Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-917-02.htm
Timestamp: 2018-12-10 08:44:21+00:00

Document:
C-917-02
Sentencia C-917/02
UNIDAD NORMATIVA-Finalidad de la integración
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, en la revisión de constitucionalidad de las disposiciones legales la Corte Constitucional tiene la facultad de integrar la unidad normativa “ (1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que ello sea necesario para completar la disposición jurídica demandada; (3) cuando la norma no demandada se encuentre estrechamente vinculada a la disposición objeto de conocimiento y la misma parezca constitucionalmente sospechosa”.
MANDATO LEGAL-Ejecución/FUNCION ADMINISTRATIVA-Ejecución de medidas
FUNCION ADMINISTRATIVA-Resolución de cometidos fijados por reglas del legislador
LEY-Aplicación/LEY-Reglamentación
LEY-Afinamiento
LEY-Asignación gradual de potestad de reglamentación/LEY-Microregulación
LEY-Imposibilidad de previsión total/LEY-Reglamentación
LEY-Ejecución o aplicación
FUNCION DE LEGISLAR-Competencia
POTESTAD REGLAMENTARIA-Competencia
LEY-Organismos de reglamentación
POTESTAD REGLAMENTARIA-No es exclusiva
REGLAMENTACION-Fuentes diferentes
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sujeción de otras fuentes
ENTE ADMINISTRATIVO-Potestad de regulación
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO
MINISTERIO-Fundamento constitucional de competencias
MINISTERIO-Funciones concretas
MINISTERIO EN LA ESTRUCTURA ORGANICA NACIONAL-Función
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO-Competencia residual en la especialidad
MINISTERIO-Potestad de regulación
ORGANISMO ADMINISTRATIVO-Facultad regulativa residual
ORGANISMO-Potestad normativa exclusiva y excluyente/ENTE AUTONOMO-Potestad de regulación
ORGANISMO-Competencias de regulación exclusivas
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Potestad de regulación conferida por la Constitución
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Exclusividad
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL MINISTERIO-Facultad residual
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Exclusividad en trámite judicial y administrativo de despacho judicial
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION Y CONCILIADORES-Instrucciones
FUNCION CONCILIADORA-Carácter jurisdiccional
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Reglamentación de función conciliadora
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION Y CONCILIADORES-Reglamentación que afecta funcionamiento de administración de justicia
POTESTAD REGLAMENTARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA EN CENTROS DE CONCILIACION Y CONCILIADORES-Competencia
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO-Facultad regulativa de aspectos propios de la cartera
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION-Facultades de control, inspección y vigilancia
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO EN MATERIA DE CENTROS DE CONCILIACION-Control, inspección y vigilancia en trámites burocráticos
Referencia: expediente D-4082
Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil dos (2002)
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Lissette Adriana Murcia Rincón, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40 numeral 6 y 95 numeral 7º de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad de las expresiones “El Ministerio de Justicia y del Derecho” y “fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación...”, contenida en el artículo 18 de la Ley 640 de 2001 “por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.
“por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.”
En primer lugar, en concepto de la demanda, la expresión que se acusa es inconstitucional porque no es legítimo que la Ley confiera al Ministerio de Justicia y del Derecho la facultad de reglamentar la actividad de los conciliadores. Sostiene que los criterios técnicos y jurídicos a que deben acogerse los conciliadores en ejercicio de sus funciones deben estar consignados en la ley -tal como lo señala el artículo 116 de la Carta Política- no en un decreto reglamentario, pues ello sería patrocinar la invasión de competencias por parte de las diferentes ramas del poder público.
Por esta vía –dice- se vulnera el principio de la separación de poderes y se patrocina una concentración normativa indebida en cabeza del Ejecutivo, en un tema de tanta trascendencia como el de las funciones de los conciliadores.
El interviniente manifiesta que concentrar el poder de control y vigilancia de la actividad de los conciliadores en el Ministero de Justicia y del Derecho no quebranta los postulados de la Carta, pues en dicho organismo recae el poder de policía de los particulares que administran justicia.
Agrega que la reserva de ley en materia de conciliación reside en temas tales como los asuntos susceptibles de ser conciliados, las normas relativas a cargas procesales, la competencia, las pruebas, notificaciones, etc. “Empero, los temas relacionados con la administración y logística de los Centros de Conciliación y de Arbitraje entran válidamente en la órbita funcional de las potestades de control, inspección y vigilancia que ostenta el Ejecutivo.”.
