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Timestamp: 2020-07-08 10:44:27+00:00

Document:
1_lectura1_haciaunaepistemologiadecisionpolitica | Política | Toma de decisiones
Lectura del Curso #1: 'Sistema Educativo Peruano' considerado dentro del plan de estudios del Master en Master en Psicología de la Educación y Desarrollo Humano en Contextos Multiculturales. Instituto CREA, Universidad de Valencia, 2011.
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Quiz 2 - Semana 7_ Ra_segundo Bloque-Administracion y Gestion Publica-
Administracion y Gestion Publica 60 de 75
Programa Teorias Del Estado (1ro 2009)
Examen Final Santiago Saenz.pdf
Capítulo I La Política Pública.docx
Agenda y Politicas
GP_Politicas_Publicas (Escalera y Sus Peldaños)
Hacia una epistemología de la decisión política Principales problemas de políticas públicas en educación de jóvenes y adultos en América Latina
Coordinador: Hugo Zemelman Responsables de la redacción del informe:
Hugo Zemelman y Pablo Tasso
Marianela Núñez Barboza Rogelio Alegría Juan Pablo Paredes Pablo Tasso
Dirección de Investigación y Evaluación / Línea de políticas públicas
Principales problemas de Políticas Públicas en Educación de Jóvenes y Adultos en América Latina:
Hacia una epistemología de la decisión política
Coordinador del equipo: Hugo Zemelman Responsables de redacción del informe: Hugo Zemelman y Pablo Tasso Equipo de investigación y fichas: Marianela Núñez Barboza, Rogelio Alegría, Juan Pablo Paredes y Pablo Tasso. Ref: Tercer borrador de avance del equipo de investigación en Políticas Públicas, CREFAL, Pátzcuaro, 28 de agosto, 2009.
Índice del documento El desafío de CREFAL en el actual contexto / 3 Naturaleza del documento / 8 Introducción / 15 I. A Acerca de la necesidad de un enfoque Las políticas públicas como problema / 22 Elementos conceptuales para un análisis dinámico de las políticas públicas / 27 Recapitulación / 35 Implicaciones de la problemática / 38
I. B. Aspectos técnicos para comprender la investigación / 41
II. Relevamiento inicial de la información: aspectos temáticos
Elementos prescriptitos declarativos / 44 Ausencia de una visión integrada: / 47 Ideas relativas a estructuras curriculares / 54 Imprecisión acerca de los actores que tendrían que comprometerse en las
políticas de educación de adultos / 57 Carencia de diseños adecuados para la definición de opciones de política / 59 Naturaleza de las demandas / 61 No se enfrenta la problemática de traducir los programas
en prácticas viables / 64
Abuso de conceptos sin precisión en sus significados / 65
III. Propuestas de trabajo para CREFAL que se desprenden del marco del documento
Seminario sobre políticas públicas y coyuntura / 69
Justificación del seminario / 70 Programa de investigación / 72
Construcción de un lenguaje de trabajo. Conceptos y su utilización en la definición de políticas / 73 Coordinación de políticas
Aportes de CREFAL / 78
Consideraciones finales / 79
Apéndice de documentos referidos / 80
VII. Fichas de trabajo / 90
El desafío de CREFAL en el actual contexto
El documento que presentamos es una primera versión de circulación restringida.
Representa los avances de la investigación de la línea de políticas públicas, aunque
todavía sin la discusión de los materiales de las otras líneas de investigación. Estas se encuentran en proceso de conformación, pero, también, porque el propio documento es apenas un balance de la primera etapa de la investigación. No obstante, esperamos que sirva de base para una discusión interna que contribuya a enriquecer su contenido, así como su forma de exposición y perspectivas.
El objetivo de esta etapa de análisis todavía parcial es definir grandes áreas de discusión
desde las que CREFAL recupere un espacio desde donde dar cumplimiento cabal a su función de consultor y asesor de los gobiernos en las materias de su competencia. De
ahí que el análisis busque contribuir a la definición de caminos que permitan abordar los problemas que, con base en las investigaciones, sean el punto de partida para formular soluciones pertinentes a la construcción de políticas públicas en educación de jóvenes y
este sentido, las áreas que proponemos permitirán definir estrategias de trabajo que
correspondan con una perspectiva de gestión que permita al CREFAL convocar a un
debate interinstitucional, ya sea, con organismos de la administración pública, o universidades, que contribuyan a una definición de líneas de pensamiento e
investigación orientadas a abordar las definiciones de políticas públicas pertinentes.
A este respecto, CREFAL deberá transformarse en un centro de referencia público del
debate sobre educación de adultos, en la institución del continente encargada de convocar e impulsar sistemáticamente esta discusión. Tarea que tendrá que traducirse en asumir la responsabilidad de gestionar, en lo que respecta a estas obligaciones, los recursos que sean necesarios para sostener de manera regular un debate que pueda enriquecer constantemente las decisiones de políticas públicas de los gobiernos. En este sentido, el documento define dos grandes áreas problemáticas que pueden desagregarse en diferentes líneas particulares, como las propias de la competencia de CREFAL, sin perjuicio de que pueda haber otras instancias preocupadas de estos
problemas. Pensamos que no hay instituciones capaces de tener una visión global de los temas que nos ocupan en el documento, lo que refuerza la tendencia de los gobiernos por trabajar con políticas focales y descoordinadas. Las áreas mencionadas pueden esquematizarse del siguiente modo:
a) Problemática de la aplicación de políticas en las que se aprecian las siguientes cuestiones:
Ausencia de una visión integrada; Vaguedad y contradicciones en las propuestas relativas a estructuras curriculares; Imprecisión acerca de los actores que tendrían que comprometerse en las políticas de educación de adultos; Carencia de diseños adecuados para definir opciones de política; No se enfrenta el problema de traducir los programas en prácticas viables; Abuso de conceptos sin precisión en sus significaciones; b) Falta de instrumentos de diagnóstico para el reconocimiento de opciones de políticas de educación de adultos:
Descoordinación en las políticas, lo que se traduce en la falta de claridad respecto de las instancias de decisión y de sus lógicas de operación; Confusión entre el discurso de las políticas públicas y coyunturas: las políticas aparecen como respuesta a presiones de actores locales, nacionales y/o internacionales; Uso de conceptos con fuerte carga valorativa o ideológica, que tiende a confundirse con la realidad De lo anterior se desprende la necesidad de explicitar que uno de los desafíos que enfrentan las políticas públicas está dado por el hecho de que en la actualidad, en muchos países de la región, se observa una superposición de espacios de decisiones que confunden el análisis de las prácticas institucionales. En efecto, se constatan proyectos no oficiales de mucha envergadura, que aparecen como el espacio de decisiones
significativas en la materia, que luego son formalizadas por el sector oficial, contra el espíritu a veces de las leyes. Esto se agudiza por el hecho de que las políticas públicas, en tanto constitutivas del ámbito estatal, tienden a ocultar a estos otros actores y proyectos, que parecen estar fuera de sus límites. Se hace necesario un análisis que permita discernir, de una parte, entre la realidad como conjunto heterogéneo de sujetos y proyectos en interacción permanente, y de otra, lo que se afirma como lo real por el discurso del poder institucionalizado en función de sus propias visiones. Lo que supone abordar esa brecha.
Lo dicho implica interrogar esa brecha que separa el complejo entramado del discurso
de lo que efectivamente ocurre
en el plano de las prácticas sociales concretas. Da la impresión de que las decisiones que
se toman no siempre están a la altura de los desafíos que el problema de la educación
requiere. Sobre todo como acto de conciencia en cuanto a su importancia para rescatar
al hombre de un contexto que cada vez más lo disminuye y reduce a algunas a unas
pocas dimensiones. Por momentos parece que nos enfrentamos a proyectos que son falsos, elaborados para contentar a la opinión pública o para el auto engaño de los propios gobernantes, pero que no responden al acto de asumir la problemática de lo que implica la tarea de formación. Lo anterior podría expresarse, por ejemplo, en la improvisación y falta de voluntad para dar continuidad a las políticas.
Políticas de abordaje de los desafíos anteriores
El documento hace hincapié en la relación necesaria entre la investigación y la
construcción de conocimiento para la elaboración de opciones de políticas públicas, por
lo que se hace necesario definir un programa de investigación específico, para abordar
los problemas de estas áreas; pero, además, que sirva de base para seminarios de
capacitación de funcionarios, especialmente de que aquellos que, por su nivel de decisión, tienen responsabilidades en la ejecución de políticas públicas.
A este respecto quisiéramos señalar que uno de los problemas que se observa es la
incongruencia entre el diseño de políticas y su ejecución en la práctica. El problema podría definirse en términos de que las enunciaciones de políticas, el diseño de sus alcances, cuando llegan a los planos de ejecución por los funcionarios encargados estos
no siempre tienen la capacidad, por falta de atención y capacitación del gobierno, para encontrar soluciones de aplicación de estos diseños que no impliquen su deformación en
la aplicación de las políticas diseñadas. ¿Cómo se puede resolver esta incongruencia
entre los diseños y su ejecución? ¿De qué naturaleza de capacitación estamos hablando? Son preguntas que aluden a la relación entre la concepción a que obedecen determinadas políticas y la tecnología de aplicación. Consideramos que esta tensión puede ser un espacio de asesoría de CREFAL. Para facilitar esta discusión se adjunta como apéndice el conjunto actualizado de las fichas técnicas que fueron elaboradas tras la lectura de dos centenares de documentos de distinta índole, de los que se agrega una liga a ellos, de modo de hacer posible la formulación de opiniones y observaciones que mejoren el documento en la perspectiva institucional de CREFAL. Por último, consideramos que sería altamente conveniente que CREFAL organizara una reunión de discusión con personas calificadas, de un día y medio de duración, con el fin de buscar un consenso sobre los criterios que deberían estructurar el trabajo en su versión pública. Es deseable que en esta reunión puedan articularse las investigaciones e informes provenientes de las otras líneas de investigación en curso.
Desafíos de gestión financiera y administrativa
Del documento de diagnóstico, se desprenden varias líneas que deben abordarse por quienes tienen responsabilidades de gestión en CREFAL. Estas son de índole académica y administrativa. Para los efectos de concretar las ideas del documento, se requiere una gestión orientada a la búsqueda de recursos de manera que permita la conformación de equipos que el proyecto de investigación requiere. Las tres áreas de investigación
oficial (en leyes, decretos, posicionamientos formales
establecidas en el documento necesitan de la conformación de equipos de trabajo, que tendrán que sostenerse con recursos propios o gestionados. Si no hay recursos internos, existe la posibilidad de afrontar con financiamientos externos que el área de cooperación de la institución debiera explorar como posibilidad. En este sentido se abren alternativas para establecer algún mecanismo de cooperación con diversas instituciones universitarias, organismos internacionales, fundaciones y organizaciones no gubernamentales, que pueden aportar recursos humanos calificados.
Estas medidas de apoyo pueden ser modalidades para alcanzar la meta de reinstalar a CREFAL en el espacio que debe ocupar.
El documento sobre construcción de Políticas Públicas pretende reinstalar un diálogo perdido que se oriente a conformar una visión de América Latina que permita definir políticas de largo aliento en el plano de la educación. No es menor lo que decimos cuando constatamos que las discusiones respecto del futuro no están claramente enraizadas en proyectos construidos adecuadamente. Lo anterior se traduce en la proliferación de políticas sin vinculación entre sí, que, por ello mismo, se enfrentan al riesgo de hacer estériles los esfuerzos. Ello supone asumir la responsabilidad de definir una postura que de cuenta de las necesidades históricas que enfrentan los países del continente. Basta señalar la tensión cada vez más aguda que conforma el incremento de una población que, en la medida que mejora su promedio de escolaridad, intensifica simultáneamente su demanda por mejorar sus condiciones de vida, en relación con la creciente incapacidad de la economía para crear espacios de trabajo debidamente calificados, y que permitan a la población desplegar un proyecto de vida digna y viable. El documento busca ser un acopio crítico de las posibles intervenciones, así como de una primera delimitación de áreas de interés para el CREFAL, que debieran comenzar a desarrollarse en su consolidación como una institución trascendente en el diálogo de la región. Por lo que decimos, apuntamos a la construcción de políticas públicas que no sean simples malabarismos técnicos, del tipo de aquellos que con cifras, muchas veces engañosas, sirven para fortalecer posiciones confortables, con marcada tendencia a la autocomplacencia. En efecto, al leer las declaraciones de propósitos de los gobiernos, acompañada de sustentos estadísticos, queda la impresión de que las políticas, por sólo hecho de estar enunciada, representan por sí mismas una respuesta a los problemas de nuestras sociedades. Pero que en definitiva no es más que una expresión de las grandes deformaciones tecnológicas que se traducen en hacerle perder a la política su rango de campo de decisiones entre opciones posibles. En lugar de una verdadera política han surgido un conjunto de técnicas y de prácticas, a veces sin trascendencia, perdidas en su propio pragmatismo de un falso eficientismo,
pero acompañadas de una parafernalia cuantitativa aparentemente exitosa, que se corresponde con la necesidad de confundir el pensamiento y de reconocer problemas para poder buscar alternativas de soluciones. Problemática que se soslaya con el énfasis en el desarrollo de una simple capacidad de gestión que conlleva el presupuesto de que, quienes son capaces de gestión son los que tienen un pensamiento correcto. En esta
medida, a contrario sensu, quienes tienen pensamiento pero no son capaces de traducirlos en prácticas de gestión, representan un conjunto de personas que no necesariamente son capaces de dar cuenta de las posibilidades. Decimos lo que decimos, porque este es un problema que tiene directa relación con el papel de las universidades y sus esfuerzos de construir conocimiento que sirva de base para definir políticas. Se trata de desarrollar la capacidad de reconocer opciones de decisión antes de quedar atrapados en la simple tecnología diseñada, en la mayoría de los casos, para alcanzar determinadas finalidades. Se plantea por la importancia que tiene para las esferas de gobierno, o, en general, para las instancias de decisión, pues ocurre con frecuencia que los diseños de grande políticas no se sabe cómo traducirlas en prácticas, cuando aquellas rompen con las rutinas del funcionario y del aparato administrativo. Ello determina que se aparezcan cumpliendo, en la práctica con deformaciones de las directivas con las que se han diseñado las políticas, tal como pueden ser concebidas por las autoridades superiores, pues termina por predominar las pautas conocidas por sus mismas rutinas. No se puede cuantificar cuanta distorsión se está constantemente produciendo en el funcionamiento diario de las burocracias, que, en definitiva, termina por anular, cualquier buena intención, incluso políticas completas en razón a que, por estas circunstancias, no aparecen siendo operativas; en consecuencia, se da la tendencia a considerarlas inadecuadas. Es lo que ocurre con gran parte de las políticas educativas. El diagnóstico anterior plantea tener que formular una política de formación profesional que no se agote en los simples cursos de entrenamiento de corto plazo. La mejor expresión de lo que decimos lo representan algunas disciplinas, pudiera ser el caso de la economía, donde no se observa mayor pensamiento, pero sí una gran eficacia operativa, que no siempre es concordante con los propios diseños de esas mismas políticas que le sirven de fundamento. Lo anterior se relaciona con el planteamiento de que en América Latina se expresa la tendencia de confundir las declaraciones oficiales con la realidad. Nos parece evidente
que en la región que el poder se condensa en lo escrito, en el enunciado y la sentencia, a partir de las cuales pretendemos dar cuenta de la realidad dando prioridad a una suerte de voluntad en términos teleológicos, que, a su vez, nos impide reconocer lo que se contiene como posibilidad histórica, más allá de lo deontológico propio del enunciado, si se atiende a las necesidades del momento en que se trata. De ahí que no sea extraño que en los últimos años, en diversos concursos abiertos, se haya tenido que llegar a la dolorosa conclusión de que la presencia de capacidad técnica no asegura pensamiento. Ello nos está llevando a una lógica de gestión pública, que en gran medida carece de sustento teórico, o lo que es peor, carece de un razonamiento bien organizado capaz de abordar los desafíos múltiples que representan cada una de las situaciones concretas que están reclamando políticas. En efecto, la gestión de políticas públicas no se puede agotar en el ámbito de las lógicas puramente instrumentales, en la medida en que las políticas públicas aluden a realidades complejas, de articulaciones dinámicas y heterogéneas. En otras palabras, que los temas económicos no son sólo económicos, que los educativos no son sólo educativos, que los temas de trabajo no son sólo de trabajo, que los temas de salud no son sólo de salud, que los temas de cultura no son solo de cultura Desafíos como los anteriores, no se pueden resolver con juegos teóricos
generales o metafísica, se requiere de la capacidad para abordar los procesos que conforman el desarrollo de un país en sus entrecruzamientos entre dinámicas heterogéneas, lo que asume características diferentes según las distintas coyunturas, variando entre unas y otras, determinando un cambio en la naturaleza de los procesos y, por lo tanto, de los problemas. En este marco, consideramos que se abre un espacio de responsabilidad institucional para un centro como CREFAL, el cual concebimos como un enlace entre las necesidades urgentes de los gobiernos y las contribuciones de los centros universitarios, que ya sabemos que se mueven a ritmos distintos. En este sentido el balance que se puede hacer de las políticas públicas, si somos congruentes con lo señalado acerca de la función de CREFAL, debe obedecer al imperativo de contribuir con proposiciones de políticas que no sean estrictamente sectoriales, como es el caso de la educación para adultos, en la medida en que estas aluden a una situación problemática que no es estrictamente educativa. En verdad, si hablamos de adultos como parte de la población
económicamente activa, tenemos que entender lo que pasa con la estructura del empleo como resultado de la sustitución de la mano de obra por tecnología, y lo que ello implica en términos de calificación y habilidades, tanto físicas como mentales, cuando a la vez, esta tecnologización de la economía resulta de la necesidad de competir incorporando valor agregado. Todo esto termina por conformar cambios culturales y sicológicos en las personas y las sociedades. De lo anterior se desprende que la educación de adultos es parte de una problemática mayor que supone contestarse preguntas acerca del papel de los adultos en la vida de este tipo específico de sociedad. No es por lo tanto de extrañarse que las propuestas que CREFAL pueda formular acerca de la educación de adultos no pueda limitarse a diseños cortoplacistas ni fragmentarios. No obstante, lo antes señalado es lo que en este momento se constata en la mayor parte de los países. Desde esta perspectiva, lo que tendría que proponerse CREFAL es un programa que no soslaye ninguno de los problemas contextuales del continente, ya que estamos enfrentando diferentes situaciones históricas culturales que tienen influencia en el funcionamiento y no funcionamiento de las instituciones de gobierno, pues puede estar pasando que las verdaderas dinámicas, en lo que respecta a gestiones de políticas, no estén teniendo lugar en los espacios institucionalizados, sino en otros, que estos ocultan. De ahí que nos guste o no, la propuesta de educación de adultos tienen que definirse, no solamente articulando diferentes sectores económicos, sociales y culturales (puesto que las políticas tienen efectos transversales), sino también, tomando en cuenta el contexto que caracteriza a los sistemas políticos latinoamericanos, en los que predominan declaraciones estatales que no son en sí mismas la realidad, como pretende el discurso oficial. Consideramos que el cometido de la construcción de políticas públicas no puede abordarse partiendo de una teoría general, sino de una estrategia orientada a detectar los problemas que cruzan todas las dinámicas que tienen influencia en el desenvolvimiento del país. Es en este marco donde se necesitan diseños de políticas de capacitación de funcionarios, a partir de necesidades específicas de de investigación, capaces de dar cuenta de esas problemáticas de manera pertinente. Lo que supone incorporar el desarrollo de la capacidad de reconocer opciones de política, pues la nulidad o
inviabilidad de estas resulta altamente costosa para miles de personas.
