Source: https://freiheitsrechte.org/corona-und-grundrechte/
Timestamp: 2020-05-28 07:05:17+00:00

Document:
23. March 2020 by GFF Team
This page is also available in English at https://freiheitsrechte.org/corona-and-fundamental-rights/
Die Auswirkungen der Corona-Maßnahmen auf die Zivilgesellschaft, insbesondere auf Demonstrationen und friedlichen Protest, demokratische Teilhabe und hinsichtlich Überwachung, beleuchten wir ab 9. April 2020 ausführlich in unserem Monitoring-Projekt “Corona und Civic Space in Deutschland”.
Letztes Update: Mittwoch, 6. Mai 2020, 17:00 Uhr
Feedback und Anregungen: bitte an info@freiheitsrechte.org
Flatten the Curve – Not the Constitution
A. Grundrechte in Zeiten einer Pandemie
Auf Grundlage welcher Gesetze und Verordnungen werden unsere Rechte aktuell eingeschränkt?
Anordnung, Allgemeinverfügung, Rechtsverordnung – was hat es mit den unterschiedlichen Rechtsformen von Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen auf sich?
Was passiert, wenn Menschen sich nicht an die Einschränkungen des öffentlichen Lebens halten, z.B. indem sie gegen Quarantäneanordnungen oder Betretungsverbote für öffentliche Orte verstoßen?
Rechtsschutz in Zeiten von Corona: Wie können sich Menschen gegen Ausgangsbeschränkungen, Quarantäneanordnungen und andere Maßnahmen wehren?
Rechtfertigt das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit jeden Eingriff in ein anderes Grundrecht?
Sind die beschlossenen Freiheitsbeschränkungen wie Kontaktverbote und Ausgangsbeschränkungen rechtmäßig?
Bedeuten die Einschränkungen der Versammlungsfreiheit, dass friedlicher Protest, politische Meinungsäußerungen auf der Straße und Demonstrationen generell verboten werden können?
Dürfen Mobilfunkanbieter einfach so Handydaten an das Robert Koch-Institut weitergeben?
Dürfte die Bundesregierung Bewegungsprofile aus Handydaten sammeln, um Kontaktpersonen von Infizierten zu identifizieren?
Wie ist eine “Corona-App” zur Identifikation von Hochrisikokontakten aus datenschutzrechtlicher Sicht zu bewerten?
Dürfen die Gesundheitsämter einfach so Daten über Corona-Infizierte an andere Behörden, z.B. die Polizei, weiterleiten?
Dürfen die Bundesländer die Nutzung des Zweitwohnsitzes verbieten?
Kann der Staat in Notfallsituationen Menschen zu Zwangsdiensten verpflichten?
B. Der deutsche Staat und die Corona-Epidemie: Föderalismus, Beschlussfähigkeit, Notstand, Gesetzesreformen, Grenzen
Kann der Bundestag noch Gesetze verabschieden, wenn sehr viele Abgeordnete fehlen?
Kann der Bundesrat noch Gesetzen zustimmen bzw. sie billigen, wenn sehr viele Mitglieder ausfallen?
Was, wenn Bundestag und Bundesrat nicht beschlussfähig sind? Können bei einer Pandemie „Notstandsgesetze“ beschlossen werden?
Wofür ist der Bund, wofür sind die Bundesländer bei einer Epidemie zuständig?
Wie sind die Änderungen des Infektionsschutzgesetzes zu bewerten, die der Bundestag am 25. März 2020 im Eilverfahren beschlossen hat?
Ist das bayerische Infektionsschutzgesetz verfassungskonform, das am 25. März 2020 verabschiedet wurde?
Darf Deutschland angesichts der Corona-Pandemie Grenzen schließen?
C. Schutzpflichten des Staates gegenüber besonders gefährdeten Bevölkerungsgruppen
Welche verfassungsrechtlichen Vorgaben müssen bei Entscheidungen über die Verteilung nicht ausreichender medizinischer Ressourcen beachtet werden („Triage“)?
Muss der Staat Freiberufler*innen, Selbständigen und Arbeitnehmer*innen helfen, die wegen Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie praktisch kein Einkommen mehr haben?
Wie kann Hilfe für Menschen konkret aussehen, deren Recht auf eine menschenwürdige Existenz akut bedroht ist?
Was kann der Staat tun, um einen angemessenen und geschützten Wohnraum zu sichern und Menschen vor Obdachlosigkeit zu schützen?
Welche Verpflichtungen hat den Staat in der Corona-Krise gegenüber Menschen mit Behinderungen?
Was kann der Staat tun, um Asylsuchende in Sammel- bzw. Gemeinschaftsunterkünften zu schützen?
Was ist, wenn Menschen krank werden, die ohne gültige Papiere und ohne Krankenversicherung in Deutschland leben? Welche Rechte haben sie in der Corona-Krise?
Wie beeinflusst die erhöhte Infektionsgefahr in Gefängnissen die Verhältnismäßigkeit von Haft?
Welche Pflichten hat der Staat angesichts der erwarteten Zunahme häuslicher Gewalt gegen Frauen und Kinder im Zuge der Ausgangsbeschränkungen?
D. Zukunft der Corona-Regelungen – was muss sich ändern?
Welche verfassungsrechtlichen Maßstäbe gelten für die nächsten Wochen besonders?
Sollten die Freiheitsbeschränkungen nicht erst mal noch bestehen bleiben?
Können Kontaktverbote und weitere Einschränkungen auf Angehörige von Riskogruppen beschränkt werden?
Dürfen künftig nur noch Infizierte und Verdachtsfälle isoliert werden?
Sollten Freiheitsbeschränkungen künftig nur noch in bestimmten Gebieten gelten?
Können Menschen von den Ausgangsbeschränkungen befreit werden, die immun sind?
Muss der Bundestag die gesetzlichen Grundlagen mittelfristig ausdifferenzieren?
Warum sollen die Bundesländer ihre Verordnungen kurzfristig ändern?
E. Wo kann ich weiterlesen?
A.1. Was passiert mit unseren Grundrechten in Zeiten einer Pandemie?
Das heißt: Wenn ein*e Amtsärzt*in die Wohnung einer mutmaßlich infizierten Person betritt, um diese zu untersuchen, greift der Staat in das Recht der Betroffenen auf die Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 und 7 GG) ein. Das ist allerdings gerechtfertigt, da der Staat mit entsprechenden Kontrollmaßnahmen das Recht Dritter auf Leben und körperliche Unversehrtheit schützen will. Dies wiegt in dem Fall schwerer als die Unverletzlichkeit der Wohnung der mutmaßlich infizierten Person.
A.2. Auf Grundlage welcher Gesetze und Verordnungen werden unsere Rechte aktuell eingeschränkt?
Die rechtliche Grundlage für die aktuellen Maßnahmen, mit denen die Regierung die Ausbreitung des Coronavirus eindämmen will, ist das Infektionsschutzgesetz (IfSG). Im Fall einer Pandemie ermöglicht es das Infektionsschutzgesetz, unsere Grundrechte teilweise weitreichend einzuschränken. Diese Einschränkungen müssen allerdings verhältnismäßig sein.
Im IfSG ist geregelt, welche Krankheiten (und Krankheitserreger) meldepflichtig sind und damit zu den Krankheiten zählen, zu deren Bekämpfung der Staat besondere Maßnahmen ergreifen kann (§§ 6, 7 IfSG). Seit einer Verordnung von Februar 2020 sind sowohl die Krankheit COVID-19 als auch der neuartige Coronavirus als Krankheitserreger meldepflichtig. Liegen Infektionen vor, sind die zuständigen Behörden gemäß §§ 28-31 IfSG ermächtigt, alle notwendigen Schutzmaßnahmen zu ergreifen, soweit und solange das erforderlich ist, um eine Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu verhindern. Dazu gehören die Quarantäne und ein Berufsverbot für Infizierte bzw. möglicherweise Infizierte.
Zudem haben die Bundesländer nach § 32 IfSG die Möglichkeit, eigene Rechtsverordnungen mit weiteren Ge- und Verboten zu erlassen. Da es die Bundesländer für wichtig hielten, möglichst einheitliche Maßnahmen zu treffen, gibt es mittlerweile zwei Bund-Länder-Vereinbarungen.
Auf die Bund-Länder-Vereinbarung vom 16. März 2020, hatten alle 16 Bundesländer mit einschneidenden Maßnahmen reagiert, soweit sie es nicht schon im Vorfeld der Vereinbarung getan hatten. Die Regelungen der Bundesländer sahen bereits Schließungen von Schulen, Kitas, Einzelhandelsgeschäften (mit Ausnahme von Lebensmittelgeschäften), Clubs vor, aber auch von Theatern, Spielplätzen, und verbaten Zusammenkünfte in Kirchen, Moscheen und Synagogen.
Am 22. März 2020 haben sich Bund und Länder auf noch weiter gehende Maßnahmen geeinigt. Die Bundesländer erlassen nun umfangreiche Kontaktbeschränkungen, wonach der Aufenthalt im öffentlichen Raum nur alleine, zu zweit oder oder im Kreis der Angehörigen des eigenen Haushalts gestattet ist. Dienstleistungsbetriebe müssen schließen, insbesondere die bislang teilweise vom Verbot ausgenommenen Friseure und Kosmetikstudios sowie Tattoo-Studios. Dagegen sollen medizinisch notwendige Behandlungen auch weiterhin möglich bleiben. Auch Restaurants und Gaststätten bleiben geschlossen, Essen und Getränke können aber weiterhin geliefert oder abgeholt werden. Die Maßnahmen sollen mindestens für zwei Wochen gelten.
Manche Bundesländer gehen aber bereits über diese Reglungen hinaus. So haben etwa Bayern und das Saarland schon vor dieser Vereinbarung noch strengere Regelungen geschaffen. Und auch Sachsen hat durch eine aktuelle Allgemeinverfügung das Verlassen des Haushalts ohne triftigen Grund untersagt und die Ausnahmen sehr viel strenger gefasst als die Vereinbarung zwischen Bund und Ländern.
Vor allem wenn es darum geht, Familienfeiern zu Hause zu feiern, weichen die Regelungen innerhalb der Bundesländer stark voneinander ab. In einigen Bundesländer wie Bayern und Berlin darf man seine Wohnung nur aus triftigem Grund verlassen, Besuche im privaten Bereich sind nach den Verordnungstexten nicht erlaubt. In Thüringen darf nur eine Person aus einem fremden Haushalt zu Besuch kommen.
In Baden-Württemberg dürfen fünf Personen im nichtöffentlichen Raum gleichzeitig zusammenkommen. Für Familienangehörige gelten sogar noch weitere Bestimmungen, obwohl alle Expert*innen davon abraten, dass Großeltern und Enkel sich treffen. Auch in Mecklenburg-Vorpommern ist das Treffen in der „Kernfamilie“ (Großeltern, Eltern und Kinder) erlaubt. Schleswig-Holstein hat die Verordnung kurz vor Ostern noch einmal geändert: bis zu zehn Personen aus dem Familienkreis dürfen nun zusammenkommen, wozu auch Geschwister zählen.
In Bremen sind private Feiern zwar untersagt, bis zu einer Anzahl von fünf haushaltsfremden Personen werden familiäre Zusammenkünfte aber geduldet. In weiteren Bundesländern, wie Nordrhein-Westfalen, Hessen und Rheinland-Pfalz, machen die geltenden Verordnungen keine Vorgaben für die Treffen in der eigenen Wohnung. Auch abseits der rechtlichen Regelungen gilt (hier) der Appell an die Bürger*innen, auch im Privaten Bereich die Kontakte auf ein Minimum zu begrenzen.
Auf diesen Übersichtsseiten der Länder finden sich alle Regelungen:
Rheinland-Pfalz (Maßnahmen bis 17.04.2020)
A.3. Anordnung, Allgemeinverfügung, Rechtsverordnung – was hat es mit den unterschiedlichen Rechtsformen von Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen auf sich?
Die Bundesländer haben nicht nur inhaltlich unterschiedliche Regelungen zur Eindämmung der Corona-Epidemie getroffen, sondern diese auch als unterschiedlichen Rechtsformen umgesetzt. So haben zum Beispiel Hamburg und Bremen Allgemeinverfügungen erlassen, während in Baden-Württemberg und Berlin Rechtsverordnungen beschlossen wurden. Bayern hatte seine Kontaktbeschränkungen zunächst sowohl durch Allgemeinverfügung als auch durch Rechtsverordnung geregelt, die inhaltlich identisch waren. Dazu kommen Anordnungen der Gesundheitsämter gegenüber Einzelpersonen, z.B. sich in Quarantäne zu begeben, oder direkte Anordnungen der Polizei, die Abstandsregelungen einzuhalten.
Rechtsverordnungen, Allgemeinverfügungen und Einzelanordnungen sind unterschiedliche Instrumente. Eine Einzelanordnung ist die Regelung eines Einzelfalls; sie richtet sich ausdrücklich an eine*n oder auch mehrere bestimmte Adressat*innen. Auch eine Allgemeinverfügung regelt einen bestimmten Sachverhalt, jedoch bezogen auf eine Vielzahl von Personen, die nicht namentlich genannt werden, sondern nur nach allgemeinen Merkmalen bestimmbar sein müssen. Ein Verkehrsschild ist zum Beispiel eine Allgemeinverfügung. Eine Rechtsverordnung hingegen regelt ähnlich wie ein formelles Gesetz einen abstrakt-generellen Sachverhalt und gilt für jedermann. Anders als ein formelles Gesetz, das das Parlament beschließt, wird die Rechtsverordnung von der Regierung erlassen.
Die Unterschiede zwischen Einzelanordnung, Allgemeinverfügung und Rechtsverordnung liegen u.a. in den Zuständigkeiten, den allgemeinen Voraussetzungen für den Erlass des jeweiligen Rechtsaktes, den strafrechtlichen Folgen sowie in den Rechtsschutzmöglichkeiten.
Der strafrechtliche Unterschied liegt darin, dass man sich bei Verstoß gegen eine Allgemeinverfügung oder auch eine Quarantäneanordnung direkt strafbar oder bußgeldpflichtig machen kann, da diese gemäß § 28 Absatz 3 i.V.m. § 16 Absatz 8 IfSG automatisch sofort vollziehbar sind. Bei Verstoß gegen eine Rechtsverordnung kann eine Strafbarkeit nach dem Wortlaut des IfSG erst dann angenommen werden, wenn auch eine vollziehbare Anordnung vorliegt (vgl. auch BVerfGE, 1 BvR 712/20). Nach dieser Lesart liegt bei einem Verstoß alleine gegen eine Rechtsverordnung weder eine Ordnungswidrigkeit noch eine Straftat vor.
Das bedeutet, dass man sich in einem Bundesland, in dem eine Rechtsverordnung erlassen wurde, nicht direkt strafbar macht, wenn man z.B. die Abstandsregeln beim Spaziergang nicht einhält. Die Polizei kann die Einhaltung der Ausgangsregelungen aber mit polizeilichen Maßnahmen, zum Beispiel einem Platzverweis, durchsetzen. Liegt zusätzlich zu der Rechtsverordnung noch eine Allgemeinverfügung vor, sowie es in Bayern der Fall war, liegt eine vollziehbare Anordnung vor, und man könnte sich direkt bußgeldpflichtig oder strafbar machen.
Die Bundesländer sind aufgrund eines Bundesgesetzes, des Infektionsschutzgesetzes (IfSG), dazu ermächtigt „erforderliche Schutzmaßnahmen“ als Allgemeinverfügung oder Rechtsverordnung zu treffen. Konkret ermächtigt das IfSG die zuständigen Landesbehörden, in der Regel die Gesundheitsämter, Allgemeinverfügungen zu erlassen (§ 28 IfSG). Rechtsverordnungen durch die Landesregierungen stützen sich auf § 32 IfSG. Auch Einzelanordnungen wie Quarantänemaßnahmen oder die Duldung einer Beobachtung durch das Gesundheitsamt können von der zuständigen Behörde direkt auf das IfSG gestützt werden (§ 29, § 30 IfSG). Das RKI hatte dafür zeitweise einen Musterbescheid auf seiner Homepage veröffentlicht.
Ob nun eine Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen als Allgemeinverfügung oder als Rechtsverordnung erlassen wird, hängt davon ab, ob eine konkret-individuelle oder eine abstrakt-generelle Regelung geschaffen werden soll. Ob die Corona-Pandemie ein konkreter Sachverhalt ist und ob der von den Regelungen betroffene Personenkreis ausreichend bestimmbar ist, sehen die Gerichte bisher unterschiedlich. Das Verwaltungsgericht München hält die landesweite bayrische Allgemeinverfügung für rechtswidrig, da diese zwar anlassbezogen ist, also einen bestimmten Sachverhalt regelt. Der Adressatenkreis sei aber zu unbestimmt, da alle Personen von den Regelungen betroffen seien, die sich – zum Teil auch nur zeitweise – in Bayern aufhielten. Deshalb hätte die bayerische Regierung eine Rechtsverordnung erlassen müssen (was sie in der Zwischenzeit getan hat). Andere Gerichte, so zum Beispiel das Verwaltungsgericht Dresden, sehen jedoch in der aktuell bestehenden Corona-Epidemie einen ausreichend konkreten Sachverhalt und den Personenkreis als hinreichend bestimmbar an.
A.4. Was passiert, wenn Menschen sich nicht an die Einschränkungen des öffentlichen Lebens halten, z.B. indem sie gegen Quarantäneanordnungen oder Betretungsverbote für öffentliche Orte verstoßen?
Grundsätzlich können Verstöße gegen die Betretungsverbote und die Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen, die sowohl in Rechtsverordnungen als auch in Allgemeinverfügungen durch die Länder festgelegt wurden, aufgrund des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) als Ordnungswidrigkeit oder Straftat geahndet werden (§ 73 Absatz 1a Nr. 6 und 24, § 74 und § 75 Absatz 1 Nr. 1).
Vorrangig, insbesondere bei einer akuten Gefahr, müssten die Polizei und die Ordnungsämter die Kontakt- und Ausgangsbeschränkungen mit polizeigesetzlichen Maßnahmen durchsetzen, das heißt präventiv und nicht mit Sanktionen.
Verstöße gegen vollziehbare Anordnungen, also zum Beispiel Allgemeinverfügungen oder die individuelle Aufforderung, einen Verstoß zu beenden, können nach § 73 Abs. 1a Nr. 6 IfSG eine Ordnungswidrigkeit, iVm § 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG sogar eine Straftat darstellen. Verstöße gegen Verordnungen, die nicht von einer Einzelverfügung flankiert werden, können nur eine Ordnungswidrigkeit, keine Straftat darstellen (§ 73 Abs. 1a Nr. 24). Strafbar könnte es nur nach § 74 IfSG sein (dazu sogleich). Dazu müsste allerdings das neuartige Coronavirus in §§ 6, 7 IfSG aufgeführt sein. Das ist nicht der Fall. Kraft einer Verordnung von Februar 2020 wurden zwar sowohl die Krankheit COVID-19 als auch der neuartige Coronavirus als Krankheitserreger in Erweiterung der §§ 6 und 7 IfSG meldepflichtig. Es ist jedoch unklar und deshalb zweifelhaft, dass das auch den Anwendungsbereich der Straftat nach § 74 IfSG erweitert hat.
Die Systematik der strafrechtlichen Folgen des IfSG ist ohnehin schon unübersichtlich, und auch bei den Ländern scheint darüber Verwirrung zu herrschen. So zitieren die Länder für ihre Allgemeinverfügungen unterschiedliche oder zum Teil mehrere Rechtsgrundlagen. Die Hinweise zu der Strafbarkeit passen oft nicht zu der Rechtsgrundlage. Die Rechtsgrundlage entscheidet aber über die strafrechtlichen Konsequenzen: Soweit sich die Regelungen auf § 28 Absatz 1 Satz 1 IfSG stützen, wäre eine Strafbarkeit gemäß dem Wortlaut des § 74 IfSG nur bei Vorsatz und einer nachweisbaren Verbreitung der Krankheitserreger strafbar. Für eine Strafbarkeit bei Verstoß gegen eine Allgemeinverfügung gestützt auf § 28 Absatz 1 Satz 2 IfSG bedarf es gemäß § 75 Absatz 1 Nr. 1 IfSG nur der Zuwiderhandlung, keiner Verbreitung, und es reicht gemäß § 75 Absatz 4 IfSG sogar, fahrlässig – also ohne Vorsatz – gegen eine Allgemeinverfügung zu verstoßen. Hinzu kommt, dass es sowohl für die Strafbarkeit als auch für die Bußgeldpflichtigkeit darauf ankommen kann, ob eine Allgemeinverfügung oder eine Rechtsverordnung vorliegt.
