Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1561024648531.html
Timestamp: 2020-04-07 03:17:55+00:00

Document:
KHO:2019:83 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2019:83
KHO:2019:83
Asiakirjajulkisuus – Julkisuusarvioinnin ajankohta – Valtionyhtiön liikesalaisuuden ala – Asianajosalaisuus – Yhtiön hallitustyöskentelyä koskevien tietojen julkisuus – Tarkastusmuistio – Johdannaisvastuiden selvittäminen
Vuosikirjanumero: KHO:2019:83
Taltionumero: 2986
Diaarinumero: 1782/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:83
Valtiontalouden tarkastusvirastolle osoitetut tietopyynnöt olivat koskeneet tarkastusviraston laillisuustarkastukseen ”Vastuukysymykset Finavian johdannaisvastuiden selvittämisessä” liittyvää tarkastusmuistiota. Kysymys tarkastusmuistion julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä tuli asiaa koskevaa valitusta korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä ratkaistavaksi niiden olosuhteiden valossa, jotka vallitsivat tietopyyntöjen johdosta annetun tarkastusviraston päätöksen antamishetkellä. Valituksen johdosta ei siten tullut arvioitavaksi, oliko tarkastusmuistion julkisuusasema myöhemmin mahdollisesti muuttunut tuon ajankohdan tilanteeseen verrattuna.
Julkisuuslaista tai muustakaan laista ei ilmennyt perustetta katsoa, että valtion kokonaan tai osittain omistamien yhtiöiden liikesalaisuuden ala olisi yhtiön tällaisen omistusrakenteen takia suppeampi kuin muunlaisessa omistuksessa olevien yhtiöiden. Liikesalaisuuden alan ulottuvuuden kannalta ei myöskään ollut merkitystä sillä seikalla, että yhtiötä tai sen toimintaa koskevat tiedot olivat tulleet viranomaisen haltuun valvontatoimen yhteydessä.
Tarkastusmuistiosta ilmeni tietoja Finavia Oyj:n oikeudellisina neuvonantajina toimineiden asianajajien johdannaisvastuuasian eräiden käsittelyvaiheiden yhteydessä laatimista selvityksistä ja esittämistä näkemyksistä. Tällaisen oikeudellisen neuvonnan yhteydessä esitetyt selvitykset ja näkemykset kuuluivat asianajajista annetun lain 5 c §:n 1 momentissa tarkoitetun asianajajan salassapitovelvollisuuden piiriin, ellei hänen päämiehensä halunnut tästä omaksi suojakseen säädetystä velvoitteesta luopua. Kun otettiin huomioon, että Finavia Oyj oli halunnut pitää kysymyksessä olevat tiedot salassa sekä se, että asianajajan ja hänen päämiehensä välisen tietojenvaihdon luottamuksellisuudella on merkitystä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin yleisten toteutumisedellytysten kannalta, tietoja oli pidettävä yhtiön julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina liikesalaisuuksina.
Tarkastusmuistiosta ilmeni tietoja Finavia Oyj:n hallituksen päätöksistä, hallituksen jäsenten käymistä keskusteluista ja esittämistä näkemyksistä, hallituksen jäsenten ja yhtiön palveluksessa olevien henkilöiden toimista ja muista vastaavan kaltaisista yhtiön sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevista tai kuvaavista seikoista, asioiden käsittelyyn liittyvistä selvityksistä sekä toimintaa koskevista havainnoista ja arvioinneista. Viranomaisen asiakirjaan sisältyvinä tämän kaltaisia tietoja ei voitu pelkästään edellä kuvatun kaltaisen luonteensa tai ominaisuutensa perusteella pitää julkisuuslain perusteella salassa pidettävinä liikesalaisuuksina.
Finavia Oyj:n hallituksessa käytyjä keskusteluja ja muuta hallitustyöskentelyn yksityiskohtaista sisältöä ja päätöksentekoa koskevien ja kuvaavien seikkojen, asioiden käsittelyyn liittyvien selvitysten sekä toimintaa kuvaavien havaintojen ja arviointien julkiseksi tulemisen oli katsottava vaikuttavan yrityksen yleisiin toimintaedellytyksiin. Tarkastusmuistioon tutustumisen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoi, että kyse oli näiltä osin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettävistä tiedoista. Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että osa näistä tiedoista oli salassa pidettäviä jo oikeudellista neuvontaa tai välimiesmenettelyn tai sovintosopimuksen yksityiskohtaista sisältöä koskevina.
Äänestys 4-1. Esittelijän eriävä mielipide.
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 22 § sekä 24 § 1 momentti 17 ja 20 kohta
Laki asianajajista 5 c § 1 momentti
Laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisessä tuomioistuimissa 10 §
Ks. KKO 2011:19, KHO 2019:10
Helsingin hallinto-oikeus 16.3.2018 nro 18/0152/5
Mikko Gustafsson ja Mika Raatikainen ovat erillisillä tietopyynnöillään pyytäneet saada valtiontalouden tarkastusvirastolta laillisuustarkastukseen ”Vastuukysymykset Finavian johdannaisvastuiden selvittämisessä” liittyvän tarkastusmuistion.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on vastannut Gustafssonin tietopyyntöön 29.6.2016 annetulla päätöksellä sekä Raatikaisen tietopyyntöön 12.8.2016 annetulla päätöksellä.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on 24.8.2016 tekemällään päätöksellä dnro 222/07/2016 peruuttanut kysymyksessä olevan 13.5.2016 päivätyn taustamuistion (oikeastaan tarkastusmuistion) dnro 368/52/2015 salassapidosta 29.6.2016 ja sen jälkeen annetut määräykset lukuun ottamatta muistion kohtia, joissa käsitellään (1) Finavian Oyj:n hallituksen kokouksissa tapahtunutta päätöksentekoa ja sen sisältöä, (2) välimiesoikeuden päätösten sisältöä ja (3) tarkastuksen kohteena olleiden Finavia Oyj:n ja liikenne- ja viestintäministeriön tai niiden palveluksessa olleiden yksittäisten identifioitavissa olevien henkilöiden toimintaa siltä kohdin kuin tiedon antaminen olisi omiaan ilman painavaa syytä aiheuttamaan vahinkoa asiaan osallisille.
Tarkastusvirasto on päätöksessään katsonut, että yhtiön hallituksen kokouksissa tapahtunutta päätöksentekoa ja sen sisältöä sekä välimiesoikeudenkäynnin päätösten sisältöä koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 15 ja 20 kohtien perusteella. Salassa pidettäviä ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella tarkastuksen kohteena olleiden Finavia Oyj:n ja liikenne- ja viestintäministeriön tai niiden palveluksessa olleiden yksittäisten identifioitavissa olevien henkilöiden toimintaa koskevat tiedot siltä osin kuin tiedon antaminen olisi omiaan ilman painavaa syytä aiheuttamaan vahinkoa asiaan osallisille.
Edelleen päätöksessä on todettu, että päätös ja sen mukaisesti osajulkinen taustamuistio annetaan tiedoksi muistiota koskevan tietopyynnön esittäneille.
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, Mika Raatikaisen ja Mikko Gustafssonin valituksista kumonnut valtiontalouden tarkastusviraston päätöksen 24.8.2016 taustamuistioon sisältyvien tietojen salassapidosta ja todennut, että valittajilla on oikeus saada pyytämänsä tiedot.
Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on tältä osin lausuttu seuraavaa:
Perustuslain 47 §:n 1 momentin mukaan eduskunnalla on oikeus saada valtioneuvostolta asioiden käsittelyssä tarvitsemansa tiedot. Saman pykälän 3 momentin mukaan kansanedustajalla on oikeus saada viranomaiselta tämän hallussa olevia edustajantoimen hoitamiseksi tarpeellisia tietoja, jotka eivät ole salassa pidettäviä eivätkä koske valmisteilla olevaa valtion talousarvioesitystä.
Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa valtion määräysvallassa olevia yhtiöitä erityisesti sen selvittämiseksi, miten valtion omistajaohjausta ja osakasvaltaa on käytetty.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 ja 20 kohtien perusteella salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella:
15) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle; ja
20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.
Lainvalmisteluaineisto ja oikeuskirjallisuus
Julkisuuslain esitöissä (HE 30/1998 vp) 24 §:n 1 momentin 20 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:
”Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia, ja niitä voi olla myös vapaiden ammattien harjoittajilla, kuten lääkäreillä ja asianajajilla, siitä riippumatta, harjoittavatko he liiketoimintaa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.
Rikoslain 30 luvun 11 §:ssä käytetään yrityssalaisuuden käsitettä. Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.
Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.”
