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Editor: Asociación de Investigación y Estudios Sociales © 2011 10a. Calle 7-48, Zona 9, Apdo. Postal 1005-A PBX: 2201-6300; FAX: 2360-2259 www.asies.org.gt, [email protected] Ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A. Coordinación general: Luis F. Linares Consultor: Erick Coyoy Diagramación y diseño de portada: Herbert Méndez Jocol
El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de ASIES. En ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea. Se prohíbe la reproducción total o parcial de este documento, sin citar la fuente.
Componentes de la Agenda Nacional de Trabajo Decente
Instituciones involucradas en la implementación de la Agenda
Presupuesto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social
Plan Estratégico y Plan Operativo Anual del MTPS
Política Nacional de Empleo 2012-2021
Plan de derechos laborales entre Guatemala y Estados Unidos
VIII. Asignaciones presupuestarias para la implementación de la Agenda de Trabajo Decente
Estudio de factibilidad sobre recursos públicos para la implementación de la Agenda Nacional de Trabajo Decente Erick Coyoy*
I. Antecedentes Este documento es uno de los productos contemplados en la consultoría denominada “Estudio de factibilidad sobre recursos públicos para la implementación de la Agenda Nacional de Trabajo Decente, y desarrollo del sistema de indicadores de trabajo decente para Guatemala”, realizada para el proyecto “Diálogo Estratégico sobre Trabajo Decente y Economía Informal”, que ejecuta la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) con el apoyo financiero de la Unión Europea, representada por la Comisión de la Unión Europea en Guatemala. La propuesta de Agenda Nacional de Trabajo Decente presentada por ASIES en 2012 tiene como propósito proporcionar al Ministerio del Trabajo y Previsión Social (MTPS) los insumos para que pueda formular e implementar un programa o agenda nacional de trabajo decente, a efecto de cumplir con los mandatos constitucionales, según los cuales tanto el régimen laboral, como el económico y social del país deben organizarse conforme a principios de justicia social (Artículos 101 y 118 de la Constitución Política de la República de Guatemala – CPRG–). El presente estudio tiene como propósito cuantificar los recursos necesarios que, tanto en el corto plazo – años 2013 y 2014 – como en el mediano plazo – años 2014 a 2016 - debiera contemplar el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para implementar las acciones derivadas de la formulación de la Agenda Nacional de Trabajo Decente. Para ello, el estudio propone las fuentes de financiamiento, nacionales (ingresos ordinarios del Estado e internacionales), de las cuales podrían obtenerse dichos recursos.
* Erick Coyoy. Guatemalteco. Economista por la Universidad de San Carlos de Guatemala, con postgrado en Macroeconomía por la Universidad Católica de Chile. Se ha desempeñado como catedrático en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Rafael Landívar; consultor del Departamento de Investigación y Consultoría Económica de ASIES; Viceministro de Finanzas Públicas y Ministro de Economía de Guatemala; y Director por Guatemala del Banco Centroamericano de Integración Económica.
II. Componentes de la Agenda Nacional de Trabajo Decente Los componentes de la Propuesta para una Agenda Nacional de Trabajo Decente sobre los cuales se hace una estimación de los recursos públicos necesarios para su implementación son los siguientes:
Cumplimiento de la legislación laboral Capacitación para el trabajo Salud e higiene ocupacional Trabajo infantil Fortalecimiento de las estadísticas laborales
A continuación se presentan las acciones que la Agenda de Trabajo Decente contempla para alcanzar los objetivos de cada uno de estos componentes. Con base a ellas se hará la cuantificación de los recursos financieros necesarios para su concreción.
1. Cumplimiento de la legislación laboral La Inspección General de Trabajo (IGT) es el principal instrumento de la administración del trabajo para velar por el cumplimiento de la legislación laboral. De conformidad con lo establecido en los Convenios 81 sobre la Inspección del Trabajo y 129 sobre la Inspección del trabajo (agricultura) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por Guatemala, la IGT está llamada a realizar una labor de carácter preventivo y promocional, facilitando información técnica y asesorando a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales. Las acciones que se consideran prioritarias para realizar esta función son las siguientes: l
Educación y capacitación sobre normas laborales. l Programas de capacitación sobre la legislación laboral, dirigidos a los representantes de los empleadores y trabajadores, que sean de fácil acceso para todos los trabajadores. l Utilizar los espacios tripartitos para ampliar el consenso entre los actores sobre los beneficios del cumplimiento. Entre los aspectos que requieren atención para fortalecer a la IGT, se encuentran los siguientes: a) Buscar alternativas que permitan establecer un sistema eficiente de sanciones administrativas por el incumplimiento de la ley laboral, respetando los mandatos constitucionales relacionados con las funciones de la jurisdicción privativa de trabajo y previsión social. b) Fortalecer los sistemas de capacitación permanente del personal de la IGT. c) Desconcentrar la sede central de la IGT, instalando oficinas en las zonas de mayor presencia de centros de trabajo y densidad de población del área metropolitana de la Ciudad de Guatemala.
d) Buscar el apoyo técnico de otras entidades estatales para garantizar la disponibilidad de peritos y técnicos especializados, quienes aporten su conocimiento específico e integral para que las decisiones de la IGT tengan un fundamento científico y, cuando sea necesario, dotar directamente a la IGT de ese personal, de conformidad con lo que prescribe el artículo 9 del Convenio 81. e) Dar prioridad al fortalecimiento de la Procuraduría de la Defensa del Trabajador, para atender los reclamos por incumplimiento de la legislación laboral, especialmente de los trabajadores que no tienen acceso a medios de defensa legal. f ) El cumplimiento de la ley laboral y de los convenios internacionales debe hacer un especial énfasis en la situación de los pueblos indígenas de Guatemala, en particular de los trabajadores indígenas rurales. g) También se debe dar cumplimiento a los mandatos contenidos en el artículo 106 de la Constitución Política de la República (CPR), que obligan al Estado a fomentar y proteger la negociación colectiva y, en el artículo 211 del Código de Trabajo, ordenan al Estado formular e implementar una política de defensa y desarrollo del sindicalismo.
2. Capacitación para el trabajo En el artículo 2 del Decreto No. 17-72 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP) se establece que la coordinación de sus actividades se hará por conducto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS), el cual le señalará los lineamientos de la política gubernativa relativa al aprendizaje, adiestramiento, formación profesional y perfeccionamiento de los recursos humanos. Por su parte, el artículo 40, literal h) de la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto No. 114-97 del Congreso de la República), asigna al MTPS la función de diseñar la política correspondiente a la capacitación técnica y profesional de los trabajadores. La ejecución de los programas de capacitación es competencia de los órganos privados y oficiales correspondientes. En atención a ese mandato, el MTSP debe formular la política de capacitación técnica, en consulta con las organizaciones más representativas de trabajadores y empleadores, el INTECAP, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) y las organizaciones del sector privado que ejecutan programas de capacitación y formación profesional. Dicha política debe incluir: a) El cumplimiento del aporte estatal contemplado en la Ley Orgánica del INTECAP. b) El mejoramiento de la cobertura territorial, a efecto de evitar la alta concentración de servicios del INTECAP existente en la región metropolitana. c) La ampliación de la oferta de capacitación, por parte de entidades públicas y privadas, incluyendo las universidades, para mejorar de manera acelerada la capacitación de la fuerza de trabajo, en forma congruente con las necesidades de las empresas. d) La implementación de programas de capacitación dirigidos a trabajadores del sector informal y grupos particularmente vulnerables, como los jóvenes en situación de riesgo de incorporarse a pandillas y grupos criminales. e) La generación de capacidades para el seguimiento y evaluación de planes y programas de capacitación.
3. Salud e higiene ocupacional Al MTPS le corresponde formular la política de salud e higiene ocupacional del país, de conformidad con lo establecido en la literal a) del artículo 40 de la Ley del Organismo Ejecutivo. En 2010, el MTPS estableció el Consejo Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional (CONASSO), integrado de forma tripartita y donde el gobierno es representado por el MTPS y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS). El CONASSO elaboró en 2010 un proyecto de reglamento de salud y seguridad ocupacional, para sustituir el reglamento actualmente vigente, que data de 1957, y que se encuentra pendiente de la emisión del correspondiente acuerdo gubernativo.2 Las acciones para avanzar en este componente son las siguientes: a) Adoptar una política sobre la materia, en la cual se deben definir las prioridades, la orientación y las acciones a llevar a cabo a nivel nacional y por sector de la actividad económica, para garantizar ambientes sanos y seguros, así como condiciones de trabajo adecuadas. b) Fortalecer el papel del CONASSO como órgano de consulta y concertación en esta temática y al Departamento de Higiene y Seguridad. c) Actualizar y modernizar la normativa interna vigente, partiendo del proyecto de reglamento elaborado por el CONASSO.
