Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/689008753
Timestamp: 2018-09-25 05:23:17+00:00

Document:
Sentencia de Tutela nº 401/17 de Corte Constitucional, 23 de Junio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 689008753
Actor: DIANA MARIA
Demandado: SANITAS E.P.S. Y OTRA
Expediente: T-6019000
INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A 540 DIAS. MARCO NORMATIVO. La accionante presenta un diagnóstico de hipotiroidismo y trastorno afectivo bipolar, cuyos síntomas psicóticos como los cambios repentinos de ánimo y los episodios maníacos y depresivos, le ha ocasionado incidentes de autoagresión con fines suicidas, por lo cual ha presentado numerosas hospitalizaciones y varios intentos de suicidio. Considera que las entidades demandadas vulneraron sus derechos fundamentales, por la negativa de reconocer y pagar las incapacidades por enfermedad común generadas con posterioridad al día 540. La peticionaria también adujo su inconformidad con el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que determinó un porcentaje del 42.17% de pérdida de capacidad laboral. Se examina la procedencia de la acción de tutela y se analiza el marco normativo y jurisprudencial relacionado con el pago de incapacidades laborales superiores a 180 y a 540 días. Se CONCEDE el amparo solicitado y se imparten una serie de órdenes conducentes a hacer efectivo el goce de los derechos tutelados.
Acción de tutela presentada por D.M. contra Sanitas EPS y la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado (E) I.H.E.M. y las M.C.P.S. y G.S.O.D., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia, proferido por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá, el 16 de enero de 2017, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Setenta y Uno Civil Municipal de Bogotá el 9 de noviembre de 2016, en el proceso de tutela promovido por la ciudadana D.M. contra la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. –Sanitas EPS– y la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. –Protección AFP–.
D.M. interpuso acción de tutela contra Sanitas EPS y Protección AFP, por considerar que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social y a la vida digna debido a su negativa de reconocer y pagar las incapacidades por enfermedad común generadas con posterioridad al día 540.
La accionante es una persona de 43 años de edad[3], diagnosticada con hipotiroidismo y trastorno afectivo bipolar tipo I[4] cuyos síntomas psicóticos, como los cambios repentinos de ánimo y los “episodios maniacos y depresivos”, han ocasionado incidentes de “autoagresión con fines suicidas” de acuerdo con su historia clínica, por lo cual ha presentado numerosas hospitalizaciones[5] y varios intentos de suicidio[6].
La tutelante asevera que se desempeñaba como directora administrativa en una empresa de ingeniería civil[7]. Sin embargo, debido a su cuadro clínico, se le prescribieron incapacidades médicas desde el año 2011[8] las cuales, según afirma la actora, se tornaron ininterrumpidas[9] a partir del 5 de abril de 2013 hasta la fecha de presentación de la acción de tutela (26 de octubre de 2016).
El 24 de junio de 2013, Sanitas EPS informó por escrito[10] a Protección AFP que la afiliada presentaba incapacidades laborales superiores a los 90 días y que su pronóstico de rehabilitación era “desfavorable” ya que se le diagnosticó una “enfermedad neuropsiquiátrica controlable pero no curable”[11].
Cumplidos los 180 días de incapacidad y remitido el caso por Sanitas EPS a Protección AFP[12], Suramericana de Seguros, previa solicitud del referido fondo de pensiones, calificó el 9 de febrero de 2015 a la señora D.M. con una pérdida de capacidad laboral del 40.87% de origen común[13].
Mediante dictamen del 25 de junio de 2015, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca resolvió la impugnación del anterior dictamen y estableció que la pérdida de capacidad laboral de la actora ascendía a un 41.27% y era de origen común[14]. La tutelante apeló la referida evaluación.
En el trámite de segunda instancia, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a través del dictamen del 23 de diciembre de 2015, determinó que la actora presentaba una disminución ocupacional de origen común del 42.17%[15].
La peticionaria señala que la EPS Sanitas canceló debidamente todas las incapacidades causadas hasta el día 180 (3 de octubre de 2013). Sin embargo, indica que a partir de dicho momento, ninguna de las entidades demandadas sufragó las mencionadas prestaciones económicas, pese a haber solicitado el pago de las incapacidades requeridas ante cada una de ellas. En efecto, la accionante elevó peticiones ante la AFP Protección[16] y la EPS Sanitas[17] los días 25 y 27 de julio de 2016, respectivamente. Sus respuestas se dieron en los siguientes términos:
Debido a que, según su historia clínica “no está en capacidad de realizar ninguna labor formal”[20], la accionante no ha podido incorporarse nuevamente a su cargo anterior, y se ha dedicado al cuidado de menores de edad y a elaborar llaveros para el comercio[21].
En este orden de ideas, la accionante advierte que su situación es crítica ya que: (i) no ha percibido ningún ingreso económico desde el 3 de octubre de 2014[22] por lo que depende económicamente de su madre (persona de 73 años de edad)[23] y de sus familiares; (ii) adeuda una suma importante de dinero[24]; y (iii) continúa incapacitada. Además, expresa su inconformidad con el dictamen de pérdida de capacidad laboral que se encontraba en firme al momento de la presentación de la tutela y aduce que, mientras solicita la recalificación, requiere de los ingresos derivados de las incapacidades para subsistir.
Por lo expuesto, la señora D.M. presentó acción de tutela contra Sanitas EPS y Protección AFP, para solicitar el reconocimiento y pago de las incapacidades médicas causadas con posterioridad al día 540[25] hasta el momento en el que se surta nuevamente el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral en forma definitiva.
Respuesta de la accionante D.M.
