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Timestamp: 2020-01-28 15:41:51+00:00

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N° 3130 - Rapport de M. Marc Reymann sur le projet de loi , adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985 (n°2802) - XIIe législature - Assemblée nationale
N° 3130 - Rapport de M. Marc Reymann sur le projet de loi , adopté par le Sénat, autorisant l'a...
N° 3130 - Rapport de M. Marc Reymann sur le projet de loi , adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985 (n°2802)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant l'approbation de la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985,
Assemblée nationale : 2802.
I - LA CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE POSE LES PRINCIPES DEVANT GARANTIR LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES 7
A - SIGNÉE EN 1985, LA CHARTE EUROPÉENNE CONSTITUE UN CADRE SOUPLE POUR L'AUTONOMIE LOCALE 7
B - LA CHARTE POSE UNE SÉRIE DE PRINCIPES GÉNÉRAUX 8
1) L'indépendance politique des collectivités locales 9
2) L'indépendance administrative 10
3) L'indépendance financière 11
II - APRÈS DE FORTES RÉTICENCES, LA FRANCE A SURMONTÉ LES OBSTACLES QUI S'OPPOSAIENT À SA RATIFICATION DE LA CHARTE 13
A - LES RÉTICENCES DE LA FRANCE PORTAIENT PLUS SUR LA LETTRE QUE SUR L'ESPRIT DE LA CHARTE 13
B - LES PROGRÈS RÉALISÉS CES DERNIÈRES ANNÉES EN MATIÈRE DE DÉCENTRALISATION PERMETTENT DE LEVER LES PRINCIPALES DIFFICULTÉS 14
C - TROIS DÉCLARATIONS INTERPRÉTATIVES APPORTERONT DES PRÉCISIONS UTILES 15
Le Sénat a adopté, le 17 janvier 2006, le projet de loi autorisant l'approbation de la Charte européenne de l'autonomie locale adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985. Il est rare qu'un projet de loi autorisant la ratification d'un accord international soit déposé sur le bureau du Sénat ou de l'Assemblée nationale vingt ans après sa signature. C'est pourtant ce qui est arrivé pour cette Charte, à cause de plusieurs difficultés juridiques.
Certaines de ses stipulations avaient en effet été considérées par le Conseil d'Etat comme incompatibles avec plusieurs des principes d'organisation des collectivités locales françaises. Si la France avait alors ratifié la Charte, elle aurait dû modifier ces principes pour mettre un terme à des incompatibilités susceptibles d'être sanctionnées par le juge administratif.
Depuis lors, le processus de décentralisation s'est poursuivi et les points d'incompatibilité avec la Charte se sont considérablement réduits. Il suffira au Gouvernement de faire trois déclarations relatives à des éléments mineurs de la Charte pour lever les derniers risques de difficultés.
Votre Rapporteur présentera les principes contenus dans la Charte, soulèvera les stipulations qui posaient des problèmes de compatibilité avec le droit français au cours des années 1980 et 1990, puis montrera comment ces difficultés ont pour l'essentiel été résolues grâce à la relance de la décentralisation réalisée depuis 2002.
I - LA CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE POSE LES PRINCIPES DEVANT GARANTIR LA LIBRE ADMINISTRATION
La Charte européenne de l'autonomie locale est le premier instrument juridique multilatéral qui définit et protège les principes de l'autonomie locale, un des piliers de la démocratie que le Conseil de l'Europe a pour mission de promouvoir.
A - Signée en 1985, la Charte européenne constitue un cadre souple pour l'autonomie locale
Dès 1957, le Conseil de l'Europe a reconnu l'importance des collectivités locales en instituant à leur intention un organe représentatif au niveau européen, la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux pour l'Europe, devenue en janvier 1994 le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe. Entre 1968 et 1970 est élaborée puis adoptée une première déclaration de principes sur l'autonomie locale, sans force contraignante.
En 1981, la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux pour l'Europe a lancé une nouvelle initiative sur ce thème visant à inviter les gouvernements à prendre des engagements ayant force obligatoire tout en leur laissant une certaine latitude à l'égard des dispositions par lesquelles ils se considéraient liés, afin de tenir compte des différences de pratiques et de traditions selon les pays.
Une convention a été préparée et négociée ; elle a été ouverte à la signature le 15 octobre 1985 à l'occasion de la 20ème session plénière de la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux pour l'Europe.
