Source: http://ww.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2008/C-541-08.htm
Timestamp: 2019-07-16 13:34:38+00:00

Document:
C-541-08
Sentencia C-541/08
ESTATUTOS DEL CONSEJO IBEROAMERICANO DEL DEPORTE CID
El control de constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos, según la doctrina pacíficamente sostenida por esta Corte, se caracteriza por ser: (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático; (iii) integral; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Control por vicios de procedimiento
En cuanto al control por eventuales vicios de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, éste se dirige tanto a examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas relativas al trámite legislativo durante el estudio y aprobación del correspondiente proyecto de ley en el Congreso de la República.
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado, no pudiendo fraccionar dicha aceptación. Si el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado.
TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Exigencia de iniciar trámite en el Senado de la República/TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-No sujeto a procedimiento especial
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento por cuanto en los anuncios no se cumplió la exigencia de precisión o determinabilidad de la fecha de debate y votación del proyecto
En el trámite cumplido ante la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República, este proyecto de ley fue anunciado en varias ocasiones sucesivas pero no fue efectivamente debatido y votado en ninguna de las fechas que en cada uno de estos casos se anunció; y fue debatido y aprobado con las mayorías reglamentarias en la sesión del día 25 de octubre de 2006, sin que hubiere habido en ese caso un anuncio previo y suficientemente explícito a partir del cual pueda entenderse cumplido el requisito constitucional en comento. En el presente caso resulta imposible tener por cumplido este requisito a partir de las ya referidas precisiones jurisprudenciales, por cuanto pese a haberse hecho con anterioridad varios anuncios del proyecto, no hubo en realidad ninguno que de manera precisa, o al menos determinable, se refiriera a la fecha del miércoles 25 de octubre de 2006, día en el cual finalmente tuvo lugar el debate y votación de este proyecto en la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República. A partir de lo anterior puede afirmarse que en este caso no hubo anuncio que amparara válidamente esta votación, hecho que frente al texto del último inciso del artículo 160 superior y a la jurisprudencia que a ese respecto ha sostenido esta corporación, constituye un vicio de inconstitucionalidad, que afecta a partir de ese momento la exequibilidad del correspondiente trámite legislativo.
Referencia: expediente LAT-317.
Revisión constitucional de la Ley 1160 de septiembre 26 de 2007, “Por medio de la cual se aprueban los ‘Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994”.
El día 27 de septiembre de 2007 el Secretario Jurídico (e) de la Presidencia de la República remitió a esta corporación, en cumplimiento de lo ordenado en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución, copia auténtica de la Ley 1160 de septiembre 26 de 2007, “Por medio de la cual se aprueban los ‘Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994”.
Mediante providencia de octubre 18 de 2007, el Magistrado Sustanciador avocó el conocimiento del presente asunto y solicitó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que enviaran los antecedentes legislativos correspondientes, documentos cuya recolección se completó el 14 de noviembre de 2007.
Cumplido lo anterior, mediante auto de noviembre 20 de 2007 se dispuso comunicar el inicio del proceso de control constitucional al Presidente de la República, a la Presidente del Congreso y a los Ministros de Relaciones Exteriores, de Cultura y de Educación Nacional para los efectos legales pertinentes. En la misma providencia se dispuso que por la Secretaría General se procediera a la fijación en lista del proceso y se surtiera el traslado al señor Procurador General de la Nación, para el concepto correspondiente.
El texto de los ‘Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’ firmados en Montevideo, Uruguay, el cuatro (4) de agosto de 1994 y de la ley aprobatoria objeto de revisión, es el siguiente, según la publicación efectuada en el Diario Oficial No. 46.763, de septiembre 26 de 2007:
“LEY 1160 DE 2007
Por medio de la cual se aprueban los ‘Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Visto el texto de los ‘Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que a la letra dice:
ARTÍCULO 1o. CREACIÓN. Se crea el Consejo Iberoamericano del Deporte (en adelante CID) como organización Intergubernamental que tiene por objeto propiciar el desarrollo del deporte en los países de Iberoamérica a través de la cooperación y el establecimiento de mecanismos de acción común en materia deportiva.
ARTÍCULO 2o. PERSONALIDAD JURÍDICA. El CID tiene personalidad jurídica propia y capacidad para celebrar toda clase de actos y contratos permitidos por las leyes e intervenir en toda acción judicial o administrativa en defensa de sus intereses.
b) Promover sistemas de cooperación bilateral y multilateral en el campo de la capacitación técnica y del mejoramiento del nivel deportivo;
ARTÍCULO 4o. IDIOMA. Los idiomas oficiales del CID son el español y el portugués.
ARTÍCULO 5o. LOS MIEMBROS. Podrán ser miembros del Consejo Iberoamericano del Deporte, los Estados Iberoamericanos que ratifiquen o se adhieran a sus Estatutos, de conformidad con el procedimiento establecido en los artículos 32 y 33.
