Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F05-11-2012-2C_333-2012
Timestamp: 2016-10-23 06:14:00+00:00

Document:
2C_333/2012 (05.11.2012)
1. sant�suisse, R�merstrasse 20, 4500 Solothurn,
9. avanex Versicherungen AG, Z�richstrasse 130, 8600 D�bendorf,
22. Compact Krankenversicherung, J�gerstrasse 3, 8021 Z�rich,
31. innova Versicherungen AG, Bahnhofstrasse 4, 3073 G�mligen,
70. sansan Versicherungen AG, Postfach, 8081 Z�rich Helsana,
73. SWICA Krankenversicherung AG, R�merstrasse 38, 8401 Winterthur,
78. Vivao Sympany Schweiz AG, Boulevard de P�rolles 18a, 1700 Freiburg,
79. Wincare Versicherungen, J�gerstrasse 3, 8021 Z�rich,
80. Xundheit, �ffentliche Gesundheitskasse Schweiz, Pilatusstrasse 26, 6002 Luzern,
Verordnung �ber die Krankenversicherung im Kanton Basel-Stadt (KVO) vom 23. November 2010 (� 8d Abs. 4 und entsprechender Anhang),
A.a Mit Bundesgesetz vom 13. Juni 2008 �ber die Neuordnung der Pflegefinanzierung wurde u.a. ein neuer Art. 25a KVG eingef�hrt, welcher die Pflegeleistungen bei Krankheit regelt. Danach leistet die obligatorische Krankenpflegeversicherung einen vom Bundesrat festzulegenden Beitrag an die Pflegeleistungen (Abs. 1, 3 und 4). Von den nicht von Sozialversicherungen gedeckten Pflegekosten d�rfen der versicherten Person h�chstens 20 Prozent des h�chsten vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrags �berw�lzt werden (Abs. 5 Satz 1). Die Kantone regeln die Restfinanzierung (Abs. 5 Satz 2). Die Gesetzes�nderung trat am 1. Januar 2011 in Kraft.
A.b Zur Umsetzung der neuen Pflegefinanzierung erliess der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt am 23. November 2010 eine �nderung der Verordnung �ber die Krankenversicherung im Kanton Basel-Stadt vom 25. November 2008 (KVO/BS; Syst. Nr. 834.410). Diese �nderung wurde am 27. November 2010 im Kantonsblatt publiziert und auf den 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt. Sie enth�lt u.a. einen neuen � 8d mit dem Titel "Restfinanzierung durch den Kanton in Anwendung von Art. 25a Abs. 5 KVG". Abs. 1 enth�lt f�r jede der zw�lf Pflegestufen (vgl. Art. 7a Abs. 3 der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom 29. September 1995 [KLV; SR 832.112.31]) die Pflegekosten pro Tag. Gem�ss Abs. 2 entspricht die H�he der Restfinanzierung der Differenz zwischen den anerkannten Pflegekosten und den Leistungen der Krankenversicherer gem�ss Art. 7a KLV sowie dem maximalen Eigenbeitrag der versicherten Person gem�ss � 8. In der Folge lautet � 8d Abs. 4 KVO/BS sodann:
"F�r die Erfassung des Pflegebedarfs der Bewohnerinnen und Bewohner gilt f�r die Pflegeheime, welche auf der kantonalen Pflegeheimliste aufgef�hrt sind, das Bedarfserfassungssystem RAI/RUG in der Version CH-Index 2011 (Anhang)."
Anhang 1 f�hrt Folgendes aus:
Am 6. Dezember 2010 erhoben der Verein sant�suisse sowie 81 Krankenversicherer gemeinsam Beschwerde beim Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt (als Verfassungsgericht) mit dem Antrag, � 8d Abs. 4 sowie der entsprechende Anhang KVO/BS gem�ss Teilrevision vom 23./27. November 2010 seien aufzuheben.
Der Verein sant�suisse sowie 79 der vorinstanzlich beteiligten Krankenversicherer erheben Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und � 8d Abs. 4 KVO/BS samt Anhang sei als bundesrechtswidrig und ung�ltig zu erkl�ren. Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
Das Appellationsgericht und das Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt (in Vertretung des Regierungsrates) beantragen Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt f�r Gesundheit beantragt Gutheissung der Beschwerde und Zur�ckweisung an das Appellationsgericht.
Die Beschwerdef�hrer �ussern sich mit Stellungnahme vom 8. Oktober 2012 zu den eingegangenen Vernehmlassungen.
Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist zul�ssig (Art. 82 lit. b, Art. 86 Abs. 1 lit. d i.V.m. Art. 87 Abs. 2 BGG). Die Krankenversicherer machen geltend, die angefochtene Regelung f�hre f�r sie zu einer Mehrbelastung, und sind daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG; vgl. Urteil 2C_856/2011 vom 18. Januar 2012 E. 3.2 und 3.3), ebenso der Verein sant�suisse, der als Verband die Interessen der Krankenversicherer vertritt (BGE 136 II 539 E. 1.1; zit. Urteil 2C_856/2011 E. 3.4).
Die angefochtene Verordnungsbestimmung steht systematisch in einem Paragrafen, welcher die Restfinanzierung durch den Kanton regelt. Dies k�nnte zur Annahme f�hren, dass � 8d Abs. 4 KVO/BS nur f�r die Bemessung der kantonalen Leistung (gem�ss Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG) massgebend ist, nicht f�r die Leistungspflicht der Krankenversicherer, welche sich nach Art. 25a Abs. 1, 3 und 4 KVG richtet. Die Verfahrensbeteiligten sind sich aber einig, dass entgegen dieser systematischen Stellung mit der angefochtenen Bestimmung auch die Ermittlung desjenigen Pflegebedarfs geregelt werden soll, der nach Art. 7a Abs. 3 KLV durch die Krankenversicherer zu �bernehmen ist. Von dieser Auslegung ist auszugehen.
3.1 Unter der bis Ende 2010 geltenden Regelung waren �rztlich angeordnete Pflegemassnahmen in Pflegeheimen grunds�tzlich Pflichtleistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG in der bis 31. Dezember 2010 g�ltig gewesenen Fassung) und unterstanden an sich dem Tarifschutz gem�ss Art. 44 KVG. Die Tarife wurden in Tarifvertr�gen (Art. 46 KVG) oder - beim Fehlen von solchen - in von den Kantonsregierungen festgelegten Tarifen (Art. 47 KVG) festgelegt. Nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz wurde im Kanton Basel-Stadt f�r die Finanzierung von Pflegeleistungen der "Basler Index" angewendet, ein zw�lfstufiges System, welches nicht auf die Anzahl Pflegeminuten, sondern auf das jeweilige Behandlungsbild und damit die Pflegediagnose der Heimbewohner abstellte.
3.2 Auf den 1. Januar 2011 trat das Bundesgesetz �ber die Neuordnung der Pflegefinanzierung in Kraft (AS 2009 3517, 6847), wodurch namentlich der neue Art. 25a KVG aufgenommen wurde. Nach Art. 25a Abs. 1 KVG leistet die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) einen Beitrag an die Pflegeleistungen, welche aufgrund einer �rztlichen Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebedarfs u.a. in einem Pflegeheim (Art. 35 Abs. 2 lit. k und Art. 39 Abs. 3 KVG) erbracht werden (vgl. auch Art. 50 KVG, in der neuen Fassung). Der Bundesrat bezeichnet die Pflegeleistungen und regelt das Verfahren der Bedarfsermittlung (Art. 25a Abs. 3 KVG). Der Bundesrat setzt die Beitr�ge differenziert nach dem Pflegebedarf in Franken fest. Massgebend ist der Aufwand nach Pflegebedarf f�r Pflegeleistungen, die in der notwendigen Qualit�t, effizient und kosteng�nstig erbracht werden. Die Pflegeleistungen werden einer Qualit�tskontrolle unterzogen. Der Bundesrat legt die Modalit�ten fest (Art. 25a Abs. 4 KVG). Gem�ss Art. 33 lit. b, h und i der Verordnung vom 27. Juni 1995 �ber die Krankenversicherung (KVV; SR 832.102; in der Fassung vom 24. Juni 2009, in Kraft seit 1. Januar 2011) bezeichnet das Eidgen�ssische Departement des Innern die Leistungen (u.a.) nach Art. 25a Abs. 1 KVG, das Verfahren der Bedarfsermittlung sowie den in Art. 25a Abs. 1 und 4 des Gesetzes vorgesehenen und nach Pflegebedarf differenzierten Beitrag an die Pflegeleistungen. Das Departement hat die zu �bernehmenden Leistungen in Art. 7 KLV (SR 832.112.31) festgelegt. Sodann hat es in Art. 7a Abs. 3 KLV (in der Fassung vom 24. Juni 2009, in Kraft seit 1. Januar 2011) f�r die in Pflegeheimen erbrachten Pflegeleistungen die von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu �bernehmenden Kostenbeitr�ge in zw�lf Stufen (von Fr. 9.- bis Fr. 108.- pro Tag) festgelegt, abh�ngig vom t�glichen Pflegebedarf in Minuten. Gem�ss Art. 8 Abs. 4 KLV (in der Fassung vom 24. Juni 2009, in Kraft seit 1. Januar 2011) erfolgt die Bedarfsabkl�rung in Pflegeheimen durch die Ermittlung des Pflegebedarfs gem�ss Art. 9 Abs. 2; der vom Arzt oder von der �rztin bestimmte Pflegebedarf gilt als �rztliche Anordnung oder als �rztlicher Auftrag. Nach Art. 9 Abs. 2 KLV (in der Fassung vom 24. Juni 2009, in Kraft seit 1. Januar 2011) m�ssen die Leistungen nach Art. 7 Abs. 2 der Pflegeheime nach dem Pflegebedarf in Rechnung gestellt werden.
