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Timestamp: 2018-12-14 03:28:21+00:00

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﻿ Sentencia 2003-00942 de mayo 14 de 2015
SENTENCIA 2003-00942 DE 14 DE MAYO DE 2015
CONTENIDO:FALTA DE COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES DISTRITALES EN MATERIA DE DESTINACIÓN DE USO DEL SUELO DE LAS ÁREAS PROTEGIDAS. SE ACLARA QUE DICHA COMPETENCIA DE SUSTRAER DE LAS ÁREAS DE RESERVA FORESTAL Y MODIFICAR LA DESTINACIÓN DEL USO DEL SUELO PARA LOS PREDIOS, ES UNA FACULTAD ÚNICA Y EXCLUSIVAMENTE DE LAS AUTORIDADES AMBIENTALES NACIONALES. DE LO ANTERIOR CABE RESALTAR QUE SI LA AUTORIDAD DISTRITAL OPTA POR CAMBIAR EL USO Y DESTINO QUE SE DEBE DAR A UN ÁREA DE RESERVA, SIN LA PREVIA AUTORIZACIÓN DE LA AUTORIDAD COMPETENTE (MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE), INCURRIRÁ EN VICIO DE INCOMPETENCIA TEMPORAL QUE CONLLEVA A LA NULIDAD DEL ACTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:UTILIZACIÓN DEL SUELO, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS, CLASIFICACIÓN DE LA UTILIZACIÓN DEL SUELO, AUTORIDAD TRIBUTARIA DISTRITAL, AUTORIDAD AMBIENTAL, ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD
Sentencia 2003-00942 de mayo 14 de 2015
Ref.: Expediente 250002324000200300942 01
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que confieren los artículos 38, ordinal 4º del Decreto-Ley 1421 de 1993, 211 y 384 del Acuerdo 6 de 1990 y
Que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital concedió la viabilidad jurídica para adelantar el proceso de incorporación como nueva área urbana del predio anteriormente mencionado, a través del oficio número 2-1999-04925 del 28 de marzo de 1999.
Que el predio San Jerónimo de Yuste se encuentra ubicado en el área suburbana de Preservación del Sistema Orográfico, en las zonas de reglamentación 02, conforme lo establecido por el Acuerdo 2 de 1997.
Que el Ministerio del Medio Ambiente, en escrito proferido en octubre 30 de 1995 manifestó lo siguiente: “La sustracción de la reserva no es prerrequisito para la expedición de un Decreto de asignación de tratamiento en áreas suburbanas”, igualmente, dicho Ministerio considera que para la expedición de los Decretos de asignación de tratamiento “Se debe contar con la asesoría ambiental de este Ministerio y/o la Corporación Autónoma Regional respectiva para efectos de determinar cuáles son las zonas que hasta el momento han tenido una vocación de conservación ambiental y frente a las que el municipio pretende modificar el uso del suelo”.
Que el Acuerdo 2 de 1997, por el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Físico del Sur-Oriental de Santa Fe de Bogotá (hoy Bogotá D.C.), constituye el marco jurídico de las definiciones, usos, porcentajes de cesión tipo A, densidad e índice de ocupación de la presente reglamentación.
Que para la asignación del tratamiento de incorporación del predio citado, se llevó a cabo un proceso de concertación dentro de los términos establecidos en el Título Tercero. Capítulo VII y VIII del Acuerdo 6 de 1990, durante el cual se realizaron tres (3) reuniones los días 24 de marzo de 1999, 20 de abril de 1999 y 5 de mayo del 2000.
Que el artículo 515, numeral 4º, del Decreto Distrital 619 del 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial), permite que los procesos de concertación que cuenten con “...acta final de acuerda sobre el proyecta de decreta de asignación de tratamiento en la fecha de entrada en vigencia...” de ese Plan, podrán culminarse con la expedición de dicho decreto, por parte del Alcalde Mayor, incluidos los de concertación para la incorporación de predios como nuevas áreas urbanas de la ciudad.
ART. 1º—Asignación de tratamiento y reglamentación del proceso de desarrollo: Asignar el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico e incorporar la parte suburbana del predio denominado San Jerónimo de Yuste, a que se refiere la parte motiva del presente Decreto, ubicado en las zonas de reglamentación 2 del Acuerdo 2 de 1997.