4. Trabajo infantil Se cuenta con una Hoja de Ruta para hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formas. La instancia coordinadora de los esfuerzos institucionales es el Consejo Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (CONAPETI), coordinado por la Vicepresidencia de la República e integrado por representantes de entidades públicas y organizaciones de empleadores y trabajadores. La Hoja de Ruta contempla una serie de propuestas relacionadas con salud, educación, protección integral de derechos, sensibilización y movilización social, y seguimiento a las políticas. El MTPS cumplirá con su papel de rector en materia de políticas orientadas a prevenir y erradicar el trabajo infantil y sus peores formas. Para ello realizará las siguientes acciones: a) Fortalecer el CONAPETI. b) Fortalecer el Departamento del Menor Trabajador. c) Coordinar acciones con el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT. d) Dar especial atención a las actividades orientadas a erradicar el trabajo infantil en la pólvora y otras actividades peligrosas para la salud física y moral de los niños y adolescentes.
El proyecto “Diálogo estratégico sobre trabajo decente y economía informal” realizó un estudio sobre el componente de seguridad y salud ocupacional de la Agenda Nacional de Trabajo Decente.
5. Fortalecimiento de las estadísticas laborales El Informe Nacional de Desarrollo Humano elaborado por PNUD en 2002 identificó tres problemas principales para la generación de estadísticas oficiales en Guatemala: l
La falta de sistematicidad en la producción de la información. La cuestionada calidad de los datos que se obtienen. l Las debilidades en la capacidad del uso de la información que se genera. l
En el caso de la recolección de información estadística sobre el empleo, se reconoce la importancia esencial de crear un sistema integrado de encuestas que, de manera periódica y permanente, generen información sobre el mercado de trabajo. Para mejorar la calidad de la información estadística se requiere: a) Fortalecer al Instituto Nacional de Estadística (INE) y hacer realidad el Sistema Estadístico Nacional, contemplado en el artículo 6 de su ley orgánica (Decreto Ley No. 3-85), dotándolo de los recursos humanos y financieros necesarios para cumplir con sus funciones. b) Realizar la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI) en forma permanente a fin de contar con datos actualizados sobre el mercado de trabajo así como realizar mediciones específicas sobre la economía informal, por lo que es necesario asignar los recursos que permitan dar continuidad a ese esfuerzo.
III. Instituciones involucradas en la implementación de la Agenda El Ministerio de Trabajo y Previsión Social es la entidad con mayores responsabilidades en la implementación de la Agenda de Trabajo Decente, de conformidad con lo que establece la Ley del Organismo Ejecutivo, por cuanto le corresponden entre otras atribuciones, las siguientes: l
Formular la política laboral, salarial y de salud e higiene ocupacional del país. Diseñar la política correspondiente a la capacitación técnica y profesional de los trabajadores. La ejecución de los programas de capacitación será competencia de los órganos privados y oficiales correspondientes. l Formular y velar por la ejecución de la política de previsión social, propiciando el mejoramiento de los sistemas de previsión social y prevención de accidentes de trabajo. l
Estas responsabilidades son compartidas con otras entidades, principalmente en lo que respecta a la capacitación, en la cual además participan el INTECAP, el Ministerio de Educación (MINEDUC), y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA). En lo relativo a las estadísticas laborales, participa activamente el INE, entidad coordinadora del Sistema Estadístico Nacional y responsable de la realización de la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI), por lo que se requiere su fortalecimiento para que pueda cumplir a cabalidad con su función.
Atribuciones del MTPS De conformidad con el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (aprobado mediante Acuerdo Gubernativo No. 215-2012 del 5 de septiembre de 2012), las dependencias a cargo de las actividades específicas vinculadas a los componentes de la Agenda son las siguientes: l l l l l
Cumplimiento de la legislación laboral: Inspección General de Trabajo y Dirección de Fomento a la Legalidad Laboral Capacitación para el trabajo: Dirección General de Empleo Salud e higiene ocupacional: Dirección General de Previsión Social Trabajo infantil: Dirección General de Previsión Social Fortalecimiento de las estadísticas laborales: Dirección de Estadísticas Laborales
Las atribuciones de la Inspección General de Trabajo establecidas en dicho Reglamento Orgánico Interno son las siguientes: 1. Velar por el cumplimiento de tratados internacionales, leyes y reglamentos de trabajo y de previsión social, siempre y cuando no sean competencia de los Tribunales de Trabajo y Previsión Social, salvo las excepciones que la ley establece.
2. Realizar todas las diligencias tendentes al efectivo cumplimiento de las sentencias y resoluciones que emitan los Tribunales de Trabajo y Previsión Social, en aquellos procesos en los que figure como parte la Inspección General de Trabajo 3. Evacuar en su calidad de asesoría técnica del Ministerio, todas las consultas que le formulen las dependencias del Ministerio, así como los empleadores o trabajadores, sobre la forma en que deben ser aplicadas las disposiciones legales de su competencia y publicarlas según lo establece el Código de Trabajo. 4. Calcular las prestaciones laborales de aquellos trabajadores que hayan finalizado su relación laboral, utilizando para el efecto los mecanismos pertinentes, de conformidad con la Ley. 5. Mantener un registro de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales reportados por patronos o trabajadores, identificados en el proceso de inspección, compartiendo dicha información con la Dirección General de Previsión Social, y entes especializados o afines. 6. Elaborar un informe anual de carácter general, sobre la labor de los servicios de la Inspección que estén bajo su control, conforme a lo establecido en el Convenio número 81 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT- relativo a la Inspección de Trabajo. Este informe deberá ser incorporado a la Memoria de Labores que, anualmente, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social debe entregar a la OIT. 7. Administrar el funcionamiento del Centro de Consultas Laborales. 8. Coordinar con las diferentes dependencias del Ministerio las actividades que deben ser realizadas en conjunto. En lo que respecta a la defensa de los derechos laborales de los trabajadores que no tienen acceso con recursos propios a medios de defensa legal, la Dirección de Fomento a la Legalidad Laboral (antes Procuraduría de Defensa del Trabajador), tiene las siguientes atribuciones: 1. Proveer a través de pasantías universitarias a nivel multidisciplinarios, a trabajadores y pequeños empresarios asistencia profesional supervisada, para la defensa y promoción de sus correspondientes derechos laborales. Esta asistencia consistirá en la ejecución de los convenios concertados con las diferentes universidades del país, que proveerán pasantes de diferentes facultades y/o disciplinas para el planteamiento de acciones laborales, y su prosecución hasta la correspondiente resolución judicial o extrajudicial. 2. Llevar el control de las asesorías y audiencias que se realicen como consecuencia de las demandas, planteadas ante los Juzgados de Trabajo y Previsión Social competentes, a través de las pasantías. 3. Brindar información a los usuarios en forma personal, vía telefónica o electrónica, sobre el estado de los juicios laborales que se tramitan en la Dirección.
4. Plantear demandas ordinarias, cuando procediere, en contra del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-, mediante los cuales se pretenda proteger el derecho que le asiste al denunciante en los siguientes casos: a) Protección relativa a enfermedad y maternidad; b) Subsidio en el caso de accidentes en el trabajo; y, c) Negativa de cobertura por los riesgos de Invalidez Vejez y Sobrevivencia -IVS-. En materia de capacitación, la Dirección General de Empleo tiene las siguientes responsabilidades: 1. Llevar el registro, control y coordinación con las instituciones de capacitación técnica y formación profesional, sean públicas o privadas. 2. Desarrollar el estudio de necesidades de capacitación técnica y/o profesional de la mano de obra que requiera el país, especialmente de aquellos sectores en condiciones de vulnerabilidad. 3. Realizar los estudios para la adecuada utilización de la asistencia técnica y económica de los trabajadores guatemaltecos, ofrecida por organismos internacionales, gobiernos y entidades nacionales o extranjeras, conforme los fines del Ministerio. 4. Gestionar ante organismos internacionales, gobiernos y otras entidades, becas para la capacitación para el empleo, dirigidas a la población guatemalteca y proponer candidatos, mediante una selección objetiva. Asimismo evaluar periódicamente los estudios y comportamiento laboral de los becarios favorecidos. 5. Promover e incentivar la capacitación técnica y formación profesional de los guatemaltecos y de la población en riesgo de vulnerabilidad que no hayan tenido experiencias laborales, a través del otorgamiento de becas, ayudas económicas, créditos u otros programas. 6. Registrar y controlar las entidades privadas e instituciones estatales que estén legalmente obligadas a preparar a sus trabajadores, en su capacitación técnica y formación profesional. La Dirección General de Previsión Social es responsable de: 1. Velar por la protección del trabajador en cuanto a su salud, seguridad ocupacional a través del estudio, propuestas de mejoramiento y asesoría de las condiciones mínimas y básicas para el desempeño de su trabajo. 2. Capacitar y recomendar a los trabajadores y patronos sobre las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que ayuden a prevenir y evitar accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales, así como hacerse acompañar y asistir por los inspectores generales de trabajo para el mejor cumplimiento de sus funciones. 3. Formular, implementar y monitorear las políticas de previsión social a nivel nacional. 4. Promover acciones que permitan la divulgación de los derechos laborales.
