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Timestamp: 2019-04-22 18:36:29+00:00

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CRA 1ère SÉANCE DU jeudi 18 octobre 2001
Session ordinaire de 2001-2002 - 10ème jour de séance, 22ème séance
1ère SÉANCE DU JEUDI 18 OCTOBRE 2001
ART. 26 (prélèvement au titre du budget européen) 2
APRÈS L'ART. 2 (suite) 22
ART. 3 29
APRÈS L'ART. 4 31
ART. 26 (prélèvement au titre du budget européen)
M. le Président - En accord avec le Gouvernement, nous allons examiner dans les conditions arrêtées par la Conférence des présidents l'article 26, relatif à l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes - Je vous prie d'excuser mon retard, mais j'arrive à l'instant de Malte.
Comme chaque année, et pour la cinquième fois, je rends compte à la représentation nationale au nom du Gouvernement du projet de budget de l'Union européenne pour l'année à venir et de ses conséquences non négligeables sur celui de l'Etat, par le biais du prélèvement européen.
Le projet de budget communautaire pour 2002 s'inscrit pleinement dans les perspectives financières 2000-2006, l'agenda 2000 arrêté par le Conseil européen de Berlin en mars 1999. A l'intérieur des plafonds de dépenses fixés, les enveloppes de crédits arrêtées pour 2002 permettent de financer de manière satisfaisante l'ensemble des missions de l'Union. Le budget de la politique agricole commune -PAC- progresse de 2,3 %, afin de poursuivre la réforme décidée à Berlin, qui vise notamment à la montée en puissance des aides directes au revenu. En deuxième lieu, les crédits des actions structurelles augmentent de 2,8 %, soit le montant prévu à Berlin, auquel s'ajoutent 870 millions d'euros au titre de la rebudgétisation d'une partie des crédits non utilisés en 2000, conformément au nouvel accord interinstitutionnel.
Enfin, les crédits d'action extérieure baissent de 3,2 %, après la crête atteinte en 2001 grâce à la mobilisation exceptionnelle de l'instrument de flexibilité au profit du Kosovo et du plan de reconstruction de la Serbie démocratique du président Kostunica.
Je reviendrai sur les politiques que financent ces rubriques budgétaires, mais ces premiers éléments précisent les bases politiques qui fondent le budget communautaire pour 2002.
Ce budget reste maîtrisé avec une croissance limitée à 2,5 % en valeur, soit 0,5 % en volume, en tenant compte d'un taux d'inflation communautaire estimé à 2 %.
La contribution française soumise à votre approbation évolue à un rythme plus élevé de 11,2 % en valeur par rapport à la loi de finances initiale pour 2001. Cela s'explique par l'entrée en vigueur de la nouvelle décision ressources propres, adoptée par le Conseil le 29 septembre 2000 conformément aux accords de Berlin. Ceux-ci prévoyaient principalement trois mesures de correction du système de financement de l'Union en vue de le rendre plus équitable : la substitution accélérée de la ressource PNB à la ressource assise sur la TVA, la conservation par les Etats membres d'une part plus grande des recettes propres traditionnelles au titre des frais de collecte : et, enfin, la modification de la répartition du partage de la compensation britannique. Ces trois mesures rééquilibrent le financement de l'Union, principalement au profit de l'Allemagne et des Pays-Bas, premiers contributeurs nets au budget communautaire. Ces mesures ont sans conteste un coût pour nos finances publiques. Nous l'assumons, car il a permis d'aboutir à un accord global à Berlin, tant sur le volet dépenses que sur le volet ressources, pour la période 2000-2006, en évitant l'introduction de mécanismes anti-communautaires tels que le cofinancement de la PAC ou tout mécanisme d'écrêtement généralisé des soldes nets.
Avant de présenter plus précisément les principales dotations budgétaires, et remettre en perspective l'action de l'Union, neuf mois après la signature du traité de Nice et quelques semaines avant le Conseil européen de Laeken, je voudrais remercier tout particulièrement M. Didier Migaud, rapporteur général du budget de l'Etat, M. Gérard Fuchs, rapporteur spécial de la commission des finances, Mme Marie-Hélène Aubert, vice-présidente de votre Assemblée et rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, ainsi que M. Alain Barrau, président de la délégation pour l'Union européenne, qui exerce en permanence, en particulier en application de l'article 88-4 de notre Constitution, le contrôle de l'Assemblée nationale sur les actes de l'Union européenne et leur traduction en droit interne.
J'en viens au fond du projet de budget pour l'année 2002 adopté par le Conseil.
Les crédits de la PAC, en augmentation de 2,3 %, s'établissent à 45 milliards d'euros.
Sur ce montant, 1,4 milliard d'euros seront consacrés au financement des crises du secteur animal, à savoir les mesures de retrait du troupeau bovin et la dotation exceptionnelle du fonds vétérinaire d'urgence pour indemniser les Etats qui luttent contre la fièvre aphteuse. Hors cette enveloppe exceptionnelle mais justifiée, les dépenses affectées aux organisations communes de marché augmentent de 1,3 %.
Les dépenses de développement rural - ce que nous appelons le deuxième pilier de la PAC - poursuivent leur montée en puissance. Avec une augmentation de 2,2 %, elles représentent désormais plus de 10 % des dépenses de la rubrique agricole.
La rubrique 2 du budget communautaire, consacrée aux aides régionales et à la politique structurelle, s'établit à 33,6 milliards d'euros en engagements et 32,1 milliards en paiements, soit une hausse respective de 2,8 % et de 1,6 %, principalement imputable à la rebudgétisation automatique des crédits non engagés en 2000, particulièrement élevés en raison du retard pris au démarrage. Hors cette rebudgétisation, l'évolution des crédits en engagements reste limitée à 0,1 % ce qui correspond à une stricte reconduction.
Les autres politiques internes, regroupées dans la rubrique 3 du budget communautaire, sont dotées de 6,4 milliards d'euros en engagements et de 6 milliards en paiements, soit une progression respective de 3,4 % et de 2,4 %. Ces crédits complètent les moyens dévolus par les Etats à des actions présentant une plus-value communautaire indiscutable par rapport au résultat qui naîtrait de la simple juxtaposition des actions menées séparément. Cela concerne l'Europe de la culture et de la connaissance, la création d'un espace européen de la recherche et de l'innovation, le développement de la société de l'information, l'aide aux entreprises innovantes, qui jouent un rôle central pour faciliter la transition de l'économie européenne vers une économie fondée sur la connaissance et l'information. Elles ont d'ailleurs été au c_ur du sommet de Lisbonne et de l'agence de la présidence française.
La cinquième PCRD - programme communautaire de recherche-développement - représente ainsi à lui seul 63 % des crédits de la rubrique 3 et occupe donc une place centrale dans le dispositif communautaire de soutien à la modernisation technologique. Les crédits inscrits pour 2002 correspondent à la dernière année du programme qui couvre la période 1999-2002. Ils augmentent donc de 3,4 % pour s'établir à un peu plus de 4 milliards d'euros. Le Conseil a adopté sans modification le montant proposé par la Commission, afin de faciliter le bon déroulement des projets en fin de programmation, et je crois que le commissaire Philippe Busquin, chargé de la recherche, qui se trouve aujourd'hui même à Paris, nous en sait gré.
J'en viens aux actions extérieures de l'Union, financées par la rubrique 4, dotée de 4,8 milliards d'euros en engagements et de 4,2 milliards en paiements, soit une diminution de 3,2 % en engagements et une augmentation de 6,3 % en paiements. Cette évolution, contradictoire en apparence, vise à rapprocher les engagements des décaissements réels. Ainsi, à peine 60 % des crédits d'engagement pour les Balkans seront effectivement décaissés en 2001. Sur cette ligne particulièrement sensible, qui finance la reconstruction du Kosovo et l'aide aux Républiques de l'ex-Yougoslavie, y compris la Serbie démocratique, le Conseil a fait inscrire 750 millions d'euros en crédits de paiement pour 2002 contre 490 millions en 2001. Il est exact que sur l'ensemble de ces lignes d'action extérieure, les paiements suivent les engagements et qu'il n'y aura aucune impasse financière. Soyons conscients qu'il y va de la crédibilité du dispositif communautaire d'aide et de la PESC dans une conjoncture internationale dans laquelle beaucoup attendent de l'Union qu'elle joue un rôle stabilisateur. Au-delà de ces dotations très généreuses en paiements, le Conseil a pris soin de laisser une marge disponible sous plafond de 100 millions d'euros.
J'ajouterai pour finir que la nouvelle rubrique 7, qui permet de regrouper les aides à la pré-adhésion, prévoit une forte augmentation de 20,9 % des crédits de paiement, qui s'établiront à 2,5 milliards d'euros, et ce afin de tenir compte de la montée en puissance de deux nouveaux instruments juridiques destinés à accompagner les réformes dans les pays candidats : le règlement d'aide structurelle ISPA et le règlement d'aide agricole SAPARD, qui viennent compléter les actions de restructuration économiques mises en _uvre dans le cadre du programme PHARE.
Après ce bref tour d'horizon des dotations budgétaires, permettez-moi de faire le point sur les activités de l'Union européenne au cours des derniers mois.
L'an passé, j'avais concentré mes propos sur les objectifs de la présidence française, alors que nous préparions le traité de Nice, et dans la perspective des autres résultats très importants atteints lors du Conseil européen de décembre 2000. Notre présidence s'est achevée fin 2000. Vous n'ignorez pas que son bilan a été critiqué - essentiellement sur les résultats obtenus dans le cadre de la Conférence intergouvernementale sur la réforme des institutions de l'Union. Je crois pourtant, pour ma part, qu'elle a rempli son contrat sur ce point et sur deux enjeux majeurs : en premier lieu, la préparation de l'élargissement, puisque le traité de Nice a ouvert la voie à de nouvelles adhésions, en levant le préalable institutionnel que vous aviez vous-même fixé en autorisant la ratification du traité d'Amsterdam, en 1999. En ce sens, le traité de Nice, qui n'épuise bien évidemment pas le processus de réforme, est un traité nécessaire, et même indispensable. Les pays candidats, d'ailleurs, apprécient ce traité.
Deuxième enjeu : la progression de l'Europe citoyenne, avec l'adoption de la Charte des droits fondamentaux, qui consacre les valeurs et principes de l'Union, mais aussi avec l'adoption de l'agenda social européen, qui marque le lien indissoluble entre la prospérité économique et le progrès social, enfin avec le renforcement de la sécurité des citoyens, et notamment de la sécurité maritime et de la sécurité alimentaire.
La nécessité d'une Europe présente, à l'écoute des préoccupations des gens, sur laquelle la présidence française avait voulu mettre l'accent, ne peut qu'apparaître encore plus grande dans le contexte international actuel, qui donne d'ailleurs tout son sens au concept d'Europe puissance.
La création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice est un objectif inscrit dans les traités depuis Amsterdam. Mais malgré l'impulsion donnée à Tampere, sous présidence finlandaise, en 1999, les réformes ont marqué le pas. Il semble bien que les événements du 11 septembre aient provoqué une prise de conscience sur l'urgence qu'il y a à renforcer la coopération et l'intégration européenne en matière policière et judiciaire, qui se traduit notamment par le projet de création d'un mandat d'arrêt européen et la définition commune des actes terroristes, avec une harmonisation des sanctions.
La nécessité de renforcer la lutte contre les circuits de financement du terrorisme est également apparue clairement. Ce n'est pas à cette assemblée, qui se penche depuis plusieurs années, avec une détermination digne d'éloges, sur la criminalité financière, que j'apprendrai l'ampleur du phénomène. Certaines des mesures d'ordre interne qui sont nécessaires sont en voie de finalisation, telles la directive anti-blanchiment ou la décision-cadre sur le gel des avoirs criminels. Des initiatives doivent être prises également dans les enceintes internationales : à l'ONU, bien sûr - je rappelle que la France est à l'origine de la Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme, que le Sénat a approuvée à l'unanimité la semaine dernière, et qui vous sera bientôt soumise - mais aussi dans d'autres enceintes plus spécialisées, notamment le GAFI.
Enfin, les menaces actuelles imposent plus que jamais le renforcement de la politique étrangère et de sécurité commune et la mise en place d'une défense commune.
Le grand débat sur l'avenir de l'Union que nous avons décidé d'engager au Conseil européen de Nice doit aboutir à la réunion d'une nouvelle conférence intergouvernementale. Mais la négociation sera précédée d'une convention ouverte à la société civile et aux pays candidats.
Dans une première étape, un débat national a été lancé, associant élus, partenaires sociaux, milieux économiques, universitaires et associatifs. Depuis le début du mois de juillet, des forums sont organisés dans chacune de nos régions. Un groupe présidé par M. Braibant est chargé de faire la synthèse des discussions, dans la perspective du Conseil européen de Laeken. L'Assemblée nationale apportera sa contribution à ce débat citoyen, en organisant les 7 et 8 novembre prochain des assises sur l'avenir de l'Europe, auxquelles j'aurai le plaisir et l'honneur de participer. Ce sera l'occasion de vous présenter ce que nous retenons des forums régionaux.
Tandis que le débat national se poursuit, les discussions ont débuté à Bruxelles pour préparer la déclaration du Conseil européen de Laeken. Un certain nombre d'orientations seront soumises aux chefs d'Etat et de Gouvernement lors de leur réunion informelle de demain, à Gand. L'idée de mettre en place une convention, chargée de préparer les travaux de la conférence intergouvernementale, a fait son chemin. Nous étions, pour notre part, favorables dès l'origine à une telle formule, qui a fait ses preuves pour l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux. La convention devrait commencer ses travaux au début de l'année prochaine, sous présidence espagnole. Sa mission sera de proposer des orientations sous forme d'options car elle ne saurait bien sûr se substituer à la CIG. Les pays candidats, indépendamment du stade atteint dans leurs négociations d'adhésion, seront étroitement associés aux travaux, avec une représentation alignée sur celle des Etats membres. La société civile participera également au processus.
Il semble nécessaire de partir des quatre thèmes identifiés dans la déclaration de Nice : répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres, simplification des traités, statut juridique de la charte des droits fondamentaux, rôle des Parlements nationaux. Une réflexion plus large pourrait être engagée sur le processus de constitutionnalisation de l'Union. Si nous faisons nôtre l'idée de Jacques Delors de fédération d'Etats-nations, c'est parce que ce concept est en intelligence parfaite avec la nature de l'Union européenne, construction suis generis, évolutive, qui conjugue depuis l'origine des institutions de logique fédérale et la permanence de vieux Etats-nations.
En conclusion, laissez-moi vous dire combien la discussion du budget communautaire est essentielle à mes yeux, dans les enceintes communautaires comme devant les Parlements nationaux, afin de reposer chaque année la question centrale du « vouloir-vivre ensemble » européen. L'analyse des dotations budgétaires de l'Union nous amène immanquablement à nous poser les questions de fond : qu'avons-nous décidé de faire ensemble ? Pourquoi le fait-on mieux à quinze que seuls ? Pourquoi certaines politiques s'appuient-elles assez largement sur une forme de subsidiarité budgétaire ? Pourquoi préfère-t-on dans certains cas la coordination souple à la communautarisation des politiques ? Ces questions seront au c_ur de la prochaine réflexion sur la réforme des institutions de l'Union, qui doit être surtout une réforme des modes d'action de celle-ci.