La señora D.M. aportó nuevas historias clínicas correspondientes a los meses posteriores a la presentación de la tutela[51]. Igualmente, allegó certificados de incapacidad[52] correspondientes a los siguientes períodos:
En su escrito de contestación a la acción de tutela, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez describió los resultados del dictamen de pérdida de capacidad laboral practicado a la señora D.M. y transcribió el análisis y las conclusiones contenidas en el mismo, las cuales pueden resumirse así: “(…) paciente de 43 años de edad con diagnóstico de trastorno bipolar con compromiso cognoscitivo actualmente controlado e hipotiroidismo tratado médicamente y controlado; hallazgos corroborados a la valoración médica realizada por esta Junta, calificado acorde a la [historia] clínica del paciente y los parámetros contemplados en el Decreto 919 de 1999 (…) y no se evidencian elementos clínicos de juicio que permitan modificar la calificación (…)”. Además, señaló que no se registraba una nueva calificación[53].
La ciudadana D.M. presentó acción de tutela contra la AFP Protección y la EPS Sanitas con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social y a la vida digna. Sostuvo que la afectación de los derechos invocados se produjo como consecuencia de la negativa de las accionadas a reconocer y pagar los subsidios correspondientes a las incapacidades médicas. Además, manifestó su inconformidad con el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que determinó un porcentaje de 42.17% de pérdida de capacidad laboral y su intención de controvertirlo. Por tal motivo, se vinculó al proceso a dicha institución.
La AFP Protección sostuvo que la obligación de reconocer y pagar el subsidio por incapacidad pretendido por la accionante se encuentra a cargo de la EPS, en virtud de lo señalado en el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 que, en su criterio, impone tal deber. También recordó que, debido a su carácter subsidiario, la tutela no es un mecanismo idóneo para reclamar el pago de incapacidades.
El juez de primera instancia concedió la protección invocada, por considerar que el amparo se dirigía a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Por ende, ordenó a la AFP Protección sufragar las incapacidades médicas adeudadas a la actora desde el día 540 de incapacidad. El fondo de pensiones accionado impugnó la decisión de instancia y argumentó que el pago de las incapacidades adeudadas era una responsabilidad exclusiva de la EPS, por ser estas posteriores al día 540.
De acuerdo con los antecedentes resumidos anteriormente, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional deberá determinar si la acción de tutela es procedente para solicitar el pago de las incapacidades reclamadas en el presente asunto. Verificado lo anterior, deberá resolver: ¿si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud yw a la vida digna de la accionante al negarse a reconocer y asumir el auxilio correspondiente a las incapacidades originadas con posterioridad al día 180, con fundamento en que, en su criterio, dicha obligación no se encuentra a su cargo?
En el caso objeto de estudio, se encuentra acreditado que la señora D.M. tiene legitimación por activa para formular la acción de tutela de la referencia, en la medida en que es titular de los derechos constitucionales fundamentales cuya defensa inmediata invoca.
Por su parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental en el evento en que se acredite la misma en el proceso[59].
En virtud de tal principio, esta Corporación ha señalado que, de manera general, las acciones de tutela no proceden para el reconocimiento y pago de derechos de carácter económico surgidos de una relación laboral, como los auxilios por incapacidad, ya que los mismos son protegidos en el ordenamiento jurídico colombiano a través de los procesos laborales ordinarios.
No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela, debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que existan otros medios de defensa judicial, esta Corporación ha determinado que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[63]: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
La Corte ha entendido que el pago del auxilio por incapacidad garantiza el mínimo vital del trabajador que no puede prestar sus servicios por motivos de salud y el de su núcleo familiar; además, protege sus derechos a la salud y a la dignidad humana, pues percibir este ingreso le permitirá “recuperarse satisfactoriamente (…) sin tener que preocuparse por reincorporarse de manera anticipada a sus actividades habituales con el objeto de ganar, por días laborados, su sustento y el de su familia” [65].
En el caso concreto, es indispensable destacar que la accionante: (i) no desarrolla ninguna actividad laboral formal, aunque percibe $200.000 mensuales por el cuidado de la mascota de su hermano y recibe ingresos esporádicos por la venta de artesanías y manualidades que elabora; (ii) vive con su madre, quien es una mujer de 73 años de edad que deriva sus ingresos del arrendamiento de un inmueble; y (iii) los servicios públicos domiciliarios son sufragados por sus familiares.
Lo anterior se evidencia en la medida en que la señora D.M., debido a sus necesidades económicas, se ha visto obligada a recurrir a tareas no relacionadas con su formación profesional (como ingeniera industrial) ni con su experiencia laboral (en la cual ocupó cargos como el de directora administrativa) para lograr reunir recursos que posibiliten su subsistencia.
En virtud de lo anterior, la Sala considera que los medios judiciales ordinarios en el presente caso carecen de la idoneidad necesaria para conjurar la situación de vulneración de derechos fundamentales que padece la accionante. Ello se sustenta en: (i) el deterioro progresivo y marcado del mínimo vital de la accionante, que se evidencia en los aspectos anteriormente mencionados y (ii) su situación de desventaja derivada de sus circunstancias de vulnerabilidad que, a su vez, se originan en su situación de salud debido a que, en su caso concreto, la enfermedad ha sido incapacitante.
El principio de inmediatez previsto en el referido artículo 86 Superior, es un límite temporal para la procedencia de la acción de tutela. De acuerdo con este mandato, la interposición del amparo debe hacerse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo[70], toda vez que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales[71].
En relación con el pago de incapacidades expedidas mucho antes de la instauración de la acción de tutela, se ha considerado que la procedencia del amparo está condicionada a la diligencia del peticionario respecto de la omisión o respuesta negativa de las entidades responsables[76]. Se ha tenido en cuenta también el lapso transcurrido entre la negativa a sufragar la prestación debida y la formulación de solicitud de amparo[77].
