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Timestamp: 2016-10-23 14:11:43+00:00

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103 Ib 35056. Auszug aus dem Urteil vom 9. Dezember 1977 i.S. X. gegen Eidgen�ssische Bankenkommission
Art. 18 et ss LB; revision du compte annuel. 1. Recevabilit� du recours de droit administratif (art. 97 al. 1 OJ en relation avec l'art. 5 PA); menace d'un retrait de l'agr�ment comme institution de revision pour les banques et appr�ciation critique d'une revision en tant qu'objet d'une d�cision au sens de l'art. 5 PA (consid. 2). 2. Pouvoir d'examen du Tribunal f�d�ral en cas de mesures prises par la Commission f�d�rale des banques (consid. 5). 3. Pouvoirs dont la Commission f�d�rale des banques dispose � l'�gard des institutions de revision (consid. 6). 4. Obligations de ces institutions d'informer (art. 21 al. 4 LB) et de proc�der avec toute la diligence requise (art. 20 al. 4 LB) (consid. 7). 5. Conditions auxquelles est subordonn� le retrait de l'agr�ment en tant qu'institution de revision pour les banques; appr�ciation des directives donn�es en l'esp�ce par la Commission f�d�rale des banques (consid. 8). Faits � partir de page 351
X. ist bankengesetzliche Revisionsstelle (im Sinne von Art. 18 BankG) einer schweizerischen Bank Y., gleichzeitig auch Kontrollstelle im Sinne von Art. 727 ff. OR. Mit Verf�gung vom 3. Dezember 1976 (Ziff. 1 Abs. 1) dr�ckte die schweizerische Bankenkommission gegen�ber X. ihr Missfallen hinsichtlich der bankengesetzlichen Revision der Y. zum Gesch�ftsjahr 1974 aus. Der X. wird eine Verletzung der Meldepflicht gegen�ber der Bankenkommission (Art. 21 Abs. 4 BankG) sowie der Sorgfaltspflicht nach Art. 20 BankG vorgeworfen. Die Bankenkommission beanstandet vor allem eine ungerechtfertigte Unterbrechung der Revisionsarbeiten im Sommer 1975, passives Verhalten im Falle von strafbaren Unregelm�ssigkeiten eines ehemaligen Direktors der Y., sowie die unsorgf�ltige Bewertung von Immobilien und Grundpfandrechten der Y. In der Verf�gung der Bankenkommission (Ziff. 1 Abs. 2 und 4) wird X. sodann angewiesen, innert einer bestimmten Frist sein Inspektorat entsprechend dem Stand der Revisionsmandate auszubauen, unter Vorlage eines Ausbauprojektes (Ziff. 1 Abs. 3) und stufenweiser Realisierung bei Anstellung zus�tzlicher Revisoren (Ziff. 1 Abs. 5). Schliesslich wird X. f�r den Fall der Nichtbefolgung der Weisungen der Entzug der Anerkennung als bankengesetzliche Revisionsstelle angedroht (Ziff. 1 Abs. 6); ferner Kenntnis von einer Strafanzeige zu Handen des eidgen�ssischen Finanzdepartements wegen Widerhandlung gegen das Bankengesetz gegeben (Ziff. 2).
X. erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verf�gung der Bankenkommission, die vom Bundesgericht abgewiesen wird.
2. Nach Art. 5 VwVG gelten als Verf�gungen Anordnungen der Beh�rden im Einzelfall, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen und zum Gegenstand die Begr�ndung, �nderung oder Aufhebung von Rechten und Pflichten sowie die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder des Umfanges von Rechten und Pflichten haben, oder wenn es sich um die Abweisung solcher Begehren oder um Nichteintretensentscheide auf solche handelt. Abs. 2 nennt gewisse Verf�gungsarten ausdr�cklich; sie spielen im zu beurteilenden Zusammenhang keine Rolle.
Von den in der angefochtenen Verf�gung enthaltenen Anordnungen sind diejenigen nach Ziff. 1 Abs. 2, 3, 4 und 5 zweifellos Verf�gungen im Sinne von Art. 5 VwVG. Sie begr�nden Pflichten des X. Auf die Beschwerde gegen sie ist deshalb einzutreten.
Ebenso zweifellos stellt die Anordnung in Ziff. 2 des Beschlusses keine anfechtbare Verf�gung dar. Sie begr�ndet keine Pflichten des X., �ndert keine solchen ab und enth�lt auch keine Feststellung von solchen. X. anerkennt das selber. Da die Beschwerde Aufhebung der ganzen Verf�gung schlechthin verlangt und damit auch von Ziff. 2 der Verf�gung, ist auf die Beschwerde in diesem Punkte nicht einzutreten.
In Ziff. 1 Abs. 1 dr�ckt die Bankenkommission dem X. ihr Missfallen hinsichtlich der Revision der Y. aus, und im letzten Absatz dieser Ziffer wird ihm der Entzug der Anerkennung als bankengesetzliche Revisionsstelle angedroht, sofern er der Weisung zur Verst�rkung des Revisorates nicht nachkomme.
