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Timestamp: 2020-01-22 04:32:11+00:00

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﻿ SENTENCIA T-569 DE MAYO 31 DE 2001
SENTENCIA T-569 DE 31 DE MAYO DE 2001
CONTENIDO:PRECEDENTE JUDICIAL. OBLIGATORIEDAD PARA AUTORIDADES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:356 DE AGOSTO DE 2001, PÁG.1588
Sentencia T-569 de mayo 31 de 2001
SENTENCIA NÚMERO T- 569 DE 2001
Ref: Expediente T-365262
Acción de tutela instaurada por Germán Eduardo Palacio Zúñiga contra la dirección ejecutiva de administración judicial.
Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo de dos mil uno.
La séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de las facultades, en particular las previstas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente
en el proceso de revisión de los fallos proferidos por la sección primera, subsección B del tribunal administrativo de Cundinarmarca y la sección tercera de la Sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela instaurada por Germán Eduardo Palacio Zúñiga contra la dirección ejecutiva de la administración judicial.
El demandante, quien ocupa el cargo de abogado asistente de la oficina de asesoría jurídica de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, indica que tomó posesión de dicho cargo, en provisionalidad, el 15 de mayo de 1998. Que debido a que acreditó los requisitos indicados en el Acuerdo 371 de octubre de 1998 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, fue nombrado en propiedad para el mismo cargo el día 12 de noviembre de 1998, mediante Resolución 610 de la misma fecha.
De conformidad con el Acuerdo 250 de 1998 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el cargo de abogado asistente de la oficina de asesoría jurídica de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura es equivalente, para todos los efectos, al cargo de magistrado auxiliar (art. 1º, par. 2º).
Mediante Decreto 664 de 1999, se creó una bonificación por compensación para algunos cargos de la rama judicial, entre ellos los magistrados auxiliares. Señala que a pesar de que ocupa un cargo equivalente al de magistrado auxiliar, dicha bonificación no le ha sido cancelada.
El día 6 de junio de 2000, solicitó a la dirección ejecutiva de administración judicial que, de cuerdo con lo dispuesto en la Sentencia T-439 de 2000, de la Corte Constitucional, se le hiciera efectivo el pago de la bonificación establecida mediante el citado Decreto 664 de 1999.
Mediante Resolución 1080 del 9 de junio de 2000, la dirección ejecutiva de administración judicial negó la petición presentada por el demandante. En su concepto, el demandante no reúne los requisitos establecidos en el citado decreto para se merecedor de la bonificación. Explica que el Acuerdo 250 de 1998, que hizo equivalentes los cargos de magistrado auxiliar y el cargo que ocupa el ciudadano Palacio Zúñiga, estableció como requisitos mínimos para el cargo de abogado asistente de la oficina de asesoría jurídica de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, tener título de abogado y experiencia profesional no inferior a 8 años, con posterioridad a la obtención del título. Estos requisitos, agrega, son idénticos a los exigidos a los magistrados de tribunal, de acuerdo con lo estipulado en el numeral 3º del artículo 128 de la Ley 270 de 1996 estatutaria de administración de justicia. Tales requisitos, además, son exigibles a los magistrados auxiliares, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º del Decreto 2280 de 1989.
El parágrafo único del Decreto 664 de 1999 establece que:
“En todo caso para tener derecho a la bonificación por compensación de que trata el presente decreto se deberán reunir los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios para ejercer el cargo”.
En el caso del peticionario, precisa la demandada, éste obtuvo el título de abogado el 12 de marzo de 1993; que se posesionó el 12 de noviembre de 1998 por cuanto acreditó los requisitos establecidos en el Acuerdo 371 de 1998. El artículo 1º de dicho acuerdo dispuso:
“Establécese la siguiente equivalencia para los empleos de la Sala Administrativa y de la dirección ejecutiva de la administración judicial en los que se exija como requisito el título de postgrado, salvo respecto de aquellos cuyos requisitos estén previstos en la ley:
El título de postgrado y su correspondiente formación académica por tres (3) años de experiencia profesional específica o relacionada siempre que acredite el título de formación universitaria”.
