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Timestamp: 2019-04-23 21:54:49+00:00

Document:
Progetti di trasformazione urbana e territoriale: compiti e responsabilità del Pianificatore Territoriale e Urbanista - D. Rallo - L. Rampado
L'urbanista ed il "progetto di suolo"
Prefazione di Daniele Rallo
Fare un progetto di urbanistica, ci hanno insegnato, è in primis progettare la città pubblica. Quella parte di città che tutti noi utenti frequentiamo quotidianamente. A piedi, in bicicletta, in auto; da soli o in compagnia. Per espletare le pratiche sociali della nostra vita: lavorare, divertirsi, parcheggiare, pagare le bollette, andare in banca, a scuola, alle poste, portare i bambini al parco, comprare, sedersi al bar, ecc. ecc. E' la città che calpestiamo e che percepiamo visivamente fatta di spazi aperti ma anche di facciate fronteggianti lo spazio pubblico. Lo spazio pubblico è formato dai marciapiedi, dalle strade, dalle piazze, dagli slarghi, dal verde attrezzato, dai filari di alberi, ecc. ecc..
Questo spazio, nella maggior parte dei casi, non è finito né rifinito, è trascurato e abbandonato, è ricettacolo di rifiuti. Non è uno spazio "finito" né tantomeno "ri-finito". E' lo spazio vissuto e percepito da tutti i cittadini, indipendentemente dal loro censo o appartenenza sociale.
Primo compito dell'urbanista è cogliere questa dimenticanza e ri-progettare i luoghi della città pubblica. Ovviamente non tutta la città è in queste condizioni: gli spazi della città storica sono normalmente stati disegnati e progettatti e realizzati pensando all'uso collettivo per bene-stare, quelli della città contemporanea, cioè quella progettata e realizzata dagli anni 60 in avanti, sono diventati per antonomasia "periferia degradata".
E' mancato il disegno della città. Il piano oltre ad essere una banale "zonizzazione" è stato pensato e progettato non per la città pubblica ma per realizzare la città privata, quella delle espansioni e delle lottizzazioni, delle strade e circonvallazioni inutili per lo snellimento del traffico ma utilissime per la rendita di posizione. Anche all'università, in quegli anni, era più pregnante insegnare il progetto sociale che quello del disegno della città. Ancora oggi nessun docente, con rare eccezioni, insegna il "compositivo urbano".
Una intuizione banale
Eppure la "prima elementare lezione di urbanistica" che il territorio ti mette davanti agli occhi è proprio quella. Il disordine urbano, la sciatteria dei luoghi, la marmellata visiva è ciò che percepisci immediatamente ed è ciò che, come urbanista, vuoi o vorresti mettere a posto. Ed ecco che da questa intuizione banale bisogna, fatta l'analisi, passare al progetto.
Ciò significa dotarsi di una strumentazione tecnica, di una analisi tecnicamente pertinente, di un disegno urbano che sfocia nella pre-figurazione degli spazi pubblici futuri. Non è "arredo urbano", è il "progetto di suolo".
L'intuzione banale, che tutti i laureati in urbanistica hanno captato quando hanno iniziato a lavorare, è diventata "disciplina accademica" alla metà degli anni '80 grazie alla trasformazione in teoria da parte di Berrnardo Secchi.
Il "progetto di suolo" è stato scritto come editoriale di Casabella nel gennaio del 1986 (n.520). Oggi se si clicca questa denominazione in "cerca" di qualsiasi motore di ricerca, compaiono 4,5 milioni di segnalazioni in un decimo di secondo. In quegli anni Secchi lavorava al Piano della città di Jesi ed è all'interno dei documenti che compare tale locuzione per la prima volta (1).
Il progetto di suolo
Secchi scrive: "Negli anni recenti il disegno degli urbanisti, il loro modo di rappresentare cartograficamente il proprio progetto è cambiato: in una sorta di ritorno alle origini ne è straordinariamente aumentato il carattere iconico e metaforico, diminuito quello codificato." "Il segno cerca di intrattenere con l'oggetto un rapporto di somiglianza e di allusione ….". I piani di Secchi (Siena, Prato, Brescia, Bergamo, Pesaro, Vicenza, Abano, ecc.) sono fortemente disegnati anche se alla fine sono co-stretti in uno zoning tradizionale obbligatorio per legge. Il progetto di suolo pervade tutte le aree di trasformazione (le "schede norma" verbo-disegnate) e le stesse sono messe in rete e a coerenza in un disegno più complessivo (gli "schemi direttori", per es., a Siena). Ri-disegnare la città contemporanea "interrompe un lungo itinerario che ci sta alle spalle e che ha corrisposto ad un rilevante programma di ricerca" (quello socio-economico degli anni sessanta-settanta) che deve essere abbandonato od almeno modificato. Tale ricerca aveva portato all'abbandono del disegno dell'urbanista per favorire "l'invisibile, cioè il progetto sociale … che poteva essere rappresentato attraverso la parola, eventualmente racchiusa nella forma di un testo normativo …". Il progetto urbanistico diventa, come era originariamente, un grande progetto di suolo. "Ciò che connota la città storica e per opposizione la periferia recente, è la grande articolazione degli spazi …". Il suolo deve essere visto, analizzato e progettato, non come un reliquato "ma sempre localmente qualificato rispetto una pluralità di usi possibili e di significati". Tutto ciò è il compito principale dell'urbanista: spostare l'attenzione dall'edificio al suolo, "alla superficie che intercorre tra gli edifici e che non può essere negata o ridotta a puro spazio tecnico". Si tratta "di progettare il suolo in modo non banale, riduttivo, tecnico ed inarticolato".
Secchi eleva a teoria, ma anche a best pratice nei Piani, quella che è sempre stata la lezione di Astengo, fondatore dell'urbanistica italiana, anche se non ancora completamente condivisa (2).
Scavare tra leggi, leggine, decreti e decretini per giustificare anche giuridicamente tale concetto e tale principio è quello che ha cercato di fare Luca in questo scritto. La qualità e la progettazione non può essere certo scritta per legge ma in una società in cui ancora ordini e albi persistono ancorchè atemporali il riferimento di legittimazione del lavoro intellettuale rimane ancora quello leguleio. Va da sé che questo è il campo di azione dell'urbanista.
1 I CONTENUTI DELL’art. 16 DPR 328/01
L’art. 16 c. 2 lett. c del D.P.R. 5 Giugno 2001 n° 328 “Modifiche ed integrazioni della disciplina dei requisiti per l’ammissione all’esame di Stato e delle relative prove per l’esercizio di talune professioni, nonché della disciplina dei relativi ordinamenti” attribuisce al Pianificatore Territoriale competenze in “strategie, politiche e progetti di trasformazione urbana e teritoriale”.
Al fine di comprendere cosa debba essere inteso con tale definzione, e conseguentemente l'ambito di attività e resposanbilità del professionista, i percorsi di indagine seguiti e conseguenti linee interpretative possono essere ricondotte sostanzialmente a tre, ovvero:
la prima di tipo “letterale”, quindi analizzando e recependo quanto previsto dalla norma così come scritta, sic et simpliciter, né più né meno, assegnando alle singole parole significati loro propri;
la seconda di tipo “normativo”, in senso stretto, quindi ricercando e verificando come la normativa (sentenze e giurisprudenza escluse per il momento) definisce le parole che qui interessano ovvero Progetto e ed interventi riconducibili alla Trasformazione Urbana e Territoriale;
la terza di tipo “giuridico”, in altre parole prendendo spunto dalla ricchissima giurisprudenza in merito che ha più volte definito cosa sia e come si debba intendere la “Trasformazione Urbana-urbanistica e Territoriale.
Se il primo percorso parrebbe quello più “normale”, ed il secondo quello più “regolare”, è forse il terzo ed ultimo che, stante l’attuale babele nonché confusione normativa, quello più “logica” se vogliamo.
1.2 L'analisi letterale
Tale prima linea interpretativa appare più razionale in quanto “una parola ha un suo significato suo proprio quello e nessuna altro”, soprattutto ed a maggior ragione nella lingua italiana laddove, al di là di “versioni” interpretative più o meno ampie, le parole hanno un loro significato e relativo peso.
Vediamo innanzitutto le definizioni delle quattro parole “analizzate” prendendo spunto da uno tra i più diffusi e noti dizionari della lingua italiana: il vocabolario Treccani.
1.2.1 DEFINIZIONE di Progetto
progètto s. m. [dal fr. projet, der. di projeter: v. progettare]. – 1. a. Ideazione, piano, proposta per l’esecuzione di un lavoro o di una serie di lavori: p. di bonifica; p. di nuove costruzioni, di nuovi impianti; il p. dell’ampliamento dell’autostrada; essere in p., di ciò che è in fase di progettazione, della cui realizzazione si sta concretando l’idea: è in p. la costruzione di una galleria sotto la collina; era in p. di abbattere la vecchia cinta di mura. b. Più genericam., idea, proposito più o meno definito, riguardo a qualcosa che si ha intenzione di fare o d’intraprendere: il p. di un viaggio all’estero; fare progetti di matrimonio; il p. è andato a monte, è fallito, è naufragato; che progetti hai per quest’estate?; hai qualche p. per stasera?; fare progetti; comunicare a qualcuno i proprî p.; mettere qualcuno a parte di un p.; lasciar mutare un p.; realizzare, abbandonare un p.; contrariare, ostacolare i p. altrui; avere in progetto (di fare) qualcosa, averne l’intenzione. c. Proposito vago, bizzarro, fantastico e difficilmente realizzabile: è un p. campato in aria; sono bei p., ma soltanto progetti; fa molti p. per il futuro; ho mille p. per l’avvenire; ha sempre tanti p. per la testa. d. P. di legge, testo, diviso in articoli e preceduto da una relazione introduttiva ed esplicativa, di una nuova legge di cui si auspica la promulgazione, e destinato a essere presentato, dai soggetti che la Costituzione abilita allo scopo, al Parlamento per la sua eventuale approvazione formale (detto più propriam. disegno di legge se presentato a una delle due Camere dal governo, proposta di legge se presentato da uno o più parlamentari o dai consigli regionali). 2. In ingegneria e architettura, il complesso degli elaborati (disegni, calcoli e relazioni) che determinano le forme e le dimensioni di un’opera da costruire (edificio, impianto, macchina, strada, ecc.), ne stabiliscono i materiali, il modo di esecuzione, le particolarità costruttive, i reciproci impegni tra committente e costruttore e ne stimano il costo (in alcuni casi vi è compresa anche una relazione sulla ricerca preliminare che ha determinato le scelte): p. di fattibilità, costituito da un’idea sommaria dell’opera; p. di massima (v. massima1, n. 2 b); p. definitivo o esecutivo, nel quale l’opera viene descritta, rappresentata e precisata in ogni sua parte, anche attraverso i disegni dei particolari costruttivi oltre alle piante, le viste e le sezioni con le relative quote. In ingegneria chimica, p. di processo, il progetto in cui si definiscono le operazioni del processo chimico con il dimensionamento delle singole apparecchiature e l’individuazione della distribuzione planimetrica.
