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BOE.es - Documento BOE-A-2013-5446
Documento BOE-A-2013-5446
Pleno. Sentencia 103/2013, de 25 de abril de 2013. Recurso de inconstitucionalidad 1523-2004. Interpuesto por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del Gobierno Local. Competencias sobre régimen local; autonomía local: inconstitucionalidad del precepto legal que permite nombrar como miembros de la junta de gobierno local a personas distintas de los concejales, interpretación conforme del precepto que enumera los órganos municipales superiores y directivos. Voto particular.
«BOE» núm. 123, de 23 de mayo de 2013, páginas 227 a 259 (33 págs.)
BOE-A-2013-5446
Sobre la inconstitucionalidad invocada del art. 13.3 LBRL, argumenta el Letrado del Parlamento, en primer lugar, que carece de congruencia dogmática y lógica que la administración estatal fomente una determinada actuación a llevar a cabo por las administraciones locales –fomento de la fusión de municipios– y que debe ser aprobada por la Generalitat de Cataluña, que es la titular de la competencia para la alteración de los términos municipales. Considera, en segundo lugar, que el hecho de que tanto las Comunidades Autónomas como los municipios sean destinatarios de la actividad de fomento que consagra este precepto no permite desconocer una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. Por último, señala, la competencia estatal para fijar la regulación básica de la estructura de los entes locales y los criterios básicos a los que deben someterse las Comunidades Autónomas no alcanza a la fusión de municipios, competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma.
El artículo 85 bis LBRL contiene una nueva regulación de las formas de gestión de los servicios públicos locales. Considera la representación letrada que la autonomía local comprende la facultad de elegir la forma en que han de prestarse los servicios públicos, pues la satisfacción de las necesidades de la comunidad vecinal está vinculada a su razón esencial de ser, siendo determinante la opinión de los usuarios en la elección de la forma concreta de prestación de los servicios públicos, tal y como se ha recogido en la legislación catalana. Por otra parte, la legislación puede establecer un abanico de formas directas e indirectas, pero debe permitir, al legislador autonómico configurar los elementos no básicos de cada una de las diversas modalidades. Por ello, si bien tendría cabida en el concepto de bases que las formas de gestión de los servicios locales sean las establecidas en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, y el Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, el hecho de que se fijen con tanto detalle las especialidades relativas al ámbito local y el contenido de los estatutos de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales, no deja margen para el desarrollo legislativo autonómico. Por ambos motivos deben reputarse contrarios al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y a la autonomía local el art. 85 bis.1, primer párrafo a partir de «con las siguientes especialidades» hasta el final del apartado 1 y el artículo 85 bis.2 LBRL.
Continúa la demanda refiriéndose al art. 123.1 c) LBRL para explicar que, si bien debe considerarse norma básica aquella que atribuye al Pleno la aprobación de los reglamentos orgánicos y especifica las materias que deben contener, no debe serlo la fijación de cuántos deben ser estos reglamentos ni la obligatoriedad de que haya uno para cada uno de los órganos respecto de los cuales se exigen. En cuanto que el consejo social de la ciudad y la comisión especial de sugerencias y reclamaciones no pueden ser órganos preceptivos por vulnerar la autonomía local, también resultaría inconstitucional que la regulación deba realizarse obligatoriamente por un reglamento específico. Por otra parte, aun cuando la previsión según la cual, el reglamento orgánico debe regular los niveles esenciales de la organización municipal sin perjuicio de la competencia del Alcalde para determinar su número y establecer los niveles complementarios inferiores, cumpliría los requisitos materiales para ser básica, la enumeración de los niveles esenciales en los términos formulados en el inciso que se inicia con partir de «entendiendo por tales» hasta «órganos similares que culminan la organización administrativa» excede lo que debe considerarse básico.
2. Mediante providencia de 13 de abril de 2004, el Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Cataluña contra los preceptos mencionados en el encabezamiento de esta Sentencia, dar traslado de la demanda y documentos presentados, en cumplimiento del artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno al objeto de que puedan personarse y formular alegaciones y, finalmente, ordenar la publicación de la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
En lo que se refiere al art. 128 LBRL recuerda que el Estado puede establecer las directrices concretas que estén ligadas a los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión a los ciudadanos, finalidad a la que sirve la creación de distritos con los que se pretende una gestión desconcentrada para impulsar la participación ciudadana en los asuntos municipales, siendo así que su regulación, atribuciones y recursos corresponde aprobarlos al Pleno sin más condición básica que la presidencia del distrito corresponda a un concejal. De la misma forma, la existencia obligatoria, contemplada en el art. 129 LBRL, de un órgano responsable de la asistencia jurídica viene respaldada por el art. 103.1 CE, sin que ello lesione la autonomía local pues corresponde a la Junta de Gobierno designar al responsable y por tanto es dueña del proceso de selección.
2. Debemos, en primer lugar, precisar el objeto del recurso de inconstitucionalidad en relación a la disposición final primera a cuyo tenor «[l]os preceptos contenidos en esta ley, salvo la disposición adicional novena de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, constituyen legislación básica del Estado en materia de régimen local, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución». Solicita el Parlamento de Cataluña en el suplico de la demanda que se declare inconstitucional la disposición citada en la medida en que declara básicos determinados artículos. Así pues, aunque formalmente lo que se impugna es la disposición final primera, el planteamiento de su posible inconstitucionalidad no tiene carácter autónomo, ya que carece de contenido sustantivo más allá de dotar del carácter formal de legislación básica a determinados preceptos. Esta conclusión se ve corroborada por el hecho de que la demanda no solo invoque razones competenciales para la impugnación de la disposición final primera, sino, además, la vulneración de la autonomía local que se habría consumado, no por la falta de título competencial, sino porque la regulación estatal no habría respetado el núcleo mínimo indisponible de la autonomía local. Así pues, el análisis y, en su caso, la declaración de inconstitucionalidad deberá realizarse de los concretos preceptos impugnados y cuando se deba a la vulneración de las competencias autonómicas, irá acompañada de la de la disposición final primera en lo que a ellos se refiera. Esta es la sistemática que utilizaremos.
Esto es, la legislación básica comprende los principios o bases, relativos a los aspectos institucionales –organizativos y funcionales– y a las competencias locales (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FFJJ 1 y 4), pudiendo las Comunidades Autónomas legislar libremente en el respeto a esas condiciones básicas. Esta es la interpretación, afirma la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5, que debe darse al art. 149.1.18 CE, interpretación que, por lo demás, es la única compatible con el tenor literal de estos preceptos y la que, desde otra perspectiva, permite armonizar los principios de unidad y autonomía que la Constitución consagra.
Ello no significa, sin embargo, que el título competencial del Estado para la regulación del régimen local se haya visto eliminado por la reforma estatutaria pues, tal y como tenemos señalado en la STC 31/2010, de 28 de junio, las previsiones estatutarias deben respetar en todo caso «[l]a competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” engloba a las Administraciones locales» (FJ 36), de donde concluimos, ya en relación al art. 160.1 EAC, que «al reconocer a la Comunidad Autónoma las competencias examinadas en ‘exclusividad’, lo hace de manera impropia y no impide que sobre dichas competencias autonómicas puedan operar plenamente las bases estatales, específicamente las del art. 149.1.18 CE (en los términos ya expuestos en los fundamentos jurídicos 60 y 64)» (FJ 100).
