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Timestamp: 2019-07-21 15:15:02+00:00

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﻿ Sentencia C-072 de febrero 4 de 2014
SENTENCIA C-72 DE 04 DE FEBRERO DE 2014
CONTENIDO:CREACIÓN DE ÁREA METROPOLITANA. ES UNA DECISIÓN AUTÓNOMA DE LOS MUNICIPIOS INTERESADOS. LA ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN DEL ÁREA METROPOLITANA Y EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL DE CONVOCAR LA CONSULTA POPULAR EN LOS TÉRMINOS DEL LITERAL C) DEL ARTÍCULO 8º DE LA LEY 1625 DE 2013, EL CONCEPTO RENDIDO POR LAS COMISIONES ESPECIALES DE SEGUIMIENTO AL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL SENADO DE LA REPÚBLICA Y LA CÁMARA DE REPRESENTANTES, NO OBLIGA. SE DECLARA EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE EL LITERAL G) DEL ARTÍCULO 8º Y EL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY 1625 DE 2013,
TEMAS ESPECÍFICOS:COMPETENCIA DE LA ENTIDAD TERRITORIAL, ÁREA METROPOLITANA, AUTONOMÍA DEL MUNICIPIO
Sentencia C-072 de febrero 4 de 2014
Ref.: Expediente D- 9733
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las áreas metropolitanas”.
Bogotá, D.C., cuatro de febrero de dos mil catorce.
A continuación se transcribe la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el régimen para las áreas metropolitanas”:
“ART. 1º—Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto dictar normas orgánicas para dotar a las áreas metropolitanas de un régimen político, administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la Constitución Política y la ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir con sus funciones.
PAR. 1º—La junta metropolitana será presidida por el alcalde del municipio núcleo o en su ausencia por el vicepresidente.
PAR. 2º—La junta metropolitana tendrá como invitados permanentes, con derecho a voz pero sin voto a los presidentes de los consejos asesores metropolitanos. Así mismo podrá tener invitados especiales u ocasionales, de conformidad con las necesidades temáticas en ejercicio de sus competencias.
PAR. 1º—Las tesorerías de cada municipio que conforma el área metropolitana o las entidades administradoras, según el caso, trasladarán mensualmente a esta, los recursos de que tratan los literales a) y b) dentro de los diez (10) días siguientes a su recaudo a la cuenta que se indique para tal efecto. Por retardo a estas obligaciones se devengarán intereses de mora del doce por ciento (12%) anual.
PAR. 2º—A iniciativa de los alcaldes, los concejos municipales que hagan parte de las áreas metropolitanas podrán autorizarlos con el fin de efectuar el recaudo de la plusvalía o valorización con destino a la financiación de obras de impacto metropolitano.
2. El ciudadano demandante propone a la Corte Constitucional cuatro cargos de inconstitucionalidad.
• El primero de ellos contra el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para constituir un área metropolitana, antes de la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores deben remitir el proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Esto, con el fin de que dichas comisiones en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución del área metropolitana o anexión de uno o varios municipios. Para el demandante lo anterior configura un requisito para la conformación de las áreas metropolitanas, que la somete a la injerencia de un órgano de carácter nacional, con lo cual se vulneran las garantías de descentralización y autonomía territorial consagradas en el artículo 287 de la Constitución.
Agrega el actor que, como son los municipios quienes pueden presentar la iniciativa de constituirse en un área metropolitana, en la regulación para dicho fin se debe respetar lo que la misma Corte Constitucional ha denominado núcleo esencial del principio de autonomía territorial. Esta exigencia “hace nugatoria la autonomía de los municipios para conformar un área metropolitana, ya que se condiciona a que las comisiones de seguimiento a la descentralización y el ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes “emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes””. (...) una de las facultades que tienen los entes territoriales (regionales y locales) es la autoadministración (ejercer las competencias que les corresponden), como lo es precisamente crear un área metropolitana, pero, esto no puede estar condicionado a que las comisiones del Senado y de la Cámara de Representantes, lo autoricen o no (rindan el respectivo concepto)”.
• El segundo cargo, cuyo fundamento es también la vulneración del principio constitucional de autonomía territorial, se dirige contra la inclusión en la junta metropolitana —que es el órgano de dirección del área metropolitana—, de un delegado permanente del Gobierno Nacional con voz pero sin voto, y de un representante de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas (L. 1625/2013, art. 14 nums. 4 y 5). Según el ciudadano demandante la inclusión referida se traduce en una injerencia en los asuntos propios de los municipios que conforman la respectiva área metropolitana. Injerencia que tiene origen en autoridades ajenas a los intereses de los municipios, principalmente en el caso del delegado del Gobierno Nacional, pues es tanto como aceptar que la junta metropolitana no puede o no debe ejercer sus labores de dirección en ausencia de la participación o supervisión del Gobierno Nacional. Situación que en su parecer es contraria al significado y alcance de la garantía de “gobernarse por autoridades propias” contenida en el artículo 287 de la Constitución, por lo cual se constituye en “una forma sinuosa de interferir el ámbito nacional en asuntos que son de competencia exclusiva del nivel local”. Agrega que por las mismas razones, se debe excluir del ordenamiento jurídico la participación del representante de las entidades sin ánimo de lucro aludidas, “ya que el máximo órgano de un área metropolitana (la junta metropolitana) debe tener un carácter exclusivamente público (...)”.
• El tercer cargo enjuicia la constitucionalidad del contenido normativo según el cual el área metropolitana no está sujeta a las disposiciones de las asambleas ni de las gobernaciones de los departamentos correspondientes (L. 1625/2013, art. 32 inc. 3). En la demanda se consigna que lo anterior vulnera lo que el actor denomina “principio de jerarquía normativa”, en tanto en su parecer, las disposiciones normativas de las asambleas departamentales (ordenanzas) y de las gobernaciones (decretos y resoluciones) son jerárquicamente superiores a las expedidas por la junta metropolitana (acuerdos metropolitanos). Por ello, concluye que la misma ley no puede alterar dicha jerarquía normativa, que en su opinión se asienta en la teoría de organización normativa de Kelsen, en el artículo 315 de la Constitución que establece como una de las funciones de los alcaldes municipales hacer cumplir las ordenanzas, y en el artículo 4º Superior que dispone la supremacía de las normas constitucionales sobre las demás normas.
• El cuarto cargo se dirige contra la totalidad de la Ley 1625 de 2013, porque ésta regula temas reservados de ley orgánica, por lo cual debió tramitarse en una ley orgánica o en su defecto estos temas debieron incluirse en la existente Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (L. 1454/2011). En palabras del actor cualquier norma que regule asuntos relativos a la existencia, estructura y administración de las áreas metropolitanas “tiene un vicio material de inconstitucionalidad”, porque estos asuntos son exclusivos de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, cual es la Ley 1454 de 2011. Con lo cual se vulneran los artículos 288 y 319 de la Constitución, que disponen precisamente que los asuntos referidos a la estructura de la organización de territorial así como los concernientes a las áreas metropolitanas, respectivamente, deben regularse en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
3. Tres de los intervinientes consideran que el primer cargo debe prosperar y por ello se debe declarar inexequible el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013. Los demás, incluido el Procurador General, encuentran que esta norma es exequible, porque debe entenderse que el concepto emitido por las comisiones de seguimiento a la descentralización y el ordenamiento territorial de Senado y Cámara, como requisito del trámite de constitución de área metropolitana, no es vinculante, pues la conformación de esta entidad administrativa territorial no depende de que éste sea favorable, sino depende esencialmente de la celebración de una consulta popular.
Sobre el segundo cargo, dos de los intervinientes consideran que debe ser acogido por la Corte, luego ésta debe declarar inexequible los numerales 4 y 5 del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013, en los que se incluye a un representante permanente del gobierno y a un representante de las entidades sin ánimo de lucro de las que habla el numeral 5. Uno de estos intervinientes considera incluso que es inconstitucional todo el artículo 15 de la Ley acusada que regula en general la conformación de la junta metropolitana, pues este también es un asunto que correspondería determinar a las propias autoridades locales. Sostiene que “hay que romper con muchos años de centralismo, y la superación de ese paradigma exige que no se toleren intervenciones”, así se consideren inocuas.