En representación del Instituto de la referencia intervino en el proceso el abogado Carlos Eduardo Naranjo Florez para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada.
Los argumentos del Instituto parten del supuesto de que las normas atinentes al funcionamiento de la justicia -más aún cuando esta se presta por particulares-, así como las reglas de procedimiento de las diversas instancias procesales deben ser dictadas por el órgano legislativo.
No obstante, la Vista Fiscal estima que el Ministerio de Justicia y del Derecho no está habilitado para fijar criterios jurídicos relacionados con la función de los conciliadores, pues ello constituiría una intromisión del referido ministerio en la autonomía e independencia de los organismo que administran justicia. Advierte sobre el punto que los conciliadores ejercen su potestad conforme lo dispuesto por la Ley y no resulta constitucional que, además, se subordinen a los criterios jurídicos del Ministerio de Justicia.
2. Sentencia previa
3. Integración de Unidad normativa
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, en la revisión de constitucionalidad de las disposiciones legales la Corte Constitucional tiene la facultad de integrar la unidad normativa “ (1) para evitar que el fallo sea inocuo; (2) siempre que ello sea necesario para completar la disposición jurídica demandada; (3) cuando la norma no demandada se encuentre estrechamente vinculada a la disposición objeto de conocimiento y la misma parezca constitucionalmente sospechosa[1]”
5. Potestad de regulación de los entes administrativos
De acuerdo con los postulados de la doctrina clásica del derecho administrativo, la ejecución de los mandatos legales es la esencia de la función Administrativa del Estado. En este contexto, mientras el ejercicio de la función legislativa -que en primer lugar se le asigna al Congreso (Art. 150 C.P.) y, en circunstancias excepcionales, al Ejecutivo (Arts. 150-10, 212 C.P.)- va encaminado al establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y abstracto, el de la función administrativa tiene por tarea la ejecución de esas medidas en el plano de lo particular y concreto.
Esta asignación gradual de potestad de reglamentación se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la información inmediatamente relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de implementación de la legislación imponen que sean estos los que señalen la microregulación de la Ley. La imposibilidad de previsión total por parte del órgano legislativo es -para muchos- suficiente sustento de la necesidad de que sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente.
La Corte Constitucional ha dicho que la función de legislar está reservada al órgano de representación popular y sólo de manera excepcional al presidente de la República. Al respecto aseguró que “la función legislativa -salvo la expresa y excepcional posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República (artículo 150, numeral 10, C.P.)- no puede ser entregada por el Congreso al Gobierno y menos todavía a otros organismos del Estado, así gocen de autonomía, ya que ésta únicamente es comprensible en nuestro sistema jurídico bajo el criterio de que se ejerce con arreglo a la ley”[2]
".... si el Congreso se desprende de la función que le es propia y la traspasa a otra rama del poder público, o a uno de sus órganos, viola el artículo 113 de la Constitución, que consagra, sin perjuicio de la colaboración armónica, la separación de funciones. Una norma que contravenga este principio despoja a las disposiciones legales de su estabilidad y les resta jerarquía."(ïdem)[3]
La jurisprudencia ha subrayado igualmente que la potestad reglamentaria de la Ley descansa en el jefe del Ejecutivo (Art. 189-11 C.P.). Por ello sostiene que esa facultad, que consiste en “ la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley ... [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”.[4] se concreta en la “expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley”[5]
“Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo.”[6]
No obstante lo anterior, la jurisprudencia admite –como se precisó atrás- que otros organismos pertenecientes a la Administración también pueden expedir reglamentaciones destinadas a lograr la ejecución o aplicación de la Ley y el reglamento.