Ein weiteres Problem liegt darin, dass die Regelungen teilweise einen weiten Interpretationsspielraum zulassen – so zum Beispiel die zulässige Ausnahme für „Sport und Bewegung an der frischen Luft“ (§ 5 Absatz 3 Nr. 7) der Bayrischen Corona-Verordnung. Es ist zweifelhaft, ob diese und ähnliche Regelungen stets das strafrechtliche Bestimmtheitsgebot des Artikel 103 Absatz 2 GG einhalten.
Dennoch haben einige Länder mittlerweile Bußgeldkataloge erlassen. Wer sich beispielsweise nicht an das „Betretungsverbot für öffentliche Orte“ in der Stadt Freiburg hält, dem drohen Bußgelder in Höhe von bis zu 25.000 €. So auch in NRW, wobei die zuständigen Behörden gehalten sind, „Geldbußen auf mindestens 200 Euro festzusetzen“.
Bei Verstoß gegen Einzelanordnungen, etwa eine Quarantäneanweisung oder ein Berufsverbot, ist das Gesetz klarer. Es stellt beispielsweise eine Ordnungswidrigkeit dar, wenn keine oder fehlerhafte Angaben zum Gesundheitszustand gemacht werden und damit die Beobachtung der Behörde erschwert wird (nach § 73 Absatz 1a) Nr. 3 IfSG). Wird eine Quarantäneanordnung oder ein Berufsverbot nicht befolgt, ist das sogar eine Straftat, die mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft werden kann, wenn die Person dadurch einen Krankheitserreger verbreitet (nach § 75 Absatz 1 Nr. 1 IfSG). Darauf werden die betroffenen Personen hingewiesen.
Wer einer Quarantäneanordnung nicht nachkommt, kann gemäß § 30 Abs. 2 IfSG auch zwangsweise in einem abgeschlossenen Krankenhaus oder einer anderen abgeschlossenen Einrichtung untergebracht werden. Für eine solche Freiheitsentziehung braucht es aber einen richterlichen Beschluss (gemäß Art. 104 Abs. 2 S. 1 GG). Aus Büren in Nordrheinwestfalen berichtet der Verein Hilfe für Menschen in Abschiebehaft Büren e.V., dass mindestens sechs Geflüchtete zur Durchsetzung der Quarantäne in die dortige Abschiebehaftanstalt inhaftiert wurden. Ein Gefängnis ohne ausreichendes medizinisches Personal ist allerdings keine geeignete Einrichtung im Sinne des § 30 Abs. 2 IfSG. Zudem ist nicht ersichtlich, warum diese Zwangsmaßnahme erforderlich ist. Geeignet und geboten wäre eine andere Maßnahme, nämlich eine angemessene und dezentrale Unterbringung von Geflüchteten außerhalb der infektionsträchtigen Massenunterkünfte.
A.5. Rechtsschutz in Zeiten von Corona: Wie können sich Menschen gegen Ausgangsbeschränkungen, Quarantäneanordnungen und andere Maßnahmen wehren?
Auch in der aktuellen Krisensituation gilt die Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes (Artikel 19 Absatz 4). Das bedeutet, dass jede*r sich stets gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt gerichtlich zur Wehr setzen kann, also auch gegen Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus.
Bei der Wahl des konkreten rechtlichen Vorgehens kommt es darauf an, wogegen eine Person eigentlich vorgehen will: Die einzelnen Länder erlassen zum Beispiel Ausgangsbeschränkungen gerade sowohl durch Allgemeinverfügungen als auch durch Rechtsverordnungen. Hinzu kommen Verwaltungsakte, die nur eine Einzelperson betreffen, z.B. bei einer Quarantäneanordnung nach dem Infektionsschutzgesetz.
Bei Allgemeinverfügungen und Verwaltungsakten muss vor einer Klage in der Regel Widerspruch bei der Behörde eingelegt werden, die die Regelung erlassen hat. Allerdings werden in der aktuellen Situation die meisten Regelungen für sofort vollziehbar erklärt. Das bedeutet, dass ein eingelegter Widerspruch keine aufschiebende Wirkung hat und die getroffene Regelung selbst bei eingelegtem Widerspruch weiter befolgt werden muss. Eine sofort vollziehbare Maßnahme kann daher nur mit dem einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Absatz 5 Verwaltungsgerichtsordnung – ein Eilantrag – vor dem Verwaltungsgericht effektiv angegriffen werden. Das Gericht prüft dann kursorisch, also überblicksartig, ob die getroffene Maßnahme rechtswidrig ist. Ist das der Fall, hat der Eilantrag Erfolg und das Gericht stellt die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder her. Das bedeutet, dass die Regelung dann bis zu einer endgültigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Hauptsacheverfahren nicht befolgt werden muss. Endgültig entschieden wird über die Regelung aber erst im Hauptsacheverfahren, das mindestens einige Monate dauert.
Zu beachten ist: Wird auf Grund eines Eilantrages oder einer Klage eine Allgemeinverfügung für rechtswidrig erklärt, gilt dies grundsätzlich nur für den*die Antragsteller*in, sodass die Allgemeinverfügung im Übrigen wirksam bleibt. Ist eine Allgemeinverfügung allerdings aufgrund einer fehlenden Rechtsgrundlage rechtswidrig, ist es mit dem Rechtsstaatsprinzip nur schwer vereinbar, wenn die zuständige Behörde diese trotzdem aufrechterhält.
Gegen eine Rechtsverordnung wiederum muss vor dem Oberverwaltungsgericht mit der Normenkontrolle nach § 47 VwGO vorgegangen werden. Die Normenkontrolle können alle Personen beantragen, die sich durch die Verordnung in ihren Rechten verletzt sehen. Das Gericht überprüft dann, ob die Rechtsverordnung gegen höherrangiges Recht verstößt, beispielsweise ob eine Ausgangssperre die Grundrechte verletzt. Sollte das Gericht feststellen, dass die Rechtsverordnung rechtswidrig ist, erklärt das Gericht sie für unwirksam. Dies gilt – anders als bei einem Vorgehen gegen einen Verwaltungsakt oder eine Allgemeinverfügung – allgemein. Das bedeutet, dass niemand mehr an die Rechtsverordnung gebunden ist.
Begeht jemand eine Ordnungswidrigkeit, kann die zuständige Behörde nach einer Anhörung der betroffenen Person einen Bußgeldbescheid erlassen. Gegen einen solchen Bußgeldbescheid kann gemäß § 67 Ordnungswidrigkeitengesetz Einspruch bei der Behörde eingelegt werden, die den Bescheid erlassen hat. Dieser Einspruch muss innerhalb von 14 Tagen bei der Behörde eingehen. Nach erneuter Prüfung wird – wenn die Behörde bei ihrer Auffassung bleibt – die Staatsanwaltschaft eingeschaltet, die ebenfalls prüft, ob der Bescheid rechtmäßig ist. Diese stellt das Verfahren bei einem rechtswidrigen Bescheid ein. Hält die Staatsanwaltschaft den Bußgeldbescheid dagegen für rechtmäßig, geht das Verfahren vor dem Amtsgericht weiter. Dann entscheidet ein*e zuständige*r Strafrichter*in über die Rechtmäßigkeit.
Trotz der Rechtsschutzgarantie kann es in der aktuellen Situation allerdings zu faktischen Durchsetzungsschwierigkeiten kommen, weil viele Gerichte auf einen Notbetrieb heruntergeschaltet haben.
A.6. Rechtfertigt das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit jeden Eingriff in ein anderes Grundrecht?
In der öffentlichen Diskussion ist zu beobachten, dass häufig die „härtesten“ Maßnahmen quasi-automatisch als die effektivsten und deshalb einzig sinnvollen gesehen werden. Das Argument, es gehe um Leben und Tod, führt zu der impliziten Annahme, jede Grundrechtseinschränkung sei nun hinzunehmen.
Zunächst einmal ist es richtig, dass Grundrechte uns nicht nur vor staatlichen Eingriffen schützen, sondern den Staat auch zum Schutz unserer Rechte verpflichten. Das wird am deutlichsten in Artikel 1 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes: Alle staatliche Gewalt ist dazu verpflichtet, die Würde des Menschen zu achten und zu schützen. Deshalb muss der Staat die Bevölkerung vor dem Coronavirus schützen und kann das Virus nicht einfach über uns hereinbrechen lassen.
Allerdings gilt auch das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nicht ohne Einschränkung. Das Grundgesetz sieht vor, dass „auf Grund eines Gesetzes“ in das Recht auf Leben eingegriffen werden kann, es steht also unter einfachem Gesetzesvorbehalt (Artikel 2 Absatz 2 Satz 3). Ebenfalls muss es genau wie alle anderen Grundrechte mit kollidierendem Verfassungsrecht – also insbesondere mit anderen Grundrechten – in einen „schonenden Ausgleich“ gebracht werden.
Schöne Beispiele für Abwägungsentscheidungen, die in der Vergangenheit im Ergebnis nicht zugunsten des Rechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit getroffen wurden, nennt Prof. Kingreen im Verfassungsblog. So wird etwa aufgrund der persönlichen Freiheit und des Selbstbestimmungsrechts niemand per Default zum postmortalen Organspender, obwohl viele Menschen sterben, weil ihnen die überlebenswichtige Organspende fehlt. Gleichfalls wird in der Entscheidung über ein Tempolimit auf Autobahnen die mobile Freiheit höher gewichtet als der Schutz der Leben, die mit einem solchen Limit erhalten bleiben könnten. Auch in seinem kürzlich verkündeten Urteil zur Sterbehilfe betonte das Bundesverfassungsgericht, dass die staatliche Schutzpflicht zugunsten des Lebens nicht absolut ist, sondern in Einzelfällen hinter schwerwiegenden Freiheitsrechten – wie dem aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht folgenden Recht auf selbstbestimmtes Sterben (Artikel 2 Absatz 1 i.V.m. Artikel 1 Absatz 1) – zurückstehen kann.
Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit ist also nicht automatisch „stärker“ als alle anderen Grundrechte, sondern der Staat muss sie stets in einen schonenden Ausgleich bringen.
A.7. Sind die beschlossenen Freiheitsbeschränkungen wie Kontaktverbote und Ausgangsbeschränkungen rechtmäßig?
Die in Kraft gesetzten Freiheitsbeschränkungen sind vor allem unter zwei Gesichtspunkten problematisch: Für viele Maßnahmen fehlt eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage; und es ist fraglich, ob sie verhältnismäßig sind.
Gibt es eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Maßnahmen?
Als Ermächtigungsgrundlage nutzt die Regierung das Infektionsschutzgesetz (IfSG), nach dem unterschiedlicheMaßnahmen angeordnet werden können, zum Beispiel eine Quarantäne, allerdings nur im Zusammenhang mit einem konkreten Infektionsfall oder -verdacht (§ 28 Absatz 1 IfSG). Auch nach dem Polizei- und Ordnungsrecht der Länder, das Rechtsgrundlagen für behördliche Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren beinhaltet, kann nur in konkreten Einzelfällen ein Verbot ausgesprochen werden, bestimmte Orte zu betreten. Ganze Gebiete kann man aber auf Grundlage dieser Gesetze nicht sperren. Schließlich bietet das Katastrophenschutzrecht der Länder die Möglichkeit, wenn einmal ein Katastrophenfall ausgerufen wird, bestimmte Maßnahmen zu treffen – Ausgangssperren sind auch dort nicht geregelt.
Mangels spezieller Eingriffsgrundlage stellt sich die Frage, ob Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen auf eine sogenannte „Generalklausel“ gestützt werden können, also eine sehr allgemein formulierte Auffang-Eingriffsnorm. Im Infektionsschutzgesetz gibt es eine Generalklausel für „notwendige Schutzmaßnahmen“ (vgl. § 28 Absatz 1 IfSG). Es sprechen aber gewichtige Gründe dagegen, dass diese Generalklausel dafür ausreicht. Bei so weitreichenden Grundrechtseingriffen wie zurzeit bedarf es grundsätzlich einer speziellen, mit genauen Voraussetzungen versehenen Rechtsgrundlage.
Bei neuartigen Gefahrenlagen ist es allerdings zumindest denkbar, auch eingriffsintensive Maßnahmen auf Generalklauseln zu stützen – zumindest für einen begrenzten Zeitraum und solange der Gesetzgeber noch nicht reagieren und eine Rechtsgrundlage schaffen konnte. Dahinter steht der Gedanke, dass durch ein Nicht-Handeln noch tiefere Eingriffe in wichtige Rechtsgüter zu befürchten sein könnten als durch das Handeln, etwa weil die Gesundheit vieler und sogar Menschenleben bedroht sind. Ob das schnelle Einführen etwa von Ausgangsbeschränkungen zur Abwendung solcher Gefahren „erforderlich“ ist, müssen Wissenschaftler*innen, insbesondere Virolog*innen, und Politiker*innen beantworten. Für derart einschneidende Maßnahmen muss der Gesetzgeber allerdings dringend eine spezielle gesetzliche Ermächtigungsgrundlage schaffen.
Inzwischen hat der Gesetzgeber reagiert und hat § 28 Absatz 1 Satz 1 IfSG um einen Halbsatz ergänzt, der auch die nun in Kraft gesetzten weitreichenden Bewegungseinschränkungen tragen soll. Ob dieser Halbsatz dem Erfordernis genügt, dass alle wesentlichen Wertentscheidungen vom Parlament zu treffen sind (sog. Parlamentsvorbehalt), ist allerdings äußerst fraglich.
Freiheitseinschränkungen sind nur gerechtfertigt, wenn sie zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet und erforderlich, außerdem angemessen sind. Erforderlich sind sie, wenn es kein milderes Mittel gleicher Wirkung gibt. Das juristische Urteil über die aktuellen und noch kommenden Grundrechtseingriffe steht allerdings vor demselben Problem wie die Politik: Wir wissen nicht, wie viele Neuansteckungen pro Tag unser Gesundheitssystem aushält. Tausend? Hundert? Fünftausend? Wie lange dürfen es wie viele sein? Und wir wissen auch nicht, welche Maßnahmen die Pandemie tatsächlich am wirkungsvollsten eindämmen können. Bei so viel Unsicherheit gewährt das Recht der Politik einen großen Beurteilungsspielraum.
Allerdings gibt es auch in einer solchen Situation Grenzen für das staatliche Handeln. Eine der wichtigen weiterhin geltenden Regeln klingt banal: Die Maßnahmen müssen etwas bringen, sonst sind sie rechtswidrig. Vor dieser Schranke musste ein Vorschlag des Bundesgesundheitsministeriums halt machen: Die Behörden sollten die über Funkzellen ermittelten Standortdaten der Handys von Infizierten anfordern können, um Kontaktpersonen zu ermitteln. Weil genau dies aber technisch nicht möglich ist, musste Minister Spahn den Passus aus dem neuen Infektionsschutzgesetz wieder streichen.
Die Beschränkungen der Freiheit müssen auch in sich schlüssig sein. Es darf zum Beispiel nicht, wer sich seit Monaten an seinem Zweitwohnsitz aufhält, zur Rückkehr in seine Heimat gezwungen werden, wenn gerade das die Infektionsgefahr erhöht. Deshalb müssen alle Verbote Ausnahmen zulassen, um dem Einzelfall gerecht zu werden.
Auch muss der Staat hinterfragen, ob Ausgangsbeschränkungen (mit Ausnahmen) wirklich erforderlich sind oder ob nicht das Verbot von Zusammenkünften (von mehr als X Personen) denselben Zweck auf milderem Weg erreicht. Auf Ersteres setzen etwa Bayern und Berlin, und üben dadurch einen großen Rechtfertigungsdruck auf die Bevölkerung aus, die sich im öffentlichen Raum bewegen will; Nordrhein-Westfalen hingegen verbietet schlicht Zusammenkünfte von mehr als zwei Personen.
Die nun in der Ausnahmesituation geschaffenen Beschränkungen der Freiheitsrechte dürfen zudem nicht zur Regel werden. Alle Einschränkungen müssen ebenso schnell zurückgebaut werden, wie sie errichtet wurden, sobald die Lage es erlaubt.
A.8. Bedeuten die Einschränkungen der Versammlungsfreiheit, dass friedlicher Protest, politische Meinungsäußerungen auf der Straße und Demonstrationen generell verboten werden können?
Wir haben die Folgen der Corona-Maßnahmen für die Versammlungsfreiheit, die bestehenden Regelungen, den Umgang der Behörden mit Demonstrationen und die bisherige Rechtsprechung als Teil unseres Monitoring-Projekts “Corona und Civic Space in Deutschland” ausführlich analysiert.
Zur Kurzstudie “Versammlungsfreiheit, Demonstration und Protest in Zeiten von Corona”.
Behörden und Gerichte verstehen die Corona-Eindämmungsmaßnahmen der Bundesländer überwiegend als generelles Versammlungsverbot – auch, wenn bei einer Versammlung die ansonsten geltenden Kontaktbeschränkungen eingehalten werden. So hält es zum Beispiel das Verwaltungsgericht Neustadt für rechtmäßig, eine Demonstration von zwei Personen zu untersagen, die Schutzmasken tragen und das Abstandsgebot einhalten. Auch andere Gerichte hielten Versammlungsverbote für rechtmäßig, ganz ohne oder mit sehr verkürzter Abwägung der entgegenstehenden Interessen. Am Sonntag löste die Polizei an mehreren Orten Demonstrationen des Bündnisses #LeaveNoOneBehind auf, die in Form von „individuellen Spaziergängen“ durchgeführt werden sollten.
Anderenorts erlaubten Behörden Versammlungen hingegen unter Auflagen. In Münster hat diezuständige Behörde nach Einreichung eines Eilantrages bei Gericht eine Mahnwache gegen einen unmittelbar bevorstehenden Uranmülltransport von Gronau nach Russland unter Auflagen letztlich zugelassen.
Auch wenn sich aktuell viele einig sind, dass Versammlungsverbote wegen der Infektionsrisiken gerechtfertigt sind: Aus der Verfassung ergeben sich sehr strenge Regeln für Versammlungsverbote, die aktuell teilweise missachtet werden.
A.9. Dürfen Mobilfunkanbieter einfach so Handydaten an das Robert Koch-Institut weitergeben?
Die Deutsche Telekom AG hat dem Robert Koch-Institut (RKI) Telekommunikationsverkehrsdaten übermittelt, mit denen Bewegungsströme von Handynutzer*innen nachvollzogen werden können. Diesen Schritt hat das Unternehmen freiwillig unternommen, um das RKI bei der Eindämmung der Coronavirus-Pandemie zu unterstützen. Die Daten sollen neue Erkenntnisse zur Ausbreitung des Virus liefern und so eine effizientere Eindämmung ermöglichen. Mit Blick auf den Datenschutz wirft dieser Vorgang einige Fragen auf.
Wie die Datenübermittlung rechtlich zu beurteilen ist, hängt ganz zentral von einer Vorfrage ab: Wurden vollständig anonymisierte Daten übermittelt oder nicht? Wären die Daten nicht vollumfassend anonymisiert, wären sie personenbezogen. Dann wären die betroffenen Handynutzer*innen durch das im Grundgesetz (Artikel 2 Absatz 1 i.V.m. Artikel 1 Absatz 1) und in der Europäischen Grundrechtecharta (Artikel 8 Absatz 1) verankerte Recht auf informationelle Selbstbestimmung geschützt und es gälten die besonderen Voraussetzungen der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO). Auf anonymisierte Informationen ist die DSGVO hingegen nicht anwendbar (Erwägungsgrund Nr. 26 Satz 5 DSGVO). Ihre Übermittlung wäre erlaubt.
