Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/verejne-zakazky-smlouvy-o-poskytovani-pravnich-sluzeb.p2801.html
Timestamp: 2020-05-30 09:56:43+00:00

Document:
Veřejné zakázky: smlouvy o poskytování právních služeb | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Veřejné zakázky: smlouvy o poskytování právních služeb
k § 6 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách*)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2011, čj. 8 Afs 31/2011-254)
č. 1896/2009 Sb. NSS.
Věc: a) Společnost s ručením omezeným Havel, Holásek & Partners, advokátní kancelář a b) Česká republika - Ministerstvo dopravy proti Úřadu na ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně a).
Žalobce b) uzavřel s žalobkyní a) v období od 30. 6. 2005 do 20. 10. 2005 celkem čtyři smlouvy o poskytování právních služeb, přičemž předpokládaná souhrnná hodnota zakázky bez DPH přesahovala 2 miliony Kč (nejméně 3 040 000 Kč bez DPH). Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 3. 2008 rozhodl, že se žalobce b) dopustil správního deliktu podle § 102 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách, neboť nedodržel postup stanovený v § 25 téhož zákona tím, že nezadal veřejnou zakázku na poskytování právních služeb v některém ze zadávacích řízení uvedených v odstavci 2 citovaného ustanovení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit hodnocení nabídek. Za spáchání tohoto deliktu uložil žalovaný zadavateli pokutu ve výši 50 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
Proti citovanému rozhodnutí podali žalobkyně a) i žalobce b) (tj. uchazeč o zakázku i zadavatel) rozklad. Předseda žalovaného oba rozklady rozhodnutím ze dne 7. 10. 2008 zamítl a rozhodnutí vydané v prvním stupni potvrdil.
Žalobkyně a) i žalobce b) podali proti citovanému rozhodnutí žaloby u Krajského soudu v Brně, který je ve spojeném řízení zamítl rozsudkem ze dne 13. 1. 2011, čj. 62 Ca 86/2008-161. Krajský soud předeslal, že mezi procesními stranami byla sporná pouze otázka, zda předmět smluv o poskytování právních služeb spolu věcně souvisí natolik, aby tvořil jedinou veřejnou zakázku. Dospěl přitom k závěru, že se o jedinou veřejnou zakázku jednalo. Podstatná se soudu jevila skutečnost, že předmětem všech smluv byl závazek jednoho uchazeče k poskytování právních služeb pro jednoho zadavatele, a to v rámci jednoho období, přičemž i smlouvy byly uzavírány v období časově blízkém. Předmětem veřejné zakázky, a tedy službou dle § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, bylo "
"; zásadně bylo bez významu, jakých konkrétních otázek či právních problémů se týkaly a v čem spočívaly. Tvorba právních analýz, návrhů smluv, účast na jednáních atd., to vše tvoří součást obecného pojmu "
", který představuje plnění stejného nebo srovnatelného druhu, jež je charakteristické pro (jedinou) veřejnou zakázku.
Postup, který zvolil zadavatel, se podle krajského soudu příčil smyslu zákona, zejména jím sledovaným cílům: hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky; naopak naplněním těchto cílů by dle soudu bylo, pokud by zadavatel zadal jedinou veřejnou zakázku na právní služby, omezenou např. určitým časovým obdobím.
Žalobkyně a) (stěžovatelka) podala proti tomuto rozsudku kasační stížnost, v níž namítala, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku předmětu veřejné zakázky, neboť právní služby považoval za plnění stejného nebo srovnatelného druhu, tedy svým charakterem totožné či obdobné. Kromě toho, že soud nevhodně zaměňoval pojmy "
", aniž zohlednil, že právní služby jsou pojmem širším, který zahrnuje vedle právního poradenství i zastupování v řízení. Krajský soud dle stěžovatelky pominul, že existuje množství právních odvětví, jež mnohdy vyžadují úzkou odbornou specializaci. Ačkoliv předpokladem výkonu advokacie je všeobecná znalost práva osvědčená úspěšným složením advokátní zkoušky, v praxi se advokátní kanceláře specializují pouze na některá odvětví či obory; příkladem je právo duševního vlastnictví, právo obchodních společností, fúze a akvizice, bankovní právo atd. Podle názoru stěžovatelky nelze jakékoli právní služby bez přihlédnutí k jejich konkrétnímu obsahu považovat za totožné plnění, a tedy za jedinou veřejnou zakázku.
