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Timestamp: 2017-09-21 01:39:07+00:00

Document:
Institut für Kulturpolitik der
Kulturpolitischen Gesellschaft e.V.
Bonn, im Oktober 1999
Die Studie wurde gefördert vom:
Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung,
»NRW – NL Kulturpolitikvergleich«
Tel. 0228/201 67-0; Fax 0228/201 67 33
1. NRW im Überblick
1.1 NRW-Profildaten
1.2 Kultur in Nordrhein-Westfalen
2. Politisch-administratives System
2.1 Verfassungsrechtlicher Rahmen der öffentlichen Kulturförderung
und Kulturgesetzgebung
2.1.1 Die kulturpolitische Kompetenz des Bundes
2.1.2 Die kulturpolitische Kompetenz der Länder und Aufgabenverteilung
zwischen Ländern und Kommunen
2.2 Formale und administrative Zuständigkeiten der Landeskulturpolitik
2.2.1 Das MASSKS und andere Ministerien
2.2.2 Die Bezirksregierungen
2.2.3 Parlament und Kulturausschuß
2.3 Kulturpolitik der Städte, Gemeinden und Kreise
2.3.1 Organisationsstrukturen und Reformperspektiven der kommunalen
2.4 Die Landschaftsverbände
2.5 Andere Förderagenturen und Instanzen
2.5.1 Die Stiftungen
2.5.2 Kommunale Kooperationsagenturen und –netzwerke
2.5.2.1Die Kultursekretariate NRW
2.5.2.2Das Städtenetzwerk NRW
2.5.3 (Landes-)Kulturbüros und andere Fördernetzwerke
Exkurs 3: Interessenverbände und außerparlamentarische Diskursformen
3. Finanzielle Ressourcen
3.1 Zur Stuktur der Kulturfinanzierung
3.1.1 Kulturfinanzierung über den kommunalen Finanzausgleich
3.1.2 Kulturfinanzierung auf Landesebene:
Der Kulturetat des MASSKS und anderer Ministerien
4. Programmatik und Konzeption der Landeskulturförderung
4.1 Grundsätze und Selbstverständnis der Landeskulturpolitik
4.1.1 Aktivierende Kulturpolitik
4.1.2 Kulturpolitik als Strukturpolitik
4.2 Ziele und Aufgaben nordrhein-westfälischer Kulturpolitik
4.3 Programmatische Aussagen der Parteien zur Kulturpolitik
Das Land NRW wurde 1946 durch die britische Besatzungsmacht aus dem nördlichen Teil der preußischen Rheinprovinz und der Provinz Westfalen gebildet und 1947 durch die Eingliederung von Lippe-Detmold erweitert. Ohne historisches Vorbild - erst unter der gemeinsamen preußischen Herrschaft seit 1815 entstanden die Provinz Westfalen (1815) und die Rheinprovinz (1822) - stellt das Land als Ganzes eine Neuschöpfung dar. Die Doppelstruktur hat sich als identitätsstiftend herausgebildet. Im Laufe der Jahre und Jahrzehnte sind die beiden so verschiedenen Hälften zusammengewachsen, allerdings ohne eins zu werden. »Wir in Nordrhein-Westfalen« - 1985 von der damaligen Landesregierung bzw. der SPD als Motto für den Landtagswahlkampf kreiert - steht für dieses über die Jahre gewachsene Landesbewußtsein, ohne dass damit die bestehende Vielfalt an Identitäten im Land eingeebnet worden wäre.
Das Land Nordrhein-Westfalen ist das bevölkerungsreichste Bundesland und einer der größten Ballungsräume Europas. 17,975 Mio Menschen (31.12.1998) leben auf gut 34.000 Quadratkilometern (i.e. 527 Einwohner pro qkm). Rund die Hälfte der Menschen in NRW lebt in einer der 30 Großstädte mit mehr als 100.000 Einwohnern. Es gibt insgesamt 396 Gemeinden, darunter 31 Kreise und 23 kreisfreie Städte.
Seit jeher ist die Region zwischen Rhein und Weser Anziehungspunkt für Menschen aus allen Teilen der Welt: Fast 2 Mio Menschen haben einen anderen als den deutschen Pass. Der Anteil der Ausländer an der Gesamtbevölkerung betrug Ende 1998 10,4% (gut ein Drittel davon besitzt die türkische Staatsangehörigkeit) und liegt damit deutlich über dem Bundesdurchschnitt von 8,4%. Die ausländische Bevölkerung lelbt zu 60% bereits 10 Jahre und länger in NRW.
Als traditionelle Industrieregion hat das Land Nordrhein-Westfalen in den letzten 10 Jahren einen bemerkenswerten Prozess der ökologischen und ökonomischen Erneuerung durchgemacht: Den Umbau einer Region, die über viele Jahrzehnte geprägt war durch Grundstoffindustrie und Energiewirtschaft zu einer der modernsten technologie- und dienstleistungsorientierten Industriegesellschaften Westeuropas.
Die Zahl der Erwerbstätigen (sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, Selbständige, Beamte und geringfügig Beschäftigte) lag im Jahresdurchschnitt 1997 bei 7,1 Mio. Die Arbeitslosenquote beträgt ca. 10%.
Seit der letzten Landtagswahl am 14. Mai 1995[1] sind im nordrhein-westfälischen Landtag drei Fraktionen mit insgesamt 221 Abgeordneten vertreten. Die stärkste Fraktion stellt die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) mit 108 Abgeord­neten, die Christlich Demokratische Union umfaßt 89 Abgeordnete und der Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen gehören 24 Abgeordnete an. Die Landesregierung der 12. Legislaturperiode (1995 - 2.000) wird von einer Koalition zwischen SPD und Bündnis 90/ Die Grünen gebildet.
Der Haushalt des Landes Nordrhein-Westfalen für das Jahr 1999 umfaßte Gesamtausgaben in Höhe von 91,23 Mrd. DM. Die Ausgaben für den Bereich Bildung, Wissenschaft, Forschung machten mit 26 Mrd. DM (= rd. 30%) den Löwenanteil im Landeshaushalt aus, der zweitgrößte Posten, die allgemeinen Finanzzuweisungen (einschl. Länderfinanzausgleich), beliefen sich auf 15,9 Mrd. DM (= rd. 17%).
1. 2 Kultur in Nordrhein-Westfalen[2]
Das einwohnerstärkste Bundesland in Deutschland zählt – nach einer UNESCO-Studie – zu den bedeutendsten Kunstregionen in Europa. In 93 regionalen und überregionalen Kunstmuseen, über 100 Ausstellungshallen, ca. 30 Kunstvereinen und knapp 40 Artotheken werden die Werke der Bildenden Kunst präsentiert und vermittelt. Die Kunstsammlung NRW in Düsseldorf, das Museum Ludwig in Köln und die Kunst- und Ausstellungshalle in Bonn sind international renommierte Institute.
Die NRW-Theaterlandschaft ist geprägt von einem Nebeneinander der unterschiedlichsten Theaterformen und Einrichtungen der Darstellenden Kunst: 22 öffentliche Theater, mehr als 40 Privattheater mit festen Spielstätten (ohne kommerzielle Musicals) und rund 450 freie Theatergruppen bieten über 30.000 Vorstellungen im Jahr an und haben zusammen ca. 9.000.000 Besucher zu verzeichnen.
Für den Musiksektor ist die gemischte Struktur von öffentlichen, privaten und privatwirtschaftlichen Anbietern/Produzenten bestimmend: Dreizehn Musiktheater, 14 professionelle Chöre, 24 Orchester und 170 Musikschulen umfaßt die musikkulturelle Infrastruktur. Größter Musikveranstalter ist der öffentlich-rechtliche WDR mit ca. 900 Mio. DM musikbezogenen Ausgaben pro Jahr. Als wichtiger Mittler der Musikkultur ist auch der Landesmusikrat hervorzuheben, in dem 1.5 Mio Musikausübende organisiert sind und der zahlreiche Orchester unterhält und viele Musikwettbewerbe durchführt.
Die künstlerische Tanzszene in NRW zählt zu den kreativsten Bereichen innerhalb des Kultursektors. Vor allem das Tanztheater Wuppertal und seine Leiterin Pina Bausch stehen für diese Entwicklung. Inzwischen gibt es 12 städtische Ballett-/Tanzkompanien und ca. 400 Ballettschulen sowie ca. 450 freischaffende TänzerInnen. Zu den bedeutendsten Einrichtungen der Tanzszene gehören die Tanzabteilung der Folkwang-Hochschule, das Choreographische Zentrum in Essen sowie der Fachbereich Tanz der Musikhochschule Köln.
Auch der Literatursektor ist stark geprägt durch die privatwirtschaftlichen Unternehmen (mehr als 700 Verlage). Mit 1000 privat-wirtschaftlichen Buchhandlungen und 2.600 öffentlichen Bibliotheken gehört NRW im Bereich des Buchhandels und der Literaturvermittlung europaweit zu den Spitzenreitern. In der Literaturszene sind zwischen 1.500 bis 2.000 AutorInnen/SchriftstellerInnen sowie ÜbersetzerInnen aktiv. Wichtige Infrastruktureinrichtungen sind die mehr als 60 Literaturarchive, literarische Werkstätten, die Literaturhäuser, die Literaturcafés und die fünf vom Land geförderten Literaturbüros.
Die Film- und Kinolandschaft umfaßt knapp 60 Filmkunsttheater, ca. 45 kommunale Kinos, fünf Filmhäuser/-werkstätten und über 200 gewerbliche Filmtheaterunternehmen mit insgesamt ca. 930 Kinoleinwänden. Im Jahr 1997 zählten diese Einrichtungen 31 Millionen Filmbesucher. Neben dem Filminstitut, dem Filmmuseum, den verschiedenen Filmfestivals (z.B. Internationale Kurzfilmtage Oberhausen) entwickeln sich zunehmend die Filmhäuser/-werkstätten zu filmkulturellen Zentren/Initiativen (z.B. Kölner Filmhaus). Aus Mitteln der Filmstiftung des Landes NRW konnten 1998 knapp 70 Mio. DM für die Filmförderung zur Verfügung gestellt werden.
Der Bereich der Kulturellen Bildung und Soziokultur ist in NRW im Bundesvergleich stark entwickelt. Die 136 Volkshochschulen sind die klassischen Träger der kulturellen Bildung – neben Bibliotheken, Soziokulturzentren sowie Musik- und Kunstschulen. Sie boten 1996 mehr als 41.000 Kurse an. Die 58 Soziokulturellen Zentren haben im gleichen Jahr ca. 63.000 Veranstaltungen, Projekte, Seminare und Kurse organisiert, die von knapp 3 Mio. Besuchern genutzt wurden. Zu dem Bereich der Soziokultur/Kulturellen Bildung gehören auch die 50 Jugendkunstschulen, die in den letzten 10 bis 20 Jahren entstanden sind und sich der außerschulischen Kinder- und Jugendbildung widmen.
Zusammengenommen erreichen der öffentliche Kulturbetrieb und die privatwirtschaftliche Kulturwirtschaft ein Umsatzvolumen von über 13 Milliarden DM und beschäftigen knapp 140.000 Menschen. Kultur in NRW ist also ein nicht zu unterschätzender Wirtschafts- und Arbeitsmarktfaktor.
Im Unterschied zu anderen europäischen Ländern wird die kulturelle Entwicklung in Deutschland durch strukturelle Besonderheiten gekennzeichnet, die auf spezifische historische und verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen zurückzuführen sind. Hauptursache dafür ist das föderale System des Staatsaufbaus, das den drei Ebenen – der Bundesebene, den Ländern und den Kommunen – zwar unterschiedliche Kompetenzen und Aufgaben in der Kulturpolitik und Kulturarbeit zuweist, eine verbindliche Zusammenarbeit und Abstimmung jedoch nicht vorgibt.
2.1 Der verfassungsrechtliche Rahmen der öffentlichen Kulturförderung und Kulturgesetzgebung
Die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland – das Grundgesetz – trifft keine konkreten Aussagen zur allgemeinen Notwendigkeit und zu besonderen Schwerpunkten der Kulturpolitik. Die einzige substantielle Aussage zu Kunst und Kultur in der deutschen Verfassung lautet in § 5, Abs. 3: »Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei.« Mit diesem Grundrecht soll – vor dem Hintergrund der Erfahrungen der staatlichen Instrumentalisierung und des ideologischen Mißbrauchs von Kunst und Kultur im ›Dritten Reich‹ – die künstlerische und kulturelle Arbeit vor staatlichen Einflußmöglichkeiten und Zensur geschützt werden.
Die Kunstfreiheitsgarantie wurde jedoch nicht nur als Abwehrrecht interpretiert, sondern auch positiv als Auftrag zu gestaltendem Handeln gedeutet, weil auch ein Politikverzicht die Freiheit der Kunst beeinträchtigen könnte. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Sichtweise 1974 in dem sog. Schallplattenurteil bestätigt: »Als objektive Wertentscheidung für die Freiheit der Kunst stellt (diese Verfassungsnorm) dem modernen Staat, der sich im Sinne einer Staatszielbestimmung als Kulturstaat versteht, zugleich die Aufgabe, ein freiheitliches Kulturleben zu erhalten und zu fördern« (zit. n. Ismayr 1994: 9). Dieser Zusammenhang wird häufig auf die einprägsame Formel gebracht: »Freiheit der Kunst heißt nicht nur Freiheit vom Staat, sondern auch Freiheit durch den Staat.«
Nach der föderalistischen Verfassungsordnung der BR Deutschland sind staatliche Aufgaben und Kompetenzen zwischen Bund und Ländern aufgeteilt. Artikel 30 in Verbindung mit den Artikeln 70 und 83 des Grundgesetzes legt fest, dass die »Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ... Sache der Länder (ist), soweit dieses Grundgesetz keine anderen Regelungen trifft oder zuläßt.« Deshalb wird auch von der »Kulturhoheit der Länder« respektive von der »vorrangigen Kulturkompetenz« der Länder gesprochen.[3]
2.1.1 Die kulturpolitische Kompetenz des Bundes[4]
Der Bund verfügt in kultur- und medienpolitischen Angelegenheiten – unter Wahrung der föderalistischen Grundsätze des Grundgesetzes – über ausgewählte Kompetenzen. Wenngleich die verfassungsrechtlichen Grundlagen dafür sehr dünn und umstritten sind, hat der Bund sein kulturpolitisches Engagement – vor allem bedingt durch die zusätzlichen Aufgaben in den neuen Bundesländern und den europäischen Einigungsprozeß – ausgebaut und in der 14. Legislaturperiode die Zuständigkeiten im Amt des Staatsministers für Angelegenheiten der Kultur und der Medien beim Bundeskanzler gebündelt.[5] Seit dieser Zeit gibt es auch wieder einen Kulturausschuß im Deutschen Bundestag.
In der »Agenda 1999«, eine Art kulturpolitisches Handlungsprogramm von Kulturstaatsminister Dr. Michael Naumann, werden die originären und gesetzlich abgesicherten Kompetenzen des Bundes wie folgt beschrieben: Dem Bund sind »eine Reihe von Sachgebieten gesetzlich zugewiesen worden, die mittelbar oder unmittelbar die Kultur oder die Medien betreffen. Dies gilt zunächst für die in Art. 32 Grundgesetz normierte umfassende Zuständigkeit in den auswärtigen Angelegenheiten, die auch die klassische auswärtige Kulturpolitik (im Zuständigkeitsbereich des Auswärtigen Amtes) umfaßt, und für die Europapolitik in Art. 23 Grundgesetz föderalismusstärkend präzisiert wurde. Dies gilt auch für die Aufgaben im Bereich der Kulturförderung im östlichen Europa (§ 96 Bundesvertriebenegesetz), für die Filmförderung nach dem Filmförderungsgesetz, für den auswärtigen Rundfunk nach dem Deutsche-Welle-Gesetz, für den Schutz des deutschen Kulturgutes, für das Engagement für die Stiftung Preußischer Kulturbesitz und die Stiftung Preußische Schlösser und Gärten, für die drei Bundeskultureinrichtungen (Bundeskunst- und Ausstellungshalle, Haus der Geschichte, Deutsches Historisches Museum) oder die Beteiligung an der Förderung der Forschungsmuseen (im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben). Hinzu kommen die Materien der Bundesgesetzgebung, die einen mittelbaren Einfluß auf Kultur und Medien haben, wie zum Beispiel das Urheberrecht, Stiftungsrecht, Sozialversicherungsrecht, Steuerrecht, Wirtschaftsrecht usw.«
Darüber hinaus sieht der Bund sich kulturpolitisch in der Pflicht, dem »eklatanten Nachholbedarf« in den neuen Bundesländern – entsprechend dem Verfassungsgebot der gleichwertigen Lebensverhältnisse – und der besonderen Bedeutung Berlins als Regierungssitz gerecht zu werden. Schließlich fördert der Bund eine Reihe von Einrichtungen und Programmen, die »gesamtstaatliche, nationale Bedeutung haben (herausragende künstlerische Qualität, Einzigartigkeit, bundesweite bzw. internationale Ausstrahlung, Relevanz für die Kultur in Deutschland insgesamt aufgrund des Themas, der nationalen Bezüge oder des innovativen Charakters).« (vgl. Agenda 1999: 5)
Die 16 Bundesländer betreiben jeweils eine eigene Kulturpolitik mit spezifischen kulturellen Schwerpunktsetzungen. So gibt es eine Reihe von Ländern – z.B. Bayern –, die in größerem Umfang eigene Staatstheater und eigene staatliche Museen unterhalten. Demgegenüber verfügt das Land Nordrhein-Westfalen kaum über staatliche Kultureinrichtungen. Hier sind allein die Kunstsammlung NRW mit Sitz in Düsseldorf und die 50%ige Beteiligung am Düsseldorfer Schauspielhaus hervorzuheben.
