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Timestamp: 2020-08-06 19:27:06+00:00

Document:
EL TRIBUNAL SUPREMO ANULA TASA DE VADO AYUNTAMIENTO DE MADRID
Enviado el jueves, 03 de mayo de 2012 11:49
Roj: STS 1708/2012
Id Cendoj: 28079130022012100294
Nº de Recurso: 1683/2008
Visto por la Sección Segunda de la SalaTercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 1683/08, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador D. Luis Fernando Granados Bravo, contra la sentencia de 28 de Diciembre de 2007, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria del recurso contencioso administrativo núm. 155/2006 , promovido por la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución frente al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 22 de Diciembre de 2005, por el que se aprobó la modificación de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Utilización Privativa o Aprovechamiento Especial del Dominio Público Local, en loreferente al epígrafe b) Paso de vehículos, artículo 11.
Ha sido parte recurrida la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución, representada por el Procurador D. José Manuel Villasante García, y defendida por el Letrado D. Marcos Aurelio Casado Marín.
PRIMERO.- El Pleno del Ayuntamiento de Madrid, en sesión celebrada el 22 de Diciembre de 2005, aprobó la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por utilización o aprovechamiento especial del dominio público local.
En materia de paso de vehículos se modifica la fórmula para calcular la cuantía de la tasa, viniendo determinada por el siguiente polinomio:
Cuota Tributaria= TB x S x FCC x FCA.
-TB es la tarifa básica que es de 100 euros anuales por metro cuadrado de aprovechamiento.
- S es la superficie, que se obtiene multiplicando la longitud en metros lineales del bordillo rebajado por una anchura de 3 metros.
- FCC es el factor corrector por lacategoría de la calle, distinguiéndose al respecto nueve categorías de calles. El coeficiente oscila entre el 5 para las calles de primera categoría y el 0,8 para las calles de categoría 9ª.
- FCA es el factor corrector por la clasede aprovechamiento, que viene determinado por la superficie construida del garaje- aparcamiento, y por el uso, residencial o no, del inmueble. El uso no residencial, a su vez, depende de que la actividad esté o noincluida en alguno de los siguientes epígrafes del IAE: 654.1, comercio al por menor de vehículosterrestres; 691.2, servicios de taller de reparación de vehículos; 751.1.2 y 3, garajes y aparcamientos; 751.5,servicios de engrase y lavado de vehículos; 756.1 agencias de transporte; y 757 servicios de mudanzas.
SEGUNDO.- El 9 de Febrero de 2006, la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución interpuso recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, contra elreferido Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Madrid de 22 de Diciembre de 2005, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 27 de Diciembre de 2005, en lo referente al Epígrafe b) Paso de vehículos, artículo 11, alegando la ausencia de verdaderos y efectivos estudios económico-financieros que justificasen el coste y el rendimiento de la tasa, existiendo, además, una desconexión entre la memoria y la tasa aprobada, con la consiguiente infracción del art. 25 del Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de Marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley Reguladora de las Haciendas Locales , y del artículo 20.1 de la ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, en su redacción dada por la ley 25/1998, de13 de Julio, de modificación del régimen legal de tasas estatales y
locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público.
La Sección Cuarta de la referida Sala de lo Contencioso Administrativo dictó sentencia, con fecha 28 de Diciembre de 2007, por la que se estima el recurso interpuesto declarando la nulidad del Acuerdo impugnado.
TERCERO.- La Sala fundamentó su fallo en los siguientes términos:
"Ha de analizarse en primer lugar los óbices previos al fondo del asunto que aduce la parte recurrente.
Tal y como se dice en la demanda, en elexpediente se omiten la introducción y la metodología del estudio técnico-económico, pero la Sala no advierte que esa omisión tenga entidad para acordar la nulidad de la Ordenanza, ya que lo exigido por la normalegal tan citada, el art. 25 de Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo ( RCL 2004\602, 670) , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, es el propio informe y no otros documentos, por lo que se debe estudiar si el referido informe contiene los datos de hecho y lasjustificaciones razonadas de la tasa establecida. Lo mismo sucede con la falta de firma del autor delinforme, ya que lo determinante es que ese informe, al haberse incorporado al expediente de aprobación de la tasa ha sido asumido por la Administración demandada, por lo que la solvencia del informe depende de sucontenido, de sus argumentos y razones y no de la del funcionario o experto que lo haya redactado.
