Source: http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/B0CC15C6BE62B9FCC1257F990058D464?OpenDocument
Timestamp: 2020-02-25 09:54:46+00:00

Document:
III/00741/2016
. III/00741/2016
Jelen ügyhöz egyesítve lett(ek) a következő ügy(ek): III/00794/2016, III/01024/2016,
Első irat érkezett: 04/12/2016
Az indítványozó bíró 2.M.1258/2015/14. számú végzésével - az Abtv. 25. §-a alapján, az eljárás felfüggesztése mellett - a Belügyminisztérium irányítása alá tartozó rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományát érintő személyügyi igazgatás rendjéről szóló 31/2015. (VI.16.) BM rendelet (BM rendelet) 89. § (1) és (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, továbbá alkalmazásának kizárását kérte az Alkotmánybíróságtól a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 2.M.3237/2015. számon folyamatban lévő eljárásban.
Az indítványozó álláspontja szerint a támadott jogszabályi rendelkezések a fentiek okán az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdésébe, T) cikk (2) és (3) bekezdéseibe, 15. cikk (3) és (4) bekezdéseibe és 18. cikk (3) bekezdésébe ütköznek..
III_741_0_2016_inditvany.pdf
III_741_3_2016_BM_allasfoglalas_anonimizált.pdf
A határozat száma: 3152/2016. (VII. 22.) AB határozat
Az ABH 2016 tárgymutatója: felhatalmazó rendelkezés hiánya; jogbiztonság; jogforrási szint; jogszabályi hierarchia
Az Alkotmánybíróság tanácsa július 12-én elutasította a belügyminiszter
irányítása alá tartozó rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos
állományát érintő személyügyi igazgatás rendjéről szóló 31/2015. (VI. 16.) BM
rendelet 89. § (1) és (2) bekezdés alaptörvény-ellenességének megállapítására,
valamint a jogszabály alkalmazásának kizárására irányuló bírói
kezdeményezéseket. Az indítványozók szerint a belügyminiszter nem kapott
törvényi felhatalmazást arra, hogy a támadott rendelkezésben a szolgálati
időpótlékra való jogosultság tekintetében a rendvédelmi feladatokat ellátó
szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII.
törvényben foglalt rendelkezéstől eltérően a tényleges szolgálati időre
szűkítve határozza meg a szolgálati időpótlékra való jogosultság szempontjából
beszámítandó szolgálati időtartamot. Az Alkotmánybíróság nem találta
megalapozottaknak a bírói kezdeményezéseket. A határozat indokolása szerint a
rendvédelmi feladatokat ellátó szervet irányító miniszter törvényben kapott
felhatalmazás alapján járt el, mivel a kifogásolt rendelkezések a felhatalmazás
tárgyához (személyügyi igazgatás) tartoznak. A testület azt is megállapította,
hogy a támadott szabály nem ellentétes a törvényi előírással, mivel a
kifogásolt rendelkezés csupán egy technikai szabály, amely a törvény
hivatkozott kitételét pontosítja.
3152_2016 AB határozat.pdf
Az Alkotmánybíróság a belügyminiszter irányítása alá tartozó rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományát érintő személyügyi igazgatás rendjéről szóló 31/2015. (VI. 16.) BM rendelet 89. § (1) és (2) bekezdés alaptörvény-ellenességének megállapítására, valamint a jogszabály alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezéseket elutasítja.
[1]	A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság három bírája az előttük folyamatban lévő perek tárgyalásának felfüggesztése mellett az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. §-a alapján bírói kezdeményezéssel fordult az Alkotmánybírósághoz. A bíróság egyik bírája a 2016. március 21. napján kelt 2.M.3237/2015/8. sorszámú végzésével, másik bírája 2016. április 1. napján kelt 8.M.3186/2015/7. sorszámú végzésével, harmadik bírája a 2016. május 13. napján kelt 14.M.3273/2015/9. sorszámú végzésével kezdeményezte a belügyminiszter irányítása alá tartozó rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományát érintő személyügyi igazgatás rendjéről szóló 31/2015. (VI. 16.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) 89. § (1) és (2) bekezdés alaptörvény-ellenességének megállapítását, valamint a jogszabály alkalmazásának kizárását a bíróság előtt folyamatban lévő ügyekben.
