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Assemblée nationale : 3ème SÉANCE DU jeudi 17 juillet 2003
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Session extraordinaire de 2002-2003 - 12ème jour de séance, 32ème séance
3ème SÉANCE DU JEUDI 17 JUILLET 2003
SÉCURITÉ FINANCIÈRE (deuxième lecture) 2
ART. 2 10
ART. 3 10
ART. 7 10
ART. 8 11
ART. 10 11
ART. 21 TER 11
ART. 39 12
ART. 57 A 12
ART. 61 13
ART. 65 13
AVANT L'ART. 76 13
APRÈS L'ART. 76 14
APRÈS L'ART. 77 14
APRÈS L'ART. 80 BIS 14
ORDRE DU JOUR DU JEUDI 24 JUILLET 2003 15
SÉCURITÉ FINANCIÈRE (deuxième lecture)
L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi de sécurité financière.
M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie - Ce projet de loi de sécurité financière est notre réponse à la crise de confiance qui se manifeste envers les mécanismes du marché, dont il veut faire une opportunité pour progresser. Après cinq mois de débats au Parlement, 42 articles restent en discussion, sur les 135 qu'il compte, et le texte s'est considérablement enrichi, tant du point de vue de la sécurité financière que de celui de la modernisation de notre cadre juridique.
Le premier objectif du texte est de renforcer la sécurité des marchés. Une autorité des marchés financiers sera donc créée avant fin octobre. Clé de voûte du système, cette autorité publique indépendante sera dotée de tous les moyens juridiques et financiers nécessaires. Elle disposera de pouvoirs de sanction et ses prérogatives seront élargies à tous les acteurs de la chaîne de l'information financière. Le Président de l'Assemblée avait regretté que le projet de Gouvernement laisse de côté les analystes financiers : la nouvelle rédaction répond à son attente. L'AMF sera également investie d'une responsabilité dans le domaine des agences de notation.
L'efficacité de notre dispositif sera également améliorée dans le secteur de l'assurance, avec la création d'une autorité de contrôle unique pour toutes les entreprises exerçant un métier d'assureur. C'est d'autant plus nécessaire au moment de l'institution des plans d'épargne individuelle pour la retraite, dont la gestion sera assurée par des organismes d'assurance.
Le deuxième volet du projet concerne la protection des consommateurs, qu'ils soient épargnants ou assurés. Ces sujets sont techniques, mais ont un impact déterminant sur la vie de nos concitoyens. L'amélioration de la sécurité de l'épargnant impliquait la réforme de la législation sur le démarchage financier et la création d'un statut des conseillers en investissements financiers. Les échanges entre les deux assemblées ont permis d'améliorer la protection de nos concitoyens sans imposer de contraintes bureaucratiques inutiles. Ils ont aussi permis d'ajouter au projet des dispositions importantes propres à prévenir les situations de surendettement, notamment en rendant les crédits à la consommation plus transparents. Ces dispositions complètent la réforme du traitement des situations de surendettement adoptée la semaine dernière dans le projet de loi de rénovation urbaine. L'Assemblée avait exprimé en première lecture le souhait d'améliorer la transparence de l'information sur les contrats d'assurance vie. Le Gouvernement a déposé au Sénat un amendement qui répond à cette préoccupation.
La création d'un fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages est une autre innovation importante, qui permet de combler un vide dans le dispositif de protection des assurés. On sait en effet les difficultés que certains de nos concitoyens ont pu connaître à l'occasion de faillites de compagnies d'assurance. Enfin, il a fallu combler le vide juridique mis en évidence par le Conseil d'Etat dans le contrôle des concentrations dans le secteur bancaire. Au terme d'une réflexion qui a associé les rapporteurs des deux chambres, le contrôle a été confié aux autorités de droit commun, comme c'est le cas chez la plupart de nos partenaires et, en France, pour tous les autres secteurs de l'économie. La spécificité du secteur bancaire sera néanmoins reconnue, avec la saisine pour avis du comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, autorité prudentielle dont la compétence est reconnue. Ce dispositif indispensable au bon fonctionnement du secteur aura ainsi été remis sur pieds dans des délais rapides.
Le troisième objectif du projet de loi est le renforcement de la démocratie actionnariale, autrement appelée gouvernement d'entreprise. J'entends parfois dire que la loi manquerait d'ambition. Je rappelle qu'elle a pour but de poser des principes forts, mais que tout ne relève pas d'elle. Pour renforcer la profession comptable, nous posons des règles claires et exigeantes qui n'ont rien à envier à la loi Sarbanes Oxley aux Etats-Unis ; ceux qui nous réclament de transposer ses dispositions devraient y regarder de plus près. La loi doit fixer les principes fondamentaux, mais résister à la tentation du pointillisme. Le projet repose donc sur le principe de la transparence, tant vis-à-vis des actionnaires, avec le renforcement de l'assemblée générale, que sur l'exercice des droits de vote par les gérants de fonds ou dans les possibilités données aux associations représentatives d'actionnaires minoritaires d'agir en justice. Mais la loi s'arrête là ; elle n'a pas à recopier le détail des rapports émis sur le sujet.
Le projet du Gouvernement s'est enrichi au Parlement de plusieurs articles qui renforcent la compétitivité et l'attractivité de notre place financière. Le Gouvernement a soutenu ces initiatives qui restent conformes à l'esprit du texte. Le cadre juridique de la titrisation, des sociétés de crédit foncier, des OPCVM et des valeurs mobilières est ainsi modernisé et le droit de l'assurance de responsabilité civile est réformé. Les avantages qui en résulteront justifient amplement ces digressions autour du thème central du texte. Notre projet est ainsi devenu également une loi de modernisation financière qui concourt aux efforts du Gouvernement pour rendre notre territoire plus attrayant.
Toutes ces dispositions constituent un ensemble cohérent pour moderniser notre système juridique et renforcer la protection de l'épargne publique. Cette loi mettra notre pays au niveau des meilleurs standards internationaux et lui donnera une position forte pour poursuivre le dialogue avec ses partenaires européens et du G7. Nos thèses progressent. Le sommet d'Evian l'a démontré, et la réunion de Paris en septembre du forum de stabilité financière en sera une nouvelle occasion. L'Europe ne reste pas inerte, plusieurs initiatives récentes de la Commission sont là pour en attester.
