Source: https://www.fulsoft.cz/?uniqueid=gOkE4NvrWuMkmaNigtjQurEFgoiqcHeUDDulZX7UDBY
Timestamp: 2020-05-25 20:27:35+00:00

Document:
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ke zru¹ení nìkterých mimoøádných opatøení | Fulsoft.cz - Zákony, judikatura a literatura 2020-2021
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ke zru¹ení nìkterých mimoøádných opatøení Garance
23.4.2020, Zdroj: Mìstský soud v Praze
Zru¹ení ètyø mimoøádných opatøení omezující volný pohyb a maloobchod
è. j. 14 A 41/2020 -
Mìstský soud v Praze rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy ©tìpána Výborného a soudcù Karly Cháberové a Jana Kratochvíla ve vìci
navrhovatele: JUDr. Ondøej Dostál, Ph.D., LL.M.
bytem .....
odpùrci: Ministerstvo zdravotnictví
zastoupen JUDr. Jiøím Kindlem M.Jur., PhD.
sídlem Køi¾ovnické námìstí 193/2, Praha 1
v øízení o návrhu na zru¹ení mimoøádných opatøení odpùrce ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN, ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN, ze dne 26. 3. 2020, è. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, ze dne 17. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN,
Mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN, se zru¹uje dnem 27. 4. 2020.
Mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, se zru¹uje dnem 27. 4. 2020.
Mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 3. 2020, è. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN, se zru¹uje dnem 27. 4. 2020.
Mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN, se zru¹uje dnem 27. 4. 2020.
Návrh na zru¹ení mimoøádných opatøení odpùrce ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN, a ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN, se odmítá.
Odpùrce je povinen nahradit navrhovateli náklady øízení ve vý¹i 20 000 Kè, a to do jednoho mìsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Navrhovateli se vrací zaplacený soudní poplatek ve vý¹i 10 000 Kè z úètu Mìstského soudu v Praze, a to do jednoho mìsíce od právní moci tohoto rozsudku.
Navrhovatel se návrhem ze dne 30. 3. 2020 domáhal zru¹ení mimoøádných opatøení odpùrce ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN 2020, ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN, a ze dne 26. 3. 2020, è. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN.
Usnesením ze dne 15. 4. 2020, è. j. 14 A 41/2020 – 25, soud vyzval navrhovatele, aby svùj návrh upravil tak, aby oznaèil napadené opatøení obecné povahy, které je platné a aktuálnì vyvolává právní úèinky, tedy zasahuje do jeho základních práv a svobod, pokud je o tomto zásahu nadále pøesvìdèen (k tomuto postupu soudu viz dále).
Podáním ze dne 18. 4. 2020 navrhovatel upravil svùj pùvodní návrh tak, ¾e po¾aduje zru¹ení mimoøádného opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN, a ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, jako¾ i minulé verze obdobných mimoøádných opatøení.
Podáním ze dne 21. 4. 2020 pak roz¹íøil svùj návrh té¾ na novì vydané mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN, a upøesnil, která konkrétní mimoøádná opatøení napadá.
Podáním ze dne 22. 4. 2020 pak navrhovatel shrnul, ¾e po¾aduje zru¹ení mimoøádných opatøení odpùrce ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN 2020, ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN, ze dne 26. 3. 2020, è. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, a ze dne 17. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN.
K podstatì vìci soud uvádí následující, pro vìc zásadní skuteènosti.
Usnesením Vlády Èeské republiky è. 69/2020 Sb. byl v souladu s èl. 5 a 6 ústavního zákona è. 110/1998 Sb., o bezpeènosti Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen „ústavní zákon o bezpeènosti“), vyhlá¹en pro území Èeské republiky z dùvodu ohro¾ení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (oznaèovaný jako SARS CoV-2) nouzový stav od 14.00 hodin dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnù.
Usnesením è. 156/2020 Sb. vláda prodlou¾ila nouzový stav do 30. dubna 2020, a to na základì souhlasu Poslanecké snìmovny Parlamentu Èeské republiky udìleného jejím usnesením ze dne 7. 4. 2020 è. 1012.
Usnesením ze dne 14. 3. 2020, è. 82/2020 Sb., o pøijetí krizového opatøení pro øe¹ení vzniklé krizové situace (dále jen „usnesení vlády o omezení prodeje v maloobchodu“), vláda ve smyslu § 5 písm. a) a¾ e) a § 6 zákona è. 240/2000 Sb., o krizovém øízení a o zmìnì nìkterých zákonù (krizový zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen „krizový zákon“), rozhodla o pøijetí krizových opatøení ve smyslu ustanovení § 5 odst. 1 písm. e) a § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona a s úèinností ode dne 14. 3. 2020 od 6:00 hod. do dne 24. 3. 2020 do 6:00 hod. zakázala maloobchodní prodej a prodej slu¾eb v provozovnách, s výjimkou blí¾e urèených prodejen. Dále zakázala pøítomnost veøejnosti v provozovnách stravovacích slu¾eb, s výjimkou provozoven, které neslou¾í pro veøejnost, èinnost provozoven stravovacích slu¾eb umístìných v rámci nákupních center s prodejní plochou pøesahující 5 000 m², a provoz heren a kasin.
Citované usnesení vlády bylo zru¹eno usnesením vlády ze dne 23. 3. 2020, è. 127/2020 Sb. Tímto usnesením zároveò vláda vzala na vìdomí mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12746/2020-1 (dále jen „mimoøádné opatøení o omezení maloobchodního prodeje ze dne 23. 3. 2020“), kterým byl prodlou¾en zákaz maloobchodního prodeje a prodeje slu¾eb a nìkterých dal¹ích èinností a¾ na výjimky, a to na dobu do dne 1. 4. 2020 do 6:00 hod.
Mimoøádné opatøení o omezení maloobchodního prodeje ze dne 23. 3. 2020 bylo zru¹eno mimoøádným opatøením Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 3. 2020, è. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN, které rovnì¾ s výjimkami zakázalo maloobchodní prodej a prodej slu¾eb v provozovnách. Mimoøádným opatøením Ministerstva zdravotnictví ze dne 30. 3. 2020 è. j. MZDR 13361/2020-2/MIN/KAN, bylo toto mimoøádné opatøení ze dne 26. 3. 2020 nahrazeno. Toto mimoøádné opatøení opìt zakazovalo maloobchodní prodej a prodej slu¾eb v provozovnách s blí¾e urèenými výjimkami. V obdobném smyslu omezovalo maloobchodní prodej mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 1. 4. 2020, è. j. MZDR 13361/2020-3/MIN/KAN, a mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 6. 4. 2020, è. j. MZDR 15190/2020-3/MIN/KAN, která zároveò výslovnì ru¹ila pøedchozí mimoøádná opatøení.
Následnì mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN (dále jen „mimoøádné opatøení o omezení maloobchodního prodeje ze dne 15. 4. 2020“), s úèinností ode dne 20. 4. 2020 od 0:00 hod. zru¹ilo mimoøádné opatøení ze dne 6. 4. 2020, è. j. MZDR 15190/2020-3/MIN/KAN.
Je¹tì pøed nabytím úèinnosti v¹ak bylo toto mimoøádné opatøení nahrazeno mimoøádným opatøením Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN, které s úèinností ode dne 20. 4. 2020 od 0:00 hod. zru¹ilo mimoøádné opatøení ze dne 6. 4. 2020 i ze dne 15. 4. 2020. V tomto mimoøádném opatøení Ministerstvo zdravotnictví s výjimkami zakázalo maloobchodní prodej a prodej slu¾eb v provozovnách, naøídilo pravidla, která mají být pøijata v otevøených provozovnách, zakázala s výjimkami pøítomnost veøejnosti v provozovnách stravovacích slu¾eb, stanovilo podmínky pro prodej nebaleného peèiva, zakázalo provoz heren a kasin, provoz auto¹kol, s výjimkou provozu taxislu¾by a zakázala pøítomnost veøejnosti v provozovnách poskytovatelù slu¾eb vèetnì vnitøních sportovi¹». Dále s výjimkami zakázala prodej ubytovacích slu¾eb a stanovila pravidla pro maloobchodní prodej na farmáøských a ostatních venkovních trzích a tr¾i¹tích.
V odùvodnìní odpùrce konstatoval, ¾e mimoøádné opatøení je vydáno v souvislosti s vývojem epidemiologické situace ve výskytu onemocnìní Covid-19 zpùsobené novým koronavirem s oznaèením SARS-CoV-2 v Evropì. A toto opatøení je jedním z dùle¾itých pøedpokladù zamezení ¹íøení onemocnìní Covid-19 na území Èeské republiky. Cílem opatøení je uzavøení nikoli nezbytných prodejen a provozoven, aby se pøede¹lo kontaktùm s jinými osobami tak, aby se v nejvìt¹í mo¾né míøe zamezilo komunitnímu pøenosu onemocnìní Covid-19.
Vedle toho vláda usnesením ze dne 15. 3. 2020, è. 85/2020 Sb., o pøijetí krizového opatøení (dále jen „usnesení vlády o omezení svobody pohybu“), zakázala s blí¾e specifikovanými výjimkami volný pohyb osob na území celé Èeské republiky. Toto usnesení vlády bylo zru¹eno usnesením vlády ze dne 23. 3. 2020, è. 126/2020 Sb. Tímto usnesením zároveò vláda vzala na vìdomí mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12745/2020-1 (dále jen „mimoøádné opatøení o omezení svobody pohybu ze dne 23. 3. 2020“), kterým bylo prodlou¾eno omezení volného pohybu osob a¾ na výjimky a kterým bylo naøízeno omezení pohybu na veøejnì dostupných místech a omezení kontaktù, a to na dobu do dne 1. 4. 2020 do 6:00 hod. Mimoøádné opatøení o omezení svobody pohybu ze dne 23. 3. 2020 bylo nahrazeno mimoøádným opatøením ze dne 30. 3. 2020, è. j. MZDR 12745/2020-4/MIN/KAN, toto mimoøádné opatøení bylo zru¹eno mimoøádným opatøením Ministerstva zdravotnictví ze dne 6. 4. 2020, è. j. MZDR 15190/2020-4/MIN/KAN, a toto bylo zru¹eno mimoøádným opatøením Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 4. 2020, è. j. MZDR 15190/2020-5/MIN/KAN. V¹echna tato mimoøádná opatøení zakazovala volný pohyb osob s blí¾e urèenými výjimkami.
Koneènì pak mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, s úèinností ode dne 20. 4. 2020 od 0:00 hod zru¹ilo mimoøádné opatøení ze dne 10. 4. 2020. Toto mimoøádné opatøení zakázalo s výjimkami volný pohyb osob na území celé Èeské republiky a naøídilo osobám pobývajícím na území Èeské republiky omezit pohyb na veøejnì dostupných místech na dobu nezbytnì nutnou a pobývat v místì svého bydli¹tì. Dále naøídilo omezit kontakty s jinými osobami na nezbytnì nutnou míru, pobývat na veøejnì dostupných místech nejvý¹e v poètu dvou osob, s výjimkou èlenù domácnosti, výkonu povolání, podnikatelské nebo jiné obdobné èinnosti, úèasti na pohøbu, a zachovávat pøi kontaktu s ostatními osobami, s výjimkou èlenù domácnosti, odstup nejménì 2 metry, pokud to je mo¾né. Naøídilo té¾ konzumovat potraviny vèetnì nápojù na veøejnosti v místì jejich prodeje pouze v nezbytnì nutných pøípadech pro potøeby nezbytného obèerstvení, jedná-li se o potraviny urèené k bezprostøední konzumaci, a v takovém pøípadì se vzdálit za úèelem jejich konzumace od prodejny, výdejového okénka apod. alespoò 10 metrù.
V odùvodnìní odpùrce konstatoval, ¾e mimoøádné opatøení je vydáno v souvislosti s nepøíznivým vývojem epidemiologické situace ve výskytu onemocnìní Covid-19 zpùsobené novým koronavirem s oznaèením SARS-CoV2 v Evropì. A toto opatøení je jedním z dùle¾itých pøedpokladù zamezení ¹íøení onemocnìní Covid-19 na území Èeské republiky. Cílem tohoto opatøení je omezení volného pohybu osob a kontaktù s jinými osobami tak, aby se v nejvìt¹í mo¾né míøe zamezilo komunitnímu pøenosu onemocnìní Covid-19.
V¹echna uvedená mimoøádná opatøení Ministerstva zdravotnictví byla pøijata podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona è. 258/2000 Sb., o ochranì veøejného zdraví, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen „zákon o ochranì veøejného zdraví“).
Navrhovatel nejprve uvádí, ¾e je vzhledem ke svému profesnímu zamìøení (právo, organizace a øízení veøejného zdravotnictví) obeznámen s významem role státu v epidemiích. Svým návrhem proto nebrojí proti samotnému principu krizových opatøení státu a proti pøípustnosti doèasného omezení práv a svobod v dobì epidemie; je v¹ak pøesvìdèen o nepøezkoumatelnosti a nezákonnosti napadených mimoøádných opatøení, která z toho dùvodu navrhuje zru¹it. Tato skuteènost neznamená, ¾e by stát ztratil mo¾nost uplatnit nutná karanténní opatøení, nebo» vláda ÈR bude moci ulo¾it potøebná omezení neprodlenì znovu. Je v¹ak nutné, aby se tak stalo korektním a zákonem pøedvídaným zpùsobem.
Navrhovatel pova¾uje v¹echna tøi mimoøádná opatøení co do právní formy za opatøení obecné povahy, nebo» mají obecnì vymezený okruh adresátù (v¹echny osoby na území Èeské republiky) a konkrétnì urèený pøedmìt. Této právní kvalifikaci rovnì¾ nasvìdèuje jejich název „mimoøádná opatøení“. Navrhovatel si je vìdom § 69 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví, dle nìho¾ odvolání proti rozhodnutí pøíslu¹ného orgánu ochrany veøejného zdraví nemá odkladný úèinek. Toto ustanovení by mohlo naznaèovat, ¾e opatøení dle § 69 odst. 1 tého¾ zákona (tedy i napadená opatøení) jsou správními rozhodnutími. Navrhovatel se v¹ak domnívá, ¾e § 69 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví se vztahuje pouze na správní akty, které jsou z materiálního hlediska „rozhodnutími“, nikoliv na správní akty, které jsou adresovány obecnì vymezenému okruhu osob, tedy jsou svou povahou opatøeními obecné povahy.
Pøed podáním tohoto návrhu zaslal navrhovatel dne 26. 3. 2020 odpùrci výzvu, v ní¾ shrnul základní body svého návrhu a vyzval odpùrce, aby napadená opatøení opravil. Zároveò po¾ádal odpùrce, aby na jeho výzvu zareagoval do 24 hodin, tj. do 27. 3. 2020. Odpùrce v¹ak navrhovatele nijak nekontaktoval a k výzvì se nevyjádøil.
Navrhovatel tvrdí, ¾e je aktivnì procesnì legitimován k podání návrhu, nebo» je napadenými mimoøádnými opatøeními zasa¾en na svých právech. V pøípadì opatøení zakazující volný pohyb je tato skuteènost zcela evidentní, nebo» navrhovatel nemù¾e oslavit své narozeniny s pøíbuznými, vídat se s pøáteli nebo vykonávat svá politická práva (napø. zúèastnit se demonstrace, uspoøádat petièní akci, usilovat o kandidaturu v blí¾ících se volbách atd.). Z dùvodu obou opatøení o zákazu prodeje si pak navrhovatel nemù¾e legálnì nakoupit urèité komodity (napø. stavebniny na probíhající úpravy svého domu), pùjèit si knihy v knihovnì, má zakázán pøístup na ve¹kerá sportovi¹tì vèetnì vesnických kurtù (aèkoliv v tomto pøípadì je pøenos koronaviru extrémnì nepravdìpodobný a nadto by se jednalo o kontakt mezi osobami z té¾e domácnosti). Navrhovatel jako lektor zdravotního práva nemù¾e prezenènì pøedná¹et a nabízet konzultaèní hodiny, aè kolegové úèetní, projektanti èi realitní makléøi svou èinnost provozovat mohou.
Dále navrhovatel své námitky formuluje ve smyslu rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005 – 98. Pøednì zdùrazòuje, ¾e odpùrce pøekroèil pøi vydání napadených mimoøádných opatøení meze své pùsobnosti a pravomoci. Vláda ke dni 23. 3. 2020 zru¹ila usnesení vlády o omezení prodeje v maloobchodu a usnesení vlády o omezení svobody pohybu a tého¾ dne odpùrce vydal opatøení s obdobným obsahem. Za bì¾ných okolností èiní opatøení na ochranu veøejného zdraví odpùrce a soustava hygienických stanic, v dobì nouzového stavu v¹ak tato pravomoc pøechází na vládu ÈR, která v souladu s krizovým zákonem øídí prostøednictvím ústøedního krizového ¹tábu práci napøíè rezorty. Krizový zákon je tedy jednoznaènì lex specialis k zákonu o ochranì veøejného zdraví.
Vydání mimoøádných opatøení na základì zákona o ochranì veøejného zdraví má nadto významné ne¾ádoucí úèinky pro obèany a podniky. Zejména se zvý¹ila horní hranice pokut (i pro fyzické osoby dosahuje 3 000 000 Kè oproti 20 000 Kè podle krizového zákona) a dále se podstatnì sní¾ila právní jistota ohlednì náhrady ¹kody, nebo» zákon o ochranì veøejného zdraví na rozdíl od krizového zákona nestanoví povinnost státu k náhradì ¹kody, která vznikla v dùsledku krizových opatøení.
Vý¹e uvedenou zmìnou tedy vláda ÈR ztratila svou pravomoc stanovovat meze svobody pohybu. Nadto napadená opatøení nevydal hlavní hygienik ÈR ve smyslu § 80 odst. 8 zákona o ochranì veøejného zdraví, ale pøímo ministr zdravotnictví.
Dále navrhovatel namítá, ¾e napadená opatøení jsou zcela nepøezkoumatelná a mìla by být zru¹ena postupem dle § 76 odst. 1 písm. a) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen „soudní øád správní“). Opatøení sice obsahují èást nazvanou „odùvodnìní“, ov¹em tato èást sestává ze dvou vágních odstavcù, které konstatují evidentní fakt, ¾e je zde epidemie, a proto je nutno omezit sociální kontakty mezi lidmi, aby se zabránilo komunitnímu pøenosu. Návrh napadených opatøení rovnì¾ nebyl nikdy (ani po pøimìøenou dobu) zveøejnìn, co¾ znemo¾nilo vyjádøit se k nìmu èi podat námitky a pøipomínky. Napadená opatøení jsou nadto nesrozumitelná, nebo» obsahují mnohé nejasnosti.
Napadená opatøení jsou koneènì nepøimìøená, nebo» nesplòují ani jedno z kritérií testu proporcionality. Navrhovatel je pøesvìdèen, ¾e napadená opatøení nejsou vhodná k dosa¾ení svého úèelu (virus se dle dosavadních zji¹tìní ¹íøí stejnou mìrou jak na pracovi¹ti a v komunitì, tak i v domácnostech; pøísný zákaz vycházení má tedy za následek pouze nárùst ¹íøení nákazy v domácnostech, nadto bylo selektivnì zakázáno nav¹tìvovat pouze nìkteré obchody). Opatøení dále nejsou nezbytná, co¾ je zøejmé pøi srovnání s jinými zemìmi jako je ©védsko nebo Nizozemí a rovnì¾ to dokládá návrh vlády ÈR na zavedení tzv. chytré karantény. Opatøení jsou i neproporcionální v u¾¹ím smyslu (dle statistik je úmrtnost na nemoc Covid-19 podstatnì ni¾¹í oproti jiným nemocím èi dokonce dopravním nehodám). Opatøení neberou zøetel na ekonomický dopad zákazù, financování zdravotnictví a prakticky znemo¾òují politický ¾ivot.
