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⭐MERCATO DEI GIOCHI IN ITALIA, RICADUTE SOCIALI E RESPONSABILITA CIVILE DEI SOGGETTI ISTITUZIONALI
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1 Dipartimento di Economia e Management Cattedra di Diritto privato MERCATO DEI GIOCHI IN ITALIA, RICADUTE SOCIALI E RESPONSABILITA CIVILE DEI SOGGETTI ISTITUZIONALI RELATORE CANDIDATO Giuseppe Mentasti Prof. Francesco Di Ciommo Matr ANNO ACCADEMICO 2014/20152 INDICE Introduzione 4 Capitolo 1 L INDUSTRIA DEL GIOCO IN ITALIA Le dimensioni del fenomeno in Italia Entità del volume del gioco Il monopolio statale e i gestori Il mercato illegale e il gioco online e il mercato illegale Tipologie di giochi d azzardo Il gioco d azzardo on line Soggetti operanti nel mercato dei giochi L andamento del mercato Quadro normativo del mercato dei giochi online Quadro normativo in Italia 24 Capitolo 2 I GIOCHI NEL DIRITTO CIVILE Evoluzione storica La responsabilità contrattuale, extracontrattuale e da contatto sociale Gioco e scommessa nell ordinamento giuridico Tutela contrattuale del contratto di gioco Note in merito alla solutio retentio Regolamentazione dei giochi in Italia e regime delle concessioni, ruolo 50 dell AAMS 2.7 Responsabilità civile dei soggetti istituzionali Qualifica giuridica del concessionario e del gestore Enalotto e disciplina speciale Smarrimento della schedina vincente e responsabilità del ricevitore 67 Capitolo 3 IL GIOCO D AZZARDO PATOLOGICO: FENOMENOLOGIA, 79 EZIOLOGIA, DIAGNOSI 3.1 Identikit del giocatore patologico Identikit del giocatore patologico nell esperienza di due centri terapeutici Fenomenologia del gioco d azzardo Teorie e modelli eziopatogenetici a confronto 88 23 3.5 Gioco d azzardo e pubblicità 89 Conclusione 93 Bibliografia 96 34 Introduzione L Italia è il Paese che gioca di più in Europa e che in questo settore occupa il terzo posto nel mondo dopo Stati Uniti e Giappone, mentre di anno in anno il fenomeno appare in continua crescita. La prima parte di questa tesi analizza l impennata che nell ultimo quindicennio si è registrata in Italia nel campo del gioco d azzardo lecito (pur rilevando il meno quantificabile gioco illegale). Questa impennata è dovuta sia alla liberalizzazione dell attività ludica da parte dello Stato sia al nuovo e possente medium attraverso il quale il gioco d azzardo ha trovato nuovo forme e soprattutto nuovo pubblico: la rete, internet, e in genere le nuove macchine elettroniche. L impressionante sviluppo dei giochi, la sua svariata tipologia, ha fatto sì che il mercato abbia visto numerosi soggetti nuovi, benché lo Stato resti, per dettato costituzionale, il referente e il controllore in regime di monopolio; un mercato allargato che ha raggiunto proporzioni tali da diventare una industria, la terza del Paese. Naturalmente un simile ingresso massiccio del gioco d azzardo nel mercato italiano ha prodotto anche un incremento delle entrate erariali, ragion per cui lo Stato si trova nel duplice e contraddittorio ruolo di soggetto che trae grande beneficio finanziario dal gioco d azzardo e, al contempo, proprio come accade nel monopolio dei tabacchi, si vede costretto anche per esplicite indicazioni della Costituzione a dissuadere talvolta i cittadini dal vizio del gioco, per le ricadute gravi cui è dedicata la seconda parte della tesi nel campo sanitario, per le patologie legate al gioco, nel campo sociale con i risvolti criminali e con la disgregazione del nucleo familiare. Ossia, quei costi sociali derivati dalla degenerazione del gioco d azzardo che vengono poi a gravare sullo Stato, controbilanciando i grandi guadagni che l erario ottiene attraverso la tassazione di tali attività ludiche. È per questo che proprio nell ultimo quindicennio lo Stato ha messo a punto un attento quadro normativo che regolamenti lo scivoloso mercato dei giochi. Un tentativo di disciplinare l intera sfera ludica attraverso centinaia di norme. Il terzo paragrafo della prima parte descriverà perciò questo reticolato normativo che vuole limitare i poteri di chi gestisce il gioco d azzardo sotto il continuo controllo pubblico, puntando principalmente a tenere lontano dal consumo ludico i minorenni e a tutelare per quanto possibile i nuovi giocatori on line dagli innumerevoli rischi economici e non solo economici. Insomma, la regolamentazione italiana in tema di gioco legale consiste nella concessione temporanea di bandi e regole chiare, risultando tra le prime a introdurre rigorose norme di tutela dei minori. Nonostante i tanti limiti posti dal legislatore, il gioco consegna all erario una parte considerevole dei suoi introiti reali, che è un assai rilevante incasso, oltre il quale non conviene andare perché anche un lieve aumento nel prelievo fiscale porterebbe i giocatori a preferire offerte di gioco illegale più remunerative. 45 Dal 2012 è stata anche istituita la Federazione «Sistema gioco Italia» che si propone di promuovere il progresso del settore nel rispetto della legalità, correttezza ed etica professionale. Gli associati sono i concessionari autorizzati alla raccolta del gioco con vincita in denaro e profondono i loro sforzi in campagne di informazione e sensibilizzazione per la promozione del gioco responsabile e di divieto ai minori, allo steso tempo però si impegnano ad adottare regole comuni e trasparenti nei confronti dei consumatori. Le scommesse in Italia hanno raggiunto una discreta rilevanza, basti pensare che nel 2012 gli italiani hanno giocato circa 87,1 miliardi di euro (primi in Europa e terzi nel mondo), che, al netto delle vincite, hanno fatto nascere una raccolta netta di 17,4 miliardi per l industria dell azzardo, di cui 8 miliardi versati allo Stato sotto forma di entrate erariali. Dal 2000 ad oggi il Paese è stato trasformato in un «casinò a cielo aperto»: l industria del gioco d azzardo è costituita da circa 6000 aziende che impiegano circa persone; le sale da gioco, le slot-machines e i vari bar che possiedono queste macchine al loro interno sono diffusi su tutto il territorio 1. Nel secondo capitolo considereremo il gioco dal punto di vista del diritto civile. Il contratto di gioco può essere