Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/1079
Timestamp: 2019-01-17 19:21:08+00:00

Document:
BVerfG, 29.07.1959 - 1 BvR 394/58 | OpinioIuris
BVerfG, 29.07.1959 - 1 BvR 394/58
Großer Erftverband
BVerfGE 10, 89; BB 1959, 791; DÖV 1959, 698; DVBl 1959, 660; MDR 1959, 821; NJW 1959, 1675
1 BvR 394/58
2. Der Landesgesetzgeber ist durch die Wasserverbandsverordnung vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) nicht gehindert, einen Wasserverband mit besonderen Aufgaben zu errichten.
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. der Rheinischen Aktiengesellschaft für Braunkohlenbergbau und Brikettfabrikation (Rhein-AG), Köln, ...; 2. der Braunkohlen- und Brikettwerke Roddergrube Aktiengesellschaft, Brühl (Bezirk Köln), ...; 3. der Victor Rolff Kommanditgesellschaft, Bottenbroich, Post Frechen bei Köln, ...; gegen das Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen über die Gründung des Großen Erftverbandes vom 3. Juni 1958 (GVBl. S. 253).
Das Rheinische Braunkohlenrevier, das sich in der Kölner Bucht zwischen dem Rhein und der Eifel hinzieht, umfaßt im wesentlichen das Niederschlagsgebiet der Erft, eines linksrheinischen Mittelgebirgsflusses. Die Braunkohlenlagerstätte erstreckt sich über eine Fläche von 2500 qkm; ihr Vorrat wird auf 60 Milliarden Tonnen geschätzt. Dort wurden 1957 83,4 Millionen Tonnen (86% der Gesamtförderung in der Bundesrepublik Deutschland) von sechs Bergwerksunternehmen abgebaut; 89,3% davon entfielen auf die Rhein-AG und Roddergrube, 0,9% auf die Rolff KG. Das Aktienkapital der Rhein-AG und der Roddergrube gehört zu mehr als 90% der rheinisch-westfälischen Elektrizitätswerke Aktiengesellschaft (RWE), deren Vorstandsvorsitzender zugleich Aufsichtsratsvorsitzender in beiden Gesellschaften ist.
Im Erftgebiet besteht eine hochentwickelte Landwirtschaft und eine bedeutende Industrie. Ihr Wasserbedarf konnte bisher weitgehend aus dem reichen Grundwasservorkommen gedeckt werden.
Die Braunkohlenförderung des Erft-Reviers soll, um den für die Gesamtwirtschaft notwendigen Energiebedarf sicherzustellen, bis zum Jahre 1965 auf 120 Millionen Tonnen gesteigert werden. Da die bisherigen Tagebaue (bis 100 m Teufe) in einigen Jahren erschöpft sein werden, müssen Flöze bis zu 250 m, evtl. sogar bis zu 300 oder 400 m Teufe abgebaut werden. Das bedingt erhebliche Eingriffe in den Wasserhaushalt des Gebietes durch Abpumpen von 5 bis 8 Milliarden cbm. Grundwasser. Da mit dem Pumpen im Herbst 1955 begonnen worden ist und seitdem unter allmählicher Steigerung der Abpumpmenge etwa 1,5 Milliarden cbm. entfernt worden sind, wird damit gerechnet, daß die erste Abpumpperiode ungefähr in den Jahren 1962 bis 1964 beendet sein wird. Dann werden noch laufend aus der natürlichen Grundwassererneuerung jährlich schätzungsweise 150 bis 300 Millionen cbm. weggepumpt werden müssen. Diese Eingriffe bewirken eine erhebliche Absenkung des Grundwassers, die weite Gebiete erfassen wird und zum Teil bereits erfaßt hat. Ihr volles Ausmaß und ihre Folgen sind heute noch nicht zu übersehen; die Ansichten der Beschwerdeführer und der Landesregierung hierüber weichen voneinander ab.
Ein in den Jahren 1940/42 vom Wasserwirtschaftsamt Bonn ausgearbeiteter wasserwirtschaftlicher Generalplan für das Erftgebiet wurde wegen der Kriegsverhältnisse nicht durchgeführt. 1948 wurde auf Veranlassung des Wirtschaftsministers des Landes Nordrhein-Westfalen ein "allgemeiner Plan" zur Bildung eines wasserwirtschaftlichen Verbandes für das Niederschlagsgebiet der Erft und angrenzende Gebiete aufgestellt, der 1953 überarbeitet wurde. Nachdem Versuche gescheitert waren, einen Wasserwirtschaftsverband auf der Grundlage der Ersten Verordnung über Wasser- und Bodenverbände vom 3. September 1937 - RGBl. I S. 933 - (WVVO) zu bilden, entschloß sich das Land Nordrhein-Westfalen, ein Sondergesetz zu erlassen; gegen dieses "Gesetz über die Gründung des Großen Erftverbandes" vom 3. Juni 1958 - GVBl. S. 253 - (Gesetz) richtet sich die Verfassungsbeschwerde.
Durch das Gesetz wird eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Namen "Großer Erftverband" gegründet (§ 1 Abs. 1), dessen Aufgabe die Regelung der Wasserwirtschaft im Verbandsgebiet ist (§ 2 Abs. 1). Der Verband kann zu diesem Zwecke Anlagen, die der Erfüllung seiner Aufgaben dienlich sind, übernehmen und als Verbandsanlagen betreiben (§ 4 Abs. 3). Zur Durchführung seiner Unternehmen kann er die Grundstücke seiner Mitglieder benutzen (§ 9); er kann Grundeigentum, dingliche Rechte an Grundstücken und andere Rechte, die zum Besitz oder zur Nutzung von Grundstücken berechtigen, durch Enteignung entziehen oder beschränken, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist (§ 11 Satz 1). Auch ohne eine wasserrechtliche Verleihung darf der Verband u.a. über das unterirdische Wasser im Verbandsgebiet verfügen und ebenso über das von den Bergwerksunternehmen des Verbandsgebietes zutage geförderte Wasser, soweit diese es nicht für betriebliche Zwecke benötigen (§§ 7, 8).
Das Verbandsgebiet umfaßt das in Nordrhein-Westfalen gelegene Niederschlagsgebiet der Erft und ihrer Zuflüsse sowie einige angrenzende Bezirke des Landes Nordrhein-Westfalen (§ 5 Abs. 1). Mitglieder des Verbandes sind neben den jeweiligen Eigentümern der im Verbandsgebiet gelegenen Braunkohlenbergwerke und der Elektrizitätswerke "mit wenigstens 50 000 installierten kW" die jeweiligen Eigentümer von Wasserwerken und Anlagen zur öffentlichen Abwasserbeseitigung, industrieller gewerblicher Betriebe mit großem Wasserbedarf und größerer Wasserkraftanlagen, ferner 9 Landkreise und die Städte Köln, Rheydt und Neuß, die zugehörigen Kreisstellen der Landwirtschaftskammer Rheinland sowie die Erftfischereigenossenschaft Bergheim (§ 6 Abs. 1). Der Verband hat das Recht der Selbstverwaltung und autonome Satzungsgewalt (§ 14 Abs. 1, § 15 Abs. 1). Er unterliegt der Staatsaufsicht, die grundsätzlich vom Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ausgeübt wird (§ 14 Abs. 3, § 59).
Als Organe sind vorgesehen:
1. eine Delegiertenversammlung von 100 Mitgliedern; vier unabhängige sachverständige Mitglieder werden von der Landesregierung berufen, während alle übrigen durch die Mitgliedergruppen gewählt werden; davon entfallen 24 Delegierte auf die Gruppe Braunkohlenbergbau und sechs auf die Gruppe Elektrizitätswirtschaft (§ 16);
2. ein Verbandsausschuß von 36 Mitgliedern; davon werden 32 aus den Delegierten durch die Mitgliedergruppen gewählt (acht vom Braunkohlenbergbau, zwei von der Elektrizitätswirtschaft); hinzu kommen die von der Landesregierung berufenen vier Sachverständigen (§ 17);
3. ein Vorstand von sieben Mitgliedern; hiervon werden sechs vom Verbandsausschuß auf Vorschlag der Mitgliedergruppen aus den verschiedenen Gruppen (je eines aus den Gruppen Braunkohlenbergbau und Elektrizitätswirtschaft) gewählt, während das siebente Mitglied ein von der Landesregierung berufener Sachverständiger ist (§ 28);
4. ein vom Verbandsausschuß gewählter Geschäftsführer, der die laufenden Geschäfte zu besorgen hat (§ 31).
