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11. http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_es.pdf (consultada el 29 de ..... 14 En Costa Rica, el aÃ±o 2012 fue,...
Defensorías del Pueblo y contrademocracia Miguel Ángel Presno Linera1 Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo. Acreditado como Catedrático Sumario: I.- Aproximación: la contrademocracia como forma de control del Poder. II.- Las Defensorías del Pueblo y el “poder de vigilancia”. III.- Las Defensorías del Pueblo y las actuaciones de denuncia. IV.- Las Defensorías del Pueblo y las actividades de certificación y evaluación. V.El control de constitucionalidad de normas legales como evaluación especializada. I.- Aproximación: la contrademocracia como forma de control del Poder. Es habitual que los estudios y comentarios sobre la salud de la democracia centren el análisis en el sistema de partidos, en los procesos electorales y en el funcionamiento de las instituciones representativas, especialmente las Cámaras parlamentarias. Si es necesario conocer bien y, en su caso, criticar la organización y el funcionamiento de los partidos, de las elecciones y de las Cámaras representativas, también lo es ocuparse de la vitalidad de entidades como las Defensorías del Pueblo, pues no en vano su buena salud es relevante para alcanzar una democracia decente, en el sentido expuesto por Avishai Margalit; es decir, una democracia en la que no haya ciudadanos de segunda ni existan personas que con razón pueden decir que son humilladas por las instituciones2. Y en este sentido ha de interpretarse la vinculación que se hace en estas páginas de las Defensorías del Pueblo con el concepto de la contrademocracia, término acuñado hace unos pocos años por Pierre Rosanvallon en su libro La contre-démocratie (hay versión en castellano, La contrademocracia) para aludir a una forma de democracia de contrapeso, un contrapoder que debe servir para
Correo electrónico: [email protected]; Blog El derecho y el revés: http://presnolinera.wordpress.com; página web: http://presnolinera.wix.com/presnolinera 2. La sociedad decente, Paidós, Barcelona, 1997.
mantener las exigencias de servicio al interés general por parte de las instituciones políticas3. Como es obvio, Rosanvallon, que promovió y preside el sitio de debate La République des idées4, no ignora la delgada línea que separa la contrademocracia del populismo, pero mientras en la primera nos encontramos ante la preocupación activa y positiva de vigilar la acción de los poderes públicos y de someterlos a la crítica, en el segundo se trata de una mera estigmatización compulsiva y permanente de los gobernantes, hasta convertirlos en una potencia enemiga, radicalmente exterior a la sociedad. No deja de ser curioso que en muchos países esa estigmatización de los gobernantes provenga en no pocas ocasiones de su propia esfera política. Pues bien, una de las concreciones de la contrademocracia es el “poder de vigilancia”, que hunde sus raíces, cuando menos, en la Revolución francesa y que, sin olvidar sus manifestaciones totalitarias bien descritas por George Orwell y Michel Foucault5, puede aportar no un control antidemocrático del poder sobre la sociedad sino una forma de vigilancia del poder por parte de la sociedad. En este sentido, una entidad tan poco sospechosa de anti-sistema como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ya anticipó en 1963 que la vigilancia de los particulares interesados en la protección de sus derechos constituye un instrumento eficaz de control (asunto Van Gend & Loos, de 5 de febrero de 1963). El propio desarrollo tecnológico que hoy hace más creíble que nunca la existencia de un gran hermano orwelliano -las revelaciones de Edward Snowden sobre las actividades de la Agencia Nacional de Seguridad de Estados Unidos y el Programa PRISM son bien elocuentes6- permite también, y desde la otra perspectiva, concebir una sociedad vigilante que, de forma descentralizada y difusa, pueda desnudar al poder y provocar acontecimientos de indudables consecuencias políticas. Porque otra forma en la que se puede concretar la vigilancia es la denuncia, y hoy tienen capacidad para ejercerla, como en décadas
La contra-démocratie. La politique à l`âge de la défiance, Éditions du Seuil, París, 2006; hay versión española: La contrademocracia. La política en la era de la desconfianza, Manantial, 2007. Salvo que se indique otra cosa, las citas se referirán a la edición original en francés. 4. http://www.repid.com/ (consulta de 29 de septiembre de 2013). 5. Véanse sus obras Sécurité, territoire, population, Gallimard-Seuil, París, 2004 y Naissance de la biopolitique, Gallimard-Seuil, París, 2004. 6. Véanse al respecto la detallados artículos de Glenn GREENWALD en el diario The Guardian: http://www.theguardian.com/commentisfree/series/glenn-greenwald-security-liberty (consultados el 29 de septiembre de 2013).
pasadas, los medios de comunicación -recuérdese, por citar un caso bien conocido, el escándalo Watergate, que desembocó en la primera renuncia de un Presidente en la historia de Estados Unidos-, bien a título individual o con la colaboración de organizaciones más o menos complejas, pero también los propios ciudadanos disponen cada vez de más capacidad de supervisión y denuncia muchos de los documentos que ha divulgado Wikileaks procedían de personas anónimas-7. Finalmente, además de la observación atenta y la eventual denuncia existe una tercera forma de vigilancia sobre las instituciones que sería la certificación o evaluación cualificada de los comportamientos públicos. A las bien conocidas entidades públicas -entre ellas, las Defensorías del Pueblo- encargadas de supervisar y certificar las actividades de las instituciones, se unen hoy personas y organizaciones no gubernamentales que, merced a su capacidad profesional e intelectual, pueden ejercer una intensa actividad de vigilancia e influir en la percepción social del funcionamiento de los poderes públicos y, por extensión, en los propios poderes. Un ejemplo bien conocido -y a su vez no libre de críticas- lo constituye en el ámbito político e institucional Transparency International8 organización no gubernamental -también promovida por Pierre Rosanvallondedicada a combatir la corrupción, tanto al interior de los países como en las relaciones económicas, comerciales y políticas internacionales. Para ello impulsa campañas de concienciación sobre los efectos de la corrupción, promueve la adopción de reformas políticas, el establecimiento de acuerdos internacionales sobre la materia,… En cuanto a actuaciones de evaluación, son bien conocidas las que han venido haciendo un estudio crítico de las políticas económicas y financieras llevadas a cabo por la mayoría de los gobiernos de los países desarrollados para, supuestamente, salir de la crisis. En definitiva, y siguiendo con la terminología de Rosanvallon, cuando hablamos de la necesidad de una fuerte contrademocracia para que exista una democracia fuerte, hablamos de la importancia de contar con instituciones de control y movimientos sociales y políticos que lleven a cabo una interacción 7.
http://wikileaks.org/ (consultada el 29 de septiembre de 2013). http://www.transparency.org/ y http://www.transparencia.org.es/ (consultadas el 29 de septiembre de 2013). 8.