Con los criterios que se han indicado es ya muy sencillo resolver el presente pleito. En efecto, como se recogió en el fundamento de derecho primero de esta sentencia, La cuantía de la tasa viene determinada por el polinomio siguiente: Cuota tributaria =TB x S x FCC x FCA, donde TB es la tarifa básica; S es la superficie en metros cuadrados del aprovechamiento;FCC es el factor o coeficiente corrector según la categoría de la calle; y FCA, el factor corrector según la clase del aprovechamiento. Es innegable la sencillez de la fórmula y la facilidad que con ella se da a la gestióndel tributo. Ahora bien, desde la perspectiva de la motivación de la tasa
en cuestión lo esencial e imprescindiblees determinar si cada uno de los elementos del polinomio referido, y en especial la tarifa básica, de la que depende todo, ha sido establecida con respeto de las pautas referidas.
Pues bien, en primer lugar llama laatención del Tribunal que el informe es reducido (tiene 12 páginas, desde la 27 a la 38 del expediente), está formado en su mayoría por cuadros de cifras y los datos que se recogen, esencialmente los valores económicos, se obtienen de la Ponencia de Valores de 2001 para la revisión de los valores de Catastro enel municipio de Madrid. Es cierto, como alega el Ayuntamiento demandado que no se le puede obligar a incorporar a este Expediente todo el propio de la Ponencia, pero eso no justifica la omisión de justificar elresto de datos y de criterios. Así, se dice en el informe que el valor de
mercado, según un informe de la GerenciaTerritorial del Catastro de Madrid-Capital realizado en octubre de 2004, el valor de mercado equivale a multiplicar el valor catastral obtenido en el año 2000, por 2 para obtener el valor de mercado en el año 2001, por 3,5 en el año 2004 y por 4,5 en el año 2005 (dato este último que se toma en cuenta y que se multiplica por los valores de repercusión de suelo obtenidos mediante el estudio de mercado del año 2000 y que han servido de referencia para la elaboración del Índice Fiscal de Calles para 2005); nada de eso consta en el informetécnico-económico, ya que en este caso no es suficiente con expresar
la fuente, sino que debería haberse aportado al expediente el informe de la Gerencia del Catastro que así lo dice, por lo que ante su ausencia el informe carece de un elemento esencial.
Lo mismo sucede con el hecho de que, tras obtener los valores medios de referencia en /m² para cada una de las categorías de calle acotadas,mediante la ponderación de los números de policía que tiene igual valor de referencia del Índice Fiscal deCalles (extremo para el que se parte para cada una de las 9 categorías
que se establecen) se les aplica, como coeficiente tipo que mida el valor de aprovechamiento, el 5%, aduciendo como justificación que es el coincidente con el interés de demora para las deudas tributarias fijado para el año 2005 por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Nada se dice en el informe para justificar este
porcentaje; el Ayuntamiento se apoya al contestar la demanda en una sentencia del TSJ de Andalucía, Sevilla, que acepta este criterio; sin embargo,dicha sentencia se refiere al interés legal del dinero, lo que desde luego no es el interés de demora de las deudastributarias, y en todo caso, entiende este Tribunal que el informe
técnico-económico no explica la relación que existe entre el interés de demora de las deudas tributarias y el valor de mercado de los bienes dedominio público. La omisión de esa explicación hace que el informe no se pueda entender suficiente tampoco eneste punto. Estos mismos argumentos valen para entender que la aplicación al valor de mercado deutilidad media anual del metro cuadrado de aprovechamiento, obtenido conforme a lo que antes del 73,78%, para fijar la Tarifa Básica en 100 /m², carece de motivación, ya que el informe no explica nada sobre ello.
Dado que el importe de la tasa se hace mediante la aplicación del polinomio antes referido, del que la Tarifa Básica es su primer elemento, es evidente que al considerarse por la Sala que el informe técnico económico no justifica su cuantificación, taldefecto se proyecta sobre toda la fórmula polinómica y sobre cada
uno de sus elementos, por lo que ya no sería necesario estudiar el resto de causas de nulidad aducidas por la parte recurrente. Sin embargo, entiende el Tribunal que por razones de congruencia se deben estudiar.
Comenzando por la determinación de la anchura del aprovechamiento se debe decir que en el referido informe se cifra en 3 metros, pero adolece del mismo defecto ya indicado, pues no incorpora justificación alguna, sin que sirva la que en reducida expresión aparece en la memoria de valoración de las alegaciones formuladas
en las reclamaciones y sugerencias presentadas en relación con la modificación de la Ordenanza de que se trata. Respecto del factor corrector por clase de aprovechamiento la Sala no entiende que se produzca doble imposición, pues la tasa grava el aprovechamiento especial de bienes de dominio público y el IBI la tenencia de bienes, siendo razonable que la cuantíade la tasa venga determinada por referencia al número de plazas del garaje o su superficie, pero lo cierto es que tampoco el informe técnico-económico motiva nada al respecto, lo que choca curiosamente con el propio texto normativo que detalla cada factor corrector, pero sobre lo que se carece de justificación alguna.
