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Timestamp: 2018-05-20 13:56:54+00:00

Document:
Jesús Cudero. Magistrado de la Sección 2º de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional
El problema planteado queda reducido a determinar si existe incongruencia en las sentencias en las que, habiendo solicitado la actora la anulación de un acto y el reconocimiento de un derecho, la Sala -sin hacer uso de la facultad que le otorga el art. 33,2 LJCA (EDL 1998/44323)- estima parcialmente recurso y, anulando el acto recurrido, ordena la retroacción de actuaciones por carecer el órgano jurisdiccional de datos técnicos imprescindibles para valorar la legalidad de la decisión administrativa y, consiguientemente, para conocer la concurrencia de los presupuestos necesarios para el reconocimiento del derecho que pretende la parte.
Ciertamente, el contenido de la sentencia viene determinada por la voluntad de quien insta la tutela judicial (ejercita el derecho de acción) frente a una decisión o inacción administrativa previa que le perjudica y es la actora y la demandada quienes enmarcan el debate procesal, debiendo moverse el pronunciamiento jurisdiccional dentro del límite de las pretensiones de las partes, de suerte que será el suplico de la demanda y de la contestación los que fijan el pronunciamiento judicial, so pena de incurrir en incongruencia: a) omisiva, o, por defecto, cuando la sentencia no da respuesta (ni expresa, ni implícita) a alguna de las pretensiones de la parte (no puede confundirse la pretensión con la falta de respuesta a todos y cada uno de los argumentos sustentadores de misma, pues cabe "una respuesta global o genérica, que responda al caso planteado, sin atender específicamente a las alegaciones concretas no sustanciales" STS de 25 junio 2008 -EDJ 2008/119113-, y, en parecidos términos, la STS de 18 junio 2009 -EDJ 2009/229037-); b) Ultra petita partium, positiva o por exceso, cuando la sentencia resuelve sobre pretensiones no formuladas por las partes; c) Extra petita, cuando el fallo muta lo solicitado, pronunciándose sobre una cuestión no planteada ni debatida en el proceso, con vulneración de los principios dispositivo y de contradicción; d) Mixta o por error, cuando el órgano jurisdiccional, por error, resuelve sobre una pretensión no planteada y ajena al debate.
En el supuesto aquí contemplado, la pretensión articulada era de plena jurisdicción: se instaba la anulación de un acto que denegaba a la actora el reconocimiento del derecho pretendido, luego la sentencia, en mi opinión, es congruente con la pretensión actora tanto si anula el acto, lo anula parcialmente, o lo confirma. El hecho de que la anulación de la resolución recurrida -efecto pretendido por la demandante-, no vaya acompañada del reconocimiento de la situación jurídica individualizada solicitada, sino que, ante la falta de los imprescindibles datos -defecto de motivación ciertamente imputable a la Administración-, se acuerde la retroacción de actuaciones a fin de que se expliciten los criterios (normalmente) técnicos (meramente enunciados en la resolución) determinantes de la denegación del derecho solicitado, resulta imprescindible para un pronunciamiento de fondo, sin que, en mi opinión, ello implique incongruencia extra petita, aún cuando no se haya hecho uso del art. 33,2 LJCA -EDL 1998/44323-, pues, en definitiva, estamos ante una sentencia que acoge parcialmente la pretensión: anula el acto (efecto pedido por la actora) y no accede al reconocimiento de la situación jurídica individualizada, retrotrayendo las actuaciones a fin de comprobar si esa decisión, generalmente, técnica, es o no conforme a Derecho y, consiguientemente, si la actora tiene -o no- el derecho postulado.
Lo que, desde luego, entiendo, no se puede anular el acto y reconocer un derecho que, por defecto de motivación de la resolución administrativa, la Sala no se encuentra en condiciones de comprobar la concurrencia de los imprescindibles requisitos para ello, máxime cuando tal reconocimiento puede -como acaece en muchos de los casos en los que se plantea el problema: reconocimiento y homologación de títulos que permiten el acceso a profesiones- incidir negativamente en terceros.
El supuesto de hecho que se nos plantea, más que tratarse de una incongruencia omisiva, que "se produce cuando el órgano judicial deja sin respuesta a alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita" (STS de 10 noviembre 2009 -EDJ 2009/283210-), es un caso de incongruencia por error, definida en la STC de 18 abril 2005 -EDJ 2005/61637- como aquélla en la que concurren al unísono la incongruencia omisiva o "ex silentio" y la incongruencia por exceso o "extra petitum" y en la que "se trata de supuestos en los que, por error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión o pretensiones formuladas por las partes en la demanda o sobre los motivos del recurso, sino que equivocadamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado, dejando al mismo tiempo aquélla sin respuesta." Y ello es así porque dejándose sin resolver el fondo del asunto relativo al reconocimiento de una determinada situación jurídica individualizada, se resuelve sobre una pretensión no formulada de retroacción de actuaciones.