Por esta misma razón, al analizar el capítulo del Estatuto dedicado al gobierno local dijimos que «en modo alguno cuestionan los recurrentes que las Comunidades Autónomas y, en concreto, la Comunidad Autónoma de Cataluña, al amparo de las previsiones del art. 149.1.18 CE puedan asumir, como efectivamente esta Comunidad Autónoma ha hecho (art. 160 EAC), competencias en materia de “régimen local”, expresión ésta que hemos identificado con el “régimen jurídico de las Administraciones Locales” (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 1). Siendo ello así, como efectivamente lo es, en principio ninguna objeción puede formularse a que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma, en tanto que su norma institucional básica, contenga las líneas fundamentales o la regulación esencial, con el fin de vincular al legislador autonómico, del régimen local en el ámbito territorial la Comunidad Autónoma, debiendo respetar en todo caso las previsiones estatutarias, como es obvio, la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión “bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas” engloba a las Administraciones locales (ibidem)» (FJ 36).
«1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:
a) Las potestades reglamentaria y de auto-organización.
Así, en cuanto a las entidades locales reconocidas por la Constitución, dijimos en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, FFJJ 3 y 4, que las leyes básicas pueden decir qué competencias corresponden en una materia compartida por ser ello necesario para garantizarles su autonomía (arts. 137 y 140 CE) y solo si excedieran de lo necesario para garantizar esta institución, se habrían invadido competencias comunitarias, mientras que con relación a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal, comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, afirmamos que, puesto que el Estado estaría incidiendo en entidades locales que sólo las Comunidades Autónomas pueden crear, éste carecería de título competencial para determinar el nivel mínimo de competencias que les corresponden. Estas últimas son entidades con un fuerte grado de «interiorización» autonómica, por lo que corresponde a las Comunidades Autónomas determinar y fijar las competencias de las entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales.
El hecho de que las mancomunidades se creen para la gestión de competencias municipales determina, también, que los órganos de gobierno sean representativos de los Ayuntamientos mancomunados (art. 44.2 LBRL). Así pues, las mancomunidades son entidades locales, pues así las califica la Ley de bases de régimen local al incluir su regulación dentro del título IV, dotadas de personalidad y capacidad independiente de la de los Ayuntamientos mancomunados para el cumplimiento de los fines, pero, en la medida en que no son titulares de otros intereses que los de los municipios encomendantes, participan de la autonomía que constitucionalmente se predica de los entes locales que las forman. Esta es, sin duda, la concepción que late en las SSTC 4/1981, 2 de febrero, FJ 7, y 214/1989, FJ 14. En la primera de ellas, en atención a los fines de la mancomunidad, declaramos la inconstitucionalidad de la facultad del Gobierno para denegar la aprobación de los estatutos por razones de interés público, por tratarse de un control de oportunidad pero, al contrario, confirmamos la constitucionalidad del control de legalidad que podía ejercerse a través de su aprobación. Posteriormente, en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 14, señalamos que la eliminación de la facultad de aprobación de los Estatutos por la administración de tutela tenía cabida en el art. 149.1.18 CE por cuanto el legislador básico había considerado preferible, dentro de las soluciones constitucionalmente posibles, erradicar esa manifestación de tutela optando por ampliar el alcance y contenido de la autonomía municipal, sin que pudiera imputarse exceso competencial de ningún tipo.
Tal y como recordamos en las SSTC 32/1981, de 28 de julio, FJ 4; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 19; 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2; 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2, existe una conexión entre la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 141 y 142 CE) y la competencia que ostenta el Estado sobre «las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas» (art. 149.1.18 CE), de tal forma que debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, con cobertura en el art. 149.1.18 CE. En aplicación de esta doctrina solo podría concluirse que la regulación estatal impugnada excede del ámbito material de lo básico, si no fuera necesaria para garantizar la autonomía de los municipios mancomunados. Resulta, sin embargo, que, reconocido por la legislación básica el derecho de los municipios a asociarse y establecidos por ésta los fines de la mancomunidad, la determinación de las potestades mínimas que requiere la prestación del servicio concreto, o la ejecución de la obra de competencia de los municipios constituyentes, es un instrumento necesario para que la mancomunidad, e indirectamente los Ayuntamientos que la constituyen, pueda cumplir sus fines de la misma forma que las potestades atribuidas a los municipios por el apartado primero del art. 4 LBRL constituyen una garantía de su autonomía. Debemos, por ello, descartar la vulneración de la competencia de la Generalitat de Cataluña en este punto, y por tanto la inconstitucionalidad de los apartados 3 y 2 en el inciso «excepto en el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado siguiente», ambos del art. 4 LBRL y de la disposición final primera en cuanto los declara básicos.
Entiende, además, el Letrado del Parlamento de Cataluña que vulnera la autonomía local el establecimiento de una regla supletoria que entra en vigor automáticamente en ausencia de previsión estatutaria expresa. Tal y como tenemos señalado, no resulta posible definir a priori en qué consiste ese contenido o núcleo esencial de la autonomía local con el que se pretende preservar la institución en «términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar». Se desconoce si dicha garantía le priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre. Por ello, la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace (STC 32/1981, 28 de julio, FJ 3).
En definitiva, debemos rechazar la inconstitucionalidad del apartado 3, párrafo segundo y el último inciso del apartado segundo, ambos del art. 4 LBRL, pues no vulneran las competencias de las Comunidades Autónomas ni infringen la autonomía local.
b) El art. 13.3 LBRL dispone que «sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos locales».
Como dijimos en las SSTC 159/2001, de 5 de julio, FJ 4; 52/2004, de 13 de abril, FJ 9, y 252/2005, de 11 de octubre, FJ 4, el constituyente no ha predeterminado el contenido concreto de la autonomía local, por lo que es el legislador constitucionalmente habilitado quien puede ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, con el único límite de que no establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137, 140 y 141 CE. Corresponde al legislador estatal, con carácter general, fijar los principios o bases relativos a los aspectos institucionales, organizativos y funcionales y a las competencias de las entidades locales constitucionalmente garantizadas (STC 240/2006, 20 de julio, FJ 8). En consecuencia, el Estado debe regular, en el ámbito del art. 149.1.18 CE, los elementos que permiten definir el modelo municipal común entre los que se encuentran el territorio, la población y la organización, como recoge el art. 11.2 LBRL.