Was aber gälte im „worst case“, wenn die Telekom nicht vollständig anonymisierte Bewegungsdaten übermittelt und die DSGVO hätte berücksichtigen müssen? Dann wäre die Übermittlung der Bewegungsdaten von der Telekom an das RKI eine Datenverarbeitung i.S.v. Artikel 4 Nr. 2 DSGVO, für die es einen in Artikel 6 DSGVO aufgeführten Grund geben müsste. Ein solcher ist jedoch nicht ersichtlich. Insbesondere gibt es im Infektionsschutzgesetz keine Rechtsgrundlage, die private Unternehmen dazu verpflichten würde, zur Seuchenbekämpfung personenbezogene Bewegungsdaten zur Verfügung zu stellen (rechtliche Verpflichtung i.S.v. Artikel 6 Absatz 1 c) DSGVO). Außerdem liegt ein Verstoß gegen das Prinzip der sogenannten „Zweckbindung“ der Datenverarbeitung vor (Artikel 5 Absatz 1 b) DSGVO): Der Zweck der Übermittlung an das RKI, nämlich die Vorbeugung von Infektionen, deckt sich nicht mit dem Zweck der ursprünglichen Erhebung der Handydaten, nämlich die Abwicklung des Vertragsverhältnisses mit der Telekom. Auch für Verstöße gegen das Prinzip der Zweckbindung gibt es Rechtfertigungen, wenn Gesetze diese zum Schutze der öffentlichen Sicherheit vorsehen (Artikel 6 Absatz 4, Artikel 23 Absatz 1 DSGVO). Das Infektionsschutzgesetz sieht dies jedoch nicht vor.
Sind die übermittelten Daten also personenbezogen, oder sind sie vollständig anonymisiert? Hierzu gibt es widersprüchliche Indizien. Eine Telekom-Sprecherin versicherte dem Tagesspiegel, dass die Daten vollständig anonymisiert seien. Die kleinste Einheit eines Datensatzes enthalte bereits mindestens die kombinierten Daten von 30 Nutzer*innen, sodass individuelle Rückschlüsse unmöglich seien. Auch der Bundesdatenschutzbeauftragte teilt die Auffassung, dass es sich, anders als etwa bei einer ähnlichen Praxis in Österreich, um Daten handele, die keinen Rückschluss auf einzelne Personen erlaubten. Ob sich bei Bewegungsdaten dieser Art eine vollständige und zuverlässige Anonymisierung überhaupt umsetzen lässt, wird unter Wissenschaftler*innen jedoch in Frage gestellt. Auch wird oft unterschätzt, dass heute anonym geglaubte Daten später durch neue Methoden re-personalisiert werden können, weshalb auch die Übermittlung anonymisierter Daten mit einer Löschfrist versehen werden sollte. Insbesondere bleibt die Re-Personalisierung durch einen Abgleich möglich, wenn – wie hier bei der Telekom – die weiterleitende Stelle den Rohdatensatz behält. Hier bedarf es besserer gesetzlicher Schutzvorschriften, die die stetig fortschreitenden Möglichkeiten der Datenverarbeitung reflektieren.
Es ist ohne eine wissenschaftlich und datenschutzrechtlich fundierte Analyse der übermittelten Datensätze kaum möglich, abschließend zu beurteilen, ob die Datensätze tatsächlich zuverlässig anonymisiert sind. Sollte dies nicht der Fall sein, ist die Übertragung gegenwärtig datenschutzrechtlich wohl unzulässig. Damit ist die Übertragung auf tatsächlicher und rechtlicher Ebene mit großer Rechtsunsicherheit belastet.
Eingriffe in Grundrechte müssen jedoch – auch in besonderen Gefahrenlagen – immer verhältnismäßig sein und auf einer tauglichen Rechtsgrundlage basieren. Sollte der Gesetzgeber die Auswertung von Bewegungsdaten für notwendig und hilfreich befinden, sollte er deshalb eine – verhältnismäßige – Rechtsgrundlage schaffen. Das würde eine rechtsstaatlich angemessene Rechtskontrolle ermöglichen. Es sind derzeit weiterhin viele offene Fragen im Zusammenhang mit der Datenübermittlung im Raum und es wäre sinnvoll sowohl den Bundesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit (BfDI) als auch wissenschaftliche Expertise vorab in ein solches Vorgehen einzubeziehen, damit sichergesetellt ist, dass der Datenschutz gewährleistet ist.
A.10. Dürfte die Bundesregierung Bewegungsprofile aus Handydaten sammeln, um Kontaktpersonen von Infizierten zu identifizieren?
Im Zuge der Corona-Pandemie überschlagen sich aktuell die Vorschläge dazu, wie die Krankheit am besten eingedämmt werden könnte. In der Debatte wird auch vor massiven Einschränkungen der informationellen Selbstbestimmung nicht Halt gemacht. Manche Kommentator*innen wollen die Infektionsgefahr mittels neuer Überwachungstechnologien eindämmen. So wird an verschiedenen Stellen erwogen, Telekommunikations-Dienstanbieter wie die Deutsche Telekom AG zu verpflichten, die Bewegungsdaten ihrer Handynutzer*innen zu übermitteln. Aus diesen Bewegungsprofilen könne man dann ermitteln, mit welchen Personen Corona-Infizierte Kontakt hatten.
Dürfte die Bundesregierung die Anbieter dazu verpflichten? In der gegenwärtigen Gesetzeslage ist die Antwort hierauf ganz klar: Nein.
De facto hat die Deutsche Telekom AG dem Robert-Koch-Institut bereits Daten übermittelt, aber dieser Vorgang ist anders gelagert: Erstens handelte die Telekom freiwillig und nicht unter Zwang. Zweitens geben institutionelle Stellen an, es seien anonymisierte Daten übermittelt worden, beim oben genannten Vorschlag wären sie hingegen vollständig personalisiert. Damit griffe der Staat bei dieser Maßnahme in die Berufsfreiheit (Artikel 12 Absatz 1 Satz 1 GG) der Telekommunikationsunternehmen und vor allem in ganz erheblichem Maße in die informationelle Selbstbestimmung (Artikel 2 Absatz 1 i.V.m. Artikel 1 Absatz 1 GG und Artikel 8 Absatz 1 Europäische Grundrechtecharta) der Handynutzer*innen ein. Für einen so schwerwiegenden Eingriff bedürfte die Bundesregierung einer klar bestimmten Gesetzesgrundlage. Die gibt es nicht.
Könnte der Gesetzgeber also eine solche Gesetzesgrundlage schaffen, wenn er wollte? Wir meinen: Nein.
Ein solches Gesetz wäre aus unserer Sicht verfassungsrechtlich sehr bedenklich. Gerade ein so intensiver Eingriff in die Grundrechte der Bürger*innen müsste dem rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Das Gesetz würde aber wohl schon die niedrigste Hürde dieses Maßstabs reißen: Die Geeignetheit. Wenn Gesetze zur Abwehr einer öffentlichen Gefahr in Grundrechte eingreifen, müssen diese zunächst einmal überhaupt dazu geeignet sein, dieser Gefahr entgegenzuwirken. Wie Funkzellendaten aber dazu beitragen sollen, die – natürlich real existierende und erhebliche – Corona-Infektionsgefahr einzudämmen, erschließt sich uns nicht.
Funkzellendaten werden abgefragt, indem Sendemasten angefunkt werden. Diese liefern zwar Informationen darüber, welche Nutzer*innen sich zu welcher Zeit im jeweiligen Sendebereich befunden haben. Dieser Sendebereich umfasst aber in der Regel eine Fläche von mehreren hundert Quadratmetern und erfasst damit im Zweifel tausende Personen. In ländlichen Regionen werden manchmal auch sogenannte Rundstrahler verwendet, sodass nur Rückschlüsse darüber gezogen werden können, dass sich jemand in einem Kreis von mehreren Kilometern rund um den Mast befunden hat. Es ist somit nicht ersichtlich, wie aus diesen grobkörnigen Wimmelbildern zuverlässige Informationen über individuelle Bewegungsprofile gezogen werden können. Jedenfalls stünde der Informationsgewinn für die Gesundheitsbehörden in keinem Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs.
Eine entsprechende Gesetzesgrundlage wäre vor diesem Hintergrund unverhältnismäßig, würde die Grundrechte der Telekommunikationsunternehmen und Nutzer*innen verletzen und wäre verfassungswidrig.
A.11. Wie ist eine “Corona-App” zur Identifikation von Hochrisikokontakten aus datenschutzrechtlicher Sicht zu bewerten?
Aktuell wird intensiv über eine „Corona-App“ diskutiert, die effektives „Contact Tracing“ und Datenschutz miteinander in Einklang bringen soll. An der praktischen Umsetzung verschiedener solcher App wird bereits mit Hochdruck gearbeitet, sie soll die „Bluetooth Low Energy“-Technologie nutzen. Denn die zuverlässige Reichweite des Bluetooth-Signals deckt sich in etwa mit dem, was Virolog*innen in Bezug auf die Corona-Infektionsgefahr als „Hochrisikokontakte“ bezeichnen – 1,5 bis zwei Meter physische Nähe über einen gewissen zeitlichen Abstand.
Um solche Kontakte im Nachhinein erkennen und Kontaktpersonen warnen zu können sollen „Corona-Apps“ regelmäßig eine pseudonyme Kennung (ID) aussenden. Andere App-Installationen in unmittelbarer Nähe können diese IDs empfangen und so Listen aller Smartphones anlegen, die der Bluetooth-Sensor erfassen konnte.
Wenn Nutzer*innen der App positiv auf Corona getestet werden, können andere Nutzer*innen, die sich im Nahbereich aufgehalten haben, darüber informiert werden, dass sie sich möglicherweise mit Corona infiziert haben. Außerdem könnten die betroffenen Personen aufgefordert werden, sich testen zu lassen und/oder sich in Quarantäne zu begeben bzw. beim Gesundheitsamt zu melden.
Durch die – freiwillige – Nutzung so einer App könnten Hochrisikokontakte extrem schnell nachverfolgt werden. Die Ausgestaltung einer solchen App sollte darauf abzielen, dass kein Bezug zu konkreten Personen möglich ist. Wie eine solche App genau funktionieren würde, können Sie im Artikel “Corona-Tracking & Datenschutz: kein notwendiger Widerspruch” auf netzpolitik.org nachlesen, den unser Vorsitzender Dr. Ulf Buermeyer mitverfasst hat.
Eine vollständig ausgearbeitete App, die einsatzbereit ist, liegt mit Stand vom 26. April 2020 noch nicht vor. Ein zentraler Streitpunkt war bislang die Frage, ob der Abgleich möglicher Treffer zentral oder dezentral erfolgen soll. Zunächst unterstützte die Bundesregierung mit dem App-Standard PEPP-PT (kurz für Pan-European Privacy-Preserving Proximity Tracing) eine Lösung, bei der sowohl die Nutzer-ID des Infizierten als auch die IDs seiner Kontakte über einen zentral verwalteten Server abgeglichen werden. Das Softwareentwickler*innen-Konsortium, das ursprünglich von zahlreichen Forschungsinstitutionen begründet wurde, hatte sich den höchstmöglichen Standards für Datenschutz und Datensicherheit verschrieben. Aus diesem Grund hatten wir den Ansatz grundsätzlich für vielversprechend befunden, ohne diesen zu unterstützen. Inzwischen zeichnet sich jedoch ab, dass der PEPP-PT-Ansatz in der konkreten Ausgestaltung für Deutschland mehr Daten verarbeitet sollte als notwendig.
Um diesen datenschutzrechtlichen Bedenken zu begegnen, gab die Bundesregierung am 25. April 2020 bekannt, dass sie nun doch ein dezentrales Modell vorantreibe. Bei der dezentralen Variante veröffentlicht eine infizierte Person die eigenen IDs. Ein Abgleich findet lokal auf den jeweiligen Smartphones statt.
Beide Ansätze, zentral und dezentral, bieten unterschiedliche Risiken und Vorteile für die Privatsphäre und Informationssicherheit der betroffenen Personen. Beide setzen Vertrauen in unterschiedliche Akteur*innen voraus. Nachdem nun eine Entscheidung in der „Systemfrage“ getroffen scheint, wird darauf zu achten sein, dass kommende „Corona-Apps“ tatsächlich höchsten Ansprüchen an den Schutz der Privatsphäre genügen.
Grundsätzlich gilt: Vor der flächendeckenden Einführung einer Contact Tracing App wäre es dringend ratsam, den entsprechenden Quellcode öffentlich verfügbar zu machen. Nur so können unabhängigen IT-Expert*innen und Datenschutzrechtler*innen seriös überprüfen, ob die App sicherheits- und datenschutztechnisch vertretbar ist.
A.12. Dürfen die Gesundheitsämter einfach so Daten über Corona-Infizierte an andere Behörden, z.B. die Polizei, weiterleiten?
Manche Gesundheitsämter in Baden-Württemberg stellen der Polizei laut SWR-Berichten Listen mit auf Corona positiv getesteten Personen zur Verfügung. So könne die Polizei vor akut notwendigen Einsätzen, wie beispielsweise bei Verkehrsunfällen, konkrete Schutzmaßnahmen ergreifen, um involvierte Beamt*innen zu schützen und Infektionsgefahren einzudämmen. Dieses vom Landesinnenministerium gestützte Vorgehen kritisierten bereits das Landessozialministerium und der Landesdatenschutzbeauftragten, Stefan Brink, als rechtswidrig. Diese Praxis wurde inzwischen abgestellt und durch ein rechtsförmiges Verfahren ersetzt , s. dazu den letzten Absatz dieses Abschnitts.
Gesundheitsdaten gehören zu den sensibelsten unter den personenbezogenen Daten. Dies rührt daher, dass mit einer ansteckenden Krankheit (mutmaßlich) infizierte Menschen oftmals gesellschaftlich stigmatisiert werden. Dies zeigte sich aktuell auch daran, dass asiatisch gelesene Menschen zu Beginn des Corona-Ausbruchs in Deutschland davon berichteten, dass sie verstärkt angefeindet wurden. Deshalb sind Gesundheitsdaten von der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) besonders stark geschützt. Entsprechend enthält die DSGVO besonders hohe Anforderungen an Rechtfertigungen für die Verarbeitung solch besonders sensibler Daten (Artikel 9 Absatz 2). Die DSGVO erlaubt zwar die Verarbeitung von Gesundheitsdaten, wenn dies zum Schutz der öffentlichen Gesundheit notwendig ist (Artikel 9 Absatz 2 lit.). Eine solche Verarbeitung setzt jedoch eine klar bestimmte Rechtsgrundlage voraus, die es – insbesondere im Infektionsschutzgesetz – nicht gibt.
Nur eine genau auf die gewünschte Datenübermittelung zugeschnittene Rechtsgrundlage kann ein angemessenes Datenschutzniveau gewährleisten. Gerade, weil Gesundheitsdaten so sensibel sind, müsste diese Rechtsgrundlage Verhältnismäßigkeiten im Einzelfall herstellen und rechtsstaatliche Garantien und Schutzmaßnahmen absichern. Eine solche Grundlage müsste Bestimmungen zur Datensicherheit (Artikel 32 DSGVO), den Rechten von Betroffenen (Artikel 12 ff. DSGVO), dem Prinzip der Zweckbindung der Datenverarbeitung (Artikel 5 Absatz 1 b) DSGVO), sowie Lösch- und Kontrollpflichten (Artikel 16 und 51 DSGVO) gewährleisten.
Außerdem hätte die Übermittlung von Gesundheitsdaten nur, wenn sie auf einem Gesetz basierte, eine demokratisch legitimierte und nachvollziehbare Grundlage. Nur so wäre abgesichert, dass verschiedene Behörden vorhersehbar und gleichförmig handeln. Bis zu einer Neuregelung am 5. Mai 2020 schienen die baden-württembergischen Behörden hingegen völlig inkonsistent vorzugehen: Während in Böblingen auch Daten dazu übermittelt werden, ob eine positiv getestete Person wieder genesen ist, ist dies in Stuttgart und Karlsruhe nicht der Fall – und Tübingen übermittelt gar nichts. Ein solch konfuses Vorgehen schafft Unsicherheit und schürt Misstrauen in den Rechtsstaat.
Wäre es denkbar, eine Rechtsgrundlage für die Weitergabe von Gesundheitsdaten an Behörden zu schaffen? Wie Stefan Brink, der Landesdatenschutzbeauftragte, sagte: Im Einzelfall und insbesondere bei Anhaltspunkten kann es rechtlich möglich sein, dass die Polizei Gesundheitsdaten bei den Gesundheitsämtern anfordert. Der Schutz von Polizeibeamt*innen und die Eindämmung der Infektionsgefahr stellen legitime Ziele einer Datenverarbeitung dar. Wie so oft käme es aber auf die Verhältnismäßigkeit im Einzelfall an. Wenn im Einzelfall – etwa aufgrund der Umstände des bevorstehenden Einsatzes – der begründete Verdacht einer Infektionsgefahr besteht, so könnte eine Rechtsgrundlage vorsehen, dass die Polizei dann entsprechende Einzeldaten anfragt.Dies wäre beispielsweise denkbar, wenn vor einem konkreten Einsatz absehbar ist, dass Polizeibeamt*innen sogenannte „Hochrisikokontakte“ – also mehr als 15 Minuten physische Nähe mit weniger als 1,5 Meter Abstand – mit Bürger*innen eingehen müssen, beispielsweise bei Ingewahrsamnahmen oder Rettungsmaßnahmen. Aber: Die Polizei darf nicht „auf Vorrat“ und einsatzunabhängig Listen von COVID-19-Kranken erhalten. Ein undifferenziertes, massenhaftes Übermitteln von ungeschützten Gesundheitsdaten bar jedweder Verhältnismäßigkeit und Einzelfall-Evidenz, wie es derzeit praktiziert wird, wäre so oder so verfassungswidrig.
Mittlerweile hat die baden-württembergische Landesregierung eine neue Rechtsverordnung erlassen, die die Übermittlung der Daten von Infizierten regelt. Sie hält die im vorstehenden Absatz formulierten Bedingungen ein. Problematisch ist allerdings, dass diese Rechtsverordnung – anders als ein Gesetz – nicht vom Parlament debattiert und verabschiedet wurde. Die Neuregelung schützt jedoch die Gesundheitsdaten der Betroffenen deutlich besser als der vorherige Wildwuchs.
A.13. Dürfen die Bundesländer die Nutzung des Zweitwohnsitzes verbieten?
Viele Menschen sind aus den Großstädten an ihren Zweitwohnsitz auf dem Land geflüchtet, um sich dort vor dem Virus zu schützen. In vielen Bundesländern ist das bis auf Weiteres kaum noch möglich. In Schleswig-Holstein erließen viele Landkreise, unter anderem Ostholstein und Nordfriesland, (sofort vollziehbare) Allgemeinverfügungen, die eine Nutzung des Zweitwohnsitzes vorrübergehend verbieten. Auch der Landkreis Ostprignitz-Ruppin in Brandenburg und der Landkreis Waldeck-Frankenberg in Hessen untersagen seit dem 25. März private Reisen an den Zweitwohnsitz per Allgemeinverfügung. Auch in Mecklenburg-Vorpommern waren Reisen an den Zweitwohnsitz gemäß der SARS-CoV-2-Bekämpfungsverordnung vom 17. März 2020 bisher verboten. Ab 1. Mai dürfen nun Dauercamper und Besitzer von Zweitwohnung wieder in das Urlaubsland reisen.
Eine Beschränkung touristischer Reisen ist rechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden. Je weniger Menschen verreisen, desto weniger kann sich das Corona-Virus verbreiten. Eine Beschränkung touristischer Reisen kann auch dazu beitragen, eine Überlastung der Krankenhauskapazitäten in ländlichen Regionen zu verhindern. In der konkreten Ausgestaltung müssen die betroffenen Bundesländer jedoch Raum für Einzelfallabwägungen lassen. Ausnahmen kommen beispielsweise für Menschen mit Vorerkrankungen in Betracht, die sich an ihrem Zweitwohnsitz besser schützen können oder auch für die Pflege von nahen Angehörigen. Wenig nachvollziehbar ist zudem die Ausweisung von Menschen, die sich schon vor dem Verbot in ihre Ferienhäuser zurückgezogen hatten. Eine Rückkehr an ihren Erstwohnsitz wäre in solchen Fällen nicht geeignet, eine weitere Verbreitung des Virus zu verhindern. Im Gegenteil: Durch den Ortswechsel wären die Betroffenen und ihr Umfeld einer erhöhten Infektionsgefahr ausgesetzt. Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht hielt die Ausweisungen jedoch auch in diesen Fällen für rechtmäßig und verwies auf die begrenzten Krankenhauskapazitäten.