Y es que insistimos, si la parte ha solicitado una resolución de fondo, no hacerlo y optar por resolver sobre una pretensión no deducida oportunamente en el proceso, sin darle previamente audiencia al respecto, vulnera el art. 24,1 CE -EDL 1978/3879- por incongruencia. De postularse la inexistencia de incongruencia cuando se acuerda una retroacción no solicitada por la parte, se estaría dejando en manos de la Administración la decisión de dictar los informes preceptivos o de motivarlos, prolongándose de una forma cuasi indefinida y a disposición de una de las partes, el que la otra pueda tener una respuesta de fondo.
A la congruencia de las sentencias se refiere el art. 67,1 de nuestra Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- cuando señala que tal resolución "decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso", de forma que con tal requisito lo que verdaderamente se exige es que exista una plena adecuación entre lo que se solicita del órgano judicial (la pretensión) y los pronunciamientos contenidos en la resolución de fondo correspondiente. Idéntica conclusión se obtiene del art. 33,1 de la misma norma, pues el mismo exige juzgar "dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y los motivos que fundamenten el recurso y la oposición".
Tiene señalado el Tribunal Constitucional (Sentencia 218/2005, de 12 septiembre) -EDJ 2005/144694- que frente a la estricta vinculación del juzgador a las pretensiones de las partes, su vinculación es sólo relativa en relación con los motivos de impugnación u oposición, aunque sólo sea porque el órgano judicial dispone de la facultad de introducir en el debate procesal motivos no apreciados por las partes, ya sea en el trámite de la vista o conclusiones o en el momento de dictar sentencia, a salvo la prohibición de que el órgano judicial lleve a cabo por sí mismo la subsunción de los hechos bajo preceptos legales seleccionados por él ex novo con el objeto de mantener una sanción administrativa.
Se habla, en todo caso, de "incongruencia omisiva" cuando el Juez o Tribunal no da una respuesta razonada a la pretensión efectivamente planteada por alguna de las partes.
El supuesto plantea entonces la cuestión de si incurre en dicho vicio (de incongruencia omisiva) la sentencia que ordena la retroacción de actuaciones administrativas -anulando, lógicamente, el acto impugnado- cuando esta decisión no fue solicitada por el recurrente, que sólo interesaba la anulación del acto o disposición recurridos y el reconocimiento de una determinada situación jurídica individualizada.
Ello sucede cuando la Administración demandada está ejercitando potestades que se encuadran dentro de la llamada "discrecionalidad técnica". Los supuestos son cuantitativa y cualitativamente relevantes:
- En el ámbito de la contratación pública, cuando la decisión del órgano de contratación no es automática o no se determina en atención a elementos reglados. Si dicho órgano debe adjudicar el contrato al licitador que presente la "proposición más ventajosa" y se ha declarado con reiteración por la jurisprudencia que tal órgano goza al respecto de "discrecionalidad técnica", la identificación de un vicio relevante al dictarse el acto (como la falta de motivación o la exclusión indebida de un licitador al proceso de adjudicación) no permite a la sentencia otorgar al demandante el derecho pretendido (la adjudicación del contrato), sino sólo ordenar la retroacción del procedimiento para que se efectúe un nuevo pronunciamiento que no adolezca del vicio detectado. Aunque tal retroacción no haya sido solicitada por el actor, no hay incongruencia omisiva. Como señala la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 20 julio 2009 (recurso de casación núm. 744/2007) -EDJ 2009/171737- "el principio de congruencia exige no alterar las sustanciales pretensiones de las partes, de manera que no se requiere una literal sumisión del fallo a las peticiones de los litigantes y sí, únicamente que el mismo guarde el debido acatamiento al componente jurídico de la acción, así como las bases fácticas aportadas por los contendientes, y en el caso que enjuiciamos, la Sala en pura técnica jurídica, no podía reconocer el mejor derecho de la demandante para ser la adjudicataria del concurso, toda vez que en principio el Tribunal no puede salvo que se acredite irracionalidad o arbitrariedad, sustituir materialmente a la Administración para adoptar una decisión de esta naturaleza de una indubitada discrecionalidad, para elegir la propuesta, que a su juicio tienda a satisfacer mejor el interés público".