1.22 DEFINIZIONE di Trasformazione
Trasformazione s. f. [dal lat. transformatio -onis, der. di transformare «trasformare»]. – 1. L’atto, l’azione o l’operazione di trasformare, il fatto di trasformarsi o di venire trasformato, che comporta un cambiamento, per lo più profondo e definitivo, di forma, aspetto, strutture o di altre qualità e caratteristiche: operare, attuare una t.; la t. di una città, di una regione; t. fondiaria, di terreni agricoli; un disegno di legge, un progetto, un piano regolatore che ha già subìto notevoli t.; le successive t. di un tipo di autovettura; la t. di una vecchia caserma in museo; e in senso non materiale: le rapide t. della società, dei costumi; t. di un ente culturale in società per azioni; la t. del carattere, del modo di pensare, e sim. 2. Usi e sign. specifici: a. In diverse scienze e tecniche, qualsiasi cambiamento che un sistema materiale subisca per effetto di una variazione dei parametri che ne individuano le condizioni, e anche il processo mediante il quale si effettua tale cambiamento. In partic., in termodinamica, termine con cui si denomina la variazione dello stato d’equilibrio termodinamico di un sistema, che si verifica, per es., quando il sistema inizialmente isolato e in equilibrio viene fatto interagire con un altro sistema (anche, per es., l’ambiente) con cui scambia energia e/o materia; in partic., quando il sistema raggiunge spontaneamente un nuovo stato di equilibrio in un tempo finito, si parla di t. irreversibile (che passa cioè attraverso stati di non equilibrio e non può avvenire spontaneamente nel verso opposto), laddove le t. reversibili (che possono cioè procedere indifferentemente in un verso o nel verso opposto e che sono infinitamente lente, dovendo il sistema passare per una successione di stati di equilibrio) sono meri costrutti ideali che consentono il calcolo della variazione dei parametri di stato del sistema che effettua la trasformazione (per le locuz. più specifiche, quali t. adiabatica, isoterma, isoentropica, isocora, isobara, ecc., v. i singoli agg.). b. In matematica, corrispondenza che associa ad ogni punto di un piano (o dello spazio) uno o più punti dello stesso o di un altro piano (o spazio): t. razionali, t. conformi, ecc. Il termine è usato di preferenza quando si ha a che fare con corrispondenze biunivoche, ovvero con corrispondenze che risultano biunivoche se si escludono alcuni punti eccezionali. Esempî tipici di trasformazioni nel piano sono le isometrie (traslazioni, rotazioni, simmetrie assiali e centrali, ecc.), le omotetie, e più in generale le proiettività. Gruppi di trasformazioni, opportuni insiemi di trasformazioni che formano gruppo (nel sign. 2 f); rispetto a ciascuno di tali gruppi determinate proprietà delle figure risultano invarianti (v. proprietà, nel sign. 1 b). Geometria delle t., impostazione dello studio della geometria nella quale si privilegia quando è possibile, nelle dimostrazioni e nella risoluzione dei problemi, il ricorso a opportune trasformazioni (per es., per dimostrare l’uguaglianza di due triangoli, non si cerca di applicare uno dei classici criterî di uguaglianza, ma di mostrare che i due triangoli si corrispondono in una simmetria o in una traslazione). c. In fisica, la variazione di una grandezza fisica al variare del sistema di riferimento scelto: in partic., per i riferimenti spaziotemporali, t. galileiane, trasformazioni delle coordinate di un punto tra riferimenti inerziali, valide nell’ambito della meccanica classica, per le quali i vettori r e r′ che esprimono la posizione di un punto in due riferimenti diversi sono connessi dalla relazione r′ = r + vt, dove v è la velocità relativa del secondo riferimento rispetto al primo, e t è il tempo, inteso quindi come assoluto, ossia indipendente dal particolare riferimento; t. di Lorentz, valide nell’ambito della meccanica relativistica, per le quali sia le coordinate spaziali sia quella temporale variano da un riferimento all’altro secondo trasformazioni lineari, i cui coefficienti dipendono in maniera non lineare dalla velocità, dando luogo ai fenomeni della dilatazione dei tempi e della contrazione delle lunghezze (v. relatività); nella teoria del campo elettromagnetico (e per estens. in altre teorie di campo), t. di calibratura (o di gauge, secondo il termine inglese), le trasformazioni dei potenziali elettrodinamici che lasciano invariato il campo elettromagnetico. d. In diritto, t. della società, adozione da parte di una società, per volontà propria, di un diverso tipo sociale in modo da rimanere la stessa conservando i diritti e gli obblighi anteriori, mutando però la veste legale e assoggettandosi per il futuro alle norme corrispondenti al nuovo regime. e. In economia, con riferimento a un sistema economico nel suo complesso, t. di un bene in un altro, rinuncia alla produzione di un bene per produrne un altro attraverso lo spostamento a questo fine delle risorse produttive rese libere; saggio marginale di t., la quantità addizionale di un bene producibile attraverso l’impiego delle risorse liberate dalla rinuncia a produrre una unità di un altro bene. f. In biologia, acquisizione, da parte di alcuni batterî, di DNA esogeno proveniente da cellule morte o da estratti purificati di DNA di ceppi diversi di una stessa specie batterica: assumendo tale DNA essi trasformano il loro genoma in maniera permanente. g. In patologia, l’acquisizione, da parte di una cellula animale, di nuovi caratteri, indotta da agenti oncogeni (proteine virali, radiazioni, sostanze chimiche): può essere permanente, mantenendosi anche nelle cellule che derivano dalla divisione della cellula trasformata, o abortiva, quando scompare nelle prime generazioni cellulari. h. In immunologia, test di trasformazione dei linfociti in vitro: trasformazione ed entrata in mitosi di linfociti di un individuo quando vengano mescolati, in coltura, con linfociti provenienti da altro individuo geneticamente estraneo. i. In linguistica, nella teoria della grammatica trasformazionale, il processo per cui da una struttura profonda si genera una struttura superficiale, con operazioni di inversione, di addizione o di sostituzione, ecc.: t. semplici (t. di modo, di intenzione, d’aspetto, ecc.), t. complesse (t. di descrizione, di supposizione, ecc.). 3. Nel gioco del rugby, calcio di t. (o assol. trasformazione), tiro in porta che si esegue, con un calcio piazzato o di rimbalzo, dopo avere conseguito una meta, e che, se è realizzato, fa conquistare due punti.
1.2.3 DEFINIZIONE di Urbana
Vedasi definizione di urbano - urbano agg. [dal lat. urbanus, der. di urbs urbis «città»].
a. Proprio della città, che costituisce la città o una città: un centro rurale che sta assumendo una fisionomia u.; la cerchia muraria u.; agglomerato, centro u.; rispettare il tessuto u. di una città medievale.
b. Che concerne e interessa una città, il suo territorio e la sua popolazione: la viabilità u., strade u., trasporti pubblici u.; rete telefonica u. (e telefonata u., ecc.); il servizio u. di ritiro dei rifiuti solidi, la nettezza u. (v. nettezza, n. 2 b); vigili u. (v. vigile, n. 1 a). In partic., guerriglia u., metodo di lotta armata condotta, contro l’ordinamento politico e sociale costituito, da gruppi di oppositori mediante attacchi in genere improvvisi e rapidi alle forze di polizia per le strade dei centri abitati, e anche con attentati dinamitardi a sedi di partiti, enti, ecc., o sequestri, ferimenti e uccisioni di esponenti politici, magistrati, dirigenti industriali e sindacali, professionisti, ecc. Nel linguaggio giornalistico e antropologico si usa l’espressione leggende u. (o anche metropolitane), per le quali v. leggenda (n. 1 d).
c. Dell’Urbe, cioè di Roma antica: pretore u., che esercitava la sua giurisdizione solo a Roma e sui cittadini romani; coorti u., create da Augusto, con funzioni prevalentemente di polizia in Roma.
1.2.4 DEFINIZIONE Territoriale
territoriale agg. [dal lat. tardo territorialis]. –
a. Di territorio, del territorio di uno stato o di una sua suddivisione politico-amministrativa, o anche di una determinata zona: confini t.; annessioni, ingrandimenti, acquisti o perdite t.; sovranità t. di uno stato, considerata in relazione al territorio su cui si esercita; difesa t., e truppe, forze t., guardia, milizia t. (anche come sost., un t., i territoriali, i militari addetti alla difesa del territorio); difesa aerea t., sistema di mezzi, attivi (di avvistamento e di reazione) e passivi (rifugi, soccorsi), atto a proteggere il territorio nazionale da incursioni aeree nemiche o ad attenuare gli effetti di queste. Enti t., gli enti pubblici che hanno come elemento costitutivo un determinato territorio e la sua popolazione (per es., oltre lo stato, le regioni, le province e i comuni); giurisdizione t., competenza t., poteri t., di un ente o di un ufficio pubblico.
b. Con sign. specifico, in diritto internazionale, acque t., mare t., le distese di acque interne e il tratto di mare che fanno parte del territorio di uno stato e su cui questo esercita la sua sovranità (dal 1974, secondo accordi internazionali, le acque territoriali possono estendersi fino ad un massimo di 12 miglia dalla costa).
a. In economia, divisione t. del lavoro, la ripartizione (all’interno di uno o più stati, o di una regione) delle varie colture, in modo che ciascun terreno sia destinato a quella cui è più adatto, e la localizzazione delle varie industrie là dove si trovano le condizioni più favorevoli per il loro sviluppo.
b. In urbanistica, densità t. di popolazione, il rapporto fra il numero degli abitanti e l’area totale di una zona di insediamento; densità t. edilizia, il rapporto fra il volume edilizio lordo (o superficie lorda degli alloggi) e l’area totale della zona di insediamento; assetto t., locuz. usata con lo stesso sign. di politica del territorio (v. territorio, n. 1 a).
c. In statistica, serie t., la successione di dati, le cui modalità qualitative si riferiscono al luogo: per es., i nati entro un intervallo di tempo (un anno, un mese, ecc.) nei varî comuni, nelle varie province, ecc.
1.2.5 DEFINIZIONE di Territorio
territòrio s. m. [dal lat. territorium, der. di terra]. –
a. Regione o zona geografica, porzione di terra o di terreno d’una certa estensione: un grande t.; una striscia di t.; i t. montani, costieri. In partic., estensione di paese compresa entro i confini d’uno stato o che costituisce comunque un’unità giurisdizionale, amministrativa, ecc.: il t. d’uno stato, quello in cui lo stato esercita la sua sovranità, comprendente, oltre la terraferma delimitata dai confini, il sottosuolo, le acque interne, il mare territoriale e il fondo di esso, e lo spazio atmosferico sovrastante sia la terraferma sia le acque territoriali: la salvaguardia del t. nazionale; il t. della madrepatria e quello coloniale; il t. d’oltremare (v. oltremare); t. autonomo, non autonomo; t. franchi, le zone di uno stato che sono sottratte al regime doganale ordinario; t. internazionale, il cui statuto politico è garantito da più nazioni o che ha un regime politico-amministrativo controllato da più nazioni; il t. d’una regione, d’una provincia, d’un comune, d’una diocesi; t. limitrofi; ingrandire, accrescere, il proprio t.; acquisto di nuovi t.; invadere il t. nemico. Precisando: il t. d’Italia o italiano; il t. della Repubblica Veneta, del Ducato di Milano; il t. di Bologna, di Napoli (o t. bolognese, napoletano). Con sign. generico (che talora si avvicina a quello di ambiente, come in alcune abusate espressioni quali architettura e t., cultura e t., e sim.), politica del t., pianificazione che tende al controllo economico e sociale e alla strutturazione formale sia delle zone urbanizzate, sia dell’ambiente fisico in cui esse sono inserite (con lo stesso sign., è usata anche l’espressione assetto territoriale). Come nome proprio geografico: Territorio del Nord, Territorio Australiano Antartico; in partic., nel linguaggio politico internazionale, territorî occupati, prob. per traduz. della locuz. ingl. occupied territories (anche, per ellissi, spec. nell’uso giornalistico, i Territorî), le regioni della Cisgiordania e della striscia costiera di Gaza, occupate e poi amministrate militarmente da Israele dopo la «guerra dei sei giorni» (1967) e oggetto di rivendicazione da parte della popolazione palestinese (che rappresenta la quasi totalità degli abitanti di tali zone) la quale contesta la legittimità dell’occupazione e dell’insediamento di coloni israeliani.