intensa entre la ciudadanía y la esfera política, ejerciendo una democracia de expresión, mediante la que se formulen críticas a las actuaciones de los poderes públicos y se expresen reivindicaciones; una democracia de implicación, a través de conjunto de actuaciones mediante las que los integrantes de esos movimientos se relacionan entre ellos para conseguir un entorno común, y una democracia de intervención, relativa al conjunto de actuaciones colectivas imprescindibles para alcanzar un sistema político más transparente y participativo, un control efectivo de los principales actores económicos, un sistema tributario equitativo,… II.- Las Defensorías del Pueblo y el “poder de vigilancia”. Ya se ha apuntado que el “poder de vigilancia” alude a una forma de control del Poder por parte de la sociedad. Pues bien, de acuerdo con los Principios de París aprobados mediante Resolución de las Naciones Unidas 48/134, de 20 de diciembre de 1993, relativos al estatuto y funcionamiento de las instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos, la institución nacional será competente en el ámbito de la promoción y protección de los derechos humanos y, en el marco de sus actividades,… deberá: “1. examinar libremente todas las cuestiones comprendidas en el ámbito de su competencia, que le sean sometidas por el gobierno o que decida conocer en virtud de sus atribuciones, a propuesta de sus miembros o de cualquier solicitante;…”9 Esta previsión evidencia que, con carácter general, entre las actividades consustanciales a las Defensorías del Pueblo10 está la de ser órganos de control externo del funcionamiento de las Administraciones Públicas, lo que en el ámbito de la Unión Europea, y desde la perspectiva de la garantía de los derechos de los ciudadanos, ha encontrado respaldo en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cuyo artículo 41 recoge el Derecho a una buena administración: “1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo
9. http://www1.umn.edu/humanrts/instree/Sparisprinciples.pdf
(consultada el 29 de septiembre de 2013). 10. En este ámbito son de referencia obligada los trabajos de Carlos CONSTENLA: Teoría y práctica del Defensor del Pueblo, Reus, 2010, y Guillermo ESCOBAR ROCA (director): Defensorías del Pueblo en Iberoamérica, Thomson/Aranzadi, Cizur Menor, 2008; o, Dykinson, Madrid, 2012, y toda la bibliografía y documentación que en estos trabajos se citan; en el ámbito del derecho internacional, Guillermo ESCOBAR ROCA (Coordinador): El Ombudsman en el sistema internacional de derechos humanos: contribuciones al debate, Dykinson, Madrid, 2008.
razonable. 2. Este derecho incluye en particular: -el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente; -el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, -la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisión…”11 Más allá del ámbito europeo, es bien conocido que la función de vigilancia es algo característico de la institución del Ombudsman, tanto en lo que respecta a la actividad y gestión administrativa de los servicios públicos como, cada vez con más frecuencia, sobre la actuación de entidades privadas que gestionan dichos servicios públicos12. Esta tarea de vigilancia se articula a través del “control-colaboración” entre la Defensoría y los entes vigilados, que la singulariza frente a funciones aparentemente similares desarrolladas por el Parlamento, los órganos judiciales o la propia Administración. Lo que hacen las Defensorías del Pueblo es, en primer lugar, diferente de lo que llevan a cabo los parlamentarios de la minoría que preguntan o interpelan al Poder Ejecutivo, pues la tarea de la oposición no se centra tanto en conseguir el buen funcionamiento de las Administraciones Públicas como en denunciar sus deficiencias y, con ello, exponer al electorado que existe otra manera de conducir políticamente el gobierno del Estado. Por otra parte, esta tarea de control parlamentario está sometida al fuerte condicionamiento que supone el hecho de que la mayoría que respalda al Gobierno puede, en muchos casos, obstaculizar la función de control, de manera que no solo el Parlamento no es en sí un órgano de control sino que tampoco es un lugar para el control13.
http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_es.pdf (consultada el 29 de septiembre de 2013). 12. Véase, por ejemplo, en este mismo sentido, los trabajos de Óscar HUMBERTO LUNA: “La protección de los derechos humanos por las Defensorías del Pueblo de Iberoamérica”; José Julio FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ: “Nuevos ámbitos de decisión material (o la permanente necesidad de actualización por parte de las defensorías)” y Norberto Carlos DARCY: “Las Defensorías del Pueblo y el mandato implícito de proteger los derechos humanos, también frente a las agresiones de los agentes privados”, todos en el libro La protección de los derechos humanos por las Defensorías del Pueblo. Actas del I Congreso internacional del PRADPI, editado por Guillermo ESCOBAR ROCA , Dykinson, Madrid, 2013, págs. 981 y sigs, 1001 y sigs., y 1083 y sigs. 13. Manuel ARAGÓN REYES habla de control “por” el Parlamento y control “en el” Parlamento; véanse, entre otros, sus estudios “El control parlamentario”, Revista de derecho político, nº 23, págs. 9 y sigs., y Constitución y control del poder, Buenos Aires, 1995.
Al respecto cabe recordar que el triunfo de la jerarquía y de la burocratización dentro de los partidos, y de las organizaciones sociales en general, ha contribuido a que esos mismos principios de funcionamiento se trasladaran a las instituciones en las que aquéllos se han asentado y ha propiciado, junto a otros factores, el ascenso del Gobierno dentro de las relaciones entre poderes, justamente el órgano que a los promotores en su momento de la teoría de la separación de poderes les parecía una instancia bastante inofensiva14. En esta línea, las comisiones de investigación constituyen un ejemplo claro de la transformación del control parlamentario, al menos en ciertos ordenamientos, en un “instrumento de gobierno de la mayoría”15, o, como poco, de control por parte de ésta de la fiscalización que pueda realizar la minoría, puesto que su creación es acordada, en última instancia, por la mayoría parlamentaria16. Constatado lo anteriormente expuesto, la vigilancia de las Defensorías del Pueblo es imprescindible para que la transparencia de la actuación gubernamental y parlamentaria y la consiguiente posibilidad de su control sea 14.
En el muy conocido nº 48 de El Federalista Madison sostiene: “The legislative department derives a superiority in our governments from other circumstances. Its constitutional powers being at once more extensive, and less susceptible of precise limits, it can, with the greater facility, mask, under complicated and indirect measures, the encroachments which it makes on the coordinate departments. It is not unfrequently a question of real nicety in legislative bodies, whether the operation of a particular measure will, or will not, extend beyond the legislative sphere. On the other side, the executive power being restrained within a narrower compass, and being more simple in its nature, and the judiciary being described by landmarks still less uncertain, projects of usurpation by either of these departments World immediately betray and defeat themselves. Nor is this all: as the legislative department alone has access to the pockets of the people, and has in some constitutions full discretion, and in all a prevailing influence, over the pecuniary rewards of those who fill the other departments, a dependence is thus created in the latter, which gives still greater facility to encroachments of the former”; puede leerse en http://www.constitution.org/fed/federa00.htm y http://www.constitution.org/fed/federali.txt (consultada el 18 de septiembre de 2013). Sobre esta cuestión, es de obligada lectura, en la doctrina norteamericana, la obra clásica de Raoul BERGER: Congress v. The Supreme Court, Harvard University Press, 1969, págs. 8 y sigs; en la doctrina española, la extensa reflexión de Roberto L. BLANCO VALDÉS en El valor de la Constitución, Alianza, Madrid, 2006 (nueva edición), págs. 108 y sigs. 15. Así, Alessandro PACE: “L'inchiesta parlamentare como strumento di governo della maggioranza”, Il potere d'inchiesta delle Asemblee legislative, Giuffrè, Milán, 1973, págs. 103 y sigs. 16. Me he ocupado de estos problemas en Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia, Ariel, Barcelona, 2000, y “Pluralismo de partidos, no separación de poderes”, en Fundamentos. Cuadernos monográficos de Teoría del Estado, Derecho Público e Historia Constitucional, nº 5, La división de poderes, Junta General del Principado de Asturias, Oviedo, 2009, págs. 241 y sigs.; en formato electrónico: http://www.unioviedo.es/constitucional/fundamentos/quinto/index.html (consultado el 18 de septiembre de 2013).