- Respeto de los llamados "nombramientos discrecionales" de autoridades o funcionarios públicos, supuesto prácticamente idéntico al anterior. Tratándose de procedimientos competitivos, el otorgamiento al recurrente del derecho pretendido (la adjudicación de la plaza o el nombramiento para el cargo de que se trate) por falta de motivación o ausencia de vicio formal del procedimiento, supondría el ejercicio por el órgano jurisdiccional de una competencia que no le corresponde, respecto de la cual -también en este caso- goza la Administración de una potestad discrecional.
- En relación con las subvenciones para cuya concesión se otorga -por la normativa aplicable- al órgano de la Administración un margen discrecional de apreciación de la sujeción de la solicitud a los fines pretendidos en la actividad de fomento. La Sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 10 junio 2009 (recurso de casación núm. 6397/2006) -EDJ 2009/120241- reconoce en supuestos de esta clase la procedencia de la retroacción de actuaciones administrativas por "el amplio margen de apreciación que la Comisión posee para seleccionar las propuestas más adecuadas" a tenor de la normativa reguladora de la subvención.
Por lo demás, parece evidente que, en estos supuestos, resultaría palmariamente contrario a Derecho que el Tribunal -aduciendo precisamente su deber de congruencia con la pretensión de la parte actora- decidiera desestimar el recurso porque la solicitud formulada (el reconocimiento del derecho) no podía ser acogida. En tal caso, la sentencia no sólo sería absurda e internamente incongruente (pues al desestimar el recurso declararía ajustado a Derecho un acto en el que se ha detectado la concurrencia de un vicio invalidante), sino clara e indebidamente perjudicial para el interesado (a quien se habría cerrado definitivamente la posibilidad de obtener el derecho pretendido convalidando una decisión inválida). Pretender que la falta de petición de la retroacción de actuaciones supone que el actor renuncia completamente al mismo y que, al solicitar una decisión de fondo, asume plenamente la posibilidad de que tal pretensión sea rechazada es presumir, en contra del interesado, que acepta una decisión desfavorable para sus intereses a pesar de haber logrado convencer al Tribunal de la existencia de un vicio determinante de nulidad.
Particular importancia tiene la imposibilidad de retrotraer reiteradamente las actuaciones administrativas en el ámbito tributario. Es habitual que los órganos de revisión económico-administrativos ordenen dicha retroacción al apreciar algún vicio o defecto formal en la liquidación tributaria; sucede con frecuencia que el nuevo acto liquidatorio (en ejecución de la orden que ordenaba retrotraer el procedimiento) incide nuevamente en el mismo o distinto vicio formal (la falta de motivación o la ausencia de algún dictamen pericial para valorar los bienes sometidos a comprobación). Es criterio reiterado de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sentencias de su Sección Segunda de 24 abril 2008 -EDJ 2008/69651- ó 29 octubre 2009 -EDJ 2009/246954-) que esa nueva orden de retroacción podría suponer, de hecho, una "reformatio in peius", en la medida en que "reorienta la actividad administrativa hacia el ejercicio de una potestad distinta a la que originó el acto debatido, todo ello en virtud del sólo recurso o reclamación".
Tampoco procede la retroacción de actuaciones (incurriendo la sentencia en vicio de incongruencia si así lo acuerda) cuando el vicio detectado sea la ausencia de un informe de un órgano consultivo, pues el art. 83,3 de la Ley 30/92 -EDL 1992/17271- permite que prosiga el procedimiento, exigiendo que el órgano administrativo adopte la decisión de fondo correspondiente. Si ello es así, es evidente que el interesado podrá, si a su derecho conviene, impugnar el acto definitivo, pretender su revocación y el reconocimiento de la correspondiente situación jurídica individualizada, sin que el órgano judicial pueda en estos casos ordenar retrotraer las actuaciones por la ausencia de un informe cuya inexistencia no impidió a la Administración resolver la cuestión en cuanto al fondo.
Otra cosa es, como ocurre con cierta asiduidad, que ante la falta de pruebas o informes preceptivos, de cuya ausencia desde luego no es culpable el recurrente, se retrotraigan las actuaciones, sin haberlo solicitado el recurrente, para que la Administración tenga una nueva oportunidad para hacerlo ahora bien. Esta solución a mi juicio pugna con el principio de la tutela judicial efectiva, con el de la prohibición del "non liquet", e introduce unas cuotas de voluntarismo judicial, sin cobertura legal alguna, que rompen además con la neutralidad necesaria que debe observarse entre quienes tienen que impartir justicia, dicho sea naturalmente con el máximo respeto a quienes mantienen la postura contraria.
