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Timestamp: 2019-07-19 01:53:09+00:00

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Zauberwort QM – bleibt alles anders!?
Die Neuregelungen der §§ 93 ff BSHG zum 1.1.1999 – Auswirkungen auf die Basisgruppe X in der Komplexeinrichtung Y der Behindertenhilfe
von Martin Eickhoff-Drexel (Autor)
I. Die Neuregelungen der §§ 93 ff BSHG
A. Leistung folgt Geld ?
1. Die Reform der Sozialpolitik nach der „Wiedervereinigung“
2. Das Gesetz zur Reform des Sozialhilferechtes vom 23. Juli 1996
und die Gültigkeitsstufen zum 1. August 1996 und zum 1. Januar 1999
3. Die Landesrahmenverträge nach § 93 d BSHG n.F.
B. Von der Armenfürsorge zum Sozialdienstleister
1. Die Institutionalisierung der Ausgrenzung
2. Grundgesetz und Bundessozialhilfegesetz
3. Entwicklungen der 90er Jahre
C. Geld folgt Leistung !
1. – und wie geht’s weiter ?
2. Der Begriff der Behinderung – Eine Neuorientierung
3. Leistungskatalog oder persönliches Budget?
II. Was darf Behinderung kosten?
A. Die Ökonomisierung des Sozialen
2. Was erwarten die Leistungsgeber?
3. Kundenrecht = Wahlrecht?
B. Der Paradigmenwechsel: Vom WAS zum WIE
1. Das medizinisch-psychiatrische Modell
2. Das rehabilitative Modell
3. Das Assistenz-Modell
C. Der Rollenwechsel
1. Die SIVUS-Methode
2. Enthospitalisierung und Deinstitutionalisierung
3. Ende der Ver-Anstaltung
III. Das Zauberwort: QM (Qualitätsmanagement)
A. Qualitätsmanagement
1. Definition und Ursprung
2. Qualitätsmanagement als Prozessgestaltung
3. Methoden der Prozessgestaltung
B. Der Qualitäts-Begriff
2. Festlegung von Qualitäts-Standards
C. Das Qualitäts-Konzept
1. Qualitätsmanagement im industriellen Bereich
2. Qualitätsmanagement im Bereich sozialer Dienstleister
3. Vergleich und Kritik der Modelle
IV. Auswirkungen auf die Basisgruppe X
A. QM in der Komplexeinrichtung Y der Behindertenhilfe:
Konzept, Prozessgestaltung und Ressourcennutzung
1. Elemente des normativen und strategischen Managements
2. Elemente der Struktur, der Aufbau- und Ablauforganisation
3. Elemente der Gemeinwesenorientierung
4. Dienstleistungsbezogene Elemente
B. Die Praxis auf der Basisebene
1. Betreuungsplanung und Dokumentationssystem
2. Bezugspersonensystem
3. DOKU, BZPS und jetzt auch noch QM?
C. Bewertung und Weiterführung
1. Kurz- und mittelfristig umzusetzende Aufgaben
2. Zukünftige Anforderungen an die Einrichtungen und ihre Mitarbeiter
Zu Abschnitt I.: Die Neuregelungen der §§ 93 ff BSHG
Zu Abschnitt II.: Was darf Behinderung kosten?
Zu Abschnitt III.: Das Zauberwort: QM
Zu Abschnitt IV.: Auswirkungen auf die Basisgruppe
Sagen Sie: „Im Interesse des Wohlbefindens des Klienten spreche ich meinen Kollegen auf sein Verhalten an.“ – Oder: „Im Interesse des Wohlbefindens des Klienten spreche ich meinen Kollegen auf dessen Verhalten an.“ ?[1]
Bleibt alles? Ziel und Aufgabe der Eingliederungshilfe bleiben auch bei weiteren Veränderungen bestehen! - Bleibt alles anders ? Methoden und Steuerungsprozesse müssen sich verändern, um weiterhin dem Ziel und der Aufgabe gerecht zu werden! Ich will Mut machen QM (Qualitätsmanagement) als Methode der reflektierten Zuneigung zu den Menschen zu begreifen.
Um44 denken: ... Wir haben verstanden! So etwa lautet der Werbespruch einer deutschen Automarke. Dieses Leitbild würde auch Einrichtungen der Behindertenhilfe gut zu Gesicht stehen. Das Zitat am Anfang weist auf das Umdenken hin, verweist damit auf die veränderte Bedarfslage von Menschen mit sogenannten Behinderungen.[2]
Im offenen Markt für soziale Dienstleistungen sind Veränderungen notwendig, um dem veränderten Bedarf zu entsprechen. Dabei handelt es sich weniger um einen Wertewandel, weil die Werte und Ideen der Eingliederungshilfe bestehen bleiben, sondern um einen Rollenwechsel oder Bildwechsel: Nicht mehr das Geld folgt der Leistung nach dem Subsidiaritätsprinzip, sondern das Geld folgt der Leistung nach Bedingungen der in den §§ 93 ff. BSHG benannten prospektiven Refinanzierung. Das bisherige Denken sagte: erst muss ich den Bedarf bestimmen, dann kann ich nach dem Preis fragen. Die einfache Umkehrung (erst den Preis bestimmen, dann nach dem Bedarf fragen) hilft nicht bei dem Umdenken und würde die Sozialarbeit zum Abhängigen der Ökonomie machen. Heute ist gefordert, erst die Erwartungen der Kunden zu erfragen, ein leistungsfähiges Angebot zu machen und dann den Preis zu bestimmen. Ohne mit der ökonomischen Komponente argumentieren zu können, wird es nicht mehr möglich sein, Leistungsvereinbarungen mit den Geldgebern abzuschließen.
Um diese Veränderungen zu realisieren und ihnen wirkungsvoll begegnen zu können ist Planung eine Grundnotwendigkeit. Nach der Idee der von dem Schweden Sophian Wallujo begründeten SIVUS-Methode gehört Planung neben Zusammenarbeit, Arbeitsfähigkeit und Bewertungsfähigkeit zu den vier menschlichen Grundfähigkeiten, über die jeder Mensch (auch mit geistigen Behinderungen) verfügt. Warum sollten wir sie nicht nutzen und in den Veränderungs-prozess einbringen, um unseren Beitrag zu einer gestaltbaren gesellschaftlichen Entwicklung zu leisten?
Bei den Veränderungen ist es lohnend einen Blick in die Vergangenheit zu werfen, nicht um sie zu bewältigen, sondern um sie als Vergangenheit anzunehmen, sie akzeptieren zu können. Früher war nicht alles besser und auch nicht alles schlechter – früher war zunächst einmal anders. In der Vergangenheit haben wir in den Einrichtungen der Behindertenhilfe eine Gesellschaft in der Gesellschaft gebildet: Ausgliederung zum Zwecke der Eingliederung. Und trotz steigender Kosten haben wir das Ziel der Eingliederung nicht erreicht. Wenn in Gesetzen ausdrückliche Regeln notwendig sind - wie das in 1994 eingeführte Benachteiligungsverbot Behinderter - dann sicher nicht, weil das Ziel der Integration schon erreicht ist.
Die Vergangenheit hat uns gebildet und in die Zukunft können wir nur begrenzt hineinwirken. Wir wissen, was uns fehlt, was wir erwarten und hoffen. Wenn wir den Menschen gegenüber die Welt vertreten, dann vertreten sie die Zeit, die vergangene und die kommende. Und in allem Mangel und allem Überfluss können wir Zuneigung zwischen den Menschen entdecken. Dies ermöglicht eine Verlagerung all unserer Mühen in diesen Zwischenraum. Alle Erkenntnisse von Menschen enden bei der Bedingung der Möglichkeiten von Zuneigung und Liebe, bei der Begründung ihrer Lebens-Notwendigkeit. Dann sind und waren alle Menschengeschichten Liebesgeschichten...[3]
Mit diesem Blick auf Systeme wird verständlich, dass sie als menschliche Systeme nicht linear steuerbar sein können. Die linearen oder zweidimensionalen Abbildungen vom Funktionieren unserer Systeme vernachlässigen den Zwischenraum. Jedes von Menschen ausgefüllte System beinhaltet eigenständige Aktionsmöglichkeiten der Systemteile: Das System ist damit Aktion - und die Aktion ist Teil des Systems. Der Glaube an die Steuerbarkeit von Prozessen kann ein Märchen sein wie bei Alice im Wunderland und dem Kricket-Spiel: Wenn die Kricket-Schläger (Flamingos) den Kopf endlich richtig gerade halten, schauen sich die Bälle (Igel) gerade den Platz an. Und wenn die Igel zum Stoßen gerade richtig zusammen gerollt liegen, sind die Soldaten (Tore) schon wieder auseinander gelaufen...
Die lineare, hierarchische Prozesssteuerbarkeit ist ein Irrtum – Lenkung, Steuerung oder Navigation sind höchstens dialogisch möglich. Miteinader reden heißt hier dann: Mit den Kunden und den Mitarbeitern. Damit können wir das „von-oben-nach-unten-Denken“ mit seinen Entscheidungen aus Einzelbereichen auflösen und von der Funktion zum Thema kommen. Wir werden im miteinander reden aus Vorgesetzten und Untergebenen, Mitarbeitern und Betreuten, Entscheidenden und Ausführenden zu Kollegen, Wegbegleitern und Beteiligten. Beteiligung kann man auch den Zauber des häufig sogenannten „Zauberwort QM“ wohl berechtigt nennen. Beteiligung bedeutet Anteil geben, Anteil an dem Leben des Anderen, Anteil am Gestalten, Anteil an den Entscheidungen, Anteil am Erfolg. Anteil geben und Anteil nehmen sichert die Beteiligung, das Mitmachen, das Dabei sein, das Dazu gehören.
Im offenen Markt zu bestehen heißt offen zu sein für diese neuen Konzepte der Beteiligung und für die zukünftigen Rahmenbedingungen. Dabei kann die Sozialarbeit sich ihr vertrauter Steuerungs- und Moderationsmethoden bedienen. Sie ermöglichen eine neue Hinwendung zum Kunden als Ziel unserer menschlichen Zuwendung. Wenn diese sie nicht von-oben-herab, sondern unser Da-Sein als Stellvertretung erfahren, dann macht uns das zu Freunden, Geschwistern, solidarischen Kollegen.
Die Komplexität mancher Systementwürfe macht schnell glauben, sie wären ganzheitlich oder umfassend. Unsere Welt ist komplex, nicht erfassbar, hoffentlich noch ganz. Unser Erkennen dagegen ist stückweise. Jedoch können unser Entwürfe in ihrer bruchstückhaften Art auf ein größeres Ganzes verweisen – wenn sie wie wir von Glaube, Liebe, Hoffnung bestimmt sind, ohne dass wir diese „ewigen Werte“ selbst bestimmen können. Unser Leitbild des Wahrnehmens ist die entscheidende Wertgröße in einem Qualitätsmanagementkonzept oder dem Systementwurf. Ohne sie verliert sich jedes noch so gute Reflexionswerkzeug in der Orientierungs- und damit Belanglosigkeit.
Während meiner studienbegleitenden und unterhaltssichernden Arbeit als Mitarbeiter der Basisebene einer Komplexeinrichtung der Behindertenhilfe wurde ich mit den Entwürfen eines Qualitätsmanagementkonzeptes konfrontiert. Die anfänglich indifferente Skepsis gegenüber der Anwendung des hier verwendeten Konzeptes habe ich lange nicht klar benennen können. Die Notwendigkeit zur Veränderung war offensichtlich, die gesetzlichen Rahmenbedingungen rechtzeitig abgesteckt, ein hochdifferenziertes Reflexionsinstrumentarium nach den eigenen Bedürfnissen entwickelt... Ja eben – nach den eigenen Bedürfnissen, nicht im Interesse des Wohlbefindens des Klienten. Die strukturellen Veränderungen der Komplexeinrichtung wirkten auf dem Hintergrund eines nicht geschafften Rollenwechsels ziellos. Ich empfand mich in meiner Anteilnahme daran als unbeteiligt. Meine Orientierung habe ich mir selbst geschaffen – und bin mir darin nur sicher, im Interesse der Leistungsempfänger gehandelt zu haben.
Viele Themen konnte ich in dieser Arbeit nur anreißen. Dies war jedoch notwendig, um den Raum darzustellen, in dem die Veränderungen stattfinden. Ein Europäischer Vergleich der Finanzierungsbedingungen von Einrichtungen der Behindertenhilfe wäre interessant gewesen, weil in keinem anderen Land diese Form des Subsidiaritätsprinzips besteht. Das Festhalten an den bestehenden Verhältnissen könnte mit dem Blick über den deutschen „Tellerrand“ hinaus relativiert werden. Ein Bearbeiten dieses oder weiterer Themen hätte jedoch im Rahmen dieser Arbeit nicht zufriedenstellend zusammengefasst werden können.
Die Literatur bot wenige einheitliche Gesamtdarstellungen. Ich habe bei der Auswahl der Literatur zum Teil nach der Nutzbarkeit entschieden und damit auch Texte aufgenommen, die als Manuskripte, Protokolle oder Entwürfe nicht überall öffentlich nachprüfbar sind.