Le Gouvernement considère aujourd'hui qu'il est temps d'adopter définitivement ce texte, afin que les dispositions améliorant la sécurité financière puissent entrer rapidement en vigueur. Ce texte est certes technique, mais il répond aussi à un défi politique. Grâce au travail des rapporteurs, que je tiens à remercier, et au dialogue constant qui s'est noué entre les deux assemblées, nous sommes parvenus à définir ensemble un cadre de régulation qui permettra de rétablir la confiance dans les marchés et d'améliorer le fonctionnement de notre économie. Il nous restera à faire preuve de pédagogie. Surtout, il ne faudra pas relâcher notre effort, car tout ne peut être accompli par la loi, et aucun texte ne peut pallier une éthique défaillante (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. François Goulard, rapporteur de la commission des finances - Nous arrivons au terme de la discussion d'un projet qui me semble utile, sérieux et dépourvu de ces effets de manche qu'affectionnent certains gouvernements ou parlementaires. Il s'agit d'un texte technique, qui aborde de nombreux sujets pour améliorer la législation. Il a été élaboré dans un contexte où de nombreux pays ont connu des défaillances manifestes. Cela n'a pas été le cas en France : si certains dirigeants ont commis des erreurs de gestion ou de stratégie, aucune faiblesse dans la législation ne semblait appeler de modification profonde. C'est donc plutôt un perfectionnement qui était nécessaire.
Fondre la COB et le CMF en une autorité unique au prestige renforcé, doter cette nouvelle AMF de moyens nouveaux et d'un pouvoir de sanction, fusionner la commission de contrôle des assurances et celle des mutuelles et lui conférer la personnalité morale - donc des ressources propres -, protéger les assurés en créant un fonds de garantie des assurances obligatoires, améliorer l'indépendance des commissaires aux comptes, avec l'institution d'un Haut conseil qui met fin à l'autorégulation de la profession, renforcer la protection des actionnaires minoritaires ne sont pas de minces avancées ! Ce texte, qui améliore l'environnement juridique de nos activités financières, pèsera lourd.
Fallait-il aller plus loin, comme certains l'ont réclamé ? C'est un travers assez fréquent que de considérer qu'une loi ne vaut qu'à condition d'aligner de grandes déclarations, naturellement définitives mais renouvelées tous les deux ou trois ans, sans s'interroger sur la portée réelle de ses dispositions.
Telle n'est pas notre opinion. Parmi les critiques que j'ai entendues, et dont certaines proviennent de la majorité, je n'ai pas trouvé de propositions méritant qu'on s'y attarde.
Comme vous l'avez dit, Monsieur le ministre, la loi ne peut pas tout. Celle-ci va-t-elle rétablir la confiance ? La confiance ne dépend pas seulement de la loi, mais aussi de la tenue des marchés, de l'évolution économique générale.
Notre environnement législatif, en tout cas, sera adapté aux besoins d'une économie financière contemporaine. C'était bien notre objectif commun (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Gilbert Gantier - Le groupe UDF salue ce texte qui créé l'autorité des marchés financiers et répond efficacement à trois questions : l'organisation des marchés financiers, le démarchage financier et la bonne gouvernance. Ce projet n'est pas une réponse à des scandales intervenus sur des marchés financiers, en particulier aux Etats-Unis. Il tend à moderniser le droit français, qui devient ainsi, en matière financière, l'un des plus efficaces. La création d'une autorité unique dotera nos marchés d'une organisation encore plus professionnelle. La fusion de la COB et du CMF marque une étape dans la simplification de nos structures administratives indépendantes. Mais comment mieux organiser le contrôle des institutions financières ? Deux logiques s'opposent. La première tend à organiser le contrôle par types d'entreprises. Ainsi, tout ce que vend une société d'assurances devrait relever de la compétence de la commission de contrôle des assurances, tout ce que distribue une banque relèverait du comité des établissements de crédit. Une autre logique, qui nous paraît plus moderne, consisterait à répartir le contrôle en fonction des produits. Ainsi les produits bancaires, quels que soient les distributeurs seraient contrôlés par la Commission bancaire, les produits d'investissement par l'AMF.
Nous nous trouvons actuellement dans un système hybride. Pour nous l'épargne, par exemple, dès lors qu'elle est considérée comme telle par ses souscripteurs, devrait être contrôlée par l'AMF. A votre initiative, l'Assemblée a adopté un amendement dans ce sens en première lecture. Le Gouvernement nous a donné satisfaction au Sénat, en améliorant la transparence des contrats d'assurance-vie.
Le Gouvernement, maintenant, devrait s'attacher à prévenir le surendettement. Nous avions tenté de le faire dans ce texte-ci, et nous avions accepté de revenir sur les dispositions adoptées au Sénat à l'initiative du groupe de l'Union centriste au motif que la question serait traitée dans une grande loi sur le surendettement. Or, à l'occasion de l'examen du texte créant la procédure de rétablissement personnel, adopté ici la semaine dernière, le Gouvernement n'a pas souhaité voir adopter des amendements tendant à encadrer le crédit à la consommation. Que comptez-vous faire maintenant pour prévenir les situations de surendettement ?
Nous attendons aussi des précisions sur la façon d'organiser les rapports entre le marché et les différentes professions réglementées en particulier des agences de notation, des analystes financiers et des commissaires aux comptes.
Ce projet fait le choix de la responsabilisation des acteurs. Le groupe UDF soutient cette démarche, mais s'il s'avérait que ces professions réglementées continuaient dans des comportements qui nuisent à la transparence et à la sécurité financière, alors le législateur devrait prendre des mesures drastiques à leur endroit.
Ayant exprimé ses attentes, notre groupe reconnaît les avancées contenues dans ce texte et le votera sans état d'âme (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
