Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/C-487-02.htm
Timestamp: 2017-11-25 09:36:21+00:00

Document:
C-487-02
La esencia de la reforma es la que tiene que permanecer durante los ocho debates constitucionales, ya que las modificaciones formales, menores o accidentales pueden siempre introducirse, mientras lo fundamental supere rigurosamente y con éxito todos los pasos de trámite que el propio Constituyente introdujo para las enmiendas de la Carta. Al respecto la Corte ha señalado que de no ser así no tendría sentido que el Constituyente hubiera exigido dos vueltas y ocho debates, pues si al proyecto inicial no se le pueden introducir en los siete debates restantes adiciones, supresiones o modificaciones como lo autoriza el artículo 160 constitucional para que un tal procedimiento?. La Corte ha afirmado además que en esta materia es relevante el contenido sustancial de las disposiciones a las que se hacen modificaciones.
Acción de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio 1 (parcial) del artículo 3 del Acto Legislativo No. 001 del 30 de julio de 2001, "por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política.”
“1. No hacen parte el texto original presentado a consideración del Congreso por parte del Gobierno Nacional en Octubre 30/00 (Gaceta del Congreso 434 de octubre 30).
4. No hacen parte del texto aprobado en el primer periodo legislativo por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en diciembre 1 del 2000 (Tercer Debate: Gaceta del Congreso 488 de diciembre 5/00 – Gaceta del Congreso 490 de diciembre 6/00).
10. Del mismo modo no se encuentran registros escritos de las expresiones demandadas en la Ponencia Para Primer Debate (Gaceta del Congreso 439 de noviembre 7/00); Acta de Comisión número 12 del 2 de noviembre del 2000 (Gaceta del Congreso 34 de febrero 7/01); Acta de Comisión número 13 del 3 de noviembre del 2000 (Gaceta del Congreso 35 de febrero 7/01); Ponencia para Segundo debate (Gaceta del Congreso 449 de noviembre 15/00); Acta de Plenaria 21 de noviembre 15 del 2000 (Gaceta del Congreso 478 de noviembre 28/00); ponencia para primer debate en Cámara durante el primer periodo legislativo (Gaceta del Congreso 488 de diciembre 5/00); ponencia para segundo debate en Cámara durante el primer periodo legislativo (Gaceta del Congreso 496 de diciembre 11/00); Acta de Plenaria 133 de diciembre 12 del 2000 (Gaceta del Congreso 63 de marzo 14/01); ponencia para primer debate en Senado durante el segundo periodo legislativo (Gaceta del Congreso 141 de marzo 23/01); ponencias para primer debate en Senado durante el segundo periodo legislativo (Gaceta del Congreso 144 del 24 de abril/01) y en la Ponencia para segundo debate en Senado durante el segundo periodo legislativo (Gaceta del Congreso 144 de mayo 10/01) para sólo enunciar éstos ejemplos.”
Con base en la síntesis transcrita, concluye que las expresiones demandadas no fueron debatidas ni en Comisión ni en las Plenaria del Senado y de la Cámara en primera vuelta, por lo que afirma que “no se está frente a lo negado en comisión y retomado en Plenaria, sino sencillamente frente a lo no discutido en los debates reglamentarios.”[2]
De otra parte expresa que en el texto del Decreto 254 del 2001, mediante el cual se publicó el contenido del proyecto aprobado en el primero de los periodos legislativos, no se incluyeron las expresiones demandadas. Con tal omisión, asegura que se desconoce el objetivo del precepto constitucional que obliga a tal publicación (C.P. art. 375), propósito que identifica con el de evitar “la introducción arbitraria y grosera en el texto Constitucional de temas que no habían sido objeto de la requerida discusión y votación previa en el primer periodo legislativo.”
Así mismo, manifiesta que las anomalías señaladas ponen de presente el incumplimiento del requisito según el cual “En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.”, contenido en el inciso final del artículo 375 de la Constitución Política y reiterado en el artículo 226 de la Ley 5 de 1992. Sobre el punto, indica que respecto de las expresiones acusadas “no hay constancia de que iniciativa, propuesta o enmienda alguna de origen gubernamental o parlamentaria en tal sentido hubiera sido radicada, debatida y menos votada durante el primer período legislativo.”