La argumentación anterior representa un desafío tanto profesional como intelectual que depositamos como responsabilidad en la esfera institucional de CREFAL, pues supone construir conocimientos desde las exigencias concretas del presente, de los momentos históricos y atendiendo al ritmo de las decisiones de políticas públicas, lo que rompe con mucho de los cánones metodológicos del quehacer científico académico. En esta perspectiva, cabe plantarse las preguntas que tendríamos que formularnos para enfrentar el futuro. Ello supone no partir de axiomas teóricos, o hipótesis por valiosas o brillantes que sean, sino de la realidad histórica misma tal como se está dando, en los distintos contextos nacionales del continente; de esta manera, convertir esas necesidades en las preguntas que emergen cuyas respuestas son las políticas públicas en tanto instrumentos que permiten construir realidades nuevas. El desafío es importante ya que plantea tener que dar cuenta de la realidad que enfrentamos, rompiendo con esquemas institucionalizados, incluso con la experiencia repetitiva, pues la realidad en tanto expresión de las interacciones entre los hombres no se reduce estrictamente al espacio conformado por lo instituido; más bien incluye la dimensión de lo que se está instituyendo como concreción del propio quehacer humano. De ahí que enfrentemos la tarea de inventar estrategias y modelos de desarrollo y educación que sean concordantes con los patrones culturales heredados, con la idiosincrasia de nuestros pueblos, así como con sus particulares habilidades, pero también limitaciones, en lo tocante a una racionalidad que tiende a identificarse con la racionalidad propia de la economía, como si esta fuera ajena a la cultura y a la historia. De lo que resulta que en América Latina es indudable tener que enfrentar problemas como los que puede haber contribuido a resolver el gandismo en la india, o el neoconfucionismo en la China contemporánea. Aludimos a estas experiencias como ejemplos de reapropiación de racionalidades generales, de manera de hacerlas concordantes con memorias, tradiciones, formas de comportamiento, idiosincrasias que responden a contextos culturales. Poco o nada hemos rescatado de nuestros antecedentes histórico-culturales como para llegar sobre esa base a diseñar o rediseñar políticas que sean más coherentes con nuestras propias capacidades. Para poner una situación extrema, aún dentro de la propia lógica del capitalismo latinoamericano, sino asumimos la tarea de historizar la lógica económica del capital, y seguimos creyendo, aunque no
de manera consciente, pero sí en nuestro sistema de creencias, que pertenecemos a la cultura anglo-sajona, no hay más alternativa que seguir siendo pobres.1 Estamos viviendo en el continente una coyuntura particularmente severa, por lo menos en dos sentidos. Una, en lo económico, pues enfrentamos un ciclo de recesión inocultable, que aún cuando no sea responsabilidad específica de autoridades nacionales revela contradicciones estructurales que se ha incubado y arrastrado en la última década. Crisis estructural que marca la falta de funcionamiento adecuado de los modelos de desarrollo cuando estos se reducen a la función de modelos de acumulación, que no necesariamente crean las condiciones para un desarrollo equitativo en lo que se refiere a empleo, garantizar ingreso y la participación en el producto interno bruto, como las condiciones sine qua non para que el crecimiento económico devenga en desarrollo político y cultural. La segunda lectura tiene que ver con una creciente dificultad en la gestión de políticas,
que, se agudiza en algunos países se agudizan ante la necesidad de enfrentar la
construcción de todo un aparato institucional nuevo, o bien, cuando se busca adecuar el funcionamiento de las instituciones del Estado, partiendo de las demandas provenientes del desafío de la multiculturalidad. No es menor lo que decimos cuando se puede observar que las políticas, en el plano normativo o declarativo no se cumplen con eficacia, en parte por la falta de experiencia de quienes son los responsables; pero también, por el desconocimiento de la naturaleza compleja de las situaciones que se enfrentan, especialmente en razón de la ausencia de diagnósticos que puedan articular diferentes planos de la realidad que conforman una situación histórica.
El proyecto educativo de investigación y asesoramiento de CREFAL encuentra su
especificidad en la medida en que asuma la tarea de formación de cuadros capaces de imaginar políticas y de ejecutarlas, así como de promover un diálogo creativo con las burocracias de los gobiernos, para contribuir a que el movimiento de las instituciones estatales se pueda adecuar más ágilmente a las situaciones emergentes, pero mirado desde las exigencias de un proyecto de país.
1 Cfr. Las aportaciones de la Teoría de la colonialidad del saber. En particular algunos autores como Andrés Monares: La economía actual.
El desafío de la historia no está siendo enfrentado por el discurso filosófico, la historia no está siendo desafiada tampoco en el discurso ético, ni por la estética, está siendo desafiada por la capacidad del hombre de construir, lo que implica un proceso de formación. A este respecto debemos crear espacios desde los cuales desarrollar esta capacidad, a partir de investigaciones que permitan abordar las diferentes opciones de construcción. Debemos estar concientes de que los gobiernos pueden ser prisioneros de su propia inercia, de su propio burocratismo, más fuertemente de lo que se puede suponer, ya que
la máquina del Estado se absorbe a sí misma, de manera de que CREFAL podría procurar
poner de relieve estos desafíos, que tienen que ver con el movimiento interno del
aparato estatal. De lo contrario, la efectividad de las políticas, en el caso particular de las educativas, podrían quedar atrapadas en una enunciación de propósitos puramente normativas, pero sin llegar a traducirse en prácticas. Es lo que tememos que esté ocurriendo en este momento, pues es lo que se desprende de la información recopilada.
A manera de recapitulación, se observa que las políticas públicas se encuentran
limitadas en sus eficacias y en sus perspectivas históricas, lo que se muestra en dos aspectos sobresalientes: la fragmentación de las políticas y la falta de actores definidos.
O en su defecto, por una multiplicidad de actores y una superposición de proyectos, lo
que se vuelve patente en la falta de coordinación que se corresponde con la ausencia de
una visión estratégica que se pueda traducir en prácticas.
Un trabajo como el que se presenta requiere ser precisado en sus alcances, en la medida en que alude a una amplia tradición de estudios que ha concitado la atención de distintos especialistas de las ciencias políticas, de la sociología de la burocracia y de la organización, así como de la teoría de sistemas, y que en estos últimos años se ha expresado en la evaluación de políticas en torno de la problemáticas como la de gobernabilidad, o, en su defecto, de gobernancia (más allá de los anglicismos que
implica). No se pretende entrar al juego de acuerdos o desacuerdos con los especialistas en políticas públicas, sino de contribuir a aclarar cuestiones relativas a la toma de decisiones que no se resuelven en la simple descripción de políticas y de constatar sus efectos. No nos interesa discutir como funciona la política que dándonos en el plano de la evaluación de resultados. El centro de nuestra preocupación es el proceso de gestación de las mismas, pero no acotado al espacio de sus formulaciones como puede ser el objeto de los análisis que están centrados en aspectos institucionales. Más bien, nos preocupa la compleja dinámica que resulta de la relación entre visiones de sociedad, y los contrapuestos intereses de actores múltiples, comprometidos con sus propios proyectos, así como la que resulta de la confrontación entre proyectos, más allá de los límites de la practicidad de las políticas en que estos proyectos se pueden traducir. Desde esta perspectiva, surge como problema central comprender a las políticas, en tanto concreción de proyectos, como síntomas de un conjunto de dinámicas sociales económicas, políticas y culturales que es lo que constituye o conforma a la sociedad que nos ocupa y que se expresa en determinados tipos de sujetos que son los que en última instancia, caracterizan a la sociedad en cuestión. Así, por ejemplo, cuando analizamos políticas relacionadas con gasto público, sobre el ejercicio o sub-ejercicio de los presupuestos, no se puede restringir a problemas de eficiencia, pues en el trasfondo subyacen determinadas opciones que configuran el marco de las decisiones. estafador
Debemos discutir como ciertos discursos sobre PP privilegian la reflexión sobre estrategias pragmáticas (incentivos difusos, regulación electoral y regulación de asignaciones con fines de
Lo cual se puede relacionar con la naturaleza de los sujetos comprometidos, sean estos empresarios, ejecutivos de empresas, o burocracias públicas. El desafío en el análisis de las políticas públicas consiste en comprender que el problema de fondo, lo que subyace a su formulación, es el ejercicio del poder como mecanismo de construcción de diferentes tipos de realidades, que en definitiva, conforman el conjunto de ellas, lo que llamamos realidad económica, cultural, institucional, como siendo una articulación dinámica que no admite segmentarse. Pero, además, tenemos el desafío de comprender que cualquier decisión, relativa a la definición de políticas está presente la cuestión de las opciones de construcción. Opciones de construcción que a su vez plantean dos problemas centrales: a) saber reconocer las opciones, lo que implica un diagnóstico adecuado de situación; y b) entre entre todas las opciones, decidir, aquella que resulta viable dadas las circunstancias nacionales e internacionales. Circunstancias sociales, económicas, culturales, que no pueden comprenderse si se les desvincula de la dinámica de las organizaciones diferentes y grupos de presión. De ahí que suponga tener en cuenta la naturaleza de los sujetos sociales, sus diferentes modalidades de hacerse presente y de expresarse, pero especialmente, la correlación de fuerzas entre ellos. Desde la perspectiva que exponemos hay que comprender las políticas como siendo parte de la problemática de la construcción de futuros, que es muy diferente a limitar la discusión de las políticas públicas a la luz de un enfoque instrumental-eficientista. Ello por que este último enfoque implica el riesgo de circunscribir las políticas a los ámbitos institucionales, en términos de ser estos los espacios de decisión, pero que, a su vez, se corresponden con circunscribir la discusión a las exigencias de un orden con sus propios requerimientos de equilibrio y reequilibrio. En nuestros términos, lo dicho
supone que la idea de construcción de futuro y de sus opciones de construcción, se limite a los parámetros que caracterizan a un determinado orden social, económico,
disciplinamiento, centralización del poder, etcétera) por sobre la lógica de la construcción de alternativas de consenso. Los sujetos sociales, con su universo socio-histórico en sí, no es que estén ausentes, sino que son considerados peligrosos. Por ello, sus estrategias se conciben dentro del universo de lo disfuncional, puesto que esto no cabe en la institucionalización ni en lo programático partidario, porque son su objeto mismo de discusión. (Nota: las citas sin numeración refieren algunos puntos de discusión incipiente. El objetivo es dejar señalados estos asuntos). Caso de la pugna de lo nacional por sobre lo subnacional
institucionalizado, sin la flexibilidad para incorporar dinámicas diferentes, en otras palabras, un análisis que pueda estar abierto a diferentes opciones de construcción. Se desprende de lo que decimos la necesidad de definir una postura de análisis que recoja la problemática de la construcción de realidades mediante la formulación de determinadas políticas. Postura que requiere de sus propias exigencias de análisis. Entre estas podemos señalar algunas que se desprenden de esta problematización. En primer lugar, cabe plantear la diferencia entre política y proyecto así como de sus relaciones recíprocas. La idea de proyecto la entendemos como una dimensión fundamental del hombre, individual como socialmente organizado, pues refiere a la capacidad de éste, para anticipar futuros con base de horizontes de posibilidades; pero en forma de poder traducir esa capacidad en acciones concretas de construcción. La capacidad de anticipar horizontes es lo que corresponde a la idea de proyecto, mientras que su traducción en prácticas es lo propio de políticas específicas. Si esta distinción no se define con claridad, se confunden los dos planos, lo que tiene una serie de consecuencias: primero, la discusión a cerca de las políticas no supera el plano pragmático, instrumental y eficientista, que se conceptualiza en términos de un modelo de optimización abstracta con pretensiones de universalidad. O bien, la otra consecuencia importante, que no cabe discutir la naturaleza de las políticas fuera de los planos definidos por los presupuestos de lo que se define como correcto, riguroso y racional, por lo tanto, sin aclarar, los límites de las políticas en la medida en que se identifican con un modelo de sociedad que no es posible pensar desde un ángulo diferente. En consecuencia queda afuera de la discusión la problemática de las opciones de construcción. Pareciera que busca colocar en el lugar del proyecto de nación, unas reglas que tienen el fin de condicionar a muchos actores locales, a tomar decisiones según este marco específico de referencias. Así se produce una invitación a mejorar la calidad de políticas ya instituidas, independientemente, de los fines que se establezcan como proyecto de país. En segundo lugar no se puede concebir a los sujetos simplemente como actores en términos formales, esto es, en función de sus formas de organización o de las funciones que están llamados sistémicamente a cumplir, de conformidad con determinados parámetros equilibrio-desequilibrio, funcionalidad-disfuncionalidad que se imponen sin cuestionarse; en una palabra, no reducir la problemática de los sujetos a simples actores
formales, ello puede implicar una exigencia de homogeneización política, económica y cultural que no es real, pero sí de mucha trascendencia. Un ejemplo de esto es la asociación de los intereses locales o regionales como difuncionales al proyecto nacional, lo que constituye una reducción de la vida social a las organizaciones políticas instituidas, fortaleciendo las herramientas de estas últimas en la monopolización de la
representación política. De lo anterior se desprende que la discusión entorno de la formulación de políticas y de sus alternativas, no se pueden limitar a exigencias pragmáticas, por cuanto se debe tomar en cuenta las visiones y las construcciones de futuro asociadas a la operación de las políticas concretas. De no considerarse esta advertencia el análisis de las políticas deja fuera dimensiones importantes como son las memorias colectivas, los imaginarios simbólicos, y los sistemas de necesidades histórico culturales. Todo lo cual podría implicar que estas dimensiones pueden simplificarse al reducirse a lo que es propio de determinados sujetos, uno entre muchos, más allá del poder que puedan detentar, como puede ser el caso del sujeto empresario, que sin querer se transforma en el prototipo de lo que es eficacia y visión de futuro. Perfil que se corre el riesgo de imponer sin cambios a todos los sujetos coexistentes de la sociedad. En tercer lugar, se tiene que corregir la dirección del análisis para dar cuenta de la puesta en práctica de las políticas, desde la naturaleza de los sujetos, según sus pretensiones de proyectos, en vez de evaluar la naturaleza de las políticas en términos de su adecuación o inadecuación a una exigencia de un sistema, cualquiera sea este, que implica a un sujeto que nunca se explicita. En cuarto lugar, en relación con la formulación de políticas, se debe enfatizar la opción de construcción según objetivos que se puedan articular en perspectivas de corto y largo tiempo, de manera de evitar confundir políticas que expresan ajustes tácticos, pero que responden a una concepción estratégica con medidas simplemente de corto plazo, que no tienen preocupación por sus consecuencias en el largo tiempo histórico. Ello puede darse en el plano de las políticas económicas, en lo que se refiere a su impacto a la capacidad productiva de un país, como también en sus consecuencias en el ámbito de la educación y de la cultura. En la dirección de esta argumentación se plantea ala necesidad de forjar, instrumentos de análisis que permitan abordar la complejidad de esta problemática.
