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Timestamp: 2019-09-17 04:54:10+00:00

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﻿ SENTENCIA C-735 DE AGOSTO 26 DE 2003
SENTENCIA C-735 DE 26 DE AGOSTO DE 2003
CONTENIDO:PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE COMPETENCIA DE LAS CONTRALORÍAS. CONSTITUCIONALIDAD DE LA VINCULACIÓN DE LA COMPAÑÍA DE SEGUROS AL PROCESO. LA CORTE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 44 DE LA LEY 610 DE 2000.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, COMPAÑÍA DE SEGUROS, CONTRALORÍA TERRITORIAL, TUTELA, PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, PROCESO ORAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL
Sentencia C-735 de agosto 26 de 2003
Sentencia C-735 de 2003
Ref.: Expediente D-4474
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías“.
Actor: Jorge Eduardo Narváez Bonnet
Bogotá, D.C., veintiséis de agosto de dos mil tres.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.133 del 18 de agosto de 2000 y se subraya lo demandado:
ART. 44.—Vinculación del garante. Cuando el presunto responsable, o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso, se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado.
La vinculación se surtirá mediante la comunicación del auto de apertura del proceso al representante legal o al apoderado designado por este, con la indicación del motivo de procedencia de aquella“.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
Para el actor el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 —que ordena la vinculación de la compañía de seguros como tercero civilmente responsable cuando el presunto responsable, o el bien o contrato sobre el que recaiga el objeto del proceso de responsabilidad fiscal se encuentren amparados por una póliza—, desconoce los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 113, 119, 121, 158, 169, 228, 229 y 268 numeral 5º superiores a los que alude para sustentar su acusación por la supuesta violación de los principios de i) separación de las ramas y órganos del poder público, ii) igualdad respecto del acceso a la administración de justicia y al debido proceso y iii) unidad de materia.
El interviniente en nombre de la Contraloría General de la República considera que frente a los cargos planteados por el demandante se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en relación con lo decidido en la Sentencia C-648 de 2002 en la que se declaró la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 610 de 2000 por cargos que considera idénticos a los que ahora se invocan.
La interviniente en nombre de la Auditoría General de la Nación estima que la Corte debe estarse a lo resuelto en la referida Sentencia C-648 de 2002 respecto de la supuesta vulneración del debido proceso, la invasión de competencias atribuidas a otras autoridades, la atribución de funciones judiciales a autoridades diferentes de las que integran la rama judicial, y el exceso en el ejercicio de competencias atribuidas constitucionalmente a los organismos de control fiscal. Respecto de los demás cargos planteados por el actor en el presente proceso, considera que la Corte debe declarar exequible el artículo acusado pues este en nada vulnera el derecho de igualdad en el acceso a la justicia o la unidad de materia.
La interviniente del Ministerio de Justicia considera por su parte que en el presente caso el fenómeno de la cosa juzgada cabe predicarlo solamente de cargo por la supuesta vulneración del principio de separación de las ramas del poder público, pero que como consecuencia de ello resulta claro que los demás cargos planteados carecen de fundamento.
Para el Procurador General de la Nación, si bien deben ser tomadas en cuenta las consideraciones hechas por la Corte en la referida Sentencia C-648 de 2002, considera que no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y que deben analizarse los cargos planteados por el demandante. Cargos que en su parecer no están llamados a prosperar por cuanto se fundamentan en una interpretación errada de la naturaleza del juicio fiscal y de la norma acusada.
Debe la Corte examinar en consecuencia en primer término la incidencia de la cosa juzgada constitucional en el presente caso y si hay lugar a ello, la posible vulneración de los principios invocados por el actor, a saber i) separación de ramas y órganos del poder público ii) igualdad respecto del acceso a la justicia y iii) unidad de materia.
3.Cosa juzgada constitucional en relación con la supuesta vulneración por la norma acusada del principio de separación de las ramas y órganos del poder público, así como del debido proceso.
Como lo señalan los intervinientes la Corte en la Sentencia C-648 de 2002 declaró la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 610 por los cargos examinados en esa ocasión relativos a la supuesta vulneración de los artículos 29, 113, 116, 117, 119, 121, 267 y 268 de la Constitución.
Dichos cargos fueron resumidos de la siguiente manera en la citada sentencia:
“Consideran los accionantes que los artículos demandados vulneran los artículos 29, 113, 116, 117, 119, 121, 158, 267 y 268 de la Constitución Política, en virtud de lo cual exponen las siguientes razones de inconstitucionalidad.
