Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/Autos/2008/A104-08.htm
Timestamp: 2018-12-13 13:32:13+00:00

Document:
A104-08
Auto 104/08
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY QUE CREA EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Actor aduce trato diferente para trabajadores dependientes “e independientes” respecto del aporte total de la cotización para pensión
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY QUE CREA EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Inadmisión por cuanto expresión “e independientes” carece de contenido normativo autónomo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY QUE CREA EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Rechazo por cuanto disposición acusada no es el origen de la presunta vulneración a la igualdad entre trabajadores dependientes “e independientes”
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se debe formular contra enunciado normativo que tenga contenido autónomo sobre el cual pueda recaer el juicio de constitucionalidad
RECURSO DE SUPLICA-Presentación oportuna reiterando la violación del principio de igualdad al obligar a trabajadores independientes afiliarse al Régimen General de Pensiones
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza pública e informal/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
La acción de inconstitucionalidad a pesar de la naturaleza pública e informal que la caracteriza debe cumplir en su presentación algunos requisitos mínimos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, a saber: “Artículo 2o. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
PROPOSICION JURIDICA-No integración adecuada cuando lo acusado no exhibe por sí mismo autonomía y suficiencia ontológica y jurídica/PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA-Cuando contenido normativo que se acusa se vincula inseparablemente al de otra norma no demandada
RECURSO DE SUPLICA-No prospera por cuanto cargo formulado no corresponde directamente al supuesto hecho normativo contenido en literal acusado
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY QUE CREA EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-No se subsanó en debida forma toda vez que se circunscribe a establecer la afiliación obligatoria de trabajadores dependientes e independientes al Sistema General de Pensiones
Referencia: expediente D-7200
Recurso de súplica contra el auto del 31 de marzo de 2008, que rechazó la demanda contra el artículo 13, literal a. de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003.
Actor: Carlos Felipe Manuel Remolina Botia.
Procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Carlos Felipe Manuel Remolina Botia, en contra del auto calendado 31 de marzo de 2008, que dispuso rechazar la demanda de la referencia.
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad el ciudadano Carlos Felipe Manuel Remolina Botia demandó la expresión “e independientes” del artículo 13, literal a. de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003, cuyo contenido acusado es el siguiente:
a. Literal modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003. La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes”.
Para el actor la expresión acusada “e independientes” vulnera el artículo 13 de la Constitución, por cuanto al establecerse para los trabajadores independientes el aporte total de la cotización para pensión y, por tanto, tener que pagar un valor superior al previsto para los trabajadores dependientes se constituye en un trato discriminatorio violatorio del derecho a la igualdad. Expone que “para los trabajadores independientes implica un pago superior en la medida en que el porcentaje fijado legalmente (sea el que sea) debe ser sufragado enteramente por ellos, en contraposición a quienes estando empleados solamente sufragan parte de aquel en razón a la evolución histórica de las reivindicaciones laborales…(E)n la práctica tales preceptos si generan una tremenda desigualdad en contra de los trabajadores independientes porque según las tarifas vigentes en la actualidad en Colombia, no es lo mismo pagar un 4% (empleados) que un 16% (no empleados) del ingreso percibido por el trabajo realizado”.
El Magistrado Sustanciador, Dr. Humberto Antonio Sierra Porto, a quien por reparto le correspondió el conocimiento del presente asunto, mediante auto del 22 de febrero del presente año, dispuso inadmitir la demanda por cuanto “la expresión demandada carece de contenido normativo autónomo que permita realizar un juicio sobre su constitucionalidad, por tal razón se inadmitirá la demanda para que el demandante proceda a formular la acusación contra la proposición jurídica completa”. Como fundamento de la decisión, dicho Despacho recordó la jurisprudencia constitucional en torno a las exigencias mínimas materiales que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad para su formulación de manera completa, como el recaer sobre el contenido de la disposición acusada.
Oportunamente el accionante, es decir, dentro del término de ejecutoria de la providencia inadmisoria de la demanda, presentó escrito de corrección de la demanda, en el cual precisa que la demanda debe recaer sobre todo del literal a., procediendo a reiterar su argumentación anterior al manifestar que la vulneración del derecho a la igualdad se presenta porque resulta más gravosa la afiliación al Sistema General de Pensiones para el trabajador independiente que debe asumir el importe total de la cotización a diferencia de lo que ocurre con el trabajador dependiente que sólo cotiza una parte de ella.
El Despacho del Magistrado Sustanciador, mediante auto del 31 de marzo del presente año, dispuso rechazar la demanda por cuanto “a pesar que el demandante estructura una acusación relevante desde la perspectiva constitucional, en la medida que configura una supuesta vulneración del principio de igualdad, cabe señalar que la disposición acusada no es el origen de la presunta vulneración, pues el literal a) del artículo 2º de la Ley 797 de 2003 se limita a establecer la afiliación obligatoria de los trabajadores dependientes e independientes al sistema general de pensiones, pero no señala el valor de la cotización ni quienes deben costearlo, por tal razón las acusaciones son formuladas contra un contenido normativo que no se deduce directamente del texto legal demandado, razón por la cual se rechazará la demanda”.
