Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/3169
Timestamp: 2019-04-18 14:39:03+00:00

Document:
Commission des affaires sociales : Réunion du 14 octobre 2009 : 1ère réunion
Financement des régimes d'assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale
Examen des amendements - adoption du texte de la commission (voir le dossier)
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Dominique Leclerc, à l'examen des amendements et à l'élaboration du texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 598 rectifié bis (2008-2009), présentée par M. Claude Domeizel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, portant diverses dispositions relatives au financement des régimes d'assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale.
a rappelé que la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) est l'un des principaux régimes spéciaux de la sécurité sociale. En 2008, elle assurait, grâce aux cotisations versées par un peu plus de deux millions d'actifs cotisants, le paiement des retraites de 900 000 pensionnés, soit 480 000 relevant de la fonction publique territoriale et 420 000 de la fonction publique hospitalière. La proposition de loi vise à préserver l'équilibre financier de la CNRACL, à l'heure où celle-ci est confrontée à deux évolutions qui affectent sensiblement et durablement ses comptes :
- d'une part, les mutations démographiques qui affectent, comme l'ensemble des régimes de retraite, le régime des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Le vieillissement de la population provoque une dégradation continue de son ratio cotisants/pensionnés, ce qui entraîne une progression plus rapide des charges de prestations (8 % en 2008) que des produits de cotisations (5 % en 2008) ;
- d'autre part, les transferts de personnels consécutifs à la décentralisation qui se sont traduits par une intégration massive d'agents de l'Etat dans la fonction publique territoriale. Il en résulte un afflux de nouveaux affiliés à la CNRACL qui sont les cotisants d'aujourd'hui, mais aussi les pensionnés de demain.
Les projections financières sont donc particulièrement inquiétantes : le solde de la caisse resterait positif jusque vers 2018-2019, mais ne cesserait de se dégrader sur la période 2020-2050. Le déficit atteindrait ainsi 1,1 milliard d'euros en 2020 et 11,3 milliards d'euros en 2050. Encore s'agit-il d'un minimum car ces prévisions, élaborées par le conseil d'orientation des retraites (Cor) en 2007, reposent sur des hypothèses de taux de chômage (4,5 %) et de progression de la productivité du travail (1,8 % par an) démenties par la crise économique et qu'il faut réévaluer.
Fortement menacé à moyen et long terme, l'équilibre des comptes de la CNRACL l'est aussi à brève échéance par l'incidence financière de certains dispositifs : la surcompensation entre régimes spéciaux et les exonérations de cotisations patronales pour les centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS). Dans ce contexte, cette proposition de loi poursuit deux objectifs : neutraliser les effets financiers de ces mesures et régler la question de la compensation financière des transferts de personnels.
a ensuite présenté les mesures proposées par le texte. L'article 1er précise le calendrier de la baisse progressive du taux de recouvrement de la surcompensation jusqu'à sa disparition prévue en 2012. Instaurée en 1985, la compensation spécifique (ou surcompensation) organise des transferts financiers entre régimes spéciaux afin de réduire les conséquences des déséquilibres démographiques qui leur sont propres. L'intention était louable mais le mécanisme a engendré des effets pervers, en particulier pour la CNRACL qui est le régime de salariés qui contribue le plus à la surcompensation en raison de son ratio démographique favorable. Les transferts au titre de la surcompensation devenant trop importants, le législateur a décidé, lors de la réforme des retraites de 2003, d'abaisser chaque année son taux pour y mettre définitivement fin en 2012. Or, après avoir été ramené progressivement de 27 % en 2003 à 12 % en 2008, ce taux n'a plus varié depuis lors. Pour relancer le mouvement à la baisse, il est ici proposé, pour 2010 et 2011, de le réduire d'au moins cinq points.
