Source: https://www.teseopress.com/procesodereformalegaleinstitucionaldelsistemapenaljuvenil/chapter/capitulo-6-implementacion-del-sistema-de-responsabilidad-penal-juvenil/
Timestamp: 2020-02-21 12:05:01+00:00

Document:
Implementación del sistema de responsabilidad penal juvenil | Para una sociología de los procesos de construcción penal institucional
6 Implementación del sistema de responsabilidad penal juvenil
“Todas las finalidades, todas las utilidades son solo indicios de que una voluntad de poder se ha enseñoreado de algo menos poderoso y ha impreso en ello, partiendo de si misma, el sentido de una función; y la historia entera de una “cosa”, de un órgano, de un uso, puede ser así una interrumpida cadena indicativa de interpretaciones y reajustes siempre nuevos, cuyas causas, no tienen siquiera necesidad de estar relacionadas entre sí”.
– Friedrich Nietzsche. Genealogía de la moral
Concluido ya el análisis sobre el proceso de reforma legislativa que atravesó la provincia en materia de infancia, este capítulo prevé describir el período de implementación de dicha normativa (13.298 y 13.634), específicamente en lo concerniente al ámbito penal. En términos cronológicos, se seleccionó como recorte temporal el bienio 2008-2009, período en el cual se realizó, en paralelo al trabajo de campo específico inherente a la reforma legislativa (capítulos 2, 3 y 4), el seguimiento y monitoreo del proceso de implementación del Fuero Penal Juvenil (poder judicial) y del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil (poder ejecutivo). Además de las entrevistas y relevamiento de documentación ad hoc para esta tesis, una parte importante del seguimiento-monitoreo se realizó en el marco de las tareas de investigación habituales del Observatorio de Adolescentes y Jóvenes del Instituto Gino Germani (FSOC, UBA), el cual integro desde el año 2008[1]. Así, el conocimiento empírico que nutre la descripción e interpretación de dicho proceso fue posible en el marco de las tareas académicas regulares del Observatorio, pero también constituyó un punto crucial de vigilancia epistemológica y seguimiento de los indicadores analizados en el capítulo precedente y como forma de consustanciarme con el contexto de inserción del último eslabón de este proceso de investigación, anclado en los dispositivos de privación de libertad post-reforma legal. Si bien el análisis versará exclusivamente sobre el área penal juvenil, será ineludible para su descripción hacer algunas referencias al Sistema de Promoción y Protección de Derechos (ex – área asistencial del fuero de menores).
En términos generales y a modo de adelanto de conclusiones de este capítulo, sostendré que, luego del largo y sinuoso proceso de reforma legal, la implementación en materia penal juvenil resultó también compleja, aunque con un nivel de planificación más visible y estructurado en el área penal judicial que en el área asistencial ejecutiva, condicionada ésta última por el heterogéneo devenir de las negociaciones del poder ejecutivo provincial con cada municipio y con las organizaciones sociales territoriales. Ello produjo importantes disparidades en cuanto a los recursos técnicos, edilicios, presupuestarios y de recursos humanos disponibles en cada distrito (condicionado a su vez por factores ideológicos, técnicos y políticos de cada municipio, así como a la estructura, alcance y peso político de la red de organizaciones territoriales)[2].
En cuanto al ámbito de lo penal, deben distinguirse dos planos: el judicial y el ejecutivo. En cuanto al judicial, la reforma fue planificada en forma gradual, aunque postergada según su cronograma inicial por el incumplimiento en la asignación de las partidas. No obstante, durante el segundo semestre de 2008 se creó y puso en funcionamiento la totalidad de instituciones y funcionarios judiciales que define la ley 13.634 (defensorías y fiscalías del joven, juzgados de garantías y de responsabilidad penal juvenil, cuerpos técnicos auxiliares, etc.). Desde la perspectiva y experiencia manifestada por los actores del poder judicial, se trató de una transición rugosa y desorganizada, aunque con matices según la tipología de inscripción que asumiera cada entrevistado al interior de este proceso (proactiva, critica, indiferente, reticente), que desarrollaré más adelante.
En cuanto al poder ejecutivo, la reforma fue menos visible en términos de organización y reconversión técnico-burocrática de la estructura. Esta falta de publicidad y planificación produjo una cantidad de “grados de libertad” para su desarrollo que, sumada a la desconfianza, resistencia o simple falta de recursos institucionales, signó -en vista de los actores- la implementación como un proceso “caótico” y llevado adelante “a medias” en cuanto al despliegue de los dispositivos, especialmente en materia asistencial-social[3].
En cuanto al área penal, se crearon instituciones de atención de medidas ambulatorias (Centros de Referencia) de manera dispar y con recursos técnicos, financieros y humanos insuficientes en relación a la demanda de los departamentos judiciales, en especial por la densidad demográfica del conurbano. En cuanto al andamiaje institucional destinado a la privación de libertad penal, durante el período analizado se observó a nivel macro organizacional un movimiento/desplazamiento que he dado en llamar “readaptación estratégica”. Ello refiere a la conversión nominal del conjunto de instituciones ya existentes (del hasta entonces complejo tutelar de menores del patronato) sin mayores modificaciones en relación al nuevo marco legal. Ello significa que la reforma legal no ha tenido ningún impacto en el diseño institucional ni en la conformación de los recursos técnicos, edilicios y profesionales en el sentido impuesto por la normativa, fenómeno que logró convivir bajo readaptaciones estratégicas principalmente nominales durante la implementación del sistema penal juvenil, aun siendo interpelado recurrentemente desde el poder judicial y organismos de derechos humanos con acciones de habeas corpus colectivos y denuncias. Este último punto resulta central para el proceso analizado: durante la implementación, la agencia judicial desplegó una activa interpelación a las instituciones del poder ejecutivo, expresando puntos de tensión entre ambos. Ello se explica por dos corrientes contrapuestas: por una parte esta profundización del cuestionamiento judicial se explica por la introducción de nuevos actores con tradiciones y culturas jurídicas que lo propiciaron, tal como la figura de los defensores del joven; aunque también por otra parte se debe a una “reorientación” de las tácticas[4] desplegadas por los representantes de la defensa corporativa del poder judicial a la tutela asistencial y penal sobre niños, que si bien durante los años previos en pocas ocasiones cuestionaron al “complejo tutelar” del poder ejecutivo, durante este período reorganizaron su estrategia en estos términos, confluyendo paradójicamente con las corrientes garantistas de los actores “nuevos” del sistema, en especial el cuerpo de defensores, aunque también algunos jueces[5].
Así, y en línea con la hipótesis de trabajo propuesta, sostendré que la implementación del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil en relación a la del Sistema de Promoción y Protección de Derechos puede ser interpretado como un indicador del doble movimiento -en sentido del despliegue direccional opuesto- que pareciera caracterizar al proceso de implementación de las nuevas leyes en materia de infancia en el marco del gobierno penal de la excedencia: mayor tecnificación y expansión del archipiélago institucional penal por un lado y disolución territorial y debilidad institucional en clave a coyunturas socio-políticas locales del Sistema de Promoción y Protección de Derechos, por el otro. La ausencia de programas sociales destinados a la atención de la niñez “des-judicializada” marca una desinversión de las protecciones sociales que retroalimenta la faz represiva, es decir, al sistema penal. La mayor cantidad de instituciones, cargos y funcionarios relativos al universo de atención en el área penal respecto del universo del área asistencial dan cuenta que, en este breve período temporal de análisis, el desdoblamiento de las competencias judiciales sobre los “menores” en términos penales (tecnificados con arreglo a garantías procesales) por un lado y la transferencia de las competencias asistenciales al ámbito local del poder ejecutivo se dirige a homologar el axioma teórico conceptual (Wacquant, 2000; Bauman, 2005; De Giorgi, 2006; Garland, 2005; Castel, 2004) que señala la expansión del sistema penal al compás de la retracción y desmembramiento del sistema de protección social, posibles en el marco de relaciones neoliberalizadas entre sociedad civil y estado[6].
Adicionalmente a este primer punto o nivel de análisis, me gustaría sostener que -paradójicamente respecto de los discursos que esgrimieron y sustentaron conceptual y políticamente la reforma-, el otorgamiento de las garantías procesales no significó la merma en la dosis punitiva del sistema sobre los más jóvenes, sino que terminó por expandir y rigidizar los tiempos de prisionalizacion y los diseños institucionales de los dispositivos de privación de libertad en clave de sistema carcelario, y la continuidad en la pauperización de los derechos sociales para toda la población infantil[7].
Para este eje de trabajo, en términos de investigación en ciencias sociales, el recorte temporal constituyó el desafío central. Es decir, el objeto mismo de investigación (“proceso de implementación”) transcurría en simultáneo al relevamiento y exhibía fluctuaciones en forma permanente, que por veces dificultaban el seguimiento o comprensión del fenómeno, así como los alcances, dimensiones e impactos de cada “evento” en el marco del proceso general. Aun cuando estas son características inherentes a todo trabajo de investigación, desde mi experiencia biográfica como investigadora este período ha exigido una atención máxima en cuanto al seguimiento sistemático y permanente sobre los “eventos” que se sucedían conforme avanzaban los meses, atendiendo a la máxima pluralidad de fuentes y redes de contactos posibles y, principalmente, al ejercicio constante de la duda. Implicó también aprender a administrar tiempos y distancias pertinentes para la reflexión y análisis del material, así como intensificar los espacios dedicados a compartir dudas, dilemas y debates -teóricos, conceptuales y políticos- con el equipo de investigación y mis directoras.
En relación a la lógica de investigación instrumentada para el capítulo anterior, aquí ya no se trataba de una “reconstrucción” sino de una práctica de “seguimiento”. Adicionalmente, esta simultaneidad entre fenómeno y rango temporal implicó que no existiese bibliografía o producciones investigativas sobre la temática, a excepción de algunos escritos y ponencias de los propios actores del sistema, que reflejan en mayor medida la sistematización de sus impresiones, ideales, expectativas y vivencias como agentes del sistema que resultados de investigaciones en sí mismas[8]. Ello no desacredita el valor documental e informativo de las mismas, pero no por ello puede suplir el valor de uso que el investigador halla en las producciones científicas previas de una temática. No obstante, se han recolectado y analizado cada una de ellas, a modo de nutrir el seguimiento de la implementación, entendiendo que: “salir a un espacio de trabajo presupone practicas específicas de desplazamiento y una atención concentrada disciplinada” (Clifford, 1991: 72).
A su vez, durante este período se han desplegado dos estrategias de seguimiento del campo: por un lado se ha revisado rutinariamente los principales periódicos nacionales y en especial se ha seguido a diario uno de los matutinos platenses (Diario El Día) que usualmente publica notas sobre la temática de “minoridad”, en especial dada la radicación de la mayor parte de la estructura burocrático-estatal provincial en dicha ciudad. La lectura del mismo ha permitido monitorear los cambios de gestión y las principales “noticias” y “casos mediáticos” que condicionarán este período.
Por otra parte, una segunda estrategia de seguimiento fue la realización de entrevistas breves semi-estructuradas (Sautú, 1997; Valles, 2000) a una selección de informantes claves del sistema, que en la indagación sobre sus percepciones y devenir de sus tareas ha nutrido el análisis sobre el proceso de implementación. Los criterios de selección de la muestra ha sido el mismo que el explicado en el capítulo 2, 3 y 4 (muestreo teórico de Glasser y Strauss, 1967). A continuación se listan los entrevistados de esta etapa:
Entrevistas utilizadas para Capítulo 6
(*) Entrevistas también utilizadas para los capítulos 2, 3 y 4.
Por último, se ha complementado el relevamiento con el seguimiento de acordadas, fallos y reglamentaciones del poder judicial y decretos del poder ejecutivo. En la Procuración y la Corte de la PBA se han efectuado los pedidos formales de entrevista para la indagación del proceso de implementación del Fuero Penal Juvenil. Sobre este pedido se realizó un especial seguimiento en el caso de la Corte provincial, dada la conformación de la “Comisión para el Seguimiento del funcionamiento del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil” el 7 de Abril de 2009 bajo Resolución 806/09. Al considerarse una fuente de información indispensable para esta etapa se ha realizado, además de la presentación formal por escrito, un arduo seguimiento telefónico del pedido. El pedido nunca fue contestado formalmente, y fue constantemente dilatado por vía informal telefónica. El mismo resultado tuvo el pedido formal de entrevistas a jueces (presentados ante la Corte) y a defensores y fiscales (Ministerio Público), aunque la falta de respuesta en estos casos se solucionó re-orientando la vía de acceso y solicitando directa e informalmente las entrevistas a estos actores, que han accedido en forma unánime, brindando extensas conversaciones, material y re consultas posteriores con notable predisposición[9]. En muchos casos, el contacto con integrantes de organismos de DDHH, del poder judicial y del organismo técnico ha sido recurrente, estableciendo comunicaciones periódicas que sin dudas han nutrido y complementado el conocimiento sobre el campo.
En cuanto al acceso formal al organismo técnico (Subsecretaria de Niñez y Adolescencia) ha sido también dificultoso, requiriendo la presentación de varias notas que nunca fueron contestadas y que en el seguimiento telefónico posterior se las “desconocía”, se las “extraviaba” o simplemente “omitía”, según las diversas y particulares respuestas recibidas por esta vía. La dificultad en el acceso al organismo técnico se vio agravada por los constantes cambios de gestión y funcionarios que signó este período de implementación. Desde inicios del año 2008 y fines del 2009 pasaron dos Ministros de Desarrollo Social, a razón de un ministro por año; 3 Subsecretarios de Niñez y Adolescencia, 3 Directores Provinciales del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil (con varios meses de acefalía en este cargo durante 2009) y 3 Directores Provinciales de Institutos Penales, a razón 8 meses promedio de gestión por cada uno de estos cargos.