Für die unterschiedlichen Entwicklungen in den Ländern sind vor allem regionale und historische Gründe maßgebend: Wo, wie etwa in Süddeutschland, die früheren Fürstenhöfe und Residenzstädte kulturell stark engagiert waren, haben die späteren demokratisch verfaßten Länder diese Tradition als staatliche Aufgabe übernommen. Dadurch haben sich unterschiedliche verfassungsrechtliche Vorgaben der Länder für die Wahrung der kulturellen Belange ergeben. In der Praxis werden die kulturellen Belange – auch finanziell – sehr unterschiedlich wahrgenommen, und der Schwerpunkt hat sich oft auf die Bildungspolitik verlagert. So konzentrieren sich die Länder vor allem auf die Trägerschaft und die Finanzierung von Schulen und Universitäten und weniger auf die traditionellen Kultureinrichtungen. Die für Kultur zuständigen Ministerien aller 16 Länder sind Mitglied in der sogenannten »Kultusministerkonferenz« (KMK), deren Aufgabe die gesamtstaatliche Koordination vor allem in Bildungs-, aber auch Kulturfragen ist.
Angesichts dieser Prioritäten ist es nachvollziehbar, dass auch auf der Länderebene keine eigenständigen Ministerien für Kultur existieren, sondern dieser Bereich i.d.R. in kombinierte Ministerien für Bildung, Wissenschaft oder Jugend integriert ist. In Nordrhein-Westfalen ist das Aufgabenspektrum des zuständigen Ministeriums sogar noch umfangreicher: Hier ist ein Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport (MASSKS) für die Landeskulturpolitik zuständig.
Entsprechend dem System des föderalen Staatsaufbaus in der Bundesrepublik Deutschland verfügen die Länder über demokratisch legitimierte Parlamente, die die Landespolitik gestalten. In der Regel bilden die Landesparlamente auch besondere Kulturausschüsse – manchmal kombiniert mit Schul-, Sport-, Bildungs- oder Jugendpolitik –, die u.a. die parlamentarischen Entscheidungs- und Kontrollfunktionen gegenüber der Regierung wahrnehmen.
Unbeschadet der vorrangigen Kulturkompetenz der Länder sind jedoch die Kommunen die wichtigste kulturpolitische Handlungsebene, weil diese nach dem Grundgesetz der BR Deutschland das Recht haben, »alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln« (Art. 28, Abs. 2, Satz 1 GG). Von dieser kommunalen Selbstverwaltungsgarantie leitet sich auch »die Garantie örtlicher Kulturkompetenz« ab (vgl. Scheytt 1989: 21). Dabei handelt es sich bei den kommunalen Kulturaufgaben um »freiwillig übernommene Selbstverwaltungsaufgaben«, d.h. die Gemeinden entscheiden eigenverantwortlich, wie und in welchem Umfang sie diese Aufgaben erfüllen – im Unterschied zu den Pflichtaufgaben, zu deren Erfüllung sie durch konkrete Gesetze verpflichtet sind. Unabhängig davon gilt jedoch, dass die Förderung von Kunst und Kultur – auch unabhängig von landesgesetzlichen Regelungen – pflichtigen Charakter hat. Lediglich die Art und Weise der Förderung ist in das Ermessen der Kommunen gestellt.
Laut Art. 18 der Landesverfassung NRW sind die Kommunen und das Land gemeinsam verpflichtet, für die finanzielle und organisatorische Absicherung der Kulturlandschaft Sorge zu tragen: »Kultur, Kunst und Wissenschaft sind durch das Land und die Gemeinden zu fördern. Die Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Kultur, die Landschafts- und Naturdenkmale stehen unter dem Schutz des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände«. Damit liegt eine verfassungsrechtliche Staatszielbestimmung dafür vor, dass das Land sich zur Übernahme kultureller Verantwortung bekennt, eine Staatszielbestimmung, die für alle Bereiche des staatlichen wie auch des kommunalen Lebens bindend ist.
Die kulturpolitische Verantwortung des Landes im Verhältnis zu den Kommunen liegt darin, auf die Gleichwertigkeit – nicht Gleichheit – der kulturellen Lebensverhältnisse in den verschiedenen Landesteilen zu achten bzw. diese sicherzustellen. Die Landesregierung versteht sich dabei als die Instanz, die Defizite erkennt und Ausgleich schafft, Strukturen entwickelt, Anstöße gibt, subsidiär tätig wird. Dies erfolgt zum einen durch die Gewährung staatlicher Zuwendungen und Zuschüsse zur Finanzierung der Kulturaufgaben. Außerdem macht das Land selbst Kulturangebote, die wegen ihrer Größenordnung und ihres Aufwandes die Möglichkeiten einer mehr dezentralen Kulturförderung in den einzelnen Landesteilen und Regionen übersteigen, aber der Kulturstaatlichkeit des Landes besonderen Ausdruck verleihen.
Gesetzliche Vorgaben für den Kulturbereich sind eher die Ausnahme als die Regel. In NRW sind lediglich spezielle Kulturaufgaben, für die eine flächendeckende, gleichgewichtige und ordnungspolitische Landesentwicklung angestrebt wird, durch Gesetze definiert, die der kommunalen Kulturverantwortung einen Rahmen setzen bzw. den Städten und Kreisen bestimmte Leistungen aufgeben: Es handelt sich um die Gesetze zum Denkmalschutz, zur Weiterbildung und zum Archivwesen.[6] Nur für diese wenigen gesetzlichen Aufgaben erhalten die Kommunen vom Land auch eine zweckgebundene und regelmäßige finanzielle Unterstützung. Daneben unterstützt das Land im Rahmen freiwilliger projektbezogener Förderung die Kommunen lediglich bei besonderen Kulturaufgaben – insbesondere bei der Unterhaltung der traditionellen Kultureinrichtungen. Im übrigen sind die Kommunen darauf angewiesen, ihre vielfältigen kulturellen Aufgaben aus den allgemeinen Steuern und Finanzzuweisungen des Bundes und der Länder zu bestreiten.
2.2 Formale und administrative Zuständigkeiten der
Die umfassendste Zuständigkeit für die Wahrnehmung kultureller Belange liegt seit Beginn der 14. Legislaturperiode beim Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport (MASSKS). Innerhalb des MASSKS sind die kulturellen Angelegenheiten der Abteilung 5 »Kultur, Kirchen, regionale Kulturförderung« zugeordnet. Die Aufgaben werden von insgesamt 13 Referaten – aufgeteilt in 3 Gruppen – für die einzelnen Kunstsparten bzw. Bereiche der Kulturarbeit sowie insbesondere die Zuständigkeiten für die Kulturregionen, wahrgenommen. Insgesamt arbeiten in der Kulturabteilung 27 Mitarbeiter.
Organisationsplan MASSKS
Organisationsplan MASSKS – Kulturabteilung (Stand: 3. März 1999)
Kultur, Kirchen, Regionale Kulturförderung
Ministerialdirigent Kral
Grundsatzangelegenhei-ten der Regionalen Kulturpolitik,
Kult. Planung, Kultur und Recht, alt. Kulturarbeit,
Innerhalb des MASSKS spielt die Abteilung für Stadtentwicklung eine besondere Rolle, wenn es um die Förderung von Innovationen für die kulturelle Infrastruktur geht. In den vergangenen 20 Jahren sind im Rahmen der Städtebauförderungsprogramme erhebliche Mittel für Kulturbauten aufgewendet worden, sofern sie sich in städtischen Sanierungsgebieten befinden. Davon haben vor allem auch sozial-kulturelle Einrichtungen profitiert.
Erklärtes Ziel des MASSKS ist es, die einzelnen im Ministerium zusammengeführten Aufgabenbereiche nicht nur additiv als je abgegrenzte Politiksektoren zu sehen, sondern die jeweiligen Ressourcen im Sinne strukturpolitischer Impulse möglichst zu bündeln und gezielt einzusetzen. Neben dem Thema Kultur und Stadtentwicklung ist derzeit z.B. die Beschäftigungswirkung von Kunst und Kultur von Interesse (vgl. dazu Kap. 4).
Für Teilbereiche der Kulturpolitik sind in Nordrhein-Westfalen zwei weitere Ministerien hervorzuheben: Dem Ministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung obliegen die Aufgaben nach dem nordrhein-westfälischen Weiterbildungsgesetz und die damit verbundene Landesfinanzierung von Weiterbildungseinrichtungen in kommunaler (Volkshochschulen) und freier Trägerschaft. Das Ministerium für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit fördert die kulturelle Jugendarbeit sowie die Jugendkunstschulen im Rahmen des Landesjugendplans Nordrhein-Westfalen. Schließlich ist die Staatskanzlei zu erwähnen, die für die Filmförderung zuständig ist.
Die staatliche Verwaltung in Nordrhein-Westfalen ist dreistufig aufgebaut, bestehend aus: (a) den Landesministerien als oberste Instanzen, (b) den Bezirksregierungen als Mittelinstanzen darunter und (c) den Oberkreis- und Stadtdirektoren/ Landräten als untere Ebene. Das Land NRW ist in die 5 Regierungsbezirke Arnsberg, Detmold, Düsseldorf, Köln und Münster aufgeteilt, die auf der mittleren Verwaltungsebene das Bindeglied zwischen Landesregierung und Kommunen bilden und sich um eine gleichmäßige und gerechte Entwicklung der gesamten Region sorgen. Alle Finanzmittel, die die Landesregierung an die beiden anderen Verwaltungsebenen verteilt, werden über die Bezirksregierungen verwaltet, die zum Geschäftsbereich des nordrhein-westfälischen Innenministers (oberste Aufsicht) gehören. Es handelt sich um staatliche Verwaltungseinheiten, die nur gering ausgeprägte politische Gestaltungskompetenzen haben, über keine eigenen Finanzbudgets verfügen und insbesondere keine eigene parlamentarische Funktion oder Repräsentanz besitzen. Mitarbeiter und Aufgaben werden von der Landesregierung bestimmt; die eigenen Entscheidungsspielräume der Regierungspräsidien sind gering (siehe Schaubild).
Die Bezirksregierung ist die allgemeine Vertretung der Landesregierung im Bezirk. Sie hat einerseits die regionalen Belange und Gesichtspunkte gegenüber der Landesregierung zu vertreten. Andererseits muss sie deren politische Ziele im Regierungsbezirk umsetzen. Die Bezirksregierungen verstehen sich als Berater für die Kommunen und als Partner für die Bürger und Unternehmen. Als Aufsichtsbehörde müssen sie die staatlichen Interessen wahren.
Ministerien des Landes
Landräte/ Oberkreisdirektoren
als untere staatliche Verwaltungsbehörden
(Quelle: Landschaftsverband Rheinland, in: NRW-Lexikon S.164)
In ihren regionalen Zuständigkeitsbereichen sind die »Mittelbehörden« verantwortlich für die Ausführung der Landesaufgaben und Förderprogramme, z.B. im Bereich Schule und Bildung, Städtebau und Stadtentwicklung, Verkehr und Kultur. So kommt den Bezirksregierungen auch die Funktion zu, entsprechende Förderanträge der Kommunen für den Kulturbereich entgegenzunehmen, Bewilligungen auszustellen und die zweckentsprechende Verwendung der Landesmittel zu überprüfen. Die letztendlichen Entscheidungen über die Bewilligung von Fördermitteln treffen jedoch die zuständigen Ministerien. Eine besondere Aufgabe der Bezirksregierungen ist die Genehmigung und die Kontrolle der allgemeinen Haushaltspläne der Kommunen einschließlich der Kulturetats.
Während die Ministerien auf der Landesebene nach fachlichen Gesichtspunkten gegliedert sind (z.B. Verkehr, Umwelt etc.), vereinigt und koordiniert die Bezirksregierung beinahe alle Verwaltungszweige in einer Behörde (Bündelungsfunktion). Die innere Organisation der Bezirksregierungen weist eine Gliederung nach Dezernaten auf. Die Zuständigkeiten für kulturelle Angelegenheiten verteilen sich auf (Beisp. Köln):
* Dezernat 35: Bauaufsicht, Städtebau, Denkmalangelegenheiten:
Die Denkmalförderung bezuschusst Maßnahmen an Denkmälern, die im Eigentum der Gemeinden, der Gemeindeverbände, der Kirchen- od. Religionsgemeinschaften sowie im Privateigentum stehen. In Denkmalangelegenheiten ist das Dezernat auch Widerspruchs- und Aufsichtsbehörde über Entscheidungen der kreisfreien Städte, z.B. bei Unterschutzstellung eines Bau- od. Bodendenkmals.
* Dezernat 46: Sport, Bibliotheken, Kunst- und Kulturpflege, Weiterbildung
Im Bereich Kunst- und Kulturpflege ist die Bezirksregierung Köln die Instanz, die die Fördermaßnahmen (u.a. herausragende Theaterprojekte, Bildende Kunst, Kunstausstellungen, Musikprojekte, Medien- und Literaturprojekte) ausführt; außer der Förderung in den genannten Bereichen, die i.d.R. für einzelne Projekte erfolgt, wird über die Bezirksregierung auch dauerhafte Unterstützung geleistet. Unter bestimmten Voraussetzungen erhalten sowohl Privattheater als auch kommunale Theater und Orchester eine jährliche Förderung zu den Personal- und Sachkosten. Dabei existieren keine expliziten Förderkriterien oder –richtlinien, sondern nur allgemeine »Erläuterungen«.[7]
Im Bereich der Bibliotheken ist die Bezirksregierung Köln für das gesamte Land NRW zuständig für die duale Ausbildung "Assistent/ Assistentin an Bibliotheken". Im Bereich der Weiterbildung bearbeitet die Bezirksregierung die Anerkennung von Weiterbildungseinrichtungen. Gleichzeitig plant und bezuschußt sie diesen Bereich und beaufsichtigt den Erwerb von Schulabschlüssen an diesen Einrichtungen.
Im Rahmen der Mittelvergabe des Landes – z.B. bei Fördermaßnahmen der Regionalen Kulturpolitik – sind die Bezirksregierungen die Anlaufstelle für die Antragstellung. Sie leisten Beratung, geben den Antragstellern Informationen und Hinweise bei der Antragstellung. Sie sammeln die eingehenden (formalisierten) Anträge und leiten sie mitsamt ihrer gutachterlichen Stellungnahme dem Ministerium zu. Das Ministerium entscheidet dann unter Berücksichtigung des Votums und in Absprache mit den Bezirksregierungen, denen unter diesen Voraussetzungen eine recht starke Position im Bewilligungsprozeß zukommt. Kontingente zur "gleichmäßigen" Verteilung der Mittel auf die 5 Bezirksregierungen gibt es dabei nicht.
2.2.3 Parlament und Kulturausschuss
Der Landtag von Nordrhein-Westfalen ist das demokratisch gewählte Parlament dieses Bundeslandes. Der Landtag wählt den Ministerpräsidenten, der seinerseits die Minister der Landesregierung beruft. Als legislatives Organ berät und beschließt der Landtag die Gesetzesvorhaben des Landes und den Landeshaushalt. Zur Zeit sind im Landtag Nordrhein-Westfalen die drei Parteien SPD, CDU und Bündnis 90/Die Grünen vertreten. Seit den Landtagswahlen im Jahr 1995 wird die Landesregierung von einer Koalition der beiden Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen getragen. Die gemeinsamen Ziele und Schwerpunkte der Regierungspolitik sind in einer Koalitionsvereinbarung festgelegt. Seit dem 17. Juni 1998 ist Wolfgang Clement in der Nachfolge von Johannes Rau (beide SPD) Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen.
Entsprechend der Sitzverteilung zwischen den politischen Parteien im Landtag sind die Fraktionen auch in den politischen Fachausschüssen vertreten, die das Parlament bildet. Diese Ausschüsse werden von einem Vorsitzenden/einer Vorsitzenden geleitet. Korrespondierend zu den Fachausschüssen bestimmen die Fraktionen einen Sprecher oder eine Sprecherin, die in den parlamentarischen Debatten im Ausschuß oder im Landtag die Position der jeweiligen Partei vertreten. Außerdem richten insbesondere die größeren Fraktionen besondere Arbeitskreise ein, die die politische Arbeit in den Fachausschüssen und die auf das jeweilige Aufgabengebiet bezogenen parlamentarischen Debatten vorbereiten und begleiten.
Eine wichtige Aufgabe der jeweiligen Sprecher bzw. Sprecherinnen und der Arbeitskreise besteht in der Kommunikation mit der Fachöffentlichkeit sowie Einrichtungen, Organisationen und Verbänden im jeweiligen Fachgebiet. Insbesondere für die (informelle) Vermittlung zwischen den politischen Positionen der im Parlament vertretenen Parteien und den intermediären Instanzen in öffentlicher und freier Trägerschaft spielen die Arbeitskreise der Fraktionen eine wesentliche Rolle. Abgesehen von der Möglichkeit direkter Kontakte der intermediären Instanzen zu den Ministerien selbst ist eine Interessenartikulation im parlamentarischen Raum im Rahmen von offiziellen Anhörungen möglich, die der Landtag oder die Fachausschüsse zu einzelnen Gesetzesvorhaben oder Maßnahmeprogrammen ansetzen.
