Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-osoba-zucastnena-na-rizeni-rozpoctova-pravidla-poruseni-rozpoctove-kazne-postaveni-regionalni-rady-soudrznosti.p3383.html
Timestamp: 2020-02-22 12:52:21+00:00

Document:
3453/2016
Řízení před soudem: osoba zúčastněná na řízení; rozpočtová pravidla: porušení rozpočtové kázně; postavení Regionální rady soudržnosti
Rozpočtová pravidla: porušení rozpočtové kázně; postavení Regionální rady soudržnosti
k § 22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákonů č. 320/2002 Sb., č. 421/2004 Sb., č. 138/2006 Sb., č. 270/2007 Sb., č. 477/2008 Sb., č. 281/2009 Sb. a č. 465/2011 Sb.
Regionální rada regionu soudržnosti rozhoduje v řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně dle § 22 odst. 11 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, jako veřejnoprávní subjekt, na který byl na základě zákona přenesen výkon veřejné správy; nemá proto v soudním řízení postavení osoby zúčastněné na řízení ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26.5.2016, čj. 10 As 177/2014-46)
č. 710/2005 Sb. NSS a č. 1479/2008 Sb. NSS.
Společnost s ručením omezeným INTERTOUR proti Ministerstvu financí o odvod za porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti Regionální rady regionu soudržnosti Jihozápad.
Dne 27.1.2009 byla mezi žalobkyní na straně příjemce a Regionální radou regionu soudržnosti Jihozápad (dále jen "Regionální rada") na straně poskytovatele uzavřena smlouva o podmínkách poskytnutí
z Regionálního operačního programu NUTS II Jihozápad na projekt "
". V článku IX. smlouvy nazvaném "
Porušení smluvních podmínek, nesrovnalosti a sankce
" je pod bodem [6] upraveno rozlišení nároku na vrácení příslušné částky vážící se k porušení rozpočtové kázně nebo smlouvy. V případě, že vztah mezi poskytovatelem a příjemcem bude soukromoprávního charakteru, nárok bude uplatňován podle soukromého práva, především v občanskoprávním řízení. V případě veřejnoprávního charakteru vztahu bude nárok na vrácení příslušné částky
uplatňován poskytovatelem postupem podle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. U žalobkyně byla v průběhu roku 2012 provedena série kontrol dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, s odkazem na zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, na základě kterých vydala Regionální rada dne 21.5.2013 platební výměr č. 12/2013 na odvod za porušení rozpočtové kázně.
Odvolání žalobkyně proti platebnímu výměru bylo zamítnuto rozhodnutím žalovaného ze dne 7.2.2014.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích. V průběhu řízení o žalobě bylo krajskému soudu doručeno podání Regionální rady, ve kterém oznámila, že hodlá uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Naplnění podmínek pro přiznání postavení osoby zúčastněné na řízení ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. spatřovala Regionální rada především v možném přímém dotčení jejich práv v důsledku případného zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť odvod uložený žalobkyni za porušení rozpočtové kázně (v té době již exekučně vymáhaný) je ze zákona příjmem rozpočtu Regionální rady. V této souvislosti odůvodňovala Regionální rada potřebu uplatňování práv osoby zúčastněné na řízení rovněž možnými negativními důsledky odkladného účinku přiznaného žalobě a veřejným zájmem sledovaným Regionální radou, tj. využitím jejích rozpočtových prostředků na podporu cílu Regionálního operačního programu Jihozápad.
Krajský soud usnesením ze dne 18.7.2014, čj. 10 Af 38/2014-97, rozhodl, že Regionální rada osobou zúčastněnou na řízení není. Konstatoval, že právo účastnit se řízení a vyjádřit se k němu má Regionální rada zaručeno prostřednictvím účasti žalovaného jako odvolacího orgánu v řízení proti platebnímu výměru vydanému úřadem Regionální rady, kterým byl žalobkyni dle § 22 odst. 9 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně. O uložení odvodu a penále dle citovaného ustanovení rozhoduje úřad Regionální rady, který je ve smyslu § 17 odst. 1 zákona o podpoře regionálního rozvoje výkonným orgánem Regionální rady, a zabezpečuje tudíž veškeré úkony spojené s funkcí řídícího orgánu Regionálního operačního programu a plní úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti Regionální rady. Na základě uvedené struktury nesplňuje Regionální rada materiální podmínku dotčení na svých právech a povinnostech, a to s ohledem na skutečnost, že je subjektem, jehož výkonný orgán vystupoval v předmětné záležitosti veřejnoprávního vztahu jako vykonavatel státní moci vůči adresátu (žalobkyni). Regionální rada nemůže dle krajského soudu úspěšně tvrdit dotčení na svých právech, neboť účelem předkládaných tvrzení je odůvodnění správnosti závěrů vyslovených v rozhodnutí, a nikoliv požadovaná ochrana práv a povinností.
