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Timestamp: 2018-07-17 21:20:38+00:00

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Auto nº 127/2017 de Tribunal Constitucional, Pleno, 21 de Septiembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 693591629
Auto nº 127/2017 de Tribunal Constitucional, Pleno, 21 de Septiembre de 2017
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 19 de septiembre de 2017, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, y al amparo del artículo 92.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), solicita que se adopten las medidas necesarias para asegurar el debido cumplimiento de las providencias del Tribunal Constitucional dictadas en los procedimientos 4332-2017, 4333-2017, 4334-2017, 4335-2017 y 4386-2017.
El Abogado del Estado inicia su escrito detallando los hechos en los que sustenta su solicitud. Se refiere, en primer lugar, al contenido de las cuatro providencias del Pleno del Tribunal Constitucional de 7 de septiembre de 2017, dictadas en los procedimientos 4332-2017, 4333-2017, 4334-2017 y 4335-2017, y de la providencia de 12 de septiembre de 2017, dictada en el procedimiento 4386-2017, publicadas todas ellas en el “Boletín Oficial del Estado” del día siguiente de su fecha, por las que se acuerda, respectivamente, la suspensión de la resolución 807/XI, del Parlamento de Cataluña, por la que se designan miembros de la sindicatura electoral, del Decreto 140/2017, de 7 de septiembre, de normas complementarias para la celebración del referéndum de autodeterminación de Cataluña, de la Ley 19/2017, del referéndum de autodeterminación, del Parlamento de Cataluña, del Decreto 139/2017, de 6 de septiembre, por el que se convoca el referéndum de autodeterminación de Cataluña y finalmente de la Ley 20/2017, de transitoriedad jurídica y fundacional de la República, del Parlamento de Cataluña.
Se advierte de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada. En particular, que se abstengan de iniciar, tramitar, informar o dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, acuerdo o actuación alguna que permita la preparación y/o la celebración del referéndum sobre la autodeterminación de Cataluña regulado en el Decreto objeto de la presente impugnación con las advertencias de las eventuales consecuencias penales en caso de incumplimiento. Se advierte de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada. En particular, que se abstengan de iniciar, tramitar, informar o dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, acuerdo o actuación alguna que permita la preparación y/o la celebración del referéndum sobre la autodeterminación de Cataluña regulado en las normas que son objeto de impugnación en cada proceso constitucional y, en el caso del proceso 4333-2017, (decreto de normas complementarias) de poner a disposición de la Sindicatura electoral de Cataluña o de las sindicaturas electorales de demarcación los medios materiales y personales necesarios para el ejercicio de sus funciones con las advertencias de las eventuales consecuencias penales en caso de incumplimiento.
El Abogado del Estado afirma que, a pesar de la suspensión de las normas reguladoras del referéndum y de los requerimientos practicados, la Administración electoral de Cataluña ha incumplido las resoluciones del Tribunal, al realizar diversas actuaciones para sortear la suspensión: a) manteniendo la web del referéndum, bajo distintos nombres, pese a las decisiones de los tribunales ordinarios, dándoles publicidad por el Gobierno de Cataluña a través de twitter ; b) llevando a cabo una campaña de difusión y promoción del referéndum por medio de anuncios, variando estos antes y después del inicio de la campaña electoral; c) dando soporte a las sindicaturas suspendidas, pues en la indicada web están colgadas hasta cinco resoluciones y dos acuerdos de la sindicatura electoral de Cataluña, las últimas del pasado 14 de septiembre, lo que, a juicio del Abogado del Estado, denota el soporte continuado dado al referéndum por el gestor reconocido de la página: la Administración electoral de Cataluña. Igualmente, manifiesta que se ha dado publicidad, entre otras, a la resolución de 14 de septiembre de 2017 por la que se valida la campaña de difusión del gobierno de la Generalitat y a la que procede al nombramiento de organizaciones interesadas. Finalmente, indica que se ha publicitado en la web el denominado “Manual de Instrucciones para los representantes de la Administración y para los miembros de las Mesas Electorales” validado por la sindicatura electoral de Cataluña.