L'article 2 concerne les agents de l'Etat détachés auprès des collectivités territoriales, dans le cadre des transferts de compétences prévus par la deuxième vague de décentralisation. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a en effet prévu que les fonctionnaires de l'Etat concernés par ces transferts peuvent :
- soit intégrer la fonction publique territoriale. Dans ce cas, la collectivité accueillante verse une contribution employeur pour la constitution des droits à pension de l'intéressé, dont le taux est actuellement de 27,30 % ;
- soit rester dans la fonction publique d'Etat et être placés en position de détachement. Dans ce cas, la collectivité d'accueil est tenue de verser une contribution à l'Etat au titre des droits à pension de l'agent, dont le taux est de 60,14 % en 2009.
Partant du principe que les collectivités n'ont pas choisi d'accueillir les agents détachés, l'article entend aligner la contribution employeur sur celle versée pour les agents intégrant la fonction publique territoriale.
L'article 3 porte sur le dispositif, créé en 1999, d'exonération des cotisations patronales d'assurance vieillesse sur les rémunérations des aidants à domicile, agents titulaires du cadre d'emplois des agents sociaux, employés par les CCAS et CIAS. Une décision de la Cour de cassation de 2007 a étendu le bénéfice de cette exonération à tous les agents titulaires des CCAS et des CIAS qui, quel que soit leur cadre d'emplois, ont pour activité principale l'aide à domicile. Face à ce manque à gagner croissant pour la CNRACL, cet article propose de rétablir le champ d'application initial de l'exonération. Le souci est d'ailleurs partagé par le Gouvernement, puisque la même mesure figure à l'article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010. L'article 3 propose, en outre, de créer une compensation intégrale de cette exonération versée directement par l'Etat à la CNRACL, au motif que toute exonération doit être compensée.
L'article 4 a pour objet de neutraliser l'impact financier, tant pour la CNRACL que pour l'Etat, des transferts de personnels opérés dans le cadre de la décentralisation. Véritable point d'achoppement entre l'Etat et les collectivités territoriales, la question de la compensation financière des transferts est l'objet d'analyses divergentes :
- d'un côté, la CNRACL considère que ces transferts représentent un coût supplémentaire pour le régime ; la caisse va, en effet, devoir verser des pensions pour lesquelles elle n'a pas reçu les cotisations correspondant à l'ensemble des années prises en compte dans le calcul ;
- de l'autre, l'Etat estime que la CNRACL est gagnante dans cette opération, puisque les deux tiers des agents transférés choisissent d'intégrer la fonction publique territoriale et donc de s'affilier à la caisse.
Compte tenu de la difficulté à rapprocher ces deux positions, un modus vivendi a été trouvé. Il n'est désormais plus question de compenser les effets financiers des transferts, mais de les neutraliser :
- la CNRACL reversera chaque année au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » les cotisations perçues pour les fonctionnaires ayant intégré la fonction publique territoriale ;
- le CAS « Pensions » remboursera à la CNRACL les pensions versées par celle-ci aux nouveaux fonctionnaires territoriaux.
Autrement dit, les personnels transférés resteront à la charge de l'Etat, la CNRACL ayant un simple rôle de gestionnaire (encaissement des cotisations, versement des prestations). Cette solution de compromis est d'ores et déjà inscrite dans l'article 27 du projet de loi de finances pour 2010.
Enfin, l'article 5 prévoit de gager, de façon assez traditionnelle, les pertes de recettes éventuelles résultant des dispositions de la proposition de loi par la création de taxes additionnelles aux droits sur les tabacs.
Afin de prendre la mesure de l'économie générale de la proposition de loi, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a indiqué avoir procédé à l'audition du directeur général et du président de la CNRACL, ainsi qu'à celle de la direction du budget. Ces auditions lui ont permis de se faire une idée plus précise de la situation financière actuelle de la CNRACL et de ses perspectives d'évolution, et d'en retenir, pour l'essentiel, quatre conclusions :
- l'équilibre financier actuel de la caisse est effectivement très précaire. L'effet d'aubaine que constitue, pour la CNRACL, l'arrivée de nouveaux cotisants venant de la fonction publique d'Etat ne doit pas faire oublier que ceux-ci sont ses futurs pensionnés ;
- il est indispensable de poursuivre la diminution du taux de recouvrement de la surcompensation, afin que le dispositif puisse prendre fin en 2012, conformément à ce que prévoit la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites ;
- il y a urgence à rétablir le champ d'application initial de l'exonération de la cotisation patronale d'assurance vieillesse dont bénéficient les CCAS et les CIAS pour éviter qu'elle ne pèse trop sur les comptes de la caisse ;
- il est nécessaire de mettre fin aux incessantes querelles de chiffres sur le montant de la compensation des transferts de personnels entre l'Etat et les collectivités, en instaurant un dispositif de neutralisation de leurs effets financiers.