Entre cada cambio de gestión, asociados siempre a casos mediáticos de la denominada “inseguridad” y “olas” noticiosas sobre la “edad de imputabilidad” o la “peligrosidad de los menores”, se sucedieron varios meses en los que el organismo técnico no permitía ninguna aproximación de investigadores ya que sus empleados manifestaban estar “en crisis”, “desbordados” o “acéfalos”, cadencia recurrente en este organismo, que ha frenado y dilatado excepcionalmente la recolección de datos. Al iniciar el trabajo de campo con el organismo técnico, en el segundo semestre del año 2008 y luego de insistentes contactos se lograron realizar las primeras entrevistas, que concluyeron hacia fines de 2009. Con el objeto de conocer acerca del proceso de implementación, se entrevistó a dos funcionarios que en diferentes periodos ocuparon el cargo de Director Provincial del Régimen de Responsabilidad Penal Juvenil y a un funcionario que ocupo el cargo de Subsecretario de Niñez y Adolescencia. El primero de ellos, que inició su gestión con la transición normativa, estuvo en su cargo por menos de un año, y a los pocos meses de ser entrevistado presentó su renuncia en medio de una crisis institucional y mediática por un hecho delictual resonante (caso Barranechea) en confluencia con fuertes críticas luego del suicidio de dos adolescentes en un instituto de menores que fue inaugurado sin las mínimas condiciones de contención (Centro Cerrado La Matanza[10]), en coincidencia con la renuncia de la Subsecretaria Martha Arriola. Luego de dicha renuncia -ya en el año 2009- se entrevistó al nuevo funcionario en el cargo, quien se mantuvo en el mismo solo por 6 meses, hasta el nuevo cambio de gestión ministerial (renuncia del Ministro Arroyo y de la Subsecretaria Tabolaro). En tercer lugar se entrevistó al último funcionario en el cargo de Subsecretario de Niñez y Adolescencia (Dr. Navarro), quien asumió a mediados del año 2009 junto con la nueva gestión ministerial. A su vez, se entrevistó a uno de los funcionarios que en el año 2009 ocupó el cargo de Director de Institutos. También se ha entrevistado a empleados del organismo técnico que no ejercían cargos de funcionario, y donde la riqueza de sus relatos radicó en la antigüedad, experiencia y conocimiento sobre el “sistema de minoridad” (esta característica también se dio en dos de los funcionarios entrevistados). En el caso de las entrevistas al poder ejecutivo, por lo general fueron de carácter informativo, orientadas a la recolección de información general no disponible en documentos o sitios web. Resulta notable (y central para la comprensión del proceso) el grado de improvisación de este organismo técnico, donde sus actores reconocen y manifiestan que todo “se resuelve en el día a día”, de modo “artesanal” o “como se puede”, en base a los saberes sedimentados en el tiempo dentro del circuito institucional y sin realizarse planificaciones ya que: “acá esto es así” (comentario informal de una asesora de la Dirección Provincial). A su vez, el organismo carece de información sistematizada, pública y coherente sobre sus instituciones, personal y procedimientos, lo cual ha dificultado sin dudas el trabajo de campo y convertido las entrevistas en herramientas de construcción de datos generales más que profundas indagaciones sobre el sentido de los actores. Dadas estas características, debí organizar y relevar artesanalmente la información, triangulando y contraponiendo datos informales u orales de diversas fuentes que permitan armar un mapa de situación. A ello se añadió como dificultad la cantidad de cambios en los funcionarios (que también repercutió en el cambio de los técnicos y asesores con quienes interlocutaba las gestiones), constituyéndose éste en un indicador más de lectura sobre el proceso de implementación. Por último, las entrevistas realizadas a los funcionarios se caracterizaron por el reconocimiento de la ineficiencia, crisis estructural y colapso del sistema a la vez que se combinaban con discursos sobre futuros éxitos de gestión, acciones en marcha y enunciación reiterada del “deber ser” legal y normativo, que se sucedía una y otra vez con los cambios de gestión. Ello me obligó a contraponer fuentes y buscar estrategias alternativas y artesanales de acceso y construcción de datos, así como a renunciar a la búsqueda de otros. En otras palabras: a la dificultad de acceder a entrevistas o pedidos de información del organismo técnico se sumaba el constante cambio de funcionarios, que, cuan Sísifo, obligaban a iniciar una y otra vez las arduas y lentas gestiones para acceder a entrevistas y pedidos de información, que una y otra vez volvían a “foja cero” por el cambio de funcionarios. Ello, sin dudas, condicionó la estrategia metodológica, elaborándola desde perspectiva de flexibilidad (Kornblit, 2004).
Acerca del Sistema de Promoción y Protección de Derechos: de la tutela a la nada
“En el caso de la norma jurídica, la referencia al caso concreto supone un “proceso”, que incluye siempre a una pluralidad de sujetos y culmina, en ultima instancia, en la emisión de una sentencia, es decir de un enunciado cuya referencia operativa a la realidad esta garantizada por los poderes institucionales. Así pues, el planteamiento correcto del problema de la aplicación exige que esta sea transferida con carácter preliminar del ámbito lógico al de la praxis”.
– Agamben (2002: 56)
Si bien este aspecto no fue parte del diseño de investigación y relevamiento de campo, la inercia propia que el tema asumió en las entrevistas merece algunas líneas, máxime considerando que este fenómeno término constituyendo un indicador central para la interpretación de la reforma analizada en esta tesis.
En efecto, la preocupación por el “desmantelamiento” del sistema asistencial judicial de menores y la carencia de reemplazo del mismo por nuevos recursos institucionales según la normativa sancionada (que de algún modo pareciera confirmar los argumentos que -por diversas razones- exhibió el poder judicial en las sucesivas suspensiones de la normativa) fue una preocupación central y recurrente en las entrevistas realizadas para esta etapa.
A fines descriptivos y orientativos, en el siguiente gráfico se presenta la conformación del sistema, desde el punto de vista técnico-legal:
La implementación de los Servicios Locales y Zonales fue referida en forma espontánea por todos los entrevistados, inclusive los propios funcionarios del poder ejecutivo, pero considerándolo una falla transitoria que sería superada “con trabajo de gestión”. Todos ellos han evaluado el funcionamiento de los mismos como deficiente y desorganizado[11]. Tres extractos de las entrevistadas lo sintetizan de modo representativo para el conjunto:
“De la absoluta vulneración pasamos a la nada, donde hay cantidad de vulneración de derechos, y salvo escasas intervenciones, que vienen más que nada desde la sociedad civil. El gobierno provincial no ha tenido una respuesta satisfactoria a ninguno de estos reclamos y situaciones (…) A partir de la puesta en vigencia no puede haber más chicos internados en instituciones por cuestiones asistenciales. Esos chicos fueron así saliendo de todas estas instituciones sin ningún tipo de contención, ni tratamiento, ni proyecto, ni nada. Eso es lo que estamos viendo, de la tutela a la nada”. (Entrevista 12 – Abogada – Integrante de organismo DDHH)
“No hay nada del otro lado, estamos nosotros como poder judicial y el poder ejecutivo no hace nada, los servicios no funcionan, están destartalados, no existen… No hay nada, o sea es el sistema penal y nada más. Como que todo se quiere resolver ahí. Entonces se nota, desde la puesta en marcha, que hay un vacío”. (Entrevista a Defensor Oficial del Joven)
“No sabemos qué pasó con esos pibes que externaron de las ONGs, y menos sabemos que pasó con los pibes que externaron del sistema público. Si fueron a sus casas, si se generó algún sistema de protección, si se generó algún seguimiento… No hay ningún dato. Sí sabemos que en un momento en el sistema público se vaciaron los lugares donde había chicos por causas asistenciales, pero no sabemos qué sucedió”. (Entrevista 23 – Trabajador Social – Integrante de Organismo de DDHH)
Asimismo, se destaca como un emergente constante de las entrevistas la escasa cantidad de recursos humanos de estos servicios en relación aritmética a la dimensión demográfico-territorial que deben atender, así como la escasa profesionalización de sus trabajadores:
“No es solamente que funcionan mal, o que a la gente no la atienden, o que no le dan respuestas, sino que además en muchísimos lugares no se firmaron convenios y directamente no existen. Cada distrito tenía que armar su servicio zonal, hubo primero muchísima resistencia para armarlo, porque nadie quería hacerse cargo de esto que se ocupó el poder judicial. Cuando no tuvieron más remedio, porque de alguna manera se los obligó, algunos lo hicieron, firmaron convenio y se armó algún servicio zonal, y otros directamente no. En otros… los interlocutores del servicio zonal a los que teníamos que derivar los casos, por ejemplo en Pilar, era un electricista. Directamente. Que tenía muy buena voluntad, el tipo quería solucionar cosas, pero no entendía nada de lo que tenía que hacer, no sabía qué hacer con los casos que le llegaban y de hecho venía a pedir asesoramiento del juez porque no sabía qué hacer. Y trabajaba adentro de un auto, no tenía oficina, y estaba todo el día yirando con un auto. De repente venía, pero había que ir a encontrarlo adentro del auto. Se manejaba con un celular, y no tenía un lugar fijo dónde estar”. (Entrevista 15 – Psiquiatra Ex – equipo técnico de juzgado de menores. Actual perito del Fuero de Resp. Penal Juvenil)
A su vez, en las entrevistas se mencionó con recurrencia la circulación institucional -a modo de “reciclaje”- de personal con denuncias de abuso, torturas y malos tratos u otros antecedentes graves para desempeñarse en este tipo de instituciones. También se mencionó en forma recurrente la inexistencia de los programas sociales para la infancia anunciados mediáticamente, la precariedad o ausencia de respuesta por parte del organismo técnico para la derivación de casos que no corresponden legalmente (por inimputabilidad o carencia de imputación de delito) al fuero penal, así como la falta de creación de los Servicios en algunos municipios, donde no existía la “voluntad política” del ejecutivo local ni organizaciones sociales de base con la “suficiente fuerza” para presionar en su creación o “suplirlos” en sus funciones de atención a la infancia. Otras entrevistadas explicaban:
“Este tema de la confusión me parece bastante simbólico, de que la gente no sabía adónde tenía que ir. Voy a menores: no, menores cierra la puerta porque la ley no está todavía en vigencia; voy a familia: no, porque a mí todavía no me toca; voy acá, allá: no, los servicios todavía no estaban en funcionamiento, la municipalidad no sabía ni que la ley se había reformado”. (Entrevista 9 – Abogada – Ex integrante de un Tribunal de Menores)
“Un desconcierto absoluto, nadie entendía nada, ni sabía lo que tenía que hacer, ni a dónde tenían que pasar los chicos. Cuando te llegaba un caso, no sabías si lo podías tomar o no, o lo tenía que derivar, ni a donde, nadie decía nada (…) No solamente que no fuimos capacitados, no fuimos avisados. Y además uno venía un día y decía una cosa, y al otro día decían otra que era todo lo contrario. Era una cosa de incertidumbre, de sensación extraña, que no sabíamos ni donde estábamos parados, ni que teníamos que hacer. Nadie sabía nada, pero eso era desde el juez hasta el último empleado, nadie sabía nada”. (Entrevista 15 – Psiquiatra Ex – equipo técnico de juzgado de menores. Actual perito del Fuero de Resp. Penal Juvenil)
Ya saldada la batalla legal por la implementación de la nueva normativa, el impacto fue dispar al interior del ámbito judicial. Una transición con la suficiente organización general (en cuanto a las acordadas con plazos, asignaciones y definiciones estructurales) pero con poca organización central por parte de la Corte en cuanto a las causas del período previo y de la transición, así como a la capacitación y seguimiento de los desarrollos locales, terminó generando situaciones muy particulares. Sobre la experiencia de la reforma en el juzgado donde trabajaba, una psiquiatra explicaba[12]:
“Fue uno de los tribunales que más se resistió a esto. Otros jueces trataron de sacarse todas las causas de encima y esta jueza trató de seguir ocupándose…. Como que le daba “cosa” no ocuparse de determinadas cosas, y dejarlo sin saber quién lo iba a tomar, y bueno, se seguía ocupando. Entonces nosotros de alguna manera seguíamos haciendo cosas que supuestamente no se debían hacer. Otro problema es que había un montón de cosas que en teoría iban a pasar a los juzgados de familia, pero éstos nunca las quisieron tomar (…) La mayoría de la gente de mi juzgado estaba formada para tratar más las causas asistenciales que las penales, y la problemática penal no le interesaba demasiado, nadie quería ocuparse. En cambio a todo el mundo le convocaba mucho más toda esta cuestión asistencial; hasta la misma juez, en realidad ella se hizo juez de menores porque le convocaba más la problemática asistencial, y no la parte penal (…) Algunos en lo personal les afectó mucho (…) de hecho hasta la misma juez terminó renunciando”. (Entrevista 15 – Psiquiatra Ex – equipo técnico de juzgado de menores. Actual perito del Fuero de Resp. Penal Juvenil)[13]
En el sitio web del organismo técnico se detalla el listado de Servicios Zonales (dependientes del nivel provincial) y de Servicios Locales existentes (dependientes de los municipios). En aquellos distritos donde no fueron creados los órganos correspondientes a la ley 13.298 las tareas son suplidas por el nivel provincial, es decir, por el Servicio Zonal. No obstante, al observar en territorio la materialidad de estos Servicios listados en el sitio web del ministerio[14] se ha comprobado en algunos casos la inexistencia material de los mismos e importantes desproporciones entre el volumen de sus potenciales tareas (en virtud del territorio y densidad demográfica que cubren) y la cantidad y tipo de recursos humanos existentes[15]. Solo a modo de ejemplo puede mencionarse que para el año 2009 -según datos del Comité contra la Tortura- solo se habían creado 20 Servicios Locales sobre un total de 134 municipios, es decir, solo el 15% de la institucionalidad básica requerida por el sistema. Complementariamente, se sistematizó la información disponible sobre recursos financieros asignados, detectándose un leve descenso de la participación del área de infancia en el total del presupuesto provincial en el período 2005-2009 (ver el desarrollo de este punto en Anexo). Si bien estas consideraciones exceden el marco de la investigación, constituyen indicadores contextuales significativos de la reforma analizada[16].
Mapa de situación: Descripción del nuevo Sistema Penal Juvenil de la PBA
En este apartado presentaré, a modo informativo, el esquema institucional que bajo los lineamientos de la ley 13.298 y 13.634 reemplazó al anterior Fuero de Menores[17]. Hasta antes de la reforma, cada Juzgado de Menores (denominado como “Tribunal de Menores”) contaba con un juez, un secretario, un equipo técnico propio (en general médico, trabajador social y psicólogo), auxiliares letrados y empleados administrativos. Sus competencias abarcaban tanto las causas de tipo asistencial como las penales. Hacia fines de 2007 la cantidad total de jueces de menores de la provincia era de 52 magistrados. A su vez, de la Corte dependía la Subsecretaria de Patronato que bajo acordada 2224/87 coordinaba el “Sistema de Patronato” entre los actores que debían ejercerlo[18].
Cada uno de los 18 departamentos judiciales[19] contaba -dependiendo de su densidad demográfica- con una o más Asesorías de Menores e Incapaces (dependientes de la Procuración de la SCJPBA -Ministerio Público-), facultadas para la defensa de los menores y de la sociedad, es decir, hacían las veces de defensa y fiscalía, en lo que se conoce como “representación promiscua”. Ello se debía a que el Decreto Ley 10.067 no estipulaba la figura del abogado defensor para los menores de edad acusados de cometer delitos, así como tampoco existía la figura del fiscal para la función de acusación e investigación penal preparatoria. El modelo judicial del fuero de menores era de tipo inquisitivo, donde en el mismo juez se concentraban las tareas de investigación y sentencia, así como la posibilidad de disponer tutelarmente de los menores hasta su mayoría de edad. Sin dudas, este modo de “administrar justicia” fue el aspecto más criticado en términos de restricción de garantías procesales, máxime luego de la reforma judicial procedimental de 1992, que solo se aplicó para las causas de adultos. Para los adolescentes, se continuó utilizando un código de procedimientos fuera de vigencia, vetusto y retrogrado jurídicamente, (ley 3.589 conocido como Código de Jofré), que era el único cuerpo normativo que procedimentalmente podía encuadrar con los lineamientos del Decreto Ley 10.067.