Die Mittel zur Erfüllung der Aufgaben und Verbindlichkeiten werden durch Geldleistungen (Beiträge) der Mitglieder aufgebracht (§ 37). Zu den Verbindlichkeiten des Verbandes gehören auch die Aufwendungen für unaufschiebbare Beobachtungen und Untersuchungen, die seit dem 1. Januar 1953 auf Veranlassung oder mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde zur Vorbereitung und Durchführung der dem Verband gestellten Aufgabe gemacht worden sind (§ 65). Die Beitragshöhe richtet sich grundsätzlich nach den Vorteilen (einschließlich abgenommener Lasten), welche die Mitglieder aus der Tätigkeit des Verbandes haben (§ 38 Abs. 1). Der Braunkohlenbergbau hat jedoch für Aufwendungen des Verbandes, die der Wahrung des öffentlichen Wohles gegenüber eingetretenen und möglichen wasserwirtschaftlichen Auswirkungen des Braunkohlenbergbaues dienen, allein die Beitragslast zu tragen (§ 41 Abs. 1). Sie verteilt sich auf die Eigentümer derjenigen Braunkohlenbergwerke, die innerhalb des Verbandsgebietes Grundwasser absenken, im Verhältnis der Gesamtmenge des Wassers, die diese Bergwerksunternehmen seit dem 1. März 1955 bis jeweils zum 31. Dezember des der Beitragsberechnung vorausgehenden Jahres gefördert haben (§ 41 Abs. 2). Ferner hat der Braunkohlenbergbau Beiträge von jährlich insgesamt 10 Millionen DM zur Bildung einer Rücklage zu leisten, die schließlich 200 Millionen betragen soll. Sie dient zur Deckung von Aufwendungen, die der Verband zur Verhütung und zum Ausgleich schädigender Einwirkungen des Braunkohlenbergbaues auf den Wasserhaushalt machen muß, die erst später eintreten (§ 42 Abs. 1 und 2).
Zur Entscheidung über Einsprüche gegen bestimmte Maßnahmen des Verbandes, insbesondere gegen Beitragsbescheide, wird ein Spruchausschuß gebildet, der aus einem hauptamtlichen Richter als Vorsitzendem, drei Landesbeamten des höheren Dienstes und einem Sachverständigen besteht (§§ 45, 46).
Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes sind die Bergwerksunternehmen verpflichtet, unterirdisches Wasser innerhalb des Bergwerkbetriebes derart zu fördern, zu gewinnen, zu nutzen, zu behandeln und abzuleiten, daß dem Verband die Erfüllung seiner Aufgabe und die Ausübung der ihm zustehenden Befugnisse in zweckmäßiger Weise ermöglicht wird. Das ist in Betriebsplänen zu regeln, für die grundsätzlich die Vorschriften des Allgemeinen Berggesetzes für die Preußischen Staaten vom 24. Juni 1865 - GS S. 705 - (ABG) gelten; jedoch kann die Bergbehörde die Zulassung von Betriebsplänen dieser Art widerrufen, wenn die Interessen einer geordneten Wasserwirtschaft und Wasserversorgung es erfordern (§ 12 Abs. 1 Satz 5).
Zur Zeit bereitet ein "beauftragter Staatsbeamter" (§ 22) die ersten Wahlen der Delegierten und der Mitglieder des Verbandsausschusses vor. Er hat die Verbandsmitglieder - unter Androhung der Schätzung bei unzureichender Auskunft - aufgefordert, die Meßzahlen zu melden, nach denen sich das Stimmrecht innerhalb der einzelnen Mitgliedergruppen richtet; Meßzahl für den Braunkohlenbergbau ist die Kohleförderung im Jahre 1956 (eine Stimme auf 10 000 t).
Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer der heute im Verbandsgebiet betriebenen Braunkohlenbergwerke durch das Gesetz Mitglieder des Verbandes geworden. Sie haben am 30. Juni 1958 Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz erhoben und rügen die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 9, 14, 19 Abs. 1 und 4 GG.
1. Sie erblicken in dem Gesetz als Ganzem eine der verfassungsmäßigen Ordnung widersprechende und daher unzulässige Beschränkung der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit. In förmlicher Hinsicht machen sie geltend, dem Land Nordrhein-Westfalen habe die Gesetzgebungskompetenz gefehlt. In sachlicher Hinsicht rügen sie Verstöße gegen rechtsstaatliche Grundsätze und Grundrechte. Für eine gesetzliche Neuregelung fehle jegliches Bedürfnis, denn die im Erftgebiet auftauchenden Fragen könnten auf Grund der bestehenden Gesetze und eines von den Beschwerdeführern entwickelten Systems privatrechtlicher Verträge zwischen Bergbauunternehmen und Bergbaugeschädigten gemeistert werden. Auch sei das Verbandsgebiet unnötig groß bemessen. Der Gesetzgeber habe bestehende natürliche Grundwasserscheiden unberücksichtigt gelassen. Insbesondere werde das Gebiet, in dem die Rolff KG arbeite, vom Abpumpen im übrigen Verbandsgebiet nicht wesentlich berührt, ebenso wie umgekehrt der Eingriff der Rolff KG nicht in das übrige Verbandsgebiet hineinwirke. Man habe die Form eines Verbandes gewählt, um den Beschwerdeführern den ihnen sonst offenstehenden Rechtsweg gegen Einzelakte abzuschneiden: An die Stelle justiziabler Verwaltungsakte des Staates oder einer öffentlich-rechtlichen Anstalt träten nicht justiziable Verbandsbeschlüsse, deren Art und Ausmaß dazu noch unübersehbar seien. Um den Rechtsschutz zu verkürzen, habe man den Verband auch nicht nach der Wasserverbandsverordnung gegründet, sondern durch Sondergesetz. Innerhalb des Verbandes seien die Beschwerdeführer einer ständigen Majorisierung ausgesetzt, da sie in den Verbandsorganen in "hoffnungsloser Minderheit" seien, obwohl sie den größten Teil der Verbandsbeiträge aufzubringen hätten. Das Gesetz, ein unzulässiges Maßnahmegesetz, stelle sie unter materielles Ausnahmerecht und sei seinem Wesen nach ein ebenfalls unzulässiges Individualgesetz.
2. Darüber hinaus greifen die Beschwerdeführer eine Reihe von Einzelbestimmungen des Gesetzes an, teils, um gerade ihre Nichtigkeit darzutun, teils, um daraus die Verfassungswidrigkeit des ganzen Gesetzes herzuleiten. Sie rügen im einzelnen:
a) trotz Fortdauer ihrer gesetzlichen Haftung, die nicht einmal mehr verjähre, könne ihnen die Möglichkeit genommen werden, selbst schadenverhütend tätig zu werden (§ 2 Abs. 1 lit. b, § 3 Abs. 1 lit. b, § 12 Abs. 2);
b) der Verband könne ihnen sogar schadenverhütende Einrichtungen wegnehmen (§ 4 Abs. 3); es sei nicht einmal gesichert, daß er sie dann in gleicher Weise verwende;
c) der Verband könne ihnen die Verfügungsbefugnis über das erschrotene Wasser entziehen, das sie bisher zur Versorgung der Bergbaugeschädigten verwandt hätten (§ 7 Abs. 2);
d) der Bergbau müsse sich den Bedürfnissen der Wasserwirtschaft unterordnen (§ 12 Abs. 1);
e) insbesondere könne die Zulassung eines Betriebsplanes nunmehr bereits widerrufen werden, wenn die Interessen einer geordneten Wasserwirtschaft und Wasserversorgung dies erforderten (§ 12 Abs. 1 Satz 5);
f) die Beitragsregelung sei in mehrfacher Hinsicht verfassungswidrig:
aa) der Sonderbeitrag (§ 41) betreffe nur die Bergbaubetriebe, obwohl Industriebetriebe und Wasserwerke zum Teil in wesentlich stärkerem Umfange Wasser abpumpten als beispielsweise die Rolff KG;
bb) der Aufbringungsmaßstab für den Sonderbeitrag des Bergbaues sei ungerecht (§ 41 Abs. 2);
cc) für diesen Beitrag werde eine nicht gerechtfertigte Kollektivhaftung eingeführt (§ 41 Abs. 2);
dd) der Bergbau müsse dabei sogar für Schädigungen des Wasserhaushalts durch die Elektrizitätswirtschaft einstehen (§ 43 Nr. 2 a);
ee) er müsse auch für den Wasserbedarf eintreten, der noch nicht aktuell bestehe, sondern erst künftig entstehe (§ 43 Nr. 1);
g) der Bergbau habe eine Rücklage in einer Höhe aufzubringen, die keinesfalls erforderlich sei und über deren Rückzahlung - soweit sie nicht benötigt werde - nähere Bestimmungen fehlten (§ 42);
h) der Verband - in der Hauptsache also der Bergbau - müsse staatliche Aufwendungen erstatten, die vor seiner Gründung gemacht worden seien (§ 65).