Nous avons souvent dit que la réflexion sur le contenu, c'est-à-dire sur les politiques communes, devait précéder la réflexion sur le contenant, c'est-à-dire sur le cadre institutionnel : c'est dans cet état d'esprit que nous aborderons le prochain rendez-vous du Conseil européen de Bruxelles-Laeken (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des finances - Nous étions habitués, d'année en année, à voir le prélèvement communautaire progresser graduellement, à tel point que notre attention avait pu être un peu émoussée. En 2002, l'augmentation va être très forte, ce qui, parallèlement à la volonté de mieux utiliser les outils communautaires dans le cadre de la consolidation de la croissance, devrait renouveler l'intérêt de tous pour le sujet.
Le prélèvement devrait en effet atteindre 16 ,87 milliards d'euros, soit, par rapport à la loi de finances initiale pour 2001, une augmentation d'un peu plus de 11 %. Le Conseil ayant procédé à une diminution des crédits pour paiements par rapport à l'avant-projet de budget, la principale explication réside dans la mise en _uvre, pour la première fois, de la nouvelle décision sur le système de ressources propres de l'Union.
Cette dernière, qui traduit les conclusions du Conseil européen de Berlin, a pour objet d' « améliorer l'équité du cadre financier de l'Union ». De fait, elle vise largement à satisfaire la demande, exprimée par l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et l'Autriche, d'un rééquilibrage de leurs contributions nettes, que ces pays jugent excessives.
S'agissant de la ressource fondée sur la TVA, la nouvelle décision prévoit, d'une part, de maintenir l'assiette de la TVA écrêtée à 50 % du PNB des Etats membres et, d'autre part, de ramener le taux d'appel maximal de cette ressource - actuellement fixé à 1 % - à 0,75 % en 2002 et 2003, puis à 0,5 % à partir de 2004. En contrepartie, cette décision conforte la tendance à l'augmentation de la ressource PNB, qui représenterait désormais 60 % des recettes de l'Union.
La progression s'explique également par d'autres facteurs techniques détaillés dans mon rapport écrit. L'augmentation de notre contribution est partiellement compensée par le relèvement de 10 à 25 % de la part retenue par les Etats membres au titre de leurs frais de perception des ressources propres traditionnelles.
Il faut surtout garder à l'esprit que la France reste l'un des principaux bénéficiaires des dépenses de l'Union. Dans les versements de l'Union européenne à la France, la part du FEOGA-garantie représente 74 % et les fonds structurels 22,3 %.
Par ailleurs, même s'il demeure négatif le solde budgétaire de la France reste proche de l'équilibre.
Au demeurant, ce solde, différence entre les paiements effectués par la France et les dépenses effectuées par l'Union sur le territoire national, doit être considéré avec précaution car il ne prend pas en compte la politique de solidarité et de correction des inégalités que doit mettre en _uvre l'Union.
La France est un pays structurellement contributeur net. En 1999, avec un solde de 1,16 milliard d'euros, elle se plaçait au septième rang des contributeurs nets, derrière l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie, la Belgique et la Suède ; en 1997, au sixième rang et en 1996 au septième.
Dans le projet de budget communautaire qu'il a adopté en juillet dernier, le Conseil a procédé à d'importantes économies par rapport à l'avant-projet de budget présenté par la Commission, ramenant la croissance des dépenses communautaires à un niveau plus compatible avec celle prévue pour les budgets des Etats membres.
Il a ainsi diminué de 1,35 milliard d'euros les crédits pour engagements et de 2,21 milliards d'euros les crédits pour paiements. La progression des premiers est ramenée à 2,1 % et celle des seconds à 2 %. Pour les actions structurelles et l'aide préadhésion, les dotations en crédits pour engagements sont maintenues au niveau prévu dans l'avant-projet de budget.
Toutefois, pour les dépenses liées aux instruments de préadhésion, le Conseil a diminué de 380 millions d'euros les crédits pour paiements, les propositions de la Commission européenne étant manifestement surévaluées.
Les réductions touchent avant tout les dépenses agricoles. Si les demandes concernant le développement rural ont été acceptées, les dépenses de marché ont été réduites de 1,2 milliard d'euros.
D'une part, le Conseil a modifié l'avant-projet de budget en réduisant de 200 millions d'euros au total l'ensemble des lignes budgétaires, à quelques exceptions près, en particulier à l'exception de celles qui visent à remédier aux conséquences de l'ESB et de la fièvre aphteuse. Sur le même sujet, d'autre part, il n'a pas retenu l'inscription de la réserve d'un milliard d'euros proposée par la Commission. Il a cependant annoncé qu'il reprendra l'examen des dépenses agricoles sur la base de la lettre rectificative que la Commission lui présentera en automne. Nous attendons donc mais, Monsieur le ministre délégué, pourriez-vous nous communiquer des informations sur l'évolution des coûts dus à cette crise ?
Enfin, s'agissant des politiques internes, les crédits pour engagements ont été réduits de 42,9 millions d'euros et les crédits pour paiements de 64,9 millions d'euros. Toutefois, la croissance de ces derniers reste supérieure à la moyenne ; elle est de 2,4 %. Nous approuvons cette approche différenciée : toutes les politiques internes n'ont pas la même importance et le saupoudrage est à éviter. Je regrette toutefois l'insuffisance de l'effort en faveur des réseaux transeuropéens. Avec 598 millions d'euros de crédits pour paiements, leur dotation est même en léger recul par rapport au budget voté pour 2001. Or la France souhaite ardemment que le retard pris soit comblé : ces infrastructures sont non seulement nécessaires à un développement soutenu et équilibré, mais leur réalisation constitue de surcroît un stimulant puissant et utile dans la conjoncture actuelle.
Cette question est d'ailleurs exemplaire de ce que devrait être l'apport du budget communautaire. Notre commission défend ainsi avec persévérance l'idée d'un budget moins dépensier mais donnant la priorité au financement de la recherche et du développement technologique ainsi qu'à celui des infrastructures de communications. Les marges ainsi dégagées pourront être mieux employées.
Toutefois, la relance de ces projets et la consolidation de la croissance doivent-elles passer exclusivement par le canal d'une augmentation des dépenses communautaires ? Le budget de l'Union n'est pas extensible à l'infini, sauf à engager des transferts massifs de compétence. Dès lors, pourquoi ne pas envisager le recours à l'emprunt, en profitant du mouvement de baisse des taux ? Compte tenu des contraintes institutionnelles qui pèsent en la matière sur le budget communautaire, la solution semble résider dans l'accroissement du rôle joué par la Banque européenne d'investissement. Le Ministre de l'économie et des finances a indiqué mardi qu'une action plus soutenue de cette institution était à l'étude, permettant de porter à 75 % la part finançable des grands projets, dans le cadre d'une enveloppe de 12 milliards d'euros sur deux ans. Cette mesure nous paraît aussi urgente que nécessaire : où en est-on sur ce point et dans quelle proportion cette mesure accélérerait-elle la réalisation des projets concernés ? Et tout d'abord, a-t-on déjà défini des projets ? D'autre part, ne pensez-vous pas nécessaire de réfléchir à une augmentation du capital de la BEI, pour la mettre à même de remplir les missions qu'appelle une période de croissance ralentie ? Nous disposons d'outils : il faut les utiliser !
La question de l'adaptation des instruments communautaires au nouveau contexte économique ne se limite pas à celle de la BEI. Certes l'Union européenne doit connaître en 2001 et en 2002 une croissance plus forte que celle des Etats-Unis ou du Japon. Cela tient à une position décalée dans le cycle économique, mais c'est aussi le résultat d'une politique, et c'est une volonté politique qui permettra de prolonger ce mouvement. Aussi, convient-il de renforcer l'unité des politiques européennes.
Le budget communautaire doit par conséquent définir des priorités claires, et, en dehors de la BEI, il est une autre institution qui doit se faire également « réactive » : je veux parler de la Banque centrale européenne. Plus que d'habitude, la politique monétaire est aujourd'hui appelée à jouer un rôle psychologique puissant en faveur de la croissance. Il est donc de la responsabilité des Parlements nationaux de s'exprimer sur la manière dont elle est conduite, et ce d'autant que l'indépendance n'implique pas d'ignorer le point de vue des responsables politiques. On peut être indépendant, mais ni sourd ni aveugle : c'est le v_u de santé que je forme à l'adresse des membres de la BCE !
On le voit, ce débat dépasse largement la simple question du prélèvement sur recettes. Pour autant, notre commission vous demande d'adopter à sa suite l'article 26 (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Gérard Fuchs, rapporteur spécial de la commission des finances - Hormis peut-être en ce qui concerne la participation de la France, ce budget est sans surprises. Il reconduit à peu de choses près les principales politiques traditionnelles, laissant peu de place aux actions nouvelles, et il semble étranger même aux chocs conjoncturels, y compris à celui qu'ont provoqué les attentats du 11 septembre. Et son effet économique ou contracyclique devrait être nul.
Budget de quasi-reconduction : de fait, il s'inscrit dans la programmation pluriannuelle des dépenses communautaires, arrêtée à Berlin en 1999. Notons toutefois un élément nouveau. L'accord inter-institutionnel de mai 1999 a étendu les compétences budgétaires du Parlement européen. Ainsi les dépenses de développement rural de la nouvelle PAC ont été transférées sous la rubrique 1 et font maintenant partie des dépenses non obligatoires. Ce sont donc désormais près de 10 % des dépenses de la PAC qui sont fixées par le Parlement européen. D'autre part, l'extension et le renforcement de la procédure de consultation permet à ce dernier d'exercer une influence plus grande. Enfin, la création d'un instrument de flexibilité, permettant de dégager 200 millions par an, lui offre également une marge d'intervention plus importante. Tout cela n'a pas encore donné des résultats très sensibles mais exigerait que notre Assemblée soit informée, non seulement de l'avant-projet et du projet de budget, mais aussi du budget définitivement arrêté par le couple Conseil-Commission, car c'est celui-ci qui pèse sur notre budget national.
Par rapport à la somme des budgets primitif et supplémentaire pour 2001, le budget pour 2002 croît de 2,1 % en crédits d'engagement et de 2 % en crédits pour paiement. Cependant, 99 milliards d'euros de crédits d'engagement ne représentent que 1,03 % du PIB communautaire, ce qui relativise l'effet à en attendre.
Les dépenses agricoles augmentent de 2,3 %, mais les réformes souhaitées par la France pourront être poursuivies. En particulier, nous disposerons d'une possibilité de modulation précieuse dans la perspective d'une réorientation de la PAC : un Etat membre peut ainsi faire varier le niveau de ses aides directes dans la limite de 20 %, en fonction de considérations liées à l'emploi, à l'environnement ou à sa politique sociale. Dans le cas de la France, nous avons ainsi pu financer des contextes territoriaux d'exploitation, afin de favoriser une agriculture moins productiviste. Le Gouvernement français aurait souhaité aller plus loin et obtenir un plafonnement des aides directes et une dégressivité en fonction du revenu : nous n'en sommes pas là, mais nous continuerons à peser en ce sens.
Les actions structurelles bénéficient d'une progression de 2,5 % et le nouveau programme commun de recherche et de développement absorbe près des trois quarts du budgets des politiques internes, soit plus de 6 milliards d'euros en engagements. C'est de fait un domaine où la coopération européenne peut apporter beaucoup.
En ce qui concerne les fameux grands réseaux, leur budget est en apparence le deuxième poste des politiques internes, avec 677 millions d'euros d'engagements. Il faut cependant rappeler que ces crédits ne sont pas totalement utilisés, la BEI ne pouvant intervenir qu'en complément d'investisseurs privés. Or nous sommes là dans un secteur où les retours sont à long terme. Si l'on veut accroître le rôle de la BEI, il conviendrait donc de l'autoriser à intervenir même en l'absence de financements privés.
Je suis par ailleurs inquiet pour l'avenir du programme Galileo, pourtant si nécessaire pour affirmer l'indépendance de l'Europe dans le domaine spatial. Des conflits de compétences entre l'Agence spatiale européenne, la Commission et le Conseil des ministres de la recherche risquent en effet d'en détourner certains de nos partenaires, qui n'y avaient souscrit qu'à contrec_ur et pourraient bien se retrouver tentés de regarder vers ailleurs. J'espère donc vivement que ces conflits seront bientôt réglés, d'autant que la compétence technique de l'Agence n'est mise en doute par personne, pas plus d'ailleurs que la nécessité d'une orientation politique.
Je ne puis que faire à nouveau état de mon regret de ne voir aucun grand dessein s'affirmer pour les dix ans à venir, qu'il s'agisse des biotechnologies, de l'informatique ou des liens à établir entre ces deux secteurs de recherches.
Je passe sur les actions extérieures, sur les dépenses de pré-adhésion et sur les dépenses institutionnelles, pour en venir à l'exécution du budget communautaire de 2000.
Un excédent de plus de 11 milliards d'euros a été dégagé, à cause d'une sorte d'« effet cagnotte » au niveau européen, pour parler comme nos collègues de l'opposition, mais aussi à cause du retard pris par certains programmes dans leur phase initiale. Cet excédent a été purement et simplement reversé aux budgets nationaux ; n'y avait-il pas mieux à faire ? J'y reviendrai dans un instant.
Le prélèvement demandé à la France au titre de 2002 s'élève à 16,87 milliards d'euros, soit environ 11 % de plus que l'an dernier. C'est un montant considérable, qui mérite largement le présent débat public, et je regrette que nous ne soyons pas plus nombreux à nous y intéresser. La forte augmentation de la contribution française s'explique surtout par l'entrée en vigueur de la décision de Berlin sur les ressources propres. La prise en compte du PNB est plus équitable que celle de la TVA, et si elle nous est moins favorable, nous y rallier nous a permis d'obtenir un accord à Quinze sur l'agriculture.
L'introduction de l'euro se déroule plutôt bien, en tout cas selon le rythme prévu, qui s'accélère après avoir pu nous inquiéter par sa lenteur. Si les contacts que le groupe d'études a eus avec les représentants de certaines professions, des associations de consommateurs, de personnes âgées ou mal-voyantes, nous invitent à l'optimisme, je n'en dirai pas autant de la politique monétaire, et j'irai même plus loin que le rapporteur général, en posant publiquement le problème des statuts de la BCE. On ne peut reprocher à cette institution de s'en tenir aux textes en vigueur, ni à leurs rédacteurs d'avoir fait la part belle à la stabilité des prix, car c'était le prix à payer pour convaincre l'Allemagne d'adopter l'euro, mais maintenant que celui-ci est en place et que l'inflation semble durablement maîtrisée, on peut souhaiter pour la BCE des statuts proches de ceux de la Réserve fédérale américaine, qui attachent une importance au moins égale à la croissance et à l'emploi qu'à la maîtrise des prix.
Même les plus libéraux des Américains reconnaissent désormais que l'Etat a un rôle majeur à jouer dans la régulation conjoncturelle de l'économie, et je considère pour ma part que ni le pacte de stabilité ni la relative modicité du budget des Communautés ne devraient faire obstacle à ce que l'Union européenne joue le sien. Par exemple en dotant la BEI d'une ligne budgétaire spécifique pour les bonifications d'intérêts et en l'incitant à s'engager de façon plus solidaire et plus vigoureuse ; par exemple, aussi, en créant un fonds d'action conjoncturelle que viendraient alimenter, entre autres, les excédents comme celui constaté l'an dernier. Toutes ces questions nous renvoient à celle, fondamentale, du rôle politique de l'Union européenne, dont le budget devra bien s'adapter, lui aussi, pour être un moteur et non un frein.
