Source: http://www.slideshare.net/jarid/el-acto-administrativo-como-productor-de-efectos-juridicos
Timestamp: 2016-09-30 19:07:29+00:00

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Capítulo II EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PRODUCTOR DE EFECTOS JURÍDICOS I. Introducción 1. La actividad administrativa apta o no para producir efectos jurídicos directosUna de las primeras clasificaciones que casi todos los autores están dispuestos aefectuar dentro del total de la actividad administrativa, es la que distingue segúnque esa actividad produzca o no efectos jurídicos; tomando en cuenta a su vez elpensamiento de M airal, cabe precisar si es o no apta para producir efectos jurí-dicos directos, pues como este autor bien lo señala, hay meros pronunciamientosadministrativos inaptos para producir efecto jurídico, como por ejemplo la negativade la administración a reconocer una deuda: eso no es un acto administrativoque ponga en marcha todo el aparataje del derecho administrativo en cuanto apresunción de legitimidad, plazos de impugnación, etc. Sin embargo, no todosobtienen de esta premisa iguales conclusiones para la sistematización de la fun-ción administrativa, ya que frecuentemente hacen la aclaración en el sentido deexcluir de su análisis a la actividad no jurídica,1 en lugar de incorporarla tambiéndentro de la clasificación, a los efectos de la sistematización total. En otros casosno se hace formalmente la distinción y se busca sustituirla afirmando que laactividad y los actos a estudiarse provienen de la administración activa. Ello no 1 Así Sayagués L aso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Montevideo, 1953; puestaal día por Daniel H. M artins, Montevideo, 1974, 4ª ed., p. 381. Utilizamos la frase “no jurídica”como apócope de “no apta para ser productora de efectos jurídicos directos.” Mairal , “Los merospronunciamientos administrativos,” en AA.VV., Derecho Administrativo, op. cit., p. 651 y ss., loenuncia para solucionar el disvalor de los caracteres que se asignan al acto administrativo, siguiendola jurisprudencia que indica que en el caso “Aquella resolución administrativa carece de virtua-lidad para modificar, por sí misma, la situación jurídica de las partes y, por ende, para dilucidarlos conflictos que pudieran suscitarse entre ellas.” Recuerda en la p. 660 a la CNFed. CA, Sala I,Polledo, ED, 115: 534; CSJN, Serra, LL, 1995-A, 401, con nota de Bianchi, “¿Tiene fundamentosconstitucionales el agotamiento de la instancia administrativa?,” LL, 1995-A, 397). 2.
II-2 el acto administrativoresulta suficiente, pues dicha formulación, si bien excluiría como corresponde losactos de la administración consultiva (dictámenes, pareceres, pericias, etc. que noproducen efectos jurídicos inmediatos y no tienen por ende el régimen jurídico delos actos administrativos en sentido estricto),2 no excluye en cambio a otros actosque emanan de la administración activa, sin recibir por ello, desde el punto devista de su régimen jurídico, el tratamiento propio de los demás actos llamadosactos administrativos;3 felicitaciones, invitaciones a concurrir a actos públicos,prevenciones sin amenaza concreta de sanciones, etc.; o como dice M airal conacierto, meros pronunciamientos administrativos.4 En conclusión, es fundamental la clasificación de la actividad administrativasegún que ella sea o no apta para producir efectos jurídicos, si bien presentaalgunas dificultades de concretar el alcance de esta delimitación; a ello nosreferiremos en lo que sigue. 2. Debe tratarse de efectos jurídicos directos, no de cualquier efecto jurídico2.1. Efectos jurídicos inmediatosA veces la doctrina efectúa la clasificación de que hablamos, refiriéndose sim-plemente a que la actividad o el acto administrativo sean productores de efectos 5jurídicos. Pero, como ya lo demostró ampliamente la doctrina alemana6 y lodijimos anteriormente,7 ello es insuficiente como criterio de sistematización, puesno toma en cuenta la diferencia básica entre los actos que tienen sin duda efectosjurídicos, pero no directos; estos últimos no son jurídicamente irrelevantes, sinser tampoco actos que participen de los mismos trazos fundamentales del gruesode la actividad apta para producir efectos jurídicos inmediatos. Debemos emplear 2 Ni siquiera si se los notifica por una providencia interlocutoria: Caraballo, ST Entre Ríos,Sala I Penal, LL Litoral, 2000-911. Si la autoridad competente agrega “Conforme” y lo notificaformalmente, se lo ha considerado acto administrativo: CNFed. CA, Sala II, Bramco S.A. c. BancoCentral, LL, 2000-E, 542. 3 Es nuestro criterio desde la 1a ed. de El acto administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,1963, siguiendo a Forsthoff, Ernst, Tratado de derecho administrativo, Madrid, IEC, 1958, p.282 y ss. 4 Es en alguna manera el criterio de Forsthoff, op. cit., p. 282, que M airal perfecciona. 5 Diez , op. cit., t. II, pp. 210-1; Sayagués L aso, op. cit., p. 381; M arienhoff, M iguel S., Tratado dederecho administrativo, t. II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1966, p. 260, aunque no expresa quelos efectos jurídicos deben ser directos; en ediciones y reimpresiones posteriores la cita correspondea la p. 264. Esa falta de precisión, también presente en parte de la doctrina española, finalmenteha venido a ser cuestionada allí: González Navarro, F rancisco, Derecho administrativo español,t. 3, El acto y el procedimiento administrativos, Pamplona, EUNSA, 1997, p. 412 y ss., con cita deA lejandro Nieto, entre otros. 6 Forsthoff, op. cit., p. 282; Wolff, H ans J., Verwaltungsrecht I, t. I, Múnich, Beck, 1968, 7ªed., p. 303; Obermayer , K laus, Grundzüge des Verwaltungsrechts und Verwaltungsprozessrechts,Stuttgart, 1964, p. 63. Lo mismo ocurre en la doctrina suiza: Giacometti, Z accharia , AllgemeineLehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts, t. I, Zürich, Polygraphischer Verlag, 1960, pp.340-1 y otros. 7 El acto administrativo, op. cit., 1ª ed., 1963, p. 74 y ss. 3.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-3nuevamente aquí el criterio en base8 al cual debe analizarse todo el concepto deacto administrativo: Para que la noción sea práctica y fructífera y llene debida-mente su función metodizadora y ordenadora de los principios de aplicación delderecho administrativo, debe estar referida en particular a los problemas devalidez y contralor de la actividad administrativa.9 Pues bien, los problemas de validez e impugnación de la actividad adminis-trativa giran en torno a un principio: Que puede atacarse mediante un recursoadministrativo o acción judicial aquel acto10 de la administración que sea aptopara producir efectos jurídicos inmediatos respecto del impugnante; todo actode la administración (o no) que de suyo no sea apto para producir efectos jurídi-cos, no es todavía directamente impugnable en cuanto a su validez: la noción deacto administrativo debe entonces recoger ese principio y restringirse a aquellosactos aptos para que producir efectos jurídicos directos,11 en forma inmediata.12Si dijéramos simplemente que es una declaración que produce efectos jurídicos,estaríamos abarcando los casos en que el efecto jurídico surge indirectamentedel acto. Así el dictamen vinculante que la administración esté obligada a seguires un acto productor de efectos jurídicos, en cuanto el orden jurídico estableceun nexo entre su emisión y determinados efectos jurídicos. Pero no es un actoadministrativo en el sentido propio del término, porque los efectos jurídicosno surgen directamente del acto, sino indirectamente. Es, pues, un acto de laadministración o preparatorio, no un acto administrativo,13 a pesar de ser undictamen vinculante.14 8 Muchas discusiones en derecho administrativo son una incomprensión de los principios de lateoría general del derecho, o incluso del lenguaje, que sus cultores no siempre aclaran. Lo hacemosen el t. 1, cap. I, ampliando la 2ª ed. de El acto administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969,cap. I. Ver también nuestra Introducción al derecho, Buenos Aires, La Ley, 2007. 9 Bender , op. cit., p. 95. 10 Aunque cabe estar prevenidos contra exageraciones, como lo adelantamos en la “Introducción”de este vol. 3, desde la cuarta edición, 1999. 11 Veremos en el cap. X, § 8.7, “La firma electrónica o digital,” que al autorizar la firma electrónicade documentos, el decreto 427/98 emplea en el art. 1º esta terminología, al restringir su aplicacióna “los actos internos [...] que no produzcan efectos jurídicos individuales en forma directa,” o seaexcluyendo los actos administrativos stricto sensu en el sentido que aquí definimos. En este sentidoCNFed. CA, Sala I, Carro, LL, 2005-C, 772, con nota de A mondarain, M ariana, “La discrecionalidadadministrativa ¿autoriza el dictado de una sentencia sin motivación suficiente?,” en prensa. 12 En el mismo sentido Linares, Juan F rancisco, Fundamentos de derecho administrativo, BuenosAires, Astrea, 1975, p. 207; Dromi, José Roberto, Instituciones de derecho administrativo, BuenosAires, Astrea, 1973, pp. 190 y 305. 13 En igual sentido M airal , Héctor A., Control judicial de la administración pública, t. I, BuenosAires, Depalma, 1984, p. 282, § 179; García T revijano, José A ntonio, Los actos administrativos,Madrid, Civitas, 1986, p. 321, aunque critica nuestra igual posición en la p. 37. 14 C omadira , Julio R odolfo, Derecho Administrativo. Acto Administrativo. ProcedimientoAdministrativo. Otros Estudios, Buenos Aires, LexisNexis, 2003, 2ª ed., cap. I, § 7.1, p. 8; El ActoAdministrativo. En la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, LL, 2003,cap. 2, § 2.4.1, p. 15; Acto administrativo municipal, Buenos Aires, Depalma, 1992, p. 13 y nota 26;con L aura Monti, Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos,t. 1, Buenos Aires, LL, 2002, arts. 7º y 8º, § 5.4.1, p. 188. 4.