Según se ha expuesto con detalle en los antecedentes, el Abogado del Estado, en nombre y representación del Gobierno de la Nación, ha puesto en conocimiento de este Tribunal, mediante escrito presentado el 19 de septiembre, el incumplimiento, por la Administración electoral de Cataluña, de las providencias de 7 de septiembre de 2017 dictadas en los procedimientos tramitados con los números 4332-2017, 4333-2017, 4334-2017 y 4335-2017, así como de la providencia de 12 de septiembre de 2017, adoptada en el procedimiento 4386-2017, al haber procedido a: (i) mantener, desde el día 6 de septiembre, y hasta el momento actual, bajo distintos nombres de dominio, la web del referéndum; (ii) promover y difundir el referéndum suspendido por medio de anuncios; (iii) dar soporte y publicidad a las resoluciones y acuerdos de la sindicatura electoral de Cataluña, a través de la página web; iv) redactar y publicar el denominado “Manual de Instrucciones para los representantes de la Administración y para los miembros de las Mesas Electorales”.
El Tribunal Constitucional “ha sido configurado en el texto constitucional como un verdadero órgano jurisdiccional que tiene conferido en exclusiva el ejercicio de la jurisdicción constitucional, de modo que, en cuanto cualidad inherente a la función de administrar justicia, también de la justicia constitucional, ha de postularse del Tribunal la titularidad de una de las potestades en que el ejercicio de la jurisdicción consiste, cual es la de la ejecución de sus resoluciones, pues quien juzga ha de tener la potestad de obligar al cumplimiento de sus decisiones. Si ello no fuera así, el Tribunal, único en su orden, carecería de una de las notas esenciales del ejercicio de la función jurisdiccional y con ello de la potestad necesaria para garantizar la supremacía de la Constitución (art. 9.1 CE), en tanto que supremo intérprete y garante último de la misma (art. 1.1 LOTC)” (STC 185/2016 , de 3 de noviembre, FJ 9). Dicha potestad se recoge en la redacción del apartado primero del artículo 92.1 LOTC, cuando estipula que “[e]l Tribunal Constitucional velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones”, pudiendo a tal fin disponer “las medidas de ejecución necesarias”.
Entre los instrumentos o potestades que el legislador ha puesto a disposición del Tribunal para asegurar el efectivo cumplimiento de sus sentencias y demás resoluciones, están las contempladas en el artículo 92.4 y 5 LOTC, destinadas a “garantizar la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional y la efectividad de sus sentencias y resoluciones, protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior de un poder público que pudiera menoscabarla” [STC 185/2016 , FJ 10 a)], o lo que es lo mismo, para preservar la supremacía de la Constitución, a la que todos los poderes públicos están subordinados (art. 9.1 CE), y cuyo supremo intérprete y garante último es este Tribunal (arts. 1.1 y 4.2 LOTC).
La función de tales medidas “no es la de infligir un castigo ante un comportamiento antijurídico o ilícito, como podría ser la desatención de la obligación de todos los poderes públicos y los ciudadanos de cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional, consecuencia de la sujeción de todos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE).” [SSTC 185/2016 , de 3 de noviembre, FJ 15, y 215/2016 , de 15 de diciembre, FJ 10 c)]. No responden, por tanto, a una finalidad propiamente represiva o de castigo, ni tienen naturaleza punitiva, sino que su cometido es el de garantizar el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal, o lo que es lo mismo, lograr la adecuada ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional, que tienen, a tales efectos “la consideración de títulos ejecutivos” (art. 87.2 LOTC).
Dicha consideración supone su incorporación al elenco de títulos ejecutivos que posibilitan de manera inmediata la ejecución forzosa de la resolución incumplida, bien de oficio o a instancia de alguna de las partes del proceso en que hubiera recaído, previo el trámite de audiencia que prevé el artículo 92.4 LOTC e, incluso, inaudita parte , cuando se trate “de la ejecución de las resoluciones que acuerden la suspensión de las disposiciones, actos o actuaciones impugnadas” y concurran circunstancias de especial transcendencia constitucional (art. 92.5 LOTC). En este último caso, en la misma resolución en que se adopten las medidas deberá concederse un plazo común de tres días a las partes y al Ministerio Fiscal para que sean oídas, trascurrido el cual el Tribunal dictará resolución levantando, confirmando o modificando las medidas previamente adoptadas.
Ello no obsta a que, si del incumplimiento de las resoluciones del Tribunal pudiera derivarse la exigencia de eventuales responsabilidades penales, pueda acordarse también deducir oportuno testimonio de particulares [art. 92.4 d) LOTC], que el preámbulo de la Ley Orgánica 15/2015, manifestando la voluntad del legislador, califica como medida distinta a las contempladas en las otras letras del apartado cuarto del artículo 92 LOTC [SSTC 185/2016 , FJ 15, y 215/2016 , FJ 10 c)].