Ces observations faites, je vous demande d'approuver, comme les années précédentes, le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Mme Marie-Hélène Aubert, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères - La Commission européenne, le Parlement et le Conseil ont manifesté cette année, et pour la première fois depuis l'établissement du cadre financier pluriannuel, un quasi-consensus sur ce projet de budget, que l'on peut qualifier de budget de rigueur, et l'on peut regretter cette unanimité, car il ne s'élève qu'à 1,03 % du PNB des Quinze, alors qu'il aurait été possible d'aller jusqu'à 1,27 %. Lorsque le rapporteur général nous dit que le budget n'est pas extensible, ce n'est pas tout à fait exact...
La contribution française progresse de 11,2 % par rapport à l'an dernier, mais je tiens à préciser, à l'intention de ceux qui s'en inquiéteraient, qu'elle est largement compensée par les financements qu'apporte l'Europe à notre pays. Cette hausse s'explique par l'entrée en application de la décision relative aux ressources propres, décision qui doit toutefois être ratifiée par les parlements nationaux avant la fin de l'année - où en sommes-nous ? S'il est normal que notre pays contribue davantage, le maintien de la « correction » dont avait bénéficié le Royaume-Uni naguère apparaît inexplicable.
L'excédent de 11,6 milliards d'euros constaté en 2000 a été, pour l'essentiel, reversé aux Etats membres, et non pas, malheureusement, affecté à une réserve qui aurait pu permettre à l'Union de financer les grandes infrastructures européennes que chacun réclame, dans le domaine ferroviaire par exemple, et qui figurent d'ailleurs dans le Livre blanc de la Commission. Je regrette que cette occasion ait été perdue.
45 milliards d'euros sont consacrés à la mise en _uvre de la réforme de la PAC, soit 2,3 % de plus que l'an dernier. Les crises du secteur animal - ESB et fièvre aphteuse - absorbent 1,5 milliard, c'est-à-dire moitié plus. Faut-il rappeler que ces dépenses auraient pu être évitées si l'Europe avait su assurer à temps la sécurité alimentaire, le suivi et les contrôles nécessaires et remettre en cause son modèle agricole ? Réparer les erreurs commises coûte bien plus cher que les prévenir.
Les crédits destinés aux politiques structurelles se stabilisent à un niveau élevé : 33,6 milliards d'euros en crédits d'engagement et 32 milliards en crédits de paiement, soit respectivement 2,8 % et 1,6 % d'augmentation.
La position de la France reste très favorable : deuxième contributeur en volume derrière l'Allemagne, notre pays n'était plus que le septième contributeur net en 1999 ; deuxième bénéficiaire derrière l'Espagne la même année, il est devenu le premier en 2000, selon le rapport de la Commission européenne sur la répartition des dépenses opérationnelles de l'Union par Etat membre. On peut s'en féliciter, mais il faut se préparer à des débats ardus lorsque s'ouvrira la négociation sur le paquet financier d'après 2006.
Certaines politiques intérieures de l'Union ont enregistré une accélération au lendemain du 11 septembre : plusieurs décisions-cadres sur la lutte contre le terrorisme et la coopération judiciaire sont en négociation, étant entendu que les libertés individuelles doivent rester préservées. Le Conseil s'efforce également d'améliorer la coopération des services de sécurité, et Eurojust va se mettre en place prochainement. En outre, un mécanisme coordonné de protection civile sera bientôt créé, suite à une initiative prise par la France.
Le financement des actions extérieures diminue de 3,2 % en crédits d'engagement, mais augmente de 6,3 % en crédits de paiement, ce qui profite à la BERD, aux Balkans occidentaux, à Malte, à Chypre, à la Turquie et, dans une moindre mesure, aux pays de la Méditerranée. Les seuls crédits extérieurs à augmenter - de 20 % - sont les crédits de pré-adhésion, ce qui traduit le maintien de la priorité à l'élargissement. Dans les Balkans occidentaux, le programme CARDS est doté de 814 millions d'euros, mais on peut douter qu'il réponde au besoin le plus urgent de la région, à savoir la reconstruction des usines, des entreprises, du tissu économique sans lequel la jeunesse de ces pays, dés_uvrée et sans perspective, risque de se radicaliser et de se laisser entraîner dans de nouveaux conflits.
J'ai dressé, dans mon avis écrit, un bilan plutôt négatif de la coopération avec la Russie et l'Ukraine. Le dialogue intensif noué depuis dix ans avec la première n'a pas réussi à relancer le commerce et l'investissement, les projets concrets communs sont peu nombreux et progressent très lentement, sauf dans les domaines de l'environnement, de la sécurité nucléaire et de la lutte contre la criminalité. L'Union n'a pu non plus peser en faveur d'un règlement négocié du conflit en Tchétchénie. La déception est grande également en Ukraine, et l'extrême pauvreté de la population de ces deux pays ne peut que nous préoccuper.
J'appelle de mes v_ux, enfin, une implication politique accrue de l'Union européenne au Moyen-Orient, en rapport avec son statut de premier donateur dans la région et de promoteur du Processus de Barcelone. Plutôt que de voir se succéder les ministres européens dans les territoires palestiniens, mieux vaudrait donner plus de poids au Haut représentant pour la PESC, afin de réduire le déséquilibre entre notre position et celle des Etats-Unis. En outre, il serait en mesure de donner plus d'autorité et de visibilité aux efforts de l'Union pour le développement de la région.
En conclusion, je souhaiterais appeler à une relance de la réflexion sur les modalités d'un impôt européen, qui pourrait contribuer à l'émergence de la citoyenneté européenne. L'impôt européen aurait le grand avantage d'éviter la récurrence des débats sur le solde net, qui créera sans doute de nouvelles tensions lors de l'élargissement.
La commission des affaires étrangères a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 26 du projet de loi de finances pour 2002, et vous demande de l'adopter (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
Mme Aubert remplace M. Lequiller au fauteuil présidentiel
Mme Nicole Catala - L'article 26 fixe à plus de 16 milliards d'euros la participation de la France au budget européen. Cela équivaut à 110 milliards de francs, soit une augmentation de 14 milliards - 15 % - par rapport à la loi de finances 2001 révisée. Depuis 1997, notre contribution est passée de 5,22 à 6,10 % de nos recettes fiscales, et ce sera plus encore en 2002. La France est devenue le second contributeur net après l'Allemagne.
Cette évolution suscite plusieurs questions : l'évolution du budget communautaire est-elle satisfaisante ? Les orientations politiques de l'Union correspondent-elles à ce que nous pouvons souhaiter pour la France ?
Le budget de l'Union pour 2002 s'inscrit dans la programmation pluriannuelle établie lors du Conseil européen de Berlin, en mars 1999. Le compromis adopté alors pour la période 2000-2006 devrait permettre à l'Union de faire face à la fois aux dépenses découlant des Traités - PAC, politiques structurelles, PESC - et à celles qu'entraîne la préparation de l'élargissement. Cependant l'avant-projet de budget préparé par la Commission ne respectait pas exactement la volonté de maîtrise budgétaire exprimée à Berlin, et il contredisait les efforts de rigueur budgétaire prescrits aux Etats membres par l'Union elle-même - s'agissant de la France, le programme pluriannuel que nous devons appliquer jusqu'en 2004 limite à 1 % la progression de nos dépenses sur 3 ans. Le projet initial a donc été réexaminé par le Conseil qui l'a ramené à un niveau plus raisonnable.
Cette sagesse est nécessaire en raison des incertitudes qui pèsent sur la situation économique en Europe, et aussi de la certitude que l'élargissement de l'Union européenne à l'Est constituera pour nos pays un choc considérable, et que nous devons conserver des marges de man_uvre pour y faire face.
La part de la France dans ce budget s'élèvera en 2002 à 17,3 %, au lieu de 17 % précédemment. C'est un effet de la réforme des ressources propres décidée le 29 septembre 2000, ce qui entraînera mécaniquement une augmentation de 1,5 milliard d'euros de la contribution française. En outre la modification du financement de la compensation accordée à la Grande-Bretagne diminue la part de quatre Etats membres, mais accroît celle de la France. Je ne m'explique pas, d'ailleurs, que se perpétue encore cette singularité britannique.
J'en arrive aux grandes orientations de l'Union. La réforme de la PAC se poursuit, avec une nouvelle baisse du prix des principaux produits agricoles. Les crédits de la ligne « Dépenses de marché » sont réduits de 1,2 milliard d'euros, ce qui aura des répercussions graves sur le monde agricole français. Je crains des drames humains considérables. En revanche, les moyens prévus pour faire face aux crises de l'ESB et de la fièvre aphteuse sont maintenus.
S'agissant des autres crédits du budget européen, je partage l'intérêt de M. Fuchs pour le programme Galileo, qui devrait assurer à l'Europe son indépendance en matière spatiale. Quant aux actions extérieures, je crois raisonnable que certains chapitres aient été réduits, les crédits d'aide alimentaire et humanitaire étant néanmoins maintenus, ainsi que ceux de la coopération avec les pays tiers méditerranéens. Enfin, avec 35 millions d'euros, les crédits réservés à la PESC demeurent relativement modestes, mais l'argent compte moins que l'influence réelle de l'Europe au Proche-Orient, que je souhaite voir renforcée.
Au sujet des aides accordées aux pays candidats à l'Union au titre de la pré-adhésion, il est heureux que le Parlement et le Conseil soient d'emblée tombés d'accord pour qu'elles soient maintenues au niveau du plafond précédemment fixé. Les difficultés que rencontrent les pays candidats pour se mettre au niveau requis sont en effet immenses, pour ne pas dire désespérantes pour leurs peuples. Le plus difficile pour eux n'est pas la transposition du droit communautaire dans leur droit interne, mais la transformation de leur système économique. Alors que le revenu par tête est si éloigné chez eux de ce qu'il est chez nous, comment ne pas souhaiter que l'élargissement intervienne rapidement, mais aussi, comment ne pas redouter qu'il représente un choc considérable, pour eux et pour nous ?
La plupart de nos concitoyens ignorent et ces interrogations politiques et les aspects financiers de la construction européenne. Et, sur ce point, ce n'est pas l'extension des prérogatives du Parlement européen par l'accord inter-institutionnel du 6 mai 1999 qui changera quelque chose. Si l'on veut déclencher une prise de conscience chez les citoyens de ce qu'est et de ce que fait l'Union européenne, il faut agir dans plusieurs directions : renforcer les compétences et les moyens du Parlement français dans le suivi des affaires européennes, y compris pour les deuxième et troisième piliers ; assurer une véritable représentation des Parlements nationaux au niveau de l'Union - et je préfère parler à ce sujet d'une instance plutôt que d'une « convention », qui sonne trop anglo-saxon.
M. Henri Emmanuelli, président de la commission des finances - Cela change tout !
Mme Nicole Catala - Il faudrait encore élire les députés européens au scrutin uninominal. Enfin on pourrait instituer un impôt européen, comme l'a proposé le ministre belge des finances, et comme le réclame à son tour M. Fuchs. Mais retenir une part de l'IR, c'est oublier que la moitié des Français n'acquittent pas cet impôt. Je ne souhaite pas, pour ma part, que les institutions communautaires soient dotées du pouvoir de lever l'impôt, prérogative étatique s'il en est. Si l'on veut une fiscalité pédagogique, il suffirait de décider d'une contribution payée par tous les Français. On peut gager qu'alors nos concitoyens porteraient plus d'attention, sinon plus d'affection, à la construction européenne...
M. Jean-Claude Lefort - Le budget européen pour 2002 est paradoxal, il manque d'ambition et il participe d'une logique libérale.
Jamais la contribution de la France, qui progresse de 11 %, n'aura été aussi élevée. Mais, dans le même temps, l'Union continue d'imposer aux pays membres de la zone euro des contraintes budgétaires qui poussent aux réductions budgétaires, au travers d'un pacte de stabilité qui ne figure dans aucun traité européen.
Deuxième paradoxe : la contribution des Etats augmente. Pourtant, le budget européen dégage des excédents qui sont rétrocédés aux pays membres au lieu d'être mis en réserve pour améliorer la politique sociale.
Je ne remets naturellement pas en cause l'existence d'un budget européen, mais son utilisation, son efficacité et les choix qui le conditionnent.
De plus, ce budget manque d'ambition. Avec l'élargissement, les inégalités de richesses entre les Etats membres vont s'aggraver, l'écart passant de 1 à 6 aujourd'hui à 1 à 10. Faut-il esquiver le débat sur le fait que la contribution financière de la France, pays riche, est quasi nulle, tandis que les pays candidats découvrent le coût de leur intégration ? Si nous continuons à justifier notre contribution par le fait qu'elle nous coûte presque rien, préparons-nous dans les meilleures conditions l'élargissement de l'Union ? Le montant des prélèvements doit être discuté. Imagine-t-on que les pays candidats seront tous des contributeurs nets ? Si tel n'est pas le cas, qui paiera, et comment ?
Autre exemple du manque d'ambition : la réduction préoccupante des engagements européens pour les actions extérieures. Contrairement à ce qu'explique la Commission, cette situation ne résulte pas d'une baisse des besoins dans les Balkans. En réalité, des postes budgétaires aussi importants que l'aide alimentaire et humanitaire, la coopération avec l'Asie et l'Amérique latine, la lutte en faveur des droits de l'homme sont touchés.
La Commission avait annoncé le déblocage de 800 millions d'euros pour la lutte contre le sida, la malaria et la tuberculose ; ces fonds ne se retrouvent pas dans le budget pour 2002.
Et alors que le drame des réfugiés afghans va encore s'aggraver du fait des bombardements américains, l'aide prévue pour eux représente, pour le moment, moins de 4 millions d'euros ! Globalement, l'aide de l'Union européenne aux réfugiés a baissé de moitié en cinq ans.
Il est vrai que l'Europe définit désormais de plus en plus souvent sa politique à l'égard des pays pauvres au travers d'accords de libre échange, pour se mettre en conformité avec les règles de l'OMC, au lieu de privilégier une réelle coopération.
Cela m'amène à souligner que ce budget est marqué du sceau du libéralisme. L'emploi et les politiques sociales demeurent les parents pauvres du budget européen, au mépris des engagements affichés par les Conseils européens de Lisbonne ou de Nice. Et la situation ne va pas s'améliorer puisque la Commission cherche à réduire les mesures de promotion de l'emploi et les crédits consacrés à la promotion de la santé et de la sécurité dans les petites et moyennes entreprises.
A quand les grands travaux européens de ferroutage ? A quand un grand emprunt pour aider au développement de l'emploi et de la justice sociale ?
De même, l'avenir de la PAC est posé. Ira-t-on vers la libéralisation souhaitée par certains, ou maintiendrons-nous un système tenant compte de la multifonctionnalité de l'agriculture ?
Voilà donc le bilan rapide, mais incontestable de ce budget européen, petit par ses ambitions et petit par sa taille, puisqu'il ne représente toujours que 1 % du PNB des Quinze, et qui ne marque pas une réorientation vers la gauche de la construction européenne, le ministre en est d'accord.
Si nous voulons un budget européen plus ambitieux, il faudra tôt ou tard imaginer d'autres sources de financement, plus équitables. A ce sujet, un long chemin reste à parcourir, quand on voit avec quel scepticisme est accueillie l'idée d'instaurer une taxe Tobin en Europe !