Mme Muguette Jacquaint - Ce projet fait suite à une succession de scandales révélés ces dernières années : maquillage des comptes, distribution de primes ou de stock-options sur la base de bilans fictifs certifiés de manière complaisante. Songeons à Enron, Worldcom ou Vivendi Universal. Derrière ces pratiques, qui ont permis d'édifier des fortunes colossales, on trouve des petits actionnaires ruinés et des milliers de salariés licenciés.
Les plus ardents défenseurs du capitalisme ont réagi. Aux Etats-Unis, la récente loi Sarbanes-Oxley est destinée à pénaliser sévèrement les manquements aux règles. Votre projet va beaucoup moins loin dans la même direction. Sous couvert de « moralisation » et de « responsabilisation », il aligne un cortège de solutions inadaptées à l'ampleur du problème. Au-delà de l'affichage politique, il est fort probable qu'une fois adopté ce texte fera preuve de son insuffisance. En effet, la majorité s'est tenue à une ligne constante : ne pas froisser les lobbies de la banque et de la finance. C'est pourquoi ce texte fourre-tout s'est vu délesté d'un certain nombre d'éléments qui pouvaient s'apparenter à de timides avancées.
Ainsi, malgré la création de l'Autorité des marchés financiers, l'encadrement des analystes financiers et des agences de notation sera quasi inexistant.
Ensuite, en matière de gouvernance d'entreprise, malgré les propositions de l'Institut Montaigne ou du rapport Bouton commandé par le Medef, la montagne accouche d'une souris. Rien sur le cumul des mandats sociaux, ni sur les administrateurs indépendants. Rien ou si peu sur les droits des actionnaires minoritaires. Rien sur le renforcement de la démocratie au sein de l'entreprise.
Enfin, s'agissant du volet grand public, le projet prend acte de l'enterrement des dispositions de la loi MURCEF relatives aux conventions de compte de dépôt. Surtout, apparaît désormais l'absurdité des arguments qui ont conduit à supprimer l'essentiel des dispositions de prévention du surendettement. En effet, vous nous aviez expliqué que le projet de loi d'orientation pour la ville répondrait à nos préoccupations. Or, de l'aveu même du ministre Jean-Louis Borloo, le titre III du projet sur la ville est exclusivement consacré au traitement du surendettement et non à la prévention de ce fléau. On nous promet désormais un projet de loi spécifique. Il est grand temps !
En outre, la majorité, en première lecture, a bouleversé le régime des contrats d'assurance en responsabilité civile. Désormais, pour être indemnisé, l'assuré devra déclarer le fait dommageable dans les cinq ans suivant l'expiration de son contrat alors que, jusqu'à présent, aucun délai n'était imposé. Le lobby de l'assurance fait ainsi coup double. En effet, nombre de faits dommageables ont des conséquences indécelables pendant de longues années. En outre, cette disposition incitera nos concitoyens à conserver la même assurance, ce qui limitera la concurrence, que vous célébrez pourtant si souvent.
Le Gouvernement et la majorité rivalisent de timidité. Le contraste avec la fermeté affichée sur le dossier des retraites est saisissant. Vous n'avez pas manqué de zèle pour faire passer cette réforme injuste. En revanche, pas de réforme, mais de vulgaires « mesurettes » lorsque les corporatismes financiers expriment leurs craintes. Avec vous, c'est toujours deux poids, deux mesures.
Pour finir, le Sénat, suivi par notre commission des finances, a décidé de doter la commission de contrôle des assurances de la personnalité morale. Il en découle, autonomie financière, capacité du président à ester en justice et possibilité élargie de recruter des contractuels, de droit public et de droit privé. Nous espérons que le Gouvernement annulera cette fâcheuse décision. On ne peut pas se contenter de déclarer que la multiplication des autorités indépendantes dotées de la personnalité morale n'est pas souhaitable. Ce sont des questions de fond qui se posent. Qu'adviendra-t-il du contrôle de la solvabilité des compagnies d'assurance, et aussi de l'exécution des contrats ?
Que deviendront les commissaires contrôleurs qui, par leur formation très pointue et leur statut, sont aujourd'hui les piliers d'un contrôle indépendant, juste et efficace ? Qui contrôlera et qui accordera les agréments, demain ?
Quant à l'article 87 ter introduit par le Sénat en deuxième lecture, c'est manifestement un cavalier puisqu'il ne tend qu'à valider une procédure disciplinaire devant la Haute assemblée. Le rapporteur lui-même souligne qu'aux termes exprès de cet article, certaines règles appliquées au palais du Luxembourg dérogent au droit commun. Il semble en tout cas particulièrement douteux de faire passer une telle validation à la faveur d'une discussion sur la sécurité financière. Même s'il est de tradition qu'une assemblée ne s'immisce pas dans des dispositions qui concernent exclusivement l'autre assemblée,...
M. le Rapporteur - Eh oui !
Mme Muguette Jacquaint - ...Nous souhaitons la suppression de cet article.
Quoi qu'il en advienne, il est déjà certain que ce texte maintient l'irresponsabilité des marchés et des acteurs financiers et qu'il a été, en outre, progressivement vidé des dispositions qui allaient dans le bon sens. Autant de raisons pour que le groupe communiste et républicain vote contre son adoption.
M. Bernard Carayon - En présentant ce projet au conseil des ministres, le 5 février, vous avez à juste titre souligné, Monsieur le ministre, qu'il revenait au Gouvernement d'élaborer des règles propres à rétablir la confiance dans les mécanismes de marché et à améliorer les moyens traditionnels de régulation. Ce texte y pourvoit et le groupe UMP le votera naturellement en termes conformes à ceux du Sénat.
En moins de vingt ans, le monde s'est liquéfié. Hommes, capitaux, marchandises, informations et savoirs circulent désormais librement. Temps et distances sont abolis. Mais, dans le monde idéal que nous promettaient les chantres de l'autorégulation et les disciples d'Adam Smith et de son école de « la main invisible », ces progrès devaient entraîner la fin des inégalités, la paix entre les peuples et la disparition des Etats, formes obsolètes du pouvoir. Il n'en est évidemment rien : pandémies, famines, déplacements de populations et conflits, bulle spéculative, trafics et fanatismes prolifèrent tandis qu'émergent de puissantes organisations criminelles. Simultanément, la compétition s'est exacerbée entre Etats et entre entreprises. Prix et spécificités des produits ou services ont cessé d'être déterminants dans la conquête des marchés.