Die Facharbeitskreise bzw. die Fraktionssprecher haben nicht nur für die Entscheidungsprozesse innerhalb einer Landtagsfraktion eine große Bedeutung, sondern sind auch das Scharnier zwischen Parlament und intermediärem Sektor und damit ein wesentliches Element der gesellschaftspolitischen Willensbildung.
Im Landtag NRW gibt es einen eigenständigen Kulturausschuss, der die parlamentarischen Entscheidungs- und Kontrollfunktionen gegenüber der Regierung wahrnimmt, federführend die Landeskulturpolitik und die entsprechenden Förderprogramme mitgestaltet und an parlamentarischen Vorhaben mit kulturellem Bezug mitwirkt.
2.3 Die Kulturpolitik der Städte, Gemeinden und Kreise
Kulturpolitik in Deutschland ist in erster Linie Kommunalpolitik. Mit dem Begriff »Kommune« sind die (Groß-)Städte und kleineren Gemeinden, aber auch die Kreise bezeichnet. In Nordrhein-Westfalen gibt es insgesamt 396 Städte und Gemeinden, darunter 23 kreisfreie Großstädte sowie 373 kreisangehörige Städte und Gemeinden, die ihrerseits in 31 Kreisen zusammengefasst sind. Die Kommunen haben eine parlamentarische Verfassung. Der »Rat« (oder »Kreistag«) ist das kommunale Parlament, das die Verwaltung einsetzt und kontrolliert. In der Regel bilden die Räte – zumindest in den großen Städten – auch eigene Ausschüsse, die für die kulturpolitischen Aufgaben zuständig sind.
Weil der staatliche Einfluß auf die Kultur gering ist, haben viele Gemeinden auch erkannt, dass die Kulturarbeit einer der letzten Freiräume kommunaler Selbstverwaltung überhaupt ist. Diese kulturelle Autonomie ist eine wesentliche Triebkraft für die viel beachteten kulturellen Initiativen und Leistungen der Kommunen. Entsprechend vielfältig und unterschiedlich ist auch das Angebotsspektrum.
Gleichzeitig macht der fehlende rechtliche Rahmen durch Bund und Länder die kommunale Kulturförderung in der politischen Praxis jedoch zu einer Ermessensfrage, bei der mit negativen Ergebnissen gerechnet werden muss, wenn die finanziellen Leistungsgrenzen der Städte, Gemeinden und Kreise überschritten werden. Gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten hat es die Kultur besonders schwer, sich gegen andere wichtige öffentliche Aufgaben zu behaupten. Daher fordert der Deutsche Städtetag - der Dachverband der Städte und Gemeinden - seit Jahren, dass die Kulturarbeit nicht als "freiwillige" Aufgabe verstanden werden dürfe (d. h.: auf die zur Not auch verzichtet werden kann), sondern eine "Pflichtaufgabe" in Selbstverwaltung der Kommunen sein muß.
Hinsichtlich der Rechte und des Grades der Selbständigkeit der Kommunen unterscheidet man in der Bundesrepublik Deutschland in der Regel zwischen den Großstädten, die aufgrund ihrer Einwohnerzahl, ihrer wirtschaftlichen und ihrer regionalen Bedeutung die kommunalen Funktionen und Aufgaben selbständig wahrnehmen und gegenüber der Landesebene direkt verantworten, und den kleineren Städten und Gemeinden, deren Größe, Finanz- und Verwaltungskraft eine solche umfassende Wahrnehmung kommunaler Aufgaben nicht erlaubt. Daher sind diese kleineren Gemeinden in sogenannten "Kreisen" zusammengeschlossen, die auf kommunaler Ebene eine besondere Verwaltungseinheit bilden.
Das Recht und die Notwendigkeit, grundlegende örtliche Aufgaben durch die Gemeinde wahrzunehmen, bleibt bei einer Kreisangehörigkeit unberührt; die Kreise mit ihren eigenen Verwaltungsstrukturen übernehmen jedoch begrenzte überörtliche Angelegenheiten, um gegenüber den Bürgern von Großstädten ein Defizit an öffentlichen Versorgungs- und Dienstleistungen für die Einwohner der kleineren Gemeinden auszugleichen. Welche Aufgaben örtlich in den Gemeinden und welche überörtlich vom Kreis wahrgenommen werden, ist durch gesetzliche Regelungen vorgegeben bzw. wird von den Kreisparlamenten entschieden. Denn die Kreise verfügen wie die Großstädte neben den eigenen Verwaltungen auch über eigene parlamentarische Vertretungen, haben vergleichbare Rechte und Funktionen wie die großen, kreisunabhängigen Städte und sind gegenüber dem Land ebenso selbständig.
Den Kreisen kommt auch eine kulturelle Verantwortung zu. In welchem Umfang und mit welchen Angeboten oder Einrichtungen dieser Kulturauftrag erfüllt wird, hängt jedoch im wesentlichen davon ab, welche Kulturaufgaben von den kreisangehörigen Gemeinden selbst definiert und finanziert werden. In den eher ländlich strukturierten Kreisen mit kleinen Städten und Gemeinden, die keine eigenen Kulturangebote unterhalten, ist der Kulturauftrag des Kreises umfangreicher als etwa in städtisch-industriell geprägten Kreisen der Ballungsrandzonen, in denen finanzkräftige und größere kreisangehörige Städte eigene Kultureinrichtungen unterhalten können, um damit auch in Konkurrenz zu den benachbarten Großstädten den eigenen Standort zu profilieren und für die Bürger attraktiv zu machen.
Abgesehen von diesen Unterschieden werden insbesondere solche Kulturangebote in der Verantwortung der Kreise organisiert, die der kulturellen Grundversorgung dienen und bei denen eine dezentrale Standortstruktur durch die Art und die Organisation der jeweiligen Kultureinrichtung gewährleistet werden kann. Typische Kulturaufgaben, die von den Kreisen wahrgenommen werden, sind z.B. Kreisvolkshochschulen, Kreisbibliotheken oder Kreismusikschulen. Neben der zentralen Kultureinrichtung existieren mehrere Nebenstellen in den einzelnen Gemeinden. Neben der Finanzierung aus eigenen Mitteln des Kreises beteiligen sich über eine Umlage in der Regel auch diejenigen Gemeinden am Unterhalt solcher Kreiskultureinrichtungen, die über eine Nebenstelle verfügen.
Seit den 70er Jahren unterliegt die Kulturarbeit wie kaum ein anderer Sektor der Kommunalpolitik gesellschaftlichen Herausforderungen, die ihre Wurzeln in sozialen Veränderungsprozessen, in der Bildungsreform und in der wachsenden Urbanität in der Bundesrepublik Deutschland haben. Der in diesem Zusammenhang konstatierte "Bedeutungszuwachs der Kultur" hat seine materielle Basis vor allem in einer erheblichen Ausweitung des Kulturangebotes in öffentlicher und freier Trägerschaft.
Neben der quantitativen Ausweitung ist eine Diversifizierung und Differenzierung des Kulturangebotes festzustellen, was einem veränderten Nachfrageverhalten nach Kultur entspricht. Die potentielle Kulturteilhabe wird gestützt durch ein zunehmend breiteres Aktivitätenspektrum.
Die traditionellen Instanzen des Kulturbetriebes - genannt seien die Stadttheater, Museen und Bibliotheken – können allein nicht mehr den gesellschaftlich notwendigen Kulturtransfer gewährleisten. Seit den 70er Jahren verändern auch in Nordrhein-Westfalen die soziokulturellen Arbeitsfelder und die freie Kulturarbeit ebenso wie die Festivalkultur und marktorientierte Kulturinstitutionen die Ansprüche an die Leistungen der kommunalen Kulturarbeit. Deren Bedeutung und Akzeptanz wurden zunehmend davon bestimmt, in welchem Maße sie sich diesen Entwicklungen öffnet und wie sie ihre Rolle im Rahmen der insgesamt erweiterten Kultur- und Freizeitlandschaft neu bestimmt. Konnte insbesondere die großstädtische Kulturpolitik bis Ende der 60er Jahre hinsichtlich ihrer Aufgaben einen weitgehenden Monopolcharakter geltend machen, so hat sich diese Situation zwischenzeitlich gewandelt: Die Soziokultur und die freie Kulturszene sind erheblich gestärkt; moderne Freizeiteinrichtungen, neue Medien und kommerzielle Kulturveranstaltungen sind zu einem wichtigen Publikums- und Wirtschaftsfaktor geworden; nicht zuletzt haben Mäzenatentum und Sponsoring, die die öffentlichen Kulturfinanzierung ergänzen, in vielen Kommunen zu einer Diskussion über das Selbstverständnis der öffentlichen Kulturpolitik und eine Neudefinition den öffentlichen Kulturauftrags geführt.
2.3.1 Organisationsstrukturen und Reformperspektiven der kommunalen Kulturverwaltungen
Anders als etwa in den Niederlanden sind in Deutschland kulturelle Einrichtungen häufiger unmittelbarer Teil der Kommunalverwaltung. Im Laufe ihrer Entwicklung, aber auch im Zuge der Verwaltungsreformdiskussion haben sich dabei unterschiedliche Organisationsformen und »Spielregeln« - etwa zwischen Rat, Kulturausschuss und Kulturamt - herausgebildet.
Aufgrund des weitgehend fehlenden gesetzlichen Rahmens für den kommunalen Kulturauftrag variiert nicht nur die Finanzierung der damit verbundenen Aufgaben, sondern auch die Struktur der Verwaltungsorganisation. Auch sie unterliegt der kommunalen Selbstverwaltung bzw. Gestaltungsfreiheit in diesem Bereich. In der klassischen Dezernatsgliederung der kommunalen Verwaltung sind eigenständige Kulturdezernate sehr selten. In der Regel sind sie mit anderen Aufgabenbereichen verbunden, der Schulverwaltung etwa oder mit den Bereichen Sport und Freizeit, der Öffentlichkeitsarbeit etc. So sind in den Städten sehr unterschiedliche pragmatische Organisationslösungen entstanden, die den Aufgaben der öffentlichen Kulturverwaltung gerecht werden sollen. Diese Modelle können z.B. anhand der Integration von Fach- und Verwaltungsaufgaben idealtypisch unterschieden werden:
Fach- und Verwaltungsaufgaben sind in einem Amt zentralisiert (›zentrale Lösung‹), und die Kulturinstitute sind als Fachabteilungen in das zentrale Kulturamt integriert. Die Institutsleiter sind jedoch in der Regel dem Dezernenten direkt unterstellt und dadurch autonomer.
Bei der sog. »mittleren Lösung« sind lediglich die Verwaltungsaufgaben zentralisiert, die Fachaufgaben sind dagegen auf eigenständige Ämter (z.B. Bibliothek, Volkshochschule etc.) verteilt. Das zentrale Kulturverwaltungsamt nimmt in diesem Fall hauptsächlich Verwaltungsaufgaben wahr und ggf. Fachaufgaben (z.B. Förderung freier Gruppen, Kulturfeste), die in ihrer Summe die Einrichtung eines eigenständigen Fachamtes (noch) nicht rechtfertigen.
Schließlich gibt es auch ein »dezentrales« Modell, in dem die Kulturinstitute Fach- und Verwaltungsaufgaben wahrnehmen und völlig gleichrangig nebeneinander bestehen. Dies gilt dann auch für das Kulturfachamt, das ggf. noch eine gewisse Koordinationsfunktion ausübt, wenn diese nicht direkt auf Dezernatsebene wahrgenommen wird.
Neben diesen drei typischen Organisationslösungen sollte als »viertes Modell« noch die Ausgliederung von Aufgaben aus der kommunalen Administration erwähnt werden. So werden Theater- und Musikbühnen nicht selten als selbständige Betriebe nach kaufmännischen Prinzipien geführt. Volkshochschulen sind häufig als eingetragene Vereine oder GmbHs organisiert. Derartige Auslagerungen aus dem organisatorischen und politischen Zusammenhang der Kommune sind in den 90er Jahren häufiger geworden. Die Regel ist jedoch nach wie vor, dass die Kulturinstitute in Form von Ämtern organisiert sind.
Eine Variante interkommunaler Zusammenarbeit sind sogenannte »Zweckverbände«, die von mehreren Kommunen gegründet werden, um z.B. gemeinsam ein Theater, eine Musikschule, eine Bibliothek oder eine Volkshochschule zu unterhalten. Sehr verbreitet ist diese Kooperationsform zwischen kleineren Gemeinden in Kreisen.
Die veränderten Anforderungen an die kommunale Kulturpolitik führen zunehmend zu Abweichungen von der Norm des Verwaltungsaufbaus in den Gemeinden. Vor allem in den Großstädten stehen die Notwendigkeiten einer dynamischen und differenzierten Kulturarbeit mit einer Vielzahl an speziellen Einrichtungen und Dienstleistungen im Widerspruch zu zentral hierarchischen Organisationsmodellen. Vielfach angelehnt an die niederländischen Erfahrungen (»Tilburger Modell«) hat die aktuelle Diskussion um eine grundlegende Reform der öffentlichen Verwaltung daher schneller, als es vielleicht erwartet wurde, auch den Kultursektor erreicht.[8] Die geringere gesetzliche Regelungsdichte im Kulturbereich erleichtert diese Transformation. Dabei werden die Vorschläge zur Neuorganisation kommunaler Kulturdienste zusätzlich überlagert durch drastische Einschnitte in die öffentlichen Haushalte bzw. dadurch überhaupt erst so nachhaltig betrieben.
Betrachtet man die gegenwärtigen Reformbestrebungen, so stellt man fest, dass durchgängig eine Stärkung der Selbständigkeit der Kulturinstitute und -angebote sowie eine weitgehende Eigenverantwortung bei der Aufgabenwahrnehmung angestrebt wird. Diese bewußte Dezentralisierung wird in der Regel mit einer strikten Budgetierung der finanziellen Ressourcen für die Kulturarbeit verbunden. Dahinter steht das Ziel, mehr wirtschaftliche Effizienz zu erreichen, d.h. die Kosten/Nutzen-Relationen auch für kulturelle Angebote zu optimieren. Vor dem Hintergrund knapper Mittel soll mit geringeren Zuschüssen für öffentliche Kulturaufgaben auch weiterhin ein möglichst hoher Standard an kulturellen Leistungen für die Bürger sichergestellt werden. In diesem Rahmen erhalten auch die Kultureinrichtungen im »Konzern Stadtverwaltung« zunehmend den Status von eigenständigen Betriebseinheiten, die nach wirtschaftlichen Grundsätzen arbeiten. So setzen sich auch für Kultureinrichtungen Betriebsformen wie der optimierte Regiebetrieb, der Eigenbetrieb, die GmbH oder der e.V.-Zweckbetrieb immer mehr durch.
Neben der betriebswirtschaftlichen Komponente schließt die Reform der Kulturverwaltung auch eine inhaltliche Dimension ein. Denn der Bedarf nach mehr und differenzierteren Kulturangeboten erfordert auch eine fachliche Qualifizierung der Kulturverwaltung. In vielen Städten setzt sich die Erkenntnis durch, dass die bisherigen Kulturverwaltungsämter zu Kulturfachämtern werden müssen, damit sie eine konzeptionelle Fundierung der kommunalen Kulturarbeit gewährleisten und die Rolle eines fachlich kompetenten Kooperationspartners im Geflecht der unterschiedlichen Kulturinteressen übernehmen können.
Vermehrt lösen sich die Kulturverwaltungen von der "Behördenmentalität" und verstehen sich als Transferstellen für Ideen, Initiativen, Projekte, Förderungsmodelle, Zusammenarbeit und Vernetzung. Nicht die "Kulturversorgung", sondern die "Kulturmoderation" liegt diesem neuen Selbstverständnis zugrunde. Dies fließt in die Schaffung von institutionalisierten, partnerschaftlichen Kooperationsformen zwischen städtischer Kulturverwaltung und freien bzw. kommerziellen Kulturträgern bei der Planung und Durchführung von Programmangeboten und Projekten ein.
Bei den Landschaftsverbänden handelt es sich um eine nordrhein-westfälische Besonderheit. Sie sind kommunale Regionalverbände, die auf die preußische Provinzeinteilung von 1815 zurückgehen. 1953 wurden die Landschaftsverbände Westfalen-Lippe (LWL) und Rheinland (LVR) mit Sitz in Münster und Köln wiedergegründet. Als höhere Kommunalverbände, in denen die kreisfreien Städte und Kreise vertreten sind, nehmen sie Aufgaben von überörtlicher Bedeutung wahr, die von den Mitgliedskörperschaften nicht selbständig wahrgenommen werden können, weil sie ihre Verwaltungskraft übersteigen. Dabei bündeln sie vielfältige Aufgaben: Sie sind Träger der überörtlichen Sozialhilfe, von Sonderschulen und psychiatrischen Krankenhäusern, kümmern sich um Straßenbau und Personennahverkehr und sind zuständig für die landschaftliche Kultur- und Denkmalpflege. Beschlussorgan der Landschaftsverbände sind die Landschaftsversammlungen, deren Mitglieder nach dem Parteienproporz von den Räten der Kommunen/Kreise entsandt werden.