ARTÍCULO 6o. ORGANOS. Son órganos del CID:
– El Vicepresidente.
– Los Delegados Regionales.
– El Secretario Ejecutivo, y – Las Comisiones de Trabajo.
ARTÍCULO 7o. COMPOSICIÓN.
ARTÍCULO 8o. FACULTADES. La Asamblea General tendrá las siguientes facultades:
ARTÍCULO 9o. ASAMBLEA ORDINARIA. La asamblea se reunirá en sesión ordinaria de manera anual y, en sesión extraordinaria, cuando las circunstancias lo exijan. Las sesiones extraordinarias podrán convocarse a petición de la presidencia, del Comité Ejecutivo o de una mayoría de los miembros efectivos de la organización.
ARTÍCULO 10. ASAMBLEA EXTRAORDINARIA. Se delega a la Asamblea General del CID la creación de sus propios reglamentos.
ARTÍCULO 13. MANDATO. La duración del mandato del Presidente será de dos años, y se iniciará en la clausura de la Asamblea General Ordinaria en que resulte elegido.
ARTÍCULO 14. VICEPRESIDENTE.
a) Las funciones del Vicepresidente serán las de reemplazar al Presidente en los casos en que fuera preciso ejercer por delegación las funciones que se le encomienden;
su mandato será de dos años;
DE LAS REGIONES Y LOS DELEGADOS REGIONALES.
ARTÍCULO 15. REGIONES. Para efectos del CID, se establecen como regiones las siguientes:
Región 1: Que comprende México, Cuba, República Dominicana, Puerto Rico, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá.
Región 2: Que comprende Colombia, Venezuela, Bolivia, Ecuador, Perú, Chile, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
Región 3: Que comprende España y Portugal.
ARTÍCULO 16. NÚMERO DE DELEGADOS POR REGIÓN. Las regiones uno y dos tendrán dos delegados cada una, la región tres tendrá un delegado.
ARTÍCULO 17. Los Delegados Regionales son parte del Comité Ejecutivo.
ARTÍCULO 18. ELECCIÓN Y SEDE.
ARTÍCULO 19. FUNCIONES Y MANDATO.
ARTÍCULO 20. ESTATUS. La Secretaría Ejecutiva del CID es un órgano permanente. La duración del mandato del Secretario es de tres años, pudiendo ser reelegido.
ARTÍCULO 21. ELECCIÓN. El Secretario será elegido por la Asamblea General, de entre los candidatos que presenten los Estados miembros del CID.
ARTÍCULO 22. RELACIÓN CONTRACTUAL.
ARTÍCULO 23. FUNCIONES. El Secretario desempeñará las siguientes funciones:
ARTÍCULO 24. CONSTITUCIÓN. El Presidente podrá proponer a la Asamblea General la constitución de cuotas y comisiones de trabajo que se estimen convenientes para el mejor desarrollo de los fines del CID.
ARTÍCULO 25. OBJETO. Las Comisiones de Trabajo tendrán por objeto:
a) El estudio de temas específicos, y b) La preparación y ejecución de programas de actividades.
DEL REGIMEN ECONOMICO Y PRESUPUESTARIO.
2. El Secretario Ejecutivo elaborará el presupuesto, lo someterá a la aprobación de la Asamblea y lo ejecutará bajo la supervisión del Presidente.
Asimismo, preparará la rendición de cuentas y la memoria de liquidación del ejercicio económico, que habrán de ser aprobados por la Asamblea.
ARTÍCULO 29. LOCALIZACIÓN.
1. La sede del CID se establecerá en su primera Asamblea General y deberá corresponder al país sede del Presidente del mismo;
por acuerdo de la misma organización podrá trasladarse la sede del Consejo a cualquier país de los Estados miembros.
ARTÍCULO 30. ACUERDO DE MODIFICACIÓN ESTATUTARIA. La Asamblea General podrá modificar los estatutos por una mayoría de tres cuartas partes de los votos posibles.
ARTÍCULO 31. CAUSAS. El CID se disolverá cuando por cualquier causa exista una imposibilidad manifiesta de cumplir los objetivos para los que fue creado.
ARTÍCULO 32. Los presentes Estatutos entrarán en vigor treinta días después de que tres Estados hayan ratificado o adherido mediante el depósito del instrumento correspondiente.
ARTÍCULO 33. Estos estatutos serán depositados provisionalmente ante el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos.
ARTÍCULO 34. Cualquier Estado miembro podrá retirarse de la organización al cabo de un plazo de un año después de notificarlo por escrito al gobierno depositario.
ARTÍCULO 35. Los textos en español y portugués de los presentes estatutos serán considerados igualmente auténticos.
Se firman en la ciudad de Punta del Este, República Oriental del Uruguay, a los cinco días del mes de agosto del año mil novecientos noventa y cuatro.
ARTÍCULO 1o. Apruébanse los “Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, los “Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el cuatro (4) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que por el artículo 1° de esta ley se aprueba, obligarán al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Dada en Bogotá, D. C., a 26 de septiembre de 2007.
El Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, conforme al Decreto número 3609 de 2007,
CAMILO REYES RODRÍGUEZ.”
Este Ministerio intervino por conducto de apoderado especial para solicitar a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad de la Ley 1160 de 2007 que aprobó los estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte.
El escrito presentado resalta la gran importancia y los efectos benéficos que el deporte genera en la formación de los niños y jóvenes y en el mantenimiento y recuperación de la salud de todas las personas, y relata los hechos y antecedentes que en la década pasada condujeron a la constitución del Consejo Iberoamericano del Deporte en agosto de 1994. A continuación explica los objetivos de este organismo y subraya el importante papel dinamizador que el deporte tiene dentro del ámbito de las relaciones entre distintos Estados y sociedades, todo ello a efectos de sustentar la conveniencia de que Colombia pertenezca y cumpla un activo papel dentro de esta organización.
Así mismo, se refiere, aunque de manera genérica, al trámite cumplido ante el Congreso de la República por el proyecto de ley que posteriormente vino a ser sancionado como Ley 1160 de 2007, y explica en forma detallada el contenido de los estatutos que por esta ley se aprueban.
Finalmente, señala que la vinculación de Colombia a este organismo es enteramente congruente con las normas constitucionales referentes al manejo de las relaciones internacionales (arts. 9°, 226 y 227), además de lo cual es una forma válida de contribuir al cumplimiento de los mandatos relativos a la protección de la niñez (art. 44), el deber que las personas tienen de procurar el cuidado integral de su salud (art. 49) y la promoción y el fomento de las actividades deportivas (art. 52).
Este Ministerio intervino, también mediante apoderada, para solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la Ley 1160 de 2007 y de los estatutos que a través de ella se aprueban.
La representante de este Ministerio relata, así mismo, los antecedentes que dieron lugar a la constitución del Consejo Iberoamericano del Deporte. Indica que la pertenencia de Colombia a esta organización se enmarca dentro de varios mandatos constitucionales, dentro de los cuales menciona los artículos 2°, 70 y 71, y de manera especial, el 9° sobre integración con los países de la comunidad latinoamericana y del Caribe y el 52 sobre fomento a las actividades deportivas y recreativas. En relación con este último tema resalta la importancia que el deporte tiene en relación con la promoción de la cultura, el proceso educativo y el cuidado y recuperación de la salud, por lo cual el Estado colombiano debe emprender acciones que favorezcan la práctica del deporte y apoyar a las personas y organizaciones que asuman estas tareas. Concluye afirmando que por todo ello resulta recomendable la vinculación de Colombia a esta organización.
Finalmente informa que COLDEPORTES, establecimiento público adscrito a ese Ministerio, es la entidad encargada de la representación institucional del Estado colombiano ante el Consejo Iberoamericano del Deporte, lo cual resulta congruente con la misión institucional que a aquél le ha sido asignada.
En concepto número 4457, recibido en la Corte Constitucional el 25 de enero de 2008, el Procurador General de la Nación solicitó a esta corporación declarar inexequible la Ley 1160 de 2007 y el texto estatutario que a través de ella se aprueba.
El Jefe del Ministerio Público examina de manera detallada el trámite cumplido ante el Congreso de la República por el proyecto de ley 054 de 2006 Senado – 208 de 2007 Cámara, que vino a convertirse en la Ley 1160 de 2007 que ahora se revisa, encontrando que durante el primer debate, surtido ante la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República, se omitió dar cumplimiento al requisito establecido en el último inciso del artículo 160 superior, relativo al anuncio previo y en sesión anterior, del proyecto de ley que habría de ser debatido y votado. Así, concluye que la aprobación impartida por esa célula legislativa en sesión realizada el 25 de octubre de 2006 carece de validez, lo que vicia desde su inicio el trámite legislativo adelantado en relación con este proyecto.
De igual manera, sostiene el Procurador que habiéndose presentado el vicio de inconstitucionalidad en etapa tan temprana del procedimiento legislativo, no resulta posible contemplar la subsanación en la forma prevista en el parágrafo del artículo 241 superior, ya que en la práctica ello implicaría la repetición de todo el trámite en sus cuatro (4) debates. De allí que entienda que no existe en este caso opción distinta que la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1160 de 2007 y de los estatutos que por ella se aprueban.
Por esta razón, el Procurador se abstiene de realizar el análisis de fondo sobre el contenido del texto estatutario que fuera aprobado a través de la ley cuyo trámite legislativo se analiza.
Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas, ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado, no pudiendo fraccionar dicha aceptación[2]. Si, como ocurre en este caso, el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado[3].
El Gobierno Nacional remitió a esta Corporación el 27 de septiembre de 2007, copia de la Ley 1160 de septiembre 26 de 2007, “Por medio de la cual se aprueban los ‘Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)’, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994”, para su control constitucional de conformidad con el artículo 241 numeral 10 de la Carta, dentro del término de los seis (6) días siguientes a su sanción, previsto en la citada disposición constitucional.