definito come contratto aleatorio. Nel significato originario, sebbene non siano mancate incertezze al riguardo, il termine alea indicava proprio il gioco. Il gioco e la scommessa, nonostante l'assenza di una norma, si possono comunque definire come quei contratti con cui le parti si sfidano in ordine a una determinata competizione, al cui esito è collegato l'obbligo del perdente di eseguire una prestazione patrimoniale a favore di colui che risulterà vincitore; sennonché nel gioco, la competizione consiste in una gara o partita tra gli stessi contraenti, nella scommessa la competizione è costituita dalla designazione fortuita di uno dei partecipanti ovvero dalla disputa su un pronostico o sulla verità di un certo fatto. La disciplina del gioco e della scommessa si rinviene, oltre che nel codice civile, in quello penale (artt c.p.) nonché nella specifica legislazione di settore che ha visto negli ultimi decenni una elaborazione che ha seguito la progressiva liberalizzazione del gioco d azzardo. In conformità a tale complessivo quadro normativo, la dottrina ha raggiunto una tripartizione tra giochi non proibiti e pienamente tutelati, giochi non proibiti, ma tutelati soltanto in caso di adempimento spontaneo e giochi proibiti dalla legge penale. 1 Fonte: «Il gioco si fa duro» di Marcello Esposito in lavoce.info. 56 Lasciando da parte l aspetto penale, ben più rilevante, e già affrontato ampiamente in molteplici studi, ci concentreremo sull aspetto del diritto civile, meno considerato dalla pubblicistica. Si tratta di pochi articoli che regolano il rapporto tra i giocatori. Ma lo Stato biscazziere diventa lo Stato legislatore e al contempo lo Stato guaritore o quantomeno lo Stato educatore. A questo passaggio sarà dedicata la terza parte della tesi, partendo da un fenomeno ancora poco noto nella sua grandezza e in continua crescita: la febbre da gioco che spesso porta a un autentica malattia e che viene a gravare sulla sanità pubblica col suo triste seguito di problemi sociali. Pochi decenni fa, quando già esistevano delle efficaci terapie per le persone affette da alcolismo, era ancora difficile mettere a fuoco la malattia del gioco, la ludopatia. Ripercorrendo la storia delle varie teorie psichiatriche e sociologiche che hanno affrontato questa delicata questione, ci si accorge che la dipendenza dall azzardo ha molte affinità con la dipendenza dall alcol, dal fumo e dalle sostanze stupefacenti. Si tratta dunque di un consumo molto particolare. E se circa l 80 % della popolazione adulta partecipa a forme di gioco d azzardo e per circa due terzi di queste persone il coinvolgimento si limita a saltuarie partecipazione a lotterie, estrazioni o scommesse con amici o colleghi di lavoro, il 30% gioca quasi ogni settimana e il 5% gioca regolarmente due o tre volte alla settimana. Difficile stabilire con esattezza in quel 5% dei giocatori regolari quanti sono i compulsivi ma si tratta comunque di cifre importanti. Si parla infatti, sia pure approssimativamente, di un numero quasi doppio di ludopatici in confronto ai tossicodipendenti. Percentuale assai rilevante che indica cioè come una piccola parte dei nuovi consumatori finisca con l essere vittima di una dipendenza. È allora necessario che lo Stato come nel caso del fumo, dell alcol e appunto della droga, metta in guardia questi consumatori dei rischi che corrono, in modo particolare le fasce dei più giovani, non permettendo che la pubblicità del gioco d azzardo ricorra a forme seduttive forti come si trattasse di un qualsiasi intrattenimento. Si tratta, insomma, lo vedremo nelle pagine che seguono, di uno dei più delicati business del mercato. 67 Cap. 1 L INDUSTRIA DEL GIOCO IN ITALIA In anni recenti si è assistito a uno strano fenomeno politico che ha coinvolto in Italia maggioranza e opposizione, destra e sinistra. Ogniqualvolta cioè qualche partito proponeva l abolizione di una tassa particolarmente onerosa, subito la medesima forza politica indicava di compensare il mancato introito fiscale rivalendosi sul gioco d azzardo. Questi sembrava un pozzo di san Patrizio, una riserva illimitata dello Stato, quello stesso Stato che dovrebbe in vari modi per diretto mandato costituzionale limitare le crescenti e innumerevoli forme del gioco d azzardo e curare la ludopatia dei suoi cittadini esattamente come cura e avversa con vere e proprie campagne pubblicitarie il vizio del fumo e dell alcolismo. Il paradosso è che a causa di questo vizio, meno direttamente legato al malanno fisico come nel caso del fumo e dell alcolismo, più astratto, più psicologico ma con conseguenze non meno gravi, nessuna parte politica si fa scrupolo di tassare questa fetta del mercato che non riguarda i bisogni della popolazione o di un ceto sociale specifico. Le stesse imprese che operano sul mercato del gioco vengono spesso considerate al limite della liceità, né l opinione pubblica pare dolersi di fronte alla eventuale chiusura di tali imprese, anche quando c è dietro la mano pubblica e nonostante i numeri rilevanti nell occupazione. Negli ultimi decenni infatti anche in Italia, sul modello del liberalismo statunitense, il gioco d azzardo è uscito dalla semiclandestinità per moltiplicarsi in forme che finiscono spesso con il creare dipendenza e che dunque fino a qualche tempo prima erano severamente combattute dallo Stato che le considerava reati. Poi anche in Europa è giunto il momento della legalizzazione. Nel 1638 raccontano gli storici, a Venezia, appare la prima casa da gioco al mondo, cui seguiranno il casinò di Montecarlo, inaugurato nel Principato di Monaco nel 1861, il casinò di Sanremo e quello di Las Vegas (città destinata a diventare capitale mondiale del gioco d azzardo) inaugurati rispettivamente nel 1906 e Recente è quindi la comparsa di questi luoghi pubblici del gioco, non a caso tutti sorti in eleganti capitali del turismo (a parte Las Vegas che democratizza subito il gioco), frequentati dall aristocrazia e dall alta borghesia, sbarrati ai ceti popolari che praticheranno a lungo altri tipi di giochi. Così come aristocratica è l impronta dei primi club privati nati tra il XVIII e il XIX secolo, dove ci si raccoglie