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Timestamp: 2016-10-23 01:24:39+00:00

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96 I 138
96 I 13825. Auszug aus dem Urteil vom 25. Februar 1970 i.S. Hall gegen Regierungsrat des Kantons Bern.
Profession de chiropraticien; ordonnance cantonale: contenu admissible. Art. 4 et 31 Cst., s�paration des pouvoirs. Il est compatible avec les principes constitutionnels pr�cit�s de soumettre � un examen principalement pratique les chiropraticiens exer�ant d�j� dans le canton de Berne au moment de l'entr�e en vigueur de la nouvelle ordonnance. Faits � partir de page 138
BGE 96 I 138 S. 138
A.- Der Regierungsrat des Kantons Bern erliess am 1. Juli 1969 "in Ausf�hrung von � 3 Abs. 2 des Gesetzes vom 14. M�rz 1865 �ber die Aus�bung der medizinischen Berufsarten" BGE 96 I 138 S. 139eine Verordnung "�ber die Chiropraktoren". Diese wurde am 6. August 1969 im Amtsblatt ver�ffentlicht und enth�lt unter anderem folgende Bestimmungen:
"Art. 1. Die Direktion des Gesundheitswesens erteilt im Kanton Bern wohnhaften, gut beleumdeten Schweizer B�rgern, die einen F�higkeitsausweis im Sinne von Art. 2 dieser Verordnung besitzen, die Bewilligung zur Aus�bung der Chiropraktik.
Art. 2. 1 Als F�higkeitsausweis gilt das Zeugnis �ber das Bestehen der kantonalen Chiropraktorenpr�fung (Art. 10 bis 17 und Art. 20).
Art. 20. Chiropraktoren, die beim Inkrafttreten dieser Verordnung bereits im Kanton Bern t�tig sind, werden von der Direktion des Gesundheitswesens zu einer vorwiegend praktischen Chiropraktorenpr�fung zugelassen, sofern sie
a) im Kanton Bern niedergelassen und gut beleumdet sind;
b) ihre Fachausbildung an einem vom Eidgen�ssischen Departement des Innern anerkannten Ausbildungsinstitut f�r Chiropraktoren vor dem 1. Januar 1965 aufgenommen und
c) den zur Zeit ihrer Ausbildung vorgeschriebenen Lehrgang dieses Institutes erfolgreich absolviert haben. Ist diese Fachausbildung nach dem 31. Dezember 1964 abgeschlossen worden, so ist �berdies eine mindestens einj�hrige Assistentenzeit bei einem in der Schweiz t�tigen Chiropraktor nachzuweisen.
Gesuche um Zulassung zu dieser Pr�fung sind mit den n�tigen Zeugnissen innerhalb dreier Monate seit dem Inkrafttreten dieser Verordnung bei der Direktion des Gesundheitswesens einzureichen.
Wird die Pr�fung innerhalb zweier Jahre bestanden, so erteilt die Direktion des Gesundheitswesens dem Bewerber die Praxisbewilligung.
Die Pr�fung kann nur einmal wiederholt werden."
B.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 12. September 1969 verlangen Frau Eliane R. Hall, geb. Kuchen, Schweizerb�rgerin, und ihr Ehemann Harry R. Hall, amerikanischer Staatsangeh�riger, die Aufhebung der Art. 2 (richtig: 2 Abs. 1) und 20 der Chiropraktorenverordnung.
In der Beschwerde wird festgestellt, Eliane R. Hall habe in Bern die Maturit�tspr�fung bestanden, nachher in USA Chiropraktik studiert und am 30. September 1953 an der Palmer School of Chiropractic in Davenport den Grad eines Doktors der Chiropraktik erworben. Am 8. Oktober 1953 habe sie �berdies im Staate Georgia das Staatsexamen als Chiro praktorin bestanden.
Harry R. Hall habe am 5. M�rz 1951 an der Palmer School BGE 96 I 138 S. 140of Chiropractic den Grad eines Doktors der Chiropraktik erworben. Am 30. April 1952 habe er im Staate Jowa und am 15. Juli 1953 im Staate Michigan das Staatsexamen bestanden. Beide Beschwerdef�hrer, die in Muri/BE wohnen, �ben seit �ber 10 Jahren im Kanton Bern den Chiropraktorenberuf aus.
