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Timestamp: 2020-04-01 09:02:23+00:00

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Régimen de las mejoras como criterio de adjudicación en la contratación del Sector Público.
Autor: Miguel H. Javaloyes Ducha
Tras un largo parón intentamos volver a la carga de la mano de nuestro amigo y colaborador Miguel H. Javaloyes Ducha, Secretario del Ayuntamiento de Xirivella
La vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, LCSP, ha optado por ofrecer una regulación más exhaustiva de las mejoras como criterio de adjudicación en los contratos administrativos, de modo que el artículo 145 de la citada norma, en su apartado séptimo, dispone expresamente que “En el caso de que se establezcan las mejoras como criterio de adjudicación, estas deberán estar suficientemente especificadas. Se considerará que se cumple esta exigencia cuando se fijen, de manera ponderada, con concreción: los requisitos, límites, modalidades y características de las mismas, así como su necesaria vinculación con el objeto del contrato.
Se entiende por mejoras, a estos efectos, las prestaciones adicionales a las que figuraban definidas en el proyecto y en el pliego de prescripciones técnicas, sin que aquellas puedan alterar la naturaleza de dichas prestaciones, ni del objeto del contrato.
Las mejoras propuestas por el adjudicatario pasarán a formar parte del contrato y no podrán ser objeto de modificación.”.
La citada previsión enlaza con el contenido de la letra a) del apartado quinto y con el apartado sexto del artículo 145 de la LCSP, que señalan que , en todo caso, los criterios de adjudicación estarán vinculados al objeto del contrato, de manera que se considerará que un criterio de adjudicación está vinculado al objeto del contrato cuando se refiera o integre las prestaciones que deban realizarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen en los siguientes procesos:
Dicho artículo, como es lógico, parte de la necesaria vinculación de la mejora con el objeto del contrato, de forma que no cabe prever como criterio de adjudicación una mejora que puede ser considerada como una novación contractual (e.g: en un contrato administrativo de obras de asfaltado de una calle, ofrecer como mejora realizar más metros de asfaltado que abarquen calles no previstas en proyecto).
Así pues, lo que ha realizado el artículo 145.7 de la LCSP no ha sido más que prever expresamente lo que los órganos consultivos venían afirmando desde hace tiempo: Por un lado, el Informe 29/1998, de 11 de noviembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, hoy Junta Consultiva de Contratación Pública deja claro que “ (…) No obstante, si respecto de la expresión mejoras en el precio se tratar de interpretar si es posible que el contratista realice mayor volumen de obra de la prevista en el proyecto y en el contrato por el precio de licitación ofrecido, debe advertirse que los contratos de obras de refieren a la ejecución de un proyecto que definirá con precisión el objeto del contrato (artículo 122 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ), previamente supervisado, en su caso, aprobado por el órgano de contratación y replanteado por el servicio competente, y en el mismo se definen los planos de conjunto y de detalle necesarios para que la obra quede perfectamente definida, el pliego de prescripciones técnicas particulares donde se hará descripción de las obras y se regulará su ejecución (artículo 124 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas ), por lo que solamente la obra contenida en el proyecto es la que se licita y la que puede ejecutarse sin que sea posible referir las ofertas a mayor volumen de obras comprendidas en las denominadas mejoras de precio de forma que se dé lugar a ejecución de obras distintas de las precisadas en el proyecto aprobado, todo ello sin perjuicio de que el mayor volumen de obra consistiera en la repetición de obras similares a otras que corresponda ejecutar conforme a un proyecto base, siempre que estas últimas hubieran sido adjudicadas por subasta o concurso, podrán ser objeto de un contrato distinto que se adjudicará por procedimiento negociado al mismo contratista conforme a lo dispuesto en el artículo 141, apartado e).”
