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Timestamp: 2018-03-22 14:03:27+00:00

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Professeur à l'Université d'Évry Centre Léon Duguit
L'INTERPRÉTATION DU PRINCIPE CONSTITUTIONNEL DE LAÏCITÉ À LA LUMIÈRE DES TRAVAUX PRÉPARATOIRES DE LA CONSTITUTION
Décision : Cons. const., déc. no 2012-297 QPC du 21 février 2013, Association pour la promotion et l'expansion de la laïcité
Dans sa décision no 2012-297 QPC rendue le 21 février dernier, le Conseil constitutionnel a précisé la portée du principe constitutionnel de laïcité et admis la constitutionnalité des régimes cultuels particuliers applicables dans certaines parties du territoire français.
Il avait été saisi par le Conseil d'État d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par l'Association pour la promotion et l'expansion de la laïcité (APPEL) qui contestait la constitutionnalité de l'article VII des articles organiques des cultes protestants figurant dans la loi du 18 germinal an X relative à l'organisation des cultes. Selon l'association requérante, la rémunération des pasteurs des églises consistoriales par les pouvoirs publics méconnaît le principe de laïcité, qui implique les règles de non-subventionnement et de non-reconnaissance des cultes, lesquelles « font interdiction aux pouvoirs publics de financer l'exercice du culte et d'accorder un statut ou un soutien public à des cultes déterminés »(1).
Cette question, importante tant d'un point de vue symbolique que pratique, a été l'occasion pour le Conseil d'identifier les obligations qui pèsent sur l'État en vertu du principe de laïcité. Sans nier le fait que le régime des cultes alsacien-mosellan est de nature à méconnaître ce principe, le Conseil en justifie l'existence en s'appuyant sur les « travaux préparatoires » de la Constitution de 1958 comme de celle de 1946. Se référant expressément auxdits « travaux préparatoires », le Conseil juge que « la Constitution n'a pas entendu remettre en cause les dispositions législatives ou règlementaires applicables dans plusieurs parties du territoire de la République lors de l'entrée en vigueur de la Constitution et relatives à l'organisation de certains cultes et, notamment, à la rémunération de ministres du culte ». La décision a le mérite de préciser la portée du principe de laïcité et de régler la question de la constitutionnalité du droit particulier des cultes applicable sur certaines parties du territoire ; en revanche le raisonnement suivi par le Conseil est contestable dès lors qu'il accorde une place centrale à la prétendue volonté du pouvoir constituant exprimée dans les « travaux préparatoires » de la Constitution.
I – La portée du principe constitutionnel de laïcité précisée
La décision du 21 février 2013, APPEL, confirme d'abord que le principe de laïcité est bien un droit ou une liberté constitutionnellement garanti au sens de l'article 61-1 de la Constitution et, à ce titre, invocable au soutien d'une QPC. Elle propose ensuite et pour la première fois, une définition du principe constitutionnel de laïcité, ce qui permet d'en identifier les implications et d'en préciser la portée.
Sur le fondement des articles 10 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, en vertu duquel « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, mêmes religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public », et de l'article 1er de la Constitution de 1958 qui consacre le caractère laïc de la République, l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction de religion et le respect de toutes les croyances, le Conseil identifie les exigences constitutionnelles de la laïcité. S'il résultait déjà de la jurisprudence que ce principe n'interdit pas l'existence et le financement par les pouvoirs publics d'établissements d'enseignement privé(2), mais qu'il interdit quiconque de se prévaloir de ses croyances religieuses pour s'affranchir des règles régissant les rapports entre les collectivités publiques et les particuliers(3), la décision 2012-297 QPC vient préciser que la laïcité exige la « neutralité de l'État » et la non-reconnaissance des cultes ; le principe de laïcité impose par ailleurs « le respect de toutes les croyances, l'égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes » ; enfin, ledit principe implique que la République ne salarie aucun culte.