Jeder Landschaftsverband beschäftigt etwa 16.000 Mitarbeiter; der Verwaltungshaushalt des LWL betrug 1998 rd. 4,6 Mrd. DM, der des LVR rd. 7 Mrd. DM. Er wird zu 50% von den Mitgliedern über die Landschaftsumlage finanziert; daneben erhalten die Landschaftsverbände zweckgebundene Finanz-Zuweisungen von Bund und Land sowie Schlüsselzuweisungen des Landes.
Der Kulturbereich stellt einen »Kernbereich« der Landschaftsverbände dar. Ämter für Denkmal-, Archiv- und Museumspflege, wissenschaftliche Kommissionen und landeskundliche Institute, Museen für Kunst- und Kulturgeschichte, Archäologie, Naturkunde, Industriegeschichte, Handwerk und Technik[9] wurden auf- und zu einem dichten Netz der kulturellen Dienstleistung ausgebaut. Im Rahmen der allgemeinen landschaftlichen Kulturpflege fördern die Landschaftsverbände zahlreiche kulturelle Aktivitäten und Institutionen, darüber hinaus regen sie kulturelle Kooperationen im Verbandsgebiet an und tragen sie mit. Die kulturelle Verantwortung der Landschaftsverbände bezieht sich nach Art. 18 Abs. 2 der Landesverfassung auf die Bewahrung der "Denkmäler der Kunst, der Geschichte und der Kultur, die Landschaft und Naturdenkmale". Der Kulturauftrag der Landschaftsverbände - die gesetzliche und sachliche Zuständigkeit für die Kulturarbeit der Landschaftsverbände - ergibt sich aus der Landschaftsverbandsordnung und dort insbesondere aus dem Aufgabenkatalog des § 5, der noch durch einige spezialgesetzliche Regelungen ergänzt worden ist (Beisp. Denkmalschutzgesetz NRW).
§ 5 weist den Landschaftsverbänden ausdrücklich die Aufgabe der "landschaftlichen Kulturpflege" zu. Als Einzelaufgaben werden enumerativ aufgezählt:
1. die allgemeine landschaftliche Kulturpflege,
2. die Denkmalpflege,
3. die Pflege und Förderung der Heimatmuseen und des - nicht-staatlichen – Archivwesens,
4. die Unterhaltung von Landesmuseen und Landesbildstellen.
Der Landschaftsverband Rheinland , der hier als Beispiel detaillierter dargestellt wird, hat in seinem Verwaltungshaushalt für das Jahr 1999 insgesamt rd. 98 Mio DM für den Kulturetat vorgesehen. Zu den Aufgaben im Kulturbereich, die über die Verantwortung und den Wirkungskreis der einzelnen Kommunen hinausgehen, gehören im einzelnen:
· Bewahrung von Bau- und Bodendenkmälern im Rheinland durch das Rheinische Amt für Denkmalpflege (Gesamtausgaben Verwaltungshaushalt: 8,5 Mio. DM), das Rheinische Amt für Bodendenkmalpflege (Gesamtausgaben Verwaltungshaushalt: 16,1 Mio. DM);
· Unterhaltung der Landesmuseen: Rheinisches Landesmuseum Bonn, Rheinisches Industriemuseum, Rheinisches Freilichtmuseum Kommern, Archäologischer Park/ Regionalmuseum Xanten sowie Bergisches Freilichtmuseum Lindlar (Gesamtausgaben Verwaltungshaushalt: 37,7 Mio. DM);
· Unterhaltung des Medienzentrums Rheinland (Gesamtausgaben Verwaltungshaushalt: 3,5 Mio. DM);
· Pflege und Förderung der Heimatmuseen und des Archivwesens durch das Rheinische Archiv- und Museumsamt (Gesamtausgaben Verwaltungshaushalt: 9,8 Mio. DM);
· Aufgaben der allgemeinen landschaftlichen Kulturpflege durch das Amt für rheinische Landeskunde (Gesamtausgaben Verwaltungshaushalt 2,6 Mio DM) und die Fachstelle für regional- und Heimatgeschichte im Bereich der Volkskunde, Sprachforschung, Geschichte sowie der Heimatpflege (Gesamtausgaben Verwaltungshaushalt 0,7 Mio DM), Bereich Landschaftspflege (Gesamtausgaben Verwaltungshaushalt 1,1 Mio DM).
Diese Aufgaben werden bei beiden Verbänden (LVR und LWL) von je rd. 650 Mitarbeitern (ohne Saisonkräfte) wahrgenommen. Im Zuge der Verwaltungsstrukturreform war ursprünglich die Auflösung der beiden Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe avisiert worden. Nach massiven Protesten - sowohl von seiten der Mitarbeiter der Landschaftsverbände als auch von seiten der Kommunen, die nicht nur eine Schwächung in der Interessenvertretung ihrer Belange, sondern auch gravierende finanzielle und soziale Folgen fürchteten - wird es dazu wohl nicht mehr kommen.[10] Tatsächlich steht zu erwarten, dass die Landschaftsverbände als solche bestehen bleiben. Während in einigen Bereichen teilweise deutliche Abstriche gemacht werden sollen (z.B. im Straßenbau), soll der Aufgabenkanon im Kulturbereich ungeschmälert weitergeführt werden.
2.5 Andere Förderagenturen und -instanzen
Die nordrhein-westfälische Kulturpolitik ist dezentral organisiert und auf Kooperation angewiesen. Daher spielen nicht- bzw. halbstaatliche Agenturen als intermediäre Instanzen eine besondere Rolle. Sie sind die kooperativen Akteure einer Kulturpolitik, die um eine Armlängendistanz vom Staat und der Kulturszene gleichermaßen entfernt bleiben will.[11] Dabei handelt es sich um Einrichtungen oder Zusammenschlüsse in öffentlich-rechtlicher oder frei-gemeinnütziger Trägerschaft, die eine Mittlerstellung einnehmen zwischen den (Förder-)Interessen der Landesregierung und der Kulturszene bzw. neben Land und Kommunen eine »dritte Ebene« der Kulturförderung darstellen. Dabei sind folgende Kategorien von Fördereinrichtungen zu unterscheiden:
· Die (Landes-)Stiftungen, die überwiegend aus Steuermitteln finanziert werden, neuerdings aber auch verstärkt im Wege von public-private-partnerships zustandekommen;
· Die Kommunalen Zusammenschlüsse (insbesondere die beiden Sekretariate für gemeinsame Kulturarbeit in Wuppertal und Gütersloh), die vom Land gefördert werden, sich aber auch durch Ressourcenzusammenlegung finanzieren;
· Die Kulturbüros, die ebenfalls vom Land unterstützt werden und kooperative Zusammenschlüsse der freien Kulturszene selbst darstellen.
Diese plurale Struktur der Förderlandschaft, die noch ergänzt werden müßte um private (Förder-)Einrichtungen auf regionaler, Bundes- und Europaebene, vermittelt ein Bild von der Komplexität, aber auch Unübersichtlichkeit, die in diesem Bereich entstanden ist. Das macht die Arbeit der Projektträger, aber auch der kulturpolitischen Akteure nicht gerade einfacher. Vor diesem Hintergrund gerät auch die Landeskulturpolitik immer mehr in die Rolle einer Moderatorin, die nicht nur Subventionen verteilt, sondern auch Beziehungen gestalten muß. Die kommunikativen, koordinierenden und kooperativen Anforderungen an die Landeskulturpolitik werden dadurch anspruchsvoller.
Die Ansätze einer »Delegation« öffentlicher Förderverantwortung und Aufgabenerfüllung an »Dritte« speisen sich aus einem pluralistischen Kulturpolitikverständnis, nach dem das Land kein Monopolist im kulturellen Feld mehr ist, sondern ein – bedeutender – Akteur in einer kulturpolitischen Arena, die durch Konkurrenz und Kooperation vieler Kulturträger geprägt ist (Stichwort: kooperativer Trägerpluralismus). In diesem Sinne versteht sich Landeskulturpolitik – wie weiter unten noch ausgeführt – als aktivierende (Subsidiaritäts-)Politik und Befähigungstrategie, die Ressourcen zur Verfügung stellt, damit die gesellschaftlichen Akteure und kulturellen Kräfte sich selbst weiterentwickeln können.
Dieser Weg einer »staatsfernen« Kulturförderung setzt einen Macht- und Kontrollverzicht des Landes voraus[12], wo es darum geht, dass öffentliche Mittel durch Dritte vergeben werden, wie z.B. von den Kulturbüros, vor allem aber durch die großen Landesstiftungen. Es gewährleistet andererseits eine größere Nähe zur Kulturszene und die interaktive Teilhabe vieler gesellschaftlicher Akteure an der Landeskulturpolitik.
Zur Sicherstellung einer kontinuierlichen und berechenbaren aufgabenspezifischen Kulturförderung hat die Landesregierung seit den 80er Jahren eine Reihe von Stiftungen gegründet. Dies vor allem aus dem Grund, um der Kulturförderung - finanziert aus dem Steueraufkommen und aufgrund dessen abhängig von der jeweiligen wirtschaftlichen Situation - eine gewisse Beständigkeit zu garantieren. Für alle diese Stiftungen wurden höchst unterschiedliche Finanzierungstrukturen gefunden. Das Land als Initiator hat jeweils eigene Beträge eingebracht, daneben wurden zusätzliche Finanzquellen erschlossen, die aus Erträgen von Lotteriespielen, aus Leistungen von Unternehmen wie Ruhrkohle und Rheinbraun und aus prozentualen Anteilen des Gebührenaufkommens der Landesrundfunkanstalten stammen. Im Sinne eines private-public-partnership sind so wirkungsvolle Modelle der Kulturfinanzierung geschaffen worden.
Mit der NRW-Stiftung Naturschutz, Heimat- und Kulturpflege und der Stiftung Kunst und Kultur des Landes NRW verfügt das Land über zwei herausragende Stiftungen, deren Finanzierung auf einen (einstimmigen) Beschluss des Kulturausschusses des Landtags aus dem Jahre 1987 zurückgeht, in dem dieser die Landesregierung auffordert, die Kultur an den Zweckerträgen aus den Lotteriespielen zu beteiligen. Damit wurde der Kultur die gleiche Chance wie dem Sport eingeräumt, an den Zweckerträgen aus den Lotterien zu partizipieren und diese Mittel in eigener Verantwortung zu verteilen.
(a) Die Nordrhein-Westfalen-Stiftung Naturschutz, Heimat- und Kulturpflege (kurz: NRW-Stiftung) ist eine selbständige gemeinnützige Stiftung des privaten Rechts, die 1986 vom Land Nordrhein-Westfalen aus Anlass des 40-jährigen Bestehens des Landes gegründet wurde. Die NRW-Stiftung setzt sich gemäß ihrer Satzung für die Pflege der Landschaft ein, bemüht sich um die Besonderheiten der Natur, die Bewahrung von Denkmälern und Kulturgütern und um die Sicherung historischer Spuren. Sie arbeitet dazu vorrangig mit privaten Initiativen und Vereinen zusammen. Die Stiftung wird nach ihrem Selbstverständnis da tätig, wo die staatliche Förderung nicht od. nur beschränkt wirksam werden kann. Sie unterstützt vor allem das ehrenamtliche Engagement im Lande.
Kontrollorgan der NRW-Stiftung ist ein 31-köpfiger ehrenamtlicher Stiftungsrat, dem Mitglieder aus allen gesellschaftlichen Gruppen angehören. Vorsitzender des Stiftungsrates ist der Ministerpräsident. Die Geschäfte der Stiftung werden von einer Geschäftsstelle geführt, der ein hauptamtlicher Geschäftsführer vorsteht.
Finanzielle Basis der NRW-Stiftung sind neben den Erträgen aus dem Stiftungskapital von 10 Mio DM, das das Land bei der Gründung zur Verfügung gestellt hat, Spenden und Mitgliedsbeiträge (die Mitgliedsbeiträge kommen von einem Förderverein, der rd. 3.500 Mitglieder hat). Die Hauptfinanzquelle stellen jedoch die Lotterieerträge dar: Hierbei handelt es sich um Zweckabgaben aus der sog. Rubbellos-Lotterie, die in den letzten 5 Jahren zwischen 13 und 18 Mio DM jährlich ausmachten. Die Einnahmen der Stiftung aus der Lotterie sind deutlich rückläufig, was damit zusammenhängt, dass die Einnahmesituation bei den Gewinnspielen insgesamt stagniert bzw. sogar rückläufig ist.
Seit ihrem Bestehen bis April 1997 hat die Stiftung eine Förderbilanz von rd. 750 Projekten mit einer Gesamtfördersumme von 245 Mio DM zu verzeichnen. Zu den herausragenden Projekten, die durch die NRW-Stiftung gefördert wurden, gehören im Rahmen der Heimat- und Kulturpflege das Künstlerdorf Schöppingen, Schloß Drachenburg und das Neandertal-Museum in Mettmann. Bewilligungsentscheidungen trifft satzungsgemäß der Vorstand der NRW-Stiftung.
(b) Die Stiftung Kunst und Kultur des Landes Nordrhein-Westfalen ist 1989 gegründet worden und hat im Frühjahr 1990 ihre Tätigkeit aufgenommen. Es handelt sich um eine rechtsfähige gemeinnützige Stiftung des bürgerlichen Rechts. Der Schwerpunkt der Stiftung liegt satzungsgemäß in der Förderung und Mitwirkung bei herausragenden kulturellen Vorhaben, beim Erwerb und der Sicherung von wichtigen Kunstgegenständen und Kulturgütern, bei der Förderung des besonders begabten künstlerischen Nachwuchses und des internationalen Kulturaustausches.
Ausgestattet mit einem Stiftungsvermögen von 1 Mio DM, das die Landesregierung bei der Gründung zur Verfügung gestellt hat, finanziert die Stiftung ihre Arbeit zum einen aus den Erträgen dieses Kapitals, zum anderen aus den jährlichen Konzessionsabgaben der Westdeutschen Lotterie (Rubbellos-Lotterie und Spiel 77). Die Einnahmen der Stiftung aus Lotto-Mitteln sind über die Jahre ebenfalls rückläufig. In den letzten Jahren betrugen sie zwischen 16 Mio DM (1994) und 11 Mio DM (1997) pro Jahr. Für 1998 ist wieder ein Anstieg auf 13,8 Mio DM zu verzeichnen gewesen.
Kontrollorgan der Stiftung ist ein Kuratorium, dem Experten aus allen Kunstsparten angehören, sowie Abgeordnete der im Landtag vertretenen Parteien. Vorsitzender des Kuratoriums ist der Ministerpräsident. Vorstand ist der Sekretär der Stiftung Kunst und Kultur, dem ein stellvertretender Sekretär zur Seite steht.
Seit Aufnahme ihrer Tätigkeit bis Mai 1997 hat die Stiftung Kunst und Kultur des Landes NRW über 1.400 Projekte mit einem finanziellen Gesamtaufwand von rd. 111 Mio DM gefördert. Davon kamen der bildenden Kunst rd. 48 Mio DM, der Musik 30,5 Mio DM zugute, für Tanztheater und Ballett wurden 8,1 Mio DM ausgegeben, für Theater- und Literaturprojekte 16,3 Mio DM; spartenübergreifende Projekte erhielten rd. 8 Mio DM. Die Förderungen werden in Form von Zuschüssen (Fehlbedarfsfinanzierung), Stipendien oder Sachleistungen geleistet.
(c) Seit 1990 arbeitet die Stiftung zur Förderung der Archäologie im Rheinischen Braunkohlenrevier. Sie wurde gemeinsam vom Land NRW und der Rheinbraun AG gegründet und mit einem anfänglichen Stiftungskapital in Höhe von 12 Mio DM ausgestattet. Aus den Zinserträgen dieses Stiftungskapitals wird jährlich ein Betrag von 1 Mio DM für die Optimierung der bodendenkmalpflegerischen Maßnahmen im Bereich der genehmigten Braunkohlenpläne zur Verfügung gestellt. Diese Mittel kommen überwiegend Universitätsinstituten, z.B. in Köln, Bonn und Frankfurt, zugute, die mit ihren Projekten die amtliche Bodendenkmalpflege unterstützen.
Durch eine vertragliche Vereinbarung zwischen dem Land und der Rheinbraun AG ist das Stiftungskapital im Laufe der Jahre um 18 Mio DM (Land und Rheinbraun AG je 9 Mio DM) auf insgesamt 30 Mio DM bis Ende 1997 erhöht worden. Damit ist die Stiftung zur Förderung der Archäologie im rheinischen Braunkohlenrevier die größte ihrer Art in Europa. Mit den erwarteten jährlichen Kapitalerträgen von 2 bis 2,4 Mio DM ist die Stiftung in der Lage, vor allem eine intensive Prospektion, d.h. Früherkennung archäologischer Fundplätze, qualifizierte Ausgrabungen und zügige wissenschaftliche Bearbeitungen bzw. Veröffentlichungen der Prospektions- und Grabungsergebnisse zu ermöglichen.