La présente proposition de loi répond donc à un certain nombre de préoccupations justifiées et qu'il partage. Cependant, elle n'a pas reçu son assentiment sur trois points :
- tout d'abord, l'article 1er, relatif à la diminution du taux de recouvrement de la surcompensation, relève plus du domaine réglementaire que du domaine législatif ;
- ensuite, les collectivités territoriales n'ont pas intérêt à revenir sur les modalités de compensation des agents détachés comme le prévoit l'article 2, au risque de réactiver la polémique sur la question de la compensation des transferts à laquelle l'article 4 tente justement de mettre fin ;
- enfin, à l'article 3, l'instauration d'une compensation intégrale de l'exonération de cotisation patronale au bénéfice des CCAS et des CIAS lui a paru peu opportune dans le contexte actuel des finances publiques. Elle représenterait, en effet, une charge supplémentaire pour l'Etat, déjà sous forte contrainte financière.
Ceci étant, selon un accord conclu entre les présidents de groupe et de commission du Sénat, il est désormais prévu que le texte débattu en séance publique soit celui de la proposition de loi initiale, si tel est le souhait de son auteur. C'est pourquoi, conformément aux engagements pris vis-à-vis de Claude Domeizel, premier signataire de la proposition de loi et président de la CNRACL, M. Dominique Leclerc, rapporteur, n'a pas présenté d'amendements et a proposé, au stade de la commission, d'adopter la proposition de loi en l'état afin de laisser le débat s'instaurer en séance publique sur le texte dans sa version initiale.
a estimé que l'analyse du rapporteur sur la situation de la CNRACL fait écho aux éléments que la proposition de loi évoque légitimement. Pour autant, il n'a pas partagé les réticences exprimées sur l'article 3 relatif à la compensation de l'exonération de cotisation patronale pour les CCAS et les CIAS car les difficultés financières de l'Etat ne doivent pas occulter celles des collectivités territoriales, notamment dans le contexte actuel de réforme de leur financement.
Saluant la grande expertise de Claude Domeizel sur la question des régimes spéciaux de retraite, M. Guy Fischer a rappelé l'historique de la surcompensation, dont le taux a considérablement augmenté à certains moments. Les ponctions ainsi opérées sur les comptes de la CNRACL ont d'ailleurs permis aux autres régimes spéciaux d'assurer leur survie. Aujourd'hui, il existe une volonté commune de préserver les équilibres financiers de la caisse et de supprimer la surcompensation, car il est nécessaire de tenir compte à la fois du mouvement de décentralisation et des problèmes de la fiscalité locale. Au final, il s'est déclaré favorable à la proposition de loi en l'état, sans partager les réserves exprimées in fine par le rapporteur.
s'est à son tour déclaré en accord avec les remarques générales du rapporteur, tout en souhaitant attirer l'attention sur les incertitudes liées aux projections, quelles qu'elles soient, car les évolutions économiques et démographiques ne peuvent être pleinement anticipées, notamment au-delà de dix ans. Le Cor, dont il est membre, actualisera début 2010 ses prévisions, ce qui doit inciter à la prudence dans ce domaine. Dans le même ordre d'idées, la décentralisation a entraîné d'importants transferts de personnels de l'Etat vers les collectivités territoriales, principalement vers les départements, mais on ne peut pas prévoir l'avenir d'un tel mouvement. Enfin, il a estimé que le problème de la CNRACL se pose également pour d'autres régimes de retraite et que la société doit s'adapter aux nouveaux équilibres démographiques : désormais, le départ en retraite ne signifie plus la fin de toute activité économique ou sociale et les retraités ont même plutôt tendance, notamment par les aides qu'ils apportent à leurs enfants et petits-enfants, et parfois même à leurs propres parents, à y occuper une place centrale.