Olli Mäenpää on teoksessa Julkisuusperiaate (Talentum Pro, 2016) todennut liike- ja elinkeinosalaisuuksista muun ohella seuraavaa:
”Liikesalaisuus on ehdoton salassapitoperuste, mutta liikesalaisuuden määritelmään ja alaan liittyy jonkin verran tulkinnanvaraisuutta. Liikesalaisuuden konkreettisena kohteena ovat lähinnä erilaiset tekniset ja kaupalliset tiedot samoin kuin yrityksen hallintoa, taloutta ja toimintastrategiaa koskevat tiedot. Niin ikään tietotaito, yrityskokemus, liikeidea ja muut vastaavat tiedot voivat sisältää liikesalaisuuksia. (= = =)Liikesalaisuuksia eivät ole esimerkiksi yrityksen tavanomaista toimintaa kuvaavat tiedot. Liikesalaisuutena ei myöskään voida pitää tietoa pelkästään sillä perusteella, että se on yhtiön kannalta epäedullinen tai julkisuuskuvan kannalta haitallinen. Siten esimerkiksi tarkastuksen osoittamat lakisääteisten velvoitteiden laiminlyönnit tai valvonnan paljastamat epäkohdat yrityksen toiminnassa eivät lähtökohtaisesti kuulu salassapidon alaan.
Vaikka säännös edellyttää, että myös muun elinkeinosalaisuuden kohteena oleva tieto ”vastaa” liikesalaisuutta, kysymys ei ole varsinaiseen liikesalaisuuteen sisällöltään ja suojan tarpeeltaan rinnastettavasta tiedosta. Muu elinkeinosalaisuus on sen sijaan perusteltua ymmärtää lähinnä tiedoksi, joka on yritystoiminnan kannalta yleensä perustellusti tarpeellista pitää salassa, vaikka kyse ei ole suoranaisesta liikesalaisuudesta. Lisäksi yrityksen salassapitotahdolla ja -intressillä on merkitystä muun elinkeinosalaisuuden sisältöä määriteltäessä (HE 30/1998 vp, s. 96).
Muun elinkeinosalaisuuden suoja-aste on liikesalaisuutta olennaisesti lievempi, sillä tällainen tieto on pidettävä salassa vain, jos tiedon antaminen aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Tällaisten tietojen salassapito perustuu siis julkisuusolettamaan.”
Pyydetty asiakirja on valtiontalouden tarkastusviraston tekemään laillisuustarkastukseen ”Vastuukysymykset Finavian johdannaisvastuiden selvittämisessä” liittyvä taustamuistio. Tarkastuksesta on laadittu myös julkinen tarkastuskertomus, jossa on kuvattu tarkastushavainnot ja tarkastusviraston kannanotot.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on valituksenalaisella päätöksellään salannut osan taustamuistion tiedoista. Valtiontalouden tarkastusvirasto on perustellut tietojen salassapitoa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 ja 20 kohdilla.
Asiakirjaan tutustumalla voidaan todeta, että tarkastusvirasto on salannut taustamuistiosta kohtia, jotka koskevat Finavian hallituksen päätöksentekoa, hallituksen jäsenten keskusteluja, yhtiön päätöksenteon tueksi hankittuja ja laadittuja selvityksiä ja yhtiön käyttämien asiamiesten kommentteja, valtio-omistajan toimintaa, valtioneuvoston kanslian omistajaohjausyksikön laatiman 19.11.2015 päivätyn selvityksen sisältöä, välimiesoikeuden tuomiota, Finavian tekemän sovintosopimuksen sisältöä sekä Finavian yhteistyö- ja sopimuskumppaneiden nimiä. Lisäksi tarkastusvirasto on salannut tietoja, jotka koskevat yksittäisten yhtiön työntekijöiden tai luottamushenkilöiden toimia ja tarkastusviraston niihin kohdistamaa kritiikkiä sekä tietoja, joiden perusteella voisi päätellä, keneen hallituksen jäseneen on liittynyt hallituksen kokouksessa esiin noussut kysymys hallituksen jäsenen esteellisyydestä.
Finavia on selityksessään yhtynyt tarkastusviraston näkemykseen salassapidon laajuudesta ja perusteista.
Se, että osakeyhtiön hallituksen työskentely Finavia Oyj:n selityksessään esittämällä tavalla perustuu lähtökohtaisesti luottamuksellisuuteen, ei tarkoita, että yhtiön hallituksen päätöksentekoon liittyvät tiedot olisivat aina julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina liike- tai elinkeinosalaisuuksina salassa pidettäviä. Asiassa on ollut kyse valtiontalouden tarkastusviraston Finaviaan lain nojalla kohdistamasta laillisuustarkastuksesta, jossa tarkastettavana on ollut valtion omistajaohjauksen ohella myös yhtiön oma toiminta. Finavialla ei ole valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä ollut enää vireillä sellaisia johdannaisvastuiden selvittämiseen liittyviä neuvotteluja tai muita prosesseja, joihin nyt kyseessä olevien tietojen julkisuus olisi voinut vaikuttaa. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat ja se, mitä lain esitöissä ja kirjallisuudessa on lausuttu liike- ja elinkeinosalaisuuksista, hallinto-oikeus katsoo, etteivät muistioon sisältyvät Finavian hallituksen päätöksentekoon, hallituksen jäsenten keskusteluihin, yhtiön päätöksenteon tueksi hankittuihin ja laadittuihin selvityksiin ja yhtiön käyttämien asiamiesten kommentteihin liittyvät tiedot nyt kyseessä olevassa yhteydessä esitettyinä ole salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella. Myöskään liikenne- ja viestintäministeriön toimintaan liittyviä tietoja ei voida tässä yhteydessä pitää salassa mainitulla perusteella. Hallinto-oikeus katsoo, etteivät edellä mainitut tiedot ole salassa pidettäviä muullakaan perusteella. Taustamuistioon ei hallinto-oikeuden arvion mukaan sisälly myöskään sellaisia muita kuin Finaviaa koskevia tietoja, jotka olisi katsottava tällaisen kolmannen osapuolen liike- tai elinkeinosalaisuuksiksi.
Finavia on hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että välimiesmenettely ei ole julkinen menettely ja että yhtiö on sitoutunut niin sanotun sovintosopimuksen salassapitoon. Välimiesmenettelyn luottamuksellisuudella tai salassapitoa koskevalla sopimuksella ei ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä arvioitaessa viranomaisen asiakirjaan sisältyvien tietojen salassapitoa. Hallinto-oikeus katsoo, että muistioon sisältyvät välimiesmenettelyä ja sovintosopimusta koskevat tiedot eivät, erityisesti nyt kyseessä oleva asiayhteys huomioon ottaen, ole salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla. Välimiesmenettelyä tai sovintosopimusta koskevien tietojen salassapidolle ei ole muutakaan lain mukaista perustetta.
Valtiontalouden tarkastusvirasto ei ole perustellut, miksi se on katsonut, että taustamuistioon sisältyvät tiedot, jotka koskevat valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston 19.11.2015 päivätyn selvityksen sisältöä, ovat salassa pidettäviä. Hallinto-oikeus katsoo, etteivät kyseisten tietojen salassapidolle ole laissa säädettyä perustetta.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastuksessaan kiinnittänyt huomiota hallituksen jäsenten esteellisyyden arviointiin sekä yhtiön tiettyjen työntekijöiden ja luottamushenkilöiden toimintaan. Kun tältäkin osin otetaan huomioon, että kyse on ollut tarkastusviraston Finaviaan lain nojalla kohdistamasta laillisuustarkastuksesta, jossa tarkastettavana on ollut omistajaohjauksen ohella myös yhtiön oma toiminta, hallinto-oikeus katsoo, etteivät tällaiset tiedot ole salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella, vaikka niiden perusteella kyseiset henkilöt onkin mahdollista tunnistaa. Muutakaan lainmukaista perustetta näiden tietojen salassapidolle ei ole.
Edellä sanotun perusteella taustamuistioon ei sisälly sellaisia tietoja, jotka olisi julkisuuslain tai muun lain perusteella pidettävä salassa. Valittajilla on näin ollen oikeus saada pyytämänsä taustamuistio kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi valtiontalouden tarkastusviraston päätös on kumottava ja asia on palautettava virastoon tietojen antamiseksi.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Liisa Selvenius-Hurme, joka on myös esitellyt asian.
Finavia Oyj (Finavia) on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja valtiontalouden tarkastusviraston (tarkastusvirasto) päätös saatetaan voimaan.
Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa valtion määräysvallassa olevia yhtiöitä ja muita lain 19 §:ssä tarkoitettuja yhtiöitä erityisesti sen selvittämiseksi, miten valtion omistajaohjausta ja osakasvaltaa on käytetty. Suomen perustuslain 90 §:n 3 momentin nojalla tarkastusvirastolla on oikeus saada valvontansa kohteina olevilta tehtävänsä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot.
On riidatonta, että Finavian on tullut antaa tarkastusvirastolle kaikki tämän tarvitsemat tiedot. Samalla on kuitenkin hyvin poikkeuksellista, että yksittäisen yrityksen tulee antaa viranomaiselle yksityiskohtaisesti ja laaja-alaisesti tietoa aivan toimintansa päätöksenteon ytimeen kuuluvista seikoista, jopa oikeudenkäynteihin ryhtymistä tai niissä sovinnon tekemistä koskevasta päätöksenteostaan.