Die Verfassungsbeschwerde ist dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, der Landesregierung und dem Landtag von Nordrhein-Westfalen zugestellt worden. Geäußert haben sich die Landesregierung und die Bundesregierung, diese jedoch nur zur Gesetzgebungskompetenz des Landes, die sie bejaht.
In der mündlichen Verhandlung waren die Beschwerdeführer und die Landesregierung vertreten. Diese hält die Verfassungsbeschwerde zum Teil für unzulässig, im übrigen für unbegründet.
Die rechtzeitig erhobene Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
Die Beschwerdeführer sind schon unmittelbar durch das Gesetz beschwert, da sie kraft Gesetzes Mitglieder des Großen Erftverbandes geworden sind und damit einen besonderen Status erhalten haben. Dieser besteht nicht nur in einer "Pflichtigkeit", die sich erst durch Vollzugsakte konkretisiert, sondern hat bereits unmittelbare Rechtsfolgen für die Beschwerdeführer, wie sie etwa in § 12 Abs. 1 in Erscheinung treten. Schon jetzt haben sie z. B. auch Mitteilung über ihre Kohleförderung an den "beauftragten Staatsbeamten" zu machen, wenn sie nicht Gefahr laufen wollen, falsch eingeschätzt zu werden. Beteiligen sie sich nicht an der Wahl der Verbandsorgane, so entgehen ihnen die Einflußmöglichkeiten auf die Willensbildung des Verbandes, die das Gesetz gewährt; denn der Beschlußfähigkeit der Verbandsorgane steht es nicht entgegen, daß die gesetzlich vorgesehene Mitgliederzahl nicht erreicht ist, weil eine Gruppe bei der Wahl nicht mitgewirkt hat (vgl. § 24 Abs. 5; § 25 Abs. 1 Satz 1; § 30 Abs. 6).
Die Landesregierung hat das Rechtsschutzbedürfnis für die Verfassungsbeschwerde mit der Begründung bezweifelt, die Beschwerdeführer könnten eine verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage erheben, um ein Urteil über die Frage ihrer Mitgliedschaft im Verband zu erlangen (vgl. BVerwGE 7, 30 [31]). Eine solche Klage könnte- falls die Verwaltungsgerichte die Bedenken der Beschwerdeführer gegen das Gesetz teilen - über ein Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG zu einer Klärung der Rechtsgültigkeit des Gesetzes führen. Hielten die Verwaltungsgerichte hingegen das Gesetz für verfassungsmäßig, so stände den Beschwerdeführern immer noch der Weg der Verfassungsbeschwerde gegen ihre Entscheidungen offen.
Ob eine solche Feststellungsklage hier zulässig wäre, ist jedoch zweifelhaft, weil die Beschwerdeführer ihre Mitgliedschaft für den Fall rechtsgültiger Verbandsgründung nicht in Abrede stellen; ihre Feststellungsklage beträfe der Sache nach die Rechtmäßigkeit der Verbandsgründung selbst; ihr könnte daher entgegengehalten werden, sie sei eine verkappte Normenkontrolle, insbesondere, wenn die Klage bereits vor Bildung der Verbandsorgane erhoben wird (vgl. BVerwGE 7, 30 [36]). Solche Zweifel an der Zulässigkeit einer Feststellungsklage dürfen nicht zu Lasten der Beschwerdeführer gehen (vgl. BVerfGE 4, 193 [197 ff.]).
Die Beschwerdeführer haben u.a. Rügen erhoben, die nicht unmittelbar besondere Grundrechte betreffen. Diese Rügen können nur auf dem Wege über Art. 2 Abs. 1 GG berücksichtigt werden; denn jedermann kann mit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein seine Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz geltend machen, dieses Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, weil es in formeller oder materieller Hinsicht nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei (BVerfGE 6, 32 [41]; 6, 389 [433]; 7, 111 [119]; 9, 3 [11 f.]; 9, 83 [88]).
Die Beschwerdeführer können sich auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen, obwohl sie keine natürlichen Personen sind. Das Grundrecht gewährleistet auch die allgemeine Handlungsfreiheit auf wirtschaftlichem Gebiet (BVerfGE 8, 274 [328]; 9, 3 [11]). Sie steht auch Handelsgesellschaften zu, und zwar auch solchen, die keine juristischen Personen sind, denn diese sind gerade dazu geschaffen, einer durch wirtschaftliche Interessen verbundenen Personenmehrheit eine einheitliche Willensbildung und Willensverwirklichung zu ermöglichen.
Die Beschwerdeführer können also mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen, das Gesetz greife in die ihnen durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete wirtschaftliche Freiheit in verfassungsrechtlich nicht legitimer Weise ein und gehöre daher nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung. Der Angriff ist freilich nicht schon deshalb begründet, weil das Gesetz Art. 2 Abs. 1 GG nicht als eingeschränktes Grundrecht aufführt. Denn Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG bezieht sich nicht auf die allgemeine Handlungsfreiheit; sie ist von vornherein nur unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet (vgl. BVerfGE 6, 32 [37]).
Hätte dem Lande Nordrhein-Westfalen die Gesetzgebungskompetenz gefehlt, so könnte das Gesetz schon aus diesem Grunde nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören. Die Beschwerdeführer sind in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 3, 1 [3 ff.]; 7, 17 [19 ff.]) und einer vielfach auch im Schrifttum vertretenen Meinung der Auffassung, die Wasserverbandsverordnung sei Bundesrecht geworden. Da sie eine abschließende kodifikatorische Regelung des Rechts der Wasser- und Bodenverbände enthalte, sei dem Landesgesetzgeber der Erlaß eines Sondergesetzes der vorliegenden Art verwehrt. Dieser Ansicht vermag sich das Bundesverfassungsgericht nicht anzuschließen.
Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, daß alle denkbaren Zwecke, für die ein Wasser- oder Bodenverband gegründet werden könne, Materien beträfen, für die nach Art. 74 GG eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehe. Diese umfasse auch das dazugehörige Organisationsrecht, insbesondere die Errichtung von Wasser- und Bodenverbänden. Daß der Bund zur Regelung des Wasserhaushalts nach Art. 75 Nr. 4 GG nur eine Rahmenkompetenz habe, stehe dem nicht entgegen, denn Art. 75 GG sei nicht schlechthin lex specialis im Verhältnis zu Art. 74 GG.
Es kann zweifelhaft sein, ob man trotz Art. 75 Nr. 4 GG auf diese Weise eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das gesamte Wasserverbandsrecht begründen kann. Indessen braucht diese Frage hier nicht entschieden zu werden. Selbst wenn man eine so weitgehende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes annimmt, war das Land nicht gehindert, das Gesetz zu erlassen.
Die Wasserverbandsverordnung, die auf kleinere und mittlere Verbände zugeschnitten ist, stellt keine kodifikatorische Regelung des gesamten Wasserverbandsrechts dar. Sie umfaßt nicht alle Wasser- und Bodenverbände im Sinne des Wasserverbandsgesetzes vom 10. Februar 1937 (RGBl. I S. 188), sondern nur die bei ihrem Inkrafttreten bestehenden öffentlich- rechtlichen und privatrechtlichen Verbände, sowie alle auf Grund der Wasserverbandsverordnung - also durch einen Akt der Exekutive (§ 169 i. V. m. §§ 112, 152) - errichteten Verbände §§ 1 WVVO). Von den alten Verbänden blieben überdies eine Reihe wichtiger Großverbände ihrer bisherigen organisatorischen Sonderregelung unterstellt (§ 191 Abs. 2 WVVO). Schließlich blieb der Reichsgesetzgeber, der die Länderkompetenz zum Erlaß wasserverbandsrechtlicher Bestimmungen an sich gezogen hatte, jederzeit in der Lage, neue Verbände, etwa solche mit besonders umfassenden wasserwirtschaftlichen Aufgaben, durch Sondergesetz zu errichten. So ist nicht ersichtlich, daß die Wasserverbandsverordnung die Form der Verbandsgründung auch in allen Sonderfällen ausschließlich bestimmen sollte.
