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1 Beiträge zum Europa- und Völkerrecht Roland Kläger Die Entwicklung des allgemeinen völkerrechtlichen Fremdenrechts unter besonderer Berücksichtigung seiner Wechselwirkungen mit dem internationalen Investitionsschutzrecht Heft 6 Juli 2011
2 Die Entwicklung des allgemeinen völkerrechtlichen Fremdenrechts unter besonderer Berücksichtigung seiner Wechselwirkungen mit dem internationalen Investitionsschutzrecht Von Roland Kläger Institut für Wirtschaftsrecht Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht Juristische und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg
3 Dr. Roland Kläger ist derzeit Referendar am OLG Frankfurt und wissenschaftlicher Mitarbeiter/Referendar bei Clifford Chance Frankfurt im Bereich Litigation & Dispute Resolution. Zuvor war er wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Öffentliches Recht, Abt. 1 (Europa- und Völkerrecht), der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Christian Tietje (Hrsg.), Beiträge zum Europa- und Völkerrecht, Heft 6 Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter abrufbar. ISSN (print) ISSN (elektr.) ISBN Schutzgebühr Euro 5 Die Hefte der Schriftenreihe Beiträge zum Europa- und Völkerrecht finden sich zum Download auf der Website des Instituts bzw. der Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht unter der Adresse: Institut für Wirtschaftsrecht Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht Juristische und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg Universitätsplatz 5 D Halle (Saale) Tel.: / Fax:
4 INHALTSVERZEICHNIS A. Einführung... 5 B. Historische Entwicklung des Fremdenrechts... 5 I. Die Anfänge des Fremdenrechts in der Antike und im Mittelalter... 5 II. Die Entwicklung des diplomatischen Schutzes in der Neuzeit... 8 III. Das Fremdenrecht zwischen Calvo-Doktrin und Mindeststandard Einschränkung des Missbrauchs bei der Ausübung diplomatischen Schutzes Bestätigung des Mindeststandards in der Rechtsprechung Unbestimmtheit der Elemente des Mindeststandards IV. Kodifikationsbemühungen und Entwicklung seit Erste Kodifikationsversuche des allgemeinen Fremdenrechts Durchbruch der Idee der Menschenrechte Kodifikationsbemühungen der Völkerrechtskommission Zusammenfassung: der heutige Stand des Fremdenrechts C. Wechselwirkungen zwischen Fremdenrecht und internationalem Investitionsschutzrecht I. Entwicklung und Grundzüge des internationalen Investitionsschutzrechts II. Bezüge des Investitionsschutzrechts zum Fremdenrecht Unterschiede zwischen Investitionsschutzrecht und Fremdenrecht Fortbestehende Relevanz des Fremdenrechts für das Investitionsschutzrecht D. Resümee Schrifttum... 23
6 A. Einführung Der Umgang mit Reisenden, Händlern, Pilgern, Flüchtlingen, Minderheiten, Wanderarbeitern oder ausländischen Unternehmen hat das Völkerrecht von Beginn an vor besondere Herausforderungen gestellt. Einerseits sind solche internationalen Bewegungen von Menschen, Geld und Waren oft erwünscht oder folgen zumindest faktischen Zwängen; andererseits wird Fremden für gewöhnlich ein reflexartiges Misstrauen entgegen gebracht, welches diese Personengruppen besonders schutzbedürftig macht. Rechtliche Probleme ergeben sich insbesondere dadurch, dass sich die Rechtsstellung des Fremden einerseits nach dem Recht und damit unter Umständen auch der Willkür des Gaststaates bestimmt (Territorialhoheit), er aber andererseits auch mit seinem Heimatstaat verbunden bleibt (Personalhoheit), auf dessen diplomatischen Schutz er sich gegebenenfalls berufen kann. Das allgemeine völkerrechtliche Fremdenrecht, welches die Rechtsstellung fremder Staatsangehöriger regelt, 1 scheint in der aktuellen völkerrechtlichen Diskussion oft nur noch eine untergeordnete Rolle zu spielen. Dennoch sind verschiedene Elemente, die im Laufe der Entwicklung dieses Rechtsgebietes Bedeutung erlangt haben, auch in neueren Teildisziplinen des Völkerrechts präsent. Ein Gebiet, in dem dies besonders zutreffend scheint, ist das internationale Investitionsschutzrecht. Zur Herausarbeitung der Wechselwirkungen zwischen allgemeinem Fremdenrecht und internationalem Investitionsschutzrecht wird im Folgenden zunächst die historische Entwicklung des Fremdenrechts von der Antike bis zur Gegenwart dargestellt (B.). Im Anschluss daran werden die Entwicklung und Grundzüge des Investitionsschutzrechts sowie seine Bezüge zum Fremdenrecht erörtert (C.). B. Historische Entwicklung des Fremdenrechts Da eine Beschreibung der historischen Entwicklung des Fremdenrechts die Geschichte des Völkerrechts selbst betrifft, beschränkt sich die folgende Darstellung lediglich auf die gröbsten Entwicklungslinien; diese reichen bis in die Antike zurück. Eine intensive Debatte um die allgemeinen Regeln des Fremdenrechts entwickelte sich vor allem seit der Zeit der Aufklärung und im Zusammenhang mit dem Imperialismus und der Entkolonialisierung im Laufe des 19. und 20. Jahrhunderts. I. Die Anfänge des Fremdenrechts in der Antike und im Mittelalter Die in der Antike und im Mittelalter vorherrschende Rechtsstellung des Fremden als Rechtlosem wird schon in den römischen Zwölftafelgesetzen (um 450 v. Chr.) deutlich, in denen das Wort hostis gleichbedeutend für Feind und Fremder stand Hailbronner/Kau, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 241, Rn Vgl. Borchard, The Diplomatic Protection of Citizens Abroad, 33; außerdem Frisch, Das Fremdenrecht, 5.
