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Timestamp: 2020-02-25 20:19:11+00:00

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BVerfG, Beschluss vom 06.10.1981 - 2 BvR 384/81 - openJur
BVerfG, Beschluss vom 06.10.1981 - 2 BvR 384/81
openJur 2011, 118318
Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Frage, ob in Niedersachsen ein leitender Angestellter eines Landkreises verfassungsrechtlich zulässig in seiner Wählbarkeit in den Rat einer kreisangehörigen Gemeinde beschränkt werden kann.
1. § 35 a der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) in der Fassung vom 18. Oktober 1977 (GVBl. S. 497), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. Juni 1980 (GVBl. S. 253), hat durch § 1 Nr. 3 des Siebenten Gesetzes zur Änderung der Niedersächsischen Gemeindeordnung und der Niedersächsischen Landkreisordnung vom 18. Oktober 1980 (GVBl. S. 385 -- im folgenden kurz: Änderungsgesetz -) folgende geänderte Fassung erhalten:
§ 35 aUnvereinbarkeit
(1) Ratsherr darf nicht sein1. ein Beamter im Dienst der Gemeinde,2. ein Beamter im Dienst der Samtgemeinde, deren Mitglied die Gemeinde ist,3. ein leitender Beamter im Dienst des Landkreises, dem die Gemeinde angehört,4. ein leitender Beamter im Dienst eines Zweckverbandes oder einer sonstigen Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts, die in der Gewährträgerschaft der Gemeinde steht oder an deren Trägerschaft die Gemeinde beteiligt ist, wenn ihre Beteiligung am Stimmrecht 50 vom Hundert und mehr beträgt,5. ein Beamter, der vorbereitend oder entscheidend unmittelbar Aufgaben der Kommunal- oder Fachaufsicht über die Gemeinde wahrnimmt.
(2) Leitende Beamte im Sinne dieses Gesetzes sind1. der Hauptverwaltungsbeamte und sein allgemeiner Vertreter,2. sonstige Beamte auf Zeit,3. die Amtsleiter und Beamte auf vergleichbaren Dienstposten sowie deren Vertreter und4. Vorstandsmitglieder, Verwaltungsleiter, Geschäftsführer und Inhaber vergleichbarer Ämter sowie deren Vertreter.
(3) Die Absätze 1 und 2 finden auf hauptberufliche Angestellte entsprechende Anwendung. Sie gelten nicht für Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst und für Ehrenbeamte.
(4) Ratsherr darf auch nicht sein ein leitender Angestellter einer Gesellschaft des privaten Rechts, an der die Gemeinde, bei Mitgliedsgemeinden von Samtgemeinden auch die Samtgemeinde, maßgeblich beteiligt ist, wenn er allein oder mit anderen ständig berechtigt ist, die Gesellschaft in vollem Umfang zu vertreten. Als maßgebliche Beteiligung gilt die Trägerschaft oder eine Beteiligung am Stimmrecht in den Aufsichtsorganen der Gesellschaft von 50 vom Hundert und mehr.
(5) Wird ein Beamter oder Angestellter gewählt, der an der Zugehörigkeit zum Rat gehindert ist, so kann er die Wahl nur annehmen, wenn er dem Gemeindewahlleiter nachweist, daß er die zur Beendigung des Beamten- oder Angestelltenverhältnisses erforderliche Erklärung abgegeben hat. Weist er das vor Ablauf der Frist zur Annahme der Wahl nicht nach, so gilt die Wahl als abgelehnt. Die Beendigung des Beamten- oder Angestelltenverhältnisses ist dem Ratsvorsitzenden spätestens vier Monate nach Annahme der Wahl nachzuweisen. Die Sätze 1 bis 3 gelten bei einem Nachrücken als Ersatzmann entsprechend. Stellt der Wahlleiter nachträglich fest, daß ein Beamter oder Angestellter die Wahl angenommen hat, obwohl er an der gleichzeitigen Zugehörigkeit zum Rat gehindert war, und weist er nicht innerhalb einer Frist von einem Monat nach Zustellung der nachträglichen Feststellung die Beendigung seines Dienstverhältnisses nach, so scheidet er mit Ablauf der Frist aus dem Rat aus. Der Wahlleiter stellt den Verlust der Mitgliedschaft fest.
Das Änderungsgesetz vom 18. Oktober 1980 ist nach seinem § 3 Abs. 1 am 1. Januar 1981 in Kraft getreten, jedoch gelten -- abweichend davon -- gemäß § 3 Abs. 2 des Gesetzes für Ratsherren und Kreistagsabgeordnete der am 31. Oktober 1981 ablaufenden Wahlperiode die bisherigen Bestimmungen bis zur ersten Sitzung der neugewählten Vertretung fort.
2. Auch nach dem vorher geltenden Recht waren bestimmte Angestellte des Landkreises in ihrer Wählbarkeit in den Rat einer kreisangehörigen Gemeinde beschränkt. Nach § 35 a Abs. 1 Nr. 2 c, Abs. 3 NGO a.F. durfte ein Angestellter nicht Ratsherr sein, der unmittelbar Aufgaben der Kommunal- oder Fachaufsicht über die Gemeinde wahrnimmt.
Der Beschwerdeführer ist Angestellter des Niedersächsischen Landkreises Diepholz und leitet das Sozialamt des Landkreises. Er ist seit 1968 Mitglied des Rates der kreisangehörigen Stadt Syke.
Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer unmittelbar gegen die Regelung des § 35 a Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 und Abs. 5 NGO. Er sieht sich durch diese Regelung gehindert, künftig eine Wahl in den Rat der Stadt Syke anzunehmen. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl. Die angegriffene Regelung sei mit Art. 137 Abs. 1 GG unvereinbar und verletze sein Grundrecht aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG. Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor:
Der auch im kommunalen Bereich geltende Grundsatz der Gleichheit der Wahl besage, daß jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise solle ausüben können. Als Ermächtigung für eine Einschränkung des passiven Wahlrechts komme allein Art. 137 Abs. 1 GG in Betracht. Angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich müsse zwar auch der faktische Ausschluß von der Wählbarkeit -- den die angegriffene Regelung bewirke -- als zumutbare Konsequenz einer auf Art. 137 Abs. 1 GG gestützten Inkompatibilitätsregelung angesehen werden. Dieser sei jedoch als eine mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbare Differenzierung nur dann gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam begegnet werden könne. Aus Sinn und Zweck des Art. 137 Abs. 1 GG ergebe sich aber, daß nicht jede Gefahr einer Interessenkollision eine Unvereinbarkeitsregelung rechtfertige. Wesentlich sei insoweit der Gesichtspunkt einer möglichen Gefährdung von Kontrollfunktionen. Bereits daraus folge, daß ein generelles Verbot der Mitgliedschaft von Kreisbediensteten im Gemeinderat kreisangehöriger Gemeinden unzulässig wäre.