a estimé contraire à l'esprit de la révision constitutionnelle l'obligation d'examiner en séance publique le texte initial d'une proposition de loi, sans que la commission saisie au fond n'en débatte et n'y apporte d'amendements. Cette situation conduit à s'interroger sur le rôle des commissions dans la nouvelle procédure législative.
a précisé que, selon la nouvelle procédure, c'est le texte adopté par la commission saisie au fond qui vient en débat en séance publique. Dans ces conditions, le débat devient caduc dans le cas où l'examen par la commission aboutit à une suppression pure et simple des articles d'une proposition de loi. C'est pourquoi un accord conclu entre les présidents de groupe et de commission et acté par la Conférence des présidents prévoit que les propositions de loi ou de résolution inscrites à l'ordre du jour réservé sont discutées sur la base du texte initial, ce qui permet de ne pas vider de son sens la notion nouvelle d'ordre du jour réservé aux groupes minoritaires et d'opposition.
s'est également étonné de cet accord qui, pour les propositions de loi ou de résolution concernées, diminue l'intérêt du passage du texte en commission. Sur le fond, il a regretté que le texte proposé ne traite que le cas de la CNRACL, et pas celui des nombreux autres régimes spéciaux. C'est pourquoi il s'abstiendra sur la présente proposition de loi.
a tout d'abord confirmé qu'en tant que rapporteur, il n'a pas souhaité présenter d'amendement à ce stade de l'examen du texte pour que le débat puisse pleinement avoir lieu en séance publique. Pour autant, la position qu'il propose à la commission de prendre montre qu'elle joue son rôle en débattant du contenu du texte en discussion. Il a rappelé avoir lui-même signé plusieurs propositions de loi qui n'ont jamais pu, dans la procédure précédente, être inscrites à l'ordre du jour et qui n'ont donc pas donné lieu à examen en commission. La nouvelle façon de procéder présente donc des points positifs.
Sur le fond, les dispositions de deux des quatre articles principaux de la proposition de loi sont d'ores et déjà inscrites, pour l'une, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, pour l'autre, dans le projet de loi de finances, ce qui donne satisfaction aux auteurs de la proposition de loi.
De plus, la loi de 2003 sur la réforme des retraites a posé clairement le principe de la disparition progressive de la surcompensation d'ici 2012, même si le taux n'a pas baissé en 2009. Pour autant, il est nécessaire de bien garder en mémoire que seule la CNRACL a été sollicitée pour contribuer au financement des autres régimes spéciaux - tous déficitaires - car elle dispose de réserves. Qui plus est, entre 1995 et 2005, si les effectifs de l'Etat ont progressé de 7 %, ceux de la fonction publique hospitalière ont crû de 21 % et ceux de la fonction publique territoriale de plus de 30 %. Enfin, si on peut comprendre le souhait de la CNRACL d'entendre le Gouvernement et le Parlement confirmer la disparition progressive de la surcompensation, l'article 1er de la proposition de loi relève du domaine réglementaire, plus que du domaine législatif.
En définitive, seul l'article 2 de la proposition de loi, relatif aux modalités de prise en charge des cotisations des agents de l'Etat détachés auprès des collectivités territoriales, peut encore poser un problème.
Ceci étant, la situation démographique des fonctions publiques territoriale et hospitalière reste positive pour les finances de la CNRACL, dont les réserves devraient augmenter encore quelques années. Le rendez-vous sur les retraites sera l'occasion, en 2010, de débattre de l'ensemble de ces sujets.
a rappelé que, conformément à l'accord conclu entre les présidents de groupe et de commission, le rapporteur a proposé d'adopter le texte en l'état, au stade de la commission, afin de laisser le débat s'instaurer en séance publique. Cette situation est effectivement nouvelle car, auparavant, rares étaient les propositions de loi à être inscrites à l'ordre du jour du Sénat.