una realidad y no una mera aspiración, al margen de que la mayoría que gobierna tenga la posibilidad de obstaculizar dichas funciones, tal y como sucede con profusión en la actualidad, en que al amparo de las normas vigentes se ha pasado de la ausencia de control del Parlamento a la casi inoperante función de control en el Parlamento. En todo caso, cuando las Defensorías controlan al Ejecutivo en cierta medida, especialmente en los sistemas parlamentarios, también están sometiendo a vigilancia, aunque sea de forma indirecta, a las Cámaras representativas, pues el Gobierno lo es porque ha sido nombrado y goza de la confianza del Parlamento y canaliza algunas de las actuaciones más relevantes a través de las normas aprobadas por las Cámaras legislativas. No en vano, una de las potestades reconocidas a algunas Defensorías del Pueblo (Bolivia, Colombia, España, Perú, Venezuela,… ) es, precisamente, la de impugnar ante la jurisdicción constitucional correspondiente disposiciones de rango legal y por mencionar un ejemplo, la Defensoría del Pueblo española ha interpuesto, desde su creación, 25 recursos de inconstitucionalidad contra normas legales del Estado o de las Comunidades Autónomas17. Como es bien conocido, la tarea de vigilancia y control de las Defensorías también se diferencia de que llevan a cabo los órganos jurisdiccionales; por emplear las palabras de Ana Miguelez y Antonio Rodríguez Cuenca: las Defensorías puedan iniciar expedientes de oficio; gozan de mayor amplitud en la configuración de la legitimación para poder dirigirse a la Institución, que la exigida para el acceso a la jurisdicción; los parámetros utilizados para resolver son más amplios: mientras el sistema judicial ha de fundar sus decisiones en el cumplimiento o no del principio de legalidad del actuar administrativo, las Defensorías pueden hacer uso de los principios que rigen la actuación administrativa, con lo que el control de extiende también a la actividad discrecional de la Administración, examinando prácticas y formas de actuación que quedan al margen del control judicial; finalmente, otra diferencia radica en la falta de vinculación de sus decisiones, lo cual por otra parte, se contrarresta con la posibilidad que tienen de emitir resoluciones con distintas graduaciones o
Pueden verse en la página de la Institución (consultada el 18 de septiembre de 2013): http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Recursos/inconstitucionalidad/index.ht ml_319159480.html
intensidad en cuanto a sus pronunciamientos y contenido, pudiendo adoptar distintos tipos de fórmulas para resolver el problema concreto, que no pasan por la anulación externa del acto enjuiciado, pero que sí pueden llegar a proponer la modificación de la norma en cuestión, aunque ésta sea conforme a derecho 18. Finalmente, la vigilancia de las Defensorías del Pueblo se distingue claramente de la que lleva a cabo la propia Administración, que actúa resolviendo casos en los que ella misma está implicada. Cabría preguntarse si este deslinde claro respecto de la Administración cabe referirlo también a las denominadas “Autoridades administrativas independientes”
“Quangos”
organisations)19, etiqueta que, como recuerda Eduardo Vírgala, se he venido empleando para incluir a todos aquellos organismos públicos a los que el Ordenamiento jurídico ha colocado en una situación de relativa independencia respecto del Gobierno, ha atribuido potestades de todo tipo (normativas, sancionadoras, autorizadoras, etc.), y les ha encargado la función de protección de determinados derechos fundamentales o de regulación de sectores económicos20. Estas entidades han proliferado en un contexto que Pasquale Pasquino denomina de “democracia escéptica y pluralista”21, en la que se deja de entender como un sistema basado exclusivamente en las elecciones periódicas y en el dominio de la mayoría para pasar a concebirla como un entramado en el que una pluralidad de órganos se controlan entre sí para asegurar el respeto de las minorías y limitar el abuso de poder. Coincidiendo, por tanto, con estas funciones de control con las Defensorías del Pueblo -aunque también, por ejemplo, con las que ejerce el Tribunal 18.
“Las Defensorías del Pueblo y la defensa de las personas y grupos vulnerables” en Miguel Ángel PRESNO LINERA (coordinador): Protección jurídica de las personas y grupos vulnerables, Procuradora General del Principado de Asturias/Universidad de Oviedo, Oviedo, 2013, págs. 387 y 388; disponible en formato electrónico en mi blog El derecho y el revés: http://presnolinera.files.wordpress.com/2013/09/proteccic3b3n-jurc3addica-de-las-personasy-grupos-vulnerables.pdf (consultado el 18 de septiembre de 2013). 19. Sobre el origen de esta expresión, Brian W. HOGWOOD: “The ‘Growth’ of Quangos: Evidence and Explanations”, Parliamentary Affairs, nº 2, 1995, págs. 207 a 225; véase también el comentario en http://www.nytimes.com/1987/09/05/opinion/l-letter-on-quasi-publicorganizations-whence-came-the-quango-and-why-969587.html?pagewanted=1 (consultado el 18 de septiembre de 2013). 20. Eduardo VÍRGALA FORURIA: “Los organismos reguladores en la crisis económica: su reformulación en la Ley de Economía Sostenible”, Revista Española de Derecho Constitucional, nº 94, 2012, págs. 61 a 115; en concreto, pág. 72. 21. “Le autorità non elettive nelle democrazie”, Il Mulino, nº 4, 2001, págs. 596 a 603.