b. Nell’organizzazione della Chiesa cattolica, t. di missione, i territorî extraeuropei in cui si svolge l’attività missionaria, dipendenti dalla Congregazione per l’evangelizzazione dei popoli.
c. In alcuni stati federali, regione amministrata direttamente dal governo federale (per es., Yukon e t. del Nord-Ovest, nel Canada).
d. estens. Nel baseball, t. buono (imperfetta traduz. dell’ingl. fair territory), il campo interno più il campo esterno, cioè la parte compresa tra le due linee (e il loro prolungamento) che si estendono dalla casa-base; t. foul (ingl. foul territory «terreno non buono, non valido»), la restante zona, fuori dalle suddette linee.
a. In embriologia, area dell’embrione costituita da più cellule, più o meno ben delimitata dalle aree contigue, sulla base delle proprietà che le competono: t. morfogenetico (v. morfogenetico). T. presuntivi, regioni dell’embrione che, nello sviluppo normale, danno origine a particolari organi: t. presuntivo della corda dorsale, della piastra neurale, del cristallino.
b. In etologia, l’area che viene occupata da un individuo o gruppo di individui (coppia, gruppo familiare o sociale, colonia) e difesa attivamente contro l’intrusione di altri individui della stessa specie, i cui confini vengono perciò marcati per mezzo di segnali chimici, acustici o visivi; il territorio comprende generalmente i luoghi di riproduzione, di rifugio e le aree di alimentazione.
Dalla lettura “sic et simpliciter” delle definizioni delle parole “progetto” “trasformazione urbana” e “territoriale” appare evidente che il significato di tali parole è talmente ampio che difficilmente potrebbe essere oggetto di restrizioni nell’uno e nell’altro verso.
Certo, se si vuole la parola progetto si è visto può definire, in senso astratto, il progetto di vita, il progetto di matrimonio, il progetto di una legge, e pertanto poco tangibile ma piuttosto riconducibile a qualcosa di “effimero”, che rimane nella “testa” di qualcuno o sulla carta tout court. Lo stesso concetto di trasformazione può essere limitato ad connotazioni “astratte”: la trasformazione di un carattere di una persona che di fatto non ha effetti fisici (per lo meno diretti).
Tuttavia non può essere esclusa a priori una interpretazione allargata ed in questo senso la parola progetto può non solo ricomprendere le definizioni “astratte” ma inequivocabilmente anche qualcosa di pratico, tangibile, concreto, mirato alla realizzazione fisica di qualcosa da leggersi quasi in antitesi a piano, o meglio discendente/successivo al piano, da intendersi quest’ultimo sì come “progetto” ma certamente progetto non fisico ma piuttosto preordinato a qualcosa di fisico; di qui il piano regolatore, il piano strutturale, il piano attuativo.
Stessa linea si deve assumere per il concetto di trasformazione quale mutamento non solo “astratto” ma anche nella forma, nella sostanza, in ultima analisi comportante dei cambiamenti fisici.
Nessun dubbio invece può insorgere nella lettura delle parole “urbana” e “territoriale”. Urbana, vale a dire che la trasformazione deve interessare l’urbano, l’urbs, la città, lo spazio costruito dall’uomo ed organizzato. La definizione di urbana viene in questo caso ricompresa nella più ampia definizione di urbanistica intendendo con quest’ultimo termine non tanto la disciplina [urbanistica] ma bensì l’aggettivo che connota la trasformazione. In altre parole urbano è tutto ciò che ha a che vedere con l’urbano, il costruito dell’uomo e gli spazi vuoti da esso lasciati.
Medesime valutazioni si possono trarre per il termine Territoriale, ovvero il territorio, nella sua più ampia definizione. La trasformazione deve essere del territorio, interessare il territorio in tutte le sue accezioni. Anche in questo caso valgono le medesime considerazioni per il termine “urbana”: il progetto deve comportare una trasformazione del territorio appunto territoriale.
Dal punto di vista sopradescritto poco è da aggiungere in merito a cosa si debba intendere per “progetti di trasformazione urbana e territoriale” che in sintesi potremmo definire come “tutti quei progetti, comunque denominati, condotti alle varie scale e con gradi di approfondimento e contenuti “calati” sulla realtà e che abbiano ad oggetto finale il mutamento, il cambiamento e la modificazione di una preesistente organizzazione urbana o più in generale di un territorio in tutte le sue componenti e sfaccettature (urbane, ambientali, paesaggistiche)”.
1.3 L’interpretazione normativa
Una seconda linea interpretativa porta alla lettura normativa partendo da riferimenti legislativi concreti.
Se da un lato il D.P.R. n° 328/01 definisce le competenze “di natura riservate” del Pianificatore territoriale comprendenti quelle relative a “progetti di trasformazione urbana e territoriale” l’indagine è volta alla ricerca, nella normativa (vigente e passata), di definizioni specifiche per i termini che qui interessano ovvero: “Progetto”, “trasformazione urbana” o nella sua versione di “trasformazione urbanistica” e “trasformazione del territorio” o “trasformazione territoriale”.
1.3.1 Definizioni di Progetto
La ricerca effettua ha permesso di identificare diverse normativa che stabiliscono o meglio definiscono cosa si debba intendere per Progetto partendo dalle Direttive Comunitarie sino alle normative regionali.
1.3.1.1 D.Lgs. n° 152/2006 e ss.mm.ii.
e) progetto di un'opera od intervento: l'elaborato tecnico, preliminare, definitivo o esecutivo concernente la realizzazione di un impianto, opera o intervento, compresi gli interventi sull'ambiente naturale o sul paesaggio quali quelli destinati allo sfruttamento delle risorse naturali e del suolo; salvi i casi in cui le normative vigenti di settore espressamente dispongano altrimenti, la valutazione di impatto ambientale viene eseguita sui progetti preliminari che contengano l'esatta indicazione delle aree impegnate e delle caratteristiche prestazionali delle opere da realizzare, oltre agli ulteriori elementi comunque ritenuti utili per lo svolgimento della valutazione di impatto ambientale.
Il testo unico sull’ambiente è necessariamente preciso e puntuale, e non poteva essere altrimenti, sulla definizione che qui a noi interessa ovvero Piano e Progetto.
Il Piano è un atto o provvedimento di pianificazione e di programmazione comunque denominato. Fa riferimento ad una attività preventiva di organizzazione del territorio che certamente contenente sua “progettualità” (tutte le azioni che noi compiamo o meglio gran parte di essere possono essere soggette a un “progetto”) ma che non attua da subito effetti fisici sul territorio.
Il Progetto invece è un elaborato tecnico - preliminare, definitivo o esecutivo comunque denominato - concernente la realizzazione di un impianto, opera o intervento, compresi gli interventi sull'ambiente naturale o sul paesaggio quali quelli destinati allo sfruttamento delle risorse naturali e del suolo; in altre parole si tratta della fase esecutiva-attuativa della programmazione-pianificazione del territorio che discende, appunto, da un programma o un piano.
1.3.1.2 Legge regionale Veneto 26 marzo 1999, n. 10 (BUR n. 29/1999)
Ricercando nelle normative regionali si ritrovano riferimenti utili alla qualificazione delle parole e dei termini che qui interessano. Nella Legge Regionale del Veneto n° 10 del 26 marzo 1999, n. 10 (B.U.R. n° 29/1999) “Disciplina dei contenuti e delle procedure di valutazione d’impatto ambientale”, per esempio, alla voce definizione si ritrovano utili riferimenti.
a) progetto: gli elaborati tecnici, preliminari, definitivi o esecutivi concernenti la proposta di realizzazione di impianti, opere o interventi, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse naturali;
Anche in questo caso, quasi ventanni prima del Testo unico, la L.R. Veneto n° 101999 definiva puntualmente cosa doveva intendersi per progetto, ovvero degli elaborati tecnico - preliminari, definitivi o esecutivi comunque denominato - concernente la realizzazione di impianti, opere o interventi, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse naturali.
Certamente il Testo unico è più specifico e dettagliato, aggiungendo ad esempio gli interventi sul suolo, sul paesaggio, ecc. ma tuttavia anche in questo caso non può che ritrovarsi il concetto di Progetto quale legame con la fase esecutiva-attuativa diversamente da quanto avviene con un piano-programma come sopra esposto.
1.3.2 TRASFORMAZIONE urbanistica
È bene precisare che il concetto di urbano/a e urbanistica sono da questo punto di vista assimilabili ed utilizzabili come sinonimi. Infatti il significato che nella presente sezione si attribuisce alla parola “urbanistica” non è della “disciplina urbanistica” ma dell’aggettivo “urbanistica” quale elemento caratterizzante l’azione che si intraprende ovvero la trasformazione urbanistica appunto.
1.3.2.1 D.P.R. 380/01
Il D.P.R. n° 380/01 e ss.mm.ii., testo unico per l’edilizia che riunisce un insieme ampissimo di precedenti normative di carattere urbanistico (l. 1150/42), impiantistico (l. 10/91, l. 46/90), strutturale (l. 1086/71), ecc. così novella:
c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso. (lettera così modificata dal d.lgs. n. 301 del 2002)
Dalla pubblicazione del D.L. n° 70/2011 e la sua conversione in legge e successive modifiche nel D.P.R. n° 380/01 è stato introdotto all’art. 16 il seguente comma:
2-bis. Nell’ambito degli strumenti attuativi e degli atti equivalenti comunque denominati, l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione primaria di cui al comma 7, funzionali all’intervento di trasformazione urbanistica del territorio, è a carico del titolare del permesso di costruire e non trova applicazione l’art. 122, comma 8, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
Continua il DPR 380/01
(Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 18; d.l. 23 aprile 1985, n. 146, artt. 1, comma 3-bis, e 7-bis; d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art.107 e 109)
1. Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione [urbanistica o edilizia] venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.
Se passiamo alla lettura delle definizioni contenute nell’art. 10, sempre prendendo spunto dal DPR n° 380/01 leggiamo
e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria[1] e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune;
Invero occorre osservare che la definizione degli interventi che comportato una trasformazione del territorio non si limita ai soli aspetti “urbanistici” ma anche “edilizi” anche se, da un punto di vista letterale, e ribadito dalla giurisprudenza in materia, la congiunzione “e” ha valore disgiuntivo, secondo uniforme interpretazione della ex L. 10/1977; in caso contrario sarebbe bastato aver definito gli interventi di trasformazione del territorio solamente dal punto di vista “edilizio” e non anche urbanistico stante la possibile ampliabilità del termine edilizia.
Appare chiaro pertanto che per essere assoggettato alla normativa prevista dagli artt. 10 e seguenti del D.P.R. n° 380/01, e conseguentemente ottenimento di titolo abilitativo, l’intervento che viene proposto deve comportare la trasformazione del territorio indifferentemente da un punto di vista edilizio o urbanistico o ancora edilizio ed urbanistico insieme.
