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Timestamp: 2018-01-21 16:50:23+00:00

Document:
Marcus Schladebach - Lufthoheit.
Lufthoheit.
978-3-16-153442-3
(SR: Jus Publicum, Bd. 236), Tübingen 2014
ISBN 978-3-16-153442-3
Marcus Schladebach, langjähriger Referent im Brandenburgischen Justizministerium sowie im Bundesministerium der Justiz, habilitierte sich im Jahr 2013 mit der vorliegenden Schrift an der Universität Augsburg. Schladebach ist zweifellos ein ausgewiesener Experte des Luftrechts. Hingewiesen sei nicht nur auf sein 2007 erschienenes Lehrbuch „Luftrecht“, sondern auch auf eine ganze Fülle von Aufsätzen zu Themen des (vor allem) öffentlichen, aber auch des privaten Luftrechts.
Das Lufthoheitsprinzip, dem Schladebach sich in seiner Habilitationsschrift widmet, hatte bereits den Rang des Völkergewohnheitsrechts erlangt, als es sodann im Jahre 1944 an prominenter Stelle Aufnahme fand in das Chicagoer Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt – die „Magna Charta des internationalen Luftrechts“ (Schladebach, Luftrecht, 2007, Rn. 67).
Diese Regelung der Lufthoheit ist indes nur scheinbar klar; bei näherem Hinsehen wirft das Lufthoheitsprinzip zahlreiche und hochaktuelle Rechtsfragen auf. Sie erschöpfen sich nicht in den allgemeinen Wandlungstendenzen, denen das Souveränitätsprinzip unter dem Eindruck von Globalisierung und Europäisierung allgemein unterliegt; sie hängen vielfach mit den Entwicklungen des modernen Luftverkehrs zusammen, in dem grenzüberschreitende Luftverkehrsströme längst eine Realität sind. Mit dem zu besprechenden Werk liegt nunmehr erstmals eine umfassende rechtswissenschaftliche Untersuchung des für den internationalen Luftverkehr fundamentalen Rechtsgrundsatzes der Lufthoheit vor.
Das Werk gliedert sich in vier Teile. Im ersten Teil (S. 7-93) zeichnet Schladebach die Entwicklung der Lufthoheit von der „Entdeckung der Lufthoheit“ bis zum Chicagoer Abkommen von 1944 nach. Im zweiten, „Kontinuität der Lufthoheit“ genannten Teil (S. 95-330) werden die zentralen Gehalte des Lufthoheitsprinzip aufgearbeitet. Im dritten Teil (S. 331-463) geht der Verfasser auf die von ihm festgestellten Wandlungstendenzen ein, denen die Lufthoheit ausgesetzt ist. Zu Beginn des vierten Teils (S. 465-496) geht Schladebach der Frage nach, inwieweit die von ihm aufgezeigten Wandlungstendenzen im Sinne einer Fortentwicklung mit den zentralen Gehalten der Lufthoheit in Einklang zu bringen sind („Völkerrechtliche Neuinterpretation der Lufthoheit“). Schließlich unterbreitet der Verfasser Formulierungsvorschläge für eine Neufassung der Art. 1 (Lufthoheit) und 2 (Hoheitsgebiet) des Chicagoer Abkommens (S. 495 f.).
1. Sehr sorgfältig zeichnet Schladebach eingangs seiner Habilitationsschrift die Entstehung des Lufthoheitsprinzips nach, dessen Entwicklung er bis zu Hugo Grotius (1625) zurückverfolgt, der indes – in Analogie zur Freiheit der Meere und konträr zum heutigen Verständnis – noch eine „Freiheit der Luft“ postulierte (S. 9 f.). Charakteristisch für die frühe Diskussion war die Feststellung Pufendorfs, die Hoheit des Menschen über die Luft scheitere an seiner Fähigkeit „sich derart in der Luft zu halten, dass er, von der Erde getrennt, aus eigener Kraft darin verbleiben kann“ (S. 11). Mit dem ersten bemannten Ballonflug der Brüder Montgolfier (21.11.1783) und der späteren militärischen Verwendung von Heißluftballons wuchs jedoch die Erkenntnis einer Beherrschbarkeit des Luftraums. Durch die fortschreitende technische Entwicklung, namentlich den ersten gesteuerten Motorflug der Brüder Wright (17.12.1903), avancierte die Rechtsfrage, welche Hoheitsgewalt im Luftraum besteht, zu einem drängenden Problem (S. 24 f.).