Los demás, incluido el Procurador General de la Nación, consideran que los numerales en cuestión son exequibles, en tanto en el caso del representante del Gobierno Nacional, la ley solo lo deja participar en las discusiones pero le impide interferir en las decisiones ya que le otorga voz pero no voto. Por ello consideran que no se configura la interferencia en la autonomía ni en el derecho de autogobernarse de los municipios, alegada por el demandante. Uno de los intervinientes aclara que si bien lo anterior es cierto, la vulneración al principio constitucional de autonomía territorial sí es evidente en el caso en que el representante del Gobierno Nacional que forma parte de la junta metropolitana, haga parte del quórum; hipótesis en el cual su presencia o ausencia sí afecta el discurrir del órgano de gobierno del área metropolitana. Situación que se superaría si se aclara que la consecuencia de que el legislador haya optado por darle voz pero no voto, es justamente respetar el principio de autonomía de los municipios, por lo cual se debe entender que éste tampoco debe contabilizarse para efectos del quórum.
Sobre la participación de un representante de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas, esgrimen en general que es manifestación del derecho de participación democrática. Además de que protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables es un interés legítimo de los municipios.
En relación con los cargos tercero y cuarto, todos los intervinientes, y así el Ministerio Público, consideran que se basan en apreciaciones erradas del demandante, e igualmente carecen de claridad argumentativa en su presentación. Sobre el tercer cargo, coinciden en afirmar que aquello que el actor denomina jerarquía normativa entre las normas de rango reglamentario no existe, pues entre estas la Constitución ha establecido un régimen de competencias. Por ello todos le recuerdan al demandante, que la misma norma acusada (L. 1625/2013, art. 32 inc. 3) hace la salvedad de que los acuerdos metropolitanos (expedidos por las juntas metropolitanas) no se someten a las disposiciones departamentales en los asuntos de su competencia.
Y sobre el cuarto cargo, la totalidad de quienes intervienen en el presente proceso, afirman que el actor en su acusación omite considerar que la norma acusada es una ley orgánica, por lo cual no puede vulnerar la reserva de ley orgánica; así como también confunde esta exigencia, valga decir, la de tramitar los asuntos relativos al ordenamiento territorial mediante un ley orgánica, con el hecho de que en nuestro ordenamiento jurídico presuntamente solo pueda existir una sola ley de ordenamiento territorial. Semejante contenido normativo constitucional —aclaran—, no existe.
4. De conformidad con lo anterior, como quiera que todos los intervinientes, y también el Procurador General de la Nación, cuestionan la claridad de los cargos tercero y cuarto de la demanda, considera la Sala Plena que antes de plantear el problema jurídico a resolver, debe pronunciarse sobre la aptitud de estos cargos.
Análisis preliminar: ineptitud de los cargos tercero, cuarto y segundo parcial.
5. Tal como lo detectan los intervinientes los cargos tercero y cuarto carecen de claridad, pertinencia y certeza. En relación con el cargo tercero, el demandante supone que existe un contenido normativo constitucional que organiza jerárquicamente las normas expedidas por órganos municipales y las expedidas por órganos departamentales. Lo cierto es que tal norma Constitucional no existe. La jerarquía normativa dispuesta en nuestra Constitución dispone una organización normativa jerárquica y coloca a las normas de rango constitucional como las más importantes a las que se someten tanto las de rango legal como las de rango reglamentario. A su turno nuestra Constitución otorga a las autoridades administrativas y así a las autoridades territoriales, la competencia de expedir normas con sujeción a la Constitución y a la ley. Por lo que se entiende que estas normas de rango reglamentario, están sometidas tanto a la Constitución como a la ley también. En cambio, en el caso de la relación de las normas reglamentarias entre sí, el orden constitucional no establece jerarquía alguna, sino un régimen de competencias entre las distintas autoridades.
En este orden, el presupuesto de esta acusación es errado y la Corte Constitucional no puede hacer un pronunciamiento de fondo, en tanto no existe una norma constitucional respecto de la cual comparar el contenido del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1625 de 2013, en los términos de la acusación presentada en la demanda. Siendo el control de constitucionalidad, una actividad consistente en cotejar una norma de inferior jerarquía con una de rango constitucional, para concluir si la primera atiende a la segunda, resulta imposible realizar este cotejo sino existe un parámetro de control.
Por lo anterior la Corte se inhibirá para pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1625 de 2013.
6. De igual manera, en el caso del cargo cuarto todos los intervinientes y el Ministerio Público, explicaron que la acusación resulta confusa pues, al parecer el demandante pretende fundamentar la inexequibilidad de la totalidad de la ley en que los temas en ella contenidos debieron regularse en una ley orgánica, cuando lo cierto es la Ley 1625 de 2013 se denomina como ley orgánica según se lee en su título y en su artículo 1º. Lo que haría de esta acusación un ejercicio perplejo de argumentación, si es que no se demuestra cuál de los trámites propios de ley orgánica se incumplió. Luego, en desarrollo de las razones de este cargo en el escrito de la demanda, el actor plantea que los temas contenidos en la ley acusada son reservados al trámite de ley orgánica, pero no están contenidos en la ley orgánica de ordenamiento territorial expedida por el Congreso Nacional en el 2011, como si la Constitución exigiera que todos los temas de reserva de ley orgánica debieran estar contenidos en una sola ley, o debieran estar en la ley titulada por el legislador, como “ley orgánica de ordenamiento territorial”.
Sobre esta acusación es claro para la Corte que los requisitos específicos que la Constitución y la Ley 5º exigen para regular asuntos relativos al ordenamiento territorial, como es el caso de las condiciones para la creación y funcionamiento de las áreas metropolitanas, se refieren a que la regulación en cuestión debe hacerla el Congreso de la República mediante una ley, que ella verse sobre uno de los temas a que hacen alusión los artículos 151 de la Constitución y el artículo 206 de la Ley 5 de 1992, dentro de los cuales está justamente el tema del ordenamiento territorial, y que se apruebe por mayoría absoluta en cada uno de sus debates, según el mismo artículo 151 de la Constitución.
La Corte encontró que el demandante no hizo referencia al incumplimiento de alguno de los requisitos anteriores. A juicio de esta Sala como quiera que el proyecto de ley (P.L. 141/2011 Senado) que posteriormente se aprobaría como la Ley 1625 de 2013, fue presentado por el entonces Ministro del Interior Germán Vargas Lleras(2), inició su trámite(3) en la Comisión Primera del Senado, comisión encargada de los temas de ordenamiento territorial(4), y fue aprobado en cada uno de los cuatro debates según consta en las respectivas Gacetas del Congreso, entonces el actor debió demostrar la falta de seguimiento de alguno de los requerimientos aludidos para sustentar su afirmación según la cual la Ley 1625 de 2013 no es una ley orgánica.
El proyecto en mención se aprobó en primer debate como consta en la sesión del día 21 de marzo de 2012, Acta 35(5). En segundo debate la plenaria del Senado aprobó el proyecto se según consta en el Acta 10 de la sesión ordinaria del día martes 28 de agosto de 2012(6). La aprobación en tercer debate (primero en Cámara de Representantes) consta en el acta de Comisión Primera número 30 del 28 de noviembre de 2012(7). Y en cuarto debate (segundo en Cámara de Representantes) fue aprobado los días 10 y 11 de diciembre de 2012, según consta en las Actas de Sesión Plenaria 181 de diciembre 10 de 2012 y 182 de diciembre 11 de 2012(8).
La anterior verificación de la Corte se hace para ilustrar sobre las omisiones del demandante para estructurar este cargo, y no corresponde a la revisión de requisitos tales como las mayorías aprobatorias en cada uno de los debates —por ejemplo—, pues el demandante no hace siquiera referencia indirecta a ello o a alguna otra situación como un vicio de inconstitucionalidad. Por esto, realizar dicha verificación en la presente providencia sería tanto como adelantar una revisión de constitucionalidad oficiosa e integral, en un asunto que claramente se circunscribe al ejercicio del control constitucionalidad rogado.
De otro lado, tal como en el caso del cargo anterior, esta acusación tampoco es posible analizarla, en tanto el demandante no identifica una disposición constitucional que obre como parámetro de control de constitucionalidad. La Corte Constitucional coincide con los intervinientes y con el Procurador, y por ello se inhibirá para pronunciarse sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la Ley 1625 de 2013, en relación con el cargo cuarto de la presente acción pública de inconstitucionalidad.
7. Ahora bien, esta Sala Plena encuentra necesario también, referirse al segundo cargo, en relación con el numeral 5 del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013. Recuérdese que el segundo cargo se fundamenta en la presunta vulneración del principio constitucional de autonomía territorial, y se dirige contra dos disposiciones. De un lado contra la inclusión de un delegado permanente del gobierno nacional en la junta metropolitana (num. 4), y de otro contra la inclusión de un representante de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en el área de su jurisdicción y cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas (num. 5).