Der Umfang der Arbeit ist sehr reichlich ausgefallen und erlag damit dem oben abgemahnten Versuch der „Ganzheitlichkeit“ – die Bearbeitung des Themas bietet aber hoffentlich trotzdem einige wertvolle Bruchstücke. Der lenkenden Assistenz meiner Betreuer danke ich!
„Zwischen Bewegung und Orientierung besteht ein großer Unterschied.“
Die Neuregelungen der §§ 93 ff. Bundessozialhilfegesetz (im folgenden kurz BSHG genannt) haben viel Bewegung ausgelöst. Die noch bis Anfang der 90er Jahre bestehende Gewährleistungsverpflichtung der öffentlichen Hand für die Bereitstellung der zur Durchführung der Eingliederungshilfe - als Teil der Sozialhilfe – in Einrichtungen notwendigen Bedarfe nach dem Kostendeckungsprinzip wurden mit dem Erlass des „Gesetzes zur Sicherung des föderalen Konsolidierungsprogramms“ in 1993 und durch das „BSHG-Reformgesetz“ von 1996 in das System der prospektiven Refinanzierung umgewandelt.
Die Rolle der Leistungserbringer hat sich im Verhältnis zu den Leistungsnehmern und Leistungsgebern verändert. Die neuen Rahmenbedingungen schaffen Möglichkeiten der Bedarfssteuerung und Kostendämpfung.
Bleibt alles - anders ?
Das Ziel und die Aufgabe der Eingliederungshilfe haben sich in den Neuregelungen nicht verändert. Die Ideen, Prinzipien, Bedarfslagen, Umsetzungsformen und Rahmenbedingungen der Hilfegewährung haben sich aber in den letzten Jahrzehnten, in diesem Jahrhundert und davor schon stark gewandelt. Ein Blick zurück lohnt, um die Ansätze der heutigen Struktur der Hilfegewährung und -bereitstellung zu erkennen. Dem allzu menschlichen Prinzip „Niemand mag den Wechsel, nur ein nasses Baby“ folgend, ist das Festhalten erwachsener Menschen an alten Traditionen verständlich – verdeutlicht anderseits aber auch unsere derzeitige Lage: Die Rahmenbedingungen der Leistungserbringung (Stichworte: Europäische Einigung, Haushaltskonsolidierung) haben sich verändert: Fühlen wir nicht schon, dass uns klamm wird?
Die seit Entstehen des BSHG zu Beginn der 60er Jahre bestehenden Aufgaben und Ziele haben sich also nicht verändert. Die Menschen mit Hilfebedarfen haben aber sich verändert – haben wir uns auch verändert? Wenn dem Recht der Bedürftigen zum Recht verholfen werden soll müssen wir uns klaren Blickes die Ziele vergegenwärtigen: Folgen der Behinderung beseitigen, Eingliederung in die Gesellschaft und Teilnahme an der Gemeinschaft heißen die Überschriften. Zur Überprüfung der Zielerreichung ist eine genauere Zieldefinition notwendig. Dies ist mit den Landesrahmenverträgen und der Beschreibung von Hilfebedarfsgruppen exemplarisch gelungen. Damit ist spezifiziert, was ohnehin schon galt. Die Veranlassung zur Veränderung ist über die Öffnung zu Marktmechanismen im Bereich sozialer Dienstleistungen angeregt worden.
„Diejenigen, die versäumen zu planen, planen zu scheitern.“ Um dem Prozess der Marktöffnung wirksam begegnen zu können, sollten wir unsere Arbeit planen. Die Idee der SIVUS-Methode (siehe Kapitel II. C. 1.) geht davon aus, dass Planung zu den vier grundlegenden Fähigkeiten jeder menschlichen Aktivität gehört. Wenn diese Fähigkeit uns nicht abhanden gekommen ist, sollten wir sie nutzen.
Zur Bearbeitung dieses Themenkomplexes empfand ich es als sehr hilfereich, die Gesetzestexte genau zu lesen und Kommentare dazu heranzuziehen. Einzelne Themenbereiche lassen sich nur über Konzept-Papiere erschließen. Die Darstellung der Institutionalisierungsgeschichte der Hilfeleistung ist mir ein wichtiges Anliegen, um unsere Herkunft zu klären und die Wertorientierung auf dem Hintergrund der jeweiligen Zeit zu verdeutlichen. Ich beziehe mich dabei weitgehend auf Sekundärliteratur, da die Darstellung als solche nicht primärer Gegenstand dieser Arbeit sein soll. Im zweiten Abschnitt der vorliegenden Arbeit will ich heute mögliche Wertorientierungen erläutern.
Die Grundlegung des Themas über den Behinderungsbegriff und die Erfassung des Eingliederungshilfe-Begriffs des BSHG soll ein wesentliches Grundverständnis schaffen, welches den sogenannten „Werte-Wandel“ relativiert.
1. Grundlagen der Hilfegewährung
Hilfe in besonderen Lebenslagen wird erwachsenen Menschen mit Behinderungen nach den Grundsätzen des BSHG nach § 27 BSHG (Arten der Hilfe) z.B. als
3. vorbeugende Gesundheitshilfe,
4. Krankenhilfe, sonstige Hilfe,
6. Eingliederungshilfe für Behinderte, oder
9. Hilfe zur Pflege,
Bei der Unterbringung in einem Heim umfasst die Hilfe auch den notwendigen Lebensunterhalt. Die Hilfe in besonderen Lebenslagen (kurz HbL) wird nur gewährt, soweit dem Hilfesuchenden die Aufbringung der Mittel aus dem Einkommen und Vermögen nach den Bestimmungen des Abschnitt 4 BSHG nicht zuzumuten ist.
Bei Heimkosten von monatlich ca. 6000,-- DM sind die wenigsten Menschen mit Behinderungen in der Lage aus eigenen Einkünften oder denen der Eltern die entsprechenden Mittel aufzubringen. Dies führt dazu, dass fast alle auf die HbL angewiesen sind.
Für erwachsene Menschen mit Behinderungen, welche in stationären Einrichtungen betreut werden, gelten also als Rechtsgrundlage für den Leistungsbezug die §§ 39, 40 BSHG in Verbindung mit der Eingliederungshilfeverordnung - § 47 V BSHG.
§ 39 BSHG grenzt den Personenkreis, die Aufgabe und die Ziele der Hilfe ein:
§ 39 BSHG - Personenkreis und Aufgabe
„(1) Personen, die nicht nur vorrübergehend körperlich, geistig oder seelisch wesentlich behindert sind, ist Eingliederungshilfe zu gewähren...
(2) Den Behinderten stehen die von Behinderung Bedrohten gleich...
(3) Aufgabe der Eingliederungshilfe ist es, eine drohende Behinderung zu verhüten oder eine vorhandene Behinderung oder deren Folgen zu beseitigen oder zu mildern und den Behinderten in die Gesellschaft einzugliedern.
Hierzu gehört vor allem, dem Behinderten die Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft zu ermöglichen oder zu erleichtern, ihm die Ausübung eines angemessenen Berufs oder einer sonstigen angemessenen Tätigkeit zu ermöglichen oder ihn so weit wie möglich unabhängig von Pflege zu machen.
(4) Eingliederungshilfe wird gewährt, wenn und solange nach der Besonderheit des Einzelfalles, vor allem nach Art und Schwere der Behinderung, Aussicht besteht, dass die Aufgabe der Eingliederungshilfe erfüllt werden kann.“[4]
Die Eingrenzung des Begriffs „nicht nur vorrübergehend ... ...wesentlich behindert“ wird durch die Eingliederungshilfe-Verordnung (VO nach § 47 BSHG) festgelegt. Die Aufgabe der Eingliederungshilfe lässt sich kurz kennzeichnen als den Auftrag, Behinderung zu verhüten oder Behinderung und ihre Folgen zu beseitigen und zu mildern. Als Ziel wird die Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft, die Erlangung eines Berufes oder einer angemessenen Tätigkeit und die Unabhängigkeit von Pflege genannt. Dabei hat sich die Gewährung der Hilfe an der Besonderheit des Einzelfalles zu orientieren.
3. Maßnahmen, Kostenträger und Einrichtungen
§ 40 BSHG beschreibt die möglichen Maßnahmen der Hilfe. Dies sind vor allem ärztliche Behandlung, Versorgung mit Hilfsmitteln, Hilfe zur Schulbildung, Hilfe zur Erlangung eines geeigneten Platzes im Arbeitsleben, Wohnungshilfe und Hilfe zur Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft. In der VO nach § 47 BSHG Abschnitt 2 werden Art und Umfang der Maßnahmen der Hilfe genauer bestimmt.
Darüber hinaus kann nach § 68 BSHG Hilfe zur Pflege gewährt werden.
Für den Bereich der Eingliederungshilfe in stationären Einrichtungen der Behindertenhilfe kann man von folgenden Leistungsbereichen ausgehen:
Abbildung 1. : Leistungsbereiche der Eingliederungshilfe[5]
Sachlich zuständig sind für die Hilfe in besonderen Lebenslagen für erwachsene Menschen mit Behinderungen, welche stationär betreut werden, nach §§ 96 und 100 BSHG die überörtlichen Kostenträger. Die örtliche Zuständigkeit richtet sich nach § 97 BSHG nach dem tatsächlichen Aufenthalt des Hilfeempfängers, auch wenn die Hilfe außerhalb dieses Bereiches sichergestellt wird.
Die Hilfe kann in Einrichtungen der Träger oder in den in § 10 Absatz 2 BSHG benannten Einrichtungen der Verbände der freien Wohlfahrtspflege oder der Religionsgemeinschaften oder anderen (privaten) Trägern sichergestellt werden.
In der Formulierung des § 93 BSHG vom 1. Juni 1991 wird noch die Praxis des sogenannten Subsidiaritätsprinzips beschrieben (Absatz 2, Satz 3):
§ 93 BSHG – Einrichtungen, gültig ab 1. Juni 1991
In der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 1991 (BGBI. I S. 94), geändert durch Artikel 7 des Gesetzes zur Umsetzung des föderalen Konsolidierungsprogramms – FKPG (BGBI. I S. 944)
„(1) Zur Gewährung von Sozialhilfe sollen die Träger der Sozialhilfe eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen der in § 10 Abs. 2 genannten Träger der freien Wohlfahrtspflege vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können.
(2) Der Träger der Sozialhilfe ist zur Übernahme der Kosten der Hilfe in einer Einrichtung eines anderen Trägers nur verpflichtet, wenn mit dem Träger der Einrichtung oder seinem Verband eine Vereinbarung über die Höhe der zu übernehmenden Kosten besteht; in anderen Fällen soll er die Kosten übernehmen, wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalles geboten ist, um angemessenen Wünschen des Hilfeempfängers (§ 3 Abs. 2 und 3) zu entsprechen.
Die Vereinbarungen und die Kostenübernahme müssen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit Rechnung tragen.
Sind sowohl Einrichtungen der in § 10 genannten Trägern als auch anderer Träger vorhanden, die zur Gewährung von Sozialhilfe in gleichem Maße geeignet sind, soll der Träger der Sozialhilfe Vereinbarungen nach Satz 1 vorrangig mit den in § 10 genannten Trägern abschließen.[6]
Sofern also Einrichtungen von Verbänden vorhanden sind, sollen die Kostenträger nicht eigene oder andere Einrichtungen unterhalten. Die Träger von Diensten und Einrichtungen definieren ihre Tätigkeit als eigenen Auftrag.
Abbildung 2. : Pflegesatzentwicklung 1969 – 91 am Beispiel eines Heimes im Langzeitbereich Psychiatrie (Daten anonymisiert aus realer Datenerhebung)
Das Kostendeckungsprinzip garantiert ihnen die Vergütung der geleisteten Tätigkeit rückwirkend. Die Vergütung wird in den Pflegesatzverhandlungen anhand der Kosten des abgelaufenen Jahres ausgehandelt.
Anhand der zur Verfügung stehenden Mittel wird dann entschieden, welche Leistung gegebenenfalls erbracht wird. Dies garantierte bei weiterer Verdichtung der Leistungserbringung unter dem Stichwort der Fachlichkeit und der Kostensteigerung durch höhere allgemeine und Lohnkosten einen konstanten Mittelzuwachs (siehe Abbildung oben).
Es entstanden dadurch Versorgungsmonopole. Die Monopolisten waren die sechs Wohlfahrtsverbände Arbeiterwohlfahrt (AWO), die CARITAS der katholischen Kirche von Deutschland, Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband (DPWV), das Deutsche Rote Kreuz (DRK), das Diakonische Werk der Evangelischen Kirche von Deutschland (DW EKD) und der Zentralverband der Juden in Deutschland. Diese Monopolisten realisierten den Hilfebedarf für den anfragenden Hilfeempfänger durch die stellvertretende Beantragung der Hilfe beim Kostenträger (siehe Abbildung unten):
Abbildung 3. : Leistungsabwicklung über die Einrichtungen
Die Reaktion des Gesetzgebers (als Unterhalter der Sozialhilfeleistungen) auf die stetigen Kostensteigerungen war zu Beginn der 90er Jahre (Phase der wirtschaftlichen Depression) unter der konservativen Regierung der CDU das „Gesetz zur Umsetzung des föderalen Konsolidierungsprogramms (FKPG) vom 23. Juni 1993“.
