Source: https://studylib.es/doc/8756313/parte-i---permanent-committee-on-cadastre-in-the-european.
Timestamp: 2018-11-18 08:33:58+00:00

Document:
Parte I - Permanent Committee on Cadastre in the European Union
del Catastro Inmobiliario (I)
Jesús S. Miranda Hita
Desde el uno de enero de 2003 contamos en España con una nueva Ley del
Catastro (Ley 48/2002, de 23 de diciembre,
del Catastro Inmobiliario, en adelante
LCI), cuyo propósito es formular un nuevo
modelo catastral acorde con las exigencias
Conocimiento que caracteriza a este nuevo
Ese modelo se basa en dos pilares fundamentales: en primer lugar, y partiendo
de la constatación del enorme valor adquirido por la información de la que hoy dispone el Catastro y de las facilidades tecnológicas existentes para su actualización,
gestión, explotación y difusión, se trata de
hacer de esa información una herramienta
verdaderamente útil para la sociedad en su
conjunto, convirtiéndola en un factor de
eficiencia del sistema económico y yendo,
por tanto, mucho más allá de su tradicional
y casi exclusiva función fiscal local, sin que
ello suponga en modo alguno abandonarla;
en segundo término, y con carácter instrumental respecto del anterior, garantizar la
mejora permanente del dato catastral y su
más exacta acomodación a la realidad
inmobiliaria, de forma que proporcione un
alto grado de fiabilidad a sus usuarios.
La aportación a la eficiencia se pretende obtener a través, sobre todo, de la
reducción y, en muchos casos, eliminación de los costes de transacción y coordinación que hasta ahora debían soportarse tanto en la fase de producción como
de distribución de la información catastral, y tanto por el lado de la oferta (la
Administración estatal) como de la
demanda (el usuario de la información
catastral), lo que ha motivado la creación
de la Base de Datos Nacional del Catastro
(BDNC) como nuevo producto integrador de los datos catastrales de cualquier
persona o entidad en el conjunto del
territorio así como de la Oficina Virtual
del Catastro en Internet como nuevo centro global de difusión de la información
catastral y de captación de los datos necesarios para su mantenimiento actualizado.
En efecto, frente a un posible modelo de
catastro fragmentado en múltiples bases de
datos territoriales y con características
estructurales diferentes, el modelo de la LCI
es el de uniformidad de diseño y consecuente estandarización de los procesos de gestión,
explotación y distribución. La competencia
exclusiva del Estado en materia catastral,
proclamada en el artículo 1.4 de la Ley y ya
confirmada por el Tribunal Constitucional en
su Sentencia 233/1999, enlaza pues directamente con el principio de eficiencia económica, no sólo desde el lado de la
Administración catastral (es evidente que esa
configuración permite aprovechar todas las
economías y las capacidades de innovación
que la escala nacional proporciona) sino –y
ésta es una perspectiva que a menudo se olvida– desde el punto de vista del usuario: con
tal modelo, por ejemplo, conocer, mediante
una sola gestión, los inmuebles de los solicitantes de becas públicas no sólo en el municipio en el que residen sino en todo el territorio de régimen común es cosa de pocos
segundos, y nadie dudará de lo ventajoso que
eso resulta para la Administración que debe
velar por el justo reparto de esa ayudas y para
el conjunto de los ciudadanos interesados en
que las becas vayan a parar a quienes de verdad las necesitan. Lo mismo podría decirse
para cualquier otro ejemplo de uso público o
privado de la información catastral, y bien
puede asegurarse que lo contrario es lo característico del modelo fraccionario o localista
de catastro que la LCI ha rechazado.
En términos económicos más generales, no está de más recordar el ejemplo
puesto por MILGROM y ROBERTS (1) respecto de la coordinación de las decisiones y la
(1) MILGROM, P. y ROBERTS, J.(1992): Economics,
organization and management. New Jersey. Prentice– Hall.
disponibilidad de la información para la
adopción eficiente de tales decisiones: si
queremos fabricar agujas, no parece que
sea lo más aconsejable que cada una de las
fases de producción de las mismas sea confiada a una empresa distinta, pues gran
parte del tiempo (y del coste) se lo llevaría
la necesidad de negociar y formalizar los
contratos de provisión–suministro y de
coordinar los procesos productivos de las
diferentes empresas. Puede incluso pensarse que al final de todo eso se habrían producido agujas, pero no parece que pueda
dudarse de que serán menos agujas, y más
caras, que las fabricadas dentro de una
misma organización cuya misión, en lo que
aquí nos interesa, es precisamente eliminar
o reducir esos costes de transacción. En
suma, nos dicen los autores citados, “llevar
a cabo transacciones supone unos costes y
estos costes de transacción dependen a su
vez de la naturaleza de la transacción y de
la forma en que se organice” por lo que “la
tendencia es adoptar el modo organizativo
que más economice estos costes”.
Pilares del nuevo modelo de Catastro
Para la producción de catastro (obsérvese que la definición del producto la da la
propia LCI, luego en nuestro ámbito, normativamente, no existe otro catastro que el
que ella regula), la elección por el legislador del modelo conceptual y organizativo
ha estado acotada, pues, por la idea de eficiencia, materializada en los principios de
dirección, programación y coordinación
central de la producción y de gratuidad y
Lo anterior no significa que se trate de
un modelo de organización centralizado en
el que no quede lugar para la resolución
local de los problemas y la adopción de
decisiones en los distintos niveles territoria-
les que más se acomoden a la dimensión y
alcance de la necesidad a satisfacer y a las
características del proveedor o del cliente.
La LCI proclama, junto a la competencia
exclusiva del Estado, la gestión descentralizada de gran parte del proceso catastral a
través de contratos específicos –comunicaciones, convenios y otras fórmulas de colaboración– con las diferentes Administraciones,
entidades y corporaciones públicas interesadas, ya sea como proveedores de datos,
como usuarios, o en ambas facetas a la vez.
Al mismo tiempo, la propia estructura organizativa de la Dirección General del
Catastro está dotada de un alto grado de
descentralización de las decisiones y de la
producción, si bien, y lógicamente, tal descentralización no alcanza a las dimensiones
estratégicas. Con ello se reconoce, por un
lado, la naturaleza estructural que en materia de catastro tiene la cooperación interadministrativa –actividad imprescindible tanto
por los medios que aporta como, y principalmente, por la necesidad, en términos
políticos, de reconocer un espacio de participación en el ejercicio de esta función estatal a las demás administraciones interesadas
por el buen fin de dicho ejercicio– y, por
otro, se mejora ostensiblemente la eficacia
del proceso productivo catastral, eliminando las rigideces y las insuficiencias del
modelo centralizado puro en el que todas
las decisiones se adoptan en el más alto
Pero, por encima del propio proceso productivo, cuya configuración desde el punto
de vista de la organización puede variar en
atención a muy distintos factores (políticos,
tecnológicos y presupuestarios, principalmente), lo verdaderamente esencial del
Catastro en nuestro país es la unicidad del
producto, su comparabilidad y agregabilidad
interterritorial, su versatilidad funcional y el
hecho de ser ofrecido en el nivel más general
de los posibles, de forma que la organización
de la función de distribución sea en sí misma
un factor de eficiencia ad extra.
El segundo pilar del nuevo modelo discurre por la senda del compromiso con la
fiabilidad o exactitud del dato catastral, lo
que repercute directamente, por ejemplo,
en la función de reforzamiento de los principios de seguridad jurídica y de seguridad
del tráfico (2) que proporciona la certeza de
la información relativa a la realidad física de
las fincas, en coordinación y cooperación
con las principales instituciones que tienen
a su cargo la provisión de ese bien público
como son el Notariado y el Registro de la
Propiedad. De esta faceta, cuya primera
manifestación –si hacemos abstracción de
algún supuesto más o menos aislado contenido en la legislación hipotecaria o en la de
concentración parcelaria, entre otras– fue la
Ley 13/1996, se había ocupado muy poco o
nada históricamente el Catastro, pues su
diseño, la valorización de sus datos y, sobre
todo, sus procedimientos, estaban casi
exclusivamente dictados para que el
impuesto territorial se pudiera recaudar en
cuantía y tiempo satisfactorios.
Esa vocación exclusiva es, precisamente
y en mi opinión, una de las causas de la
exclusión de tales preocupaciones y, en
general, de la no búsqueda de la mayor
veracidad posible del dato en el modelo
catastral español del pasado, y no me refie-
(2) EHRENBERG destaca que “la primera exigencia de la seguridad jurídica consiste en que la existencia y el contenido del derecho no pueden ser cuestionados. Pero ambas cosas –añade–, es decir la existencia y el contenido del derecho, dependen de diversos presupuestos fácticos y jurídicos, que aquél que quiere
afirmar su derecho o hacerlo valer frente a otro, debe,
en muchos casos, acreditar. Todo lo que facilite esa
prueba al titular, o incluso se la ahorre, contribuirá a
su seguridad jurídica”. EHRENBERG, V. (2003):
Seguridad jurídica y seguridad del tráfico. Madrid.
y de Bienes Muebles de España.
ro sólo al siglo XX. La falta de versatilidad
de la vocación o la limitación del encargo o
misión de cualquier organización sólo conducen, por puro raciocinio económico, a
un grado tal de especialización que no solamente acabará produciendo aquello y sólo
aquello que se espera de ella, sino que
todos sus procesos e insumos estarán
estrictamente limitados o acotados por esa
concreta necesidad productiva, resultando
prácticamente inservibles para otras funciones y, la mayoría de las veces, incapaces de
adaptarse a las cambiantes condiciones del
siempre cambiante entorno, precisamente
por la rigidez organizativa (estructural, de
medios y de procesos) que ello provoca.