Sin embargo, en el presente caso, el instrumento internacional de cuya aprobación se trata tiene carácter multilateral, y según informa la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores (fl. 1 cdno. 5), el Estado colombiano no participó de su suscripción. Consecuente con ello, el Gobierno Nacional se propone ahora adherir al mismo, posibilidad que se encuentra prevista en los artículos 5°, 32 y 33 del ya referido texto estatutario y en los artículos 15 y concordantes de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, incorporada al derecho interno colombiano mediante Ley 32 de 1985.
En este caso, no hay lugar entonces a examinar la participación del Presidente de la República o de un representante suyo en el acto de suscripción de los estatutos cuya aprobación estudia la Corte, supliendo entonces esta diligencia la aprobación presidencial a que seguidamente se hace referencia.
El día 10 de agosto de 2005 el Presidente de la República impartió su aprobación ejecutiva a los “Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994 y ordenó someterlos a consideración del Congreso de la República, para su aprobación, de conformidad con lo previsto en el artículo 150, numeral 16 de la Constitución Política.
Como quedó dicho anteriormente, en el presente caso este acto tiene además el efecto de expresar la intención y el interés del Presidente de la República, responsable de la dirección de las relaciones internacionales (art. 189, num. 2° de la Constitución Política) en adherir a un tratado multilateral a cuya suscripción original el Estado colombiano no concurrió
Por lo anterior, entiende la Corte que estos trámites se realizaron de manera correcta, conforme a lo previsto en el texto constitucional.
2.4. Trámite realizado en el Congreso de la República para la formación de la Ley 1160 de 2007
De conformidad con la documentación que obra en el expediente, el Proyecto de Ley número 54 de 2006 Senado y 208 de 2007 Cámara, agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República:
2.4.1. El trámite en el Senado del proyecto de Ley 54 de 2006 Senado:
El Proyecto de Ley número 54 de 2006, fue presentado a consideración del Senado de la República por intermedio de las entonces Ministras de Relaciones Exteriores, Carolina Barco Isakson y de Cultura, Elvira Cuervo de Jaramillo el día 3 de Agosto de 2006.
El texto original junto con la respectiva exposición de motivos aparece publicado en la Gaceta del Congreso Nº 284 del 11 de agosto de 2006, en las páginas 4 a 9. De esta manera, se cumplió con los requisitos de iniciación del trámite en el Senado de la República previsto en el artículo 154 constitucional, y de publicación previa a la iniciación del trámite legislativo en la comisión respectiva, conforme al artículo 157, numeral 1° ibídem.
La ponencia para primer debate, fue presentada por el Senador Jesús Enrique Piñacué Achicué y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 359 de septiembre 11 de 2006, páginas 5 a 9.
En relación con el anuncio previo del proyecto, la certificación de fecha 9 de noviembre de 2007, suscrita por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República informa que este proyecto fue anunciado en varias oportunidades sucesivas (sesiones del 3, 10, 11 y 17 de octubre de 2006), sin embargo, ninguno de estos anuncios estuvo seguido de la efectiva votación del proyecto de ley en un sesión distinta a la del anuncio.
Finalmente, el debate y aprobación de este proyecto se produjo en la sesión del miércoles 25 de octubre de 2006 con la participación de todos los 13 senadores que conforman dicha célula legislativa, de lo cual da cuenta el acta Nº 17 de ese año, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 46 de 2007.
La ponencia para segundo debate, fue presentada por el mismo Senador Piñacué Achicué, siendo publicada en la Gaceta del Congreso Nº 583 del 30 de noviembre de 2006, en las páginas 6 a 11.
En relación con el anuncio previo del proyecto, la certificación de noviembre 6 de 2007, suscrita por el Subsecretario General del Senado de la República informa que éste se produjo el día 6 de diciembre de 2006, según consta en el acta 35 de esa fecha, publicada en la Gaceta Nº 57 de 2007.
En dicha acta se observa que el anuncio se hizo en términos suficientemente claros, ya que, de una parte, se hizo expresa alusión al Acto Legislativo 01 de 2003 (por el cual se introdujo este requisito), se habló de “proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima semana”, se identificó claramente el proyecto en cuestión (en el lugar 21 de la lista) y, finalmente, al concluir la sesión se convocó de manera inequívoca para el día “lunes 11 de Diciembre de 2006 a las 10:00 a.m.”. De esta manera, el anuncio efectuado llena los requisitos necesarios para amparar válidamente la votación posteriormente realizada en la fecha anunciada.
De hecho, según consta en el acta 36, publicada en la Gaceta Nº 58 de 2007, este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por la plenaria del Senado el lunes 11 de diciembre de 2006 y el quórum decisorio estuvo integrado por 97 de los 102 senadores que conforman esa corporación.