Anche in base a questa seconda chiave di lettura è definito il campo di applicazione.
Rimane tuttavia la necessità di precisare quali sono gli interventi che comportano trasformazione “urbanistica” del territorio e quelli che comportano trasformazione “edilizia” del territorio.
Arriva in soccorso il comma 2-bis dell’art. 16 del D.P.R. n° 380/01 che contiene un passaggio emblematico: le opere di urbanizzazione primaria sono funzionali alla trasformazione urbanistica del territorio. Questo fuga ogni ulteriore dubbio sul fatto che affinché si possano considerare le due trasformazioni - urbanistica ed edilizia - momenti che possano anche essere separati. Vi può essere trasformazione del territorio a seguito di realizzazione di opere edilizie cosi come opere che pur non essendo propriamente edilizie (opere di urbanizzazione primaria in questo caso) determinano comunque trasformazione urbanistica (e non edilizia del territorio). Ad onor del vero, come si vedrà di seguito, già la legge 765/67 aveva introdotto la distinzione. Si riporta l’art. 10 della L. 765/67 che così recitava:
Chiarissimo nella sua enunciazione, l’articolo distingueva e preannunciava la separazione tra:
- la trasformazione edilizia del territorio, tramite l’esecuzione di opere edilizie (nuove costruzioni, ampliamento, modificazione e demolizione) e
- la trasformazione urbanistica del territorio tramite l’esecuzione di opere di urbanizzazione del terreno.
1.3.2.2 DEFINIZIONI di Edilizia
Oltre all’aiuto del D.P.R. n° 380/01, così come fatto nella precedente sezione anche in questo caso è utile la lettura della definizione che viene data alle parole in particolare per capire cosa si intenda, nella lingua italiana, per edilizia.
edilìzia s. f. [dall’agg. edilizio]. – Il complesso delle attività che si riferiscono alla costruzione di edifici d’ogni genere, dalla pianificazione delle città (come sinon. quindi meno com. di urbanistica) alla progettazione e realizzazione delle singole costruzioni e alle opere di rifinitura: lo sviluppo, la crisi dell’e.; distinguendo gli scopi cui l’attività è rivolta: e. residenziale, che riguarda lo studio e la realizzazione di edifici e complessi destinati all’abitazione; e. civile, comprendente l’e. rurale e l’e. urbana; e. industriale, e. alberghiera, e. pubblica, e. ospedaliera, e. scolastica, e. universitaria, e. sportiva, e. per il culto, ecc. E. economica o popolare, l’attività dello stato che ha come finalità la costruzione (direttamente o per mezzo di appalti) di alloggi economici, da assegnare sia in locazione sia in proprietà ai cittadini in possesso di particolari requisiti. E. sovvenzionata, quella attuata col concorso finanziario dello stato.
Da un punto di vista normativo non si trova, contrariamente all’urbanistica, una recedente definizione. Volendo approfondire si può fare riferimento alla definizione data nella Legge n° 710/1938 e modificata dalla Legge n° 1393/1940 secondo cui l’edilizia coincide con la “disciplina delle costruzioni e manutenzione degli edifici, al fine di tutelare l’incolumità, l’igiene e la sanità pubblica, la viabilità e il decoro urbana”.
Da quanto analizzato ed esposto è chiaro che il termine “Edilizia” si presta ad essere usato, così come visto per i termini Progetto, Trasformazione, Urbanistica, ecc.. in molteplici sfaccettature; si avrà in ultima analisi un’interpretazione:
in senso stretto ovvero “edilizia: la tecnica e l'industria della costruzione di edifici” in quanto la parola edilizia, come la parola "edile" deriva dal latino aedile, a sua volta derivazione di aedes che significa "casa" o "abitazione" ma anche "tempio". La parola "edificio" ha la medesima radice aedes legata al suffisso ficium che significa "fare", "costruire", "realizzare". In altre parole fare casa costruire un edificio;
in senso più ampio di “edilizia” sino ad estenderla alle “opere di urbanizzazione primaria” ed alla “pianificazione della città”. Ma in questo caso se l’edilizia è la pianificazione della città - ovvero urbanistica - sarebbe altrettanto vero il contrario per cui l’urbanistica è l’edilizia, il che non sembra essere una via interpretativa percorribile e, per certi versi, sostenibile.
In entrambi i casi tuttavia, per le motivazioni riportate, sembra chiaro ed opportuno che il riferimento vada ad una realizzazione di edifici, strutture impegnanti volumi destinati alle funzioni dell’attività umana (residenza, produzione, servizi, religiosi, contenuto nella più ampia definizione di costruzione).
1.3.3 Le società di trasformazione urbana.
Importante nel panorama normativo italiano, e per le finalità che qui interessano, analizzare quelle che sono definite S.T.U. le “Società di Trasformazione Urbana”.
Al di là della loro “specificità” e natura societaria (società miste di cui all’art. 120 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, di istituzione comunale o metropolitana e con la partecipazione di imprenditori del settore dell’edilizia da individuarsi tramite procedure ad evidenza pubblica) quello che interessa è il loro scopo.
Tali società procedono alla progettazione ed alla realizzazione dell’intervento di trasformazione urbana previa acquisizione delle aree interessate che può avvenire sia consensualmente sia attraverso l’espropriazione.
L’oggetto degli interventi di c.d. “trasformazione urbana” presenta, come osservato in dottrina, un’evidente correlazione con il concetto di trasformazione urbanistica di cui all’art. 16 della L. 17 febbraio 1992, n. 179, istitutiva dei programmi integrati di intervento, di cui riproduce l’oggetto e lo schema. Entrambi gli strumenti appaiono, infatti, caratterizzati da una pluralità di funzioni, dalla integrazione tra le diverse tipologie di intervento, dal ruolo assai incisivo attribuito ai soggetti privati proponenti.
1.3.4 L’analisi delle normativa italiana in materia urbanistica ed edilizia
Appare utile ora soffermarsi su un breve excursus della normativa italiana in materia urbanistica ed edilizia. Se è vero infatti che lo scopo della presente trattazione è la ricerca di una linea interpretativa del concetto di trasformazione urbana e del territorio è inevitabile indagare i contenuti delle leggi che regolano tali attività.
1.3.4.1 La legge 1150/42
La prima legge organica in materia urbanistica ed edilizia in Italia, la 1150/42 così recitava:
Art. 31 - Licenza edilizia - Responsabilità comune del committente e dell'assuntore dei lavori
Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell'art. 7, deve chiedere apposita licenza al Podestà del Comune.
È evidente come la legge 1150/42 richiedesse a chiunque di munirsi di licenza edilizia per le sole nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti […] evidenziando in quest’ultimo passaggio quindi una aspetto molto importante: se le costruzioni possono essere ampliate allora in qualche modo dovevano impegnare una volumetria (non si comprenderebbe al contrario il concetto “urbanistico” di ampliamento di qualcosa che non esprima, in edilizia ed urbanistica appunto, un volume). Non a caso quasi tutte le licenze edilizie presentate e rilasciate a partire dal 1942 nei centri abitati riguardavo quasi esclusivamente nuovi volumi ex novo o aggiunti a preesistenti o comunque interventi su “volumi” preesistenti.
1.3.4.2 La legge n° 765/67: LA LEGGE “ponte”
L’art. 10 delle L. 765/67 così recitava:
Rispetto alla legge del 1942 si notano due importanti modificazioni:
la prima, scompare l’aggettivo “edilizie” a qualificare le costruzioni; sembra infatti che a partire dal 1967 per tutte le costruzioni, quindi anche quelle non edilizie, il che apre a concetti di opere diverse dalle edili, devono essere autorizzate, evidenziando così che possono anche esistere costruzioni che non sono edili e quindi riconducibili all’edilizia. In caso contrario non se ne capirebbe il motivo: bastava lasciare la norma cosi com’era;
si aggiunge, alle nuove costruzioni, l’esecuzione delle opere di urbanizzazione del terreno; l’aggiunta è preceduta da un “ovvero” che sta a indicare, rafforzandola, l’alternativa introdotta dalla legge: nuove costruzioni (tutte, quindi anche quelle non edilizie così com’era era stato sino a quel momento dal 1942) OVVERO opere di urbanizzazione; delineando quindi una netta separazione tra ciò che è una costruzione (edilizia e non) e ciò che è un opera di urbanizzazione (del terreno). La norma non si addentra poi nello specificare ciò che sia l’opera di urbanizzazione ma, trattandosi di urbanizzazione del terreno sembra quasi ricondurre la fattispecie alle opere di urbanizzazione primariadella ex legge del 1964 che tre anni prima aveva distinto le opere di urbanizzazione primaria da quelle secondarie. Tale precisazione va a favore della tesi che vede le nuove costruzioni distinte dalle opere di urbanizzazione del terreno potendo ricondurre alle prime, le costruzioni, le opere di urbanizzazione secondaria e nello specifico nel novero delle costruzioni “edilizie” mentre diverse da nuove costruzioni (edilizie e non) sono le opere di urbanizzazione (primaria, per differenza) del terreno (prevalentemente riconducibili alle “reti” oltre che alle opere viaria, parcheggi e verde). Tale ipotesi è supportata, e per certi versi confermata, dal citato art. 16 c. 2 bis del D.P.R. n° 380/01 che assegna alle opere di urbanizzazione primaria l’azione di “trasformazione urbanistica del territorio”.
1.3.4.3 La legge n° 10/1977: la legge Bucalossi
La legge n° 10/77 nota come ”Bucalossi” così novella:
art. 1 “Trasformazione urbanistica del territorio e concessione di edificare”
A partire da questa legge si assiste ad una evoluzione del concetto non solo di titolo abilitativo necessario per intervenire sul territorio ma anche all’oggetto dell’intervento.
Se nel 1150/42 ci si orientava alle sole costruzioni edilizie, già nel 1967 si elimina l’aggettivo “edilizie”, quindi estendendo l’obbligo del titolo a tutte le costruzioni (presupposto per l’esistenza quindi di costruzioni NON edilizie), aggiungendosi le opere di urbanizzazione, a scindere, in ultima analisi, le due modalità di trasformazione del territorio: da un lato le costruzioni (edilizie e non) ovvero una trasformazione edilizia, dall’altro le opere di urbanizzazione, ovvero trasformazione urbanistica; diversamente non se ne capirebbe la ratio se si considerassero costruzioni edilizie tout court, in senso ampio, anche strade, fognature, ecc. e tutte le altre opere di urbanizzazione.
Nel 1977 si elimina il concetto di costruzione e si rafforza quello di urbanizzazione e si estende l’obbligo di titolo abilitativo ad “ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio” in altre parole tutto ciò che viene fatto dall’uomo, prescindendo da modalità, mezzi, materiali, ecc. e che in qualche modo trasformi il territorio sotto l’aspetto urbanistico ed edilizio.
Di sicura svolta in quanto rientravano a pieno titolo anche interventi che in precedenza non parevano essere assoggettati a titolo abilitativo in quanto non riconducibili con certezza ne all’ambito delle costruzioni ne a quello delle opere di urbanizzazione. Si aprirà un lungo periodo di contenziosi, ricorsi, sentenze su quali siano le opere che comportano trasformazione (edilizia e urbanistica) del territorio, ampliando o restringendo il campo secondo più o meno ampie interpretazioni giurisprudenziali e per le quali servirà un titolo abilitativo.