5. Participar en la redacción de anteproyectos de ley, reglamentos y normas administrativas en coordinación con organismos estatales y privados, nacionales e internacionales, en materia de previsión social. 6. Sensibilizar y socializar en los centros de educación estatales y privados del país, los derechos laborales de la población en riesgo de vulnerabilidad para el trabajo, en coordinación con los órganos e instituciones relacionadas con el tema. 7. Analizar los estudios e información concerniente a previsión social, con la finalidad de incidir en las políticas propias que desarrolla el Ministerio en esa área. 8. Administrar el Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, de acuerdo a las leyes y reglamentos vigentes. A la Dirección de Estadísticas Laborales le corresponde: 1. Recopilar, generar y difundir estadísticas generales relacionadas con el cumplimiento del ámbito laboral, que sirvan de base para la formulación de políticas en la materia. 2. Coordinar y atender solicitudes de información estadística requeridas por Organismos Internacionales, de conformidad con convenios ratificados por el Estado de Guatemala, así como de instituciones estatales y privadas del país. 3. Analizar e interpretar la información recopilada, para formular indicadores estadísticos para fines de consulta en materia de su competencia. 4. Elaborar y aplicar manuales, instructivos y boletas que sean necesarios para la producción de estadísticas. 5. Desarrollar e implementar métodos modernos para la formulación de estadísticas. 6. Promover los sistemas estadísticos de empleo e ingreso en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística y otras entidades relacionadas. Otras entidades involucradas En lo que respecta a la capacitación para el trabajo, de conformidad con el artículo 5 de su Ley Orgánica, el INTECAP es el organismo técnico especializado del Estado, al servicio de la Nación y con la colaboración del sector privado, para el desarrollo de los recursos humanos y el incremento de la productividad, sin perjuicio de las labores que realizan otros organismos y dependencias estatales en estos campos y otros afines. Entre las actividades que debe realizar se encuentran:
1. Estudios cuantitativos y sistemáticos de las necesidades de adiestramiento de los trabajadores, para establecer el déficit de mano de obra calificada, en los diversos niveles de los sectores agrícola, industrial, comercial y de servicios, y sus requerimientos futuros; así como de los medios existentes o necesarios para remediar dichos déficit. 2. Programas de capacitación con énfasis en la formación profesional acelerada, de acuerdo a un orden de prioridades, para capacitar fundamentalmente a los trabajadores del nivel primario y en especial a aquellos que carezcan de ocupación. Para el financiamiento de las actividades del INTECAP, se establece a su favor una tasa patronal que es pagada mensualmente por las empresas y entidades privadas, y por las entidades públicas que realicen actividades con fines lucrativos, sobre la totalidad de las planillas de sueldos y salarios, exceptuándose aquellas que no sean sujeto de contribución del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS). Dicha tasa es del 1% mensual. Adicionalmente se establece un aporte del Estado, que debe figurar en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación, el cual hasta la fecha no se ha hecho efectivo y se espera pueda ser cumplido en alguna medida como parte de las acciones de la Agenda de Trabajo Decente. Por su parte, y de conformidad con la Ley del Organismo Ejecutivo, al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación le corresponde, en coordinación con el Ministerio de Educación, formular la política de educación agropecuaria ambientalmente compatible, promoviendo la participación comunitaria. Por lo tanto, estas acciones también debieran coordinarse en el marco de una Política Nacional de Capacitación y Formación, la cual debe formularse conforme lo indica la citada Ley del Organismo Ejecutivo.
IV. Presupuesto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social Para cumplir con sus distintas atribuciones y alcanzar sus objetivos, en el año 2011 el MTPS tuvo un presupuesto total de Q591.4 millones, de los cuales ejecutó Q576.9 millones (97.5%). El principal destino de estos recursos es el Programa del Adulto Mayor con una asignación anual establecida por Ley de Q500 millones (83% del presupuesto total del Ministerio en ese año). Otro programa al cual se destina una importante porción del presupuesto es el de Recreación de los Trabajadores del Estado, destinado a la administración y el mantenimiento de los centros recreativos y vacacionales para trabajadores del Estado, que constituye un fondo privativo pues los recursos provienen del descuento equivalente a un día de salario anual que se hace a los trabajadores del gobierno central y de algunas entidades autónomas y descentralizadas. En 2011 este programa tuvo un presupuesto de Q26.6 millones, de los cuales se ejecutaron Q25.6 millones. En este año también se ejecutaron Q25 millones por el pago al subsidio del transporte urbano para el adulto mayor, por lo que el presupuesto disponible para las otras actividades sustantivas del Ministerio, incluidas las relacionadas con la Agenda Nacional de Trabajo Decente fue de Q47.9 millones (8.1% del presupuesto total). El presupuesto inicialmente aprobado para 2012 fue de Q655.7 millones, pero durante el transcurso del año hubo transferencias presupuestarias que redujeron en Q87.6 millones esa disponibilidad, por lo que finalmente fue de Q568.1 millones. La ejecución presupuestaria total fue de Q558.7 millones (98.3% del presupuesto vigente). Los principales destinos de los recursos fueron nuevamente el Programa del Adulto Mayor y el de Recreación de los Trabajadores del Estado. Ministerio de Trabajo y Previsión Social Presupuesto Vigente y Ejecutado 2011-2012 y Presupuesto Aprobado 2013 Actividades relacionadas con la Agenda Nacional de Trabajo Decente 2011 Actividad Servicios de protección al trabajador
Presupuesto Q.
Ejecutado Q.
2012 % Ejecución
1,769,536
17,465,829
22,113,844
21,790,471
Procuraduría de Defensa al Trabajador 1/
Servicios de capacitación y formación del trabajador
1,930,035
Servicios de control e inspección laboral
Control de normas de higiene y seguridad laboral Promoción de los derechos del menor trabajador 2/
Servicios de Estadísticas Laborales 3/
2,407,968 28,495,558 564,000 2,408,868 511,608 275,001 472,072
Observatorio del Mercado Laboral 4/ Total Actividades Agenda de Trabajo Decente
3,667,901 20,213,361
19,879,875
26,436,835
25,863,845
38,802,976
591,420,733
576,889,576
480,180,233
Recreación de los Trabajadores del Estado
25,601,197
Subsidio al Transporte Urbano del Adulto Mayor
Disponible para Otras Actividades
47,935,778
46,108,146
Relación % Otras Actividades / Presupuesto Total
Relación % Actividades Agenda / Presupuesto Total
Presupuesto Total del MTPS Programa del Adulto Mayor
568,130,112
558,725,047
627,180,000
454,738,000
450,868,378
39,470,610
36,312,251
35,602,000
73,921,502
71,544,418
91,578,000
97.5 97.6 96.3
Presu-puesto Q.
1/ Fomento de la Legalidad Laboral a partir de 2013 2/ En 2011 era parte de “Asistencia a Población Vulnerable” 3/ En 2012 era parte de Servicios de Planificación, Cooperación y Estadística 4/ Nueva actividad a partir de 2013 Fuente: Sistema de Contabilidad Gubernamental (SICOIN)
Las transferencias en 2012 se dieron en los siguientes rubros: Programa del Adulto Mayor, Q45.3 millones; subsidio al transporte urbano para el adulto mayor, Q25 millones (fue ejecutado por otro Ministerio); Servicio Nacional de Empleo, Q3.1 millones; Servicios de Capacitación y Formación, Q4.0 millones; Inspección General de Trabajo, Q2.2 millones; y Recreación de los Trabajadores del Estado, Q4.9 millones. De las actividades relacionadas con la Agenda Nacional de Trabajo Decente, el rubro de Capacitación fue el más afectado por los recortes, y el monto finalmente ejecutado fue menor al de 2011. En 2011 la ejecución total en las actividades directamente relacionadas con la Agenda Nacional de Trabajo Decente fue de Q19.9 millones, y tuvo un aumento de 30% en 2012, al alcanzar los Q25.9 millones, principalmente por el aumento de 27% en los recursos para los Servicios de Control e Inspección Laboral. Ello permitió el aumento de la cobertura de la Inspección General de Trabajo, en cumplimiento a uno de los compromisos asumidos por el Gobierno de Guatemala ante el de los Estados Unidos de América, con respecto a la queja planteada por este país en el marco del DRCAFTA, por incumplimiento de la legislación laboral. Para 2013 se proyecta un nuevo incremento en relación con lo ejecutado en 2012 (de 31%) por lo cual se espera continuar con el fortalecimiento de esta trascendental función. Si bien es cierto que en 2012 aumentaron significativamente los recursos orientados a las actividades de la Agenda de Trabajo Decente, su participación porcentual en el gasto total permanece reducida y no supera el 5%.
