Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/pravo-na-informace-odepreni-poskytnuti-informace-vnitrni-pokyn-povinneho-subjektu.p2833.html
Timestamp: 2019-11-14 19:51:44+00:00

Document:
Právo na informace: odepření poskytnutí informace; vnitřní ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Právo na informace: odepření poskytnutí informace; vnitřní pokyn povinného subjektu
O vnitřní pokyn se ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, jedná jen tehdy, upravuje-li postupy, které se projeví výhradně uvnitř úřadu a nemají žádný výstup navenek a nikterak nedopadají do práv a právem chráněných zájmů osob stojících mimo úřad. Tímto "
dopadem do práv třetích osob
" může být i shromažďování osobních údajů. Upravují-li takové interní předpisy otázku, kdy má být zpracování osobních údajů ukončeno, je to právě takovým projevem těchto pokynů navenek, což vyřazuje tyto pokyny z okruhu vnitřních předpisů ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) citovaného zákona.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2013, čj. 10 A 251/2011-38)
: Tomáš P. proti Ministerstvu vnitra o poskytnutí informace.
Dne 11. 4. 2011 žalobce požádal Policii České republiky, Policejní prezidium České republiky (dále jen "povinný subjekt") podle zákona o svobodném přístupu k informacím o zaslání "
textu všech interních předpisů vydaných k aplikaci § 65 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, zejména těch vážících se k otázce, jak mají příslušníci Policie České republiky využívat své diskreční pravomoci založené § 65 odst. 1 písm. a) a odst. 5 citovaného zákona a na základě čeho mají při tomto rozhodování postupovat
Povinný subjekt vyhověl přípisem ze dne 14. 4. 2011 části žádosti žalobce a ve zbývající části žádost žalobce odmítl rozhodnutím ze dne 20. 4. 2011 podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím.
Žalobce podal proti uvedenému rozhodnutí povinného subjektu odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 31. 5. 2011 napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil povinnému subjektu k novému projednání.
Povinný subjekt poté dne 16. 6. 2011 vydal rozhodnutí, kterým opětovně částečně odmítl žádost žalobce podle § 11 odst. 1 písm. a) a § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím. V odůvodnění tohoto rozhodnutí povinný subjekt uvedl, že na základě konzultace s odbornými pracovišti shledal, že žádost se týká následujících interních aktů řízení: Závazný pokyn policejního prezidenta č. 100/2001, ke kriminalisticko-technické činnosti Policie České republiky; Závazný pokyn policejního prezidenta č. 30/2005, kterým se upravuje provozování informačních systémů AFIS 2000, C-AFIS a některé podmínky provozování daktyloskopických sbírek; Závazný pokyn policejního prezidenta č. 215/2008, kterým se stanoví některé bližší podmínky a postupy pro zpracování osobních údajů; Rozkaz policejního prezidenta č. 67/2009, o identifikačních úkonech a provozování zkušebního provozu informačního systému FODAGEN; Závazný pokyn policejního prezidenta č. 88/2002, k naplňování, provozování a využívání Národní databáze DNA; Rozkaz policejního prezidenta č. 52/2004, kterým se omezuje přijímání dožádání o genetická zkoumání znaleckými pracovišti Policie České republiky a Závazný pokyn policejního prezidenta č. 30/2009, o plnění úkolů v trestním řízení. Z těchto předpisů byl žalobci poskytnut pouze Závazný pokyn č. 215/2008 a Závazný pokyn č. 30/2009.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání, ve kterém poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, čj. 4 As 20/2007-64, a nález Evropského soudu pro lidská práva ze dne 4. 12. 2008,
S. a Marper proti Spojenému království
, stížnosti č. 30562/04 a č. 30566/04, ECHR 2008. Dále žalobce poukázal na to, že tvrzení o tom, že příslušné předpisy nemohou ovlivnit jiné subjekty než útvary policie, je příliš obecné a nepřezkoumatelné. Je-li předmětem úpravy příslušných předpisů nakládání s osobními údaji, včetně citlivých údajů o fyzických osobách, již ze samotné této skutečnosti je zřejmé, že požadované informace mají dopad do právní sféry těch fyzických osob, jejichž osobní údaje se zpracovávají, a nejedná se tedy pouze o interní pokyn bez působení navenek. Okamžikem, kdy tyto osobní údaje přejdou do dispoziční sféry policie, vzniká oprávněný zájem dotčené fyzické osoby na tom, aby věděla, jakým způsobem je s nimi nakládáno a kdy bude jejich zpracování ukončeno. Žalobce konstatoval, že přiléhavé není ani použití § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím. K tomu žalobce poukázal na text žádosti, který směřoval k otázce zpracování osobních údajů na základě zmocnění založeného § 65 odst. 1 písm. a) a odst. 5 zákona o Policii České republiky, což v žádném případě nejsou informace, které by vznikly činností orgánů činných v trestním řízení při ochraně bezpečnosti osob, majetku a veřejného pořádku, předcházení trestné činnosti při plnění úkolů podle trestního řádu. Exempce dle § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím není tedy v dané věci vůbec namístě.