A partir de 2008 se transforma la estructura del poder judicial en materia de personas menores de edad (al respecto ver gráfico explicativo en Anexo). Se crea el Fuero de Familia para las causas civiles o aquellas de tipo social que requieren intervención judicial (por medidas de abrigo o internamiento compulsivo excepcional) y el Fuero Penal Juvenil que se complementa con el código de procedimiento penal de la provincia (Ley 11.922). En el nuevo esquema del Fuero Penal Juvenil intervienen: 1) El Ministerio Publico[20] bajo dos figuras (que antes se concentraban en una sola figura, el asesor de menores), por un lado el Fiscal del Joven, que a partir de una denuncia o aprehensión policial sobre una persona menor de edad inicia la investigación penal preparatoria (IPP), solicita las medidas cautelares (restricción de libertad o medidas ambulatorias) al juez de garantías, instruye la investigación del hecho imputado, acusa y solicita el monto de condena durante el juicio, en caso de elevarse la causa a la instancia de enjuiciamiento (puede cerrarse por sobreseimiento, falta de pruebas, principio de oportunidad o resolución alternativa según el esquema de flexibilidad y oportunidad que caracteriza a los sistemas de responsabilidad penal juvenil[21]). Por otra parte se inaugura la figura del Defensor del Joven, quien será su asistencia letrada y ejercerá la defensa técnica durante la causa sobre el delito que se le impute. Todos los cargos de defensores oficiales y fiscales fueron creados a partir de esta nueva ley y cubiertos por concurso. En algunos casos estos puestos fueron ocupados por letrados que ejercían como asesores de menores en el fuero anterior y también en baja medida por abogados que no tenían vínculo previo con el poder judicial. La amplia mayoría de estos cargos fueron cubiertos por funcionarios judiciales que ejercían en otros fueros, en general en categorías inferiores (secretarios de juzgados, auxiliares letrados, etc.). Estos funcionarios se constituyeron como los “nuevos” del sistema, en general considerados de la “nueva generación judicial” y con formaciones académicas más alineadas a la matriz jurídico-conceptual de la ley 13.298, que la de los actores históricos del sistema:
“Yo no soy un operador del viejo sistema, soy un operador del nuevo sistema, por lo tanto no traigo prenociones del viejo sistema, lo cual… digamos, desde mis compañeros sí lo veo, noto rupturas internas entre ellos, o quejas de cosas que eran interesantes de antes y ahora que no existen. Por ejemplo antes ellos plantean que había una respuesta del poder ejecutivo a determinadas cuestiones que ellos canalizan como vulneraciones de derechos. O lo asistencial, que ellos antes tenían esa posibilidad de abordarlo, ellos controlaban que eso se cumpla”. (Entrevista 16 – Abogado – Defensor Oficial del Joven)
Por otra parte, el nuevo esquema judicial se compone de Jueces de Garantías del Joven, que actúan durante el período de instrucción de una causa, controlando las garantías y el debido proceso y dando lugar o no a las medidas solicitada durante esta instancia por los fiscales y defensores. A su vez, existen por cada departamento judicial un cuerpo técnico auxiliar (CTA) compuesto por psicólogos, trabajadores sociales y médicos, que en la gran mayoría de los casos son los ex equipos técnicos de los juzgados de menores, que ahora tienen dependencia funcional del Cuerpo Técnico Pericial de la provincia. En este actor la renovación de personal fue muy baja, por lo cual se constituyó -junto con los jueces- en uno de los actores que transitó con mayor traumatismo el proceso de reforma e implementación de la ley, que para el caso de los CTA fue especialmente poco organizado, generando un fuerte desconcierto en los trabajadores respecto de su nueva función, perfil y competencia, además de los problemas de infraestructura edilicia y mobiliaria[22]. Por último, y para las causas que proceden y son elevadas a juicio (en tanto se declara la responsabilidad penal del joven sobre el hecho que proveyó origen a la causa judicial) estarán a cargo de los Juzgados de Responsabilidad Penal Juvenil, compuestos por un Juez, un Secretario, un auxiliar letrado y otros empleados administrativos. El Juez de Responsabilidad Penal Juvenil será el encargado de llevar adelante el juicio junto con la parte acusatoria (fiscal) y de defensa (defensor)[23] y luego del mismo dictar sentencia, ya sea condenatoria o absolutoria. Para los casos de delitos graves (homicidio, abuso sexual, privación ilegítima de la libertad y secuestro) se conformarán Tribunales ad hoc para el juicio con 3 Jueces de Responsabilidad Penal Juvenil del mismo departamento judicial, completando el cupo con Jueces de Garantías en caso de no existir esa la cantidad de magistrados en el departamento judicial en cuestión. En cuanto a cómo se “ocuparon” los puestos de los jueces, es importante señalar que la amplia mayoría de los cargos fueron cubiertos por los magistrados que ejercían como Jueces de Menores bajo el decreto ley 10.607. La cantidad de jueces totales solo se incrementó en 3 puestos (de 52 jueces en 2007 a 55 en 2009) y, según se relevó en las entrevistas, en cada departamento judicial los jueces de menores “eligieron” o “negociaron entre si” quienes tomaran el cargo de garantías y quienes de responsabilidad penal juvenil. Aun con la pervivencia de la mayor parte de los magistrados, existió una cantidad de jueces (que no han podido ser cuantificados, pero que no exceden la minoría) que se han renovado en tanto varios magistrados renunciaron a sus cargos o se jubilaron antes de la implementación del fuero, en muchos casos por lo intolerable que le resultaba el cambio de perfil de su tarea, que sería tecnificada y profesionalizada jurídicamente, recortándose sus funciones solo al ámbito penal. En estos casos se trató de los jueces que corporizaban la figura folcklorizada por la literatura académica como “buenos padres de familia”, más orientado a la intervención asistencial y tratamental. Ello se explica en gran medida por que, con el decreto ley 10.067/3 la Justicia de Menores se presentaba como una intervención con fines de protección y no de castigo, lo cual desdibujaba su carácter penal-punitivo. De todos modos, la mayor parte de los jueces en ejercicio en esta nueva etapa proceden del sistema anterior.
En cuanto al dimensionamiento cuantitativo del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil, se han sistematizado los datos disponibles, que dan cuenta de 55 jueces (el 58% de Garantías y el 42% de Responsabilidad Penal Juvenil), y un total de 77 funcionarios del Ministerio Público, 52% Defensores y 48% Fiscales (no se cuentan con datos accesibles para dimensionar a los CTA)[24].
En el marco de la reforma, el 22 de diciembre de 2008 se creó en el ámbito del poder judicial el Registro de Procesos del Niño (RPN) bajo la Resolución 3889/08 de la SCBA, con: “el objeto de centralizar y sistematizar la información vinculada con la existencia de procesos pendientes, a los efectos de su acumulación y control por parte de los Jueces del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil y el contralor de los Agentes Fiscales y Defensores del mismo fuero”. Éste funciona en concordancia con el sistema informático del SIMP (Sistema Integral del Ministerio Público), que reemplaza para la confección de estadísticas el sistema de remisión de planillas por juzgados, vigente hasta el año 2008.
Por otra parte, el 7 de Abril de 2009, la SCBA emite la resolución 806/09 en la que se crea la “Comisión para el Seguimiento del funcionamiento del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil”, integrada por los titulares de las Secretarías Penal, Asuntos Institucionales y Planificación de la SCJPBA, conjuntamente con las Secretarías de Estrategia Institucional y de Política Criminal y un Abogado Relator de la Procuración General, que tendrá la duración de 1 año bajo el propósito de “instrumentar el análisis y evaluación del desarrollo en esta etapa inicial del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil, a fin de contribuir a fortalecer el sistema integral de protección de los derechos de los niños, diseñando estrategias y proponiendo las modificaciones que como consecuencia se generen”. Esta resolución también prevé la articulación con el poder ejecutivo.
Características del circuito y proceso judicial
A continuación se describirá el circuito penal para personas menores de edad estipulado por la nueva normativa. La misma será solo una descripción ilustrativa sobre como “debería acontecer” el ingreso al sistema penal, ya que en las prácticas de las agencias policiales (principalmente), judiciales y del organismo técnico, estos plazos y pautas no se cumplen necesariamente. En términos esquemáticos, una persona menor de edad puede ingresar al sistema penal juvenil por dos vías: la aprehensión policial (por flagrancia o investigación sumarial) o por denuncia en sede de unidad fiscal, siempre bajo la imputación de la comisión de una acción tipificada como delito por el código penal[25].
En el caso de los adolescentes, es ínfima la cantidad de ingresos por esta última vía, concentrándose la mayoría por vía policial, y en especial en casos de flagrancia (ser atrapado “in fraganti”). Una vez aprehendido, la fuerza policial debe comunicarse con el fiscal y el defensor del joven en turno en ese departamento judicial y comunicarle los hechos[26]. En el caso de personas menores de edad, la fuerza policial tiene prohibido elaborar sumarios o investigaciones por cuenta propia, así como interrogarlos sobre los hechos o mantenerlos detenidos en dependencias policiales[27].
En caso de ser inimputables en razón de su edad (menores de 16 años según versa el régimen penal de la minoridad, ley 22.278[28]) el fiscal debe ordenar el cierre de la causa y en caso de considerar que se presenta en el caso del joven una vulneración de sus propios derechos, solicitar su derivación al Sistema de Promoción y Protección de Derechos (Servicio Zonal o Local). No obstante, según estipula el art. 64 de la ley 13.634, en caso de delitos graves supuestamente cometidos por menores inimputables el fiscal podrá pedir una “medida de seguridad” que consta de la privación de libertad por un plazo no limitado de antemano en el tiempo, salvo por el cumplimiento de la mayoría de edad, aun cuando estos hechos nunca serán “investigados” o “comprobados” judicialmente con las garantías procesales previstas en la ley para los mayores de 16 años[29]. En el caso de jóvenes de 16 a 18 años, el fiscal y el juez de garantías cuentan con un plazo de 12 horas para solicitar una medida de detención (privación de libertad) y dar o no a lugar a la misma respectivamente. Durante este plazo se considera al joven técnicamente aprehendido. A partir de allí se estipula un plazo de 5 días, durante los cuales el joven se encuentra en calidad de detenido, en caso que el juez ordene la privación de libertad cautelar, que deberá ser cumplida en las dependencias de la Subsecretaria de Niñez y Adolescencia, es decir, en Centros de Recepción o Alcaldías. Cumplido este plazo, se realiza la audiencia inicial, suerte de ritual judicial (Moreira, 2001) en el que deben estar presentes el joven imputado, sus padres o tutores, su defensor (con quien debió tener previamente un encuentro en privado), el fiscal, el juez de garantías y en algunos casos -pautado por acuerdo entre instituciones- los representantes del organismo técnico (en general para estos casos el Centro de Referencia). En esa instancia se informa al joven los delitos que se le imputan y las partes presentan sus pedidos al juez en relación a las medidas que serán tomadas durante la IPP (Art. 42 Ley 13.634). Estas medidas cautelares pueden constar de: 1) Prohibición de salir del país, de la localidad en la cual residiere o del ámbito territorial que el Juez determine, 2) Prohibición de asistir a determinadas reuniones, recintos o espectáculos públicos, o de visitar determinados lugares, 3) Prohibición de aproximarse al ofendido, a su familia o a otras personas, 4) Prohibición de comunicarse con determinadas personas, siempre que no se afecte el derecho de defensa, 5) Obligación de concurrir periódicamente al Tribunal o ante la autoridad que el Juez determine, 6) Arresto domiciliario, 7) Prisión preventiva.
Para la audiencia inicial el adolescente puede ser evaluado por el Cuerpo Técnico Auxiliar, que realiza las pericias que el defensor, juez o fiscal requieran, a la vez que es evaluado por personal del equipo técnico de la Subsecretaría de Niñez, sean éstos de un Centro de Recepción o del Centro de Referencia, dependiendo de la modalidad en la que ha transcurrido el joven estos primeros 5 días.
Según las entrevistas realizadas a los operadores judiciales, la existencia de un “adulto referente” o una “familia continente” resulta un elemento clave para el otorgamiento de medidas ambulatorias (1 a 5) o de “arresto domiciliario” (6). En efecto, según emerge en las entrevistas, el principio de las medidas alternativas en su uso práctico termina por producir una “segunda selectividad” en la cual solo podrán ingresar a las medidas menos gravosas aquellos jóvenes que cuenten con un entorno más favorable, es decir, aquellos que se presume tienen menor cantidad de derechos sociales y económicos previamente vulnerados, que son quienes más pueden “sostener” (es decir, no incumplir) este tipo de medidas. Esta segunda selectividad opera en la derivación del régimen de cumplimiento de las medidas cautelares, siendo los jóvenes que disponen de una mayor acumulación de capitales sociales, culturales y económicos (Bourdieu, 1995) aquellos menos expuestos a los regímenes más cruentos del sistema penal juvenil (instituciones de encierro). Así, en la praxis judicial, el “plus de derechos” conferido a todos los jóvenes por la normativa se desdobla y atiende a desplazamientos diferenciales de clase y pertenecía social, lo cual permite identificar las continuidades respecto del “período del patronato” en cuanto a las estrategias diferenciales de la práctica judicial para el gobierno de los niños pobres.
En caso de dictarse una medida alternativa (1 a 5), durante la audiencia inicial el Centro de Referencia, quien se ha entrevistado con el joven y la familia, presenta una estrategia de abordaje, donde consta la propuesta que se hará al juez para el período que dure la medida cautelar. Ésta puede constar de asistir a talleres en ONGs conveniadas, asistencia terapéutica, tratamientos de adicciones, reinserción en el sistema educativo, capacitación laboral, etc. Estas medidas pueden ser cumplimentadas bajo la modalidad de libertad asistida o régimen de semi-libertad (Centros de Contención o medidas de restricción de salidas nocturnas o durante los fines de semana). No obstante, en esta audiencia puede resolverse la causa si se realiza una mediación o acuerdo entre partes, aunque de modo informal. En cambio, si el fiscal solicita una medida de privación de libertad y el juez lo considera pertinente (que debería fundarse solo bajo la presunción de peligro de fuga o entorpecimiento de la investigación del hecho), se dicta como medida cautelar de privación de libertad (7) la “prisión preventiva” que tiene un plazo máximo de 180 días (6 meses) solo apelables por parte de la defensa luego de los primeros 3 meses[30]. De todos modos, este plazo puede ser prorrogable por otros 180 días más, dando por resultado un plazo máximo de tiempo con prisión preventiva de 1 año. Nuevamente, en el orden de la praxis institucional, este plazo “funciona” en muchos casos como período de prueba sobre el comportamiento del adolescente en el régimen cerrado, homologando en la práctica los principios tratamentales y de disposición para evaluación de conductas que cumplía el tratamiento tutelar bajo la ley de Patronato[31].
Luego del plazo de la prisión preventiva como límite máximo, la causa debe cerrarse (por remisión, sobreseimiento o perdón judicial) o elevarse a juicio oral[32]. En este último caso, el nuevo esquema judicial es de doble instancia con un proceso acusatorio. Se incorporan los principios de: oralidad, debido proceso, oposición, bilateralidad, igualdad de armas, imparcialidad, garantías, apelabilidad amplia y distintos tipos de proceso. Para las penas, tipificadas por la normativa como “sanciones” o “reproche penal”[33], se estipula como regla general la aplicación de medidas alternativas a la privación de libertad, considerándose por ley que ésta debe ser una medida de último recurso o ultima ratio, tal como rezan los tratados internacionales. Entre las medidas previstas por el artículo 68 de la Ley 13.634, se establecen: 1) Orientación y Apoyo socio-familiar, 2) Obligación de reparar el daño, 3) Prestación de Servicios a la Comunidad, 4) Asistencia especializada, 5) Inserción escolar, 6) Inclusión prioritaria en los programas estatales de reinserción social, 7) Derivación a los Servicios Locales de Protección de Derechos, 8) Imposición de reglas de conducta.