II-4 el acto administrativo Es esencial, pues, al concepto de acto administrativo, que sea apto para produ-cir efectos jurídicos inmediatos,15 es decir, apto para que surjan del acto mismo, sinnecesidad de ninguna otra manifestación o comportamiento administrativo. Como dice este autor, “Cuando el obrar de la administración sólo constituyeel pretexto de un obrar con efectos jurídicos directos”, como el informe de uninspector de industrias sobre los inconvenientes de una fábrica, lo cual puede darlugar a una decisión de clausura, este obrar —el emitir el informe— “no cons-tituye un acto administrativo, puesto que de suyo no produce efectos jurídicos.Pero es jurídicamente relevante porque provoca, o sea, origina directamente, unaactuación de la policía y, por consiguiente, efectos jurídicos.”16 En otras palabras, “Los efectos jurídicos han de emanar directamente del actomismo: sólo entonces son inmediatos;”17 no basta con decir que la actividad esjurídicamente relevante, o que produce efectos jurídicos ya que siempre es posibleque surja, en forma indirecta o mediata, algún efecto jurídico: debe precisarseque el efecto que el acto es apto para producir debe ser directo e inmediato,surgir del acto mismo y por sí sólo, para que la clasificación tenga entonces unadecuado sentido jurídico preciso.182.2. Se excluyen los efectos jurídicos mediatosQuedan aquí excluidos del concepto todos los “actos preparatorios” (informes,dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no seasuficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujetode derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente. Con otra terminología a veces se indican actos no eficaces ni aptos por endepara producir efectos jurídicos, a los proyectos de acto sometidos expresamenteal referendo o aprobación de una autoridad superior: el acto es de los que cali-ficaríamos como no jurídicos, apócope de actos no aptos para ser por sí mismosproductores de efectos jurídicos directos e inmediatos. Cabe destacar que la solución no es firme en materia de actos sujetos a apro-bación o referendo, pues tanto existen precedentes que no los consideran actoscon aptitud para ser productores de efectos jurídicos,19 como también sentencias 15 Wolff, op. cit., pp. 303 y 304; Obermayer , op. cit., p. 63; Giacometti, op. cit., p. 340, etc. 16 Forsthoff, op. cit., p. 282. 17 Forsthoff, op. cit., p. 282; Giacometti, op. cit., p. 340. 18 Veremos después que algunos autores proponen que los efectos se produzcan al mundo jurídicoantes de la notificación o publicación, lo cual es en realidad una contradicción. 19 Ha dicho la CSJN en Herpazana SRL, Fallos, 320-3: 2808, año 1997, cons. 9° y 10, que un actoad referendum o sujeto a aprobación de una autoridad superior carece de aptitud para “generar porsí mismo efectos jurídicos para ninguna de las partes […] pues […] su eficacia estaba sometida a unhecho futuro e incierto (doctrina de Fallos: 314: 491).” En igual sentido Maruba S.C.A., año 1997,CNFed. Civil y Com., Sala III, LL, 1998-A, 151, 152: “A lo sumo podría haberse considerado comoun acto preparatorio, supeditado a que la autoridad competente lo refrendara.” Comp. CNFed. CA,Sala I, Herpazana SRL, año 1995, ED, 168: 414; Hutchinson, Tomás, Régimen de procedimientosadministrativos, Buenos Aires, Astrea, 1998, reimpresión de la 4ª ed., p. 84. 5.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-5que tutelan el derecho o la obligación emergente del acto y sancionan con la nuli-dad la negativa a brindar el referendo,20 o consideran obligado al particular queretira su oferta luego de habérsele dictado una adjudicación sujeta a aprobación,antes de producirse ésta.21 Se hallan igualmente excluidos los actos o actividades que tendrán posible-mente un efecto jurídico, en unión con otros elementos, pero que aún no lo tienen:un dictamen vinculante o semivinculante,22 un acto que ha sido firmado peroaún no ha sido notificado y en consecuencia todavía no ha creado los derechos odeberes de que se trata y no es por tanto obligatorio,23 un dictamen que ha sidosuscripto pero aún no ha sido hecho público, etc. Tengan o no firma, en ausenciade notificación o publicación son meros proyectos de actos, pues lo que da al actosu nacimiento es su conocimiento por los interesados, que es lo que lo incorporaal ordenamiento jurídico. En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades queproducen por sí mismas un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en eltiempo: actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futuradeterminada, sujetos a término o condición, etc.242.3. La cuestión de la notificaciónEn el supuesto analizado en primer lugar se discute a su vez el rol conceptual yjurídico que juega la notificación del acto. Es un buen ejemplo de las divergenciasinnecesarias que produce buscar esencias o conceptos puros25 o en cambio caracte-rísticas jurídicas. Si uno quisiera averiguar la “esencia” del acto y su notificación,podría decir que son cosas distintas, puesto que, en primer lugar, se producenen momentos diferentes: primero acaece el acto escrito, luego la notificación; 20 En un caso se ha considerado que no existe discrecionalidad alguna en el órgano que debe dictarel refrendo, y que puede tratarse en suma de “un supuesto de actividad reglada en la que la funcióndel superior está limitada a una supervisión de legalidad que no incluye potestades discrecionales:”CSJN, Fadlala de Ferreyra, Fallos, 306: 126, año 1984, ED, 108: 460, cons. 6°, sobre todo si el actocarece de fundamentación razonable; o a la inversa, efectúa una irrazonablemente genérica: cons.7°; e infra, cap. X, “Formalidades,” § 6, “La fundamentación o motivación.” 21 Ver Herpazana SRL, citado en la nota 19. 22 Por ello los dictámenes nunca son impugnables mediante recursos administrativos, comobien lo expresan el derecho nacional y comparado; M airal , op. cit., t. I, p. 282, § 179, nota 151.Ver también supra, nota 2.10. Una excepción normativa impropia a esta regla se encuentra en elEstatuto del Docente de la Provincia de Buenos Aires, cuyo art. 49 establece: “Los dictámenes delos tribunales de clasificación serán impugnables mediante recurso de revocatoria y jerárquico ensubsidio.” No obstante, la justicia ha resuelto que el referido dictamen “no configura una resoluciónadministrativa sino la expresión de un criterio cuya finalidad es el asesoramiento al órgano conpotestad decisoria, no pudiendo inferirse de él la voluntad del órgano competente.” Juzg. CA Nº 1de La Plata, causa 2, Urriolabeitia, 2004. 23 Buj Montero, Mónica , “El acto administrativo: Elementos,” en Ismael Farrando (h.) y PatriciaR. M artínez , Directores, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1996, p. 199. 24 En lo que se refiere a la condición suspensiva, ver con todo infra, nota 46. 25 Lo explicamos supra, t. 1, Parte general, cap. I, sección I. 6.
II-6 el acto administrativoademás, el segundo es instrumental al primero.26 Si el acto es verbal, carece desentido pronunciarlo a solas: sólo tiene sentido si la orden se da al destinatario;allí tendremos emisión y notificación inseparables, simultáneas. Si es escrito,se suele escribir y firmarlo primero y luego enviarlo o de otro modo comunicarloal destinatario. Como ejercicio intelectual se puede concebir otro escenario: elfuncionario muestra al futuro destinatario del acto un texto escrito que contieneun proyecto de acto, aún sin firma; una vez leído y ante su mirada, lo firma y selo entrega. A menos que el papel haya estado en ese momento en las manos deldestinatario, hay todavía una pequeñísima fracción temporal entre la firma deltexto y su notificación. Si se modifica el juego y el funcionario firma el papel peroen lugar de entregarlo lo guarda en el bolsillo ¿habría allí un acto administrativoexistente, perfecto, válido, etc., pero no eficaz? Nos parece que ello constituyeclaramente un simple abuso de lenguaje. El texto que está en el bolsillo sigue siendo un proyecto de acto hasta que salgaa la luz con la notificación. Hasta que esto último no ocurra no es aún un acto,puede ser destruido (no revocado, sino roto, arrancado, etc.), no genera responsa-bilidad, no crea derechos ni deberes, etc. Insistimos que ésta es nuestra forma dever la cuestión, que no es la generalmente aceptada en las versiones teóricas delderecho administrativo que descuidan su faz empírica. Pero existen suficientescasos en la realidad de actos administrativos, procedimentales, incluso judicia-les, retirados y destruidos, cambiados por otro distinto antes de su conocimientopúblico, como para pensar que estamos ante un planteo teórico sin referenciaempírica. Si bien nada se puede objetar socialmente a aquella distinción esencialy temporal, sería erróneo obtener de ella consecuencias jurídicas. Pero el derechoadministrativo se debate siempre en discutir ambas cosas, la “esencia inmanente”y el régimen jurídico, entremezcladamente, con la consecuencia de ofrecernos undebate que jamás termina y que frecuentemente afirma con certeza apodícticaque algo es así, o incluso formula razonamientos autocontradictorios. Una formade discusión bajo la cual se presenta el tema es si el primer acto, el que debe sernotificado luego, es en el plano conceptual o esencial por sí sólo existente, peroadquiere perfección y eficacia (ahora en el plano jurídico) con la notificación;27 o siexiste y es perfecto, pero no eficaz, antes de la notificación, adquiriendo eficaciadespués de ésta.28 Otra forma de debatir lo mismo es preguntarse si todos los actos deben sernotificados, o sólo algunos. Nuestra posición es simple: Todos los que se quieraque produzcan efectos jurídicos deben ser notificados; si no lo han sido aún, no 26 PTN, Dictámenes, 255: 578. 27 Es la formulación de Cammeo. En igual sentido Vitta , Cino, Diritto amministrativo, vol. I,Turín, 1948, 3ª ed., p. 391. 28 R omano, Salvatore , Corso di diritto amministrativo, Padua, 1932, pp. 244 y 280; B odda ,Lezione di diritto amministrativo, Turín, 1947, p. 108. Como se advierte, esto supone entremezclaruna discusión aristotélica, fenoménica, etc., sobre esencias, con una explicación de lo que el derechodispone al efecto. El resultado será inevitablemente una torre de Babel. 7.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-7producen todavía efectos jurídicos. Cuando lo sean, lo tendrán y los llamaremosentonces actos administrativos.29 Pero veamos ahora las variantes, para advertir al lector cuando consulte otroslibros. No pareciera tener sentido, a nuestro juicio, preguntarse por la validez deun acto no notificado, pues aún no produce efectos jurídicos. Es como preguntarsepor la validez de un proyecto de acto, o de un acto sin firma. No son inválidos,claro está, pero no producen tampoco efecto jurídico alguno.30 O también se puededecir que no tienen eficacia.31 El juego de palabras permite toda clase de combi-naciones sin cambiar la fundamentación ni el resultado, sino sólo el sentido delas palabras. El acto firmado y no notificado puede entonces ser designado como:a) aún no existente, proyecto de acto, acto no productor de efectos jurídicos, etc.;b) existente pero no perfecto ni eficaz; c) existente, perfecto y válido, pero aún noeficaz; d) existente, perfecto, válido y eficaz;32 sólo que el destinatario no lo sabetodavía y por ello se le puede disculpar el incumplimiento (sic). Nos parece de particular interés por su apariencia académica, pero falta delógica interna, el prólogo o Premessa de Ottaviano: “Al determinar las relacio-nes entre acto administrativo y comunicación son particularmente evidentes lostérminos del conflicto entre libertad y autoridad que informa por tantas partesel derecho administrativo. La tutela del interés público33 con las exigencias deobjetividad que le son conexas, reclama que el acto sea ya perfecto con la deter-minación y la volición que ocurren a tal fin. La tutela del destinatario del actoreclama en cambio que aquél no se perfeccione sin la notificación. La conciliaciónentre las dos exigencias opuestas podría llevar a considerar al acto que incide enla esfera de libertad de sus destinatarios perfecto con la emisión y eficaz con elconocimiento o la comunicación. Motivos de derecho positivo llevan en cambio aconsiderar al acto perfecto y eficaz ya con la emisión.”34 Como se advierte, son consideraciones apodícticas que nada fundan y cuyoselementos son intercambiables sin necesidad de variar la supuesta fundamen-tación. El autor citado oscila entre lo que llama la materialidad psico-física delacto y su reconocimiento por el orden jurídico. “Así puede tenerse un derecho o 29 Revirtiendo la anterior tendencia, que criticábamos desde 1963, PTN, Dictámenes, 255: 448. “Elacto administrativo que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos; los derechos emergentes deun acto nacen inmediatamente después de que éste reúne los presupuestos de validez y eficacia.” 30 Ver Jèze, Gastón, “Influence de l’absence de publication sur la validité d’un réglement,” RDP,París, 1911; Jellinek , Walter , Der Fehlerhafte Staatsakt und seine Wirkungen, Tubingen, 1908,p. 68. 31 Kormann, System der rechtsgeschäftlichen Staatsakte, Berlín, 1910. 32 Otra versión de estas mismas alternativas se presenta en materia de reforma de estatutos desociedades anónimas y su inscripción en el Registro Público de Comercio. Ver infra, § 6.2, “Certifi-caciones y opiniones productoras de efectos jurídicos. Registros e inscripciones” y nota 98. 33 El siempre presente anquilosado paradigma: “Introducción,” § 3, “La prevalencia de un interéso bien sobre el otro” y supra, t. 2, cap. VI, § 5, “Felicidad colectiva, interés público, bien común,omnis et singulatis, Everything and Nothing,” § 5.1. a § 5.5: “El régimen jurídico y la proteccióndel interés público.” 34 Ottaviano, Vittorio, La comunicazione degli atti amministrativi, Milán, Giuffrè, 1953, p. 1. 8.
II-8 el acto administrativouna obligación [“en una esfera abstracta puramente ideal”] antes incluso que eltitular tenga conocimiento de ella.”35 En algunos supuestos “Quien da una ordentiene sólo la intención de hacerlo hasta que no haya comunicado su voluntadal destinatario.”36 Habría así actos en los cuales la comunicación es “elementoconstitutivo de la declaración”37 y otros en que no. “Si la declaración no comunicada produce efectos jurídicos aunque limitadosen el ejemplo al sujeto mismo que la emite,38 ella existe ya jurídicamente y lacomunicación no puede ser forma sino condición de eficacia.”39 La contradicciónde sostener cosas distintas tan sólo por el modo o secuencia temporal en que seproduce la notificación, nos parece manifiesta. Ello demuestra, a nuestro modode ver, que se trata de un enfoque errado. Este constante pasar de un plano alotro, en un nivel ideal o abstracto, en otro plano material y psicofísico y por fin,en un tercer plano jurídico, lleva inevitablemente, al menos en el plano verbal, acontradicciones y falacias, como estamos viendo. El autor en cuestión se inclinapor la perfección del acto independientemente de su notificación40 y llega a afir-maciones tales como que “La falta de comunicación hará que por su inobservanciael tercero no podrá incurrir en sanciones.”41 Nosotros diríamos lo mismo pero conotras palabras: obviamente que el particular no conoce ni está por ende obligadopor un acto que no le ha sido notificado y por ello no tiene siquiera posibilidadmaterial, mucho menos obligación, de cumplirlo. Por ende no puede reputarse queincumple lo que no conoce, ni que se le dispensan o perdonan sanciones. Ese acto que no conoce, aunque tenga existencia ideal y también material,aunque haya sido emitido con alcance psicofísico y firmado, no entró todavía almundo jurídico. Eso ocurrirá cuando sea notificado. Insistimos que no es este el enfoque usual,42 aún en nuestros días. Comosiempre, no es una mera discusión académica. Detrás de ella se esconde la dis-cusión acerca de si es posible utilizar una fecha simulada para hacer aparecer 35 Ottaviano, op. cit., p. 11. 36 Ottaviano, op. cit., p. 13. 37 Ottaviano, op. cit., pp. 15-6: La comunicación es “forma del acto,” “entra en el contenido delacto necesario para lograr la intención del declarante,” op. cit., p. 16. En estos casos el acto, “inde-pendientemente de la comunicación, no tiene jurídicamente valor alguno,” op. cit., p. 17. 38 No es ello así. Hasta una sentencia firmada y no notificada puede eliminarse sin otro recursoque arrancarla, si no está notificada. Como se sabe, el ejemplo no es técnico sino fruto de la praxisde nuestra CSJN. 39 Ottaviano, op. cit., p. 17. 40 Op. cit., § 15, p. 48. 41 Op. cit., p. 76. El autor varía supuestos, pero interesa la contradicción, petición de principiosy hasta lo absurdo de sus razonamientos, precisamente por mezclar planos diversos. 42 Igual tesitura existió respecto a las observaciones o visto buenos del Tribunal de Cuentas dela Nación. En esa ocasión se enfatizó que el acto se perfeccionaba sin la intervención del Tribunalde Cuentas: CSJN, Almagro, Luis A., 1982, Fallos, 304-2: 191; LL, 1982-D, 468, con nota de JoséR afael Regodesebes en p. 467. Ello lleva a la PTN en Dictámenes, 206:141, 147, año 1993, a preci-sar que la revocabilidad del acto observado se debía a “la carencia de eficacia del acto, y no [...] lapresunta calidad integrativa de la voluntad administrativa.” Sin embargo, el caso se resuelve igualargumentando a la inversa. La discusión es así, en este caso, estéril. 9.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-9que el acto fue dictado en otra fecha que la real y notificarlo tardíamente sinproblema, con la pretensión de que el acto era perfecto pero no eficaz.43 Por esavía se llegaría a verdaderos despropósitos en que se pretenda notificar un actoemitido varios años atrás y por otra gestión de gobierno. El derecho no puedetolerar tales situciones.44 II. Distintos alcances de los efectos jurídicos 3. Los efectos jurídicos no necesitan ser definitivos3.1. Efectos provisionales y definitivosCumplida la condición indicada precedentemente —que el acto produzca efectosjurídicos directos, inmediatos— poco importa que ellos sean de naturaleza pro-visional o definitiva. Esto es necesario aclararlo porque a veces se ha creído —in-terpretando erróneamente algunas normas que establecen que el recurso procedecontra actos administrativos definitivos— que no serían actos administrativosimpugnables, aquellos cuyos efectos no están destinados a ser definitivos. Ello proviene de un uso terminológico muy difundido en la doctrina y en lalegislación, que habla de acto definitivo como sinónimo de acto administrativoimpugnable. Como veremos, ello no es acertado. El término definitivo es errado en estos casos y se han producido bastantesconfusiones prácticas. El problema no es doctrinario —pocas veces los autoresasignan consecuencias inadecuadas al término— 45 sino práctico, cuando losfuncionarios deben aplicar esos principios, pues entonces es posiblemente muyfácil que se dejen llevar por la palabra “definitivo,” que en el lenguaje común esmuy expresiva y terminante y olviden la caracterización doctrinaria. No hayduda que la caracterización teórica puede ser formulada sin que quepan otrasobjeciones que terminológicas; así Ortiz —aceptando la denominación— hace unaimpecable descripción de lo que debe entenderse por acto impugnable en cuantoacto definitivo: “El acto definitivo es el que resuelve sobre el fondo del problemaplanteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce 43 Infra, cap. VIII, § 14, “Competencia en razón del tiempo;” cap. IX, § 11.3, “Simulación,” § 11.3.1a 11.3.4; cap. X, § 11.1, “¿La publicidad no integra el acto?” y § 11.3.1.4, “Plazo para la notificaciónválida.” 44 Ver Juzg. CA Nº 1 de La Plata, causa 3, Ricchini, 4-II-2004, la administración demandadainvocó una renuncia y su ulterior aceptación que no fuera notificada a la interesada, producida doceaños atrás, para sortear los efectos de una medida judicial que suspendía un acto administrativoque había separado a la actora del cargo por otros motivos. Mediante la invocación de aquella re-nuncia se intentó un nuevo desplazamiento en el cargo de la actora. El tribunal consideró “que laDirección General de Cultura y Educación, al revocar la Disposición Nº 18 sobre la que pesaba unamedida cautelar, reemplazándola por otra similar que surte iguales efectos (desplazamiento de laactora en el cargo de Secretaria) ha pretendido eludir la acción de la justicia, obrado con evidentemala fe y temeridad manifiesta.” La solución tradicional en C1ª CA, Córdoba, Celotti, 1999, LL,Córdoba, 2000: 843. 45 González Pérez , Jesús, El procedimiento administrativo, Madrid, 1964, p. 302, nota 11. 10.
II-10 el acto administrativoefecto externo creando una relación entre la administración y las demás cosas opersonas. Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que le permiteproducir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular.Se trata siempre de manifestaciones de voluntad, que en forma definitiva definenel negocio planteado a la administración, sin supeditar su efecto a condicioneso plazos suspensivos.”46 “El acto definitivo es el único normalmente impugnablepor sí mismo, porque es el único capaz por sí para producir el agravio al derechosubjetivo y al interés del administrado.”473.2. Efectos definitivos en sede administrativaNo es prudente buscar otras alternativas como por ejemplo querer dar a la frase“acto definitivo” el alcance de que el acto sería “definitivo en sede administrativa,”48entonces resultaría que quedaría borrado del derecho administrativo todo el cap.de los recursos en sede administrativa; se habrían así esfumado el recurso dereconsideración u oposición, el recurso de alzada, el recurso jerárquico, el recursode revisión, etc.; porque todos ellos se interponen contra actos administrativosque no son definitivos en vía administrativa. De otro modo, una vez más, se es-taría pidiendo un paso imposible: Atacar en sede administrativa aquello que esdefinitivo (luego, inatacable) en sede administrativa... Ambas posiciones son difícilmente sostenibles: Lo esencial del acto administra-tivo que será pasible de impugnación, no puede estar en producir efectos jurídicosdefinitivos absolutos, ni definitivos en sede administrativa; por ello reiteramos,como ya lo dijéramos antes, que basta con expresar que el acto administrativodebe ser “productor de efectos jurídicos directos”, sin que quepa agregar que tales 46 Ortiz , Eduardo, “Materia y objeto del contencioso‑administrativo,” en la Revista de CienciasJurídicas, 5: 47, 89, San José, 1965; Rejtman Farah, Impugnación judicial de la actividad admi-nistrativa, Buenos Aires, La Ley, 2000, p. 61 y ss. Stassinopoulos, Traité des actes administratifs,Atenas, Sirey, 1954, pp. 90 y 92 y M arienhoff, op. cit., t. II, p. 442; en otras ediciones y reimpresio-nes se trata de las pp. 446-7, consideran que no puede válidamente dictarse un acto bajo condiciónsuspensiva, pero se sigue de su criterio que el acto que contraviene esta regla no deja de ser actoadministrativo por ello, y puede entonces, a pesar de estar condicionado, ser considerado acto im-pugnable; pero hay también casos en que puede caer, no todo el acto, sino solamente la condiciónilegal si es que puede estimársela separable: Stassinopoulos, op. cit., p. 96, quien admite el plazosuspensivo en las facultades discrecionales, distinguiéndolo de la entrada en vigencia en los actosde duración determinada, v. gr. una suspensión de treinta días a partir del día tal, op. cit., p. 95. 47 Ortiz , op. cit., p. 90. Conf. M airal , t. I, op. cit., § 153, p. 238. 48 En este sentido la expresión es encontrada en las leyes más viejas de lo contencioso administra-tivo de las provincias argentinas: A rgañarás, M anuel J., Tratado de lo contencioso-administrativo,Buenos Aires, TEA, 1955, p. 45. En tal caso la norma es entendible aunque algo obsoleta, pues setrata de un requisito para acudir a la justicia; pero como es obvio ella nada tiene que ver con laimpugnación administrativa de un acto administrativo ni, por lo tanto, es criterio suficiente paradar una noción de acto administrativo que tenga pretensiones de validez general. Es interesanteanotar que en España, para referirse al acto que puede ya ser atacado judicialmente, se habla delacto “que agota la vía administrativa,” distinguiendo este concepto del de “acto definitivo.” VerGonzalez Pérez , op. loc. cit. 11.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-11efectos sean definitivos para admitir su impugnación.49 Más aún, señalamos quela tendencia del derecho comparado es dejar la vía administrativa como optativapara el interesado.50 Las opiniones que han intentado aplicar en sede adminis-trativa este requisito, postulando que el acto a recurrir debe producir efectosdefinitivos, no sólo propugnan algo que es imposible, sino que además trasladanerróneamente al procedimiento administrativo un principio que sólo es válido ya medias, para el proceso judicial iniciado contra actos administrativos.3.3. Actos interlocutorios y definitivosLo típico del concepto es la producción directa, sin condición o plazo suspensivo,de efectos jurídicos; dada esa caracterización, poco importa llamarlo definitivo,pues ello nada agrega al concepto. Ofrece, en cambio, margen para la confusiónen su aplicación práctica. Se ha considerado en el pasado, p. ej., que un traslado dispuesto en formapreventiva por la autoridad administrativa no es un acto susceptible de impug-nación51 o que las medidas adoptadas durante el trámite previo a la decisión defondo, no son definitivas, constituyen medidas preparatorias, tampoco pasibles deser atacadas por recursos, etc.52 Con ese criterio se podría llegar a la conclusiónextrema de que todo acto sumarial, toda medida que implique la comprobaciónde la existencia de determinados hechos que a su vez pueden servir de base a unadecisión concreta, serían “medidas preparatorias,” no atacables por recursos. Ello, obviamente, implicaría confundir y desvirtuar totalmente el sentido dela teoría del acto administrativo. Con tal criterio, cualquier acto de los órganosdel Estado podría ser preparatorio, pues siempre, en última instancia, puedeservir de base para otro acto ulterior y nunca, en verdad, tiene carácter definitivo:baste tener presente que en el mundo del derecho lo único definitivo, en estrictosentido jurídico, son las sentencias judiciales con autoridad de cosa juzgada.Querer aplicar el término definitivo a un acto, para admitir la impugnación, esproponer una contradicción verbal: Que se puede atacar lo definitivo, ergo in-atacable. La palabra definitivo no puede tener el alcance literal que el término 49 Por ello no compartimos la crítica que efectúan quienes consideran que para que pueda atacarseuna medida, ella debe ser “definitiva.” Por lo demás, el ejemplo que se ha ofrecido para demostrar queno bastaría con expresar que el acto impugnable debe producir efectos jurídicos inmediatos, es el delos informes; se ha dicho de ellos que producen efectos jurídicos inmediatos, lo que sin embargo noes exacto: que los informes no producen efectos jurídicos inmediatos, sino mediatos, ya lo aclararonmuchos autores. Ver p. ej. Sayagués L aso, op. cit., p. 431; Forsthoff, op. cit., p. 282, cuyas palabrashemos reproducido anteriormente en este cap. Conf. L inares, Fundamentos…, op. cit., p. 208. 50 Infra, t. 4, cap. III, § 1.2, “Carga del administrado y privilegio incausado de la administración.Valladar para el acceso a la justicia” y 2.2, “Función que ejerce el que los decide;” cap. XI, § 3, “Larestricción en cuanto al objeto.” 51 PTN, Dictámenes, 86: 252. 52 PTN, Dictámenes, 254: 367: el acto preparatorio es el que no decide sobre el fondo del asunto;que tampoco ocasiona indefensión ni impide la prosecución del procedimiento hasta la decisión final,no siendo entonces recurrible por no ocasionar gravamen. Ahora bien, que se no pueda recurrirlono quita el derecho de presentar escritos a su respecto, cuestionándolos. 12.