En el proceso de la referencia, la Sala Quinta de Revisión encuentra demostrado que (i) la señora D.M. radicó ante Sanitas EPS ocho peticiones escritas en las que requería el pago del auxilio por incapacidad prescrito a su favor[78], además de las solicitudes de transcripción de incapacidades que, según consta en el plenario, se formularon con frecuencia; (ii) la actora elevó al menos seis peticiones ante la AFP Protección, en las cuales solicitaba que la entidad reconociera y asumiera las incapacidades prescritas[79]; (iii) entre la fecha en la que presentó la última petición[80] y la fecha en la que instauró la acción de tutela[81] transcurrieron solo tres meses; y (iv) la peticionaria ha sido incapacitada a causa del mismo cuadro clínico[82] que originó su pérdida de capacidad laboral incluso después de haber presentado la tutela.
Antes de exponer el marco normativo que rige el presente asunto, conviene distinguir entre tres conceptos complementarios pero diferenciables:
Desde un primer momento, el Legislador estableció un apartado especial para la regulación de los auxilios económicos por incapacidad laboral. En el artículo 227 del Código Sustantivo de Trabajo, determinó que los mismos se ofrecerían “en caso de incapacidad comprobada para desempeñar las labores, ocasionada por enfermedad no profesional” y determinó tanto la cantidad por la que serían reconocidos como los sujetos obligados a otorgarlos. Igualmente, el Decreto 2351 de 1965, aún vigente, prevé en su artículo 16 la obligación del empleador de reinstalar al empleado que se hubiere encontrado incapacitado por causa de enfermedad común. En virtud de esta norma, los dictámenes médicos determinan si la reincorporación debe hacerse al mismo puesto de trabajo o a otro compatible con la capacidad física del trabajador.
Ahora bien, una vez expedido el certificado de incapacidad laboral, sus pagos y los de las respectivas prórrogas deben ser asumidos por distintos agentes del Sistema General de Seguridad Social, lo cual dependerá de la prolongación de la situación de salud del trabajador.
Las incapacidades expedidas del día 3 al 180 están a cargo de las entidades promotoras de salud, y el trámite tendiente a su reconocimiento debe adelantarlo el empleador, conforme lo dispone el artículo 121 del Decreto Ley 019 de 2012. Tal obligación está sujeta a la afiliación del trabajador por parte del empleador o del propio independiente[90].
Es pertinente señalar que, respecto de las incapacidades que persisten y superan el día 181, se han suscitado debates en cuanto a la responsabilidad del reconocimiento de los auxilios generados y a la exigibilidad de los mismos, en tanto se ha asumido que el pago está condicionado a la existencia de un concepto favorable de recuperación, en virtud del Decreto 2463 de 2001.
Es necesario enfatizar en que el concepto favorable o desfavorable de recuperación, es una determinación médica de las condiciones de salud del trabajador y constituye un pronóstico sobre el eventual restablecimiento de su capacidad laboral. Este asegura que el proceso de calificación de la disminución ocupacional, se verifique una vez se haya optado por el tratamiento y rehabilitación integral del trabajador[92].
Cuando antes del día 180 de incapacidad el concepto de rehabilitación sea desfavorable, ha de emprenderse el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral sin mayor dilación, pues la recuperación del estado de salud del trabajador es médicamente improbable. Dicho deber es aún más apremiante cuando ya transcurrieron los primeros 180 días de incapacidad. En ese estadio de la evolución de la incapacidad, el asunto pasa a ser dimensionado desde el punto de vista de la pérdida de la capacidad laboral del afiliado, cuya calificación debe efectuarse y promoverse por las AFP hasta agotar las instancias del caso[93].
Como resultado de tal valoración es posible que se determine una disminución ocupacional parcial, esto es, inferior al 50%. En dicho evento, “el empleador debe proceder a reincorporar al trabajador en el cargo que venía desempeñando o en otra actividad acorde con su situación de discapacidad, siempre y cuando los conceptos médicos determinen que se encuentra apto para ello”[96].
Por tanto, a partir de una interpretación sistemática de la disposición legal en cuestión, esta Corporación estableció en la sentencia T-920 de 2009[98] que las incapacidades de los afiliados que reciban un concepto desfavorable de rehabilitación deben ser asumidas por los fondos de pensiones hasta el momento en que la persona se encuentre en condiciones de reincorporarse a la vida laboral o hasta que se determine una pérdida de la capacidad laboral superior al 50%. Dicha regla ha sido reiterada por la jurisprudencia constitucional en múltiples ocasiones[99].
En consecuencia, las reglas jurisprudenciales y legales para el reconocimiento y pago de las incapacidades laborales originadas en enfermedad común desde el día 1 hasta el 540 son las siguientes:
Las eventualidades y responsabilidades en materia de incapacidades que superan los 180 días conducen a una evaluación por parte de las autoridades calificadoras acerca de la pérdida de capacidad laboral. Una vez efectuada la calificación, los escenarios posibles son: (i) que no exista pérdida de capacidad laboral relevante para el Sistema General de Seguridad Social, esto es, cuando el porcentaje de pérdida de capacidad laboral oscila entre 0% y 5%; (ii) que se presente una incapacidad permanente parcial, esto es cuando el porcentaje es superior al 5% e inferior al 50%; y (iii) que se genere una condición de invalidez cuando el porcentaje es superior al 50%.