Por ello la Corte sostiene que la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República y que en Colombia opera un “sistema difuso” de producción normativa de alcance general, pero naturaleza reglamentaria, la cual sirve de apoyo a la actividad administrativa desarrollada por el jefe del Ejecutivo.[7]
“No podría sostenerse una tesis que prohijara la absoluta imposibilidad de que las funciones gubernamentales en tan importantes y complejos asuntos fueran ejercidas por órganos desconcentrados, si bien bajo la dirección y la orientación del propio Gobierno y dentro de los lineamientos trazados por la ley.” (C-397/95 M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) (Subrayas fuera del original)
6. Potestad de reglamentación de los ministerios
“ ‘El Presidente de la República es, ciertamente, el titular constitucional de la potestad reglamentaria, pero ello no quiere decir que dentro de su ámbito de competencia y nivel de subordinación jerárquica y normativa, las demás autoridades administrativas no pueda adoptar medidas de carácter general a fin cumplir o hacer cumplir las disposiciones superiores relativas a los asuntos a su cargo, de donde, como titulares de autoridad administrativa, están investidas de las facultades o potestades propias de la administración, dentro de las cuales está justamente la reglamentaria. De allí que los actos administrativos generales pueden emanar de cualquier autoridad administrativa, en lo que concierna a los asuntos a su cargo’. [8]
“En los anteriores términos, no resulta inconstitucional que una ley atribuya, de manera directa, a los Ministros del Despacho, competencias para expedir normas de carácter general sobre las materias en ella contenidas, cuando tales normas correspondan a regulaciones de carácter técnico u operativo, dentro de la orbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la competencia de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria.” (Sentencia C-085 de 2001) (Subrayas fuera del original)
Pese a todo lo que se ha dicho en relación con la potestad reglamentaria del presidente de la República y de la facultad regulativa residual de los organismos administrativos -en especial de los ministerios- es imprescindible resaltar que la Constitución de 1991 también estableció un régimen de excepción que otorga a ciertos organismos, ajenos a la Rama Ejecutiva, una potestad normativa exclusiva y excluyente.
Así entonces, por virtud de esta reserva constitucional, los organismos a los cuales se adscribe dicha potestad tienen la facultad exclusiva de establecer la regulación del área normativa específicamente asignada por la Carta. La Corte Constitucional ha dicho que en estos casos “[s]e trata de ámbitos de regulación, que por expreso mandato de la Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente.”[9]
De conformidad con la enumeración hecha por la Corte Constitucional en la Sentencia C-805 de 2001, las competencias de regulación exclusivas asignadas por la Carta son: “...el Consejo Nacional Electoral, de acuerdo con el artículo 265 de la Constitución, tiene, de conformidad con la ley, entre sus atribuciones especiales, la de ‘reglamentar la participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de comunicación social del Estado.’ El Contralor General de la República, por su parte, tiene entre sus atribuciones, de acuerdo con el artículo 268 de la Constitución, las de ‘Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse.’ (Numeral 1º) y ‘Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial.’ (Numeral 12). Al Contador General, funcionario de la Rama Ejecutiva, corresponde, a su vez, de acuerdo con el artículo 354 de la Constitución, ‘... determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.’ Del mismo modo, la Junta Directiva del Banco de la República ejerce las competencias de regulación que le corresponden de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 371 y 372 de la Constitución”.[10]
En el mencionado fallo la Corte hizo referencia explícita al Consejo Superior de la Judicatura advirtiendo que dicho organismo también cuenta con una potestad de regulación autónomamente conferida por la Carta (Art. 257 C.P.), que lo faculta para “Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la Administración de Justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.”
En el mismo sentido, el artículo 79-3 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia advierte que es función del Consejo de la Judicatura “[d]ictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de Justicia.”, norma cuya constitucionalidad fue avalada por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, que adoptó los argumentos esbozados por la misma en la Sentencia C-265 de 1993.
8. Inexequibilidad de algunos apartes de la expresión acusada
Antes de proseguir es indispensable resaltar que esta Corporación interpreta el término “instruir” como referido a la potestad con que cuenta el Ministerio de Justicia y del Derecho para expedir reglamentaciones generales -en ejercicio de sus funciones como ente de control y vigilancia- relativas a la manera en que los conciliadores y los centros de conciliación deben cumplir sus funciones. Así entonces, de acuerdo con la norma, las instrucciones del Ministerio de Justicia y del Derecho tendrían que ser tenidas por reglamentaciones generales aplicables a todos los conciliadores y centros de conciliación.
La norma constitucional prescribe que los particulares pueden ser investidos - aunque transitoriamente- de la función de administrar justicia en calidad de conciliadores[11]. De allí se sigue que cualquier reglamentación que tienda a instruir sobre la forma en que habrán de ejercer su actividad, es una reglamentación que afecta el funcionamiento de la administración de justicia y, por tanto, que debe reservarse al Consejo Superior de la Judicatura como entidad encargada por la Constitución de hacerlo.
Cuando la disposición acusada advierte que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en ejercicio de sus funciones de control y vigilancia, puede instruir a los conciliadores acerca de la forma en que éstos deben administrar justicia, no sólo invade la órbita exclusiva de reglamentación que le confiere la Constitución Política al Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257-3), sino que también propicia la intromisión de la Rama Ejecutiva en labores propias de la Judicial, la cual tiene garantizada, por vía constitucional, la independencia de sus decisiones y la autonomía de su funcionamiento (Art. 228 C.P.).