1. Las normas acusadas desconocen el esquema constitucional sobre la gestión y la responsabilidad fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, al extender la intervención de este organismo a los contratos estatales en ejecución, a los contratistas y a los garantes de obligaciones meramente contractuales, y al facultarla para establecer todo tipo de responsabilidad frente a quienes no manejan fondos públicos.
Amparadas en las normas acusadas las contralorías adelantan juicios de responsabilidad fiscal por actuaciones extracontractuales y contractuales, lo cual puede acarrear decisiones contradictorias pues un contratista del Estado puede ser absuelto por la jurisdicción administrativa o arbitral y condenado por las contralorías.
2. El artículo 44 de la Ley 610 permite que se vincule a los garantes de responsabilidad contractual y extracontractual a quienes embarga previamente por el valor de las pólizas de cumplimiento, así estas pólizas sólo se presten para garantizar la responsabilidad contractual.
Por su parte, el artículo 61 de la Ley 610 al no hacer distinción alguna entre los contratistas que pueden ser fiscalmente responsables, vulnera el artículo 267 superior que faculta a las contralorías para ejercer únicamente control fiscal frente a particulares que manejen fondos o bienes de la Nación.
3. En los contratos estatales, con excepción de los contratos de administración delegada, los particulares no manejan fondos públicos y por eso no se les exige la garantía personal de manejo y cumplimiento sino otras que garanticen el cumplimiento de sus obligaciones. Entonces las contralorías desconocen el derecho al debido proceso, artículo 29 de la Constitución, cuando juzgan a los contratistas o a sus garantes, so pretexto de una responsabilidad fiscal, pues ellos sólo pueden ser juzgados por las jurisdicciones administrativa o arbitral.
4. La intervención de las contralorías durante la ejecución de los contratos que admite el artículo 61 de la Ley 610, contraría el principio constitucional consagrado en el artículo 267, según el cual el control fiscal debe ser ejercido en forma posterior“ (Negrillas fuera de texto).
Frente a dichos cargos la Corte consideró que debía resolver los siguientes problemas jurídicos:
“Problemas jurídicos
1. De acuerdo con la demanda, la Corte debe resolver estos interrogantes: ¿Están facultadas las contralorías para ejercer control fiscal respecto de contratos estatales en ejecución? ¿Cuál es la naturaleza de la responsabilidad que determinan las contralorías en ejercicio del control fiscal? ¿Cuenta con respaldo constitucional la facultad para que las contralorías vinculen como terceros civilmente responsables a las compañías de seguros cuando el objeto del proceso de responsabilidad fiscal recaiga sobre un presunto responsable, bien o contrato amparados por una póliza?” (Negrillas fuera de texto).
Problemas jurídicos frente a los cuales la corporación concluyó lo siguiente:
“10. En conclusión, las respuestas a los interrogantes arriba planteados son estas: 1. Las contralorías sí pueden ejercer control fiscal sobre los contratos estatales, en dos momentos, a) una vez concluidos los trámites administrativos de legalización de los contratos y b) una vez liquidados o terminados los contratos; tal actuación no constituye vulneración del carácter posterior del control asignado a estos organismos por los artículos 267 y 272 de la Constitución Política; 2. La naturaleza y el carácter administrativo, resarcitorio y autónomo del control fiscal permiten la determinación de responsabilidad fiscal con ocasión de la gestión fiscal, lo cual no significa que las contralorías invadan órbitas de competencia de otras autoridades que tengan a cargo la determinación de otros tipos de responsabilidad de los servidores públicos o de particulares, incluso por una misma actuación; y 3. La vinculación de las compañías de seguros en los procesos de responsabilidad fiscal representa una medida legislativa razonable en aras de la protección del interés general y de los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad de la función pública” (Negrillas fuera de texto).
En relación concretamente con la supuesta vulneración del principio de separación de las ramas y órganos del poder público, así como del debido proceso la Corte expresó:
“7. De lo expuesto se infiere entonces que el carácter autónomo y resarcitorio de la acción de responsabilidad fiscal a cargo de las contralorías es compatible con la responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas en relación con el cumplimiento irregular o el incumplimiento de las obligaciones que surjan de los contratos estatales, sin que este ejercicio comporte la determinación de un tipo de responsabilidad diferente de la fiscal, ni implique la vulneración del derecho al debido proceso o el desconocimiento del principio de separación de poderes, como lo alegan los demandantes, puesto que ellas versan sobre diferentes conductas o bienes jurídicos objeto de protección (3) . No son admisibles, por ende, los cargos formulados en este sentido.