ART. 6º—Áreas de actividad y zonas: Para la asignación de las normas específicas que regirán el uso urbano en el predio a que se refiere el presente Decreto, se adopta la siguiente zonificación al interior del mismo, definida, como Zonas de Reglamentación 02, identificada con el Código P-ZR-R-01.
Zonas de Reglamentación 02, código P-ZR-R-01, el cual, tiene siguiente significado:
Zonas de Reglamentación 2, código P-ZR-R-01
ART. 22.—Precisiones a la presente reglamentación. De conformidad con el numeral 4º, literal, b) del Artículo 524 del Acuerdo 6 de 1990, las precisiones que se requieran como complemento de la reglamentación específica contenida en el presente Decreto se harán en la Resolución que contenga la respectiva licencia de urbanismo, de manera que no existan vacíos que entorpezcan el proceso de desarrollo.
El funcionamiento de tales usos quedaré condicionado a la certificación de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, según Decreto 657 del 25 de octubre de 1994, en donde es entidad conceptúe favorablemente para la ejecución de las obras previstas en los oficios mencionados en el Artículo 4º, relacionados con las empresas de servicios públicos y las que se deriven de las licencias de urbanismo que se expidan.
ART. 24.—Licencias. La solicitud y expedición de licencias se regirá por las normas vigentes para el tema (D. 1052/98, art. 24, inc. 2º).
ART. 25.—Vigencia. El presente Decreto rige a partir del día siguiente a la fecha de su publicación en la Gaceta de Urbanismo y Construcción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Sea lo primero señalar que la Sala comparte la afirmación de la demandante según la cual, la administración territorial en el decreto demandado lo que pretendió en últimas, al incorporar un área suburbana del predio San Jerónimo de Yuste —ubicado en Área Suburbana de Preservación del Sistema Orográfico en la localidad 01 de Usaquén—, era modificar la destinación y uso del suelo de una zona que hace parte de la Reserva Forestal protectora de los Cerros Orientales de Bogotá.
“Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política proclaman así el derecho de todos a un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines, prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, garantizar el desarrollo sostenible de los recursos naturales y su conservación, restauración o sustitución: (…)
La Ley 99/1993 creó el Ministerio del Medio Ambiente como «organismo rector de la gestión del medio ambiente», encargado de definir las políticas y regulaciones a que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible (art. 2º).
A un tiempo creó el SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL, integrado, desde el punto de vista orgánico, por el conjunto de «entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la Ley», que siguen el siguiente orden jerárquico descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios”(Sent. dic. 11/2006, exp. 11001-03-24-000-2000-6656-01, M.P. Camilo Arciniégas Andrade).
Así pues se tiene que la normatividad existente a nivel nacional para la protección y regulación de las áreas destinadas al uso de reserva forestal, establece que dichas áreas se declararon con el fin de evitar el agotamiento de los recursos naturales. Esto conlleva la consecuente limitación de otros derechos, entre ellos, el ejercicio de la libertad económica que ve condicionada la destinación de los usos del suelo a usos urbanísticos, por lo que puede representar el aprovechamiento o desarrollo de una actividad económica.
“ART. 47.—Sin perjuicio de derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas especiales de este Código, podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos.
“2.2.7. Como se ha explicado la constitución de reservas tiene fundamento en el sistema normativo del ambiente en la Constitución Política, pues ellas constituyen mecanismos para el manejo, la protección, la preservación, restauración y sustitución de los recursos naturales renovables.
El sistema ambiental que ha configurado la Constitución fue una respuesta del Constituyente al preocupante y progresivo deterioro del ambiente y de los recursos naturales renovables. Ello explica la necesidad de salvaguardar para las generaciones presentes y futuras los elementos básicos que constituyen el sustrato necesario para garantizar un ambiente sano, mediante la preservación y restauración de los ecosistemas que aún perviven. En tal virtud, entiende la Corte que la voluntad del Constituyente fue que las áreas integradas al sistema de parques nacionales se mantuvieran afectadas a las finalidades que le son propias; por consiguiente, la calidad de inalienables de los parques naturales, reconocida en el artículo 63 debe entenderse, en armonía con los artículos 79 y 80, en el sentido indicado antes, esto es, que las áreas o zonas que los integran no pueden ser objeto de sustracción o cambio de destinación. En tales condiciones, se repite, ni el legislador ni la administración facultada por éste, pueden sustraer, por cualquier medio las áreas pertenecientes al referido sistema.
