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Timestamp: 2014-04-21 00:28:18+00:00

Document:
Congrès des pouvoirs locaux et régionaux - Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine - 8e Session (Strasbourg, 29 – 31 mai 2001)
Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine - CG (8) 23 Partie II
Rapporteurs: Christopher NEWBURY (Royaume-Uni) et Peter KITTELMANN (Allemagne)
Programme de la mission réalisée entre le 2 et le 6 octobre 2001
Le présent rapport est une version mise à jour du rapport sur la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine, établi initialement par MM Haegi et Martini et adopté par la Commission permanente du CPLRE, le 2 mars 2000.
Le rapport initial a été élaboré à l’issue de quatre missions en Bosnie-Herzégovine et d’un colloque tenu dans ce pays par le CPLRE. Les rapports successifs établis après chacune de ces missions présentent en détail les aspects traités au cours des réunions de travail de même que les observations et évaluations des experts à propos de la situation sociale, politique et juridique en Bosnie-Herzégovine. En outre, les experts du Congrès ont préparé une évaluation juridique des lois sur l’autonomie locale de huit cantons de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et émis un avis sur l’autonomie locale en Republika Srpska. Le projet de rapport initial était fondé sur ces documents.
Comme suite à la proposition de la Commission constitutionnelle, le Bureau du CPLRE a décidé, à sa réunion du 31 mai 2001, de mettre à jour ce rapport dans la perspective de l’adhésion imminente de la Bosnie-Herzégovine au Conseil de l’Europe. Il s’agissait d’établir des critères pouvant servir de base aux activités de suivi qui seront menées après l’adhésion dans le domaine de la démocratie locale et régionale. Les nouveaux rapporteurs, MM Newbury (Royaume-Uni) et Kittelmann (Allemagne) se sont rendus en Bosnie-Herzégovine du 1 au 6 octobre 2001 et ont tenu une série de réunions avec des représentants de l’Etat, des entités, des cantons et des collectivités locales (voir programme dans l’annexe). Ils étaient accompagnés de M. Jørgensen, juriste de l’Association danoise des collectivités locales et de M. Bergou, du Secrétariat du CPLRE.
Le présent document, qui reprend une partie importante du rapport initial, contient plusieurs considérations nouvelles – concernant notamment le fonctionnement de la démocratie locale et régionale – qui sont fondées sur ces réunions récentes. Il utilise aussi divers textes publiés par d’autres organisations internationales réalisant des recherches sur le terrain en Bosnie-Herzégovine, notamment l’OSCE, l’International Crisis Group et la Local Government and Public Service Reform Initiative de l'Open Society Institute.
I. FAIBLESSES DES INSTITUTIONS COMMUNES DE LA BOSNIE-HERZEGOVINE
1. La structure complexe de l'Etat et des entités en Bosnie-Herzégovine
L’ex-République Yougoslave de Bosnie-Herzégovine s’est désintégrée durant les quatre années de guerre qui se sont achevées avec les Accords de Dayton en octobre 1995. Ces Accords ont établi le cessez-le-feu ainsi que les lignes de démarcation et prévu une nouvelle Constitution et de nouvelles lois. Ils ont donné à l’Ex-République un nouveau nom : la Bosnie-Herzégovine.
Selon les critères de la Commission de Venise, la Bosnie-Herzégovine (l’Etat) est un Etat fédéral constitué de deux entités, la Fédération de Bosnie-Herzégovine (la Fédération) et la Republika Srpska (RS). La Constitution fait des deux entités des parties constitutives de la Bosnie-Herzégovine et partage droits et pouvoirs entre les institutions de la Bosnie-Herzégovine et celles des entités, conformément aux principes communs de l'Etat fédéral.
La Bosnie-Herzégovine est, néanmoins, une bien étrange fédération, où tout ce qui n’est pas expressément dévolu au niveau fédéral relève des compétences des entités et où l’Etat dépend des contributions des entités sur le plan financier. Les deux entités ont des budgets indépendants à partir desquels des fonds sont affectés vers le haut à l’Etat et vers le bas aux cantons (dans la Fédération) et aux municipalités (RS). La Bosnie-Herzégovine a donc deux budgets indépendants, un troisième budget, modeste, restant pour l’Etat-cadre ; les deux tiers des ressources de l’Etat viennent de la Fédération, et un tiers de la Republika Srpska.
La Constitution de l’Etat de Bosnie-Herzégovine visait à déléguer la majeure partie des pouvoirs à l'entité et aux niveaux inférieurs simplement pour assurer la plus grande autonomie possible de chaque groupe ethnique. Autrement dit, un Etat centralisé fort aurait été inacceptable pour les trois groupes ethniques dominants. On pourrait même dire que l’obsession liée à la garantie de la multi-ethnicité a conduit à une multiplicité de règles visant à assurer la représentation des diverses composantes ethniques du pays. Le risque est que cette situation ne favorise pas l’exercice efficace du pouvoir par les autorités publiques, en laissant sans réponse des questions essentielles relatives à la nature de l’Etat de Bosnie-Herzégovine.
La Fédération de Bosnie-Herzégovine est une entité fédérée regroupant dix cantons. Sa Constitution fait partie des accords de Washington, signés en 1994, mais elle a été modifiée en 1996 afin d’assurer sa compatibilité avec la Constitution de l'Etat.
La Republika Srpska est l'autre entité, dont la Constitution a aussi été modifiée en 1996, mais sans qu'une solution définitive soit apportée aux problèmes de compatibilité avec la Constitution de la Bosnie-Herzégovine. La Commission de Venise considère, compte tenu de divers éléments de la Constitution de la Republika Srpska, que cette entité a la structure d’un Etat indépendant.
Le manque de coordination entre l'Etat de Bosnie-Herzégovine et les entités qui le constituent affaiblit l'autorité centrale. En outre, la Bosnie-Herzégovine est placée sous la supervision du Haut Représentant de l’ONU, de l’OSCE et des forces d’occupation militaire de facto des pays membres et non-membres de l’OTAN (SFOR).
La structure institutionnelle de la Bosnie-Herzégovine et de ses entités est extrêmement complexe, car les systèmes démocratiques que le pays s’efforce d’établir sont dans une large mesure conditionnés par les exigences spécifiques de la multi-ethnicité.
Ainsi, la présidence de la Bosnie-Herzégovine est collégiale ; elle se compose de trois membres : un Bosniaque, un Croate et un Serbe. L'Assemblée parlementaire, bicamérale, est composée de la Chambre des représentants et de la Chambre des peuples, où siègent cinq représentants de chaque ethnie (cinq Serbes désignés par l'Assemblée nationale de la Republika Srpska ; cinq Bosniaques et cinq Croates tous désignés par la Chambre des peuples de la Fédération). Le gouvernement rend compte à la Chambre des représentants, comme c’est le cas dans toute démocratie parlementaire, mais il ne peut y avoir plus des deux tiers des ministres originaires d'une des deux entités.
La présidence de la Fédération de Bosnie-Herzégovine est assurée en alternance par un Bosniaque et un Croate. Son parlement est également bicaméral, avec une Chambre des représentants et une Chambre des peuples, celle-ci étant composée de 80 membres nommés par les organes législatifs des cantons. Le gouvernement rend compte au parlement.
Les cantons (et l’entité en RS) sont chargés d’assurer les services publics suivants : tribunaux, administration publique des cantons (de l’entité), services publics, soins de santé, éducation, culture et services sociaux. Les cantons, qui se rapprochent des entités pour ce qui est de leurs relations avec l’Etat, sont responsables de toutes les autres tâches non expressément assignées à l’entité par sa Constitution. Ainsi, la Bosnie-Herzégovine a deux niveaux de fédéralisme. Au premier niveau, presque toutes les fonctions de l’Etat sont dévolues aux deux entités, ce processus se répétant au niveau de la Fédération, où les fonctions de l’entité et les fonctions implicites sont dévolues aux cantons. Les cantons peuvent attribuer des droits et responsabilités de diverses natures aux communes dans le cadre de leurs lois sur les collectivités locales.
La Constitution de la Fédération de Bosnie-Herzégovine définit le rôle de chaque échelon de l’administration, précisant notamment que relève de la compétence des cantons tout ce qui n’est pas expressément dévolu à la Fédération. C'est le cas, notamment, de l'aménagement du territoire, du développement des entreprises locales et du développement économique local.
Le dernier niveau de décentralisation concerne les droits et responsabilités des collectivités locales, appelées communes dans les deux entités. Plus précisément, les Constitutions des entités prévoient l’autonomie des communes pour toutes les questions pour lesquelles les cantons les ont déclarées compétentes. Dans la Fédération, si la population d’une commune est majoritairement différente de celle de l’ensemble du canton, l’éducation, la culture, le logement, les services publics, l’aménagement du territoire, etc. doivent être confiés au niveau municipal afin de protéger la minorité au sein du canton. Dans les autres situations, chaque canton peut déterminer la mesure dans laquelle la commune est responsable de ces fonctions.
En résumé, la Fédération compte dix systèmes différents d’administration locale reposant sur le cadre constitué par les Constitutions de l’Etat et de la Fédération, les lois de la Fédération sur les collectivités locales et les lois fondamentales sur les collectivités locales (qu’exige la Fédération) dans chaque canton.