Žalovaný odvolání svým rozhodnutím ze dne 25. 7. 2011 zamítl a napadené rozhodnutí povinného subjektu potvrdil. V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný mimo jiné uvedl, že pojem "
" se u každého povinného subjektu označuje jiným výrazem, u policie se jedná o interní akty řízení, kterými se rozumí závazný pokyn policejního prezidenta, rozkaz policejního prezidenta, pokyn vedoucího pracovníka a rozkaz vedoucího pracovníka. Žalovaný vyjádřil názor, že u pojmu interní předpisy použitého v § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím je nutné rozlišovat, zda takovéto pokyny upravují postupy a činnosti povinného subjektu dotýkající se práv a právem chráněných zájmů či povinností třetích osob, tedy které určitým způsobem upravují jednání s veřejností a nepřímo tak ovlivňují uplatňování práv a povinností fyzických a právnických osob, či tento aspekt zcela postrádají. Vnitřní pokyny nelze bez dalšího všechny vyloučit z poskytování informací, ale je nutné zvážit jejich obsah ve shora uvedeném smyslu. Je tedy nutné posoudit, zda požadované právní akty mohou ovlivnit subjekty stojící mimo hierarchii služební nadřízenosti a podřízenosti. Týkají-li se interní pokyny výkonu veřejné správy, tedy činnosti povinného subjektu, jakožto orgánu veřejné moci navenek, ve vztahu k veřejnosti a upravují aplikační postupy v návaznosti na jednotlivá ustanovení určitého zákona, nelze je považovat za informace vyloučené z práva na jejich poskytnutí těm, jichž se postupy v nich upravené bezprostředně dotýkají.
Žalovaný uvedl, že povinný subjekt provedl správní uvážení v uvedeném smyslu a řádně je zdůvodnil. Z odůvodnění je jednoznačně zřejmé, proč povinný subjekt k omezení práva na přístup k informacím přistoupil a zda měl legitimní důvody, které vedly v konkrétních souvislostech k oprávněnému omezení práva na informace. Žalovaný proto plně souhlasil s povinným subjektem v tom, že se jedná o dílčí interní pokyny nijak nezavazující nižší subjekty a nezasahující do práv jednotlivých fyzických osob. Předmětné interní pokyny vychází přímo ze zákonných ustanovení příslušných právních předpisů a pouze upřesňují postupy povinného subjektu, jak předmětné ustanovení zákona naplnit. Rozhodnutí odpovídá i žalobcem zmiňovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 20/2007-64. Předmětné interní akty řízení naplňují dle názoru žalovaného uvedené podmínky, neboť zavazují pouze subjekty v rámci organizační struktury policie. Tyto interní pokyny se netýkají výkonu veřejné správy navenek a nemohou ovlivnit jiné subjekty než ty, které jim z hlediska služební podřízenosti a disciplinární odpovědnosti podléhají.