Constitucional-, no obstante cabe concluir que la naturaleza de las Autoridades Administrativas Independientes es bien distinta: a diferencia de las Defensorías esas Autoridades se integran en el Poder Ejecutivo; en España, y en buena parte de los países donde se han creado, no son
órganos de control o garantía
expresamente previstos en la Constitución, cosa que sí ocurre con las Defensorías; tampoco tienen una relación institucional con las Cámaras Legislativas como la que ostentan las Defensorías,…” 22 Dicho lo anterior, debe insistirse en que, a nuestro juicio, el carácter “escéptico” de las democracias se ha ido incrementado y de ello son una buena prueba las importantes movilizaciones sociales que han tenido lugar en los dos últimos años en España, Estados Unidos, Gran Bretaña, Grecia, Portugal, Italia, Brasil…, en las que, entre otras cosas, se cuestiona el funcionamiento de las instituciones representativas, su escasa transparencia, la ausencia de controles efectivos, el incremento de la corrupción,…23 Estas movilizaciones han supuesto, en general, una revitalización del debate democrático y la aspiración a que el discurso político que se expresa y construye en las plazas y calles sea escuchado en las instituciones de gobierno y constituya él mismo una forma de ejercicio del poder. Este carácter propositivo permite diferenciar con claridad a un movimiento político de uno puramente populista, en el que, como también recuerda Rosanvallon, la preocupación activa y positiva de vigilar la acción de los poderes y de someterlos a la crítica se transforma en una estigmatización compulsiva y permanente de los gobernantes, hasta convertirlos en una potencia enemiga, radicalmente exterior a la sociedad.
Entre la abundante bibliografía pueden verse, entre otros, los estudios de Andrés BETANCOR: Las administraciones independientes, Tecnos, Madrid, 1994; Juan María BILBAO UBILLOS: “Las Agencias Independientes: un análisis desde la perspectiva jurídico-constitucional”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, nº 3, 1999, págs. 163 a 181; Artemi RALLO LOMBARTE: La constitucionalidad de las Administraciones independientes, Tecnos, Madrid, 2002; J. M. SALA ARQUER: “El Estado neutral. Contribución al estudio de las administraciones independientes”, Revista Española de Derecho Administrativo, 1984, nº 42, págs. 401-422; M. SALVADOR MARTíNEZ: Autoridades independientes, Ariel, Barcelona, 2002; Eduardo VÍRGALA FORURIA: ob. cit, y “Agencias (y Agencias reguladoras) en la CE”, Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 5, págs. 145 a 212. 23. Me he ocupado de estas cuestiones en el libro El 15-M y la promesa de la política, de próxima aparición; previamente “El 15-M y la democracia real”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.º 25, 2012, págs. 38 y sigs.; “¿Nos representan o no?”, Anales de la Cátedra Francisco Suárez, nº 46, 2012, disponible en http://media.wix.com/ugd//b176f0_1c0d96f10e4af264b2a0cbd8c2876b80.pdf (consultado el 18 de septiembre de 2013).
Pues bien, la reacción institucional a estas demandas ciudadanas ha ido, en algunas ocasiones, justo en la dirección contraria a las justas reivindicaciones de más democracia, transparencia y control, y entre dichos “malos” ejemplos está la reciente supresión en España de algunas Defensorías del Pueblo de ámbito autonómico con el pretexto de su carestía y de la necesidad de economizar recursos: son los casos de las expeditivas supresiones de las Defensorías de las Comunidades de Castilla-La Mancha (Ley 12/2011, de 3 de noviembre de 2011, de supresión del Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha24), Murcia (artículo 68 de la Ley 14/2012, de 27 de diciembre, de medidas tributarias, administrativas y de reordenación del sector público regional25) y el Principado de Asturias (Ley 2/2013, de 21 de junio, de supresión del Procurador General 26). En otras ocasiones no se trata de suprimir estas instituciones sino, directamente, de impedir o dificultar su nacimiento, de lo que es buena prueba, por citar un ámbito geográfico y político distinto, lo acontecido en la República Dominicana27. En un sentido contrario a estos “malos ejemplos” está la incorporación a la Constitución francesa, en el año 2008, de la figura del Defensor de los derechos, si bien su articulación no ha estado exenta de críticas y tensiones institucionales28. 24.
http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/cm-l12-2011.html (fecha de la consulta: 18 de septiembre de 2013). En la Exposición de Motivos se incluyen, entre otras justificaciones, “la multiplicidad de instituciones autonómicas, supone, sin duda, un ataque a la eficiencia administrativa y una duplicidad de gastos de difícil justificación. Además, la supresión del Defensor del Pueblo de Castilla-La Mancha en ningún caso supondrá una merma de los derechos de los ciudadanos, por poder estos acudir siempre al Defensor del Pueblo estatal. Estas razones de austeridad del gasto, de mayor eficiencia y de duplicidad innecesaria de esta institución, al existir la Defensoría estatal que hace la misma labor, imponen la supresión de esta institución”. 25. Disponible en http://noticias.juridicas.com/base_datos/CCAA/mu-l14-2012.html#a68 (fecha de la consulta: 18 de septiembre de 2013). 26. Disponible en https://sede.asturias.es/bopa/2013/07/01/2013-12533.pdf (fecha de la consulta: 18 de septiembre de 2013); en el Preámbulo se dice que “la actual coyuntura política exige de todos los poderes públicos las necesarias modificaciones en orden a lograr una dimensión adecuada, razonable y ajustada de sus estructuras”. 27. Ramón B. MARTÍNEZ PORTORREAL: “Cuando los poderes fácticos obstaculizan el nacimiento de la Defensoría del Pueblo. Caso República Dominicana”, en La protección de los derechos humanos por las Defensorías del Pueblo. Actas del I Congreso Internacional del PRADPI,…, págs. 293 y sigs. 28. José Manuel SÁNCHEZ SAUDINÓS: “La insoportable levedad del ser: el defensor de los derechos establecido en la Constitución francesa”, Cuadernos de Derecho Público, nº 34-35, 2008, págs.. 147 y sigs.; N. MARCON: “Titre XI bis: Le Défenseur des droits”, en LUCHAIRE/CONAC/PRÉCOT (dirs.): La Constitution de la République française. Analyse et commentaires, Economica, 2009, págs.. 1682 y sigs.; Ángel SÁNCHEZ NAVARRO: “La difícil articulación de una nueva institución: El Défenseur des droits francés”, Teoría y realidad constitucional, nº 26, 2010, págs. 413 y sigs.; Paloma REQUEJO RODRÍGUEZ: Cuestión prioritaria y Defensor de los derechos ¿Pervive la excepción francesa?, Thomson
III.- Las Defensorías del Pueblo y las actuaciones de denuncia. Una de las consecuencias del poder de vigilancia que llevan a cabo las Defensorías puede ser la denuncia de las vulneraciones de derechos de los ciudadanos, bien por propia iniciativa o como consecuencia de las informaciones o quejas recibidas. La denuncia por propia iniciativa confiere un carácter dinámico a la vigilancia de las Defensorías y conecta con su tarea de controlcolaboración; a su vez, puede ir acompañada de la exhortación de hacer algo o de abstenerse de continuar haciéndolo. En este ámbito, las herramientas tecnológicas y de comunicación son un instrumento valioso para el ejercicio de la denuncia por parte de las Defensorías y, sobre todo, de la ciudadanía. Como se puede ver en el siguiente cuadro incluido en el Informe de la Defensora del Pueblo de España correspondiente al año 2012 29, las quejas presentadas a través del correo electrónico (2.817) y las realizadas a través del formulario de la página web (20.500) suponen casi un 70% del total y experimentaron un importante crecimiento desde el año anterior (1.660 y 12.068, respectivamente).