En concepto de la dirección ejecutiva de administración judicial este acuerdo no se aplica al cargo que ocupa el demandante, “en consideración a que la equivalencia allí señalada se predica en cargos donde se exija postgrado y que los requisitos no estén determinados”.
De otra parte, aduce que “independientemente de la aplicación del Acuerdo 371 antes citado, el disfrute de la bonificación por compensación fue condicionado al cumplimiento de unos requisitos impuestos para el cargo al momento de entrar en vigencia el Decreto 664 de 1999 y que no corresponden, ni forzosamente deben corresponder a los exigidos o acreditados al momento de la posesión, toda vez que por interés general tales requisitos pueden variar con el transcurso del tiempo”.
Finalmente, en relación con la Sentencia T-439 de 2000, precisa que en dicha oportunidad se “reconoció al amparo al derecho a la igualdad de modo individual, subjetivo y concreto al tutelante..., no siendo posible hacerlo extensivo por vía administrativa a personas diferentes en similar situación”.
2. Demanda de tutela.
El día 15 de junio de 2000 Germán Eduardo Palacio Zúñiga interpone acción de tutela, como mecanismo transitorio, contra la dirección ejecutiva de administración judicial, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su concepto, las actuaciones antes descritas, violan su derecho fundamental a la igualdad ante la ley y el principio de favorabilidad laboral.
En su opinión, se encuentra en idéntica situación de hecho que los restantes magistrados auxiliares y cargo equivalentes. Sin embargo, en razón a una errada interpretación de la demandada, que no tuvo en consideración que “la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, al nombrarme y posesionarme en propiedad, mediante actos administrativos vigentes, aplicando el Acuerdo 371 de 1998, extendió el ámbito de aplicación del mencionado acto administrativo al cargo de abogado asistente”, no le es reconocido dicho pago. El cual estima obligatorio, cuando la Corte, en Sentencia T-439 de 2000, ordenó el pago a una persona que “se encontraba en una situación igual a la mía. De ahí que, tal como se indicó en la Sentencia SU-400 de 1997, ante los mismos hechos, han de aplicarse las mismas reglas.
La demandada, explica el peticionario, desconoce el principio de favorabilidad laboral cuando, ante la duda sobre las normas válidas para verificar los requisitos, apela al Acuerdo 250 de 1998, en lugar del Acuerdo 371 de 1998, que le resultaba favorable a sus intereses. El artículo 53 de la Carta, recuerda, obliga a aplicar la norma más favorable al trabajador, en caso de duda.
Durante el trámite de la tutela, presenta copia informal de la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, a favor de Fabio Ospitia Garzón, por hechos que, en su concepto, son similares a su situación.
3. Sentencias objeto de revisión e impugnación.
3.1. Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección primera, subsección A
Mediante decisión del 29 de junio de 2000, la subsección A, de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, deniega la tutela. En primera medida, anota que contra la resolución de la dirección ejecutiva de administración judicial procede el recurso de reposición y que cabe intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Con todo, dado que el demandante manifestó interponer la tutela como mecanismo transitorio, el tribunal se detiene a analizar la posible violación del derecho a la igualdad, que alega el demandante.
Dos razones lo llevan a desestimar la existencia de un trato desigual. De una parte, que las situaciones de Fabio Ospitia Garzón (sentencia allegada al expediente) y de Héctor Javier Alarcón Granobles (Sent. T-439/00), son distintas a las del demandante, en razón a que ellos tenían situaciones consolidadas antes de que entrara en vigencia la Ley 270 de 1996, la cual, según según precisó la Corte Constitucional, es la que define los requisitos para ser magistrado.
De otra parte, que la norma aplicable para el caso del demandante es la Ley 270 de 1996, “pues su posesión en el cargo que actualmente desempeña (mayo 15/98), que se asimila al de magistrado auxiliar, ocurrió casi dos años después de estar en vigencia dicha norma”. El tribunal verificó que, al momento de interponer la tutela, el accionante únicamente acreditó experiencia profesional por 7 años, 3 meses y 17 días, de lo que se deriva que no tiene derecho a la bonificación.
Por último considera que el principio de favorabilidad no es un derecho fundamental, sino “un criterio para interpretar las fuentes formales del derecho cuando exista duda sobre su aplicación”.