El futuro ya llegó: implementación del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil
“Las leyes son palabras, y son los usos que de ellas se hagan -una labor que llevan adelante los operadores legales- los que importan al momento de discernir sus significados”.
– Domenech (2008: 225)
En la mañana del 10 de Julio de 2008, el matutino platense “El Día” titulaba en tapa: “Arranca, con déficit, el fuero penal juvenil bonaerense” (10/07/08). Este título periodístico resulta útil para ilustrar la percepción que atravesó a todos los actores del campo penal juvenil. La nota del matutino citado decía textualmente: “Aunque se advierte que “no estarían dadas en su totalidad las condiciones para la puesta en marcha de la primera etapa” del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil, el nuevo sistema finalmente comenzará a funcionar a partir del próximo martes en los departamentos judiciales de La Plata, Necochea, Quilmes y San Martín, en la Provincia de Buenos Aires. En cambio, a pesar de que originalmente estaba previsto que en esta primera etapa el fuero también se instrumentara en el departamento judicial de Trenque Lauquen, su implementación fue “postergada” por la Suprema Corte de Justicia provincial porque “actualmente no se encuentran dadas las condiciones mínimas” para su puesta en marcha”.
Si bien la ley que reglamenta el Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil y el Fuero de Familia (13.634) comenzó a estar vigente en diciembre de 2007, recién luego de 7 meses comenzará el proceso de implementación gradual y escalonada, que por etapas abarcaría los diferentes departamentos judiciales. En la Resolución 1287/08 de la SCBA con arreglo al art. 95 de la ley 13.797 (complementaria a la 13.634) se establece que la entrada en vigencia, estipulada para el 1 de Junio de 2008 por acuerdo interinstitucional entre el poder ejecutivo y el judicial, se prorrogue al 15 de Julio del mismo año y se implemente en forma gradual, ya que, según la misma “no fue posible por razones operativas y presupuestarias cumplir con dichos plazos”[34]. En cuanto a las causas “de la transición”, es decir, aquellas iniciadas entre diciembre de 2007 (inicio de vigencia de la ley 13.634) y la fecha final de implementación del Fuero Penal Juvenil en el departamento judicial correspondiente (del 15 de Julio al 28 de Noviembre de 2008), la Corte estipuló por Acordada que las mismas deberían ser tramitadas con arreglo a los principios de la ley 13.634, en especial en previsión de no exceder los plazos máximos de privación de libertad cautelar que la nueva ley limitaba, así como otras garantías procesales que incorpora el nuevo marco legal. En el Anexo se presenta un cuadro detallado de las acordadas, fechas y departamentos de la implementación gradual así como un esquema gráfico del encuadre normativo que -una vez ya iniciada la reforma- se definió para las causas, según la variable temporal de su inicio[35].
Desde el punto de vista de los operadores judiciales que “vivieron la transición”, es decir, que se desempañaban en órganos pre-existentes del fuero de menores (como por ejemplo los juzgados) y que gestionaron dichas causas, la “reorganización” de las mismas se realizó en forma apresurada, desorganizada, sin capacitación y con falta de criterios unánimes. Asimismo, desde el punto de vista jurídico, algunos actores han sido muy críticos en la asignación del Código de Jofré como procedimiento penal aplicable para este período:
“Nadie sabía qué hacer. En la transición se aplicó un código que para mayores ya estaba derogado desde el 98, el de Jofré que es escriturario, o sea todo escrito, vos tenés que defender al pibe por escrito, escriturales, totalmente contrario a lo que propone la nueva ley”. (Entrevista 10 – Abogada – Docente e Investigadora Universitaria)
“Esas son hermosas ficciones del derecho, porque es un código derogado hace añares y sin vigencia, pero para menores estaba vigente, y va a estar vigente hasta que se termine la transición, que fue muy caótica”. (Entrevista 9 – Abogada – Ex integrante de un Tribunal de Menores)
En la labor judicial, ello significó que -por ejemplo- un mismo joven con dos causas pendientes (una del decreto- ley 10.607 y otra de la transición) sea juzgado con dos procedimientos penales distintos y con fiscales y defensores de adultos, que desconocían el Código Jofré por estar derogado para el fuero de mayores hace ya varios años así como carecían de formación en la especialidad penal juvenil. Esta derivación fue posible porque dichas funciones no estaban previstas para la defensa y fiscalía juvenil durante la transición.
Si bien el proceso de asignación de cargos, funciones y plazos fue más normativizado en el poder judicial que en el poder ejecutivo, el período de implementación -desde la perspectiva de los operadores judiciales- estuvo signado por una importante sensación de desconcierto. Ello provocó, sumado a los focos de resistencia a la nueva ley, un período de transición en el cual convivieron particulares y heterogéneas formas de tramitar las causas, que según los actores consultados podían variar sustancialmente en cuando al ajuste a principios normativos y procedimentales, según cada departamento judicial[36]:
“Fue bastante difícil al principio. La ley empezó a tener una serie de reformas en el articulado, porque en realidad parecía ser que nadie había pensado en la transición, nadie había pensado qué hacer con los procedimientos que estaban abiertos. Hay un principio en el derecho, con respecto a la vigencia y la retroactividad de las leyes. En materia penal, la retroactividad no se aplica a no ser que la ley nueva resulte más benigna que la anterior (…) Las causas de la transición son una mezcla, que nadie entiende. Si vas a mirar un procedimiento, es una cosa, qué sé yo, sui generis, un invento. Por cada juzgado vas a encontrar una manera de hacer las cosas distintas, según lo que cada juez en ese momento haya interpretado que la ley quería decir”. (Entrevista 9 – Abogada – Ex integrante de un Tribunal de Menores)
Dos peritos de los CTA (ex equipos técnicos de juzgado de menores) comentaban:
“Y resulta que nosotros pertenecíamos desde el mes de enero y nunca nadie se había enterado, ni se habían dado cuenta que nosotros no estábamos en la lista de presentismo, ni el otro que jamás se enteró que nosotros ya éramos como parte de su cuerpo técnico y tampoco nos había avisado. Recién como un mes y pico después nos dijeron (…) Exactamente, así fue todo. Todas las cosas que se bajaron, y las acordadas fueron de esta manera. Te enterabas de casualidad, de repente uno decía algo, y decía: “¡Pero cómo si yo el otro día…!”, “No, pero ahora dijeron esto…”. (Entrevista 15 – Psiquiatra Ex – equipo técnico de juzgado de menores. Actual perito del Fuero de Resp. Penal Juvenil)
“Fue bastante traumático, implicó juntarnos equipos de cuatro juzgados en esta CTA. Somos muy distintos (…) (la implementación fue) Cero preparación, cero descripción de tareas. Por eso, ¿vos preguntabas por el contenido? Nada. (…) un desastre (…) A partir de ahí te puedo contar que desde el año pasado empezamos entre nosotros todo un debate sobre cuál va a hacer nuestra tarea, qué es una pericia… Desde la JB organizamos capacitaciones, y además empezamos un debate, hicimos un grupo de yahoo (…) Entonces, empezamos desde qué es una pericia hasta… bueno, y la verdad es una discusión no resuelta y de la cual quedó mucha gente muy herida, ahí te das cuenta lo que son las visiones, y las resistencias”. (Entrevista 14 – Trabajadora Social – Ex – equipo técnico de juzgado de menores. Actual perito del Fuero de Resp. Penal Juvenil)
Según Kant de Lima (2005), puede afirmarse que los sistemas de justicia penal son: “sistemas de producción de pruebas o de verdades jurídicas”, resultado éstas de relaciones sociales, políticas y de poder entre individuos y grupos que circulan, negocian y se confrontan en este proceso. Para Bourdieu, el derecho es “el resultado de las luchas que se desarrollan entre agentes especializados en competencia por el monopolio del capital jurídico, y la Justicia sería el espacio de concurrencia de los distintos agentes investidos de una capacidad social y técnica que los habilita a interpretar un corpus de textos legales, interpretación que no se da sin conflicto” (2000: 175-176).
Siguiendo a estos autores, y para concluir este apartado sobre la implementación del Fuero Penal Juvenil desde la perspectiva de los actores judiciales, propondré a modo de categorías emergentes del trabajo de campo efectuado (entrevistas, conversaciones informales, observaciones, reuniones, eventos, documentación, etc.) una posible clasificación tipológica de las principales posturas que han asumido los actores del campo judicial en el marco de este proceso. Para ello he distinguido 2 tópicos generales, que aglutinan en su interior 4 posturas o “tipos ideales” específicos (dos por cada tópico) al estilo weberiano. Tal como se define en el concepto de tipo ideal, éstas son construcciones analíticas del investigador que resultan útiles para el análisis del campo de relaciones, aunque se trata de formaciones abstractas que exacerban algunos aspectos en relación a un tema específico y que no se condicen ni cuadran con exactitud con los actores individuales, en tanto referencia empírica. Antes bien, esta tipología es un recurso para describir tendencias, posicionamientos y estrategias observadas en el campo que -lejos del individualismo metodológico- intentan dar cuenta de las posiciones que articulan un campo de fuerzas identificable en el marco de la implementación de la reforma legal. Cada tipología es producto y encierra en sí una heterogénea y múltiple constelación de creencias, representaciones, intereses, formaciones académicas, trayectorias biográficas, posturas ideológicas y políticas[37].
En el cuadro verde se esbozan los tópicos y en los cuadrados a su interior las tipologías o perfiles. La intención de conformar estos tópicos fue deliberada, y con el objetivo de servir como recurso didáctico y de triangulación con el capítulo 2. Si se observa, las denominaciones que he dado a los tópicos replican las graficadas para el proceso de reforma legal (ofensivos-defensivos). Aunque desde el punto de vista semántico no resulten las de mayor ajuste, consideré que replicarlas sería útil para sostener que, pasada la reforma legal, donde las principales pujas se dirimieron entre estas dos “posturas”, las mismas de algún modo perviven y se reconfiguran en el orden de las practicas (praxis) institucionales durante el proceso de implementación, ya dirimida la batalla legal.
Dentro del primer tópico he definido a los “proactivos” y a los “críticos”. Los primeros son aquellos que han exhibido una postura más optimista, activista y propagandística de la nueva legislación[38]. Por su parte, los “críticos” si bien comparten con los “proactivos” el aval a los principios de la nueva legislación, mantienen respecto de este proceso una postura crítica, escéptica y de denuncia sobre “efectos” no deseados del mismo, advirtiendo sobre la idealización tanto del viejo sistema (esgrimida por el tópico defensivo) como de la nueva legislación (esgrimida por los “proactivos”). Por otra parte, dentro del tópico “defensivo” identifiqué como “reticentes” a aquellos actores que en forma manifiesta se han opuesto a la reforma, por considerar que no es adecuada para el tratamiento de las problemáticas de los niños, siempre en especial relación con las cuestiones asistenciales y el histórico papel del poder judicial, aunque en algunos casos también bajo la valoración para el ámbito penal del tratamiento tutelar como un acompañamiento o evaluación más pertinente para las características de dicho grupo etario. Por último, los “indiferentes”, que sin duda representan una amplia mayoría dentro de este tópico, son aquellos que sin exhibir una oposición pública o manifiesta, sin embargo, se mantienen en una posición discursiva “neutral” aunque siguen “haciendo las cosas como siempre”, es decir, aquellos que han logrado reconfigurar en base a pequeños ajustes semánticos y burocráticos sus prácticas usuales, evitando que sean alteradas, pero sin confrontación abierta.
A continuación se avanzará en la descripción del proceso analizado en el ámbito del poder ejecutivo provincial.
Organismo Técnico: Esquema institucional previo a la reforma
La PBA fue pionera en materia de patronato con la creación de la primera Dirección de Protección a la Infancia, bajo la ley 4.547. Durante la vigencia del Decreto Ley 10.067 las instituciones “de menores” se dividían en: 1) Penales (para personas de menos de 18 años que aun sin ser penalmente responsables podían estar a disposición “tutelar” del juez hasta la mayoría de edad), 2) Asistenciales (para personas menores de edad consideradas en “riesgo moral o material” por delitos cometidos por adultos, trabajo infantil, abandono, mala conducta, etc.). En el artículo 102 de dicha norma se tipificaban las instituciones en: 1) Institutos de seguridad y tratamiento (para menores con causas penales), 2) Institutos de régimen cerrado para menores con problemas de conducta, 3) Institutos de internación (establecimientos asistenciales, ya sea provinciales, municipales o privados con convenio), 4) Institutos de salud (para menores con problemas psíquicos o físicos)[39].
Sin embargo, al contrario de la estática del andamiaje del poder judicial previo a la reforma, la estructura y devenir del organismo técnico se caracterizó por más cambios que estabilidades durante los últimos años[40]. En base a la bibliografía existente se ha elaborado una breve sistematización de los mismos desde el año 1983[41]. Desde entonces, la reestructuración del campo político y de las políticas públicas replica en ordenaciones institucionales cambiantes, donde el área social ha sido considerablemente sensible a las coyunturas, perspectivas, alianzas ideológicas y compromisos financieros que suponen el ensayo de diferentes andamiajes técnico-institucionales[42].
En 1983, con el retorno al régimen constitucional, se crea el Ministerio de Acción Social (Ley 10.132), de la cual dependerá el área de trabajo así como la Subsecretaría del Menor, la Familia y la Tercera edad, de la cual dependían tres direcciones: Menor, Familia y Discapacitados. En los siguientes 25 años se producirán 6 cambios vía ley en la estructura del área y 28 decretos del poder ejecutivo que modificaron su estructura orgánica (Camou, 2007)[43]. Entre 1984 y 1991 se denominó Ministerio de Acción Social. Hacia fines de 1987 se crea el Consejo Provincial de la Mujer (Decreto 0017/87), generando una superposición y coexistencia de competencias, hasta que en 1991 la Ley 11.097 lo designa como organismo dependiente de la gobernación provincial.
A fines del mismo año, se modifica el Ministerio de Acción Social creándose el Ministerio de Salud y Acción Social (Ley 11.175), desplazándose el área laboral a la Subsecretaría de Trabajo, ahora dependiente del Ministerio de Gobierno y Justicia. El área de “minoridad” se asocia con diversos tópicos como familia, discapacidad y tercera edad, hasta que en 1991 por vía del Decreto 0026/91 pasa a asociarse con “medioambiente” y a denominarse “Subsecretaría de Infancia, Familia y Medio Ambiente”. Tres años después, en 1994, la Ley 11.519 vuelve a otorgarle al área de salud rango ministerial autónomo y se escinde de “Acción Social”. Así, el ahora ex Ministerio de Acción Social queda dividido en: Ministerio de Salud y Ministerio de Familia y Desarrollo Humano, dependiendo de este último dos Subsecretarías: la Subsecretaría de Infancia, Familia y Desarrollo Humano y la Subsecretaría de Asistencia Tutelar del Menor (Decreto 0907/94).