Para el impuesto territorial, dada la relativamente escasa sensibilidad (en términos
absolutos) de su cuota o de su recaudación
efectiva, y también de su litigiosidad, a variaciones en la calidad de los datos descriptivos
de los inmuebles, un Catastro más o menos
sencillo o más o menos preciso se ha demostrado históricamente suficiente. Por ejemplo, no ha sido ni es infrecuente que el que
compra una vivienda pague sin reparos el
recibo del IBI aunque todavía figure a nombre
de quien se la vendió, o que haga lo mismo
el heredero respecto de su causante. Eso, que
para el tributo es sin duda una ventaja, ciertamente arraigada en la historia –tal era el
sentido de privacidad de la Revolución
Francesa que los recibos tributarios carecieron en tiempos de la menor identificación
del obligado al pago–, para la institución
catastral ha sido y es una rémora, por cuanto que ha venido a restringir la funcionalidad
del Catastro durante muchas décadas. Y el
Catastro es un patrimonio público que,
como tal, el poder público tiene la obligación de rentabilizar socialmente.
Frente a esa visión utilitarista limitada a la
vertiente del impuesto territorial, el Catastro
de hoy está en condiciones de aportar esa
mayor rentabilidad social, y la Ley ha venido
a reconocerlo así cuando ha ampliado el
encargo funcional y, coherentemente, la definición, la configuración estructural y los
medios procedimentales de la institución.
En el plano jurídico, por ejemplo, los ciudadanos (los consumidores) demandan certeza de las instituciones, y cuanto mayor sea
el alcance de ese bien (la certeza) demandado, más rigor y exactitud es exigible de quienes deben proveerlo. En el ámbito de los
derechos inmobiliarios, el sistema español de
seguridad jurídica preventiva se ha demostrado como muy superior a su alternativa, la
seguridad reparadora basada en el aseguramiento del riesgo, pues ésta, como mucho,
sólo ofrece transformar en dinero un bien –el
inmueble verdaderamente deseado por el
comprador– de otra y muy distinta especie: a
la postre, el sistema del seguro no es más que
una garantía de indemnidad económica, pero
no de permanencia en el derecho adquirido;
por el contrario, la certeza lograda ab initio,
cuando surge la operación y se manifiesta la
voluntad de los contratantes ante el Notario,
contrastada además con la verdad jurídica
publicada por el Registro de la Propiedad y
protegida por los jueces y tribunales, evita
desde el principio el riesgo mismo.
El alcance de la certeza objetiva respecto de la realidad del inmueble proporcionada por el Registro y por el Notario es asunto que tradicionalmente ha suscitado la
atención de los especialistas y a cuyo paso
ha querido también salir la LCI, dada la reiterada doctrina del Tribunal Supremo de
que la publicidad registral no se extiende a
los datos de hecho (3) y, en vivo contraste,
(3) Como subraya MORALES MORENO, “el
Registro publica derechos, pero no garantiza que los
mismos hayan de extenderse a la finca conforme se
describe en él”. MORALES MORENO, A.M. (2000):
Publicidad Registral y Datos de Hecho. Madrid. Colegio
de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de
la imperiosa necesidad social y económica
de que el comprador de un inmueble se
sienta absolutamente tranquilo a ese respecto. La protección del derecho, en suma,
debe ser completada con la seguridad respecto del hecho sobre el que recae, y aquí
la posición institucional del Catastro
–registro administrativo de inmuebles–
ofrece una inequívoca ventaja frente a cualquier otro medio probatorio en términos
de inmediatez y accesibilidad, generalidad,
rigor técnico e independencia de las partes.
Nuevos objetivos de la colaboración:
la calidad del dato catastral
La novedad de la LCI en este punto,
que parte de reconocer las ventajas aportadas por la Ley 13/1996, y a pesar de ser
gradual y no suponer la introducción de
ruptura alguna, tiene un gran calado desde
el punto de vista programático: el legislador ha dicho, por primera vez, que el
Catastro está al servicio de los fedatarios
–lógicamente, aunque lo omite, para colaborar con ellos en el reforzamiento de la
seguridad del tráfico inmueble que les
corresponde–, de manera que esta función,
nueva por la amplitud de sus miras, se
empareja así a las más tradicionales de la
institución y, en lo que aquí me interesa
destacar, tiene que provocar indefectiblemente un amplio conjunto de cambios procedimentales tendentes a la mayor garantía
de la citada calidad del dato, en la que se
debe sustentar, por encima de cualquier
otra consideración, su efectiva utilización
Igual sucede, en esta misma línea de
versatilidad del Catastro, con la disponibilidad de la información catastral por parte
de las diferentes Administraciones públicas. Si en el Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas existe la obligación de
imputar un rendimiento presunto por la
posesión de determinados inmuebles, y el
Catastro es un registro administrativo de
inmuebles dependiente del Ministerio de
Hacienda, no parece sino obligado que la
institución catastral sea capaz de hacer
frente a las necesidades de asistencia y control de allí derivadas, para lo cual tiene previamente que ampliar su horizonte con esa
finalidad, ensanchar su concepto y acomodar cuanto sea preciso de sus procedimientos para poder satisfacerla. El Catastro que
diseña la nueva LCI está también pensado
para esto, y de ahí la necesidad de la incorporación en las inscripciones catastrales de
los datos de cotitularidad que hasta ahora
no resultaban imprescindibles para los propósitos fiscales municipales y que desde
ahora lo son para que, por ejemplo, pueda
la Agencia Tributaria cumplir mejor su
compromiso futuro de proporcionar borradores de las declaraciones del IRPF a millones de contribuyentes, que se verán así
libres de elaborar por sí mismos tales
declaraciones o de tener que acudir a los
distintos servicios de asistencia o asesoramiento existentes a tal fin.
Al servicio de este objetivo instrumental de calidad del dato catastral la LCI consagra dos principios que le son consustanciales: el derecho de los titulares catastrales a que, por encima de cualquier obstáculo formal, la información catastral sea
un fiel reflejo de la realidad –a cuyo efecto se les reconoce el derecho de rectificación de las eventuales discrepancias entre
ambas y cuya contrapartida es el mandato
a la Administración Catastral para que
procure esa identidad entre realidad y
catastro– y el llamamiento a todas las
Administraciones públicas y a los fedatarios públicos para que colaboren en el
proceso de permanente puesta al día de la
información inmobiliario–catastral, lo
que se manifiesta como el deber de sumi-
nistrar a la Dirección General del Catastro
información relevante acerca del planeamiento urbanístico, las expropiaciones,
los deslindes, la concentración parcelaria,
las obras nuevas, las segregaciones, divisiones, agregaciones y agrupaciones de
fincas, los cambios de titularidad y, en
general, todas las alteraciones de la realidad inmobiliaria que hayan de ser inscritas en el Catastro conforme a la propia ley.
Nada de esto, con semejante amplitud,
existía en la normativa anterior, ni tampoco el régimen sancionador reforzado –en
relación con el común de la Ley General
Tributaria– previsto por la Ley para los
casos de incumplimiento, lo que igualmente expresa la firme voluntad del legislador de dotar a nuestro país de un
Catastro auténticamente moderno y útil,
amén de accesible.
Considerando lo anterior, y los antecedentes a los que ahora me referiré,
debo precipitarme en subrayar el elevado
grado de ambición que caracteriza a esta
Ley y el importante reto de modernización que plantea. Bueno es recordar, para
poder calibrar correctamente esta afirmación, que la anterior Ley del Catastro
Topográfico Parcelario data de 1906, así
como que la institución catastral en
España, como corresponde al modelo
latino en el que se inscribió desde sus orígenes, no ha tenido históricamente otra
preocupación –ya lo he dicho– que servir
para la exacción del impuesto territorial.
Ello ha supuesto, también históricamente, que la atención de la Administración
Catastral se centrara en el contenido tributario propio de la contribución territorial (sujeto pasivo, base imponible) y que
se descuidaran otros aspectos de la información (titularidad jurídica exacta, precisión cartográfica, versatilidad de uso,
etcétera) que hoy, y desde los años 90 del
siglo pasado, se presentan y actúan, en
brazos del progreso tecnológico y de la
evolución de la sociedad, como de inexcusable atención.
El proyecto de catastro formulado por
la LCI, pese a la apariencia que ofrece en la
regulación del titular catastral –según el
art. 3, los nudos propietarios, los comuneros y los cónyuges sólo se inscriben voluntariamente, y según la disposición transitoria primera esto sólo podrá ocurrir a partir
de 2005– es ambicioso porque ha abierto
un nuevo horizonte o mejor, ha ensanchado el existente y ha puesto en marcha una
tendencia hacia ese nuevo horizonte,
mucho más abierto al cabal aprovechamiento de su capital informativo.
El catastro, una gran infraestructura
Como señala la propia Exposición de
Motivos de la LCI, junto a su finalidad tributaria, el Catastro ha visto surgir en los últimos
años la necesidad de que la información que
contiene sea utilizada para otras muchas actividades, tanto públicas como privadas, evolucionando hasta convertirse en lo que es hoy: una
gran infraestructura de información territorial
(pueden verse algunas cifras descriptivas del
tamaño del Catastro en el gráfico 1, adjunto.)
disponible para todas las Administraciones
públicas, fedatarios, empresas y ciudadanos en
general, cuya presencia en la sociedad y cuya
complejidad demanda la existencia de una ley
propia que regule su configuración y actividad.