intorno a due nuovi giochi: la roulette, che si fa risalire al filosofo Blaise Pascal, e la poker machine, nota poi come slot machine, opera dello statunitense Charles Fey. 78 Man mano però che il gioco si diffondeva e si allargava alle altre fasce sociali, lo Stato stendeva un cordone sanitario intorno a questi centri, inaugurando una politica plurisecolare di controllo e di repressione. Dal punto di vista del diritto, una manifestazione ludica poteva essere definita d azzardo nel momento in cui erano presenti due diversi fattori: da un lato lo scopo di lucro e dall altro l aleatorietà, o casualità, della vincita o della perdita. Nello stesso tempo, lo Stato concedeva dei giochi, per lo più con poste basse, che non conducevano cioè a perdite disastrose, dove il medesimo Stato ne traeva una grossa risorsa finanziaria. Il lotto, sorto nel XVIII secolo nello Stato della Chiesa (ma ce n è un anticipo, secoli prima, a Genova), era esemplare in tal senso. Si trattava comunque di eccezioni, e in Europa fino alla prima metà del XX secolo i casinò si contavano sulle dita di una mano, sempre lo Stato resistendo alle pressioni di vario tipo di chi voleva che concedesse licenze di aperture di nuove case da gioco. Ma nei primi anni Sessanta avviene in Occidente un fatto del tutto nuovo: gli Stati Uniti procedono a un vasto programma di legalizzazione del gioco d azzardo, accompagnando questa apertura con un dibattito ideologico che avrà presto una eco anche in Europa. Si chiude l epoca del proibizionismo partendo dall idea che il mondo del gioco vada sottratto alla criminalità e posto sotto il controllo diretto dello Stato (analoga riflessione si avrà negli anni successivi a proposito della legalizzazione delle sostanze stupefacenti); nello stesso tempo l ideologia liberista sottolinea la positività del gioco in sé, che tanta somiglianza ha con l attività della Borsa, apprezza la centralità del denaro nell attività ludica e addirittura arriva ad esaltare il gioco d azzardo come modello dell investimento ad alto tasso di rischio, che permette alla popolazione di sperare in un rapido e sostanzioso riscatto. Naturalmente, più lungo e difficile sarà il dibattito in Europa e in special modo in Italia, dove lo Stato educatore vedeva malissimo le concessioni al vizio. Eppure, negli ultimi quindici-vent anni, anche nel nostro Paese le barriere ideologiche vengono a cadere e il mercato del gioco si afferma in maniera tumultuosa. L input, come si è detto, viene dall America, dove, dalla seconda metà degli anni novanta, grazie all apertura del governo statunitense, le case da gioco hanno perso la cattiva fama di luoghi di perdizione per divenire semplici locali di intrattenimento e piacere. Tutto ciò ha consentito ai gestori di simili locali di ampliare il numero di attrattive (ristoranti, musei, sale conferenze, ecc), aumentando l affluenza di clienti nelle proprie sale. Ovviamente, le possibilità di ampliare i propri guadagni ha portato anche in Usa i governi a escludere progressivamente i privati dal settore, e a incrementare le lotterie a livello nazionale, i superenalotto, ecc., oltre che ad aumentare il controllo sulle case da gioco. 89 Nell ultimo ventennio anche il mercato dei giochi in Italia si è notevolmente espanso ed evoluto, soprattutto in seguito all avvento di internet e del gioco on line che ha fatto da battistrada nella liberalizzazione del mercato dell azzardo. Tuttavia i sociologi hanno messo in rilievo come anche l aumento del tasso di disoccupazione e le notevoli difficoltà economiche che il nostro paese sta affrontando abbiano prodotto una spinta all aumento della spesa media annua pro capite in giochi d azzardo Le dimensioni del fenomeno in Italia Il mercato dei giochi in Italia ha raggiunto proporzioni tali da poter essere considerato una vera e propria industria, la terza del nostro paese. Secondo l ultimo report AAMS (sigla che indica l Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, contenuto nel cosiddetto Libro blu del , la spesa complessiva in giochi leciti in Italia sfiora gli 85 miliardi di euro. Negli ultimi dieci anni in Italia vi è stato un significativo incremento dell offerta di gioco d azzardo lecito a bassa soglia di accesso, con una variabile aggiuntiva, adottata per ragioni di mercato e di opportunità: il gioco d azzardo non è stato proposto col suo nome, bensì abilmente travestito da attività ludica, in modo da attenuare le difese naturali dei cittadini. Infatti, se fosse stato etichettato in modo chiaro, sarebbe risultato probabilmente screditato e i promotori ne sarebbero rimasti danneggiati a livello di immagine. Un quadro dell offerta di prodotto ci viene dato a partire dal 1999, anno in cui il gioco d azzardo era ancora sostanzialmente concentrato su pochi giochi dai grandi volumi (lotto, scommesse ippiche, concorsi pronostici): il mercato valeva 17,7 miliardi di euro, con tre prodotti leader capaci di concentrare l 85% delle giocate. Tra l inizio del 2000 ed il 2004 si avvia un primo fondamentale passaggio a quello che diventerà un quadro di riferimento valido fino al In quella stagione, per contrastare il gioco illegale si generano nuovi giochi pubblici. In parte (le scommesse sportive) per surrogare prodotti ormai fuori dai gusti del pubblico (Totocalcio, Totogol), in parte andando a colmare un vuoto di settore (le slot) che aveva, pur nell illegalità, una sua rilevante quota di 2 Ma dal 2012 in poi il mercato del gioco in Italia sembra avere subìto una prima frenata, il che smentirebbe le spiegazioni che considerano la attuale crisi economica come una spinta all affermarsi del nostro gamling. A vedere con più attenzione le tabelle ci si accorge però che le cause del rallentamento dello sviluppo del mercato del gioco sono meno nette o comunque non paiono derivare dalla crisi economica che attanaglia il nostro Paese. Si tratterebbe piuttosto di una diversificazione dei giochi: alcuni in rapido effetto stanchezza, altri che attraggono maggiormente per le novità tecnologiche che contengono. In altri casi ancora viene a mancare per motivi congiunturali un appeal: per esempio, i cosiddetti numeri ritardatari nel lotto. 