Hallinto-oikeus näyttää omaksuneen sen lähtökohdan, että koska tarkastusvirastolla on julkisen intressin perusteella oikeus valvoa valtionyhtiöitä erityisesti sen selvittämiseksi, miten valtion omistajaohjausta on käytetty, samalla myös valtionyhtiöiden liike- ja ammattisalaisuuksien alaa olisi tulkittava suppeasti. Tämä lähtökohta ilmenee erityisesti siitä arvioinnista, joka liittyy Finavian ja sen kanssa sopimussuhteessa olleen vastuuvakuutusyhtiön väliseen välimiesmenettelyyn sekä Finavian ja sen käyttämän tilintarkastusyhteisön väliseen sovintosopimukseen. On tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu siitä, miten valtionyhtiön liike- ja ammattisalaisuuksien ala määrittyy olosuhteissa, joissa tällainen yhtiö joutuu lain nojalla antamaan valvontaviranomaiselle sellaisia tietoja, joita muut yritykset eivät ole velvollisia luovuttamaan.
Tietopyynnön kohteena oleva asiakirja sisältää tietoja Finavian oikeudellisten avustajien, käytännössä erityisesti asianajajien, yhtiölle antamasta neuvonnasta. Tämä neuvonta on liittynyt vireillä olleisiin tai myöhemmin mahdollisesti käynnistettäviin oikeudenkäynteihin tai välimiesmenettelyihin.
On erittäin poikkeuksellista, että yritykset tai muutkaan tahot joutuvat luovuttamaan niiden ja asianajajiensa välistä kommunikaatiota tai tämän kommunikaation perusteella yrityksen sisäisesti syntynyttä tietoa valvoville viranomaisille. Perustuslain 90 §:n 3 momentti huomioon ottaen Finavia on kuitenkin joutunut luovuttamaan tarkastusvirastolle tällaistakin tietoa.
Se seikka, että jokin nimenomainen oikeudellinen menettely on jo päättynyt, kuten oli elokuuhun 2016 mennessä asianlaita sekä Finavian ja tilintarkastusyhteisön välillä vireillä olleen oikeudenkäynnin että Finavian ja vastuuvakuutusyhtiön välisen välimiesmenettelyn osalta, ei merkitse sitä, että yrityksellä ei saata olla samaan asiakokonaisuuteen liittyvänä samanaikaisesti vireillä muita oikeudenkäyntejä tai välimiesmenettelyjä tai ettei sellaisia saata tulla myöhemmin vireille. Johonkin jo päättyneeseen oikeudenkäyntiin tai välimiesmenettelyyn liittyvän yrityksen sisäisen päätöksentekoon liittyvän tiedon saattamisesta ulkopuolisten ulottuville saattaa seurata merkittävää vahinkoa yrityksen eduille mahdollisessa myöhemmässä samaan asiakokonaisuuteen liittyvässä muussa oikeudellisessa menettelyssä.
Asianajosalaisuuden merkitystä tarkasteltaessa on otettava erikseen huomioon, ettei salassapidon tarve ylipäätään poistu siinä yhteydessä, kun johonkin asiakokonaisuuteen liittyvät oikeudenkäynnit ovat sinänsä päättyneet. Jos yritys joutuu kantamaan huolta siitä, että viranomainen myöhemmin luovuttaa ulkopuolisille yrityksen asianajosalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja, tämä loukkaa oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Tämä periaate on vahvistettu nimenomaisesti korkeimman oikeuden ennakkoratkaisussa KKO 2011:19.
Yrityksen hallussa olevat asianajosalaisuuden piirissä olevat tiedot ovat samalla yritykselle kuuluvia liike- ja ammattisalaisuuksia, kuten ilmenee välillisesti myös julkisuuslain perusteluista. On tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu siitä, miten asianajosalaisuuksia ja niiden perusteella yrityksissä käytävää sisäistä keskustelua suojataan liike- ja ammattisalaisuuksina.
Hallinto-oikeus on lausunut, että Finavialla ei ole ollut tarkastusviraston päätöksen antamisajankohtana 24.8.2016 vireillä sellaisia johdannaisvastuiden selvittämiseen liittyviä neuvotteluja tai muita prosesseja, joihin nyt kysymyksessä olevien tietojen julkisuus olisi voinut vaikuttaa. Tämä toteamus on virheellinen. Finaviassa selvitettiin vuonna 2016 oikeudellisia edellytyksiä mahdollisten vahingonkorvauskanteiden nostamiselle yhtiössä vuonna 2011 tehtyjen johdannaissopimusten osalta. Elokuussa 2016 oikeudellisen selvityksen hankkimista valmisteltiin, ja selvitys valmistui myöhemmin samana syksynä. Myöhemmin, 9.1.2017, Finavia julkaisi tiedotteen, jonka mukaan yhtiö oli joulukuussa 2016 käynnistänyt välimiesmenettelyn vahingonkorvauksen vaatimiseksi yhtiön entiseltä toimitusjohtajalta. Lisäksi Finavialla oli johdannaisvastuiden osalta elokuussa 2016 vireillä luottamusaseman väärinkäyttöä koskenut rikosasia eräitä muita henkilöitä vastaan Vantaan käräjäoikeudessa.
Selityksessään hallinto-oikeudelle Finavia kiinnitti huomiota siihen, että sillä on perustuslaillinen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, ja että tietojen salassapito on edellytys myös tämän oikeuden turvaamiseksi käynnissä olevissa ja tulevissa oikeudenkäynneissä. Vaikka tässä toteamuksessa ei yksilöity erikseen esimerkiksi edellä mainittua Vantaan käräjäoikeudessa vireillä ollutta oikeudenkäyntiä, hallinto-oikeus tuli joka tapauksessa tietoiseksi siitä, että Finavialla oli selityksen antamisen ajankohtana vireillä ainakin jokin oikeudenkäynti. Missään tapauksessa hallinto-oikeuden ei olisi tullut asiaa erikseen selvittämättä omaksua käsitystä, että Finavialla ei ollut 24.8.2016 vireillä sellaisia johdannaisvastuiden selvittämiseen liittyviä neuvotteluja tai muita prosesseja, joihin nyt kysymyksessä olevien tietojen julkisuus olisi voinut vaikuttaa. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteeksi on otettu seikka, joka ei pidä paikkaansa. Asian selvittämisessä on tapahtunut hallinto-oikeudessa sellainen ilmeinen virhe, minkä takia on erityistä aihetta saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Virhe on myös vaikuttanut olennaisesti hallinto-oikeuden päätöksen lopputulokseen, mikä ilmenee päätöksen perusteluista nimenomaisesti.
Jos tarkastusvirasto olisi 24.8.2016 luovuttanut tietopyynnön tekijöille näiden pyytämän asiakirjan, nämä olisivat saaneet juuri ennen edellä mainitun rikosoikeudenkäynnin suullisen käsittelyn alkamista ja samalla juuri ennen Finavian edellä tarkoitetun samaan asiakokonaisuuteen muuten liittyvän oikeudellisen selvityksen tekemistä haltuunsa sellaista tietoa, joka on ollut erittäin kriittistä Finavian oikeudellisiin menettelyihin valmistautumisen kannalta. Jo yksinomaan edellä tarkoitettu asiaintila johtaa siihen, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota. Oikeudellisten menettelyjen ollessa kesken on aivan olennaisen tärkeää, ettei mitään yhtiön sisäistä keskustelua näiden menettelyjen kohteena olevasta asiasta päädy ulkopuolisille ja siten käytännössä samalla myös näiden menettelyjen vastapuolien haltuun.
Kun edellä mainittu luottamusaseman väärinkäyttöä koskenut rikosasia oli Vantaan käräjäoikeudessa käsiteltävänä, käräjäoikeus hylkäsi Finavian vaatimukset oikeudenkäyntiasiakirjojen salassapidosta. Helsingin hovioikeus kuitenkin kumosi Finavian valituksesta päätöksellään 18.1.2018 käräjäoikeuden salassapitoa koskevan päätöksen merkittävimmiltä osiltaan.
Sinänsä hovioikeuden arvioitavana ei ollut se tarkastusviraston tarkastusmuistio, jonka julkisuudesta nyt käsillä olevassa asiassa on kysymys, mutta monet hovioikeuden arvioimat asiakirjat sisältävät suurelta osin samoja tietoja kuin tarkastusmuistio, jossa näitä tietoja referoidaan. Hovioikeus määräsi Finavian liike- ja ammattisalaisuuksien perusteella salassa pidettäviksi muun ohella seuraavat asiakirjat: välitystuomio 10.6.2015, muistio 5.6.2013, muistio 23.9.2013, Finavian johdannaissopimukset: Johdon ja tilintarkastajan vastuu sekä oikeustieteellinen asiantuntijalausunto korkojohdannaisten käyttöä koskevassa asiassa. Asiakirjoista ensiksi mainittu on Finavian ja vastuuvakuutusyhtiön välisessä välimiesmenettelyssä annettu välitystuomio (sama välitystuomio, josta on kysymys myös nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa). Muut asiakirjat ovat Finavian käyttämien asianajajien ja muiden oikeudellisten neuvonantajien johdannaisasiassa laatimia muistioita.
Vaikka hovioikeus ei ottanut kantaa Finavian vuoden 2015 hallituksen kokousten pöytäkirjoihin, se kuitenkin katsoi, että esimerkiksi kaikki yhtiön vuosien 2010–2011 hallituksen kokousten ja vuosien 2009–2012 tarkastusvaliokunnan kokousten pöytäkirjat ovat salassa pidettäviä.