Sans même parler des fraudes, qui perdurent, nous sommes face à un budget à tout le moins discutable. Mais notre Assemblée est appelée à entériner un chiffre fixé ailleurs, sans pouvoir influer sur son utilisation. C'est pourquoi nous ne pourrons prendre part au vote.
M. Maurice Ligot - Le projet de budget européen soulève certaines questions importantes. D'autre part, il convient d'en mesurer les effets sur la France. C'est pourquoi la participation de la France au budget communautaire mérite que l'on s'y arrête. Ce débat permet aux députés français de mesurer l'importance et l'efficacité du budget européen et de réfléchir à son évolution.
Ce budget se caractérise d'abord par sa modicité : environ 640 milliards de francs, soit un tiers du budget français ; cela paraît peu face aux missions que l'on souhaiterait voir l'Union exercer.
Par ailleurs, ce budget est centré sur l'agriculture et les actions structurelles, qui représentent, en tout, près de 80 % des dépenses de l'Union.
Ce budget est donc partiel, incomplet et déséquilibré. Surtout, il a pour conséquence capitale que l'Union ne dispose pratiquement d'aucune marge de man_uvre financière. On l'a vu lorsque s'est déclarée la grave crise de l'élevage bovin, qui ne se résorbe pas, faute de politique communautaire ; on le constate à nouveau, puisque l'Europe paraît incapable de soutenir la croissance. Comment s'en étonner ? Le poids du budget communautaire, rapporté au PNB de l'Union, est en diminution sur cinq ans. Alors que le PNB européen a augmenté, la part des crédits de paiement est passée de 1,20 % à 1,06 % du PNB. Si leur niveau s'était maintenu, l'Union pourrait soutenir l'économie ; elle en est empêchée, ce qui lui nuit. Faut-il rappeler qu'en 1994, le Conseil européen d'Edimbourg avait souhaité porter le plafond des ressources propres à 1,2 % du PNB en 1995 et, par étapes, à 1,27 % du PNB en 1999 ? On en est loin et de ce fait, l'Union européenne, sans volonté politique affirmée et sans révision de ses perspectives financières, ne dispose pas des moyens nécessaires pour jouer un rôle international croissant ou pour engager de nouvelles politiques. On ne peut que le regretter.
Ce qui frappe, aussi, ce sont les imprévisions et les lenteurs : ainsi de l'absence d'analyse des conséquences de la crise de l'ESB et de la fièvre aphteuse sur la politique agricole commune ; ainsi, également, de la consommation lente et partielle des crédits qui devaient être consacrés aux actions structurelles tels que les programmes Sapard et ISPA de préadhésion des pays d'Europe centrale.
Ce sont pourtant là deux sujets essentiels, aux conséquences capitales.
De manière plus générale encore, ce projet de budget est marqué par son manque de perspectives et par son irréalisme. Ces tares empêcheront l'Union de jouer le rôle qui devrait être le sien.
J'en viens à la contribution de la France au budget des Communautés européennes qui s'établira, en 2002, à quelque 110 milliards de francs, en augmentation de plus de 11 %. En 2000, la France était le deuxième contributeur brut et sa part était de 17,7 %, après celle de l'Allemagne, qui s'établissait à 25,3 %.
L'élargissement de l'Union entraînera mécaniquement, sauf changement complet des politiques communautaires, une augmentation du coût de la PAC et des actions structurelles, et les pays contributeurs devront en supporter la plus grande part.
Certains s'inquiètent, à juste titre, de l'effet de cette augmentation sur la contribution française au budget européen, qui devra imposer à la France une réflexion sur la hiérarchie souhaitable des dépenses. Cette réflexion n'est malheureusement pas, à l'heure actuelle, une des préoccupations de nos gouvernants, qui augmentent les effectifs de la fonction publique et mettent en place les 35 heures.
Mais cette augmentation prévisible et souhaitable, dans la perspective de renforcement de l'Union européenne, de la contribution française au budget communautaire ne doit pas faire oublier que cette contribution est largement compensée par les financements communautaires reçus. La France est depuis 2000 la première bénéficiaire des dépenses de l'Union européenne, avec 16,7 % des dépenses communautaires, avant l'Espagne - 14,9 % - l'Italie - 14,7 % - l'Allemagne - 14 % - et le Royaume-Uni 10 %. C'est ainsi qu'elle a reçu en 2000 22,2 % des crédits de la politique agricole commune, et qu'elle vient en deuxième position, après l'Allemagne, pour les crédits de politiques internes - formation, culture, recherche, environnement ; en revanche, elle ne se place qu'au sixième rang pour les crédits liés aux actions structurelles.
Au total, le solde entre la contribution budgétaire de la France et les dépenses prises en charge par l'Union européenne s'est établi en 2000 à 1,4 milliard d'euros. La France a donc été un faible contributeur net au budget de l'Union, à hauteur de 0,10 % de son PNB, à comparer avec 0,47 % pour l'Allemagne.
M. Jacques Myard - Cela fait tout de même un milliard d'euros !
M. Maurice Ligot - La situation est donc favorable. La politique agricole commune assure ainsi une part importante du revenu agricole français. Sans elle, où en serait le revenu agricole, en particulier dans le secteur de l'élevage bovin ?
Cette position favorable fera cependant l'objet, en 2005, de négociations sur les perspectives financières de l'Union, et l'Allemagne entend bien obtenir une réduction de sa contribution. La représentation nationale doit donc se montrer particulièrement vigilante.
Il est une question qui ne peut plus être éludée : aujourd'hui celle d'un impôt européen, étroitement liée à celle de l'augmentation des ressources de l'Union.
Dans moins de trois mois, la monnaie unique européenne, instrument très important d'intégration économique, sera mise en place. Il serait tout aussi utile que le citoyen des pays membres se sente partenaire de l'Union européenne, en acquittant un impôt propre à l'Union qui serait sa contribution personnelle.
Pour qu'un tel impôt soit compris par les citoyens et acceptable pour les Etats membres, plusieurs conditions doivent être réunies. En premier lieu, il faut une harmonisation fiscale, mais qui ne s'opère pas par l'augmentation des contributions. Les prélèvements obligatoires français sont les plus lourds de l'Union et sont source de freins économiques. En deuxième lieu, il faudrait réfléchir à l'impôt qui deviendrait totalement ou partiellement communautaire.
Je n'ai pas approuvé, à cet égard, la proposition de résolution présentée par la délégation pour l'Union européenne, qui ne visait que le seul impôt sur le revenu des personnes physiques, alors qu'il n'est payé que par la moitié, à peine, des contribuables français. La réflexion doit être approfondie pour aboutir à des propositions constructives. En troisième lieu, cet impôt européen devrait se substituer à des impôts actuellement perçus par les Etats membres, sans constituer une charge supplémentaire pour les contribuables. Enfin, un impôt européen ne saurait avoir de sens aux yeux des contribuables européens que si sa destination était claire, qu'il s'agisse de soutenir la croissance économique ou de financer de grands travaux d'infrastructures dans les domaines routier et ferroviaire - auxquels pourraient participer des emprunts - ou encore la recherche et le développement, la défense et la sécurité européenne. Ces choix budgétaires permettraient de renforcer le rôle de l'Union à l'échelle internationale. Car le choix est simple : il est entre l'impuissance et l'action communautaire.
Un impôt européen serait donc tout à fait justifié dans le cadre des ressources de l'Union, mais à la triple condition qu'il soit judicieusement choisi, qu'il n'alourdisse pas les prélèvements obligatoires et que son objet soit clairement fixé.
Je voudrais terminer en exprimant quelques souhaits. Il faudrait que l'Union européenne soit plus attentive à la situation de l'élevage bovin et qu'elle prenne les mesures qu'impose une crise très grave.
Il faut aussi que l'élargissement soit conduit de manière à ne pas décourager les espoirs des pays d'Europe centrale et orientale.
Enfin, l'Union doit prendre la mesure des grands problèmes économiques et politiques auxquels elle se retrouve confrontée : risques de récession économique, foyers de crise du Proche-Orient, terrorisme, négociations commerciales mondiales. Elle doit affirmer sa présence par des décisions et des actions fortes.
Pour que l'Union européenne réponde favorablement à ces souhaits, le groupe UDF votera la contribution de la France à son budget (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF et du groupe du DL).
Mme Monique Collange - A l'initiative du Gouvernement, la Présidence française de l'Union européenne a permis un débat franc, constructif et fécond entre l'ensemble de la représentation nationale et le pouvoir exécutif sur l'avenir de l'Europe.
Afin de prolonger cette réflexion, notre Assemblée, sous l'impulsion du Président Forni et de notre collègue Alain Barrau, président de la délégation pur l'Union européenne, a décidé de consacrer régulièrement une séance de questions au Gouvernement aux seuls sujets d'intérêt européen. Il s'agissait ainsi de placer ce dialogue fructueux au c_ur des relations entre le Gouvernement et le Parlement.
On ne peut donc que regretter qu'il n'y ait pas d'autres occasions pour le Parlement de débattre des orientations politiques de l'Union européenne que celle qui nous est offerte aujourd'hui. C'est pourquoi il serait souhaitable que soit organisé, chaque année, un débat d'orientation relatif aux priorités politiques de l'Union, à l'occasion par exemple, de l'examen du programme de travail annuel de la Commission européenne. Je crois que M. Fuchs l'a déjà demandé.
La discussion du projet de loi de finances pour 2002 impose pour l'instant que nous nous prononcions sur la contribution française au budget 2002. Dans ce cadre le groupe socialiste vous apportera son soutien sans état d'âme.
M. Jacques Myard - Il n'a plus d'âme !
Mme Monique Collange - La contribution de notre pays au budget communautaire connaît une progression constante : le prélèvement sur recettes au profit des Communautés est passé de 56 milliards de francs en 1990 à 96,4 milliards en 2001. Aujourd'hui, il nous est proposé de la porter pour 2002 à 110,5 milliards de francs, soit 16,870 milliards d'euros.
Cette progression résulte, certes, de la forte croissance du budget communautaire et de l'évolution des modalités de calcul des contributions des Etats membres, depuis l'entrée en vigueur de la décision ressources propres. Cependant, elle traduit la volonté du Gouvernement de se donner les moyens de réaliser son projet européen.
Nombreux sont ceux qui ont souligné que la France était l'un des principaux pays bénéficiaires des financements communautaires.
M. Jacques Myard - Et payeurs !
Mme Monique Collange - La Cour des comptes européenne rappelait ainsi que le solde de notre pays faisait apparaître une situation de plus en plus favorable. La France occupait, par exemple en 1999 la deuxième place des pays bénéficiaires, recevant près de 17 % des crédits communautaires. Mais l'augmentation de la contribution française ne peut être justifiée par le seul fait que nous sommes payés de retour. L'enjeu n'est pas d'évaluer le retour sur investissement de notre contribution. Il est bien plus important : il s'agit de savoir si celle-ci est à la hauteur des espoirs que nous plaçons dans la construction européenne. Je pense que c'est le cas.
Mme Monique Collange - En revanche, s'agissant du budget de l'Union, je partage le jugement de Gérard Fuchs. Il s'agit d'un « budget à courte vue ».
Dans son avant-projet, la Commission proposait une augmentation de 4,2 % par rapport à 2001, sans dépassement des perspectives financières. Or, le Conseil a estimé que la croissance des crédits de paiement proposée n'était pas compatible avec la maîtrise de la dépense publique. Ils sont pourtant en deçà des perspectives financières, puisqu'ils ne représentent que 1,03 % du PNB des Quinze.
Un tel budget de rigueur est d'autant plus incompréhensible qu'il ne prend pas la mesure de l'évolution du contexte économique international. Alors que nous observons un ralentissement de la croissance, nous serions en droit d'attendre une volonté de relance à l'échelle de l'Union.
On peut douter de la pertinence des choix relatifs à l'excédent budgétaire de l'année 2000. 7,5 milliards d'euros ont été reversés aux Etats membres via une réduction de leur contribution pour 2002. Comme l'indique fort justement Mme Aubert dans son rapport, cet excédent budgétaire aurait pu être affecté à une réserve constituée en prévision d'un ralentissement économique. On peut regretter que le budget communautaire ne soit pas pensé comme un instrument de régulation économique, comme la structure de stabilisateurs automatiques.
Mme Monique Collange - Enfin, je voudrais évoquer la question des dépenses d'action extérieure de l'Union. Les crédits d'engagement sont en baisse sensible pour chacune des politiques extérieures, ce qui correspond à une diminution de 3,2 %. On peut certes relever avec notre rapporteur que cette baisse est compensée par un accroissement de la marge disponible pour les situations d'urgence. Cependant, l'évolution de ces postes budgétaires révèle notre difficulté à initier, à l'échelle européenne, une réelle politique de co-développement. La politique étrangère et de sécurité commune ne saurait se limiter à la gestion des crises et des situations d'urgence.
M. Jacques Myard - Nous n'allons pas être déçus !
Mme Monique Collange - En outre, nous devons être vigilants quant à la bonne utilisation de ces financements. De ce point de vue, l'aide d'urgence qui vient d'être décidée par la Commission pour l'Afghanistan, la Palestine et la Tchétchénie ne peut faire l'économie d'une réflexion sur l'organisation de la nécessaire solidarité entre les peuples. Je ne doute pas, Monsieur le ministre, que vous y soyez très attentif (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, du groupe communiste et du groupe RCV).
Mme Nicole Ameline - Loin de l'examen d'une contribution obligatoire, ce débat soulève des questions essentielles sur la réactivité économique et politique de l'Union européenne après le 11 septembre.
A la solidarité sans faille et légitime témoignée aux Etats-Unis, doit s'allier une réaffirmation de la solidarité européenne face aux conséquences des attentats.
Plus que jamais, l'Union européenne se doit d'être un pôle de stabilité politique et économique. Les enjeux sont clairs. Comment faire jouer les mécanismes de solidarité dans un contexte de rigidité budgétaire ? Comment redéployer les politiques communautaires en termes de priorités ? Comment faire de l'Europe une véritable puissance mondiale dans un nouveau contexte international ?
En matière de solidarité économique, les mécanismes actuels ont bien joué. Les gouvernements de la zone euro ont donné des gages de maîtrise budgétaire et la Banque centrale européenne a réagi par une action déterminée en matière de politique monétaire.
Mais la question reste posée de savoir où situer les limites entre le besoin de la BCE d'être rassurée sur le maintien de la maîtrise des finances publiques et de l'inflation, d'une part, et le nécessaire soutien à l'activité économique d'autre part.
Chacun le sait, le taux de croissance pour 2001 s'établira entre 1 et 2 %, et s'inscrit dans une conjoncture qui, bien avant le 11 septembre, traduisait le premier ralentissement économique mondial auquel nous assistons depuis vingt ans.
L'absence en Europe de marges de man_uvre comparables aux réserves mobilisables aux Etats-Unis, prive l'économie européenne de capacités significatives de relance.
Les appels de la majorité socialiste à un plan de relance européen n'exonèrent d'ailleurs pas le Gouvernement de sa responsabilité. Il n'a ni maîtrisé les finances publiques, ni conduit lorsque la croissance le permettait, les réformes structurelles nécessaires ou engagé la baisse massive des impôts dont notre pays a besoin.
La poursuite de l'augmentation des dépenses, dans un contexte marqué par un ralentissement durable de conjoncture, fondé sur une estimation surévaluée du taux de croissance, donne à ce projet de loi de finances une tonalité surréaliste, et inquiétante.