Ahora bien, cabe preguntarse ¿qué sucede con el empleado que, a pesar de tener una incapacidad permanente parcial, sigue con problemas de salud de tal índole que le impiden médicamente ejercer su trabajo? Es decir, ¿qué pasa cuando, agotado todo el procedimiento antes relatado, el trabajador no obtiene un porcentaje superior al 50% de pérdida de capacidad laboral, pero aun así continúa recibiendo certificados médicos de incapacidad laboral, pasados los referidos 540 días? Estas preguntas se pueden aclarar desde dos puntos de vista:
Esta situación fue inicialmente descrita por esta Corte mediante sentencia T-468 de 2010[103], en la cual se advirtió que el trabajador se encontraba desprotegido por la ausencia de regulación legal sobre dicha materia, pues no existía claridad respecto de la entidad que debía asumir el pago del auxilio por incapacidad. Así mismo, la providencia señaló que la situación empeoraba en aquellos casos en los cuales no resultaba posible el reintegro al cargo, debido a la misma incapacidad del trabajador para reincorporarse a sus funciones.
Con posterioridad a dicho fallo, la Corte profirió la sentencia T-684 de 2010[107] en la cual, si bien se hicieron algunas consideraciones en torno al déficit de protección de los asegurados con incapacidades prolongadas por más de 540 días, se decidió negar por improcedente la acción de tutela debido a que el caso concreto había sido resuelto por una sentencia anterior.
Aproximadamente tres años más tarde, la sentencia T-876 de 2013[108], reiteró que existía una desprotección legal en un caso en el cual se perseguía el pago de incapacidades superiores a los 540 días. En esa providencia, esta Corporación estimó que no se vulneraban los derechos fundamentales del tutelante, por cuanto la EPS y la AFP habían pagado las incapacidades respectivas. En consecuencia, negó parcialmente el amparo y ordenó una nueva calificación al entonces accionante.
Ahora bien, debido al déficit de protección legal que afrontaron los asegurados con incapacidades prolongadas por más de 540 días, ya sea porque no ha sido calificado su porcentaje de pérdida de capacidad laboral o porque su disminución ocupacional es inferior al 50%, es necesario resaltar que tal vacío legal fue advertido recientemente por el Congreso de la República, quien a través de la Ley 1753 de 2015 –Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018–, atribuyó el pago de las incapacidades superiores a los 540 días a las entidades promotoras de salud (EPS) y radicó en cabeza del Gobierno Nacional, la obligación de reglamentar el procedimiento de revisión periódica de la incapacidad, para solucionar los dos puntos de vista analizados en los fundamentos jurídicos 28 y 29 de esta sentencia.
El reconocimiento y pago a las Entidades Promotoras de Salud por el aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluido el pago de incapacidades por enfermedad de origen común que superen los quinientos cuarenta (540) días continuos. El Gobierno Nacional reglamentará, entre otras cosas, el procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de las EPS, el momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso del derecho que generen la suspensión del pago de esas incapacidades.” (Resaltado de la Sala)
Con fundamento en esta normativa, es claro que en todos los casos futuros, esto es, los suscitados a partir de la vigencia de la ley –9 de junio de 2015[109]–, el juez constitucional y las entidades que integran el Sistema de Seguridad Social deberán acatar lo dispuesto en dicho precepto legal.
En consonancia con el cambio normativo que se produjo con la introducción de la Ley 1753 de 2015 en el ordenamiento jurídico, las Salas de Revisión de esta Corporación han obedecido este mandato legal y han aplicado la disposición que, con claridad, asigna a las EPS la responsabilidad en el reconocimiento y pago de las incapacidades que se prolongan más allá de los 540 días.
De este modo, en la sentencia T-144 de 2016[113], la Sala Quinta de Revisión estudió el caso de una ciudadana que sufrió un grave accidente de tránsito, el cual ocasionó que fuera incapacitada por más de 540 días. Sin embargo, se dictaminó que la tutelante tenía un porcentaje de pérdida de capacidad laboral inferior al 50%, por lo cual no cumplía con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, pese a que continuaba en incapacidad médica.
Posteriormente, mediante la sentencia T-200 de 2017[115], la Sala Novena de Revisión se pronunció en relación con dos procesos de tutela acumulados y amparó los derechos de cada uno de los accionantes. En ambos casos, se habían prescrito incapacidades ininterrumpidas que sumaban más de 540 días sin que los actores pudieran acceder a una pensión de invalidez, pues en el primer caso el porcentaje de pérdida de capacidad laboral era inferior al 50% y en el segundo el actor ni siquiera había sido calificado[116].
D.M. presentó acción de tutela contra la AFP Protección y la EPS Sanitas, por considerar que la negativa de dichas entidades a reconocer y pagar las incapacidades laborales ordenadas por su médico tratante, vulneraba sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social y a la vida digna. Los certificados de incapacidad se produjeron como consecuencia de sus diagnósticos de “trastorno afectivo bipolar tipo I” e “hipotiroidismo”, los cuales han impedido que la tutelante se reintegre de manera satisfactoria a la vida laboral.
Debido al cuadro clínico de la señora D.M., su médico tratante le ha prescrito incapacidades en distintos períodos, desde el 5 de abril de 2013[119] hasta el 13 de junio del 2017[120]. La accionante y la EPS demandada concuerdan en que los primeros 180 días de incapacidad fueron reconocidos y cancelados por esta última institución. Sin embargo, ni la AFP Protección ni la EPS Sanitas han cancelado las incapacidades generadas a partir del día 181.
El juez de primera instancia concedió el amparo solicitado y ordenó al fondo de pensiones Protección que efectuara el pago de las incapacidades posteriores al día 540. Sin embargo, con base en las pruebas recaudadas en sede de revisión, la Sala pudo establecer que la AFP demandada adujo una “imposibilidad jurídica” para cumplir con el aludido fallo, por cuanto no se había logrado determinar el monto de las prestaciones que debían sufragarse en acatamiento de la orden judicial.
En primer lugar, es necesario indicar que la mayoría de argumentos expuestos por las entidades accionadas para sustraerse de sus obligaciones legales respecto de las incapacidades prescritas a la accionante no son de recibo.