En definitiva, el informe técnico-económico no justifica ni motiva la Tarifa Básica, ni tampoco la anchura del aprovechamiento, ni el factor corrector por clase de aprovechamiento, lo que debe llevar a la estimación del recurso y consiguiente anulación de la Ordenanza impugnada, debiéndose publicar el fallo de esta sentencia, conforme previene el art. 72 de la Ley de la Jurisdicción , en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada.»".
CUARTO.- Contra la sentencia dictada, el Ayuntamiento de Madrid, preparó recurso de casación y,una vez que se tuvo por preparado, fue interpuesto, invocando un único motivo al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del art. 25 del Texto Refundido de la ley Reguladora de las Haciendas
locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo, en relación con el art. 24.1 a) del mismo texto legal .
Interesó sentencia que case la recurrida y declare conforme a Derecho el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 22 de Diciembre de 2005, que aprobó la modificación de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por utilización privativa oaprovechamiento especial de dominio público local, aplicable a fecha de 1 de Enero de 2006, en lo referente al Epígrafe b) Paso de Vehículos, art. 11.
QUINTO.- Conferido traslado a la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución se opuso al recurso, solicitando sentencia desestimatoria, con expresa imposición de las costas causadas a la recurrente.
SEXTO.- Para el acto de votación y fallo se señaló la audiencia del día 29 de Febrero de2012, fecha en la que tuvo lugar la referida actuación procesal.
PRIMERO.- El Ayuntamiento de Madrid articula un único motivo de casación, al amparo del art.88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del art. 25 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo, en relación con el art. 24.1 a) del mismo texto legal.
Entiende que ha cumplido con la normativa al adoptar el acuerdo de modificación a la vista del correspondiente informe técnico-económico emitido, sin que su decisión pueda tener el reproche de arbitraria, discrepando de la argumentación dada por la sentencia, por las siguientes razones:
a) Innecesariedad de que en el expedienteconste el informe de la Gerencia Territorial del Catastro de Madrid que indica que, ante el incrementocontinuado en el valor del suelo desde que se realizó el estudio de mercado en el año 2000 para la nuevaponencia de valores de 2001, el valor de mercado en Julio de 2005 equivale a multiplicar el valor catastral obtenido en el año 2000 por 4,5 pues lo fundamental no es que lo diga la Gerencia del Catastro y que su informe conste en el expediente, sino si el valor de mercado del que se parte, y que consta en el estudio técnico,para hallar la utilidad derivada del aprovechamiento especial del dominio público local, es o no correcto.
b) Validez de la aplicación del tipo del 5%, coincidente con el interés de demora para las deudas tributarias para el año 2005, sobre el valor medio de mercado del suelo para hallar el valor medio de la utilidad derivada del aprovechamiento, por serrazonable y ponderado.
c) Justificación de la tarifa básica fijada en 100 Euros m2 para la cuantificación de la tasa, a partir del valor de mercado de la utilidad media anual del metro cuadrado de aprovechamiento, al haberse obtenido aplicando el 73,78 % al valor de mercado.
d) Razonabilidad de cifrar en tres metros la anchura del aprovechamiento, como se justificó en el expediente, al haberse completado lo que se expresa en la propuesta de modificación de la Ordenanza Fiscal y en el informe técnico-económico con la memoria que contiene la valoración de las alegaciones formuladas en las reclamaciones y sugerencias presentadas.
e) Razonabilidad de la cuantificación de la tasa enatención a la superficie del garaje o aparcamiento y del resto de factores correctores y sujustificación en el expediente.
SEGUNDO.- La cuantificación de las tasas por uso privativo del dominio público local debe realizarse de acuerdo con el art. 24 .1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 5 de Marzo de 2004 .
Este precepto establece, en primer lugar, una regla general que permite tomar como referencia el valor que tendrá en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización, si los bienes afectados no fuesen de dominio públicos.
Por otra parte, se remite al desarrollo reglamentario por las ordenanzas fiscales a través de las cuales "podrán señalar en cada caso atendiendo a la naturaleza especifica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate,los criterios y parámetros que permitan definir dicho valor de mercado."
Ahora bien, la ambiguedad del legislador ala hora de cuantificar la tasa por uso del dominio público se salva con la previsión que establece también el legislador en el art. 25 del referido Texto Refundido, al obligar a que el ente local no acuerde una tasa por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público sin elaborar un informe técnico en el que se ponga de manifiesto el valor de mercado.