Les discussions ouvertes au niveau communautaire sur le pacte de stabilité traduisent bien la remise en cause, dans un contexte nouveau, de l'orthodoxie budgétaire et financière. Nul doute que la réforme de l'architecture institutionnelle sera l'occasion de rééquilibrer les instruments d'intervention.
Dès maintenant, tout doit être tenté pour rassurer les investisseurs et préserver la croissance.
Rassurer les investisseurs, c'est bien sûr défiscaliser, détaxer, baisser les taux d'intérêt ; c'est également conduire au niveau européen un effort de redéploiement budgétaire dans le domaine des grandes infrastructures. Il est également urgent de reconstruire notre politique de sécurité et de défense.
Malheureusement, le saupoudrage des crédits rend les choix de l'Union peu lisibles. Des projets de réseaux trans-européens ne connaissent pas le moindre début d'exécution, et la part des crédits accordés à la recherche et aux nouvelles technologies est insuffisante.
La solidarité européenne doit permettre de soutenir les secteurs actuellement en difficulté - aéronautique, assurances, tourisme. Ne pourrait-on envisager d'aménager le budget communautaire, qui a généré en l'an 2000 un excédent de plus de 11 milliards d'euros, pour qu'une réserve puisse être affectée à la régulation conjoncturelle ?
Le budget communautaire 2002 n'apporte guère de surprise. Certes cela peut partiellement s'expliquer par le fait que nous avions adopté une programmation pluriannuelle, mais il faut aussi constater un grand conformisme et un singulier manque de réactivité. Les crédits affectés aux politiques externes ne permettront pas de mener la politique ambitieuse que l'actualité internationale exigerait, notamment au Moyen-Orient.
En revanche, il faut saluer l'augmentation des crédits de l'élargissement, même si la mise en _uvre des programmes de pré-adhésion se révèle plus lente que prévu. L'élargissement est une priorité absolue. Sachons aussi penser la réunification du continent européen en termes politiques, culturels et historiques.
Les orientations budgétaires placent les dépenses agricoles sous le signe de la rigueur. Je me fais à mon tour l'avocate du monde rural, qui subit les effets de la crise bovine et de l'atonie des cours.
Les actions structurelles sont concentrées sur l'objectif 1 ; il faut souligner leur importance, même si la complexité des procédures et des financements peut en limiter localement l'efficacité.
Les politiques internes, légèrement en baisse et peu lisibles, ne sont pas en l'état capables de conforter une identité communautaire.
Aux conséquences négatives des attentats peut répondre un volontarisme politique au niveau européen. L'Europe doit faire entendre sa voix. L'euro sera une étape technique, mais il nous faut avancer sur le terrain politique.
Nous voterons naturellement la participation française au budget européen, considérant que derrière la sécheresse des chiffres, l'enjeu est la crédibilité interne et externe de l'Union européenne (Applaudissements sur les bancs du groupe DL et du groupe UDF).
M. Jacques Myard - Le groupe auquel j'appartiens votera ce prélèvement, mais vous ne serez pas étonné Monsieur le ministre, que j'incarne une exception.
Ce prélèvement représente 6,7 % de nos recettes fiscales. L'effort financier de la France a doublé depuis 1990 et progresse cette année de 11,2 %. La France, même si elle est le deuxième bénéficiaire du budget européen, reste l'un des principaux contributeurs, et notre solde est négatif.
Le budget européen est à l'image de l'Union européenne : c'est un fourre-tout. La PAC, qui en reste le plus gros élément, ne résistera pas à l'élargissement. A la deuxième place viennent les fonds structurels ; le fait qu'ils ne soient consommés qu'à hauteur de 57 % démontre qu'il y a un problème... Les politiques internes se traduisent par des saupoudrages. 7 millions d'euros sont ainsi affectés au financement des partis politiques européens ! Pour les actions extérieures, il faut même parler de vaporisation des crédits, et l'on constate avec surprise que ceux affectés à la politique méditerranéenne diminuent ! D'autre part, les dépenses administratives, ont été multipliées par dix entre 1977 et 2002, ce qui est quand même beaucoup.
Un effort de cohérence serait donc nécessaire, mais le problème, c'est que l'Union européenne elle-même n'est plus cohérente... L'Europe-puissance, Monsieur le ministre, n'est qu'un mythe ! La Grande-Bretagne se présente comme le 51ème Etat des Etats-Unis d'Amérique, tandis que M. Berlusconi affirme la supériorité absolue de la civilisation occidentale.
La France, en gardant son indépendance, sera un moteur pour entraîner ses partenaires, sans perdre son temps en stériles nuits bruxelloises ou niçoises.
Vous présentez la « convention » comme le moyen miracle de réconcilier les citoyens avec l'Europe. Soumettez plutôt les traités à référendum !
A propos de la fédération d'Etats-nations, je crois avoir entendu M. Védrine lui-même nous dire que la formule était privée de sens.
Il faut tout remettre à plat car nous allons dans le mur. L'élargissement est inéluctable ; mais il faut alléger les politiques confiées à l'Union européenne, il faut organiser au niveau du continent la politique de sécurité collective et la liberté des échanges. De grâce, ne vous occupez pas de la taille des asperges, concentrez-vous sur l'essentiel ! A défaut, tout implosera.
M. le Rapporteur spécial - Je me bornerai à répondre à ceux qui m'ont interpellé et, d'abord, à Mme Catala. Qu'il faille examiner soigneusement l'éventualité et, pour commencer, le principe même d'un impôt européen, c'est l'évidence. Mais entre le modèle de l'impôt sur le revenu et celui de la CSG, ma préférence va nettement au premier : même si cet impôt n'est acquitté que par la moitié des Français, il a l'immense mérite d'être progressif et s'en inspirer ne pourrait que contribuer à augmenter l'affection des Européens pour l'Union. Cela étant, je le répète, nous n'en sommes pas encore là.
Lorsque nous sommes arrivés au gouvernement en 1997, les déficits publics équivalaient à 3,5 % du PIB, hors soulte de France Télécom. Aujourd'hui, nous n'en sommes plus qu'à 1,3 %. Le Pacte de stabilité ne représente plus, dans ces conditions, qu'une référence historique, Monsieur Lefort ; ses contraintes sont largement atténuées. Je vous invite donc à vous tourner plutôt vers l'avenir, sans vous effrayer de ce qui relève largement du passé, maintenant.
Monsieur Myard, j'ai cru remarquer que vous aviez du mal à prononcer le mot « euro ». Il faudra vous y faire, et vite - il ne vous reste plus que soixante-quinze jours pour cela !
M. Jacques Myard - Soixante-quinze jours avant l'effondrement !
M. le Ministre délégué - Je remercie tous les orateurs. Comme Mme Collange, je déplore la rareté des débats consacrés à l'Union européenne, ainsi que leur caractère trop formel et leur trop grande brièveté. Mais il ne dépend que de l'Assemblée qu'il en soit autrement... En ce qui me concerne, je serais favorable à des débats d'orientation au moment où sont présentées les priorités de l'Union : les suggestions de M. Fuchs me semblent à cet égard excellentes.
Comment opérer une relance à l'échelle européenne ?
La Commission a récemment appelé à reprendre l'idée des grands travaux et elle a même envisagé de lancer un programme complémentaire. Le gouvernement français y est bien sûr favorable, sous réserve qu'on trouve les moyens nécessaires. En effet, le règlement du Conseil sur les réseaux transeuropéens prévoit un plafonnement strict de la part communautaire, ce qui pose la question des contreparties nationales...
M. le Président de la commission - On peut aussi modifier ce règlement !
M. le Ministre délégué - J'entends bien, mais je m'en tiens au cadre actuel.
D'autre part, l'Union européenne n'a pas capacité à souscrire des engagements en propre ou, si elle le faisait, les remboursements devraient être portés parmi les dépenses du budget - ce qui semble impossible si l'on s'en tient aux perspectives arrêtées à Berlin. Donc, soit on change le cadre - ce qui obligerait à s'interroger sur le degré de fédéralisme budgétaire acceptable -, soit on recourt à un instrument budgétaire - et dans ce cas, la BEI apparaît toute désignée. Toutefois, on pourra difficilement l'utiliser pour des interventions purement publiques : le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède font en effet du partenariat entre public et privé la condition de leur accord pour un développement de la Banque.
Le coût de la crise de l'ESB et de la fièvre aphteuse devrait dépasser 900 millions d'euros en 2001, aux termes du budget rectificatif de février. Pour 2002, les dépenses atteindront 1215 millions d'euros pour l'ESB et 200 pour la fièvre aphteuse, s'ajoutant à 400 millions d'euros versés dès cette année. Au total, la Commission évalue le coût à plus d'un milliard mais elle actualisera cette estimation avant la fin du mois et je vous informerai du chiffre qu'elle annoncera.
Quelle est la nature du budget communautaire ? Obligatoirement présenté en équilibre, il ne saurait servir à des régulations conjoncturelles. Celles-ci sont donc du ressort des Etats membres, ce qui ne peut que nous conforter dans notre exigence d'une meilleure coordination des politiques économiques et d'un renforcement de l'Euro-12, créé à Luxembourg en décembre 1997 à notre initiative.
Madame Aubert, s'agissant de la notification de la décision « Ressources propres », le projet de loi vient d'être transmis au Conseil d'Etat et nous souhaitons qu'il soit adopté par les deux assemblées avant la fin de l'année. Cependant, le montant de la contribution française a d'ores et déjà été calculé en fonction de cette décision.
Il est légitime que l'Assemblée demande à être informée de l'avant-projet de budget de la Commission comme sur le budget définitivement adopté. En l'absence de cette information, le débat ne peut en effet être conduit de façon totalement satisfaisante, je vous l'accorde, Monsieur Fuchs, cependant, tous ces documents vous sont transmis, au titre de l'article 88-4.
Comme vous, je pense que les récents événements devraient pousser l'Union à se doter du système de positionnement satellitaire Galileo et à préserver la possibilité d'une utilisation militaire de cet outil. Nous pressons donc la Commission et l'Agence spatiale européenne de joindre leurs efforts à ceux des Etats membres, au sein de l'entreprise conjointe servant de support à la deuxième phrase de ce programme.
Madame Aubert, la réforme de Berlin de la PAC permet déjà beaucoup, s'agissant de développer la multifonctionnalité. Ainsi la France et le Royaume-Uni ont pu recourir à la modulation des aides agricoles - dans notre cas en vue de généraliser les CTE. Il est clair qu'il faudra aller plus loin, en mettant à profit la réforme de 2006 - mais n'anticipons pas pour ne pas agir au détriment de notre agriculture.
L'engagement de l'Union européenne au Moyen-Orient est de plus en plus visible, grâce à son envoyé spécial et, surtout, à M. Solana qui était présent à Charm-el-Cheikh comme au sein de la Commission Mitchell. Quant à l'Ukraine, elle sera pour la première fois invitée à une conférence européenne, samedi prochain, avec la Russie et la Moldavie.
Mme Catala m'a interrogé sur les moyens de renforcer les compétences du Parlement français en matière européenne : l'action menée par MM. Nallet puis Barrau à la tête de la Délégation ont permis la création d'un groupe de travail commun entre les deux assemblées, qui étudie des mesures concrètes afin d'améliorer le suivi parlementaire et d'accélérer la transposition des directives. Le travail réalisé dans ce cadre est, je crois, prêt pour une application prochaine.
L'alourdissement de notre contribution est indéniable mais le rapporteur général a rappelé qu'il résultait logiquement de l'accord global de Berlin. Or, que je sache, nul n'a contesté la nécessité de préserver la PAC, la reconduction de fonds structurels ou le rééquilibrage des systèmes de ressources.
Je ne partage pas non plus l'inquiétude de Mme Catala à l'égard de l'élargissement. Nous en arrivons maintenant à la négociation de chapitres sensibles, notamment le chapitre agricole, et le temps des décisions se rapproche.
Monsieur Lefort, ce budget n'est ni excessif ni insuffisant, ni de gauche ni de droite, ni libéral ni interventionniste : il obéit aux règles fixées en commun ! D'autre part, le système de plafonnement adopté à Berlin impose d'adapter les actions de coopération aux urgences et aux priorités du moment, ainsi que de dégager des moyens pour les actions nouvelles. L'Union, avec ses Etats membres, est de loin le premier contributeur du monde à l'aide publique au développement. Quel doit être le rôle respectif de l'Union et des Etats membres ? Pour ce qui me concerne, je serais très favorable à ce que l'action de la première gagne en cohérence en devenant une compétence du Conseil - ce qui justifierait son intérêt politique.
Si ces conditions étaient remplies, l'augmentation du budget en découlerait logiquement.
J'accorde volontiers à M. Ligot que le plafond de 1,27 % est artificiel, et à M. Myard - ce sera mon seul point d'accord avec lui - qu'il est incompatible avec la notion d'Europe-puissance. Reste que nous n'en sommes aujourd'hui qu'à 1,13 %, ce qui laisse une marge substantielle pour financer le coût de l'élargissement. L'impact de celui-ci sur les soldes nets - notion pour laquelle la France, soit dit en passant, a traditionnellement peu de goût - ne devrait pas être dramatique. Cela dit, qui dit budget accru dit financements ad hoc, ce qui revient à poser, comme l'a d'ailleurs fait la présidence belge, la question de l'impôt européen : nous n'y sommes pas hostiles s'il sert à financer des politiques plus nombreuses, plus efficaces, plus volontaristes, et s'il se substitue à des impôts existants au lieu de s'y ajouter.
Je remercie Mme Collange de son soutien et l'approuve d'avoir condamné la logique du « juste retour » ; pour autant, le nouveau mode de financement adopté à Berlin reste favorable à notre pays, même s'il l'est moins que le précédent. Elle a également eu raison de souligner que l'Europe n'a de sens que si elle est généreuse et porteuse de valeurs, pas si elle se laisse aller au plaisir de la puissance.
Mme Ameline a cru devoir profiter de ce débat pour critiquer, une fois de plus, la politique budgétaire du Gouvernement. Lui rappellerai-je que nous avons réduit de près de deux points en quatre ans la part du déficit dans le PIB, tout en réduisant l'impôt sur le revenu, la taxe d'habitation, la taxe professionnelle, et en supprimant la vignette ? Je ne puis m'empêcher de voir dans son propos la marque d'une certaine jalousie, que je prends, pour ma part, comme un hommage à la politique menée depuis 1997... (Sourires)
M. Jacques Myard - C'est l'hommage de la vertu au vice !
M. le Ministre délégué - Je terminerai par vous, monsieur Myard, non que vous ayez été le plus constructif des orateurs, mais tout simplement parce que vous avez été le dernier (Sourires). Je ne peux croire, tout d'abord, qu'Hubert Védrine ait tenu les propos que vous lui prêtez.
M. Jacques Myard - Mais si ! Il est réaliste !
M. le Ministre délégué - Quant à votre obsession référendaire, je lui opposerai la Constitution elle-même, qui en fait un mode, parmi d'autres, d'exercice de la souveraineté. Il arrive, en outre, qu'il soit dévoyé...
M. Jacques Myard - C'est ce que disent ceux qui ont peur du peuple !
M. le Président de la commission - Vous êtes un bonapartiste !
M. le Ministre délégué - Pour ma part, je ne saurais considérer comme négligeable que l'Assemblée et le Sénat d'abord, le Congrès ensuite, aient, à une très large majorité, ratifié le traité d'Amsterdam après avoir révisé, pour ce faire, la Constitution.
