Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/C-300-94.htm
Timestamp: 2019-05-20 16:36:00+00:00

Document:
C-300-94
La capacidad para alterar el orden público debe deducirse de una serie de elementos fácticos, diferentes del simple dato numérico de "detenidos que podrían quedar en libertad". Si la concesión de la libertad a unas personas actualmente privadas de ella, se erige en causa de quebranto del orden público, el juicio que conduce a ese aserto no puede producirse sin tomar en cuenta la identificación de cada una de ellas, sus antecedentes, así como los hechos y bases que permitan suponer con cierta base de certeza que, una vez transpongan su forzoso confinamiento, atentarán contra la convivencia ciudadana. De la información que el Fiscal General de la Nación entregó al Presidente, no puede colegirse, respecto de los sindicados a ser liberados, su capacidad para alterar el orden público. Y, es evidente, que ella no podía apoyarse en el simple dato numérico de "los detenidos que podrían quedar en libertad". En consecuencia, la connotación de perturbadora del orden público que el Presidente atribuyó a la situación planteada por el Fiscal General de la Nación, desborda ampliamente el margen de apreciación que la Corte le reconoce para discernir la probabilidad real de una amenaza al orden público.
La detención provisional trasciende sus efectos procesales y repercute negativamente en la esfera de la libertad personal del inculpado, lo que obliga a que se señale su término de duración máxima, como en efecto lo hizo el legislador en el artículo 415 del C de P. P. Incorporada en el núcleo esencial del derecho a un proceso público sin dilaciones injustificadas, la pretensión de que expirado el máximo término de duración de la detención provisional sin haberse calificado el mérito del sumario, conforme lo prescribe el artículo 415, parágrafo transitorio del C de P. P., la declaratoria de la conmoción interior, adoptada con la finalidad de prevenir el efecto liberador de la citada norma, lo vulnera de manera clara e inconcusa.
La inexistencia de la perturbación del orden público indica a la Corte que el decreto revisado viola el artículo 213 de la C.P., y no puede el Presidente, en consecuencia, asumir ni ejercer las facultades previstas en esa norma, toda vez que en ese caso estaría invadiendo órbitas vedadas, en particular las que pertenecen a los órganos legislativo y judicial.
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
I. De la revisión constitucional
El día 1 de mayo de 1994, el Presidente de la República, con la firma de todos sus Ministros, decretó el Estado de Conmoción Interior, de que trata el artículo 213 de la Constitución Política.
En acatamiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 C.P., el Gobierno Nacional, por intermedio del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a la Corte Constitucional, al día siguiente a su expedición, el Decreto 874 de 1994, para efectos de su revisión constitucional.
"Decreto N° 874"
Que como consecuencia de estos esfuerzos la Constitución creó la Fiscalía General de la Nación y dispuso el tránsito de un sistema procesal con tendencia inquisitiva a uno con tendencia acusatoria.
Que la creación de la Fiscalía General de la Nación, la adopción del sistema acusatorio, la reforma del Código de Procedimiento Penal y el desarrollo de los derechos fundamentales previstos en la Carta Política implica un complejo proceso de transición durante el cual se pueden producir desajustes importantes hasta lograr el cumplimiento de los fines que se han buscado con tales instrumentos.
Que en el inmediato pasado, tan sólo hace pocos años, varios miles de ciudadanos permanecían indefinidamente detenidos preventivamente. Dicha situación se modificó sustancialmente por la Ley 81 de 1993 con el propósito de asegurar, de acuerdo con la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, el respeto de los derechos fundamentales de las personas investigadas, estableciendo plazos para la investigación previa, la instrucción y para mantener privada preventivamente a una persona de su libertad. Los plazos previstos en la Ley 81 de 1993 finalmente fueron mas breves que los originalmente previstos en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional y la Fiscalía General de la Nación.
Que en comunicación del 30 de abril del presente año el señor Fiscal General de la Nación señaló que:
"La Fiscalía considera que el regreso a la libertad de personas sindicadas de la comisión de delitos de tan alta gravedad, sin haber tenido la justicia, en parte por las deficiencias anotadas, y por otra por la complejidad en la determinación de las circunstancias del hecho en que se realizaron los actos delincuenciales, atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pero deja, en todo caso la evaluación de la situación concreta al Gobierno Nacional, al que la Constitución le defiere la obligación de preservar el orden público".
Que según la información remitida por la Fiscalía General podrían obtener su libertad el dos de mayo por no haberse podido calificar los respectivos procesos, 724 personas que se encuentran vinculadas a procesos por narcotráfico, secuestro, terrorismo, extorsión y porte ilegal de armas de uso privativo de las Fuerzas Militares, rebelión y sedición entre otros. Igualmente quedarían en libertad 140 personas que están siendo juzgadas por jueces regionales y el Tribunal Nacional por la misma clase de delitos.
Que de acuerdo con lo señalado por el señor Fiscal General de la Nación en la misiva mencionada, esa institución "dio las instrucciones necesarias y en la inmensa mayoría de los casos los Fiscales tomaron las previsiones indispensables para cumplir con el perentorio término de instrucción de los sumarios a su cargo...". En efecto, de acuerdo con las cifras suministradas por la Fiscalía General de la Nación en los últimos seis meses se profirieron mas del 53% del total de resoluciones de cierre de investigaciones dictadas por la Fiscalía General a partir de su creación.
Que a pesar del esfuerzo y previsiones de la Fiscalía, por diversas causas resultó imposible calificar un importante número de procesos de competencia de los jueces regionales, con lo que al decir del señor Fiscal, se "ha demostrado en la práctica que el término de instrucción y consecuencialmente el de libertad provisional por falta de calificación, es demasiado reducido y resultan a veces estériles los esfuerzos que la Fiscalía ha realizado para lograr la pronta calificación de las mismas".
Que desde el mes de noviembre de 1993 se ha presentado un aumento significativo en el número de investigaciones que adelanta la Fiscalía General de la Nación. Dicho aumento en los meses de noviembre de 1993 y enero de 1994, particularmente originado en operaciones del bloque de búsqueda y de la Fiscalía frente a las organizaciones criminales del narcotráfico, excede en mucho los registros históricos de carga laboral de la rama judicial en materia penal, lo cual ha impedido a la Fiscalía cerrar las investigaciones dentro de los términos previstos en la citada Ley 81 de 1993.
Que se hace necesario tomar medidas conducentes a evitar que se vea entrabada la acción de la Fiscalía General de la Nación dirigida concluir (sic) las investigaciones en curso, a través de la indebida utilización de situaciones como las que señala el Fiscal General en su comunicación, esto es: "solicitud de aplicación de los artículos 37 y 37A del C.P.P., para después desistir de las mismas o impedir la realización de un acuerdo, o solicitar aplazamiento de las diligencias formales; recursos ordinarios contra las medidas de aseguramiento y resueltos estos, sucesivas peticiones de revocatoria de las mismas medidas; acciones de tutela; controles de legalidad; extensas solicitudes de pruebas en el preciso instante del cierre o durante la ejecutoria de éste; la falta de defensores públicos; la negativa de algunos sindicados a aceptar la designación de defensores de oficio, entre otras causas."
Que igualmente es necesario adoptar medidas en relación con los jueces regionales y el Tribunal Nacional, por cuanto el gran número de procesos en los cuales la Fiscalía ha proferido y profiera resolución de acusación deben ser rápidamente juzgados por dichas autoridades preservando el interés público y los derechos de los ciudadanos.
Que por lo anterior es necesario decretar la emergencia judicial y como consecuencia de la misma, adoptar medidas transitorias en materia administrativa, presupuestal y procesal penal con el fin de asegurar que la rama judicial y en particular la Fiscalía General de la Nación puedan cumplir a cabalidad sus funciones constitucionales en materia penal.
Que de conformidad con el artículo 213 de la Constitución Política corresponde al Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declarar el Estado de Conmoción Interior cuando exista una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
(siguen firmas del Señor Presidente de la República, de once ministros y tres viceministros encargados de los respectivos ministerios)
III. Del Trámite
1. El Decreto en cuestión cumple con los requisitos formales exigidos en la Constitución.
2. El análisis de la constitucionalidad material del Decreto 874 de 1994 debe distinguir tres aspectos: a) los hechos que dan lugar a la perturbación grave del orden público, b) la presencia de hechos sobrevinientes, tanto endógenos como exógenos al aparato estatal y, c) la imposibilidad de conjurar la perturbación mediante el uso de las atribuciones ordinarias de policía.
