Source: https://www.scribd.com/document/315661202/El-Sistema-Educativo-Nacional-y-su-financiamiento-publico
Timestamp: 2018-08-17 02:15:59+00:00

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El Sistema Educativo Nacional y su financiamiento público
Description: En este capítulo, se explican tres temas imprescindibles para entender la relación entre gasto público y calidad educativa: el SEN, el gasto educativo y la transición demográfica. En la primera par...
En este capítulo, se explican tres temas imprescindibles para entender la relación entre gasto público y calidad educativa: el SEN, el gasto educativo y la transición demográfica. En la primera parte, se presenta la estructura del sistema; en la segunda, se explica qué es el gasto educativo, su composición y su distribución; y, finalmente, en la tercera parte, se desarrolla la transición por la que está atravesando la población mexicana y, por ende, su incidencia en el número de personas que demandarán educación en el largo plazo.
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1 El Sistema Educativo Nacional y su ﬁnanciamiento público
1.1. Deﬁnición y estructura del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.1. Educación básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.2. Educación media superior . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.3. Educación superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.4. Educación para adultos
. . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.2. Dimensión del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.3. Financiamiento público del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.1. Clasiﬁcaciones del gasto público en educación . . . 14
1.3.2. Evolución del gasto educativo . . . . . . . . . . . . . 19
1.3.3. Educación básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.3.4. Educación media superior . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.3.5. Educación superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
1.4. Evolución de la dimensión del SEN y del ﬁnanciamiento público 29
1.4.1. Evolución de la matrícula en EB, EMS y ES . . . . . . 29
1.5. Las implicaciones en la educación de una población más envejecida: transición demográﬁca . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.5.1. Transición a una población más escolarizada . . . . 37
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Bibliografía del Capítulo 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Marco de referencia sobre la interacción entre los elementos
y resultados del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dimensión del SEN con ﬁnanciamiento público . . . . . . . .
Clasiﬁcación administrativa del gasto educativo . . . . . . . 16
Clasiﬁcación funcional del gasto educativo . . . . . . . . . . 17
Evolución del gasto público en términos de PIB y PEF . . . .
Crecimiento de gasto y matrícula con ﬁnanciamiento público 23
Alumnos de EB con ﬁnanciamiento privado y público . . . . 24
Crecimiento del gasto público y matrícula de EB . . . . . . . 25
Alumnos de EMS con ﬁnanciamiento privado y público . . . 26
Crecimiento del gasto público y matrícula de EMS . . . . . . 27
Alumnos de ES con ﬁnanciamiento privado y público . . . . 29
Crecimiento del gasto público y matrícula de la ES . . . . . . 30
Evolución cobertura bruta y neta del SEN . . . . . . . . . . . 32
Evolución cobertura bruta y neta del SEN con ﬁnanciamiento
público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Transición de la población con edad típica para ser parte del
SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Crecimiento de la población con edad típica para estudiar y
matrícula del SEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Transición del nivel de escolaridad . . . . . . . . . . . . . . . 39
Dimensión del SEN (2015-2016) . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Programas prioritarios del gasto educativo en PEF 2016 . . . 20
EL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL Y SU
Por Fiorentina García Miramón
fiorentinagarcia@ciep.mx
Con la reforma educativa de 2013, se reconoce, por primera vez, en el artículo
3o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que el
Sistema Educativo Nacional (SEN) está integrado, no únicamente por las instituciones, autoridades, organismos autónomos y descentralizados del Estado. Sino
también por los alumnos, padres de familia, docentes, planes y programas
de estudios, materiales, infraestructura, el Sistema de Información y Gestión
Educativa (SIGED) y por la evaluación educativa. También se establece que, la
calidad de la educación debe garantizar el máximo logro de aprendizaje de
los educandos y que, para lograrlo, es necesaria la participación activa de
todas los elementos que integran el sistema educativo.
Un sistema educativo, como cualquier otro sistema, es una manera de organizar
los distintos elementos que lo integran, con el ﬁn de obtener un resultado
(Pritchett, 2013). Para lograr los resultados esperados, un sistema educativo
necesita de recursos (Fernandez and Rogerson, 2003). Por lo tanto, una reforma
que modiﬁca al sistema educativo también debe verse reﬂejada en los recursos
Capítulo 1. El Sistema Educativo Nacional y su ﬁnanciamiento público
En México, el 86.7 % del sistema educativo es ﬁnanciado por medio de recursos
públicos y el 13.3 % por privados. Esto apunta a que el funcionamiento del
SEN depende, en gran medida, del gasto público. Lo anterior es resultado de
la gran demanda que tiene la educación pública, pues la población matriculada
en una institución pública con ﬁnanciamiento público asciende a 31.6 millones de
personas. Esto quiere decir que el 25.8 % de la población que habita en México
depende de los recursos públicos para recibir educación escolarizada.
Considerando lo anterior, no es sorprendente que el gasto más importante
del gobierno federal sea la educación. En el ejercicio ﬁscal 2016, el 15.2 % del
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se destinó a ofrecer educación
pública (723,650.3 millones de pesos (mdp)). En otras palabras, la educación—
además de ser un derecho, un instrumento para reducir la inequidad y una
inversión económica—es un servicio público altamente demandado por los
habitantes de este país con un presupuesto considerable.
Desde hace varías décadas, la literatura ha intentado determinar cómo el gasta
impacta en la educación. Con el paso de los años, la premisa de que mayores recursos implican una mejor educación ya no es sostenida (Hanson, 2010;
Hanushek and Woessmann, 2012). Por lo que se ha buscado explorar más las
condiciones de ambas variables y su relación con el sistema educativo. En este
capítulo, se explican tres temas imprescindibles para entender la relación entre gasto público y calidad educativa: el SEN, el gasto educativo y la transición
demográﬁca. En la primera parte, se presenta la estructura del sistema; en la
segunda, se explica qué es el gasto educativo, su composición y su distribución;
y, ﬁnalmente, en la tercera parte, se desarrolla la transición por la que está
atravesando la población mexicana y, por ende, su incidencia en el número de
personas que demandarán educación en el largo plazo.
A tres años de la aprobación de la reforma, el debate en lo que respecta a
cómo se han gastado los recuros educativos está en un nivel superﬁcial. No
se ha analizado con mayor profundidad si éstos representan un incentivo o
desincentivo para llevar a cabo de la reforma. Si bien, este capítulo no tiene el
objetivo de determinar cómo es la relación gasto-calidad educativa, sí se busca
explicar el panorama educativo desde una perspectiva de gasto y transición
demográﬁca. Con ello, el debate sobre el diseño e implementación de la reforma
es enriquecido.
1.1. Deﬁnición y estructura del SEN
1.1 Deﬁnición y estructura del SEN
El artículo 10 de la LGE (2015) enuncia que la educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con
reconocimiento de validez oﬁcial de estudios, es un servicio público.
Los elementos que constituyen el sistema educativo nacional son:
Las instituciones de los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oﬁcial de estudios;
El Sistema de Información y Gestión Educativa; y
El sistema educativo en México está estructurado en tres tipos o grupos: Educación Básica (EB), Educación Media Superior (EMS) y Educación Superior (ES)1 .
En cada tipo educativo hay niveles, y en éstos, existen distintas modalidades de
En el capítulo IV de la LGE, se deﬁnen los tipos de educación que integran al SEN
Además, como parte de la oferta educativa, se encuentran la educación inicial2 ,
educación especial3 , y educación para adultos4 . Dichos servicios están diseñados
para satisfacer necesidades educativas especíﬁcas de la población, para quienes
requieren una atención diferente, especializada o ﬂexible (INEE, 2014b).
En cuanto a trayectoria educativa se reﬁere, la EB abarca tres años de preescolar, seis años de primaria y tres de secundaria; la educación media superior
comprende dos años de bachillerato5 y la educación superior incluye cuatro
años de licenciatura6 . La edad normativa para integrarse al SEN es a los tres
años y, tomando en cuenta el periodo de cada nivel, la edad para abandonarlo es a los 22 años7 . Esto quiere decir que, si una persona se inscribe a la
edad que dicta la ley, sin interrumpir ni reprobar algún grado escolar, el
proceso educativo engloba diecinueve años de su vida8 .
La educación inicial es el servicio educativo que se brinda a niñas y niños menores de seis años
de edad, con el propósito de potencializar su desarrollo integral y armónico en un ambiente
rico en experiencias formativas, educativas y afectivas, lo que les permitirá adquirir habilidades,
hábitos, valores, así como desarrollar su autonomía, creatividad y actitudes necesarias en su
desempeño laboral y social. En los centros de educación inicial se atiende a niños y niñas de 0 a 2
años 11 meses y en escuelas de educación preescolar se atienden a pequeños de 3 a 5 años de
edad (Dirección General de Planeación, Programación y Estadística Educativa, 2015)
La educación especial está destinada a personas con discapacidad, transitoria o deﬁnitiva, así
como a aquellas con aptitudes sobresalientes. Atenderá a los educandos de manera adecuada a
sus propias condiciones, con equidad social incluyente y con perspectiva de género (Artículo 41,
LGE.)
