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Timestamp: 2016-10-22 05:17:53+00:00

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94 I 8215. Urteil vom 15. M�rz 1968 i.S. Tuor gegen Eidg. Oberzolldirektion
Imposition du tabac, protection des prix, amende d'ordre (art. 127 al. 1 lit. d et 146 LAVS, art. 94 de l'ordonnance du Conseil f�d�ral r�glant l'imposition du tabac du 30 d�cembre 1947, modifi�e les 4 juin 1962 et 6 octobre 1967). 1. L'art. 94 al. 1 de l'ordonnance r�glant l'imposition du tabac, selon lequel le prix de d�tail indiqu� sur les emballages fait loi en principe, trouve sa base l�gale dans l'art. 127 al. 1 lit. d LAVS; il est par cons�quent valable (consid. 2). 2. Amende d'ordre (art. 146 LAVS) en cas de d�passement du rabais maximal autoris�. Lorsque l'auteur a viol� la r�glementation plusieurs jours de suite, on peut lui infliger une amende pour chaque jour. Mesure de l'amende (consid. 3). Faits � partir de page 83
A.- Der Bundesbeschluss vom 13. Oktober 1933 �ber die ausserordentlichen und vor�bergehenden Massnahmen zur Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts im Bundeshaushalt (Finanzprogramm 1933) sah in Art. 26 die Besteuerung des Tabaks nach bestimmten Richtlinien vor. Dieser Artikel wurde im Bundesbeschluss vom 28. Oktober 1937 �ber die Verl�ngerung und Anpassung des Fiskalnotrechtes f�r das Jahr 1938 (Finanzprogramm 1938) neu gefasst; insbesondere wurde ein Abs. 3 beigef�gt, der den Bundesrat erm�chtigte, Massnahmen zu treffen a) "zur Sicherung einer inl�ndischen Tabakkultur und zur Erhaltung einer leistungsf�higen Tabakindustrie", b) "zur Erhaltung der Handarbeit in der Tabakindustrie" und c) "zur Regelung des Kleinhandels mit Tabakwaren". Auf Grund dieser neuen Ordnung erliess der Bundesrat am 24. Dezember 1937 einen Beschluss �ber die Besteuerung des Tabaks, dessen Art. 23 in Abs. 1 bestimmte: "Der Handel mit Tabakfabrikaten untersteht der Aufsicht der Oberzolldirektion, soweit dies zur Sicherung des Zollbezuges und der Fabrikationsabgabe notwendig ist."
Der durch das Finanzprogramm 1938 neu gefasste Text des Art. 26 des Finanzprogramms 1933 wurde in Art. 42 des (als Finanzordnung 1939-1941 bezeichneten) Bundesbeschlusses vom 22. Dezember 1938 �ber die Durchf�hrung der �bergangsordnung des Finanzhaushalts aufgenommen. Darauf �nderte und erg�nzte der Bundesrat am 23. Dezember 1938 seinen Beschluss vom 24. Dezember 1937 �ber die Besteuerung des Tabaks. So f�gte er dem Art. 23 neue Abs�tze bei, insbesondere Abs. 3 und 4, worin er die Unterbietung des auf den Packungen der Tabakfabrikate angegebenen Kleinhandelspreises verbot, ferner Abs. 5 und 6, welche einerseits die Gew�hrung der orts�blichen Rabatte oder R�ckverg�tungen in Form von Marken und Kassabons und anderseits die Zugabe von Z�ndh�lzern in Heftchen oder Sch�chtelchen vorbehielten.
Die Geltungsdauer der Finanzordnung 1939-1941 und des BRB vom 24. Dezember 1937 (mit den seitherigen Ab�nderungen und Erg�nzungen) wurde zun�chst bis Ende 1945 und sodann bis Ende 1949 verl�ngert.
B.- Art. 42 der Finanzordnung 1939-1941 wurde durch den BGE 94 I 82 S. 84vierten Abschnitt des zweiten Teils des Bundesgesetzes �ber die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 (AHVG) ersetzt. An die Stelle des Abs. 3 dieses Artikels trat Art. 127 des neuen Gesetzes, mit folgendem Wortlaut: "e) Schutzmassnahmen
a) zur Sicherung einer b�uerlichen Tabakkultur;
b) zur Erhaltung einer leistungsf�higen Tabakindustrie;
c) zur Erhaltung der Handarbeit in der Tabakindustrie, insbesondere durch Festsetzung niedrigerer Ans�tze f�r Tabakerzeugnisse, deren Herstellung oder Verpackung in Handarbeit erfolgt;
Gest�tzt auf das Gesetz vom 20. Dezember 1946 erliess der Bundesrat am 30. Dezember 1947 eine Verordnung betreffend die fiskalische Belastung des Tabaks (Tabaksteuerverordnung, TStV), deren Art. 94 u.a. bestimmt: "4. Preisschutz"
Abs. 1: "Der gem�ss Art. 87 auf den Packungen der Tabakfabrikate angegebene Kleinhandelspreis ist f�r die Abgabe an den Verbraucher im Kleinhandel verbindlich. Dieser Preis darf nicht durch Verabfolgung von Zugaben irgendwelcher Art unterboten werden ... "
(Nach Abs. 2 gilt diese Ordnung auch f�r die eingef�hrten Tabakfabrikate.)