Por supuesto que a mi juicio la no emisión de informes, incluso preceptivos no puede suponer la retroacción de actuaciones, sea cual sea su naturaleza, preceptivos, vinculantes o no. El art. 83,3 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- dispone que de no emitirse informe se podrán continuar las actuaciones, y que si estos son preceptivos se podrá interrumpir el plazo de resolución de los tramites sucesivos, pero eso exige una resolución formal de interrupción, y en el apartado 4 de este precepto claramente se dice que si el informe ha de ser emitido por una Administración distinta, se podrán continuar las actuaciones. Pero es que además, en el caso de que no solo no exista informe, sino que ni siquiera exista actuación alguna, se aplicaría la técnica del silencio administrativo, cuando se cumpla el plazo legal, y en este caso a nadie se le ocurriría negar la validez de este silencio administrativo para habilitar la interposición del recurso jurisdiccional correspondiente.
En primer lugar, de los arts. 67 y ss de la LRJCA -EDL 1998/44323- se deriva que una sentencia puede inadmitir el recurso o, entrando en el fondo, estimarlo o desestimarlo, proclamando su art. 71, en consonancia con el juego de pretensiones esgrimidas (art. 31 LRJCA) que, en el supuesto de estimación, habrá de declarar que el acto o la disposición no es conforme a Derecho, anulándolo total o parcialmente. No obstante, si se hubiese pretendido el reconocimiento y el restablecimiento de una situación jurídica individualizada, la sentencia reconocerá, además, (siempre que proceda) dicha situación jurídica, adoptando cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma; finalmente ante una pretensión de resarcir daños y perjuicios, habrá de pronunciarse sobre el derecho a la reparación, fijando, cuando lo solicite expresamente el demandante y haya material probatorio suficiente, la cuantía de la indemnización.
En segundo lugar, el art. 33 -EDL 1998/44323- constriñe a los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para que juzguen dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición. No obstante, el apartado segundo del precepto otorga cierto margen de maniobra al prever que, cuando el juez, al dictar sentencia, estimare que la cuestión pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, habrá de recabar de éstas las alegaciones que estimen oportunas.
Siendo este el marco del que no es legítimo extralimitarse, la decisión del juez que, estimando parcialmente el recurso, anula el acto, pero al mismo tiempo alienta a la Administración para que, con retroacción del expediente vuelva de nuevo a la carga sin que nadie lo hubiera pedido, incurre, a todas luces, en un vicio de incongruencia ultra petita, más que omisiva y, lo que es peor, restringe de modo injustificado la tutela judicial efectiva o, cuanto menos, la retrasa en el tiempo (así se infiere de la STS -Sala Tercera- de 30 junio 2006, rec. 2707/2001 -EDJ 2006/98878-)
Soy consciente de que sobre el supuesto de la retroacción de actuaciones planean ciertas consideraciones de tipo utilitarista, basadas en el principio de que quien puede lo más -estimar o denegar la pretensión al recurrente- puede lo menos (estimar o rechazarla sólo en parte). Sin embargo, en mi opinión, esta percepción es equivocada, pues con ella se habilita en realidad otro principio que nada tiene que ver con el enunciado: el de que quien puede lo más, puede también dar algo distinto. En nuestra jurisdicción contenciosa esa lógica es, simplemente, inaceptable.
El abogado general Ruiz-Jarabo, en sus conclusiones de 10 de mayo de 2005, presentadas en un recurso de anulación formulado por Alemania y por Dinamarca en el contexto de la inclusión del nombre «feta» en el registro de indicaciones geográficas y de denominaciones de origen de la Comunidad Europea, sugirió al Tribunal de Justicia que desestimara los recursos de anulación, despejando, además, el fantasma de la retroacción de actuaciones, aduciendo que aunque si ciertas irregularidades procedimentales se hubieran evitado, "difícilmente se habría alcanzado un resultado distinto en el posterior pronunciamiento... Por el contrario, parece lógico pensar que la solución hubiera sido idéntica...; la anulación del Reglamento atacado daría lugar a la retroacción de las actuaciones al momento en el que se produjeron las faltas para que, una vez subsanadas, ocurriera, probablemente, lo mismo" (punto 123 de sus conclusiones).

References: resolución 
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e contrario
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