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Timestamp: 2020-02-24 23:25:46+00:00

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Voto num. 117/2014 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 739544249
Número de Resolución: 117/2014
Localizacion: Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.Libro 24, Noviembre de 2015, Tomo I .Pág. 533.
Voto concurrente que formula el Ministro J.M.P.R., en la controversia constitucional 117/2014.
Si bien coincido con las determinaciones que se contienen en la sentencia emitida en la controversia constitucional 117/2014, lo cierto es que, me aparto de algunas consideraciones, conforme a lo siguiente:
En el punto XII de la sentencia, en el que se analiza el primer concepto de invalidez esgrimido por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, se sostiene que en caso de existir una ley en la materia y un cuerpo de disposiciones administrativas de carácter general del Instituto Federal de Telecomunicaciones (en adelante IFT), debe concluirse que ambas fuentes no se encuentran en paridad, pues, conforme a lo demostrado, las reglas del IFT se encuentran en un peldaño normativo inferior, por lo que, en caso de conflicto la disposición del IFT debe ceder frente a la ley. En este sentido, se concluye que las disposiciones administrativas de carácter general del IFT deben respetar la exigencia normativa de no contradicción con las leyes.
Por lo que, a las disposiciones administrativas generales del IFT, les resulta aplicable el principio de supremacía jerárquica de la ley (en la forma de la exigencia normativa de no contradicción) no así, por regla general, el principio de reserva de ley; esto pues el principio de reserva de ley, responde a la finalidad de asegurar que fuera el procedimiento democrático el que tomara las decisiones de ciertas cuestiones y no otro procedimiento distinto, que no tuviera la misma legitimidad democrática; de ahí que se removiera desde el principio de los ámbitos de competencias del resto de órganos -que no tuvieran la naturaleza representativa deliberativa- la posibilidad de resolver ante ellos la suerte de las cuestiones más relevantes para los derechos de las personas.
Sin embargo, se dijo, la intención del Constituyente Permanente, al elevar a rango de órgano constitucional autónomo al IFT fue justamente asegurarle que exclusivamente en el ámbito de su competencia pudiera emitir regulación, es decir, decidir la suerte de las cuestiones ahí suscitadas, al margen de los procesos políticos, sobre la base de racionalidades técnicas propias de los sectores especializados. Por tanto, por regla general, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha de evaluar la validez de las disposiciones de carácter general del IFT a la luz del principio de legalidad, considerando que, de los dos sub-principios que lo integran, sólo el de subordinación jerárquica de la ley resulta aplicable de una forma diferenciada (atendiendo a la exigencia de no contradicción) y no el de reserva de ley.
Destacando al respecto, que por excepción a las mencionadas disposiciones de carácter general emitidas por el IFT, será aplicable el sub-principio de reserva de ley, cuando en la Constitución se observe expresada la intención de reservar al legislador la facultad exclusiva de resolver la suerte de una cuestión suscitada al interior del sector de telecomunicaciones y radiodifusión, en cuyo caso se debe garantizar que el IFT no invada la competencia del legislador. Fuera de estos casos de excepción, con fundamento textual en la Constitución, el principio de reserva de ley no es aplicable a las reglas emitidas por el IFT.
Así se determina, que el presente caso no actualiza alguna excepción, que haga aplicable el principio de reserva de ley; por tanto, el acuerdo impugnado actualiza la regla general de no aplicabilidad de ese principio. En consecuencia, al versar el presente asunto sobre el cuestionamiento de, si el IFT excedió sus facultades regulatorias de los requisitos y procesos atinentes a la portabilidad, y no sobre su incursión en el ámbito material de configuración de los derechos de los usuarios de telecomunicaciones y de las audiencias, se rechaza que el acuerdo impugnado sea inválido únicamente por no respetar el principio de reserva de ley, pues al no encontrarse en el caso de excepción, debe considerarse aplicable la regla general de la inaplicabilidad de dicho principio. De ahí, lo infundado de este primer concepto de invalidez.
Al respecto, debo señalar que aunque la Cámara de Senadores plantea que la facultad de expedir reglas por parte del IFT es similar a la facultad reglamentaria del Ejecutivo prevista en el artículo 89, fracción I, constitucional; lo cierto es que, considero que no debían compararse dichas facultades, en primer lugar, porque tienen un fundamento constitucional distinto y porque la función y la naturaleza del órgano autónomo son también distintas.
Así, el argumento se debía construir directamente desde el artículo 28 constitucional, en donde se le otorga la facultad al IFT, primero, por su naturaleza de órgano autónomo, la facultad de expedir normas para la regulación que tiene encomendada; y, por otro lado, por la circunstancia de que el propio artículo 28 determina, que este órgano constitucional autónomo debe desarrollar sus funciones en las condiciones que determine la ley, y en esa medida creo que tiene un marco legal y constitucional el ejercicio de esta facultad del IFT.
