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Timestamp: 2019-01-21 18:53:41+00:00

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Reato di abusi di mercato | Dizionario 231
Un’importante integrazione alla parte speciale del d.lgs. n. 231/2001 è stata attuata con l’introduzione dell’articolo 25-sexies, che individua il reato di abuso di informazioni privilegiate e di manipolazione del mercato come reati-presupposto per la responsabilità dell’ente.
L’applicazione del d.lgs. n. 231/2001 agli abusi di mercato allarga quindi l’ambito di operatività della disciplina. L’occasione è stata offerta dall’entrata in vigore della disciplina sugli abusi di mercato ad opera della legge 18 aprile 2005, n. 62, che ha inasprito notevolmente le sanzioni penali e pecuniarie previste per i reati di abuso di mercato dal regime previgente, modificando le norme penali sui reati di abuso di informazioni privilegiate (art. 184 TUF) e di manipolazione del mercato (art. 185 TUF). La giurisprudenza ha tuttavia chiarito che sussiste continuità normativa tra le fattispecie previste dal previgente art. 180, d.lgs. n. 58/1998, e quella prevista dall’art. 184, d.lgs. n. 58/1998, novellato dalla legge n. 62/2005, in quanto il disvalore del fatto di reato è rimasto immutato (Cass. Pen., Sez. V, 3 marzo 2010, n. 8588).
Inoltre, l’art. 9, legge n. 62/2005, ha previsto, al fianco delle fattispecie penali delineate dagli articoli 184 e 185 TUF, anche due nuove figure di illecito amministrativo di abuso di informazioni privilegiate (art. 187-bis TUF) e di manipolazione del mercato (l’art. 187-ter TUF), dalle condotte sostanzialmente equivalenti alle corrispondenti figure penali., Contestualmente, lo stesso articolo ha introdotto un autonomo illecito amministrativo dell’ente (art. 187-quinquies), accertato dalla Consob, che si aggiunge alle fattispecie penali che ai sensi dell’articolo 25-sexies del decreto 231 danno luogo alla responsabilità dello stesso.
Per comprendere la complessità del sistema e le conseguenze che ne derivano si riepiloga brevemente il contenuto delle norme richiamate, distinguendo tra il regime sanzionatorio degli abusi di mercato delle persone fisiche e quello delle persone giuridiche.
Con riguardo alle persone fisiche, l’art. 185 TUF (manipolazione del mercato) prevede che venga punito con la reclusione (da uno a sei anni) e con la multa (da Euro ventimila a Euro cinque milioni) «chiunque diffonde notizie false o pone in essere operazioni simulate o altri artifizi concretamente idonei a provocare una sensibile alterazione del prezzo di strumenti finanziari».
L’art. 187-ter, comma 1, TUF (manipolazione del mercato) prevede invece che: «salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da Euro ventimila a Euro cinque milioni chiunque, tramite mezzi di informazione, compreso internet o ogni altro mezzo, diffonde informazioni, voci o notizie false o fuorvianti che forniscano o siano suscettibili di fornire indicazioni false ovvero fuorvianti in merito agli strumenti finanziari».
L’art. 187-ter, comma 3, TUF, fa «salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce reato», prevedendo che le stesse sanzioni amministrative pecuniarie del comma 1 si applicano a chiunque ponga in essere «a) operazioni od ordini di compravendita che forniscano o siano idonei a fornire indicazioni false o fuorvianti in merito all’offerta, alla domanda o al prezzo di strumenti finanziari; b) operazioni od ordini di compravendita che consentono, tramite l’azione di una o di più persone che agiscono di concerto, di fissare il prezzo di mercato di uno o più strumenti finanziari ad un livello anomalo o artificiale; c) operazioni od ordini di compravendita che utilizzano artifizi od ogni altro tipo di inganno o di espediente; d) altri artifizi idonei a fornire indicazioni false o fuorvianti in merito all’offerta, alla domanda o al prezzo di strumenti finanziari».
Analogo meccanismo di regolazione è stato attuato con riguardo al reato di abuso di informazione privilegiate (artt. 184 e 187-bis TUF), per il quale la condotta di chiunque diffonda sul mercato informazioni privilegiate è assunta come presupposto per l’integrazione sia dell’illecito penale sia dell’illecito amministrativo demandato all’accertamento della Consob.
Le sanzioni previste da queste disposizione sono state successivamente raddoppiate (sanzioni penali) e quintuplicate (sanzioni amministrative) dall’articolo 39, comma 3 della legge n. 262/2005.