Rovnì¾ navrhovatel upozoròuje, ¾e odpùrce zasahuje do práv obèanù chaoticky, o èem¾ svìdèí to, ¾e mezi 30. lednem, kdy Svìtová zdravotnická organizace prohlásila Covid-19 za hrozbu mezinárodního významu, a prvním bøeznovým týdnem neèinil ¾ádná opatøení a v tiskových vyjádøeních prohla¹oval epidemii za nevýznamnou. Následnì ov¹em v rychlém sledu zavedl velmi pøísná opatøení a bìhem dvou týdnù vydal pøes ètyøicet mimoøádných opatøení. Takový postup neodpovídá ¾ádné z vìdecky uznaných strategií reakce na epidemii.
Navrhovatel ¾ádá, aby soud napadená mimoøádná opatøení zru¹il a vìc vrátil odpùrci k dal¹ímu øízení.
Odpùrce ve vyjádøení k návrhu nejprve uvádí, ¾e návrh je nepøípustný. V¹echna tøi pùvodnì napadaná opatøení ji¾ byla zru¹ena èi pozbyla úèinnosti, a proto odpadl pøedmìt øízení jako¾to jeho základní podmínka. V¹echna pùvodní opatøení byla rovnì¾ po vìcné stránce nahrazena jinými opatøeními (tzv. nepøímá derogace), a stala se tak obsolentní.
Z tìchto dùvodù nemù¾e být navrhovatel, ale ani ¾ádná jiná osoba aktivnì procesnì legitimována k podání návrhu na zru¹ení napadených mimoøádných opatøení. Jestli¾e byly tyto akty zru¹eny, ¾ádná osoba ji¾ jimi nemù¾e být dotèena na svých veøejných subjektivních právech ve smyslu § 101a odst. 1 a § 2 soudního øádu správního. Neexistence napadeného opatøení obecné povahy je neodstranitelným nedostatkem podmínek øízení, a proto by mìl být návrh postupem dle § 46 odst. 1 písm. a) soudního øádu správního odmítnut. Ostatnì odpùrci je známo, ¾e zdej¹í soud takto postupoval v obdobné vìci vedené pod sp. zn. 15 A 31/2020, pøièem¾ platí, ¾e obdobné právní pøípady by mìly být rozhodovány obdobnì. Odpùrce pøipomíná, ¾e soud není v øízení o zru¹ené opatøení obecné povahy oprávnìn vydávat deklaratorní výroky o tom, ¾e v minulosti do¹lo k poru¹ení zákona (srov. napø. nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18).
Návrh je dále dle odpùrce nepøípustný proto, ¾e napadené akty nejsou opatøeními obecné povahy, ale naopak právními pøedpisy sui generis. Z formálního hlediska tato skuteènost vyplývá ze zákona o ochranì veøejného zdraví, který upravuje pravomoc pøíslu¹ných orgánù ochrany veøejného zdraví vydávat mj. opatøení pøi epidemii a nebezpeèí jejího vzniku. Tuto pravomoc zákon svìøuje právì odpùrci, pokud se jako v nynìj¹ím pøípadì jedná o opatøení provedená celostátnì nebo na území nìkolika krajù (srov. § 69 odst. 1 a § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochranì veøejného zdraví). Ze zákona o ochranì veøejného zdraví pak vyplývá, ¾e konkrétní právní forma opatøení závisí zejména na okolnostech jejich vydání a na jejich materiálním obsahu. Mimoøádná opatøení tak mohou být vydávána jak ve formì rozhodnutí nebo opatøení obecné povahy, tak i ve formì právních pøedpisù (jak výslovnì stanoví napø. § 85 zákona o ochranì veøejného zdraví).
By» § 85 zákona o ochranì veøejného zdraví výslovnì stanovuje pravomoc pro vydání právních pøedpisù (naøízení) Krajským hygienickým stanicím, toto ustanovení je tøeba vykládat spolu s § 80 odst. 1 písm. g) tého¾ zákona, podle nìho¾ do role hygienických stanic vstupuje odpùrce (Ministerstvo zdravotnictví) v pøípadì opatøení s celostátní pùsobností. Pøitom platí, ¾e hygienické stanice spadají do pøímé pùsobnosti odpùrce, o èem¾ svìdèí i to, ¾e tzv. hlavní hygienik není samostatným orgánem, ale pouze pracovníkem Ministerstva zdravotnictví (srov. § 80 odst. 8 zákona o ochranì veøejného zdraví). Pokud je tedy pøíslu¹ný akt s ohledem na svùj materiální obsah abstraktního charakteru, jedná se o právní pøedpis, a» u¾ ho vydala Krajská hygienická stanice nebo Ministerstvo zdravotnictví.
S existencí právních pøedpisù sui generis pøitom èeský právní øád poèítá na více místech. Jedná se typicky o cenová rozhodnutí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 8/02, nebo usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, sp. zn. 2 Ao 3/2010-55), z èeho¾ je patrné, ¾e i judikatura pøipou¹tí existenci právních pøedpisù, které se vymykají bì¾ným kategoriím, jakými jsou v rámci moci výkonné naøízení vlády nebo vyhlá¹ky ministerstev èi jiných ústøedních správních úøadù.
Podle judikatury (srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 9. 8. 2010, è. j. 4 Ao 4/2010-195) a odborných názorù jsou pojmovými znaky opatøení obecné povahy 1) neurèitý okruh adresátù a 2) konkrétnost a urèitost vìci, které se dané opatøení obecné povahy týká. Druhý ze znakù pøibli¾uje opatøení obecné povahy formì rozhodnutí, které se rovnì¾ musí týkat konkrétní vìci. V øe¹eném pøípadì v¹ak takto konkrétnì vymezený pøedmìt øízení chybí. Napadené akty naopak obsahují obecná pravidla chování v podobì pøíkazù a zákazù (pau¹ální zákaz pohybu a prodeje výrobkù a slu¾eb) vztahujících se na neurèitý okruh osob, co¾ z nich èiní právní pøedpisy. Na této skuteènosti nic nemìní ani to, ¾e napadená opatøení obsahují katalog pøíkazù a zákazù, nebo» tato skuteènost je právì typickým znakem právních pøedpisù.
Odpùrce v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 11. 2019, è. j. 6 As 241/2018-25, který se týkal opatøení pøedsedy soudu ohlednì kontrol pøi vstupu do budovy soudu. V tomto rozsudku Nejvy¹¹í správní soud dospìl k jednoznaènému závìru, ¾e v daném pøípadì nebyla splnìna podmínka konkrétnosti, nebo» opatøení se týkalo neurèitého poètu pøípadù urèitého druhu (v¹ech vstupù do budovy soudu). Pøitom nyní napadené akty jsou svojí povahou je¹tì obecnìj¹í, nebo» dopadají na ¹irokou mno¾inu aktivit na území Èeské republiky.
Odpùrce èiní dílèí závìr, ¾e napadená opatøení jsou právními pøedpisy sui generis, a proto zde chybí pravomoc správních soudù takové akty podrobit soudnímu pøezkumu. Jiné právní pøedpisy mù¾e v souèasné dobì pøezkoumávat výhradnì Ústavní soud, a to jak z hlediska jejich ústavnosti, tak i zákonnosti; nedostatek pravomoci správních soudù k abstraktnímu pøezkumu napadených opatøení tedy nelze zamìòovat s odepøením soudní ochrany. Co se týèe individuálních subjektivních veøejných práv, ta mohou být dotèena a¾ pøípadnými rozhodnutími vydanými na základì právních pøedpisù. Odpùrce nezpochybòuje, ¾e v takovém pøípadì by se jednotlivci mohli domáhat ochrany ve správním soudnictví. Vý¹e uvedené ústavní a zákonné rozdìlení pravomocí v¹ak nesmí být obcházeno extenzivním výkladem pojmu opatøení obecné povahy, k nìmu¾ smìøuje návrh.
Pro pøípad, ¾e by soud shledal návrh pøípustným, odpùrce tvrdí, ¾e návrh není dùvodný.
Pøednì je odpùrce pøesvìdèen, ¾e je v pøípadì nadregionální epidemie oprávnìn vydávat normativní akty s formou a obsahem, které odpovídají napadeným mimoøádným opatøením. Existenci této pravomoci ostatnì pøipou¹tí i dùvodová zpráva ke krizovému zákonu, dle ní¾ je problematika mimoøádných událostí øe¹ena nìkterými jinými právními pøedpisy, pøièem¾ je mo¾né ji øe¹it i tímto standardním zpùsobem. Odpùrce je pøesvìdèen, ¾e mu tato pravomoc není odebrána ani v pøípadì vyhlá¹ení nouzového stavu, nebo» tento závìr nevyplývá ze ¾ádného právního pøedpisu a nemù¾e být dán ani údajnou specialitou krizového zákona vùèi zákonu o ochranì veøejného zdraví. Dle odpùrce tyto pravomoci mohou bez problémù fungovat vedle sebe, jak ostatnì vyplývá z komentáøové literatury (v pøípadì, ¾e je k vydání provádìcího právního pøedpisu zákonem zmocnìna vláda i ministerstvo, zùstává ministerstvu k úpravì jen to, co vláda ji¾ sama neupravila).
I pokud by mezi danými zákony existovaly vztahy obecnosti a speciality, odpùrce se domnívá, ¾e by naopak zákon o ochranì veøejného zdraví pøedstavoval lex specialis ke krizovému zákonu. Zákon o ochranì veøejného zdraví se toti¾ výslovnì zabývá specifickými opatøeními týkajícími se epidemie, zatímco krizový zákon opravòuje pøijmout krizová opatøení v ostatních oblastech. O specialitì zákona o ochranì veøejného zdraví svìdèí i obecnì vy¹¹í sankce za nedodr¾ení mimoøádných opatøení oproti krizovému zákonu. Neobstojí ani argument, dle nìho¾ jsou opatøení podle zákona o ochranì veøejného zdraví urèena pouze pro „bì¾nou“ situaci, zatímco nouzový stav je s ohledem na svou záva¾nost chápán jako mimoøádný, a tedy mající pøednost. Odpùrce se domnívá, ¾e celostátní pandemie je ze své povahy v¾dy mimoøádnou a nikoliv bì¾nou situací. Nouzový stav tedy není specifický tím, ¾e by odnímal pravomoci zalo¾ené zákonem o ochranì veøejného zdraví, ale naopak tím, ¾e umo¾òuje pøijímat i dal¹í opatøení, která by na základì zákona o ochranì veøejného zdraví nebyla mo¾ná.
Odpùrce nepopírá, ¾e v øe¹eném pøípadì vláda nejprve pøijímala opatøení formou krizových opatøení na základì krizového zákona, ov¹em svùj postoj následnì pøehodnotila s ohledem na vývoj situace a rozvíjející se odborné poznatky o hrozícím riziku. Takový postup byl pøitom právnì pøípustný. Ve vztahu k relativnì èastým zmìnám v opatøeních odpùrce uvádí, ¾e ty jsou dány extrémnì dynamickou situací spojenou s probíhající epidemií a umo¾òují pru¾nì reagovat na její vývoj. Rozhodnì jejich zámìrem není vyhnout se soudnímu pøezkumu nebo vylouèit mo¾nost náhrady ¹kody dle § 36 krizového zákona.
Dle odpùrce nejsou napadená opatøení nepøezkoumatelná, nebo» obecnì platí, ¾e právní pøedpisy nemusejí obsahovat odùvodnìní. I kdyby se jednalo o opatøení obecné povahy, odpùrce odkazuje na § 94a odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví, dle nìho¾ se „epidemické“ opatøení obecné povahy na základì tohoto zákona vydává bez øízení o návrhu opatøení obecné povahy. Nároky navrhovatele na odùvodnìní mimoøádných opatøení jsou nadto nerealizovatelná.
Koneènì je odpùrce pøesvìdèen, ¾e napadená opatøení jsou pøimìøená, nebo» jejich základním cílem bylo zplo¹tit køivku naka¾ených koronavirem, a tím pøedejít zhroucení zdravotního systému tak, jak k tomu do¹lo v jiných zemích, kde nebyla pøíslu¹ná opatøení pøijata vèas. Nadto dle odpùrce v daném pøípadì není mo¾né provést exaktní test proporcionality, jak indikuje návrh, a tím urèit, jaké opatøení je objektivnì lep¹í (proporcionálnìj¹í) ne¾ druhé.
Odpùrce ¾ádá, aby soud návrh odmítl, a v pøípadnì shledání jeho pøípustnosti, aby návrh zamítl.
IV. Dal¹í podání úèastníkù øízení
A) Podání odpùrce ze dne 17. 4. 2020
Odpùrce ve svém podání ze dne 17. 4. 2020 zopakoval, ¾e návrhy by mìly být odmítnuty pro neodstranitelný nedostatek podmínek øízení. Tento postup v obdobných pøípadech stanoví èetná judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu. Odklon od stávající judikatury nemù¾e být odùvodnìn tím, ¾e napadená mimoøádná opatøení údajnì zasahují do základních práv a svobod, nebo» tato skuteènost nastává v rámci správního soudnictví prakticky v ka¾dém pøípadì (srov. § 2 soudního øádu správního).
Ve vztahu k napadeným aktùm nehrozí odepøení soudní ochrany, nebo» ta v abstraktní rovinì nále¾í Ústavnímu soudu a v konkrétní rovinì ji lze poskytnout na základì správní ¾aloby. Nadepsaný soud v¹ak svévolnì roz¹iøuje pravomoc správních soudù, a to aèkoliv specializované správní soudnictví není nástrojem „zbytkové soudní ochrany“.
Odpùrce zdùraznil, ¾e Nejvy¹¹í správní soud (srov. usnesení è. j. 8 Ao 6/2010-98) oznaèil neexistenci napadeného opatøení obecné povahy za neodstranitelný nedostatek podmínek øízení i v situaci, kdy se toto opatøení obecné povahy dotýkalo základní práv a svobod (konkrétnì prostøednictvím územního plánu). Dále v obou citovaných nálezech Ústavní soud umo¾nil zmìnu návrhu coby výjimku z pravidla, a to kvùli dùvodnému podezøení, ¾e odpùrce napadené akty zmìnil s cílem znemo¾nit jejich pøezkum. V nyní øe¹ené vìci tomu tak v¹ak nebylo. Ostatnì Ústavní soud v nálezu ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01, výslovnì uvedl, ¾e pokud je novelou zákona urèité ustanovení zru¹eno a zároveò ve shodné dikci pøijato, nejedná se o dùvod pro pøipu¹tìní zmìny návrhu podle § 63 zákona o Ústavním soudu. Koneènì odpùrce pøipomíná, ¾e zmìna návrhu není ve správním soudnictví aplikovatelná té¾ proto, ¾e by tak docházelo k odnìtí úèastníkù jejich zákonnému soudci. Ústavní soud o návrzích na zru¹ení právních pøedpisù v¾dy rozhoduje v plénu, zatímco ve správním soudnictví je pravdìpodobné, ¾e návrh napadající nové mimoøádné opatøení by byl pøidìlen jinému senátu Mìstského soudu v Praze ne¾ senátu 14 A.
Navrhovatel v podání ze dne 18. 4. 2020 zmìnil svùj návrh tak, ¾e navrhl zru¹ení Mimoøádného opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, a ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN. Zároveò setrval na zru¹ení i minulých verzí mimoøádných opatøení, nebo» právní dùsledky pro jeho osobu nadále trvají. K vyjádøení odpùrce a jeho tvrzením navrhovatel podotkl, ¾e jejich vìdecká hodnota je sporná, zèásti jde pouze o mediální èlánky bez dùkazní hodnoty, zèásti jde sice o publikace odborníkù, ov¹em nerecenzované a vybrané toliko selektivnì.
V podání ze dne 21. 4. 2020 navrhovatel dodal, ¾e argumentace odpùrce je vnitønì rozporuplná, nebo» na jednu stranu ve svém døívìj¹ím vyjádøení tvrdí, ¾e napadené akty je tøeba pova¾ovat za právní pøedpisy sui generis, novì v¹ak uvádí, ¾e se jedná o opatøení obecné povahy, která ji¾ byla zru¹ena. Ani jeden z argumentù pøitom není validní, nebo» o normativní právní akt nemù¾e jít s ohledem na nedostatek kompetence odpùrce takové akty vydávat [§ 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochranì veøejného zdraví]. Zru¹ení opatøení obecné povahy pak nemù¾e být pøeká¾kou jejich soudního pøezkumu, nebo» i nadále pùsobí jejich zásahy do práv.
Navrhovatel vnímá argumentaci odpùrce jako úèelovou, nebo» odpùrce na jednu stranu tvrdí, ¾e vydaná opatøení je tøeba posuzovat podle své materiální povahy jako právní normu sui generis a dále ¾e Ministerstvu zdravotnictví pøíslu¹í vydávat v epidemiích právní normy proto, ¾e „je to potøeba“, by» § 85 zákona o ochranì veøejného zdraví tuto pravomoc svìøuje výslovnì Krajským hygienickým stanicím. Pokud v¹ak jde o soudní pøezkum zru¹ených opatøení obecné povahy, materiálnímu aspektu ji¾ nepøikládá ¾ádnou váhu a argumentuje zcela formalisticky v tom smìru, ¾e by návrh mìl být odmítnut. Navrhovatel v¹ak tvrdí, ¾e z materiálního hlediska je v¹ech ¹est opatøení omezujících maloobchod a v¹ech pìt opatøení omezujících volný pohyb prakticky stále toto¾ných.
Navrhovatel pøipomíná právo na spravedlivý proces, zejména èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dle nìho¾ z pravomoci soudu nesmí být vylouèeno pøezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod. Dle navrhovatele se ve¹kerá judikatura citovaná odpùrcem vztahuje k odli¹ným oblastem lidské èinnosti (zejména územní plánování a regulace dopravy), kde jsou zásahy do základních práv a svobod zcela jiné povahy. Navrhovatel se domnívá, ¾e by odpùrce jako¾to veøejná instituce mìl argumentovat nestrannìji.
Dle navrhovatele by mìl odpùrce v prùbìhu soudního jednání dodat nìkterá data a informace, jimi¾ disponuje pouze on. Zejména se jedná o informaci ohlednì celkové zvý¹ené úmrtnosti (excess mortality) za období od vzniku epidemie v porovnání s tými¾ daty za odpovídající období pøedchozích let. Tento ukazatel je vhodným ukazatelem záva¾nosti dosavadních projevù epidemie. Jiné evropské státy zveøejòují tato data po týdnech v rámci projektu EuroMoMo, a umo¾òují tak porovnat dopad Covid-19 napø. s chøipkovou epidemií v roce 2017. Zveøejnìná èeská mortalitní data (ÚZIS, SZÚ), která navrhovatel nalezl, v¹ak konèí rokem 2017.
V dal¹ím podání navrhovatel roz¹íøil svùj návrh té¾ na mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 4. 2020. Dodal, ¾e dùvodem vydání tohoto mimoøádného opatøení zjevnì bylo zabránit soudu v jeho pøezkumu pøi soudním jednání, nebo» je obsahovì naprosto toto¾né jako pøedchozí mimoøádné opatøení omezující maloobchodní prodej.
E) Podání odpùrce ze dne 22. 4. 2020
Ve vyjádøení ze dne 22. 4. 2020 odpùrce uvedl, ¾e není pravdou, ¾e by jeho argumentace ohlednì nutnosti odmítnutí návrhu byla vnitønì nekonzistentní. Zopakoval, ¾e pro klasifikaci pramenù práva je rozhodující obsah právní normy. A i kdyby bylo mo¾no napadené akty pova¾ovat za opatøení obecné povahy (quod non), tak by bylo tøeba návrh navrhovatele odmítnout pro neodstranitelný nedostatek podmínky øízení v podobì neexistence napadených aktù. A dle odpùrce by soud nemìl pøipustit zmìnu návrhu, nebo» jinak by byl naru¹en princip rovnosti úèastníkù a právo na zákonného soudce. Navíc obsah novì vydaných opatøení se ve vícero ohledech odli¹uje od pùvodnì napadených mimoøádných opatøení a stejnì tak se odli¹uje i jejich odùvodnìní. Nadto upozornil na skuteènost, ¾e v pøípadì obou opatøení ze dne 15. 4. ji¾ také odpadl pøedmìt øízení, nebo» tato byla zru¹ena novì vydanými mimoøádnými opatøeními odpùrce. Dále pak odpùrce zopakoval dùvody, pro které pova¾uje napadená mimoøádná opatøení za pøimìøená a zákonná.
Navrhovatel ve svém podání ze dne 21. 4. 2020 zopakoval, ¾e napadená opatøení je v souladu s § 94a odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví tøeba pova¾ovat za opatøení obecné povahy, nikoliv za právní pøedpisy. Ustanovení § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochranì veøejného zdraví nedává odpùrci pravomoc k vydávání právních pøedpisù, pøièem¾ obecnì platí, ¾e pravomoc k vydávání provádìcích právních pøedpisù je v¾dy stanovena taxativnì. Tento výklad podporuje i § 85 tého¾ zákona, který sice zakotvuje pravomoc vydávat právní pøedpisy v oblasti veøejného zdraví, ov¹em svìøuje ji nikoliv odpùrci, ale Krajským hygienickým stanicím. Uvedené má své opodstatnìní, nebo» takto je svìøeno vydávání protiepidemických právních pøedpisù odborníkùm, nikoliv politikùm. Rovnì¾ územní omezení pùsobnosti tìchto právních pøedpisù je dùvodné, nebo» umo¾òuje reagovat na situaci proporcionálnì podle toho, jak jsou omezení v jednotlivých okresech potøebná. Pokud je tøeba pøijmout rozsáhlé celostátní opatøení, mù¾e tak uèinit vláda na základì krizového zákona.
