Source: http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2012/07/fs20120725_2bvf000311.html
Timestamp: 2017-04-28 08:26:53+00:00

Document:
Urteil vom 25. Juli 2012 - 2 BvE 9/11
Leitsätze zum Urteil des Zweiten Senats vom 25. Juli
2012 - 2 BvF 3/11 - - 2 BvR 2670/11 - - 2 BvE 9/11 - Die Bildung der Ländersitzkontingente nach
der Wählerzahl gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG
ermöglicht den Effekt des negativen Stimmgewichts und
verletzt deshalb die Grundsätze der Gleichheit und
Unmittelbarkeit der Wahl sowie der Chancengleichheit der
Parteien. a) In dem vom Gesetzgeber geschaffenen
System der mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl
sind Überhangmandate (§ 6 Abs. 5 BWG) nur in
einem Umfang hinnehmbar, der den Grundcharakter der Wahl
als einer Verhältniswahl nicht aufhebt. b) Die Grundsätze der Gleichheit der Wahl sowie der
Chancengleichheit der Parteien sind bei einem Anfall von
Überhangmandaten im Umfang von mehr als etwa einer halben
Fraktionsstärke verletzt. BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvF 3/11 - - 2 BvR 2670/11 - - 2 BvE 9/11 - Verkündet am 25. Juli 2012 Rieger Regierungsangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle Im Namen des Volkes In dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des
Neunzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom
25. November 2011 (BGBl 2011 I S. 2313) Antragsteller: 1. A … , und 144 weitere Mitglieder der Fraktion der SPD im
Deutschen Bundestag, 2. A … , und 68 weitere Mitglieder der Fraktion BÜNDNIS 90 / DIE
GRÜNEN im Deutschen Bundestag, - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Dr. h.c. Hans Meyer, Unter den Linden 6, 10099 Berlin -
- 2 BvF 3/11 -, in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Herrn B … , 2. des Herrn C … , 3. der Frau D … , 4. des Herrn E … , 5. des Herrn F … , 6. des Herrn Z … , sowie weiterer 3057 Beschwerdeführer, - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Matthias Rossi, Richard-Wagner-Straße 16, 86199 Augsburg -
gegen die gesetzliche Bestimmung
des § 6 BWG in seiner am 3. Dezember 2011 in
Kraft getretenen Fassung - 2 BvR 2670/11 - sowie in dem Verfahren über den Antrag festzustellen, dass der Deutsche Bundestag durch Beschluss
des Neunzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes
vom 25. November 2011 (BGBl I S. 2313) die
Antragstellerin in ihren Rechten aus Artikel 21
Absatz 1 und Artikel 38 Absatz 1 des
Grundgesetzes verletzt hat, Antragstellerin: Partei BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN - Bundesgeschäftsstelle - vertreten durch den Bundesvorstand, Platz vor dem Neuen Tor 1, 10115 Berlin - Bevollmächtigte:
Prof. Dr. Ute Sacksofsky, Bundenweg 16, 60320 Frankfurt am Main -
Antragsgegner: Deutscher Bundestag, vertreten durch seinen Präsidenten, Platz der Republik 1, 11011 Berlin, - Bevollmächtigter:
Prof. Dr. Frank Schorkopf, Schillerstraße 49, 37083 Göttingen -
Sonstige Beteiligte: Nationaldemokratische Partei
Deutschlands, vertreten durch den Parteivorsitzenden Holger
Apfel, dieser vertreten durch den Leiter der Rechtsabteilung
Frank Schwerdt, Seelenbinderstraße 42, 12555 Berlin, - 2 BvE 9/11 - hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter
Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter Präsident Voßkuhle, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau, Huber, Hermanns, Müller, Kessal-Wulf aufgrund der mündlichen Verhandlung vom
5. Juni 2012 durch Urteil für Recht erkannt: I. Die Verfahren werden zur gemeinsamen
Entscheidung verbunden. II. 1. § 6 Absatz 1 Satz 1 und
Absatz 2a des Bundeswahlgesetzes in der Fassung des
25. November 2011 (Bundesgesetzblatt I
Seite 2313) sind mit Artikel 21 Absatz 1 und
Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes
unvereinbar und nichtig. 2. § 6 Absatz 5 des
Bundeswahlgesetzes in der Fassung des Neunzehnten Gesetzes
zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 25. November
2011 (Bundesgesetzblatt I Seite 2313) ist nach
Maßgabe der Gründe mit Artikel 21 Absatz 1 und
unvereinbar. III. 1. Die unter Nummer II.
Ziffer 1. und 2. bezeichneten Bestimmungen verletzen die
Beschwerdeführer des Verfassungsbeschwerdeverfahrens in dem
genannten Umfang in ihren Rechten auf Gleichheit und
Unmittelbarkeit der Wahl nach Artikel 38 Absatz 1
des Grundgesetzes. 2. Der Deutsche Bundestag hat durch Beschluss
vom 25. November 2011 (Bundesgesetzblatt I
Seite 2313) die Antragstellerin des
Organstreitverfahrens sowie die dem Organstreitverfahren
beigetretene sonstige Beteiligte in dem aus Nummer II.
Ziffer 1. und 2. ersichtlichen Umfang in ihren Rechten
auf Chancengleichheit nach Artikel 21 Absatz 1 und
Artikel 38 Absatz 1 des Grundgesetzes verletzt. IV. Im Übrigen werden die Anträge im
Normenkontrollverfahren und im Organstreitverfahren sowie die
Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen. V. Die Bundesrepublik Deutschland hat den
Beschwerdeführern des Verfassungsbeschwerdeverfahrens ihre
notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe: A. 1 Gegenstand der Verfahren sind die Regelungen
des Bundeswahlrechts über die Mandatsverteilung im Deutschen
Bundestag. Die Antragsteller und die Beschwerdeführer
begehren insbesondere die Prüfung, ob das
Sitzzuteilungsverfahren verfassungsrechtlich nicht
hinnehmbare Effekte des negativen Stimmgewichts herbeiführt
und ob der Anfall ausgleichsloser Überhangmandate mit der
Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien
vereinbar ist. I. 2 1. Das Verfahren über die Zuteilung der Sitze
im Deutschen Bundestag an die Parteien aufgrund der Wahl nach
Landeslisten ist in § 6 des Bundeswahlgesetzes (BWG)
geregelt. Diese Vorschrift lautet in der zur Prüfung
gestellten Fassung des Art. 1 des Neunzehnten Gesetzes
2011 (BGBl I S. 2313) wie folgt: 3 § 6 4 Wahl nach Landeslisten 5 (1) Die von der Gesamtzahl der Sitze (§ 1
Absatz 1) auf jedes Land entfallende Zahl der Sitze wird
nach der Zahl der Wähler in jedem Land mit demselben
Berechnungsverfahren ermittelt, das nach Absatz 2
Satz 2 bis 7 für die Verteilung der Sitze auf die
Landeslisten angewandt wird. Von der Zahl der auf das Land
entfallenden Abgeordneten wird die Zahl der erfolgreichen
Wahlkreisbewerber abgezogen, die in Satz 4 genannt sind.
Für die Verteilung der nach Landeslisten zu besetzenden Sitze
werden die für jede Landesliste abgegebenen Zweitstimmen
zusammengezählt. Nicht berücksichtigt werden dabei die
Zweitstimmen derjenigen Wähler, die ihre Erststimme für einen
im Wahlkreis erfolgreichen Bewerber abgegeben haben, der
gemäß § 20 Absatz 3 oder von einer Partei
vorgeschlagen ist, die nach Absatz 6 bei der
Sitzverteilung nicht berücksichtigt wird oder für die in dem
betreffenden Land keine Landesliste zugelassen ist. 6 (2) Die nach Absatz 1 Satz 2
verbleibenden Sitze werden auf die Landeslisten auf der
Grundlage der nach Absatz 1 Satz 3 und 4 zu
berücksichtigenden Zweitstimmen wie folgt verteilt. Jede
Landesliste erhält so viele Sitze, wie sich nach Teilung der
Summe ihrer erhaltenen Zweitstimmen durch einen
Zuteilungsdivisor ergeben. Zahlenbruchteile unter 0,5 werden
auf die darunter liegende ganze Zahl abgerundet, solche über
0,5 werden auf die darüber liegende ganze Zahl aufgerundet.
Zahlenbruchteile, die gleich 0,5 sind, werden so aufgerundet
oder abgerundet, dass die Gesamtzahl der zu vergebenden Sitze
eingehalten wird; ergeben sich dabei mehrere mögliche
Sitzzuteilungen, so entscheidet das vom Bundeswahlleiter zu
ziehende Los. Der Zuteilungsdivisor ist so zu bestimmen, dass
insgesamt so viele Sitze auf die Landeslisten entfallen, wie
Sitze zu vergeben sind. Dazu wird zunächst die Gesamtzahl der
Zweitstimmen aller zu berücksichtigenden Landeslisten durch
die Gesamtzahl der nach Absatz 1 Satz 2
verbleibenden Sitze geteilt. Entfallen danach mehr Sitze auf
die Landeslisten als Sitze zu vergeben sind, ist der
Zuteilungsdivisor so heraufzusetzen, dass sich bei der
Berechnung die zu vergebende Sitzzahl ergibt; entfallen zu
wenig Sitze auf die Landeslisten, ist der Zuteilungsdivisor
entsprechend herunterzusetzen. 7 (2a) Den Landeslisten einer Partei werden in
der Reihenfolge der höchsten Reststimmenzahlen so viele
weitere Sitze zugeteilt, wie nach Absatz 2 Satz 3
und 4 zweiter Halbsatz ganze Zahlen anfallen, wenn die Summe
der positiven Abweichungen der auf die Landeslisten
entfallenen Zweitstimmen von den im jeweiligen Land für die
errungenen Sitze erforderlichen Zweitstimmen
(Reststimmenzahl) durch die im Wahlgebiet für einen der zu
vergebenden Sitze erforderliche Zweitstimmenzahl geteilt
wird. Dabei werden Landeslisten, bei denen die Zahl der in
den Wahlkreisen errungenen Sitze die Zahl der nach den
Absätzen 2 und 3 zu verteilenden Sitze übersteigt, in
der Reihenfolge der höchsten Zahlen und bis zu der Gesamtzahl
der ihnen nach Absatz 5 verbleibenden Sitze vorrangig
berücksichtigt. Die Gesamtzahl der Sitze (§ 1
Absatz 1) erhöht sich um die Unterschiedszahl. 8 (3) Erhält bei der Verteilung der Sitze nach
den Absätzen 2 und 2a eine Partei, auf deren
Landeslisten im Wahlgebiet mehr als die Hälfte der Gesamtzahl
der Zweitstimmen aller zu berücksichtigenden Landeslisten
entfallen ist, nicht mehr als die Hälfte der zu vergebenden
Sitze, werden den Landeslisten dieser Partei in der
Reihenfolge der höchsten Reststimmenzahlen weitere Sitze
zugeteilt, bis auf die Landeslisten dieser Partei ein Sitz
mehr als die Hälfte der im Wahlgebiet zu vergebenden Sitze
entfällt. In einem solchen Falle erhöht sich die Gesamtzahl
der Sitze (§ 1 Absatz 1) um die
Unterschiedszahl. 9 (4) Von der für jede Landesliste so ermittelten
Abgeordnetenzahl wird die Zahl der von der Partei in den
Wahlkreisen des Landes errungenen Sitze abgerechnet. Die
restlichen Sitze werden aus der Landesliste in der dort
festgelegten Reihenfolge besetzt. Bewerber, die in einem
Wahlkreis gewählt sind, bleiben auf der Landesliste
unberücksichtigt. Entfallen auf eine Landesliste mehr Sitze
als Bewerber benannt sind, so bleiben diese Sitze
unbesetzt. 10 (5) In den Wahlkreisen errungene Sitze
verbleiben einer Partei auch dann, wenn sie die nach den
Absätzen 2 bis 3 ermittelte Zahl übersteigen. In einem
solchen Falle erhöht sich die Gesamtzahl der Sitze (§ 1
Absatz 1) um die Unterschiedszahl; eine erneute
Berechnung nach den Absätzen 2 bis 3 findet nicht
statt. 11 (6) Bei Verteilung der Sitze auf die
Landeslisten werden nur Parteien berücksichtigt, die
mindestens 5 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen
gültigen Zweitstimmen erhalten oder in mindestens drei
Wahlkreisen einen Sitz errungen haben. Satz 1 findet auf
die von Parteien nationaler Minderheiten eingereichten Listen
keine Anwendung. 12 2. In der Bundesrepublik Deutschland werden
Bundestagswahlen seit jeher auf der Grundlage eines
Wahlsystems durchgeführt, das die Verhältniswahl mit einer
Personenwahl verbindet. Sämtliche Wahlgesetze sehen einen
Verhältnisausgleich vor, nach dem die in den Wahlkreisen mit
relativer Mehrheit der Erststimmen gewonnenen Mandate auf die
nach dem Verhältnis der Zweitstimmen ermittelten
Landeslistensitze einer Partei angerechnet werden; ist deren
Zahl geringer als diejenige der von der Partei gewonnenen
Wahlkreismandate, so fallen in Höhe der Differenz
Überhangmandate an (vgl. dazu und zu den Beratungen des
Parlamentarischen Rates BVerfGE 95, 335
<337 f.>). 13 a) Nachdem die Wahlgesetze zum ersten
Bundestag (Gesetz vom 15. Juni 1949 <BGBl I
S. 21>) und zum zweiten Bundestag (Gesetz vom
8. Juli 1953 <BGBl I S. 470>) jeweils
ein reines Landeslistensystem vorgesehen hatten, gestattete
erstmals das Bundeswahlgesetz vom 7. Mai 1956
(BGBl I S. 383) zur Ausnutzung der in den Ländern
anfallenden Reststimmen eine parteiinterne Verbindung der
Landeslisten (vgl. § 7 Abs. 1 und 3 BWG 1956). Für
die Listenverbindungen wurde in § 7 Abs. 3 BWG 1956
die Unterverteilung auf die Landeslisten geregelt. Die
bisherige Regelung zu den Überhangmandaten wurde beibehalten
und auf die Listenverbindungen erstreckt (vgl. § 7
Abs. 3 i.V.m. § 6 Abs. 3 BWG 1956). 14 b) Von der Möglichkeit der Listenverbindung
machten in der Folgezeit sämtliche Parteien, die sich nicht
lediglich in einem Land zur Wahl gestellt haben, Gebrauch.
Dieser Entwicklung trug der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur
Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 24. Juni 1975
(BGBl I S. 1593) Rechnung. Nach der geänderten
Fassung des § 7 Abs. 1 BWG war von einer
Listenverbindung auszugehen, wenn eine Partei nichts
Gegenteiliges erklärte. Die Regelungen über die
Unterverteilung auf die Landeslisten und zu den
Überhangmandaten blieben unverändert. 15 c) Mit diesem Inhalt kamen die §§ 6 und 7
BWG, zuletzt in der Fassung der Bekanntmachung vom
23. Juli 1993 (BGBl I S. 1594), bei den
folgenden Bundestagswahlen zur Anwendung. Dabei wurden für
Landeslisten derselben Partei, die kraft der Fiktion des
§ 7 Abs. 1 BWG als verbunden galten, die Sitze in
einem zweistufigen Verfahren ermittelt. Zunächst wurde
berechnet, wie viele Sitze auf die einzelnen
Listenverbindungen und die nicht verbundenen Listen entfielen
(Oberverteilung); auf dieser Stufe galt jede Listenverbindung
nach § 7 Abs. 2 BWG als eine Liste. Sodann wurde
ermittelt, wie viele der von der Listenverbindung errungenen
Sitze den einzelnen Landeslisten zuzuweisen waren
(Unterverteilung); insoweit bestimmte § 7 Abs. 3
Satz 1 BWG, dass § 6 Abs. 2 BWG, der für die
Oberverteilung das Verfahren der Zuteilung der regulären
Bundestagssitze gemäß dem Verhältnis der für die Parteien
abgegebenen Zweitstimmen regelte, entsprechend galt. An diese
Verteilung der Bundestagssitze auf die Landeslisten der
Parteien schloss sich die Anrechnung der von einer Partei in
den Wahlkreisen errungenen Mandate auf die Landeslistensitze
nach § 6 Abs. 4 und 5 BWG an; für
Listenverbindungen ordnete § 7 Abs. 3 Satz 2
BWG eine entsprechende Anwendung dieser Bestimmungen an (zu
den Einzelheiten BVerfGE 121, 266 <270 ff.>). 16 3. Die Mandatszuteilung nach § 7
Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 6
Abs. 4 und 5 BWG konnte bewirken, dass ein Zuwachs an
Zweitstimmen einer Partei für diese zu einem Verlust an
Sitzen oder ein Verlust an Zweitstimmen zu einem Zuwachs an
Sitzen führte (sogenannter Effekt des negativen
Stimmgewichts; vgl. BVerfGE 121, 266 <274 ff.>).
War nämlich ein Verlust an Zweitstimmen für eine Partei in
der bundesweiten Oberverteilung zwischen den verschiedenen
Parteien nicht mit einem Sitzverlust verbunden, so konnte er
doch die Unterverteilung der Sitze auf die einzelnen
Landeslisten der betroffenen Partei in einem für diese Partei
günstigen Sinn beeinflussen. Denn eine niedrigere Anzahl an
Zweitstimmen konnte bei der Unterverteilung dazu führen, dass
eine andere Landesliste vorrangig zum Zuge kam und die Partei
daher dort - gerade aufgrund der verringerten Gesamtzahl an
Zweitstimmen - ein weiteres Listenmandat erlangte. Umgekehrt
konnte eine Partei durch mehr Zweitstimmen ein Überhangmandat
verlieren und somit in der Gesamtmandatszahl schlechter
stehen (vgl. BVerfGE 121, 266 <274 f.>). 17 a) Mit Urteil vom 3. Juli 2008 (BVerfGE
121, 266) sah das Bundesverfassungsgericht § 7
Abs. 4 und 5 BWG, soweit dadurch der Effekt des
negativen Stimmgewichts ermöglicht wurde, als mit den
Grundsätzen der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl
unvereinbar an und erklärte die Regelung insoweit für
verfassungswidrig. Zugleich gab das Gericht dem Gesetzgeber
auf, den Regelungskomplex, der zum Auftreten des Effekts des
negativen Stimmgewichts führen konnte, bis spätestens zum
30. Juni 2011 zu ändern. Im Hinblick darauf, dass der
genannte Effekt untrennbar mit den Überhangmandaten und der
Möglichkeit von Listenverbindungen zusammenhing, führte das
Bundesverfassungsgericht aus, dass eine Neuregelung sowohl
beim Entstehen der Überhangmandate als auch bei der
Verrechnung von Wahlkreismandaten mit den Listenmandaten oder
auch bei der Möglichkeit der Listenverbindungen ansetzen
könne (vgl. BVerfGE 121, 266 <315>). 18 b) Zur Erfüllung dieses Regelungsauftrags
legten die Fraktionen der CDU / CSU und FDP einen
gemeinsamen (BTDrucks 17/6290) sowie die Fraktionen der SPD
(BTDrucks 17/5895), BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN (BTDrucks
17/4694) und DIE LINKE (BTDrucks 17/5896) jeweils eigene
Gesetzentwürfe vor, zu denen am 5. September 2011 im
Innenausschuss des Deutschen Bundestags eine öffentliche
Sachverständigenanhörung stattfand (vgl. Deutscher Bundestag,
Innenausschuss, Protokoll Nr. 17/48). Am
21. September 2011 empfahl der Innenausschuss dem Plenum
die Annahme des Entwurfs der Fraktionen der
CDU / CSU und FDP mit der Maßgabe, dass der neu
vorgeschlagene § 6 Abs. 2a BWG so gefasst werde,
dass bei der Vergabe der Zusatzmandate vorrangig die
Landeslisten berücksichtigt werden, bei denen die Zahl der in
den Wahlkreisen errungenen Sitze die Zahl der nach § 6
Abs. 2 und 3 BWG zu verteilenden Sitze übersteigt (vgl.