Heute muß die Kompetenz zu gesetzlichen Sonderregelungen grundsätzlich den Ländern zustehen; sie davon auszuschließen, stände im Widerspruch zur grundgesetzlichen Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern, die - allgemein wie auch auf dem hier in Frage kommenden Gebiet - vom Prinzip der Länderkompetenz ausgeht (Art. 70, 75 Nr. 4 GG). Einer "Freigabe" oder "Ermächtigung" durch Bundesgesetz, die gelegentlich erörtert worden ist und von den Beschwerdeführern für notwendig gehalten wird, bedarf es dazu nicht.
Die entgegengesetzte Auffassung würde dazu führen, daß Verbandsgründungen nur durch die Exekutive der Länder, nicht aber durch Landesgesetz erfolgen könnten. Ein solcher Vorbehalt zugunsten der Exekutive wäre unvereinbar mit dem Grundsatz des gemeinen deutschen Staatsrechts, daß gerade der in Gesetzesform geäußerte Staatswille den Vorrang hat (vgl. BVerfGE 8, 155 [169]). Von jeher war es üblich, Körperschaften des öffentlichen Rechts nicht nur auf Grund von Gesetzen zu errichten, die einen bestimmten Körperschaftstyp vorbildeten, sondern auch unmittelbar durch Sondergesetz. Für bundesunmittelbare Körperschaften ist das sogar in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG vorgeschrieben. Für Wasserverbände hat man von jeher auf Sonderrecht nicht verzichten können. Sollte daher die Gründung von Wasserverbänden durch Sondergesetze der Länder ausgeschlossen und nur noch durch Exekutivakt möglich sein, so müßte dies heute in einer Norm des Bundesrechts deutlich zum Ausdruck kommen. Daran fehlt es hier.
Der zentrale Angriff der Beschwerdeführer richtet sich gegen ihre Zwangseingliederung in den Erftverband auf Grund des Gesetzes: Als Mitglieder dieses Verbandes seien sie der autonomen Verbandsgewalt unterworfen; ihre Handlungs- und Dispositionsfreiheit sei dadurch in verfassungswidriger Weise eingeschränkt. Damit ist die Frage nach den verfassungsrechtlichen Schranken einer Zwangsmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband gestellt. Sie läßt sich nicht aus Art. 9 GG beantworten, denn diese Bestimmung garantiert lediglich die Freiheit, privatrechtliche Vereinigungen zu gründen, ihnen beizutreten oder fernzubleiben. Wohl aber zeigt Art. 2 Abs. 1 GG, daß eine solche Zwangsmitgliedschaft nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung möglich ist. Danach dürfen öffentlich-rechtliche Verbände nur gegründet werden, um legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen zu lassen. Doch ist es Sache des gesetzgeberischen Ermessens, zu entscheiden, welche dieser Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfüllt. Das Bundesverfassungsgericht kann hierbei nur nachprüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat. Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig war, hat das Bundesverfassungsgericht also nicht zu prüfen.
Der Gesetzgeber darf bei der Ausgestaltung eines öffentlich- rechtlichen Verbandes dessen Organisation und die Rechtsstellung seiner Mitglieder entsprechend der Besonderheit der zu ordnenden Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse und der von ihm abzuschätzenden Gemeingefahr regeln. Besonderheiten der bergbaulichen und wasserwirtschaftlichen Verhältnisse, auch wenn sie nur in einem begrenzten Gebiet vorliegen, können Abweichungen vom allgemeinen Wasser- und Bergrecht im Interesse der Wasserwirtschaft und des Bergbaues rechtfertigen. Sie können auch einen Zusammenschluß legitimieren, in dem Mitglieder mit verschiedenen Interessen vereinigt werden, es sei denn, daß ersichtlich ein wirklicher Ausgleich der Interessen auf diesem Wege nicht erreicht werden kann. Dabei dürfen allerdings schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich vernachlässigt werden, das Ermessen der Verbandsorgane muß hinreichend begrenzt und seine Ausübung der richterlichen Nachprüfung zugänglich sein.
Eine Prüfung des Gesetzes an Hand dieser Maßstäbe ergibt keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Soweit es vom allgemeinen Wasser- und Bergrecht abweicht und die Rechtsstellung der Verbandsmitglieder in anderer Weise ordnet als es herkömmlich ist, schafft es kein Ausnahmerecht.
1. Offensichtlich ist die Regelung der Wasserwirtschaft im Erftgebiet eine legitime öffentliche Aufgabe. In der Art, wie der Gesetzgeber sie gelöst hat, liegt keine Willkür.
a) Das gilt zunächst für die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung überhaupt. Die Beschwerdeführer geben zu, daß das Ausmaß der dem Wasserhaushalt des Erftgebietes aus der Grundwasserabsenkung durch den Braunkohlenbergbau drohenden Gefahren von den Sachverständigen verschieden beurteilt wird. Dann aber ist es Aufgabe der Staatsorgane, Maßnahmen zu treffen, die auch bei ungünstiger Entwicklung die durch den Bergbau bedrohte Wasserversorgung des Gebietes sicherstellen; entsprechende Überlegungen sind schon seit langem bei den zuständigen Behörden angestellt worden. Da die Gefahren noch nicht vollständig überschaubar sind, mag eine gewisse Elastizität der in Aussicht genommenen Maßnahmen geboten sein, weil nach rechtsstaatlichen Grundsätzen Zweck und Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen müssen. Die Frage, ob der Gesetzgeber überhaupt tätig werden durfte, wird dadurch aber nicht berührt. Wenn Landtag und Regierung auf Grund ihrer staatspolitischen Verantwortung bei dieser Sachlage ein Gesetz für notwendig hielten, ist das verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Das gilt auch für die Abgrenzung des Verbandsgebietes und damit für die Einbeziehung des Abbaugebietes der Rolff KG. Da noch nicht abzusehen ist, welche Wirkungen die Absenkungsmaßnahmen des Braunkohlenbergbaues haben werden, kann in der Festlegung der Verbandsgrenzen keine Willkür erblickt werden. Der Gesetzgeber durfte auch hier von einer pessimistischen Einschätzung der künftigen Gefahren ausgehen.
b) Zu Unrecht beanstanden die Beschwerdeführer die Wahl der Verbandsform.
Wie bereits dargelegt, ist die Art und Weise der organisatorischen Bewältigung öffentlicher Aufgaben Sache des gesetzgeberischen Ermessens. In einem Staat, der den Gedanken der Selbstverwaltung bejaht und in seiner Gesetzgebung weitgehend verwirklicht, kann die Wahl der Organisationsform einer Körperschaft nicht schon als solche verfassungswidrig sein. Zudem ist gerade die Erfüllung wasserwirtschaftlicher Aufgaben durch öffentlich-rechtliche Verbände herkömmlich und hat sich bewährt. Sie hat für die Betroffenen den Vorteil, daß sie unmittelbar gestaltend an der Erfüllung der sie besonders berührenden öffentlichen Aufgaben mitwirken und ihren Einfluß schon im Stadium der Willensbildung des Verbandes geltend machen können; sie sind also nicht darauf beschränkt, bereits gefaßte Beschlüsse gerichtlich nachprüfen zu lassen.
c) Die Beschwerdeführer werfen der Regierung vor, sie habe den Weg der Gesetzgebung nur beschritten, weil bei einer Verbandsgründung durch Sondergesetz der Rechtsschutz geringer sei als bei einer Gründung durch Exekutivakt nach der Wasserverbandsverordnung. Solche Erwägungen haben in der Tat eine Rolle gespielt. Nachdem der Braunkohlenbergbau aber bereits 1955 dazu übergegangen war, im Erftgebiet Wasser in größtem Umfang abzupumpen, ohne daß es gelungen wäre, einen Wasserverband zu gründen, waren Überlegungen, wie man die Gründung beschleunigen könne, sachgerecht und nicht willkürlich. Das deutsche Verfassungsrecht gebietet auch nicht, die Form hoheitlicher Maßnahmen so zu wählen, daß der Einzelne dagegen einen möglichst umfassenden Rechtsschutz hat. Ein solches Gebot folgt insbesondere nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG. War der Staat berechtigt, einen Verband durch ein Sondergesetz zu gründen, so muß in Kauf genommen werden, daß eine etwaige Möglichkeit, den Gründungsakt selbst auf dem Rechtswege anzugreifen, entfällt. Das Argument verliert überdies an Gewicht, da das Gesetz mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar angegriffen werden kann.