En RS, les relations entre l’entité et les communes sont pour l’essentiel identiques aux relations qui existent entre les communes et les cantons dans la Fédération. N'ayant pas de niveau intermédiaire d’administration publique, la Republika Srpska a mis en place un Ministère de l'administration locale qui est en contact quotidien avec les communes. La Fédération, contrairement à la plupart des Etats européens unitaires et fédéraux, n’a pas de ministère chargé de l'administration locale, car ce sont essentiellement les cantons qui servent d'intermédiaire pour les communes et les réglementent, les supervisent et les financent. En Republika Srpska, les communes sont chargées des mêmes tâches que celles déléguées par les cantons au niveau municipal ; le niveau d’administration correspondant à l’entité exerce les fonctions assumées par les cantons dans la Fédération.
Durant les réunions qu’elle a tenues avec des représentants du pouvoir législatif au niveau de l’Etat et au niveau de l’entité, la délégation du CPLRE a constaté qu’il existait une nette prise de conscience des problèmes suscités par la très grande complexité des structures institutionnelles. Il semble être considéré comme hautement souhaitable, du moins dans la Fédération, d’harmoniser les conditions de base de l’autonomie locale, notamment en introduisant des modifications constitutionnelles.
Vu la situation qui vient d'être décrite, il n'est pas étonnant que la Constitution de la Bosnie-Herzégovine ne contienne de référence ni à l'autonomie locale ni à l'existence de régions. De ce silence constitutionnel, on peut déduire la compétence des entités en ces matières, étant donné que tout ce qui n’est pas expressément dévolu par la Constitution aux institutions de la Bosnie-Herzégovine relève de la compétence des entités (article III, 3).
Une telle situation ne peut pas, en elle-même, être considérée comme contraire à la Charte européenne de l'autonomie locale ni au projet de Charte européenne de l'autonomie régionale. Ces textes prévoient que le principe de l'autonomie locale et de l'autonomie régionale doit être reconnu dans la Constitution "autant que possible" (article 2 dans les deux Chartes). Une telle disposition peut être interprétée comme autorisant la répartition des pouvoirs en matière de démocratie locale et régionale entre l'Etat et les entités. Cependant, s’il est acceptable que la Constitution de l’Etat ne dise rien quant au principe d'autonomie locale et régionale, les entités n’en sont pas pour autant dispensées de donner des orientations en la matière dans leurs Constitutions. Les entités (la Fédération et la RS) sont investies de pouvoirs en matière d'autonomie locale et régionale et doivent, en conséquence, assurer le respect des normes et principes européens dans ce domaine, par le biais de leurs Constitutions et de leurs législations respectives. Le système est compliqué, il est vrai, mais il ne dispense pas du respect de principes aussi importants. Il suppose, toutefois, une analyse séparée des lois sur l'autonomie locale et régionale de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et de celles de la Republika Srpska.
II. LOIS DE LA FEDERATION DE BOSNIE-HERZEGOVINE RELATIVES A LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE
La Fédération de Bosnie-Herzégovine est composée de dix cantons : trois sont à prédominance croate (Posavina, Herzégovine occidentale, Livno), deux sont mixtes (Herzégovine-Neretva-Mostar, Tuzla-Podrinje) et les cinq autres sont à prédominance bosniaque (Bihac, Zenica-Doboj, Gorazde, Bosnie centrale, Sarajevo).
Chaque canton a son emblème, son drapeau et son hymne. Avec l'accord du Parlement fédéral, il peut également contracter des engagements internationaux. La Constitution de la Fédération (section III) établit les compétences de la Fédération et les compétences partagées entre la Fédération et les cantons. Toutes les compétences qui ne sont pas expressément attribuées à la Fédération sont réputées appartenir aux cantons. La Commission de Venise a ainsi relevé plusieurs lacunes dans la liste (exhaustive) des compétences de la Fédération, où ne figurent pas le droit pénal, le droit civil, le droit du travail et de la sécurité sociale et le droit de l'environnement. Ceci montre l'importance des cantons dans la Fédération. Leurs compétences s'exercent notamment dans les domaines suivants (Constitution fédérale, section III, art. 4) : forces de police, éducation, politique culturelle, logements, services publics cantonaux, aménagement du territoire et occupation des sols, promotion de l'activité économique, production locale d'énergie, radios et télévisions cantonales, affaires sociales, tourisme, fiscalité cantonale.
La création des cantons répond surtout à des critères politiques, l’objectif étant d’assurer la coexistence des communautés bosniaque et croate dans la Fédération. Ni les critères d’efficacité administrative ni les limites territoriales historiques n’ont véritablement été pris en considération. On pourrait donc considérer qu’il y a trop de cantons, étant donnée la petite surface de la Fédération.
En ce qui concerne les rapports inter-cantonaux, la Constitution de la Fédération (section V, article 3) prévoit que des "conseils des cantons" peuvent être établis entre cantons de la Fédération ayant la même majorité ethnique (soit bosniaque soit croate) pour régler des questions d'intérêt commun. Des liens se sont noués également en dehors de ce cadre ethnique.
Au sein des cantons, le pouvoir public s'exerce en conformité avec les principes du système parlementaire : le législatif cantonal est élu au suffrage universel ; l'exécutif, à son tour, est désigné par le législatif, à qui il rend compte (Constitution fédérale, section V, articles 5-10).
Les dispositions susmentionnées permettent de considérer les cantons comme des éléments constitutifs de la démocratie régionale, telle que définie dans le projet de Charte européenne de l'autonomie régionale.
4. Les garanties de la démocratie locale dans les lois de la Fédération
La Constitution de la Fédération de Bosnie-Herzégovine contient des dispositions minimales sur l’administration locale (section VI, articles 1 à 6). Elle ne définit pas l'autonomie locale, mais établit certaines règles qui peuvent être considérées comme essentielles, telles que l’établissement de conseils municipaux élus au suffrage universel (article 3), la délimitation des compétences de ces conseils (article 4) et la désignation par le conseil de l'exécutif communal (articles 5 et 6).
Une loi de la Fédération adoptée en 1995 jette les bases de l'autonomie locale. Elle contient dans ses articles 3 et 4 une définition légale de l'autonomie locale, conforme à l'article 3 de la Charte européenne de l'autonomie locale. En outre, elle donne la liste des questions qui relèvent de la compétence exclusive des communes (article 8) et définit la nature des contrôles sur les communes (contrôles de légalité), qui suivent toujours les procédures légales (article 13). Elle précise enfin les ressources financières des communes (article 14) et les autres garanties de l'autonomie locale.
En tout état de cause, l’exercice de l’autorité publique au sein de la Fédération est très décentralisé, étant donné que la compétence de légiférer en matière d'autonomie locale appartient aux cantons. La Fédération ne peut pas faire plus qu'inciter les cantons à harmoniser leurs dispositions constitutionnelles et législatives concernant les communes. C'est ainsi que le Ministère de la Justice a diffusé auprès des cantons un "modèle" de loi sur les communes, conforme à la Charte européenne de l'autonomie locale, en demandant aux cantons de le reprendre dans leur législation. Comme on l’a déjà mentionné, la volonté existe, semble-t-il, de lancer d’autres initiatives (modifications juridiques ou constitutionnelles) pour supprimer les obstacles à l’harmonisation des lois sur les collectivités locales au sein de la Fédération, afin de les rendre compatibles avec les normes européennes.
5. Les problèmes de démocratie locale résultant des lois des cantons
Les Constitutions des cantons de la Fédération de Bosnie-Herzégovine contiennent des dispositions détaillées en matière de démocratie locale, établissant le principe de l’autonomie des communes, énonçant les règles essentielles des élections locales, définissant les fonctions du conseil municipal, de son président et du maire et garantissant le statut des élus locaux.
De 1997 à 1999, huit Cantons (Bihac, Tuzla-Podrinje, Zenica-Doboj, Gorazde, Bosnie centrale, Herzégovine occidentale, Sarajevo et Livno) ont approuvé des lois sur l’autonomie locale. L'évaluation des ces lois à laquelle ont procédé des experts au sein du Congrès permet d'affirmer que les principes de la Charte européenne de l'autonomie locale sont respectés. Les lois en question énoncent des dispositions générales en matière de démocratie locale, des dispositions sur les instruments de la participation directe des citoyens, des règles relatives aux organes locaux, aux moyens de financement et à la propriété communale ainsi que des procédures pour la prise de décisions et la protection du droit des citoyens à bénéficier pleinement des avantages de l'autonomie locale. Le conseil municipal, élu dans tous les cas au suffrage universel, désigne le maire, responsable devant ce même conseil. Une partie importante des compétences sur les affaires publiques (aménagement du territoire, services sanitaires de base, enseignement, etc.) relèvent directement des autorités locales. Il a ainsi été observé que des institutions comme les conseils de district ou le référendum permettent la participation directe des citoyens à la gestion des affaires publiques. Les lois des cantons de Sarajevo, de Tuzla-Podrinje et d'Herzégovine occidentale prévoient l’existence, parallèlement à la commune, de la ville comme unité d’autonomie locale, c’est-à-dire une sorte de zone d'urbanisation établissant des liens territoriaux et économiques entre les communes.
Les cantons de Posavina et de Herzegovina-Neretva-Mostar sont aussi parvenus à adopter leurs lois sur l’autonomie locale depuis la publication du rapport initial, bien que la délégation du CPLRE n’ait pas été en mesure d’étudier ces lois en détail. Elle n’a pas pu, non plus, évaluer les changements apportés aux autres lois sur l’autonomie locale en 2000-2001, même si les interlocuteurs du Ministère de la Justice de la Fédération ont indiqué que ces lois ont été modifiées conformément aux propositions du CPLRE. Une nouvelle évaluation des progrès réalisés au niveau la législation cantonale pourrait être recommandée à cet égard.