Dans ce climat de guerre économique décrit par Bernard Isambert, nombre de nos entreprises sont restées ou devenues les meilleures au monde. Notre recherche jouit d'une grande réputation en dépit d'un cadre institutionnel archaïque. Mais notre compétitivité a régressé : l'histoire, disait Marx, ne repasse pas les plats ! (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains)
Nous voici donc à un moment crucial : garderons-nous une part de notre liberté, de notre cohésion sociale et de notre capacité à proposer au monde notre langue, notre culture et nos valeurs, ou bien sommes-nous voués à n'être plus qu'un pays de villégiature ? Quel visage aura la France dans dix ou vingt ans et que souhaitons-nous transmettre à nos enfants ? L'intelligence économique devrait nous aider à répondre à ces interrogations - même si le concept ainsi désigné par un anglicisme ne commence à prendre corps qu'à coups d'efforts désordonnés, dix ans après qu'Henri Martre lui a assuré quelque notoriété. Elle peut en effet nous permettre d'anticiper, de déterminer ce qu'il est essentiel de promouvoir ou de préserver pour transmettre à nos enfants un pays qui soit autre chose qu'un hypermarché au centre de ruines sociales, et surtout de guider nos efforts de recherche et de définir une politique où l'industrie retrouverait son rang de priorité nationale.
La sécurité de nos entreprises est au c_ur d'une telle politique d'intelligence économique. Parce que vous êtes sensible, Monsieur le ministre, à la protection de notre patrimoine scientifique et industriel, vous avez souhaité, il y a quelques mois, clarifier par amendement la liste des demandes d'autorisation préalables à un investissement étranger. Les investissements concernant les secteurs de haute technologie et les activités regardant directement la défense nationale y figureront. La défense, ainsi réintroduite à l'article 56 ter parmi les critères d'alerte, renvoie bien évidemment à l'ordonnance de 1959 et à son triptyque célèbre : défense militaire, défense civile et défense économique. Cette disposition était particulièrement opportune même si on peut déplorer que la jurisprudence communautaire en la matière, très libérale et naïve, en restreigne l'application. Envisagez-vous de proposer aux institutions communautaires un dispositif analogue, comme tous les industriels français avertis vous le demandent ? Peut-on promouvoir une politique industrielle européenne sans s'être assuré de lutter à armes égales avec notre principal concurrent ?
Au cours de la période récente, plusieurs sociétés françaises des secteurs de la haute technologie ou de secteurs sensibles ont été cédées à des entreprises de pays tiers sur le fondement de la loi du 14 février 1996. La plupart avaient bénéficié de financements publics. Or l'acquisition du capital d'une société française par un groupe étranger permet, à partir d'un certain seuil, d'accéder à des compétences et d'organiser leur transfert à l'étranger, ce qui peut s'accompagner d'une modification du périmètre de l'entreprise, d'un relâchement de ses liens avec la France et d'un démantèlement des équipes de recherche-développement. Jusqu'à présent, ces transferts exigeaient une autorisation préalable dès lors qu'ils mettaient en cause l'ordre, la santé ou la sécurité publics ou concernaient le secteur de l'armement. En dépit de votre texte, les pouvoirs publics demeureront démunis devant de telles entreprises. Au contraire, les Etats-Unis ont adopté des mesures contraignantes en matière de sécurité économique : en 1988, ils ont renforcé la législation sur les investissements étrangers afin de protéger leur sécurité nationale. Ils peuvent ainsi empêcher les fusions, les acquisitions et les prises de participation. En 1975, ils avaient déjà institué un « Committee on foreign enforcement » composé de onze ministères et agences, chargé de vérifier que les investissements étrangers ne vont pas contre leurs intérêts de défense. Ce dispositif a été conforté en 1991, mais on notera que le critère de la sécurité nationale n'est pas défini par la loi américaine. Les Etats-Unis se satisfont en effet d'une définition opérationnelle emportant des effets juridiques. Cette solution n'étant pas adaptable à notre système juridique, nous ne pouvons que nous reporter aux indices pris en compte pour déterminer l'impact d'une opération sur la sécurité nationale : acquisition de produits jugés critiques pour l'économie ou la défense nationale, par exemple.
Nos entreprises sont confrontées à des pratiques commerciales unilatérales ou à des essais de déstabilisation et souffrent d'une grande vulnérabilité informatique ainsi que de contrefaçons. Pour ne s'en tenir qu'au premier point, il est bon de rappeler que le Trade Act de 1974, instituant la fameuse Section 301, a autorisé le Président des Etats-Unis à prendre des mesures contre les pays dont l'action affecte les intérêts commerciaux nationaux, y compris de sa propre initiative. Ainsi il peut imposer des sanctions à n'importe quel pays lorsque échouent des négociations bilatérales, ce sous forme de tarifs ou de restrictions commerciales. La Section 301 de 1988 a encore durci le dispositif et une mesure qui ne devait être que temporaire s'est ainsi imposée définitivement, sous l'impulsion de M. Clinton. Face à cet instrument puissant, l'Europe apparaît bien vulnérable. L'Allemagne, par exemple, ne dispose d'aucune législation spécifique dans le même domaine, malgré le débat suscité par le rachat, en juin 2002, du chantier naval HDV par un fonds d'investissement américain. Cependant, le Royaume-Uni devrait se doter d'une réglementation dès cet été : elle est décrite dans l'Enterprise Act 2002, qui remplacera le Fair Trading Act de 1973 et couvrira les cas de fusion-acquisition afin d'éviter l'émergence de positions dominantes, sans faire de différence entre les sociétés du domaine civil et celles du domaine de la défense.
