Source: http://kraken.slv.cz/8As140/2014
Timestamp: 2018-09-24 18:30:25+00:00

Document:
8As140/2014
8 As 140/2014-22
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Michala Mazance a soudcù JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hip¹ra v právní vìci ¾alobkynì: J. H., zastoupené JUDr. Pavlem Gatíkem, advokátem se sídlem Pí¹» 317, Pí¹», proti ¾alovanému: Krajský úøad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. øíjna 117, Ostrava, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 10. 9. 2012, èj. MSK 94098/2012, sp. zn. ®PZ/23722/2012/Fra 073 A10, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 14. 8. 2014, èj. 22 A 136/2012-35,
I. Usnesení Krajského soudu v Ostravì ze dne 14. 8. 2014, èj. 22 A 136/2012-35, se zru¹uje.
II. ®aloba proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 10. 9. 2012, èj. MSK 94098/2012, sp. zn. ®PZ/23722/2012/Fra 073 A10, s e o d m í t á .
III. ®ádný z úèastníkù n e m á právo na náhradu nákladù øízení o ¾alobì a o kasaèní stí¾nosti.
I. [1] Magistrát mìsta Ostravy rozhodnutím ze dne 23. 5. 2012, èj. SMO/179109/12/OFR/Kru, zamítl návrh ¾alobkynì a M. H. jako oprávnìných osob, aby byla povinné osobì ZD SLEZAN Klimkovice a. s. ulo¾ena povinnost slo¾it kauci ve vý¹i 183 980 Kè na zvlá¹tní úèet Pozemkového fondu Èeské republiky. Oprávnìné po¾adovaly slo¾ení kauce na základì § 3 zákona ÈNR è. 39/1993 Sb., o pokutách a kaucích za nedodr¾ování zákonù upravujících transformaci zemìdìlských dru¾stev a nápravu majetkových køivd v oblasti vlastnických vztahù k pùdì a jinému zemìdìlskému majetku (dále jen sankèní zákon ). Magistrát dospìl k závìru, ¾e kauce se vztahuje k nároku na vydání majetkového podílu, který je ji¾ promlèen. Podle názoru magistrátu tedy nebyla splnìna podmínka § 3 odst. 2 sankèního zákona pro ulo¾ení kauce, aby majetkový podíl nebyl vydán bez právního dùvodu , nebo» promlèení takovým právním dùvodem je.
[2] ®alovaný rozhodnutím ze dne 10. 9. 2012 zamítl odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí magistrátu.
II. [3] ®alobkynì napadla rozhodnutí ¾alovaného ¾alobou u Krajského soudu v Ostravì. Krajský soud ¾alobu usnesením oznaèeným v záhlaví odmítl. Poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 19. 1. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 15/93, podle nìho¾ je sankèní zákon souèástí komplexu pøedpisù upravujících restituci zemìdìlského majetku a jeho privatizaci. Kauce dle § 3 sankèního zákona je pøitom specifickou formou zaji¹tìní nárokù konkrétní oprávnìné osoby, nejde o sankci. Správní orgány tedy nerozhodují o veøejných subjektivních právech navrhovatele, ale o jeho právu soukromém, tj. o zaji¹tìní jeho nároku vyplývajícího ze soukromého práva. Podstata nároku vychází z práva vlastnického. Krajský soud tedy rozhodnutí ¾alovaného pova¾oval za rozhodnutí správního orgánu o soukromoprávním nároku. Proto ¾alobu odmítl a ¾alobkyni pouèil o mo¾nosti podat ¾alobu podle èásti páté o. s. ø. k Okresnímu soudu v Novém Jièínì.
III. [4] ®alobkynì (stì¾ovatelka) napadla usnesení krajského soudu v celém rozsahu kasaèní stí¾ností opírající se o dùvod dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s.
