Source: https://www.withthevoices.com/2013/09/20/el-impacto-de-la-secesion-en-el-derecho-de-la-ue/
Timestamp: 2020-08-14 07:36:32+00:00

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El impacto de la secesión en el Derecho de la UE | WithTheVoices
El impacto de la secesión en el Derecho de la UE
Sep 20, 2013 • Carlos García Muñoz
Son varios los miembros de la Comisión Europea que en el último año han secundado la tesis de que una Cataluña independiente quedaría fuera de la Unión Europea y debería encarar un largo proceso de negociaciones para ser (re)admitida. Esas han sido, grosso modo, las declaraciones del Presidente Durão Barroso, de los comisarios Viviane Reding y Joaquín Almunia, y de la portavoz de la Comisión Pia Ahrenkilde.
Fuente: http://www.presseurop.eu/es/content/article/3247961-ante-todo-mucha-calma
No puedo compartir una tesis tan sencilla para una cuestión tan compleja, y es por ello que trataré de rebatirla en este artículo. Pero antes de nada me gustaría hacer dos precisiones: la primera, que las declaraciones de la Comisión son meramente políticas, de respuesta a los medios, y no están avaladas por ningún dictamen jurídico sobre la materia, sino que se limitan a recordar las reglas de ingreso del artículo 49 del Tratado de la Unión Europea; y la segunda, que para abordar este tema debemos distinguir claramente entre los supuestos de secesión pactada y declaración unilateral de independencia, pues cada uno plantea lógicas distintas en el comportamiento de los actores políticos y en el uso que estos puedan hacer de las normas jurídicas que tienen a su alcance. Vayamos primero con el supuesto de secesión pactada.
I. POSIBILIDADES DE PERMANECER EN LA UNIÓN SI LA SECESIÓN ES PACTADA
¿Qué pasaría si el ordenamiento español se adecuara para permitir la independencia de Cataluña? ¿Difícil de imaginar? Preguntémoslo de otro modo: ¿qué pasaría si la mayoría de los escoceses votara a favor de la independencia en el referéndum que tienen previsto celebrar en 2014? En tal caso el Ejecutivo de David Cameron, que se ha comprometido a respetar el resultado, entablaría negociaciones con el Gobierno autónomo de Escocia para acordar los términos de la secesión y el proceso transitorio hacia la misma. Si los ingleses son honestos, atenderían el deseo de los escoceses de permanecer en la Unión Europea, e iniciarían también negociaciones con Bruselas para buscar una solución jurídica que adaptara los Tratados de la Unión al interés político de que Escocia se convirtiera en Estado Miembro de la manera menos traumática, esto es, salvaguardando en la medida de lo posible la aplicación ininterrumpida del Derecho de la Unión en Escocia.
¿Es eso posible? Es decir, ¿podría Escocia formar parte de la Unión Europea desde el primer día de su independencia? Si todos los Estados Miembros compartiesen esa voluntad política, desde luego que sí. ¿Cómo? Me atrevo a proponer una solución, que no tiene por qué ser la única. Me valdré de las siguientes fuentes: a) los artículos 4 y 10 de la Convención de Viena sobre la sucesión de Estados en materia de tratados, y b) los artículos 48 y 49 del Tratado de la Unión Europea.
Hemos citado en primer lugar la Convención de Viena sobre sucesión de Estados en materia de tratados (“la Convención de Viena” en adelante). Si bien no todos los Estados que son parte de la Unión Europea la han ratificado, es cierto que buena parte de su contenido, y en especial los dos artículos que citamos, reflejan costumbres internacionales. Así, para saber si Escocia podría suceder al Reino Unido como Estado parte en el Tratado de la Unión Europea (TUE) y en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), antes de acudir a las reglas de la propia Convención de Viena, hemos de ver si esos dos tratados constituyen una organización internacional. Y así es, la Unión Europea se sustenta en el TUE y el TFUE, que son los herederos del Tratado de Maastricht de 1992 y del Tratado de Roma de 1957, respectivamente. Como estos tratados regulan el funcionamiento de una organización internacional tan sui generis como la Unión Europea, para ver si Escocia puede suceder al Reino Unido como Estado parte de estos dos tratados, hemos de dirigirnos antes que nada a las “normas relativas a la adquisición de la calidad de miembro” de la Unión Europea (el artículo 49 del TUE), así como a “cualquier otra norma pertinente de la organización”.
El artículo 49 del TUE únicamente contempla la adquisición de la calidad de miembro de la Unión por vía de la adhesión a los Tratados. Pero yo pregunto: ¿no hay ningún otro artículo que permita modificar los Tratados para permitir la adquisición de la calidad de miembro por vía de la sucesión en los Tratados? ¡Sí lo hay, el artículo 48 del TUE! Recordemos el último inciso del artículo 4.a) de la Convención: “y sin perjuicio de cualquier otra norma pertinente de la organización.”