K důvodu odmítnutí poskytnutí informací podle § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím žalovaný poukázal na to, že povinný subjekt aplikoval toto ustanovení v případě Závazného pokynu č. 100/2001. Tento pokyn upravuje konkrétní technické postupy policie při objasňování trestné činnosti, a tedy činnost orgánů činných v trestním řízení. Poskytnutí citovaného interního aktu řízení (a tedy v podstatě jeho zveřejnění) by mohlo být v důsledku poznání technických způsobů a technických postupů policie zneužito potencionálními pachateli trestné činnosti. Poskytnutí tohoto pokynu by mohlo způsobit maření nebo narušování metod a zásad činnosti policie při předcházení trestné činnosti a při identifikaci pachatelů trestných činů. Aplikaci § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím tedy považuje žalovaný za správnou, neboť by mohla být ohrožena schopnost orgánů činných v trestním řízení předcházet trestné činnosti, vyhledávat nebo odhalovat trestnou činnost nebo stíhat trestné činy.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze. Žalobce v žalobě opět poukázal na shora uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 20/2007-64, který se týkal aplikace § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce dále odkázal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 4. 12. 2008,
, stížnosti č. 30562/04 a č. 30566/04, ECHR 2008, podle kterého zpracování osobních údajů představuje značně intenzivní zásah do soukromí dotčených osob ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Proto nelze interní předpisy upravující aplikaci správního uvážení v těchto situacích pokládat za předpisy bez vnější působnosti, naopak se jedná o pokyny s bezprostředním a relevantním dopadem do právní sféry fyzických osob. Jako takové je nelze žadatelům o informace odpírat s odkazem na exempci dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce dále uvedl, že nebyl dán důvod k odmítnutí žádosti podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím a zároveň nepovažoval za přiléhavý ani nově uplatněný důvod podle § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce odmítl, že by poskytnutí informací o tom, za jakých okolností policisté provádí odběr biologického materiálu a jak s ním a s osobními údaji z něj získanými nakládají, ohrozilo práva třetích osob nebo schopnost orgánů činných v trestním řízení předcházet trestné činnosti, vyhledávat nebo odhalovat trestnou činnost nebo stíhat trestné činy nebo zajišťovat bezpečnost České republiky.
Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě zopakoval, že u interních aktů řízení, u nichž došlo k omezení práva na přístup k informacím, se jedná výlučně o interní pokyny, které nijak nezavazují vnější subjekty ani nikterak nezasahují do práv a právem chráněných zájmů vnějších subjektů. Předmětné interní pokyny vychází přímo ze zákonných ustanovení příslušných právních předpisů a pouze upřesňují postupy povinného subjektu, jakým způsobem dané ustanovení zákona naplnit. Žalovaný uvedl, že napadené rozhodnutí odpovídá i shora uvedenému rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 20/2007-64.
Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného a povinného subjektu zrušil, povinnému subjektu nařídil, aby žalobci poskytl text Závazného pokynu č. 88/2002, Závazného pokynu č. 30/2005, Rozkazu č. 52/2004 a Rozkazu č. 67/2009, a v části týkající se Závazného pokynu č. 100/2001 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
(...) Městský soud v Praze věc posoudil takto:
Podle § 65 odst. 1 zákona o Policii České republiky "[p]
olicie může při plnění svých úkolů pro účely budoucí identifikace u
c) osoby, jíž bylo uloženo ochranné léčení nebo zabezpečovací
snímat daktyloskopické otisky, zjišťovat tělesné znaky, provádět měření těla, pořizovat obrazové, zvukové a obdobné záznamy a odebírat biologické vzorky umožňující získání informací o genetickém vybavení
Podle odstavce 5 tohoto ustanovení "[p]
olicie osobní údaje získané podle odstavce 1 zlikviduje, jakmile jejich zpracovávání není nezbytné pro účely předcházení, vyhledávání nebo odhalování trestné činnosti anebo stíhání trestných činů nebo zajišťování bezpečnosti České republiky, veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti
Jinými slovy lze říci, že uvedené ustanovení dává policii oprávnění shromažďovat osobní údaje a nakládat s nimi a stanoví rovněž rámcové vymezení toho, jak má s těmito osobními údaji nakládat. Ve shodě s žalobcem musí soud konstatovat, že již sám fakt, že policie má k dispozici osobní údaje určité konkrétní fyzické osoby, zasahuje do jejích práv. Taková fyzická osoba se může oprávněně zajímat nejen o to, jaké osobní údaje o ní má policie k dispozici, ale též o to, kdy budou její osobní údaje z policejních databází odstraněny.