Der Artikel 7 des FKPG vom 23. Juni 1993 führte erste Ansätze einer Leistungs- und Ausgabenkontrolle ein:
§ 93 BSHG – Einrichtungen, gültig ab 1. Juli 1991
In der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 1991 (BGBl. I 1993 S. 94), geändert am 23. Juni 1993 durch Artikel 7 des Gesetzes zur Umsetzung des föderalen Konsolidierungsprogramms – FKPG (BGBl. I 1993 S. 944)[7]
(1) bleibt so
„(2) Der Träger der Sozialhilfe ist zur Übernahme der Kosten der Hilfe in einer Einrichtung eines anderen Trägers nur verpflichtet, wenn mit dem Träger der Einrichtung oder seinem Verband eine Vereinbarung über die Höhe der zu übernehmenden Kosten besteht; in anderen Fällen soll er die Kosten übernehmen, wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalles geboten ist, um angemessenen Wünschen des Hilfeempfängers (§ 3 Abs. 2 und 3) zu entsprechen.
Die Vereinbarungen und die Kostenübernahme müssen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit Rechnung tragen und Bestimmungen über Inhalt, Umfang, Qualität und Kosten der Leistung und deren Prüfung durch die Kostenträger treffen.
Sind sowohl Einrichtungen der in § 10 genannten Trägern als auch anderer Träger vorhanden, die zur Gewährung von Sozialhilfe in gleichem Maße geeignet sind, soll der Träger der Sozialhilfe Vereinbarungen nach Satz 1 vorrangig mit den in § 10 genannten Trägern abschließen. ...“[8]
Hier wird nun durch die Ergänzungen in Ansatz 2 die Angemessenheit des Wahlrechtes nach der Besonderheit des Einzelfalles verdeutlicht: ein Wunsch- oder Wahlrecht besteht nur in vergleichbaren Einrichtungen. Damit greift der § 93 BSHG in das Verhältnis von Leistungsträgern, Leistungsempfängern und Leistungserbringern ein: Das Wunschrecht kann auch in der Besonderheit des Einzelfalles aufgrund der Vergleichbarkeit eingeschränkt werden, wenn die gewünschten Einrichtungen bei vergleichbarem Leistungsumfang teurer sind. Auch in Verbindung mit § 3a BSHG (Vorrang ambulanter Hilfen) wird das Ziel des Gesetzgebers zur deutlichen Kostenreduktion hier herausgestellt.
Nur zwei Monate später werden wesentliche Änderungen und Ergänzungen an den Bestimmungen des § 93 BSHG durch den Entwurf des „Gesetz zur Stärkung des Wachstums, zur Sicherung des Standortes Deutschland und zur Konsolidierung der Staatsfinanzen (2.SKWPG) vom 11. August 1993“ vom Gesetzgeber geplant, die das Verhältnis der Träger zu den Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände weiter entwickelten. Aus den Kosten für die Hilfe wurden die Aufwendungen (Abkehr vom Kostendeckungsprinzip). In der durch Pflegesatzvereinbarung herbeigeführten Vereinbarung reicht nicht mehr die Angabe der (rückwirkend) zu übernehmenden (immer weiter steigenden) Kosten, sondern der Gesetzgeber schreibt eine konkretere Beschreibung der Leistung vor. Diese Beschreibung von Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung im Verhältnis zu ihren Kosten findet sich zwar auch schon in der ab 1. Juli 1991 gültigen Fassung bezüglich des Zustandekommens der Vereinbarungen – dies steht jedoch im Widerspruch zum dort noch vorhandenen Kostendeckungsprinzip. In der weiteren Überarbeitung aufgenommen wurden weitere Elemente der Ausgabenbegrenzung, der Kontrolle und über das Zustandekommen von Vereinbarungen. Ebenso werden hier die Kosten (nun Aufwendungen) des Sozialhilfeträgers (SHTr) den Entgelten (später Vergütungen) der Einrichtungen gegenübergestellt. In der stärkeren Abgrenzung des Kostenträgers vom Leistungserbringer unter der Maßgabe der Kostenersparnis war mit einer problemlosen Einigung über Vereinbarungen nicht zwangsläufig zu rechnen. Deshalb sollten bei Scheitern einer Vereinbarung diese durch das Schiedsstellenverfahren erreicht werden. In der Folge entbrannte ein heftiger Streit über das Schiedsstellenverfahren, da beide Vereinbarungspartner die Erreichung ihrer Ziele (Kostendämpfung einerseits – Kostendeckung andererseits) als gefährdet ansahen.[9]
Wichtigste Neuerung dieser Fassung ist neben oben dargelegten Glättungen der
übereilten ersten Fassung die Ergänzung des Absatz 3, welcher eine rückwirkende Vergütung der Leistungen ausschließt. Damit ist das Kostendeckungsprinzip aufgehoben und durch das Bedarfsdeckungsprinzip ersetzt. Das Prinzip der Subsidiarität (als Bestandsschutz der verbandlichen Einrichtungen) bleibt weiter bestehen, rückt jedoch ganz ans Ende des § 93 BSHG in den Absatz 6.
Zur gleichen Zeit findet im Bundestag die öffentliche Anhörung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung zum Regierungs- und Koalitionsentwurf eines Pflege-Versicherungs-gesetzes (PflegeVG, später SGB XI; BT-Drucks. 15/5262) statt. Es liegen auch Entwürfe der Bündnis-Grünen und der PDS vor. Dies alles geschieht unter einem enormen Zeitdruck, denn
„Die Ausschussberatungen sollen so rechtzeitig abgeschlossen sein, dass der Deutsche Bundestag am 28. Oktober 1993 den Gesetzentwurf in zweiter und dritter Lesung beraten und nach Beschlussfassung dem Bundesrat zur weiteren Beschlussfassung am 26. November 1993 zuleiten kann. ... ...Da die in dem Gesetzentwurf vorgesehenen Verbesserungen für den Bereich der häuslichen Pflege bereits zum 1. Januar 1994 in Kraft treten sollen, ist der Zeitplan äußerst knapp bemessen.“[10]
Darin werden in den §§ 69 - 76 SGB XI ähnliche Prinzipien der Beziehungen der Pflegekassen zu den Leistungserbringern und in § 79 – 81 SGB XI Wirtschaftlichkeitsprüfungen und Maßnahmen der Qualitätssicherung eingeführt. Die wesentlichen Begriffsbestimmungen des PflegeVG werden im weiteren Verlauf der Arbeit dargestellt (siehe Kapitel I. B. 3. c.)
Wichtig für die Entwicklung des § 93 BSHG ist die Veränderung im Verhältnis von Hilfeempfänger (jetzt als Leistungsnehmer), SHTr (Leistungsgeber) und Einrichtung (Leistungserbringer) zueinander: Der Hilfeempfänger realisiert nicht mehr seinen Leistungsanspruch durch die Einrichtung (siehe Abb. 3) sondern gegenüber dem SHTr. Dieser wiederum schließt mit der Einrichtung eine Vereinbarung über die Übernahme der Aufwendungen gegen Erbringung der Leistung mit dem vereinbarten Inhalt, Umfang und der Qualität (später Leistungsvertrag genannt) ab. Dies beides stellt öffentlich-rechtliche Verträge dar. Das Zustandekommen der Leistungserbringung zwischen Einrichtung und Hilfeempfänger basiert auf einem privat-rechtlicher Vertrag (siehe Abbildung unten).
Abbildung 4. : Das Dreiecksverhältnis in der Sozialhilfe
Der Ansatz der Kostendämpfung in der Sozialhilfe war damit aber im Ergebnis noch nicht erreicht.
2. Das Gesetz zur Reform des Sozialhilferechtes vom 23. Juli 1996 und die Gültigkeitsstufen zum 1. August 1996 und zum 1. Januar 1999
„Das Bundeskabinett hat am 10. Juli [1996, d. Verf.] einstimmig den Entwurf für den Haushalt 1997 und die mittelfristige Finanzplanung bis zum Jahr 2000 verabschiedet. Danach will die [konservative, d. Verf.] Regierung die Ausgaben um 2,5% auf ein Volumen von 440,2 Mrd. DM reduzieren. Von den Sparmassnahmen besonders betroffen sind die Ressorts Verkehr, Soziales und Forschung. Die Neuverschuldung soll mit 56,5 Mrd. DM 2,5% des Bruttoinlandsproduktes betragen und Deutschland den Zugang zur Europäischen Währungsunion ermöglichen.“[11]
Als Teil dieses sogenannten „Sparpaketes des Bundesregierung“ haben der Bundestag und der Bundesrat, nach Beratungen und Einigung im Vermittlungsausschuss, das Gesetz zur Reform der Sozialhilfe am 23. Juli 1996 verabschiedet. Darin wird vorrübergehend die Begrenzung der Pflegesatzsteigerung (sogenannte Pflegesatzdeckelung) festgeschrieben und das Subsidiaritätsprinzips aufgehoben.
In Absatz 1 wird die Begrenzung der Träger von Einrichtungen auf den Bereich der freien Wohlfahrtspflege aufgehoben. Damit fällt das Monopol der „sechs Großen“ und es wird ein offener Markt für die Erbringung von Sozialhilfe-Leistungen im Bereich der HbL geschaffen. Der Regelungs-Mechanismus des - nun „offenen“ - Marktes wird auch aus dem ehemaligen Absatz 6 wieder in den Absatz 1 hereingenommen. Galt vorher das Subsidiaritätsprinzip, wird jetzt nur mit der Einrichtung eine Vereinbarung abgeschlossen, deren Vergütung bei gleichem Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung nicht höher sein darf als die anderer Träger.
In Absatz 6 wird nun die Festschreibung auf eine maximale Steigerung der Pflegesätze in den kommenden 3 Jahren festgeschrieben.
Das Bedarfsdeckungsprinzip führt also eine prospektive Refinanzierung mit Folge der Kostendämpfung ein. Gleichzeitig mit diesen Veränderungen werden zwei Gültigkeitsstufen zum 1. August 1996 und zum 1. Januar 1999 festgelegt, zu deren Zeitpunkt weitere Veränderungen und Ergänzungen in Kraft treten.
In der ersten Gültigkeitsstufe zum 1. August 1996 treten also die am 23. Juli 1996 neu gefassten Absätze 1 und 6 in Kraft. Neu angefügt wird außerdem der § 93 d BSHG.
In den drei Jahren der Pflegesatzdeckelung gibt der Gesetzgeber dem Bundesministerium für Gesundheit (BMG) Zeit für den Erlass von Rechtsverordnungen
1.) zur Abgrenzung der den Vergütungspauschalen und –beträgen zugrundezulegenden Kostenarten und –bestandteile sowie für die Zusammensetzung der Investitionsbeträge und
2.) für die Zusammensetzung der Maßnahmepauschalen und für die Merkmale zur Bildung und die Anzahl von Hilfebedarfsgruppen
§ und den Einrichtungen, ihren Verbänden, kommunalen Spitzenverbänden und den Trägern der Sozialhilfe zum Abschluss einheitlicher Rahmenverträge zu den Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen
§ nach den in der zweiten Gültigkeitsstufe geltenden Begriffsbestimmungen.
Die zweite Gültigkeitsstufe setzt die Absätze 2 bis 5 in der Fassung vom 1. Juli 1994 außer Kraft und dann die am 23. Juli 1996 neu gefassten Absätze 2 und 3, sowie die angefügten §§ 93 a und b in Kraft (Absätze 4 und 5 fallen also weg, bzw. werden in dem neuen § 93 a Absatz 2 und 3 neu gefasst.). In Absatz 2 wird bestimmt, dass die Träger von Diensten und Einrichtungen Erbringer einer gesetzlich festgelegten Leistung sind. Sie verpflichten sich in der Leistungsvereinbarung zur Erbringung der vereinbarten Leistung in Bezug auf Inhalt, Umfang und Qualität. Die Vergütung dieser Leistung richtet sich nach den durch das BMG und die Landesrahmenverträge festgelegten Kriterien und erfolgt in Form von Pauschalen. Die Prüfungsvereinbarungen legen fest, wie die Maßgabe der Wirtschaftlichkeit und der Qualität der Leistung überprüft werden können.
Die Inhalte des alten § 93 Absatz 3 (prospektive Vereinbarungen, Hinweis auf Schiedsstellenverfahren) werden in den neuen § 93 b (Abschluss von Vereinbarungen) übernommen. Das Gebot der Bedarfsdeckung nach dem Einzelfall (vorher in Absatz 2) wird jetzt im Absatz 3 geregelt. Dies ist nur noch zulässig, wenn der Einrichtungsträger ein Leistungsangebot vorlegt, welches die Vorraussetzungen des § 93 a Absatz 1 erfüllt.
Der angehängte § 93 a regelt im einzelnen, wie die Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen beschaffen sein sollen. Er legt fest, dass nach Abschluss der Vereinbarung die Einrichtungen damit die Versorgungsverpflichtung für den Hilfeempfänger übernehmen; konkretisiert die Vorstellungen des Gesetzgebers zum § 93 d (Verordnungsermächtigung, Rahmenverträge) bzgl. der wesentlichen Leistungsmerkmale und den Pauschalen.
