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Sala de lo contencioso administrativo seccion primera
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Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015).
Se niega la nulidad de la expresión
Por la cual se adopta el contenido del Formulario Único o Planilla Integrada de Liquidación de Aportes”
y pensión
los Organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas
Ella permite mantener la disposición atacada, liberándola de sus características viciadas
CONSEJERA PONENTE: DOCTORA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ.
REF: Expediente núm. 2008-00217-00.
FERNEY ANDRADE SALINAS RIAÑO
“Por el cual se adopta el contenido del Formulario Único o Planilla Integrada de Liquidación de Aportes”
“y pensión”
Se niega la nulidad de la expresión “y pensión” contenida en el artículo 1° de la Resolución 0634 de 6 de marzo de 2006, “Por la cual se adopta el contenido del Formulario Único o Planilla Integrada de Liquidación de Aportes”, siempre que se interprete conforme a las normas superiores y a los lineamientos que la Corte Constitucional ha previsto para los trabajadores independientes que no tienen ingresos que les permita cotizar de manera integral.
Del recuento anterior se tiene que si bien en un principio los trabajadores independientes estaban obligados a cotizar al Sistema General de Pensiones, tanto el Legislador como la Administración, atendiendo la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, han atemperado la norma, de manera que a quien se encuentre en la situación de trabajador independiente cuyos ingresos no le permitan cotizar para pensión, le está permitido mantener su vinculación al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud o bien afiliarse al Régimen Subsidiado con la opción de cotizar al Sistema General de Pensiones u optar por acceder al Sistema de Beneficios Económicos Periódicos BEPS1.
Por lo anterior, no es procedente declarar la nulidad de la expresión “y pensión”, contenida en el artículo 1º de la Resolución núm. 0634 de 2006, que señala: “Si el tipo de cotizante es Independiente, está obligado a aportar a salud y pensión”, entre otras razones porque de hacerlo, como lo pretende el actor, traería como consecuencia la eliminación, o por lo menos la no obligatoriedad de afiliación de todos los trabajadores independientes al Sistema de Pensiones, lo cual iría contra la Constitución y la Ley y por lo mismo contra todos los principios que gobiernan la Seguridad Social en Colombia, antes enunciados.
Las normas que han morigerado la obligatoriedad de la afiliación al Sistema de Pensiones se han referido únicamente, a la población trabajadora independiente que tiene un ingreso que no le permite cotizar a éste; desde luego quienes dentro de este grupo se encuentran en el Régimen Contributivo de Salud y tienen capacidad de pago, están obligados a hacerlo de acuerdo con sus ingresos, y es por ello que el Formulario Único o Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, conocido como PILA, adoptado por la Resolución parcialmente acusada, es una herramienta que permite verificar la veracidad y consistencia de los datos que informa el cotizante.
En consecuencia, bajo la interpretación que se da en esta sentencia a la expresión demandada, no se considera que exista violación de los artículos 2, 11, 13 y 49 de la Constitución Política, por cuanto la expresión acusada “y pensión” como aporte que se exige a los cotizantes independientes, contenida en el artículo 1º de la Resolución núm. 0634 de 2001, responde a las normas de superior jerarquía en que se funda, las cuales han ido cambiando conforme a los lineamientos de la Corte Constitucional; luego la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes debe permitir hacer solamente los pagos que la Ley y la Jurisprudencia Constitucional exigen, y de ser necesario, este instrumento se debe adecuar.
En consecuencia, apoyada la Sala en el principio del efecto útil de la norma y para conservar su legalidad, se denegará la nulidad de la expresión “y pensión”, siempre que ésta se interprete ajustada a la Ley que ha sido cambiante, conforme ya se observó, y a los lineamientos que la Corte Constitucional ha previsto para los trabajadores independientes que no tienen ingresos que les permita cotizar de manera integral.
Esta forma de modular los fallos ha sido utilizada por la Corte Constitucional y por esta Corporación.
En efecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 16 de junio de 20092, sostuvo:
“Frente a esta situación la Sala considera, apoyada en los principios del efecto útil de las normas y el de conservación del derecho, en virtud de los cuales se destaca y acentúa la idea de que en la producción normativa se invierte un esfuerzo administrativo, jurídico y político que vale la pena conservar, que se deben y pueden modular las sentencias de validez, cuando se encuentre algún sentido a la norma controlada que se ajuste al derecho vigente, de modo que, por esta vía, se logran dos propósitos: i) eliminar del ordenamiento jurídico las interpretaciones y aplicaciones que vulneran el derecho –exclusión total de la ilegalidad, para mantener aséptico el ordenamiento jurídico-, y ii) se conserva exclusivamente la aplicación e interpretación ajustada a la constitución o la ley –inclusión plena de la legalidad, para mantener dinámico el ordenamiento jurídico3.