1.3.4.4 IL D.P.R. n° 380/01: testo unico sull'edilizia
L’ultimo passaggio di questo ricostruzione ci porta al D.P.R. n° 380/01. Lo stesso prende il nome di “Testo unico dell’edilizia” anche se in realtà la sua portata è ben più ampia del solo concetto di “edilizia”. Così come per la legge Urbanistica 1150 del 1942, che pur essendo una legge Urbanistica regolamentava l’attività anche edilizia (la licenza edilizia), anche il D.P.R. n° 380/01 contiene informazioni che sono riconducibili sia all’edilizia in senso stretto che di portata ben più ampia. Si pensi, ad esempio, a tutta la parte dedicata al reato di lottizzazione abusiva che interessa, prima che aspetti “edilizi” aspetti certamente urbanistici, di assetto del territorio. Ma si dirà di più: giurisprudenza in materia, come si vedrà nella parte dedicata, precisa come il reato di lottizzazione abusiva non si ravvisi laddove vi siano solo opere edilizie prive anche di incidenza urbanistica il che porta, e non può essere altrimenti, a connotare l’eventuale attività edilizia come “incidente”, da un punto di vista della trasformazione urbanistica, solo laddove effettivamente tale “incidenza” vi sia; pertanto, come già preannunciato, potrebbero aversi opere edilizie che non comportano trasformazione urbanisticaoppure opere edilizie che comportano anche trasformazione urbanistica.
A conferma che il testo unico dell’Edilizia è in realtà un testo che va al di là della materia edilizia vi è tutto il passaggio dedicato all’impiantistica che, pur essendo riconducibile alla materia Edilizia, non può nella stessa essere ricondotta tout court. Ed ancora la materia dei cementi armati e, come visto, della materia urbanistica “attuativa” (opere di urbanizzazione primaria, ecc.).
Ma la vera certezza che il testo, al di la del titolo “edilizia” vuole tagliare i ponti col passato è con i titoli abilitativi in esso previsti. Si assiste all’eliminazione dallo stesso titolo abilitativo il legame all’edilizio: dalla licenza edilizia del 1942 alla concessione edilizia del 1977 al permesso di costruire del 2001 evidenziando come il mutare dei tempi estenda la necessità del titolo non tanto e non più alle sole opere “edilizie” tout court ma tutte quelle opere (edilizie e non) che sono realizzabili sul territorio e che possono “trasformarlo”.
Infine un ultima considerazione: con la L. 1150/42 era una legge urbanistica a contenere riferimenti alla materia edilizia; con il testo unico D.P.R. n° 380/01 è una legge edilizia a contenere riferimenti alla materia urbanistica. Nell’uno e nell’altro caso tuttavia le due materia, urbanistica ed edilizia, sono tra loro legate e per certi versi non separabili.
1.3.5 TRASFORMAZIONE TERRITORIALE
L’indagine prosegue con la ricerca di definizioni normative, o comunque dei riferimenti contenuti nella normativa, di Trasformazione territoriale.
È bene qui ricordare ancora una volta che il concetto di “territoriale” e “del territorio” sono da questo punto di vista assimilabili ed utilizzabili come sinonimi. Infatti il significato che nella presente sezione si attribuisce alla parola “territoriale” è proprio di “afferente al territorio” ovvero la trasformazione territoriale appunto.
1.3.5.1 D.Lgs. 42/2004 e ss.mm.ii. L’indagine parte dal D.Lgs. n° 42/2004 – Testo unico per il Paesaggio – che in più di un articolo e passaggio introduce il concetto di “trasformazioni territoriali”.
2. Il piano paesaggistico definisce, con particolare riferimento ai beni di cui all'articolo 134, le trasformazioni compatibilicon i valori paesaggistici, le azioni di recupero e riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela, nonché gli interventi di valorizzazione del paesaggio, anche in relazione alle prospettive di sviluppo sostenibile.
b) analisi delle dinamiche di trasformazione del territorio attraverso l'individuazione dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilità del paesaggio, la comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo;
4. Il piano paesaggistico, anche in relazione alle diverse tipologie di opere ed interventi di trasformazione del territorio,individua distintamente le aree nelle quali la loro realizzazione e' consentita sulla base della verifica del rispetto delle prescrizioni, delle misure e dei criteri di gestione stabiliti nel piano paesaggistico ai sensi del comma 3, lettere d), e), f) e g), e quelle per le quali il piano paesaggistico definisce anche parametri vincolanti per le specifiche previsioni da introdurre negli strumenti urbanistici in sede di conformazione e di adeguamento ai sensi dell'articolo 145.
Il piano può subordinare l'entrata in vigore delle disposizioni che consentono la realizzazione di opere ed interventi ai sensi del comma 5, lettera b), all'esito positivo di un periodo di monitoraggio che verifichi l'effettiva conformità alle previsioni vigenti delle trasformazioni del territorio realizzate.
4. La domanda di autorizzazione dell'intervento indica lo stato attuale del bene interessato, gli elementi di valore paesaggistico presenti, gli impatti sul paesaggio delle trasformazioni [territoriali] proposte e gli elementi di mitigazione e di compensazione necessari.
È evidente che il Testo Unico per il Paesaggio nel definire l’ambito di applicazione dei suoi contenuti, riferibili in questo contesto al Paesaggio, identifica come trasformazione del territorio qualsiasi intervento che comporti impatti, modificazione, alterazione, variazione del territorio in tutte le sue accezioni, in particolar modo l’aspetto paesaggistico. A nulla importa, ne viene precisata, la “materia” e/o “consistenza” della trasformazione, ovvero se di tipo edilizio o urbanistico, dovendosi ricondurre indifferentemente al concetto di “trasformazione del territorio” per esempio anche alterazioni di tipo morfologico.
Ed è altresì chiaro che il concetto di trasformazione del territorio è un concetto comunque fisico e non già funzionale. Non a caso si parla di interventi che “fisicamente” incidano/possono incidere sul territorio al punto di modificarne l’aspetto paesaggistico. Diversamente non se ne comprenderebbe la ratio, essendo appurato che l’Autorizzazione paesaggistica non è richiesta per piani territoriali, settoriali, urbanistici generali ne attuativi (almeno nella fase urbanistica) essendo questi ultimi solamente sottoposti a parere della competente soprintendenza così come previsto dall’art. 16 c. 3 della L. 1150/42; parere che nulla ha a che vedere tuttavia con l’Autorizzazione Paesaggistica che verrà invece richiesta per la fase esecutiva sia delle opere di urbanizzazione che dei singoli edifici.
1.3.5.2 D.Lgs. n° 152/2006 e ss.mm.ii.
Anche nel Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - Norme in materia ambientale (G.U. n. 88 del 14 aprile 2006) - noto come testo unico dell’ambiente, vi sono dei passaggi in cui il riferimento va alla trasformazione territoriale che qui interessa.
ART. 37 - Compiti istruttori della commissione tecnico-consultiva
(abrogato dal d.lgs. n. 4 del 2008)
7. Ai fini dello svolgimento dei compiti di cui ai commi 5 e 6, il proponente è tenuto, pena la decadenza dell'autorizzazione alla realizzazione del progetto o del titolo abilitante alla trasformazione del territorio, a trasmettere il progetto definitivo alla competente sottocommissione prima dell'avvio della realizzazione dell'opera.
ART. 115. Tutela delle aree di pertinenza dei corpi idrici
1. Al fine di assicurare il mantenimento o il ripristino della vegetazione spontanea nella fascia immediatamente adiacente i corpi idrici, con funzioni di filtro per i solidi sospesi e gli inquinanti di origine diffusa, di stabilizzazione delle sponde e di conservazione della biodiversità da contemperarsi con le esigenze di funzionalità dell'alveo, entro un anno dalla data di entrata in vigore della parte terza del presente decreto le regioni disciplinano gli interventi di trasformazione e di gestione del suolo e del soprassuolo previsti nella fascia di almeno 10 metri dalla sponda di fiumi, laghi, stagni e lagune, comunque vietando la copertura dei corsi d'acqua che non sia imposta da ragioni di tutela della pubblica incolumità e la realizzazione di impianti di smaltimento dei rifiuti.
Anche nell’originario testo unico dell’ambiente si ritrovava un riferimento alla trasformazione territoriale che inequivocabilmente si riferiva ad una qualsiasi attività “fisica” che operi una trasformazione tanto da dover trasmettere, nei casi previsti, pena decadenza dell’autorizzazione alla realizzazione del titolo abilitante il progetto definitivo dell’opera.
È pertanto chiaro come anche in questo caso la trasformazione territoriale si caratterizzi per una sua necessaria fisicità. Non si comprenderebbe altrimenti la necessità di allegare il progetto definitivo, per la cui definizione si rinvia alla sezione dedicata. Ne tantomeno anche in questo caso non si può rinviare la trasformazione territoriale ad un piano, tenuto conto che la procedura di V.I.A. si applica ai progetti e non già ai piani per i quali è prevista, nel caso, la V.A.S..
Nel vigente testo permane inoltre un altro riferimento alla trasformazione, in particolare agli interventi di trasformazione e gestione del suolo e soprasuolo nella fascia pertinenziale dei corsi d’acqua. Anche in questo caso non si può non coglierne nel concetto di trasformazione la necessaria “fisicità” operante una qualsivoglia modificazione, alterazione, variazione del territorio – in questo caso nella sua accezione di suolo.
1.4 L’INTERPRETAZIONE giurisprudenziale
La terza, ed ultima sinora, strada percorsa per dirimere la questione su cosa si debba intendere per Progetti di trasformazione urbana/urbanistica e territoriale, e quindi cosa è riconosciuto da un punto di vista normativo come “attività professionale riservata”, o per certi aspetti sovrapponibile ad altre professioni, esercitabile dal Pianificatore Territoriale, è quella giurisprudenziale.
La giurisprudenza da tempo, occupandosi di casi concreti, ha precisato cosa si intenda e si debba intendere per trasformazione urbana-urbanistica e territoriale che in sintesi si può riassumere come “ogni intervento [antropico] che alteri in modo rilevante e duraturo lo stato del territorio, non comprendente le sole attività di edificazione (quindi attività edilizia) ma tutti quegli interventi, trasformazioni, a mezzo di manufatti che modificano in modo apprezzabile l’assetto urbano/urbanistico ed in ultima analisi il territorio”.
Si propone di seguito una carrellata di alcune delle centinaia di sentenze che ai vari livelli di giudizio si sono occupate del tema della trasformazione urbanistica e territoriale.
Anticipando i contenuti delle sentenze la giurisprudenza ha chiarito che sono riconducibili entro la categoria della trasformazione urbanistica e territoriale le opere che modificano significativamente la realtà urbanistica e territoriale, indipendentemente dal fatto che la loro realizzazione richieda attività edificatoria (edilizia) in senso stretto. A tal riguardo ha fornito una serie di parametri di cui si dà atto per la loro rilevanza ai fini della presente indagine.
La raccolta è suddivisa in tre macrocategoria:
- la prima riferibile alla trasformazione urbanistica classica ovvero le trasformazioni indotte dalle attività antropiche tout court;
- la seconda riconducibile al concetto di trasformazione urbanistica all’interno della lottizzazione abusiva;
- la terza ed ultima riferita al concetto di trasformazione urbanistica contenuto nelle Società di Trasformazione Urbana.