En la primera situación que distinguíamos, la problemática del proyecto-visión de sociedad, y su relación con políticas concretas, plantea la necesidad de analizar a la sociedad desde la problemática de su propio movimiento histórico; lo que supone analizar diferentes visiones de futuro que coexisten en un momento y como se pueden traducir en acciones orientadas a transformar a esas concepciones de sociedad en soluciones aplicables. Discusión que supone, además, saber abordar la relación entre diferentes proyectos de sociedad, que coexisten, y lo que se puede concebir como valores universales, propio de una sociedad más equitativa, pacífica, democrática y con participación que abre posibilidades para el desarrollo de todas las personas. Cuando se piensa desde determinados valores se plantea tener que responder a preguntas tales como: ¿cuál es el sentido de esos valores, pretendidamente universales para diferentes tipos de sujetos, atendiendo sus condiciones económicas, sociopolíticas y culturales? Y ¿cómo se puede hacer realidad en el contexto de sociedades masivas y altamente concentradoras de la riqueza? ¿Cómo una economía concentradora y excluyente puede generar las condiciones para una democracia abierta a la pluralidad de visiones de futuro? En este marco es donde cabe forjar categorías que permita comprender a la sociedad como una constelación de articulaciones complejas de situaciones de vida o de trabajo, lo que es propio de sociedades estratificadas, de manera
de no perder desde su heterogeneidad una visión de conjunto. Pero, a la vez, estar atentos a que esta complejidad de situaciones está sometida a dinámicas que las mueve en distintas direcciones que resulta de la propia acción de los sujetos, en sus diferentes formas de expresión colectiva (partidos, sindicatos, o movimientos sociales o culturales). De ahí que sea fundamental la exigencia de pensar en articulaciones dinámicas que estén historizadas en contextos. Respecto a la segunda situación a la que nos hemos referido, es importante diferenciar los espacios formales de los sujetos (Vgr. como actores institucionalizados), de lo que es la fuerza de la subjetividad social, que puede reconocer distintos modos de presencia. Su importancia reside en que no se puede confundir en la función que cumple un sujeto como actor, con lo que es el sujeto como fuerza social, pues se puede llegar a no comprender la capacidad de innovación de un sujeto, y en consecuencia, dificultar poder enfrentar las emergencias que caracterizan a la sociedad humana, en la medida en que
estemos de acuerdo que esta no se puede explicar reduciéndola a leyes, regularidades y funciones, tanto en cuanto es una constante construcción de muchos sujetos. En consecuencia es necesario profundizar la idea de sujeto según aquello que lo determina (económica, social o institucionalmente), aunque simultáneamente este mismo sujeto sea capaz de transgredir esas determinaciones; de otro modo, sería difícil explicar la emergencia de sujetos (Vrg. movimiento cocalero en Bolivia, o los movimientos indígenas en varios países, incluso lo que ocurre con la capacidad de los pequeños y grandes empresarios en los llamados espacios de emprendimiento). Pero también sería difícil dar cuenta de las interrupciones institucionales que con frecuencia se observan protagonizadas por los mismos actores institucionalizados, pero que rompen con esa condición, asociada muchas veces, con la irrupción de liderazgos carismáticos que vienen a suplir las falencias de la propia institucionalidad, como puede ser el caso de los movimientos sociales representativos de múltiples estratos sociales en Ecuador y Venezuela. Aunque el ejemplo clásico de estas interrupciones institucionales por sujetos establecidos, pero que rompe con sus espacios para volver a institucionalizarlos, han sido los golpes militares. La tercera situación diseñada, que se deriva de la anterior, plantea en el plano analítico que no se puede estudiar a los sujetos-actores en términos exclusivamente que los determina, sino además, desde la capacidad que pueden tener para crear nuevos espacios, incluso institucionalizándolos. Un ejemplo es la capacidad de presencia de determinados sujetos por ocupar espacios instituidos para utilizarlos en sus propios beneficios (Vrg. la presencia sindical en espacios públicos como el de la educación); pero también está la situación que representan los sistemas electorales, cuya naturaleza proporcional o binominal, no necesariamente obedece a requisitos de funcionalidad del sistema (el cuál nunca tiene un sujeto claramente definido) sino a apetencias o demandas grupales por controlar espacios de decisión en el marco de lógicas clientelares. Con lo que el espacio institucional propio del poder legislativo es sustituido por otro espacio, no necesariamente institucional, donde tiene cabida la lógica del lobismo de los partidos que da lugar al gradual reemplazo de la clase política, pero también, en alguna medida de la propia burocracia con los operadores políticos. Lo dicho es parte de una problemática más inclusiva que se sintetiza en el contexto actual aunque con rasgos
menos ostensibles que los golpes militares, por los abusos de poder formal que caracteriza la situación del estado de excepción. En efecto, por medio de este, tienen lugar la promulgación de leyes que pueden permitir legitimar la no aplicación de leyes (como es el caso de los recursos de excepción y/o inaplicabilidad de determinadas normas jurídicas); o bien, justificar en nombre de la eficiencia, la no división de poderes (como es el caso de la subordinación del poder judicial y legislativo, al régimen de controles e incentivos del poder ejecutivo). Discusión que obliga a revisar conceptos claves como el democracia, división de poderes, espacio público, alternancia en el ejercicio de poderes, orden público, partido político, clase política, legalidad, participación y ciudadanía, entre otros. Por último, respecto de la cuarta cuestión plateada, debemos procurar colocar en el centro del debate, la relación entre política y opciones de política porque implica que la realidad socio-histórica es una construcción que se corresponde con múltiples líneas posibles, no restringiéndose a una dirección lineal. Esta multiplicidad de opciones no se puede restringir a los límites de un sistema, el cual no obstante, puede abrir el juego a diferentes ajustes funcionales, sino más bien incorporar algo más profundo en relación con la construcción de sociedades de conformidad al juego entre sujetos con proyectos, imaginarios y memorias diferentes, con sistemas de necesidades diversas, y con sus propios modos de intervención social, todo lo cual configura el espacio desde el cual y para el cual se gestan las políticas públicas. En otras palabras, pensamos en la propia realidad socio-histórica desde sus dinámicas constituyentes. Realidad construida por sujetos diferentes en relaciones de complementación o de conflicto, en autonomía o en alianzas, en el marco de una concepción de sociedad que puede responder a proyectos compartidos o contrapuestos, los que se despliega en el largo tiempo histórico pero siempre desde prácticas políticas que cristalizan en el corto tiempo del presente.
I. A. Acerca de la necesidad de un enfoque
Las políticas públicas como problema
De la introducción se desprenden líneas de trabajo que deberán aclararse para su mejor comprensión. Partimos de la premisa de que la problemática de las políticas públicas está siempre, necesariamente, históricamente situada, pues, en nuestra opinión, no responde a una lógica modelística, sino a necesidades históricas que en alguna medida son imprevisibles en su emergencia; lo que supone tomar en cuenta el conjunto de afirmaciones de la introducción. De otro modo, significaría comprender la formulación de políticas públicas como simples mecanismos operativos a determinados requerimientos sistémicos. Estos requerimientos no están claros históricamente ya que pueden ser planteados en el plano formal de un modelo, o, más bien, en el marco de tipos ideales que no están historizados sino simplemente confrontados en una lógica de variables cuyo significado no siempre es preciso en la medida en que no se tenga en cuenta la posibilidad de resignificarlas en distintas coordenadas socio-histórica. Lo anterior significa que las dimensiones del modelo y su traducción en variables e indicadores son deducidas pero no reconstruidas de conformidad con exigencias de significación históricas. De ahí que variables como eficacia, rendimiento, productividad, tengan un valor universal, casi arquetípica; así mismo, dimensiones como producción,
desarrollo, agente de producción, o todavía en un nivel más complejo, instituciones, espacio público, poderes del Estado, actores, y representaciones de intereses, pueden revestir diferentes significaciones, pues su naturaleza y funciones más allá de lo normativo propio de un modelo o tipo ideal, no se pueden comprender sino se especifican en el marco de dinámicas que están conformando realidades muchas veces inéditas. No obstante, no se trata de negar las dimensiones, variables e indicadores, que pueden ser el contenido y el cometido de análisis formales, sino más bien de resignificarlos en situaciones concretas, las cuales no resultan definidas solamente por un curso de
coordenadas, sino por su historización, lo que implica ahondar en las articulaciones que quedan al interior de lo delimitado por las coordenadas de tiempo y espacio. De esta argumentación se desprende una primera conclusión: no es suficiente establecer relaciones entre variables si estas relaciones no son problematizadas, ya que ello supone limitar el análisis a las necesidades de contenidos que se pueden derivar de determinados presupuestos, los cuales pueden estar requiriendo ser especificados. Problematización significa resignificar contenidos para una correcta apropiación analítica, y por consiguiente, con consecuencias prácticas en tanto sirvan de base para construir proposiciones de contenidos que sean históricamente viables. En este sentido, es fundamental problematizar los elementos que componen al sistema dominante, como por ejemplo, la naturaleza de los actores, la relación entre ellos, la apropiación de espacios conformados por el sistema político. Pero, también, en esta dirección, se requiere problematizar lógicas más incluyentes de realidades, como es la del propio mercado, porque la realidad de las ofertas de de bienes de uso, así como la relación del consumidor con estos satisfactores puede estar mediada por dinámicas culturales y políticas, a veces incluso coyunturales, que pueden no responder a ninguna racionalidad de largo tiempo. Un ejemplo puede ser el uso de los recursos públicos, o de los propios fondos de pensiones, en determinadas inversiones de impacto social inmediato, pero que son inciertos en el largo tiempo; o bien, otro ejemplo, es lo que ocurre con la propaganda de las actividades deportivas (del caso de Argentina, cuando el gobierno expropia el monopolio de las trasmisiones deportivas en manos de un grupo, para dar lugar a trasmisiones gratuitas). En el fondo, lo que planteamos como primera aproximación es cuidar de que el discurso analítico no quede atrapado en términos de abordar al sistema con un enfoque que lo identifique con una concepción única de realidad cuando esta puede asumir diferentes modalidades, según las dinámicas que se atiendan. Desde esta perspectiva no se trata de hablar de condiciones de eficiencia, pues ello conlleva el presupuesto de que el análisis se circunscribe al plano de lo estrictamente normativo, lo que puede implicar que no requiera ser historizado en sus diferentes componentes, con el riesgo de quedar ceñido a la lógica de un tipo ideal desde el cual dar cuenta de ―lo históricoǁ de una situación como simple desviación de lo definido normativamente por el tipo.
De esta manera, se soslaya la cuestión de las políticas objetivamente posibles que da lugar a la determinación de opciones de políticas a favor de una lógica de optimización que, al soslayar la historicidad de lo objetivamente posible, no plantea la cuestión central de lo historizable, cuyas condiciones se van transformando según los contextos
que surjan. Lo anterior tiene además de lo dicho, otras implicaciones como es dar por resuelto el fundamento teórico de una política, según sea congruente con las exigencias del funcionamiento de los presupuestos, que, a su vez, no son objetivos en la sección de neutros valóricamente, pues siempre responden a una preconcepción de lo que es una buena sociedad y su correcto desempeño, lo que implica superar los límites de lo ideológico con todo lo que ello supone en términos de sesgo en el análisis. En este marco, las políticas son expresiones prácticas de una normativa preestablecida pero nunca discutida; o, en su defecto, resulta siendo una deducción de funciones elevadas al rango de modelos formales y universales. En esta lógica, queda afuera de la formulación de políticas todo lo que concierne a la problemática de pensar la formulación de estas como siendo parte del vasto desafío propio de la construcción de proyectos, congruentes con visiones de sociedad que son las que pueden traducirse en diversidad de políticas. Se puede desprender de lo que decimos una segunda conclusión, a partir de la necesaria separación entre lo normativo y lo histórico concreto, objetivamente posible, en términos de la naturaleza de los sujetos, según sus alianzas o conflictos, en contextos determinados. Lo anterior, supone distinguir entre las apuestas valóricas tipo ideológicas y la capacidad de potenciar situaciones en el marco de las políticas; en el fondo, se trata de ahondar en la formulación de políticas, lo que llamamos historización de los valores. Problema fundamental pues se relaciona con la compatibilidad o incompatibilidad entre racionalidades. Y que en el contexto actual se puede reconocer en la complementariedad o contradicciones entre racionalidades económicas y racionalidades culturales. En efecto, las racionalidades económicas, con toda su carga instrumental y su tendencia a las resoluciones cuantitativas, no es ajena a una racionalidad cultural subyacente que no se explicita, la cual no es necesariamente congruente con otras racionalidades culturales, no obstante su carácter dominante y con pretensiones de universalización.