Právní názor krajského soudu je dle stěžovatelky také nerealizovatelný v praxi: vítězný uchazeč o zakázku na právní služby by byl nucen poskytovat některá plnění subdodavatelsky v oborech, pro které by sám neměl specializaci, což by se odrazilo ve zvýšení ceny za služby, a bylo by tak v rozporu se zásadou hospodárnosti.
Stěžovatelka dále zdůraznila, že při definování předmětu konkrétní veřejné zakázky, resp. vymezení plnění stejného či srovnatelného druhu, je vždy nutno brát zřetel na veškeré okolnosti zakázky, zejména "
specifikaci potřeb zadavatele, dobu, ve které tyto potřeby vzniknou, celkový záměr zadavatele, typ poptávaných právních služeb
" atd.
Soud podle stěžovatelky také dostatečně nezohlednil, že vedle věcné souvislosti plnění musí být u (jediné) veřejné zakázky splněna také souvislost místní a časová a předvídatelnost pořizovaného plnění (resp. záměr zadavatele). Zejména poslední z uvedených kritérií je dle stěžovatelky klíčové pro určení veřejné zakázky, neboť u právních služeb je jejich budoucí potřeba mnohdy nepředvídatelná a vyplyne teprve v průběhu času.
(...) [22] Klíčovou otázkou pro řešení věci je, zda smlouvy označené výše v tomto rozhodnutí tvořily jednu veřejnou zakázku, jejíž cena přesáhla limit stanovený v § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách nebo zda se, jak tvrdí stěžovatelka, jednalo o několik samostatných zakázek, které tohoto limitu (2 000 000 Kč) nedosáhly, a nemusely být tudíž zadány postupem dle § 25 téhož zákona. Od toho se pak odvíjejí veškeré další stížní námitky.
[23] Ze spisu vyplynulo, že žalobce b) uzavřel se stěžovatelkou v období od 30. 6. 2005 do 20. 10. 2005 čtyři smlouvy, jimiž se stěžovatelka zavázala poskytovat právní služby a žalobce b) se zavázal zaplatit jí za to odměnu. Pravidelnou součástí všech smluv bylo ujednání, že odměna bude vypočtena podle sjednaných hodinových sazeb a doby strávené společníky a zaměstnanci stěžovatelky poskytováním sjednaných služeb, přičemž každá smlouva zároveň obsahovala i odhad výše odměny; v součtu odhad odměny činil nejméně 3 040 000 Kč bez DPH. Doba trvání smluvního vztahu byla shodně ve všech uvedených případech sjednána tak, že počne uzavřením smlouvy a skončí dnem, kdy žalobce b) rozhodne, nejpozději však 30. 6. 2006. Předmět právních služeb byl vymezen obecně v článcích I smluv, podrobněji v jejich přílohách č. 1.
[24] Krajský soud dovodil, že všechna uvedená smluvní plnění představovala jednu veřejnou zakázku, neboť je pojila souvislost časová (smlouvy byly uzavírány v blízkém období a na stejnou dobu), místní (nebylo sjednáno jiné území než Česká republika), a věcná, neboť se jednalo o plnění svým charakterem totožné nebo obdobné. Kasační soud tomuto závěru přisvědčil.
[25] Souvislost místní a časovou stěžovatelka nezpochybňovala a pochybnosti o nich nemá ani soud. Doba plnění závazků ze smluv byla sjednána zcela jednoznačně, a to u všech nejdéle do 30. 6. 2006. Také dobu jejich postupného uzavírání lze považovat za velmi blízkou. Pochybnost nevznikla ani ohledně místa plnění; smlouvy je výslovně nevymezily, s ohledem na povahu služeb z nich ale také žádné odlišnosti stran místa plnění nevyplynuly. Zbývalo tedy posoudit věcný charakter plnění.
[26] Krajský soud definoval předmět plnění veřejné zakázky jako "
". Stěžovatelka s takto širokým vymezením nesouhlasila; podle ní je nutno u každé veřejné zakázky na právní služby zohlednit konkrétní obsah těchto právních služeb.
[27] Nejprve je třeba učinit poznámku stran pojmů "
" (stěžovatelka vytýkala krajskému soudu jejich zaměňování). Oba pojmy zmiňuje zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii; v § 1 odst. 2 vymezil, že "[p]
oskytováním
se rozumí zastupování v řízení před soudy a jinými orgány, obhajoba v trestních věcech, udělování
právních porad
, sepisování listin, zpracovávání právních rozborů a další formy právní pomoci, jsou-li vykonávány soustavně a za úplatu. Poskytováním právních služeb se rozumí rovněž činnost opatrovníka pro řízení ustanoveného podle zvláštního právního předpisu, je-li vykonávána advokátem.
