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Timestamp: 2016-10-26 07:29:57+00:00

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Akkreditierung von Studiengängen | Rechtslupe
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Akkreditierung von Studiengängen	21. März 2016 | Im Brennpunkt, VerwaltungsrechtGeschätzte Lesezeit: 35 Minuten	Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG steht zwar Vorgaben zur Qualitätssicherung von Studienangeboten grundsätzlich nicht entgegen. Wesentliche Entscheidungen zur Akkreditierung darf der Gesetzgeber jedoch nicht weitgehend anderen Akteuren überlassen, sondern muss sie unter Beachtung der Eigenrationalität der Wissenschaft selbst treffen
Die betonte das Bundesverfassungsgericht jetzt auf eine Richtervorlage des Verwaltungsgerichts Arnsberg für die nordrhein-westfälischen Regelungen- Die Regelungen über die Akkreditierung von Studiengängen des Landes Nordrhein-Westfalen, wonach Studiengänge durch Agenturen „nach den geltenden Regelungen“ akkreditiert werden müssen, sind nach dem jetzigen Spruch des Bundesverfassungsgerichts mit dem Grundgesetz (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG) unvereinbar. Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit steht zwar Vorgaben zur Qualitätssicherung von Studienangeboten grundsätzlich nicht entgegen. Wesentliche Entscheidungen zur Akkreditierung von Studiengängen darf der Gesetzgeber jedoch nicht anderen Akteuren überlassen. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber muss nun verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom 01.01.2018 an treffen.
§ 72 Absatz 2 Satz 6 und § 7 Absatz 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Hochschulfreiheitsgesetzes vom 31.10.20061 sowie § 73 Absatz 4 und § 7 Absatz 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16.09.20142 sind mit Artikel 5 Absatz 3 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes unvereinbar.
§ 7 Absatz 1 Satz 1 und 2 und § 72 Absatz 2 Satz 6 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Hochschulfreiheitsgesetzes vom 31.10.2006 und § 7 Absatz 1 Satz 1 und 2 und § 73 Absatz 4 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16.09.2014 gelten bis zu einer Neuregelung und längstens bis zum 31.12 2017 fort.
InhaltsübersichtAkkreditierungsverfahren im HochschulbereichDas AkkreditierungsverfahrenGesetzliche GrundlagenDas AusgangsverfahrenRichtervorlage des Verwaltungsgerichts ArnsbergZulässigkeit der RichtervorlageFormelle Rechtmäßigkeit des HG NRWEingriff in die WissenschaftsfreiheitGesetzliche Grundlage für den EingriffBewertung der nordrhein-westfälischen RegelungWeitere Grundrecht der HochschuleFolge der UnvereinbarkeitFrist für eine Neuregelung
Akkreditierungsverfahren im Hochschulbereich[↑]
Die Akkreditierung im Hochschulbereich ist ein länder- und hochschulübergreifendes Verfahren der Begutachtung von Studienangeboten in Bachelor- und Masterstudiengängen staatlicher oder staatlich anerkannter Hochschulen. Sie steht in engem Zusammenhang mit dem sogenannten „Bologna-Prozess“, in dem sich die Bildungsministerien aller Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf einen gemeinsamen europäischen Hochschulraum mit europaweit vergleichbaren Studienangeboten geeinigt haben. Die Vorlage betrifft die Akkreditierung von Studiengängen und damit die „Programmakkreditierung“, die für mehrere Studiengänge zugleich als „Cluster“- oder „Bündelakkreditierung“ durchgeführt werden kann. Nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist die Akkreditierung hochschulinterner Qualitätssicherungssysteme als „Systemakkreditierung“ und die institutionelle Akkreditierung durch den Wissenschaftsrat für eine Einrichtung als Ganzes.
a)) Im Jahr 1998 sprach sich die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) für eine länderübergreifende Akkreditierung von Studiengängen aus (Entschließung des 185. Plenums der HRK vom 06.07.1998). Kurz darauf beschloss die Kultusministerkonferenz (KMK), solche Verfahren zunächst probeweise für neu einzurichtende Bachelor- und Masterstudiengänge einzuführen und hierfür einen Akkreditierungsrat zu bilden3. Ein umfassendes Akkreditierungssystem wurde durch Beschluss der Kultusministerkonferenz über die „Künftige Entwicklung der länder- und hochschulübergreifenden Qualitätssicherung in Deutschland“4 eingeführt. Zwei Jahre später wurde mit den Eckpunkten für die Weiterentwicklung der Akkreditierung in Deutschland5 vereinbart, den Akkreditierungsrat in eine rechtsfähige öffentlich-rechtliche Stiftung nach dem Recht des Landes Nordrhein-Westfalen zu überführen. Die Länder sind in der Vereinbarung zur „Stiftung: Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“ durch Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 16.12 2004 und der dazugehörigen Erklärung durch Beschluss vom 15.12 2005 übereingekommen, die Wahrnehmung ihrer Aufgaben aus § 9 Abs. 2 HRG auf diese Stiftung zu übertragen.
Das Akkreditierungsverfahren[↑]
Das Land Nordrhein-Westfalen errichtete mit Gesetz vom 15.02.2005 die „Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“6 (Akkreditierungsstiftungsgesetz – AkkStiftG). Sie untersteht der Rechtsaufsicht des dortigen Ministeriums für Wissenschaft und Forschung (§ 12 Satz 1 AkkStiftG), finanziert sich als Zuwendungsstiftung nach § 4 AkkStiftG durch Gebühren und durch Zuschüsse der Länder und dient nach § 2 Abs. 1 AkkStiftG der Erfüllung folgender Aufgaben:
Akkreditierung und Reakkreditierung von Akkreditierungsagenturen (Agenturen) durch eine zeitlich befristete Verleihung der Berechtigung, Studiengänge und hochschulinterne Qualitätssicherungssysteme durch Verleihung des Siegels der Stiftung zu akkreditieren,
Zusammenfassung der ländergemeinsamen und landesspezifischen Strukturvorgaben zu verbindlichen Vorgaben für die Agenturen,
Regelung von Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren einschließlich der Voraussetzungen und Grenzen von gebündelten Akkreditierungen,
Überwachung der Akkreditierungen, welche durch die Agenturen erfolgen.
Das zentrale Organ der Stiftung ist gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 AkkStiftG der Akkreditierungsrat. Er hat nach § 7 Abs. 2 Satz 1 AkkStiftG insgesamt 18 ehrenamtliche Mitglieder, davon vier für die Hochschulen, vier für die Bundesländer, fünf für die Berufspraxis (und davon eines der für das Dienst- und Tarifrecht zuständigen Landesministerien), zwei Studierende und zwei ausländische Mitglieder mit Akkreditierungserfahrung; dazu kommt eine beratende Stimme der Agenturen. Die Mitglieder werden von der Hochschulrektorenkonferenz, bestimmten Landesministerien, der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder, den Agenturen und der Kultusministerkonferenz benannt und nach § 7 Abs. 2 Satz 2 AkkStiftG von der Hochschulrektorenkonferenz und der Kultusministerkonferenz einvernehmlich für die Dauer von vier Jahren bestellt. Der Akkreditierungsrat beschließt über alle Angelegenheiten der Stiftung (§ 7 Abs. 1 Satz 1 AkkStiftG) und erlässt, ohne dass dies im Gesetz näher konkretisiert ist, die wesentlichen Regeln für die Akkreditierung von Studiengängen. Er akkreditiert oder reakkreditiert nach § 7 Abs. 1 Satz 2 AkkStiftG wiederum selbst – derzeit zehn im Wettbewerb zueinander stehende – Akkreditierungsagenturen.
Die Agenturen sind unterschiedlich organisiert, so etwa die hier im Ausgangsverfahren beteiligte Akkreditierungsagentur als gemeinnütziger privatrechtlicher Verein. In Deutschland sind seit Beginn der 2000er Jahre fast ausschließlich sechs Agenturen tätig; die Beklagte des Ausgangsverfahrens hat bis Ende 2010 etwa 21 % der Programmakkreditierungen durchgeführt7.