Debe suponerse entonces, que cuando se hace presente (como indicador o como variable de opinión, por ejemplo) a los empresarios, que estos caben en el sistema de la economía nacional, puestos que sus intereses estarían dentro de este sistema que parece aislable. En los hechos, y a manera de ejemplo, cabe señalar el sitio que estos (los empresarios) ocupan en la evaluación de las políticas, como un actor cuyo peso se encuentra sobrevaluado en los índices de desempeño gubernamental, sin que se cuestionen suficientemente sus intereses específicos, o la lógica en la que estos se encuentran enmarcados. Cabe plantear en esta dirección una tercera conclusión acerca de si la racionalidad de las estrategias económicas tienen que ser necesariamente el padrón de referencia de las necesidades culturales y educativas; o, por el contrario, ser más bien estas últimas las que plantean los desafíos a las primeras, de modo de plantear el ajuste de éstas a modos de ser, memorias, imaginarios y visiones de vida y sociedades que se traducen en sistemas de necesidades que no siempre se adecuan a los requerimientos de la racionalidad económica e instrumental. Esta situación se agrava cuando constatamos que la racionalidad económica reconoce una escala de globalización, lo que no es necesariamente congruente con las escalas de referencias con las que se siguen tomando
las decisiones educativas y culturales de cada país, lo que tiene un doble efecto. O las políticas son disfuncionales al modelo económico o el modelo económico es disfuncional para la cultura, o la propia cultura es disfuncional al sistema. El problema se podría plantear en los siguientes términos, se está planteando la exigencia de la funcionalidad de la educación a los requerimientos de la economía globalizada, pero no la situación inversa, de determinar el ajuste de las exigencias de la realidad económica a los patrones culturales. En este marco de argumentación pareciera ser que la racionalidad económica global está conformando patrones culturales que se terminan por imponer por sobre las identidades nacionales, o, en otras palabras que, el capitalismo globalizado deviene en cultura globalizada. O, si aún dentro de los límites del sistema económico se pueden planear diversas modalidades histórico culturales que pueden revestir al capitalismo. La discusión está abierta pero todavía se podría complejizar más si consideramos que las dinámicas culturales y sociales pueden estar, o nos pueden servir de base, para otras formas de organización económica.
Por lo anterior consideramos que las políticas educativas, en tanto se refieren a lógicas de formación, deben desafiar a las políticas económicas en ves de ocurrir lo contrarios, que es la situación dominante, de poner a la política educativa al servio de la eficacia de las políticas económicas, que como se ha sostenido, pueden ser manifestaciones de patrones culturales ajenos, como se sostiene por algunos autores, de que la economía con su racionalidad, no es más que expresión de patrones culturales anglosajones. Desde esta perspectiva planteamos el imperativo de que la formulación de políticas públicas se tienen que abordar desde un enfoque articulado, pero debiendo ser el eje las políticas educativo-formativas, aunque ello carezca de sentido porque la mirada está centrada en la competencia estrictamente económica. No obstante, la cuestión central es la dimensión del papel de la educación en el proceso de desarrollo, en forma de trascender la lógica de la pura eficacia económica, pero representando el vector desde el cual se define el significado de todos los conceptos pertinentes a la construcción de una sociedad mejor. Para ello deberíamos resignificar, rescatando de sus acepciones puramente economicistas, a conceptos como formación, capacidad, adaptación, flexibilidad, iniciativa, creatividad, competencia, eficiencia, rigor, disciplina, responsabilidad, solidaridad y sociedad. De manera de facilitar su uso más allá de los límites que aluden a la dinámica estrictamente económica. Se plantea una suerte de liberación del lenguaje para enfrentar un cierto imperialismo verbal que impone la economía el cual oculta otros peores. De ahí la necesidad de una quinta conclusión que se puede definir en la apertura del razonamiento en base a nuevas formas de razonamiento, no sistémicos sino históricos que puedan incorporar los espacios de construcción en el que participan muchos sujetosactores conformados por diferentes racionalidades abiertas a muchas posibilidades. Por eso consideramos que es previo a cualquier intento orientado a la definición de políticas, el esfuerzo por colocarse en los momentos históricos desde los cuales se pueden leer las necesidades sociales emergentes, a las que tendrían que dar respuestas las políticas. De lo contrario, la preocupación acerca de la formulación de políticas se reduce al esfuerzo por evaluar sus efectos, sin cuestionar los parámetros en cuyos límites tiene lugar el diseño y aplicación de las mismas. Desde esta perspectiva, hemos trabajado apoyados
en un sistema de categorías que sirve de trasfondo al trabajo de captura y análisis de datos, según la estructura de fichas que se explica más adelante, sin embargo, antes de
entrar en la discusión de los procedimientos seguidos para entender lo que significan los enunciados que presentamos como nudos problemáticos es necesario detenerse en proporcionar un esquemático diseño de los fundamentos categoriales en que nos apoyamos.
Elementos conceptuales para un análisis dinámico de las políticas públicas
Es necesario pasar de un plano argumentativo general, a cerca de la necesidad de un enfoque, a un nivel más operativo para contribuir a entender mejor la problemática de las políticas. Abordar problemas como los espacios de formulación y de decisión, que no siempre coinciden, pero que, además, incorpore las exigencias propias del< momento histórico que enfrentan las sociedades y que se tendrán que reflejar en las políticas. En este marco, la discusión sobre los elementos conceptuales, con el propósito de hacer una discusión más polémica, la desarrollamos tomando como referencia el texto La política de las políticas públicas, Informe 2006, del Banco Interamericano de Desarrollo, por considerar que es un enfoque serio, desde una perspectiva altamente problemática, pero también por representar el pensamiento de un institución tan influyente en la toma de decisiones de los gobiernos latinoamericanos. En este sentido, se presentan cuestiones que se asumen como evidentes, aunque no lo son, como por ejemplo, considerar ―que las políticas (así como también algunas de sus características) son en gran medida endógenasǁ; o bien, hacer ―particular hincapié en el funcionamiento de las instituciones políticasǁ.2 Afirmaciones que obligan a tomar en cuenta la situación de contextos históricos, pues de no hacerse, se puede incurrir en afirmaciones puramente normativas, como lo representa a manera de ilustración, la proposición de que ―la reformas de políticas es un proceso que involucra a muchas actores a través de varias fases de formulación de
2 Banco Interamericano de Desarrollo, La política de las políticas públicas en América Latina, Informe 2006, co-edición Universidad de Harvard, Fundación David Rockefeller, Planeta, 2006, p. 11.
políticasǁ, lo que se corresponde con la necesidad de ―diversas formas de cooperación y confianza en la durabilidad de la política y otras características semejantesǁ. 3 Estas formulaciones aluden a la problemática de la toma de decisiones según dinámicas contextuales complejas, que requieren ser entendidas en su especificidad; pues de no hacerse se pueden llegar a formulaciones, aparentemente con sentido, pero carente de significados precisos, como lo es la afirmación ―de que las estructuras económicas y sociales generan distintas configuraciones y actores según el país y la épocaǁ.4 Afirmaciones con las que nos e puede estar en desacuerdo, pero que son imposibles de precisar en sus alcances, en la medida en que suponen incorporar el contexto dinámico que configuran situaciones propias de la emergencia de sujetos de diferente naturaleza y portadores de proyectos complementarios y contradictorios, o, incluso, carentes de proyectos propios. Lo que puede crear las condiciones para nuevas modalidades de clientelismo, estas consideraciones son fundamentales para darle significado histórico concreto a posturas como las de ―procesos de formulación de políticasǁ (PFP), cuando se lo entiende como un proceso de negociación de intercambio (o transacciones) entre los
actores políticos. Pues el problema excede los límites de conceptos como ―negociación e intercambioǁ, ya que de hecho se trata del juego político entre sujetos-actores, el cual supone entender no solamente la naturaleza de las relaciones de poder entre los sujetos, su fuerza equiparable o de dependencia, sino también incorporar los espacios desde los cuales actúan, y que en algunos casos, pueden pasar de ser espacios informales, a espacios formales o institucionales (Vrg.; la relación entre el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) en México, con la Secretaría de Educación pública; pero también se podría pensar en la relación entre los grupos financieros nacionales e internacionales, y los espacios propios de los bancos centrales y las secretarías de hacienda a través de sus capacidades de gestión). Problemática que es propia de las dinámicas socio-políticas de los diferentes sujetos que obliga a comprender la complejidad de la relación de estos, con las instituciones, de manera de evitar caer en formulaciones puramente normativo-funcionales.
En efecto, son altamente discutibles afirmaciones como las que sostienen que ―el comportamiento de los actores políticos en la PFP… depende de las funciones que desempeñan, de sus incentivos y de las restricciones que enfrentanǁ; 5 ya que el actor no es solamente una función, en la medida en que expresa una constelación de dinamismos socioeconómicos y culturales, pudiendo ―un actor políticoǁ expresar muchas subjetividades no siempre armónicas. Por ejemplo, un movimiento social no siempre se agota en un solo actor político: puede ser el caso del cardenismo en México, o el del peronismo en Argentina, o el allendismo en Chile, etcétera. Planteamiento que incide en la idea relativa al funcionamiento de las instituciones, el cual no tiene una relación congruente con los actores, pues se pueden transformar en los espacios en los que los llamados actores muestran una pluralidad de rostros que pueden responder a la compleja condición de la subjetividad social que los caracteriza (Vrg.: las distintas expresiones orgánicas en que puede plasmarse un movimiento social, cultural o étnico –como puede ilustrarlo la situación actual en Chiapas, México, con la proliferación de organizaciones, todas indígenas, pero contrapuestas entre sí; o bien, lo que ha ocurrido históricamente con los movimientos obrero y campesinos-). De ahí la descomposición de los sujetos en grupos de presión o de interés en el plano de sus representaciones, parlamentarias, o de otro orden, que pueden llevar la impronta de clientelas que no necesariamente corresponden a la fisonomía del sujeto, sino más bien, ceñirse a lógicas caudillescas. Es el caso de lo que este documento propone en torno al disciplinamiento de los miembros del poder legislativo, a los que, a partir de cuestionar sus prácticas clientelares (que de hecho existen) se propone un orden en el que estos, organizados a partir de consolidar sus intereses personales como carrera legislativa, se transformen en clientelas del poder ejecutivo. Pero lo que decimos tiene implicaciones adicionales en lo que refiere a la capacidad de actuación de los actores, pues no es ajena a la ―habilidad que tienen los actores políticos para llegar a acuerdos intertemporales y para asegurar su cumplimiento, de su habilidad para cooperarǁ. 6 Es fundamental entender la complejidad del actor político, no solamente en lo que respecta a la problemática de la relación actor-sujeto, sino también en lo que concierne a la cuestión relativa a la relación entre política y proyecto.
En efecto, habría que discutir si la política puesta en práctica responde a un proyecto o no; a la inversa, si un proyecto (Vrg.: construir la democracia) se puede expresar en una o varias políticas, que, a su vez, se pueden corresponder con uno o varios actores. Se puede dar el caso de constatar una relación clara entre actor político y política concreta, pero que no necesariamente conforme a un sujeto más amplio que pueda impulsar un proyecto que sea incluyente de diferentes políticas. Esto es, que se pueda dar el caso de actores con políticas que no suponen un proyecto que de sentido a esas políticas; o bien, darse el caso de políticas con proyectos. En un caso u otro, cambia la naturaleza de los actores: ya que en la primera situación los actores pueden ser grupos de interés electoralista, sin suponer perspectivas temporales, por lo tanto, con grandes limitaciones en su capacidad de acuerdos intertemporales que puedan dar estabilidad y coherencia a las políticas. En cambio, en la segunda situación, se daría esa posibilidad en la medida que el actor político tenga la conciencia de lo que implican sus movimientos tácticos según exigencias de largo tiempo. En ambas situaciones hay que problematizar los conceptos de actor y de acuerdo, pues pueden implicar un juego de ideas abstractas, cuyas efectos concretos pueden tener una multiplicidad de soluciones. En todos los casos, este tipo de afirmaciones no puede ser analizada sin definiciones mayores sobre el tipo de acuerdos que impulsan los actores, cuyas limitaciones, interrupciones o nuevas direcciones es parte constitutiva del derrotero y formulación de las políticas públicas. Debemos hacernos la pregunta de si los acuerdos intertemporales tienen como fin el de subordinar un proyecto político a otro, o si por el contrario, de trata de llevar adelantes fórmulas de consensos de largo aliento; como sea, se muestran las dificultades de avanzar con esta conceptualización en abstracto. Pero lo que decimos acerca de la relación actor-sujeto y proyecto, no solamente tiene pertinencia para enfrentar las políticas inmediatas, ya que en el contexto latinoamericano ha conformado el trasfondo de muchos fracasos en las estrategias de cambio cuando han surgido movimientos sociales con proyecto de futuro, pero cuyos actores no se han desarrollado, o bien, cuando se encuentran en etapa embrionaria, atados a perspectivas políticas de corto plazo, pero sin haber desarrollado su propia capacidad de sostener un proyecto de largo tiempo. Es lo que ocurre cuando surgen proyectos que requieren de actores que todavía no están a la altura de sus propias
demandas. Ha sido la experiencia de Chile con la Unidad Popular de Salvador Allende, situación en la que el proyecto allendista requería de la emergencia de un actor político que suponía la transformación de actores preexistentes; también podría ser el caso del sandinismo en Nicaragua, en la que se da una situación quizás opuesta a la de Chile, pues el sujeto emergente terminó descomponiéndose en diferentes grupos de presión y negociación de intereses contrapuestos; también el caso de la Unión Nacional Revolucionaria de Guatemala (UNRG), cuando se constata que el sujeto emergente no es capaz de adecuarse a las coyunturas que la propia dinámica del proyecto va generando. Actualmente puede ser el caso de Ecuador y Venezuela, países donde se observa la emergencia de movimientos con proyectos pero sin el correspondiente surgimiento de un sujeto organizado. Es lo que marca la diferencia de estos países con Bolivia, donde si se observa la emergencia de un nuevo sujeto a partir de muchos actores, aunque con
relaciones contradictorias entre sí. Desde la perspectiva del problema de las políticas públicas, la discusión anterior tiene directa relación con la función del marco institucional. Se sostiene que ―el marco institucional debe ser entendido en forma sistémica, o en términos de equilibrio generalǁ. 7 A este respecto, lo que se tendría que resolver, en primer lugar, desde nuestra perspectiva, es saber precisar cómo se alcanza ese equilibrio cuando el contexto es de una profunda atomización disgregación, o transformación de los actores políticos en múltiples formas de expresión, presiones y acciones. La cuestión de fondo reside en que, a primera vista, ese equilibrio sistémico es una condición sine qua non para el funcionamiento de determinadas políticas dominantes, por lo que deviene en la condición de funcionamiento para esas políticas donde el equilibrio sistémico cumple la función de legitimador de esas políticas. En este marco, cabría observar que actores formales están legitimados por el orden institucional, lo que puede transformarse en un obstáculo para que esos mismos actores puedan transformarse en sujetos de proyectos de mayor envergadura, toda vez que esa transformación transgrede los patrones que los validan como actores constituidos. Es lo que probablemente se busque resolver con algunas reformas constitucionales, como pueden ilustrarlo los casos de Ecuador y Bolivia. Lo anterior supone saber determinar la naturaleza del acuerdo posible entre actores, lo que plantea dos escenarios posibles: un
7 Idem, p. 19.
acuerdo de políticas a corto plazo, que no son parte de ninguna estrategia mayor; o bien que el acuerdo se construya en relación de un proyecto compartido, lo que puede dar lugar a distintas políticas concretas. El mejor ejemplo en este sentido son los posibles acuerdos en torno a una estrategia neoliberal pero que puede dar lugar a diferentes políticas, lo que es congruente con lo que dijimos antes a cerca de la relación entre el modelo económico y la racionalidad cultural. Son los marcos desde los cuales se puede contestar preguntas a cerca de los actores claves en la formulación de proyectos, ―sus preferencias, incentivos y capacidadesǁ, pero en particular lo que remite ―a sus horizontes temporalesǁ .8 El problema del equilibrio tiene que analizarse desde la perspectiva de la construcción de espacios en los que tenga lugar el juego entre actores, con sus génesis de proyectos alternativos o complementarios, a menos que reduzcamos el concepto de equilibrio a la lógica del orden, que, como tal, tiene que ser analizado como espacio para determinadas decisiones. Es en relación con este punto donde cabe reapropiarse de muchas afirmaciones en relación con la pregunta ¿cuál es el referente histórico para leer los significados? Por ejemplo, el planteamiento acerca de las características claves de las políticas públicas, como ser ―estabilidad, adaptabilidad, coordinación y coherencia, calidad de la implementación y de la efectiva ampliación, orientación al interés público y eficienciaǁ, 9 sino no nos queremos circunscribir a lo puramente normativo, carecen de un significado real concreto. Pues cada una de estas claves se puede resignificar según sea la naturaleza de los problemas que se pretende resolver con las políticas. Y que también estará condicionado por la naturaleza de/o de los sujetos-actores que ejercen el poder, para impulsar dichas medidas; ya sea que estos tengan diferentes proyectos, o bien, que lo compartan, o bien, que tengan la capacidad técnica, o tengan que delegar responsabilidades en grupos operativos con experticia, pero con los que no tienen afinidad.