Por su parte, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su Resolución número 0719/2019 recuerda que las mejoras son prestaciones adicionales a las propias del contrato licitado según los pliegos, que se pueden incluir en la única oferta a realizar para ser apreciadas como criterio de adjudicación de tipo residual, normalmente, y que tienen mero carácter accesorio o complementario de las prestaciones que integran el objeto del contrato licitado, argumentando lo siguiente en relación a la interpretación del art. 145 de la LCSP “ (…) Las complejas previsiones de este artículo han sido objeto de pronunciamientos recientes por parte de este Tribunal, que ha venido a definir que debe entenderse por vinculación al objeto del contrato.
Así la Resolución núm. 235/2019 de 8 de marzo, tras un extenso análisis de la normativa española y comunitaria en la materia sostiene lo siguiente:
“De lo expuesto hasta ahora, resulta que sólo pueden establecerse como criterios de adjudicación aquellos criterios o consideraciones que permitan efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas (PPT). Por tanto, con cada criterio se ha de medir el rendimiento de cada oferta, respecto del objeto del contrato, objeto que se concreta en las obras, suministros y servicios a contratar para satisfacer sus necesidades, es decir, el objeto contractual en sentido estricto, que lo es la prestación concreta objeto del contrato, la obra, el suministro o el servicio a contratar, tal como se define en las especificaciones técnicas.
Con arreglo a la Directiva 2014/24 , sólo son admisibles los criterios de adjudicación, incluidos los basados en consideraciones sociales y medioambientales, que sean objetivos (por recaer sobre el objeto a valorar y depender de factores comprobables apreciables), y que permitan evaluar el rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato, las obras, los suministros y los servicios, tal y como estén definidos en el PPT, y obtener los que mejor respondan a sus necesidades. Además, algunas consideraciones están limitadas en su aplicación, como los requisitos que afecten a las condiciones básicas de trabajo reguladas por la Directiva 96/71/CE , como las cuantías de salario mínimo, y otras solo pueden operar como condiciones especiales de ejecución.
Octavo. Cumplido el requisito anterior para que un criterio de adjudicación sea admisible como tal, el segundo aspecto que determina si los dos criterios de adjudicación impugnados son admisibles o no por ajustarse a lo dispuesto en la Directiva 2014/24/UE , es que el criterio reúna las cuatro condiciones de la normativa europea (artículo 67 de la Directiva 2014/24/UE ) y de la Jurisprudencia del TJUE que en todo caso deben cumplir los criterios de adjudicación de un contrato público, que son:
De esos cuatro requisitos interesa aquí examinar someramente los requisitos a) y c).
Sobre el primer requisito, vinculación del criterio de adjudicación con el objeto del contrato, la Directiva 2014/24 , en su Considerando 98, determina que:
(98) “Es fundamental que los criterios de adjudicación o las condiciones de ejecución de un contrato relacionados con los aspectos sociales del proceso de producción se refieran a las obras, suministros o servicios que hayan de facilitarse con arreglo al contrato de que se trate”.
Y el artículo 67.3 de la misma Directiva determina que: “Se considerará que los criterios de adjudicación están vinculados al objeto del contrato público cuando se refieran a las obras, suministros o servicios que deban facilitarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen:
a) en el proceso específico de producción, prestación o comercialización de las obras, suministros o servicios
b) en un proceso específico de otra etapa de su ciclo de vida, incluso cuando dichos factores no formen parte de su sustancia material”.
De los textos expuestos resulta claramente que un criterio de adjudicación cumple el requisito indicado si se refiere, bien directamente a las prestaciones en sí mismas objeto del contrato (la obra, el suministro o el servicio), bien a través de los factores que intervienen en alguno de los procesos indicados de sus ciclos de vida, los del objeto del contrato en sentido estricto.
Ahora bien, sólo será admisible como tal criterio de adjudicación si además cumple el requisito propio sustancial de cualquier criterio, que es el más arriba reseñado de que afecte al rendimiento del contrato, a su objeto, es decir, afecte de manera significativa a la ejecución del contrato, de la prestación que constituye su objeto, tal y como es definido en las especificaciones técnicas.