In dem einsetzenden Prinzipienstreit standen sich im Wesentlichen drei Theorien gegenüber, deren argumentative Entwicklung Schadebach näher beleuchtet: die Luftfreiheitstheorie, die eine Souveränitätsbegründung am Luftraum ausschloss (S. 28 ff.); die ihr entgegengesetzte Lufthoheitstheorie, wonach ein Staat im Luftraum über seinem Staatsgebiet die volle und ausschließliche Souveränität besitzt (S. 42 ff.); die Luftzonentheorie, wonach die aus dem Seerecht bekannte horizontale Aufteilung (Küstenmeer, Anschlusszone und Hohe See) sinngemäß auf die vertikale Einteilung des Luftraums zu übertragen sei (S. 51 ff.).
Das Lufthoheitsprinzip setzte sich durch. Nachdem es im Pariser Luftverkehrsabkommen vom 1919 erstmals völkerrechtlich kodifiziert (S. 66 ff.) worden war und man es bereits für Völkergewohnheitsrecht hielt (S. 84 Fn. 30), fand es in der Magna Charta des Luftrechts – dem Chicagoer Abkommen von 1944 (CA) – in Artikel 1 einen prominenten Platz: „Die Vertragsstaaten erkennen an, dass jeder Staat über seinem Hoheitsgebiet volle und ausschließliche Lufthoheit besitzt“ (S. 79 ff.).
2. Der Begriff der Lufthoheit wird damit im Chicagoer Abkommen nicht definiert, sondern vorausgesetzt. Die Erkenntnis allein, dass Lufthoheit als Staatsgewalt auf staatlicher Souveränität beruht (S. 97), hilft angesichts der Unschärfe des Souveränitätsbegriffs nicht viel weiter. Schladebach unternimmt es daher, die „zentralen Gehalte des Lufthoheitsprinzips“ herauszuarbeiten (S. 95 ff.).
Nach Art. 1 CA steht die Lufthoheit „jedem Staat“ zu. Kein „Staat“ in diesem Sinne sind die sog. De-facto-Regime, die sich zwar nach innen und außen um die Etablierung aller Staatselemente (Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt) bemühen, jedoch nicht alle Staatselemente aufweisen. Sie besitzen eine eingeschränkte Völkerrechtsqualität in dem Sinne, dass ihnen wegen ihrer Staatsnähe ein Mindestmaß völkerrechtlicher Rechte zugestanden wird. Als solche De-facto-Regime qualifiziert Schladebach im Wege einer ausführlichen Herleitung Palästina, die Türkische Republik Nordzypern und Taiwan (S. 124 ff.). Dass sie Träger der Lufthoheit sind, hält der Verfasser bei diesem Befund zwar für möglich. Anhand einer detailreichen Analyse weist Schladebach jedoch nach, dass Lufthoheit ihnen aufgrund jeweils entgegenstehender rechtlicher Regelungen – wie z.B. im Falle Taiwans wegen eines fortbestehenden Lufthoheitsanspruchs der Volksrepublik China (S. 143 ff.) – nicht zusteht.
3. Räumlich erstreckt sich die Lufthoheit gemäß Art. 1 CA über dem „Hoheitsgebiet“ des Staates, das Art. 2 CA als die „der Staatshoheit […] unterstehenden Landgebiete und Hoheitsgewässer“ definiert. Demnach besteht über die horizontale Abgrenzung der Lufthoheit im Grundsatz Klarheit. Soweit es um die Lufthoheit über den Hoheitsgewässern geht, wird das Luftrecht durch das Seerecht determiniert (S. 158 ff.).