Este problema no es menor cuando constatamos que el poder ejecutivo muchas veces carece de proyectos, o que el poder legislativo es un espacio de negociación de intereses subalternos, ocultos detrás de la fachada de una organización homogénea. Pero que de
8 Idem, p. 19.
9 Idem, p. 140.
manera concreta nos coloca ante la necesidad de ejercer el poder, porque cuando no se ejerce en términos de las exigencias de un proyecto y/o de sus políticas, se crean los principales obstáculos y se dificulta la posibilidad de llevarse a la práctica. Entre estos obstáculos está el propio Estado, cuando se transforma en el espacio de disputa por controlar posiciones sin mayor perspectiva de construcción social. No solamente estamos ante la deformación patrimonialista del Estado, sino antes su transformación como instrumento que prolonga la disputa entre actores: el Estado como prolongación, a través de otros mecanismos, de la relación de lucha entre los actores tal como se puede observar en los marcos de la sociedad civil. Un ejemplo puede ser el caso frecuente de que los dirigentes políticos confunden su función de movilizadores y agitadores de opinión con las exigencias propias de un funcionario que cumple una responsabilidad institucional en el espacio del Estado. En esta dirección, cuando se vincula la definición de políticas con la institucionalidad, especialmente del Estado, es necesario plantear con claridad la problemáticas interna de este, pues de otro modo, es absolutamente abstracto darle una representación y hablar de indicadores de eficacia, a menos que se trate de inventar una discusión en una lógica de tipo ideal con el propósito de definir marcos evaluativos de naturaleza puramente normativa.10 Es importante validar la función que pueden tener determinadas proposiciones de carácter formal a cerca de las exigencias de pensar el diseño de políticas viables. En la práctica se observan dificultades en la ejecución de políticas que se pueden reconocer en dos grandes momentos: primero, en el paso de lo declarativo-normativo de propósitos, lo que se puede analizar con el material de la documentación oficial (leyes, decretos, normas de funcionamiento), cuando se trata de pasar al diseño concreto de políticas; el segundo momento, que puede ser aún más engañoso, es la dificultad que se enfrenta quienes tienen la tarea de ejecutar las políticas, y de saber traducir los diseños en prácticas congruentes. En una palabra, hay problemas en el plano de los diseños de las políticas, así como de las prácticas de ejecución. Lo que decimos se puede ver, desde luego, en la política educativa. Lo que está relacionado con lo que decíamos en términos generales, pero más que nada con la falta de centralidad de la política educativa, en relación con las demás políticas,
10 Idem, cfr. Cap. 6.1, p. 142.
especialmente las económicas y financieras; lo que interpretamos como una expresión de la carencia de proyecto de país, o bien, que esta se reduce a un simple abordaje técnico administrativo y funcional, a un modelo económico que platea sus propias demandas de educación.11 En verdad, no hay necesidad de educación, sino solamente de entrenamiento o de capacitación, aunque está muy presente el papel compensatorio que la educación puede cumplir para amortiguar tensiones sociales. Se puede estar de acuerdo con que ―la educación carece de una definición básica, que una vez formulada, confiere coherencia al conjunto del sistemaǁ. 12 Lógica de compensación que permite entender que se haya
privilegiado la cuestión de la cobertura por sobre el de la calidad, pero también, en algunos países, como México, permite comprender que el espacio de las políticas educativos se haya transformado en un espacio de negociaciones políticas dando enormes presencia a las organizaciones sindicales y políticas de los maestros. Pero que este espacio sea propicio para establecer alianzas, no significa que en la definición de las políticas educativas realmente estén compresitos sujetos con visiones plurales de la sociedad. La lógica del mercado como sustituto de la supuesta ineficacia del Estado en lo que respecta a las políticas educativas, excluye la participación de muchos actores en beneficio de las desproporcionada presencia de otros. Porque cuando hablamos de actores no nos referimos a roles, lo que suele ocurrir. ―La implementación de políticas educativas es una tarea compleja. Generalmente exige que participen numerosos actores, docentes, directivos, estudiantes, burocracias centrales y subnacionales y padresǁ (p. 242); más bien, se trata de tomar en cuenta las exigencias históricas en diferentes momentos. Como se ha reconocido ―la política son respuestas contingentes al estado de situación de un paísǁ, por lo que ―puede funcionar en algún momento de la historia, en un determinado país, puede no hacerlo en otro lugar, o en el mismo lugar en
11 Lo que decimos tiene que ver con la ausencia de la cultura en la definición de políticas públicas. El señalamiento es importante, pues en la cultura ―está presente el hecho elemental de que cualquier fenómeno social que queramos estudiar (…) es construcción de los seres humanos (…) quizás uno de los grandes desafíos que nos hereda el siglo XX sea precisamente la complejidad de los sujetos que construyen historia (…); sujetos múltiples que tienen distintas características, variados espacios, tiempos diversos y visiones diferentes del futuro desde las cuales construyen sus realidadesǁ, Hugo Zemelman, Voluntad de conocer, Ed. Antrophos, 2005, Barcelona, p. 78. 12 Idem, p. 142.
otro momentoǁ (p. 16). Lo anterior, en la medida que ―la políticas públicas efectivas actores con horizontes temporales relativamente largos, así como escenarios institucionales para la discusión, la negociación y el control del cumplimiento de los acuerdos políticos y de políticasǁ (p. 20). Y que cuando no se toman en consideración en la formulación de las políticas, al quedar fueras de estas decisiones, los sujetos reales, no los que asumen el carácter de tales porque reciben su identidad por las funciones que el sistema les atribuye, ―la coordinación es una tarea sumamente arduaǁ, cuando no, abiertamente, sin sentido.13 De lo anterior resulta claro que la educación no es central, por lo que no reviste el carácter de política de Estado, como sí lo son las políticas económica, financiera y monetaria. La razón es que la educación está al servicio de estas políticas en forma que es razonable pensar que ―la formulación de la política educativa en América Latina está desproporcionalmente sesgada hacia políticas centradas en la expansión y el acceso, en lugar de la calidad y la eficienciaǁ.14 La falta de control de las políticas se relaciona con el hecho de que estas cumplen una función compensatoria de tensiones, lo que también tiene un límite. ¿Hasta qué punto los gobiernos están dispuestos ha ampliar la cobertura, incluso, elevar los niveles de escolaridad, cuando no tienen capacidad para absorber a la población? Basta como ejemplo pensar en los siete millones de jóvenes entre 19 y 24 años que en México, no estudian ni trabajan, según datos proporcionados por el rector de la UNAM en su discurso de apertura escolar 2009. Por lo tanto, cuando se habla de las convergencias de actores en los espacios de la
educación, no supera la conceptualización de roles-funciones, pero nunca se asume el campo de definiciones de proyectos de largo plazo. Es así como en los marcos de esta situación no se puede cumplir con el desafíos fundamental cuando pensamos en la educación estamos pensando en la sociedad; en consecuencia, que cuando discutimos la política educativa lo que estamos enfrentando son los modos de construcción de la propia sociedad. En América Latina hoy parece ser que no está presente el debate acerca de esta construcción y de las opciones que se pueden enfrentar.
13 Idem, p. 142.
14 Idem, p. 246.
No hay más políticas de largo plazo que las que tengan por función garantizar la reproducción del capital; cuando no se trata de este cometido, los acuerdos intertemporales se reducen a pactos tácticos y contingentes según los intereses de grupos de presión. En el marco de esta discusión tenemos que plantear cuestiones fundamentales en lo que respecta a una lectura de la dinámica constitutita de las políticas públicas, especialmente las educativas, en vez de quedarnos limitados a descripciones morfológicas en base a indicadores normativos que no registran la complejidad de la situaciones históricas. Surgen temas como los siguientes: naturaleza de los actores, carácter de los espacios de decisión, visiones de futuro y complejidad de las prácticas complejas que se pueden derivar de estas premisas.
Planteamos el problema de cómo abordar la gestación misma del espacio de las políticas, de manera de ir allá de su simple formulación. Si somos congruentes con el punto de vista asumido, tenemos que saber determinar la naturaleza de las necesidades de las que se pretende dar cuenta en las políticas. Necesidades socio-históricas en las que cristalizan un conjunto heterogéneo de relaciones sociales que constituyen el proceso mismo del devenir histórico. Puede ser que las políticas, concretamente las políticas educativas, representen respuestas a presiones ocasionales, o bien coyunturales si pensamos en un tiempo mayor que lo puramente contingente; o bien, que estas respondan a estrategias de largo plazo que demandan coordinaciones entre políticas que son relativas a distintas problemáticas (económicas, institucionales, culturales, etcétera). De ahí que sea necesario precisar los criterios con los que se registran las necesidades que se busca resolver políticamente, así como definir o más bien determinar los espacios en que se ubican las instancias de decisión (que pueden ser institucionales o no institucionales). Lo anterior es importante debido a que las políticas en ejercicio, pueden generar a su vez, nuevas demandas que pueden requerir de sus propios espacios de atención, lo que puede corresponderse con el surgimiento de nuevos actores que pueden ser potenciados desde la propia necesidad de desarrollar las políticas. Puede ser el caso de todo tipo de
organizaciones que surgen como respuesta a expectativas generadas por las políticas que pueden servir de base para distintas formas de colectivos sociales. La problemática sindical es el más claro ejemplo de lo que decimos, como puede ilustrarlo la presencia de estos en los espacios de las instituciones educativas. En realidad la dialéctica es muy simple: toda política es generada por actores, pero a su vez produce actores que la cuestionan.
Por ello hay que ser explícito de lo que se entiende por ―lo políticoǁ, ya que puede ser parte de un proyecto cohesionado de país o simplemente manifestación de una pluralidad de voluntades que transforman al Estado en un espacio en disputa por diferentes demandas, pero sobre todo por actores que acumulan distintas formas de poder. De ahí que sea relevante evaluar la eficacia de las políticas ya que se relacionan con el funcionamiento armónico o no de las instituciones. Pero lo importante en esta evaluación, es comprender que las políticas no necesariamente deben ser el reflejo de la institucionalidad dada, pueden constituir indicadores del propio movimiento de la institucionalidad. Es frecuente encontrar desajustes entre los distintos planos en que se desenvuelve la dinámica de las instituciones, como es lo que ocurre con los desajustes entre exigencias muy estructuradas desde lo instituido, como ser el orden institucional, y el movimiento del equipo de las instituciones como son los funcionarios. Un ejemplo lo podemos encontrar en la ley de aseguramiento de la calidad de la educación en Chile, según la cual los profesores se limitan a ―estándares y mediciones como su tarea central a realizar en el aulaǁ, y, desde luego, todavía con más fuerza los directores. A este respecto, vale citar la opinión de algunos expertos: ―sólo intenta crear (la ley) robots homogéneos con una mirada común y un pensamiento que si se sale de la norma y el estándar será mal evaluado. En definitiva, el proyecto trasunta cero confianza en profesores y estudiantesǁ.15 Podemos ver como la institucionalidad impone un orden a quienes como sujetos asumen la responsabilidad de darle contenido a sus propias funciones. Se puede apreciar, por lo mismo, la tensión entre orden y el movimiento de los sujetos que ocupan ese espacio. En efecto, si no se alude al movimiento de lo que emerge constantemente desde las propias instituciones, esto es la
15 Jorge Pávez, Paradoja: la realidad de un Chile esquizofrénico, p. ?
vida misma, se corre el riesgo de que las políticas queden atrapadas por la necesidad de funcionamiento y la reproducción de la institucionalidad, lo que produce un desfase entre las necesidades internas y las que van surgiendo en los diferentes momentos históricos que exigen ser abordados por las políticas. No se puede dejar de plantear en la discusión sobre la formulación o gestación (de las políticas públicas la relación entre sujetos y espacios institucionales y no institucionales, que en la literatura se ha definido como la voluntad instituyente de los hombres. Las instituciones pueden reconocer planos de funcionamiento que incluyen sujetos que pueden no aparecer formalmente, pero que son muchas veces los que determinan la naturaleza y alcances de las políticas. En otras palabras, el análisis de la gestación de políticas ha de entender a éstas como manifestación del movimiento molecular interno del Estado, porque refiere a esa dinámica que constatamos y vivimos todos los días, cuya puerta de observación es el ejercicio del poder, que constantemente está enfrentado al desafío de construir realidades. O de anularse en su mismo cometido.
Implicaciones de la problemática
Se desprenden del desarrollo anterior interrogantes que tienen que asumirse en el análisis de las políticas públicas, porque son relativas a la exigencia de precisar el alcance de conceptos que aparecen como claves para un mejor abordaje analítico. Es el cometido que más adelante recuperamos como desafíos de investigación que podría ser de responsabilidad de CREFAL: la construcción de un vocabulario. Surgen palabras que
no se han incorporado al debate pero que son fundamentales toda vez que representan herramientas para el diseño de diagnósticos que sirvan de apoyo a la definición de políticas; pero que también son parte de las condiciones de aplicación de las mismas. Hay que destacas que en el trasfondo de este conjunto de vocablos se oculta una visión de la lógica con que se mueve la realidad socio-histórica, la cual no se puede reducir simplemente a presupuestos teóricos ni metodológicos apriorísticamente definidos; ya
que este movimiento como tal define el encuadre pertinente en el plano metodológico y teórico que debe la tarea a resolver por los entendidos y preocupados por las políticas públicas. Ha sido esta la preocupación central tanto de la introducción como de este capítulo primero. En este orden de ideas, lo primero es señalar la urgencia de romper con lo obvio, que, por lo general impone la lógica del orden-poder sin márgenes de debate. Y cuya concreción más notoria es el bloqueo del pensamiento por quedar casi naturalmente, circunscrito a lo que permite ver el espacio organizado en términos de instituciones; lógica de mirada que impone el poder con la fuerza de lo único real con sentido, sin opciones de lectura más allá de las advertencias que a veces se asumen a sostener, como medida precautoria, que se trabaja con ―enfoques eclécticos e interdisciplinariosǁ (p. 5). En el fondo el desafío consiste en comprender que la formulación de políticas requiere analizar el funcionamiento mismo del poder, esto es, su ejercicio, en todos los espacios en que este se manifiesta; más aún cuando se comparte la idea de que ―los procesos políticos y de formulación de políticas son inseparablesǁ 16. En segundo lugar cabe señalar la problemática que vincula la formulación de políticas, especialmente las educativas, con los espacios de vida del hombre. Alude a la cuestión de la naturaleza de las necesidades que se busca atender y resolver desde su constante emergencia y transformación. A lo menos, enfrentamos dos tipos de necesidades en el plano de las políticas en general, y, en particular, de las educativas:
Primero, las necesidades que se vinculan con los proyectos de vida, o sentido de la existencia de las personas, que pueden diferir de las que definen los aparatos ideológicos del Estado; Segundo, las necesidades que propiamente impone el orden social-político-cultural. De ahí que sea importante construir y llevar a la práctica diagnósticos que permitan reconocer estos diferentes tipos de necesidades y las relaciones en que se encuentran en momentos determinados. Es lo que permite ―historizarǁ estas iniciativas, porque es lo propio de un sujeto, ya sea en lo individual o en lo colectivo cuando está debidamente situado, por cuanto son estas las necesidades que tienen que priorizar cualquiera política. Lo anterior debido a que configuran el sistema de necesidades de las personas