En concepto del demandante, al a quo se equivoca en su análisis cuando parte de la idea de que en su caso se aplica la Ley 270 de 1996, pues la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de las facultades previstas en la misma Ley 270 de 1996, estableció requisitos especiales para el ejercicio de su cargo, al aplicar el Acuerdo 371 de 1998. Tales requisitos debieron ser tenidos en cuenta al aplicar el Decreto 664 de 1999, que precisamente reconoce la existencia de requisitos de origen reglamentario.
En cuanto al principio de favorabilidad, señala que la Corte Constitucional ha considerado que “la falta de aplicación del principio fundamental de la favorabilidad laboral por parte de los jueces y funcionarios administrativos contrae un desconocimiento flagrante de los derechos fundamentales de los trabajadores”. Su afirmación se apoya en una cita, de la cual no se indica la fuente. Por lo tanto, concluye, la dirección ejecutiva de administración judicial ha debido, ante la duda sobre el cumplimiento de los requisitos, aplicar el principio constitucional en mención.
3.3. Sentencia de la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
En sentencia del 10 de agosto de 2000, la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó el fallo del a quo. En primera medida, le recuerda al demandante que contra el acto de la dirección ejecutiva de administración judicial proceden recursos judiciales distintos de la tutela. Así mismo, en relación con la existencia de un perjuicio irremediable, se limita a señalar que “de los hechos narrados no se advierte en qué consiste el perjuicio irremediable que atente contra sus derechos fundamentales”.
Finalmente, expresa su apoyo a la tesis del a quo sobre la circunstancia de que el demandante no cumple con las condiciones establecidas en el Decreto 664 de 1999 para hacerse acreedor de la bonificación, pues no ha probado que cumple con los requisitos exigidos por la ley estatutaria de la administración de justicia.
1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-9 de la Constitución Política y los artículos 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para revisar los fallos emitidos en el proceso de la referencia.
2. El demandante considera que ha sido objeto de un trato discriminatorio, ya que habiendo sido posesionado, cumpliendo con los requisitos legales (Acuerdos 250 y 371 de 1998 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), en un cargo que se asimila al de magistrado auxiliar, la dirección ejecutiva de administración judicial le ha sido negado el derecho a la bonificación por compensación, creada mediante Decreto 664 de 1999, prevista para varios cargos, entre ellos los magistrados auxiliares y sus equivalentes. Solicita que se le aplique la jurisprudencia fijada en la Sentencia T-439 de 2000, por cuanto en su concepto, se trata de situaciones idénticas.
La entidad demandada, al igual que los jueces de instancia, consideran que el demandante no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 270 de 1996 estatutaria de administración de justicia y que, por lo tanto, se aplica el parágrafo del artículo 1º del mencionado Decreto 664, que exceptúa del derecho a la bonificación a quienes no cumplan con los requisitos legales y reglamentarios. En tales condiciones, no existe violación alguna al derecho a la igualdad.
Corresponde a la Corte determinar si el presente caso es fácticamente idéntico al que se consideró en la Sentencia T-439 de 2000, en cuyo evento deberá ordenarse la aplicación de la misma jurisprudencia. En caso negativo, habrá de establecerse si la decisión adoptada por la demandante viola el derecho fundamental a la igualdad.
3. La Corte Constitucional ha señalado en múltiples ocasiones que los jueces están obligados a acatar los precedentes que fijen sus superiores. Así, en Sentencia T-566 de 1998 precisó que si bien es cierto que la tutela, no tiene efectos más allá del caso objeto de controversia, la ratiodecidendi, constituye un precedente de obligatorio cumplimiento para las autoridades judiciales (1) , quienes únicamente pueden apartarse de la postura de la Corte cuando se “verifica que existen hechos en el proceso que hacen inaplicable el precedente al caso concreto” (2) , o que “existan elementos de juicio no considerados en su oportunidad por el superior, que permitan desarrollar de manera más coherente o armónica la institución jurídica” (3) , en cuyo caso se exige una “debida y suficiente justificación” (4) . En la mencionada Sentencia T-566 de 1998, sostuvo:
(1) Sentencia T-1625 de 2000, M.P. Martha Sáchica Méndez.