Die Androhung, im Weigerungsfalle werde der Entzug der Anerkennung als bankengesetzliche Revisionsstelle folgen, schafft an sich keine neuen Pflichten zu Lasten des Betroffenen und stellt auch keine solchen fest. Sie ist aber nicht bedeutungslos. In gewissen F�llen ist es gesetzlich vorgeschrieben, dass der Entzug einer Bewilligung oder �hnlicher Berechtigungen oder einer Anerkennung nur nach vorangegangener Androhung erfolgen darf (so etwa im Fremdenpolizeirecht, BGE 103 Ib 350 S. 353
BGE 96 I 278 E. 7; Art. 23ter Abs. 2 und 3 BankG). Die Androhung, der Entzug der Anerkennung werde bei Nichterf�llung gewisser Auflagen erfolgen, ist eine solche Mahnung. Hinsichtlich der Revisionsstelle nach BankG ist freilich eine derartig vorangehende Mahnung nicht vorgeschrieben. Dennoch erleichtert die vorausgegangene Mahnung oder Androhung den sp�teren Entzug einer Berechtigung, der sonst m�glicherweise als unverh�ltnism�ssig erscheinen k�nnte. Sie verschlechtert daher die Rechtsstellung des Betroffenen, so dass dieser die M�glichkeit haben muss, sie anzufechten. Die Androhung ist deshalb, wenn sie von einer zust�ndigen Aufsichtsbeh�rde ausgeht, einer Verf�gung im Sinne von Art. 5 VwVG gleichzustellen (GRISEL, Droit administratif suisse, 467; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Bd. I, Nr. 35 S. 219, lit. h; vgl. BGE 95 I 591 E. 6). Vorbehalten bleiben F�lle, in denen Verwarnungen und Androhungen innerhalb eines hierarchisch gegliederten Beh�rdenorganismus ergehen. Hier ist die Androhung eines dienstlichen Nachteils in der Regel keine beschwerdef�hige Verf�gung (vgl. Art. 100 lit. e OG und Art. 3 lit. b VwVG).
Hinsichtlich der Missfallens�usserung erscheint es als fraglich, ob es sich dabei um eine Verf�gung handelt. Sie hat eine gewisse �hnlichkeit mit einem Verweis. Der Verweis ist eine Verf�gung, wenn er, wie zum Beispiel in Art. 31 Abs. 1 Ziff. 1 des Bundesgesetzes �ber das Dienstverh�ltnis der Bundesbeamten (vom 30. Juni 1927, SR 172.221.10), als Disziplinarstrafe ausgestaltet ist (wobei die Anfechtung durch Verwaltungsgerichtsbeschwerde im genannten Fall nach Art. 100 lit. e Ziff. 4 OG allerdings ausdr�cklich ausgeschlossen wird). Der Bankenkommission kommt nun aber, wie diese in ihrer Vernehmlassung selbst anerkennt, keine Disziplinargewalt gegen�ber den bankengesetzlichen Revisoraten zu. Es ist ihr daher zu glauben, dass sie mit der Missfallens�usserung keine disziplinarische Sanktion ausf�llen wollte. Es ist aber nicht zu verkennen, dass die Missfallenskundgebung, �hnlich wie die Androhung einer Massnahme, die Rechtsstellung des Betroffenen aus den gleichen Gr�nden beeintr�chtigt. Sie ist daher einer Verf�gung im Sinne von Art. 23ter Abs. 1 BankG gleichzustellen (vgl. auch IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Nr. 55, S. 320, Ziff. II lit. a).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten, soweit sie Ziff. 1 der Verf�gung zum Gegenstand hat.BGE 103 Ib 350 S. 354
5. a) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann neben der R�ge, der Sachverhalt sei unrichtig oder unvollst�ndig festgestellt worden, geltend gemacht werden, die angefochtene Verf�gung verletze Bundesrecht; als Verletzung von Bundesrecht gelten auch der Missbrauch und die �berschreitung des Ermessens (Art. 104 lit. a OG). Dagegen ist dem Bundesgericht ausser bei den in Art. 104 lit. c OG genannten F�llen die �berpr�fung von Ermessensentscheidungen der Verwaltung verwehrt, wenn sie nicht durch besondere gesetzliche Bestimmung vorgesehen ist. Das Bankengesetz dehnt die �berpr�fungsbefugnis des Bundesgerichtes jedoch nicht auf Ermessensfragen aus.
b) Ob die Voraussetzungen f�r ein Einschreiten der Bankenkommission gegen Banken oder Revisionsstellen gegeben sind, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesgericht frei �berpr�ft. Dabei muss es sich aber Zur�ckhaltung auferlegen bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen, zu deren Beantwortung die Bankenkommission zufolge ihrer Zusammensetzung aus Sachverst�ndigen besser imstande ist als das Bundesgericht. Insofern ist der Bankenkommission ein gewisser Beurteilungsspielraum in der Beurteilung des Einzelfalles zuzugestehen.
c) Welche Massnahme im Einzelfall angezeigt ist, ist dagegen Ermessensfrage. Hier kommt der Bankenkommission als fachkundiger Beh�rde ein weiter Spielraum des Ermessens bei der Auswahl der Massnahmen zu. Sie hat sich dabei aber an den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung und der Verh�ltnism�ssigkeit als ermessensbindende Prinzipien von Verfassungsrang zu halten. Der Beschwerdef�hrer behauptet nicht, er sei rechtsungleich behandelt worden, so dass dieser Gesichtspunkt ausser Betracht bleiben kann, zumal sich aus den Akten auch keinerlei Hinweis auf eine rechtsungleiche Behandlung ergibt.