Dentro del elenco de medidas que puede adoptar el Tribunal para garantizar el cumplimiento efectivo de sus resoluciones, se encuentra la imposición “de una multa coercitiva de tres mil a treinta mil euros, a las autoridades, empleados públicos o particulares que incumplieren las resoluciones del Tribunal, pudiendo reiterar la multa hasta el cumplimiento íntegro de lo mandado” [art. 92.4 a) LOTC].
Dicha clase de multa, como ya se ha argumentado, no pretende reprender o sancionar el incumplimiento de las resoluciones de este Tribunal. El constreñimiento económico que supone su imposición responde a la finalidad de obtener la acomodación de un comportamiento que desconoce una resolución del Tribunal, restaurando el orden constitucional perturbado al forzar el cumplimiento de lo acordado en la resolución. En tal sentido, ha sido definida, aunque referida al ámbito administrativo, como una medida que “se constriñe a la realización de una prestación o al cumplimiento de una obligación concreta previamente fijada por el acto administrativo que se trata de ejecutar, y mediando la oportuna conminación o apercibimiento” (STC 239/1988 , de 14 de diciembre, FJ 2).
Los presupuestos para la imposición de la multa coercitiva han sido determinados por este Tribunal, en el ámbito administrativo, en la STC 137/1985 , de 17 de octubre, FJ 5, identificándose como tales los siguientes: i) la existencia de un título ejecutivo, en el que conste de modo formal e inequívoco su contenido y destinatario/s, sin que sea precisa una previa interpretación de su alcance y de su extensión y que permita su realización inmediata; ii) el conocimiento claro, terminante, por las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento, habiendo podido disponer de tiempo suficiente para el cumplimiento voluntario; y iii) la resistencia del obligado al cumplimiento de lo mandado, esto es, la existencia de un “comportamiento obstativo”, o, en los términos del artículo 92.4 LOTC, que se aprecie “el incumplimiento total o parcial”.
El principio de adecuación reclama, por tanto, la existencia de una relación de congruencia objetiva entre el medio adoptado y el fin que con él se persigue, considerándose que tal circunstancia se producirá si la medida puede contribuir positivamente a la realización del fin perseguido. Por el contrario, la medida habrá de reputarse inidónea o inadecuada si entorpece, o incluso, si resulta indiferente en punto a la satisfacción de su finalidad (STC 60/2010 , de 7 de octubre, FJ 12). La accesoriedad respecto de la resolución cuyo cumplimiento se pretende es una característica propia de esta medida, de modo que la multa coercitiva impuesta no pueda ir más allá de lo estrictamente necesario para lograr su propósito.
Ello implica realizar un juicio de proporcionalidad que requiere la constatación de que la medida adoptada cumple los tres requisitos siguientes: que la medida sea susceptible de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); que sea además necesaria, en el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución del tal propósito con igual eficacia, la medida no puede ir más allá de lo estrictamente necesario para lograr su objetivo (juicio de necesidad); y, finalmente, que la medida adoptada sea ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en un juicio estricto de proporcionalidad (entre otras SSTC 281/2006 , de 9 de octubre, FJ 2 —y las que allí se citan— STC 207/1996 , de 16 de diciembre, FJ 4, y 159/2009 , de 29 de junio, FJ 3). El principio de proporcionalidad, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, forma parte de los principios generales del derecho de la Unión Europea y supone que las medidas adoptadas “sean apropiadas y necesarias para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos”, de modo que, “cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos” (STJCE, Sala Quinta, de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros , C-331/1988).
El respeto al principio de proporcionalidad debe proyectarse sobre la cuantía de la multa coercitiva y también sobre los plazos —iniciales y sucesivos— que, para ejecutar la obligación incumplida, se determinen. De este modo, deberá graduarse la cuantía “en atención a las particulares circunstancias que concurran en cada caso” respetando, “como es obvio”, el principio de proporcionalidad [STC 185/2016 , FJ 10 a) y 215/2016 , FJ 8 d)] y atendiendo, entre otros criterios, a la gravedad del incumplimiento, a la importancia de las normas infringidas, a las consecuencias que el incumplimiento supone para el interés general y de los particulares, a la urgencia que hubiere en que se cumpla la resolución, a la naturaleza y claridad de la obligación desatendida, a “la relevancia del deber jurídico cuyo cumplimiento pretende garantizar con esta medida” [STC 185/2016 , FJ 10 a) y 215/2016 , FJ 8 d)] y, en fin, a la necesidad de asegurar el efecto disuasorio. Por otra parte, tanto en la determinación del plazo inicial, como de los sucesivos —en el caso de multas periódicas—, deberá establecerse un lapso de tiempo que sea suficiente para que quienes deban llevar a cabo el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal puedan realizar las actuaciones necesarias para su logro.
