Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3344
Timestamp: 2019-04-23 08:25:42+00:00

Document:
Commission d'enquête sur l'immigration clandestine : Réunion du 24 janvier 2006 : 1ère réunion
Audition de m. olivier gohin professeur de droit public à l'université de paris ii (voir le dossier)
Audition de m. louis schweitzer président de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (voir le dossier)
Audition de m. joël thoraval président et de m. jean-yves monfort membre de la commission nationale consultative des droits de l'homme (voir le dossier)
Audition de M. Olivier Gohin professeur de droit public à l'université de paris ii
a souligné que la situation de l'immigration clandestine en outre-mer revêtait une gravité particulière compte tenu du contexte économique et social fragile de collectivités au territoire souvent exigu, rappelant que les immigrés clandestins représenteraient environ les trois quarts des étrangers implantés en Guyane et à Mayotte ainsi qu'un quart, voire un tiers, de la population de ces deux collectivités. Il a relevé qu'à Mamoudzou, à Mayotte, deux tiers des naissances étaient le fait de Comoriennes et qu'à Saint-Laurent du Maroni, en Guyane, la moitié des Surinamiennes étaient en situation irrégulière, tandis que le nombre de reconduites à la frontière effectuées depuis Mayotte, la Guyane et la Guadeloupe représentait plus de 50 % des mesures de reconduite pratiquées sur le territoire national.
a indiqué que l'idée de freiner l'accès à la nationalité française de ressortissants d'Etats voisins de certaines collectivités ultramarines, évoquée par le ministre, tendait à se fonder sur les dispositions de l'article 74 de la Constitution dans leur rédaction antérieure à la révision constitutionnelle du 25 mars 2003 et telles qu'interprétées par la décision du Conseil constitutionnel du 20 juillet 1993 relative à la loi réformant le code de la nationalité. Il a rappelé que cette décision, relative à Wallis-et-Futuna et non à Mayotte, admettait de façon implicite mais certaine que le droit de la nationalité puisse suivre, dans ce territoire d'outre-mer, un régime spécifique attaché à son organisation particulière.
a néanmoins souligné que, selon lui, l'institution d'un droit de la nationalité dérogatoire pour ces collectivités romprait le principe d'unité de la République, lui-même déduit de son caractère indivisible affirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 juin 1999, ainsi que le principe d'égalité des citoyens devant la loi, posé par l'article premier de la Constitution et l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen. Il a en effet observé que ces deux principes postulaient que les conditions d'accès à la nationalité française soient les mêmes sur l'ensemble du territoire national.
a toutefois estimé que les principes évoqués n'empêchaient pas la modification du droit de la nationalité dans un sens éventuellement restrictif, dès lors que des règles uniformes seraient prévues pour l'ensemble du territoire de la République. Il a observé que, par exemple, la régularité du séjour des parents d'un enfant mineur né en France et y résidant habituellement depuis cinq ans pourrait constituer une condition supplémentaire pour lui permettre d'accéder automatiquement à la nationalité française à treize ans, à condition que cette mesure s'applique dans la France entière.
a souligné que, dès lors qu'il touchait à la sécurité et à l'ordre publics, le droit des étrangers était une matière de souveraineté et ne pouvait, à ce titre, faire l'objet d'un transfert à une collectivité territoriale d'outre-mer, que celle-ci soit régie par l'article 73 ou par l'article 74 de la Constitution. Il a indiqué que le degré de différenciation du droit applicable aux étrangers dans une collectivité territoriale d'outre-mer par rapport à la métropole pourrait varier tant entre les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution et celles relevant de l'article 74 qu'entre les différentes collectivités régies par l'une ou l'autre de ces dispositions. Il a rappelé qu'en tout état de cause, ces différenciations s'exerceraient sous le contrôle du juge constitutionnel.
a enfin considéré que l'aide au développement constituait un facteur efficace de lutte contre l'immigration clandestine, dès lors que celle-ci tendait à répondre à des besoins de santé et d'éducation que les Comores notamment, et plus particulièrement Anjouan, n'étaient pas à même de satisfaire. Il a préconisé la construction, sur les fonds de la coopération régionale, d'une maternité performante ainsi que d'un ou plusieurs établissements scolaires à Anjouan, de même que la formation à l'université de la Réunion de personnels de santé et d'éducation pour les Comores. Il a souligné que ce type d'action pourrait également être entrepris au Surinam, pour ce qui concerne la Guyane, ou en Haïti, pour ce qui concerne la Guadeloupe.