Auch die angegriffene Regelung trage diesem Gesichtspunkt, soweit sie alle leitenden Bediensteten des Landkreises in ihrer Wählbarkeit in den Gemeinderat beschränke, nicht hinreichend Rechnung. Zumindest unterhalb der Ebene der Wahlbeamten seien differenzierende Regelungen erforderlich. In diesen müsse entscheidend darauf abgestellt werden, inwieweit ein Beamter oder Angestellter im Einzelfall mit Aufgaben betraut sei, deren Wahrnehmung bei gleichzeitiger Ratsmitgliedschaft zur Beeinträchtigung der Kontrollfunktionen des Rates oder anderweitigen Interessenkonflikten führen könnte. Die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat könne so etwa bei einem Bauamtsleiter zu bejahen, werde aber bei einem Sozialamtsleiter zu verneinen sein. Die Neuregelung vermeide zwar im Einzelfall Abgrenzungsschwierigkeiten bei der von ihr betroffenen Personengruppe der Amtsleiter des Landkreises. Andererseits stelle die generelle Beschränkung der Wählbarkeit der Amtsleiter wegen abstrakt nicht auszuschließender Interessenkollisionen eine Ungleichbehandlung gegenüber solchen Personengruppen dar, bei denen die Gefahr von Interessenkonflikten größer sei, die aber dennoch bei ihrer Tätigkeit als Ratsherr nur Mitwirkungsverboten im Einzelfall unterlägen. Angesichts der Bedeutung der Bauleitplanung in der Praxis der gemeindlichen Selbstverwaltung führe die Mitgliedschaft von Architekten, Bauunternehmern oder Immobilienmaklern im Rat der Gemeinde wesentlich häufiger zu Konfliktsituationen, als dies bei den Amtsleitern der Landkreise der Fall sei. Ebenso nähmen Fragen im Zusammenhang mit der Schulträgerschaft der Gemeinden in der Tätigkeit des Rates einen breiten Raum ein. Es sei deshalb nicht einzusehen, weshalb der Landesgesetzgeber für Lehrer bis hin zum Schulleiter Mitwirkungsverbote zur Vermeidung von Interessenkonflikten für ausreichend erachte, während die Wählbarkeit eines Amtsleiters des Kreises auch dann beschränkt werde, wenn Berührungspunkte mit der Tätigkeit des Gemeinderats nur in seltenen Fällen auftreten könnten.
Die Tätigkeit als Leiter des Sozialamts des Landkreises und die gleichzeitige Wahrnehmung des Ratsmandats in einer kreisangehörigen Gemeinde führe nicht zu Interessenkollisionen, die eine Wählbarkeitsbeschränkung rechtfertigen könnten. Soweit die Landkreise örtliche Träger der Sozialhilfe seien (vgl. § 96 Bundessozialhilfegesetz -- BSHG -), handele es sich um eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises der Landkreise. Daran ändere sich auch dadurch nichts, daß die Landkreise nach § 4 des niedersächsischen Gesetzes zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes (i.d.F. vom 19. Januar 1976 [GVBl. S. 5], zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. Mai 1978 [GVBl. S. 443]) die kreisangehörigen Gemeinden zur Durchführung der den Landkreisen obliegenden Aufgaben heranziehen und bestimmen könnten, in welchen Angelegenheiten und inwieweit die Gemeinden selbständig entscheiden. Es handele sich dabei nicht um einen Fall der Fachaufsicht des Landkreises über die Gemeinden, weil die Trägerschaft der Landkreise und damit deren Verantwortung für die Durchführung des Bundessozialhilfegesetzes unberührt bleibe. Auch die dem Landkreis zustehende Weisungsbefugnis diene nicht dazu zu sichern, daß Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises von der Gemeinde zweck- und rechtmäßig durchgeführt werden, vielmehr solle sie gewährleisten, daß eigene Aufgaben des Landkreises entsprechend den Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes erfüllt werden. Schließlich hafte selbst bei fehlerhafter Bearbeitung von Sozialhilfeanträgen durch die herangezogene Gemeinde grundsätzlich der Landkreis; dieser habe auch bei Heranziehung der Gemeinde die Widerspruchsbescheide nach der Verwaltungsgerichtsordnung zu erlassen. Aus allem folge deutlich, daß es in diesem Bereich normalerweise keine Entscheidungskonflikte zwischen der Tätigkeit als Sozialamtsleiter und der gleichzeitigen Ausübung des Ratsmandats in einer herangezogenen Gemeinde gebe. Hafte die Gemeinde ausnahmsweise dann, wenn bei Anwendung des Bundessozialhilfegesetzes entstandene Schäden etwa auf Verfehlungen des Sachbearbeiters beruhen, könne einem hier denkbaren Interessenkonflikt in der Person des Sozialamtsleiters durch ein Mitwirkungsverbot im Einzelfall Rechnung getragen werden.
Das gelte erst recht im Hinblick auf den übrigen Tätigkeitsbereich des Sozialamtsleiters. Berührungspunkte zwischen diesem und der Ausübung des Mandats in einer Gemeindevertretung könnten sich allenfalls noch im Zusammenhang mit Entscheidungen des Landkreises über die Vergabe von Wohnungsbaudarlehen aus Kreismitteln, bei der Bewilligung von Darlehen zur Errichtung von Altenwohnungen, bei der Gewährung von Beihilfen für Sozial- und Gemeindeschwesternstationen oder bei der Bewilligung von Kreisbeihilfen für Baumaßnahmen in Alters- oder Pflegeheimen ergeben. Insgesamt aber blieben diese denkbaren Berührungspunkte zwischen der Tätigkeit als Sozialamtsleiter des Kreises und der als Ratsherr in einer kreisangehörigen Gemeinde sowohl nach ihrer Bedeutung als auch nach ihrer Häufigkeit hinter denen zurück, die sich z. B. bei einer Ratstätigkeit von Schulleitern oder Lehrern allgemein ergeben könnten. Ein genereller faktischer Ausschluß leitender Beamter und Angestellter im Dienste des Landkreises von der Wählbarkeit in den Rat einer kreisangehörigen Gemeinde sei nach alledem nicht erforderlich. Vielmehr erscheine die Regelung des § 35 a Abs. 1 Nr. 5 NGO ausreichend, um drohenden Interessenkonflikten zu begegnen. Bei verfassungskonformer Auslegung dieser Vorschrift unterliege der Beschwerdeführer keiner Wählbarkeitsbeschränkung.
Selbst wenn man aber die angegriffene Regelung als verfassungsgemäß erachte, bleibe zu prüfen, ob der Gesetzgeber verpflichtet gewesen sei, denjenigen Bediensteten des Landkreises, die langjährige Gemeinderatsmitglieder sind, eine großzügige Übergangsregelung zu gewähren.