Por lo que, no coincido con la afirmación de que el principio de reserva de ley, en unos casos sí es aplicable y en otros no, ya que será aplicable sólo que de manera excepcional; pues, advierto que es una construcción que no tiene sustento en el texto mismo de la Constitución.
En efecto, el artículo 28 de la Constitución Federal, en la parte que interesa, a la letra indica:
(Reformado, D.O.F. 11 de junio de 2013)
"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.
"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.
"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.
"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado fondo mexicano del petróleo para la estabilización y el desarrollo, cuya institución fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos.
"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficiencia (sic). Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.
(Adicionado, D.O.F. 20 de diciembre de 2013) N. de E. en su contenido.
"El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley.
"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas Legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.
"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.
"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.
"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.
"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta.
"El Estado contará con una Comisión Federal de Competencia Económica, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tendrá por objeto garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes. La comisión contará con las facultades necesarias para cumplir eficazmente con su objeto, entre ellas las de ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos esenciales, y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos.
"El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.
"El Instituto Federal de Telecomunicaciones será también la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que este artículo y las leyes establecen para la Comisión Federal de Competencia Económica y regulará de forma asimétrica a los participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia; impondrá límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad cruzada que controle varios medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, y ordenará la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites, garantizando lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.
"Corresponde al instituto, el otorgamiento, la revocación, así como la autorización de cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operación de sociedades relacionadas con concesiones en materia de radiodifusión y telecomunicaciones. El instituto notificará al secretario del ramo previo a su determinación, quien podrá emitir una opinión técnica. Las concesiones podrán ser para uso comercial, público, privado y social que incluyen las comunitarias y las indígenas, las que se sujetarán, de acuerdo con sus fines, a los principios establecidos en los artículos 2o., 3o., 6o. y 7o. de esta Constitución. El instituto fijará el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, así como por la autorización de servicios vinculados a éstas, previa opinión de la autoridad hacendaria. Las opiniones a que se refiere este párrafo no serán vinculantes y deberán emitirse en un plazo no mayor de treinta días; transcurrido dicho plazo sin que se emitan las opiniones, el instituto continuará los trámites correspondientes.
"Las concesiones del espectro radioeléctrico serán otorgadas mediante licitación pública, a fin de asegurar la máxima concurrencia, previniendo fenómenos de concentración que contraríen el interés público y asegurando el menor precio de los servicios al usuario final; en ningún caso el factor determinante para definir al ganador de la licitación será meramente económico. Las concesiones para uso público y social serán sin fines de lucro y se otorgarán bajo el mecanismo de asignación directa conforme a lo previsto por la ley y en condiciones que garanticen la transparencia del procedimiento. El Instituto Federal de Telecomunicaciones llevará un registro público de concesiones. La ley establecerá un esquema efectivo de sanciones que señale como causal de revocación del título de concesión, entre otras, el incumplimiento de las resoluciones que hayan quedado firmes en casos de conductas vinculadas con prácticas monopólicas. En la revocación de las concesiones, el instituto dará aviso previo al Ejecutivo Federal a fin de que éste ejerza, en su caso, las atribuciones necesarias que garanticen la continuidad en la prestación del servicio.
"El Instituto Federal de Telecomunicaciones garantizará que el Gobierno Federal cuente con las concesiones necesarias para el ejercicio de sus funciones.
"La Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones, serán independientes en sus decisiones y funcionamiento, profesionales en su desempeño e imparciales en sus actuaciones, y se regirán conforme a lo siguiente:
"I.D. sus resoluciones con plena independencia;
"II. Ejercerán su presupuesto de forma autónoma. La Cámara de Diputados garantizará la suficiencia presupuestal a fin de permitirles el ejercicio eficaz y oportuno de sus competencias;
"III. Emitirán su propio estatuto orgánico, mediante un sistema de votación por mayoría calificada;
"IV. Podrán emitir disposiciones administrativas de carácter general exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria en el sector de su competencia;
".L. leyes garantizarán, dentro de cada organismo, la separación entre la autoridad que conoce de la etapa de investigación y la que resuelve en los procedimientos que se sustancien en forma de juicio;
"VI. Los órganos de gobierno deberán cumplir con los principios de transparencia y acceso a la información. Deliberarán en forma colegiada y decidirán los asuntos por mayoría de votos; sus sesiones, acuerdos y resoluciones serán de carácter público con las excepciones que determine la ley;
"VII. Las normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones podrán ser impugnados únicamente mediante el juicio de amparo indirecto y no serán objeto de suspensión. Solamente en los casos en que la Comisión Federal de Competencia Económica imponga multas o la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones, éstas se ejecutarán hasta que se resuelva el juicio de amparo que, en su caso, se promueva. Cuando se trate de resoluciones de dichos organismos emanadas de un procedimiento seguido en forma de juicio sólo podrá impugnarse la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento; las normas generales aplicadas durante el procedimiento sólo podrán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida. Los juicios de amparo serán sustanciados por jueces y tribunales especializados en los términos del artículo 94 de esta Constitución. En ningún caso se admitirán recursos ordinarios o constitucionales contra actos intraprocesales;
"VIII. Los titulares de los órganos presentarán anualmente un programa de trabajo y trimestralmente un informe de actividades a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión; comparecerán ante la Cámara de Senadores anualmente y ante las Cámaras del Congreso en términos del artículo 93 de esta Constitución. El Ejecutivo Federal podrá solicitar a cualquiera de las Cámaras la comparecencia de los titulares ante éstas;
"IX. Las leyes promoverán para estos órganos la transparencia gubernamental bajo principios de gobierno digital y datos abiertos;
"X. La retribución que perciban los comisionados deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 127 de esta Constitución;
"XI. Los comisionados de los órganos podrán ser removidos de su cargo por las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, por falta grave en el ejercicio de sus funciones, en los términos que disponga la ley, y
"XII. Cada órgano contará con una contraloría Interna, cuyo titular será designado por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, en los términos que disponga la ley.