[2]	A bíróság előtt folyamatban lévő konkrét perek tárgya a felperesek által benyújtott szolgálati panaszokkal összefüggésben hozott határozatok megváltoztatása, amelyek tekintetében a felperesek vitatják a szolgálati időpótlék szempontjából figyelembe vehető szolgálati idő kezdő időpontjaként a munkáltató által megállapított időpontot, ebből következően az őket szolgálati időpótlék címén megillető illetményrész összegét. A sérelmezett határozatok a felperesek szolgálati időpótlékra jogosultságát a R. 89. § (1) és (2) bekezdése alapján állapították meg, amely rendelkezések megalkotására a bíróság mindhárom bírájának álláspontja szerint a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló 2015. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) nem adott felhatalmazást. A R. kifogásolt rendelkezései – a Hszt. 156. § (1) bekezdésével és 280. § (1) bekezdésével ellentétben, amelyek egységesen a hivatásos szolgálati idő alapján rendelik megállapítani a felmentési időre, a végkielégítésre jogosultság, a pótszabadság, a jubileumi jutalom, a szolgálati időpótlékra való jogosultság kezdő időpontját – a szolgálati időpótlékra való jogosultság tekintetében a hivatásos szolgálati idő helyett a tényleges szolgálati idő alapján határozzák meg a beszámítandó szolgálati időtartamot. Az indítványozók szerint a belügyminiszter nem kapott törvényi felhatalmazást arra, hogy a R. 89. § (2) bekezdésében a szolgálati időpótlékra való jogosultság tekintetében a Hszt.-ben foglalt rendelkezéstől eltérően a tényleges szolgálati időre szűkítve határozza meg a szolgálati időpótlékra való jogosultság szempontjából beszámítandó szolgálati időtartamot. Ezen túlmenően a R. 89. § (2) bekezdése a régi Hszt. 100/A. § (2) bekezdésében foglaltakra hivatkozás miatt a Hszt. 156. § (1) bekezdésébe, valamint 280. § (1) bekezdésébe ütközik. Ezért a R. sérti az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdését, 15. cikk (3)–(4) bekezdését és 18. cikk (3) bekezdését.
[3]	Az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezéseket az Ügyrend 34. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
[4]	Az Alkotmánybíróság beszerezte a Belügyminisztérium álláspontját. A Belügyminisztérium állásfoglalása szerint az indítványozóknak az értelmezése, miszerint a Hszt. 280. § (1) bekezdés g) pontja alapján a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: 1996. évi XLIII. törvény) hivatásos szolgálati időre vonatkozó szabályait kellene beszámítani, csak akkor lenne helytálló, ha a hivatkozott rendelkezés az 1996. évi XLIII. törvény rendelkezései alapján elismert és beszámított hivatásos szolgálati időre hivatkozna. Mivel a fenti szűkítést a Hszt. 280. § (1) bekezdés g) pontja nem tartalmazza, csak azt az időtartamot lehet beszámítani, amit a korábbi törvény beszámítani rendelt, azaz a szolgálati időpótléknál a kedvezményesen számított szolgálati idő nélküli tényleges szolgálati időt. Az állásfoglalás utalt arra is, hogy a törvényi rendelkezés célja csupán az volt, hogy a korábban beszámítandó idők ne vesszenek el az új törvény hatálybalépésével, nem pedig az, hogy azokat kiterjessze. Ezért a R. kifogásolt rendelkezései se nem szűkítik, se nem tágítják a Hszt. 280. § (1) bekezdés g) pontjában szereplő szabályozást, hanem megmagyarázzák azt, a törvény egyetlen helyes értelmezését rögzítik. A Belügyminisztérium álláspontja szerint a Hszt. 280. § (1) bekezdés b)–f) és h) pontjai érvényesítik az egyes hivatásrendek közötti átjárhatóságra irányuló – a törvényjavaslat indokolásában kibontott – jogalkotói szándékot. Erre tekintettel az indítványozók azon álláspontja, mely szerint a R. a szolgálati időpótlékot a törvényi rendelkezésekkel ellentétesen nem a hivatásos szolgálati idő, hanem a tényleges szolgálati idő alapján határozza meg, nem helytálló.