En segundo lugar, la Sala Quinta de Revisión advierte que la interpretación propuesta por la EPS Sanitas respecto de la vigencia y aplicación de la Ley 1753 de 2013, que también ha sido sostenida por el Ministerio de Salud y Protección Social –tanto en el presente proceso como en sus conceptos jurídicos[122]–, no desarrolla adecuadamente los mandatos constitucionales y, por lo tanto, debe ser abandonada.
A su vez, en relación con la supuesta imposibilidad de aplicar la norma anteriormente referida debido a que la entidad administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud no ha sido creada y no se ha reglamentado el procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de las EPS[125], la Sala estima que dicha lectura de la norma es contraria al sentido de las propias normas y a los derechos fundamentales de las personas con incapacidades que superan los 540 días, por las siguientes razones:
En este punto, conviene recordar la atribución de responsabilidades en relación con el pago de incapacidades, señalada previamente:
Dicho lo anterior, corresponde verificar cuál de las entidades accionadas tiene, en cada caso, el deber de sufragar las incapacidades respectivas. Así las cosas, para resolver esta cuestión de acuerdo con los fundamentos jurisprudenciales y legales anteriormente reseñados, resulta indispensable determinar cuáles son los períodos de incapacidad laboral que se deben pagar y a cuál de las entidades accionadas corresponde reconocer y pagar cada uno de los mismos. En este sentido, la Sala encuentra acreditado que la accionante ha recibido certificados de incapacidad correspondientes a los siguientes períodos[129]:
Ahora bien, contrario a lo sostenido por la EPS Sanitas, la simple interrupción de la continuidad de los períodos en los que se prescriben certificados de incapacidad no basta para que se pueda predicar una ausencia de continuidad en las incapacidades. En efecto, como lo han reconocido tanto esta Corporación[130] como el Ministerio de Salud y Protección Social, las interrupciones inferiores a 30 días no rompen con la continuidad de un período de incapacidad. De este modo, a partir de la aplicación analógica del artículo 13 de la Resolución 2266 de 1998, “se entiende como prorroga de incapacidad, la que se expide con posterioridad a la inicial, por la misma enfermedad o lesión, o por otra que tenga relación directa con ésta, así se trate de código diferente y siempre y cuando entre una y otra no haya interrupción mayor a treinta (30) días calendario”[131].
Una vez determinados los períodos de incapacidades que ha registrado la accionante, resulta posible asignar las responsabilidades respecto del reconocimiento y pago de cada uno de ellos:
En cuanto al primer período, valga aclarar que el auxilio de incapacidad correspondiente a los primeros 180 días fue efectivamente sufragado por la EPS. Por lo tanto, el pago del subsidio de incapacidad causado a partir del 3 de octubre de 2013 y hasta el día 540 corresponderá a la AFP Protección, habida cuenta de que la EPS Sanitas expidió el concepto de rehabilitación en el plazo estipulado por la ley.
En cuanto al segundo y tercer período, es claro que las incapacidades desde el día 2 y hasta la finalización del lapso establecido corresponden a la EPS Sanitas toda vez que no se prolongaron más allá de 180 días.
Por último, en cuanto al cuarto período de incapacidades, se debe señalar que los primeros 180 días deben ser cubiertos por la EPS Sanitas. Sin embargo, a partir del día 180 y hasta el día 540, la obligación de sufragar el subsidio de incapacidad corresponde a la AFP Protección.
Finalmente, esta Sala de Revisión no puede dejar de advertir que mediante dictamen del 23 de diciembre de 2015, la accionante fue calificada con una pérdida de capacidad laboral permanente parcial de origen común correspondiente al 42.17%[132]. No obstante lo anterior, existen diversos aspectos que permiten a esta Corporación inferir que la disminución ocupacional de la actora pudo haber progresado desde dicho momento.
En primer lugar, conviene precisar que según las historias clínicas posteriores al referido dictamen –tanto aquellas anexas al escrito de tutela como las aportadas en sede de revisión–, el estado de salud de la accionante ha empeorado, pues registra un nuevo intento de suicidio de alta lesividad, muestra signos de “deterioro cognitivo” y presenta agravamiento de los síntomas de su enfermedad. Además, la paciente refiere que ha padecido alucinaciones y crisis de manía cuando intenta desempeñar funciones relacionadas con sus estudios[133].
En segundo lugar, es pertinente resaltar que a la tutelante se le han continuado prescribiendo incapacidades desde el momento en que se emitió el dictamen de pérdida de capacidad laboral que resolvió la cuestión con carácter definitivo. Incluso, al momento del fallo, la tutelante ya acumula más de 275 días de incapacidad en el período más reciente de incapacidades continuas. Este hecho también fue resaltado también por la EPS demandada, quien advirtió que la accionante “ha continuado incapacitada hasta mayo de 2017 en forma continua, lo cual evidencia que su estado de salud no le ha permitido reincorporarse laboralmente”[136].
Así mismo, la Sala observa que entre el 5 de abril de 2013 (fecha en que comenzaron a prescribirse incapacidades continuas) y el 13 de junio de 2017 (fecha de finalización de la última incapacidad que la actora tuvo ocasión de aportar al proceso) la tutelante certificó incapacidades por 1092 de los 1530 días que transcurrieron entre ambas fechas. En otras palabras, la señora D.M. estuvo incapacitada durante el 71,37% de este período.
Por último, cabe destacar que la peticionaria expresó su inconformidad con el dictamen de pérdida de capacidad laboral proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez desde la presentación de la acción de tutela. De igual modo, se verificó que la accionante solicitó ante la AFP Protección la revisión de la calificación de pérdida de capacidad laboral mediante petición del 22 de marzo de 2017[137]. En este sentido, es manifiesta la intención de la actora de que el porcentaje de pérdida de capacidad que le fue asignado mediante dictamen del 23 de diciembre de 2015 sea revisado o, en su defecto, que se inicie el proceso para obtener una nueva calificación.