7 Obwohl somit grundsätzlich nur einem römischen Bürger Rechte zukamen, waren nicht alle Fremden rechtlose Barbaren. Völkern, denen die Römer freundlich gegenüber standen oder mit denen sie Handel trieben, kamen in den Genuss des ius gentium, das im Gegensatz zum ius civile nicht das Recht der römischen Bürger, sondern das Recht für Nichtrömer regelte. 3 Inhaltlich betraf das ius gentium aber nicht die Behandlung von Fremden durch den römischen Staat, was üblicherweise unter dem völkerrechtlichen Fremdenrecht verstanden wird, sondern vielmehr die Rechtsbeziehungen zwischen Privaten also eher Regelungen des internationalen Privatrechts. 4 Der Begriff ius gentium, auf den die Bezeichnung Völkerrecht zurückgeht, 5 verdeutlicht außerdem die enge Verknüpfung zwischen Fremdenrecht und Völkerrecht als Ganzem. Ähnlich stellte sich die Situation im antiken Griechenland dar. Das dort bestehende System unabhängiger Stadtstaaten und das ethnische Zusammengehörigkeitsgefühl der Griechen trugen zur Herausbildung eines differenzierten Fremdenrechts zwischen den Stadtstaaten bei. Insbesondere haben die Griechen verschiedene Institutionen geschaffen, die auch heute noch dem Fremdenrecht bekannt sind: So wurden etwa Verträge zwischen verschiedenen Stadtstaaten geschlossen, sog. Isopolitie ( gleiches Bürgerrecht ), die den Angehörigen eines anderen Stadtstaates eine Art Inländergleichbehandlung gewährten. 6 Außerdem konnte eine Polis das Privileg der Asylie (abgeleitet von unverletzlich ) verleihen, das den Empfänger vor Gewaltmaßnahmen und anderen Selbsthilfeakten schützen sollte. 7 Schließlich gab es noch die Institution des Proxenos ( für den Fremden ), der vergleichbar mit einem Honorarkonsul dazu beauftragt war, die Interessen der Angehörigen einer jeweils anderen Polis zu schützen. 8 Wie in der Antike waren Fremde auch im Mittelalter oft nur durch den Brauch der Gastfreundschaft geschützt. 9 Darüber hinaus trugen aber die Herrschaft des Papsttums im Westen und der gewachsene Einfluss des Islam im Osten zur Herausbildung eines Gemeinschaftsgefühls ihrer jeweiligen Anhänger (christianitas bzw. Dar al-islam) und zur damit einhergehenden Unterscheidung zwischen Gläubigen und Ungläubigen bei. 10 Der Schutz von Glaubensgenossen in der Fremde war daher oft ein besonderes Anliegen der jeweiligen Fürsten, wie etwa Interventionen Karls des Großen oder des Staufers Konrad III. gegenüber arabischen Herrschern oder dem byzantinischen Kaiser belegen. 11 Darüberhinaus ist aber bemerkenswert, dass vor allem der Islam bestimmten Andersgläubigen, den Dhimmi (insbesondere Christen und Juden), Vgl. Borchard, The Diplomatic Protection of Citizens Abroad, 33. Dazu Nussbaum, A Concise History of the Law of Nations, 13 ff. Ab 242 v. Chr. war außerdem eine besondere Fremdenprätur (praetor peregrinus) geschaffen worden, die für die gerichtliche Streitbeilegung mit Fremden zuständig war. Zur Begriffsgeschichte Graf Vitzthum, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, 9, Rn. 9. Frisch, Das Fremdenrecht, 14 ff.; Ziegler, Völkerrechtsgeschichte, 31. Ziegler, Völkerrechtsgeschichte, 31. Vgl. Nussbaum, A Concise History of the Law of Nations, 6 f. Vgl. Borchard, The Diplomatic Protection of Citizens Abroad, 33; Hailbronner/Gogolin, Aliens, in: Wolfrum (Hrsg.), MPEPIL, Rn. 5. Vgl. Grewe, Epochen der Völkerrechtsgeschichte, 72 ff.; Shaw, International Law, 18. Vgl. Reibstein, Das Völkerrecht der deutschen Hanse, ZaöRV 17 (1956/57), 38 (40). 6
8 eine gegenüber Dritten privilegierte Rechtsposition zugestand. 12 Weitere Zugeständnisse machten islamische Fürsten gegenüber westlichen Staaten in den sog. Kapitulationen; diese (nicht-reziproken) Verträge führten zum Teil zur Schaffung einer eigenen Gerichtsbarkeit für Streitigkeiten mit Christen und räumten den Fremden vielfältige Privilegien vor allem im Bereich des Handels- und Zollwesens ein. 13 Vor allem durch die Zunahme des grenzüberschreitenden Handelsverkehrs machte das Fremdenrecht auch im übrigen mittelalterlichen Europa Fortschritte. Besonders hervorzuheben sind insofern die Errungenschaften der norditalienischen Städte und der deutschen Hanse, die ein Konsularwesen aufbauten und weitreichende Rechte für ihre Kaufleute aushandeln konnten. Solche Verträge oder einseitige Rechtsakte 14 gewährten den Kaufleuten z.b. ein beschränktes Aufenthalts-, Ein-, Ausreise- und Handelsrecht, Schutz auf Marktplätzen und Handelsrouten sowie vor privaten Repressalien. 15 In den Handels- und Schifffahrtsverträgen der Hanse wurden diese Rechte auch erstmals auf der Grundlage von Reziprozität und Meistbegünstigung gewährt. 16 Zudem trug die Hanse zur Entwicklung und Verbreitung der Institution der Schiedsgerichtsbarkeit bei, wie etwa ein Schiedsstreit zwischen verschiedenen Hansestädten und dem norwegischen König aus dem Jahre 1285 beweist, bei dem der schwedische König als Schiedsrichter auftrat. 17 Ein Beispiel für das kollektive Vorgehen der Hanse bei einer fremdenrechtlichen Rechtsverweigerung liefert der Fall eines Greifswalder Kaufmanns, der 1351 auf See geplündert worden war, einen der Plünderer aber anschließend in Flandern wiedererkannte. 18 Da Flandern dem Kaufmann keinen Rechtsschutz gewährte, kündigte die Hanse Repressalien in Form einer Handelsblockade an, woraufhin Flandern einlenkte und den Plünderer hinrichtete. Trotz dieser Fortschritte waren Fremde im Mittelalter nur vereinzelt geschützt und im Fall von Rechtsverletzungen, wenn sie nicht einem mächtigen Verbund wie den Hansestädten angehörten, meist auf sich allein gestellt. 19 Vielfältige Ausnahmen von den genannten Rechten gab es außerdem in Kriegszeiten; auch der Erwerb von Landeigentum war Fremden üblicherweise untersagt. Schließlich wurde vielerorts das droit d aubaine ( Fremdlingsrecht ) angewandt, wonach das Eigentum eines Fremden bei dessen Tod vom jeweiligen Fürsten konfisziert werden konnte Vgl. Nussbaum, A Concise History of the Law of Nations, 52 f. Dazu ibid., 55 ff. Vgl. z.b. Art. 41 und 42 der englischen Magna Carta Libertatum von Vgl. Borchard, The Diplomatic Protection of Citizens Abroad, 35; Nussbaum, A Concise History of the Law of Nations, 27 ff., 57 ff.; Ziegler, Völkerrechtsgeschichte, 84 f. Vgl. VerLoren van Themaat, The Changing Structure of International Economic Law, 19. Vgl. Reibstein, Das Völkerrecht der deutschen Hanse, ZaöRV 17 (1956/57), 38 (61). Dazu ibid., 38 (69 f.). Vgl. Lillich, The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, 7 f. Vgl. Frisch, Das Fremdenrecht, 26 ff.; Borchard, The Diplomatic Protection of Citizens Abroad, 34. 7