ayant souhaité avoir confirmation que le droit applicable aux étrangers, défini par l'Etat, pourrait être différencié selon la situation locale, M. Olivier Gohin a précisé que cette différenciation était possible juridiquement mais qu'elle variait selon le degré d'assimilation ou de spécialité du régime juridique applicable à la collectivité considérée, soulignant que le droit des étrangers pourrait être adapté en Guyane, département d'outre-mer, mais selon des marges plus réduites que s'il s'agissait d'une collectivité régie par l'article 74 de la Constitution.
ayant évoqué l'idée de la transformation de l'hôpital de Saint-Laurent du Maroni, en Guyane, en une zone internationale afin de limiter l'afflux des Surinamiens, M. Olivier Gohin a estimé qu'il lui semblait difficile que la France puisse d'elle-même provoquer une extraterritorialité, une telle mesure ne pouvant intervenir, à l'instar de ce que connaissent les ports ou aéroports internationaux, qu'en vertu de conventions internationales. Or, a-t-il précisé, il n'existe, pour ce cas précis, aucune convention internationale applicable.
a souligné que la France avait financé la construction d'un hôpital à Albina, ville surinamienne sur le fleuve Maroni, sans que cette action ait limité l'afflux des ressortissants surinamiens en Guyane. Il a estimé que l'objectif des Surinamiens était en fait d'accéder sur le territoire de ce département français pour bénéficier de droits sociaux.
a jugé possible de procéder à des différenciations en ce domaine, sauf si cela avait pour conséquence de porter atteinte à la dignité humaine, ce qui conduisait à exclure notamment une différenciation dans l'aide médicale. Il a en revanche observé qu'il serait envisageable de limiter l'octroi des prestations sociales aux étrangers, M. Georges Othily, président, soulignant l'importance de la fuite de capitaux occasionnée par le rapatriement dans le pays d'origine des immigrants des prestations versées par la France.
a ensuite demandé quelles pourraient être les solutions envisagées pour l'ensemble du territoire national et non pas seulement pour les collectivités ultramarines.
a considéré qu'il conviendrait de limiter les dévoiements dans l'acquisition de la nationalité française, évoquant en particulier le cas des clandestins faisant acquérir la nationalité française à leurs enfants. Il a rappelé que le droit de la nationalité n'était pas uniquement un « droit du sol ».
a indiqué que les élus de la commune de Saint-Martin avaient exprimé le souhait de bénéficier d'une certaine autonomie en matière de gestion des flux d'immigration dans leur future collectivité. Il a souhaité savoir si cette demande était compatible avec le dispositif de l'article 74 de la Constitution.
a souligné que le statut envisagé pour Saint-Martin ne lui confèrerait pas une réelle autonomie et qu'en conséquence, les marges d'adaptation en cette matière seraient faibles. Il a évoqué l'idée d'un rapprochement des parties française et hollandaise de l'île de Saint-Martin, estimant que les Etats français et néerlandais devraient se concerter pour pratiquer des politiques similaires dans les deux parties de l'île.
a indiqué que la commune de Saint-Barthelémy bénéficiait déjà de dérogations, notamment dans le domaine de la fiscalité, avant même sa transformation en une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution. M. Olivier Gohin a rappelé que ces adaptations avaient un fondement juridique fragile à l'heure actuelle, qui serait néanmoins conforté par le futur statut de cette collectivité.
a souhaité savoir s'il serait envisageable que la compétence en matière d'immigration soit, dans les collectivités ultramarines, partagée entre celles-ci et l'Etat. M. Olivier Gohin a répondu que cette matière était insusceptible d'être transférée tant en application de l'article 73 que de l'article 74 de la Constitution et qu'un tel partage lui apparaissait de ce fait impossible.
a insisté sur le fait que l'aide au développement constituait un facteur efficace de lutte contre l'immigration clandestine et a regretté que l'essentiel des réformes actuellement envisagées porte sur l'accroissement des mesures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Il a estimé que l'existence d'un marché du travail illégal ainsi que les reconnaissances frauduleuses d'enfants constituaient des vecteurs puissants d'immigration clandestine.
a reconnu que le problème de l'immigration clandestine ne se limitait pas à des considérations juridiques mais qu'il s'agissait d'un problème à la fois culturel, sociologique et humanitaire. Il a estimé qu'il convenait de trouver un équilibre en la matière et de faire preuve de modestie dans les solutions préconisées.