Im übrigen kann auch bei Wasserverbänden, die nach der Wasserverbandsverordnung gegründet werden, der Gründungsakt wegen seines normativen Charakters nicht durch verwaltungsgerichtliches Urteil beseitigt werden. Zulässig ist lediglich eine Klage auf Feststellung des Nichtbestehens einer Mitgliedschaft (vgl. BVerwGE 7, 30 [32 ff.]). Für diese aber kommt es nicht darauf an, ob der Verband durch Erlaß einer Satzung nach § 169 Abs. 1 Satz 1 WVVO oder durch Erlaß eines Sondergesetzes gegründet ist.
2. Die schutzwürdigen Interessen der Beschwerdeführer sind durch die Organisation des Verbandes nicht willkürlich vernachlässigt worden.
a) Ihre Befürchtung, in dem Verbande könne nach seiner Struktur kein Interessenausgleich stattfinden, ist unbegründet. Es ist nicht ungewöhnlich, daß Vertreter verschiedener Interessen in einem Verband vereinigt sind. Hier darf nicht übersehen werden, daß die Verbandsmitglieder trotz teilweise gegensätzlicher Interessen gemeinsam daran interessiert sind, daß die Wasserversorgung im Erftgebiet sichergestellt bleibt: die verschiedenen Wasserverbraucher und die Eigentümer der Wasserversorgungsbetriebe, weil sie das Wasser benötigen; der Bergbau, weil eine geregelte Wasserversorgung Voraussetzung dafür ist, daß ihm der Abbau der Kohle in den tieferen Schichten gestattet wird.
Daran, daß dieser Abbau in wirtschaftlicher Weise geschieht, sind auch andere Mitglieder des Verbandes interessiert. Keinesfalls stehen alle anderen Mitgliedergruppen von vornherein in einem grundsätzlichen Interessengegensatz zu den Braunkohlenwerken. Soweit öffentlich-rechtliche Körperschaften in den Verbandsorganen vertreten sind, werden sie sich nicht von einseitigen Interessentenwünschen leiten lassen, sondern von Gesichtspunkten des gemeinen Wohls, zu denen auch die Interessen des Bergbaues gehören. Das gilt erst recht für die von der Landesregierung in die Verbandsorgane entsandten sachverständigen Mitglieder (§ 16 Abs. 3, § 17 Abs. 3, § 28 Abs. 1 Satz 2). Maßnahmen, welche die Beschwerdeführer besonders belasten, müssen nach sachkundigem Ermessen notwendig oder zweckmäßig sein (§ 41 Abs. 1 Satz 2). Die Verbandsorgane werden daher kaum über den sachverständigen Rat hinweggehen können, ohne sich dem Vorwurf des Ermessensmißbrauchs auszusetzen. Soweit die Delegierten des Bergbaues dank ihrer besonderen Sachkunde realisierbare Vorschläge machen, werden sie sich damit in den Verbandsorganen durchsetzen können. Hinzu kommt, daß sie durch ihre Mitarbeit von beabsichtigten Maßnahmen des Verbandes in einem frühen Stadium Kenntnis erlangen und sich rechtzeitig darauf einstellen können (vgl. auch § 24 Abs. 8).
b) Auch in der Ausgestaltung der Verbandsorgane werden die Beschwerdeführer nicht willkürlich benachteiligt. Sie sind zwar als Einzelgruppe - wie alle anderen Mitgliedergruppen in der Minderheit, doch stellen sie die stärkste Einzelgruppe dar. Die Gruppe der Elektrizitätswirtschaft steht ihnen nahe. Sie haben die Möglichkeit, von Fall zu Fall auch andere Gruppen oder einzelne Vertreter solcher Gruppen für ihre Vorschläge und Anregungen zu gewinnen, sie sind also nicht institutionell majorisiert. Ziel der Regelung des Stimmrechtsverhältnisses war es gerade, konstante Mehrheiten zu vermeiden und den sachlichen Interessen und Argumenten Gewicht zu verschaffen. Die Beschwerdeführer räumen selbst ein, daß sie keinen Anspruch auf eine Mehrheit in den Verbandsorganen erheben können. Sie haben aber auch keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf die von ihnen nach dem Vorbild anderer Wasserverbände beanspruchte Minderheit von 40%. Wird - wie hier - ein öffentlich- rechtlicher Verband aus Mitgliedern gebildet, die in dem Verbandsgebiet ganz verschiedene Aufgaben erfüllen und verschiedenes volkswirtschaftliches und soziales Gewicht haben, steht es weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers, welchen Einfluß er den einzelnen Mitgliedern oder Mitgliedergruppen in den Verbandsorganen einräumen will.
Es kann nicht anerkannt werden, daß die Stimmverhältnisse im Erftverband an dem Verhältnis der aufgebrachten Beiträge orientiert sein müßten. Dies ist in anderen großen, auch insoweit von der Wasserverbandsverordnung unberührt gelassenen Wasserverbänden ebenfalls nicht geschehen (vgl. § 8 Entwässerungsgesetz für das linksrheinische Industriegebiet vom 29. April 1913 [Preuß. GS S. 251]; § 9 Ruhrreinhaltungsgesetz vom 5. Juni 1913 [Preuß. GS S.305]; §§ 7, 8 Ruhrtalsperrengesetz vom 5. Juni 1913 [Preuß.GS S. 317] i.V.m. § 3 der Satzung des Ruhrtalsperrenverbandes; §10 Lippegesetz vom 19. Januar 1926 [Preuß. GS S. 13]). Es wäre beim Erftverband auch mit den später noch zu behandelnden Sonderbeiträgen praktisch nicht zu vereinbaren.
3. Unbegründet ist der Einwand der Beschwerdeführer, das Gesetz stelle sie unter materielles Ausnahmerecht und sei ein unzulässiges Individualgesetz und Maßnahmegesetz.
Im Erftgebiet herrschen wegen der Entwicklung des dortigen Braunkohlenbergbaues besondere wasserwirtschaftliche Verhältnisse. Die Sonderbehandlung dieses Gebietes rechtfertigt sich aus der überragenden Bedeutung des Wasserhaushalts für die Allgemeinheit unter den besonderen regionalen Gegebenheiten. Nur wenn dargetan wäre, daß in anderen Landesteilen dem Wasserhaushalt in gleichem Umfange Gefahren drohten wie im Erftgebiet und zu ihrer Bewältigung weniger einschneidende Mittel eingesetzt würden, könnte die Frage einer Verletzung des Gleichheitssatzes aufgeworfen werden. Das aber behaupten auch die Beschwerdeführer nicht.
Zu Unrecht meinen sie, es handele sich um ein unzulässiges Individualgesetz. Das Gesetz knüpft an den Lebensvorgang der Kohlegewinnung und der dazu erforderlichen Eingriffe in den Wasserbestand des Erftgebietes an. Der Kreis der Betroffenen ergibt sich hieraus. Alle jetzigen und künftigen Bergbautreibenden im Erftgebiet werden dem Gesetz unterstellt. Daß es sich zur Zeit nur um einige bestimmte Unternehmen handelt, ändert nichts an dem generellen Charakter des Gesetzes.
"Maßnahmegesetze" sind als solche weder unzulässig noch unterliegen sie einer strengeren verfassungsrechtlichen Prüfung als andere Gesetze (BVerfGE 4, 7 [18 f.]).
4. Der Einwand der Beschwerdeführer, sie würden dem unkontrollierbaren Ermessen der Verbandsorgane unterworfen, ist unbegründet.