[5] Mìla za to, ¾e správní orgány nerozhodovaly o soukromoprávním nároku. Souhlasila s krajským soudem v tom, ¾e sankèní zákon je souèástí komplexu pøedpisù upravujících restituci zemìdìlského majetku a jeho privatizaci. Nesouhlasila v¹ak s tím, ¾e by správní orgány rozhodovaly o soukromých právech navrhovatele-o zaji¹tìní jeho nároku. Ústavní soud dospìl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/93 k jednoznaènému názoru, ¾e sankèní zákon je veøejnoprávním pøedpisem, nebo» má konstitutivní povahu (zakládá nový odpovìdnostní právní pomìr), slou¾í k ochranì veøejného zájmu, je zalo¾en na nerovnosti subjektù ve veøejnoprávním vztahu a aplikací zákona byl povìøen správní orgán a nikoli soud, který je s výjimkou trestních vìcí výluènì povolán rozhodovat o vìcech práva soukromého.
[6] Stì¾ovatelka dále nesouhlasila s tvrzením krajského soudu, ¾e institut slo¾ení kauce slou¾í k zaji¹tìní nároku navrhovatele. Podle jejího názoru má povinnou osobu motivovat k tomu, aby plnila své právní povinnosti, proto¾e kauce má být povinné osobì vrácena poté, co povinná osoba vypoøádá oprávnìné nároky podle zvlá¹tních pøedpisù. Pokud povinná osoba oprávnìné nároky nevypoøádá, kauce zùstane na úètu pozemkového fondu, oprávnìné osoby z ní nebudou uspokojeny.
[7] O slo¾ení kauce rozhodují obecní úøady obce s roz¹íøenou pùsobností. Zákon pøitom nestanoví, ¾e by o tìchto vìcech rozhodoval soud v øízeních o ¾alobách podle èásti páté o. s. ø. Stì¾ovatelka rovnì¾ upozornila, ¾e správní orgány nerozhodují jen o povinnosti slo¾it kauci, ale mají také vést øízení o ulo¾ení pokuty fyzickým osobám, které vypoøádání nárokù oprávnìným osobám protizákonnì brání (dle stì¾ovatelky správní orgány takové øízení v pøípadì osob jednajících za ZD SLEZAN Klimkovice a. s. v rozporu se zákonem nevedou). I to podle stì¾ovatelky svìdèí o veøejnoprávní povaze sankèního zákona.
[8] Stì¾ovatelka závìrem namítla, ¾e není zøejmé, jak by mìla být v dané vìci koncipována ¾aloba podle èásti páté o. s. ø. Podle jejího názoru není z právního hlediska mo¾né, aby spolu s druhou oprávnìnou ¾alovala osobu povinnou podle èástí páté o. s. ø. s tím, ¾e povinné nemá být ulo¾eno plnìní ve prospìch ¾alobkynì, nýbr¾ stanovena povinnost slo¾it kauci na úèet pozemkového úøadu.
IV. [9] ®alovaný uvedl, ¾e ve vyjádøení k ¾alobì nenavrhoval postup, který krajský soud zvolil, a neplyne z právních závìrù ¾alovaného. Pøesto usnesení krajského soudu pova¾uje za odùvodnìné, svým zpùsobem logické a toto usnesení akceptoval. Shrnul, ¾e kauce podle sankèního zákona má motivovat povinnou osobu, aby splnila své povinnosti, a slou¾í takto k zaji¹tìní nároku navrhovatele. Povinnost slo¾it kauci lze pøitom ulo¾it pouze na základì návrhu oprávnìné osoby. V pøedlo¾ené vìci se nejednalo o øízení o ulo¾ení pokuty. Podle ¾alovaného stì¾ovatelka neustále smì¹uje povinnost slo¾it kauci a ukládání pokuty, a to pøesto, ¾e na nutnost rozli¹ovat tato øízení byla ve správních rozhodnutích upozornìna. ®alovaný poukázal na to, ¾e stì¾ovatelce samostatným pøípisem sdìlil, ¾e øízní o ulo¾ení pokuty ji¾ zahájit nelze, nebo» uplynuly prekluzivní lhùty podle § 2 odst. 4 sankèního zákona. Ve zbytku odkázal na napadená správní rozhodnutí a na usnesení krajského soudu.
V. [10] Kasaèní stí¾nost má po¾adované nále¾itosti, byla podána vèas a osobou oprávnìnou, nebo» stì¾ovatelka byla úèastnicí øízení pøed krajským soudem. Nejvy¹¹í správní soud proto posoudil dùvodnost kasaèní stí¾nosti v mezích jejího rozsahu a uplatnìných dùvodù a zkoumal pøitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ je povinen pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ø. s.).