Regionální rada (stěžovatelka) podala proti usnesení krajského soudu kasační stížnost, v níž s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 7.11.2013, čj. 9 Afs 38/2013-53, č. 2984/2014 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 12.12.2013, čj. 1 Afs 66/2013-54) konstatovala, že po uzavření smlouvy o podmínkách poskytnutí
formou veřejnoprávní smlouvy je ochrana kterékoliv smluvní strany poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy, přičemž rozhodnutí o něm je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Stěžovatelka byla tudíž přesvědčena, že může být přímo dotčena zrušením rozhodnutí žalovaného, a to na svých právech a povinnostech založených smlouvou o podmínkách poskytnutí
, tedy jako poskytovatelka
. Na tom přitom nemůže nic změnit skutečnost, že výkonný orgán stěžovatelky vystupoval v předmětné záležitosti veřejnoprávního vztahu jako vykonavatel státní moci vůči žalobkyni.
Postavení stěžovatelky jako poskytovatelky
je třeba odlišit od pravomoci a působnosti úřadu stěžovatelky při ukládání odvodů dle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Krajský soud nevzal v úvahu postavení stěžovatelky jakožto smluvní strany veřejnoprávní smlouvy. Smlouva o podmínkách poskytnutí
předvídá různé postupy stěžovatelky jako poskytovatelky
v případech, kdy dojde k porušení smluvních podmínek ze strany příjemce
. Do okamžiku proplacení
je stěžovatelka oprávněna jednostranně poskytovanou dotaci snížit (obrana příjemce
cestou vyvolání sporu z veřejnoprávní smlouvy); po proplacení
stěžovatelka dotačními prostředky již nedisponuje, a právní úprava obsažená v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů proto předvídá vrchnostenské oprávnění úřadu stěžovatelky v postavení správce daně uložit odvod za porušení rozpočtové kázně. Pravomoc úřadu stěžovatelky ukládat v postavení správce daně odvody a penále za porušení rozpočtové kázně je však třeba posuzovat v rámci vztahu mezi poskytovatelem a příjemcem
vymezeného veřejnoprávní smlouvou za svou povahou zvláštní oprávnění jednoho z orgánů stěžovatelky, které je založeno přímo zákonem. Zákonodárce dal pravomoc ukládat odvody za porušení rozpočtové kázně úřadu stěžovatelky jako vykonavateli veřejné správy, nikoli stěžovatelce samotné. Pokud by pravomoc k ukládání odvodů za porušení rozpočtové kázně byla svěřena jinému správnímu orgánu vně stěžovatelky, stěžovatelka by podmínky pro postavení osoby zúčastněné na řízení jistě splňovala. Takový závěr je však dle stěžovatelky neudržitelný a nemůže v jeho důsledku dojít k oslabení ochrany práv poskytovatele
, tedy strany veřejnoprávní smlouvy.
Stěžovatelka dále za nepřípadné označila konstatování krajského soudu, že její zájmy jsou v řízení dostatečně hájeny prostřednictvím žalovaného. Krajský soud dle jejího názoru zcela pominul komplexní povahu vztahu mezi stěžovatelkou a žalovaným, který mj. plní úkoly platebního a certifikačního orgánu a orgánu auditního; dle ustálené praxe rozhoduje spory ze smluv o podmínkách o poskytnutí
, vydává metodiku finančních toků atd. Závěrem stěžovatelka odmítla názor krajského soudu, že úřad stěžovatelky vystupuje v rámci veřejnoprávního vztahu založeného smlouvou o podmínkách poskytnutí
jako vykonavatel státní moci. To podle jejího názoru neplatí ani pro postup Regionální rady podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.