Eine Programmakkreditierung beginnt mit der Auswahl einer Agentur durch die Hochschule, dem Antrag auf Akkreditierung und der Vereinbarung über Ablauf und Kostenrahmen. Sodann legt die Hochschule eine Selbstdokumentation mit umfangreichen Angaben zum betroffenen Studiengang vor, also zu Lehre und Prüfungen, Personal und Profil, der Institution und ihrer Qualitätssicherung. Die Agentur setzt eine Gruppe von Gutachterinnen und Gutachtern ein, die im Rahmen einer Begehung Gespräche mit Lehrenden, Studierenden sowie der Verwaltung führt und ein Gutachten mit einer Beschlussempfehlung für das Entscheidungsgremium der Agentur fertigt. Dieses entscheidet, ob – wie in etwa einem Viertel der Fälle – ein uneingeschränktes Akkreditat oder – wie weit häufiger – eine Akkreditierung unter Auflagen gewährt oder – wie hier – die Akkreditierung abgelehnt wird8. Positive Akkreditierungsentscheidungen werden – nach den Vorgaben der Stiftung9 – befristet, so dass jeder Studiengang nach Ablauf der Frist reakkreditiert werden muss. Gegen eine negative Entscheidung eröffnen fast alle Agenturen und auch die im hiesigen Ausgangsverfahren tätige Akkreditierungsagentur ein internes Beschwerdeverfahren.
Gesetzliche Grundlagen[↑]
Das Hochschulrahmengesetz (HRG) normiert eine Pflicht zur Qualitätssicherung in der Lehre. Vorgaben zur Akkreditierung von Studiengängen finden sich im Landeshochschulrecht, in den Beschlüssen des Akkreditierungsrates und der Agenturen.
Nach § 6 HRG soll die Arbeit der Hochschulen in der Lehre regelmäßig bewertet werden. Nach § 8 HRG haben die Hochschulen die ständige Aufgabe, „im Zusammenwirken mit den zuständigen staatlichen Stellen Inhalte und Formen des Studiums im Hinblick auf die Entwicklungen in Wissenschaft und Kunst, die Bedürfnisse der beruflichen Praxis und die notwendigen Veränderungen in der Berufswelt zu überprüfen und weiterzuentwickeln“. Nach § 9 Abs. 1 HRG tragen Bund und Länder „gemeinsam Sorge für die Behandlung grundsätzlicher und struktureller Fragen des Studienangebots unter Berücksichtigung der Entwicklungen in der Wissenschaft, in der beruflichen Praxis und im Hochschulsystem“; nach § 9 Abs. 2 HRG gewährleisten sie die Gleichwertigkeit von Studien- und Prüfungsleistungen sowie Studienabschlüssen und die Möglichkeit des Hochschulwechsels. Dabei sind nach § 6 Satz 2 HRG die Studierenden und nach § 9 Abs. 3 HRG die Hochschulen und Sachverständige aus der Berufspraxis zu beteiligen.
Im Ausgangsverfahren galt das Gesetz über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Hochschulfreiheitsgesetzes vom 31.10.200610. Hochschulen, die wie die hier im Ausgangsverfahren beteiligte Fachhochschule S… gGmbH nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, bedurften nach § 72 HG NRW a.F. einer staatlichen Anerkennung, um nach § 73 Abs. 1 und Abs. 2 HG NRW a.F. mit den staatlichen Hochschulen für den Studienabschluss, das Prüfungs- und Graduierungsrecht gleichgestellt zu werden11. Ohne die staatliche Anerkennung durften Bildungseinrichtungen nach § 75 Abs. 1 HG NRW a.F. nicht mit der Bezeichnung Hochschule betrieben werden. Das Verbot war gemäß § 75 Abs. 3 HG NRW a.F. bußgeldbewehrt.
Eine Voraussetzung der Anerkennung als staatliche Hochschule war nach § 72 Abs. 1 Nr. 3 HG NRW a.F. „eine Mehrzahl … erfolgreich akkreditierter Studiengänge“. Die Akkreditierungen erfolgten gemäß dem hier zur Prüfung vorgelegten § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F., insoweit wortgleich mit dem damals nur für staatliche Hochschulen geltenden § 7 Abs.1 HG NRW a.F., „nach den geltenden Regelungen“ und „durch Agenturen, die ihrerseits akkreditiert worden sind“. Wenn die Hochschule dem Ministerium die erfolgreiche Akkreditierung weiterer Studiengänge anzeigte, konnte die staatliche Anerkennung durch erneuten Verwaltungsakt nach § 72 Abs. 2 Satz 4 HG NRW a.F. auf diese erstreckt werden; institutionell durch den Wissenschaftsrat akkreditierte Hochschulen erhielten die staatliche Anerkennung nach § 72 Abs. 2 Satz 5 HG NRW a.F. kraft Gesetzes auch für weitere Studiengänge, sofern und soweit diese erfolgreich akkreditiert worden waren. Sollte die Hochschule einen Studiengang ohne diese Anerkennung anbieten, drohte nach § 72 Abs. 3 Satz 2 und 3 HG NRW a.F. der Verlust der staatlichen Anerkennung insgesamt.
Am 1.10.2014 ist – als Artikel 1 des Hochschulzukunftsgesetzes vom 16.09.2014 – ein neues Gesetz über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen12 in Kraft getreten. Die Akkreditierung von Studiengängen ist nun nach § 7 Abs. 1 HG NRW n.F. für alle Hochschulen einheitlich vorgegeben. § 73 Abs. 4 HG NRW n.F. verweist für die Akkreditierung von Studiengängen nichtstaatlicher Bildungseinrichtungen ausdrücklich auf § 7 Abs. 1 HG NRW n.F. Wie bisher muss „nach den geltenden Regelungen“ akkreditiert werden; § 7a HG NRW n.F. legt nun die Rechtsstellung der von der Akkreditierungsstiftung akkreditierten Agenturen als Beliehene ausdrücklich fest. Ausweislich der Begründung zum Gesetzentwurf soll die Neuregelung das Akkreditierungswesen einerseits auf eine neue gesetzliche Grundlage stellen; andererseits stelle die Norm nur klar, was zuvor schon geregelt gewesen sei: Die Akkreditierungsagentur nehme „Verwaltungsaufgaben zur selbständigen Entscheidung wahr“, wozu es einer Beleihung bedürfe, die nun geregelt werde13.
§ 7 HG NRW – Qualitätssicherung durch Akkreditierung und Evaluation
(1) Die Studiengänge sind nach den geltenden Regelungen zu akkreditieren und zu reakkreditieren. Die Aufnahme des Studienbetriebs setzt den erfolgreichen Abschluss der Akkreditierung voraus; die aus dem Akkreditierungsverfahren resultierenden Auflagen sind umzusetzen. Die Akkreditierung erfolgt durch Agenturen im Sinne des § 7a. Ausnahmen von den Sätzen 1 bis 3 bedürfen der Genehmigung durch das Ministerium.
(2) Zur Qualitätsentwicklung und -sicherung überprüfen und bewerten die Hochschulen regelmäßig die Erfüllung ihrer Aufgaben, insbesondere im Bereich der Lehre und im Hinblick auf den Studienerfolg. Die Evaluationsverfahren regeln die Hochschulen in Ordnungen, die auch Bestimmungen über Art, Umfang und Behandlung der zu erhebenden, zu verarbeitenden und zu veröffentlichenden personenbezogenen Daten der Mitglieder und Angehörigen enthalten, die zur Bewertung notwendig sind. Die Evaluation soll auf der Basis geschlechtsdifferenzierter Daten erfolgen. Die Ergebnisse der Evaluation sind zu veröffentlichen.