Mittlerweile hat die Landesregierung in Schleswig-Holstein eingelenkt und am 23. März 2020 verschiedene Ausnahmen beschlossen, unter anderem auch für Menschen, die sich bereits an ihrem Zweitwohnsitz befinden. Auch der Landkreis Ostprignitz-Ruppin in Brandenburg hat nachgebessert und mit einer zweiten Allgemeinverfügung am 27. März 2020 eine Reihe von Ausnahmen ergänzt. Das Verwaltungsgericht Potsdam hielt die Allgemeinverfügung dennoch für unverhältnismäßig und gab am 31. März dem Eilantrag von zwei Berlinern statt. Eine Kollabierung des Gesundheitssystems des Landkreises sei nicht absehbar sei und ein Verbot von Reisen an den Zweitwohnsitz daher nicht erforderlich.
In Mecklenburg-Vorpommern scheiterte der Versuch, die Regeln über die Osterfeiertage auch für Einheimische zu verschärfen. Das Oberverwaltungsgericht in Greifswald hielt das Verbot von Tagesausflügen zu beliebten Badeorten an der Küste oder in die Seenplatte für unverhältnismäßig. Am 9. April setzte das Gericht den erst am Vortag neu eingefügten § 4a der SARS-CoV-2 Bekämpfungsverordnung M-V im Eilverfahren außer Vollzug. Das Gericht verwies unter anderem darauf, dass an den Stränden ausreichend Platz sei, um die Abstandsregeln einzuhalten.
A.14. Kann der Staat in Notfallsituationen Menschen zu Zwangsdiensten verpflichten?
Wer aktuell den Blick nach Italien richtet, sieht, dass die Corona-Epidemie zentrale staatliche und gesellschaftliche Infrastrukturen – allen voran das Gesundheitssystem – lahmlegen kann. Das wirft die Frage auf, ob und inwieweit der Staat Einzelne dazu verpflichten kann, zu helfen – zum Beispiel, um Personallücken in Krankenhäusern oder Supermärkten zu schließen. Einige Bundesländer haben Gesetze verabschiedet oder geplant, die genau das erlauben.
Was sagt das Grundgesetz zu Zwangsdiensten?
Das Grundgesetz erlaubt es nur in sehr engen Grenzen, Menschen zu Diensten zu verpflichten. Dies hat unter anderem historische Gründe: Zwangsarbeit im Rahmen der sogenannten „Vernichtung durch Arbeit“ war eines der bewährten Mittel des NS-Regimes, um Menschen systematisch herabzuwürdigen, zu unterdrücken und zu ermorden. Deshalb verbietet das Grundgesetz jede Form der Zwangsarbeit, also die gegenständlich unbegrenzte Inanspruchnahme der gesamten Arbeitskraft einzelner Menschen gegen ihren Willen – jenseits gerichtlich angeordneter Freiheitsentziehungen – absolut und ohne Rechtfertigungsmöglichkeit (Artikel 12 Absatz 3 GG).
Davon zu unterscheiden sind sogenannte herkömmliche allgemeine und für alle gleiche Dienstleistungspflichten, etwa Feuerwehr- oder Deichschutzpflichten (Artikel 12 Absatz 2 GG). Der Staat kann danach Einzelne dazu verpflichten, im Dienste der Allgemeinheit eng definierte und zeitlich begrenzte Leistungen zu erbringen, solange er keine diskriminierenden oder schikanösen Auswahlkriterien verwendet und plausibel begründen kann, warum die Leistung notwendig ist.
Eben weil die – abstrakt in Gesetzen ermöglichte – Dienstverpflichtung „allgemein“ sein muss, ist es auch problematisch, wenn Gesetzgeber die Dienstverpflichtung nur für bestimmte gesellschaftliche Gruppen vorsehen. Aus diesem Grund wurden die Bundesländer Bayern und NRW zu Recht dafür kritisiert, dass sie in ihrem Landes-Infektionsschutzgesetz (Bayern) bzw. dem entsprechenden Gesetzesentwurf (NRW) Dienstverpflichtungen nur für medizinisches Personal vorsehen. Unter anderem aufgrund des berechtigten zivilgesellschaftlichen Drucks wurde die selektive Dienstverpflichtung im mittlerweile verabschiedeten NRW-Landesgesetz durch ein verfassungsrechtlich unbedenkliches Freiwilligenverzeichnis ersetzt.
So sieht es auch der wissenschaftliche Dienst des Bundestages: In einem Gutachten, das der Süddeutschen Zeitung vorliegt, vertraten die Jurist*innen des Bundestages, dass eine Dienstpflicht, die schon von Gesetzes wegen nur medizinisch ausgebildetes Personal trifft, nicht „allgemein“, und darüber hinaus auch nicht „herkömmlich“ im Sinne des Art. 12 Abs. 2 GG sein kann.
Was heißt das also für die Corona-Epidemie?
Einzelne Landesbehörden können entsprechend qualifizierte Menschen oder Unternehmen zur Unterstützung verpflichten, wenn die Länder die durch Covid-19 hervorgerufenen gesellschaftlichen Missstände nicht mehr selbst lösen können. Qualifizierte Ärzt*innen oder Pfleger*innen könnten aus anderen Bereichen abgezogen und verpflichtet werden, an der Bewältigung der Epidemie mitzuwirken. Lebensmittelbetriebe könnten angewiesen werden, bei der Verpflegung dieses Hilfspersonals mitzuwirken. Die Behörden müssen jedoch bei der Konkretisierung dieser allgemeinen Dienstpflicht eine sachgerechte Auswahlentscheidung treffen. Eher nicht denkbar, weil ungeeignet und daher auch unverhältnismäßig, wäre es, „zufällig ausgewählte“ Privatpersonen zur Lösung von Aufgaben zu verpflichten, für die sie nicht ausgebildet sind.
Aber: Auch hier gelten im Einzelfall stets strenge Verhältnismäßigkeitsanforderungen. Bevor der Staat Menschen zu Diensten verpflichten darf, muss er in jedem einzelnen Fall alle ihm zu Verfügung stehenden eigenen Ressourcen aufwenden und versuchen, die Aufgaben selbst zu lösen. In manchen Landesgesetze ist dies auch explizit festgeschrieben. Der Staat muss also darlegen können, dass er einer konkreten Gefahr unter keinen Umständen selbst begegnen kann und diese Gefahr gleichzeitig so schwerwiegend und dringlich ist, dass sie die Rechte der in Anspruch genommenen Person überwiegt. Eine derartig schwerwiegende Eingriffe rechtfertigende Gefahr wird in der Regel nur bei konkreten Gefahren für Leib und Leben vorliegen. Erst wenn eine konkrete Mangelsituation im Einzelfall, erfüllt ist, können also Einzelne zum Dienst verpflichtet werden.
Wo sind derartige Dienstpflichten geregelt?
Bislang wurden Dienstpflichten nur für „Katastrophen“ geregelt. Für den Schutz vor Katastrophen und ihren Folgen sind die Bundesländer zuständig. Dementsprechend gibt es in Deutschland 16 Katastrophenschutzgesetze – eines in jedem Bundesland. Diese Gesetze enthalten typischerweise Rechtsgrundlagen dafür, Einzelne zur Katastrophenabwehr unter anderem zu Dienstleistungen zu verpflichten (beispielsweise in § 43 Absatz 1 KatSG Nordrhein-Westfalen, § 28 Absatz 1 KatSG Niedersachsen, § 8 Absatz 1 KatSG Berlin, Artikel 9 Absatz 1 Satz 1 KatSG Bayern). Damit diese „Katastrophenschutzpflichten“ ausgelöst werden können, ist zunächst – logischerweise – die Feststellung eines sogenannten „Katastrophenfalles“ notwendig.
Inzwischen sieht Bayern zudem in seinem Landesinfektionsschutzgesetz eine spezifische Dienstleistungspflicht für medizinisches Personal im Falle einer Pandemie vor. Voraussetzung dafür, dass eine Person zu einem Dienst herangezogen werden kann, ist danach ein „Gesundheitsnotstand“ (Artikel 1 Absatz 1 BayIfSG). Dieser Begriff ist ähnlich wie der Katastrophenfall definiert, nur speziell auf epidemische Katastrophen gemünzt. Der Grundsatz, dass Zwangsdienste nur bei einer – allgemeinen oder spezifisch epidemischen – Katastrophe möglich sind, bleibt also bestehen.
Liegen die Voraussetzungen für Zwangsdienste derzeit vor?
Weil Katastrophen vielfältig und in ihren Auswirkungen unvorhersehbar sind, sind sie auch juristisch nur vage definiert. Beispielsweise definiert das niedersächsische Katastrophenschutzgesetz den Katastrophenfall als „Notstand, bei dem Leben, Gesundheit, die lebenswichtige Versorgung der Bevölkerung, die Umwelt oder erhebliche Sachwerte in einem solchen Maße gefährdet oder beeinträchtigt sind, dass seine Bekämpfung durch die zuständigen Behörden und die notwendigen Einsatz- und Hilfskräfte eine zentrale Leitung erfordert“ (Artikel 1 Absatz 2 KatSG Niedersachsen).
Angesichts der exponentiellen Ausbreitung des Coronavirus in ganz Deutschland, der mittlerweile vierstelligen Todeszahlen und des vielfach von Expert*innen bestätigten Potenzials, ganze Gesundheitssysteme lahmzulegen, kann man aktuell wohl plausibel davon ausgehen, dass eine solche ungewöhnliche Gefahrensituation besteht. Den Katastrophenfall ausgerufen hat bislang jedoch nur ein Bundesland: Bayern (Stand: 14.4.2020). Deswegen könnten aktuell auch nur in Bayern Personen zu Zwangsdiensten herangezogen werden.
Trotzdem bleibt es ein verfassungsrechtliches Problem, dass Katastrophenfälle so unscharf definiert sind. Zwangsdienste sind sehr schwerwiegende Grundrechtseingriffe.Eigentlich ist es tief im Rechtsstaat verankert, dass gerade die schwersten Grundrechtseingriffe an die am engsten definierten Rechtsbegriffe geknüpft sein müssen. Weil dies aufgrund der Unvorhersehbarkeit und Vielschichtigkeit von Katastrophenfällen nicht möglich sein mag, müssen Zwangsdienste zumindest rechtsstaatlich besonders stark legitimiert sein. Deshalb sollte nicht die Regierung entscheiden, ob eine Katastrophe vorliegt, sondern die am stärksten demokratisch legitimierten Stelle unseres Rechtsstaats: die Parlamente.
Das grundsätzliche Vorliegen eines (epidemischen) Katastrophenfalls sagt jedoch wenig darüber aus, ob ein Zwangsdienst im Einzelfall verhältnismäßig ist – diese zweite zentrale Voraussetzung muss er erfüllen, um rechtmäßig zu sein. Damit etwa eine lokale Katastrophenschutzbehörde medizinisches Personal zwangsweise zur Mithilfe verpflichten kann, müsste das Personal des lokalen Krankenhauses akut überlastet sein. Bislang ist jedoch nicht ersichtlich, dass in Deutschland irgendwo derartige Mangelzustände herrschen: Der Situationsbericht des Robert-Koch-Instituts zum 1.4.2020 zeigt, dass 8.196 von 18.598 registrierten Intensivbetten, also 44%, noch verfügbar sind. Von den 10.402 besetzten Intensivbetten, waren nur 1.876 durch Covid19-Patient*innen belegt. Davon, dass die staatseigenen Ressourcen zur Bewältigung der Krise nicht ausreichten, kann also zurzeit noch keine Rede sein. Zwangsdienst-Anordnungen wären daher aktuell unverhältnismäßig und deshalb rechtswidrig.
Wie wir alle in letzter Zeit erleben mussten, können sich die gesellschaftlichen Umstände jedoch sehr schnell sehr drastisch ändern – und damit auch die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Dienstverpflichtungen. Wie sich die Epidemie in der Bundesrepublik in den kommenden Wochen und Monaten entwickeln und wie stark das unser Gesundheitssystem be- oder überlasten wird, ist zurzeit kaum absehbar. Daher lässt sich kaum seriös prognostizieren, ob die Voraussetzungen für Dienstverpflichtungen zukünftig vorliegen werden. Sollten sie einmal vorliegen – was nicht zu hoffen ist – gelten jedoch zusätzlich Einschränkungen. Zum Beispiel kann niemand zu Leistungen gezwungen werden, durch die er*sie seine Gesundheit erheblich gefährden würde (§ 28 Absatz 2 KatSG Niedersachsen) und unter bestimmten Voraussetzungen ist der Staat auch zu Entschädigungen verpflichtet (bspw. in Artikel 14 KatSG Bayern).
Klar bleibt: Die Gewährleistung öffentlicher Sicherheit ist eine Aufgabe des Staates, nicht der Bürger*innen. Die Verpflichtung von Einzelnen, eigentlich öffentliche Aufgaben zu lösen, muss der absolute Ausnahmefall bleiben. Deshalb muss die Feststellung des Katastrophenfalles streng befristet sein.
B. Der deutsche Staat und die Corona-Epidemie: Föderalismus, Beschlussfähigkeit, Notstand, Gesetzesreformen
B.1. Kann der Bundestag noch Gesetze verabschieden, wenn sehr viele Abgeordnete fehlen?
Grundsätzlich kann der Bundestag auch dann Beschlüsse fassen und Gesetze verabschieden, wenn er nur minimal besetzt ist. Das ist auch jenseits der Corona-Pandemie der Parlamentsalltag.
Das Grundgesetz schweigt zu der Frage, wie viele Mitglieder des Bundestages anwesend sein müssen, damit dieser Beschlüsse fassen kann, und überlässt es der Geschäftsordnung, dies zu regeln (Artikel 40 Absatz 1 Satz 2 GG). Wie in der Geschäftsordnung des Bundesrates ist auch in der Geschäftsordnung des Bundestages geregelt, dass mehr als die Hälfte seiner Mitglieder anwesend sein müssen, damit der Bundestag beschlussfähig ist (§ 45 Absatz 1 der Geschäftsordnung des Bundestages, GOBT). Wegen der Corona-Pandemie hat der Bundestag diese Schwelle bis zum 30. September 2020 auf ein Viertel seiner Mitglieder herabgesetzt (siehe den neuen § 126a Absatz 1 GOBT). Gleichwohl wird die Beschlussfähigkeit vermutet: Sie liegt also solange vor, bis das Gegenteil festgestellt wurde. Wenn Zweifel bestehen, dass der Bundestag beschlussfähig ist, kann eine Fraktion oder können fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages einen Antrag stellen, die dafür natürlich anwesend sein müssen. Erst auf einen solchen Antrag hin wird überprüft, ob ausreichend Mitglieder des Bundestages anwesend sind (§ 45 Absatz 2 GOBT).
Das heißt auch: Wenn weniger als fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages anwesend sind, kann nach der zweiten Variante kein Antrag auf Feststellung der Beschlussunfähigkeit gestellt werden. Deshalb gehen einzelne Stimmen in der rechtswissenschaftlichen Literatur davon aus, dass damit eine absolute Untergrenze erreicht und der Bundestag dann nicht beschlussfähig sei. Dem kann man entgegenhalten, dass auch in einer solchen Situation noch möglich ist, dass die Abgeordneten einer Fraktion einen Antrag stellen, um die Beschlussunfähigkeit feststellen zu lassen. Das Bundesverfassungsgericht hat sich zu dieser Rechtsfrage noch nicht geäußert. Aber: Nur das Bundesverfassungsgericht kann ein Gesetz für nichtig erklären (sog. „Verwerfungskompetenz“). Auch ein Gesetz, das von weniger als fünf Prozent der Abgeordneten beschlossen wurde, ist damit erst einmal wirksam. Das kann das dazu führen, dass sich durch Krankheits- und Quarantäne-Ausfälle Mehrheitsverhältnisse im Bundestag verschieben und sehr wenige anwesende Abgeordnete wirksame Gesetze im Bundestag beschließen könnten. Möglichkeiten trotz Abwesenheit abzustimmen, etwa per „E-Voting“, bestehen nicht.
B.2. Kann der Bundesrat noch Gesetzen zustimmen bzw. sie billigen, wenn sehr viele Mitglieder ausfallen?
Der Bundesrat wirkt an allen Gesetzen mit, indem er ihnen zustimmt (sogenannte Zustimmungsgesetze) oder indem er sie billigt (sogenannte Einspruchsgesetze). Er ist das deutlich kleinere Gremium, in dem jedem Bundesland entsprechend seiner Einwohner*innenzahl Stimmen zukommen (zur Verteilung siehe hier). Die Stimmen der Bundesländer werden durch Mitglieder der Landesregierungen ausgeübt (Artikel 51 Absatz 1 GG): In der Praxis werden dazu die Ministerpräsident*innen sowie sämtliche Minister*innen und Staatssekretär*innen der Länder bestellt und können sich vertreten (Artikel 51 Absatz 1 Satz 2 GG).
Der Bundesrat ist nur dann beschlussfähig, wenn die Mehrheit seiner Stimmen anwesend ist (§ 28 Absatz 1 Geschäftsordnung des Bundesrates, GOBR i.V.m. Artikel 52 Absatz 2 Satz 1 und 3 GG): Ein*e Vertreter*in jedes Bundeslandes reicht aus, um sämtliche Stimmen des Landes zu vertreten. Nach gegenwärtiger Stimmverteilung ist der Bundesrat damit jedenfalls beschlussfähig, wenn die Vertreter*innen von zehn Bundesländern anwesend sind. Sofern die Vertreter*innen der sieben bevölkerungsstärksten Bundesländer anwesend sind, reichen auch diese bereits aus. Anders als beim Bundestag besagt die Regelung in der Geschäftsordnung des Bundesrates jedoch, dass der Präsident bei Beschlussunfähigkeit die Sitzung aufzuheben hat (§ 28 Absatz 2 GOBR). Wenn also aufgrund von Krankheits- oder Quarantäneausfällen mehr als die Hälfte der Stimmen des Bundesrates ausfallen, dann scheitern Gesetze an der fehlenden Mitwirkung des Bundesrates. Wegen der Vertretungsregelungen ist das aber unwahrscheinlich.
B.3. Was, wenn Bundestag und Bundesrat nicht beschlussfähig sind? Können bei einer Pandemie „Notstandsgesetze“ beschlossen werden?
Es gibt Situationen, in denen keine Gesetze mehr beschlossen werden können, nämlich wenn Bundestag und/oder Bundesrat beschlussunfähig sind. Dass in einem solchem Fall „Notstandsgesetze“ erlassen werden, sieht das Grundgesetz für eine Pandemie nicht vor.
Aber etwas ausführlicher: Das Grundgesetz bietet im Verteidigungsfall, wenn die Bundesrepublik also mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht, die Möglichkeit zur Notstandsgesetzgebung vor. Dann kann statt des Bundestages der sogenannte „Gemeinsame Ausschuss“ als ein „Notparlament“ zusammentreten und über wichtige Maßnahmen entscheiden (Artikel 115a Absatz 2 GG). Der Gemeinsame Ausschuss ist eine Art verkleinertes Mischgremium aus Bundestag und Bundesrat. Er setzt sich aus 48 Mitgliedern zusammen, die zu zwei Dritteln aus Mitgliedern des Bundestages und zu einem Drittel aus Mitgliedern des Bundesrates bestehen. Seine Mitglieder werden dabei zu Beginn jeder Legislaturperiode entsprechend der Fraktionsstärken ausgewählt und die demokratischen Mehrheitsverhältnisse bleiben damit gewahrt (Artikel 53a Absatz 1 GG).
Da der Gemeinsame Ausschuss aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates besteht, wäre auch er nicht handlungsfähig, wenn diese Mitglieder des Bundestages oder Bundesrates aufgrund von Krankheit oder Quarantänemaßnahmen nicht zusammentreten können. Aber darauf kommt es gar nicht an, weil der Gemeinsame Ausschuss eben nur im Falle der Verteidigung, nicht bei einer Pandemie aktiv wird.
