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Referendo sí, reelección no
Escrito por Juan Manuel Charry Urueña* febrero 8, 2010
Por razones jurídicas de forma la Corte debe autorizar el referendo y por razones políticas de fondo los ciudadanos deben votar en contra de la reelección. Un argumento preciso y contundente del conocido constitucionalista.
En Colombia, durante el primer semestre de 2010, se deberán resolver dos temas de gran trascendencia política y constitucional. De un lado, la Corte Constitucional deberá decidir si la convocatoria a votar un referendo de reforma constitucional, de iniciativa ciudadana, se ajusta a la Constitución Política de 1991; y, de otra parte, la ciudadanía deberá votar si permite o no la segunda reelección presidencial inmediata, que habilitaría al actual presidente, Álvaro Uribe Vélez, para presentase por tercera vez consecutiva como candidato para intentar continuar en el cargo hasta el año 2014.
Como es usual, las posiciones de simpatizante y contradictores se han radicalizado y están cargadas de especial emotividad, con lo cual se han sesgado los argumentos y se ha incurrido en críticas personales descalificatorias y en ejemplos de situaciones llevadas al absurdo. Además, en el afán de conseguir argumentos que apoyen sus respectivas posiciones no se han diferenciado los dos aspectos principales.
En mi opinión, la Corte Constitucional se debe limitar al control en los precisos términos que define la Constitución, se debe convocar a referendo constitucional, y se debe votar negativamente la reelección presidencial, por las razones que se exponen a continuación.
Control de Constitucionalidad de la Ley de convocatoria a Referendo
Es pertinente señalar que el ámbito de control de constitucionalidad de la convocatoria a referendo se circunscribe a aspectos formales básicos y específicos, señalados en la Constitución en el numeral 2º del artículo 241 y 379, por lo que la Corte Constitucional no puede desbordar dichos límites.
"Articulo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin cumplirá las siguientes funciones:
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación" (Subrayado mío).
Por su parte el artículo 379 constitucional, establece:
"Artículo 379. Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título".
Cabe anotar que el título del cual hace parte este artículo se refiere a la reforma de la Constitución. Entonces, es claro que el control constitucional es de carácter restringido, dado que sólo es procedente en relación con vicios de procedimientos en la formación de su ley (iniciativa, votaciones, etcétera).
La jurisprudencia de la propia Corte Constitucional ha sostenido que sólo le corresponde examinar los vicios de procedimiento de la ley ya que no le corresponde estudiar su contenido material, que su competencia está restringida al examen de los vicios de procedimiento en la formación de ésta (Sentencia C-551 de 2003); es más, ha considerado que no toda irregularidad constituye vicio de procedimiento, pues debe tener entidad suficiente para constituir un vicio que invalide la ley (Sentencia C-1040 de 2005).
Así las cosas, la Corte Constitucional tiene la potestad de hacer un control específico de la convocatoria a un referendo, específico en cuanto aspectos determinantes en la formación de la ley, es decir sólo puede pronunciarse en relación con el trámite legislativo (iniciativa, quórum, etcétera), y no tiene la competencia para hacer un examen sobre aspectos materiales de la misma, por cuanto la Constitución le ha impuesto la limitación a su competencia en el numeral 2º del artículo 241 y en el artículo 379.
Ahora bien, en cuanto a la tesis de insustitubilidad de la Constitución, sostenida por la Corte Constitucional, entre otras en la sentencia C-1040 de 2005, consistente en que el poder de reforma no puede cambiar elementos de la esencia de la Carta, pues no se trataría de una reforma sino de un cambio, se trata de una tesis equivocada que contradice las precisas limitaciones que la misma Constitución impuso en el artículo 241 al control de constitucionalidad de los actos de reforma.
En gracia de discusión, se tendría que la Reelección Presidencial no resultaría ser una sustitución de la Constitución, pues se dirigiría exclusivamente a levantar una prohibición de nuestro Régimen Presidencialista y no a cambiarlo por otro diferente, en tal sentido, sería una reforma. Ahora, si se admitiera que la misma fuera una sustitución, sería el pueblo colombiano quien en ejercicio de su soberanía decidiría directamente, como Constituyente Primario, al respecto, mediante el Referendo que convocó para ese efecto.