Interrogée par M. Alain Milon et Mme Sylvie Desmarescaux sur la procédure d'amendement aux propositions de loi, elle a indiqué que le délai-limite de dépôt des amendements en vue de l'adoption du texte de la commission avait été fixé au lundi 12 octobre à 16 heures et qu'aucun amendement ne lui était parvenu. Tout sénateur peut à nouveau déposer des amendements jusqu'au 23 octobre, en vue de l'examen en séance publique prévu le 29 octobre.
Avec les réserves précédemment exposées, la commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi sans modification.
La commission a ensuite procédé, sur le rapport de Mme Marie-Thérèse Hermange, à l'examen des amendements et à l'élaboration du texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 177 rectifié (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux recherches sur la personne.
a rappelé que cette proposition de loi, déposée le 6 janvier 2009, a été adoptée par l'Assemblée nationale le 22 janvier suivant. Le retard pris pour son examen par le Sénat résulte de l'adoption du texte portant réforme de l'hôpital au cours du deuxième trimestre mais ce délai lui a permis de procéder à une quinzaine d'auditions et d'effectuer une visite de terrain à Marseille.
La proposition de loi tend à faire évoluer le cadre légal des recherches médicales appliquées sur l'homme. La recherche appliquée peut être menée selon deux modalités distinctes : la recherche clinique, qui permet d'expérimenter de nouveaux traitements, et la recherche dite observationnelle ou non interventionnelle, c'est-à-dire notamment l'épidémiologie. Dans les deux cas, c'est l'homme qui est utilisé pour vérifier les hypothèses et pour faire progresser les connaissances, ce qui impose de contrôler ces recherches d'un point de vue éthique afin de protéger la dignité de la personne.
Actuellement, deux textes régissent les recherches sur la personne : la loi « informatique et liberté » de 1978 et, pour les recherches biomédicales sur l'être humain, la loi du 20 décembre 1988, dite « Huriet-Sérusclat ». Ils ont institué un régime de contrôle et d'autorisation dont la mise en oeuvre est confiée à différentes institutions :
- d'une part, pour le traitement des données, la commission nationale informatique et libertés (Cnil) et son comité préparatoire, le comité consultatif sur le traitement de l'information en matière de recherche dans le domaine de la santé (CCTIRS) ;
- d'autre part, pour ce qui concerne la protection de l'intégrité physique des personnes et la garantie de l'éthique de la recherche, l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (Afssaps) et les comités de protection des personnes (CPP).
Composés de sept représentants de la société civile et de sept scientifiques, ces comités sont obligatoirement consultés avant qu'un projet de recherche clinique soit autorisé ; leur avis peut également être sollicité sur un projet de recherche non interventionnelle. Outre la protection de l'intégrité physique des personnes, ils veillent à s'assurer du consentement des individus qui participent à ces recherches. L'intervention de ces comités est indispensable au regard du droit communautaire mais aussi pour favoriser la publication des travaux des chercheurs dans les revues médicales de renommée internationale, qui n'acceptent que des articles validés par un comité d'éthique.
La proposition de loi renforce encore la place dévolue à ces comités en unifiant, sous leur égide, le contrôle de l'éthique des protocoles de recherche sur la personne, ce qui présente un triple avantage :
- d'abord, les comités seraient désormais obligatoirement saisis de tous les projets de recherche sur les personnes, qu'ils aient un caractère clinique ou non interventionnel ;
- ensuite, cette unification devrait favoriser une homogénéisation des appréciations portées en matière d'éthique de la recherche ;
- enfin, les CPP auraient le pouvoir de requalifier les projets de recherche qui leur sont soumis afin de leur appliquer le régime juridique adéquat.
Ce dernier point est important car il permettra d'éviter que des chercheurs qualifient d'observationnelle une recherche qui présente en réalité un caractère clinique, dans le seul but d'appliquer des règles juridiquement moins contraignantes en matière de consentement des personnes.