L'aspect positif, représenté par l'adoption de lois cantonales conformes, dans leur ensemble, aux principes de la Charte européenne de l'autonomie locale, ne doit pas faire oublier certaines questions problématiques mises en évidence par les experts lors de leur évaluation initiale. Ainsi, le contrôle exercé par les autorités des cantons sur les communes est parfois plus important que celui que justifierait le respect de la proportionnalité visé à l'article 8 de la Charte. Ce contrôle affecte soit les décisions des autorités locales, qui peuvent être suspendues pour illégalité sans laisser un délai raisonnable de réaction aux administrations concernées, soit les autorités municipales elles-mêmes, qui peuvent être destituées par les autorités des cantons.
En outre, il faut également souligner qu'aucune des lois des cantons sur l'autonomie locale n'établit le droit de recours juridictionnel des communes qui permettrait de défendre leur autonomie, comme l'exige l'article 11 de la Charte européenne de l'autonomie locale. Le fait que les compétences locales ne soient pas pleinement garanties par ces lois est contraire aux dispositions de l'article 4.4 de la Charte européenne de l'autonomie locale. Ce vide juridique résulte des dispositions des lois cantonales qui assujettissent les autorités locales à plusieurs restrictions, parfois prévues par d'autres lois. De même, les lois cantonales sur l'autonomie locale relèguent bien trop souvent la réglementation de certains aspects de l’autorité locale aux statuts des municipalités, dont l’adoption est parfois soumise à un mécanisme de contrôle pouvant porter atteinte à l'autonomie locale.
III. LOIS DE LA REPUBLIKA SPRSKA RELATIVES A LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE
6. Les déficiences imputables à la loi sur l'organisation territoriale Il n’y a pas en Republika Srpska d'échelon intermédiaire d’administration entre les institutions centrales et les municipalités. L’article 11 de la loi sur l'organisation territoriale et l'autonomie locale de la Republika Srpska, adoptée en 1994 et modifiée en 1996 et 1997, prévoit la division du territoire en 64 communes et deux villes (Sarajevo Serbe, composée de six communes, et Banja Luka, intégrée dans la commune du même nom) qui font l'objet de lois spéciales. Les articles 4 à 9 de cette loi établissent aussi les règles concernant les districts urbains qui peuvent être reconnus dans les communes ; il s’agit de divisions administratives internes à la commune, qui ne réunissent pas toutes les conditions requises pour être considérés comme des collectivités locales.
La conformité avec les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale des règles en matière d’autonomie locale applicables en vertu de la loi de 1994 a été sérieusement mise en doute. Les pouvoirs généraux de l'administration centrale en matière de constitution, dénomination et modification des districts urbains (articles 7 et 8) pouvaient être considérés comme contraires à l'article 6.1 de la Charte, d'après lequel "les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes". Bien que présentés comme des moyens de contrôler la légalité des décisions des collectivités locales, les pouvoirs donnés de substitution et de destitution des autorités et des fonctionnaires locaux donnés à l'administration centrale (articles 26 et 35 de loi) ne semblaient pas respecter la proportionnalité visée à l'article 8.3 de la Charte, étant donné l'absence de toute possibilité de réaction et de changement de la part de la commune et l'impossibilité pour tout organe juridictionnel de pouvoir intervenir dans la procédure, que ce soit a priori ou a posteriori.
La loi posait aussi des problèmes en ce sens qu'elle négligeait de nombreux aspects de l'autonomie locale et ne permettait pas, en conséquence, de garantir cette autonomie selon les termes imposés par la Charte européenne de l'autonomie locale. Un grand nombre de ces garanties auraient pu être inscrites dans les statuts municipaux, mais cette solution aurait risqué d'entraîner en elle-même un affaiblissement de l'autonomie des communes, dont la portée minimale et générale doit être assurée par la loi ou par la Constitution, conformément aux articles 2 et 3.1 de la Charte.
La mise en évidence des graves problèmes soulevés par la loi sur l'organisation territoriale et l'autonomie locale a incité la Republika Srpska à élaborer une nouvelle loi sur l’autonomie locale. Néanmoins, les différents projets qui se sont succédé ont fait surgir de nouveaux problèmes, dont l'identification semble avoir conduit, finalement, au texte de la loi adoptée en novembre 1999.
7. La loi adoptée en novembre 1999En coopération avec le service juridique du Bureau du Haut Représentant en Bosnie-Herzégovine et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, l’Assemblée nationale de la Republika Srpska a apporté plusieurs modifications à la dernière version du projet de loi. Des solutions ont été trouvées pour résoudre plusieurs divergences, concernant notamment les compétences respectives des organes de l’administration municipale et des services centraux, la nomination d’un commissaire par le gouvernement et l'exigence de la nationalité de la Republika Srpska pour accéder à un poste de maire, celle de l'Etat de Bosnie-Herzégovine n'étant pas suffisante. Néanmoins, certains problèmes ne trouvent pas leur solution dans la loi :
a) La promotion des formes de participation directe des citoyens (article 3.2 de la Charte) est restreinte de façon générale par la règle qui permet aux organes de la commune de prendre librement la décision d’ouvrir ou non leurs séances au public (article 15 de la loi). Le principe général devrait être que les séances du conseil municipal et de ses commissions et comités sont ouvertes au public, sauf dans les cas exceptionnels où des intérêts concrets et prioritaires exigent que les réunions se tiennent à huis clos. Il serait également souhaitable que l'on prévoit la possibilité d’un contrôle juridictionnel des décisions prises à cet égard.
b) La liberté des collectivités locales de "définir elles-mêmes les structures administratives internes" (article 6.1 de la Charte) n'est pas compatible avec l'obligation faite aux autorités municipales de respecter les principes directeurs relatifs à l'organisation de l'administration des communes et au nombre d'agents communaux établis par le ministère de l'administration locale (articles 26 et 60 de la loi). La portée illimitée des pouvoirs de l'Etat dans ce domaine et le fait même que ces pouvoirs soient attribués à une administration centrale semblent aller à l’encontre du principe de l'autonomie en matière d’organisation défini par la Charte.
c) La règle selon laquelle le statut du personnel des collectivités locales doit être fondé sur les principes du mérite et de la compétence (article 6.2 de la Charte) ne semble pas être respectée par la simple mention des règles concernant la nomination, la révocation et la suspension des fonctionnaires (articles 24 et 33 de la loi). Il faudrait insister sur la nécessité d'introduire le système de fonction publique requis par la Charte. Ceci est d'autant plus important dans une société fortement politisée (comme l'est la Republika Srpska), dans laquelle aucune sphère d'activité ne peut échapper à l'influence des partis politiques et à leur tendance à vouloir détenir le contrôle de l'administration à tous les niveaux.
d) Les pouvoirs indéterminés donnés à l'administration centrale de prendre "les mesures nécessaires" au rétablissement de la coopération entre les collectivités locales et les organes centraux (article 73 de la loi) contreviennent à l'exigence de proportionnalité des contrôles administratifs des collectivités locales (article 8 de la Charte). Il faudrait préciser dans la loi les mesures que le gouvernement est habilité à prendre.
On peut aussi s’interroger sur la compatibilité avec la Charte du pouvoir qu’a l'administration centrale de dissoudre les conseils locaux (article 75 de la loi). Ce pouvoir est effectivement soumis à des conditions strictes, aussi bien quant au fond (si une collectivité locale ne règle pas les affaires de sa compétence définies par la loi et par son statut pendant une longue période et ainsi porte atteinte aux droits et libertés des citoyens) que du point de vue formel (le gouvernement doit inciter les autorités locales à prendre des mesures afin de remplir leurs obligations et c’est seulement en cas de non-action que l'Assemblée des peuples peut dissoudre un conseil). Cependant, pour se conformer aux principes de l'article 8 de la Charte, il faudrait que la loi prévoit un contrôle juridictionnel sur les décisions gouvernementales prises en cette matière.
Des observations similaires peuvent être faites concernant le pouvoir de l'administration centrale de «prendre des mesures à la place des collectivités locales lorsque celles-ci ne règlent pas les affaires de leur compétence» (article 76 de la loi). Ce pouvoir semble admissible, à condition qu'il soit soumis à son tour à la possibilité d'un contrôle juridictionnel, en conformité avec les exigences de la Charte.
D'autres pouvoirs de l'administration centrale par rapport aux collectivités locales semblent, au contraire, bien circonscrits par la loi, qui répond ainsi aux exigences de l'article 8 de la Charte. Ainsi, on peut admettre la suspension par le gouvernement de l'exécution des lois et règlements locaux, la loi prévoyant qu’une telle suspension peut être décidée pour des raisons liées à la légalité de la législation locale et que la décision de suspendre doit être notifiée au tribunal constitutionnel dans un délai de huit jours (article 74). e) En revanche le droit d'association des collectivités locales (article 10 de la Charte) peut être considéré comme limitée dès lors que la loi cite à ce propos une association spécifique existant déjà (article 12), tout en laissant la voie ouverte à d'autres partenariats. La loi ne devrait en aucune façon spécifier comment les collectivités locales doivent exercer leur droit d'association.
Ces problèmes n’ont pas été réglés depuis la publication du rapport initial. Durant les discussions tenues avec les représentants des municipalités de la Republika Srpska, la délégation du CPLRE a été informée que l’Association des villes et communes envisage de proposer une réforme de grande ampleur de la loi sur l’autonomie locale.