El Catastro es, cierta e inequívocamente, una
institución fiscal, cuyas raíces entroncan con
el magno proyecto de modernización de la
Hacienda emprendido por el primer Marqués
de la Ensenada, Don Zenón de Somodevilla,
Ministro de Hacienda, Guerra, Marina e
Indias, promediado el siglo XVIII. Lo es, sencillamente y como ha destacado el Tribunal
Constitucional en su Sentencia 233/1999
El Catastro: gran infraestructura de información territorial
Volumen del Inventario
* 7.585 municipios
- 11.851.131 parcelas urbanas
- 32.000.000 elementos
- 28.000.000 de inmuebles
- 1.200.000 Ha. de cartografía
catastral urbana a escala 1/1.000 o 1/500
*Catastro Rústico
- 44.000.000 de parcelas rústicas
- 57.000.000 de subparcelas rústicas
- 8.170.401 de titulares Catastrales rústicos
- 47.782.670 Ha. de cartografía catastral rústica a escala
1:5.000 y 112.000
(datos a fecha julio 2003)
anteriormente citada, porque se trata de una
institución común e indispensable para la gestión de diversas y múltiple figuras tributarias
del Estado, las Comunidades Autónomas y
las Corporaciones locales –como son los
Físicas de residentes y no residentes, el
sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurídicos Documentados, el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles y el Impuesto sobre el
Incremento del Valor de los Terrenos,
entre otros–. Pero, por otro lado, el legislador ha sabido reconocer que, sin menoscabo de tan importante función, el enorme
capital público acumulado, en términos de
información, por el Catastro, debe ser
puesto en valor al servicio de la economía
nacional. Este es, por tanto, el principal
mensaje de la Ley. Y, para hacerlo operativo, se ha insistido en formular o proclamar
desde el concepto mismo de catastro y de
los principios de orden constitucional
(generalidad y justicia tributaria, asignación equitativa de los recursos públicos,
cooperación interadministrativa, etc.) y
legal (derechos del titular o usuario de la
información catastral) que presiden su
actuación, hasta la determinación de sus
inputs y la configuración de sus procesos y
resultados, siempre teniendo muy a la
vista las potencialidades de su uso así
como las nuevas capacidades de gestión
proporcionadas por el estado actual de la
Del catastro fiscal al catastro
El Catastro de Ensenada fue, como
acabo de decir, un proyecto pionero de
modernización de nuestra Hacienda dieciochesca cuyo principal objetivo era el
establecimiento de una Única Contribución
en sustitución de la maraña de derechos,
exacciones y rentas que, pertenecientes a
diversas soberanías fiscales –la Corona, la
Iglesia, la nobleza, los arrendatarios reales–
entorpecían el desarrollo económico: dificultaban el comercio –aduanas interiores–,
impedían la movilización de la propiedad
–principal fuente de riqueza y depósito de
valor en una España rural que se prolonga
sin recato hasta muy avanzada la segunda
mitad del siglo XX–, y generaban unas desigualdades sociales ya entonces percibidas
como intolerables –remedio del necesitado,
polilla del hacendado era lo que decían los
pasquines que circulaban como estela de la
operación ensenadista por los pueblos y
ciudades de las Castillas que se estaban
catastrando.
Pronto se vio que, sin embargo, la Única
no llegaría a surtir efecto. Dificultades políticas son, si hubiera que elegir una causa,
las que lo impidieron, pues la amenaza de
ruptura de un orden tradicional tan fuertemente arraigado entre los latifundistas y
terratenientes que representaba Ensenada
acabó con el destierro del fiel servidor de Su
Majestad y con el entierro de su proyecto,
aunque el Catastro se hizo y ha llegado a ser
con el tiempo la más grande operación estadística conocida en la Europa del XVIII, y
de nuestra historia económica. En adelante,
la contribución sobre cultivos, inmuebles y
ganadería, la contribución rústica por antonomasia, habría de basarse en los amillaramientos –sonora palabra que sigue formando parte del vocabulario forense aun en
nuestros días, por mucho que nada queda
ya amirallado–, una especie de declaración–manipulación por la que todo el que
podía engañaba cuanto cabía a los indefensos y perplejos agentes del fisco.
Pasa así un siglo XIX –permítame el
lector, por no cansarle, semejante pirueta
simplificadora– sin pena ni gloria, o con
más pena que gloria, para el Catastro. El
único dato relevante, en lo que ahora me
interesa, es que, pese a todo, su segunda
mitad se caracteriza porque la contribución
representó, de media, nada menos que un
veinte por ciento de los ingresos de la
Hacienda (4). Una Hacienda, desde luego,
no hace falta recordarlo, propia del
Antiguo Régimen, por lo que nada tiene
que ver con la Hacienda que todos conocemos del Estado del Bienestar, en la que los
presupuestos públicos han alcanzado porcentajes de entre el 40 y el 60 por 100 del
Pero la importancia relativa de la contribución decimonónica no puede por ello dejarse de ponderar. Piense que, hoy, nuestro
IRPF es el 33 por 100 y el IVA el 28 por
100 de los ingresos no financieros del
Estado, y así se podrá hacer una idea de la
magnitud del tributo territorial en aquella
centuria, que entre 1870 y 1874 alcanzó su
cenit con un 29 por 100 de importancia
Pero respecto de lo que, como digo, me
interesa subrayar ahora, el catastro –no así
el impuesto– pasa el siglo XIX con muchos
debates y pocas nueces. Se discute su
(4) COMIN, F. (1996): Historia de la Hacienda
Pública, vol. II. Barcelona. Crítica.
implicación o imbricación con el Registro
de Hipotecas –el Registro de la Propiedad–,
se realizan grandes e ilustradas declaraciones por insigne y bienintencionados próceres (que el catastro dé al Registro lo que le
es propio, la sustancia física, y que el
Registro dé al Catastro lo suyo, sustancia
jurídica), pero la realidad sigue contumazmente imponiéndose.
Con el nuevo siglo llega la Ley del
Catastro Topográfico Parcelario (LCTP) de
1906, tan avanzada como ingenua. Esta ley,
más allá de su contenido esencialmente técnico, es todo un ejemplo de ambición desmesurada que el legislador de 2002 no ha dejado de tener presente, lo que muchas veces lo
ha hecho en contra de las opiniones que
ahora, como entonces, exigían más audacia:
decía la vieja ley que la inscripción catastral
equivaldría al título de propiedad si transcurrían diez años sin oposición de tercero –se
vislumbra aquí una imperiosa necesidad de
regularizar las propiedades transmitidas de
manera informal y sin la protección jurídica
del Registro, mayor cuanto más se pondera el
impacto desamortizador del siglo precedente– a lo que respondieron los tribunales que,
como mucho, ello sería sólo un principio de
prueba. Cerrado así el paso a esa pretensión
sanatoria o convalidante de la inscripción
catastral, los objetivos de la LCTP se encaminaron hacia la elaboración de un catastro
geométrico o, al menos, cartográfico. Por distintas circunstancias, empero, tales trabajos
se prolongaron durante decenios, dando así
tiempo a que España comenzara su proceso
de urbanización, cambiara la estructura económica, la tierra perdiera importancia relativa como refugio del ahorro y cuna de la
inversión y el sistema fiscal girara, aunque
tardíamente, hacia los modelos de imposición personal y progresiva sobre la renta propia del ya citado Estado del Bienestar.
Con ello llegamos al Plan de
Estabilización de 1959, al abandono de la
política autárquica y la consiguiente y paulatina apertura de nuestra economía hacia
el exterior, a la emigración interna hacia las
grandes urbes e internacional hacia los centros industriales europeos y, en suma, a la
citada transformación de nuestra estructura
económica, especialmente acelerada tras
nuestra integración en la Comunidad
Económica Europea en 1986. Llegada la
urbanización, la contribución urbana toma
el relevo de la rústica y ésta pasa a perder
casi toda significación fiscal, hasta el punto
de que hoy no supera el 3 por 100 de la
recaudación que proporciona el Impuesto
sobre Bienes Inmuebles de urbana. Este –la
Contribución Urbana– es la estrella superviviente más visible y brillante del cambio
fiscal local que se ha producido durante
casi veinticinco años desde la reforma de
1978, cuando fue traspasada a la soberanía
fiscal de los municipios, por ser el tributo
que ha sabido superar con mayor fortuna
los retos y los experimentos que se afrontaron y emprendieron en los dos primeros
decenios democráticos y la primera figura
–hoy más que nunca, después de la casi
completa retirada de la escena del Impuesto
sobre Actividades Económicas– del panorama fiscal municipal. Esa preponderancia ha
sido, desde luego, una excelente palanca
sobre la que apoyar las sucesivas decisiones
de inversión en un catastro urbano que, de
otra manera, habría quizá discurrido lánguidamente por el camino sin salida del
abandono, pues la pérdida de la relevancia
fiscal, en un Catastro fiscal, equivale a una
garantía muy segura de envejecimiento y
deterioro. Ello es así a menos que en el
nuevo contexto surjan necesidades nuevas
que aconsejen mantener el esfuerzo o,
como ha pasado en España con el Catastro
rústico y la Política Agrícola Común, incluso aumentarlo.