Insbesondere durch die in § 93 a formulierten Leistungs-, Vergütungs- und Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfungsgrundsätze sowie den in § 93 b festgesetzten Vereinbarungszeitraum will der Gesetzgeber gewährleisten, dass nur tatsächlich bestellte und erbrachte Leistungen im Anschluss daran vergütet und überprüft werden. Hiermit soll das Prinzip „Geld folgt Leistung“ in einem offenen Markt sichergestellt werden.
In der Zeit zwischen der ersten und zweiten Stufe (Zeit der Pflegesatzdeckelung) waren die Einrichtungen mit ihren Verbänden einerseits und die kommunalen Spitzenverbände und die Träger der Sozialhilfe damit beschäftigt die in § 93 d angeforderten Landes-Rahmenverträge (LRV) zu konkretisieren.
„Diese [Landesrahmenverträge, d. Verf.] sollten durch Empfehlungen auf Bundesebene (Abs. 3) und ggf. durch Rechtsverordnungen des zuständigen Bundesministeriums (Abs. 1) vorbereitet bzw. flankiert werden.“[12]
Die LRV sind bis zum 1. Januar 1999 zwar in Entwürfen schon diskutiert, liegen jedoch noch nicht in einer verabschiedeten Form dem BMG vor. Das dem Gesetz immanente Problem liegt in der zwar vorgegebenen Zeitfrist für die Fertigstellung aber in Verbindung mit der Entscheidungsermächtigung außerhalb des Gesetzes in der Hand der Vertragsparteien. Das BMG hat sich selbst ein Gutachten durch Prof. Dr. Haas (KDsE, Nürnberg – Kirchliche Dienstleistungs- und Beratungsgesellschaft für soziale Einrichtungen mbH) erstellen lassen. Dieses Gutachten schlägt eine Gruppenbildung in 10 Referenzgruppen mit vergleichbarem Hilfebedarf vor und orientiert sich an der internationalen Klassifikation der Schädigungen, Fähigkeitsstörungen und Beeinträchtigungen der Weltgesundheitsorganisation (ICIDH: International Classification of Impairments, Diabilites and Handicaps der WHO).[13]
Der zur Zeit vorliegende Entwurf der LRV (für Nordrhein-Westfalen - NRW) vom 27. September 1999 ist in seinen Grundzügen unstrittig zwischen den Vertragsparteien. In den verschiedenen Bundesländern war der Stand am 24. März 1999 noch sehr uneinheitlich. Z.T. liegen schon verabschiedete LRV und entsprechende Übergangsregelungen vor, in manchen Ländern sind noch keine Entwürfe beschlussfähig und zum Übergang wurden Verlängerungen der Pflegesatzdeckelung (konstante, festgelegte globale Pflegesatzsteigerung) vereinbart.[14] In NRW ist noch eine Präambel zu erarbeiten und die Einarbeitung des Wortlautes für ambulante Dienste steht aus. Der LRV beschreibt in § 1 und Abschnitt I. bis § 3 Gegenstand und Grundlagen des Vertrages, bezeichnet den Grundsatz der Vereinbarung und nennt Art und Inhalt der Leistungen nach dem BSHG. Die §§ 4 bis 9 konkretisieren den Vereinbarungsgegenstand: Personenkreis, Unterkunft und Verpflegung (entspricht Grundpauschale), Maßnahmen (Maßnahmepauschale), Räumliche und sächliche Ausstattung (Investitionsbeträge), personelle Ausstattung (entsprechend Heimgesetz – HeimG) und Umfang der Leistungen (mit Bezug zum Bedarfsdeckungsprinzip).
§ 11 LRV benennt die Qualität der Leistung. „(1) Das Leistungsangebot hat den Erfordernissen einer bedarfsgerechten Leistungserbringung zu entsprechen. Die Qualität der Leistung umfasst die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen einer sozialen Dienstleitung bzw. Maßnahme. Sie bemisst sich am Grad der Übereinstimmung zwischen vereinbarter und erbrachter Leistung. (2) Die Qualität der Leistung gliedert sich in Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität.“[15] In Absatz (3) bis (5) werden die wesentlichen Struktur-, Prozess- und Ergebnismerkmale benannt.
Die Strukturmerkmale betreffen die baulichen Standards, Konzeption, Organisationsform, Kooperationen, Sachmittel, Personal und Qualifikation, Fortbildungsangebote und die innere Qualitätssicherung. Die Vertragspartner verpflichten sich ein einheitliches Strukturblatt und einen einheitlichen Personalplan zu entwickeln.
Die Prozessmerkmale betreffen die Einbeziehung des Leistungsbeziehers in die Hilfeplanung, die Ausrichtung der Leistungserbringung an dem Nachrangsgrundsatz und an der Stärkung der Eigenkompetenz, die Vernetzung, Kooperation und Integration vorhandener Angebote auf örtlicher Ebene und die standardisierte Dokumentation im Einzelfall.
Als Ergebnisqualität wird der Zielerreichungsgrad der Leistungserbringung unter Berücksichtigung des Befindens und der Zufriedenheit des Leistungsbeziehers verstanden. Die Ergebnismerkmale können soziale und berufliche Integration, Entwicklungs- und Leistungsfähigkeitsförderung, Einbeziehung des sozialen Umfelds und Krisenbewältigung sein. Der Vergleich von vereinbartem Ziel und erreichten Ergebnis ist mit dem Leistungsbezieher zu erörtern und in die Prozessdokumentation aufzunehmen.
§ 11 LRV definiert den Begriff des Leistungstyps. Die Beschreibung des Leistungstyps umfasst: Zielgruppe, Hilfeziele, Art und Umfang der Leistung, Qualitätsmerkmale, personelle Ausstattung, räumliche und sächliche Ausstattungserfordernisse und gegebenenfalls die Differenzierung in Hilfebedarfsgruppen. Die Festlegung von Hilfebedarfsgruppen und Leistungstypen stellt den wesentlichen Punkt der Auseinandersetzung bei der Vereinbarung des LRV dar.
In Abschnitt II. §§ 12 bis 20 LRV werden Grundlagen für die Kalkulation der Pauschalen und Beträge bezeichnet und Modi für gesondert abzurechnende Kosten, die Vermittlung zwischen den Vertragsparteien, die Bewilligung und die Abrechnung der Leistungen benannt. Zur Ermittlung der Vergütung ist ein Auslastungsgrad zu vereinbaren. Die Grundpauschalen richten sich nach landeseinheitlichen Kriterien und werden bis auf weiteres einrichtungsspezifisch kalkuliert. Eine Harmonisierung wird bei gleichen Leistungen angestrebt. Die Maßnahmepauschalen ergeben sich entsprechend den Leistungstypen und Hilfebedarfsgruppen. Die Investitionsbeträge ergeben sich aus den betriebsnotwendigen Aufwendungen für Gebäude, Benutzung und Ausstattung. Die Aufwendungen für Personal und Sachkosten werden entsprechend ihres Zweckes auf Grund- und Maßnahmepauschalen und Investitionsbeträge aufgeteilt. Eine so differenzierte Leistungs- und Vergütungsabrechnung erfordert das wirtschaften nach betriebswirtschaftlichen Erfordernissen. Eine einfache Buchführung von Soll und Haben ist für die geforderte Rechnungslegung nicht ausreichend (Siehe dazu auch Kapitel II. A. 1. und 2.)
In Abschnitt III. §§ 21 und 22 LRV werden die Maßnahmen der Qualitätssicherung und der entsprechenden Prüfung ausgearbeitet. Abschnitt IV. §§ 23 bis 26 (Wirtschaftlichkeitsprüfung) ist noch nicht vollständig ausgearbeitet. Die Refinanzierung der Qualitätssicherung soll ergänzender Bestandteil der bisher vereinbarten Vergütung werden. Die Vertragsparteien stimmen darin überein, dass die Qualitäts- und Wirtschaftlichkeitsprüfungen nach einheitlichen Kriterien durchgeführt werden. Der Komplex der Prüfungsrechte ist noch nicht konsensfähig bezüglich unbegründetem Anlass, ohne Zustimmung des Einrichtungsträgers und der Kosten. Abschnitt V. benennt Rechtswirksamkeit, Inkrafttreten (noch unbestimmt) und Kündigung des LRV.
Wesentlichster Punkt der Auseinandersetzungen zwischen den Parteien ist die Bestimmung des individuellen Bedarfs unterschiedlicher Hilfebedarfsgruppen mit dem Ziel der Gruppenbildung. Die bewegende Frage ist dabei, wie eine Klassifikation den individuellen Bedarf darstellen kann? Basierend auf dem in Abbildung 2. dargestellten Leistungsbereichen der Eingliederungshilfe in Einrichtungen der Behindertenhilfe kann man den verschiedenen Bereichen entsprechende Maßnahmen der Hilfe zuordnen. Für die Maßnahmen können - der Art und Schwere der Behinderung folgend - unterschiedliche Hilfebedarfe entstehen. Eine reine Auflistung der Bedarfe im Sinne von quantifizierbaren Größen wie Zeitaufwand bei unterschiedlichen Verrichtungen wäre im Sinne der Erfassbarkeit denkbar, widerspräche aber der Kompetenzorientierung des BSHG durch die defizitäre Betrachtung. Es bietet sich an, zunächst an den Zielen der Eingliederungshilfe orientierte Dimensionen des individuellen Hilfebedarfs zu benennen, um alle relevanten Bereiche der benötigten Hilfen darzustellen. Die Dimensionen werden also durch: Teilleistungsbereich – Ziele – Ressourcen – Methode der Bedarfserhebung – Hilfen abgebildet.[16]
Verschiedene Verbände, die Aktion Psychisch Kranke und das Forschungsprojekt des BMG haben dazu Instrumente entwickelt, um einen individuellen Hilfebedarf zu erfassen. Die Verfahren ermöglichen zum Teil eine Anbindung an Qualitätsmanagementsysteme:
Der „EHB 94“ (E rhebung zum individuellen H ilfebedarf von Personen mit B ehinderung) des Verbands katholischer Einrichtungen für Lern- und Geistigbehinderte (vgl. Bichler, Jakob et. al.: 1995; Abdruck des Musterbogens im Anhang zu I.) ist eingebunden in die Methodik SYLQUE (Sy stem der L eistungs- und Qu alitätsbeschreibung sowie E ntgeltberechnung). Der EHB-94-Bogen erfasst den gegenwärtigen Hilfebedarf und schafft Möglichkeiten zur Errechnung der sogenannten PMZ (P ersonal m ess z ahl) als Kriterium des Hilfebedarfs. Seine Schwerpunkte sind auf die Bereiche Pflege, Selbstständigkeit, Auffälligkeiten und Medizinische Hilfen gelegt – er stellt nicht Ressourcen und Bedarfe gegenüber. Die Abfrage geschieht in 36 Einzelkategorien mit jeweils fünf Abstufungen (0 = bei keiner dieser Verrichtungen bis 4 = bei allen diesen Tätigkeiten und/ oder dauernd).
Der „FILM“ (F ragebogen zur i ndividuellen L ebensgestaltung von M enschen mit Behinderungen; Musterbogen im Anhang zu I.) der Lebenshilfe wurde im Zusammenhang mit Arbeiten zu Leistungsvereinbarungen und Entgeltberechnungen entwickelt, um den individuellen Hilfebedarf von Menschen mit geistigen Behinderungen in den Bereichen Allgemeiner Bedarf, Gestaltung des Lebensraumes, Körperliches und psychisches Wohlbefinden und Zugang zu neuen Lebensräumen zu ermitteln. Er orientiert sich an den Begriffen Normalisierung, Integration, Selbstbestimmung und Förderung größtmöglicher Selbständigkeit. Die 10 Kategorien sind in der Anleitung deutlich differenziert, der Fragebogen fasst dies dann schematisierend zusammen. Ein Teil der Kategorien wird in Punktwerten nach (Stunden x Punkte)-Formeln errechnet; die anderen nach Einschätzung durch entsprechende Punktwertung. Es lässt sich daraus eine Gesamtpunktzahl errechnen, die im Einrichtungsinternen Vergleich eine Bemessung des Personalaufwandes ermöglicht. Das Instrument erscheint praxisnah, mit wenig Aufwand durchführbar - ermöglicht allerdings keine direkte Zuordnung von Bedarfsgruppen.
Ein Modell der „Aktion Psychisch Kranke“ ist angelegt für ein gemeindepsychiatrisches Komplexleistungsprogramm. Das System berücksichtigt Ressourcen und Bedarfe. Die Bildung von Fallgruppen zur Kalkulation ist integriert. Wegen der Ausrichtung auf den Psychiatrischen Leistungsbereich und der hohen Komplexität ist es nicht für die Bildung von Hilfebedarfsgruppen der Eingliederungshilfe geeignet.
Das oben diskutierte Modell des KDSE/Haas schließe ich wegen seiner ausschließlichen Defizitorientierung und zu starken Beschränkung auf körperliche Hilfen aus.