(3) Das Ministerium kann hochschulübergreifende, vergleichende Begutachtungen der Qualitätssicherungssysteme der Hochschulen sowie Struktur- und Forschungsevaluationen veranlassen. Die Evaluationsberichte werden veröffentlicht.
§ 7a HG NRW – Rechtsstellung der Akkreditierungsagenturen
Akkreditierungsagenturen im Sinne des § 7 Absatz 1 Satz 3 müssen im Sinne des § 2 Absatz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Errichtung einer Stiftung „Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“ vom 15.02.200514, das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 13.03.200815 geändert worden ist, akkreditiert worden sein. Wenn eine akkreditierte Agentur eine Akkreditierung im Sinne des § 7 Absatz 1 durchführt, gilt sie insoweit als vom Land mit der Durchführung dieser Akkreditierung beliehen.
§ 72 HG NRW – Voraussetzungen der Anerkennung
(2) Die staatliche Anerkennung kann vom Ministerium erteilt werden, wenn gewährleistet ist, dass
§ 73 HG NRW – Anerkennungsverfahren; Gebühren; Kostentragung
(1) Das Ministerium spricht auf schriftlichen Antrag die staatliche Anerkennung aus. Es kann von der Bildungseinrichtung verlangen, dass sie zuvor eine erfolgreiche Konzeptprüfung durch den Wissenschaftsrat oder durch eine vergleichbare; vom Ministerium benannte Einrichtung durchlaufen hat. Die Anerkennung kann befristet ausgesprochen und mit Auflagen versehen werden, die der Erfüllung der Voraussetzungen des § 72 dienen.
(5) … Die Kosten der internen und externen Qualitätssicherung, insbesondere die Kosten der Konzeptprüfung, der institutionellen Akkreditierung und der institutionellen Reakkreditierung durch den Wissenschaftsrat oder durch eine vergleichbare; vom Ministerium benannte Einrichtung, sind vom Träger der Hochschule oder der Hochschule selbst zu tragen.
§ 73a HG NRW – Folgen der Anerkennung
(2) Zeigt die Hochschule dem Ministerium die Ergebnisse der erfolgreichen Akkreditierung weiterer Studiengänge an, kann die Anerkennung bei Erfüllung der Voraussetzungen des § 72 auf weitere Studiengänge erstreckt werden. Ist die Hochschule als Einrichtung durch den Wissenschaftsrat oder eine vergleichbare; vom Ministerium benannte Einrichtung erfolgreich institutionell akkreditiert worden, erstreckt sich die Anerkennung auf weitere Studiengänge, sofern und soweit diese erfolgreich akkreditiert worden sind; diese Studiengänge sind dem Ministerium unverzüglich anzuzeigen.
Konkrete Vorgaben für die Programmakkreditierung beschließt der Akkreditierungsrat als Beschlussgremium der Akkreditierungsstiftung. Seine „Regeln für die Akkreditierung von Studiengängen und für die Systemakkreditierung“16 stützen sich auf § 3 Abs. 1 und 2 AkkStiftG, wonach die Stiftung mit den Agenturen Vereinbarungen schließt, mit denen die Rechte und Pflichten der Partner im Akkreditierungssystem geregelt werden. Der Akkreditierungsrat orientiert sich an europäischen Vereinbarungen zur Qualitätssicherung17. Dies sind insbesondere die „European Standards and Guidelines for Quality Assurance in Higher Education“18 der European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) aus dem Jahr 200519. Sie enthalten Vorgaben für die interne und externe Qualitätssicherung im Hochschulbereich und Standards für externe Qualitätssicherungsagenturen.
Bei der Akkreditierung von Studiengängen finden zudem Bewertungskriterien Anwendung, die von den Akkreditierungsagenturen selbst erarbeitet worden sind20.
Klägerin des Ausgangsverfahrens ist eine private Fachhochschule. Sie wurde 2005 gegründet und staatlich anerkannt. Im September 2005 nahm die Fachhochschule den Lehrbetrieb im Präsenz- und im Fernstudiengang Logistik mit Bachelorabschluss auf.
Beklagte des Ausgangsverfahrens ist eine Akkreditierungsagentur, die von Hochschulen, Wirtschaftsverbänden, Fachgesellschaften und Berufsverbänden sowie Verbänden der Sozialpartnerinnen und -partner getragen wird und selbst im Dezember 2002 erstmals und im Juni 2006 reakkreditiert worden ist.
Das Ministerium für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen untersagte der Fachhochschule – nachdem deren Reakkreditierungsantrag erfolglos geblieben war – mit Bescheid vom 02.05.2008 „ab sofort“, Studienbewerberinnen und -bewerber in die mit Bescheid vom 14.09.2005 anerkannten Studiengänge einzuschreiben. Es wies darauf hin, dass „eine Aufhebung der Untersagung“ erfolgen werde, wenn die Studiengänge doch noch erfolgreich akkreditiert würden. Rechtsgrundlage der Untersagung sei § 72 Abs. 1 Nr. 4 in Verbindung mit § 72 Abs. 3 Satz 2 HG NRW a.F. Danach müsse für die staatliche Anerkennung gewährleistet sein, dass das Studium und die Abschlüsse den wissenschaftlichen Maßstäben an Hochschulen in staatlicher Trägerschaft entsprächen. Dies werde durch eine erfolgreiche Akkreditierung nachgewiesen, die für die betroffenen Studiengänge derzeit nicht mehr vorliege. Gegen den inzwischen bestandskräftigen Bescheid erhob die Fachhochschule keine Klage.
Zuvor hatte die Fachhochschule die Akkreditierungsagentur im März 2007 mit der Reakkreditierung des Präsenz- und des Fernstudiengangs Logistik mit Bachelorabschluss beauftragt. Eine Erstakkreditierung hatte die Fachhochschule für ihre Studiengänge von der Akkreditierungsagentur mit Auflagen und Empfehlungen zuletzt befristet bis Ende September 2008 im Jahr 2004 erhalten. Die Akkreditierungsagentur übersandte der Fachhochschule ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen und ihre „Information für Hochschulen: Anforderungen und Verfahrensgrundsätze für die Akkreditierung und Reakkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen in den Ingenieurwissenschaften, der Architektur, der Informatik, den Naturwissenschaften und der Mathematik“. Die Begutachtung durch die von der Akkreditierungsagentur zusammengestellte Gruppe führte zu einer Empfehlung an die Akkreditierungskommission der Agentur im Februar 2008, die Studiengänge nicht zu akkreditieren; der Fachausschuss schloss sich dieser Empfehlung ebenso wie die Akkreditierungskommission mit Beschluss vom 28.03.2008 an. Der Geschäftsführer der Akkreditierungsagentur teilte dies der Fachhochschule unter dem 14.04.2008 mit und verwies auf einen beigefügten Abschlussbericht; die Agentur ergänzte die Begründung nochmals im April 2010.
Eine Rechtsbehelfsbelehrung zur Mitteilung der Akkreditierungsagentur verwies auf die Möglichkeit der Beschwerde. Davon machte die Fachhochschule beim Beschwerdeausschuss der Akkreditierungsagentur Gebrauch. Dieser beschloss am 6.08.2008, die Beschwerde sei unbegründet, und teilte dies der Fachhochschule mit Schreiben vom 03.09.2008 mit. Daraufhin stellte die Fachhochschule am 12.08.2008 beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, gerichtet auf vorläufige Verpflichtung der Akkreditierungsagentur zur Akkreditierung, und erhob die der hier zu entscheidenden Vorlage zugrundeliegende Klage gegen die Agentur.