3 Libro Blu dell Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, 2013, nel web con il seguente indirizzo: http//www.aams2008/files/aams/aams- COMUNICA/2014/libro%20blu202014%20finale%20dime%20ridotte.pdf 910 mercato. Oltre ai prodotti new entries si procede a una rivitalizzazione di giochi in crisi di mercato e a nuovi processi sul piano delle frequenze di gioco e di espansione dei punti di raccolta. I volumi del giocato nel 2004 crescono a 24 miliardi. Nel periodo vanno a maturazione, sia in termini di gusti, sia in termini di espansione delle reti di raccolta, i nuovi prodotti lanciati nel periodo precedente. Si sviluppa in questo quadriennio in modo esponenziale la raccolta delle scommesse sportive e delle apparecchiature elettroniche che insieme rappresentano il 55% del giocato. Oggi, per giocare, ci si può recare al casinò, alle sale corse, nei bar, alla ricevitoria o, più comodamente, rimanere a casa propria, se si dispone di un collegamento internet e di una carta di credito, o anche solo di un cellulare. I nuovi giochi d azzardo, segnati da una vera e propria evoluzione tecnologica, definiscono un nuovo modo di giocare: solitario, decontestualizzato (a ogni ora ed in ogni luogo), globalizzato, con regole semplici e universalmente valide, pertanto a bassa soglia di accesso e con evidenti rischi di sconfinamento in forme di gioco problematico e patologico. Inoltre si rivolgono anche a un pubblico generalmente lontano dall azzardo e dai suoi luoghi di culto: adolescenti, casalinghe e pensionati. Appare evidente che si sta verificando nell offerta e nel consumo di gioco d azzardo un importante trasformazione sia in termini quantitativi (maggior numero e aumentata facilità di accesso) sia qualitativi (giochi che presentano un potenziale di dipendenza crescente), mentre vengono immessi sul mercato giochi con carattere di maggiore attrattiva. Particolare interesse e preoccupazione riveste poi, come già accennato, l impatto della diffusione delle nuove forme di gioco presso gli adolescenti, dove si evidenzia il passaggio da giochi informali, auto-organizzati e autogestiti, al consumo di forme di gioco commerciale a forte rischio di dipendenza, quali le slot-machines (che potrebbero essere causa di maggiore dispendio di denaro, con il conseguente aumento di furti e di fenomeni simili che indicano un forte disagio sociale). Il gioco on line e il mercato illegale sono tra i principali media attraverso i quali si diffonde la ludopatia. 1.2 Entità del volume del gioco Per farsi un idea del rapido sviluppo del gioco nel mercato italiano, si possono riprendere alcuni dati contenuti nell Indagine conoscitiva relativa agli aspetti sociali e sanitari della dipendenza dal gioco d azzardo della Commissione parlamentare Affari sociali 4. In Europa è dislocato il 34 % del 4 Roma, Febbraio11 giocato al mondo, ma l Italia è prima in Europa. Il fatturato dell industria dei giochi nel 2011 è stato di 79,9 md. dai quali lo Stato ha guadagnato 8,8 md. di euro. Gli italiani spendono 1200 euro pro-capite all anno per i giochi e l universo dei giocatori è di 30 milioni di persone, delle quali sono rischio di dipendenza circa 2 milioni mentre sono i giocatori patologici. Se in Italia si stimano in i tossicodipendenti, i giocatori patologici sono il doppio. Nel 2011 sono stati raccolti 79,9 miliardi di euro complessivi, con una crescita del 25,7 per cento rispetto ai 60,9 miliardi del A trainare il settore dei giochi ci sono le Newslot e le Vlt (Video lottery terminal), con un incasso complessivo, nel 2011, di 41,6 miliardi (pari al 54,4 per cento), seguite da Lotto e Lotterie, con un introito di 19,4 miliardi di euro (pari al 25,3 per cento). È utile un chiarimento terminologico per una migliore comprensione dei dati che sono forniti dalla Azienda dei Monopoli di Stato: con il termine «raccolta» s intende il totale del denaro impiegato dai giocatori, con «payout» le vincite restituite, la «spesa» rappresenta la somma residuale. È bene precisare che il payout, nonostante venga registrato e presentato come somma che ritorna al giocatore, nella quasi totalità dei casi consiste in una somma di denaro che viene reimpiegato per una nuova giocata (chi non ha mai acquistato altri «Gratta e Vinci» dopo aver vinto una determinata cifra alla prima vincita?), soprattutto in quei giochi che erogano vincite di piccola entità ma maggiormente probabili (per esempio, le probabilità di vincere al Gratta e Vinci sono all incirca il 39 per cento di cui il 92 per cento delle probabilità riguardano le vincite da 5 o 10 euro, quelle di vincere con il sei al SuperEnalotto sono dello 0, per cento). Nel 2012 il mondo del gioco legale ha visto intervenire sensibili mutamenti. In seguito alla manovra finanziaria di luglio 2011, è stato liberalizzato e rivoluzionato il settore dei giochi online, che già in pochi mesi fanno registrare cifre impressionanti. 1.3 Il monopolio statale e i gestori In questa vera e propria grande industria del gioco affermatasi recentemente lo Stato opera in regime di monopolio, la legge italiana riserva infatti l attività di gioco e scommessa allo Stato. Tuttavia, nel caso in cui lo Stato non voglia gestire direttamente l attività riservata, la normativa italiana stabilisce che l esercizio delle attività di raccolta e di gestione dei giochi e delle scommesse presuppone l ottenimento di una concessione previa pubblica gara, nonché di un autorizzazione di polizia. Qualsiasi violazione di tale normativa è passibile di sanzioni penali. 1112 Quindi il settore dei giochi e delle scommesse è soggetto a un vero e proprio monopolio legale la cui rigidità varia da gioco a gioco, affievolendosi con riferimento a quelle attività ludiche in cui lo Stato preferisce concedere l esercizio del gioco a più operatori mediante lo strumento giuridico della concessione amministrativa. Le ragioni del monopolio di diritto debbono essere ricercate nella lotta contro la criminalità mediante l assoggettamento a controllo degli operatori attivi in tale settore e l incanalamento delle attività di gioco d azzardo entro i circuiti così controllati; secondo tale impostazione, a fronte della riserva statale il concessionario agisce come incaricato di un pubblico servizio e, stante la sua funzione, è soggetto al controllo della Pubblica Amministrazione concedente e al regime autorizzatorio di pubblica sicurezza. Ciò stante, chi intende esercitare i giochi pubblici deve ottenere sia la concessione amministrativa da parte dell AAMS che la licenza di polizia da parte della competente Questura. 