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Timestamp: 2020-01-20 14:29:47+00:00

Document:
C-21 de 2004
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20020000899CC-SENTENCIAC21200420/01/2004CC-SENTENCIA_C_21__2004_20/01/2004200008992004SENTENCIA C-021/04 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL -Medidas por incumplimiento de cancelación de multa en infracción de tránsito Referencia: expediente D-4714
Pablo Emilio Cárdenas GonzálezCONSTITUCIONALIDADMarco Gerardo Monroy CabraDemanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 140 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito Terrestre)D5440Identificadores20020000900true10309Versión original20000900Identificadores
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Pablo Emilio Cárdenas González, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40-6, y 95-7 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del artículo 140 de la Ley 769 de 2002, por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre, por considerar que es contraria al artículo 25 de la Constitución Política de Colombia.
"Artículo 140. Cobro Coactivo. Los organismos de tránsito podrán hacer efectivas las multas por razón de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva, con arreglo a lo que sobre ejecuciones fiscales establezca el Código de Procedimiento Civil.En todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, ésta no ha sido debidamente cancelada."
Aduce el actor que la norma que acusa es flagrantemente violatoria del derecho al trabajo establecido en el artículo 25 de la Carta Política. Sustenta su afirmación indicado que cuando la licencia de conducción es la herramienta de trabajo del conductor, su retención le impide obtener los recursos económicos para pagar el valor de las multas en mora. Aduce que existiendo el proceso de cobro coactivo, no resulta necesaria la medida de retención de la licencia.
Agrega la demanda que la disposición acusada atenta contra la estabilidad laboral y contra la igualdad de oportunidades del trabajador. Para explicar esta última acusación expresa que no tiene las mismas oportunidades un conductor de profesión sin licencia de conducción, que otro ciudadano que requiere de este instrumento para trabajar, por lo cual la disposición que acusa tolera una discriminación entre los primeros y los segundos.
Adicionalmente, indica que el artículo acusado desconoce la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales, pues el conductor de profesión a quien le retienen la licencia no puede seguir trabajando mientras se define su responsabilidad. Así mismo, encuentra desconocido el principio de favorabilidad laboral, ya que la disposición tolera una disminución de los beneficios adquiridos, así como una vulneración del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por la ley. En este punto afirma que "la realidad de la persona que deriva su sustento y el de su familia, de la labor de conducir, no le da derecho a que el Estado por una orden legal, lo deje desamparado, poniendo en riesgo su mínimo vital y el de su familia."
También encuentra el actor que la norma vulnera la libertad de escoger profesión u oficio y el derecho al libre desarrollo de la personalidad, pues ella permite que los ciudadanos que tienen vehículos automotores no puedan laborar porque les retienen la licencia de conducción, y es sabido que los índices de desempleo no le permitirán escoger otra ocupación.
Por todo lo anterior estima que, dado que el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales y la Constitución Política deben prevalecer frente a las normas legales que los contradicen, la norma que parcialmente acusa debe ser declarada inexequible.
Intervención del ciudadano Horacio Traslaviña Moyano
El ciudadano Horacio Traslaviña Moyano intervino oportunamente dentro del proceso para coadyuvar la demanda. En su escrito expresa que la norma acusada desconoce de manera especial el artículo 53 superior, referente a la igualdad de oportunidades para los trabajadores y la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, pues cuando autoriza retener la licencia de conducción a una persona que se desempeña como conductor de servicio público o particular, le impide ejercer su profesión y conseguir el mínimo vital de subsistencia.
Al contar la Secretaria de Tránsito con un mecanismo idóneo para cobrar las multas que se le adeudan, como lo es el proceso de ejecución coactiva, la norma acusada resulta innecesaria.
De conformidad con lo dispuesto en los artículo 242-2, y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, presentó a esta Corporación su concepto en relación a la demanda. En éste, el jefe del Ministerio Público solicita a la Corte estarse a lo resuelto en el fallo proferido dentro del expediente D-4517 o, si éste no se hubiere proferido, declarar la inexequibilidad del aparte demandado.
Inicialmente el concepto fiscal expresa que en relación con la norma acusada tuvo oportunidad de pronunciarse dentro del expediente D-4517, en donde los cargos de inconstitucionalidad eran en esencia los mismos. En tal virtud, transcribe los argumentos expuestos por el Ministerio Público en aquella oportunidad con base en los cuales sostiene que la norma es inconstitucional.
En dicho competo anterior, comienza el Procurador haciendo un repaso del fin de las sanciones en materia de tránsito. Manifiesta entonces que el objetivo de las mismas no es recaudar dinero para el Estado, sino prevenir y formar a la sociedad. Así lo considera, pues las sanciones tienen como propósito "que quienes infringen la norma y las demás personas valoren el riesgo a que se está exponiendo el mismo conductor y los derechos personales y patrimoniales de las demás personas, así como también, los derechos colectivos relacionados con la tranquilidad, seguridad, medio ambiente, espacio público, circulación, etc que se ven afectado con un comportamiento inadecuado en el ejercicio de esta actividad riesgosa". Argumenta que la inmediatez de la sanción es también una condición necesaria para que ésta sirva como instrumento preventivo y pedagógico, lo que hace imperioso que se tomen medidas que no permitan que el conductor que infringió la norma de tránsito pueda seguir ejerciendo indefinidamente esta actividad sin antes haber acatado la sanción que se le impuso.