Sobre el particular, es importante destacar que la accionante tiene la posibilidad de solicitar que se surta nuevamente el proceso de calificación de su disminución ocupacional así como de requerir la revisión del dictamen de pérdida de capacidad laboral que se encuentra en firme. De este modo, el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013 dispone, en lo pertinente:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de segunda instancia dictada el 16 de enero de 2017, por el Juzgado Veinticuatro Civil del Circuito de Bogotá que, a su vez, revocó la decisión de primera instancia, proferida por el Juzgado Setenta y Uno Civil Municipal de Bogotá el 9 de noviembre de 2016. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social, a la salud y a la vida digna de la señora D.M., por las razones expuestas en este fallo.
SEGUNDO. ORDENAR a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. que, dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia y si aún no lo ha hecho, pague a la señora D.M. el subsidio por incapacidad desde el 3 de octubre de 2013 y hasta el 12 de octubre de 2014 (360 días, habida cuenta la interrupción de 15 días que se produjo en dicho lapso), y desde el 23 de enero de 2017 hasta el 13 de junio del mismo año (95 días).
TERCERO. ORDENAR a la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A., por intermedio de su representante legal o quien haga sus veces que, dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia y si aún no lo ha hecho, pague a la señora D.M. el subsidio por incapacidad correspondiente a los periodos comprendidos entre: (i) el 13 de octubre de 2014 y hasta el 10 de mayo de 2015 (184 días, habida cuenta de la deducción de 4 días por la falta de certificado de incapacidad entre el 8 y el 11 de noviembre de 2014); (ii) el 3 de noviembre de 2015 y el 2 de enero de 2016 (60 días); (iii) el 11 de abril de 2016 y el 13 de mayo de 2016 (33 días) y (iv) del 26 de julio de 2016 al 22 de enero de 2017 (180 días), según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
CUARTO. INFORMAR a la señora D.M. que se encuentra legitimada para solicitar la revisión del dictamen del 23 de diciembre de 2015 mediante el recurso previsto en el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013. En el evento en que la actora decida agotarlo, ORDENAR a la AFP Protección o a quien haga sus veces como entidad encargada del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral desde la primera oportunidad solicitado por la accionante mediante petición del 22 de marzo de 2017, que suspenda dicho proceso hasta que se conozca el resultado de la revisión del dictamen ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Si la valoración de pérdida de capacidad laboral supera el 50%, se dejará sin efectos la nueva calificación en el estado en que se encuentre. En caso de que la accionante opte por no solicitar la revisión, seguirá su curso la calificación en primera oportunidad y se surtirá el proceso desde el inicio.
[1] El expediente de la referencia fue seleccionado y repartido a la Magistrada Sustanciadora por la Sala de Selección Número Tres de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados (E) I.H.E.M. y A.A.G. el día 16 de marzo de 2017, de acuerdo con los criterios orientadores del proceso de selección de carácter (i) subjetivo, denominado ‘urgencia de proteger un derecho fundamental’ y (ii) objetivo, denominado ‘desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional’.
[2] El nombre de la accionante será sustituido por el de D.M..
[3] De acuerdo con la cédula de ciudadanía de la señora D.M., visible en el folio 168 del cuaderno de primera instancia (Cuaderno No. 1), ésta nació el 4 de noviembre de mil novecientos setenta y tres 1973. Siempre que se haga mención a un folio se entenderá que se alude al Cuaderno No. 1 del expediente de tutela, salvo que se indique otra cosa.
[8] En el folio 84 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional obra copia de la respuesta que Sanitas EPS le dio a la señora D.M. relacionada con el historial de las incapacidades otorgadas a su favor. En el listado se especifica que la primera incapacidad se prescribió desde el 14 de febrero de 2011 hasta el 24 del mismo mes y año.
[10] A folio 453 consta el concepto desfavorable de rehabilitación, emitido por la médica laboral J.A.C. (adscrita a la EPS Sanitas) el 24 de junio de 2013.
[12] De acuerdo al escrito aportado por Sanitas EPS en sede de revisión, visible en el respaldo del folio 24 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional, esta entidad remitió el caso de la señora D.M. a la AFP Protección mediante oficio No. LM1DG-0209 del 24 de junio de 2013.
[13] A folio 423 reverso y 424 obra la comunicación de Protección AFP en la que se le informa a la señora D.M. el resultado del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral emitido por Suramericana de Seguros en primera oportunidad (dictamen No. 52148190), con fecha del 9 de febrero de 2015. La fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral fijada en este dictamen es del 23 de octubre de 2014.
[20] El 5 de abril de 2013, el médico tratante de la señora D.M. incluyó en su historia clínica la siguiente nota aclaratoria: “paciente en proceso de pensión por invalidez por la cronicidad del cuadro afectivo y recurrencia del mismo. No está en capacidad de realizar ninguna labor formal. Se expide incapacidad médica por 30 días a partir de la fecha hasta el 4 de mayo de 2013”. Folio 120.
[23] Para fundamentar sus afirmaciones, la accionante aporta una declaración extrajuicio que la señora J. rindió ante la Notaría 40 de Bogotá en la cual afirma que su hija D.M. depende económicamente de ella para todos sus gastos, ya que no percibe ingreso alguno (Folio 186).
[52] Las copias de las órdenes de incapacidades otorgadas a la señora D.M. se encuentran visibles desde el folio 129 hasta el folio 145 del Cuaderno No. 3.
[59] Sentencia T-373 de 2015 M.P.G.S.O.D..