Hacia fines de 1995, la Ley 11.737 elimina el Ministerio de Familia y Desarrollo Humano y crea en su reemplazo el “Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano” y el “Consejo Provincial del Menor”, dependientes directamente de la Gobernación. Para el Consejo Provincial del Menor significó una jerarquización orgánica (que luego será perdida hasta la actualidad), definida como: “una entidad autárquica, con personería jurídica para actuar pública y privadamente“, y su objeto se circunscribía a ser “la autoridad de aplicación del Poder Ejecutivo para el ejercicio de las potestades concurrentes del Patronato de Menores que le atribuye el Decreto-Ley 10.067/83 (Texto Ordenado por Decreto 1.304/95)“. Dado que ya estaban incorporados los tratados internacionales a la constitución nacional, dicha ley establece que: “deberá receptar, adecuar y ejecutar su accionar de conformidad a los principios emanados de la Convención Internacional de los Derechos del Niño“. De dicho Consejo dependieron 3 direcciones: la Dirección Provincial de Asistencia a la Infancia y Adolescencia, la Dirección Provincial Tutelar y la Dirección de Coordinación de Consejos Departamentales. De cada una de ellas dependían otras sub-direcciones específicas (para más detalle ver Daroqui-Guemureman, 2001a: 125). En 1997 se crea la Dirección de Control de Gestión como un órgano directamente dependiente de la presidencia del ahora ex consejo y con capacidad de control y auditoria sobre instituciones tercerizadas (clínicas, comunidades terapéuticas y pequeños hogares).
Para Junio del año 2000, y luego de graves denuncias, se interviene el Consejo Provincial del Menor, unos 6 meses antes de la sanción de la Ley de Infancia 12.607[44].
En enero de 2002, se sanciona una nueva Ley de Ministerios (Ley 12.856) que, post-crisis 2001 argumenta: “La crítica situación fiscal-financiera unida al deterioro progresivo que ha venido teniendo en los últimos años la Administración Pública provincial hace imprescindible iniciar un profundo y sistemático proceso de reforma de dicha administración“, aludiendo al estrangulamiento financiero que atravesaba la provincia. A partir de dicha ley se crea el Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo, que uniría al por entonces Ministerio de Trabajo con el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano. Asimismo, quedan subsumidos en esta nueva estructura el Consejo Provincial del Menor y la Secretaría de Deportes y el Instituto de Previsión Social.
Para Febrero de 2002, el nuevo Ministerio de Desarrollo Humano y Trabajo crea, vía decreto 301/02 la Subsecretaría de Minoridad. En mayo de ese año renunciaría la interventora Lima y asumiría la Dra. Tabolaro, quien estaría en funciones hasta diciembre de 2007, durante el período de gobierno del Ing. Felipe Solá.
En Febrero de 2004, se sanciona una nueva Ley de Ministerios (Ley 13.175) que desdobla el Ministerio de Trabajo y el de Desarrollo Humano. En Octubre de ese mismo año se produce la denominada “Masacre de Quilmes”[45], lo cual provoca que se dictase la Resolución 1623 del Ministerio de Seguridad prohibiendo el alojamiento de personas menores de edad en comisarías (un mes después se sancionaría la Ley 13.298)[46]. No obstante, son cuantiosos los antecedentes que denunciaban la situación de los menores de edad en comisaria. Ya en la Resolución 2121 del 20 de octubre de 1998, la Subsecretaria de Patronato (dependiente del Poder Judicial) señalaba la ilegalidad de la permanencia de menores en comisarías, ratificada por la Acordada 2768 de 1997, que recopiló desde 1983 las denuncias presentadas (Daroqui y Guemureman, 2001a: 75 y CELS, 2003)[47].
La nueva ley (13.298) no define con la precisión técnica de su antecesora (12.607) el perfil del organismo técnico administrativo[48]. Solo consta en el Art. 16 de la misma que “el poder ejecutivo designará a la autoridad de aplicación (…)” y enumera sus funciones. Recién con el Decreto 300/05 (Art.1) se designará específicamente como autoridad de aplicación al Ministerio de Desarrollo Humano, que luego -vía Ley 13.757- pasará a denominarse “Ministerio de Desarrollo Social”.
La Subsecretaria de Minoridad pasaría por Resolución ministerial 171/07 a denominarse “Subsecretaría de Promoción y Protección de Derechos del Niño”, que luego se re-denominaría “Subsecretaría de Niñez y Adolescencia”. De acuerdo a los lineamientos de la nueva legislación en materia de infancia, la Subsecretaría se divide en 4 áreas o Direcciones macro: la Dirección Provincial de Planificación y Capacitación, la Dirección Provincial de Coordinación de Programas, la Dirección Provincial de Promoción y Protección de “Derechos de los Niños” (ex – asistenciales) y la Dirección Provincial de Coordinación del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil. Asimismo, de la Subsecretaría dependen directamente dos áreas: Gabinete y Dirección de Control y Aplicación de Normas para la Protección de la Niñez y la Adolescencia (al respecto ver organigrama en Anexo)[49].
Al interior de la Subsecretaría, el Decreto 151/07 crea el “Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil”, y el decreto 172/07 cambia la denominación de la Dirección Provincial Tutelar por “Unidad de Coordinación del Régimen de Responsabilidad Penal Juvenil” (UCRPJ, también denominada en el organigrama como “Dirección Provincial de la Coordinación del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil), de la cuál dependerán dos Direcciones: la Dirección de Institutos Cerrados y la Dirección de Medidas Alternativas.
A continuación se exhibe un esquema del mismo:
Andamiaje institucional para jóvenes en conflicto con la ley penal
Las funciones normativas de dichas Direcciones se detallan en el Decreto ministerial 282/07[50]. No obstante, sobre las funciones “concretas”, vale citar un extracto de los registros de campo y de una entrevista:
“Al entrevistar al Director Provincial del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil me costó mucho obtener información concreta sobre el funcionamiento de los institutos. Frente a todas mis preguntas me explicaba una y otra vez el andamiaje técnico y lo que dice la nueva ley de infancia. Frente a mi insistencia en las repreguntas, dijo textualmente: “Nosotros lo estamos armando pero no tenemos los recursos humanos suficientes para armar los que es concretamente el sistema de Responsabilidad Penal Juvenil, es lo más sincero que puedo decirte”. (Registro de Campo, Marzo de 2009)
“Entrevistador: ¿Cómo se plantean a través de la nueva ley los objetivos de un instituto o para qué se piensa esta institución de privación de libertad, cuál sería el objetivo?
Entrevistado: Bueno, casualmente esa es la pregunta que nosotros nos hacemos a diario”. (Entrevista 16 – Director Provincial de Resp. Penal Juvenil)
En el caso de la Dirección de Institutos Penales, su estructura orgánica consta de: 1 Director, 4 empleados administrativos, un equipo técnico con 1 abogado, 1 psicólogo y 1 trabajador social que asesoran a los equipos técnicos de los institutos cuando así lo requieren: “Todo se eleva a la dirección provincial, este es el lugar donde se solucionan cosas”, explicaba informalmente una empleada administrativa. A su vez, a esta Dirección se elevan todos los trámites referidos a los empleados de minoridad (horas extras, liquidaciones, caja chica, pedidos, etc.) y algunas cuestiones sobre los jóvenes detenidos (pedidos de traslados, becas, problemas, etc.) que no pueden resolverse en cada instituto.
Para la comprensión del campo de los “institutos de menores” resultó de extrema utilidad y claridad la explicación brindada por uno de los funcionarios a cargo de esta Dirección, al explicitar -durante una entrevista- sus funciones meta-normativas[51]:
“Entrevistado: Todos los días hablo muy temprano con los directores de los institutos, conozco el terreno. Yo tengo un perfil pedagógico, soy profesor, y trabaje en el Almafuerte 15 años como maestro, soy pedagógico, tengo esa cosa (…) ¿Sabes lo que pasa? Es que yo tengo patio (lo subraya bien)”.
Entrevistador: ¿Qué es tener patio?
Entrevistado: “Es tener experiencia directa con pibes en institutos, son como horas de vuelo, tener patio es tener experiencia de cómo funciona un instituto, y yo tengo patio, sé cómo es el manejo de un pabellón, por eso puedo manejar la dirección de institutos. Cada instituto es una bomba a punto de estallar, si no tenés patio los maestros te hacen estallar un instituto en un segundo, te voltean, estalla todo.
Entrevistador: ¿Últimamente está todo tranquilo no?
Entrevistado: “Sí, por suerte desde que estoy no ha habido ningún problema, ningún motín, ni golpes ni nada, todo funciona bien, es que tengo patio”. (Entrevista a Director Provincial de Institutos Penales)
“Cuando hay conflictos entre el personal y la dirección yo ya me pongo alerta por que se viene un motín o algo parecido”. (Entrevista a empleada de la Dirección Provincial de Institutos Penales)
De la Dirección de Institutos Penales dependen trece instituciones, de las cuales se encuentran en funcionamiento solo doce[52]: Tres Centros de Recepción: Malvinas Argentinas, con capacidad para 84 jóvenes, Lomas de Zamora, con capacidad para 112, La Plata[53], con capacidad para 35 y Mar del Plata[54], con capacidad para 12 jóvenes, todos ellos para varones. Ocho Centros Cerrados, uno de los cuales (Merlo) está destinado para mujeres, con capacidad para 12 adolescentes. El resto son destinados para adolescentes varones: Nuevo Dique (capacidad: 36), Castillito (capacidad: 12), Lugones (capacidad: 23), Almafuerte (capacidad: 48), Mar del Plata (capacidad: 24)[55], Legarra (capacidad: 12)[56], Dolores (capacidad: 24)[57].
Los Centros de Recepción de Lomas de Zamora y Malvinas Argentinas fueron inaugurados durante el año 2006, ya sancionada (aunque suspendida) la nueva ley de infancia. Los mismos se edificaron como parte del la primera etapa del “Plan de Obras” diseñado por la Subsecretaria Tabolaro, aquella misma Subsecretaria que en simultáneo (desde el frente “ofensivo”) impulsó la nueva normativa, tal como señala el capítulo 2. No obstante, ambos edificios incumplen con notable esmero las características arquitectónicas (capacidad, diseño, espacios, etc.) requeridas por la nueva normativa provincial, nacional e internacional. Estos edificios fueron construidos frente a la inminente necesidad de desalojar las comisarías de menores de edad en la PBA, luego del fallo Verbitsky. Si bien existían proyectos de construcción de Alcaldías en cada departamento judicial para poder albergar a los adolescentes aprehendidos y detenidos en flagrante delito, frente a la exigencia de liberar las comisarías, la subsecretaria optó por construir dos mega Centros de Recepción y Ubicación (CREU) tipificados con capacidad para 112 chicos cada uno y readaptó otra dependencia de minoridad (actual Centro de Recepción de La Plata), reconvirtiéndola en un tercer centro tipificado inicialmente para 50 chicos.
A continuación, se realizará una breve reseña de los hechos más relevantes de la implementación del sistema desde el ámbito del poder ejecutivo.
El Príncipe y la reforma: acerca de los pormenores del poder ejecutivo
“No es difícil, ciertamente, pensar en un escenario en el que las campañas de alarma social focalizadas en el “peligro” conduzcan a una ampliación de lo penal”.
– Pitch (2003: 186).
En Diciembre de 2007 asume como gobernador Daniel Scioli y designará como Ministro de Desarrollo Social a Daniel Arroyo[58]. En la Subsecretaría de Niñez y Adolescencia asumirá Martha Arriola que permanecerá en el cargo once meses, para luego de su renuncia dar paso nuevamente a la Dra. Tabolaro, quien permanecerá en el cargo otros 6 meses[59]. Luego de su renuncia asumirá el cargo el Dr. Navarro, junto con la nueva gestión ministerial encabezada en 2009 por Baldomero “Cacho” Álvarez.
Los recurrentes cambios de funcionarios cincelaron la “volátil” implementación del sistema acontecida durante los años 2008/9, permanentemente alterada por casos mediáticos de “inseguridad” y una gestión del poder ejecutivo provincial que protagonizó una cruzada mediática “manodurista” contra los “menores delincuentes”, recordando las épocas de la gobernación de Ruckauf[60]. El escaso impulso que confirió este gobernador a la reforma institucional en términos de recursos y acuerdos políticos, así como el tinte ideológico de sus posturas, homologan el perfil del ejecutivo en el período 2000-2002[61].
Asimismo, y como ya se mencionó en este capítulo, el primer año del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil estuvo atravesado por una fuerte confrontación entre el poder ejecutivo y el poder judicial en torno a las instituciones penales de la Subsecretaria[62]. Entre los escándalos de los cambios de gestión, la falta de apoyo político de la gobernación, las “olas de inseguridad” y los “debates por la baja de edad de imputabilidad”, otro de los rasgos característicos del período fue la importancia que asumió en el debate entre los actores la falta de vacantes[63] para privación de libertad y las apremiantes condiciones de detención de los jóvenes. Solo a modo de ejemplo sobre este último punto puede mencionarse que en el período 2008/9 el Comité contra la Tortura de la Comisión Provincial por la Memoria presentó hábeas corpus colectivos denunciando las condiciones de detención (deficiencias edilicias, falta de atención profesional, hacinamiento, falta de acceso a la educación, a la salud, régimen de vida y sanciones, entre otros) del Centro de Recepción de la Plata (Abril de 2008)[64], del Centro de Recepción de Lomas de Zamora (Septiembre de 2008)[65], del Centro de Recepción de Malvinas Argentinas (Octubre de 2008)[66] y del Centro Cerrado Lugones de Azul (Julio de 2008)[67], de las Alcaldías del Almafuerte (Octubre 2009)[68] y del Nuevo Dique (Abril de 2009)[69], todos ellos con sentencia favorable, aunque gran parte de las modificaciones ordenadas aún no han sido cumplidas por la Subsecretaria, en especial aquellas inherentes a los cupos máximos de alojamiento, acceso a la educación y adecuación del régimen de vida y sanciones[70].
Desde la fuente mediática, y a fines de ilustrar el contexto, el 12/11/08 el Diario El Día titulaba: “¿Descontrol en institutos bonaerenses? – Admiten que “la precariedad del sistema” facilita las evasiones” y explicaba:
“Una situación de graves deficiencias, que es definida como “crítica” en el propio gobierno provincial, se registra en los institutos de menores con causas penales de la Provincia; un cuadro en el que las fugas aparecen como una de las más preocupantes consecuencias de una combinación de factores que incluye hacinamiento, edificios precarios e insuficiencia de personal y que deriva en un estado de virtual descontrol (…) el ministerio de Desarrollo Social respondió ayer que no tenían información sobre la cantidad de evasiones registradas este año, aunque su titular, Daniel Arroyo, calificó de “crítica” la situación en estos centros, donde son alojados, por orden judicial, los menores que han cometido o son sospechosos de la comisión de delitos penales” (sobre la situación de los institutos afirmaba) “Quien fue desde diciembre último hasta anteayer director de Institutos Cerrados de la Provincia, Alejandro Blanco, afirmó en declaraciones públicas que la fuga de tres menores del instituto de Pablo Nogués, entre ellos -como se dijo- uno de los sospechosos del crimen de Barrenechea, “fue producto de la precariedad del sistema. Precisó que ese centro “está preparado para albergar a unos 70 chicos pero en el momento de la fuga había más de cien”, y afirmó que las deficiencias del lugar ya habían quedado expuestas hace ocho meses, cuando hubo una revuelta y un intento de motín de los menores “y nosotros denunciamos que las condiciones edilicias y la cantidad de personal no eran las adecuadas (…)”la falta de personal en el instituto es un problema que viene de la administración anterior y es un hecho evidente para todos“[71].