Le correctif que vous avez apporté à votre projet va dans le bon sens, en exploitant toutes les possibilités laissées par la jurisprudence communautaire. Cependant, le Gouvernement se doit d'élaborer d'autres dispositifs pour renforcer la sécurité des entreprises, pour leur faciliter la conquête de marchés et pour accroître notre influence au sein des organisations internationales. Malheureusement, les Français ne cultivent pas le réalisme de leurs principaux concurrents, pour lesquels il est tout naturel de défendre sous toutes les formes la souveraineté et le progrès de leur pays - un réalisme qui aurait dû nous convaincre de passer de la fascination à l'imitation et du voyeurisme à l'action ! L'intelligence économique doit devenir une grande politique de l'Etat. Elle coûte peu, son efficacité reposant sur celle des réseaux et sur la circulation de l'information. Elle réclame seulement la mobilisation des pouvoirs publics, l'élimination des conflits de chapelles, un peu de méthode, la valorisation de celui qui donne l'information, ainsi que la compréhension par les administrations des enjeux de l'entreprise et par les entreprises des priorités de l'Etat. Mais nous pouvons en attendre la protection de notre patrimoine scientifique et industriel, une compétitivité et une influence accrues. Il en sortira une France plus riche, mieux protégée et davantage respectée, qui pourra partager ses progrès avec ses alliés européens. L'actualité internationale ne peut d'ailleurs que nous inciter à nous lancer dans cette politique de l'intelligence. Réagissons donc sans paranoïa ni panique et réalisons sans tarder trois mariages et un enterrement : le mariage des administrations publiques, celui du public et du privé, celui de l'information blanche avec celle qui l'est un petit peu moins - quant à l'enterrement, il sera celui des naïvetés françaises...
Que cette politique soit nationale, décentralisée ou internationale, elle ne pourra s'épargner un effort de formation et d'information à la hauteur de cette ambition, et adapté à une certitude : l'intelligence économique est un patriotisme économique. Ce patriotisme sera le garant de notre cohésion sociale. Si certains en doutent, qu'ils regardent comment nos grands partenaires se comportent et réussissent. Le patriotisme économique n'est pas une idéologie, c'est une politique sociale. Votre texte en est un élément, sans doute inattendu pour la plupart de ceux qui ont participé à son élaboration puis à son amendement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Le rôle dévolu au Parlement prend chaque semaine un tour plus étrange. Cette fois, ce sont les droits de la majorité parlementaire qui ne sont même plus respectés par le Gouvernement. Voici en effet un texte que d'aucuns estiment insuffisant, que les spécialistes de la question jugent bien en deçà des préconisations formulées par les ténors de la place, et qui pourtant sera adopté ce soir, je n'en doute pas, par une large majorité de parlementaires obligés. C'est que le Gouvernement souhaite un vote conforme des deux assemblées : qu'importent les réticences des uns et des autres, les remords de notre rapporteur, ou les regrets de Philippe Marini, rapporteur du Sénat, pour ne rien dire de l'opposition parlementaire, particulièrement malmenée dans ce débat, puisqu'aucune de ses propositions n'a été retenue. A trop vouloir légiférer dans l'urgence, on légifère mal. Ce qui aurai dû être un grand texte, à la mesure de la crise actuelle du capitalisme, n'apporte que des réponses partielles, partiales et insuffisantes. Décrié hier par de grands patrons, des analystes, des journalistes, votre texte subit même aujourd'hui les foudres du conseil d'analyse économique qui dans les Normes comptables et le monde post-Enron, en conteste la valeur et la portée. La « dictature des marchés » dénoncée par Claude Bébéar a encore de beaux jours devant elle, avec désormais la bénédiction du Gouvernement.
Nous avons longuement montré en première lecture les carences de ce texte : des dispositions confuses, obtenues à l'arraché, sur les analystes financiers ; rien sur les agences de notation ; rien sur les investisseurs institutionnels ; rien sur les administrateurs indépendants ou salariés ; rien sur les salariés actionnaires ; rien sur les petits actionnaires et le dispositif de class action ; rien sur l'utilisation abusive des stocks-options - à laquelle une firme aussi peu suspecte d'antilibéralisme que Microsoft vient pourtant de mettre un terme ; rien non plus sur les règles comptables - alors que l'adoption des normes IAS suscite des réactions de plus en plus vives dans le monde financier, comme vous-même l'avez reconnu. Vous vous refusez donc à instituer dans notre vie économique et financière les bonnes pratiques que les Etats-Unis eux-mêmes ont fini par mettre en place. L'autorité des marchés financiers sera du reste dotée de moyens bien moindres que son équivalent américain, la SEC.
Au lieu de cela, vous assouplissez les règles de bonne gouvernance entrepreneuriale instituées par la loi NRE, qu'il s'agisse de la publicité des rémunérations des dirigeants, du cumul des mandats d'administrateurs ou des informations communiquées aux actionnaires.
Les parlementaires socialistes ne peuvent que réaffirmer la même position qu'en première lecture : cette loi n'a pas les moyens de son ambition et restera sur le terrain de l'incantation, faute d'une réelle volonté politique de bousculer les idées reçues et de réguler davantage le fonctionnement du marché. C'est pourquoi le groupe socialiste se prononcera contre l'adoption de ce projet.
M. le Ministre - M. Gantier me demande ce que va faire le Gouvernement pour prévenir le surendettement, dans la suite des propos tenus ici même par M. Borloo la semaine dernière. Je rappelle qu'avec le Sénat vous avez adopté dans ce projet des dispositions importantes à ce sujet. L'article 59 ter, en particulier, renforce la transparence sur les crédits à la consommation et les crédits renouvelables. L'encadrement du démarchage participe du même effort. Par ailleurs, à la suite des travaux du comité consultatif, d'autres dispositions de nature non législative seront prises : renforcement du fichier des incidents de paiement, création d'un baromètre du surendettement, formation des travailleurs sociaux sous l'égide de la banque de France. A Bruxelles, nous travaillons pour faire prévaloir nos vues dans la préparation de la directive « crédit à la consommation », qu'il faudra ensuite transposer en droit interne.