6. Mit der Bankenrevision kann gem�ss Art. 20 Abs. 1 BankG nur ein Revisionsverband oder eine Treuhandgesellschaft beauftragt werden, die als Revisionsstelle f�r Banken anerkannt worden ist. Die Vollziehungsverordnung hat die Voraussetzungen der Anerkennung zu bestimmen, �ber deren Vorhandensein die Bankenkommission entscheidet. Die Revision ist mit der Sorgfalt eines ordentlichen und sachkundigen Revisors BGE 103 Ib 350 S. 355durchzuf�hren (Art. 20 Abs. 4 BankG). Die Voraussetzungen f�r die Anerkennung als Revisionsinstanz sind in Art. 35 Verordnung zum BankG (BankV, vom 17. Mai 1972, SR 952.02) umschrieben. Es ist klar, dass dann, wenn eine anerkannte Revisionsstelle den Erfordernissen f�r die Anerkennung als Revisionsstelle nicht mehr entspricht, die Anerkennung zur�ckzuziehen ist. Art. 37 Abs. 2 BankV enth�lt eine entsprechende Bestimmung, die nur das Gesetz verdeutlicht und insofern gesetzm�ssig ist. Die Revisionsstellen sind daher verpflichtet, der Bankenkommission eine Reihe von Meldungen zu erstatten, die f�r die Beurteilung, ob die Erfordernisse zur Anerkennung noch erf�llt sind, n�tig sind (Art. 38 BankV). In F�llen, in denen Gefahr im Verzug ist, kann unter Umst�nden der sofortige Entzug der Anerkennung angebracht sein. In der Regel w�re aber eine derartige folge unverh�ltnism�ssig. Die Bankenkommission wird in der Regel der Revisionsstelle eine angemessene Frist einr�umen, um den gesetzwidrigen Zustand oder den Missstand zu beheben, falls ein solcher vorliegt (BGE 94 IV 91 hinsichtlich des Verh�ltnisses Bank/Revisionsstelle). Sie kann dies so tun, dass sie die Missst�nde, die zu beheben sind, bezeichnet, Frist ansetzt zu ihrer Behebung und f�r den Fall der Zuwiderhandlung den Entzug der Anerkennung androht. Handelt es sich um vereinzelte Vorkommnisse, hinsichtlich derer aber die M�glichkeit der Wiederholung nicht ganz auszuschliessen ist, kann die Bankenkommission es auch bei einer R�ge, z.B. in der Form einer Missfallenserkl�rung, bewenden lassen. Der Bankenkommission stehen in dieser Hinsicht alle Mittel zur Verf�gung, die mit dem Gesetzeszweck vereinbar und nicht durch das Gesetzt selbst oder andere gesetzliche Bestimmungen ausgeschlossen sind oder unrechtm�ssig in verfassungsm�ssige Rechte der B�rger eingreifen.
Bei der Pr�fung, ob eine Revisionsstelle nicht mehr anerkannt werden kann, hat die Bankenkommission n�tigenfalls das Gesetz auszulegen und es f�r den Einzelfall zu konkretisieren. Zu Unrecht wirft ihr der Beschwerdef�hrer vor, sie masse sich richterliche Kompetenzen an. Die Bankenkommission kann auch, um eine gesetzm�ssige Revision zu garantieren, allgemeine Weisungen erlassen. Sie haben aber keine Gesetzeskraft und sind f�r das Bundesgericht nicht als solche verbindlich. Sie sind zu beachten, soweit sie Konkretisierung des Gesetzeswillens sind (vgl. BGE 99 Ib 310, E. 3).BGE 103 Ib 350 S. 356
7. a) Das BankG bezweckt vorab den Schutz des Publikums, insbesondere der Gl�ubiger der Banken. Im Abschnitt �ber die �berwachung und die Revision wird der Kern- und Angelpunkt des Gesetzes gesehen; insbesondere wird die Revision als das wichtigste Mittel zum Schutz der Bankkunden betrachtet. Der bankengesetzlichen Revisionsstelle ist eine wichtige Rolle zugedacht, weil sie - und nicht die Bankenkommission - die unmittelbare Kontrolle des Gesch�ftsgebarens der Bank aus�bt (BGE 99 Ib 110, E. 5; BODMER/KLEINER/LUTZ, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, N. 6 u. 8 zu Art. 18-22). Zufolge der erheblichen Zunahme der Bankgesch�fte in den letzten Jahren und der Steigerung ihrer wirtschaftlichen Bedeutung sowie der zunehmenden Komplizierung der wirtschaftlichen Verh�ltnisse ist die Bedeutung der Bankenaufsicht gewachsen und damit sind auch die Anforderungen an die Kontrollinstanzen gr�sser geworden. Dem ist durch die �nderung der BankV im Jahre 1976, welche die Stellung der Bankenkommission verst�rkte, Rechnung getragen worden. Die Bankenkommission muss sich, soll die Bankaufsicht voll wirksam werden, auf das pflichtm�ssige Verhalten der Revisionsstellen verlassen k�nnen, selbst wenn sich daraus Meinungsverschiedenheiten zwischen der Bank und der von ihr selbst bestimmten Revisionsstelle ergeben (BGE 99 Ib 110, E. 5), wie das im zu beurteilenden Fall zu beobachten ist. Bei der Austragung solcher Meinungsverschiedenheiten hat die Revisionsstelle auf Wahrung ihrer Unabh�ngigkeit bedacht zu sein.
