Source: https://superfluum.wordpress.com/2009/10/07/zrodla-prawa-wspolnotowego-prawo-wtorne/
Timestamp: 2017-04-25 12:34:19+00:00

Document:
Źródła prawa wspólnotowego- prawo wtórne «superfluum superfluum
środa, Paźdź 7 2009 Ogólne
żródła prawa wspólnotowego-prawo wtórne	Piotr Lewandowski
12:44	Pojęcie prawa wtórnego obejmuje akty stanowione nie przez państwa członkowskie, a przez organy Wspólnot. Akty prawa wtórnego Wspólnot Europejskich (WE) zostały zawarte w art. 189 Traktatu WE i art. 161 Traktatu EURATOMU, jak również w art. 14 Traktatu EWWiS. Wyliczenie zawarte w tych artykułach nie jest wyczerpujące i w rezultacie mogą występować akty nie podpadające pod żadną z tych kategorii, zwane aktami sui generis. Charakterystyczne jest, że o rodzaju aktu decyduje jego treść i cel, a nie jego nazwa. Dlatego chcąc ustalić zakres i skutki prawne danej uchwały, należy jak to podkreśla Trybunał Sprawiedliwości: “brać pod uwagę nie tylko formę danego aktu, lecz również jego treść i funkcję w systemie traktatu” (wyrok wstępny z 17 grudnia 1970 r., sprawa S.A.C.E. p-ko Ministerstwu Finansów Republiki Włoskiej, sprawa 33/70). Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot może każdorazowo poddać akt pochodzący od organów Wspólnot rekwalifikacji i zaliczyć go do innej kategorii. Zgodnie z systematyką art. 189 Traktatu WE i art. 161 Traktatu EURATOM Parlament Europejski z Radą, oraz Komisja wydawać mogą: rozporządzenia, dyrektywy, zalecenia i opinie. Natomiast art. 14 Traktatu EWWiS wylicza trzy kategorie aktów, tzn.: decyzje, zalecenia i opinie. W istocie jednak zalecenia w systemie EWWiS w zależności od tego, czy są ogólne czy indywidualne, posiadają cechy odpowiednio rozporządzeń i decyzji.
a. Rozporządzenia Rozporządzenie (reglement) zgodnie z art. 189 Traktatu WE jest aktem normatywnym. W konsekwencji oznacza to, że: a/ Rozporządzenie ma charakter ogólny, zawiera normy prawne obowiązujące wszystkich, którzy znajdą się w sytuacji określonej przez hipotezę.- b/ Rozporządzenie obowiązuje we wszystkich swoich elementach. Wchodzi w życie po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich w terminie przez nie wskazanym lub dwudziestego dnia od ogłoszenia. W momencie wejścia w życie obowiązuje w całości, zarówno państwa członkowskie, jak i ich obywateli. c/Rozporządzenie jest bezpośrednio stosowane, tzn. staje się częścią porządku prawnego wszystkich państw członkowskich, uchylając tym samym de facto przepisy prawa krajowego sprzeczne z jego postanowieniami. Sądy poszczególnych krajów obowiązane są sankcjonować normy prawne rozporządzeń, stosować je w praktyce orzekania. Rozporządzenia wydawane są przez Radę Wspólnoty i Komisję Wspólnoty.
a.a.Rozporządzenia Rady Rada wydaje dwa rodzaje rozporządzeń rozporządzenia podstawowe (de base), które są uchwalane na podstawie bezpośrednich dyspozycji traktatów oraz rozporządzenia wykonawcze (de`execution), określające sposoby stosowania tych pierwszych. W praktyce Rada deleguje Komisję Wspólnoty do wydawania rozporządzeń wykonawczych. Rzadkością jest, aby sama Rada wydawała przepisy wykonawcze do uchwalonych przez siebie rozporządzeń podstawowych. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości treść rozporządzenia podstawowego musi być “wyczerpująca i konkretna”. Trybunał Sprawiedliwości uznał także hierarchię rozporządzeń wspólnotowych: wykonawcze nie może zmienić podstawowego, chyba, że bazowe taką możliwość dopuszcza.