Das Verwaltungsgericht Arnsberg lehnte mit Beschluss vom 19.11.200821 den Erlass einer einstweiligen Anordnung ab. Die Fachhochschule habe keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Die Ablehnung der Reakkreditierung habe zunächst keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen auf die Zulassung von Studierenden gehabt. Diese beruhe ausschließlich auf dem Bescheid des Ministeriums vom 02.05.2008, gegen den die Fachhochschule keine Klage erhoben habe, obwohl es aufgrund der aufschiebenden Wirkung einer solchen Klage dann keines Eilverfahrens bedurft hätte. Die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 02.05.2008 stoße allerdings auf Bedenken, denn es sei fraglich, ob § 72 Abs. 3 Satz 2 HG NRW eine Rechtsgrundlage für eine nachträgliche Aufhebung der staatlichen Anerkennung durch das Ministerium und das Verbot der Zulassung von Studierenden in einem Studiengang mit sofortiger Wirkung wegen fehlender Akkreditierung sei. Im Übrigen habe die Fachhochschule auch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.
In dem verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren beantragte die Fachhochschule zuletzt festzustellen, dass der Bescheid der Akkreditierungsagentur vom 14.04.2008 rechtswidrig und die Akkreditierungsagentur verpflichtet gewesen sei, den Präsenz- und den Fernstudiengang Logistik zu akkreditieren und – hilfsweise – ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Das Verfahren habe sich inzwischen erledigt. Nach der Entscheidung des Ministeriums vom 02.05.2008 seien in die Studiengänge keine neuen Studierenden eingeschrieben worden; sie liefen aus. Trotz neuer, akkreditierter Präsenz- und Fernstudiengänge mit der Fachrichtung Logistik habe sie ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ablehnung des Akkreditats vom 14.04.2008, denn dies sei präjudiziell für einen Schadensersatzanspruch gegen die Agentur und gegebenenfalls gegen den Akkreditierungsrat. Deren Geltendmachung habe ihre Geschäftsleitung bereits beschlossen. Auch bestehe Wiederholungsgefahr, weil es nur noch eine weitere, auf die betroffenen Studiengänge spezialisierte Agentur gebe, die Fachhochschule also eventuell die Dienste der Akkreditierungsagentur wieder in Anspruch nehmen müsse. Dazu komme ein Rehabilitationsinteresse, denn die versagte Akkreditierung führe zu einer Rufschädigung unter Studierenden und in Hochschulkreisen. Die Ablehnung der Akkreditierung greife unter anderem in das Grundrecht der Fachhochschule aus Art. 5 Abs. 3 GG ein. Mit § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. sei keine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsnorm gegeben. Die Norm verweise nur pauschal auf „die geltenden Regelungen“. Die Bewertung sei zudem unvollständig und fehlerhaft. Die Hochschullehrenden könnten nicht hinreichend Einfluss nehmen.
Die Akkreditierungsagentur beantragte, die Klage abzuweisen. Der Verwaltungsrechtsweg sei nicht eröffnet, denn sie werde als eingetragener Verein rein privatrechtlich tätig, wovon auch die Landesregierung22 ausgehe; sie habe nur das Angebot der Fachhochschule zum Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages angenommen. Die Fachhochschule habe kein Feststellungsinteresse, denn sie könne keine Schadensersatzansprüche verfolgen, weil sie keine Klage gegen den Bescheid des Ministeriums vom 02.05.2008 erhoben habe; eine Wiederholungsgefahr sei nicht gegeben, weil sie künftig andere Agenturen beauftragen könne. Die Versagung der Akkreditierung sei auch kein grundrechtsrelevanter Eingriff. Zudem sei sie ordnungsgemäß erfolgt. Grundlage seien die Beschlüsse des Akkreditierungsrates sowie der Kultusministerkonferenz und der Vertrag mit der Hochschule. Die Entscheidungsfindung werde in den Verwaltungsvorgängen und im Akkreditierungsbericht dokumentiert. Die Gruppe zur Begutachtung sei der Fachhochschule bekannt gewesen, verfahrensfehlerfrei berufen worden und habe sich sehr eingehend mit den Studiengängen auseinandergesetzt. Etwaige Begründungsmängel seien nachträglich geheilt worden.
Richtervorlage des Verwaltungsgerichts Arnsberg[↑]
Mit Beschluss vom 27.07.2009 stellte das Verwaltungsgericht fest, dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei. Es hat das Verfahren mit Beschluss vom 16.04.201023 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. mit Art. 5 Abs. 3 und Art.20 Abs. 3 GG vereinbar ist. Die Norm sei verfassungswidrig, denn die Akkreditierungspflicht sei ein nicht gerechtfertigter Eingriff in die Lehrfreiheit. Von der Hochschule werde ein erheblicher zeitlicher, organisatorischer und finanzieller Aufwand verlangt, um die staatliche Anerkennung als Hochschule und ihrer Studiengänge mit Rechtswirkungen für Abschlüsse, Prüfungen und Grade zu erlangen. § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. lege jedoch weder das Verfahren noch die materiellen Kriterien für eine dafür verlangte Akkreditierung fest. Welche „geltenden Regelungen“ den Entscheidungen der Agenturen konkret zugrundezulegen seien, lasse sich dem Gesetz nicht entnehmen; die im Zentrum des Akkreditierungssystems stehende Stiftung werde im Gesetz nicht erwähnt. Dem Gesetz sei auch nicht zu entnehmen, ob die Entscheidungen der Agenturen öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sein sollten, wie die Rechtsbeziehungen zwischen den Agenturen und den Hochschulen ausgestaltet sein sollten, welche Befugnisse die Agenturen hätten und ob und in welchem Umfang sie einer Aufsicht unterlägen. Das ergäbe sich auch nicht aus § 9 Abs. 2 HRG oder dem Akkreditierungsstiftungsgesetz.
Erweise sich § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. als verfassungswidrig, müsse die zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage abgewiesen werden, weil nicht festgestellt werden könne, dass die Akkreditierungsagentur zur Vornahme des Verwaltungsaktes oder zur Neubescheidung verpflichtet gewesen sei. Sei die Norm dagegen verfassungsgemäß, hätte die Klage – bei Abweisung des Hauptantrages – mit dem Hilfsantrag insoweit Erfolg, als festgestellt werden müsse, dass die Akkreditierungsagentur aufgrund der fehlenden Spruchreife zur (Neu-) Bescheidung verpflichtet gewesen sei. Die Fachhochschule habe ursprünglich eine statthafte Verpflichtungsklage erhoben, denn die Akkreditierungsagentur entscheide als Beliehene hier durch Verwaltungsakt. Dieser habe sich inzwischen erledigt. Die Fachhochschule habe aber ein Feststellungsinteresse, weil die Grundrechtsbeeinträchtigung durch die Rufschädigung andauere und ein Schadensersatzprozess geführt werden solle. Erweise sich § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. als verfassungskonform, wäre die Klage im Hilfsantrag erfolgreich. Die Akkreditierungsagentur verfüge dann über einen Beurteilungsspielraum, habe aber dessen Grenzen verletzt; sie sei von einem falschen Verständnis ihrer Aufgabe ausgegangen, habe ihre Bewertung unzureichend begründet und den Sachverhalt nicht vollständig und zutreffend ermittelt. Diese Fehler beseitige auch der Ergänzungsbescheid vom 01.04.2010 nicht. Dann hätte die Fachhochschule im Zeitpunkt der Erledigung einen Anspruch auf Verpflichtung der Akkreditierungsagentur zur Neubescheidung des Antrages unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.
Nach § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das Gericht im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG angeben, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit der Rechtsvorschrift abhängt und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm sie unvereinbar ist. Das vorlegende Gericht muss in nachvollziehbarer und für das Bundesverfassungsgericht nachprüfbarer Weise darlegen, dass es bei seiner anstehenden Entscheidung auf die Gültigkeit der Norm ankommt und aus welchen Gründen es von der Unvereinbarkeit der Norm mit der Verfassung überzeugt ist24. Die Darlegungspflicht betrifft sowohl den Sachverhalt, soweit er für die rechtliche Beurteilung wesentlich ist, als auch die rechtlichen Erwägungen25. Das vorlegende Gericht muss sich eingehend mit der fachrechtlichen Ausgangslage auseinandersetzen26, die mit ihr im Zusammenhang stehenden Bestimmungen einbeziehen27 und darlegen, weshalb es eine verfassungskonforme Auslegung nicht für möglich hält28. Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend, sofern diese nicht offensichtlich unhaltbar ist29.