1.4 Il mercato illegale e il gioco online e il mercato illegale Nonostante la rigida normativa di cui si è accennato, il mercato italiano dei giochi con scommessa appare inquinato dalla illegalità. Il fenomeno è in continua e costante crescita. Stando ai numeri degli ultimi anni, certificati anche dalla Guardia di Finanza, emerge che dei 175 miliardi messi in moto dall economia illegale ben 23 miliardi sono riferiti al giro d affari dei giochi illegali. E se si sposta l'attenzione alle nuove tecnologie e all economia illegale che corre sul web, dei 5 miliardi del giro d affari online circa 1,5 miliardi sono la quota parte dei giochi gestiti illegalmente. Secondo gli operatori del settore l illegalità assorbe il 25% del mercato. Non solo. La cifra lorda movimentata sui tavoli illegali e virtuali dagli italiani, stando agli ultimi numeri dell advisor londinese Ficom nel 2013 ha toccato almeno i 10 miliardi di euro (+7% sul 2012). Anche la Indagine conoscitiva della Commissione parlamentare Affari sociali rileva che «si sono create inoltre condizioni di contiguità fra gioco legale e gioco illegale al punto che si è assistito alla penetrazione della malavita organizzata nell'industria del gioco, come è stato evidenziato dai lavori della Commissione Antimafia [ ], che ha acceso i riflettori su problemi di abusivismo, di truffa ai danni dello Stato, di usura e di riciclaggio, con ben 41 organizzazioni mafiose presenti nel settore» 5. Sul fronte del gioco on line invece si avvertono i primi, incerti, segni di declino dovuto a problemi strutturali. Uno studio, realizzato dalla School of Management del Politecnico di Milano in 5 Indagine conoscitiva relativa agli aspetti sociali e sanitari della dipendenza dal gioco d azzardo cit. 1213 collaborazione con Sogei ed Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, mostra come da più indicatori emerga un certo stato di sofferenza del settore. In un quadro di generale declino, sembra che il fenomeno sia legato principalmente a un minor numero di giocatori, mentre quelli che continuano a giocare spendono leggermente di più. L emorragia di giocatori potrebbe essere legata da un lato alla crisi, ma forse anche alla generale perdita di appeal del mercato. Da un punto di vista microeconomico, non va dimenticato che il gioco è un fenomeno economico in cui vi sono dei movimenti in uscita e in entrata, le giocate e le vincite, e se poi i primi superano le seconde l attività economica sarà caratterizzata da una perdita per cui bisogna aumentare il reddito destinato al gioco se vogliamo continuare a giocare. Tuttavia il gioco on line rappresenta ancora la principale trasformazione nell attività ludica e riflette il suo stile anche nelle altre forme di gioco comparse negli ultimi anni. Cambia infatti la funzione sociale del gioco: prima era un fattore di socialità mentre ora il giocatore è solo davanti alla slot machine. Prima era legato a una ritualità in coincidenza con alcune festività, mentre ora rappresenta un consumo continuo e talora incontrollato; prima per accedere al gioco occorreva la determinazione di raggiungere un casinò lontano decine o centinaia di chilometri, ora l opportunità di gioco è sotto casa ed il gioco stesso è capace di trascinare il giocatore con la lusinga della vittoria facile; prima la tombola durava un pomeriggio, oggi il bingo è velocissimo; prima le estrazioni del lotto erano settimanali ora le estrazioni sono ogni cinque minuti con il Win for life. Cambia anche la situazione del mercato dei giochi da un punto di vista quantitativo con una vera esplosione dell offerta. Diminuiscono i giochi di abilità come il totocalcio e aumentano i giochi in cui prevale il caso, la fortuna che caratterizza i giochi istantanei come il «gratta e vinci». L offerta di giochi è ormai smisurata: ovunque si trovano le slot machines, o il «gratta e vinci» e comunque tramite il web si può giocare lungo l arco delle 24 ore. In tutti, il giocatore è solo, nelle mani della voracità della «macchinetta». 1.5 Tipologie di giochi d azzardo L AAMS, cui sono demandate tutte funzioni in materia di monopolio, suddivide i giochi e le scommesse secondo le seguenti tipologie: Lotto e giochi opzionali; Giochi numerici a totalizzatore, cui fanno parte il SuperEnalotto, il SuperStar, il SiVinceTuttoSuperEnalotto, l Eurojackpot; 1314 Giochi a base sportiva, cui appartengono il Totocalcio, il Il9, il Totogol, le scommesse a quota fissa, il Big Match e il Big Race; Giochi a base ippica, cui appartengono l ippica nazionale, l ippica internazionale, il V7; Apparecchi da intrattenimento, cui fanno parte le Newslot e gli apparecchi da intrattenimento senza vincite in denaro; Giochi di abilità, carte, sorte a quota fissa; Lotterie; Bingo con Bingo in sala, Bingo a distanza, Poker live (novità 2011) Dunque, dai classici, quali lotterie e scommesse, ai giochi più moderni, come quelli a distanza e apparecchi da intrattenimento. Il mercato è regolato, controllato e garantito dall Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, AAMS, nonché dal sistema legislativo italiano. L AAMS si occupa di giochi dal 1988, quando assunse dallo Stato italiano la gestione delle lotterie nazionali, ampliando nel 1994 il proprio portafoglio con la gestione del lotto e delle lotterie istantanee, in una continua evoluzione fino ad arrivare all attuale portafoglio di business. 