9 II. Die Entwicklung des diplomatischen Schutzes in der Neuzeit Der Beginn der Neuzeit gab dem Fremdenrecht entscheidende Impulse. Insbesondere durch das Aufkommen des Souveränitätsgedankens 21 und die Entstehung des modernen Staatensystems im Zuge des Westfälischen Friedens (1648) wurde die Unterscheidung zwischen Inländern und Ausländern von maßgeblicher Bedeutung. 22 Darüber hinaus rüttelten die Vorstellungen der Aufklärung und des Humanismus erstmals an der grundsätzlichen Gleichsetzung von Fremdem und Feind, die bisher das Fremdenrecht bestimmte, und rückten mit der aufkeimenden Idee universeller Menschenrechte den Menschen als solchen stärker in den Vordergrund. 23 Dieser Gedanke findet zum Beispiel Ausdruck in Kants Konzeption eines Weltbürgerrechts, das für alle Menschen ein Besuchsrecht und Schutz vor Feindseligkeiten garantiert. 24 Eine ausführlichere und grundlegende Bearbeitung hatte das Fremdenrecht bereits zuvor bei Vattel erfahren, der dabei auch die Grundlagen des diplomatischen Schutzes durch den Heimatstaat legte: Whoever ill-treats a citizen indirectly injures the State, which must protect that citizen. 25 Notwendige Voraussetzung für eine solche Ausübung diplomatischen Schutzes war die Feststellung einer Rechtsverweigerung (denial of justice) gegenüber einem eigenen Staatsangehörigen. Vattel unterschied drei Arten der Rechtsverweigerung: (1) eine offene Rechtsverweigerung, insbesondere durch die Ablehnung, die Klagen des Fremden zu hören oder sie vor den ordentlichen Gerichten des Gaststaates zuzulassen; (2) vorgeschobene und unbegründete Verzögerungen, insbesondere wenn diese einer offenen Rechtsverweigerung gleichstehen; und (3) offenkundig ungerechte oder einseitige Entscheidungen. 26 Auch wenn Einigkeit darüber bestand, dass eine Rechtsverweigerung die Erschöpfung der innerstaatlichen Rechtsmittel voraussetzte, wurde dieses Konzept im Laufe der Zeit immer weiter ausgedehnt und oft auf jedes völkerrechtswidrige Verhalten eines Staates gegenüber anderen Staatsangehörigen erstreckt. 27 Bei Rechtsverweigerungen dieser Art konnte das Verfahren des diplomatischen Schutzes durch den Heimatstaat Abhilfe schaffen, das die Durchsetzung der Rechte 21 Dieser Gedanke wurde insb. befördert durch Bodin, Les six livres de la république. 22 Dennoch wird üblicherweise vom Fremdenrecht und nicht vom Ausländerrecht gesprochen, da der Begriff des Fremden auch Staatenlose umfasst, siehe Doehring, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts und das deutsche Verfassungsrecht, 19. Eine weitere folgenschwere Unterscheidung aus dieser Zeit betraf die graduelle Ablösung der christianitas durch die Gemeinschaft zivilisierter Staaten, die dem Rest der Welt gegenüberstand, vgl. dazu Grewe, Epochen der Völkerrechtsgeschichte, 520 ff. 23 Allgemein zum philosophischen Hintergrund des Fremdenrechts, vgl. Cavallar, The Rights of Strangers. 24 Kant, Zum ewigen Frieden, dritter Definitivartikel; ähnliche Fremdenrechte verbürgte das aufgeklärte Preußische Allgemeine Landrecht (1794), vgl. 34 ff. der Einleitung und dort insb. 41: Fremde Unterthanen haben also, bey dem Betriebe erlaubter Geschäfte in hiesigen Landen, sich aller Rechte der Einwohner zu erfreuen, so lange sie sich des Schutzes der Gesetze nicht unwürdig machen. 25 Vattel, Droit des gens, ou principes de la loi naturelle, Buch II, Kapitel VI, 71; zu einer Darstellung der Fremdenrechte im Einzelnen, vgl. auch Vattel, Buch II, Kapitel VIII. 26 Vattel, Buch II, Kapitel XVIII, Vgl. Focarelli, Denial of Justice, in: Wolfrum (Hrsg.), MPEPIL, Rn. 5; zur geschichtlichen Entwicklung außerdem Paulsson, Denial of Justice in International Law, 10 ff. 8
10 eigener Staatsangehöriger im Ausland betraf. Jedenfalls seit dem Mittelalter konnten Kaufleute im Falle einer Rechtsverletzung im Gaststaat, wenn andere Abhilfe nicht möglich war, von ihrem eigenen Herrscher einen Repressalienbrief (oder Kaperbrief) erwerben, um sich in einem Akt privater Selbsthilfe an Angehörigen des Gaststaats schadlos zu halten. 28 Mit der Verfestigung moderner Staaten ging die Ausführung von Repressalien als Ausübung diplomatischen Schutzes vermehrt auf die Staaten selbst über, so dass sich Repressalien und Gegenrepressalien häufig zu ganzen Kriegen auswuchsen. 29 Da die Verhängung von Repressalien keineswegs verhältnismäßig sein musste, stellte die Verletzung des Fremdenrechts oft nur ein Vorwand dar, um andere politische Ziele mit Waffengewalt durchsetzen zu können. Das politische Klima bestimmte aber auch, ob der Heimatstaat überhaupt willig war, seine Kanonenboote auslaufen zu lassen oder anderweitig diplomatischen Schutz auszuüben, was wiederum bedeutete, dass viele Fremdenrechtsverletzungen ohne Folgen blieben. 30 III. Das Fremdenrecht zwischen Calvo-Doktrin und Mindeststandard Aufgrund der verbreiteten Praxis der damaligen Großmächte, den (vor allem wirtschaftlichen) Interessen ihrer Staatsangehörigen mit militärischer Stärke Nachdruck zu verleihen, ist es nicht verwunderlich, dass viele kleinere Staaten das Verfahren des diplomatischen Schutzes mit Argwohn betrachteten. Als theoretisches Gegenmodell haben sich dabei insbesondere lateinamerikanische Staaten immer wieder auf die sog. Calvo-Doktrin berufen, 31 die drei Hauptaussagen enthält: (1) Ausländer erhalten keine bessere Behandlung als Inländer (Inländergleichbehandlung); (2) die Rechtsstellung von Ausländern bestimmt sich ausschließlich nach nationalem Recht; und (3) für Streitigkeiten mit Ausländern sind ausschließlich die nationalen Gerichte des Gaststaates zuständig. 32 Da die Calvo-Doktrin aber somit weit über das Ziel, die Auswüchse des diplomatischen Schutzes zu beseitigen, hinausging und das Bestehen eines internationalen Fremdenrechts grundsätzlich in Frage stellte, ist sie von den großen europäischen Staaten und den USA immer abgelehnt worden. 33 Im Gegensatz zu Calvo ging die klassische westliche Völkerrechtsdoktrin immer von der Existenz eines internationalen Mindeststandards aus. 34 Diese Position gründe Vgl. Grewe, Epochen der Völkerrechtsgeschichte, 237; Focarelli, Denial of Justice, in: Wolfrum (Hrsg.), MPEPIL, Rn. 4. Vgl. Grewe, Epochen der Völkerrechtsgeschichte, 238 f.; Lillich, The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, 10 f. Vgl. Lillich, The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, 10. Anders als von Vattel suggeriert, ist der Heimatstaat somit zur Ausübung diplomatischen Schutzes nicht völkerrechtlich verpflichtet, sondern berechtigt. Calvo, Le droit international théorique et pratique. Vgl. Lillich, The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, 14 ff.; Newcombe/Paradell, Law and Practice of Investment Treaties, 13. Vgl. Borchard, The Diplomatic Protection of Citizens Abroad, 104 ff.; Doehring, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts und das deutsche Verfassungsrecht, 87 f.; außerdem Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Band I/2, 115 f. m.w.n. Vgl. die klassische Umschreibung von Root, The Basis of Protection to Citizens Residing Abroad, AJIL 4 (1910), 517 (521): There is a standard of justice, very simple, very fundamental, and of such general acceptance by all civilized countries as to form a part of the international law of the world. 9