b) Nach Art. 21 Abs. 4 BankG hat die Revisionsstelle u.a. die Bankenkommission sofort zu benachrichtigen, wenn sie im Betriebe der Bank strafbare Handlungen, schwere Missst�nde, den Verlust der H�lfte der eigenen Mittel oder andere Tatsachen feststellt, welche die Sicherheit der Gl�ubiger gef�hrden, oder wenn sie nicht mehr best�tigen kann, dass die Gl�ubiger durch die Aktiven noch gedeckt sind. Was unter einem Missstand zu verstehen ist, ist durch Auslegung des Gesetzes zu ermitteln. Es handelt sich dabei um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dessen Anwendung der Bankenkommission im Einzelfall ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzugestehen ist, da sie zufolge der Erfahrung ihrer Mitglieder besser als das Bundesgericht beurteilen kann, welche konkreten Verh�ltnisse bei einer Bank zu einer Gef�hrdung der Sicherheit der Gl�ubiger zu f�hren verm�gen. Welche einzelnen Tatbest�nde in allgemeiner BGE 103 Ib 350 S. 357Weise als Missstand zu qualifizieren sind, kann offen bleiben; es wird sich immerhin nicht um eine bloss einmalige Verfehlung handeln k�nnen (vgl. BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 2 ff. zu Art. 23ter BankG). Der Umstand, dass ein Leiter einer bedeutenden Zweigniederlassung der Bank w�hrend Jahren ungehindert Gesch�fte t�tigen kann, die in der Bankbuchhaltung nicht in Erscheinung treten, f�r die die Bank aber nach Zivilrecht haften muss, stellt einen schweren Missstand dar, der die Meldung an die Bankenkommission erforderlich macht.
In der Literatur wird zwar die Meinung vertreten (BODMER/KLEINER/LUTZ, N. 117 zu Art. 18-22), unkorrektes Gesch�ftsverhalten stelle keinen Missstand im Sinne von Art. 21 Abs. 4 BankG dar. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Zwar hat die Revisionsstelle die Gesch�ftspolitik der Bank grunds�tzlich nicht zu beurteilen. Es liefe jedoch dem Gesetzeswillen zuwider, wenn die Revisionsstelle Missst�nde in der Gesch�ftsf�hrung, die zu einer Gl�ubigergef�hrdung f�hren k�nnten, einfach mit Stillschweigen �bergehen w�rde. Dabei ist es nicht von Bedeutung, ob die gef�hrdenden oder sch�digenden Tatbest�nde an sich strafbar sind oder nicht. Es gen�gt, wenn sie f�r die Gl�ubiger einer Bank von Nachteil sein k�nnen. Eine abstrakte Gef�hrdung gen�gt, wie die Bankenkommission mit Recht annimmt. Ob eine konkrete Gef�hrdung vorliegt, wird h�ufig erst nach eingehenden Untersuchungen festzustellen sein. Auf sie kann man nicht warten. Es liegt im Rahmen des Gesetzeszwecks, wenn auch bereits bei einer abstrakten Gef�hrdung nicht leichter Art die Meldung verlangt wird. Es ist dann Sache der Bankenkommission, zu entscheiden, ob die abstrakten Gefahrenmomente ihr Eingreifen schon rechtfertigen oder ob sie nichts vorkehren will.
Es ist nicht bestritten, dass X. im April 1975 Kenntnis von den sch�digenden Handlungen von Direktor Z. hatte. Sp�testens damals musste dem X. klar werden, dass das Ausscheiden von Z. aus den Diensten der Y. am 15. M�rz 1975 nicht freiwillig erfolgte. Es musste deshalb dem X. bewusst werden, dass die Verfehlungen von Z. zum Nachteil der Bank nicht leicht sein konnten, so dass ihren Auswirkungen auf den Status der Bank nachzugehen war.
Gegen eine Orientierungspflicht gegen�ber der Bankenkommission k�nnte eingewendet werden, der Missstand sei mit dem BGE 103 Ib 350 S. 358Ausscheiden von Z. dahingefallen. Dies ist an sich richtig. Nicht dahingefallen waren aber die finanziellen Folgen des Missstandes f�r die Bank. Sie rechtfertigten u.U. ein sofortiges Einschreiten der Bankenkommission, z.B. durch Anordnung einer ausserordentlichen Revision. Das setzte aber voraus, dass die Bankenkommission umgehend informiert wurde. Eine fr�hzeitige Meldung dr�ngte sich umso mehr auf, als vorauszusehen war, dass die ordentliche Revision durch den Beschwerdef�hrer noch l�ngere Zeit in Anspruch nehmen w�rde.