A. Gravedad de los Hechos
1. El Procurador comparte la idea de que la excarcelación de cerca de 800 detenidos por delitos de competencia de los fiscales y jueces regionales, constituye un hecho grave y "posiblemente una grave perturbación del orden público". Ello, por cuanto "es capaz de generar un sentimiento generalizado de inseguridad y pérdida de credibilidad ciudadana en las instituciones estatales".
2. Le preocupa, manifiesta en su escrito, el análisis normativo que debe acompañar a la estimación objetiva de la "grave situación". Recuerda que el Presidente de la República goza de un amplio margen de apreciación frente a las situaciones que puedan dar lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción. Teme, en esta ocasión, que el carácter de sindicados de los posibles beneficiarios de la excarcelación, obre como un señalamiento anticipado de culpabilidad, que "no sólo deja dudas sobre la gravedad del peligro de su eventual excarcelación, sino además la infla hasta convertirla en certeza colectiva de catástrofe".
3. El principio in dubio pro reo se materializa en límites temporales a la privación de libertad. En este orden de ideas, el vencimiento de los términos de calificación constituye un triunfo de la presunción de inocencia. De ahí que, antes de calificar de grave la excarcelación, debe obrar un "prejuicio positivo" en favor de los inculpados.
4. Llama la atención sobre la posibilidad de que se efectúen calificaciones apresuradas que propicien, ante la ausencia de suficientes medios de prueba, "un escenario privilegiado para la construcción de chivos expiatorios que puedan conducir al Estado y a la sociedad a una falsa impresión de eficacia del aparato de justicia".
B. Carácter Sobreviniente
1. Los hechos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción tienen una naturaleza endógena que, por sí misma, no conduce a la inconstitucionalidad del decreto objeto de revisión.
2. Las circunstancias que rodean la posibilidad de excarcelación de los detenidos, aunque endógenas, no resisten el calificativo de sobrevinientes. La crisis estructural y endémica que presenta el aparato de justicia desde hace varios años exige otra apreciación de los hechos.
3. La recurrente apelación a la "transición constitucional", acusa el Jefe del Ministerio Público, amenaza convertirse en argumento ideológico y postrar, de nuevo, al país ante un "Estado de Sitio" permanente.
4. Si se admitiera el argumento de la "transición constitucional e institucional", expone, en todo caso no se subsanaría el vicio de inconstitucionalidad por ausencia de hechos sobrevinientes. La transición constitucional prolongada, es un elemento presente de la "nueva normalidad" del aparato de justicia, claramente no sobreviniente.
5. La búsqueda de la verdad, de carácter controversial en un sistema de investigación judicial acusatorio, comporta necesariamente una ampliación en el ejercicio del derecho de defensa. Este aumento en las actividades de defensa tampoco puede calificarse de sobreviniente.
6. Que el Gobierno Nacional se apoye en el incremento de las investigaciones asumidas por la Fiscalía, resulta más apropiado y más cercano a ciertos aspectos que gozan de novedad y puntualidad en el tiempo, consustanciales al concepto de lo sobreviniente. Sin embargo, "oculta el hecho de que los nuevos capturados y detenidos no tienen a su favor vencimientos inmediatos de los términos de instrucción". Además, "en la perspectiva del problema global es de importancia apenas relativa, como para justificar una decisión de tanta trascendencia".
C. Idoneidad de las atribuciones ordinarias de policía
1.- De la Secretaría General de la Presidencia de la República:
a. Informaciones escritas, precisas, pertinentes y completas, relativas a las causas que generaron la declaratoria de Conmoción Interior, la materialización de la perturbación del orden público y sus efectos.
b. Copia de la carta que el 30 de abril de 1994 que envió el Fiscal al Presidente de la República, junto con sus anexos.
c. Copia del informe presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República y su documentación de soporte.
2.- De la Fiscalía General de la Nación, un informe sobre las razones y los hechos concretos, por los cuales suscribió la comunicación del treinta (30) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que se menciona en los considerandos del Decreto 874 de 1994. El informe del Fiscal debía sustentarse en los datos y hechos de su conocimiento, acreditados debidamente, de modo que la Corte pudiera formarse una idea clara y exacta sobre:
a. La situación procesal y penal de los sindicados cuyo regreso a la libertad se considera desestabilizador de las instituciones.
b. El repertorio y suficiencia de los instrumentos de que se disponía y que fueron utilizados para afrontar la situación planteada.
c. Término durante el cual han permanecido privados de la libertad cada uno de los sindicados, cuya liberación se teme afecte la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, precisando el delito investigado y el estado de las investigaciones respectivas.
d. Las medidas que podrían adoptar los fiscales, en el evento de excarcelación, para garantizar la comparecencia de los sindicados y su grado de eficacia.
e. Razones concretas y precisas por las cuales no se han podido calificar los sumarios o presentar alegatos de conclusión en el juicio, respecto de las investigaciones que recaen sobre los sindicados cuya excarcelación se teme.
f. Estadísticas sobre el funcionamiento, rendimiento y diligencia de los jueces y fiscales regionales.
g. Medidas adoptadas para prevenir la situación que se dice efectivamente se presentó y que motivó la declaración de Conmoción Interior y eficacia de las mismas.
A. Informe del Fiscal General de la Nación
Entre las pruebas decretadas por la Corte, se solicitó al señor Fiscal General de la Nación información sobre las razones y los hechos en los cuales sustentó la comunicación del 30 de abril de 1994 que se menciona en los considerandos del Decreto 874 de 1994, sobre la inminencia de excarcelación de un número de presos sindicados de hechos punibles de secuestro, terrorismo, narcotráfico, extorsión, porte ilegal de armas, entre otros delitos.
En su respuesta al cuestionario enviado por esta Corporación el Fiscal respondió lo siguiente:
1. Respecto de la situación procesal y penal de los sindicados cuyo regreso a la libertad se considera desestabilizador de las instituciones, envía un listado de los procesos aludidos, discriminados por regiones.
2. Sobre el repertorio y suficiencia de los instrumentos de que se disponía y fueron utilizados para afrontar la situación planteada, señala:
a. En cuanto al repertorio se hace alusión a las siguientes medidas: 1) El aceleramiento de la práctica de pruebas y diligencias; considerada inicialmente como una medida sana, pero en la práctica, causó congestión en las unidades de Policía Judicial. 2) La convocatoria a diligencias de terminación anticipada de los procesos; esta medida ha producido resultados satisfactorios y 3) la clausura parcial de la investigación cuando a juicio de los Fiscales se encontraba perfeccionada la investigación para tomar la decisión de fondo; esta medida fue utilizada con relativo éxito.
b. En cuanto a la suficiencia, si bien la ley procesal proporciona instrumentos adecuados para que los encargados de hacerlo califiquen, dentro de los términos legales, las investigaciones a su cargo, sin embargo, "esas herramientas aunque cumplen condiciones de necesidad no alcanzan las de suficiencia". Explica los cambios normativos que en esta materia introdujo la Ley 81 de 1993 modificando una situación en la cual no existía un término de instrucción definido para los delitos de competencia de los Fiscales Regionales.
Si bien los Fiscales cuentan con los instrumentos anotados, "ellos resultan insuficientes frente a lo complejo que puede volverse una investigación en la que en la mayoría de las veces hay más de un detenido y por ende más de un defensor presentando peticiones de toda índole en muchas ocasiones contradictorias con las que otro defensor presente".
3. Respecto del término durante el cual han permanecido privados de la libertad cada uno de los sindicados, se complementa la lista aludida en el punto 1, con los datos solicitados en este punto.
4. Acerca de las medidas que podrían adoptar los fiscales en el evento de la excarcelación para garantizar la comparecencia de los sindicados y su grado de eficiencia, la única medida posible, y no en todos los casos, es la fijación de una caución prendaria, cuya eficiencia es dudosa.