a) Die Gew�hrung der orts�blichen Rabatte oder R�ckverg�tungen durch Selbsthilfeorganisationen und Rabattsparvereine sowie durch Kleinh�ndler, sofern der Rabatt nicht unmittelbar vom Verkaufspreis in Abzug gebracht wird, sondern die ausgeh�ndigten Marken und Kassabons erst eingel�st werden, wenn der rabattberechtigte Betrag mindestens Fr. 50 betr�gt. Als orts�bliche Rabatte gelten die Verg�tungen auf abgegebenen Rabattmarken und Eigenbons, deren H�he die von den bedeutenden �rtlichen Selbsthilfeorganisationen (Konsumvereine und Genossenschaften) gew�hrten R�ckverg�tungen nicht �bersteigt."
Durch Bundesgesetz vom 1. Februar 1952 wurden verschiedene die fiskalische Belastung des Tabaks betreffende Bestimmungen des Gesetzes vom 20. Dezember 1946 abge�ndert. Der alte Art. 127 AHVG wurde ersetzt durch Abs. 1 des neuen Art. 127, lautend: BGE 94 I 82 S. 85"Der Bundesrat trifft Massnahmen:
b) zur Erhaltung der kleinen und mittleren Betriebe der Tabakindustrie, insbesondere durch Gew�hrung von Erm�ssigungen auf der Fabrikationsabgabe;
Die Abs. 2-6 des neuen Art. 127 betreffen die Kontingentierung des Rohmaterials f�r die Herstellung von Zigarren.
Am 4. Juni 1962 �nderte der Bundesrat mehrere Abs�tze des Art. 94 TStV. Abs. 4 lit. a wurde wie folgt neu gefasst:
a) die Gew�hrung von Rabatten (einschliesslich R�ckverg�tungen und Gewinnanteile) bis auf 8 Prozent ausschliesslich in Form von Kassabons, Rabattmarken oder Eintragungen auf Rabattkarten und dergleichen, die erst eingel�st werden, wenn ihr rabattberechtigter Betrag mindestens 50 Franken ausmacht. Konsumenten-Selbsthilfeorganisationen, die in erster Linie und vorwiegend andere Waren als Tabakfabrikate verkaufen, d�rfen ihren Mitgliedern f�r jene Waren auf die vorgenannte Weise geleistete h�here Rabatte auch f�r Tabakfabrikate gew�hren. An Orten, wo eine Konsumenten-Selbsthilfeorganisation auch auf Tabakwaren mehr als 8 Prozent Rabatt leistet, d�rfen die �brigen Kleinh�ndler den Rabatt bis zur gleichen H�he bemessen."
Nach Art. 146 AHVG k�nnen Widerhandlungen gegen die Tabaksteuerverordnung mit einer Ordnungsbusse von 5 bis 1000 Franken geahndet werden.
C. - Die Firma Denner Vereinigte Filialunternehmungen AG, Z�rich, gew�hrte in den Jahren 1965 und 1966 K�ufern von Zigaretten Rabatte von 16% an Orten, wo die Konsumenten-Selbsthilfeorganisationen ihren Kunden die gleiche Verg�nstigung nicht einr�umten. Bruno Tuor, Chef des Rechtsdienstes der Firma, wurde deshalb von der Oberzolldirektion zu Ordnungsbussen verurteilt. Durch Urteil vom 28. November 1966 hob das Bundesgericht diese Bussen auf, in Erw�gung, dass Art. 94 Abs. 4 lit. a TStV (Fassung vom 4. Juni 1962) insoweit gegen Art. 4 BV verstosse, als dort nur die Konsumenten-Selbsthilfeorganisationen und nicht auch die �brigen Kleinh�ndler BGE 94 I 82 S. 86erm�chtigt werden, von sich aus Rabatte von mehr als 8% zu gew�hren (BGE 92 I 427 ff.).
D.- Am 5. Oktober 1967 nahm die Bundesversammlung ein Gesetz �ber die Tabakbesteuerung an, dessen Art. 48 lautet: "IV. Fortf�hrung des Preisschutzes
Artikel 127, Absatz 1, Buchstabe d, 146 und 148 bis 150 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 �ber die Alters- und Hinterlassenenversicherung bleiben als Grundlage f�r eine Beibehaltung des Preisschutzes noch w�hrend f�nf Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes in Geltung."
a) die Gew�hrung von Rabatten einschliesslich R�ckverg�tungen und �hnlichen Leistungen bis auf 10 Prozent."
Das Gesetz vom 5. Oktober 1967 ist Gegenstand eines von B�rgern gestellten Referendumsbegehrens.