Navrhovatel pøipou¹tí, ¾e nìkteré èásti napadených opatøení se svým obsahem pøibli¾ují právním pøedpisùm (stanovují obecné zákazy), èím¾ v¹ak odpùrce zjevnì pøekroèil svou pravomoc. Tato skuteènost jde k tí¾i odpùrce a jistì na jejím základì nelze dospìt k závìru o nepøípustnosti pøezkumu mimoøádných opatøení.
Navrhovatel je pøesvìdèen, ¾e hlavním dùvodem pro vydání mimoøádných opatøení na základì zákona o ochranì veøejného zdraví bylo odbourání mo¾nosti ¾ádat o náhradu ¹kod zpùsobených mimoøádnými opatøeními. Dal¹í úèelovosti se pak odpùrce dopou¹tí tím, ¾e vydává stále nová opatøení se zjevným zámìrem znemo¾nit jejich soudní pøezkum. Mimoøádná opatøení vyvolávají vysoce intenzivní zásahy do základních práv, které pøetrvávají i po jejich zru¹ení ve dvou oblastech: stíhání za pøestupek a náhrada ¹kody. Ohlednì první oblasti platí, ¾e obèan mù¾e být stíhán za poru¹ení mimoøádných opatøení, kterého se dopustil v dobì jejich úèinnosti. Zru¹ením opatøení obecné povahy toti¾ nezaniká trestnost jejich poru¹ení. Vzhledem k maximální vý¹i pokuty (3 mil. Kè) je ¾ádoucí, aby obèané ne¾ili a¾ do promlèení pøestupku v nejistotì z mo¾ného stíhání. V pøípadì druhé oblasti – mo¾nosti domoci se náhrady ¹kody – je zjevné, ¾e mimoøádná opatøení mnohým ¾ivnostníkùm zpùsobila zcela konkrétní, mnohdy likvidaèní ztrátu. Dodateèným zru¹ením opatøení obecné povahy se tak stát vyhne soudnímu pøezkumu a zru¹ení opatøení pro jeho nezákonnost. To má svùj praktický dopad pro mo¾nost domoci se náhrady ¹kody na základì zákona è. 82/1998 Sb. o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem. Nezákonnost opatøení obecné povahy pøitom nemù¾e posoudit a vyslovit obecný soud rozhodující o nároku na náhradu ¹kody. Z toho dùvodu je nezbytné, aby o této nezákonnosti rozhodl správní soud.
Navrhovatel je pøesvìdèen, ¾e § 101a soudního øádu správního výslovnì nestanoví, ¾e správní soud není oprávnìn pøezkoumat opatøení obecné povahy, které ji¾ bylo zru¹eno. Rozhodujícím kritériem je toti¾ to, zda opatøení obecné povahy dosud zasahuje do práv navrhovatele. Tento závìr vyplývá i z vý¹e citované judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu. Pokud by soudní øád správní skuteènì takový pøezkum vyluèoval (a pota¾mo náhradu ¹kody proti státu), musela by být jeho pøíslu¹ná ustanovení pøedlo¾ena Ústavnímu soudu k pøezkumu ústavnosti. Navrhovatel je v¹ak pøesvìdèen, ¾e § 101a soudního øádu správního je mo¾nost i ve stávajícím znìní vylo¾it ústavnì konformnì. Nadto navrhovatel podotýká, ¾e s ohledem na témìø toto¾ný obsah by mimoøádná opatøení mìla být pova¾ována pouze za dva právní akty (omezující maloobchod a svobodu pohybu).
Navrhovatel uzavírá, ¾e soud je oprávnìn podrobit pøezkumu nejen aktuální, ale i minulá a nyní zru¹ená napadená opatøení v tom rozsahu, ve kterém dosud pùsobí právní následky.
G) Druhé podání odpùrce ze dne 22. 4. 2020
V následném podání odpùrce zdùraznil, ¾e mimoøádné opatøení ze dne 17. 4. bylo na úøední desce odpùrce vyvì¹eno ji¾ v pátek 17. 4. 2020, pøièem¾ podání, jím¾ se navrhovatel sna¾il o roz¹íøení návrhu, je datováno a¾ 18. 4. Tato èasová posloupnost vyluèuje, ¾e by odpùrce nahrazoval døívìj¹í mimoøádná opatøení se zøetelem k návrhùm navrhovatele. Nadto pøíslu¹ný krok byl èinìn se zcela legitimním cílem, nebo» do¹lo k vìcné úpravì pøedchozího mimoøádného opatøení v èl. I odst. 7.
V. Argumentace pøi jednání
Na jednání konaném dne 23. 4. 2020 oba úèastníci setrvali na svých stanoviscích. Soud pøedal navrhovateli krátkou cestou vyjádøení odpùrce ze dne 22. 4. 2020, s kterým se navrhovatel v prùbìhu jednání seznámil.
Navrhovatel zopakoval, ¾e pøíslu¹né akty mìly být vydány postupem dle krizového zákona, nebo» v opaèném pøípadì nejsou podrobeny parlamentní kontrole. Napadená mimoøádná opatøení byla vydána postupem dle zákona o ochranì veøejného zdraví, který výslovnì stanoví, ¾e se jedná o opatøení obecné povahy. By» nìkterá z napadených opatøení ji¾ byla zru¹ena èi pozbyla platnosti, stále jsou zpùsobilá zasáhnout do práv obèanù, proto by mìla být podrobena soudnímu pøezkumu. Je tomu tak zejména proto, ¾e vyslovení nezákonnosti napadených mimoøádných opatøení je podmínkou pro mo¾nost domoci se náhrady ¹kody dle zákona è. 82/1998 Sb. Navrhovatel zdùrazòuje, ¾e mimoøádná opatøení jsou chaotická, nesrozumitelná, neodùvodnìná a rovnì¾ nepøimìøená, jak dokládá i v¹eobecnì známý dopis jedenácti, který vydali renomovaní profesoøi Univerzity Karlovy. Navrhovatel nebrojí proti samotné pøísnosti mimoøádných opatøení, ale proti jejich chaotiènosti a diskriminaènímu charakteru. Navrhovatel se domnívá, ¾e nastalá spoleèenská situace není mimoøádná, nebo» epidemie nejsou ojedinìlé a mìlo být postupováno podle vypracovaného pandemického plánu.
Odpùrce uvedl, ¾e z podání navrhovatele není zøejmé, co je aktuálnì pøedmìtem pøezkumu. Návrh by mìl být odmítnut, nebo» mimoøádná opatøení ji¾ byla zru¹ena a nejedná se o opatøení obecné povahy. V pøípadì, ¾e by soud návrh bez dal¹ího neodmítl, odpùrce navrhl, aby soud øízení pøeru¹il (nebo» povahou mimoøádných opatøení Ministerstva zdravotnictví se aktuálnì zabývá i Ústavní a Nejvy¹¹í správní soud), pøípadnì odroèil tak, aby mìl odpùrce lhùtu alespoò v délce sedmi dnù k prostudování posledního podání navrhovatele ze dne 21. 4. 2020, které mu bylo zasláno soudem v pøedveèer jednání. Rovnì¾ nejsou splnìny podmínky pro postup dle § 95 obèanského soudního øádu, nebo» novì napadená mimoøádná opatøení se svým obsahem odli¹ují od pùvodnì napadených, a proto není pùvodní argumentace pou¾itelná. Odpùrce odkázal na nález Ústavního soudu, podle nìho¾ úkolem soudù ve správním soudnictví není podílet se na formulaci návrhu, a tím nahrazovat èinnost navrhovatele, nebo» by pøestal vystupovat jako nestranný rozhodce sporu.
Odpùrce zdùraznil, ¾e soud by mìl pøi pøípadném vìcném pøezkumu napadených mimoøádných opatøení zohlednit mimoøádnost situace, a tedy pouze hodnotit, zda se pøi jejich vydání nejednalo o zjevný exces. Napadené akty jsou s ohledem na èasovou tíseò dostateènì zdùvodnìné a jejich èasté zmìny nejsou úèelové, ale naopak pøedvídané zákonem o ochranì veøejného zdraví v závislosti na vývoji situace. Odpùrce ani pøi vyhlá¹ení nouzového stavu neztrácí pravomoc vydávat mimoøádná opatøení a § 69 odst. 1 písm. i) zákon o ochranì veøejného zdraví obsahuje dostateèné zmocnìní, aby odpùrce provádìl zásahy do základních práv.
Dle odpùrce se mù¾e proti pøípadnému rozhodnutí o pøestupku navrhovatel bránit ¾alobou proti správnímu rozhodnutí a v rámci tohoto øízení iniciovat incidenèní pøezkum mimoøádných opatøení a zpìtnì po¾adovat jejich zru¹ení k urèitému datu v minulosti. Stejnì chybná je úvaha navrhovatele ohlednì mo¾nosti domoci se náhrady ¹kody, nebo» dle zákona è. 82/1998 Sb. je nutné vyslovit nezákonnost pouze u rozhodnutí, nikoliv opatøení obecné povahy. Odpùrce se domnívá, ¾e pro pøedmìt sporu je nerozhodné, z jakého dùvodu byla nejprve opatøení vydávána na základì krizového zákona, a sdìluje, ¾e nìkterá napadená mimoøádná opatøení nebyla výslovnì zru¹ena s ohledem na jejich omezenou èasovou pùsobnost.
Obì strany nechaly na zvá¾ení soudu, zda vypracovat znalecký posudek za úèelem posouzení proporcionality napadených mimoøádných opatøení.
VI. Posouzení návrhu Mìstským soudem v Praze
Pøedtím, ne¾ mìstský soud mohl pøistoupit k meritornímu posouzení návrhu, musel nejdøíve posoudit, zda jsou v projednávané vìci splnìny podmínky øízení, respektive zdali je podaný návrh pøípustný. V této souvislosti soud pova¾uje za nezbytné rovnì¾ osvìtlit, z jakého dùvodu umo¾nil navrhovateli roz¹íøit pùvodní návrh a napadnout aktuálnì úèinná opatøení obecné povahy.
A) Dùvody pro pøipu¹tìní zmìny návrhu
Podle § 64 soudního øádu správního nestanoví-li tento zákon jinak, pou¾ijí se pro øízení ve správním soudnictví pøimìøenì ustanovení prvé a tøetí èásti obèanského soudního øádu.
Podle § 95 odst. 1 obèanského soudního øádu ¾alobce (navrhovatel) mù¾e za øízení se souhlasem soudu mìnit návrh na zahájení øízení.
Podle § 95 odst. 2 obèanského soudního øádu soud nepøipustí zmìnu návrhu, jestli¾e by výsledky dosavadního øízení nemohly být podkladem pro øízení o zmìnìném návrhu.
Navrhovatel se návrhem ze dne 30. 3. 2020 domáhal zru¹ení v té dobì platných a úèinných opatøení Ministerstva zdravotnictví. V prùbìhu øízení pøed soudem v¹ak byla tato opatøení odpùrcem zru¹ena a nahrazena jinými opatøeními s obdobným obsahem (viz èást I. vý¹e). Podáním ze dne 18. 4. 2020 navrhovatel zmìnil svùj návrh tak, ¾e navrhl zru¹ení mimoøádného opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, a dále zru¹ení mimoøádného opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-1/MIN/KAN; následnì pak navrhovatel navrhl dne 21. 4. také zru¹ení mimoøádného opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN. Tato opatøení ze dne 15. 4. 2020 a ze dne 17. 4. 2020 jsou platná a úèinná i ke dni rozhodování soudu.
Z porovnání pùvodnì napadených opatøení a opatøení ze dne 15. a 17. 4. 2020 je zøejmé, ¾e dosavadní argumentace navrhovatele nebyla vydáním nových mimoøádných opatøení popøena. Naopak ve¹kerá jeho pùvodní argumentace zùstává platná i pro posouzení pozdìji vydaných mimoøádných opatøení. Nová opatøení obecné povahy zasahovala do základních práv a svobod navrhovatele v obdobné míøe. Restrikce základních práv navrhovatele tedy ani vydáním nových opatøení obecné povahy nedoznala zásadních zmìn. Jakkoli nelze nová mimoøádná opatøení odpùrce pova¾ovat za naprosto toto¾ná a nelze tvrdit, ¾e jejich vydáním by se odpùrce sna¾il „uniknout“ ze soudního pøezkumu, faktem zùstává, ¾e právo na svobodu pohybu a podnikání je nadále v nemalé míøe sistováno. Soud se pøitom neztoto¾nil s odpùrcem, ¾e tato mimoøádná opatøení se li¹í ve svém odùvodnìní, nebo» se podává, ¾e odùvodnìní v¹ech návrhem napadených opatøení je velmi obdobné. Tyto okolnosti soud pova¾uje za stì¾ejní, oproti tomu, zdali odpùrce právní akty snad zmìnil s cílem znemo¾nit jejich pøezkum pøed soudem èi nikoli.
Soud tedy dospìl k závìru, ¾e pùvodní návrh stále pøedstavuje podklad pro pøezkoumání odpùrcem vydaných opatøení obecné povahy. Byly tedy naplnìny v¹echny podmínky dané § 95 obèanského soudního øádu, a proto mìstský soud pøipustil zmìnu návrhu na zahájení øízení.
K právì uvedenému závìru soud, pøedev¹ím s ohledem na námitky odpùrce proti zvolenému postupu, pova¾uje za potøebné dodat následující.
Soud pøednì zdùrazòuje, ¾e nelze popírat, ¾e v¹emi nyní napadenými právními akty byla zasa¾ena základní práva a svobody navrhovatele. Pøi vìdomí skuteènosti, ¾e je to právì soudní moc, která je povolána k ochranì základních práv a svobod, se soud zabýval otázkou, zdali navrhovatel disponuje jinými mo¾nostmi, je¾ by vedly k ochranì jeho práv a svobod. Shledal v¹ak, ¾e tomu tak není.
Soud nejprve zkoumal, zdali navrhovatel nemá mo¾nost ochrany svých práv mimo správní soudnictví.
Takto by se v prvé øadì nabízela mo¾nost, aby napadené opatøení obecné povahy pøezkoumal Ústavní soud na základì ústavní stí¾nosti projednávané v re¾imu § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle citovaného ustanovení Ústavní soud neodmítne pøijetí ústavní stí¾nosti, i kdy¾ není splnìna podmínka podle pøedchozího odstavce (tj. vyèerpání v¹ech mo¾ných procesních prostøedkù ochrany práv), jestli¾e stí¾nost svým významem podstatnì pøesahuje vlastní zájmy stì¾ovatele. Ústavní soud by se v tomto pøípadì nacházel v „komfortnìj¹í situaci“ ne¾li správní soud, nebo» by nebyl pevnì svázán tím, ¾e opatøení obecné povahy ji¾ bylo zru¹eno (zásah do práv by pøetrvával i na základì novì vydaných rozhodnutí). Soud v¹ak musel vzít v potaz, ¾e na projednání vìci pøed Ústavním soudem v re¾imu § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu není právní nárok, proèe¾ by navrhovatel nemusel být se svým návrhem pøed Ústavním soudem bez dal¹ího úspì¹ný. Navíc soudu není známo, ¾e by Ústavní soud projevil vùli se ústavními stí¾nostmi ve zmiòovaném re¾imu zabývat. Proto soudu nezbylo ne¾ tento prostøedek ochrany základních práv a svobod pova¾ovat za neefektivní.
Dal¹í mo¾ností by bylo odkázat navrhovatele na soukromoprávní øízení o náhradì újmy, v rámci nìho¾ by civilní soudy posoudily, zdali bylo omezení základních práv na základì ji¾ zru¹ených mimoøádných opatøení v souladu s právem. Ani tuto cestu v¹ak soud neshledal jako efektivní zpùsob ochrany základních práv navrhovatele.
Podstatou sporu pøed civilním soudem by byla otázka od¹kodnìní za zpùsobenou újmu. Pøedmìt øízení je tedy zcela odli¹ný, soud v tomto øízení nikterak neposuzoval, zda má navrhovatel právo na náhradu újmy. Ostatnì nic v návrhu navrhovatele nenaznaèuje, ¾e jeho motivací by primárnì bylo domoci se náhrady za zpùsobenou újmu. Navrhovatel se domáhá zru¹ení opatøení obecné povahy, které pova¾uje za poru¹ující svá základní práva. Pro tento úèel právní øád pøedvídá právì ochranu v rámci správního soudnictví cestou návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy. Tomu také odpovídá bohatá judikatura spjatá s tímto právním instrumentem. Otázka pøípadné náhrady ¹kody je pøedmìtem odli¹ných právních sporù.
Za situace, kdy soud dospìl k závìru, ¾e vý¹e uvedené mo¾nosti by nemusely vést k ochranì základních práv a svobod navrhovatele, posoudil, zdali neexistují jiné mo¾nosti ochrany práv navrhovatele v re¾imu správního soudnictví. A shledal, ¾e tomu tak není.
Mo¾ným návrhovým typem, který by se v této souvislosti nabízel, by byla ¾aloba proti nezákonnému zásahu, proto¾e v úvahu nepøichází ani ¾aloba proti rozhodnutí (napadený akt zjevnì rozhodnutím není, nebo» nestanoví práva a povinnosti v individuálních pøípadech), ani ¾aloba na ochranu pøed neèinností. Tento ¾alobní typ je subsidiární vùèi v¹em ostatním návrhùm, které lze podat ve správním soudnictví, a slou¾í tedy jako urèitá pojistka pro pøípad, kdy je nìkdo dotèen na svých veøejných subjektivních právech postupem správního orgánu, ale nemá k dispozici ¾ádný jiný procesní nástroj k úèinné ochranì svých práv. V nyní posuzované vìci v¹ak soud shledal, ¾e jestli¾e navrhovatel napadá opatøení obecné povahy, tak je pøiléhavým prostøedkem ochrany právì návrh na zru¹ení opatøení obecné povahy podle § 101a a násl. soudního øádu správního. Zásahová ¾aloba je toti¾ subsidiární i k návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy (viz i nález Ústavního soudu III. ÚS 2634/18, zejména body 67 a 94). Jestli¾e navrhovatel napadá zjevnì opatøení obecné povahy, není na místì, aby pouze z dùvodu jeho zru¹ení se mohl navrhovatel domáhat tého¾ ¾alobou na ochranu pøed nezákonným zásahem správního orgánu. Nehledì na skuteènost, ¾e právì § 101a a násl. soudního øádu správního upravují specifické okolnosti øízení o zru¹ení opatøení obecné povahy nebo jeho èásti, které by nebylo mo¾no v rámci øízení o zásahové ¾alobì aplikovat.
Soud tedy dospìl k závìru, ¾e navrhovatel nedisponuje jinými efektivními prostøedky ochrany jeho základních práv a svobod, je¾ by mohl v rámci soudní moci vyu¾ít. Ji¾ tato skuteènost indikovala, ¾e je na místì pøipustit zmìnu návrhu, nebo» jinak by soud popøel zásadu, dle ní¾ je úkolem soudní moci respektovat a chránit základní práva a svobody. A v souladu s principy vyplývajícími z èl. 4 Ústavy a èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod soud zohlednil také dal¹í zásadní skuteènosti, které podporovaly nutnost pøipu¹tìní zmìny návrhu.
V prvé øadì soud pøihlédl k povaze napadených opatøení obecné povahy, která velmi významnì omezovala základní práva a svobody, pøedev¹ím svobodu pohybu a svobodu podnikání. Soud nemíní rozporovat, ¾e jakékoli opatøení obecné povahy mù¾e penalizovat výkon nìkterých práv (kupøíkladu v pøípadì územních plánù práva vlastnického), velmi výjimeènì se v¹ak dotkne principiálních základních práv, na kterých je vystaven ústavní poøádek Èeské republiky. Pùvodnì napadená (a také následnì vydaná) opatøení obecné povahy v¹ak zásadnì omezovala pøedev¹ím podstatu práva na svobodu pohybu a podnikání a de facto na urèitý èas redukovala jejich jinak chránìný výkon. Neomezovala tedy pouze jednu z jejich èástí, nýbr¾ jejich základ, do kterého by mìlo být zasa¾eno ze strany orgánù veøejné moci pouze ve výjimeèných a pøedvídaných pøípadech. Respekt k základním právùm a svobodám toti¾ musí platit v èase „normálním“ i „mimoøádném“. A v¾dy bude ochrana tohoto práva pod ochranou soudní moci, nebo» není a nemù¾e být jiný orgán demokratického státu, který by omezení základních práv pøezkoumal. A tato ochrana nemù¾e být pouze iluzorní, tj. psaná v zákonech, ale musí být té¾ reálná.
Za druhé vzal soud v potaz, ¾e napadené opatøení obecné povahy neomezovalo práva úzkého okruhu adresátù, nýbr¾ restriktivnì dopadalo na ve¹keré obyvatele Èeské republiky. Jakkoli soud nemíní, ¾e by bylo mo¾no návrh navrhovatele pova¾ovat za jakousi „actio popularis“, nelze odhlí¾et od faktu, ¾e napadené opatøení obecné povahy penalizovalo základní právo v¹ech obyvatel bez výjimky, èím¾ se zásadnì li¹ilo od jiných opatøení obecné povahy, jako jsou územní plány èi opatøení upravující provoz na pozemních komunikacích. Tato opatøení obecné povahy, jsou striktnì svázána s urèitým pevnì ohranièeným územím a mo¾nost jejich dopadu do práv v¹ech obyvatel státu je znaènì omezená (tak tomu bylo i v pøípadì usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu è. j. 8 Ao 6/2010-98, v nìm¾ byl podán návrh na zru¹ení územního plánu velkého územního celku). Tím se odli¹ovala od pøedmìtu nynìj¹ího øízení, který se vyznaèoval v¹eobecným a celostátním dopadem. Rozsah zásahu do základních práv (z hlediska kvantitativního) zde tedy vystupuje jako dal¹í zásadní faktor.