En efecto, el Reino Unido podría presentar al Consejo un proyecto de revisión de los Tratados para que Escocia, por vía de la sucesión de Estados, deviniera en Estado Miembro en el momento de su independencia. ¿Cómo? Del mismo modo que el Tratado de Lisboa modificó el TUE y transformó el Tratado de la Comunidad Europea en el TFUE que hoy conocemos, este proyecto de revisión del Reino Unido (llamémoslo por ejemplo “Tratado de Edimburgo”) modificaría el contenido del TUE y del TFUE para que estos mencionasen Escocia como Estado Miembro y regulasen de manera escrupulosa la representación de Escocia en las instituciones de la Unión y su participación en todas las políticas de la Unión. En otras palabras, hablamos de un tratado de reforma de los Tratados (como los Tratados de Ámsterdam, Niza o Lisboa) que realiza los mismos cambios en los Tratados constitutivos de la Unión (TUE y TFUE) que si se tratase de un tratado de adhesión.
Este “Tratado de Edimburgo” ligaría además su entrada en vigor al momento en que los Estados Miembros reconociesen conjuntamente la independencia de Escocia y ésta notificase a Bruselas su sucesión en este “Tratado de Edimburgo”, con el requisito previo de que todos los Estados Miembros lo hubiesen ratificado con anterioridad a la independencia. Para ello, Londres tendría que coordinar sus negociaciones con Edimburgo y Bruselas a fin de medir bien los periodos transitorios.
Es factible recurrir a este mecanismo clásico del Derecho Internacional, esto es, la celebración de un tratado de reforma que prevea expresamente la futura participación de Escocia como Estado sucesor, de conformidad con el artículo 10 de la Convención de Viena, antes citado. Lo sintetizamos así:
Y ahora hemos de aclarar una cuestión trascendental: que el artículo 49 del TUE regule el ingreso (by accession) de nuevos Estados en la Unión no significa que prohíba otras vías de adquirir la condición de Estado Miembro (i.e. by succession en un tratado de reforma). Los motivos son los siguientes:
1) Porque el artículo 49 únicamente se aplica a los Estados que ya son independientes;
2) Porque Escocia ya tiene armonizado de antemano su ordenamiento interno al acervo de la Unión (es irrelevante que en adelante se dote de una Constitución escrita no acorde al Derecho de la Unión, pues el mismo problema se presentaría en un Estado miembro que reformara su Constitución en ese sentido);
3) Porque el hecho de que Escocia adquiera la condición de miembro en el momento de su independencia no supone de facto ninguna ampliación (el territorio de aplicación del Derecho de la Unión no varía; los ciudadanos de la Unión son los mismos; etc.).
En otras palabras, ser un Estado es requisito previo para utilizar la vía del artículo 49, pero no para la que proponemos del artículo 48.
Conclusión de esta primera parte: una secesión pactada no implica necesariamente la salida de la Unión Europea, ni largos años de espera para la (re)admisión, siempre que haya voluntad política para adaptar las normas a las necesidades. Otra cosa es que haya actores políticos que se opongan a que Cataluña y Escocia puedan adquirir la condición de Estado miembro. Pero entonces seamos sinceros: no serán los Tratados, sino algunos Estados los que se opongan.
II. INCERTIDUMBRES Y LAGUNAS EN EL DERECHO DE LA UNIÓN ANTE UNA DECLARACIÓN UNILATERAL DE INDEPENDENCIA
Vayamos al otro supuesto que planteábamos al inicio de este escrito: ¿qué prevé el Derecho de la Unión Europea en el supuesto de que un Estado Miembro (España) no evite que parte de su territorio (Cataluña) se declare unilateralmente independiente? Nada. Esto es, el territorio escindido ni “sale automáticamente” del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, ni “permanece automáticamente” en él. ¿Qué tenemos entonces? Una situación de incertidumbre en la que los Estados Miembros, mientras no acordasen una posición común, no tendrían instrucciones claras y generales que se derivasen del Derecho de la Unión para relacionarse con la nueva entidad política (en adelante “Cataluña”). Y ello porque tendríamos consecuencias muy dispares en función de la materia concreta (ciudadanía de la Unión, Mercado Único, Unión Económica y Monetaria…) que provocarían un desajuste normativo tremendo si los Estados Miembros se mantuviesen en la inacción.