Seit jeher unklar und umstritten ist hingegen die vertikale Abgrenzung des Lufthoheitsgebiets von dem gemäß Art. I des Weltraumvertrages hoheitsfreien Weltraum. Im Ausgangspunkt legt Schladebach, was der herrschenden Meinung entspricht, die Kármán-Linie zugrunde: Danach endet die Lufthoheit in einer Höhe von 83 km. In größerer Höhe können Luftfahrzeuge nicht fliegen, kann ein Staat Herrschaftsgewalt als Voraussetzung von Lufthoheit mittels Luftfahrzeugen also nicht ausüben (S. 176 ff.). Abweichend von der verbreiteten Ansicht, dass sich an den Luftraum unmittelbar der (hoheitsfreie) Weltraum anschließe (vgl. Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 4. Aufl., Kap. 1 Rn. 158: Weltraum als „Teil des Raumes, der nicht zum Luftraum gehört“), verlaufe die untere Weltraumgrenze jedoch erst in einer Höhe von 100 km: Die für den Weltraum erforderliche Bewegung von Flugkörpern mittels zentrifugalen Kräften sei erst ab dieser Höhe möglich (S. 179). Diese Analogie zur Kármán-Theorie erscheint zwar auf den ersten Blick naheliegend. Andererseits ist es jedoch nicht zwingend, die Grenze des Weltraums (erst) dort zu ziehen, wo Weltraumfahrt nach heutigem Stand der Technik möglich ist; die Voraussetzung einer Ausübung von Herrschaftsgewalt durch Raumfahrzeuge besteht im hoheitsfreien Weltraum jedenfalls gerade nicht. Während die Auffassung Schladebachs eine Zwischenzone schafft, deren Rechtsstatus vorerst zweifelhaft wäre (S. 180 ff.), schafft die bisher verbreitete (negative) begriffliche Abgrenzung – Weltraum ist, was nicht mehr Luftraum ist – rechtliche Klarheit.
4. Unter dem Stichwort „originäre Einschränkungen der Lufthoheit“ beschreibt Schladebach sodann die im Chicagoer Abkommen selbst geregelten Einschränkungen der Lufthoheit. Die Existenz des heutigen und nach wie vor rapide wachsenden internationales Luftverkehrs allein macht deutlich, dass die Lufthoheit Beschränkungen unterliegen muss.
Für den gewerbs- und planmäßigen internationalen Fluglinienverkehr besteht eine solche Einschränkung indes nur im Sinne einer Öffnungsklausel: Danach bedarf der planmäßige internationale Fluglinienverkehr in das Hoheitsgebiet eines anderen Vertragsstaates der besonderen Erlaubnis oder einer sonstigen Ermächtigung dieses Staates und darf nur in Übereinstimmung mit den Bedingungen dieser Erlaubnis oder Ermächtigung betrieben werden (Art. 6 CA). Die Absicht, nicht nur technische (Überflugrecht, Notlanderecht), sondern auch gewerbliche Verkehrsrechte (Landen und Starten zum Zwecke der Beförderung von Passagieren, Post und Fracht) in multilateralen völkerrechtlichen Verträgen zu regeln, scheiterte: Nur die technischen Verkehrsrechte wurden Gegenstand einer mittlerweile von 129 Staaten ratifizierten Transitvereinbarung; eine damit korrespondierende, die gewerblichen Verkehrsrechte regelnde Transportvereinbarung blieb praktisch bedeutungslos (S. 191 ff.).