Para el Procurador, la medida tampoco es necesaria pues aparte de la jurisdicción coactiva, las autoridades de tránsito tiene otro mecanismo para asegurar que los conductores de transporte público paguen sus multas. En efecto, a este grupo de conductores se les exige una renovación de la licencia cada tres años que será otorgada si se verifica, entre otras condiciones, el paz y salvo con el pago de las multas debidamente ejecutoriadas. En este orden de ideas - concluye el Procurador- la norma demandada no pasa el test débil de razonabilidad "ya que la administración cuenta con mecanismos suficientes para el cobro de las multas, por lo cual el mecanismo de retención del vehículo o de la licencia, resulta innecesario y la sanción contenida en la norma demandada, por el no pago de las multas en el término de treinta días, resulta contraria al principio de proporcionalidad del derecho punitivo".
Finalmente, y saliéndose de los cargos de la demanda, el Procurador llama la atención sobre la expresión "preferiblemente" del aparte demandado, pues a su juicio, "deja a discreción de la autoridad de tránsito, la retención de la licencia o del vehículo, al no señalar los criterios bajo los cuales procede una u otra medida; con lo cual se vulnera el principio de legalidad y se permite la retención de un bien del deudor , por fuera de los cauces y las competencias establecidas para tal fin en el procedimiento coactivo, vulnerando de contera el debido proceso".
2. La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-799 de 2003[1], declaró la inexequibilidad de la expresión "En todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, ésta no ha sido debidamente cancelada" contenida en el artículo 140 de la Ley 769 de 2002. En fundamento de esta decisión adujo, entre otras cosas, lo siguiente:
"... al hacer el examen de proporcionalidad la Corte encuentra que se presenta un exceso en las atribuciones que la norma examinada concede a las autoridades con miras a realizar la fuerza coactiva de las normas de tránsito y a sancionar su incumplimiento, desproporción que se manifiesta en que, con base en tales atribuciones, es posible restringir derechos fundamentales hasta llegar al desconocimiento de los mismos en ciertos casos, con el objetivo de lograr el pago de la sanción pecuniaria impuesta. En efecto, este exceso se revela en lo siguiente:
"a. En que la retención de la licencia de conducción o la inmovilización del vehículo con el que se cometió la infracción son medidas administrativas que conllevan una restricción fuerte de la libertad de circulación, y que en ciertos casos pueden implicar también una limitación del derecho al trabajo, limitaciones estas que sólo pueden ser evitadas pagando inmediatamente la multa impuesta. Empero, como se vio, en ocasiones las multas alcanzan cuantías que equivalen a un salario mínimo mensual legal vigente, lo que hace fácil presumir que para la población cuyo ingreso mensual es éste, o se acerca a éste, su pago sólo puede lograrse a costa del sacrificio del mínimo vital de subsistencia. Así, lo que en definitiva tolera en ciertos casos el aparte normativo acusado es la afectación o amenaza de afectación del núcleo esencial de ciertos derechos fundamentales implicados en la percepción del salario mínimo, a fin de lograr el pago inmediato de la multa y el respeto a las normas de tránsito.
"Evidentemente, no todos los conductores perciben ingresos mensuales equivalentes tan solo al salario mínimo y su capacidad de pago les permite pagar inmediatamente las multas impuestas por infracciones de tránsito sin afectación de su mínimo vital de subsistencia. Pero el aparte normativo acusado tiene un alcance general sobre toda la población de conductores, dentro de la cual una amplia proporción deriva su sustento de ingresos equivalentes o cercanos a la suma fijada como salario mínimo mensual legal. Este grupo de conductores se ve ante la siguiente disyuntiva: o pagar inmediatamente la multa con afectación de su mínimo vital de subsistencia, o verse expuesto a la limitación indefinida de su libertad de circulación y, en ciertos casos, privado de su elemento de trabajo.
"La desproporción de las atribuciones administrativas para retener la licencia de conducción o inmovilizar el vehículo de los infractores de tránsito que se hallen en mora de cancelar la sanción de multa deviene del desconocimiento del legislador a cerca de la realidad socioeconómica de un grupo importante de conductores. Esta realidad hace que no todas las personas que conducen vehículos por las vías públicas estén en igualdad de condiciones frente al pago inmediato de obligaciones pecuniarias como las multas a que se refiere el Código Nacional de Tránsito Terrestre.[2] Dado que la cláusula social de Derecho del Estado obliga a todas las autoridades a hacer concretas las condiciones que permitan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales y el respeto de la dignidad humana, no puede el legislador soslayar la situación de penuria económica y debilidad manifiesta por la que atraviesa un sector de la población, imponiendo a su cargo sanciones pecuniarias que no está en posibilidad de atender inmediatamente.