Das Verwaltungsgericht begründet nachvollziehbar, warum es § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. für verfassungswidrig hält. Nach seiner Rechtsauffassung ist mit der Notwendigkeit einer Programmakkreditierung als Voraussetzung der staatlichen Anerkennung ein Eingriff in die auch einer privaten Hochschule zukommende Lehrfreiheit verbunden, für den mit § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. keine gesetzliche Grundlage besteht, die insbesondere den Anforderungen des Wesentlichkeitsvorbehalts genügte. Es zeigt nachvollziehbar auf, warum nach Landesrecht jedenfalls faktisch eine Akkreditierungspflicht besteht und damit auch ein Grundrechtseingriff vorliegt, und dass es von der Unmöglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. ausgeht, weil dafür jeder Anhalt im Gesetz und in der Begründung des Gesetzentwurfes zu § 72 HG NRW a.F. und auch zu § 7 HG NRW a.F. fehle30.
Das Verwaltungsgericht legt nachvollziehbar dar, dass und warum es bei Gültigkeit von § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. zu einem anderen Ergebnis gelangte als bei dessen Ungültigkeit.
Erwiese sich § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. als verfassungswidrig, müsse die Klage abgewiesen werden. Mangels Rechtsgrundlage könne nicht festgestellt werden, dass die beklagte Akkreditierungsagentur verpflichtet wäre, den Verwaltungsakt vorzunehmen oder neu zu bescheiden. Erwiese sich die Rechtsgrundlage demgegenüber als verfassungsgemäß, wäre die Klage im Ausgangsverfahren insoweit erfolgreich, als – bei Abweisung des Hauptantrages – festgestellt werden müsste, dass der Bescheid der Agentur vom 14.04.2008 rechtswidrig gewesen sei. Die Akkreditierungspflicht beruhte dann zwar auf einer verfassungsgemäßen Rechtsgrundlage, bei deren Anwendung der Akkreditierungsagentur nach dem Willen des Gesetzgebers11 und den Beschlüssen des Akkreditierungsrates ein Beurteilungsspielraum zukäme. Von diesem habe die Akkreditierungsagentur jedoch fehlerhaft Gebrauch gemacht, was die Ergänzung vom 01.04.2010 nicht nachträglich heilen könne, denn ein Nachschieben der Begründung sei nach Erledigung nicht mehr möglich. Jedenfalls würde das Verwaltungsgericht in diesem Rahmen nicht feststellen können, dass die Akkreditierung schon im Ausgangspunkt verfassungswidrig wäre.
Das vorlegende Gericht ist auch vertretbar davon ausgegangen, dass die zugrundeliegende Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig ist.
Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs wurde bereits mit – gemäß § 17a Abs. 1 GVG bindendem – Vorabbeschluss vom 27.07.2009 festgestellt.
Die Auffassung des Gerichts, wonach die ursprünglich erhobene Klage als Verpflichtungsklage statthaft war, weil es sich bei der Versagung des Akkreditats um einen Verwaltungsakt handelte, ist nicht offensichtlich unhaltbar. Unter Hinweis auf eine Gegenmeinung31 und im Einklang mit dem Obergericht32 sowie zahlreichen Stimmen aus der Fachliteratur33 ist das Gericht in seiner Auslegung von § 7 Abs. 1 und § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. vertretbar davon ausgegangen, dass die im Ausgangsverfahren tätige Akkreditierungsagentur wie eine Behörde handelte, der dazu nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und § 3 Abs. 1 und 2 AkkStiftG durch den Akkreditierungsrat als Organ der öffentlich-rechtlichen Stiftung diese Befugnis verliehen worden sei.
Die Zulässigkeit der Vorlagefrage berührt es nicht, dass das angegriffene Gesetz zwischenzeitlich außer Kraft getreten ist. Von der vorgelegten Vorschrift gehen noch Rechtswirkungen aus, die für das beim Fachgericht anhängige Verfahren entscheidungserheblich sind34. Aufgrund der Klageänderung in eine Fortsetzungsfeststellungsklage am 20.11.2009 kommt es auf die gesetzliche Regelung im Zeitpunkt der Erledigung an35. Dem neuen Hochschulgesetz des Landes ist insbesondere in §§ 7, 7a und 72 ff. HG NRW n.F. nicht zu entnehmen, dass eine rückwirkende Änderung der gesetzlichen Grundlage für die Akkreditierung von Studiengängen beabsichtigt war.
Formelle Rechtmäßigkeit des HG NRW[↑]
Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit[↑]
Gesetzliche Grundlage für den Eingriff[↑]
Die mit der Qualitätssicherung verbundenen Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit bedürfen nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage36. Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber dazu, die insoweit für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen37. Was wesentlich ist, ergibt sich aus den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere aus den dort verbürgten Grundrechten. Wie weit der Gesetzgeber die für den jeweils geschützten Lebensbereich wesentlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, lässt sich dabei nur im Blick auf den Sachbereich und die Eigenart des Regelungsgegenstandes beurteilen38.
Der Gesetzgeber kann zur Qualitätssicherung der Lehre nicht selbst detaillierte Vorgaben zu Lehrinhalten machen, denn das würde die grundrechtlich geschützte Eigenrationalität der Wissenschaft missachten. Kriterien der Bewertung wissenschaftlicher Qualität, an die der Gesetzgeber Folgen knüpft, müssen vielmehr Raum für wissenschaftseigene Orientierungen lassen39. Daher ist die Wissenschaftsfreiheit durch den Gesetzgeber in Systemen der Qualitätskontrolle jedenfalls prozedural und organisatorisch zu sichern; neben dem Abwehrrecht gegen punktuelle und personenbezogene Eingriffe steht auch hier eine Garantie hinreichender Teilhabe der Wissenschaft selbst40, die vor wissenschaftsinadäquaten Entscheidungen sowohl innerhalb der Hochschulen wie auch durch Dritte, im Wissenschaftssystem mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattete Akteure schützt41. Der Gesetzgeber muss daher bei wertenden grundrechtsrelevanten Entscheidungen regeln, wer diese zu treffen hat und wie das Verfahren ausgestaltet ist42. Er muss insofern auch für die Qualitätssicherung ein Gesamtgefüge schaffen, in dem Entscheidungsbefugnisse und Mitwirkungsrechte, Einflussnahme, Information und Kontrolle so ausgestaltet sind, dass Gefahren für die Freiheit der Lehre vermieden werden43. Zur Vermeidung wissenschaftsinadäquater Steuerungspotentiale ist eine angemessene Beteiligung der Wissenschaft insbesondere an der Festlegung der Bewertungskriterien unabdingbar. Das gilt erst recht, wenn Bewertungskriterien hochschulextern festgesetzt werden, da damit ein erhöhtes Risiko der Vernachlässigung wissenschaftsadäquater Belange einhergeht, und wenn die Hochschulangehörigen auf die externe Bewertung angewiesen sind. Dabei ist sicherzustellen, dass berücksichtigt wird, dass die Kriterien in den verschiedenen Disziplinen unterschiedlich sein können und gegebenenfalls auch sein müssen44. Desgleichen ist sicherzustellen, dass die Kriterien hinreichend offen sind, um – wie etwa durch Öffnungs- oder Experimentierklauseln – auch vielfältige Studienangebote in einem Fach und unterschiedliche didaktische und organisatorische Profile zu ermöglichen.