X. macht geltend, mit dem Ergreifen von Massnahmen, die eventuell zur Ersch�tterung des Vertrauens der Kundschaft in die Bank f�hren k�nnen, sei Zur�ckhaltung zu �ben, solange sie sich nicht gebieterisch aufdr�ngen. Wie die Bankenkommission mit Recht ausf�hrt, ist der Einwand unzutreffend. Die Tatsache, dass eine Meldung an die Bankenkommission erfolgt ist, wird bei richtigem Vorgehen nach aussen nicht bekannt. Auch die Bankenkommission ist zur Verschwiegenheit verpflichtet. Trifft sie gest�tzt auf die Meldung Massnahmen, die nicht geheimgehalten werden k�nnen, trifft die Verantwortung f�r sie die Bankenkommission, nicht die Revisionsstelle. Im �brigen sorgt das Gesetz selber daf�r, dass keine Massnahmen getroffen werden, die nicht gerechtfertigt sind, indem es vorschreibt, dass nur schwere Missst�nde zu melden sind.
Der Beschwerdef�hrer wendet ein, am 9. Juli 1975 habe er veranlasst, dass der Generaldirektor der Y. mit dem Vertreter der Bankenkommission den Fall der Bank besprochen und auf die strafbaren Handlungen des Z. hingewiesen habe; die Bankenkommission habe daraufhin nichts unternommen. Der Vertreter der Bankenkommission habe der Bankleitung sogar den Rat gegeben, "hart zu bleiben und zu beweisen, dass alles in Ordnung sei". Dieser Umstand vermag den Beschwerdef�hrer nicht zu entlasten. Einmal bleibt bestehen, dass er bereits im April 1975 Anlass gehabt h�tte, die Bankenkommission zu orientieren. Sodann h�tte er, wenn er eine Orientierung der Bankenkommission sp�ter f�r angezeigt hielt, diese Orientierung selber vornehmen m�ssen und sich nicht damit begn�gen d�rfen, den Generaldirektor der Y. damit zu betrauen. Er konnte bei dieser Art des Vorgehens nicht sicher sein, wieviel der Vertreter der Bank dem Vertreter der Bankenkommission mitteilte. Offensichtlich stimmten ja die Interessen der Bank nicht in allen Teilen mit den Pflichten der Revisionsstelle �berein.BGE 103 Ib 350 S. 359
Ob der Bankenkommission selber in der Folge Nachl�ssigkeit in der Erf�llung ihrer Aufgaben vorgeworfen werden kann, weil sie nach dieser Besprechung vom 9. Juli 1975 den Dingen vorderhand den Lauf liess, ist hier nicht zu untersuchen. Selbst wenn Vorw�rfe mit Recht erhoben werden k�nnten, w�rde das an der Pflichtverletzung seitens des Beschwerdef�hrers nichts �ndern. Es kann nicht die eine Pflichtverletzung gegen die andere aufgerechnet werden.
c) Die Bankenkommission wirft dem X. weiter vor, er habe pflichtwidrig die Revision der Jahresrechnung 1974 bei einer der Niederlassungen Ende April eingestellt und sie erst im Dezember 1975 wieder aufgenommen. Der Vorwurf erfolgte zu Recht. Nachdem es dem X. sp�testens im April 1975 bekannt wurde, dass in erheblichem Masse Unregelm�ssigkeiten vorgekommen waren, deren Tragweite f�r die Y. nicht abzusehen war, h�tte die Revisionsstelle beschleunigt versuchen m�ssen, sich Klarheit dar�ber zu verschaffen. Es war nicht auszuschliessen, dass ausser den Verfehlungen von Z. bei genauerer Pr�fung auch noch andere Unzul�nglichkeiten bei der revidierten Bank festzustellen waren. Statt dessen stellte X. die Revisionsarbeiten ein. Er begr�ndet das mit dem Umstand, dass bereits die interne Kontrollstelle der Y. den Sachverhalt untersuchte. Art. 19 Abs. 3 BankG bestimmt allerdings, dass eine Bank, die eine sachkundige Revisionsabteilung besitzt, deren Berichte der Revisionsstelle vorzulegen habe. Doppelspurigkeiten in der Kontrolle seien m�glichst zu vermeiden. Bei normalem Gang der Dinge wird die Revisionsstelle den Bericht dieser Revisionsabteilung ber�cksichtigen und dort, wo er keinen Anlass zu Zweifeln bietet, auf ihn abstellen und die vorgenommenen Untersuchungen nicht wiederholen. Das gilt vor allem f�r den Fall, dass im Zeitpunkt der Revision durch die Revisionsstelle der interne Kontrollbericht bereits vorliegt. Liegt er in diesem Zeitpunkt nicht vor, wird sich die Revisionsstelle zu �berlegen haben, ob sie ihn abwarten will. Muss damit gerechnet werden, dass die Revision durch die Revisionsstelle eine erhebliche Verz�gerung erf�hrt, weil die interne Revision auf sich warten l�sst, darf die Revisionsstelle nicht zuwarten, selbst wenn durch ihre Arbeiten eine gewisse Doppelspurigkeit nicht zu vermeiden ist. Trotz der Vornahme einer internen Revision bleibt die bankengesetzliche Verantwortung bei der Revisionsstelle BGE 103 Ib 350 S. 360(Art. 43 Abs. 4 BankV, BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 73 zu Art. 18-22).
Erst recht gilt das, wenn die Revisionsstelle Kenntnis von Unregelm�ssigkeiten und Missst�nden bei der revidierten Bank erh�lt. Sie darf dann mit ihrer eigenen Revision nicht aufh�ren oder h�chstens f�r kurze Zeit, und sie muss dann in engem Kontakt mit der internen Revisionsstelle bleiben. Gar nicht zuwarten darf sie, wenn die interne Revisionsabteilung nicht als hinreichend sachkundig und von der Bankleitung unabh�ngig gelten kann. Die interne Kontrollstelle der Y. verf�gt �ber sachkundige Revisoren und ist ohne Zweifel auch von der Leitung der Bank unabh�ngig, so dass X. ihr Vertrauen entgegenbringen durfte. Aber ein Zuwarten von April bis Dezember liess sich nicht verantworten. Ausserdem hat es X. an der n�tigen F�hlungnahme mit der internen Kontrollstelle fehlen lassen. Deren Berichte lagen im August vor, X. bekam von ihrem Inhalt aber erst im November 1975 Kenntnis, weil er sich nicht intensiv genug darum bem�hte, sie zu erhalten.
Die R�ge, X. habe sich bei der Revision der Jahresrechnung 1974 zu passiv verhalten, ist deshalb begr�ndet.
d) Art. 20 Abs. 4 BankG schreibt vor, die Revision sei mit der Sorgfalt eines ordentlichen und sachkundigen Revisors durchzuf�hren. Die Bankenkommission h�lt daf�r, X. habe diese Pflicht verletzt.
Art. 19 umschreibt die Hauptpflichten der Revisionsstelle. Sie hat die Jahresrechnung nach Form und Inhalt daraufhin zu pr�fen, ob sie gem�ss den gesetzlichen, statutarischen und reglementarischen Vorschriften aufgestellt ist und ob die Bestimmungen des BankG und seiner Vollziehungsverordnung eingehalten worden sind. Art. 43 der BankV f�hrt das n�her aus und verlangt, dass der Revisionsbericht die allgemeine Verm�genslage der Bank klar erkennen lasse. Der Revisor hat in erster Linie festzustellen, ob die in der ordnungsgem�ss aufgestellten Bilanz ausgewiesenen Verbindlichkeiten durch die vorhandenen Aktiven gedeckt und ob die ausgewiesenen eigenen Mittel erhalten sind (Abs. 1). Dabei hat die Revisionsstelle die Aktiven und Passiven selbst�ndig zu bewerten, und die Bank muss daf�r die erforderlichen Unterlagen zur Verf�gung stellen (Art. 43 Abs. 3 BankV).
Daraus ergibt sich, dass die Revisionsstelle die Bank aufzufordern hat, die n�tigen Unterlagen f�r die Bewertung der BGE 103 Ib 350 S. 361Aktiven zur Verf�gung zu stellen, sofern sie das nicht schon von sich aus getan hat. Insofern ist das Kreisschreiben Nr. 26 der Bankenkommission vom 16. November 1966, auf das die Bankenkommission sich beruft, nur eine weitere Konkretisierung der schon gesetzlich festgelegten Verpflichtung. Der Revisor, der die Revisionsarbeiten geleitet hat, muss im Revisionsbericht erkl�ren, dass er von der Bank alle gem�ss Art. 19 Abs. 2 BankG verlangten Aufschl�sse erhalten habe (Art. 46 Abs. 1 BankV). Die leitenden Revisoren haben in ihren Revisionsberichten keinen Vorbehalt angebracht, obwohl sie die n�tigen Unterlagen nicht erhalten hatten.
Die Bewertung von Aktiven, die aus Grundst�cken bestehen oder, wie Grundpfandforderungen, mit der Bewertung von Grundst�cken zusammenh�ngen, ist in zahlreichen F�llen eine schwierige Aufgabe, besonders in Zeiten wirtschaftlicher Stagnation und sinkender Tendenz der Grundst�ckpreise. Es ist deshalb nichts Aussergew�hnliches, wenn verschiedene Bewerter des gleichen Aktivums zu verschiedenen Sch�tzungsergebnissen kommen. Doch werden sich bei allseitiger gewissenhafter Bewertung die Unterschiede in einem begrenzten Rahmen halten. Bei der Bewertung der Aktiven der Y. durch den Beschwerdef�hrer und die mit der ausserordentlichen Revision beauftragten Revisionsgesellschaft S. ergaben sich aber krasse Unterschiede. X. rechnete mit stark gef�hrdeten Debitorenpositionen von etwas �ber 8 Millionen Franken. Die S. errechnete auf den Ausleihungen einen R�ckstellungsbedarf von �ber 29 1/2 Millionen. Den mutmasslichen Verlust aus den Machenschaften von Z. bezifferte der Beschwerdef�hrer auf 2,8 Millionen Franken, w�hrend die S. den R�ckstellungsbedarf aus den Transaktionen von Z. auf �ber 8 Millionen sch�tzte. Ausserdem hielt die S. Wertberichtigungen bei sonstigen Aktiven in der H�he von rund 1,4 Millionen Franken f�r gerechtfertigt.