Plus généralement, les trois quarts des situations de surendettement grave sont liées aux accidents de la vie donc à un manque de ressources, et non à un excès de consommation ou d'offre de crédit. Par ailleurs, il relève aussi de la liberté du consommateur d'apprendre à assumer ses responsabilités. Nous essayons, avec M. Borloo, de pallier le plus possible les conséquences négatives de situations qui le plus souvent ne résultent pas d'une excessive volonté de consommer ou de s'endetter.
Vous avez beaucoup insisté, Monsieur Carayon, sur l'importance de l'intelligence économique : j'y suis pour ma part très attentif. Nous avons essayé, par un amendement sur le contrôle des investissements en France, de protéger les intérêts de la défense nationale. Mais je reconnais qu'il s'agit là d'un sujet en soi, qui devrait être traité si possible au niveau européen, et auquel on n'accorde pas encore l'importance qu'il mérite. L'ironie du sort veut que, dans l'exemple que vous avez cité, la société américaine qui avait acquis un chantier naval allemand spécialisé dans les sous-marins de défense a jugé cette acquisition décevante et l'a remise en vente... Peut-être - je dis bien peut-être - constatera-t-on dans quelques mois qu'une initiative est prise au nom de la politique de défense européenne. C'est au plan européen, je le répète, que ces questions devraient être traitées ; nous aurons, je l'espère, l'occasion d'y revenir.
J'ai été un surpris, Monsieur Le Bouillonnec, par votre charge. Vous avez un peu forcé le trait ! A vous entendre nous légiférons dans l'urgence. Pourtant cinq mois de débat, ce n'est pas si mal... Quelle que soit l'importance d'un texte, s'il nous faut un an pour en débattre, notre législation ne parviendra pas à rester à la hauteur d'un environnement qui change rapidement. Je crois aussi que dans de nombreux domaines les échanges entre le Sénat et l'Assemblée nous ont permis de progresser. Vous dites qu'il n'y a rien sur les investisseurs institutionnels, sur les agences de notation, et ainsi de suite. J'accorde que le projet ne contient pas forcément tout ce que vous voudriez y mettre. Mais certains points ont été ajoutés ou enrichis dans le sens que vous souhaitez. Pour autant il est inutile de rêver, et de prétendre légiférer sur des sujets qui nous échappent. C'est le cas des agences de notation : vous devez bien savoir qu'elles sont installées hors de notre territoire, et disposent de tous les moyens techniques de diffuser leurs avis. Vouloir en traiter est donc vain : ce n'est qu'une façon de se faire plaisir.
Il en va de même pour les analystes. Ils peuvent parfaitement dispenser leurs conseils de n'importe quel endroit du monde grâce aux nouveaux moyens de communication, et donc se délocaliser. A l'évidence, le sujet ne peut pas être traité à l'échelle d'un seul pays.
S'agissant de l'avis du Conseil d'analyse économique, sans doute l'avez-vous mal lu, car le Conseil a plutôt salué ce texte.
Pour ce qui est des normes comptables, j'ai personnellement insisté, soutenu par le commissaire Bolkestein, pour que certaines ne soient pas adoptées, au moins tant que le comité européen ad hoc n'aura pas vérifié leur cohérence ni les garanties qu'elles offrent pour empêcher la volatilité.
Certes, aucun texte n'est jamais parfait, mais celui-ci représente un progrès significatif (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
M. le Président - J'appelle maintenant dans le texte du Sénat les articles du projet de loi sur lesquels les deux assemblées n'ont pu parvenir à un texte identique.
M. le Rapporteur - Je souhaite répondre brièvement à M. Gantier s'agissant des contrats d'assurance vie. Il est vrai que nous avions adopté en première lecture un amendement de M. de Courson les soumettant à la surveillance de l'AMF, alors qu'ils échappent aujourd'hui à celle de la COB. Nous souhaitions par là appeler l'attention du Gouvernement sur la nécessité d'une meilleure information des souscripteurs. Nous avons, je le crois, obtenu une réponse satisfaisante. Restera à préciser les méthodes d'évaluation et de valorisation de ces contrats, lesquelles devraient, selon moi, se rapprocher de celles des OPCVM.
La navette a permis d'enrichir notablement le texte, je le souligne à l'intention du représentant du groupe socialiste. Je lui signale également que lors des travaux préparatoires, la commission des finances comme la commission des lois ont auditionné des professionnels pendant des dizaines d'heures au total et que jamais un membre de l'opposition n'a participé une seule fois à ces auditions.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - L'amendement 11 rétablit le texte adopté par l'Assemblée en première lecture, lequel prévoyait que les trois membres désignés pour siéger à l'AMF en raison de leur compétence juridique et financière l'étaient respectivement par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat et le président du Conseil économique et social. Pourquoi avoir modifié l'ordre traditionnel d'énumération des trois présidents ?
M. le Rapporteur - Cette question de préséance est certes fondamentale, mais elle ne me semble pas valoir la réunion d'une CMP !
L'amendement 11, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 3, mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - L'amendement 12 revient au barème initialement retenu par l'Assemblée et rétablit, à la fin du 4° du II les droits dus, à « 1 000 € et inférieur ou égal à 200 € », contre « 500 € et inférieur ou égal à 1 000 € ». Afin sans doute de préserver certains intérêts particuliers, le Sénat a cru bon de revenir sur l'un des moyens de financement de l'AMF !
M. le Rapporteur - De grâce, ne nous faites pas une fois de plus le coup de la défense des privilèges du grand capital ! Sont à cet alinéa visés les organismes parmi les plus modestes soumis au contrôle de l'AMF. Le niveau des droits fixé par le Sénat est tout à fait raisonnable.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Je maintiens que le choix fait par l'Assemblée nationale en première lecture était judicieux.