[11] Kasaèní stí¾nost je dùvodná, nikoli v¹ak z dùvodù, které namítá stì¾ovatelka, ale z dùvodù, k nim¾ Nejvy¹¹í správní soud musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ø. s.).
[12] Nejvy¹¹í správní soud zdùrazòuje, ¾e kasaèní stí¾nost míøí proti usnesení krajského soudu, který ¾alobu v pøedlo¾ené vìci odmítl pro nepøípustnost. Krajský soud tedy ¾alobu neposuzoval meritornì. Jediným mo¾ným dùvodem podání kasaèní stí¾nosti je tak nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. a Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumává v kasaèním øízení jen to, zda krajský soud správnì posoudil nesplnìní procesních podmínek (viz rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu èj. 3 Azs 33/2004-98 a èj. 2 As 45/2005-65; v¹echna zde citovaná rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[13] Podle § 3 sankèního zákona v dobì rozhodování ¾alovaného platilo:
(1) Na návrh oprávnìné osoby, její¾ oprávnìné nároky podle zvlá¹tních pøedpisù nebyly povinnou osobou nebo právnickou osobou vzniklou podle zvlá¹tního zákona vypoøádány ke dni úèinnosti tohoto zákona, mù¾e ulo¾it obecní úøad obce s roz¹íøenou pùsobností povinné osobì nebo právnické osobì, vzniklé podle zvlá¹tního zákona, povinnost slo¾it kauci rovnající se souètu v¹ech oprávnìných nárokù podle zvlá¹tních pøedpisù, které povinná osoba nebo právnická osoba vzniklá podle zvlá¹tního zákona dosud s oprávnìnou osobou nevypoøádala.
(2) Na návrh oprávnìné osoby, které nebyl bez právního dùvodu vydán majetkový podíl ve stanovené lhùtì, mù¾e ulo¾it obecní úøad obce s roz¹íøenou pùsobností dru¾stvu nebo právnické osobì vzniklé podle zvlá¹tního zákona povinnost slo¾it kauci, rovnající se vý¹i majetkového podílu oprávnìné osoby nevypoøádaného ve stanovené lhùtì.
(3) Kauci podle odstavce 1 nebo 2 slo¾í povinná osoba, dru¾stvo a právnická osoba vzniklá podle zvlá¹tního zákona na zvlá¹tní úèet Pozemkového fondu Èeské republiky, a to do 30 dnù ode dne rozhodnutí obecního úøadu obce s roz¹íøenou pùsobností, a to v penìzích.
(4) Pozemkový fond Èeské republiky vrátí povinné osobì nebo dru¾stvu a právnické osobì vzniklé podle zvlá¹tního zákona kauci podle odstavce 1 nebo 2 nebo její pøíslu¹nou èást do 30 dnù ode dne, kdy se dozví o tom, ¾e oprávnìné nároky podle zvlá¹tních pøedpisù byly vypoøádány nebo ¾e majetkový podíl byl vydán.
[14] Kaucemi podle sankèního zákona se v dobì pøed reformou správního soudnictví úèinnou od 1. 1. 2003 opakovanì zabýval Vrchní soud v Praze (pøíslu¹ný ve správních vìcech k pøezkoumávání nìkterých rozhodnutí ústøedních orgánù státní správy podle § 246 o. s. ø. úèinného do 31. 12. 2002). Rozhodnutí o ulo¾ení kauce podle § 3 sankèního zákona pova¾oval za rozhodnutí pøedbì¾né povahy, které nemohlo být pøedmìtem soudního pøezkumu (napø. rozhodnutí ze dne 18. 4. 1994, sp. zn. 6 A 36/94, ze dne 20. 10. 1994, sp. zn. 7 A 159/94, nebo ze dne 14. 11. 1994, sp. zn. 6 A 169/94). Vrchní soud pøitom výslovnì odkazoval i na ji¾ zmiòovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/93, v nìm¾ se uvádí, ¾e § 3 sankèního zákona zavádí do na¹eho právního øádu dal¹í pøedbì¾né opatøení sui generis , které slou¾í jako specifický prostøedek motivující povinnou osobu k vypoøádání oprávnìných nárokù restituentù, nebo» po tomto vypoøádání Pozemkový fond Èeské republiky povinné osobì kauci vrátí .