Audition de M. Louis Schweitzer président de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité
a rappelé que la Haute autorité avait été créée par une loi du 30 décembre 2004, que ses membres avaient été nommés par un décret du 8 mars 2005 et qu'elle n'avait véritablement été installée qu'au mois de juin 2005.
a exposé les pouvoirs d'enquête, de recommandation, de médiation ou de saisine de l'autorité judiciaire - dévolus par la loi à la Haute autorité. Il a indiqué qu'elle ne disposait, pour le moment, d'aucun pouvoir de sanction mais que le projet de loi pour l'égalité des chances, déposé récemment sur le bureau de l'Assemblée nationale et devant être prochainement examiné en urgence par les deux assemblées, tendait à lui en conférer un. Il a plaidé en faveur d'une telle réforme en faisant valoir que 40 condamnations pénales seulement étaient prononcées chaque année alors que des milliers de cas de discrimination étaient recensés. Il a estimé qu'un tel pouvoir permettrait, sans que la Haute autorité se substitue à l'autorité judiciaire, de rendre plus crédibles les sanctions prévues par la loi.
Alain Gournac, M. Louis Schweitzer
a souligné que la Haute autorité disposait d'un pouvoir d'initiative soit en se saisissant d'office de cas de discrimination dont elle aurait eu connaissance, par exemple dans la presse, soit en pratiquant le « testing », c'est-à-dire en mettant à l'épreuve un employeur ayant fait une offre d'emploi ou encore un propriétaire ayant mis un logement en location.
a conclu son propos en exposant que la Haute autorité s'était déclarée incompétente à l'égard d'une réclamation concernant un refus de délivrance d'un visa mais qu'elle avait communiqué à l'auteur de la saisine les coordonnées d'associations susceptibles de lui prêter assistance.
François-Noël Buffet, rapporteur, M. Louis Schweitzer
a souhaité connaître la limite des pouvoirs de la Haute autorité.
a déclaré en troisième lieu que la Haute autorité pouvait procéder ou faire procéder à la résolution amiable des différends portés à sa connaissance, par voie de médiation, sous réserve de l'accord des parties.
a observé que le GISTI et l'association Centre ville pour tous de Marseille avaient conjointement saisi la Haute autorité, en novembre 2005, d'une réclamation concernant deux types de pratiques jugées discriminatoires émanant de services fiscaux : à Marseille, à l'encontre de résidents étrangers d'hôtels meublés, et à Paris, à l'encontre de demandeurs d'asile domiciliés dans des associations. Précisant que ces personnes semblaient ne pas avoir pu obtenir un avis de non-imposition, malgré les déclarations adressées aux services fiscaux, il a souhaité connaître les suites données par la Haute autorité à leurs réclamations.
a indiqué que les réclamations concernant les services fiscaux de Marseille étaient en cours d'instruction. Il s'est engagé à faire le point sur les réclamations concernant les services fiscaux de Paris.
a souhaité connaître les moyens d'investigation de la Haute autorité, ses relations avec les services de police et de gendarmerie et les éléments qu'elle communiquait au parquet.
a indiqué que l'effectif budgétaire de la Haute autorité - 50 agents en 2005, 66 agents en 2006 - ne lui permettait pas de créer des services délocalisés. Il a souligné que cet effectif était légèrement inférieur à celui de son homologue belge, alors que la population française était bien plus nombreuse que celle de la Belgique, et nettement moindre que celui de son homologue britannique, pourtant exclusivement compétente en matière de discriminations raciales.
a précisé que la Haute autorité limitait le champ de son action au territoire national, n'avait pas encore fait appel aux services de police et de gendarmerie mais à ceux de l'inspection du travail et qu'elle remettait à l'autorité judiciaire l'ensemble des éléments réunis pour constituer un dossier.
s'est demandé si les discriminations imputables aux services publics ne relevaient pas de la compétence du Médiateur de la République. Elle a souhaité savoir si la Haute autorité jouissait de la personnalité morale et, à l'instar par exemple des associations de protection de l'environnement, avait un intérêt à agir dans un procès.