Aún bajo esta situación crítica en cuanto a la cantidad y calidad de las vacantes de detención, hacia fines del año 2009 se intentó aprobar un proyecto de ley que modificaba el art. 41 de la ley 13.634, duplicando el tiempo estipulado para la aprehensión policial, que pasaría de 12 a 24 hs. y extender el período de detención hasta la realización de la audiencia inicial de 5 a 10 días[72]. Esta iniciativa fue impulsada por algunos jueces y fiscales, aduciendo la premura de estos plazos para realizar las tramitaciones necesarias de la investigación inicial y tomar definiciones en torno a la situación procesal[73].
Aunque este proyecto no prosperó frente a la presión ejercida por organismos de derechos humanos, universidades, la procuradora y el cuerpo de defensores oficiales del joven, sin embargo, en el plano de análisis sociopolítico de la implementación el reclamo de la Corte se amalgamaba con las “preocupaciones” policiales exhibidas desde el inicio del proceso:
“Así es: casi el 90 por ciento de los detenidos fueron entregados a sus padres en menos de 12 horas, antes de que termináramos de escribir la causa que se les imputaba”, explicó el jefe de la policía bonaerense, Daniel Salcedo, Jefe de la Policía Bonaerense. “Muchos de esos chicos menores de edad están acusados de homicidio, robos y hasta violaciones”, enumeró Salcedo. (Diario El Día, 21/9/08)[74]
Por último, y siempre en el marco de una fuerte “ofensiva manodurista” contra los “menores delincuentes” por parte del poder ejecutivo provincial (a partir de la figura del Gobernador Scioli, del Ministro de Justicia Casal y del Ministerio de Seguridad Stornelli), se presentó hacia fines de 2009 un polémico proyecto de contravenciones, de corte inquisitivo y violatorio las normativas de derechos humanos, que estipulaba penas de privación de libertad por “merodeo”, “actitud sospechosa” o por ejercicio de oficios tal como “trapito” (cuidacoche), “adivinador de sueños” (sic), entre otros y resultaba aplicable a “menores a partir de los 14 años”, es decir, que por sobre la legislación nacional estipulaba alcanzar también a las personas legalmente inimputables. También rechazado por la presión de los organismos de DDHH y del poder judicial, este proyecto aún continua en comisión. Menos de un mes después de su presentación, el Ministro de Seguridad bonaerense denunciará en la justicia[75] y en los medios de comunicación que la policía bonaerense reclutaba menores para cometer delitos en un acto de desestabilización al actual gobierno provincial[76].
En síntesis, los primeros dos años de implementación de la nueva normativa transitaron el impulso de medidas de “reajuste” en sentido punitivo y avance de facultades policiales a manos de empresarios morales (Becker, 2009) que a través de la retórica de la emotividad punitivo-electoralista cuestionaron por “ineficaces” a las nuevas leyes en el marco del “combate al delito de los menores”: “las imágenes conjuradas para acompañar la nueva legislación tienden a ser descripciones estereotípicas de jóvenes ingobernables” (Garland, 2005: 45). Este período demostrará que aquellos mismos “vicios” que los actores “ofensivos” suponían licuar con nueva matriz jurídico-conceptual se vieron sometidas a demandas de reajustes en forma permanente y en clave al “gobierno” de los “jóvenes peligrosos”, basada en los contemporáneos principios de heterofóbia social (Platt, 2006). En cuanto a los organismos administrativos, la implementación desde el ámbito ejecutivo fue analizada con una estrategia diferente a la del poder judicial por dos razones centrales: 1) Por un lado la relevancia de las intervenciones del poder ejecutivo (en la figura del gobernador, de las gestiones del período y de los ministros de seguridad y sus iniciativas, así como de la confrontación mediática e institucional con el poder judicial) fueron muy relevantes como indicadores macro del proceso, 2) Si bien la tipología del posicionamiento de los actores desarrollada para el poder judicial podría ser aplicable a los operadores del ejecutivo en el área penal, en este ámbito han sido muy poco relevantes los cambios a partir de la nueva ley en los diseños institucionales y el control, seguimiento o capacitación orientado a un cambio en las prácticas institucionales. Por ello, sumado a la “avanzada policial” que bajo puntuales y circunstanciales alianzas con el poder legislativo y judicial exhibió un fuerte “activismo” para el endurecimiento del sistema penal juvenil, puede sostenerse que en los agentes del área de minoridad el impacto de la implementación no ha resultado corrosiva para sus habitus (Bourdieu, 1995), en tanto se han conservado las estructuras de prácticas y discursos sedimentadas en los “colegios”[77]. Ello, sin dudas, se vio estimulado por el perfil que asumió la gestión del gobernador provincial durante el período y los constantes y volátiles cambios en los funcionarios de la Subsecretaría de Niñez, en confluencia con las olas mediático-punitivas, que terminaron de vapulear la ya frágil institucionalidad del flamante Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil.
Desde este equipo-colectivo de investigación realizamos sistemáticamente el seguimiento, a modo de contra-panóptico, de los discursos y las prácticas de las agencias de control penal juvenil. Además del relevamiento y sistematización de los datos de las agencias y discursos de sus actores, para su análisis y posterior elaboración en ponencias, artículos y documentos de circulación académica, también participamos en ámbitos de debate y discusión propuestos por el poder ejecutivo, legislativo, judicial y de las organizaciones de la sociedad civil, asumiendo un rol activo en el debate social sobre la temática (al respecto ver comunicados y actividades en: www.observatoriojovenes.com.ar). ↵
“La delegación a las autoridades locales de competencias en materia asistencial, la tendencia a la remodelación de la justicia juvenil como agencia principalmente comprometida con funciones de control, tornan relevante este debate con respecto a las cuestiones generales relativas a la relación entre la justicia penal y el sistema socio-asistencial, a las que subyace la relación entre las ciencias sociales y el derecho penal” (Pitch, 2003: 174).↵
La inexistencia de políticas públicas de infancia (planificadas y plasmadas en documentos oficiales, difundidos, con recursos asignados, etc.) resulta un indicador elocuente frente a estas percepciones.↵
Para Foucault, la táctica aparece vinculada a los efectos locales del poder, por veces conscientes y racionales y por veces no (1996).↵
Si bien este aspecto debería constituir una investigación en sí misma, dada la cantidad de material disponible y la complejidad de la relación social e institucional en juego, solo a modo de ejemplo puede mencionarse que durante los años 2008/9 los defensores de Lomas de Zamora han presentado un habeas corpus colectivo por el Centro de Recepción de esa misma localidad, actualmente apelado en Cámara. Asimismo, los defensores de La Plata han suscripto a los habeas corpus presentados por el Comité contra la Tortura y han presentado otros escritos propios en representación colectiva junto con la defensa de San Martín, San Nicolás, Mar del Plata y otros departamentos judiciales. A su vez, los jueces, defensores y camaristas de San Martin organizaron una mesa de diálogo con el poder ejecutivo por el incumplimiento de las órdenes judiciales de clausura de pabellones y reformas edilicias incumplidas en el Centro de Recepción de Malvinas Argentinas, que fraguó con el cambio de gestión. También se destaca la sentencia del Juez de Garantías del Joven Cascivio sobre el habeas corpus presentado por el Comité contra la Tortura sobre el Centro de Recepción La Plata. ↵
“Las consecuencias “no queridas” de las soluciones no son, necesariamente, errores o desviaciones: aluden más bien a los límites de la política como un proyecto racional y a los límites de un paradigma teórico que aporta modelos lineales de causa-efecto” (Pitch, 2003: 106).↵
“El precio que pago la infancia en el continente americano para ser reconocida en sus derechos de primera generación ha sido el debilitamiento de sus derechos sociales y culturales” (Beloff, 2008: 71). Analizando el caso norteamericano, Platt dice: “Mientras las reformas supuestamente correctivas se han ido deteriorando rápidamente para convertirse en un fracaso desorganizado, los aspectos coercitivos y represivos del sistema de tribunales para menores han sido reforzados” (2001:198).↵
Entre los trabajos más importantes se destaca para el ámbito de las instituciones de encierro el trabajo del Lic. Mollo (2007) que describe la “cultura institucional” arraigada en un instituto de menores de máxima seguridad que por entonces dirigía y presenta los lineamientos de su propia gestión, orientados hacia el cambio de las prácticas institucionales. El mismo se denomina: “La ejecución de las medidas de privación de libertad en adolescentes infractores de la ley penal: una mirada acerca de la cotidianeidad interna de una institución de seguridad”, ponencia presentada en las “Quintas Jornadas Nacionales de Investigación Social de Infancia y Adolescencia, la Convención de los Derechos del Niño y las Prácticas Sociales”. Resulta necesario aclarar que este funcionario fue desplazado del cargo algunos meses después y a raíz de una denuncia penal del Comité contra la Tortura donde se lo involucra como participe de la golpiza propinada a los adolescentes presos en dicha institución en Octubre de 2008. Desde el ámbito de la defensa publica del poder judicial existe un muy interesante trabajo del Dr. Axat (2008) que desde la óptica jurídica analiza el despliegue del fuero penal juvenil en relación al uso excesivo de la prisión preventiva y la situación crónica de “crisis” de los institutos de encierro, titulado: “La prisión preventiva y el confinamiento de niños pobres en institutos de menores “en crisis”. Dentro del ámbito judicial también se encuentra un trabajo cuanti-cualitativo elaborado por la Defensoría General de Lomas de Zamora (2009) donde se analiza una muestra de niños privados de libertad entre Diciembre de 2008 y Abril de 2009 en cuanto a variables socio-económicas, demográficas, educativas y de tipos penales imputados, excarcelaciones, etc. así como la descripción cualitativa del Centro de Recepción de dicha localidad y los principales aspectos que dieron cuerpo al habeas corpus colectivo presentado. Este trabajo se denomina: “Informe del Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil”. Por último, desde el ámbito del poder ejecutivo provincial y en relación a la implementación de los Servicios Locales se destaca el trabajo del Lic. Conrado García “El paradigma de la ambigüedad: implementación de la Ley provincial 13.298 de Protección y Promoción Integral de los Derechos del Niño en La Matanza”, presentado en el GT22 del XXVII Congreso ALAS (Buenos Aires, 2009). Allí, el autor sistematiza el primer período de intervenciones del Servicio Local de La Matanza y enumera las principales dificultades para las mismas.↵
Además del relevamiento y análisis sociológico sobre las percepciones y los “modos de hacer” (prácticas) que se producen en el quehacer diario de los juzgados, estas entrevistas también resultaron clave para quien desde una formación sociológica, se reconoce como lego del derecho. En este sentido, han sido indispensables las aclaraciones, correcciones y explicaciones brindadas por algunos entrevistados sobre cuestiones técnicas y dogmáticas y jurídicas, constituyéndose en algunos casos en breves “clases de derecho”. ↵
Al respecto ver La Nación, 18/11/08 e Informe del Comité contra la Tortura (2009) en especial págs. 376/7.↵
También resultan elocuentes las columnas de opinión del Informe anual del Comité contra la Tortura (2009), en especial las págs. 347-358. Este informe indica que para el 2009 no estaban creados los siguientes órganos que prevé la legislación: Observatorio Social, Defensor del Niño, Consejos Locales (algunos), Centro de información, estudios y capacitación, y que la Comisión Interministerial no se había reunido nunca (338-9).↵
La cita da cuenta de la implosión de las categorías de conformación del “rol social” (Goffman, 1989: 28) o self de los jueces de menores en relación a la reforma, que constituye otra interesante línea de investigación. ↵
Este fragmento de entrevista resulta elocuente al ser triangulado con las estadísticas judiciales sobre materia asistencial de los años 2007 y 2008 analizados en el capítulo anterior.↵
Se han tenido tales experiencias en el marco de otras actividades del Observatorio de Adolescentes.↵
Durante los primeros meses de la implementación del fuero, los CPA (instancias para el tratamiento de adicciones) realizaron medidas prolongadas de paro laboral en reclamo de mejoras salariales y de la asignación de los recursos financieros y humanos necesarios para su funcionamiento. Ello, sumado al reclamo de más comunidades terapéuticas o dispositivos de atención por adicciones para adolescentes (en el marco del debate penal juvenil) generó una fuerte controversia mediática, en la cual el por entonces Ministro de Salud, Dr. Zin, aseguro que todos los recursos necesarios y suficientes estaban instalados. Por supuesto, este tema constituye un problema que requiere una investigación en sí misma, en espacial teniendo en cuenta la particular articulación de la serie: drogas, adicciones, trastornos psiquiátricos, medicalización, patologización, judicialización y delito que, en el caso de los jóvenes y el sistema penal resulta particularmente complejo. Este aspecto es analizado en el capítulo 6 de Daroqui y Guemureman (2001a). ↵
“Los límites entre el abandono y la peligrosidad son sutiles y móviles y el público usa ambos términos, a menudo simultáneamente, en conflictos con las agencias del welfare, como en los casos en que el abandono es denunciado como la fuente de la peligrosidad social” (Pitch, 2003: 59).↵
Para una descripción detallada del sistema judicial de menores y del ámbito ejecutivo previo en PBA ver: Daroqui y Guemureman (2001a) y Guemureman (2005). El primer Tribunal de Menores de la PBA se creó en 1938 (dos en La Plata y uno en cada cabecera de departamento judicial). Durante la década de 1990 se crearon unos 10 juzgados más luego de la modificación del mapa judicial provincial, y también algunos juzgados de familia. Los ahora ex Tribunales de Menores, dadas las competencias para los que eran facultados por la ley provincial de patronato entraron en conflicto de competencia con los Tribunales de Familia creados a partir de 1995 por ley 11.453 (Daroqui y Guemureman, 2001a: 37).↵
De todos modos, por su infraestructura y recursos cumplía una función más simbólica que real, la cual en la práctica quedaba relegada en mayor medida a cada juzgado (Daroqui y Guemureman, 2001a).↵
La distribución territorial de los departamentos judiciales no fue alterada luego de las reforma en tanto ella rige todos los fueros que componen el sistema judicial provincial (juzgados civiles, comerciales, penal, cámara de apelaciones). Los 18 departamentos judiciales son: La Plata, San Nicolás, Mercedes, Dolores, Bahía Blanca, Azul, Mar del Plata, San Isidro, San Martín, Junín, Trenque Lauquen, Morón, Lomas de Zamora, Necochea, Pergamino, Quilmes, Zárate-Campana, La Matanza.↵
El Ministerio Público en PBA se crea por ley 12.061 de 1997 y es el cuerpo de fiscales, defensores, y asesores de incapaces que: “encabezados por el Procurador General, actúa con legitimación plena en defensa de los intereses de la sociedad y en resguardo de la vigencia equilibrada de los valores jurídicos consagrados en las disposiciones constitucionales y legales” (art.1 ley 12061). ↵
Los regímenes de responsabilidad penal juvenil son sistemas que introducen garantías procesales y constitucionales para la adjudicación de consecuencias jurídicas a los adolescentes por actos que se consideren infracciones de la ley penal. Entre los elementos principales introducen la noción de debido proceso, defensa técnica, principio de inocencia, entre otros. Para ver en detalle las características de los sistemas de responsabilidad penal juvenil ver Beloff (2001) o UNICEF (2007). Bajo el principio del derecho penal mínimo estos sistemas prevén la posibilidad para el juez de suspender el proceso judicial bajo soluciones menos gravosas en los casos que se lo considere y haya acuerdo entre la fiscalía y la defensa. ↵