E.- Ungeachtet der im BRB vom 6. Oktober 1967 festgelegten H�chstgrenze von 10% wies Bruno Tuor die 130 Filialgesch�fte der Firma Denner an, beim Verkauf von Zigarettenpaketen in Stangen und anderer Tabakwaren einen Rabatt von 16% zu gew�hren. Die Weisung wurde befolgt. An einer Pressekonferenz legte Tuor dar, dass er die vom Bundesrat zum Schutz der Preise der Tabakwaren getroffene Ordnung als verfassungs- und gesetzwidrig betrachte. Die Firma Denner liess durch Radio und Fernsehen eine Mitteilung �ber diese Stellungnahme verbreiten. Sie wies in Zeitungsinseraten und Anschl�gen auf den von ihr gew�hrten Rabatt hin.
Durch Verf�gung vom 13. November 1967 verurteilte die Oberzolldirektion Tuor wegen Widerhandlung gegen Art. 94 TStV (in der durch BRB vom 6. Oktober 1967 ge�nderten Fassung) zu 15 Ordnungsbussen von je 1000 Franken. F�r jeden Werktag in der Zeit vom 16. Oktober bis zum 2. November 1967 wurde eine Busse ausgesprochen. Die Verf�gung wurde dem Geb�ssten von der Direktion des II. Zollkreises er�ffnet.
F.- Tuor erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, die Bussenverf�gung vom 13. November 1967 sei aufzuheben, BGE 94 I 82 S. 87und er sei von Schuld und Ordnungsbusse freizusprechen; eventuell seien die Bussen herabzusetzen.
Es wird geltend gemacht, der in Art. 94 Abs. 1 TStV aufgestellte Grundsatz sei unverbindlich, da er weder mit der Garantie der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) vereinbar noch durch Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG in der Fassung vom 1. Februar 1952 gedeckt sei. Diese Gesetzesvorschrift sei "verfassungskonform" auszulegen. Sie erm�chtige den Bundesrat nicht, Preisschutzmassnahmen zu treffen und damit vom Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit abzuweichen. Sie erteile dem Bundesrat lediglich die Kompetenz, die "Modalit�ten f�r die Veranlagung und Einbringung der Tabaksteuer" zu ordnen. Zur Erhebung und zum Einzug dieser Steuer sei aber der Schutz der Preise der besteuerten Waren nicht notwendig. Diese Auffassung werde durch Meinungs�usserungen verschiedener Juristen - auch solcher des Bundeshauses - gest�tzt. Aus den Gesetzesmaterialen ergebe sich nicht, dass der Bundesrat habe erm�chtigt werden sollen, die Preise der Tabakwaren zu sch�tzen.
Auf jeden Fall sei der Gesamtbetrag der ausgesprochenen Bussen �bersetzt. Die Zollverwaltung habe in einer einzigen Verf�gung, die dem Verurteilten nicht von der Oberzolldirektion, sondern von der Direktion des II. Zollkreises er�ffnet worden sei, eine "Totalbusse" von Fr. 15 000.-- ausgef�llt. Dieser Betrag �bersteige das nach Art. 146 AHVG zul�ssige Maximum von Fr. 1000.--. Zudem stellten die dem Verurteilten vorgeworfenen Handlungen - wenn sie �berhaupt strafbar seien - ein fortgesetztes Delikt dar, f�r welches nur eine "Gesamtstrafe" h�tte ausgesprochen werden d�rfen. Die Oberzolldirektion h�tte in analoger Anwendung von Art. 68 Ziff. 1 Abs. 1 StGB nur eine Busse von h�chstens Fr. 1500.-- ausf�llen d�rfen. Sollte der Beschwerdef�hrer doch mehrere Bussen verwirkt haben, so w�re er nach Art. 68 Ziff. 1 Abs. 2 StGB zu einer Busse zu verurteilen gewesen, die seinem Verschulden angemessen sei. Auch unter diesem Gesichtspunkt seien die ausgesprochenen Bussen �bertrieben. Dem Beschwerdef�hrer k�nne nur ein leichtes Verschulden zur Last gelegt werden. Sein Vorgehen sei verst�ndlich, da die Rechtslage "h�chst unsicher" sei und er dem Bundesgericht habe Gelegenheit geben wollen, zu der Frage, die es in BGE 92 I 434 oben selbst aufgeworfen, aber offen gelassen habe, Stellung zu nehmen. W�ren jene Bestimmungen BGE 94 I 82 S. 88des StGB nicht anwendbar, so m�ssten die Bussen doch nach dem allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit herabgesetzt werden.