Sie halten daf�r, die angefochtene Verordnung verletze die Art. 4 und 31 BV. Die einzelnen R�gen und ihre Begr�ndung ergeben sich, soweit erforderlich, aus den nachstehenden Erw�gungen.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen.
1. �ber die Aus�bung des Chiropraktorenberufes bestanden im Kanton Bern bis in die neueste Zeit keine Vorschriften. Anlass zur Schaffung der umstrittenen Verordnung gab das BG vom 13. M�rz 1964 �ber die �nderung des Ersten Titels des KUVG (AS 1964 965). Dabei wurde dem Art. 21 KUVG der folgende neue Absatz 4 eingef�gt:
"Personen, denen ein Kanton auf Grund eines durch besondere Fachausbildung erworbenen und vom Bundesrat anerkannten Bef�higungsausweises die Bewilligung zur Aus�bung der Chiropraktik erteilt hat, sind berechtigt, innert den Schranken dieser Bewilligung f�r die Krankenversicherung t�tig zu sein. Artikel 15 Absatz 1 und Artikel 17 Absatz 1 finden sinngem�ss Anwendung."
Gest�tzt auf Art. 21 Abs. 4 KUVG erliess der Bundesrat am 15. Januar 1965 eine "Verordnung IV �ber die Krankenversicherung betreffend die Anerkennung kantonaler Bef�higungsausweise der Chiropraktoren f�r die Krankenversicherung" (AS 1965 55). Deren Art. 1 sieht vor, dass kantonale Bef�higungsausweise f�r Chiropraktoren "auf Grund einer in der Schweiz erfolgreich abgelegten Pr�fung" anerkannt werden. Zur Pr�fung zugelassen werden Bewerber mit schweizerischem oder anderem anerkanntem Maturit�tsausweis, die ein vom Eidgen�ssischen Departement des Innern anerkanntes Ausbildungsinstitut mit vollen 36 Studienmonaten absolviert haben und w�hrend mindestens einem Jahr bei einem Chiropraktor mit anerkanntem Bef�higungsausweis als Assistent t�tig gewesen sind (Art. 2). F�r die schon bisher t�tigen Chiropraktoren enth�lt indessen Art. 5 Abs. 1 folgende �bergangsbestimmung: BGE 96 I 138 S. 141
"Chiropraktoren, die am 1. Januar 1965 auf Grund eines den Artikeln 1 und 2 nicht vollst�ndig entsprechenden Bef�higungsausweises eine kantonale Bewilligung zur Berufsaus�bung besitzen, sind zur Bet�tigung f�r die Krankenversicherung im Rahmen von Artikel 21 Absatz 4 des Gesetzes zugelassen."
Die genannten Vorschriften des Bundesrechtes erm�glichen den Chiropraktoren, unter gewissen Voraussetzungen f�r die Mitglieder von Krankenkassen t�tig zu sein. Dass der Kanton diese Voraussetzungen schaffe, w�nschten im Kanton Bern die Chiropraktoren selber.
2. Ausser dem soeben erw�hnten Zweck strebte der Regierungsrat mit der hier umstrittenen Verordnung ein weiteres Ziel an: Nicht nur f�r die Mitglieder der Krankenkassen, sondern zum Schutze jedermanns sollte eine Ordnung getroffen werden, die Personen mit ungen�genden F�higkeiten von der Chiropraktorent�tigkeit ausschliesst. Der Regierungsrat st�tzt sich dabei auf das Gesetz vom 14. M�rz 1865 �ber die Aus�bung der medizinischen Berufsarten. Dessen � 3 Abs. 2 erm�chtigt die Gesundheitsdirektion, "an solche, welche sich zur Aus�bung gewisser Verrichtungen der sogenannten niedern Chirurgie anmelden, nach bestandener Pr�fung oder auf Vorlegung von Zeugnissen �ber den Besitz der erforderlichen Kenntnisse und F�higkeiten, besondere Bewilligungen zu erteilen".