Das Bundesverfassungsgericht hat dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Niedersächsischen Landtag sowie sämtlichen Landesregierungen Gelegenheit zur Äußerung gegeben.
1. Der Niedersächsische Landtag hat beschlossen, von einer Äußerung gegenüber dem Bundesverfassungsgericht abzusehen. Der Präsident des Niedersächsischen Landtages hat jedoch gebeten, Stellungnahmen der Fraktionen des Landtages zur Verfassungsbeschwerde in das Verfahren einzubeziehen. Eine solche Stellungnahme hat lediglich die Fraktion der CDU im Niedersächsischen Landtag abgegeben, in der sie im wesentlichen darlegt:
Die angegriffene Regelung sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Art. 137 Abs. 1 GG lasse gesetzliche Beschränkungen der Wählbarkeit der Angehörigen des öffentlichen Dienstes zur Verhinderung des Zusammentreffens von Amt und Mandat zu. Dabei bleibe es dem Gesetzgeber überlassen, in welchem Umfang er von der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG Gebrauch macht. Der Gesetzgeber sei nicht auf die Regelung der Unvereinbarkeit bestimmter Ämter auf der Ebene der Gemeinde mit der Mitgliedschaft im Gemeinderat beschränkt. Denn auch soweit sich in den Fällen des § 35 a Abs. 1 NGO exekutive und legislative Funktionen nicht auf gleicher, sondern auf verschiedenen Ebenen gegenüberstünden, sei der Gewaltenteilungsgrundsatz berührt. Art. 137 Abs. 1 GG ermächtige daher auch dann zur Beschränkung der Wählbarkeit, wenn Amt und Mandat auf verschiedenen Ebenen liegen, sofern die Gefahr einer Interessenkollision bestehe.
Der Landesgesetzgeber sei nicht gehindert gewesen, die leitenden Angestellten des Landkreises in die Regelung der Unvereinbarkeit bestimmter Ämter mit der Zugehörigkeit zum Gemeinderat einzubeziehen. Denn die besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich erforderten es, das passive Wahlrecht über die Bediensteten der Gemeinde hinaus auch für andere Personen zu beschränken. Für die kreisangehörige Gemeinde sei in Niedersachsen untere Kommunalaufsichtsbehörde der Landkreis; er nehme auch Aufgaben der Fachaufsicht über die Gemeinde wahr (§ 128 Abs. 1 und 3 NGO). Die Kontroll- und Einwirkungsbefugnisse des Landkreises, die sich daraus ergäben, stünden der Mitgliedschaft der sie ausübenden Amtsträger im Rat einer kreisangehörigen Gemeinde entgegen. Art. 137 Abs. 1 GG lasse aber auch Wählbarkeitsbeschränkungen derjenigen Kreisbediensteten zu, die nicht unmittelbar Aufgaben der Aufsicht wahrnehmen. Denn auch bei solchen Bediensteten sei die Möglichkeit eines Interessenkonflikts nicht ausgeschlossen. Im Verhältnis von Gemeinde und Landkreis bestehe zwischen dem Gemeinderat und den Vollzugsorganen des Landkreises ein funktionelles, in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG angelegtes und im Kommunalverfassungsrecht ausgebildetes Gegensatzverhältnis bei der Kontrolle der Verwaltung durch den Rat. Die funktionsgerechte Erfüllung der Aufgaben des Gemeinderates sei nicht mehr sichergestellt, wenn die Mandatsausübung von den Interessen der übergeordneten Gebietskörperschaft beeinflußt werden könnte. Es sei daher ein legitimes Ziel des Gesetzgebers gewesen, die sich aus derartigen Überkreuzvertretungen ergebende ernsthafte Gefährdung für das Wohl der Gemeinde zu verhindern. Die Gefahr von Interessenkollisionen ergebe sich aus den Aufgaben des Gemeinderates und des Verwaltungsausschusses. Infolge der Verbandsstruktur des Landkreises bestehe in zahlreichen Zuständigkeiten eine enge Verbindung zwischen Landkreis und kreisangehöriger Gemeinde. Die Landkreise wirkten in vielfacher Hinsicht auf die Erfüllung des Aufgabenbestandes der Gemeinde ein. Auch sei die Abgrenzung der örtlichen und überörtlichen Aufgaben häufig schwierig. Nicht selten komme es zu einer Aufgabenverlagerung von den Gemeinden auf die Landkreise und umgekehrt. Hinzu kämen die vielfältigen Formen der präventiven Aufsicht durch Beratung, Informationsaustausch und ähnliche Maßnahmen im Vorfeld kommunaler Entscheidungen, an denen Bedienstete des Landkreises in größerer Zahl beteiligt seien, als an der Aufsicht über die Gemeinden im engeren Sinne. Der kommunale Mandatsträger könne dabei nicht auf beiden Seiten stehen, wenn der Gefahr einer Verfilzung verschiedener Ebenen wirksam begegnet werden solle.
Die angegriffene Regelung beschränke sich darauf, die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat für die leitenden Beamten und Angestellten des Landkreises zu normieren. Bei diesem Personenkreis bestehe wegen der engen Verflechtung innerhalb des Landkreises die generelle Gefahr von Interessenkollisionen. Angesichts der Vielzahl denkbarer Möglichkeiten ins Gewicht fallender Entscheidungskonflikte habe sich der Gesetzgeber für die konsequente Beschränkung der Wählbarkeit aller leitenden Bediensteten ohne weitergehende Differenzierung entscheiden dürfen. Amtsleiter gehörten zu den leitenden Bediensteten der Landkreise. Sie stünden dem Amt als der organisatorischen Einheit des Landkreises vor und seien unmittelbar dem Oberkreisdirektor und den weiteren Wahlbeamten in Dezernentenstellung nachgeordnet. Der Amtsleiter sei für sein Amt verantwortlich und habe entsprechende Weisungsbefugnis. Ihm oblägen also Aufgaben der Leitung und Aufsicht. Damit komme dem Amtsleiter eine erhebliche Einflußmöglichkeit auf die Verwaltung des Landkreises zu. Einer Differenzierung nach dem jeweiligen Aufgabenbereich der Ämter habe es nicht bedurft. Der Zuschnitt der Ämter richte sich nach den Bedürfnissen der Kreisverwaltung und nehme keine Rücksicht auf den Grad der Verflechtung mit Angelegenheiten einer kreisangehörigen Gemeinde. Eine Abgrenzung der inkompatiblen Amtsleiter nach ihren konkreten sachlichen Zuständigkeiten sei nicht befriedigend zu regeln. Demgegenüber verlange die Vielzahl möglicher Entscheidungskonflikte eine klare Regelung der Unvereinbarkeiten. Hier habe das Verfassungsprinzip der Gewaltenteilung den Vorrang vor der Gewährleistung des gleichen passiven Wahlrechts.
