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Timestamp: 2016-10-23 06:25:13+00:00

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89 I 8014. Urteil vom 20. M�rz 1963 i.S. Jampen und Konsorten gegen Straub und Konsorten und Staatsrat des Kantons Freiburg
Recours contre une �lection. 1. Les "�lections cantonales" au sens de l'art. 85 litt. a OJ comprennent les �lections communales (consid. 1). 2. Pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral en cas de recours contre une �lection (consid. 3). 3. Quand perd-on le droit de contester le r�sultat d'une �lection ou d'une votation en raison d'un vice de forme pour n'avoir pas critiqu� � temps la proc�dure de l'�lection et de la votation? (consid. 4). 4. Conseil communal commun � la t�te de deux communes du canton de Fribourg r�unies du point de vue administratif. En l'absence d'une r�glementation l�gale, les deux communes �lisent-elles en commun les conseillers, ou chacune d'elles ne peut-elle �lire que ceux auxquels elle a droit? (consid. 5). Faits � partir de page 81
A.- Das freiburg. Gesetz vom 19. Mai 1894 �ber die Gemeinden und Pfarreien (GG) enth�lt im V. Titel Vorschriften �ber die "Ausnahmsweise Verwaltung der Gemeinden". Es regelt die Voraussetzungen, unter denen der Staatsrat den Gemeinderat abberufen und durch "zeitweilige Verwalter" ersetzen kann (Art. 226/30), und bestimmt anschliessend in
"Art. 231. Endlich kann eine Gemeinde f�r die Verwaltung mit einer benachbarten Gemeinde vereinigt werden:
b) wenn die Bev�lkerung einer Gemeinde weniger als 150 Seelen betr�gt;
In den auf diese Weise vereinigten Gemeinden ist ein Gemeinderat zu ernennen, dessen Mitglieder so gut als m�glich auf alle BGE 89 I 80 S. 82diese Gemeinden im Verh�ltnis ihrer Bev�lkerungszahl verteilt werden. Der Staatsrat setzt diese Verteilung fest.
Art. 232. Ungeachtet dieser Vereinigung bleibt jede Gemeinde Eigent�merin ihrer Gememde- und sonstigen G�ter; der Gemeinderat verwaltet dieselben gesondert. ...."
B.- Die Gemeinden Merlach und Greng werden seit �ber 100 Jahren gem�ss Art. 231 lit. b. GG durch einen gemeinsamen Gemeinderat verwaltet. Im �brigen haben die beiden Gemeinden ihre Selbst�ndigkeit behalten; jede f�hrt ihr eigenes Register der stimmf�higen B�rger, h�lt (unter dem Vorsitz des gemeinsamen Gemeindeammanns) eigene Gemeindeversammlungen ab und verkehrt selber mit der kantonalen Verwaltung. Nach der Volksz�hlung von 1960 hat die Gemeinde Merlach 332 Einwohner mit 82 Stimmberechtigten und die Gemeinde Greng 68 Einwohner mit 17 Stimmberechtigten.
Der gemeinsame Gemeinderat von Merlach und Greng besteht seit jeher aus 5 Mitgliedern, davon vier aus Merlach und einem aus Greng. Er wurde bisher durch die Gesamtheit der Stimmberechtigten beider Gemeinden in einer gemeinsamen Wahlversammlung nach dem absoluten Mehr gew�hlt.
F�r die Neuwahlen im Februar/M�rz 1962 empfahl die Mehrheit der Stimmb�rger von Greng ihren bisherigen Vertreter Walter Straub zur Wiederwahl, w�hrend Stimmb�rger von Merlach die in Greng wohnhaften Fritz Berger und Ernst Laubscher vorschlugen.
In der Wahlversammlung vom 25. Februar 1962, an welcher 78 Stimmb�rger, davon 16 aus Greng, teilnahmen, erreichten drei bisherige Mitglieder des Gemeinderates aus Merlach das absolute Mehr. Von den Kandidaten aus Greng erhielten Berger 31, Straub 30 und Laubscher 19 Stimmen.