Die �bergangsbestimmungen zur Gesetzes�nderung vom 13. Juni 2008 lauten wie folgt (AS 2009 3520):
1 Die Beitr�ge an die Pflegeleistungen gem�ss Artikel 25a Absatz 1 sind erstmals so festzulegen, dass sie der Summe der Verg�tungen f�r die im dem Inkrafttreten vorangehenden Jahr ambulant und im Pflegeheim erbrachten Pflegeleistungen entsprechen. Kann diese Regelung im ersten Jahr nach Inkrafttreten dieser Gesetzes�nderung nicht eingehalten werden, so nimmt der Bundesrat in den nachfolgenden Jahren die erforderlichen Anpassungen vor.
2 Die bei Inkrafttreten dieser �nderung geltenden Tarife und Tarifvertr�ge sind innert drei Jahren an die vom Bundesrat festgesetzten Beitr�ge an die Pflegeleistungen anzugleichen. Die Kantonsregierungen regeln die Angleichung.
Umstritten ist, nach welcher Methode der Pflegebedarf zu ermitteln ist, der als Grundlage f�r die Einstufung in die zw�lf Pflegestufen nach Art. 7a Abs. 3 KLV dient.
4.1 Die Vorinstanz hat erwogen, der Bund habe von seiner Kompetenz, das Verfahren der Bedarfsermittlung zu regeln (Art. 25a Abs. 3 KVG), bisher keinen Gebrauch gemacht, weshalb daf�r weiterhin die Kantone zust�ndig seien, weil andernfalls eine entsprechende Regelung �berhaupt fehlen w�rde. In der Schweiz best�nden verschiedene Einstufungssysteme, die zu unterschiedlichen Ergebnissen f�hrten. Im bisher in Basel-Stadt verwendeten RAI-System ("Resident Assessment Instrument") h�tten sich die tiefsten Werte ergeben. In der RAI/RUG ("Ressource Utilization Groups"), in der Version gem�ss CH-Index 2011, seien diese Werte angepasst und den Werten der anderen Systeme angen�hert worden. Ein gemeinsames Vorgehen der Tarifparteien sei bisher nicht m�glich gewesen; es sei daher nicht zu beanstanden, dass die Kantonsregierung das anwendbare System festlege. Dieses sei auch methodisch und inhaltlich nicht zu beanstanden. Dass dadurch die Minutenwerte um rund 16 % erh�ht w�rden, sei nicht bundesrechtswidrig, habe doch der Bundesgesetzgeber Preiserh�hungen in einzelnen Bereichen in Kauf genommen; zudem erfolge mit der angefochtenen Neuregelung sogar eine Entlastung der obligatorischen Krankenversicherung, wenn auch nicht in dem Ausmass, wie von den Versicherern gew�nscht.