Navíc nelze pominout, jak bylo ji¾ øeèeno, ¾e novì pøijatá opatøení obecné povahy zasahují do základních práv a svobod navrhovatele v obdobné míøe. Restrikce základních práv navrhovatele tedy ani vydáním nových opatøení obecné povahy nedoznala zásadních zmìn. Za této situace soud shledal, ¾e je nezbytné, aby byla navrhovateli poskytnuta efektivní ochrana jeho práv ze strany soudní moci.
A jedinou mo¾nou cestou k ochranì základních práv a svobod navrhovatele bylo umo¾nit mu upravit jeho návrh tak, aby oznaèil napadené opatøení obecné povahy, které je platné a aktuálnì vyvolává právní úèinky, tedy zasahuje do jeho základních práv a svobod (pokud by byl o zásahu do svých práv nadále pøesvìdèen).
Soud takto vy¹el rovnì¾ z judikatury Ústavního soudu vztahující se k abstraktní kontrole právních pøedpisù, nebo» dle soudu je jeho postavení pøi abstraktním pøezkumu opatøení obecné povahy obdobné, jako v pøípadì abstraktního pøezkumu právního pøedpisu ze strany Ústavního soudu. Ústavní soud je pøi pøezkumu právních pøedpisù vázán mj. § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle kterého jestli¾e zákon, jiný právní pøedpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejich¾ zru¹ení je navrhováno, pozbudou platnosti pøed skonèením øízení pøed Ústavním soudem, øízení se zastaví. Obdobnì jako v øízení na zru¹ení opatøení obecné povahy pøed správními soudy by tedy ani v øízení pøed Ústavním soudem nemìl být z hlediska zákona dán prostor pro vìcný pøezkum ji¾ zru¹eného právního pøedpisu nebo jeho èástí.
V nálezu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. Pl.ÚS 8/02, v¹ak Ústavní soud uvedl následující: „V prùbìhu øízení roz¹íøil právní zástupce navrhovatele (skupiny senátorù) ve smyslu ustanovení § 63 zákona è. 182/1993 Sb. a § 95 odst. 1 obèanského soudního øádu (dále jen „o. s. ø.“) pùvodní návrh o návrh na zru¹ení výmìru è. 06/2002. Roz¹íøení návrhu o po¾adované zru¹ení výmìru è. 06/2002 bylo v souladu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu po pøeru¹ení ústního jednání usnesením pøipu¹tìno s ohledem na skuteènost, ¾e obsah obou výmìrù je prakticky obsahovì toto¾ný. Byly tak naplnìny rovnì¾ podmínky § 95 odst. 2 o. s. ø., kdy¾ výsledky dosavadního øízení mohly být podkladem pro øízení o roz¹íøeném návrhu. Pro toto øízení bylo pøedev¹ím podstatné, ¾e tento výmìr je toto¾ný se zru¹eným výmìrem è. 01/2002 pøedev¹ím z hlediska vytýkaných vad neústavnosti, popø. nezákonnosti, o nich¾ se mìlo v tomto øízení rozhodnout. (...) Nebyly zde ¾ádné pøeká¾ky, které by Ústavnímu soudu bránily v jednání i o roz¹íøeném návrhu na zru¹ení výmìru è. 06/2002, který byl stíhán stejnými námitkami neústavnosti a nezákonnosti. V souladu s § 95 odst. 2 o. s. ø. mohl být dosavadní prùbìh øízení podkladem i pro rozhodnutí, je-li výmìr è. 06/2002 ve shodì s právem.“
Obdobnì v nálezu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, Ústavní soud konstatoval: „V souvislosti s posouzením pøípustnosti návrhu a podmínek pro zastavení øízení byl Ústavní soud konfrontován se situací, kdy vláda v prùbìhu øízení o pùvodním návrhu a tìsnì pøede dnem ústního jednání napadenou právní úpravu zru¹ila a pøijala právní úpravu novou, na co¾ navrhovatelé reagovali návrhem na pøipu¹tìní zmìny pùvodního návrhu. Ústavní soud proto poté, co se seznámil s argumenty úèastníkù a vedlej¹ího úèastníka øízení stran pøipu¹tìní zmìny návrhu, rozhodl usnesením ze dne 14. 2. 2006 tak, ¾e zmìnu návrhu pøipustil. Ústavní soud byl ji¾ v minulosti pøed obdobnou situaci postaven v øízení sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález è. 142; vyhlá¹en pod è. 528/2002 Sb.), kdy Ministerstvo financí v prùbìhu øízení zru¹ilo napadenou úpravu regulace nájemného a pøijalo formálnì novou úpravu, obsahovì shodnou, èi v øízení sp. zn. Pl. ÚS 49/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález è. 95; vyhlá¹en pod è. 227/2005 Sb.), kdy zastupitelstvo obce Jindøichovice pod Smrkem rovnì¾ v prùbìhu øízení pøed Ústavním soudem zru¹ilo napadenou obecnì závaznou vyhlá¹ku a pøijalo vyhlá¹ku obsahovì toto¾nou. Ústavní soud v obou tìchto pøípadech zmìnu návrhu pøipustil. V nyní projednávaném pøípadì Ústavní soud shledal dùvody pro stejný postup, nebo» vláda v prùbìhu øízení o pùvodním návrhu napadenou právní úpravu formálnì zru¹ila a pøijala novou právní úpravu, materiálnì obdobnou úpravì pøedchozí. Vláda tak navíc uèinila poté, co nesouhlasila s upu¹tìním od ústního jednání, a to tìsnì pøed termínem naøízeného ústního jednání. Vláda pøitom v dobì, kdy byl návrh naøízení pøipravován, o tom Ústavní soud nezpravila, aèkoliv si musela být vìdoma toho, ¾e pøijetím naøízení bude výraznì dotèeno i øízení pøed Ústavním soudem. Nìkolik dní pøed ústním jednáním pak zástupce vlády pouze Ústavní soud informoval o pøijetí nové právní úpravy s tím, ¾e se nehodlá ústního jednání úèastnit, nebo» oèekává zastavení øízení. Pokud by Ústavní soud akceptoval takový postup vlády a øízení zastavil, jak vláda pøedpokládala, znamenalo by to za dané situace popøení úèelu a smyslu abstraktní kontroly norem. Daným postupem, jej¾ vláda zvolila, by mohl být Ústavní soud kdykoliv v budoucnu stejným zpùsobem vylouèen z mo¾nosti jakoukoliv napadenou právní úpravu pøezkoumat. Jinak øeèeno, zastavení øízení by znamenalo nepøípustný precedens pro postup státních orgánù v budoucnu. Tím by byla pøímo zmaøena ústavodárcem zamý¹lená funkce specializované a koncentrované abstraktní kontroly norem. Takový postup by ve svém dùsledku celkovì oslabil ochranu ústavnosti v Èeské republice a tak i princip materiálního právního státu. Obsahová toto¾nost ustanovení § 3 naøízení vlády è. 364/2004 Sb. a § 3 naøízení vlády è. 548/2005 Sb. je pøitom podle Ústavního soudu dána meritem vlastního ústavního pøezkumu, jím¾ je otázka ústavní konformity stanoveného zpùsobu výpoètu individuálních produkèních kvót. Aèkoliv lze tedy souhlasit s vládou v tom, ¾e dikce obou ustanovení je odli¹ná, co do materie obì ustanovení v sobì implicitnì uchovávají pùvodní klíè výpoètu individuálních produkèních kvót, co¾ bylo hlavním pøedmìtem pro ústavnìprávní pøezkum jak v návrhu pùvodním, tak ve zmìnìném návrhu. Výsledky dosavadního øízení, týkajícího se pøezkumu § 3 a § 16 naøízení vlády è. 364/2004 Sb., lze proto v tomto smìru pou¾ít i pro øízení o zmìnìném návrhu na zru¹ení § 3 naøízení vlády è. 548/2005 Sb. S ohledem na tyto skuteènosti Ústavní soud podle § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 95 odst. 1 obèanského soudního øádu návrhu na pøipu¹tìní zmìny návrhu vyhovìl.“
Jestli¾e ze shora uvedeného vyplývá, ¾e v mimoøádných situacích Ústavní soud pøipustil, aby navrhovatel mohl zmìnit svùj návrh a následnì pøezkoumal novì vydaný právní pøedpis, by» procesní pravidla dle zákona o Ústavním soudu stanoví jiný postup, rozhodl se soud postupovat analogicky té¾ v øízení na zru¹ení opatøení obecné povahy. K tomuto postupu soud vedla také povaha nyní napadených právních aktù, která se více blí¾í právním pøedpisù ne¾ správním rozhodnutím, by» se stále jedná o opatøení obecné povahy (viz dále). Pakli¾e tedy nikoli ústavní, nýbr¾ správní soudnictví je povoláno k pøezkumu opatøení obecné povahy z hlediska jeho zákonnosti, dospìl soud k závìru, ¾e podobnì není ani v re¾imu správního pøezkumu striktnì vylouèeno umo¾nit navrhovateli upravit svùj pùvodní návrh tak, aby odpovídal nastalé právní a skutkové situace v souladu s § 95 obèanského soudního øádu.
Dle soudu je tento mimoøádný postup odùvodnìn mimoøádností situace a výjimeèným obsahem pøezkoumávaných opatøení obecné povahy tak, jak bylo uvedeno. Pøedmìtná opatøení obecné povahy plo¹nì a v nikoli malé míøe omezovala a omezují výkon nìkterých základních práv a svobod, pøièem¾ nelze brát ze zøetele jedineèný význam tìchto práv v demokratické spoleènosti. Soud nemohl „strèit hlavu do písku“ dosud zastávaných procesních pravidel, pokud byla zasa¾ena pøirozená práva navrhovatele, a to nikoli zanedbatelným zpùsobem. Pokud si soud postavil na jednu stranu pøísloveèných vah nezbytnost lpìní na nemo¾nosti jakéhokoli procesního postupu smìøujícímu k vìcnému posouzení návrhu ¾ádajícího pøezkum ji¾ zru¹eného (a nahrazeného) opatøení obecné povahy a na druhou misku vah polo¾il nutnost garance základních práv a svobod, dospìl k závìru, ¾e potøeba pøezkoumat tvrzený zásah do základních práv a svobod navrhovatele pøevá¾í nad dosavadním postupem soudù v pøípadì soudního pøezkumu opatøení obecné povahy. A proto pøipustil zmìnu návrhu podle § 95 obèanského soudního øádu.
Soud tudí¾ dospìl k závìru, ¾e v pøípadì, kdy by neumo¾nil zmìnu návrhu, fakticky by tím popøel právo navrhovatele na pøístup k soudu ve smyslu ochrany jeho základních práv a svobod podle èl. 4 Ústavy a èl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Proto, a také s ohledem na shora uvedenou pou¾itelnost argumentace vznesené v dosavadním prùbìhu øízení a okrajovì té¾ na právnì-teoretickou podstatu nyní napadeného opatøení obecné povahy blí¾ící se a¾ právnímu pøedpisu, umo¾nil navrhovateli zmìnit jeho pùvodní návrh. Krom ji¾ uvedeného pak soud zdùrazòuje, ¾e ke zmìnì jednotlivých mimoøádných opatøení docházelo v øádu dnù, a proto by odmítnutím návrhu na zru¹ení ji¾ v mezidobí zru¹eného mimoøádného opatøení s tím, ¾e návrh lze podat znovu, s velkou pravdìpodobností do¹lo k vytvoøení bludného kruhu, který by byl fakticky oním popøením práva navrhovatele na pøístup k soudu. Nehledì na nehospodárnost takového postupu.
A soud se nedomnívá, ¾e by zmìnou ¾aloby byli úèastníci odòati svému zákonnému soudci. Obecnì je pravdou, ¾e právo nebýt odòat svému zákonnému soudci zakotvené na ústavní rovinì v èl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod v sobì nese mj. po¾adavek, aby byly právní vìci pøidìlovány konkrétnímu soudci (resp. senátu) podle pøedem daných pravidel, které jsou stanoveny v rozvrhu práce toho kterého soudu. Tím je zaruèena pøedvídatelnost a transparentnost obsazení soudu v konkrétní vìci. Dle soudu v¹ak uvedený po¾adavek nelze vykládat v tom smìru, ¾e by zamezoval u¾ití obecného institutu zmìny ¾aloby stanoveného v § 95 obèanského soudního øádu. Je toti¾ tøeba mít na pamìti, ¾e se jedná o zcela standardní procesní institut, který právo zná a jen¾ mù¾e být pøi splnìní pøíslu¹ných zákonných podmínek u¾it za úèelem zefektivnìní a urychlení øízení. Vzato do dùsledku by tedy argumentace odpùrce vedla k samotnému popøení tohoto procesního institutu, nebo» v ka¾dém jednotlivém pøípadì by se zmìna ¾aloby dostala do tvrzeného konfliktu s právem na zákonného soudce. Ostatnì nelze s jistotou tvrdit, ¾e by v pøípadì odmítnutí návrhu navrhovatel èi jiný subjekt opìtovnì podali návrh na zru¹ení mimoøádných opatøení, který by tak byl „pravdìpodobnì“ pøidìlen jinému senátu Mìstského soudu v Praze. Toto tvrzení zùstává ve zcela hypotetické rovinì a jako takové musí být odmítnuto.
Ze stejných dùvodù dle soudu zmìna ¾aloby není poru¹ením zásady rovnosti stran v øízení pøed soudem. Soud zdùrazòuje, ¾e navrhovatel svým návrhem inicioval øízení ve vìci pøezkumu mimoøádných opatøení, a tedy rovnì¾ disponuje jeho pøedmìtem. Pøitom obecnì platí, ¾e § 95 obèanského soudního øádu nepøedpokládá pro pøipu¹tìní zmìny ¾aloby souhlas druhé strany (zde odpùrce), ale toliko stanoví povinnost soudu ji o tomto procesním kroku vyrozumìt. V øe¹eném pøípadì soud takto postupoval, èím¾ rovnì¾ umo¾nil odpùrci vznést proti zmìnì návrhu oponentní argumentaci. Soud pøi svém rozhodování tyto argumenty vzal v potaz a øádnì se s nimi vypoøádal.
Koneènì pak soud shledal, ¾e ve svém rozhodování není vázán usnesením zdej¹ího soudu ze dne 30. 3. 2020, è. j. 15 A 31/2020 – 59. Usnesení jiného senátu tého¾ soudu vydané v jiné vìci není právnì závazné pro dal¹í rozhodovací èinnost. Soud je srozumìn s tím, ¾e na usnesení ve vìci samé je tøeba nahlí¾et v zásadì shodnì jako na rozsudek, pøièem¾ není ¾ádoucí stav, aby v obdobné vìci soudy rozhodovaly odli¹nì. Zároveò v¹ak platí, ¾e soudy jsou povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly a nacházely pomocí právní argumentace jeho „správný“ obsah, pøièem¾ - systémovì vzato - v úvahu se nabízející interpretaèní alternativy musí být v¾dy mo¾no seøadit podle míry jejich pøesvìdèivosti a pouze jedna jediná mù¾e být shledána za daných okolností nejpøesvìdèivìj¹í. Zmìna judikatury je proto namístì v¾dy, kdy nelze dosavadní interpretaci pøesvìdèivì hájit (usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 5. 2010, èj. 4 Ads 77/2007-91). Zdej¹í soud doposud rozhodl pouze v jedné, typovì obdobné vìci týkající se odpùrcem vydaných opatøení obecné povahy v dobì nouzového stavu. Jedno rozhodnutí pøitom dle soudu netvoøí zavedenou právní praxi. A krom toho nyní rozhodující senát, jak vyplývá ze shora uvedené argumentace, pova¾oval za nezbytné umo¾nit navrhovateli zmìnu jeho návrhu. Proto vìc posoudil odli¹nì od senátu 15 A Mìstského soudu v Praze tak, jak shora podrobnì uvedl.
A soud neshledal, ¾e by byl dán dùvod pro pøeru¹ení øízení a¾ do doby rozhodnutí kasaèního soudu o kasaèní stí¾nosti smìøující proti usnesení zdej¹ího soudu ze dne 30. 3. 2020, è. j. 15 A 31/2020 – 59. Za tohoto postupu by popøel mo¾nost úèinné ochrany práv navrhovatele. A nadto soudu nic nebránilo, aby si o této otázce udìlal úsudek sám, kdy dùvody pøeru¹ení øízení podle § 48 odst. 3 soudního øádu správního jsou definovány nikoli obligatornì. Je tedy na zvá¾ení soudu, zdali øízení pøeru¹í èi nikoli. A shora uvedená argumentace dle soudu svìdèí dùvodnosti jeho procesního postupu, proèe¾ nepova¾oval za nezbytné vyèkávat rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu.
B) Pøezkum ji¾ zru¹ených mimoøádných opatøení odpùrce
Ze shora uvedeného tedy vyplývá, ¾e soud pøipustil zmìnu návrhu a k projednání pøipustil také návrh na zru¹ení mimoøádného opatøení o omezení maloobchodního prodeje ze dne 15. 4. 2020 a 17. 4. 2020 a o omezení svobody pohybu ze dne 15. 4. 2020 (soud dodává, ¾e pro soud není rozhodující, ¾e toto mimoøádné opatøení bylo zru¹eno mimoøádným opatøením Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 4. 2020, è. j. MZDR 16484/2020-1/MIN/KAN, nebo» to nabývá úèinnosti a¾ ke dni 27. 4. 2020, tak¾e ke dni rozhodnutí soudu ¾ádné právní úèinky nevyvolává). Navrhovatel se v¹ak výslovnì domáhá té¾ zru¹ení mimoøádných opatøení odpùrce, které ji¾ byly zru¹eny pozdìji vydanými mimoøádnými opatøeními. Tyto návrhy v¹ak soud posoudil jako nepøípustné.
Podle § 46 odst. 1 písm. a) soudního øádu správního nestanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestli¾e soud o té¾e vìci ji¾ rozhodl nebo o té¾e vìci ji¾ øízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splnìny jiné podmínky øízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo pøes výzvu soudu nebyl odstranìn, a nelze proto v øízení pokraèovat.
Dle dosavadní judikatury zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy jiným k tomu pøíslu¹ným orgánem pøedstavuje neodstranitelný nedostatek podmínky øízení spoèívající v neexistenci pøedmìtu øízení. Jeliko¾ v této situaci zcela odpadne základní podmínka øízení, je dán dùvod k odmítnutí návrhu na základì § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. (srovnej k tomu obdobnì napø. usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, è. j. 8 Ao 6/2010-98, nebo ze dne 6. 3. 2012, è. j. 8 Ao 8/2011-129; pro posouzení nyní projednávané vìci je bez významu, ¾e v tehdy projednávaných pøípadech byl k projednání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy vìcnì pøíslu¹ný Nejvy¹¹í správní soud a nikoliv krajské soudy; analogicky lze v této souvislosti odkázal té¾ napø. na usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 12. 9. 2018, è. j. 9 As 218/2018-72, usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 7. 2019, è. j. 8 As 119/2018-64 èi na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, è. j. 5 As 165/2016-96).
Nezbytnou podmínkou pro øízení o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy je tedy existence opatøení obecné povahy, proti kterému návrh smìøuje. Øízení o návrhu, jím¾ je po¾adováno zru¹ení konkrétního opatøení obecné povahy, z logiky vìci nelze vést za situace, kdy opatøení obecné povahy, které je pøedmìtem øízení, ji¾ bylo zru¹eno. Jinak øeèeno, aby mohl soud návrhu vyhovìt a napadené opatøení obecné povahy zru¹it, musí toto opatøení obecné povahy existovat nejen v dobì podání návrhu, ale té¾ v dobì rozhodování soudu ve vìci samé. Rozhodovat o zru¹ení ji¾ zru¹eného opatøení nedává smysl.
Soud tudí¾ stì¾í mù¾e zru¹it mimoøádná opatøení odpùrce, která ji¾ byla jednou zru¹ena. Takto by ru¹il ji¾ jednou zru¹ené, respektive by jeho výrok bylo mo¾no pova¾ovat pouze za deklaratorní. To v¹ak zákonná úprava neumo¾òuje a tento závìr je podpoøen rovnì¾ judikaturou. Za v¹echny soud odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18: „správní soud mù¾e výrokem rozsudku urèit nezákonnost jen u zásahu (§ 87 odst. 2 s. ø. s.), pøípadnì zakázat správnímu orgánu, aby pokraèoval v poru¹ování ¾alobcova práva, a pøikázat obnovit stav pøed zásahem, je-li to mo¾né. Nezákonnost nemù¾e výrokem rozsudku urèit u rozhodnutí správního orgánu, jeliko¾ rozhodnutí v pøípadì dùvodnosti ¾aloby ru¹í (§ 78 odst. 1 s. ø. s.), vyslovuje jeho nicotnost (§ 76 odst. 2 s. ø. s.), pøípadnì moderuje trest za správní delikt (pøestupek). Ani u opatøení obecné povahy nemù¾e soud ve výroku rozhodnutí urèit jeho nezákonnost, ale v pøípadì dùvodnosti návrhu opatøení obecné povahy nebo jeho èást ru¹í dnem, který v rozsudku urèí (§ 101d odst. 2 s. ø. s.). Výrokem rozsudku správní soud nemù¾e urèovat nezákonnost ani u ¾aloby na ochranu pøed neèinností správního orgánu, kde v pøípadì dùvodnosti ¾aloby ukládá správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvìdèení ve lhùtì, kterou stanoví (§ 81 odst. 2 s. ø. s.). Lze tedy shrnout, ¾e správní soud mù¾e ve výroku rozsudku urèit nezákonnost u zásahu, a naopak nemù¾e výrokem vyslovit nezákonnost správního rozhodnutí, neèinnosti èi opatøení obecné povahy. K tomu mu chybí zákonný podklad, který ke své èinnosti potøebuje dle èl. 2 odst. 3 Ústavy a èl. 2 odst. 2 Listiny.“