2. Zur Verfassungsbeschwerde hat sich weiterhin die Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen geäußert. Sie hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet und führt dazu im wesentlichen aus:
Der Gesetzgeber sei nicht nur befugt, für solche Bedienstete des Landkreises eine Unvereinbarkeit von Amt und Mandat festzulegen, die im Einzelfall mit Aufgaben betraut sind, deren Wahrnehmung bei gleichzeitiger Mitgliedschaft im Rat einer kreisangehörigen Gemeinde zu Interessenkonflikten führen könnte. Denn eine solche Einschränkung des Gesetzgebers könne weder dem Wortlaut noch dem Sinn des Art. 137 Abs. 1 GG entnommen werden. Der Gesetzgeber müsse vielmehr als ermächtigt angesehen werden, generalisierende Vorschriften zu erlassen, um von ihm als typisch erkannte abstrakte Gefahren für wichtige Belange der Allgemeinheit wirksam abzuwehren und im Einzelfall mögliche Abgrenzungsschwierigkeiten und Unklarheiten von vornherein zu vermeiden. Eine konkrete, tätigkeitsbezogene Inkompatibilitätsregelung würde dieser Gefahr nicht notwendig im erforderlichen Umfang begegnen.
Bei dem Grad der verwaltungsorganisatorischen Zuordnungen zwischen Kreis und kreisangehörigen Gemeinden habe ein großer Teil der Kreisbediensteten mehr oder weniger häufig Berührung mit Angelegenheiten, die die kreisangehörigen Gemeinden betreffen. Das gelte vor allem für Bedienstete vom Rang des Beschwerdeführers. Eine Abgrenzung der Dienstkräfte des Kreises, die solche Angelegenheiten wahrzunehmen haben, von jenen, bei denen Aufgaben dieser Art niemals oder so gut wie niemals anfallen, würde deshalb erhebliche Schwierigkeiten bereiten. Ferner eröffne bereits die bloße Zugehörigkeit zur Verwaltung des Kreises Möglichkeiten der offiziellen oder inoffiziellen Einflußnahme auf die Aufgabenerledigung, z. B. in Vertretungsfällen oder im Falle behördeninterner Beteiligungen. Darüber hinaus könne sich eine an die konkrete Aufgabe des Bediensteten anknüpfende Inkompatibilitätsregelung einschränkend auf die Dispositionsfreiheit des Dienstherrn auswirken, als von ihm erwartet werden könnte, bei der Geschäfts- und Personalverteilung auf die Ratsmitgliedschaft eines Bediensteten Rücksicht zu nehmen. Umgekehrt erlangten so die Kreise über die Geschäfts- und Personalverteilung die Möglichkeit, die Zusammensetzung der Räte in den Gemeinden zu beeinflussen.
Richter Mahrenholz hat in seiner früheren Eigenschaft als Mitglied des Niedersächsischen Landtages an dem Gesetzgebungsverfahren mitgewirkt, das zum Erlaß der angegriffenen Regelung geführt hat. Dies bewirkt gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 1 BVerfGG nicht den Ausschluß von der Ausübung des Richteramtes.
1. Der Beschwerdeführer rügt mit der Verfassungsbeschwerde die Verletzung eines in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechts, soweit er eine Verletzung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit durch den Landesgesetzgeber geltend macht. Er sieht die Verfassungsverletzung in der unterschiedslosen Erstreckung der Unvereinbarkeitsregelung auf alle hauptberuflichen leitenden Angestellten im Dienste des Landkreises.
Landesgesetze, die das Wahlrecht zu kommunalen Vertretungskörperschaften regeln, sind von jedermann unter Berufung auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes angreifbar, sofern die Beschwerdeführer von diesen Gesetzen selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind (vgl. BVerfGE 6, 121 [128]; ständige Rechtsprechung). Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes. Jeder Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl enthält deshalb zugleich eine Verletzung des in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG i.V.m. § 90 Abs. 1 BVerfGG in Bezug genommenen Art. 3 GG, auf den der Beschwerdeführer die Verfassungsbeschwerde stützt (BVerfGE 34, 81 [94]; 47, 253 [269 f.]; BVerfG, Beschluß vom 7. April 1981 -- 2 BvR 1210/80 --, Umdruck S. 14; ständige Rechtsprechung).
Auf einen Verstoß gegen die vom Beschwerdeführer außerdem angeführten Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 137 Abs. 1 GG kann die Verfassungsbeschwerde allerdings nicht selbständig gestützt werden, weil diese Verfassungsbestimmungen in § 90 Abs. 1 BVerfGG nicht aufgezählt sind und deshalb nicht zu den Rechten gehören, deren behauptete Verletzung die Beschwerdebefugnis begründet. Das Bundesverfassungsgericht kann aber aufgrund der im Hinblick auf die Rüge nach Art. 3 Abs. 1 GG zulässigen Verfassungsbeschwerde von Amts wegen prüfen, ob die beanstandete Gesetzesvorschrift auch gegen andere Verfassungsbestimmungen verstößt (BVerfGE 48, 64 [79]).
2. Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffene Regelung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Er ist in der laufenden Wahlperiode Mitglied des Rates der Stadt Syke und hat sich bei den Kommunalwahlen am 27. September 1981 für die nächste Wahlperiode wiederum zur Wahl gestellt. Der Beschwerdeführer steht zum Landkreis Diepholz in einem Dienstverhältnis, auf das die angegriffene Regelung des § 35 a Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3, Abs. 5 NGO mit der Folge Anwendung findet, daß er im Falle seiner Wiederwahl das Mandat nicht annehmen könnte, es sei denn, er würde gleichzeitig seine dienstliche Tätigkeit aufgeben.
Die angegriffene Regelung greift in die Rechtsposition des Beschwerdeführers ein, ohne daß es noch eines weiteren Vollzugsaktes der Verwaltung bedarf. Nach § 35 a Abs. 5 Satz 2 NGO gilt die Wahl als abgelehnt, wenn der Bewerber nicht innerhalb der Frist zur Annahme der Wahl dem Gemeindewahlleiter nachweist, daß er die zur Beendigung des Angestelltenverhältnisses erforderliche Erklärung abgegeben hat. Stellt sich nachträglich heraus, daß ein Bewerber an der Zugehörigkeit zum Rat gehindert war, so hat der Wahlleiter -- nach erfolgloser Aufforderung zur Abgabe der Erklärung über die Beendigung des Dienstverhältnisses -- den Verlust der Mitgliedschaft festzustellen (vgl. § 35 a Abs. 5 Satz 5, 6 NGO). Die Zuweisung der Sitze an die einzelnen Bewerber und die in diesem Zusammenhang vorzunehmende Prüfung gemäß § 35 a Abs. 5 NGO sind keine Vollzugsakte der Verwaltung im vorgenannten Sinne. Sie konkretisieren lediglich das bereits feststehende Wahlergebnis (vgl. auch BVerfGE 1, 208 [237]; 12, 73 [76]; 18, 172 [180]; 38, 326 [335]; 48, 64 [79 f.]).
Die Regelung des § 35 a Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3, Abs. 5 NGO verletzt den Grundsatz der Gleichheit der Wahl nicht.
1. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muß das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes, der als Grundrecht des Einzelnen in Art. 3 Abs. 1 GG garantiert ist (BVerfGE 41, 399 [413]; m.w.N.; ständige Rechtsprechung). Er unterscheidet sich vom allgemeinen Gleichheitssatz durch seinen formalen Charakter (BVerfGE 34, 81 [98]; 41, 399 [413]) und besagt, daß jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können (BVerfGE 12, 73 [77]; 34, 81 [98]; 41, 399 [413]; 48, 64 [81]). Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (BVerfGE 12, 73 [77]; 13, 243 [247]; 34, 81 [99]; 41, 399 [413]; ständige Rechtsprechung).
2. Grundsätzlich hat mithin jeder Bürger der Gemeinde, der die Grundvoraussetzungen der Wählbarkeit erfüllt, das Recht, sich in die kommunalen Vertretungskörperschaften wählen zu lassen. Die angegriffene Regelung beschränkt die Wählbarkeit solcher Bürger in den Rat der Gemeinde, die als leitende Beamte oder hauptberufliche Angestellte im Dienst des Landkreises stehen, dem die Gemeinde angehört. Eine einschränkende Regelung des passiven Wahlrechts von dieser Bedeutung und Tragweite ist nur zulässig, soweit das Grundgesetz sie ausdrücklich vorsieht oder soweit aus der Verfassungsordnung sonst eine ausreichende Ermächtigung entnommen werden kann (vgl. BVerfGE, 48, 64 [82]; BVerfG, Beschluß vom 7. April 1981 -- 2 BvR 1210/80 --, Umdruck S. 16).
Als Ermächtigung zur Beschränkung des passiven Wahlrechts, wie sie die angegriffene Regelung vorsieht, kommt allein Art. 137 Abs. 1 GG in Betracht. Außerhalb dieser Ermächtigung ist eine Beschränkung des passiven Wahlrechts in Anknüpfung an ein Dienstverhältnis durch einfaches Gesetz nicht zulässig. Art. 137 Abs. 1 GG stellt insoweit eine abschließende Regelung der Materie dar und läßt keinen Raum für ungeschriebene Inkompatibilitäten (vgl. BVerfGE 38, 326 [336]; 48, 64 [82]; BVerfG, Beschluß vom 7. April 1981 -- 2 BvR 1210/80 --, Umdruck S. 17).
Die angegriffene Unvereinbarkeitsregelung hält sich im Rahmen dieser verfassungsrechtlichen Ermächtigung.
1. Art. 137 Abs. 1 GG gilt auch für die Beschränkung der Wählbarkeit zu den kommunalen Vertretungskörperschaften, mithin auch für die Wahlen zum Gemeinderat (vgl. BVerfGE 48, 64 [82]). Er verlangt eine gesetzliche Regelung. Die Vorschrift des § 1 Nr. 3 des Änderungsgesetzes vom 18. Oktober 1980, die § 35 a NGO neugefaßt und die angegriffene Regelung eingefügt hat, ist in einem Landesgesetz enthalten. Der niedersächsische Landesgesetzgeber ist für diese Regelung zuständig, da sie materiell ausschließlich einen Gegenstand betrifft, der zum niedersächsischen Kommunalrecht und damit zu einer Materie des Landesrechts rechnet (vgl. BVerfGE 12, 73 [77]; 48, 64 [83]).
Art. 137 Abs. 1 GG ermächtigt den Gesetzgeber nur, bestimmte Gruppen von öffentlichen Bediensteten in ihrer Wählbarkeit zu beschränken. Er führt darunter ausdrücklich die "Angestellten des öffentlichen Dienstes" an und erfaßt damit jedenfalls all die Angestellten, die in einem Dienstverhältnis zu einem öffentlichrechtlichen Dienstherrn stehen (vgl. BVerfGE 48, 64 [84]). Die von der angegriffenen Regelung betroffene Personengruppe steht in einem solchen Dienstverhältnis. Denn die Regelung erfaßt -- soweit sie hier den Gegenstand der Prüfung bildet -- die hauptberuflichen, leitenden Angestellten des Landkreises, also die Angestellten eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn.
2. Eine auf Art. 137 Abs. 1 GG gestützte gesetzliche Regelung darf nur eine Beschränkung der Wählbarkeit in Gestalt einer Unvereinbarkeitsregelung (Inkompatibilität), nicht aber den rechtlichen Ausschluß von der Wählbarkeit (Ineligibilität) anordnen (BVerfGE 12, 73 [77]; 18, 172 [181]; 38, 326 [338]; 48, 64 [88]; BVerfG, Beschluß vom 7. April 1981 -- 2 BvR 1210/80 --, Umdruck S. 27). Wesentliches Merkmal einer Inkompatibilitätsvorschrift ist, daß sich der von ihr Betroffene als Wahlbewerber aufstellen lassen, gewählt werden und die Wahl annehmen kann, die Annahme der Wahl aber von einer Beendigung des Dienstverhältnisses abhängig gemacht wird. Die angegriffene Regelung überschreitet diesen Rahmen nicht. Der von ihr erfaßte leitende Angestellte des Landkreises wird nicht rechtlich von der Wählbarkeit ausgeschlossen (vgl. § 35 NGO); er kann sich um die Wahl als Ratsherr in einer kreisangehörigen Gemeinde bewerben und gewählt werden. Nach § 35 a Abs. 5 NGO setzt die Annahme der Wahl allerdings den Nachweis voraus, daß er die zur Beendigung seines Angestelltenverhältnisses erforderliche Erklärung abgegeben hat. Die Vorschrift des § 35 a NGO statuiert mithin lediglich eine Inkompatibilität. Sie beläßt dem Betroffenen die Wahl zwischen Amt und Mandat.
Am Charakter des § 35 a NGO als einer Inkompatibilitätsvorschrift ändert sich auch dadurch nichts, daß sich ein Bewerber wegen der Folgen der gesetzlichen Unvereinbarkeitsregelung auf seine beruflichen und wirtschaftlichen Lebensbedingungen außerstande sehen kann, sich für das Mandat zu entscheiden. Angesichts der besonderen Verhältnisse im kommunalen Bereich ist diese faktische Einengung der Wahlmöglichkeit zwischen Amt und Mandat schon immer als zumutbare Konsequenz angesehen worden (vgl. BVerfGE 48, 64 [89] m.w.N.). Auf dieser Ebene ist der Landesgesetzgeber nicht verpflichtet, das mit der Annahme des Mandats verbundene Ausscheiden des Bewerbers aus seinem öffentlichen Dienstverhältnis durch aufwendige Auffangregelungen zu erleichtern. Andererseits kann eine Beschränkung der Wählbarkeit mit so weitreichenden Folgen im Hinblick auf die Bedeutung der Wahlrechtsgleichheit nicht allein mit der verfassungsrechtlichen Ermächtigung aus Art. 137 Abs. 1 GG begründet werden. Sie bedarf hier jeweils eines sachlichen Grundes, der dem Sinn der verfassungsrechtlichen Ermächtigung gerecht wird (BVerfGE 48, 64 [89 f.]). Die Beschränkung der Wählbarkeit durch die angegriffene Regelung ist als eine mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbare Differenzierung nur dann gerechtfertigt, wenn ansonsten der Gefahr von Interessenkollisionen nicht wirksam zu begegnen ist (vgl. BVerfGE 48, 64 [90]; aber auch BVerfGE 12, 73 [78]; 18, 172 [182]).