La réforme du contrôle des recherches sur la personne figure dans l'article premier de la proposition de loi. Son article 4 dote les CPP de la personnalité morale de droit public et prévoit la possibilité de mettre fin à l'existence de ceux dont l'activité est insuffisante. Les articles 2 et 3 définissent le régime des recherches à finalité non commerciale, nouvelle notion issue du droit communautaire, et simplifient la procédure de déclaration de collections biologiques. Enfin, l'article 5 subordonne l'entrée en vigueur du texte à celle de ses décrets d'application.
a estimé que plusieurs problèmes demeurent néanmoins. En premier lieu, la proposition de loi remplace la notion de « recherches visant à évaluer les soins courants » par celle de « recherches interventionnelles ne comportant que des risques et des contraintes négligeables », qui seraient soumises à des règles de consentement simplifiées. Cependant, cette nouvelle catégorie ne s'appliquerait pas aux recherches sur le médicament, qui sont régies par des règles de droit communautaire plus rigoureuses. Cette exclusion met en évidence le caractère arbitraire de cette notion de « risque négligeable », qui n'est définie dans aucun texte. De plus, les personnes participant à des « recherches à risques et contraintes négligeables » devraient désormais fournir un consentement libre et éclairé, sans autre précision, alors que les CPP exigent actuellement un consentement écrit pour la quasi-totalité des recherches interventionnelles. Il ne paraît pas opportun de revenir sur cet état de fait.
En second lieu, les CPP sont confrontés à deux difficultés essentielles : l'écart important entre le nombre de dossiers traités par les différents comités et l'absence d'harmonisation de leurs décisions.
Enfin, le contrôle de l'utilisation des données personnelles constitue un problème délicat. Or, la proposition de loi néglige la réforme de la procédure devant le CCTIRS, pourtant souhaitée par tous les acteurs de la recherche, voire alourdit la procédure en vigueur en obligeant les chercheurs à passer obligatoirement devant un CPP avant de soumettre leur protocole de recherche au CCTIRS.
En conclusion, elle a indiqué qu'elle proposera à la commission onze amendements, visant notamment à clarifier la notion de recherche interventionnelle présentant des risques et des contraintes négligeables, à exiger un consentement écrit pour la participation à toute recherche interventionnelle et à prévoir la création d'une instance indépendante chargée de coordonner l'action des CPP.
Rappelant que le texte avait été examiné à l'Assemblée nationale dans un délai très court, M. Jean-Pierre Godefroy a déploré que la commission n'ait organisé aucune audition sur ce sujet fort complexe et que le rapporteur n'ait pas non plus jugé opportun d'ouvrir ses auditions aux autres commissaires. C'est la raison pour laquelle le groupe socialiste n'a déposé à ce stade que quelques amendements de suppression, réservant ses propositions pour la séance publique.
Il a ensuite demandé pourquoi le texte prend la forme d'une proposition de loi, alors qu'il aurait pu trouver sa place dans la future réforme de la loi de bioéthique ; peut-être est-ce une manière d'éviter un passage devant le Conseil d'Etat et l'élaboration d'une étude d'impact, qui aurait pourtant permis d'éclairer les débats.
Sur le fond, il a estimé que le texte affaiblit les dispositions destinées à protéger les personnes dans le seul but de faciliter la recherche médicale. Il a jugé difficile de savoir si une recherche présente un risque négligeable avant qu'elle ait été effectivement réalisée et a considéré que plusieurs dispositions du texte sont inacceptables en l'état :
- les personnes non affiliées à un régime de sécurité sociale, et notamment les plus vulnérables comme les immigrés en situation irrégulière par exemple, pourraient être amenées à accepter de participer à des recherches médicales, le cas échéant pour bénéficier de traitements auxquels ils n'ont pas accès pour des raisons financières ;
- en cas d'avis négatif d'un CPP, le ministre de la santé aurait le droit de solliciter l'avis d'un autre comité de son choix, ce deuxième comité pouvant éventuellement se montrer plus complaisant ;
- pour les mineurs, l'autorisation de participer à un protocole de recherche pourrait être donnée par un seul titulaire de l'autorité parentale, ce qui risque, en cas de conflit entre les parents, d'être une source de difficultés préjudiciables à l'enfant : l'avis des deux parents doit donc impérativement être requis.
Plus généralement, il convient d'encadrer strictement les cas où une personne qui n'est plus en état d'exprimer son consentement pourrait se trouver incluse dans un protocole de recherche.
a déclaré partager la remarque relative à l'exercice de l'autorité parentale puis a demandé comment et par qui sont choisis les membres des CPP.