La irrupción de estas nuevas necesidades, y volvemos ya al presente, en un con-
texto de aceleración tecnológica sin precedentes y por lo tanto en unas condiciones
de factibilidad de la respuesta también
genuinamente nuevas y poderosas, está en
la base de las orientaciones generales de la
LCI: el Catastro es desde ahora un proveedor
público de información territorial (muy cualificado: el único que está en condiciones
de ofrecer información literal y gráfica
detallada de 28.000.000 de inmuebles
urbanos y 42.000.000 de inmuebles rústicos con eficacia, jurídica o extrajurídica, en
múltiples campos de la actividad pública y
privada) que como tal está obligado a configurarse y actuar de acuerdo con las exigencias de esa función general. Pero antes
de hablar de ellas y de las respuestas proporcionadas por la LCI debemos extendernos un poco más en la génesis del nuevo
El ensanchamiento de la función:
el ejemplo del proceso de renovación
del catastro rústico
Como ya he dicho, para el catastro
rústico la PAC surgió en el marco de un
panorama fiscal ciertamente decadente: la
hora del impuesto rústico había pasado
hacía mucho tiempo y la prioridad concedida a la contribución urbana había desplazado la atención y los esfuerzos hacia este
otro lado del catastro –dentro de él, además, hacia los municipios más grandes,
para maximizar el rendimiento fiscal de
las operaciones de actualización de la
información–. Infiel a la verdad sería dejar
de reconocer, sin embargo, que el
Ministerio de Hacienda siempre tuvo en
mente –por mucho que los ejemplos históricos y también comparados lo desmintieran– la posibilidad de algún renacimiento para la extenuada contribución rústica, de modo que en la segunda mitad de
los ochenta del pasado siglo se abrió un
proceso de actualización de ese catastro
justificado en dos argumentos: no solamente se veía venir la PAC –y las exigencias que plantearía respecto de una información catastral, necesaria para gestionar
y controlar las ayudas europeas, generalmente anticuada– sino que se acercaba el
nuevo modelo de financiación local –tantas veces postergado como urgente de
adoptar, y que acabó contenido en la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales de
1988– para el que primordialmente el
catastro debía estar al día.
Más tarde, la efectiva incorporación a la
PAC, el deseable reforzamiento de los
medios de control de las operaciones inmobiliarias y de las políticas de ayudas y subvenciones públicas en general y el interés
por potenciar la colaboración del Catastro
con los notarios y registradores de la propiedad, en aras de la seguridad jurídica que
proveen, supusieron un nuevo y poderoso
estímulo, por sí mismo suficiente, para continuar y aun acelerar la renovación de los
catastros rurales, que acabaron incardinándose en las políticas comunes de desarrollo
regional de la Unión Europea a través de
diversos programas operativos presentados
por el Gobierno español ante las autoridades de la Comisión y aprobados por éstas en
1996 y en 2001. En resumen, el catastro rústico, si quería supervivir –ya nadie duda de
su extraordinario valor en estos momentos,
precisamente porque ha sido capaz de
modernizarse y dar satisfacción a las nuevas
demandas públicas y privadas, pero si por el
impuesto fuera ya habría desaparecido hace
mucho tiempo– tenía que acomodarse a ese
nuevo entorno y reconocer de una vez por
todas que el viejo refugio del tributo territorial se había quedado demasiado pequeño. Y
el resultado lógico de esa evolución es, en el
plano normativo, la LCI, el catastro plurifuncional.
Así pues, estas finalidades –en los primeros años, sin duda, con gran preponderancia
de la expectativa recaudatoria– justificaron
el inicio del proceso de renovación del
Catastro rústico a partir de 1988. El punto
de partida era un Catastro no informatizado
y cartográficamente diverso y anticuado:
según el municipio, su soporte gráfico podían ser planos parcelarios no georreferenciados y levantados en diferentes momentos
–19 millones de hectáreas se encontraban
así–, fotografías aéreas de diferentes escalas
y épocas –sobre todo de los años 50–, igualmente carentes de referenciación geográfica
–20 millones de hectáreas–, y avances catastrales (planos parcelarios basados en croquis
en los que sólo la envolvente del conjunto
de parcelas contaba con la garantía técnica
de su medición topográfica) –8 millones de
hectáreas–. En estas condiciones, la primera
decisión operativa fue proceder a la grabación en ficheros magnéticos de la información literal existente, con la pretensión de
crear una base de datos de tipo relacional, y
la implantación de los primeros módulos de
lo que, con el tiempo, llegaría a ser el complejo sistema de gestión catastral, conjunto
de programas y aplicaciones que hoy gestionan íntegramente las bases de datos catastrales alfanuméricas y la totalidad de los
procesos informáticos de tramitación de los
más de ocho millones de expedientes que
anualmente tramitan las Gerencias provinciales del Catastro.
El segundo paso consistió en la elaboración de un plan de puesta al día de la cartografía catastral. Con él se obtuvieron y
comenzaron a aplicarse a la gestión y renovación de los catastros las primeras ortofotografías georreferenciadas en coordenadas
UTM de las que, por delineación de las parcelas y posterior digitalización, se obtendría
la cartografía digital, al tiempo que se desarrolló el otro gran pilar de gestión informatizada del Catastro que es el sistemas de infor-
mación geográfica catastra (SIGCA), cuya
posterior evolución ha llevado, recientemente, a la efectiva integración de la gestión
de las dos bases de datos –gráfica y alfanumérica– en procesos coordinados y mutuamente condicionados e interdependientes.
Cuantitativamente, y por razones presupuestarias, sin embargo, el proceso de
obtención de ortofotomapas no pudo ser
seguido por el de renovación o revisión
masiva de las características catastrales de
las fincas, de forma que muchas de las ortofotos disponibles no llegaron a utilizarse
efectivamente en la renovación catastral,
aunque sí en los procesos de gestión ordinaria. Como balance del período, hasta 1996
se habían renovado los catastros rústicos de
1.650 municipios y nueve millones de hectáreas, lo que equivale a un 20 por 100 del
total del territorio al que extiende su competencia la Dirección General del Catastro,
mientras que las ortofotografías llegaron en
esos años a abarcar a 4.600 municipios y
casi veintinueve millones de hectáreas.
Nueva etapa del plan de renovaciones se
abre en 1996, en cuya preparación ya se
prescinde del espejismo del rendimiento fiscal. Ahora, bajo los auspicios de la Unión
Europea, el catastro se va a poner al día
explícitamente para otras funciones, singularmente para la de control y gestión de la
PAC ya mencionada, cuyo volumen, en términos de ayudas percibidas por los agricultores, superan la recaudación total del
Impuesto sobre Bienes Inmuebles por urbana y rústica del conjunto de los municipios
españoles. El 10 de octubre de ese año es la
fecha de referencia por cuanto que en ella
tuvo lugar la aprobación por la Comisión
Europea del llamado programa operativo de
actualización de datos del territorio que había
presentado previamente el Gobierno español, con el que la modernización de nuestro
Catastro pasaba a integrarse dentro de las
políticas de desarrollo regional de la Unión.
Municipios renovados a 1 de enero de 2003
> 75% Renovado
> 50% Renovado
< 50% Renovado
La aprobación del programa, con una
dotación de más de 10.500 millones de
pesetas sólo para el ámbito rústico y de
más de 13.000 si también incluimos el
catastro urbano –nótese que aquél acapara
el 81 por 100 de la inversión–, ha hecho
posible la configuración de la renovación
catastral como una rúbrica absolutamente
prioritaria dentro del presupuesto de inversiones del Ministerio de Hacienda del
periodo de su vigencia, algo impensable de
haber sido otro su leitmotiv
Tras su completa ejecución, actualmente se ha alcanzado un nivel de renovación catastral del 75 por 100, tanto en términos de municipios como de superficie
geográfica, y se dispone de ortofotografías
del 97 por 100 del territorio nacional,
excluido el País Vasco y Navarra. Estas
ortofotografías, además, y a partir de 1997,
son digitales y, desde 2001, en color. En el
gráfico 2 puede verse el grado de renovación por provincias.
La continuidad natural del citado programa operativo vino a darla el Plan de
Desarrollo Regional 2000–2006, en cuyo
contexto se han ido aprobando por la
Unión los diferentes programas de inversión para cada una de las Comunidades
Autónomas beneficiarias de los fondos
estructurales asignados a las regiones de
objetivo número 1. Los nuevos progra-
mas operativos, ahora enteramente regionalizados, incluyen pues las acciones
estatales correspondientes a la terminación de la renovación del catastro rural
en esas regiones, de forma que para 2006,
y junto con el esfuerzo inversor propio ya
previsto para finalizar la renovación
catastral de las regiones no incluidas en el
objetivo 1 de los fondos estructurales, se
habrá completado el proyecto de modernización del catastro en todo el territorio
de régimen común. Se dispondrá entonces de un catastro rústico completamente
digital de la totalidad de las provincias no
forales, de manera que su potencialidad
de uso se habrá llevado, en el marco de su
difusión por Internet, a sus últimas consecuencias, de acuerdo con los objetivos
de la Ley del Catastro a los que ya me he
La Ley y el Texto Refundido
de la Ley del Catastro
Inmobiliario: el nuevo
modelo plurifuncional
del Catastro español
Expuestos ya los antecedentes y las
condiciones en que se fue decantando la
nueva noción de catastro que ha venido a
formular la LCI, así como sus objetivos
más generales o estratégicos, conviene
explicar ahora que esta Ley, como ella
misma reconoce en su exposición de motivos, es “parcial”, por cuanto que “no abarca todas las facetas catastrales que deben
ser reguladas con una norma” de rango
legal, “que ahora se encuentran dispersas
en distintas leyes”. Esta es la razón por la
que, para una mejor exposición del modelo catastral español, es preferible seguir en
lo sucesivo el Proyecto de Texto Refundido de
la Ley del Catastro Inmobiliario y otras
Normas Tributarias, (5) (PLCI) con el que,
una vez aprobado, quedará derogada la
propia LCI, la LCTP y diversos preceptos
que el citado Proyecto refunde de la Ley de
26 de septiembre de 1941 y de las leyes
39/1988, 13/1996, 66/1997, 6/1998,
24/2001 y 53/2002.