(d) 1996 ist die Stiftung für Industriedenkmalpflege und Geschichtskultur gemeinsam vom Land NRW und der Ruhrkohle AG gegründet worden. Die Stiftung wurde mit einem Gründungskapital von 44 Mio DM ausgestattet. Das Land hat dazu einen Betrag von 40 Mio DM zur Verfügung gestellt (es handelt sich um Mittel aus dem "Handlungsrahmen Kohlegebiete"), der Anteil der Ruhrkohle AG beträgt 4,3 Mio DM. Die Objekte und Grundstücke, die die Ruhrkohle AG darüber hinaus in einem ersten Schritt in die Stiftung eingebracht hat, werden mit einem Wert von rd. 22,5 Mio DM beziffert. Hierbei handelt es sich u.a. um die Kokerei "Hansa" in Dortmund, die Fördergerüste von "Gneisenau 2/4" in Dortmund, den Malakowturm auf der Anlage "Unser Fritz 1/4" in Herne.
Zweck der Stiftung ist es, die ihr übertragenen Industriedenkmale zu schützen und zu erhalten, wissenschaftlich zu erforschen und solange in ihre Obhut zu nehmen, bis ihre Zukunft gesichert ist und sich neue Träger gefunden haben. Sitz der Geschäftsstelle der Stiftung ist die Kokerei "Hansa" in Dortmund. Die Grundzüge der Stiftungsarbeit werden von einem Kuratorium bestimmt, das sich aus Mitgliedern der Landesregierung, Vorständen und Führungskräften der Ruhrkohle AG sowie den Funktionsträgern verschiedener Institutionen und Verbände zusammensetzt.
(e) Für die Förderung des Films in NRW wurde 1991 die Filmstiftung NRW etabliert. In Partnerschaft mit dem Westdeutschen Rundfunk - die Filmstiftung NRW wird paritätisch vom Land und vom WDR getragen[13] - hat die Landesregierung ein bundesweit neuartiges Modell der Filmförderung kreiert, dem der Gedanke zugrundeliegt, dass für jede Mark, die die Filmstiftung als Förderung gewährt, mindestens 1,50 DM in NRW ausgegeben werden müssen. In den Richtlinien der Filmstiftung ist dabei ein revolvierendes System verankert: Soweit die Filmstiftung Filmprojekte fördert, die am Markt erfolgreich sind, gilt die Regelung: der Produzent muß die aus seinen Erträgen zurückzuzahlenden Fördermittel auf ein Sonderkonto einzahlen. Derartige Rückflüsse fließen also nicht in einen Einnahmetitel zurück, sondern dem Produzenten obliegt die Verpflichtung, diesen Betrag für einen neuen Film zu verwenden, der in NRW hergestellt werden muss und den die Filmstiftung zu genehmigen hat.
Die Filmstiftung NRW forciert auf diese Weise die Entwicklung der Region zu einem attraktiven Medienland. Als zweitgrößte Fördereinrichtung ihrer Art in Europa unterstützt die Stiftung Produzenten, Regisseure, Autoren der Region und ist gleichzeitig Partner für europäische Koproduktionen und internationale Kooperation. Das heißt, neben ihrer Förderpolitik nimmt die Stiftung in starkem Maße auch Dienstleistungsaufgaben wahr.
Dieses nordrhein-westfälische Modell der Filmförderung, das sich - vor dem Hintergrund, dass die Wertschöpfung im eigenen Land generiert werden soll - primär als Filmwirtschaftsförderungseinrichtung versteht, ist in vielen Bundesländern kopiert worden, was zu einem erheblichen Standortwettbewerb geführt hat. Um konkurrenzfähig zu bleiben und um die guten Chancen auf diesem Feld weiter auszureizen, sah sich die Landesregierung daher in den letzten Jahren dazu veranlaßt, den Mittel-Ansatz (im Gleichklang mit dem WDR) zu erhöhen.[14] Die Filmstiftung verfügte 1999 über einen Gesamt-Förderetat von rd. 60 Mio DM.
Ein besonderes Merkmal des deutschen Kulturföderalismus sind die zahlreichen Kooperationsformen und Zusammenschlüsse von Städten, in denen kulturelle Aufgaben gemeinsam wahrgenommen werden. Gerade in Nordrhein-Westfalen besitzt diese kommunale Zusammenarbeit eine gewisse Tradition, existiert hier doch die größte Dichte an Städten und Gemeinden in der Bundesrepublik sowie – etwa im Ruhrgebiet, aber auch in den ländlichen Regionen - eine historisch gewachsene Notwendigkeit zur Kooperation in kulturellen Angelegenheiten.
In NRW gibt es z.B. eine Vielzahl von »Zweckverbänden«, die von mehreren Kommunen getragen werden, um etwa gemeinsam ein Theater, eine Musikschule, eine Bibliothek oder eine Volkshochschule zu unterhalten. Sehr verbreitet ist diese Form der Zusammenarbeit zwischen kleineren Gemeinden und Kreisen.
Im industriellen Ballungsraum des Ruhrgebietes haben sich dagegen andere Kooperationsmodelle entwickelt.[15] So haben sich hier führende Industriekonzerne, Banken und andere Unternehmen zu einem »Initiativkreis« zusammengeschlossen, der es sich zur Aufgabe gemacht hat, bedeutende Ausstellungen, Festivals und andere Kulturereignisse finanziell zu fördern.
Den skizzierten kommunalen Kulturkooperationen gemeinsam ist indes die »beschränkte Reichweite« ihres kulturellen Engagement: Sie bleiben regional begrenzt oder auf eine bestimmte Region der Landes bezogen.
2.5.2.1 Kultursekretariate NRW
Das Sekretariat für gemeinsame Kulturarbeit in Nordrhein-Westfalen mit Sitz in Wuppertal (im folgenden »Kultursekretariat NRW, Wuppertal«) und das Sekretariat für kulturelle Zusammenarbeit nichttheatertragender Städte und Gemeinden in Nordrhein-Westfalen (im folgenden »Kultursekreatariat NRW, Gütersloh«) sind ein Reformprojekt der 70er Jahre und als solches ohne Beispiel in der Bundesrepublik Deutschland. Sie sind als Zweckverbände der Städte und Gemeinden auch beispielhaft für die Kulturpolitik in Nordrhein-Westfalen, die in vielerlei Hinsicht auf Zusammenarbeit angewiesen ist. Die Gründung des Sekretariats in Wuppertal geht auf das Städteprojekt »urbs 71« zurück, in dem sich sechs Städte zu einem gemeinsamen Kulturprojekt zusammengeschlossen hatten. Das war ein Auftakt zur sog. »Neuen Kulturpolitik«, die den Kooperationsgedanken von Beginn an favorisiert hat.
25 Jahre nach der Gründung des Sekretariats in Wuppertal kann durchaus von einer »Erfolgsgeschichte« dieser Einrichtungen gesprochen werden, die in vielerlei Hinsicht jene Merkmale für sich in Anspruch nehmen dürfen, die in der aktuellen kulturpolitischen Diskussion unter dem Stichwort »kooperative Kulturförderung« gehandelt werden.
Als relativ autonome Mittlerorganisationen zwischen den Kommunen und dem Land übernehmen sie eine Moderatorenrolle im Interessenfeld dieser beiden kulturpolitischen Akteure und bemühen sich um jene »Solidarität der Solitäre«, von der der ehemalige Ministerpräsident Johannes Rau einmal gesprochen hat. Sie verstehen sich dabei nicht als Geldverteilungsanlage, sondern als Motor und Impulsgeber für die Kultur in Nordrhein-Westfalen. Die vielen experimentellen Projekte und nachhaltigen Entwicklungen, die aus diesen Einrichtungen hervorgegangen sind, zeichnen sie aus als Laboratorien für neue Ideen. Schließlich können sie auf jenen Effekt ihrer Arbeit verweisen, der nicht minder mit dem Gedanken der Kooperation verbunden ist: die Bündelung von Ressourcen, seien sie finanzieller oder eher ideeller Natur.
Die kultur- und finanzpolitische Bedeutung dieser Art interkommunaler Kulturkooperation hat die Landesregierung früh erkannt und entsprechend gefördert. Jährlich nahezu 100 Kulturveranstaltungen, Weiterbildungsangebote, Sommerprogramme, Festivals und weitere Kulturdienstleistungen – die Bilanz der Kultursekretariate ist ebenso vielfältig wie beeindruckend. Aktuell unterstützt das MASSKS die Kultursekretariate mit ca. 3 Mio. DM jährlich, wovon etwa 2/3 auf das Wuppertaler Sekretariat und 1/3 auf das Pendant in Gütersloh entfallen.[16]
a) Kultursekretariat NRW, Wuppertal
Das Kultursekretariat NRW Wuppertal umfaßt mittlerweile 25 Mitgliedsstädte, die meisten davon »theatertragend«, d.h. ausgestattet mit einem Theater und/oder einem Orchester, sowie den Landschaftsverband Rehinland. Der Gründungsimpuls war dabei zuvorderst ein kulturpolitischer: Angesichts einer sich abzeichnenden wirtschaftlichen Depression sollten der interkommunale Kooperationsgedanke gestärkt und der kulturelle Austausch intensiviert werden. Daneben sollten aber auch zusätzliche Kulturangebote entwickelt, vorhandene verbreitert und/oder thematisch gebündelt werden.[17]
Die Grundlage der interkommunalen Kulturkooperation bildet eine »öffentlich-rechtliche Vereinbarung«, in der sich die Kooperationspartner in § 1 folgender Zielsetzung verschreiben:
»Die an der Vereinbarung beteiligten Städte tauschen kulturelle Produktion aus, initiieren die Zusammenarbeit kultureller Einrichtungen und organisieren Schwerpunktveranstaltungen im Theaterbereich. Die Stadt Wuppertal richtet zu diesem Zweck ... ein ständiges Sekretariat für gemeinsame Kulturarbeit ... ein, das die im Rahmen der Kooperation vorgesehenen Aufgaben für alle beteiligten Städte durchführt.«[18]
Inzwischen initiiert und entwickelt, fördert und organisiert das Kultursekretariat Projekte, Programme und Produktionen aus allen Bereichen der Kunst und Kultur. Es verabredet diese mit seinen Mitgliedsstädten und freien Trägern auf der Grundlage eines Haushaltes, der von der Konferenz der entsprechenden Kulturdezernenten verabschiedet wird.
Maßgebliche Kriterien sind der Nachweis von Qualität in beispielhaften, vorzugsweise kooperativen Veranstaltungen, der Erfahrungsaustausch und die zentrale Werbung. Maßgebliche Ziele sind Wirtschaftlichkeit und Innovation. Der programmatische Leitspruch lautet dabei: »Fördern, was es schwer hat«.[19]
b) Kultursekretariat NRW, Gütersloh
Die Gründung der Gütersloher Einrichtung erfolgte 1980 aus der Überlegung heraus, dass die Kulturkooperation der großen durch eine der Klein- und Mittelstädte sinnvoll ergänzt werden sollte. Zu diesem Zweck schlossen sich 24 Kommunen zusammen, deren Zahl bis heute (Juni 1999) auf 63 angestiegen ist. Der kommunale Kooperationsverband umfaßt zudem den Landschaftsverband Westfalen-Lippe.[20]
Auch hier basiert die interkommunale Kulturkooperation auf einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, in der sich die Mitglieder in § 1 zu folgender Zielsetzung verpflichten:
»Aufgabe des Kultursekretariats ist die Förderung der kulturellen Zusammenarbeit der Mitglieder. Sie umfasst u.a. die ständige Kooperation kultureller Einrichtungen, gemeinsame kulturelle Veranstaltungen, den Austausch einzelner Produktionen und Schwerpunktveranstaltungen, insbesondere solcher mit Modellcharakter.«[21]
Die Geschäftstelle des Gütersloher Kultursekretariats hilft vor diesem Hintergrund dabei, gemeinsame Kulturprojekte zu entwickeln, den Erfahrungsaustausch zwischen den Städten zu pflegen, kulturpolitische Problemfelder aufzuarbeiten und das städtische Kulturprogramm seiner Mitglieder zu stabilisieren. Das Kultursekretariat wirkt in dieser Hinsicht als Initiator, Koordinator und Förderer der Kulturarbeit in den Klein- und Mittelstädten NRWs.
Bei seinen Aktivitäten steht die Projektförderung eindeutig im Vordergrund. Die Förderung erfolgt entweder durch thematische Schwerpunktprojekte, städteorientierte Verbund- oder besondere Einzelprojekte. Das Kultursekreatariat in Gütersloh ist dabei ebenso wie sein Pendant in Wuppertal der programmatischen Maxime verpflichtet, das zu fördern, was gemeinhin ohne diese Unterstützung keine Realisierungschance hätte.
2.5.2.2 Städtenetzwerk NRW
Eine eher junge kommunale Kooperationsagentur in Sachen Kultur ist das »Städtenetzwerk NRW« mit Sitz in Unna. In den Jahren 1995/96 konzeptionell entworfen und 1997 offiziell aus der Taufe gehoben, hat sich das Städtenetzwerk mittlerweile zu einem Verbund von 84 nordrhein-westfälischen Kommunen weiterentwickelt. Das Ziel dieser gemeinsamen Initiative von Städten und Gemeinden aus NRW ist die Erneuerung bewohnernaher sozialer und kultureller Einrichtungen.[22]
Die zahlreichen Schulen, Bürgerhäuser, Kinder- und Jugendeinrichtungen, Sportanlagen, Bibliotheken und Volkshochschulen leisten zwar einen wichtigen Beitrag, um die sozial-kulturellen Bedürfnisse der Menschen zu befriedigen und die Lebensqualität in den Städten und Gemeinden NRWs zu verbessern. Nach Meinung der »Städtenetzwerker« müssen sich diese Einrichtungen jedoch kontinuierlich weiterentwickeln, um auch den Anforderungen der Zukunft gerecht werden zu können.
Die Erneuerung der sozial-kulturellen Infrastruktur und die Weiterqualifizierung ihrer BetreiberInnen berührt die Bereiche Stadtentwicklung, Kultur und Sport. Mit dem Erfahrungsaustausch zwischen den Städten, mit Veröffentlichungen, Informations- und Kommunikationsdiensten sowie Beratungsleistungen, Fachtagungen und einem jährlich ausgeschriebenen »Robert-Jungk-Preis« ist das Unnaer Sekretariat des Netzwerks bei seinem Bemühen, die »soziale und kulturelle Infrastruktur für morgen« zu entwickeln, äußerst agil. Das MASSKS (Abt. Stadtentwicklung) »honoriert« diese interkommunale Schnittstellenarbeit zwischen Sozialem und Kultur mit jährlich 450.000,- DM.
2.5.2.3 (Landes-)Kulturbüros und andere Fördernetzwerke
Partner des Landes in der Kulturpolitik sind nicht nur die Städte und Gemeinden als Hauptträger der kulturellen Infrastruktur und deren Zusammenschlüsse (z.B. Landschaftsverbände, Kommunalverband Ruhrgebiet), also öffentlich-rechtliche Akteure in der kulturellen Szene. Seit zwei Jahrzehnten haben sich zunehmend auch ›frei-gemeinnützige Träger‹ gebildet, die privat-rechtlich organisiert sind und dem sog. »Dritten Sektor« zugeordnet werden können. Diese »dritte« Produktionsebene im Kulturbereich gewinnt für das kulturelle Leben vor Ort immer mehr an Bedeutung. Vom Land unterstützte Förderagenturen gibt es in folgenden Bereichen:
· Literatur (5 Literaturbüros)
· Soziokultur (LAG Soziokultur)
· Freie Kulturarbeit/Freies Theater (Theaterbüro, Büro Freie Kulturarbeit)
· Tanz (Gesellschaft für zeitgenössischen Tanz)
· Frauenkultur (Frauenkulturbüro)
Deshalb liegt es in der Logik dieser Entwicklung, dass die Landesregierung die Repräsentanten dieser Szene (Verbände, Kooperativen, Büros) im Sinne einer subsidiären Förderphilosophie unterstützt. Dabei kann zwischen drei Förderabsichten unterschieden werden:
1. Die Förderung der Einrichtungen um ihrer selbst willen, damit sie ihre Aufgaben (z.B. Beratung, Information, Erfahrungsaustausch, Qualifizierung z.B. im Rahmen der Verbandsarbeit) erfüllen können;
2. die Förderung der Einrichtungen zu einem bestimmten Zweck, insbesondere der Durchführung bestimmter Projekte und Veranstaltungen (z.B. Tanzmesse NRW, Theaterfestivals, Musikwettbewerbe u.ä.);
3. die Förderung der Einrichtungen zum Zweck der Vergabe von Landesmitteln an ›Dritte‹, also die Betreuung von Projektmittelfonds (z.B. LAG Soziokulturelle Zentren, Theaterbüro, Büro Freie Kulturarbeit).
Auch wenn sich die Landesförderung für diese nicht-staatlichen ›Dritter-Sektor-Einrichtungen‹ gegenüber anderen beschriebenen Agenturen bescheiden, ist in dieser Politik doch ein konzeptioneller Ansatz zu erkennen, der unmittelbar auf das kulturpolitische Selbstverständnis des Landes verweist (vgl. Kap. 4), wonach das MASSKS sich eher in einer subsidiären Rolle gegenüber der Kulturszene sieht. Überdies hat die Kooperation mit den selbstorganisierten Einrichtungen der Kulturszene den Vorteil der Nähe und der Fachlichkeit – ganz abgesehen von dem Nutzen, der dadurch hinsichtlich der Selbststeuerungsfähigkeit und Akzeptanz (in) der Kulturszene entsteht.