Esta actitud también conserva al juez administrativo dentro de la esfera de legalidad que debe observar, en el ejercicio de sus funciones, pues lo que le ordena la Constitución y la ley es que controle la legalidad de los actos administrativos que examina, lo cual realiza con más perfección cuando modula las sentencias, toda vez que no siempre las situaciones que se presentan a sus ojos son blancas o negras, esto es, válidas o nulas –y menos en la compleja realidad jurídica que se vive-, y con esta técnica obtiene mayor provecho para ejercer el control de la administración pública moderna”.
En la misma providencia, la Sala Plena mencionó como un antecedente normativo de la modulación de su sentencia, el artículo 170 del C.C.A. cuyo tenor es:
“ARTÍCULO 170. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas.” (Negrillas fuera de texto)
A su vez, esta Sección mediante sentencia de 23 de febrero de 2012 (Expediente núm. 2007-00003-00, Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno, reiteró la posición de la Sala Plena antes transcrita. En esta oportunidad la Sección dijo:
“Considerando que existe una interpretación de las disposiciones atacadas de la Resolución 2933 de 2006 que se ajusta al ordenamiento jurídico la decisión que se adopte deberá eliminar del ordenamiento jurídico solo la interpretación que le es contraria manteniendo la que se ajusta a el.
En casos semejantes la jurisprudencia del Consejo de Estado Francés ha acudido de tiempo atrás al recurso de la nulidad parcial cualitativa, sobre el cual la doctrina ha precisado que no busca con la misma eliminar la norma sino sustraer de ella una carga normativa ilegal.
Igualmente ha señalado que un acto administrativo, como todo acto jurídico, conforma un ensamble complejo, que no puede reducirse a una realidad unívoca, de manera que si el continente puede resultar forzosamente único, el contenido, al contrario, puede recubrir una realidad jurídica plural y múltiple. Un mismo texto puede entonces contener una pluralidad de enunciados normativos. Desde el punto de vista del significado, la norma no se identifica formalmente a través de un artículo o de un texto determinado sino que supone, para ser identificada, una operación intelectual de interpretación. En consecuencia, la técnica de anulación parcial de carácter cualitativo no se enfoca en un elemento formalmente identificado del contenido del acto (artículo, frase, palabra) sino en la significación contenida en ella o en un efecto particular que ella implique. El acto demandado ante el contencioso, es así modelado y trabajado por el juez, que expurga los elementos ilegales. Así mientras la nulidad parcial que se ha denominado cuantitativa se refiere a una operación meramente material que recorta la norma, la nulidad parcial cualitativa constituye, por el contrario, una modalidad más sutil de sanción de los actos ilegales. Ella permite mantener la disposición atacada, liberándola de sus características viciadas. Si bien esta técnica es a primera vista menos espectacular que la de cercenar una parte del contenido material del acto administrativo, ella produce sin embargo efectos notables, modificando la norma atacada para enmarcarla en el sentido de la legalidad4”. (Resalta la Sala)
Actor: FERNEY ANDRADE SALINAS RIAÑO.
Decide la Sala en única instancia, la demanda presentada por el ciudadano FERNEY ANDRADE SALINAS RIAÑO, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., contra la expresión “y pensión”, contenida en el artículo 1° de la Resolución núm. 0634 de 6 de marzo de 2006, “Por el cual se adopta el contenido del Formulario Único o Planilla Integrada de Liquidación de Aportes”, expedida por el Ministerio de la Protección Social.
I.- LA DEMANDA.
I.1- Solicita el actor que se declare:
- La nulidad por inconstitucionalidad de la expresión “y pensión”, contenida en el artículo 1º de la Resolución núm. 0634 de 2006, expedida por el Ministerio de la Protección Social, por cuanto le restringe el acceso a la salud a los trabajadores independientes.
I.2- En resumen, el actor presenta los siguientes hechos:
El Gobierno Nacional por medio del Decreto 3667 de 2004 dictó disposiciones sobre el pago de aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social Integral, considerando que la Ley establece la obligación de efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y aportes parafiscales al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, a las Cajas de Compensación Familiar y a la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, y para facilitar su cumplimiento estableció mecanismos de pago adecuados y eficientes.
Con base en los anteriores fundamentos creó una Planilla o Formulario Único Integrado para la autoliquidación y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales, y estableció como fecha límite para realizarlo el 1o. de febrero de 2005, fecha que fue pospuesta para el 30 de junio de 2005, mediante el Decreto 187 de 31 de enero de 2005.