En fin, el control de constitucionalidad de la ley de convocatoria a un referendo constitucional para permitir la segunda reelección presidencial, constituye una de las más grandes responsabilidades de la Corte Constitucional, pues no sólo deberá estudiar el procedimiento legislativo de la Ley 1354 de 2009, sino adoptar una decisión imparcial que solucione con toda legitimidad cualquier debate entre fuerzas políticas simpatizantes y contradictoras, y establecer los términos y condiciones para que en el futuro la ciudadanía participe directamente en las decisiones políticas.
No se debe olvidar que la causa principal del proceso constituye de 1991 fue la séptima papeleta, cuyo fin era fortalecer la democracia participativa en contraste con los vicios y malas prácticas de la democracia representativa (auxilios y turismo parlamentarios).
La convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, declarada constitucional a pesar de contradecir lo dispuesto en el plebiscito de 1957, contó con el respaldo de más de dos millones quinientos mil votos (2'500.000), y diseñó un sistema de umbrales y mayorías para que operara la participación ciudadana, que para la actual propuesta de referendo implicaría al menos la participación de siete millones quinientos mil (7'500.000) sufragantes, que permitirían que la decisión generara efectos jurídicos.
La Constitución Política de 1991 concibe la Participación Ciudadana como valor fundante en su Preámbulo; como principio fundamental en sus Artículos 1, 2, 3 y 4; como Derecho Fundamental en sus Artículos 40 y 41; como un Deber en el Artículo 95; como la expresión del ejercicio de la Soberanía del Pueblo, en el Artículo 103, a través del plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato.
No sobra anotar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido la democracia participativa como principio rector y orientador de la Constitución.
A pesar de lo anterior (con excepción de un Mandato por la Paz y la consulta popular de un día sin carro para Bogotá), los procedimientos de participación ciudadana han tenido muy poco uso y en la mayoría de los casos no han logrado adoptar la decisión correspondiente, pues se ahogan en trámites y formalismo. Se podría decir que ha sido una de las grandes frustraciones de la Constitución de 1991; incluso el referendo propuesto por el mismo Álvaro Uribe en 2002 tan sólo logró la aprobación de una de las preguntas, por la exigencia de la participación mínima del 25% del censo electoral.
Mal haría la Corte Constitucional en impedir que los ciudadanos se pronunciaran en el referendo constitucional, con fundamento en interpretaciones que desbordan las competencias delimitadas en los artículos 241 y 379 de la Constitución. En otros términos, corresponde a la Corte Constitucional desempeñarse como el máximo árbitro de la política nacional, velar por que se cumplan los procedimientos constitucionales, no invadir las competencias de otras autoridades, y lo que es más importante, no decir la cuestión de fondo, sin querer, tomando partido por simpatizantes o contradictores.
En síntesis, en esta oportunidad, lo que está en juego es la supervivencia o no de la democracia participativa.
La Constitución de 1886, artículo 127, prohibía la reelección para el período inmediato. El Acto Reformatorio 5 de 30 de marzo de 1905 extendió el período del general Reyes por una década a partir del 1º de enero de 1905 al 31 de diciembre de 1914. El Acto Legislativo No. 3 de 31 de octubre de 1910, artículo 28, restableció la prohibición de reelección inmediata. Posteriormente, el Acto Legislativo No. 1 de 30 de julio de 1954, artículo 3º, suspendió la prohibición de reelección para el período inmediatamente siguiente.
La Constitución de 1991, artículo 197, establecía una inhabilidad, en el sentido de que no podría ser elegido presidente la persona que hubiere ejercido ese mismo cargo. El Acto Legislativo Nº 02 de 2004 permitió la reelección presidencial inmediata por una sola vez.
La doctrina es casi unívoca en señalar que la reelección para el período inmediato entraña serios peligros de desbordamientos y desviaciones del poder ejecutivo con fines electorales y por ende una inmensa desigualdad con sus competidores.