IV. OBSERVATIONS SUR LE FONCTIONNEMENT DE LA DEMOCRATIE LOCALE ET REGIONALE EN BOSNIE-HERZEGOVINE
La lecture des données législatives telles qu'elles viennent d'être évoquées, pourrait amener à conclure qu'une grande partie des principes de la Charte européenne de l'autonomie locale et du projet de Charte européenne de l'autonomie régionale trouvent leur application dans le cas de la Bosnie-Herzégovine.
On pourrait en effet penser que les communes de la Republika Srpska et de la Fédération de Bosnie-Herzégovine ont des compétences significatives sur "une part importante des affaires publiques" (article 3.1 de la Charte), étant donné que l'aménagement du territoire, le développement économique, les services sanitaires de base et l'enseignement élémentaire, par exemple, constituent des domaines attribués dans la législation aux autorités locales.
D'autre part, on pourrait se réjouir de retrouver dans la législation la garantie du principe essentiel de la libre élection des autorités locales (article 3.2 de la Charte). Il est vrai que ce principe a déjà été mis en pratique avec la collaboration de l'OSCE, qui a organisé les élections locales de septembre 1997 et d’avril 2000. Il est de même prévu d’assurer la participation directe des citoyens à la gestion des affaires publiques, par le biais de conseils de districts ou de référendums locaux.
Cette impression positive concernant la situation de la démocratie locale et régionale pourrait se voir encore renforcée si l'on prend en considération le mouvement associatif des collectivités locales. En Republika Srpska, l'Association des villes et communes a été fondée en octobre 1997 et regroupe actuellement cinquante-neuf communes, sur un total de soixante-quatre. Au travers de l’Association, les maires de la RS peuvent exercer une pression politique et négocier une meilleure répartition des recettes. Dans la Fédération fonctionne l'Association des communes et des villes de Bosnie-Herzégovine, qui a son siège à Sarajevo. Les contacts entre l'Association de la Republika Srpska et l'Association de la Fédération ont abouti à la signature d'un accord de coopération entre les deux Associations dans le cadre de la cinquième session du CPLRE tenue à Strasbourg en juin 1999. Cet accord a permis de surmonter les difficultés rencontrées pour désigner les membres d'une délégation de la Bosnie-Herzégovine spécialement invitée par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe et ses deux Chambres.
Un organe de coordination des Associations des villes et des communes des deux entités a été établi pour commencer à discuter des problèmes communs et faciliter la coopération entre les communes. Un projet de l’Association néerlandaise des municipalités vise à renforcer ce processus. Le Congrès devrait aussi encourager cette coopération dans toute la mesure possible.
Les communes de la Fédération sont autorisées et encouragées par la loi sur les collectivités locales à s’associer librement avec d’autres unités de l’administration – dans la plupart des cas d’autres communes voisines - pour la prestation de services publics. Implicitement, les municipalités de la Fédération peuvent constituer entre elles des associations fonctionnelles ou des districts spéciaux aussi longtemps que leurs activités se conforment au cadre de la Constitution et de l’ensemble des lois. Ces formes d’associations fonctionnelles sont totalement volontaires et sont constituées au gré des communes concernées.
L’article 16 de la loi de la Fédération sur les collectivités locales est libellé comme suit : « Dans l’exercice de leurs fonctions, les communes sont habilitées à coopérer entre elles afin de s’acquitter de tâches d’intérêt mutuel et elles peuvent se regrouper en associations… Les communes peuvent participer à des associations internationales de collectivités locales… » Il est intéressant de noter que cette disposition permettrait, en théorie, la coopération avec des communes voisines de la Republika Srpska, voire de la Croatie et d’autres anciennes Républiques yougoslaves voisines, si les services à fournir l’exigent ou pourraient bénéficier de la couverture d’une plus large zone.
Néanmoins, la réalité en Bosnie-Herzégovine a peu à voir avec la lettre de la loi. Sans ignorer la législation, il est indispensable de prendre en compte d'autres éléments, si on veut avoir une image complète de la situation de la démocratie locale et régionale en Bosnie-Herzégovine.
C’est probablement la lenteur des progrès de la coopération transfrontalière qui témoigne le mieux du fait que la Bosnie-Herzégovine continue d’être dirigée en fonction de considérations ethniques. Les seuls exemples de coopération sont des initiatives politiques isolées ou des dispositifs conjoints de coopération parrainés par des organisations internationales. Rares sont les exemples de coopération transfrontalières avec des communes des Etats voisins, alors même que cette coopération est encouragée par les Accords de Dayton. Seules quelques communes ayant une composition ethnique différente ont établi une coopération transfrontalière : on peut mentionner à cet égard la coopération entre Osijek (Croatie) et Tuzla (Fédération de Bosnie-Herzégovine), deux villes ayant une composition ethnique différente qui ont mis en œuvre de nombreux projets communs dans les domaines culturel, politique et social.
Il n’y a pas beaucoup de coopération non plus entre les cantons et la Fédération. Les lignes de communication horizontales reliant les dix cantons sont peu développées, en particulier entre les cantons ayant des majorités ethniques différentes. Dans la pratique, leurs relations sont limitées à la coordination politique intervenant dans le cadre des débats de la Chambre des peuples. Durant la réunion avec les représentants des cantons, la délégation du CPLRE a eu l’impression que les gouverneurs appartenant à la coalition au pouvoir (Alliance pour le changement) sont déterminés à intensifier la coopération entre les cantons dans un esprit de consensus.
Sous le couvert des arrangements officiels et des déclarations de volonté de coopération dans la mise en œuvre des Accords de Dayton, les trois principaux mouvements politiques « mono-ethniques » issus de la guerre se livrent une lutte d’influence, parfois féroce, qui fait considérablement obstacle à tout progrès, même si cela n’est pas toujours aisément perceptible. Les partis politiques exercent un contrôle total non seulement sur les questions politiques, mais aussi sur les affaires sociales et économiques. Dans ces conditions, les décisions sont régies davantage par des critères ethniques que par des critères objectifs. Le respect du principe de multi-ethnicité fait partie intégrante de la démocratie : un pays qui vote sur une base ethnique, en fait ou en droit, ne pratique pas le suffrage universel, qui est, d’après l’article 3.2 de la Charte, le fondement de l’autonomie locale.
Outre les désaccords au niveau budgétaire entre les cantons et les communes de la Fédération et entre l’entité et les municipalités de la RS, la dimension ethnique est partout présente dans la gestion des collectivités locales et contribue à des distorsions. Les conseils municipaux et les maires qu’ils élisent sont responsables de la nomination des agents administratifs, y compris l’administrateur principal, le trésorier et d’autres personnels clés, comme les chefs des départements et des institutions gérés par la municipalité. En plus des considérations politiques découlant de sa composition, le conseil doit veiller à l’équilibre ethnique des effectifs d’administrateurs ; ainsi, les adjoints reflètent le ou les groupes ethniques ayant des mandats au conseil municipal. Dans la pratique, ces derniers jouent un rôle plus large ; ils sont des partenaires à part entière qui ne peuvent prendre de décisions sans une approbation informelle réciproque.
Il y a dans la Fédération des communes qui, de manière informelle, ont trois budgets : l’un qui est présenté au canton et qui fait partie des obligations publiques et deux qui sont convenus de manière informelle par les groupes ethniques dominants. Ces budgets informels sont le produit de négociations et ne reflètent pas nécessairement pleinement les objectifs du budget prévu par la loi et contraignant adopté par le Conseil. Cette budgétisation informelle fondée sur des considérations ethniques et l’existence d’une administration et d’une gestion publiques parallèles sont moins perceptibles en RS, où ces dispositifs respectent les lignes des partis ou des considérations idéologiques, car ces communautés n'ont pas hérité de la guerre une aussi grande diversité ethnique.
La nomination des personnels administratifs par l’organe législatif sur la base de considérations relatives au parti et de considérations ethniques n’est sans doute pas unique à la Bosnie-Herzégovine. Ces dispositifs ne visent pas pour l’essentiel à rendre les collectivités locales plus efficaces mais constituent plutôt le « prix à payer » pour la paix dans une perspective d’avenir indéterminée.
La question du retour des réfugiés et des personnes déplacées revêt de toute évidence une importance essentielle. La communauté internationale en a fait une priorité et un échec dans ce domaine témoignerait de l’impuissance à appliquer pleinement le principe de démocratie locale. Cependant, les réalités du “système” en Bosnie-Herzégovine vont à l’encontre de cet objectif. On peut se demander si les analystes n’ont pas raison de dire qu’initialement la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la Republika Srpska se sont montrées particulièrement habiles à concevoir des obstacles juridiques au retour des “propriétaires de biens”. Mise à part l’imposition de délais très courts, une procédure incroyablement complexe et des conditions impossibles à respecter, les autorités administratives, en particulier au niveau local, se sont engagées dans des pratiques d’obstruction. La loi de 1998, qui a été instaurée et révisée à l’instigation de la communauté internationale, a introduit un bien meilleur cadre juridique, mais les responsables partisans à différents niveaux continuent de soulever des obstacles visant à retarder les retours des membres des minorités ethniques.