Žalobkyně ve svém vyjádření odmítla argumentaci o dvojím postavení úřadu a stěžovatelky; naopak je přesvědčena, že úřad je orgánem stěžovatelky a naplňuje její vůli a zájem stanovený zákonem. Stěžovatelka při rozhodování o odvodech za porušení rozpočtové kázně nechrání vlastní zájem, vystupuje ve vrchnostenském postavení, neboť se jedná o rozhodování stěžovatelky ve fázi, která již přesáhla potenciálně rovné postavení poskytovatele a příjemce
ve sporu z veřejnoprávní smlouvy. V tomto kontextu žalobkyně poukázala na protokoly z kontrol rozpočtové kázně, které v záhlaví nesou označení stěžovatelky a současně jsou opatřeny razítkem úřadu stěžovatelky. Pro určení osob zúčastněných na řízení je dle žalobkyně nutné primárně vycházet z okruhu účastníků správního řízení. Stěžovatelka účastníkem správního řízení nebyla, neboť sama ve věci rozhodovala prostřednictvím úřadu. Při výkladu zastávaném stěžovatelkou by bylo nutné dospět k závěru, že v případě vyhovění odvolání žalobkyně by stěžovatelka byla legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného. Postavení úřadu v rámci stěžovatelky žalobkyně přirovnala ke vztahu mezi obcí a obecním úřadem, krajem a krajským úřadem, případně finančním úřadem a Českou republikou. Ve všech případech přitom jde o orgány jednotlivých veřejnoprávních korporací; při výkladu zastávaném stěžovatelkou by bylo nutné postavení osoby zúčastněné na řízení přiznat obci při jakémkoli rozhodnutí obecního úřadu ukládajícím povinnost plnění do rozpočtu obce nebo České republice ve všech daňových věcech. Takový výklad je však dle žalobkyně nepřijatelný.
V návaznosti na vyjádření žalobce stěžovatelka ve vztahu k argumentaci o dvojím postavení úřadu Regionální rady doplnila, že úřad vystupuje v řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně jako samostatný správní orgán, který vykonává svou vlastní působnost svěřenou mu zákonem; lze jej tedy ve smyslu teorie práva funkčně chápat jako samostatný správní úřad. Úřad Regionální rady, resp. jeho ředitel, nejedná dle zákona o podpoře regionálního rozvoje za stěžovatelku navenek, nelze proto dovodit, že rozhodnutí o uložení odvodu je rozhodnutím stěžovatelky. Je tedy přesvědčena, že vůči žalobkyni na rozdíl od úřadu ve vrchnostenském postavení nevystupuje. Stěžovatelka se ztotožnila s názorem žalobkyně o nepřípustnosti její pozice osoby zúčastněné na řízení z titulu rozhodnutí úřadu o uložení odvodu, je nicméně přesvědčena, že stěžejním důvodem pro přiznání postavení osoby zúčastněné na řízení je její pozice smluvní strany veřejnoprávní smlouvy. Rozhodnutí úřadu Regionální rady představuje rozhodnutí, které se nepochybně dotýká práv a povinností stěžovatelky, a proto by na ni mělo být nahlíženo jako na osobu, která se může stát zúčastněnou na řízení.
[15] Nejvyšší správní soud již v minulosti rozhodoval o přípustnosti kasační stížnosti proti rozhodnutí, dle něhož určitá osoba není osobou zúčastněnou na řízení. Takové rozhodnutí má zásadní vliv na práva osoby, které není postavení osoby zúčastněné na řízení přiznáno, proto jej nelze ve smyslu § 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s. označit za usnesení, kterým se pouze upravuje vedení řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31.8.2005, čj. 7 As 43/2005-53, č. 710/2005 Sb. NSS). Kasační stížnost je tedy z tohoto hlediska přípustná, Nejvyšší správní soud neshledal ani jiné důvody její nepřípustnosti.
[16] Soudní řád správní vymezuje v § 34 odst. 1 osoby zúčastněné na řízení jako osoby, "
které byly přímo dotčeny na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat
". Ustanovení § 34 odst. 2 s. ř. s. přitom předpokládá aktivní postup soudu při zjišťování okruhu osob zúčastněných na řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21.12.2005, čj. 1 As 39/2004-75, č. 1479/2008 Sb. NSS).