Pongamos un ejemplo: hasta 1962 Argelia formaba parte del territorio de la República Francesa (no era una mera colonia) y entraba por tanto en el campo de aplicación territorial del Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE), con las modulaciones previstas en su artículo 227. La independencia argelina se fraguó con los Acuerdos de Evian entre Francia y el Gobierno provisional de la República argelina, con una guerra de por medio. En ningún momento se tuvieron en cuenta las repercusiones de la independencia en el Derecho Comunitario de la época. Es más, la mención de Argelia se mantuvo en el TCEE hasta 1992. Un ejemplo de la incertidumbre jurídica que se vivió entonces lo encontramos en las políticas aduanera y agrícola de la época: ¿los productos argelinos se consideraron extracomunitarios a partir de la independencia? La República Federal Alemana (RFA) siguió aplicando el régimen intracomunitario de bajadas de tarifas aduaneras a todos los productos originarios y procedentes de Argelia; Bélgica, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos mantuvieron el régimen intracomunitario para algunos productos argelinos (los industriales) y aplicaron el régimen de país tercero al resto de productos (los agrícolas, sobre todo cereales); Francia no le aplicaba ninguna exacción reguladora. Se trataba, como vemos, de un comportamiento “caprichoso” de los Estados Miembros, no sujeto a ningún enforcement u obligación que derivase de las disposiciones del TCEE.
Habría que esperar hasta la firma del Acuerdo de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y Argelia en 1976 para que los Estados Miembros uniformaran definitivamente sus relaciones comerciales con Argelia. En este asunto es recomendable leer la Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de octubre de 1971 en el asunto 15/71, C. Mackprang jr. contra la Comisión de las Comunidades Europeas, junto con las Conclusiones del Abogado General Sr. Alain Dutheillet de Lamothe de 28 de septiembre de 1971. También es interesante la lectura de la pregunta escrita nº 298/68 del parlamentario europeo M. Vredeling a la Comisión de las Comunidades Europeas, de 14 de febrero de 1969, y la respuesta de la Comisión del 23 de mayo de 1969.
Desde entonces las cosas han cambiado mucho y el Derecho de la Unión afecta hoy a materias que van más allá de la política aduanera y agrícola. Si entonces la situación no estuvo clara, ¿cómo lo va a estar hoy ante una declaración unilateral de independencia? Tenemos el agravante del reconocimiento del nuevo Estado. La República de Argelia fue rápidamente reconocida por la Comunidad Internacional, pero no se previó su impacto en el Derecho Comunitario. En el caso de la independencia unilateral de Cataluña no habría ni previsión de ese impacto ni, probablemente, un reconocimiento inmediato por el resto de países. ¿Tienen obligación los demás Estados Miembros de no reconocer la secesión unilateral de Cataluña en el caso de que el Estado matriz (España) no la reconozca? El artículo 4.2 del TUE establece lo siguiente: “La Unión respetará la igualdad de los Estados Miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial…”. Dejo la duda en el aire.
¿Qué pasa si los Estados Miembros no reconocen la independencia catalana? Los catalanes gozarían de los derechos de ciudadanía de la Unión y de las libertades de circulación en el Espacio Schengen mientras mostrasen los documentos que acreditan su nacionalidad española, pues ningún español de origen puede perder esta nacionalidad (artículo 11.2 de la Constitución Española) a menos que renuncie expresamente a ella para obtener la nacionalidad de un Estado reconocido por España (artículo 24 del Código Civil español).
¿Impondría Francia controles y aduanas en su frontera con Cataluña? ¿Seguirían los jueces portugueses e italianos reconociendo sentencias emanadas por los tribunales catalanes en virtud de las normas europeas de Derecho Internacional Privado? La situación sería paradójica, pues si los Estados Miembros no reconocen la independencia de Cataluña, ésta sigue en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, con el inconveniente de que la autoridad nacional competente (la española) no puede aplicarlo de facto. Sería una situación similar a la chipriota: el Protocolo nº 10 que acompaña las Actas relativas a la adhesión, entre otras, de la República de Chipre, suspendió la aplicación del acervo de la Unión en el territorio de la isla donde el Gobierno chipriota no ejercía un control efectivo, esto es, en el territorio de la República Turca del Norte de Chipre. Quizá este remedio se acordara para el territorio de una república catalana no reconocida por España, pues de ese modo se garantizaría, además, que ningún catalán perdiese sus derechos de ciudadanía de la Unión mientras exhibiese documentos de identidad españoles.
La salida “más o menos” automática de Cataluña de la Unión Europea pasa por que el Reino de España, seguido del resto de Estados Miembros de la Unión, reconozca antes esa declaración unilateral de independencia. Y ese reconocimiento, según la doctrina constitucional mayoritaria, vulneraría la Constitución Española.
En resumen: Cataluña no se sale “automáticamente” de la Unión Europea a menos que España y el resto de Estados Miembros reconozcan antes la declaración unilateral de independencia. Un acto de reconocimiento que, en teoría, no permite la Constitución Española y, quizá, tampoco el artículo 4.2 del TUE. ¿Callejón sin salida?

References: artículo 49
sui generis
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 48
 artículo 4
 artículo 10
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 48
 artículo 227
 artículo 4
 artículo 4