11 te insbesondere auf der Überlegung, dass selbst bei Gleichbehandlung zwischen Inund Ausländern der Standard nicht beliebig weit abgesenkt werden dürfe und dass das Völkerrecht daher dem Fremden ein gewisses Minimum an Rechten garantieren müsse. 35 Die oft kritisierte mögliche Besserstellung des Fremden durch den internationalen Mindeststandard wurde außerdem damit gerechtfertigt, dass dem Inländer üblicherweise eine politische Einflussmöglichkeit auf das Verhalten des Staates zustehe, dem Ausländer aber nicht er befinde sich insofern in einer strukturell schwächeren Position. 36 Auch wenn die Existenz eines internationalen Mindeststandards inzwischen weitgehend anerkannt scheint, 37 so bot die Dichotomie zwischen Calvo- Doktrin und Mindeststandard doch mindestens bis Ende der 1970er Jahre Stoff für hartnäckig geführte Diskussionen Einschränkung des Missbrauchs bei der Ausübung diplomatischen Schutzes Ein erster Versuch zur Lösung des Konflikts zwischen angemessenem Schutz für Fremde und der Befreiung von der interventionistischen Politik der Großmächte wurde in der Zweiten Haager Friedenskonferenz (1907) unternommen, aus der die sog. Drago-Porter-Konvention hervorging. 39 Diese Konvention, benannt nach dem damaligen argentinischen Außenminister und einem amerikanischen General, wurde maßgeblich beeinflusst durch die sog. Drago-Doktrin 40 und knüpfte die Anwendung von Gewalt bei der Eintreibung von Vertragsschulden eines Staates an die vorherige Ablehnung einer schiedsrichterlichen Erledigung des Streits oder an die Nichtbeachtung eines ergangenen Schiedsspruches. 41 Auch wenn die Konvention Inhalt und Umfang des Fremdenrechts nicht berührte, unterstrich sie die Bedeutung der internationalen Streitbeilegung und schränkte erstmals die unverhältnismäßige Anwendung des Verfahrens des diplomatischen Schutzes ein ein abschreckendes Beispiel lieferte insofern noch die Seeblockade gegen Venezuela von 1902/03 durch England, Deutschland und Italien Umfassend Roth, The Minimum Standard of International Law Applied to Aliens. Die Wurzeln des Mindeststandards werden dabei zum Teil schon in der Zeit der Hanse angesiedelt, vgl. Tietje, in: ders. (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, 18, Rn. 37. Vgl. Lillich, The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, 17. Borchard, The Diplomatic Protection of Citizens Abroad, 106 f.; Doehring, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts und das deutsche Verfassungsrecht, 89 ff. Vgl. z.b. Jennings/Watts, Oppenheim s International Law, Band 1, 931 f.; Dahm/Delbrück/ Wolfrum, Völkerrecht, Band I/2, 115; Hailbronner/Kau, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 241, Rn Vgl. Juillard, Calvo Doctrine/Calvo Clause, in: Wolfrum (Hrsg.), MPEPIL, Rn. 13 f. II. Haager Abkommen betreffend der Beschränkung der Anwendung von Gewalt bei der Eintreibung von Vertragsschulden (unterzeichnet am 18. Oktober 1907, in Kraft seit 26. Januar 1910), RGBl. 1910, 59. Diese Doktrin war ihrerseits beeinflusst sowohl durch die Calvo-Doktrin als auch durch die nordamerikanische Monroe-Doktrin, die sich gegen europäische Interventionen auf dem amerikanischen Kontinent wandte. Vgl. Nussbaum, A Concise History of the Law of Nations, 217; Newcombe/Paradell, Law and Practice of Investment Treaties, 10. Zu diesem und weiteren Beispielen Grewe, Epochen der Völkerrechtsgeschichte, 616 ff. 10
12 2. Bestätigung des Mindeststandards in der Rechtsprechung Diese Entwicklung führte dazu, dass sich zu Beginn des 20. Jahrhunderts immer mehr Gerichts- und Schiedsurteile der strittigen Thematik des Fremdenrechts annahmen. So sprach sich der Ständige Internationale Gerichtshof (StIGH) im Fall Deutsche Interessen in Oberschlesien dafür aus, dass die Behandlung von Ausländern nach dem nationalen Recht an den allgemein anerkannten Prinzipien des internationalen Rechts zu messen sei. 43 Im Übrigen sind vor allem Entscheidungen der US-Mexico Claims Commission bemerkenswert. Ähnlich wie der StIGH befand das Schiedsgericht im Fall Roberts, dass die Gleichbehandlung von In- und Ausländern zwar ein wichtiges Kriterium sei, dass das Völkerrecht aber vor allem die Einhaltung der ordinary standards of civilization gegenüber Fremden einfordere. 44 Schließlich sei noch die schiedsgerichtliche Entscheidung im Fall Neer erwähnt, die folgenden, oft zitierten Mindeststandard für die Behandlung von Fremden festlegte: [T]he treatment of an alien, in order to constitute an international delinquency, should amount to an outrage, to bad faith, to wilful neglect of duty, or to an insufficiency of governmental action so far short of international standards that every reasonable and impartial man would readily recognize its insufficiency Unbestimmtheit der Elemente des Mindeststandards Obwohl diese frühe Rechtsprechung somit die Existenz eines internationalen Mindeststandards eindeutig befürwortete, bereitete die Bestimmung der von ihm umfassten Elemente wesentlich größere Schwierigkeiten, was wiederum zu neuen Rechtsunsicherheiten führte. 46 Trotz dieser Unbestimmtheit haben sich im Laufe der Zeit folgende Rechte des Fremden gegenüber dem Gaststaat als Teil des Mindeststandards verfestigt: 47 (1) Anerkennung der Rechtssubjektivität des Fremden; (2) Schutz gegen Angriffe auf Leben, Freiheit und Würde; (3) Teilnahme am Privatrechtsverkehr, soweit dies für den normalen Lebensunterhalt notwendig ist; (4) Zugang zum innerstaatlichen Rechtsweg; (5) begrenzte religiöse und weltanschauliche Freiheit; (6) begrenzter Schutz des Eigentums bzw. Entschädigungsrecht bei Enteignungen. Die StIGH, Case concerning certain German Interests in Polish Upper Silesia, Urteil vom 25. Mai 1926, PCIJ Serie A, Nr. 7, 1926, insb. 19, 21; dazu auch Steinbach, Untersuchungen zum Internationalen Fremdenrecht, 71 ff. US-Mexico Claims Commission, Harry Roberts (USA v. Mexico), Entscheidung vom 2. November 1926, UN RIAA, Band IV, 77 ff., Rn. 8. US-Mexico Claims Commission, L.F.H. Neer and Pauline E. Neer (USA v. Mexico), Entscheidung vom 25. Oktober 1926, UN RIAA, Band IV, 60 ff., Rn. 4. Die Unbestimmtheit des Mindeststandards wurde oft beklagt, vgl. z.b. Doehring, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts und das deutsche Verfassungsrecht, 83 ff. m.w.n. Vgl. die sich z.t. widersprechenden Aufzählungen in Roth, The Minimum Standard of International Law Applied to Aliens, 185 f.; Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, 1213; Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Band I/2, 118 ff. 11