A ce jour, quarante-trois Etats sur les quarante-six membres du Conseil de l'Europe ont signé cette Charte. Les trois pays non-signataires sont de très petits Etats dans lesquels la notion de collectivité locale n'a guère lieu de s'appliquer : Andorre, Monaco et Saint-Marin. Parmi les signataires, seuls deux ne l'ont pas ratifiée : la Serbie-Monténégro, qui n'a signé la Charte qu'en juin 2005, et la France, qui faisait pourtant partie des Etats ayant signé la Charte dès le 15 octobre 1985 (1). La Charte est entrée en vigueur le 1er septembre 1988, après sa ratification par quatre signataires.
Si de nombreux Etats présentant des organisations politiques et administratives très variées sont devenus parties à la Charte, c'est qu'elle offrait une grande souplesse. En effet, son article 12 ouvre aux Etats la possibilité de choisir parmi les principes énoncés par la Charte ceux par lesquels ils acceptent d'être liés, à condition qu'ils respectent un « noyau dur » obligatoire. Chaque partie doit au moins accepter vingt paragraphes sur les trente que compte la partie I de la Charte (celle qui énonce les différents principes), dont au moins dix font partie du « noyau dur » de quatorze principes fondamentaux énumérés à l'article 12. Ce système avait déjà été retenu dans la Charte sociale européenne.
En outre, la Charte, qui vise en principe tous les niveaux et catégories de collectivités locales, y compris les collectivités régionales, permet aux Etats parties d'exclure certaines catégories de collectivités locales du champ d'application de ses principes (article 13) et d'en écarter certains territoires (article 16). Ainsi, la France a toujours eu l'intention d'exclure les Terres australes et antarctiques françaises du champ d'application géographique de la Charte.
Sur les quarante-et-un Etats parties à la Charte, vingt-huit ont fait des déclarations, pour ne retenir que l'application de certains principes (article 12), ou pour indiquer à quelles catégories de collectivités la Charte s'applique (article 13), et quatre (l'Allemagne, le Danemark, l'Espagne et les Pays-Bas) ont exclu de son application une partie de leur territoire.
B - La Charte pose une série de principes généraux
C'est dans le cadre de sa mission de défense et d'approfondissement de la démocratie que le Conseil de l'Europe s'efforce de protéger les droits des collectivités locales dans la mesure où elles offrent aux citoyens la possibilité de participer effectivement à la prise des décisions qui concernent leur vie quotidienne.
L'« autonomie locale » que promeut la Charte doit être entendue de la manière la plus générique possible. Cette notion ne recouvre pas « le droit de se gouverner par ses propres lois », sens premier du terme, qui renvoie notamment à la délégation de capacité législative, mais le principe de « libre administration des collectivités locales », affirmé par l'article 72 de la Constitution française. En effet, la Charte n'a nullement pour objectif de promouvoir un modèle particulier d'organisation territoriale, sur lequel il n'existe aucun consensus en Europe, comme en témoigne la diversité des situations politico-administratives qui existent.
Elle s'en tient aux principes de base et oblige seulement les parties à appliquer des règles fondamentales qui garantissent l'indépendance politique, administrative et financière des collectivités locales.
1) L'indépendance politique des collectivités locales
L'article 2 de la Charte stipule que le principe de l'autonomie locale doit être consacré par la loi, voire « autant que possible » dans la Constitution. Le rapport explicatif sur la Charte justifie cette seconde exigence par l'importance du principe, mais explique qu'elle ne peut être rendue absolument obligatoire pour trois raisons : dans certains Etats, les modifications de la Constitution passent par des procédures trop complexes pour qu'il soit souhaitable d'en entreprendre une pour consacrer ce principe ; certains Etats ne possèdent pas de constitution écrite, ce qui les empêche de remplir cette exigence ; dans certains pays à structure fédérale, les pouvoirs locaux sont réglementés par les Etats fédérés, et non par le gouvernement central.
La définition de la notion d'autonomie locale, posée par l'article 3 de la Charte, est la suivante : « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». La mention de la « capacité effective » renvoie à l'idée que le droit formel doit s'accompagner des moyens de l'exercer effectivement. « Sous leur propre responsabilité » souligne que les collectivités locales ne doivent pas être confinées dans le rôle de simples agents des autorités supérieures.
« Une part importante des affaires publiques » est une expression volontairement imprécise, car les traditions des Etats membres en ce qui concerne les affaires considérées comme relevant des collectivités locales varient considérablement. L'article 4 de la Charte définit les responsabilités de nature à être exercées au niveau local.