1. Nach Art. 113 Abs. 3 und Art. 114bis Abs. 3 BV ist das Bundesgericht an die von der Bundesversammlung erlassenen Gesetze und allgemein verbindlichen Beschl�sse sowie an die von ihr genehmigten Staatsvertr�ge gebunden. Dagegen kann das Gericht Verordnungen des Bundesrates grunds�tzlich auf ihre Rechtm�ssigkeit �berpr�fen. Es unterwirft dieser Kontrolle insbesondere die auf eine gesetzliche Delegation gest�tzten (unselbst�ndigen) Verordnungen des Bundesrates. Es pr�ft, ob solche Verordnungen sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz einger�umten Befugnisse halten. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht erm�chtigt, von der Verfassung abzuweichen, pr�ft das Gericht auch die Verfassungsm�ssigkeit der unselbst�ndigen Verordnungen (BGE 92 I 432 ff.).
2. Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG in der Fassung vom 1. Februar 1952 verpflichtet den Bundesrat, Massnahmen "zur Regelung des Kleinhandels mit Tabakwaren und Zigarettenpapier" zu treffen. Auf diese Delegation st�tzt sich Art. 94 TStV. Er erkl�rt - entsprechend dem Randtitel "Preisschutz" - die auf den Packungen der Tabakfabrikate angegebenen Kleinhandelspreise als verbindlich (Abs. 1), unter Vorbehalt einiger Ausnahmen, zu denen nach dem nun geltenden Text (Abs. 4 lit. a in der Fassung gem�ss BRB vom 6. Oktober 1967) insbesondere die Gew�hrung von Rabatten bis zu 10% geh�rt. Der Beschwerdef�hrer bestreitet die Gesetz- wie auch die Verfassungsm�ssigkeit des in Art. 94 Abs. 1 TStV aufgestellten Grundsatzes.
Indessen stellt sich die Frage der Verfassungsm�ssigkeit hier nicht. Entweder beauftragt Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG den Bundesrat, die Preise zu sch�tzen, wie dies die Oberzolldirektion geltend macht; oder die Bestimmung weist den Bundesrat an, fiskalische Massnahmen zu treffen, wie dies der Beschwerdef�hrer behauptet. Erweist sich der Standpunkt der Oberzolldirektion als richtig, so hat das Bundesgericht lediglich festzustellen, dass der vom Bundesrat angeordnete Preisschutz durch BGE 94 I 82 S. 89die gesetzliche Delegation gedeckt ist; es kann dann die vom Bundesrat getroffene Ordnung so wenig wie die ihr zugrunde liegende Gesetzesvorschrift auf Verfassungsm�ssigkeit �berpr�fen. Ist dagegen Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG im Sinne der Auffassung des Beschwerdef�hrers zu verstehen, so ist bloss festzustellen, dass die vom Bundesrat beschlossene Ordnung �ber den Rahmen der gesetzlichen Delegation hinausgeht und aus diesem Grunde nicht anwendbar ist; auch in diesem Falle hat das Gericht die Frage der Verfassungsm�ssigkeit des Verordnungsrechts nicht zu er�rtern. Zu pr�fen ist somit einfach, ob jene Gesetzesvorschrift den Bundesrat verpflichte, die Preise zu sch�tzen, oder ob sie ihn beauftrage, fiskalische Massnahmen zu treffen.
a) Mit dem Wortlaut von Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG vertr�gt sich die von der Oberzolldirektion vertretene Auslegung besser als die abweichende Auffassung des Beschwerdef�hrers.
Nach der deutschen Fasssung der Bestimmung hat der Bundesrat Massnahmen "zur Regelung des Kleinhandels mit Tabakwaren und Zigarettenpapier" zu treffen. Der Ausdruck "Regelung" hat allerdings eine so allgemeine Bedeutung, dass angenommen werden k�nnte, er decke sowohl Massnahmen steuerrechtlichen Charakters als auch solche zum Schutz der Preise. Immerhin h�tte der Gesetzgeber wohl einen Ausdruck mit engerem Sinn gew�hlt, wenn er Massnahmen zur Erleichterung der Veranlagung und des Bezuges der Tabaksteuer im Auge gehabt h�tte.
Dasselbe gilt f�r die italienische Fassung: "disciplinare il commercio al minuto dei tabacchi e della carta da sigarette". "Disciplinare" hat kaum eine engere Bedeutung als "regeln". Zweifellos l�sst sich "disciplinare" auf den Preisschutz beziehen, doch ist weniger sicher, ob der Ausdruck auch f�r Massnahmen steuerrechtlicher Art zutreffe.
Die franz�sische Fassung - "assainir le commerce de d�tail des tabacs manufactur�s et du papier � cigarettes" - ist eindeutig; mit ihr ist nur die Auffassung der Oberzolldirektion vereinbar. In der Tat kann mit dem Auftrag, einen Wirtschaftszweig zu "sanieren", nur gemeint sein, dass die Schwierigkeiten, in denen er sich befindet, zu beheben sind. Diesem Zweck dient offensichtlich der Schutz der Preise der vom Wirtschaftszweig vertriebenen Waren, da er die Gewerbegenossen vor den verderblichen Auswirkungen von Preisunterbietungen bewahren soll.
BGE 94 I 82 S. 90Dagegen wird dem Wirtschaftszweig durch Massnahmen, welche die Besteuerung der von ihm abgesetzten Waren sichern sollen, keineswegs geholfen.
b) Die L�sung, f�r die schon der Wortlaut von Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG spricht, wird best�tigt, wenn dieser Artikel als Ganzes in seinen inneren Zusammenh�ngen ins Auge gefasst wird.
Die lit. a, b und c des Art. 127 Abs. 1 sehen durchweg Massnahmen zum Schutze von Zweigen der Tabakbranche vor. In lit. a ist die Rede von der Sicherung einer b�uerlichen Tabakkultur, in lit. b von der Erhaltung der kleinen und mittleren Betriebe der Tabakindustrie und in lit. c von der Erhaltung der Handarbeit in dieser Industrie. Die durch die Novelle vom 1. Februar 1952 eingef�hrten Abs. 2-6 des Art. 127, welche die Kontingentierung der Zigarrenproduktion betreffen, stehen im Zusammenhang mit Abs. 1 lit. b; sie bezwecken ebenfalls die Erhaltung kleiner und mittlerer Betriebe der Tabakindustrie, wie sich aus ihrem Wortlaut ergibt und durch die Botschaft zur Novelle (BBl 1951 III S. 501 ff.) best�tigt wird. Die Annahme liegt deshalb nahe, dass auch in lit. d des Abs. 1 Schutzmassnahmen gemeint sind, n�mlich eben Massnahmen zum Schutze des Kleinhandels mit Tabakwaren und Zigarettenpapier.
Diese Auffassung ist umsomehr gerechtfertigt, als Art. 127 AHVG urspr�nglich mit dem Randtitel "Schutzmassnahmen" versehen worden war. Dieser Titel ist zwar in der Novelle vom 1. Februar 1952 weggelassen, aber auch nicht durch einen anderen ersetzt worden. Die Meinung war wohl, dass es beim bisherigen Titel bleibe; sind doch sonst allen Artikeln des AHVG Randtitel beigef�gt. Wie es sich damit verhalte, kann indessen offen gelassen werden. Auf jeden Fall ist der Zweck von Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG durch die Novelle offensichtlich nicht ge�ndert worden.
c) Die Auffassung der Oberzolldirektion steht auch im Einklang mit der Meinung, welche die eidgen�ssischen R�te wiederholt kundgetan haben.
Schon das Finanzprogramm 1938 und die Finanzordnung 1939-1941 erm�chtigten den Bundesrat, den Kleinhandel mit Tabakwaren zu "regeln" ("assainir", disciplinare"). Freilich machte der Bundesrat von der ihm im Finanzprogramm 1938 erteilten Erm�chtigung nur in der Weise Gebrauch, dass er den Handel mit Tabakfabrikaten der Aufsicht der Oberzolldirektion BGE 94 I 82 S. 91unterstellte, "soweit dies zur Sicherung des Zollbezuges und der Fabrikationsabgabe notwendig ist". Auf Grund der gleichlautenden Erm�chtigung in der Finanzordnung 1939-1941 erg�nzte er aber seinen fr�heren Beschluss, indem er die Unterbietung der auf den Packungen der Tabakfabrikate angegebenen Kleinhandelspreise - unter Vorbehalt einiger Ausnahmen - verbot. Als der Gesetzgeber im Gesetz �ber die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 jene fr�her erteilte Erm�chtigung wiederholte, musste er gew�rtigen, dass der Bundesrat davon weiterhin in gleicher Weise wie zuvor Gebrauch machen werde. Das war umsomehr zu erwarten, als der Bundesrat in seiner Botschaft vom 29. Mai 1946 �ber die Finanzierung der Alters- und Hinterlassenenversicherung erkl�rt hatte, er wolle "zum Schutze der Konsumenten und des Detailhandels" Vorschriften erlassen, "wonach die Tabakwaren zu den vom Fabrikanten im Einverst�ndnis mit der eidgen�ssischen Preiskontrolle festgesetzten, auf den Packungen aufgedruckten Preisen abgegeben werden m�ssen" (BBl 1946 II S. 639). W�ren die eidgen�ssischen R�te der Auffassung gewesen, dass der Bundesrat die ihm in der Finanzordnung 1939-1941 delegierte Befugnis zu weit ausgelegt habe, so h�tten sie wohl bei der Beratung der ihnen mit jener Botschaft unterbreiteten Vorlage klargestellt, in welchem Sinne nach ihrer Meinung die darin wieder gleich gefasste Delegation (nachmals Art. 127 lit. d AHVG) verstanden werden m�sse. Das ist indessen nicht geschehen. Im Gegenteil erkl�rte im St�nderat der Berichterstatter der Kommission, dass der Schutz der vom Fabrikanten festgesetzten Kleinhandelspreise mit Art. 34ter BV (in der damals geltenden Fassung) vereinbar sei. Darauf �usserte zwar ein Abgeordneter Bedenken, doch best�tigte anschliessend der Vorsteher des Finanz- und Zolldepartements die Absicht des Bundesrates, in der neuen Verordnung im Interesse des Kleinhandels wie auch der Konsumenten die Preise nach unten und oben zu sch�tzen, worauf die vorgeschlagene Delegationsnorm ohne weiteres genehmigt wurde (StenBull StR 1946 S. 454-457). Unter diesen Umst�nden ist anzunehmen, dass die eidgen�ssischen R�te der Meinung waren, der Bundesrat werde durch die neue Delegation (Art. 127 lit. d AHVG) erm�chtigt, Vorschriften zum Schutz der Kleinhandelspreise zu erlassen. Die Behauptung des Beschwerdef�hrers, es sei nur die Festlegung von H�chstpreisen beabsichtigt gewesen, trifft nicht zu. Es war ausdr�cklich BGE 94 I 82 S. 92vom Preisschutz nach oben und nach unten die Rede.