"Los órganos de gobierno, tanto de la Comisión Federal de Competencia Económica como del Instituto Federal de Telecomunicaciones se integrarán por siete Comisionados, incluyendo el comisionado presidente, designados en forma escalonada a propuesta del Ejecutivo Federal con la ratificación del Senado.
"El presidente de cada uno de los órganos será nombrado por la Cámara de Senadores de entre los comisionados, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, por un periodo de cuatro años, renovable por una sola ocasión. Cuando la designación recaiga en un comisionado que concluya su encargo antes de dicho periodo, desempeñará la presidencia sólo por el tiempo que falte para concluir su encargo como comisionado. ..."
De lo anterior, se advierte con claridad que el Constituyente Permanente, en el párrafo 15 (décimo quinto) estableció que el Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes, dotándolo para tal efecto, de facultades específicas de regulación del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución; asimismo que en el párrafo 16, se le dotó de otra competencia específica, precisando que es también la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, lo cual se desarrolla desde ese párrafo décimo sexto hasta el vigésimo (en el que se centra la consulta).
Entonces, debe entenderse que se dota a un mismo órgano, en este caso, al Instituto Federal de Telecomunicaciones, de dos facultades que son el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones y la de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones y, para poder llevar a cabo dichas competencias, en los dos casos lo dotó de facultades regulatorias; esto se advierte claramente del párrafo 16 en donde se señala que "también" es la autoridad en materia de competencia económica de los sectores relativos.
Lo anterior, se reafirma en el trabajo legislativo de la reforma constitucional de junio de 2013, el cual se reseña en la sentencia y del que se advierte que se consideró necesario señalar la competencia del instituto en los dos rubros ya señalados, destacando que el legislador insiste, en que es necesario dotar al instituto de facultades regulatorias de suma importancia en el sector de telecomunicaciones y radiodifusión. No sólo para regular cuestiones técnicas y económicas, sino también para resolver cuestiones regulatorias sustantivas que condicionan el ejercicio robusto y desinhibido de los derechos humanos a la libertad de expresión y acceso a la información en la actual época de las tecnologías.
Asimismo, se destacó que la reforma tenía por objeto garantizar la libertad de expresión y de difusión y el derecho a la información, así como el derecho de acceso efectivo y de calidad a las tecnologías de la información y la comunicación, y a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha.
Así, en este caso únicamente debía analizarse el límite de la facultad de regulación que otorga al Instituto Federal de Telecomunicaciones el párrafo décimo quinto del artículo 28 de la Constitución Federal, el cual -como de alguna manera se concluye- está dado en el propio párrafo 15 en comento, en cuanto precisa que deberá llevarla a cabo para lograr desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, y que deberá realizarlo conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes.
Ahora bien, considero que debe atenderse a las facultades que la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión confiere al instituto, a efecto de precisar si en ésta se precisan sus competencias en la materia o bien, no existe lineamiento alguno; sin embargo, debo destacar que la distinción a la que he venido haciendo referencia se advierte de manera clara en el artículo 7 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, que dice:
"Artículo 7 El instituto es un órgano público autónomo, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto regular y promover la competencia y el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones y la radiodifusión en el ámbito de las atribuciones que le confieren la Constitución y en los términos que fijan esta ley y demás disposiciones legales aplicables.
"El instituto tiene a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, los recursos orbitales, los servicios satelitales, las redes públicas de telecomunicaciones y la prestación de los servicios de radiodifusión y de telecomunicaciones, así como del acceso a la infraestructura activa y pasiva y otros insumos esenciales, sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a otras autoridades en los términos de la legislación correspondiente.