El demandante alega además que se modificó la esencia de lo aprobado inicialmente, lo cual también se proscribe por el artículo 226 de la ley 5 de 1992. A este respecto advierte que el asunto principal que se regula en la modificación propuesta al artículo 357 superior, en concreto en lo que atañe al parágrafo transitorio primero del artículo 3, tiene que ver con “el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios”, es decir, la base inicial, el monto y el tipo de recursos que lo conforman.
No obstante reconoce que el artículo 114 numeral 4 de la Ley 5 de 1992, prevé la facultad de los congresistas para presentar proposiciones modificativas y sostiene que debe tenerse en cuenta que dicha norma las define como aquellas en las que se “aclara la principal” y que pueden variar la “redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma”. (Subraya el demandante)
Sobre este punto, con base en lo expresado, concluye que mientras lo que se persigue a través del acto legislativo es posibilitar la concreción de un sistema “único e incluyente” de financiación Estatal del servicio público educativo, las expresiones sobre las que versa la demanda son “marcadamente excluyentes, discriminatorias y perpetuadoras” de un régimen jurídico asimétrico e injustificado. En consecuencia, afirma que lo demandado no es un asunto accesorio y sin trascendencia que tenga por mera finalidad aclarar el texto dentro del cual se encuentra inserto, sino que efectivamente varía el sentido y la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, en tanto desvirtúa la razón de ser de ésta al introducir elementos ajenos al texto y al tema fundamental.
El actor continúa su exposición argumentando la vulneración de garantías constitucionales fundamentales, y advierte, en primer término, que el Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992) es un necesario referente en cuanto al procedimiento de reforma constitucional cuyas prescripciones, conforme a la jurisprudencia de esta Corte, han sido “elevadas a un rango cuasi constitucional...”[3]. Agrega sobre el punto, que el mencionado reglamento del Congreso, prevé que se entenderán como vicios del procedimiento insubsanables de la Constitución Política los derivados de la vulneración de “las garantías Constitucionales fundamentales.”
En consideración de lo expuesto, asegura que el legislador al incluir las expresiones acusadas, “vulnera la garantía Constitucional Fundamental consagrada en el Título II, Capítulo I, Artículo 13 de la Constitución.”
Para el actor, la expresión “...departamentales y municipales...” demandada, discrimina a los distritos de lo que por voluntad del Congreso y con el aval del Gobierno, se le concede a los restantes entes territoriales, sin que tal exclusión se encuentre justificada; obviándose, además, que las personas jurídicas (como los distritos) son titulares de derechos fundamentales tal como lo reconoce la jurisprudencia.[4]
La circunstancia anotada, a juicio del actor, “deja injustificadamente al margen del `Mapa Constitucional de Financiación Estatal del Servicio Público Educativo´ o `Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios´ a los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes distritales pagados con recursos propios, lo que rompe de plano el derecho de igualdad constitucional.”
Igualmente, afirma que la expresión “...todos ellos a 1º. De noviembre del 2.000...” margina de los beneficios del “Sistema General de Participaciones” (Nomina Unica Unificada Nacional) a los docentes de los Departamentos, Distritos y Municipios nombrados con posterioridad al 1 de noviembre del año 2.000 (9 meses antes de publicada y formalmente adoptada la reforma constitucional: Julio 30 del 2001).”