Para 2013 el presupuesto aprobado del Ministerio es de Q627.2 millones, con un incremento de 10.4% en relación con el vigente para 2012. La expectativa es grande en el caso de las actividades de la Agenda de Trabajo Decente, por cuanto se ha programado un aumento de 50% en relación con lo ejecutado el año anterior. De esta manera la participación de estas actividades en el gasto total aumentaría a 6.2%. Es de esperar que la programación se pueda cumplir y se eviten recortes presupuestarios como los registrados en 2012. De las funciones sustantivas del MTPS directamente relacionadas con los componentes de la Agenda, la de Servicios de Control e Inspección Laboral es la que absorbe la mayor porción de recursos. El resto de actividades tiene asignaciones significativamente menores, y hacia las cuales se espera que puedan orientarse futuros incrementos de presupuesto. En términos generales, el presupuesto asignado al MTPS es insuficiente para cumplir adecuadamente las funciones sustantivas que le corresponden en virtud de la legislación laboral y los componentes de la Agenda Nacional de Trabajo Decente. Es evidente la necesidad de incrementar estas asignaciones a fin de avanzar de manera más firme y efectiva en el logro de los objetivos de la Agenda.
Recursos Humanos del Ministerio de Trabajo y Previsión Social
En el mes de mayo de 2012 se registraban 583 puestos de trabajo de personal permanente (renglones presupuestarios 011 y 022) en las distintas dependencias del MTPS, situación que varió en el transcurso de 2012, de tal cuenta que a enero de 2013 se reportan 100 puestos adicionales, de los cuales la mayor parte (67) fue destinada a la Inspección General de Trabajo. Este incremento de puestos es consistente con el aumento en la asignación presupuestaria antes señalada. La distribución de puestos de trabajo por dependencia es la siguiente:
Ministerio de Trabajo y Previsión Social Puestos de Trabajo de personal en relación de dependencia 2012 y 2013 Dependencia
Departamento de Recreación de los Trabajadores
Dirección Superior del Ministerio
Fuente: Reportes de información de oficio del MTPS según la Ley de Acceso a la Información.
La Inspección General de Trabajo es la dependencia que concentra el mayor número de puestos de trabajo, con 241 en mayo de 2012 y 308 en enero de 2013 (41% y 45% del total, respectivamente). Otro cambio importante en la IGT fue la composición de los puestos de trabajo, dado que en mayo 2012 solo había un puesto de nivel directivo y 130 de nivel profesional (54% del total). A enero 2013 se reportan 16 puestos directivos y 168 de nivel profesional (60% del total). El sueldo mensual de estos profesionales era de Q3,923 en mayo 2012 y aumentó a Q4,449 en el transcurso del año (Q526 de aumento). El resto de puestos de la IGT corresponde principalmente a asistentes profesionales, quienes realizan funciones de apoyo técnico y administrativo. Del total de funcionarios de la IGT, 281 de ellos se desempeñan como inspectores de trabajo (91% del total). Este dato incluye tanto a personal de nivel profesional como a asistentes profesionales, por lo que se esperaría que en el mediano plazo se pueda continuar con el fortalecimiento de la IGT, a fin de que las funciones de inspección sean realizadas en su totalidad por profesionales con el necesario personal de apoyo. En 2012, ante el inicio de una nueva administración de gobierno, las autoridades del MTPS realizaron una revisión y actualización del Plan Estratégico y Plan Operativo Anual 2012 del Ministerio. En el diagnóstico del Plan se indican algunos de los problemas identificados en relación con recursos humanos y presupuesto son los siguientes: l
Tiempo en relación a plazos: La Inspección General de Trabajo cuenta con un grupo reducido de inspectores en relación con la población ocupada del país, por lo que el tiempo de respuesta a una denuncia va más allá de lo deseado. Igualmente las actividades de inspección de oficio son reducidas.
Cobertura: a pesar de contar con sedes en todos los departamentos, el bajo presupuesto no permite la contratación de personal y dotación de materiales y equipo para el buen funcionamiento de las mismas, limitando la cobertura de los servicios que presta el Ministerio de Trabajo a través de sus diferentes Direcciones o Unidades.
Inadecuada tecnología: La asignación presupuestaria insuficiente y el crecimiento de la documentación y procesos internos, ha ocasionado que los sistemas de información no estén actualizados y acordes a las necesidades de cada Dirección o Unidad.
Recurso humano sin actualizar conocimiento: a pesar del interés del personal de capacitarse, la indiferencia por parte de autoridades y el escaso presupuesto, no permiten un recurso humano capacitado en temas puntuales o referentes al mandato de la institución.
Insuficiente recurso humano: en general, pero sobre todo en el caso de la Inspección General de Trabajo, donde existen plazas vacantes que no han sido cubiertas por diversas situaciones, la falta de contratación de personal de las sedes departamentales frena la atención al usuario.
Carencia de personal especializado: debido a la poca capacitación en temas actuales y referentes a la problemática del país, aunado al sistema de reclutamiento y selección de personal.
Bajos salarios: esto provoca desmotivación del personal y afecta en la atención a los usuarios.
V. Plan Estratégico y Plan Operativo Anual del MTPS Plan Operativo Anual 2012 El Plan Estratégico y Plan Operativo Anual 2012 del MTPS indica que sus acciones se enmarcan en las siguientes políticas: a) Generar condiciones propicias para la creación de fuentes de trabajo decente, que permitan disminuir el desempleo a fin de que los trabajadores y sus familias puedan realizarse como seres humanos. Con su aplicación se espera garantizar un recurso humano competitivo, que aumente las expectativas de la población y disminuya el nivel de pobreza. b) Establecer mecanismos que conduzcan a la erradicación del trabajo forzoso e infantil en cualquiera de sus formas. Respecto a este tema, existe la Política de Protección, que asegura la aplicación efectiva de las leyes para prevenir y erradicar el trabajo infantil y proteger a la adolescencia trabajadora c) Crear y promover proyectos y programas que contribuyan a la inserción de mujeres al ámbito laboral, reconociendo la igualdad de derechos de la mujer y del hombre en el trabajo, y asegurar la plena vigencia de los derechos laborales de las mujeres mayas, garífunas, xinkas y mestizas. d) Promover el diálogo y la conciliación entre los trabajadores y el sector empleador, a fin de que los conflictos se resuelvan satisfactoriamente y con apego a las normas laborales nacionales e internacionales. Vigilando constante y efectivamente que sean cumplidas las normas laborales. e) Crear y promover proyectos y programas que favorezcan y dignifiquen a los sectores vulnerables, como son los pueblos indígenas, niñas y niños, adolescentes, mujeres, adultos mayores y personas con alguna discapacidad. f ) Desarrollar permanentemente los proyectos y programas necesarios para brindar al empleado público y sus familias los elementos indispensables para su recreación, en concordancia con el contexto cultural y ambiental de sus beneficiarios, elevando permanentemente los estándares de calidad en función de satisfacer las necesidades y expectativas de la comunidad trabajadora. g) Seguimiento y administración del Programa de aporte económico a las personas de 65 años de edad y más, con la finalidad de que el Estado garantice a este sector de la población, la atención de sus necesidades básicas mínimas. Se agrega en dicho Plan que los objetivos operativos a alcanzar en 2012 son los siguientes: Dirección General de Trabajo: l
Propiciar el respeto a los derechos de los trabajadores conforme a las normas laborales nacionales, Convenios de la OIT, otros acuerdos y convenios vigentes, a efecto de lograr el fortalecimiento de políticas de previsión social, laborales y generación de empleos, así como, facilitar la personalidad y personería jurídica de las organizaciones sindicales. l Coordinar y desarrollar las actividades que permitan el registro y funcionamiento de las actividades laborales y sindicales del país.
Dirección General de Empleo: l
Facilitar la vinculación laboral, mejorando la utilización del talento humano, a través de los instrumentos de orientación y formación laboral.
Inspección General de Trabajo – Procuraduría de la Defensa del Trabajador: l
Incrementar la asesoría legal gratuita brindada el año anterior, asesorías brindadas a trabajadores que han sido despedidos sin justa causa o renunciado a su puesto de trabajo y no se les haya cancelado sus prestaciones laborales, y previamente hayan agotado la vía administrativa en la IGT.
Dirección General de Previsión Social: l
Promover la Inserción e incorporación de las personas con discapacidad a la producción nacional. Desarrollar actividades con relación a los derechos laborales de los pueblos indígenas, y la eliminación del racismo y discriminación, contenidas en la Política Publica para la convivencia y Eliminación del Racismo y Discriminación y en el Convenio 169 de la OIT, para lograr su adecuada aplicación y cumplimiento. l Promover el fortalecimiento y modernización de leyes laborales, de salud, contra la violencia y de participación ciudadana de las mujeres. l
Dirección General de Recreación de los Trabajadores del Estado: l
Proporcionar medios de recreación a los trabajadores del Estado y sus familias.