Sobre el segundo requisito del criterio (debe respetar el Derecho europeo, especialmente el principio de no discriminación, y como correlato, la libre prestación de servicios y de establecimiento) debe indicarse que un criterio de adjudicación no es admisible si es contrario a la igualdad entre operadores o es discriminatorio, lo cual ocurre o puede ocurrir si evalúa unas mejoras sobre las condiciones salariales establecidas en un convenio de ámbito territorial determinado respecto de las establecidas en el convenio de otro ámbito territorial distinto dentro del territorio nacional, o respecto de empresas de otros países miembros, bien sean mejores , bien sean peores, pues si una licitadora ya acude con unas condiciones salariales según su convenio territorial, inferiores a las del convenio territorial del poder adjudicador, se verá discriminada respecto de las empresas de ese territorio, o si ya tiene condiciones salariales mejores se verá favorecida, lo que determinaría desigualdad y discriminación. (…) “
En similares términos se pronuncia el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su Resolución 1144/2018, de fecha 17 de diciembre de 2.018 , cuyo Fundamento de Derecho Décimo señala, con cita a otras Resoluciones, lo siguiente : “ (…) En la interpretación de esta normativa cabe partir del concepto de mejora destacando el Acuerdo 8/2012, del Tribunal Administrativo del Contratos Públicos de Aragón, que las define como: “todo aquello que perfecciona la prestación del contrato sin que venga exigido o determinado en las prescripciones que definen el objeto del mismo. Es imprescindible, en consecuencia, su vinculación al objeto de la prestación (objetividad) y la justificación de en qué mejora , porqué lo mejora , y con arreglo a qué criterios se valoran tales circunstancias.” .
Por su parte el TACRC en la Resolución 592/2014 señala los requisitos que de las mejoras :
“a) Que se autoricen expresamente por el órgano de contratación.
b) Que guarden relación con el objeto del contrato.
c) Que deberán mencionarlas en el pliego y en los anuncios.
d) Que se detallen con precisión los requisitos mínimos y modalidades de presentación” .
La Resolución de este Tribunal 467/2014 añade que: “… el TRLCSP proscribe las mejoras genéricas, no determinadas en cuanto a los aspectos de la prestación que serían mejorables por las propuestas de los licitadores y/o en cuanto al valor o la ponderación que tendrán como criterio de adjudicación.” .
El recurrente alega expresamente la inexistencia de vinculación de la mejora del PCAP con el objeto del contrato .
El criterio se hallará vinculado al objeto contractual cuando se refiera o integre prestaciones que deban realizarse en virtud del contrato en cuestión, lo que redunda en el hecho de que la vinculación ha de incidir necesariamente en aquellas tareas o actividades que deben desplegarse para la ejecución de la prestación, no pudiendo apreciarse esta incidencia cuando el criterio se refiere a actividades distintas, como sucede en el supuesto examinado donde la mejora afecta a la dispensación de medicamentos que es una actividad posterior y diferente al suministro de los mismos .
Como se recuerda en la Resolución núm. 600/2016 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de 22 de julio de 2016, C.A. Galicia, con cita de la Resolución 467/2016 de este Tribunal, que el criterio primordial para saber si una determinada mejora o criterio de adjudicación guarda relación directa o no, con el objeto del contrato resulta que del mismo derive una mejor prestación del servicio ofertado. En definitiva, atendiendo a la prestación propia que constituye el objeto de cada contrato (servicio, entrega de bienes, obra) la mejora o el criterio de adjudicación debe aportar un valor añadido a la ejecución de las mismas .