La educación para adultos está destinada a individuos de quince años o más que no hayan
cursado o concluido la educación primaria y secundaria. Se presta a través de servicios de alfabetización, educación primaria y educación secundaria, así como de formación para el trabajo, con
las particularidades adecuadas a dicha población (Artículo 43, LGE). La formación o capacitación
para el trabajo procura la adquisición de conocimientos, habilidades o destrezas que permitan al
individuo desarrollar alguna ocupación u oﬁcio caliﬁcados dentro de una actividad productiva demandada en el mercado. Las autoridades competentes establecen procedimientos que permiten
considerar las necesidades, propuestas y opiniones de los diversos sectores productivos a nivel
nacional, local e incluso municipal (Artículo 45, LGE).
La duración en años de la EMS puede variar de 2 a 5 años dependiendo del tipo de servicio o
modelo educativo que se considere.
La edad típica para cursar la licenciatura y posgrado depende de la duración del plan de estudios
que se haya cursado en EMSr; así como de la institución, plan de estudios y modalidad educativa.
De acuerdo al artículo 65 de la LGE, la edad mínima para ingresar a la EB en el nivel preescolar
es de 3 años, cumplidos al 31 de diciembre del año de inicio del ciclo escolar.
Se considera de los 3 a 22 años por ser el rango de edad que se reporta en las principales
estadísticas educativas emitidas por la SEP (Dirección General de Planeación, Programación y
Estadística Educativa, 2015).
Es importante mencionar que aunque el sistema considere tres tipos de educación, únicamente la básica y media superior son obligatorias9 . En otras palabras, el gobierno no está obligado a impartir la ES. Pero al ser la educación—
de cualquier tipo y nivel—un derecho humano y social, el Estado Mexicano
sí tiene la responsabilidad de ofrecer un lugar oportuno y una educación de
calidad a todo joven que, terminada su EMS, tenga el noble y legítimo deseo de
tener una educación profesional (Romualdo López Zárate, 2016).
La educación que imparte el Estado tiene tres modalidades: escolarizada, no escolarizada y mixta. La modalidad escolarizada es la que se proporciona mediante
la asistencia a un centro educativo de acuerdo con el calendario oﬁcial y con
ciertos horarios. La modalidad no escolarizada o sistema abierto está destinada
a estudiantes que no asisten a un plantel educativo para su formación. La falta
de presencia es sustituida y, por ello, el grado de apertura y ﬂexibilidad del modelo depende de los recursos didácticos de auto acceso, del equipo electrónico
y de telecomunicaciones, y del personal docente. Por último, la modalidad mixta
es una combinación entre la modalidad escolarizada y la no escolarizada, se
caracteriza por su ﬂexibilidad para cursar el plan de estudios, ya que el alumno
puede asistir o no a la escuela (Dirección General de Planeación, Programación
y Estadística Educativa, 2015).
La máxima institución, en términos de autoridad normativa, técnica y pedagógica
para el funcionamiento de la educación, es la Secretaría de Educación Pública
(SEP). Ésta fue creada en 1921 con el propósito de crear condiciones que permitan
asegurar el acceso de todos los mexicanos y las mexicanas a una educación de
calidad, en el nivel y modalidad que la requieran y en el lugar que la demanden
(H. Congreso de la Unión, 1991).
Entender la estructura del SEN permite entender las interacciones entre sus
elementos, objetivos y actores. De acuerdo con Romualdo López Zárate (2016),
Andere (2013) y Pritchett (2013), un sistema educativo requiere de la autonomía e
intervención de todos los que lo integran, donde los contextos de los estudiantes
sean considerados; es decir, un sistema educativo que funcione para y por las
personas. La Figura 1.1 hace referencia a las intervenciones que deben existir en
un sistema educativo para lograr los objetivos de acceso, matriculación, trayectoria continúa, aprendizaje y terminación. Como se puede notar, los elementos
El artículo 3 de la CPEUM y de la LGE establecen que el Estado está obligado a prestar servicios
educativos de calidad para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria,
la secundaria y la media superior.
entre los elementos y
resultados del SEN
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Jiménez (2016).
que están dentro del marco de referencia son los considerados por la LGE, a
partir de la reforma educativa en 2013.
La EB está integrada por los niveles de preescolar, primaria y secundaria. De
acuerdo a la LGE, en preescolar, la edad mínima para acceder es de 3 años y
en educación primaria es de 6 años . Por lo tanto, el nivel preescolar se cursa,
idealmente, entre los 3 y 5 años, la primaria entre 6 y 11 años y la secundaria
entre los 12 y 14 años de edad. Sin embargo, las edades ideales o típicas no
restringen la posibilidad de brindar el servicio educativo a los niños que no
cumplan con los rangos de edad esperados (INEE, 2014b).
Tomando en cuenta que, México es un país altamente diversiﬁcado a nivel
cultural y étnico, la población indígena conforma un grupo social trascendental
en el SEN10 . Por esta razón, la LGE establece que la EB, en sus tres niveles, tiene
las adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y
culturales de cada uno de los diversos grupos indígenas, así como de la población
rural dispersa y grupos migratorios (Artículo 38, LGE).
Para cumplir con este artículo, los niveles de preescolar y primaria tienen tres
tipos de servicio: general11 , indígena12 y cursos comunitarios13 . Con respecto
al nivel de secundaria, éste se imparte por medio de cinco tipos de servicios:
general, técnica14 , telesecundaria15 , cursos comunitarios16 y para trabajadores17 .
En los tres niveles educativos (preescolar, primaria y secundaria), el tipo
Conforme al Censo de Población y Vivienda 2010, el INEGI estimó una población de 15.7 millones
de indígenas en México. De los 15.7 millones, 6.6 millones son hablantes de lengua indígena y 9.1
millones no hablan lengua indígena y 400 mil de los hablantes no se consideran indígenas.
La educación que no tiene las adaptaciones requeridas para responder las características
lingüísticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indígenas del país.
La educación preescolar y primaria indígena, como su nombre lo indica, está dirigida a los niños
y niñas que viven en comunidades indígenas en el país y debe ser impartida por docentes con
conocimientos de la lengua que se habla en cada lugar. La SEP brinda este servicio por medio de
la DGEI (INEE, 2014b).
La educación que se ofrece en los cursos comunitarios depende del CONAFE. La educación
preescolar comunitaria está dirigida a niños de 3 años cumplidos al 31 de diciembre del año del
ciclo escolar a 5 años 11 meses, en localidades rurales e indígenas con un máximo de 29 niños de
estas edades, así como a niños migrantes que residen en campamentos agrícolas o albergues
(INEE, 2014b).
En las secundarias técnicas, además de proporcionar formación humanística, cientíﬁca y artística,
se brinda una educación tecnológica básica que permite al alumno participar productivamente
en el desarrollo del país. En este tipo de servicio, el alumno egresado obtiene un diploma que
avala su actividad tecnológica (INEE, 2014b).
Las telesecundarias atienden preferentemente la demanda educativa de la población que no
tiene acceso a escuelas secundarias generales o técnicas, principalmente en comunidades rurales
o de alta marginación. En este tipo de servicio se utilizan medios electrónicos y de comunicación
(televisión, señal satelital y videos) e idealmente se cuenta con un profesor por grupo (INEE,
La secundaria comunitaria también depende del CONAFE y está dirigida preferentemente a
niños y adolescentes egresados de primarias comunitarias o de localidades rurales e indígenas
con un máximo de 29 alumnos (INEE, 2014b).
La secundaria para trabajadores, como su nombre lo indica, inicialmente estaba dirigida a
las personas que laboraban y tenían al menos 15 años de edad. A lo largo del tiempo esto ha
cambiado y hoy es posible encontrar estudiantes con menor edad que la señalada. El plan de
estudios de la secundaria para trabajadores no incluye actividades tecnológicas, de educación
física, ni taller. Generalmente se imparte en el turno nocturno, en los inmuebles de las escuelas
secundarias generales (INEE, 2014b).
de servicio general es el más amplio en todo el país.
La EMS comprende el nivel de bachillerato o sus equivalentes. A partir de la
edad típica de EB18 y tipo de modalidad de la EMS, los estudiantes, típicamente o
idóneamente, cursan la EMS entre los 15 y 17 años de edad.
Este grupo educativo se ofrece a través de tres modalidades: bachillerato general, bachillerato tecnológico y profesional técnico. El bachillerato general tiene
carácter propedéutico y prepara a los estudiantes en diferentes disciplinas y
ciencias, para que posteriormente puedan cursar sus estudios universitarios.
El bachillerato tecnológico, por su parte, tiene dos propósitos: 1) preparar a los
alumnos para ingresar a la educación superior y 2) capacitarlos para que tengan las habilidades para incorporarse en actividades agropecuarias, pesqueras,
forestales, industriales y de servicios. En cuanto a la última modalidad, la educación profesional técnica prepara a los alumnos para insertarse en actividades
industriales y de servicios; a diferencia de las otras dos, la educación profesional
técnica es terminal.