Programa de Aporte Económico al Adulto Mayor: l
Mejorar la calidad de vida de los adultos mayores que viven en condiciones de extrema pobreza, proporcionándoles recursos económicos estatales que les permitan atender sus necesidades básicas, en cumplimiento de la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor.
Metas en el presupuesto 2012 En el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado aprobado para 2012 se indica en la sección correspondiente al MTPS, que uno de los objetivos estratégicos del Ministerio es: “Reconocer y registrar la personalidad jurídica de las organizaciones sindicales y promover las condiciones necesarias para la intermediación de la oferta y la demanda de empleo.” Se establecen tres objetivos operativos asociados al mismo, cada uno con su respectiva meta para el año: Objetivo 1: Facilitar la personalidad y personería jurídica de las organizaciones sindicales. l l
Producto: Reconocimiento de personalidad jurídica de organizaciones sindicales. Meta anual: 100 casos
Acciones para lograr la meta: l
Asesorar a grupos interesados en constituirse como sindicatos. l Emitir resoluciones sobre solicitudes de personalidad jurídica. l Registrar las organizaciones sindicales. Objetivo 2: Brindar asesoría legal a trabajadores que han sido despedidos sin justa causa o renunciado a su puesto de trabajo. l
Producto: Conciliaciones realizadas entre patronos y trabajadores. l Meta anual: 736 casos Acciones para lograr la meta: l
Asesorar legalmente a los trabajadores luego de agotada la vía administrativa en la Inspección General de Trabajo. l Vigilar el cumplimiento de las leyes laborales. Objetivo 3: Facilitar la vinculación laboral. l l
Producto: Gestión de la intermediación para la inserción al ambiente laboral. Meta anual: 15,000 personas
Acciones para lograr la meta: l l
Intermediación entre oferta y demanda laboral. Dar orientación para mejorar la empleabilidad.
Respecto a los avances en estas metas, un reporte del Sistema de Contabilidad Gubernamental (SICOIN) acerca de la ejecución física de los programas, subprogramas y proyectos del MTPS durante el año 2012, indica que se realizaron 661 conciliaciones entre patronos y trabajadores, lo cual equivale a un 90% de la meta anual establecida, y que se reconoció la personalidad jurídica de 93 organizaciones sindicales (93% de la meta anual). En este reporte no se indican avances sobre la meta de intermediación para la inserción al mercado laboral. En la Memoria de Labores 2012 del MTPS se reportan 3,308 personas colocadas en puestos de trabajo a través del Sistema Nacional de Empleo. En el Plan Estratégico y Plan Operativo Anual 2012 se incluye un listado más extenso de metas anuales a lograr en los distintos Programas del Ministerio, pero no todas están cuantificadas, solo algunas de ellas se incluyeron en el Presupuesto 2012, y no se cuenta con un mecanismo de seguimiento a su ejecución. En este sentido, es necesario lograr consistencia entre las metas reportadas en ambos instrumentos y, principalmente, asegurar el seguimiento para conocer los avances. A la luz de esta revisión de los principales aspectos del Plan Estratégico y Plan Operativo Anual 2012 del MTPS resulta necesario que la definición de metas, objetivos y resultados a lograr se haga en función de los componentes de la Agenda de Trabajo Decente, y se les dé el debido seguimiento para verificar los avances en la ejecución.
Principales acciones realizadas en 2012 En la Memoria de Labores 2012 del MTPS se señala que durante el primer año de la administración se priorizó la implementación de tres ejes estratégicos como parte de la nueva política laboral: l
La promoción del empleo decente El diálogo social y l La legalidad laboral l
En cuanto a los resultados alcanzados, en materia de empleo decente se mencionan: l
La implementación de la Política Nacional de Empleo, la cual busca garantizar a la población guatemalteca un trabajo decente y de calidad que contribuya al desarrollo económico y productivo del país. l La suscripción del convenio entre representantes de organizaciones sindicales, empresariales y gobierno para la implementación de acciones integrales para la promoción del trabajo decente en Guatemala, con el acompañamiento y respaldo de la OIT. En el eje de diálogo social las principales acciones fueron: l
Apertura y fortalecimiento de mesas de diálogo para la prevención y resolución de conflictos laborales en los distintos sectores del país. l Instalación del Consejo Económico y Social, ente asesor para el Organismo Ejecutivo en temas de interés nacional. l Conformación y juramentación de tres nuevos Comités Departamentales para la Erradicación del Trabajo Infantil en Sacatepéquez, Zacapa y Jutiapa. Respecto a la legalidad laboral se reportan los siguientes avances: l
Fortalecimiento y modernización de la Inspección General de Trabajo. Contratación de cien nuevos inspectores de trabajo y creación de la delegación departamental de Guatemala de la IGT para mejorar la atención a los trabajadores. l Definición de nuevos protocolos de inspección, específicamente el Protocolo de Investigación para la Libertad Sindical y Negociación Colectiva y el Manual de Salud y Seguridad Ocupacional (Acuerdo Ministerial 234-2012). l Implementación de una política de capacitación de personal de la IGT para el mejoramiento de su desempeño. l
En otras áreas se reportan los siguientes resultados: l
Capacitación de 668 personas en los departamentos del denominado corredor seco (Izabal, Zacapa, Jalapa y Jutiapa) a través del Programa de Capacitación y Formación para el Empleo con cursos de 60 horas en distintos temas.
Plan Operativo Anual 2013 En el Plan Operativo Anual 2013 del MTPS se indica que son tres los ejes en torno a los cuales se ha centrado el ejercicio de planificación estratégica y operativa para este período: l
Elevar los niveles de cumplimiento de la legalidad laboral. Incrementar la inclusión de los trabajadores en el trabajo decente. l Paz social y mejoramiento económico y social a través del diálogo social tripartito. l
Se destaca que dentro del marco estratégico de la Agenda de Gobierno 2012-2016 se ha elaborado la Política Nacional de Empleo 2012-2021 “Generación de Empleo Seguro, Decente y de Calidad”, cuyo objetivo principal es mejorar el nivel de vida de las familias guatemaltecas, creando las condiciones que promuevan la generación de empleo seguro, decente y de calidad en Guatemala.
Metas en el presupuesto 2013 Respecto al presupuesto aprobado para 2013 se indica en el capítulo correspondiente al MTPS, que durante la actual gestión gubernamental se busca alcanzar dos resultados principales en lo que respecta al empleo a través del Programa de Promoción de la Formalidad del Empleo: a) Reducir el subempleo y la informalidad en el empleo: De conformidad con la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos, en el año 2010 el subempleo era equivalente al 60% de la PEA y la meta es reducirlo al 50% en el año 2015. b) Aumentar la efectividad de la intermediación laboral del Sistema Nacional de Empleo: Se estima que la efectividad era del 10% en el año 2011, y se espera aumentarla a 25% en el año 2015. Este indicador mide el porcentaje de efectividad en cuanto a personas que obtienen trabajo por intermediación del Servicio Nacional de Empleo, en relación con el total de solicitudes recibidas. Se agrega que las acciones a realizar para alcanzar este resultado esperado son: Aumentar la confianza de las empresas oferentes de plazas para contratar a los integrantes de la bolsa de trabajo, a través de capacitaciones para el fortalecimiento de sus capacidades, y la elaboración de estudios del mercado laboral. Las metas específicas del MTPS incorporadas al presupuesto 2013 y vinculadas a resultados estratégicos del Gobierno corresponden al mencionado Programa de Promoción de la Formalidad del Empleo, y son las siguientes: Acción Personas capacitadas para el trabajo Estudios sobre el mercado laboral Personas ubicadas en un puesto de trabajo Patronos y trabajadores que reciben asesorías sobre derechos laborales Inspecciones realizadas para verificar el cumplimiento de la legislación laboral
Meta 1,200 8 9,000 10,000 30,000
La Política Nacional de Empleo 2012-2021 “Generación de Empleo Seguro, Decente y de Calidad” constituye el marco general que orientará las acciones para la creación de empleo en los próximos años y se compone de cuatro ejes de trabajo: 1. 2. 3. 4.