Die angegriffene Regelung beruht auf solchen rechtfertigenden Gründen.
Interessenkollisionen zwischen der Ausübung des Ratsmandats in einer kreisangehörigen Gemeinde und dem Dienst als leitender Angestellter des Landkreises sind nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil sich Legislative und Exekutive hier nicht auf gleicher, sondern auf verschiedenen Ebenen gegenüberstehen (vgl. BVerfGE 18, 172 [183, 184]).
1. Der Landkreis führt über die kreisangehörigen Gemeinden die Kommunalaufsicht (§ 128 Abs. 1 Satz 2 NGO). Zur Durchführung der Kommunalaufsicht stellt die Niedersächsische Gemeindeordnung der Aufsichtsbehörde ein abgestuftes Instrumentarium zur Verfügung, welches von einem umfassenden Unterrichtungsrecht über die Angelegenheiten der Gemeinde (§ 129 NGO) bis zum Beanstandungsrecht (§ 130 NGO), zum Anordnungsrecht und dem Recht auf Ersatzvornahme (§ 131 NGO) reicht; Satzungen, Beschlüsse und Maßnahmen der Gemeinde, die der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedürfen, werden erst mit der Genehmigung wirksam (§ 133 Abs. 1 NGO). Interessenkollisionen zwischen der Wahrnehmung des Ratsmandats und dem Dienst beim Landkreis sind mithin nicht nur nicht ausgeschlossen, sondern naheliegend, wenn der Bedienstete des Landkreises im Bereich der Kommunalaufsicht tätig ist.
Für den Bereich der Fachaufsicht gilt nichts anderes. Die dem Landkreis über die kreisangehörigen Gemeinden obliegende Fachaufsicht (§ 128 Abs. 3 Satz 2 NGO) erstreckt sich auf die Kontrolle der rechtmäßigen und zweckmäßigen Durchführung der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises (§ 127 Abs. 1 Satz 2 NGO). Sie geht damit zwar einerseits in ihren Einwirkungsmöglichkeiten über die Kommunalaufsicht hinaus, erfaßt andererseits aber mit den Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises einen Bereich, in dem der Rat der Gemeinde grundsätzlich nicht tätig werden kann. Interessenkollisionen sind jedoch allein deshalb nicht ausgeschlossen. Denn Kommunal- und Fachaufsicht stehen nicht isoliert nebeneinander. Obwohl innerhalb der Kreisverwaltung für die Fachaufsicht die entsprechenden Fachabteilungen zuständig sind, ergeben sich zahlreiche Berührungspunkte mit der Kommunalaufsichtsabteilung (vgl. Seele, Die Aufsichtsfunktion der Kreisverwaltung, in: Der Kreis, 2. Bd., S. 215 [243, 244]). Die Kommunalaufsichtsbehörden haben die Fachaufsichtsbehörden zu unterstützen (§ 128 Abs. 3 Satz 3 NGO). Diese Unterstützung kann sowohl darin bestehen, daß die Kommunalaufsichtsbehörde bei Schwierigkeiten zwischen der Gemeinde und der Fachaufsichtsbehörde vermittelt, als auch darin, daß die Kommunalaufsichtsbehörde auf Verlangen der Fachaufsichtsbehörde mit den Mitteln der allgemeinen Aufsicht eingreift, um die Belange der Fachaufsicht gegenüber der Gemeinde durchzusetzen (vgl. Lüersen/Neuffer, Kommentar zur NGO, in: Die Praxis der Gemeindeverwaltung, § 128 Rdnr. 7 und § 130 Rdnr. 1; Seele, a.a.O., S. 244). Die Aufsicht über die Gemeinde ist überdies nach § 127 Abs. 1 Satz 3 NGO so zu handhaben, daß die Entschlußkraft und Verantwortungsfreude nicht beeinträchtigt wird. Das erfordert ein Zusammenwirken von Kommunal- und Fachaufsicht, um sicherzustellen, daß die aufsichtsbehördliche Tätigkeit diesem Ziel gerecht wird. Diese Berührungspunkte und Felder notwendiger Zusammenarbeit von Kommunal- und Fachaufsicht schließen die Möglichkeit wechselseitiger Einflußnahme ein. Daraus folgt aber andererseits, daß Interessenkollisionen zwischen Ratstätigkeit und Dienst beim Landkreis selbst dann nicht ausgeschlossen sind, wenn der Bedienstete des Landkreises lediglich im Bereich der Fachaufsicht über die Gemeinde tätig ist.
Zu den wichtigsten Formen präventiver Kommunalaufsicht rechnet schließlich die Beratung der Gemeinde im Vorfeld kommunaler Entscheidungen. Die Zielsetzung der Beratungstätigkeit kann dabei unterschiedlich sein; es mag sich im Einzelfall um koordinierende, schlichtende, schützende, vergleichende, rechtsauslegende oder fachlich belehrende Beratung handeln (vgl. Seele, a.a.O., S. 232). Sie schließt einen regen Informationsaustausch zwischen Gemeinde und Landkreis ein. Dabei kann die Vielfalt der Sachfragen, die den Gegenstand der Beratung bilden können, eine Einschaltung der Verwaltung des Landkreises über den engen Bereich der eigentlichen Kommunalaufsicht hinaus erfordern und so zur Mitwirkung von Kreisbediensteten führen, die mit Fragen der Kommunalaufsicht in der Regel nicht befaßt sind. Wenngleich die Beratungstätigkeit des Landkreises in erster Linie dem Schutz und der Fürsorge für die Gemeinde dient, kann die Wirksamkeit dieser Form der präventiven Aufsicht auch dadurch gefährdet werden, daß auf seiten des Landkreises Bedienstete beteiligt sind, die zugleich ein Ratsmandat innehaben.