Sobre la relación de la mejora con el objeto del contrato, el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, también ha considerado relevante (Acuerdos 12/2015 y 84/2015), la alteración del valor estimado del contrato como consecuencia inmediata de la aplicación de mejoras que alteren el objeto, afectando al principio de igualdad, y a la necesidad legal de que el precio del contrato atienda al precio de mercado; en el acuerdo citado 84/2015, de 10 de agosto de 2015, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, analizó precisamente unas mejoras entre las que se encontraban la cesión de determinados bienes como criterio de adjudicación en un contrato de servicios de mantenimiento de las instalaciones y equipos de electromedicina y las instalaciones de baja tensión en centros sanitarios del Sector de Huesca: “..en la preparación del contrato la estimación correcta del presupuesto de licitación es fundamental y debe quedar acreditado en el expediente que el presupuesto de licitación, y por ende el valor estimado, responden a los precios de mercado, tal y como exige el artículo 87.1 TRLCSP . Esto significa que la estimación del importe debe ser adecuado para que los posibles licitadores, en un mercado de libre competencia, puedan cumplir el contrato y diseñar una estrategia en la presentación de ofertas. Por ello, una mejora de importante impacto económico — como sucede con la entrega de un vehículo de forma gratuita, o la entrega de equipos SAI– que distorsione el cálculo del valor estimado del contrato es, por este motivo, ilegal .
Y es que, aun en circunstancias de restricciones presupuestarias, la búsqueda de la mayor eficiencia no puede justificar la alteración de la naturaleza y valor de la prestación demandada. De lo expuesto, este Tribunal constata que los tres criterios impugnados no cumplen con estas exigencias, porque la doctrina fijada en torno a las mejoras obliga a respetar la necesaria vinculación con el objeto del contrato (objetividad); y la justificación de en qué mejora , porqué lo mejora , y con arreglo a qué criterios se valoran tales circunstancias. El objeto del contrato es el mantenimiento de las instalaciones y equipos de electromedicina y las instalaciones de baja tensión en centros sanitarios del Sector de Huesca. Y tanto la biodesinfección de seguridad, como la entrega de equipos SAI y de una furgoneta exceden, con mucho, del objeto de la prestación de servicios demandada. Por ello, no se pueden valorar como mejoras prestaciones ajenas al objeto, propia de un contrato de servicios de naturaleza distinta o de suministro, por mucho que, objetivamente –como argumenta el informe al recurso– contribuyan estas prestaciones a una mejor asistencia a los usuarios finales, a la protección de los equipos electromédicos, o a la asistencia inmediata en caso de urgencia.” .
En el presente caso se está ante un contrato de servicios de mantenimiento de equipos de electromedicina en los diversos centros sanitarios de Talavera de la Reina por lo que la cesión gratuita de una clase concreta de equipos como los exigidos (tensiómetros electrónicos) se encuentra desvinculada de la prestación del servicio de mantenimiento. Se podría entender la vinculación si se solicitara la cesión o sustitución temporal durante el tiempo necesario que el mantenimiento de determinados equipos requiera que estén fuera de servicio o en reparación y para evitar que el modo de prestar el servicio de mantenimiento distorsione la prestación continuada de la asistencia sanitaria, pero la mejora tal como se ha previsto en el Pliego constituye simplemente un suministro gratuito de determinada clase de equipos médicos que debería ser objeto de un contrato distinto al de servicios si es que realmente los centros sanitarios del Ayuntamiento sufren la necesidad de disponer de dichos equipos, con la consiguiente previsión económica en orden a su adquisición .
El informe del Órgano de contratación emitido con ocasión de este recurso, argumenta que no se trata de un suministro encubierto de equipos, sino de una cesión por el hecho de que la propiedad de los equipos no queda en favor del Centro Sanitario, olvidando con ello, que también los arrendamientos de bienes muebles constituyen una modalidad de suministro, pero indica además que la finalidad de la mejora es la de tener cubiertas las necesidades asistenciales de los pacientes en caso de reparación. Sin embargo esa finalidad no se vislumbra en el PCAP, pues la mejora solo indica una clase de equipos de electromedicina (los tensiómetros) de entre las numerosas categorías genéricas que se describen en el PCAP y PPT, y sobre todo, no se indica que la cesión se hará solo durante el tiempo en el que el mantenimiento de los equipos equivalentes de los que dispongan los Centros asistenciales impida su uso .