Akty wykonawcze do rozporządzeń podstawowych dotyczyć mogą wyłącznie spraw ubocznych i nie mogą modyfikować ich materii (ETS, 17 grudnia 1979 r., sprawa 25/70). Rozporządzenia podstawowe muszą być obowiązkowo opiniowane przez Parlament Europejski.
a.b.Rozporządzenia Komisji Istnieją trzy rodzaje rozporządzeń wydawanych przez Komisję Wspólnoty: 1) Rozporządzenia wydawane przez Komisję na podstawie dyspozycji Traktatu Rzymskiego, art.10,22,91., 2) Rozporządzenia wydawane na mocy delegacji Rady Wspólnoty, art.155 Traktatu Rzymskiego. Dla ważności muszą spełniać dwie przesłanki. Komisja wydając je nie może przekroczyć zakresu delegacji, która musi być ściśle określona w rozporządzeniu podstawowym oraz nie ma prawa dokonania subdelegacji, np. powierzyć wydanie uregulowania państwu członkowskiemu (ETC z 13 czerwca 1958 r. w sprawie Meroni 9/56), 3) Na podstawie art.155 Traktatu Rzymskiego Komisja uprawniona jest do wydawania aktów prawnych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania Wspólnoty. Akty te są z reguły aktami wykonawczymi do zarządzeń podstawowych uchwalanych przez Radę.
b. Dyrektywy W odróżnieniu od rozporządzeń dyrektywy nie mają charakteru normatywnego, za pomocą tej formy nie tworzy się aktów prawnych wiążących na terenie całej Wspólnoty. Cechą charakterystyczną dyrektywy jest to, że wymaga jedynie od tych, do których jest adresowana, aby podjęli środki konieczne dla osiągnięcia jednego z celów wyznaczonych przez Wspólnotę. Dyrektywa określa zadanie, które adresat musi zrealizować w nieprzekraczalnym terminie, lecz decyzję o wyborze środków i form realizacji pozostawia się władzom państwowym. Tego typu instrument prawny stanowi łagodniejszą formę ingerencji w krajowe struktury prawne i gospodarcze, a w szczególności pozwala państwom członkowskim na realizację przepisów wspólnotowych przy jednoczesnym uwzględnieniu swojej własnej, specyficznej sytuacji. Jednakże Trybunał Sprawiedliwości w jednym ze swych orzeczeń stwierdził, że “każde państwo członkowskie powinno wykonać dyrektywę w sposób, który w pełni odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa prawnego i transformuje jej postanowienia w powszechnie obowiązujące przepisy prawa wewnętrznego, nie wypełnia skutecznie tej dyrektywy państwo przez wydanie zwykłego okólnika, który administracja wewnętrzna może dowolnie zmienić” (wyrok w sprawie Komisja p-ko Holandii z 1990 r., sprawa 339/87). Głównym celem dyrektywy jest harmonizacja i koordynacja prawodawstwa państw członkowskich, polegająca na usuwaniu lub stopniowym niwelowaniu różnic istniejących pomiędzy przepisami państw członkowskich. W związku z tym istnieją próby podziału dyrektyw na: dyrektywy techniczne (dotyczące unii celnej, zasad konkurencji, podatków) i dostosowawcze wydawane na zasadzie art.100, 100 A Traktatu o Wspólnocie Europejskiej nakazujące wspólną legislację w zakresie rynku wewnętrznego. Dyrektywy przyjęte wspólnie przez Parlament