5. En relación con las razones por las cuales no se han podido calificar los sumarios o presentar alegatos de conclusión en el juicio, se señalan las siguientes: a) la gran cantidad de investigaciones recibidas de los jueces de orden público, b) el incremento de las investigaciones, en especial, durante los meses de noviembre de 1993 y enero de 1994, c) dificultades para recaudar las pruebas y lentitud en la remisión de envíos por intermedio del correo nacional, d) falta de asistencia en la defensa técnica de todos los procesados, e) demoras excesivas en los trámites de notificación personal a los detenidos, f) insuficiencia de fiscales para los procesos existentes, g) ausencia de un cuerpo de policía especializado con elementos científicos y técnicos de calidad, h) brevedad del término de calificación, i) intervenciones dilatorias y entorpecedoras de algunos abogados defensores.
6. Sobre las estadísticas del funcionamiento, rendimiento y diligencia de los jueces y Fiscales Regionales, se anexa un documento estadístico. De dicho informe se extraen los siguientes cuadros:
a. Datos globales del período junio de 1992-abril de 1994.
Casos que vienen del período anterior
Casos que entran a etapa de instrucción
Casos que terminan instrucción
Casos que pasan al siguiente período
Total procesos tramitados en el período
Total procesos que terminan instrucción
Promedio de casos resueltos
Procesos por fiscal
b. Procesos que terminan etapa de instrucción
7. En punto a las medidas adoptadas para prevenir la situación que motivó la declaración de conmoción, se alude a dos tipos de decisiones. Las tomadas por el nivel central de la Fiscalía y las adoptadas por las direcciones regionales de fiscales. En cuanto a las primeras, se enumeran distintos memorandos y circulares dirigidos a las direcciones regionales, en los que se advierte el vencimiento del 2 de mayo, así como numerosas comunicaciones telefónicas en el mismo sentido.
8. El análisis de la información relativa a los detenidos cuya libertad se temía, arrojó los siguientes resultados:
a. El listado total sólo contiene información sobre 215 detenidos.
b. A la fecha del informe del Fiscal, se encuentra que, del total de detenidos, sólo 58 (26.9%) han permanecido entre 1 y 540 días sin libertad.
c. Del total de detenidos, 115 (53.48%) fueron privados de la libertad hace más de 540 días. De los restantes, no se indica la fecha de detención para 37 (17.20%) y 5 son reos ausentes.
B. Informe del Gobierno al Congreso de la República
El Presidente de la República presentó, el día 4 de mayo de 1994, informe al Congreso de la República sobre los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, el cual se sintetiza a continuación.
1. Exposición sobre la situación de violencia en los últimos años y la respuesta estatal
El Presidente hace, primeramente, un recuento somero sobre la situación de orden público vivida en Colombia desde la década pasada. Señala que las modalidades de violencia resultaron novedosas frente a lo conocido hasta aquel entonces.
2. Antecedentes mediatos
El Presidente relata los antecedentes normativos que precedieron la expedición del Decreto 874 de 1994. Precisa que el 10 de julio de 1992 se declaró el Estado de Conmoción, a fin de evitar la salida masiva de detenidos por delitos de competencia de los jueces regionales. En dicha ocasión, se estableció un régimen especial de libertad provisional, en el que se contemplaban como causales de excarcelación tener más de 60 años y ausencia de antecedentes penales, y haber permanecido recluido un término igual al que llegare a corresponder por la pena principal.
Este régimen, recuerda el Presidente, se recogió en el artículo 3 de la Ley 15 de 1992. Norma que luego fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. El pronunciamiento de la Corte dejó al país a la puerta de una masiva liberación de detenidos, que exigió la expedición del Decreto 1496 de 1993, que fijó términos perentorios para la calificación y la detención.
El 2 de noviembre de 1993, se promulgó la Ley 81 de 1993, que modificó el Código de Procedimiento Penal. Dispuso la Ley que a los procesos de competencia de fiscales y jueces regionales, se aplicaría el artículo 415 del C. de P.P., y un régimen transitorio, que aumentaba los términos de detención en seis (6) meses.
3. Antecedentes inmediatos
A pesar de los esfuerzos desplegados por la Fiscalía, el 28 de abril de 1994, el Fiscal General de la Nación informó al Presidente de la República sobre el inminente vencimiento de los términos fijados en la Ley 81 de 1993.
El Presidente expuso al Congreso las razones que adujo el Fiscal para justificar la imposibilidad de calificar los procesos dentro de los términos legales: a) cantidad abrumadora de instrucciones, que supera la capacidad de respuesta de los fiscales y jueces, b) deficiencias en cuanto a defensores públicos y unidades de Policía Judicial, c) precariedad de recursos humanos y técnicos de Medicina Legal, y, e) acciones dilatorias de los defensores de los procesados. Adicionalmente, se refirió a las dificultades inherentes al conocimiento del proceso, la identificación de los partícipes de los hechos punibles y la naturaleza de los delitos investigados.
3. Razones que justifican la declaratoria de la Conmoción Interior
1. Afirma el Presidente que la liberación masiva de más de 800 personas sindicadas por delitos graves, "hubiera producido el regreso al caos institucional y social en que estuvo inmerso el país durante décadas".
2. La excarcelación habría impedido al Estado garantizar los derechos fundamentales, así como alcanzar el orden justo y conservar la seguridad pública y la convivencia ciudadana.
1. Los cambios introducidos por la Constitución de 1991 en la administración de justicia han determinado la introducción de modificaciones de profundo calado en el Estado colombiano. Entre ellas se destacan, de un lado, la adopción del sistema acusatorio, que ha reclamado inmensos esfuerzos para dotar a la Fiscalía de un personal preparado y de recursos presupuestales y administrativos significativos, y de otro lado, la Carta de Derechos, de suyo exigente en punto al debido proceso, que ha obligado a fijar términos precisos a la investigación penal y a la detención.
2. Afrontar estos cambios es un reto para el Estado colombiano. Se requieren ajustes sobre la marcha, toda vez que resulta imposible, pese a los avances, cumplir con los términos de ley, por las razones que a continuación se exponen:
a. Congestión de despachos de fiscales y jueces regionales. Su causa, que el Presidente califica de imprevisible a la fecha de la expedición de la Ley 81 de 1993, se debe al aumento de procesos en instrucción, que asumió la Fiscalía luego de expedida la ley.
b. Parálisis de los procesos por las "argucias empleadas por algunos defensores y sindicados".
c. Dificultades en la recaudación de pruebas que permitieran calificar los procesos, que se explica por las modalidades de comisión de los delitos de competencia de fiscales y jueces regionales.
En consecuencia, finaliza el Presidente, los hechos expuestos, amenazaban con causar una grave perturbación del orden público, que afectaría a las instituciones, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Advierte, sin embargo, sobre la eventualidad de prorrogar la vigencia de los decretos expedidos durante la Conmoción.
C. Informe del Ministro de Justicia
1. Antecedentes normativos que condujeron a la declaratoria de la conmoción
A raíz de la decisión de la Corte, dice el Ministro, "se dispuso [en la Ley 81 de 1993] que entraría a regir el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal también para los delitos de competencia de los jueces regionales". Posteriormente, la Fiscalía informó al Gobierno sobre la posible excarcelación de cerca de 700 sindicados ante el inminente cumplimiento de los plazos establecidos en la normatividad citada.
2. Ajustes necesarios de la transición
3. Factores de la congestión
Al respecto señala los siguientes: a) el advenimiento de un número significativo y anormal de investigaciones a cargo de la Fiscalía General de la Nación, b) la paralización de los procesos debido a las argucias utilizadas por defensores y sindicados y c) dificultades en la recolección del acervo probatorio mínimo para poder calificar los procesos y concluir el juicio.
4. Liberación de sindicados
En este punto el Ministro hace alusión a la carta del Fiscal General de la Nación en la cual éste pone de presente la posible liberación de cerca de 700 sindicados por delitos graves. Sobre este hecho anota que: una inminente liberación colectiva "constituye un hecho que cobró autonomía y realidad objetiva, como una evidente causa de perturbación del orden público". Y, más adelante, agrega, "el Estado actual de la situación demuestra la efectividad de la medida si se tiene en cuenta que se evitó la liberación masiva".