El PLCI se estructura en ocho títulos
–setenta y un artículos– y ocho disposiciones adicionales, transitorias y finales,
y pretende abarcar toda la normativa
catastral de rango legal ahora vigente
dándole una nueva ordenación sistemática y armonizándola y aclarándola, tal y
como autoriza la disposición final segunda LCI, que concede un plazo de un año
al Gobierno para cumplir con el mandato
refundidor.
Dentro del PLCI pueden distinguirse seis
grandes grupos de materias, de los cuales
comentaré ahora el que se extiende por los
artículos 1 a 10, 22 a 24 y 33 a 35 del proyecto y que concentra los aspectos más sustantivos y conceptuales del modelo –a
excepción del concepto de bien inmueble y
de los principios jurídicos que orientan la
actividad catastral, cuestiones que quedarán
para la siguiente entrega de este artículo
junto con los otros cinco grupos en los que
he dividido el análisis que le ofrezco al lector
y que son los siguientes: el constituido por
los artículos 52 a 56, en los que se contiene
la regulación del derecho de acceso a la
información catastral; el formado por los
artículos que el proyecto dedica a la denominada constancia documental de la referencia
catastral (artículos 11 a 21, 25 a 32 y 36 y 37,
así como la disposición adicional única); el
que regula las tasas catastrales (artículos 57
a 71) y, en fin, el que disciplina el régimen de
infracciones y sanciones específicas en materia de catastro (artículos 38 y 39).
(5) Puede consultarse en catastro.minhac.es
Exhaustividad y exactitud
El concepto de catastro que ofrece el
PLCI se caracteriza por dos elementos: el
catastro es un registro administrativo (i) cuya
misión es describir los bienes inmuebles (ii).
Es decir, es un inventario de inmuebles –no
de derechos, aunque ciertos derechos inmobiliarios hayan de constar en él– de carácter
descriptivo o analítico.
Como tal inventario ha de ser exhaustivo y exacto y por su carácter analítico ha
de contener información relevante y suficiente para satisfacer adecuadamente su
función descriptiva respecto de cada bien
inmueble inscrito.
La exhaustividad y exactitud vienen apoyadas en el PLCI en los principios de obligatoriedad de la inscripción y de actuación
inquisitiva, cuya presencia puede notarse,
directa o indirectamente, en numerosos
preceptos. El artículo 2, por ejemplo, indica que el Catastro está al servicio –entre
otros– del principio de generalidad tributaria, lo que por sí mismo requiere, obviamente, que se cumpla la condición de
exhaustividad: nada más opuesto a la regla
constitucional de que todos debemos contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que, en lo que afecta a la imposición
inmobiliaria, un Catastro que por definición no se declarara exhaustivo; pero además el artículo 11 lo dice expresamente: “la
incorporación de los bienes inmuebles en el
Catastro Inmobiliario, así como de las alteraciones de sus características… es obligatoria y podrá extenderse a la modificación
de cuantos datos sean necesarios para que
la descripción catastral de los inmuebles
afectados concuerde con la realidad”.
En auxilio de esos principios de inscripción obligatoria (exhaustividad) y de
concordancia con la realidad (exactitud)
podemos también identificar otros muchos
preceptos del PLCI, que van desde los que
establecen deberes de colaboración hasta
los sancionadores, pasando por el artículo
que regula la preferencia del Registro de la
Propiedad en materia de titularidad jurídica de los inmuebles. Entre aquellos, los
artículos 10 y 36, en los que se impone
tanto al titular catastral como a cualquier
otra persona el deber de colaborar con el
Catastro suministrando cuantos datos,
informes o antecedentes sean precisos para
la correcta gestión catastral, o los artículos
13 y 14, que establecen las obligaciones de
declarar y comunicar a cargo, respectivamente, de quien está llamado a convertirse
en titular catastral por ser titular de uno de
los derechos que originan la inscripción y
de notarios, registradores de la propiedad,
ayuntamientos y demás administraciones
Desde el punto de vista de la Administración catastral, la necesaria persecución
de la exactitud se sirve de la facultad inquisitiva recogida en el artículo 10 –el
Catastro puede requerir la aportación de
datos o antecedentes al titular catastral inscrito y su no colaboración destruye la presunción de certeza de la inscripción en
cuanto pueda beneficiarle–, en el 13.2
–igualmente puede requerirse la colaboración de los titulares de los derechos que
deben constar en el catastro aun antes de
que hayan adquirido la condición de titulares catastrales e incluso aunque no estén
obligados a declarar–, en el 16.1 –el requerimiento se puede dirigir a cualquier obligado a declarar o comunicar y, por tanto,
no sólo al titular del derecho o al realizador
del hecho que origina la inscripción catastral sino también a los notarios, registradores de la propiedad, ayuntamientos y
demás administraciones obligadas a comunicar– y, por supuesto, en los preceptos
que regulan los procedimientos de subsanación de discrepancias y de inspección
catastral, en los que la facultad de actua-
ción de oficio y la vocación de exactitud se
presentan como esenciales a su finalidad,
como también ocurre en el procedimiento
especial (consuntivo y excepcional) de
renovación del catastro rústico regulado en
la disposición adicional única del PLCI.
La norma que regula la preferencia del
Registro de la Propiedad (artículo 9.4.
PLCI) es también un instrumento al servicio de la exactitud catastral. “En caso de
discrepancia –dice el precepto– entre el
titular catastral y el del correspondiente
derecho según el Registro de la Propiedad
sobre fincas respecto de las cuales conste la
referencia catastral en dicho Registro, se
tomará en cuenta, a los efectos del Catastro,
la titularidad que resulte de aquél, salvo
que la fecha del documento por el que se
produce la incorporación al Catastro sea
posterior a la del título inscrito en el
Registro de la Propiedad”. Es decir: si la
finca está coordinada (6) y, además, el título
inscrito en el Registro es posterior al presentado en el Catastro, la inscripción catastral no puede diferir de la registral, mientras que si se presenta un título para su inscripción en el Catastro que no ha sido previamente inscrito en el Registro, la búsqueda de la verdad material y jurídica (exactitud) obliga al Catastro a admitirlo, aunque
se oponga a lo publicado por el Registro,
sin perjuicio de la valoración de la prueba.
Los preceptos dedicados al régimen sancionador, en fin, cierran el círculo de las
consecuencias lógicas del deber que se le
impone a la Administración catastral de
procurar un catastro completo y exacto,
(6) Entendiendo aquí el término en sentido
impropio (es finca coordinada aquella que aparece
identificada en el Registro de la Propiedad con su
referencia catastral), y no en el significado que le atribuye el Real Decreto 1030/1980, de 3 de mayo, sobre
Coordinación del Catastro Topográfico–Parcelario
con el Registro de la Propiedad Inmobiliaria (sic).
autorizando la imposición de sanciones a
los obligados que dificulten o impidan,
mediante al menos la simple negligencia
exigida por el artículo 77.1 de la Ley
General Tributaria, el ejercicio de las potestades administrativas encaminadas a tal fin.
La capacidad descriptiva del Catastro es
abordada en el artículo 3 PLCI en términos
muy amplios, pues el contenido de las descripciones catastrales que el precepto
acoge es meramente enunciativo y deja claramente abierta la posibilidad de que
pueda ser ampliado en el futuro: “La descripción catastral de los bienes inmuebles
comprenderá sus características físicas,
económicas y jurídicas, entre las que se
encontrarán la localización y la referencia
catastral, la superficie, el uso o destino, la
clase de cultivo o aprovechamiento, la calidad de las construcciones, la representación gráfica, el valor catastral y el titular
catastral”. En todo caso, este sería el contenido mínimo e inexcusable de toda inscripción catastral, siendo el resto un contenido eventual que podrá agregarse en la
medida en que resulte apropiado por el
mejor cumplimiento de los fines de la institución (7) en el marco de la misión que le
atribuyen los artículos 1 y 2 del proyecto.
El contenido de la descripción catastral
de los inmuebles es, por tanto, sus características físicas, económicas y jurídicas, y el
PLCI, como la propia LCI, se limita a enumerar algunas (las principales) de ellas, a
las que ha querido orlar con su rango y
que, por consecuencia, pueden considerar-
(7) Por ejemplo, determinadas características
medioambientales del territorio o la propia historia
catastral del inmueble.
se como el contenido necesario de las inscripciones catastrales.