Europejski oraz Radę, a także dyrektywy skierowane do wszystkich państw członkowskich są ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich i wchodzą w życie w terminie przez nie wskazanym lub dwudziestego dnia od ogłoszenia. Pozostałe dyrektywy są notyfikowane stronom, do których są skierowane i nabierają mocy obowiązującej w wyniku tej notyfikacji. Państwa członkowskie muszą wprowadzić nowe prawo krajowe, albo uchylić istniejące przepisy tak, aby były zgodne z zadaniami nakreślonymi przez daną dyrektywę. Kontrola wykonywania dyrektyw jest sprawowana przez instytucje wspólnotowe oraz przez sądy poszczególnych krajów. 1. Komisja Wspólnot Europejskich w sposób stały kontroluje, czy państwa członkowskie wykonują zalecenia zawarte w dyrektywach. Państwo, które było adresatem dyrektywy ma obowiązek poinformowania Komisji o sposobie realizacji i podjętych środkach. Jeżeli państwo członkowskie nie wypełniło ciążących na nim obowiązków, Komisja może wystąpić z powództwem do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o brak wprowadzenia prawa (art.169-171 Traktatu WE). 2. Kontrola sądów krajowych. Dyrektywy kierowane są do państw członkowskich, które mają obowiązek przedsięwziąć odpowiednie środki w celu realizacji ich wykonania. Nie nakładają one bezpośrednio obowiązków, czy praw na obywateli. Jednakże gdyby w związku ze skierowaniem dyrektywy do państwa członkowskiego obywatele tego państwa mieliby nabyć odpowiednie uprawnienia lub obowiązki, a państwo nie wywiązałoby się ze swojego obowiązku podjęcia środków koniecznych do osiągnięcia celu wyznaczonego w dyrektywie, albo środki te byłyby niewystarczające i mogłyby doprowadzić do niekorzystnej sytuacji dla obywateli., w takich wypadkach mają oni prawo osobiście odwołać się od takiej dyrektywy do Trybunału Sprawiedliwości. Warunkiem koniecznym jest upływ czasu przewidzianego na zastosowanie dyrektywy w prawie krajowym oraz dostatecznie precyzyjne sformułowanie celów, które państwo członkowskie miało osiągnąć. Również w przypadku, gdy dyrektywa nie zostanie wprowadzona do prawa krajowego w odpowiednim terminie, a zobowiązana osoba fizyczna czy przedsiębiorstwo zachowuje się zgodnie z jej dyspozycją, pomimo nie wprowadzenia jej w państwie członkowskim, to osoba ta nie może być pociągnięta do odpowiedzialności nawet, jeżeli jej zachowanie jest sprzeczne z prawem krajowym. Dyrektywy są obecnie aktami prawnymi najczęściej wydawanymi przez Wspólnoty. Ma to miejsce w szczególności w związku z realizacją programu tworzenia jednolitego rynku wewnętrznego, a także integracji Wspólnoty z państwami stowarzyszonymi. Dyrektywy pod względem regulacji i formy znacznie się różnią od polskich ustaw. Regulują w większości bardzo szczegółowe zagadnienia np. dotyczące jakości wody do picia, jakości kąpielisk. Dyrektywy są realizowane najczęściej w poszczególnych państwach członkowskich poprzez akty prawa wewnętrznego lub decyzje administracyjne.
c.Decyzje Decyzje (decisions), zgodnie z art.189 Traktatu WE, obowiązują w całości tych, do których są kierowane. Decyzja jest aktem indywidualnym. Zawiera w sobie określenie obowiązku i adresata do którego jest kierowana. Jest aktem wiążącym w całości jej adresatów tj. zarówno państwa członkowskie, jak i podmioty indywidualne, czyli osoby fizyczne oraz inne formy organizacyjne tych osób. Warunkiem egzekwowania decyzji jest jej notyfikacja przez adresata. Brak notyfikacji, czyli przyjęcia jej do wiadomości, mimo że decyzja została opublikowana, powoduje niemożność przeprowadzenia egzekucji (orzeczenie ETS z 14 lipca 1972 r., sprawa 48/69). W przypadku gdy adresatem decyzji jest państwo notyfikują ją jego przedstawiciele akredytowani w Brukseli, a w przypadku osób fizycznych i innych ich form organizacyjnych, zawiadamiani są przez pocztę lub drogą dyplomatyczną. Ta kategoria prawna najbliższa jest decyzji administracyjnej w prawie krajowym, z tą odmiennością, że jej adresatem może być również państwo członkowskie. Jeżeli decyzja zawiera zobowiązania pieniężne, wówczas stanowi tytuł egzekucyjny, o ile jej adresatem nie jest państwo członkowskie. Jej wykonanie odbywa się zgodnie z procedurą cywilną danego kraju, a wszelkie związane z tym czynności dokonywane są przez organy państwowe. Decyzja różni się od rozporządzenia, tym że indywidualnie ustala krąg adresatów, którzy w rozporządzeniu wskazani są w sposób generalny. Decyzja może nakazywać państwu również realizację celu, dla którego spełnienia będzie konieczne wydanie krajowych aktów prawnych i w tym wypadku jako środek ustawodawstwa pośredniego, zbliża się do dyrektywy. W zasadzie w odróżnieniu od dyrektywy decyzja jest wiążąca jako całość, a nie tylko jako rezultat, może więc precyzować jakie środki mają być zastosowane. Bezpośrednia skuteczność decyzji wynika z jej istoty, która podobnie jak akt administracyjny powinna zobowiązywać lub uprawniać adresata do określonego zachowania. W sytuacji gdy adresatem jest państwo członkowskie, a równocześnie decyzja nakazuje lub zezwala na wydanie krajowego aktu wykonawczego, to skutki prawne wobec obywateli wywołuje dopiero ten akt wewnątrz państwowy. Organami uprawnionymi do podejmowania decyzji jest Rada Wspólnoty bądź Komisja Wspólnoty. W praktyce większość decyzji podejmuje ta ostatnia. Komisja wydaje dwa rodzaje decyzji: 1. Decyzje na podstawie przepisów Traktatu WE, np. przyznanie państwu członkowskiemu kontyngentu taryfowego (art.25), 2. Decyzje na podstawie delegacji Rady w celu wykonania rozporządzeń podstawowych. Decyzja podobnie jak inne akty Wspólnot podlega sądowej kontroli legalności pod względem formalnym. Skarga do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art.173 Traktatu WE może być wniesiona przez Radę, Komisję lub państwo członkowskie. Osoby fizyczne i prawne mogą zaskarżyć decyzję, jeżeli jest ona bezpośrednio do nich skierowana lub dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie, pomimo, że jest zaadresowana do innego podmiotu.
d.Zalecenia i opinie Zalecenia i opinie nie mają charakteru wiążącego, co skutkuje brakiem szczególnej klauzuli traktatowej do ich wydania. Brak wiążącego charakteru odróżnia w szczególności te uchwały od rozporządzeń, dyrektyw czy decyzji. Zalecenia są wydawane z własnej inicjatywy organu uchwałodawczego, podczas gdy opinia inspirowana jest zazwyczaj działalnością innej instytucji wspólnotowej. Ponadto zalecenie sugeruje adresatowi dość autorytatywnie określone rozwiązanie. Opinia jest mniej kategoryczna, zawiera ocenę sytuacji, metody, środki, które powinny być zastosowane, aby osiągnąć określone