5. La urgencia de consolidar los resultados de la política de orden público del Gobierno
6. Carencia de mecanismos reales, oportunos y eficaces de solución
Según información de la Fiscalía, en el período comprendido entre el mes de noviembre de 1993 y el 15 de abril de 1994 se cerraron 1825 investigaciones, de las cuales se calificaron 1095, encontrándose en trámite de calificación 730 procesos. "Durante el mismo período se abrieron 944 investigaciones y 3.558 diligencias previas. También se lograron acuerdos sobre cargos y penas en 754 procesos".
VI. De la intervención ciudadana
A. Del Defensor del Pueblo
1. Al declarar el Estado de Conmoción, el Gobierno, según lo ha señalado la Corte Constitucional, debe estar seguro, no sólo de que las decisiones son conducentes e indispensables para remediar la situación calamitosa que se presenta, sino que, además, los instrumentos de excepción originados en la conmoción deben arrojar resultados efectivos.
2. El Estado alega su propia culpa al apoyarse en fallas de la Fiscalía que se concretan en la aplicación ineficiente de los códigos y en la dilación injustificada de los procesos. Así mismo, se evidencia la negligencia de la Fiscalía al alegar las dificultades para proveer defensores públicos o de oficio en los procesos que se adelantan. Se recurrió al Estado de Conmoción para solucionar crisis propias del resorte ordinario del aparato de justicia. "Las razones esgrimidas por el Gobierno no pasan de ser circunstancias de amenazas futuras, eventuales e hipotéticas, y, por lo mismo, fácilmente previsibles por quienes tienen en sus manos el manejo de las medidas acusatorias y penales".
3. Se violan las garantías procesales. Se suspende la causal de excarcelación prevista bajo la modalidad de libertad provisional en el Código de Procedimiento Penal. Se instituye, entonces, una justicia sin preclusión de términos y una anulación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta.
4. También se vulnera el artículo 228 que consagra la obligación de que los términos judiciales se observen con diligencia.
En su escrito el Dr. Pedro Pablo Camargo sostiene que el Decreto Legislativo 874 de 1994 viola los artículos 1, 2, 13, 150, 152, 213 y 252 de la Constitución política. Para sustentar esta afirmación expone los siguientes argumentos:
1. El artículo 213 no faculta al Presidente de la República para acudir a la Conmoción Interior por el incumplimiento de parte de la Fiscalía de los términos de instrucción previstos en el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal (Ley 81 de 1993). Dicha falta es atribuible al Estado y no a los ciudadanos, cuyos derechos fundamentales, incluso en el caso de los acusados, no pueden ser desconocidos.
2. El hecho de que un determinado número de personas sindicadas puedan obtener su libertad, no puede presentarse como una hipótesis susceptible de configurar un Estado de Conmoción.
3. El Gobierno está reconociendo que es el propio Estado el que atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional al no haber cumplido con prontitud las tareas que le asigna el artículo 250 de la Constitución a la Fiscalía.
4. La Ley 81 de 1993 fue votada y sancionada con todas las formalidades previstas para su validez y en su formación tuvieron participación tanto la Fiscalía como el Gobierno.
5. La detención provisional tiene una finalidad eminentemente cautelar y no puede convertirse en una pena anticipada por medio de su prolongación ilimitada en violación del artículo 28 de la Constitución.
6. El Decreto en cuestión viola el artículo 13 de la Carta al tratar de discriminar a los ciudadanos acusados de ciertos delitos.
7. También se viola el artículo 150-2, que prohíbe al Presidente de la República reformar las disposiciones del Código de Procedimiento Penal, el 152 que impide al Gobierno regular materias propias de ley estatutaria y, finalmente, el artículo 252 que no le permite al Gobierno, aún en Estado de Conmoción Interior, modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
8. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en informe hecho público el 14 de octubre de 1993, ha recomendado al Estado colombiano "que en adelante, la declaratoria de los estados de excepción se haga únicamente en casos realmente excepcionales, de extrema gravedad, que pongan en peligro la vida de la Nación, para evitar la tendencia de continuar dentro de una legislación de excepción de manera permanente".
C. El ciudadano José Antonio Montañez, en escrito presentado bajo la forma de una demanda de inconstitucionalidad, expone los siguientes argumentos en contra del Decreto 874 de 1994:
1. El Gobierno ha apelado indiscriminadamente a la facultad que le otorga el artículo 213 de la Constitución. En el caso del Decreto 874 de 1994 no se cumplen las circunstancias previstas en la Constitución para este tipo de situaciones.
2. El hecho de que una norma legal favorezca a un grupo de ciudadanos, no puede presentarse como una causa de perturbación del orden público. Sería entonces el propio legislador el promotor de los hechos perturbadores.
3. La libertad provisional se deriva de la misma Carta de derechos en su artículo 29.
4. Con las medidas adoptadas, el Gobierno pone en desventaja a los ciudadanos de bien, al limitar sus derechos fundamentales.
Concluye el ciudadano Montañez, solicitando a la Corte que establezca responsabilidades por extralimitación y abuso de poder por parte del señor Presidente de la República y sus ministros, con base en el numeral 5 del artículo 214 de la Constitución.
D. Del ciudadano Luis Guillermo Pérez Casas
1. La perturbación del orden público tiene que haberse producido y no puede ser una simple eventualidad o una presunción.
2. No se puede suponer un futuro comportamiento criminal respecto de personas a las cuales no se les ha desvirtuado su presunción de inocencia.
3. El Gobierno debe, ante todo, intentar controlar la situación mediante las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
4. La falta de eficacia de la justicia no puede ser indilgada a los sindicados o a sus abogados.
5. No pueden suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. El Decreto 874 de 1994 vulnera los siguientes derechos de esta jerarquía:
a. La igualdad ante la ley, al desconocer el derecho a la libertad que asiste, en ciertos eventos, a los sindicados o juzgados por los Fiscales y Jueces Regionales.
b. El debido proceso, al desconocer el artículo 29 de la Carta Política, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos.
c. La presunción de inocencia, que entraña el hecho de que la libertad del procesado sea la regla y no la excepción y que, en consecuencia, corresponda al Estado la carga de la prueba necesaria para desvirtuar la inocencia. Se desconoce el artículo 29 de la Carta y el 11 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.
d. La libertad personal, pues el desconocimiento de las garantías procesales, apareja una detención arbitraria por parte del Estado, tal como lo señala el Grupo de Trabajo sobre la detención arbitraria de las Naciones Unidas, así como los artículos 9 y 14 c) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos. En esta materia, se desconocen igualmente los artículos 2, 4, 5, 12, 13, 28, 29 y 30 de la Carta Política, entre otros.
e. Otros derechos fundamentales, como son los contemplados en los artículos 15 y 21 de la Carta.
5. No puede decretarse la Conmoción Interior sin sujeción a la ley estatutaria que la regule.
6. El Gobierno no tiene facultad para suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 252 de la Constitución Política.
7. Los diferentes órganos del poder poseen autonomía e independencia en el cumplimiento de sus funciones.
8. El Decreto 874 de 1994 no reúne los requisitos de generalidad, impersonalidad y abstracción que se exigen de toda ley, al referirse de manera particular y concreta a la situación de un número determinado de sindicados.
E. De los ciudadanos Carlos A. Moreno Novoa y Tito R. Cortés Rubio
1. Existe una falta de relación causal entre las motivaciones y la declaratoria de Conmoción Interior. Con el objeto de demostrar este planteamiento, se hace un análisis del texto constitucional, de sus antecedentes y de las exigencias que del mismo se desprenden, para llegar a la conclusión de que los hechos presentados por el Gobierno no cumplían con las condiciones exigidas por la Constitución Política.
2. La Fiscalía General de la Nación quebranta el artículo 228 de la Constitución, al pretender que el término de instrucción es demasiado reducido. Con dicha actitud se llega al absurdo de aceptar que el desconocimiento por parte de los agentes oficiales de sus obligaciones, se convierta en factor de perturbación de la convivencia social y del orden público, invirtiendo de esta manera los valores constitucionales que imponen a los funcionarios públicos responsabilidad por la omisión en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6). La conmoción sólo puede ser decretada por hechos sociales provenientes de los asociados y nunca por la existencia de normas constitucionales o legales creadas precisamente para asegurar los derechos de los ciudadanos.