Die Modelle orientieren sich alle mehr oder minder an einem zeitlich erfassbaren Hilfebedarf, welcher in der bisherigen Form der gruppenbildenden Erfassung nicht feststellbar ist. Ein dem Krankenkassenabrechnungssystem ähnliches Instrument könnte hier Abhilfe schaffen, würde aber auch den immensen Abrechnungsaufwand des Systems übernehmen. Zur Bildung der Hilfebedarfsgruppen sind Instrumente mit Vor-Test-Charakter ausreichend. Eine weitere Verfeinerung kann dann immer noch geschaffen werden. Die auf die Entgeltberechnung (personeller, materieller Aufwand) bezogenen Methoden erfassen nicht oder zu ungenau die auf fachlichen Kriterien aufgebauten Gruppen mit ähnlichem oder vergleichbarem Bedarf. Eine reine Kategorienbildung bezüglich des Hilfebedarfs lässt hingegen keine Rückschlüsse auf den Aufwand zu.
Heidrun Metzler erstellt in einem Gutachten (Metzler 1998) für die vier Fachverbände der Behindertenhilfe ein eigenes Modell zur Bildung von Hilfebedarfsgruppen. Sie entwickelt aus einem ressourcenorientierten, an die ADL/ IADL-Skalen (Aktivitäten des täglichen Lebens/ instrumentelle Aktivitäten des täglichen Lebens) angelehnten Modell fünf Bedarfs-Stufen. Die Stufen werden zwischen (1) Behinderte Menschen ohne ADL-Einschränkungen (aufgrund vorhandener individueller Fähigkeiten oder der gelungenen Kompensation durch Hilfsmittel) und (5) Behinderte Menschen mit schwersten ADL-Einschränkungen (Intervall: ständiger Pflegebedarf) eingeteilt. Die Bedarfsbereiche werden aus den Leistungsbereichen der Eingliederungshilfe (siehe Abbildung 1.) operationalisiert als: Individuelle Basisversorgung, Haushaltsführung/ Selbstversorgung, soziale Beziehungen, Freizeitgestaltung, Kommunikation und psychische Hilfen. Die Leistungsbereiche Arbeit/ Beschäftigung und Bildung werden originär nicht von den Einrichtungen zur Unterstützung des allgemeinen Hilfebedarfs erbracht, spezielle ärztliche Maßnahmen werden von den Krankenkassen beschafft. Den Aktivitätspotenzialen werden Hilfebedarfe wie folgt zugeordnet:
Abbildung 5. : Aktivitätsniveaus und Hilfebedarfskonstellationen nach Metzler
Die Zusammenfassung individueller Bedarfskonstellationen in vergleichbare (quantitative) Hilfebedarfe wird durch Heidrun Metzler in Verbindung von Bedarfsbereichen und Art der Hilfestellung vorgenommen. Dabei werden in den Bereichen die personellen Ressourcen zur Bedarfsbefriedigung nicht gleichwertig vorgenommen, sondern nach „major-items“ (Haupt-Bereich) und „minor-items“ (Neben-Bereich) getrennt. Haushaltsführung und Freizeitgestaltung werden als minor-item, Soziale Beziehungen als major-item geführt; Kommunikation, psychische und medizinische Hilfen gliedern sich in ihren Variablen in beide Teile. Entsprechend der Codierung als Major- oder minor-item werden den Bedarfsstufen (1 bis 4) unterschiedliche Hilfebedarfswerte zugeordnet (0-2-3-4 bzw. 0-4-6-8; siehe Abbildung unten). Daraus ergibt sich im Ergebnis die unterschiedliche Bewertung des Gesamthilfebedarfs.
Abbildung 6. : Übersicht: Instrument zur Ermittlung des Hilfebedarfs in der individuellen Lebensgestaltung („Wohnen“) nach Metzler
Die Gruppenbildung geschieht anhand der oben genannten fünf Stufen über die Punktwertung in:
Abbildung 7. : Gruppenbildung nach Metzler
Dieses Modell bietet keine direkte Verpreislichung der Hilfen, legt aber Grundlagen der Kalkulation von Hilfebedarfen in Gruppen. Anhand der sieben Kategorien können unterschiedliche Schwerpunkte im Betreuungsbedarf ermittelt werden, welche zur Bildung von Zielgruppen benutzt werden können. Bei weiterer Einteilung der Gruppen nach Lebensphasen ergeben sich Leistungstypen. Hier ein vorläufiges Beispiel:
„Leistungstyp 16 des vorläufigen LT-Katalogs der 1. Umsetzungsvereinbarung NRW – Wohnangebote für Erwachsene mit schweren Mehrfachbehinderungen, Betreuungsschwerpunkte aufgrund von geistigen Behinderungen/ Körper-/ Sinnesbehinderungen
Erwachsene Personen mit schwerwiegenden Behinderungen, deren eindeutige Zuordnung zu einer Behinderungsart auf Grund der Komplexität ihrer Beeinträchtigungen nicht angemessen ist.
Der spezifische Hilfebedarf ... definiert sich durch die Überlagerung bzw. Vermischung einzelner Behinderungen, wobei im Vordergrund organisch bedingte, motorische und kognitive Beeinträchtigungen stehen. Diese gehen fast immer einher mit kommunikativen Beeinträchtigungen sowie Sinnesbehinderungen.
Der in diesem Sinne umfassende Hilfebedarf ist dauerhaft erhöht und in der Regel rund um die Uhr erforderlich. Es handelt sich um individuell sehr differenzierte, intensive und oftmals spezielle Hilfeanforderungen. Dies erfordern eine umfassende heilpädagogische und pflegerische Unterstützung und Förderung in einem normalisierten Wohnmilieu und setzen hohe sozialkommunikative Betreuungskompetenzen voraus ... . In der Regel besteht ein hoher Unterstützungsbedarf in elementaren Bereichen der Selbstversorgung.
Zuordnungsmerkmale:
Zum Wohnangebot dieses Leistungstyps gehören regelmäßig den Tag gestaltende Betreuungsangebote. Dem Wohnen in diesem Sinne zugeordnet sind insbesondere alle Maßnahmen und Betreuungsangebote im Zusammenhang mit einer an Normalität orientierten Organisation das Tagesablaufes und der Alltagsbewältigung unter den Bedingungen einer Wohneinrichtung ... .
Ebenso gehören hierzu Maßnahme und Betreuungsangebote zur Förderung der lebenspraktischen Kompetenzen im persönlichen Bereich sowie der sozialen Kontakte und Kompetenzen im Sinne einer möglichst weitgehenden Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft.
Weiterhin gehören alle Maßnahmen und Betreuungsangebote zur Vorbereitung, Durchführung und Gestaltung von Freizeitaktivitäten zum Wohnen.
Erfolgt eine qualitativ weitergehende tagesstrukturierende Versorgung, ist ein Zuordnung zum LT 23 oder 24 möglich.
Zur Abgrenzung von den TL 9 bis 15 (und deren späterer Differenzierung nach Hilfebedarfsgruppen) sind folgende Zuordnungsmerkmale mit Hinweischarakter, von denen in der Regel mehrere zutreffe, von Bedeutung:
- Dauerhafter Aufsichts- und Betreuungsbedarf über Tag und bei Nacht,
- Nicht vorhandene WfB-Fähigkeit ... , ...
- Pflegebedürftigkeit im Sinne des SGB XI, ...
- Teilnahme an Gruppenaktivitäten nur mit zusätzlichen personellen Hilfestellungen möglich.“[17]
Wichtigster Punkt der Diskussion unterschiedlicher Ansätze - und gleichzeitig die Schwierigkeit bei der Umsetzung - ist die Vergegenwärtigung der Ziele der Eingliederungshilfe. Die in den LRV beschriebenen Ziele sollen durch das Qualitätsmanagement in ihrem Zielerreichungsgrad bewertet werden. Einige Verfahren zur Qualitätserfassung werde ich im dritten Teil der Arbeit erläutern. Hier sei nur angemerkt, dass die normativen Annahmen bei der Bildung von Kriterien, Kategorien und Dimensionen entscheidenden Einfluss auf die Bewertung haben. Die Zielrichtung der Landesrahmenverträge bestimmt die Leitbilder der Träger der Hilfeerbringung . Diese geben die Einrichtungsziele vor, welche die Qualitätsziele bestimmen. Bei der Bildung von Hilfebedarfsgruppen sind deshalb im Voraus die Zielrichtung der Gesetzesänderungen und die Leitbilder der Hilfeerbringung zu berücksichtigen. Eine Diskussion der Leitbilder führe ich im zweiten Teil der vorliegenden Arbeit, da sie die Schnittstelle zwischen gesellschaftlichem Auftrag und Identität der Träger darstellen und die Rahmenbedingungen der Leistungserbringung klären.
Eine direkte Verknüpfung der Instrumente Bedarfserhebung zur Feststellung von Hilfebedarfsgruppen mit Methoden zur Zielvergegenwärtigung und –Erreichung halte ich für problematisch. Für die Bildung von Hilfebedarfsgruppen genügt eine Darstellung der grundlegenden Ziel-Orientierung als Zielgruppe (mit differenzierten Hilfebedarfsgruppen), mit Struktur- und Umfangmerkmalen, Leistungselementen und Qualitätsmerkmalen (Als Beispiel siehe in Anhang I: Leistungstyp 25 – Werkstatt für Behinderte).
Durch das Bestreben einflussreicher Persönlichkeiten, Einrichtungen und Vereine wandelte sich die Armenpflege an der Schwelle zum 20. Jahrhundert zur staatlichen Sozialver-sicherung. 1883 wurde als erste Säule die Krankenversicherung durch Gesetzes-Verabschiedung geschaffen. Es folgten das Unfallversicherungsgesetz und 1889 das Invaliden- und Altersversicherungsgesetz. Zusätzlich wurde 1893 das „Fürsorgegesetz“ erlassen, um die finanzielle Zuständigkeit für die Versorgung von Geisteskranken von den Gemeinden auf die Landarmenverbände (sozusagen Vorgänger der heutigen überörtlichen SHTr) zu übertragen; sie wurden darin verpflichtet, eine Art „Pflegesatz“ an die neuen Anstalten und Werke weiterzuleiten. Diese Ordnung der sozialen Grundsicherung gegen Krankheit, Unfall, Invalidität und zur Alterssicherung sowie zur Finanzierung der Hilfe für Geisteskranke hat (in veränderter Form) bis heute Bestand in Deutschland. In der Folge stieg die Anzahl der in Anstalten untergebrachten Personen von 50.000 im Jahr 1880 auf knapp 240.000 in 1913. Dies ist aber auch auf den Anstieg der Gesamtbevölkerung und die Steigerung der Lebenserwartung zurückzuführen.[18] 1911 wurden noch unter Reichskanzler Otto v. Bismarck die Kranken-, Unfall-, Alters- und Invaliditätsversicherung in der Reichsversicherungsordnung (RVO) zusammengefasst.
Die Verbesserung der Situation von Geisteskranken zu Beginn des 20. Jahrhunderts durch die neuen Anstalten, bessere Finanzierung und neue medizinisch-psychologische Erkenntnisse erlitten durch den ersten Weltkrieg Rückschläge. Die Einrichtungen wurden zu Lazaretten umgewidmet, die Insassen zusammengepfercht oder wieder der familiären Fürsorge überlassen. Die Anzahl der Insassen sank durch Tod, oder zum Tode führende Krankheiten wegen Mangelernährung, als Kriegsfolgen dramatisch. In der Not beschränkte man sich wieder auf die Verwahrung und Versorgung.
„Auf der Grundlage des aus der katholischen Soziallehre entlehnten Subsidiaritätsbegriffes wurden Gesetze erlassen, die einerseits private Initiativen und bürgerschaftliches Engagement innerhalb der freien Wohlfahrt förderten, andererseits intervenierte der Staat nur, wenn kein anderer Träger der Freien Wohlfahrtspflege eingreifen konnte.“[19]
Durch das „Reichsfürsorgegesetz“ von 1924 wurden Familien und Gemeinden von den Kosten einer Anstaltsunterbringung erheblich entlastet. Nur zwei Jahre später waren die Belegungszahlen der Anstalten wieder so hoch wie vor dem ersten Weltkrieg.
Die Verfassung der Weimarer Republik schuf mit den Möglichkeiten der Sozialversicherung und dem organisierten Engagement der freien Wohlfahrtsverbände eine gute Grundlage für die fachliche Entwicklung der Anstalten. Sie legten alte Namen wie „Blödenanstalt“ ab zugunsten von Heil-, Pflege- und Erziehungsanstalten. Dies entsprach dem neuen Programm. In Deutschland entwickelte sich in der Folge ein Sozial- und Wohlfahrtswesen, welches für andere Länder Vorbildfunktion hatte. Die Lehren der Sozialwissenschaften standen in einem regen Austausch mit verwandten Disziplinen in allen Ländern der Welt. Diese von einem humanistisch-christlichem Menschenbild geprägte Fachlichkeit erlitt in der Zeit des Nationalsozialismus einen schweren Schaden, von dem sich das Anstaltswesen erst lange nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland (BRD) erholte.