Vaikka näkökulma salassapidon ulottuvuuteen voi oikeudenkäynnissä määräytyä osittain myös toiselta pohjalta kuin julkisuuslain mukaisessa tietopyyntöasiassa, on huomattava, että hovioikeus katsoi, että salassa pidettäviksi vaaditut asiakirjat liittyivät Finavian elinkeinotoimintaan ja että yhtiöllä oli objektiivisesti arvioiden salassapitointressi ottaen huomioon, että se on myös halunnut pitää tiedot salaisuutenaan ulkopuolisilta. Hovioikeuden mukaan salassa pidettäviksi vaadittuihin asiakirjoihin sisältyi tietoja, joiden julkiseksi tuleminen todennäköisesti aiheuttaisi Finavian näkökulmasta arvioiden merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitomääräyksen antamisen edellytykset olivat olemassa.
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Finavia on antanut sekä tarkastusvirastolle että hallinto-oikeudelle riittävän yksityiskohtaisen selvityksen siitä, miltä osin ja mistä syystä tietopyynnön kohteena oleva asiakirja sisältää yhtiön liike- ja ammattisalaisuuksia. Se, että Finavialla ei ole ollut omalla toimialallaan suoranaista kilpailijaa Suomessa, ei tarkoita sitä, ettei sillä olisi liike- ja ammattisalaisuuksia aivan vastaavasti kuin millä tahansa muulla yrityksellä. Liiketoimintansa hoitamiseksi Finavialla on lukuisa määrä erilaisia yhteistyösuhteita, ja yhtiön tulee voida hoitaa näitä yhteistyösuhteita ilman, että sen sisäistä toimintaa koskevat tiedot päätyvät julkisuuteen.
Nyt kysymyksessä oleva tarkastusmuistio sisältää yksityiskohtaista tietoa siitä, miten Finaviassa on toimittu johdannaisasian selvittämisessä tiettynä ajanjaksona. Jos tällaiset tiedot päätyisivät julkisuuteen, Finavian kanssa asioivat tahot voisivat saada haltuunsa kriittistä tietoa siitä, millaisessa menettelyssä erilaisista asioista on Finavian sisäisesti päätetty tai miten niistä saatetaan jossakin muussa asiayhteydessä päättää. Finavian tulee voida pitää keskeiset sisäiset menettelynsä luottamuksellisina, jottei sen toimintaedellytyksiä vaaranneta myöskään jatkossa erilaisissa yhteistyösuhteissa.
Tarkastusmuistio sisältää tietoja, jotka liittyvät suoraan Finavian ja sen oikeudellisten neuvonantajien yhteydenpitoon ja tähän liittyvän neuvonnan referoimiseen yhtiön sisäisesti. Lisäksi asiakirja sisältää yksityiskohtaisen kuvauksen Finavian sisäisestä päätöksenteon prosessista tiettynä ajanjaksona. Tarkastusviraston päätöksen ajankohtana 24.8.2016 mainitut tiedot ovat olleet kaikilta osin Finavian kriittisiä liike- ja ammattisalaisuuksia. Tietojen julkistaminen olisi aiheuttanut yhtiölle merkittävää vahinkoa sen pyrkiessä hoitamaan johdannaisasiaan liittyviä vastuu- ja muita kysymyksiä.
Vaikka nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole arvioitavana Finavian liike- ja ammattisalaisuuksien ala myöhemmin, on huomattava, ettei yhtiön tarve salassapidolle ole myöskään myöhemmin poistunut. Jos Finavian jotakin yksittäistä asiakokonaisuutta koskeva oikeudellinen ja muu sisäinen päätöksentekoprosessi julkistetaan, vaarannetaan merkittävästi yhtiön edellytyksiä hoitaa nykyistä liiketoimintaansa ja siihen liittyviä oikeudellisia ja muita prosesseja yhtiön edun turvaavalla tavalla.
Hallinto-oikeus on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei jonkin tiedon sisältyminen yhtiön hallituksen kokouksen pöytäkirjaan merkitse sellaisenaan sitä, että kysymyksessä on liike- tai elinkeinosalaisuus. Vastaavan toteamuksen se on lausunut luottamuksellisessa välimiesmenettelyssä annetusta välitystuomiosta. Finavia ei sinänsä riitauta näitä arvioinnin yleisiä lähtökohtia, mutta omaksuttuaan nämä lähtökohdat hallinto-oikeuden olisi tullut arvioida ja perustella yksityiskohtaisesti se, miltä osin asiakirjasta ilmenevät tiedot joko ovat tai eivät ole liike- ja ammattisalaisuuksia. Päätöksestä ei ilmene lainkaan, että tietopyynnön kohteena olevan asiakirjan sisältämiä konkreettisia tietoja olisi arvioitu suhteessa liikesalaisuuden tunnusmerkkeihin. On tärkeää, että korkein hallinto-oikeus linjaa, kuinka yksityiskohtaisen päätöksen perusteluihin sisältyvän arvioinnin tulee tältä osin olla.
Hallinto-oikeus on katsonut, että tarkastusmuistioon ei sisälly sellaisia muita kuin Finaviaa koskevia tietoja, jotka olisi katsottava tällaisen kolmannen osapuolen liike- tai elinkeinosalaisuuksiksi. Näitä kolmansia osapuolia ovat olleet käytännössä Finavian käyttämä vastuuvakuutusyhtiö sekä se tilintarkastusyhteisö, jonka kanssa Finavia teki johdannaisasiassa sovintosopimuksen. Hallinto-oikeus ei varannut näille kolmansille osapuolille tilaisuutta lausua asiassa.
Julkisuuslain perustelujen mukaan erityisesti epäselvissä tapauksissa viranomaisen tulee kuulla asianomaista yritystä sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrityksen salassapitotahto ja yrityksen tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset. Lisäksi hallintolainkäyttölain mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. On tärkeää saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu siitä, miten laajalti viranomaisen tai valitusviranomaisen tulee kuulla sellaisia tahoja, joita koskevia mahdollisesti salassa pidettäviä tietoja sisältyy tietopyynnön kohteena olevaan asiakirjaan.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:
Tarkastusviraston tietojensaantioikeus on laaja käsittäen kaikki viraston tehtävän suorittamiseksi tarvittavat asiakirjat, selvitykset ja tiedot. Näin ollen tämän oikeuden piiriin sisältyvät myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetut liike- ja ammattisalaisuudet. Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetussa laissa säädetään tarkastusviraston oikeudesta antaa tarkastusta suoritettaessa saatuja salassa pidettäviä asiakirjoja ja muita tietoja viranomaisille ja eduskunnan asianomaiselle valiokunnalle.
Tarkastusviraston tarkastusoikeuden piiriin kuuluvista valtionyhtiöistä osa on kokonaan valtion omistamia ja osassa valtio on enemmistöosakkaana. Tarkastusoikeuden piiriin kuuluvat myös ne julkiset valtionyhtiöt, joiden osakkeet ovat kaupankäynnin kohteena arvopaperipörssissä kuten Finnair Oyj, Neste Oyj ja Fortum Oyj. Tarkastusviraston käsityksen mukaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetut liike- ja ammattisalaisuudet eivät voi poiketa valtionyhtiöissä niiden omistusrakenteen perusteella tai verrattaessa niitä muihin yhtiöihin.
Valitusluvan myöntäminen Finavialle on perusteltua tarkastusviraston tehtävän hoitamisen sekä valtionyhtiöiden ja muiden tarkastettavien yhteisöjen kannalta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan soveltamisen osalta muissa samanlaisissa tapauksissa.
Mika Raatikainen ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.
Mikko Gustafsson on selityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Tarkastusviraston laillisuustarkastus on kohdistunut nimenomaisesti vastuukysymyksiin Finavian johdannaisvastuiden selvittämisessä. Asiaan on kohdistunut ja kohdistuu voimakas julkinen intressi, koska yhtiön omistajaohjauksesta vastannut liikenne- ja viestintäministeriö on ollut keskeisessä asemassa tarkastusmuistiossa käsitellyssä Finavian johdannaissotkun jälkipyykissä. Kysymys on julkisuuslain 3 §:ssä tarkoitetusta yksilöiden ja yhteisöjen mahdollisuudesta valvoa julkisen vallan ja varojen käyttöä.
Finavia on tuonut muun muassa esiin, että yhtiöllä on ollut syksyllä 2016 vireillä Vantaan käräjäoikeudessa luottamusaseman väärinkäyttöä koskenut oikeudenkäynti. Tällä perusteella Finavia on kyseenalaistanut hallinto-oikeuden toteamuksen sellaisten vireillä olevien neuvottelujen tai muiden prosessien puuttumisesta, joita tietojen julkisuus olisi voinut vaarantaa. Ympäröivästä kontekstista päätöksessä käy kuitenkin selvästi ilmi, että hallinto-oikeus on arvioinut asiaa liike- ja elinkeinosalaisuuksien vaarantamisen näkökulmasta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetulla tavalla, eli niistä perusteista käsin, joiden nojalla tarkastusvirasto on materiaalin salannut.