"Asimismo, el instituto es la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que establecen el artículo 28 de la Constitución, esta ley y la Ley Federal de Competencia Económica.
"El instituto es la autoridad en materia de lineamientos técnicos relativos a la infraestructura y los equipos que se conecten a las redes de telecomunicaciones, así como en materia de homologación y evaluación de la conformidad de dicha infraestructura y equipos.
"Los funcionarios del instituto deberán guiarse por los principios de autonomía, legalidad, objetividad, imparcialidad, certeza, eficiencia, eficacia, transparencia y rendición de cuentas. Desempeñarán su función con autonomía y probidad.
"El instituto podrá establecer delegaciones y oficinas de representación en la República Mexicana."
Por otra parte, en el artículo 15 de la referida ley federal, se establecen la competencia del instituto, señalando:
"I. Expedir disposiciones administrativas de carácter general, planes técnicos fundamentales, lineamientos, modelos de costos, procedimientos de evaluación de la conformidad, procedimientos de homologación y certificación y ordenamientos técnicos en materia de telecomunicaciones y radiodifusión; así como demás disposiciones para el cumplimiento de lo dispuesto en esta ley;
"II. Formular y publicar sus programas de trabajo;
"III. Elaborar, publicar y mantener actualizado el Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias;
"IV. Otorgar las concesiones previstas en esta ley y resolver sobre su prórroga, modificación o terminación por revocación, rescate o quiebra, así como autorizar cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operación de sociedades relacionadas con concesiones;
"V. Realizar las acciones necesarias en coordinación con el Ejecutivo Federal para incluir en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática, el Programa Nacional de Espectro Radioeléctrico al que se refiere el artículo décimo séptimo transitorio, fracción V del decreto; así como sus actualizaciones;
"VI. Publicar los programas de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico que se deriven del Programa Nacional de Espectro Radioeléctrico al que se refiere la fracción anterior, así como para ocupar y explotar recursos orbitales con sus bandas de frecuencias asociadas, que serán materia de licitación pública;
"VII. Llevar a cabo los procesos de licitación y asignación de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, y de recursos orbitales con sus bandas de frecuencias asociadas;
"VIII. Fijar tanto el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, así como por la autorización de servicios adicionales vinculados a éstas, previa opinión no vinculante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
"IX. Emitir disposiciones, lineamientos o resoluciones en materia de interoperabilidad e interconexión de las redes públicas de telecomunicaciones, a efecto de asegurar la libre competencia y concurrencia en el mercado;
".R. y establecer los términos y condiciones de interconexión que no hayan podido convenir los concesionarios respecto de sus redes públicas de telecomunicaciones conforme a lo previsto en la presente ley;
"XI. Emitir lineamientos de carácter general para el acceso y, en su caso, uso compartido de la infraestructura activa y pasiva, en los casos que establece esta ley;
"XII. Resolver los desacuerdos de compartición de infraestructura entre concesionarios, conforme a lo dispuesto en esta ley;
"XIII. Resolver los desacuerdos que se susciten entre concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones, entre comercializadores, entre concesionarios y comercializadores o entre cualquiera de éstos con prestadores de servicios a concesionarios, relacionados con acciones o mecanismos para implementar o facilitar la instrumentación y cumplimiento de las determinaciones que emita el instituto, conforme a lo dispuesto en esta ley;
"XIV. Resolver las solicitudes de interrupción parcial o total, por hechos fortuitos o causas de fuerza mayor de las vías generales de comunicación en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, del tráfico de señales de telecomunicaciones entre concesionarios y de la prestación de servicios de telecomunicaciones y radiodifusión a usuarios finales;
"XV. Resolver sobre el cambio o rescate de bandas de frecuencia;
"XVI. Proporcionar al Ejecutivo Federal el apoyo que requiera para la requisa de vías generales de comunicación en materia de telecomunicaciones y radiodifusión;
"XVII. Autorizar el acceso a la multiprogramación y establecer los lineamientos para ello;
"XVIII. Ejercer las facultades en materia de competencia económica en telecomunicaciones y radiodifusión, en términos del artículo 28 de la Constitución, esta ley, la Ley Federal de Competencia Económica y demás disposiciones aplicables;
"XIX. Imponer límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad cruzada que controle varios medios de comunicación y ordenar la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites, conforme a lo previsto en esta ley;
"XX. Determinar la existencia de agentes económicos con poder sustancial en los mercados relevantes que correspondan, así como agentes económicos preponderantes en los sectores de radiodifusión y de telecomunicaciones; e imponer las medidas necesarias para evitar que se afecte la competencia y la libre concurrencia en los mercados materia de esta ley;