Vor diesem Hintergrund ist der heutige internationale Luftverkehr durch zahlreiche bilaterale Luftverkehrsabkommen geprägt, die so in dem Chicagoer Abkommen nicht vorgesehen waren und deshalb zwar nicht als originäre Einschränkung der Lufthoheit begriffen werden können (S. 194 f.), im Hinblick auf die luftverkehrspolitischen Interessen eines Staates aber von ganz wesentlicher Bedeutung sind (vgl. S. 364: bedeutendster Ausdruck staatlicher Lufthoheit). Vor allem im Verhältnis zu den sog. Golfstaaten stehen Deutschland und die Europäische Union gegenwärtig vor der Entscheidung, inwieweit die Lufthoheit zugunsten liberaler vertraglicher Regelungen preisgegeben werden kann. Die Problematik wirft die Frage auf, inwieweit die Lufthoheit dazu dienen kann und soll, einen fairen (Standort-) Wettbewerb im internationalen Luftverkehr sicherzustellen. Dass Schladebach diesen Komplex nicht thematisiert, überrascht.
5. Die Herrschaftsgewalt als konstituierendes Element der Lufthoheit muss einhergehen mit der Befugnis des Staates, sich gegen Verletzungen seines Luftraums zu wehren. Zu Recht stellt der Autor bei Luftraumverletzungen durch Zivilflugzeuge die hohe Gefahr für Leib und Leben heraus, die eine abgewogene und angemessene Verteidigung der Lufthoheit verlangt. Die von Schladebach detail- und kenntnisreich geschilderten Fälle von Luftraumverletzungen durch zivile Flugzeuge machen dies überdeutlich (vgl. etwa den Abschuss des Korean Air Lines-Fluges 007 durch die Sowjetunion, dazu S. 237 f., sowie zu weiteren Einzelfällen S. 266 ff.). Erst unter dem Eindruck des Abschusses von KE 007 ist mit Art. 3bis CA eine – wenngleich nur zögerlich, von den USA wohlgemerkt bis heute nicht ratifizierte – Regelung geschaffen worden, die immerhin ein „vorrangiges Bekenntnis zum Lebensschutz“ enthält, im Übrigen aber zahlreiche Auslegungsfragen aufwirft (S. 233 ff.). Abgerundet wird die Darstellung durch eine Beschreibung des in Anhang 2 des Chicagoer Abkommens geregelten Abfangverfahrens, wobei die begrüßenswerte Detailliertheit und Praxisnähe den Gesprächen zu verdanken sein dürften, die Schladebach bei der deutschen Luftwaffe führen konnte (S. 240 ff, Fn. 108).
Ein besonderes Augenmerk richtet Schladebach auf die Frage, ob ein von Terroristen entführtes Zivilflugzeug in letzter Konsequenz abgeschossen werden darf, wenn es als Waffe gegen die Allgemeinheit eingesetzt werden soll. Während die Frage nach internationalem Luftrecht und allgemeinem Völkerrecht zu verneinen ist (S. 243 ff.), hatte § 14 Abs. 3 LuftSiG bekanntlich für Ausnahmefälle eine entsprechende Abschussbefugnis vorgesehen, ehe das Bundesverfassungsgericht die Vorschrift für verfassungswidrig und nichtig erklärte. Zu Recht rät Schladebach davon ab, eine „Neuregelung dieser unregelbaren Ausnahmesituation zu versuchen“ (S. 329) – ein aus Sicht des Rezensenten zutreffend gesetzter Schlussstrich.
6. Als Ausprägung der Staatsgewalt beruht Lufthoheit auf staatlicher Souveränität (S. 97). Die von Schladebach unter den Kategorien Globalisierung, Konstitutionalisierung und Europäisierung zusammengefassten Wandlungstendenzen staatlicher Souveränität (S. 107 ff.) erfassen in ihren Konsequenzen mithin auch die Lufthoheit, wie der Verfasser im dritten Teil des Werks (S. 331 ff.) ausführlich darlegt. Er unterscheidet insoweit zwischen „echtem“ (da von den Staaten als Träger der Lufthoheit nicht rückgängig zu machendem) und „unechtem“ Wandel.