Die Parteien gehen darin einig, dass die Chiropraktik zum Bereich der "niedern Chirurgie" im Sinne des genannten Erlasses geh�rt. Die Beschwerdef�hrer machen auch nicht etwa geltend, Art. 3 Abs. 2 erm�chtige die Gesundheitsdirektion nur zu konkreten Verf�gungen, nicht aber den Regierungsrat zu einem generellen Erlass. Die Parteien gehen denn auch offensichtlich davon aus, die Befugnis zum Erlass der umstrittenen Verordnung sei in der Vollzugsgewalt des Regierungsrates (Art. 38 KV) eingeschlossen. Streit herrscht nur �ber den zul�ssigen Inhalt der Verordnung.
3. Die Beschwerdef�hrer bestreiten die gesetzliche Grundlage der Verordnung, indem sie vorbringen, der Regierungsrat habe etwas angeordnet, was nur der Gesetzgeber h�tte anordnen d�rfen. Damit machen sie im Grunde geltend, die kantonale Instanz habe das Prinzip der Gewaltentrennung verletzt. Zu dieser R�ge sind beide Beschwerdef�hrer, auch Harry R. Hall als ausl�ndischer Ehemann einer Schweizerin legitimiert (nicht ver�ffentlichte Erw. 1b des Urteils BGE 96 I 45 ff.) BGE 96 I 138 S. 142
a) Die Beschwerdef�hrer fassen die Klausel �ber die Erteilung der Erlaubnis "nach bestandener Pr�fung oder auf Vorlegung von Zeugnissen" in dem Sinne auf, dass der Regierungsrat nur das eine oder das andere, keinesfalls aber beides h�tte anordnen d�rfen. Indessen l�sst sich Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes zwanglos in der Weise verstehen, dass die Bewilligungsinstanz nach ihrem sachverst�ndigen Ermessen die Voraussetzung einer Bewilligung bestimmen darf. Dabei ist es ihr anheimgestellt, eine Pr�fung anzuordnen oder vorhandene Zeugnisse zu w�rdigen; sie darf aber auch den Beweis der Qualifikation teils durch Pr�fung, teils durch Zeugnisse erbringen lassen. Selbst wenn man den Gesetzestext ausschliesslich im Sinne einer Alternative verstehen wollte, w�re es mindestens nicht der Bewerber, sondern die Beh�rde, die entschiede, ob eine Pr�fung verlangt oder nicht verlangt werden solle. Dabei k�nnte ihr nicht verwehrt werden, eine Pr�fung in jedem Fall zu verlangen. In dieser Kompetenz eingeschlossen w�re nat�rlicherweise auch die Bestimmung der Qualifikationsausweise, die ein Bewerber beizubringen hat, damit das Pr�fungsverfahren f�r ihn �berhaupt begonnen wird. Wenn dabei auch Zeugnisse ausl�ndischer Institute oder Staaten als solche Ausweise anerkannt werden, so wirkt sich das zugunsten der Pr�fungsbewerber, nicht zu deren Nachteil aus. In dieser Hinsicht ist mithin die R�ge, die Verordnung �berschreite inhaltlich die gesetzliche Grundlage, nicht begr�ndet.
b) Bedenken erwecken k�nnte die Beschr�nkung der Pr�fung auf Schweizerb�rger, wie es Art. 1 der Verordnung vorsieht. � 3 Abs. 2 des Gesetzes erw�hnt das B�rgerrecht nicht. Ob zwischen dem B�rgerrecht und der Qualifikation zur Aus�bung des Chiropraktorenberufes ein urs�chlicher Zusammenhang bestehe, erscheint als sehr zweifelhaft, braucht indessen nicht gepr�ft zu werden, weil eine solche R�ge in der Beschwerde nicht erhoben wurde.
4. Die Beschwerdef�hrer erblicken einen Verstoss gegen Art. 4 BV vor allem darin, dass die Verordnung des Regierungsrates f�r sie keine vollst�ndige Befreiung von jeglicher Pr�fung vorsieht.
Die Chiropraktorenverordnung ist ein generell abstrakter Erlass, der sich an eine unbestimmte Anzahl von Personen wendet. F�r ihn gelten die Regeln, die die Rechtsprechung f�r die Beurteilung gesetzgeberischer Erlasse entwickelt hat.