(3) La Corte ha precisado las distinciones entre la responsabilidad fiscal y la responsabilidad disciplinaria. Sobre este aspecto, en la Sentencia C-484 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, se dijo: “Esta corporación tampoco encuentra que la existencia de multas y amonestaciones en el proceso de responsabilidad fiscal vulneran el principio del non bis in idem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres pues como lo ha dicho en varias oportunidades esta Corte sólo es posible predicar la vulneración del artículo 29 superior cuando dos sanciones consagran “identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación“. Pues bien, la multa sancionatoria en el proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el daño causado al erario público, mientras que la multa en el proceso disciplinario se impone como sanción a una conducta en el servicio jurídicamente reprochable. Así mismo, la multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal, no tienen la misma naturaleza que las sanciones disciplinarias del mismo nombre, como quiera que, estas últimas, son impuestas como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del servidor público y, las primeras facilitan el ejercicio de la vigilancia fiscal. De igual manera las medidas comparadas no tienen el mismo objeto, ya que las primeras pretenden sancionar una conducta reprochable disciplinariamente y, las segundas buscan garantizar la eficiencia y eficacia del control fiscal. Finalmente, las multas y las amonestaciones correccionales y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, como quiera que las primeras podrán imponerse a cualquier persona que maneje bienes o fondos del Estado, mientras que las sanciones disciplinarias se desenvuelven en el estricto ámbito de la función pública”.
El derecho de defensa de la compañía de seguros está garantizado en el proceso de responsabilidad fiscal puesto que dispone de los mismos derechos y facultades que asisten al principal implicado, para oponerse tanto a los argumentos o fundamentos del asegurado como a las decisiones de la autoridad fiscal” (4) (Negrillas fuera de texto).
(4) La vinculación del garante constituye, junto con la coadyuvancia y la denuncia del pleito, una modalidad de intervención de terceros en el proceso, permite la acumulación de acciones y representa la concreción del principio de economía al permitir que dos conflictos puedan resolverse en la misma actuación. El llamamiento en garantía permite hacer efectivas las obligaciones surgidas en el contrato de seguro. Constituye también un mecanismo para que el asegurador, que es una persona jurídica diferente a la administración y al servidor público, participe en el proceso de responsabilidad fiscal para representar y defender sus intereses en el resultado del proceso.
Por consiguiente, la vinculación del asegurador establecida en la norma acusada, además del interés general y de la finalidad social del Estado que representa, constituye una medida razonable, en ejercicio del amplio margen de configuración legislativa garantizado en estas materias por el artículo 150 de la Carta Política. Atiende los principios de economía procesal y de la función administrativa a que aluden los artículos 29 y 209 de la Constitución. Además, evita un juicio adicional para hacer efectivo el pago de la indemnización luego de la culminación del proceso de responsabilidad fiscal, con lo cual se logra, en atención de los principios que rigen la función administrativa, el resarcimiento oportuno del daño causado al patrimonio público. Así, desde la perspectiva del reparo de constitucionalidad formulado, no hay vulneración de las normas invocadas por los demandantes” (Negrillas fuera de texto).
Del anterior recuento la Corte constata que frente a los cargos planteados en el presente proceso la Corte debe estarse a lo resuelto tanto en lo referente a la ausencia de vulneración del principio de separación de las ramas y órganos del poder público (C.P., art. 113) como en la ausencia de vulneración del debido proceso (C.P., art. 29) por parte del artículo 44 de la Ley 610 de 2000.
En cuanto a los cargos por el supuesto desconocimiento del principio de igualdad en el acceso a la justicia, así como del principio de unidad de materia, si bien las consideraciones hechas en la misma sentencia, deben necesariamente ser tomadas en cuenta en el presente proceso, ellas no configuran el fenómeno de cosa juzgada, por lo que corresponde a la Corte efectuar el análisis de los cargos formulados en este sentido.