Un grand nombre de décisions concernant les affaires publiques continuent d’être fondées sur des critères ethniques. Il est inacceptable que de nouvelles communes soient constituées sur la base de critères ethniques. Il est vrai qu’aujourd’hui, en Bosnie-Herzégovine, une commune couvre en moyenne 400 km² et a une population de 20 000 habitants. Ce sont là des chiffres supérieurs aux moyennes européennes, qui laissent la possibilité d’une augmentation du nombre d’autorités municipales. Mais il faut faire preuve de prudence et veiller à ce qu’une telle action ne conduise pas à la création de communes fondées seulement sur des critères d’unité ethnique, ce qui n’est pas le cas à l’heure actuelle.
Les tensions ethniques sont la cause de difficultés politiques multiples. Dans les zones hétérogènes de la Fédération, les administrations des cantons et des communes doivent maintenir l’équilibre des divers intérêts ethniques dans les conseils municipaux et cantonaux. Les maires et leurs adjoints, sans mentionner les ministres et les responsables au niveau des cantons, sont nommés en double afin de garantir la proportionnalité des pouvoirs et des pouvoirs de veto de facto pour chaque groupe ethnique. La ville de Mostar offre un bon exemple des difficultés persistantes rencontrées pour persuader les représentants des différentes communautés ethniques de travailler ensemble. Il y a dans cette ville un ensemble d’adjoints au maire originaires des communautés bosniaque et croate, qui sont doublés d'agents administratifs à chaque niveau afin de garantir que chaque groupe ethnique obtienne une part équitable des ressources et qu’aucun responsable ne prenne de décisions ou ne recherche des financements extérieurs sans impliquer l’autre groupe ethnique dominant.
Cependant, les effets du système de « partitocracie » qui règne en Bosnie-Herzégovine sont dans une certaine mesure neutralisés par le Haut Représentant. La surveillance internationale à laquelle le pays est assujetti contribue à freiner le développement de tendances extrémistes. Un contrôle politique existe donc et peut à tout moment être enclenché dans l’intérêt de la stabilité démocratique.
10. Les relations entre les collectivités locales et les échelons supérieurs de l'administration
L’Etat de Bosnie-Herzégovine ne s’occupe pratiquement pas du fonctionnement des administrations régionales et municipales au sein des deux entités.
En Republika Srpska, une administration nationale unitaire comprenant les ministres habituels de l'administration locale et des finances établit les règlements et la formule de partage des recettes et décide de l’affectation des dépenses/tâches. Etant donné qu’il n’y a pas d’unités administratives ou de politiques régionales concurrentes en RS, les soixante-quatre communes sont en contact direct avec les ministères compétents de l’entité et l’ensemble du parlement. Les communes de la RS sont confrontées à des obstacles géographiques importants et ne bénéficient pas d’économies d’échelle significatives. Compte tenu de la configuration de la RS -- qui est constituée essentiellement par une bande couvrant les frontières septentrionale et orientale de l’ancienne Bosnie-Herzégovine -- les communes sont isolées et les communications avec Banja Luka, la capitale de l’entité, sont difficiles. Pour les formalités officielles, aussi bien les habitants que les responsables municipaux doivent effectuer de longs trajets au travers du territoire de la Fédération.
Une proposition visant à organiser les soixante-quatre municipalités en grappes géographiquement et fonctionnellement logiques a été rejetée par les groupes d'intérêt au niveau municipal. Faisant de toute évidence référence aux problèmes posés par les tensions entre les cantons, les municipalités et l’entité dans la Fédération, les responsables politiques municipaux de la RS se sont opposés à la création de centres régionaux, d’unités administratives régionales ou d’un nouveau niveau d’administration au-dessous de l’entité. Les difficultés ont concerné surtout l’incapacité des communes de plus petite taille, isolées et pauvres de s’acquitter des tâches qui leur sont assignées. Ces communes isolées faisaient souvent partie d’un établissement de grande taille, dont l’autre moitié appartient aujourd’hui à la Fédération. Compte tenu de l’« autodétermination » des établissements voisins, voire adjacents, et de l’absence de coopération fonctionnelle entre les entités, ces communes isolées de la RS continuent de demander instamment à Banja Luka des subventions d’urgence et des ressources supplémentaires pour être en mesure de payer les salaires et de s’acquitter de leurs fonctions essentielles. Compte tenu du manque de fonctionnalité géographique de l’entité RS et de l’isolement de certaines de ses communes par rapport à la capitale, les obstacles politiques et psychologiques à la coopération avec les communes proches (non serbes) de la Fédération devront finalement être surmontés, sauf si l’entité dispose de ressources suffisantes pour continuer à subventionner pendant encore longtemps les communautés insolvables.
Dans la Fédération, le gouvernement de l’entité maintient peu de contacts directs avec les communes, car il n’y a pas de ministère ou de département chargé exclusivement des collectivités locales. Les soixante-treize communes reconnues de l’entité sont réparties entre les dix cantons, dont chacun a sa propre législation en matière d’administration locale, comme on l’a vu plus haut. Le gouvernement de la Fédération n’est lié que par une courte législation sur les collectivités locales et, pour l’essentiel, délègue toutes les questions -- à l’exception des problèmes budgétaires et monétaires d’ampleur nationale, notamment le partage général des recettes collectées ou réclamées par l’entité -- aux parlements des cantons. Ces parlements adoptent à leur tour des lois pour créer des départements (ou des ministères) des finances et des affaires locales, qui exercent des fonctions de contrôle et d’audit, élaborent les politiques et, en fin de compte, servent d’arbitres en cas de problèmes municipaux.
Les taxes sur les entreprises, qui étaient en général acheminées des entreprises d’utilité publique vers les cantons et municipalités pourraient être -- et ont été -- réorientées par le gouvernement de l’entité vers la Fédération. La question des droits de propriété sur les anciens actifs d’Etat de la Bosnie-Herzégovine, les biens municipaux, les services d’utilité publique et les autres formes de propriété communale n’a pas été résolue, ce qui crée des incertitudes concernant une grande partie des sources de recettes municipales ainsi que les possibilités de développement économique. L’utilisation et la disposition finale de ces actifs continueront de faire l’objet de pressions de la part de groupes d’intérêt tant que n’auront pas eu lieu de grandes opérations de privatisation et de transformation en société.
Des tiraillements existent entre les communes des deux entités et l’administration des cantons ou de l’entité à propos des actifs des services d’utilité publique appartenant au pays ou à l’entité (eau, gaz, électricité etc.), qui doivent être réorganisés en sociétés par actions avant que la privatisation ou que d’importants apports de capitaux ne puissent avoir lieu. La question des droits de propriété sur les biens immobiliers et les infrastructures physiques dont ont hérités les entités ou sur les actifs appartenant encore à l’Etat de Bosnie-Herzégovine n’est toujours pas réglée. Ce ne sont pas simplement la valeur des actifs, leur cession et les recettes potentielles de la privatisation à long terme qui sont en jeu, mais aussi les budgets municipaux à court terme, qui dépendent des impôts et des autres redevances versées par ces entités quasi publiques.
Un autre point de tension évident entre les plus grandes municipalités et le gouvernement de l’entité concerne la prise en charge de certaines dépenses. Par exemple, les institutions de l’entité, comme les théâtres et les établissements d’enseignement secondaire, sont gérées avec des ressources de l’entité et sont inscrites dans son budget (comme c’est le cas des institutions des cantons et des fonds des cantons dans la Fédération). Cependant, les maires sont fortement incités par leurs administrés à verser des contributions sous forme de fonds municipaux pour la rénovation de ces institutions. Ainsi, un maire ne peut rejeter les demandes des directeurs des installations appartenant à l’entité qui souhaitent disposer de ressources pour rénover leurs infrastructures, conscient de l’existence d’une opinion publique très favorable aux activités de reconstruction. Cette ré affectation implicite des dépenses de rénovation de l’entité aux municipalités se retrouve dans la Fédération, où les institutions des cantons font appel aux budgets municipaux exactement pour les mêmes raisons.
Un aspect qui revêt plus d’importance pour l'appréhension des risques de conflit entre les municipalités et les échelons supérieurs de l’administration sont les articles 18 et 19 de la loi de la Fédération sur les collectivités locales. Le premier article déclare que les lois des cantons réglementent les aspects précis du financement des collectivités locales, les fonctions de ces collectivités, la participation directe des administrés, les organes administratifs municipaux, le patrimoine municipal, les impôts locaux et d’autres questions non couvertes par des lois de niveau supérieur. (Des réglementations temporaires, fondées sur la loi de la Fédération relative à l’administration locale, ont régi les tâches et responsabilités des collectivités locales durant la période 1995-99, c’est-à-dire avant que chaque canton n’adopte sa propre législation). L’affectation des recettes fiscales, établie par la loi sur le budget de la Fédération, entre les cantons et les communes est une source permanente de frictions (voir section 14 sur les financements locaux).
Il y a en général désaccord entre les cantons et les communes pour ce qui est de l’adéquation des recettes partagées et transférées ainsi que de la dotation en effectifs des institutions des cantons et des communes, qui sont essentiellement financées par le canton. En outre, comme en Republika Srpska, les institutions des cantons interviennent souvent auprès des maires pour obtenir des ressources en vue de la rénovation d’infrastructures, comme les établissements d’enseignement secondaire et les hôpitaux. Pour ce qui est des dépenses générales de rénovation, la législation des cantons est diverse, certains d’entre eux attribuant la responsabilité des grands projets d’équipement dans les secteurs de l’eau, de l’assainissement et de l’évacuation des déchets solides, pour n’en nommer que quelques-uns, au niveau municipal sans prévoir la fourniture de fonds supplémentaires. Dans d’autres cantons, ces dépenses, bien que prises en charge par les cantons, pèsent malgré tout sur les budgets municipaux.