" Přísné rozlišování uvedených pojmů nemělo pro výsledek věci zásadní význam, je vhodné pouze uvést, že ačkoliv krajský soud v některých souvislostech použil výraz "
", z celkového odůvodnění bylo zjevné, že měl vždy na mysli "
" ve smyslu citované definice.
[28] Kasační soud pak také přisvědčil krajskému soudu v jeho výkladu zákona o veřejných zakázkách a jeho aplikaci na zadávání právních služeb. Krajský soud dospěl ke správnému závěru, že poskytování právních služeb představuje jediný komplexní druh plnění, který, ač sjednán v několika smlouvách, tvoří předmět jediné veřejné zakázky. Limity veřejné zakázky tedy nelze hledat v předmětu plnění (z hlediska konkrétní náplně právních služeb), ale např. v ohraničení plnění rámcem časovým (jak navrhoval krajský soud např. obdobím jednoho roku).
[29] Stěžovatelce je třeba dát za pravdu, že vzhledem k různorodosti právního systému, četnosti právních odvětví a jejich vzájemným odlišnostem, je běžné, že dochází ke specializaci advokátů a právníků vůbec. Stěžovatelka tedy správně uvedla, že ačkoliv se předpokládá všeobecná znalost práva u každého advokáta a řada z nich deklaruje generální praxi, kasační soud dodává, že je nutné, aby
vyhledal odborníka na příslušnou oblast práva. Obě teze, tj. krajského soudu a stěžovatelky, si však neprotiřečí, což také vyplynulo z odůvodnění rozsudku krajského soudu. Ten totiž správně zmínil, že je zcela v dispozici zadavatele stanovit kritéria hodnocení nabídek, mezi něž lze zahrnout i příslušnou odbornost. Znovu je však třeba zdůraznit, že odborností uchazeče nemůže být vymezen předmět veřejné zakázky, jak se pokoušela dovodit stěžovatelka, ale hodnoticí kritéria pro výběr vítězného uchazeče.
[30] Z uvedeného výkladu plyne mimo jiné nepřípadnost stížní námitky, že výklad krajského soudu bude činit v praxi potíže, protože bude třeba zajišťovat některé právní služby pomocí jiných, specializovaných subjektů. Je zcela v moci zadavatele stanovit takové podmínky, aby mu umožnily vybrat přesně tu advokátní kancelář, která je pro jeho potřeby dostatečně odborně vybavena. Pro úplnost je ale vhodné dodat, že zákon o veřejných zakázkách možnost poskytnout část plnění třetí osobou připouštěl a v § 48 odst. 4 upravil právo zadavatele požadovat v zadávací dokumentaci, aby uchazeč v nabídce uvedl, zda a jakou část plnění hodlá případně zadat jiné osobě a o kterou osobu se má jednat. I kdyby tedy nebyly (a nemohly být, viz výklad níže) v době zadání veřejné zakázky známy veškeré právní otázky, které bude zadavatel potřebovat řešit, nic nebránilo tomu, aby požadoval sdělení, pro kterou oblast práva nebude uchazeč schopen poskytnout náležité služby, případně uvést partnerskou advokátní kancelář, jejímž prostřednictvím by plnil závazek. V žádném případě by se však taková skutečnost nemohla promítnout do ceny za služby uvedené v nabídce, jinak řečeno nemohlo by dojít ke zvýšení celkové ceny právních služeb, jak nesprávně dovodila stěžovatelka.
[31] Závěry krajského soudu jsou plně udržitelné také z hlediska judikatury, na kterou odkazovala stěžovatelka. V oblasti zadávání veřejných zakázek je na prvním místě nutno dodržovat maximální transparentnost. Bezpodmínečnou nutnost dodržovat základní zásady (zmíněné výše) pro zadávání veřejných zakázek zdůraznil opakovaně i Nejvyšší správní soud. Co se týká kritérií použitelných pro stanovení toho, zda konkrétní plnění poskytované zadavateli tvoří jedinou veřejnou zakázku, nestanovil kasační soud jejich jednoznačnou, obecně platnou definici, a to právě s ohledem na rozmanitost zadávaných plnění. Z jeho rozhodovací praxe však vyplynul určitý návod, jakými úvahami se řídit, který respektoval i krajský soud.