Para esta Sala es claro que los argumentos de la demanda hacen referencia a la tensión detectada por el actor, en el hecho de que la junta metropolitana como supremo órgano de gobierno, deba cumplir sus funciones con un delegado de los intereses nacionales, cuando dicho órgano gestiona intereses exclusivos de los municipios. Por ello el demandante encuentra vulnerado el artículo 287 de la Constitución, pues en su opinión éste garantiza la posibilidad de autogobierno de los entes territoriales, precisamente para evitar injerencias de este tipo.
En este orden, para la Corte no existen razones adicionales en la demanda que permitan aplicar la anterior argumentación al contenido normativo del numeral 5, es decir al que regula la inclusión del representante de las mencionadas entidades sin ánimo de lucro. Esto, en tanto el demandante afirma sin fundamento alguno que la junta metropolitana debe estar conformada por autoridades públicas y no privadas. Para la Sala, esta afirmación debe sostenerse en una obligación constitucional que así lo disponga, para poder estructurar un cargo de inconstitucionalidad, pero lo cierto es que ni ello es evidente ni el actor lo explica en el escrito de la demanda. Podría entonces pensarse que, la razón que sostiene la acusación contra el numeral 5 aludido, es igualmente la vulneración del principio constitucional de autonomía territorial, pero lo cierto es que la estructura argumental de esta vulneración, es desarrollada por el demandante con miras a demostrar la injerencia de los intereses nacionales en los intereses locales. Y, en opinión de esta Sala, ello no tiene que ver con la participación en el órgano de gobierno del área metropolitana, de un representante de las entidades sin ánimo de lucro referidas en el numeral acusado.
Es tanto así, que los intervinientes y el mismo Procurador General, después de advertir que en algunos apartes la demanda es oscura y argumentalmente confusa, ofrecen razones generales para explicar que dicho numeral es exequible. La mayoría de ellos afirma que la participación de estos representantes de entidades sin ánimo de lucro, es una manifestación del principio de participación democrática, sobre todo en un aspecto como el de la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, que es una obligación constitucional de todas las autoridades. Para la Corte Constitucional, esto último no configura el cargo presentado por el actor, y la realización de estudio de constitucionalidad por estos aspectos, implicaría inventar una acusación que no se estructuró en la demanda, y así mismo, adelantar un análisis de constitucionalidad oficioso para detectar si la inclusión de este representante de entidades sin ánimo de lucro vulnera en algún aspecto la Constitución, por razón del cumplimiento o incumplimiento de la obligación de protección de medio ambiente, o cualquier otra razón ajena a la estructura argumentativa de la demanda.
Por esto, la Sala Plena se inhibirá también, para emitir pronunciamiento de mérito sobre la exequibilidad o inexequibilidad del numeral 5 del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013.
8. La Corte considera pertinente recordar brevemente los criterios jurisprudenciales mediante los cuales se ha desarrollado la exigencia argumental requerida en las acciones públicas de inconstitucionalidad, para que el juez de control de constitucionalidad realice adecuadamente su función.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad(9), deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el líbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe cumplir la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes(10). Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
9. De conformidad con la reconstrucción argumental y con las aclaraciones hechas por esta Sala, le corresponde a la Corte Constitucional determinar si la exigencia de un concepto sobre la conveniencia y oportunidad de la creación de un área metropolitana expedido por las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como la inclusión de un delegado permanente del Gobierno Nacional con voz pero sin voto como miembro del órgano de gobierno de la mencionada área metropolitana, se vulnera el principio de autonomía territorial de los municipios, en su garantía correspondiente al autogobierno y autoadministración derivada del artículo 287 de la Constitución.
Para determinar lo anterior la Corte reconstruirá las líneas jurisprudenciales sobre el principio de autonomía territorial, y luego de ello resolverá los interrogantes planteados.
Principio constitucional de autonomía territorial
10. De conformidad en el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales.
11. La Corte ha consolidado unas claras líneas jurisprudenciales en el sentido de que la Carta Política de 1991 contempla una forma de Estado que se construye a partir del principio unitario, pero que garantiza, al mismo tiempo, un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales(11). Dentro de ese esquema, la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido un conjunto de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales(12).
En este orden de ideas, se precisa armonizar los contenidos de los principios de unidad y de autonomía, los cuales se limitan recíprocamente. En tal sentido, el juez constitucional en Sentencia C-535 de 1996 consideró que la autonomía debía entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, “la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario”(13). En esa misma providencia se señaló que “por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última”(14).
12. También ha precisado la jurisprudencia constitucional el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuración de los ámbitos de la autonomía regional, indicando que ésta se encuentra integrada por “el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo”(15). En cuanto al límite máximo, expresó la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario(16).
Lo cual realza de manera importante la búsqueda de un equilibrio entre dicha idea de estado unitario y las garantías de autonomía territorial según las cuales la ley no está autorizada para vaciar de contenido la cláusula general de competencia de las entidades territoriales fijada en el artículo 287 C.P., por lo que le está vedado al legislador establecer normas que “limiten a tal punto la autonomía de las entidades territoriales que sólo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses”(17).
Sobre la ponderación entre las garantías del Estado Unitario y las de la Autonomía Territorial
13. Sobre este punto en Sentencia C-149 de 2010, se sistematizaron las necesidades de ponderación derivadas de la modalidad de estructuración territorial consagrada en la Constitución Política, en la que el Estado colombiano se construye a partir del principio unitario, pero garantizando, al mismo tiempo, un ámbito de autonomía para sus entidades territoriales(18). La jurisprudencia constitucional(19) ha explicado pues, que dentro de ese esquema, y con sujeción a la estructura fijada directamente por la Constitución, “la distribución de competencias entre la Nación y los entes territoriales es algo que el ordenamiento superior ha confiado al legislador, para lo cual se le han establecido una serie de reglas mínimas orientadas a asegurar una articulación entre la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario, reglas que en ocasiones otorgan primacía al nivel central, al paso que en otras impulsan la gestión autónoma de las entidades territoriales”(20).
14. Surge así la necesidad de armonizar los principios de unidad y de autonomía. La tensión latente entre ellos, implica reconocer de un lado que la naturaleza del Estado unitario presupone tanto la centralización política y exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial, así como también supone la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional(21). “Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad(22). Y de otro lado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 287 constitucional, “la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley”(23), lo cual debe implementarse en consideración de “... la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario”(24).
15. No obstante, la Constitución de 1991 y así la jurisprudencia constitucional reconocen los contenidos mínimos de la autonomía territorial que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus asuntos propios, es decir, aquellos que sólo a ellos atañen(25). Para la Corte, “el núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”(26).
El equilibrio entre ambos principios se constituye a partir de unas definiciones constitucionales que establecen unos límites entre uno y otro, no disponibles por el legislador. De este modo, la Corte ha precisado que, “por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última”(27).
16. En la analizada Sentencia C-149 de 2010, se recalcó que para el diseño de un esquema para la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador debe tener en cuenta que “el contenido esencial de la autonomía se centra en la posibilidad de gestionar los propios intereses (C.P. art. 287), una de cuyas manifestaciones más importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior, hace parte del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador.
No obstante lo anterior, es claro que, para preservar el interés nacional y el principio unitario, corresponde al legislador establecer las condiciones básicas de la autonomía y definir, respetando el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional que deberán desarrollarse conforme al principio de coordinación, que presupone unas reglas uniformes y una pautas de acción que, sin vaciar de contenido el ámbito de autonomía territorial, permitan una armonización de funciones”(28).
17. De otro lado, en Sentencia C-894 de 2003 la Corte expresó que “la autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, puntualizó la Corte, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro”(29).
Bajo esta idea, para la Corte “las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso”(30). Lo cual significa que las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas.
“Desde otra perspectiva, la Corte ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del legislador y que su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la Carta, dado que es expresión de dos principios constitucionales de la mayor significación, como son la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (C.P., arts. 288 y 311)”(31).
18. De este modo, la jurisprudencia constitucional ha interpretado que la Constitución dispuso una garantía institucional para la autonomía de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la materia un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador(32). Así, sostiene esta Corte, “... si bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado”(33).
19. Por su lado, el artículo 288 de la Constitución obliga que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales se ejerzan en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. “Ello implica que, para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia”(34).
La citada Sentencia C-149 de 2010 recogió los criterios jurisprudenciales sobre el alcance de estos principios, que obran como marco para el ejercicio de la autonomía territorial. Afirmó pues la Corte que:
“El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad.
El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”.
Reitera en este punto la Sentencia C-149 de 2012, “que la distribución de competencias que se haga con base en los anteriores criterios tiene el alcance de una garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa autonomía deben responder a un principio de razón suficiente”. Y, en orden de ideas, la razonabilidad de una limitación de la autonomía de las entidades territoriales, se determinaría mediante el análisis específico de las competencias o funciones que se restringen.