En América Latina estamos presenciando la perversa combinación de factores que conducen a la concentración de poder en manos del Ejecutivo: El deterioro de los partidos políticos, en contraposición con el uso los procedimientos de participación ciudadana y la comunicación permanente de los presidentes con las bases de las comunidades; además, los gobernantes acuden al cambio de las reglas de juego sobre la marcha y particularmente a la extensión de los períodos presidenciales, vía reelección. Todo apunta a despojar a los parlamentos de su representación popular y a abrir paso para que los presidentes consulten sus decisiones plebiscitariamente.
El caso de Honduras es sintomático de la situación del continente: La constitución prohíbe la reelección presidencial y sanciona con destitución a quien la proponga (artículo 239); sin embargo, la comunidad internacional ha calificado de golpe la destitución del presidente Zelaya, a pesar de la infracción constitucional. El caso consiste, no solo en cambiar la regla de juego sobre la marcha a favor del gobernante de turno, sino en el desconociendo de la limitación constitucional, con el pretexto de acudir directamente a los ciudadanos.
La reelección es un claro indicativo del fortalecimiento del personalismo en la presidencia. En Costa Rica, Oscar Arias, presidente 1986-1990, volvió a obtener la presidencia para el período 2006-2010, después de que la Corte Suprema de Justicia declarara que la reforma constitucional que impedía la reelección presidencial violaba derechos básicos de los ciudadanos. En República Dominicana, Leonel Fernández ha sido elegido para tres períodos presidenciales consecutivos (2000-2012), después de ejercer el cargo (1994-1996) en reemplazo de Joaquín Balaguer quien lo ostentó por doce años (1982-1994). En Venezuela, Hugo Chávez fue elegido en 1999, luego con la nueva constitución fue elegido hasta el 2007, brevemente derrocado, reelegido hasta 2013, y la recientemente enmendada Constitución permite la reelección indefinida. En Colombia y Ecuador, con una reforma constitucional y la nueva constitución de 2008, tramitadas bajo los actuales gobiernos de Álvaro Uribe y Rafael Correa, respectivamente, se permitió la reelección de estos presidentes. En Bolivia se siguió el ejemplo con la Constitución de 2009, que permite la reelección presidencial inmediata por una sola vez. En Cuba, Fidel Castro gobernó 48 años y entregó el poder a su hermano Raúl de 78 años.
Los países del continente no se pueden dar el lujo de abandonar sus partidos políticos, de perder los canales de representación, de desconfigurar la separación de poderes y el equilibrio de pesos y contrapesos, para quedar en manos de presidentes fuertes sujetos al personalismo de turno. Por eso se debe votar negativamente la posibilidad de reelección presidencial. A riesgo de insistir, se debe adoptar el sistema parlamentario para todos estos Estados.
La Corte Constitucional debe realizar un control específico sobre los vicios de procedimiento de la Ley 1354, producir una decisión que no tome partido por simpatizantes u opositores de la reelección y procurar la eficiencia de los procedimientos de participación ciudadana.
En esta oportunidad, lo que está en juego es la supervivencia o no de la democracia participativa, si el tema de la reelección logra impedir la convocatoria a referendo, la Constitución de 1991 habrá quedado herida de muerte, por el fracaso de uno de sus principales propósitos.
La posibilidad de una segunda reelección inmediata del presidente no se debe aprobar, pues constituye una inmensa desigualdad en la competencia electoral, un exagerado fortalecimiento de la figura presidencial, una generación de espacios para la concentración de poderes, un debilitamiento a otras ramas del poder público, en fin, una decisión de personalización del poder, indeseable en el Estado de Derecho.
Para el mantenimiento de políticas públicas exitosas que cuentan con el respaldo popular y para la continuidad de los gobiernos por dos o más períodos, está concebido el sistema parlamentario que coordina y equilibra los poderes legislativo y ejecutivo. Por lo tanto, una vez más, se debe insistir en que una solución para el personalismo presidencial latinoamericano es la adopción del sistema parlamentario.
* Abogado constitucionalista. Ex decano de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario. Fue Procurador Auxiliar, Asesor de la Asamblea Nacional Constituyente, Conjuez de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura. Es autor de numerosas publicaciones en el área, entre ellas "La Constitución como Norma Jurídica", "La Acción de Tutela", "Justicia Constitucional en el Derecho Comparado y Colombiano"
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