La acordada 3370 -que define sus funciones- se publicó ya muy avanzado el proceso de reforma. A su vez, estos agentes judiciales han tenido históricamente una tarea ligada a la evaluación y seguimiento interdisciplinario de los jóvenes; diagnostico que luego constituía un importante insumo para la toma de decisiones del juez de menores respecto de los jóvenes judicializados (al respecto ver el excelente análisis que realiza Donzelot en “El complejo tutelar”). Con la nueva ley, las tareas de estos profesionales se restringen a una pericia, suerte de “foto” sobre aspectos puntuales que puede ser requerida por el defensor, el fiscal o el juez, pero no tiene por fin el seguimiento o desarrollo en términos de “tratamiento”. Durante las entrevistas realizadas, fue recurrente la queja de los defensores oficiales acerca de la “información” que estos profesionales transmitían al juez, en lo que se conoció como el pacto médico-judicial, que en algunos casos entorpece la estrategia defensiva respecto del hecho: “la enunciación jurídica es en sí mismo un diagrama histórico de poder, pero que se articula en otros dispositivos al mismo tiempo, de ahí su constitutiva heterogeneidad e impureza” (Medici, 2009: 184) El impacto de la reforma en este actor y sus prácticas constituye un interesante tema de investigación, que requeriría un proyecto en sí mismo. ↵
El letrado que ejerza la defensa técnica del joven puede ser el oficial designado por el estado o un abogado particular asignado por el joven imputado. No obstante, casi la totalidad de la defensa penal juvenil se ejerce a través de los funcionarios del Ministerio Público, en gran medida dada la pertenencia de clase de los adolescentes atrapados por la selectividad penal a través de la cual, para De Leo (1985:19), la justicia de menores distribuye “desprivilegios” o “privilegios negativos” que producen su propia clientela.↵
Para mayor información consultar los gráficos y tablas sobre las dimensiones del Fuero en Anexo.↵
En este punto es interesante señalar que una parte importante de las detenciones policiales (que no llegan al sistema judicial) se realizan bajo las figuras ilegales de detención por “averiguación de antecedentes o identidad” (DAI), “contravenciones” o “entrega de menor”, todas ellas categorías legales extintas o no aplicables para personas menores de edad (amparadas en el Decreto ley 8031/73 o Ley 12.155 y 13.482). A partir de la implementación de la nueva normativa y la derogación del decreto ley 10.607 las fuerzas policiales han visto cercenadas sus posibilidades de “mantener la calle limpia” de “menores indeseables”, en general niños en situación de calle o que, por cualquier situación de índole social merecían el mote de “peligrosidad” por parte del olfato policial, que los aprehendía bajo la ley de patronato. Frente a la detección del uso recurrente y discrecional de estas figuras ilegales por parte de la fuerza policial, y la omisión de la notificación de estas aprehensiones al poder judicial, es que en Octubre de 2008 la Defensoría del Joven Nro. 16 de La Plata presentó un Recurso de Amparo a favor de todos los menores de edad de dicho departamento judicial para limitar expresamente dichas prácticas, por considerar que la aplicación del código de contravenciones provincial resulta ilegal en el caso de menores de edad. El amparo obtuvo una sentencia favorable por parte del Juez en lo Contencioso Administrativo Dr. Arias, quien dio a lugar y prohibió expresamente a las fuerzas policiales detener a menores de edad en circunstancias que no impliquen la comisión de un acto delictivo, recordando que las problemáticas sociales en relación a la infancia deben ser derivadas a los Servicios Locales y Zonales de Protección de Derechos. Asimismo exhortó al saneamiento del irregular registro de capturas de menores y a adecuar la normativa según lo establecido en el fallo de la CIDH “Bulacio vs. Argentina”. La medida generó una fuerte controversia mediática en La Plata, donde se destacó la proliferación de discursos de “tolerancia cero” y “mano dura” hacia los niños, en especial a partir de un caso emblemático que impulsó en parte la acción judicial, conocido como los “chicos de la Plaza San Martín” o “la banda de la frazada”, un grupo de niños de entre 8 y 15 años en situación de calle y extrema vulnerabilidad social que eran acusados de cometer robos en dicha Plaza -donde vivían luego de ser expulsados del hall de ingreso de la Facultad de Humanidades de la UNLP -. Durante varias semanas, el matutino platense “El Día” dedicó portadas y notas a la temática, exhibiendo los relatos de vecinos y supuestas víctimas de los niños y exigiendo que “se haga algo con ellos”. Mientras, el Servicio Local no tomó acción alguna hasta ser intimado judicialmente por una Asamblea por los Derechos del Niño conformada ad hoc por militantes y representantes de organismos de DDHH. Luego de la misma, el Servicio Zonal colocó a los niños solos en un inmueble perteneciente a la Subsecretaría de Niñez, del cual se fugaron días después. Mientras, el amparo judicial concedido por el Juez Arias desató una serie de declaraciones mediáticas por parte de las fuerzas policiales y el Ministerio de Seguridad, entre las cuales se destacan las de por entonces Jefe de la Policía Bonaerense, Salcedo, quien declaró que “los menores comenten un millón de delitos por año”, mientras que la cantidad de delitos anuales en la provincia entre mayores y menores apenas sobrepasa los 300 mil. Este amparo judicial fue apelado por el Ministerio de Seguridad Bonaerense (aduciendo que cercenaban así su capacidad de desarrollar la política de seguridad), apelación a la que dio lugar la Cámara en lo Penal de La Plata en octubre del año 2009, no por su contenido sino por cuestiones técnicas y por supuestas atribuciones del poder judicial por sobre el ejecutivo en sus materias de competencia. El fallo fue apelado por la defensoría ante la SCJPBA, quien no se expidió sobre el fondo de la cuestión sino que revocó el fallo de la Cámara Provincial y devolvió el recurso para que ésta se expida sobre la cuestión de fondo. La misma aún se encuentra en trámite. Se produjeron amparos en la misma línea en los departamentos de Azul y San Nicolás que fueron rápidamente revocados por las respectivas Cámaras de Apelaciones. No obstante, el valor testimonial de esta extensa nota al pie radica en dar cuenta del despliegue de la fuerza policial para la reconquista de sus históricas “facultades” para el abuso y discrecionalidad ejercido sobre los menores de edad pobres en el “manejo de la calle”. En este punto, resultan más que elocuentes las declaraciones que en septiembre de 2008 realizó el Ministro de Seguridad, Carlos Stornelli:“el régimen penal juvenil que rige en este momento debe ser rediseñado porque no se cuenta con los recursos necesarios para dar contención a los chicos…” (…) “es necesario modificar o replantear algunas herramientas legales que, entraron en vigor con demasiada premura y sin la suficiente logística como la Ley de Protección Integral de la Minoridad” (Revista DEF) (…) “Desde que esa ley entró en vigencia la participación de los menores en los delitos es cada vez más frecuente“. Desde aquí, llega a una particular conclusión: “Si en una abstracción mental lográramos sacar del panorama delictivo a los menores y a los reincidentes, seguramente tendríamos una provincia mucho más segura” (Agencia NA). Para más detalle sobre este proceso ver los trabajos de: Axat (2009) y Bianco (2009). ↵
La aprehensión se produce cuando resulta restringida la libertad de una persona en los casos de flagrancia. Fuera de la flagrancia la detención es procedente cuando hay semiplena prueba o indicios vehementes de la comisión de un delito y motivo bastante para sospechar que ha participado en su comisión.↵
Sobre este punto se detallan en el capítulo 2 los “hechos” que dieron nacimiento a esta medida. ↵
Por esta normativa los menores de edad pueden tener las mismas penas que los adultos aunque con algunas facultades como la baja a grado de tentativa del hecho imputado o la absolución por el buen desarrollo del tratamiento tutelar. En este tipo de régimen prima el denominado “derecho penal de autor” que recala en las características personales, familiares y la peligrosidad supuesta de la persona y no tanto en la el acto concreto por el que se le imputa culpabilidad. Es importante señalar que la Ley 13.634 de la provincia legisla sanciones (penas) que son materia reservada para la nación, es decir: las provincias no pueden tipificar actos considerados delitos (si contravenciones) así como tampoco establecer montos de penas, solo ajustarse a las estipuladas en el Código Penal Nacional. Todos los juristas coinciden en que las “sanciones” (no así las medidas cautelares) establecidas en la ley 13.634 carecen de valor legal. Por ello, desde el inicio del Fuero, los jueces -ajustándose a derecho- solo declaran la responsabilidad penal y la culpabilidad de los adolescentes dejando en suspenso la aplicación de la pena para cuando éste cumpla 18 años, según establece el 22.278.↵
Esta figura se basa en el “modelo de protección” (Giménez Salinas Colomer, 1992: 12) como un sistema de “desactivación” sustentado en el binomio incapacidad-peligrosidad, exento de las garantías y los principios de “responsabilidad” por adjudicación de consecuencias jurídicas para la franja de 16 a 18 años. Ello da cuenta del carácter “hibrido” del modelo jurídico condensado en la ley 13.634, que responde en simultaneo a las demandas “garantistas” y “securitarias”, que -paradójicamente- recrudecen el tránsito de los más pequeños por el sistema penal dejándolos en la órbita de la vetusta “irregularidad”, que insiste en negar la pena y se justifica por la necesidad de limitar la peligrosidad (riesgo) o iniciar una particular readaptación social (educación) en el mejor de los casos.↵
Si se la compara con los plazos previstos para esta modalidad en el resto de los países de América Latina se destaca lo excesiva de la misma (UNICEF, 2007: 159) Solo a modo de ejemplo, el plazo más acotado lo tiene Perú (34 días) y el más extenso Colombia, con 4 meses (a excepción de República Dominicana, Chile y Honduras que no lo tienen establecido, el resto de los países oscila entre los 45 y 90 días).↵
Esta “lectura” sobre la “funcionalidad” de los plazos y garantías procesales para los jóvenes fue reconocida en charlas informales y entrevistas con los defensores (que la interpretan como un recurso estratégico de la defensa en caso de no poder evitar la privación de libertad) y por parte de los jueces, como indicador que les permita “evaluar” las características y voluntad de alejamiento de la vida delictiva y acatamiento de ordenes por parte del joven, que puede traducirse una vez cumplido el plazo en una morigeración de régimen o remisión de causa por principio de oportunidad.↵
Se estipula que el juicio oral se realizará a cargo del Juez de Responsabilidad Penal Juvenil a jóvenes punibles, o sea de al menos 16 años de edad imputados de delito que merezca pena de, al menos, dos años de prisión según el código penal nacional. Las sentencias pueden ser impugnables ante la Cámara de Apelación departamental, también con reserva federal.↵
El debate conceptual, teórico y filosófico sobre los significados de la idea de sanción, reproche penal o medida socioeducativa en el marco de los sistemas de responsabilidad penal juvenil constituye un muy interesante punto de investigación, que merece un desarrollo propio. Se prevé trabajar este punto con profundidad en la tesis de doctorado. No obstante, para mayor detalle consultar la siguiente bibliografía: Gómez Da Costa (1999), Cillero Bruñol (2000), Uriarte (2000), Couso (2007), Beloff (2001), UNICEF (2007), Cortez (2007), Van der Maat (2009), Albrecht (1990).↵
Durante el año 2008 y 2009 la SCPBA reclamara por vía formal al poder ejecutivo la asignación de partidas presupuestarias en forma recurrente. Solo a modo de ejemplo, por Acuerdo 2078 del 22 de Octubre de 2008, la SCJPBA exhorto al poder ejecutivo a cumplir en el plazo de 60 días con dichos recursos. En el mismo se sostenía: “El Estado no asegura el estándar mínimo debido a las condiciones de detención que se ha comprometido a materializar conforme las obligaciones internacionales por él asumidas”. También se reclama en este sentido en los Acuerdos de la SCJPBA 3381/08, 3388/08 y en la Res. 1278/08. En la Res. 3165/08 se vuelve a intimar al poder ejecutivo para que asigne los recursos necesarios para la reforma. El 18 de marzo de 2009 bajo el expediente 310/08 se eleva un nuevo pedido, impulsado por los juzgados de Quilmes y Moreno, esta vez en relación a los lugares de detención, luego de la detección de irregularidades, principalmente centradas en la preocupación de los magistrados Ramos, Alcolcel y Guarino, preocupados por las fugas de adolescentes y su detención en regímenes de diferente tipología a la cursada por oficio judicial. En el punto 2 se resuelve:“Solicitar al gobernador de la provincia adopte los recaudos necesarios con el objeto de contar con institutos que reuniendo los requisitos de habitabilidad y contención propios de su finalidad, posibiliten el cumplimiento de las medidas jurisdiccionales dispuestas a fin de lograr el adecuado tratamiento y rehabilitación de los jóvenes”.↵
Aunque pueda resultar un dato de color “etnocéntrico” del investigador, resulta significativo como indicador de la implementación que durante el trabajo de campo resultó muy dificultoso obtener la información, corroborarla y armar el esquema. Abundaron los desconciertos, respuestas contradictorias o desconocimiento de los actores sobre este punto, que requirió de especial seguimiento y atención.↵
En efecto, una de las principales preocupaciones que argumentaba durante la entrevista el primer director del nuevo régimen de responsabilidad penal juvenil del organismo técnico, era el vencimiento de los plazos de la prisión preventiva de algunos adolescentes en institutos de menores y la inacción al respecto de los jueces de menores a cargo de esas causas. ↵
Una referencia ineludible es la tipología desarrollada por De Leo (1985: 7) sobre los operadores de justicia.↵
Sobre este punto, comparto las expresiones de Albrecht, en cuanto “el derecho penal de menores es derecho penal. La trivialidad de esta tautología se pierde de vista, demasiado a menudo, en los escritos de euforia reformista criminológica de menores y conduce a consecuencias dudosas en la aplicación del derecho” (1990: 88).↵
Según Daroqui y Guemureman (2001a), para fines de la década de 1990 se calculaba una capacidad internativa estimada de 868 plazas (433 en institutos penales, 150 convenios Sistema Integrado Metropolitano y 285 en clínicas y comunidades destinadas a causas penales). En la misma obra se detalla un proyecto de construcción de alcaldías departamentales (18) que hasta hoy no fue llevado adelante por el poder ejecutivo.↵
Este fenómeno se halla en consonancia con las diferentes conformaciones institucionales, tradiciones, diagramas de poder y atravesamientos que constituyen a una y otra esfera del poder estatal, que excederían los límites de esta tesis. ↵
Este corte temporal, coincide con la sanción del Decreto Ley 10.067, anterior a la apertura democrática post dictadura militar (1976-83).↵
“Las reformas del Estado comportan cambios en ambos niveles, en un caso, redefiniendo la matriz de relaciones entre esferas sociales y actores socioeconómicos y políticos estratégicos, en otro, transformando la estructura y la dinámica organizativa y de gestión de aparatos donde se cristalizan visiones, rutinas organizacionales y estrategias de intervención que están lejos de ser coincidentes, y que habitualmente encierran conflictos de intereses, de creencias o de valores en la resolución de problemas” (Camou, 2007).↵