20. De igual manera, no solo el principio del estado unitario hace contrapeso al principio de autonomía y viceversa, también es necesario que la regulación legal de cualquiera de estos dos principios logre armonía con la libertad de configuración legislativa del Congreso. Como quiera que el contenido mínimo de la autonomía territorial del artículo 287 constitucional, determina el alcance con el que las entidades territoriales gestionan autónomamente sus intereses, entonces la labor del legislador resulta de gran importancia para la implementación de medidas que desarrollen el escueto pero contundente marco constitucional.
De hecho, una forma eficaz de hacer posibles las enormes consecuencias que se derivan de los artículos 287 y 288 de la Constitución, y por ende hacer posible un diseño del Estado colombiano que respecte la autonomía territorial, implica la participación activa del Congreso de la República. Si no se respeta su margen de configuración reguladora, los artículos constitucionales referidos resultarían inaplicables e intrascendentes.
Por ello, solo cobra sentido la caracterización de lo que la Corte ha denominado núcleo esencial del principio de autonomía territorial, si existe una regulación legal clara y consciente sobre los poderes de acción requeridos por las entidades territoriales para gestionar sus intereses. Regulación que corresponde, no como permiso sino como deber, al legislador, el cual está en libertad de configurarla para que surta los efectos pretendidos por la Constitución. Recuérdese que dicho núcleo esencial “está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”(35).
21. El primer cargo, se recuerda, está dirigido contra el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para constituir un área metropolitana, antes de la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores deben remitir el proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Esto, con el fin de que dichas comisiones en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución del área metropolitana o anexión de uno o varios municipios. Para el demandante lo anterior configura un requisito para la conformación de las áreas metropolitanas, que la somete a la injerencia de un órgano de carácter nacional, con lo cual se vulneran las garantías de descentralización y autonomía territorial consagradas en el artículo 287 de la Constitución. En su opinión esta exigencia “hace nugatoria la autonomía de los municipios para conformar un área metropolitana, ya que se condiciona a que las comisiones de seguimiento a la descentralización y el ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes “emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes””. (...) una de las facultades que tienen los entes territoriales (regionales y locales) es la autoadministración (ejercer las competencias que les corresponden), como lo es precisamente crear un área metropolitana, pero, esto no puede estar condicionado a que las Comisiones del Senado y de la Cámara de Representantes, lo autoricen o no (rindan el respectivo concepto)”.
Sobre esta acusación, la Corte Constitucional considera que si el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013 admite una interpretación (como la del demandante) según la cual el mencionado concepto resulta vinculante para la elaboración de proyecto de constitución del área metropolitana o para que la registraduría convoque la consulta popular para aprobar el proyecto de constitución de un área metropolitana, en la medida en que se entienda que éste deba ser favorable o de lo contrario o proyecto o la consulta en mención no se llevan a cabo; entonces la exigencia del concepto en cuestión es contraria a la garantía de autogobierno y autoadministración de los municipios como entes territoriales, consagrada en el artículo 287 de la Constitución.
Para esta Sala es claro que en efecto, (i) la norma acusada en este cargo puede ser interpretada en el sentido explicado, por lo cual (ii) debe entonces excluir del ordenamiento la mencionada interpretación y explicar cuál es el sentido constitucional del aludido literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013. A su turno (iii) se deberá también explicar cuál es la forma adecuada de reparar la inconstitucionalidad hallada, de conformidad con la técnica de control de constitucionalidad utilizada por esta Corte. A continuación se desarrollarán los anteriores argumentos.
(i) Alcance normativo del literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013.
22. El artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, regula los requisitos para la constitución de las áreas metropolitanas. Dispone que cuando dos o más municipios formen un conjunto con características de área metropolitana podrán constituirse como tal. Así el literal a) del mismo artículo 8º dispone que la iniciativa para promover su creación está en cabeza de los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizados de los mismos municipios y el gobernador o los gobernadores de los departamentos a los que pertenezcan los municipios que se pretendan integrar a un área metropolitana.
A su turno el literal b) del artículo 8º analizado, establece que los promotores del área metropolitana deben elaborar el proyecto de constitución en donde se precise como mínimo, los municipios que la integrarán, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación.
Posteriormente, el literal c) del artículo 8º en cuestión exige que el proyecto se entregue a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo, esa entidad realice la verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), y en caso de certificar que la propuesta cumple con los mismos, procederá a convocar la consulta popular.
Luego, los literales d), e) y f) regulan las condiciones generales en que se deberá realizar la consulta popular(36), así como las condiciones en que se entiende aprobado el proyecto sometido a consulta popular(37), y la protocolización de la conformación del área metropolitana o el ingreso a una ya existente(38).
El acusado literal g) dispone a continuación que previamente a la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores remitirán el proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o varios municipios.
23. Como se ve el texto del literal g) en cuestión sugiere dos alternativas: (i) Se debe entender que cuando el literal c) expresamente dispone que el proyecto de constitución del área metropolitana se entregue a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo realice la verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), es decir la verificación de la iniciativa y la verificación del contenido del proyecto, y en caso de certificar que la propuesta cumple con los mismos, proceda a convocar la consulta popular; —ante la consagración textual de esto en el aludido literal c) se insiste—, entonces no puede asumirse que existe algún requisito adicional para la elaboración de proyecto de constitución del área metropolitana o para que se convoque la consulta popular, por lo cual del resultado de la última dependerá en definitiva la conformación del ente administrativo territorial. Por ello, el concepto regulado en el literal g) no podría entenderse, justamente, como un requisito adicional a cumplir para que se elabore el proyecto respectivo o para que la registraduría lo verifique y proceda a convocar la respectiva consulta popular. Esta interpretación es sostenida por siete de los diez intervinientes.
La segunda alternativa sostiene que (ii) se debe entender que el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013 debe ser leído sistemáticamente y cada uno de los requisitos allí establecidos conforma el conjunto de exigencias para la constitución de un área metropolitana. Así, cuando el literal g) acusado establece que previamente a la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, se debe remitir el proyecto a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, se refiere a un momento anterior al descrito en el literal c) cuando la registraduría verifica los otros requisitos aludidos para convocar la consulta popular. Y, cuando la parte final del literal g) analizado hace referencia en su texto a que la remisión del proyecto en los términos referidos no solo es previa a la radicación de éste en la Registraduría, sino que además tiene por objeto que en un término no mayor a un (1) mes, se emita un concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o varios municipios, entonces no solo es claro que esta disposición se refiere a otro tipo de requisito distinto al que se exige a la registraduría, sino también que el requisito adquiere sentido si el contenido del concepto es favorable a la conformación de un área metropolitana. De otra manera carecería de significado el contenido del pronunciamiento, pues no es un concepto en abstracto sino un concepto sobre la conveniencia y oportunidad. Calificativos que aluden a una evaluación del proyecto, por lo cual el concepto es vinculante para la elaboración de proyecto y así para registraduría. Esta interpretación es sostenida por tres de los diez intervinientes, y es la que asume el demandante.
Para esta Sala Plena es claro que estas dos alternativas son posibles a partir del texto normativo, y ninguna de ellas resulta irrazonable en atención a la estructura con la que el legislador redactó el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, tal como se acaba de demostrar. Por ello, como se anticipó es necesario que la Corte demuestre por qué la segunda alternativa es contraria al principio constitucional de autonomía territorial, luego al artículo 287 de la Constitución.
(ii) Constitucionalidad condicionada del literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013.
24. El artículo 286 de la Constitución establece que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. El artículo 287 dispone que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y por ello entre otros, tienen garantizada la posibilidad de gobernarse por autoridades propias y ejercer las competencias que les correspondan(39).
A su turno el artículo 2º de la Ley 1625 de 2013 consagra la definición de las áreas metropolitanas, como aquellas entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada.
De ahí que las garantías de autonomía territorial otorgadas por la Constitución a los municipios, se extiendan a este ente administrativo conformado por municipios. No de otra manera puede entenderse la garantía de autonomía territorial a los municipios, si en ejercicio de ella éstos deciden organizarse como ente administrativo-área metropolitana, y a dicho ente se le restrinja la autonomía cuyo respeto permitió su existencia. En últimas, para la Corte es claro que un área metropolitana es para efectos prácticos, un conjunto o agrupación de municipios.