4.2 Die Beschwerdef�hrer bringen vor, der Bund habe mit Art. 25a Abs. 3 KVG, Art. 33 lit. h KVV und Art. 8 Abs. 4 KLV das Verfahren der Bedarfsermittlung abschliessend festgelegt, so dass kein Raum f�r eine kantonale Regelung verbleibe. Eine kantonal unterschiedliche Festlegung des Pflegebedarfs h�tte zur Folge, dass f�r den gleichen Pflegeaufwand sowohl die Leistungen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung als auch die Beitr�ge der Versicherten (Art. 25a Abs. 5 KVG) je nach Kanton unterschiedlich ausfallen, was bundesrechtswidrig sei. Die einseitige Festlegung des Verfahrens durch die Kantonsregierung verletze zudem das im KVG festgelegte Tarifvertragsprinzip. Das Instrument RAI/RUG sei sodann auch inhaltlich nicht gesetzm�ssig, weil es auf hinterlegten Normzeiten anstatt auf effektiv geleisteten Zeiten beruhe. Die Version 2011 des CH-Index erf�lle auch die Vorgaben bez�glich Effizienz und Kosteng�nstigkeit nicht und verstosse damit gegen Art. 25a Abs. 4 KVG und Art. 59a Abs. 1 KVV. Die Vorinstanz habe weder das Effizienz- noch das Kosteng�nstigkeitskriterium gepr�ft. Ohne schweizweit einheitliche Erfassung des Pflegebedarfs sei auch Art. 50 Abs. 2 KVG nicht umsetzbar. Schliesslich sei die rechtssatzm�ssige Vergabe eines Pflegebedarfssystems eine �ffentliche Beschaffung i.S.v. Art. 5 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 �ber den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02); die dort enthaltenen Vorgaben seien nicht eingehalten worden.
4.3 Das Gesundheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt bringt vor, Art. 8 Abs. 4 KLV lasse sich nicht entnehmen, nach welchem System der Pflegebedarf zu ermitteln sei. Der Bundesrat und das Eidgen�ssische Departement des Innern h�tten bisher bewusst darauf verzichtet, ein schweizweit einheitliches System zu etablieren, so dass dies nach wie vor kantonale Zust�ndigkeit sei. Die Bemessung der Beitr�ge der obligatorischen Krankenpflegeversicherung an die Leistungen der Pflegeheime sei der Tarifautonomie entzogen; zudem w�re gem�ss Art. 47 KVG subsidi�r die Kantonsregierung zust�ndig zur Festlegung des Tarifs. Da das bisher im Kanton Basel-Stadt verwendete System nicht mehr bundesrechtskonform sei und eine schweizweite Regelung nicht bestehe, sei der Regierungsrat verpflichtet gewesen, ein anderes System festzulegen. Art. 59c Abs. 1 KVV sei auf die Neuordnung der Pflegefinanzierung nicht unbesehen anwendbar.
4.4 Das Bundesamt f�r Gesundheit ist der Auffassung, Art. 25a Abs. 3 KVG und Art. 8 KLV seien nicht so zu verstehen, dass der Bundesrat bzw. das Eidgen�ssische Departement des Innern die Bedarfsermittlungssysteme festsetzen m�sse. Auch die Verordnung vom 3. Juli 2002 �ber die Kostenermittlung und die Leistungserfassung durch Spit�ler, Geburtsh�user und Pflegeheime in der Krankenversicherung (VKL; SR 832.104) sehe kein spezifisches Pflegeerfassungssystem vor. Eine durch Vertreter der Kantone, des Bundes, der Leistungserbringer und der Versicherer gebildete Projektgruppe habe im Sinne einer Kalibrierung der Systeme BESA (nach der Rechtschreibung der Herausgeberschaft "BewohnerInnen EinStufungs- und Abrechnungssystem") und RAI/RUG L�sungen erarbeitet und eine Empfehlung erlassen. Grunds�tzlich d�rften die Kantone die Bedarfsermittlungssysteme regeln; sie m�ssten sich dabei jedoch an die Vorgaben des KVG halten. Dieses sehe vor, dass die Neuregelung f�r den Pflegeheimbereich gesamtschweizerisch kostenneutral erfolgen m�sse. W�rden in einzelnen Kantonen einseitig die Minutenwerte und damit die zu leistenden Verg�tungen erh�ht, m�ssten gesamtschweizerisch die vom Bundesrat festgesetzten Beitr�ge nach unten korrigiert werden. Anpassungen in der Anwendung der Bedarfsermittlungssysteme m�ssten daher koordiniert erfolgen; die vom Kanton Basel-Stadt einseitig vorgenommene �nderung der Parameter sei mit den Grunds�tzen der Pflegefinanzierung nicht vereinbar. BAG, Curaviva und sant�suisse w�rden der Erh�hung der Minutenwerte im System RAI/RUG um 16,2 % nicht ohne weiteres zustimmen, zumal nicht belegt sei, dass BESA in diesem Umfang h�here Werte ausweise. Es k�nne nicht davon ausgegangen werden, dass nur die Werte gem�ss BESA korrekt seien und diejenigen gem�ss RAI/RUG daher dem BESA-System anzupassen seien. Dadurch w�rde der Grundsatz der Kostenneutralit�t rechnerisch verletzt. Die Nationale Steuerungsgruppe Tarifstrukturen sehe daher vor, dass die Minutenwerte der BESA-Instrumente um 8,45 % reduziert und diejenigen der RAI/RUG um 9 % erh�ht werden. Die vom Regierungsrat festgelegte Erh�hung der Minutenwerte f�hre dazu, dass die obligatorische Krankenpflegeversicherung nicht um rund 7,8 Mio. Franken, sondern nur um ca. 1,7 Mio. Franken entlastet werde.