À la différence du Conseil d'État qui semblait considérer que la laïcité est au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République(4), le Conseil constitutionnel ne qualifie pas ainsi le principe constitutionnel de laïcité et ne se fonde pas expressément sur la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Églises et de l'État. Aussi cette loi n'est-elle pas constitutionnalisée. De la sorte, le Conseil conserve toute latitude pour identifier les implications constitutionnelles du principe de laïcité. À cet égard, alors que l'article 2 de la loi de 1905 dispose que « La République ne reconnaît, ne salarie, ni ne subventionne aucun culte », seuls la non-reconnaissance et le non-salariat des cultes figurent au nombre des exigences constitutionnelles de la laïcité. Ainsi, le non-subventionnement des cultes a une simple valeur législative et peut connaître des exceptions en vertu de la loi.
Par ailleurs, et tel est l'apport essentiel de la décision no 2012-297 QPC du 21 février 2013, le Conseil admet que le principe constitutionnel de laïcité puisse connaître des dérogations territoriales et autorise ainsi le maintien de particularismes locaux en matière cultuelle.
II – Les dérogations au principe de laïcité justifiées par les « travaux préparatoires » de la Constitution
Optant pour une « conception historiquement déterminée »(5) du principe constitutionnel de laïcité, le Conseil constitutionnel se fonde sur les « travaux préparatoires » des Constitutions de 1958 et de 1946 pour déclarer les articles organiques de la loi du 18 germinal an X conformes aux droits et libertés. Le Conseil entend ainsi révéler l'intention du pouvoir constituant lorsqu'il a consacré le caractère laïc de la République.
Mais le raisonnement n'est pas convaincant. À la différence des travaux préparatoires d'une loi votée par le Parlement ou même d'une loi constitutionnelle votée par le Congrès, les avis, délibérations et débats qui ont précédé l'adoption des deux Constitutions ne sauraient avoir le statut de « travaux préparatoires » et leur valeur juridique est nulle(6). En effet, il faut distinguer l'auteur d'un acte au sens juridique des rédacteurs du texte ; or l'auteur juridique des Constitutions de 1958 et de 1946 est le peuple français qui les a approuvées par la voie du référendum. Lors du référendum du 28 septembre 1958, le peuple français n'avait connaissance que de l'avis du Comité consultatif constitutionnel préalablement publié au Journal officiel et du discours prononcé par le Général de Gaulle, alors chef du Gouvernement, le 4 septembre 1958 place de République, discours qui constitue l'exposé des motifs du projet de Constitution et qui figurait en annexe du projet adressé à tous les électeurs. L'ensemble des documents préalables à l'adoption de la Constitution sont certes utiles pour retracer l'histoire de son élaboration(7), mais dépourvus de valeur juridique. À ce titre, on s'étonnera que, sur leur fondement, le Conseil constitutionnel fasse échec au principe de laïcité qui résulte pourtant de dispositions constitutionnelles expresses.
On s'en étonnera d'autant plus que, d'une part, le Conseil a su, en d'autres occasions, s'affranchir de la volonté des rédacteurs des textes constitutionnels, ne serait-ce que lorsqu'il a reconnu la valeur constitutionnelle du Préambule de la Constitution de 1958 et des textes qu'il vise(8) et que, d'autre part, la décision n'indique pas en quoi les « travaux préparatoires » de la Constitution permettent de révéler l'intention du constituant. Le commentaire de la décision disponible sur le site Internet du Conseil n'est pas non plus parfaitement convaincant : sans se référer à une affirmation claire en vertu de laquelle le principe de laïcité n'a pas vocation à mettre fin aux particularismes cultuels locaux, le commentaire met en avant l'absence de prise de position sur la question du droit des cultes alsacien-mosellan(9). Ce silence des « travaux préparatoires » est interprété comme autorisant des dérogations locales au principe constitutionnel de laïcité.