13 Aufnahme und Abweisung von Fremden steht den Staaten aber auch heute noch grundsätzlich frei. 48 Von diesen Elementen stellte der Schutz fremden Eigentums und Vermögens und dabei insbesondere die Höhe der geschuldeten Entschädigung im Fall einer Enteignung immer einen umstrittenen Sonderfall dar. 49 Vertreter der Calvo-Doktrin oder sozialistischer Völkerrechtsauffassungen waren insofern der Ansicht, dass Fremde im selben Umfang geschützt und entschädigt werden sollten wie eigene Staatsangehhörige 50 also oft gar nicht. Anhänger des Mindeststandards waren dagegen der Ansicht, dass eine Enteignung nur dann völkerrechtlich zulässig sei, wenn sie einem öffentlichen Zweck dient, Fremde nicht diskriminiert und mit einer angemessenen Entschädigung verbunden ist. 51 Die Höhe einer angemessenen Entschädigung wurde dabei nach der durch den amerikanischen Außenminister Hull 1938 geprägten Formel einer prompt, adequate and effective compensation bestimmt. 52 Auch wenn sich die Hull-Formel insbesondere in den vertraglichen Beziehungen der Staaten immer stärker durchgesetzt hat, konnte der Streit im Völkergewohnheitsrecht nie vollständig beigelegt werden. 53 IV. Kodifikationsbemühungen und Entwicklung seit 1945 Die zähen Diskussionen um das Fremdenrecht und die Unbestimmtheit des Mindeststandards führten im 20. Jahrhundert ähnlich wie in den meisten anderen Teilgebieten des Völkerrechts zu vielfältigen Kodifikationsbemühungen. Insbesondere in der Zeit nach 1945 verbesserten diese Bemühungen die Rechtsstellung von Fremden erheblich und führten zu einer Vielzahl von Abkommen, die heute weite Teile des Fremdenrechts regeln. 1. Erste Kodifikationsversuche des allgemeinen Fremdenrechts Aufgrund der vielfältigen Unsicherheiten des völkergewohnheitsrechtlichen Fremdenrechts war es schon immer nahe liegend, die Rechtsposition von Fremden völkervertraglich abzusichern. Im bilateralen Verkehr sind insofern neben den sog. Kapitulationen mit dem Osmanischen Reich 54 vor allem die US-amerikanischen Verträge über friendship, commerce and navigation (FCN-Verträge) 55 und ähnliche Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Band I/2, 113. Vgl. Ibid., 125. Dolzer, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 519, Rn. 43. Ibid., Rn. 44. Für Exzerpte des Briefwechsels zwischen Hull und seinem mexikanischen Kollegen im Anschluss an die Enteignung amerikanischer Staatsbürger während der Mexikanischen Revolution, vgl. Lowenfeld, International Economic Law, 475 ff. Vgl. Dolzer, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 521, Rn. 44. Siehe Nussbaum, A Concise History of the Law of Nations, 121 f.; vgl. außerdem oben [B.I.]. Einer der erster FCN-Verträge wurde bereits 1785 zwischen den USA und Preußen von Franklin und Friedrich II. (der Große) unterzeichnet, vgl. Nussbaum, A Concise History of the Law of Na- 12
14 europäische Verträge bedeutsam. Insbesondere im 19. Jahrhundert entwickelten sich diese Verträge zu einem wichtigen außenpolitischen Instrument und gewährten u.a. Schutz für Personen und Eigentum, Handels- und Niederlassungsfreiheit und freien Zugang zu Gerichten. 56 Zum Teil wurden auf der Basis solcher Verträge auch Schiedskommissionen eingesetzt, die unter anderem über Schadensersatzansprüche von Bürgern nach Grenzstreitigkeiten verhandelten. 57 Darüber hinaus trugen diese Verträge zu einer Verbreitung von Meistbegünstigungs- und Inländergleichbehandlungsklauseln bei. 58 Allerdings konnte durch diese Vertragspraxis die Rechtsunsicherheit im Fremdenrecht allenfalls partikular beseitigt werden; die Probleme des Gewohnheitsrechts bestanden daher fort. Erste Versuche das allgemeine, gewohnheitsrechtliche Fremdenrecht zu kodifizieren fanden auf Initiative des Völkerbundes statt. 59 So beschloss der Völkerbundsrat im Jahr 1930 eine Konferenz zur Kodifikation des Völkerrechts in Den Haag abzuhalten, bei der auch die Staatenverantwortlichkeit für die Schädigung von Person und Vermögen fremder Staatsangehöriger als kodifikationsreif erachtet wurde. 60 Zur Vorbereitung dieser Konferenz wurden verschiedene Kodifikationsvorschläge von wissenschaftlichen Gremien unterbreitet, von denen wohl die Harvard Law School Draft Convention (1929) die größte Resonanz hervorgerufen hat. 61 Trotz dieser umfangreichen Vorarbeiten konnte ein Abkommen auf der Haager Konferenz nicht erreicht werden. Eine Einigung scheiterte insbesondere an dem ungelösten Streit über den anzuwendenden Standard Inländergleichbehandlung oder Mindeststandard. 62 Dieser Streit beherrschte und verhinderte auch alle anderen Kodifikationsversuche dieser Zeit. Entweder konnte deshalb schon keine Einigung erreicht werden, wie auf einer Konferenz zur Ausarbeitung eines entsprechenden Abkommens 1929 in Paris, 63 oder der Text eines erreichten Abkommens, wie das Montevideotions, 124. Zur verstärkten Vertragsschlusspraxis im Rahmen der Liberalisierung des Welthandels in dieser Zeit, vgl. auch Tietje, in: ders. (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, 20 f., Rn. 41. Nussbaum, A Concise History of the Law of Nations, 203 ff. So etwa auf der Grundlage des berühmten Jay Treaty, vgl. Tietje, in: ders. (Hrsg.), Internationales Wirtschaftsrecht, 22, Rn. 43. Vgl. Lillich, The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, 20. Inländergleichbehandlungsklauseln verlangen üblicherweise, dass ein Ausländer mindestens so gut gestellt wird wie ein Inländer. Die von der Calvo-Doktrin geforderte Inländergleichbehandlung meint dagegen, dass Ausländer nicht besser als Inländer gestellt werden sollten. Lillich, The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, 29 ff.; Newcombe/ Paradell, Law and Practice of Investment Treaties, 15 ff. Vgl. Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Band I/3, 865. Ausgearbeitet von Borchard, The Law of Responsibility of States for Damage Done in Their Territory to the Person or Property of Foreigners, AJIL Special Supplement 23 (1929), 131; vgl. auch den Vorschlag der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Entwurf eines Abkommens über die Verantwortlichkeit der Staaten für die Schädigung von Personen und Vermögen fremder Staatsangehöriger auf ihrem Gebiete, Zeitschrift für Völkerrecht 1930, 359. Vgl. Newcombe/Paradell, Law and Practice of Investment Treaties, 16. Vgl. ibid., 16 f. 13
