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Timestamp: 2019-06-26 15:59:22+00:00

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BVerwG, 4 CN 2.14: Feststellungsklage, Normenkontrolle, Rechtsnorm, Regionalplan
Urteil des BVerwG vom 16.04.2015, 4 CN 2.14
Feststellungsklage, Normenkontrolle, Rechtsnorm, Regionalplan
Feststellungsklage, Normenkontrolle, Rechtsnorm, Regionalplan, Kassation, Rechtsschutz, Unterlassen, Fehlerhaftigkeit, Übereinstimmung, Analogie
Urteil des 4. Senats vom 16. April 2015 - BVerwG 4 CN 2.14
I. VGH Mannheim vom 31. Oktober 2013 Az: VGH 8 S 3026/11
BVerwG 4 CN 2.14 VGH 8 S 3026/11
Verkündet am 16. April 2015 … als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
1Der Antragsteller, ein Gemeindeverwaltungsverband, wendet sich mit der Normenkontrolle gegen den als Satzung erlassenen Regionalplan des Antragsgegners, soweit er, hilfsweise seine Mitgliedsgemeinden, nicht als Unterzentrum
2Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag als nicht statthaft
abgewiesen. Ziel der Normenkontrolle des Antragstellers sei nicht die Feststellung der Unwirksamkeit einer unvollständigen Norm und damit die Kassation
der Regelung. Sowohl nach dem Wortlaut seines Antrags als auch unter Würdigung der schriftlichen wie mündlichen Antragsbegründung nach § 88 VwGO
begehre der Antragsteller eine Feststellung nur, soweit eine Regelung im Regionalplan nicht getroffen worden sei. Dieses Begehren könne nur im Wege einer
Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO vor dem Verwaltungsgericht verfolgt
3Die Revision des Antragstellers ist unbegründet. In Übereinstimmung mit Bundesrecht hat der Verwaltungsgerichtshof entschieden, dass ein Antrag gemäß
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, der nicht auf Feststellung der Unwirksamkeit, sondern
auf Feststellung der Ergänzungsbedürftigkeit einer untergesetzlichen Norm gerichtet ist, im Normenkontrollverfahren nicht statthaft ist.
41. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im
Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen als
den in Nr. 1 genannten, im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies - wie hier - bestimmt. Gegenstand
des Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist die Gültigkeit
einer Rechtsvorschrift. Die Norm muss - wie es in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO heißt
und auch für § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gilt - "erlassen", also bereits in Kraft getreten sein. Eine Normenkontrolle, die auf Erlass einer untergesetzlichen Regelung gerichtet ist, ist daher unstatthaft (vgl. nur BVerwG, Urteil vom
28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 13 und Beschluss vom
15. Oktober 2001 - 4 BN 48.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 152 S. 71).
5Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO für
unwirksam. Ein Rechtsgrund für eine Unwirksamkeit kann darin liegen, dass der
Normgeber unter Verstoß gegen höherrangiges Recht einen bestimmten Sachverhalt nicht berücksichtigt und damit eine rechtswidrige, unvollständige Regelung erlassen hat. Zielt ein Normenkontrollantrag dagegen auf Ergänzung einer
vorhandenen Norm, ohne deren Wirksamkeit in Frage zu stellen, ist der Weg
der Normenkontrolle nicht eröffnet (BVerwG, Urteile vom 7. September
1989 - 7 C 4.89 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 93 S. 55, vom 3. November
1988 - 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 <358 ff.>, vom 4. Juli 2002 - 2 C
13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S. 2, vom 28. November 2007 - 9 C
10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 13 und vom 30. September 2009 - 8 CN
1.08 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 177 Rn. 18).
6Der Wortlaut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist eindeutig und lässt keinen Raum
für Ergänzungen des Tenors. Dass der Antragsteller in Anlehnung an den Wortlaut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO beantragt, den Plansatz „insoweit für unwirksam zu erklären“, als er in ihm nicht als Unterzentrum berücksichtigt worden ist,
führt nicht auf eine Tenorierung i.S.d. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Eine nicht vorhandene („erlassene“) Norm kann nicht für unwirksam erklärt werden. Dem Antragsteller geht es nach eigenem Bekunden allein darum, dass eine Norm um
eine (noch nicht erlassene) Regelung ergänzt werden soll und nicht um die Unwirksamkeit der Norm wegen Unvollständigkeit.
7Wie der Senat zur Änderung des § 47 Abs. 5 VwGO durch das EAG Bau vom
24. Juni 2004 (BGBl. I S. 1359) klargestellt hat, gibt § 47 Abs. 5 VwGO keinen
Raum für Ergänzungen des Tenors über die Feststellung der Unwirksamkeit
hinaus (BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 2011 - 4 BN 8.11 - BRS 78 Nr. 82
Rn. 5). Das Normenkontrollgericht hat sich auf die Kassation von Rechtsvorschriften zu beschränken und muss sich nicht zu Möglichkeiten einer Fehlerbehebung verhalten. Weder Antragsteller noch Antragsgegner können das Normenkontrollgericht prozessual zwingen, bestimmte Fehler zu beurteilen und sie
als durchgreifend oder umgekehrt als nicht gegeben anzusehen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001 - 4 BN 21.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 148
8Es ist nicht Aufgabe des Normenkontrollverfahrens, eine bestimmte Art der
Fehlerbehebung durch Feststellungen, die über den Ausspruch der Unwirksamkeit hinausgehen, in den Raum zu stellen, bevor der Normgeber darüber entschieden hat. Der Antragsteller verlangt indes über die zunächst zu prüfende
Feststellung der Fehlerhaftigkeit hinaus eine gerichtliche Aussage zur Recht-
mäßigkeit einer bestimmten Art der Fehlerbehebung, nämlich durch seine Aufnahme in den Kreis der Unterzentren. Es ist aber grundsätzlich Sache des