Die Aufgaben des Verbandes sind rechtsstaatlich genügend umrissen; namentlich sind Art und Ausmaß seiner Befugnisse deutlich abgegrenzt. Allerdings ist es weitgehend dem Verband überlassen, wie er seine Aufgaben lösen will. Das wäre jedoch grundsätzlich nicht anders, wenn der Staat die Regelung der Wasserwirtschaft des Erftgebietes der staatlichen Exekutive oder einer öffentlich-rechtlichen Anstalt übertragen hätte. Sie würden denselben - durch die Verwaltungsgerichte nachprüfbaren - Beurteilungsspielraum benötigen. Ohne ihn ist nicht auszukommen.
Auch der Gedanke, daß bei aller Ermessensfreiheit die Art der Instanz, die diese Freiheit hat, besonders wichtig sei und daß Organe des Staates selbst besondere Gewähr für Objektivität böten, rechtfertigt die Rüge nicht. Maßnahmen, welche die Beschwerdeführer mit besonderen Beiträgen belasten, müssen vom Verband "nach sachkundigem Ermessen für notwendig oder zweckmäßig erachtet" werden. Zwar ist davon nur in § 41 Abs. 1 Satz 2 die Rede. Doch gilt dies nach rechtsstaatlichen Grundsätzen auch für die in § 41 Abs. 1 Satz 1 gemeinten Maßnahmen. Das Gesetz enthält also ein objektivierendes, den Beurteilungsspielraum der Verbandsorgane erheblich einschränkendes Moment. Hierbei kommt der Mitwirkung der Sachverständigen in den Verbandsorganen - wie bereits hervorgehoben - besondere Bedeutung zu. Schließlich müssen auch hier die gewählten Mittel zum verfolgten Zweck - Sicherung des Wasserhaushaltes im Erftgebiet und Bewahrung der Allgemeinheit vor Gefahren für die Wasserversorgung - in einem vernünftigen Verhältnis stehen.
5. Schließlich besteht auch eine hinreichende Kontrolle gegenüber Einzelakten des Verbandes.
Unternehmen, die der Verband zur Wahrung des öffentlichen Wohles gegenüber eingetretenen oder möglichen Auswirkungen des Braunkohlenbergbaues durchführen will, hat er vorher mit den Mitgliedern der Gruppe Braunkohlenbergbau, denen die Kosten der Durchführung zur Last fallen würden, zu erörtern (§ 3 Abs. 2 Satz 1). Verschließt sich der Verband vernünftigen Argumenten der Beschwerdeführer, können sie sich an die staatliche Aufsichtsbehörde wenden, deren Genehmigung in solchen Fällen notwendig ist (§ 3 Abs. 3).
Außerdem haben die Beschwerdeführer die Möglichkeit, Verbandsbeschlüsse, die ihnen Lasten auferlegen, nach erfolgloser Anrufung des Spruchausschusses (§ 46 lit. b) vor den Verwaltungsgerichten in gleicher Weise anzufechten, als wenn es sich um Verwaltungsakte staatlicher Behörden oder öffentlich-rechtlicher Anstalten handelte (BVerwGE 7, 39; vgl. auch 7, 17 [23]). Anfechtbar sind auch "Ersatzakte" der staatlichen Aufsichtsbehörden (BVerwGE 3, 11).
Die Beschwerdeführer meinen freilich, sie seien ohne hinreichenden Rechtsschutz, weil sie erst bei Erlaß eines Beitragsbescheides - mittelbar - die zugrunde liegende Ermessensentscheidung des Verbandes angreifen könnten; dann seien jedoch schon vollendete Tatsachen geschaffen. Dieses Argument ist nicht stichhaltig. Der Verband ist an den Grundsatz ordentlicher Haushaltsführung gebunden (§ 35 Abs. 1 und 5); er muß die Mittel für seine Vorhaben in den Haushaltsplan einstellen, der von der Aufsichtsbehörde genehmigt werden muß. Vorher sind Ausgaben nur in eng begrenzten Ausnahmefällen mit Ermächtigung der Aufsichtsbehörde zulässig (§ 35 Abs. 3). Die Beiträge sind andererseits in der Regel vierteljährlich im voraus zu erheben (§ 37 Abs. 2). Die Gefahr großer Ausgaben vor der Entscheidung im Beitragsverfahren nach § 41 des Gesetzes ist daher verhältnismäßig gering. Die Beschwerdeführer können durch schon geleistete Ausgaben oder übernommene Verpflichtungen nicht präjudiziert werden, da erst im Beitragserhebungsverfahren festzustellen ist, ob ihre Heranziehung zu Beiträgen mit dem Gesetz und der Satzung übereinstimmt. Dabei ist jedenfalls auch zu prüfen, ob ihnen zu hohe Beiträge aufgebürdet werden, weil etwa andere Gruppen zu niedrig veranlagt worden sind. Darüber hinaus scheint es angesichts der Entwicklung der Verwaltungsrechtsprechung zur Frage des "Betroffenseins" durch Verwaltungsakte nicht ausgeschlossen, daß die Beschwerdeführer bereits Verbandsbeschlüsse über Maßnahmen anfechten können, die Beitragslasten erst in Zukunft zur Folge haben, oder daß die Verwaltungsgerichte in solchen Fällen ein schutzwürdiges Interesse an der Erhebung einer Feststellungsklage anerkennen. Aber selbst wenn dies nicht der Fall wäre, können die Beschwerdeführer nicht zur Finanzierung unsachgemäßer oder gar außerhalb des Aufgabenbereichs des Verbandes liegender Vorhaben herangezogen werden.
Das Gesetz ist also in seiner Grundkonzeption verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die von ihm statuierte Zwangsmitgliedschaft ist Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung und begrenzt die freie Entfaltung der Persönlichkeit der Beschwerdeführer in zulässiger Weise.
Die Beschwerdeführer greifen neben dem Gesetz im ganzen auch eine Reihe von Einzelbestimmungen an, bei denen zweifelhaft ist, ob sie die Beschwerdeführer unmittelbar treffen. Dennoch sollen im Rahmen dieser Verfassungsbeschwerde auch diese Einzelrügen geprüft werden, da die Vorschriften des Gesetzes aufeinander abgestimmt sind und da die Nichtigkeit mehrerer dieser Bestimmungen möglicherweise zur Nichtigkeit des ganzen Gesetzes führen könnte.
1. Die Beschwerdeführer erblicken einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG darin, daß ihre Haftung aus § 148 ABG fortdauere, obwohl der Verband ihnen die Möglichkeit nehmen könne, schadenausgleichend tätig zu werden. Richtig daran ist, daß die Beschwerdeführer nach § 148 ABG einer ausgedehnten Gefährdungshaftung unterliegen, die durch die Verbandstätigkeit rechtlich nicht beschränkt wird. Immerhin nimmt der Verband den Beschwerdeführern mit der Durchführung seiner Aufgaben das Haftungsrisiko tatsächlich weitgehend ab (§ 12 Abs. 2 Satz 3), und die Beschwerdeführer können durch ihre Mitarbeit im Verband sowie durch Anrufung von Spruchausschuß und Staatsaufsicht darauf hinwirken, daß der Verband seine Aufgaben sachgerecht erfüllt. Unter diesen Umständen bestehen keine rechtsstaatlichen Bedenken gegen die Regelung, zumal sie auch sonst bei Schädigerverbänden besteht.
Die Ansicht der Beschwerdeführer, Schadensersatzansprüche gegen sie könnten nicht mehr verjähren, ist unzutreffend. § 12 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes sieht nur eine Hemmung der Verjährung der auf Landesrecht beruhenden Schadensersatzansprüche vor, bis geklärt ist, ob der Geschädigte sich an den Schädiger selbst zu halten hat, weil der Verband den Schaden nicht ausgleicht (§ 12 Abs. 2 Satz 3). Diese Hemmung entspricht der Billigkeit und ist sachgerecht. Grundrechte der Beschwerdeführer werden dadurch nicht verletzt.