Am 28. Februar 1962 reichten 13 Stimmb�rger von Greng beim Staatsrat des Kantons Freiburg eine Beschwerde BGE 89 I 80 S. 83ein mit dem Antrag, die Wahlhandlung zu kassieren und anzuordnen, es seien neue Wahlen in der Weise durchzuf�hren, dass die Gemeinden Merlach und Greng getrennte Wahlkreise mit eigenen Wahlversammlungen bilden; ferner sei festzustellen, dass die Gemeinde Merlach 4 und die Gemeinde Greng einen Vertreter im gemeinsamen Gemeinderat haben.
Am 4. M�rz 1962 fand eine zweite Wahlversammlung statt, an der 80 Stimmb�rger, davon 15 aus Greng, teilnahmen. In dieser erreichte ein weiterer Kandidat aus Merlach das absolute Mehr, w�hrend Straub 34, Berger 33 und Laubscher 10 Stimmen erhielten.
Darauf reichten 14 Stimmb�rger aus Greng beim Staatsrat eine weitere Beschwerde ein, mit der sie die in der Beschwerde vom 28. Februar 1962 gestellten Begehren erneuerten.
Der Staatsrat stellte das weitere Wahlverfahren ein, holte ein Rechtsgutachten bei Prof. W. Oswald (Freiburg) ein und hiess dann mit Entscheid vom 9. Oktober 1962 die Beschwerden dahin gut, dass er die ergangenen Wahlhandlungen kassierte und anordnete, die Neuwahlen seien in getrennten Wahlversammlungen in dem Sinne durchzuf�hren, dass die Gemeinden Merlach und Greng ihre Vertreter im gemeinsamen Gemeinderat im Verh�ltnis von 4: 1 gesondert bestimmen. Die Begr�ndung dieses Entscheids l�sst sich wie folgt zusammenfassen: Dass f�r die Gemeinden Merlach und Greng ein gemeinsamer Gemeinderat zu w�hlen sei und die Gemeinde Greng Anspruch auf einen Sitz in diesem habe, sei unbestritten. Streitig und im Gesetz nicht ausdr�cklich gesagt sei dagegen, wie der gemeinsame Gemeinderat zu w�hlen sei. Art. 231 GG stelle eine Ausnahme von Art. 2 GG, wonach in jeder Gemeinde eine Gemeindeversammlung und ein Gemeinderat bestehe, dar und sei daher einschr�nkend auszulegen in dem Sinne, dass bei Gemeinden mit gemeinsamer Verwaltung jede Gemeinde ihre Versammlung, also auch die Wahlversammlung bewahre. Bei der Beratung des GG BGE 89 I 80 S. 84von 1879 habe der Regierungsvertreter im Grossen Rat erkl�rt, dass bei gemeinsamer Verwaltung jede Gemeinde selbst�ndig bleibe und die B�rger keines ihrer Rechte verlieren. Den Gemeinden sei somit das Recht auf einen Gemeinderat bzw. auf eine angemessene Vertretung im gemeinsamen Gemeinderat und das Recht auf eine eigene Gemeindeversammlung geblieben und den Stimmb�rgern das Recht, ihr in Art. 20 und 72 ff. GG umschriebenes Stimm- und Wahlrecht auszu�ben. Wieso dies aber nur f�r die gew�hnliche Gemeindeversammlung und nicht auch f�r die Wahlversammlung gelten sollte, sei nicht einzusehen. Wenn im Rahmen der administrativen Vereinigung der kleinen Gemeinde als Minderheit gegen�ber der gr�sseren als Mehrheit das Recht auf angemessene Vertretung im gemeinsamen Gemeinderat garantiert werde, so w�re es widersinnig, es der gr�sseren auf anderm Wege, n�mlich bei der Bestimmung dieser Vertretung, zu erm�glichen, die Minderheit zu majorisieren. Damit diese das ihr zustehende Mitspracherecht wirksam aus�ben k�nne, m�sse sie den ihr als am geeignetsten erscheinenden Vertreter selber bestimmen k�nnen.