La queja constituye un vía para que la Defensoría del Pueblo intervenga en la tutela de los derechos subjetivos de los ciudadanos. Como señala Guillermo
Reuters/Civitas, 2011, y “Por fin, el Defensor de los derechos en Francia”, La protección de los derechos humanos por las Defensorías del Pueblo. Actas del I Congreso Internacional del PRADPI,…, págs. 1038 y sigs. 29. http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Publicaciones/anual/Documentos/Resu men_Informe_Anual_2012.pdf (consultado el 1 de octubre de 2013).
Escobar, de un modo más bien informal, sin las rigideces propias del procedimiento
Administración cambie de actitud, cesando en su afectación al derecho u otorgando al ciudadano la prestación –en el sentido amplio de este términoreclamada. Según el Informe de la Defensoría del Pueblo española del año 2012, la Administración corrigió más del 70% de las actuaciones cuestionadas por esa Defensoría30. Desde el punto de vista de las personas afectadas, esta garantía no es muy diferente de la que ofrecen los órganos judiciales encargados del control de la actuación de las Administraciones Públicas, ofreciendo además la ventaja de una mayor accesibilidad e inmediatez y menor coste31 Se trata de un instrumento muy relevante desde un punto de vista cuantitativo: como se puede ver en el cuadro adjunto32, en España, la Defensoría del Pueblo tramitó durante el año 2012 33.478 quejas y llevó a cabo 371 actuaciones de oficio.
En la República Argentina, durante el año 2012, el Defensor del Pueblo de la Nación inició 11.291 actuaciones; de ellas, 60 fueron impulsadas de oficio, al
http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Publicaciones/anual/Documentos/Resu men_Informe_Anual_2012.pdf (consultado el 1 de octubre de 2013). 31. “Introducción”, en Defensorías del Pueblo en Iberoamérica,…, pág. 27. 32. http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Publicaciones/anual/Documentos/Resu men_Informe_Anual_2012.pdf (consultado el 1 de octubre de 2013).
haberse detectado la problemática por la propia Institución y el resto a partir de las reclamaciones presentadas. En el siguiente gráfico se evidencia la evolución de la presentación de quejas a lo largo de los años de funcionamiento de la institución nacional argentina33:
En Bolivia, durante la gestión 2012 la Defensoría del Pueblo del Estado Plurinacional recibió en sus Representaciones y Mesas Defensoriales 12.735 denuncias de vulneraciones de derechos34.
http://www.dpn.gob.ar/informes_anuales/ianual2012.pdf (consulta de 1 de octubre de 2013).
http://www.defensoria.gob.bo/archivos/XV%20Informe%20ALP.pdf (consultado el 1 de octubre de 2013).
En Colombia, y de acuerdo con lo publicado en el Informe anual35, durante el año 2012 la Defensoría recibió un total de 9.811 quejas, de las cuales 2.623 fueron por violación del derecho a la salud, 2.068 por infracciones al Derecho Internacional Humanitario, 1.075 por violación al derecho de petición, 570 por violación al derecho al debido proceso legal y a las garantías judiciales y 515 por violación al derecho de las personas privadas de la libertad, siendo los cinco (5) más vulnerados durante ese año.
http://www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/02/20_informe_congreso_I.pdf (consultado el 1 de octubre de 2013).
En Costa Rica, el año 2012 fue, según el Informe de la Defensoría de los Habitantes36, el tercero con la mayor cantidad de solicitudes de intervención (24.651), lo que supone una tasa de crecimiento con respecto al 2011 del 25,7%. En el siguiente gráfico se muestra su distribución atendiendo al derecho supuestamente vulnerado:
En el gráfico que sigue aparece la evolución de estas solicitudes desde el año 2001:
http://www.dhr.go.cr/informe.html (consultado el 1 de octubre de 2013).
Por su parte, en la Defensoría del Pueblo de Ecuador ingresaron 695 casos durante entre enero y diciembre de 201237:
http://www.dpe.gob.ec/images/descargas/rendiciondpe2012.pdf (consultado el 1 de octubre de 2013).
En México, la Comisión Nacional de Derechos Humanos recibió en el año 2012 11.011 expedientes de queja, que suponen un incremento de 81 % en relación con 200938.
En Panamá la Defensoría del Pueblo tramitó 1.041 quejas en el último ejercicio, que se desglosó así39:
http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/informes/anuales/2012_I.pdf (consulta de 1 de octubre de 2013). 39
http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa/images/stories/DocTransparencia/Otros/IA2012.pdf (consulta el 1 de octubre de 2013).
Por su parte, la Defensoría del Pueblo de la República del Perú recibió un total de 32.171 quejas en 201240:
Finalmente, y por no incluir más ejemplos, en la Defensoría del Pueblo de la República Bolivariana de Venezuela se recibieron en el año 2012 34.678 quejas y peticiones, de las cuales 13.123 estuvieron relacionadas con derechos humanos, 20.434 se consideraron “materias varias”, de acuerdo con su clasificación, y 1.121 se referían a la prestación de servicios públicos 41.
http://www.defensoria.gob.pe/informes-publicaciones.php (consulta el 1 de octubre de 2013).
41.http://www.defensoria.gob.ve/dp/index.php/publicaciones/informes-anuales/2720-informe-
anual-2012 (consultado el 1 de octubre de 2013).
IV.- Las Defensorías del Pueblo y las actividades de certificación y evaluación. Como es conocido, además de la observación atenta y la eventual denuncia existe una relevante forma de control: la certificación o evaluación cualificada de las actuaciones públicas. Es lo que se ha denominado garantía objetiva de los derechos por parte de las Defensorías, centrada en la prevención y búsqueda de soluciones generales42. En el caso de las Defensorías la forma que adopta esta evaluación cualificada es diversa y puede consistir en recomendaciones de cambios normativos o de funcionamiento de las administraciones supervisadas; la presentación de informes periódicos, normalmente de ámbito anual; la realización de informes monográficos;… Esta función tiene un indudable componente “persuasivo” y puede ser un buen indicador del grado de contacto de la Defensoría con la realidad social e institucional, lo que, dependiendo del resultado redundará en su legitimación o deslegitimación ciudadana. Es también una obvia muestra de relación institucional. 42.
Guillermo ESCOBAR ROCA: Defensorías del Pueblo en Iberoamérica,…, pág. 27.