2. Die Befugnis des Verbandes, schadenverhütende Anlagen zu übernehmen (§ 4 Abs. 3), verletzt nicht die Eigentumsgarantie (Art. 14 GG). Schon die Formulierung des § 4 Abs. 3 zeigt, daß es sich hier nicht um besondere Rechte des Verbandes gegen seine Mitglieder, sondern um eine rein objektivrechtliche Präzisierung des Verbandszwecks handelt. Der Verband kann also die ihm eingeräumte Befugnis ausüben, indem er die Anlage durch bürgerlich-rechtlichen Vertrag übernimmt; in diesem Falle stellt sich die Frage einer Verletzung der Eigentumsgarantie überhaupt nicht. Er kann aber auch enteignen, wozu ihn § 11 des Gesetzes ausdrücklich ermächtigt. In diesem Falle richtet sich die Entschädigung nach dem Preußischen Enteignungsgesetz, das den Beschwerdeführern eine volle Entschädigung gewährt, ihnen also keineswegs weniger zubilligt, als ihnen nach Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG zusteht.
Die Beschwerdeführer entgegnen, daß sie für die Entschädigung im Rahmen ihrer Beitragspflicht doch wieder selbst aufkommen müßten. Dem steht aber gegenüber, daß die vom Verband übernommenen schadenverhütenden oder -ausgleichenden Anlagen in erster Linie weiter ihrem bisherigen Zweck dienen müssen, Bergschäden zu verhüten oder zu beseitigen. Den Beiträgen steht also der Vorteil gegenüber, daß die Entschädigung nicht für Ersatzanlagen der Beschwerdeführer verbraucht werden muß. Denkbar ist auch, daß sie durch Vereinbarung mit dem Verband von ihrer Haftung insoweit freigestellt werden, als die übernommene Anlage dazu beitrug, ihrer Schadensersatzpflicht vorzubeugen oder sie zu erfüllen. Im Enteignungsfalle könnte diese Freistellung unter Umständen zur vollen Entschädigung im Sinne des Preußischen Enteignungsgesetzes gehören.
3. Die Befugnis des Verbandes, über das zutage geförderte Wasser zu verfügen (§ 7 Abs. 2), verstößt ebenfalls nicht gegen Art. 14 GG. Allgemein anerkannt ist, daß der Bergbauunternehmer das erschrotene, d. h. das beim Aufsuchen des Minerals anfallende Wasser in unmittelbarer oder entsprechender Anwendung von § 57 ABG "zu Zwecken seines Betriebes" verwenden kann. Dieses Recht betrifft aber nicht das zutage getretene Wasser (RG in Zeitschrift für Bergrecht 34. Jahrgang [1893] S. 482). Es kann auch zweifelhaft sein, ob Wasser, das mit Hilfe von Brunnengalerien zum Teil weit entfernt vom eigentlichen Bergbaugebiet abgepumpt wird, noch als "erschroten" anzusehen ist und ob die Belieferung Dritter mit Wasser noch "zu Zwecken des Betriebes" erfolgt (verneinend Achenbach in Zeitschrift für Bergrecht 11. Jahrgang [1870] S. 93 ff.). Doch mag dies alles dahingestellt bleiben; denn wenn diese Fragen zugunsten der Beschwerdeführer zu beantworten wären, so müßte § 7 Abs. 2 des Gesetzes, wonach dem Bergwerksunternehmer das Wasser verbleibt, das er für "betriebliche Zwecke" benötigt, bei dem nahezu gleichen Wortlaut der Gesetze ebenso ausgelegt werden wie § 57 ABG. Die den Beschwerdeführern bisher zustehende Verfügungsbefugnis über erschrotenes Wasser wird also nicht angetastet, die Frage einer Enteignung also nicht gestellt. Auch weitergehende Befugnisse der Beschwerdeführer als Grundstückseigentümer würden ihnen nicht entzogen: die Befugnis des Grundstückseigentümers, ohne wasserrechtliche Verleihung über das Grundwasser zu verfügen, umfaßt nicht das Recht, den Grundwasserspiegel durch Abpumpmaßnahmen großen Stils zu senken (vgl. § 200 Preuß. Wassergesetz vom 7. April 1913, GS S. 53).
4. Auch die Regelung des § 12 Abs. 1, in der die Beschwerdeführer eine "Unterordnung des Bergbaues unter die Bedürfnisse der Wasserwirtschaft und Wasserversorgung" erblicken, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. "Wasserwirtschaft" in diesem Zusammenhang ist kein Wirtschaftszweig wie der Bergbau oder die Industrie. Eine geordnete Wasserwirtschaft ist sowohl für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft lebensnotwendig. Es geht also hier nicht um eine vergleichende Bewertung zweier Wirtschaftszweige, sondern um die Wahrung des Interesses der Allgemeinheit gegenüber Einwirkungen des Bergbaues auf den Wasserhaushalt. Verfassungsrechtlich relevante Argumente können die Beschwerdeführer daher aus dieser "Unterordnung" nicht herleiten; sie ist eine Ausprägung der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG).
5. Die Möglichkeit, die Zulassung von Betriebsplänen zu widerrufen, weil die Interessen einer geordneten Wasserwirtschaft und Wasserversorgung es erfordern (§ 12 Abs. 1 Satz 5), verletzt ebenfalls nicht die Eigentumsgarantie oder ein sonstiges Grundrecht. Betriebspläne stehen von vornherein unter dem Vorbehalt, daß die Bergbehörden beim Eintritt von Gemeingefahren jederzeit auch genehmigte Pläne widerrufen können (vgl. §§ 196, 198 ABG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung berggesetzlicher Vorschriften im Lande Nordrhein- Westfalen vom 25. April 1950 - GSNW S. 694 -). § 12 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes sieht schon in der Verletzung des öffentlichen Interesses an einer geordneten Wasserwirtschaft eine Gemeingefahr. Bei der heutigen Bedeutung des Wasserhaushalts für das Gemeinwohl ist das vertretbar. Die Vorschrift konkretisiert damit lediglich die Schranken, die dem Eigentum von vornherein aus Gründen des öffentlichen Wohles gezogen sind (Art. 14 Abs. 1 und 2 GG).
Den Beschwerdeführern wird durch einen auf § 12 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes gestützten Widerruf weder ein Sonderopfer noch ein sonst unzumutbares Opfer auferlegt, das als Enteignung oder als enteignungsgleicher Eingriff gedeutet werden könnte; ein Widerruf hindert sie nur daran, von ihren Rechten und Befugnissen einen Gebrauch zu machen, der eine Gemeingefahr heraufbeschwört. Polizeirechtlich wären sie in diesem Falle "Störer" und müßten die Beschränkung ihrer Rechte auch nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen entschädigungslos dulden. Der Widerruf der Zulassung eines Betriebsplanes auf Grund der Erkenntnis neu auftretender Gefahren trifft weder die Substanz des Bergwerkseigentums noch beschränkt er die Befugnis der Beschwerdeführer, die Kohle in einer die Allgemeinheit nicht gefährdenden Weise abzubauen. Unter diesen Umständen können aus dem Fehlen einer Entschädigungsregelung in § 12 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes keine verfassungsrechtlichen Bedenken hergeleitet werden. Einem Mißbrauch der Widerrufsbefugnis im Einzelfalle ist dadurch vorgebeugt, daß die Zulassung von Betriebsplänen nur widerrufen werden darf, wenn die Belange der Wasserwirtschaft es erfordern. Ob dies der Fall ist, können die Verwaltungsgerichte nachprüfen.
6. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist auch die Regelung der Sonderbeitragslast für die Gruppe Braunkohlenbergbau.
a) Bei ihrer Rüge, nur der Bergbau werde zu den Sonderbeiträgen nach § 41 des Gesetzes herangezogen, verkennen die Beschwerdeführer den Unterschied zwischen der Grundwasserabsenkung des Bergbaues und den Wasserentnahmen der Industrie und der Wasserwerke. Letztere haben sich bisher in einem Rahmen gehalten, der keine nachhaltige Senkung des Grundwasserspiegels zur Folge hatte. Eine solche Senkung ist aber gerade das Ziel der Abpumpmaßnahmen des Bergbaues, weil ohne sie die tiefer liegende Kohle nicht abgebaut werden kann. Der Sachverhalt ist also grundsätzlich verschieden; der Gleichheitssatz gebietet daher auch keine Gleichbehandlung bei der Bemessung der Beitragslast.
b) Zu Unrecht wenden sich die Beschwerdeführer auch gegen die Verteilung der Beitragslast (§ 41 Abs. 2). Sie ist nicht willkürlich: die Eingriffe des Bergbaues in den Wasserhaushalt haben das Eingreifen des Gesetzgebers erforderlich gemacht. Die Beitragsbemessung nach der geförderten Grundwassermenge mag nicht immer dem Anteil an der Schadensverursachung voll entsprechen; sie ist aber sachgerecht, weil das Ausmaß der Schadensverursachung durch den einzelnen Bergbaubetrieb häufig nicht einwandfrei festgestellt werden kann. Auch die Beschwerdeführer haben keinen besseren praktikablen Maßstab angeben können; es steht ihnen aber frei, sich untereinander über einen anderen Maßstab zu einigen. Die gesetzliche Regelung ist also hinreichend elastisch gestaltet. Daß der Gesetzgeber den Ausgleich den Beteiligten überläßt und nicht den Verband damit belastet, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
c) Die Kollektivhaftung für Beitragsausfälle (§ 41 Abs. 1 Satz 4) entspricht einem wasserverbandsrechtlichen Grundsatz, wie er meist ausdrücklich normiert ist (vgl. § 17 Entwässerungsgesetz für das linksrheinische Industriegebiet; § 18 Ruhrreinhaltungsgesetz; § 26 Ruhrtalsperrengesetz; § 18 Lippegesetz; § 83 WVVO; vgl. auch § 22 des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 [BGBl. I S. 1110]). Es ist nicht ersichtlich, daß sie Grundrechte verletzt.
d) Die Beschwerdeführer rügen weiter, daß sie mit ihren Sonderbeiträgen gemäß § 41 auch für die nachteiligen Einwirkungen auf den Wasserhaushalt des Verbandsgebietes einstehen sollen, die von der Braunkohle verwertenden Elektrizitätswirtschaft ausgehen. Das ergebe sich aus der umfassenden Regelung des § 43 Nr. 1 i.V.m. § 43 Nr. 2 des Gesetzes. Zu dieser Deutung des § 43 Nr. 2 gelangen sie durch einen Umkehrschluß, dem die Landesregierung entgegentritt. Nach ihrer Ansicht handelt es sich bei der angegriffenen Bestimmung um eine Schutzvorschrift für den Bergbau. Er solle nicht für einen Wasserbedarf zahlen, der auch ohne seine Eingriffe nicht hätte befriedigt werden können. § 43 Nr. 2 bestimme nur die Grenze dessen, was der Bergbau zu vertreten und zu ersetzen habe; den grundsätzlichen Haftungs- (und Beitrags-) Maßstab der §§ 41, 38 lasse er unberührt. Der Braunkohlenbergbau brauche nur die Aufwendungen zu tragen, die notwendig seien, um die Wasserversorgung nach Menge und Güte so zu sichern, wie sie vor seiner Einwirkung möglich war und ohne sie künftig möglich wäre. Der Wenn-Nachsatz im § 43 Nr. 2 a: "wenn eine Einwirkung des Braunkohlenbergbaues und der braunkohleverwertenden Elektrizitätswirtschaft unterblieben wäre" hatte auch lauten können: "... wenn die mit dem tieferen Tagebau eingeleiteten bergbaulichen Maßnahmen unterblieben wären". Diese Deutung der mißverständlich formulierten Bestimmung entspricht allein dem Sinnzusammenhang des Gesetzes, das eine Haftung der Gruppe Braunkohlenbergbau über ihre Schadensverursachung hinaus ersichtlich nicht begründen will. Keinesfalls dürfen also die Bergwerksunternehmer für den Wasserverbrauch der Elektrizitätswerke haftbar gemacht werden, und sei es auch nur über Verbandsbeiträge. Bei dieser Deutung entfallen die geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken.
e) Damit entfällt auch das Argument, die Beschwerdeführer würden für einen künftigen unbegrenzten Wasserbedarf des Erftgebietes haftbar gemacht. Ein Wasserbedarf, der auch ohne ihre Einwirkung nicht gedeckt werden könnte, darf ihnen nicht angelastet werden.
7. Verfassungsrechtlich haltbar ist auch die Bildung einer Rücklage gemäß § 42 des Gesetzes. Geldleistungspflichten berühren grundsätzlich nicht die Eigentumsgarantie (BVerfGE 4, 7 [17]). Es handelt sich hier um eine Vorwegnahme später vielleicht nicht mehr eintreibbarer Beiträge, so daß ein Bedenken aus Art. 14 GG nicht besteht. Fraglich kann allein sein, ob dies mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Das ist zu bejahen:
Ob die Rücklage in voller Höhe benötigt wird, ist allerdings zur Zeit noch nicht abzusehen. Auch hier gilt aber der rechtsstaatliche Grundsatz, daß das gewählte Mittel und der gewollte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen müssen. Die Inanspruchnahme der Beschwerdeführer zu zusätzlichen Beiträgen für die Rücklage wird deshalb davon abhängig gemacht werden müssen, wie sich die unter ständiger Kontrolle stehenden wasserwirtschaftlichen Verhältnisse des Erftgebietes entwickeln. Das Gesetz erlaubt eine solche Handhabung durch die Möglichkeit, Stundung oder Erlaß zu gewähren. § 42 Abs. 4 des Gesetzes muß dahin ausgelegt werden, daß zu stunden ist, soweit die Gefahren, gegen welche die Rücklage sichern soll, sich noch nicht hinreichend abzeichnen. Für diese Auslegung spricht auch die im Gesetz vorgesehene Möglichkeit, aus der angesammelten Rücklage laufende Beitragsverpflichtungen zu erfüllen (vgl. § 42 Abs. 3 Unterabsatz 2).
Aus dem Wesen der Rücklage und dem Hinweis, daß der Verband diese Rücklage nur "verwaltet", ergibt sich einwandfrei, daß die Beschwerdeführer insoweit einen Rückzahlungsanspruch haben, als die Rücklage schließlich nicht benötigt wird. Davon geht auch § 42 Abs. 6 des Gesetzes aus. Nur das Wann und Wie, nicht das Ob dieser Rückgabe ist durch die Landesregierung zu regeln. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie ist in diesem Zusammenhang nicht ersichtlich; auch die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit wird dadurch nicht mehr als notwendig eingeengt.
8. Grundrechte der Beschwerdeführer werden schließlich auch nicht dadurch verletzt, daß dem Verband die Erstattung staatlicher Unkosten seit dem 1. Januar 1953 in gewissem Umfang auferlegt worden ist. § 65 des Gesetzes betrifft nur Ausgaben, die "zur Vorbereitung und Durchführung der dem Verband gestellten Aufgabe" gemacht worden sind und die unaufschiebbar waren. Der Staat hat sie dem Verband in einer Art öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag abgenommen, und es ist verfassungsrechtlich vertretbar, wenn er sie sich erstatten läßt. Ähnliche Vorschriften finden sich bei fast allen durch Sondergesetz errichteten Wasserverbänden (vgl. § 27 Emschergesetz vom 14. Juli 1904 [Preuß. GS S. 175]; § 39 Entwässerungsgesetz für das linksrheinische Industriegebiet; § 39 Ruhrreinhaltungsgesetz; § 40 Lippegesetz; § 41 Niersgesetz vom 22. Juli 1927 [Preuß. GS S. 139]). Inwieweit die Erstattungsansprüche des Landes der Höhe nach gerechtfertigt sind, haben im Streitfalle die Gerichte zu entscheiden.
‹‹ BVerfG, 29.07.1959 - 1 BvR 205, 332, 333, 367/58, 1 BvL 27, 100/58 nach oben BVerfG, 29.07.1968 - 1 BvL 20/63; 1 BvL 31/66; 1 BvL 5/67 ››

References: § 15
 § 59
 § 12
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 9
 § 3
 § 12
 § 12
 § 24
 § 25
 § 30
 Art. 100
 Art. 2
 Art. 2
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 Art. 2
 Art. 19
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 87
 Art. 9
 Art. 2
 Art. 19
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 § 17
 § 28
 § 24
 § 8
 § 9
 § 3
 §10
 § 41
 § 41
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 Art. 2
 Art. 3
 § 148
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 § 12
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 § 11
 Art. 14
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 § 57
 § 7
 § 57
 § 200
 § 12
 § 12
 § 12
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 § 26
 § 18
 § 83
 § 22
 § 41
 § 43
 § 43
 § 43
 § 43
 § 43
 § 42
 Art. 14
 Art. 3
 § 42
 § 42
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 § 65
 § 27
 § 39
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 § 40
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