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Timestamp: 2018-09-24 23:31:19+00:00

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Regulación y mercado de suelo en España. Presupuestos para el debate | Martín | Revista EURE - Revista de Estudios Urbano Regionales
Inicio > Vol. 43, núm. 130 (2017) >	Martín
Regulación y mercado de suelo en España.
Presupuestos para el debate
Alexey Martín. Universidad de Huelva, Huelva, España.
Alicia Camas. Universidad Nacional Autónoma de México, Ciudad de México, México.
resumen | En España, el aumento de los precios del suelo ha sido objeto de especial atención por estudiosos, legisladores y agentes económicos. Una de las respuestas a ello ha sido, desde la política estatal de suelo, el aumento de la oferta, a partir de la premisa de que ello contribuiría a bajar los precios. La citada estrategia no produjo los resultados esperados. Sin embargo, en los últimos años se ha pretendido reactivarla. En el presente trabajo se procede a realizar un análisis de las principales características del mercado de suelo, su interdependencia con la planificación urbanística y con el Derecho. De esta manera, se explican las causas de su fracaso y se pone de manifiesto el error que implicaría asumir sus premisas nuevamente.
palabras clave | planificación urbana, urbanismo, mercado de suelo.
abstract | Experts, policy makers and economic agents have focused on the study of the rise of land prices in Spain. One of the solutions proposed by land use public policy was to increase supply, based on the premise that by increasing it, prices would decrease. This strategy did not produce the expected results. Nevertheless, in recent years there have been efforts to bring this approach back. This paper analyzes the main features of the land market, its interdependence with urban planning and law. In this way, the causes of failure are exposed, as a way of ensuring the same mistakes are not repeated.
keywords | urban planning, urbanism, land market.
Recibido el 30 de mayo de 2016, aprobado el 1 de agosto de 2016
E-mails: A. Martín, alexey.martin@dhis1.uhu.es | A. Camas, ac_camas.pascacio@comunidad.unam.mx
La liberalización del suelo como recurso normativo
de optimización del mercado
El tdc (1993, p. 155) sugería precisar normativamente cuál era el suelo no urbanizable en todo el territorio nacional y, así, minimizar la intervención pública local en su clasificación.5 Esto permitiría declarar urbanizable todo aquel suelo que no mereciera protección.6 A estas críticas se les dio respuesta con el Real Decreto-Ley 5/1996 (rdl 5/96), convalidado por la Ley 7/1997, y consolidado por la Ley 6/1998.
En este espacio se opera con el bien denominado “suelo”, cuyas características son la permanencia, la inamovilidad y, principalmente, la escasez, dado su carácter no reproducible. Para plantearse la hipótesis de aplicar la libre competencia al sector urbanístico tendrían que darse algunas condiciones: (i) ausencia o atenuación de la intervención pública; (ii) ningún comprador o vendedor debe tener poder de mercado, o capacidad individual para influir en la determinación del precio del producto. Por tanto, los precios deben conformarse en el juego de la oferta-demanda; (iii) se presupone que los individuos implicados obran de modo racional optimizando sus decisiones; (iv) homogeneidad del producto: unidades idénticas o similares; (v) los agentes deben contar con la información necesaria sobre los precios y calidades de los productos intercambiables.8
Si con la planificación no se buscara el comentado equilibrio –de acuerdo con las necesidades de la sociedad– y partiendo de un supuesto hipotético, como señala Topalov (1979), para el propietario capitalista que pudiera libremente administrar el suelo de su propiedad existiría un precio de oferta del terreno autónomo de la demanda. Y este monto estaría determinado por la rentabilidad del capital en el uso actual del suelo. En otras palabras, plantea Topalov,
el precio de oferta mínimo es el nivel de sobreganancia de localización, el nivel de la renta del suelo, que su uso actual procura al capital. No habrá venta ni cambio de uso del terreno mientras la sobreganancia del nuevo uso no sea superior a la sobreganancia del uso anterior. Sobre esta base, inmuebles habitacionales o comerciales podrán hacerle frente a la renovación urbana; cultivos capitalistas periurbanos de elevado rendimiento –como ciertos cultivos hortelanos– resistirán ante la urbanización. Se puede decir que la propiedad capitalista del suelo devuelve al capital su propia imagen: opone a los capitales inmobiliarios, considerados individualmente, el sistema espacial de las sobreganancias localizadas. (p. 128)