BGE 96 I 138 S. 143
Danach verst�sst ein solcher Erlass nur dann gegen Art. 4 BV, wenn er sich nicht auf ernsthafte Gr�nde st�tzen l�sst, wenn er sinn- und zwecklos ist, oder wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, f�r die sich ein vern�nftiger Grund in den zu regelnden tats�chlichen Verh�ltnissen nicht finden l�sst (BGE 93 I 112, BGE 91 I 84 mit Hinweisen). Innerhalb dieses Rahmens steht der kantonalen Beh�rde ein weiter Spielraum des Ermessens zu. Der Verfassungsrichter hat diese Befugnis zu achten; er darf nur bei Ermessensmissbrauch oder -�berschreitung eingreifen. Dagegen darf er nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der ordnenden Beh�rde setzen und nicht schon dann einschreiten, wenn der Erlass auf gesetzgebungspolitischen �berlegungen beruht, die der Richter als Gesetzgeber nicht angestellt h�tte (BGE 92 I 442 /43).
Diesen Kriterien der Rechtsprechung h�lt der angefochtene Erlass stand. Das Bundesrecht (Art. 1 der erw�hnten Verordnung IV) stellt bez�glich der Pr�fungsf�cher und der Vorbildung der Pr�flinge sehr strenge Anforderungen. Die kantonale Verordnung stimmt in ihren Artikeln 11 (Vorbildung der Pr�flinge) und 13 (Pr�fungsf�cher) dem Sinne nach und weitgehend auch im Wortlaut mit den Artikeln 1 und 2 der Verordnung IV �berein. Gelten aber erhebliche Anforderungen f�r alle Personen, die den Chiropraktorenberuf aufnehmen, so lag es nahe, auch die schon praktizierenden, aber in der Schweiz nicht gepr�ften Chiropraktoren mindestens einer summarischen Bef�higungspr�fung zu unterwerfen. Art. 5 der Verordnung IV sieht das vor, indem er es den kantonalen Beh�rden anheimstellt, denjenigen Berufsangeh�rigen, die schon bisher praktiziert haben, Bewilligungen zu erteilen "auf Grund eines den Artikeln 1 und 2 nicht vollst�ndig entsprechenden Bildungsausweises". Dieser soll nach Art. 20 der angefochtenen Verordnung durch Bestehen einer ,,, vorwiegend praktischen" Pr�fung erbracht werden, einer Pr�fung, von der es im "Vortrag" der Gesundheitsdirektion zum Verordnungsentwurf heisst, sie sei so zu gestalten, dass "seri�se, fachkundige Chiropraktoren" sie "jederzeit ohne besondere Vorbereitung bestehen k�nnen". Eine solche Pr�fung ist nicht nur nicht sinn- und zwecklos, sondern l�sst sich auf durchaus ernsthafte Gr�nde st�tzen. Erst recht kann keine Rede davon sein, dass unverst�ndliche Unterscheidungen getroffen wurden. Im Gegenteil ist die �bergangsgeneration der Chiropraktoren gegen�ber BGE 96 I 138 S. 144den neu in den Beruf Eintretenden bevorzugt. Ob diese Bevorzugung noch weiter h�tte getrieben werden d�rfen, z.B. so weit, dass den Absolventen des Palmer College of Chiropractic in Davenport jegliches Examen erlassen worden w�re, braucht hier nicht er�rtert zu werden. Diese Frage liegt gerade in jenem Ermessensbereich, in den sich das Bundesgericht nicht einzumischen hat.
Die angefochtene Verordnung hielte dem Art. 4 BV �brigens auch dann stand, wenn man nicht die gegen�ber den kantonalen Gesetzgebern aufgestellten Kriterien anwenden wollte, sondern sich mit gew�hnlicher Willk�rpr�fung begn�gte. Auch bei solcher Pr�fung und unter Beachtung des Umstandes, dass das Palmer College in Davenport zu den vom Eidgen�ssischen Departement des Innern anerkannten Ausbildungsinstituten geh�rt (AS 1965 1199), k�nnte nicht davon gesprochen werden, dass schon die blosse Abnahme einer vorwiegend praktischen Bef�higungspr�fung jenseits einer mit vern�nftigen Gr�nden vertretbaren Ordnung liege.