1.6 Il gioco d azzardo on line Il termine «gioco d azzardo on line» indica un gran numero di servizi diversi di gioco d azzardo. Vi rientrano la fornitura on line di servizi di scommesse sportive (tra l altro nel settore ippico), i giochi da casinò, le scommesse con spread, i giochi multimediali, i giochi promozionali, i servizi di gioco d azzardo gestiti da e a beneficio di associazioni di beneficenza e organizzazioni senza scopo di lucro riconosciute e servizi di lotteria. Internet (e altre piattaforme tecnologiche interattive, come ad esempio il commercio mobile o l'iptv) sono utilizzati per a) offrire ai consumatori servizi di gioco d'azzardo, b) consentire ai consumatori di scommettere o di giocare contro gli altri consumatori (ad esempio scambi di scommesse o poker on line) o c) come tecnica di distribuzione (ad esempio per l acquisto di biglietti della lotteria direttamente on line). Le tipologie di giochi online più diffuse sono: I giochi di ruolo on line; Giochi Flash: i classici che tutti noi almeno una volta abbiamo avuto l occasione di provare; Giochi d Azzardo: giochi come il poker on line i quali sono spesso pubblicizzati da personaggi famosi; 1415 Le prime due tipologie offrono difficilmente un tipo di guadagno monetario al giocatore, anzi molto spesso si è costretti a pagare un abbonamento e, laddove il gioco sia gratuito sono comunque presenti una serie di banner pubblicitari; nel gioco d'azzardo ciò che ha permesso una notevole espansione è stata la personificazione del gioco reale dove si possono vincere somme di denaro. 1.7 Soggetti operanti nel mercato dei giochi Al primo posto tra gli attori della filiera del gioco c è l AAMS: agenzia che regola il comparto del gioco pubblico attraverso una verifica costante dell operato dei concessionari. Questi sono imprese private che, a seguito di gara pubblica, ricevono da AAMS la concessione per la conduzione della rete telematica e ne assicurano l operatività. Sono responsabili della raccolta verso AAMS e a tale scopo concludono distinti contratti con i gestori degli apparecchi. A oggi, grazie al Decreto Bersani- Visco (4 luglio 2006, n. 223) si è ampliata la presenza dei concessionari: dai soli Sisal, Snai e Lottomatica (che gestivano i giochi più diffusi, ossia Superenalotto, Lotto e Gratta&Vinci), oggi ve ne sono circa una decina (Cirsa, Codere, Cogetech, Gmatica, Gamenet, Bplus, Hbg). Con il termine gestori si indicano le imprese private che ricevono dalla concessionaria il mandato per distribuire, installare e gestire la raccolta; tra questi vi sono i proprietari degli apparecchi, che si fanno garanti della conformità di questi alla normativa, per poi affidarne la gestione agli esercenti, pur conseguendo per ogni apparecchio un margine di guadagno in base alle giocate. Esercenti sono i titolari degli esercizi in cui le macchinette vengono installate. L esercente stipula un contratto con il gestore, impegnandosi a fornire lo spazio dove collegare gli apparecchi, l alimentazione elettrica e la custodia, e ricevendo un corrispettivo commisurato all entità delle giocate. La vendita dei giochi pubblici in Italia è consentita esclusivamente ai concessionari autorizzati dallo Stato e attraverso canali specifici. La gestione è infatti affidata in concessione a imprese private sulla base di gare a evidenza pubblica, indette in virtù di appositi decreti ministeriali. Il numero nonché la localizzazione dei punti di gioco fisici, così come le modalità di distribuzione del gioco on line, sono regolati da specifiche norme di legge. I luoghi di distribuzione nel canale fisico sono costituiti da esercizi commerciali di vario tipo, purché in possesso dei requisiti previsti per le diverse tipologie di gioco offerto. L oggetto dell affidamento è un intero segmento di giochi, in modo da consentire ai concessionari di gestire prodotti dalle caratteristiche omogenee e di attuare con più 1516 facilità le politiche di marketing (innovazione di prodotto, presidio della rete distributiva, comunicazione ai consumatori finali e così via). Il regime di concessione applicato è monoconcessionario o pluriconcessionario (multiproviding) a seconda del segmento. In generale, la strategia adottata da AAMS è quella di assegnare a un solo concessionario i giochi che, per loro natura, richiedono un organizzazione centrale unitaria (c.d. lottery) e a più concessionari quelli per i quali la competizione può produrre effetti positivi per il mercato in termini di livello di servizio e prezzo di vendita. Un ulteriore differenza tra i diversi segmenti di gioco distribuiti nel canale fisico attiene al fatto che, mentre alcune concessioni sono legate a singoli punti vendita, altre consentono la creazione di una rete nazionale di punti vendita facenti capo alla singola concessione. Giochi numerici a quota fissa (Lotto e 10 e Lotto). Sono affidati in monoconcessione a Lottomatica Spa, che ne gestisce l organizzazione centralizzata insieme con AAMS. La distribuzione avviene attraverso una rete di punti vendita, denominati ricevitorie del Lotto, individuata da AAMS sulla base di determinati criteri che garantiscono il rilascio di una licenza. I principali sono la titolarità di una rivendita di generi di monopolio, il numero di abitanti del comune in questione e il livello di incasso medio annuo delle ricevitorie già presenti nel comune. Giochi numerici a totalizzatore nazionale (Superenalotto, Win for Life). La società monoconcessionaria di tali giochi è Sisal Spa, che determina liberamente la struttura della rete di distribuzione (tabacchi, bar, edicole, aree di servizio autostradali, phone center, agenzie e negozi di scommesse, sale giochi, eccetera), avendo come unico vincolo la distanza minima di 150 metri tra un punto vendita e l altro (oltre ad alcuni requisiti di affidabilità come l insussistenza di procedimenti penali tra i distributori o l idoneità dei locali alle norme del Testo unico leggi di pubblica sicurezza). La scadenza prevista per la concessione è il A decorrere rispettivamente dal luglio 2009 e dal marzo 2010 è consentita la raccolta a distanza del Superenalotto /Superstar e del Vinci per la vita-win for Life. Lotterie tradizionali e istantanee. L AAMS ha affidato in monoconcessione il servizio di gestione automatizzata delle lotterie a estrazione istantanea e differita a Lottomatica Spa, che ne esercita la gestione tramite la società controllata Lotterie Nazionali Srl. A differenza delle lotterie istantanee. la procedura di assegnazione della concessione per le lotterie tradizionali è stata recentemente