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Timestamp: 2019-10-16 19:45:53+00:00

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Gefahrenabwehr und Alkoholmissbrauch* 1
1. Eine Regelung in einer Polizeiverordnung2, wonach es im zeitlichen und örtlichen Geltungsbereich der Verordnung auf den öffentlich zugänglichen Flächen verboten ist, alkoholische Getränke zu konsumieren oder in Konsumabsicht mit sich zu führen, ist nur dann durch die Ermächtigungsgrundlage des § 10 i.V. mit § 1 PolG gedeckt, wenn hinreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass das verbotene Verhalten regelmäßig und typischerweise Gewaltdelikte zur Folge hat.
2. Vorsorgemaßnahmen zur Abwehr möglicher Beeinträchtigungen im Gefahrenvorfeld3 werden durch die Ermächtigungsgrundlage in § 10 i.V. mit § 1 PolG nicht gedeckt.
Der Ast. wendet sich im Wege der Normenkontrolle4 gegen § 2 i.V. mit § 1 der PolizeiVO der Ag. zur Begrenzung des Alkoholkonsums im öffentlichen Straßenraum vom 22. 7. 2008 (im Folgenden: PolVO), mit dem ein örtlich und zeitlich begrenztes Alkoholverbot im öffentlichen Straßenraum der F. Innenstadt angeordnet worden ist. Am 22.07.2008 erließ die Ag. mit Zustimmung des Gemeinderats die bis zum 31.07.2010 befristete Polizeiverordnung zur Begrenzung des Alkoholkonsums im öffentlichen Straßenraum.
§ 2 Alkoholverbot: Im Geltungsbereich der Verordnung5 ist es auf den öffentlich zugänglichen Flächen außerhalb konzessionierter Freisitzflächen verboten:
- Alkoholische Getränke jeglicher Art zu konsumieren
- Alkoholische Getränke jeglicher Art mit sich zu führen, wenn auf Grund der konkreten Umstände die Absicht erkennbar ist, diese im Geltungsbereich der Verordnung konsumieren zu wollen.6
Dieses Verbot gilt in den Nächten von Freitag auf Samstag, Samstag auf Sonntag, Sonntag auf Montag jeweils von 22 bis 6 Uhr. Gleiches gilt für die Zeit von 00:00 bis 6 Uhr morgens an einem gesetzlichen Feiertag und die zwei Stunden davor (d.h. von 22 bis 6 Uhr). Gemäß § 4 Abs. 1 PolVO kann ein Verstoß gegen dieses Verbot als Ordnungswidrigkeit geahndet werden.
Der Ast. ist gem. § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis wird nach dieser Regelung jeder natürlichen oder juristischen Person eingeräumt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Davon ist immer dann auszugehen, wenn die Polizeiverordnung oder der auf sie gestützte Vollzugsakt an den Ast. adressiert ist, d.h. für diesen ein polizeiliches Verbot oder Gebot statuiert.7 Dies ist hier der Fall. Der 1982 geborene Ast. ist Promotionsstudent an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität F. und hat als wissenschaftlicher Mitarbeiter am dortigen Institut für Staatswissenschaft und Rechtsphilosophie sein Büro innerhalb des Geltungsbereichs der Verordnung. In seiner Freizeit, insbesondere auch in den späten Abendstunden an Wochenenden, ist er nach seinen eigenen Angaben regelmäßiger Besucher der im so genannte „F.-A.-Dreieck” gelegenen Plätze, auf denen er sich auch zum - nicht an einen Gastronomiebesuch gebundenen - Alkoholgenuss aufhält. Er wird dabei in dem von der Polizeiverordnung zeitlich umfassten Umfang mit dem Alkoholverbot konfrontiert und kann daher geltend machen, in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit Art. 2 Abs. 1 GG betroffen zu sein.
Die zur Überprüfung gestellte Vorschrift des § 2 i.V. mit § 1 der Polizeiverordnung zur Begrenzung des Alkoholkonsums im öffentlichen Straßenraum ist nicht durch die polizeiliche Generalermächtigung in § 10 Abs. 1, § 1 Abs. 1 PolG gedeckt, weil sie nicht der Gefahrenabwehr, sondern der Gefahrenvorsorge dient.
Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betr. die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betr. darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind.8
Diesen Anforderungen wird die Bestimmung des § 2 Absatz 1 PolVO gerecht, auch soweit sie nicht lediglich den Alkoholkonsum, sondern darüber hinaus verbietet, „alkoholische Getränke jeglicher Art mit sich zu führen, wenn auf Grund der konkreten Umstände die Absicht erkennbar ist, diese im Geltungsbereich der Verordnung konsumieren zu wollen”. Für den Betr. erkennbar nicht erfasst wird durch die Verbotsnorm das einfache Durchqueren der zum Geltungsbereich der Verordnung gehörenden Örtlichkeiten mit zuvor eingekauftem Alkohol, wenn nicht beabsichtigt ist, diesen dort konsumieren zu wollen. Auch das Verweilen mit mitgeführtem Alkohol ohne Konsumabsicht fällt nicht unter § 2 Absatz 1 PolVO. Verboten ist dagegen das Mitsichführen von alkoholischen Getränken, wenn auf Grund der konkreten Umstände die Absicht erkennbar ist, diese an Ort und Stelle zu konsumieren. Die Bezugnahme auf eine Absicht des Handelnden widerspricht nicht dem Bestimmtheitsgebot, wie insbesondere die zahlreichen Vorschriften des Strafrechts zeigen, die ein Handeln dann unter Strafe stellen, wenn es in einer bestimmten - oft nur anhand von Indizien - feststellbaren Absicht geschieht. Da konkrete äußere Umstände (wie mitgebrachte Trinkgefäße, Strohhalme, bereits geöffnete Flaschen) diese Absicht belegen müssen, ist diese Regelung noch hinreichend bestimmt. Mögliche Nachteile einer insoweit verbleibenden Unbestimmtheit können durch die gerichtliche Kontrolle einer konkretisierenden Polizeiverfügung oder eines Bußgeldbescheids ausgeglichen werden.9 Auch hinsichtlich des zeitlichen und örtlichen Anwendungsbereichs des Alkoholverbots sind Bedenken hinsichtlich des Bestimmtheitsgebots nicht ersichtlich. Durch den der Regelung beigefügten Lageplan und die genaue Bezeichnung der erfassten Straßen und Plätze ist die räumliche Festlegung des Verbotsgebiets hinreichend erkennbar.
* Mit Anmerkungen von Prof. Dr. Dr. Siegfried Schwab, Mag. rer. publ. unter Mitarbeit von Diplom-Betriebswirtin (DH) Silke und Referendarin Heike Schwab.
1 VGH B-W, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08, DÖV 2009, S. 1154 = NVwZ-RR 2010, 55. Ruder, Kein Alkohol auf öffentlichen Straßen?, KommJur 2009, 46 - neue Formen der Gewalt im öffentlichen Raum, die regelmäßig mit übermäßigem Alkoholkonsum in Verbindung stehen geben Anlass zu Sorge und veranlassen die politisch Verantwortlichen in den Kommunen zu normativen Rechtsakten. So will man der Gewalt, die zum Teil unterhaltungsmotiviert ist, nur bloßstellen und belustigen will” durch Verbote Herr werden. Die Gefahrenabwehrverordnung wird zu einem wichtigen Mittel bei der Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs im öffentlichen Raum. Trotz “Musterformulierung” in den Polizeiverordnungen, die auf die Entscheidung des VGH B-W im Jahr 1998 zurückgehen darf die Ordnungsverwaltung/Polizei erst dann einschreiten kann, wenn die Personen, die sich zum Alkoholkonsum auf öffentlichen Plätzen treffen, durch ihr Verhalten die öffentliche Sicherheit beeinträchtigen indem sie strafrechtlich in Erscheinung treten (z. B. Körperverletzungsdelikte). Das friedliche Verweilen kann nicht zum Anlass von verordnungsrechtlicher Verbote genommen werden, vgl. VGH B-W, die Regelung in einer Polizeiverordnung, die auf öffentlichen Straßen und Gehwegen und in Grün- und Erholungsanlagen das Niederlassen außerhalb von Freiausschankflächen ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses untersagt, ist nichtig, DVBl 1999, 340 = VBlBW 1999, 101. Der Verzehr von Alkohol auf öffentlichen Straßen und Plätzen ist aber grundsätzlich nicht verboten und überdies, jedenfalls in bestimmtem Umfang und zu bestimmten Anlässen, weit verbreitet und auch allgemein akzeptiert, Fassbender, Alkoholverbote durch Polizeiverordnungen: per se rechtswidrig?, NVwZ 2009, 563.