Podle § 12 odst. 1 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, "[p]
ožádá-li subjekt údajů o informaci o zpracování svých osobních údajů, je mu správce povinen tuto informaci bez zbytečného odkladu předat
". I z toho lze dovodit, že již samotný fakt, že policie disponuje osobními údaji o určité fyzické osobě, zasahuje do práv takové fyzické osoby.
S tímto východiskem je třeba přistoupit k posouzení nyní projednávaného případu a aplikaci právních závěrů Nejvyššího správního soudu vyjádřených ve shora uvedeném rozsudku čj. 4 As 20/2007-64. Městský soud v Praze nepovažuje za nutné tyto závěry zde nyní obsáhle opakovat, neboť jsou zjevně oběma stranám známy. Považuje však za nutné ocitovat alespoň následující pasáž:
uvnitř'
. Vždy se však bude jednat o takové akty, které se dotýkají pouze pracovníků, kteří jimi jsou vázáni (akty řízení). Při naplnění uvedených skutečností by bylo lze za takové akty považovat i akty metodického vedení, požadované stěžovatelem. Týkají-li se však zmiňované ,
interní pokyny'
výkonu veřejné správy, tedy činnosti povinného subjektu, jakožto orgánu veřejné moci, navenek, ve vztahu k veřejnosti a upravují-li aplikační postupy stran jednotlivých ustanovení zákona č. 326/1999 Sb.,
[o pobytu cizinců na území České republiky]
, nelze je, jakkoli jsou takto označeny, považovat za informace vyloučené z práva na jejich poskytnutí těm, jichž se postupy v nich upravené bezprostředně týkají
Názor Nejvyššího správního soudu lze pro účely tohoto případu parafrázovat tak, že o vnitřní pokyn se ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím jedná jen tehdy, upravuje-li postupy, které se projeví výhradně uvnitř úřadu a nemají žádný výstup navenek a nikterak nedopadají do práv a právem chráněných zájmů osob stojících mimo úřad. Až potud se žalobce se žalovaným v zásadě shodují. Správní orgány však přehlížejí, že tímto "
" je právě i shromažďování osobních údajů. Upravují-li pokyny uvedené ve výroku II. tohoto rozsudku (Závazný pokyn č. 88/2002, Závazný pokyn č. 30/2005, Rozkaz č. 52/2004 a Rozkaz č. 67/2009) mimo jiné i otázku, kdy má být zpracování osobních údajů ukončeno a kdy mají být z policejních databází odstraněny, je to právě takovým projevem těchto pokynů navenek, což vyřazuje tyto pokyny z okruhu vnitřních předpisů ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím.
Přehlédnout nelze ani to, že uvedené pokyny mj. upravují také způsob, jak mají být biologické vzorky fyzickým osobám odebírány. Upravují tedy postup týkající se úkonu, který z povahy věci nelze v určitých případech provést jinak než přímo na dotčené fyzické osobě (případně i proti její vůli), byť jde o zásah právními předpisy předvídaný a dovolený. I tento aspekt uvedených předpisů je tedy jednoznačně vylučuje z okruhu vnitřních předpisů dle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Důvod pro odmítnutí těchto žalobcem požadovaných informací uváděný správními orgány tedy neobstál. Na jiné důvody, pro něž by neměly být žalobci tyto pokyny a předpisy poskytnuty, ani povinný subjekt ani žalovaný nepoukazovali a ani soud je neshledal. Ve vztahu k těmto pokynům proto soud zrušil jak rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti, tak rozhodnutí žalovaného o odvolání a podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím nařídil, aby byly požadované informace žalobci poskytnuty. (...)
Ve vztahu k Závaznému pokynu č. 100/2001, ke kriminalisticko-technické činnosti Policie České republiky, soud dospěl k závěrům, které se od závěrů uvedených shora k ostatním předpisům částečně odlišují. Ve vztahu k tomuto pokynu dospěl k částečně odlišným závěrům ostatně již povinný subjekt a žalovaný, neboť u tohoto pokynu shledali kromě důvodu pro odmítnutí informací dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím také důvod dle § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím.