Die wesentlichen Fragen der Akkreditierung von Studienangeboten kann der Gesetzgeber nicht etwa deshalb ohne nähere Vorgaben Dritten überlassen, weil sich das Verfahren in einem frühen Stadium der Erprobung befindet. Dies galt im Jahr 2004 für die Definition von Kriterien der Evaluation auch der Lehre, die damals „noch“ dem inneruniversitären Prozess überlassen werden konnten, die der Gesetzgeber aber bereits beobachten und erforderlichenfalls nachbessern musste45. Er konnte im Rahmen seines Einschätzungs- und Prognosespielraums damals zunächst ein Modell etablieren, in dem er Bewertungskriterien nicht selbst festlegte, dies aber auch nicht Externen, sondern dem inneruniversitären Prozess überließ, an dem die Wissenschaft selbst allerdings angemessen beteiligt sein musste46. Die Akkreditierung von Studienangeboten ist jedoch seit vielen Jahren national wie international eingeführt und bleibt dennoch nach § 72 Abs. 2 Satz 6 und § 7 Abs. 1 HG NRW a.F. – wie auch nach § 7 Abs. 1 HG NRW n.F. – einem weitgehend hochschulexternen System überlassen, ohne dass der Gesetzgeber dem damit einhergehenden erhöhten Risiko der Beeinträchtigung der Wissenschaftsfreiheit mit einer wissenschaftsadäquaten Ausgestaltung begegnen würde.
Bewertung der nordrhein-westfälischen Regelung[↑]
Die vorgelegte Regelung genügt dem nicht.
Allerdings stößt eine externe Akkreditierungspflicht für Studiengänge an Hochschulen im Ausgangspunkt nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken.
Grundsätzlich steht es dem Gesetzgeber frei, der Hochschullehre eine externe, also nicht intern begleitende, von den Hochschulen oder den Fachbereichen oder Fakultäten selbst durchgeführte Qualitätssicherung vorzugeben. Aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG lässt sich nicht ableiten, dass einer Hochschule, einer Fakultät oder einem Fachbereich ein verfassungsrechtlich geschütztes autonomes Recht zukommt, ausschließlich selbst über Umfang und Inhalt des Lehrangebotes zu bestimmen47.
Die Qualitätssicherung der wissenschaftlichen Lehre muss nicht auf wissenschaftlich-fachliche Kriterien beschränkt sein, sondern kann die Studienorganisation, die Studienanforderungen und den Studienerfolg bewerten. Ein Hochschulabschluss kann den Berufszugang nur ermöglichen, wenn das Studium bestimmte Qualifikationen vermittelt, potentielle Arbeitgeber dessen Qualität anerkennen und der Abschluss auf einem Arbeitsmarkt mit anderen Abschlüssen verglichen werden kann. Es ist daher unbedenklich, die Qualitätssicherung des Hochschulstudiums mit Blick auf Erkenntnisse der Forschung und mit Blick auf eine Verwertbarkeit erworbener Kenntnisse und Fähigkeiten am Arbeitsmarkt zur Förderung der in Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit auszugestalten. Das rechtfertigt es, die Akkreditierung zwar in erster Linie auf eine fachkollegiale Beurteilung im Peer Review zu stützen, denn die Beteiligung der Wissenschaft findet in der Fähigkeit, für Qualität vorrangig selbst sorgen zu können, einen eigenen Grund. Daneben darf an der Akkreditierung von Studiengängen jedoch auch die Berufspraxis beteiligt werden. Eine allgemeine Vorgabe der Bewertung von Studienangeboten hinsichtlich der Maßnahmen zur Chancengleichheit sowohl von Männern und Frauen wie auch hinsichtlich anderer struktureller Benachteiligungen und des Nachteilsausgleichs für behinderte Studierende dient der Verwirklichung von Art. 3 Abs. 2 und 3 GG und der Chancengleichheit im Hochschulstudium48. Angesichts heute internationalisierter Arbeitsmärkte und Wissenschaft kann der Gesetzgeber zudem vorgeben, in einem Akkreditierungsverfahren auch die internationale Vergleichbarkeit von Studiengängen zu bewerten, solange Querschnittskriterien die jeweiligen fachlich-wissenschaftlichen Kriterien nicht verdrängen.
Es liegt auch im Ausgestaltungsspielraum des Gesetzgebers, eine Akkreditierung von Studiengängen neben der Rechtsaufsicht nach § 76 HG NRW a.F. regelmäßig und anlasslos zu fordern. Der Gesetzgeber überschreitet den ihm mit Blick auf die Erforderlichkeit zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum49 damit nicht. Zwar sind auf die Einhaltung formaler Grundsätze beschränkte Prüfungen ebenso wie die schlichte Plausibilitäts- und Evidenzkontrolle der Selbstberichte der Hochschulen mildere Mittel, die, wie die Hochschulrektorenkonferenz dargelegt hat, der Eigengesetzlichkeit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG Rechnung tragen. Aus der Verfassung ergibt sich jedoch kein Verbot, neben der Rechtsaufsicht externe Maßnahmen zur Qualitätssicherung der Lehre vorzusehen. Desgleichen begegnen weder eine Mitwirkungspflicht der Angehörigen der Hochschule (vgl. § 7 Abs. 4 HG NRW a.F. und n.F.) noch das regelmäßige Reakkreditierungsgebot durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 HG NRW a.F. für staatliche Hochschulen sowie für private Hochschulen die Vorgaben der Akkreditierungsstiftung).
In § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. fehlen jedoch hinreichende gesetzgeberische Entscheidungen zu den Bewertungskriterien, den Verfahren und der Organisation der Akkreditierung. Dies wird auch nicht dadurch kompensiert, dass sich an anderer Stelle hinreichende gesetzliche Vorgaben fänden, auf die § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. bezogen werden könnte. Vor allem fehlt es an einer hinreichenden Beteiligung der Wissenschaft selbst.
Der Gesetzgeber hat sich in der Zuweisung der Qualitätskontrolle der Hochschullehre an privatrechtlich organisierte Agenturen, die wiederum von einer Landesstiftung akkreditiert werden, in § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. auf wenige Aussagen beschränkt. Dies wird dem Wesentlichkeitsvorbehalt für die Rechtfertigung einer Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit nicht gerecht.
Selbst eine grobe Zielbestimmung durch den Hinweis auf fachlich-inhaltliche Mindeststandards und die Berufsrelevanz der Abschlüsse (vgl. § 18 Abs. 6 Satz 1 HG Bbg) fehlt. In der Begründung des Gesetzentwurfes heißt es lediglich: „In Betracht kommen dabei die für die Stiftung für die Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland geltenden Regelungen“ und es wird pauschal und mit einem „insbesondere“ auch nicht abschließend auf das Akkreditierungsstiftungsgesetz, die das Akkreditierungswesen betreffenden Vereinbarungen und Beschlüsse der Kultusministerkonferenz, die Beschlüsse des Akkreditierungsrates und auf sonstige auf der Grundlage des Akkreditierungsstiftungsgesetzes ergangene Regelungen sowie landesspezifische Vorgaben verwiesen, die über die Stiftung Bindungswirkung für die Agenturen entfalten50.
Zum Zeitpunkt des Ausgangsverfahrens fehlte es auch an einer Regelung zur Rechtsstellung der Agenturen. Das Gesetz selbst nennt in § 72 Abs. 2 Satz 6 wie auch in § 7 Abs. 1 Satz 1 HG NRW a.F. lediglich die Akkreditierung „durch Agenturen, die ihrerseits akkreditiert worden sind“; in Art. 8 Nr. 7 des Gesetzes findet sich dazu die Übergangsbestimmung, dass vor 2007 durch den Akkreditierungsrat akkreditierte Agenturen weiterhin als akkreditiert gelten. In der Begründung des Gesetzentwurfes heißt es, die Akkreditierung erfolge „im Wege der Beleihung staatsfern durch die Stiftung für die Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland und durch von der Stiftung akkreditierte Agenturen“51, wohingegen die Agenturen nach der Begründung zu § 3 AkkStiftG als „privatrechtlich organisiert und handelnd“ gekennzeichnet werden52. Der Gesetzgeber hatte keine förmliche Beleihung vorgenommen; dies geschah ausdrücklich erst mit der Neufassung des Hochschulgesetzes 2014 in § 7a Satz 2 HG NRW n.F. Ist die Rechtsstellung der Agenturen aber unklar, wirkt sich dies nicht nur auf deren Verfahren, sondern auch auf den Rechtsschutz gegen deren Entscheidungen aus.