Dice el art. 36.1 c) LBRL que «son competencias propias de la Diputación las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y en todo caso... la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal o supracomarcal». La impugnación, como se viene de anticipar, se fundamenta no sólo en el aspecto competencial o desplazamiento de la competencia normativa de las Comunidades Autónomas, sino también en la vulneración de la autonomía de municipios y comarcas. Dijimos en la STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 2, que el Estado tiene competencia para fijar los principios básicos en orden a las competencias que deba reconocerse a las entidades locales, garantizando, su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, y fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias. También la STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 3, se pronunció sobre los apartados a y b) del art. 36 LBRL, que atribuyen competencias, reconociendo que la delimitación de las atribuciones y la regulación de la actividad instrumental para su ejercicio tenía el carácter material de legislación básica, pues servían para delimitar concretamente el régimen local autónomo que resulta de aplicación directa en todo el territorio nacional. La atribución de una nueva competencia obedece al reforzamiento del papel de las entidades provinciales que persigue la Ley de medidas para la modernización del gobierno local y de ahí su necesidad para la definición del modelo de autonomía provincial, modelo que, en contra de lo que afirma el recurrente, no queda limitado única y exclusivamente al desarrollo del contenido esencial de la garantía institucional que comprende la función de cooperación económica a la realización de obras y servicios municipales, o el apoyo a los municipios, según afirmamos en la STC 109/1998, de 21 de julio, sino que se extiende a aquello que resulte necesario para la definición del modelo común de autonomía provincial, con independencia del posterior desarrollo normativo de las bases que en todo caso corresponde a las Comunidades Autónomas. Es cierto, y con ello abordamos la segunda de las cuestiones planteadas, que la ampliación de las competencias provinciales podría incidir en el ámbito de autonomía que tienen legalmente consagrada municipios y consejos comarcales, pero también lo es que la atribución de la nueva competencia afecta directamente al círculo de los intereses provinciales. Al existir distintas entidades locales superpuestas sobre una misma base territorial, la definición del modelo de autonomía de cada una de ellas incidirá, necesariamente, en el resto, sin que desde el punto de vista constitucional, haya más limitaciones a la hora de configurar el modelo básico de autonomía que las que vienen determinadas por el respeto al contenido esencial de la autonomía provincial, y el respeto al contenido esencial de la autonomía de esas otras entidades locales en las que inciden que, para el caso de las comarcas, no es una autonomía constitucionalmente garantizada en cuanto que la decisión sobre su propia existencia no depende de la Constitución sino de las Comunidades Autónomas. El precepto impugnado no puede considerarse, en modo alguno, contrario a la garantía constitucional de la autonomía provincial, pues ésta no sólo no se ha eliminado, sino que se ha ampliado con la atribución de una nueva competencia; pero tampoco, tal y como aparece legalmente formulada, vulnera el núcleo esencial de la autonomía del resto de los entes locales, cuyas competencias no se han visto modificadas.
En consecuencia, debemos rechazar la inconstitucionalidad del art. 36.1 c) LBRL, así como la de la disposición final primera en lo que a éste se refiere.
Entiende el Letrado del Parlamento de Cataluña que si el primer apartado de este precepto se hubiera limitado a señalar que la gestión directa de los servicios de la competencia local se regirán respectivamente por lo dispuesto en los art. 45 a 52 y 53 a 60 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (en adelante LOFAGE), en lo que les resulte de aplicación, y no hubiera contemplado de forma tan detallada la regulación de las especialidades para los servicios locales, la mencionada regulación reuniría las condiciones de lo básico. Al no haberlo hecho así, solicita la declaración de inconstitucionalidad de la disposición final primera, en relación con el art. 85 bis LBRL, en su primer párrafo, a partir de «con las siguientes especialidades» hasta el final, y del apartado segundo de este mismo precepto, que regula el contenido de los Estatutos de los organismos autónomos locales y de las entidades públicas empresariales. Existe, en su opinión, una vinculación directa entre la libertad de elección por la entidad local de la forma concreta de prestación de los servicios municipales, la potestad de autoorganización y a la autonomía local, pues la forma en que se deben prestar los servicios esenciales está vinculada a su razón de ser, que no es otra que la satisfacción de los intereses de los vecinos que deben poder participar a la hora de elegir la forma societaria concreta para gestionar un servicio público, tal y como establece el art. 244 del Decreto Legislativo catalán 2/2003, de 28 de abril. Por otra parte, la regulación de las especialidades relativas al ámbito local y al contenido de los estatutos de las entidades instrumentales, forma parte de la competencia del legislador autonómico sobre desarrollo de las bases. Por el contrario, entiende el Abogado del Estado que el art. 149.1.18 CE otorga al Estado una competencia para regular aquellos aspectos que permitan que este tipo de entes puedan ser reconocidos como tales, no siendo desproporcionado ninguno de los requisitos exigidos en relación a la imagen que se tiene de ellos en el Derecho administrativo, sin que se impida el desarrollo legislativo por parte de las Comunidades Autónomas y menos aún la libertad de elección de las entidades locales entre las distintas formas de gestión, ni su competencia autoorganizativa, que se manifiesta también en la aprobación de los estatutos.
En consecuencia, debemos rechazar la inconstitucionalidad del art. 85 bis.1, primer párrafo a partir de «con las siguientes especialidades» hasta el final del apartado 1 y el artículo 85 bis.2 LBRL, apartados 1 y 2 del art. 85 bis LBRL por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local.
Se plantea, en segundo lugar, la vulneración de las competencias autonómicas por una legislación básica que se remite a la LOFAGE para la regulación de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales locales y, después, regula sus especialidades. Lo que se niega es, pues, la competencia del Estado para establecer las especialidades de los organismos públicos locales. Forma parte de la competencia estatal para regular la organización de las entidades instrumentales locales, ex art. 149.1.18 CE, aquellos aspectos que son necesarios para establecer un modelo común que, en todo caso, garantice un tratamiento común a los administrados, sin que exista razón alguna, que tampoco alega la representación del Parlamento de Cataluña, que permita afirmar que la competencia del Estado solo alcanza el establecimiento de un modelo, común para el Estado y las entidades locales –mediante la técnica de la remisión a la LOFAGE–, debiendo ser las Comunidades Autónomas las que, en ejercicio de su competencia de desarrollo legislativo de las bases estatales, lo modulen para las entidades locales. Como quiera que la demanda carece de cualquier tipo de argumentación sobre el exceso en que habría incurrido el Estado al regular cada una de las especialidades del apartado impugnado, no podemos desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley impugnadas (STC 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1).
Debemos, en consecuencia, rechazar la inconstitucionalidad del inciso, del primer párrafo, del apartado 1 del art. 85 bis.1 LBRL, desde «con las siguientes especialidades» hasta el final, así como la de la disposición final primera en lo que a éste se refiere.
La razón invocada por el Letrado del Parlamento autonómico es, en esencia, que el diseño acabado que impone la Ley de medidas para la modernización del gobierno local de los órganos municipales, en los municipios de gran población, no deja margen para el desarrollo legislativo de la estructura organizativa por parte de las Comunidades Autónomas y tampoco para la potestad de autoorganización de las entidades locales. En esta crítica de inconstitucionalidad subyace el reproche de la contradicción que existiría entre el propósito anunciado en la exposición de motivos de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local de terminar con el criterio uniformista del régimen local tradicional, estableciendo un régimen especial para las grandes urbes o municipios de gran población, y el incremento de la densidad normativa de las bases estatales sobre los órganos de los grandes municipios.
La reforma operada por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local en el modelo de organización municipal pretende, según su exposición de motivos, dar respuesta a las necesidades de los municipios altamente poblados para los que resulta insuficiente el modelo municipal existente, necesidades que fueron puestas de manifiesto en el acuerdo del Pleno del Senado de 27 de marzo de 2003 («Boletín Oficial de las Cortes Generales» núm. 628, de 31 de marzo de 2003) por el que se aprueba el dictamen de la Comisión de las Entidades Locales en relación con el informe sobre las grandes ciudades y las áreas de influencia urbanas. En dicho acuerdo se pone el acento en la necesidad de acercar la política local a los ciudadanos y de reforzar su estructura y funcionamiento. En él se destaca, en lo que en este momento interesa, el interés en potenciar los mecanismos de participación ciudadana y de protección de los derechos de los vecinos frente a la Administración, para lo que se recomienda la creación de órganos específicos como el consejo social de la ciudad y, en segundo lugar, la necesidad de intensificar el acercamiento de la administración al ciudadano, creando divisiones territoriales internas en aquellos municipios en que por su tamaño, dispersión o diversidad, sea necesario garantizar que los problemas de cada zona del territorio tienen cabida en la política municipal, facilitando la participación vecinal. Para ello, se establece un nuevo diseño organizativo, caracterizado por la ampliación de los órganos básicos de existencia preceptiva en los municipios de gran población.
Este Tribunal se ha pronunciado ya sobre el alcance de las competencias estatales y autonómicas en materia de organización local. Así, en la STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5, señalamos que aun cuando la garantía constitucional es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, pues corresponde a éste fijar los principios o criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el Estado, debe permitir opciones diversas, pues la potestad normativa de las Comunidades Autónomas no es en estos supuestos de «carácter reglamentario». Asimismo, con motivo de la impugnación del artículo 20.3 LBRL que remitía a los reglamentos orgánicos la regulación de órganos complementarios municipales en el marco de la regulación básica, dijimos que en materia organizativa local la Constitución contempla tres ámbitos normativos –Estado, Comunidades Autónomas y municipios– y, de acuerdo con este modelo constitucional, entendimos que si bien el reconocimiento a los municipios de la potestad de autoorganización no plantea problema constitucional alguno, el límite no puede venir dado por el respeto de los órganos necesarios establecidos por la ley básica estatal, debiéndose reconocer un espacio normativo para el desarrollo autonómico en materia de organización municipal (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 6). Por último, en relación al título competencial del art. 149.1.18 CE, tenemos señalado que la definición de las bases, en el ámbito de la legislación compartida, tiene por objeto crear un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional, dentro del cual, las Comunidades Autónomas dispongan de un margen de actuación que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus peculiares intereses. Por ello, en principio, debe entenderse que excede de lo básico toda aquella ordenación que, por su minuciosidad y detalle, no deje espacio alguno a la competencia autonómica de desarrollo legislativo, margen del legislador estatal que resulta menor en aquellas cuestiones que se refieran a organización y funcionamiento internos de los órganos que en aquellas otras que inciden en su actividad externa y sobre todo cuando afectan a la esfera de los derechos de los administrados (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).
f) Se impugnan los arts. 20.1 d) y 132 LBRL que se refieren a la comisión especial de sugerencias y reclamaciones, cuya existencia es preceptiva en los municipios de gran población y puede crearse en aquellos otros en que así lo prevea el Reglamento orgánico o se apruebe con el voto favorable de la mitad más uno del número legal de los miembros del Pleno, y el art. 131 LBRL, que consagra la existencia necesaria en estos municipios del consejo social.
1. La organización municipal responde a las siguientes reglas: …: d) La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones existe en los municipios señalados en el título X, y en aquellos otros en que el Pleno así lo acuerde, por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o así lo disponga su Reglamento orgánico.»
«Art. 132. Defensa de los derechos de los vecinos.
4. Para el desarrollo de sus funciones, todos los órganos de Gobierno y de la Administración municipal están obligados a colaborar con la Comisión de Sugerencias y Reclamaciones.»
«Art. 131. El Consejo Social de la Ciudad.
2. Corresponderá a este Consejo, además de las funciones que determine el Pleno mediante normas orgánicas, la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.»
El Pleno ha quedado configurado en este tipo de municipios como un órgano con potestad normativa, de debate de las grandes políticas locales, de adopción de decisiones estratégicas y de control del poder «ejecutivo», función esta última en la que se enmarca la competencia de informe de este órgano y la obligación que se le impone de presentar al Pleno sus informes. En efecto, el art. 132.3 LBRL regula el contenido del informe anual, que incluirá las quejas presentadas, las deficiencias observadas y las sugerencias que no han sido admitidas por la administración, y contempla la existencia de informes extraordinarios, con un contenido que no se especifica, en situaciones de especial urgencia o necesidad. La regulación del contenido del informe ordinario y la previsión de informes extraordinarios garantiza que, en todos los municipios, el Pleno cuente con la información que le permita ejercer su función de control, sin perjuicio de aquellos otros contenidos que puedan establecerse por la legislación autonómica de desarrollo o por las entidades locales.
La regulación de esta comisión se completa con la obligación de colaboración de todos los órganos de gobierno y administración, que es necesaria para garantizar el correcto ejercicio de la función que tiene atribuida y la previsión según la cual las normas que regulan el funcionamiento de este órgano deben tener naturaleza orgánica (art. 132.1 LBRL), lo que conlleva la exigencia de un especial consenso entre los grupos políticos para su aprobación. La exigencia de mayoría absoluta no es sino una regla de funcionamiento del Pleno, pues afecta a la formación de la voluntad de este órgano de gobierno municipal, siendo así que tal y como señalamos en nuestra Sentencia 33/1993, de 1 de febrero, FJ 3, «es evidente que uno de los aspectos sustanciales del modelo de autonomía local garantizado en todo el Estado atañe al funcionamiento democrático de los órganos de gobierno de las Corporaciones Locales y, dentro de él, en concreto, a lo que afecta al quórum y mayorías necesarias para la adopción de acuerdos de los órganos colegiados superiores, ya que los preceptos relativos a estas cuestiones definen precisamente un modelo de democracia local».
A la vista de lo expuesto, debemos concluir que la existencia preceptiva de un órgano específico con el que se pretende obtener un nivel adecuado de protección de los derechos de los vecinos en aquellos municipios en que, por sus especiales características, resulta necesario establecer mecanismos especiales que intensifiquen dicha protección, así como las normas que regulan su composición, funcionamiento, funciones y sus relaciones con el Pleno, responden a la finalidad de la competencia estatal, que no es otra que identificar el núcleo de elementos comunes o uniformes del modelo de autonomía municipal, en función de los intereses generales de los que el Estado es exponente. Esta competencia estatal alcanza a la regulación de la «composición, estructura y competencias de los órganos de las Administraciones públicas» (SSTC 32/1981, FJ 6 y 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), teniendo en cuenta que, por tratarse de un órgano cuya función principal consiste en la protección de los derechos de terceros, en atender sus reclamaciones y hacer las correspondientes sugerencias a la Administración municipal (art. 132.1 y 3 LBRL), resulta necesaria una mayor intensidad de regulación para garantizar un tratamiento común de los administrados. Además, no se ve impedida la competencia del legislador autonómico para desarrollar la regulación básica, pues ni se excluye la competencia de las Comunidades Autónomas para la regulación de la organización complementaria de los municipios de gran población en la medida en que el art. 20.2 LBRL, aplicable a todo tipo de municipios, no ha sido modificado, ni la atribución al Pleno de la competencia de autoorganización para regular este órgano excluye la competencia autonómica para el desarrollo legislativo, pues el art. 123.1 c) LBRL se limita a atribuir al Pleno la regulación de la comisión especial de sugerencias y reclamaciones, sin exigir que ello se realice en el marco exclusivo de la legislación básica.
Debemos, por las mismas razones, descartar que la existencia preceptiva del consejo social de la ciudad vulnere la competencia autonómica para el desarrollo de las bases. Como decíamos, es objetivo prioritario reforzar la participación de los ciudadanos en el gobierno y administración municipal, propósito que si bien se extiende a todos los municipios, adquiere una mayor intensidad en los de gran población. El legislador parte de la idea de que los mecanismos de participación de la LBRL eran insuficientes y que es necesario establecer otros de carácter vinculante que garanticen unos niveles mínimos comunes de participación. Así lo señala la exposición de motivos de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local al afirmar que «se ha manifestado como insuficiente, por su carácter meramente declarativo, el tratamiento que de la participación ciudadana se hace en la ley de bases de régimen local … y si bien es cierto que en este ámbito hay que conceder amplios márgenes a la potestad de autoorganización de las entidades locales, también lo es que la legislación básica estatal debe permitir contener unos estándares mínimos concretos que permitan la efectividad de dicha participación … siendo los diversos mecanismos participativos creados e impulsados por la ley, tanto con carácter general como los que más adelante se señalarán para los municipios a los que resulta de aplicación el título X de la ley, colocan a nuestro régimen local en la línea avanzada de promoción de la participación que está adquiriendo cuerpo en todo el continente, impulsada por el Consejo de Europa, y de la que es una importante manifestación la Recomendación de su Comité de Ministros Rec (2001) 19, que ha servido de fuente de inspiración para esta reforma».
En cuanto a la alegada vulneración de la autonomía local, debemos señalar que su garantía constitucional en cuanto «garantía de los elementos esenciales» o «núcleo primario del autogobierno», ni otorga a los municipios una potestad de autoorganización ilimitada, ni les dota, como parece derivarse de la argumentación del Letrado del Parlamento de Cataluña, de total libertad para decidir sobre cualesquiera órganos distintos de los que derivan directamente del art. 140 CE. El legislador estatal bien podía haber optado por reconocer una mayor capacidad de autoorganización a los municipios para que, en función de sus necesidades, adoptaran la decisión última sobre el modelo organizativo. Pero en este caso, el legislador estatal ha considerado que la adecuada gestión y gobierno de los intereses municipales, la garantía de la participación de los ciudadanos, más allá del derecho fundamental reconocido en el art. 23.1 CE, y la protección de los derechos de los vecinos requieren, de un lado, la existencia de un órgano representativo encargado de la protección de sus derechos y, de otro, la creación de un órgano consultivo en que se encuentren representados los ciudadanos a través de sus organizaciones. Constatada esta finalidad, y dado el amplio margen de regulación que resta para la ordenación por norma orgánica de la composición, funciones y funcionamiento de ambos órganos, no puede considerarse vulnerada la garantía institucional de la autonomía local.
No cuestiona el Letrado del Parlamento de Cataluña la existencia necesaria de dicho órgano ni tampoco los requisitos que se exigen a su titular, sino únicamente el inciso «su titular será nombrado y separado por la Junta de Gobierno local». Así pues, sería la atribución a un concreto órgano de gobierno de la competencia para nombrar y cesar al titular del órgano la que vulneraría, a un mismo tiempo, la potestad de autoorganización de la entidad local y la capacidad legislativa autonómica a la que, según el recurrente, correspondería regular este extremo. No justifica, sin embargo, por qué considera que excede de lo básico la atribución de esta facultad a la junta de gobierno, cuando no llega a la misma conclusión sobre el art. 127.1 i) LBRL, que atribuye a la junta de gobierno el nombramiento y cese de los titulares de los órganos directivos, a excepción del Secretario General del Pleno cuyo nombramiento y, por tanto cese, corresponde al Presidente del Pleno, de acuerdo con el art. 122.5 LBRL.
La regulación de los órganos de gobierno municipal forma parte de la competencia básica del Estado para el desarrollo directo de los arts. 137 y 140 CE. En la medida en que el gobierno municipal se encomienda a diferentes órganos con muy distinta composición, la distribución entre ellos de las atribuciones municipales constituye un elemento esencial de la definición del funcionamiento democrático municipal (STC 33/1993, 1 de febrero, FJ 3) y, por tanto, del modelo de autonomía municipal común por el que ha optado el legislador estatal. La existencia de la asesoría jurídica como órgano de asistencia al que se ha venido en denominar «ejecutivo local» –Alcalde, Junta de Gobierno y órganos directivos–, responde a ese nuevo modelo municipal que, como señala la exposición de motivos de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, persigue «atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente». Fruto de esta concepción, la Junta de Gobierno ha asumido la mayoría de las competencias de ejecución que antes correspondían al Pleno lo que, agravado por la complejidad de la gestión administrativa en los municipios de gran población, justifica tanto la existencia preceptiva de este órgano, como la atribución del nombramiento a la Junta de Gobierno de la que depende y ante la que debe responder, de la misma forma que el asesoramiento legal al Pleno y sus comisiones se encomienda al Secretario del Pleno que es nombrado por su Presidente. En la medida en que la atribución de esta competencia a la Junta de Gobierno sirve para perfilar ese modelo común organizativo que se considera imprescindible para garantizar una gestión adecuada de los intereses locales en los municipios de especial complejidad, debe descartarse que el art. 129 haya vulnerado las competencias autonómicas de desarrollo legislativo de las bases estatales.
«La Secretaría de la Junta de Gobierno Local corresponderá a uno de sus miembros que reúna la condición de concejal, designado por el Alcalde, quien redactará las actas de las sesiones y certificará sobre sus acuerdos. Existirá un órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal-secretario de la misma, cuyo titular será nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. Sus funciones serán las siguientes:
d) Velar por la correcta y fiel comunicación de sus acuerdos.»