Sobre la importancia del estudio económico financiero ha tenido ocasión de pronunciarse la Sala, habiendo declarado que la ausencia formal del documento así como la insuficiente justificación de los valores de mercado de referencia que justifique el importe de la exacción supone un vicio de nulidad que afecta tanto
a la propia Ordenanza como a las liquidaciones giradas en su aplicación, (sentencias, entre otras, de 19 de Octubre de 1999, 11 de Noviembre de 1999 y 8 de Marzo de 2002 y 9 de Julio de 2009).
También el Tribunal Constitucional, en la sentencia núm. 233/1999, de 13 de Diciembre, en relación con esta exacción, pero bajo la forma de precio público, afirmó la obligación de los entes públicos de justificar el establecimiento del mismo, previa lanecesaria Memoria económico-financiera, al declarar en su fundamento
de Derecho 19 que "tanto el valor demercado como la utilidad constituyen criterios de indudable naturaleza técnica a los que la Administración Local tiene necesariamente que acudir a la hora de determinar el importe de los precios públicos por la ocupación del dominio público. Ciertamente, el contenido exacto de tales magnitudes depende de variables a menudo inciertas;pero no es dudoso que tales variables y, por tanto, tales magnitudes, no son el resultado de una decisión antojadiza,c aprichosa, en definitiva arbitraria, del ente público".
TERCERO.- En el presente caso, como se reconoce en la propia propuesta de modificación de la Ordenanza Fiscal controvertida, existían modificaciones importantes, pues se introduce una fórmula polinómica de calculo, respecto de la tasa por paso de vehículos, con inclusión denuevos factores, como el ancho de la acera (tres metros siempre,sea cual sea la medida real), y la clase de aprovechamiento que viene determinado por la superficie construida del garaje-aparcamiento y por el uso, residencial o no del inmueble, y otros parámetros de cuantificación, loque obligaba a que el informe motivara con el suficiente detalle el
incremento que representaba la modificación.
Según la Sala de instancia el informe elaborado no justifica ni motiva debidamente la tarifa básica ni la anchura del aprovechamiento ni el factor corrector por clase de aprovechamiento, lo que niega la recurrente, por lo que el problema esencial que sesuscita es el de la suficiencia o no del informe técnico-económico emitido en orden a la justificación de la tasa establecida.
CUARTO.- El primer defecto que achaca la sentencia al informe es que no obstante incorporar cuadros de cifras que, según se señala, recogen los valores catastrales corregidos por el índice de 4,5, no se aportan los datos de la Ponencia tenidos en cuenta que determinaron los valores catastrales revisados en 2001 ni los estudios de la Dirección General delCatastro realizados en 2004, que justifican la conclusión a que se llegó de que el valor de mercado equivale a multiplicar el valor catastral en el año 2000 por el índice 4.5.
Estos antecedentes resultaban imprescindibles a efectos de facilitar el posterior control jurisdiccional.
Dificilmente podrá determinarse si el valor de mercado del que se parte resulta o no correcto si se desconocen los concretos valores catastrales iniciales del suelo utilizados y el método seguido para determinar el valor del mercado en el año 2005.
Conviene significar que en el recurso181/2006, promovido por la Asociación de Empresarios de Garajes, Aparcamientos, Estaciones de Engrase y Lavado y Autoestaciones de Madrid, se practicó prueba pericial cuyo resultado no confirma lavaloración a que llegó el informe económico-administrativo, al fijar en
1371,21 Euros m2 el valor medio de repercusión para Madrid frente a los 2725,50 Euros/m2/ calculados por el Ayuntamiento, por utilizar otros valores distintos en cada una de las categorías de las calles. La sentencia dictada en dicho recurso, que se apoya en la que ahora se recurre, determinó la casación nº 4941/09 .
Esta situación sirve para confirmar la necesidad de una explicación detallada de los parámetros utilizados, y el acierto de la Sala al considerar insuficiente el informe en que se apoyó el Ayuntamiento al aprobar la ordenanza, al desconocerse el proceso lógico a través del cual se determina el valor del mercado.
QUINTO.- El segundo reparo imputado al informe por la sentencia hace relación alcoeficiente que se utiliza para calcular el valor del aprovechamiento, el 5% de los valores medios de mercado, por coincidir con el del interés de demora para las deudastributarias fijado para 2005 por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Según la Sala nada se dice en el informepara justificar este porcentaje, rechazando la justificación dada por el Ayuntamiento en la vía judicial, el antecedente de una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que acepta el interés legal deldinero, porque aparte de que este interés no es el interés de demora de las deudas tributarias, el informe noexplica la relación entre el coeficiente utilizado y el valor de utilidad de los bienes de dominio público.