"XXI. Declarar la existencia o inexistencia de condiciones de competencia efectiva en el sector de que se trate y, en su caso, la extinción de las obligaciones impuestas a los agentes económicos preponderantes o con poder sustancial;
"XXII. Establecer las medidas e imponer las obligaciones específicas que permitan la desagregación efectiva de la red local del agente económico preponderante en el sector de las telecomunicaciones o del agente que a nivel nacional tenga poder sustancial en el mercado relevante de servicios de acceso al usuario final, de manera que otros concesionarios puedan acceder a los medios físicos, técnicos y lógicos de conexión entre cualquier punto terminal de la red pública de telecomunicaciones y el punto de acceso a la red local pertenecientes a dichos agentes, entre otros elementos;
"XXIII. Declarar la extinción simultánea de las obligaciones de ofrecer y retransmitir gratuitamente los contenidos radiodifundidos cuando existan condiciones de competencia en los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, de conformidad con el cuarto párrafo de la fracción I del artículo octavo transitorio del decreto;
"XXIV. Autorizar, registrar y publicar las tarifas de los servicios de telecomunicaciones y de radiodifusión en los términos de esta ley, y cuando los títulos de concesión lo prevean, así como cuando se trate de medidas establecidas a los agentes económicos preponderantes o con poder sustancial;
"XXV. Determinar los adeudos derivados de las contraprestaciones y derechos asociados a las concesiones del espectro radioeléctrico y recursos orbitales, de conformidad con las disposiciones fiscales aplicables y remitirlos al Servicio de Administración Tributaria para su cobro;
"XXVI. Autorizar a terceros para que emitan certificación de evaluación de la conformidad y acreditar peritos y unidades de verificación en materia de telecomunicaciones y radiodifusión;
"XXVII. Vigilar el cumplimiento a lo dispuesto en los títulos de concesión otorgados en materia de telecomunicaciones y radiodifusión y ejercer facultades de supervisión y verificación, a fin de garantizar que la prestación de los servicios se realice con apego a esta ley y a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, a los títulos de concesión y a las resoluciones expedidas por el propio instituto;
"XXVIII. Requerir a los sujetos regulados por esta ley y a cualquier persona la información y documentación, incluso aquella generada por medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, necesarios para el ejercicio de sus atribuciones;
"XXIX. Coordinarse con las autoridades federales, del Gobierno del Distrito Federal, estatales y municipales, así como con los órganos autónomos, a fin de recabar información y documentación necesaria para el ejercicio de sus atribuciones;
"XXX. Imponer sanciones por infracciones a las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas; o por incumplimiento a lo dispuesto en los títulos de concesión o a las resoluciones, medidas, lineamientos o disposiciones emitidas por el instituto, dictar medidas precautorias y declarar, en su caso, la pérdida de bienes, instalaciones y equipos en beneficio de la nación;
"XXXI. Realizar las acciones necesarias para contribuir, en el ámbito de su competencia, al logro de los objetivos de la política de inclusión digital universal y cobertura universal establecida por el Ejecutivo Federal; así como a los objetivos y metas fijados en el Plan Nacional de Desarrollo y los demás instrumentos programáticos relacionados con los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones;
"XXXII. Colaborar con la secretaría en las gestiones que realice ante los organismos internacionales competentes, para la obtención de recursos orbitales a favor del Estado Mexicano;
"XXXIII. Colaborar con la secretaría en la coordinación de recursos orbitales ante los organismos internacionales competentes, con las entidades de otros países y con los concesionarios u operadores nacionales o extranjeros;
"XXXIV. Colaborar con el Ejecutivo Federal en la negociación de tratados y convenios internacionales en materia de telecomunicaciones y radiodifusión y vigilar su observancia en el ámbito de sus atribuciones;
"XXXV. Celebrar acuerdos, bases de coordinación y convenios de colaboración en materia de radiodifusión y telecomunicaciones con autoridades y organismos, así como con instituciones académicas y asociaciones culturales, para el mejor cumplimiento de sus atribuciones;
"XXXVI. Participar en foros y eventos internacionales en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9, fracciones XIV y XV de esta ley;
"XXXVII. Realizar por sí mismo, a través o en coordinación con las dependencias y entidades competentes, así como con instituciones académicas y los particulares, la investigación y el desarrollo tecnológico en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, la capacitación y la formación de recursos humanos en estas materias;
"XXXVIII. Establecer y operar laboratorios de pruebas o autorizar a terceros a que lo hagan, a fin de fortalecer la autoridad regulatoria técnica en materias de validación de los métodos de prueba de las normas y disposiciones técnicas, aplicación de lineamientos para la homologación de productos destinados a telecomunicaciones y radiodifusión, así como sustento a estudios e investigaciones de prospectiva regulatoria en estas materias y las demás que determine, en el ámbito de su competencia, de conformidad con la disponibilidad presupuestaria autorizada;