2. Die Gefahr von Interessenkollisionen zwischen der Ausübung des Ratsmandats in einer kreisangehörigen Gemeinde und dem gleichzeitigen Dienst für den Landkreis ergibt sich jedoch nicht nur daraus, daß der Landkreis Aufsichtsfunktion über die Gemeinde wahrzunehmen hat. Denn die Verbindungen zwischen Landkreis und kreisangehöriger Gemeinde erschöpfen sich nicht in einem bloßen Aufsichtsverhältnis. Vielmehr bilden Kreis und Gemeinde eine Gemeinschaft, die nicht nur territorial, sondern auch nach Zweckbestimmung und Funktion aufs engste verbunden und verflochten ist (vgl. BVerfGE 23, 353 [368]). Die Aufgaben von Kreis und Gemeinde berühren sich eng. Die kommunale Selbstverwaltung wird nicht nur durch die Allzuständigkeit der Gemeinden im örtlichen Wirkungskreis bestimmt, sondern zugleich auch durch eine Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion der Gemeindeverbände, insbesondere der Kreise, charakterisiert.
Die niedersächsischen Kreise haben die Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu fördern und zugleich einen angemessenen Ausgleich ihrer Lasten zu vermitteln (§ 2 Abs. 1 Satz 2 der Niedersächsischen Landkreisordnung -- NLO -- i.d.F. vom 18. Oktober 1977 [GVBl. S. 522], zuletzt geändert durch das Änderungsgesetz vom 18. Oktober 1980). Sie sind in ihrem Gebiet Träger der öffentlichen Aufgaben, die von überörtlicher Bedeutung sind, oder deren zweckmäßige Erfüllung die Verwaltungs- oder Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden übersteigt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 NLO). Freiwillig übernommene Aufgaben und Einrichtungen von kreisangehörigen Gemeinden können die Landkreise mit deren Zustimmung übernehmen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 NLO). Die Übernahme kann jedoch auch gegen den Willen der Gemeinde erfolgen, wenn sie notwendig ist, um einem Bedürfnis der Kreiseinwohner in einer dem öffentlichen Wohl entsprechenden Weise zu genügen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 NLO). Andererseits sollen auch die Landkreise von ihnen wahrgenommene Aufgaben den kreisangehörigen Gemeinden auf Antrag überlassen, wenn diese dazu in der Lage sind und eine zweckmäßige, dem öffentlichen Wohl entsprechende Aufgabenerfüllung gewährleistet wird (§ 3 Abs. 3 NLO).
Die Landkreise sind überdies für ihr Gebiet Träger der Regionalplanung (§ 7 des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung -- NROG -- i.d.F. vom 2. Januar 1978 [GVBl. S. 1]). Sie nehmen die Aufgabe der Regionalplanung als Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises wahr (§ 7 Satz 2 NROG). Mit der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms durch den Landkreis werden u.a. die Entwicklungsaufgaben und -- allgemein -- raumbeanspruchende und raumbeeinflussende Fachplanungen der kreisangehörigen Gemeinden festgelegt (vgl. § 6 Abs. 2 NROG). Die Gemeinden haben die raumbeanspruchenden und raumbeeinflussenden Planungen den Zielen der Raumplanung anzupassen (vgl. § 9 NROG).
Sowohl im Zusammenhang mit diesen für die Entwicklung einer kreisangehörigen Gemeinde maßgeblichen Planungsentscheidungen als auch bei der Abgrenzung, ob eine Aufgabe von überörtlicher Bedeutung ist oder ihre zweckmäßige Erfüllung durch eine Gemeinde nicht gewährleistet werden kann, können Interessengegensätze zwischen Gemeinde und Landkreise wirksam werden. Das gilt besonders auch dann, wenn der Landkreis eine freiwillig übernommene Aufgabe oder Einrichtung der Gemeinde ohne deren Zustimmung übernimmt. Das im Dienst des Landkreises stehende Mitglied des Rates einer kreisangehörigen Gemeinde wird von solchen Interessengegensätzen im besonderen Maße erfaßt. Es ist weder auszuschließen, daß das Ratsmitglied bei in diesen Sachzusammenhängen zu treffenden Entscheidungen des Rates der Gemeinde von den Interessen des Landkreises beeinflußt wird, die er hauptamtlich wahrzunehmen hat, noch daß er als Ratsherr bei seiner Tätigkeit für den Landkreis im Interesse "seiner" Gemeinde auf die Verwaltungsentscheidungen des Landkreises Einfluß nimmt. Dadurch unterscheidet sich im übrigen der Ratsherr, der gleichzeitig im Dienst des Landkreises steht, von demjenigen, der die Ausübung des Ratsmandats mit einem weiteren Mandat in der Vertretung des Landkreises verbindet, ohne im Dienst einer der beiden Körperschaften zu stehen.
Nach alledem sind in der gleichzeitigen Wahrnehmung eines Mandats in der Gemeindevertretung und der Tätigkeit als Beamter oder Angestellter eines Landkreises in vielfacher Hinsicht Interessenkollisionen zwischen Amt und Mandat angelegt. Bei dieser Sachlage ermächtigt Art. 137 Abs. 1 GG den Gesetzgeber auch dann zur Beschränkung der Wählbarkeit der öffentlichen Bediensteten, wenn Amt und Mandat auf verschiedenen Ebenen liegen (vgl. BVerfGE 18, 172 [184]).
1. Die angegriffene Inkompatibilitätsregelung erfaßt alle leitenden Angestellten des Landkreises. Sie trifft im einzelnen keine Unterscheidung danach, ob der jeweilige Bedienstete nach seinem konkreten Aufgabenbereich innerhalb der Verwaltung des Kreises überhaupt mit Angelegenheiten der Gemeinde, deren Ratsherr er ist, befaßt werden und somit der Gefahr eines Interessenwiderstreits ausgesetzt sein kann.
a) Die in der Verbindung von Gemeinderatsmandat und einem Dienstverhältnis zum Landkreis begründete Gefahr von Interessenkollisionen ist wegen der Vielfalt der denkbaren Berührungspunkte zwischen Gemeinde und Landkreis weder auf bestimmte Sachbereiche beschränkt noch sonst eindeutig eingrenzbar. Eine klare Grenzziehung zwischen den leitenden Beamten und Angestellten, deren Tätigkeit sie in die Gefahr eines Interessenwiderstreits bringen kann, und denen, deren Tätigkeit sie nicht in diese Gefahr bringen kann, begegnet erheblichen Schwierigkeiten. Bei dieser Sachlage ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, in generalisierenden Tatbeständen die Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG auszuschöpfen (BVerfGE 40, 296 [320 f.]). Die Einbeziehung aller leitenden Angestellten des Landkreises in die Unvereinbarkeitsvorschrift hält sich ersichtlich in diesem Rahmen.