Jestli¾e se navrhovatel dovolává trvajících dùsledkù tìchto zru¹ených mimoøádných opatøení, tak tato okolnost dle soudu nemù¾e svìdèit nutnosti jejich vìcného pøezkumu. Pokud navrhovatel poukazuje na mo¾né vypoøádání satisfakce za zpùsobené zásahy do práv, mù¾e se této satisfakce domoci jinou právní cestou, a to skrze civilní ¾alobu. V ní by mohl soud konstatovat, ¾e zásah do práv ¾alobce nebyl v souladu se zákonem a na základì toho ¾alobci pøiznat satisfakci (i pøes následnì uvedené v¹ak soud nemù¾e nikterak pøedjímat rozhodnutí v tomto soukromoprávním sporu). Jeliko¾ v¹ak nyní ji¾ netrvá zásah do práv navrhovatele plynoucí z ji¾ zru¹ených mimoøádných opatøení, není soud ve správním soudnictví oprávnìn pouze deklarovat jejich nezákonnost. Ostatnì skrze návrh na zru¹ení opatøení obecnì povahy se navrhovatel ani ¾ádné satisfakce (snad vyjma morální) domoci nemù¾e. A stejné platí ve vztahu k obavì navrhovatele z rizika stíhání za pøestupek. I v tomto pøípadì by nebyla navrhovateli upøena ochrana jeho práv, nebo» jak v øízení pøed správními orgány, tak následnì v øízení pøed soudem by se mohl dovolávat nezákonnosti právního aktu, na základì kterého mu byla sankce za pøestupek ulo¾ena.
Soud tudí¾ konstatuje, ¾e není oprávnìn k pøezkumu ji¾ zru¹ených opatøení obecné povahy. Neexistence napadeného opatøení obecné povahy pøedstavuje neodstranitelný nedostatek podmínek øízení bránící dal¹ímu pokraèování v øízení, a soudu proto nezbylo ne¾ takové návrhy podle § 46 odst. 1 písm. a) soudního øádu správního bez vìcného projednání odmítnout. Uvedená situace nastala v pøípadì návrhù smìøujících vùèi ji¾ zru¹eným opatøením obecné povahy, tj. vùèi mimoøádným opatøením odpùrce o omezení maloobchodního prodeje ze dne 23. 3. a 15. 4. 2020 (v tomto druhém pøípadì navíc vùbec nemohla být zasa¾ena práva navrhovatele, nebo» toto mimoøádné opatøení bylo zru¹eno je¹tì pøed nabytím jeho úèinnosti). Ochrana práv navrhovatele pøitom zùstala zaji¹tìna, nebo» soud pøipustil roz¹íøení jeho návrhu té¾ na opatøení obecné povahy, která jsou aktuálnì platná a úèinná.
C) Pøezkum neúèinných, av¹ak nezru¹ených mimoøádných opatøení odpùrce
Oproti naposledy uvedenému v¹ak jiná situace nastala u vydaných mimoøádných opatøení, která sice byla vìcnì nahrazena pozdìji vydanými mimoøádnými opatøení, av¹ak výslovnì nebyla zru¹ena. Tak tomu je v pøípadì mimoøádného opatøení odpùrce omezujícího maloobchodní prodej ze dne 26. 3., nebo» na rozdíl od v¹ech ostatních následnì vydané mimoøádné opatøení ze dne 30. 3. nikterak nestanovilo, ¾e se ru¹í pøedchozí mimoøádné opatøení. A stejné platí pro mimoøádné opatøení o omezení svobody pohybu ze dne 23. 3.; i zde následné mimoøádné opatøení ze dne 30. 3. výslovnì nezru¹ilo pøedchozí právní akt.
Soud nepopírá, ¾e i v tìchto pøípadech byla pøedchozí mimoøádná opatøení fakticky nahrazena novými mimoøádnými opatøení, tak¾e následnì ji¾ nevyvolávala a nevyvolávají právní úèinky. Pøesto v¹ak je nezbytné uvedenou situaci odli¹it od shora uvedených, kdy pøedchozí mimoøádná opatøení byla odpùrcem výslovnì zru¹ena, nebo» zde uvedená mimoøádná opatøení zùstávají stále v platnosti. A za této situace nic nebrání jejich vìcnému pøezkumu, nebo» není dán dùvod pro odmítnutí návrhu z dùvodu zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy. By» si je soud vìdom, ¾e rozhodnutí ve vztahu k tìmto mimoøádným opatøením bude za souèasné situace pouze akademické, nemohl navrhovateli z tohoto dùvodu odepøít právo na vìcný pøezkum jeho návrhu.
Dále se soud vìnoval tomu, zdali je napadený právní akt opatøením obecné povahy, jak tvrdí navrhovatel, èi právním pøedpisem, jak ve svém vyjádøení argumentoval odpùrce.
Podle § 94a odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví opatøení na úseku øízení jakosti vod ke koupání podle § 82a odst. 1 písm. b) a c) a opatøení orgánu ochrany veøejného zdraví podle § 82a písm. d) a na úseku pøedcházení vzniku a ¹íøení infekèních onemocnìní, ochrany veøejného zdraví pøed nebezpeènými a z nebezpeènosti podezøelými výrobky a vodami podle § 80 odst. 1 písm. g), h), p), y), § 80 odst. 5, 6, 7 a § 82 odst. 2 písm. l), m), p), která se týkají obecnì vymezeného okruhu adresátù, a stanovení dal¹ích infekèních onemocnìní podle § 80 odst. 1 písm. j), vydá pøíslu¹ný orgán ochrany veøejného zdraví jako opatøení obecné povahy. Opatøení obecné povahy se vydává bez øízení o návrhu opatøení obecné povahy. Toto opatøení obecné povahy nabývá úèinnosti dnem vyvì¹ení na úøední desce orgánu ochrany veøejného zdraví, který opatøení vydal, a vyvì¹uje se na dobu nejménì 15 dnù. Jde-li o opatøení obecné povahy Ministerstva zdravotnictví, za¹le je Ministerstvo zdravotnictví té¾ krajským hygienickým stanicím, které jsou povinny jej bezodkladnì vyvìsit na svých úøedních deskách na dobu nejménì 15 dnù.
Z uvedené citace právního pøedpisu vyplývá, ¾e zákonodárce pevnì stanovil, ¾e mimoøádná opatøení Ministerstva zdravotnictví dle § 69 zákona o ochranì veøejného zdraví mají být vydávána ve formì opatøení obecné povahy. Jestli¾e pøitom zákon výslovnì nìkterý právní akt oznaèuje za opatøení obecné povahy, nepøíslu¹í soudu dále hodnotit, zdali je vydávaný akt té¾ opatøením obecné povahy z materiálního hlediska. Úvaha, zdali se jedná materiálnì o opatøení obecné povahy, je na místì pouze tehdy, kdy urèitý právní akt není ze zákona oznaèen za opatøení obecné povahy, nýbr¾ takto je formálnì oznaèen a¾ správním orgánem v rámci jeho rozhodovací èinnosti, pøípadnì kdy urèitý akt vùbec není za opatøení obecné povahy oznaèen, av¹ak z jeho materiálního pojetí vyplývá, ¾e opatøením obecné povahy je.
Neobstojí tudí¾ argumentace odpùrce, ¾e by» zákon mimoøádná opatøení Ministerstva zdravotnictví formálnì oznaèuje za opatøení obecné povahy, fakticky se jedná o právní pøedpis (naøízení). Není pøitom pøiléhavý poukaz odpùrce na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 13. 11. 2019, è. j. 6 As 241/2018 – 25, nebo» v tehdy øe¹ené vìci nenastala situace, ¾e by zákon výslovnì uvedený právní akt oznaèil za opatøení obecné povahy. Tím se významnì odli¹uje daný pøípad od nyní projednávané vìci. Nyní projednávané vìci je bli¾¹í rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 12. 2017, è. j. 6 As 288/2016 – 146, v nìm¾ soud pøezkoumával program zlep¹ování kvality ovzdu¹í vydaný dle zákona o ochranì ovzdu¹í ve formì opatøení obecné povahy. A by» v odùvodnìní kasaèní soud vyjádøil urèité pochyby nad tím, zdali je tento právní akt správnì zákonodárcem oznaèen za opatøení obecné povahy, respektoval, ¾e tomu tak je a daný právní akt pøezkoumal dle § 101a a násl. soudního øádu správního.
Soud souhlasí s odpùrcem, ¾e nyní napadená opatøení obecné povahy mají blí¾e k právnímu pøedpisu ne¾ k rozhodnutí. Soud si je vìdom skuteènosti, ¾e v právní teorii se obecnì opatøení obecné povahy oznaèuje za smí¹ený správní akt, nebo» le¾í na pomezí mezi individuálními správními akty (správními rozhodnutími) a normativními správními akty (právními pøedpisy). S normativními právními akty jej pojí obecnì vymezený okruh adresátù, se správním rozhodnutím zase konkrétnì urèený pøedmìt vztahující se k urèité situaci. V napadených opatøeních obecné povahy není okruh adresátù nijak blí¾e místnì ani osobnostnì specifikován, øídit se jimi tedy musí ka¾dý. A pøedmìt vydávaných mimoøádných opatøení je znaènì ¹iroký, nebo» omezuje svobodu pohybu a podnikání, vyjma blí¾e specifikovaných výjimek. Tím se nyní napadený akt odli¹uje od jiných opatøení obecné povahy, které jsou zpravidla spjaty pouze s místnì omezenou konkrétní situací. Pøesto v¹ak dle soudu nelze tvrdit, ¾e by zde absolutnì absentovala podmínka konkrétnosti a urèitosti vìci, které se daná opatøení obecné povahy týkají. Ta je dána pøedev¹ím èinnostmi, které vláda jmenovitì zakázala. Jakkoli se jedná o ¹iroký pøedmìt zákazu, stále platí, ¾e je konkrétnì definován a stanoví pravidla chování v pevnì stanovených situacích. A onu konkrétnost lze spatøovat i v tom, ¾e cílem napadených opatøení obecné povahy je ochrana pøed konkrétním nebezpeèím v podobì Covid-19 (nikoli proti nìjaké blí¾e nespecifikované chorobì). Proto i z tohoto hlediska napadené právní akty splòují právnì-teoretickou definici opatøení obecné povahy, pøesto¾e, jak ji¾ bylo øeèeno, se významnì blí¾í právním pøedpisùm.
Mimoøádná opatøení Ministerstva zdravotnictví pak nelze srovnávat z hlediska formy vydávání s cenovými rozhodnutími Ministerstva financí vydávanými dle § 10 odst. 1 zákona è. 526/1990 Sb., o cenách. Zásadní rozdíl opìt tkví ve skuteènosti, ¾e zákon o cenách v ¾ádném ze svých znìní cenový výmìr za opatøení obecné povahy neoznaèoval, a proto bylo na soudech, aby urèily, zda se s ohledem na podstatu tohoto právního aktu jedná o opatøení obecné povahy èi právní pøedpis (viz podrobnìji usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 6. 8. 2010, è. j. 2 Ao 3/2010 – 55). K tomu soud dodává, ¾e pokud odpùrce míní, ¾e znìní zákona je v tomto smìru v rozporu se základními pravidly oznaèování správních aktù, mù¾e iniciovat novelizaci pøedmìtného ustanovení § 94a odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví tak, aby plnì odpovídalo poznatkùm vìdy správního práva a judikatury. Do doby této pøípadné legislativní zmìny v¹ak soud musí akceptovat nyní platné znìní zákona.
Rovnì¾ v pøípadì øe¹ení této právní otázky soud neshledal dùvody pro pøeru¹ení øízení do doby rozhodnutí Ústavního soudu o obdobných otázkách. I zde platí, ¾e za tohoto postupu by soud popøel mo¾nost úèinné ochrany práv navrhovatele. A nic soudu nebránilo, aby si o této otázce udìlal úsudek sám. Nadto dùvody pøeru¹ení øízení definované v § 48 odst. 3 soudního øádu správního nejsou obligatorní. Je tedy na zvá¾ení soudu, zdali øízení pøeru¹í èi nikoli. Pokud by pøitom nyní øízení pøeru¹il, opìt by odpadl jeho pøedmìt, nebo» i nyní napadená mimoøádná opatøení by pozbyla úèinnosti. I proto soud nepøisvìdèil návrhu odpùrce a øízení nepøeru¹il.
A pro úplnost soud uvádí, ¾e neshledal, ¾e by bylo mo¾no napadené právní akty pova¾ovat za rozhodnutí správních orgánù, nebo» neurèují práva a povinnosti v individuálnì urèených pøípadech. Na tomto závìru nic nemìní, ¾e § 69 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví pøedjímá, ¾e by snad bylo mo¾no proti tomuto aktu brojit odvoláním, proto¾e stanoví, ¾e odvolání proti rozhodnutí pøíslu¹ného orgánu ochrany veøejného zdraví nemá odkladný úèinek. Jak v¹ak ji¾ bylo uvedeno, zákon výslovnì uvádí, ¾e mimoøádná opatøení tohoto charakteru jsou opatøeními obecné povahy a tomuto závìru také odpovídá jejich materiální obsah. Proto je nutno uvedenou èást citovaného § 69 odst. 2 zákona o ochranì veøejného zdraví pova¾ovat ve vztahu k nyní vydaným mimoøádným opatøením za obsolentní.
Soud tedy uzavírá, ¾e napadený právní akt pova¾oval za opatøení obecné povahy a takto jej pøezkoumal v souladu s § 101a a násl. soudního øádu správního.
E) Vìcný pøezkum pøípustnì napadených opatøení obecné povahy
Mìstský soud v Praze posoudil úèinná èi nezru¹ená napadená opatøení obecné povahy podle § 101b odst. 3 soudního øádu správního, a to v mezích navrhovatelem uplatnìných návrhových bodù, pøièem¾ vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v dobì vydání opatøení obecné povahy, a dospìl k závìru, ¾e návrh je dùvodný.
Ji¾ úvodem soud zdùrazòuje, ¾e procesním postupem v øízení nezkrátil právo odpùrce na pøednesení øádné argumentace. I pøes pøipu¹tìní zmìny návrhu toti¾ soud ve svém rozhodování vycházel primárnì z prvotního návrhu navrhovatele. Jeho dal¹í vyjádøení proto lze pova¾ovat za repliky k vyjádøením odpùrce, pøièem¾ odpùrci byl dán prostor, aby se s tìmito vyjádøeními seznámil a na nì reagoval. Soud si je vìdom, ¾e øízení probíhalo v „èasové tísni“, av¹ak tento dùvod odpovídá obsahu napadených opatøení obecné povahy a zpùsobu jejich pøijímání. Právní zástupce pak mohl na ve¹kerá podání navrhovatele reagovat minimálnì pøi jednání konaném dne 23. 4. 2020. Soud tudí¾ pøi jednání neshledal dùvody pro odroèení jednání na pozdìj¹í datum.
Podle § 69 odst. 1 zákona o ochranì veøejného zdraví mimoøádnými opatøeními pøi epidemii nebo nebezpeèí jejího vzniku jsou
a) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání s potravinami a dal¹ími výrobky, kterými mù¾e být ¹íøeno infekèní onemocnìní, popøípadì pøíkaz k jejich znièení,
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezøelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z nìkterých oblastí a omezení dopravy mezi nìkterými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových pøedstavení, sportovních a jiných shromá¾dìní a trhù, uzavøení zdravotnických zaøízení jednodenní nebo lù¾kové péèe, zaøízení sociálních slu¾eb, ¹kol, ¹kolských zaøízení, zotavovacích akcí, jako¾ i ubytovacích podnikù a provozoven stravovacích slu¾eb nebo omezení jejich provozu,
c) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, dopravy a jiného nakládání s pitnou vodou a vodami u¾ívanými k úèelùm podle § 6a a 6d, zákaz pou¾ívání vod ze studní, pramenù, vodních nádr¾í, rybníkù, potokù a øek,
d) pøíkaz k vyèlenìní lù¾ek ve zdravotnických zaøízeních,
e) pøíkaz k provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce a deratizace na celém zasa¾eném území; ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provede zdravotní ústav (§ 86 odst. 1), stanoví-li tak rozhodnutím pøíslu¹ný orgán ochrany veøejného zdraví. Náklady na tuto ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provedenou zdravotním ústavem jsou hrazeny ze státního rozpoètu,
f) pøíkaz k varovnému oznaèení objektù, v nich¾ do¹lo k infekènímu onemocnìní, a text tohoto oznaèení,
g) mimoøádné oèkování a preventivní podání jiných léèiv (profylaxe),
h) pøíkaz k vyèlenìní objektu v majetku státu, kraje nebo obce k izolaci fyzických osob nebo jejich karanténì,
i) zákaz nebo naøízení dal¹í urèité èinnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpeèí jejího vzniku.
Podle èl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpeènosti vláda mù¾e vyhlásit nouzový stav v pøípadì ¾ivelních pohrom, ekologických nebo prùmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpeèí, které ve znaèném rozsahu ohro¾ují ¾ivoty, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitøní poøádek a bezpeènost.
Podle èl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpeènosti se nouzový stav mù¾e vyhlásit jen s uvedením dùvodù na urèitou dobu a pro urèité území. Souèasnì s vyhlá¹ením nouzového stavu musí vláda vymezit, která práva stanovená ve zvlá¹tním zákonì a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Podrobnosti stanoví zákon.
Podle § 5 krizového zákona za nouzového stavu nebo za stavu ohro¾ení státu lze na nezbytnì nutnou dobu a v nezbytnì nutném rozsahu omezit
a) právo na nedotknutelnost osoby a nedotknutelnost obydlí pøi evakuaci osoby z místa, na kterém je bezprostøednì ohro¾ena na ¾ivotì nebo zdraví,
b) vlastnické a u¾ívací právo právnických a fyzických osob k majetku (§ 29 a 31), pokud jde o nucené omezení práva vlastníka nebo u¾ivatele z dùvodu ochrany ¾ivota, zdraví, majetku nebo ¾ivotního prostøedí, které jsou ohro¾eny krizovou situací, pøièem¾ je za toto omezení poskytnuta pøimìøená náhrada,
c) svobodu pohybu a pobytu ve vymezeném prostoru území ohro¾eného nebo posti¾eného krizovou situací,
d) právo pokojnì se shroma¾ïovat ve vymezeném prostoru území ohro¾eného nebo posti¾eného krizovou situací,
e) právo provozovat podnikatelskou èinnost, která by ohro¾ovala provádìná krizová opatøení nebo naru¹ovala, popøípadì znemo¾òovala jejich provádìní,
f) právo na stávku, pokud by tato stávka vedla k naru¹ení, pøípadnì znemo¾nìní záchranných a likvidaèních prací.
Podle § 6 krizového zákona je vláda oprávnìna v dobì trvání nouzového stavu na nezbytnì nutnou dobu a v nezbytnì nutném rozsahu naøídit
c) ukládání pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo povinnosti poskytnout vìcné prostøedky,
d) bezodkladné provádìní staveb, stavebních prací, terénních úprav nebo odstraòování staveb anebo porostù za úèelem zmírnìní nebo odvrácení ohro¾ení vyplývajícího z krizové situace.
1) Základní práva pøi mimoøádných stavech
Soud pøednì pova¾uje za nezbytné pøiblí¾it obecný rámec pùsobení práva v dobì mimoøádných stavù a ochrany základních práv a svobod v tìchto situacích.
Soud zdùrazòuje, ¾e je srozumìn se skuteèností, ¾e aktuální situace panující v Èeské republice se naprosto vymyká normálu a nechce jakkoli zlehèovat hrozby, které z nastalé zdravotní pandemie plynou pro stát a jeho obyvatele. Soud plnì respektuje, ¾e byl vládou vyhlá¹en nouzový stav, jako¾ i dùvody, pro které byl vyhlá¹en.