Por último, llama la atención el actor acerca de que, no obstante el artículo 4 del Acto Legislativo bajo examen dispone efectos “prospectivos” a la reforma a partir del 1 de enero del año 2002, la expresiones demandadas generan en términos prácticos consecuencias sobre situaciones jurídicas consolidadas al momento de su aprobación. Por esta razón estima necesario que la Corte Constitucional aclare “hasta que punto es válido que el Congreso en ejercicio de su función Constituyente -si se admite que la irretroactividad de las normas no debe ser predicable única y exclusivamente en relación con las leyes- haya determinado, como lo hizo a través de regulación constitucional, desconocer el derecho a su inclusión dentro del Sistema General de Participaciones, de los docentes departamentales, distritales y municipales nombrados con cargo a sus recursos propios con anterioridad a la fecha de publicación del Acto Legislativo (Julio 30 del 2001) y a la fecha determinada para que el mismo entre a regir (1 de enero del 2002).”[5]
Al efecto asegura que “Cabe la demanda instaurada por el ciudadano en mención, toda vez que no se busca mediante ella la confrontación material o de fondo del articulado integrante del Acto Legislativo, sino que específicamente se lo ataca por vicios en su trámite, en cuanto las disposiciones parcialmente acusadas no fueron aprobadas en la forma exigida por el artículo 375 de la Carta Política.
Advierte que conforme al numeral 1 del artículo 241 superior, la competencia de la Corte Constitucional para resolver el asunto objeto de debate es restringida y debe limitarse al análisis sobre trámite surtido por las expresiones contenidas en la norma acusada[6], las cuales además “por si mismas carecen del sentido completo que una acción pública de inconstitucionalidad exige” para que la Corporación pueda pronunciarse.
Hecha la salvedad anterior, precisa que las expresiones enjuiciadas “guardan armonía y unidad normativa con la totalidad del artículo tercero del Acto Legislativo en consideración, toda vez que se trata del tema relativo a la educación y su fuente de financiación, disposición ésta que en la misma medida se encuentra en consonancia con el objeto esencial del proyecto que atiende a la necesidad de asegurar la prestación de los servicios públicos esenciales, en especial salud y educación por parte de las entidades territoriales manteniendo un adecuado equilibrio financiero y fiscal.” Así lo deduce, además, luego de transcribir apartes de la exposición de motivos del Acto Legislativo contenida en la Gaceta del Congreso No. 434 de 2000.
Por otra parte, observa que conforme a los artículos 114 numeral 4 y 226 inciso 2 de la Ley 5 de 1992 y el artículo 160 superior -los cuales transcribe-, es “perfectamente viable y admisible” que en el ejercicio de una función propia del Congreso de la República se introduzcan al texto objeto de debate elementos tendientes a clarificar o precisar su objeto, sin que ello implique la modificación o alteración de la institución política que se reforma y, para el caso concreto, estima que las expresiones demandadas responden a la necesidad de aclarar y precisar el contenido y alcance de la preceptiva contenida en el parágrafo transitorio primero del artículo 3 del Acto Legislativo objeto de examen, el cual, a juicio del representante del ministerio, surtió estrictamente el trámite previsto en el artículo 375 de la Constitución.[7]
Afirma que la demanda “carece del requisito de la proposición jurídica completa”, por cuanto asegura que las expresiones acusadas no tienen por sí solas sentido propio que constituya una unidad normativa autónoma y escindible del resto del texto. En consecuencia, considera que la Corte Constitucional debe declararse inhibida para fallar en el presente proceso.
Por otra parte, argumenta que de la lectura de la demanda es evidente que se tratan aspectos de fondo y se critica la decisión tomada por el Congreso en desarrollo del principio democrático, desconociendo que el artículo 241 superior en su numeral 1 dispone que las demandas de inconstitucionalidad que se promuevan contra actos reformatorios de la constitución sólo pueden versar sobre vicios del procedimiento en su formación . Para hacer énfasis sobre éste aserto la representante del ministerio transcribe apartes del texto de la demanda para luego asegurar que, en su criterio, “es claro que el actor como docente que es... está buscando no solo la guarda o el cumplimiento del procedimiento establecido para la reforma de la carta fundamental sino que de paso se le solucione un asunto personal a un gremio determinado”.