cele. Zalecenia i opinie wydawane są przez: Parlament Europejski wspólnie z Radą, Radę oraz Komisję, która posiada także ogólne uprawnienia do ich formułowania (art.155 ust.2 Traktatu o WE). Rada w praktyce rzadko wydaje zalecenia i opinie, jeżeli tak czyni to ich adresatami są przede wszystkim państwa członkowskie. Najwięcej zaleceń i opinii wydaje Komisja, które są skierowane głównie do państw członkowskich, wyjątkowo do podmiotów prawa krajowego, a także Rada (art.113 ust.3 Traktatu o WE). Komisja swoje uprawnienia wywodzi z art. 155 Traktatu WE, który stanowi, że udziela ona zaleceń lub opinii w sprawach stanowiących przedmiot Traktatu, jeżeli Traktat wyraźnie to przewiduje lub jeżeli Komisja uzna to za niezbędne. Komisja ma uprawnienie do wydawania zarówno zaleceń i opinii kwalifikowanych, które stanowią konieczną przesłankę warunkującą podjęcie wiążących decyzji prawnych, np. skarga na delikty traktatowe wymaga uprzedniej opinii Komisji (art. 169 ust.2 i 3 Traktatu o WE), upoważnienie państwa członkowskiego do podjęcia środków zapobiegawczych przeciwko dumpingowi następuje dopiero po skierowaniu przez Komisję zalecenia do podmiotów stosujących praktyki dumpingowe o ich zaprzestanie ( art.91 Traktatu o WE), jak i na podstawie kompetencji ogólnych, gdy uzna to za celowe zaleceń i opinii zwyczajnych. Parlament Europejski ma także w wielu przypadkach prawo wydawania opinii. Często stanowią one niezbędny element procesu legislacyjnego. Tego rodzaju opinie kwalifikowane umożliwiają Radzie lub Komisji podjęcie aktów prawnie wiążących, bądź też innych, pozbawionych tego charakteru. Traktat WE nie precyzuje różnic między zaleceniami i opiniami. Przyjąć jednak można, że moc dyrektywalna zaleceń jest większa. Zalecenia sugerują wprost podjęcie działań przez adresata. Opinia wyraża stanowisko, ocenę stanu faktycznego a nie zawiera wprost dyrektyw postępowania. Zalecenia są kierowane przez organy Wspólnot najczęściej wobec państw członkowskich. Organy zalecają państwom członkowskim aktywne działania w sprawach, które przekraczają zakres ich kompetencji. Nie mogą stanowić w tej kwestii aktów prawnie wiążących, a jedynie formalnie nie wiążące dyrektywy postępowania. Zalecenia Komisji i Rady zawierają wyraźną zachętę do dostosowania postępowania w państwach członkowskich do wskazanych dyrektyw. Opinie są aktami prawnymi, które w większości wypadków mają zastosowanie w stosunkach pomiędzy organami Wspólnoty, ale zdarzają się także opinie kierowane do państw członkowskich. W praktyce znaczenie regulacyjne zalecenia lub opinii wynika często z autorytetu instytucji wspólnotowej, która je wydaje. Zalecenia i opinie kierowane są “na zewnątrz” organów Wspólnoty, od momentu publicznego ich ogłoszenia funkcjonują w zakresie własnej dyspozycji i wchodzą w zastosowanie na podstawie swobodnych aktów przystąpienia państw, które wykorzystują je tworząc porządek prawny. Zalecenia i opinie nie podlegają sądowej kontroli legalności (art.173 traktatu o WE).
e.Decyzje sui generis Istnieją również inne formy prawotwórcze tworzone przez Wspólnoty, a nie wymienione w art.189 Traktatu o WE, art.161 Traktatu o EURATOMIE, art.14 Traktatu o EWWiS zwane decyzjami sui generis. Należy tu wymienić np. uchwały nienazwane, rezolucje, deklaracje, konkluzje, programy Rady, memoranda, plany, projekty, komunikaty Komisji, deklaracje Parlamentu Europejskiego, decyzje nominacyjne, decyzje budżetowe.

References: art. 189
 art. 161
 art. 14
sui generis
 art. 189
 art. 161
 art. 14
 art. 189
 art.10
 art.155
 art.155
 art.100
 art.189
 art.173
 art. 155
 art.91
sui generis
 art.189
 art.161
 art.14
sui generis