Aktuell gibt es Reformüberlegungen, um eine Notfallregelung für den Pandemiefall einzuführen (siehe die Berichterstattung der LTO und von Spiegel Online). Dabei geht es insbesondere um die Frage, wie die Mehrheitsverhältnisse aufrechterhalten werden können, selbst wenn die Fraktionen unterschiedlich stark von Ausfällen durch Erkrankungen oder Quarantäne betroffen sind. Erwogen wurde dafür zunächst eine sogenannte „Pairing-Lösung“, wie sie beispielsweise in Großbritannien und in der Vergangenheit auch schon in Deutschland praktiziert wurde: Dabei ziehen bei Abstimmungen auch andere Fraktionen Abgeordnete zurück, so dass die ursprünglichen Mehrheitsverhältnisse gewahrt bleiben. Derartige Absprachen sind jenseits einer Verfassungsänderung möglich. Aber: Wenn sich eine Fraktion nicht an diese Absprachen hält und ihre Abgeordneten dennoch alle abstimmen, wäre der Beschluss des Bundestages trotzdem rechtskräftig. Deshalb möchte der Bundestag nun seine Geschäftsordnung so ändern, dass für die Beschlussfähigkeit bereits die Anwesenheit eines Viertels seiner Mitglieder genügt. Die Änderung soll nur bis zum 30. September 2020 in Kraft bleiben. Nicht diskutiert wird derzeit, auch die Regeln zur Beschlussfähigkeit des Bundesrates dahingehend zu ändern, dass dieser – unter bestimmten Voraussetzungen – auch mit weniger als der Hälfte seiner Stimmen beschlussfähig ist – wohl zurecht, weil dies in der Praxis mit wenigen Personen sicherzustellen ist und die Interessen der unterschiedlichen Länder sonst stark verzerrt werden könnte.
B.4. Wofür ist der Bund, wofür sind die Bundesländer bei einer Epidemie zuständig?
Wer in einem Föderalstaat für welche Infektionsschutzmaßnahmen zuständig ist, ist nicht immer einfach festzustellen. Der Bund hat durch das Infektionsschutzgesetz (IfSG) die gesetzliche Grundlage für die einzelnen Maßnahmen geschaffen. Welche Maßnahmen tatsächlich ergriffen werden, entscheiden aber die Bundesländer.
Der Infektionsschutz ist Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Artikel 74 Absatz 1 Nr. 19 des Grundgesetzes. Das heißt, die Länder können eigene Gesetze nur erlassen, solange und soweit der Bund nicht selbst ein Gesetz erlassen hat. Hier hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz an sich gezogen, indem er das IfSG erlassen hat. Die Bundesländer treffen aber die im IfSG genannten Maßnahmen, also insbesondere Quarantäneanordnungen (§ 30), Berufsverbote (§ 31) oder auch Ausgangssperren (§ 28). Wer wiederum in den einzelnen Bundesländern zuständig ist, regeln die Bundesländer eigenständig. Für Nordrhein-Westfalen etwa sind die Zuständigkeiten in der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (ZVO-IfSG) geregelt. Danach sind verschiedene Behörden für verschiedene Maßnahmen zuständig. Für die Maßnahmen der §§ 28, 30 und 31 IfSG sind z.B. die Städte und Gemeinden (und dort die örtlichen Ordnungsbehörden) zuständig. Deshalb ergreifen teilweise auch einzelne Städte innerhalb eines Bundeslandes unterschiedliche Maßnahmen.
Zudem sind die Länder durch § 32 IfSG auch ermächtigt, eigene Verordnungen zu erlassen, um allgemeingültige Gebote und Verbote zu formulieren. Davon wurde in Deutschland vielfach Gebrauch gemacht. Zudem haben Bund und Länder zwei Vereinbarungen getroffen, die eine einheitliche Regelung in allen Bundesländern gewährleisten sollen. Auf die erste Vereinbarung hatten alle 16 Länder mit entsprechenden Regelungen reagiert, soweit sie das nicht schon vorher getan hatten. Und auch die zweite Vereinbarung, die weitergehende Maßnahmen vorsieht, haben die Bundesländer in der Zwischenzeit umgesetzt. Die jeweiligen Landesverordnungen unterscheiden sich jedoch weiterhin in vielen Punkten, wie z.B. eine Übersicht der taz vom 28.3.2020 illustriert.
Im IfSG sind außerdem Zuständigkeiten für das Robert Koch-Institut und das Bundesgesundheitsministerium geregelt. Das Robert Koch-Institut hat gemäß § 4 IfSG die Aufgabe, Konzepte zur Vorbeugung und frühzeitigen Erkennung sowie Verhinderung übertragbarer Krankheiten zu entwickeln. Auf Ersuchen der Landesgesundheitsbehörden berät es auch zu konkreten Maßnahmen in den einzelnen Ländern. Gemeinsam mit dem Bundesgesundheitsministerium ist es gemäß § 5 IfSG auch am Bund-Länder-Informationsaustausch beteiligt. Ziel dieses Verfahrens ist es unter anderem bei gehäuftem Auftreten bedrohlicher Krankheiten die erforderlichen Maßnahmen einzuleiten. Das Bundesgesundheitsministerium muss daher über verschiedene Entwicklungen informiert werden. Die Einzelheiten sind in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Koordinierung des Infektionsschutzes in epidemisch bedeutsamen Fällen geregelt.
B.5. Wie sind die Änderungen des Infektionsschutzgesetzes zu bewerten, die der Bundestag am 25. März 2020 im Eilverfahren beschlossen hat?
Am 25. März 2020 hat der Bundestag im Schnellverfahren Änderungen des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) beschlossen. Ergänzt wurde § 28 des Gesetzes, auf den sich die vielen Freiheitsbeschränkungen stützen, die wir gerade erleben. Diese Ergänzung ist unbefriedigend, weil sie nach wie vor viel zu unbestimmt ist. Eine zunächst vorgesehene Ergänzung zur Verarbeitung von Handystandortdaten, die aus unserer Sicht verfassungswidrig gewesen wäre, zog die Bundesregierung nach heftiger Kritik wieder zurück.
Herzstück der Gesetzesänderung sind allerdings zahlreiche neue Befugnisse für das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) im Falle einer „epidemischen Lage von nationaler Tragweite“. Das ist eine neue Form des Ausnahmezustands, über dessen Feststellung der Bundestag entscheidet (§ 5 Absatz 1 IfSG). Liegt eine epidemische Lage nach Ansicht des Bundestages vor, darf das BMG von Menschen, die nach Deutschland einreisen wollen, verschiedene Auskünfte etwa zu ihrem Impfschutz und ihrer Gesundheit verlangen und darf sie untersuchen lassen (§ 5 Absatz 2 Nr. 1). Das BMG darf auch Unternehmen im grenzüberschreitenden Verkehr wie Fluggesellschaften die Beförderung aus bestimmten Staaten nach Deutschland untersagen und die Übermittlung von Daten über Reisegäste verlangen (Nr. 2). Oder es darf anordnen, dass ein Patent etwa für einen Impfstoff im Interesse der öffentlichen Wohlfahrt genutzt werden kann (Nr. 5).
Besonders problematisch sind aber die Ermächtigungen des BMG, Rechtsverordnungen ohne Zustimmung des Bundesrats zu erlassen, mit denen das Ministerium von zahlreichen Gesetzen vorübergehend abweichen darf. Zur Disposition stehen das Arzneimittelgesetz, das Betäubungsmittelgesetz, das IfSG selbst und viele weitere Bestimmungen. Das verkehrt das Verhältnis zwischen Gesetz und Verordnung; denn eigentlich bestimmt das Gesetz, das das Parlament beschließt, die Grenzen einer Verordnung, die die Regierung erlässt, nicht umgekehrt.
In der Summe wird damit in dem Moment, in dem eine epidemische Lage von nationaler Tragweite festgestellt wird, sehr viel Macht in einer einzelnen Behörde – bzw. in ihrer Spitze, dem*der Minister*in – konzentriert, die bislang in verschiedenen Beziehungen geteilt war: Zwischen dem BMG und anderen Bundesministerien bzw. der Bundesregierung als ganzer; zwischen dem Bund und den Ländern; und vor allem zwischen der Exekutive und dem Gesetzgeber. Was also bislang verschiedene Organe intensiv ausgehandelt haben, liegt künftig in den Händen eines einzigen.
Diese fundamentalen Verschiebungen in der Gewaltenteilung unserer föderalen Demokratie gehören schnellstmöglich auf den Prüfstein. Wir halten es für unbedingt erforderlich, dass sich das Parlament selbst eingehend damit befasst, unter welchen Bedingungen welche Behörde von welchen Gesetzen auf welche Weise abweichen darf. Diese Arbeit sollte sofort beginnen. Dass das Parlament auch in der Krise arbeitsfähig ist, hat es mit seinen umfangreichen Gesetzesbeschlüssen Ende März bewiesen.
Das nun beschlossene Gesetz enthält noch viele weitere Bestimmungen. Darunter sei hier noch eine hervorgehoben: Die Gesundheitsämter können künftig vom Bundeskriminalamt Daten zu Fluggästen anfordern, sofern eine Fluggesellschaft diese Daten nicht, nicht rechtzeitig oder nicht vollständig freiwillig übermittelt. Hintergrund ist, dass das Bundeskriminalamt seit 2018 die Fluggastdaten aller Menschen sammelt, die nach oder von Deutschland fliegen. Diese anlasslose Fluggastdatenverarbeitung halten wir für grundrechtswidrig und haben wir deshalb vor den Europäischen Gerichtshof gebracht. Ob es in Ausnahmesituationen wie einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite sinnvoll ist, Fluggastdaten auszuwerten, wird eingängiger zu diskutieren sein. Jedenfalls zeigt die neue Befugnis einmal mehr, dass einmal erhobene Daten immer unvorhergesehene Begehrlichkeiten wecken.
B.6. Ist das bayerische Infektionsschutzgesetz verfassungskonform, das am 25. März 2020 verabschiedet wurde?
Der Landtag des Freistaates Bayern hat am 25. März 2020 ein bayerisches Infektionsschutzgesetz verabschiedet. Das Gesetz beinhaltet Regelungen, die die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sicherstellen sollen, vor allem durch Material- und Personalbeschaffung. Beispielsweise werden Behörden ermächtigt, medizinisches Material (Atemschutzmasken etc.) zu beschlagnahmen oder auch ein Verkaufsverbot auszusprechen. Außerdem wird die Möglichkeit geregelt, Menschen zu Dienstleistungen zu verpflichten, etwa Ärzt*innen und Pfleger*innen im Ruhestand zur Mithilfe im Gesundheitssystem.
Hat Bayern die nötige Gesetzgebungskompetenz?
Problematisch an dem Gesetz ist, dass es bereits ein Infektionsschutzgesetz des Bundes gibt. Daher ist es fraglich, ob der Freistaat Bayern tatsächlich die Gesetzgebungskompetenz für ein eigenes Infektionsschutzgesetz hat. Sollte er keine Gesetzgebungskompetenz haben, wäre das bayerische Infektionsschutzgesetz verfassungswidrig. Weil aber nur das Bundesverfassungsgericht Gesetze verwerfen kann, ist es erst einmal wirksam.
Im Grundgesetz ist geregelt, dass Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung sind (Artikel 74 Absatz 1 Nr. 19 GG). Das bedeutet, dass die Länder nur Gesetze erlassen dürfen, „solange und soweit“ der Bund eine Materie (noch) nicht geregelt hat (Artikel 72 Absatz 1 GG). Der Bund hat von seiner Gesetzgebungskompetenz durch das Bundesinfektionsschutzgesetz Gebrauch gemacht, welches gerade geändert wurde. Bayern kann also nur Regelungen treffen, soweit dadurch die Materie nicht abschließend geregelt ist.
Die Begründung des bayerischen Infektionsschutzgesetzes argumentiert denn auch, dass der Bund den Infektionsschutz nicht abschließend geregelt hat, da er zwar Maßnahmen zur Verhinderung der Ausbreitung von Krankheiten getroffen hat, aber eben keine zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems. Das ließe sich allenfalls mit dem Argument vertreten, dass es im Bundesinfektionsschutzgesetzes deutlich stärker darum gehe, die Verbreitung einer Krankheit zu verhindern, durch Quarantäne, Beobachtung oder Tätigkeitsverbote.
Der wissenschaftliche Dienst des Bundestages kam jedoch kürzlich zu einem anderen Ergebnis: In einem dem Legal Tribune Online vorliegenden Gutachten kamen die Jurist*innen des Bundestages zu dem Ergebnis, dass § 5 Abs. 2 Nr. 4 IfSG eine Sperrwirkung in Bezug auf Regelungen zur Versorgung der Bevölkerung mit medizinischem und sanitärem Material bewirke. Durch den Umstand, dass der Bund diesen Sachbereich nicht geregelt habe, habe er zum Ausdruck gebracht, dass er entsprechenden Maßnahmen im Ergebnis ablehnend gegenüberstehe. Würde sich die Auffassung des wissenschaftlichen Dienstes bei einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht durchsetzen, würde drohen, dass das bayerische Infektionsschutzgesetz in großen Teilen nichtig ist.
Damit steht das bayerische Infektionsschutzgesetz also schon hinsichtlich der bayerischen Gesetzgebungskompetenz auf einem sehr wackeligen Fundament.
Wann ist das neue Gesetz anwendbar?
Das bayerische Infektionsschutzgesetz ist seit dem 27. März und, dies beruht auf einer Änderung im Gesetzgebungsverfahren, nur bis zum 31. Dezember 2020 in Kraft. Es gilt nur bei einem „Gesundheitsnotstand“, nämlich wenn in Folge der Verbreitung einer Krankheit die Versorgungssicherheit des öffentlichen Gesundheitssystems ernstlich gefährdet ist (Artikel 1 Absatz 1 BayIfSG). Dieser enge Anwendungsbereich dürfte verhindern, dass etwa bei zukünftigen Grippewelle Maßnahmen auf das neue Gesetz gestützt werden. Der Gesundheitsnotstand muss von der Landesregierung festgestellt werden, also dem Kabinett als Kollektivorgan, und er kann durch diese sowie durch Landtagsbeschluss beendet werden (Artikel 1 Absatz 1 BayIfSG).
Welche Regelungen sieht das Gesetz vor?
Besonders grundrechtsrelevant ist die im Gesetz vorgesehene Möglichkeit, Menschen entsprechend ihrer Ausbildung zu Dienstleistungen im Gesundheitssystem heranzuziehen – soweit sie dadurch nicht unverhältnismäßig in ihrer Gesundheit oder körperlichen Unversehrtheit gefährdet werden (Artikel 6 BayIfSG). Denkbar wäre im Zusammenhang der Corona-Pandemie etwa, dass Ärzt*innen und Pfleger*innen im Ruhestand zur Mithilfe im Gesundheitssystem herangezogen würden. Solche Dienstleistungspflichten müssen sich an Artikel 12 Absatz 2 GG messen, welcher zwar Zwangsarbeit verbietet, davon aber „allgemeine und gleiche Dienstpflichten“ ausnimmt. Unter diese zulässige Ausnahme können die vorliegenden Dienstpflichten prinzipiell fallen. In der konkreten Anwendung sind sie aber verfassungsrechtlich an hohe Rechtfertigungshürden gebunden.
Zudem sind Maßnahmen geregelt, welche die Versorgung mit Material sicherstellen sollen. So können Behörden bei Menschen oder Einrichtungen, die Atemmasken in größerem Umfang vorrätig haben, diese zukünftig beschlagnahmen. Teilweise haben diese Regelungen die Befürchtung hervorgerufen, dass Behörden nun auch bei Gesundheitseinrichtungen die für Personal vorgesehene Schutzkleidung beschlagnahmen könnten. Auch „hortender“ Privatpersonen könnten theoretisch betroffen sein, dahingehend wird der Regelung vermutlich eher symbolische Bedeutung haben.
Für Dienstleistungen wie für Beschlagnahmen ist außerdem eine Pflicht zur Entschädigung der Betroffenen geregelt, wenn diese enteignende Wirkung hat (Artikel 7 BayIfSG).
Stichwahlen in der Bayerischen Kommunalwahl per Briefwahl
Schließlich wurde im gleichen Gesetzgebungsverfahren das Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz geändert und geregelt, dass die Stichwahl bei den Bayerischen Kommunalwahlen am 29. März 2020 ausschließlich per Briefwahl durchgeführt wird. Briefwahlen sind verfassungsrechtlich nicht unproblematisch, weil Wahlen „geheim“ und „frei“ durchgeführt werden müssen (Artikel 38 Absatz 1 GG). Denn es lässt sich nicht sicherstellen, dass alle die Möglichkeit haben, unbeobachtet und unbeeinflusst ihre Stimme abzugeben. Die Wahlrechtsgrundsätze lassen sich nie in Reinform verwirklichen und der Gesetzgeber hat vor dem Hintergrund der mit den Wahlrechtsgrundsätzen verfolgten demokratischen Prinzipien einen gewissen Spielraum bei der Organisation von Wahlen. Einiges spricht dafür, dass die Durchführung einer regulären Wahl aktuell aufgrund des damit verbundenen Risikos der Verbreitung des Coronavirus mit unverhältnismäßigen Risiken für Gesundheit und Leben der Bevölkerung verbunden wäre. Deshalb muss der Bayerische Landtag zwischen den mit einer Briefwahl einhergehenden Einbußen bei der Geheimheit und Freiheit der Wahl und einem Verschieben der Wahl auf einen unbestimmten Zeitpunkt abzuwägen.
B.7 Darf Deutschland angesichts der Corona-Pandemie Grenzen schließen?
Wie in zahlreichen anderen europäischen Staaten sind auch in Deutschland seit dem 20. März an vielen Grenzen nur noch bestimmte Übergänge offen, die streng kontrolliert werden – ein Vorgehen, das im Schengen-Raum nur in Ausnahmesituationen zulässig ist. Allerdings ist es fraglich, ob Grenzkontrollen überhaupt zur Eindämmung der Corona-Pandemie beitragen können. Gerade schutzsuchende Menschen dürfen auch im Notstands- oder Katastrophenfall nicht pauschal abgewiesen werden.
Nach einer Entscheidung des Bundesinnesministeriums (BMI) lässt die Bundespolizei an den Grenzübergängen zu Österreich, Frankreich, Luxemburg, Dänemark und in die Schweiz nur noch Reisende mit triftigem Reisegrund und ohne Krankheitssymptome passieren. Was private „triftige Reisegründe“ sind, überlässt das BMI dem Ermessen der Beamten vor Ort. Zulässig sind außerdem der grenzüberschreitende Warenverkehr und Reisen aus berufsbedingten Gründen sowie der Grenzübertritt für die Rückkehr in einen EU-Heimatstaat. Diese Reisebeschränkungen gelten ebenso für den Flug- und Schiffsverkehr nach Österreich, Spanien, Italien, Luxemburg, Dänemark und in die Schweiz, sowie für den Fern- und Regionalverkehr mit der Bahn.
Anders als das BMI hat die EU-Kommission dringende private Gründe für einen Übertritt der EU-Außengrenzgen definiert: Ein- oder ausreisen dürfen Menschen aus zwingenden familiären Gründen sowie Schutzsuchende. Die Bundespolizei scheint sich allerdings nicht an diesen Leitlinien zu orientieren. Asylsuchendewerden Presseberichten zufolge derzeit pauschal abgewiesen. Darüber hinaus sind auch Besuchsreisen zu Ehepartner*innen oder zum sorgeberechtigen Kind laut Bundespolizei nicht gestattet.
Nach dem Schengener Grenzkodex dürfen vorrübergehende Grenzkontrollen nur eingeführt werden, wenn „die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht“ ist (Artikel 25). Es müssen „außergewöhnliche Umstände“ vorliegen und Kontrollen dürfen nur das letzte Mittel der Wahl sein (Artikel 25 Absatz 2). Zudem gilt eine zeitliche Begrenzung von höchstens 30 Tagen oder für die Dauer der ernsthaften Bedrohung, bei einer Bedrohungen für die gesamte EU von höchstens 6 Monaten.
Ob die Grenzkontrollenim Sinne dieses strengen Bewertungsmaßstabes unbedingt erforderlich sind, ist fragwürdig. Die WHO zeigt sich gegenüber Reisebeschränkungen zurückhaltend, da diese in der Regel nicht effektiv zur Eindämmung beitragen, anderweitig benötigte Ressourcen in Anspruch nehmen und die negativen wirtschaftlichen und sozialen Folgen von Krisen oft eher verschlimmern. Tatsächlich führen die Grenzkontrollen zurzeitzu vermehrten Menschenansammlungen und bergen dabei selbst ein Gefährdungspotenzial. Darüber hinaus ist eine pauschale Abweisungen von Asylsuchendenmenschenrechtlich und unionsrechtlich auch in Zeiten einer Pandemie weder an der EU-Außengrenze noch an den Binnengrenzen zulässig. Die Europäische Menschenrechtskonvention macht deutlich, dass eine individuelle Prüfung auch bei erklärtem Notstand zu erfolgen hat (Art. 15 Absatz 2 EMRK). Auch das Grenzüberschreitungsverbot für Ehepartner*innen und Eltern stellt einen Eingriff in den durch Artikel 6 des Grundgesetzes verfassungsrechtlich verbürgten Schutz der Familie dar. Das ist nur gerechtfertigt, wenn die Einschränkung geeignet und erforderlich für die Eindämmung der Pandemie wäre.