5.1 Gem�ss Art. 49 Abs. 1 BV geht Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtsetzung durch die Kantone aus. In Sachbereichen, die von Bundesrechts wegen in nicht abschliessender Weise geordnet sind, d�rfen die Kantone Normen erlassen, soweit sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und �berdies dessen Zweck nicht beeintr�chtigen (BGE 137 I 167 E. 3.4 S. 174 f., 31 E. 4.1 S. 41; 136 I 220 E. 6.1 S. 224; 135 I 106 E. 2.1 S. 108). Auch wenn sich eine Bundesregelung in einem bestimmten Sachbereich an sich als abschliessend darstellt, ist eine kantonale L�sung nicht ausgeschlossen, falls sie ein anderes Ziel verfolgt, als dies das Bundesrecht tut. Kantonales Recht ist �berdies zul�ssig, wenn es im Bereich abschliessenden Bundesrechts dessen Sinn und Zweck unterst�tzt (BGE 137 I 167 E. 3.4 S. 174 f.; 133 I 110 E. 4.1 S. 116). Schliesslich gilt, dass die Kantone ihrer M�glichkeit zur Gesetzgebung lediglich dann vollends benommen sind, soweit Bundesrecht in einem bestimmten Bereich kantonales Recht insgesamt untersagt. Dies schliesst s�mtliches Recht der Kantone aus, selbst wenn es den Bestimmungen der bundesrechtlichen L�sung nicht widerspricht oder es mit ihr im Einklang steht (BGE 137 I 167 E. 3.4 S. 174 f.; 133 I 110 E. 4.1 S. 116).
5.2 Art. 25a Abs. 3 KVG beauftragt den Bundesrat, das Verfahren der Bedarfsermittlung zu regeln. Der Bundesrat hat in Art. 33 lit. h KVV diese Aufgabe an das Eidgen�ssische Departement des Innern delegiert. Art. 8 KLV, der sich gem�ss seinem Titel u.a. mit der Bedarfsabkl�rung befasst, regelt deren Verfahren f�r Pflegeheime indessen nicht: Die Abs. 2 und 3 befassen sich, wie sowohl aus der Systematik des Artikels als auch aus dem Inhalt dieser Abs�tze hervorgeht, nur mit der Bedarfsabkl�rung f�r Leistungen der Pflegefachfrauen und Pflegefachm�nner sowie der Organisationen der Krankenpflege und Hilfe zu Hause (Art. 7 Abs. 1 lit. a und b KLV), nicht mit derjenigen in Pflegeheimen (Art. 7 Abs. 1 lit. c KLV). Abs. 3bis bezieht sich auf die Akut- und �bergangspflege gem�ss Art. 25a Abs. 2 KVG. Art. 8 Abs. 4 KLV sodann wiederholt (wie auch Art. 9 Abs. 2 KLV) in seinem ersten Satz bloss die Aussage von Art. 25a Abs. 1 KVG; Satz 2 spricht vom �rztlich bestimmten Pflegebedarf, legt aber nicht fest, nach was f�r Verfahren dieser zu bestimmen ist. Das Verordnungsrecht des Bundes hat somit bisher kein Verfahren der Bedarfsermittlung festgelegt. Diese Frage ist daher nicht - jedenfalls nicht abschliessend - bundesrechtlich geregelt, sodass insoweit eine kantonale Zust�ndigkeit verbleibt.