De las tres modalidades, el bachillerato general es la más demandada y
ofrecida. Las instituciones públicas, a nivel nacional, en las que se puede cursar
esta modalidad, son los bachilleratos de universidades autónomas, colegios de
bachilleres, preparatorias abiertas, centros de estudios de bachillerato, bachilleratos estatales, entre otros. Las modalidades de tecnológico y profesional
técnico pueden cursarse en el IPN, las instituciones del Gobierno Federal, Centros de Estudios Cientíﬁcos y Tecnológicos (CECyTEs), Educación Tecnológica
Industrial, Educación Tecnológica Agropecuaria, entre otros19 .
La ES es el último grupo educativo del SEN y es de carácter no obligatorio; está
compuesto por licenciatura y posgrado (especialidad, maestría y doctorado).
Además, incluye la educación normal en todos sus niveles y especialidades.
Las instituciones de educación superior (IES) pueden clasiﬁcarse también en
En el artículo 65 de la LGE se declara que, la edad mínima para ingresar a la educación básica
en el nivel preescolar es de 3 años y, para el nivel primaria 6 años, cumplidos al 31 de diciembre
del año de inicio del ciclo escolar.
De acuerdo a lo publicado en la página oﬁcial de la Dirección General de Bachillerato, que
pertenece a la SEP (http://www.dgb.sep.gob.mx/02-m1/01-dgb/bachillerato_general.php).
términos de la naturaleza de su oferta educativa y de las funciones que en ellas
se realizan. Con el ﬁn de tener una homologación de las IES, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) desarrolló
una clasiﬁcación de tipologías en 1999 y, actualmente, es la utilizada por la SEP
(Cruz López and Cruz López, 2008):
1. Subsistema de universidades públicas federales,
2. Subsistema de universidades públicas estatales,
3. Subsistema de educación tecnológica,
4. Subsistemas de otras instituciones públicas,
5. Universidades tecnológicas públicas,
6. Universidades politécnicas públicas,
7. Subsistema de universidades públicas interculturales,
8. Instituciones particulares,
9. Instituciones de formación docente,
10. Subsistemas de centros públicos de investigación, y
11. Otras instituciones públicas.
La educación normal se imparte en sus opciones de licenciatura en educación
preescolar, primaria, secundaria, educación especial y educación física. Actualmente, existen 19 licenciaturas para la formación de docentes de EB que cuentan
con un plan de estudios nacional y que están aprobadas y reconocidas por la
(DGESPE). Para poder ofrecer la modalidad indígena y comunitaria, las escuelas
normales tienen planes de estudios para licenciaturas en educación preescolar
y primaria con enfoque intercultural bilingüe.
Históricamente en México las instituciones encargadas de la formación inicial
de los docentes de EB han sido las escuelas normales. Sin embargo, ante la
formación de la EB obligatoria de los niveles secundaria (1993) y preescolar (los
tres grados en 2011), así como por las modiﬁcaciones curriculares de los planes y
programas de estudio, el SEN ha debido apoyarse para la formación de docentes
en las escuelas normales privadas, en la Universidad Pedagógica Nacional (UPN)
y en otras instituciones educativas (IES) (INEE, 2015).
La formación inicial de los docentes para EMS es aún primeriza porque se tienen
pocos datos sobre la formación docente20 , la mayoría de la formación inicial
de estos docentes se brinda en IES públicas y privadas (INEE, 2015). En lo que
respecta a educación superior, los docentes son profesionistas con distintos
1.1.4 Educación
La educación para adultos es independiente de cualquier grupo educativo porque está diseñada para atender a personas de 15 años o más que no han cursado
o concluido la primaria y secundaria. El Estado ofrece este tipo de educación por
medio de servicios de alfabetización, educación primaria y secundaria, así como
de formación para el trabajo (Artículo 43,LGE).
El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) es el organismo
encargado de acreditar y certiﬁcar la EB para adultos y jóvenes de 15 años
y más, que no hayan cursado o concluido dichos estudios. El INEA al estar
descentralizado, es el organismo técnico que acredita la EB proporcionada por
los Institutos Estatales de Educación para Adultos (IEEA) (INEA, 2016).
En cuanto a la formación para el trabajo, la Dirección General de Centros de
Formación para el Trabajo (DGCFT) es la unidad administrativa, adscrita a la SEP,
que norma, opera, coordina, controla y evalúa el servicio de capacitación para y
1.2 Dimensión del SEN
En el ciclo escolar 2015-201621 , el SEN tenía 36’392,832 millones de alumnos, en un
total de 257,825 escuelas, con 2’066,073 plazas22 . Considerando la magnitud de la
Ana Cecilia Macías Esparza y Ma. Guadalupe Valdés Dávila. (09 de junio de 2014). Reconstrucción
del rol docente de la educación media superior. De enseñante tradicional a enseñante mediador.
Sinéctica, 43, Recuperado de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext\
&pid=S1665-109X2014000200013
Cifras preliminares de Estadísticas Continuas del formato 911, SEP-DGPEE.
Conjunto de individuos adscritos a un centro de trabajo, de acuerdo a la función que realiza
en el mismo. A cada uno se le considera tantas veces como en centros de trabajo esté adscrito.
Las fuentes oﬁciales de las autoridades educativas deﬁnen docentes, lo cual es impreciso, dado
que puede haber personas con más de una plaza. Esto quiere decir que una plaza es el puesto
de trabajo que un docente ocupa por lo tanto, las plazas no tienen edad, sexo, trayectoria. En
1.2. Dimensión del SEN
población mexicana en el 2016, el 29.8 % de la población total estaba matriculada
como estudiante en escuelas con ﬁnanciamiento público y privado.
Del total de matriculados, el 86.7 % (31.5 millones) recibió educación en
una institución con ﬁnanciamiento público. Esto quiere decir que, el 25.8 %
de la población que habita en México depende de los recursos públicos para recibir educación escolarizada.
De los 31.5 millones de mexicanos que recibieron educación pública, el 74.0 %
cursó la EB, el 12.9 % EMS, 8.2 % ES y 5.0 % capacitación para el trabajo (Ver Figura
1.2). Del total de escuelas y plazas, el 83.2 % de las escuelas (257,825 escuelas)
y 78.0 % de las plazas (1’612,007) fueron ﬁnanciadas con recursos públicos (ver
Cuadro 1.1).
Durante el ciclo escolar 2015-2016, en la capacitación para el trabajo fueron 1.8
millones de personas matriculadas, de las cuales, el 84.2 % (1.5 millones) estaban
en una institución pública. Mientras que en educación especial eran 561,105
alumnos en instituciones con ﬁnanciamiento público, quiénes representaron el
99.4 % del total de alumnos con necesidades educativas especiales.
Como se muestra en la Figura 1.2, de los tres grupos educativos que componen
el SEN, la EB tiene el mayor porcentaje de los alumnos que reciben educación
pública, siguiéndole la EMS y, por último, la ES.
Estas cifras están determinadas por tres factores, principalmente:
1. El número de personas que tienen la edad típica de estudiar EB, EMS y
ES: la edad típica de EB es de 3 a 14 años, de EMS es de 15 a 17 y de ES se
considera de 18 a 22 años.
2. La obligatoriedad que tiene la EB y EMS: el SEN está obligado a alcanzar
la cobertura universal y por ende, las autoridades tienen el incentivo de
concentrar los esfuerzos y recursos en estos tipos educativos.
3. La transición educativa: mientras más personas logren transitar de EB a
educaciones superiores, más será la demanda por EMS y ES.
esta publicación se hace referencia a plazas cuando se trate de puestos de trabajo y a docentes
cuando se trate de la persona que trabaje como docente.
Dimensión del SEN con
ﬁnanciamiento público
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la Dirección General de Planeación, Programación y Estadística Educativa (2015).
1.3 Financiamiento público del SEN
Con respecto a los recursos necesarios para el funcionamiento del SEN, existen
dos tipos de ﬁnanciamiento: público y privado. Bracho and Zamudio (1997) han
deﬁnido que el privado corresponde al gasto que consideran las familias para la
educación de sus miembros. En cuanto al público, es el monto que el Ejecutivo
Federal y el gobierno de cada entidad federativa destinan al ﬁnanciamiento de
la educación pública y de los servicios educativos.
El gasto público en educación—gasto educativo—es el gasto más importante
del gobierno federal. El presupuesto educativo en el ejercicio ﬁscal 2016 ascendió a 723,650.3 mdp, los cuales representan el 3.8 % del PIB23 y el 15.2 % del
El PIB correspondiente al año 2016 es el expresado en los Pre- Criterios de Política Económica
1.3. Financiamiento público del SEN
Tipo y Nivel / Sostenimiento
36,392,832
31,537,619
1,612,007
4,855,213
25,897,636
23,334,603
2,563,033
4,985,080
4,057,227
3,648,945
2,579,289
1,069,656
1,861,171
Total Sistema Educativo
Dimensión del SEN
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de Estadísticas Contínuas del formato 911, SEP-DGPEE.