Beispielhaft für die Zusammenarbeit des Landes mit Vereinen, Verbänden und anderen kulturellen Zusammenschlüssen ist z.B. die individuelle Künstlerförderung bei der das Land mit diesen Einrichtungen kooperiert, um die Maßnahmen (Wettbewerbe, Arbeitsstipendien, Kulturpreise) umzusetzen. Sie sind dann sozusagen die operativen Akteure der landeskulturpolitischen Förderabsichten, weil die Kulturabteilung des MASSKS selbst in diesem Sinne nicht aktiv wird.
Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang der Landesmusikrat, der als mitgliederstärkster Dachverband mit langer Tradition[23] nicht nur eigene – mit Landesmitteln geförderte – Ensembles unterhält, sondern auch eine Vielzahl von Wettbewerben durchführt.
Wie bereits weiter oben gezeigt, werden Kulturpolitik und Kulturförderung in der Bundesrepublik Deutschland in erster Linie von den Kommunen bestimmt und getragen, was an der Höhe der finanziellen Aufwendungen für kulturelle Aktivitäten besonders augenfällig wird: Bezogen auf das Jahr 1996 betrugen die Nettoausgaben für Kultur[24] bundesweit insgesamt 14,0 Mrd. DM (i.e. eine Steigerung von 2,2% gegenüber 1992); davon entfielen 53% oder 7,4 Mrd. DM auf die Kommunen, 44,3% (= 6,2 Mrd. DM) trugen die Länder, während der Anteil des Bundes 2,7% (= 377 Mio DM) ausmachte.[25] Vergleichszahlen für das Jahr 1985 zeigen dabei, wie sich das Verhältnis zwischen den Ebenen im Zehnjahreszeitraum verschoben hat: 1985 betrug der Anteil des Bundes an den Kulturausgaben 1,4%, der Anteil der Länder 38,2% und der der Kommunen 60,4%.[26]
Auf der kommunalen Ebene hängen die Kulturangebote eng mit der Bevölkerungszahl zusammen, d.h. hinsichtlich der Kulturversorgung gibt es eine Zentralitätshierarchie: Kultureinrichtungen und -veranstaltungen konzentrieren sich vor allem in den Groß- und Mittelstädten. Daraus resultiert, dass mit steigender Einwohnerzahl i.d.R. die Kulturausgaben wachsen. In Gemeinden mit 50.000 und mehr Einwohnern wurden 1995 bundesweit ca. 226 DM je Einwohner für laufende Kulturausgaben aufgewendet (vgl. Verband Deutscher Städtestatistiker, Städte in Zahlen. Ein Strukturbericht zum Thema Kultur und Bildung, 1998). Dabei schwanken die Beträge zwischen den Gemeindegrößenklassen beträchtlich: zwischen 145 DM je Einwohner in den Kommunen unter 100.000 Einwohnern und 296 DM in den Metropolen (500.000 und mehr Einwohnern). Im Durchschnitt beträgt der Anteil der Kulturausgaben am laufenden Verwaltungshaushalt in Kommunen über 50.000 Einwohner rd. 5 % (alte Bundesländer 4,7%, neue Länder 7,9%). Dabei setzt sich der seit Ende der 80er Jahre erkennbare Trend rückläufiger Haushaltsanteile für Kultur in den Kommunen in den alten Ländern fort.
3.1 Zur Struktur der Kulturfinanzierung in NRW
Die Finanzierung der kulturellen Angelegenheiten in Nordrhein-Westfalen ist eine Gemeinschaftsaufgabe zwischen der Landes- und der kommunalen Ebene. Die öffentliche Hand in NRW stellt für die Förderung der Kultur insgesamt rd. 3,5 Mrd. DM zur Verfügung; dabei entfallen knapp 3 Mrd. DM auf die Gemeinden und rd. 0,5 Mrd. DM (= 0,3% des Gesamthaushaltes NRW) auf das Land (vgl. Baedecker, in: KulturTrip 1996). Angesichts der Verteilung der Kulturausgaben von 15% zu 85% zwischen Land und Kommunen wird noch einmal deutlich: Kulturpolitik resp. Kulturförderung in NRW findet in ganz überwiegendem Maße in den Kommunen und durch die Kommunen statt. Dabei darf allerdings nicht vergessen werden, dass die kulturellen Leistungen der Kommunen ohne Landeshilfe und Kooperation mit dem Land kaum vorstellbar wären. Es kann daher kaum einen Zweifel daran geben, dass Land und Kommunen als Partner aufeinander angewiesen sind, dass eine kooperative Kulturpolitik zwischen dem Land und den Städten für beide Seiten unabdingbar ist. Kultur ist im besten Sinne eine Gemeinschaftsaufgabe, was jedoch unterschiedliche Gewichtungen nicht ausschließt.
Neben den Einnahmen, die den Gemeindehaushalten aus den eigenständig erhobenen Steuern (örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuern, Grund- und Gewerbesteuer) und aus Gebühren und Entgelten zufließen, ist die Finanzkraft der Gemeinden und damit auch ihre Leistungsfähigkeit für kulturelle Belange in sehr starkem Maße abhängig von den Finanzzuweisungen des Landes. "Die aufgrund des Gemeindefinanzierungsgesetzes 1999 bereitgestellten Zuweisungen des Landes ergänzen die eigenen Einnahmen der Gemeinden (GV), die sie zur Finanzierung ihrer eigenen und der ihnen übertragenen Aufgaben benötigen" (Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 1999 und zur Regelung des interkommunalen Ausgleichs der finanziellen Beteiligung der Gemeinden am Solidarbeitrag zur Deutschen Einheit im Haushaltsjahr 1999; Drs. 12/ 3302 vom 21.8.1998). Die Gesamtzuweisungen an die Gemeinden im Landeshaushalt 1999 betragen rd. 21,9 Mrd. DM.
Mit diesen Finanzzuweisungen steuert das Land den Finanzausgleich zwischen den Gemeinden, um ein Mindestmaß an gleichmäßiger Aufgabenerfüllung sicherzustellen. Dabei wird der Anspruch der Gemeinden auf Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung allerdings durch die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes begrenzt (vgl. Art. 79 der Landesverfassung für NRW). Wegen seiner grundlegenden Bedeutung für eine angemessene Finanzausstattung der Gemeinden ist der kommunale Finanzausgleich eine wesentliche Entscheidung für die Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung.[27]
Bei den Zuweisungen ist zu unterscheiden zwischen allgemeinen Zuweisungen - die sich wiederum nach Schlüsselzuweisungen und Bedarfszuweisungen untergliedern - und zweckgebundenen Zuweisungen. Die Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden, Kreise und Landschaftsverbände bemessen sich nach der durchschnittlichen Aufgabenbelastung und nach ihrer Steuer- oder Umlagekraft. So erhalten z.B. die Landschaftsverbände Schlüsselzuweisungen "zur Milderung der Kosten, die durch die landschaftliche Kulturpflege nach § 5 Abs. 1 Buchstabe c der Landschaftsverbandsordnung entstehen" in Höhe von bis zu 27 Mio DM im Haushaltsjahr 1999. Die zweckgebundenen Zuweisungen für den Kulturbereich konzentrieren sich insbesondere auf Maßnahmen der Denkmalpflege (im Haushaltsjahr 1999 belaufen sie sich auf insgesamt 21,3 Mio DM), zur Unterstützung der Landestheater (25,4 Mio DM) und zur Förderung von Museumsbauten (16,1 Mio DM).
Inzwischen ist es zu einem häufig praktizierten Verfahren geworden, Zuwendungen für kulturelle Aufgaben im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs, d.h. jenseits der direkten verwaltungsmäßigen Verantwortung des Fachministeriums (i.e. im Rahmen der allgemeinen Finanzverwaltung), zu vergeben. Der kommunale Finanzausgleich, ursprünglich gedacht als ergänzende »sekundäre Finanzquelle«, hat sich daher zu einem wichtigen Einnahmefaktor der Kommunen entwickelt. Während den Kommunen die allgemeinen Schlüsselzuweisungen am liebsten sind, da sie sie nach eigenen Ziel- und Zwecksetzungen einsetzen können, sind für die Landesebene vor allem die zweckgebundenen Zuweisungen politisch interessant. Mit derartigen "goldenen Zügeln" kann das Land die Kommunen auf bestimmte Zweckerfüllungen verpflichten. Damit ist jedoch eine Einschränkung der Handlungsfreiheit der Kommunen verbunden, nicht zuletzt auch deshalb, weil diese Zuweisungen nie zu 100% vergeben werden, sondern stets einen Eigenanteil der Kommunen voraussetzen.
3.1.2 Kulturfinanzierung auf Landesebene: Der Kulturetat des MASSKS
und anderer Ministerien
In den Jahren 1990 bis 1997 hat das Land Nordrhein-Westfalen gemäß den Haushaltsplänen des für Kultur zuständigen Ministeriums, der Staatskanzlei (bzw. des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand, Technologie und Verkehr) sowie aus den Ansätzen des Gemeindefinanzierungsgesetzes folgende Mittel für Kultur bereitgestellt (vgl. Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage der CDU, Drs. 12/ 3783 vom 10.3.1999)[28].
Das Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport weist im Einzelplan 15 des Haushaltsplans 1999 die Ausgaben für Kultur mit einem Gesamtvolumen von rd. 227 Mio DM aus.[29]
Die Kulturausgaben im Epl. 15 umfassen die folgenden Aufgabenbereiche:
Denkmalpflege (Kap. 15 070)
staatliche Archive, Archivwesen (Kap. 15 750)
Bibliothekswesen (Kap. 15 760)
Förderung der Museen, der Musik, der bildenden Kunst und des Schrifttums (Kap. 15 820)
Förderung von Theater, Film und Bild (Kap. 15 830)
Darüber hinaus sind Mittel für kulturelle Angegelgenheiten noch in anderen Fachministerien resp. -haushalten eingestellt. Im einzelnen zu nennen sind hier:
Staatskanzlei: Hier ressortiert der Bereich der Filmförderung (Filmstiftung GmbH, Filmbüro NRW e.V. und Filmfestival); bis Frühjahr 1998 lag die Zuständigkeit für die Filmförderung noch beim Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand, Technologie und Verkehr. Im Einzelplan 02 ist eine Fördersumme von rd. 31 Mio DM ausgewiesen.
Ministerium für Schule und Weiterbildung, Wissenschaft und Forschung: Bezogen auf den Bereich der Weiter-/ Erwachsenenbildung sind im Einzelplan 05 rd. 94 Mio DM eingestellt.
Ministerium für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit für den Bereich Kinder- und Jugendkultur. Im Einzelplan 11 (Kulturelle Jugendbildung/Landesjugendplan) sind Fördermittel in Höhe von 5,6 Mio DM ausgewiesen.
Nordrhein-Westfalen zählt zu den reichsten und vielfältigsten Kulturlandschaften in Europa. Diese Substanz zu schützen und die Rahmenbedingungen und Voraussetzungen zu erhalten und auszubauen, sind die vorrangigsten Ziele der Landeskulturpolitik. Im Unterschied zu anderen Bundesländern (vor allem Bayern und Baden-Württemberg) hat NRW keine feudale Tradition und braucht deshalb auch kein höfisches Erbe zu pflegen. Dementsprechend gibt es kein Bewußtsein einer Staats- oder Residenzkultur, die landeshoheitlich zu finanzieren und zu repräsentieren wäre. Es herrscht vielmehr ein bürgerschaftlich-demokratisches Kulturpolitikverständnis vor, in dem die Partnerschaft mit den Kommunen in der öffentlichen Kulturförderung im Zentrum steht. Diese Besonderheit spiegelt sich in der Struktur und im Selbstverständnis der Kulturförderung des Landes.
Aufgrund der dezentralen Struktur und der damit zusammenhängenden komplexen Akteurskonstellation im Kulturbereich sind dezidierte Ziele, die von ›oben nach unten‹ systematisch umgesetzt würden, in der offiziellen Programmatik der Landeskulturpolitik kaum zu finden. Die Inhalte und Prioritäten der Kulturförderung sind vielmehr Resultat eines kulturpolitischen Diskussionsprozesses, an dem viele Akteure beteiligt sind. Dennoch ist im Laufe der Zeit so etwas wie ein »heimliches Curriculum« der Landeskulturpolitik entstanden, in dem die allgemeinen Ziele und Aufgaben definiert sind. Anläßlich des aktuell geführten Dialogs mit den Kommunen zu Grundsatzfragen der Kulturpolitik sind sie in einem Papier (»Dialog-Papier« unv. MS. Der Kulturabt. Des MASSKS) ausformuliert und systematisch geordnet worden. Wir werden darauf im Folgenden ausführlich eingehen.
Für die gegenwärtige Legislaturperiode gibt es einige essentielle programmatische Vorgaben als Ergebnis der Koalitionsgespräche der Regierungsparteien, die sich in der Koalitionsvereinbarung und in der Antrittsrede der verantwortlichen Ministerin für das Kulturressort, Ilse Brusis[30], niedergeschlagen haben.
Hier wird der Anspruch formuliert, Kontinuität zu wahren und neue Akzente zu setzen. Neu ist dabei vor allem das Programm der Regionalen Kulturpolitik, weil damit sowohl hinsichtlich der Ziele als auch der Verfahren der Landeskulturpolitik ein neuer Weg eingeschlagen wird[31]. Darüber hinaus wird damit versucht, Kulturpolitik stärker in ein Zukunftskonzept der allgemeinen Landespolitik einzuordnen. Offenbar hat die Landesregierung erkannt, welche Bedeutung die Kultur bei der Gestaltung der wirtschaftlichen und politischen Zukunft spielen kann. Dies gilt sowohl für das in NRW immer noch dominante Thema der Bewältigung des Strukturwandels als auch für die Positionierung des Landes im Kontext der europäischen Regionen.
Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang das Programm »Nordrhein-Westfalen 2000plus«, in dem sich die Landesregierung programmatisch zu den Essentials ihrer Politik äußert. Darin heißt es unmißverständlich: »Nordrhein-Westfalen in der Kultur und mit Kultur auf eigene, unverwechselbare Art und Weise europaweit zu profilieren, das ist unser Ziel.« (NRW 2000plus). Im Hintergrund steht dabei das ehrgeizige Ziel, » unser Land im Laufe der nächsten Generation zu einem Zentrum im Westen Europas wird« (ebd.). Gemeinsam mit anderen Regionen/Staaten soll ein seit Jahrhunderten eng verbundener Kulturraum, »der sich über Nordfrankreich, Belgien, Luxemburg, die Niederlande und Nordrhein-Westfalen erstreckt«, (ebd.) aktiviert werden, um sich auf dem europäischen Kontinent wirtschaftlich neu zu positionieren.
Kultur spielt dabei eine wichtige Rolle und wird damit zu einem Standortfaktor und Kommunikationsmedium im Kontext der Kooperation und Konkurrenz der europäischen Regionen. Dies hat Auswirkungen auf die Kulturpolitik des Landes, insofern sie den Kulturaustausch und die kulturelle Zusammenarbeit mit den genannten Regionen im Sinne des proklamierten Leitbilds der »partnerschaftlichen Internationalität« intensiviert und in der konkreten Förderungspolitik vermehrt auf Leuchtturmprojekte und kulturelle Spitzenleistungen setzt, die über das Land NRW hinausstrahlen.[32]
Für die Ausrichtung der Kulturpolitik im Land Nordrhein-Westfalen ist vor allem das Verhältnis von Land und Kommunen konstitutiv. In dem erwähnten »Dialog-Papier« der Kulturabteilung des MASSKS als Grundlage des Dialogs mit den Kommunen wird im Blick auf die Aufgabenteilung zwischen diesen Akteuren von einer »Zuständigkeitsvermutung« für die Städte und Gemeinden gesprochen. Demgegenüber verhält sich die Kulturpolitik des Landes komplementär, aber nicht nur komplementär. Sie wird vielmehr auch tätig kraft eigener Legitimation und Zielsetzung. Für dieses Selbstverständnis ist das folgende Zitat aufschlußreich:
»Das Land wird kulturpolitisch im Sinne ihrer oben dargestellten generellen Ziele tätig, wenn, weil und soweit die einzelnen Kommunen eine Aufgabe ihrer Natur nach überhaupt nicht wahrnehmen können oder in der Sache überfordert wären oder aus Sicht des Landes eines Anreizes, eines Anstoßes, einer Unterstützung bedürfen, um bestimmte kulturpolitische Wege vor Ort erfolgreich beschreiten zu können. Im Blickfeld des Landes liegen insbesondere Aufgaben, die ein über die jeweiligen Stadtgrenzen hinausgehendes Agieren notwendig machen. (...) Das Land ist um so mehr gefordert, je größer die überörtliche Bedeutung einer Aufgabe ist.« (»Dialog-Papier«, S. 5)
Dieses Selbstverständnis präzisierend, wird zum Verhältnis Land–Kommunen hervorgehoben, dass das Kulturministerium nicht die Funktion habe, »die bei den Kommunen in der Wahrnehmung ihrer kulturellen Aufgaben bestehenden und entstehenden Finanzierungslücken zu schließen« (ebd.). Vielmehr wird für die eigene Politikaufgabe reklamiert, dass das Land nicht nur eine reagierende, eher passive Rolle habe, sondern sich durchaus als »aktiver, kulturpolitische Aufgaben gestaltend wahrnehmender Staat« (ebd.) sehe. Dabei seien die Schwerpunkte der Landeskulturpolitik »nicht notwendig nur inhaltlich-kunstbezogen zu definieren«, sondern z.B. auch in »ihren Zusammenhängen mit anderen Politikfeldern, also als ein integrierter Bestandteil der gesamten Landespolitik« (ebd.: S. 6).