25. No obstante lo anterior, la Corte entiende que las áreas metropolitanas no son en sí mismas entidades territoriales, según el contenido referido del artículo 286 de la Constitución. Son, tal como la misma ley demandada las define, entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios. Desde su creación(40), la figura de las áreas metropolitanas persigue propósitos administrativos, valga decir la integración de municipios que compartieran ciertos rasgos, en una unidad más amplia y con jurisdicción en todos ellos; lo cual da lugar a una nueva persona jurídica de derecho público, con autoridades y régimen especiales.
Nuestra Constitución vigente, en su artículo 319, mantiene la idea esencial descrita. Pues, su regulación dispone que el régimen especial de las áreas metropolitanas debe regularse por una ley orgánica(41). Y, en este orden, “en el inciso segundo de la citada disposición —art. 319—, se indica que la ley de ordenamiento territorial adoptará el “régimen administrativo” y fiscal especial de las áreas metropolitanas, el cual deberá garantizar la adecuada participación de las autoridades municipales en sus órganos de administración y señalar la forma en que se realizarán la convocatoria y las consultas populares para la vinculación de los municipios”(42).
También, la naturaleza administrativa y no de entidad territorial del área metropolitana, se evidenció en “la ponencia para primer debate sobre “áreas metropolitanas, asociaciones de municipios y distritos metropolitanos”, presentada ante la Asamblea Nacional Constituyente (...): “La formulación constitucional de la función administrativa de las áreas metropolitanas que proponemos, parte del fortalecimiento de la autonomía y el equilibrio municipal. En tal sentido, será conveniente avanzar en su desarrollo y la precisión de su objeto en la legislación reglamentaria de esta Constitución, definiendo la participación y control ciudadano de la administración pública en función de la eficiencia, la concertación, la responsabilidad compartida y la equidad en la planificación del desarrollo y la prestación de los servicios públicos, de acuerdo a las leyes orgánicas de ordenamiento territorial y de presupuestos””(43).
26. En este orden el área metropolitana goza de la garantía institucional propia de las entidades territoriales, por virtud de la garantía de autonomía consagrada para los municipios, y no porque ella en sí misma sea una entidad territorial; que como se acaba de explicar, no lo es. Dicha garantía, cuya exigencia deriva de la protección a los municipios, si bien puede ser objeto de regulaciones básicas, como en efecto lo es mediante la ley orgánica acusada en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, no puede transgredir el núcleo esencial de la autonomía de los municipios que la conforman. Núcleo esencial que según se vio, se circunscribe al hecho de que “para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia”(44). Lo último, como expresión del contenido del artículo 288 de la Constitución que obliga a que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales se ejerzan en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
27. Por esto, si la exigencia del concepto contenido en el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625, se entiende como condición para la constitución de un área metropolitana, querría decir que a la voluntad local de conformarla se antepone la valoración de entes pertenecientes a un órgano de carácter nacional (las comisiones especiales de Senado y Cámara aludidas), cuyo principal propósito es el seguimiento a procesos de descentralización y no el desarrollo o impulso de los intereses locales. Con lo cual se vulnera la capacidad de autogestión de intereses propios mediante el ejercicio de sus competencias, contenida en el numeral 2º del artículo 287 de la Constitución. Y, estas competencias que se manifiestan en la gestión de asuntos de interés local de los municipios, no son otras que las consagradas de manera general en el artículo 319 constitucional(45), al tenor del cual cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.
En otras palabras, la garantía de los municipios de ejercer con autonomía las competencias que les corresponden (C.P., art 287 num. 2), implica tanto ejercerlas libre de toda injerencia ajena a sus propios intereses, como también ejercerlas con el propósito de organizarse con otros municipios como una unidad administrativa, valga decir como un área metropolitana. Y este propósito debe depender únicamente de la voluntad de quienes agencian intereses municipales. Así, el trámite de su conformación no puede supeditarse a la autorización de entes distintos a los entes locales, pues ello vulneraría su autonomía.
28. También se desborda el marco de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en el que se despliega la garantía de autonomía territorial, si la mencionada exigencia se configura en un concepto vinculante para que se elabore el proyecto de constitución del área metropolitana o para que la Registraduría Nacional del Estado Civil convoque a la consulta popular solo si este es favorable. En cambio, si simplemente se permite a la comisión especial de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial de Senado y Cámara ejercer su labor de seguimiento, y el concepto obra como manifestación de ello, el principio de concurrencia se satisface plenamente. Esto, en tanto con ello se reconocen los distintos niveles de la administración y se respeta el criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal; además de que se garantiza también a las distintas instancias del Estado la posibilidad de actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines.
De igual manera, la sola obligación de remitir el proyecto de constitución del área metropolitana a las mencionadas comisiones, resulta una fórmula idónea para poner en conocimiento a estas instancias sobre los procesos de descentralización y organización territorial. Lo que, sin duda contribuye con el principio de coordinación, pues asume la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal.
Y, en respeto del principio de subsidiariedad, la intervención de las comisiones aludidas, con el alcance explicado, es decir sin requerir de ellas un concepto favorable a la constitución de un área metropolitana para que ésta sea posible, reconoce que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.
29. Una interpretación distinta a la anterior, se insiste, desconoce el contenido de las competencias del área metropolitana, que según el artículo 6º de la Ley 1625 de 2013, se circunscriben a la gestión de asuntos meramente locales como son: programar y coordinar el desarrollo armónico, integrado y sustentable de los municipios que la conforman; racionalizar la prestación de servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es del caso, prestar en común algunos de ellos; podrá participar en su prestación de manera subsidiaria, cuando no exista un régimen legal que regule su prestación o cuando existiendo tal regulación, se acepte que el área metropolitana sea un prestador oficial o autorizado; ejecutar obras de infraestructura vial y desarrollar proyectos de interés social del área metropolitana; entre otras(46). Y, se desconoce el contenido de estas competencias, porque como se ve su naturaleza es relativa a asuntos íntegramente locales. Las cuales a su turno son coherentes con el contenido de aquellas competencias que los artículos 311, 312 y 315 de la Constitución, otorgan a las autoridades municipales, tales como:
• Prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. (C.N., art. 311).
• En el caso de la concejos municipales: reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio; adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta; reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda; dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio; entre otras. (C.N., art. 313).
• En el caso de los alcaldes municipales: dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes; suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos; crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes; ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto; entre otras. (C.N., art. 315).
(iii) Sobre la forma de reparar la inconstitucionalidad hallada por la Corte.
30. Tal como se acaba de demostrar del literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, se desprende una interpretación que contraría el principio constitucional de autonomía territorial; aquella interpretación que asume que el concepto a rendir por las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial de Senado y Cámara, es vinculante en el sentido en el que se requiere que su contenido sea favorable a la constitución de un área metropolitana, para la elaboración del proyecto o para que la Registraduría Nacional del Estado Civil proceda a convocar la consulta popular que decidirá la conformación de la respectiva área metropolitana. Así como también, de dicha disposición jurídica se desprende otra interpretación, según la cual el concepto en mención de la comisiones aludidas, es la manifestación de que el ejercicio de voluntad autónoma de los municipios de constituir un área metropolitana, se despliega por éstos en los términos del artículo constitucional 288, según el cual las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con la Nación. Por lo que el concepto referido no es vinculante, en el sentido en que de su contenido no depende la elaboración del proyecto de constitución del área metropolitana ni la obligación de la Registraduría Nacional del Estado Civil de convocar la consulta popular que decide sobre su conformación.
Como quiera que existen razones de orden constitucional, tal como se expuso, tanto para descartar una de las interpretaciones, como para acoger la otra por ser coherente con los principios constitucionales que inspiran las garantías de autonomía territorial; la técnica de control de constitucionalidad desarrollada por la Corte Constitucional determina en estos casos que la inconstitucionalidad hallada se repare mediante la expedición de un fallo condicionado. Por ello la esta corporación declarará exequible el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, bajo el entendido que del contenido del concepto rendido por las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes, no depende la elaboración del proyecto de constitución del área metropolitana, ni el cumplimiento de la obligación de la Registraduría Nacional del Estado Civil de convocar la consulta popular en los términos del literal c) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013.
31. El segundo cargo a resolver, según se explicó, se dirige contra la inclusión en la junta metropolitana, que es el órgano de dirección del área metropolitana, de un delegado permanente del Gobierno Nacional con voz pero sin voto (L. 1625/2013, art. 15 num. 4); y su fundamento es también la vulneración del principio constitucional de autonomía territorial. Según el ciudadano demandante la inclusión referida se traduce en una injerencia en los asuntos propios de los municipios que conforman la respectiva área metropolitana. Injerencia que tiene origen en autoridades ajenas a los intereses de los municipios, pues es tanto como aceptar que la junta metropolitana no puede o no debe ejercer sus labores de dirección en ausencia de la participación o supervisión del Gobierno Nacional. Esta situación representa en su parecer una vulneración a la garantía de “gobernarse por autoridades propias” contenida en el artículo 287 de la Constitución, por lo cual se constituye en “una forma sinuosa de interferir el ámbito nacional en asuntos que son de competencia exclusiva del nivel local”.