L'amendement 12, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 7, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - Le ministre y a insisté, il serait vain d'adopter pour les analystes financiers et les agences de notation une réglementation qui serait inévitablement tournée si elle était plus draconienne que dans les pays voisins. Cela étant, il est normal que l'AMF surveille les conditions dans lesquelles travaillent ces deux professions. Les analystes dépendant d'établissements financiers sont déjà soumis à la surveillance de la COB. Cette surveillance sera étendue aux analystes indépendants. Nous aurons l'occasion de revenir sur le sujet à l'article 33 bis.
La véritable question n'est pas l'indépendance des analystes vis-à-vis de leur employeur - qui pourrait sérieusement en douter ? - mais bien la confiance excessive des marchés en leurs avis. Leurs analyses, trop souvent prises pour argent comptant, ne sont pas parole d'Évangile. Voilà ce dont il faut être convaincu. L'ensemble des acteurs économiques doit se montrer plus responsable, plus défiant à leur égard.
L'article 8, mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Les agences de notation sont devenues des acteurs-clés en matière d'information sur les marchés financiers. Les notes qu'elles attribuent peuvent déterminer à court terme le comportement des investisseurs, voire des banques, et mettre en difficulté les emprunteurs s'ils doivent rembourser par anticipation une partie de leur dette. La simple mention d'un suivi de l'activité, des méthodes et des règles déontologiques proposée à l'article 33 bis ne suffit pas. L'AMF doit avoir compétence pour participer, au niveau national et surtout international, à leur régulation. Tel est le sens de notre amendement 13.
M. le Rapporteur - Si cette disposition était adoptée, elle ne s'appliquerait à rien !
L'amendement 13, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - La dimension de l'investissement socialement responsable et du développement durable est totalement absente du texte. Or, la loi devrait au minimum inciter les intermédiaires financiers à prendre en compte cette dimension dans leurs analyses. La loi NRE a introduit une obligation de rapport social, sociétal et environnemental pour toutes les sociétés cotées. Celle-ci devrait être étendue à tous les intermédiaires. C'est l'objet de notre amendement 14.
M. le Rapporteur - La commission a repoussé cet amendement qui constitue une redite par rapport aux dispositions de la loi NRE.
L'amendement 14 repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 10, mis aux voix, est adopté.
Les articles 14, 21 et 21 bis, successivement mis aux voix, mis aux voix, sont adoptés.
ART. 21 TER
M. le Rapporteur - Cet article vise à combler un vide juridique qu'a mis en évidence un arrêt du Conseil d'Etat.
La solution retenue par le Gouvernement est excellente en ce qu'elle harmonise la jurisprudence tout en faisant droit à la spécificité de la banque et de l'assurance.
L'article 21 ter, mis aux voix, est adopté.
Les articles 21 quater, 24, 26, 28, 29, 30, 31 bis A, 31 bis, 31 ter, 33 bis et 38, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Sur l'amendement 15, nous proposons de réduire les possibilités de démarchage de produits de couverture en direction des PME. La possibilité que leur offre le texte semble en effet méconnaître le niveau réel d'information de nombre de dirigeants de PME.
M. Bernard Carayon - C'est absurde !
M. le Rapporteur - La commission a repoussé l'amendement, qui montre que ses auteurs méconnaissent la réalité de la vie des PME exportatrices au point d'afficher un certain mépris pour leurs dirigeants, que l'on juge incapables d'évaluer les risques. On aimerait pourtant que tous, en tous domaines, aient les mêmes capacités ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Ministre - Avis défavorable.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Je constate une fois encore qu'il suffit d'exprimer une idée différente pour susciter l'ire du rapporteur, et l'exaspération sur les bancs de la majorité ! En quoi cet amendement est-il méprisant ? Il se limite à dire ce qui est, à savoir que les processus de couverture sont très complexes, que les structures des PME sont diverses, qu'il y a un danger et qu'il faut donc agir avec précaution.
L'amendement 15, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 39, mis aux voix, est adopté.
Les articles 39 bis, 39 ter, 46 et 47 ter à 47 septies, successivement mis aux voix, sont adoptés.
ART. 57 A
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - L'amendement 1 tend à supprimer l'article qui, comme l'a souligné le rapporteur du Sénat suscite des incertitudes. De fait, le Gouvernement modifie en profondeur la mise en _uvre de la garantie en la ramenant à 5 ans alors qu'elle était illimitée jusqu'à présent ; cela aura des conséquences très graves, nul ne peut le nier. Les incertitudes évoquées au Sénat n'ayant pas été levées, l'article doit être supprimé.
M. le Rapporteur - La commission a rejeté l'amendement car, contrairement à ce que dit notre collègue, l'article permettra que tous ceux qui n'avaient plus d'offres d'assurance puissent à nouveau s'assurer. On le sait, l'offre d'assurance tend à disparaître pour certains risques : on l'a vu pour la responsabilité civile médicale, et la question a été imparfaitement traitée par la loi About - il faudra sans doute y revenir. Mais il existe d'autres risques pour lesquels l'offre s'amenuise, quand elle ne disparaît pas. On pourrait, certes, s'en tenir à la jurisprudence rigide actuelle, mais ce serait une erreur. En alignant, raisonnablement, notre droit sur ce qui se fait à l'étranger, le Gouvernement répond à une préoccupation certaine. On notera enfin que le délai, fixé à 5 ans, peut être allongé par décret.
L'amendement 1, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - L'amendement 2 tend à compléter le cinquième alinéa de l'article L. 124-5 du code des assurances en précisant que la clause instaurant un délai subséquent n'est jamais opposable au tiers lésé.
La finalité de l'assurance en responsabilité étant la sécurité des assurés-responsables et la protection des victimes, ce type de clause est inacceptable.
L'amendement 2, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 57 A, mis aux voix, est adopté.
Les articles 59 bis B, 59 ter et 60 A, successivement mis aux voix, sont adoptés.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - De nombreux observateurs s'inquiètent de la pertinence des nouvelles règles comptables qui pourraient être proposées au niveau communautaire et international.