El Gobierno Nacional a través del Decreto 1465 de 11 de mayo de 2005, entre otras, estableció los requisitos obligatorios que debe contener la Planilla Única Integrada, para el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social por medios electrónicos y facultó al Ministerio de la Protección Social para adoptar un mecanismo por medio de Resolución y disponer a más tardar el 30 de junio de 2005 de los medios necesarios para recibir la información relacionada con sus aportantes y/o afiliados, así como lo concerniente a con los pagos efectuados y con los requerimientos de interconexión que describe el Decreto.
Mediante la Resolución núm. 3104 de 13 de septiembre de 2005, el Ministerio de la Protección Social precisó algunos aspectos técnicos para el procedimiento de pago integrado realizado a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes.
El 6 de marzo de 2006, el Ministerio de la Protección Social por la Resolución parcialmente acusada núm. 0634 de 2006, adoptó el contenido del Formulario Único o Planilla Integrada de Liquidación de Aportes con base en lo señalado en los Decretos 3667 de 2004 y 187 de 2005, en especial las facultades conferidas por el numeral 10 del artículo 2º del Decreto Ley 205 de 2003; dicha Resolución formuló algunas aclaraciones frente al tipo de cotizante, de tal manera que se impone una carga adicional a los cotizantes independientes que restringe su acceso al derecho fundamental a la salud y, en consecuencia, a la vida, en cuanto dispone que si el tipo de cotizante es independiente, está obligado a aportar a salud y pensión y que el IBC mínimo para los riesgos de salud y pensión es de 1 SMLMV, y aclara que en esta categoría van aquellos independientes que no están agremiados o asociados.
Mediante el Decreto 1931 de 12 de junio de 2006, el Ministerio de la Protección Social establece las fechas de obligatoriedad de la planilla unificada, y dispone en su artículo 1º, numeral 5º, que a partir del 1o. de abril de 2007 los trabajadores independientes, deben autoliquidar sus aportes directamente en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes y pagar vía internet, o utilizar la liquidación asistida y pagar mediante alguna de las modalidades señaladas en el numeral 3.2 del artículo 3º del Decreto 1465 de 2005.
El 14 de mayo de 2007, mediante el Decreto 1670, el Ministerio de la Protección Social, ajustó las fechas de pago de aportes a través de la planilla unificada y fijó la obligatoriedad del uso de la misma.
Menciona que mediante la Circular núm. 046 de 2007, el Ministerio de la Protección Social explicó que los pequeños aportantes y los trabajadores independientes, no lograron realizar el pago de manera integrada, porque no se encontraban afiliados, respectivamente, al Sistema General de Riesgos y al Sistema General de Pensiones y que, visto que resulta imposible realizar la afiliación de todas estas personas dentro del mismo mes en el cual resulta necesario efectuar los pagos a todos los Subsistemas, y en consideración a que el no pago puede generar graves consecuencias para las personas, se hace necesario permitirles surtir el trámite de la afiliación previa al pago integrado; que, por tanto, resulta indispensable que las redes de recaudo de todas las administradoras acepten la autoliquidación y pago en los formularios tradicionales, hasta tanto estas personas logren afiliarse a los Subsistemas correspondientes, para lo cual se establece un plazo de dos meses contados a partir de la fecha correspondiente, prevista en el Decreto 1670 de 2007.
El 31 de octubre de 2007, el Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución núm. 3975 de 2007, por medio de la cual se acatan algunas recomendaciones efectuadas por la Procuraduría General de la Nación, y mediante instructivo núm. 22 de 26 de septiembre de 2007, ordenó ajustar el proceso de pago integrado de manera progresiva para permitir a los trabajadores independientes y pequeños aportantes que aún no habían cumplido con su obligación de utilizar la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes por motivos atendibles, excepciones razonables o casos fortuitos y de fuerza mayor, continuar utilizando otros mecanismos de pago.
Para impedir el rechazo de las mencionadas cotizaciones, dicha Resolución núm. 3975 de 2007 en su artículo 1º otorgó un plazo adicional hasta el 1o. de marzo de 2008 para permitir el pago de las obligaciones en formularios desintegrados de papel, siempre y cuando las administradoras a través de sus redes de recaudo verifiquen que cada aportante o cotizante se encuentre en alguna de las situaciones descritas, mediante la comprobación de que el pago efectuado en el mes inmediatamente anterior, hubiera sido realizado utilizando los mecanismos de autoliquidación y pago desintegrado.
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References: artículo 1
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 170
 Resolución 
 artículo 84
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 1
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 3
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1