Recuerda ese Despacho que la jurisprudencia constitucional exige que la demanda de inconstitucionalidad se formule contra un enunciado normativo que tenga un contenido autónomo sobre el cual pueda recaer el juicio de constitucionalidad, para concluir que “En el caso concreto, el actor demanda el literal a. del artículo 2º de la Ley 797 de 2003. Argumenta que dicho precepto vulnera el principio de igualdad porque señala un trato igual (la afiliación obligatoria al sistema general de pensiones) a sujetos que se encuentran en una condición diferente (trabajadores dependientes y trabajadores independientes), los cuales por tal razón no deberían ser objeto de una igualación normativa. Empero, el demandante hace recaer la inconstitucionalidad del trato igual en el monto que deben cotizar tanto los trabajadores dependientes como los trabajadores independientes para afiliarse al Sistema general de Pensiones, so pretexto que mientras los primeros sólo costean parcialmente el valor de la cotización –debido a que el empleador debe asumir una parte sustancial del mismo-, los trabajadores independientes deben costear con recursos propios el valor de la cotización”.
Dentro del término de ejecutoria de la providencia que rechaza la demanda, el accionante interpuso oportunamente recurso de súplica señalando que la demanda de inconstitucionalidad cumple a cabalidad con los requisitos formales, reiterando su argumentación inicial consistente en la violación del principio de igualdad toda vez que al obligarse a los trabajadores independientes a afiliarse al Régimen General de Pensiones los coloca en situación de desigualdad respecto a los trabajadores dependientes “que per se cuentan con los ´co-aportes” de los empleadores para tales efectos”.
Corresponde a la Sala entrar a resolver el recurso de súplica presentado oportunamente por el ciudadano Carlos Felipe Manuel Remolina Botia en contra del auto del 31 de marzo del presente año, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 13, literal a. de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003.
Como lo ha expuesto esta Corporación, la acción de inconstitucionalidad a pesar de la naturaleza pública e informal que la caracteriza debe cumplir en su presentación algunos requisitos mínimos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, a saber:
Respecto al señalamiento de las razones de inconstitucionalidad, esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001[1], señaló que deben ser claras[2], ciertas[3], específicas[4], pertinentes[5] y suficientes[6], como carga mínima de argumentación que el actor debe exponer para la admisión de la demanda y así evitar la inadmisión o un fallo inhibitorio.
Particularmente, esta Corte desde sus primeras decisiones ha señalado que cuando lo acusado no exhibe por sí mismo autonomía y suficiencia ontológica y jurídica no se integra adecuadamente la proposición jurídica. También, resulta incompleta cuando el contenido normativo que se acusa se vincula inseparablemente al de otra norma no demandada[7].
En la sentencia C-320 de 1997[8], esta Corporación señaló que “la proposición jurídica incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio[9]. En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte”.
Recientemente, esta Corporación en la sentencia C-775 de 2006[10], reiteró como requisito de aptitud de la acción de inconstitucionalidad la necesidad de haberse demandado “una proposición jurídica completa la cual debe ser conformada con las normas estrechamente vinculadas a la norma acusada, así ésta tenga un contenido completo y autónomo[11]”.
En el caso concreto, la Sala Plena considera que el recurso de súplica no está llamado a prosperar por cuanto es evidente que el cargo formulado por el actor no corresponde directamente al supuesto de hecho normativo contenido en el literal acusado. Ello no permite a la Corte establecer la relación de correspondencia que debe existir entre la pretensión de inconstitucionalidad y la norma acusada por lo que no se integra en debida forma la proposición jurídica.
Recordemos que el actor fundamenta su pretensión de inconstitucionalidad en la presunta existencia de un trato discriminatorio por cuanto los trabajadores independientes tienen que asumir el importe total de la cotización y, por tanto, un valor superior al que deben aportar los trabajadores dependientes (art. 13 superior). Empero, del literal acusado se aprecia claramente que solamente establece la obligatoriedad de la afiliación al Sistema General de Pensiones tanto para los trabajadores dependientes como independientes. Es decir, en nada refiere al ingreso base de cotización, monto de cotización y distribución en su pago, que deben cumplir los trabajadores dependientes e independientes.
Ello motivó al Despacho del Magistrado Sustanciador a inadmitir la demanda a efectos que el actor integrara en debida forma la proposición jurídica completa, es decir, reseñara las normas que aludan al ingreso base de cotización, montos de cotización y distribución en su pago respecto de los trabajadores dependientes e independientes para así cotejar el supuesto trato discriminatorio.