b) Sie ist auch nicht sachwidrig: Als leitende Angestellte sind nach § 35 a Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 NGO die Amtsleiter und Angestellte auf vergleichbaren Dienstposten sowie deren Vertreter anzusehen. Die Unvereinbarkeitsregelung erfaßt also eine Personengruppe, die nach ihrer Dienststellung befugt ist, Sachentscheidungen von nicht untergeordneter Bedeutung zu treffen. Der Amtsleiter ist für die Verwaltungsarbeit seines Amtes verantwortlich und besitzt entsprechende Weisungsbefugnis. Die betroffene Personengruppe ist mithin im besonderen Maße dazu bestimmt, die Verwaltungsarbeit des Landkreises mitzutragen, damit aber auch mitzubeeinflussen und zu gestalten. Daß diese Einflußnahme über den Bereich des von ihnen geleiteten Amtes hinausgehen kann, wird bereits daran deutlich, daß innerhalb der Behörde in Krankheits- und Urlaubsfällen auch Vertretungen außerhalb der normalen Geschäftsverteilung möglich sein müssen. Bei fachübergreifenden Erörterungen und Entscheidungen wird überdies eine Beteiligung der Leiter verschiedener Ämter des Landkreises die Regel sein. Das gilt auch, soweit die Belange der Fach- und Kommunalaufsicht eine kooperative Zusammenarbeit der Kommunalaufsichtsabteilung mit der jeweiligen Fachabteilung (und umgekehrt) erfordern.
Aus dieser Stellung des leitenden Angestellten innerhalb der Verwaltung des Landkreises folgt, daß die Möglichkeit eines Entscheidungskonflikts zwischen den Interessen der Gemeinde, die zu wahren er als deren Ratsherr verpflichtet ist, und den Interessen des Landkreises, zu dem er in einem herausgehobenen Dienstverhältnis steht, in einem besonders hohen Maße gegeben ist. Das gilt unabhängig davon, ob der leitende Angestellte in dem von ihm zu leitenden Amt unmittelbar mit Aufgaben der Kommunal- oder Fachaufsicht betraut ist oder sonst mit Angelegenheiten der Gemeinde befaßt werden kann, der Interessenkonflikt also offenkundig ist. Denn auch wenn eine Angelegenheit der Gemeinde nicht in seinen unmittelbaren Zuständigkeitsbereich fällt, kann er aufgrund seiner besonderen Dienststellung innerhalb der Verwaltung entweder am Prozeß der Entscheidungsfindung beteiligt sein oder hat zumindest die Möglichkeit einer Einflußnahme auf die Entscheidungsfindung; er ist mithin Interessenkonflikten -- seien sie auch "verdeckt" -- nicht minder ausgesetzt.
2. Den damit verbundenen Gefahren kann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch nicht allein durch das in der Niedersächsischen Gemeindeordnung geregelte Mitwirkungsverbot begegnet werden. Ein Gemeinderatsmitglied ist zwar gemäß § 39 Abs. 3, § 26 NGO unter bestimmten Voraussetzungen von einer Mitwirkung bei der Beratung und Beschlußfassung des Rates ausgeschlossen, so insbesondere dann, wenn die Entscheidung ihm selbst einen besonderen Vorteil oder Nachteil bringen würde. Das Mitwirkungsverbot dient danach zunächst der Verhinderung eines Interessenwiderstreits zwischen dem persönlichen Interesse des Ratsherrn an der Entscheidung des Gemeinderats und dem Gemeindeinteresse, das er als Ratsherr zu wahren hat. Selbst wenn man aber ein Mitwirkungsverbot auch dann zur Anwendung bringen wollte, wenn sich das Gemeindeinteresse und das Interesse des Landkreises, dessen Angestellter der Ratsherr ist, entgegenstehen, wäre das kein geeignetes Mittel, Interessenkonflikte dieser Art zu vermeiden.
Zum einen sind -- wie bereits dargelegt -- in Anbetracht der Vielfalt denkbarer Berührungspunkte zwischen Gemeinde und Landkreis mögliche Interessenkonflikte nicht eindeutig eingrenzbar. Es kommt hinzu, daß der Ratsherr im Rahmen seiner dienstlichen Tätigkeit für den Landkreis mit einer Angelegenheit mehr, mit der anderen nur am Rande befaßt gewesen sein kann. Eine sinnvolle Abgrenzung, in welchen Fällen die Art der dienstlichen Einflußnahme ein Mitwirkungsverbot rechtfertigt, ist nicht möglich. Aus allem erhellt, daß sich ein Ratsherr, der den Dienst für den Landkreis mit der Ausübung des Ratsmandats in einer kreisangehörigen Gemeinde verbindet, in einer nicht eingrenzbaren Vielzahl von Fällen als an der Mitwirkung an der Beratung und Beschlußfassung des Rates gehindert sehen könnte, um der Gefahr einer Unwirksamkeit von Entscheidungen des Rates (§ 26 Abs. 6 NGO) vorzubeugen. Dies aber beeinträchtigt die funktionsgerechte Ausübung des Ratsmandats, die auch durch ein Mitwirkungsverbot nicht grundsätzlich in Frage gestellt werden darf.
Zum anderen bliebe auch von einem solchen Mitwirkungsverbot die Möglichkeit des Ratsherrn unberührt, das Interesse "seiner" Gemeinde in die Verwaltungsentscheidungen des Landkreises einzubringen. Ein wirksamer Schutz der organisatorischen Gewaltenteilung verlangt aber ebenso, daß die Verwaltungsentscheidungen der Aufsichtsbehörde frei von Einflüssen der zu beaufsichtigenden Gemeinde bleiben. Die Abwehr solcher Einflüsse ist weder durch eine entsprechende Gestaltung der Geschäftsverteilung innerhalb des Landkreises -- die im übrigen auch im begrenzten Maße variabel bleiben muß -- ausreichend zu sichern, noch erscheint die Handhabung einer "Befangenheitsregelung" innerhalb der Verwaltung des Kreises bei der Vielzahl denkbarer Interessenkonflikte ohne Störung eines geordneten Verwaltungsablaufs möglich.
3. Die Beschränkung der Wählbarkeit der leitenden Angestellten des Landkreises in den Rat einer kreisangehörigen Gemeinde hält sich mithin insgesamt im Rahmen der Ermächtigung des Art. 137 Abs. 1 GG. Sie verletzt den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und damit Art. 3 Abs. 1 GG nicht.
Eine Übergangsregelung für bisherige Ratsmitglieder, die in der nächsten Wahlperiode von der Unvereinbarkeitsregelung betroffen werden, erscheint verfassungsrechtlich unter keinem Gesichtspunkt geboten.
Zeidler Rinck Wand Rottmann Steinberger Träger Mahrenholz
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 § 1

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 § 3
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 § 35
 § 35
 Art. 137
 Art. 28
 Art. 3
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 137
 § 96
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 § 35
 Art. 137
 Art. 137
 § 35
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 28
 Art. 137
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 § 90
 Art. 93
 § 90
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 Art. 28
 Art. 137
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 § 35
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 Art. 137
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 § 130
 § 127
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 § 9
 Art. 137
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 § 35
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 § 26
 Art. 137
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