modificata. Viene, infatti, indetta annualmente da AAMS una manifestazione di interesse per la gestione, che viene attribuita al miglior offerente. Lotterie Nazionali Srl, che gestisce tali lotterie dal La rete di vendita è costituita principalmente da bar, tabacchi, ricevitorie del lotto, autogrill, 1617 uffici postali e tutti i rivenditori autorizzati che espongono il contrassegno distintivo. Da luglio 2009 è inoltre consentita la raccolta a distanza delle lotterie nazionali a estrazione istantanea. Giochi a base sportiva (Totocalcio, Totogol, scommesse). Sono affidati in multiproviding a più concessionari che si avvalgono di una rete di punti di vendita fisici abilitati alla raccolta di concorsi pronostici sportivi o di scommesse a totalizzatore su eventi diversi dalle corse dei cavalli (agenzie, negozi e corner sportivi). Le gare per l assegnazione delle concessioni per l apertura delle agenzie e dei negozi sportivi o l istallazione dei corner ippici non sono unitarie per l intero territorio nazionale, ma vengono indette da AAMS su base comunale (in funzione del numero di abitanti e dei punti vendita già presenti). Le società partecipanti concorrono, pertanto, per l assegnazione di una o più autorizzazioni per ciascun comune. La raccolta a distanza di tali giochi avviene attraverso i diversi canali telematici nei quali operano i concessionari autorizzati. Giochi a base ippica. Sono affidati in pluriconcessione e gestiti in maniera coordinata con AAMS ed UNIRE (Unione Nazionale per l Incremento delle Razze Equine). La rete distributiva è costituita, nel canale fisico, da punti di vendita abilitati alla raccolta di giochi ippici e/o di scommesse ippiche in agenzia (agenzie ippiche, ippodromi, negozi e corner ippici). La titolarità di tale autorizzazione prevede la contestuale autorizzazione anche alla raccolta dei concorsi pronostici sportivi (Totocalcio e Totogol). L assegnazione delle concessioni avviene sulla base di gare indette da AAMS a livello provinciale. Le società partecipanti concorrono, pertanto, per l assegnazione di una o più autorizzazioni per ciascuna provincia. La raccolta a distanza avviene utilizzando i diversi canali telematici nei quali operano i concessionari autorizzati. Apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro. Vige, per questo segmento, un sistema pluriconcessionario il cui oggetto è rappresentato dai cosiddetti nulla osta. I concessionari non sono necessariamente proprietari degli apparecchi, bensì operatori autorizzati alla gestione della rete telematica degli stessi, che possono essere altresì proprietari di alcuni dispositivi di gioco. L oggetto della concessione è, pertanto, l autorizzazione a un certo numero di collegamenti telematici (per semplicità, postazioni di gioco) localizzati nei diversi esercizi commerciali distribuiti sul territorio nazionale. Qualora l istallazione riguardasse un apparecchio di proprietà di un soggetto diverso dal concessionario, questi è tenuto al versamento al concessionario stesso di un corrispettivo sulla raccolta per l utilizzo della connessione telematica con AAMS. 1718 Le tipologie di attività commerciali che possiedono i requisiti necessari per l istallazione delle Newslot sono molteplici: bar, ristoranti, sale da gioco, tabacchi, circoli privati in possesso di autorizzazione per la somministrazione di cibi e bevande, agenzie di scommesse sportive e ippiche, eccetera. Valgono, invece, disposizioni più restrittive per le Videolottery, che possono essere installate solamente in locali dedicati al gioco e che possiedono caratteristiche specifiche (ingresso consentito ai soli maggiorenni, impianto di videosorveglianza, omologazione AAMS, licenza di Pubblica Sicurezza, eccetera). Al momento, le slot machines non sono incluse tra i giochi da casinò a pagamento disponibili on line. Tuttavia, la possibilità di giocarvi in maniera gratuita su diverse piattaforme di gioco lascia immaginare un loro imminente ingresso nel mercato telematico. Bingo. La distribuzione è affidata, in pluriconcessione, agli operatori che hanno partecipato alle gare comunitarie espletate dall AAMS. I luoghi di fruizione nel canale fisico sono locali (circa 250 in Italia) predisposti con apposite attrezzature informatiche che offrono servizi di accoglienza e di intrattenimento. Dal 23 dicembre 2009 è possibile giocare al bingo anche sui siti di gioco on line dei concessionari autorizzati alla raccolta di gioco a distanza. Giochi di abilità, carte e sorte a quota fissa. La distribuzione di tali giochi avviene esclusivamente mediante il canale telematico. Sono autorizzati alla vendita a distanza i titolari di concessioni che si impegnano a garantire la sicurezza del gioco, la restituzione delle vincite in una percentuale minima fissata per legge e la trasparenza nonché la riservatezza delle informazioni trattate. Il rilascio delle autorizzazioni è, inoltre, subordinato alla verifica di conformità della piattaforma di gioco e del singolo gioco alle prescrizioni normative. Per quanto riguarda l offerta on line dei giochi, oltre ai concessionari incaricati mediante la partecipazione a un bando di concorso, AAMS autorizza la raccolta anche ad altri soggetti. Essi utilizzano i network facenti capo ai concessionari che svolgono il ruolo di service providers e sono suddivisi in titolari di sistema e skin. I primi godono di minore autonomia dal momento che utilizzano la piattaforma di gioco del concessionario e non hanno ampi margini di personalizzazione. I secondi operano, invece, con un proprio sito (e con un brand indipendente) svolgendo il ruolo di sub-concessionari, più che di intermediari e hanno ampia autonomia nella pianificazione delle politiche di marketing. I canali telematici attraverso i quali è veicolata l offerta di gioco sono molteplici. A Internet, che costituisce il canale principale, si affiancano le applicazioni mobile per cellulari, smartphone e Iphone. Anche la tv interattiva propone piattaforme digitali di gioco e le scommesse si avvalgono anche della tradizionale linea telefonica. Si può, infatti, giocare chiamando o inviando un sms al 1819 numero indicato dall operatore e fornendo