II-12 el acto administrativodenota53 o, más bien, es errado postular que existan actos administrativos deefectos jurídicos definitivos. Por lo demás y en lo que respecta a las medidas que la administración dictaen el curso de un sumario, o en preparación de otros actos que luego ha de dictar,debe advertirse que ellas pueden ser preparatorias con referencia a otra dispo-sición que ulteriormente se adoptará, pero que en sí mismas son definitivas enel sentido de que lo que ellas establecen queda ya decidido.54 En tal sentido, siyo propongo una prueba y la administración rechaza mi pedido, ese rechazo estal vez preparatorio en lo que respecta a aquello que constituye mi planteo defondo, o el de la administración: pero en lo que respecta a la medida de pruebaque yo he propuesto ahora y me han denegado es definitivo, pues no hay duda deque no se ha preparado sino decidido lo que la administración piensa hacer enla cuestión: no producir esa prueba. Consideraciones similares han hecho que ladoctrina reconozca explícitamente el carácter de acto impugnable a tales medidasde procedimiento55 y en algunos casos también la práctica administrativa así loha admitido.56 Con todo, no deja de ser un error bastante difundido el creer que el recursojerárquico o los demás recursos administrativos no sean procedentes sino contraactos definitivos. Aclarémoslo por ello; el decreto 1759/72, p. ej., excluye del recursolas medidas preparatorias, pero no exige que deba haber un acto definitivo; alcontrario, admite expresamente la procedencia del recurso contra los actos quedenomina “interlocutorios o de mero trámite.” En consecuencia, sólo quedan excluidos del concepto de acto administrativo(y del recurso administrativo) aquellos actos que no producen un efecto jurídicodirecto: informes, dictámenes, etc., que serán los únicos actos calificables comopreparatorios. Los actos que producen tales efectos directos e inmediatos sonsiempre actos administrativos y por lo tanto recurribles plenamente.57 A su vez 53 Así González Pérez , op. loc. cit., lo utiliza como sinónimo de “resolución administrativa.” 54 O, en otras palabras, causan perjuicio o gravamen: F iorini, Bartolomé, Manual de derechoadministrativo, t. I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1968, p. 288; Ortiz , op. loc. cit.; Rejtman Farah,op. cit., p. 62 y ss. 55 López‑Nieto y M allo, F rancisco, El procedimiento administrativo, Barcelona, 1960, p. 288. Vertambién Juzg. CA Nº 1 de La Plata, causa 546, Videla, 30-IV-2004: se declaró la procedencia de lavía de amparo frente a una norma que dispone la irrecurribilidad del desplazamiento transitorio deun docente, dispuesto como medida preventiva en un sumario, puesto que frente a ese cercenamientodel derecho de defensa se consideró que no existía otra vía idónea para la impugnación de la medida.Ver infra, cap. VI, § 11, “Fundamento de la impugnabilidad,” nota 156, p. VI-36. 56 Así, una decisión de trámite que declara la cuestión de puro derecho, es impugnable, ver PTN,Dictámenes, 98: 184. Ver igualmente la precedente nota 55. 57 Ver González Pérez , Jesús, y González Navarro, F rancisco, Comentarios a la ley de RégimenJurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992,de 26 de noviembre), Madrid, Civitas, 1997. En el art. 37, inc. a) del reglamento español de 1981para las reclamaciones “económico-administrativas” se expresa acertadamente, a nuestro juicio,que son atacables los actos “que provisional o definitivamente reconozcan o denieguen un derechoo declaren una obligación.” 13.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-13no puede tampoco concebirse un acto productor de efectos jurídicos que unanorma repute irrecurrible.583.4. Actos o medidas preparatorias y actos interlocutorios o de mero trámiteEn el derecho nacional, el decreto 1759/72 aclaró una de las discusiones que ante-ceden, al señalar expresamente que el acto denominado interlocutorio o de merotrámite también es susceptible de ser impugnado por recursos administrativos,pero introduce una estipulación que puede provocar algunas confusiones. En la terminología del decreto, se asigna la denominación de actos o medidaspreparatorias a aquellas que no producen efecto jurídico directo alguno y no sonen consecuencia impugnables por recursos: informes, dictámenes, etc. (art. 80).En cambio los actos productores de efectos jurídicos directos, aunque relativosal procedimiento que se tramita, reciben el nombre de actos interlocutorios o demero trámite. Resulta así que debemos distinguir, en esta estipulación, el acto preparatorioen cuanto acto no productor de efecto jurídico directo, del acto “interlocutorio o demero trámite,” que, a pesar de su denominación, sería un acto productor de efec-tos jurídicos directos, aunque no en cuanto al fondo de la cuestión debatida, sinoen cuanto al trámite. Las expresiones acto preparatorio y acto de mero trámiteno son en consecuencia, en estas normas procedimentales del derecho nacionalargentino, equivalentes, a pesar de su similitud lingüística; por el contrario, laprimera se reserva para el acto que no alcanza a ser acto administrativo y sequeda en acto no productor de efecto jurídico directo alguno. La segunda se uti-liza en el caso del acto administrativo productor de efectos jurídicos de trámite.Pero no ha de atribuirse consecuencia teórica o conceptual alguna a una merareferencia normativa local y puntual.3.5. Actos administrativos interlocutorios y actos administrativos definitivosPor otra parte, si bien consideramos que las citadas normas son oportunas enaclarar que el acto interlocutorio es también impugnable, no las consideramosen cambio acertadas en la medida en que intentan introducir una clasificaciónde los actos administrativos, según los efectos jurídicos que producen, a fin dedeterminar el recurso aplicable. Aclaramos que así como no nos parece un criterioaceptable para la conceptualización del acto administrativo cuál sea la jurisdicciónaplicable,59 así tampoco creemos que el decreto reglamentario del procedimientoadministrativo, con su diferenciación de cuáles son los recursos administrativosprocedentes, sea por sí sólo suficiente para introducir una especificación en ladefinición. Con todo, una cosa es que la distinción no justifique una definición más 58 Lo explicamos infra, cap. VI, § 11, “Fundamento de la impugnabilidad.” 59 Supra, cap. I, § 3, “La noción de acto administrativo no depende del régimen de revisión delos actos.” 14.