C.- Gegen diesen Entscheid haben 20 Stimmberechtigte aus Merlach und Fritz Berger aus Greng beim Bundesgericht eine Beschwerde gem�ss Art. 85 lit. a OG eingereicht. Sie werfen dem Staatsrat Verletzung von Art. 6 lit. b BV sowie willk�rliche, mit Art. 4 BV unvereinbare Anwendung von Art. 231 GG vor und machen im wesentlichen geltend: Wenn nach Art. 231 GG f�r zwei Gemeinden ein gemeinsamer Gemeinderat zu ernennen sei, so m�sse dieser auch in einer gemeinsamen Wahlversammlung gew�hlt werden. Es w�re h�chst ungerecht, wenn die Stimmb�rger von Merlach an der Wahl des Vertreters von Greng nicht teilnehmen k�nnten, da dieser auch die Gemeinde Merlach mit verwalte, und noch ungerechter w�re es, wenn die Stimmb�rger von Greng bei der Wahl der vier Vertreter von Merlach nicht mitsprechen d�rften. Der angefochtene Entscheid verstosse gegen Art. 6 lit. b BGE 89 I 80 S. 85BV, da der Grundsatz der Volkssouver�nit�t erfordere, dass die Beh�rden vom Inhaber der Souver�nit�t gew�hlt w�rden, die Gemeindebeh�rden also von den B�rgern der von diesen Beh�rden verwalteten Gemeinden. Der angefochtene Entscheid sei sodann willk�rlich, weil die B�rger von Greng vor der Wahl keine Einsprache gegen das Wahlverfahren (Wahl in einer gemeinsamen Wahlversammlung) erhoben h�tten und daher nicht befugt seien, das Wahlverfahren nach den Wahlen zu beanstanden (BGE 74 I 20). Ferner sei der angefochtene Entscheid deshalb willk�rlich, weil der Staatsrat damit ohne triftigen Grund von einer langj�hrigen Praxis abgewichen sei.
1. Durch den angefochtenen Entscheid hat der Staatsrat die am 25. Februar und 4. M�rz 1962 in gemeinsamer Wahlversammlung durchgef�hrten beiden ersten Wahlg�nge f�r den gemeinsamen Gemeinderat von Merlach und Greng kassiert und bestimmt, wie bei den Neuwahlen vorzugehen sei. Diese Gemeindewahlen geh�ren zu den "kantonalen Wahlen" im Sinne von Art. 85 lit. a OG (BGE 76 I 51, BGE 80 I 227). Die Beschwerdef�hrer sind stimmberechtigte B�rger der Gemeinden Merlach und Greng. Als solche sind sie befugt, den Entscheid des Staatsrates sowohl mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte (Art. 84 lit. a OG) als auch mit einer Wahlbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG anzufechten.
2. (Art. 6 lit. b BV gew�hrleistet kein verfassungsm�ssiges Individualrecht.)
3. Bei Beschwerden gem�ss Art. 85 lit. a OG pr�ft das Bundesgericht die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, die Auslegung anderer kantonaler Vorschriften aber, sofern sie nicht das schon BGE 89 I 80 S. 86von Bundesrechts wegen gew�hrleistete Stimmrecht nach Inhalt und Umfang normieren, sondern Verfahrens- und �hnliche Fragen betreffen, nur unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel des Art. 4 BV (BGE 83 I 176 Erw. 2 und dort angef�hrte fr�here Urteile). Im vorliegenden Falle gehen die Beschwerdef�hrer und die Beschwerdegegner �bereinstimmend davon aus, dass es um den Inhalt und Umfang des Stimmrechts gehe und die Kognition des Bundesgerichts daher unbeschr�nkt sei. Diese Auffassung d�rfte richtig sein, denn der Streit dar�ber, ob die Stimmb�rger von Merlach die Vertreter nur der eigenen oder auch der andern Gemeinde im gemeinsamen Gemeinderat zu w�hlen haben, betrifft wohl nicht nur eine Verfahrensfrage, sondern auch den Umfang ihres Stimmrechts. Wie es sich damit verh�lt, braucht indes nicht abschliessend entschieden zu werden, da der angefochtene Entscheid, wie sich aus den nachstehenden Erw�gungen ergibt, den in der Beschwerde erhobenen R�gen auch bei freier Pr�fung standh�lt.