Sin embargo, el actor al pretender corregir la demanda se limitó simplemente a señalar que acusa integralmente el literal acusado procediendo a reiterar su argumentación inicial. De esta forma, no subsanó en debida forma la deficiencia anotada en el proveído inadmisorio que llevó indefectiblemente a rechazar la demanda, pues, como lo expuso el Despacho del Magistrado Sustanciador si bien se estructura una acusación relevante constitucionalmente, el literal acusado no constituye el origen de la presunta violación toda vez que se circunscribe a establecer la afiliación obligatoria de los trabajadores dependientes e independientes al Sistema General de Pensiones. De ahí que pueda señalarse que la acusación se formula contra un contenido normativo que no se infiere directamente del literal acusado.
Es claro, entonces, que el cargo de la demanda no guarda una relación de conexidad o correspondencia al no recaer directamente sobre el contenido normativo del literal acusado. Ni aplicando el principio pro actione es posible adentrarse en el conocimiento de la demanda toda vez que esta Corte echa de menos las disposiciones legales sobre las cuales se predica el trato discriminatorio endilgado. Tampoco del escrito de súplica se aprecia argumento adicional tendiente a desvirtuar el rechazo de la demanda.
Por las anteriores razones, la Sala habrá de confirmar la providencia del 31 de marzo de 2008, que dispuso rechazar la demanda presentada contra el artículo 13, literal a. de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003.
CONFIRMAR el auto del 31 de marzo de 2008, que rechazó la demanda presentada por el ciudadano Carlos Felipe Manuel Remolina Botia, contra el artículo 13, literal a. de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003.
[3] “Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[3] “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[3] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[3]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”[3].”
[4] “Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”[4]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[4] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[4].”
[5] “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[5] y doctrinarias[5], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[5]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[5], calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[5] a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
[6] “La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
[7] Sentencias C-397 de 1994 y C-409 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara. En estas decisiones se cita la sentencia No. 76 de 30 de mayo de 1991, Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. M.P. Dr. Pedro Augusto Escobar Trujillo.
[10] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Nilsón Pinilla Pinilla. AV. Magistrado Manuel José Cepeda y Clara Inés Vargas Hernández.
[11] Ver entre otras: Sentencia C-448 de 2005 MP: Álvaro Tafur Galvis; C-100 de 2005; C-409 de 1994 MP: Hernando Herrera Vergara, C-320 de 1997 MP: Alejandro Martínez Caballero: “Algunos podrían objetar que esta posibilidad desborda la competencia de la Corte ya que, si es necesario establecer una unidad normativa para poder estudiar los cargos, es porque la demanda es inepta, pues el actor no habría acusado una proposición jurídica autónoma. Sin embargo, la Corte considera que este argumento no es de recibo, porque confunde dos fenómenos jurídicos diversos. Así, la proposición jurídica incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio. En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte. Con todo, se podría objetar también que mediante estas integraciones normativas, la Corte se convierte en una instancia de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando la Constitución le atribuye otra función más específica: pronunciarse sobre las demandas ciudadanas. Según este razonamiento, una norma siempre hace parte de un conjunto normativo mayor, el cual a su vez hace parte de otros conjuntos mayores, que se interrelacionan entre sí hasta abarcar la totalidad del ordenamiento. Entonces, conforme a este argumento, una sola demanda obligaría a la Corte a estudiar todas las regulaciones legales, lo cual no es admisible, pues desvirtúa la función del control constitucional. Esta objeción es en parte válida, por lo cual la Corte entra a precisar el alcance excepcional de la unidad normativa en estos casos. Así, ésta procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si ésta última puede ser globalmente inexequible. La unidad normativa no opera entonces exclusivamente en los fallos de inexequibilidad, lo cual explica que esta Corporación, en varias decisiones, haya extendido los efectos de una decisión de constitucionalidad a contenidos normativos que no habían sido formalmente demandados por el actor, pero cuyo examen era indispensable para poder pronunciarse de fondo sobre las disposiciones acusadas. Así, frente a una acusación parcial del artículo 45 del Código de Procedimiento Penal, la Corte concluyó que “aunque es sólo una expresión la acusada de inconstitucional, dado que ella sólo es inteligible dentro del precepto íntegro de que forma parte, y en vista de que las consideraciones que atrás quedan consignadas se refieren a la norma en su integridad, sobre ésta versará el pronunciamiento de exequibilidad.” Igualmente, frente a una demanda parcial del artículo 495 del estatuto procesal civil, la Corte concluyó que era necesario analizar la totalidad de la disposición, pues no sólo “el aparte demandado constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en relación con el texto integral de dicha norma” sino que, además, “de declararse la inexequibilidad del referido segmento normativo la norma quedaría incompleta, sin sentido, porque básicamente éste es parte importante y esencial de la regulación que el legislador quiso hacer”. 5- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.”

References: artículo 2
 artículo 13
 artículo 2
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 artículo 2
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 2
 artículo 45
 artículo 495