3. Los hechos y situaciones que se presentan como "perturbadores", hacen parte de la esencia y la naturaleza propias de cualquier sociedad y, por lo tanto, no pueden ser considerados como excepcionales. Se trata sólo de males crónicos, permanentes y de viejo origen que no configuran la crisis de orden público que se pretende conjurar.
4. La supuesta emergencia judicial es una invención del ejecutivo y, por esta vía, se pretende reformar la Constitución.
5. El Decreto 874 de 1994 viola tratados internacionales reconocidos por el Estado Colombiano (C.P. art. 93). Es el caso del artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, el artículo 5-2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y los artículos 2 -1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
6. También se violan los derechos al debido proceso y a la favorabilidad penal consagrados en el artículo 29 de la Carta.
F. Del ciudadano Fredy Gutiérrez Sajaud
1. Viola el debido proceso consagrado en la Carta por las siguientes razones:
a. Al no poder calificar a tiempo los procesos, se atenta contra el derecho a tener un proceso sin dilaciones injustificadas y, por ello mismo, se invierte la carga de la prueba en contra del procesado.
b. Se atenta contra la presunción de inocencia al presumirse una peligrosidad manifiesta en el Decreto que declara la conmoción. Desde el código penal de 1936 se suprimió la responsabilidad objetiva y con ella el sistema peligrosista.
2. Infringe el artículo 214 en su inciso segundo al suspender las libertades fundamentales.
3. También se atenta contra lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución Política, en donde se ordena que los términos judiciales se observen con diligencia. Si la función publica no se ha cumplido cabalmente, los presuntos responsables no deben afrontar las consecuencias. El derecho sustancial, en este caso, el derecho fundamental, debe primar sobre lo adjetivo, esto es, el Decreto 874 de 1994.
4. También se lesiona el artículo 12 de la Constitución que proscribe los tratos inhumanos. Otra calificación no puede tener el hecho de mantener indebidamente a una persona en prisión.
5. Se viola igualmente el artículo 15 de la Carta al señalar como delincuentes a una serie de personas que no han sido condenadas.
G. Del Ministro de Justicia y del Derecho
1. Respecto a la existencia de una perturbación del orden público, el Ministro indica que, como se expone en la parte motiva del Decreto 874 de 1994, el país se encontraba en la antesala de la excarcelación de más de 800 personas sindicadas de delitos de conocimiento de los fiscales y jueces regionales, por vencimiento de los términos de calificación. A juicio del Gobierno, esta situación "constituía un factor de grave perturbación del orden público, como quiera que generaba inseguridad social, intranquilidad pública, desconfianza en la administración de justicia y robustecimiento de las organizaciones criminales y guerrilleras".
Tales hechos fueron puestos a conocimiento del Gobierno por el Fiscal General de la Nación y, además, su carácter de hechos graves fue compartido por el Procurador General de la Nación, en su concepto aportado al expediente R.E.-055.
2. En relación con las causas de la perturbación, el Ministro sostiene que estas tienen su origen en los siguientes hechos:
a.) La transición constitucional e institucional que supuso el paso de un sistema de investigación criminal inquisitivo al sistema acusatorio. La creación de la Fiscalía General de la Nación y su dotación con personal idóneo, ha exigido inmensos esfuerzos en la preparación de los funcionarios que habrán de aplicar los nuevos principios y conceptos. De otra parte, debe tenerse en cuenta la introducción de la garantía del debido proceso sin dilaciones injustificadas, previsto incluso - según decisión de la Corte - para las investigaciones de delitos de competencia de jueces y fiscales regionales.
b.) El incremento repentino de los casos que conoce la Fiscalía General de la Nación. La crisis de la administración de justicia, en lo que a la investigación de delitos de competencia de fiscales y jueces regionales se refiere, se agudizó "hacia el mes de abril de 1994, entre otras razones, porque además del alto número de instrucciones y procesos que cada fiscal o juez debe conocer, se produjo una avalancha de investigaciones resultado de la exitosa persecución de infractores de la ley penal adelantada por los organismos de seguridad".
3. Posibilidad de declarar el Estado de Conmoción tomando en consideración hechos vinculados al funcionamiento del Estado
1. El Ministro considera que "para efectos de la declaratoria de la conmoción, su origen no tiene mayor relevancia, en tanto que lo importante es el hecho real de la perturbación grave e inminente del orden público".
2. No es admisible argumentar, advierte el Ministro, que los estados de excepción no proceden cuando las crisis que los motivan tienen como causas factores propios del funcionamiento del Estado. No se puede desconocer que diversas circunstancias de la actividad estatal pueden dar lugar a situaciones de grave crisis. Las crisis pueden presentarse, por ejemplo, en razón de las dificultades propias de una transición institucional.
3. Las crisis que se pueden afrontar mediante el expediente de los estados de excepción no se limitan a las repentinas. "La mayoría de los conflictos políticos y sociales no surgen y se desarrollan en un sólo instante".
4. La Corte Constitucional ha avalado la posibilidad de invocar causas externas o internas al aparato estatal, para proceder a la declaratoria de estados de excepción.
4. El deber del Gobierno de cumplir con sus deberes constitucionales ante la inminente perturbación del orden público
1. Cuando se reúnen los presupuestos constitucionales, el Estado puede declarar la conmoción interior, aún invocando su "propia culpa". Sostener lo contrario, equivaldría a exonerar al Estado del cumplimiento de sus deberes constitucionales.
2. Durante la vigencia de la Constitución de 1991, el Gobierno ha invocado, en cada caso, razones diferentes para declarar la conmoción interior.
II. Examen de los requisitos de forma
1. La declaración del Estado de Conmoción ha sido motivada en los considerandos del Decreto, lo cual es suficiente para que se tenga por debidamente satisfecho este requisito, en el aspecto que ahora ocupa la atención de la Corte. El aspecto material amerita un análisis que se hará posteriormente en acápite separado.
2. El Decreto que se revisa fue firmado por el Presidente y todos sus Ministros.
3. El período para el cual se declaró - desde el 1 de Mayo de 1994, fecha de entrada en vigencia del decreto hasta las 24 horas del día 10 de Mayo de 1994 - se encuentra dentro del límite máximo autorizado por la Constitución, para que el Ejecutivo haga uso de las facultades propias del Estado de Conmoción.
1. El artículo 8 transitorio de la Constitución Política estableció la posibilidad de que los decretos de Estado de Sitio promulgados hasta la fecha pudiesen seguir vigentes durante un plazo de noventa días, durante el cual el Gobierno podía convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, siempre y cuando no fuesen improbados por la Comisión Especial.
2. De conformidad con el artículo 5 transitorio del Decreto 2700 de 1991 (Código de Procedimiento Penal), los jueces regionales no aplicarían las normas generales contempladas en el código, sino aquellas especiales consagradas en los decretos que no fueron improbados por la Comisión Especial. Entre estos decretos se encuentran el 2271 de 1991, el cual adoptó como legislación permanente el Decreto 2790 de 1990, cuyo artículo 100 dispuso: "En materias no reguladas por este Decreto se aplicarán las normas del Código Penal y del Código de Procedimiento Penal, así como las que las adicionen o reformen". En el artículo 59 del mismo Decreto (2790) modificado por el Decreto 099 de 1991 y también convertido en legislación permanente por el Decreto 2271 de 1991, se ordenó que:
3. El 10 de Julio de 1992, el Gobierno decretó el Estado de Conmoción en todo el territorio nacional, por medio del Decreto 1155, con el objeto de impedir que por causa de una interpretación de la legislación relativa a la libertad provisional se produjera una liberación masiva de presos, sindicados por delitos de competencia de los jueces regionales. El Decreto 1156 de 1992, expedido con base en la facultades que al Presidente otorga el artículo 213 de la C.P., interpretó las normas relativas al tema -en su artículo 4- y dispuso: "el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal en cuanto hace referencia a los delitos de que trata el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990, debe entenderse que rige transcurridos los términos de que trata el artículo 2 transitorio del Código de Procedimiento Penal". Este plazo era de 10 años según lo contemplado en el artículo 2 transitorio mencionado.