“De las normas antes transcritas, surge de manera inmediata para la Sala la conclusión de que toda intervención en el área de las reservas forestales de carácter nacional, como lo es en efecto para el caso el área de Reserva Forestal Protectora denominada Cerros Orientales de Bogotá, con el fin de incorporar la parte suburbana de predios que se encuentren dentro de ella como nueva área urbana del Distrito Capital, está condicionada por mandato de la ley a su previa alinderación y sustracción por parte del Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible).
En consecuencia, al quedar establecido que el Alcalde Mayor de Bogotá produjo la incorporación al área urbana de la ciudad de la parte suburbana de los predios mencionados al inicio de estas consideraciones sin haberse obtenido de manera previa la sustracción de la misma por el Ministerio del Medio Ambiente, incurrió en el vicio de incompetencia temporal o por razón de la oportunidad, que conducirá indefectiblemente a la confirmación de la sentencia recurrida” (resaltado fuera de texto) (Sent. dic. 11/2013, exp. 25000-23-24-000-2003-00947-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso)(14).
Ahora bien, al analizar el anterior precedente jurisprudencial frente al contenido del artículo 1º del Decreto Distrital 1020 de 2000, se observa que se trata de supuestos fácticos similares, al incorporar la parte suburbana del predio San Jerónimo de Yuste, asignándole el tratamiento especial de preservación del sistema orográfico, cuya característica de la zona incorporada era que se trataba de una zona que se encontraba dentro del área de Reserva Forestal Protectora denominada Bosque Oriental de Bogotá, cometido que como se dijo en el aparte jurisprudencial transcrito, estaba supeditado a la previa autorización del Ministerio del Medio Ambiente, para la sustracción del área de la zona de reserva forestal por parte.
Por tanto lo que observa la Sala, es que el decreto examinado incurrió en una situación irregular que lo torna en ilegal como quiera que por una parte, desarrolla las condiciones para la realización de proyectos urbanísticos en el predio, lo que conlleva por otro lado, la modificación de la destinación del uso de suelo de reserva de uso forestal a uso urbanístico, sin contar con la debida sustracción previa que se debía realizar del área de reserva, por parte del Ministerio del Medio Ambiente, al tratarse de una zona que se encuentra protegida, en los términos de la Resolución 77 de 1976 del Ministerio de Agricultura que declaró como Área de Reserva Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, ubicada en jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá(15).
“ART. 1º—Asignación de tratamiento y reglamentación del proceso de desarrollo: Asignar el Tratamiento Especial de Preservación del Sistema Orográfico e incorporar la parte suburbana del predio denominado San Jerónimo de Yuste, a que se refiere la parte motiva del presente Decreto, ubicado en las zonas de reglamentación 2 del Acuerdo 2 de 1997.
Aun cuando alega la entidad demandada en el recurso de apelación, que el Decreto 1020 de 2000 es un acto administrativo que está condicionado a la previa sustracción del área de reserva forestal por la autoridad competente, no cabe duda para la Sala que las autoridades territoriales asumieron la reglamentación integral del uso y destinación que se debe dar al área de reserva, como un proyecto urbanístico, sin contar con la previa “sustracción” de la autoridad competente, en este caso, el Ministerio del Medio Ambiente, incurriendo por tanto la entidad demandada en el vicio de incompetencia temporal que conlleva a la nulidad del acto como la declaró la primera instancia.
Por ende, el efecto jurídico que en últimas se produciría con este acto de no confirmarse el fallo apelado, sería precisamente el de sustraer de los efectos de la protección que busca la declaratoria de zona de protección ambiental, el predio objeto de reglamentación, por parte de la autoridad distrital que carecía de competencia para ejercer tal facultad. Se reitera que, a pesar de que el efecto del Decreto 1020 de 2000 es el de incorporar el área del predio sub urbano San Jerónimo de Yuste a suelo urbano, se derivaría en este caso de la incorporación, que los efectos serían los mismos de la sustracción.