En la relación de órganos directivos se incluyen los titulares de distintos órganos. En primer lugar, aquellos que tienen encomendada una función directiva de ejecución de programas –coordinadores generales y directores generales u órganos equivalentes–. En segundo lugar, los titulares de órganos con una función material concreta –el titular de la Asesoría jurídica–, o a los que se encomienda la gestión centralizada de funciones públicas, como es el caso del titular del órgano de gestión tributaria, que asume las funciones públicas que atribuye al municipio la legislación tributaria. Finalmente, una última categoría de directivos que, por tener atribuidas funciones públicas preceptivas cuya responsabilidad está reservada a funcionarios con habilitación de carácter estatal, forman parte del sistema de empleo público, pues acceden al puesto por los sistemas legales de provisión de puestos de trabajo, conforme a lo establecido en la disposición adicional octava LBRL y la disposición final primera de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público. Estos son el Secretario del Pleno, el titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno local y al Concejal-secretario y el Interventor general municipal. Esta relación de directivos se completa, en el art. 130.2 LBRL, con los titulares de los máximos órganos de dirección de organismos autónomos locales y entidades empresariales, precepto éste que, sin embargo, no ha sido recurrido.
Conforme a lo establecido en el art. 130.4 LBRL, tanto los órganos superiores como los directivos quedan sometidos al régimen de incompatibilidades contemplado en la Ley 52/1984, de incompatibilidades al servicio de la Administración pública y en otras normas estatales y autonómicas que resulten de aplicación. Por otra parte, con posterioridad a la interposición de este recurso, la disposición adicional 9.5 del Real Decreto Legislativo 2/2008, que aprueba el texto refundido de la Ley del suelo, ha venido a añadir una disposición adicional decimoquinta a la Ley de bases de régimen local, que contempla, además, la aplicación de las limitaciones al ejercicio de actividades privadas del art. 8 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, en los mismos términos previstos para los concejales y el alcalde. Ambas regulaciones pretenden garantizar la imparcialidad y objetividad en el ejercicio de las funciones que se encomiendan a los órganos directivos, por lo que sirven al objetivo perseguido por la legislación básica, en cuanto al establecimiento de un régimen común que incide, además, en la igualdad de tratamiento de los administrados. Ahora bien, una cosa es que la regulación de las incompatibilidades de los órganos directivos forme parte de la competencia del Estado para establecer las bases y otra que, para el cumplimiento de este propósito, resulte necesario establecer una relación cerrada y pormenorizada de los directivos. En efecto, para conseguir esta finalidad bastaría con prever la aplicación de un determinado régimen de incompatibilidades para los órganos directivos, definiendo las características o funciones que deben reunir para considerarse tales. Así, por otra parte, lo acredita la disposición adicional decimoquinta LBRL, que extiende el régimen de incompatibilidades de los órganos directivos a los titulares de órganos, sin relacionar cuáles son, que ejerzan funciones de gestión o ejecución de carácter superior, ajustándose a las directrices generales fijadas por el órgano de gobierno de la corporación, adoptando al efecto las decisiones oportunas y disponiendo para ello de autonomía dentro de esas directrices generales.
k) Directamente relacionados con las cuestiones anteriormente expuestas se encuentran los dos reparos de constitucionalidad, que el Letrado del Parlamento autonómico imputa al art. 123.1 c) LBRL. De un lado alega que este precepto impone la existencia de un reglamento orgánico específico para la regulación de cada uno de los órganos que en él se enumeran, cuando lo básico no puede llegar a determinar si es un solo reglamento orgánico o varios y, sobre todo, cuando dos de los órganos a los que se refiere, el consejo social de la ciudad y la comisión especial de sugerencias y reclamaciones, no son de existencia obligatoria. En segundo lugar, considera que la regulación de los niveles esenciales, en cuanto se refiere a los coordinadores generales a los que define y también a los directores generales u órganos equivalentes, llega a una definición excesivamente detallada, por lo que habría que eliminar el inciso que comienza «entendiendo por tales» hasta «órganos similares que culminan la organización administrativa».
Dentro de las atribuciones del Pleno, el art. 123.1 c) LBRL señala lo siguiente: «La aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica. Tendrán en todo caso naturaleza orgánica: … la regulación del Consejo Social de Ciudad … la regulación de la Comisión Especial de sugerencias y reclamaciones.»
No hay base alguna en el precepto impugnado para entender que se exige un reglamento específico para cada uno de ellos, como tampoco la hay para considerar que existe una prohibición de regulación conjunta de todos ellos en el mismo reglamento, pues la norma se limita a exigir que la regulación de ambos órganos se realice en una o varias disposiciones reglamentarias aprobadas con un determinado quórum. Por otra parte, declarada la constitucionalidad de los arts. 129 y 132 LBRL debemos descartar, por las mismas razones, la inconstitucionalidad del art. 123.1 c) por referirse al consejo social de la ciudad y a la comisión especial de sugerencias y reclamaciones como contenido necesario del reglamento o reglamentos orgánicos.
Se invoca también, por el Parlamento de Cataluña la inconstitucionalidad del inciso de este mismo precepto destinado a determinar los niveles esenciales de la organización municipal, desde «entendiendo por tales» hasta «u órganos similares que culminan la organización administrativa», por considerar que se establece una definición tan detallada de los niveles esenciales de organización, que excede de lo que puede considerarse básico. Por otra parte, el Abogado del Estado considera que como este precepto atribuye al Pleno la competencia para la aprobación de normas o reglamentos orgánicos cuya eficacia alcanza las relaciones entre corporaciones locales y vecinos, forma parte de lo básico.
El apartado citado señala que tendrán naturaleza orgánica «la determinación de los niveles esenciales de la organización municipal, entendiendo por tales las grandes áreas de gobierno, los coordinadores generales, dependientes directamente de los miembros de la Junta de Gobierno Local, con funciones de coordinación de las distintas Direcciones Generales u órganos similares integradas en la misma área de gobierno, y de la gestión de los servicios comunes de éstas u otras funciones análogas y las Direcciones Generales u órganos similares que culminen la organización administrativa, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar el número de cada uno de tales órganos y establecer niveles complementarios inferiores.»
Pues bien, el precepto impugnado se limita a reservar al reglamento orgánico la definición de los niveles de la organización municipal, que el legislador básico ha considerado esenciales para garantizar la eficacia de la Administración municipal en los municipios de gran población. Es decir, un primer nivel distribuido por áreas materiales de actividad con competencias de coordinación y un segundo nivel inmediatamente inferior que culmine la organización administrativa. La reserva al reglamento orgánico, en cuanto exige un quórum especial para su aprobación, forma parte de la competencia estatal básica, pues afecta al proceso mismo de formación de la voluntad del Pleno. Por otra parte, la definición de estos niveles organizativos sirve a un objetivo de interés general y no elimina la competencia normativa de las Comunidades Autónomas, pues la atribución al alcalde de la facultad de crear órganos organizativos complementarios, que este mismo artículo reconoce, debe realizarse en el marco de lo establecido por la legislación autonómica de desarrollo.
Por las razones expuestas debe rechazarse la inconstitucionalidad del art. 123.1 c) LBRL y de la disposición final primera en lo que a este se refiere.