4. La ausencia de vulneración del principio de igualdad en el acceso a la justicia.
El actor considera que se vulnera el principio de igualdad por cuanto se da un tratamiento discriminatorio a la compañía de seguros vinculada al proceso fiscal en calidad de tercero civilmente responsable —a la que se le privaría del derecho al juez natural y a la garantía de imparcialidad ligada en la actuación judicial— desconociéndose así su derecho al acceso a la justicia en las mismas condiciones de cualquier procesado.
4.1. Al respecto la Corte señala que como se explicó en la Sentencia C-648 de 2002 con la norma acusada no se están invadiendo por la contraloría “órbitas de competencia de otras autoridades que tengan a cargo la determinación de otros tipos de responsabilidad de los servidores públicos o de particulares, incluso por una misma actuación“ (5) .
(5) Sentencia C-648 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
El carácter autónomo y resarcitorio de la acción de responsabilidad fiscal a cargo de las contralorías es compatible con la responsabilidad que deduzcan otras autoridades judiciales o administrativas en relación con el cumplimiento irregular o el incumplimiento de las obligaciones que surjan del contrato de seguro.
Así las cosas, para la Corte es claro que el juez del contrato de seguro no cambia por el hecho de la existencia de la disposición que se acusa.
Lo que examinan las contralorías es la responsabilidad fiscal y es en relación con ella que estas son competentes para asegurar el resarcimiento oportuno del Estado a través del mecanismo establecido en la norma acusada que permite, por economía procesal, vincular como tercero civilmente responsable a la compañía de seguros cuando el presunto responsable o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso se encuentren amparados por una póliza, asegurando así el pago inmediato de la indemnización a que tiene derecho el Estado.
No sobra recordar al respecto que del carácter bilateral y oneroso del contrato de seguros surge la obligación para el asegurador de pagar oportunamente la indemnización cuando a ello haya lugar, “pues ella hace parte de los compromisos que la empresa aseguradora adquiere en ejercicio de la autonomía de la voluntad contractual y de la aceptación de los riesgos que ampara y en desarrollo de un objeto lícito que es propio del giro de sus negocios“. Y que en todo caso como también ya se señaló por la Corte “la vinculación de la compañía de seguros está determinada por el riesgo amparado, pues de lo contrario la norma acusada resultaría desproporcionada si comprendiera el deber para las compañías de seguros de garantizar riesgos no amparados por ellas” (6) .
4.2. En lo que se refiere a las garantías en el proceso de responsabilidad fiscal la Corte ya señaló que en el presente caso no puede considerarse vulnerado el derecho de defensa y en general el debido proceso de la compañía de seguros puesto que esta “dispone de los mismos derechos y facultades que asisten al principal implicado, para oponerse tanto a los argumentos o fundamentos del asegurado como a las decisiones de la autoridad fiscal“. La norma acusada señala en efecto que vinculada al proceso la compañía de seguros en calidad de tercero civilmente responsable esta “tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado“.
Al respecto téngase en cuenta que la actuación adelantada por las contralorías se cumple en un proceso de naturaleza administrativa (7) y que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad fiscal constituye un acto administrativo, que como tal, puede ser objeto de los recursos en la vía gubernativa —CCA, arts. 49 a 61— de la misma manera que puede ser impugnado ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo (8) .
(7) Como se señaló en la Sentencia C-832 de 2002 “Ciertamente, la Corte ha entendido que los órganos de control llevan a cabo una administración pasiva que consiste en la verificación de la legalidad, eficacia y eficiencia de la gestión de la administración activa, esto es, aquella que es esencial y propia de la rama ejecutiva, aunque no exclusiva de ella, pues los otros órganos del Estado también deben adelantar actividades de ejecución para que la entidad pueda cumplir sus fines“. En este sentido, “la atribución de carácter administrativo a una tarea de control de la contraloría no convierte a esa entidad en un órgano de administración activa, puesto que tal definición tiene como único efecto permitir la impugnación de esa actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (...) Es pues una labor en donde los servidores públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar que al lado de esa administración activa existe una administración pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de la administración activa“ Sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(8) Sobre el particular ver el análisis efectuado en las sentencias C-557 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1159 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-832 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Téngase en cuenta, así mismo, que como lo ha señalado la corporación en reiteradas ocasiones en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso (C.P., art. 29) en coordinación con el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas (C.P., art. 209).
Al respecto, en la Sentencia SU-620 de 1996 la corporación señaló concretamente lo siguiente:
“En el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso, debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas, que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209), a través de las actividades propias de intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan funciones públicas. En tal virtud, la norma del artículo 29 de la Constitución, es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las actuaciones con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho” (9) (negrillas fuera de texto).