16 BID, ob. Cit., p. 4.
que implica hablar del movimiento interno de estas, por lo tanto, de sus deseos, demandas, expectativas, en una palabra, de su mundo que tiene cabida, más allá de lo que se pueda creer, en los límites del ordene establecido. En el marco de esta discusión es importante identificar el papel de las organizaciones que median entre el individuo ya su condición de sujeto social con el orden que lo incluye y determina. Desde esta óptica de razonamiento reviste todo su significado lo que habíamos afirmado acerca de que pensar la educación es pensar en cómo se construye la sociedad. Y que no lleva nuevamente a colocar en el centro del debate la
cuestión de la centralidad de las políticas educativas respecto de las otras política, pues es desde estas donde se construye el sujeto capaz de protagonizar estrategias económicas, tecnológicas, institucionales, etcétera, en reemplazo de creer erróneamente que basta crear las condiciones objetivas para que nazca un sujeto con conciencia y voluntad para construir con sentido de realización socialmente compartido. Es por ello que en nuestra opinión cualquier esfuerzo de carácter instrumental tiene que reconocer uin momento previo para poder organizar el pensamiento que se oriente a la formulación de políticas. Este es el momento de la gestación de las decisiones que pueden orientarse en muchas direcciones pero cuyo contribución es precisamente dar cuenta del movimiento de la realidad que se está expresando en la constante emergencias de necesidades. Esta exigencia de conciencia previo a las resoluciones instrumentales podemos esquematizarla en los siguientes términos:17 Todo problema social (en su acepción más genérica) reconoce potencialidades sobre las que se puede ejercer cierta influencia; influencia que se ejerce a través de las prácticas humanas que no se pueden circunscribir a una sola dirección de sentido pues siempre implican opciones desde las cuales intervenir, dependiendo de la naturaleza de los sujetos, especialmente de los colectivos sociales, pero sin perder de vista la presencia de las individualidades como expresión del movimiento molecular interno de los
17 Entre los conceptos que en el este marco son necesarios de aclarar se pueden distinguir los siguientes: sujeto y actor; sujeto situado; voluntad y voluntad cohesionada; proyecto; continuidad de las políticas; espacio institucional y espacio instituyente; necesidades históricas; construcción y opciones de construcción; orden y movimiento molecular del orden; momento y secuencia de momentos; diagnóstico para la formulación de políticas; resultado y eficiencia de las políticas. Este listado deberá ser considerado como parte de la línea de trabajo que más adelante mencionamos como ―Construcción de un lenguaje de trabajo. Conceptos y su utilización en la definición de políticasǁ. Ver capítulo III.
colectivos. La expresión n más tangible es la gravitación que pueden tener las personas con capacidad de dirección. El desafío consiste en saber resolver la viabilidad de las opciones que se corresponden con la historización de los valores o de las apuestas ideológicas o teóricas en prácticas concretas, El desafío de resolver a cerca de la viabilidad de opciones de políticas supone tener claro un concepto de realidad que permita plantearse el problema de opciones de construcciones viables. Siguiendo con cierta tradición de pensamiento, pensamos que se puede resolver si concebimos a la realidad socio-histórica como un sistema de relaciones, simultáneamente diacrónico y sincrónico, cuya dinámica interna está dada precisamente por la interrelación entre sujetos diferentes (tanto en el plano de la relación interpersonal como en el plano de las diferentes modalidades que pueden presentar los sujetos colectivos). De ahí que este sistema de relaciones reconoce como central la presencia de un sujeto con capacidad para intervenir, tanto por su pensamiento por medio de la acción, en los límites de estas situaciones. A esta capacidad de intervención la hemos llamado proyecto, en cuyo campo de necesidades y significados tiene lugar la formulación y ejecución de las políticas concretas. Por último, esta capacidad de proyecto-políticas se traduce en la construcción realidades que para ser efectiva requiere que este espacio de relaciones complejas entre sujetos que constituye el lugar de estos, analíticamente, sea abordado como momentos delimitados según coordenadas de tiempo y espacio pero en la perspectiva de ser parte en cada
momento de una secuencia longitudinal de los mismos. De manera de no quedarse en el recorte de lo contingente a partir de recuperar una mirada histórica de mayor amplitud. Es lo que podemos definir como la problemática del sujeto en situación, lo que se corresponde con enfocar la realidad como espacio de posibilidades. En otras palabras se trata de una epistemología del pensar político.
I. B. Aspectos técnicos para comprender la investigación
La investigación realizada ha consistido en una búsqueda de material sobre las políticas de educación de adultos que están siendo implementadas en los países de la región. El
relevamiento fue diseñado con el fin de captar las variantes normativas, expresada en leyes, artículos o decretos, así como otros registros del sector oficial en la materia, como informes, balances y posicionamientos de las autoridades públicas. Como la formulación de políticas no termina allí, ni la aplicación de éstas puede explicarse sólo con estos materiales, se buscó contrastar este material, recolectando posiciones y análisis de organizaciones externas a los gobiernos, que a manera de diagnósticos, evalúan las políticas públicas en marcha, dando cuenta de sus magnitudes, defectos, fragmentariedad, etcétera. Estas búsquedas se organizaron en un equipo de cuatro personas durante los primeros meses del presente año, y sobre una docena de países de la región. Por ello se recopilaron aproximadamente trescientos documentos, fichados a partir de variables específicas: a) Los marcos de referencia para la elaboración de políticas en Educación de Jóvenes y adultos: modelos de referencia externos (organismos internacionales, etc.); recuperación de la experiencia magisterial o tradición en EPJA del país. b) Estrategias de abordaje: Segmentación /fragmentación/ atomización de intervenciones públicas; articulación con otras intervenciones públicas. c) Visión de la política pública (tensiones entre el discurso oficial versus lo que otros señalan como lo que ocurre en la práctica): clasificación por tipo, asistenciales, de desarrollo integral, de calidad, etc.; de acuerdo a los actores que intervienen en la definición, gobierno (federal, estatal, etc.), intervención de otros actores sociales (sea en el PFP, la implementación o la evaluación de las políticas). d) Aspectos provenientes del proceso de elaboración de políticas, según objetivos, metas, duración, población objetivo, recursos financieros (volumen, fuente de los recursos, destino de los recursos, rubros presupuestarios), estrategias de operación (implementación, monitoreo y evaluación explícitamente aludidas por la política). e) Relación de las políticas de EPJA con políticas de desarrollo nacional. f) Relación de la política en EPJA con el sector privado. g) Implementación de las políticas de EPJA, actores intervinientes (por niveles de gobierno, sectores, etc.), mecanismos de articulación o coordinación de los actores intervinientes, resultados que los actores públicos atribuyen a las políticas implementadas. h) Congruencia interna entre los discursos y los instrumentos formales de expresión de las políticas. A su vez, una segunda manera de comprender el material, y de reorganizarlo en una clasificación comprensiva, devino en el establecimiento de un segundo grupo de
indicadores específicos para entender los modelos que aplicados. Se buscó encontrar elementos para entender a) las conceptualizaciones y dinámicas que los actores públicos, expresados en el Estado y los gobierno; b) las relaciones Estado – sociedad civil; c) las relaciones entre educación, empleo y orden social, expresada en las
políticas; d) las relaciones de la política con una visión de mejoramiento de la capacidad de gestión de los individuos: emprendimientos individuales, capital social, etcétera; e) la continuidad de las políticas; f) la relación de las políticas de educación con políticas de desarrollo regional (entendido lo regional como atención a especificidades económicas y/o culturales de regiones dentro del país). Las fichas de trabajo buscaron captar el fenómeno desde este cúmulo de asuntos, y por ello, estas responden a una acumulación por país, organizada según estas variables. Cada una de estas fichas identifica alguno de esos aspectos, indicándolo al inicio, junto con la descripción del material del que fue tomada la información, la referencia del autor (sea una institución, un funcionario público o un agente externo), la fecha de su elaboración, y la dirección electrónica en que la información puede ampliarse o localizarse el material completo. Este formato, establecido tempranamente, tiene los elementos centrales para esta etapa de investigación, pero es insuficiente para una etapa de trabajo posterior. Esta es la razón por la que estas búsquedas deben pasar a una etapa de reorganización, de la que deberá resultar en una base de datos que permita consultas múltiples. Aunque en un primer momento, ésta tendrá la función de facilitar la compilación de asuntos de trabajo y discusión, dentro del proyecto formativo que esta investigación propone. Para efectos de una lectura más amplia, se adjunta al final el cúmulo de información fichada, según el conjunto de criterios de análisis mencionado. El presente informe no pretende abarcar todos los aspectos y asuntos que podrían desprenderse de una lectura profunda del material recopilado. De este, se ha privilegiado en un primer momento el análisis de los discursos oficiales reflejados en un momento del proceso de elaboración de políticas (los discursos normativos) en virtud de que allí aparecen un buen número de aspectos que permiten establecer el marco de referencias en que los gobiernos y los Estados conciben a la educación de adultos, su lugar en la agenda de prioridades, así como su relación con otros factores de la vida nacional que afectan lo político, económico y cultural.
Aplicando los criterios antes definidos, se obtuvo información sobre muchos de estos aspectos, de la mayoría de los países, aunque no sobre todos ni en todas las variables indicadas. En esta primera versión del documento nos permitimos anticipar algunas descripciones problemáticas que nos parecen significativas a cerca de las políticas en educación de adultos.
Elementos prescriptivos y declarativos
Una de las características de las políticas públicas en la región consiste en su excesiva confianza en las prescripciones normativas, lo que implica una fuerte disociación entre las normas y sus posibilidades reales para configurar las transformaciones que se proponen. La viabilidad histórica de las políticas públicas está ausente, lo que implica pensar que la realidad puede ser transformada en base a decisiones y coordinación de decisiones sin enfrentar la viabilidad de las prácticas que se pueden derivar de ellas. Un ejemplo lo podemos encontrar en la ley 115 para educación de adultos, sancionada en 1994 en Colombia. Citamos:
ARTICULO 50. Definición de educación para adultos. La educación de adultos es aquella que se ofrece a las personas en edad relativamente mayor a la aceptada
regularmente en la educación por niveles y grados del servicio público educativo, que deseen suplir y completar su formación, o validar sus estudios. El Estado facilitará las condiciones y promoverá especialmente la educación a distancia y semipresencial para los adultos. ARTICULO 53. Programas semipresenciales para adultos. Los establecimientos educativos de acuerdo con su Proyecto Educativo Institucional, podrán ofrecer programas semipresenciales de educación formal o de educación no formal de carácter especial, en jornada nocturna, dirigidos a personas adultas, con propósitos laborales. El Gobierno Nacional reglamentará tales programas.18
Un caso también de interés lo constituye la Ley Federal de Educación de Argentina, de 1993, cuando establece que la educación es ―bien social y responsabilidad comúnǁ,
18 Ley 115 de Febrero 8 de 1994, http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-
definiendo normas para unificar y organizar el Sistema Nacional de Educación, en el marco de una ―paulatina reconversión para la continua adecuación a las necesidades nacionales dentro de los procesos de integraciónǁ. En el Artículo 3 se indica que el Estado Nacional, las Provincias y la Municipalidad bonaerense ―garantizan el acceso a la educación en todos sus niveles, ciclos y regímenes especiales, a toda la poblaciónǁ, con la ―participación de la familia, la comunidad, sus organizaciones y la iniciativa privadaǁ. A su vez, la familia sería el ―agente natural y primario de la educaciónǁ y el Estado Nacional como ―responsable principalǁ de las acciones educativas (artículo 4). Por su parte, el artículo 5 determina el deber del Estado Nacional en la fijación de los ―lineamientos de la política educativaǁ, respetando ―derechos, principios y criteriosǁ, entre los que figura (punto Nº 16) la ―erradicación del analfabetismo, mediante la educación de los jóvenes y adultos que no hubieran completado la escolaridad
obligatoriaǁ.19
Chile presenta un fenómeno similar dentro de los Artículos del Proyecto de Ley General de Educación que se pretende implementar –reemplazando a la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza–. En su artículo 21 se afirma que ―constituyen modalidades la educación especial o diferencial, la educación de adultos y las que se creen conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de esta leyǁ. En el Artículo 23 se define la Educación de Adultos como asimismo su propósito: ―La educación de adultos es la modalidad educativa dirigida a los jóvenes y adultos que deseen iniciar o completar estudios, de acuerdo al marco curricular específico que se determine en conformidad a la presente ley. Esta modalidad tiene por propósito garantizar el cumplimiento de la obligatoriedad escolar prevista por la Constitución y brindar posibilidades de educación a lo largo de toda la vidaǁ, estructurándose en los niveles de enseñanza básica y media y debiendo ―impartirse a través de un proceso presencial o a través de planes flexibles semi-presenciales de mayor o menor duraciónǁ.20 En Colombia, la Ley 115 en su Artículo 50, indica que la Educación de adultos es definida como aquel tipo de educación ―que se ofrece a las personas en edad relativamente mayor a la aceptada regularmente en la educación por niveles y grados del servicio público educativo, que deseen suplir y completar su formación, o validar
19 Ley Federal de Educación Nº 24.195, de 1993. 20 Proyecto de Ley General de Educación enviado por el Ejecutivo al Parlamento.
sus estudiosǁ21. De acuerdo a este ley, el Estado colombiano ―facilitará las condiciones
y promoverá especialmente la educación a distancia y semi-presencial para los adultosǁ. Como parte del Artículo 51, y dentro de los objetivos que se plantea la Ley General de Educación (LGE), podemos señalar, un problema que presentan todos estos casos, como es la ausencia de una perspectiva para pensar a la educación de adultos desde las necesidades de construcción de un proyecto específico de país. En este sentido, habría que diseñar estrategias de construcción de conocimiento que permitan dar cuenta de las situaciones sociales, yendo más allá de las configuraciones estructuradas, de manera de aprenderlas como partes de una secuencia que se proyecta en el tiempo; pero especialmente que puedan resolver la relación entre momento y procesos, pues las decisiones políticas se toman en un momento, aunque en la perspectiva de intervención en el momento en términos de trascender el mediano y largo tiempo históricos. Estas afirmaciones tienen que ver con lo que significan en un momento histórico, pero mirado en perspectiva más amplia, afirmaciones como educación dirigida a jóvenes y adultos que desean iniciar o completar estudios; o bien, el alcance que tienen afirmaciones, como marcos curriculares específicos, así como el planteamiento en términos a garantizar el cumplimiento de la obligatoriedad escolar en términos de determinadas estructuras curriculares, pues son todas afirmaciones profundamente dinámicas y que pueden tener distintos contenidos, por lo tanto, ofrecer diferentes limitaciones y por lo tanto, distintas posibilidades de aplicación práctica, según se atiendan las coordinadas del tiempo y espacio en las que se pasa del mero enunciado normativo a prácticas viables. Es indudable que el concepto mismo de población adulta ha ido experimentado cambios en lo que se refiere a su significado. La ampliación de la esperanza de vida, resultado de los avances en la medicina, aunque también, en alguna medida de las mismas condiciones de vida promedio, nos enfrenta a una estructura demográfica con una fuerte presencia de población adulta y adulta mayor. Ello constituye un hecho que plantea desafíos a nivel de las políticas de desarrollo, pues no se puede considerar tal circunstancia en sus aspectos puramente negativos, en cuanto ir alterando la relación entre personas activas e inactivas. Hay que diseñar políticas de inclusión de la que son parte las políticas educativas, de modo que las propuestas de formación a lo largo de la
21 http://www.cna.gov.co/cont/documentos/legislacion/Ley_115_1994.pdf .
vida, no carezcan de sentido en cuanto a tener una población adulta educada pero sin inserción activa en el país. La cuestión que surge es que no se puede confundir el plano puramente prescripto o declarativo con lo que concierne a una voluntad política, que no se agota en lo normativo. Lo que plantea abordar la temática abarcando las condiciones de posibilidad de lo normativo, tal como puede ilustrarse con afirmaciones de buenos propósitos como ―obligatoriedad escolarǁ; o bien, lo que se puede afirmar respecto a la educación a lo largo de toda la vida. Ello abre espacios de trabajo para CREFAL, en lo que respecta a definir las condiciones de posibilidad de lo normativo, lo que da lugar a una serie de iniciativas o acciones complementarias a lo establecido en los cuerpos legales, pero que, además, se vincule con lo que más arriba señalábamos acerca de la deformación que experimentan los diseños de políticas en el momento de su aplicación por las limitaciones de los encargados de su ejecución. Es un hecho que surge del trasfondo histórico que hay que enfrentar, en casi todos los países del continente una fuerte debilidad en la formulación de sus políticas, que, a nuestro entender, se explica por la
ausencia clara y coherente de un proyecto de país. La única excepción a lo que decimos, que no se puede desconocer por sobre los acuerdos y desacuerdos, es el caso de Bolivia, país que con todas sus contradicciones, desfases entre las políticas y las dinámicas sociales, o las asincronías y lo político cultural y lo económico, está procurando impulsar un conjunto de políticas que, desde sus respectivas áreas temáticas están contribuyendo a desarrollar un proyecto integrado de país. En el pasado, aunque en otro contexto internacional, pudo ser el caso del México posrevolucionario.