[17] Krajský soud nepovažoval stěžovatelku za osobu zúčastněnou na řízení, neboť vystupovala prostřednictvím svého výkonného orgánu (úřadu) v projednávané věci v pozici správního orgánu prvního stupně.
Nejvyššího správního soudu se k otázce účasti správního orgánu prvního stupně v soudním řízení opakovaně vyjádřila se závěrem, že "[s]
oudní řád správní nepočítá s účastí správního orgánu prvního stupně v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. Vychází totiž z předpokladu, že řízení před správními orgány tvoří jeden celek a postačí, pokud žalobou napadené správní rozhodnutí v soudním řízení obhajuje toliko odvolací správní orgán, který je k tomu zpravidla lépe personálně i materiálně vybaven. Správní orgán, který rozhodl v prvním stupni, tedy není žalovaným, ačkoliv soud podle § 78 odst. 3 s. ř. s. může zrušit také jeho rozhodnutí a ve smyslu § 78 odst. 5 s. ř. s. je i správní orgán prvního stupně vázán právním názorem soudu. Postavení účastníka řízení nesvědčí správnímu orgánu prvního stupně ani z jiného titulu, nemůže být ani osobou zúčastněnou na řízení. Tou je totiž podle § 34 odst. 1 s. ř. s. osoba přímo dotčená na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí správního orgánu, a nikoliv správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni
." (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30.5.2013, čj. 4 As 77/2013-25, nebo usnesení ze dne 27.9.2013, čj. 5 As 57/2013-16). (...)
[21] Stěžovatelka odvozuje své postavení osoby zúčastněné na řízení ve správním soudnictví z titulu jedné ze stran sporu z veřejnoprávní smlouvy. Nejvyšší správní soud podotýká, že v nyní projednávané věci se nelze zabývat veškerými alternativami postavení Regionální rady jakožto smluvní strany veřejnoprávní smlouvy a různými důvody a podobami sporu z veřejnoprávní smlouvy. Jeho úkolem v dané věci je posoudit, zda Regionální rada může mít postavení osoby zúčastněné na řízení v řízení, v němž rozhodovala v prvním stupni řízení prostřednictvím svého úřadu o odvodu za porušení rozpočtové kázně dle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Pouze k tomuto postavení Regionální rady jsou uváděny všechny následující závěry.
[22] Spory z veřejnoprávních smluv nejsou správním řádem nijak charakterizovány dle důvodu vzniku či obsahu, § 169 odst. 1 správního řádu pouze podle určení smluvních stran upravuje, jaké subjekty o sporech rozhodují. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů upravuje zvláštní případ sporu z veřejnoprávní smlouvy - z důvodu porušení rozpočtové kázně. Ukládá stěžovatelce povinnost definovat a odhalovat u jí poskytnutých dotací případy, v nichž došlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 odst. 1 a odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. V takových případech stěžovatelka postupuje podle zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (§ 22 odst. 15 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů), a je povinna ukládat odvody za porušení rozpočtové kázně. Příjemce
je v takovém řízení v postavení daňového subjektu. Stěžovatelka tedy při porušení smluvních podmínek veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí
, které je možno definovat jako porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, nezahajuje spor z veřejnoprávní smlouvy dle správního řádu, ale postupuje podle zvláštního zákona, tj. zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Jedná se zvláštní případ porušení veřejnoprávní smlouvy, úprava § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je vůči § 167 správního řádu speciální. Poměr speciality potvrzuje i komplexní úprava § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, neboť odlišným způsobem od úpravy sporů z veřejnoprávních smluv dle správního řádu stanoví subjekty, které rozhodují o odvodu, upravuje jejich postup i opravné prostředky - odvolání, včetně taxativního výčtu způsobu rozhodnutí odvolacích orgánů (§ 22 odst. 10 citovaného zákona).