Les normes américaines ont prouvé leur inadaptation. Malgré cela, les normes proposées actuellement pour l'Union européenne semblent largement marquées par des concepts anglo-saxons plus proches des règles américaines que des règles françaises, lesquelles ont pourtant permis d'éviter les dérives constatées dans certaines entreprises américaines, telles Enron.
Or, le projet ne propose aucune disposition à ce sujet, alors même que le référentiel français est appelé à être largement réformé d'ici à 2005, date d'adoption par l'Union européenne des nouveaux référentiels. Par l'amendement 16, il est donc proposé de permettre aux autorités de régulation, AMF et Haut conseil du commissariat aux comptes, de participer à ce travail fondamental.
M. le Rapporteur - La commission a repoussé l'amendement, dont l'utilité n'est pas flagrante, puisque l'AMP participera évidemment à la définition des nouvelles règles comptables communautaires, qui ne sont d'ailleurs pas d'ordre législatif. Le ministre a du reste fait une intervention vigoureuse à ce sujet qui n'avait pas semblé passionner ses prédécesseurs. C'est pourtant un sujet capital, notamment pour nos entreprises financières. Le Gouvernement se doit de les défendre, et il le fait.
L'article 61, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur - L'article 65 revêt une importance considérable pour la profession des commissaires aux comptes, dont l'indépendance est confortée. L'instauration du Haut conseil est à ce titre une heureuse innovation. La rédaction qui ressort des discussions entre les deux assemblées et le Gouvernement veut apporter une réponse pragmatique à la question de la coexistence entre les activités de conseil et d'audit. Les réseaux, qui ont leur utilité, subsistent et les groupes de sociétés d'origine française ne sont pas pénalisés par rapport aux groupes étrangers. Sur ce point, il importe de ne pas être trop radical et nous avons donc choisi de renvoyer au code de déontologie. Les commissaires aux comptes pourront continuer à remplir leur rôle efficacement sans être coupés des fonctions de conseil, notamment de conseil fiscal. Nous avons également veillé à inciter au développement des cabinets d'origine française. Quatre cabinets internationaux occupent en effet une place prépondérante dans les entreprises du monde entier, ce qui réduit dangereusement la concurrence. Tout ce qui peut favoriser la constitution de cabinets d'origine européenne et surtout française est donc souhaitable.
M. le Rapporteur - Nous sommes arrivés à un point d'équilibre. Ces dispositions n'ont du reste pas suscité de critiques de la part des professionnels, et l'opposition n'a déposé aucun amendement sur cette partie du texte, ce qui vaut sans doute approbation de sa part.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Le groupe socialiste s'abstiendra sur les articles 65, 66 et 70.
L'article 65, mis aux voix, est adopté, de même que les articles 66 et 70.
AVANT L'ART. 76
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - L'amendement 17 est défendu. Nous avons déjà exposé nos arguments en première lecture.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Un conseil d'administration peut, sans intervention de la loi, décider de créer un comité.
L'amendement 17, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - L'amendement 18 est défendu.
L'amendement 18, repoussé par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
APRÈS L'ART. 76
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - L'amendement 19 est défendu.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Cet amendement va au-delà de ce qui avait été adopté dans le cadre de la loi NRE.
L'amendement 19, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 76 bis, mis aux voix, est adopté.
APRÈS L'ART. 77
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Les amendements 20 et 21 sont défendus.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Ils reviennent sur une loi adoptée récemment.
Les amendements 20 et 21, repoussés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - L'amendement 22 est défendu.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Autant il est légitime que la rémunération des dirigeants des sociétés cotées soit rendue publique, autant cela apparaît déplacé pour les autres sociétés.
L'amendement 22, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'article 78, mis aux voix, est adopté.
APRÈS L'ART. 80 BIS
M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Les amendements 23 et 24 sont défendus.
M. le Rapporteur - Avis défavorable. Il s'agit de la question des class actions, qui mérite d'autres développements. La législation sur les droits des actionnaires minoritaires va devoir évoluer, mais nous ne pouvons traiter le sujet de manière aussi improvisée.
Les amendements 23 et 24, repoussés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
L'article 82, mis aux voix, est adopté.
Les articles 83 ter, 87 bis A et 87 ter, successivement mis aux voix, sont adoptés.
L'ensemble du projet de loi, mis aux voix, est adopté.
M. le Ministre - Je voudrais souligner la qualité des échanges qui ont eu lieu, tant à l'Assemblée qu'au Sénat, et remercier tous ceux qui ont contribué à enrichir notre projet. Il n'est certainement pas parfait, mais il marque un progrès et nous travaillons déjà aux textes d'application pour l'appliquer le plus rapidement possible (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).
Prochaine séance, jeudi 24 juillet, à 9 heures.
La séance est levée à 23 heures 10.
DU JEUDI 24 JUILLET 2003
A NEUF HEURES : 1ère SÉANCE PUBLIQUE
1. Discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant réforme des retraites.
2. Explications de vote et vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet de loi portant réforme des retraites.
A QUINZE HEURES : 2ème SÉANCE PUBLIQUE
1. Discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
2. Éventuellement, navettes diverses.
Éventuellement, A VINGT ET UNE HEURES TRENTE : 3ème SÉANCE PUBLIQUE

References: ART. 2

ART. 3

ART. 7

ART. 8

ART. 10

ART. 21

ART. 39

ART. 57

ART. 61

ART. 65
 l'article 87
 l'article 56
 L'article 59

L'article 3

L'article 7
 l'article 33

L'article 8
 l'article 33

L'article 10

ART. 21

L'article 21

L'article 39

ART. 57

L'article 57

L'article 61
 L'article 65

L'article 65

L'article 76

L'article 78

L'article 82