[32] V rozsudcích druhého senátu, na které poukazovala stěžovatelka, se soud zabýval jednak zakázkou na stavební práce, jednak lesnickými pracemi. V obou případech se soud opíral o § 67 zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek*), který pojímá závazek tvořící předmět jedné veřejné zakázky jako "
plnění stejného nebo srovnatelného druhu
"; ačkoliv zákon o veřejných zakázkách tento pojem výslovně nepřevzal, byl plně použitelný i na případy, které podléhaly zákonu z roku 2004. V prvním případě soud při posouzení dvou samostatně zadávaných veřejných zakázek zohlednil shodu termínů realizace staveb, vydání společného stavebního povolení a kolaudačního rozhodnutí, situování výstavby do stejné lokality, jinak řečeno za rozhodující soud vzal, že "
se jednalo o jeden urbanistický celek, jehož výstavba byla realizována v jednom místě a čase
" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, čj. 2 Afs 198/2006-69, č. 1896/2009 Sb. NSS). Na tento rozsudek navázal kasační soud také ve druhém případě a uvedl, že "
plněním stejného nebo srovnatelného druhu je nutno rozumět i souhrn jednotlivých zadání určitých relativně samostatných plnění, týkají-li se tato zadání plnění spolu úzce souvisejících, zejména z hledisek místních, urbanistických, funkčních, časových nebo technologických
" (citováno v rozsudku ze dne 26. 4. 2012, čj. 2 Afs 71/2011-93). Zároveň však připustil, že v projednávaném případě nebylo vzhledem k odlišnosti povahy plnění možno zohledňovat veškerá uvedená hlediska, např. urbanistické a technologické, a přidržel se pouze hlediska funkčního (totožnost uzavřených smluv o dílo), časového a místního (neodůvodněnost rozdělení zakázek podle těžebních území). Z uvedeného vyplývá, že charakter veřejné zakázky je třeba posuzovat podle konkrétních okolností daného případu; ve věci nyní zkoumané tedy soud zohlednil souvislosti časové, místní a věcné.
[33] Věcnou souvislost dovodil již ze samotné povahy právních služeb, které považoval za jeden druh plnění bez rozdílu, čeho se týkaly a v čem spočívaly. Opačný výklad by vedl k tomu, k čemu došlo i v nyní posuzovaném případě, totiž že by zadavatelé mohli odlišovat veřejné zakázky pomocí jakýchkoli rozdílů v poskytovaných službách (posouzení smlouvy, posouzení postupu orgánu společnosti apod.) a tím se zcela vymanit z režimu zákona o veřejných zakázkách.
[34] Stěžovatelka zpochybnila výklad krajského soudu oponentním názorem, že právní služby obecně nelze považovat za jeden předmět veřejné zakázky. Již v žalobách provedli oba žalobci výklad, co bylo obsahem jednotlivých smluv, k jakým právním službám se stěžovatelka zavázala. Stížní námitky nikterak neposílilo, že stěžovatelka svůj (ryze obecný) výklad neaplikovala na posuzované smlouvy. Netvrdila, že předmětem každé ze smluv byla právní problematika natolik specifická, že její řešení vyžadovalo vysoce odborné a specializované znalosti, ani to, že a proč to byla právě stěžovatelka, kdo byl díky svým zvláštním odborným znalostem a zkušenostem schopen požadované právní služby poskytnout. Skutečnost, že všechny smlouvy byly uzavřeny zadavatelem s jediným uchazečem, svědčila naopak pro to, že mezi smluvními plněními ani samotné smluvní strany (žalobci) nespatřovaly výraznější rozdíl.
[35] Tuto okolnost stěžovatelka pominula a věnovala se pouze námitce, že jednotlivé smlouvy byly uzavírány vzhledem k postupnému vzniku potřeb zadavatele zabezpečit si různé právní služby. Postupný vznik potřeb řešit různé právní otázky však není dostatečným důvodem pro rozdělování právních služeb na jednotlivé veřejné zakázky, jak bylo výše vysvětleno. Postupné vyvstávání nových právních otázek, které zadavatel musí řešit, zapadá do koncepce vytvořené krajským soudem: uchazeč je zavázán poskytovat právní služby, jejichž potřeba vyvstane v určitém časovém období. Také v posuzovaném případě, přestože (jak stěžovatelka tvrdila) vyvstala potřeba uzavřít smlouvu na posouzení postupu Pozemkového fondu neočekávaně, vyřešil snadno takto nastalou situaci uzavřením smlouvy se stejným subjektem, s nímž měl uzavřeno již několik smluv předešlých. Argument stěžovatelky by tak měl smysl pouze tehdy, pokud by jím byla tvrzena nutnost vyhledat jiný, odlišně odborně specializovaný subjekt, a s ním teprve uzavřít smlouvu na tyto specifické právní služby. Fakt, že byla smlouva uzavřena opět se stěžovatelkou, podporuje výklad krajského soudu, že žalobci mohli uzavřít jedinou smlouvu o právních službách, která by obsáhla veškeré, byť snad i později vzniklé potřeby žalobce b).