4. Die Beschwerdef�hrer vertreten unter Berufung auf BGE 74 I 20 die Auffassung, die 14 Stimmb�rger von Greng, welche die in gemeinsamer Wahlversammlung beider Gemeinden durchgef�hrten Wahlg�nge vom 28. Februar und 4. M�rz 1962 beim Regierungsrat angefochten haben, h�tten das Recht zu dieser Anfechtung verwirkt, weil sie vor den Wahlen keinen Einspruch gegen das Wahlverfahren erhoben h�tten. Nach einem vom Bundesgericht bereits in BGE 49 I 329 /30 aufgestellten und in BGE 74 I 21 Erw. 2, BGE 81 I 207 und zahlreichen nicht ver�ffentlichten Urteilen best�tigten Grundsatz verwirkt ein Stimmberechtigter das Recht zur Anrufung des Bundesgerichtes, wenn er gegen das f�r eine Wahl oder Abstimmung angeordnete Verfahren, das er f�r verfassungs- oder gesetzwidrig h�lt, nicht schon vor der Wahl oder Abstimmung Einspruch erhebt, denn es w�re stossend und mit Treu und Glauben unvereinbar, wenn er wegen eines Mangels, den er zun�chst widerspruchslos hingenommen hat, hinterher BGE 89 I 80 S. 87die Wahl oder Abstimmung anfechten k�nnte, weil deren Ergebnis den gehegten Erwartungen nicht entspricht. Selbst wenn dieser Grundsatz ohne weiteres auch f�r die Anrufung kantonaler Rekursinstanzen gelten sollte, was nicht feststeht, so w�re er hier nicht verletzt. Es kommt darauf an, ob ein fr�herer Einspruch nicht nur an sich m�glich, sondern den Betroffenen nach den Umst�nden auch zuzumuten war (vgl. die nicht ver�ffentl. Urteile vom 30. April 1958 i.S. Sch�r c. Bern Erw. 5 und vom 23. Januar 1962 i.S. Schwenk c. Aargau Erw. 1 a.E.). Nun ist die Wahl des gemeinsamen Gemeinderates von Merlach und Greng von jeher in einer gemeinsamen Wahlversammlung erfolgt und dabei als Vertreter von Greng stets der von den Stimmb�rgern dieser Gemeinde Vorgeschlagene gew�hlt worden. Auch scheint es, dass die Wahlen in andern vereinigten Gemeinden des Kantons bisher ebenfalls auf diese Weise durchgef�hrt worden sind und dabei �berall der Vorschlag der kleineren Gemeinde durchdrang. Die Stimmb�rger von Greng durften daher erwarten, dass die Mehrheit ihrem Vorschlag auch dieses Mal folgen werde. Es erscheint daher, obwohl schon am 19. Februar 1962 in einer W�hlerversammlung ein Stimmb�rger aus Merlach einen andern Kandidaten aus Greng vorgeschlagen hat, nicht als Verstoss gegen Treu und Glauben, dass die Stimmb�rger von Greng es zun�chst unterliessen, gegen die Wahl in gemeinsamer Wahlversammlung Einspruch zu erheben. Nachdem dann der erste Wahlgang vom 25. Februar 1962 gezeigt hatte, dass die Mehrheit der W�hler von Merlach ihre Stimme nicht mehr wie bisher dem von den Stimmb�rgern von Greng vorgeschlagenen Kandidaten zu geben gewillt waren, haben 13 der 17 Stimmb�rger von Greng schon am 28. Februar 1962 beim Staatsrat Beschwerde erhoben.
5. Nach Art. 231 GG ist in den f�r die Verwaltung vereinigten Gemeinden ein Gemeinderat zu ernennen, dessen Mitglieder so gut als m�glich auf alle diese Gemeinden im Verh�ltnis ihrer Bev�lkerungszahl verteilt werden. BGE 89 I 80 S. 88
Dass danach die Gemeinde Merlach Anspruch auf 4 und die Gemeinde Greng Anspruch auf einen Vertreter in dem aus 5 Mitgliedern bestehenden gemeinsamen Gemeinderat haben, ist unbestritten. Streitig ist einzig, ob alle 5 Vertreter in einer gemeinsamen Wahlversammlung oder die Vertreter jeder Gemeinde in einer Wahlversammlung der betreffenden Gemeinde zu w�hlen sind.