La ponencia para primer debate fue presentada por el Representante Lidio Arturo García Turbay, a quien fue repartido el proyecto, siendo publicada en la Gaceta del Congreso Nº 173 de mayo 10 de 2007, páginas 7 a 9.
La certificación de fecha octubre 24 de 2007, suscrita por la Secretaria General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes da cuenta de que el anuncio de votación de este proyecto se produjo el 16 de mayo de 2007, según consta en el acta 32 de esa fecha (página 6) cuya copia auténtica fue arrimada al expediente.
De la lectura de esta acta se concluye que, también en este caso, el anuncio cumplió los requisitos necesarios, por cuanto estuvo enmarcado por la prevención de que se hacía el “anuncio de proyectos de ley para discusión y votación en la próxima sesión en primer debate, dando cumplimiento al artículo 8° del Acto Legislativo Nº 01 de 2003”.
La misma certificación arriba mencionada informa que este proyecto fue discutido y aprobado en primer debate el día 22 de mayo de 2007 (próxima sesión) por unanimidad de los asistentes, y que el quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 17 de los 19 representantes que conforman esta célula legislativa, según consta en el Acta Nº 33 de la misma fecha (páginas 11 a 14), cuya copia auténtica fue así mismo incorporada al expediente.
La ponencia para segundo debate, fue presentada por el mismo representante García Turbay y fue publicada en la Gaceta Nº 254 de junio 7 de 2007, en las páginas 54 a 56.
En relación con el anuncio del proyecto previo a su votación, la certificación de noviembre 6 de 2007, suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes informa que éste se produjo el 25 de julio de 2007, según consta en el acta 61 de esa fecha, que fuera luego publicada en la Gaceta del Congreso Nº 398 de agosto 17 de 2007. Anuncio que, según se comprueba con la lectura de la citada acta, fue también claro y específico (“proyectos (…) para el próximo martes a las 3 de la tarde”), precisión que se confirma en cuanto al concluir la sesión se citó para “el próximo martes 31 de julio a las 3 de la tarde”.
De otra parte, y de acuerdo con la misma certificación y con el contenido del acta 62 de la Cámara de Representantes publicada en la Gaceta Nº 435 de septiembre 7 de 2007, este proyecto fue discutido y aprobado en segundo debate por la mayoría de los asistentes durante la sesión realizada el día 31 de julio de 2007, en la que el quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 149 de los representantes que integran esa corporación.
2.4.3. Análisis sobre el cumplimiento de los requisitos constitucionales aplicables al trámite legislativo surtido por este proyecto:
Frente al trámite cumplido en las cámaras legislativas por el proyecto de ley 54 de 2006 – Senado / 208 de 2007 Cámara, que posteriormente vino a convertirse en Ley 1160 de 2007, la Corte observa lo siguiente:
El proyecto de ley agotó de manera satisfactoria la mayoría de los requisitos generales previstos en la Constitución y en el reglamento del Congreso para el trámite de una iniciativa de esta naturaleza, pues dicho proyecto: (i) comenzó su tránsito en el Senado de la República (art. 154); (ii) fue publicado previamente al inicio del proceso legislativo; (iii) fue aprobado tanto en primero como en segundo debate en cada una de las dos cámaras que conforman el órgano legislativo, con el quórum y las mayorías exigidas por la Constitución y el reglamento; (iv) las ponencias, tanto en comisiones como en plenaria fueron publicadas antes de iniciarse los respectivos debates; (v) entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado y la iniciación del trámite en la Cámara de Representantes transcurrieron los términos mínimos previstos en el texto constitucional (art. 160); (vi) fue sancionado por el Presidente de la República una vez concluido el trámite legislativo; (vii) fue enviado para su revisión de constitucionalidad a conocimiento de esta Corte dentro de los seis (6) días siguientes a su sanción presidencial.
En consecuencia, bajo todos estos respectos, la Ley 1160 de 2007 debería ser considerada exequible, en lo referente a la validez de su trámite legislativo.
2.4.4. La ausencia de anuncio de la votación cumplida en este caso ante la Comisión Segunda del Senado
Antes de proseguir debe la Corte examinar lo relativo a la falta de anuncio previo en el caso del debate y la posterior votación, cumplidos ante la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República, pues en efecto, de conformidad con la jurisprudencia que mayoritariamente ha sostenido esta corporación desde la sentencia C-576 de 2006 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), este hecho ocasionaría la inevitable inexequibilidad de la ley así aprobada.
Como se hizo notar páginas atrás, este proyecto de ley fue anunciado en varias ocasiones sucesivas (actas 11, 12, 13 y 14, correspondientes a las sesiones de los días 3, 10, 11 y 17 de octubre de 2006). Sin embargo, dicho proyecto no fue efectivamente debatido y votado en ninguna de las fechas que en cada uno de estos casos se anunció. Posteriormente, el proyecto fue debatido y aprobado con las mayorías reglamentarias en la sesión del día 25 de octubre de 2006 (acta 17), sin que hubiere habido en ese caso un anuncio previo y suficientemente explícito a partir del cual pueda entenderse cumplido el requisito constitucional que se viene comentando. Esta circunstancia es reconocida por el Secretario General de la respectiva comisión legislativa en la certificación de fecha noviembre 9 de 2007, que hizo llegar con destino a este expediente, atendiendo a la solicitud del Magistrado Ponente.