C.1. Welche verfassungsrechtlichen Vorgaben müssen bei Entscheidungen über die Verteilung nicht ausreichender medizinischer Ressourcen beachtet werden („Triage“)?
Die Zunahme schwerer, durch das Corona-Virus verursachter Erkrankungsfälle wird das deutsche Gesundheitssystem an die Grenzen seiner Kapazitäten bringen. Es ist möglich, dass es zu Situationen kommen wird, in denen das medizinische Personal auswählen muss, welche Personen die lebensnotwendige intensivmedizinische Behandlung bekommen – und damit anderen Personen zugleich diese Behandlung zu versagen (sogenannte „Triage“). Eine gesetzliche Regelung, welche Auswahlkriterien diese schwierige Entscheidung leiten sollen, fehlt bislang. Allerdings haben sieben ärztliche Fachgesellschaften dazu inzwischen klinisch-ethische Empfehlungen herausgegeben. Zudem hat der Deutsche Ethikrat sich in einer ad-hoc-Empfehlung geäußert.
Aus verfassungsrechtlicher Perspektive ist zunächst klarzustellen, dass das Grundgesetz keine konkreten Vorgaben macht, welche Entscheidungskriterien gelten. Vielmehr entspricht es dem Grundsatz der Gewaltenteilung, dass diese Regelung, die tief in die wichtigsten Grundrechte der unmittelbar betroffenen Personen eingreift, durch den Gesetzgeber selbst getroffen wird. Dem Grundgesetz lässt sich lediglich entnehmen, dass bestimmte Regelungsmodelle verfassungswidrig sind. Eine gesetzliche Regelung, welchen Auswahlkriterien die Triage zu folgen hat, müsste sich an der Garantie der Menschenwürde (Artikel 1 Abs. 1 GG) und am sich daraus ableitenden Diskriminierungsverbot (Artikel 3 Abs. 3, Abs. 1 GG) messen lassen.
Welche Anknüpfungspunkte für eine Triage sind nach deutschem Verfassungsrecht ausgeschlossen?
Offensichtlich verboten wäre es, Menschen aufgrund von „Rasse“ oder sozialem Status auszuwählen (Artikel 3 Abs. 3 GG). Wenngleich eine unmittelbar an diesen Merkmalen anknüpfende Selektion aktuell undenkbar ist, ist es dennoch nicht müßig, diese Verbote zu wiederholen: Strukturelle Diskriminierung von Menschen aufgrund dieser Merkmale lässt sich auch in Deutschland in allen Lebensbereichen nachweisen. Auch beim Zugang zu Gesundheitsversorgung ist es zentral, dass alle Beteiligten eigene, zumeist unbewusste Denkmuster und Vorannahmen kritisch hinterfragen und beispielsweise geschilderte Krankheitsverläufe gleichermaßen ernst nehmen.
Weiter dürfen Entscheidungskriterien Menschen nicht wegen Merkmalen der Behinderung (Artikel 3 Abs. 3 Satz 3 GG) oder ihres Alters (Artikel 3 Abs. 1 GG) diskriminieren. Eindeutig verfassungswidrig wäre daher z.B. eine Regelung, die eine Auswahl zuließe, die sich direkt an Alter oder Behinderungen der behandlungsbedürftigen Personen orientierte. Sehr problematisch sind aber auch Regelungen, die zwar nicht direkt an Alter oder Behinderungen anknüpfen, aber praktisch besonders alte oder behinderte Menschen betreffen. Das ist etwa der Fall, wenn sich die Triage (auch) nach der prognostizierten Restlebensdauer richten soll. Denn ein solches Kriterium benachteiligt strukturell natürlich alte Menschen und solche mit bestimmten Vorerkrankungen und Behinderungen.
Das Kriterium prognostizierter Restlebensdauer ist aber nicht nur diskriminierungsanfällig, sondern auch schwer mit dem Konzept der Menschenwürde des Grundgesetzes vereinbar. Menschliche Würde heißt, dass jedem Menschen um seiner selbst willen ein von der staatlichen Gewalt unbedingt zu achtender Wert zukommt. Die Menschenwürde verbietet damit rechtliche Regelungen, die ein Menschenleben für weniger wertvoll erklären als ein anderes. Der Gesetzgeber darf daher nicht die Rettung des Lebens eines jungen Menschen um den Preis des Lebens eines alten Menschen anordnen. Ausdrücklich hat das Bundesverfassungsgericht in seiner – nicht unumstrittenen – Entscheidung zum Luftsicherheitsgesetz von 2006 festgestellt, dass der Schutz des Lebens von Menschen nicht deshalb weniger wert sei, weil diese ohnehin dem Tod geweiht seien: „Menschliches Leben und menschliche Würde genießen ohne Rücksicht auf die Dauer der physischen Existenz des einzelnen Menschen gleichen verfassungsrechtlichen Schutz“ (BVerfGE 115, 118, Rn. 132). Mit dieser Rechtsprechung lässt es sich schlecht vereinbaren, dass eine Auswahl nach verbleibender Restlebensdauer eine Wertigkeit vornimmt und dem Leben von Menschen, das voraussichtlich noch länger dauern wird, den Vorzug gibt. Verfassungsrechtler*innen gehen deshalb mehrheitlich davon aus, dass Restlebensdauer kein nach dem Grundgesetz zulässiges Kriterium ist (s. Prof. Mathias Hong auf dem Verfassungsblog sowie Prof. Till Zimmermann auf LTO).
Schließlich wäre auch eine Regelung, nach der die einmal begonnene, lebensnotwendige und weiterhin nicht aussichtslose Behandlung eines Menschen abgebrochen würde, um eine andere Person zu retten, nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht mit der Menschenwürde vereinbar. In seiner Entscheidung zum Luftsicherheitsgesetz hat es nämlich entschieden, dass der Gesetzgeber nicht die Tötung unschuldiger Menschen an Bord eines entführten Flugzeugs gebieten darf, selbst wenn damit verhindert würde, das bei einem terroristischen Anschlag nicht nur die Leben der an Bord befindlichen, sondern zusätzlich eine größere Anzahl von Menschen mit in den Tod gerissen würden (BVerfGE 115, 118). Im Kern beziehen sich die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts damit nur auf gesetzliche Regelungen, die eine gezielte Tötung von unschuldigen Menschen durch aktives Tun zur Rettung anderer erlauben. Diese Konstellation ist der Situation auf einer Intensivstation vergleichbar, wenn die lebensnotwendige medizinische Behandlung einer Person bereits begonnen wurde, nun aber eine andere behandlungsbedürftige Person eingeliefert wird, deren Behandlung gesetzlich aus bestimmten Erwägungen für vorrangig erklärt wird. Dieser Wertung hat sich auch der Deutsche Ethikrat angeschlossen.
Wenn die klinisch-ethischen Empfehlungen gleichwohl auch in dieser Situation eine Priorisierung vorsehen, so bewegen sie sich damit in verfassungsrechtlicher Hinsicht auf einem sehr schmalen Grad. Wird die – noch einmal: nicht unumstrittene – Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ernst genommen, dürfte der Gesetzgeber eine solche Regelung nicht erlassen. Eine individuell verantwortete Gewissensentscheidung kann anderen Grundsätzen folgen und mag dennoch rechtmäßig sein (zu den möglichen strafrechtlichen Konsequenzen für medizinisches Personal siehe unten). Abstrakt-generelle Richtlinien von Standesverbänden sollten aber selbst dann keine verfassungswidrigen Auswahlkriterien enthalten, wenn klar ist, dass es sich dabei lediglich um Empfehlungen für das medizinische Personal ohne rechtliche Bindungswirkungen handelt.
Welche verfassungsrechtlich zulässigen Kriterien für eine Triage werden diskutiert?
Verfassungsrechtlich herrscht darüber hinaus wenig Eindeutigkeit. Es kann hier daher nur der Stand der aktuellen verfassungsrechtlichen Diskussion umrissen werden.
Zulässig scheint es zunächst, Menschen von einer Versorgung auszuschließen, bei denen auch bei Behandlung keine realistische Überlebenschance bestehen („Aussichtslosigkeit“, so auch die ethisch-klinischen Empfehlungen). Als mögliche Kriterien werden sodann verfassungsrechtlich folgende Möglichkeiten diskutiert: Die Maximierung der Zahl von Menschenleben durch das Kriterium der „Überlebenswahrscheinlichkeit“, eine zeitliche Priorität und ein reines Zufallsprinzip.
Der ethisch-klinischen Empfehlung der ärztlichen Fachgesellschaften und wohl auch der Praxis in der Schweiz liegt die Prämisse zugrunde, die Zahl der zu rettenden Menschenleben zu maximieren („Rettungseffizienz“). Deshalb schlägt sie vor, in der Gruppe der Patient*innen, die einer Priorisierung überhaupt offenstehen, die individuelle Überlebenswahrscheinlichkeit der Behandlung bei Einsatz intensivmedizinischer Behandlung als Entscheidungskriterium heranzuziehen.
Inwiefern sich Grundsätze aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Luftsicherheitsgesetz zur verfassungsrechtlichen Beurteilung dieses Kriteriums heranziehen lassen, ist schwierig und wird unterschiedlich beurteilt. Direkt übertragbar sind sie nicht, denn in diesem Fall ordnete eine gesetzliche Regelung nicht die Tötung einer Person durch aktives Tun zur Rettung einer anderen Person an, sondern träfe nur eine Entscheidung, welche Person gerettet werden muss. Auch wird durch das Kriterium der Überlebenswahrscheinlichkeit keine Wertigkeit zwischen verschiedenen Menschenleben vorgenommen, sondern lediglich der Versuch unternommen, durch effizienten Einsatz der zur Verfügung stehenden Kapazitäten zahlenmäßig möglichst viele Menschenleben zu retten (für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit deshalb Prof. Mathias Hong auf Verfassungsblog).
Dem kann entgegengehalten werden, dass die Menschenwürde auch eine zahlenmäßige Abwägung oder Aufrechnen von Leben gegeneinander ausschließen soll: Ein Menschenleben ist nicht weniger wert als zwei. Deshalb, so lässt sich argumentieren, ist ein Mensch mit höherer Überlebenschance nicht schutzwürdiger als ein anderer, nur weil möglicherweise die Zahl der geretteten Menschenleben erhöht wird. Zudem birgt auch das Kriterium der Überlebenswahrscheinlichkeit die Gefahr einer mittelbaren Diskriminierung von Menschen höheren Alters oder mit Vorerkrankungen und Behinderungen, soweit sich diese auf die Überlebenschance auswirken. Im Einzelfall kann das dazu führen, dass ältere, vorerkrankte oder behinderte Person im Wettbewerb um die besseren Überlebenschancen schlechte Chancen hätten (deutlich kritischer hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit deshalb Prof. Till Zimmermann auf LTO).
Verfassungsrechtlich diskutiert wird deshalb zudem, unter den behandlungsbedürftigen Patient*innen völlige Chancengleichheit herzustellen, und zum Beispiel einzig nach zeitlicher Priorität zu gehen und dabei allenfalls diejenigen auszuschließen, bei denen eine Behandlung keine Erfolgsaussicht hat. Ergebnis wäre dann, dass bei einer solchen Herangehensweise zahlenmäßig möglicherweise weniger Menschen überleben. Auch könnte es sein, dass einem ansonsten gesunden Dreißigjährigen die Behandlung versagt werden muss, und einer vorerkrankten Achtzigjährigen der Vortritt zu gewähren ist. Dafür findet aber keine Abwägung von Menschenleben gegeneinander statt und jede einzelne Person hat eine gleiche Chance auf Behandlung, auch wenn ihre Überlebenschancen aufgrund von Alter, Erkrankungen oder Behinderungen geschmälert sind. Aus gleichen Gründen ist auch ein reines Zufallsprinzip denkbar, in Reinform oder gegebenenfalls ergänzend, wenn eine zeitliche Priorität nicht festgestellt werden kann.
Macht sich medizinisches Personal strafbar, wenn sie nach unzulässigen Kriterien eine Auswahl unter behandlungsbedürftigen Patient*innen treffen?
Während der Staat also aufgrund seiner Grundrechtsbindung bestimmte Auswahlkriterien nicht gesetzlich anordnen darf, sagt diese Wertung noch nichts darüber aus, ob medizinisches Personal, dass nach diesen Kriterien handelt, sich strafbar macht.
Wenn es um die Auswahl der Personen geht, bei denen eine Behandlung begonnen werden soll, also zwei gleichrangige Pflichten zur Lebensrettung miteinander kollidieren, dann macht sich medizinisches Personal weder eines Tötungsdelikts noch einer unterlassenen Hilfeleistung strafbar. Das gilt selbst dann, wenn diese Entscheidung auf der Grundlage von Kriterien erfolgt, die verfassungsrechtlich unzulässig wären. Denn das Strafrecht verlangt nur, dass die behandelnden Personen einen der beiden Kranken retten, nicht, dass ihre Auswahl auch den Maßstäben folgt, die verfassungsrechtlich an das Handeln des Staates anzulegen sind.
Darf das medizinische Personal eine einmal begonnene lebenserhaltende Behandlung eines Menschen abbrechen, um eine andere Person zu retten?
Anders fällt die rechtliche Bewertung aus, wenn die medizinische Behandlung einer Person bereits begonnen und diesem Menschen dadurch eine konkrete Überlebenschance eröffnet wurde. Wenn ein Mensch zum Beispiel an ein Beatmungsgerät angeschlossen wird und damit sein Überleben nicht ausgeschlossen ist, dann ist das Ausschalten dieses Geräts, um damit ein anderes Menschenleben zu retten, als aktive Tötung verboten. Weil Menschenleben gleichwertig sind, scheidet insbesondere ein rechtfertigender Notstand nach § 34 StGB aus (so auch Prof. Hilgendorf auf LTO). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs im Zusammenhang mit dem Behandlungsabbruch in Konstellationen der Sterbehilfe (BGH, NJW 2010, 2963). Diese Rechtsprechung bezieht sich auf Fälle, in denen der Wille des*r Patient*in feststeht, die medizinische Behandlung nicht fortzusetzen und zu sterben. Sie ist deshalb nicht übertragbar (hierzu s. Prof. Reinhard Merkel in der FAZ; anders aber anscheinend Prof. Elisa Hoven im FAZ Einspruch).
Ob die Strafbarkeit solcher Tötungshandlungen dennoch ausnahmsweise entfällt, weil das medizinische Personal in einer Situation des sogenannten „übergesetzlichen Notstands“ handelt und eine ethisch vertretbare Entscheidung getroffen hat, wird unterschiedlich beurteilt, ist aber eher zweifelhaft.
Deshalb ist es ausgesprochen problematisch, dass die ethisch-klinischen Empfehlungen eine Triage auch bei begonnener Behandlung vorschlagen (s. klinisch-ethische Empfehlungen, S. 6 f.): Medizinisches Personal, dass diesen Empfehlungen folgt, setzt sich einem beträchtlichen strafrechtlichen Risiko aus.
Wer ist zuständig für eine Entscheidung über die Kriterien der Auswahl – ärztliche Fachgesellschaften, Bundestag oder Länderparlamente?
Es ist nicht nur verständlich, sondern lobenswert, dass ärztliche Fachgesellschaften nun Empfehlungen abgeben, um Kolleg*innen mit zukünftig möglicherweise anstehenden, menschlich schwierigen Entscheidungen nicht allein zu lassen. Verfassungsrechtlich ist das aber nicht unproblematisch. Es spricht nämlich einiges dafür, dass es eine staatliche („hoheitliche“) Aufgabe ist, Kriterien zu entwickeln, anhand derer zu rettende Menschen ausgewählt werden. Soweit nämlich im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge über Menschenleben entschieden wird, besteht eine dahingehende grundrechtliche Schutzpflicht aus dem Recht auf Leben und der Menschenwürde (Artikel 2 Abs. 2 Satz 1 iVm Artikel 1 Abs. 1 Satz 2 GG). Der Staat muss sicherstellen, dass Entscheidungskriterien diese Grundrechte ausreichend berücksichtigen. Die Verfassung macht dabei keine eindeutigen Vorgaben, sondern lässt dem Gesetzgeber einen Spielraum.
Für positive Handlungsanweisungen an das Krankenhauspersonal ist in Ermangelung spezieller Zuständigkeiten des Bundes und aufgrund der Sachnähe zur Gesundheitsversorgung eine Zuständigkeit der Landesgesetzgeber nach Artikel 70 Abs. 1 GG naheliegend. Durch Änderungen im Strafgesetzbuch könnte der Bundestag jedoch die Strafbarkeit ärztlichen Handelns ändern und zum Beispiel spezielle Rechtfertigungs- oder Entschuldigungsgründe für medizinisches Personal regeln, wenn diese im Rahmen eines „Gesundheitsnotstandes“ eine begonnene Behandlung bei einer*m Patient*in zugunsten eines*r anderen beenden.
C.2. Muss der Staat Freiberufler*innen, Selbständigen und Arbeitnehmer*innen helfen, die wegen Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie praktisch kein Einkommen mehr haben?
Alle Menschen in Deutschland haben ein Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum, abgeleitet aus der Menschenwürde und dem Sozialstaatsprinzip. Der Staat muss die Menschenwürde auch positiv schützen und materielle Unterstützung gewähren, wenn jemandem die für ein menschenwürdiges Dasein notwendigen materiellen Mittel fehlen (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010 – 1 BvL 1/09 -, Rn. 134). Zudem hat sich die Bundesregierung mit dem UN-Sozialpakt zur Gewährleistung spezifischer sozialer Rechte verpflichtet, darunter auch das Recht auf angemessene Lebensbedingungen, einschließlich einer angemessenen und geschützten Unterkunft.
Freiberufler*innen und Solo-Selbstständige sind besonders von den derzeitigen staatlichen Maßnahmen gegen die Ausbreitung von Corona betroffen. Veranstaltungen müssen abgesagt werden, Sportstudios und kleine Geschäfte müssen schließen: Wer als freiberufliche*r Fotograf*in, Eventmanager*in, Yogalehrer*in oder als Blumenlieferant*in keine Rücklagen bilden konnte, steht derzeit vor existenziellen Problemen. Auch Arbeitnehmer*innen sind betroffen. Gerade in kleineren Betrieben können Lohnfortzahlungen bei Arbeitsausfall wegen Schließungen oder Kinderbetreuung nicht garantiert werden. Viele Betroffene fragen sich, wie sie im nächsten Monat die Miete und andere laufende Ausgaben zahlen sollen.
Das Infektionsschutzgesetz sieht nur in sehr begrenztem Umfang Entschädigungen für Infektionsschutzmaßnahmen vor. Nach § 56 können Erkrankte oder Krankheitsverdächtige, denen eine Quarantäne oder ein Berufsverbot verordnet wurde, eine Entschädigung für Verdienstausfälle erhalten. Aber die meisten Menschen sind nicht von solchen Einzelfallanordnungen, sondern von den allgemeinen Schließungsanordnungen betroffen. Um dem verfassungsrechtlich verbürgten Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum in der Krise zur Wirksamkeit zu verhelfen, braucht es jetzt schnelle und unbürokratische Hilfen. In der Wahl der Mittel sind die Bundesregierung, Landesregierungen und Kommunen frei. Die Mittel müssen jedoch geeignet sein, allen Menschen in Deutschland eine menschenwürdige Existenz zu sichern – trotz sinkender Bearbeitungskapazitäten und einer akut steigenden Anzahl der von Armut Betroffenen.
C.3. Wie kann Hilfe für Menschen konkret aussehen, deren Recht auf eine menschenwürdige Existenz akut bedroht ist?
Für von der Krise betroffene Selbstständige und Arbeitnehmer*innen sind Notfallfonds denkbar, aus denen unter geringen Voraussetzungen monatliche Hilfen gezahlt werden. Entsprechende Vorstöße gibt es auf Bundesebene und in einigen Ländern. Das Bundesfinanzministerium plant einen Solidaritätsfonds für Selbstständige und Kleinstunternehmer. In Bayern gibt es bereits Soforthilfen für Selbstständige, der Berliner Senat hat am 19.3.2020 ebenfalls ein Soforthilfe-Paket für Kleinunternehmen und Soloselbstständige beschlossen.