[36] U veřejných zadavatelů si navíc lze jen obtížně představit, že u nich vyvstanou zcela náhle a nepředvídatelně situace, u nichž budou muset řešit zcela specifické právní otázky. Právní služby mají být, jak také zmínil krajský soud, především pokryty vlastními zaměstnanci zadavatele; v případě, že musí zadavatel využít služeb externích subjektů, mají takové služby vždy souvislost s činností zadavatele, jeho působností a hospodařením se svěřeným majetkem z veřejných rozpočtů. Zadavatel by proto měl být schopen alespoň odhadnout, jaké právní služby, resp. z jaké oblasti práva, může v období, jehož se příslušná smlouva týká, potřebovat. Také v nyní posuzovaném případě se veškeré smlouvy týkaly činnosti žalobce b) jako zakladatele (resp. orgánu vykonávajícího funkci zakladatele) státního podniku Česká správa letišť (dále jen "ČSL"), a to včetně smlouvy ze dne 20. 10. 2005, která se týkala pozemků pod plánovanou přistávací dráhou ("
posouzení vydávání náhradních pozemků zasahujících do plánované výstavby letové přistávací dráhy na letišti Praha Ruzyně
"). Soud pokládá za nevěrohodná tvrzení, že kontrola činnosti členů orgánů ČSL, posouzení smluv uzavíraných ČSL, příprava privatizace ČSL nebo řešení situace okolo pozemků ve správě ČSL byla zcela nepředvídatelná. Toto tvrzení však není pro výsledek věci podstatné, a nebylo tedy třeba je blíže zkoumat a provádět k němu dokazování.
[37] Zadávání veřejných zakázek musí být ovládáno zásadou hospodárnosti, transparentnosti a nediskriminace. Jen pro úplnost je nutno připomenout, že tyto zásady platí i pro zakázky, které nedosáhly finančního limitu dle § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách (srov. § 6 odst. 3 téhož zákona). V souladu s uvedenými zásadami by byl postup zadavatele, kdyby vymezil předmět veřejné zakázky jako právní služby a v kritériích pro hodnocení nabídek zohlednil konkrétní služby, o které se mělo jednat, zejména definováním odborné úrovně uchazečů; je však třeba zdůraznit, že zároveň bylo třeba vymezit podmínky pro splnění tohoto kritéria dostatečně určitě a srozumitelně se zachováním zásady nediskriminace. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 3. 2009, čj. 2 Afs 86/2008-222,
jsou-li zadávací podmínky natolik nejasné, že objektivně připouštějí rozdílný výklad ohledně zadavatelových požadavků na zpracování nabídek či následně konkrétního způsobu hodnocení nabídek, je postup zadavatele při zadávání veřejné zakázky fakticky nekontrolovatelným; to vylučuje, aby byla dodržena zásada transparentnosti zadávacího řízení uvedená v § 25 zákona o veřejných zakázkách, a tedy aby postup zadavatele byl považován za souladný s citovaným zákonem
[38] Jelikož však žalobce b) nic takového neučinil a místo toho uzavřel s odstupem týdnů několik smluv na právní služby s jedinou advokátní kanceláří, přičemž k jejich poskytování mělo dojít ve stejném období, a součet odměn přesáhl částku stanovenou v § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, nelze než v tomto postupu shledat porušení zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný i krajský soud dospěli tedy ke správnému závěru, který se stěžovatelce v její kasační stížnosti nepodařilo zvrátit. (...)
S účinností od 1. 5. 2004 nahrazen zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách.

References: § 6
 zákona č. 40
 § 102
 § 25
 soud 
 § 6
 soud 
 soud 
 soud 

Soud 
 § 6
 § 25
 soud 
 soud 
 soud 
 § 1
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 48
 soud 
 soud 
 soud 
 § 67
 zákona č. 199
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 6
 § 6
 soud 
 § 25
 § 6
 soud