Normgebers, welche Konsequenzen er aus der gerichtlich festgestellten Fehlerhaftigkeit zieht. Das folgt aus der im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegten
Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe (BVerfG, Beschluss vom
17. Januar 2006 - 1 BvR 542/02 - BVerfGE 115, 81 <93>).
9Die Verpflichtung des Normgebers, die Entscheidungsformel im Falle der Erklärung als unwirksam nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre, bestätigt den Befund, dass eine stattgebende Normenkontrollentscheidung (nur) die Kassation
der Norm zur Folge hat. Mit dem actus contarius der Veröffentlichung wird spiegelbildlich zur Verkündung inter omnes Kenntnis von der Unwirksamkeit vermittelt und der Rechtsschein der Norm verlässlich beseitigt. Damit verträgt sich ein
Ausspruch nicht, der die Ergänzungsbedürftigkeit einer Norm zum Gegenstand
102. Für eine erweiternde Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Wege der
Analogie fehlt es bereits an einer Regelungslücke. Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof auf die Möglichkeit des Rechtsschutzes im Wege der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO hingewiesen.
11Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder
Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger
ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Gegenstand der
Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h., es
muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Das setzt voraus, dass zwischen den
Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen
Seite verlangen zu können (BVerwG, Urteil vom 28. Januar 2010 - 8 C
38.09 - BVerwGE 136, 75 Rn. 32). Das kann auch ein Streit über die Änderung
oder Ergänzung einer Rechtsnorm im Range unterhalb eines förmlichen Gesetzes sein. Die untergesetzliche Rechtsnorm wird zwar als abstrakt-generelle Re-
gelung im Interesse der Allgemeinheit erlassen. Das schließt jedoch nicht aus,
dass der einzelne durch die Norm Begünstigte einen Anspruch auf ihren Erlass
oder ihre Änderung haben kann. Ein solcher Anspruch kann sich aus höherrangigem Recht ergeben. Besteht ein Anspruch auf Erlass oder Änderung einer
Rechtsvorschrift, kann er auch gerichtlich durchgesetzt werden (BVerwG, Urteil
vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 13). Art. 19 Abs. 4
Satz 1 GG gewährleistet Rechtsschutz nicht nur gegen höherrangiges Recht
verletzende Rechtssetzungsakte, sondern auch gegen ein mit höherrangigem
Recht unvereinbares Unterlassen des Normgebers (BVerwG, Urteil vom 4. Juli
2002 - 2 C 13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S. 2. In diesem Fall liegt ein
der Klärung zugängliches konkretes Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO
vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130,
52 Rn. 17).
12Ausgerichtet ist das Verfahren der Feststellungsklage an der subjektiven
Rechtsposition des Klägers. Zulässig ist die Klage nur, wenn es dem Kläger um
die Verwirklichung eigener Rechte geht. Dass ihm solche Rechte zustehen,
muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen (BVerwG, Urteil
vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 14). Auf die Verletzung subjektiver Rechte beschränkt sich auch die materiell-rechtliche Prüfung. Insofern decken sich Zulässigkeit und Begründetheit der Klage. Anders
als das Verfahren der Normenkontrolle, das sowohl dem subjektiven Rechtsschutz als auch der objektiven Rechtskontrolle dient (BVerwG, Beschluss vom
30. Juli 2014 - 4 BN 1.14 - juris Rn. 12; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom
18. Juli 1989 - 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 <230>), dient die Feststellungsklage allein dem Individualrechtsschutz (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember
2014 - 4 C 35.13 - juris Rn. 65 m.w.N.). Es geht gerade nicht um die Rechtmäßigkeit der Gesamtregelung. In den Blick genommen wird das normgeberische
Versäumnis im konkreten Einzelfall des jeweiligen Klägers. Eben darauf zielt im
vorliegenden Fall das Begehren des Antragstellers, dem es darum geht, seine
Einbeziehung in den Geltungsbereich der Norm zu erreichen. Dem entspricht,
dass das Ergebnis des Verfahrens im Falle des Erfolges nur die Beteiligten bindet. Nur so bleibt die im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegte Entscheidungsfreiheit des Normgebers gewährleistet. Dass die für die Feststellungsklage erst-
instanzlich zuständigen Verwaltungsgerichte die Wirksamkeit untergesetzlicher
Normen zu prüfen haben, ist keine Besonderheit, die gegen die Anwendbarkeit
des § 43 VwGO spricht. Im Rahmen der Inzidentkontrolle haben die Verwaltungsgerichte regelmäßig zu überprüfen, ob eine untergesetzliche Norm gegen
höherrangiges Recht verstößt. Nach alledem erweist sich die Feststellungsklage als ein grundsätzlich geeignetes Verfahren, um Ansprüche auf Erlass oder
Ergänzung einer untergesetzlichen Regelung geltend zu machen.
133. Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof darauf hingewiesen, dass die mangelnde Statthaftigkeit der Normenkontrolle nicht nur den Hauptantrag, sondern
gleichermaßen die Hilfsanträge betrifft, weil der Antragsteller auch insoweit
nicht die Unwirksamkeit der Norm wegen Unvollständigkeit, sondern die Ergänzungsbedürftigkeit der Regelung, nun zugunsten seiner Mitgliedsgemeinden
bzw. einer bestimmten Mitgliedsgemeinde, geltend macht.
144. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 60 000 €

References: § 88
 § 43

§ 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 49
 § 47
 § 47
 § 47
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 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 47
 § 43
 § 43
 Art. 19
 § 49
 § 43
 § 43
 § 154