PEF 2016.24 Para ejempliﬁcar el tamaño de los recursos, se puede decir que el
gasto educativo equivale a la recaudación total del Impuesto al Valor Agregado
(IVA). Es decir, la educación es el servicio público en el que más gastamos
los mexicanos. Por encima de servicios como atención de las enfermedades,
vivienda, transporte, entre otros.
de la SHCP.
Como gasto educativo federal se consideró la Función Educación y los recursos asignados al
Ramo 11 (SEP). Descontando del Ramo 11, el presupuesto etiquetado con la Función Educación
para evitar una doble contabilidad en el cálculo. No se considera gasto estatal ni municipal y
tampoco gasto transferido por apoyos internacionales.
Así como las familias tienen un presupuesto para ordenar y planiﬁcar sus gastos
con base en sus necesidades, el gobierno federal planea un presupuesto, que
tiene como nombre Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y, cuando
éste es ejercido se convierte en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal25 . De
acuerdo con la SHCP (2016), el PEF es el documento federal donde se describen
la cantidad, la forma de distribución y el destino de los recursos públicos. Con el
objetivo de ordenar y planiﬁcar los recursos con base en las políticas del Plan
Nacional de Desarrollo (PND)26 .
La SEP es la autoridad encargada de coordinar recursos que se asignan a la educación por medio del Ramo 11, las previsiones y aportaciones para los sistemas
de EB, normal, tecnológica y de adultos (Ramo 25), las aportaciones federales
para las entidades y municipios y que están etiquetadas con ﬁnalidad educativa
(Ramo 33), así como el gasto que otras secretarías (Defensa, SAGARPA y Marina)
destinan a la educación pública. El gasto educativo considera no sólo lo destinado a la educación en sus distintos niveles, sino también en otros ámbitos como
capacitación para el trabajo, instrucción para los adultos, recreación, cultura, deporte, coordinación de la política de gobierno, ciencia, tecnología e investigación
cientíﬁca27 .
1.3.1 Clasiﬁcaciones
del gasto público en
El PEF está construido a partir de una estructura programática. Ésta tiene cuatro
clasiﬁcaciones principales: económica, administrativa, funcional-programática y
geográﬁca. Las cuáles agrupan los gastos en función de su naturaleza y objeto.
Con la clasiﬁcación económica se puede responder a la pregunta “¿en qué se
gastan los recursos de la educación pública?”. Para esta clasiﬁcación, el presupuesto educativo se descompone en dos tipos: gasto corriente (98.0 % del gasto
educativo total) y gasto de capital (2.0 % del gasto educativo total). En el primero
En el sentido estricto, a partir de este parte del estudio cuando se hace referencia al ejercicio
ﬁscal 2016, el gasto educativo se denomina como presupuesto. Esto se debe a que el PEF no había
sido ejercido en su totalidad para la fecha en que se realizó este estudio.
El Plan Nacional de Desarrollo, de acuerdo al artículo 21 de la LP (2015), es el documento en
el que se precisan los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y
sustentable del país. Además contiene las previsiones sobre los recursos que serán asignados a
tales ﬁnes, los instrumentos y responsables de su ejecución.
Como el Estado tiene la obligación de brindar educación, el ﬁnanciamiento de la educación está
concertado en la ley. El primer ordenamiento sobre este tema está en el artículo 25 de la LGE,
donde se establece que el monto destinado a la educación por parte del Estado y las entidades,
no puede ser menor a ocho por ciento del PIB.
se agregan todos los recursos que constituyen un acto de consumo; es decir, que
no derivan la creación de riqueza (CEFP, 2015). Por ejemplo, todos los recursos
que se destinan a la contratación de recursos humanos (nómina) y a la compra
de los bienes y pago de servicios educativos, principales gastos de cualquier servicio. En el segundo son los pagos destinados a la creación de bienes de capital
y a la conservación de los ya existentes, a la adquisición de bienes inmuebles
por parte del gobierno federal, así como todos los que contribuyan a acrecentar
y preservar los activos físicos o ﬁnancieros del país (CEFP, 2015).
De acuerdo a su deﬁnición, el gasto de capital se puede dividir en dos: gasto de
capital diferente de obra pública y gasto de obra pública. En el gasto de capital
diferente de obra pública están todos los recursos que el gasto educativo destina
a la adquisición de bienes inmuebles por parte de las autoridades educativas
(1.9 % del gasto educativo). En gasto de obra pública, son todos los recursos
del gasto educativo para el mantenimiento de la infraestructura existente y
proyectos de infraestructura educativa (0.2 % del gasto educativo).
Desde su clasiﬁcación administrativa, el gasto educativo se distribuye tomando
en cuenta su organización institucional. Esta clasiﬁcación responde a la pregunta
“¿quiénes gastan los recursos de la educación pública?”. Como se muestra en la
Figura 1.3, en 2016, los estados y municipios (ramo 33) son los responsables
del porcentaje más grande del presupuesto educativo (49.8 %), lo que da una
referencia del nivel de descentralización que tiene el ﬁnanciamiento del SEN.
En segundo lugar está la SEP (ramo 11), la cual está a cargo del 41.9 % del presupuesto. En tercer lugar con el 6.9 % del presupuesto educativo, está la Ciudad de
México (CDMX) y la Secretaría de Gobernación28 . Las instituciones con las menores proporciones del presupuesto educativo son el INEE (0.1 %) y la Secretaría de
Marina (0.1 %).
De acuerdo con Fierro et al. (2009), el SEN está descentralizado y opera de forma
vertical, pues son las instituciones centrales las que deciden el cómo distribuir los
recursos entre las entidades y el para qué los estados deben gastar los recursos
públicos de la educación. El Ejecutivo Federal distribuye, principalmente, los
recursos entre las entidades mediante dos mecanismos: fórmulas y/o programas
La descripción del ramo 25 es “Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de EB, Normal,
Tecnológica y de Adultos”. Las unidades responsables en este ramo son dos: 1) Administración
Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal y 2) Oﬁcialía Mayor. La primera, como su
nombre lo dice, es la encargada de los servicios educativos del D.F (CDMX desde el 2015). La
segunda está a cargo de cinco unidades administrativas en la Secretaría de Gobernación del
administrativa del gasto
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de la SHCP (2015).
presupuestarios (PPs) que son regidos por lineamientos especíﬁcos, como son
las Reglas de Operación.29 .
Con la clasiﬁcación geográﬁca del gasto educativo, se puede identiﬁcar “¿dónde
se gastan los recursos de la educación pública?”. La CDMX es la entidad con más
recursos para la educación pública (33.2 %). Le siguen el Estado de México (Edo.
De México) con 6.1 % y Veracruz con 4.1 % del gasto educativo. Las tres entidades
con menos recursos para la educación pública son Colima (0.6 %), Baja California
Sur (0.7 %) y Quintana Roo (0.8 %).
La estructura programática tiene una categoría – Identiﬁcador el programa presupuestario - que
clasiﬁca los PPs de acuerdo a los tipos, grupos, modalidades y destino que se le estará otorgando
a los recursos. Una de las clasiﬁcaciones es subsidios, la cual está dividida en dos modalidades: 1)
Programas Sujetos a Reglas de Operación (PSROP) y 2) Programas Otros Subsidios. Los PSROP
son aquellos programas con lineamientos que especiﬁcan el destino, operación, ejecución y
evaluación de los recursos ﬁscales del gobierno federal a las entidades federativas.
Clasiﬁcación funcional
del gasto educativo
Conocer el destino del gasto es imprescindible para analizar la eﬁciencia de éste
en el corto y largo plazo, así como para medir su eﬁcacia en la calidad educativa.
Según Santibañez (2009), los análisis de eﬁciencia del gasto deben incluir no
únicamente la magnitud o montos gastados, sino el destino del gasto.
Una primera aproximación de la relación que existe entre el gasto educativo y
su destino es la clasiﬁcación funcional-programática (ver Figura 1.4). Esta clasiﬁcación, al igual que las anteriores, está integrada por diferentes categorías y
elementos. Sin embargo, la función y la subfunción son las protagonistas en
este tipo de clasiﬁcación porque permiten vincular el gasto educativo con su
destino o actividad.
La función Educación tiene la mayor proporción del presupuesto educativo
(94.9 %). Como se hizo mención anterioremente, el gasto educativo no sólo se
destina a la educación sino también a la cultura, recreación, investigación, etc. En
la Figura 1.4, la función Educación está integrada por las subfunciones EB, EMS,
ES, Posgrado, Educación para Adultos y Otros Servicios Educativos. Además de
vincular el gasto con su destino, la clasiﬁcación funcional reﬂeja las prioridades
que tiene el SEN, en términos de ﬁnanciamiento.
Por ejemplo, la EB es la prioridad del presupuesto educativo, pues es la subfunción con la mayor cantidad de recursos públicos (60.3 % del gasto educativo). Le
siguen la ES (16.3 % del gasto educativo), EMS (12.5 % del gasto educativo) y otros
servicios educativos (4.0 % del gasto educativo)30 .