Unter �hnlichen Umst�nden wurde die Gesetzesnovelle vom 1. Februar 1952 angenommen. Der Bundesrat hatte gest�tzt auf Art. 127 lit. d des Gesetzes vom 20. Dezember 1946 in die Tabaksteuerverordnung vom 30. Dezember 1947 den Art. 94 aufgenommen, welcher die auf den Packungen der Tabakfabrikate angegebenen Kleinhandelspreise - mit gewissen Ausnahmen - als verbindlich erkl�rte. Der Gesetzgeber von 1952, der die lit. d des bisherigen Art. 127 AHVG im ersten Absatz des neuen Art. 127 beibehielt, musste sich bewusst sein, dass er damit den Bundesrat erm�chtigte, die Preisschutzordnung weiterzuf�hren. Die vom Beschwerdef�hrer erw�hnte Tatsache, dass im Jahre 1949 im Nationalrat einige Redner die Verfassungs- und Gesetzm�ssigkeit der vom Bundesrat auf Grund des Art. 127 AHVG erlassenen Vorschriften in Zweifel gezogen hatten, �ndert daran nichts. �brigens hatten sich die damals ge�usserten Bedenken mehr auf die Kontingentierung der Zigarrenfabrikation als auf den Schutz der Kleinhandelspreise bezogen.
Schliesslich ist auf Art. 48 des von der Bundesversammlung am 5. Oktober 1967 angenommenen (noch der Volksabstimmung zu unterbreitenden) Gesetzes �ber die Tabakbesteuerung hinzuweisen, welcher bestimmt, dass Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG "als Grundlage f�r eine Beibehaltung des Preisschutzes noch w�hrend f�nf Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes in Geltung bleibt". Damit hat nun das Parlament sogar ausdr�cklich anerkannt, dass der Bundesrat in Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG zum Erlass von Preisschutzvorschriften erm�chtigt worden war.
d) Der Zweck der Delegationsnorm spricht ebenfalls f�r die ihr von der Oberzolldirektion gegebene Auslegung.
Gem�ss Art. 113 AHVG wird der Tabak fiskalisch belastet durch a) "Erhebung eines Eingangszolles auf dem eingef�hrten Rohtabak und dessen Abf�llen sowie auf den eingef�hrten Tabakfabrikaten", b) "Erhebung einer Fabrikationsabgabe auf allen im Inland gewerbsm�ssig hergestellten Tabakfabrikaten" und c) "Erhebung einer Abgabe auf den im Inland nicht gewerbsm�ssig hergestellten Zigaretten auf Grundlage des hierzu dienenden, aus dem Ausland eingef�hrten oder im Inland erzeugten Zigarettenpapieres". Danach unterliegen der Abgabepflicht nur die Importeure und die Fabrikanten, nicht auch die Kleinh�ndler. Es bestand daher kein Anlass, dass der Gesetzgeber dem Bundesrat die Befugnis erteilte, den Kleinhandel mit Tabakwaren fiskalischen Vorschriften zu unterwerfen.
Dagegen hatte der Gesetzgeber triftige Gr�nde f�r eine Erm�chtigung des Bundesrates, Massnahmen zum Schutz der Kleinhandelspreise f�r Tabakwaren zu treffen. Dies rechtfertigte sich namentlich im Hinblick darauf, dass die Tabakbranche seit dem Erlass des Finanzprogramms 1933 besonders hohe Fiskallasten zu tragen hat (Botschaft vom 29. Mai 1946, BBl 1946 II S. 639). Der Schutz der Kleinhandelspreise konnte auch mit der �berlegung begr�ndet werden, dass er einen gewissen Einfluss auf den Ertrag der vorgesehenen Abgaben hat. Es war angezeigt, dass der Bundesrat erm�chtigt wurde, nicht nur die Tabakkultur und die Tabakindustrie, sondern auch den Kleinhandel mit Tabakwaren zu sch�tzen. Wiewohl die Kleinh�ndler den auf dem Tabak erhobenen Abgaben nicht unterworfen sind, beeinflussen die wirtschaftlichen Verh�ltnisse, in denen sie sich befinden, doch auch den Umsatz der abgabepflichtigen Importeure und Fabrikanten. Eine Ordnung, welche den Kleinhandel zur Einhaltung der auf den Packungen der Tabakfabrikate angegebenen Preise verpflichtet, um ihn vor verderblichen Unterbietungen zu bewahren, beg�nstigt daher mittelbar auch die ihn beliefernden Abgabepflichtigen und den Staat, der die Abgaben erhebt.