También debe agregarse que si bien entre la fecha en que se realizó el último de los anuncios a que arriba se hizo referencia (octubre 17 de 2006) y aquella en que tuvo lugar la efectiva votación de este proyecto de ley (octubre 25 del mismo año) se realizaron dos sesiones más de esta misma célula legislativa (los días 19 y 24 de octubre), sesiones que estuvieron principalmente dedicadas a actuaciones de control político, en ninguna de ellas se efectuó un anuncio que reúna las características requeridas por la jurisprudencia de esta corporación para amparar válidamente la votación cumplida el día 25 del mismo mes. Sobre esta última circunstancia cabe agregar que, si bien el acta Nº 17, correspondiente a esta última fecha (Gaceta 46 de 2007, página 1) lista este proyecto de ley dentro de un grupo de proyectos que supuestamente fueron anunciados en la sesión del día 19 de octubre anterior, revisado el texto del acta Nº 15 correspondiente a esta última sesión, el proyecto cuyo trámite se revisa no aparece mencionado en momento alguno de dicha reunión y tampoco se encuentra relacionado en la corta lista de proyectos anunciados al final de la misma (página 63). Por todo lo anterior, la Corte coincide con el Jefe del Ministerio Público en echar de menos el cumplimiento de este requerimiento constitucional.
Al analizar en casos anteriores el cumplimiento o no del requisito en cuestión, la Corte ha explicado, de manera reiterada, cuál es el objetivo con que éste fue establecido. Para esta corporación, la finalidad del anuncio es la de “permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas”[4]. También se ha explicado que el anuncio citado “facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C. P.)”[5].
En múltiples pronunciamientos, la Corte ha explicado que para dar válido cumplimiento a este requisito no es preciso hacer uso de fórmulas sacramentales[6], sino apenas que por los términos en que el aviso se efectúa, éste sea suficientemente explícito acerca de su finalidad, de tal modo que pueda cumplirse el objetivo que acaba de explicarse. También se ha aceptado que dicho propósito se cumple aun cuando la fecha en que de conformidad con el anuncio deberá tener lugar el debate y votación del proyecto no se haya señalado de manera precisa, siempre y cuando aquélla resulte determinable de manera inequívoca[7].
Sin embargo, en el presente caso resulta imposible tener por cumplido este requisito a partir de las ya referidas precisiones jurisprudenciales, por cuanto pese a haberse hecho con anterioridad varios anuncios del proyecto, tal como lo puso de presente el Secretario de la respectiva comisión legislativa, no hubo en realidad ninguno que de manera precisa, o al menos determinable, se refiriera a la fecha del miércoles 25 de octubre de 2006, día en el cual finalmente tuvo lugar el debate y votación de este proyecto en la Comisión Segunda Constitucional del Senado de la República. A partir de lo anterior puede afirmarse que en este caso no hubo anuncio que amparara válidamente esta votación, hecho que frente al texto del último inciso del artículo 160 superior y a la jurisprudencia que a ese respecto ha sostenido esta corporación, constituye un vicio de inconstitucionalidad, que afecta a partir de ese momento la exequibilidad del correspondiente trámite legislativo.
En aplicación de la misma línea jurisprudencial a que se ha hecho referencia, que esta corporación ha aplicado de manera invariable desde la ya citada sentencia C-576 de 2006, es necesario indicar además que el referido vicio no resulta subsanable, por haberse presentado antes de que el Senado de la República hubiese impartido su aprobación a este proyecto, más concretamente, durante el primero de los cuatro debates reglamentarios que el proyecto debía cumplir ante el órgano legislativo. Ello por cuanto, amén de las demás consideraciones que la Corte ha planteado a este respecto, la subsanación del trámite a partir de la etapa en que surgió el vicio de inconstitucionalidad que se ha detectado, supondría en la práctica la repetición de casi todo el proceso legislativo, por lo que resulta preferible que este se surta nuevamente desde su inicio.
Como consecuencia de lo analizado en el punto anterior, y pese a haberse dado cumplimiento a todos los demás requisitos constitucionalidades exigidos para el trámite de una ley de esta naturaleza, la Corte deberá declarar la inexequibilidad de la Ley 1160 de 2007.
Ello no obsta para resaltar, reiterando lo dicho en ocasiones anteriores[8], lo grave que resulta el hecho de que, transcurridos ya varios años desde la entrada en vigencia del requisito aquí estudiado, y pese a las reiteradas amonestaciones que en ocasiones anteriores esta Corte ha debido hacer, las cámaras legislativas persistan en no obrar con la suficiente diligencia y cuidado en lo que se refiere a la debida observancia de ese requisito constitucional, que como antes se resaltó, resulta de importancia para la correcta y democrática formación de las leyes.