Entre tales características pueden distinguirse, a su vez, dos grupos: las meramente
enunciadas y las que han merecido, además,
ser definidas o concretadas con mayor o
menor grado de amplitud. Las razones de este
tratamiento dual son tanto de orden jurídico
como práctico. Por un lado, es sobradamente
sabido que una ley no puede ni debe invadir
el campo de actuación del reglamento; por
otro, el principio de legalidad o de reserva de
ley obliga a que sean las Cortes Generales
quienes decidan sobre las cuestiones más
importantes por estar más directamente relacionadas con los derechos de los ciudadanos
o, especialmente en nuestro caso, con la obligación de contribuir, de acuerdo con el principio no taxation without representation; y por
último, para el resto están las reglas de la hermenéutica jurídica que hacen innecesaria la
especificación de conceptos cuya inteligencia
emana directamente del sentido propio de las
palabras empleadas por el legislador.
De esta manera, forman parte de las
características deferidas al reglamento la
superficie, el uso o destino, la clase de cultivo
o aprovechamiento y la calidad de las construcciones, mientras que han sido desarrolladas en la ley, al menos en lo esencial, la
referencia catastral, la representación gráfica, el valor catastral y el titular, siendo la
localización la única de las características
necesarias que, por lo intuitivo del concepto, no requiere de mayores precisiones.
Centrémonos ahora, pues, en la exégesis de las características más robustas,
aquéllas que la propia ley privilegia entrando a definirlas.
La referencia catastral es la piedra angular de la función de colaboración en el
reforzamiento de la seguridad jurídica y de
la seguridad del tráfico inmobiliario que la
LCI –antes la Ley 13/1996 y la Ley 24/2001,
modificada por la propia Ley 48/2002 –ha
atribuido al Catastro, y lo es porque es la
expresión codificada de la realidad física del
inmueble, en la medida en que a través de
ella pueden llegar a conocerse todas sus
demás características. A esta idea responde
el primer inciso del artículo 6.3. del PLCI
(“a cada inmueble se le asignará como identificador una referencia catastral”), con el
que se nos está diciendo que la relación del
inmueble con su referencia es biunívoca e
irrepetible. Identificación, por tanto,
inequívoca, o sea certeza. El resto del precepto sólo es una aclaración de lo anterior:
la referencia catastral es “un código alfanumérico que permite situarlo –el inmueble–
inequívocamente en la cartografía oficial
del Catastro”.
Esa cartografía oficial –no, por tanto,
cualquier cartografía– es el medio por el
que se va a llegar al conocimiento de la realidad física que representa, expresada tanto
en ella como en la información literal que
completa la descripción catastral de los
La cartografía merece, a estos efectos,
un Título específico en el PLCI, en el que se
establece (artículo 33.2) que “la base geométrica del Catastro Inmobiliario está constituida por la cartografía parcelaria elaborada por la Dirección General del Catastro”,
la cual “tiene el carácter de temática” (artículo 35.1) conforme a la Ley 7/1986, de
Así pues, la cartografía oficial del Catastro
es una cartografía parcelaria cuya función es
representar gráficamente los bienes inmuebles a efectos de su descripción catastral
(artículo 33.1), con las repercusiones jurídicas que ello conlleva, especialmente la de
enlace con las escrituras públicas y el
Registro de la Propiedad a través de la referencia catastral y de las certificaciones descriptivas y gráficas (Título VI del PLCI y artículo 53 de la Ley 13/1996). Ninguna otra
cartografía puede hacer eso, tanto por lo
dicho como porque, conforme al artículo 4
PLCI, la cartografía catastral es de competencia exclusiva del Estado.
Para garantizar un adecuado cumplimiento de esa función, el artículo 34 PLCI
precisa que la cartografía catastral “definirá, entre otras características que se consideren relevantes, la forma, dimensiones y
situación de los diferentes bienes inmuebles
susceptibles de inscripción en el Catastro
Inmobiliario”, a cuyos efectos contendrá,
además de los polígonos catastrales, “las
parcelas o porciones de suelo que delimitan
los bienes inmuebles, así como las construcciones emplazadas en ellas y, en su
caso, las subparcelas o porciones de sus distintos cultivos o aprovechamientos”.
Una garantía de calidad y de coordinación de esta específica cartografía con el sistema nacional cartográfico es la contenida en
el último inciso del artículo 35 PLCI, según
el cual “en los trabajos topográfico–catastrales se utilizarán las técnicas adecuadas para
asegurar el enlace de las redes topográficas
catastrales con la red geodésica nacional”
que compete al Instituto Geográfico
Nacional, en cuyo Registro Central de
Cartografía, además, deberá inscribirse preceptivamente la cartografía básica que elabore la Dirección General del Catastro.
Con independencia de lo anterior, conviene aclarar que esa cartografía básica no
es propiamente cartografía catastral, sino
un medio necesario para obtenerla, por lo
que aquí no rige el principio de exclusividad de la competencia del Ministerio de
Hacienda. Ello es así por razones nueva-
mente de coordinación y economía, además
de por la necesidad de respetar el ámbito
competencial de otras administraciones,
pues no teniendo una especial relevancia
jurídica (aunque sí práctica) la cartografía
básica desde el punto de vista de las competencias del Catastro, carecería de sentido
que la ley impidiera a éste utilizar las cartografías elaboradas por otras administraciones o entidades o, sencillamente, que éstas
no pudieran obtenerla por sí mismas para
sus propios fines. Tanto este razonamiento
como el hecho de que la cartografía básica
que debe ser obligatoriamente inscrita en el
Registro Central de Cartografía es –a nuestros efectos– sólo la elaborada por la
Dirección General del Catastro, permiten
concluir que tal cartografía, como se ha
dicho, queda extramuros de la competencia
Dentro de esa misma categoría instrumental –ahora, según el apartado 2 del artículo 35 PLCI, con la denominación de
medios auxiliares de la cartografía catastral–
el proyecto incluye otro conjunto de herramientas cartográficas igualmente necesarias para el desarrollo de las funciones del
Catastro, como son las ortofotografías, las
fotografías aéreas, los planos de término
municipal, los de planta de los edificios y
de las parcelas y los de polígonos de valoración, además de “cualesquiera otros
aspectos susceptibles de representación
gráfica que sean necesarios para la correcta
instrucción de los procedimientos” de
El valor catastral es la tercera de las
cuatro características catastrales de los
inmuebles a las que la ley ha dedicado una
especial atención. En este caso, la justificación no depende sólo de la elección del
legislador sino del principio de reserva de
ley consagrado en el artículo 10 de la Ley
General Tributaria, en atención a que el
valor catastral es o forma parte de la base
imponible de numerosos tributos.
Lo que la LCI ha hecho en esta materia
es precisamente eso, reforzar la legalidad
del valor catastral. Para ello, lo primero
que se hace es definirlo (artículo 22 PLCI)
como un valor “determinado objetivamente” –lo que veda el paso a considerar en su
cálculo factores subjetivos– “a partir de los
datos obrantes en el Catastro” –se excluyen
así otros datos o variables objetivamente
medibles u observables que, aunque pudieran influir en la formación de los precios
de mercado, no se van a considerar debido
a las condiciones de igualdad, certeza y
publicidad que deben presidir los procedimientos de valoración catastral y en atención a la restricción informativa que cualquier modelo de valoración de activos
inmobiliarios incorpora.
La objetividad es, por tanto, la primera
nota distintiva de la valoración catastral.
¿Es, en sí misma, deseable tal objetividad?.
La respuesta está no tanto en la teoría del
valor como en el uso de este específico
valor que es el valor catastral y en las condiciones en que debe obtenerse. Desde el
punto de vista de la equidad fiscal, de lo
que se trata es de medir de alguna forma
razonable y controlable la capacidad económica de los obligados al pago de los tributos, entendiendo por capacidad económica
en nuestro ámbito el valor del inmueble, y
lo subjetivo se opone a lo contrastable.
Además, el valor catastral es una característica legal de todos y cada uno de los inmuebles inscritos en el Catastro que, para que
cumpliera en forma óptima su función distributiva de la carga fiscal, debería ser fijada
simultáneamente para todos esos inmuebles. Y hacer esto es incompatible con la
indagación de la variable subjetiva que
puede, en determinados casos, incidir en
un concepto de valor menos restrictivo.
Sin entrar aquí en la cuestión de la
práctica técnicamente subóptima seguida
por el Catastro español y el de todos los
demás países que tienen una institución
semejante en materia de fijación de valores
catastrales en el tiempo –cuestión ciertamente importante que, sin embargo, excede del propósito de este artículo– lo que
me interesa subrayar es el carácter masivo
de la valoración catastral, que impide, por
las restricciones informativas del mercado
considerado globalmente, introducir el
componente subjetivo en la ecuación del
valor (8).
En conclusión, el valor catastral no
puede ser sino objetivo. Y aquí, el camino
de la ley y del reglamento se presenta como
el mejor para satisfacer las necesidades fiscales y, al mismo tiempo, respetar el derecho del contribuyente a no ser arbitrariamente gravado, con lo que la objetividad es
así una garantía a favor de éste.
Después de la definición, la LCI y el
PLCI (artículo 23) pasan a determinar los
criterios y los límites del valor catastral, que
no son sino la concreción del principio de
objetividad que acabo de comentar. Podrá
decirse, con razón, que la legalización del
valor catastral no ha sido completa, tanto
porque los criterios aparecen a menudo
expresados en términos poco precisos
(v.gr.: “la localización”, “las circunstancias
urbanísticas”, la “aptitud para la producción”, los “beneficios de la contrata”,
“otras condiciones de las edificaciones”,
“las circunstancias y valores de mercado”)
como porque, con la cláusula de cierre, se
deslegaliza expresamente al remitirse a
(8) Dentro de esas restricciones entra también la
conducta de no revelación de dicho componente cuando
de lo que se trata es de gravar fiscalmente el inmueble.