32. Sobre esta acusación encuentra la Corte, que es pertinente el análisis realizado a propósito del primer cargo, sobre el alcance del principio de autonomía territorial. De ahí, que la Sala considere que la injerencia sí existe, pero, está matizada por el hecho de que el representante del gobierno que forma parte de la junta metropolitana no puede intervenir en las decisiones de dicho órgano de gobierno, ni afectarlas. Esto, en tanto tiene voz pero no voto. Ahora bien, la participación de un delegado del gobierno nacional en un órgano de gobierno de carácter local, en sí misma considerada y siempre que este no afecte en modo alguno el discurrir de la Junta, resulta expresión del artículo 288 de la Constitución, que según se vio, procura el ejercicio de las competencias de los entes territoriales, en un marco de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con la Nación.
Por lo anterior, resulta necesario distinguir dos escenarios, tal como lo hace ver uno de los intervinientes. El primero, la consideración de que según el texto de la disposición acusada, la consecuencia inmediata de la determinación de tener voz y no voto, es que dicho delegado no participa en la votación para adoptar decisiones por parte de la junta metropolitana. Y el segundo, la situación según la cual su pertenencia a la junta en cuestión tiene —por supuesto— la potencialidad de afectar el quórum, y así, afectar entonces las distintas actividades que tengan como condición la contabilización de cierto quórum.
33. El primer escenario, aquel en que el delegado del gobierno en la junta metropolitana no participa en las votaciones para la adopción de decisiones de este órgano, resulta cobijado por la cláusula desarrollada por la jurisprudencia constitucional consistente en que la garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, no se vulnera si las medidas legislativas no tienen un alcance restrictivo de esa autonomía y además responde a un principio de razón suficiente (C-149/2010). En esta hipótesis, la mera participación en las discusiones, sin posibilidad de intervenir en las decisiones, busca equilibrar la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario(47). Sin que se pueda concluir que prevalece alguno de ellos pues, como se dijo más arriba, dicho equilibrio se basa en el desarrollo de la autonomía a partir de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con la Nación.
Se reitera que la interacción entre autoridades nacionales y locales, evitando que las primeras tengan injerencia indebida en la autogestión de los intereses de las segundas, es el estado ideal del equilibrio entre los principios del Estado unitario y la autonomía territorial. Por esto, como lo ha señalado la jurisprudencia, la naturaleza del Estado unitario presupone tanto la centralización política y exige unidad en todos los ramos de la legislación; exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial, así como también supone la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional(48). De lo que no puede sino concluirse, que participación de un delegado del gobierno nacional en la junta metropolitana con voz pero sin voto, no solo no es contraria al principio de autonomía de los municipios, sino que es una herramienta poderosa para implementar en la practica la idea de la Constitución de 1991 según la cual, un Estado unitario pretende a la vez ser descentralizado y respetar la autonomía territorial en coordinación con las políticas nacionales.
34. De otro lado, el segundo escenario, en el cual la pertenencia a la junta metropolitana del delegado del gobierno nacional incide en el quórum de este órgano colegiado de decisión, amerita un análisis desde las posibilidades de afectación al funcionamiento de la Junta, derivadas de la contabilización de sus miembros para efectos de determinar el quórum.
En este orden, se tiene que los artículos 17 y 19 de la Ley 1625 de 2013, utilizan justamente la contabilización de los miembros de junta para regular algunas de sus actividades. A continuación se transcriben los artículos en mención:
“ART. 17.—Sesiones. La junta metropolitana se reunirá en sesiones ordinarias al menos trimestralmente, o de manera extraordinaria cuando lo soliciten el Presidente de la junta metropolitana o en su ausencia el vicepresidente, director de la entidad, o la tercera parte de sus miembros.
“ART. 19.—Quórum y votación. La junta metropolitana podrá sesionar válidamente con la mayoría de sus miembros y sus decisiones se adoptarán por la mayoría absoluta de los votos de los mismos.
En este contexto si se llega a contabilizar al miembro del gobierno nacional como parte del quórum requerido para citar sesiones extraordinarias (L. 1625/2013, art. 17), o como parte del quórum para sesionar válidamente (L. 1625/2013, art. 19), la injerencia de este representante del gobierno excedería la simple intención del legislador de permitir la interacción y coordinación entre las autoridades nacionales y locales, y echaría al traste el equilibrio entre los principios del Estado unitario y autonomía territorial.
35. En efecto, en la hipótesis analizada el representante del gobierno nacional miembro de la junta metropolitana, tendría la posibilidad de obstaculizar el discurrir autónomo de este órgano de gobierno. Pasaría de ser una herramienta de equilibrio entre lo nacional y lo local, a convertirse en una herramienta con el poder de manipular tanto la citación a sesiones extraordinarias, como el quórum deliberatorio. Además de que, las razones constitucionales que autorizan su participación en un órgano de gobierno local, pese a no ser una autoridad de tal nivel, caerían en el vacío. Pues estas razones —como se vio— se fundamentan en que no tiene poder de interferencia alguna, luego su pertenencia a la Junta es meramente participativa, tal como dispone la Constitución que debe ser la contribución de las autoridades nacionales a los intereses locales, según los términos explicados ampliamente a lo largo de esta providencia.
Esta alternativa vulnera pues lo dispuesto en el artículo 287 constitucional, en la garantía consagrada en el numeral primero consistente en que los municipios pueden gobernarse por autoridades propias. Lo que a su vez se configura en un camino certero para que se cumpla el cometido de la autonomía territorial, cual es que los entes territoriales gocen de la facultad de gestionar ellos mismos sus asuntos propios.
Se recuerda que para la Corte, “el núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”(49). Por esto, el solo hecho de permitir la probabilidad de que el miembro de la junta que actúa como representante del Gobierno Nacional, pueda incidir en la marcha de un órgano de gobierno de carácter local, contradice la garantía de autogobierno y autoadministración.
36. La Corte Constitucional, de un lado encontró ajustado a los principios constitucionales de los que se deriva el principio de autonomía territorial, la pertenencia del representante del gobierno nacional a la junta metropolitana cuando participa en las decisiones de este órgano, en tanto la norma le otorga voz pero no voto. Pero de otro lado, encontró contrario a los mismos principios su contabilización para la determinación del quórum para citar sesiones extraordinarias y para sesionar válidamente, por lo que entonces deberá declarar la exequibilidad condicionada de la disposición acusada.
En este orden, la Corte declarará exequible el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013, bajo el entendido que el delegado permanente del Gobierno Nacional no será contabilizado para efectos de la determinación del quórum requerido en los artículos 17 y 19 de la Ley 1625 de 2013.
Síntesis. Resumen y razón de decisión.
37. De los cuatro cargos presentados por el demandante, la Corte encontró que solo el primer cargo y parcialmente el segundo cargo cumplen con la carga argumentativa suficiente para suscitar un problema de constitucionalidad que amerite una decisión sobre la exequibilidad o inexequiblidad de las normas acusadas.
El primer cargo está dirigido contra el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, el cual dispone que para constituir un área metropolitana, antes de la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, los promotores deben remitir el proyecto a la comisión especial de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Esto, con el fin de que dichas comisiones en un término no mayor a un (1) mes, emitan concepto sobre la conveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución del área metropolitana o anexión de uno o varios municipios.
Para la Corte Constitucional la norma acusada sugiere una alternativa: (i) Se debe entender que cuando el literal c) expresamente dispone que el proyecto de constitución del área metropolitana se entregue a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo realice la verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), es decir la verificación de la iniciativa y la verificación del contenido del proyecto, y en caso de certificar que la propuesta cumple con los mismos, proceda a convocar la consulta popular; —ante la consagración textual de esto en el aludido literal c) se insiste— entonces no puede asumirse que existe algún requisito adicional para que se elabore el proyecto de constitución del área metropolitana ni para que se convoque la consulta popular, por lo cual del resultado de la última dependerá en definitiva la conformación del ente administrativo territorial. Por ello, el concepto regulado en el literal g) no podría entenderse, justamente, como un requisito adicional para que se elabore el proyecto en cuestión y la registraduría lo verifique y proceda a convocar la respectiva consulta popular.