11. Le contrôle, l'audit et la supervision des collectivités locales
Les parlements des cantons, comme les bureaux administratifs centraux dans les autres pays en transition, ont le droit de réexaminer les décisions adoptées par les conseils municipaux. Ils peuvent décider de la légalité des décisions et réglementations locales et ont le droit de les annuler. Ce pouvoir semble excessif mais, dans la pratique, il peut en fait être utilisé pour protéger les groupes ethniques minoritaires au sein d’une municipalité, si le canton considère qu’il s’agit là d’une priorité. L’Etat de Bosnie-Herzégovine et le gouvernement de l’entité de la Fédération n’interviennent pas autrement dans les activités des municipalités et n'exercent sur ces activités aucun autre contrôle.
Les fonctions de contrôle, d’audit et de supervision des collectivités locales varient en fonction des cantons et entre la Fédération et la Republika Srpska. La loi des cantons sur les collectivités locales détermine le ministre ou le département responsable de la supervision technique, fonctionnelle et financière des communes. De manière générale, il s’agit des ministères des finances et des collectivités locales des cantons. En Republika Srpska, ce contrôle est exercé par l’intermédiaire des ministères des finances et de l’administration locale de l’entité.
Les responsabilités en matière de contrôle juridictionnel des municipalités restent indéterminées : les représentants des collectivités locales ont indiqué à la Délégation du CPLRE qu’il y avait une très grande confusion dans ce domaine. Certains cantons de la Fédération se sont eux-mêmes autorisés à dissoudre des conseils locaux et à nommer des commissaires pour gérer des municipalités dans des conditions particulières. Le gouverneur a le droit de rejeter la légalité ou la constitutionnalité de la charte municipale : la décision finale relève du tribunal constitutionnel. Ce pouvoir de veto de la part de l’administration des cantons, conjugué à la capacité de répartir les recettes fiscales, permet aux cantons d’exercer un contrôle strict sur les municipalités, ce qui est à l’origine de divergences dans les communes où la majorité ethnique et politique est différente de celle du reste du canton. La situation est semblable en Republika Srpska, où le gouvernement de l’entité se réserve le droit de suspendre un président de conseil exécutif (maire), d'annuler les décisions locales ou de nommer des commissaires pour gérer les municipalités qui se trouvent dans une grave situation financière.
Le droit des cantons et de l’entité de la RS de réexaminer et d’annuler les décisions municipales pourrait conduire à des manipulations politiques, au gré des priorités budgétaires et autres des cantons ou des parlements de l’entité. Autrement dit, les contrôles administratifs et juridiques sont exercés par une partie défendant, entre autres, les intérêts budgétaires du niveau plus élevé d’administration. Une question importante qui se pose pour la Fédération est celle de savoir si c’est au canton ou à la l’entité qu’il appartient d’intervenir. Dans le cas où l’on détermine que ce rôle revient à l’entité, quel est le ministère ou quelle est l’agence qui devrait être chargé de lancer l’intervention ? En Republika Srpska, est-ce le ministère des finances ou le ministère de l'administration locale qui doit surveiller et lancer le processus d’intervention ?
12. La répartition des tâches entre les différents niveaux d’administration
Du point de vue de la répartition des tâches et de l’affectation des recettes, le véritable pouvoir est détenu par les cantons dans la Fédération et par le ministère de l'administration locale de l'entité en Republika Srpska. Dans l’un ou l’autre cas, il ne fait pas de doute que des questions comme les normes de résultats au niveau municipal, le recouvrement des impôts et le partage des recettes fiscales et le financement des dépenses de fonctionnement comme des dépenses d’équipement au niveau municipal sont réglées par la loi du canton sur le budget ou sur les collectivités locales et, en RS, au niveau ministériel par le biais de décisions administratives, de décrets, de règlements et, éventuellement, de textes législatifs.
Les tâches obligatoires énumérées dans les lois sur l’autonomie locale adoptées par les parlements des cantons reprennent essentiellement celles énumérées dans la loi de la Fédération. Cependant, le libellé et la définition de ces tâches ne sont pas très précis, permettant de grandes différences d’interprétation. En outre, une foule de normes techniques sectorielles impose aux collectivités locales des obligations de rénovation et de fonctionnement qu’elles ne peuvent pas satisfaire. Il y a des chevauchements en ce qui concerne les responsabilités opérationnelles, la propriété, les activités de rénovation et la maintenance. Chaque canton est libre d’ajouter d’autres tâches à celles déléguées par la Fédération ou de les préciser.
La loi de la Fédération assigne une série de fonctions générales aux administrations locales, aux municipalités et, dans quelques cas, aux villes. Les lois des cantons sur les collectivités locales leur attribuent des tâches supplémentaires ou plus précises. La nature ambiguë de ces responsabilités permet aux cantons d’imposer des obligations en matière de rénovation, mais les dispositions en question ne précisent pas qui embauche le personnel dans les dispensaires, les établissements scolaires ou les organismes sociaux. Dans la pratique, ces institutions sont essentiellement financées et gérées par les cantons.
La distinction entre les fonctions obligatoires et facultatives n’est pas aussi flagrante que les divergences entre les cantons concernant ce qui est attendu des communes et la nature peu claire des normes de résultats pour chaque tâche. Le fait que les cantons imposent aux communes de financer des dépenses de rénovation dans des installations sanitaires, sociales et éducatives appartenant aux cantons et gérées par ceux-ci ajoute encore à l’incertitude concernant quel échelon de l’administration est chargé de quelle tâche dans la Fédération. Dans nombre de cas, la propriété, la responsabilité opérationnelle et les tâches de rénovation sont partagées entre les municipalités, les cantons et l’entité dans la Fédération, ce qui rend difficile une nette distinction.
Le même schéma se répète en Republika Srpska, mais dans une moindre mesure, car il n’y a pas de différences régionales du fait de l’absence d’une administration autonome intermédiaire. En raison de la répartition géographique des communes, de leur petite taille et de la fragmentation dont elles font souvent l’objet (certaines parties des établissements sont situés dans la Fédération), les collectivités locales souffrent d’un problème d’économie d’échelle, qui rend difficile la réalisation de l’ensemble des tâches normalement confiées aux communes, quelle que soit leur taille. Ces tâches de caractère général sont étonnamment similaires à celles figurant dans la loi de la Fédération sur les collectivités locales et dans diverses lois des cantons sur les collectivités locales, adoptées à la fin de 1999. Les maires et les administrés sont souvent gênés par la distance qu’ils ont à parcourir pour régler leurs affaires dans la capitale de l’entité, Banja Luka, et les plus petites communes espèrent réaffecter certaines fonctions au niveau de l’entité. Cela est plus justifié en Republika Srpska que dans la Fédération, mais plus difficile, compte tenu des réalités géographiques de l’entité.
Si les communes de chaque entité peuvent comprendre un ou plusieurs établissements, on ne compte que quelques « villes » dans l’Etat de Bosnie-Herzégovine. Les principales d’entre elles, comme Sarajevo, Mostar et Banja Luka, comptent des administrations urbaines en plus des municipalités autonomes (districts) sur leur territoire, mais, dans les deux entités, ce niveau d'administration est assez faible, tributaire des transferts des municipalités qui le constituent. En outre, le statut et les compétences des villes et des capitales ne sont pas suffisamment réglementés et leurs relations avec les échelons supérieurs de l’administration ne sont pas claires.
Presque sans exception, les institutions traditionnelles gérées par les communes, les cantons et l’entité de même que les entreprises d’utilité publique rendent des services publics. Les autres prestataires de services publics, comme les co-entreprises et les sociétés privées, sont encore loin de représenter une véritable solution de remplacement aux institutions traditionnelles et aux entreprises publiques.
Les municipalités et les entreprises de services communaux en Bosnie-Herzégovine sont responsables de la majeure partie de l’infrastructure locale. Bien que l’on étudie la possibilité de l’octroi de concessions à des entreprises d’utilité publique pour attirer des capitaux et que l’idée de contracter des emprunts municipaux pour assurer un financement par la dette suscite un vif intérêt, aucune politique claire n’a été encore définie ni par l’Etat ni par l’entité quant à la question de savoir dans quelle mesure et comment on pouvait recourir à l’investissement privé pour contribuer au financement de l’infrastructure locale.
13. Les structures et le fonctionnement des administrations autonomes locales
Fondamentalement, les communes de la Fédération et de la RS élisent des représentants des partis inscrits sur une liste, les sièges étant répartis sur la base d’une représentation proportionnelle entre les « conseils » municipaux de la Fédération et les « assemblées » de la RS. Le nombre de représentant aux conseils/assemblées dépend du nombre d’électeurs inscrits dans la commune. Les conseils/assemblées choisissent ensuite un maire dans la Fédération et un président du conseil exécutif municipal en RS (bien que la loi électorale permette aussi une élection directe). Chaque membre du conseil/de l’assemblée a le droit de nommer un candidat et le maire/président est choisi à la majorité simple. Aussi bien dans la Fédération qu'en RS, le candidat qui arrive en deuxième place, et qui est généralement d’un parti différent de celui du maire/président, est nommé vice-président du conseil ou de l’assemblée.