Empresas Competitivas Guatemaltecos Empleables y Productivos Entorno Competitivo Estado Promotor de una Política que Responde a los Retos
Para lograr el cumplimiento del objetivo de la política, el cual es mejorar el nivel de vida de las familias guatemaltecas, creando las condiciones que promuevan la generación de empleo seguro, decente y de calidad en Guatemala, se han definido siete estrategias: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Velar por el cumplimiento de la legislación laboral en las empresas Incrementar la empleabilidad y productividad de los trabajadores Atraer mayor inversión local y extranjera Incrementar la eficiencia, calidad e innovación de la producción guatemalteca Incrementar la certeza jurídica Impulsar la actualización de la normativa laboral Prepararse ante potenciales crisis
Las estrategias correspondientes a cada uno de los ejes de la política y las acciones específicas que se han programado son las siguientes: Eje 1: Empresas competitivas Estrategia 1: Velar por el cumplimiento de la legislación l
Mayor presencia y fuerza de la IGT. a) Fortalecer presupuestariamente la IGT. b) Dotar a la inspectoría de planes y programas mejor estructurados para que cumpla con sus funciones sustantivas. c) Transparentar la función de la IGT y reducir los costos económicos del proceso de inspección. d) Mejorar la producción de información y estadística.
Orientación a empresas para el cumplimiento de los derechos laborales. El Ministerio de Trabajo y Previsión Social debe orientar a las empresas sobre la legislación laboral sobre cómo prevenir las faltas que son más recurrentes.
Promover la inspección laboral preventiva. El Ministerio de Trabajo y Previsión Social debe capacitar a trabajadores y empresarios acerca del Código de Trabajo y sobre los mecanismos que se requieren para cumplir con él a fin de reducir el incumplimiento de la legislación laboral. l Resolución alterna de conflictos. Impulsar la creación de mecanismos alternos que resuelvan conflictos laborales de manera más eficiente y que se vuelvan una instancia previa a los órganos jurisdiccionales, conformada por patronos, trabajadores y un mediador. l Difusión de los derechos laborales. l Generar convenios de cooperación para monitoreo de las condiciones laborales de trabajadores migrantes. Estrategia 2: Incrementar la eficiencia, calidad e innovación de la producción guatemalteca l Impulsar
los encadenamientos productivos. Se requiere promover la coordinación entre instituciones públicas y privadas para lograr que las pequeñas y medianas empresas se encadenen a sistemas de valor más grandes, que les permitan generar más ingresos. l Estándares de calidad. Es necesario ofrecer servicios de asistencia técnica para homogeneizar la producción y elevar la calidad de los bienes y servicios de las empresas. El objetivo es que las empresas logren incorporarse a mercados formales gracias a la aplicación de los estándares de calidad que cumplen con los requisitos de los mercados internacionales. l Emprendimiento. Implica potencializar a los empresarios actuales, así como impulsar a guatemaltecos dispuestos a iniciar nuevas empresas productivas. l Adaptar la prestación de los servicios de desarrollo empresarial (SDE) a la demanda existente para mejorar las capacidades técnicas y administrativas. l Promover las transferencias tecnológicas facilitando la contratación de extranjeros. l Apoyar la innovación productiva. Promover investigación y desarrollo a través del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, premiando a las empresas que muestren la el más alto desempeño en su productividad, ya sea por simplificación de procesos o adopción de nuevas tecnologías. l Facilitar la creación y el crecimiento de las empresas. El Estado debe facilitar los trámites que permitan la creación y el crecimiento de las empresas. Estrategia 3: Atraer mayor inversión local y extranjera • Seguridad. Velar por la seguridad en las principales carreteras del país por donde circulan personas y mercancías, así como en áreas geográficas determinadas. • Identificación y priorización de corredores logísticos. Se requiere resolver problemas que impiden que las inversiones migren hacia el interior del país, que involucren temas como transporte, energía eléctrica, telecomunicaciones, infraestructura básica y productiva. • Descentralización de la actividad económica. Es necesario diversificar la actividad económica del interior del país, para atraer inversiones que generen empleo masivo. Esto se puede lograr a través de paquetes de incentivos que deben ser definidos junto a los gobiernos locales. • Generar paquetes de incentivos de nueva generación para atraer empresas que generen nuevas plazas de trabajo. Se deben definir incentivos, especialmente no-fiscales, a actividades generadoras de empleo y promotoras de descentralización productiva. Entre incentivos no fiscales pueden incluirse la resolución de problemas logísticos vinculados con infraestructura,
reglas que otorguen mayor certeza sobre los incrementos de los costos laborales fijos y capacitación. l Priorizar la atracción de inversionistas que permitan generar brincos de innovación y productividad. l Promover la estabilidad de las reglas de juego para las inversiones. Pueden estar relacionadas con impuestos, reglas de fijación de salario mínimo, entre otros. l Facilitar el trámite para atraer inversionistas extranjeros. Eje 2: Guatemaltecos empleables y productivos Estrategia 4: Incrementar la empleabilidad y productividad de los trabajadores l
Mejorar la salud de la población. Uno de los determinantes principales de la productividad es el estado de salud de los trabajadores. l Mejorar el sistema de previsión social. Entre los elementos que se prestará atención, están: a) mayor flexibilidad para que un mayor número de trabajadores puedan beneficiarse; b) mejorar su sostenibilidad financiera; y, c) mejorar la administración de los fondos previsionales. l Incrementar la escolaridad y calidad educativa. El Ministerio de Educación debe orientar sus acciones a mejorar la calidad educativa a través de la profesionalización de los docentes y seguir impulsando la reforma educativa. l Incrementar las habilidades técnicas de los trabajadores. Es necesario desarrollar un sistema destinado a mejorar destrezas laborales de la población para aumentar su empleabilidad y productividad. l Desarrollar experiencias que permitan a los jóvenes insertarse en el mundo laboral. Los trabajadores deben tener un entrenamiento teórico y práctico, por eso es necesario implementar programas específicos orientados a impulsar la figura legal del aprendiz. l Expandir el número de trabajadores que ganan por arriba del salario mínimo. Para ello, debe tomarse en cuenta la necesidad de dos acciones conjuntas. Por un lado, un esfuerzo claro del Ministerio de Trabajo por hacer cumplir el salario mínimo y proceder para que las empresas lo cumplan. Por otro, garantizar la congruencia entre la realidad productiva y competitiva de la población y de las distintas regiones del país y el crecimiento del salario mínimo. l Desarrollar programas que permitan la integración laboral de las mujeres, jóvenes, discapacitados y otros grupos vulnerables. l Recalificación y reinserción laboral. Impulsar la formación y capacitación que permita la reinserción laboral de las personas desocupadas, acorde a sus necesidades. Eje 3: Entorno competitivo Estrategia 5: incrementar la certeza jurídica l
Modernizar los Registros. Ello implica racionalizar los procesos para agilizar los trámites e identificar mecanismos que permitan la facilidad de uso por ciudadanos en los distintos lugares del país. l Agilización de los procesos de resolución de conflictos. Esto implica, impulsar opciones alternativas de resolución de conflictos (arbitraje y mediación), para lograr resolver los casos de formas más baratas y en un menor tiempo.
Establecer criterios técnicos para la fijación del salario mínimo. Se analizarán los criterios técnicos ya validados por otros países para lograr que el mismo permita: a) incrementar la predictibilidad de su fijación; b) responder a las necesidades económicas del trabajador; y, c) responder a las características regionales donde se encuentra la actividad económica.
Estrategia 6: Impulsar la actualización de la normativa laboral l
Flexibilidad Laboral: Se debe evaluar la implementación de nuevos tipos de contratos que se adapten mejor tanto a la oferta como a la demanda del mercado laboral: tiempo parcial, “interims”, contratos de aprendices, contratos por hora, contratos para extranjeros, entre otros. l Aprovechar la transferencia tecnológica a través de la contratación de extranjeros. Atenuar las restricciones a contratar extranjeros con ciertas calificaciones y competencia, así como permitir hablar un idioma extranjero dentro del trabajo. Estrategia 7: Garantizar una macroeconomía estable l
Velar por una macroeconomía robusta. Preparar al país ante potenciales crisis económicas internacionales futuras. l Velar porque ante una crisis, se prevenga el desempleo. l
Eje 4: Estado promotor de una política que responde a los retos l l l l l l
Conformar el Gabinete de Empleo. Institucionalizar el monitoreo como base para la mejora continua. Fortalecer el Sistema Estadístico Nacional. Mejorar los sistemas de información empresarial y laboral. Ello permitirá contar con información continua acerca de la situación del mercado laboral para evaluar constantemente su desempeño. Institucionalizar y fortalecer el Observatorio del Mercado Laboral –OML-. Su función es investigar e identificar la oferta y demanda de trabajo así como identificar nuevos nichos de empleabilidad. Institucionalizar y fortalecer el Servicio Nacional de Empleo. Su función es orientar, promover la formación para el trabajo e intermediar la oferta y demanda de empleo.