Professori Olli Mäenpään teoksessa Julkisuusperiaate (2016) on todettu, että tarkastuksen osoittamat lakisääteisten velvoitteiden laiminlyönnit tai valvonnan paljastamat epäkohdat yrityksen toiminnassa eivät lähtökohtaisesti kuulu salassapidon alaan. Laillisuustarkastuksessa on todettu, että Finavialla ei ollut liikelaitosaikana oikeutta tehdä ei-suojaavia johdannaissopimuksia. Niin ikään tarkastuksessa on kyseenalaistettu liikenne- ja viestintäministeriön toimintaa omistajaohjauksessa ja on nähty riskinä yhtiön ja valtio-omistajan vastuusuhteiden hämärtyminen. Hallinto-oikeuden päätöksessä on puolestaan todettu, että tarkastusvirasto on salannut muun muassa tietoja, jotka koskevat yksittäisten yhtiön työntekijöiden tai luottamushenkilöiden toimia ja tarkastusviraston niihin kohdistamaa kritiikkiä. Näiden lähtökohtaisesti Finaviaa koskevien tietojen julkisuutta puoltavien seikkojen lisäksi on syytä todeta, että julkisuuslain 3 §:n toteutumisen kannalta on tärkeää voida seurata omistajaohjauksen toteuttamista väärinkäytöstilanteen selvittelyssä. Mitä salatumpi tarkastusmuistio on yksityiskohdiltaan, sitä vaikeammaksi muuttuu myös omistajaohjauksen reaktioiden ja vastuusuhteiden seuraaminen.
Finavian mukaan tarkastusmuistion tietojen päätyminen julkisuuteen voisi antaa sen kanssa asioiville tahoille kriittistä tietoa siitä, millaisessa menettelyssä erilaisista asioista on Finaviassa sisäisesti päätetty tai miten niistä saatetaan jossain muussa asiayhteydessä päättää. Julkisuuslain esitöiden mukaan salassapito voisi kuitenkin koskea lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia tai teknisiä salaisuuksia. Esitöiden mukaan salassa pidettäviä ovat lisäksi sellaiset elinkeinotoimintaa koskevat seikat, jotka aiheuttavat konkreettista taloudellista vahinkoa. Mäenpää taas toteaa, että esimerkiksi yrityksen tavanomaista toimintaa kuvaavat tiedot tai yhtiön kannalta epäedullinen tai julkisuuskuvan kannalta haitallinen tieto ei täytä yrityssalaisuuden tunnusmerkistöä.
Finavia Oyj on vastaselityksessään yhtynyt tarkastusviraston lausunnossaan esittämään ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Toisin kuin esimerkiksi vain yksityisesti omistetut osakeyhtiöt, valtionyhtiönä Finavia on ollut velvollinen toimittamaan tarkastusvirastolle kaikki sellaiset tiedot, jotka se on tarvinnut tehtäviensä suorittamiseksi. Tämä velvollisuus ei voi tarkoittaa sitä, että samalla liikesalaisuuksien suoja poistuisi ja tiedot olisivat julkisia.
Tarkastusmuistio ei sisällä tietoa siitä, mihin tai miten julkisia varoja on käytetty. Toisaalta se sisältää tietoa siitä, miten Finavian omistajana toimiva julkinen valta, tässä tapauksessa liikenne- ja viestintäministeriö, on menetellyt. Käytännössä kysymys on ollut Finavian päätöksenteosta johdannaisasiaan liittyvien oikeudellisten vastuiden selvittämisessä ja hoitamisessa. Se, että Finaviassa on selvitetty mahdollisia vastuutahoja ja hoidettu tähän liittyviä menettelyjä, ei ole sinällään julkisen vallan käyttöä.
Vaikka muistiossa kuvataan ministeriönkin menettelyä, tämä ei tarkoita sitä, että kyseisen tiedon tulisi olla julkinen. Liikesalaisuuksia koskevaa salassapitoperustetta sovelletaan myös tietoihin, jotka liittyvät julkisen vallan käyttöön. Julkisuuslain 3 §:llä on merkitystä lain muiden säännösten tulkinnassa, mutta toisaalta jos jokin tieto täyttää liikesalaisuuden edellytykset, se on salassa pidettävä, eikä edes vahinkoedellytyslauseke tule sen osalta sovellettavaksi.
Toisin kuin Gustafsson on katsonut, hallinto-oikeus on nimenomaisesti vedonnut ratkaisunsa perusteena siihen, että Finavialla ei ole ollut tietopyyntöön vastaamisen ajankohtana enää vireillä oikeudellisia prosesseja.
Mäenpään teoksen maininta siitä, etteivät tarkastuksen osoittamat lakisääteisten velvoitteiden laiminlyönnit tai valvonnan paljastamat epäkohdat yrityksen toiminnassa lähtökohtaisesti kuulu salassapidon alaan, koskee julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaisen salassapitoperusteen tulkintaa. Siitä ei ole nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kysymys. Siltä osin kuin tarkastusmuistion salassa pidetyissä osissa kuvataan jonkun yksittäisen henkilön menettelyä, tällainen kuvaus on Finavian liikesalaisuuden piirissä niiltä osin kuin kuvauksesta ilmenee yhtiön menettely johdannaisasiaan liittyvien oikeudellisten vastuiden selvittämisessä tai hoitamisessa. Finavia ei ole vedonnut eikä vetoa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaiseen salassapitoperusteeseen.
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole estettä tulkita Finavian liikesalaisuuden piiriin kuuluviksi kaikkia niitä tietoja, joita tarkastusmuistio salassa pidetyiltä osiltaan sisältää. Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin vastoin Finavian käsitystä katsoisi, ettei jokin salassa pidetty tieto täytä liikesalaisuuden tunnusmerkkejä, tällainen tieto on joka tapauksessa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettu muu elinkeinosalaisuus.
Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Finavia Oyj:n vastaselityksen tiedoksi Mika Raatikaiselle ja Mikko Gustafssonille.
1. Finavia Oyj:n valituslupahakemus hylätään siltä osin kuin Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista on vaadittu viranomaisen ja valitusviranomaisen kuulemis- ja selvittämisvelvollisuuteen liittyvällä perusteella. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen tältä osin.
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan muilta osin ja tutkii asian.
2. Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan osittain ja valtiontalouden tarkastusviraston päätös saatetaan tietopyyntöjen hylkäämisen osalta voimaan siltä osin kuin tarkastusmuistiosta ilmenee
Muiden tarkastusmuistioon sisältyvien tietojen osalta valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.
Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta siltä osin kuin luvan myöntämisen perusteena on esitetty viranomaisen ja valitusviranomaisen kuulemis- ja selvittämisvelvollisuutta koskeva seikka. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n 3 momentti ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 3 momentti, valituslupahakemus on sanotulta osin hylättävä.
Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet sekä lain esitöissä lausuttua
Perustuslain 90 §:n 2 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla. Pykälän 3 momentin mukaan valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus saada viranomaisilta ja muilta valvontansa kohteina olevilta tehtävänsä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot.
17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin; (621/1999)
20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista; (621/1999)
Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan kohdalla muun ohella seuraavaa:
”Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-how’n" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia, ja niitä voi olla myös vapaiden ammattien harjoittajilla, kuten lääkäreillä ja asianajajilla, siitä riippumatta, harjoittavatko he liiketoimintaa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.
Rikoslain 30 luvun 11 §:ssä käytetään yrityssalaisuuden käsitettä. Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elin-keinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.
Liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle. Erityisesti ympäristönsuojeluun kuuluvissa säädöksissä on määritelty, minkälaisia tietoja on pidettävä julkisina, ja jotka siten välillisesti rajaavat liike- ja ammattisalaisuuden ulottuvuutta. Tällaisia säännöksiä sisältyy myös esitykseen otettuun ehdotukseen kemikaalilain (744/1989) muuttamisesta.
Liike- ja ammattisalaisuutta koskeva säännös tulee sovellettavaksi myös niissä asianajajan ja tilintarkastajan hyväksymistä ja hyväksymisen peruuttamista koskevissa asioissa, jotka tulevat ehdotuksen mukaan lain soveltamisalan piiriin. Siten Suomen Asianajajaliiton hallussa olevat kurinpitoasiaa koskevat asiakirjat, joista ilmenee asianajajan asiakasta koskevia tietoja, ovat salassa pidettäviä.
Asianajajista annetun lain 5 c §:n (1249/1999) 1 momentin mukaan asianajaja tai hänen apulaisensa ei saa luvattomasti ilmaista sellaista yksityisen tai perheen salaisuutta taikka liike- tai ammattisalaisuutta, josta hän tehtävässään on saanut tiedon.
Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 13/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 10 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:
”(- - -). Tarkoituksena ei ole kuitenkaan muodostaa asian käsittelystä suhteettoman raskasta prosessia, vaan asia pitäisi hoitaa käytännöllisesti ja välttäen varsinaisen oikeudenkäynnin kulun häiriintymistä tai käsittelyn viivästymistä.
(- - -). Ehdotetun pykälän mukaan yksityisiä liike- ja ammattisalaisuuksia sisältävän oikeudenkäyntiasiakirjan suoja edellyttäisi jatkossakin salassapitomääräyksen antamista. Käytännössä kysymys salassapitomääräyksen antamisesta tulisi tuomioistuinten harkittavaksi asianosaisen aloitteesta. Pyytäessään salassapitomääräyksen antamista asianosainen esittäisi samalla tarpeelliset perustelut tiedon julkiseksi tulemisesta aiheutuvista seurauksista. Asiaa ratkaistaessa merkitystä voitaisiin antaa myös vastapuolen mielipiteelle, mutta ratkaisevassa asemassa olisi jo asian luonnosta johtuen salassapitomääräystä pyytäneen näkemys ja hänen asiassa esittämä. (- - -).