II-14 el acto administrativorestringida de acto administrativo y otra es que, aún siendo criticable, constituyede todos modos un dato del derecho positivo que es necesario explicar.3.5.1. Diferencias en cuanto a los recursos aplicablesComo ocurre con frecuencia en esta materia, están más o menos claras cuáles sonlas diferentes consecuencias jurídicas que corresponderá aplicar según qué tipode acto se considere: la cuestión se presenta al determinar cuáles son los actosconsiderados. En cuanto al primer punto, o sea las consecuencias jurídicas queel ordenamiento asigna a uno u otro acto, cabe señalar los siguientes aspectosfundamentales.3.5.1.1. Recursos administrativosLos actos administrativos definitivos o asimilables a ellos —luego veremoscuáles son estos últimos— son recurribles por recurso de reconsideración, art.84 y recurso jerárquico, art. 89. Los actos administrativos interlocutorios o demero trámite son impugnables por el recurso de reconsideración, art. 84; noson impugnables por recurso jerárquico: Art. 89, a contrario sensu. Pero de esapremisa de su posibilidad de ser recurrido surge también una trampa para elindividuo, que es el consentimiento presunto que con frecuencia se interpretaque de pleno derecho presta al acto, en caso de no interponer en plazo el recursoadministrativo, lo que puede en casos extremos llevar a privarlo de la vía judicial.Por cierto, estas consecuencias son totalmente contrarias a derecho en cuantoaspiración de justicia.3.5.1.2. Remedios judicialesPor su parte, el decreto-ley 19.549/72 intenta diferenciar también las vías judi-ciales existentes contra los actos administrativos y expresa que procede la im-pugnación judicial del acto administrativo cuando sea definitivo, art. 23, inc. a),o cuando sea asimilable a tal, por impedir totalmente la tramitación del reclamointerpuesto, art. 23, inc. b). A contrario sensu, la revisión judicial parecería noser procedente en materia de actos interlocutorios.603.5.2. Diferencia en cuanto a las situaciones que originan las calificacionesSe ha propuesto que el acto administrativo definitivo sería el que decide el fondode la cuestión y acto administrativo interlocutorio o de mero trámite el que noresuelve el fondo de la cuestión. En algunos casos esto puede ser ligeramentefácil de establecer; en materia de sumarios administrativos, p. ej., parece claro 60 Con todo, cabe señalar que el derecho comparado conoce de casos excepcionales de revisiónjudicial de actos interlocutorios, como explica M airal , t. I, op. cit., p. 244; Rejtman Farah, M ario,Impugnación judicial de la actividad administrativa, Buenos Aires, La Ley, 2000, p. 62; “Suspen-sión de oficio del acto administrativo y revocación tácita,” LL, 1995-B, 485. 15.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-15que la intención del decreto es que todas las medidas que se dictan durante elmismo, con la excepción de la resolución final que aplica alguna sanción,61 seanconsiderados actos interlocutorios respecto del sumariado: iniciación del sumario,designación del sumariante, apertura a prueba, decisión de decretar el secretodel sumario, de ordenar o no la producción de alguna prueba, traslado a la partepara su defensa, intimaciones de procedimiento, citación a declarar como impu-tado, traslado a la Junta de Disciplina, etc. También puede ser clara la situación en los sumarios administrativos engeneral, respecto del allí imputado: p. ej. en los procedimientos contravenciona-les, respecto del presunto contraventor. Igualmente, en un recurso jerárquico oreclamo administrativo en el cual se discuta alguna cuestión sustantiva, talescomo percepción de haberes, indemnizaciones, cumplimiento de obligaciones dela administración frente al particular, etc., serán siempre actos interlocutorioslos de apertura a prueba, pases, traslados, providencias de prueba, etc. Sin embargo, esto que puede parecer claro en relación al interesado principal enel procedimiento, puede no serlo en absoluto respecto de otros sujetos de derechoque participen en él. Si el letrado del recurrente es sancionado durante el trámitedel recurso por atentar contra el decoro y el orden procesal (art. 1°, ap. b), deldecreto-ley 19.549/72 y art. 6° de la reglamentación), ese acto sancionatorio alletrado será un acto interlocutorio o de mero trámite en lo que hace a su clienteen el recurso jerárquico. Pero es un acto definitivo en cuanto a sus derechos comoprofesional y sujeto de derecho y en consecuencia él puede impugnarlo mediantelos recursos existentes contra los actos administrativos definitivos. Por ello y sinperjuicio de la continuación normal del trámite del recurso jerárquico, el letradopuede en un expediente distinto interponer un recurso jerárquico en virtud desu propio derecho como profesional, contra la sanción. Puede también, sin lugara dudas, atacarla judicialmente. De donde se desprende que el mismo acto —la sanción procesal—es un actopreparatorio en el expediente del recurso jerárquico patrocinado por el abogado,en lo que hace a su cliente; pero es un acto definitivo, e impugnable como tal enlo que se refiere a los derechos del letrado mismo, en los expedientes de recursosque él por su parte inicie. Del mismo modo, la designación de un sumariante Y con la orden de tramitarun sumario a la persona X, es un acto administrativo interlocutorio para el su-mariado X, pero es un acto administrativo definitivo para el funcionario Y. Lacitación de un funcionario público como testigo, igualmente, es un acto adminis-trativo definitivo en cuanto a su propia persona de funcionario público llamadoa testimoniar, pero es un acto administrativo interlocutorio en lo atinente a lacuestión que se tramita en el procedimiento en virtud del cual ha sido llamadoa declarar. 61 Y, desde luego, la excepción de algún acto que “impida totalmente la tramitación.” 16.
II-16 el acto administrativo En el procedimiento administrativo no hay diferencia formal entre acto de-finitivo e interlocutorio; un acto que puede considerarse interlocutorio en unprocedimiento respecto de una persona, puede resultar definitivo respecto deotra persona alcanzada por él, la que puede iniciar otro procedimiento contrael mismo acto.3.5.3. ConclusionesPor ello somos de la opinión que si bien es acertado establecer que el acto puedeser impugnado tanto si sus efectos son respecto al trámite como al fondo de lacuestión, no lo es en cambio crear un sistema de recursos diferenciados paraambos casos. Por lo demás, resulta evidente que no será nunca fácil distinguiren un caso concreto y menos con criterio general, qué ha de entenderse por unacto administrativo definitivo o uno de mero trámite.3.6. Acto administrativo definitivo y acto administrativo asimilable a élOtra distinción que el decreto-ley y su reglamentación establecen es la del actoque, sin resolver el fondo de la cuestión, impide totalmente la tramitación delreclamo interpuesto. En tal situación el acto recibe el mismo tratamiento que elacto llamado definitivo. Un primer ejemplo claro es la resolución que ordene el archivo de las actuacio-nes en las cuales tramita el reclamo o pretensión del individuo: aunque no resuelveel fondo de la cuestión, impide totalmente la tramitación del problema de fondo ypor ello la protección que se otorga al afectado por el acto es la correspondientea los actos definitivos.62 Con mayor razón es impugnable y específicamente nulo,si el archivo tiene el alcance de denegar lo peticionado, sin motivación o funda-mentación razonable, lo que determina su nulidad insanable.63 También constituye un acto definitivo, o en todo caso es una infracción alordenamiento que habilita la acción judicial de amparo, una decisión que nopermite al interesado el acceso pleno a las actuaciones, fundándose en el supuestocarácter reservado o secreto de parte de ellas.64 Un segundo caso podría ser el de una resolución que colocara al particularen total y absoluta indefensión, no permitiéndole acceso al expediente en el cualse formulan las apreciaciones o cargos en relación a los cuales debe formularsu defensa: si bien el procedimiento puede materialmente continuar, no es una 62 Conf. PTN, Dictámenes, 196: 116, año 1991. En tales supuestos corresponde pues declarar lanulidad y ordenar a la administración que resuelva: CNFed. CA, Sala I, Corni, 12-II-98. 63 CNFed. CA, Sala IV, Negocios y Participaciones S.A., 16-III-98. 64 CNFed. CA, Sala I, Insaurraldi, 27-II-98: se trataba de datos y evaluaciones de desempeñopersonal, que la administración pretendía eran sólo para informar al superior; se decidió en cam-bio, cons. 7º, 3º párr., “que la confidencialidad y reserva debe ser interpretada como tendiente aresguardar la intimidad del actor, más no utilizada en su propio perjuicio.” 17.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-17continuación útil, porque no hay en tal situación intervención sustancial delinteresado. Una tercera hipótesis podría ser la de un traslado tan absolutamente fuera delugar como para hacer notorio su carácter desviatorio del trámite: un procedi-miento por infracción a la ley de vinos, enviado a la Dirección de Inmigracionespara inquirir sobre cuál es la situación en el país del presunto infractor; unprocedimiento por infracción a disposiciones de tránsito, en el cual el expedientesea enviado a la Administración Federal de Ingresos Públicos para que analicelas declaraciones de ganancias, IVA y bienes personales del interesado en losúltimos diez años; una licitación pública en la cual se pide informes a la Direccióndel Registro Civil sobre el mejor oferente, etc. Estos ejemplos son obvios pero la experiencia no suele ser tan diáfana. Loscasos reales de desviación del procedimiento presentan una gran dificultad decaracterización en cada situación particular, pues podría resultar que la indefen-sión no sea tan absoluta y completa, o que haya alguna razón en el procedimientopara justificar el requerimiento de una información aparentemente extraña alproceso que se debate.65 Por ello, si bien es loable la solución de asimilar al acto definitivo, el que pa-raliza el procedimiento, creemos que lo erróneo es distinguir el acto de trámitey el de fondo. Esto originó innumerables dudas en la práctica, perjudicando losderechos del individuo: el afectado por un acto asimilable a definitivo, al cual sele den luego por perdidos los derechos de impugnación judicial, por resolverseque era un acto definitivo y haber él considerado que no lo era; el afectado porun acto que creía asimilable a definitivo, a quien se le rechaza la impugnaciónpor resolver la administración o el juez que no lo era. Todas estas diferenciaciones no justifican la inclusión de algún elemento propioa ellas en la definición formal de acto administrativo. 4. Los efectos jurídicos pueden ser relativos a particulares, a funcionarios o entes administrativosSegún vimos, es impropio extender la clasificación de “actividad apta para produ-cir efectos jurídicos” a aquellos actos que sólo tienen efectos jurídicos indirectos;en tal aspecto, dijimos que la posición adoptada por parte de la doctrina erademasiado amplia al extenderse a los actos que gocen de aptitud para producirefectos jurídicos tan sólo mediatos. Si el acto mismo no es por sí apto para producirefectos jurídicos directos, parace inapropiado calificarlo como acto jurídico. A la inversa, algunos autores limitan en demasía el concepto y expresan quesólo considerarán aquellos actos que producen efectos jurídicos fuera del ámbito 65 También existe la desviación de poder en el procedimiento, o détournement de procédure, queexplican de L aubadêre A ndré, Venezia, Jean-Claude y Gaudemet, Yves, Traité de droit administratif,t. 1, Droit administratif général, París, L.G.D.J., 1999, 15ª ed., § 727, p. 583. 18.