5.4 Mangels einer bundesrechtskonformen bisherigen und einer bundesrechtlichen neuen Regelung hat daher der Regierungsrat mit Recht eine kantonale Regelung erlassen. Dass dies zur Folge haben kann, dass die basel-st�dtische Regelung anders ist als die in anderen Kantonen angewendete, ist die logische Folge des F�deralismus und der kantonalen Zust�ndigkeit (Urteil 8C_44/2012 vom 31. August 2012 E 5.1, zur Publ. bestimmt); dies verst�sst grunds�tzlich weder gegen die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) noch gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV). Ein Kanton kann nicht eine f�r die ganze Schweiz geltende Regelung erlassen, auch wenn eine solche als w�nschbar erscheinen mag. Umgekehrt kann dem Regierungsrat auch nicht vorgeworfen werden, die Entstehung einer gesamtschweizerischen Regelung nicht abgewartet zu haben, da irgendeine L�sung festgelegt werden muss. Die angefochtene Bestimmung pr�judiziert auch nicht den Inhalt der angestrebten gesamtschweizerischen Regelung; wenn eine solche zustande kommt, kann sie die jetzt angefochtene kantonale ersetzen.
5.5 Die obligatorische Krankenpflegeversicherung verg�tet die Leistungen nach KVG grunds�tzlich nach Tarifen (Art. 43 KVG), die prim�r tarifautonom durch die Tarifvertragspartner festgelegt werden (Art. 46 KVG). Im Bereich der Pflegefinanzierung ist dieses System jedoch ersetzt worden durch bundesrechtlich festgelegte Frankenbetr�ge (Art. 25a Abs. 1 und 4 KVG; Art. 7a KLV). Das sonst im Bereich des KVG geltende Tarifvertragssystem gilt f�r die Finanzierung dieser Pflegeleistungen somit nicht mehr. Zudem machen die Beschwerdef�hrer selber nicht geltend, eine vertragliche Regelung zwischen Leistungserbringern und Krankenversicherern sei in der hier zu beurteilenden Frage auf nationaler oder kantonaler Ebene erfolgt. Entsprechende Arbeiten auf schweizerischer Ebene sind im Gange, haben aber noch nicht zu einem Ergebnis gef�hrt. Selbst soweit die Tarifbestimmungen des KVG anwendbar w�ren, w�re somit die Kantonsregierung zust�ndig, um eine Regelung zu erlassen (Art. 47 KVG).
5.6 Als genereller Grundsatz gilt im ganzen Bereich der obligatorischen Krankenpflegeversicherung der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Leistungen (Art. 32 Abs. 1 und Art. 56 Abs. 1 KVG). Es ist einzur�umen, dass die vom Regierungsrat offenbar befolgte Methode, die tiefsten Minutenwerte einfach an die h�chsten anzugleichen, methodisch fragw�rdig ist. Umgekehrt legen aber auch die Beschwerdef�hrer nicht hinreichend substantiiert dar, inwiefern das Wirtschaftlichkeitsprinzip verletzt sein soll. Insbesondere �berzeugt ihre Kritik nicht, die Methode RAI/RUG basiere auf Normzeiten und nicht auf effektiv erbrachten Leistungen; denn indem das Gesetz den ausgewiesenen Bedarf als massgebend erkl�rt (Art. 25a Abs. 1 KVG), bezieht es sich gerade im Sinne des Wirtschaftlichkeitsprinzips nicht ohne weiteres auf das Mass der effektiv erbrachten Leistungen, sondern auf eine normative Bewertung dieses Ausmasses. Auch der blosse Umstand, dass eine f�r die Krankenversicherer g�nstigere Regelung denkbar w�re, l�sst die angefochtene Bestimmung noch nicht als bundesrechtswidrig erscheinen; denn es ist nicht unbedingt immer diejenige Regelung massgebend, welche f�r die Versicherung die geringsten Kostenfolgen hat (vgl. z.B. BGE 126 V 334 E. 2).