Lo que importa, en términos de defensa y garantía de los derechos, no es lo que el informe en cuestión muestre de la actividad interna de la Defensoría, sino el “estado de los derechos” en la país o en relación con el funcionamiento de las instituciones supervisadas y la incidencia en ellos de la propia Defensoría. Estas recomendaciones e informes pueden servir de manera adecuada a la implicación de la ciudadanía en la defensa de los derechos, por lo que es imprescindible que en su elaboración se tengan muy presentes las aportaciones de las personas titulares de los derechos en juego. Su correcta realización exige, además, que se elaboren de conformidad con un protocolo preciso, con las perspectivas necesarias –por ejemplo, la de géneroy con el mayor rigor y profesionalidad. Finalmente, no es suficiente con que las recomendaciones e informes llegue a manos de las instituciones concernidas sino que es, asimismo, imprescindible que puedan ser conocidas por la ciudadanía, para lo que resultará útil, como ya se ha apuntado, la accesibilidad física y electrónica. Ésta última favorece la inmediatez y velocidad pero ha de tenerse en cuenta que todavía muchas personas no disponen de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, por lo que no se satisface este requisito con la mera inclusión de recomendaciones e informes en la página web de la Defensoría. En todo caso, es dicha publicación electrónica la que nos permite mencionar, en las siguientes página algunos ejemplos de esta tutela objetiva de los derechos. En lo que a las “recomendaciones respecta”, en España, y con motivo de la tramitación de los expedientes de queja individuales, agrupados e investigación de oficio, durante el año 2012 se formularon 548 resoluciones, entre recomendaciones, sugerencias, recordatorios de deberes legales y advertencias, dirigidas a las distintas administraciones públicas.
Y por lo que tiene que ver con la elaboración de informes monográficos, que deben ser un buen termómetro de los principales problemas de un país, durante el año 2012 y los primeros meses de 2013, la Defensoría del Pueblo de España elaboró los siguientes: “Crisis económica y deudores hipotecarios: actuaciones y propuestas del Defensor del Pueblo” (2012); “La realidad catastral en España, desde la perspectiva del Defensor del Pueblo” (2012); “Trata de seres humanos en España: víctimas invisibles” (2012); “Estudio sobre las Participaciones Preferentes” (2013); “Estudio Viviendas Protegidas Vacías” (Marzo 2013) y “Crisis económica y deudores hipotecarios. Actualización” (2013)43. En el caso de la Defensoría del Pueblo de la Nación de la República Argentina, además de las numerosas recomendaciones que se describen en el Informe Anual, se debe recordar que durante el año 2012 se redactó el Informe monográfico “Derechos de los Pueblos Indígenas en Argentina: Guía para consulta”44.
http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Publicaciones/monografico/index.html (consultados el 1 de octubre de 2013). 44. http://www.dpn.gob.ar/main.php?cnt=32 (consultado el 1 de octubre de 2013).
En el Informe de 2012, la Defensoría del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia incorpora diversas recomendaciones. Además, cabe mencionar la redacción de los Informe especiales “Servidumbre y empatronamiento en el Chaco” y “Diagnóstico de Bolivianas y Bolivianos en España”45. En Colombia, a las recomendaciones incluidas en el Informe Anual 2012 hay que añadir los siguientes informes: “Segundo informe de seguimiento y monitoreo a la implementación de la Ley de víctimas y restitución de tierras 2012 – 2013”; “Preguntas y procedimientos para acceder al subsidio para la vivienda urbana o rural”; “La tutela y el derecho a la salud 2012” y “Derecho Humano al Agua. Un derecho de todos”46. En Costa Rica, la Defensoría de los Habitantes acompañó su Informe Anual de Labores con el “Informe Especial Caja Costarricense de Seguro Social”47. Por su parte, en Ecuador cabe mencionar, como aportación adicional a las recomendaciones realizadas en el Informe Anual de Labores 2012, las “Conclusiones y recomendaciones del Encuentro Nacional sobre “Trata de personas y tráfico ilícito de migrantes: género, acceso a la justicia, derechos humanos y políticas públicas”48 En México, durante 2012, se emitieron 93 recomendaciones dirigidas a 65 autoridades distintas, en 125 ocasiones (una recomendación puede estar dirigida a una o más autoridades)49.
. http://www.defensoria.gob.bo/sp/informes.especiales.asp (consultados el 1 de octubre de 2013). 46. http://www.defensoria.org.co/red/index.php?_item=090501&_secc=09&ts=2&hs=0905 (consulta de 1 de octubre de 2013). 47. http://www.dhr.go.cr/informe.html (consulta de 1 de octubre de 2013). 48. http://www.dpe.gob.ec/index.php?option=com_jdownloads&Itemid=82&view=viewcategory& catid=18 (consulta de 1 de octubre de 2013). 49. http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/informes/anuales/2012_I.pdf (consulta de 1 de octubre de 2013). 45
En 2013 se han elaborado 2 Informes especiales: el Informe especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre las irregularidades cometidas por servidores públicos de la Procuraduría General de la República, en el caso de la señora Cassez, y el Informe sobre el estado que guardan los Derechos Humanos de las Mujeres Internas en Centros de Reclusión de la República Mexicana50. En Panamá, junto a las recomendaciones recogidas en el Informe Anual 2011-201251, la Defensoría realizó, durante ese período, el “Estudio sobre la Situación de los derechos de la niñez y la adolescencia privados de cuidados parentales”52. La Defensoría del Pueblo de la República del Perú realizó, a lo largo de 2012, los siguientes Informes Defensoriales: “Violencia en los conflictos sociales”, “El Sistema Penal Juvenil”, “La trata de personas en agravio de niños, niñas y adolescentes”, y “Los seguros obligatorios contra accidentes de tránsito: propuestas para una atención adecuada a las víctimas”53.
http://www.cndh.org.mx/Informes_Especiales (consultados el 1 de octubre de 2013).
http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa/images/stories/DocTransparencia/Otros/IA2012.pdf (consulta el 1 de octubre de 2013). 52
. http://www.defensoriadelpueblo.gob.pa/index.php?option=com_flippingbook&view=book&id =86:estudio-sobre-la-situacion-de-los-derechos-de-la-ninez-y-la-adolescencia-privados-decuidados-parentales&catid=6:informes&Itemid=151 (consultado el 1 de octubre de 2013). 53. http://www.defensoria.gob.pe/informes-publicaciones.php (consultados el 1 de octubre de 2013).