Die Folgen der Machtergreifung durch die Nationalsozialistische Partei Deutschlands und den zweiten Weltkrieg waren gerade auch durch das „Gesetz zur Verhütung erbkranken Nachwuchs“ vom 14. Juli 1933 in den Anstalten für Behinderte zu spüren. Dieses Gesetz ermöglichte genauso den Holocaust an Juden wie es die Anstalten zur Kollaboration für die „Euthanasie“ -Morde aufforderte. Die „Handlangerschaft“ der Einrichtungen wurde bis in die heutige Zeit immer wieder mit dem Mantel der Nächstenliebe verdeckt: „Es wäre verhindert worden, was in der Macht der Einrichtungen möglich gewesen wäre“ - ein gezieltes Zuarbeiten für Regierungsstellen wurde lange Zeit geleugnet.
Die Nachkriegszeit war neben den enormen persönlichen Folgen von Not, Elend, Armut, Vertreibung geprägt von dem Wunsch das umfassendere Leid, welches Deutschland in kollektiver Schuld durch die nationalsozialistischen Verbrechen über Europa gebracht hatte, wieder gut zu machen. Der Wiederaufbau Deutschlands war ein ökonomisch-wirtschaftlicher („Wirtschaftswunderjahre“) einerseits und ein moralisch-psychologischer („Wir sind wieder wer...“) andererseits. Der durch den Parlamentarischen Rat am 23. Mai 1949 in öffentlicher Sitzung angenommene Beschluss des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland ermöglichte in seinen Grundsätzen und -Werten (Schutz der Menschenwürde, persönliche Freiheit, Gleichheit vor dem Gesetz, Glaubensfreiheit, etc.) einen Neuanfang. Die Proklamation der Grundwerte sollte ethische Leitlinie für den Wiederaufbau Deutschlands werden: Alle Menschen sollten vor dem Gesetz gleich sein; Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, Rasse, Sprache, Heimat und Herkunft, wegen seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Das Selbstverständnis der Bundesrepublik Deutschland als Sozialstaat, der es als seine Aufgabe versteht, Menschen in sozialer Not Hilfe anzubieten, wurde damit eindeutig festgeschrieben.
Neben der Beseitigung der materiellen Kriegsfolgen blieb aber die inhaltliche Auseinandersetzung mit der Vergangenheit zurück. Die stationären Behinderten- und Psychiatrieeinrichtungen konnten, sofern sie den Krieg einigermaßen unbeschadet überstanden hatten, die Versorgung der Behinderten wieder oder weiter mit dem Notwendigsten übernehmen. Die Entwicklung nach dem Krieg spiegelte den materiellen Aufstieg der Gesellschaft wieder. Eine neue fachliche Auseinandersetzung erlebte die Behindertenhilfe erst in den 50er und 60er Jahren infolge der Auseinandersetzung von unzufriedenen Eltern und engagierten Fachleuten mit dem, sich schon seit Ende des 19. Jahrhunderts parallel zur Behindertenhilfe entwickelten, Sonderschulwesens. Durch die Vereinsgründung „Lebenshilfe für das geistig behinderte Kind“ sollten betroffene Familien entlastet und außerfamiliäre systematische Erziehung und Bildung ermöglicht werden.[20]
„Die Lebenshilfe ist in hohem Maße mit dafür verantwortlich, dass Anfang der 60er Jahre ein entscheidendes Gesetz der Behindertenhilfe auf den Weg gebracht wurde. Mit dem in Kraft treten des Bundessozialhilfegesetzes zum ersten Juli 1962 gab es erstmalig eine rechtliche Grundlage für die Wiedereingliederung von Menschen mit Behinderungen in die Gesellschaft.“[21]
Der tatsächlichen Benachteiligung oder Ausgrenzung von Hilfebedürftigen sollten durch die Schaffung des BSHG im Sinne des Grundgesetzes (Anspruch der Nichtbenachteiligung, Art. 3 Absatz 3 GG) Unterstützungsmöglichkeiten entgegengesetzt werden. In der Formulierung der Allgemeinen Grundsätze des BSHG trug der Gesetzgeber den allgemein gewandelten Verhältnissen und Anschauungen Rechnung, dass der Fürsorgebegriff, als eine auf eine Barmherzigkeit angewiesene Vorstellung der Armenfürsorge, des „Fürsorgegesetzes von 1924“ nicht mehr geeignet war die Aufgaben der „sozialen Hilfen für den Lebensunterhalt und in besonderen Lebenslagen“ darzustellen. Die Selbstverständlichkeit der sozialstaatlichen Aufgabe sollte durch die Festlegung eines Anspruchs auf Unterstützung zu einem menschenwürdigen Leben abgebildet werden:
BSHG Abschnitt 1: Allgemeines; § 1 Inhalt und Aufgabe der Sozialhilfe
„(2) Aufgabe der Sozialhilfe ist es, dem Empfänger der Hilfe die Führung eines Lebens zu ermöglichen, dass der Würde des Menschen entspricht. Die Hilfe soll ihn soweit wie möglich befähigen, unabhängig von ihr zu leben; hierbei muss er nach seinen Kräften mitwirken.“[22]
In den folgenden Paragrafen werden vor allem das Nachrangsgebot (sich selbst helfen können oder von anderen unterstützt werden), das Prinzip der Besonderheit des Einzelfalls (Art, Form und Maß der Hilfe sowie Wunsch- und Wahlrecht des Betroffenen) und Grundregeln über den Anspruch, das Einsetzen und Formen der Hilfe erläutert. Paragraph 9 überträgt die Verantwortung der Hilfegewährung auf die örtlichen (Gemeinden und Städte) und überörtlichen (Landschaftsverbände) Träger. In Paragraf 10 wird das Verhältnis der Träger der Sozialhilfe zur freien Wohlfahrtpflege in dem bestehenden Subsidiaritätsprinzip festgestellt.
Weitere Änderungen in den Sozialgesetzen spiegeln immer die sozialpolitisch vorherrschende Einstellung der Gesetzgebung wieder. Seit Inkrafttreten des BSHG wurden die Rechte der Hilfesuchenden in den 60er und 70er Jahren erweitert. In Ergänzung zu den Leistungen des BSHG gibt es seit 1974 auch Leistungen des Schwerbehindertengesetzes (SchwbG). 1970 beschloss die Bundesregierung (unter Kanzler Willy Brandt) die nebeneinander stehenden Gesetzeswerke der Sozialversicherungen (RVO, BSHG, etc.) zu einem einheitlichen Sozialgesetzbuch zusammenzufassen. Da man die Vorarbeiten zur Abstimmung auf 10 Jahre schätze, entschloss man sich die einzelnen Bücher des SGB nacheinander in Kraft zu setzen. So wurde als erstes das Schwerbehindertengesetz (SChwbG) 1975 im I. Buch des Sozialgesetzbuches – Allgemeiner Teil (SGB I) und später auch in den weiteren Büchern des SGB integriert. Das Heimgesetz (HeimG) wurde 1975 zur Installierung allgemeingültiger baulicher, personeller und fachlicher Standards für Heime ergänzend zum Leistungsrecht des BSHG und SGB geschaffen.
Nach dem, durch wirtschaftlichen Aufschwung möglichen, Erreichen der Gewährung von Hilfen durch das BSHG in den 50er Jahren, der Ausweitung der Hilfen in den 60er und 70er Jahren unter sozialdemokratischer Regierung standen die 80er Jahre unter dem Vorzeichen der Kostenreduzierung im Gesundheitswesen durch die christlich-liberale Koalition: Das unaufhaltsam scheinende wirtschaftliche Wachstum der jungen Republik wurde durch Weltwirtschaftskrise, Ölknappheit und Rezession begrenzt.
In den 90er Jahren spielen mehrere Faktoren gleichzeitig für die Veränderungen im SGB eine Rolle. Die Rezession der Weltwirtschaft schlägt sich in Deutschland, im Spannungsfeld zwischen Europäischem Einigungsprozess und Wiedervereinigung, etwas verlangsamt nieder. Wenn auch der durch die fünf neuen Bundesländer vergrößerte Wirtschaftsraum die Rezession im Westen Deutschlands abfedert, so verlangen die beiden Aufgaben „Europa“ und „Wiedervereinigung“ eine enorme finanzielle Anstrengung von der Regierung. Zusätzlich forderte die demografische Entwicklung der deutschen Bevölkerung zur Erweiterung der Absicherung allgemeiner sozialer Risiken heraus. Die Alterssicherung (insbesondere des Risikos Pflegebedürftigkeit) wurde schon in den 80er Jahren diskutiert.
Eine inhaltliche Auseinandersetzung fand im Bereich der Behindertenhilfe in den 70er- und 80er Jahren im wesentlichen unter der Überschrift „mit mehr Geld, lässt sich wirkungsvoller helfen“ statt. So erweiterte sich das methodische Repertoire und das Leistungsangebot der Einrichtungen zunehmend. Dies ließ sich aber mit den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der 90er Jahre nicht mehr vereinbaren. Die einzige nennenswerte inhaltlich-gesellschaftliche Auseinadersetzung zum Begriff der Behinderung mündete in der Ergänzung des Grundgesetz-Artikels 3 am 4. November 1994 (BGBl. I, S. 3146) durch Satz 2 in Absatz 3: „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.“
a) Kostensenkung im Gesundheitswesen
In der Zeit zwischen 1963 und 1997 stieg die Sozialhilfequote im Bereich der Hilfe zum Lebensunterhalt (Anteil der Sozialhilfebezieher im engeren Sinne an der Bevölkerung in %) von 1,0 Prozent auf 3,5 Prozent. Die Arbeitslosenquote erhöhte sich im gleichen Zeitraum von 0,8 auf 12,7 Prozent. Der Anteil der älteren und hochbetagten Menschen an der Bevölkerung wächst und wirkt sich in der Steigerung der Hilfe zur Pflege von rund 480 Millionen DM in 1963 auf 17.700 Millionen in 1994 aus. Die ungedeckten Ausgabensteigerungen der Krankenkassen führen durch mehrere Strukturgesetze zu weiter steigenden Beitragssätzen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Die Ausgliederung der Pflegeleistungen aus dem Katalog der (steuerfinanzierten) Sozialhilfeleistungen in ein neues durch Beitragszahler abgesichertes Modell der Pflegeversicherung konnte in den 90er Jahren erheblich die Kosten der Sozialhilfe senken (siehe Abbildung unten).
Abbildung 8. : Entwicklung der Bruttoausgaben der Sozialhilfe 1963 – 1997, Deutschland insgesamt[23] ; + = Beginn konservative Regierung; * = nach Inkrafttreten der 1. Stufe Pflegeversicherung; # = nach 2. Stufe Pflege-VG
Allein in den Jahren 1992 und 1993 wurden den Rentenkassen 12,9 Milliarden Mark zweckentfremdet für den Aufbau Ost entnommen und damit das Polster der Rentenkasse von 49,2 Milliarden DM – ausreichend für 2,5 Renten-Monate – auf 35 Milliarden DM für 1,6 Renten-Monate reduziert. Der Beitragssatz stieg damit von 17,5 auf 19,3 % und liegt aktuell schon bei fast 20 %. Da die Sozialversicherungsbeiträge sowohl von Arbeitnehmern als auch Arbeitgebern finanziert werden und der Anteil der Arbeitgeber am gesamten Sozialbudget des Staates 1992 schon rund 36 % ausmachten, war der Widerstand der Wirtschaft gegen weitere Kostensteigerungen im Sozialwesen allgemein und gegen das Pflegeversicherungsgesetz zu verstehen.[24]
b) EG-Harmonisierung
Die Effekte des durch den Vertrag von Maastricht 1993 geschaffenen gemeinsamen europäischen Binnenmarktes haben sich nicht vorrangig so ausgewirkt, wie man erhofft hatte. Die Zahl der Arbeitslosen hat sich leicht erhöht. Bei forcierter Rationalisierung, stärkerem Konkurrenzdruck und sinkender Binnennachfrage verschlechterten sich die Konjunkturaussichten weiter. Zur Zeit ist zusätzlich die Tendenz zu immer stärkerer Orientierung des Geldes an die Kapitalmärkte zu spüren, die bei den weltweit arbeitenden Konzernen zu weiteren Fusionierungen und damit weiterem Arbeitsplatzabbau führt. Die Regelungskräfte der weiterhin (auch im vereinten Europa) noch nationalstaatlich organisierten Finanzministerien reichen nicht dazu aus diesen Entwicklungen wirkungsvoll entgegenzusteuern. Die Schaffung der angestrebten Währungsunion nach den Kriterien von Maastricht setzte im Haushaltsentwurf für das Jahr 1997 eine maximale Neuverschuldung des Bundes von 2,5 % des Bruttoinlandsproduktes voraus. Dies führte zu der Einführung der Pflegesatzdeckelung, durch die Reform des Sozialhilferechtes vom 23. Juli 1996, welche in den Jahren 1996 bis 1998, als kurzfristigem Einschnitt, in die Erlössituation in den stationären Einrichtungen der Behindertenhilfe eingriff. Im Gegenzug erreichen die Hilfen des europäischen Sozialfonds wegen ihres administrativen Aufwands und ihrer Unübersichtlichkeit nur unzureichend die Empfänger – zudem ist das Ziel der meisten Fördermaßnahmen vorrangig auf den Aufbau von Informations-Netzwerken oder die Unterstützung von lokalen Projekten gerichtet.
c) SGB XI - Pflegeversicherungsgesetz
Das SGB XI wurde zwar in Fachkreisen schon in den 80er Jahren angemahnt, ist jedoch erst Mitte 1994 nach zähen Verhandlungen zwischen Gesetzgeber und Arbeitgeberverbänden in zwei Stufen zum 1. April 1995 (häusliche Pflege) und zum 1. Juli 1996 (stationäre Pflege) eingeführt worden. Die Chance des Gesetzgebers für ein beitragsfinanziertes Versicherungsmodell lag in der deutlichen Begrenzung der Ausgaben im Verhältnis zu den Beitragseinnahmen, da es im Gegensatz zur Sozialhilfe keine menschenwürdige Grundsicherung nach dem Bedarf des Einzelfalles gewährleisten muss, sondern eine pauschalierte Hilfe nach festgelegten Bedarfsstufen (Pflegestufen), relativ unabhängig von den Möglichkeiten der Selbsthilfe, gewährt. Die Einführung der zwei Stufen (zunächst ambulante Hilfen, später stationäre) der Pflegeversicherung ermöglichte es, nach den schon im Jahr 1984 festgelegten Grundsätzen des § 3 a BSHG (Vorrang der ambulanten Hilfen), erst den Aufbau von genügend ambulanten Pflege-Diensten aufzubauen und danach die Verlagerung von der Hilfe zur Pflege nach § 68/69 BSHG auf die Pflege-Versicherung zu erreichen. Die Entwicklung der Kosten nach § 68/69 BSHG weist einen deutlichen Rückgang bei gleichzeitigem ansteigen der Leistungen nach SGB XI auf (siehe Abbildung unten).