[15] Vrchní soud také v rozhodnutí sp. zn. 7 A 159/94 poukázal na to, ¾e v øízení o ulo¾ení kauce mù¾e být dotèen právem chránìný zájem navrhovatele kauce na faktickém vydání vìci èi majetkového podílu, ¾alobu v¹ak mù¾e podat jen ten, kdo je správním rozhodnutím zkrácen na svém právu, nikoli jen na právem chránìném zájmu.
[16] Náhled Vrchního soudu poté Ústavní soud potvrdil napø. v usnesení ze dne 4. 7. 1996, sp. zn. II. ÚS 38/96, v nìm¾ vyslovil, ¾e rozhodnutí o kauci je rozhodnutím o zaji¹»ovacím prostøedku namíøeném proti povinné osobì a nikoliv o vlastním restituèním nároku oprávnìné osoby a je doèasné, nebo» kauce se vrací . Napadená správní rozhodnutí tedy pova¾oval za rozhodnutí pøedbì¾né povahy, které nemohla zalo¾it zásah do subjektivního práva stì¾ovatele, které by souèasnì bylo i základním právem.
[17] Na tuto judikaturu poté pøi posuzování kauce dle sankèního zákona navázal i Nejvy¹¹í správní soud v rozhodnutí èj. 5 A 146/2002-16. Dospìl k závìru, ¾e se rozhodnutí o (ne)ulo¾ení kauce nemohlo nijak dotknout práv ¾alobkyò, které ulo¾ení kauce navrhly. Nepova¾oval tedy za splnìnou podmínku ¾alobní legitimace dle § 65 odst. 1 s. ø. s. a ¾alobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Toto rozhodnutí rovnì¾ pova¾oval za pøedèasné, a proto nepodléhající soudnímu pøezkumu dle § 70 odst. b) s. ø. s.
[18] Z vý¹e uvedeného v prvé øadì vyplývá, ¾e rozhodnutí o ulo¾ení nebo neulo¾ení kauce je rozhodnutím, které lze øadit mezi vìci vyøizované ve správním soudnictví. Krajský soud mìl za to, ¾e správní orgány v pøedlo¾ené vìci rozhodují o soukromém právu-o zaji¹tìní nároku vyplývajícího ze soukromého práva. Zvlá¹tní senát zøízený zákonem è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, pøitom ji¾ poukázal na to, ¾e obsahovì toto¾né instituty mohou nìkdy mít povahu veøejnoprávní a nìkdy povahu soukromoprávní (rozhodnutí èj. Konf 8/2014-25, èást V.).
[19] Ukládání kaucí podle sankèního zákona má slou¾it k motivaci povinné osoby k vypoøádání oprávnìných nárokù restituentù. O kauci vrchnostensky rozhoduje správní orgán.
Chránìným zájmem je soukromý zájem restituenta, ale i veøejný (pøedev¹ím politický) zájem na urychlení transformace zemìdìlského majetku a ekonomické reformy v zemìdìlství, která má být jednou ze záruk, které mají zabránit potenciálnímu zvratu rodící se demokratické spoleènosti zpìt k systému paternalistického a tím i totalitního státu, zalo¾eného na kolektivistickém chápání ekonomiky (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/93). Kauce samotná neslou¾í k zaji¹tìní vypoøádacího podílu oprávnìné osoby a ¾ádným zpùsobem nepøechází do majetku oprávnìné osoby. Je skuteènì spí¹e motivaèním prostøedkem, jeho¾ prostøednictvím stát povinnou osobu doèasnì pøinutí odevzdat èást penì¾ních prostøedkù na úèet státu do té doby, ne¾ povinná osoba splní své zákonné povinnosti a vyhoví tak státním zájmùm na urychlení transformace zemìdìlských dru¾stev. Nejvy¹¹í správní soud je proto pøesvìdèen, ¾e kauce podle sankèního zákona má veøejnoprávní povahu (stejnì jako pokuty ukládané podle tého¾ zákona, u nich¾ je jejich veøejnoprávní povaha nepochybná).