Kritisch beurteilt Schladebach die EU-Gemeinschaftsluftverkehrsabkommen, die von der Gemeinschaft mit Drittstaaten (bisher USA und Kanada) geschlossen werden (S. 357 ff.) und vorhandene bilaterale Luftverkehrsabkommen mit dem jeweiligen Drittstaat ersetzen. Da die Gemeinschaftsluftverkehrsabkommen auch die Gewährung von Verkehrsrechten regeln, bedeuten sie einen Rechtsverlust der Mitgliedstaaten als Träger der Lufthoheit (S. 369 f.). Schladebach kritisiert zu Recht, dass dies mit Art. 1 CA (wonach „jeder Staat […] volle und ausschließliche Lufthoheit besitzt“) unvereinbar und daher völkerrechtswidrig ist (S. 369 f., 374). Gleichwohl konstatiert der Verfasser, dass der einzelne Mitgliedstaat nicht mehr in der Lage sei, diese Einschränkungen seiner Lufthoheit autonom rückgängig zu machen. Es handle sich daher auf der Grundlage von Schladebachs Nomenklatur um einen echten Wandel.
Als weitere konkrete Wandlungstendenzen identifiziert und untersucht Schladebach sodann u.a. die Errichtung eines einheitlichen europäischen Luftraums (echter Wandel), den gemeinsamen Luftraum der GUS (unechter Wandel), den Vertrag über den Offenen Himmel (unechter Wandel) und die Einrichtung von Luftsicherheitszonen im außerhalb des Küstenmeeres gelegenen nichtstaatlichen Luftraum über der Hohen See (unechter Wandel).
Sowohl die von Schladebach beschriebenen Einschränkungen der Lufthoheit (z.B. Abschluss von Gemeinschaftsluftverkehrsabkommen, S. 470 ff.) als auch die von ihm beschriebenen Erweiterungen der Lufthoheit (z.B. Einrichtung von Luftsicherheitszonen in nichtstaatlichem Luftraum, S. 473 ff.) lassen sich nicht im Wege der Auslegung mit Art. 1 CA in Einklang bringen. Denn mit Recht führt Schladebach aus, dass insoweit weder „spätere Übereinkünfte“ (Art. 31 Abs. 3 lit a) WVK) noch eine „spätere Übung“ (Art. 31 Abs. 3 lit b) WVK) vorlägen bzw. feststellbar seien, die eine dahingehende Auslegung von Art. 1 CA zuließen.
7. Schladebach schlägt daher eine Neuformulierung des Art. 1 CA vor, die u.a. den festgestellten, aber mit dem bisherigen Wortlaut nicht in Einklang zu bringenden Wandlungen des Lufthoheitsprinzips Rechnung trägt. Demnach sollte das Begriffspaar „voll und ausschließlich“ in Art. 1 CA gestrichen und ein zweiter Absatz angefügt werden, der eine Einschränkung der Lufthoheit durch völkerrechtliche Vereinbarung zwischen zwei oder mehreren Staaten ausdrücklich legitimiert (S. 495 f.).
Schladebachs Werk zeichnet die bisherige Entwicklung des Lufthoheitsprinzips nicht nur detailliert nach, sondern richtet es an den vom Autor identifizierten Wandlungstendenzen neu aus. Ein Bedeutungsverlust der Lufthoheit folgt daraus nicht; im Gegenteil schärft Schladebach den Begriff, das Verständnis und die Bedeutung der Lufthoheit in den aktuellen Rechtsfragen des internationalen Luftverkehrs. Obwohl Schladebach die Materie wissenschaftlich voll durchdringt, gelingt ihm eine zugleich praxisnahe und verständliche Darstellung.
Es entspricht der Bedeutung des Lufthoheitsprinzips als luftrechtlichem Fundamentalgrundsatz, dass die Habilitationsschrift Schladebachs das Prädikat „Grundlagenwerk des Luftrechts“ vollauf verdient. Es bereichert nicht nur die wissenschaftliche Diskussion, sondern ist als Leseempfehlung auch jedem luftrechtlichen Praktiker ans Herz zu legen.

References: Art. 1
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 Art. 2
 Art. 3
 § 14
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