“Claro está que se podría argumentar que las sentencias de la Corte referidas a este punto han sido sentencias de tutela y que, por lo tanto, se aplican al caso particular y no hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, es decir, que no son vinculantes para otros procesos. Sin embargo, esta corporación ya ha precisado en distintas ocasiones que en el caso de las sentencias de tutela la Corte actúa como tribunal de unificación de jurisprudencia, y que los jueces que consideren pertinente apartarse de la doctrina fijada en esas providencias, en uso de su autonomía funcional, deben argumentar y justificar debidamente su posición (5) . De lo contrario, es decir si cada juez pudiera fallar como lo deseara y sin tener que fundamentar su posición, se vulneraría abiertamente los derechos de los ciudadanos a la igualdad y de acceso a la justicia. El primero, porque la aplicación de la ley y la Constitución dependería del capricho de cada juez —y se habla de capricho precisamente para referirse a los casos en los que los jueces no justifican por qué se apartan de la jurisprudencia de unificación—, de manera tal que casos idénticos o similares podrían ser fallados en forma absolutamente diferente por distintos jueces e incluso por el mismo juez. Y el segundo, en la medida en que las decisiones de la Corte y su interpretación de la Constitución serían ignoradas por los jueces, en contra del derecho de los asociados a que exista una cierta seguridad jurídica acerca de la interpretación de las normas”.
(5) Ver al respecto, por ejemplo, las sentencias T-123 de 1995, T-260 de 1995 y T-175 de 1997.
En los casos contenciosos, la ratio decidendi guarda relación directa con los hechos sometidos a consideración del juez (6) pues, a partir de la situación fáctica tenida en cuenta por el juez, éste precisa el sentido de la norma jurídica, configurándose una norma (regla), de origen judicial, derivada de la disposición positiva (7) . Las posibilidades de creación de estas normas, cabe señalar, no es infinita, pues el ámbito de decisión judicial se encuentra limitado por el texto de la norma positiva. Las técnicas y métodos de interpretación, que no se limitan a los establecidos en el Código Civil y en la Ley 153 de 1887, imponen cánones interpretativos, que permiten determinar si el sentido que se atribuye a la norma, realmente es correcto. Así las cosas, la ratiodecidendi, además de ser el fundamento normativo (8) de la decisión judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación —y, por ende, la correcta aplicación— de una norma.
(6) Ver Sentencia SU-47 de 1999.
(7) En la Sentencia SU-47 de 1999, la Corte sostuvo que “únicamente el principio general que sirvió de sustento directo para resolver el caso, esto es la ratiodecidendi, puede aspirar a convertirse en precedente vinculante, mientras que las otras opiniones incidentales, al no estar inescindiblemente ligadas al asunto planteado al juez, a lo sumo tienen un valor pedagógico y persuasivo”.
(8) En la Sentencia SU-47 de 1999, se precisó que: “por su parte, la ratio decidendi es la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”.
Esta definición de la correcta interpretación y aplicación de una norma, frente a un caso concreto, tiene por efecto que todo funcionario, no sólo judicial, está en la obligación de aplicar e interpretar las normas, en el sentido dictado por el juez, de igual manera, en todo evento en el cual la situación fáctica concuerde, en lo esencial, con los hechos considerados al construirse la ratiodecidendi la situación fáctica concuerde, en lo esencial, con los hechos considerados al construirse la ratio decidendi.
4. En la Sentencia T-439 de 2000, se consideró la situación de una persona que se posesionó en un cargo asimilado a magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, antes de que se expidiera la Ley 270 de 1996 —estatutaria de administración de justicia—, la cual impone requisitos para ocupar el cargo, que no cumplía. La Corte concluyó que no resultaba admisible que se aplicaran retroactivamente las disposiciones de dicha ley, desconociéndose el principio de favorabilidad (indubio pro operario) y el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, al demandante. Además, dicha aplicación inconstitucional de la ley estatutaria de administración de justicia, concluyó la Corte, desconoció el principio de dignidad humana, presentándose una situación en la que se evidenciaba, día a día, un perjuicio iusfundamental que requería de la protección transitoria mediante la tutela.