El tenor literal del art. 73.3 LBRL es el siguiente: «Los derechos económicos y políticos de los miembros no adscritos no podrán ser superiores a los que les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia, y se ejercerán en la forma que determine el Reglamento orgánico de cada corporación». Este precepto se limita a atribuir al reglamento orgánico la regulación del ejercicio de los derechos económicos y políticos de los concejales no adscritos, como manifestación de la potestad normativa inherente a la autonomía municipal. Ello sin perjuicio de que, en el ejercicio de su competencia normativa, el Pleno deba necesariamente respetar lo establecido tanto en la legislación estatal, a la que tampoco este apartado se refiere, como en la legislación autonómica de desarrollo, razón por la cual debe descartarse la inconstitucionalidad del art. 73.3 LBRL y, por conexión, los arts. 20.1 c) y 122.3 y de la disposición final primera en lo que a estos se refiere.
6. La representación letrada del Parlamento de Cataluña impugna, asimismo, el art. 126.2, párrafo segundo, inciso primero LBRL en la redacción que le da la Ley de medidas para la modernización del gobierno local. Dice este inciso que «[e]l Alcalde podrá nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde».
Por ello, en los municipios de gran población, el Pleno ha perdido sus competencias administrativas pues, como señala la exposición de motivos de la ley impugnada, se configura como el gran órgano de debate de las grandes políticas municipales y de adopción de las decisiones estratégicas; es, además, el órgano que ejerce la competencia reglamentaria, y fiscaliza y controla la actuación del Alcalde y su equipo de gobierno (art. 122 LBRL). Por el contrario, la Junta de Gobierno local se constituye como un órgano colegiado que asume las competencias administrativas que, en los municipios de régimen común, corresponden al Pleno y al Alcalde, pero también se convierte en un órgano esencial de colaboración en la dirección política del Ayuntamiento pues el alcalde –que conserva la presidencia el órgano colegiado y la capacidad de nombrar y cesar libremente a sus miembros–, comparte la dirección política con la Junta de Gobierno local que es, tal y como la define el art. 126.1 LBRL, «el órgano que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas que se señalan en el art. 127 de esta ley».
Este marco constitucional aparece profundamente enraizado en el principio democrático que se plasma, de forma expresa, en el art. 140 CE con la elección de concejales y alcalde, y en el art. 141.2 CE, que encomienda el gobierno y administración de las provincias a Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo. El principio representativo es, también, fundamento de la autonomía local de la que son titulares las islas, pues aunque el art. 141.4 CE no se refiera expresamente al mismo, como sí lo hace en el caso de municipios y provincias, «el carácter representativo de los órganos a los que corresponde la dirección política de los entes locales constituye un concepto inherente a este concepto de autonomía local» (STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3). En esta Sentencia señalamos, además, en relación a los consejos insulares, que el carácter necesariamente representativo de los órganos de dirección política «es compatible con la existencia, en el seno de esos entes locales, de órganos cuya integración no se encuentre enteramente reservada a los miembros electos de la corporación, al primar en ellos el perfil ejecutivo. En el bien entendido que éstos deberán responder de su acción ante aquéllos, que, precisamente por reunir la condición de órganos representativos, son los únicos facultados para dirigir la acción de las Administraciones locales en ejercicio de ese núcleo de la autonomía local que, según dijimos en la STC 193/1987, de 9 de diciembre, FJ 4, “consiste, fundamentalmente en la capacidad de decidir libremente, entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio de naturaleza esencialmente política” (STC 4/1981, fundamento jurídico 3)» (FJ 3).
Pero igualmente dijimos que «además de que no cabe equiparar automáticamente los consejos insulares a los ayuntamientos, debe señalarse que, como más adelante se expondrá con mayor detalle, esta regulación de los consejos insulares constituye una singularidad propia de su régimen jurídico que, como más adelante se razonará, no atenta contra la autonomía local, concretada en el autogobierno de la isla como entidad local a través de corporaciones de carácter representativo. En tal sentido, y como ya se adelantó, la respuesta que ahora debamos dar a la cuestión de si la regulación contenida en la Ley de consejos insulares que permite designar como miembros o titulares de los órganos referidos a quienes no tienen la condición de electos contraviene la normativa básica sobre régimen local, no prejuzga la que este Tribunal haya de pronunciar en su momento al resolver el recurso de inconstitucionalidad núm. 1523-2004» (STC 132/2012, de 19 de junio, FJ 3), que es el objeto de esta Sentencia.
Pues bien, si como hasta ahora hemos señalado, el principio representativo constituye el fundamento de la autonomía local y por tanto es predicable de todas las entidades locales constitucionalmente garantizadas, este principio ha sido consagrado para los municipios con una intensidad especial, mediante una regulación bastante más minuciosa, que contrasta con la menor densidad normativa con que la norma fundamental lo ha recogido para islas y provincias. En efecto, si el carácter representativo de los órganos de dirección política de las islas deriva directamente de la garantía institucional de la autonomía local consagrada en el art. 137 CE, el art. 141.2 CE prevé, ya expresamente, para las provincias, que su gobierno y administración autónoma estarán encomendados a Diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo. Pero, para los municipios, el art. 140 CE, va aún más allá, al atribuir el gobierno y administración a los Ayuntamientos, integrados por alcaldes y concejales, imponiendo la elección democrática de sus integrantes. Por ello debemos señalar, en primer lugar, que el mencionado precepto constitucional atribuye al alcalde y concejales tanto el gobierno como la administración municipal, esto es, y sin perjuicio de la dificultad que puede conllevar a menudo la delimitación de ambas funciones, tanto la alta dirección de la política municipal en lo que supone de adopción de decisiones con criterios esencialmente políticos, como también la suprema dirección de la Administración municipal a la que se refiere, junto al resto de Administraciones públicas, el art. 103 CE. En segundo lugar, el art. 140 CE no atribuye las funciones de gobierno y administración municipal a una corporación representativa como hace el art. 141.2 CE para las provincias, sino a un ayuntamiento compuesto únicamente por alcalde y concejales. Éstos podrán ejercitarlas, bien individualmente, bien mediante su integración en órganos colegiados, decisión ésta que corresponde adoptar al legislador básico, en desarrollo directo del art. 140 CE, al diseñar los órganos de gobierno municipales. Pero, además, el citado precepto exige que concejales y alcaldes sean elegidos democráticamente, como manifestación del derecho fundamental de participación en los asuntos públicos, consagrado en el art. 23 CE, en su doble vertiente de derecho a participar directamente o por representantes libremente elegidos y derecho de acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos. Los concejales son elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto en la forma establecida por la ley. El alcalde, por los concejales o por los vecinos. En definitiva, el art. 140 CE otorga una especial legitimación democrática al gobierno municipal, tanto en su función de dirección política, como de administración, que contrasta, sin duda, con el diseño que la propia Constitución establece para el Gobierno del Estado (art. 97 y 98 CE). Un plus de legitimidad democrática, frente a la profesionalización, que, en todo caso, debe ser respetada por el legislador básico al configurar ese modelo común de autonomía municipal.