Der Mangel an hinreichender gesetzlicher Steuerung durch die vorgelegte Norm wird nicht durch andere Regelungen kompensiert.
Im Landeshochschulrecht finden sich keine hinreichenden Vorgaben, die den mit der Akkreditierung nach § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. einhergehenden Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit rechtfertigen würden. Zwar finden sich nach der im Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung für staatliche Hochschulen Vorgaben für das Studienziel, die Studienstruktur, die Regelstudienzeiten in §§ 3, 7 Abs. 2 und §§ 58, 60, 61, 63 HG NRW a.F. Doch hat der Gesetzgeber diese Anforderungen nicht zu Vorgaben für die Programmakkreditierung gemacht. Diese Regelungen sind Vorgaben für die ministerielle Entscheidung über die staatliche Anerkennung als Hochschule, nicht aber für die Akkreditierung durch die Agenturen, denn die staatliche Genehmigungsentscheidung ist von der Akkreditierung getrennt. Sie sind aber auch inhaltlich keine hinreichend differenzierte Grundlage für Akkreditierungsentscheidungen. Tatsächlich orientieren sich die Agenturen im derzeitigen System an Vorgaben der Akkreditierungsstiftung, an selbst erarbeiteten Vorgaben und an Beschlüssen der Kultusministerkonferenz. Diese Beschlüsse sind Exekutivvereinbarungen; sie bedürfen der Umsetzung in den einzelnen Ländern. Daran fehlt es hier53.
Auch eine Verweisung auf das ebenfalls im Bundesland Nordrhein-Westfalen verabschiedete Akkreditierungsstiftungsgesetz genügt nicht, um den Anforderungen des Wesentlichkeitsvorbehalts an Einschränkungen der Wissenschaftsfreiheit durch die mit der vorgelegten Norm erzeugte Pflicht zur Akkreditierung zu genügen. Zwar muss der Gesetzgeber die grundrechtlich wesentlichen Regelungen nicht in einem einzigen Gesetz bündeln. Dem Rechtsstaats- und Demokratiegebot kann auch genügen, wenn sich eine hinreichend klare Regelung im Zusammenspiel mehrerer Gesetze findet. Der Gesetzgeber kann auch auf andere Regelungen – und zwar auch auf andere Regelungen eines anderen Normgebers – verweisen54. Derartige Verweisungen müssen jedoch hinreichend klar erkennen lassen, welche Vorschriften nach dem Willen des Gesetzgebers im Einzelnen gelten sollen. Dies ist der Fall, wenn es sich um eine statische Verweisung auf Rechtsvorschriften in einer definierten Fassung handelt, wohingegen dynamische Verweisungen nur in dem Rahmen zulässig sind, den die Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und der Bundesstaatlichkeit setzen55. Das Akkreditierungsstiftungsgesetz wird im Hochschulgesetz jedoch schon nicht erwähnt.
Der Mangel an landesrechtlicher Steuerung wird auch nicht durch das Hochschulrahmengesetz kompensiert. Sogar wenn der pauschale Verweis auf die „geltenden Regelungen“ in § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. als Verweisung auf das Hochschulrahmengesetz verstanden werden sollte, genügt dies nicht, da auch das Hochschulrahmengesetz keine hinreichenden Vorgaben für die Akkreditierung macht. §§ 6, 8 und 9 HRG befassen sich zwar mit der Arbeit der Hochschulen in der Lehre, regeln jedoch die Akkreditierung nicht.
Im Übrigen hat der Landesgesetzgeber im Jahr 2014 mit § 7a HG NRW n.F. eine gesetzliche Grundlage für die Rechtsstellung der Agenturen geschaffen, indem er auf das Akkreditierungsstiftungsgesetz verweist und die Beleihung der darüber akkreditierten Agenturen normiert. Das allein genügt den Anforderungen des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG jedoch ebenfalls nicht. Nach § 1 Abs. 2 und § 9 VwVfG NRW gelten für die Agenturen als Beliehene nur die allgemeinen Vorgaben des Verwaltungsverfahrensrechts; hinreichend wissenschaftsadäquate Regelungen für die Akkreditierung wie zur Zusammensetzung der Gruppe zur Begutachtung, den Kriterien der Bewertung oder auch zur Verteilung von Beurteilungsspielräumen fehlen jedoch.
Der Gesetzgeber hat die Normierung inhaltlicher und verfahrens- und organisationsbezogener Anforderungen an die Akkreditierung durch die vorgelegte Regelung somit faktisch aus der Hand gegeben, ohne die für die gewichtigen Eingriffe in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Vielmehr sind dem Akkreditierungsrat wesentliche Entscheidungen überlassen; dieser eröffnet wiederum den Agenturen sehr weitreichende Spielräume. Für beide gibt es weder in § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. noch sonst hinreichende gesetzliche Vorgaben zu den Bewertungskriterien und den Verfahren zu ihrer Konkretisierung und zu Organisation und Verfahren der Akkreditierung selbst.
Insbesondere ist eine hinreichende Mitwirkung der Wissenschaft selbst an der Akkreditierung nicht gesichert. Nach § 7 Abs. 2 AkkStiftG gehören dem Akkreditierungsrat vier Mitglieder für die Hochschulen und zwei Studierende an, die von der Hochschulrektorenkonferenz benannt werden. Soweit Studierenden das Grundrecht der Ausbildungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) sowie daneben auch das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG zusteht56, können sie beteiligt werden. Doch ist weder gesichert, dass hier wie auch in den Agenturen tatsächlich die Wissenschaft – und nicht etwa die Hochschulleitungen – vertreten sind. Noch ist gesichert, dass die Wissenschaft im Akkreditierungsrat die maßgebliche Stimme hat, denn dessen Mitglieder werden nach § 7 Abs. 2 Satz 2 AkkStiftG einvernehmlich von der Hochschulrektorenkonferenz und der Kultusministerkonferenz bestellt; damit verfügt die staatliche Verwaltung über eine Vetoposition, die an keinerlei Voraussetzungen gebunden ist. Durch die weitere Besetzung des Akkreditierungsrates aus den Ländern und aus der Berufspraxis, aus den für Dienst- und Tarifrecht zuständigen Landesministerien und aus den Agenturen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 3, 6 AkkStiftG) sind nur Interessen außerhalb der Wissenschaft vertreten. Das Akkreditierungsstiftungsgesetz schafft so kein Gesamtgefüge, das der Wissenschaftsfreiheit hinreichend Rechnung trägt.
Weitere Grundrecht der Hochschule[↑]
Folge der Unvereinbarkeit[↑]
Eine im Verfahren nach Art. 100 GG vorgelegte Vorschrift, die sich als mit dem Grundgesetz nicht vereinbar erweist, ist grundsätzlich nach § 82 Abs. 1 in Verbindung mit § 78 Satz 1 BVerfGG für nichtig zu erklären. Allerdings kann die Entscheidung nach § 31 Abs. 2 Satz 2 und 3 BVerfGG auch darauf beschränkt werden, eine verfassungswidrige Norm nur für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären57. Dies kann zugleich mit der Anordnung einer befristeten Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung verbunden werden, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde58 oder ein rechtliches Vakuum zu befürchten wäre59, und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist60.