5.7 Das BAG verweist mit Recht auf die �bergangsbestimmungen zur Gesetzes�nderung vom 13. Juni 2008 (vorne E. 3.2), welche f�r die neue Pflegefinanzierung die Kostenneutralit�t der Gesetzesrevision f�r die obligatorische Krankenpflegeversicherung vorgeben. Diese Kostenneutralit�t bezieht sich auf die ganze Schweiz. Dem BAG ist aber zuzustimmen, dass darin implizit auch eine Vorgabe an die einzelnen Kantone enthalten ist: Wenn n�mlich ein Kanton eigenm�chtig die Kosten zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung erh�ht und dies zur Folge hat, dass die Kostenneutralit�t gesamtschweizerisch nicht eingehalten wird, muss der Bundesrat die in Art. 7a Abs. 3 KLV festgelegten Beitr�ge reduzieren, was alle anderen Kantone tangieren w�rde. Vorliegend kann allerdings diese �berlegung nicht dazu f�hren, dass die angefochtene Regelung zu beanstanden w�re: Wie n�mlich die Vorinstanz festgestellt hat und die Beschwerdef�hrer selber vorbringen, f�hrt die neue Regelung im Kanton Basel-Stadt zu einer Entlastung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung gegen�ber dem vorherigen Zustand, n�mlich um rund 1,7 Mio. Franken pro Jahr oder rund 3 %. Dem Kanton kann demnach nicht vorgeworfen werden, er habe in seinem Zust�ndigkeitsbereich den Grundsatz der Kostenneutralit�t verletzt. Daran �ndert nichts, dass mit einer anderen Methode die Krankenversicherung noch mehr entlastet worden w�re. Unter diesen Umst�nden w�re auch Art. 59c KVV nicht verletzt, soweit er �berhaupt auf die hier zu beurteilende Regelung anwendbar w�re.
Die Beschwerdef�hrer r�gen schliesslich, die angefochtene Verordnungs�nderung verletze Art. 5 BGBM, weil ohne Ber�cksichtigung submissionsrechtlicher Vorgaben ein bestimmtes Pflegebedarfserfassungssystem vorgeschrieben werde.
6.1 Das Gesundheitsdepartement beantragt, auf diese R�ge nicht einzutreten, da sie vor der Vorinstanz nicht erhoben worden sei. Gem�ss Art. 99 Abs. 2 BGG sind vor Bundesgericht neue Begehren nicht zul�ssig. Das neue Begehren bezieht sich auf den Streitgegenstand; dieser darf vor Bundesgericht nicht mehr ausgeweitet werden. Zul�ssig sind hingegen im Rahmen des Streitgegenstandes neue rechtliche Begr�ndungen, soweit sie sich auf einen vorinstanzlich festgestellten oder aktenkundigen Sachverhalt st�tzen; unzul�ssig ist eine neue rechtliche Argumentation, soweit sie sich auf neue Tatsachen st�tzt, die aufgrund von Art. 99 Abs. 1 BGG nicht zul�ssig sind (BGE 136 V 362 E. 3.4 und 4.1; 136 V 268 E. 4.5; vgl. auch BGE 138 II 217 E. 2.4).
6.2 Nach Art. 5 BGBM richten sich die �ffentlichen Beschaffungen durch Kantone, Gemeinden und andere Tr�ger kantonaler oder kommunaler Aufgaben nach kantonalem oder interkantonalem Recht. Diese Vorschriften und darauf gest�tzte Verf�gungen d�rfen Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz nicht in einer Weise benachteiligen, welche Art. 3 BGBM widerspricht (Abs. 1). Kantone und Gemeinden sowie andere Tr�ger kantonaler und kommunaler Aufgaben sorgen daf�r, dass die Vorhaben f�r umfangreiche �ffentliche Eink�ufe, Dienstleistungen und Bauten sowie die Kriterien f�r Teilnahme und Zuschlag amtlich publiziert werden. Sie ber�cksichtigen dabei die vom Bund eingegangenen staatsvertraglichen Verpflichtungen (Abs. 2). Nach Art. 9 Abs. 1 BGBM sind Beschr�nkungen des freien Zugangs zum Markt, insbesondere im Bereich des �ffentlichen Beschaffungswesens, in einer anfechtbaren Verf�gung zu erlassen.