M. Jacques Myard - Lorsque la souveraineté elle-même est en cause, c'est au peuple et à lui seul de trancher !
M. le Ministre délégué - Je vous invite, en conclusion, à approuver, sauf peut-être M. Myard, le prélèvement sur recettes au profit du budget des Communautés européennes (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Michel Bouvard - L'amendement 290 de mon collègue Geveaux, et mon amendement 291 visent à accorder une demi-part supplémentaire par enfant multiple né au sein d'un même foyer fiscal, car elles entraînent des coûts supplémentaires.
M. Didier Migaud, rapporteur général de la commission des finances - Ce serait rompre l'égalité entre les enfants. D'autre part la notion d'enfant multiple n'est pas heureuse : chaque enfant est unique.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget - Lorsqu'on veut remédier à une inégalité, on risque d'en créer d'autres. Les naissances rapprochées posent des problèmes du même ordre que les naissances multiples. D'autre part, l'avantage proposé ici n'irait qu'aux familles payant l'IR, alors que les charges des familles qui ne le paient pas sont plus lourdes encore. Tout en comprenant le problème que vous soulevez, je ne peux accepter votre solution.
M. Michel Bouvard - J'entends ces arguments, et retirerais l'amendement si vous vous engagiez à examiner cette situation dans le cadre de la politique familiale.
Les amendements 290 et 291, mis aux voix, ne sont pas adoptés.
M. Michel Bouvard - L'amendement 257 est défendu.
M. Marc Laffineur - L'amendement 241 porte de 15 000 à 30 000F le plafond de la réduction d'impôt pour la garde des enfants à domicile.
M. le Rapporteur général - La commission a rejeté ces amendements, comme l'Assemblée l'avait déjà fait l'an dernier. Une telle mesure permettrait en effet de contourner le plafond applicable à l'emploi à domicile.
L'amendement 257, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que l'amendement 241.
M. Germain Gengenwin - L'amendement 456 vise à inciter les chefs d'entreprises, petites et moyennes à continuer leur formation, en réactivant un dispositif appliqué jusqu'en 1996. Cela leur permettrait notamment de se perfectionner dans le domaine de la gestion.
M. le Rapporteur général - Cet amendement est soit inutile soit inopportun...
M. Germain Gengenwin - Comment cela ?
M. le Rapporteur général - S'il s'agit de déduire les dépenses de formation professionnelle du résultat des entreprises, cela est déjà prévu. Quant à remettre en vigueur le mécanisme supprimé en 1996 par la majorité d'alors, au vu d'un bilan peu satisfaisant, ce ne serait pas opportun.
L'amendement 456, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Germain Gengenwin - Il s'agit, par l'amendement 110, d'apporter un soutien mérité à l'apprentissage en étendant aux parents d'apprentis la réduction d'impôt pour frais de scolarité existant pour les contribuables dont les enfants fréquentent un lycée professionnel ou un lycée d'enseignement général et technologique.
M. le Rapporteur général - Un amendement identique a été rejeté par l'Assemblée l'année dernière, et celui-ci l'a été par la commission. Il est vrai que le statut des apprentis peut mériter une réflexion approfondie, mais le dispositif proposé ne peut être retenu. En effet, l'apprentissage est un contrat de travail. Par ailleurs, l'article 81 bis du CGI exonère de l'impôt, à hauteur de 7 530 euros, les revenus de l'apprenti dont, de plus, la rémunération dépend des conseils généraux. La proposition qui nous est faite ne permettrait donc pas de donner une solution appropriée à la délicate question du statut de l'apprenti.
L'amendement 110 mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Jacques Jégou - Avec votre autorisation, Madame la Présidente, je présenterai successivement les amendements 18, 19, 21, 20 et 137, qui s'inspirent tous des intéressantes recommandations, du rapport Charzat. Je regrette, d'ailleurs, que votre collègue n'ait pas eu l'occasion de nous exposer ses conclusions, d'autant qu'il nous a fait la surprise de rejoindre certaines de nos positions libérales. Bien que ce rapport, commandé par le Premier ministre, n'ait pas été publié, nous savons qu'il regroupe des propositions qui concernent au premier chef l'innovation, le développement économique, les métiers de la finance et par là même, l'avenir de la place financière de Paris. Elles devraient donc nous rassembler, quelle que soit la diversité de nos sensibilités politiques...
C'est ainsi qu'il est proposé, par l'amendement 18, de proroger jusqu'au 31 décembre 2006 la réduction d'impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital initial des sociétés non cotées ou aux augmentations de capital de sociétés non cotées.
L'amendement 19 tend à doubler les montants de réduction d'impôt sur le revenu, ce qui contribuerait à drainer des capitaux vers les entreprises de croissance.
L'amendement 21 vise à réduire de cinq à trois ans la durée d'engagement des parts du fonds, afin de rendre la souscription plus attrayante.
Par l'amendement 20, il est proposé de doubler les plafonds de réduction d'impôts pour les FCPI. L'amendement 137 est similaire.
Sans aucun doute, l'adoption de ces amendements relancerait l'emploi, ce qui répondrait au souhait exprimé, hier, par le ministre de l'économie.
M. le Rapporteur général - La commission n'a pas adopté ces amendements. L'amendement 18 sera satisfait par l'article 52 du projet de loi, que nous examinerons en deuxième partie. Le même article prévoit également le relèvement du plafond que l'amendement 19 propose de doubler - il a paru plus sage à la commission de s'en tenir à la proposition du Gouvernement, d'autant que l'adoption, en première partie, de la disposition proposée créerait un effet d'aubaine.
Quant à la réduction de cinq à trois ans de la durée obligatoire de conservation des parts d'une FCPI, elle ne se justifie pas, car leurs détenteurs bénéficient déjà d'avantages fiscaux importants, que les articles 50 et 51 renforceront encore.
La commission n'a pas davantage retenu l'amendement 20, pour les mêmes raisons.
Avis défavorable, donc sur les cinq amendements.
Mme la Secrétaire d'Etat - J'estime, comme votre rapporteur général, l'amendement 18 inutile, puisque l'article 52 reconduit le dispositif. Quant au doublement du plafond prévu dans l'amendement 19, il créerait un effet d'aubaine d'autant moins justifié que seul un souscripteur de parts de FCPI sur cinq fait état de souscription supérieure au plafond en vigueur. Je ne peux non plus être favorable à l'amendement 21.
Cela ne signifie pas que les recommandations contenues dans le rapport Charzat ne sont pas pertinentes ; simplement, ces dispositions ne sont pas indispensables.
Enfin, je suis défavorable aux amendements 20 et 137.
Les amendements 18, 19, 21, 20 et 137, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
M. Gilbert Gantier - L'amendement 243 vise à augmenter la réduction d'impôts au titre de l'emploi d'un salarié à domicile, actuellement égale à 50 % du montant des dépenses effectivement supportées, retenues dans la limite de 45 000 F. Ce montant est porté à 90 000 F, comme cela avait été le cas pour l'imposition des revenus 1995 et 1996.
M. Philippe Auberger - L'argumentation opposée à ces amendements qui sont présentés depuis plusieurs années est discutable. Elle part du principe - fallacieux - que les personnes qui ont besoin d'employer quelqu'un à domicile en raison de leur âge, de leur santé ou de leur situation de famille sont riches et n'ont pas à être considérées. Nombreuses sont malheureusement celles qui se trouvent dans cette situation sans relever de la dernière tranche de l'impôt sur le revenu. Le Gouvernement et la majorité ont été généreux au-delà du rationnel et du nécessaire pour l'APA en refusant plafond de ressources et récupération sur succession. Pourquoi, dès lors, établir une discrimination entre ceux qui restent à domicile en employant quelqu'un et ceux qui choisissent la facilité de se retirer en maison de retraite et de percevoir l'APA, de vivre, somme toute, aux frais de la société ? Les autres ne vivent-ils pas aux frais de leur famille, qui assume souvent ce maintien à domicile dans des conditions financières qui n'ont rien de florissant ?
M. Michel Bouvard - L'amendement 258 de M. Deniaud a également pour but de relever un plafond qui n'a pas évolué depuis quatre ans, alors même que les salaires, et surtout les charges, ont augmenté. La réévaluation proposée est d'ailleurs modeste, puisqu'il s'agit de passer de 45 000 à 50 000 F.
M. le Rapporteur général - La commission n'a pas retenu ces propositions. Nous entendons, certes, une partie des explications de M. Auberger. Mais la véritable source de ces amendements se trouve plus, me semble-t-il, dans l'exposé des motifs présenté une certaine nuit par Nicolas Sarkozy à l'appui de cette proposition.
M. Philippe Auberger - Vous l'avez déjà dit !
M. le Rapporteur général - La pédagogie n'est-elle pas l'art de la répétition ? Philippe Auberger a évoqué lui-même une réponse apportée par le Gouvernement aux personnes âgées en situation difficile, avec l'APA. Comme je l'ai dit hier, il faut cependant faire la différence entre incitation et privilège fiscal. Nous préférons nous en tenir au premier.
L'amendement 243, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que les amendements 67 et 258.
M. Marc Laffineur - En cas de transformation de sociétés ou de changement de régime fiscal, une imposition immédiate est actuellement établie à la date de changement de situation. Un sursis d'imposition est prévu pour les bénéfices en sursis d'imposition et pour les plus-values latentes. En revanche, les produits latents sur stocks font l'objet d'une imposition immédiate. Or dans le domaine viticole, bien connu de Gérard Voisin et de Bernard Perrut, ils peuvent représenter des sommes très importantes de par la rotation très lente des stocks. Les exploitants peuvent ainsi se voir imposer de manière considérable sans avoir bénéficié d'un quelconque flux financier !
Il est donc proposé par l'amendement 327, de surseoir à l'imposition des produits latents sur les stocks à rotation.
M. Gilbert Mitterrand - La lacune semble avoir été signalée... Lorsqu'il y a transformation de sociétés ou changement de régime fiscal, une imposition immédiate est appliquée, et c'est tout à fait normal. Mais la loi prévoit, en l'absence de création de nouvelle personne morale, un sursis d'imposition. C'est logique, en particulier pour les bénéfices en sursis et les plus-values latentes. Quant aux produits latents sur stocks, ils concernent les stocks qui ne sont pas encore vendus. Les imposer immédiatement est donc contraire à l'objectif de la loi. Il ne s'agit pas d'exonérer, mais simplement de tenir compte du fait qu'il n'y a pas encore eu de rentrée d'argent. L'amendement 84 2ème correction vise donc à surseoir à l'imposition des produits latents sur les stocks à rotation lente.
M. Germain Gengenwin - Les amendements 190 et 292 corrigé sont identiques à celui que M. Mitterrand a fort bien défendu. S'il n'a pas réussi à convaincre le Gouvernement et le Rapporteur général, je désespère de le faire moi-même.
M. Gilbert Mitterrand - J'ai essayé !
M. Michel Bouvard - L'amendement 347 est identique aux trois précédents. Il s'agit d'une question de cohérence en même temps que d'une mesure de simplification fiscale.
M. le Rapporteur général - S'il ne s'agissait que de simplifier, la commission et le Gouvernement verraient cette proposition d'un _il très favorable. Cependant, il s'agit aussi de modifier très sensiblement un dispositif fiscal, ce qui se heurte à des obstacles de principe. C'est pourquoi la commission n'a pas retenu ces amendements.
Mme la Secrétaire d'Etat - Le ministère des Finances et la représentation nationale apprécient toujours de pouvoir simplifier. Mais nous parlons ici de profits sur des stocks, qui ont vocation à être imposés et auxquels on ne peut transposer le dispositif en vigueur pour les plus-values sur actifs immobilisés. Vous proposez de taxer au taux de l'impôt sur les sociétés des profits qui doivent être soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu. Or les stocks en cause ont parfois une valeur très importante, ce qui rend le coût de la mesure considérable. Je suis donc défavorable à ces amendements.
M. Gilbert Mitterrand - C'est justement parce que la valeur de ces stocks encore invendus est très importante que la question est posée ! Quant au coût de la mesure, nous ne le connaissons pas, malgré tous nos efforts. Du moins saurons-nous qu'il y en a un !
M. Gilbert Gantier - C'est précisément, en effet, la valeur considérable des stocks qui pose problème, d'autant plus que leur rotation est lente.
L'amendement 327, mis aux voix, n'est pas adopté, non plus que les amendements 84 2ème correction, 190, 292 corrigé et 347.
M. Germain Gengenwin - Les sociétés civiles à objet agricole, lorsqu'elles exercent des activités accessoires entrant dans le champ d'application des bénéfices industriels et commerciaux dans des proportions représentant plus de 30 % des recettes tirées de l'activité principale ou 200 000 francs, sont assujetties à l'impôt sur les sociétés. Nous proposons par notre amendement 184, afin de favoriser la pluriactivité, que ces sociétés restent soumises à l'impôt sur le revenu quel que soit le niveau de l'activité accessoire.
M. le Rapporteur général - Rejet. Aller au-delà de la tolérance actuelle de 30 % ou 200 000 francs serait totalement contraire à un principe fondamental de notre droit fiscal, qui est d'imposer à l'IS une société civile exerçant une activité commerciale.
M. Gilles Carrez - Pour réussir le passage à l'euro, il faut absolument s'appuyer sur les petits commerçants et les artisans. Eux qui doivent en même temps subir le choc des 35 heures, seront astreints à la contrainte de double caisse, subiront les problèmes de sécurité, et surtout auront un rôle de pédagogie à l'égard des publics les plus difficiles à atteindre par les moyens officiels, en particulier les personnes âgées. Nous constatons qu'ils sont très angoissés.
L'amendement 99, que j'ai cosigné avec notre collègue Accoyer, a pour but de reconnaître la mission de service public que les petits commerçants vont accomplir au moment de la mise en place de l'euro, en leur accordant un crédit d'impôt.
M. le Rapporteur général - La commission a repoussé cet amendement car il faut éviter les amalgames. Au demeurant, le taux du crédit d'impôt n'est même pas fixé...
Mme la Secrétaire d'Etat - Dans le passage à l'euro, chacun assume ses missions et ses coûts.
Il paraît un peu démagogique, pour ne pas dire plus, de proposer un crédit d'impôt sur une somme remise à la banque, c'est-à-dire sur des recettes, et non sur des dépenses comme le voudrait le principe même du crédit d'impôt.
S'agissant de la notion de « service public », certes les commerçants vont rendre un service aux clients qu'ils vont accueillir, mais c'est aussi un service qu'ils se rendent à eux-mêmes que d'avoir des clients bien avertis sur la conversion des francs en euros.
M. Gilles Carrez - Les commerçants apprécieront !
M. Marc Laffineur - Le Gouvernement a fait le choix de garder les deux monnaies jusqu'au 17 février. Cela va diminuer le travail des banques, mais augmenter celui des commerçants. Il serait tout à fait normal de le reconnaître, que ce soit à travers un crédit d'impôt ou sous une autre forme.
M. Jean de Gaulle - Très bien !
Mme la Secrétaire d'Etat - Je ne voudrais pas laisser croire que nous n'avons pas prévu de dispositif d'accompagnement pour les commerçants. L'article 10 bis du MURCEF prévoit un amortissement exceptionnel sur douze mois des matériels destinés à permettre les paiements en euros et la déduction immédiate des dépenses d'adaptation des immobilisations au passage à l'euro. Les commerçants ont d'ailleurs bien accueilli ces mesures.