En el presente case, par el contrario, se observa que el demandante, tal como lo indican los jueces de instancia, ingresó a la rama judicial cuando ya se había expedido la Ley 270 de 1996, razón por la cual le eran exigibles las condiciones fijadas en ella, para ocupar el cargo. Resulta claro, por lo tanto, que se trata de una situación fáctica distinta y, por lo mismo, no le es aplicable la ratio decidendi de la Sentencia T-439 de 2000.
Ahora bien, podría objetarse que el presente caso guarda similitud, por cuanto está en discusión si se le aplican las reglas establecidas en la Ley 270 de 1996 o las que se fijaron mediante el Acuerdo 371 de octubre de 1998 del Consejo Superior de la Judicatura. Es decir, se podría sostener que en ambos casos se está frente a una duda sobre la norma aplicable al caso concreto. Sin embargo, esta aproximación no es correcta, ya que en la Sentencia T-439 de 2000 la duda era el resultado de aplicar retroactivamente una norma sobre requisitos para ocupar un cargo público, mientras que en el caso que revisa la Corte, está en discusión cuál es la norma vigente al momento de posesionarse el demandante, que regula su situación personal. El demandante se apoya en el Acuerdo 371 de 1998, mientras que la demandada en la ley estatutaria de administración de justicia y en el Acuerdo 250 de 1998. De esta clase de controversias no se desprende, en principio, violación de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Se trata, antes bien, de un típico caso cuya solución debe buscarse en las vías judiciales ordinarias.
Por lo expuesto, se confirmarán las decisiones de instancia.
Obligatoriedad de la jurisprudencia de la Corte frente a las autoridades administrativas.
5. La Corte se pronunciará sobre otra situación que surge de los hechos de la demanda, relacionada con el alcance de las sentencias de tutela. La entidad demandada, le indicó al demandante que la jurisprudencia de la Corte fijada en la Sentencia T-439 de 2000 no era aplicable al caso, pues las decisiones de tutela únicamente tienen efectos interpartes.
Si bien es cierto que la solución (parte resolutiva) de una sentencia de tutela únicamente tiene efectos interpartes, no puede sostenerse lo mismo de la ratio decidendi del fallo. En la medida en que la ratio decidendi constituye una norma, en los términos indicados en el fundamento jurídico 3 de esta decisión, necesariamente adquiere alcance general, pues es obligatoria su aplicación en todos los casos que se subsuman dentro de la hipótesis prevista por la regla judicial, como lo exige el respeto por el derecho a la igualdad en la aplicación del derecho (C.P., arts. 13 y 29).
La obligatoriedad del precedente es, usualmente, una problemática estrictamente judicial, en razón a la garantía institucional de la autonomía (C.P., art. 228), lo que justifica que existan mecanismos pare que el juez pueda apartarse, como se recordó en el fundamento jurídico 4, del precedente. Este principio no se aplica frente a las autoridades administrativas, pues ellas están obligadas a aplicar el derecho vigente (y las reglas judiciales lo son), y únicamente están autorizadas —más que ello, obligadas— a apartarse de las normas, frente a disposiciones clara y abiertamente inconstitucionales (C.P., art. 4º). De ahí que, su sometimiento a las líneas doctrinales de la Corte Constitucional sea estricto. En la tutela T-566 de 1998, se precisó al respecto:
“Lo señalado acerca de los jueces se aplica con más severidad cuando se trata de la administración, pues ella no cuenta con la autonomía funcional de aquéllos. Por lo tanto, el Instituto de los Seguros Sociales debió haber inaplicado la norma mencionada o haber justificado adecuadamente por qué no se ajustaba la jurisprudencia de la Corte en este punto” .
De ahí que si la autoridad administrativa pretende apartarse de las decisiones de la Corte Constitucional, debe justificar, con argumentos contundentes, las razones por las cuales no sigue la posición del máximo intérprete de la Constitución.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
1. CONFIRMAR las sentencias proferidas en el asunto de la referencia por la subsección A, de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 29 de junio de 2000 y por la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 10 de agosto de 2000.
2. LÍBRESE por la secretaría, la comunicación prevista el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 128
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 53
 resolución 
 artículo 241
 artículo 1
 artículo 36