Nouzový stav je ústavním zákonem o bezpeènosti koncipován pro relativnì úzce a pøesnì vymezené krizové situace, respektive poruchy normality, jejich¾ prùbìh a vhodná opatøení k nápravì lze alespoò èásteènì pøedem pøedvídat. Ústavní zákon o bezpeènosti umo¾òuje dle èl. 5 vyhlásit nouzový stav v pøípadì ¾ivelních pohrom, ekologických nebo prùmyslových havárií, nehod nebo jiného nebezpeèí, které ve znaèném rozsahu ohro¾ují ¾ivoty, zdraví nebo majetkové hodnoty anebo vnitøní poøádek a bezpeènost. Mezi mo¾né dùvody tedy nále¾í nebezpeèí, které ve znaèném rozsahu ohro¾uje ¾ivoty nebo zdraví. Èlánek 6 ústavního zákona o bezpeènosti pak definuje nále¾itosti vyhlá¹ení nouzového stavu, jeho èasové omezení, mo¾nosti jeho prodlou¾ení a konstatuje zpùsob skonèení jeho platnosti. Takté¾ vládì stanoví povinnost vymezit, jaká práva podle zvlá¹tního zákona se omezují a jaké povinnosti se ukládají. Tímto zvlá¹tním zákonem je krizový zákon, který stanoví konkrétní podoby povinností, které je mo¾né ukládat, a opatøení, která je mo¾né pøijímat, vèetnì výètu základních práv, která mohou být omezena.
Uvedený pøehled ilustruje, ¾e èeský právní øád pamatuje na nezbytnost právního øe¹ení mimoøádných situací majících natolik razantní dopad na ¾ivot ve spoleènosti, ¾e je dán dùvod k vyhlá¹ení nouzového stavu. Zároveò krizový zákon na základì ústavního zákona o bezpeènosti vymezuje konkrétní krizová opatøení, která mají smìøovat k øe¹ení nastalé krizové situace a ke zmírnìní nebo odstranìní následkù zpùsobených krizovou situací a mají chránit základní chránìné hodnoty, tj. ¾ivot a zdraví obyvatel a jejich majetek. Nelze tedy tvrdit, ¾e by pøi znaèném ohro¾ení ¾ivota a zdraví obyvatel, pøi nìm¾ je nezbytné vyhlásit nouzový stav, nastalo právní vakuum, pøi nìm¾ by nebylo urèeno, jakým zpùsobem mají být pøijata omezující opatøení. Ústavodárce i zákonodárce s mo¾ným vznikem tìchto mimoøádností poèítal, a proto upravil pravomoci státních orgánù, respektive rozsah pou¾itelných opatøení, pro tyto pøípady.
Soud pøitom nepopírá, ¾e k realizaci tìchto krizových opatøení mù¾e být nutné omezit nìkterá základní práva a svobody a ulo¾it konkrétní povinnosti za úèelem zvládnutí mimoøádné situace a de facto za úèelem ochrany státu a jeho obyvatel. To ostatnì pøedjímá jak èl. 6 ústavního zákona o bezpeènosti, tak v podrobnostech stanoví § 5 krizového zákona. S mo¾ností penalizace nìkterých základních práv a svobod výslovnì poèítá té¾ Úmluva o ochranì lidských práv a svobod, která v èl. 15 stanoví, ¾e v pøípadì války nebo jakéhokoli jiného veøejného ohro¾ení státní existence, mù¾e ka¾dá Vysoká smluvní strana pøijmout opatøení k odstoupení od závazkù stanovených v této Úmluvì v rozsahu pøísnì vy¾adovaném naléhavostí situace, pokud tato opatøení nebudou nesluèitelná s ostatními závazky podle mezinárodního práva (soud ponechává stranou, ¾e formálnì tento postup èeská vláda dosud v dobì nynìj¹í krize neaktivovala).
Pøesto v¹ak platí, ¾e vyhlá¹ení nouzového stavu automaticky neznamená omezení základních práv a svobod. Naopak výkon nìkterých práv je i v dobì mimoøádných stavù hoden maximální ochrany (typicky svobody projevu), nebo» mù¾e být prostøedkem ochrany pøed zneu¾itím mimoøádné situace výkonnou mocí. Ostatní práva pak mohou být v nezbytném a pøimìøeném rozsahu omezena za úèelem dosa¾ení sledovaného cíle, tj. odstranìní pøíèin èi následkù mimoøádné situace. Takto napøíklad Evropský soud pro lidská práva zdùrazòuje, ¾e i v re¾imu èl. 15 Úmluvy mohou být pøijata pouze opatøení odpovídající rozsahu pøísnì vy¾adovaným naléhavostí situace (rozsudek ze dne 20. 3. 2018, stí¾nost è. 13237/17, ve vìci Mehmet Hasan Altan proti Turecku). I za mimoøádného stavu tedy platí, ¾e omezení základních práv mohou být pøijata pouze na základì zákona, za úèelem ústavnì chránìných hodnot a pouze v nezbytném rozsahu. Omezení tak musí odpovídat zákonnému rámci danému Ústavou, ústavními zákony a „bì¾nými“ zákony (viz èl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Jestli¾e právní øád vymezuje pravidla jednání v situacích, kdy jsou ohro¾eny základní podmínky existence státu nebo zdraví jeho obyvatel a je potøeba vytvoøit právní podmínky pro návrat systému do pùvodního ¾ádoucího stavu, je nezbytné kodifikovaný mechanismus omezení základních práv a svobod dodr¾et.
Je klíèové, aby právì v tìchto pøípadech orgány veøejné moci lpìly na pravidlech, která urèují chování jednotlivých aktérù pøi mimoøádných stavech, nebo» pouze tak bude zaji¹tìno, ¾e i pøi ohro¾ení státu a jeho obyvatel bude v maximální mo¾né míøe zachován té¾ právní stát. Nelze brát ze zøetele, ¾e jakákoli krize znaèného rozsahu mù¾e mít negativní dopad nejenom na zdraví obyvatel èi hospodáøství státu, nýbr¾ mù¾e negativnì zasáhnout té¾ podobu státu jako státu právního a demokratického. Jak ji¾ se vyjádøil Nejvy¹¹í správní soud ani v krizové dobì nelze rezignovat na základní pravidla, které ústavní zákon právì pro takové mimoøádné krizové situace, jaké nyní èelíme, stanoví. Chránit je tøeba nejen zdraví, ¾ivoty a hospodáøství, ale i demokratický ústavní a právní stát (usnesení Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 1. 4. 2020, è. j. Pst 19/2019 – 12, bod 13).
Je tedy nabíledni, ¾e v dobì mimoøádného stavu nastává právnì výjimeèný, a¾ nouzový re¾im, který doèasnì do urèité míry vyøazuje z úèinnosti nìkterá „normální“ ústavní a zákonná pravidla. Nejenom, ¾e mohou být omezena základní práva a svobody, nýbr¾ také rozhodovací pravomoci jsou soustøedìny v rukou výkonné moci, a to na úkor moci zákonodárné. A je zásadním úkolem nejenom soudù bdít na to, aby po návratu k „normálu“ se k „normálu“ vrátil té¾ právní stát. Historické zku¹enosti toti¾ ukazují, ¾e skuteèná èi domnìlá krize mù¾e být zaèátkem destabilizace demokratické podstaty státu.
Aby se v maximální míøe minimalizovalo nebezpeèí rozpadu právního státu, musí mít exekutiva i v dobì mimoøádných stavu na zøeteli, ¾e jakákoli pøijímaná restriktivní opatøení, jakkoli by pøi jejich pøijetí bylo vedeno dobrými a správnými úmysly, musí respektovat zákonnou úpravu omezení základních práv za této situace. Neboli omezení základních práv musí být pøijímána právem pøedvídaným zpùsobem a zároveò musí ¹íøe jejich omezení odpovídat ústavní ochranì podstaty tìchto práv a svobod (viz èl. 4 odst. 4 Listiny, dle nìho¾ pøi pou¾ívání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být ¹etøeno jejich podstaty a smyslu). Pouze v takovém pøípadì bude mo¾no hovoøit o ústavnì souladném zásahu do základních práv a svobod, proti nìmu¾ nebudou moci vykonavatelé tìchto práv úspì¹nì brojit pøed orgány soudní moci.
E. 2) Posouzení napadených opatøení obecné povahy
Za tohoto právního stavu tedy soud pøistoupil k vìcnému pøezkumu nyní napadených opatøení obecné povahy.
V rozsudku ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikovaného pod è. 740/2006 Sb. NSS, Nejvy¹¹í správní soud dovodil algoritmus pøezkumu opatøení obecné povahy, který se skládá z pìti krokù: 1) pøezkum pravomoci správního orgánu vydat opatøení obecné povahy; 2) pøezkum otázky, zda správní orgán pøi vydávání opatøení obecné povahy nepøekroèil meze zákonem vymezené pùsobnosti (jednání ultra vires); 3) pøezkum otázky, zda opatøení obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; 4) pøezkum obsahu opatøení obecné povahy z hlediska rozporu opatøení obecné povahy (nebo jeho èásti) se zákonem (materiální kritérium); 5) pøezkum obsahu vydaného opatøení obecné povahy z hlediska jeho proporcionality. Aèkoliv pou¾itelnost tohoto algoritmu jako celku je dnes zèásti omezená v dùsledku novely soudního øádu správního, která stanovila vázanost soudu rozsahem a dùvody návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy (zákon è. 303/2011 Sb., k tomu viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, è. j. 2 Aos 1/2013 – 138), z hlediska systematiky pøezkumu opatøení obecné povahy zùstává nadále inspirativní. Proto z nìj soud vy¹el té¾ pøi pøezkumu nyní napadeného opatøení obecné povahy.
C. 2. a) Pravomoc odpùrce k vydání opatøení obecné povahy
Soud nejprve zkoumal, zdali odpùrce disponoval pravomocí vydat napadená opatøení obecné povahy. K tomu soud obecnì poznamenává, ¾e pokud by opatøení obecné povahy vydal orgán, který k tomu nemá zákonem stanovenou pravomoc, jednalo by se o záva¾nou vadu, která zpravidla povede k tomu, ¾e opatøení obecné povahy bude prohlá¹eno za nicotné. Nicotnost v¹ak vyvolává pouze fatální vyboèení z jejích mezí, ménì záva¾ná pøekroèení rozsahu pùsobnosti vedou pouze k nezákonnosti vydaného aktu (viz vý¹e uvedený druhý krok).
Odpùrce svou pravomoc odvíjí od § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochranì veøejného zdraví, dle nìho¾ Ministerstvo zdravotnictví k ochranì a podpoøe veøejného zdraví naøizuje mimoøádná opatøení pøi epidemii a nebezpeèí jejího vzniku. Pøehled mimoøádných opatøení, která je oprávnìn naøídit pøíslu¹ný orgán ochrany veøejného zdraví (zde odpùrce) pøi vzniklé epidemii nebo pøi nebezpeèí jejího vzniku pak vymezuje shora citovaný § 69 zákona o veøejném zdraví, v nìm¾ jsou vyjmenována konkrétní omezení, je¾ mohou být mimoøádným opatøením Ministerstva zdravotnictví kodifikována. A tato omezení pøedjímají také mo¾nost redukovat do urèité míry volný pohyb osob èi nabízení slu¾eb (viz § 69 odst. 1 písm. b) citovaného zákona) nebo obecnì jakoukoli jinou èinnost (§ 69 odst. 1 písm. i) citovaného zákona)
Citovaná ustanovení tedy dle soudu pøisvojují odpùrci pravomoc vydat pøi epidemii nebo v dobì jejího vzniku mimoøádná opatøení, která omezují té¾ základní práva a svobody. Soud tudí¾ neshledal, ¾e by odpùrce vùbec, tj. za ¾ádných okolností, nedisponoval pravomocí omezit vydáním mimoøádných opatøení práva a svobody osob. A stejnì tak soud nemù¾e pøisvìdèit navrhovateli, ¾e by takovouto pravomocí disponoval pouze hlavní hygienik Èeské republiky a nikoli odpùrce, proto¾e podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochranì veøejného zdraví odpùrce (Ministerstvo zdravotnictví) vstupuje do role hygienických stanic v pøípadì opatøení s celostátní pùsobností.
Z tìchto dùvodù soud nedospìl k závìru, ¾e by bylo mo¾no napadené právní akty prohlásit za nicotné.
V prvním kroku pøezkumu opatøení obecné povahy tedy nyní napadená mimoøádná opatøení odpùrce obstála.
E. 2. b) Pùsobnost odpùrce k vydání opatøení obecné povahy
Soud se dále zamìøil na posouzení toho, zda odpùrce pøi vydávání pøezkoumávaného opatøení obecné povahy nepøekroèil meze zákonem vymezené pùsobnosti (jednání ultra vires). Lze pøitom rozeznat ètyøi druhy pùsobnosti, které mohou u správního orgánu absentovat. Za prvé mù¾e chybìt pùsobnost vìcná, kdy správní orgán upraví otázku, která mu nepøíslu¹í. Za druhé správní orgán mù¾e vyboèit z mezí pùsobnosti prostorové, kdy je opatøení obecné povahy vydáno mimo územní dosah pùsobnosti správního orgánu. Za tøetí správní orgán mù¾e pøekroèit svou pùsobnost osobní, kdy zavá¾e povinnostmi osobu, vùèi ní¾ nedisponuje ¾ádnými pravomocemi. A za ètvrté mù¾e dojít k excesu z hlediska pùsobnosti èasové, pokud by správní orgán rozhodoval o urèitých otázkách i poté, co uplynulo právním pøedpisem stanovené období pro vydávání daného typu rozhodnutí.
V nyní øe¹ené vìci je zøejmé, ¾e nedo¹lo k pøekroèení pùsobnosti èasové (úèinnost § 69 zákona o ochranì veøejného zdraví není nikterak èasovì omezena), osobní (pùsobnost ministerstva není omezena na konkrétní skupinu osob) ani prostorové (zákon nevyluèuje, aby mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví bylo úèinné na celém území státu). Zbývá tedy posoudit, zdali odpùrce nepøekroèil meze své vìcné pùsobnosti.
Pøi hodnocení této otázky je nezbytné pøihlédnout ke shora uvedeným východiskùm fungování práva v dobì, kdy je vyhlá¹en nouzový stav. Jak ji¾ bylo uvedeno, o omezení základních práv musí být rozhodnuto v souladu s právem, co¾ znamená, ¾e zpùsob rozhodování o tomto omezení musí odpovídat zákonným parametrùm a ¹íøe jejich omezení také ústavní ochranì podstaty tìchto práv a svobod.
Právní øád omezení základních práv a svobod v dobì nouzového stavu pøedjímá v èl. 6 ústavního zákona o bezpeènosti a § 5 a 6 krizového zákona. Ustanovení § 6 krizového zákona umo¾òuje vydat rozhodnutí o konkrétních krizových opatøeních pro dobu nouzového stavu a § 5 tého¾ stanovuje obecnì mo¾nost vlády omezit zde vyjmenovaná základní práva a svobody.
Z citovaných ustanovení pøitom vyplývá, ¾e mo¾ností omezení základních práv a svobod za trvání nouzového stavu nebo stavu ohro¾ení státu disponuje pøedev¹ím vláda (kromì toho dle § 14 odst. 6 krizového zákona má tyto pravomoci za nouzového stavu nebo stavu ohro¾ení státu za splnìní urèitých podmínek rovnì¾ napø. hejtman, neuèiní-li tak vláda). A zákon nepøipou¹tí delegování této pravomoci na kohokoliv jiného, tj. ani na èleny vlády. Pokud by tedy vláda ulo¾ila èlenovi vlády, aby fakticky naøídil krizové opatøení, jednala by ultra vires, a tedy i v rozporu s èl. 2 odst. 2 Listiny a èl. 2 odst. 3 Ústavy (viz shodnì Vaníèek, J. – Vodehnal, O. Krizový zákon: komentáø. Praha: Wolters Kluwer, 2017; citováno dle ASPI).
Nyní napadená opatøení obecné povahy nebyla vydána v pøedvídaném re¾imu dle krizového zákona, proto¾e odpùrce postupoval ryze na základì zákona o ochranì veøejného zdraví, by» dle ustanovení øe¹ících pøijímání mimoøádných opatøení v dobì vzniku èi ¹íøení epidemie, která zde zjevnì nastala. Soud se proto zamìøil na posouzení otázky, zdali tento postup byl natolik vadný, ¾e napadená mimoøádná opatøení nelze ne¾ shledat nezákonnými. Byl pøitom srozumìn se závìry judikatury, ¾e pøi úvahách o zru¹ení opatøení obecné povahy je nutno v¾dy vyjít z toho, ¾e zásah soudu v podobì zru¹ení opatøení obecné povahy je v podstatì ne¾ádoucí a zásah soudu do této oblasti by mìl být spí¹e výjimeèný (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, è. j. 6 Ao 6/2010 – 103, bod 114, nebo bod 16 nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).
Soud uznává, ¾e § 69 zákona o ochranì veøejného zdraví vymezuje pøehled mimoøádných opatøení, která je oprávnìn naøídit pøíslu¹ný orgán ochrany veøejného zdraví (tedy té¾ ministerstvo v souladu s § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochranì veøejného zdraví) pøi vzniklé epidemii nebo pøi nebezpeèí jejího vzniku. Soud je také srozumìn se skuteèností, ¾e v dobì vydání nyní napadených mimoøádných opatøení byla tato základní podmínka pro jejich vydání, tj. vznik epidemie, splnìna. Pøesto v¹ak soud dospìl k závìru, ¾e s ohledem na vyhlá¹ení nouzového stavu byla oprávnìna omezit základní práva a svobody v natolik masivní míøe pouze a jen vláda a nikoli Ministerstvo zdravotnictví.
Vyhlá¹ením nouzového stavu vláda „pøepnula“ právní re¾im do speciální podoby, pøièem¾ bylo povinností v¹ech orgánù výkonné moci tuto okolnost zohlednit ve svém rozhodování. Jakkoli toti¾ obecnì odpùrce disponoval a disponuje pravomocí pøijímat mimoøádná opatøení pro zvládnutí epidemie (èi dokonce pandemie), v pøípadì vyhlá¹ení nouzového stavu vláda demonstruje, ¾e nastalý problém dosahuje takové úrovnì, ¾e k jeho øe¹ení nepostaèí standardní procedury pøedvídané obecnými zákony. A za této situace nastupuje speciální pravomoc vlády prostøednictvím krizových opatøení omezit základní lidská práva a svobody, nebo» se pøedpokládá, ¾e pouze masivní omezení tìchto práv mù¾e vést ke zvládnutí krizové situace.
Soud zdùrazòuje, ¾e v tomto smyslu krizový zákon vystupuje ve vztahu k zákonu o ochranì veøejného zdraví v pozici speciálního zákona, tj. uplatní se zde zásada lex specialis derogat legi generali. Tato zásada stanoví, ¾e v pøípadì konfliktu dvou úprav jednoduchého práva stejné právní síly, je¾ nota bene nejsou ve vztahu inkluse, nýbr¾ pøekrývání, má speciální pravidlo pøednost pøed pravidlem obecným. Takto nelze popírat, ¾e zákon o veøejném zdraví dává Ministerstvu zdravotnictví pravomoc pøijmout pøi vzniku epidemie zde vyjmenovaná mimoøádná opatøení. Klíèovým faktem v¹ak zùstává, ¾e v pøípadì, kdy je vyhlá¹en nouzový stav, jsou orgány výkonné moci povinny postupovat dle zákonù upravující tuto mimoøádnou situaci, nebo» vyhlá¹ení nouzového stavu pøedstavuje tuto „speciální okolnost“. V opaèném pøípadì by zmizel rozdíl mezi výjimeèným a normálním stavem, nebo» zpùsob odpovìdi na výjimeènou situaci by byl zcela standardní. Jak v¹ak ji¾ bylo shora zdùraznìno, v pøípadì vyhlá¹ení nouzového stavu stát vstupuje do speciálního právního re¾imu tak, jak vyplývá z ústavního zákona o bezpeènosti a krizového zákona, a proto se rozhodování orgánù výkonné moci musí podøídit právním normám upravujícím tento re¾im. A soud musí odmítnout, ¾e by pro urèení toho, který zákon vystupuje jako „speciální“, byla bez dal¹ího urèující vý¹e pokuty, je¾ je mo¾no ulo¾it za poru¹ení pøijatých opatøení.
Ve vztahu k nyní pøezkoumávané vìci tedy platí, ¾e jinak øádné prostøedky ochrany zdraví obyvatel, vèetnì tìch vymezených v § 69 zákona o ochranì veøejného zdraví, pozbývají na aktuálnosti a na této aktuálnosti naopak nabývají zaktivizované mimoøádné prostøedky dle ústavního zákona o bezpeènosti a krizového zákona. A uvedené platí obzvlá¹tì v pøípadech, kdy se jedná o razantní a plo¹ný zásah do základních práv a svobod tak, jak tomu bylo v pøípadì nyní napadených mimoøádných opatøení.