[61] Sentencias C-914 de 2013 (M.P.L.E.V.S.) y C-1002 de 2004 (M.P.M.G.M.C..
[62] Véanse, entre otras, sentencias T-968 de 2014. M.P.G.S.O.D.; T.404 de 2010. M.P.M.V.C.C..
[63] Sentencia T-662 de 2016. M.P.G.S.O.D..
[64] Sentencias T-163 de 2017 (M.P.G.S.O.D.); T-328 de 2011 M.P. (JorgeI.P.C.); T-456 de 2004 (M.P.J.A.R., T-789 de 2003 (M.P.M.J.C.E., T-136 de 2001 (M.P.R.U.Y., entre otras.
[65] Sentencia T-311 de 1996, M.P.J.G.H.G..
[66] Ver, entre otras, las sentencias T-311 de 1996, M.P.J.G.H.G.; T-920 de 2009, G.E.M.M.; T-468 de 2010, M.P.J.I.P.P.; T-182 de 2011, M.P.M.G.C.; T-140 de 2016, M.P.J.I.P.P..
[69] El 5 de abril de 2013, el médico tratante de la señora D.M. incluyó en su historia clínica la siguiente nota aclaratoria: “paciente en proceso de pensión por invalidez por la cronicidad del cuadro afectivo y recurrencia del mismo. No está en capacidad de realizar ninguna labor formal. Se expide incapacidad médica por 30 días a partir de la fecha hasta el 4 de mayo de 2013”. Folio 120.
[70] Sentencias T-834 de 2005. M.P.C.I.V.H. y T-887 de 2009. M.P.M.G.C..
[71] Sentencia T-246 de 2015. M.P.M.V.S.M..
[72] Así en la sentencia T-246 de 2015, M.P.M.V.C.C., esta Corte señaló que “[…] no existe un término establecido como regla general para interponer la acción de tutela, ni siquiera cuando se trate de tutelas contra providencias judiciales. Así, el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde la discrecionalidad y autonomía judicial, con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional […]”.
[73] Sentencias T-1009 de 2006, M.P.C.I.V.H.; T-299 de 2009, M.P.M.G.C., entre otras.
[74] Sentencia T-788 de 2013, M.P.L.G.G.P..
[75] Sentencia T-410 de 2013, M.P.N.P.P..
[76] Al respecto, la sentencia T-182 de 2011, M.P.M.G.C., señaló: “En el presente caso, si bien es cierto que la accionante presentó la acción de tutela en el mes de julio de 2010, luego de haber transcurrido más de un año y tres meses desde que la entidad accionada decidió no seguir cancelando sus incapacidades, no es menos cierto que la peticionaria siempre ha adoptado una actitud diligente para la protección de sus derechos fundamentales, toda vez que está siempre ha recurrido los actos administrativos que le han sido adversos, como lo reconoció la accionada, al señalar que la señora M.N.T.C. apeló el dictamen proferido por la Comisión Médico Laboral que le determinó una pérdida de capacidad laboral del 31.90%. Este recurso fue resuelto por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, la cual emitió un concepto de 43.65% de merma de la capacidad laboral, dictamen cuya ponencia y sustentación es del 19 de enero de 2010. Ante esta calificación también interpuso recurso de apelación ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el cual se encuentra actualmente en trámite.”
[77] Ver sentencia T-193 de 2013. M.P.M.G.C..
[83] Las consideraciones que se presentan en este acápite fueron retomadas de las sentencias T-144 de 2016 (M.P.G.S.O.D.) y T-968 de 2014 (M.P.G.S.O.D.).
[84] Ministerio de la Protección Social. Concepto 295689. 04-10-2010. Asunto: Radicado 264518. En cita en: C.R., J.C.. La incapacidad como acto médico. Universitas Médica, 54(1), 26-38. Bogotá, 2013.
[90] Sentencia T-419 de 2015, M.P.M.Á.R..
[91] Ver entre otras las sentencias T-097 de 2015, M.P.J.I.P.C.; T-698 de 2014, M.P. M.G.C.; T-333 de 2013, M.P.L.E.V.S. y T-485 de 2010, M.P.J.C.H.P..
[93] Sentencia T-419 de 2015, M.P.M.Á.R..
[94] T-419 de 2015, M.P.M.Á.R..
[96] Sentencia T-920 de 2009. M.P.G.E.M.M.. V. también: Concepto Jurídico 201511400874021 de 21 de mayo de 2015 del Ministerio de Protección Social.
[97] Sentencia T-920 de 2009. M.P.G.E.M.M.. Al respecto, indicó: “No resultaría coherente con el ordenamiento constitucional, que mientras el Sistema General de Riesgos Profesionales garantiza integralmente todas las prestaciones asistencias y económicas que se derivan de la incapacidad laboral por enfermedad profesional, otorgándole al trabajador un subsidio por incapacidad temporal equivalente al salario desde el inicio de la incapacidad hasta el momento de su rehabilitación, incluso aquellas que superan los 180 días, no suceda lo mismo en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando se trata de una incapacidad que surge por enfermedad de origen común. Ello, comporta una discriminación que no es constitucionalmente admisible, como quiera que el origen de la enfermedad no debe ser factor determinante del grado de protección que merece el trabajador incapacitado. En cualquier circunstancia, quien se encuentre imposibilitado física, psíquica o sensorialmente para desempeñar su trabajo, igualmente requiere de los ingresos necesarios que le permitan subsistir de manera digna y, en tal sentido, es titular de la protección que le otorga el ordenamiento jurídico.”
[98] Sentencia T-920 de 2009 (M.P.G.E.M.M..