“cualquier otro factor relevante que reglamentariamente se determine” [letra e) del
apartado 1 del artículo 23 PLCI]. Esto es tan
verdad como que el Tribunal Constitucional
ha admitido reiteradamente (SSTC 37/1981,
6/1983 y 79/1985, entre otras) como conforme a la Constitución que el reglamento
acuda en auxilio y complemento de la Ley
allí donde ella no puede llegar (9), y como
que esta ley es, con diferencia, la que más ha
profundizado en el propósito de reservarse
lo más posible de la materia valorativa catastral de cuantas han existido con anterioridad, además de que es la única ley fiscal
vigente que no se ha conformado con apelar
al “valor real” o al “valor de mercado” para
despachar la fijación de la base imponible
de tributo alguno. A pesar de ello, debe
reconocerse que efectivamente la legalización no ha sido completa –sencillamente porque no es necesario ni posible– (10) pero al
mismo tiempo debe igualmente reconocerse
que lo que no esté en la ley no podrá estar
en el criterio del que deba aplicarla, sino en
(9) “Resulta admisible la colaboración del reglamento siempre que sea indispensable por motivos técnicos… y
siempre que la colaboración se produzca en términos de
subordinación, desarrollo y complementariedad” (STC
233/1999, F.J. 9º).
(10) Respecto de la reserva de la ley tributaria en
materia de valoración catastral el Tribunal
Constitucional ha señalado, en la repetidamente citada STS 233/1999 (F.J.24º), lo siguiente: “Denuncia el
Consejo Ejecutivo de la Generalidad que el citado art.
68.2 L.H.L., al remitir para la determinación de la base
imponible del I.B.I. a una reglamentación futura, “deja
al arbitrio total del ejecutivo su determinación”, lo que
vulnera el principio de legalidad tributaria; si bien “debe
recordarse, una vez más, que la reserva de ley tributaria
–sobre todo cuando, como sucede en este caso, se trata de
tributos locales– es relativa, de modo que, siempre que
sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar
el cumplimiento de fines propuestos por la Constitución
o por la Ley, cabe el auxilio del reglamento, colaboración
que “puede ser especialmente intensa en la fijación y
modificación de las cuantías” (STC 185/1995, ya citada). A este respecto, en la STC 221/1992, después de
Refuerzo de este propósito legalizador
es también la comparativamente (11) mayor
extensión dedicada por la LCI al señalamiento de los límites del valor catastral. En
primer lugar, porque junto al límite tradicional del valor de mercado añade uno
nuevo –aplicable a los inmuebles con precio
de venta limitado administrativamente–,
que es justamente ese precio oficial; en
segundo lugar, porque la LCI no se ha con-
(10 Continuación) advertir que “también la base
imponible es un elemento esencial del tributo y, en consecuencia, debe ser regulada por Ley”, puntualizábamos:
“No puede desconocerse, sin embargo, que en un sistema
tributario moderno la base imponible puede estar integrada por una pluralidad de factores de muy diversa
naturaleza cuya fijación requiere, en ocasiones, complejas operaciones técnicas. Ello explica que el legislador
remita a normas reglamentarias la concreta determinación de algunos de los elementos configuradotes de la
base” (fundamento jurídico 7º)”.
“Pues bien, como hemos dicho, no cabe la menor
duda de que es la dificultad técnica de valorar los
terrenos rústicos la razón de que el legislador haya
optado por el sistema de capitalización de las rentas
reales y potenciales de los mismos. Ello no obstante,
es evidente que ni la complejidad técnica a la que aludimos ni la flexibilidad de la reserva de la ley en este
concreto elemento de la prestación tributaria permitirían que la Ley abdicara de toda regulación, delegando la fijación de la cuantía del tributo a la libre decisión del Gobierno, sino que, como advertíamos en la
STCC 185/1995, tiene que establecer los criterios y
límites idóneos para impedir una actuación caprichosa de aquél. Y este es precisamente el caso, dado que
la L.H.L. circunscribe perfectamente la capacidad de
decisión sobre la cuantía del I.B.I. al señalar en su
art. 66.2 que para “la determinación de la base imponible se tomará como valor de los bienes inmuebles el
valor catastral de los mismos, que se fijará tomando
como referencia el valor de mercado de aquéllos, sin
que, en ningún caso, pueda exceder de éste”. Es claro,
pues, que la Ley establece un límite cuantitativo
máximo que “en ningún caso” el Gobierno puede soslayar; límite máximo de la base imponible –el valor
de mercado– que, como hemos señalado al examinar
la regulación de los precios públicos, en tanto que
supone una remisión a criterios de naturaleza técnica,
debe entenderse suficiente para respetar la reserva de
la ley tributaria”.
(11) El artículo 66 de la Ley 39/1988, Reguladora
de las Haciendas locales, se limitaba a prohibir que el
valor catastral excediera del “valor de mercado”.
tentado con remitirse al “valor de mercado”, sino que ofrece una definición de lo
que debe entenderse por eso, centrando así
el posible debate judicial en los procedimientos de impugnación del valor catastral
y dando por tanto al contribuyente las
`pautas para, si es el caso, poder enervar tal
valor; y en tercer y último lugar, porque
como garantía absoluta de no superación
del límite del valor de mercado en aquellos
inmuebles a los que se les aplica, la propia
ley obliga a reducir el valor resultante de
las ponencias de valores (12) –teórico valor
de mercado– mediante un coeficiente de
referencia al mercado fijado por Orden
El estatuto jurídico del titular catastral
es el objeto del Capítulo II del Título I de
PLCI, y procede enteramente del artículo 3
LCI. La titularidad catastral se adquiere,
según estas disposiciones, con el acto de
inscripción en el catastro, y puede serlo por
naturaleza o por atribución.
Son titulares catastrales por naturaleza
sólo las personas, en la medida en que sólo
ellas pueden adquirir la propiedad o alguno de los restantes derechos que originan
la inscripción catastral, mientras que los
entes sin personalidad son, para la LCI, los
sujetos de la titularidad catastral por atribución. Así se desprende del tratamiento
diferencial que da el PLCI a ambas categorías de titulares, pues mientras los primeros se regulan en el apartado 1 de su artículo 9 (“son titulares catastrales las personas
naturales y jurídicas dadas de alta en el
Catastro…”), a los segundos se les dedica
el apartado 3 (“cuando un bien inmueble o
(12) Vid. Artículos 24 a 27 PLCI.
uno de los derechos… pertenezca pro indiviso a una pluralidad de personas, la titularidad catastral se atribuirá a la comunidad
constituida por todas ellas…”).
Lo anterior no significa que se considere dueño del inmueble a la comunidad
misma, puesto que el propio precepto parte
de la premisa de que el inmueble pertenece … a una pluralidad de personas, sino que
más bien se trata de una forma práctica
–enraizada en el especialísimo artículo 33
de la Ley General Tributaria– de salir al
paso de las dificultades de gestión que llevan aparejadas estas colectividades.
Dentro también del campo de las soluciones prácticas debe enmarcarse el último
inciso del apartado 3 de este artículo del
PLCI. El esquema lógico del precepto es el
siguiente: en primer término, cuando son
varios los propietarios –y partiendo de que
no es obligatoria, sino voluntaria, como
veremos enseguida, la inscripción de todos
ellos– la titularidad jurídica que a cada uno
le corresponde en el inmueble se condensa
y simboliza catastralmente bajo la denominación de la comunidad civilmente constituida (“hay comunidad –dice el artículo 392
del Código Civil– cuando la propiedad de
una cosa o de un derecho pertenece pro
indiviso a varias personas”); en segundo
lugar, la comunidad, y dado que la obligación de inscripción en el catastro posee
naturaleza tributaria, debe disponer de un
N.I.F. conforme prescribe el artículo 1 del
Real Decreto 338/1990, con lo que será la
denominación asociada al N.I.F. la que se
haga constar en el catastro; en tercer y último lugar, si se incumple la obligación de
obtener y utilizar el N.I.F. por parte de
dicha comunidad a la hora de declarar al
Catastro, la titularidad catastral no queda
por ello vacía o indeterminada, sino que se
asigna, por ministerio de la ley, “a cualquiera de los comuneros, miembros o partícipes de la comunidad o entidad sin per-
sonalidad de que se trate”. Esta última
solución, por tanto, es la reacción del legislador a un incumplimiento –que no obsta,
desde luego, la imposición de una sanción
por la infracción cometida y que está tipificada en el artículo 78.1.e) de la L.G.T.– y
no puede ser entendida más que como tal:
el titular catastral por asignación no es un
auténtico titular catastral –que sólo puede
serlo, según hemos visto, por naturaleza o
atribución–, pues ello sería negar las más
elementales normas civiles y supondría
enmascarar catastralmente la realidad
inmobiliaria que el propio Catastro está
obligado a desvelar y registrar con la máxima fidelidad, sino un representante legal y
forzoso –mientras dure el incumplimiento–
de la entidad infractora. La norma es, por
tanto, estrictamente práctica, como lo es su
inspiradora el artículo 43.4 de la Ley
Pese a lo anterior, la LCI ha abierto la
puerta a una paulatina incorporación al
Catastro de los verdaderos dueños del
inmueble, los miembros o partícipes de la
entidad sin personalidad.