"XXXIX. Realizar estudios e investigaciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, así como elaborar proyectos de actualización de las disposiciones legales y administrativas que resulten pertinentes;
"XL. Formular, de considerarlo necesario para el ejercicio de sus funciones, consultas públicas no vinculatorias, en las materias de su competencia;
"XLI. Establecer las disposiciones para sus procesos de mejora regulatoria;
"XLII. Llevar y mantener actualizado el Registro Público de Telecomunicaciones, que incluirá la información relativa a las concesiones en los términos de la presente ley;
"XLIII. Establecer a los concesionarios las obligaciones de cobertura geográfica, poblacional o social, de conectividad en sitios públicos y de contribución a la cobertura universal, en los términos previstos en esta ley. Para estos efectos, el instituto considerará las propuestas de la secretaría conforme a los planes y programas respectivos;
"XLIV. Realizar el monitoreo del espectro radioeléctrico con fines de verificar su uso autorizado y llevar a cabo tareas de detección e identificación de interferencias perjudiciales;
"XLV. Expedir los lineamientos para el despliegue de la infraestructura de telecomunicaciones y radiodifusión;
"XLVI. Elaborar, emitir y mantener actualizada una base de datos nacional geo-referenciada de infraestructura de telecomunicaciones y radiodifusión existente en el país;
"XLVII. Fijar los índices de calidad por servicio a que deberán sujetarse los prestadores de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, así como publicar trimestralmente los resultados de las verificaciones relativas a dichos índices;
"XLVIII. Establecer las métricas de eficiencia espectral que serán de observancia obligatoria, así como las metodologías de medición que permitan cuantificarlas;
"XLIX. Establecer la metodología y las métricas para lograr las condiciones idóneas de cobertura y capacidad para la provisión de servicios de banda ancha;
"L. Publicar trimestralmente la información estadística y las métricas del sector en los términos previstos en esta ley;
"LI. Establecer los mecanismos y criterios para hacer público el acceso a la información contenida en las bases de datos que se encuentren en sus registros, en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;
"LII. Establecer los mecanismos para que los procedimientos de su competencia, se puedan sustanciar por medio de las tecnologías de la información y comunicación;
"LIII. Resolver en los términos establecidos en esta ley, cualquier desacuerdo en materia de retransmisión de contenidos, con excepción de la materia electoral;
"LIV. Fijar, en su caso, el monto de las contraprestaciones que, en los términos establecidos en esta ley, se tendrán que pagar por el acceso a la multiprogramación;
"LV. Establecer y administrar un sistema de servicio profesional de los servidores públicos del instituto;
"LVI. Aprobar y expedir las disposiciones administrativas de carácter general necesarias para el debido ejercicio de las facultades y atribuciones del instituto;
"LVII. Interpretar esta ley, así como las disposiciones administrativas en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, en el ámbito de sus atribuciones;
"LVIII. Vigilar y sancionar el cumplimiento de los tiempos máximos establecidos para la transmisión de mensajes comerciales conforme a lo dispuesto en esta ley;
"LIX. Vigilar y sancionar las obligaciones en materia de defensa de las audiencias de acuerdo con lo señalado por esta ley;
"LX. Supervisar que la programación dirigida a la población infantil respete los valores y principios a que se refiere el artículo 3o. de la Constitución, las normas en materia de salud y los lineamientos establecidos en esta ley que regulan la publicidad pautada en la programación destinada al público infantil, con base en las disposiciones reglamentarias emitidas por las autoridades competentes;
"LXI. Ordenar la suspensión precautoria de las transmisiones que violen las normas previstas en esta ley en las materias a que se refieren las fracciones LIX y LX de este artículo, previo apercibimiento;
"LXII. Informar a la Secretaría de Salud y a la Secretaría de Gobernación, los resultados de las supervisiones realizadas en términos de la fracción LX de este artículo, para que éstas ejerzan sus facultades de sanción, y
"LXIII. Las demás que esta ley y otros ordenamientos le confieran."
De lo que se advierte, que el artículo se refiere, a facultades tanto para el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, como de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones.
Ahora bien, dichas facultades para el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, deben entenderse como todas aquellas que se refieren a cuestiones técnicas y de índole práctica necesarias para llevar a cabo de manera correcta la rectoría del sector, es decir, son todas las normas necesarias para llevar a la práctica las estipulaciones contenidas en la ley federal o bien, aquellas que por ser cuestiones técnicas sólo las puede emitir el instituto especializado, con base en los estudios científicos y técnicos de igual manera especializados.
Por otra parte, en el punto XIV de la sentencia, relativo al cuarto concepto de invalidez; se analiza la constitucionalidad de la regla 39 del acuerdo combatido, que establece que: "el NIP de confirmación será un requisito indispensable para confirmar la voluntad de los usuarios a portar su número, cuando las solicitudes correspondan a números geográficos fijos o móviles de personas físicas, salvo que el servicio haya sido cancelado."