Por el contrario, las funciones que tienen menos prioridad en el presupuesto
son el desarrollo tecnológico (0.001 % del gasto educativo), el pago de servicios
cientíﬁcos y tecnológicos (0.05 % del gasto educativo), la función pública (0.05 %
del gasto educativo) y el deporte y recreación (0.4 % del gasto educativo).
La nómina del servicio profesional docente de la EB es el rubro para el que
se destinan más recursos. Si se analiza el presupuesto educativo a partir de
sus PPs, resulta que el mayor porcentaje de los recursos pertenece al programa
FONE Servicios Personales (43.0 % del gasto educativo total). Este programa presupuestario es parte del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto
Operativo (FONE), que tiene la ﬁnalidad de pagar la nómina de los docentes de
EB y gastos de operación31 . El FONE está conformado por cuatro PPs, incluido el
FONE Servicio Personales. Los recursos públicos destinados a la nómina educativa –asignados por medio del FONE ascienden a 354,654.0 mdp, que es lo mismo
al 49.0 % de todo el presupuesto educativo.
La segunda prioridad del gasto son los organismos descentralizados de EMS y
ES, pues el programa Subsidios para organismos descentralizados estatales cuenta
con el 10.0 % del presupuesto educativo en 2016. Este programa tiene el ﬁn de
contribuir a ampliar la cobertura de los servicios de educación media superior y
La Subfunción Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes agrega programas presupuestarios dirigidos a distintos tipos de educación. Para identiﬁcar a qué tipo de educación pertenecen
cada uno de los PPs en la Subfunción Otros Servicios Educativos y Actividades Inherentes es necesario identiﬁcar qué unidad responsable está a su cargo. Las unidades responsables (dirección,
universidad, centro, comisión, etc.) son parte de los distintos tipos de educación y por lo tanto,
ellas son las respondables de los programas dirigidos a EB, EMS y/o ES.
Correspondiente al personal que ocupa las plazas transferidas a los Estados (artículo 26, LCF).
superior en los estados. Para ello, el programa entrega recursos federales a las
secretarías de ﬁnanzas estatales para que éstas las entreguen a las instituciones
descentralizadas (SEP, 2013).
Son 74 PPs los que integran el presupuesto en 2016 y que representan el 12.7 %
del número total de programas que tiene el PEF. A pesar de la dimensión de los
programas, casi el 90.0 % del presupuesto educativo se concentra en 16 de los
74 programas (ver Cuadro 1.2). En el otro extremo, son 5 PPs los que no tienen
más del 0.001 % del presupuesto educativo. Estos programas, con reducidos porcentajes del presupuesto, están relacionados con temas de evaluación, equidad
de género, derechos de autor y registro de profesionistas (ver Cuadro 1.2).
1.3.2 Evolución del
Dos maneras de medir la importancia que tiene la educación pública, tanto para
la economía como para el gobierno federal, son las proporciones que se destinan
para ella con respecto al PIB y PEF. La primera medición hace referencia a cuántos
recursos de la economía mexicana se consumen en la educación pública. La
segunda valora cuántos, de los recursos públicos que se determinan cada año
para cubrir los objetivos deﬁnidos en el PND, se gastan en ofrecer educación
pública. En la primera, el gobierno no tiene injerencia directa, pues el nivel del
PIB depende de muchos otros factores, además del gasto público. Con respecto
a la segunda, las decisiones del gobierno federal sí inciden directamente en
el tamaño, planeación, destino, tipo de gasto; y por ende, en la proporción del
gasto educativo como proporción del gasto público total.
Como se muestra en la Figura 1.5, si comparamos el crecimiento del gasto en
educación como proporción del PIB y Cuenta Pública32 , éste tiene proporciones
diferentes. Como miembro de la OCDE, México es de los países que más gasta
en educación como porcentaje del presupuesto público pero está por debajo
del promedio como porcentaje del PIB.
Durante la última década, el gasto educativo ha oscilado entre los 3.6 y 4.0
puntos porcentuales del PIB. En los primeros años de la reforma educativa (2013,
2014, 2015) fue cuando se destinaron más recursos para la educación en términos
de PIB (4.0 %). En 2014 – un año después de la aprobación de la reforma - el
gasto educativo tuvo un crecimiento real de 2.7 % con respecto a 2013.
Para tener una comparación congruente entre los años 2015 y 2016, se utiliza PEF de ambos
ejercicios y no Cuenta Pública, dado que al momento del estudio no se cuenta con Cuenta Pública
1. FONE Servicios Personales
310,938.9
2. Subsidios para organismos
descentralizados estatales
77,597.3
3. Servicios de Educación Superior y
45,798.7
4. Servicios de Educación Media Superior
35,394.5
5. Servicios de educación básica en el D.F.
6. PROSPERA Programa de Inclusión
29,152.4
7. Investigación Cientíﬁca y Desarrollo
8. Programa Nacional de Becas
9. FONE Gasto de Operación
12,433.4
10. Actividades de apoyo administrativo
11. Previsiones salariales y económicas del
Fondo de Aportaciones para la Nómina
11,586.1
12. Escuelas de Tiempo Completo
10,749.6
14. Desarrollo Cultural
15. FONE Fondo de Compensación
8,945.9
16. Programa de la Reforma Educativa
7,607.8
13. FONE Otros de Gasto Corriente
del gasto educativo en
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del PEF 2016.
público en términos de
PIB y PEF
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de los PEFs 2010-2016.
Como porcentaje de la Cuenta Pública, el gasto educativo muestra una tendencia decreciente. Mientas que en 2006, el gasto educativo representaba el
16.7 % del gasto público total, para 2015, el gasto educativo representó el 14.5 %
de la cuenta pública total (ver Figura 1.5). A pesar de que los recursos públicos
para la educación han disminuido como proporción del gasto público total, éstos
no se han visto reducidos en términos reales, con excepción del 2016, dónde
el presupuesto tiene una tasa real negativa de 1.8 %. La causa detrás de esta
reducción fueron los ajustes preventivos que se anunciaron para paquete ﬁscal
2015 y 2016 (SHCP, 2016; Cámara de Diputados, 2015)
El indicador para asociar gasto con matrícula es el gasto promedio por alumno.
Este número es el resultado de asignar -por igual- el gasto público federal entre
la matrícula que tienen las escuelas públicas. Es decir, cuántos pesos del presupuesto que tiene el gobierno federal para la educación se gastan en un alumno.
Al ser un número promedio, el gasto por alumno no considera los factores que
caracterizan a un alumno, y que además conllevan a tener distintos costos para
ofrecer educación. Ejemplos como estos factores están el ingreso bajo del jefe
del hogar, ser integrante de una población vulnerable (indígena o migrante), ser
estudiante de una escuela con infraestructura y materiales precarios, hijo de
padres con nivel de escolaridad bajo, entre otros, que modiﬁcarían el costo de
la educación de una persona33 .
Analizando la correlación entre el gasto y la matrícula escolar, se puede determinar que los recursos han sido ajustados, principalmente, con base en las
variaciones que ha tenido la matrícula escolar. El índice de correlación entre el
crecimiento del gasto total y el crecimiento de la matricula es de 0.7 (ver Figura
Sin embargo, como consecuencia de la reducción del PEF 2016, el gasto público ha caído negativamente (1.8 %), mientras que, la matricula aumentó
(0.8 %). Esta reducción del gasto educativo total tuvo una consecuencia mayor
en el gasto por alumno, pues éste cayó 2.6 % en términos reales.
En el ciclo escolar 2015-2016, fueron 25.9 millones de mexicanos los matriculados
en la EB, quienes representaron el 71.2 % del total de alumnos en el SEN y
21.2 % de la población mexicana. Este porcentaje sitúa a la EB como el grupo
educativo con mayor matriculación, lo cual está directamente relacionado a la
estructura poblacional y a la obligatoriedad que tiene este tipo educativo. En lo
que respecta al ﬁnanciamiento, en el ciclo 2009-2010, el 90.8 % de los alumnos
estaban matriculados en escuelas públicas y el 90.2 % en escuelas públicas. Para
el ciclo escolar 2015-2016, la proporción de estudiantes en escuelas públicas
desciende a 90.1 % y la de alumnos en escuelas privadas asciende a 9.9 %.
De 2006 a 2016, la matrícula en EB que depende de los recursos públicos creció
2.8 %. Aunque, como se observa en la Figura 1.8, las tasas de crecimiento cada
año son decrecientes y, por primera vez en 10 años, la matrícula presenta una
tasa negativa de 0.6 puntos porcentuales en 2016. La EB está cerca de alcanzar
una cobertura universal y por eso, el decrecimiento en su matrícula.