Por lo demás, nótese que esta práctica descuidada ha conducido, antes de este pronunciamiento y sólo durante los tres últimos años, a la declaratoria de inexequibilidad de ocho (8) leyes aprobatorias de igual número de tratados[9], y a la devolución al Congreso para la subsanación de los defectos encontrados en diez (10) casos más[10], hecho que retarda en forma injustificada la posibilidad de que el Gobierno Nacional efectúe el correspondiente canje o depósito de ratificaciones, necesarios para la entrada en vigencia de los respectivos tratados, y sobre todo para honrar en forma debida y oportuna los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano.
En vista de esta circunstancia y en desarrollo del principio de colaboración armónica entre los distintos órganos del Estado a que se refiere el artículo 113 constitucional, la Corte reitera la exhortación que en ocasiones anteriores ha hecho a los Presidentes y Secretarios de las cámaras legislativas, para que en lo sucesivo observen este requisito, de manera clara, inequívoca y efectiva.
Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1160 de 2007 por la cual se aprueban los “Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994”.
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-541 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento por indeterminación de fecha de debate y votación (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente LAT-317
Revisión Constitucional de la Ley 1160 de septiembre 26 de 2007 “Por medio de la cual se aprueban los ´Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)´, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994”.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la presente decisión, ya que si bien me encuentro de acuerdo con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1160 de 2007 por la cual se aprueban los “Estatutos del Consejo Iberoamericano del Deporte (CID)”, firmados en la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay, el 4 de agosto de 1994, considero necesario realizar algunas consideraciones, como paso a exponer a continuación:
Para el suscrito magistrado la Ley 1160 de 2007 es inexequible por cuanto adolece de un vicio de procedimiento insubsanable, consistente en no haberse cumplido en debida forma con todos los anuncios previos a votación, exigencia establecida en el inciso final del artículo 160 de la Carta Política, acorde con el principio democrático y de publicidad del procedimiento legislativo. Por tanto, la omisión del aviso previo de la votación de un proyecto de ley configura un vicio de procedimiento insubsanable, independientemente de la etapa legislativa en que se presente.
A este respecto, considero que la sola mención al orden del día no da certeza sobre los proyectos a considerar y votar en la sesión de Comisión, lo cual no subsana el vicio de procedimiento respecto del anuncio para votación. A mi juicio, la certificación expedida por el secretario en este caso no permite que se haga la interpretación que se propone de lo ocurrido en la sesión en cuestión. Por consiguiente, a juicio de este magistrado la citada ley ha sido correctamente declarada inexequible por esta Corte.
En este sentido, debo expresar que este magistrado tiene un concepto estricto de lo que constituye y comprende el control de constitucionalidad y de la importancia de cumplir con las reglas de procedimiento.Sobre este tema, me permito reiterar los argumentos con base en los cuales sostengo que el requisito del anuncio previo para votación con el lleno de todas las exigencias constitucionales es fundamental para la validez de las normas jurídicas y su falta constituye un vicio insubsanable. A este respecto me referiré (i) en primer lugar, al problema de teoría del derecho respecto de la producción de las normas jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia en el control constitucional; y (ii) en segundo lugar, a la naturaleza del anuncio previo para votación de los proyectos como requisito constitucional.
Se hace necesario entonces tomar una postura clara de teoría y filosofía del derecho, en relación con el concepto de norma jurídica, el cual entraña el concepto de validez de las mismas, lo cual a su vez conlleva necesariamente la pregunta por el modo de producción jurídico-institucional de las normas. De este modo, tenemos que en un sistema jurídico es fundamental determinar en primer término, qué es norma jurídica, elemento básico y esencial del derecho, como el concepto de “célula” para la biología. Por ello, la primera parte de teoría del derecho se encuentra dedicada al análisis y determinación de lo que es norma jurídica, parte esencial de la cual, es la pregunta de cuándo un enunciado normativo hace parte del sistema jurídico, o en otros términos, a la pregunta por la validez de los preceptos jurídicos[11]. Esta problemática corresponde a la teoría de las normas y aborda la parte estática del derecho[12].
No obstante, el derecho no está compuesto por una sola norma sino por una pluralidad de normas jurídicas. En consecuencia, la segunda parte de la teoría del derecho es la que se refiere a la teoría del ordenamiento jurídico que aborda la parte dinámica de las normas[13]. En esta parte se encuentra el análisis de lo que son las antinomias jurídicas, para resolver las cuales hay que acudir a los criterios de vigencia en el tiempo y/o jerarquía de los enunciados jurídicos validos, así como los problemas de unidad, coherencia y plenitud de los ordenamientos jurídicos.