Einen Anspruch auf Arbeitslosengeld I haben die meisten Selbstständigen nicht, aber Hilfebedürftige können nach wie vor beim zuständigen Jobcenter Arbeitslosengeld II (Alg II) beantragen. Das Corona-Sozialpaket, dass am 25. März vom Bundestag beschlossen wurde, sieht erhebliche Erleichterungen für Antragsteller*innen vor: Die aufwendige Vermögensprüfung soll vorübergehend entfallen. Außerdem werden die tatsächlichen Kosten für Unterkunft und Heizung übernommen, selbst wenn sie über den Bemessungsgrenzen liegen.
C.4. Was kann der Staat tun, um einen angemessenen und geschützten Wohnraum zu sichern und Menschen vor Obdachlosigkeit zu schützen?
In Zeiten von Quarantäne und Ausgangseinschränkungen sind stabile und angemessene Wohnverhältnisse besonders wichtig. Das Recht auf eine angemessene Unterkunft ist in Artikel 11 Absatz 1 des UN-Sozialpakts garantiert. Dazu gehört nach den Empfehlungen des UN-Sozialausschusses neben dem Schutz vor Zwangsräumungen auch die ausreichende Versorgung mit Wasser, Heizung und Strom. Auch das grundrechtlich garantierte Existenzminimum schließt eine angemessene Unterkunft mit ein (vgl. BVerfGE, 9. Februar 2010- 1 BvL 1/09 -, Rn. 135). Eine ausreichende Energieversorgung zum Heizen, Kochen und Betreiben üblicher elektrischer Geräte wie beispielsweise Telefone ist ebenfalls vom Existenzminimum erfasst (vgl. auch Sachverständigenrat für Umweltfragen, Gutachten 2016, Tenorziffer 200). Gerade um in diesen Zeiten einen angemessenen Zugang zu Informationen zu gewährleisten, muss auch ein Internetzugang garantiert sein (vgl. BGH, Urteil vom 24. Januar 2013, III ZR 98/12).
Durch die Corona-Krise werden Zahlungsrückstände in den nächsten Wochen und Monaten zunehmen. Um Betroffene zu schützen hat der Bundestag am 25. März ein Moratorium für Mieter, Strom- und Internetkunden (und Kreditnehmer*innen) beschlossen. Bis Ende Juni dürfen die jeweiligen Vertragspartner keine Kündigungen aussprechen, wenn Zahlungsrückstände auf den Maßnahmen zum Schutz vor Coronarirus beruhen. Betroffene können diesen Zusammenhang durch eidesstattliche Versicherung oder durch entsprechende Dokumente glaubhaft machen.
C.5. Welche Verpflichtungen hat den Staat in der Corona-Krise gegenüber Menschen mit Behinderungen?
Gemäß Artikel 11 der UN-Behindertenrechtskonvention ist Deutschland verpflichtet, in Gefahrensituationen, einschließlich humanitären Notlagen und Naturkatastrophen, den Schutz und die Sicherheit von Menschen mit Behinderungen zu gewährleisten. Das klingt zunächst selbstverständlich – tatsächlich sind Menschen mit Behinderungen aber von Gefahren oft besonders stark betroffen. Aktuell haben Menschen, die dringend auf technische Hilfsmittel wie E-Rollstühle angewiesen sind, besonders große Schwierigkeiten, diese warten und reparieren zu lassen – und haben faktisch jede Bewegungsfreiheit verloren. Menschen, die für ein selbstbestimmtes Leben auf Assistenz angewiesen sind, müssen mit Ausfällen rechnen, mit möglicherweise fatalen Konsequenzen. Der Staat ist daher verpflichtet, solche besonderen Gefahrenlagen zu identifizieren und kurzfristig und kreativ Abhilfe zu schaffen.
Zentral ist angesichts der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus auch, dass Menschen mit Behinderungen ein Recht auf Informationen in zugänglichen („barrierefreien“) Formaten haben. Das betrifft insbesondere Menschen mit Hör-, Seh- und kognitiven Beeinträchtigungen. Oft werden Pressekonferenzen und Nachrichten noch nicht übersetzt und untertitelt, insbesondere im „Offline“-Fernsehangebot. Dafür, dass Informationen, etwa Nachrichten und Pressekonferenzen der Bundesregierung, durchgehend in Gebärdensprache übersetzt werden, setzt sich aktuell eine Petition auf change.org ein (change.org/CoronaInfos). Einige staatliche Stellen bemühen sich um Abhilfe: Die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung bietet nun ein Erklärvideo zum neuartigen Coronavirus in Gebärdensprache, das Bundesgesundheitsministerium gibt Informationen in Leichter Sprache heraus. Seit dem 17. März übersetzt das Robert Koch-Institut seine Pressebriefings in Gebärdensprache, das Bundesministerium für Arbeit und Soziales bietet ein Gebärden-Infotelefon an.
Menschen mit Behinderungen haben zudem ein Recht auf angemessene gesundheitliche Versorgung. So sind viele Menschen auch beim Arztbesuch oder im Krankenhaus auf technische Hilfsmittel, tierische oder menschliche Assistenz angewiesen. Oder sie bedürfen verständlicher Erklärungen in Leichter Sprache, um in eine gesundheitliche Maßnahme informiert einwilligen zu können. Im Zusammenhang mit zunehmend ausgelasteten Gesundheitssystemen und insbesondere Quarantäne-Maßnahmen kann das für die Gesundheitsversorgung Herausforderungen bedeuten. Wichtig ist es, die erhebliche Bedeutung für die Grund- und Menschenrechte der betroffenen Personen anzuerkennen – und angemessene Vorkehrungen zu treffen.
Weitergehende Informationen zum Recht von Menschen mit Behinderungen auf Schutz und Sicherheit in der Katastrophenhilfe finden sich in der Studie des UN Hochkommissariats für Menschenrechte von 2015 und beim Deutschen Institut für Menschenrechte.
C.6. Was kann der Staat tun, um Asylsuchende in Sammel- bzw. Gemeinschaftsunterkünften zu schützen?
Die Auswirkungen der Corona-Krise sind für Asylsuchende, die auf engstem Raum in Gemeinschaftsunterkünften leben müssen, besonders gravierend. Durch die geteilten Schlafzimmer, die gemeinsam genutzten Küchen und Sanitäranlagen und die hohe Anzahl von Bewohner*innen kann sich das Virus dort schnell ausbreiten. Der vorgeschriebene Abstand zu Mitmenschen kann in Sammelunterkünften nicht eingehalten werden. In vielen Unterkünften sind Bewohner*innen bereits positiv auf das Virus getestet worden. In der Erstaufnahmeeinrichtung in Ellwangen stieg die Zahl der Infizierten innerhalb von zwei Wochen von 7 auf 313 Geflüchtete. Ein Bewohner des Ankerzentrums Schweinfurt starb am 20. April an der Infektion.
Die Reaktionen unterscheiden sich nach Bundesland und Betreiber erheblich. In manchen Unterkünften führen Krankheitsfälle zu strenger Isolation aller Bewohner*innen. Wegen der ohnehin beengten Verhältnisse führt dies dazu, dass Menschen zu viert in einem kleinen Zimmer in Quarantäne gehalten werden oder in werden in polizeilich abgeriegelten Quarantänebereichen untergebracht. In anderen Unterkünften bewegen sich die Bewohner*innen trotz bestätigter Infektionsfälle weiterhin uneingeschränkt.
Nach dem Infektionsschutzgesetz muss die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um die durch Corona drohenden Gefahren abzuwenden (§ 16 Absatz 1 Satz 1 und § 28 Absatz 1). Zum Infektionsschutz sind bundesweit Betreuungseinrichtungen für Kinder geschlossen und Veranstaltungen und sonstige Ansammlungen größerer Zahlen von Menschen stark eingeschränkt. Vor diesem Hintergrund ist es ein offensichtlicher Wertungswiderspruch, dass die Bundesländer die Sammelunterkünfte in der bisherigen Form aufrechterhalten.
Um ihren Schutzpflichten nachzukommen, sind die Bundesländer gehalten, Geflüchtete, soweit möglich, dezentral unterzubringen, z.B. in leeren Wohnungen, Hotels oder kleineren Einrichtungen. Das Asylgesetz sieht vor, dass die Verpflichtung, in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, aus Gründen der öffentlichen Gesundheitsvorsorge beendet werden kann (§ 49 Absatz 2 AsylG). Bei ernstlichen infektionsspezifischen Gefahren verbleibt den Behörden kein Ermessensspielraum. Das sah auch das Verwaltungsgericht Leipzig so und gab am 22. April dem Eilantrag eines Bewohners der Aufnahmeeinrichtung Dölzig auf dezentrale Unterbringung statt. Das Gericht stellte fest, dass die Abstandsregeln in der Unterkunft nicht eingehalten werden können und daher nach § 49 Abs. 2 AsylG eine Verlegung möglich und auch geboten sei. Das Verwaltungsgericht Dresden entschied am 24. April, dass eine hochschwangere Asylsuchende wegen des Infektionsrisikos nicht weiter in der Erstaufnahmeeinrichtung in Dresden wohnen muss. Diese Urteile sind ein wichtiges Signal an alle Landesregierungen, nun unverzüglich alternative Unterbringungsmöglichkeiten zu organisieren.
In Bremen und Bayern haben die Flüchtlingsräte bereits Anfang April gegen die Verantwortlichen der Landesregierungen Strafanzeigen gestellt – wegen Verstoßes gegen die dort geltenden Verordnungen und Allgemeinverfügungen zur Corona-Bekämpfung. Durch den Betrieb der Unterkünfte werden die angeordneten Abstandsgebote, Versammlungs- und Gastronomieverbote verletzt. Die Staatsanwaltschaft Bremen stellte das Verfahren am 20. April ohne Ermittlungen ein, da sie davon ausgeht, dass die Bewohner*innen einer Unterkunft zum gleichen Haushalt gehören. Die Anzeige hat dennoch erheblich dazu beigetragen, den öffentlichen Druck auf die Landesregierung zu erhöhen.
Eine dezentrale Unterbringung ist zudem erforderlich, um im Fall von Quarantäne oder Ausgangssperren eine menschenwürdige Unterbringung von Geflüchteten sicherzustellen.
Nach dem Infektionsschutzgesetz müssen die Behörden die Allgemeinheit über die Gefahren und Verhütungsmöglichkeiten aufklären (§ 3 IfSG). Mehrsprachige Informationen zum Coronavirus hat die Bundesbeauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration veröffentlicht. Die Nichtregierungsorganisation Pro Asyl aktualisiert zudem fortlaufend einen Newsticker mit Corona-Informationen für Geflüchtete und Ihre Unterstützer*innen.
C.7. Was ist, wenn Menschen krank werden, die ohne gültige Papiere und ohne Krankenversicherung in Deutschland leben? Welche Rechte haben sie in der Corona-Krise?
Für Menschen ohne Papiere ist die Corona-Krise eine existenzielle Bedrohung. Wer in Deutschland keine Aufenthaltspapiere hat, meidet aus Angst vor Abschiebung den Arztbesuch. Denn um in einer Praxis oder im Krankenhaus behandelt zu werden, müssen Menschen ohne Papiere zuvor beim zuständigen Sozialamt einen Krankenschein beantragen. Das Sozialamt ist gesetzlich verpflichtet, die Person bei der Ausländerbehörde zu melden. Die leitet wiederum die Abschiebung in die Wege.
Diese Meldepflicht in § 87 Absatz 1 und 2 AufenthG ist nicht nur datenschutzrechtlich problematisch, sie verletzt auch das Recht auf eine gesundheitliche Minimalversorgung. Dementsprechend hat sich der UN-Sozialausschuss nachdrücklich für die Aufhebung der bestehenden Übermittlungspflichten der Sozialbehörden im Gesundheitsbereich ausgesprochen. Einige Bundesländer haben dieses Problem über anonyme Krankenscheine gelöst.
Während der aktuellen epidemischen Krise ist die Meldepflicht auch deswegen hochproblematisch, weil Covid-19-Erkrankungen dadurch möglicherweise gar nicht oder erst bei Eintreten eines medizinischen Notfalls festgestellt werden. Dadurch erhöht sich die Ansteckungsgefahr für Menschen im Umfeld der Betroffenen und das Virus kann sich schneller ausbreiten. Den Staat trifft daher aktuell eine erhöhte Schutzpflicht, eine gesundheitliche Versorgung für Menschen sicherzustellen, die nicht krankenversichert sind. Die Bundesländer, in denen es bislang kein funktionierendes System anonymer Krankenscheine gibt, könnten beispielsweise Praxen und Krankenhäusern in Covid-19-Verdachtsfällen eine unbürokratische Erstattung der Kosten zusichern, ohne dass Betroffene zuvor einen Krankenschein beantragen müssen. Berlin hat die Pandemie zum Anlass genommen, um die Gesundheitsversorgung für Menschen ohne Krankenversicherung zu verbessern. Seit dem 14. April können Betroffene über die Clearingstelle für nicht krankenversicherte Menschen einen Kostenübernahmeschein erhalten, der sie berechtigt, bei allen niedergelassenen Hausärztinnen und Hausärzten in Berlin eine medizinische Behandlung zu erhalten.
Die besonderen Meldepflichten für Covid-19-Erkrankungen nach § 6 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und § 7 Absatz 1 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes sind für undokumentierte Migrant*innen aufenthaltsrechtlich weniger problematisch. Die Gesundheitsdaten, die an das Gesundheitsamt weitergegeben werden, enthalten keinen Hinweis auf den Aufenthaltsstatus. Das Gesundheitsamt gibt diese Daten wiederum nur anonymisiert an die Landesbehörde und das Robert Koch-Institut weiter.
C.8. Wie beeinflusst die erhöhte Infektionsgefahr in Gefängnissen die Verhältnismäßigkeit von Haft?
Im Gefängnis ist soziale Distanzierung unmöglich. Geteilte Zellen, gemeinschaftlich genutzte Waschräume und Essenssäle befördern eine rasante Ausbreitung des Virus. Gleichzeitig ist der Anteil an Risikopatienten besonders hoch, da viele Insassen an Vorerkrankungen wie HIV oder Hepatitis leiden. In einigen Haftanstalten haben sich bereits mehrere Gefangene mit dem Corona-Virus infiziert.
Unter diesen Bedingungen erhöhter Ansteckungs- und Lebensgefahr trifft den Staat eine besondere Schutzpflicht. Er muss die Verhältnismäßigkeit von Freiheitsstrafen neu bewerten und genau prüfen, welche Freiheitsstrafen derzeit wirklich erforderlich sind.
Die Bundesländer haben die besondere Gefahr einer Ausbreitung des Virus im Gefängnis erkannt und erste Maßnahmen getroffen. In vielen Bundesländern sind sogenannte Ersatzfreiheitsstrafen ausgesetzt. Von solchen Freiheitsstrafen sind Menschen betroffen, die verhängte Geldstrafen, z.B. für Beförderungserschleichung (Nutzung des ÖPNV ohne gültiges Ticket) oder andere kleinere Delikte, nicht gezahlt haben. In Berlin müssen kurze Freiheitsstrafen von bis zu drei Jahren derzeit nicht angetreten werden. In einigen Bundesländern schließen Jugendarrestanstalten.
Für die verbleibenden Gefangenen gibt es in allen Bundesländern massive Einschränkungen ihrer Rechte: Besuche sind auf wenige Stunden im Monat begrenzt, was für viele Gefangene eine starke Belastung ist. Für Familien stellen die Besuchsbeschränkungen zudem einen Eingriff in das Grundrecht auf Schutz der Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG dar. Weitestgehend ausgesetzt sind auch Arbeitsmöglichkeiten, Bildungsangebote, Gruppentherapien und Freizeitangebote. Diese Beschränkungen verletzen den verfassungsrechtlich verankerten Anspruch der Gefangenen auf Resozialisierung, der auf dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht, der Menschenwürde und dem Sozialstaatsprinzips basiert. (vgl: Pandemie und Strafvollzug: Auswirkungen der Krise auf den Schutz von Ehe und Familie und die Resozialisierung)
Selbstverständlich dienen die aktuellen Maßnahmen dem Gesundheitsschutz der Gefangenen. Gleichzeitig gefährden sie aber auch das vorrangige Ziel des Vollzugs, nämlich die Resozialisation (vgl. BVerfFGE 33,1 (7). Dies gilt umso mehr, da eine Lockerung derzeit nicht absehbar ist
Um der staatlichen Pflicht zum Schutz der Gesundheit gerecht zu werden, ohne die Resozialisierung zu gefährden, sollten alle Bundesländern daher die Zahl der Inhaftierten vorübergehend so weit wie möglich minimieren. Besonders bei Menschen, die einer Risikogruppe angehören und von denen erkennbar keine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht, sollte sorgfältig geprüft werden, ob es in der aktuellen Situation eine Alternative zur Inhaftierung gibt. Dies erleichtert bei den übrigen Gefangenen die Einhaltung von Abstandsregeln und die Gewährleistung menschenwürdiger Quarantänebedingungen.
C.9. Welche Pflichten hat der Staat angesichts der erwarteten Zunahme häuslicher Gewalt gegen Frauen und Kinder im Zuge der Ausgangsbeschränkungen?
Ausgangsbeschränkungen und Schulschließungen, Unsicherheit und Existenzängsten bilden einen Nährboden für häusliche Gewalt, vor deren drastischer Zunahme unter anderen der Vorsitzende des Bundes Deutscher Kriminalbeamter und die Zentrale Informationsstelle Autonomer Frauenhäuser warnen. Berichte aus China, nach denen die häusliche Gewalt um ein Dreifaches im Zuge der Corona-Epidemie gestiegen sein soll, unterstützen diese Einschätzung. Betroffen sind vor allem Frauen und Kinder, denen gegenüber der Staat eine besondere Schutzpflicht hat.
Für gefährdete Kinder ist die derzeitige Situation besonders bedrohlich, weil durch den Schulausfall eine zentrale Schutzinstanz wegfällt. Katharina Göpel vom Bundesverband Frauenberatungsstellen und Frauennotrufe (BFF) weist darauf hin, dass es für Frauen momentan deutlich schwieriger ist, Hilfe in Anspruch zu nehmen, da sie sich unter Umständen durchgehend mit dem gewalttätigen Partner in derselben Wohnung aufhalten müssen. Das gilt umso mehr für Personen, deren Bewegungsfreiheit zusätzlich eingeschränkt ist, etwa Frauen und Kinder mit Behinderungen oder Asylsuchende in Sammelunterkünften.
Der Staat muss jede*n Einzelne*n vor rechtswidrigen Angriffen Dritter schützen– das gilt auch innerhalb der Familien- oder Wohngemeinschaft. Diese Pflicht ergibt sich aus dem Grundgesetz, genauer aus dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Artikel 2 Absatz 2) in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie (Artikel 1 Absatz 1). Dass der Staat Kinder und Jugendliche besonders schützen muss, folgt daneben auch aus dem Bundeskinderschutzgesetz und der UN-Kinderrechtskonvention. Zu umfangreichen Maßnahmen zum Schutz von Frauen vor häuslicher Gewalt hat sich Deutschland mit der Istanbul-Konvention verpflichtet. Neben der effektiven Strafverfolgung umfasst diese gesetzgeberische und politische Maßnahmen (Artikel 7), die Bereitstellung von angemessenen finanziellen und personellen Mitteln (Artikel 8), die Unterstützung der Zivilgesellschaft (Artikel 9) sowie genaue Datensammlung und -analyse (Artikel 11). Ebenso verpflichten das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW), insbesondere die Allgemeine Empfehlung Nr. 19, und die Europäische Menschenrechtkonvention (EMRK), insbesondere Artikel 2 und 3, Deutschland zum effektiven Opferschutz.