La segunda opción sostiene que (ii) se debe entender que el artículo 8º de la Ley 1625 de 2013 ha de ser leído sistemáticamente y cada uno de los requisitos allí establecidos conforman el conjunto de exigencias para la constitución de un área metropolitana. Así, cuando el literal g) acusado establece que previamente a la radicación del proyecto ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, se debe remitir el proyecto a la comisión especial de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, se refiere a un momento anterior al descrito en el literal c) cuando la registraduría verifica los otros requisitos aludidos para convocar la consulta popular. Y, cuando la parte final del literal g) analizado hace referencia en su texto a que la remisión del proyecto en los términos referidos no solo es previa a la radicación de éste en la Registraduría, sino que además tiene por objeto que en un término no mayor a un (1) mes, se emita un concepto sobre laconveniencia, oportunidad y demás aspectos relevantes de la constitución de un área metropolitana o anexión de uno o varios municipios, podrías advertirse entonces que no solo es claro que esta disposición se refiere a otro tipo de requisito distinto al que se exige a la registraduría, sino que también el requisito adquiere sentido si, y solo si, el contenido del concepto es favorable a la conformación de un área metropolitana. De otra manera carecería de significado el contenido del pronunciamiento, pues no es un concepto en abstracto sino un concepto sobre la conveniencia y oportunidad. Calificativos que aluden a una evaluación del proyecto, por lo cual el concepto es vinculante para la elaboración del proyecto y para registraduría.
Para la Sala Plena la segunda alternativa interpretativa es inconstitucional. Esto en tanto:
• Las garantías de autonomía territorial otorgadas por la Constitución a los municipios, se extienden a este ente administrativo conformado por municipios. No de otra manera puede entenderse la garantía de autonomía territorial a los municipios, si en ejercicio de ella éstos deciden organizarse como ente administrativo-área metropolitana, y a dicho ente se le restrinja la autonomía cuyo respeto permitió su existencia. En últimas, para la Corte es claro que un área metropolitana es para efectos prácticos, un conjunto o agrupación de municipios.
• El área metropolitana goza de la garantía institucional propia de las entidades territoriales, por virtud de la cual si bien puede ser objeto de regulaciones básicas, como en efecto lo es mediante la ley orgánica acusada en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, no puede transgredirse el núcleo esencial de su autonomía. Núcleo esencial que según se vio se circunscribe al hecho de que “para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia”(50). Lo último, como expresión del contenido del artículo 288 de la Constitución que obliga a que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales se ejerzan en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
• Si la exigencia del concepto contenido en el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625, se entendiera como condición para la constitución de un área metropolitana, querría decir que a la voluntad local de conformarla se antepone la valoración de entes pertenecientes a un órgano de carácter nacional (las comisiones especiales de Senado y Cámara aludidas), cuyo principal propósito es el seguimiento a procesos de descentralización y no necesariamente el desarrollo o impulso de los intereses locales. Con lo cual se vulnera la capacidad de autogestión de intereses propios mediante el ejercicio de sus competencias, contenida en el numeral 2º del artículo 287 de la Constitución. Y, estas competencias que se manifiestan en la gestión de asuntos de interés local de los municipios, no son otras que las consagradas de manera general en el artículo 319 constitucional(51), al tenor del cual cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.
En otras palabras, la garantía de los municipios de ejercer con autonomía las competencias que les corresponden (C.P. art. 2 num. 287), implica tanto ejercerlas libre de toda injerencia ajena a sus propios intereses, como también ejercerlas con el propósito de organizarse con otros municipios como una unidad administrativa, valga decir como un área metropolitana. Y este propósito debe depender únicamente de la voluntad de quienes agencian intereses municipales. Así, el trámite de su conformación no puede supeditarse a la autorización de entes distintos a los entes locales, pues ello vulneraría su autonomía.
• También se desborda el marco de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en el que se despliega la garantía de autonomía territorial, si la mencionada exigencia se configura en un concepto vinculante para que la Registraduría Nacional del Estado Civil convoque a la consulta popular solo si éste es favorable. En cambio, si simplemente se permite a la comisión especial de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento Territorial de Senado y Cámara ejercer su labor de seguimiento, y el concepto obra como manifestación de ello, el principio de concurrencia se satisface plenamente. Esto, en tanto con ello se reconocen los distintos niveles de la administración y se respeta el criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal.
De igual manera, la sola obligación de remitir el proyecto de constitución del área metropolitana a las mencionadas comisiones, resulta una fórmula idónea para llevar al conocimiento de estas instancias los procesos de descentralización y organización territorial. Lo que, sin duda contribuye con el principio de coordinación, pues asume la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal.
Y, con respeto al principio de subsidiariedad, la intervención de las comisiones aludidas, con el alcance explicado, es decir sin requerir de ellas un concepto favorable a la constitución de un área metropolitana para que ésta sea posible, reconoce que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando estas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.
El segundo cargo se dirige contra la inclusión en la junta metropolitana, que es el órgano de dirección del área metropolitana, de un delegado permanente del Gobierno Nacional con voz pero sin voto (L. 1625/2013, art. 15, num. 4); y su fundamento es también la vulneración del principio constitucional de autonomía territorial.
Para la Sala la injerencia alegada por el demandante sí existe, pero, está matizada por el hecho de que el representante del gobierno que forma parte de la junta metropolitana no puede intervenir en las decisiones de dicho órgano de gobierno, ni afectarlas. Esto, en tanto tiene voz pero no voto. Ahora bien, la participación de un delegado del gobierno nacional en un órgano de gobierno de carácter local, en sí misma considerada, y siempre que este no afecte en modo alguno el discurrir de la junta, resulta expresión del artículo 288 de la Constitución, que según se vio, procura el ejercicio de las competencias de los entes territoriales, en un marco de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con la Nación.
Por lo anterior, resulta necesario distinguir dos escenarios. El primero, la consideración de que según el texto de la disposición acusada, la consecuencia inmediata de la determinación de tener voz y no voto, es que dicho delegado no participa en la votación para adoptar decisiones por parte de la junta metropolitana. Y el segundo, la situación según la cual su membresía de la Junta en cuestión tiene —por supuesto— la potencialidad de afectar el quórum, y así, afectar entonces las distintas actividades que tengan como condición la contabilización de cierto quórum.
El primer escenario, aquel en que el delegado del gobierno en la junta metropolitana no participa en las votaciones para la adopción de decisiones de este órgano, resulta cobijado por la cláusula desarrollada por la jurisprudencia constitucional consistente en que la garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, no se vulnera si las medidas legislativas no tienen un alcance restrictivo de esa autonomía y además responde a un principio de razón suficiente (C-149/2010). En esta hipótesis, la mera participación en las discusiones, sin posibilidad de intervenir en las decisiones, busca equilibrar la protección debida a la autonomía territorial y el principio unitario(52).
Por el contrario el segundo escenario, en el cual la pertenencia a la junta metropolitana del delegado del gobierno nacional, incide en el quórum de este órgano colegiado de decisión, amerita un análisis desde las posibilidades de afectación al funcionamiento de la junta, derivadas de la contabilización de sus miembros para efectos de determinar el quórum.
“ART.17.—Sesiones. La junta metropolitana se reunirá en sesiones ordinarias al menos trimestralmente, o de manera extraordinaria cuando lo soliciten el presidente de la junta metropolitana o en su ausencia el vicepresidente, director de la entidad, o la tercera parte de sus miembros.
“ART.19.—Quórum y votación. La junta metropolitana podrá sesionar válidamente con la mayoría de sus miembros y sus decisiones se adoptarán por la mayoría absoluta de los votos de los mismos.
En esta hipótesis el representante del gobierno nacional miembro de la junta metropolitana, tendría la posibilidad de obstaculizar el discurrir autónomo de este órgano de gobierno. Pasaría de ser una herramienta de equilibrio entre lo nacional y lo local, a convertirse en una herramienta con el poder de manipular tanto la citación a sesiones extraordinarias, como el quórum deliberatorio. Esta alternativa vulnera lo dispuesto en el artículo 287 constitucional, en la garantía consagrada en el numeral primero consistente en que los municipios pueden gobernarse por autoridades propias. Para la Corte, “el núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”(53). Por esto, el solo hecho de permitir la probabilidad de que el miembro de la Junta que actúa como representante del gobierno nacional, pueda incidir en la marcha de un órgano de gobierno de carácter local, contradice la garantía de autogobierno y autoadministración.
Por último, la Corte considera que las acusaciones en contra del numeral 5 del artículo 15, del inciso tercero del artículo 32, ambos de la Ley 1625 de 2013, así como la acusación dirigida contra la totalidad de ley, no cumplieron con los requisitos de claridad, pertinencia y certeza, por lo cual respecto de ellos emitirá un fallo inhibitorio. La Corte encontró que en relación con estas disposiciones de la ley demandada, el actor no señaló contenidos normativos constitucionales cuyo contenido pudiera obrar como parámetro de control de constitucionalidad.