BTDrucks 17/7069, S. 4). Der Deutsche Bundestag ist der
Empfehlung des Innenausschusses gefolgt und hat am
29. September 2011 die Neuregelung beschlossen, die als
Neunzehntes Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom
25. November 2011 (BGBl I S. 2313) - im
Folgenden: Neunzehntes Änderungsgesetz - am 3. Dezember
2011 in Kraft getreten ist. 19 c) Der Gesetzgeber hat sich dafür entschieden,
den Effekt des negativen Stimmgewichts dadurch zu beseitigen,
dass die Möglichkeit der Listenverbindungen abgeschafft und
die den Landeslisten jeweils zustehende Sitzzahl separat in
den einzelnen Ländern ermittelt wird (vgl. BTDrucks 17/6290,
S. 6). Die Zahl der regulären Bundestagssitze soll
zukünftig nach der Wählerzahl auf die Länder verteilt werden
(§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), damit nur noch die
Landeslisten der verschiedenen Parteien in einem Land um die
zu vergebenden Sitze konkurrieren (vgl. BTDrucks 17/6290,
S. 7). Auf diese Weise werde der Effekt des negativen
Stimmgewichts bei einer an der politischen Wirklichkeit
orientierten Betrachtung komplett beseitigt (BTDrucks
17/6290, S. 9). Das Neunzehnte Änderungsgesetz hat diese
Regelungsziele umgesetzt, indem der bisherige § 7 BWG
ersatzlos aufgehoben und § 6 Abs. 1 BWG
entsprechend modifiziert wurde. 20 Darüber hinaus wurde § 6 Abs. 1
Satz 4 BWG, der für bestimmte Fälle eines doppelten
Stimmerfolges den Abzug errungener Wahlkreismandate von der
Zahl der regulären Bundestagssitze vorsieht, bevor die danach
verbleibende Sitzzahl aufgrund der Zweitstimmen auf die
Landeslisten der Parteien verteilt wird (vgl. BVerfGE 79, 161
<167 f.>), um eine Regelung für den Fall der
sogenannten Berliner Zweitstimmen ergänzt. Gemeint ist der
Fall, dass Wähler mit ihrer Erststimme Wahlkreiskandidaten
einer Partei, die die Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht
überwindet und daher nach § 6 Abs. 6 Satz 1
BWG bei der Zuteilung der Listenmandate nicht zu
berücksichtigen ist, zu einem Mandat verhelfen und ihre
Zweitstimme der Landesliste einer anderen,
zuteilungsberechtigten Partei geben (vgl. BVerfGE 79, 161
<168 f.>; 122, 304 <312>). 21 Schließlich wurde in § 6 Abs. 2a BWG
mit der sogenannten Reststimmenverwertung ein zusätzlicher
Verfahrensschritt eingeführt, der ausweislich der Begründung
des Gesetzentwurfs darauf abzielt, Erfolgswertunterschiede
unter den Landeslisten der Parteien, die aufgrund von
Rundungsverlusten bei der Verteilung der Sitze in den
16 Sitzkontingenten entstehen, durch die Vergabe
weiterer Sitze auszugleichen (BTDrucks 17/6290,
S. 15). 22 4. Für die Zuteilung der Bundestagssitze an
Parteien ist nunmehr Folgendes vorgesehen: 23 a) In einem ersten Schritt wird die jeder
Landesliste zustehende Abgeordnetenzahl ermittelt. Hierzu
wird zunächst nach dem Divisorverfahren nach
Sainte-Laguë/Schepers (vgl. dazu BVerfGE 121, 266
<272>) die Zahl der Sitze errechnet, die von der Zahl
der regulären Bundestagssitze auf jedes Land entfällt. Die
Größe dieser Sitzkontingente richtet sich nach der Zahl der
Wähler in jedem Land (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG).
Von der Zahl der auf jedes Land entfallenden Sitze wird nach
§ 6 Abs. 1 Satz 2 BWG die Zahl der
erfolgreichen Wahlkreisbewerber abgezogen, die als
Einzelbewerber nach § 20 Abs. 3 BWG angetreten
sind, die von einer an der Sperrklausel (§ 6 Abs. 6
Satz 1 BWG) gescheiterten Partei vorgeschlagen worden
sind oder für die in dem betreffenden Land keine Landesliste
zugelassen worden ist. Die danach verbleibenden Sitze werden
nach § 6 Abs. 2 BWG in Anwendung des
Divisorverfahrens nach Sainte-Laguë/Schepers auf die zu
berücksichtigenden Landeslisten zugeteilt. Berücksichtigt
werden nur Landeslisten von Parteien, die mindestens 5 %
der im Wahlgebiet - das heißt im Gebiet der Bundesrepublik
Deutschland (§ 2 Abs. 1 BWG) - abgegebenen gültigen
Zweitstimmen erhalten oder in mindestens drei Wahlkreisen
einen Sitz errungen haben (§ 6 Abs. 6 Satz 1
BWG). 24 b) In einem zweiten Schritt werden nach
§ 6 Abs. 2a BWG Zusatzmandate vergeben. Hierzu wird
für jedes Land die für einen Sitz durchschnittlich
erforderliche Zweitstimmenzahl bestimmt. Zweitstimmen für
Landeslisten, die das Produkt aus dieser Zahl und der Zahl
der für die Partei ermittelten Sitze übersteigen, werden als
Reststimmen bezeichnet. Die Reststimmen aller Landeslisten
einer Partei werden addiert und durch die bundesweit für
einen Sitz durchschnittlich erforderliche Zweitstimmenzahl
geteilt. Zusatzmandate werden vergeben, soweit sich dabei
ganzzahlige Sitzanteile ergeben (§ 6 Abs. 2a
Satz 1 BWG). Diese werden an die Landeslisten zunächst
in der Reihenfolge der höchsten Überhänge, anschließend in
der Reihenfolge der höchsten Reststimmenzahlen zugeteilt
(§ 6 Abs. 2a Satz 1 und Satz 2 BWG). 25 Für den Fall, dass auf die Landeslisten einer
Partei bundesweit mehr als die Hälfte aller zu
berücksichtigenden Zweitstimmen entfallen ist, die
(vorläufige) Sitzzuteilung nach § 6 Abs. 2 und 2a
BWG dieses Ergebnis jedoch nicht widerspiegelt, werden nach
§ 6 Abs. 3 BWG den Landeslisten dieser Partei in
der Reihenfolge der höchsten Reststimmenzahlen weitere Sitze
mehr als die Hälfte der bundesweit zu vergebenden Sitze
entfällt (Mehrheitssicherungsklausel). 26 c) Von der danach auf jede Landesliste
entfallenden Abgeordnetenzahl werden schließlich die von der
Partei in den Wahlkreisen des Landes errungenen Sitze
abgezogen (§ 6 Abs. 4 Satz 1 BWG). Aus den
Landeslisten werden nur diejenigen Sitze besetzt, die nach
Abzug der Wahlkreismandate verbleiben (§ 6 Abs. 4
Satz 2 BWG); die direkt gewählten Bewerber bleiben nach
§ 6 Abs. 4 Satz 3 BWG unberücksichtigt. In den
Wahlkreisen eines Landes errungene Sitze verbleiben einer
Partei auch dann, wenn ihre Zahl die Zahl der auf die
Landesliste entfallenden Sitze übersteigt (§ 6
Abs. 5 Satz 1 BWG); die Gesamtzahl der
Bundestagssitze vergrößert sich in diesem Fall um den
Unterschiedsbetrag (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG -
sogenannte Überhangmandate). II. 27 1. Die Antragsteller des
Normenkontrollverfahrens und die Beschwerdeführer des
Verfassungsbeschwerdeverfahrens sind der Auffassung, das in
§ 6 BWG geregelte Sitzzuteilungsverfahren sei mit den
Grundsätzen der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl
(Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie der von
Art. 21 Abs. 1 GG gewährleisteten Chancengleichheit
der Parteien unvereinbar. Zur Begründung machen sie - mit
unterschiedlicher Gewichtung im Einzelnen - geltend: 28 a) Das Sitzzuteilungsverfahren lasse weiterhin
den Anfall ausgleichsloser Überhangmandate in bedeutendem
Ausmaß zu, ohne dass dies verfassungsrechtlich gerechtfertigt
werden könne. Die gewandelte Parteienlandschaft und ein
geändertes Wählerverhalten ließen nicht nur die Zunahme von
Überhangmandaten erwarten. Auf der Basis des im Wahlgesetz
vorgesehenen Zweistimmensystems seien auch
verfassungsrechtlich relevante Manipulationen
wahrscheinlicher geworden. Die Zulassung von mit Überhängen
verbundenen doppelten Stimmgewichten stehe in Widerspruch
dazu, dass der Gesetzgeber das Problem der „Berliner
Zweitstimmen“ beseitigt habe. Überhangmandate könnten zudem
weiterhin zum Entstehen negativer Stimmgewichte führen.
Darüber hinaus ermögliche das Zusammenspiel von § 6
Abs. 2a und Abs. 5 BWG entgegen § 48
Abs. 1 Satz 2 BWG ein verfassungswidriges
Nachrücken auf Überhangmandate. 29 b) Das modifizierte Sitzzuteilungsverfahren
bewirke außerdem neue, nicht an Überhangmandate gekoppelte
Effekte des negativen Stimmgewichts. Dies gelte zunächst für
§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG, der infolge der
Bemessung der Ländersitzkontingente nach den Wählern
ermögliche, dass weniger Zweitstimmen für eine Partei zu
einem Mandatszuwachs bei dieser Partei oder dass zusätzliche
Zweitstimmen für eine Partei zu einem Mandatszuwachs bei
einer anderen Partei führten. Beispielsweise hätte bei
Anwendung des neuen Wahlrechts die Partei Die Linke bei der
Wahl zum 17. Deutschen Bundestag einen weiteren
Abgeordnetensitz in Nordrhein-Westfalen erhalten, wenn 40.000
ihrer Wähler in Berlin nicht an der Wahl teilgenommen hätten.
Auch die sogenannte Reststimmenverwertung (§ 6
Abs. 2a BWG), die geänderte Mehrheitssicherungsklausel
(§ 6 Abs. 3 BWG) sowie § 6 Abs. 4
Satz 4 BWG könnten den Effekt des negativen
Stimmgewichts herbeiführen. 30 c) Unabhängig davon widerspreche die Bildung
länderbezogener Sitzkontingente dem unitarischen Charakter
der Bundestagswahl, weil eine Vertretung des Bundesvolkes,
nicht aber von Landesvölkern zu wählen sei. Überdies werde
die Wahlrechtsgleichheit verletzt, indem in kleinen Ländern
größere Stimmanteile für die Erlangung eines Parlamentssitzes
erreicht werden müssten, als für eine Überwindung der
Fünf-Prozent-Hürde benötigt würden. § 6 Abs. 1
Satz 1 BWG verstoße zudem gegen den Grundsatz der
Normbestimmtheit, weil sich der Begriff „Zahl der Wähler“
sowohl auf die Gesamtzahl der Wahlberechtigten als auch auf
die Zahl derer, die am Wahltag ihre Stimme abgegeben haben,
beziehen lasse. 31 d) Die sogenannte Reststimmenverwertung nach
§ 6 Abs. 2a BWG kombiniere ohne sachlichen Grund
zwei mathematische Verfahren der Sitzzuteilung - nämlich das
Divisorverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers und ein
Quotenverfahren - miteinander und schaffe dadurch nicht nur
eine zur Zielerreichung ungeeignete und überdies unbestimmte
Regelung, sondern lasse einigen Stimmen wahlgleichheitswidrig
ein mehrfaches Gewicht zukommen. Da diese Regelung ihrerseits
verfassungswidrig sei, könne sie auch nichts zur Abmilderung
der proporzverzerrenden Wirkung von Überhangmandaten
beitragen. 32 e) Ein weiterer Verfassungsverstoß ergebe sich
daraus, dass das Sitzzuteilungsverfahren in sich
widersprüchlich in § 6 Abs. 1 BWG die landesweit,
in § 6 Abs. 2a und Abs. 6 BWG hingegen die
bundesweit abgegebenen Stimmen zum Verteilungsmaßstab erhebe.
Außerdem nehme es durch die unverbundenen Landeslisten, die
unterschiedliche Stimmgewichtung in den Ländern und das
sogenannte Reststimmenverfahren in ihrer Summe nicht mehr
hinnehmbare Rundungsfehler in Kauf, sei für den Wähler nicht
verständlich und widerspreche dem Gebot der
Normenklarheit. 33 2. Die Antragstellerin des
Organstreitverfahrens sieht sich durch den Beschluss des
Neunzehnten Änderungsgesetzes in ihrem Recht auf
Chancengleichheit nach Art. 21 Abs. 1 und
Art. 38 Abs. 1 GG verletzt, weil weiterhin ohne
Begrenzung oder Ausgleich Überhangmandate zugelassen würden,
der Effekt des negativen Stimmgewichts, wenngleich in anderen
Konstellationen, nach wie vor auftreten könne und das
Sitzzuteilungsverfahren nach § 6 BWG nunmehr mehrere
gleichheitswidrige Systembrüche aufweise. Zur Begründung
führt sie im Wesentlichen die gleichen Argumente wie die
Antragsteller des Normenkontrollverfahrens und die
Beschwerdeführer an. III. 34 Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die
Bundesregierung, alle Landesregierungen, die Bundesverbände
der im Bundestag vertretenen Parteien sowie weiterer Parteien
und der Bundeswahlleiter haben Gelegenheit zur Äußerung
erhalten. 35 1. Der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung
sowie die Christlich Demokratische Union und die Christlich
Soziale Union sind dem Normenkontrollantrag, dem Antrag im
Organstreitverfahren und der Verfassungsbeschwerde
entgegengetreten. Die Organklage und die
Verfassungsbeschwerde seien teilweise bereits unzulässig, da
sie hinsichtlich der durch das Neunzehnte Änderungsgesetz
unverändert belassenen Bestimmung des § 6 Abs. 5
BWG nicht fristgerecht erhoben worden seien. Jedenfalls seien
die Anträge und die Verfassungsbeschwerde unbegründet. 36 a) Das Bundeswahlgesetz kombiniere
zulässigerweise Elemente der Mehrheits- und der
Verhältniswahl, für die jeweils unterschiedliche
Gleichheitsmaßstäbe heranzuziehen seien. Bei der Überprüfung
des Wahlgesetzes durch das Bundesverfassungsgericht sei der
gesetzgeberische Gestaltungsspielraum zu achten. Eine erhöhte
Kontrolldichte sei nicht geboten, weil der Bundestag mit der
Verabschiedung des Neunzehnten Änderungsgesetzes nicht in
eigener Sache tätig geworden sei. 37 b) Ein Wahlsystem, das den Anforderungen der
Proportionalität vollkommen Rechnung trage und zugleich
negative Stimmgewichte ausschließe, sei mathematisch nicht
möglich. Das angegriffene Wahlrecht setze die Vorgaben aus
dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli
2008 (BVerfGE 121, 266) um. Ein negatives Stimmgewicht sei
durch den Verzicht auf Listenverbindungen ausgeschlossen.
Neue Varianten negativer Stimmgewichte seien allenfalls in
vernachlässigbaren Ausnahmekonstellationen denkbar. Dies
gelte auch im Zusammenhang mit der neu eingeführten
Reststimmenverwertung (§ 6 Abs. 2a BWG); die mit
dieser verbundene Erhöhung der Erfolgswertgleichheit
rechtfertige die theoretisch denkbare Entstehung eines
negativen Stimmgewichts. § 6 Abs. 3 und Abs. 4
Satz 4 BWG führten bei zutreffender Auslegung keine
mandatsrelevanten inversen Effekte herbei. 38 c) Die gesetzliche Regelung über die
Mandatsverteilung entfalte auch sonst keine Wirkungen, die
gegen die Grundsätze der Gleichheit oder der Unmittelbarkeit
der Wahl verstießen. 39 Die Sitzverteilung nach Landeslisten sei
verfassungsgemäß. Föderale Belange seien im
Bundestagswahlrecht berücksichtigungsfähig. Die Zuweisung von
Sitzkontingenten nach der Wählerzahl vermeide
Erfolgswertunterschiede der Wählerstimmen im Vergleich
zwischen den Ländern und honoriere eine hohe Wahlbeteiligung.
Die Sitzkontingente seien auch nicht in unzulässiger Weise
variabel, sondern stünden nach Durchführung der Wahl fest.
Die Herausbildung faktischer Sperrklauseln sei zwangsläufige
Folge der zulässigen Behandlung der Länder als weitgehend
abgeschlossene Wahlgebiete. 40 Die zusätzliche Einführung eines
Quotenverfahrens bei der Reststimmenverwertung neben der
Stimmenzuteilung im Divisorverfahren nach § 6
Abs. 2 BWG stelle keinen unzulässigen Systembruch dar.