Agenda de Trabajo Decente y Política Nacional de Empleo Como se puede verificar, hay varias acciones previstas en la Política Nacional de Empleo que se corresponden con algunas de las programadas en la Agenda de Trabajo Decente, principalmente las relativas a la estrategia 1: Velar por el cumplimiento de la legislación (asociada al componente de cumplimiento de la legislación laboral), y las del eje 4: Estado promotor de una política que responde a los retos (asociado al componente de fortalecimiento de las estadísticas laborales), por lo que es de esperar se realicen las acciones y se cumplan los objetivos propuestos en las áreas respectivas. De igual manera, algunas acciones de la Política de Empleo incluidas en la estrategia 4: Incrementar la empleabilidad y productividad de los trabajadores, están relacionadas con el componente de capacitación para el trabajo. No obstante, no todos los componentes de la Agenda se ven reflejados en la Política, o solo en mínima medida, como es el caso de los componentes de salud e higiene ocupacional y de trabajo infantil. Es de esperar que conforme avanza la ejecución de la Política y se realiza el monitoreo de sus resultados, se identifique la necesidad de incorporar acciones específicas en las áreas indicadas.
VII. Plan de derechos laborales entre Guatemala y Estados Unidos Con el objetivo de resolver el diferendo existente en el marco del DR-CAFTA en relación con el cumplimiento de la legislación laboral, los gobiernos de los Estados Unidos de América y de Guatemala suscribieron en el mes de abril de 2013 un acuerdo que contiene un plan integral que abarca medidas significativas y concretas que el gobierno de Guatemala aplicará dentro de plazos específicos para mejorar el cumplimiento de las leyes laborales. Las principales áreas de acción y medidas de dicho plan son las siguientes: l
Fortalecimiento del Ministerio de Trabajo para hacer cumplir las leyes laborales
Sanción a empleadores y órdenes correctivas: Guatemala buscará promulgar leyes que establezcan un procedimiento expedito para que los tribunales laborales adopten las multas recomendadas por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social para sancionar las infracciones a las leyes laborales y ordenar a los empleadores remediar tales infracciones. Una vez promulgada, la ley reducirá de seis meses a cinco días el tiempo que permite el Ministerio de Trabajo para trasladar casos a los tribunales, y exigirá a éstos adoptar e imponer la recomendación de multas del Ministerio, a menos que éstas no sean razonables. Recursos adicionales para las inspecciones: Guatemala proporcionará, de manera constante, los recursos necesarios para que el Ministerio de Trabajo pueda hacer cumplir las leyes laborales de manera eficaz. En 2012, el gobierno de Guatemala dotó de recursos adicionales al Ministerio de Trabajo, lo cual incluyó la contratación de 100 nuevos inspectores y cinco abogados, además de adquirir 20 vehículos para que los inspectores pudiesen realizar su trabajo en todo el país. Asegurar el acceso de los inspectores a los lugares de trabajo: Guatemala suscribirá un acuerdo entre el Ministerio de Trabajo y el Ministerio del Interior que asegure la asistencia de la policía para facilitar a los inspectores el acceso a los sitios de trabajo. l
Asegurar el pago a los trabajadores cuando las fábricas cierran de manera repentina
Sistema de alerta anticipada: Guatemala proporcionará a los organismos pertinentes el acceso directo a las bases de datos de cada organismo, de modo que puedan compartir de manera inmediata nueva información relacionada con el estado operativo de una empresa o indicadores de cierres inminentes.
Equipo de respuesta rápida para evitar cierres de fábricas: Guatemala ha creado un Equipo de respuesta rápida, integrado por el Ministerio de Economía, el Ministerio del Interior, la autoridad impositiva, el Instituto de Seguridad Social y el poder judicial que supervisa a las empresas exportadoras que reciben ventajas impositivas especiales. El equipo de respuesta rápida verificará el cierre inminente de una empresa y trabajará con el empleador para intentar evitar el cierre y garantizar los pagos adeudados a los trabajadores si el cierre es inevitable. Asegurar que los trabajadores reciban su remuneración: Guatemala publicará una acordada ministerial que exige al Ministerio de Trabajo que intervenga de manera preventiva al recibir información o indicadores de un probable cierre y tome las medidas necesarias para conseguir las remuneraciones que se adeudan a los trabajadores si esa compañía cierra, lo cual incluye una petición al tribunal laboral competente por el embargo de activos. Esto rige para todos los sectores. l
Mejorar el cumplimiento de las órdenes judiciales
Verificar el cumplimiento de los empleadores: A través de la “Unidad de verificación”, recientemente creada en el poder judicial, Guatemala verificará el cumplimiento oportuno por parte de los empleadores con órdenes del tribunal laboral. La Unidad de Verificación hará hincapié en las órdenes judiciales que establezcan reincorporar a los empleados despedidos ilegalmente. Asegurar el procesamiento penal para los empleadores que no cumplan: Guatemala capacitará a los jueces laborales y a otros empleados de los tribunales, así como diseñará los procedimientos legales necesarios para garantizar el procesamiento penal eficaz de los empleadores que no cumplen con las órdenes del tribunal laboral relativas a la protección de los derechos de asociación, sindicación y negociación colectiva de los trabajadores. Supervisar el cumplimiento de las órdenes de los tribunales laborales: Guatemala realizará un examen sistemático de todos los tribunales laborales y aplicará procedimientos disciplinarios a los jueces que no tomen las medidas exigidas por ley para poner en práctica las órdenes judiciales. l
Asegurar que las compañías exportadoras cumplan con las leyes laborales
Supervisar a las compañías exportadoras: El Ministerio de Trabajo realizará inspecciones anuales de todas las compañías que reciban ventajas impositivas y arancelarias de acuerdo con las disposiciones especiales estipuladas en la ley guatemalteca (Decreto 29-89) para verificar el cumplimiento con las leyes laborales y rechazar las nuevas solicitudes de beneficios presentadas por los que infringen la legislación laboral. 25
Derogación de los beneficios impositivos: Guatemala emitirá un acuerdo del gobierno que exigirá que el Ministerio de Economía derogue los beneficios impositivos y arancelarios dentro de los cinco días de recibida la notificación, por parte de un tribunal laboral, de que un empleador ha infringido la ley en la materia y no ha cumplido con la resolución establecida por el tribunal respectivo. Asegurar los pagos al trabajador: Con la ayuda de una institución internacional, Guatemala trabajará para diseñar un mecanismo de contingencia basado en la magnitud de la necesidad potencial de asegurar los pagos adeudados a los trabajadores, siempre que cierren empresas alcanzadas por el Decreto 29-89.
VIII. Asignaciones presupuestarias para la implementación de la Agenda de Trabajo Decente Sobre la base de las asignaciones presupuestarias ejecutadas en los años anteriores y las programadas en el presente año para las actividades relacionadas con la Agenda de Trabajo Decente, así como en función de las acciones previstas en la Política Nacional de Empleo, y los distintos compromisos internacionales de Guatemala en relación con el cumplimiento de la legislación laboral (como es el caso del Acuerdo con Estados Unidos de América en el marco del DR-CAFTA), se considera que las asignaciones presupuestarias para los próximos años (2014-2016), que permitirían alcanzar los objetivos propuestos en la Agenda, debieran ser como mínimo las siguientes: Agenda Nacional de Trabajo Decente Asignaciones presupuestarias para las actividades relacionadas Años 2011-2016 (cifras en Quetzales) Ejecutado
Total Agenda de Trabajo Decente
26,784,451
Total Ministerio de Trabajo
17,747,104
a. Servicios de control e inspección laboral (IGT) b. Procuraduría de Defensa al Trabajador 1/
1. Cumplimiento de la legislación laboral
c. Servicios de protección al trabajador 2. Capacitación para el trabajo a. Servicios de capacitación y formación del trabajador 3. Salud e higiene ocupacional a. Control de normas de higiene y seguridad laboral 4. Trabajo infantil a. Promoción de los derechos del menor trabajador 2/
41,778,004
83,502,901
98,697,002
114,402,704
50,379,121
55,417,033
60,958,737
23,848,803
31,467,526
39,334,408
43,267,848
47,594,633
28,495,558
35,619,448
39,181,392
43,099,531
3,009,960
3,310,956
3,642,052
2,408,868
4,817,736
5,299,510
4,139,973
5,174,966
5,692,463
5. Fortalecimiento de las estadísticas laborales a. Servicios de Estadísticas Laborales 3/
b. Observatorio del Mercado Laboral 4/
4,584,876
5,043,364
2,975,028
3,123,779
3,279,968
3,443,967
5. A Instituto Nacional de Estadística • Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos 5/ 2.A
• Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro
- Aporte al INTECAP 6/
1/ Fomento de la Legalidad Laboral a partir de 2013 2/ En 2011 era parte de “Asistencia a población vulnerable” 3/ En 2012 era parte de “Servicios de Planificación, Cooperación y Estadística” 4/ Nueva actividad a partir del presupuesto 2013 5/ En 2011 era parte de “Encuestas agropecuarias, industriales y económicas” 6/ Equivalente al 10% de su presupuesto aprobado para 2013 Nota: El total del MTPS incluye la suma de los numerales del 1 al 5. El total general incluye lo relativo al MTPS, al INE (ENEI) y el aporte al INTECAP
Justificación de las asignaciones presupuestarias propuestas Acciones Agenda de Trabajo Decente
Criterios acerca de recursos adicionales
Cumplimiento de la legislación laboral Buscar alternativas que permitan establecer un sistema eficiente de sanciones administrativas por el incumplimiento de la ley laboral, respetando los mandatos constitucionales relacionados con las funciones de la jurisdicción privativa de trabajo y previsión social.