Ausencia de una visión integrada:
El primer análisis nos permite constatar que los gobiernos no se están moviendo con
una concepción estratégica de la educación de adultos; tampoco con una visión articuladora de estas políticas con otras, lo que, desde la exigencia del marco conceptual
del documento, nos parece negativo. Esta situación reconoce algunas excepciones que nos parecen dignas de citarse, sin menoscabo de que puedan surgir otras que todavía no están en nuestro conocimiento.
A este sentido, queremos destacar el caso de Perú, país que aparece con una
preocupación formal sobre las políticas de educación de adultos, en cuanto a su rango de política de Estado. Afirmamos lo anterior lo afirmamos en el plano estricto del discurso, pues no hay ninguna garantía de conformidad con la información disponible, de que esta pretensión de política estratégica se traduzca en prácticas congruentes. En esta dirección cabría señalar el discurso del ministro de educación en la ceremonia de aprobación del proyecto educativo nacional, pronunciado en enero del 2007, pese a las recurrencias al complejo concepto de calidad:
El Estado y la sociedad peruana asumen este Proyecto Educativo Nacional como un conjunto de políticas de Estado, con visión de largo plazo, y que se debe de poner en práctica inmediatamente. Este Proyecto es una larga aspiración del Estado, de los padres de familia, de los estudiantes y docentes del país. Este proceso de elaboración de las políticas ha sido liderado por el Consejo Nacional de Educación, tomando como base al Acuerdo Nacional, al plan Educación Para Todos y a un conjunto de consultas ciudadanas para recoger observaciones en todas las regiones. Hoy tenemos un Proyecto Educativo Nacional que cubre todas las perspectivas para lograr la calidad de una educación en la excelencia. Saludo y felicito a los miembros del Consejo Nacional de Educación y a todos aquellos que han participado en este proceso neutral, plural y técnico. Seis son los objetivos estratégicos planteados por el Proyecto Educativo Nacional:
Que todos tengan oportunidades y resultados educativos de buena calidad sin exclusiones de ningún tipo; que los estudiantes logren aprendizajes pertinentes y de buena calidad que les permita desempeñarse en la perspectiva del desarrollo humano; y que los maestros debidamente preparados ejerzan con profesionalismo y vocación. Otro de los objetivos es lograr una gestión descentralizada, democrática, que logra resultados y esté financiada con equidad; que la educación superior sea de calidad y que se convierta en factor favorable para el desarrollo y la competitividad nacional; y que tengamos una sociedad que educa bien a sus ciudadanos y los comprometa con su
comunidad.22
22 Fragmento del discurso del Ministro de Educación, José Antonio Chang, en ceremonia de aprobación del Proyecto Educativo Nacional. Lima, 5 de enero de 2007.
http://www.minedu.gob.pe/index2.php
En el marco de esta cita se plantean innumerables problemas que se prueden trasnformar en líneas de investigaciones orientadas a dar viabilidad a enunciados como los mencionados. A manera de ejemplo podemos mencionar las siguientes: Qué significa asumir un proyecto como un conjunto de políticas de estado; ¿Qué significa visión de largo plazo; ¿Qué implica hablar de larga aspiración del Estado, de los padres de familia, de los estudiantes y docentes del país? Preguntas todas referidas a la naturaleza misma de los actores que no terminan por abordarse en su identidad y potencialidades. Pero hay otras: ¿Qué significa cubrir las perspectivas para lograr la calidad de la educación en la excelencia? O bien ¿qué alcance tiene la afirmación acerca de aprendizajes pertinentes y de buena calidad? ¿Qué se quiere decir con desempeñarse en la perspectiva del desarrollo humano? O de manera más concreta, el reclamo de maestros debidamente preparados que ejerzan con profesionalismo y vocación. Son todas estas líneas problemáticas que se desprenden de enunciados formales, que en la medida que se les de el estatus de problemas de investigación, no impuestos por la academia (desligada de su contexto), sino por el contrario, derivadas de las propias exigencias de las políticas como son formuladas, pueden servir para establecer un vínculo entre los programas de investigación de las universidades para que estas contribuyan a definir las bases desde las cuales se toman las decisiones políticas de manera de que estas se traduzcan en prácticas reales. En esta línea de discusión se reitera la falta de claridad en las definiciones de las políticas por cuanto no está presente la consideración de los sujetos capaces de moverse con visiones de futuro y de este modo impulsar proyectos. De manera particular, se platea la necesidad de incorporar los espacios de construcción de políticas en forma que la formulación de las políticas públicas se haga atendiendo a la diversidad de opciones de futuro, así como desde el equilibrio del desarrollo personal y social. No obstante lo anterior, en el esfuerzo de establecer una conexión entre la investigación y las políticas públicas, es procedente destacar otro documento del gobierno peruano, como expresión de un intento para abordar la complejidad del problema educativo, por la cantidad de elementos que se conectan, que tiene por título un horizonte general: el desarrollo humano. Citamos:
―UN HORIZONTE GENERAL: EL DESARROLLO HUMANO
Ser conscientes de esos recursos y potencialidades nos invita a cultivar visiones optimistas de nuestro futuro. Proponernos tener en un plazo definido un país donde la realización plena de las personas sea una posibilidad cierta. En primer lugar, esta concepción de desarrollo implica una comprensión de las personas como portadoras de necesidades y de potencialidades, metas y derechos que deben ser atendidos; no sólo en lo referido a la subsistencia y la protección, sino conteniendo también las necesidades y capacidades de libertad, creatividad, afecto, identidad, trascendencia y sentido. Al mismo tiempo, cada peruano y cada peruana poseen facultades creativas e inventivas, aptitudes para el diálogo y la interacción con los demás. En segundo lugar, el desarrollo implica construir un espacio para la igualdad en la diversidad: una sociedad que crece en un espacio integrador que acoge con iguales derechos y oportunidades y, al mismo tiempo, respeta las diferencias que nacen de nuestra cualidad de seres libres y autónomos, así como las diferencias colectivas, que surgen de nuestra condición de seres con historia, raíces culturales y tradiciones. En ese Perú del futuro, la unidad y la cohesión deben coexistir con la libertad individual y también con las particularidades culturales de las distintas colectividades humanas. Así, el
desarrollo que merecemos consiste en erradicar la exclusión, la discriminación y la desigualdad de oportunidades fundadas en la condición socioeconómica, étnica, física, mental, de edad o de género, e implica luchar contra la subordinación excluyente que sufren las otras culturas y lenguas En tercer lugar, el desarrollo debe ser un proceso sostenible. La satisfacción de las necesidades de hoy no debe poner en riesgo poder cubrir las demandas de las próximas generaciones. Esa sostenibilidad exige el uso racional y respetuoso de los recursos naturales. El desarrollo reclama superar en el Perú la mentalidad social depredadora, que no conoce límites cuando se trata de satisfacer el deseo de rentabilidad o las simples necesidades de supervivencia. El desarrollo será sostenible también por la capacidad para mantener los logros de bienestar que los peruanos vayamos conquistando. Por ello, es preciso dotar a las personas de recursos y capacidades, de oportunidades de participación y de facultades para decidir. En suma, habilitarlas para gobernar sus existencias individuales y colectivas sin que ello atenúe el compromiso del Estado con el bienestar de todos, sin exclusiones.
El Perú puede ser en un futuro cercano un país con desarrollo económico sostenido sobre la base de los recursos físicos, humanos y sociales existentes, por medio de una creativa y competitiva inserción en la economía regional y mundial. Para lograr este fin se debe superar ciertas barreras históricas. Algunas de ellas están asociadas a la
forma en que nuestro país se vincula a la economía mundial en un contexto de gran apertura a la competencia internacional, que no toma en cuenta las viejas desigualdades entre regiones y países. Otras barreras son las derivadas de una estructura centralizada del sector productivo y del mercado interno. En su lugar han de existir economías regionales consolidadas con ciclos propios de producción, de circulación y de consumo y, al mismo tiempo, en correspondencia creativa con el resto del país.
b. Equidad y bienestar
La única razón del crecimiento arriba propugnado debe ser el logro de un bienestar general y creciente, donde las personas y las familias experimenten un paulatino mejoramiento de sus condiciones de vida mientras que la sociedad en conjunto ve incrementar y expandir sus posibilidades, oportunidades y capacidades. Pero existen elementos en contra que impiden mejorar esta calidad de vida. Por un lado, la rígida y asimétrica realidad económica mundial y la manera como el Perú se inserta en ella, y por otro lado, determinados rasgos históricos de nuestra sociedad como la marginación, la discriminación cultural y racial, además de la pobreza. Estas últimas son permanentes generadoras de inequidad y a la vez deficiencias que se reproducen sin tregua.
Los peruanos debemos y podemos consolidar una democracia genuina e integral en sus aspectos legales e institucionales y en su condición de forma de convivencia humana. A través de un Estado de Derecho concebido para el máximo respeto de las personas y el atajo de todo posible abuso de poder: una Constitución que garantice los derechos de los ciudadanos y un conjunto de poderes públicos en equilibrio y respetuosos de la ley, requisitos básicos para hablar de una democracia. Junto con ello, y con similar importancia, nuestro ordenamiento político debe asegurar que toda persona —independientemente de su condición socioeconómica, étnica, de género o cualquiera otra— ejerza sus derechos políticos, civiles y sociales, vea respetados irrestrictamente sus derechos humanos, y disfrute de la riqueza existente en una sociedad que garantice un nivel aceptable de bienestar. El cumplimiento de los
derechos se ha de complementar, además, con una clara percepción de nuestros deberes y responsabilidades como miembros de una colectividad. d. Reforma del Estado e integración Finalmente, ese Perú que queremos ver realizado ha de ser una nación integrada en el plano territorial y cultural. No significa la instauración de una sociedad uniforme que desconozca o, peor, que reprima las diferencias culturales y regionales, sino aquella
donde sepamos cultivar, respetar y celebrar la unidad en la diversidad y en la que las oportunidades de realizarse individual y colectivamente estén al alcance de todos.23
En la perspectiva que venimos sosteniendo de procurar ir más allá de lo puramente declarativo, el documento transcripto al igual que el anterior, permite definir una serie de líneas de reflexión que pueden ser el cometido de políticas de investigaciones orientadas a servir de base a las definiciones de políticas públicas. Señalemos algunas problemáticas que se desprenden del documento en la forma de preguntas: ¿Qué significa ser consciente de los recursos?; ¿qué significa proponerse un plazo definido?; ¿qué significa comprensión de las personas como portadoras de necesidades y potencialidades?; ¿qué significa personas con actitudes para el diálogo y la interacción? Además de las anteriores caben otras: ¿qué significa construir un espacio para la igualdad en la diversidad?; ¿Qué significa hablar de que la unidad y la cohesión deben coexistir con la libertad individual y con las particularidades culturales de las distintas colectividades humanas?; ¿qué significa erradicar la exclusión, la discriminación y la desigualdad de oportunidades fundadas en la condición socioeconómica, étnica, física, mental, de edad o de género? Sin perjuicio de las anteriores, todavía se pueden formular otras como las siguientes: ¿qué significa hablar de desarrollo como proceso sostenible?; ¿qué significa afirmar que las necesidades de hoy no deben poner en riesgo poder cubrir las demandas de las próximas generaciones? En otro orden de cosas, pero en el marco del mismo documento, caben preguntas como las siguientes: ¿qué significa vincularse con la economía mundial en un contexto de apertura?; ¿cómo abordar la centralización del sector productivo y del mercado interno? Por último se podrían plantear preguntas en otra dirección: ¿qué significa hablar de Estado de derecho y como este se vincula con el ejercicio del poder legal?; ¿qué significa que la constitución garantice los derechos, o hablar de poderes públicos en equilibrio como requisitos de la democracia? En este contexto, cómo se está enfrentando el surgimiento del estado excepción, o de manera más concreta, la constatación de sí se da o no, a partir de los medios de comunicación, una auténtica vida pública y una real opinión pública y de como considerarla en las tomas de decisiones.
23 Proyecto Educativo Nacional al 2021. La Educación que queremos para el Perúǁ Aprobado como política de Estado por la resolución suprema Nº 001-2007-RD Enero 2007.
Valgan las consideraciones anteriores como ilustraciones de posibles líneas de investigación que pueden traducirse en políticas de formación que contribuyan a mejorar, no solamente la relación de los centros de formación y de investigación de los poderes públicos, sino principalmente para contribuir a mejorar la base en que apoyarse para la definición de políticas públicas. En otro orden de cosas, pero en el marco de esta misma preocupación, nos parecen que están ausentes enfoques adecuados que vinculen, en términos de objetivos estratégicos,
la innovación científica y tecnológica con el desarrollo personal y social. En la misma dirección que el caso de Perú, pero en un tenor diferente, cabría citar el caso de Uruguay, país donde se hacen algunos planteamientos claros a este respecto, los cuales también pueden ser objetos de una problematización al igual que la hecha con el documento de Perú, no para enjuiciarlas en sí mismas, sino para leerlas desde las exigencias de problamatización orientada a definir problemas que, en la medida en que sean abordados y resueltos, permiten pasar de lo puramente declarativo a prácticas
viables.24
Otro es el caso del gobierno de Colombia, que en su secreto 0114 dicta la ―creación, organización y funcionamiento de programas e instituciones de educación no formalǁ, reglamentando el Artículo 42 de la Ley General de Educación de 1994, como una expresión clara de la instrumentalización de las políticas, no al servicio de las mayorías sino de las lógicas empresariales dominantes. Si bien el decreto consta de 33 Artículos, los diez primeros aluden de forma directa a sus componentes (Programas e Instituciones de Educación No formal) considerando además que en el año 2006 y bajo la Ley 1064 el término ―Educación No Formalǁ fue reemplazado por el de ―Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humanoǁ, denotando una clara orientación empresarial e
instrumental.25
En el artículo 1 al Servicio Educativo No Formal del gobierno de Colombia definía ―conjunto de acciones educativas que se estructuran sin sujeción al sistema de niveles y
24 Ver Apéndice I documento del Ministerio de Educación Uruguay Misión, Visión y objetivos, http://www.mec.gub.uy/mision.html en 25 Ver apéndice I el decreto: Documento íntegro:
http://64.76.190.172/drupal/files/nee/docs/DECRETO%200114.pdf
grados establecidos en el artículo 11 de la Ley 115 de 1994ǁ, cuyo objeto era el de ―complementar, actualizar, suplir conocimientos, formar en aspectos académicos o laborales y en general, capacitar para el desempeño artesanal, artístico, recreacional, ocupacional y técnico, para la protección y aprovechamiento de los recursos naturales y la participación ciudadana y comunitaria, a las personas que lo deseen o lo requieranǁ. Esto nos lleva a advertir que si nos quedamos en el nivel de lo que las declaraciones presentan, podemos pasar por alto que las políticas pueden empezar a reproducir lógicas del poder dominantes. Estas se presentan como una fuerte disociación que parte de una excesiva preocupación por lo normativo, lejos de los problemas de aplicación real, y ciertos aspectos en apariencia complementarios, pueden volverse dominantes. En este caso, los instrumentales y los afines a la capacitación de mano de obra.