Bis heute ist die Wahl des gemeinsamen Gemeinderates von Merlach und Greng (und offenbar auch der �brigen administrativ vereinigten Gemeinden des Kantons Freiburg) in einer gemeinsamen Wahlversammlung der Stimmb�rger beider Gemeinden erfolgt. Dieses Verfahren scheint kaum je zu Anst�nden gef�hrt zu haben und wurde vom Staatsrat in einem (nicht bei den Akten liegenden) Entscheid vom 8. April 1907 als das richtige bezeichnet. Im vorliegenden Falle hat dagegen der Staatsrat deshalb, weil die Wahl des von der Mehrheit der Stimmb�rger von Greng vorgeschlagenen Kandidaten in der gemeinsamen Wahlversammlung auf Widerstand stiess, die Wahl der Vertreter jeder Gemeinde in getrennten Wahlversammlungen angeordnet.
Diese L�sung verst�sst jedenfalls nicht gegen den Wortlaut des Gesetzes, da weder Art. 231 GG noch eine andere Bestimmung des GG vorschreibt, wie der gemeinsame Gemeinderat administrativ vereinigter Gemeinden zu w�hlen ist. Fraglich kann nur sein, ob sie dem Sinne des Gesetzes widerspricht.
Wenn Art. 231 GG bestimmt, dass die Mitglieder des gemeinsamen Gemeinderates auf die Gemeinden im Verh�ltnis ihrer Bev�lkerungszahl "verteilt" werden, so wird damit, wie der Staatsrat mit Recht ausf�hrt und offenbar auch die Beschwerdef�hrer annehmen, jeder Gemeinde das Recht einger�umt, im gemeinsamen Gemeinderat verh�ltnism�ssig "vertreten" ("repr�sent�e") zu sein. Daf�r gen�gt nicht, dass ein Mitglied in der betreffenden Gemeinde wohnt oder, ohne dort zu wohnen, als deren Vertreter bezeichnet wird. Von einer "Vertretung" kann BGE 89 I 80 S. 89sinngem�ss nur gesprochen werden, wenn das betreffende Mitglied auch das Vertrauen der Mehrheit der Stimmb�rger der betreffenden Gemeinde geniesst. Eine derartige Vertretung ist aber im Falle der Wahl in gemeinsamer Wahlversammlung nicht gew�hrleistet. An sich w�re es zweifellos w�nschbar, dass die Mitglieder des gemeinsamen Gemeinderates auch in einer gemeinsamen Wahlversammlung gew�hlt werden. Dies kann jedoch, wie der vorliegende Fall zeigt, dazu f�hren, dass als Vertreter der kleineren Gemeinde Personen gew�hlt werden, welche von der �berwiegenden Mehrheit der Stimmb�rger dieser Gemeinde (hier: von 14 der 17) abgelehnt werden, was besonders stossend scheint, wenn die kleinere Gemeinde wie hier nur Anspruch auf einen einzigen Vertreter im gemeinsamen Gemeinderat hat. Eine befriedigende L�sung dieser Schwierigkeit ist nicht leicht zu finden. Im Kanton Bern, wo nach Art. 17 Abs. 3 des Gemeindegesetzes von 1917 die Minderheitspartei einen Anspruch auf angemessene Vertretung in den nach Majorzsystem zu bestellenden Beh�rden und Kommissionen hat, r�umte die Praxis der Minderheit ein Vorschlagsrecht und der Mehrheit die Befugnis ein, unter gewissen Voraussetzungen einen Doppelvorschlag zu verlangen (Kreisschreiben der Gemeindedirektion vom 1. Mai 1957, MBVR 1957 S. 226/7 Ziff. 5). Ob diese L�sung auch angezeigt und zul�ssig w�re, um der kleineren Gemeinde das ihr nach Art. 231 des freiburg. GG zustehende Vertretungsrecht zu sichern, erscheint fraglich, zumal einer Gemeinde mit nur 17 Stimmb�rgern ein Doppelvorschlag unter Umst�nden nicht zuzumuten ist. Als zul�ssig erscheint dagegen mangels gegenteiliger Anhaltspunkte im Gesetz die im angefochtenen Entscheid vom Staatsrat angeordnete Wahl der Vertreter jeder Gemeinde in getrennten Wahlversammlungen. Diese L�sung hat nicht nur den Vorteil der Einfachheit f�r sich, sondern entspricht auch der politischen Selbst�ndigkeit der nur administrativ vereinigten Gemeinden.BGE 89 I 80 S. 90