15 Abkommen von 1933, 64 war durch die Calvo-Doktrin verwässert und stieß daher auf Vorbehalte in den USA und Europa Durchbruch der Idee der Menschenrechte Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs erhielt die Entwicklung des Fremdenrechts völlig neue Impulse. Die Schrecken des Krieges und des Nationalsozialismus führten die Unzulänglichkeiten des damals bestehenden Völkerrechts deutlich vor Augen und verhalfen der Idee der Menschenrechte, die seitdem auch das Fremdenrecht maßgeblich beeinflusst hat, zu ihrem internationalen Durchbruch. Dabei anerkennen die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (1948) 66 und die beiden UN-Menschenrechtspakte (1966) 67 u.a. das Recht auf Leben, körperliche Unversehrtheit, Freiheit, Eigentum und Gleichheit vor dem Gesetz, ein Diskriminierungsverbot aufgrund von Rasse, nationaler Herkunft, Sprache und Religion sowie einen Anspruch auf angemessenen Rechtsschutz als subjektive Rechte jedes (auch des fremden) Individuums. 68 Dieser Schutz wird durch die regionalen Menschenrechtsabkommen (z.b. die EMRK) 69 ergänzt und verstärkt. 70 Zusätzlichen Fortschritt brachte die UN-Charta, 71 die in Art. 2 Nr. 4 und 7 die bereits in der Drago-Porter-Konvention angelegten Prinzipien des Gewalt- und Interventionsverbots verwirklichte und verallgemeinerte. Im Übrigen schärften die leidvollen Erfahrungen mit dem Zweiten Weltkrieg und mit anderen kriegerischen Auseinandersetzungen den Blick für die Bedürfnisse spezieller Gruppen von Fremden, insbesondere von Flüchtlingen und Minderheiten. Im Flüchtlings- oder Asylrecht haben sich insofern neben der Genfer Flüchtlingskonvention 72 eine ganze Reihe von internationalen und regionalen Abkommen herausgebildet, die im Detail das Recht auf Asyl, den rechtlichen Status und die Abschiebung von Convention on the Rights and Duties of States (unterzeichnet am 26. Dezember 1933 im Rahmen der Siebten Internationalen Konferenz Amerikanischer Staaten, in Kraft seit 26. Dezember 1924), L.N.T.S. 165 (1933), 19. Vgl. Lillich, The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, 30 f. Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (angenommen am 10. Dezember 1948), UN General Assembly Res. 217 A (III), UN Doc. A/RES/217. Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (unterzeichnet am 16. Dezember 1966, in Kraft seit 23. März 1976), 999 U.N.T.S. 171; Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (unterzeichnet am 16. Dezember 1966, in Kraft seit 3. Januar 1976), 993 U.N.T.S. 3. Der Einzelne wurde dadurch selbst Träger internationaler Rechte und war somit nicht mehr nur Auslöser einer zwischenstaatlichen Verpflichtung, wie dies etwa bei Vattels Konzeption des diplomatischen Schutzes zum Ausdruck kommt, dazu oben [B.II.]. Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (unterzeichnet am 4. November 1950, in Kraft seit 3. September 1953), 213 U.N.T.S Allgemein zum internationalen Menschenrechtsschutz Hailbronner/Kau, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 225 ff. Charta der Vereinten Nationen, (unterzeichnet am 26. Juni 1945, in Kraft seit 24. Oktober 1945), 1 U.N.T.S. 16. Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (angenommen am 28. Juli 1951, in Kraft seit 22. April 1954, ergänzt am 31. Januar 1967), 606 U.N.T.S
16 Flüchtlingen regeln. 73 Anders als Flüchtlinge sind nationale Minderheiten keine Fremden im eigentlichen Sinne, da sie üblicherweise die örtliche Staatsangehörigkeit besitzen und somit keine Ausländer oder Staatenlose darstellen, dennoch ist ihre Rechtsstellung zum Teil internationalisiert. Der internationale Schutz von Minderheiten ergibt sich hauptsächlich aus Menschenrechtsabkommen, die z.b. ein Recht auf kulturelles Leben, Religionsausübung und die eigene Sprache gewährleisten Kodifikationsbemühungen der Völkerrechtskommission Unabhängig von diesen speziellen Entwicklungen im Fremdenrecht wurde auch die allgemeine Kodifikation der umstrittenen Staatenverantwortlichkeit für Fremdenrechtsverletzungen von der UN-Völkerrechtskommission (ILC) ab 1953 weiter vorangetrieben. Hervorzuheben ist dabei insbesondere der Ansatz des Berichterstatters García Amador, der zur Schlichtung des Streits zwischen Calvo-Doktrin und Mindeststandard die Frage nach Inhalt und Umfang des internationalen Fremdenrechts mit den sich herausbildenden internationalen Menschenrechtsnormen verknüpfte. 75 Nach Art. 5 seines Entwurfes sollte ein ausländischer Staatsangehöriger mit denselben bürgerlichen Rechten ausgestattet sein wie ein Inländer, diese durften jedoch unter keinen Umständen hinter internationalen Menschenrechtsstandards zurückbleiben. 76 Obwohl heute weitgehend anerkannt ist, dass das allgemeine Fremdenrecht zum Großteil durch internationale Menschenrechtsnormen überlagert und ausgestaltet wird, 77 wurde dem Entwurf damals die Zustimmung der ILC verweigert. Auch unter den nachfolgenden Berichterstattern kamen die Kodifikationsbemühungen nur langsam voran; die Arbeiten kamen erst 2001 unter dem Berichterstatter Crawford zum Abschluss. 78 Um eine Kodifikation wenigstens im Bereich der Staatenverantwortlichkeit zu erreichen, hat die ILC aber das primärrechtliche Fremdenrecht von ihren Kodifikationsbemühungen ausgenommen. 79 Die jetzt vorliegende Kodifikation konzentriert sich daher ausschließlich auf die sekundärrechtlichen Regeln zur Staatenverantwortlichkeit bei internationalen Rechtsverletzungen, die auch über das Fremdenrecht hinaus Geltung beanspruchen. Im Anschluss daran konnte die ILC auch auf dem Gebiet des diplomatischen Schutzes Fortschritte verzeichnen und sich 2006 auf ein Entwurfsabkommen zum Verfahren des diplomatischen Schutzes eini Vgl. dazu Hailbronner/Kau, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 246 ff. So etwa Art. 27 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte; vgl. auch Hailbronner/Kau, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 259 ff. Zustimmend dazu McDougal/Lasswell/Chen, Human Rights and World Public Order, 761 ff. García Amador, Second Report on State Responsibility, UN Doc. A/CN.4/106, ILC Yearbook 1957 II, 104 (112 f.). Vgl. etwa Doehring, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts und das deutsche Verfassungsrecht, 70 ff.; Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Band I/2, 115; Ipsen, in: ders. (Hrsg.), Völkerrecht, 812, Rn. 6. Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (angenommen am 12. Dezember 2001), UN General Assembly Res. 56/83, UN Doc. A/RES/56/83; umfassend dazu Crawford, The International Law Commission s Articles on State Responsibility. Vgl. Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Band I/3, 865 f. 15