[23] Pouze na základě skutečnosti, že
byla poskytnuta formou veřejnoprávní smlouvy, tedy nelze dovodit jiné postavení stěžovatelky v projednávané věci, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, nežli je její vrchnostenské postavení v řízení vedeného dle daňového řádu vůči porušiteli - příjemci
[24] Stěžovatelka namítá, že je nutno oddělovat rozhodování a úkony Regionální rady jakožto samostatné právnické osoby s právní subjektivitou a rozhodnutí vydaná úřadem Regionální rady. Nejvyšší správní soud s tímto výkladem nesouhlasí. K tomu (a ke všem ostatním námitkám stěžovatelky) považuje za nutné stručně připomenout historii a důvody vzniku Regionálních rad v jejich současné podobě a na základě toho shrnout jejich postavení a povahu činnosti.
[25] Podle § 15 zákona o podpoře regionálního rozvoje byly pro potřeby spojené s koordinací a realizací hospodářské a sociální soudržnosti zřízeny regiony soudržnosti. Jejich územní vymezení je totožné s územními statistickými jednotkami nazývanými NUTS 2. Regionální rada je řídícím orgánem Regionálního operačního programu pro příslušný region soudržnosti (§ 16 odst. 1 zákona o podpoře regionálního rozvoje). Jejím úkolem je připravit a řídit provádění tohoto programu za účelem úspěšného využití finančních prostředků vyčleněných prostřednictvím strukturálních fondů na regionální rozvoj. Toto je zákonem stanovený účel zřízení Regionálních rad, od něhož je nutno odvíjet obsah jejich činnosti.
[26] Důvodem vzniku Regionálních rad v současné podobě, tj. právnických osob s právní subjektivitou, byly podmínky stanovené Evropskou unií zahrnující existenci národních struktur, které by byly odpovědné za realizaci regionálních operačních programů. V úvahu zpočátku přicházely kraje a jejich úřady. Tento model však nebyl shledán vyhovujícím, neboť postavení krajů jakožto jednotek územní samosprávy výrazně omezovalo schopnost státu ovlivňovat aktivity územní samosprávy prováděné v rámci samostatné působnosti (včetně kontroly), což bylo ve vztahu k podobě závazků stanovených Evropskou komisí při využívání podpory v rámci politiky soudržnosti hodnoceno jako riziko. Dalším důvodem proti využití krajů byla jejich jiná úroveň v hierarchii statistických jednotek Evropské unie (tzv. NUTS), než stanovila Evropská komise, která trvala na zřízení řídících orgánů regionálních operačních programů minimálně v územních celcích s počtem obyvatel mezi 800 tisíci a třemi miliony. Na této úrovni však v České republice neexistovala instituce s právní subjektivitou, která by byla schopna tento úkol zajistit.
[27] Z uvedených důvodů byl ustanoven právní subjekt na úrovni NUTS 2 a v souladu s příslušnou evropskou legislativou byla definována jeho odpovědnost,
, orgány i systém fungování. K tomu byl využit stávající zákon o podpoře regionálního rozvoje, který zřízení a fungování tzv. Regionálních rad regionů soudržnosti obsahoval, nicméně do té doby to byly struktury bez právní subjektivity. Od 1.7.2006 byl zákon o podpoře regionálního rozvoje novelizován a vznikly Regionální rady regionů soudržnosti jakožto právnické osoby, které fungují výhradně za účelem realizace operačních programů. Svoji činnost vykonávají prostřednictvím orgánů: Výbor, úřad a předseda (§ 16 odst. 4 zákona o podpoře regionálního rozvoje).
[28] Je nutno připustit, že právní postavení regionálních rad je specifické a i po téměř deseti letech jejich působení v současné podobě stále v určitých bodech sporné. Podle Nejvyššího správního soudu lze z právního hlediska regionální rady zařadit mezi tzv. ostatní veřejnou správu, nejsou orgány státní správy (přestože určitou část státní správy přeneseně vykonávají) a v žádném případě orgány samosprávy. Regiony soudržnosti, v nichž regionální rady působí, jsou územní jednotky v České republice vytvořené pouze za účelem sledování statistických charakteristik. Z hlediska stávající české správní struktury jsou jednotky NUTS umělou úrovní, která kromě částečné implementace strukturálních fondů není pro výkon veřejné správy (či jakýchkoliv jiných aktivit státu) využívána.