4. El Congreso expidió la Ley 15 de 1992, mediante la cual adoptó como legislación permanente el artículo 4 del Decreto 1156. Esta ley fue demandada ante la Corte Constitucional. En Sentencia C-301 del 2 de agosto de 1993, la Corte declaró inexequible el artículo citado, considerando que una medida de naturaleza cautelar como lo es la detención preventiva, no podía convertirse en una especie de condena anticipada. La Corte sostuvo igualmente que la exigencia de un debido proceso público y sin dilaciones injustificadas, constituye un límite sustancial a la discrecionalidad del legislador para regular la detención preventiva. "El principio de seguridad pública - dice el fallo - no puede interpretarse con desconocimiento del principio de efectividad de los derechos y garantías fundamentales, ni el sindicado o procesado ha de soportar indefinidamente la ineficacia e ineficiencia del Estado".
5. En estas circunstancias, el Gobierno expidió el Decreto 1496 de 1993, en el cual se fijaron unos plazos precisos para la etapa de instrucción y se determinó la duración máxima de la detención. El citado decreto, dictado en desarrollo del decreto 1793 de 1992 que había declarado el Estado de Conmoción Interior, adujo, entre otras consideraciones en las que se sustentaba, las siguientes:
6. El 2 de noviembre de 1993 dejaron de regir todos los decretos expedidos al amparo de la Conmoción Interior. En la misma fecha se promulgó la Ley 81 de 1993 que introdujo modificaciones al Código de Procedimiento Penal. Se dispuso entonces que entraría a regir el artículo 415 del Código para los delitos de competencia de los jueces regionales. En el parágrafo del actual artículo 415 del citado Código (artículo 55 de la Ley 81 de 1993) se ordena:
"En los delitos de competencia de los jueces regionales, la libertad provisional procederá únicamente en los casos previstos en los numerales 2,4 y 5 de este artículo. En los casos de los numerales 4 y 5 los términos para que proceda la libertad provisional se duplicarán"
IV. El caso de grave perturbación del orden público
1. De la lectura del Decreto Legislativo 874 del 1o de mayo de 1994, "por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior" y de los demás documentos que obran en el expediente, puede inferirse que el caso de grave perturbación del orden público que motivó su expedición estuvo referido a la inminente, indiscriminada y masiva liberación de cerca de 724 personas - cifra a la que se agregan 140 procesados que son objeto de juzgamiento por los Jueces Regionales y el Tribunal Nacional - a la fecha sindicadas por delitos graves [narcotráfico, terrorismo, porte ilegal de armas de uso privativo de las fuerzas armadas, rebelión, asonada, secuestro extorsivo y agravado y extorsiones por cuantías superiores a 150 salarios mínimos], que podrían verse favorecidas con la libertad provisional como consecuencia del vencimiento del término legal establecido en el parágrafo transitorio del artículo 55 de la Ley 81 de 1993 (plazo que expiraba el día dos de mayo de 1994) "sin que se hubiere calificado o vencido el término para presentar alegatos en el juicio", actuaciones éstas últimas que por saturación de su capacidad de respuesta, según el Fiscal General, no podían en ese término ser cumplidas por los Fiscales y Jueces Regionales competentes.
2. El Presidente de la República percibió la situación de amenaza que en su concepto se cernía sobre el orden público, gracias a la información que le suministró el Fiscal General de la Nación, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 251, numeral 5° de la C. P. No cabe duda que el vencimiento del término legal (i) y la inevitable excarcelación de las 864 personas detenidas dada la incapacidad de respuesta de los fiscales y jueces regionales (ii), encuentran suficiente sustento en las piezas probatorias acopiadas por la Corte. Despejado este punto, se procederá a examinar si esas dos circunstancias que configuran el presupuesto fáctico de la declaratoria de Conmoción Interior, pueden ser calificadas como constitutivas de una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y, de otro lado, si la situación descrita no podía ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de policía.
3. La situación de peligro avizorada por el ejecutivo necesariamente debe tener relación con la capacidad actual o potencial para alterar el orden público que podría afirmarse de las personas detenidas provisionalmente y que estarían próximas a recobrar la libertad. En este sentido, el Presidente advirtió al Fiscal General, en su comunicación del 29 de Abril de 1994 que "(...) Sabe bien usted que no es posible aducir solamente razones de carácter estructural en la administración de justicia, o la ineficiencia de parte de algunos funcionarios a la que hace usted referencia, para decretar medidas de carácter extraordinario. Además, no es posible inferir de su carta información suficiente sobre los sindicados y procesados que quedarían en libertad y su capacidad para alterar el orden público". Por su parte, el Fiscal General, respondió así al Presidente: "Como el señor Presidente indica que de la misiva anterior de la Fiscalía General de la Nación no era posible inferir información suficiente sobre los sindicados y procesados que quedarían en libertad y su capacidad para alterar el orden público, me permito precisar este punto concreto con la información que se adjunta en el anexo".
En el mencionado anexo se presenta una escueta información procedente de cada una de la direcciones regionales de la Fiscalía, en la que se detalla el número de procesos, procesos por calificar y detenidos que podrían quedar en libertad. No se suministran los nombres de las personas con capacidad para alterar el orden público. Por el contrario, en el informe de la regional de Santa Fe de Bogotá, se lee: "(...) por problemas en el sistema informático de la regional no ha sido posible identificar los nombres".
De la información que el Fiscal General de la Nación entregó al Presidente, no puede colegirse, respecto de los sindicados a ser liberados, su capacidad para alterar el orden público. Y, es evidente, que ella no podía apoyarse en el simple dato numérico de "los detenidos que podrían quedar en libertad". En consecuencia, la connotación de perturbadora del orden público que el Presidente atribuyó a la situación planteada por el Fiscal General de la Nación, desborda ampliamente el margen de apreciación que la Corte le reconoce para discernir la probabilidad real de una amenaza al orden público. La Corte Constitucional ha sentado la siguiente doctrina sobre el margen de apreciación del presupuesto objetivo de los estados de excepción, que estima pertinente reiterar :
"La Corte tiene en cuenta que un juicio de existencia sobre el presupuesto objetivo de una eventual declaratoria, en cuanto está ligado a conceptos complejos que envuelven criterios de valoración no estrictamente técnicos -como gravedad, inminencia, amenaza, etc., debe necesariamente comportar un margen de discreta apreciación por parte del Presidente que, de todas maneras, no es en modo alguno discrecional, no puede ignorar la existencia real de los hechos que dan base a sus calificaciones, ni sustraerse a un escrutinio lógico y racional del nexo de probabilidad que pueda enlazarse a sus manifestaciones y previsiones, así como de la misma congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia se proclama.
Se deduce de lo anterior, la necesidad perentoria de motivar adecuadamente los decretos que declaren la emergencia y acreditar, por parte del Presidente, la efectiva ocurrencia de las causales que se alegan para la misma. la Corte, por su parte, sin considerarse para el efecto estrictamente vinculada a la preceptiva legal que gobierna la recaudación de las pruebas judiciales, apelará a todos los medios a su alcance para ilustrar su juicio sobre la efectiva ocurrencia de las causales y motivos aducidos por el Gobierno para declarar cualquier Estado de excepción" (Sentencia C-004 de 1992).
4. En el expediente obra una lista de los sindicados en la que se contiene el nombre de cada persona, el delito por el que se la investiga, la autoridad judicial competente y la fecha de la detención. La lista no ofrece información alguna que sirva de estribo a juicios, así sean puramente hipotéticos, sobre la conducta futura de los detenidos una vez puestos en libertad. Tampoco este documento ofrece la más mínima base de certeza a la calificación de "grave perturbación del orden público" dada por el Presidente a la situación comunicada a éste por el Fiscal.
5. La Corte Constitucional solicitó al Fiscal General de la Nación información sobre la situación procesal y penal de los sindicados cuyo regreso a la libertad se consideraba desestabilizador de las instituciones. La respuesta del Fiscal se limitó a indicar el número de radicación de cada proceso, el nombre del sindicado y el delito investigado. Sobra reiterar que lo expuesto por el Fiscal es a todas luces insuficiente para acreditar la capacidad de alteración del orden público imputada a las personas detenidas provisionalmente.
Es importante anotar, simplemente, que en la respuesta del Fiscal, sólo se aportan datos de 215 sindicados detenidos provisionalmente (de la cifra total de 864 que se señala en el Decreto de Conmoción) "cuyo regreso a la libertad se considera desestabilizador de las instituciones". Es posible, asume la Corte, que los restantes 649 sindicados no revistan una singular peligrosidad, pues, ni siquiera se mencionan.