Precisando al respecto, en lo que a este voto interesa, que el mecanismo del NIP, es idóneo para la consecución de los fines regulatorios propuestos, pues el NIP es un número generado únicamente a petición del usuario, mediante una solicitud sencilla realizada a través de mensaje de texto o mensaje de voz realizada a un número gratuito "051", que excluye la participación del proveedor y, por tanto, la posibilidad de rechazos discrecionales, dado que los proveedores ponen a disposición del administrador de la base de datos, las solicitudes generadas por el código 051.
Así, se precisa que, el NIP constituye un mecanismo idóneo de validación de la voluntad del usuario, pues al registrarse la petición de éste, existe un alto grado de certeza del contenido de la volición del usuario, pues debe solicitar el NIP desde su línea telefónica, sin la participación ni condicionado por su proveedor de servicios donante, ni por presión del receptor.
Al mismo tiempo, el NIP se considera un mecanismo conectado a la finalidad regulatoria consistente en implementar un medio de validación eficiente, ágil y no costoso, pues se utiliza el mecanismo de NIP, ya probado empíricamente desde el 2008, al ser el medio de trámite de portabilidad móvil desde esa fecha, lo que implica que los proveedores no deben invertir en procesos de aprendizaje y adaptación, además cabe presumir que un sector considerable de la población ya se encuentra familiarizado con este mecanismo. Igualmente mediante la implementación del NIP, se automatizan los procedimientos mediante un mecanismo automático que disminuye las tareas de validación manual de los proveedores a solamente el 2.5%, según cifras del IFT no impugnadas por el Senado.
Igualmente, se estima que los costos incurridos no son desproporcionales, por lo que su opción regulatoria no es arbitraria ni caprichosa, pues si bien, los usuarios sí requieren solicitar a través de su línea telefónica (mensaje de texto o mediante voz) el NIP al código 051 habilitado, lo cierto es que, se trata de un número gratuito que está disponible las veinticuatro horas del día, los siete días de la semana, cuyo acceso no requiere un esfuerzo extraordinario, sino una solicitud sencilla realizada en el mismo contexto ordinario del uso regular de la línea telefónica.
Incluso, se dice, cualquier costo detectable en el uso del NIP debe ser contrastado con el ahorro que ello implica al usuario, al no tener que acudir personalmente con el proveedor donador, para que éste active el proceso de portabilidad, pues como se desprende de las reglas impugnadas, es el NIP el que obliga a los proveedores a realizar los trámites necesarios dentro de las veinticuatro horas hábiles siguientes, descargando a los usuarios en lo particular, a exigir a los proveedores el impulso del trámite.
Al respecto, debo precisar que, si bien comparto la determinación a la que arriba la sentencia en este punto; lo cierto es que, no comparto las consideraciones destacadas, pues desde mi óptica bastaría que la facultad impugnada no contraríe los preceptos legales y constitucionales, a fin de que se descarte o se defina una posible invasión de competencias, que es precisamente el objeto de la controversia constitucional.
Además, los puntos señalados están fundados en elementos de carácter exclusivamente técnicos, lo que en sí mismo y por la naturaleza del medio de impugnación escapa de control jurídico. Hacer lo anterior, constreñiría a efectuar un control de constitucionalidad sobre lo que podemos llamar la "discrecionalidad técnica" del IFT. Un aspecto, que muy probablemente el jurista no sea el más indicado para juzgar.
Debemos tomar en cuenta que, de acuerdo a la reforma al artículo 105 constitucional, inciso I), se extendieron las facultades a la Suprema Corte para analizar el ámbito de atribuciones competenciales de los organismos constitucionales autónomos:
(Reformado primer párrafo, D.O.F. 15 de octubre de 2012)
(Reformado, D.O.F. 7 de febrero de 2014)
"l) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución. ..."
En la exposición de motivos se advierte claramente esta intención:
"... 4. Dotar de legitimidad a los órganos garantes para interponer acciones de inconstitucionalidad.
"Como se sabe el juicio de amparo, la controversia constitucional, y la acción de inconstitucionalidad son un medio de control constitucional del régimen jurídico mexicano.
"Respecto de la acción de inconstitucionalidad esta tiene por objeto determinar si una disposición de legislación ordinaria, ya sea federal o local, es contraria a alguna disposición constitucional.
"La acción de inconstitucionalidad da lugar a la invalidez de la disposición declarada inconstitucional, lo que no conlleva a su derogación, ni que el texto de la disposición inconstitucional sea eliminado, sino que únicamente éste pierda su fuerza de aplicación.
"Por ello, se ha previsto que las sentencias dictadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que resuelven las acciones de inconstitucionalidad son publicadas en el Diario Oficial de la Federación, a efectos de hacerlas públicas.