Die für die Unvereinbarkeit des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. maßgeblichen Erwägungen gelten auch für § 7 Abs. 1 Satz 1 HG NRW a.F., weil er für die staatlichen Hochschulen ebenfalls lediglich vorgibt, dass Studiengänge „nach den geltenden Regelungen“ zu akkreditieren und zu reakkreditieren sind. Die Unvereinbarkeit erfasst auch § 7 Abs. 1 Satz 2 HG NRW a.F., da ohne hinreichende Rechtsgrundlage für die Akkreditierung auch der diesbezügliche Vorbehalt vor Aufnahme des Studienbetriebs den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt. Die Unvereinbarkeitserklärung ist deshalb aus Gründen der Rechtsklarheit hierauf zu erstrecken (§ 78 Satz 2 i.V.m. § 82 Abs. 1 BVerfGG)61.
Frist für eine Neuregelung[↑]
Der Gesetzgeber muss eine Neuregelung vornehmen, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung trägt. Da auch länderübergreifende Abstimmungsprozesse anstehen, ist dafür ein ausreichender Zeitraum erforderlich. Allerdings ist nicht erkennbar, dass mit der Akkreditierung von Studiengängen zugunsten der in Art. 12 Abs. 1 GG verankerten Ausbildungsfreiheit tatsächlich untragbare Beschränkungen der in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten Freiheit in der Hochschullehre verbunden sind, die eine sofortige Unwirksamkeit zwingend erscheinen ließen. Daher ist die Fortgeltung der mit dem Grundgesetz unvereinbaren Normen der § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 und § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a.F. sowie dann der § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 und § 73 Abs. 4 HG NRW n.F. bis zu einer Neuregelung und längstens bis zum 31.12 2017 anzuordnen.
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. Februar 2016 – 1 BvL 8/10
GV.NRW 2006, S. 474↩
GV.NRW 2014, S. 547↩
BVerfG, Beschluss der KMK vom 03.12 1998↩
BVerfG, Beschluss der KMK vom 01.03.2002, S. 8 ff.↩
BVerfG, Beschluss der KMK vom 15.10.2004↩
GV. NRW 2005, S. 45↩
vgl. Wissenschaftsrat, Empfehlungen zur Akkreditierung als Instrument der Qualitätssicherung, Drs. 2259-12 vom 25.05.2012, S. 37, 139↩
vgl. Wissenschaftsrat, Empfehlungen zur Akkreditierung als Instrument der Qualitätssicherung, Drs. 2259-12 vom 25.05.2012, S. 36 f.↩
BVerfG, Beschluss des Akkreditierungsrates vom 08.12 2009, zuletzt geändert am 20.02.2013, Drs. AR 20/2013, Ziffer 3.01.↩
GV. NRW.2006, S. 474, gültig bis zum 30.09.2014; Hochschulgesetz – HG NRW a.F.↩
vgl. LTDrucks 14/2063, S. 170↩↩
GV. NRW.2014, S. 547; HG NRW n.F.↩
vgl. Gesetz über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen, Hochschulgesetz – HG mit Begründungen vom 16.09.2014, S. 151 f.↩
GV. NRW. S. 45↩
GV. NRW. S.195↩
Drs. AR 20/2013↩
vgl. Drs. AR 20/2013, S. 3; Röbbecke, in: Handbuch Wissenschaftspolitik, 2010, S. 334, 340↩
ESG; übersetzt in HRK, Beiträge zur Hochschulpolitik 09/2006↩
vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Bericht über die Fortschritte, KOM [2009] 487 endgültig, S. 5 ff.↩
vgl. Bieback, Zertifizierung und Akkreditierung, 2008, S. 154; Röbbecke, in: Handbuch Wissenschaftspolitik, 2010, S. 334, 342↩
VG Arnsberg, Beschluss vom 19.11.2008 – 12 L 576/08↩
LTDrucks 13/6182, S. 12↩
VG Arnsberg, Beschluss vom 16.04.2010 – 12 K 2689/08↩
vgl. BVerfGE 105, 61, 67; 127, 335, 355 f.; 132, 360, 366 f.; stRspr↩
BVerfGE 68, 311, 316; 132, 360, 367 Rn.20; stRspr↩
vgl. BVerfGE 131, 88, 118 f. m.w.N.↩
vgl. BVerfGE 105, 48, 56; stRspr↩
vgl. BVerfGE 90, 145, 170↩
vgl. BVerfGE 129, 186, 203↩
unter Hinweis auf LTDrucks 14/2063, S. 141 f. und S. 170↩
Pautsch, WissR 2005, S.200, 209 ff.↩
OVG NRW, Beschluss vom 13.11.2009 – 15 E 1153/09 8; offen gelassen von OVG Bremen, Beschluss vom 24.02.2011 – 2 B 327/1019↩
insbesondere Heitsch, WissR 2009, S. 136, 144 ff.; Lege, JZ 2005 S. 698, 702↩
vgl. BVerfGE 39, 148, 152; 47, 46, 64; 55, 32, 36; 68, 155, 169 f.; 106, 275, 296 f.; 130, 1, 42↩
vgl. BVerfGE 106, 275, 297↩
vgl. BVerfGE 49, 89, 126; 122, 89, 107; 126, 1, 24↩
vgl. BVerfGE 134, 141, 184 Rn. 126; BVerfG, Beschluss vom 12.05.2015 – 1 BvR 1501/13, Rn. 51 m.w.N.↩
vgl. BVerfGE 83, 130, 142, 152; 98, 218, 251; 108, 282, 311 f.↩
vgl. BVerfGE 111, 333, 358↩
vgl. BVerfGE 35, 79, 115 f.; stRspr↩
vgl. BVerfGE 127, 87, 115; 130, 263, 299 f.; 136, 338, 363 Rn. 57↩
vgl. BVerfGE 61, 210, 252 m.w.N.↩
vgl. BVerfGE 111, 333, 355; 127, 87, 116; 136, 338, 363 Rn. 57↩
vgl. BVerfGE 111, 333, 358 f.↩
vgl. BVerfGE 111, 333, 361↩
vgl. BVerfGE 111, 333, 359 f., unter Verweis auf BVerfGE 95, 267, 314↩
vgl. BVerfGE 111, 333, 365; 127, 87, 129↩
vgl. BVerfGE 134, 1, 16 Rn. 43↩
vgl. BVerfGE 102, 197, 218; 115, 276, 309; 126, 112, 145↩
vgl. LTDrucks 14/2063, S. 141 f., 170↩
LTDrucks 14/2063, S. 141 f.↩
LTDrucks 13/6182, S. 12 f.; vgl. auch Fehling, in: Fehling/Ruffert, Regulierungsrecht, 2010, S. 951, 999; Grünewald, NWVBl 2011, S. 132, 136 ff.; Meyer, DÖV 2010, S. 475, 477 ff.; Pautsch, WissR 2005, S.200, 210 ff.; Fraenkel-Haeberle, Die Universität im Mehrebenensystem, 2014, S. 280 f.; Müller-Terpitz, WissR 2009, S. 116, 125↩
dazu BerlVerfGH, Urteil vom 04.03.2009 – VerfGH 199/06, NVwZ-RR 2009, S. 598, 602; ähnlich auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 02.05.2011 – OVG 5 S 27.10 23; vgl. auch BVerfGK 8, 59, 60↩
vgl. BVerfGE 78, 32, 35 f.↩
vgl. BVerfGE 47, 285, 312 ff.↩
vgl. BVerfGE 55, 37, 67 f.↩
vgl. BVerfGE 109, 190, 235↩
vgl. BVerfGE 132, 134, 173 f.↩
vgl. BVerfGE 128, 326, 404 f.↩
vgl. BVerfGE 33, 1, 13; 33, 303, 347 f.; 40, 276, 283; 41, 251, 266 ff.; 51, 268, 290 ff.; 109, 190, 235 f.↩
vgl. BVerfGE 94, 241, 265; 104, 126, 150; 132, 179, 192 Rn. 41↩
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References: Art. 5
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 § 7
 § 73
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 § 9
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 Art. 5
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 Art. 5
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 § 9
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 Art. 100
 § 72
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 § 2
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 § 72
 § 7
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 § 1
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 Art. 12
 Art. 5
 § 7
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