1.4.1 La trasformazione urbanistica “classica”
Sono considerate attività di trasformazione urbanistica:
- Cassazione Penale, III sezione, sentenza 09.06.1982. Lo spianamento di un terreno al fine di ottenerne un piazzale […], in quanto anch’essi creano un nuovo assetto urbanistico;
- C.d.A Trento, 6.11.1987 in Riv. Giu. Ed., 1988, I, 213. Le opere ed i manufatti che, benché precari, ossia facilmente rimuovibili, producono, nel contesto in cui sono collocati, una “trasformazione durevole del territorio urbanistico, non rilevando la destinazione temporanea data dall’interessato, ma prevalendo la circostanza oggettiva della destinazione dell’opera non finalizzata ad esigenze momentanee e non collegata con necessità contingenti”;
- Consiglio di Stato, V, sent. 486/91. Sono opere di trasformazione del territorio “gli sbancamenti ed i riporti di terreno, tenuto conto della loro incidenza sull’assetto urbanistico”;
- T.A.R. Trentino, sent. 259/98. Tutte le attività umane che abbiano per oggetto l’edificazione di opere a scopo insediativo, o in senso largo economico, così come ogni modificazione del suolo o dell’ambiente naturale effettuata per i medesimi scopi;
- Consiglio di Stato, V, 06.09.1999, n. 1015; 20.12.1999, n. 2125; VI, 27.01.2003, n. 419). La regola dell’assoggettamento a concessione di ogni attività comportante la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, non comprende le sole attività di edificazione, ma tutti quei manufatti che modificano in modo apprezzabile il precedente assetto territoriale producendo alterazione che abbia rilievo ambientale, estetico o anche solo funzionale, ovvero consistenti in una modificazione dello stato materiale e della configurazione del suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio in relazione alla sua condizione naturale e alla sua qualificazione giuridica.
- Consiglio di Stato, V., sent. 1442/01. Gli interventi di trasformazione del suolo, quali, ad esempio, la delimitazione di un cortile con un muretto e la sua cementificazione
- Consiglio di Stato, sez. V, 31.05.2001 n° 343. è soggetto a concessione edilizia (o permesso di costruire) il manufatto che, pur se non infisso al suolo, ma solo aderente in modo stabile ad esso, è destinato ad un uso perdurante nel tempo. Infatti, produce una trasformazione urbanistica ogni intervento che alteri in modo rilevante e duraturo lo stato del territorio, anche in relazione alla sua qualificazione giuridica, a nulla rilevando l’eventuale precarietà strutturale del manufatto, se non si traduca in un uso per fini contingenti e specifici;
- T.A.R. Umbria, sent. 648/03. Gli interventi che producono una perdurante modifica dello stato dei luoghi, anche se non attuati mediante attività propriamente edilizia
- Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. 419/03. Gli interventi che producono una perdurante modifica dello stato dei luoghi e indipendentemente dal fatto che vengano realizzati con opere murarie, di legno o di altri materiali;
- Consiglio di Stato, Sez. V, 01.12.2003 n. 7822 e 11.02.2003 n. 696. Atteso che produce trasformazione urbanistica ogni intervento che alteri in modo rilevante e duraturo lo stato del territorio, a nulla rilevando l’eventuale precarietà strutturale del manufatto che non si traduca in un suo uso per fini contingenti e specifici, ma riguardi una destinazione continuativa, anche se l’impiego del bene è circoscritto ad una parte sola dell’anno
- Corte Suprema di Cassazione - Sez. 3, Sentenza n° 6930 del 19/02/2004 (Ud. 27/01/2004 n.00085 ). In materia edilizia, ai sensi delle disposizioni di cui al T.U. in materia edilizia (artt. 3 e 10 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380) sono subordinati al preventivo rilascio del permesso di costruire non soltanto gli interventi edilizi in senso stretto, ma anche gli interventi che comportano la trasformazione in via permanente del suolo inedificato. (In applicazione di tale principio la corte ha ritenuto integrato il reato edilizio nella trasformazione di un'area di circa mq.70 da agricola a parcheggio per autovetture mediante la messa in opera di ghiaia;
- T.A.R. Emilia Romagna - Bologna, sezione II, 13 settembre 2006, n. 2032. Una platea in cemento in zona agricola costituisce trasformazione del territorio [omissis];
- Consiglio di Stato, sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4014. [omissis] La formazione di piazzali (con pavimentazione) per stoccaggio costituisce trasformazione urbanistica connessa ad attività economica e soggetta al pagamento degli oneri di urbanizzazione;
- Corte di Cassazione Penale, Sez. III, 10/03/2009 (Ud. 25/02/2009), Sentenza n° 10534). La realizzazione di una tettoia in quanto opera di trasformazione urbanistica del territorio non rientrante nella categoria delle pertinenze è subordinata al rilascio della concessione edilizia ed attualmente del permesso di costruire (Cass. pen. sez.3 n.22126 del 3.6.2008). [omissis];
- T.A.R. Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 15.01.2010 n° 24. Rientrano nel novero delle nuove costruzioni […] la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all'aperto ove comportino l'esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato”.
- CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. III, 19/01/2011 (Ud. 17/11/2010) Sentenza n. 1536. In base al D.P.R. n 380 del 2001, richiedono il permesso di costruire tutti gli interventi che comportano una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio comunale con perdurante modifica dello stato dei luoghi. Tra essi rientra di certo la realizzazione di grandi vasche per allevamento ittico, mediante escavazione del terreno, atteso che tale intervento rappresenta un'opera di consistente entità che comporta la trasformazione in via permanente del suolo. Sicché, ai fine di stabilire se i movimenti di terreno costituiscano o meno una trasformazione urbanistica del territorio, occorre valutare l'entità dell'opera che si intende realizzare, potendo gli stessi costituire sia spostamenti insignificanti sotto il profilo dell'insediamento abitativo per i quali non è necessario alcun titolo abilitativo, sia rilevanti trasformazioni del territorio[omissis]. Sottolineando che sono assoggettate a titolo abilitativo edilizio le opere di scavo, di sbancamento e di livellamento del terreno, finalizzate ad usi diversi da quelli agricoli (ad esempio turistici o sportivi), in quanto incidono sul tessuto urbanistico del territorio (Cass. Sez. 3, 24/2/2009, sentenze n. 8064; Cass. 19/2/2004, n.6930; Cass. 13/11/2002, n. 38055; Cass. 14/3/2000, n. 3107;
- TAR VENETO, Sez. II - 19 maggio 2011, n. 842. Ai sensi dell’art. 76 della L.R. Veneto n. 61/1985, l'esecuzione degli interventi di trasformazione urbanistica e/o edilizia è soggetta al rilascio di un'autorizzazione gratuita in caso di occupazione del suolo mediante deposito di materiali o esposizione di merci a cielo aperto esclusivamente ove si determinino modificazioni del territorio senza mutamento di destinazione d'uso, mentre per le opere di demolizione, per i riporti di terreno e per gli scavi è richiesto che siano eseguiti a scopo di sistemazione ambientale o per interventi urbanistici o edilizi.
1.4.2 Esclusione
Dopo aver ampiamente esaminato cosa la giurisprudenza intenda per “trasformazione urbanistica e territoriale“ si valuteranno qui quelle sentenze che , al contrario, escludono da tale ampia categoria e quindi non considerati trasformazione urbanistica e/o territoriale. Nel caso in specie si sono solo quegli interventi che, indipendentemente dall’essere realizzati con opere costruttive (anche edilizie), e benché incidano anch’essi lato sensu sul territorio:
- Consiglio di Stato, a. plen., sent. 22/84. Non ricorrono gli estremi della trasformazione urbanistico-edilizia nell’attività di scarico e grossolano spianamento di una certa quantità di detriti che non abbia prodotto alcuna apprezzabile trasformazione del terreno a destinazione agricola, a parte un modesto ingombro di materiale”;
- Cassazione Pen., III, 22.04.1988. Non sono considerati interventi di trasformazione urbanistica e/o territoriale quelli di entità limitata, tali da non causare ostruzioni o impedimenti alla visibilità e da non alterare l’aspetto dei luoghi;
- T.A.R. Trentino Alto Adige con la sentenza n. 248/06. Non comporta una trasformazione permanente del suolo inedificato sia sotto l'aspetto della temporaneità che sotto quello della limitatezza del fenomeno e pertanto del relativo impatto visivo ed ambientale un intervento di scarico e deposito materiali posto in essere con modalità discontinue e temporanee.
- T.A.R. Emilia Romagna - Bologna, sez. II, 26 gennaio 2007 n. 82. Va osservato che la recinzione in legno o in rete metallica di un terreno non richiede alcuna concessione o autorizzazione edilizia in quanto costituisce non già una trasformazione urbanistica, in quanto non comporta una trasformazione morfologica del territorio, ma estrinsecazione lecita dello jus excludendi alios immanente al diritto di proprietà;
- Consiglio di Stato, Sez. V - sentenza 07.11.2005 n. 6193; in senso analogo Tar Lazio-Roma, Sez. II - sentenza 28.03.2007 n. 2716. Un pergolato costituito da struttura in legno non infissa né al pavimento, né alla parete, né chiusa su alcun lato, nemmeno sulla copertura, è da classificare quale struttura precaria. La giurisprudenza è costante nel ritenere che non sia necessaria alcuna concessione edilizia allorché l’opera consista in una struttura precaria, facilmente rimovibile, non costituente trasformazione urbanistica del territorio, come avviene nell’ipotesi di pergolato costituito da struttura in legno non infissa né al pavimento, né alla parete, né chiusa su alcun lato, nemmeno sulla copertura. Deve, pertanto, ritenersi che tale intelaiatura può qualificarsi come mero arredo di uno spazio esterno, che non comporta realizzazione di superfici utili o volume.
1.4.3 Lottizzazione abusiva
Anche relativamente al reato di lottizzazione abusiva, per la parte che qui interessa ovvero il concetto di “trasformazione urbanistica”, le sentenze in merito sono piuttosto chiare.
1.4.3.1 Le modalità di “attuazione” della lottizzazione abusiva
Come visto nella sezione dedicata, la vigente normativa (art. 30 D.P.R. n° 380/01) disciplina e sanziona due diverse forme di lottizzazione abusiva, denominate, nella prassi corrente: lottizzazione “materiale” e lottizzazione “negoziale” o “cartolare”.
La lottizzazione “materiale”
La lottizzazione "materiale", secondo l’art. 30, comma 1, D.P.R. n° 380/01, si ha nel momento in cui vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici (vigenti o adottati) o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione
Il legislatore tuttavia ha in più circostanze precisato che affinché vi sia lottizzazione “materiale” vi debba essere una vera "alterazione fisica del territorio"; non è comunque sufficiente, per esempio, l’inizio di una semplice opera edilizia attuata in contrasto con gli strumenti urbanistici indicati o senza autorizzazione, perché si deve trattare in ogni caso di un inizio di "opere che rivelino l’intenzione di procedere ad un vero e proprio programma di fabbricazione destinato a determinare un assetto differente di una porzione più o meno estesa di territorio". Un mero livellamento di terreno, ad esempio, da solo non è indicativo dello scopo lottizzatorio: infatti, se tale attività è stata posta in essere da un imprenditore agricolo, evidentemente ci si trova di fronte ad una situazione ben diversa da quando a livellare il terreno sia stata un’impresa di costruzioni. Comunque, anche in quest’ultimo caso, è opportuno rilevare, come da più parti sostenuto, che per dar corso al procedimento (penale o amministrativo) occorre una ulteriore, e più decisiva, specificazione della condotta, così da evitare possibili fraintendimenti della situazione di fatto.