17 gen. 80 Auch wenn es somit zu keiner umfassenden Kodifikation des primärrechtlichen Fremdenrechts im Rahmen der Völkerrechtskommission kam, blieb der Ansatz von García Amador dennoch nicht unverwirklicht, da die UN-Generalversammlung 1985 eine Erklärung über die Menschenrechte von fremden Staatsangehörigen annahm. 81 Da diese Erklärung im Wesentlichen bereits anderweitig geregelte Menschenrechte wiederholt, liegt ihre Bedeutung aber hauptsächlich darin, dass sie speziell fremden Staatsangehörigen gewidmet ist Zusammenfassung: der heutige Stand des Fremdenrechts Die Entwicklung des Fremdenrechts hat somit seit 1945 einen enormen Schub erhalten. Das Fremdenrecht ist heute in einer Vielzahl von Abkommen und Erklärungen geregelt, von denen internationale Menschenrechtsverträge zweifellos am wichtigsten sind. Dass es also internationale Regelungen zum Schutz von Fremden sozusagen einen internationalen Mindeststandard gibt, ist heute unstrittig. Die konkrete Ausgestaltung des Fremdenrechts ist aber insgesamt von einem Prozess der Spezialisierung und Fragmentierung geprägt und reagiert zunehmend auf konkrete fremdenrechtliche Problemsituationen, wie z.b. die Bedürfnisse von Wanderarbeitnehmern. 83 Im Übrigen haben sich auch regionale Integrationsräume herausgebildet (insbesondere die EU), deren fremdenrechtliche Regelungen weit über die universell gültigen Standards hinausgehen. Trotz dieser Entwicklungen ist das allgemeine, gewohnheitsrechtliche Fremdenrecht nicht bedeutungslos geworden, da sich immer wieder Lücken und Rechtsunsicherheiten im Vertragsrecht ergeben. Vor allem im Bereich der wirtschaftlichen Betätigung von Fremden und dem internationalen Eigentumsschutz haben auch die vielfältigen Menschenrechtskataloge nur vage Formulierungen zu bieten, was zu einer weiteren Spezialisierung und der Entstehung des internationalen Investitionsschutzrechts führte. C. Wechselwirkungen zwischen Fremdenrecht und internationalem Investitionsschutzrecht Die grenzüberschreitende wirtschaftliche Betätigung und die Behandlung fremder Kaufleute, deren Tätigkeit oft mit einer Kapitalanlage (also einer Investition) im Gast ILC Draft Articles on Diplomatic Protection, UN Doc. A/61/10, ILC Report 2006, Kapitel IV, Rn. 34 ff.; viel früher konnte man sich auf die Grundregeln des konsularischen Schutzes einigen, vgl. das Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen (angenommen am 24. April 1963, in Kraft seit 19. März 1967), 596 U.N.T.S Declaration on the Human Rights of Individuals Who are not Nationals of the Country in which They Live (angenommen am 13. Dezember 1985), UN General Assembly Res. 40/144, UN Doc. A/RES/40/144. Vgl. dazu Lillich, The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, 51 ff. Vgl. International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families (angenommen am 18. Dezember 1990, in Kraft seit 1. Juli 2003), UN General Assembly Res. 45/158, UN Doc. A/RES/45/
18 staat verbunden ist, 84 hat für die Entwicklung des Fremdenrechts immer eine wesentliche Rolle gespielt. Andererseits hat sich die grundsätzliche Kontroverse zwischen Calvo-Doktrin und Mindeststandard auf keinem anderen Gebiet so stark ausgewirkt wie auf diesem. Diese Kontroverse und die dadurch entstandene Rechtsunsicherheit sind daher Ausgangspunkt und prägendes Element des internationalen Investitionsschutzrechts. I. Entwicklung und Grundzüge des internationalen Investitionsschutzrechts Der Schutz ausländischen Eigentums stand im allgemeinen Fremdenrecht lange Zeit auf wackligen Beinen. Einerseits wurde eine volle Entschädigungspflicht für die Enteignung von Eigentum, wie sie in der Hull-Formel zum Ausdruck kommt, vehement bestritten, 85 andererseits konnte man sich in Menschenrechtsabkommen allenfalls auf unklare Kompromissformeln einigen. 86 Außerdem lebte der grundsätzliche Streit um den Schutz fremden Eigentums im Zuge der Entkolonialisierung und der Forderungen vieler Entwicklungsländer nach einer neuen Weltwirtschaftsordnung und der vollen und ständigen Souveränität jedes Staates über seine Reichtümer und natürlichen Ressourcen 87 wieder neu auf. Unabhängig davon wies auch das traditionelle Verfahren des diplomatischen Schutzes erhebliche Schwächen für den internationalen Wirtschaftsverkehr auf. Zwar war seit dem Fall Chorzów Factory anerkannt, dass eine Verletzung der internationalen Standards eine Entschädigungspflicht nach sich zieht, 88 allerdings hing die Durchsetzung dieses Anspruchs wesentlich vom politischen Willen des Heimatstaates ab. Aufgrund dieser Defizite wurde nach 1945 die vertragliche Vereinbarung multilateraler Standards zur Regelung von Auslandsinvestitionen versucht. 89 Nachdem diese Initiativen aber keine international verbindlichen Regeln hervorbrachten, haben kapitalexportierende Staaten allen voran Deutschland 90 begonnen, mit Entwicklungsländern bilaterale Investitionsverträge (BITs) nach dem Vorbild der amerikanischen Zum Begriff der Investition, vgl. Dolzer/Schreuer, Principles of International Investment Law, 46 ff. Siehe oben [B.III.3.]. Art. 2 Abs. 2 c) der Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten (angenommen am 12. Dezember 1974), UN General Assembly Res (XXIX), UN Doc. A/RES/29/3281, ist stark von der Calvo-Doktrin inspiriert und spricht insofern lediglich von einer angemessenen Entschädigung; andere Abkommen enthalten z.t. gar keine Regelungen zur Entschädigungspflicht. Art. 2 Abs. 1 der Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten. StIGH, Case concerning the Factory at Chorzów, Urteil vom 13. September 1928, PCIJ Serie A, Nr. 17, 1928, 19. Vgl. die Initiativen der Havana Charter for the Establishment of an International Trade Organisation (unterzeichnet am 24. März 1948); sowie die Abs-Shawcross Draft Convention on Investments Abroad (1959); beide abgedruckt in UNCTAD, International Investment Instruments, Vol. V, UNCTAD/DITE/2(Vol.V). Der weltweit erste bilaterale Investitionsvertrag wurde zwischen Deutschland und Pakistan abgeschlossen (unterzeichnet am 25. November 1959, in Kraft seit 28. April 1962), 457 U.N.T.S