e) Die grammatikalische, die systematische, die historische und die teleologische Auslegung f�hren somit zum gleichen Ergebnis: Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG delegiert dem Bundesrat die Befugnis, die Kleinhandelspreise f�r Tabakwaren zu sch�tzen. Dass dies der Sinn der Bestimmung ist, unterliegt keinem Zweifel, weshalb sich die Frage, ob die eine oder die andere Auslegung "verfassungskonform" sei, nicht stellt (GIACOMETTI, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts I, S. 223; HAAK, Normenkontrolle und verfassungskonforme Gesetzesauslegung des Richters, S. 10 und passim).
Art. 94 Abs. 1 TStV h�lt sich demnach im Rahmen der dem Bundesrat in Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG einger�umten Befugnis. Das Bundesgericht ist daher an diese Verordnungsvorschrift in gleicher Weise gebunden wie an die Delegationsnorm, die ihr zugrunde liegt. Es hat die Verfassungsm�ssigkeit der Verordnungsvorschrift so wenig wie diejenige der Delegationsnorm zu �berpr�fen. Es ist denn auch schon in fr�heren Urteilen von der Auffassung ausgegangen, dass Art. 94 Abs. 1 TStV verbindlich ist (BGE 80 I 55 ff.; Urteil vom 12. Juli 1957 i.S. Mathis, nicht ver�ffentlicht).
Das Hauptbegehren des Beschwerdef�hrers, das auf der BGE 94 I 82 S. 94gegenteiligen Auffassung beruht, erweist sich somit als unbegr�ndet.
3. Eventuell beantragt der Beschwerdef�hrer, die Bussen seien herabzusetzen.
a) In diesem Zusammenhang beanstandet er, dass ihm die Bussenverf�gung nicht durch die Oberzolldirektion selbst, sondern durch eine Zollkreisdirektion er�ffnet wurde. Dieser Einwand ist nicht stichhaltig. Nach Art. 148 Abs. 4 AHVG "wird der getroffene Entscheid dem Angeschuldigten ... unter Angabe einer vorhandenen Beschwerdem�glichkeit und der Beschwerdefrist durch eingeschriebenen Brief er�ffnet". Diese Ordnung wurde hier eingehalten. Eine Bestimmung, welche der Oberzolldirektion vorschriebe, selber die Verf�gung zu er�ffnen, besteht nicht.
b) Der Beschwerdef�hrer wirft der Oberzolldirektion vor, sie habe eine "Totalbusse" von Fr. 15 000.-- ausgesprochen, obwohl Art. 146 AHVG nur eine Busse von Fr. 5.- bis Fr. 1000.-- zulasse. Ausserdem macht er geltend, die ihm zur Last gelegten Handlungen stellten ein fortgesetztes Delikt dar und k�nnten daher nur durch eine einzige Busse geahndet werden, die in analoger Anwendung von Art. 68 Ziff. 1 Abs. 1 StGB h�chstens auf Fr. 1500.-- festgesetzt werden d�rfe. H�tte er doch mehrere Bussen verwirkt, so w�re nach Art. 68 Ziff. 1 Abs. 2 StGB eine seinem Verschulden angemessene Busse zu verh�ngen.
Diese Einw�nde halten nicht stand. Die Oberzolldirektion hat in der angefochtenen Verf�gung dem Beschwerdef�hrer 15 Bussen von je Fr. 1000.-- auferlegt, n�mlich eine Busse f�r jeden Werktag in der Zeit vom 16. Oktober bis zum 2. November 1967. Der in Art. 146 AHVG festgelegte H�chstbetrag ist also nicht �berschritten worden. Zudem sind die allgemeinen Bestimmungen des StGB auf Ordnungsbussen, wie sie in Art. 146 AHVG angedroht sind, nicht anwendbar (BGE 82 I 308; BGE 93 I 467; nicht ver�ffentlichte Urteile i.S. Cadoppi vom 2. Oktober 1956, Lexington vom 15. Mai 1959, Locher vom 3. April 1963, Lambert vom 10. November 1967). Art. 68 StGB kann hier somit nicht, auch nicht analog, angewandt werden.