A l’élection des maires et/ou présidents des conseils exécutifs font suite une série de nouvelles nominations de responsables administratifs municipaux et la désignation d’un conseil exécutif en RS sur la base de la représentation proportionnelle entérinée par l’élection municipale (le processus est le même au niveau de la ville aussi bien dans la Fédération qu'en RS). Le nouveau maire/président du conseil exécutif élu nomme les responsables des organes administratifs municipaux, chaque parti, chaque liste ou chaque indépendant gardant le droit de désigner des candidats pour ces postes administratifs, sur la base de la représentation proportionnelle. Dans les municipalités mixtes de la Fédération, ces différences au niveau des partis comportent également un élément ethnique.
Les conseils des cantons choisissent un président du canton et un président de l’assemblée de la même manière que les conseils municipaux, à la seule différence importante que les assemblées des cantons désignent aussi des gouverneurs dont la répartition reflète les résultats de l’élection.
Il est difficile d’évaluer la structure et le fonctionnement des bureaux municipaux en Bosnie-Herzégovine. Les dispositions constitutionnelles et les lois de la Fédération sur l'autonomie des cantons prévoient que les conseils locaux établissent leurs propres règles de fonctionnement, nomment le nombre et les types appropriés de fonctionnaires publics et établissent des commissions, des comités et d’autres structures pour mener à bien les missions assignées par la loi sur la Fédération et la législation spécifique sur les cantons. Il en va de même en Republika Srpska, où les assemblées locales sont tenues d’établir leurs règles de fonctionnement ainsi qu’une organisation qui permettent de faire face aux tâches confiées par le gouvernement de l’entité.
En outre, les structures administratives ainsi que les procédures de nomination politique font l’objet de réglementations centrales strictes, qui semblent être en contradiction avec les principes de l’article 6 de la Charte européenne de l'autonomie locale.
Les agents travaillant dans les administrations municipales sont soit des représentants des partis politiques, qui n’ont pas le statut permanent de fonctionnaires publics, soit des fonctionnaires publics, qui exercent essentiellement des tâches techniques et administratives. Les entreprises municipales et les services d'utilité publique n’emploient pas de fonctionnaires publics mais, à mesure que le statut juridique de ces entités quasi publiques sera précisé en termes de propriété du capital et de réglementation, leurs salariés auront un statut de plus en plus proche de celui de salariés d'entreprises privées.
Les institutions et départements municipaux s’acquittent de fonctions de gestion, de décision et de personnel semblables à celles des municipalités européennes. Mais, étant donné que l'on attend souvent des communes qu'elles prennent en charge les dépenses d’équipement des institutions des cantons ou de l’entité, leurs rôles vis-à-vis du canton et de l’entité (dans le cas de la Republika Srpska) n’ont pas été précisés. Autrement dit, les enseignants et les travailleurs sociaux peuvent être rémunérés pour le canton ou l’entité alors que le bâtiment dans lequel ils travaillent peut appartenir à l’échelon supérieur de l’administration ; on attend du département municipal compétent qu’il s’occupe des tâches de planification, de maintenance et de rénovation du capital.
Ces situations confuses seront nombreuses tant que tous les cantons n’auront pas précisé les rôles fonctionnels exacts des communes et, en Republika Srpska, tant qu’une compensation visant à tenir compte de l'éloignement géographique et de la faible importance des économies d’échelle - sous la forme, par exemple, d'une unité administrative régionale ou d’une affectation différente des ressources des tâches - n’aura pas été étudiée avec soin et mise en place.
14. Les difficultés financières des autorités locales
Un problème essentiel auquel se heurte le développement de la démocratie locale est celui des ressources financières. Les déficiences dans ce domaine sont la preuve ultime des graves carences du système de démocratie locale en Bosnie-Herzégovine. Dans le même temps, les informations qui suivent montrent clairement que le principe de l'adéquation des ressources financières des collectivités locales, énoncé à l’article 9 de la Charte européenne de l’autonomie locale, n’est pas bien respecté. Les collectivités locales se plaignent d’importantes difficultés financières, notamment d’un sérieux déséquilibre entre les tâches qui leur sont confiées et les ressources dont elles disposent.
Lorsqu’on analyse la situation financière au niveau infra national en Bosnie-Herzégovine, il ne faut pas perdre de vue que, dans la Fédération, ce sont les dix cantons qui entrent pour une part prépondérante dans les dépenses publiques et qu’au niveau national ce sont eux-aussi qui sont l’unité de dépenses la plus importante. Ces chiffres reflètent la réalité constitutionnelle selon laquelle les entités -- et au sein d’une entité les cantons -- occupent une place dominante dans les dépenses publiques et dans la réalisation des fonctions publiques, l’Etat n'ayant qu'un budget peu important et que quelques tâches à réaliser.
Les recettes infra nationales, aussi bien dans la Fédération qu'en Republika Srpska, sont les principales recettes publiques car l’Etat de Bosnie-Herzégovine dépend dans une large mesure des recettes fiscales qui sont partagés avec lui par les entités. Autrement dit, à l’exception de certains impôts indirects mineurs, les contributions au budget de l’Etat viennent essentiellement des deux entités. La Fédération contribue pour les deux tiers et la RS pour un tiers aux coûts de fonctionnement de l'Etat.
La loi sur les collectivités locales de la RS comme de la Fédération contient des dispositions précisant de façon explicite que les communes ont droit à des ressources financières appropriées pour mener à bien leurs tâches obligatoires ainsi qu’à des ressources supplémentaires pour financer les autres tâches qui leur sont confiées soit par l’entité soit par le canton. Dans la pratique, cela signifie que, dans les deux entités, elles peuvent à juste titre faire pression pour obtenir des subventions visant à couvrir les déficits de leur budget de fonctionnement et de leur budget d’équipement. Cette action extrabudgétaire post facto demande beaucoup d’efforts aux responsables municipaux et apparaît, pour les observateurs extérieurs, comme une procédure arbitraire et politiquement sensible.
Dans la Fédération, c’est le canton qui concentre les principaux pouvoirs financiers. Comme on l'a vu plus haut, la plupart des lois des cantons sur les collectivités locales datent de 1998 et 1999. La majeure partie de ces lois-cadres sont appliquées parallèlement aux lois budgétaires des cantons et aux décrets qui répartissent les recettes des cantons entre les cantons et les communes. Du point de vue de l’équité et de la comparaison, les différents degrés de responsabilité en matière de financement des dépenses, les pressions exercées en faveur du versement de subventions des déficits, le sous-financement des projets d’équipement et le laissez-faire général de l’administration fédérale faussent et rendent difficile toute généralisation quant à la nature des relations entre les cantons et les communes, sauf si les dix cantons sont considérés séparément.
Nombre des lois des cantons sur les collectivités locales sont aussi ambiguës que celle de la Fédération, ce qui se traduit par des malentendus et des interprétations créatives. Les lois, telles qu'elles sont interprétées mutuellement -- et parfois unilatéralement -- ne reflètent pas toujours l’intention première de leurs auteurs. La loi de 1996 sur l’affectation des ressources publiques au sein de la Fédération prévoit que les municipalités sont autonomes pour ce qui concerne la fiscalité locale, alors que, dans la pratique, chaque canton a adopté une loi spécifique déterminant la part des ressources collectées dans l’ensemble du canton qui sera transférée aux municipalités. Chaque canton a sa propre formule de partage des recettes qu’il peut modifier sur une base annuelle. En 1999, le partage typique des recettes s’est fortement infléchi vers un ratio de 80 :20 en faveur des cantons.
Chaque canton fixe de manière indépendante sa formule de partage des recettes fiscales chaque année dans sa loi budgétaire, répartissant les proportions changeantes du produit des deux principaux impôts affectés aux cantons, c’est-à-dire l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les biens et services. Dans certains cas, les cantons récupèrent aussi une partie de l’impôt sur les bénéfices des entreprises.
On notera que les communes dépendent des transferts des cantons et que la Fédération elle-même est tributaire des droits de douane et des droits d’accise, dont elle reverse une partie à l'Etat.
Plus de 43 pour cent des recettes des communes proviennent du partage des recettes fiscales avec les cantons. Il s’agit là, bien entendu, d’une moyenne nationale qui dépend de la proportion des trois impôts partagés que le canton transfère à l'échelon inférieur, le ratio d'endettement des cantons variant largement. Les redevances et les astreintes locales, dont certains revêtent la forme de redevances d’utilisation des installations sanitaires, ainsi que la catégorie des autres recettes, à savoir l'ensemble des impôts locaux de plus faible importance sur le capital, les petites entreprises, etc., représentent aussi des ressources non négligeables.
En Republika Srpska, la situation est identique, le gouvernement de l’entité partageant directement certaines recettes fiscales avec les municipalités. La principale différence avec la Fédération est que la loi budgétaire de l’entité fixe la part de l’impôt sur les ventes affectée aux communes à 30 pour cent, avec une part légèrement plus importante -- 35 pour cent -- pour les villes (qui regroupe plusieurs municipalités sur leur territoire). Les 70 pour cent restants (65 pour cent pour les villes) servent à alimenter le budget de l’Etat.
Cependant, le pourcentage des ressources des collectivités locales dans le budget global de la République ne peut être calculé car il n’y a pas de provisions globales pour les communes et leurs sources de revenu sont difficiles à identifier, compte tenu du grand nombre de textes concernant ces questions. Les impôts sont recouvrés et redistribués par l’intermédiaire d’une banque commerciale sous la supervision du Ministère des finances. Il n’y a pas de mécanisme spécifique de péréquation financière.