Welche von den beiden Sch�tzungen richtig ist, braucht vom Bundesgericht im einzelnen nicht untersucht zu werden. Es gen�gt, darauf hinzuweisen, dass die Sch�tzungen der S. durch den in erster Linie Interessierten, n�mlich die Y., als richtig akzeptiert wurden, sah sie sich doch gen�tigt, auf Grund der Feststellung der S. u.a. ihr Aktienkapital um 13 Millionen Franken zu Lasten der Aktion�re herabzusetzen.
Es sind deshalb dem X. enorme Fehleinsch�tzungen zuzurechnen. Zum Teil m�gen sie auf den Umstand zur�ckzuf�hren BGE 103 Ib 350 S. 362sein, dass ihm nicht alle erforderlichen Sch�tzungsgrundlagen zur Verf�gung standen, zum Teil beruhen sie jedenfalls auf einer zu optimistischen Beurteilung der Folgen des Sinkens der Immobilienpreise und wahrscheinlich auch auf der Anwendung unzutreffender Sch�tzungsgrunds�tze. Was das Fehlen der erforderlichen Sch�tzungsgrundlagen anbelangt, trifft den X. insofern ein Verschulden, als er sich nicht energisch genug bem�hte, diese Unterlagen von der Y. zu erhalten.
Bei Ber�cksichtigung der genannten Umst�nde ist die Missbilligung, die die Bankenkommission dem X. gegen�ber ausgedr�ckt hat, sachlich vertretbar und �berschreitet das ihr zustehende Ermessen keineswegs.
8. a) Nach Art. 20 BankG bestimmt die Vollziehungsverordnung die Voraussetzungen der Anerkennung (wobei offen bleiben kann, ob die Anerkennung als Verleihung einer Konzession oder als Erteilung einer Polizeierlaubnis aufzufassen ist; vgl. dazu BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 21 zu Art. 18-22, RINIKER, Die Bankenaufsicht, Diss. Bern 1974, S. 80 ff.). Art. 35 der BankV hat die Voraussetzungen f�r die Anerkennung eingehend geordnet. Im zu beurteilenden Zusammenhang ist lediglich von Bedeutung, dass die Organisation der Revisionsstelle die sachgem�sse und dauernde Erf�llung der Revisionsauftr�ge gew�hrleisten muss (Art. 35 Abs. 2 lit. a BankV). Ist die sachgem�sse und dauernde Erf�llung der Revisionsauftr�ge durch die Art der Organisation der Revisionsstelle oder wegen ihrer personellen Besetzung nicht mehr gesichert, ist der Revisionsstelle die Anerkennung zu entziehen, wenn sie den gesetzm�ssigen Zustand innert angemessener Frist nicht herstellt. Auf Grund dieser Regelung hat die Bankenkommission vom X. sofortige und langfristige Massnahmen verlangt. Sie sind gerechtfertigt.
b) Der Beschwerdef�hrer ist ein bedeutender Revisionsverband. Die Art. 29 ff. der Replik des Beschwerdef�hrers, welche die Entwicklung des X. darstellen, und die beigelegten Jahresberichte zeigen dies deutlich, ohne dass auf Einzelheiten einzugehen ist. Aus den Jahresberichten der letzten Jahre ergibt sich, dass X. Wert darauf legte, mit einem verh�ltnism�ssig kleinen Personalbestand die ausgedehnten und zunehmenden Aufgaben zu bew�ltigen (vgl. beispielsweise Jahresbericht 1975, S. 6). Der knappe Personalbestand und die Zunahme der Mandate hatten Verz�gerungen in der Gesch�ftsabwicklung zur Folge.BGE 103 Ib 350 S. 363
Die Bankenkommission musste den Beschwerdef�hrer bereits am 2. Dezember 1974 ernstlich ermahnen, die gesetzlichen Bestimmungen �ber die Revisionsberichte besser einzuhalten. Auch f�r das Gesch�ftsjahr 1974 musste X. in zahlreichen F�llen um Fristerstreckung f�r die Erstattung der Revisionsberichte ersuchen. X. behauptet, es seien lediglich Versp�tungen bei der Ausarbeitung der Berichte vorgekommen, w�hrend die Revisionen selbst fristgem�ss bis Jahresende durchgef�hrt worden seien. Die Ausarbeitung des Revisionsberichtes, der ja die Auswertung der bei der Revision gemachten Feststellungen enth�lt, darf aber auch nicht zu lange hinausgez�gert werden. Was insbesondere die Revision der Y. f�r das Gesch�ftsjahr 1974 anbelangt, ist ersichtlich, dass X. mit den Revisionsarbeiten unter Zeitdruck geraten ist. Das geht aus den �usserungen der Revisoren selber hervor. Zum Teil ist das auf die Tatsache zur�ckzuf�hren, dass X. die Revisionsarbeiten w�hrend Monaten liegen liess. W�re das Revisorat aber personell besser besetzt gewesen, h�tte sich wahrscheinlich dieser Engpass vermeiden lassen.