2 Unzumutbare Belastung für Betreiber von Imbissgaststätten - nach Auffassung des BayVGH kann die Sperrzeitverordnung, soweit sie die Abgabe von Speisen und nichtalkoholischen Getränken über die Straße betrifft, weder aus Gründen des Schutzes vor schädlichen Lärmeinwirkungen noch aus Gründen der öffentlichen Reinlichkeit oder aus beiden Gründen gemeinsam gerechtfertigt werden. Die Stadt könne zwar grundsätzlich für den von der Verordnung umfassten Innenstadtbereich zur Bekämpfung schädlicher Umwelteinwirkungen in der Zeit zwischen ein Uhr und fünf Uhr nachts eine Sperrzeitverordnung erlassen. Die konkrete Ausgestaltung sei aber unverhältnismäßig, da sie in unzumutbarer Weise die Betreiber von Imbissgaststätten mit Verkauf über die Straße belast, BayVGH, Urteil vom 25.01.2010 - 22 N 09.1193.
3 Ein bloßer Gefahrenverdacht rechtfertigt kein Einschreiten der Sicherheitsbehörden in Form einer Rechtsverordnung auf der Grundlage der polizeilichen Generalermächtigung, so bereits BVerwGE 116, 347 = NVwZ 2003, 95. Unter dem Begriff Gefahrenverdacht werden die Fälle gefasst, in denen der handelnde Beamte aufgrund des ihm bekannten Sachverhaltes nicht feststellen kann, ob eine Gefahr tatsächlich vorliegt. Er hält dies allerdings für wahrscheinlich bzw. für möglich. Nachträglich lässt sich gleichfalls nicht klären, ob eine Gefahr vorlag oder es zeigt sich, dass keine Gefahr bestand, Borsdorff/Schwab, Aktuelles Polizeirecht, S. 22.
4 Am 11.08.2008 hat der Ast. das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Der Ast. beantragt, § 2 i.V. mit § 1 der PolVO der Stadt F. zur Begrenzung des Alkoholkonsums im öffentlichen Straßenraum vom 22. 7. 2008 für unwirksam zu erklären. Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
5 Polizeiverordnungen sind abstrakt-generelle Regelungen, die einem unbestimmten Personenkreis und für unbestimmt viele (vergleichbare) Sachverhalte Gebote oder Verbote aussprechen können. Dabei knüpfen sie an abstrakte Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung an. Eine abstrakte Gefahr liegt dann vor, wenn sie nach den Erfahrungen des täglichen Lebens aus bestimmten Arten von Handlungen oder Zuständen für die große Mehrzahl der Normfälle mit hinreichender Wahrscheinlichkeit fortdauernd entsteht, d. h. ein bestimmter gefährlicher Sachverhalt wird, als in Zukunft eintretend gedacht, VGH B-W, VBlBW 1983, 302; Borsdorff/Schwab, Aktuelles Polizeirecht, S. 15. Der Schadenseintritt ist dann abstrakt wahrscheinlich, wenn es nach der Lebenserfahrung in derartigen Fällen meistens zu einer konkreten Gefahr kommt, auch wenn im Einzelfall infolge besonderer Umstände oder besonderer Maßnahmen ein Schaden vermieden werden kann.
6 Da Alkoholkonsum im öffentlichen Raum, insbesondere nach gesellschaftlichen Ereignissen wie Fußballspielen, bei denen Emotionen frei gesetzt und persönliche Anfeindungen ausgelebt werden, eine immer größere Rolle spielte kommt der grundsätzlich zulässige Alkoholkonsum als gefahrenrechtlich relevante Mitursache für nachfolgende Gewalttätigkeiten in Betracht. Deshalb ist auch eine Auflage, durch die dem Inhaber eines an einem Fußballstadion gelegenen Kiosks aufgegeben wird, jeweils zwei Stunden vor Beginn und drei Stunden nach Beendigung eines Fußballspiels alkoholhaltige Getränke nur bis zu einem maximalen Alkoholgehalt von 3% (Leichtbier) auszuschenken, rechtlich unbedenklich, VGH B-W, NJW 2005, 238, zu einer vergleichbaren Problematik (Verbot, alkoholische Getränke mit einem Alkoholgehalt von mehr als 2,5% auszuschenken) vgl. Czybulka/Biermann, JuS 2000, 353.
7 Vgl. Schenke, Polizei- und OrdnungsR, 5 Aufl.2007, RN 633.
8 Vgl. dazu: BVerfGE 113, 348, 375f = NJW 2005, 2603; sowie: VGH B-W, VBlBW 2008, 134 = BeckRS 2008 Nr. 30249.; VGH B-W, NJW 1984,507 = VBlBW 1983, 302.
9 BVerwGE 96, 116 = NVwZ 1994, 1098.
9783640529605
9783640529674
Konkrete Gefahr Abstrakte Gefahr Flaterate-Party Gefahrenverdacht Ermessen Zuverlässigkeit Störer
Kollegen mit "Fahne"? Mitarbeitergespräch bei Alkoholmissbrauch

References: § 10
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 § 47
 Art. 2
 § 2
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