c) Gewiss kann die Verwaltung den Betrag der Busse innerhalb des in Art. 146 AHVG aufgestellten Rahmens nicht nach Belieben festsetzen. Sie verf�gt zwar �ber einen gewissen Ermessensspielraum, muss aber die allgemeinen verwaltungsrechtlichen BGE 94 I 82 S. 95Grunds�tze beachten, insbesondere den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit (zit. Urteil Lexington); andernfalls �berschreitet oder missbraucht sie das ihr einger�umte Ermessen und verletzt damit Bundesrecht. Die Busse muss der Schwere der Ordnungsverletzung angemessen sein. Anderseits ist eine gewisse Strenge schon deshalb angezeigt, weil die Busse den T�ter von weiteren Widerhandlungen abhalten soll (BGE 80 I 57 Erw. 4). Offen bleiben kann im vorliegenden Fall, ob bei der Bemessung der Busse auch dem Grade des Verschuldens Rechnung zu tragen sei, selbst wenn ein Verschulden nicht Voraussetzung der Strafbarkeit ist (vgl. BGE 93 I 468). Der Beschwerdef�hrer bestreitet grunds�tzlich nicht, schuldhaft gehandelt zu haben, und sein Verschulden ist auch nichts weniger als leicht.
Die angefochtene Verf�gung steht mit den genannten Grunds�tzen im Einklang. Auf Weisung des Beschwerdef�hrers haben die 130 Filialgesch�fte der Firma Denner w�hrend vieler Tage die beanstandeten Rabatte in Missachtung der Vorschriften des Bundesrates gew�hrt. Der Beschwerdef�hrer hat seine Absicht, die Preisschutzordnung zu verletzen, �ffentlich - in einer Pressekonferenz, durch Radio und Fernsehen, Zeitungsinserate und Anschl�ge - bekanntgegeben. Durch sein Verhalten hat er in verschiedenen Landesgegenden den Kleinhandel mit Tabakwaren ernstlich gest�rt; gewissen Konkurrenten der Firma Denner hat er einen Teil ihrer Kundschaft entzogen, und andere hat er veranlasst, ihrerseits die Preisschutzordnung zu verletzen. Er hat sich durch die ausgesprochenen Bussen auch nicht abhalten lassen, seine vorschriftswidrige T�tigkeit weiterzuf�hren; niedrigere Bussen w�ren demnach noch weniger wirksam gewesen. Der Beschwerdef�hrer versucht vergeblich, sein Vorgehen zu besch�nigen. W�re es ihm nur darum zu tun gewesen, die G�ltigkeit des Art. 94 Abs. 1 TStV �berpr�fen zu lassen, so h�tte eine einzige Widerhandlung gen�gt. Er hat aber an der Gew�hrung des zu hohen Rabatts w�hrend l�ngerer Zeit beharrlich festgehalten und daf�r eine lautstarke Propaganda entfaltet, woraus geschlossen werden muss, dass es ihm vor allem darum ging, K�ufer von Tabakwaren anzuziehen und auf diese Weise den Umsatz der Firma Denner �berhaupt zu vergr�ssern. Unter diesen Umst�nden erscheinen die ausgesprochenen Bussen nicht als �bersetzt, dies umsoweniger, als der auf einen Tag und eine Filiale entfallende Bussenbetrag nicht einmal Fr. 8.- erreicht. Von �berschreitung oder Missbrauch des der Verwaltung bei BGE 94 I 82 S. 96der Bussenbemessung zustehenden Ermessens kann keine Rede sein.
Das Eventualbegehren des Beschwerdef�hrers ist daher eben falls unbegr�ndet.
92 I 434,
80 I 55 suite... ,
82 I 308,
93 I 467,
80 I 57,
93 I 468
Art. 127 Abs. 1 lit. d AHVG,
Art. 127 AHVG,
Art. 127 lit. d AHVG,
Art. 113 AHVG,
Art. 148 Abs. 4 AHVG,

References: art. 94
 Art. 26
 Art. 23
 Art. 26
 Art. 42
 Art. 23
 Art. 42
 BGE 
 Art. 127
 Art. 94
 Art. 87
 Art. 127
 Art. 127
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 Art. 127
 Art. 94
 Art. 146
 Art. 94
 Art. 4
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 Art. 48
 Art. 94
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 Art. 94
 Art. 127
 Art. 146
 Art. 68
 Art. 68
 BGE 
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 Art. 113
 Art. 114
 Art. 127
 Art. 94
 Art. 94
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BGE 
 Art. 127
 Art. 127
 Art. 127
 Art. 127
 Art. 127
 BGE 
 Art. 127
 Art. 34
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 Art. 127
 Art. 94
 Art. 127
 Art. 127
 Art. 127
 Art. 48
 Art. 127
 Art. 127
 Art. 113
 Art. 127

Art. 94
 Art. 127
 Art. 94
 BGE 
 Art. 148
 Art. 146
 Art. 68
 Art. 68
 Art. 146
 Art. 146
 BGE 
 Art. 68
 Art. 146
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 BGE 
 Art. 94
 BGE 

Art. 127

Art. 127

Art. 127

Art. 113

Art. 148