La vía voluntaria para el reflejo catastral
de la pluralidad de dueños se contiene en
el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 9 PLCI, y se rige por el principio de
unanimidad del acuerdo de los interesados,
que podrá manifestarse con ocasión de la
tramitación de cualquiera de los procedimientos de incorporación –salvo el de valoración– que pueden utilizarse para la formación y el mantenimiento del catastro y
que se regulan en el Título II PLCI. Así, el
acceso de los cotitulares a la inscripción
catastral se configura como un medio de
enriquecimiento de la información que
aporta el Catastro sin que por ello se vea
afectada ni condicionada la titularidad que
le corresponde a la entidad sin personalidad que forman aquellos, con lo que se
concilia el interés en disponer de ese grado
de detalle de la información con la necesidad de impedir las situaciones de indeterminación de la titularidad que se producirían si sólo fuese posible la inscripción de
los comuneros, supuesto en el que, hoy
por hoy, los costes de gestión superarían en
muchos casos a las ventajas de procurarla.
Según lo que acabo de decir, la opción
por la inscripción voluntaria y unánime se
fundamenta exclusivamente en razones de
eficiencia, por lo que puede considerarse
un primer paso en el camino que conduce a
un catastro cada vez más preciso o exhaustivo en esta materia. En otras palabras: en
la medida en que sea posible obtener la
información de cotitularidad de una forma
menos costosa –para los afectados y para la
Administración– y que su mantenimiento
pueda garantizarse sin provocar unos costes de transacción significativos, las reglas
de voluntariedad y unanimidad están llamadas a ceder a favor de la obligatoriedad,
lo que quizá acabe provocando en el futuro una reforma del régimen legal de la titularidad catastral con la que se supere la
transitoriedad que vocacionalmente caracteriza al precepto que estamos comentando.
En efecto, la perspectiva transicional es
un buen punto de mira para entender lo que
para muchos puede ser una norma excesivamente rígida y, por tanto, de la que no pueden esperarse resultados espectaculares.
Hasta ahora el catastro no incluía cotitularidad alguna (13), pues para el IBI era suficiente (o, más bien, por hipótesis, podría ser
suficiente) con disponer de un recibo a nombre de la comunidad de condueños, dentro de
la cual se esperaba, también por hipótesis,
que alguien se hiciera cargo de su pago. En los
(13) Si hacemos abstracción de ciertas cotitularidades informalmente reflejadas en el ámbito del catastro rural por mor de la PAC.
últimos años, sin embargo, se empieza a
apreciar que para otras cosas esa sencilla
regla no era suficiente, de modo que acaba
surgiendo la necesidad de anotar a los cotitulares en el catastro para, por ejemplo, la
gestión de las ayudas de la PAC, o para no
deformar la imagen patrimonial ofrecida por
el Catastro a efectos de becas o de IRPF. En
estas condiciones, y dado que prácticamente
se partía de cero, el legislador ha querido ser
especialmente cauteloso con la materia: ha
permitido el acceso de los cotitulares al
catastro pero les exige que previamente sean
ellos los que estén convencidos de las ventajas que les pueda reportar dicho acceso y,
además, que se comprometan a declarar en
el futuro los sucesivos cambios que puedan
producirse en la composición interna de la
entidad (artículo 16.2.f. PLCI), pues de poco
serviría tener perfectamente identificados a
los comuneros en el momento inicial si posteriormente no se hiciera nada para impedir
el deterioro de esa información.
Quizá, efectivamente, los estrechos
límites de los preceptos a los que me vengo
refiriendo no puedan dar cabida a resultados espectaculares, pero también es verdad
que el legislador no pretende ahora sino,
como dije más arriba, abrir una puerta a
una paulatina incorporación al Catastro de
los verdaderos dueños del inmueble. Que la
puerta se quede pequeña o no dependerá de
la demanda y, sobre todo, de la facilidad de
transportar hasta ella a los que han de atravesarla: claro es que cuando se llegue a
resolver el importante problema de gestión
que aparejan estas entidades desde el punto
de vista técnico–catastral (tienen que inscribirse todos los comuneros con su cuota;
debe garantizarse el conocimiento de los
cambios que se produzcan; las cuotas porcentuales deben ser coherentes con los procedimientos de valoración catastral y los
derechos parciales así como las múltiples
combinaciones posibles de derechos y per-
sonas deben cuadrar aritméticamente, etc.),
la necesidad de reformar la ley será evidente, pero también es cierto que, hoy por hoy,
la fórmula adoptada a modo de primera
etapa de este camino es una manera razonable de romper el bloqueo del diseño tradicional del catastro debido a su pasada suficiencia funcional y, en suma, de empezar a
dibujar la faceta jurídica del nuevo modelo
plurifuncional, cuya apariencia definitiva, a
no dudarlo, acabará incluyendo cotitularidades exhaustivas, exactas y obligatorias.
Sencillamente, el legislador no ha querido
imponerlo ahora por no sobrecargar de costes a los ciudadanos.
Esta misma perspectiva de transición
puede aplicarse igualmente al análisis de
otros aspectos del artículo 9 PLCI, cuyo
estado o formulación se puede explicar
también como una etapa en el camino que
conduce a un catastro cada vez más completo. Por ejemplo, los derechos inscribibles –que pueden conferir la titularidad
catastral mediante la inscripción– son limitados y excluyentes, y se prefieren entre sí
por razón de su mayor proximidad al aprovechamiento efectivo del inmueble sobre el
que recaen.
El origen y la explicación de esto está,
obviamente, en el Impuesto sobre Bienes
Inmuebles, con cuya regulación de los
sujetos pasivos está este precepto estrechamente cohonestado. Es decir, el Catastro
tiene como titular a quien el IBI tenga por
sujeto pasivo (cfr. art. 9.1. PLCI y arts. 62
y 64 Ley 39/1988), lo que se comprende si
se tiene en cuenta, por un lado, la inescindible relación entre ambas instituciones y,
por otro, la opción adoptada por el legislador en cuanto a la configuración del proceso de transición hacia una titularidad
catastral más expresiva y versátil.
De este último propósito participa el
apartado 2 del artículo 9 PLCI, mientras
que el último párrafo del apartado 1 es una
clara derivación de la tradición fiscal–local
de nuestro catastro. En efecto, como novedad de la LCI el Catastro va a empezar a
inscribir, a partir de 2005 (14), a los nudos
propietarios y, más en general, al propietario que hasta ahora no podía inscribirse por
aparecer en su lugar –como sujeto pasivo
del IBI– el concesionario, el superficiario o
el usufructuario de su inmueble. Si bien la
incompatibilidad o exclusión tenía pleno
sentido para el tributo municipal, no lo
tiene en absoluto para el nuevo enfoque de
la institución catastral como no lo tiene
para el IRPF o para el reparto de becas, tareas en las que tal exclusión no resuelve sino
que provoca serios problemas, como es fácil
imaginar. De aquí el argumento que permite situar el último párrafo del apartado 1 del
artículo 9 PLCI más cerca del viejo que del
(14) Para un estudio detallado del régimen transitorio de la LCI y del IBI, véase BAUZÁ CARDONA, G.
I. (2003): “El régimen transitorio en la nueva normativa reguladora del Catastro y el Impuesto sobre
Bienes Inmuebles”. CT/CATASTRO. 47, pp. 7 a 16.
nuevo modelo catastral. La razón, una vez
más, se encuentra en la prudencia que ha
guiado la mano del legislador por el camino
del tránsito, y no es difícil pensar que en el
futuro acabará desapareciendo, permitiéndose, al menos, la inscripción voluntaria de
los derechos concurrentes e, idealmente, su
incorporación obligatoria al Catastro.
MIRANDA HITA, J. S.: La coordinación de
las fuentes de información territorial. Análisis de
las implicaciones de la Ley 13/1996 desde la perspectiva catastral. CT/ CATASTRO, nº 32,
MIRANDA HITA, J. S.: El Catastro en España:
situación y perspectivas. ANÁLISIS LOCAL,
número extraordinario 1/2000, Madrid, 2000.
MIRANDA HITA, J. S.: Impuesto sobre Bienes
Inmuebles y financiación municipal: esbozo de un
balance (1990–1999). CRÓNICA TRIBUTARIA,
nº 97, Madrid, 2001.
MIRANDA HITA, J. S.: El Impuesto sobre
Bienes Inmuebles en la encrucijada de su reforma.
PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA, nº 92,
Madrid, 2002. ■
REALIZAR LA SALVEDAD A LOS CONSUMIDORES SOBRE EL
Programa Nacional de Modernización y Actualización del Catastro
Departamento de Catastro - Ayuntamiento de Hopelchén
DIRECCIÓN DE CATASTRO Solicitud carta catastral y plano de
Modelo de solicitud de acceso a la información catastral

References: artículo 1
 resolución

 artículo 2
 artículo 11
 artículo 10
 Real Decreto 
 artículo 77
 artículo 3
 artículo 6
 artículo 53
 artículo 4
 artículo 34
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 10
 artículo 23
 artículo 66
 artículo 3
 artículo 9
 artículo 33
 artículo 392
 artículo 1

Real Decreto 
 artículo 78
 artículo 43
 artículo 9
 artículo 9
 artículo 9

artículo 9