Relativamente al concetto di lottizzazione materiale si sono avute molteplici linee interpretative da parte della giurisprudenza, alcune delle quali anche contrastanti tra loro.
Tralasciano in questa sede le sentenze relative agli aspetti procedurali, vale a dire la configurabilità di lottizzazione abusiva in presenza o meno di atto autorizzativo o, se presente, in contrasto con esso, ci si concentrerà sugli aspetti “pratici” della stessa.
Ciò premesso, secondo comune interpretazioni, le “opere” che determinano l’avvenuta lottizzazione materiale (ovvero la trasformazione urbanistica), così come previsto dall’art art. 30 c. 1 D.P.R. n° 380/01, possono essere:
costruzioni edilizie vere e proprie (edifici, volumi, ecc.);
lavori di urbanizzazione primaria o secondaria (sottoservizi, manufatti accessori, ecc.);
mutamento di destinazione d’uso di edifici già esistenti; (con conseguente differente carico urbanistico).
Vediamo ora come le suddette “tipologie” trovano conferma nelle varie sentenze.
Costruzioni edilizie vere e proprie
- CORTE DI CASSAZIONE PENALE Sez. III, 29/04/2011 (CC. 13/04/2011) n. 16728. La lottizzazione abusiva e la realizzazione di un immobile in assenza di permesso di costruire configurano autonome ipotesi di reato che tra loro possono concorrere (Cass. Sez. III, 9/03/2011 n. 9307). In vero, la distinzione tra semplice abuso edilizio e lottizzazione abusiva è basata sulla circostanza che la lottizzazione presuppone un insieme di opere o di atti giuridici che comportano una trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni a scopo edificatorio, intesa quale conferimento all'area di un diverso assetto territoriale, attraverso impianti di interesse privato e di interesse collettivo, tali da creare una nuova maglia di tessuto urbano, mentre la nuova costruzione, che non presuppone opere di urbanizzazione primaria o secondaria e per la quale è richiesto il preventivo permesso di costruire, non necessita di autorizzazione lottizzatoria in quanto la sua realizzazione non pregiudica la riserva pubblica di pianificazione urbanistica
Lavori di urbanizzazione primaria o secondaria
- CORTE DI CASSAZIONE PENALE Sez. III, 25/03/2011 (Cc. 15/02/2011), Sentenza n. 12016. Il reato di lottizzazione abusiva può configurarsi: in presenza di una attività sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata [omissis];
- TAR Lazio, Latina, Sez. I - 23 febbraio 2010, n. 142. [omissis] l'art. 18 della citata L. 47/85 configura due distinte fattispecie di lottizzazione abusiva: la prima "negoziale” [omissis]; laddove, la seconda “materiale”, non postula che siano realizzate delle vere e proprie costruzioni abusive, essendo sufficiente la sussistenza di opere le quali, pur se nella fase iniziale, denotino che è stato iniziato o è in corso un procedimento di trasformazione urbanistica ed edilizia del terreno, in contrasto con le norme vigenti. [omissis];
- Cassazione penale, sezione III, 26 gennaio 2009, n. 3481. In tema di reati edilizi ed urbanistici, l’immutazione di un terreno che conferisca un diverso assetto ad una porzione del territorio comunale integra il reato di lottizzazione abusiva e non quello d’esecuzione di lavori in assenso di permesso di costruire. (Fattispecie nella quale è stata qualificata come lottizzazione abusiva la realizzazione di alcuni cordoli in cemento, eseguita a fini di recinzione del terreno di pertinenza di ciascun fabbricato, costituito da roulottes prefabbricate, accompagnata dall’installazione di fosse imhoff ed apposizione di cancelli carrabili per l’ingresso al terreno):
- T.A.R. CAMPANIA, Napoli, Sez.II - 27 febbraio 2009, n.1169. La condotta lottizzatoria c.d. materiale può essere integrata da opere edilizie o da opere di urbanizzazione che conferiscano alla zona una articolazione apprezzabile in termini di trasformazione edilizia e che conferiscano ai terreni l'attitudine ad accogliere insediamenti non consentiti o non programmati. [omissis] Sicché anche la sola realizzazione di una strada, comportando un mutamento del precedente assetto del territorio, costituisce opera di trasformazione urbanistica soggetta ad autorizzazione comunale, tanto più qualora essa mal si concili con la destinazione dei terreni e sia finalizzata a fornire un accesso a singoli lotti costituenti lottizzazione abusiva ai sensi dell'art. 18 l. 28 febbraio 1985 n. 47;
- T.A.R. Campania Napoli, Sezione II, 1 luglio 2010, SENTENZA N. 16527. [omissis] perché possa configurarsi una (abusiva) lottizzazione, è sufficiente la esecuzione di opere le quali, pur se nella fase iniziale, denotino che è stato iniziato o è in corso un procedimento di trasformazione urbanistica ed edilizia del terreno in contrasto con le norme vigenti. Ed anche la sola realizzazione di una strada, comportando un mutamento del precedente assetto del territorio, costituisce opera di trasformazione urbanistica del territorio, tanto più qualora essa mal si concili con la destinazione dei terreni e sia finalizzata a fornire un accesso a singoli lotti costituenti lottizzazione abusiva.
Per quanto sentenze a favore della tesi proposta concernente il mutamento di destinazione d’uso si citano:
- Corte di Cassazione – Sezione III – sentenza n° 24666 del 15/06/2009. Il reato di lottizzazione abusiva mediante modifica della destinazione d’uso da alberghiera a residenziale è configurabile anche nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico generale consenta l’utilizzo della zona ai fini residenziali. E ciò può avvenire in due casi: a) quando il complesso alberghiero sia stato edificato alla stregua di previsioni derogatorie non estensibili ad immobili residenziali; b) quando la destinazione d’uso residenziale comporti un incremento degli standard richiesti per l’edificazione alberghiera e tali standard aggiuntivi non risultino reperibili ovvero reperiti in concreto;
- Corte di Cassazione - Sezione III - sentenza n° 6990 del 24/01/2006 che “configura il reato di lottizzazione abusiva la modifica di destinazione d'uso di immobili oggetto di un piano di lottizzazione attraverso il frazionamento di un complesso immobiliare di modo che le singole unità perdano la originaria destinazione d'uso alberghiera per assumere quella residenziale, atteso che tale modificazione si pone in contrasto con lo strumento urbanistico costituito dal piano di lottizzazione;
- Corte di Cassazione - Sezione III - sentenza Repino del 02/03/2004 che ha riconosciuto la sussistenza di una lottizzazione abusiva nella modifica di destinazione d’uso di immobili costruiti con finalità alberghiera in unità abitative residenziali frazionate e parcellizzate;
Da osservare come giurisprudenza meno recente sembrava orientata verso l’esclusione della configurabilità della lottizzazione abusiva in presenza di una mero mutamento di destinazione d’uso:
- Corte di Cassazione – Sezione III – 18/10/1988 secondo cui “a mente delle disposizioni di cui alla legge n. 47 del 1985, il mutamento della destinazione d'uso diventa punibile con la sanzione di cui all'art. 20 lett. b), qualora comporti la violazione degli "standards" previsti dal D.M 2 aprile 1968, oppure con la più grave sanzione (ma, ovviamente, ai soli fini della commisurazione della pena) prevista per il reato di lottizzazione abusiva, qualora si attui su edifici sottoposti a vincoli artistici, storici, ecc.; ne deriva, che il mutamento di destinazione d'uso attuato mediante opere edilizie non integra mai il reato di "lottizzazione abusiva" poiché, altrimenti, il legislatore non avrebbe specificamente dichiarato applicabili le sanzioni penali di cui al cit. art. 20 lett. c), solo nell'ipotesi di mutamento di destinazione d'uso interessante immobili vincolati”.
La lottizzazione “negoziale” (o “cartolare”)
La lottizzazione negoziale si verifica quando la trasformazione urbanistico e/o edilizia viene predisposta attraverso il frazionamento e la successiva vendita, o mediante atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche (numero di lotti, dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, ubicazione, eventuale previsione di opere di urbanizzazione, ed altri elementi che denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio prevista dall’art. 30, comma 1, seconda parte, T.U. Edilizia.
Nella fattispecie si anticipa l’azione “trasformatrice” ed edificatoria vera e propria alla concomitanza di:
un’attività giuridica avente ad oggetto i terreni, ovvero il loro frazionamento, vendita od altri atti equivalenti;
la chiara destinazione a scopo edificatorio;
la sussistenza di elementi indiziari in tal senso.
Tali elementi indiziari, elencati dalla norma a titolo esemplificativo e non esaustivo, non devono necessariamente essere presenti tutti contemporaneamente: è sufficiente anche la presenza di uno solo di essi, purché la presenza si rilevi idonea a far configurare la precisa volontà di procedere a lottizzazione (vedi Corte di Cassazione SS.UU. n° 5115/2001 del 28.11.2001).
A titolo esemplificativo possono assumere valore indiziario i seguenti elementi:
- numero (rilevante) dei lotti;
- ridotta dimensione degli stessi (per esempio troppi piccoli per usi agricoli);
- ubicazione in zona interessata da una vasta edificazione residenziale abusiva;
- tipologia degli acquirenti (persone avulse dal sistema agricolo);
- realizzazione di costruzioni sui terreni compravenduti.
La giurisprudenza precisa che quali «atti equivalenti» al frazionamento ed alla vendita possono comprendersi anche i contratti preliminari di alienazione dei singoli lotti (vedi Cassazione, Sez. III, n° 3668 del 29.02.2000; Corte di Cassazione Sez. III, n. 29222 del 20.05.2004)
Per “frazionamento” non va inteso il solo atto catastale anteriore all’atto dispositivo del diritto, ma qualsiasi altra forma di suddivisione o scorporo di fatto del terreno in più lotti. Pertanto si configura il frazionamento e quindi conseguentemente una lottizzazione cartolare o negoziale anche il semplice atto unico di trasferimento di un terreno a favore di più acquirenti, i quali vengano a trovarsi in una situazione di disponibilità di quote di un terreno indiviso.
1.4.3.2 Lottizzazione abusiva versus abuso edilizio tout court
Occorre fare un ultimo passaggio, ai fini delle tesi che qui si vuole sostenere, ovvero quando vi sia effettivamente lottizzazione abusiva a seguito della realizzazione di opere anche edilizie che comportino trasformazione urbanistica del territorio e quando invece vi siano opere sì edilizie ma che non comportino trasformazione urbanistica del territorio.
Si riportano alcune sentenze sull’argomento:
- Suprema Corte, Sez. III, n° 9982 del 21.11.2007-05.03.2008. Questa sentenza ha evidenziato la diversa estensione che caratterizza il fenomeno di lottizzazione rispetto all’abuso edilizio classico: “La trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio che dà luogo a lottizzazione abusiva può essere realizzata conferendo un diverso assetto ad una porzione di esso, con modalità non consentibili neppure attraverso la predisposizione di un piano attuativo, […] ponendo cioè in essere un’attività finalizzata ed idonea a snaturare la programmazione dell’uso del territorio stesso quale delineata dallo strumento urbanistico generale, sicché deve ritenersi inconferente ogni riferimento all'incidenza delle nuove costruzioni sullo stato di urbanizzazione esistente. Un titolo abilitante eventualmente sopravvenuto legittima soltanto l’opera edilizia che ne costituisce l’oggetto, ma non comporta alcuna valutazione di conformità di tutta la lottizzazione alle scelte generali di pianificazione urbanistica. Pertanto anche il rilascio di una pluralità di concessioni edilizie nell’area interessata da una lottizzazione abusiva non rende lecita un'attività che tale non è: la concessione non ha, infatti, una funzione strumentale urbanistica di pianificazione dell’uso del territorio”.
