Source: http://www.elderecho.com/foro_legal/administrativo/Subsanacion-posteriori-evaluacion-ambiental_12_1178685001.html
Timestamp: 2018-04-27 04:22:56+00:00

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En el supuesto resuelto por la sentencia del TJUE de 26 de Julio de 2017, (C-196/16 y su acumulado C-197/16) –EDJ 2017/145197- la recurrente en el proceso ante los órganos judiciales de la cuestión prejudicial remitida al TJUE, solicitó licencia para la instalación litigiosa, obteniéndola, sin que le fuera exigible la autorización ambiental, toda vez que la normativa interna había sido reformada para excluir su carácter perceptivo, parágrafo 10.
La traslación de esta doctrina a nuestro ordenamiento interno debe partir de que las normas aplicables, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -EDL 2013/233747-, el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación -EDL 2016/232198- y el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, parten de ese principio de configurador de la evaluación como una medida o instrumento de carácter preventivo, articulo 2 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-, 4 del RDL 1/2016 -EDL 2016/232198- y 15 del RDL 7/2015 –EDL 2015/188203-.
Ya no es que sea solo la doctrina del Tribunal Supremo la que ha acabado apuntalando la naturaleza reglamentaria de los planes; la propia Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en su art. 25.4 -EDL 2013/233747- ha hecho otro tanto –acaso sin pretenderlo-, al establecer que contra la declaración ambiental estratégica no procederá recurso alguno sin perjuicio de los que, en su caso, procedan en vía judicial frente “a la disposición de carácter general (las comillas son nuestras) que hubiese aprobado el plan o programa”.
Sabido es que nuestro ordenamiento jurídico administrativo viene considerando desde épocas remotas que los vicios imputables a las disposiciones reglamentarias constituyen una vulneración del principio de jerarquía normativa, razón por la cual merecen ser considerados invariablemente vicios o defectos determinantes de la nulidad de pleno derecho de (toda o parte de) la disposición afectada (ver, en la actualidad, el art. 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas –LPAC- -EDL 2015/166690-).
Tratándose, pues, de un “procedimiento” en sentido propio, su íntegra omisión parecería que debiera saldarse con una declaración de nulidad de pleno derecho, de conformidad con lo dispuesto en el art. 47.1.e) LPAC -EDL 2015/166690- (véase: omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido).
El art. 9 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747- es fiel reflejo de la relevancia que ha pretendido otorgar el legislador básico a la evaluación ambiental. Los planes, programas y proyectos sometidos a la misma que la eludan, carecerán de validez. De hecho, la STC 109/2017, de 21 de septiembre -EDJ 2017/204366-, precisamente al hilo de tal precepto no hizo sino declarar inconstitucional un precepto legal autonómico que, poco más o menos, venía a establecer un mecanismo de subsanación ex post facto.
En el mejor de los casos, pues, la subsanación a posteriori debería circunscribirse a aquellos supuestos en que existiese una evaluación ambiental deficitaria o defectuosa; u omisiones procedimentales –de cierta relevancia incluso, pero no esenciales- en el procedimiento de evaluación. Y aun así, habría que tener en cuenta lo exigente que ha venido siendo nuestra jurisprudencia; también en aspectos no sustantivos como los relativos a los cauces de información y participación pública en esta materia (STS 3ª5ª, de 18 de julio de 2017, casación 2324/2016 -EDJ 2017/150039-).
Pese a todo lo dicho, no cabe descartar que la subsanación de una evaluación ambiental omitida o no ajustada a derecho, pueda producirse de forma sobrevenida –y con efectos retroactivos- para el caso de que el proyecto de que se trate se vea ratificado específicamente por una norma con rango de Ley, siempre y cuando el tal proyecto contenga los datos necesarios para la evaluación de las repercusiones de la actuación sobre el medio ambiente y en la tramitación de la disposición se satisfagan los objetivos inspiradores de la Ley 21/2013 (ver su art. 8.2.b) -EDL 2013/233747-.
La circunstancia aludida de que la evaluación tenga que ser anterior al otorgamiento de la autorización sustantiva es acogida por el Tribunal Supremo en sus sentencias de 4 y 5 de abril de 2013 -EDJ 2013/67986- -EDJ 2013/78395-.
Esta es una de la de las componentes de su repuesta prejudicial, que no supone más que una reiteración de su jurisprudencia consolidada. La verdadera innovación consiste en que añade que una evaluación efectuada tras la construcción y la entrada en servicio de una instalación no puede limitarse al impacto ambiental futuro de ésta, sino que también debe tener en cuenta el impacto ambiental ocasionado desde su realización (apartado 41). Esta conclusión está fundamentada en los apartados 34 a 36 cuando indica que ni la Directiva 85/337 -EDL 1985/10505- ni la Directiva 2011/92 -EDL 2011/320225- prevén disposiciones relativas a las consecuencias que conlleva el incumplimiento de esa obligación de evaluación previa.