En cuanto a las consideraciones presentadas por el impugnante relacionadas con la violación del procedimiento, estima no son acertadas en tanto obedecen a una interpretación restrictiva de lo que es el Acto Legislativo bajo examen, lo cual conduce a que se entienda que los debates deben darse sólo entorno a expresiones específicas y no frente a la esencia y tema del proyecto, el cual, considera, puede ser objeto de modificación con las limitaciones establecidas en la ley; de acoger la posición del demandante sobre el tema estima que “las palabras individualmente consideradas harían imposibles los debates subsiguientes a la primera vuelta”.
Con el fin de aclarar el ámbito de la reforma, transcribe apartes de lo manifestado en la exposición de motivos del Acto Legislativo bajo examen y a partir de ello explica que el propósito consiste en sanear las finanzas públicas sin menoscabar los montos que se estaban transfiriendo a las entidades territoriales, sin que se estén dando privilegios arbitrarios a unos entes territoriales y a otros no, “teniendo en cuenta la situación de cada uno de los mismos como el hecho de que a la luz de los artículos 356 y 357 de la Carta Fundamental los Distritos gozaban tanto de los recursos del situado fiscal asignado a los departamentos, como de las participaciones correspondientes a los municipios de manera tal que se buscaba una equidad en la asignación de recursos para el desarrollo de las distintas competencias, de donde no es factible hablarse de violación al principio de igualdad pues la misma se predica de la discriminación efectuada a sujetos ubicados en la misma situación y circunstancia y no cuando la desigualdad lo que busca es nivelar las bases para la situación de recursos por parte del Gobierno Nacional, como es lo que ocurre en el caso que nos ocupa.”
Esta circunstancia se aclara también, en su criterio, por el artículo 2 del Acto Legislativo acusado, cuando expresa “Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la Ley”, lo cual implica que se suprime la doble asignación que se venía dando a los distritos, los cuales en comparación de los otros entes territoriales gozan de unos recursos propios más amplios, compensando y propendiendo por una distribución equitativa de los mismos. No es, entonces, “el ahorro por parte del Estado en virtud del deficit que afronta”, como lo afirma el actor, la justificación de las normas acusadas, sino el equilibrio en la distribución de los recursos.
De manera previa a la presentación de los argumentos principales, la Vista Fiscal advierte que la demanda “cuestiona aspectos sustanciales de la reforma a la Carta Política, los cuales por competencia escapan del control constitucional que sobre actos reformatorios de la Constitución debe ejercer la Corte Constitucional” conforme al artículo 241 superior. En consecuencia, solicita a esta Corporación que se declare inhibida para resolver sobre las acusaciones que versen sobre el contenido material del acto legislativo.
Con el propósito de explicar las razones que motivaron al Gobierno para presentar la reforma, explica el panorama del sistema de transferencias antes de la reforma, las cuales, señala, “se volvieron inflexibles por estar atadas a los ingresos corrientes de la Nación, pues con la regulación contenida en la Ley Fundamental el monto de las transferencias dependía del crecimiento de los ingresos corrientes de la Nación, lo que generaba aumento de éstas cuando los ingresos aumentaban, pero una gran incertidumbre, sobre todo en las administraciones locales, cuando éstos decrecen, lo que a su ver repercutía en la prestación efectiva de los servicios de públicos de salud y educación.” Así mismo, hace mención a la regulación que sobre el tema hizo la Ley 60 de 1993, en la cual los distritos tienen un doble tratamiento como departamento y como municipio.
Ante estas circunstancias, sostiene que lo que se propuso fue crear un sistema general de participaciones, “cuya base inicial contaría con las sumas de las partidas que en el período presupuestal inmediatamente anterior a la entrada en vigencia del Acto Legislativo se hubiera presupuestado por concepto de situado fiscal, participaciones municipales y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación a través del Fondo de Crédito Educativo, creado por la Ley 188 de 1995 para financiar los faltantes de la nómina de docentes de algunas entidades territoriales.”
En conclusión, afirma que no existió vicio de forma en la tramitación del acto legislativo con la inclusión del inciso segundo del parágrafo transitorio 1 del artículo 3 del Acto Legislativo “porque la precisión de los criterios que se debían tener en cuenta para establecer la base inicial del sistema general de participaciones hacía necesario incluir en ella, el pago que las entidades territoriales efectúan a los docentes con recursos propios, pues esto es inescindible al problema de la cobertura de la educación que aqueja a nuestro país.” y, por consiguiente, solicita que dicho Acto Legislativo sea declarado exequible.