In diesen Formulierungen deutet sich ein Politikwechsel an, mit dem neue Aufgaben der Landeskulturpolitik verbunden sind[33]. Offenbar befindet sich die Kulturpolitik des Landes Nordrhein-Westfalen in einer Phase der programmatischen und konzeptionellen Neuorientierung. Die gegenwärtige Diskussion ist dabei geprägt durch zwei Modernisierungsimpulse: der Idee vom »aktivierenden Staat« in der Bürgergesellschaft und der Strategie »Kulturpolitik als Strukturpolitik« zu praktizieren. Beide Ansätze stehen in einem Zusammenhang mit dem spürbaren »Modernisierungsdruck« in Politik und Gesellschaft und mit der Tatsache, dass das große Ressort »Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport« nachgerade dazu auffordert, eine integrierte und ressourcenbündelnde Politikkonzeption zu entwickeln. Vor dem Hintergrund der Finanzkrise der öffentlichen Haushalte und des Wettbewerbs der europäischen Regionen wird die Notwendigkeit gesehen, dass Landeskulturpolitik künftig eine aktivere Rolle spielt und neue Wege geht.
Das Konzept der »aktivierenden Kulturpolitik« ist nicht neu, sondern wurde im Kontext der Neuen Kulturpolitik bereits in den 80er Jahren vorgedacht. Es ist jedoch prominent geworden vor dem Hintergrund der Rezeption internationaler staatstheoretischer Diskussionen zum »aktivierenden Staat«. In diesen Diskussionen geht es um eine Neubestimmung des Verhältnisses von Bürger und Staat und der Rollendefinition des Staates. Gefordert wird ein neues Politikverständnis, in dem der Staat seine Gewährleistungsrolle gegenüber seiner Produzentenrolle stärkt. Er macht nicht mehr alles selbst, sondern sieht seine Verantwortung darin, die gesellschaftlichen Akteure in die Lage zu versetzen, die Aufgaben selbst zu übernehmen. Von Verantwortungspartnerschaft und Verantwortungsteilung ist dabei die Rede. Diese Philosophie ist in der Kulturpolitik des Landes auf fruchtbaren Boden gefallen[34], weil sie anschlussfähig ist an das tradierte subsidiäre Selbstverständnis und dennoch neue Steuerungsoptionen eröffnet. Konkret: Sie legitimiert den Verzicht auf eigene Aktivitäten, wo andere Träger im Land diese Aufgabe übernehmen können resp. wollen, und begründet eine Strategie, die dafür notwendigen dezentralen Strukturen und Akteure im Sinne einer aktiven Subsidiaritätspolitik zu unterstützen, zu ermutigen und zu befähigen. Im Kern geht es dabei darum, Handlungsfähigkeit zu gewinnen, neue Themen auf die landeskulturpolitische Agenda setzen zu können (z.B. Kultur und Beschäftigung, Kultur und Wirtschaft) sowie neue Ideen und Problemlösungen zu entwickeln (Stichwort: »Rückkehr der Politik«).
Dieser Ansatz der »aktivierenden Politik« wird nicht nur für Kulturpolitik reklamiert, sondern gleichsam als »Hausphilosophie‹ und Leitbild des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Stadtentwicklung, Kultur und Arbeit ausgerufen[35]. Er bildet die Klammer, um eine integrierte Politik des Hauses zu ermöglichen. »Die Kernaufgabe« – so Ilse Brusis (1999: 3) – »ist die Neubestimmung im Verhältnis zwischen Staat und den Bürgerinnen und Bürgern. Unser Leitbild ist der aktivierende Staat in einer aktiven Bürgergesellschaft. Dies erfordert Solidarität durch gleichzeitige Selbst- und Mitverantwortung, durch mehr Eigeninitiative und die Übernahme von Verantwortung. Öffentliches und gemeinsames Engagement müssen zu gemeinsamen Lösungen finden.«
In dem bereits zitierten Dialog-Papier wird das Leitbild vom »aktivierenden Staat« in der Kultur wie folgt konkretisiert: »Dies ist eine Kulturpolitik, die gezielt Anreize setzt und Hilfen anbietet, damit die oben genannten Ziele der Landeskulturpolitik vor Ort verwirklicht werden. Diese Kulturpolitik geht nicht hoheitlich-verwaltend, sondern partnerschaftlich-kooperierend vor. Sie beschränkt sich deshalb auch nicht auf die Gewährung staatlicher Zuwendungen, sondern bringt sich mit ihren Möglichkeiten ein in die Arbeit des großen »Netzwerkes Kultur« im Lande: Sie hilft Verbindungen, Allianzen herzustellen, will neue Partner für die Kultur gewinnen und das Engagement in der Bürgerschaft wecken und stärken. Ihre Rolle ist insgesamt die eines Moderators, Vermittlers, Animateurs für kulturelle Entwicklungsprozesse. Das betrifft konkrete einzelne Vorhaben ebenso wie die generelle Situation der Kulturlandschaft, d.h. die Verhältnisse, unter denen sich künstlerisches und kulturpolitisches Handeln in NRW entfalten kann.«
Dieses neue Selbstverständnis der Landeskulturpolitik hat Konsequenzen für die einzusetzenden Methoden und Instrumente, weil es nicht mehr nur darum gehen kann – sei es institutionell oder projektbezogen – Subventionen zu verteilen, sondern auch darum, Beziehungen (zwischen den verschiedenen kulturpolitischen Akteuren) herzustellen, neue Ressourcen zu erschließen, Partner zu gewinnen, den Dialog zu fördern u.s.w. Mit anderen Worten: So verstandene Kulturpolitik ist in hohem Maße auf Kommunikation und Kooperation angelegt und muss deshalb die eigene Hermetik überwinden und sich stärker öffnen und sich als ein – wenn auch maßgeblicher – Akteur unter anderen im Land begreifen, um den Wechsel von der hoheitlich-etatistischen Kulturförderung alter Prägung zur kooperativ-pluralistischen Kulturpolitik zu gestalten. Was dies konkret bedeutet, wird in dem »Dialog-Papier« angedeutet:
»Zu den Instrumenten einer solchen Kulturpolitik gehören neben den institutionellen, den personen- und den projektbezogenen Zuwendungen:
die Initiierung und Begleitung von kulturellen Netzwerken, Kooperationsverbünden und Arbeitsgemeinschaften im Lande;
die Initiierung und ggf. Durchführung von Kongressen, Tagungen, Workshops, Gesprächskreisen;
die beratende und begleitende Unterstützung der Gründung neuer Kultur­einrichtungen (z.B. Stiftungen);
die (Mitwirkung an der) Entwicklung von kulturellen Modellprojekten (z.B. neue Organisationsformen, neue Finanzierungswege etc.) und die aktive Begleitung und Auswertung ihrer Realisierung;
die Darstellung der Kulturlandschaft NRW in den Medien (Pressearbeit, Internet, eigene Publikationen).«
Auch diese Auflistung macht deutlich, »dass der aktivierende Staat keineswegs der sich zurückziehende, bis zur kulturpolitischen Unkenntlichkeit verschlankte, die Verantwortung anderen zuschiebende, sondern im Gegenteil, ein durchaus aktiver Staat ist, der Kulturpolitik als eine partnerschaftlich wahrzunehmende Gestaltungsaufgabe begreift.« (Landmann 1999: 8).
Die Strukturpolitik des Landes Nordrhein-Westfalen hat eine nunmehr 30jährige Geschichte und einen starken Bezug zum Ruhrgebiet, weil der Strukturwandel in dieser Region den mit Abstand stärksten Niederschlag gefunden hat und mit starken ökonomischen (Stichwort: Arbeitsplatzabbau) und infrastrukturellen (Stichwort: Industriebrachen) Einbrüchen verbunden war. Neuerdings soll auch die Kulturpolitik bei der Bewältigung des Strukturwandels – vor allem im Revier – behilflich sein. Paradigmatisch umgesetzt ist diese Absicht im Programm der Regionalen Kulturpolitik, die verfahrenslogisch und von den erhofften Ergebnissen her den gleichen Prämissen folgt wie die Strukturpolitik: »die Einbeziehung der regionalen Akteure in die Formulierung strukturpolitischer Strategien, die Zusammenführung von staatlichem und privatem Engagement sowie Kooperation und Koordination aller Beteiligten zur Förderung von synergetischen Effekten« (Scharfenorth 1997: 24).
Vorbild für die »Kulturpolitik als Strukturpolitik« war bzw. ist die Internationale Bauausstellung, der eine »intelligente Verknüpfung und Verflechtung von Kunst und Kultur mit anderen Feldern der Politik, mit Bereichen wie Stadtentwicklung, Denkmalschutz, Tourismus und Sport« (Clement 1999: 6) gelungen ist[36]. In diesem multi-perspektivischen, ressortpolitische Grenzen bewußt überschreitenden Ansatz liegt die Qualität dieser Politikoption, die als Querschnittsaufgabe zwei Ziele zusammenbringt: mehr finanzielle Ressourcen für Kultur (aus anderen »Töpfen«) zusammenzulegen und diese auf die Aufgabe des Strukturwandels (vor allem im Revier) zu beziehen.
Dieser Modernisierungsaspekt nordrhein-westfälischer Kulturpolitik, der hier nur kurz beschrieben werden kann, hat gegenüber der ordnenden Funktion der komplementären bzw. subsidiären Kulturpolitik i.e.S. eine stärker gestaltende Intention. Ihm liegt ein Selbstverständnis zugrunde, in dem das Land als kulturpolitischer Akteur eine bewußt aktivere Rolle einnimmt und die Kulturförderung tendenziell den Zielen der Strukturpolitik angepaßt wird.[37] Hier deutet sich nicht nur ein Paradigmenwechsel, sondern auch ein Zielkonflikt in der Kulturpolitik an, weil nach bisheriger Lesart Kulturförderung den Eigensinn von Kunst und Kultur respektieren muss und sie nicht zum Diener anderer Aufgaben und Ziele machen darf.
Deutlich wird dies nicht zuletzt an der Wertschätzung, die die Kulturwirtschaft seit einigen Jahren in Nordrhein-Westfalen erfährt. Ihr Umsatzvolumen (13 Milliarden DM) und Beschäftigungspotential (255.000 Menschen) sowie ihre Entwicklungsdynamik sind für die Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik mittlerweile durchaus relevante Parameter, so dass sie in gewisser Hinsicht zum Hoffnungsträger avanciert. So lag etwa zur Mitte der 90er Jahre der Anteil für die Kulturwirtschaft i.e.S. bei rund 20% des gesamten Umsatzvolumens von knapp 72 Mrd. DM für die nordrhein-westfälische Kultur- und Medienwirtschaft (Söndermann 1999: 6). Die Formel »Kultur schafft Arbeit« ist nicht nur von nordrhein-westfälischen Kulturdezernenten entdeckt worden[38], sondern wird auch von der Landeskulturpolitik programmatisch aufgewertet, um auch im Kultursektor weitere Beschäftigungspotentiale zu erschließen.
»Es muss das Ziel sein« – so Kulturministerin Ilse Brusis anläßlich der Tagung ›Kulturpolitik und Beschäftigungsförderung‹ am 18.08.1999 in Düsseldorf –, »durch geeignete Instrumente der Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung weitere wirksame Arbeitsmarkteffekte zu erzielen bzw. die vorhandenen existenzfördernden und beschäftigungsrelevanten Instrumente noch effektiver für den kultur- und kulturwirtschaftlichen Sektor zu nutzen.« (Unv. MS, S. 12). In diesem Zusammenhang wird auch über neue Verfahren der Kulturförderung nachgedacht (z.B. Beschäftigungs- und Existenzförderprogramme und sog. »Kulturelle Gründerzentren«)[39].
Kulturpolitische Zielsysteme bewegen sich immer im Spannungsfeld zwischen Tradition und Innovation. Es geht einerseits darum, das kulturelle Erbe zu pflegen sowie den Bestand an kulturellen Einrichtungen zu bewahren; andererseits sind die Voraussetzungen für neue Entwicklungen zu schaffen. Dabei ist es kein Geheimnis, dass die Kulturpolitik in Deutschland sich schwertut mit neuen Herausforderungen und einen Hang zum Strukturkonservativismus hat. Die Länder – auch Nordrhein-Westfalen – sind davon nicht ausgenommen. Um so bemerkenswerter ist es, wenn neue Ideen Fuß fassen und auf die kulturpolitische Agenda gesetzt werden. In Nordrhein-Westfalen ist dieser Prozess zur Zeit zu beobachten.
Auf der allgemeinen Zielebene sind vier Kategorien zu unterscheiden:[40]
Ziele, die der Substanzerhaltung und Strukturentwicklung dienen (gemeint sind hier Ziele wie: kulturelle Tradition pflegen, gewachsene Strukturen optimieren, gute Rahmenbedingungen für Kunst- und Kulturarbeit schaffen, die Bedeutung der Kultur auf allen Ebenen stärken sowie Verbündete für die Kultur gewinnen).
Ziele, die sich auf die Entwicklung von Kreativität, Innovation und Qualität beziehen (gemeint sind hier Ziele wie: Qualität der Kunst und Kultur im Lande steigern, Kreativität und Experimentierfreude fördern/kreative Milieus entwickeln, innovative Formen und Inhalte von Kunst- und Kulturarbeit - einschließlich neuer Wege der Vermittlung und der Finanzierung - fördern und sichern).
Ziele, die im Kontext der Gesellschafts- und Strukturpolitik des Landes eine Bedeutung haben (gemeint sind hier Ziele wie: mit den Mitteln der Kunst und Kultur Beiträge zum Strukturwandel, zur Lösung der großen gesellschaftlichen Fragen/Probleme - Arbeitslosigkeit/sozial-kulturelle Integration etc. - sowie zur Urbanität leisten, die Jugend an Kunst und Kultur heranführen, Kunst und Kultur im Kontext der »Freizeit«-/»Erlebnis«-/»Medien«-Gesellschaft konkurrenzfähig erhalten sowie der mangelnden Präsenz von Frauen im Kulturbetrieb gegensteuern).
Ziele, die zur Herausbildung eines kulturellen Profils des Landes NRW beitragen (gemeint sind hier Ziele wie: NRW als Kulturland nach innen und außen profilieren).
Die landeskulturpolitischen Aufgaben beziehen sich auf alle vier Zielkategorien. Dabei gelten wiederum vier Kriterien für die Entscheidungsfindung und für die Erfüllung der Aufgaben: künstlerische Qualität, Innovationswirkung, Nachhaltigkeit bzw. Strukturwirksamkeit und überörtliche Bedeutsamkeit. Schließlich sollen die Mittel so eingesetzt werden, dass sie für die gedachten Zwecke ein Höchstmaß an Wirksamkeit entfalten.
Auf der Ebene der strategischen Ziele, also an Fragen der operativen Umsetzung orientierten Vorstellungen, definiert das Dialog-Papier folgende Aufgaben der Landeskulturpolitik (vgl. »Dialog-Papier« S. 3f.):
»Unterhaltung bzw. (Mit-)Trägerschaft einzelner „eigener“ Kultureinrichtungen und Veranstaltungen (Festivals) mit „Flaggschiff-Charakter“, hier auch kulturelle Profilierung des Landes durch kulturelle Profilierung der Landeshauptstadt.
Förderung von regional, landesweit, national oder international bedeutsamen Kultureinrichtungen und Kulturereignissen in NRW.
Unterstützung der Kommunen bei der Erfüllung ihres kulturpolitischen Auftrages, insbesondere soweit durch Versorgung des Umlandes oder durch außergewöhnliche, innovative bzw. modellhafte Aktivitäten bedeutende, über die jeweilige Kommune hinausreichende Funktionen wahrgenommen werden.
Förderung und aktivierende Begleitung der Kulturregionen des Landes auf ihrem Weg zu einem zukunftsfähigen Kulturprofil und zum vielfältig genutzten Forum für überörtliche kulturpolitische Initiativen und Allianzen.
Förderung der privatrechtlich-gemeinnützig organisierten Kultureinrichtungen.
Sicherung, Verbesserung und Neuentwicklung der kulturellen Strukturen und der strukturellen Voraussetzungen und Rahmenbedingungen von Kunst und Kultur (= „Kulturstrukturpolitik“). Förderung von Kooperation, Koordination und Vernetzung kultureller Einrichtungen und Aktivitäten.
Förderung der Entwicklung und Erprobung neuer Organisations- und Finanzierungsformen der Kultur.
(Mit-)Gestaltung/Verbesserung der administrativen und rechtlichen Rah­menbedingungen von Kunst und Kultur.
Individuelle Künstlerförderung.
Ausbildung und Qualifizierung von KünstlerInnen (teilweise Aufgabe des Ministeriums für Schule und Weiterbildung, Wissenschaft und Forschung).
Förderung ehrenamtlichen Engagements in der Kultur.
Pflege/Förderung internationaler Beziehungen der NRW-Kultureinrichtungen und KünstlerInnen. Profilierung des Kulturlandes NRW im (vor allem europäischen) Ausland.
Kooperation mit den anderen Bundesländern, dem Bund, Europa und anderen Staaten.