a indiqué que les domaines de compétences de la Haute autorité et du Médiateur de la République se recoupaient partiellement, soulignant toutefois que la première intervenait en cas de violation de la loi tandis que le rôle du second consistait à dénoncer les iniquités engendrées par une application correcte de la législation et de la réglementation. Il n'a pas jugé opportun de chercher à établir une frontière stricte entre les compétences de ces deux autorités administratives indépendantes, en exposant que leurs deux présidents s'étaient entendus pour laisser à la première autorité saisie le soin de traiter un dossier.
a rappelé que, lors de son audition par la commission d'enquête, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, avait estimé que l'immigration irrégulière avait un impact considérable sur la capacité de l'ensemble des populations issues de l'immigration à être intégrées. Il a souhaité savoir si le président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité partageait cette analyse.
a précisé qu'il ne pouvait se prononcer sur cette question en tant que président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité. A titre personnel, il a estimé ne pas être en mesure d'apprécier les externalités négatives résultant, pour les étrangers en situation régulière, de la présence sur le sol français d'étrangers en situation irrégulière. Il s'est demandé au demeurant si, en l'absence d'immigration irrégulière, les étrangers en situation régulière seraient mieux traités, à supposer que la suppression de l'immigration irrégulière fût possible. Enfin, il a observé que, selon les propos de responsables britanniques, le contrôle des frontières du Royaume-Uni restait difficile à assurer en dépit de son insularité et de son refus d'adhérer pleinement à l'espace Schengen.
a souhaité connaître le sort réservé par la Haute autorité aux propos discriminatoires.
lui a répondu que la Haute autorité était compétente à l'égard de propos appelant à la discrimination, par exemple à éviter de fréquenter un restaurant au motif qu'il serait tenu par un ressortissant étranger, mais pas à l'égard de propos blessants ou dévalorisants pour telle ou telle catégorie de personnes, par exemple les femmes ou les handicapés. Il a toutefois ajouté que la Haute autorité, lorsqu'elle était saisie de propos lui semblant constituer une infraction, transmettait le dossier au parquet.
Audition de M. Joël Thoraval président et de M. Jean-Yves Monfort membre de la commission nationale consultative des droits de l'homme
Joël Thoraval, président de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH)
a indiqué que bien qu'elle n'ait pas émis d'avis sur la question de l'immigration clandestine, des questions voisines l'avaient cependant amenée à prendre en considération le statut des migrants, réguliers ou irréguliers, la sous-commission ayant toujours été attentive à la garantie de leurs droits fondamentaux, quel que soit leur statut au regard de notre réglementation et du cadre de plus en plus contraignant déterminé par l'Union européenne.
a ajouté qu'ayant eu le sentiment que le Gouvernement n'allait pas dans l'immédiat déposer un texte, la Commission n'avait cependant pas élaboré de projet d'avis et décidé d'attendre d'éventuelles propositions de réforme de la législation. Cependant, les indications récemment publiées dans la presse faisant apparaître que le ministre de l'intérieur semblait vouloir proposer dans les semaines à venir un texte portant sur le contrôle des flux migratoires, la question se pose donc désormais de savoir si la CNCDH sera saisie pour avis de ce texte ou si elle devra s'en autosaisir.
a relevé que, dans le même avis, la Commission notait également que l'immigration clandestine était un phénomène qu'il était nécessaire de maîtriser, « particulièrement en ce qui concerne l'exploitation du travail des clandestins par des commanditaires qui jouissent le plus souvent de l'impunité ».
a ensuite précisé que l'avis de la CNCDH sur le trafic des migrants par mer faisait aussi nettement apparaître l'idée que les migrants arrivant illégalement en France dans ces conditions étaient des victimes et qu'il mettait l'accent sur la répression des trafiquants, relevant que « le contexte, les conditions et les conséquences de ces activités illicites, qui constituent une nouvelle forme de traite des êtres humains, mettent en cause les droits de l'homme définis dans la Déclaration universelle et garantis par les instruments internationaux pertinents » : l'avis renvoyait notamment à cet égard aux dispositions du Pacte relatif aux droits civils et politiques proclamant que « tout individu a droit à la vie, à la liberté et à la sûreté de sa personne » et que « toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays ».
a exposé que c'était autour de ces principes que la Commission avait dégagé quelques droits fondamentaux des migrants, son avis du 17 novembre 1999 mettant en relief que les victimes du trafic des migrants par voie de mer devaient être autorisées à débarquer et que, dans l'attente de leur admission sur leur territoire ou de leur rapatriement, elles devaient être traitées avec dignité, et mises en mesure d'être entendues et de faire valoir leurs droits.