Lo anterior porque si lo que pretendía el Decreto era que un área de reserva forestal fuera destinada a una actividad diferente a la de aprovechamiento racional de los bosques, la zona suburbana afectada debería ser previamente delimitada y sustraída de la reserva, tal y como lo establece el artículo 210 del Código de Recursos Naturales, que dispone:
También se podrán sustraer de la reserva forestal los predios cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva” (resaltado fuera de texto)
El funcionamiento de tales usos quedará condicionado a la certificación de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, según Decreto 657 del 25 de octubre de 1994, en donde es entidad conceptúe favorablemente para la ejecución de las obras previstas en los oficios mencionados en el Artículo 4º, relacionados con las empresas de servicios públicos y las que se deriven de las licencias de urbanismo que se expidan.
Entretanto, sólo se autorizan los usos agrícolas del terreno, según el artículo 185 del Acuerdo 6 de 1990”.
Con fundamento en las consideraciones expuestas y en las citas jurisprudenciales, no cabe duda para la Sala que la decisión del a quo habrá de confirmarse, por cuanto las autoridades distritales al expedir el acto administrativo demandado, carecían de competencia temporal por tratarse de un tema cuya facultad corresponde exclusivamente a la autoridad nacional.
Finalmente respecto del argumento esgrimido por el apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá, relacionado con la supuesta pérdida de fuerza ejecutoria en que habría incurrido el Decreto 1020 de 2000, en atención a lo previsto en el artículo 7º de esta legislación según el cual, el propietario interesado en desarrollar el uso compatible en la parte suburbana del predio San Jerónimo del Yuste se encontraba ante una mera expectativa de adquirir derechos, la Sala no se pronunciará.
Lo anterior por cuanto se trata de un argumento nuevo de defensa del acto acusado, que fue esgrimido por la entidad demandada en el recurso de apelación y no en la contestación de la demanda, no siendo ésta la oportunidad procesal para esgrimirlo.
1. CONFÍRMASE la sentencia del 4 de diciembre del 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
14 También se puede confrontar la Sentencia de octubre 28 de dos mil 2010, radicado: 11001-03-24-000-2005-00262-01, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, en la cual se dijo: “El cargo que formula el actor contra el Decreto demandado, se circunscribe a la presunta falta de competencia del Ministerio del Medio Ambiente para proferir el acto acusado. La Sala estima que dicho cargo no puede ser acogido, pues tal como lo veremos enseguida, es clara, expresa e indiscutible la competencia de esa cartera ministerial para redelimitar la Zona de Reserva Forestal Protectora conocida como Bosque Oriental de Bogotá, adoptar su zonificación, reglamentar los usos allí permitidos y establecer los determinantes para su ordenamiento y administración. En efecto, basta simplemente con dar un simple vistazo a las disposiciones que se trascriben (L. 99/93, art. 5º; D. 216/2003, arts. 2º y 6º; L. 388/97, art. 10; L. 165/94, art. 8º y la L. 812/2003) para colegir la ausencia de razones para decretar la nulidad deprecada. Aparte de lo anterior, la circunstancia de que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, haya declarado que los Cerros Orientales son de interés ecológico nacional, permite inferir que las medidas relativas a su zonificación o alinderación no pueden entenderse radicadas en autoridades distintas de las del orden nacional y más concretamente en el Ministerio del ramo, como autoridad jerárquica superior del Sistema Nacional Ambiental” (resaltado fuera de texto).
15 Resolución 76 de marzo 31 de 1977 “Por la cual se aprueba un Acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA. El Acuerdo Aprobado fue el Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976. Por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva forestal y se delegan unas funciones, en particular la de los cerros orientales de Bogotá.

References: artículo 515
 Artículo 524
 Resolución 
 Artículo 4
 artículo 63
 artículo 1
 Resolución 
 artículo 210
 Artículo 4
 artículo 185
 artículo 7
 artículo 61
 Resolución