Abbildung 9. : Sozialleistungen nach Institutionen und im Vergleich zum Sozialbudget insgesamt in der BRD[25]
Der Gesetzgeber hat außerdem die Form der Hilfe-Gewährung nach § 4 SBG XI als Sach-, Dienst- oder Geldleistung vorgesehen. Damit können z.B. pflegende Angehörige die gewährte Geldleistung zur Entlohnung ihrer Arbeit erhalten.
Der Begriff der Pflegebedürftigkeit beschränkt sich nach § 14 SGB XI zum einen durch das notwendige Vorliegen einer funktionalen Störung des Körpers und begrenzt sich in den Hilfeleistungen auf die deshalb notwendigen Hilfen allein im Bereich Körperpflege, Nahrungsaufnahme, Mobilität und hauswirtschaftliche Versorgung. Das SGB XI stellt also für das Risiko der Pflegebedürftigkeit eine Teilkasko-Versicherung dar.
Es werden nach § 15 SGB XI drei Stufen der Pflegebedürftigkeit unterschieden, welche sich aus der zeitlichen Notwendigkeit zur Hilfestellung ergeben. Pflegestufe I setzt mindestens 90 Minuten, Stufe II mindestens 3 Stunden und Stufe III mindestens 5 Stunden Hilfebedürftigkeit voraus. Der tatsächliche Bedarf wird durch den Medizinischen Dienst der Pflegekassen (MDK) per Begutachtung festgestellt.
Abgrenzen lässt sich der Pflegebegriff des BSHG als „Existenzerhaltung“ zu dem des SGB XI als „notwendige Versorgung“. Das SGB XI schließt also zum einen zur Existenzerhaltung notwendige Leistungen und zum anderen geringfügig Pflegebedürftige aus und begrenzt damit den Kreis der Empfänger. Zusätzlich wird im § 30 SBG XI die Bundesregierung dazu ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Höhe der Leistungen sowie die Vergütungen, im Rahmen des geltenden Beitragssatzes, anzupassen um die sich daraus ergebende Einnahmeentwicklung zu stabilisieren. Die Beiträge müssen also immer die Ausgaben decken. Im Gegensatz dazu ist die Grundsicherung des BSHG immer dazu verpflichtet, den im Einzelfall notwendigen Bedarf zu decken.
„Eingliederungshilfe und Hilfe zur Pflege nach dem BSHG oder dem SGB XI sind ganzheitliche und gleichwertige Hilfen. Eingliederungshilfe ist nicht die weitergehende Hilfe, die die Pflege umfasst, vielmehr sind Eingliederungshilfe und Hilfe zur Pflege gleichrangig und können nebeneinander gewährt werden. Dieser Grundsatz ist durch doppeldeutige gesetzliche Formulierungen, insbesondere in § 13 SGB XI als auch in § 39 Abs. 3 BSHG in Frage gestellt. Es bedarf hierzu einer gesetzlichen - die Hilfe zur Pflege nicht benachteiligenden - Klarstellung; dadurch würde die Benachteiligung pflegebedürftiger behinderter Menschen vermieden.“[26]
Die Kostensenkung im Gesundheitswesen, der Europäische Einigungsprozess und die Einführung der Pflege-Versicherung haben maßgeblich die Veränderungen im BSHG beeinflusst. Die Begrenzung der Pflegesatz-Steigerung bewirkte in den Jahren 1995 bis 1997 eine Stagnation der durchschnittlichen Ausgaben in der Eingliederungshilfe pro Empfänger (siehe Abbildung unten).
Abbildung 10. : Entwicklung der durchschnittlichen Ausgaben pro Empfänger der Eingliederungshilfe 1995 – 1997[27]
Die Vorgaben des Haushaltsentwurfes für 1997 zum Erreichen der maximalen Neuverschuldung des Bundes auf 2,5 % des Bruttoinlandsproduktes haben auch die Sozialleistungsquote deutlich gebremst (siehe Abbildung unten). Gleichzeitig relativiert sich durch den Bezug auf das Bruttoinlandsprodukt der „enorme Anstieg“ des Bruttosozialhilfeausgaben. Die notwendige Schaffung der Pflegeversicherung hat den Staatshaushalt nachhaltig zu Gunsten der Sozialhilfe und auf Kosten der Beitragszahler entlastet.
Gleichzeitig hat die Errichtung des SGB XI dem Gesetzgeber die Möglichkeit eröffnet, das Verhältnis zwischen Leistungsempfängern, -Gebern und –Erbringern neu zu definieren. Der Mechanismus der quasi „automatischen“ Anpassungserhöhung von Pflegesätzen ist durch die Veränderung vom Kostendeckungsprinzip zur prospektiven Refinanzierung durchbrochen. Mit der Neudefinition von Pflege sind Begriffe der Leistungserbringung und deren wirkungsvollen Überprüfung nach wirtschaftswissenschaftlichen Prinzipien des Controlling umgesetzt worden. Damit ist das Prinzip „Geld folgt Leistung“ gesetzt: Nur tatsächlich erbrachte, vorher vereinbarte Leistung wird vergütet und geprüft.
Abbildung 11. : Entwicklung der Sozialleistungen im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) für das gesamte Sozialbudget; den Bereich des SGB XI; und die Leistungen des BSHG.[28]
Diese Leistungs- und Überprüfungsdefinition kumuliert im Begriff des Qualitätsmanagements, einem aus dem Bereich der Wirtschaft übernommenen Begriff, der einerseits den faktischen Bedarf nach Überprüfbarkeit des Mitteleinsatzes und der Zielerreichung, andererseits aber auch den allgemeinen Legitimationsdruck der Leistungserbringer deutlich macht. Die vorrangige Umsetzung dieser Kriterien im SBG XI ist sowohl auf die Tatsache zurückzuführen, dass das SGB XI einen völligen Neuentwurf darstellt, als auch darauf, dass die Definition der Qualitätsmerkmale wegen dem begrenzten Pflegebegriff relativ leicht fällt. Die Grundlegendere Darstellung des Qualitätsmanagementbegriffs erläutere ich im dritten Teil der Arbeit.
Der Legitimierungsdruck der Pflege-Einrichtungen begründet sich aus den enormen Kosten, welche durch die Gepflegten (und ihren Angehörigen) anteilig aufzubringen sind, und der damit verbundenen Frage, ob denn so hohe Kosten auch zu einer fachlich und menschlich angemessenen Hilfeleistung führen. Die öffentlich publizierten Berichte über den entmündigenden Charakter mancher Heime und die bisweilen bis zur Verwahrlosung oder Gesundheitsgefährdung schlechte pflegerische Versorgung von Patienten rüttelte an dem aufgebauten Selbstbild der „barmherzigen, aufopferungsvollen Hingabe“ an alten Menschen im Auftrag der „lieben“ Angehörigen.
Der Gesetzgeber ging bei Einführung des Pflege-Versicherungsgesetzes davon aus, dass ein großer Teil der Menschen mit Behinderungen ebenfalls weitgehend durch die Leistungen des SGB XI zu finanzieren sei. Die Pflegekassen haben dies jedoch schon im Ansatz abgelehnt. Eine Einigung zeichnete sich durch die Abgrenzung des Pflegebegriffs im SGB XI zur Hilfe zur Pflege im BSHG ab, indem die Grenzen zwischen Existenzsicherung und notwendiger Versorgung definiert wurden. Der § 43 a SGB XI regelt die anteilige Übernahme (10 %) des vereinbarten Heimentgelts (bei Pflegebedürftigen in vollstationären Einrichtungen der Behindertenhilfe, in denen berufliche und soziale Eingliederung, die schulische Ausbildung oder die Erziehung Behinderter im Vordergrund stehen) durch die Pflegekassen. Kosten werden allerdings nur in maximaler Höhe von 500 DM erstattet.
Die dahinterstehende Diskussion ergibt sich wesentlich aus der Maßgabe des § 71 SGB XI Absatz 2 und 4, welche die Pflegeeinrichtung als „...unter ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Fachkraft“ kennzeichnet, während Rehabilitative und Behindertenhilfe-Einrich-tungen wegen ihrer primären Orientierung auf die gesellschaftliche und berufliche Eingliederung eben nicht unter pflegerischer Fachaufsicht stehen - und diese in solcher Position auch nicht zweckmäßig wären, da sie andere Fachkompetenzen erfordert. Begleitet wurde diese Diskussion jedoch auch durch die Auseinandersetzung mit den Vorgaben des neu geschaffenen § 93 d BSHG i.V.m. dem § 93 a BSHG, welche die Träger der Sozialhilfe und die Einrichtungs-Verbände zur Festlegung von Hilfebedarfsgruppen aufforderte. Die Beschreibung des Hilfebedarfs im SGB XI ermöglicht aufgrund ihrer starken Begrenzung im Begriff des Hilfebedarfs und der Position als Nicht-Existenzsichernde Hilfe die Beschreibung von überschaubaren Hilfebedarfsgruppen (Pflegestufen I bis III). Die Hilfebedarfe von Menschen mit Behinderungen weisen jedoch über die körperlichen, geistigen und seelischen Defizite hinaus.
Zu dem nach § 39 BSHG zu betreuenden Personenkreis zählen Menschen, die „nicht nur vorrübergehend körperlich, geistig und seelisch wesentlich behindert“ sind. Die VO nach § 47 BSHG bestimmt genauer den anspruchsberechtigten Personenkreis durch Aufzählung seiner möglichen Schädigungen. Der Anspruch selbst bestimmt sich aber nicht aus der Schädigung als solcher, sondern aus der daraus resultierenden, eingeschränkten Fähigkeit zur Eingliederung in die Gesellschaft.
„Diese Definition weist weitreichende Übereinstimmungen mit dem sogenannten „Krankheitsfolgenmodell“ der WHO auf. Hier wird unterschieden nach (somatischen
oder psychischen) Schädigungen („impairment“), Fähigkeitsbeeinträchtigungen („disabilities“) und Benachteiligungen („handicap“). Als „handicap“ wird definiert, die sich (aus einer Schädigung oder Beeinträchtigung) ergebende „Benachteiligung der betroffenen Menschen, die die Erfüllung einer Rolle einschränkt oder verhindert, die (abhängig von Geschlecht, Lebensalter sowie sozialen und kulturellen Faktoren) für diesen Menschen normal ist“ (Schuntermann 1996, 8)“ [29]
In der revidierten Fassung der „International Classification of Impairments, Disabitlities and Handicaps – ICIDH-2“ werden die Begriffe „Disabilities“ zugunsten von „Activities“, und „Handicaps“ zugunsten von „Participation“ aufgegeben. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass nicht allein die Schädigung eine Beeinträchtigung oder Benachteiligung hervorrufen kann, sondern auch umgekehrt die Benachteiligungen zu Beeinträchtigungen und Schädigungen führen können, dies also kein ausschließlich linearer Prozess sein muss, sondern sehr komplex und dynamisch verlaufen kann. Neben den damit erfassten Umwelteinflüssen wird durch den Begriff der Aktivität der Blick auf das Fähigkeitspotenzial der Personen gelenkt und mit der Betrachtung der Partizipation ihre Möglichkeit zur (nicht die Einschränkung der) Beteiligung erfasst.
In der Eingliederungshilfe des BSHG kommt jedoch in Abgrenzung zur gesetzlichen Unfallversicherung das Kausalitätsprinzip zum Ausdruck, welches nach der Ursache der Schädigung fragt – nicht durch Finalitätsgrundsatz nach dem Ausmaß. So erhält etwa eine durch Unfall geschädigte (geistig behinderte) Person einkommens- und vermögens-unabhängige Hilfe, wohingegen für einen durch Geburt geistig behinderten Menschen nur Leistungen nach BSHG in Frage kommen, bei denen er zumindest dem Prinzip nach zum Einsatz von Einkommen und Vermögen verpflichtet ist.