V této souvislosti nelze odhlédnout od skuteènosti, ¾e úprava omezení základních práv a svobod stanovená ustanoveními § 5 a § 6 krizového zákona vychází pøímo z úpravy obsa¾ené v ústavním zákonì, tedy v právní normì vy¹¹í právní síly. Dle èl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpeènosti pouze vláda mù¾e (dle dikce citovaného ústavního zákona dokonce musí) vymezit, která práva stanovená ve zvlá¹tním zákonì a v jakém rozsahu se pøi vyhlá¹ení nouzového stavu v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Dle soudu je pøitom nezbytné citované ustanovení vykládat ve spojitosti s § 5 a § 6 krizového zákona tak, ¾e citovaný ústavní zákon nepøedjímá pouze to, ¾e vláda pouze vymezí práva, jejich¾ restrikce mù¾e být stanovena, a ponechá pak na jednotlivých ministerstvech, aby pøijala konkrétní omezení tìchto práv. Naopak jestli¾e ústavní zákon o bezpeènosti poèítá s tím, ¾e v pøípadì vyhlá¹ení nouzového stavu je to vláda, která rozhoduje o omezení základních a práv a svobod, nikoli její jednotlivá ministerstva, tak také vláda jako kolektivní orgán mù¾e vydávat konkrétní opatøení, je¾ penalizují výkon jednotlivých práv a svobod, èemu¾ také odpovídá znìní krizového zákona. Takto se odli¹uje mimoøádný stav od stavu klasického a na tomto odli¹ení je nezbytné z hlediska vìcné pùsobnosti rozhodujících orgánù trvat.
Opaèný výklad by bezdùvodnì koncentroval moc do rukou jednoho správního orgánu, èím¾ by potencionálnì mohl být naru¹en princip fungování právního a demokratického státu (soud v¹ak vyluèuje, ¾e by za tímto úèelem byla vydávána nyní napadené opatøení obecné povahy, respektive z okolností jejich vydání nelze toto riziko jakkoli dovodit). Ji¾ ústavní zákon o bezpeènosti dává vládì velmi neobvyklý instrument, svoji povahou naprosto mimoøádný, kdy jako výkonná moc mù¾e, bez jakéhokoli pøedchozího vlivu moci zákonodárné, sistovat základní práva. Soud v¹ak musí odmítnout, aby takovouto pravomocí, mající znaèný a v nedávné historii neporovnatelný dopad, disponovalo pouze jedno ministerstvo. Ostatnì ji¾ proto, ¾e se vzrùstajícím dopadem pøijímaných opatøení do základních práv a svobod bude nezbytné hledìt té¾ na jejich legitimitu, která bude spí¹e zaji¹tìna tím, ¾e o omezení práv rozhodne vrcholný orgán výkonné moci, který v dobì nouzového stavu disponuje mimoøádnými pravomocemi, ne¾li jednotlivé ministerstvo.
Nepøijetí opatøení vládou dle krizového zákona, ale ministerstvem zdravotnictví dle zákona o veøejném zdraví, soud pova¾uje také za naru¹ení ústavních garancí dìlby moci. Pøi pøijímání krizových opatøení podle krizového zákona je vláda pod neustálým dohledem Poslanecké snìmovny Parlamentu ÈR. Podle èl. 5 odst. 4 ústavního zákona o bezpeènosti mù¾e Poslanecká snìmovna stav nouze kdykoliv zru¹it. Tím odejme vládì oprávnìní pøijímat krizová opatøení podle krizového zákona, vèetnì tìch, která naru¹ují základní práva. Zároveò Poslanecká snìmovna dává nezbytný souhlas k prodlou¾ení stavu nouze dle èl. 6 odst. 2 ústavního zákona o bezpeènosti. Tím, ¾e napadená opatøení byla pøijata Ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochranì veøejného zdraví, byla tato kontrola ze strany Poslanecké snìmovny vylouèena. Odpùrce tedy v dùsledku nepøípustnì omezil ústavnì danou pravomoc Poslanecké snìmovny.
Nadto soud okrajem poznamenává, ¾e takto razantní a plo¹né omezení základních práv a svobod presumuje krizový zákon spí¹e ne¾ § 69 zákona o ochranì veøejného zdraví. Zákon o veøejném zdraví takto z hlediska omezení svobody pohybu stanoví v § 69 odst. 1 písm. b), ¾e mù¾e být pøijat zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezøelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, vèetnì omezení cestování z nìkterých oblastí a omezení dopravy mezi nìkterými oblastmi. Formulace „skupiny osob“ a „nìkteré oblasti“ soud vede k závìru, ¾e zákonodárce pøíli¹ nepoèítal s tím, ¾e by bylo mo¾no takto mimoøádné opatøení vztáhnout na celé území Èeské republiky a v¹echny jeho obyvatele. V ka¾dém pøípadì, pokud byl vyhlá¹en nouzový stav, mìla vláda k dispozici mo¾nost omezit svobodu pohybu dle krizového zákona, který pøedjímá, ¾e mù¾e být tato svoboda pohybu omezena na „vymezených místech nebo území“, co¾ je v dané vìci zásadní. Tato formulace nikterak nevyluèuje, ¾e vymezeným územím mù¾e být celá Èeská republika, naopak a contrario z § 14 odst. 4 písm. h) vyplývá, ¾e zákonodárce pøedjímal, ¾e takto vláda mù¾e omezit svobodu pohybu na celém území státu. A stejné platí té¾ ve vztahu k omezení práva na svobodu podnikání.
A uvedené omezení zákona o ochranì veøejného zdraví nemohl odpùrce obejít ani tím, ¾e svobodu pohybu a podnikání omezil na základì § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochranì veøejného zdraví. Podle tohoto ustanovení mù¾e ministerstvo zakázat nebo naøídit „dal¹í urèité èinnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpeèí jejího vzniku“. Toto obecnì formulované ustanovení nemù¾e být podkladem pro takto záva¾né zásahy do základních práv.
Podle èl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod upraveny pouze zákonem. Jak vyplývá z judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva, zákon umo¾òující omezit základní práva musí být dostateènì konkrétní, aby jeho aplikace byla pøedvídatelná. Podle Ústavního soudu „zákon, který stanoví meze základních práv a svobod natolik obecnì èi vágnì, ¾e urèení jejich obsahu fakticky pøenechá praxi státních orgánù èi jiných subjektù, je v rozporu s výhradou zákona podle èl. 4 odst. 2 Listiny ze stejných dùvodù, pro které nelze stanovení mezí základních práv pøenechat podzákonnému právnímu pøedpisu“ (nález ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/15, bod 105). Velmi obecnì formulovaný § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochranì veøejného zdraví nemù¾e slou¾it jako bianko ¹ek vystavený zákonodárcem k jakkoliv záva¾nému a rozsáhlému zásahu do základních práv. Takový výklad by byl v rozporu s právì citovaným èl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Soud tudí¾ nemù¾e akceptovat, aby odpùrce svou pravomoc vydat napadená opatøení omezující svobodu pohybu a podnikání mohl bez bli¾¹ího vysvìtlení zalo¾it na tomto „zbytkovém ustanovení“. Obzvlá¹tì za situace, kdy jiný zákon, je¾ má být s ohledem na specifika nastalé situace aplikován, umo¾òuje omezení právì tìchto základních práv a svobod.
Soud uznává, ¾e § 69 zákona o ochranì veøejného zdraví není vyhlá¹ením nouzového stavu naprosto vyprázdnìn a vý¹e uvedené ani neznamená, ¾e vyhlá¹ením nouzového stavu byly Ministerstvu zdravotnictví odòaty ve¹keré jeho pravomoci dle zákona o ochranì veøejného zdraví a tyto byly svìøeny vládì. Platí v¹ak, ¾e pokud vyhlá¹ením nouzového stavu vláda deklarovala, ¾e bì¾né právní prostøedky nestaèí na zvládnutí nastalé krizové situace, bylo pak na místì aplikovat mimoøádná krizová opatøení, jejich¾ pøijetí je pøedvídáno krizovým zákonem. A zákon poèítá s tím, ¾e tato krizová opatøení mohou v razantní míøe omezit základní lidská práva a svobody, a proto stanoví jasný mechanismus pro jejich pøijetí. Jakkoli tedy nadále bylo plnì v dispozici Ministerstva zdravotnictví èinit úkony striktnì spadající pod tento resort, napøíklad vyèlenit lù¾ka ve zdravotnických zaøízeních podle § 69 odst. 1 písm. c) zákona o ochranì veøejného zdraví nebo zakázat náv¹tìvy pacientù ve zdravotnických zaøízeních, nepøíslu¹elo mu omezit na území celého státu svobodu pohybu v¹ech jeho obyvatel a plo¹nì zakázat (s výjimkami) maloobchodní prodej. Mo¾nost pøijmout takováto krizová opatøení nále¾ela v dobì nouzového stavu pouze vládì.
Soud také nepomíjí, ¾e v pøípadì, kdy by opatøení vedoucí ke zvládnutí krizového stavu pøijímala vláda a nikoli pouze ministerstvo, nejednalo by se ji¾ o opatøení obecné povahy, nýbr¾ o právní pøedpis. A za této situace by nebyla dána mo¾nost pøezkoumat tento právní akt ve správním soudnictví, nýbr¾ k jeho posouzení by byl pøíslu¹ný pouze a jen Ústavní soud. Soud nemíní nikterak zlehèovat roli, je¾ zastává v systému obecné justice a ochrany základních práv a svobod, domnívá se v¹ak, ¾e takto razantní zásah do základních práv a svobod jednotlivce by mìl být pøezkoumáván institucí k tomu nejpovolanìj¹í. A tou je zajisté Ústavní soud, který je garantem ústavnosti. Dùvod tkví ji¾ v samotném støetu práva jednotlivce na výkon svých práv s nezbytností pøijmout restriktivní opatøení za úèelem zachování státu samotného ve smyslu ochrany zdraví jeho obyvatel. A tento støet by mìl pøedev¹ím posuzovat Ústavní soud, pøièem¾ v pøípadì, kdy by omezení základních práv byla pøijata vládou, by disponoval pravomocí k tomuto pøezkumu.
Soud nepøijímá tvrzení odpùrce, ¾e mimoøádná opatøení bylo nutné vydávat v re¾imu zákona o ochranì veøejného zdraví z dùvodu dynamiky nastalé situace a nezbytnosti rychlé reakce na aktuální stav. Je nabíledni, ¾e nejenom ministerstvo, nýbr¾ té¾ celá vláda by mìla být schopna rychlé reakce na mìnící se krizovou situaci. V nyní posuzovaném pøípadì nenastala ¾ádná natolik mimoøádná situace, ¾e by ani vláda nebyla schopna jednat. By» vláda v prùbìhu nouzového stavu opakovanì zasedala, omezení základních práv a svobod byla nadále pøijímána pouze a jen formou mimoøádných opatøení odpùrce. A tento postup, jak ji¾ bylo naznaèeno, z hlediska práva neobstojí.
Za relevantní argument pak soud nepova¾oval, ¾e pøijatá mimoøádná opatøení odpùrce vzala vláda pøi svém jednání na vìdomí. Vzetí na vìdomí nelze ztoto¾òovat s pøijetím krizového opatøení, a to jak z hlediska formálního, tak materiálního. Zde soud pouze okrajem poznamenává, ¾e vláda si své role pøi nouzovém stavu nejprve byla vìdoma, nebo» pøijala krizová opatøení obdobného obsahu ve formì, je¾ pøedjímá ústavní zákon o bezpeènosti a krizový zákon. Z jakého dùvodu v¹ak následnì tento správný postup opustila, soudu není zøejmé, respektive tento její postup není nikterak právnì obhajitelný.
Soud tedy uzavírá, ¾e jestli¾e v èeském právním prostøedí neplatí, ¾e pøi mimoøádném stavu pøebírá ve¹kerou moc bez dal¹ích zákonných pravidel urèitý „øe¹itel krizové situace“, nýbr¾ ústavní zákon o bezpeènosti stanoví ústavní rámec výjimeèné pravomoci vlády pro omezení základních práv a svobod, které jsou blí¾e upraveny v krizovém zákonì, nelze dovolit, aby jakýkoli orgán veøejné moci tento jasnì daný ústavní a zákonný rámec omezování základních práv a svobod nahrazoval vlastní správní èinností, ke které je jinak oprávnìn v rámci své „bì¾né“ èinnosti. Lze dokonce øíci, ¾e míru svobody a demokracie poznáme právì podle toho, jak se spoleènost doká¾e vyrovnat s výjimeènými situacemi a stavy. A schopnost øe¹it takové krize také odpovídá historickým zku¹enostem a kulturním i politickým praktikám a nepsaným pravidlùm v dané spoleènosti. A aèkoli soud zdùrazòuje, ¾e neznamenal v na¹em státì jakékoli náznaky zneu¾ití právì nastalého stavu, tak s ohledem na nezbytnost zamezení tohoto vývoje byl veden tendencí lpìt na dodr¾ování kodifikované právní úpravy omezování základních práv v dobì nouzového stavu.
Soud je srozumìn se skuteèností, ¾e rovnì¾ pro odpùrce a výkonnou moc obecnì byla nastalá situace výjimeènou, a to té¾ z hlediska práva, nebo» v minulosti neèelil takovému nebezpeèí ohro¾ujícímu zdraví obyvatel. Proto také (a i s ohledem na absenci jakékoli relevantní judikatury) mohl být odpùrce pøesvìdèen o správnosti svého postupu. A soud nemíní nikterak rozporovat, ¾e jím uplatnìný postup se jevil (a jeví) z hlediska zvládnutí nastalé hrozby efektivní. Efektivita v¹ak není mìøítkem zákonnosti. Právní øád s krizovým stavem poèítá. V právním øádu máme ústavní zákon o bezpeènosti Èeské republiky a na nìj navazujíc krizový zákon. V øízení nevy¹lo najevo nic, co by vládì bránilo v postupu podle tìchto právních pøedpisù. Tyto právní pøedpisy, které umo¾òují za mimoøádných okolností razantnì redukovat práva obèanù a ukládat jim mimoøádné povinnosti, tedy mìly být beze zbytku dodr¾eny. Platí toti¾, ¾e od chaosu se nouzový stav li¹í právì tím, ¾e v nìm nadále fungují státní instituce, které provádìjí opatøení s cílem obnovy normálního stavu, a které se pohybují v zákonem daném rámci. Zákon sice ustupuje do pozadí a na relevanci nabývají jednotlivá opatøení orgánù výkonné moci, nelze v¹ak tvrdit, ¾e by zákony nadobro pøestaly platit. Naopak je nezbytné lpìt na jejich striktním dodr¾ování, nebo» poskytují ústavnìprávní záruky a jasné mantinely, ve kterých se výkonná moc smí pohybovat, a kam ji¾ zajít nesmí.
Soud tedy uzavírá, ¾e s ohledem na skuteènost, ¾e napadená mimoøádná opatøení odpùrce v nikoli malé míøe zasáhla do základních práv a svobod, a ¾e odpùrce nedisponoval dostateènou vìcnou pùsobností k jejich vydání, soud návrhu navrhovatele vyhovìl a napadená opatøení obecné povahy zru¹il. Shora citovaná právní úprava nouzového stavu pøedvídá mimoøádnost zdravotní, spoleèenské i právní situace, která právì nyní ovlivòuje chod státu, tak i míru omezení základních práv a svobody obyvatel, a proto je nezbytné lpìt na jejím dodr¾ování.
Jestli¾e soud shledal, ¾e pøi vydání napadených opatøení obecné povahy odpùrce pøekroèil svoji vìcnou pùsobnost a jednal ultra vires, nezabýval se soud dal¹í argumentací navrhovatele týkající se pøezkoumatelnosti napadených opatøení obecné povahy a pøimìøenosti omezení základních práv a svobod.
Soud nakonec uvádí, ¾e napadená opatøení obecné povahy zru¹il ke dni 27. 4. 2020. Vláda bude mít do této doby mo¾nost vydat krizová opatøení zákonným zpùsobem, tj. formou opatøení pøijatých vládou a nikoli odpùrcem. Takto soud postupoval s ohledem na fakt, ¾e si je vìdom úèelu, pro který byla pøijata pøedmìtná omezení základních práv a svobod. Jestli¾e tedy orgány veøejné moci setrvají na názoru, ¾e je nezbytné pøijmout obdobná omezení dotèených základních práv a svobod, mají mo¾nost je¹tì pøed uvedeným datem a zru¹ením nyní platných opatøení obecné povahy postupovat tak, aby byly nadále chránìny jimi zdùrazòované hodnoty, pøedev¹ím ¾ivot a zdraví obyvatel, a zároveò byla dodr¾ena zákonná pravidla pro omezení základních práv pøi mimoøádných stavech.
S ohledem na shora uvedené dospìl soud k závìru, ¾e návrh na zru¹ení nìkterých napadených opatøení obecné povahy je dùvodný, a to z dùvodu pøekroèení vìcné pùsobnosti odpùrce k jejich vydání v dobì vyhlá¹eného nouzového stavu. Soud proto podle § 101d odst. 2 soudního øádu správního zru¹il pro nezákonnost mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 4. 2020, è. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN, mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 4. 2020, è. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 3. 2020, è. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN, a mimoøádné opatøení Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, è. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN. Po shora uvedeném datu tedy pozbydou tato opatøení obecné povahy z rozhodnutí soudu platnosti. Nic v¹ak nebrání orgánùm veøejné moci, aby zákonem stanoveným zpùsobem pøijaly obdobná opatøení mající za cíl zamezit ¹íøení nákazy Covid-19.
Ve zbytku soud návrh navrhovatele odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) soudního øádu správního, nebo» není oprávnìn k pøezkumu ji¾ zru¹ených opatøení obecné povahy.
O náhradì nákladù øízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 soudního øádu správního. Úspì¹ný navrhovatel má právo na náhradu nákladù øízení, které sestávají ze zaplaceného soudního poplatku ve vý¹i 20 000 Kè (5 000 Kè za ka¾dý z návrhù smìøujícímu vùèi soudem zru¹enému opatøení obecné povahy). Jakkoli navrhovatel nebyl úspì¹ný ve v¹ech èástech svých návrhù (domáhal se zru¹ení celkem ¹esti opatøení obecné povahy a soud zru¹il pouze ètyøi), tak s ohledem na skuteènost, ¾e navrhovatelovi náklady tvoøí pouze zaplacený soudní poplatek, soud navrhovateli pøiznal náhradu nákladù øízení v plné vý¹i.
Soud dále rozhodl v souladu s § 10 odst. 3 zákona è. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, o vrácení zaplaceného soudního poplatku v èástce 10 000 Kè z podaného návrhu. Soud si je vìdom skuteènosti, ¾e § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích podmiòuje vrácení soudního poplatku odmítnutím ¾aloby (návrhu) pøed prvním jednáním, resp. ve smyslu § 10 odst. 5 zákona o soudních poplatcích pøed vydáním rozhodnutí ve vìci samé, co¾ v dané vìci nenastalo. Soud v¹ak zohlednil, ¾e pouze z dùvodu jeho procesního postupu nebyl návrh vùèi ji¾ zru¹eným opatøením obecné povahy odmítnut pøed prvním jednáním (aèkoli tomu nic nebránilo), proèe¾ by se nejevilo spravedlivým, aby navrhovateli nebyla pøedmìtná èástka zaplacená na soudních poplatcích vrácena. Soud tudí¾ shora uvedeným výrokem rozhodl o vrácení tohoto soudního poplatku navrhovateli.
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasaèní stí¾nost ve lhùtì dvou týdnù ode dne jeho doruèení. Kasaèní stí¾nost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvy¹¹ího správního soudu, se sídlem Moravské námìstí 6, Brno. O kasaèní stí¾nosti rozhoduje Nejvy¹¹í správní soud.
Lhùta pro podání kasaèní stí¾nosti konèí uplynutím dne, který se svým oznaèením shoduje se dnem, který urèil poèátek lhùty (den doruèení rozhodnutí). Pøipadne-li poslední den lhùty na sobotu, nedìli nebo svátek, je posledním dnem lhùty nejblí¾e následující pracovní den. Zme¹kání lhùty k podání kasaèní stí¾nosti nelze prominout.
Kasaèní stí¾nost lze podat pouze z dùvodù uvedených v § 103 odst. 1 s. ø. s. a kromì obecných nále¾itostí podání musí obsahovat oznaèení rozhodnutí, proti nìmu¾ smìøuje, v jakém rozsahu a z jakých dùvodù jej stì¾ovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doruèeno.
V øízení o kasaèní stí¾nosti musí být stì¾ovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stì¾ovatel, jeho zamìstnanec nebo èlen, který za nìj jedná nebo jej zastupuje, vysoko¹kolské právnické vzdìlání, které je podle zvlá¹tních zákonù vy¾adováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasaèní stí¾nost vybírá Nejvy¹¹í správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na úèet Nejvy¹¹ího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
JUDr. PhDr. ©tìpán Výborný, Ph.D.
Shodu s prvopisem potvrzuje:
Originální dokument ke sta¾ení pro Word