Con riguardo al regime sanzionatorio degli abusi di mercato degli enti, l’articolo 25-sexies, sancisce che in relazione ai reati di abuso di informazione privilegiate e di manipolazione del mercato previsti dal TUF si applica all’ente la sanzione pecuniaria da quattrocento a mille quote.
L’articolo 187-quinquies del TUF prevede, invece, che l’ente è responsabile del pagamento di una somma pari all’importo della sanzione amministrativa irrogata alla persona fisica per gli illeciti di cui agli articoli 187-bis e 187-ter commessi nel suo interesse o a suo vantaggio da soggetti che rivestono posizioni apicali all’interno dell’ente o dai loro sottoposti. Il meccanismo di imputazione di questa forma di responsabilità, è in larga parte modellato su quello delineato dal d.lgs. n. 231/2001, essendo necessario, infatti il rapporto qualificato tra l’autore del reato e l’ente e il requisito dell’interesse o vantaggio dello stesso. Inoltre, lo stesso articolo 187-quinquies esclude espressamente la responsabilità dell’ente quando il fatto sia stato commesso nell’interesse esclusivo dell’autore del reato o di terzi e rinvia alle disposizioni di cui agli articoli 6, 7, 8 e 12 dello stesso d.lgs. n. 231/2001 in quanto compatibili.
A ciò si aggiunga, infine, che secondo quanto previsto dall’articolo 6 della legge n. 689/1981, se la violazione amministrativa è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica nell’esercizio delle proprie funzioni o incombenze, quest’ultima è obbligata in solido con l’autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta.
Da questo complesso apparato normativo deriva, dunque, a carico sia delle persone fisiche sia degli enti, un «doppio regime», penale e amministrativo che dà luogo a conseguenze eccessivamente gravose per tutti i soggetti coinvolti. In tale sistemai poteri di accertamento e sanzione sono ripartiti tra: (i) giudice penale, se i fatti integrano i reati di abuso di informazioni privilegiate e manipolazione del mercato (rispettivamente, artt. 184 e 185 del TUF); (ii) Consob, se si è in presenza di un illecito amministrativo corrispondente (artt. 187-bis, 187-ter e 187-quinquies del TUF).
Con particolare riguardo al regime degli enti, qualora sia posto in essere da apicale o un sottoposto un reato di abuso di mercato – le cui condotte sono generalmente idonea a integrare anche i corrispondenti illeciti amministrativi – l’ente risponderà a titolo di: (i) responsabilità amministrativa ex d.lgs. n. 231/2001 per il reato penale previsto dall’articolo 184 o 185 del TUF; (ii) responsabilità per violazione amministrativa ex articolo 187-quinquies del TUF; (iii) responsabilità solidale per violazione amministrativa ex articolo 6, l. n. 689/1981.
Questo regime determina un cumulo di procedimenti e sanzioni che, da un lato, deroga al principio di specialità nel rapporto tra illecito penale e amministrativo delineato dall’articolo 9 della legge n. 689/1981 (in base al quale quando uno stesso fatto e’ punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, si applica la disposizione speciale) e dall’altro, contrasta con il principio di proporzionalità della pena e con il divieto del ne bis in idem.
Non è un caso, infatti, che l’impianto del doppio binario penale-amministrativo degli abusi di mercato previsti dal TUF sia stato oggetto di censure da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo nella sentenza del 4 marzo 2014 (sul punto v. par. 23.2). Tale sentenza, sebbene non vincolante per il giudice nazionale, contiene principi di garanzia fondamentali di cui non è possibile non tener conto in un’ottica di riforma del sistema sanzionatorio previsto dal TUF cui l’ordinamento sarà chiamato in occasione del recepimento della direttiva 2014/57/UE (su cui v. par. 23.3).
Modelli Organizzativi in un’ottica di prevenzione del reato di abusi di mercato
Il ventaglio di ipotesi di illeciti che integrano le fattispecie rilevanti a titolo di reato o a titolo di illecito amministrativo, determinano una complessità della disciplina che si riflette in una maggiore difficoltà nel predisporre il Modello Organizzativo, dal momento che esso deve essere in grado di prevenire sia la commissione dei reati di manipolazione del mercato e di abuso di informazioni privilegiate, sia il compimento dei nuovi illeciti amministrativi (v. voce MODELLI ORGANIZZATIVI).