1. Declarar EXEQUIBLE el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, bajo el entendido que en la elaboración del proyecto de constitución del área metropolitana y el cumplimiento de la obligación de la Registraduría Nacional del Estado Civil de convocar la consulta popular en los términos del literal c) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, el concepto previo rendido por las comisiones especiales de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado de la República y la Cámara de Representantes, no obliga.
2. Declarar EXEQUIBLE el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013, bajo el entendido que el delegado permanente del Gobierno Nacional no cuenta para efectos de la determinación del quórum requerido en los artículos 17 y 19 de la Ley 1625 de 2013.
3. INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad del numeral 5 del artículo 15, del inciso tercero del artículo 32, ambos de la Ley 1625 de 2013; así como sobre la presunta vulneración de la reserva de ley orgánica de la totalidad de la Ley 1625 de 2013.
(2) Gaceta del Congreso 721 del 27 de septiembre de 2011. Principio del formulario.
(3) Gaceta delCongreso 905 del 29 de noviembre de 2011. Principio del formulario.
(4) Artículo 3º de la Ley 3ª de 1992.
(5) Gaceta del congreso 137 de 2012.
(6) Gaceta del Congreso 795 del 9 de noviembre de 2012.
(7) Gaceta del Congreso 882 del 5 de diciembre de 2012.
(8) Gaceta del Congreso 967 de 24 de diciembre de 2012.
(10) Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
(11) Entre muchas otras, ver las sentencias C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001.
(12) Sentencia C-219 de 1997.
(14) Sentencia C- 535 de 1996.
(16) Sentencia C-1258 de 2001.
(17) Cita hecha en Sentencia C-448 de 2005 que reitera lo sostenido en sentencias C-004/93, C-219/97, C-1114/2003, entre otras.
(18) Entre otras, las sentencias C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001.
(19) Sentencia C-931 de 2006.
(20) Sentencias C-149 de 2010 y C-219 de 1997.
(21) Sentencia C-579 de 2001.
(22) Sentencia C-149 de 2012.
(24) Sentencia C-535 de 1996.
(26) Sentencia C-535 de 1996.
(28) [Cita de la Sentencia C-149 de 2010] Sentencia C-931 de 2006.
(29) Reiterado en Sentencia C-149 de 2010.
(30) C-149 de 2010.
(31) Sentencia C-535 de 1996, reiterada en Sentencia C-149 de 2010.
(34) C-149 de 2010.
(35) C-535 de 1996.
(36) Ley 1625 de 2013, artículo 8º, literal d) La fecha para realizar la consulta popular en ningún caso será inferior a tres (3) meses, ni superior a cinco (5) meses a partir de que se haya decretado la convocatoria y sea publicada en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil. En este lapso deberá difundir periódicamente el llamamiento a consulta popular a través de los medios masivos de comunicación que tengan mayor impacto en los municipios interesados;
(37) Ley 1625 de 2013, artículo 8º, literal e) Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes;
(38) Ley 1625 de 2013, artículo 8º, literal f) Cumplida la consulta popular, en cada uno de los municipios donde fuera aprobado el proyecto de conformidad con el literal e), los respectivos alcaldes y los presidentes de los concejos municipales protocolizarán en la Notaría Primera del municipio núcleo, la conformación del área metropolitana o el ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta días calendario;
(39) Constitución Política, ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
(40) Acto Legislativo 1 de 1968.
(41) C-375 de 2002.
(42) C-421 de 2012.
(43) C-421 de 2012, citando la “Gaceta Constitucional 44, pág. 15”.
(44) C-149 de 2010.
(45) C.P. ART. 319.—Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.
(46) Ley 1625 de 2013, ART. 6º—Competencias de las áreas metropolitanas. Son competencias de las áreas metropolitanas sobre el territorio puesto bajo su jurisdicción, además de las que les confieran otras disposiciones legales, las siguientes:
(47) Sentencias C-149 de 2010 y C-219 de 1997.
(48) Sentencia C-579 de 2001.
(49) Sentencia C-535 de 1996.
(50) C-149 de 2010.
(51) C.P. ART. 319.—Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.
(52) Sentencias C-149 de 2010 y C-219 de 1997.
(53) Sentencia C-535 de 1996.
Salvo parcialmente mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C-072 de 2014, aprobada por la Sala Plena en sesión del cuatro (4) de febrero de dos mil catorce (2014), en la cual se decidió: (i) declarar exequible el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, bajo el entendido de que el concepto allí previsto no obliga; (ii) declarar exequible el artículo 15.4 de la Ley 1625 de 2013, bajo el entendido de que el delegado del Gobierno Nacional no se debe tener en cuenta para efectos de determinar el quórum requerido en los artículos 17 y 19 de la misma ley; y (iii) inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad del artículo 15.5, del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1625 de 2013, así como sobre la supuesta vulneración de la reserva de ley orgánica en el proceso de formación de esta ley.
De las anteriores decisiones comparto la tercera y, de manera parcial, la primera y la segunda. Si bien participo de la decisión de declarar exequibles el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013 y el numeral 4 del artículo 15 de la misma ley, me aparto de la decisión de condicionar dicha exequibilidad. Mi discrepancia se funda en las siguientes razones:
1. Dado que toda exequibilidad condicionada entraña una inexequibilidad parcial, valga decir, excluye del ordenamiento jurídico una posible inteligencia razonable de la norma o fija una inteligencia precisa y vinculante de la misma, en desmedro de las demás posibles, los condicionamientos interpretativos, como los que aparecen en esta sentencia, deben fundarse en una irreprochable hermenéutica de la norma demandada y de su parámetro de control. En el caso sub examine la inteligencia que se hace de la norma demandada, a partir de la cual se justifica el condicionamiento, no es afortunada, como pasa a verse en seguida.
2. El condicionamiento relativo al literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013 es innecesario, en la medida en que la norma allí contenida ni dice ni permite inferir que el concepto rendido tenga carácter de vinculante. No lo dice, porque la norma no califica el concepto. Y no permite inferirlo, pues a la autoridad encargada de rendir el concepto no se le confiere ningún poder decisorio en la materia, ya que el poder de decidir si se constituye o no una área metropolitana corresponde de manera exclusiva al pueblo, que se pronuncia en una consulta popular. Para constatarlo, basta tener en cuenta el literal e) del artículo en comento, relativo a la aprobación del proyecto de creación de un área metropolitana.
La diligencia prevista en el literal g) del artículo 8º de la Ley 1625 de 2013, si bien hace parte del trámite previsto para constituir una área metropolitana, no pasa de ser una oportunidad para rendir un mero concepto, valga decir, una opinión respetable que, en todo caso, no equivale ni puede equivaler a la decisión, que corresponde de manera exclusiva al pueblo y que se manifiesta en una consulta popular.
Por tratarse de una oportunidad procesal, prevista en el procedimiento administrativo, que en todo caso no resulta determinante para la decisión del pueblo, si transcurre el término máximo de un mes sin que se hubiese rendido, o si no llegare a rendirse, esta circunstancia no impide ni puede impedir que el trámite siga su curso.
3. El condicionamiento relativo al numeral 4 del artículo 15 de la Ley 1625 de 2013 también es innecesario, porque la mera presencia en la junta metropolitana de un delegado permanente del Gobierno Nacional, con sólo derecho a voz y sin derecho a voto, y mucho menos capacidad de veto, no tiene siquiera la capacidad de vulnerar el principio de autonomía territorial, en cuanto atañe los derechos de autogobierno, autogestión o autofinanciación, ya que carece de capacidad decisoria y las áreas metropolitanas en todo caso no son entidad territorial.
Al no tener derecho a voto, es evidente que el delegado del Gobierno Nacional no tiene ningún tipo de incidencia en el quórum decisorio de la junta metropolitana y, por ende, no afecta de ninguna manera la mayoría requerida para decidir conforme a lo previsto en los artículos 17 y 19 de la Ley 1625 de 2013. La presencia de este delegado en la junta, y la posibilidad de que se le reconozca derecho a voz en ella, puede comprenderse y justificarse a partir de los principios constitucionales de concurrencia y de coordinación entre las autoridades nacionales y las autoridades metropolitanas.
El margen de configuración del legislador es más amplio cuando se trata de órganos que no son entidades territoriales, sino entidades administrativas, como lo son las áreas metropolitanas al tenor de lo previsto en el artículo 319 de la Constitución Política, conformadas por los municipios (C.P. art. 325), valga decir, manifestaciones indirectas de los mismos, como es el caso de las áreas metropolitanas.

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