II-18 el acto administrativode la administración, no considerando los que produzcan efectos jurídicos dentrodel ámbito de la administración.66 Ese tipo de clasificación pareciera no ajustarse a la realidad del régimen jurí-dico, pues ninguna diferencia existe, sea en cuanto a la validez, impugnación, ex-tinción, etc., entre el acto de efectos jurídicos relativos a los funcionarios públicos,p. ej. y el acto de efectos jurídicos respecto de los particulares. Como decía desdeantaño Cammeo, “todos los actos indicados por los autores como internos producenefectos jurídicos entre sujetos diversos y son entonces externos,” pues “tienensiempre efecto jurídico entre la administración y el funcionario,” además de que“el efecto de estos actos también puede hacerse sentir para los terceros.”67 Podrá ocurrir, es cierto, que algunos actos no sean aptos para producir efectojurídico en relación a los funcionarios, ni a terceros, ni a órganos administrativos;pero en tal caso la solución es simple: no son actos administrativos porque notienen ningún efecto jurídico directo. A la inversa, si dos actos tienen efectos jurídicos directos, se rigen por lasmismas disposiciones y los mismos principios, les es aplicable el mismo régimenjurídico: No vemos qué razón puede existir para clasificarlos y definirlos separada-mente, sólo porque unos produzcan efectos hacia afuera y otros hacia adentro. Los actos aptos para ser productores de efectos jurídicos que se refieren asujetos diferenciados de la administración pública, o que se refieren a funcio-narios o entes administrativos, jurídicamente son análogos. No puede hacersediferenciación en base a esas circunstancias; debe tomarse en cuenta sólo si elacto tiene o no efectos jurídicos directos, prescindiendo de quiénes son alcanzadospor tales efectos. Por ello carece de utilidad intentar distinguir los actos administrativos deefectos frente a terceros, de los actos administrativos de efectos entre distintosórganos o distintos entes administrativos. Dado que no existe ninguna diferenciaimportante de régimen jurídico, creemos que no es conveniente distinguir entreactos administrativos, actos inter‑orgánicos y actos inter‑administrativos.68 Lasposibles diferencias de régimen jurídico son reducidas y no justifican dentro del 66 Perú, art. 1º; M arienhoff, op. cit., t. II, p. 261; en otras ediciones corresponde a la p. 265;Cassagne, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, 6ª ed.,p. 42. L inares, Juan F rancisco, Derecho administrativo, Buenos Aires, Astrea, 1986, pp. 307-13,hace una clasificación de la actividad administrativa que incluye tipos de actividad interna, peroen cuanto a los actos su opinión se asemeja a la expuesta por nosotros: Fundamentos..., op. cit., §192, pp. 231-2 y en Derecho..., op. cit., § 229, p. 258, § 66, p. 83. 67 Cammeo, F ederico, Corso di diritto amministrativo, Padua, 1960, p. 551; L inares, Funda-mentos..., op. cit., pp. 231-2, § 192; Derecho administrativo, op. cit., p. 258, § 229; p. 83, § 66; VidalPerdomo, Jaime, Derecho administrativo, Bogotá, Temis, 1997, 11ª ed., p. 149; García T revijano,op. cit., p. 98: “distinción inaceptable, pues las normas internas son también jurídicas.” 68 Así lo hace en cambio Cassagne, El acto administrativo, 2ª ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot,1978, pp. 112-18, quien sigue en el punto a M arienhoff, op. cit., t. I, p. 120 y ss., t. II, p. 203 (206en otras ediciones). Siguieron en cambio nuestro criterio L inares, Fundamentos…, op. cit., p. 231;A ltamira , Pedro Guillermo, Curso de derecho administrativo, Buenos Aires, 1971, p. 308; Dromi,Instituciones…, op. cit., p. 191. 19.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-19sistema del decreto‑ley 19.549/72 no aplicarles los principios que dicho cuerponormativo determina para todos los actos administrativos.69 5. Quedan comprendidos los actos de contralorIncidentalmente, corresponde también aclarar que los actos de contralor que serealizan en la administración pública también constituyen actos administrativoscuando son aptos para producir efectos jurídicos inmediatos: Ello es así porqueen nuestro sistema constitucional no es dable admitir que la administraciónejerza función jurisdiccional en sentido estricto70 y por lo tanto los actos de ór-ganos administrativos que por su contenido puedan ser similares a los actos dela función jurisdiccional, se rigen a pesar de todo por los principios atinentes alos actos administrativos y como tales deben por ende ser conceptuados. Ello comprende el caso de órganos tales como el Tribunal Fiscal de la Nacióny organismos similares que puedan existir dentro de la administración pública,de acuerdo a la tendencia de muchos países de crear tribunales administrativossin limitar el acceso ulterior a la vía judicial propiamente dicha.71 Claro estáque cuando el acto administrativo es producido por un tribunal administrativoimparcial e independiente, es harto posible que la justicia ejerza el control conun mayor grado de deferencia, o judicial deference. Con mayor razón aún, también son actos administrativos los que emanan deórganos que no tienen, como los anteriores, ciertas garantías de imparcialidade independencia, sino que representan directamente a la administración activa:tal el caso de la AFIP, Administración Federal de Ingresos Públicos, a la que pormás que la ley de en algún caso el nombre de "juez administrativo," lo cierto esque dicta actos administrativos y no, por supuesto, sentencias ni actos jurisdic- 69 L inares, en su ulterior Fundamentos…, op. cit., pp. 307-13, abraza la clasificación entre ac-tividad interorgánica, interadministrativa, etc., de M arienhoff y Cassagne, pero no el conceptode acto administrativo ya explicado, que encuentra también en la actividad que ahora denominainterorgánica, p. 309, § 273. 70 Lo explicamos supra, t. 1, cap. IX, § 8, “El problema de la «jurisdicción administrativa»,” a 19,“Conclusión sobre la función jurisdiccional de la administración.” Ver también CSJN, Fallos, 284:150, Dumit, 1972. Distinto es el caso en que se establezcan tribunales administrativos independientespara dictar el primer acto administrativo, sujeto a control judicial, como explicamos en “Los tribu-nales administrativos como alternativa a la organización administrativa”, en Universidad Austral ,Organización administrativa, función pública y dominio público, Buenos Aires, Rap, 2005, pp. 955-962; previamente publicado bajo el título: “El control jurisdiccional en el mundo contemporáneo,”en Memorias del Primer Congreso Internacional de Tribunales de lo Contencioso AdministrativoLocales de la República Mexicana, Toluca, Estado de México, México, octubre de 2003, pp. 19-32;“Ángel Estrada,” JA, número especial, 2005-III, fascículo n° 9, El caso Ángel Estrada, pp. 46-48;reproducido en Res Publica, Revista de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo,año I, número 2, mayo-agosto de 2005, México, 2005, pp. 307-311; “La modernización de la admi-nistración pública,” en AÍDA. Ópera prima de Derecho Administrativo, Revista de la AsociaciónInternacional de Derecho Administrativo, opus No. 1, México, Enero-Junio de 2007, pp. 153-71. 71 Ver supra, nota 70 y sus referencias; también nuestro art. “Simplification of AdministrativeProcedure: The Experience of the Americas,” European Public Law Review, en prensa. 20.
II-20 el acto administrativocionales. En otras palabras, el acto por el cual la AFIP determina una obligacióntributaria, p. ej., constituye un típico acto administrativo.72 Desde luego, los actos de control no son necesariamente actos administrativos,sino sólo cuando producen efectos jurídicos directos; así entonces el control semanifiesta a veces por actos administrativos de autorización, aprobación, sanción,reparo u observación legal,73 mientras que en otros casos el control se expresa através de actos emanados de la administración pública que no son productoresde efectos jurídicos directos, tales como las consultas, la visa, el informe, lainspección, etc.74 6. Criterio subjetivo u objetivo de la producción de efectos jurídicos6.1. La voluntad psíquica del agenteAl referirse a este requisito de que la actividad administrativa sea apta paraproducir efectos jurídicos como primera clasificación para llegar luego a unconcepto de acto administrativo, algunos autores expresan que ha de tratarsede una declaración o manifestación de voluntad “destinada a producir efectosjurídicos.”75 Nosotros, en cambio, entendemos que no corresponde hablar de una“declaración […] destinada a producir efectos jurídicos,” como en el acto jurídicodel derecho privado, pues tal formulación contiene una evidente referencia a lavoluntad psíquica de un individuo actuante, lo que no es totalmente exacto en elcaso del acto administrativo. Lo que corresponde destacar es si el acto produceo no, objetivamente, el efecto jurídico de que se trata; si crea o no relaciones ju-rídicas; si se refiere, trata o versa “sobre derechos, deberes o intereses,”76 etc. Nodebe, por lo tanto, hacerse excesivo énfasis en el aspecto subjetivo. Esto es asíporque el acto administrativo no es siempre la expresión de la voluntad psíquicadel funcionario actuante: el resultado jurídico se produce cuando se dan las condi- 77ciones previstas por la ley y no sólo porque el funcionario lo haya querido.78 Enigual sentido expresa Huber79 que “la fuerza constitutiva no la tiene en el derecho 72 Ver Jarach, Curso superior de derecho tributario, op. loc. cit., quien lo considera “acto juris-diccional,” para rodearlo de mayores garantías. Ya vimos que para este fin no es necesario darcarácter “jurisdiccional” al acto, y que ese reconocimiento produce el efecto contrario del buscado,pues de hecho limita su revisión judicial y da mayor atribución que la que corresponde al órganoadministrativo. Ver supra, t. 1, cap, IX, § 8 a 19. 73 Ampliar en Silva Cimma , Enrique, El control público, Caracas, 1976, p. 76 y ss., quien explicalos distintos casos en relación al derecho venezolano. 74 Ver y ampliar en Silva Cimma , op. cit., pp. 81-3, 86-7, 90. 75 Sayagués L aso, op. cit., t. I, p 381; Brewer Carías, Las instituciones fundamentales del derechoadministrativo y la jurisprudencia venezolana, Caracas, 1964, p. 101. 76 Bielsa , R afael , Derecho administrativo, t. II, Buenos Aires, LL, 1955, 5ª ed., p. 18. 77 Urzúa R amírez , Carlos F ernando, Requisitos del acto administrativo, Santiago de Chile,Editorial Jurídica de Chile, 1971, pp. 36-42. 78 El derecho atiende más a la voluntad declarada, no a la intención del agente: Stassinopoulos,op. cit., pp. 39 y 40 y sus referencias. Conf. L inares, Fundamentos…, op. cit., p. 208. 79 Huber , Ernst Rudolf, Wirtschaftsverwaltungsrecht, t. II, Tübingen, 1954, 2ª ed., p. 737. 21.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-21público la voluntad del órgano que actúa por el Estado, sino la declaración a laque la Constitución y las leyes dan fuerza jurídicamente vinculante. La validezdel acto estatal no se relaciona entonces con la real voluntad psíquica de laspersonas, sino con el derecho objetivo.” Puede ocurrir que el agente haya tenido—subjetivamente— ciertos objetivos, pero que el acto concreto resulte atenderválidamente a otros; que la voluntad de uno de los funcionarios que intervieneen el acto no coincida en cuanto a su finalidad con las de otros funcionarios queparticipen en él, sin que esa falta de coincidencia se traduzca en el contenido delacto; que el acto produzca efectos contrarios a los queridos por el agente, por in-capacidad para expresar adecuadamente su voluntad, sin que por esa disfunciónel acto resulte inválido; que la voluntad del agente dicte el acto con el “destino”de producir cierto efecto, pero que el acto dictado sea objetivamente inapto paraproducir ese efecto o cualquier otro, etc. A veces el vicio de la voluntad psíquicadel agente constituye un vicio del acto, por desviación de poder o los vicios clásicosde la voluntad, pero la voluntad psíquica en el acto administrativo no opera lomismo que en el acto jurídico privado. En definitiva, los efectos jurídicos que debaproducir la declaración se aprecian en gran medida con arreglo al sentido objetivodel obrar del agente80 y ello muestra la inconveniencia de aquel modo de estipularuna definición.Aunque la voluntad del agente puede tener trascendencia respectodel acto administrativo (casos de vicio por error, dolo, violencia,81 desviación delpoder, simulación),82 aún entonces puede ocurrir en el derecho administrativoque el vicio presuntamente psicológico del agente público sea analizado y eva-luado con relación al actuar objetivo de la administración y no a la voluntad realdel o los funcionarios intervinientes.83 No son extraños los casos en que el viciode voluntad que haya tenido el agente administrativo y que hubiera viciado elacto de tratarse de un acto jurídico de derecho privado, deja incólume el actoadministrativo, porque lo más importante en él no es esa voluntad psicológicadel funcionario sino la adecuación de los hechos a su descripción normativa. Hadespertado interés en la doctrina nacional la propuesta de considerar que “esválido y correcto, si es legal y objetivamente justo, el acto administrativo realizadopor un funcionario enfermo mental;”84 la doctrina argentina se ha manifestado 80 Forsthoff, op. cit., p. 291; L inares, Fundamentos…, op. cit., p. 208. 81 El acto obtenido por violencia no puede ser válido: Cassagne, Derecho..., op. cit., p. 193, quiense aparta así de M arienhoff, op. cit., t. II, pp. 511-2. Un acto en el cual existe corrupción tienedesviación de poder, dolo e inmoralidad: es insanablemente nulo. 82 Sobre la simulación, incluso cuando se altera el lugar o la fecha, nuestra opinión se inclina porla invalidez, no así la jurisprudencia: Gordillo, Cien notas de Agustín, op. cit., § 57, “Antedatar sincostas,” p. 135, nota al fallo Bonfiglio, 1996, CNFed. CA, Sala III, LL, 1997-B, 405. 83 Un claro ejemplo en De la Torre, 1961, Sala CA, Cám.Fed. Cap., RAP, 2: 96, Buenos Aires,INAP, 1961, con nuestra nota “ La desviación en el poder del derecho argentino.” 84 Forsthoff, op. cit., p. 291; Huber , op. cit., p. 737; Peters, op. cit., p. 167; F ernández de Velasco,Rocaredo, El acto adminsitrativo, Madrid, Revista de Derecho Privado, 1929, pp. 185-7; Stassino‑poulos , op. cit., pp. 38-9, extiende la solución a cualquier caso de incapacidad civil del agente quedicta el acto administrativo. 22.