Auch während der Corona-Epidemie sollen Schutzeinrichtungen für Frauen laut Familienministerin Franziska Giffey weiter offen bleiben und Kindernotdienste „uneingeschränkt weiterlaufen“. Zudem seien Frauen nicht grundsätzlich daran gehindert, das Haus zu verlassen. Aber der bloße Verweis auf bestehende Strukturen wird der staatlichen Schutzpflicht angesichts der zu erwartenden Zunahme von häuslicher Gewalt nicht gerecht.Die bestehenden Versorgungsstrukturen waren schon vor der Krise ausgelastet. In der aktuellen Situation muss die Regierung aus verfassungsrechtlicher Sicht dringend Ausgleich schaffen – durch Austausch mit Expert*innen, sorgfältige Lagebewertungen und konkrete Maßnahmen. Die finanzielle Unterstützung für soziale Dienste durch den Corona-Rettungsschirm scheint insofern ein Schritt in die richtige Richtung zu sein. In jedem Fall muss der Staat die durch die Ausgangsbeschränkungen zunehmende Bedrohung für Leib und Leben von Frauen und Kindernin seine Abwägungsprozesse einfließen lassen.
Noch bevor überhaupt Zeit war, sich an die weitreichenden Kontaktverbote und weiteren Einschränkungen zu gewöhnen, begann die Debatte über eine Exit-Strategie und Wege aus den aktuellen Freiheitseinschränkungen. Das Verfassungsrecht bietet Maßstäbe dafür, wie es weiter gehen kann mit den Maßnahmen gegen das Corona-Virus – und wie nicht. Es definiert die Grenzen staatlicher Gewalt, zeigt also vor allem, was nicht erlaubt ist oder nicht mehr erlaubt sein kann.
D.1. Welche verfassungsrechtlichen Maßstäbe gelten für die nächsten Wochen besonders?
Drei – von vielen! – verfassungsrechtlichen Maßstäben seien hier genannt. Einer der wichtigsten ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Er besagt, dass Maßnahmen zunächst geeignet sein müssen, um ein gesetztes Ziel zu erreichen. Um das beurteilen zu können, muss der Staat die dafür relevanten Tatsachen soweit wie möglich ermitteln. Kommen für ein Ziel verschiedene Maßnahmen in Betracht, muss er die mildeste, also die Freiheit schonendste Variante wählen. Und diese Variante muss schließlich auch nach Abwägung aller der Maßnahme entgegenstehenden Interessen angemessen sein.
Diese Verhältnismäßigkeitsprüfung muss der Staat wiederholen, sobald sich die Lage ändert: Eine Maßnahme kann sich durch neue Erkenntnisse als ungeeignet erweisen. Oder es tut sich im Zeitverlauf eine mildere Alternative auf. Oder die Maßnahme erweist sich als zu hart, etwa weil sie zu großen, anfangs möglicherweise nicht erwarteten Schaden anrichtet.
Ein weiterer wichtiger Maßstab des Verfassungsrechts ist der allgemeine Gleichheitssatz des Grundgesetzes (Artikel 3 Absatz 1 GG). Er besagt, dass wesentlich Gleiches gleich, und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln ist. Auch eine hieran ausgerichtete Maßnahme erfordert stete Überprüfung. Wenn sich etwa aus einer homogenen Gruppe eine von ihr wesentlich verschiedene Untergruppe herausbildet, kann das zu einer differenzierten Behandlung zwingen. So lässt sich zum Beispiel diskutieren, ob Immune anders zu behandeln sind als Menschen, die noch nicht an COVID-19 erkrankt waren.
Ein dritter Maßstab des Verfassungsrechts ist der Gesetzesvorbehalt in Verbindung mit dem Bestimmtheitsgebot. Danach dürfen belastende Hoheitsakte nur aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung ergehen, und diese Gesetze müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß erkennen lassen, also hinreichend bestimmt sein. Das heißt, wenn ein Bundesland ein Kontaktverbot anordnet, muss es ein Gesetz geben, das genau regelt, was solche Verbote umfassen, wann und in welchem Umfang sie angeordnet werden können. Denn die Menschen müssen erkennen können, wie der Staat auf ihr Verhalten reagieren wird und wann er die Grenzen des Gesetzes überschreitet. Das gilt ganz besonders, aber nicht nur für Strafgesetze.
D.2. Sollten die Freiheitsbeschränkungen nicht erst mal noch bestehen bleiben?
Es wäre unverhältnismäßig, die gegenwärtigen Freiheitsbeschränkungen aufrechtzuerhalten, bis ein Impfstoff gegen COVID-19 gefunden ist und zumindest die Risikogruppen geimpft sind. Zwar wäre ein so radikales Vorgehen dazu geeignet, das Gesundheitssystem vor dem Kollaps zu bewahren und dadurch Menschenleben zu retten. Aber ein Shutdown auf unabsehbare Zeit wäre schon nicht erforderlich, weil sich in den letzten Wochen gezeigt hat, dass die ergriffenen Maßnahmen das Gesundheitssystem vor dem Kollaps bewahrt haben. Deshalb war es notwendig, die Freiheitseinschränkungen zu lockern; das haben die Bundesländer auch getan. Ob sie es dabei übertreiben, wird gerade viel diskutiert. Aber die Zügel dauerhaft gar nicht zu lockern, wäre unangemessen gewesen, weil die gesamtgesellschaftlichen Kosten – sozialer, psychischer und wirtschaftlicher Art – schlicht zu groß wären.
In jedem Fall hat der Staat die Pflicht, das Infektionsrisiko abzusenken und das Gesundheitssystem aufzurüsten. Das Infektionsrisiko lässt sich durch Hygienemaßnahmen reduzieren: Schutzmasken im öffentlichen Raum, Desinfektionsmittel in Ämtern, Zügen und Geschäften, gesteigerte Hygienevorschriften für Gaststätten, die strikte Trennung in Krankenhäusern von Corona-Patient*innen und der sie behandelnden Personen vom Rest des Krankenhausbetriebs. Zugleich müssen die Krankenhäuser ihre Kapazitäten ausbauen, wie es bereits seit Wochen geschieht: Neue Intensivbetreuungsplätze wurden geschaffen, alte Beatmungsgeräte instandgesetzt, Schutzkleidung und -masken in großem Stil erworben, medizinisches Personal zurück in den Dienst gerufen. Das Zwischenziel der harten Ausgangsbeschränkungen, dem Gesundheitssystem Zeit zu verschaffen, wurde augenscheinlich erreicht.
D.3. Können Kontaktverbote und weitere Einschränkungen auf Angehörige von Riskogruppen beschränkt werden?
Als Alternative zu den gegenwärtigen Beschränkungen für alle wird diskutiert, sie nur noch auf Risikogruppen zu begrenzen. Wer eine Vorerkrankung habe, müsse bis auf Weiteres Kontakt zu anderen Menschen meiden.
Aber wären Freiheitsbeschränkungen nur für Risikogruppen tatsächlich verhältnismäßig? Dafür müssten sie überhaupt dazu geeignet sein, unser Gesundheitssystem vor dem Kollaps zu bewahren. Für Großbritannien und die USA hat das Imperial College das verneint; auch für Deutschland wird bezweifelt, dass auf Risikogruppen begrenzte Freiheitsbeschränkungen ausreichen. Wie schwierig es ist, Risikogruppen gezielt zu schützen, zeigen die vielen Todesfälle in Altenheimen.
Diese Einschätzung kann sich zwar im Laufe der Zeit ändern, wenn nämlich die Kapazitäten des Gesundheitssystems erheblich ausgebaut sind. Aber Sars-CoV-2 ist auch für Menschen gefährlich, die nicht daran sterben: Eine Lungenentzündung ist eine schwere Krankheit und eine künstliche Beatmung kann zu nachhaltigen Schäden an der Lunge führen. Auch würde die flächendeckende Belegung der Intensivstationen mit (jüngeren) COVID-19-Patient*innen, die Beatmungsgeräte brauchen, viel weiteres Leid bei anderen Kranken verursachen, die nicht oder nicht ausreichend versorgt werden können.
Vor allem spricht aber gegen eine Isolierung nur von Risikogruppen, dass sie den Infektionsschutz auf den Kopf stellt: Die freiheitsbeschränkenden Maßnahmen des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) knüpfen an der Infektion bzw. dem Infektions- oder Ansteckungsverdacht an. D.h. Maßnahmen sollten sich vorrangig gegen Infizierte richten.
D.4 Dürfen künftig nur noch Infizierte und Verdachtsfälle isoliert werden?
Eine andere, gezielte Form der Freiheitsbeschränkung im Sinne des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) wäre ihre Begrenzung auf Infizierte, Krankheitsverdächtige und Ansteckungsverdächtige, statt weiterhin alle Menschen als ansteckungsverdächtig zu behandeln. Diesen Ansatz verfolgen insbesondere ostasiatische Staaten wie Südkorea, Taiwan und Japan.
Dafür muss der Staat aber erst die Voraussetzungen schaffen. An der wichtigsten arbeitet er, arbeiten wir gerade intensiv: Die Zahl der Neuinfektion so weit zu reduzieren, dass es überhaupt erst wieder realistisch wird, in Einzelfällen Infektionsketten nachzuvollziehen. Infizierte müssen außerdem zuverlässig erkannt werden. Auch insoweit ist bereits viel geschehen, indem die Testkapazitäten ausgebaut wurden. Hat sich jemand infiziert, müssen seine Kontaktpersonen der letzten Tage nachvollzogen werden. Sich dabei auf das Gedächtnis der Betroffenen zu verlassen, ist fehleranfällig. Auch an einer Alternative, einer Tracing-App, wird jedoch längst gearbeitet; mit ihr könnten Personen automatisiert informiert werden, dass sie Kontakt zu einem*r Infizierten hatten. Die Infizierten und idealerweise auch all ihre Kontaktpersonen müssten sich dann in Quarantäne begeben. Sehr kritisch ist, mit welchen Mitteln diese Quarantäne kontrolliert werden darf.
D.5. Sollten Freiheitsbeschränkungen künftig nur noch in bestimmten Gebieten gelten?
Weiter ist es denkbar, das Ausmaß der Freiheitsbeschränkungen räumlich zu begrenzen. Bislang gingen die Bundesländer weitgehend einheitlich vor, obwohl die Risiken in den verschiedenen Regionen durchaus unterschiedlich sind – je nach Infektionsrate, Zusammensetzung der Bevölkerung oder Niveau der medizinischen Versorgung. Ein einheitliches Vorgehen mag vor allem in den ersten Wochen sinnvoll gewesen sein, weil viel Unsicherheit über das Ausmaß der Gefahr bestand und Einheit die Akzeptanz der Maßnahmen erhöhte. Je mehr der Staat aber über die regionale Verbreitung des Corona-Virus und die Belastbarkeit des Gesundheitssystems lernt, umso mehr könnte es geboten werden, stärker räumlich zu differenzieren. Auf internationaler Ebene ist das längst selbstverständlich: Italien und Spanien reagieren auf COVID-19 anders als Südkorea und Taiwan.
D.6. Können Menschen von den Ausgangsbeschränkungen befreit werden, die immun sind?
Könnten vorerst zumindest Menschen von den Ausgangsbeschränkungen befreit werden, die immun sind, weil sie eine COVID-19-Erkrankung überstanden haben? Virolog*innen gehen davon aus, dass die Immunsysteme geheilter Menschen Sars-CoV-2 zumindest sechs Monate lang abwehren können, in dieser Zeit können sie das Virus auch nicht auf Dritte übertragen; beides sind aber bislang unbewiesene Annahmen, wie auch die WHO betont. Hinzu kommt die unzureichende Genauigkeit von Anti-Körper-Tests, mit denen eine überstandene Infektion nachgewiesen werden kann. Solche Tests sind insbesondere erforderlich, wenn unklar ist, ob eine Person tatsächlich an COVID-19 erkrankt war.
Ließe sich die Immunität aber mit hinreichender Sicherheit bejahen , könnte der Gleichheitssatz für Privilegien für Immune sprechen: Sie sind für niemanden gefährlich, anders als jene Menschen, die das Virus noch verbreiten können. Deshalb müssen sie auch anders behandelt werden. In diese Richtung denkt offenbar die Bundesregierung, die im Infektionsschutzgesetz (IfSG) die Möglichkeit verankern möchte, Immune von bestimmten Freiheitsbeschränkungen auszunehmen (neu vorgeschlagener § 28 Absatz 1 Satz 4 IfSG). Voraussetzung soll sein, dass die Betroffenen ihre Immunität durch ein ärztliches Dokument nachweisen können (neu vorgeschlagener § 22 Absatz 5 IfSG), ggf. auch elektronisch, z.B. durch eine App. Ob das am Ende so auch im Gesetz stehen wird, ist mit Stand vom 5. Mai 2020 unklar.
Andererseits besteht die Gefahr, dass sich Menschen gezielt anstecken, um nach ihrer Genesung ohne Einschränkungen leben zu können, etwa indem sie Kontakt zu Kranken suchen. Wie groß diese Nebenwirkungen wären, hinge mit der Art und dem Umfang der Privilegien für Immune zusammen. Das unbeschwerte Verhalten Immuner könnte zudem die Disziplin der Noch-nicht-Immunen senken, wodurch es zu weiteren, dann unfreiwilligen, Ansteckungen kommt. Das alles könnte das Gesundheitssystem wiederum an seine Grenzen bringen – wenn sich die genannten Effekte nicht anders in den Griff bekommen lassen. Wenn es einmal einen Impfstoff gibt, könnten die Privilegien auch faktisch wie eine Impfpflicht wirken, was eine weitere rechtfertigungsbedürftige Freiheitsbeschränkung mit sich brächte. Außerdem könnte es zu Verwerfungen zwischender (wachsenden) Gruppe der Immunen und der Noch-nicht-Immunen kommen.
Was nun schwerer wiegt – das Interesse der Immunen, sich wieder frei zu bewegen, oder die Gefahren für die Noch-nicht-Immunen –, lässt sich erst beantworten, wenn die konkreten Privilegien bekannt sind. So würde die Beschränkung auf sehr spezielle Privilegien für Immune wie z.B. den Besuch der Eltern im Pflegeheim weniger sozialen Sprengstoff bergen als die Befugnis, seiner Arbeit wieder nachzugehen. Solange keine Daten darüber vorliegen, wie sich die Privilegierung von Immunen auswirkt (z.B. auch aus anderen Ländern), hat der Staat einen Beurteilungsspielraum, kann also darauf verzichten.
D.7. Muss der Bundestag die gesetzlichen Grundlagen mittelfristig ausdifferenzieren?
Kurz nachdem die Bundesländer weitgehende Freiheitsbeschränkungen erließen, wurden Zweifel daran laut, dass das dafür maßgebliche Infektionsschutzgesetz (IfSG) diese Maßnahmen erlaubt. Auch die kurzfristige Reform des IfSG, genauer des für Freiheitsbeschränkungen zentralen § 28 Absatz 1 IfSG, konnte diese Bedenken nicht beseitigen. Nie zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland hat der Staatso tiefgreifende Freiheitsbeschränkungen für so viele Menschen auf eine so allgemein formulierte Rechtsgrundlage wie das IfSG gestützt.
Andere Gesetze, die zu Freiheitsbeschränkungen ermächtigen, sind wesentlich ausdifferenzierter. Die Landespolizeigesetze etwa definieren für jeden Maßnahmetyp konkrete Voraussetzungen. In bestimmten Fällen verlangen sie eine richterliche Zustimmung oder sehen andere Formen verfahrensrechtlichen Schutzes vor. Und sie regeln die Aufsicht, zum Beispiel darüber, wie die Polizei mit den Daten umgeht, die sie erhebt. All diese Details sind wichtig, denn nur solch präzise Gesetze genügen dem Gesetzesvorbehalt und dem Bestimmtheitsgebot.
Ein derart differenziertes Gesetz muss der Deutsche Bundestag nun auch für den Fall einer Pandemie schaffen. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, im Infektionsschutzgesetz die je nach Situation verhältnismäßigen Freiheitsbeschränkungen für die gesamte Bevölkerung zu bestimmen. Das durfte zwar inmitten der Krise den Landesregierungen überantwortet werden, die rasch mit Allgemeinverfügungen und Rechtsverordnungen reagierten. Aber auf Grundlage der Erfahrungen aus der Corona-Krise muss nun das Parlament darüber debattieren, was in welchem Fall erforderlich ist und wie die verschiedenen Eskalationsstufen im Detail auszugestalten sind. Dafür ist ein Parlament schließlich da.
Welche Grenzen für die Freiheitsbeschränkungen Einzug in das IfSG finden könnten, zeigen die Erfahrungen der vergangenen Wochen.
D.8. Warum sollen die Bundesländer ihre Verordnungen kurzfristig ändern?
So manche Landesregierung hat die Freiheit übermäßig beschränkt: Teilweise sind die Maßnahmen nicht in sich schlüssig, weil vergleichbar gefährliche Verhaltensweisen unterschiedlich behandelt werden. So war es etwa in vielen Bundesländern erlaubt, sich im Freien zu bewegen, nicht aber, an einem Ort zu verweilen, zum Beispiel, um allein auf einer Parkbank ein Buch zu lesen. Manche Bundesländer lassen nun Gottesdienste zu, bestimmen aber eine absolute Größe für die Anzahl der Besucher*innen, anstatt sich – wie bei Geschäften – an der Fläche der Einrichtung zu orientieren. Teilweise sind die Regelungen zudem nicht angemessen, zum Beispiel, wenn Versammlungen pauschal verboten werden, statt sie unter infektionsschutzrechtlichen Auflagen zuzulassen.
Manche unverhältnismäßige Regelung wurde bereits zurückgenommen (so etwa die Ausweispflicht in Berlin), andere haben die Gerichte gekippt (zum Beispiel das Reiseverbot an Ostern in Mecklenburg-Vorpommern). Es ist verfassungsrechtlich geboten, dass die Länder ihre Regelungen fortwährend auf den Prüfstein stellen und unverhältnismäßige Freiheitsbeschränkungen zurückfahren – und das nicht erst, wenn sie vor Gericht landen.
Monitoring der politischen und rechtlichen Entwicklungen in Deutschland
Übersicht über die in Deutschland im Zusammenhang mit der sogenannten Corona-Krise erlassenen Rechtsakte: lexcorona.de
Informationssammlung zum Thema CoVid-19 auf github.com
Corona-Epidemie: Tagebuch der Inneren Sicherheit von cilip.de
Monitoring der politischen und rechtlichen Entwicklungen weltweit
Auswirkung der Covid-19-Pandemie auf die Pressefreiheit weltweit bei Reporter Ohne Grenzen
Spannende Aufsätze und Beiträge zu grund- und verfassungsrechtlichen Implikationen der freiheitseinschränkenden Maßnahmen
Möllers, Christoph: Parlamentarische Selbst­entmächtigung im Zeichen des Virus (verfassungsblog.de, 26.03.2020)
Kießling, Andrea: Rechtssicherheit und Rechtsklarheit bei Ausgangssperren & Co? Zur geplanten minimalinvasiven Änderung des § 28 I IfSG (juwiss.de, 24.03.2020)
Bangel, Christian: Die andere Gefahr (zeit.de, 23.03.2020)
Ruschemeier, Hannah; Peters, Sascha David: Allein im öffentlichen Raum – Social Distancing zwischen Ausgangsbeschränkungen und Kontaktverbot (verfassungsblog.de, 22.03.2020)
Kingreen, Thorsten: Whatever it Takes? Der demokratische Rechtsstaat in Zeiten von Corona (verfassungsblog.de, 20.03.2020)
Thiele, Alexander: Ausgangssperren wegen Corona – Im Kata­stro­phen­fall geht das (lto.de, 20.03.2020)
Edenharter, Andrea: Freiheitsrechte ade? Die Rechtswidrigkeit der Ausgangssperre in der oberpfälzischen Stadt Mitterteich (verfassungsblog.de, 19.03.2020)
Kießling, Andrea: Ausgangssperren wegen Corona nun auch in Deutschland (?) (juwiss.de, 19.03.2020)
Klafiki, Anika: Corona-Pandemie: Ausgangssperre bald auch in Deutschland? (juwiss.de, 18.03.2020)

References: § 32
 § 28
 § 16
 § 32
 § 30
 § 74
 § 75
 § 73
 § 75
 § 74
 § 74
 § 28
 § 74
 § 28
 § 75
 § 75
 § 73
 § 75
 § 30
 Art. 104
 § 30
 § 80
 § 47
 § 67
 § 28
 § 28
 § 4
 Art. 12
 § 43
 § 28
 § 8
 § 126
 § 32
 § 4
 § 5
 § 28
 § 5
 § 34
 § 56
 § 28
 § 49
 § 87
 § 6
 § 7
 Art. 6
 § 28
 § 22
 § 28
 § 28