Sotto il profilo soggettivo, il fatto che i reati-presupposto (artt. 184 e 185 del TUF) attengano alla materia finanziaria significa che gli enti interessati dalla responsabilità ex art. 25-sexies sono, in primo luogo, quelli menzionati nell’art. 1 del TUF, quali, ad esempio, le società di intermediazione mobiliare, le imprese di investimento, le SICAV e le SGR. Inoltre, possono essere annoverati tra gli enti a rischio, avendo riguardo ai comportamenti penalmente illeciti: la società emittente o un ente che partecipi al capitale dell’emittente; le società di revisione; le società di rating; le società di consulenza e quelle editrici di pubblicazioni quotidiane o periodiche.
In questa prospettiva è possibile ritenere che l’Organismo di Vigilanza (v. voce ORGANISMO DI VIGILANZA) deputato a vigilare sull’efficacia e sul rispetto del Modello Organizzativo debba essere composto da soggetti muniti di specifiche competenze professionali in materia di mercati finanziari, sempre che l’ente non scelga di affidare le competenze dell’OdV al Collegio sindacale.
Il precedente più importante in materia di abusi di mercato e responsabilità da reato degli enti è dato dalla vicenda che ha visto protagonista la società capogruppo della Fiat (Ifil). L’ipotesi di reato è quella della manipolazione del mercato, realizzata mediante la diffusione di comunicati stampa rappresentativi di una falsa realtà societaria. Nei tre gradi di giudizio il tema 231 è rilevante, sebbene non centrale. La Cassazione ha affermato il principio secondo il quale: «in tema di sanzioni amministrative per violazione delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, la responsabilità dell’ente per gli illeciti (nella specie, manipolazione del mercato) commessi nel suo interesse o a suo vantaggio, prevista dall’art. 187-quinquies del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58, postula l’accertamento della qualifica gestoria apicale del soggetto agente, ovverosia dello svolgimento da parte di quest’ultimo di funzioni di rappresentanza, amministrazione o direzione dell’ente, in virtù delle quali il comportamento illecito possa ascriversi ad un’esplicita manifestazione di politica aziendale» (Cass. Civ., Sez. Un., 30 settembre 2009, n. 20936, che rigetta, App. Torino, 23 gennaio 2008) (v. voce AUTORI DELL’ILLECITO).
Con riguardo al possibile contenuto dei Modelli Organizzativi, indicazioni per valutare le aree di rischio d’impresa in relazione ai reati di abuso di mercato possono essere tratte, oltre che dai codici di categoria, dalle comunicazioni Consob in materia di informazioni privilegiate e di operazioni sospette (su questo tema si rinvia ad ASSONIME, Circolare, n. 45/2006, «La responsabilità delle persone giuridiche per gli illeciti di abuso di informazioni privilegiate e di manipolazione del marcato»).
Al fine della prevenzione del reato di abuso di informazioni privilegiate è opportuno che i Modelli Organizzativi contengano regole volte a disciplinare la circolazione dei flussi informativi endosocietari. Le modalità di gestione dei flussi informativi devono, anzitutto, garantire la tracciabilità dell’informazione privilegiata, avuto riguardo alle sue modalità di circolazione interna e esterna. In questo contesto potrebbe rivelarsi uno strumento utile il registro delle persone aventi accesso alle informazioni privilegiate, che gli emittenti e gli intermediari sono tenuti a predisporre in base a quanto disposto dall’art. 115-bis del TUF. Questa norma dispone, infatti, l’obbligo per gli emittenti quotati e i soggetti in rapporto di controllo con essi, o le persone che agiscono in nome loro o per loro conto, di istituire e mantenere regolarmente aggiornato un registro delle persone che, in ragione dell’attività lavorativa o professionale ovvero in ragione delle funzioni svolte, hanno accesso alle informazioni indicate all’art. 114, comma 1, TUF. Il registro deve contenere, come dispone l’art. 152-bis del Regolamento Emittenti Consob, tra l’altro, l’identità di ogni persona o ente che ha accesso alle informazioni privilegiate e, qualora si tratti di un ente, anche di un soggetto in grado di individuare chi possa accedere a informazioni privilegiate. In questa prospettiva, dovrebbe contenere ulteriori misure in grado di prevenire la diffusione di rumors e informazioni confidenziali.