Finalmente, en Venezuela, a las recomendaciones ordinarias anuales se añadió, durante 2012, el Informe Especial “Los documentos del golpe” 54. Cabe recordar que los informes monográficos sobre el estado de concretos derechos pueden tener un especial valor cuando se hacen en un contexto comparado, y más todavía cuando tienen una vocación de continuidad y son el resultado de una labor de cooperación entre entidades de defensa de los derechos de diferentes países; un buen ejemplo es la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO), que, conforme al artículo 7 de sus Estatutos, tiene como objetivo principal “ser un foro para la cooperación, el intercambio de experiencias y la promoción, difusión y fortalecimiento de la institución del Ombudsman en las regiones geográficas de su jurisdicción, independientemente del nombre específico que reciba”55. Como señala el profesor Escobar Roca, los Informes correspondientes a 2003, 2004, 2005, 2007 y 2009 (que versaron, respectivamente, sobre Migraciones, Derechos de la mujer, Niñez y adolescencia, Sistema penitenciario y Personas con discapacidad) pretendían llamar la atención sobre la situación de los Derechos Humanos de colectivos especialmente atendidos por las Defensorías, dada la mayor frecuencia de vulneraciones de los derechos respectivos de sus miembros. Los Informes cuarto, de 2006 (Protección de la salud), sexto, de 2008 (Educación), y octavo, de 2010 (Seguridad ciudadana), en realidad sólo introdujeron un leve cambio en el planteamiento inicial: aunque la
http://www.defensoria.gob.ve/dp/index.php/publicaciones/informes-especiales (consulta el 1 de octubre de 2013). 55. Añade ese precepto que la FIO buscará: a) Estrechar los lazos de cooperación entre los Ombudsman de Iberoamérica, España, Portugal y Andorra. b) Apoyar la gestión de los miembros de la Federación. c) Fomentar, ampliar y fortalecer la cultura de los Derechos Humanos en los países cuyos Ombudsman formen parte de la FIO. d) Establecer y mantener relaciones de colaboración con instituciones y organismos internacionales, intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales que procuren el respeto, defensa y promoción de los Derechos Humanos. e) Denunciar ante la opinión pública internacional las violaciones a los Derechos Humanos que, por su gravedad, así lo ameriten. f) Apoyar la promoción del Ombudsman en los países de la región que no cuenten con esta institución y promover su fortalecimiento donde ya existe. g) Realizar programas conjuntos de trabajo tendentes al fortalecimiento y modernización de las instituciones miembros de la Federación. h) Promover estudios e investigaciones sobre aspectos de su competencia, con la finalidad de apoyar el fortalecimiento del Estado de Derecho, el régimen democrático y la convivencia pacífica de los pueblos. Véanse en http://portalfio.org/inicio/repositorio/RESOLUCIONES/ESTATUTOS-FIO.pdf (consultados el 1 de octubre de 2013).
salud, la educación y la seguridad son derechos de titularidad universal, resultó claro que las necesidades más urgentes se encuentran del lado de quienes, por su situación económica o social, son más vulnerables a la enfermedad o la inseguridad o cuentan con mayores carencias educativas, a lo que se añade, muchas veces, la falta de medios para costear, de su propio bolsillo, la asistencia sanitaria, los medicamentos, el acceso a un sistema educativo de calidad o una seguridad privada. Nuevamente, esta perspectiva es la dominante en el IX Informe, dedicado a los derechos asociados a las pensiones, y el X, dedicado a los derechos culturales, y a las necesidades de quienes tienen especiales dificultades para el ejercicio de tales derechos en condiciones de igualdad con las demás personas, normalmente a causa de su dificultad de costear con sus propios medios sus necesidades básicas56. V.- El control de constitucionalidad de normas legales como evaluación especializada. Ya se ha indicado que una de las potestades reconocidas a algunas Defensorías del Pueblo (Bolivia, Colombia, España, Perú, Venezuela,… ) es la de impugnar ante la jurisdicción constitucional correspondiente disposiciones de rango legal. Se trata de una evaluación especialmente cualificada de la actuación del Parlamento y, en su caso, del Gobierno, cuando el Ejecutivo dispone, como sucede por ejemplo en España, de la potestad constitucional de aprobar normas legales (Decretos-Ley y Decretos Legislativos)57.
“Introducción” en X Informe sobre derechos humanos. Derechos Culturales, Federación Iberoamericana de Ombudsman, Trama Editorial, Madrid, 2013; pág. 16; todos los Informes pueden leerse, salvo de momento el X, en http://www.portalfio.org/inicio/publicaciones.html (consulta de 1 de octubre de 2013). 57. El artículo 82 de la Constitución española dispone que “1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior. 2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. 3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. 4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. 5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso
Al respecto, el artículo 222 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia atribuye a la Defensoría del Pueblo la competencia para interponer las acciones de Inconstitucionalidad. En 2012, esa Defensoría recibió y tramitó 10 solicitudes de interposición de acciones de Inconstitucionalidad58. En
inconstitucionalidad por la prohibición de visitas y cancelación de permisos por violación del régimen disciplinario interno e intervino en el proceso D-9139 para solicitar a la Corte que declarara inconstitucional la Ley 1530 de 2012, la cual regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías, por vulnerar el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas. En Costa Rica, para que la Defensoría de los Habitantes pueda presentar la acción de inconstitucionalidad es necesario (artículo 75 de la Constitución) que exista un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, inclusive de hábeas corpus o de amparo, o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, en que se invoque esa inconstitucionalidad como medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. No será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la colectividad en su conjunto. Durante
inconstitucionalidad59: 1) contra varios artículos de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres –Ley N° 7331 del 13 de abril y sus reformas- por la desproporcionalidad contenida
fórmulas adicionales de control”; el 85 concluye que “las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos”. Por su parte, de acuerdo con el artículo 86: “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. 2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. 3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”. 58. http://www.defensoria.gob.bo/archivos/XV%20Informe%20ALP.pdf (consulta de 1 de octubre de 2013). 59. http://www.dhr.go.cr/informe.html (consulta de 1 de octubre de 2013).
en una serie de multas previstas en la legislación, así como su relación con la pérdida de puntos en la licencia de conducir para casos en que las infracciones obedecían a situaciones irregulares de los vehículos y no atribuible a faltas en la conducción del chofer. Esta acción de inconstitucionalidad fue declarada parcialmente sin lugar y suscitó una interpretación conforme de parte del tribunal constitucional. 2) Contra los artículos 196, 196 bis inciso b) y 295 –antiguo 288- del Código Penal, reformados a través de la Ley N° 9048 denominada “Ley de Reforma de varios artículos y modificación de la sección VIII, denominada Delitos Informáticos y Conexos del Título VII del Código Penal”, comúnmente llamada “Ley Mordaza” y que se encuentra pendiente de resolución por parte de la Sala Constitucional. 3) La tercera Acción de Inconstitucionalidad interpuesta ataca varios artículos del Código Penal que incluye en los artículos 98 inciso 6) y 102 inciso e), las palabras “homosexualismo” y “prostitución” como parte de los supuestos para la aplicación de medidas de seguridad en la normativa represiva aludida en contra de las personas con esa orientación sexual o a las trabajadoras del sexo. En México, en ejercicio de la facultad conferida por el inciso g) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución, el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos presentó las siguientes acciones de inconstitucionalidad60: 1) en contra de la reforma a la ley que establece las normas mínimas sobre readaptación social de sentenciados, por excluir a los reclusos sentenciados por delitos relacionados con la delincuencia organizada, el acceso al trabajo penitenciario y por establecer la posibilidad del cobro de contribuciones a los sentenciados, así como por permitir que se haga de manera inequitativa; 2) en contra del artículo 291, segundo párrafo, de la Legislación Penal para el Estado de Aguascalientes; 3) acción para reclamar la invalidez del artículo 133 quáter del Código Federal de Procedimientos Penales y de los artículos 16, fracción I, apartado d, y 40 bis de la Ley Federal de Telecomunicaciones;
http://www.cndh.org.mx/sites/all/fuentes/documentos/informes/anuales/2012_I.pdf (consulta de 1 de octubre de 2013).