5. Die Beschwerdef�hrer r�gen eine Verletzung von Art. 31 BV und verlangen, dass das Bundesgericht im Zusammenhang damit den Inhalt des kantonalen Rechts frei �berpr�fe. Entgegen der Ansicht der Beschwerdef�hrer ist die Abnahme einer praktischen Bef�higungspr�fung der vorher umschriebenen Art zwar gerade kein Eingriff, "der sich f�r den Betroffenen besonders einschneidend auswirkt" (vgl. BGE 95 I 16). Indessen ergibt sich die freie Pr�fung schon daraus, dass es hier um die Anwendung der verfassungsm�ssigen Handels- und Gewerbefreiheit und damit auch um die Einhaltung des Grundsatzes der Verh�ltnism�ssigkeit (BGE 93 I 219) geht.
Ob es sich beim Chiropraktorenberuf geradezu um eine neue wissenschaftliche Berufsart im Sinne des Art. 33 BV handle, kann hier offen bleiben. Jedenfalls stellt die Verordnung IV sowohl bez�glich der Vorbildung (vgl. Art. 2) als auch hinsichtlich der fachlichen Ausbildung (vgl. den Katalog in Art. 1) an diejenigen, die den Beruf neu ergreifen m�chten, hohe Anforderungen. Im Vergleich dazu ist das hier umstrittene Erfordernis der vorwiegend praktischen Pr�fung als f�r die �bergangsgeneration der Chiropraktoren g�nstige Bedingung zu werten. Wie sich dem erw�hnten "Vortrag" der Gesundheitsdirektion entnehmen l�sst, boten gerade die �bergangsbestimmungen des Art. 20 die gr�ssten Schwierigkeiten bei BGE 96 I 138 S. 145der Ausarbeitung des Verordnungsentwurfes. Der von einem Juristen pr�sidierte Arbeitsausschuss, dem Vertreter der medizinischen Fakult�t, der �rzte, der Krankenkassen und der Chiropraktoren sowie ein Neuenburger Chiropraktor (als Experte f�r die Gestaltung der kantonalen Chiropraktorenpr�fung) angeh�rten, hat sich nach langer Beratung auf den umstrittenen Art. 20 geeinigt. Diesem Befund einer Gruppe von Fachleuten kann das Bundesgericht keinen besser erarbeiteten eigenen Befund entgegenstellen. Namentlich k�nnte der Staatsgerichtshof nicht feststellen, dass die Pr�fung, die den bisher t�tigen Chiropraktoren auferlegt wird, im Vergleich zum angestrebten Ziel - Schutz des Publikums vor unqualifizierten Berufsangeh�rigen - nicht verh�ltnism�ssig sei.
Der Hinweis der Beschwerdef�hrer auf angeblich weniger weit gehende Anforderungen in andern Kantonen ist schon deshalb unbehelflich, weil alle Erlasse, auf die sich die Beschwerdef�hrer st�tzen, aus den 50-iger Jahren stammen und unter der heutigen Rechtslage (Revision des KUVG vom 13. M�rz 1964, Erlass der Verordnung IV �ber die Krankenversicherung vom 15. Januar 1965) �berholt sind.
Dass mit der umstrittenen �bergangspr�fung andere als polizeiliche (etwa gewerbepolitische) Zwecke angestrebt worden seien, machen die Beschwerdef�hrer zu Recht nicht geltend.
96 I 45,
93 I 112,
92 I 442 suite... ,
Art. 21 Abs. 4 KUVG suite... ,

References: Art. 4

BGE 
 BGE 
 Art. 2

Art. 2
 Art. 20

Art. 20
 Art. 2
 BGE 
 Art. 4
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 1
 Art. 5
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 Art. 3
 BGE 
 BGE 
 Art. 3
 Art. 1
 Art. 4

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 Art. 4
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 Art. 5
 Art. 20
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 Art. 4
 Art. 31
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 Art. 33
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 20
 BGE 
 Art. 20

Art. 21