Esta característica propia de las normas jurídicas como válidas, es lo que llevó a Hans Kelsen a afirmar que el derecho pertenece al mundo del “deber ser” y no al mundo del “ser”, ya que la pregunta por el derecho es la pregunta por la validez de la norma jurídica, es decir, por la existencia deontológica, y no la pregunta por la existencia fenomenológica de las cosas, lo que condujo al filósofo del derecho austriaco a sostener que por ello mismo la lógica formal no funciona para el derecho, por cuanto su finalidad es la constatación de una correspondencia con un fenómeno del mundo del ser, mientras que en cambio en el derecho de lo que se trata es de constatar si una norma es válida, es decir de si existe en el mundo del derecho o del “deber ser” y ello de acuerdo con aquellas reglas que estipulan y prevén los presupuestos para su producción jurídica[14]. Así mismo, esta característica de la validez, propia del derecho, es lo que permite explicar, según Kelsen, que se puedan encontrar normas válidas que se opongan entre sí y sin embargo sigan siendo válidas.
A este respecto, hay que recordar que el sistema jurídico es como el ave fénix que se crea y se reproduce a sí mismo, y contiene por tanto normas que estipulan la forma de la reproducción de las normas jurídicas, las cuales Hart denomina “reglas secundarias”[15]. Así mismo, a este problema fundamental del derecho acerca de la determinación de la pertenencia o no de una norma a un sistema jurídico de conformidad con las normas o reglas previstas por el propio sistema para su reproducción, es lo que Hart identificó como el problema del reconocimiento de las normas jurídicas como tales, a cuyo problema contribuyó con su teoría de la “regla de reconocimiento y validez jurídica”[16].
Lo anterior, lo ejemplifica el filósofo del Derecho H.L.A. Hart de la siguiente manera: “Si se plantea la cuestión sobre si una cierta regla es jurídicamente válida, para resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿Es válida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire? Sí: porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza. Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante; pero existe la posibilidad de hacerlo. Podemos cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales medidas“[17]
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia,[18] el anuncio de la votación pretende hacer eficaces valores y principios constitucionales primordiales para la actividad legislativa. En efecto, el anuncio permite que los congresistas conozcan con la debida antelación qué proyectos de ley van a ser sometidos a votación, requisito indispensable para la concreción del principio de publicidad propio de la actividad congresional y, por ende, para la adecuada formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras. Además, el cumplimiento del requisito mencionado facilita la actuación de los ciudadanos y las organizaciones sociales en el trámite de aprobación de los proyectos de ley, lo cual materializa la democracia participativa y el ejercicio de los derechos políticos previstos en el artículo 40 C.P.
( … ) La Sala insiste en que el requisito para el procedimiento legislativo previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. obliga a que al interior de las cámaras legislativas sean anunciados, de manera específica, cierta y expresa, cuáles son los proyectos de ley que serán sometidos a votación en la siguiente sesión y la fecha, determinada o determinable, en que se realizará esa reunión (…)”[19](Negrilla fuera de texto)
[4] Cfr. Auto A-038 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), sentencia C-533 de 2004 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y auto A-311 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[5] Autos A-089 de 2005 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y A-145 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[6] Ver sobre este aspecto las sentencias C-473 de 2005, C-241 y C-322 de 2006 y los autos A-311 de 2006 y A-145 de 2007.
[7] Esta línea jurisprudencial se encuentra contenida, entre otros pronunciamientos, en las sentencias C-644 y C-780 de 2004, C-1040 de 2005, C-576, C-649 y C-863 de 2006 y en los autos A-089 de 2005, A-311 de 2006, A-013 y A-145 ambos de 2007.
[8] Ver particularmente la sentencia C-576 de 2006 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), el auto A-013 de 2007 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y el auto A-145 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[9] Cfr. las sentencias C-333, C-400 y C-930 de 2005; C-241, C-420, C-576, C-649 y C-933 de 2006.
[10] Cfr. los autos A-089 y A-207 de 2005, A-311 de 2006, A-013, A-053, A-078, A-119, A-145 y A-232 de 2007 y A-126 de 2008.
[11] Sobre el concepto y la validez de las normas jurídicas ver Hans Kelsen, Contribuciones a la Teoría Pura del Derecho, Fontamara, México, 1992, Págs. 52-60, 62-65. Así mismo, Riccardo Guastini, Distinguiendo, estudios de teoría y metateoría del derecho, Editorial Gedisa, Barcelona, 1999, págs. 92-110, 307-343.
[12] Norberto Bobbio, Teoría del Derecho, Editorial Temis, 2007, Págs. 3-139.
[13] Ibidem, Págs. 143-265.
[14] Sobre este tema consultar Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Porrua, 1998.
[15] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-125.
[16] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 125-137.
[17] Ibidem, Pág. 133.
[18] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-533/04, C-644/04, C-333/05, C-400/05, y C-473/05.
[19] Corte Constitucional Sentencia C- 930 de 2005.

References: artículo 160
 artículo 241

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