Le deuxième paragraphe de l'article 3 impose que les droits en matière d'autonomie locale soient exercés par des autorités démocratiquement constituées. Cela implique normalement l'existence d'une assemblée représentative, pourvue ou non d'organes exécutifs subordonnés, mais des formes de démocratie directe restent possibles si elles sont prévues par la loi.
Sans énumérer de manière exhaustive les compétences devant être confiées aux collectivités locales, ce qui ne serait ni opportun ni possible, l'article 4 fixe les principes généraux sur lesquels doivent reposer ces compétences et la nature des pouvoirs des collectivités locales. Leurs compétences de base doivent être définies par la loi ou la Constitution ; est posé le principe général selon lequel l'exercice des responsabilités publiques doit être décentralisé, sauf si l'ampleur ou la nature de la tâche ou des raisons d'efficacité ou d'économie justifient de confier certaines d'entre elles à un niveau supérieur ; les chevauchements de compétences doivent être évités ou organisés par la loi ; il doit être laissé aux collectivités locales la liberté d'adapter aux conditions locales l'exercice des pouvoirs qui leur sont délégués ; elles doivent être consultées sur les questions qui les concernent directement.
L'article 5 prévoit en outre le principe de la consultation des collectivités locales concernées, éventuellement par référendum, avant toute modification de leurs limites territoriales.
Sont posés par l'article 7 les fondements de l'indépendance des élus locaux : ils doivent bénéficier d'un statut assurant le libre exercice de leur mandat, d'une compensation financière pour les frais engagés et le temps passé à l'exercice de leur mandat et d'une couverture sociale ; les cas d'incompatibilité entre une activité et l'exercice d'un tel mandat doivent être fondés sur des critères objectifs, fixés par la loi ou par des principes fondamentaux non écrits.
L'article 10 autorise les collectivités locales à s'associer entre elles, pour l'exercice de leurs compétences ou pour la défense de leurs intérêts communs, dans le cadre national comme au niveau international. Elles peuvent aussi coopérer avec d'autres collectivités locales de leur pays ou étrangères.
Enfin, l'article 11 leur garantit le droit de recours juridictionnel afin d'assurer le respect des principes d'autonomie locale et le libre exercice de leurs compétences.
2) L'indépendance administrative
Pour que les pouvoirs des collectivités locales ne soient pas seulement théoriques, elles doivent disposer de moyens administratifs et le contrôle de leurs actes ne doit pas s'exercer en opportunité.
L'article 6 garantit aux collectivités locales qu'elles auront le pouvoir d'organiser leurs propres structures administratives de manière à les adapter aux conditions locales, dans un souci d'efficacité administrative. La loi peut fixer les principes généraux de cette organisation, mais ce cadre doit rester limité afin de ne pas imposer des structures organisationnelles rigides.
Le même article souligne l'importance pour les collectivités locales de pouvoir disposer d'un personnel dont la qualité corresponde aux responsabilités qu'elles doivent assumer. Est rappelé le principe du recrutement au mérite et selon la compétence.
En application de l'article 8, le contrôle administratif des actes des collectivités locales doit être prévu par la Constitution ou la loi et ne viser que le respect de la légalité et des principes constitutionnels, le contrôle d'opportunité n'étant possible que sur les compétences déléguées aux collectivités par les autorités de niveau supérieur.
3) L'indépendance financière
L'article 9, relatif aux ressources financières des collectivités locales, traduit le constat selon lequel l'autorité chargée en droit d'exercer certaines fonctions ne peut le faire si elle est privée des moyens financiers nécessaires.
Plusieurs garanties sont accordées aux collectivités locales dans ce domaine :
- leurs ressources propres doivent être suffisantes, proportionnées aux compétences qui leur sont assignées, et les collectivités doivent pouvoir en disposer librement ; elles sont par exemple libres de fixer leurs priorités en matière de dépenses ;
- afin que puisse fonctionner une responsabilité effective du pouvoir local, les collectivités doivent avoir le droit de fixer le taux des redevances ou impôts dont elles tirent au moins une partie de leurs ressources, dans le cadre fixé par la loi ;
- leurs ressources doivent être suffisamment dynamiques pour suivre l'évolution de leurs besoins et donc des coûts qu'elles doivent supporter ;
- il est prévu des mécanismes de péréquation au profit des collectivités les plus faibles financièrement ;
- afin de préserver leur liberté d'action, les subventions qui leur sont accordées doivent être de préférence globale, même si des subventions, d'investissement par exemple, destinées à un projet particulier demeurent possibles si elles ne représentent qu'une partie relativement faible des recettes de la collectivité locale concernée ;
- les collectivités locales doivent avoir accès au crédit pour financer leurs investissements, dans le respect des procédures et conditions d'accès établies, le cas échéant, par la loi.