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 5
 § 6
 § 5
 § 6
 § 69
 § 69
 § 69
 § 69
 § 80
 § 76
 soud 
 § 101
 § 2
 § 46
 soud 
 soud 
sui generis
 § 69
 § 80
 § 85
 § 85
 § 80
 § 80
sui generis
 soud 
sui generis
 soud 
 § 36
 § 94
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 63
 soud 
sui generis
sui generis
 § 85
 soud 
 § 94
 § 80
 § 85
 soud 
 § 101
 soud 
 § 101
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 95
 soud 
 § 69
 soud 
 soud 
 § 64
 § 95
 § 95
 soud 
 Soud 
 soud 

Soud 
 § 95
 soud 

Soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 § 75
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 75
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 § 101

Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 § 67
 soud 
 § 63
 § 95
 § 95
 § 95
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 3
 § 3
 § 3
 § 16
 § 3
 soud 
 § 63
 § 95
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 95
 Soud 
 soud 
 § 95

Soud 
 soud 
 soud 
 § 95
 Soud 
 § 95
 soud 
 Soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 48
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 

Soud 
 § 46
 soud 

Soud 
 soud 
 soud 
 § 94
 § 82
 § 82
 § 80
 § 80
 § 82
 § 80
 § 69
 soud 
 soud 
 § 101

Soud 
 Soud 
 § 10
 soud 
 § 94
 soud 
 soud 
 soud 
 § 48
 soud 
 soud 
 § 69
 § 69

Soud 
 § 101
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 Soud 
 Soud 
 § 69
 § 6
 § 5
 § 6

Soud 

Soud 
 Soud 

Soud 
 § 5
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 § 80
 § 69
 § 69
 Soud 
 soud 
 § 80
 soud 

Soud 
 § 69
 § 5
 § 6
 § 5
 § 14
 Soud 

Soud 
 § 69
 § 80
 Soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 § 69
 § 5
 § 6
 § 5
 § 6
 Soud 
 soud 
 soud 
 § 69
 § 69
 soud 
 § 14
 § 69
 § 69
 Soud 

Soud 
 § 69
 § 69

Soud 
 Soud 

Soud 
 soud 
 soud 

Soud 
 soud 

Soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 soud 
 soud 

Soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 101
 soud 
 § 46
 soud 
 § 60
 soud 
 soud 

Soud 
 § 10
 Soud 
 § 10
 § 10
 Soud 
 Soud 
 § 103