Ve vztahu k tomuto pokynu je třeba nejprve zopakovat obsah původní žalobcovy žádosti. Žalobce totiž žádal poskytnutí jen takových interních předpisů, které se týkají postupů policie podle § 65 zákona o Policii České republiky, tedy (zjednodušeně řečeno) získávání osobních údajů a další nakládání s nimi. Značná část Závazného pokynu č. 100/2001 však obsahuje informace, které se osobních údajů vůbec netýkají. V tomto případě jde (ve zkratce řečeno) o pokyn upravující chování příslušníků policie na místě činu, zajišťování případných stop trestného činu a jejich následné zkoumání. Pokyn se však týká nejen stop biologických (jako např. otisky prstů, vzorky DNA apod.), které skutečně mohou mít charakter osobních údajů, ale také stop jiného charakteru (vzorky tkanin, vystřelené náboje apod.). Ohledně této druhé skupiny stop (resp. přesněji řečeno možných důkazních prostředků) však žalobce nežádal o poskytnutí informací.
Ve vztahu ke sbírání biologických stop, jejich uchovávání a zkoumání lze zopakovat to, co již bylo uvedeno výše. Pokyn upravující tento postup nelze označit ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím za vnitřní předpis, neboť má dopady do práv fyzických osob, jichž se tyto biologické stopy týkají. Tento důvod proto nemůže obstát ani u Závazného pokynu č. 100/2001.
Správní orgány nicméně u Závazného pokynu č. 100/2001 shledaly také důvod podle § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce se v žalobě ve vztahu k tomuto důvodu omezuje pouze na prostou negaci závěrů žalovaného, aniž by svůj názor blíže osvětlil. Soud proto musí konstatovat, že shledává jako plně logický a opodstatněný závěr správních orgánů, že práci policie může ohrozit, budou-li její metody potenciálním pachatelům trestných činů známy, neboť se budou moci na svoji trestnou činnost lépe připravit, aby zamezili jejímu následnému odhalení; či případně mohou tyto informace napomoci pachatelům trestné činnosti při jejich snaze o zahlazení stop trestného činu.
Jen sám tento fakt však soud nepovažuje za dostatečný důvod pro odepření žalobcem požadovaných informací. Uvedený efekt totiž nelze spatřovat v prozrazení informací obecně známých či dostupných např. v odborných kriminalistických publikacích.
To lze demonstrovat na následující úvaze: Pachatel ví, že policie může na místě činu sejmout otisky prstů a podle nich identifikovat konkrétní osobu. Proto si na spáchání trestného činu vezme rukavice, aby žádné otisky prstů nezanechal. Tím pochopitelně odhalení svého trestného činu policii ztíží. Ovšem to, že policie na místě činu může sejmout otisky prstů a pachatele podle nich identifikovat, je skutečnost všeobecně známá, k jejímu "
" rozhodně nedojde tím, že bude zveřejněn Závazný pokyn č. 100/2001 policejního prezidenta.
Jsou-li však v předmětném pokynu upraveny takové postupy či metody, které obecně známé nejsou a jejich popis nelze běžně nalézt ani ve veřejně dostupných odborných kriminalistických publikacích, bude utajení existence takových metod jistě žádoucí, neboť jejich prozrazení může ztížit práci policie při odhalování trestných činů.
Posouzení celého textu tohoto pokynu způsobem popsaným shora by však již přesahovalo přezkumnou činnost správního soudu. Proto v tomto rozsahu vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Úkolem správních orgánů nyní bude, aby si nejprve ujasnily, kterých částí Závazného pokynu č. 100/2001 se žádost žalobce týká, a u zbylých částí posoudily, zda na ně skutečně dopadá § 11 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím. V každém případě je zřejmé, že alespoň část textu uvedeného pokynu měla být žalobci poskytnuta.

References: § 11
 zákona č. 106
 § 11
 § 65
 zákona č. 273
 § 65
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 § 65
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 § 11
 čl. 8
 § 11
 § 11
 § 11
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 § 12
 zákona č. 101
 soud 
 zákona č. 326
 § 11
 soud 
 soud 
 § 16
 soud 
 § 11
 § 11
 § 65
 § 11
 § 11
 Soud 
 soud 
 § 11