- Corte di Cassazione, Sez. III, n° 17663 del 03.03.2005). E’ stato inoltre affermato che “va qualificata come lottizzazione quell’insieme di opere o di atti giuridici che comportano una trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni a scopo edificatorio intesa quale conferimento all'area di un diverso assetto territoriale, attraverso impianti di interesse privato e di interesse collettivo, tali da creare una nuova maglia di tessuto urbano. Conseguentemente allorché la nuova costruzione non presuppone opere di urbanizzazione primaria o secondarie, mentre è richiesto il preventivo permesso di costruire, non si rende necessaria l'autorizzazione lottizzatoria, non risultando pregiudicata la riserva pubblica di pianificazione urbanistica”
È evidente quindi dalle lettura delle sentenze su esposte come:
- la lottizzazione abusiva si ha quando intervenga effettivamente una trasformazione urbanistica del territorio,prescindendo dalla mera esecuzione di opere edilizie (vedasi il caso della lottizzazione cartolare);
- può aversi tuttavia lottizzazione abusiva, e quindi trasformazione del territorio, quando vi siano anche opere edilizie o comunque tali da incidere su futuro assetto del territorio;
- in ultima analisi la trasformazione urbanistica del territorio deve determinarne un diverso assetto tale da impedire una successiva “normale” pianificazione urbanistica.
1.4.3.3 La trasformazione urbana delle Società di Trasformazione Urbana
Ultimo passaggio dell’analisi giurisprudenziale è rivolta a cosa si intenda per “trasformazione urbana” all’interno delle S.T.U., in altre parole chiarire quale sia l’obiettivo finale delle S.T.U.. Si riporta di seguito una sentenza:
- T.A.R. Emilia Romagna - Bologna - Sent. 30 luglio 2004 – n° 2338. [omissis] L’attività di trasformazione urbana è un’attività complessa all’interno della quale vi può essere anche una componente di lavori pubblici; tale attività globalmente intesa può essere qualificata come servizio pubblico incidente sull’intera collettività ed è quindi disciplinata in linea principale dalle norme sui servizi pubblici e, secondariamente ed eventualmente da quelle sui lavori pubblici.
L’operazione di trasformazione urbana viene a collocarsi tra la pianificazione urbanistica e l’attività edilizia e pertanto nella ricostruzione normativa delle norme di riferimento per l’attività di trasformazione urbana va considerata la commistione fra problematiche edilizie, sui lavori pubblici, sull’esproprio e urbanistiche.
Con circolare 11.12.2000 il Ministero dei Lavori Pubblici ha chiarito che la società di trasformazione urbana rappresenta lo strumento appropriato per consentire all’ente locale di riqualificare i centri urbani provvedendo a mezzo di tali società e quindi attraverso una partecipazione diretta (non affidata alla approvazione di piani particolareggiati di iniziativa privata o di piani di lottizzazione) alla predisposizione della progettazione urbanistica esecutiva.
Tale progettazione può apportare limitate modifiche alle previsioni di piano regolatore generale per quanto riguarda il dispositivo zonizzativo, ovvero le tipologie edilizie.
Peraltro la predisposizione di una progettazione attuativa è necessaria solo se l’operazione di trasformazione urbana interessa aree che lo richiedono, diversamente si procederà richiedendo direttamente il titolo concessorio per procedere all’esecuzione dei lavori.
La S.T.U. è da considerarsi, quindi, uno strumento di urbanistica operativa, che consente alle amministrazioni di passare dalla disponibilità di strumenti di piano a quella della loro attuazione, associando gli operatori privati nella fase della progettazione urbanistica esecutiva o in quella della progettazione definitiva, con modalità originali e specifiche. La legge prevede che il compito della S.T.U. debba essere quello di progettare e realizzare gli interventi di trasformazione urbana. Nonostante la genericità del termine "progettare", sembra chiaro, infatti, che i progetti in questione possano essere anche quelli relativi alla pianificazione urbanistica esecutiva, relativi pertanto alla fase immediatamente successiva all'approvazione del piano regolatore generale e delle sue varianti.
È ovviamente possibile che la progettazione sia limitata alla sola elaborazione dei progetti edilizi. In ogni caso, è evidente che rientra tra i compiti della società anche l'individuazione di un percorso progettuale e di gestione "globale" dell'intervento, comprensivo degli aspetti finanziari.
Anche dalla lettura di una delle numerose sentenze in merito, appare chiaro un concetto: la trasformazione urbana, comunque denominata, prevede che vi sia un modificazione fisica dell’esistente e non meramente “programmatoria” (azione tipica dei piani urbanistici, comunque denominati). Non è sufficiente infatti la sola individuazione di un’area affinché si possa parlare di “trasformazione urbana” di quell’area; vi deve essere la successiva fase attuativa, operativa, esecutiva che determini la fisicità della trasformazione.
Ma si dirà di più: la preventiva programmazione, fatta per esempio con un piano urbanistico attuativo, non è sempre necessaria; come precisa la sentenza è possibile che la progettazione, finalizzata alla “trasformazione urbana” sia limitata alla sola elaborazione dei progetti edilizi, con l’unico “obbligo” di una loro progettazione e gestione globale.
A conclusione anche di questa terza strada è evidente come anche in questo tentativo interpretativo appare chiaro che:
non è semplice la definizione di trasformazione urbanistica, stante che la stessa deve, per configurarsi tale, incidere sul l’assetto urbanistico (vedasi l’annoso problema della definizione di lottizzazione abusiva) cosa che spesso va definita in sede di contenzioso e non già a priori;
non è tuttavia escludibile a priori che vi possa essere un connubio nella trasformazione urbanistica di opere edilizie ed opere urbanistiche oltre ad altre opere anche non edilizie (vedasi in questa lettura le fattispecie delle modifiche morfologiche del territorio);
la normativa, e più specificatamente la giurisprudenza, è concorde nell’intendere la trasformazione urbanistica del territorio anche a seguito di opere non riconducibili alla sola fattispecie edilizia;
A conclusione della trattazione, per le finalità che qui interessano ovvero definire cosa sia un PROGETTO DI TRASFORMAZIONE URBANA/URBANISTICA E DEL TERRITORIO si può certamente dire che:
si ha un progetto in presenza di elaborati comunque denominati (relazioni, calcoli, disegni, ecc.) che definiscono compiutamente, anche per fasi successive di approfondimento (preliminare, definitivo, esecutivo) la realizzazione concreta di una qualsiasi cosa od oggetto;
si ha trasformazione solamente edilizia del territorio se la trasformazione avviene attraverso la realizzazione di sole opere edilizie, ed ad esse riconducibili;
si ha trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio se la trasformazione avviene attraverso la realizzazione di opere edilizie e/o urbanistiche, ed ad esse riconducibili, e vi sono, ovviamente, ricadute sull’assetto urbanistico e/o territoriale;
si ha trasformazione solamente urbanistica del territorio se la trasformazione avviene attraverso la realizzazione di opere non edilizie in senso stretto (ad es. realizzazione di manufatti, opere di urbanizzazione, ecc.), ed ad esse riconducibili, e vi sono, ovviamente, ricadute sull’assetto urbanistico e/o territoriale oppure, nel caso della lottizzazione abusiva, se vi sia un’attività che inequivocabilmente possa far ritenere l’avvio di una procedura di frazionamento e successiva alienazione/assegnazione di lotti a scopo edificatorio;
si ha trasformazione solamente territoriale del territorio se la trasformazione avviene attraverso la realizzazione di opere non edilizie e/o non urbanistiche in senso stretto (ad es. realizzazione spianamenti, scavi, modifiche morfologiche in genere, ecc..), ed ad esse riconducibili, e vi sono, ovviamente, ricadute sull’assetto territoriale ed urbanistico;
Dott.Urb. Daniele Rallo
Dott. Urb. Luca Rampado
(1) La Variante al Piano Secchi, in 5^Rassegna Urbanistica Nazionale, Venezia 10-20 nov.2004, in sito www.inu.it o in www.comune.jesi.an.it
" L’Atto di indirizzo con il quale l’Amministrazione comunale ha dato avvio al lavoro nel settembre 2003 chiedevadi “Apprendere dagli esiti del Piano Secchi”, considerandolo “la cornice di riferimento” per il nuovo Piano,che, per questo, si è chiamato Variante. Col Prg vigente, che a Jesi è per tutti il Piano Secchi, data l’autorevolezza del suo progettista e il significato importante che quella operazione urbanistica ebbe fuori dal contesto locale, ci si è confrontati da diversi punti di vista: (…)
- il sistema di valori; a una grana più fine il Piano Secchi ha significato per la città l’identificazione di parti urbane e rurali con caratteristiche, valori e problemi differenti, per le quali declinare altrettanti progetti di qualità basati sulla lettura tipologica e morfologica e sulla sistemazione minuziosa degli spazi aperti (quello che fu allora chiamato per la prima volta “progetto di suolo”); inoltre, ha affermato una logica di risparmio del suolo in una precoce attenzione per i valori ambientali e paesaggistici.
(2) Una sorta di passaggio ideale di testimone è avvenuta all'interno di un convegno INU svoltosi allinterno della II RUN a Ferrara nel 1989. Astengo trovandosi al tavolo dei relatori con Secchi che esprimeva tali concetti ebbe modo di esprimersi complimentandosi con un eloquente "finalmente", (Di tale pronunciamento non è rimasta traccia scritta ma solo la testimonianza orale di chi era presente - come il sottoscritto - e aveva avuto come professori entrambi alla scuola di Preganziol).
Diverso e irriverente il pensiero espresso da Pietro Pagliardini nel suo blog come introduzione ad un articolo di Secchi sul progetto di suolo dedicato alle "strade". "Un punto di vista a mio avviso sbagliato e allo stesso tempo sfuggente, nello stile personale di Bernardo Secchi, piuttosto involuto e prolisso, pur se immaginifico, ma anche nello stile di Casabella, direzione Gregotti.": Anche se oltre afferma: "Bernardo Secchi è un urbanista che ha davvero influenzato l'urbanistica italiana di fine millennio, ma i suoi effetti si allungano fino ai nostri giorni. Persona amabile e gentile, ha purtroppo dato vita ad una serie di allievi pessimi imitatori dell'originale, che hanno esasperato gli aspetti peggiori, più astratti e burocratici, del suo già abbastanza astratto insegnamento."
Il Progetto di Suolo è diventato anche un oggetto di studio di un vasto stuolo di studenti. Vedasi per es. la tesi di laurea di Giulia Pieraccini, Progetto di suolo: esperienze a confronto, Università di Bologna, aa 2010-2011, relatrice prof,ssa Valentina Orioli. (www.amsilaurea.unibo.it)

References: art. 18
 art.107

Art. 31
 art. 16

art. 1

ART. 37

ART. 115
 sentenza 
 Sentenza 
 Sentenza 
 sentenza 
 Sentenza 
 Cass. 
 Cass. 
 Cass. 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 30
 Sentenza 
 SENTENZA 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 20
 sentenza 
 sentenza