Un ejemplo de lo anterior es el aumento de la demanda de inmuebles habitacionales ocurrido en España, a partir de las “favorables” condiciones de financiación por la reducción de los tipos de interés,12 circunstancia que puede distorsionar el mercado y constituir una externalidad negativa. Esto guarda relación con la espiral de los precios del suelo, no derivada de su valor económico real en función del valor añadido que se le pueda dar, sino proveniente de una demanda del mercado de capitales, ajeno a una economía productiva. En otras palabras, la abundante financiación con escasos controles sobre los préstamos hipotecarios, así como una política de facilitación del crédito por encima de la capacidad de endeudamiento de las familias sobre sus activos, lleva a una espiral de aumento de los precios. Ello debido a que las cantidades a pagar por el producto final, y su financiación, corren el riesgo de ser prácticamente ilimitadas, liquidez que se traduce en valores de suelo crecientes (Jover & Morell, 2014, pp. 7 y 12). Si existe una financiación “fácil” y las familias acceden a precios al alza, entonces el valor de las viviendas sube y, con ello, el del suelo. A ello se suman los costes de producción de las sucesivas viviendas, que lleva a los promotores a incrementar los precios para obtener la rentabilidad esperada. Se trata esta de una situación que, quizás, puede no preocuparles mucho a los promotores, pues las familias contarían con la financiación necesaria para acceder al mercado inmobiliario.
Desde luego, las actividades que más superficie necesitan se emplazarían en las zonas más alejadas del centro, por tratarse del suelo más barato. Ello traería consigo una marcada diferenciación de los usos y la consecuente zonificación, gran consumo del recurso suelo (ambas circunstancias con importantes afectaciones al medioambiente) y segregación social, situación que genera externalidades negativas no incorporadas por el mercado, aunque afectan la calidad de vida de los ciudadanos.
tabla 1	|	Legislación, superficie y precio del suelo, España
Ley 6/1998 liberaliza el suelo
35.000-75.000
~ 60 *
Ley 8/2007 deroga la Ley 6/1998
Real Decreto Legislativo 2/2008 (Texto Refundido de la Ley 8/2007)-crisis económica-
Texto Refundido 2/2008
* aproximación a partir de los datos presentados por berges y ontiveros (2007), p. 260
fuente	elaboración propia, a partir de berges & ontiveros (2007, p. 260); gómez (2006, pp.53 y ss); garcía (2000, pp. 16-18); ministerio de fomento, españa, estadísticas de precios de suelo urbano, mayo 2016
figura 1	|	Evolución de precios del suelo urbano y vivienda, España, 1990-2005
fuente	berges & ontiveros (2007, p. 260)
figura 2	|	Evolución de los precios del suelo urbano, España, 2006-2011
nota	los datos registrados corresponden al promedio anual, calculado considerando las cifras de los cuatro trimestres de cada año
fuente	elaboración propia, a partir de ministerio de fomento, españa, estadísticas de precios de suelo urbano, mayo 2016
Es cierto que parte importante de este problema se enmarca en el ámbito de la gestión del planeamiento, pero no puede pasarse por alto que los dilatados procesos de redacción y aprobación de los planes traen consigo demoras en la transformación del suelo. Tales tardanzas atentan claramente contra la elasticidad de la oferta, y ocasionan una subida de los precios por la escasez del bien a que se ve sometido el mercado. Es decir, el problema no surge por la cantidad de suelo urbanizable, sino por la disposición efectiva de suelo urbanizado, que presenta una oferta restringida y eleva los precios. La cuestión esencial radica en una inelasticidad de la oferta y la demanda de este suelo urbanizado,17 porque –como ya se ha señalado– la oferta de suelo urbanizable ha sido suficiente. Por tanto, la restricción no se da en este tipo de oferta, pues no necesita bienes que la sustituyan y justifiquen su clasificación masiva, como recogía la Ley 6/1998. La restricción viene dada porque no hay sustitutivos al suelo urbanizado, además de que sus respectivos usos no son intercambiables,18 situación que evidencia una rigidez producto de la regulación del planeamiento y su gestión.