En cuanto al ﬁnanciamiento, por un lado, el gasto total de EB en términos
reales, de 2006 a 2016, aumentó 17.0 %. Por otro, el gasto por alumno tuvo un
crecimiento total de 13.8 %. En términos absolutos y reales, se pasó de un gasto
Aún con esta limitación, el gasto promedio por alumno es un indicador ampliamente utilizado
en los sistemas de indicadores por dos razones: 1) proporcionar una forma de estimar fácilmente
el gasto público en educación en el ámbito nacional 2) contar con una medida comparable de
dicho gasto en el ámbito internacional (INEE, 2014).
Crecimiento de gasto y
matrícula con
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del CONAPO (2015).
por alumno de 16,422.5 pesos en 2006 a 18,689.0 pesos en 201634 .
La correlación entre el crecimiento del gasto total de EB y el crecimiento de la
matrícula es positiva (0.03); sin embargo, la correlación entre el crecimiento del
gasto por alumno y el de la matrícula es negativa (-0.2). Esta planeación del gasto
es ineﬁciente porque no considerara otros costos de la educación relacionados
con infraestructura, materiales, evaluación, y otros. Es inequitativa porque
asume que todos los alumnos tienen las mismas características; es decir, asume
que el costo para ofrecer educación a un niño o niña indígena es el mismo que
el de un niño o niña que no necesita una educación en su lengua hablada.
1.3.4 Educación
En el ciclo escolar 2015-2016, eran 4, 985, 080 mexicanos inscritos en EMS, quienes
representaron el 13.7 % de la matrícula total del SEN y el 4.0 % de la población
Para cada año, ee considera el gasto asignado a la subfunción Educación Básica
Alumnos de EB con
ﬁnanciamiento privado
Los estudiantes de bachillerato son atendidos en 19,125 planteles educativos:
64.5 % con sostenimiento público y 35.4 % con sostenimiento privado. De los
planteles que reciben recursos públicos, el 11.6 % reciben ﬁnanciamiento del
gobierno federal, 80.6 % de los gobiernos estatales y 7.7 % son instituciones
autónomas. El número de escuelas asciende 422,001, de las cuáles, el 73.8 % son
ﬁnanciadas por medio del presupuesto público y 26.1 % por privado. Muy
parecido a la distribución de las escuelas, el 52.2 % de las plazas de la EMS
está a cargo de los gobiernos estatales, 30.8 % del gobierno federal y 17.0 %
de las instituciones autónomas.
Durante los últimos ocho años, la proporción de los estudiantes que pagan
su educación mediante recursos privados ha incrementado y por el contrario,
la que depende del ﬁnanciamiento público ha descendido. En la Figura 1.9
se muestra este cambio, cuando en el ciclo escolar 2009-2010, el 17.7 % de la
matrícula total estudiaba su bachillerato en instituciones privadas y el 82.0 % en
público y matrícula de
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de las Cuentas Públicas 2006-2015, de la SHCP (2015) y de la
Dirección General de Planeación, Programación y Estadística Educativa (2015).
público, para el 2015-2016, el porcentaje de estudiantes en privadas aumenta 0.9
puntos porcentuales y el de públicas se reduce en 0.6 puntos porcentuales (ver
Figura 1.9).
A lo largo de la última década, la matrícula de EMS pública ha aumentado, en
promedio, 3.9 % por año. En el 2006, eran 2.9 millones de alumnos estudiando
su bachillerato mientras que para 2016, el número de alumnos asciende a 4.0
millones. En lo que respecta a su ﬁnanciamiento, en la Figura 1.10 se observa
que el crecimiento real de gasto público total ha oscilado entre los 14 y -5 puntos
porcentuales, en términos reales. El recorte más grande, en términos reales,
se presentó en el 2016, cuando el presupuesto para EMS tiene una tasa de
crecimiento negativa de 4.8 %.
Con el paso de los años, el crecimiento real del gasto por alumno de bachillerato
ha sido menor que el crecimiento real del gasto total de estr grupo educativo.
Mientras que el gasto total aumentó, en promedio, 6.4 % por año. El gasto por
alumno lo hizo en 1.8 % al año. En otras palabras, el crecimiento del gasto de
Alumnos de EMS con
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2014).
EMS ha sido menor que el crecimiento que ha tenido su matrícula. Esto podría
Considerando la diferencia entre el aumento de recursos totales y los recursos por alumno, es conveniente conocer la relación que se establece entre
el crecimiento del gasto público y el comportamiento de la matrícula, ya que
de esta forma se sabe si el incremento de los recursos corresponde al incremento experimentado por la matrícula. Se calculó la correlación entre ambas
tasas de crecimiento, y se obtiene un coeﬁciente negativo de 0.38. Esto indica que a lo largo de esta última década, la planeación del gasto de la EMS
no ha estado asociada linealmente con el crecimiento de la matrícula. Revisar la planeación del gasto de la EMS es conveniente, pues la matrícula de
EMS se ha incrementado. Además para reducir la población trabajadora con
educación secundaria y elevar aquella que tiene educación profesional, la
EMS es clave para dicha transición y para cumplir con lo establecido en la
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de las Cuentas Públicas 2006-2015 y de la Dirección General de
Planeación, Programación y Estadística Educativa (2015).
1.3.5 Educación
Durante el ciclo escolar 2015-2016, los alumnos de la ES fueron 3.6 millones de
personas35 , quiénes representaban el 10.0 % de la población total matriculada en
el SEN y el 3.0 % de la población total mexicana. El 90.5 % de la matriculación
corresponde al nivel de licenciatura, el 2.9 % a educación normal y el 6.5 % a
La educación superior tiene un alto porcentaje de matriculados en instituciones privadas, comparando con los otros dos tipos educativos. El 29.3 %
de la matricula depende de recursos privados y el 70.7 % de públicos. A diferencia
de la EMS donde la mayor demanda se concentra en los planteles con recursos
provenientes de los gobiernos estatales, en la educación superior se concentra
en las universidades autónomas (56.5 %). Le sigue la atendida por medio de
Esta cantidad de matriculados incluye licenciatura (universitaria, normal y profesional técnico) y
recursos estatales (28.4 %) y por último, la de recursos federales (15.0 %).
A partir del total de escuelas y estudiantes, en el ciclo escolar 2015-2016, por
cada plantel correspondían 338 alumnos, en promedio. Pero esta proporción
aumenta considerablemente para la ES con ﬁnanciamiento público, pues
por cada plantel correspondían, en promedio, 1,183 alumnos. En lo que respecta al número de plazas, fueron 386,219 plazas asignadas para ofrecer los
servicios educativos. De las cuáles, el 59.3 % están ﬁnanciadas con recursos
públicos y el 40.6 % con privados. Considerando la gran demanda educativa que
enfrentan las universidades autónomas, el 57.0 % de los asalariados forman parte de la nómina de ellas, 26.1 % de los gobiernos estatales y 16.8 % del gobierno
Del ciclo escolar 2009-2010 al 2015-2016, la proporción de alumnos en la ES
privada ha tenido un crecimiento negativo de 9 puntos porcentuales. Mientras
que, la proporción en la ES pública ha tenido un crecimiento positivo de 4 puntos
porcentuales (ver Figura 1.11).
De los tres grupos educativos, la ES ha tenido la matrícula con mayor crecimiento. De 2006 a 2016, el número de alumnos en universidades públicas
aumentó 56.7 %. Como se exhibe en la Figura 1.12, en 2007, la tasa de crecimiento
de la matrícula fue de 2.9 % y para 2016, es de 4.2 %. Este aumento en la demanda
es reﬂejo de la transición demográﬁca por la que atraviesa el país, de la cual se
hablará más adelante.
Pese a que la matrícula de ES ha sido la que más ha crecido en la última década,
la tasa de crecimiento total del gasto por alumno ha sido la más baja de los tres
grupos educativos. En tanto que los gastos por alumno de EB y EMS crecieron
13.8 % y 18.1 %, cada año. El gasto por alumno de EMS creció 1.7 %, cada año. En
lo que se reﬁere al gasto por alumno, el crecimiento ha oscilado entre los 11.7 y
-4.2 puntos porcentuales, durante el periodo 2006-2016.
Actualmente el ﬁnanciamiento de la ES pública no está del todo claro en
la ley (Romualdo López Zárate, 2016). En primer lugar, el Estado al no ser responsable de impartir ES, la excluiría de su carácter gratuito (artículo 7 y 10 de
la LGE). En segundo lugar, en el artículo 25 de la LGE no se establece criterio
alguno para el ﬁnanciamiento de la ES, a diferencia del que se especiﬁca para la
investigación cientíﬁca y tecnológica. Finalmente, las entidades y municipios no
tienen obligación para destinar recursos a la educación superior, más allá del
que reciben por parte de la Federación.
1.4. Evolución de la dimensión del SEN y del ﬁnanciamiento público
Alumnos de ES con
1.4 Evolución de la dimensión del SEN y del
1.4.1 Evolución de la
matrícula en EB,
EMS y ES
Para medir el número de alumnos matriculados en cierto grupo educativo,
expresado como el porcentaje de la población en edad de estudiar ese grupo,
se utilizan dos tipos de indicadores:
1. La tasa bruta de cobertura: expresa el número de alumnos matriculados en un grupo educativo por cada cien individuos con las edades
típicas para asistir a dicho grupo. Al considerarse a todos los matriculados
(con edades típicas o no) y tomarlos como proporción de la población
que sí está en las edades típicas o idóneas, este indicador puede ser
sobreestimado o subestimado (INEE, 2005).