Les communes «en crise» peuvent recevoir un supplément de 5 pour cent sur les recettes partagées, encore que les critères de sélection soient assez arbitraires et assujettis à des négociations politiques. L’entité garde le produit des impôts sur les bénéfices des sociétés, alors que les impôts sur les travailleurs indépendants sont affectés à 30 pour cent aux communes. L'impôt immobilier est aussi affecté à 30 pour cent aux communes, alors que l’impôt sur le revenu des personnes physiques est conservé dans sa totalité par le gouvernement de l’entité. Les recettes des autres impôts et patentes ne sont pas partagées dans la plupart des cas, ces prélèvements étant effectués et utilisés dans la plupart des cas par l’échelon de l’administration qui les impose.
Les communes des deux entités peuvent obtenir des recettes sous la forme de redevances, astreintes, patentes et impôts locaux mineurs. Les impôts fonciers et les impôts immobiliers ne sont pas fondés sur la valeur mais sur la superficie évaluée en mètres carrés et sur la mesure dans laquelle les terrains sont utilisés à des fins résidentielles ou commerciales. Les recettes effectives tirées des impôts locaux par les deux entités se sont constamment maintenues au-dessous de 10 pour cent des recettes totales ces dernières années.
Les emprunts municipaux sont autorisés par la législation budgétaire aussi bien en RS que dans la Fédération. Si les emprunts par les cantons (dans la Fédération) et par les communes et les villes dans les deux entités sont autorisées, les dispositions et les politiques y afférentes ne sont pas claires. Par exemple, on ne peut dire avec précision dans certains cas si un canton, après avoir réexaminé un projet d’emprunt municipal, doit approuver cet emprunt expressément et si cette approbation constitue une garantie expresse. En outre, la loi budgétaire de la Fédération plafonne les emprunts municipaux à 20 pour cent du budget municipal annuel. Or, dans la pratique, il semblerait qu’aussi bien les responsables municipaux que les responsables des cantons interprètent une disposition mal libellée de la loi de la Fédération comme si elle concernait le service de la dette et non le plafonnement de l'endettement en valeur absolue.
Les obstacles à de véritables emprunts municipaux pour financer les dépenses d’équipement (en particulier dans la Fédération) sont nombreux. Certains cantons attribuent d’importantes responsabilités en matière opérationnelle et d’équipements aux communes sans fournir à celles-ci des recettes suffisantes. En outre, dans certains cantons, les parts des recettes contrôlées par les cantons attribuées au niveau local ont diminué. L’incertitude quant aux recettes et aux responsabilités municipales ainsi que l’attribution de tâches importantes sans financement adéquat n’augurent pas bien de la viabilité des municipalités, sans parler des emprunts municipaux.
Malgré une aide extérieure massive, la confiance dans la stabilité à long terme de l’Etat et de l’économie fait défaut. Bien que l’horizon de confiance s’élargisse, un environnement qui n’est pas perçu comme stable n'est pas très propice à des prêts à long terme.
En Bosnie-Herzégovine, les doutes quant à la stabilité et à la gestion des collectivités locales semblent peu de choses comparés aux préoccupations concernant le risque pays, mais, à mesure que la situation macroéconomique et politique se stabilise, la stabilité et la capacité au niveau local gagneront sans doute en importance.
Le processus actuel de privatisation pourrait avoir un effet négatif sur les communes, car les produits de la privatisation des biens municipaux n’échoueront pas dans les coffres des communes mais iront aux agences de privatisation menant les opérations.
Pour que puisse s'instaurer en Bosnie-Herzégovine une véritable démocratie aux niveaux local et régional, des changements de grande ampleur doivent intervenir dans les milieux politiques. Une administration efficiente, transparente et multiethnique devrait être établie à tous les niveaux pour mettre en œuvre les lois déjà adoptées.
Les lois devraient réglementer la nature et l'ampleur du contrôle que les échelons supérieurs exercent sur les collectivités locales ainsi que les relations entre les différents échelons de l’administration, et ces lois devraient être complétées par des structures juridiques permettant le règlement des différends entre les différents échelons de l’administration.
Il s’agit là de conditions indispensables au développement d’une véritable démocratie et leur établissement devrait figurer parmi les engagements contractés par le pays en vue de son intégration à l’Europe. Les différents organes du Conseil de l’Europe devraient soutenir ce processus au moyen de leurs structures et de leurs programmes d’assistance technique, juridique et administrative.
Le statut actuel de quasi- protectorat de la Bosnie-Herzégovine encourage l'action des forces démocratiques du pays dans ce processus et leur permet de bénéficier d'une aide ponctuelle, mais, dans une certaine mesure, il masque les répercussions les plus graves de la domination de la structure ethnique des partis politiques sur la vie politique, sociale et économique de la population. La possibilité de recourir à une procédure d’appel serait néanmoins souhaitable lorsque les décisions prises par des organismes de la communauté internationale commencent d’avoir un effet sur les autorités régionales et locales démocratiquement élues.
En outre, il ne faut pas oublier que la situation actuelle est simplement temporaire et que la priorité pour la Bosnie-Herzégovine est que les efforts déployés par les forces progressives du pays ainsi les mesures prises par la communauté internationale aboutissent à un processus durable de stabilisation démocratique et pas simplement à des solutions de pis aller pour faire face aux besoins actuels. Dans ce contexte, l’éducation -- formelle et informelle -- semble être le meilleur moyen de répandre les idées démocratiques.
L’enjeu essentiel auquel sont confrontées les municipalités de la Bosnie-Herzégovine est la reconstruction de la société civile locale du point de vue psychologique et physique, tout en assurant les services de base requis par la loi. La sous-traitance, la privatisation, l’implication des organisations non gouvernementales (ONG) dans la prestation de services et d’autres idées novatrices qui fonctionnent dans d’autres pays d’Europe centrale et orientale sont prématurées dans ce contexte. Les questions essentielles concernant les droits de propriété, la privatisation et la répartition des tâches, des recettes et des ressources doivent être résolues de façon plus permanente. Il faut espérer que ce sera pendant le cycle politique actuel de quatre années que les activités de reconstruction qui ont fait suite à la guerre céderont le pas à une meilleure participation des citoyens et des ONG à la prestation de services municipaux.
Contrairement à des pays comme la Pologne ou la Hongrie, où la décentralisation et l’autonomie municipale ont été adoptées comme antidote politique au système antérieur, ni la Bosnie-Herzégovine ni les deux entités qui la constituent ne semblent être très déterminées politiquement à faire progresser une véritable décentralisation jusqu’au niveau local. Bien que les budgets municipaux soient censés être autonomes, il n’est guère envisagé de façon généralisée de faire des communes des acteurs indépendants pouvant décider de leurs priorités d’investissement et de leur financement (cela est particulièrement vrai dans la Fédération), ni de faire intervenir des institutions financières privées pouvant se faire concurrence pour la levée de capitaux et la réalisation d’investissements. Attirer des capitaux privés pour financer l’infrastructure locale est considéré comme un objectif souhaitable, mais les choix politiques nécessaires pour ce faire ne sont guère appréhendés.
Les questions à résoudre dans le domaine du financement local sont la clarification des normes de résultats pour les fonctions municipales, la prise d’engagements à long terme à l’égard de certaines formules de partage des recettes, une définition plus précise des charges en matière de rénovation des infrastructures physiques et l’introduction de la transparence dans les systèmes de subventions à la construction et de subventions aux déficits administrées par les cantons. Bien évidemment, ces décisions dépendent du maintien de délicats équilibres ethniques ainsi que de la transparence dans les cantons mixtes et dans les communes où le groupe ethnique dominant est différent de la majorité ethnique au niveau du canton.
En supposant que les deux entités de Bosnie-Herzégovine continuent le processus de redressement qui a suivi la guerre et que le système politique imposé par les Accords de Dayton perdure à long terme, avec le retrait graduel de l’administration de l’ONU et des forces militaires étrangères, la politique des collectivités locales devra être améliorée de façon continue. Un dialogue entre les autorités sur les mesures à prendre permettrait sans doute de commencer à résoudre certaines de ces questions, avec une re-professionnalisation progressive des élites gouvernementales, l’émergence des ONG et l’incorporation des économies noire et grise dans le secteur visible et fiscalisé.
Compte tenu de l’ensemble des points qui ont été soulignés, des inadéquations qui ont été observées et des propositions qui ont été présentées dans ce rapport, il semble nécessaire de demander aux autorités de Bosnie-Herzégovine de prendre en compte plusieurs recommandations qui permettraient au pays de développer une véritable démocratie locale et régionale. Cela est indispensable pour satisfaire aux normes européennes et devrait faire partie intégrante des engagements que prendra la Bosnie-Herzégovine dans le cadre de sa procédure d’adhésion au Conseil de l’Europe. Ces recommandations devraient être appliquées dans un certain délai, fixé par accord mutuel, et leur mise en œuvre devrait être suivie par le Conseil de l’Europe, comme le sont tous les engagements pris par le pays dans la perspective de son intégration à l’Europe.
Annexe - Mission en Bosnie-Herzégovine de la délégation du CPLRE chargée de la mise à jour du rapport sur la démocratie locale et régionale, 2-6 octobre 2001
LE CONGRES / RECOMMANDATION 103 (2001) / 9 novembre 2001 Activities

References: art. 4
 l'article 3
 l'article 8
 l'article 11
 l'article 4
 l'article 6
 l'article 8
 l'article 8
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