19 FCN-Verträge abzuschließen. 91 Mit der zunehmenden Anerkennung von Auslandsinvestitionen als Mittel zur Steigerung der eigenen Wirtschaftskraft und vor allem seit dem Zusammenbruch des Ostblocks hat sich die Zahl dieser BITs explosionsartig auf inzwischen über 2600 vervielfacht. 92 Trotz dieses Erfolges bilateraler Verträge sind aber auch jüngste multilaterale Kodifikationsversuche, wie etwa 1998 das Multilaterale Investitionsabkommen (MAI) im Rahmen der OECD, 93 immer wieder gescheitert. Als plurilaterale Verträge, die BIT-ähnliche Investitionsschutzstandards enthalten, sind insofern aber noch der Europäische Energiecharta-Vertrag (ECT) 94 und das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA) 95 bemerkenswert. Trotz der großen Zahl der BITs sind ihre Grundstrukturen und die darin zusammengefassten Standards zur Behandlung von Investoren aus dem jeweils anderen Vertragsstaat erstaunlich ähnlich. 96 Üblicherweise enthalten Investitionsverträge u.a. die folgenden Schutzstandards: 97 eine Entschädigungspflicht bei Enteignungen im Sinne der Hull-Formel, ein allgemeines Diskriminierungsverbot und ein Gebot zur fairen und gerechten Behandlung sowie Klauseln zur Meistbegünstigung und Inländergleichbehandlung. Um die Defizite des diplomatischen Schutzes auszugleichen, sehen BITs darüber hinaus die Möglichkeit eines Investor-Staat-Schiedsverfahrens vor, bei dem der Investor direkt vom Gaststaat (auch ohne Einschaltung seines Heimatstaates) Entschädigung für die Verletzung von BIT-Standards verlangen kann. 98 II. Bezüge des Investitionsschutzrechts zum Fremdenrecht Die vielen Investitionsverträge bilden somit ein hoch entwickeltes System zum Schutz von ausländischen Investoren, das z.t. weit über die traditionellen fremdenrechtlichen Regelungen des Völkergewohnheitsrechts hinausgeht. Inwiefern das allgemeine Fremdenrecht dennoch für das moderne Investitionsschutzrecht relevant ist und welche grundsätzlichen Unterschiede bestehen, soll im Folgenden näher untersucht werden Zur Entwicklung, vgl. Vandevelde, A Brief History of International Investment Agreements, U.C. Davis Journal of International Law and Policy 12 (2005), 157. Zur Statistik, vgl. UNCTAD, International Investment Rule-Making, UNCTAD/ ITE/IIT2007/3, 23. OECD Multilateral Agreement on Investment (Entwurf vom 22. April 1998), DAFFE/ MAI(98)7/REV1. Energiecharta-Vertrag (unterzeichnet am 17. Dezember 1994, in Kraft seit 16. April 1998), 2080 U.N.T.S. 95. North American Free Trade Agreement (unterzeichnet am 17. Dezember 1992, in Kraft seit 1. Januar 1994), I.L.M. 32 (1993), 296 und 612. Vgl. dazu Schill, The Multilateralization of International Investment Law, 65 ff. Vgl. im Einzelnen Dolzer/Schreuer, Principles of International Investment Law, 119 ff.; Griebel, Internationales Investitionsrecht, 67 ff. Dazu Dolzer/Schreuer, Principles of International Investment Law, 214 ff. 18
20 1. Unterschiede zwischen Investitionsschutzrecht und Fremdenrecht Die üblichen BIT-Standards weisen vielfältige Unterschiede zum allgemeinen Fremdenrecht auf. Mit einem allgemeinen Diskriminierungsverbot, dem Gebot der fairen und gerechten Behandlung und mit Klauseln zur Meistbegünstigung und Inländergleichbehandlung verbieten BITs nahezu jede ungerechtfertigte Benachteiligung eines ausländischen Investors im Vergleich zu inländischen sowie anderen ausländischen Investoren aus Drittstaaten. Ein derart weitreichendes Diskriminierungsverbot, dessen Umfang und Grenzen im Völkergewohnheitsrecht durchaus umstritten sind, ist dem Fremdenrecht unbekannt. 99 Dies ist insbesondere deshalb der Fall, weil die Grundsätze der Meistbegünstigung und Inländergleichbehandlung trotz ihrer vielfachen Verwendung in internationalen Verträgen nicht gewohnheitsrechtlich verankert sind. 100 Letzteres gilt ebenso für das Gebot der fairen und gerechten Behandlung, bei dem aber zunehmend die Anerkennung im Völkergewohnheitsrecht diskutiert wird. 101 Schließlich enthalten BITs speziell auf die Bedürfnisse ausländischer Investoren zugeschnittene und über das Fremdenrecht hinausgehende Klauseln zum Schutz der vertraglichen Vereinbarungen zwischen Investor und Gaststaat und der freien Transferierbarkeit von Unternehmensgewinnen ins Ausland. 102 Trotz der tiefen Verwurzelung der Institution der Schiedsgerichtsbarkeit in der Geschichte des Fremdenrechts, betrifft die wohl augenfälligste und praktisch äußerst bedeutsame Abweichung vom allgemeinen Fremdenrecht die Einräumung eines eigenen Klagerechts für ausländische Investoren gegen den Gaststaat vor einem internationalen Schiedsgericht. 103 Diese Verfahren stützen sich meistens auf die ICSID- Konvention (1965), 104 deren Hauptzweck es war ein unabhängiges internationales Streitbeilegungssystem für Investitionsstreitigkeiten zu schaffen, welches einerseits die Schwierigkeiten des schwerfälligen diplomatischen Schutzes überwindet und andererseits nicht dem Generalverdacht der Parteilichkeit ausgesetzt ist wie etwa nationale Gerichte des Gaststaates. 105 Das so geschaffene Streitbeilegungssystem und die steigende Zahl der schiedsgerichtlichen Entscheidungen tragen maßgeblich zur Entstehung einer Eigendynamik und zur Herausbildung klarerer Konturen innerhalb dieses 99 Vgl. Cullet, Differential Treatment in International Law, EJIL 10 (1999), 549; Brownlie, Principles of Public International Law, 572 ff. 100 Vgl. Göttsche, in: Hilf/Oeter (Hrsg.), WTO-Recht, 117; Dolzer, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 504 ff. 101 Vgl. z.b. Vasciannie, The Fair and Equitable Treatment Standard in International Investment Law and Practice, BYIL 70 (1999), 99 (153 ff.); Griebel, Internationales Investitionsrecht, 109 ff. m.w.n. 102 Zu sog. Abschirm- und Transferklauseln, vgl. Dolzer/Schreuer, Principles of International Investment Law, 153 ff., 191 ff. 103 Zu Bedeutung und Methoden, vgl. Reinisch/Malintoppi, Methods of Dispute Resolution, in: Muchlisnki/Ortino/Schreuer (Hrsg.), The Oxford Handbook of International Investment Law, Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States (unterzeichnet am 18. März 1965, in Kraft seit 14. Oktober 1966), 575 U.N.T.S. 160; als alternative Verfahren sind u.a. die UNCITRAL Schiedsregeln von 1976 gebräuchlich. 105 Vgl. Newcombe/Paradell, Law and Practice of Investment Treaties, 28 f. 19
Investitionsschutzrecht als Entwicklungsvölkerrecht
Investitionsschutzrecht als Entwicklungsvölkerrecht Stephan W. Schill* I. Einleitung 262 II. Die Entwicklung des Internationalen Investitionsrechts 268 1. Investitionsliberalisierung und -förderung 269
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References: Art. 41
 Art. 2
 Art. 5
 Art. 27
 Art. 2
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