[29] Dle současného znění § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje "
Regionální rada vykonává působnost
[výhradně]
". Regionální rady podle tohoto ustanovení vykonávají pouze úkoly vyplývající z přímo použitelných nařízení Evropské unie. Konkrétně funkce řídícího orgánu Regionálního operačního programu podle § 16 odst. 3 zákona o podpoře regionálního rozvoje se opírá o vymezení funkcí řídícího orgánu v článku 60 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudružnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999. Nová funkce zprostředkujícího subjektu doplněná zákonem č. 298/2015 Sb. se opírá o čl. 123 odst. 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 a z hlediska vymezení úkolů o článek 125 tohoto nařízení. Obdobně mají oporu v přímo použitelných nařízeních i další úkoly v souvislosti s implementací fondů Evropské unie, jejichž výkonem může být Regionální rada řídícím orgánem pověřena. Zákon pro vymezení působnosti Regionální rady nepoužil termín "
", který je v platných právních předpisech vymezen pro působnost obcí a krajů, aby byl odlišen od působnosti samostatné. Regionální rada není orgánem územní samosprávy, proto byl záměrně použit vhodnější termín dle § 1 odst. 1 správního řádu a § 1 odst. 1 zák. č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), a to "
výkon působnosti v oblasti veřejné správy
" (viz důvodová zpráva k bodu [7] zákona č. 298/2015 Sb.).
[30] Výklad stěžovatelky, dle kterého je nutno rozhodnutí úřadu o odvodu pro porušení rozpočtové kázně oddělit od osoby Regionální rady a nepovažovat je za projev vůle této právnické osoby, Nejvyšší správní soud shledává za zjevně rozporný s již výše citovanými § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje a § 22 odst. 9 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Regionální Rada je právnickou osobou - veřejnoprávní korporací, která jedná pouze prostřednictvím svých orgánů. Podle § 22 odst. 11 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů rozhoduje o uložení odvodu a penále pro porušení rozpočtové kázně u Regionální rady její úřad. Rozhodnutí, které funkčně dle zákona činí za Regionální radu úřad, jsou rozhodnutími Regionální rady, nikoliv vnějším samostatným projevem vůle úřadu, který by jiný orgán Regionální rady mohl v následných řízeních napadnout. Vyplývá to též z § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje, podle něhož působnost v oblasti veřejné správy vykonává Regionální rada - nikoliv její jednotlivé orgány.
[31] Rozhodnutí Regionální rady a úřadu nelze z vnějšího pohledu oddělovat, neboť Regionální rada nemá působnost rozdělenou na samostatnou a přenesenou, jako je tomu u krajů a obcí. U těchto jednotek územní samosprávy může v určitých specifických případech docházet ke střetu rozhodování např. obecního úřadu v rámci přenesené působnosti o záležitosti spadající do samostatné působnosti obce. To se však u Regionální rady nemůže stát. Samostatná působnost pojmově znamená samostatný výkon samosprávy - péče o všestranný rozvoj území a o potřeby občanů. Jak je výše uvedeno, regiony soudržnosti jsou sice územní, ale pouze administrativní jednotkou zřízenou na základě podmínek stanovených Evropskou komisí pro tvorbu a přijímání programů na regionální rozvoj a řádné čerpání prostředků Evropské unie. Regionální rady se zodpovídají pouze vůči státu. Jsou personálně tvořeny zástupci krajů, jsou tedy odvozeny od územní samosprávy, ale nejsou orgánem územní samosprávy - materiálně ani formálně, neboť územní samospráva je zakotvena v Ústavě. Regionální rada je právnickou osobou vykonávající působnost výhradně v oblasti veřejného práva, odpovědnou za svoji činnost pouze státu (jemu určeným orgánům), který ji zřizuje; z této pozice činí všechny své úkony.