[99] Véanse, entre otras: sentencia T-146 de 2016 (M.P.J.I.P.P.); sentencia T-333 de 2013 (M.P.L.E.V.S.); sentencia T-729 de 2012 (M.P.A.J. Estrada); sentencia T-920 de 2009 (M.P.G.E.M.M..
[100] Es indispensable aclarar que el empleador deberá asumir el pago de las incapacidades y en general de todas las prestaciones garantizadas por el Sistema de Seguridad Social Integral cuando no haya afiliado al trabajador o cuando a pesar de haber sido requerido por las entidades del sistema, se haya encontrado en mora en las cotizaciones al momento de ocurrir el siniestro. Ver: sentencias T-146 de 2016 (M.P.J.I.P.P.) y T-723 de 2014 (M.P.M.V.C. Correa).
[101] Según la Sentencia T-561 de 2010, M.P.N.P.P. “una persona es inválida cuando no puede seguir ofreciendo su fuerza laboral, por la disminución sustancial de sus capacidades físicas e intelectuales para desarrollar una actividad laboralmente remunerada”. Así mismo, sobre concepto de invalidez ver T-377 de 2012, M.P.N.P.P..
[102] Sala de Casación Laboral, rad. 17187 de noviembre 27 de 2001, M.P.G.V.S..
[103] Sentencia T-468 de 2010. M.P.J.I.P.P.. En esta ocasión, la Corte resolvió varios expedientes acumulados sobre incapacidades. En el expediente T-2497616, el actor presentaba más de 540 días de incapacidad y, pese a que había sido calificado su pérdida de capacidad laboral con un porcentaje del 33.65%, los médicos seguían prescribiéndole incapacidades.
[104] Sentencia T-468 de 2010. M.P.J.I.P.P..
[105] Sentencia T-468 de 2010. M.P.J.I.P.P..
[106] Sentencia T-468 de 2010. M.P.J.I.P.P.. Se entendió que, en este caso, al accionante “se le habían reconocido más de los días estipulados en las normas pertinentes”.
[107] Sentencia T-684 de 2010. M.P.N.P.P..
[108] Sentencia T-876 de 2013. M.P.G.E.M.M..
[109] Ley 1753 de 2015. “ARTÍCULO 267. V. y D.. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.” La ley fue publicada en el Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015.
[110] Sentencia T-144 de 2016 (M.P.G.S.O.D.); sentencia T-200 de 2017 (M.P.J.A.C.A..
[111] Sentencia T-144 de 2016 (M.P.G.S.O.D.) “Esa situación de desigualdad tiene un fundamento legal que es entendible desde el punto de vista de las reglas de vigencia y aplicación de las leyes. Sin embargo, genera una tensión constitucional que no puede ser omitida por la Corte, pues a la luz del principio de igualdad material, no hay razón para diferenciar y beneficiar sólo a un grupo de personas, en virtud de una consideración temporal, a sabiendas de que la situación se evidenciaba con anterioridad. Es decir, no hay una justificación constitucionalmente válida para fijar tal diferencia en la posibilidad de protección legal.”
[112] Sentencia T-144 de 2016 (M.P.G.S.O.D.) “Como fundamento adicional, ha de resaltarse que la aplicación retroactiva de la Ley, si bien impone una carga administrativa en cabeza de las EPS, no son ellas quienes al final van a asumir la obligación, pues es en últimas el Estado, en cabeza de la entidad administradora de los recursos del sistema general de seguridad social en salud, quien les pagará a éstas los dineros cancelados por dicho concepto”.
[113] Sentencia T-144 de 2016. M.P.G.S.O.D..
[114] Sentencia T-144 de 2016. M.P.G.S.O.D.. Cabe anotar que la identificación de las tres reglas establecidas por la citada providencia fue llevada a cabo por la sentencia T-200 de 2017 (M.P.J.A.C.A..
[115] Sentencia T-200 de 2017. M.P.J.A.C.A..
[116] Sentencia T-200 de 2017. M.P.J.A.C.A..
[117] Sentencia T-200 de 2017. M.P.J.A.C.A..
[118] Sentencia T-200 de 2017. M.P.J.A.C.A..
[119] En el folio 84 del cuaderno de revisión de la Corte Constitucional obra copia de la respuesta que Sanitas EPS le dio a la señora D.M. relacionada con el historial de las incapacidades otorgadas a su favor. En el listado se especifica que la primera incapacidad se prescribió desde el 14 de febrero de 2011 hasta el 24 del mismo mes y año.
El reconocimiento y pago a las Entidades Promotoras de Salud por el aseguramiento y demás prestaciones que se reconocen a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluido el pago de incapacidades por enfermedad de origen común que superen los quinientos cuarenta (540) días continuos. El Gobierno Nacional reglamentará, entre otras cosas, el procedimiento de revisión periódica de la incapacidad por parte de las EPS, el momento de calificación definitiva, y las situaciones de abuso del derecho que generen la suspensión del pago de esas incapacidades. (…)”.
[127] Artículo 6, literal c) de la Ley 1751 de 2015. Así mismo, véase: Sentencia C-313 de 2014. M.P.G.E.M.M..
[130] Sentencia T-144 de 2016. M.P.G.S.O.D..
[134] El 5 de abril de 2013, el médico tratante de la señora D.M. incluyó en su historia clínica la siguiente nota aclaratoria: “paciente en proceso de pensión por invalidez por la cronicidad del cuadro afectivo y recurrencia del mismo. No está en capacidad de realizar ninguna labor formal. Se expide incapacidad médica por 30 días a partir de la fecha hasta el 4 de mayo de 2013”. Folio 120.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal - Sala de decisión de tutelas nº T 88276 de 19 de Octubre de 2016

References: artículo 67
 artículo 86
 artículo 227
 artículo 16
 artículo 121
 artículo 13
 Resolución 
 artículo 55
 artículo 55
 Artículo 6