Nykyisen oikeuskäytännön mukaan liike- ja ammattisalaisuutta on oikeudenkäynneissä pääsäännön mukaisesti suojattu asianosaisten tahdon mukaisesti, eikä ehdotetulla lailla ole tarkoitus muuttaa käytäntöä.
(- - -).”
Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto (tarkastusvirasto). Pykälän 2 momentin mukaan tarkastusviraston tehtävänä on tarkastaa valtion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä valtion talousarvion noudattamista. Tarkastusviraston tehtäviin ei kuulu tarkastaa eduskunnan taloudenhoitoa, eduskunnan vastattavana olevia rahastoja, Suomen Pankkia eikä kansaneläkelaitosta.
Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa:
2) valtion määräysvallassa olevia yhtiöitä ja muita 19 §:ssä tarkoitettuja yhtiöitä erityisesti sen selvittämiseksi, miten valtion omistajaohjausta ja osakasvaltaa on käytetty;
Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan tarkastusvirastolla on oikeus saada viranomaisilta ja muilta 2 §:ssä tarkoitetuilta viipymättä ne asiakirjat, selvitykset ja muut tiedot, jotka ovat tarpeen tarkastusvirastolle säädetyn tehtävän hoitamiseksi.
Valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan tarkastusvirasto antaa tarkastuksesta laaditun tarkastuskertomuksen tiedoksi ja tarvittavia toimenpiteitä varten tarkastetulle ja ministeriölle, jonka toimialalle tarkastettu kuuluu, sekä tiedoksi eduskunnan tarkastusvaliokunnalle ja valtiovarainministeriölle. Tarkastetun ja ministeriön, jonka toimialalle tarkastettu kuuluu, on ilmoitettava tarkastusvirastolle, mihin toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa esitettyjen huomautusten johdosta on ryhdytty. Pykälän 2 momentin mukaan salassapitoa koskevat säännökset eivät ole esteenä tarkastuskertomuksen antamiselle tarkastetulle viranomaiselle ja muille 1 momentissa tarkoitetuille viranomaisille. Muulle tarkastetulle kuin viranomaiselle salassa pidettäviä tietoja voidaan antaa siltä osin kuin tällä olisi viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) tai muun lain nojalla oikeus saada kertomukseen sisältyviä tietoja. Tarkastusvirasto voi myös antaa tarkastusta suoritettaessa saatuja salassa pidettäviä asiakirjoja ja muita tietoja näille viranomaisille ja eduskunnan asianomaiselle valiokunnalle, jos se on tarpeen tarkastushavaintojen edellyttämien toimenpiteiden suorittamiseksi tai muutoin niiden tehtävän hoidon kannalta perusteltua.
Tarkastusmuistio, sen salassa pidetyt osat ja asian kohdistuminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Mikko Gustafssonin ja Mika Raatikaisen valtiontalouden tarkastusvirastolle osoittamien tietopyyntöjen kohteena on ollut tarkastusviraston laillisuustarkastukseen ”Vastuukysymykset Finavian johdannaisvastuiden selvittämisessä” liittyvä 13.5.2016 päivätty tarkastusmuistio dnro 368/52/2015. Tarkastuksesta on lisäksi laadittu julkaistu 20.6.2016 päivätty laillisuustarkastuskertomus (valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 13/2016).
Korkein hallinto-oikeus on tutustunut tarkastusmuistioon. Siinä on todettu, että muistiossa on käsitelty salassa pidettäviä Finavia Oyj:n johdannaisjärjestelyihin liittyviä asioita, joita ei ole sisällytetty julkaistuun tarkastuskertomukseen. Muistiossa on myös todettu, että se ei ole osa tarkastuskertomusta vaan se on tarkoitettu Finavia Oyj:n ja omistajaohjauksesta vastaavan ministeriön sisäiseen käyttöön.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on tietopyyntöjen johdosta antamassaan päätöksessä katsonut, että tarkastusmuistio on osittain julkinen ja osittain salassa pidettävä asiakirja. Tarkastusvirasto on salannut muistiosta muun ohella osia, jotka koskevat Finavia Oyj:n hallituksen päätöksiä, hallituksen jäsenten käymiä keskusteluja ja esittämiä kantoja ja näkemyksiä, hallituksen puheenjohtajan, eräiden jäsenten, toimitusjohtajan ja yhtiön erään työntekijän toimia sekä muita vastaavan kaltaisia yhtiön sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevia tai kuvaavia tietoja, asioiden käsittelyyn liittyviä selvityksiä sekä toimintaa koskevia havaintoja ja arvioita. Salassa pidettäviksi on katsottu myös tiedot Finavia Oyj:n oikeudellisina neuvonantajina toimineiden asianajajien johdannaisvastuuasian eräiden käsittelyvaiheiden yhteydessä laatimista selvityksistä ja esittämistä näkemyksistä. Edelleen salassa pidettäviksi on katsottu eräät tiedot, jotka koskevat Finavia Oyj:n ja sen käyttämän vahinkovakuutusyhtiön välistä välimiesmenettelyä ja väli- ja välitystuomion sisältöä sekä Finavia Oyj:n ja sen käyttämän tilintarkastusyhteisön välisen sovintosopimuksen sisältöä. Vielä salassa pidettäviksi on katsottu eräät liikenne- ja viestintäministeriön toimintaa ja näkemyksiä koskevat tiedot ja arvioinnit sekä eräät tiedot valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston laatimasta selvityksestä.
Finavia Oyj:n valituksen johdosta julkisuusarvioinnin kohteena korkeimmassa hallinto-oikeudessa ovat ne tarkastusmuistion osat, joita tarkastusvirasto on pitänyt salassa pidettävinä, mutta jotka hallinto-oikeus on katsonut julkisiksi.
Valtiontalouden tarkastusviraston päätöksen lainmukaisuus eli kysymys tietopyynnöissä tarkoitetun tarkastusmuistion julkisuudesta ja salassa pidettävyydestä tulee ratkaistavaksi niiden olosuhteiden valossa, jotka vallitsivat päätöksen antamishetkellä eli 24.8.2016. Arvioitavaksi ei siten tässä yhteydessä tule, onko tarkastusmuistion julkisuusasema myöhemmin mahdollisesti muuttunut tuon ajankohdan tilanteeseen verrattuna.
Finavia Oyj on vedonnut siihen, että Helsingin hovioikeus on yhtiön valituksen johdosta antamallaan päätöksellä 18.1.2018 määrännyt salassa pidettäviksi eräitä asiakirjoja, jotka sisältävät samoja tai vastaavan kaltaisia tietoja kuin tarkastusmuistio.
Tuomioistuimen salassapitomääräys, joka on perustunut oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:ään, voi kohdistua ja olla sitova ainoastaan mainitun lain soveltamisalaan kuuluvan oikeudenkäyntiasiakirjan suhteen. Kysymyksessä on oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvä erityissäännös, jonka nojalla annetun salassapitomääräyksen ulottuvuutta ja merkitystä muussa viranomaistoiminnassa on tulkittava sen omista lain esitöistä ilmenevistä lähtökohdista ja tavoitteista käsin. Esitöistä ilmenee muun ohella, että erityisesti liikesalaisuuksien osalta salassapitomääräystä pyytäneen näkemykselle ja esittämälle on ollut tarkoitus antaa käytännössä ratkaiseva merkitys. Liikesalaisuutta on oikeudenkäynneissä pääsäännön mukaisesti suojattu asianosaisten tahdon mukaisesti, eikä ehdotetulla lailla ole ollut tarkoitus muuttaa tuota käytäntöä. Edelleen esitöistä ilmenee, että salassapitomääräyksen antamista koskevan asian käsittelystä ei ole ollut tarkoitus muodostaa suhteettoman raskasta prosessia.
Lähtökohtina julkisuuslain säännöksiin perustuvassa tietopyynnön johdosta tehtävässä julkisuusarvioinnissa on puolestaan mainitun lain 10 §:n mukaisesti arvioinnin asiakirja- ja tietokohtaisuus sekä se, että Suomen perustuslain 12 §:ssä turvattuun julkisuusperiaatteeseen laintasoisesti säädettyjä poikkeuksia ei voida tulkita laventavasti. Pelkästään yrityksen salassapitotahdolla ja esittämällä selvityksellä ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sitä, sisältääkö pyydetty asiakirja liikesalaisuuksia, vaan salassapidon perusteita on arvioitava objektiivisesti julkisuuslain säännösten perusteella.
Edellä lausutun perusteella oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain nojalla annetut salassapitomääräykset eivät ole sitovia käsiteltäessä nyt kysymyksessä olevaa tietopyyntöasiaa koskevia valituksia hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asiakirjojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä koskeva arviointi on tässä tilanteessa tullut tehdä ja tulee tehtäväksi itsenäisesti, yleisessä tuomioistuimessa annettujen salassapitomääräysten ja niiden perustana olevien arvioiden sitomatta tuota harkintaa.