„15. cikk (3) Feladatkörében eljárva a Kormány törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot.
[6]	2. Az R. kifogásolt rendelkezései:
„89. § (1) A hivatásos állományba történő kinevezéskor meg kell állapítani a Hszt. 280. § (1) bekezdése és (4) bekezdés a) pontja alapján
(2) A Hszt. 280. § (1) bekezdés g) pontja alkalmazásában az (1) bekezdés a)–d) pontja szempontjából a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 326–329. §-a alapján beszámított szolgálati időt, az (1) bekezdés e) pontja szempontjából a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 100/A. § (2) bekezdésében meghatározott időt kell figyelembe venni.”
[7]	3. A Hszt. érintett rendelkezései:
„156. § (1) A szolgálati időpótlék a hivatásos állomány tagját a szolgálati viszonyban eltöltött tizedik évtől kezdődően megillető, a szolgálatban eltöltött további ötévenként növekvő mértékű, a rendvédelmi illetményalap meghatározott százalékában megállapított illetményelem. A szolgálati időpótlék mértékét a 10. melléklet tartalmazza. A szolgálati időpótlékra való jogosultságot a hivatásos szolgálati idő figyelembevételével kell megállapítani.”
„280. § (1) Ahol e törvény hivatásos szolgálati időről rendelkezik, szolgálati időként kell figyelembe venni:
h) a sor- és tartalékos katonai szolgálatban eltöltött időt.”
„341. § (1) Felhatalmazást kap a miniszter, hogy az általa irányított rendvédelmi szerv tekintetében rendeletben:
6. megállapítsa a) a személyügyi igazgatás rendjét, a munkáltatói intézkedések kiadásának rendjét, […]”
[8]	A bírói kezdeményezések nem megalapozottak.
[9]	1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a beadványok megfelelnek-e a törvényben előírt feltételeknek. Az Abtv. 25. §-a szerint a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – abban az esetben kezdeményezi az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a bírói kezdeményezések az Abtv. 25. §-ában, valamint az 52. § (1) és (1b) bekezdéseiben előírt, az Alkotmánybíróság 3058/2015. (III. 31.) AB végzésében értelmezett feltételeknek alapvetően megfelelnek, mivel az eljárásokban alkalmazni kell a támadott normákat, az eljárás felfüggesztése megtörtént, és az indítványok határozott kérelmet tartalmaznak.
[10]	A bírói kezdeményezések ugyanakkor nem tartalmaznak érvelést az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdésének állított sérelmével kapcsolatban. Ezért az Alkotmánybíróság az Alaptörvény e szabályaival kapcsolatban nem vizsgálódott érdemben. Nem alkalmas az indítvány az érdemi elbírálásra, ha félreérthetően jelöli meg az Alaptörvénynek azt a rendelkezését, amelyet sérülni vél, vagy pusztán megjelöli azt, de nem indokolja meg – nem tartalmaz részletes érvelést arra vonatkozóan –, hogy az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével miért ellentétes a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés. Az elégtelen indokolás miatt akadálya az érdemi elbírálásnak az is, ha a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény megjelölt rendelkezése között nem állapítható meg összefüggés vagy az alkotmányjogi értelemben nem releváns. {3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [19]}
[11]	2. Az indítványozók – az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésére, valamint 18. cikk (3) bekezdésében foglaltak sérelmére hivatkozva – azt állították, hogy a belügyminiszter nem kapott felhatalmazást a kifogásolt rendelkezések megalkotására és felhatalmazás nélkül megalkotott szabályozás ellentétes a Hszt. 156. § (1) bekezdésével, valamint 280. § (1) bekezdés g) pontjával.
[12]	A bírói kezdeményezések azt az alkotmányjogi kérdést vetik fel, hogy a bíróságoknak az előttük folyamatban lévő ügyekben olyan jogszabályt kell-e alkalmazni, amelyek felhatalmazás hiányában adtak ki és amely – az alacsonyabb szintű jogszabály magasabb szintű jogszabályba ütközése miatt – a jogforrási hierarchia rendjébe ütközik.