En esta ausencia, acude al principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE –EDL 1992/17993- para afirmar que los Estados están obligados eliminar las consecuencias ilícitas de esa violación del derecho de la Unión. Así pues, las autoridades nacionales competentes están obligadas a adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas necesarias para poner remedio a la omisión de una evaluación de impacto ambiental, por ejemplo, retirando o suspendiendo una autorización ya concedida, con vistas a efectuar tal evaluación (con cita, igualmente, de abundante jurisprudencia).
Más problemática me parece posibilidad de hacer la evaluación a posteriori si se tiene en cuenta que la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747- no lo prevé y que solo establece la invalidez. Además, la STC 109/2017 -EDJ 2017/204366- ha declarado que el artículo 9, apartado 1, segundo párrafo, de la Ley 21/2013 es un precepto básico y que una norma autonómica (en el caso, la balear) que abre la puerta a la subsanación de la falta de evaluación ambiental previa es inconstitucional pues rebaja en nivel de protección medio-ambiental cuando el título competencial que le confiere el artículo 149.1.23 CE –EDL 1978/3879- se dirige, precisamente, a la adopción de medidas adicionales de protección.
El TJUE recuerda, en primer lugar, que la citada Directiva 2011/92 -EDL 2011/320225- impone que los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente queden sometidos a una evaluación ambiental previa a su autorización. El carácter previo de tal evaluación se justifica por la necesidad de que la autoridad competente tenga en cuenta el impacto del proyecto antes de adoptar su decisión, con el objetivo de minimizar desde el principio la contaminación o los daños (apdo. 33).
El TJUE pone de manifiesto que, aunque la Directiva 2011/92 -EDL 2011/320225- no regula las consecuencias del incumplimiento de esa obligación de evaluación previa (apdo. 34), las autoridades nacionales están obligadas a adoptar todas las medidas necesarias para poner remedio a la omisión de una evaluación de impacto ambiental, por ejemplo, retirando o suspendiendo una autorización ya concedida (apdo. 35) y que incumbe al Estado miembro afectado reparar cualquier perjuicio ocasionado por la omisión de una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente requerida por el Derecho de la Unión (apdo. 36).
Por eso, a la vista de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -EDL 2013/233747-, del R. Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación -EDL 2016/232198- y del R.Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –EDL 2015/188203-, creemos que en España no resulta posible subsanar a posteriori la omisión de la evaluación ambiental.
La jurisprudencia del tribunal Supremo concluye que una declaración de impacto ambiental realizada a posteriori no subsana dicha deficiencia, siendo su omisión causa de nulidad de pleno derecho del proyecto (por todas, STS 2271/2013, de 04/04/2013 -EDJ 2013/67986- y STS 1992/2013, de 16/04/2013 -EDJ 2013/55399-, ambas relativas al proyecto básico de la autovía CV-95 Orihuela-Costa, Alicante).
La citada STC 109/2017 -EDJ 2017/204366- concluye además que solo el Estado puede regular las causas de nulidad de pleno derecho con base en el artículo 47.1 g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común –EDL 2015/166690-, así que tampoco podría la ley autonómica regular las causas de nulidad de los proyectos que omitan la evaluación de impacto ambiental.
Importa insistir en que la Sentencia de 26 de julio pasado –EDJ 2017/145197- tiene un doble contenido. Por una parte, el Tribunal hace hincapié en la obligación que pesa sobre los Estados de eliminar las consecuencias ilícitas de la omisión de la evaluación ambiental. Es esta una obligación absoluta. Por otra parte, reconoce que el Derecho de la Unión no impide que esa eliminación de las consecuencias ilícitas se lleve a efecto mediante una evaluación ambiental tardía.
En esa segunda perspectiva, la de evaluación de impacto ambiental de proyectos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea Sala 1ª de 26 de julio de 2017 –EDJ 2017/145197- y considerando un proyecto que requería evaluación de impacto ambiental por razón de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente -EDL 1985/10505-, en la redacción que se indica Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 -EDL 2009/91861- es singularmente significativa tratando de lograr una plausible salida a los efectos de esas omisiones tan desconsideradas a su régimen.
- las normas nacionales que permiten esa regularización no ofrezcan a los interesados la oportunidad de eludir las normas del Derecho de la Unión, o de verse dispensados de su aplicación, y
- la evaluación efectuada para regularizarla no abarque únicamente el impacto ambiental futuro de esa planta, sino que tenga en cuenta también el impacto ambiental ocasionado desde su realización.

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 4
 artículo 9
 artículo 149
 artículo 47