2. La tasa neta de cobertura: reﬂeja el número de alumnos inscritos con
las edades típicas en cada grupo educativo por cada cien individuos con
las edades típicas para asistir a dicho grupo (INEE, 2005). El indicador
reﬂeja —de una manera aproximada— qué porcentaje de las personas
con edad de típica de estudiar, recibieron educación escolarizada36
De acuerdo con (Fernández, 2015), los informes oﬁciales han evidenciado la
carencia de instrumentos conﬁables para seguir con precisión la cobertura y
trayectoria educativa de todos los estudiantes del SEN. En la mayoría de las
público y matrícula de la
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información de las Cuentas Públicas 2006-2015, del PEF 2016 y de la Dirección
General de Planeación, Programación y Estadística Educativa (2015).
A falta de datos públicos precisos, oportunos y signiﬁcativos, el indicador más
utilizado es el de tasa bruta de cobertura, sin embargo, la tasa neta de cobertura
brinda cifras más conﬁables, si se habla sobre eﬁcacia del sistema educativo.
El INEE (2005) aclara que, a medida que aumentan, tanto la eﬁcacia del SEN,
como la posibilidad de la población a recibir educación, la población escolar
en cada grupo educativo estará mayormente compuesta por generaciones de
alumnos con las edades normativas correspondientes en dicho tipo; es decir, se
tendrá una tasa neta de cobertura más alta.
Si bien la educación es un derecho de las personas que no está limitado a un
periodo determinado de la vida, hacer efectivo ese derecho en la población
que está en su etapa educativa es uno de los primeros pasos para reducir
la inequidad en el acceso a la educación. Para puntualizar esta idea se tiene
un escenario con dos niños de 12 años de edad (que sería el momento de
su vida para acceder a la educación secundaria en caso de haber transitado
exitosamente por su educación preescolar y primaria). Uno sí cursa el primer año
de secundaria mientras que el otro no ingresa al SEN hasta dos años después.
Este hecho automáticamente generó una desigualdad entre ambos, pues los
dos años se irán arrastrando hasta la conclusión de la educación superior, bajo
el supuesto de que ambos transiten exitosamente por el SEN.
El derecho a la educación no signiﬁca sólo si la persona accedió o no a ella.
Sino también que la persona pueda transitar a los ritmos previstos hasta la
conclusión del SEN, con el objetivo de que esta persona aprenda y desarrolle
sus habilidades cognitivas y socioemocionales (INEE, 2014a).
Los datos disponibles del ciclo escolar 2015-2016 (datos preliminares de la SEP)
muestran que más del 90.0 % de los niños y niñas de entre 3 y 14 años de edad
estaban matriculados en el nivel que les correspondía (considerando ﬁnanciamiento público y privado). Mientras que, el 59.5 % de los jóvenes de entre 15 y 17
años estaban estudiando su bachillerato, que era el nivel correspondiente a su
edad. En lo que concierne a ES, no se tienen datos oﬁciales de las autoridades
educativas sobre su tasa neta de cobertura, esto puede deberse a que según la
UNESCO Institute for Statistics (2009), este indicador no se considera pertinente
para la educación superior dada la diﬁcultad para determinar el grupo de edad
apropiado, producto de las grandes diferencias en la duración de los programas
ofrecidos a este nivel.
De 2009 a 2016, la tasa neta de cobertura de la EB creció 3.2 % y la tasa bruta
creció 2.8 %. Lo que apunta a que, un mayor número de niños entre 3 y 14 años
han ingresado al sistema con la edad normativa y han transitado por éste ininterrumpidamente hasta terminar su secundaria. Esta efectiva universalización
de la EB varía entre los niveles de preescolar, primaria y secundaria.
El bachillerato está aún lejos de tener una efectiva universalización. Como
se observa en la Figura 1.13, la tasa neta de cobertura en 2009 era de 49.3 % y
en 2016 aumentó a 59.5 %. A pesar de este crecimiento, tener una cobertura
neta de 59.5 % indica que en el ciclo escolar 2015-2016, el 40.5 % restante de los
jóvenes aún no logra tener acceso oportuno a la EMS. En referencia a la tasa
bruta, en 2009 fue de 60.8 % y en 2016 pasó a 74.2 %, teniendo un crecimiento
de 22.0 %.
La EMS es el grupo educativo con la mayor diferencia entre la cobertura
y neta. Según la UNESCO Institute for Statistics (2009), esta brecha reﬂeja la
matrícula tardía. En el ciclo escolar 2015-2016, la diferencia entre la tasa bruta y
neta es del 14.7, lo que indica que este porcentaje de los alumnos ha reprobado
algún grado, ingresado tardíamente a su EMS o ambas (ver Figura 1.13).
Evolución cobertura
bruta y neta del SEN
Analizando las tasas de cobertura exclusivamente del SEN con ﬁnanciamiento
público, el panorama no cambia mucho 37 y son tres aspectos a resaltar: (ver
Figura 1.14):
1. El 83.9 % de la población entre 3 y 14 años asistió a la EB pública, que es
la educación que le corresponde a su edad.
2. De los 4.9 millones de personas que reportaron estudiar el bachillerato
en una escuela pública, el 55.2 % tenía la edad correspondiente para
estudiar este nivel. Por lo tanto, el 15.9 % han repetido un grado escolar o
han interrumpido su educación por un tiempo. Además como se muestra
Como se mencionó, las autoridades educativas no reportan datos precisos de la matrícula por
edades con sostenimiento público; por lo anterior, los datos en la 1.13 fueron calculados con base
en la ENIGH de los años 2010, 2012 y 2014.
1.5. Las implicaciones en la educación de una población más envejecida: transición
demográﬁca
en la 1.14, el bachillerato público también tiene la mayor brecha entre su
cobertura bruta y neta. En otras palabras, es el nivel educativo con la
menor eﬁcacia social, pues la mayoría de las personas no tiene la edad
idónea para estar en este nivel.
3. Fueron 2.2 de los 10.8 millones de jóvenes de entre 18 y 22 años, los que
estudiaron educación profesional, que es el nivel que les correspondía
(20.2 %). Los 8.6 millones de jóvenes restantes (79.8 %) estaban estudiando
el bachillerato, nivel de EB, o estaban fuera del sistema educativo. Como
se observa en la 1.14, la cobertura neta y bruta se han separado de 2010 a
2014. En 2010, los alumnos de la ES fuera del rango de edad 18 a 22 años
de edad, representaban el 6.9 % de la población matriculada y para 2016,
este porcentaje asciende a 8.5 %. Por una parte, el SEN está logrando
matricular a más alumnos en este grupo educativo, aumento que está
relacionado al crecimiento de la tasa bruta de cobertura. Por otra, ese
aumento de cobertura no está traducido en una efectiva universalización porque la proporción de alumnos con la edad típica para estudiar
este nivel ha estado disminuyendo en las instituciones públicas.
1.5 Las implicaciones en la educación de una
población más envejecida: transición
Para entender la transición de las personas matriculadas en el SEN y su relación
con la distribución del gasto educativo, es necesario observar la distribución de
la población que tiene la edad típica para ser un estudiante. La población
en edad de estudiar - edad típica o idónea - se deﬁne con base en los rangos de
edad que abarcan cada grupo educativo. De acuerdo a la ley (artículo 6, LGE), la
edad mínima para ingresar a la EB es a los tres años y, considerando el número y
periodo de los grados, la edad para ingresar a EMS es a los 15 años. Con respecto
a la ES, la Dirección General de Planeación, Programación y Estadística Educativa
(2015) reporta el rango de 18 a 22 años (sin considerar posgrado) para calcular la
tasa bruta de cobertura de este tipo educativo38 .
Es importante resaltar que la educación es un derecho y eso implica que la edad no es una
condición para recibir educación. Sin embargo, para tener un referencia más especíﬁca sobre de la
dimensión y transición de la demanda educativa, se toman los rangos de edades correspondientes
bruta y neta del SEN con
Fuente(s) Elaborado por el CIEP, con información del INEGI, MCS (2010, 2012, 2014).
De acuerdo a proyecciones del CONAPO, en 2016, eran 44.4 millones de personas
con edad típica para estudiar. De las cuáles, el 21.9 % eran niños y niñas entre
3 y 14 años con la edad correspondiente para estudiar la EB, el 5.5 % eran
adolescentes entre 15 y 17 años con edad para estudiar la EMS y el 9.0 % eran
jóvenes entre 18 y 22 años con edad para estudiar su ES.