II - APRÈS DE FORTES RÉTICENCES, LA FRANCE A SURMONTÉ LES OBSTACLES QUI S'OPPOSAIENT À SA RATIFICATION DE LA CHARTE
Les principes affirmés par la Charte semblent suffisamment généraux et fondamentaux pour susciter l'unanimité des Etats membres du Conseil de l'Europe, et pour recueillir l'approbation de la France en particulier. Celle-ci n'a en fait jamais contesté ces principes dans leur esprit, mais certains d'entre eux étaient formulés en des termes qui étaient susceptibles de poser des problèmes de compatibilité avec le droit national.
La plupart de ces difficultés a désormais été levée par l'approfondissement de la décentralisation. Les doutes qui subsistent seront l'objet de déclarations interprétatives destinées à lever tout risque d'ambiguïté.
A - Les réticences de la France portaient plus sur la lettre que sur l'esprit de la Charte
Dans le cadre de la procédure d'approbation de la Charte lancée en mai 1990, le Conseil d'Etat a rendu, le 15 décembre 1991, un avis défavorable au projet de loi qui était soumis à son examen.
D'une part, il a estimé que l'ambiguïté de certaines des stipulations de la Charte pouvait être source de revendications politiques et de contentieux. Il visait le 4ème paragraphe de l'article 4 sur l'octroi de compétences « pleines et entières » aux collectivités locales, le 6ème paragraphe du même article prévoyant la consultation des collectivités locales avant toute décision sur des questions les concernant directement, le 2ème paragraphe de l'article 7 imposant « la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli » alors que les indemnités versées en France aux élus, quand elles existent, sont forfaitaires, le premier alinéa de l'article 9 sur les « ressources propres suffisantes » et l'article 10 garantissant le droit d'association des collectivités locales.
D'autre part, il a considéré que plusieurs dispositions incompatibles avec le droit national étaient de nature à lier la compétence du législateur pour fixer le régime des collectivités territoriales. Posaient ainsi des problèmes de compatibilité avec l'article 3 de la Charte l'irresponsabilité des exécutifs devant les assemblées délibérantes (2) et la possibilité de recourir au suffrage universel indirect.
Etant donné la faible portée normative de ce texte et le fait que le droit applicable aux collectivités locales françaises respectait d'ores et déjà l'essentiel des principes qu'il affirmait, la ratification de la Charte ne constituait ni une urgence ni un impératif. Il est apparu que la Charte ne posait pas de problème de compatibilité avec la Constitution mais risquait de rigidifier la situation et de rendre impossible des évolutions législatives ultérieures. L'évolution qui a effectivement été réalisée ces dernières années a levé les principales difficultés mises en avant par le Conseil d'Etat.
B - Les progrès réalisés ces dernières années en matière de décentralisation permettent de lever les principales difficultés
Le droit national régissant l'organisation et les compétences des collectivités locales a connu des évolutions importantes depuis 2002. La loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002 (3) a marqué une nouvelle étape dans le processus de décentralisation ; la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 (4) a inséré dans la Constitution la disposition selon laquelle l'organisation de la République est décentralisée et prévu que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », allant ainsi plus loin que l'article 9 de la Charte qui exige seulement « qu'une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux ». La loi du 13 août 2004 relative aux responsabilités locales (5) a consolidé l'organisation décentralisée de la République et accrû l'autonomie des collectivités locales, et la loi organique du 29 juillet 2004 (6) a défini les ressources propres des collectivités locales.
Plusieurs des revendications politiques susceptibles d'être induites par l'adoption de la Charte étaient ainsi satisfaites. Consulté sur un nouveau projet de loi visant à autoriser la ratification de la Charte, le Conseil d'Etat a pourtant formulé un second avis défavorable. Celui-ci comporte trois points : le deuxième alinéa de l'article 3 est interprété comme imposant l'obligation d'une responsabilité de l'exécutif local, dès lors qu'il existe ; la difficulté induite par la gratuité de certaines fonctions électives locales et le caractère forfaitaire des indemnités versées pour les autres fonctions demeure ; le projet de loi organique pour l'application du 3ème alinéa de l'article 72-2 de la Constitution n'excluait pas que les ressources propres des collectivités locales soient le produit d'impôts dont le taux serait uniquement fixé par la loi, en contradiction avec le troisième alinéa de l'article 9 de la Charte. La loi organique du 29 juillet 2004 a maintenu cette possibilité (7) mais le Gouvernement estime que cela ne pose pas de réelle difficulté tant il semble difficilement concevable qu'il soit un jour décidé de supprimer toute compétence aux collectivités locales, pour fixer non seulement le taux des impôts locaux, mais aussi le montant des redevances qu'elles perçoivent au titre des services qu'elles rendent.