(9) Sentencia SU-620 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver las sentencias C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-840 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
No sobra recordar finalmente, sobre este punto que de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 610 de 2000 el legislador estableció como principio orientador del proceso de responsabilidad fiscal, que en este “se garantizará el debido proceso su trámite se adelantará con sujeción a los principios establecidos en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y a los contenidos en el Código Contencioso Administrativo“.
4.3. Así las cosas, la supuesta discriminación del asegurador no existe y por tanto el cargo por la vulneración del artículo 13 superior por la diferencia de tratamiento en el acceso a la justicia no está llamado a prosperar.
Como se señaló en efecto en los acápites precedentes de esta sentencia, dado que con la vinculación de la compañía de seguros al proceso de responsabilidad fiscal el debido proceso no puede considerarse desconocido, la vulneración del derecho a acceder a la administración de justicia en las mismas condiciones de cualquier procesado carece de fundamento.
En consecuencia la Corte declarará la exequibilidad del artículo 44 de la Ley 610 de 2000 frente al cargo planteado por el actor en este sentido y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
5. La ausencia de vulneración del principio de unidad de materia.
Resta por examinar el cargo por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia.
Al respecto la Corte recuerda que en reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio de unidad de materia no es un concepto rígido que pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate democrático se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso (10) .
(10) Ver la Sentencia C-233 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
Sobre el particular ha señalado esta corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad de este con las disposiciones atacadas (11) , para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma. Al respecto ha dicho:
(11) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
“Esta corporación en múltiples pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Al respecto ha sostenido “que la razón de su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias puede ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas” (12) .
(12) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Ahora bien, es importante resaltar que, en aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues, “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley (13) . En consecuencia, el término “materia“ debe interpretarse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” (14) ” (15) .
(13) Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(14) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(15) Sentencia C-565 de 1997, M P Vladimiro Naranjo Mesa.
Frente al caso concreto, encuentra la Corte que el precepto acusado en nada contraviene el principio de unidad de materia, toda vez que existe una clara relación teleológica y sistemática entre este y el objeto de la Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”.
Al respecto cabe recordar que el artículo 1º Ley 610 de 200(sic) define el proceso de responsabilidad fiscal como el “conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de esta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado“.
El artículo 4º por su parte precisa que la responsabilidad fiscal tiene por objeto “el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal“.
Ahora bien, el papel que está llamado a jugar el asegurador es precisamente el de garantizar el pronto y efectivo pago de los perjuicios que se ocasionen al patrimonio público por el servidor público responsable de la gestión fiscal, por el contrato o el bien amparados por una póliza.
Así como ya lo explicó la Corte, cuando el legislador dispone que la compañía de seguros sea vinculada en calidad de tercero civilmente responsable en los procesos de responsabilidad fiscal lo que está haciendo es atender el principio de economía procesal para asegurar el pago de la indemnización evitando un juicio adicional para hacer efectivo el pago de la misma luego de la culminación del proceso de responsabilidad fiscal, con lo cual se logra, en atención de los principios que rigen la función administrativa, el resarcimiento oportuno del daño causado al patrimonio público (16) .
(16) Sentencia C-648 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
La vinculación del asegurador establecida en la norma acusada, además del interés general y de la finalidad social del Estado que representa, constituye una medida razonable, que en ejercicio de su potestad de configuración legislativa bien podía adoptar el Congreso por estar ella íntimamente relacionada con el cumplimiento de los objetivos del juicio fiscal que regula la Ley 610 de 2000.
Así las cosas, tampoco tiene posibilidad de prosperar el cargo planteado por el actor en su demanda contra la disposición acusada por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-648 de 2002 en relación con los cargos formulados en contra del artículo 44 de la Ley 610 de 2000 por la supuesta vulneración del principio de separación de las ramas y órganos del poder público, así como del debido proceso.
2. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 44 de la Ley 610 de 2000, “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías“.

References: ARTÍCULO 44
 artículo 44
 artículo 241
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 61
 artículo 267
 artículo 29
 artículo 61
 artículo 267
 artículo 29
 artículo 150
 artículo 44
 resolución 
 artículo 29
 artículo 2
 artículo 13
 artículo 44
 artículo 158
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 44
 artículo 44