Eine n�here Definition des Begriffs "Beschaffung" enth�lt das BGBM nicht. Nach Lehre und Rechtsprechung ist kennzeichnend f�r das Beschaffungsrecht, dass der Staat als Nachfrager Waren oder Dienstleistungen gegen eine Gegenleistung beschafft, um damit seine Aufgaben wahrzunehmen (BGE 125 I 209 E. 6b; 126 I 250 E. 2d/bb, 128 I 136 E. 4.1; 135 II 49 E. 4.3.2; MARTIN BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, Rz. 604 und 620; GALLI/MOSER/LANG/CLERC, Praxis des �ffentlichen Beschaffungsrechts, 2. Aufl. 2007, S. 45 Rz. 107; FRAN�OIS BELLANGER, La notion de "march� public", une d�finition sans concession? in: Les droits de l'homme et la constitution, 2007, S. 400 f., 407 f.; DANIEL KUNZ, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, 2004, S. 161, 166 f.; CASPAR ZELLWEGER/ANNATINA WIRZ, Das �ffentliche Beschaffungsrecht des Kantons Basel-Stadt, in: Denise Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, 2008, S. 577; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/ UHLMANN, �ffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl., 2011, � 19 Rz. 5). Das Bundesgericht hat in BGE 125 I 209 E. 6b S. 214 sowie im Urteil 2P.19/2001 vom 16. Mai 2001 E. 1a/cc, in: RDAT 2001 II N. 96 S. 405, die Beschaffung der Ware oder Dienstleistung durch das Gemeinwesen mittels eines privatrechtlichen Vertrags als wesentliches Element der �ffentlichen Beschaffung bezeichnet. Sp�ter hat es pr�zisiert, dass nicht bloss auf die Rechtsnatur des abgeschlossenen Vertrags, sondern auf eine funktionale Betrachtung abzustellen ist, damit die Anwendung des Vergaberechts nicht durch Wahl einer besonderen Rechtskonstruktion umgangen werden k�nne (BGE 135 II 49 E. 4.4 S. 56; vgl. auch die oben zitierten Literaturhinweise).
6.3 Eine Beschaffung im Sinne von Art. 5 BGBM w�rde somit vorliegen, wenn der Kanton oder ein anderer Tr�ger kantonaler oder kommunaler Aufgaben von einem bestimmten Anbieter eine bestimmte Ware oder Dienstleistung kauft, um damit den Pflegebedarf zu messen. In diesem Fall k�nnten die Anforderungen von Art. 5 und 9 BGBM nicht dadurch umgangen werden, dass die Beschaffung rechtssatzm�ssig, durch Verordnung, festgelegt wird. Werden jedoch durch Rechtssatz bloss Anforderungen an ein bestimmtes Produkt festgelegt, das prinzipiell von mehreren Anbietern angeboten werden kann, so liegt keine �ffentliche Beschaffung vor (vgl. dazu auch BGE 137 II 313 E. 3.3.1 und 3.5).
6.4 Gerichtsnotorisch gibt es private Unternehmen, welche auf dem Markt Produkte anbieten, mit welchen der Pflegebedarf nach der Methode RAI/RUG ermittelt werden kann. Hingegen ist weder vorinstanzlich festgestellt noch aktenkundig, dass das in der angefochtenen Verordnungsbestimmung festgelegte Bedarfserfassungssystem RAI/RUG in der Version gem�ss CH-Index 2011 nur von einer einzigen Unternehmung angeboten wird, sodass mit der Verordnung unzul�ssigerweise eine bestimmte Beschaffung vorgeschrieben w�rde. Dergleichen wird von den Beschwerdef�hrern auch nicht behauptet. Unter diesen Umst�nden fehlt eine sachverhaltliche Grundlage f�r die ger�gte Rechtsverletzung (vgl. E. 6.1), sodass eine Verletzung des Submissionsrechts jedenfalls nicht rechtsgen�glich dargetan ist.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegr�ndet. Bei diesem Ausgang tragen die Beschwerdef�hrer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG), wobei sie solidarisch haften (Art. 66 Abs. 5 BGG).
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.- werden den Beschwerdef�hrern unter solidarischer Haftung auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht und dem Bundesamt f�r Gesundheit schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 25
 Art. 25
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 86
 Art. 87
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 7
 Art. 44
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 39
 Art. 50
 Art. 33
 Art. 25
 Art. 25
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 7
 Art. 7
 Art. 25
 Art. 33
 Art. 8
 Art. 25
 Art. 59
 Art. 50
 Art. 5
 Art. 8
 Art. 47
 Art. 59
 Art. 25
 Art. 8
 Art. 49
 Art. 25
 Art. 33
 Art. 8
 Art. 25
 Art. 8
 Art. 9
 Art. 25
 Art. 7
 Art. 56
 BGE 
 Art. 7
 Art. 59
 Art. 5
 Art. 99
 Art. 99
 BGE 
 Art. 5
 Art. 3
 Art. 9
 BGE 
 Art. 5
 Art. 5
 BGE