En consecuencia, la mejora analizada no está vinculada directamente al objeto del contrato, lo que determina la nulidad de cláusula o aparatado T.2.3. del cuadro de características del anexo I del PCAP. La obtención de los equipos cuya cesión permanente durante el plazo del contrato se pretende obtener no cabe duda de que supondrá la satisfacción de una necesidad de los centros sanitarios del Ayuntamiento de Talavera de la Reina y que disponer de su uso constituye un beneficio para el servicio sanitario que dispensan, pero debería obtenerse por otro cauce diferente ya que no guarda relación directa para el buen fin o consecución idónea del servicio de mantenimiento de todos los equipos de electromedicina de dichos Centros . (…)”
Por último, y como cita interesante, no podemos dejar de referirnos al Informe 2/2015, de 17 de marzo, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón , cuya Consideración Jurídica Tercera afirma lo siguiente: “ Sobre el alcance de las mejoras y la posibilidad de cubrir finalidades más allá del presupuesto de licitación. El Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón (en adelante TACPA), en su Acuerdo 64/2013, de 6 noviembre de 2013, ha dicho que «la introducción de mejoras -ex artículo 147 TRLCSP (y 67 RLCAP)- debe permitir, sin alterar el objeto del contrato, favorecer la adjudicación a la oferta económicamente más ventajosa, garantizando en todo caso la igualdad de trato. Exige, por tanto, una adecuada motivación y previa delimitación de las mejoras a tener en cuenta y su forma de valoración en los Pliegos, que deberá garantizar que no se altere la ponderación de los otros criterios de adjudicación. Y como bien indica el Acuerdo del TACPA número 8/2012, por mejora hay que entender todo aquello que perfecciona la prestación del contrato sin que venga exigido o determinado en las prescripciones que definen el objeto del mismo. Es imprescindible, en consecuencia, su vinculación al objeto de la prestación (objetividad) y la justificación de en qué mejora, porqué lo mejora, y con arreglo a qué criterios se valoran tales circunstancias». El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en adelante TACRC) se ha pronunciado igualmente en varias ocasiones sobre la admisibilidad y requisitos de las variantes o mejoras Entre otras, puede destacarse la Resolución 467/2014, de 13 de junio, que con abundante cita de otras resoluciones que contienen la doctrina del Tribunal sobre el particular, relata: «Debe afirmarse, por tanto, que el TRLCSP proscribe las mejoras genéricas, no determinadas en cuanto a los aspectos de la prestación que serían mejorables por las propuestas de los licitadores y/o en cuanto al valor o la ponderación que tendrán como criterio de adjudicación. En este sentido, el Tribunal sostiene un criterio consolidado a lo largo de sus resoluciones, sirviendo como ejemplo las Resoluciones 514/2013, de 14 de noviembre; 207/2013, de 5 de junio; 302/2011, 14 de diciembre o la Resolución 189/2011, de 20 de julio. Como se expone en la Resolución de este Tribunal 180/2013, de 23 de mayo de 2013, dictada en el recurso 187/2013, y las que en ella se citan -Resolución 155/2011 (reiterada por otras muchas, como la 69/2012 o la 203/2012)- el propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha analizado la obligación de que el Pliego de Cláusulas detalle las condiciones y requisitos de presentación de las mejoras, en aras del principio de igualdad de los licitadores (sentencia 16 de octubre de 2003, asunto Trunfelher GMBH). También para la valoración de las ofertas, que incluye la de las mejoras, su concreción es un requisito esencial, pues como ha recordado la sentencia TJUE de 28 de noviembre de 2008, el órgano de valoración no puede establecer a posteriori coeficientes de ponderación, subcriterios o reglas no reflejados en el Pliego». La Resolución TACRC 592/2014, de 30 de julio, ha sintetizado de forma excelente la doctrina sobre el ámbito de las mejoras (y su diferencia de las variantes), y declara que deben concurrir los siguientes requisitos para la admisión de mejoras:
a) Que se autoricen expresamente por el órgano de contratación.