“En las poco más de dos décadas de recuperada vida democrática los organismos encargados de la política social provincial cambiaron una decena de veces de denominación, sus estructuras orgánicas y sus programas de acción se dispersaron, unificaron, o redefinieron al compás de los más diversos vientos, y sus distintas oficinas deambularon por la simétrica geografía platense sin orden ni concierto. Pero mientras estas inconstancias se producían, la situación social, sanitaria, laboral o alimentaria de los habitantes más desfavorecidos de la provincia empeoraba a una velocidad pasmosa” (Camou, 2007).↵
La intervención sería designada por el gobernador Ruckauf a la Jueza de Menores Irma Lima, quien estaría en el cargo hasta su renuncia en mayo de 2002. Al respecto ver capítulo 3 sobre sanción de ley 12.607.↵
Al respecto ver detalle en capítulo 2.↵
Es notable que esta resolución es presentada -omitiendo los hechos que le dan origen- como uno de los avances sustanciales en materia de derechos humanos del niño que exhibe el 3er Informe Periódico de la CDN en virtud de su artículo 44 (2008) de la República Argentina (representada por Secretaria Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia – Ministerio de Desarrollo Social) frente al Comité Internacional de seguimiento de Derechos del Niño de la ONU. Sin dudas, este pequeño dato exhibe la lógica de compromisos y retóricas en materia de derechos del niño que se establece entre los estados y los organismos internacionales. ↵
En estas obras se trabaja detalladamente la problemática de las “Comisarias del Menor”.↵
Ley 12.607 establecía: “Créase el Consejo Provincial del Niño y el Joven como entidad autárquica con personería Jurídica, habilitada para actuar pública y privadamente con las atribuciones y competencias que esta ley determina. Tendrá a su cargo el diseño e instrumentación, ejecución y control de las políticas dirigidas a la niñez y la juventud. Tendrá su sede en la Ciudad Capital de la Provincia” (Artículo 13º). Uno de los informantes clave entrevistados para esta tesis argumentó la laxitud en la definición y funciones del organismo técnico tuvo relación con dos aspectos: a) eludir denominaciones institucionales que por cambios de nombre burocrático pudiesen dar pie a un nuevo pedido de nulidad de la ley por parte del poder judicial (que es lo que en efecto ocurrió en el último recurso in extremis “falta de órganos y falta de procedimientos” presentado por la procuración provincial y, b) como parte de las negociaciones para que la ley “salga” (Entrevista 6 – Abogado – Miembro de ONG – Redactor de la ley). ↵
En el Art. 16 de la Ley 13.634 se establece que: “El Poder Ejecutivo designará a la Autoridad de Aplicación del Sistema de Promoción y Protección de los derechos del niño, que tendrá a su cargo el diseño, instrumentación, ejecución y control de políticas dirigidas a la niñez. La Autoridad de Aplicación deberá: (…) 10) Atender y controlar el estado y condiciones de detención del niño en conflicto con la Ley penal en territorio provincial que se encontraran alojados en establecimientos de su dependencia”.↵
Entre las principales de la UCSRPJ se encuentran:“1. Organizar e implementar la política de responsabilidad penal juvenil en todo el territorio de la Provincia, fomentando, promoviendo y materializando acciones tendientes al cumplimiento efectivo de normas nacionales e internacionales garantizadoras del goce de los derechos fundamentales de la persona humana (…) 10. Fijar las pautas de funcionamiento y de supervisión de los establecimientos y/o instituciones públicos y/o privados y/o personas físicas que realicen acciones de prevención del delito juvenil, y de ejecución de medidas socioeducativas restrictivas de la libertad. 11. Impulsar la reestructuración de las instituciones tutelares actuales en base a los principios de la responsabilidad penal juvenil. Sobre la Dirección de Instituciones Penales se destaca: “1. Ejecutar los programas y servicios para el cumplimiento de medidas privativas de libertad que se impongan a niños y adolescentes en el marco de un proceso penal, en cumplimiento de las Reglas de Beijing (y otras) (…) 3. Reestructurar las instituciones tutelares actuales en base a los principios de la responsabilidad penal juvenil (…) 6. Proponer y coordinar programas de capacitación, formación y selección del personal técnico y profesional, estableciendo perfiles de aptitud necesarios en relación al desempeño en las instituciones de su dependencia” (Decreto 282/07). Para más detalle consultar su texto completo en Anexo.↵
“La cuestión no estriba en situarse en cierta correspondencia interna de espíritu con los informantes (…) Mas bien, la cuestión consiste en descifrar que demonios creen ellos que son” (Geertz, 1994: 76).↵
En los próximos capítulos se desarrollaran las características de cada tipo de institución. ↵
Este Centro fue originalmente el Registro de Ubicación (ver más detalle en el siguiente capítulo). Fue transformado en Centro de Recepción hacia mediados de 2005.↵
Inaugurado en 2009.↵
Inaugurado en 2006.↵
El restante es el Centro Cerrado Matanza con capacidad para 120 jóvenes y diseñado por arquitectos del servicio penitenciario bonaerense, fue cerrado luego del suicidio de 2 adolescentes, a pocos días de abierto. También existen Centros de Contención (semi-libertad) que dependen de la Dirección de Medidas Alternativas. En el informe 2005-2006 del Comité contra la Tortura (p.59) se detallaba que para el año 2005 la subsecretaria informaba que contaba con 54 instituciones oficiales (30 asistenciales y 24 penales) y 33 instituciones tercerizadas (donde se destinan internaciones penales y asistenciales) de 4 clínicas psiquiátricas, 19 comunidades terapéuticas y 10 hogares para discapacitados.↵
Este ministro asume con un discurso mediático que reconoce el “colapso” del sistema de infancia y propone un “Plan Marshall para los pibes” que nunca será puesto en marcha. Este ministro es reconocido por los actores del campo minoril entrevistados como “un buen técnico” pero sin expertise política.↵
Arriola provenía del Ministerio de Seguridad, de trabajar con los “Foros barriales de Seguridad” y fue duramente criticada por los actores del campo minoril entrevistados, por su desconocimiento del área. El 10 de Noviembre de 2008, la funcionara realizó declaraciones a La Nación antes de renunciar a su cargo:“Al poco tiempo de asumir advertimos que estábamos frente a una situación de emergencia, un problema de enorme magnitud que no es de este gobierno, sino que lleva décadas. Además, heredamos un presupuesto insuficiente (…) es necesario dictar la emergencia en materia de niñez y adolescencia, y crear un ente autárquico que dependa directamente del gobernador, además de triplicar el presupuesto del área” (…) Yo elaboré una propuesta y se la elevé al ministro Arroyo, pero quedó ahí” (10/11/08). Perteneciente a la misma gestión, el Director de Institutos, Lic. Blanco, renunció a su cargo presentado un duro informe sobre los escasos recursos financieros y lo inadecuado de la estructura institucional penal para la implementación del sistema, luego de 10 meses de gestión y sin obtener respuesta según éste, bajo una “máquina de impedir”. Este documento se titulaba: “¿Cuál es la política para los niños en conflicto con la ley penal en la provincia de Bs As?”. Asimismo, la Dra. Tabolaro es significada por los entrevistados como una funcionaria con “perfil técnico” y con un mejor “manejo político institucional de la gestión”.↵
Luego del homicidio de Ricardo Barranechea en Octubre de 2008 y a escasos meses de implementación del fuero, el gobernador Daniel Scioli manifestó:“llegó el momento de debatir una baja en la imputabilidad de los menores”. Según Clarín: “tras el brutal asesinato del ingeniero Ricardo Barrenechea, en Acassuso, el gobernador reunió a un grupo de ministros y asesores para “poner la cara en estos momentos difíciles”, aunque no realizó anuncios de medidas concretas para controlar el delito” (23/10/08). Asimismo, hacia fines de 2009 otros 3 homicidios sobre mujeres (el más resonante fue conocido como el de la “catequista de Wilde”) en la vía pública desatará una nueva “ola” de marchas vecinales y reclamos por “seguridad” centrados en la figura de los menores. Sobre estos casos el Ministro de Seguridad luego elaborará una teoría de conspiración policial en su contra. Asimismo, horas antes de la realización de una marcha “ciudadana” contra la inseguridad en San Isidro, el ministro de Justicia bonaerense, Ricardo Casal, advirtió que “es hora que el Congreso debata de una vez por todas si los menores de entre 14 o 16 años tienen o no responsabilidad penal” (La Nación 26/10/08). Como señala Resta, “para la comunidad, los culpables son siempre los “otros” (sean éstos jóvenes, inmigrantes, traidores o provincianos), y que, para hacer funcionar ese autoengaño debe recurrir a extrañas y artificiales estratagemas; de este modo la comunidad se presenta unida dividiéndose en buenos y malos y los “buenos” son aquellos que linchan (con el uso de violencia) y los “malos” son los otros que han usado la violencia” (2008: 83).↵
Al respecto ver capítulo 2.↵
El 29/10/08 Clarín titulaba: “Los jueces dicen que no tienen dónde encerrar a los menores”, la nota decía: “Seis jueces de Menores de San Isidro denunciaron ante la Suprema Corte de Justicia bonaerense que el fuero atraviesa una “grave situación”: dicen que no consiguen lugar para encerrar a los chicos que delinquen, que tampoco logran obtener plazas para aquellos a los que quieren darles un tratamiento sin encierro “para socializarlos o integrarlos” y que detectaron casos en los cuales desde los institutos de detención se los liberó sin darles aviso (…) Destacaron que envían una gran cantidad de jóvenes al Centro de Referencia Local de San Isidro (donde deben tratarlos en forma ambulatoria), pero que este “cuenta con escasos recursos humanos de sus equipos de profesionales, con lo cual no se logra implementar la medida tendiente a socializar o integrar al niño en forma constructiva”. En cuanto a los chicos a los que pretenden dejar detenidos, los jueces indican: “No contamos con vacantes suficientes”. Los jueces escribieron en su denuncia: “Ponemos en conocimiento la grave situación que está atravesando el fuero (…) por la falta de recursos adecuados y suficientes provistos por la Subsecretaría de Niñez dependiente del Ministerio de Desarrollo Social (…) para ejecutar las medidas judiciales que ordenamos en el marco de los procesos penales juveniles en los que intervenimos“.↵
De allí el sistema de cupos “1 x 1”, que será desarrollado en los siguientes capítulos.↵
Se dio lugar al mismo con sentencia favorable del Juzgado de Garantías del Joven Nro.2 de La Plata. En sus fundamentos el magistrado considero las celdas como “verdaderas jaulas humanas”. ↵
Este HC recayó en el Tribunal de Menores Nro. 1 de Lomas de Zamora a cargo del Dr. Donadío. Pasados varios meses de no resolución de la causa, el juez fue denunciado ante la corte provincial, quien lo intimó a expedirse. Meses después el Magistrado dictará sentencia. Ésta fue denunciada nuevamente ante la corte y el consejo de la magistratura ya que extractaba literalmente una buena parte de la sentencia del Dr. Cascivio (Juzgado de Garantías del Joven Nro.2) de La Plata, sin citar y con errores sobre fechas, nombres y localidades inherentes a la copia textual y desatenta del documento.↵
Se dio lugar y sentencia favorable al mismo, por vía del Tribunal de Menores Nro. 4 de la Dra. Ación. ↵
Este pedido se realiza luego de comprobar que no se habían cumplido las medidas dispuestas por el Tribunal de Menores 1 de Azul luego de la presentación de un primer HC en Junio de 2007, que fue rechazado por la magistrada, aunque igualmente ordenó algunas medidas. En el HC de 2008 la jueza hace lugar parcialmente al mismo.↵
A raíz de este HC se ordenó su clausura bajo control judicial. ↵
Este fue aceptado y obtuvo sentencia favorable de la Dra. Siro de La Plata en Mayo de 2009.↵
Para más detalle ver los informes anuales del Comité contra la Tortura: “El sistema de la crueldad III” (2008) y “El sistema de la crueldad IV” (2009), sobre este último en especial las págs. 368 y subsiguientes. Asimismo, este organismo denunció que durante 2008 murieron 4 adolescentes en institutos de menores, lo cual representa el 0,8% de la población penal adolescente, sin dudas un porcentaje de mortalidad muy elevado en términos proporcionales.↵
Según De Leo, recurrentemente la opinión pública y los medios de comunicación reaccionan por emotividad o alarma social en relación a las instituciones de menores: “Así, la opinión publica cumple ritos periódicos de auto purificación denunciando duramente la cárcel para menores, su inútil y absurda violencia, los gastos que genera, la criminalidad que perpetua” (1985: 5).↵
Se trata del proyecto E-73-2009/2010 presentado por la senadora del Frente para la Victoria Edda Acuña que obtuvo media sanción de dicha cámara el 20 de Octubre de 2009. ↵
Al respecto es sumamente interesante la lectura detallada de los argumentos esgrimidos por los diferentes actores en el documento: “Aportes para el análisis del proyecto de reforma de la ley 13634” disponible en: http://www.hcdiputados-ba.gov.ar/osl/material/aportes.pdf elaborado en ocasión de una reunión extendida del consejo consultivo del Observatorio Social Legislativo de la Honorable Cámara de Diputados de la PBA. Uno de los ejes más relevantes del debate fue la necesidad de distinguir aspectos deficientes de “gestión institucional” con cuestiones “técnicas, jurídicas, procedimentales y doctrinarias”, que fueron las esgrimidas por el sector de jueces y fiscales que impulsaban la reforma. Asimismo, como sostuvo el Comité contra la Tortura, la ampliación de plazos significaría mayor tiempo de exposición de los adolescentes a un sistema harto denunciado por violación a los derechos humanos a la vez que resultaba evidente que, frente a las apremiantes condiciones de detención de los adolescentes, la modificación de los plazos reduciría inmediatamente a la mitad -en forma indirecta, por ampliación de tiempos de permanencia en institutos- la ya insuficiente cantidad de plazas para la cantidad de derivaciones de detención cursadas por los jueces. ↵
Al día siguiente, el 22/9/08 Salcedo declaraba en el diario La Nación: “la situación es muy grave, ya que, al ser liberados, los menores se sienten impunes y muchas veces vuelven a delinquir“. Por estos meses se sucedieron varias notas periodísticas ya que el Ministerio de Seguridad difundió cifras estadísticas en forma “extraoficial” (sic) en las cuales se destacaba un abrupto crecimiento de las detenciones, que en su mayoría devenían en “la entrega del menor a sus padres”. Así, la agencia policial intentaba una vez más poner en cuestión la pérdida legal de sus “facultades” y abonar la noción de sentido común que indica que “los menores entran por una puerta y salen por otra”. Asimismo, y como se trabajó en el capítulo 5, estas cifras discordaban de las provistas a los medios por el poder judicial.↵
Denuncia registrada bajo IPP 41416-09 ante la UFI 4 de La Plata (“Ministro de Seguridad Provincia de Buenos Aires-Stornelli Carlos Ernesto s/denuncia”). ↵
El Ministro, Stornelli descalificó y amenazó con denunciar al Juez Arias cuando presentó el mismo argumento acerca del reclutamiento policial como fundamento para dictar el Amparo en favor de los niños platenses respecto de las detenciones policiales, un año antes. Asimismo, este ministro desestimó todas las denuncias realizadas a partir de la desaparición de Luciano Arruga de 16 años, luego de ser detenido por fuerzas policiales en Lomas del Mirador, el 31 de Enero de 2009.↵
Así se denominan en la jerga “minoril” a los ex institutos de menores, actualmente “Centros”.↵

References: Resolución 
 resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 68
 Resolución 
e contrario
sui generis
 artículo 102
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 44
 resolución