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1	La cnc fue sustituida por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (cnmc) al amparo de la Disposición adicional segunda de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.
2	Véase la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (ls/75) y su texto refundido, el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (trls/76).
3	Suelo rústico que el planeamiento clasifica como destinado a urbanizarse.
4	La disposición adicional sexta de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, declara la extinción del Tribunal de Defensa de la Competencia.
5	La Administración ha tenido a su discreción la determinación de la oferta de suelo urbanizable.
6	En especial puede verse Comisión Nacional de la Competencia, 2013 y tdc, 1993: Capítulo 10. En esa misma línea se sitúa la legislación que se aprobaría en materia de suelo, específicamente el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales, convalidado por la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales, así como la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (Ley 6/1998).
7	En la generalidad se trata bienes denominados sustitutos, complementarios, normales, inferiores. El movimiento de las curvas de oferta y demanda, para cada tipo, difiere, y define la dinámica del mercado.
8	En caso de no contar con dicha información se produce un fallo del mercado. Sobre las razones que sostienen el libre mercado puede verse Krugman y Wells (2013, pp. 346-348); Schotter (1987); Robinson et al. (1962, p. 65).
9	Señaladas en este mismo trabajo.
10	Véase también artículo 38 de la Constitución Española (ce) y preámbulo de la Ley 15/2007.
11	Situación contraria al artículo 47 de la Constitución Española, el cual prevé impedir este tipo de especulación.
12	Véase Petitbò (2005, pp. 923-924 y 926).
13	Esto fue explicado ya en el siglo xix para las rentas agrícolas –aunque con aplicación al medio urbano– por J. H. Von Thünen, en su obra El Estado aislado (1826). Puede consultarse Simões y Pontes (2010, pp. 227 y ss.) y Sánchez y Zofío (2009, pp. 13 y ss). Tales circunstancias hacen que se ocupen las zonas más alejadas, reteniéndose los espacios intermedios en espera de que aumente su valor y, así, obtener una mayor ganancia con su venta o urbanización.
14	Al respecto puede verse Simões y Pontes (2010, pp. 246-247).
15	Sobre este punto puede verse Jover y Morell (2014, pp. 12-13).
16	Según el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, en su artículo 12.3, el suelo urbanizado es aquel que está legalmente integrado en una malla urbana (red de viales, dotaciones y parcelas propia de un núcleo de población).
17	La elasticidad de la demanda de un bien depende de los bienes sustitutivos que este tenga. Esto es, cuantos más productos similares al bien tengan los compradores (consumidores) a mano, menor será la subida relativa del precio. Y cuanto mayor sea la capacidad de reacción de los vendedores ante un cambio en las circunstancias que les afectan, o mayor posibilidad tengan de ofrecer bienes sustitutivos, más elástica será la oferta (García, 2003, pp. 37-39; García, 1999, p. 95). También puede verse Camagni (2005, p. 166) y Jover y Morell (2014, pp. 11 y 13).
18	Es necesario resaltar que la cnc y el tdc hicieron el mismo señalamiento (cnc, 2013, pp. 61 y ss, y tdc, 1993, p. 149).
19	Los grupos se apoyaban en los “datos aportados por distintos organismos: excesivo número de viviendas secundarias, destinadas a vacaciones (3,3 millones de viviendas); viviendas vacías (2,9 millones); disminución del número de viviendas en alquiler (del 15% del año 1991 habían pasado al 11,5% en 2002); elevación del precio de la vivienda en un 60%, mientras los ingresos lo habían hecho solo un 9%; en el año 2000 el incremento del precio de la vivienda había sido del 17%, el más alto de los últimos 13 años” (Bassols, 2012, p. 49).
vol 43 | no 130 | septiembre 2017 | pp. 141-160 | artículos | ©EURE
Martín, A., & Camas, A. (2017). Regulación y mercado de suelo en España. Presupuestos para el debate. Revista EURE - Revista De Estudios Urbano Regionales, 43(130).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 38
 artículo 47
 Real Decreto 
 artículo 12