a également noté que dans l'avis, plus récent, que la Commission avait rendu le 15 avril 2003 et qui préludait à la loi du 26 novembre 2003, l'on retrouvait l'idée que la Commission, sans vouloir s'immiscer dans la définition de la politique d'immigration « qui appartient au législateur, dans les limites que lui reconnaissent les compétences de l'Union européenne », observait que l'on ne saurait « borner la politique d'immigration à sa seule dimension policière tant il est vrai que le développement des mouvements migratoires est dans la nature d'un monde de plus en plus globalisé » et qu'elle s'interrogeait « sur la pertinence d'une approche qui tiendrait pour acquise la liberté des échanges commerciaux, financiers et de l'information, tout en astreignant les hommes à résidence dans leur propre pays ».
a enfin mentionné la question particulière des mineurs étrangers isolés, sur laquelle la Commission a rendu deux avis, adoptés en1998 et 2000, ainsi qu'un autre, plus récent, portant sur le sujet des administrateurs ad hoc. La CNCDH s'était, dans ces avis, montrée vivement préoccupée de la situation de ces mineurs et avait souhaité, toujours dans le souci de la sauvegarde des droits fondamentaux de la personne, qu'ils fassent l'objet d'une véritable protection par les services de l'Etat.
a demandé des précisions sur les modalités de saisine de la Commission et sur le moment de son intervention dans le processus d'élaboration des textes.
a distingué deux cas de figure. La CNCDH peut d'abord être saisie d'un projet de texte par le Premier ministre ou par un membre du Gouvernement, à un moment qui peut se situer à des stades différents de son élaboration, soit très en amont si le Gouvernement souhaite disposer d'une étude de fond sur le sujet, soit avant le « bleuissement » de l'avant-projet de loi, soit avant la saisine du Conseil d'Etat, ou l'inscription du texte à l'ordre du jour du Conseil des ministres. Si elle n'est pas saisie par le Gouvernement, la Commission a la possibilité de s'autosaisir, ce qu'elle a fait systématiquement, pendant la mandature précédente, pour les textes concernant les droits de l'Homme.
a posé des questions sur la composition de la Commission et sur les conditions de désignation de ses membres ; sur les moyens dont elle dispose ; sur l'objet et les destinataires de ses avis ; sur la possibilité pour des particuliers ou des personnes morales -syndicats, associations- de saisir la Commission.
a demandé à M. Joël Thoraval si la Commission était actuellement saisie d'un projet de loi sur l'immigration et si, le cas échéant, elle s'autosaisirait d'un tel projet de loi.
a répondu par la négative à la première de ces questions et par l'affirmative à la seconde.
a ensuite souhaité savoir si l'avis de la CNCDH sur la préservation de la santé, l'accès aux soins et les droits de l'Homme tout récemment remis au Premier ministre évoquait la question de l'accès aux soins des étrangers en situation irrégulière.
a répondu que cela n'était pas le cas.
a posé des questions sur l'opinion de la Commission sur l'évolution envisageable de l'immigration dans les 10 ou 20 prochaines années, sur la perception qu'avait l'opinion publique du phénomène de l'immigration clandestine et sur l'estimation de l'importance de la population étrangère en situation irrégulière.
a souligné que, dans la perspective de la mondialisation, il importait de veiller au respect des principes fondamentaux de la dignité des personnes et que les instances internationales -ONU, Conseil de l'Europe, Union européenne- semblaient aller dans ce sens.
soulignant les multiples aspects de la question posée par M. Philippe Dallier, a estimé inéluctable un développement des mouvements migratoires. Il a fait état de la difficulté d'estimer l'importance de la population étrangère en situation irrégulière. Faisant remarquer que c'est la loi qui détermine le caractère régulier ou non de la situation des étrangers, car, selon l'évolution des textes, tel qui n'est pas aujourd'hui en situation irrégulière pourra l'être demain, il a observé qu'il convenait donc de prendre en considération le caractère relatif et évolutif de la notion même de clandestinité, par rapport aux droits fondamentaux des individus.

References: l'article 74
 l'article 16
 l'article 73
 l'article 74
 l'article 73
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 74
 l'article 73
 l'article 74