c) X. wirft der Bankenkommission auch in diesem Punkt unrichtige oder unvollst�ndige Feststellung des Tatbestandes vor und bem�ngelt u.a., dass die Kommission sich um den Organisationsaufbau nicht n�her gek�mmert und beispielsweise einen Augenschein an seinem Sitz unterlassen habe. Die erkennbaren Umst�nde liessen aber auch ohne solche zus�tzlichen Massnahmen den Schluss zu, dass die Organisation den Anforderungen wenigstens zeitweise nicht mehr gen�gte. Weitere Untersuchungen er�brigen sich auch deswegen, weil der Beschwerdef�hrer selber anerkannt hat, dass ein organisatorischer Engpass vorhanden war. In einer Zuschrift an die Bankenkommission erkl�rt X. am 24. Dezember 1976, dass der weitere Ausbau der Revisionsabteilung ein Anliegen sei, das schon l�ngere Zeit mit Konsequenz verfolgt werde; so habe er 1976 versucht, ein bis zwei leitende Revisoren zu gewinnen.
d) Die T�tigkeit als Revisor einer Revisionsstelle nach Bankengesetz ist anspruchsvoll. Sie verlangt nicht nur sichere Kenntnis des Buchf�hrungs- und Bilanzwesens, sondern auch, soweit Aktiven, insbesondere Pf�nder, zu bewerten sind, Verst�ndnis f�r die Erscheinungen des Wirtschaftslebens. Da sich verwickelte Probleme stellen k�nnen, muss dem Revisor gen�gend Zeit zum �berlegen und Abw�gen gelassen werden.BGE 103 Ib 350 S. 364
Unter starkem Zeitdruck ist mit einem Abfall der Qualit�t der Leistungen zu rechnen.
Im Hinblick auf die eigenen Anstrengungen des X., Revisoren zu gewinnen, ist die Auflage, er habe bis Ende 1977 mindestens einen zus�tzlichen leitenden Revisor zu verpflichten, nicht unangemessen. Da der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt worden ist, hat die Bankenkommission mit Schreiben vom 18. Januar 1978 die in der angefochtenen Verf�gung vorgesehenen Fristen den neuen Verh�ltnissen angepasst. Demnach soll bis zum 31. Dezember 1978 ein zus�tzlicher leitender Revisor verpflichtet, und bis 31. Dezember 1979 der Ausbau des Inspektorats durchgef�hrt werden. �ber das Ausbauprojekt finden gegenw�rtig zwischen dem Beschwerdef�hrer und dem Sekretariat der Bankenkommission Verhandlungen statt. X. weist auf die grossen Schwierigkeiten hin, neue geeignete Kr�fte zu finden. Sollte ihm die Anstellung eines weitern Revisors innert der neu gesetzten Frist nicht m�glich sein, wird zu pr�fen sein, ob nicht die Zahl der �bernommenen Mandate dem Organisationsstand anzupassen ist.
Aber auch die Anweisung, bis zum 31. Dezember 1976 ein Ausbauprojekt f�r die Organisation vorzulegen, ist als solche nicht unangemessen, auch nicht in zeitlicher Hinsicht, obwohl die Frist als relativ kurz erscheint. Sie ist, wie schon ausgef�hrt, durch die laufenden Ereignisse �berholt und Gegenstand von Verhandlungen. Dem Beschwerdef�hrer ist es unbenommen, den Nachweis zu leisten, dass er in der Zwischenzeit die n�tigen organisatorischen Anpassungen vorgenommen hat oder dass eine Neuordnung aus andern Gr�nden nicht mehr n�tig ist. Gegen die Anordnung neuer Auflagen, die er f�r ungerechtfertigt h�lt, steht ihm der Weg ans Bundesgericht offen, ebenso, falls ihm die Bankenkommission die Anerkennung als Revisionsstelle entziehen sollte, weil sie nach seiner Auffassung Unn�tiges verlangt und er deshalb den Weisungen nicht nachgekommen ist.
96 I 278,
95 I 591,
94 IV 91 suite... ,
99 IB 310
art. 21 al. 4 LB,
art. 20 al. 4 LB,
Art. 20 BankG suite... ,
Art. 18 BankG,
Art. 23ter Abs. 2 und 3 BankG,
Art. 3 lit. b VwVG,
Art. 100 lit. e Ziff. 4 OG,
Art. 20 Abs. 1 BankG,
Art. 37 Abs. 2 BankV,
Art. 38 BankV,
Art. 19 Abs. 3 BankG,
Art. 43 Abs. 4 BankV,
Art. 43 Abs. 3 BankV,
Art. 46 Abs. 1 BankV,
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 Art. 29

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Art. 23

Art. 3

Art. 100

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Art. 37

Art. 38

Art. 19

Art. 43

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Art. 46

Art. 35