"No sobra recordar que la jurisdicción coactiva es un "privilegio exorbitante" de la Administración[3], que le permite cobrar directamente, es decir sin intervención judicial, las deudas a su favor, y que se justifica en los principios de eficacia y celeridad de la función administrativa a que se refiere el artículo 209 superior. Privilegio que, de por sí, entrega a las autoridades un mecanismo efectivo y suficiente para lograr el pago de la multa, y que es una facultad extraordinaria que "va atada indiscutiblemente a los conceptos de imperio, soberanía, poder y autoridad".[4]
"En efecto, la jurisdicción coactiva constituye una prerrogativa administrativa que hace que los procesos correspondientes sean de esta naturaleza y no procesos judiciales. Su objetivo es hacer efectiva la orden dictada por la administración, de cobro de una obligación monetaria a su favor[5] y su fundamento jurídico radica en el principio de ejecutividad de los actos administrativos a que se refiere el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, según el cual "Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados."[6]
"c. Debe tenerse en cuenta también que las infracciones más graves o la reincidencia en la infracción de las mismas normas de tránsito implican en sí mismas la imposición de sanciones como la de suspensión de la licencia o inmovilización del vehículo[7], sin perjuicio de la sanción de multa. Por lo cual, frente a esta categoría de infracciones, las medidas coactivas a que alude el artículo parcialmente demandado resultarían ser superfluas.
"d. Adicionalmente, en relación con las licencias de conducción de vehículos de servicio público existe otro mecanismo adicional para lograr el pago coactivo de multas impuestas a sus titulares, que es la exigencia de renovación periódica cada tres años que hace el Código Nacional de Tránsito Terrestre en su artículo 22 respecto de este tipo de permisos, trámite para el cual es menester haber cancelado las multas impuestas como sanción por infracciones de tránsito, pues al tenor del artículo 24 del mismo ordenamiento, "no se renovará la licencia de conducción mientras subsista una sanción contra su tenencia o el titular de la misma figure como deudor al pago de infracciones debidamente ejecutoriadas".
"De esta manera, para el caso de los conductores de servicio público las facultades concedidas a la Administración para lograr el pago forzado de las multas incluyen las siguientes atribuciones: (i) acudir al proceso de ejecución coactiva; (ii) imponer, "en todo caso" o la retención de la licencia o la inmovilización del vehículo; (iii) no renovar la licencia de conducción si no se han cancelado las multas pendientes.
"Todo lo anterior lleva a concluir que el legislador, al disponer que en todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta días de la imposición de la multa ésta no ha sido debidamente cancelada, concedió a las autoridades de tránsito facultades exorbitantes y desproporcionadas que, dado su carácter general, al ser ejercidas pueden implicar el sacrificio desproporcionado de derechos fundamentales. En tal virtud declarará la inexequibilidad de la expresión acusada, debido a la desproporción de dichas facultades."
En consecuencia, respecto de la expresión parcialmente acusada contenida en el artículo 140 de la Ley 769 de 2002 ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, toda vez que ya fue retirada del ordenamiento jurídico por haber sido declarara inexequible.
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-799 de 2003, en la cual se declaró inexequible la expresión "En todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, ésta no ha sido debidamente cancelada" contenida en el artículo 140 de la Ley 769 de 2002."
[1]M.P Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2]La multa debe ser pagada inmediatamente, como se desprende de la lectura de los artículos 135 y 136 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, cuyo tenor literal, en lo pertinente, dice así:
[3]Sobre la naturaleza de prerrogativa exorbitante puede consultarse la sentencia T-445 de 1994, M.P Alejandro Martínez Caballero.
[4]Sentencia C-666 de 2000 M.P José Gregorio Hernández Galindo
[5]Cf. sentencia T-445 de 1994,
[6]En concordancia con lo dispuesto por el Código Nacional de Tránsito Terrestre, numeral 3° del artículo 562 del Código de Procedimiento Civil dispone que las resoluciones ejecutoriadas de funcionarios administrativos o de policía, que impongan multas a favor de las entidades de derecho público prestan mérito ejecutivo para ser cobradas por jurisdicción coactiva. Estas ejecuciones, de conformidad con el articulo inmediatamente anterior, se siguen ante los funcionarios que determine la ley, por los trámites del proceso ejecutivo de mayor o menor y de mínima cuantía que regula el mismo Código, según fuere el caso, teniendo en cuanta las normas especiales contenidas en los artículos 564 a 568 ibidem.
[7]Sobre las causales para la suspensión o cancelación de la licencia de conducción el artículo 26 del Código Nacional de Tránsito Terrestre reza:

References: artículo 140
 artículo 140
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 242
 artículo 140
 artículo 209
 artículo 64
 artículo 22
 artículo 24
 artículo 140
 artículo 140
 artículo 562
 artículo 26