d) Que se detallen con precisión los requisitos mínimos y modalidades de presentación. En el Informe 29/98, de 11 de noviembre, ya citado, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado rechazó precisamente mejoras en el precio, entendidas éstas como las que consisten en realizar un mayor volumen de obra sobre la prevista en el proyecto y en el contrato, por el mismo precio de licitación ofrecido. A este respecto, debe recordarse nuevamente que los contratos de obras se refieren a la ejecución de un proyecto (elaborado, supervisado, aprobado y replanteado previamente), y que el poder adjudicador está obligado a definir con precisión el objeto del mismo (artículo 121 TRLCSP), por lo que solamente la obra contenida en el proyecto es la que se licita y la que puede ejecutarse, sin que sea posible referir las ofertas a un mayor volumen de obras comprendidas en las denominadas mejoras de precio, de forma que dé lugar a la ejecución de obras distintas de las precisadas en el proyecto aprobado. Y ello, además, porque una obra debe cumplir, por si misma, una función económica o técnica (artículo 6 TRLCSP), y los proyectos deben referirse, necesariamente a obras completas (artículo 125.1 RGLCAP). No se alcanza a comprender por esta Junta que supuestos como los planteados (se afirma, incluso, en la consulta «que no siempre queda acreditado representen una obra completa»), puedan obtener el informe favorable de los servicios jurídicos y de la intervención de una entidad local. En el mismo sentido, la Junta estatal, en su Informe 59/09, de 26 de febrero de 2010, precisó que no se cumplen los requisitos de las mejoras cuando se pretende valorar la ejecución adicional y gratuita de obras adicionales por parte del contratista, sin que previamente haya sido especificada en los pliegos la forma de su valoración, a efectos de seleccionar la oferta económicamente más ventajosa. Tampoco se cumple el requisito mencionado cuando las obras adicionales exigidas no guardan la debida relación con la prestación objeto del contrato. En todo caso, la posibilidad de mejoras, además de no distorsionar el objeto del contrato, debe preservar que se cumplan las exigencias de correcta determinación de su valor estimado. Es doctrina consolidada del TACPA (entre otros, Acuerdos 45/2014, 51/2014 y 6/2015), que en la preparación del contrato la estimación correcta del presupuesto de licitación es fundamental y debe quedar acreditado en el expediente que el presupuesto de licitación, y por ende el valor estimado, responden a los precios de mercado, tal y como exige el artículo 87.1 TRLCSP. Esto significa que la estimación del importe debe ser adecuado para que los posibles licitadores, en un mercado de libre competencia, puedan cumplir el contrato y diseñar una estrategia en la presentación de ofertas. Por ello, una mejora que distorsione el cálculo del valor estimado del contrato, sería, por este motivo, ilegal en si misma. Y es que, como ha recordado el TACPA, «aun en circunstancias de restricciones presupuestarias, la búsqueda de la mayor eficiencia no puede justificar la alteración de la naturaleza y valor de la prestación demandada» (Acuerdo 12/2015, de 20 de enero). En consecuencia, la respuesta a la consulta es que la inclusión del criterio mejoras con la intención de agotar el presupuesto y «ampliar» el objeto de la licitación -con independencia de que se prescinda, o no, del criterio precio-, no solo es contraria al principio de eficiencia/economía, sino que, además, vulnera el principio de igualdad de trato. Pues como ha recordado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia de 22 de abril de 2010, mediante la clara redacción de los términos del anuncio, debe ofrecerse objetivamente a todo posible licitador, normalmente informado y experimentado y razonablemente diligente, la oportunidad de hacerse una idea concreta del objeto de la licitación, y de formular consecuentemente su oferta. Ofertar una mejora que va más allá de la limitación del objeto quiebra las reglas de igualdad en la presentación de ofertas, que es un límite insoslayable, ya que impide una adecuada comparación de ofertas, y, por ello, este criterio debe ser considerado ilegal (criterio ya adoptado en el Acuerdo 12/2015, del TACPA).”
Esperamos que estas notas os hagan más fácil la elaboración de los pliegos de cláusulas administrativas particulares.

References: artículo 145
 artículo 145
 artículo 145
 artículo 141
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 67
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 87
 artículo 147
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 87