"Otro elemento que le añade importancia a la acción de inconstitucionalidad es que las consideraciones vertidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolverlas tienen el carácter de jurisprudencia. En este sentido se pronunció la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia en la tesis de jurisprudencia 2/2004, cuyo rubro es el siguiente: ‘JURISPRUDENCIA. TIENEN ESE CARÁCTER LAS RAZONES CONTENIDAS EN LOS CONSIDERANDOS QUE FUNDEN LOS RESOLUTIVOS DE LAS SENTENCIAS EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, POR LO QUE SON OBLIGATORIAS PARA LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO EN TÉRMINOS DEL ACUERDO GENERAL 5/2001 DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.’
"Tales alcances de la acción de inconstitucionalidad como medio de control constitucional, revelan su importancia y relevancia dentro del Estado constitucional y de derecho. Siendo que una de las características que le agrega importancia es que es un medio de control constitucional al alcance de órganos del Estado, sin limitar su procedencia a invasión de esferas de competencia como es el caso de la controversia constitucional. En estos términos, la acción de inconstitucionalidad podrá ocuparse no sólo de violaciones a la parte orgánica de la Constitución (lo que ocurre en el caso de la controversia constitucional), sino que la acción de inconstitucionalidad podrá también ocuparse de violaciones a garantías individuales.
"Es precisamente esta característica la que le añade una mayor relevancia o importancia a la acción de inconstitucionalidad, al situarla como instrumento de defensa de los derechos fundamentales, ya que dota a determinados órganos del Estado de una herramienta para proteger a los gobernados contra leyes federales o locales que violan sus derechos fundamentales.
"Siendo que dentro de esos derechos fundamentales está el de acceso a la información y el de protección de datos personales. Por lo tanto, resulta del todo razonable el de dar legitimidad procesal a los órganos garantes de dichos derechos para que tengan la facultad de promover acción de inconstitucionalidad. Más aún cuando se está proponiendo constituirlos como organismos constitucionales autónomos, ubicándolos así como instrumentos de equilibrio constitucional dentro de la estructura del Estado, lo que conlleva de manera lógica que asuman un papel sólido y activo para demandar ante la autoridad jurisdiccional la plena observancia de estos derechos humanos fundamentales, frente aquella ley inconstitucional que se estima restringe o menoscaba el ejercicio de los mismos.
Además, al ser autoridad en la materia especializada, les permite llevar un análisis, estudio y seguimiento serio y objetivo respecto de que las leyes se ciñan al pleno contenido y alcance del derecho de acceso a la información y el de protección de datos personales, y asegurar al gobernado el ejercicio pleno de sus derechos, aun antes de que la ley inconstitucional se aplique en su esfera jurídica.
En esa medida, parece claro que dentro del ámbito de las facultades de esta Suprema Corte, está la de fijar el alcance de las atribuciones de este organismo autónomo, a través de un estudio meramente comparativo, en este caso, de lo reglamentado con las disposiciones establecidas por las leyes; sin embargo, no advierto que este Alto Tribunal, tenga competencia para establecer si realmente la medida implementada por el instituto federal, como órgano técnico especializado, es la correcta y la idónea, pues este ejercicio requiere de tener bien claro, cuáles son todas las posibles opciones y determinar que esa precisamente es la idónea, lo cual no es competencia de este Alto Tribunal, a menos de que se hubiere trabado en ese punto la litis y se hubieren ofrecido todas las periciales respectivas, para que este tribunal con base en ellas pudiera determinar lo correspondiente; sin embargo, se vuelve al mismo punto de partida, ya que eso no sería materia de una controversia constitucional, pues sólo se debe ceñir a la invasión de esferas competenciales, sin abarcar otras.
Así, considero que es suficiente con determinar que el IFT, sí tiene competencia para emitir tales lineamientos al ser cuestiones técnicas y además que motiva con esas razones de tipo técnico, la determinación que tomó.
Así, en este caso sólo toca estudiar las reglas emitidas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones, analizando si se contravienen o no las estipulaciones legales y si, en el caso, las reglas generales emitidas por el instituto, las pormenorizan de manera correcta o bien, introducen cuestiones técnicas específicas, las cuales entran en su esfera de competencias.
Por lo anterior, me aparto de diversas consideraciones de la resolución emitida en la controversia constitucional 117/2014.
Este voto se publicó el viernes 27 de noviembre de 2015 a las 11:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

References: artículo 89
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 28
 artículo 27
 artículo 25
 artículo 27
 artículo 110
in fine
 resolución 
 resolución 
 artículo 94
 artículo 93
 artículo 127
 artículo 28
 artículo 7
 artículo 28
 artículo 15
 artículo 28
 artículo 9
 artículo 3
 artículo 105
 artículo 6
 resolución