En outre, il faut noter que le Conseil constitutionnel a privilégié la référence aux « travaux préparatoires » plutôt que de fonder la validation de la rémunération des ministres du culte en Alsace-Moselle sur le principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) propre aux dispositions particulières applicables dans les trois départements de l'Est de la France. Dans la décision du 5 août 2011, Société SOMODIA, en effet, le Conseil avait considéré que « la législation républicaine antérieure à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1946 a consacré le principe selon lequel, tant qu'elles n'ont pas été remplacées par les dispositions de droit commun ou harmonisées avec elles, des dispositions législatives et réglementaires particulières aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle peuvent demeurer en vigueur » ; ce principe est expressément qualifié de PFRLR et bénéficie donc d'une valeur constitutionnelle(10). Au regard de la portée de ce PFRLR qui, loin de constitutionnaliser les particularismes juridiques alsaciens-mosellans, se contente d'en autoriser le maintien transitoire, en attendant que le législateur décide d'y mettre fin, on pouvait légitimement s'attendre à ce que le Conseil constitutionnel fonde la constitutionnalité de la rémunération des ministres du culte en Alsace-Moselle sur ce PFRLR. Le Conseil aurait ainsi pu considérer que le principe constitutionnel de laïcité, à l'instar du principe d'égalité(11), doit être concilié avec le PFRLR relatif au droit applicable dans les départements alsaciens-mosellans.
Certes, la référence aux « travaux préparatoires » permet d'embrasser d'autres hypothèses locales de régimes particuliers des cultes, comme en atteste la formulation générale retenue au considérant 6 de la décision : « la Constitution n'a pas pour autant entendu remettre en cause les dispositions législatives ou règlementaires particulières applicables dans plusieurs parties du territoire de la République ». Sont ainsi couverts, outre le régime concordataire de l'Alsace-Moselle, les régimes particuliers applicables dans certains territoires d'outre-mer(12).
Mais, en privilégiant les prétendus « travaux préparatoires » de la Constitution, le Conseil fragilise sa décision en recourant à un fondement discutable ; il fragilise également le PFRLR propre à l'Alsace-Moselle qui, en définitive, ne sert qu'à faire échec à l'invocation du principe d'égalité, c'est-à-dire lorsqu'il est soutenu que le régime dérogatoire alsacien-mosellan porte atteinte à l'égalité de traitement sur l'ensemble du territoire de la République. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur la nécessité de dégager, dans la décision Société SOMODIA, ce PFRLR, car le principe d'égalité, qui n'interdit pas toute différenciation, mais les permet au contraire lorsqu'existent des différences de situations ou un motif d'intérêt général en rapport avec la loi qui l'établit, suffisait en lui-même à valider le régime particulier et transitoire applicable en Alsace-Moselle(13).
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(1) Cons. 2 de la décision.
(2) Cons. const., déc. no 77-87 DC du 23 novembre 1977, dite Liberté de l'enseignement, Rec., p. 42 ; déc. no 93-329 DC du 13 janvier 1994, Loi relative aux conditions de l'aide aux investissements des établissement d'enseignement privés par les collectivités territoriales, Rec., p. 9.
(3) Cons. const., déc. no 2004-505 DC du 19 novembre 2004, Traité établissant une Constitution pour l'Europe, Rec., p. 173.
(4) CE, 6 déc. 2001, SNES, nos 219379, 221699 et 221700.
(5) Commentaire de la décision, site Internet du Cons. const., p. 23.
(6) En ce sens, P. Avril, Les conventions de la Constitution, PUF, Léviathan, 1997, p. 56 et s.
(7) Cf. les explications de F. Luchaire relatives au titre de l'ouvrage intitulé Documents pour servir à l'histoire de l'élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, La Documentation française, vol. I, p. VIII.
(8) Cons. const., déc. no 71-44 DC du 16 juillet 1971, dite Liberté d'association, Rec., p. 29.
(9) Commentaire de la décision, site Internet du Cons. const., p. 21.
(10) Cons. const., déc. no 2011-157 QPC du 5 août 2011, Société SOMODIA, cons. 4.
(11) Cons. const., déc. préc.
(12) Le cas de la Guyane où les membres du clergé catholique sont rétribués sur le budget départemental après agrément de l'autorité préfectorale peut être mentionné ; sur ce point, cf. commentaire de la décision, p. 6 et CE, 9 oct. 1981, Beherec, no 18649.
(13) Sur ce point, cf. A. Roblot-Troizier, « Question prioritaire de constitutionnalité et principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ou la constitutionnalisation d'un particularisme local transitoire », RFDA, 2011, p. 1209.

References: l'article 61
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 6
 L'article 414