“Artículo 226 Materias que pueden debatirse. En la segunda “vuelta” solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. Las negadas en este periodo, no podrán ser consideradas nuevamente.
El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.”
De acuerdo con este artículo que se refiere al requisito establecido en el inciso final del artículo 375 de la Constitución, en la segunda “vuelta” del trámite del acto legislativo solo podrán debatirse iniciativas presentadas en la primera. La norma precisa en todo caso que podrán hacerse cambios o modificaciones[17] al contenido de lo decidido en primera vuelta en tanto se mantenga la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma.
Al respecto la Corte ha señalado que de no ser así no tendría sentido que el Constituyente hubiera exigido dos vueltas y ocho debates, pues si al proyecto inicial no se le pueden introducir en los siete debates restantes adiciones, supresiones o modificaciones como lo autoriza el artículo 160 constitucional para que un tal procedimiento?[19].
“Ahora bien: ¿Cuál es el asunto principal que se regula en el inciso acusado ? Indiscutiblemente, la irretroactividad de la extradición. Entonces, si éste es el tema sustancial, es decir, que la voluntad del Congreso fue la de consagrar la prohibición de extraditar colombianos por nacimiento, por hechos cometidos con anterioridad bien al tratado, bien a la norma constitucional, la fecha a partir de la cual debía regir se convierte en un asunto accesorio, que bien podía ser modificado en la segunda vuelta, pues de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución en concordancia con el artículo 226 del Reglamento del Congreso : "El cambio o modificación del contenido de las disposiciones en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada o debatida". Y lo sustancial era indudablemente la irretroactividad como tal. Por tanto, tampoco hay reparo de constitucionalidad.”[20]
“Caber agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”[22].
El actor afirma, en efecto, que las expresiones acusadas son “marcadamente excluyentes, discriminatorias y perpetuadoras” de un régimen jurídico asimétrico e injustificado. Así mismo señala que con ellas se vulneran “garantías Constitucionales fundamentales.” y en particular “la garantía Constitucional Fundamental consagrada en el Título II, Capítulo I, Artículo 13 de la Constitución.”
De la misma manera el actor afirma que, no obstante que el artículo 4 del Acto Legislativo bajo examen dispone efectos “prospectivos” a la reforma a partir del 1 de enero del año 2002, la expresiones demandadas generan en términos prácticos consecuencias sobre situaciones jurídicas consolidadas al momento de su aprobación. Al tiempo que estima necesario que la Corte Constitucional aclare “hasta que punto es válido que el Congreso en ejercicio de su función Constituyente -si se admite que la irretroactividad de las normas no debe ser predicable única y exclusivamente en relación con las leyes- haya determinado, como lo hizo a través de regulación constitucional, desconocer el derecho a su inclusión dentro del Sistema General de Participaciones, de los docentes departamentales, distritales y municipales nombrados con cargo a sus recursos propios con anterioridad a la fecha de publicación del Acto Legislativo (Julio 30 del 2001) y a la fecha determinada para que el mismo entre a regir (1 de enero del 2002).”[23]
“5- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.”[27]
Tampoco encuentra la Corte que el parágrafo del que hacen parte en su segundo inciso, sea de una constitucionalidad “sospechosa”[28], lo que hace que por este aspecto, o con el fin de evitar una sentencia inocua, tampoco se haga necesario integrar la unidad normativa.
“Parágrafo transitorio 1. El Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación.”
19. La ponencia y el texto para primer debate en segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001.[36] Entre las modificaciones propuestas por los ponentes aparece el texto del inciso segundo del parágrafo transitorio del que hacen parte las expresiones acusadas. La modificación también involucró el primero de los incisos del parágrafo. Los ponentes justificaron la enmienda en la necesidad de que “se precisen de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación” (Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001.)