II-22 el acto administrativoalguna vez en contra,85 pero en general prefiere introducir distingos más pun-tuales,86 siguiendo a una parte de la doctrina española.87 En cualquier caso, caberecordar la tendencia del derecho privado moderno hacia ampliar, no restringir,la capacidad jurídica del enfermo mental; no se advierte por qué ello no habríade ser tenido en cuenta por el derecho público.88 Todo acto que puede producirse electrónicamente necesitará la racionalidaddel resultado que se produzca, más que la racionalidad del autor o del empleadoque lo suscribe; lo mismo vale para certificados, constancias, etc. Ya hoy en díapueden vislumbrarse algunas declaraciones productoras de efectos jurídicos,en las cuales la voluntad de la administración no está en verdad detrás del actocomo voluntad psíquica de una persona, sino como voluntad lato sensu del aparatoadministrativo. Cuando un agente de tránsito opera una llave para cambiar unaluz de tránsito, su voluntad está presente en forma inmediata en el acto, del cualla señal lumínica es exteriorización; pero cuando por un mecanismo electrome-cánico o electrónico, en suma automático, puesto por la mano del hombre, la luzse enciende a intervalos conforme un programa, también los particulares estánobligados por las señales lumínicas, del mismo modo y con iguales alcances que si 85 M arienhoff, op. cit., p. 284; (288 en otras ediciones y reimpresiones. 86 Comadira , Procedimientos..., op. cit., comentario a los arts. 7º y 8º, § 5.1, pp. 183-4; Derecho...,op. cit., cap. I, § 4, p. 5 y cap. II, § 1.5.1, pp. 38-9; El Acto Administrativo, op. cit., cap. 2, § 2.1, pp.5-7; De K emmeter , A lejandro Pablo, “La voluntad psicológica del agente como elemento del actoadministrativo,” RAP, 224: 20, 22-3, Buenos Aires, 1997, p. 20: tratándose de actividades principal-mente regladas, se aplicaría una teoría objetiva; si discrecionales, la subjetiva; comp. Hutchinson,Régimen…, op. cit., p. 129. En la teoría objetiva se enrola F iorini, Bartolomé A., Teoría jurídicadel acto administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969, p. 18 y ss.; en la subjetiva, ademásde M arienhoff, op. cit., t. III, p. 278, Cassagne, El acto..., op. cit., p. 270, aunque esta última tesistampoco es absoluta, ya que este autor sostiene que el acto viciado de falsedad en la expresión de lafecha —dolo o simulación— es de todos modos válido: Derecho..., t. II, op. cit., p. 187 y ss. Con lo cualel balance no puede establecerse en teorías objetivas, subjetivas o mixtas, sino más bien en dóndese pondrá el acento. Distinguir derechos según su naturaleza discrecional o reglada es una formamuy tradicional de ver la cuestión, que se puede remontar al contencioso administrativo francés,que se siguió en América Latina desde el siglo XIX, p. ej. L ares, Teodosio, Lecciones de derechoadministrativo, México, UNAM, 1978, reproducción facsimilar de la 1ª ed. de 1852, pp. 60-1. 87 En particular, García de Enterría , Eduardo y F ernández , Tomás R amón, Curso de derechoadministrativo, t. I, Buenos Aires, Thomson/Civitas, La Ley, 2006, 1a ed. argentina con notas deAgustín Gordillo, p. 461, distinguen entre el ejercicio de facultad reglada en que la voluntad seríaintrascendente y el facultad discrecional, en que existe lugar para la subjetividad del agente. 88 En el derecho privado ver De L orenzo, M iguel F ederico, “Autoría e imputación en el ámbitocontractual (a propósito del artículo 473 del Código Civil),” LL, 1998-C,1215 y sus referencias, enespecial K emelmajer de Carlucci, A ída, “La demencia como base de las nulidades en el Código Civil,”en la Revista de Derecho Privado, Santa Fe, 1996, p. 9 y ss. En el mismo sentido cabe interpretar elcriterio general sentado por la CSJN en el caso Trufano, LL, 2006-B, 36, que explica y contextualizaDiana , Nicolás, “Las personas con padecimientos mentales y sus derechos,” Res Publica Argentina,RPA 2006-3: 55/74, esp. 63-65 y su anterior “La garantía del debido proceso no se agota en unailusión o ficción formal de legalidad,” LL, 2006-C, 231. Para un mayor desarrollo del contexto dela salud mental ver también K raut, A lfredo J., y Diana , Nicolás, “La salud mental ante la ley enla Ciudad Autónoma de Buenos Aires ¿Permanece como un problema de interpretación judicial?”JA, 2004-III, 1017; “La salud mental en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: ¿Un problema deinterpretación judicial?” JA, 2002-IV-1023. 23.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-23el propio agente de tránsito estuviera allí presente operando la llave que enciendela luz.89 No se advierte entonces el por qué de las resistencias, en nuestro medio,a la utilización de operaciones en base a un software encriptado e inviolable, pararegistrar fotográficamente las infracciones de tránsito.90 Si alguien acude a la Caja de Valores a percibir la renta de bonos públicos orealiza cualquier otra operación en no importa qué entidad pública o privada, elmecanismo es siempre el mismo. El empleado de la ventanilla lo más que hacees constatar su identidad e ingresar sus datos en la computadora. Si los datos deésta le indican que debe pagar algo, oprime el pertinente Enter y la impresoraemitirá un documento, que el empleado de ventanilla firmará, sellará y pagará,sin prestar atención a la parte decisoria de la transacción, sólo a su correctaoperación material en la entrega de la cantidad de dinero expresada por losdocumentos que la máquina le presente. ¿Se puede acaso hablar de la voluntadpsíquica del agente en resolver realizar el pago? Obviamente su voluntad personalsólo interviene para hacer funcionar la máquina y cumplir lo que ésta indica.Él no resuelve nada que no esté previamente resuelto en la computadora. Sinembargo, su transacción sigue constituyendo un acto jurídico, nos guste o no ladenominación. Allí el ser humano aparece un poco más devaluado, casi al nivelde una luz de tránsito que se opera automáticamente. Lo mismo puede decirsede las operaciones realizadas con un cajero automático o teller machine. Si hayfondos, la máquina pagará; si uno quiere recibo, se lo imprimirá, numerará yfechará. No ha intervenido ser humano alguno en la operación concreta, pero ellano deja de ser un pleno negocio jurídico. No le pone una firma digitalizada, perotécnicamente se podría satisfacer esta peculiar petición si alguien lo deseara.Los bancos cobran un recargo al cliente que quiere la atención de una personafísica que le firme el recibo (un cajero verdadero, de carne y hueso, no automá-tico) y se lo selle a la usanza antigua, para punir la erogación que ocasiona. Desimilar manera, en los sistemas previsionales actuales cada vez se advierte másla progresiva mecanización de su funcionamiento: los expedientes son resueltoscon rutina y poca posibilidad de creatividad personal. Ello hace a su vez pensaren la posibilidad de introducir la computación, como mecanismo tan idóneo omejor que los empleados del sistema, para producir tales decisiones de rutina en 89 Conf. Diez , t. II, op. cit., 1ª ed., p. 270; M arienhoff, op. cit., p. 310; en otras ediciones y reimpre-siones corresponde a la p. 314; infra, cap. X, § 9.2, “Signos.” A similares disquisiciones puede llevarel viejo Código Civil distinguiendo la prescripción de las servidumbres según esté o no presente lavoluntad humana, como hemos observado en nuestro artículo “Excepción —sin reconvención— deusucapión de servidumbre de electroducto en un juicio de desalojo,” LL, 1996-B, 477; reproducidoen Después de la Reforma del Estado, Buenos Aires, FDA, 1996, 1ª ed., cap. X. De todas maneras,conviene recordar que nos hemos apartado de la solución en cuanto al fondo del problema allí co-mentado, en Introducción al derecho, Buenos Aires, La Ley, 2007, cap. V. 90 Dicho de otra manera, entendemos los atavismos que el automóvil despierta en la mente humana,pero no aceptamos que sea racional trasladarlo a la formulación jurídica del problema. Ver infra,t. 4, cap. VI, § 29, “La fotografía y firma digitalizadas;” cap. VII, § 21, “Los actos administrativosno son instrumentos públicos. Remisión.” 24.