[13]	Az Alaptörvény T) cikke rendelkezik a jogszabályokról, meghatározza a jogszabályok körét és elnevezését, a kibocsátásukra jogosult szerveket, a jogforrási hierarchiát. Az Alaptörvényben meghatározott szervek csak az abban megjelölt elnevezéssel és az ott meghatározott terjedelemben jogosultak jogszabály kibocsátására. Az Országgyűlés és a Kormány tagja normaalkotási viszonyában a rendező elvet az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdésében foglalt azon szabály jelenti, amely szerint a Kormány tagja törvényben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet alkot, amely törvénnyel nem lehet ellentétes.
[14]	Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint a jogállamiság alkotmányos alapját jelentő jogbiztonság elvének egyik garanciája a jogforrási hierarchia érvényesülése. A jogforrási hierarchia azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel {3132/2013. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [42]}. A törvénnyel való ütközést jelenti az is, ha a Kormány tagjának rendelete nem törvény felhatalmazásán alapul. A Kormány tagjának ugyanis nincs önálló rendeletalkotási hatásköre, hanem kizárólag felhatalmazás alapján alkothat jogszabályt.
[15]	2.1. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a R. megalkotására a belügyminiszter rendelkezett-e felhatalmazással. A R. preambuluma szerint a R. 89. §-a a Hszt. 341. § (1) bekezdés 6. pont a) alpontjában kapott felhatalmazáson alapul. A Hszt. ezen szabálya felhatalmazást ad a rendvédelmi feladatokat ellátó szervet irányító miniszternek, hogy az általa irányított rendvédelmi szerv tekintetében rendeletben megállapítsa a személyügyi igazgatás rendjét, a munkáltatói intézkedések kiadásának rendjét. A R. 89. § (1) bekezdése a szolgálati viszony létesítéséhez kapcsolódó eljárási szabály, amely azt mondja ki, hogy a jogviszony létesítésekor a munkáltatónak meg kell állapítania a különböző jogintézmények, többek között a szolgálati időpótlék esetében irányadó hivatásos szolgálati időt. Ez a szabály a személyügyi igazgatás keretébe tartozik, mivel a kinevezéssel összefüggésben jelöl meg feladatokat. A R. 89. § (2) bekezdése a Hszt. 280. § (1) bekezdés g) pontjának hivatkozott rendelkezését pontosítja azzal, hogy annak az „e törvény hatálybalépése előtt a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: 1996. évi XLIII. törvény) rendelkezései alapján” kitételét konkretizálja, megjelölve azokat a korábbi szabályokat, amelyek alapján elismerték és beszámították a Hszt. hatályba lépése előtt szerzett időt. Ez a szabály szintén a személyügyi igazgatás keretébe tartozik, mivel a kinevezéshez kapcsolódó feladathoz nyújt segítséget. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a rendvédelmi feladatokat ellátó szervet irányító miniszter törvényben kapott felhatalmazás alapján járt el, mivel a kifogásolt rendelkezések a felhatalmazás tárgyához (személyügyi igazgatás) tartoznak.
[16]	2.2. Az indítványozók azt is kifogásolták, hogy a R. 98. § (1) és (2) bekezdése a Hszt. 156. § (1) bekezdésébe, valamint 280. § (1) bekezdésébe ütközik. Az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdése értelmében a Kormány tagjának rendelete nem lehet ellentétes törvénnyel. Az alaptörvényi szabály a jogállam elvéből következően a jogrendszer koherenciájának követelményét fogalmazza meg {3032/2012. (VI. 21.) AB határozat, Indokolás [35]}. Eszerint a feladatok ellátásának körére szűkített jogalkotási hatáskör korlátja, hogy a miniszteri rendelet nem lehet ellentétes a jogforrási hierarchia magasabb szintű szabályaival.