Es una acción para la cual no se requieren asignaciones presupuestarias específicas y su viabilidad depende principalmente de un consenso entre los sectores para elaborar la propuesta legal respectiva y presentarla al Congreso de la República para su aprobación.
Fortalecer los sistemas de capacitación permanente Ya se realiza la capacitación permanente del del personal de la IGT. personal y es necesario reforzarla. Desconcentrar la sede central de la IGT, instalando oficinas en las zonas de mayor presencia de centros de trabajo y densidad de población del área metropolitana de la Ciudad de Guatemala.
Se creó la Delegación Departamental de Guatemala. Es necesario continuar con la desconcentración hacia los municipios más poblados, para lo cual se requiere una mayor ampliación del personal de la IGT y para ello se proponen nuevos incrementos a su presupuesto.
Buscar el apoyo técnico de otras entidades estatales para garantizar la disponibilidad de peritos y técnicos especializados, quienes aporten su conocimiento específico e integral para que las decisiones de la IGT tengan un fundamento científico.
Es una acción para la cual no se requieren asignaciones presupuestarias específicas ni de mayor monto, y su viabilidad depende principalmente de lograr acuerdos con las entidades respectivas.
Dar prioridad al fortalecimiento de la Procuraduría de la Defensoría del Trabajador, para atender los reclamos por incumplimiento de la legislación laboral, especialmente de los trabajadores que no tienen acceso a medios de defensa legal.
Mediante el nuevo reglamento orgánico del MTPS se creó la Dirección de Fomento de Legalidad en sustitución de la Procuraduría. Es necesario reforzar las capacidades internas para la supervisión y asesoría a los pasantes universitarios que se encarguen de atender a los trabajadores, hacia lo cual se debieran orientar los incrementos propuestos.
El cumplimiento de la ley laboral y de los convenios internacionales debe hacer un especial énfasis en la situación de los pueblos indígenas de Guatemala, en particular de los trabajadores indígenas rurales.
Es una acción para la cual no se requieren asignaciones presupuestarias específicas y su viabilidad depende principalmente de mayor efectividad de las distintas dependencias del MTPS, y de capacitar adecuadamente a los inspectores de trabajo.
También se debe dar cumplimiento a los mandatos contenidos en el artículo 106 de la Constitución Política de la República (CPR), que obliga al Estado a fomentar y proteger la negociación colectiva, y en el artículo 211 del Código de Trabajo, que ordena al Estado formular e implementar una política de defensa y desarrollo del sindicalismo.
Es una acción para la cual no se requieren asignaciones presupuestarias específicas y su viabilidad depende principalmente de un consenso entre los sectores para formular la política, y de capacitar adecuadamente a los inspectores de trabajo para verificar la aplicación de la normativa en la materia.
Acciones Agenda de Trabajo Decente
Actualizar y modernizar la normativa interna Es una acción para la cual no se requieren vigente, partiendo del proyecto de reglamento asignaciones presupuestarias específicas y su elaborado por el CONASSO. viabilidad depende principalmente de un consenso entre los sectores. Trabajo infantil Fortalecer el CONAPETI.
En 2012 solamente se realizó una reunión del CONAPETI luego de la cual se anunció la realización de un censo de niñez trabajadora (Prensa Libre, 25/09/2012). No se tiene información sobre los avances del censo ni sobre una segunda reunión del CONAPETI para continuar con las acciones programadas en la Hoja de Ruta.
Fortalecer el Departamento del Menor Trabajador.
Se proponen incrementos anuales de 10% a su presupuesto para su fortalecimiento gradual en función de la Hoja de Ruta.
Coordinar acciones con el Programa Internacional En el Programa de Trabajo Decente 2012-2015 para para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la Guatemala suscrito por los tres sectores nacionales OIT. y la OIT se indica que este tema es parte de la prioridad uno. Es de esperar que se den los avances. Dar especial atención a las actividades orientadas a erradicar el trabajo infantil en la pólvora y otras actividades peligrosas para la salud física y moral de los niños y adolescentes.
Es de esperar que se den los avances conforme lo programado en el Programa de Trabajo Decente para Guatemala y en la Hoja de Ruta para la Erradicación del Trabajo Infantil.
Fortalecimiento de las estadísticas laborales Fortalecer al Instituto Nacional de Estadística (INE) y hacer realidad el Sistema Estadístico Nacional, contemplado en el artículo 6 de su ley orgánica (Decreto Ley No. 3-85).
La propuesta de la actual administración gubernamental es crear una nueva institucionalidad en la materia, y para ello la iniciativa de ley número 4461 presentada en 2012 al Congreso de la República para su aprobación, incluye en el libro IV la “Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica” por medio de la cual se propone crear la Superintendencia de Información Estadística y Geográfica, entidad que reemplazaría al INE en caso de ser aprobada.
Realizar la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos Para el año 2013 se cuenta con presupuesto para (ENEI) en forma permanente a fin de contar con realizar dos ENEI, y la propuesta es mantener la datos actualizados sobre el mercado de trabajo. asignación con un leve incremento por inflación para realizarlas continuamente en los próximos años.
Fuente de financiamiento de las asignaciones presupuestarias propuestas Según reportes del Sistema de Contabilidad Gubernamental (SICOIN), en el presupuesto aprobado al MTPS para 2013 las fuentes de financiamiento programadas para financiar las distintas asignaciones de gasto corresponden a ingresos ordinarios de la recaudación tributaria, a ingresos tributarios del IVAPAZ, a ingresos propios del Ministerio, en el caso del Programa de Recreación de los Trabajadores del Estado, y a bonos del Tesoro de la República, destinados al Programa del Adulto Mayor, de conformidad con su propia ley. No se incluyen recursos de fuentes externas, como son préstamos y donaciones, lo cual significa que todo el gasto se financiará con las fuentes internas antes indicadas. De igual manera, el INE financiará las dos ENEI programadas para 2013 con ingresos ordinarios. Por otra parte, a inicios de 2012 fue aprobada por el Congreso de la República la Ley de Actualización Tributaria (Decreto 10-2012), por medio de la cual se hicieron reformas legales orientadas a incrementar la disponibilidad de ingresos del Estado provenientes de la recaudación. Estas reformas cobraron vigencia en su mayoría a partir del presente año, por lo cual se espera un significativo incremento en los ingresos a recaudar. Para 2014 se espera un nuevo aumento de recursos por los cambios legales que cobran vigencia en ese año. En virtud de lo anterior, se considera que la disponibilidad de ingresos ordinarios de la recaudación en 2013 y 2014, tanto por los cambios legales aprobados como por el crecimiento económico esperado, hace factible las mayores asignaciones presupuestarias propuestas para la implementación de la Agenda de Trabajo Decente. En relación con el presupuesto aprobado en 2013 para las actividades relacionadas con la Agenda (Q41.8 millones), el incremento propuesto para 2014 es de 100% para alcanzar los Q83.5 millones, principalmente por el aporte de Q30 millones al INTECAP (10% de su presupuesto aprobado para 2013). En el caso del MTPS, el aumento propuesto para 2014 en las actividades de la Agenda de Trabajo Decente es de Q11.6 millones (30% superior a lo programado este año y 2% de su presupuesto total). Los incrementos recomendados para 2015 y 2016 son proporcionalmente menores (18% y 16% respectivamente). Como se señaló anteriormente en los criterios acerca de los recursos adicionales que se proponen, la realización efectiva de todas las actividades previstas en la Agenda de Trabajo Decente y el logro de sus objetivos, requiere no sólo de financiamiento adicional sino de acuerdos entre los distintos sectores respecto a ciertos temas. De igual manera, hay recursos ya disponibles y lo necesario es revisar los criterios que orientan su utilización a fin de lograr mayor efectividad. En caso de considerarse aceptables los incrementos propuestos en las asignaciones presupuestarias para las actividades de la Agenda de Trabajo Decente, en 2016 se estaría ejecutando un monto superior en 174% al programado para 2013. En relación con lo ejecutado en 2012, el aumento para 2016 sería de 327%. Aumento significativo en función de la Agenda y mínimo en relación con el presupuesto total.
Informe "Untitled - Guatemala"

References: artículo 9
 artículo 106
 artículo 211
 artículo 2
 artículo 40
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 artículo 6
 resolución 
 artículo 5
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 artículo 211
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