[20] Vzhledem k tomu, ¾e rozhodnutí o ulo¾ení nebo neulo¾ení kauce spadá mezi vìci, je¾ mají být vyøízeny ve správním soudnictví, je dále tøeba se zabývat tím, zda je stì¾ovatelka tou osobou, která je dle § 65 odst. 1 s. ø. s. aktivnì legitimována k podání ¾aloby proti rozhodnutí o neulo¾ení kauce. Teprve poté by bylo mo¾né se zabývat tím, zda na uvedené rozhodnutí dopadá kompetenèní výluka podle § 70 b) s. ø. s., tj. zda je rozhodnutím pøedbì¾né povahy.
[21] V posouzení, zda je stì¾ovatelka coby osoba podle restituèních pøedpisù oprávnìná a jako osoba ¾ádající ulo¾ení kauce aktivnì legitimována k podání ¾aloby, nemá Nejvy¹¹í správní soud dùvod se odchýlit od závìrù vyslovených ve svém døívìj¹ím rozhodnutí èj. 5 A 146/2002-16. Stì¾ovatelka sice navrhovala ulo¾ení kauce, rozhodnutím o ulo¾ení nebo neulo¾ení kauce se ale nerozhoduje o jejích subjektivních oprávnìních nebo povinnostech, jak § 65 odst. 1 s. ø. s. k aktivní ¾alobní legitimaci vy¾aduje. Takovým rozhodnutím se ukládá povinnost osobì povinné ve smyslu sankèního zákona. V pøedlo¾ené vìci by tak aktivnì legitimovanou osobou podle § 65 odst. 1 s. ø. s. mohlo být jedinì ZD SLEZAN Klimkovice a. s.
[22] Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatelka nebyla aktivnì legitimovanou osobou k podání ¾aloby proti rozhodnutí o neulo¾ení kauce, není ji¾ dále nutné se zabývat tím, zda takové rozhodnutí má pøedbì¾nou povahu. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak podotýká, ¾e v této otázce by nebylo mo¾né bez dal¹ího pøevzít závìry vyslovené v rozhodnutí èj. 5 A 146/2002-16, ale bylo by nutné aplikovat test rozhodnutí pøedbì¾né povahy dle pozdìj¹ího rozsudku roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu èj. 2 Afs 186/2006-54.
[23] Aèkoli se tedy nezmìnil závìr o tom, ¾e ¾alobu stì¾ovatelky bylo nutné odmítnout, Nejvy¹¹í správní soud musel zru¹it rozhodnutí krajského soudu. Ten toti¾ rozhodnutí o neulo¾ení kauce pova¾oval za rozhodnutí ve vìci, o ní¾ má rozhodnout soud v obèanském soudním øízení a stì¾ovatelku v tomto smyslu i pouèil dle § 46 odst. 2 s. ø. s. Krajský soud se tedy dopustil pochybení, které zpùsobilo nezákonnost jeho rozhodnutí.
VI. [24] Nejvy¹¹í správní soud shledal kasaèní stí¾nost dùvodnou, by» nad rámec uplatnìných námitek, proto usnesení krajského soudu zru¹il (§ 110 odst. 1 s. ø. s.). Podle tého¾ ustanovení platí, ¾e pokud ji¾ v øízení pøed krajským soudem byly dùvody pro odmítnutí návrhu, rozhodne o tom Nejvy¹¹í správní soud souèasnì se zru¹ením rozhodnutí krajského soudu. Nejvy¹¹í správní soud dovodil, ¾e stì¾ovatelka nebyla aktivnì legitimována pro podání ¾aloby, ¾alobu tedy bylo nutné odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ø. s.
[25] Nejvy¹¹í správní soud rozhodoval o nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti, tak i o nákladech øízení, které pøedcházelo zru¹enému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3 vìta druhá s. ø. s.). Podle § 60 odst. 3 s. ø. s. pøitom platí, ¾e v pøípadì odmítnutí ¾aloby nemá ¾ádný z úèastníkù právo na náhradu nákladù øízení. Dle § 120 s. ø. s. se § 60 odst. 3 s. ø. s. pøimìøenì u¾ije i na rozhodování o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti.
V Brnì 27. srpna 2015

References: soud 
 § 3
 § 3
 soud 
 § 3
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 § 3
 soud 
 § 246
 § 3
 soud 
 § 3
sui generis
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 46
 § 70
 soud 
 soud 
 § 65
 § 70
 soud 
 § 65
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 § 60
 § 120
 § 60