II-24 el acto administrativolos casos comunes;91 sus posibles aplicaciones son verdaderamente exponencialesen los años venideros, tanto en el sector privado como público. Allí se advierteotra vez que, más que encontrarnos ante una decisión de un agente público, noshallamos simplemente ante una declaración objetivamente apta para producirefectos jurídicos directos, realizada en ejercicio de la función administrativa,que recibirá el mismo tratamiento por el orden jurídico aunque no provenga dela voluntad individualizada y concreta de un funcionario.6.2. Certificaciones y opiniones productoras de efectos jurídicos directos. Regis-tros e inscripcionesA todo lo hasta aquí expuesto cabe agregar que la actividad administrativa yel acto administrativo no se refieren únicamente a situaciones en que puede almenos existir una voluntad destinada a obtener un fin, sino que también abar-can situaciones en las cuales el fin del acto se agota con su misma emisión, o enlas cuales no existe ni puede existir finalidad alguna que una voluntad puedaperseguir: es el caso de las registraciones, certificaciones o constataciones92 y elde las manifestaciones de juicio u opinión en que la administración, a pedido deun interesado, declara conocer cierto hecho, certifica cierta denuncia, etc, sinperseguir finalidad ulterior alguna, que la doctrina admite puedan constituirexpresiones de la actividad administrativa, dotadas de efectos jurídicos plenos, 91 Dice en efecto Spiros Simitis, “El procesamiento electrónico de datos y el derecho,” en RevistaJurídica Panameña, 2: 23, Panamá, 1975, p. 23 y ss., traducido de la revista Law and State, Tü-bingen, 1972, nº 6, que “Las consecuencias de la importancia creciente de una administración debienestar social son obvias; el número de ciudadanos que establecen una relación permanente conla administración aumenta constantemente, y al mismo tiempo los programas que han de cum-plirse dependen de cálculos extremadamente complicados. La llamada pensión móvil es solamenteun ejemplo de la actual situación. Desde el seguro social hasta las pensiones alimenticias y lasdiversas formas de pensión, el procesamiento electrónico de datos es en la actualidad una parte dela labor administrativa cotidiana.” 92 Entre otros, expresan que las certificaciones no son manifestaciones de voluntad, Vitta , Cino,Diritto amministrativo, t. I, Turín, 1962, p. 345; Z anobini, Guido, Corso di diritto amministrativo,t. I, Milán, Giuffrè, 1958, 8ª ed., p. 242 y ss.; R anelletti, Oreste, Teoría degli atti amministrativispeciali, Milán, 1945, p. 3. Su carácter de actos administrativos es generalmente aceptado, comoactos registrales; así p. ej. A ltamira , op. cit., p. 329, siguiendo a Forsthoff, expresa “no contienenninguna disposición sobre una situación jurídica, nada fundan y nada modifican. Únicamente tienenla misión de constituir medios probatorios, en eso radica el efecto jurídico que emana de ellos.” En elderecho argentino, un ejemplo típico son las inscripciones en el registro de la propiedad, que no sólogeneran la responsabilidad de la administración en caso de ser erróneas —supra, t. 2, cap. XX, esp.fallos citados en la nota 9.2—, sino que también dan lugar a recursos administrativos especiales,como puede ser el caso del decreto-ley 17.414/67, art. 14 y ss. En materia de automotores puedeverse “El dominio de automotores y su inscripción en registros administrativos,” ED, 6: 291. Véasetambién, con sentido más general, González Berenguer Urrutia , “Sobre la actividad certificantede la Administración,” Revista de Administración Pública, 38: 225, Madrid, 1962; Luthy, Wolfram,“Las inscripciones constitutivas de derechos,” Revista Notarial, La Plata, 1963, p. 748 y ss.Lo mismopuede decirse de actos tan trascendentales como la inscripción en el Registro Civil de un nacimiento,un casamiento, una partida de defunción, etc.: en todos los casos no hay otro contenido del acto quela mera certificación, a pesar del carácter fundamental de lo que en el caso se certifica. 25.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-25a pesar de carecer de aquel elemento teológico o finalista.93 Con el proceso deverificación de antecedentes penales ocurrirá pronto lo mismo: El sistema yno una persona física proporcionará el dato válido y eficiente para producir losefectos jurídicos correspondientes. Por todo lo expuesto, con decir declaraciónes suficiente, comprendiendo tanto el caso de volición (voluntad — dirigida a unfin) como el de cognición (conocimiento — atestación o certificación)94 y opinióno juicio.95 Hay por fin situaciones mixtas en que la inscripción en un registro público noes mera constatación administrativa, sino que supone el ejercicio por el agente deuna función de control de legalidad. Así ocurre con la inscripción en los registrosde patentes96 y marcas, en el Registro Público de Comercio de las reformas ymodificaciones de estatutos de sociedades anónimas,97 etc. Se discute si el acto noinscripto obliga a las partes antes de la inscripción,98 lo que recuerda el análogodebate en materia de notificación.99 De este modo vemos dos concepciones sobre el acto registral: quienes lo aproxi-man a una constatación o en todo caso una actividad reglada de la administracióny quienes consideran que la administración tiene algún margen de ponderacióndiscrecional. Lo segundo ha probado ser fuente de abusos, como ha ocurrido conel registro de entidades de consumidores previsto por el art. 42 de la Constitución. 93 Como dice Cammeo, op. cit., p. 558: estos actos “producen efectos jurídicos independientementede la voluntad de producir el efecto práctico correspondiente;” “cuyos efectos jurídicos son indepen-dientes de la voluntad del agente” (op. cit., p. 559). En igual sentido M arienhoff, op. cit., p. 403;en otras ediciones o reimpresiones es la p. 407: “Tales efectos no derivan […] de la voluntad de laAdministración Pública, sino de la ley;” también ha seguido este criterio F ernandes de Oliveira ,Régis, Ato administrativo, San Pablo, Revista dos Tribunais,1978, p. 34. 94 Vignocchi, Gustavo, Gli accertamenti costitutivi nel diritto amministrativo, Milán, Giuffrè,1950, pp. 26-8, distingue a su vez entre actos certificantes y accertamenti: inscripción en el Regis-tro de la Propiedad, Registro Civil, Registro de la Propiedad Automotor, en listas electorales, enla oficina recaudadora de impuestos, registros o inscripciones catastrales, registro de industrias,timbres y estampillas de control sobre objetos determinados, tales como pesas y medidas, etc. Comose advierte, es un campo bastante amplio. Puede a su vez tomar nuevas dimensiones con el cambiotecnológico: así como las pilas tienen un indicador visual de carga, algunos productos perecederostienen un indicador de si se ha roto la cadena de frío. En esos supuestos la discusión será comocon los semáforos: ¿Es un acto administrativo o un hecho al cual el derecho asigna consecuenciasjurídicos? Volvemos, siempre, a la teoría general: T. 1, cap. I. 95 En igual sentido F ernandes de Oliveira , op. cit., p. 32. 96 Ley 24.481, modificada por la ley 24.572; revista Antecedentes Parlamentarios, LL, 1996-B,2345. La Oficina y el Registro de Tranferencia de Tecnología pasa del INTI al INPI. 97 Decreto-ley 19.550/72, art. 167. 98 Ver CNac. Com., Sala B, Riello, LL, 1980-B, 651, ED, 88: 250; H alperín, Isaac., Sociedadesanónimas, Buenos Aires, 1978, 2ª ed., p. 121; Nissen, Ricardo M., La ley de sociedades comerciales,t. 3, Buenos Aires, 1985, pp. 32-3; A drogué, M anuel I. y García Cuerva , Héctor M., “La publicidadregistral de la constitución y disolución de las sociedades comerciales y de las modificaciones alcontrato social,” LL, 1978-D, 1032; Fargosi, Horacio P., “Sobre la reforma no inscripta del estatutode sociedades anónimas,” LL, 2000-D, 1276. En patentes y marcas parecería más claro que el actonace recién con la publicación del registro. Pero se puede reproducir la discusión que distingue elacto de su publicidad. Ver también supra, nota 94. 99 Ver supra, § 2.3, “La cuestión de la notificación;” infra, cap. X, § 11.1, “¿La publicidad nointegra el acto?” 26.
II-26 el acto administrativoPrimero fue creado por resolución y dió lugar a acciones judiciales por arbitrariadenegación de inscripción;100 luego se resolvió que era suficiente con la inscripcióncomo persona jurídica,101 decisión que también adoptó la CSJN constatando depaso que el Congreso no había dictado la ley prevista en el art. 42.102 Una situación parecida, con otros niveles normativos, se da con referencia a lainscripción en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas que mandó crearla ley 23.302 de 1995 y que hasta el comienzo del milenio todavía no estaba im-plementado. Pero en todo caso, la Constitución de 1994 reconoce implícitamentela preexistencia étnica y cultural de las comunidades indígenas103 y su derechoa la personalidad jurídica. En las circunstancias y dado el tiempo transcurridodebería reconocérseles personalidad jurídica per se, como a las personas físicas,sin supeditar su existencia jurídica a la creación de un registro que la adminis-tración demora tanto en crear. Mientras el registro no se cree, no puede privarsedel derecho a la personalidad por el incumplimiento de un requisito que la ad-ministración ilegalmente omite respetar. No haría falta inter tantum, a nuestrojuicio, necesidad de acto administrativo registral.1046.3. ConclusionesPor ambos tipos de razones: a) que la finalidad de la voluntad del agente puede nocoincidir con los efectos que el acto produce, sin que esto afecte siempre su validez;b) que ciertos actos carecen totalmente de finalidad ulterior (certificados, etc.), loque no les impide producir directamente efectos jurídicos propios, lo correcto eshablar de una actividad “que produce […] efectos jurídicos directos”; antes quede una actividad “destinada a producir efectos jurídicos directos.” No seguimos, por lo tanto, la distinción que entre acto administrativo y actomaterial propugnan algunos autores, entendiendo que los primeros son los “desti-nados” a producir efectos y los segundos “declaraciones de voluntad realizadas porla administración pero sin el propósito de producir un efecto jurídico determina-do”,105 pues si estos últimos pueden ser apatos para producir y producen, efectosjurídicos,106 no existe fundamento de derecho que permita excluirlos del mismoconcepto. Si por la distinción, en cambio, se quieren separar los efectos lícitos delos ilícitos, ello es también inadecuado, según se verá en el número siguiente. 100 Consumidores Libres, CNFed. CA, Sala I. 101 Adecua c/ Enargas, CNFed. CA, Sala IV, LL, 1998-F, 339, cons. III. 102 CSJN, Asociación Benghalensis, 2-VI-2000. 103 CNFed. CA, Sala II, Asociación Indígena Argentina, LL, 2000-B, 700. 104 Este criterio tiene paralelismo, adaptado a las comunidades indígenas, con Sala IV, Adecuac/ Enargas; CSJN, Asociación Benghalensis, que citamos supra, notas 6.27 y 6.28. 105 Brewer Carías, Las instituciones..., op. cit., p. 118; Buttgenbach, A ndré, Manuel de droitadministratif, Bruselas, 1959, p. 325, nota 3; esta distinción es usual en la doctrina francesa. 106 Brewer Carías, op. cit., p. 101, nota 4: “Entiéndase bien, que hablamos de actos materialesporque esos actos no tienen por finalidad ni por objeto producir una consecuencia jurídica determi-nada. Por tanto, no queremos decir que no produzcan consecuencias de derecho.” 27.
el acto administrativo como productor de efectos juridicos II-27 7. Los efectos jurídicos pueden ser lícitos o ilícitosDe acuerdo a una socorrida concepción del derecho privado, algunos autoreshan querido encontrar también en el derecho administrativo, que el acto debeestar destinado a producir efectos jurídicos lícitos,107 excluyéndose de la nocióna aquellos que producen, o están destinados a producir, efectos ilícitos. De estecorte son las concepciones que distinguen entre acto jurídico y acto material yaquellas que ubican a la teoría del acto administrativo dentro de la teoría delacto jurídico lícito,108 como hace el derecho privado. Este criterio no es consecuente con el resto de la teoría del derecho adminis-trativo ya que ésta se halla consustanciada con la presencia de actos administra-tivos que, sin perder su calidad de tales, tienen vicios que los tornan ilegítimoso inválidos, es decir ilícitos o antijurídicos. Que la administración haya tenidoen mira precisamente esos efectos, o que por un error haya dictado un acto des-tinado a producir efectos contrarios a derecho, no ha de privar a su acto de lacondición de acto administrativo. Ello está consagrado en muchas institucionesde derecho administrativo: a) se ha dicho así que un acto administrativo regu-lar, aunque viciado en grado de anulabilidad, tiene presunción de legitimidad ydebe cumplirse mientras su vicio no sea declarado por autoridad competente;109se postula en cambio que esa característica no es denotable del acto nulo o nulode nulidad absoluta en otra terminología; b) como consecuencia de lo anterior,cuando el derecho argentino establece que los actos administrativos viciadosdeben impugnarse ante los tribunales judiciales impropiamente llamados “delo contencioso-administrativo”110 en un juicio contra el Estado, está admitiendotambién que el acto viciado es o puede ser del Estado; c) cuando se afirma quelos actos administrativos que reconocen derechos subjetivos son irrevocables ensede administrativa aunque adolezcan de un vicio leve,111 también se reconoce queel acto no ha perdido su calidad de tal a pesar del vicio que tiene; d) en materiade funcionarios de hecho —aquellos que tienen un nombramiento irregular— seadmite también que sus actos son administrativos, válidos o anulables según elcaso, pero administrativos al fin.112 Más aún: nunca podría hablarse de nulidad de un acto administrativo si seaplicara dicho criterio, porque todo vicio determinante de nulidad implicaría una 107 O legítimos; no creemos que deba ensayarse una distinción entre licitud o validez y legitimidaddel acto administrativo, como lo hace F ragola , Umberto, Gli atti amministrativi, 2ª ed., Nápoles,Jovene, 1964, p. 29 y ss. 108 Comp. Forti, Ugo, Lezione di diritto amministrativo, t. II, Nápoles, 1950, pp. 49 y 50, paraquien en el acto ilícito el efecto “es siempre contrario a la voluntad interna en el sujeto.” 109 Ampliar infra, cap. V, § 2, “La presunción de legitimidad. Crítica,” a § 5, “Efectos de la pre-sunción de legitimidad.” 110 Sobre el equívoco ver supra, t. 2, cap. XIII, § 1, “Dificultades del tema,” a § 5, “Superación dela confusión entre el «contenciosoadministrativo» provincial y el derecho procesal federal.” 111 Ver infra, cap. VI, § 7, “El problema de la regularidad del acto.” 112 Ver infra, cap. VIII, § 11.1. Recommended
19.06. revisi+¦n de actos administrativos. dr. armando mendoza

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 473
 resolución 
e contrario