Ello es así porque, en primer lugar, las facultades de control, inspección y vigilancia conferidas al Ministerio de Justicia y del Derecho respecto de los centros de conciliación –no de los conciliadores- no son atribuciones de regulación o de reglamentación, como sí lo son las que se reservan por la Constitución al Consejo Superior de la Judicatura. Así que por este aspecto la norma no invade las competencias del Consejo en materia de Administración de Justicia.
La potestad de control, inspección y vigilancia que el Ministerio de Justicia y del Derecho ejercen tiene más que ver con los trámites burocráticos que enmarcan y promueven la función de los conciliadores. Así, por ejemplo, para ilustrar el campo de acción en el que dichas funciones se desarrollan, puede citarse el artículo 93 de la Ley 446 de 1998 que prescribe cómo los centros de conciliación están semestralmente obligados a remitir “un índice de las actas de conciliación y de las constancias de las conciliaciones no realizadas a la Dirección General de prevención y conciliación del Ministerio de Justicia y del Derecho”por lo cual, “la Dirección General de Prevención y Conciliación del Ministerio de Justicia y del Derecho, tendrá funciones de control, inspección y vigilancia para velar por el cumplimiento de las obligaciones previstas en el presente artículo.”; norma cuyo equivalente es el artículo 13 de la Ley 640 de 2001 que en su numeral 5º dispone:
Artículo 13. Obligaciones de los centros de conciliación. Los centros de conciliación deberán cumplir las siguientes obligaciones
Por las razones anteriores, la Corte decidirá conservar en el texto de la norma ls siguientes expresiones: “Control, inspección vigilancia. El Ministerio de Justicia y del Derecho tendrá funciones de control, inspección y vigilancia sobre”, “los centros de conciliación y/o arbitraje.”, “control”(sometida al condicionamiento previsto) y “el Ministerio de Justicia y del Derecho podrá imponer las sanciones a que se refiere el artículo 94 de la Ley 446 de 1998”.
PRIMERO. EXEQUIBLES las siguientes expresiones contenidas en el artículo 18 de la Ley 640 de 2001, “Control, inspección vigilancia. El Ministerio de Justicia y del Derecho tendrá funciones de control, inspección y vigilancia sobre”, “los centros de conciliación y/o arbitraje.”, la expresión “control” se declara EXEQUIBLE en el entendido que se circunscribe a las obligaciones y sanciones que están contempladas en la ley. Así mismo se declara EXEQUIBLE la expresión “el Ministerio de Justicia y del Derecho podrá imponer las sanciones a que se refiere el artículo 94 de la Ley 446 de 1998”.
SEGUNDO- INEXEQUIBLE las siguientes expresiones del artículo 18 de la Ley 640 de 2001 “los conciliadores con excepción de los jueces y sobre”. Así mismo, se declara INEXEQUIBLE las siguiente expresión “Para ello podrá instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación”.
[1] Cfr. Entre otras las C-221/97 (MP Alejandro Martínez Caballero); C-320/97 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[2] Sentencia C-564 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[3]Cfr., entre otras, las sentencias C-290 de 1997, C-136 de 1999, C-372 de 1999 y C-509 de 1999.
[4] Sentencia C-228 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, recogida en la Sentencia C-350 de 1997
[5] Sentencia C-805 de 2001 M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil
[7] Sentencia C-350 de 1997. MP Fabio Morón Díaz.
[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Juan Alberto Polo Figueroa. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2000. Radicación número 6096.
[9] Sentencia C-805 de 2001 M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil
[11] La Corte Constitucional dijo al respecto: “En primer lugar, la conciliación es un mecanismo de acceso a la administración de justicia. No sólo por las razones mencionadas cuando se aludió a las “olas” del movimiento de reformas sobre acceso a la justicia, sino al propio tenor de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Política, según el cual, los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia.” (Sentencia C-1195 de 2001. MM.PP DD. Manuel José Cepeda Espinoza y Marco Gerardo Monroy Cabra)

References: artículo 18
 artículo 116
 artículo 113
 artículo 265
 artículo 268
 artículo 354
 artículo 79
 artículo 93
 artículo 13

Artículo 13
 artículo 94
 artículo 18
 artículo 94
 artículo 18
 artículo 116