M. Michel Bouvard - J'avais demandé la parole !
M. Gilbert Gantier - L'amendement 229 que j'ai cosigné avec mon collègue Dominati tend à étendre l'application du taux réduit de TVA aux matériels, dispositifs et procédés qui permettent d'économiser l'énergie ou d'utiliser les sources d'énergie renouvelables.
M. le Rapporteur général - Avis défavorable parce que l'adoption de cet amendement nous mettrait en contravention avec la réglementation européenne, mais nous allons continuer à travailler sur ce dossier.
M. Pierre Méhaignerie - Mon amendement 23, que je corrige oralement, tend à porter de 300 000 francs - plafond fixé il y a déjà longtemps - à 400 000 francs l'abattement applicable tous les dix ans aux mutations à titre gratuit entre parents et enfants afin de faciliter les transmissions entre générations.
M. le Rapporteur général - Défavorable. 300 000 francs tous les dix ans, c'est déjà beaucoup.
Mme la Secrétaire d'Etat - Ce plafond est déjà élevé puisqu'il permet à 80 % des successions en ligne directe d'être exonérées. Défavorable.
M. Jean-Pierre Brard - Cette disposition est déjà tout à fait exorbitante ! Elle permet aux familles bourgeoises des 7ème, 8ème et 16ème arrondissements de soustraire plusieurs millions de francs à toute taxation, alors que le fils de famille modeste qui hérite d'une maison qui vaut un million est taxé. Je trouve cet amendement immoral, pour tout dire, et j'ai souvent vu M. Méhaignerie mieux inspiré !
M. Pierre Méhaignerie - A quelle date a été prise la mesure actuellement en vigueur, Madame la secrétaire d'Etat ? Nos dispositions en matière de transmission sont moins avantageuses que celles qu'appliquent nos voisins et le patrimoine d'un million dont parlait M. Brard pourrait facilement être transmis par la voie que nous suggérons. Au surplus, cette mesure contribuerait à réconcilier les générations !
M. Jean-Jacques Jégou - L'amendement 25 sera certainement qualifié, lui aussi, d'immoral par M. Brard mais il est de fait que l'allongement de la durée de la vie et le report des héritages qui en résulte aboutit à geler des sommes qui pourraient servir à la consommation, et donc servir la croissance. Dans le même temps, en Ile-de-France, de Montreuil au Plessis-Trévise, les jeunes rencontrent les plus grandes difficultés pour se loger ou, s'ils ont la chance d'accéder à un logement social, pour se meubler.
M. Jean-Pierre Brard - Il y a IKEA !
M. Jean-Jacques Jégou - Nous proposons donc de porter de 15 000 à 30 000 euros l'abattement prévu pour les donations entre grands-parents et petits-enfants. L'an passé, nous avions évalué le coût de la mesure à 70 millions de francs.
M. le Rapporteur général - Les grands-parents apportent certes une aide essentielle à leurs petits-enfants, aujourd'hui, mais il existe d'autres dispositions favorables à cette donation. Ainsi, sur ma proposition, l'article 790 du code général des impôts a été amendé de sorte que les droits liquidés sont réduits de 50 % si le donateur a moins de 65 ans, et de 30 % s'il a entre 65 et 75 ans. La commission n'a donc pas retenu l'amendement.
M. Gilles Carrez - J'appuie l'amendement. Certes, il y a trois ans, dans son rapport sur la transmission du patrimoine, M. Migaud avait pris acte de l'amélioration relative de la situation des retraités, de la détérioration de celle des jeunes et du développement de la solidarité entre grands-parents et petits-enfants. Cependant, il me semble que le dispositif qu'il a ensuite contribué à faire adopter serait utilement complété par une franchise de 200 000 F sur les transmissions à titre gratuit.
M. Germain Gengenwin - Je regrette que M. de Courson ne puisse présenter son amendement 129, et je déplore de même l'absence de Mme Marre. Il s'agit en effet ici de mettre en forme l'une des nombreuses propositions qu'elle a avancées en faveur de la profession agricole et dont trop peu ont été reprises ! Nous suggérons d'aller vers la création d'un patrimoine d'affectation, grâce à la déduction, des bénéfices agricoles, de la rémunération de capital engagé dans l'entreprise.
La mesure exigerait une réforme de grande ampleur mais, la loi de modernisation du 1er février 1995 ayant autorisé à déduire le revenu cadastral des terres en propriété de l'assiette des cotisations sociales sans que cette disposition puisse atteindre à une pleine efficacité, faute de révision des valeurs locatives, il nous a semblé intéressant de substituer à la déduction de ce revenu cadastral la déduction d'une somme égale au fermage moyen, dans les limites fixées par arrêté préfectoral.
Le rapporteur opposera sans doute le coût, mais je lui ferai observer que les grandes exploitations sont déjà souvent constituées en sociétés, séparant capital d'exploitation et capital financier. L'amendement contribuerait à plus de justice fiscale.
M. le Rapporteur général - Une douzaine de propositions de Mme Marre ont été reprises l'an passé mais, c'est vrai, pour d'autres, il vaudrait la peine que le dialogue avec le Gouvernement se fasse plus nourri (Sourires). Cela étant, le dispositif ici proposé paraît d'application difficile. Tout d'abord, les arrêtés préfectoraux auxquels il renvoie pour détermination de la valeur locative ne sont pas établis seulement sur la base du loyer des terres, mais aussi en tenant compte du loyer de l'exploitation. Ils sont donc peu adaptés pour déterminer la rente foncière. D'autre part, la mesure réduirait l'assiette des cotisations sociales, le revenu moyen du fermage étant supérieur au revenu cadastral des terres en propriété : on peut en évaluer le coût à quelque 400 millions.
Enfin, conformément à l'article 1518 du code général des impôts, une mise à jour des valeurs locatives intervient périodiquement, par application de coefficients forfaitaires fixés chaque année dans la loi de finances. Cette revalorisation permet de prendre en compte l'évolution de la valeur du capital foncier.
L'amendement 129, repoussé par le Gouvernement et mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur général - L'amendement 38, adopté par la commission à l'initiative du Président Emmanuelli, vise à étendre l'exonération fiscale prévue pour les chèques-vacances aux aides aux vacances versées sous cette forme par les comités d'entreprise et les organismes sociaux, ce dans la même limite d'un SMIC mensuel et sous les mêmes conditions de revenu.
Actuellement, ces aides ne donnent pas droit à exonération, parce que versées sans participation de l'employeur. La mesure serait de simple équité pour les foyers modestes et, je le répète, elle est soumise aux mêmes conditions que l'exonération des chèques-vacances. Notamment le revenu fiscal de référence de 1999, devra être inférieur à 16 624 euros pour la première part de quotient familial, sous réserve d'une majoration de 3 107 euros par demi-part supplémentaire.
Il me semble que cet amendement simplifie le droit en vigueur tout en clarifiant le régime fiscal applicable aux bénéficiaires de chèques-vacances, pour la plupart de condition modeste.
Mme la Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement se rallie très volontiers à cet amendement de clarification et d'équité. Il est bon en effet que le même régime fiscal soit applicable à tous les chèques-vacances, quel qu'en soit l'employeur, mais en conservant la condition de ressources et la limitation du montant de l'exonération. Je lève donc le gage.
Mme la Présidente - Je donne la parole à M. Bouvard, pour parler contre l'amendement.
M. Michel Bouvard - Non, je ne veux pas parler contre : me refuserez-vous alors la parole ? Je crois avoir observé de votre part et depuis un moment, un certain parti-pris. Il me semble tout de même normal que, rapporteur du budget de tourisme, je puisse intervenir sur mes propres amendements. Vous me l'avez refusé par deux fois !
Mme la Présidente - Croyez bien qu'il n'y a eu aucune discrimination à votre encontre. Simplement, deux de vos collègues s'étaient déjà exprimés.
M. Michel Bouvard - Cet amendement va dans le bon sens, et nous le voterons d'autant plus volontiers que le gage est levé, mais je regrette que tant de temps ait été perdu : nous avions déposé dès le début de la législature une proposition de loi pour étendre aux salariés des PME-PMI le bénéfice des chèques-vacances, qui avait été repoussée, puis, un an après, Mme Demessine avait fait voter un dispositif analogue, avec cependant un plafond si bas qu'il excluait de fait la plupart des salariés intéressés. Mieux vaut tard que jamais, et je salue le regain d'intérêt tardif de la majorité pour le chèque-vacances.
L'amendement 38 mis aux voix, est adopté.
M. Marc Laffineur - L'amendement 164 fait suite au rapport Charzat et à l'étude comparée que j'avais moi-même rédigée en 1996 sur les aides aux investissements étrangers dans les différents pays d'Europe. A l'heure où ces investissements sont plus que jamais indispensables, trop nombreux sont les cadres étrangers de haut niveau qui ne veulent pas venir travailler dans notre pays parce que les impôts et les charges y sont trop élevés. Presque tous les grands pays se sont dotés de dispositifs d'incitation. Nous proposons donc d'exonérer d'impôt sur le revenu la part de rémunération liée à l'expatriation.
M. le Rapporteur général - La commission a considéré que cet amendement, formulé en termes beaucoup trop vagues pour prendre place tel quel dans le code général des impôts, avait surtout valeur d'appel à un débat plus large. Le rapport Charzat, qui traite de cet aspect parmi d'autres, a encore besoin d'être approfondi, digéré, débattu.
M. Jean-Jacques Jégou - Publié !
Mme la Secrétaire d'Etat - Vous pouvez le consulter sur le site Internet du ministère de l'économie et des finances. Il s'agit d'une analyse approfondie des différents facteurs de la compétitivité de notre économie. La fiscalité en est un, mais non le seul, et la question des « impatriés » n'est pas celle à laquelle sont consacrées le plus de pages. Le dispositif que vous proposez est, quant à lui, dangereux, car il ne comporte aucun garde-fous. Le sujet mérite une réflexion plus sérieuse.
M. Marc Laffineur - Ce coup-là, passez-moi l'expression, on me l'a déjà fait en 1996 : on m'assurait qu'il y avait quelques détails techniques à mettre au point, que le coût n'était d'ailleurs pas très élevé, et qu'en attendant, l'administration fiscale négociait directement avec les firmes multinationales les conditions d'imposition de leurs cadres étrangers. Je trouve cela tout à fait anormal, et je considère qu'il est temps, au bout de cinq ans, de légiférer.
M. Germain Gengenwin - Je déplore que le rapporteur général ait traité par-dessous la jambe un problème de cette importance. Les cadres supérieurs étrangers demandent deux choses pour s'installer en France : de bonnes conditions de scolarisation pour leurs enfants et une fiscalité plus favorable. Les régions peuvent agir sur le premier point, l'Etat doit en faire autant sur le second.
M. le Rapporteur général - L'amendement 39 est de rectification.
M. Gilbert Gantier - La prime pour l'emploi fait l'objet de l'article 200 sexies du code général des impôts, ajout fort récent que l'on ne trouve même pas, soit dit en passant, dans la dernière édition de celui-ci.
M. le Rapporteur général - On le trouve sur l'Internet !
M. Gilbert Gantier - L'objet du présent article étant de doubler la prime pour l'emploi, dont le montant est actuellement d'un peu plus d'un milliard de francs, je voudrais, par l'amendement 228, aider le Gouvernement à se prémunir du reproche d'électoralisme - car je crois avoir lu dans les gazettes que des élections se tiendraient dans quelques mois (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste) - en précisant que le versement de ladite prime s'effectue en une seule fois, au mois de septembre de chaque année.
M. le Rapporteur général - La commission a repoussé cet amendement qui obéit d'évidence à des arrière-pensées (Exclamations sur les bancs du groupe du RPR, du groupe UDF et du groupe DL). Son auteur, ordinairement plus inspiré, prône en général l'assouplissement tous azimuts ; je m'étonne que subitement il se fasse le chantre de la rigidité...
Mme la Secrétaire d'Etat - M. Gantier trouvera l'article 200 sexies dans le Livre des procédures fiscales, mis à jour au 31 août dernier. Je suis même prête, s'il ne peut se le procurer, à lui céder mon exemplaire...
M. Jean-Jacques Jégou - Dédicacé, j'espère ! (Sourires)
Mme la Secrétaire d'Etat - Quant à l'amendement, la loi peut évidemment défaire ce qu'elle a fait. La PPE a été versée en septembre, celle qui a été annoncée hier le sera un peu plus tard. Pour le reste, le législateur disposera.
M. Gilles Carrez - Je soutiens l'amendement de moralisation de M. Gantier. Au printemps, vous aviez expliqué, après l'échec devant le Conseil constitutionnel de la mesure relative à la CSG, qu'il fallait encourager le retour au travail - et nous avons applaudi. Vous considérez donc la PPE comme une mesure permanente. Mais aujourd'hui vous proposez de la détourner de son objet et de la faire servir au soutien de la consommation : or, elle ne bénéficiera pas à ceux qui, de ce point de vue, en auraient le plus besoin, les chômeurs, les RMistes ou les retraités. Enfin pouvez-vous nous garantir que les chèques partiront bien en janvier, et non à la veille des élections ?
Mme la Secrétaire d'Etat - Soyez cohérent dans votre argumentation. Ne dites pas successivement que c'est une bonne mesure pour l'activité et une mauvaise mesure pour la consommation. En ce qui concerne la date, il n'y a pas lieu de rigidifier. Le dispositif est appelé à évoluer, on pourra peut-être considérer un jour qu'il faut verser des acomptes - pourquoi se l'interdire ? Quant à l'engagement que vous demandez, je ne vois aucun inconvénient à le prendre : les chèques seront bien envoyés en janvier.
M. Jean-Pierre Brard - La meilleure preuve que cette mesure n'est pas électorale, c'est que le Gouvernement n'en a pas eu l'initiative. Il a accepté une proposition que nous lui avons faite, et qui vise à aider les plus modestes en stimulant la consommation et en réduisant le chômage. On est loin du cirque politicien (M. Jean-Jacques Jégou s'exclame). Je suis fier, quant à moi, de me placer dans la tradition de Robespierre et de Saint-Just, et non dans celle de Mirabeau et de Danton comme vous !
M. Philippe Auberger - Vous, ce serait plutôt Fouquier-Tinville !
M. Gilles Carrez - Au printemps, vous nous aviez expliqué, Madame la ministre, le contraire de ce que vous dîtes ce soir. Alors, vous annonciez une mesure permanente, en fixant déjà les taux pour trois ans. Aujourd'hui, vous parlez d'une mesure évolutive et conjoncturelle - appelée en fait à varier selon le calendrier électoral !
Mme la Secrétaire d'Etat - Vous faîtes erreur. La loi du printemps avait été votée dans l'urgence, suite à la décision du Conseil constitutionnel. Il n'était pas question de statuer pour l'avenir. Si on l'avait fait, on n'en débattrait pas de nouveau ce soir.
M. Gilbert Gantier - L'amendement 162 est défendu.
M. Germain Gengenwin - L'amendement 438 précise que les frais remboursés dans le cadre d'activités associatives ne sont que des revenus, et ne sont donc pas imposables.
M. le Rapporteur général - Rejet. L'amendement 162 tend une fois de plus à minorer les recettes quant à l'amendement 438, il modifie un dispositif déjà sensiblement amélioré, puisque le texte aligne les associations sur les entreprises pour le remboursement des frais de leurs dirigeants.