„Schon 1973 (!) hat die Fraktion der CDU/CSU deshalb im Deutschen Bundestag beantragt, den Entwurf eines Leistungsgesetzes für Behinderte vorzulegen, mit der Zielsetzung, das Leistungsrecht für behinderte Menschen aus dem Bundessozialhilfegesetz herauszunehmen und die vorgesehenen Leistungen unabhängig von den Einkommens- und Vermögensverhältnissen der Betroffenen und ihrer Familien zu gewähren (BT-Drs. 7/553 vom 11.5.1973.“[30]
Die neuerlichen Anregungen zu einem SBG IX als Leistungsgesetz basieren auf den Wahlversprechen von SPD und Bündnis 90/ Die Grünen zur Bundestagswahl im Herbst 1998. Die 1961 eingeführte Eingliederungshilfe für Behinderte hat sich als Ausdruck des Sozialstaatsgebots des Grundgesetzes bewährt und verpflichtet die BRD zur Daseinsvorsorge und Fürsorge gegenüber Menschen, die wegen der Schwere ihrer Behinderung sich nicht selbst unterhalten können und oft lebenslang auf Hilfe angewiesen sind. Die Eingliederungshilfe entspricht den Grundsätzen der Menschenwürde nach Artikel 1 GG durch das Individualitätsgebot des § 1 BSHG; das Ziel der Eingliederung in die Gesellschaft gründet sich auf dem Recht der freien Entfaltung der Persönlichkeit nach Artikel 2 Absatz 1 GG. Die Ergänzung des Artikel 3 Absatz 3 GG sichert dem Grunde nach das Benachteiligungsverbot bei der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben.
Das Leistungsgesetz soll die Bürgerechte und die Stellung in der Gesellschaft aller Menschen mit Behinderungen stärken. Hier sind Aspekte der Entscheidungsermächtigung der Hilfebedürftigen zu berücksichtigen. Ein Gesamtplan der Hilfe nach § 46 BSHG soll zwar in Abstimmung mit den Betroffenen erstellt werden – die tatsächliche Macht der Mittelvergabe liegt zur Zeit aber weiter in der Hoheit der Sozialleistungsträger. Dabei soll vor allem der ganzheitliche Aspekt der Hilfeleistung Vorrang erhalten und die Nachrangigkeit der Eingliederungshilfe nach anderen Hilfesystemen überwunden werden. Die derzeitige Praxis der Nachrangigkeit führt für den Hilfeempfänger zur Aufteilung der Leistungserbringung aus verschiedenen Quellen: Ein Teil wird von den Pflegekassen erstattet; medizinische Hilfen werden z.T. über die Krankenkassen finanziert; schulische und Ausbildungshilfen werden wieder von anderen Sozialleistungsträgern erbracht.
„Nicht mehr Fürsorge und Versorgung stehen im Mittelpunkt der politischen Anstrengungen, sondern die selbstbestimmte Teilhabe behinderter Menschen am gesellschaftlichen Leben.“[31]
Die Aufgliederung in der sachlichen Zuständigkeit der Hilfeerbringung zwischen örtlichen und überörtlichen Kostenträgern hat in Zeiten der leeren Kassen auf kommunaler wie auf Landesebene die Erlangung der Hilfegewährung zwischen ambulanten und stationären Angeboten erschwert. Das Eingliederungshilfegesetz wird in seinem Wortlaut den differenzierten Angeboten der Frühförderung, der Familienentlastung und den ambulanten Hilfen für Wohnen, Arbeiten und Freizeitgestaltung nicht gerecht. Eine Zuordnung des gesamten Leistungsangebots für Menschen mit Behinderungen zu einem Leistungsträger wird (angesichts des enormen finanziellen Volumens) viele Widerstände auf Seiten der damit belasteten Stelle hervorrufen. Die Aufrechterhaltung der seit den Anfängen der Institutionalisierung des Sozialrechts (Fürsorgegesetz von 1924) bestehenden Finanzierungsprinzipien sollte aber in einer Neuorientierung im Interesse der Mitbürger mit Behinderungen überwunden werden.
Eine denkbare Möglichkeit zur Stärkung der Mitspracherechte behinderter Menschen oder ihrer bevollmächtigten Verhandlungsführer bei der Gestaltung der Hilfen könnte ein den individuellen Bedarf deckendes Eingliederungsgeld oder auch das sogenannte persönliches Budget sein. Die zur Zeit in Rheinland-Pfalz zur Kostenersparnis erprobte Variante ist jedoch nicht geeignet, da sie den Grundsatz der individuellen Bedarfsdeckung gefährdet. Der besondere Vorteil liegt in der konsequenten Umsetzung des „Geld-folgt-Leistung-Prinzips“ bei gleichzeitiger Wahlbevollmächtigung der Hilfeerbringung in Händen der Hilfebedürftigen. Somit würde nicht mehr nach altem Sozialrecht die Leistung über die Einrichtungen erbracht und finanziert, sondern die Leistungserbringung wird über die Leistungsnehmer abgefragt und bezahlt (siehe Abbildung unten).
[1] Aus den Moderationspapieren zur Betrieblichen Unterweisung: Unternehmensziele in der Praxis; Erstellt von Ute Lohmeyer, Gerd Frank, Christian Grannemann und Michael Krüger; Diakonische Werkstätten Minden; 23.2.2000
[2] Im Verlauf dieser Arbeit verwende ich für Menschen mit geistigen, psychischen oder körperlichen Behinderungen, die Betreuer und die Einrichtungen, in denen sie lebten und arbeiteten, die zu der Zeit üblichen Begriffe. Dies dient der Veranschaulichung der herrschenden Zustände und drückt in keiner Weise meine persönliche Einstellung den genannten Personenkreisen gegenüber aus.
[3] Nach: Anne Frommann: Da-Sein in Stellvertretung; In: Aufsätze zur Heimerziehung; 1987; S. 136.
[4] BSHG, Abschnitt 3: Hilfe in besonderen Lebenslagen, Unterabschnitt 7, Eingliederungshilfe für Behinderte; In: Gastiger; Gesetzestexte für Sozialarbeit und Sozialpädagogik; Systematik 10, S. 18/19.
[5] Heidrun Metzler: Ein Modell zur Bildung von „Gruppen von Hilfeempfängern mit vergleichbarem Hilfebedarf“...; Eberhard-Karls-Universität Tübingen; Februar 1998; S. 11.
[6] BSHG, Abschnitt 7: Einrichtungen, Arbeitsgemeinschaften; In: Gastiger; Gesetzestexte für Sozialarbeit und Sozialpädagogik; Systematik 10, Ergänzungslieferung vom 1.1.1987, S. 30/31.
[7] Eingefügter Text ist im Vergleich zur vorhergehenden Fassung entsprechend kenntlich gemacht.
[8] BSHG, Abschnitt 7: Einrichtungen, Arbeitsgemeinschaften; In: Gastiger; Gesetzestexte für Sozialarbeit und Sozialpädagogik; Systematik 10, 21. Ergänzungslieferung vom 30.6.1993, S. 30.
[9] Um den thematischen Rahmen der Arbeit nicht zu sprengen und den Verlauf der Veränderungen zu den jetzigen §§ 93 ff BSHG erkennbar zu erhalten, will ich eine breitere Diskussion dieser Auseinandersetzung in der vorliegenden Arbeit nicht führen.
[10] Vorläufige Stellungnahme des Deutschen Vereins zum Entwurf eines Pflege-Versicherungsgesetzes – PflegeVG; In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins; Nr. 9/93, S. 329.
[11] Jürgen Plaschke, Heidenheim: Die Sozialpolitik in den Monaten Juni und Juli 1996; In: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins; Nr. 9/96, S. 277.
[12] Johannes Münder: § 93 d; In: Bundessozialhilfegesetz – Lehr- und Praxiskommentar (LPK – BSHG), 5. Auflage Juli 1998, S. 968.
[13] Nach Ursula Friedrich, Regierungsdir. Im BMG; In: Nachrichtendienst des deutschen Vereins; Nr. 5/97, S. 138.
[14] Nach: Stand in den Ländern; Überblick des DW der EKD; Referat für Betriebswirtschaft und Statistik; vom 24. März 1999.
[15] Entwurf Rahmenvertrag gem. § 93 d Abs. 2 BSHG – Stand: 27. September 1999 – S. 8
[16] Nach: Heidrun Metzler: Ein Modell zur Bildung von „Gruppen von Hilfeempfängern mit vergleichbarem Hilfebedarf“...; Eberhard-Karls-Universität Tübingen; Februar 1998; S. 15 ff.
[17] Michael Conty, Anette Seidel und Jens Welling: Überlegungen zu...; Bethel 1999; S. 6 f.
[18] Vgl. Bitzel; 1995; S. 15 in: Kai Danielzik: Möglichkeiten und Grenzen der Qualitätssicherung... ; 2/1999.
[19] Aus 150 Jahre Diakonie in Westfalen des DW der EKvW, Münster 1998, S. 22.
[20] Nach Kai Danielzik: Möglichkeiten und Grenzen...; 2/1999; S. 15/16.
[21] Kai Danielzik: Möglichkeiten und Grenzen...; 2/1999; S. 16.
[22] BSHG; In: Gastiger; Gesetzestexte für Sozialarbeit und Sozialpädagogik; Systematik 10, S. 2a.
[23] Bis einschließlich 1990: Früheres Bundesgebiet, ab 1991: Deutschland insgesamt; Quelle: Statistisches Bundesamt: Sozialhilfe in Deutschland, Entwicklung und Strukturen 1999; Prof. Dr. Dr. Rudolf Kraus: Entwicklung der Sozialhilfeleistungen... in: Behindertenrecht (br) – Fachzeitschrift für Fragen der Rehabilitation; Nr. 3/99, S. 68.
[24] Nach Uwe Schwarzer: Zur Problematik von Kürzungen im Sozialbereich...; In: Diakonie-Korrespondenz; 4/93, S. 9 und 10.
[25] In sozialpolitische informationen; Hrsg: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung - BMA; Jahrgang XXXII, Nr. 6/98, S. 3. Die Abkürzungen p bzw. s hinter den Jahreszahlen stehen für prospektiv und Schätzung; d. Verf.
[26] Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Sozialhilfeträger: Reformvorschläge zum BSHG/SGB XI; vom 23. 02.1999; S. 9.
[27] Quelle: Statistische Bundesamt: Statistik der Sozialhilfe 1995, 96, 97; In: Stenzig: Eingliederunghilfe-Statistiken; Brief des Bundesverbandes evangelische Behindertenhilfe e.V. – BeB an die Mitglieder vom 23. Juni 1999.
[28] In sozialpolitische informationen; Hrsg: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung - BMA; Jahrgang XXXII, Nr. 6/98, S. 3. Die Abkürzungen p bzw. s hinter den Jahreszahlen stehen für prospektiv und Schätzung; d. Verf.
[29] Heidrun Metzler: Ein Modell zur Bildung von „Gruppen von Hilfeempfängern mit vergleichbarem Hilfebedarf“...; Eberhard-Karls-Universität Tübingen; Februar 1998; S. 4/5.
[30] Fachverband Behindertenhilfe: Der Mensch mit Behinderung... v. 27.4.1999; S. 4.
[31] Karl Hermann Haak, Beauftragter der Bundesregierung für die Belange der Behinderten, zu einem Grundsatz der Behindertenpolitik im Jahr 2000; In: www.lebenshilfe.de/ pressemitteilung, 1. Februar 2000
9783640934270
9783640934300
v173245
Fachhochschule Bielefeld – Fachbereich 4 - Sozialwesen
Reform Sozialpolitik Armenfürsorge Sozialdienstleister Institutionalisierung Behinderung persönliches Budget Ökonomisierung Controlling Leistungsgeber Kundenrecht Paradigmenwechsel Assistenz-Modell SIVUS-Methode Enthospitalisierung Deinstitutionalisierung Qualitätsmanagement normatives und strategisches management Ablauforganisation Gemeinwesenorientierung Betreuungsplanung
Martin Eickhoff-Drexel (Autor)
Grönemeyer, Herbert - Liedinterpretation "Bleibt Alles Anders"
Das neue Vereinsrecht - Bleibt alles anders?

References: § 93
 § 27
 § 47

§ 39

§ 39
 § 47

§ 40
 § 47
 § 68
 § 97
 § 10
 § 93

§ 93
 § 10
 § 10
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§ 93
 § 10
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 § 93
 § 3
 § 93
 § 93
 § 79
 § 93
 § 93
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 § 93
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 § 93
 § 93
 § 93
 § 93
 § 93
 § 1
 § 3

§ 11

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 Art. 3
 § 1
 § 3
 § 68
 § 68
 § 4
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 § 15
 § 30
 § 13
 § 39
 § 43
 § 71
 § 93
 § 93
 § 39
 § 47
 § 1
 § 46
 § 93
 § 93