Con arreglo a lo expuesto, resulta obligado examinar si, en el caso a examen, concurren los presupuestos para acordar la imposición de una multa coercitiva periódica a quienes han incumplido las resoluciones de este Tribunal, a fin de que realicen las actuaciones que sean precisas para restaurar el orden constitucional perturbado y se abstengan de continuar incumpliendo las mismas. Para lo cual conviene poner de manifiesto los siguientes hechos relevantes:
El 7 de septiembre de 2017, el Pleno del Tribunal dictó cuatro providencias, que fueron publicadas en el “BOE” núm. 216, de 8 de septiembre, por las que se admitieron a trámite: i) el recurso de inconstitucionalidad núm. 4334-2017, contra la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación; ii) la impugnación de disposición autonómica (título V LOTC) núm. 4332-2017, contra la resolución 807/XI del Parlamento de Cataluña por la que se designan los miembros de la sindicatura electoral de Cataluña al amparo de la disposición final tercera de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación; iii) la impugnación promovida por el Gobierno de la Nación al amparo del título V LOTC, núm. 4334-2017, contra el Decreto 139/2017, de 6 de septiembre, por el que se convoca el referéndum de autodeterminación de Cataluña; iv) la impugnación promovida por el Gobierno de la Nación al amparo del título V LOTC núm. 4333-2017, contra el Decreto 140/2017, de 7 de septiembre, de normas complementarias para la celebración del referéndum de autodeterminación de Cataluña.
El Decreto de la Generalitat 108/2017, de 17 de julio, modificó el apartado 3.2 del Decreto 2/2016, de 13 de enero, de creación, denominación y determinación del ámbito de competencia de los departamentos de la Administración de la Generalitat de Cataluña, y atribuyó al Departamento de Economía y Hacienda “los procesos electorales”. Por otra parte, el Decreto 110/2017, de 18 de julio, de reestructuración de la Vicepresidencia del Gobierno y Consejería de Economía y Hacienda, modificó el artículo 4 del Decreto 40/2017, de 2 de mayo, de reestructuración del Departamento de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda, estableciendo, dentro de la estructura de la Secretaría General, “El Área de Procesos Electorales y Consultas Populares” [art. 4 d)], y determinando las funciones de la misma. Entre dichas funciones, destaca la de “coordinar y ejecutar las actividades administrativas necesarias para llevar a cabo los procesos electorales y las consultas populares” y la de “prestar el apoyo organizativo a los procesos electorales y consultas populares”. Don Josep Maria Jové i Lladó fue nombrado por Decreto 9/2016, de 14 de enero, secretario general del Departamento de la Vicepresidencia de Economía y Hacienda (“Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña” núm. 7038, de 15 de enero de 2016) y doña Montserrat Vidal i Roca fue nombrada por resolución GRI/2230/2014, de 6 de octubre, jefa del área de procesos electorales y consultas populares (“Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña” núm. 6725, de 10 de octubre de 2014).
Por escrito de 19 de septiembre de 2017, el Abogado del Estado, en la representación del Gobierno de la Nación, manifiesta a este Tribunal que ha tenido conocimiento del incumplimiento, por las personas citadas, de la suspensión de la Ley 19/2017 del Parlamento de Cataluña y del Decreto 140/2017 del Gobierno de la Generalitat de Cataluña y aporta determinada documentación de la que resulta que la Administración electoral de la Generalitat de Cataluña, desde el día 6 de septiembre, y hasta el momento actual, mantiene, bajo distintos nombres de dominio, la web del referéndum. A través de la misma promueve y difunde el referéndum suspendido, mediante anuncios descargables para su impresión; facilita el calendario electoral y toda la información sobre su celebración; incentiva la inscripción de los colaboradores; da soporte y publicidad a las sucesivas resoluciones y acuerdos de la sindicatura electoral de Cataluña; facilita la papeleta y el cartel publicitario en formato pdf descargable; y da publicidad al denominado “Manual de Instrucciones para los representantes de la Administración y para los miembros de las Mesas Electorales”. Por otra parte, de la información publicitada resulta que se ha efectuado la aprobación de los modelos de las papeletas y de parte de la documentación electoral.