6. En ausencia de la prueba singular o colectiva sobre la capacidad de alteración del orden público asignada a los sindicados, luego de que accediesen a la libertad, sólo resta a la Corte determinar si con base en la mera sindicación de un delito grave, como en general son los que se confían al conocimiento de los fiscales y jueces regionales, es posible efectuar dicha calificación. Con otras palabras, si a una persona se la sindica del delito de rebelión y después de estar detenida durante un tiempo se le concede la libertad provisional, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 415- parágrafo transitorio del C. de P. P., se pregunta la Corte si con base en ese hecho se puede considerar que el sindicado tiene capacidad para alterar el orden público, una vez recobre su libertad.
6.1 Según el Presidente y sus Ministros de Gobierno y de Justicia y del Derecho "La liberación de un número superior a las 800 personas sindicadas de cometer delitos tales como homicidio con fines terroristas, secuestro, extorsión, terrorismo, narcotráfico, rebelión, sedición, colocación de bombas, porte ilegal de armas de uso privativo de las fuerzas militares, etc., hubiera producido el regreso al caos institucional y social en que estuvo inmerso el país durante décadas" (informe al Congreso, pág. 8). De acuerdo con esta postura, la sindicación de que es objeto la persona que se hace merecedora de la libertad provisional, se convierte en índice seguro de su peligrosidad social y da la medida de su capacidad para alterar el orden público una vez se le abran las puertas de la libertad.
6.2 El Fiscal General de la Nación, parece compartir el criterio del Presidente, en cuanto calibra la capacidad de alteración del orden público de conformidad con la gravedad de la sindicación de que es objeto el sindicado que se apresta a recuperar su libertad. En efecto, subraya en su oficio del 30 de Abril de 1993: "La Fiscalía General de la Nación considera que el regreso a la libertad de personas sindicadas de la comisión de delitos de tan alta gravedad, sin haber tenido la justicia, en parte por las deficiencias anotadas, y por otra por la complejidad en la determinación de las circunstancias de hecho en que se realizaron los actos delincuenciales atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana (...)".
6.3 La Corte analizará la posición del Presidente y del Fiscal. Antes, sin embargo, es importante puntualizar que la ecuación "sindicación de un hecho punible grave del pasado = capacidad de alteración del orden público del futuro", se convierte en el tema de la actual reflexión, pues, ni el Gobierno ni el Fiscal, suministraron ninguna prueba material de la capacidad concreta de alteración del orden público que se predica de los detenidos distinta del hecho mismo de la sindicación. Las tesis del Presidente y del Fiscal no están llamadas a prosperar, por las siguientes razones.
De otro lado, estimar que la inminente concesión de libertad provisional a un grupo de sindicados que tienen derecho a ella, constituye factor de perturbación del orden público, quebranta el derecho a la presunción de inocencia, en cuanto se da por descontado que justamente serán las personas liberadas las que atentarán contra dicho orden y que éste se verá vulnerado. Obsérvese, en este sentido, que la medida de excarcelación a la que, en ausencia de Conmoción Interior, tendrían derecho los sindicados, deja de producirse como consecuencia de su declaratoria, lo que sin duda repercute negativamente en su esfera personal. La causa de esta situación que menoscaba su libertad, obedece al juicio adverso que se deriva de su condición de sindicados de delitos graves, el cual no puede formularse sin desconocer la presunción de inocencia que los ampara hasta que se dicte una sentencia condenatoria.
6.3.4 No escapa a esta Corte que la ecuación glosada -sindicación de un delito grave = capacidad para alterar el orden público -, sólo se ha llegado a plantear ante la inminencia de que, en aplicación del parágrafo transitorio del artículo 415 del C. de P. P. se otorgue a estas personas la libertad provisional, principalmente en razón del vencimiento del término legal para cerrar y calificar el mérito de la instrucción. El interés de la declaratoria de la Conmoción Interior, en este contexto, radica en que se podrían ampliar "los términos para la concesión de la libertad provisional en los eventos en que no se haya producido la calificación de la instrucción", como lo reconoce el Fiscal General en su carta del 30 de Abril de 1994. La extensión del indicado término, sin duda, explica el sentido teleológico del decreto. En el documento enviado al Congreso por el Presidente y dos de sus ministros, la recuperación de la libertad de los sindicados significa el "regreso al caos institucional y social" (pag. 8). Se agrega en el citado informe: "(...) Estos esfuerzos no podrían verse truncados por haber resultado insuficiente, por circunstancias imprevistas, un término fijado por la ley para evacuar el trabajo acumulado por años".
La detención provisional, la Corte debe subrayarlo, es una medida cautelar de naturaleza puramente preventiva, de carácter excepcional como todas las medidas restrictivas de la libertad - dispone el art. 9.3 del Pacto Internacional de derechos Civiles y Políticos de 1966, suscrito por Colombia: "La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general" -, que no puede, en modo alguno, tornarse equivalente a la sentencia condenatoria o terminar por compartir materialmente sus connotaciones esenciales. La detención provisional trasciende sus efectos procesales y repercute negativamente en la esfera de la libertad personal del inculpado, lo que obliga a que se señale su término de duración máxima, como en efecto lo hizo el legislador en el artículo 415 del C de P. P.
Incorporada en el núcleo esencial del derecho a un proceso público sin dilaciones injustificadas, la pretensión de que expirado el máximo término de duración de la detención provisional sin haberse calificado el mérito del sumario, conforme lo prescribe el artículo 415, parágrafo transitorio del C de P. P., la declaratoria de la conmoción interior, adoptada con la finalidad de prevenir el efecto liberador de la citada norma, lo vulnera de manera clara e inconcusa. La etiología de las dilaciones, explicable por los diversos problemas estructurales que aquejan a un sector de la justicia colombiana y sobre los cuales tanto el Presidente como el Fiscal General abundan en sus comunicaciones, pueden servir como eximentes de responsabilidad personal para las autoridades judiciales, pero no podrían permitir, sin vaciar el contenido esencial del derecho a un proceso público sin dilaciones injustificadas, hacer caso omiso de las consecuencias que la ley conecta a la expiración del máximo término de detención provisional sin haber sido calificado el mérito del sumario.
VI. El uso de las atribuciones ordinarias de policía
7. Descontada la existencia de una grave perturbación del orden público, no sería necesario en estricto rigor, pasar a determinar si la supuesta perturbación podía o no ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. No obstante, se harán unas breves consideraciones para demostrar aún más la inexequibilidad del Decreto de Conmoción.
La posición que frente a la situación planteada por el Fiscal General habían podido asumir las autoridades de policía, muestra a las claras que no ha debido pensarse en manejar con instrumentos de orden público lo que es en su esencia un asunto judicial.
VII. La separación de las funciones estatales
1. La inexistencia de la perturbación del orden público, de acuerdo con lo expuesto, indica a la Corte que el decreto revisado viola el artículo 213 de la C.P., y no puede el Presidente, en consecuencia, asumir ni ejercer las facultades previstas en esa norma, toda vez que en ese caso estaría invadiendo órbitas vedadas, en particular las que pertenecen a los órganos legislativo y judicial (CP arts. 113, 114 y 116 de la CP).
2. La falta de una prueba contundente sobre el supuesto fáctico de la conmoción, convierte la decisión gubernamental en una intromisión en la actividad de la rama judicial del poder público. En efecto, es a los jueces a quienes corresponde la aplicación de los términos procesales (C.P. art. 29, inciso segundo). Esta es una garantía indispensable para la protección de los derechos fundamentales de los sindicados. Las dificultades funcionales e incluso estructurales de la justicia no pueden convertirse en justificación para que el órgano ejecutivo modifique el curso normal de los procesos e intervenga en ellos mediante la declaratoria del Estado de conmoción interior.
3. En el Estado colombiano ciertas instituciones suelen tener fallas graves en el cumplimiento de sus funciones, algunas de ellas de tipo estructural. Sin embargo esta realidad no pone en tela de juicio el postulado de la separación de las ramas del poder público. Mucho menos en el caso de la justicia. La independencia de los jueces no puede estar supeditada a la solución de sus dificultades funcionales. Si así fuera, quedaría eliminada la autonomía, y, el Gobierno, al calificar su funcionamiento, tendría autorización para intervenir a su antojo.