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados del nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 31 de diciembre de 2000.”
“En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 31 de diciembre del 2000, sin incluir las plazas vacantes.”
Así, como se desprende del siguiente cuadro comparativo, el texto del parágrafo transitorio 1 aludido, tuvo de comienzo a fin del proceso de formación del acto legislativo el mismo contenido esencial, precisándose simplemente a partir del séptimo debate “de manera detallada los diferentes conceptos de costos de educación” como se explicó en la ponencia respectiva (Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001); contenido que fue discutido y votado en las dos vueltas y en todos los debates a que se refiere el artículo 375 constitucional, por lo que para la Corte carece de fundamento el cargo planteado por el demandante en relación con la ausencia de los ocho debates exigidos por el texto superior.
“Parágrafo transitorio 1º. El Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación.”
“Parágrafo transitorio 1º. El sistema general de participación de las entidades territoriales, tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería en las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación.”
“Parágrafo 1. El Sistema General de participaciones de las entidades territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transferida (sic) a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación”
“Parágrafo transitorio 1. El Sistema General de Participaciones de las Entidades Territoriales tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este Acto Legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación .”
“Parágrafo transitorio 1º. El Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a los departamentos, distritos y municipios antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación.”
“Parágrafo transitorio 1. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al Situado Fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
Para el caso del personal administrativo de los planteles educativos departamental y municipal pagado con recursos propios deberá suscribirse un convenio previo con el Ministerio de Hacienda para determinar el número de personas y su costo.”
“Parágrafo Transitorio 1º. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto de Situado Fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al Situado Fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1 de noviembre de 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1o. de enero de 2002.”
Como acertadamente lo señala el señor Procurador General, lo afirmado por esta Corporación en la Sentencia C-222/97 en la que se dijo que “..solamente los textos publicados oficialmente en el intermedio de los dos periodos ordinarios en que se debate la reforma pueden ser de nuevo debatios y votados en los cuatro debates de la segunda vuelta”, no puede entenderse en el sentido de restringir la posibilidad de modificar el texto aprobado en primera vuelta cuando dicha modificación sea consustancial a lo ya aprobado.
Basta recordar al respecto que en virtud de lo dispuesto en los artículos 160 de la Constitución y 226 de la Ley 5 de 1992, es posible, como ya se explicó en las consideraciones preliminares de esta providencia, introducir modificaciones al texto aprobado y publicado en la primera vuelta siempre y cuando no se altere “la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma” .
Si la posibilidad de analizar en segunda vuelta al texto aprobado en la primera, estuviese restringida al estricto contenido del texto publicado entre los dos periodos, ¿que sentido tendría consagrar en la Carta política dos periodos o vueltas para tramitar las reformas constitucionales?. De considerarse que la restricción opera en estos términos, es decir que no puede haber ningún cambio al texto publicado por el Gobierno, el trámite del acto legislativo en la segunda vuelta se reduciría simplemente a la repetición exacta del procedimiento llevado a cabo en la primera vuelta, limitando de este modo la posibilidad de que se debata lo ya aprobado y se le introduzcan las modificaciones necesarias tendientes a perfeccionar o a dar un mejor entendimiento de la reforma que se pretende establecer. Tal interpretación del artículo 375 constitucional haría además inocua la publicación que allí se establece pues, como se afirmó en la sentencia C-222 de 1997 a que se alude en la demanda y en el texto de coadyuvancia, esta publicación tiene entre otros objetivos el de “ofrecer al propio Congreso y a la sociedad entera, interesada en los cambios que puede sufrir la Constitución Política, la oportunidad de conocer de manera oficial el texto de lo hasta ese momento aprobado, que habrá de ser punto de referencia necesario para la segunda fase del proceso constituyente, pudiendo entonces debatir públicamente sobre los alcances de la reforma proyectada, con base en la libertad de expresión (art. 20 C.P.) y en el derecho de todos a participar en las decisiones que los afectan (art. 2 C.P.). Todos los ciudadanos pueden, entonces, dirigirse al Congreso, en el contexto de una democracia participativa, para apoyar, controvertir, contradecir, discutir, criticar el proyecto en curso o para formular sugerencias o inquietudes en torno al mismo”.