Ideas relativas a estructuras curriculares:
En general en esta materia no se logran captar estructuras curriculares coherentes; mucho menos, con claridad conceptual. Las posturas declarativas abundan en conceptos polisémicos que no contribuyen a pasar de un nivel normativo a prácticas posibles. Podemos encontrar en un documento de Uruguay que, más allá de lo correcto del planteamiento, pedagógicamente hablando, es indicativo de un esfuerzo de plantarse el problema de manera coherente, pero que no exceptúa del conceptos polisémicos, lo que también define una tarea de investigación y asesoría para CREFAL, como lo diremos más adelante, da lugar a la construcción de un vocabulario de trabajo que facilite el trabajo de diseño de políticas educativas y su respectiva evaluación. Citamos el documento de Uruguay por parecernos representativo de un esfuerzo serio, con alto nivel de
desarrollo, aunque insuficiente en términos de su claridad, y por lo tanto, para poder resolverse en políticas viables.
Efectivamente, si se revisa el texto a pie de página,
26 Propuesta curricular básica (principales contenidos a organizar en semestres): Recepción e ingreso al programa; Integración grupal; Estudio del estado de situación de los participantes: Intereses, necesidades y problemas; Conocimiento de sí mismo, y del contexto (nivel básico) Comunicación: expresión (diferentes formas), lenguaje oral y escrito.
cabe hacerse las siguientes preguntas: ¿qué se entiende por conocimiento de sí mismo?; ¿cómo se puede trabajar la idea de contexto?; ¿cuál es la relación entre comunicación y formación?; ¿cómo se resuelve la relación entre habilidades y destrezas con la potenciación del pensamiento?; ¿cuál es la relación entre lo racional y lo concreto; ¿cómo se incorpora en la formación del pensamiento la exigencia de pertinencias históricas? En otro orden de cosas, cómo se está resolviendo el problema entre educación e inserción‘; ¿cuál es la relación entre estructura curricular y práctica docente?, ¿cómo se puede rescatar la vocación del maestro en el aula, más allá de lo prescriptivo en las estructuras curriculares, etcétera?
Pensamiento: de lo concreto a lo racional, y lógica matemática. Habilidades y destrezas manuales, contacto con los materiales y las herramientas, creatividad, resolución de problemas, introducción al mundo del trabajo y elección de tres talleres; visita y rotación por tres talleres: industrial (construcción, madera, cuero, vestimenta), agrario, gastronomía. Elección, fundamentada, del taller de trabajo para el semestre siguiente. Informática I. Complementos educativos: beca de transporte; alimentación; salud. Participación en las actividades institucionales programadas de recreación y cultura general y de inserción laboral (alternancia: visitas y observaciones pautadas). Consideración (y posible definición) de su proyecto de reinserción educativa. Conocimiento de sí mismo, y del contexto social y familiar (nivel profundización) Comunicación: expresión (diferentes formas), lenguaje oral y escrito. Pensamiento: de lo racional a lo abstracto y lógica matemática. Habilidades y destrezas manuales, contacto con los materiales y las herramientas, creatividad, resolución de problemas, introducción al mundo del trabajo en el taller elegido (preparación para la pasantía). Informática II Complementos educativos: beca de transporte; alimentación; salud. Participación en las actividades institucionales programadas de recreación y cultura general y de inserción laboral (pasantías). Definición de su proyecto de reinserción educativa. Nivelación pedagógica y apoyo a la reinserción. Los contenidos se definirían en función de los antecedentes registrados por los educadores y los adolescentes, durante los diferentes semestres. Considerando la flexibilidad de la educación no formal, los jóvenes podrán participar el tiempo que requieran para elaborar sus proyectos y tomar decisiones, participando hasta en cuatro semestres. Organización: se propone la conformación de los grupos con 60 adolescentes de ambos sexos; que serían atendidos por ―equipos educativosǁ de diferentes perfiles educativos: Docente (Maestro/a o Profesor/a), Maestro Técnico o Instructor, Educador/a Social talleristas de informática, arte y cultura, recreadores, Prof. De Educación Física, otros
En esta misma dirección se podría citar el caso de Chile, que en el Punto 8, en el proyecto de Ley General de Educación, ‗Una ley que favorece la modernización y flexibilidad curricular‘, hace también planteamientos que deben ser discutidos. al menos en el terreno de lo declarativo y perfila el objetivo de la certificación:
Se establecen regulaciones respecto a la generación y aprobación de los marcos curriculares de las modalidades de educación de adultos, y a la libertad de las correspondientes instituciones para la fijación y aprobación de sus propios planes y programas de estudio. (…). Se reconoce como un principio del sistema educacional, la educación permanenteǁ (lo cual favorecerá el) ―reconocimiento de competencias adquiridas fuera del sistema escolar formal, aumentando con ello la posibilidad de certificación de los adultosǁ.27 En un decreto del año 2003, el gobierno de Chile señala los requisitos que debe cumplir una persona interesada en realizar estudios de acuerdo al programa, en donde destacan que ésta debe haber cumplido ya los quince años, acreditar la aprobación de los cursos de enseñanza básica (cuarto o sexto), para acceder a los niveles 2 y 3 respectivamente de educación básica; mientras que para la Educación Media, la persona tendrá que cumplir con la totalidad de las actividades contempladas por el programa en el primer y segundo ciclo.28 Es aquí donde se presentan obstáculos en primera instancia parecen insalvables, en términos de un proyecto amplio acorde a los presupuestos iniciales. En el contexto de Chile, no se puede soslayar el problema de la mala calidad de la enseñanza básica y media, a partir de la política de descentralización de la educación, o municipalización de la misma, que en términos generales no ha hecho más que contribuir a una estratificación de la educación en términos de calidades diferenciales, según se considere la disponibilidad, evidentemente discriminatoria, de recursos para garantizar una calidad de formación aceptable. Es indudable la falta de preocupación en
27 Documento extraído de: http://www.cedus.cl/files/LOGE-liv.pdf y en el cual sí es posible aprecia rreferencias hacia la EDJA, ergo, se procede a su utilización y reemplaza al documento ―Proyecto de Ley General de Educación (LGE), 2008ǁ integrado en el primer avance enviado sobre Chile al no ser de utilidad analítica. 28 Decreto Supremo Nro. 131 (DS 131)
http://www.mineduc.cl/biblio/documento/DE131_2003.pdf
relación a la potenciación de las personas, lo que se puede expresar en un mayor énfasis instrumental y falta capacidad para entender sus circunstancias por el alumno, tanto joven como adulto, lo que se corresponde con un cierto manejo del lenguaje que no tiene lugar en la práctica. A este respecto, no se podría sostener que esta potenciación se alcance sin considerar el estado de funcionamiento de la escuela, pues, en el mejor de los casos, se pueden desarrollar habilidades y destrezas, pero no siempre acompañadas con la debida orientación vocacional, lo que lleva a una concentración de la demanda de estudios superiores en carreras universitarias para las que no se han preparado. Ello da como resultado que el problema mismo de la potenciación queda encuadrado según lo definen los patrones de excelencia de las carreras universitarias ya establecidas, pero sin abrir otros espacios para los cuales esta potenciación puede encontrar plena expresión. Creemos que esto tiene que ver con una falta de orientación, tanto de jóvenes como de
adultos, en procesos de inserción laboral.
Imprecisión acerca de los actores comprometidos en las políticas de educación de adultos:
La constatación general (que permite la información relevada) es que existe una gran confusión acerca de quienes son los sujetos de estas políticas, ya que una y otra vez se presenta la situación de que el Estado aparece siendo un actor, lo que no siempre es real. Pues ocupan un espacio en el terreno de la vida social otros actores, más bien protoactores, que no con tan visibles, o bien, que se presentan allí donde el Estado asegura que actuará, sin hacerlo. No surge con claridad si estos múltiples actores propios de la sociedad civil están sometidos a un a normativa que coordine sus políticas, o bien son simple expresión de una lógica que ha transformado la actividad de la educación en una actividad empresarial. Pero lo que sí es claro es que la multiplicidad de actores, ya sea por delegación o no del Estado, no garantiza experiencias acumulativas que permitan mejorar la calidad del proceso educativo. El problema que se plantea es cómo concurren distintos actores en la sustentación de las políticas públicas de educación cuando no está claro un marco común de referencia; lo que puede dar
lugar a que una pluralidad de políticas que, por estar vinculadas a diferentes actores no están coordinados entre sí. Un ejemplo de lo que decimos se puede encontrar en el siguiente documento de Uruguay, que enumera organizaciones muy diferentes, en lo que parece una agrupación de actores más que de una práctica coordinada, con intervenciones sociales variadas, en la que sobresale la ausencia misma del Estado.29 Si estas experiencias se toman como prácticas educativas, no podemos dejar de considerar que pueden responder a construcciones educativas y a intereses discrepantes, de ahí que valga la pena rescatar estas experiencias focalizadas aunque desde la perspectiva de un proyecto general. No hacerlo, significaría reducir los procesos educativos a una lógica de mercado, en la que se están expresando sujetos sujetos nacionales o internacionales con sus respectivos proyectos de formación, que no garantiza que el resultado sea elevar el nivel de la formación de un país. La proliferación de actores preocupados por la educación, así como la presencia de innumerables agencias internacionales (sin mencionar el mecanismo del canje de deuda por educación) no está en verdad contribuyendo las políticas educativas de ninguna rama ni naturaleza. Las experiencias focalizadas si no están enmarcadas en un proyecto articulador no pueden tener los resultados esperados, salvo quizás contribuir a mejorar ciertas cifras de cobertura de la población atendida, pero en ningún caso de calidad. Está claro que la cuestión de la calidad está en el centro de la discusión, lo que no puede sino ser en la medida que lo que se busca, mediante los procesos de educación es contribuir un ser humano capaz de responder a determinados requerimientos de antemano definidos por el modelo económico: verbigracia, desarrollar habilidades y destrezas para los más, y potenciar una capacidad de dirección con base en una mejor formación profesional y especializada para los menos.
29 Cf. Apéndice:
Carencia de diseños adecuados para la definición de opciones de política:
Lo que venimos sosteniendo se traduce en que las políticas públicas se relacionan con
las necesidades que se pretenden abordar, situación que es precisamente la que obliga a reforzar la coordinación de políticas. Ello dependerá de lo que entendamos por necesidades según la naturaleza de los sujetos dominantes y de sus respectivos proyectos; o bien, si se trata de necesidades propias de una alianza entre fuerzas sociales heterogéneas pero que comparten algunas metas estratégicas. Lo que decimos es una de las razones que justifica pensar en lo riesgoso que resulta la proliferación de actores con políticas múltiples, ya que pueden ser inconducentes desde la perspectiva de un proyecto de país. El país que mejor ilustra (en este rastreo de información) una pluralidad de políticas pero en un proyecto que las articula es Bolivia, donde se señalan políticas básicas de aprendizaje en direcciones diferentes, pero que son complementarias. Puede ser el caso de sus intentos de generar una pedagogía comunitaria que procura rescatar las tradiciones culturales, sin perjuicio de los ajustes educativos en el plano de la educación urbana. En efecto, el diseño de políticas puede estar relacionado con experiencias que permitan dar lugar a la transformación de la educación de adultos como es el caso de Bolivia donde se plantea la educación de adultos a partir de la ―experimentalidadǁ como lo ha llamado la Consulta Nacional en 1997 y posteriormente la Conferencia Nacional de Educación Alternativa, que definen las líneas generales para la transformación de la Educación Alternativa.30 En esta misma dirección, cabe mencionar algunos propuestas normativas de México.31
30 Cf apéndice 1: La Educación Alternativa es empoderamiento tejido en la interculturalidad. 31 Ley Nacional de Educación para Adultos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1975. Artículo 39.- En el sistema educativo nacional queda comprendida la educación inicial, la educación especial y la educación para adultos. Artículo 43.- La educación para adultos está destinada a individuos de quince años o más que no hayan cursado o concluido la educación primaria y secundaria. La misma se presta a través de servicios de alfabetización, educación primaria y secundaria, así como la formación para el trabajo, con las particularidades adecuadas a dicha población. Esta educación se apoyará en la solidaridad social. (Artículo reformado el 02-06-2006) Artículo 44.- Tratándose de la educación para adultos la autoridad educativa federal podrá prestar servicios que conforme a la presente Ley corresponda prestar de manera exclusiva a las autoridades educativas locales.
El caso de Colombia muestra otro tipo de opciones políticas. El artículo 2 del citado decreto 0114 del gobierno de Colombia, de 1996, indica que la oferta de la educación no formal correría por parte de: ―instituciones educativas del Estado o Instituciones Privadasǁ, las cuales se regirían por la Ley, este decreto y otras normativas aplicables; mientras que el Artículo 4 señala que la Educación No Formal ofrecería ―programas de formación, complementación, actualización o supletorios de duración variable, en los siguientes campos: Laboral, Académico, Preparación para la validación de niveles y grados propios de la educación formal, Participación ciudadana y comunitariaǁ, teniendo cada uno de ellos la flexibilidad suficiente que les permita adecuarse a las necesidades nacionales, regionales y locales. Sin embargo, la complementariedad de las políticas permite que los programas de formación en el campo laboral, afinen sus objetivo en pos de ―preparar en áreas específicas de los sectores productivo y de los servicios, desarrollar determinadas habilidades y destrezas e impartir conocimientos técnicos para el desempeño en una
actividad productiva, arte, empleo u oficioǁ (Artículo 5); mientras que el objetivo de los programas de Formación en el campo académico estaba orientados a la ―adquisición de conocimientos en los diversos temas de la ciencia, las letras, la filosofía, la estética y la cultura en generalǁ (Artículo 6). Así como los Programas de Formación en el campo de la participación ciudadana y comunitaria tendrían como objeto ―preparar a la persona para impulsar procesos de autogestión, de participación, de formación democrática y en general, de organización del trabajo comunitario e institucional (Artículo 8)ǁ. El problema de fondo que queremos destacar con las referencias anteriores, se refiere a la necesidad de plantear con claridad la relación entre educación y fortalecimiento de
El Estado y sus entidades organizarán servicios permanentes de promoción y asesoría de educación para adultos y darán las facilidades necesarias a sus trabajadores y familiares para estudiar y acreditar la educación preescolar, primaria y la secundaria. Artículo 45.- La formación para el trabajo procurará la adquisición de conocimientos, habilidades o destrezas, que permitan a quien la recibe desarrollar una actividad productiva demandada en el mercado, mediante alguna ocupación o algún oficio calificados. La Secretaría, conjuntamente con las demás autoridades federales competentes, determinarán los lineamientos generales aplicables en toda la República para la definición de aquellos conocimientos, habilidades o destrezas susceptibles de certificación, así como de los procedimientos de evaluación correspondientes, sin perjuicio de las demás disposiciones que emitan las autoridades locales en atención a requerimientos particulares.
subjetividades colectivas. La relación entre educación y sujeto, a partir de una determinada idea de lo que significa formación de personas, es clave para entender el futuro como producto de la construcción de los hombres. La cuestión reside en lo que se entienda por contenido valórico y político de esa formación. No es suficiente hablar de formación de lo humano en la medida que la condición humana puede asumir muchos contenidos histórico-culturales. Por ejemplo, de qué tipo de sociedad civil hablamos, para quién tiene sentido esa

References: Artículo 3
 artículo 5
 artículo 21
 artículo 23
 Artículo 23
 Artículo 50
 Artículo 51
 resolución 
 Artículo 42
 artículo 1
 artículo 11
 resolución 
 resolución 
 Artículo 39
 Artículo 43
 Artículo 44
 artículo 2
 Artículo 4
 Artículo 45