[17]	Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezések keretei között összevetette a R. kifogásolt szabályait a Hszt. érintett rendelkezéseivel. A Hszt. 156. § (1) bekezdésének harmadik mondata kimondja, hogy a szolgálati időpótlékra való jogosultságot a hivatásos szolgálati idő figyelembevételével kell megállapítani. A Hszt. öt jogintézmény esetében rendeli alkalmazni a hivatásos szolgálati időt: a felmentési idő [Hszt. 87. § (2) bekezdés], a végkielégítés [Hszt. 90. § (2) bekezdés], a pótszabadság [Hszt. 143. § (3) bekezdés], a szolgá­lati időpótlék [Hszt. 156. § (1) bekezdése], a jubileumi jutalom [Hszt. 166. § (2) bekezdés]. A Hszt. 280. § (1) bekezdése határozza meg, hogy szolgálati időként mely időtartamokat kell figyelembe venni azokban az esetekben, ahol a Hszt. hivatásos szolgálati időről rendelkezik, azaz a fenti öt jogintézmény esetében. A Hszt. 280. § (1) bekezdése a rendvédelmi szervnél szolgálati viszonyban eltöltött időn túlmenően [a) pont] – az egyes közszolgálati jellegű foglalkoztatási jogviszonyok közötti átjárhatóság biztosítása érdekében – más, a rendelkezésekben nevesített foglalkoztatási jogviszonyokban töltött idők figyelembe vételéről is rendelkezik a hivatásos szolgálati idő részeként [b)–f) és h) pont].
[18]	A Hszt. 280. § (1) bekezdésének g) pontja szabályozza a Hszt. hatálybalépése előtt elismert szolgálati idő beszámítását azzal, hogy visszautal az 1996. évi XLIII. törvény rendelkezései alapján elismert és beszámított időre. Az 1996. évi XLIII. törvény azonban a különböző jogintézmények tekintetében különböző előírásokat tartalmazott egyes időtartamok elismerésére és beszámítására. A felmentési idő, a pótszabadság mértéke, a jubileumi jutalom és a végkielégítés esetében az 1996. évi XLIII. törvény 326. § (1) bekezdése, és ahhoz kapcsolódóan a 2011. december 31-ig hatályos 329. §-a, 2012. december 31-ig hatályos 326/A. §-a, a felmentési idő, a pótszabadság mértéke, a jubileumi jutalom esetében pedig a 328. § (4) bekezdése is tartalmazott olyan szabályokat, amelyek alapján beszámításnak volt helye. Ezzel szemben a szolgálati időpótlék esetében az 1996. évi XLIII. törvény 100/A. § (2) bekezdése azt mondta ki, hogy a szolgálati időpótlékra jogosultság szempontjából kizárólag – a kedvezményesen számított szolgálati idő nélküli – ténylegesen hivatásos állományban eltöltött idő vehető figyelembe. Tehát a szolgálati időpótlék esetében az 1996. évi XLIII. törvény zárta ki a tényleges szolgálatban töltött időn kívül bármilyen más szolgálati idő beszámítását, vagyis a 326–329. § alapján elismert, elismerhető egyéb szolgálati idők beszámítását. A Hszt. 280. § (1) bekezdés g) pontja azzal, hogy általánosan utalt vissza az 1996. évi XLIII. törvény rendelkezései alapján elismert és beszámított időre a korábbi törvényben szereplő beszámítási szabályok eredeti rendszere szerinti alkalmazását rendelte el. Ennek megfelelően mondja ki a R. 89. § (2) bekezdése, hogy a Hszt. 280. § (1) bekezdés g) pontja alkalmazásában a szolgálati idő szempontjából az 1996. évi XLIII. törvény XLIII. törvény 100/A. § (2) bekezdésében meghatározott időt kell figyelembe venni.
[19]	3. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a R. 89. § (2) bekezdése nem ellentétes a Hszt. 156. § (1) bekezdésével, valamint 280. § (1) bekezdés g) pontjával, mivel a kifogásolt rendelkezés csupán egy technikai szabály, amely a Hszt. hivatkozott szabályának „a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: 1996. évi XLIII. törvény” rendelkezései alapján elismert és beszámított” kitételét pontosítja, megjelölve az 1996. évi XLIII. törvény vonatkozó rendelkezéseit. A R. 89. § (2) bekezdése tehát nem új anyagi jogi szabályt tartalmaz, nem tér el a Hszt. rendelkezéseitől, hanem csak a pontos törvényi hivatkozásokat jelöli meg az igazgatás rendje körébe tartozóan.
[20]	Az Alkotmánybíróság a kifejtett indokok alapján, a rendelkező részben foglaltak szerint a bírói kezdeményezések elutasításáról döntött.
. 3152/2016. (VII. 22.)

References: Bíróság 
 Bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság 
 bíróság