“ Con el propósito de demostrar que las expresiones que dan origen a la presente demanda contrariamente Si “alteran la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma”, partamos primero que todo por decir, que según la definición proporcionada por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, por “Esencia” debe entenderse “aquello por lo que un ser es lo que es. Lo permanente e invariable”.
La propia Academia ha definido el término “Sistema” como el conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre si. Conjunto de cosas que ordenadamente contribuyen a un determinado Objeto” ( prestación del servicio público educativo para el caso que nos ocupa)
Por su parte el término “General” ha sido definido como Común a todos los individuos que constituyen un todo (la educación), o a muchos objetos, aunque sean de naturaleza diferente”.
Bien podría en consecuencia y haciendo uso de la capacidad de síntesis decirse, que el asunto principal y general que regula la norma es la de constitución por el Estado de un “conjunto de recursos común a todos los individuos que constituyen un todo determinado denominado Servicio Pïblico Educativo, aunque los mismo sean de naturaleza diferente”.
En conclusión, en lo demandado mediante evidentes argucias parlamentarias se introdujo en los momentos finales del trámite un “mico” a partir del cual lo fundamental se extravía; la esencia de la reforma llamada a permanecer se diluye y con ella la identidad en la voluntad del constituyente derivado, por lo que la Corte en su función de garante y salvaguarda de la Supremacía de la Constitución, debe inefectiblemente actuar para restituir el Imperio de la Carta.”[45]
Declarar EXEQUIBLES la expresiones “departamentales y municipales” y “todos ellos a 1° de noviembre de 2000” contenidas en el segundo inciso del parágrafo transitorio 1° del artículo 357 de la Constitución, tal como quedó modificado por el artículo 3° del Acto Legislativo 001 de 2001, por los cargos analizados en esta sentencia.
[16] Dentro del capítulo sétimo de la Ley 5 de 1992 sobre el “l proceso legislativo constituyente” se establecen los siguientes artículos:
“ARTICULO 218. Órganos constituyentes. La Constitución Política puede ser reformada por el Congreso de la República, una Asamblea Constituyente o el pueblo mediante referendo.
[17] Al respecto cabe recordar que el numeral 4 del artículo 114 de la Ley 5 de 1992, perfectamente aplicable en este caso, señala que se considera proposición modificativa aquélla que “aclara la principal, varia su redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma; hace dos o más de la principal para su mayor comprensión o claridad; obtiene que dos o mas temas, dos o más artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; o traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o de coordinación que se aduzcan
[27] Ibidem Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[28] Ibidem Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[39] Se le adicionó al final la siguiente frase “que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos”
“Del ejercicio de comparar el texto inicial y los textos que fueron debatidos y aprobados en el primer período legislativo, con el finalmente aprobado y publicado se extractan como conclusiones, en lo que a la evolución de la norma respecta. Primero, que fue variado el término “entes territoriales” por “Departamentos, Distritos y Municipios”. Segundo, que fue determinado y/o valorado en cifras el monto inicial del Sistema General y, Tercero, que se agregó in inciso adicional al referido parágrafo primero.
Desde el punto de vista procedimental, es potestativo de los Congresistas el presentar proposiciones modificativas, las que según el artículo 114, numeral 4 de la Ley 5ta/92están definidas como aquellas en las que se “aclara la principal” y que pueden variar la redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma”(…)

References: artículo 160
 artículo 3
 artículo 375
 artículo 226
 artículo 226
 artículo 357
 artículo 3
 artículo 114
 Artículo 13
 artículo 4
 artículo 375
 artículo 241
 artículo 160
 artículo 3
 artículo 375
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 241
 artículo 3
 artículo 375
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 226
 Artículo 13
 artículo 4
 artículo 375
 artículo 375
 artículo 357
 artículo 3
 artículo 114
 artículo 114