Edelleen korkein hallinto-oikeus toteaa, että julkisuuslaista tai muustakaan laista ei ilmene perustetta katsoa, että valtion kokonaan tai osittain omistamien yhtiöiden liikesalaisuuden ala olisi yhtiön tällaisen omistusrakenteen takia suppeampi kuin muunlaisessa omistuksessa olevien yhtiöiden. Liikesalaisuuden alan ulottuvuuden kannalta ei myöskään ole merkitystä sillä seikalla, että yhtiötä tai sen toimintaa koskevat tiedot ovat tulleet viranomaisen haltuun valvontatoimen, kuten nyt kysymyksessä olevassa asiassa valtiontalouden tarkastusviraston tekemän laillisuustarkastuksen, yhteydessä.
Asianajajien selvitykset ja näkemykset
Tarkastusmuistiosta ilmenee tietoja Finavia Oyj:n oikeudellisina neuvonantajina toimineiden asianajajien johdannaisvastuuasian eräiden käsittelyvaiheiden yhteydessä laatimista selvityksistä ja esittämistä näkemyksistä. Tällaisen oikeudellisen neuvonnan yhteydessä esitetyt selvitykset ja näkemykset kuuluvat asianajajista annetun lain 5 c §:n 1 momentissa tarkoitetun asianajajan salassapitovelvollisuuden piiriin, ellei hänen päämiehensä halua tästä omaksi suojakseen säädetystä velvoitteesta luopua. Kun otetaan huomioon, että Finavia Oyj on halunnut pitää kysymyksessä olevat tiedot salassa sekä se, että asianajajan ja hänen päämiehensä välisen tietojenvaihdon luottamuksellisuudella on merkitystä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin yleisten toteutumisedellytysten kannalta, tietoja on pidettävä Finavia Oyj:n julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina liikesalaisuuksina.
Välimiesmenettelyä ja sovintosopimusta koskevat tiedot
Tarkastusmuistiosta ilmenee tietoja, jotka koskevat Finavia Oyj:n ja sen käyttämän vahinkovakuutusyhtiön välistä välimiesmenettelyä ja väli- ja välitystuomion sisältöä sekä Finavia Oyj:n ja sen käyttämän tilintarkastusyhteisön välisen sovintosopimuksen sisältöä. Välimiesmenettelystä annettuun lakiin ei sisälly välimiesmenettelyn tai välitystuomion julkisuuteen liittyviä säännöksiä. Lähtökohtaisesti välimiesmenettelyä ja välitystuomiota koskevat tiedot on siten pidettävä salassa, elleivät menettelyn osapuolet toisin sovi. Samoin sovintosopimuksen osapuolet voivat sinänsä sopia sopimuksen sisällön pitämisestä luottamuksellisena. Toisaalta viranomaisen asiakirjan salassapidosta voidaan säätää vain lailla. Yleisenä lähtökohtana on siten pidettävä sitä, että sellaisilla sopimusten salassapitomääräyksillä, jotka poikkeavat julkisuuslain salassapitosäännöksistä, ei ole sitovaa merkitystä arvioitaessa sopimusta koskevien tietojen julkisuutta tilanteessa, jossa tiedot sisältyvät viranomaisen asiakirjaan. Salassapidosta sovittu kuitenkin osoittaa osapuolten salassapitotahtoa ja salassapitointressejä. Näillä seikoilla on puolestaan merkitystä arvioitaessa sopimusta koskevien tietojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella. Edellä lausuttu koskee vastaavasti myös tilannetta, jossa viranomaisen asiakirjaan sisältyy välimiesmenettelyä tai välitystuomiota koskevia tietoja.
Tarkastusmuistioon tutustumisen perusteella voidaan arvioida, että muistioon sisältyviä tietoja välimiesmenettelyn ja väli- ja välitystuomion yksityiskohtaisesta sisällöstä sekä sovintosopimuksen yksityiskohtaisesta sisällöstä tulee pitää Finavia Oyj:n sekä sen käyttämien vahinkovakuutusyhtiön ja tilintarkastusyhteisön julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina liikesalaisuuksina lukuun ottamatta tietoja välimiesmenettelyn ja sovintosopimuksen osapuolista sekä tietoja, joita jo valtiontalouden tarkastusvirasto on pitänyt julkisina.
Finavia Oyj:n sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevat ja kuvaavat seikat
Tarkastusmuistiosta ilmenee tietoja Finavia Oyj:n hallituksen päätöksistä, hallituksen jäsenten käymistä keskusteluista ja esittämistä näkemyksistä, hallituksen jäsenten ja yhtiön palveluksessa olevien henkilöiden toimista ja muista vastaavan kaltaisista yhtiön sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevista tai kuvaavista seikoista, asioiden käsittelyyn liittyvistä selvityksistä sekä toimintaa koskevista havainnoista ja arvioinneista. Viranomaisen asiakirjaan sisältyvinä tämän kaltaisia tietoja ei voida pelkästään edellä kuvatun kaltaisen luonteensa tai ominaisuutensa perusteella pitää julkisuuslain perusteella salassa pidettävinä liikesalaisuuksina. Tietojen salassa pidettävyyttä arvioitaessa on merkityksellistä muun ohella se, voisiko tietojen tuleminen julkisiksi vaarantaa tai heikentää kysymyksessä olevan liiketoiminnan harjoittajan kilpailuasemaa, rahoitusjärjestelyjä ja sijoitustoimintaa, yhteistyösuhteiden hoitamista tai muita vastaavia liiketoiminnan harjoittamisen edellytyksiä.
Se Finavia Oyj:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittama selvitys, joka koskee valtiontalouden tarkastusviraston päätöksen antamishetkellä Vantaan käräjäoikeudessa vireillä ollutta luottamusaseman väärinkäyttöä koskenutta rikosasiaa sekä mahdollisten vahingonkorvauskanteiden nostamista koskevaa selvitystä myöhempine vaiheineen, ei sinänsä osoita, että edellä tarkoitettujen yhtiön sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevien tai kuvaavien seikkojen, asioiden käsittelyyn liittyvien selvitysten sekä toimintaa koskevien havaintojen ja arviointien julkiseksi tulemisella olisi mainituissa prosesseissa tullut olemaan Finavia Oyj:n kannalta sellainen merkitys, että tietoja olisi tullut prosessien vireilläolon takia pitää tarkastusviraston päätöksen antamisajankohtana julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan tai muullakaan perusteella salassa pidettävinä.
Finavia Oyj:n hallituksessa käytyjä keskusteluja ja muuta hallitustyöskentelyn yksityiskohtaista sisältöä ja päätöksentekoa koskevien ja kuvaavien seikkojen, asioiden käsittelyyn liittyvien selvitysten sekä toimintaa kuvaavien havaintojen ja arviointien julkiseksi tulemisen on katsottava vaikuttavan yrityksen yleisiin toimintaedellytyksiin. Tarkastusmuistioon tutustumisen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyse on näiltä osin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettävistä tiedoista. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että osa näistä tiedoista on salassa pidettäviä jo edellä kuvatusti oikeudellista neuvontaa tai välimiesmenettelyn tai sovintosopimuksen yksityiskohtaista sisältöä koskevina.
Viranomaisten toimintaa ja näkemyksiä koskevat tiedot
Asiassa, jossa tarkastusmuistio on laadittu, on ollut kysymys paitsi Finavia Oyj:n toimintaa myös liikenne- ja viestintäministeriön omistajaohjaustoimintaa koskevasta laillisuustarkastuksesta. Tähän nähden ja tarkastusmuistion sisältö huomioon ottaen muistioon sisältyvien liikenne- ja viestintäministeriön toimintaa ja näkemyksiä koskevien tietojen ja arviointien ei voida katsoa olevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 tai 20 kohdan taikka muullakaan perusteella salassa pidettäviä. Sama koskee valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston laatimaa selvitystä koskevia tietoja.
Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, asia on ratkaistava edeltä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.
Pääasiaratkaisun osalta osittain eri mieltä olleen oikeusneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto:
”2. Kumoan Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen osittain ja saatan valtiontalouden tarkastusviraston päätöksen tietopyyntöjen hylkäämisen osalta voimaan siltä osin kuin tarkastusmuistiosta ilmenee
- tietoja Finavia Oyj:n oikeudellisina neuvonantajina toimineiden asianajajien johdannaisvastuuasian eräiden käsittelyvaiheiden yhteydessä laatimista selvityksistä ja esittämistä näkemyksistä sekä
- tietoja, jotka koskevat Finavia Oyj:n ja sen käyttämän vahinkovakuutusyhtiön välistä välimiesmenettelyä ja väli- ja välitystuomion yksityiskohtaista sisältöä sekä Finavia Oyj:n ja sen käyttämän tilintarkastusyhteisön välisen sovintosopimuksen yksityiskohtaista sisältöä lukuun ottamatta tietoja välimiesmenettelyn ja sovintosopimuksen osapuolista sekä tietoja, joita jo tarkastusvirasto on pitänyt julkisina.
Muiden tarkastusmuistioon sisältyvien tietojen osalta hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta tältä osin.
Kuten korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa.