De lo anteriormente expuesto, se colige con facilidad que, sin perjuicio de la eventual existencia de indicios racionales de responsabilidad penal, que deberán examinarse por el Ministerio Fiscal y, en su caso, por la jurisdicción ordinaria, concurren los presupuestos para imponer al secretario general de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda y a la jefa del área de procesos electorales y consultas populares la multa coercitiva solicitada por el Abogado del Estado, como instrumento adecuado y necesario para obtener la acomodación de su comportamiento a los requerimientos y mandatos derivados de las mencionadas providencias, logrando restablecer, de este modo, el orden constitucional perturbado y velando por el cumplimiento de las resoluciones de este Tribunal Constitucional.
En la graduación de la multa coercitiva necesariamente debemos atender a la dependencia jerárquica existente entre el Secretario General de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda y la jefa del área de procesos electorales y consultas populares, que debe llevar a una minoración de la cuantía que se imponga a ésta frente a la que se disponga para aquel.
Queda por determinar el lapso de tiempo que se concede a los obligados para que puedan llevar a cabo el cumplimiento de las resoluciones de este Tribunal. En tal sentido, se considera adecuado, dada la urgencia en restaurar el orden constitucional perturbado, fijar como momento de imposición de la primera de las multas las 10:00 horas de la mañana del día siguiente a la publicación, en el “BOE” de la parte dispositiva del presente Auto.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 92.5 LOTC, procede la imposición de la multa coercitiva diaria sin oír a don Josep Maria Jové i Lladó y doña Montserrat Vidal i Roca, al concurrir circunstancias de especial transcendencia constitucional. Tales circunstancias se concretan en la existencia de un “supuesto de incumplimiento notorio”, al que alude el preámbulo de la Ley Orgánica 15/2015 como ejemplo de supuesto de especial trascendencia constitucional, así como por la gravedad y carácter inminente de los perjuicios que pueden ocasionarse tanto al orden político y a la paz social, al socavar las normas y resoluciones suspendidas la soberanía nacional y la Constitución misma.
Por todo ello, procede la imposición de la multa coercitiva diaria de 12.000 € a don Josep Maria Jové i Lladó y 6.000 € a doña Montserrat Vidal i Roca y deducir testimonio de particulares a fin de que el Ministerio Fiscal proceda, en su caso, a exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponderles. Se fija como momento inicial de imposición de la primera multa diaria las 10 horas de la mañana del día siguiente a la publicación, en el “BOE”, de la parte dispositiva del presente Auto.
Imponer multa coercitiva diaria de 12.000 euros a don Josep Maria Jové i Lladó y 6.000 euros diarios a doña Montserrat Vidal i Roca.
Dicha multa se impone con periodicidad diaria —entendiéndose los días como naturales— cesando la misma cuando don Josep Maria Jové i Lladó y doña Montserrat Vidal i Roca, Secretario General de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda y jefa del área de procesos electorales y consultas populares respectivamente, justifiquen ante este Tribunal que han: a) revocado cualquier resolución que hayan dictado para la preparación, ejecución y/o promoción del referéndum ilegal; b) clausurado el contenido de la página web ref1oct.eu. y cualquier otra destinada al mismo fin, así como cualquier otro instrumento de difusión del referéndum en las redes sociales; c) acordado el cese de toda colaboración en la campaña institucional del referéndum ilegal; y d) notificadas a todas las personas afectadas las revocaciones y suspensiones que acuerden, sin perjuicio de que este Tribunal pueda realizar una valoración final de la entidad del eventual incumplimiento y de su persistencia, con carácter individualizado.
Fijar como momento inicial de imposición de la primera multa diaria las diez horas de la mañana del día siguiente a la publicación en el “BOE” de la parte dispositiva del presente Auto, y de las multas sucesivas a las diez horas de los días naturales siguientes.
Notificar el presente Auto al secretario general de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda y a la jefa del área de procesos electorales y consultas populares en su sede institucional y publicar la parte dispositiva en el “BOE” a los efectos señalados en el apartado anterior.
Publicar en el “BOE” la revocación de todos los acuerdos adoptados, tan pronto como se produzcan.
El presente Auto es ejecutivo desde su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, y obliga a las partes desde la publicación de su parte dispositiva por edictos en el mismo.
Voto particular concurrente que formulan los Magistrados don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan Antonio Xiol Ríos y la Magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón al Auto dictado en el incidente de ejecución núm. 4333-2017.

References: artículo 92
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