7. Se impugna, por último, el primer inciso del apartado quinto del art. 126 LBRL en la redacción dada al mismo por la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, a cuyo tenor: «las deliberaciones de la Junta de Gobierno Local son secretas». La obligación de secreto de las deliberaciones de la Junta de Gobierno local en los municipios de gran población frente a la regla general de no publicidad del art. 70.1, último inciso, LBRL vulnera, según el recurrente, el principio democrático del art. 1.1 CE, el principio de seguridad jurídica del art. 9.3 CE y el derecho de participación en los asuntos públicos mediante representantes, reconocido en el art. 23.1 CE. La demanda carece de una mínima argumentación que permita deducir las razones por las cuales se entiende existe la infracción denunciada.
b) Declarar inconstitucional y nulo, en los términos establecidos en el fundamento jurídico 6 de esta Sentencia, el inciso «El Alcalde podrá nombrar como miembros de la Junta de Gobierno local a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde», del párrafo segundo, del artículo 126.2 de la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local, en la redacción dada al mismo por el artículo primero de la 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.
Voto particular que formula el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, al que se adhiere el Magistrado don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, respecto a la Sentencia del Pleno de fecha 25 de abril de 2013 dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1523-2004
2. Queda fuera de discusión que el artículo 140 de nuestra Constitución «garantiza la autonomía de los municipios», de la que serán expresión «sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales». Deducir de este precepto que solo estos puedan asumir toda imaginable función de «gobierno y administración» no solo desafía el sentido común, ante la obvia existencia de funcionarios locales, sino que implica atribuirse el monopolio de qué se entiende por gobierno y administración, despojando al legislador de toda capacidad de desarrollo al respecto, en todo aquello que –como ocurre, a mi modo de ver, en este caso– no ha sido diáfanamente explicitado por el constituyente, que no ha recurrido a esos mismos términos de modo unívoco dentro del propio texto constitucional.
En consecuencia no puedo compartir la declaración como «inconstitucional y nulo» del «párrafo segundo, inciso primero, de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local»; es decir, que pueda el Alcalde «nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde».
3. Dado que el carácter no imperativo de la citada previsión descarta todo determinismo heterónomo, solo cabe imaginar que resulte vulnerada la autonomía municipal, entendiendo –de modo más o menos consciente– que esta llevaría aparejado un peculiar concepto de democracia, que obligaría a que los ciudadanos elegidos como representantes monopolizaran exhaustivamente toda tarea de gobierno o administración. Resulta obvio que ello no ocurre en más amplios niveles, donde –de aplicarse tal concepto– tanto los Ministros del Gobierno de la Nación como los Consejeros de las Comunidades Autónomas habrían de ser parlamentarios elegidos de modo directo por los propios ciudadanos.
Que la comparación no resulta improcedente parece claro si se tiene en cuenta la propia exposición de motivos de la norma tachada de inconstitucional. Esta no solo considera que «atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad» exige contar con «ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente», sino que aspira precisamente a posibilitar mayor efectividad democrática y participativa a la actividad política en municipios no particularmente favorecedores –como resalta el apartado IV de la citada exposición– de una cotidiana cercanía vecinal. Se pretendería evitar que un grupo municipal mayoritario, erigido en poder ejecutivo, convierta en mero espectador al resto de los representantes, como de hecho no pocas veces ha acabado ocurriendo. Deslindando la función ejecutiva y su necesario control –lo que no es ciertamente una novedosa ocurrencia– se pretende «responder a la exigencia de un debate político abierto y creativo sobre las principales políticas de la ciudad, así como profundizar en el control de la acción de un ejecutivo reforzado, lo que implica que el Pleno desarrolle sus potencialidades deliberantes y fiscalizadoras». Se aspira pues a «configurar al Pleno como un verdadero órgano de debate de las grandes políticas locales que afectan al municipio y de adopción de las decisiones estratégicas».
Sin perjuicio del pronóstico –que no corresponde a este Tribunal establecer– sobre las posibilidades de éxito en el empeño, parece claro que no puede estimarse tan ajeno a la realidad como para considerarlo un modo neto de anular la democracia municipal. No lo considera así desde luego la Carta europea de la autonomía local, que el artículo 10.2 de la Constitución nos invita a no ignorar; como es sabido, el artículo 3.2 de la citada Carta prevé que los órganos electivos colegiados locales «pueden disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos», como en esta ocasión era el caso. En efecto, en el epígrafe siguiente al declarado nulo, la Ley establece: «La Junta de Gobierno Local responde políticamente ante el Pleno de su gestión de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestión».
No puede tampoco razonablemente considerarse que el legislador, exclusivamente preocupado de la eficacia ejecutiva, no haya ponderado tal propósito con las exigencias de control democrático, cuando el número de miembros de la Junta de Gobierno local no concejales no puede en ningún caso superar un tercio de la tercera parte de los miembros del Pleno municipal. Se impone de este modo una cautela que, por cierto, no se han visto obligados a introducir los ordenamientos que también han pretendido delimitar más claramente las funciones de regulación, control y administración en Ayuntamientos medianos y grandes. Valga como ejemplo Italia, donde la condición de miembro de la Junta es incompatible con la de concejal en municipios de más de 15.000 habitantes. Establecer que cabe vetar constitucionalmente esa facultad a un alcalde independiente de los partidos, elegido directamente «por los vecinos» (lo que el mismo artículo 140 no excluye), impidiéndole seleccionar siquiera a un tercio de su previamente reducido (otro tercio) equipo de gobierno me parece exagerado.
4. Resulta adicionalmente preocupante que no se hayan calibrado las consecuencias inmediatas derivadas del fallo, descartando toda fórmula transitoria que tenga en cuenta que este se produce más de nueve años después de presentado el recurso. Como consecuencia, al confeccionarse las listas electorales que con carácter cerrado se han presentado ya repetidamente a los electores, ha podido darse por supuesto que, de asumirse responsabilidades de gobierno, cabría encomendar a personas particularmente expertas el desempeño de responsabilidades de mayor alcance técnico, sin necesidad de disminuir el número de concejales que pudieran dedicarse de modo más completo al contacto político con los ciudadanos. Cabría pensar que quienes, sin ser concejales, hayan venido desarrollando esas tareas ejecutivas podrían seguir llevándolas a cabo como asesores; si se tiene en cuenta que la propia ley había establecido que sus «derechos económicos y prestaciones sociales serán los de los miembros electivos», sugerirlo demostraría un notable desconocimiento de la situación que, en el mejor de los casos de modo transitorio, está viviendo nuestro país.
Madrid, a veinticinco de abril de dos mil trece.–Andrés Ollero Tassara.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el RECURSO 1523/2004 (Ref. BOE-A-2004-7733).
La constitucionalidad del art. 130.1.B) y la inconstitucionalidad y nulidad del inciso indicado del art. 126.2, interpretado segun el fj 5.j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en la redacción dada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, y la constitucionalidad de la disposición final 1 de esta última Ley (Ref. BOE-A-1985-5392) y (Ref. BOE-A-2003-23103).

References: artículo 85
 Real Decreto 
e contrario
 artículo 85
 artículo 34
 artículo 149
 artículo 85
 artículo 20
 Real Decreto 
 artículo 126
 artículo 140
 artículo 10
 artículo 3
 artículo 140