Per quanto riguarda le ipotesi di manipolazione di mercato, la finalità della norma penale è quella di far sì che un’informazione privilegiata venga comunicata correttamente al mercato finanziario in modo da non alterare il corretto determinarsi del prezzo degli strumenti finanziari. Anche in questo caso diviene perciò centrale la predisposizione di procedure volte ad assicurare una sicura e funzionale modalità di gestione dei flussi informativi: un efficiente scambio di informazioni interno all’ente consente infatti di valutare concretatemene l’esposizione a rischio di reati.
Gli adempimenti che gli enti sono chiamati ad assolvere in materia di comunicazione al pubblico e di internal dealing integrano i Modelli Organizzativi e concorrono a garantire una sana e prudente gestione dell’informazione privilegiata e, di conseguenza, ad assicurare una organizzazione efficiente d’impresa.
Riferimenti utili nel predisporre i Modelli Organizzativi possono essere desunti dalla Comunicazione Consob DME/5078692 del 29 novembre 2005, che illustra esempi di manipolazione del mercato e di operazioni sospette indicati dal Committe of European Securities Regulators (CESR) e fornisce le istruzioni per la segnalazione di operazioni sospette. In questo documento sono individuati una serie di comportamenti e di fenomeni che rappresentano in modo chiaro i rischi cui è esposto l’emittente, che il Modello Organizzativo dovrebbe essere in grado di prevenire. Le principali condotte includono: operazioni false o fuorvianti; operazioni che fissano i prezzi a livelli anomali o artificiali; operazioni che utilizzano inganni, artifici o espedienti, ad esempio, per nascondere la proprietà di strumenti finanziari o che hanno come obiettivo quello di gonfiare il prezzo di un determinato strumento finanziario. Oltre alle numerose condotte che possono integrare ipotesi di manipolazione operativa, nella comunicazione Consob vengono anche indicati comportamenti che possono costituire indice di manipolazione informativa, come nel caso in cui venga diffuso un comunicato stampa che contenga informazioni false o fuorvianti.
Anche la Comunicazione Consob DME/6027054 del 28 marzo 2006 concorre a chiarire quali adempimenti l’Autorità ritenga necessari per prevenire gli abusi di mercato, con riguardo al trattamento delle informazioni privilegiate (obblighi di comunicazione al mercato e obblighi di riservatezza) e alle modalità tecniche di tenuta dei registri delle persone che hanno accesso a informazioni privilegiate.
Il doppio binario tra sanzioni penali e amministrative: la sentenza Grande Stevens della CEDU
Particolare rilievo assume oggi, come si è detto, la sentenza della Corte EDU del 4 marzo 2014 (Causa Grande Stevens ed altri c. Italia), in particolare per quel che riguarda il principio che opera in tema di sanzioni penale del c.d. ne bis in idem. In sede di diritto internazionale pattizio, il principio del ne bis in idem, è sancito dall’art. 4 del Protocollo n. 7 della CEDU, rubricato «Diritto di non essere giudicato o punito due volte», il quale, al comma 1, dispone che: «nessuno può essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva conformemente alla legge ed alla procedura penale di tale Stato».
La nuova disciplina sugli abusi di mercato: la direttiva 2014/57/UE e il regolamento (UE) n. 596/2014
La direttiva 2014/57/UE del 16 aprile 2014 (sulle sanzioni penali in caso di abusi di mercato), unitamente al regolamento (UE) del 16 aprile 2014, n. 596 (sulla disciplina degli abusi di mercato), pubblicati nella G.U.U.E. del 12 giugno 2014, hanno modificato l’attuale normativa comunitaria in tema di abusi di mercato.
Tali provvedimenti sono entrati in vigore lo scorso 2 luglio 2014, ma la loro applicazione decorrerà dal 3 luglio 2016. A partire da tale data sarà contestualmente abrogata anche l’attuale normativa europea sugli abusi di mercato: ossia, (i) la direttiva 2003/6/CE di 1° livello; (ii) le direttive 2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE di 2° livello; (iii) il regolamento (CE) n. 2273/2003.
La scelta dell’Unione europea di predisporre una nuova normativa, che vada a sostituire la precedente, abrogandola, è spiegata nei considerando dello stesso regolamento (UE) n. 596/2014: a parere dell’Unione europea, infatti, è necessario predisporre «un’interpretazione più uniforme» del quadro in materia di abusi di mercato, impedendo l’adozione di norme nazionali divergenti (cfr. il considerando 5).
Il regolamento (UE) n. 596/2014 che è, per sua natura, direttamente applicabile negli Stati membri, si compone di un contenuto più completo e dettagliato rispetto alla direttiva 2003/6/CE: il regolamento, infatti, incorpora la maggior parte delle previsioni prima contenute nelle direttive di 2° livello.