4) demanda para reclamar la invalidez de los artículos 47, fracción II, y 57, fracciones I, II y III, de la ley General para Prevenir, sancionar y erradicar los delitos en materia de trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las víctimas de estos delitos. Finalmente, en Venezuela, entre los recursos presentados por la Defensoría del Pueblo61, cabe mencionar el interpuesto contra el tercer apartado del artículo 185-A del Código Civil, el cual contempla un trato distinto para los extranjeros residentes en el país que deseen solicitar el divorcio alegando la ruptura prolongada de la vida en común, y los recursos de nulidad por razones de Inconstitucionalidad contra la Ley Reforma de la Ley de Consejos Locales de Planificación Pública”, la Ley de Reforma de la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, y los artículos 7 y 17 de la Ley de Transporte Terrestre”. Llama la atención el caso español porque las solicitudes de interposición de recurso de inconstitucionalidad tuvieron un extraordinario incremento en el año 2012: hubo un total de 246.743 solicitudes, siendo las disposiciones legales cuestionadas por los ciudadanos 29. En el Informe de la Defensoría se explica que la gran mayoría de las normas por las que se ha solicitado la interposición de recurso de inconstitucionalidad son leyes emanadas de las Cortes Generales y Reales Decretos-leyes aprobados por el Gobierno62. Ninguna de estas solicitudes encontró respaldó en la Defensoría, que alega que tiene como criterio asentado a lo largo de los años abstenerse de interponer recurso ante el Tribunal Constitucional frente a disposiciones con rango legal, en aquellos casos en que otra instancia legitimada (el Presidente del Gobierno, cincuenta diputados o senadores, o los gobiernos y parlamentos de Comunidades Autónomas) haya procedido a la interposición del mismo. Este criterio ha sido seguido en varias de las decisiones adoptadas durante 2012. Como explicación adicional se dice que entre las atribuciones del Defensor del Pueblo destaca la facultad de efectuar propuestas y sugerencias de modificación normativa, incluso al Parlamento, cuando cree que es posible adaptar una ley para lograr su mejor conformidad con los principios
61.http://www.defensoria.gob.ve/dp/index.php/publicaciones/informes-anuales/2720-informe-
anual-2012 (consultado el 1 de octubre de 2013). 62. Pueden verse en la página de la Institución (consultada el 18 de septiembre de 2013): http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Recursos/inconstitucionalidad/index.ht ml_319159480.html
constitucionales y, muy especialmente, con el catálogo de derechos y libertades fundamentales que estructura el sistema democrático y, en 2012, el Defensor del Pueblo formuló recomendaciones para mejorar la aplicación de dos decretos-ley. Nos parece adecuado finalizar preguntándonos si es aconsejable, tal y como sostiene la Defensoría del Pueblo española, la inhibición si su intervención no resulta imprescindible para que una norma llegue al Tribunal Constitucional. La Defensoría del Pueblo de España invoca: a) “evidentes razones de economía procesal”, b) “la preservación de la neutralidad política que debe caracterizar la actuación del Defensor del Pueblo”, c) “el rango constitucional de la Institución, su carácter de comisionado parlamentario y la autoridad moral de la que gozan sus resoluciones”. Incluso se ha cuestionado doctrinalmente el acierto del Constituyente de legitimar a la Institución para promover el recurso de inconstitucionalidad63. Pues bien, en nuestra opinión, a) la economía procesal no sufre con los recursos de inconstitucionalidad, pues aunque incidan en argumentos ya empleados por otros actores, el Tribunal Constitucional puede acumular todos los recursos y dar su respuesta en una única sentencia. En este sentido, el artículo 83 de la Ley Orgánica del Tribunal dispone que “el Tribunal podrá, a instancia de parte o de oficio, en cualquier momento, y previa audiencia de los comparecidos en el proceso constitucional, disponer la acumulación de aquellos procesos con objetos conexos que justifiquen la unidad de tramitación y decisión”. b) Si el recurso que presenta la Defensoría del Pueblo tiene un componente técnico de defensa de derechos no se menoscaba la neutralidad política, del mismo modo que no sufre la neutralidad de los órganos judiciales que plantean cuestiones de inconstitucionalidad. c) La Constitución no ha sometido a condiciones de subsidiariedad u oportunidad política los recursos de inconstitucionalidad de la Defensoría del Pueblo. El propio Tribunal Constitucional (Sentencia 150/1990, de 4 de octubre) ha dicho de manera rotunda que “los artículos 162.1 a) de la Constitución y 32.1 de la LOTC reconocen la legitimación del Defensor del Pueblo para interponer
Así, Javier PÉREZ ROYO: “La regulación de algunos aspectos del recurso de inconstitucionalidad: su influencia sobre la naturaleza del Tribunal Constitucional en la Constitución española de 1978”, El Tribunal Constitucional, Madrid, 1981, págs. 2181 y sigs.
recursos de inconstitucionalidad sin sujetarla a límites o condiciones objetivas de ningún tipo” (Fundamento Jurídico 1). d)
de comisionado
condicionamiento que eso supone de cara a la presentación de un recurso de inconstitucionalidad no operaría, si como ha ocurrido con harta frecuencia, la norma controvertida es un Decreto-Ley aprobado por el Gobierno. e) El rango constitucional de la Institución es, precisamente, el que puede justificar que se le legitime para acciones de esta índole. Como declaró el Tribunal Constitucional en su sentencia 5/1981, de 13 de febrero, se concede la “legitimación para promover procesos constitucionales no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional”. f) Su autoridad moral no debe verse mermada por el ejercicio de estas acciones ni tampoco cuando no las ejerce, aunque es conocido que tanto en un caso como en el otro la controversia es inevitable, como se evidenció ya en 1992 cuando el Defensor del Pueblo decidió no recurrir la Ley Orgánica 1/1992, de protección de la seguridad ciudadana64.
Sobre estas cuestiones, véase el libro de CAAMAÑO DOMÍNGUEZ/GÓMEZ MONTORO/MEDINA GUERRERO/REQUEJO PAGÉS: Jurisdicción y procesos constitucionales, McGrawHill, Madrid, 2002, segunda edición, págs. 24 y sigs.
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References: Resolución 
 artículo 41
 artículo 7
 artículo 82
 artículo 222
 resolución 
 artículo 86
 resolución 
 artículo 105
 artículo 291
 artículo 133
 artículo 185
 artículo 83