4. Si bien es posible hipotéticamente decretar el Estado de conmoción interior por causa de un deficiente funcionamiento del Estado y, en este caso, de una parte del aparato judicial, en la práctica, ello implica un serio esfuerzo de demostración de parte del ejecutivo en cuanto a la existencia de las condiciones fácticas exigidas por el artículo 213. En este evento, más que en ningún otro, la carga de la prueba de la conmoción exige un rigor especial, de tal manera que la sospecha de una simple instrumentalización gubernamental para solucionar problemas políticos quede totalmente despejada.
5. La laxitud del control en esta materia traería consigo la grave consecuencia de otorgarle al ejecutivo la posibilidad de utilizar el Estado de conmoción, cada vez que se presentaren problemas funcionales dentro del Estado, en un país en donde esta clase de dificultades no están llamadas a desaparecer en el mediano plazo. Por esta vía se corre el riesgo de trivializar los estados de excepción y desvirtuar la intención explícita del constituyente de poner término a su utilización abusiva e innecesaria.
6. Es bien clara la voluntad del constituyente de erradicar la práctica política que consistía en acudir al Estado de Sitio con el objeto de acrecentar los poderes del Ejecutivo y, por este medio, resolver dificultades ordinarias que no ameritaban intrínsecamente ese tratamiento. Las primeras decisiones sobre declaratorias de estados de excepción emanadas de esta Corte se produjeron en un período de tránsito constitucional que bien justificaba un tratamiento prudente y comprensivo respecto de las decisiones tomadas por el Gobierno en esta materia. Sin embargo, debe quedar claro que el objetivo constitucional en este momento es el de normalizar el tratamiento de los problemas de orden público y de evitar el recurso permanente a los estados de excepción. En este sentido, corresponde al Presidente de la República promover una nueva cultura de la normalidad, de la vigencia constante del régimen democrático y de todas sus garantías fundamentales y, a su turno, a esta Corte compete velar por que ello se cumpla.
VIII. Breves consideraciones finales sobre la situación planteada por el Fiscal General de la Nación
Pese a que la situación descrita por el Fiscal General de la Nación, por las razones mencionadas en esta sentencia, no puede ser calificada como constitutiva de una grave perturbación del orden público, sí reclama la atención urgente y decidida de todos los órganos del poder público con miras a resolver los múltiples factores que se encuentran en su origen. Sobra recalcar que para hacerlo, no es necesario declarar la conmoción interior. Se requiere, empero, que cada órgano, dentro de su competencia, cumpla con su función y con el deber de colaboración armónica para con las demás ramas del poder público.
Por lo demás, la situación sometida a la consideración del Presidente, no era imprevisible, pues, desde la adopción de la ley, el alto funcionario que informó sobre la misma era consciente de la aparente brevedad de los términos legales y, de otra parte, en varias oportunidades y con suficiente antelación previno a las autoridades competentes sobre su próximo vencimiento y la necesidad de acelerar las diligencias.
Los suscritos magistrados, HERNANDO HERRERA VERGARA, FABIO MORON DIAZ y VLADIMIRO NARANJO MESA salvan su voto en el asunto de la referencia, por no compartir la decisión de fondo de la Sala Plena de la Corte Constitucional del día treinta (30) de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), mediante la cual se declaró inexequible, por razones de fondo, el Decreto No. 874 de 1994, "por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior".
Artículo 189.- "Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
Coincidimos los suscritos magistrados con las apreciaciones que en su momento hicieron los ilustres magistrados Guillermo González Charry, José Eduardo Gnecco Correa, Alvaro Luna Gómez, Aurelio Camacho Correa, Germán Giraldo Zuluaga, Pedro Elías Serrano Abadía y Jesús Bernal Pinzón, y que consideramos pertinente transcribir:
"Ciertamente la Corte es el supremo guardián de la Constitución, pero su competencia no es discrecional sino reglada y por lo mismo debe ejercerla con arreglo a preceptos expresados sobre la materia. El decreto por medio del cual el Gobierno declara restablecido el orden público y establece o levanta el estado de sitio, no es un decreto legislativo porque no modifica transitoriamente ninguna ley ordinaria, ni reprime ningún derecho, ni limita ninguna garantía, sino que, por el contrario, en el primer caso se prepara para el ejercicio de las facultades excepcionales, y en el segundo abre plenamente la puerta a la legalidad normal y con su sola expedición, automáticamente dejan de regir los decretos de emergencia. Por lo mismo no están comprendidos dentro de la categoría de los decretos sometidos al control constitucional de la Corte, y ésta carece, en consecuencia, de competencia para enjuiciarlos, así sea por el aspecto puramente formal, como lo dice el fallo. Si la Corte, sin norma expresa que se lo permita, asumiera el estudio de la exequibilidad del decreto que decreta o pone fin al estado de sitio, podría determinar con su decisión consecuencias de extrema gravedad en el orden político del país, como sería, para citar un solo ejemplo, la de mantener turbado el orden público y en estado de sitio a la Nación, en el caso de una conclusión adversa al decreto o la de obligar a levantarlo por discrepancia con el Gobierno sobre las razones que lo llevaron a levantarlo y a retornar a la normalidad, o a decretar el estado de sitio. Y vendría a asumir, de este modo, la función que la Carta atribuye exclusivamente al Presidente de la República (artículo 120-7), en todo tiempo, y de modo especial al Gobierno pleno en los casos del artículo 121-7. Y lo haría sin ninguna responsabilidad jurídica o política, pues, ésta, en concordancia con los preceptos mencionados, debe ser deducida por el Congreso a los funcionarios constitucionalmente responsables de mantener el orden (art. 121-8). Por consiguiente, estimamos que la Corte no es competente para conocer del decreto a que se refiere la ponencia".
Siguiendo la misma formulación, hipotéticamente se llegaría validamente al absurdo de la inconstitucionalidad del decreto que, antes del vencimiento del término legal o constitucional, declara restablecido el orden público y a que, aun por fuera del período señalado, no se pudiese restablecer el estado de normalidad por el Presidente con la firma de todos sus ministros; así, en la extensión de la argumentación de la que disentimos, podría producirse una declaratoria de inconstitucionalidad ante el decreto que, en otra oportunidad, declare restablecido el orden público antes del término señalado en el primero de los decretos o en los posteriores de prórroga, sólo porque no se ha demostrado, de modo suficiente que el orden público queda restablecido o que ya se pueden conjurar las causas de perturbación, según el tipo de juicios que se adelantarían de conformidad con la sentencia de la Corte aprobada por la mayoría.
Cabe destacar que en ninguno de los trabajos preparatorios, ni en los debates de la Asamblea Constitucional, aparece la intención de judicializar las valoraciones abstractas que en punto a las consecuencias de los hechos perturbadores del orden público debe hacer en todo caso el Presidente de la República; empero, se reservó al Congreso de la República la competencia para hacer un doble juicio político sobre dichas ponderaciones y sobre las valoraciones de las situaciones de hecho que puede adelantar el Gobierno, para proceder a la mencionada declaración, ya que se conservan las competencias normales en materia de juicio político, y se le reúne para que proceda con la plenitud de sus competencias constitucionales y legales a examinar el informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración.

References: artículo 415
 artículo 415
 artículo 213
 artículo 213
 artículo 215
 resolución 
 artículo 213
in dubio
 artículo 3
 artículo 415
 artículo 415
 artículo 29
 artículo 228
 artículo 213
 artículo 415
 artículo 250
 artículo 28
 artículo 13
 artículo 150
 artículo 252
 artículo 213
 artículo 29
 artículo 214
 artículo 29
 artículo 29
 artículo 252
 artículo 228
 artículo 8
 artículo 5
 artículo 29
 artículo 214
 artículo 228
 artículo 12
 artículo 15
 artículo 8
 artículo 5
 artículo 100
 artículo 59
 artículo 213
 artículo 4
 artículo 415
 artículo 59
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 415
 artículo 415
 artículo 55
 artículo 251
 artículo 415
 artículo 415
 artículo 415
 artículo 415
 artículo 213
 artículo 213

Artículo 189
 artículo 121