A son tour, M. François Autain a regretté que le rapporteur n'ait pas convié les autres commissaires à assister à ses auditions ni à participer au déplacement organisé à Marseille. Sur le fond, il a considéré que le texte donne la priorité à la recherche aux dépens de la protection des personnes : l'article premier indique ainsi que « le développement de la recherche sur la personne constitue une priorité nationale ». Il s'est opposé à l'idée de procéder à des recherches cliniques sur des personnes non affiliées à la sécurité sociale, au motif que ces personnes fragiles pourraient être victimes de pratiques abusives. Il a demandé que le rôle des CPP soit renforcé, que leurs décisions soient harmonisées et qu'une instance nationale soit créée, avec le pouvoir de décider quel comité sera chargé d'évaluer tel ou tel projet de recherche. Actuellement, c'est le promoteur de la recherche qui choisit le CPP auquel il va soumettre son projet, avec le risque qu'il retienne le comité le moins exigeant. De ce point de vue, on peut se demander si les CPP qui traitent le plus faible nombre de dossiers, et que la proposition de loi entend précisément faire disparaître, ne sont pas justement les plus rigoureux et les plus sérieux, ce qui expliquerait que certains chercheurs les évitent.
a indiqué faire confiance au rapporteur, sur cette matière très technique, pour trouver le bon équilibre entre les nécessités de la recherche et la protection des personnes. Elle a fait valoir qu'il est parfois nécessaire de mener des recherches à l'étranger, le cas échéant auprès de personnes qui ne disposent d'aucune protection sociale, pour étudier des pathologies qui n'existent pas sous nos latitudes.
a précisé que l'on peut, schématiquement, distinguer deux grandes tendances dans la recherche contemporaine : dans les pays anglo-saxons, le chercheur s'efforce de travailler rapidement pour obtenir le meilleur retour sur investissement ; l'approche française met quant à elle davantage l'accent sur la protection des personnes. Cette proposition de loi tend à rapprocher la France du modèle anglo-saxon, sans apporter de justification convaincante à une telle évolution.
a fait observer que l'inscription de ce texte à l'ordre du jour du Sénat a été décidée voici quelques semaines seulement, ce qui n'a laissé que peu de temps pour organiser le travail de préparation et n'a pas permis la tenue d'auditions en commission. Elle s'est ensuite réjouie que les remarques formulées par ses collègues rejoignent ses propres préoccupations, par exemple sur la question du risque négligeable, de l'autorité parentale ou encore des personnes non affiliées à la sécurité sociale. Elle a affirmé que le texte, une fois amendé, améliorerait la protection des personnes. Répondant à la question plus ponctuelle de la composition des CPP, elle a précisé que leurs membres sont tirés au sort parmi des personnes volontaires.
Puis, la commission a procédé à l'examen des amendements.
a expliqué que l'amendement n° 1 vise à préciser le champ des recherches couvertes par la proposition de loi et à lever une ambiguïté en faisant référence aux recherches « impliquant la personne humaine » et non aux « recherches sur la personne ». En effet, un individu en état de mort cérébrale n'est plus considéré comme une « personne », au sens juridique du mot, mais doit pourtant être protégé. En outre, cette nouvelle rédaction aurait pour intérêt de souligner que les personnes qui participent aux recherches ne doivent pas être considérées comme des objets.
A M. Jean-Pierre Godefroy qui demandait si l'engagement de recherches sur une personne en état de mort cérébrale serait toujours subordonné à son consentement préalable, Mme Marie-Thérèse Hermange, rapporteur, a répondu par l'affirmative.
a estimé qu'utiliser la formule de « personne humaine » s'apparente à un pléonasme.
ayant proposé de faire référence aux « recherches menées au bénéfice de la personne », Mme Marie-Thérèse Hermange, rapporteur, a fait valoir que cette formulation marquerait un retour à la distinction ancienne entre recherches « avec » ou « sans » bénéfice direct. Or, la recherche doit être bien distinguée des soins : ceux-ci ont un bénéfice direct pour l'individu, la recherche vise avant tout à améliorer les connaissances.
Dans un souci de conciliation, Mme Françoise Henneron a suggéré de faire référence à « l'être humain ».
a cependant redouté que l'emploi de cette expression pose la question complexe du statut de l'embryon.
a indiqué que les amendements n° 13 et 14 autorisent la participation des personnes non affiliées à un régime de sécurité sociale aux seules recherches non interventionnelles, sauf dérogation accordée par un CPP.
s'est inquiété des conséquences potentielles de cette possibilité de dérogation : des personnes démunies pourraient être tentées d'accepter de participer à un protocole de recherches pour être soignées gratuitement.
a exprimé la même préoccupation, des personnes sans ressources pouvant être amenées à participer à des recherches pour des raisons financières.
a répondu que cette possibilité de dérogation est demandée par les CPP et que ces dérogations, qui présenteraient un caractère exceptionnel, devraient être motivées.
a estimé qu'un malade devrait pouvoir bénéficier d'une nouvelle molécule, dans le cadre d'un protocole de recherche, même s'il n'est pas affilié à la sécurité sociale.
a indiqué que l'amendement n° 8 prévoit que le consentement des deux parents doit être recueilli pour que des recherches interventionnelles puissent être menées sur un mineur. Toutefois, une dérogation à ce principe pourrait être autorisée par le CPP dans des cas exceptionnels, à condition que le parent n'ayant pas donné son accord en soit informé et conserve la faculté de s'y opposer.
a estimé que ce dispositif risque d'être source de contentieux si l'information parvient au titulaire de l'autorité parentale alors que la recherche a déjà commencé. En cas de désaccord entre les parents, l'enfant se trouvera, en outre, au centre de ce conflit familial. Enfin, on peut douter de l'articulation entre ces nouvelles dispositions et celles figurant dans le code civil en matière d'autorité parentale.
s'est également inquiétée des conséquences que pourrait avoir cette possibilité de dérogation et a demandé comment, sur le plan pratique, l'information serait délivrée au titulaire de l'autorité parentale qui n'a pas donné son accord.
a justifié sa décision de présenter cet amendement par deux raisons principales : d'une part, parce qu'il faut faire confiance aux CPP, qui vont être réformés par la proposition de loi ; d'autre part, parce qu'il serait dommage d'exclure un enfant gravement malade d'un protocole de recherches, sans aucune possibilité de recours, au motif que l'un des parents n'a pas donné son accord, pour des motifs qui peuvent être divers.
a cependant estimé qu'autoriser une telle dérogation équivaudrait à ouvrir la boîte de Pandore.
a considéré qu'il n'appartient pas aux CPP de priver l'un des titulaires de l'autorité parentale de ses droits : seule une intervention du juge devrait permettre de passer outre l'opposition de l'un des deux parents.
ayant fait observer que l'intervention du juge risque d'allonger considérablement les délais, ce qui peut être préjudiciable à l'enfant, M. Nicolas About a objecté que ce genre de décision peut être prise rapidement en procédure de référé.
Au terme de ce débat, Mme Marie-Thérèse Hermange, rapporteur, a retiré l'amendement n° 8 et la commission a adopté l'amendement n° 20 consacrant le consentement obligatoire des deux parents dans le cas des recherches impliquant un mineur.
La commission a alors adopté l'article 3 ainsi modifié.
La commission a ensuite adopté l'article 4 ainsi modifié.
Puis la commission a adopté l'article 5, pour tenir compte de l'adoption de l'amendement n° 11 instituant une commission nationale des recherches impliquant la personne humaine.
Elle a ensuite modifié l'intitulé de la proposition de loi par coordination avec les positions prises précédemment.
Enfin, la commission a adopté le texte de la proposition de loi tel qu'il résulte de ses travaux.

References: L'article 1

L'article 2

L'article 3
 l'article 18
 L'article 3

L'article 4
 l'article 27
 l'article 5
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 4
 l'article 3
 l'article 3
in fine
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 5
 l'article 3
 l'article 4
 l'article 5