Mme la Secrétaire d'Etat - J'y insiste : le texte ne concerne pas les salariés des associations, mais leurs dirigeants pour lesquels il est prévu que s'applique la règle selon laquelle les allocations forfaitaires de frais sont imposables. Pourquoi ? Parce qu'ils se les attribuent eux-mêmes. Mais que ces allocations soient imposables ne signifient pas qu'elles ne sont pas déductibles du revenu. Il n'y a donc pas matière à parler de surimposition. De plus, cette règle ne vaut pas pour le remboursement des frais liés à l'utilisation d'un véhicule, pour peu que le barème de l'administration soit respecté. Avis, donc, défavorable.
M. Germain Gengenwin - Vos explications me conduisent à retirer l'amendement 438.
M. Jean-Pierre Brard - Par l'amendement 423, il est proposé de fixer avec une année d'avance le montant des versements éligibles à la réduction d'impôt dite « Coluche », ce qui rendrait le dispositif plus lisible tant pour les organismes bénéficiaires que pour les donateurs qui, de la sorte, connaîtraient exactement le plafond de versements ouvrant droit à la réduction d'impôt de 60 %.
En outre, il est proposé de fixer à 400 euros, au lieu des 326 prévus pour 2001, le plafond de versements ouvrant droit à la réduction d'impôt de 60 %. Le plafond applicable aux dons effectués en 2002 s'élèverait à 407 euros.
M. le Rapporteur général - Avis très favorable à l'amendement, qui aura un effet incitatif certain. J'invite l'Assemblée à l'adopter.
Mme la Secrétaire d'Etat - Le Gouvernement est lui aussi très favorable à l'amendement, qui complétera utilement le dispositif que l'Assemblée vient d'adopter en votant l'article 4. La disposition proposée, outre qu'elle contribue à la célébration du centenaire de la loi de 1901, permet de régler une difficulté réelle et contribuera aux versements aux associations. Bien entendu, le Gouvernement lève le gage.
L'amendement 423, mis aux voix, est adopté.
M. Pierre Méhaignerie - La commission a consacré un très long débat aux associations. L'année du centenaire risque en effet d'être marquée d'une pierre noire pour nombre d'entre elles. A peine finis les beaux discours, elles voient en effet s'abattre sur elles la fiscalisation, dont une circulaire leur dit que cela constituerait un progrès pour elles ! Pourtant, les agents du fisc eux-mêmes en appellent à nous pour dissiper le flou juridique qui demeure, et disent redouter les ambiguïtés des instructions. Je salue donc la proposition de notre rapporteur général, qui fait suite à notre amendement, car elle marque un progrès. Mais je m'en voudrais de ne pas reprendre les termes de son rapport, puisqu'il nous explique, en page 113, que « le seuil d'exonération de 250 000 francs correspond à un certain équilibre, d'autant plus que lorsqu'une association répond aux trois critères de gestion désintéressée, de non-concurrence avec le secteur commercial et de gestion non similaire à celle des entreprises commerciales, l'exonération est totale indépendamment de ce seuil ».
Je ne doute pas que si telle est également l'opinion de Mme la ministre, la clarification que nous appelons de nos v_ux se fera. Les exemples ne manquent pas, en effet, d'associations que l'assujettissement à la TVA en cas de dépassement du seuil de 250 000 francs par an de recettes accessoires pénaliserait gravement. Je ne citerai que le cas d'un club sportif, animé par des bénévoles, et qui compte 69 équipes, toutes en championnat. Ses frais de transport s'élèvent à 2 millions de francs. Comment les finance-t-il ? Il bénéficie du produit d'annonces publicitaires, à hauteur de 1 million, et il réalise 1 million de chiffre d'affaires grâce à des projections cinématographiques, toutes assurées par des bénévoles. Ces recettes accessoires seront-elles fiscalisées ? Pour éviter qu'elles le soient, les amendements 68 et 69 proposent de relever le plafond au-delà duquel les associations sont imposées. Mais, plus largement, une clarification s'impose, car l'inquiétude des associations est réelle, et le sort qui leur sera fait ne peut dépendre du niveau de zèle des services fiscaux départementaux.
M. le Rapporteur général - Si une clarification apparaît encore nécessaire, il n'est pas objectif de dire que l'instruction fiscale a constitué un recul. De nombreux contentieux étaient en cours, bien avant 1997, et si instruction il y a eu, c'est précisément parce que des associations se voyaient soumises à des redressements en raison du flou de la réglementation. La circulaire a donc été le fruit d'une concertation entre le Gouvernement, les associations et la représentation nationale. Que des problèmes demeurent, j'en conviens, mais ils ne rendent pas admissibles les appréciations que tel agent du fisc se croit permis de porter.
Par l'amendement 176, la commission propose de relever de 250 000 francs - 38 112,25 euros - à 60 000 euros - 393 574,20 francs - le plafond des recettes issues des activités lucratives accessoires encaissées par un organisme sans but lucratif dont le respect permet à un tel organisme de bénéficier de la franchise des impôts commerciaux. Ce relèvement associé aux dispositions prévues à l'article 4 du présent projet, qui tendent à permettre aux organismes sans but lucratif de rémunérer leurs dirigeants sans perdre le bénéfice de la qualité désintéressée de leur gestion, ouvre le bénéfice de la franchise des impôts commerciaux à de nombreuses associations qui étaient jusqu'alors exclues de ce dispositif.
Je maintiens que les instructions fiscales ont marqué un progrès. Elles ont été élaborées sur la base d'un rapport de M. Guillaume Goulard, maître des requêtes au Conseil d'Etat, commandé par le Premier ministre, et au terme d'une longue concertation - à laquelle nous avons pris notre part - avec le monde associatif. Leur teneur est la suivante : l'activité d'une association est soumise aux impôts commerciaux si la gestion de l'association est intéressée. Si la gestion est désintéressée et si l'activité de l'association ne concurrence pas le secteur commercial, elle n'est pas soumise aux impôts commerciaux. Lorsque la gestion est désintéressée et que l'activité concurrence le secteur commercial, il faut examiner si les modalités de gestion de l'association sont les mêmes que celles du secteur commercial. Cette analyse est menée sur la base de quatre critères - appelés les « quatre p » - qui sont, par ordre d'importance décroissant : le produit proposé, le public visé, le prix pratiqué et la publicité. Elle permettra de conclure, le cas échéant, à l'assujettissement de l'association aux impôts commerciaux. La commission des finances s'est fait l'écho de certaines difficultés liées à la mise en _uvre des textes, qu'il conviendrait sans doute de parfaire. Il faut surtout étudier les cas particuliers les plus difficiles. Mais les grands principes doivent être préservés. Le présent amendement tend donc uniquement à adoucir le sort fiscal des associations qui ne sont pas hors du champ des impôts commerciaux, en relevant à environ 400 000 francs le seuil de la franchise. C'est un progrès substantiel pour les associations qui fêtent cette année le centenaire de la loi de 1901. Ce projet de loi de finances comporte d'ailleurs plusieurs dispositions favorables et il y a tout lieu de s'en réjouir.
Mme la Secrétaire d'Etat - Je voudrais dire à M. Méhaignerie, qui a cité un exemple précis, que je ne suis pas en mesure de trancher ici un cas particulier. En revanche, je souhaite être très claire sur les principes et les objectifs qui fondent les règles en vigueur, car il serait dommage que persiste, en cette année de centenaire de la loi de 1901, une vision aussi critique de la fiscalité des associations.
Dans les années 80, les associations ont été mises à l'épreuve, beaucoup d'entre elles s'étant aventurées sur le terrain commercial. Le monde associatif a essayé de définir une notion protectrice, celle de l'utilité sociale, afin de faire la part des choses. Mais cela a abouti à un échec, sans doute en raison de la grande diversité des associations. Le Gouvernement a donc demandé au Conseil d'Etat un rapport, qui a donné naissance, le 15 septembre 1998, à un dispositif précis dont je vais rappeler les grandes lignes. Ce qui est sûr, c'est que l'exonération est le principe, et la taxation l'exception. Plusieurs étapes jalonnent l'analyse. Tout d'abord, la gestion de l'association revêt-elle un caractère intéressé ? Si tel est le cas - ce qui n'est pas vraiment conforme à la loi de 1901 - l'association doit être soumise aux impôts commerciaux, ses dirigeants se comportant alors comme des actionnaires. Ce critère s'appliquant rigoureusement depuis 1998, l'article 4 du projet de loi de finances propose un assouplissement. La deuxième étape de l'analyse consiste à examiner si l'association concurrence ou non une entreprise, ce qui requiert une grande précision. On ne considérera pas, par exemple, qu'un club de voile breton concurrence un club de voile corse, mais on retiendra un rayon de vingt kilomètres. Si l'activité de l'association ne concurrence pas celle des entreprises, elle ne sera pas taxée. Si elle la concurrence, il s'agit de savoir si elle s'exerce dans des conditions similaires, ce qui est rarement le cas. Quatre critères sont ainsi utilisés, qui sont, par ordre d'importance décroissante : le produit proposé, le public concerné, le prix et la publicité. Ce sont les « quatre p ». Ces critères ont été discutés avec les fédérations de chaque grand secteur du monde associatif. A l'issue de cette analyse, l'essentiel des associations se sont vu confirmer qu'elles n'étaient taxables pour aucune de leurs activités. L'association ne paye donc - et je confirme à M. Méhaignerie que la franchise n'intervient pas ici - ni impôt sur les sociétés, ni TVA, ni taxe professionnelle.
Si l'association exerce à la fois des activités lucratives et des activités non lucratives, elle a le choix entre l'assujettissement total ou un assujettissement partiel sur la seule partie lucrative de son activité. Par ailleurs, elle bénéficie de la franchise de 250 000 F sur ses recettes non lucratives. Un temps d'adaptation a été accordé jusqu'au 1er janvier 2000 aux associations, et tous les redressements fiscaux pendants dans lesquels la bonne foi a été reconnue ont été abandonnés. Un lourd effort de pédagogie a été fait, avec 14 circulaires - en plus de celle du 15 septembre 1998. Je n'en tire aucune gloire : cela reflète à mon sens la diversité des associations. Plus de cent fiches sectorielles ont été préparées et un processus de consultation sur le régime fiscal des associations a été ouvert. 42 000 des 750 000 associations que compte notre pays y ont participé, et plus de 38 000 avis ont été rendus par les services fiscaux. Seuls 1 700 d'entre eux - soit moins de 5 % - ont fait l'objet de contestations ou de recours. S'il y a des erreurs d'appréciation, elles doivent être corrigées. Il n'y a pas - et il n'y aura pas - de chasse aux associations. Celles-ci subissent d'ailleurs moins de contrôles fiscaux qu'il y a deux ans, ce qui est logique et légitime.
Ce Gouvernement a agi plus que tout autre en faveur de la vie associative. Peut-on faire encore mieux ? Le projet de loi de finances l'affirme au travers de deux mesures : l'article 4, qui relève le plafond des dons de 6 à 10 % du revenu, et la mesure relative à la rémunération des dirigeants. Par ailleurs, il n'y a pas de voie utile dans la rupture du lien entre les impôts dès lors qu'une association doit y être assujettie : cela découle de la jurisprudence. Il y a sûrement une marge de man_uvre du côté de la franchise des recettes accessoires, fixée à 250 000 F dans la loi de finances pour 2000. Il faut néanmoins être raisonnable, respecter les règles de concurrence et la vocation associative. Mais notre discussion explorera cette voie. J'indique que je suis favorable à l'amendement 176 de votre Rapporteur général qui, si j'en crois les comptes rendus des travaux de la commission, procède d'un large accord. Je rappellerai pour conclure que la présidente du Conseil national de la vie associative a estimé que les textes fiscaux réalisaient une avancée qui clôturait un débat ouvert depuis l'origine. Je suis disposée, en outre, à publier une circulaire de rappel dans le délai d'un mois. Enfin, je lève le gage des titres III et IV de l'amendement 176.
M. Jean-Jacques Jégou - La longueur du débat mené d'abord en commission, puis aujourd'hui, démontre à nouveau toute l'importance de la vie associative. Le président Méhaignerie a relayé notre inquiétude, qui tranche un peu avec le tableau que vous venez de brosser. Il a cité le cas d'une association omnisports, mais il en existe bien d'autres, qui rendent des services aux municipalités sans pour autant concurrencer les activités commerciales. Le problème qui demeure est celui des activités qui sont pratiquées pour servir de « poire pour la soif », c'est-à-dire pour financer ce qui ne peut l'être par les budgets communaux. Dans l'exemple de M. Méhaignerie, la gestion de cinémas, activité lucrative, permet de financer les transports et d'autres coûts liés aux activités sportives. De même, les kermesses paroissiales font vivre de nombreuses activités, comme, dans ma circonscription, la communauté de Nazareth qui aide les personnes en détresse.
J'ai peur que le relèvement de seuil proposé par notre rapporteur général soit un peu insuffisant. Je fais donc une proposition : quand une association considère qu'elle se situe dans le cadre des 4P, ne pourrait-on solliciter l'avis des services fiscaux, qui seraient à même de délivrer un « label » mettant l'association à l'abri d'une fiscalisation ?
Au demeurant, nous savons bien que dans les associations, il y a plus à rechercher du côté des activités salariées occultes - et donc des problèmes d'URSSAF - que du côté des problèmes d'imposition.
M. Gilles Carrez - Les collectivités locales sont très souvent confrontées à la question suivante : telle association n'est-elle pas un faux nez qui dissimule une activité lucrative ? Ou autrement dit : en donnant des locaux ou en accordant des subventions à cette association, ne va-t-on pas mettre en difficulté des entreprises concurrentes ?
Lorsque nous, élus locaux, avons des doutes, il nous serait très utile de pouvoir consulter les services fiscaux. En la matière, les objectifs de l'Etat et des collectivités locales convergent.
M. Pierre Méhaignerie - D'abord une suggestion : la circulaire, afin d'être plus claire, y compris pour les élus, pourrait-elle présenter un certain nombre de cas concrets qui serviraient de référence ?
Ensuite une question : quand une association est assujettie à la TVA pour une activité accessoire, est-elle automatiquement assujettie aux impôts commerciaux ?
Mme la Secrétaire d'Etat - Nous avons installé dans chaque département un correspondant associations, qui est là pour renseigner. Je ne saurais trop recommander aux associations de le consulter autant que de besoin. Les avis qu'il donne sont opposables.
En revanche, je ne peux pas suivre M. Carrez quand il propose que le maire puisse interroger l'administration fiscale car cela serait contraire au secret fiscal.
Oui, Monsieur Méhaignerie, nous présenterons des cas concrets dans la circulaire afin qu'elle soit aussi lisible que possible.
Enfin, la TVA étant un impôt commercial, si on y est assujetti on est également assujetti aux autres impôts commerciaux.
Les amendements 68 et 69, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
L'amendement 176, mis aux voix, est adopté.
La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance, ce soir à 22 heures.

References: ART. 26

ART. 3

ART. 26
 l'article 26
 l'article 88
 l'article 26
 l'article 26
 L'article 26
 l'article 88
 l'article 81
 l'article 52
 l'article 52
 L'article 10
 l'article 790
 l'article 1518
 l'article 200
 l'article 200
 l'article 4
 l'article 4
 l'article 4
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