Die in der Beschwerde dagegen erhobenen Einw�nde sind unbegr�ndet. Dass eine durch Volkswahl zu bestellende Beh�rde von der Gesamtheit der Stimmberechtigten des ihr unterstellten Gebietes zu w�hlen sei, ist kein allgemein g�ltiger Grundsatz des schweizerischen Staatsrechtes. Beim Nationalrat, bei den meisten Kantonsr�ten und auch bei Parlamenten gr�sserer St�dte werden die Mitglieder in getrennten Wahlkreisen gew�hlt, obwohl sie nicht "Vertreter" dieser Wahlkreise, sondern zusammen Repr�sentanten des gesamten Volkes des in Frage stehenden Gemeinwesens sind (vgl. hiezu BURCKHARDT, Komm. zur BV S. 715/16, und GIACOMETTI, Staatsrecht der Kantone S. 301/2). Dass es sich dort um Parlamente, hier dagegen um eine vollziehende Beh�rde handelt, verschl�gt nichts. Wie statt der Wahl des Gemeinderates nach dem Majorzsystem auch die Wahl nach dem Proporzsystem m�glich ist und in der Schweiz vorkommt (GIACOMETTI a.a.O.S. 415/16, HEINIGER, Der Gemeinderat, Diss. Z�rich 1957 S. 34 ff.), so kann sich, statt der Wahl aller Mitglieder durch die Gesamtheit der Stimmb�rger, beim Vorliegen besonderer Verh�ltnisse auch die Wahl einzelner Mitglieder in Wahlbezirken rechtfertigen. Solche besonderen Umst�nde liegen aber offensichtlich vor, wenn zwei politisch selbst�ndige Gemeinden einen gemeinsamen Gemeinderat haben und jede Gemeinde in diesem im Verh�ltnis ihrer Bev�lkerungszahl vertreten sein soll.
Unbegr�ndet ist schliesslich auch der Einwand der Beschwerdef�hrer, der Staatsrat sei im angefochtenen Entscheid ohne triftigen Grund von einer langj�hrigen Praxis abgewichen. Einmal kann, da sich der Staatsrat seit dem vereinzelten Entscheid vom 8. April 1907 nicht mehr mit der Frage zu befassen hatte, ob der gemeinsame Gemeinderat in gemeinsamer Wahlversammlung zu w�hlen sei, nicht von einer Praxis und jedenfalls nicht von einer st�ndigen Praxis des Staatsrates gesprochen werden. Davon abgesehen kann es einer Beh�rde nicht verwehrt werden, ihre bisherige Praxis zu �berpr�fen und sie gegebenenfalls, BGE 89 I 80 S. 91neuer oder besserer Erkenntnis folgend, zu �ndern (BGE 86 I 326 mit Verweisungen). So verh�lt es sich aber hier. Der Staatsrat hat offenbar erstmals festgestellt, dass die Wahl in gemeinsamer Wahlversammlung zu einer Majorisierung der kleineren durch die gr�ssere Gemeinde f�hren kann, und ist zum Schluss gekommen, diesem dem Sinne von Art. 231 GG widersprechenden Missstand k�nne hier nur durch die Wahl der Vertreter jeder Gemeinde in getrennten Wahlversammlungen wirksam begegnet werden.
86 I 326
Art. 6 lit. b BV,

References: BGE 

Art. 232
 Art. 231
 BGE 
 Art. 231
 Art. 2
 BGE 
 Art. 20
 Art. 85
 Art. 6
 Art. 4
 Art. 231
 Art. 231
 Art. 6
 BGE 
 Art. 85
 BGE 
 Art. 85
 Art. 85
 BGE 
 Art. 4
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 231
 BGE 
 Art. 231
 Art. 231
 BGE 
 Art. 17
 Art. 231
 BGE 
 Art. 231

Art. 6