Aunque este país es predominantemente joven, no puede ignorarse el hecho de
que va hacia una población más envejecida, simplemente porque la población
mexicana atraviesa por una transición demográﬁca. Una transición demográﬁca
denota el proceso que experimentan las poblaciones, al pasar de un régimen de
alta natalidad y mortalidad, a otro en el que ambas variables toman niveles bajos
y controlados (CONAPO, 2015). La disminución del número de nacimientos y el
aumento de la esperanza de vida tienden a transformar la estructura poblacional
para estudiar la Educación Básica (EB) y Educación Media Superior (EMS) y el considerado por la
SEP para medir la cobertura de la Educación Superior (ES).
Transición de la
población con edad
típica para ser parte del
en una población con más adultos mayores.
La transición demográﬁca también incide en la población que demanda
educación. En 2050, según proyección de CONAPO (2015), el número de personas entre 3 y 22 años de edad se reducirá a 41.5 millones. Acompañando a esta
reducción, viene un cambio en las proporciones por edades y será la población
de 3 a 14 años la que tendrán el cambio más grande. De representar el 21.9 % de
la población en 2016, los niños y niñas entre 3 y 14 años pasarán a ser el 16.6 %
de la población en 2050. En cuanto a los jóvenes entre 15 a 17 y 18 a 22 años
de edad, transitaran del 5.5 % a 4.1 % y del 9.0 % a 6.8 %, respectivamente (ver
Figura 1.15).
Existen diferencias entre el número de personas con la edad de estudiar, las
personas que están estudiando y las personas que están estudiando en escuelas
públicas; es decir que sean alumnos del SEN con ﬁnanciamiento público. Para
dimensionar esta diferencia, se analiza la población en edad de estudiar que
había en 2014, la cual ascendía a 44.5 millones de personas39 . En la Figura 1.16
esta población se encuentra distribuida de acuerdo con su condición educativa:
a) ser matriculado(a) en el SEN con sostenimiento público, b) estar sin recibir
educación de ningún tipo o c) ser matriculado en el SEN con sostenimiento
Como se aprecia, la población en edad de estudiar dependía, en su mayoría,
de los recursos públicos para poder recibir educación. De las 44.5 millones
de personas,el 68.0 % eran estudiantes en escuelas públicas, el 7.8 % en
escuelas privadas y 24.1 % no recibieron educación.
Del total de niños y niñas entre 3 y 14 años, el 84.3 % estaba inscrito en una
escuela pública, 7.3 % en una escuela privada y el 8.4 % sin recibir educación
alguna. Los niños y niñas entre 3 y 14 representaba el 60.3 % de la población
en edad de estudiar y estaban cerca de alcanzar una cobertura universal. En los
jóvenes de 15 a 17 años, el 66.2 % era parte del SEN público, 8.4 % del privado y el
25.2 % de ellos no tuvo acceso a la educación. Por último, quiénes en su mayoría
no ejercieron su derecho a la educación, fueron los jóvenes entre 18 y 22 años,
pues el 63.0 % de ellos no tuvieron acceso al SEN.
La probabilidad ser estudiante del SEN con ﬁnanciamiento púbico disminuye conforme aumenta la edad. Más del 80.0 % de los niños y niñas entre
3 y 14 ingresan al sistema educativo público pero este porcentaje se reduce a
30.0 % para los quienes tienen entre 18 y 22 años.
Comparando el crecimiento que ha tenido la población en edad de estudiar y
la matrícula del sistema educativo con ﬁnanciamiento público, tenemos que
del 2010 al 2016, la población creció 0.1 % mientras que la matrícula lo hizo en
5.1 %. Es decir, cada vez son más personas las que ingresan al SEN y menos
las personas que tienen la edad típica para estudiar.
Si se analiza por grupos educativos y edades correspondientes, durante el
periodo 2010-2016, resulta que la población en edad para cursar la EB ha tenido
un decrecimiento negativo total de 1.5 %. Tomando en cuenta este decrecimiento
de los niños y niñas junto con la universalidad que está por alcanzar la EB,
su matrícula apenas aumentó 2.8 % en este periodo. El cual es relativamente
pequeño si se compara con las tasas de matriculación de la EMS y ES, que han
crecido 38.7 % y 56.6 %, respectivamente (ver Figura 1.17). México está transitando
A falta de datos de la matrícula educativa por edades, se utiliza la ENIGH-MCS 2014.
de una EB ascendente a una EB prácticamente universal. Aunado a ello, cada
vez son más, los jóvenes entre 15 y 22 años que demandan EMS y ES.
1. Durante el periodo, las poblaciones en edad de cursar la EMS y ES han
presentado tasas de crecimiento positivas.
2. Ambos tipos educativos (EMS y ES) están lejos de alcanzar sus coberturas
1.5.1 Transición a
una población más
Una población más escolarizada se traduce en que las nuevas generaciones
alcanzan un nivel educativo mayor que las generaciones anteriores (INEE, 2008).
En la Figura 1.18 se expone una desagregación de la población por nivel de
escolaridad y grupos de edad. Esto permite visualizar las brechas educativas
que existen entre las distintas generaciones.
Para la generación de 70 años o más, el 51.9 % de las personas apenas alcanzaba
la educación primaria como nivel máximo de estudios. En cambio para las
típica para estudiar y
matrícula del SEN
personas de 40 a 49 años, la primaria deja de ser el nivel de escolaridad que
tiene la mayoría de la gente (2.5 %) y aumenta el número de personas con
bachillerato y carrera profesional. El 29.8 % de la población tiene hasta educación
secundaria, el 14.7 % hasta bachillerato y 13.7 % hasta educación profesional. En
2014, el 27.7 % de las personas entre 25 y 29 años de edad están logrando tener
un título profesional y el 26.5 % tienen hasta bachillerato; por lo tanto, el 54.0 %
de esta generación ha logrado transitar de la EB a la EMS y ES.
Las generaciones jóvenes alcanzan un mayor nivel educativo. Sin embargo, como
lo explican Chusseau et al. (2013) una mayor educación no signiﬁca más equidad
debido a que el incremento de la escolaridad ha coincidido con una mayor
inequidad dentro de los países emergentes. Chusseau et al. (2013) deducen que
esta relación podría deberse a una movilidad intergeneracional de la educación estancada. Por un lado, el mayor nivel de escolaridad es sólo producto
de sectores privilegiados y este privilegio educativo se transmite generación
tras generación. Por el otro, ciertos sectores de la población siguen siendo no
caliﬁcados y esto también se transmite de una generación a la siguiente. Al no
haber no movilidad intergeneracional de la educación, esta inequidad entre los
Transición del nivel de
sectores de la población se mantiene generación tras generación.
De acuerdo con la literatura hay diversas explicaciones a este estancamiento,
como son los costos ﬁjos de la educación, las externalidades negativas de los sectores educativos, la estructura de los sistemas educativos, la baja escolarización
de las madres, ingreso del hogar, entorno escolar, entre otros. Como primeras
reacciones para entender estas causas, la literatura empírica ha empezado a
mirar más hacia un análisis individual, como por ejemplo, intentando medir la
relación que tienen las características de los hogares con la educación de los
hijos. Esto hace posible entender la movilidad intergeneracional de la educación
y por ende, medir el impacto que tendrían las políticas educativas y el gasto
público para cada tipo de poblacion.
A pesar de la incidencia positiva que podrían tener las reformas educativas y
el diseño de modelos educativos más innovadores, estudios de este tipo aún
no son abordados ni considerados por los hacedores de políticas educativas en
México. Ante la transición demográﬁca y la transición educativa a la que se está
enfrentando este país, es indispensable que los recursos que necesita el SEN
para su funcionamiento sean vinculados con sus objetivos y necesidades, de
esta forma los beneﬁcios de una educación de calidad serán más equitativos y
El SEN ha cambiado, se está transitando de un sistema que tenía como objetivos
la cobertura y la enseñanza, a uno que tiene como propósitos la calidad y el
aprendizaje. Con la reforma educativa de 2013, se hicieron tres cambios en el
SEN que tienen que ser considerados para entender la relación gasto y calidad
Se reconocen otros actores educativos como elementos del SEN.
Se deﬁne la calidad de la educación.
Se reconoce que es necesaria la participación activa de todos los elementos para mejorar la calidad educativa.
A pesar de los cambios que se hicieron en el SEN, el gasto público que se destina
para su funcionamiento, continúa teniendo una planeación inercial que no está
atendiendo las necesidades de la educación. Primero, inercial porque se ajusta,
principalmente, al crecimiento que tiene la matrícula en la EB, sin considerar
otros aspectos que están relacionados a los elementos del SEN como son la
evaluación, la infraestructura, materiales educativos, la evaluación, la gestión,
entre otros. Segundo, que no atiende las necesidades del SEN porque se basa en
el incremento de una matrícula que está por alcanzar la cobertura universal, sin
destinar recursos que incentiven su calidad y equidad. Finalmente, México está
atravesando por una transición demográﬁca, en la cual el número de jóvenes se
ha incrementado. Esto representa una oportunidad única del SEN para invertir
en capital humano y, para que esto ocurra, la EMS y ES necesitan los recursos
suﬁcientes para asegurar y mejorar la educación de los jóvenes.
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