Der Reststimmenausgleich verringere die Zahl nicht mit
Zweitstimmen unterlegter Überhangmandate. Das Verfahren sei
hinreichend klar geregelt. Der Gesetzgeber habe sich auch
dafür entscheiden dürfen, nur positive Reststimmen
auszugleichen. Damit werde ein neues negatives Stimmgewicht
vermieden und die faktische Sperrwirkung zu Lasten kleinerer
Parteien abgemildert. 41 d) Schließlich seien Überhangmandate
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es handele sich
insoweit um Direktmandate, die dem Teilwahlsystem der
Mehrheitswahl zuzuordnen seien. Ihre Kompensation komme nicht
in Betracht, da eine länderübergreifende Verrechnung der
gesetzgeberischen Entscheidung zur Abschaffung der
Listenverbindungen widerspreche, ein Ausgleich die Sitzzahl
im Bundestag in nicht hinnehmbarer Weise erhöhe und die
Streichung von Direktmandaten verfassungsrechtlich
ausscheide. Zu negativen Stimmgewichten oder unzulässigen
doppelten Stimmerfolgen könnten Überhangmandate nicht mehr
führen. Die Gefahr des Missbrauchs durch Stimmensplitting
bleibe abstrakt und stelle die Verfassungsmäßigkeit der
Regelung nicht in Frage. Außerdem sei mit dem Rückgang der
Zahl von Überhangmandaten durch das Erstarken bisher
kleinerer Parteien zu rechnen, da zu erwarten sei, dass diese
zunehmend Direktmandate erringen würden. 42 2. Die Nationaldemokratische Partei
Deutschlands ist dem Organstreitverfahren auf Seiten der
Antragstellerin beigetreten (§ 65 Abs. 1 BVerfGG)
und hat sich deren Antrag angeschlossen. IV. 43 In der mündlichen Verhandlung haben die
Beteiligten ihr Vorbringen bekräftigt und vertieft. Der Senat
hat außerdem Prof. Dr. Friedrich Pukelsheim,
Lehrstuhl für Stochastik und ihre Anwendungen, Institut für
Mathematik der Universität Augsburg und
Prof. Dr. Christian Hesse, Lehrstuhl für
Mathematik, Institut für Stochastik und Anwendungen der
Universität Stuttgart, als sachverständige Auskunftspersonen
geladen. Diese haben insbesondere zu § 6 Abs. 2a
BWG, zur mit einer länderbezogenen Sitzzuteilung verbundenen
faktischen Sperrwirkung sowie zu den
Entstehungsvoraussetzungen des Effekts des negativen
Stimmgewichts und deren Bedeutung für die Zusammensetzung des
Deutschen Bundestags Stellung genommen. B. 44 Die Anträge im Normenkontrollverfahren und im
Organstreitverfahren sind ebenso wie die
Verfassungsbeschwerde zulässig. I. 45 1. Gegenstand der verfassungsgerichtlichen
Prüfung in den Verfahren der abstrakten Normenkontrolle und
der Verfassungsbeschwerde sind sämtliche Regelungen des
§ 6 BWG mit Ausnahme des in Abs. 2 Satz 2 bis
7 geregelten Divisorverfahrens. Dies ergibt sich bei
sachgerechter Auslegung des Normenkontrollantrags und der
Verfassungsbeschwerde. 46 Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle
wird der Prüfungsgegenstand durch den Antrag bezeichnet, der
im Hinblick auf die einzelnen Beanstandungen auszulegen ist
(vgl. BVerfGE 86, 148 <210 f.>; 93, 37 <65>;
97, 198 <213>; 119, 394 <408>). Danach ist hier
§ 6 BWG in der Fassung des Neunzehnten Gesetzes zur
Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 25. November 2011
(BGBl I S. 2313) - Neunzehntes Änderungsgesetz - im
vorbezeichneten Umfang Prüfungsgegenstand. Der Gesetzgeber
hat das Verfahren der Zuteilung der Listenmandate grundlegend
geändert. Abweichend von der bisherigen Rechtslage werden den
Ländern nach der Wählerzahl bemessene Sitzkontingente
zugewiesen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), um die
- unter Verzicht auf die Möglichkeit der
Listenverbindung - die Landeslisten der in dem
jeweiligen Land angetretenen Parteien konkurrieren (§ 6
Abs. 2 BWG); ferner werden nach § 6 Abs. 2a
BWG Zusatzmandate vergeben, die gegebenenfalls mit
Überhangmandaten verrechnet werden. Dadurch haben auch
unverändert gebliebene oder lediglich an anderweitige
Änderungen angepasste Teile des § 6 BWG einen neuen
Bedeutungsgehalt erhalten. Die einzelnen Schritte des
Sitzzuteilungsverfahrens sind aufeinander bezogen und können
nicht lediglich jeweils für sich gewürdigt werden. Dies
betrifft insbesondere die Entstehung und Beurteilung von
Überhangmandaten (§ 6 Abs. 4 Satz 1 i.V.m.
Abs. 5 BWG) sowie die Fünf-Prozent-Sperrklausel
(§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG), soweit sie am
Wahlgebiet als Bezugsgröße festhält. Dem trägt der
Normenkontrollantrag in seiner Begründung auch Rechnung. Er
ist, obwohl er auf die Nichtigerklärung allein des
Neunzehnten Änderungsgesetzes gerichtet ist, in dem Sinne
auszulegen, dass er die von der Neugestaltung erfassten
Schritte des Sitzzuteilungsverfahrens zur
verfassungsrechtlichen Überprüfung stellt. Die
Verfassungsbeschwerde bezeichnet ausdrücklich § 6 BWG in
der Fassung des Neunzehnten Änderungsgesetzes insgesamt als
ihren Beschwerdegegenstand. 47 2. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts
vom 10. April 1997 (BVerfGE 95, 335), mit dem § 6
Abs. 5 Satz 2 und § 7 Abs. 3 Satz 2
in Verbindung mit § 6 Abs. 5 Satz 2 des
Bundeswahlgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom
23. Juli 1993 (BGBl I S. 1288, ber.
S. 1594) für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt
wurden, steht der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags und
der Verfassungsbeschwerde, soweit sich diese gegen § 6
Abs. 5 Satz 2 BWG richten, nicht entgegen. 48 Es ist eine rechtserhebliche Änderung der
Sach- und Rechtslage eingetreten. Die Rechtskraft der
Vereinbarkeitserklärung im Tenor der früheren Entscheidung
des Bundesverfassungsgerichts stellt deshalb für eine erneute
Normenkontrolle kein Prozesshindernis dar (vgl. BVerfGE 128,
326 <364 f.>; stRspr). Selbst wenn die Ersetzung
der Wörter „Absätzen 2 und 3“ durch die Wörter
„Absätzen 2 bis 3“ in § 6 Abs. 5 BWG durch das
Neunzehnte Änderungsgesetz lediglich redaktioneller Art wäre,
änderte dies nichts daran, dass die verfassungsrechtliche
Zulässigkeit von Überhangmandaten nur mit Blick auf das
Verfahren der Sitzzuteilung insgesamt beurteilt werden kann.
Dieses wurde mit der Neuregelung erheblich verändert;
insbesondere ist die Regelung über die Listenverbindungen in
§ 7 BWG a.F. ersatzlos entfallen, die, soweit es
§ 7 Abs. 3 Satz 2 BWG a.F. betraf, Gegenstand
der Entscheidung vom 10. April 1997 war (vgl. BVerfGE
95, 335 <348>). Darüber hinaus stützen sich die
vorliegenden Anträge substantiiert darauf, dass sich die
tatsächlichen Verhältnisse, die zum Entstehen von
Überhangmandaten beitragen, seitdem erheblich verändert
hätten und es auf diese Veränderung ankomme, weil nach
Ansicht der die Entscheidung tragenden Richter die
Zulässigkeit von Überhangmandaten auch davon abhänge, in
welchem zahlenmäßigen Umfang ein Überhang anfällt (vgl.
BVerfGE 95, 335 <365 f.>). 49 3. Die Verfassungsbeschwerde ist insgesamt
fristgerecht erhoben worden. Die Jahresfrist des § 93
Abs. 3 BVerfGG begann auch in Bezug auf den
angegriffenen § 6 Abs. 5 BWG mit Inkrafttreten des
Neunzehnten Änderungsgesetzes neu zu laufen, weil die
sonstigen Änderungen des Sitzzuteilungsverfahrens die
Bedeutung der Überhangmandate beeinflussen (vgl. BVerfGE 11,
351 <359 f.>; 111, 382 <411 f.>;
stRspr). II. 50 Gegen die Zulässigkeit des Antrags im
Organstreitverfahren bestehen keine Bedenken
(§§ 63 ff. BVerfGG; vgl. BVerfGE 82, 322
<335 f.>). Die Rüge einer Verletzung des Rechts
der Antragstellerin auf Chancengleichheit bei Wahlen durch
den Beschluss des Neunzehnten Änderungsgesetzes betrifft aus
den zuvor dargelegten Gründen die Vorschrift des § 6 BWG
auch insoweit, als ihr Wortlaut keine Änderung erfahren hat
(vgl. auch BVerfGE 111, 382 <411>). C. 51 Der Normenkontrollantrag und die
Verfassungsbeschwerde sind überwiegend begründet. Das durch
das Neunzehnte Änderungsgesetz neu gestaltete Verfahren der
Zuteilung der Listenmandate verstößt in mehrfacher Hinsicht
gegen den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit (Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG) und das Recht der politischen
Parteien auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 GG)
und ist, soweit es den Effekt des negativen Stimmgewichts in
nicht zu vernachlässigendem Umfang zulässt, mit dem Grundsatz
der Unmittelbarkeit der Wahl (Art. 38 Abs. 1
Satz 1 GG) unvereinbar. Insoweit sind die
Beschwerdeführer in ihren Rechten aus Art. 38
Abs. 1 Satz 1 GG verletzt. I. 52 1. Die Wahl ist im demokratischen
Verfassungsstaat des Grundgesetzes der zentrale Vorgang, in
dem das Volk die Staatsgewalt selbst ausübt (Art. 20
Abs. 2 GG) und die Legitimation für die weitere Ausübung
durch die gewählten Organe in seinem Namen schafft. Das Recht
der Bürger, in Freiheit und Gleichheit durch Wahlen und
Abstimmungen die öffentliche Gewalt personell und sachlich zu
bestimmen, ist elementarer Bestandteil des
Demokratieprinzips. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl
trägt der vom Demokratieprinzip vorausgesetzten
Gleichberechtigung der Staatsbürger Rechnung (vgl. BVerfGE
123, 267 <342>). 53 2. In welcher Weise der in Wahlen gebündelte
politische Wille der Staatsbürger durch Zuteilung von Sitzen
an Mandatsträger in dem zu wählenden Repräsentationsorgan
umgesetzt wird, bedarf der Festlegung und näheren
Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Dafür stehen
verschiedene Wahlsysteme zur Verfügung, die zudem jeweils für
Modifikationen offen sind. 54 Der Bundesgesetzgeber ist in seiner
Entscheidung für ein Wahlsystem grundsätzlich frei (vgl.
BVerfGE 1, 208 <246>; 6, 84 <90>; 34, 81
<100>). Art. 38 Abs. 1 und 2 GG gibt insoweit
lediglich Grundzüge vor. Nach Art. 38 Abs. 3 GG
bestimmt das Nähere ein Bundesgesetz. Aus dem Zusammenhang
dieser Absätze, vor allem aber auch aus der
Entstehungsgeschichte dieser Norm wird deutlich, dass der
Verfassungsgeber die Festlegung und konkrete Ausgestaltung
des Wahlsystems bewusst offen gelassen hat (BVerfGE 95, 335
<349>; 121, 266 <296>). 55 3. Der Gesetzgeber hat bei der Festlegung und
konkreten Ausgestaltung des Wahlsystems verschiedenen auf die
Ziele der Wahl bezogenen verfassungsrechtlichen Anforderungen
Rechnung zu tragen. Die Wahl muss den Abgeordneten
demokratische Legitimation verschaffen. Mit Rücksicht auf
dieses Ziel muss der Gesetzgeber in Rechnung stellen, wie
sich die Ausgestaltung des Wahlsystems auf die Verbindung
zwischen Wählern und Abgeordneten auswirkt und wie sie den
durch die Wahl vermittelten Prozess der Willensbildung vom
Volk zu den Staatsorganen (dazu BVerfGE 123, 39
<68 f.>) beeinflusst (vgl. BVerfGE 41, 399
<416 f.>). Die zu wählende Volksvertretung muss
des Weiteren - insbesondere für die Aufgaben der Gesetzgebung
und Regierungsbildung - funktionsfähig sein (vgl. BVerfGE 6,
84 <92>; 51, 222 <236>; 82, 322 <338>; 95,
408 <418>; 120, 82 <107>). Der Gesetzgeber hat
auch zu berücksichtigen, dass er die Funktion der Wahl als
Vorgang der Integration politischer Kräfte sicherstellen und
zu verhindern suchen muss, dass gewichtige Anliegen im Volk
von der Volksvertretung ausgeschlossen bleiben (vgl. BVerfGE
6, 84 <92>; 51, 222 <236>; 95, 408 <419>).
Zudem erlaubt das Bundesstaatsprinzip (Art. 20
Abs. 1 GG) dem Gesetzgeber, sich bei der Ausgestaltung
des Wahlrechts an dem gliedstaatlichen Aufbau der
Bundesrepublik Deutschland zu orientieren (vgl. BVerfGE 95,
335 <350>; 121, 266 <303>). 56 Der Gesetzgeber kann den ihm von der
Verfassung erteilten Auftrag zur Schaffung eines Wahlsystems,
das diesen teils gegenläufigen Zielen genügt, nur erfüllen,
wenn ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt.
Dementsprechend steht es ihm grundsätzlich offen, ob er in
Ausführung des Regelungsauftrags nach Art. 38
Abs. 3 GG das Verfahren der Wahl zum Deutschen Bundestag
als Mehrheits- oder als Verhältniswahl ausgestaltet; unter
dem Gesichtspunkt der repräsentativen Demokratie
(Art. 20 Abs. 2 Satz 2, Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG) kommt keinem der beiden
Wahlsysteme ein Vorrang zu (vgl. BVerfGE 95, 335
<352 f.>). Er kann auch beide Gestaltungen
miteinander verbinden (vgl. BVerfGE 6, 84 <90>; 6, 104
<111>; 95, 335 <349 f.>; 120, 82
<103>; 121, 266 <296>), indem er einen Teil der
Mitglieder des Deutschen Bundestages nach dem Mehrheits- und
den anderen nach dem Verhältniswahlprinzip wählen lässt
(Grabensystem), eine Erstreckung des Verhältniswahlprinzips
auf die gesamte Sitzverteilung unter Vorbehalt angemessener
Gewichtung der Direktmandate gestattet oder sich für eine
andere Kombination entscheidet. 57 4. Die gesetzgeberische Gestaltungsmacht
findet ihre Grenzen aber dort, wo das jedem Bürger zustehende
Recht auf freie und gleiche Teilhabe an der demokratischen
Selbstbestimmung (vgl. BVerfGE 123, 267 <341>)
beeinträchtigt wird. Aus der Gewährleistung allgemeiner,
unmittelbarer, freier und gleicher Wahl in Art. 38
Abs. 1 GG folgt die verfassungsrechtliche Verpflichtung
des Gesetzgebers, ein Wahlverfahren zu schaffen, in dem der
Wähler vor dem Wahlakt erkennen kann, welche Personen sich um
ein Abgeordnetenmandat bewerben und wie sich die eigene
Stimmabgabe auf Erfolg oder Misserfolg der Wahlbewerber
auswirken kann (BVerfGE 47, 253 <279 f.>; 95, 335
<350>; 121, 266 <307>). Das Verfahren der
Mandatszuteilung muss deshalb grundsätzlich frei von
willkürlichen oder widersinnigen Effekten sein (vgl. BVerfGE
121, 266 <300>). Zudem verbietet der Grundsatz der
Wahlfreiheit eine Gestaltung des Wahlverfahrens, die die
Entschließungsfreiheit des Wählers in einer innerhalb des
gewählten Wahlsystems vermeidbaren Weise verengt (vgl.
BVerfGE 47, 253 <283>; 95, 335 <350>). 58 5. Weitere Grundanforderungen an alle
Wahlsysteme ergeben sich insbesondere aus dem Grundsatz der
Wahlrechtsgleichheit. Danach sind unabhängig von der
jeweiligen Ausgestaltung des Wahlverfahrens alle Wähler bei
der Art und Weise der Mandatszuteilung strikt gleich zu
behandeln (vgl. BVerfGE 11, 351 <360>; 95, 335
<369>). Die Stimme eines jeden Wahlberechtigten muss
grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche
rechtliche Erfolgschance haben (vgl. BVerfGE 95, 335 <353,
369 f.>; 121, 266 <295>; 124, 1 <18>).
Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den
gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis nehmen können (BVerfGE
121, 266 <295>). 59 a) Dieser für alle Wahlsysteme einheitliche
Maßstab verlangt, dass der Wahlgesetzgeber
Erfolgschancengleichheit im gesamten Wahlgebiet gewährleistet
(vgl. Herzog, Rechtsgutachten zu der Vereinbarkeit der
Verhältniswahl in kleinen Wahlkreisen
<Dreier-Wahlkreissystem> mit dem Grundgesetz, 1968,
S. 33 <46>), und dass das von ihm festgelegte
Sitzzuteilungsverfahren in allen seinen Schritten seine
Regeln auf jede Wählerstimme gleich anwendet und dabei auch
die Folgen so ausgestaltet, dass jeder Wähler den gleichen
potentiellen Einfluss auf das Wahlergebnis erhält (vgl.
BVerfGE 95, 335 <353, 371>). 60 Bei Aufteilung des Wahlgebietes in mehrere
selbständige Wahlkörper müssen deshalb die Umstände, die den
möglichen Einfluss einer Stimme prägen, in allen Wahlkörpern
annähernd gleich sein. Das Bundesverfassungsgericht hat
demgemäß für die Wahl von Abgeordneten in
Ein-Personen-Wahlkreisen in Mehrheitswahl - das heißt
nach dem Verteilungsprinzip, dass nur die für den Kandidaten,
der die absolute oder relative Mehrheit der Stimmen erhalten
hat, abgegebenen Stimmen zur Mandatszuteilung führen, während
die auf alle anderen Kandidaten entfallenden Stimmen
unberücksichtigt bleiben (vgl. BVerfGE 1, 208
<244>) - als Gebot der Erfolgschancengleichheit
gefordert, dass alle Wahlberechtigten auf der Grundlage
möglichst gleichgroßer Wahlkreise und damit mit annähernd
gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang teilnehmen können
(vgl. BVerfGE 95, 335 <353>; 124, 1 <18>; BVerfG,
Beschluss des Zweiten Senats vom 31. Januar 2012
- 2 BvC 3/11 -, NVwZ 2012, S. 622
<623 f.>). 61 Im Übrigen wirkt sich das Gebot der
Erfolgschancengleichheit unterschiedlich aus, je nachdem, ob
das Sitzzuteilungsverfahren - wie beim
Verteilungsprinzip der Mehrheitswahl - bereits mit dem
Auszählen, Gutschreiben und Addieren der Wählerstimmen
beendet ist, oder ob sich - wie beim Verteilungsprinzip
der Verhältniswahl - noch ein Rechenverfahren
anschließt, welches das Verhältnis der Stimmen für
Parteilisten zu den Gesamtstimmen feststellt und dem
entsprechend die Sitzzuteilung regelt (vgl. BVerfGE 1, 208
<244>; 95, 335 <370 f.>). Im ersten Fall
kann jeder Wähler auf die Mandatsvergabe allein durch Abgabe
seiner gleich zu zählenden Stimme Einfluss nehmen, so dass
sich die Erfolgschancengleichheit in der Gewährleistung
annähernd gleichgroßer Wahlkreise und der gleichen Zählung
und Gutschreibung jeder gültig abgegebenen Wählerstimme
erschöpft. Im zweiten Fall erhält jeder Wähler die
weitergehende Möglichkeit, mit seiner Stimme entsprechend dem
Anteil der Stimmen „seiner“ Partei auch auf die Sitzzuteilung
Einfluss zu nehmen. Die Erfolgschancengleichheit, die jeder
Wählerstimme die gleichberechtigte Einflussnahmemöglichkeit
auf das Wahlergebnis in allen Schritten des Wahlverfahrens
garantiert, gebietet hier grundsätzlich, dass jede gültig
abgegebene Stimme bei dem Rechenverfahren mit gleichem
Gewicht mitbewertet wird (vgl. Pauly, AöR 123 <1998>,
S. 232 <249 f.>), ihr mithin ein anteilsmäßig
gleicher Erfolg zukommt (Erfolgswertgleichheit; vgl. BVerfGE
1, 208 <245 f.>; 95, 335 <353, 372>). 62 b) Aus dem formalen Charakter des Grundsatzes
der Wahlrechtsgleichheit folgt ferner, dass dem Gesetzgeber
bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener
Spielraum für Differenzierungen verbleibt (vgl. BVerfGE 120,
82 <106>; 121, 266 <297>; BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 9. November 2011 - 2 BvC 4/10
u.a. -, NVwZ 2012, S. 33 <35>). Diese
Differenzierungen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets
eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes. Es muss
sich um Gründe handeln, die durch die Verfassung legitimiert
und von mindestens gleichem Gewicht wie die Gleichheit der
Wahl sind (vgl. BVerfGE 95, 408 <418>; 120, 82
<107>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
9. November 2011, a.a.O., S. 33 <35>;
Beschluss des Zweiten Senats vom 31. Januar 2012,
a.a.O., S. 622 <624>). 63 Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers,
verfassungsrechtlich legitime Ziele und den Grundsatz der
Gleichheit der Wahl zum Ausgleich zu bringen (vgl. BVerfGE
95, 408 <420>; 121, 266 <303>). Das
Bundesverfassungsgericht prüft lediglich, ob die
verfassungsrechtlichen Grenzen eingehalten sind, nicht aber,
ob der Gesetzgeber zweckmäßige oder rechtspolitisch
erwünschte Lösungen gefunden hat (vgl. BVerfGE 6, 84
<94>; 51, 222 <237 f.>; 95, 408 <420>;
121, 266 <303 f.>). Das Bundesverfassungsgericht
kann daher, sofern die differenzierende Regelung an einem
Ziel orientiert ist, das der Gesetzgeber bei der
Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, einen Verstoß
gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl nur feststellen,
wenn die Regelung zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet
ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles
Erforderlichen überschreitet (vgl. BVerfGE 6, 84 <94>;
51, 222 <238>; 95, 408 <420>; 120, 82
<107>; 121, 266 <304>; BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33
<36>). 64 c) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die
Gleichheit der Wahl berührende Norm des Wahlrechts zu
überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die
verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue
Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine
Änderung der vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim
Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte
Prognose als irrig erwiesen hat (vgl. BVerfGE 73, 40
<94>; 82, 322 <338 f.>; 107, 286
<294 f.>; 120, 82 <108>; BVerfG, Urteil des
Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33
<36>). 65 6. Gleiche Anforderungen wie der Grundsatz der
Wahlrechtsgleichheit stellt auch der Grundsatz der
Chancengleichheit der Parteien an das Wahlrecht in Bezug auf
Differenzierungen, die sich auf den Wettbewerb um
Wählerstimmen auswirken (vgl. hierzu BVerfGE 82, 322
<337 f.>; 95, 408 <417>; 124, 1 <20>;
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011,
a.a.O., S. 33 <35 f.>). II. 66 Nach diesen Maßstäben verletzt das
angegriffene Sitzzuteilungsverfahren die Grundsätze der
Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl sowie der
Chancengleichheit der Parteien, soweit die Zuweisung von
Ländersitzkontingenten nach der Wählerzahl (§ 6
Abs. 1 Satz 1 BWG) den Effekt des negativen
Stimmgewichts ermöglicht (1.). Die Grundsätze der
sind verletzt, soweit nach § 6 Abs. 2a BWG
Zusatzmandate vergeben werden (2.) und § 6 Abs. 5
BWG das ausgleichslose Anfallen von Überhangmandaten in einem
Umfang zulässt, der den Grundcharakter der Bundestagswahl als
Verhältniswahl aufhebt (3.). 67 1. § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG sieht
vor, dass jedem Land ein nach der Wählerzahl bemessenes
Kontingent von Sitzen zugewiesen wird, um die nur noch die
Landeslisten der in dem Land angetretenen Parteien
konkurrieren (a). Die durch diese Regelung angeordnete
Unterteilung des Wahlgebietes in grundsätzlich voneinander
getrennte regionale Wahlkörper - im Folgenden als
Listenwahlkreise bezeichnet - ist zwar weder unter den
Aspekten demokratischer Repräsentation (b) und hinreichender
Normbestimmtheit (c) noch insoweit, als in kleinen Ländern
eine faktische Sperrwirkung herbeigeführt wird, die das
Fünf-Prozent-Quorum des § 6 Abs. 6 Satz 1 BWG
überschreitet (d), verfassungsrechtlich zu beanstanden.
Jedoch verletzt § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG die
Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit, der Chancengleichheit
der Parteien und der Unmittelbarkeit der Wahl, soweit die
Bildung der Ländersitzkontingente nach der Wählerzahl den
Effekt des negativen Stimmgewichts ermöglicht (e). 68 a) Das Bundeswahlgesetz sieht nunmehr vor,
dass die Listenmandate in den Ländern vergeben werden. Von
der Gesamtzahl der Sitze werden den Ländern Kontingente von
Sitzen zugewiesen, um die die Landeslisten der in dem Land
angetretenen Parteien konkurrieren (§ 6 Abs. 1
Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BWG). Die Berechnung der
einer Landesliste zustehenden Sitze erfolgt - wie im
Ausgangspunkt auch die Berechnung der Sitzkontingente der
Länder (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) -nach dem
Divisorverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers (§ 6
Abs. 2 BWG). 69 Mit dieser Unterteilung des Wahlgebietes in
Listenwahlkreise sind im Vergleich zur bisherigen Rechtslage
(vgl. dazu BVerfGE 121, 266 <267 ff.>)
zwangsläufig Einbußen an Proportionalität verbunden. Zum
einen werden - anders als bei einer bundesweiten
Verteilung der Gesamtzahl der Sitze - in Ländern mit
kleinen Sitzkontingenten nennenswerte faktische Zugangshürden
zur Sitzzuteilung aufgerichtet (vgl. Seifert,
Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, Einl. S. 7; Meyer,
Wahlsystem und Verfassungsordnung, 1973, S. 168). Denn
die Zahl der Wählerstimmen, die von vornherein ohne
Stimmerfolg bleiben, wird notwendig größer, wenn sich die
Zahl der zu verteilenden Sitze verringert. Zum zweiten kann
eine unterschiedliche Wahlbeteiligung in den Ländern dazu
führen, dass die Wählerstimmen im Landesvergleich
unterschiedliche Erfolgswerte aufweisen (vgl. BTDrucks
17/6290, S. 7). Schließlich vergrößern sich die jedem
mathematischen Verteilungsverfahren immanenten
Proportionalitätsverluste (vgl. BVerfGE 79, 169
<171 f.>; 95, 335 <372>; 121, 266
<300>), wenn die bei Anwendung des Divisorverfahrens
entstehenden Abrundungsverluste und Aufrundungsgewinne der
Landeslisten einer Partei nicht - wie bisher durch
Verbindung der Landeslisten zu Verrechnungszwecken (§ 7
Abs. 1 und 2 BWG a.F.) - wahlgebietsbezogen
ausgeglichen werden (vgl. Klecha, ZParl 2011, S. 324
<335>). 70 Der Gesetzgeber hat sich mit diesen
Proportionalitätseinbußen nicht abgefunden, sondern zu deren
Abmilderung die Zuweisung der Sitzkontingente an die Länder
dynamisch an der Wählerzahl ausgerichtet (§ 6
Abs. 1 Satz 1 BWG) sowie die länderinterne
Sitzzuteilung nach § 6 Abs. 2 BWG um eine
wahlgebietsbezogene „Reststimmenverwertung“ (§ 6
Abs. 2a BWG) ergänzt (dazu unten C. II. 2.).
Beide Regelungen zielen auf die Beseitigung von
Erfolgswertunterschieden zwischen den Ländern beziehungsweise
den Parteien (vgl. BTDrucks 17/6290, S. 7) und können
damit als Ausdruck des gesetzgeberischen Willens,
proportionale Sitzzuteilung nicht nur in den Ländern, sondern
möglichst im gesamten Wahlgebiet zu gewährleisten, gedeutet
werden. 71 b) Die Unterteilung des Wahlgebiets in
Listenwahlkreise und die Zuweisung von nach der Wählerzahl
bemessenen Sitzkontingenten an diese sind mit dem Grundsatz
demokratischer Repräsentation vereinbar. 72 aa) Das in Art. 20 Abs. 2,
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Prinzip
der Repräsentation ist das vom Grundgesetz gewählte
Organisationsmodell, welches dem Volk die maßgebliche
Bestimmungsmacht über die staatliche Gewalt verschaffen soll
(vgl. BVerfGE 44, 308 <315 f.>; 56, 396
<405>; 80, 188 <217>). Es bringt zum Ausdruck,
dass jeder gewählte Abgeordnete das Volk vertritt und diesem
gegenüber verantwortlich ist (vgl. Morlok, in: Dreier
<Hrsg.>, GG Bd. II, 2. Aufl. 2006,
Art. 38 Rn. 31). Die Abgeordneten sind nicht einem
Land, einem Wahlkreis, einer Partei oder einer
Bevölkerungsgruppe, sondern dem ganzen Volk gegenüber
verantwortlich (vgl. BVerfGE 121, 266 <305>); sie
repräsentieren zudem das Volk grundsätzlich in ihrer
Gesamtheit, nicht als Einzelne (vgl. BVerfGE 44, 308
<316>; 102, 224 <237>; BVerfG, Urteil des Zweiten
Senats vom 28. Februar 2012 - 2 BvE 8/11 -, NVwZ
2012, S. 495 <496>). Mit der Wahl der Abgeordneten
des Deutschen Bundestages kreiert das Bundesvolk sein
unitarisches Vertretungsorgan (vgl. BVerfGE 6, 84 <99>;
95, 335 <402>; 121, 266 <305>). 73 bb) Der unitarische Charakter des Deutschen
Bundestages wird durch die Unterteilung des Wahlgebietes in
Listenwahlkreise nicht in Frage gestellt. Wie im bisherigen
Bundeswahlrecht ist Wahlgebiet das Bundesgebiet (vgl.
§ 2 Abs. 1, § 6 Abs. 2a, 3 BWG), ist das
Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland als Träger und
Subjekt der Staatsgewalt (vgl. BVerfGE 83, 37
<50 f.>) zur Wahl berufen (vgl. §§ 12, 13
BWG) und werden die Abgeordneten des Deutschen Bundestages
als Vertreter des ganzen Volkes, nicht als Repräsentanten der
vereinigten Landesvölker gewählt. Lediglich für die Vorgänge
der Stimmabgabe und -auswertung wird das Wahlgebiet in
zulässiger Anknüpfung an die bundesstaatliche Gliederung in
selbständige Wahlkörper unterteilt, ohne dass die Länder
hierdurch zu eigenständigen Wahlgebieten würden (vgl.
Schreiber, DÖV 2012, S. 125 <132>; ferner zu
§ 6 Abs. 2 BWG 1953 Seifert, Das Bundeswahlgesetz,
1953, § 6 Anm. 2). 74 cc) Dass die Sitzkontingente der Länder nicht
nach einer vor der Stimmabgabe feststehenden Größe wie der
Zahl der Bevölkerung oder der Wahlberechtigten, sondern nach
der Zahl der Wähler bestimmt werden, ist unter dem
Gesichtspunkt demokratischer Repräsentation nicht zu
beanstanden. Da jeder der gewählten Abgeordneten das gesamte
Staatsvolk repräsentiert, lässt sich in dieser Hinsicht aus
dem Repräsentationsgrundsatz nichts herleiten. Jedenfalls im
vorliegenden Zusammenhang sind Maßstäbe für
Repräsentationsgleichheit allein den Grundsätzen der
zu entnehmen (vgl. BVerfGE 16, 130 <143>). Hinzu kommt,
dass über die Wahlkreisabgeordneten, deren Zahl fest steht,
lokale und regionale Anliegen zur Bundesebene hin vermittelt
werden können und daher nicht zu besorgen ist, dass
gewichtige Anliegen von der Volksvertretung ausgeschlossen
bleiben und damit die Integrationsfunktion der Wahl (vgl.
oben C.I.3.) verfehlt werden könnte. 75 c) § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG legt
hinreichend bestimmt fest, wie die den Ländern zuzuweisenden
Sitzkontingente zu ermitteln sind. 76 aa) Nach dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20
Abs. 3 GG) ist der Gesetzgeber gehalten, Gesetze
hinreichend bestimmt zu fassen (vgl. BVerfGE 49, 168
<181>; 59, 104 <114>; 78, 205 <212>; 103,
332 <384>). Welcher Grad an Bestimmtheit geboten ist,
lässt sich nicht generell und abstrakt festlegen, sondern
hängt von der Eigenart des Regelungsgegenstands und dem Zweck
der betreffenden Norm ab (vgl. BVerfGE 89, 69 <84>;
103, 111 <135>; 123, 39 <78 f.>). Die
Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen
Begriffsbestimmung nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die
der Rechtsstaat von einem Gesetz fordert (vgl. BVerfGE 78,
205 <212>; 83, 130 <145>; 119, 394
<416>). 77 bb) Nach diesen Maßstäben ist § 6
Abs. 1 Satz 1 BWG auch insoweit hinreichend
bestimmt, als die von der Gesamtzahl der Sitze auf jedes Land
entfallende Sitzzahl von der „Zahl der Wähler in jedem Land“
abhängig gemacht wird. Die Auslegung ergibt, dass die Zahl
der Wahlberechtigten, die ihren Stimmzettel abgegeben haben,
maßgeblich ist. Ein solches Normverständnis legt bereits der
natürliche Wortsinn nahe. Während das Wort „Wahlberechtigter“
für eine Person steht, die von Rechts wegen an der Wahl
teilnehmen darf, bezeichnet „Wähler“ eine Person, die ihr
Wahlrecht wahrnimmt, also durch Abgabe ihres Stimmzettels am
Wahltag oder mittels Briefwahl an der Wahl teilnimmt. Dieses
durch den Wortsinn vorgegebene Verständnis wird durch
systematische und entstehungsgeschichtliche Gründe erhärtet.
Zum einen verwenden das Bundeswahlgesetz - etwa in den
§§ 4, 12 bis 14 und 34 BWG - und die
Bundeswahlordnung - insbesondere in § 67 Nr. 1
und Nr. 2 und § 68 BWO - die Begriffe „wählen“
und „wahlberechtigt“ seit jeher im vorgenannten Sinne. Zum
anderen ging der Gesetzgeber davon aus, dass es für die
Bestimmung der Sitzkontingente der Länder maßgeblich auf „die
Zahl der Wähler in jedem Land, also aller Wahlberechtigten,
die ihre Erst- oder Zweitstimme abgegeben haben“ (BTDrucks
17/6290, S. 7) ankomme. 78 d) Gegen die durch § 6 Abs. 1
Satz 1 BWG bewirkte Unterteilung des Wahlgebietes in mit
den Ländern identische Listenwahlkreise bestehen auch
insoweit keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen
Bedenken, als in kleinen Ländern eine faktische Sperrwirkung
herbeigeführt wird, die in ihrer Wirkung den Umfang der
Fünf-Prozent-Sperrklausel (§ 6 Abs. 6 Satz 1
BWG) überschreitet. 79 aa) Das in § 6 Abs. 6 Satz 1
BWG vorgesehene Quorum von fünf vom Hundert der im Wahlgebiet
abgegebenen gültigen Zweitstimmen, das eine Partei erreichen
muss, um bei der Verteilung der Bundestagssitze auf die
Landeslisten berücksichtigt zu werden, hat das
Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung als
verfassungskonform beurteilt (vgl. BVerfGE 122, 304
<314 f.> m.w.N.). Die Fünf-Prozent-Sperrklausel
findet ihre Rechtfertigung in dem verfassungslegitimen Ziel,
die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments zu
sichern (vgl. BVerfGE 82, 322 <338>; 95, 335
<366>; 95, 408 <419>; 120, 82 <111>; s.
auch BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November
2011, a.a.O., S. 33 <36>). Ob der Gesetzgeber das
Quorum auf das gesamte Wahlgebiet oder auf den
Listenwahlkreis bezieht, liegt grundsätzlich in seinem
Ermessen. Insbesondere folgt daraus, dass ein Wahlgesetz
keine Verrechnung der Stimmen auf eine Liste für das gesamte
Wahlgebiet kennt, nicht, dass das Quorum nur auf den
Listenwahlkreis bezogen werden dürfte (vgl. BVerfGE 4, 375
<380>; 6, 84 <95>; 34, 81 <100>). 80 bb) Die Unterteilung des Wahlgebietes in mit
den Ländern identische Listenwahlkreise kann dazu führen,
dass in kleinen Ländern eine faktische Sperrwirkung
herbeigeführt wird, die das in § 6 Abs. 6
Satz 1 BWG gesetzlich angeordnete Quorum überschreitet.
Dies wäre - unabhängig davon, ob man für die Bemessung
der faktischen Sperrwirkung die Schwelle, unterhalb derer die
Sitzzuteilung ausgeschlossen ist, oder die Schwelle, oberhalb
derer die Zuteilung zumindest eines Sitzes sicher ist,
heranzieht (vgl. aus wahlmathematischer Sicht
Pukelsheim/Maier/Leutgäb, NWVBl 2009, S. 85
<87 f.>) - bei Anwendung von § 6
Abs. 1 Satz 1 BWG auf die Ergebnisse der Wahl zum
17. Deutschen Bundestag jedenfalls in Bremen der Fall
gewesen (vgl. Pukelsheim/Rossi, JZ 2011, S. 243
<244>). Diese über die gesetzliche Sperrklausel
hinausgehende Differenzierung beim Erfolgswert der für
einzelne Landeslisten abgegebenen Stimmen ist vor der
rechtfertigungsbedürftig (vgl. BVerfGE 13, 243
<247 f.>; 34, 81 <101>). 81 Die zusätzliche Beeinträchtigung der
Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen findet ihre
Rechtfertigung im Bundesstaatsprinzip. Die Unterteilung des
Wahlgebietes in mit den Ländern identische Listenwahlkreise
orientiert sich an der bundesstaatlichen Gliederung und dem
entsprechenden Aufbau der Parteien. Das damit verfolgte
föderale Anliegen ist auch hinreichend gewichtig, um die mit
der faktischen Sperrwirkung verbundenen Ungleichbehandlungen
zu legitimieren. 82 Der Gesetzgeber hat dem Anliegen einer
föderalen Zuordnung der Wählerstimmen ein größeres Gewicht
als bisher beigemessen und das bereits vorhandene System der
Wahl nach Landeslisten der Parteien gefestigt (vgl.
Schreiber, DÖV 2012, S. 125 <132>). Anders als
bisher dient die Gliederung der Parteien in Landeslisten
nicht nur der Vorbereitung und Durchführung der Wahl (vgl.
BVerfGE 121, 266 <305 f.>), sondern bestimmt das
System des Bundeswahlgesetzes. Die Listenmandate werden in
den Ländern nach Zuweisung von Sitzkontingenten grundsätzlich
separat auf die jeweils angetretenen Parteilisten verteilt
(s. oben C.II.1.a). 83 Hinter diese föderalen Belange durfte der
Gesetzgeber die in kleinen Ländern im Vergleich zur
gesetzlichen Sperrklausel zusätzliche Differenzierung beim
Erfolgswert der für einzelne Landeslisten abgegebenen Stimmen
zurückstellen. Die Heranziehung der Länder als
Listenwahlkreise führt infolge der unterschiedlichen
Ländergrößen zwangsläufig zu diesem Effekt. Auf die in
Betracht kommenden wahltechnischen Möglichkeiten zu dessen
Abmilderung (vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl.
1976, Einl. S. 7; Pukelsheim, Stellungnahme für die
öffentliche Anhörung am 5. September 2011 zu den
Gesetzentwürfen zur Änderung des Bundeswahlgesetzes,
S. 9; ferner BayVerfGH, Entscheidung vom
18. Dezember 1975 - Vf. 5 - VII/75 -, NJW 1976, S. 615
<618>) musste der Gesetzgeber von Verfassungs wegen
nicht zurückgreifen. Für eine gebietliche Änderung der
Listenwahlkreise oder die Bildung von Wahlkreisverbänden
ergibt sich dies bereits daraus, dass beide Ausgestaltungen
der Grundentscheidung des Gesetzgebers, die Unterteilung des
Wahlgebietes an der bundesstaatlichen Gliederung
auszurichten, zuwiderliefen. Die Zuteilung eines
Mindestsitzkontingents an kleine Länder wiederum würde
weitere Unterschiede in der Erfolgswertgleichheit der Stimmen
zwischen den Listenwahlkreisen herbeiführen, was dem weiter
verfolgten Ziel, proportionale Sitzzuteilung nicht nur in den
Ländern, sondern möglichst im gesamten Wahlgebiet zu
gewährleisten, widerspräche. Der Verzicht auf
Listenverbindungen schließlich - und damit auf die
Möglichkeit, in den einzelnen Ländern für eine Sitzzuteilung
nicht ausreichende Zweitstimmen bundesweit
zusammenzurechnen - zielt darauf ab, den im früheren
Bundeswahlrecht aufgetretenen Effekt des negativen
Stimmgewichts zu beseitigen, und soll damit den Grundsätzen
der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl Rechnung tragen
(vgl. BVerfGE 121, 266 <307, 315>). 84 e) § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG
verletzt die Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit
der Wahl sowie der Chancengleichheit der Parteien, soweit die
Effekt des negativen Stimmgewichts ermöglicht. Ein
Sitzzuteilungsverfahren nach dem Verteilungsprinzip der
Verhältniswahl darf solche Effekte nur in seltenen
Ausnahmefällen herbeiführen (aa). Dem wird das
Sitzzuteilungsverfahren nach § 6 Abs. 1 Satz 1
in Verbindung mit Abs. 2 BWG nicht gerecht (bb). 85 aa) Die Verteilung der Mandate auf die
Parteien entsprechend dem Verhältnis der Summen der
Wählerstimmen darf im Grundsatz nicht dazu führen, dass die
Sitzzahl einer Partei erwartungswidrig mit der auf diese oder
eine konkurrierende Partei entfallenden Stimmenzahl
korreliert (Effekt des negativen Stimmgewichts). Es ist zwar
ohne Weiteres einsichtig, dass als mathematisch
unausweichliche Folge eines jeglichen Verteilungsverfahrens
(vgl. dazu BVerfGE 95, 335 <372>) einzelne Stimmen sich
nicht zugunsten einer Partei auswirken können. Ein
Sitzzuteilungsverfahren, das ermöglicht, dass ein Zuwachs an
Stimmen zu Mandatsverlusten führt, oder dass für den
Wahlvorschlag einer Partei insgesamt mehr Mandate erzielt
werden, wenn auf ihn selbst weniger oder auf einen
konkurrierenden Vorschlag mehr Stimmen entfallen,
widerspricht aber Sinn und Zweck einer demokratischen Wahl
(vgl. BVerfGE 121, 266 <299 f.>). Solche
widersinnigen Wirkungszusammenhänge zwischen Stimmabgabe und
Stimmerfolg beeinträchtigen nicht nur die
Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien,
sondern verstoßen auch gegen den Grundsatz der
Unmittelbarkeit der Wahl, da es für den Wähler nicht mehr
erkennbar ist, wie sich seine Stimmabgabe auf den Erfolg oder
Misserfolg der Wahlbewerber auswirken kann (BVerfGE 121, 266
<307>). Gesetzliche Regelungen, die derartige Effekte
nicht nur in seltenen und unvermeidbaren Ausnahmefällen
hervorrufen, sind mit der Verfassung nicht zu vereinbaren
(vgl. BVerfGE 121, 266 <301, 308>). 86 bb) Das in § 6 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit Abs. 2 BWG geregelte
Sitzzuteilungsverfahren kann infolge der Bildung der
Ländersitzkontingente nach der Wählerzahl dazu führen, dass
in bestimmten Konstellationen abgegebene Zweitstimmen für
Landeslisten einer Partei insofern negativ wirken, als diese
Partei in einem anderen Land Mandate verliert oder eine
andere Partei Mandate gewinnt. Umgekehrt ist es auch möglich,
dass die Nichtabgabe einer Wählerstimme der zu
unterstützenden Partei dienlich ist. Dieser Effekt des
negativen Stimmgewichts ist verfassungsrechtlich nicht
gerechtfertigt. 87 (1) Der Wirkungszusammenhang zwischen
Stimmabgabe und Stimmerfolg lässt sich anhand von Szenarien
veranschaulichen, in denen das Sitzzuteilungsverfahren
hypothetisch auf die Ergebnisse früherer Bundestagswahlen
angewendet wird und durch geringfügige Veränderungen der
Zweitstimmenzahl einzelner Landeslisten alternative
Wahlergebnisse erzeugt werden (vgl. Lübbert, Zur Berechnung
negativer Stimmgewichte, 2011, S. 14 f.). 88 Beispielsweise hätte die Partei DIE LINKE bei
der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag insgesamt ein
Mandat mehr erzielt, wenn auf ihre Landesliste in Bayern eine
bestimmte Zahl von Zweitstimmen weniger entfallen wäre, weil
diese Wähler keinen Stimmzettel abgegeben hätten (vgl. Hesse,
Gutachten zum neuen Bundeswahlrecht, 2012, S. 14). Die
bayerische Landesliste der Partei hätte in diesem Fall
unverändert sechs Listenmandate erhalten, während sich das
Sitzkontingent Bayerns zugunsten des Sitzkontingents von
Nordrhein-Westfalen um einen Sitz verringert hätte (welchen
die CSU weniger erhalten hätte, was sich angesichts ihrer
45 Wahlkreismandate auf ihre Mandatszahl nicht
ausgewirkt hätte). In Nordrhein-Westfalen wäre dieser
zusätzliche Sitz wieder an die Landesliste der Partei DIE
LINKE zugeteilt worden. 89 Derselbe Effekt hätte auch in der Situation
der Nachwahl im Dresdener Wahlkreis 160 bei der Wahl zum
16. Deutschen Bundestag (vgl. BVerfGE 121, 266
<276 f.>) auftreten können (vgl. auch Hesse,
Gutachten zum neuen Bundeswahlrecht, 2012, S. 26).
Hätten in diesem Wahlkreis 5.000 Wähler der CDU nicht
nur ihre Zweitstimme entzogen, sondern wären der Wahl
ferngeblieben, so hätte dies die Landesliste der Partei zwar
ein Listenmandat gekostet (zehn statt elf Sitze); dies wäre
jedoch folgenlos geblieben, weil der sächsische Landesverband
der CDU ohnehin 14 Wahlkreismandate errungen hatte. Das
Sitzkontingent Sachsens hätte sich indes zugunsten des
Berliner Sitzkontingents verringert. In Berlin wäre dieser
zusätzliche Sitz wieder an die Landesliste der CDU zugeteilt
worden (sechs statt fünf Sitze), so dass die CDU insgesamt
ein Mandat mehr erzielt hätte. 90 Diese Beispiele verdeutlichen, dass der Effekt
des negativen Stimmgewichts davon abhängt, dass die
Ländersitzkontingente nach der Wählerzahl - und nicht
Zahl der Bevölkerung oder der Wahlberechtigten -
bestimmt werden. Denn nur wenn ein Zweitstimmenverlust einer
Parteiliste in einem Land mit der Verringerung der Wählerzahl
in diesem Land in dem Umfang einhergeht, dass sich das
Sitzkontingent dieses Landes zugunsten eines anderen Landes
vermindert, kann der beschriebene Wirkungszusammenhang
zwischen Stimmabgabe und Stimmerfolg auftreten; andernfalls
würde sich der Zweitstimmenverlust allein in dem betreffenden
Land auswirken. Für den umgekehrten Fall eines
Zweitstimmengewinns gilt Entsprechendes. 91 (2) Der Gesetzgeber durfte das Auftreten
dieses Effektes des negativen Stimmgewichts nicht außer
Betracht lassen. 92 (a) Bei der Feststellung, ob ein
Verhältniswahl solche Effekte herbeiführen kann, ist jede
Größe zu berücksichtigen, deren Einfluss auf das Ergebnis der
Sitzzuteilung im Wahlsystem angelegt ist. Dies trifft auf die
Zahl der Wähler in jedem Land (§ 6 Abs. 1
Satz 1 BWG) als Bemessungsgröße für die Bildung der
Ländersitzkontingente zu. Das Verfahren für die Zuteilung der
Listenmandate ist dadurch, dass die auf das jeweilige Land
entfallende Sitzzahl (so genannte Hausgröße) an die jeweilige
Wahlbeteiligung geknüpft ist, darauf ausgelegt, dass sich ein
Zweitstimmengewinn oder -verlust einer Landesliste auf das Zuteilungsergebnis eines
anderen Landes auswirken kann. Die Annahme, unter der es
dabei zum Effekt des negativen Stimmgewichts kommen kann
- nämlich dass Wähler, wenn sie ihre Zweitstimme nicht
einer bestimmten Partei gegeben hätten, der Wahl ganz fern
geblieben wären - ist nicht weniger plausibel als die
Annahme, dass diese Wähler ungültig oder für eine andere,
nach § 6 Abs. 6 BWG nicht zu berücksichtigende
Partei gestimmt hätten. Dass eine Vielzahl an Wählern von der
negativen Komponente der Wahlfreiheit Gebrauch macht und
überhaupt keine Stimme abgibt, ist ebenso möglich und
praktisch wahrscheinlich wie die Konstellation, dass Wähler
ihre Zweitstimme einer anderen Partei geben. Dies zeigen
insbesondere anlässlich der Bundestagswahlen regelmäßig
durchgeführte Untersuchungen zu Wählerwanderungen, die
Bewegungen nicht nur zwischen den Parteien, sondern auch
zwischen dem Wähler- und dem Nichtwählerlager in
beträchtlichem Umfang festgestellt haben (vgl. Neu,
Bundestagswahl in Deutschland am 29. September 2009,
Wahlanalyse, 2009, S. 90 ff.). Der Gesetzgeber
durfte deshalb den Umstand, dass ein Zweitstimmenverlust mit
einer gleichzeitigen Verringerung der Wählerzahl einhergehen
kann (und umgekehrt), nicht von vornherein ausblenden. 93 (b) Der Effekt des negativen Stimmgewichts
kann von Verfassungs wegen auch nicht etwa deshalb
hingenommen werden, weil er sich nicht konkret vorhersehen
oder planen lässt und von dem einzelnen Wähler kaum
beeinflusst werden kann. Inwieweit diese Prämisse zutrifft,
kann dahinstehen. Denn bereits objektiv willkürliche
Wahlergebnisse lassen den demokratischen Wettbewerb um
Zustimmung bei den Wahlberechtigten widersinnig erscheinen
(vgl. BVerfGE 121, 266 <299>). 94 (c) Die Bildung der Ländersitzkontingente nach
der Wählerzahl bewirkt den Effekt des negativen Stimmgewichts
nicht nur in seltenen, vernachlässigbaren Ausnahmefällen. Er
kann immer dann auftreten, wenn sich der Zweitstimmengewinn
der Landesliste einer Partei auf deren Sitzzuteilungsergebnis
nicht auswirkt - weil die zusätzlichen Stimmen für die
Zuteilung eines weiteren Sitzes nicht ausreichen oder der
Landesliste mehr Wahlkreismandate als Listenmandate
zustehen -, die mit dem Zweitstimmengewinn einhergehende
Erhöhung der Wählerzahl aber das Sitzkontingent des Landes um
einen Sitz vergrößert, der in diesem Land auf eine
konkurrierende Landesliste entfällt oder in einem anderen
Land von der Landesliste derselben Partei verloren wird.
Entsprechendes gilt, wenn sich der Zweitstimmenverlust der
Landesliste einer Partei auf deren Sitzzuteilungsergebnis
nicht auswirkt, die damit einhergehende Verringerung der
Wählerzahl aber das Sitzkontingent des Landes um einen Sitz
verkleinert, der in diesem Land von einer konkurrierenden
Landesliste verloren wird oder in dem anderen Land auf die
Landesliste derselben Partei entfällt. 95 Das Zusammentreffen der verschiedenen
Faktoren, die den Effekt des negativen Stimmgewichts
verursachen, ist mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit zu
erwarten. Mit dem Eintritt des Effekts ist zu rechnen, wenn
eine Veränderung der Zweitstimmenzahl mit einer Veränderung
der Wählerzahl korreliert. Wahlmathematische Analysen, die
Wählerzahl und Zahl der für eine bestimmte Landesliste
abgegebenen Zweitstimmen gleichzeitig variieren
- Wahlergebnisse also unter der Voraussetzung
vergleichen, dass eine bestimmte Anzahl von Wählern einer
bestimmten Partei die Zweitstimme entzieht, indem sie der
Wahl ganz fernbleibt -, lassen nach Untersuchung der
Ergebnisse mehrerer Bundestagswahlen den Schluss zu, dass der
durch § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG bewirkte Effekt
des negativen Stimmgewichts mindestens in etwa der gleichen
Größenordnung aufgetreten wäre wie der vom Entstehen von
Überhangmandaten abhängige Effekt des negativen Stimmgewichts
im bisherigen Wahlrecht (vgl. Lübbert, Zur Berechnung
negativer Stimmgewichte, 2011, S. 20 f., 22; vgl.
auch die bei Hesse, Gutachten zum neuen Bundeswahlrecht,
2012, S. 25 <Tabelle 13> wiedergegebenen
Simulationsergebnisse des Bundesamtes für Sicherheit in der
Informationstechnik). Auch die Antragsteller und
Beschwerdeführer haben dies anhand mehrerer Beispiele
plausibel gemacht, deren Berechnung von den
Verfahrensbevollmächtigten des Deutschen Bundestages und der
Bundesregierung nicht in Zweifel gezogen wurde. 96 (d) Der Effekt des negativen Stimmgewichts ist
schließlich keine zwangsläufige Folge einer mit der
Personenwahl verbundenen Verhältniswahl in Listenwahlkreisen.
Ein solches Wahlsystem erfordert keine Ausgestaltung, nach
der sich die für eine Partei abgegebenen Stimmen zu ihrem
Nachteil oder zum Vorteil einer anderen Partei auswirken
können oder die Nichtabgabe einer Stimme der unterstützten
Partei zu nützen vermag. Wie dargelegt, hängt der Effekt des
negativen Stimmgewichts davon ab, dass mit der Veränderung
der Zweitstimmenzahl in einem Land eine Veränderung der
Wählerzahl einhergeht und dadurch eine Sitzverschiebung
zwischen den Ländern bewirkt wird (vgl. oben
C.II.1.e)bb)<1>). Von Verfassungs wegen ist der
Gesetzgeber nicht daran gehindert, diesen
Ursachenzusammenhang innerhalb des von ihm geschaffenen
Wahlsystems zu unterbinden, indem er zur Bemessung der
Ländersitzkontingente statt der Wählerzahl die Zahl der
Bevölkerung oder der Wahlberechtigten heranzieht. Denn jede
vom Wahlverhalten der Wahlberechtigten nicht beeinflusste
Größe als Grundlage der Bestimmung der Ländersitzkontingente
würde den Effekt des negativen Stimmgewichts bei der
Sitzzuteilung vermeiden (vgl. Hesse, Gutachten zum neuen
Bundeswahlrecht, 2012, S. 13; Lindner, Das
Bundestagswahlrecht aus Perspektive der Social
Choice-Theorie, 2010, S. 13; Isensee, DVBl 2010,
S. 269 <274>; Schreiber, DÖV 2012, S. 125
<132>). 97 Infolge des Verzichts auf eine Bildung der
Ländersitzkontingente nach der Wählerzahl kann zwar eine
unterschiedliche Wahlbeteiligung in den Ländern dazu führen,
dass die Wählerstimmen im Landesvergleich unterschiedliche
Erfolgswerte aufweisen, wodurch die Genauigkeit der
verhältnismäßigen Repräsentation beeinträchtigt wäre.
Allerdings ist dieser Nachteil nicht derart gewichtig, dass
er die massive Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit und
der Chancengleichheit der Parteien durch den Effekt des
negativen Stimmgewichts überwöge (vgl. BVerfGE 121, 266
<307>). Der Gesetzgeber hat das Ziel der
Verhältniswahl, den politischen Willen der Wählerschaft im
Parlament möglichst wirklichkeitsnah abzubilden,
verschiedentlich in verfassungsrechtlich zulässiger Weise
relativiert. Namentlich hat er den Zugang zum
Sitzzuteilungsverfahren von der Überwindung der
Fünf-Prozent-Sperrklausel abhängig gemacht (§ 6
Abs. 6 Satz 1 BWG), in kleinen Ländern die
Herbeiführung einer das gesetzliche Quorum überschreitenden
effektiven Sperrwirkung hingenommen (vgl. oben C.II.1.d)bb)
und für den Fall eines fehlgeschlagenen Verhältnisausgleichs
nach § 6 Abs. 4 BWG den Anfall von Überhangmandaten
zugelassen (vgl. unten C.II.3.a)bb). Hinzu kommt, dass das
tatsächliche Stimmgewicht von verschiedenen Umständen der
jeweiligen Wahl abhängt. Dazu kann auch die Wahlbeteiligung
gerechnet werden, die daher bei der normativen Sicherung der
Erfolgswertgleichheit keine Berücksichtigung finden muss
(vgl. auch BVerfGE 95, 335 <367>; BVerfG, Beschluss des
Zweiten Senats vom 31. Januar 2012, a.a.O., S. 622
<623>). 98 2. Die Vergabe von Zusatzmandaten nach
§ 6 Abs. 2a BWG verletzt ebenfalls die Grundsätze
der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der
Parteien. Die Regelung genügt zwar den Anforderungen
hinreichender Normbestimmtheit (a). Sie bewirkt jedoch eine
Ungleichbehandlung der Wählerstimmen, die nicht durch einen
zureichenden Grund legitimiert werden kann (b). 99 a) Der Gesetzgeber hat in § 6
Abs. 2a BWG die länderinterne Sitzzuteilung nach
§ 6 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit
Abs. 2 BWG um eine bundesweite „Reststimmenverwertung“
ergänzt. Dieser Verfahrensschritt zielt darauf ab,
„Erfolgswertunterschiede unter den Landeslisten der Parteien,
die aufgrund von Rundungsverlusten bei der Verteilung der
Sitze in den 16 Sitzkontingenten entstehen“, durch die
Vergabe weiterer Sitze (§ 6 Abs. 2a Satz 3
BWG) auszugleichen (vgl. BTDrucks 17/6290, S. 7 f.,
15). Um die Zahl der Zusatzmandate einer Partei zu bestimmen,
werden die Wählerstimmen, die bei der länderinternen
Sitzzuteilung ohne Stimmerfolg geblieben sind, weil sie
keinen Zahlenbruchteil erreicht haben, der seiner Höhe nach
zur Zuteilung eines Sitzes ausreicht („Reststimmen“), für
jede Landesliste identifiziert, bundesweit aufsummiert und
durch die im Bundesdurchschnitt für ein Mandat erforderliche
Zweitstimmenzahl dividiert; Zusatzmandate werden im Umfang
der sich dabei ergebenden ganzzahligen Sitzanteile vergeben
(§ 6 Abs. 2a Satz 1 BWG). Die Zusatzmandate
werden vorrangig den Landeslisten einer Partei zugeteilt, bei
denen Überhangmandate angefallen sind, anschließend in der
Reihenfolge der höchsten „Reststimmen“ (§ 6 Abs. 2a
Satz 1, 2 BWG). 100 Damit genügt § 6 Abs. 2a BWG den
Anforderungen hinreichender Normbestimmtheit (vgl. oben
C.II.1.c)aa). Durch Auslegung lässt sich ermitteln, dass zur
Bestimmung der in einem Land bislang ohne Stimmerfolg
gebliebenen Stimmen von den auf eine Landesliste entfallenden
Zweitstimmen das Produkt aus errungener Sitzzahl und dem
Landes-Hare-Quotienten (Gesamtzahl der in einem Land
zuteilungsberechtigten Zweitstimmen geteilt durch die Zahl
der auf das Land entfallenden Sitze) abzuziehen ist, während
der für die Bestimmung der exakt proportionalen
„Restsitzzahlen“ maßgebliche Divisor der Bundes-Hare-Quotient
ist. Dies bringt jeweils die Wendung „erforderliche
Zweitstimmen“ zum Ausdruck, die je nach Kontext den im
jeweiligen Land von einer Landesliste beziehungsweise den im
Bundesdurchschnitt zu entrichtenden „Preis“ für ein Mandat
umschreibt (vgl. auch BTDrucks 17/6290, S. 15 f.).
Aus Wortlaut, systematischer Stellung im gesamten
Sitzzuteilungsverfahren sowie Regelungszweck des § 6
Abs. 2a BWG ergibt sich zudem, dass die Zuteilung der
Zusatzmandate - trotz rechnerisch möglicher Wiederholung
dieses Verfahrensschrittes - nur einmal vorgenommen
werden soll. 101 b) Die Zuteilung der Zusatzmandate nach
§ 6 Abs. 2a BWG behandelt Wählerstimmen im
Sitzzuteilungsverfahren ungleich und greift in die
Chancengleichheit der Parteien ein, ohne dass dies durch
einen besonderen, sachlich legitimierten Grund gerechtfertigt
wäre. 102 aa) An der Vergabe der zusätzlichen
Bundestagssitze, die außerhalb des Proporzes zugeteilt
werden, kann nicht jeder Wähler mit gleichen Erfolgschancen
mitwirken. Die länderinterne Sitzzuteilung nach § 6
Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 BWG
berücksichtigt bereits sämtliche gültig für eine nach
§ 6 Abs. 1 Satz 4 BWG zuteilungsberechtigte
Landesliste abgegebenen Zweitstimmen und behandelt diese,
wenn auch Reststimmen ohne Erfolgswert bleiben, rechtlich
gleich (vgl. BVerfGE 121, 266 <299 f.>). § 6
Abs. 2a BWG räumt einem gleichheitswidrig abgegrenzten
Teil der Wählerstimmen eine weitere Chance auf
Mandatswirksamkeit ein und gestaltet das
Sitzzuteilungsverfahren dadurch in einer Weise aus, dass
nicht mehr jeder Wähler - ex ante - die gleiche
rechtliche Möglichkeit erhält, auf die Sitzzuteilung
- und damit auf das politische Kräfteverhältnis im
Parlament - in der gleichen Weise Einfluss zu nehmen wie
jeder andere Wähler auch (vgl. BVerfGE 95, 335 <353,
371>). Diese Differenzierung bei der Berücksichtigung von
Wählerstimmen beeinträchtigt auch die Chancengleichheit der
Parteien (vgl. oben C.I.6.). 103 bb) Diese ungleiche Behandlung der
Wählerstimmen ist nicht gerechtfertigt. 104 (1) Dies gilt zunächst im Hinblick auf das vom
Gesetzgeber verfolgte Ziel, die durch die länderinterne
Sitzzuteilung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit Abs. 2 BWG bewirkten
Erfolgswertunterschiede auszugleichen. Die Entscheidung, den
durch die Unterteilung des Wahlgebietes in Listenwahlkreise
herbeigeführten Proportionalitätseinbußen durch einen
wahlgebietsbezogenen Verhältnisausgleich entgegenzuwirken,
ist zwar von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden (vgl.
BVerfGE 13, 127 <128>). Die Vergabe von Zusatzmandaten
nach § 6 Abs. 2a BWG ist jedoch zur Erreichung
dieses Zieles nicht geeignet. 105 Ein wahlgebietsbezogener Ausgleich der sich
aus der vielfachen Sitzzuteilung nach dem Divisorverfahren
nach Sainte-Laguë/Schepers in den Listenwahlkreisen
ergebenden kumulierten Rundungsabweichungen von den exakt
proportionalen Sitzzahlen der Landeslisten setzt voraus, dass
in sämtlichen Listenwahlkreisen sowohl die Abrundungsverluste
als auch die Aufrundungsgewinne der Landeslisten einer Partei
identifiziert, wahlgebietsbezogen aufsummiert und
anschließend miteinander verrechnet werden. Eine solche
Verrechnung der Abrundungsverluste und Aufrundungsgewinne
würde bezogen auf das Wahlgebiet einen Ausgleich der
Erfolgswerte der Wählerstimmen bewirken. Bislang ohne
Stimmerfolg gebliebene Wählerstimmen werden in diesem Fall
mandatswirksam, während uno actu bislang übergewichteten
Stimmen ihre vergleichsweise größere Erfolgskraft so weit wie
möglich genommen wird. 106 § 6 Abs. 2a BWG erfüllt diese
Voraussetzungen eines wahlgebietsbezogenen
Verhältnisausgleichs nicht und ist daher zur Erreichung des
Zieles, die durch die länderinterne Sitzzuteilung bewirkten
Erfolgswertunterschiede auszugleichen, nicht geeignet. Die
Regelung identifiziert nur einseitig die Abrundungsverluste
der Landeslisten einer Partei in den 16 Ländern,
summiert diese bundesweit auf und vergibt, soweit sich dabei
ganzzahlige Sitzanteile ergeben, hierfür zusätzliche Sitze.
Aufrundungsgewinne der Landeslisten einer Partei lässt die
Regelung außer Betracht. Dies hat zur Folge, dass bislang
ohne Stimmerfolg gebliebene Stimmen zwar unter Umständen
mandatswirksam werden, die vergleichsweise größere
Erfolgskraft der bislang übergewichteten Stimmen jedoch
unverändert bestehen bleibt. Ein Ausgleich der aus der
16fachen Sitzzuteilung nach dem Divisorverfahren nach
Sainte-Laguë/Schepers in den Ländern resultierenden
Erfolgswertunterschiede findet mithin nicht statt;
Zusatzmandate werden nicht zur Herstellung von
Erfolgswertgleichheit, sondern in Abweichung hiervon
erzeugt. 107 (2) § 6 Abs. 2a BWG ist nicht durch
das Ziel gerechtfertigt, die durch die Unterteilung des
in kleinen Ländern herbeigeführte faktische Sperrwirkung, die
das in § 6 Abs. 6 Satz 1 BWG gesetzlich
angeordnete Quorum überschreitet (vgl. oben C.II.1.d), zu
kompensieren. Dies folgt schon daraus, dass die Regelung
nicht folgerichtig auf die Erreichung dieses Ziels abgestimmt
ist. Zusatzmandate werden nicht zielgenau an Parteien
vergeben, deren Landeslisten von einer das gesetzliche Quorum
überschreitenden effektiven Sperrwirkung betroffen sind,
sondern je nach „Rundungsglück“ oder „Rundungspech“ in den
Ländern an prinzipiell jede Partei. Die zusätzlichen Sitze
werden zudem nicht vorrangig den von einer hohen faktischen
Sperrwirkung betroffenen Landeslisten zugeteilt, sondern
stattdessen zunächst den Landeslisten, bei denen
Überhangmandate angefallen sind, und anschließend in der
Reihenfolge der höchsten „Reststimmen“. 108 cc) Schließlich ist § 6 Abs. 2a BWG
nicht geeignet, eine mit den Überhangmandaten verbundene
Verzerrung der Erfolgswertgleichheit auszugleichen. Der mit
der Regelung unternommene Versuch, entstandene
Überhangmandate im Wege einer Reststimmenverwertung mit
Zweitstimmen zu unterlegen und dadurch als
proportionalitätsgerecht erscheinen zu lassen, schlägt fehl,
weil allein die infolge von Abrundungsverlusten bislang nicht
erfolgswirksam gewordenen Stimmen, ohne Gegenrechnung der
Aufrundungsgewinne, herangezogen und auf diese Weise
zusätzliche Mandate in disproportionalem Umfang erzeugt
werden. 109 3. § 6 Abs. 5 BWG verstößt insoweit
gegen die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der
Chancengleichheit der Parteien, als er das ausgleichslose
Anfallen von Überhangmandaten in einem Umfang zulässt, der
den Grundcharakter der Bundestagswahl als Verhältniswahl
aufheben kann. Dies ist der Fall, wenn die Zahl der
Überhangmandate etwa die Hälfte der für die Bildung einer
Fraktion erforderlichen Zahl von Abgeordneten
überschreitet. 110 a) Die verfassungsrechtliche Würdigung von
§ 6 Abs. 5 BWG hat davon auszugehen, dass das vom
Gesetzgeber geschaffene Wahlsystem infolge der in § 6
Abs. 4 BWG normierten Anrechnung der von einer Partei in
den Wahlkreisen eines Landes errungenen Sitze auf die der
zugehörigen Landesliste zugefallenen Sitze den Grundcharakter
einer Verhältniswahl trägt. 111 aa) Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages
werden gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 BWG nach den
Grundsätzen einer mit der Personenwahl verbundenen
Verhältniswahl gewählt. Diese Verbindung von Personen- und
Verhältniswahl wird im Bundeswahlgesetz dadurch verwirklicht,
dass jeder Wähler nach § 4 BWG zwei Stimmen hat. Das
Element der Personenwahl findet darin seinen Ausdruck, dass
299 Abgeordnete, also die Hälfte, mit der Erststimme auf
der Grundlage von Kreiswahlvorschlägen in
(Personen-)Wahlkreisen nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl
gewählt werden (§ 1 Abs. 2, § 4 1. Halbsatz,
§ 5 BWG). Mit der Zweitstimme werden die übrigen
299 Abgeordneten aufgrund von Landeswahlvorschlägen
(Landeslisten) der politischen Parteien in den mit den
Ländern identischen Listenwahlkreisen nach den Grundsätzen
der Verhältniswahl gewählt (§ 1 Abs. 2, § 4
2. Halbsatz, § 6, § 27 Abs. 1 Satz 1
BWG). 112 Das Verhältnis von Erst- und Zweitstimme ist
in den §§ 5 und 6 BWG geregelt, nach denen die Sitze im
Deutschen Bundestag zugeteilt werden. Nach § 6
wird die Gesamtzahl der im Bundestag zu vergebenden Mandate
von 598 - abzüglich der Mandate nach § 6
Abs. 1 Satz 2 BWG - auf die Landeslisten der
Zweitstimmen im Divisorverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers
verteilt; dabei bleiben die Parteien unberücksichtigt, die
nicht wenigstens fünf vom Hundert der im Wahlgebiet
abgegebenen Zweitstimmen erhalten oder nicht in mindestens
drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben (§ 6
Abs. 6 BWG). Anschließend wird die Zahl dieser
Listenmandate reduziert, indem die von einer Partei
errungenen Wahlkreismandate von den auf sie im jeweiligen
Land entfallenden Listenmandaten abgezogen werden; die
festgelegten Reihenfolge besetzt (§ 6 Abs. 4 BWG).
Durch die Verrechnung der Wahlkreismandate mit den
Listenmandaten wird im Grundsatz die Gesamtzahl der Sitze -
unbeschadet der vorgeschalteten Personenwahl - so auf die
Parteilisten verteilt, wie es dem Verhältnis der Summen ihrer
Zweitstimmen entspricht (vgl. BVerfGE 95, 335
<355 f.>), während die Erststimme grundsätzlich
nur darüber entscheidet, welche Personen als
Wahlkreisabgeordnete in den Bundestag einziehen (vgl. BVerfGE
121, 266 <273>). Auf diese Weise wird sichergestellt,
dass jeder Wähler im Grundsatz nur einmal Einfluss auf die
zahlenmäßige Zusammensetzung des Parlaments nehmen kann (vgl.
BVerfGE 79, 161 <167>; 95, 335 <375>). 113 bb) Allerdings führt die gewählte Form der
Verbindung der Verhältniswahl mit dem Element der
Personenwahl dazu, dass die Verrechnung der Wahlkreismandate
mit den Listenmandaten nicht stets einen vollen Ausgleich der
Sitzzuteilung im Sinne des Proporzes bewirken kann und soll.
Der Gesetzgeber hat in § 6 Abs. 5 Satz 1 BWG
klargestellt, dass die im jeweiligen Land in den Wahlkreisen
errungenen Sitze einer Partei verbleiben. Wird das Ziel des
Verhältnisausgleichs durch den Rechenschritt nach § 6
Abs. 4 Satz 1 BWG unvollständig erreicht, weil die
Sitze, die einer Landesliste nach dem Verhältnis der Summen
der Zweitstimmen zustehen, nicht ausreichen, um alle
errungenen Wahlkreismandate abzuziehen, so erhöht sich die
Gesamtzahl der Sitze des Bundestages um die Unterschiedszahl
(§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG); es entstehen
Überhangmandate jenseits der proportionalen
Sitzverteilung. 114 Das vom Gesetzgeber geschaffene Wahlsystem ist
darauf angelegt, die Ergebnisse der vorgeschalteten
Personenwahl zu erhalten, ohne dadurch bedingte
Proporzstörungen zu vermeiden oder zu neutralisieren (vgl.
BVerfGE 95, 335 <356 f.>). Der Gesetzgeber hat der
Zielsetzung, dem Wähler unverkürzt zu ermöglichen, im Rahmen
einer Verhältniswahl Persönlichkeiten zu wählen, den Vorrang
eingeräumt vor einer möglichst weitgehend dem Verhältnis der
Zweitstimmen entsprechenden Sitzverteilung. 115 cc) Das Bundesverfassungsgericht ist in
ständiger Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die
Bundestagswahl infolge des auf der zweiten Stufe der
Sitzzuteilung durchzuführenden Verhältnisausgleichs (§ 6
Abs. 4 BWG) und unbeschadet der Direktwahl der
Wahlkreiskandidaten nach dem Verteilungsprinzip der
Mehrheitswahl den Grundcharakter einer Verhältniswahl trägt
(vgl. BVerfGE 6, 84 <90>; 13, 127 <129>; 16, 130
<139>; 66, 291 <304>; 95, 335
<357 f.>; 121, 266 <297>). 116 b) Dem Grundcharakter der Bundestagswahl als
Verhältniswahl entsprechend hat das Bundesverfassungsgericht
die Zuteilung von Überhangmandaten außerhalb der
proportionalen Verteilung der regulären Sitze in ständiger
Rechtsprechung am Erfordernis der Erfolgswertgleichheit der
Wählerstimmen gemessen (aa). An dieser Rechtsprechung hält
der Senat fest (bb). 117 aa) Ungeachtet der Frage, ob die
ausgleichslose Zuteilung einer größeren Zahl von
Überhangmandaten verfassungsrechtlich zulässig ist (dazu
unten C.II.3.d), sind sämtliche die Überhangmandate
betreffenden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
zunächst davon ausgegangen, dass der Gedanke der Gleichheit
der Wahl „nicht restlos verwirklicht wird“, wenn das
Bundeswahlgesetz ausgleichslose Überhangsmandate zulässt
(vgl. BVerfGE 7, 63 <74>); hierdurch trete eine
Differenzierung des Stimmgewichts zwischen Wählern ein, deren
Parteien keine Überhangmandate erzielt haben, und Wählern
solcher Parteien, denen das gelungen ist. Diese Ungleichheit
könne nur hingenommen werden, soweit sie notwendig sei, um
das Anliegen der personalisierten Verhältniswahl zu
verwirklichen; diese wolle zumindest für die Hälfte der
Abgeordneten eine enge persönliche Bindung zu ihrem Wahlkreis
gewährleisten (vgl. BVerfGE 7, 63 <74>; 16, 130
<139 f.>; 79, 169 <171>; 95, 335
<358>). 118 In keiner der vorliegenden Entscheidungen ist
über die Verfassungskonformität der Regelung des § 6
Abs. 5 BWG generell und abstrakt, also für jeden künftig
denkbaren Fall der Zuteilung von Überhangmandaten entschieden
worden. Vielmehr wurde nur geprüft, ob das jeweilige Ausmaß
der Differenzierung des Erfolgswertes in der
zugrundeliegenden konkreten Situation gerechtfertigt war,
wobei durchweg auf die Grenzen Bedacht genommen wurde, die
der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit zieht (vgl. BVerfGE 7,
63 <74 f.>; 16, 130 <139 f.>; 79, 169
<172>; 95, 335 <360 f.>). Lediglich in Bezug
auf die Frage, wo genau die verfassungsrechtliche Grenze für
den Anfall ausgleichsloser Überhangmandate zu ziehen ist,
lässt sich der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts keine einheitliche Antwort
entnehmen. Während die Entscheidungen vom 3. Juli 1957
(BVerfGE 7, 63 <75>) und 24. November 1988
(BVerfGE 79, 169 <172>) zu einer genaueren Grenzziehung
keine Veranlassung sahen, weil sich die Zahl der angefallenen
Überhangmandate jedenfalls innerhalb des für zulässig
erachteten Rahmens hielt (vgl. BVerfGE 95, 335 <383>),
ging der Beschluss vom 22. Mai 1963 davon aus, dass der
Anfall von Überhangmandaten auf ein „verfassungsrechtlich
zulässiges Mindestmaß beschränkt“ (BVerfGE 16, 130
<140>) sei. Das Urteil vom 10. April 1997
konstatierte demgegenüber, dass die Zahl der Überhangmandate
sich in einem Rahmen halten müsse, der den Grundcharakter der
Bundestagswahl als einer am Ergebnis der für die Parteien
abgegebenen Stimmen orientierten Verhältniswahl nicht aufhebt
(BVerfGE 95, 335 <361>), ohne jedoch die
zugrundeliegende Annahme, dass eine Differenzierung des
Erfolgswertes der Wählerstimmen vorliege, in Frage zu stellen
(vgl. BVerfGE 95, 335 <358, 360 f.>). 119 bb) Der Senat hält an dieser Rechtsprechung
fest. Überhangmandate fallen als solche infolge der
Verrechnung der Wahlkreismandate mit den Listenmandaten nach
§ 6 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit
Abs. 5 BWG an (<1>). Die damit verbundene
Abweichung vom Grundsatz der Erfolgswertgleichheit bedarf der
Rechtfertigung (<2>). 120 (1) Nach § 6 Abs. 4 Satz 1 BWG
wird die Zahl der von einer Partei in den Wahlkreisen nach
den Regeln der Mehrheitswahl errungenen (§ 5 Satz 1
und 2 BWG) Sitze von der für die jeweilige Landesliste
ermittelten Abgeordnetenzahl abgezogen. Nur soweit dieser
Abzug nicht möglich ist, weil die Zahl der Wahlkreismandate
die Zahl der Listenmandate übersteigt, verbleibt der Partei
die Differenz als Überhang an Mandaten (§ 6 Abs. 5
BWG). Überhangmandate sind danach das Ergebnis eines nicht
vollständig durchführbaren Verrechnungsverfahrens, das
konzeptionell auf eine Verteilung der Gesamtzahl der Sitze
auf die Parteilisten entsprechend dem Verhältnis der Summen
ihrer Zweitstimmen ausgerichtet ist (vgl. oben
C.II.3.a)aa). 121 (2) Der Verhältnisausgleich nach § 6
Abs. 4 Satz 1 BWG unterliegt unbeschränkt den
allgemeinen Anforderungen an die Erfolgswertgleichheit
(vgl. BVerfGE 1, 208 <246 f.>; 6, 84 <90>; 95, 335
<386>). Nur aus der Voraussetzung, dass das Wahlsystem
als Ganzes durch das Prinzip der Verhältniswahl geprägt ist
und den hierfür geltenden Anforderungen an die
Erfolgswertgleichheit unterliegt, erklären sich auch die in
ständiger Rechtsprechung für die Beurteilung von
Unterschieden in der Wahlkreisgröße zugrunde gelegten
Maßstäbe (vgl. BVerfGE 16, 130 <139 f.>; 95, 335
<363>; s. auch BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom
31. Januar 2012, a.a.O., S. 622 <623>), die
erheblich strenger ausfallen müssten, wenn es sich dem
Grundcharakter nach um ein Mehrheitswahlsystem handelte. 122 Dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
10. April 1997 (BVerfGE 95, 335 <358>) lässt sich
nichts anderes entnehmen. Die die Entscheidung tragenden vier
Richter haben den Verhältnisausgleich, soweit dieser nicht
durchführbar ist, nicht den Regeln der Erfolgswertgleichheit
entzogen, sondern dem Umstand, dass das vom Gesetzgeber
geschaffene Wahlsystem darauf angelegt ist, in diesem Fall
die Ergebnisse der vorgeschalteten Personenwahl ohne
Wiederherstellung des Proporzes zu erhalten (vgl. oben
C.II.3.a)bb), eine die Differenzierung des Erfolgswertes der
Wählerstimmen rechtfertigende Wirkung beigemessen. 123 c) Die Zuteilung von Überhangmandaten ohne
Ausgleich oder Verrechnung behandelt Wählerstimmen im
Sitzzuteilungsverfahren ungleich (aa) und greift in die
Chancengleichheit der Parteien ein (bb). Diese
Differenzierung schlägt sich in der Zusammensetzung des
Parlaments nieder (cc). 124 aa) Mit dem Anfall von Überhangmandaten wird
der Erfolgswert der abgegebenen Stimmen differenziert.
Aufgrund des durch die Anrechnung der Wahlkreismandate auf
die Listenmandate einer Partei herbeigeführten
Verhältnisausgleichs kann grundsätzlich jeder Wähler nur
einmal - mit seiner Zweitstimme - Einfluss auf die
proportionale Zusammensetzung des Parlaments nehmen. Die
Erststimme bleibt demgegenüber ohne Auswirkung auf die
Verteilung der Mandate auf die politischen Parteien (vgl.
BVerfGE 79, 161 <167>). Fällt jedoch ein Überhang an,
so tragen Wähler mit ihrer Erststimme zum Gewinn von
Wahlkreismandaten bei, die nicht mehr mit Listenmandaten
verrechnet werden können und die deshalb den auf der
Grundlage des Zweitstimmenergebnisses ermittelten Proporz
verändern. Damit gewinnt neben der Zweitstimme auch die
Erststimme Einfluss auf die politische Zusammensetzung des
Bundestages. Da diese Wirkung nur bei denjenigen Wählern
eintritt, die ihre Erststimme einem Wahlkreisbewerber gegeben
haben, dessen Partei in dem betreffenden Land einen Überhang
erzielt, ist die Erfolgswertgleichheit beeinträchtigt. Zwar
hat jeder Wähler gleichermaßen die Chance, zur Gruppe der
Wähler zu gehören, deren Stimmen stärker als die anderer
Wähler Einfluss auf die politische Zusammensetzung des
Parlaments nehmen. Jedoch ist - schon ex ante
betrachtet - gerade nicht gewährleistet, dass alle
Wähler durch ihre Stimmabgabe gleichen Einfluss auf die
Sitzverteilung nehmen können. 125 bb) Auch die Chancengleichheit der politischen
Parteien wird durch den Anfall von Überhangmandaten
beeinträchtigt. Sie ist nur gewahrt, wenn jede Partei im
Rahmen der mit einem Sitzzuteilungsverfahren nach dem
Verteilungsprinzip der Verhältniswahl unausweichlich
verbundenen Rundungsabweichungen annähernd dieselbe
Stimmenzahl benötigt, um ein Mandat zu erringen. Bei einer
Partei, die einen Überhang erzielt, entfallen jedoch auf
jeden ihrer Sitze weniger Zweitstimmen als bei einer Partei,
der dies nicht gelingt (vgl. BVerfGE 79, 169 <172>; 95,
335 <359, 389 f.>). 126 cc) Die Differenzierung bei der
Berücksichtigung von Wählerstimmen schlägt sich in der
Zusammensetzung des Parlaments nieder, weil ein Ausgleich
oder eine Verrechnung der überhängenden Mandate gesetzlich
nicht vorgesehen ist. Nach § 6 Abs. 5 Satz 1
BWG verbleiben die in den Wahlkreisen errungenen Sitze einer
Partei auch dann, wenn sie die Zahl der ihr nach dem
Zweitstimmenergebnis zustehenden Sitze übersteigt. Das Gesetz
bestimmt für diesen Fall ausdrücklich, dass sich die
Gesamtzahl der Parlamentssitze um den Unterschiedsbetrag
erhöht, ohne dass der Proporz wiederhergestellt wird
(§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG). 127 d) Die durch die ausgleichslose Zuteilung von
Überhangmandaten bewirkte ungleiche Gewichtung der
Wählerstimmen ist durch die verfassungslegitime Zielsetzung
der personalisierten Verhältniswahl, dem Wähler im Rahmen
einer Verhältniswahl die Wahl von Persönlichkeiten zu
ermöglichen, grundsätzlich gerechtfertigt (aa). Der insoweit
bestehende Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers wird
allerdings durch den Grundcharakter der Bundestagswahl als
einer Verhältniswahl begrenzt (bb). Die verfassungsrechtliche
Grenze für die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten
ist überschritten, wenn Überhangmandate im Umfang von mehr
als etwa einer halben Fraktionsstärke zu erwarten sind
(cc). 128 aa) Die mit der ausgleichslosen Zuteilung von
Überhangmandaten verbundene Differenzierung des Erfolgswertes
der Wählerstimmen ist nicht durch Gründe gerechtfertigt, die
durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem
Gewicht wie die Gleichheit der Wahl sind. Es genügt nicht,
dass die Gefahr eines Anfallens von Überhangmandaten dem vom
Gesetzgeber gewählten Wahlsystem immanent ist (<1>).
Der Gesichtspunkt des föderalen Proporzes (<2>) oder
die mögliche mehrheitssichernde Wirkung von Überhangmandaten
kommen als Rechtfertigungsgründe ebenfalls nicht in Betracht
(<3>). Der Anfall ausgleichsloser Überhangmandate kann
indes in begrenztem Umfang durch das besondere Anliegen
gerechtfertigt werden, die Verhältniswahl mit den Vorteilen
einer Personenwahl zu verbinden (<4>). 129 (1) Der Umstand, dass das Anfallen solcher
zusätzlicher Sitze dem vom Gesetzgeber gewählten System einer
personalisierten Verhältniswahl immanent ist (vgl. oben
C.II.3.a)bb), genügt für sich genommen nicht, die durch
Überhangmandate bewirkten Differenzierungen zu legitimieren.
Dass es der Gesetzgeber für unausweichlich erachtet, in
bestimmten Konstellationen des von ihm vorgesehenen
Sitzzuteilungsverfahrens die Stimmen einer Gruppe von Wählern
anders zu behandeln als die Stimmen anderer Wähler, macht
eine Rechtfertigung dieser Differenzierung vor der
Wahlrechtsgleichheit nicht entbehrlich. Lässt sich eine
Ungleichbehandlung nicht durch besondere, sachlich
legitimierte Gründe rechtfertigen, so ist die Entscheidung
für dieses System korrekturbedürftig. 130 (2) Das Erfordernis eines föderalen Proporzes
zwischen den Landeslisten einer Partei untereinander
rechtfertigt die ausgleichslose Zuteilung von
Überhangmandaten nicht. Der Gesetzgeber darf zwar bei der
Gestaltung des Wahlverfahrens der bundesstaatlichen
Gliederung Rechnung tragen (vgl. oben C.I.3.) und hat dies in
gewissem Umfang auch getan (vgl. zu § 6 Abs. 1 BWG
oben C.II.1.d). Jedoch sind Überhangmandate nicht geeignet,
das Gewicht der Landeslisten einer Partei zueinander zu
sichern, sondern können im Gegenteil Störungen des föderalen
Proporzes bewirken. Denn werden Überhangmandate ohne
Ausgleich gewährt, erlangt jede hiervon begünstigte
Landesliste eine Überrepräsentation gegenüber anderen
Landeslisten (vgl. BVerfGE 95, 335 <401>). 131 (3) Die ausgleichslose Zuteilung von
Überhangmandaten kann auch nicht damit gerechtfertigt werden,
dass sich diese mehrheitssichernd auswirken können. Das Ziel
von Wahlen, eine funktionsfähige Volksvertretung
hervorzubringen, ist zwar ein verfassungslegitimer Grund, der
Differenzierungen im Erfolgswert der Wählerstimmen gestattet,
soweit dies zur Herstellung oder Sicherung einer stabilen
Mehrheit unbedingt erforderlich ist (vgl. BVerfGE 120, 82
<111>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
9. November 2011, a.a.O., S. 33
<35 f.>). Die Zuteilung von Überhangmandaten ist
indes zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet.
Überhangmandate können zwar im Einzelfall eine
Parlamentsmehrheit absichern, wenn auf Seiten der
Mehrheitsfraktion(en) ein Überhang anfällt, der den
- unter Umständen knappen - Vorsprung an
Parlamentssitzen vergrößert. In gleicher Weise kann jedoch
auch die umgekehrte Situation eintreten, dass eine oder
mehrere Parteien ihre - unter Umständen knappe -
Mehrheit an Parlamentssitzen allein dadurch erlangen, dass
sie Überhangmandate gewinnen. Es besteht mithin kein
hinreichender Kausalzusammenhang zwischen dem Anfallen von
Überhangmandaten und der Sicherung einer stabilen
Parlamentsmehrheit. 132 (4) Die mit der ausgleichslosen Zuteilung von
der Wählerstimmen kann jedoch in begrenztem Umfang durch das
besondere Anliegen einer mit der Personenwahl verbundenen
Verhältniswahl gerechtfertigt werden. 133 (a) Die Zielsetzung der sogenannten
personalisierten Verhältniswahl, dem Wähler die Möglichkeit
zu geben, auch im Rahmen der Verhältniswahl Persönlichkeiten
zu wählen, ist von der Verfassung gedeckt. Auf diese Weise
möchte der Gesetzgeber die Verbindung zwischen Wählern und
Abgeordneten, die das Volk repräsentieren, stärken und
zugleich in gewissem Umfang der dominierenden Stellung der
Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes
(Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG) ein Korrektiv im
Sinne der Unabhängigkeit der Abgeordneten (Art. 38
Abs. 1 Satz 2 GG) entgegensetzen. Durch die Wahl
der Wahlkreiskandidaten soll zumindest die Hälfte der
Abgeordneten eine engere persönliche Beziehung zu ihrem
Wahlkreis haben (vgl. BVerfGE 7, 63 <74>; 16, 130
<140>; 41, 399 <423>; 95, 335 <358>).
Dieses Ziel kann nur verwirklicht werden, wenn der
erfolgreiche Kandidat sein Wahlkreismandat auch dann erhält,
wenn das nach dem Proporz ermittelte Sitzkontingent der
Landesliste seiner Partei zur Verrechnung nicht ausreicht
(vgl. BVerfGE 95, 335 <394>). 134 (b) Dieses Anliegen ist hinreichend gewichtig,
um die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten in
begrenztem Umfang zu rechtfertigen (vgl. BVerfGE 7, 63
<74 f.>; 16, 130 <140>; 95, 335
<360 f.>). 135 Der Gesetzgeber hat sich für ein Wahlsystem
entschieden, das sowohl dem Anliegen einer Personenwahl als
auch dem Ziel der Verhältniswahl, alle Parteien in einem
möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis im
Parlament abzubilden, Rechnung tragen will. Beide von der
Verfassung legitimierten Ziele lassen sich innerhalb dieses
Wahlsystems nicht in voller Reinheit verwirklichen. So trifft
es zwar zu, dass die durch den Anfall von Überhangmandaten
bewirkte Differenzierung des Erfolgswertes der Wählerstimmen
mit einer personalisierten Verhältniswahl nicht zwangsläufig
verbunden ist, weil der als Ergebnis des unvollständig
durchgeführten Verhältnisausgleichs gestörte Proporz etwa
durch Zuteilung von Ausgleichsmandaten wiederhergestellt
werden könnte (vgl. BVerfGE 95, 335 <394 f.>).
Allerdings erforderte eine vollständige Verwirklichung des
Ziels der Verhältniswahl eine im Einzelnen nicht
vorhersehbare Erhöhung der Sitzzahl des Bundestages, wodurch
- abgesehen von damit verbundenen
Praktikabilitätsproblemen - dessen Zusammensetzung das
Ziel, die Abgeordneten des Deutschen Bundestages zur Hälfte
personenbezogen zu legitimieren, nicht verwirklichen würde
und Beeinträchtigungen des föderalen Proporzes zu erwarten
wären. 136 Das Anliegen der Personenwahl und das mit der
Verhältniswahl verfolgte Ziel weitgehender Proportionalität
stehen mithin in einem Spannungsverhältnis, das sich nur
durch einen vom Gesetzgeber vorzunehmenden Ausgleich beider
Prinzipien auflösen lässt. Im Rahmen des ihm insoweit
zukommenden Gestaltungsspielraums darf der Gesetzgeber das
Anliegen einer proportionalen Verteilung der Gesamtzahl der
Sitze grundsätzlich zurückstellen und Überhangmandate ohne
Wiederherstellung des Proporzes zulassen. 137 bb) Das Ausmaß der mit der ausgleichslosen
Zuteilung von Überhangmandaten verbundenen Differenzierung
des Erfolgswertes der Wählerstimmen muss sich jedoch
innerhalb des gesetzgeberischen Konzepts halten (vgl. BVerfGE
95, 408 <421>). Die Zuteilung zusätzlicher
Bundestagssitze außerhalb des Proporzes darf nicht dazu
führen, dass der Grundcharakter der Wahl als einer am
Ergebnis der für die Parteien abgegebenen Stimmen
orientierten Verhältniswahl aufgehoben wird (vgl. BVerfGE 95,
335 <361, 365 f.>). Es ist in erster Linie Sache
des Gesetzgebers, die Zahl hinnehmbarer Überhangmandate
festzulegen und zu regeln, wie mit den die gesetzliche Grenze
überschreitenden Überhangmandaten zu verfahren ist, sowie,
sollte eine derartige Regelung nicht gefunden werden,
Alternativen zum geltenden Wahlsystem ins Auge zu fassen. 138 (1) Die gesetzliche Vorgabe, wonach der
Verhältnisausgleich nach § 6 Abs. 4 Satz 1 BWG
den Regelfall darstellt, darf durch die ausgleichslose
Zuteilung von Überhangmandaten nicht grundsätzlich in Frage
gestellt werden. Andernfalls droht nicht nur eine Verletzung
der Integrationsfunktion der Wahl, weil die Gefahr besteht,
dass die Wähler das Vertrauen in den Wert der für die
Zusammensetzung des Parlaments entscheidenden Zweitstimme und
damit letztlich in die demokratische Integrität des
Wahlsystems verlieren. Auch die Maßgabe des § 3
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG, wonach Abweichungen
der Größe der Wahlkreise von der durchschnittlichen
Bevölkerungszahl bis zu 25 % zulässig sind, ist nur
gerechtfertigt, wenn ausgleichslose Überhangmandate nur in
einem begrenzten Umfang zugeteilt werden (vgl. BVerfGE 16,
130 <139 f.>; 95, 335 <363>; s. auch
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 31. Januar
2012, a.a.O., S. 622 <623>). Ansonsten könnten die
Abgeordneten, die nach den Regeln der Mehrheitswahl gewählt
werden, obwohl deren Gleichheitsbedingungen (s. oben C.I.5.a)
wegen der erheblichen Größenunterschiede der Wahlkreise nicht
gegeben sind, im Deutschen Bundestag entscheidenden Einfluss
gewinnen. 139 Da Überhangmandate die Wahlgleichheit und die
Chancengleichheit der Parteien berühren, ist der Gesetzgeber
insoweit auch verpflichtet zu überprüfen, ob die
verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Regelung durch
die Änderung ihrer tatsächlichen oder normativen Grundlagen
in Frage gestellt wird, und gegebenenfalls das Wahlrecht zu
ändern (vgl. BVerfGE 95, 335 <365 f.>). 140 cc) Wann der Gesetzgeber aufgrund einer
Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Umstände von
Verfassungs wegen zu einer Neuregelung der Überhangmandate
verpflichtet ist, hat der Senat im Urteil vom 10. April
1997 ohne Festlegung eines Zahlenwertes umschrieben und
lediglich als einen möglichen Orientierungswert das
Fünf-Prozent-Quorum genannt (vgl. BVerfGE 95, 335
<365 f.>). Im Hinblick auf die Notwendigkeit, den
Wahlen zu den kommenden Bundestagen eine verlässliche
rechtliche Grundlage zu geben und diese nicht dem Risiko
einer Auflösung im Wahlprüfungsverfahren wegen Fehlens
erforderlicher Regelungen auszusetzen, hält der Senat es für
geboten, die vorliegenden gesetzlichen Wertungen in einem
handhabbaren Maßstab zusammenzuführen, an den der Gesetzgeber
anknüpfen kann. Die Wahlrechtsgleichheit und die
Chancengleichheit der Parteien sind bei einem Anfall
ausgleichsloser Überhangmandate im Umfang von mehr als etwa
einer halben Fraktionsstärke verletzt. 141 (1) Überhangmandate sind nur in eng begrenztem
Umfang mit dem Charakter der Wahl als Verhältniswahl
vereinbar. Fallen sie regelmäßig in größerer Zahl an,
widerspricht dies der Grundentscheidung des Gesetzgebers
(vgl. BVerfGE 95, 335 <365 f.>). Wann dies der
Fall ist, lässt sich - entgegen der Ansicht der die
Entscheidung vom 10. April 1997 tragenden Richter (vgl.
BVerfGE 95, 335 <366>) - nicht allein in
Orientierung an dem Fünf-Prozent-Quorum (§ 6 Abs. 6
Satz 1 BWG) bestimmen. Dieses findet seine
Rechtfertigung in der Annahme, der Einzug sogenannter
Splitterparteien in das Parlament beeinträchtige dessen
Funktionsfähigkeit (vgl. zuletzt BVerfG, Urteil des Zweiten
<36>). Dieser Aspekt steht mit der hier zu
beantwortenden Frage der Wahrung der Wahlrechts- und
Chancengleichheit in keinem Zusammenhang. Indes greift der
Deutsche Bundestag bei der Bildung der Fraktionen auf ein
entsprechendes Quorum zurück, indem er den Fraktionsstatus
grundsätzlich nur Vereinigungen von mindestens fünf vom
Hundert der Mitglieder des Bundestages zuspricht (vgl.
§ 10 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen
Bundestages). Die Fraktionen sind maßgebliche Faktoren der
politischen Willensbildung und nehmen im parlamentarischen
Raum eine Vielzahl von Aufgaben wahr (vgl. BVerfGE 80, 188
<219 f.>; 112, 118 <135 f.>). Erreichte
die Zahl der Überhangmandate Fraktionsstärke, käme ihnen
danach ein Gewicht zu, das einer eigenständigen politischen
Kraft im Parlament entspräche. 142 (2) Der Gesetzgeber hat mit dem Neunzehnten
Änderungsgesetz seinen Willen bekräftigt, den Einfluss der
Erststimme auf die Verteilung der Listenmandate einzudämmen,
indem er den Fall der „Berliner Zweitstimmen“ in dem Sinne
geregelt hat, dass Zweitstimmen derjenigen Wähler, die ihre
Erststimme für einen im Wahlkreis erfolgreichen Bewerber
abgegeben haben, der von einer Partei vorgeschlagen ist, die
an der Fünf-Prozent-Hürde scheitert, bei der Verteilung der
Listenmandate unberücksichtigt bleiben (§ 6 Abs. 1
Satz 4 BWG). Zugleich hat er mit der Verteilungsregel
für die Zusatzmandate gemäß § 6 Abs. 2a BWG,
derzufolge diese in erster Linie Landeslisten, auf die
Überhangmandate entfallen, zuzuordnen sind, unterstrichen,
dass die Zahl der proporzwidrigen Überhangmandate zu
minimieren ist. 143 Vor diesem Hintergrund sieht der Senat einen
angemessenen Ausgleich zwischen dem Anliegen möglichst
proportionaler Abbildung des Zweitstimmenergebnisses im
Bundestag und dem mit der Personenwahl verbundenen Belang
uneingeschränkten Erhalts von Wahlkreismandaten dann nicht
mehr für gewahrt an, wenn die Zahl der Überhangmandate etwa
die Hälfte der für die Bildung einer Fraktion erforderlichen
Zahl von Abgeordneten überschreitet. Diese Größenordnung
entspricht der vom Senat im Urteil vom 10. April 1997
gebilligten Quote von 16 Überhangmandaten bei einer
regulären Abgeordnetenzahl von 656, wobei der Senat
seinerzeit davon ausgegangen ist, dass ein weiterer
erheblicher Anstieg der Überhangmandate nicht absehbar sei
(vgl. BVerfGE 95, 335 <366 f.>). 144 Der Senat ist sich bewusst, dass die Zahl von
15 Überhangmandaten als Akt richterlicher
Normkonkretisierung nicht vollständig begründet werden kann.
Das Bundeswahlgesetz verwirklicht kein Wahlsystem in reiner
Gestalt, dessen Lücken in Verfolgung des das System
kennzeichnenden Grundgedankens ausgefüllt werden könnten,
sondern nimmt verschiedene Anliegen in sich auf. Zwar obliegt
der Ausgleich dieser Anliegen in erster Linie der politischen
Willensbildung im Gesetzgebungsverfahren, es ist jedoch im
speziellen Zusammenhang Aufgabe des
Bundesverfassungsgerichts, gleichheitsrechtliche
Anforderungen an das Sitzzuteilungssystem so zu
konkretisieren, dass der Gesetzgeber das Wahlrecht auf
verlässlicher verfassungsrechtlicher Grundlage gestalten kann
und infolgedessen das Risiko einer Bundestagsauflösung im
Wahlprüfungsverfahren wegen unzureichender Normierung
minimiert wird. 145 e) Seit der Senatsentscheidung vom
10. April 1997 haben sich Verhältnisse eingestellt,
unter denen mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit davon
auszugehen ist, dass Überhangmandate regelmäßig in größerer
Zahl anfallen, so dass das Wahlrecht zur Wahrung der
Wahlrechtsgleichheit um Vorkehrungen gegen ein den
Grundcharakter der Wahl als Verhältniswahl verfälschendes
Überhandnehmen ausgleichsloser Überhangmandate ergänzt werden
muss. Die bei den kommenden Wahlen zum Deutschen Bundestag
voraussichtlich zu erwartende Zahl an Überhangmandaten liegt
deutlich oberhalb der zulässigen Höchstgrenze von etwa
15 Sitzen (aa). Daraus folgt nunmehr eine
Handlungspflicht des Gesetzgebers (bb). 146 aa) Wenngleich die Ursachen für die Entstehung
von Überhangmandaten in ihrer konkreten Wirkung schwer
prognostizierbar sind, ist unter Berücksichtigung der
tatsächlichen Entwicklungen bei den Überhangmandaten
(<1>) sowie der diese begünstigenden Faktoren zu
erwarten, dass die Zahl der Überhangmandate den hinnehmbaren
Umfang auf absehbare Zeit deutlich übersteigen wird
(<2>). 147 (1) Zusammengerechnet entstanden von der
ersten bis zur elften Wahlperiode lediglich
17 Überhangmandate. Seit der Wiedervereinigung hat die
Zahl der Überhangmandate deutlich zugenommen und zuletzt ein
erhebliches Ausmaß erreicht. So fielen bei der ersten
gesamtdeutschen Wahl im Jahre 1990 bereits sechs
Überhangmandate an, bei der Bundestagswahl im Jahre 1994
betrug ihre Zahl 16. Dieser Umfang wurde zwar bei den Wahlen
der Jahre 1998 und 2002 mit 13 beziehungsweise fünf
Überhangmandaten unterschritten, im Jahre 2005 jedoch wieder
erreicht. Bei der Bundestagswahl im Jahre 2009 fiel die
bislang höchste Zahl von 24 Überhangmandaten an. 148 (2) Eine Umkehr dieser insgesamt steigenden
Tendenz ist in absehbarer Zukunft nicht zu erwarten. Der
nachhaltige Anstieg der Zahl der Überhangmandate
korrespondiert mit Veränderungen bei den ihre Entstehung
begünstigenden Faktoren. 149 Die Ursachen für die Entstehung von
Überhangmandaten sind vielschichtig. So entstehen vermehrt
Überhangmandate, wenn sich in einem Land bevölkerungsschwache
Wahlkreise häufen, sowie bei einem überdurchschnittlich hohen
Anteil nicht Wahlberechtigter in den Wahlkreisen, einer
unterdurchschnittlichen Wahlbeteiligung oder einer
überdurchschnittlichen Zahl ungültiger Zweitstimmen in einem
Land (vgl. BVerfGE 95, 335 <367>; Papier, JZ 1996,
S. 265 <267>). Davon abgesehen fallen
Überhangmandate gehäuft an, wenn die Zahl der von einer
Partei errungenen Direktmandate nicht deren
Zweitstimmenergebnis entspricht. Dies ist etwa der Fall, wenn
eine Partei mit einem schwachen Zweitstimmenergebnis ihre
Direktmandate jeweils mit nur knappen (relativen)
Wahlkreismehrheiten erringt. Begünstigt werden solche
Wahlergebnisse unter anderem durch eine größere Anzahl von
Parteien, denen es gelingt, die Sperrklausel zu überwinden,
weil dann der auf die einzelne Partei entfallende
Zweitstimmenanteil statistisch betrachtet abnimmt. Auch wenn
Wähler häufig von der Möglichkeit des Stimmensplittings
Gebrauch machen, können Erst- und Zweistimmenergebnis in
einer Überhangmandate begünstigenden Weise auseinanderfallen
(vgl. BVerfGE 95, 335 <367>). 150 Mit Blick auf diese Faktoren ist von der
Gefahr auszugehen, dass sich die Zahl der Überhangmandate
absehbar über der zulässigen Höchstgrenze bewegen wird.
Insbesondere sind seit der Wahl im Jahre 1990 fünf statt
zuvor vier Parteien im Deutschen Bundestag vertreten. Dies
hat Einbußen beim Zweitstimmenergebnis der Parteien zur
Folge. Zugleich gelingt es den Parteien CDU, CSU und SPD, bei
denen seit 1990 sämtliche Überhangmandate angefallen sind,
nach wie vor, die ganz überwiegende Zahl der Wahlkreismandate
zu erringen. Für eine Umkehr dieses Trends zurück zu einer
geringeren Zahl an Parteien sind keine Anhaltspunkte
erkennbar. Vielmehr lassen aktuelle Meinungsumfragen eine
gegenteilige Entwicklung erwarten. Auch im Schrifttum wird
davon ausgegangen, dass sich die Zahl der Überhangmandate
künftig zumindest in einem den Ergebnissen der letzten Wahlen
vergleichbaren Rahmen bewegen wird (vgl. etwa Behnke, ZParl
2012, S. 170 <179 f.> m.w.N. in Fn. 1,
31; Kleinert, ZParl 2012, S. 185 <190>). 151 bb) Der Gesetzgeber hat im Hinblick auf die
genannten Umstände von Verfassungs wegen Vorkehrungen zur
Wahrung der Wahlrechts- und der Chancengleichheit in Bezug
auf den Anfall von Überhangmandaten zu treffen. Zwar ist er
nicht gehalten, tatsächliche Gegebenheiten bereits dann zu
berücksichtigen, wenn diese ihrer Natur oder ihrem Umfang
nach nur unerheblich oder von vorübergehender Dauer sind;
vielmehr darf er darauf abstellen, ob sich eine beobachtete
Entwicklung in der Tendenz verfestigt (vgl. BVerfGE 16, 130
<141 f.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom
31. Januar 2012, a.a.O., S. 622 <624>).
Anders als in der besonderen Situation nach der ersten
gesamtdeutschen Wahl, die es dem Gesetzgeber erlaubte,
abzuwarten und zu beobachten, wie sich die Verhältnisse
weiter entwickeln würden (vgl. BVerfGE 95, 335 <406>),
ist zwischenzeitlich deutlich erkennbar geworden, dass sich
die politischen Verhältnisse dauerhaft verändert haben und
aufgrund dessen regelmäßig mit dem Anfall von
Überhangmandaten in größerer Zahl zu rechnen ist. Der
Gesetzgeber brauchte sich zwar im Hinblick auf die vom Senat
genannte Orientierung an der Fünf-Prozent-Sperrklausel (vgl.
BVerfGE 95, 335 <366>) auch angesichts der Ergebnisse
der Bundestagswahl im Jahre 2009 nicht zu einem Tätigwerden
gezwungen zu sehen. Ebensowenig mussten die Entscheidungen
des Senats zum negativen Stimmgewicht (BVerfGE 121, 266
<315>; 122, 304 <310 f.>) den Gesetzgeber zu
einer Neuregelung veranlassen. Dies ändert aber nichts an
seiner Handlungspflicht, nachdem die verfassungsrechtlichen
Gleichheitsanforderungen in dieser Entscheidung konkretisiert
worden sind. III. 152 Die weiteren von den Antragstellern im
Normenkontrollverfahren und den Beschwerdeführern
angegriffenen Regelungen des Sitzzuteilungsverfahrens sind
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere
führen weder § 6 Abs. 3 BWG (1.) noch § 6
Abs. 4 Satz 4 BWG (2.) den Effekt des negativen
Stimmgewichts herbei. 153 1. Die Mehrheitssicherungsklausel des § 6
Abs. 3 BWG lässt zwanglos eine Auslegung zu, die einen
Wirkungszusammenhang zwischen Stimmabgabe und Stimmerfolg,
bei dem die Sitzzahl einer Partei erwartungswidrig mit der
auf sie entfallenden Zweitstimmenzahl korreliert,
vermeidet. 154 a) Die Beschwerdeführer sind der Auffassung,
dass § 6 Abs. 3 Satz 1 BWG eine uneinheitliche
Terminologie auf Tatbestands- und Rechtsfolgenseite aufweise.
Während der Tatbestand („nicht mehr als die Hälfte der zu
vergebenden Sitze“) Bruchzahlen genügen lasse, rechne die
Erfüllungsbedingung („ein Sitz mehr als die Hälfte der zu
vergebenden Sitze“) in ganzen Zahlen. Diese Diskrepanz könne
dazu führen, dass beispielsweise eine Partei, wenn sie von
vornherein 301 von 601 Sitzen erhalte und deshalb nicht
von § 6 Abs. 3 Satz 1 BWG profitiere,
schlechter dastehe, als wenn sie - aufgrund weniger
Zweitstimmen - zunächst nur 300 von 600 Sitzen, durch
wortlautgetreue Anwendung der Mehrheitssicherungsklausel
jedoch 302 von 602 Sitzen erhielte. Hierbei handele es
sich um einen Effekt des negativen Stimmgewichts. 155 b) Mit diesem Einwand dringen die
Beschwerdeführer nicht durch. Die Mehrheitssicherungsklausel
lässt ausgehend von ihrem Wortlaut zwanglos eine Auslegung
zu, die den beschriebenen Wirkungszusammenhang zwischen
Stimmabgabe und Stimmerfolg vermeidet. 156 § 6 Abs. 3 Satz 1 BWG knüpft
sowohl auf Tatbestands- als auch auf Rechtsfolgenseite an die
„Hälfte der im Wahlgebiet zu vergebenden Sitze“ an. Für die
Auslösung der Rechtsfolge wird verlangt, dass eine Partei
trotz eines Zweitstimmenanteils von bundesweit mehr als
50 % nicht mehr als die Hälfte der bundesweit zu
vergebenden Sitze erhalten hat. Da Sitze nur ganzzahlig,
nicht als Bruchteile vergeben werden (vgl. § 6
Abs. 2 Satz 3 und 4 BWG), kann sich dieses
Erfordernis nur auf ganze Sitze beziehen. Ist der Tatbestand
erfüllt, ordnet die Norm als Rechtsfolge die Zuteilung
weiterer Sitze an die Landeslisten der Partei an, bis auf die
Partei mehr als die Hälfte der bundesweit zu vergebenden
Sitze entfällt. Auch insoweit kann es sich nur um ganze Sitze
handeln. 157 Angesichts dessen kann § 6 Abs. 3
Satz 1 BWG ohne Weiteres in dem Sinne ausgelegt werden,
dass der Begriff „Hälfte“ auf Tatbestands- und
Rechtsfolgenseite gleichermaßen auf die Gesamtsitzzahl vor
ihrer Erhöhung nach § 6 Abs. 3 Satz 2 BWG
bezogen wird. Die Rechtsfolgenbedingung ist dann bereits nach
einmaliger Zuteilung eines zusätzlichen Sitzes erfüllt,
weshalb sich der von den Beschwerdeführern behauptete Effekt
des negativen Stimmgewichts nicht einstellen kann. Ein
solches Normverständnis entspricht dem in § 6 BWG auch
sonst anzutreffenden Regelungsmodell, wonach
Korrekturberechnungen grundsätzlich nur einmal vorzunehmen
sind. 158 2. Auch § 6 Abs. 4 Satz 4 BWG
führt - ungeachtet der Unvereinbarkeit des § 6
Abs. 1 Satz 1 BWG mit dem Grundgesetz (s. oben
C.II.1.e) - für sich genommen nicht zu einem Effekt des
negativen Stimmgewichts. 159 Die Regelung sieht für den Fall, dass
Landeslisten nach ihrem Zweitstimmenergebnis mehr Sitze
zustehen als Bewerber benannt sind, vor, dass diese Sitze
unbesetzt bleiben. Wie sich aus § 1 Abs. 1
Satz 1 BWG ergibt, verringert sich in einem solchen Fall
die Gesamtzahl der Sitze um die Zahl der unbesetzt bleibenden
Sitze (vgl. Schreiber, Kommentar zum Bundeswahlgesetz,
8. Aufl. 2009, § 6 Rn. 28); eine sonstige
Rechtsfolge ist hieran nicht geknüpft. Was den von den
Beschwerdeführern behaupteten Effekt des negativen
Stimmgewichts angeht, bedeutet dies: Weist eine Landesliste
einer Partei eine zu geringe Bewerberzahl auf, um die auf sie
entfallenden Sitze zu bedienen, so führt ein Stimmenzuwachs
für diese Landesliste zwar nicht zu mehr Mandaten, weil es
keine Bewerber gibt, die für die Landesliste zusätzlich in
den Deutschen Bundestag einziehen könnten. Allerdings ist
hiermit nicht zugleich ein Sitzverlust einer anderen
Landesliste verbunden. Die Ländersitzkontingente verändern
sich nicht allein deshalb, weil auf eine Landesliste
entfallende Sitze unbesetzt bleiben. Ein Wirkungszusammenhang
zwischen Stimmabgabe und Stimmerfolg, bei dem die Sitzzahl
einer Partei erwartungswidrig mit der auf sie entfallenden
Zweitstimmenzahl korreliert, kann mithin nicht eintreten. D. 160 Der Antrag im Organstreitverfahren ist
begründet. Der Deutsche Bundestag hat durch Beschluss des
Neunzehnten Änderungsgesetzes die Antragstellerin sowie die
dem Organstreitverfahren beigetretene sonstige Beteiligte in
ihren Rechten auf Chancengleichheit (Art. 21
Abs. 1, Art. 38 Abs. 1 GG) verletzt. E. 161 Der Normenkontrollantrag und die
Verfassungsbeschwerde führen in dem aus Nummer II. des
Tenors ersichtlichen Umfang zur Feststellung der
Verfassungswidrigkeit des in § 6 BWG geregelten
Sitzzuteilungsverfahrens. Die Unvereinbarkeit der Regelungen
des § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2a BWG mit
dem Grundgesetz führt gemäß § 78 Satz 1, § 95
Abs. 3 Satz 1 BVerfGG zur Feststellung ihrer
Nichtigkeit. In Bezug auf § 6 Abs. 5 BWG war
lediglich die Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz
auszusprechen, weil die Möglichkeit besteht, dass der
Gesetzgeber durch ergänzende Bestimmungen die
Verfassungskonformität der Vorschrift herstellt; solange dies
nicht geschehen ist, ist sie unanwendbar. 162 In Folge dieser Feststellungen fehlt es an
einer wirksamen Regelung des Sitzzuteilungsverfahrens für die
Wahlen zum Deutschen Bundestag. Die bis zum Inkrafttreten des
Neunzehnten Änderungsgesetzes geltenden und durch diese
ersetzten oder modifizierten Bestimmungen leben nicht wieder
auf. Ein solches Wiederaufleben von Vorschriften aufgrund
Nichtigkeit der sie ändernden Bestimmungen (vgl. BVerfGE 102,
197 <208>; 104, 126 <149 f.>) scheidet hier
bereits deshalb aus, weil das Bundesverfassungsgericht das
zuvor gesetzlich vorgesehene Sitzzuteilungsverfahren in
wesentlichen Teilen ebenfalls für verfassungswidrig und nur
für eine - zwischenzeitlich verstrichene Übergangsfrist
- weiter anwendbar erklärt hat (BVerfGE 121, 266
<314 ff.>). Zudem ist die die Überhangmandate
betreffende Regelung des § 6 Abs. 5 BWG für das
Sitzzuteilungsverfahren von zentraler Bedeutung, so dass
wegen ihrer Unanwendbarkeit die früheren Bestimmungen das
Wahlrecht in einer vom Gesetzgeber nicht gewollten Weise
regeln würden. F. 163 Die Auslagenerstattung zugunsten der mit ihren
Anträgen im Wesentlichen erfolgreichen Beschwerdeführer im
Verfassungsbeschwerdeverfahren ergibt sich aus § 34a
Abs. 2, Abs. 3 BVerfGG. G. 164 Die Entscheidung ist einstimmig ergangen. Voßkuhle Lübbe-Wolff Gerhardt Landau Huber Hermanns Müller Kessal-Wulf Zusatzinformationen
ECLI:DE:BVerfG:2012:fs20120725.2bvf000311Zitiervorschlag:BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 25. Juli 2012 - 2 BvE 9/11 - Rn. (1-164),http://www.bverfg.de/e/fs20120725_2bvf000311.htmlSiehe auch PressemitteilungNr. 58/2012 vom 25. Juli 2012Fundstelle(n)BVerfGE 131, 316 - 376

References: § 6
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 Art. 1
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 § 20
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 § 7
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 § 7
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 § 20
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Art. 21
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 § 48

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 Art. 21

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 § 6
 § 6
 § 7
 § 6
 § 6
 § 6

§ 7

§ 7
 § 93
 § 6
 § 6
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 Art. 38
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 § 6
 Art. 20

Art. 38

Art. 38

§ 2
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 § 67
 § 68
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 § 1
 § 4
 § 4

§ 5
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 § 27
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 § 3

§ 10
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 § 6
 § 6
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 § 1
 § 6
 Art. 38
 § 6
 § 6
 § 78
 § 95
 § 6
 § 6
 § 34