Con riguardo al versante della disciplina 231, si segnala la presenza, nel corpo della direttiva 2014/57/UE, di una norma specificamente dedicata al reato di abuso di informazioni privilegiate in rapporto alla responsabilità delle persone giuridiche (art. 8).
Il tenore di tale articolo ricalca la disciplina, quella già prevista nell’ordinamento nazionale dallo stesso d.lgs. n. 231/2001. Questa disposizione, infatti, dispone che «gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché le persone giuridiche possano rispondere in relazione ai reati di cui agli articoli da 3 a 6 (inclusi, quindi, anche l’induzione, il favoreggiamento, il concorso e il tentativo) commessi a loro vantaggio da qualsiasi persona che agisca individualmente ovvero in quanto membro di un organo della persona giuridica e che detenga una posizione apicale all’interno della persona giuridica, in virtù: (a) del potere di rappresentanza di detta persona giuridica; (b) del potere di prendere decisioni per conto della persona giuridica; oppure (c) dell’esercizio del controllo all’interno della persona giuridica». L’ente, poi, per espressa previsione della norma in esame risponde anche quando «la carenza di vigilanza o controllo da parte di una delle persone di cui al paragrafo 1 (il riferimento è agli apicali) abbia reso possibile la commissione, a proprio vantaggio», dei reati-presupposto in esame.
Sul versante delle sanzioni, invece, la direttiva 2014/57/UE prevede, al successivo art. 9, che «gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché la persona giuridica ritenuta responsabile in relazione a un reato ai sensi dell’articolo 8 sia sottoposta a sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, che comprendono sanzioni pecuniarie di natura penale o non penale e possono comprendere altre sanzioni quali: (a) l’esclusione dal godimento di contributi o sovvenzioni pubblici; (b) l’interdizione temporanea o permanente dall’esercizio di un’attività d’impresa; (c) l’assoggettamento a controllo giudiziario; (d) provvedimenti giudiziari di liquidazione; (e) la chiusura temporanea o permanente dei locali usati per commettere il reato».
Con riferimento al regolamento (UE) n. 596/2014, invece, si segnala che una delle principali modifiche da questo introdotte si rinviene nell’estensione del proprio ambito di applicazione: tale provvedimento, infatti, coerentemente con la nuova disciplina apportata dalla MIFiD II (direttiva 2014/65/UE e regolamento UE n. 600/2014), si applica non più solo agli strumenti finanziari negoziati sui mercati regolamentati, ma anche a quelli negoziati nei sistemi multilaterali di negoziazione e nei sistemi organizzati di negoziazione.
Altre rilevanti novità caratterizzano il provvedimento in esame.
Anzitutto, sono previste (art. 9) una serie di condotte legittime (safe harbour), che, se poste in essere, non integrano la fattispecie di abuso di informazioni privilegiate: tali condotte consistono, ad esempio, nell’uso di informazioni privilegiate, acquisite nell’ambito di operazioni di fusione o acquisizione, e utilizzate a tali fini.
E’ prevista, poi, all’art. 5, l’esclusione dalla disciplina in tema di abusi di mercato per le operazioni di riacquisto di azioni proprie e per quelle di stabilizzazione del prezzo.
Sul versante delle operazioni di buy-back, sono richiesti, ai fini dell’esonero, requisiti specifici: (i) in un primo momento, l’emittente dovrà fornire tutti i dettagli del programma di riacquisto, prima che inizi a effettuare le negoziazioni; (ii) in un secondo momento, dovrà essere posto in essere un costante scambio di informazioni delle operazioni effettuate, da indirizzare sia a favore dell’autorità competente che a favore del mercato; (iii) da ultimo, si dovranno rispettare determinati limiti quantitativi, con riguardo sia ai volumi che ai prezzi.
Per quanto attiene, invece, alle operazioni di stabilizzazione del prezzo di uno strumento finanziario, il regolamento prevede, anche in tal caso, ai fini dell’esonero dalla disciplina degli abusi di mercato, ulteriori requisiti specifici: (i) l’operazione deve essere posta in essere in un periodo di tempo limitato; (ii) devono essere rispettati, parimenti a quanto visto in tema di operazioni di buy-back, costanti scambi di informazioni, che abbiano a riguardo, però, il procedimento stesso di stabilizzazione del prezzo.

References: art. 180
 articolo 187
 articolo 187
 articolo 6
 sentenza 
 art. 25
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 9