Le Premier ministre a décidé de poursuivre la procédure en assortissant l'approbation de la Charte de déclarations interprétatives destinées à prendre en compte les remarques du Conseil d'Etat qui apparaissaient comme posant réellement problème.
C - Trois déclarations interprétatives apporteront des précisions utiles
Les trois déclarations que le Gouvernement entend formuler visent non pas à restreindre mais à préciser la portée de la Charte.
La première, prise sur le fondement de l'article 13 de la Charte, déterminera son champ d'application matériel dans les termes suivants : « Conformément à l'article 13, les collectivités locales et régionales auxquelles s'applique la Charte sont les collectivités territoriales qui figurent aux articles 72, 73, 74 et au titre XIII de la Constitution ou qui sont créées sur leur fondement. La République française considère en conséquence que les établissements publics de coopération intercommunale, qui ne constituent pas des collectivités territoriales, sont exclus de son champ d'application. »
La Charte a donc vocation à s'appliquer à toutes les catégories de collectivités locales existantes, à l'exception des Terres australes et antarctiques françaises, qui ne figurent pas dans les articles de la Constitution visés, et à celles qui pourraient être créées à l'avenir. La déclaration exclura explicitement son application aux établissements publics de coopération intercommunale, dont il sera précisé qu'ils ne sont pas des collectivités territoriales au sens de la Constitution.
Afin de résoudre la difficulté d'interprétation du deuxième alinéa de l'article 3 de la Charte (la faculté est-elle relative au fait de disposer d'un exécutif local ou au caractère responsable de ce dernier ?), le Gouvernement a l'intention de formuler la déclaration interprétative suivante : « La République française considère que les dispositions de l'article 3 § 2 doivent être interprétées comme réservant aux Etats la faculté d'instituer la responsabilité, devant l'organe délibérant d'une collectivité territoriale, de l'organe exécutif dont elle est dotée. »
Enfin, le Gouvernement utilisera la possibilité offerte par l'article 12 de la Charte pour préserver la gratuité des fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal et le caractère forfaitaire des autres indemnités. Il indiquera que « la République française se considère liée par tous les paragraphes de la partie I de la Charte à l'exception du paragraphe 2 de l'article 7 ».
Les principales difficultés qui s'opposaient à la ratification par la France de la Charte européenne de l'autonomie locale ayant été levées par la poursuite du processus de décentralisation, aucun obstacle n'empêche plus notre pays de devenir partie à cet accord international.
Cette ratification aura pour effet de parachever et de consolider l'organisation décentralisée de la République. C'est pourquoi votre rapporteur vous recommande d'adopter le présent projet de loi.
La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 7 juin 2006.
Après l'exposé du Rapporteur et suivant ses conclusions, la Commission a adopté le projet de loi (no 2802).
NB : Le texte de la Charte figure en annexe au projet de loi (n° 2802).
CHARTE EUROPÉENNE DE L'AUTONOMIE LOCALE :
SIGNATURES ET RATIFICATIONS AU 5 JUIN 2006
Etats parties à la Convention
N° 3130 Rapport de Marc Reymann, au nom de la commission des affaires étrangères, sur le projet de loi, adopté par le sénat, autorisant l'approbation de la Charte européenne de l'autonomie locale, adoptée à Strasbourg le 15 octobre 1985
1 () Cf. tableau en annexe.
2 () Seules la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et la collectivité territoriale de Corse font exception à cette irresponsabilité.
3 () Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
4 () Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.
5 () Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
6 () Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.
7 () L'article LO 1114-2 en vigueur dispose ainsi que : « Au sens de l'article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs. »

References: l'article 12
 l'article 72

L'article 2
 l'article 3
 L'article 4
 l'article 3
 l'article 4

L'article 5
 l'article 7

L'article 10
 l'article 11

L'article 6
 l'article 8

L'article 9
 l'article 4
 l'article 7
 l'article 9
 l'article 10
 l'article 3
 l'article 9
 l'article 3
 l'article 72
 l'article 9
 l'article 13
 l'article 13
 l'article 3
 l'article 3
 § 2
 l'article 12
 l'article 7
 l'article 72
 l'article 72