il codice identificativo associato al proprio conto di gioco. Sintesi dei segmenti di gioco in funzione del regime concessorio e dei canali distributivi: Concessione Canale di distribuzione Lotto Lottomatica Spa fisico Lotterie (tradizionali e istantanee) Lottomatica Spa fisico e telematico Giochi numerici a totalizzatore Sisal Spa fisico e telematico Apparecchi da intrattenimento (Slot) pluriconcessionario fisico Giochi di abilità, carte, sorte a quota fissa pluriconcessionario telematico Gioco a base sportiva pluriconcessionario fisico e telematico Bingo pluriconcessionario fisico e telematico Gioco a base ippica pluriconcessionario fisico e telematico Un importante elemento di novità nel settore è il formato di punto vendita Wincity a insegna Sisal, che concilia l offerta di gioco con quella di intrattenimento. Alla prima apertura a Milano nel settembre 2010 ne sono seguite altre in importanti città italiane (Roma, Torino e Brescia), con l obiettivo di sviluppare una catena di punti vendita diffusa a livello nazionale. Nel punto vendita, la clientela trasversale per età, ceto sociale, esigenze e modalità di consumo può giocare e usufruire di una molteplicità di servizi di intrattenimento e ristorazione. La subheadline dell insegna «Eat, Drink & Play» indica chiaramente i contenuti dell offerta. La gamma di giochi proposti è ampia (Newslot, Videolottery, Roulette, Superenalotto, Win for Life e scommesse) e la ristorazione aumenta la proposta di valore, favorendo la socializzazione. Il bar e il soft ristorante sono collocati nel mezzo della sala e propongono agli utenti menù di piatti locali e internazionali differenziati per colazione, pranzo, aperitivo e cena, garantendo peraltro la comodità di un orario di apertura prolungato (fino alle 2 di notte). Una zona riservata alle scommesse consente agli utenti di assistere comodamente alla trasmissione dei principali eventi sportivi, oltre a fungere da area dedicata alle varie iniziative previste in calendario (concerti, esibizioni di ballo, spettacoli comici o di magia, eccetera). Il punto vendita offre anche servizi complementari quali zona free wi-fi, tablet per la navigazione in rete e servizi di ricevitoria (ricariche e carte telefoniche, servizio di pagamento di multe, bollette e tributi, servizi finanziari per carte prepagate e money trasfer, ticketing di biglietti ferroviari e di autobus). La strategia perseguita è, dunque, quella di sostenere il core business del gioco attraverso una politica di marketing improntata alle logiche del retail, offrendo al consumatore spazi di aggregazione e una serie di servizi accessori che favoriscono l integrazione degli acquisti. 1920 Gli operatori della filiera I due principali player del settore sono Sisal e Lottomatica che, con i soli giochi distribuiti in esclusiva (giochi numerici a totalizzatore la prima, Lotto e lotterie la seconda), concentrano circa il 30% dell intera raccolta del mercato. A tale quota si aggiungono i ricavi derivanti da altri segmenti di gioco offerti non in esclusiva (ad esempio, le scommesse sportive gestite dalle società Sisal Match Point e Lottomatica Scommesse). Per quanto riguarda i segmenti scommesse, bingo e apparecchi da intrattenimento sono numerosi i concessionari operanti sul territorio italiano. Tra i più importanti si annoverano Snai, Atlantis, Cogetech, HBG, Codere, Sisal Slot e Lottomatica Videolot Rete. Ma, è stata la capillare diffusione del gioco on line, insieme alla maggiore facilità di accesso al sistema concessorio, che ha consentito l ingresso di una molteplicità di provider autorizzati all offerta di giochi a distanza. Oltre alla diversificazione nel canale on line dei player operanti nel mercato fisico, decine di operatori si sono specializzati esclusivamente nel primo, offrendo una varietà più o meno ampia di giochi (dalle scommesse ai giochi di carte). Tra i più importanti si annoverano Gamenet, King.com, Bwin, Gioco Digitale, Microgame, Eurobet e Intralot. Un elemento rilevante del settore del gioco on line riguarda l interesse economico manifestato dagli operatori internazionali. Questi ultimi, mediante acquisizioni e partecipazioni, stanno conquistando quote rilevanti del mercato nazionale. Tale modalità di espansione (titolarità di una concessione regolarmente riconosciuta) è l unica possibile a fronte del divieto di accesso al mercato italiano ai portali di gioco stranieri. Oltre ai concessionari della raccolta, il settore supporta una filiera che coinvolge migliaia di aziende e di lavoratori: dalla produzione degli apparecchi all offerta di servizi collaterali come i sistemi di pagamento elettronico. La produzione è infatti caratterizzata da un elevato contenuto tecnologico e coinvolge centinaia di aziende con le più diverse specializzazioni (informatica, sistemi di sicurezza, produzione dei tagliandi di gioco, eccetera). Per non dimenticare gli elevati investimenti in ricerca e sviluppo imposti dalla necessità di costante innovazione che, secondo dati recenti, sarebbero circa il doppio rispetto alla media di altri settori. Oltre all innovazione di prodotto, anche quella nei processi operativi e nei servizi collaterali appare significativa. Lottomatica e Sisal, ad esempio, offrono servizi aggiuntivi rispetto a quelli di gioco tramite i terminali istallati nelle ricevitorie. Tali apparecchi sono abilitati al pagamento di multe e bollette, alla stampa di certificati, all acquisto di ricariche per cellulari e di biglietti di viaggio. Se, poi, si considerano i soggetti coinvolti nei tradizionali canali di vendita come i bar o i tabacchi l occupazione stimata coinvolge decine di migliaia di posti di lavoro. Date la molteplicità di soggetti coinvolti e l enorme movimentazione di capitale che caratterizzano il mercato, non stupisce come questo abbia da sempre attirato l interesse 20 Vedere altro
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References: Art. 1
 articolo 2
 articolo 10
 art.7
 Provvedimento n. 
 Articolo 6
 Art. 109
 Art. 109
 Provvedimento n. 
 Provvedimento n. 
 articolo 18
 articolo 102
 articolo 18
 articolo 102
 art. 114
 art. 10
 art. 114
 Art. 1
 Art. 1
 articolo 110
 art. 114