[32] Stěžovatelka dále namítala, že pokud by pravomoc k ukládání odvodů za porušení rozpočtové kázně byla svěřena jinému správnímu orgánu vně stěžovatelky, stěžovatelka by podmínky pro postavení osoby zúčastněné na řízení jistě splňovala. Tato námitka jednak popírá povinný postup Regionální rady podle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a je opět opřena o předpoklad, že rozhodování úřadu je možno izolovat od činnosti Regionální rady, který je vyvrácen v předchozích odstavcích. Výklad § 22 odst. 11 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů provedený stěžovatelkou, podle něhož je rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně svěřeno nikoliv Regionální radě, ale úřadu jako samostatnému a od Regionální rady oddělitelnému subjektu, je nutno odmítnout i s odkazem na obdobnou úpravu v § 22 odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, dle které obce a kraje rozhodují o těchto otázkách v samostatné působnosti, a to prostřednictvím obecních či krajských úřadů. Jazykové vyjádření je zcela shodné (např. "
za porušení rozpočtové kázně rozhoduje v samostatné působnosti u obce obecní úřad
"), je však zjevně vyloučeno, aby rozhodnutí, která přijímají obce či kraje v samostatné působnosti, nebyla přičitatelná těmto osobám - jednotkám územní samosprávy, ale pouze jejich úřadům. Nejvyšší správní soud na základě uvedeného uzavírá, že § 22 odst. 11 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů svěřil rozhodování o odvodu za porušení rozpočtové kázně Regionální radě s funkčním určením orgánu, která bude o těchto záležitostech uvnitř právnické osoby rozhodovat. Regionální radu je tedy nutno považovat za správní orgán, který rozhoduje podle uvedeného ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v prvním stupni řízení o porušení rozpočtové kázně.
[33] Regionální rada hospodaří podle vlastního rozpočtu za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem a zajišťuje výkon finanční kontroly podle zvláštního právního předpisu (zákon o finanční kontrole). Hospodaření Regionální rady za uplynulý kalendářní rok přezkoumává podle zvláštního právního předpisu Ministerstvo financí (viz § 16a zákona o podpoře regionálního rozvoje). Ministerstvo financí je tedy nejen odvolacím orgánem v řízení o odvodu pro porušení rozpočtové kázně dle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ale i podle zákona o podpoře regionálního rozvoje orgánem způsobilým i zákonem povolaným hájit veřejné zájmy týkající se rozpočtu Regionální rady.
[34] Argumentace, že Regionální rada musí mít v řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně vedle Ministerstva financí samostatné postavení a hájit zájmy svého rozpočtu, nemá oporu v citovaných právních předpisech a je v rozporu zejména s § 16a zákona o podpoře regionálního rozvoje. Ministerstvo financí z pozice kontrolního a odvolacího orgánu v této fázi řízení přejímá vůči státu odpovědnost za řádný odvod pro porušení rozpočtové kázně do rozpočtu Regionální rady.
[35] Stěžovatelka se v dané věci považuje za právnickou osobu, která mohla být přímo dotčena ve svých právech a povinnostech zrušením rozhodnutí žalovaného krajským soudem. V posuzované věci - v řízení o odvodu pro porušení rozpočtové kázně - však stěžovatelka vystupuje jako veřejnoprávní subjekt, na který byl na základě zákona přenesen výkon státní, resp. veřejné, správy, a to poskytování dotací z veřejných prostředků a následná kontrola, včetně ukládání sankcí. V daném případě se jedná o výkon veřejné správy, nikoliv o výkon subjektivních práv a povinností této právnické osoby. V řízení o odvodu pro porušení rozpočtové kázně je dle § 22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů výkon veřejné správy výslovně upraven tak, že je stanoven odvolací orgán, který vystupuje v postavení žalovaného v případném řízení o žalobě ve správním soudnictví, a z této pozice hájí veřejný zájem na řádném nakládání s dotacemi poskytnutými z rozpočtu Regionální rady.
[36] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že stěžovatelka v projednávané věci nebyla osobou zúčastněnou na řízení a krajský soud o této otázce rozhodl v souladu se zákonem.

References: § 22
 zákona č. 250
 § 22
 zákona č. 250
 § 34
 § 22
 zákona č. 320
 § 34
 soud 
 § 22
 § 17
 § 22
 soud 
 soud 
 soud 
 § 104
 soud 
 § 34
 § 34
 soud 
 § 65
 soud 
 § 78
 § 78
 § 34
 soud 
 § 169
 § 22
 zákona č. 280
 § 22
 § 22
 § 167
 § 22
 soud 
 § 15
 § 16
 § 16
 čl. 123
 § 1
 § 1
 zákona č. 298
 soud 
 § 16
 § 22
 § 22
 § 16
 § 22
 § 22
 § 22
 soud 
 § 22
 § 16
 § 22
 § 16
 § 22
 soud 
 soud