Tuomioistuimen oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n perusteella antama salassapitomääräys voi kohdistua ja olla sitova ainoastaan mainitun lain soveltamisalaan kuuluvan oikeudenkäyntiasiakirjan suhteen. Kysymyksessä on oikeuden-käyntimenettelyyn liittyvä erityissäännös, jonka nojalla annetun salassapitomääräyksen ulottuvuutta ja merkitystä muussa viranomaistoiminnassa on tulkittava sen omista lain esitöistä ilmenevistä lähtökohdista ja tavoitteista käsin. Esitöistä ilmenee muun ohella, että erityisesti liikesalaisuuksien osalta salassapitomääräystä pyytäneen näkemykselle ja esittämälle on ollut tarkoitus antaa käytännössä ratkaiseva merkitys. Liikesalaisuutta on oikeudenkäynneissä pääsäännön mukaisesti suojattu asianosaisten tahdon mukaisesti, eikä ehdotetulla lailla ole ollut tarkoitus muuttaa tuota käytäntöä. Edelleen esitöistä ilmenee, että salassapitomääräyksen antamista koskevan asian käsittelystä ei ole ollut tarkoitus muodostaa suhteettoman raskasta prosessia.
Lähtökohtina julkisuuslain säännöksiin nojautuvassa tietopyynnön johdosta tehtävässä julkisuusarvioinnissa on puolestaan mainitun lain 10 §:n mukaisesti arvioinnin asiakirja- ja tietokohtaisuus sekä se, että Suomen perustuslain 12 §:ssä turvattuun julkisuusperiaatteeseen laintasoisesti säädettyjä poikkeuksia ei voida tulkita laventavasti. Yrityksen salassapitotahdolla ja esittämällä selvityksellä ei ole sellaisenaan ratkaisevaa asemaa arvioitaessa sitä, sisältääkö pyydetty asiakirja liikesalaisuuksia, vaan salassapidon perusteita on arvioitava objektiivisesti.
Oikeudellisen arvioinnin yhtenä lähtökohtana voidaan vielä todeta, että julkisuuslaista tai muustakaan laista ei ilmene perustetta katsoa, että valtion kokonaan tai osittain omistamien yhtiöiden liikesalaisuuden ala olisi yhtiön tällaisen omistusrakenteen takia suppeampi kuin muunlaisessa omistuksessa olevien yhtiöiden. Liikesalaisuuden alan ulottuvuuden kannalta ei liioin ole merkitystä sillä seikalla, että yhtiötä tai sen toimintaa koskevat tiedot ovat tulleet viranomaisen haltuun valvontatoimen, kuten nyt kysymyksessä olevassa asiassa valtiontalouden tarkastusviraston tekemän laillisuustarkastuksen, yhteydessä.
Asianajajien laatimat selvitykset ja esittämät näkemykset
Tarkastusmuistiosta ilmenee tietoja Finavia Oyj:n oikeudellisina neuvonantajina toimineiden asianajajien johdannaisvastuuasian eräiden käsittelyvaiheiden yhteydessä laatimista selvityksistä ja esittämistä näkemyksistä. Tällaisen oikeudellisen neuvonnan yhteydessä esitetyt selvitykset ja näkemykset kuuluvat asianajajista annetun lain 5 c §:n 1 momentissa tarkoitetun asianajajan salassapitovelvollisuuden piiriin, ellei hänen päämiehensä halua tästä omaksi suojakseen säädetystä velvoitteesta luopua. Kun otetaan huomioon, että Finavia Oyj on halunnut pitää kysymyksessä olevat tiedot salassa sekä asianajajan ja hänen päämiehensä välisen tietojenvaihdon luottamuksellisuuden merkitys oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin yleisten toteutumisedellytysten kannalta, sanottuja tietoja on pidettävä Finavia Oyj:n julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina liikesalaisuuksina.
Tarkastusmuistiosta ilmenee tietoja, jotka koskevat Finavia Oyj:n ja sen käyttämän vahinkovakuutusyhtiön välistä välimiesmenettelyä ja väli- ja välitystuomion sisältöä sekä Finavia Oyj:n ja sen käyttämän tilintarkastusyhteisön välisen sovintosopimuksen sisältöä. Välimiesmenettelystä annettuun lakiin ei sisälly välimiesmenettelyn tai välitystuomion julkisuuteen liittyviä säännöksiä. Lähtökohtaisesti välimiesmenettelyä ja välitystuomiota koskevat tiedot on siten pidettävä salassa, elleivät menettelyn osapuolet toisin sovi. Samoin sovintosopimuksen osapuolet voivat sinänsä sopia sopimuksen sisällön pitämisestä luottamuksellisena. Toisaalta viranomaisen asiakirjan salassapidosta voidaan säätää vain lailla. Yleisenä lähtökohtana voidaan sen vuoksi todeta, että sellaisilla sopimusten salassapitomääräyksillä, jotka poikkeavat julkisuuslaissa salassapidosta säädetystä, ei ole sitovaa merkitystä arvioitaessa sopimusta koskevien tietojen julkisuutta tilanteessa, jossa tiedot sisältyvät viranomaisen asiakirjaan. Toisaalta salassapidosta sovittu osoittaa osapuolten salassapitotahtoa ja salassapitointressejä, joilla seikoilla on merkitystä arvioitaessa sopimusta koskevien tietojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella. Edellä lausuttu pätee vastaavasti myös tilanteessa, jossa viranomaisen asiakirjaan sisältyy välimiesmenettelyä tai välitystuomiota koskevia tietoja.
Finavia Oyj:n sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevat tai kuvaavat seikat
Tarkastusmuistiosta ilmenee tietoja Finavia Oyj:n hallituksen päätöksistä, hallituksen jäsenten käymistä keskusteluista ja esittämistä näkemyksistä, hallituksen jäsenten ja yhtiön palveluksessa olevien henkilöiden toimista ja muista vastaavan kaltaisista yhtiön sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevista tai kuvaavista seikoista, asioiden käsittelyyn liittyvistä selvityksistä sekä toimintaa koskevista havainnoista ja arvioinneista. Viranomaisen asiakirjaan sisältyvinä tämän kaltaisia tietoja ei voida yksin edellä kuvatun kaltaisen luonteensa tai ominaisuutensa perusteella pitää julkisuuslain perusteella salassa pidettävinä liikesalaisuuksina tai muullakaan perusteella. Tietojen salassa pidettävyyden edellytyksenä on, että ne ovat aineelliselta sisällöltään julkisuuslain perusteella salassa pidettäviksi arvioitavia. Tässä arvioinnissa on merkityksellistä muun ohella se, voisiko tietojen tuleminen julkisiksi vaarantaa tai heikentää kysymyksessä olevan liiketoiminnan harjoittajan kilpailuasemaa, rahoitusjärjestelyjä ja sijoitustoimintaa, yhteistyösuhteiden hoitamista tai muita vastaavia liiketoiminnan harjoittamisen edellytyksiä.
Tarkastusmuistioon sisältyvien Finavia Oyj:n hallitus- ja muuta sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevien tai kuvaavien seikkojen ja muiden vastaavien tietojen ei muistioon tutustumisen perusteella voida arvioida olevan yksityiskohtiensa osalta tai muutoinkaan sisällöltään sen kaltaisia, että niistä voitaisiin tehdä päätelmiä, jotka vaarantaisivat tai heikentäisivät yhtiön liiketoiminnan harjoittamisen edellytyksiä. Kun lisäksi otetaan huomioon johdannaisvastuiden selvittämistä yhtiössä koskevan menettelyn erityistapauksellisuus, muistion ei Finavia Oyj:n sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevien tai kuvaavien seikkojen, asioiden käsittelyyn liittyvien selvitysten sekä toimintaa koskevien havaintojen ja arviointien osalta voida katsoa sisältävän julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan tai muullakaan perusteella salassa pidettäviä tietoja lukuun ottamatta niitä tietoja, jotka ovat edellä kuvatusti salassa pidettäviä jo oikeudellista neuvontaa taikka välimiesmenettelyn tai sovintosopimuksen yksityiskohtaista sisältöä koskevina.
Se Finavia Oyj:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittama selvitys, joka koskee valtiontalouden tarkastusviraston päätöksen antamishetkellä Vantaan käräjäoikeudessa vireillä ollutta luottamusaseman väärinkäyttöä koskenutta rikosasiaa sekä mahdollisten vahingonkorvauskanteiden nostamista koskevaa selvitystä myöhempine vaiheineen, ei liioin osoita, että edellä tarkoitettujen yhtiön sisäistä työskentelyä ja päätöksentekoa koskevien tai kuvaavien seikkojen, asioiden käsittelyyn liittyvien selvitysten sekä toimintaa koskevien havaintojen ja arviointien julkiseksi tulemisella olisi mainituissa prosesseissa tullut olemaan Finavia Oyj:n kannalta sellainen merkitys, että tietoja olisi tullut prosessien vireilläolon takia pitää tarkastusviraston päätöksen antamisajankohtana julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan tai muullakaan perusteella salassa pidettävinä.
Edellä lausutun vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, asia on ratkaistava edeltä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.”
Asian esittelijän esittelijäneuvos Mikko Rautamaan esitys asian ratkaisemiseksi pääasiaratkaisun osalta oli saman sisältöinen kuin oikeusneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto.

References: § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 KKO 
 KKO