Kooperation der Kultur mit anderen Politikfeldern, z.B. Stadtentwicklung, Wirtschaft, Tourismus, Denkmalpflege etc.
Förderung kulturwirtschaftlicher und arbeitsmarktrelevanter Kunst- und Kultur-Aktivitäten (= auch MWMTV-Aufgabe).
Förderung von Forschung, die der staatlichen Aufgabenerfüllung dient. Statistik zum politisch und praktisch nutzbaren Instrument der Kulturpolitik entwickeln. Ergebnisse der Öffentlichkeit als Serviceleistung des Landes zur Verfügung stellen.«
Gegenüber der zurückhaltenden Förderungspolitik, die sich eher an formulierten und annoncierten Bedarfen und Wünschen der Kulturträger orientierte, zeigt diese Aufstellung bereits den aktivischen, eigene Ziele setzenden Charakter der ›neuen‹ Landeskulturpolitik auf.
(in Auswahl[41])
Beauftragter der Bundesregierung für Angelegenheiten der Kultur und der Medien (1999), Kultur- und Medienpolitik: Agenda 1999, Bonn/Berlin
»Blickwechsel« - Forum Regionale Kulturpolitik NRW, hrsg. vom Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport (MASSKS) in Zusammenarbeit mit den Koordinierungsstellen in den Kulturregionen Nordrhein-Westfalens, 1998
Brusis, Ilse (1995), Rede der Ministerin für Stadtentwicklung, Kultur und Sport anläßlich der Sitzung des Kulturausschusses des Landtages Nordrhein-Westfalens am 25. Oktober 1995 (unv. Manuskript)
Brusis, Ilse (1998), Kultur und Wirtschaft. Die Neubestimmung eines spannungsreichen Verhältnisses, Düsseldorfer Reden zu Kultur & Wirtschaft, veranstaltet vom CAPITOL-Theater, Band 1, Düsseldorf
Brusis, Ilse (1999), Kulturpolitik und Beschäftigungsförderung, Rede der Ministerin anläßlich der gleichnamigen Tagung am 19. August 1999 in Düsseldorf (unv. Manuskript)
Clement, Wolfgang (1999), Allianz für Kreativität: Für einen neuen Diskurs von Kunst und Politik, Kultur und Wirtschaft in NRW, Rede des Ministerpräsidenten vom 14. Februar 1999 im Schiller Theater Wuppertal
Gau, Doris (1998), Kulturfonds in den Niederlanden und in Dänemark, in: Norbert Sievers (Hrsg.), Neue Wege der Kulturpartnerschaft, Materialien 3 des Instituts für Kulturpolitik der Kulturpolitischen Gesellschaft, S. 181-194, Eigendruck, Bonn
Geis, Max Emanuel (1992), Kulturstaat oder Bürgerrecht auf Kultur? Drei Thesen, in: Olaf Schwencke (Hrsg.), Kulturföderalismus und Kulturförderung, Eigendruck, Hagen/Loccum, S. 89-93
Heinrichs, Werner (1997), Kulturpolitik und Kulturfinanzierung. Strategien und Modelle für eine politische Neuorientierung der Kulturfinanzierung, C.H. Beck, München
Individuelle Künstlerförderung in NRW, hrsg. Vom Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport, 1998
Ismayr, Wolfgang (1979), Perspektiven einer kulturellen Demokratie, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage z. Wochenzeitschrift »Das Parlament«, B 40/79, S. 29-47
Kinder- und Jugendkulturarbeit in Nordrhein-Westfalen. Bestandsaufnahme – Perspektiven – Empfehlungen, hrsg. vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales NRW / Kultusminsterium NRW, LKD Verlag, Unna 1994
Kral, Wolfgang (1996), Regionale Kulturpolitik. Eine gemeinsame Aufgabe, in: Kulturpolitische Mitteilungen Nr. 74, III-96, S. 52 – 56
»KulturTrip« Bd. 1 - 6, hrsg. vom Kulturministerium (1993-1995) bzw. Ministerium für Stadtentwicklung, Kultur und Sport (1996-1997) NRW, 1993-1997
Landmann, Peter (1999), Zukunft des Wohlfahrtsstaates – Perspektiven der Kulturpolitik, Rede anläßlich des Kongresses »Kultur der Solidarität in einer aktiven Bürgergesellschaft« am 12. April 1999 (unv. MS)
Meyer-Hesemann, Wolfgang (1995), Regionales Kulturmanagement und aktive Kulturpolitik des Landes (unv. Manuskript)
NRW-Lexikon. Politik, Gesellschaft, Wirtschaft, Recht, Kultur, Leske und Budrich, Olpladen 1996
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[1] Die im Sommer 2000 neu abgehaltenen Landtagswahlen haben die alte Regierungskoalition im wesentlichen bestätigt.
[2] Die quantitativen Angaben sind der Broschüre »Kulturdaten 1998. Empirischer Überblick zum Kultursektor in Nordrhein-Westfalen« entnommen, die vom Ministerium für Arbeit, Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport herausgegeben wurde.
[3] Die Formel »Kulturhoheit der Länder« ist umstritten, da sie dem Vokabular des vordemokratischen Staates entstammt und eine »natürliche staatliche Gestaltungsmacht« suggeriert (Geis 1992: 524).
[4] Zur Kulturkompetenz des Bundes vgl. auch Wagner 1998: 28 ff.
[5] Die Kulturausgaben des Bundes (incl. Auswärtige Kulturpolitik) sind von 340 Mio. DM im Jahr 1982 auf ca. 1,7 Mrd. DM 1999 gewachsen.
[6] Damit hat die Kulturabteilung einen erheblichen Ermessensspielraum sowohl bei der Ausgestaltung der kontinuierlichen Förderprogramme als auch bei Einzelfallentscheidungen.
[7] Diese lauten z.B. bei der Titelgruppe 90 (Allgemeine Kulturförderung und internationaler Kulturaustausch), in der der ehemalige Feuerwehrfonds aufgegangen ist: »Mit diesen Mitteln sollen Einrichtungen von besonderem kulturellen Rang finanziell abgesichert sowie neue Einrichtungen und Maßnahmen von überregionaler und internationaler Bedeutung ermöglicht werden. Diese Mittel sind insbesondere für die Bereiche bildende Kunst, Museen, Archive, Musik, Schrifttum, Theater, Film, Bild sowie Soziokultur und Tanz vorgesehen.« (Haushaltsplan 1999, S. 435)
[8] Nach einer Befragung der Kulturpolitischen Gesellschaft im Jahr 1998 bei allen Kommunen über 30 Tsd. Einwohner sind in 71% der befragten Kommunen Kulturverwaltungsreformen in Gang (vgl. Oertel/Röbke 1999: 17).
[9] Die konkrete Ausgestaltung variiert zwischen beiden Landschaftsverbänden.
[10] Die Landschaftsverbände hatten ihrerseits "unverzichtbare Grundsätze einer Verwaltungs-strukturreform" formuliert und eigene Vorschläge zur Optimierung von Verwaltungsaufbau und -ablauf - konkret: zur Beseitigung von "Schnittstellen" zwischen Landschaftsverbänden und Bezirksregierungen in den einzelnen Bereichen - vorgelegt; vgl. »Zukunftsmodell Landschaftsverbände« - ein Beitrag zur Verwaltungsstrukturreform in NRW, Beschluß der Landschaftsversammlung Rheinland vom 1.2.1999
[11] Im internationalen Kontext sind die Mittlerorganisationen auf zentralstaatlicher und/oder regionaler Ebene nicht neu. »Nach britischem Sprachgebrauch bezeichnet man sie als »Arm‘s Length Bodies«, weil sie vom Staat im engeren Sinne – bildlich gesprochen – um eine Armlänge entfernt sind.« (Heinrichs 1997: 155). In den Niederlanden ist dieses Prinzip der Armlängendistanz konsequent umgesetzt worden. Hier nehmen privatrechtlich organisierte Fonds in allen Bereichen von Kunst und Kultur stellvertretend für den Staat Subventionsaufgaben wahr (vgl. Gau 1998: 190 u. Velthuis 1998: 139)
[12] Interessant ist in diesem Zusammenhang der Hinweis von dem Soziologen und Verwaltungswissenschaftler Eckart Pankoke, daß diese Form des »Empowerments« und der Verantwortungsteilung einen anderen Umgang mit öffentlicher Macht bedeutet: »Macht ist das Potential, etwas möglich zumachen. Und wenn sich solche Macht teilt mit anderen, so bedeutet dies keine Schwächung, sondern eine Steigerung des Möglichen.« (Pankoke 1995: 17)
[13] Bis 1997 haben die beiden Gesellschafter einen Anteil von je 50% gehalten, seit 1997, seitdem das ZDF mit einem 10%-igen Anteil Mit-Gesellschafter geworden ist, noch je 45%; Pro Sieben und Sat.1 schlossen sich im gleichen Jahr als Kooperationspartner an.
[14] Es gibt eine Basisvereinbarung mit dem WDR zur parallelen Erhöhung der Ansätze: da der WDR einen bestimmten Teil der Rundfunkgebühren (lt. Landesrundfunkgesetz) in die Filmstiftung einbringt, bewirkt eine Erhöhung der Rundfunkgebühren eine entsprechende Erhöhung des Beitrages an die Filmstiftung - was "automatisch" eine Erhöhung des Landesanteils nach sich zieht. So erfolgte in 1996 eine Erhöhung des Ansatzes um je 4 Mio DM, in 1997 um weitere je 3,2 Mio DM, in 1998 um je 0,3 Mio DM.
[15] Der aus dem Siedlungsverband Ruhr hervorgegangene Kommunalverband Ruhrgebiet (KVR) ist dabei häufig Vorbild und Geburtshelfer für weitere kulturelle Zusammenschlüsse.
[16] Das Kultursekretariat in Gütersloh konnte z.B. 1998 mit der 1 Mio. des MASSKS weitere 3 Mio. an zusätzlichen Projektmitteln – einschließlich der Umlage bei den Mitgliedsstädten - mobilisieren.
[17] Reinhard Grätz: Entstehung und Notwendigkeit des Sekretariats für gemeinsame Kulturarbeit in Wuppertal, S. 11f, in: Kooperation kreativ. Sekretariat für gemeinsame Kulturarbeit in NRW, MS, Wuppertal 1983, S. 10 - 14
[18] Text abgedr. in: Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf, 168. Jg., Nr. 12, S. 69f
[19] Vgl. Sekretariat für gemeinsame Kulturarbeit in Nordrhein-Westfalen, Wuppertal (Hrsg.): Fördern, was es schwer hat. 20 Jahre Sekretariat für gemeinsame Kulturarbeit in Nordrhein-Westfalen, Eigendruck, Wuppertal 1994, S. 9
[20] »Der Landschaftsverband Westfalen-Lippe fördert die kulturelle Zusammenarbeit ausschließlich im Rahmen seiner räumlichen und sachlichen Zuständigkeit« (Öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Errichtung des Kultursekretariats Gütersloh vom 9. April 1981, § 1, Abs. 4).
[21] Abgedr. in: Selbstdarstellung des Kultursekretariats NRW Gütersloh 1999 (MS)
[22] Vgl. z.B. http://www.netzwerk.nrw.de
[23] Der Musikverband ist seit Jahrzehnten traditionell stark in Deutschland und vor allem verbandlich gut organisiert. Vergleichbare Interesenstrukturen haben sich in den neuen Bereichen (Soziokultur, Freies Theater, Jugendkultur, aber auch Bildende Kunst und Literatur) erst im Zuge der sog. Neuen Kulturpolitik in den letzten 20 bis 25 Jahren gebildet.
[24] Der Begriff Kultur umfaßt nach der Definition der KMK die Aufgabenbereiche Kunst- und Kulturpflege in engerem Sinne (i.e. Theater, Musikpflege, Museen, Sammlungen, Ausstellungen, Denkmalschutz und Denkmalpflege, sonstige Kunst- und Kulturpflege, d.h. u.a. Förderung des Schrifttums, des Filmwesens) sowie das Bibliothekswesen.
[25] Vgl. Statistische Veröffentlichungen der Kultusministerkonferenz, Öffentliche Ausgaben für Kunst und Kulturpflege, Kunsthochschulen, Erwachsenenbildung und Bibliothekswesen 1985 bis 1998, Sonderheft 93, Juli 1999
[26] Vgl. ebenda. Die Zahlenangaben der anteiligen Kulturfinanzierung von Land und Kommunen schwanken beträchtlich aufgrund des Fehlens einer einheitlichen Kulturstatistik, vgl. hierzu auch Hoffmann, Ulrich, Zur Situation der Kulturstatistik in Deutschland, 1995.
[27] In den Diskussionen um den kommunalen Finanzausgleich haben sich schon seit geraumer Zeit neben den finanzwissenschaftlichen Fragen auch die verfassungsrechtlichen Dimensionen dieses Problemkomplexes in den Vordergrund geschoben. Ohne hier im einzelnen auf diese Problematik einzugehen, bleibt festzuhalten, dass der kommunale Finanzausgleich ein Politikum ersten Ranges darstellt (vgl. Karrenberg/ Münstermann, in: Der Städtetag 4/1999).
[28] Die angegebenen Beträge erfassen auch die Mittel für die Denkmalförderung und die Ausgaben für kulturbezogene Maßnahmen der Städtebauförderung.
[29] Je nach Berechnungsgrundlage schwanken die Angaben hier nicht unwesentlich; so werden auch höheren Summe genannt, die z.B. Investitionsmittel enthalten; vgl. Pressemitteilung des MASSKS vom 19. Jan. 1999.
[30] Gemeint ist ihre Einführungsrede zu Beginn der 12. Legislaturperiode vor dem Kulturausschuß des Landtags am 25. Oktober 1995. Die Passage zum Thema »Kultur« aus der Koalitionsvereinbarung ist veröffentlicht in: Kulturpolitische Mitteilungen Nr. 69, II/95, S. 7
[31]Dies drückt sich allein schon in der Tatsache aus, dass im Rahmen dieses Programms dezedierte Ziele entwickelt und veröffentlicht wurden. Siehe dazu den 10-Punkte-Katalog im »Blickwechsel«, S. 1/2.
[32] In diesem Zusammenhang steht auch die Beauftragung einer international zusammengesetzten Expertenkommission, die Vorschläge entwickeln soll, wie NRW kulturell und im europäischen Maßstab profiliert werden kann. Der Bericht wird bis Ende des Jahres 1999 erwartet
[33] Wenn hier von ›Politikwechsel‹ die Rede ist und ›alte‹ und ›neue‹ Politikoptionen gegenübergestellt werden, dann bedeutet dies nicht, daß die bisherige Kulturförderung radikal umgestellt wird. Es geht vielmehr um eine ergänzende Option, die allerdings den Charakter der Landeskulturpolitik schon verändern kann.
[34] Sie ist im übrigen nicht nur in der Kulturpolitik auf fruchtbaren Boden gefallen. Auch in dem bereits erwähnten Programmpapier NRW 2000plus heißt es unter dem Stichwort ›Aktivierender Staat‹: »Moderne Politik ist Politik mit den Menschen und nicht nur für sie.«
[35] Bemerkenswert war die Inszenierung dieser neuen programmatischen Akzentsetzung im Rahmen einer Tagung zum Thema »Kultur der Solidarität in einer aktiven Bürgergesellschaft« im März 1999 mit prominenter Besetzung (Anthony Giddens) und internationaler Beteiligung.
[36] In dem Programm NRW 2000plus heißt es dazu: »Am Beispiel der Internationalen Bauausstellung Emscherpark haben wir gezeigt, dass der Strukturwandel für uns nicht nur eine ökonomische Herausforderung und eine ökologische Chance, sondern vor allem auch eine Kulturaufgabe ist.«
[37] Auffällig ist, dass der amtierende Ministerpräsident Wolfgang Clement in seiner »Wuppertaler Rede« sich gleich zu Beginn dieser Frage widmete und den ›Alarmismus‹ hinsichtlich einer möglichen Instrumentalisierung von Kunst und Kultur kritisiert. Ähnliches gilt für die Rede von Kulturministerin Ilse Brusis anlässlich der Tagung »Kulturpolitik und Beschäftigungsförderung« am 18.09.1999 in Düsseldorf.
[38] Gemeint ist damit die Initiative der sog. »Trotzkopfrunde« und das daraus hervorgegangene Papier »Kultur schafft Arbeit – Beschäftigungs- und Qualifizierungsinitiativen Kultur«, Essen 1998
[39] Die Ministerin kündigt eine Initiative des Landes an, den Kulturschaffenden fachliche und finanzielle Unterstützung zu geben, damit sie mit ihrer künstlerischen Tätigkeit eine freiberufliche Existenz aufbauen können. »Dabei soll ganz bewußt die sonst übliche, auf Projekte ausgerichtete öffentliche Kulturförderung um ein neues, anderes Instrument ergänzt werden, das aus den Elementen ›zielgerichtete Beratungs- und Informationsangebote‹ sowie finanzielle Starthilfen bestehen soll. (Unv. MS, S. 17)
[40] Wir orientieren uns im Folgenden eng an dem erwähnten »Dialog-Papier«.
[41] Sonstige Literaturnachweise, Bezüge und Verweise auf Internet-Seiten, Kurzdarstellungen, Infoblätter etc. sind im laufenden Text bibliographiert.

References: § 5
 Art. 32
 Art. 23
 Art. 18
 Art. 18
 § 5

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 Art. 79
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