La Sala tiene que compartir también en este punto la conclusión del Tribunal de instancia, ya que no podemos considerar justificada la meradecisión de tomar un porcentaje u otro, ya que el art. 25 del Texto Refundido exige la puesta de manifiestodel valor del mercado, en el informe técnico, lo que obliga a justificar
la decisión. Otra interpretación supondría admitir que las entidades locales tienen potestad absoluta para fijar el importe de la tasa.
No basta, pues, poner de manifiesto elcriterio que se sigue, sino que la elección de una determinada magnitud viene revestida de una justificación razonable, que debe incorporarse al informe técnico.
Ningún dato figura, sin embargo, en elinforme que permita mantener que el coeficiente elegido constituye una media prudente de la rentabilidad de los activos que pueden emplearse para el cálculo de la utilidad derivada del aprovechamiento del dominio público.
SEXTO.- Eltercer reparo alude a la falta de justificación en el informe de la nuevasuperficie del vado que se toma en consideración, al tenerse en cuenta no sólo la longitud en metros lineales del aprovechamiento, incrementada en dos metros (como se hacía con anterioridad) sino además una anchura de tres metros, con independencia de la medida real de la acera.
Para la recurrente, la Sala de instanciano acierta en su apreciación, puesto que la fijación del ancho se justifica en la Memoria que contiene las alegaciones formuladas en las distintas reclamaciones presentadas contra el acuerdo de aprobaciónprovisional, en la que se alude a las previsiones urbanísticas para Madrid, a un informe de la Dirección General deVías y Espacios Públicos en el que se llega a la conclusión de que la anchura media de Madrid es de 2,76 m, ya la utilización de este índice de 3 metros también en otras ordenanzas, como la del Ayuntamiento de Barcelona.
Esta justificación debió figurar en elinforme técnico, por lo que la Sala acierta al aceptar el reparo alegado en la instancia.
No obstante, las circunstancias invocadas por el Ayuntamiento en la fase final del proceso de elaboración de la Ordenanza no pueden compartirse,ya que la fijación del ancho del paso que se toma con carácter general es irreal, no ya sólo porque, como admite el propio Ayuntamiento, la anchura media de Madrid es de 2,76 metros, sino además porque lomas coherente es atenerse a la anchura real que se utiliza del dominio público para el paso, con el máximo en todo caso de tres metros de anchura ante las previsiones urbanísticas, al no existir imposibilidad de verificar la verdadera superficie. Así se actúa respecto a la longitud en metros lineales del aprovechamiento
SÉPTIMO.- Finalmente,hay que reconocer que tampoco existe justificación alguna en el informe en relación con los coeficientes correctores que aplica.
La Sala de instancia se centra en los coeficientes correctores por clase de aprovechamiento que se establecen en función de la actividad y la superficie, y que favorece al uso residencial, frente al no residencial, y dentro de este último a aquéllos quesean consustanciales al ejercicio de actividades económicas, y aunque
rechaza que se produzca doble imposición con respecto al IBI y considera razonable que la cuantía de la tasa venga determinada por referencia al númerode plazas del garaje o su superficie, considera que los elementos tenidos en cuenta no se encuentranjustificados, lo que resulta cierto.
Por todo lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación por adolecer el informe técnico del rigor necesario para que pueda considerarse que cumple la finalidad que le corresponde, en concreto,justificar de forma razonable la modificación de la tasa que definitivamente se aprobó.
OCTAVO.- Desestimado el recurso, procede imponer las costas a la parte recurrente, por imperativo del art. 139.2 de la ley de la Jurisdicción , sin que la cuantía de los honorarios del Abogado de la entidad recurrida puedan exceder de los 6000 euros.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso deducido por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 28 de diciembre de2007 , con expresa imposición de costas a la parte recurrente, con el limite indicado en el último Fundamentode Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Rafael Fernandez Montalvo, D. Manuel Vicente Garzon Herrero, D. Juan Gonzalo Martinez Mico, D. Emilio Frias Ponce, D. Angel Aguallo Aviles, D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, D. Jose Antonio Montero Fernandez, D. Oscar Gonzalez Gonzalez, D. Ramon Trillo Torres y D. Manuel Martin Timon
PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo.Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Emilio Frias Ponce, hallándose
celebrando audiencia pública ante mí, el Secretario. Certifico.

References: artículo 11
 artículo 11
 Real Decreto 
 artículo 20
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto