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Timestamp: 2018-09-23 20:41:56+00:00

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﻿ Sentencia C-26 de enero 27 de 2009
SENTENCIA C-26 DE 27 DE ENERO DE 2009
CONTENIDO:TRANSICIÓN EN MATERIA DISCIPLINARIA DE ECOPETROL. PARCIALMENTE INCONSTITUCIONAL ARTÍCULO 8 DE LA LEY 1118 DE 2006. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "LA OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO DE ECOPETROL S.A. CONTINUARÁ CONOCIENDO DE LOS PROCESOS {..} DE INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA", CONTENIDO EN EL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 8 DE LA LEY 1118 DE 2006, E INEXEQUIBLE EL RESTO DEL ARTÍCULO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO DISCIPLINARIO, ECOPETROL
Sentencia C-26 de enero 27 de 2009
Sentencia C-026 de 2009
Ref: Expediente D-7320
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8º de la Ley 1118 de 2006, “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones”.
EXTRACTOS:« II. Normas demandadas
“ART. 8º—Transición en materia disciplinaria. La oficina de control disciplinario interno de Ecopetrol S.A. continuará conociendo de los procesos que se encontraren con apertura de investigación disciplinaria hasta por el término de dos (2) años, contados a partir de que la empresa se constituya como sociedad de economía mixta.
“Las demás investigaciones y quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasarán a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos disciplinarios que transcurridos los dos años no se hubieren culminado”.
El actor plantea que el artículo demandado vulnera el artículo 209 y el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución. Manifiesta que la norma desnaturaliza la concepción del poder disciplinario preferente al establecer que la Procuraduría General de la Nación debe conocer tanto sobre las investigaciones y quejas que estuvieren en trámite en el momento de conversión de Ecopetrol en una sociedad de economía mixta, como sobre las investigaciones disciplinarias que no hubieren culminado después de trascurridos dos años desde la fecha de modificación de la naturaleza jurídica de la empresa. Asegura que, si bien el legislador está facultado para regular lo relativo a la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos, en el desarrollo de esa facultad no puede desconocer “la concepción, naturaleza y alcance constitucional del poder disciplinario preferente”. Además, expresa que el traslado de los procesos a la Procuraduría General de la Nación configura una vulneración de los principios de la administración pública contemplados en el artículo 209 de la Constitución.
El interviniente en representación del Ministerio de Minas y Energía afirmó que la norma cuestionada es constitucional. Asevera que la Constitución dispone que el control disciplinario, bien sea interno o por parte de la Procuraduría General de la Nación, se ejercerá de acuerdo con la ley. Expone que la norma tiene por fin posibilitar la transición en la empresa, con ocasión del cambio de su naturaleza jurídica, y que por ello tiene una vocación temporal, “para culminar las investigaciones (...) por conductas cometidas antes de la transformación de la empresa”. Con la conversión de la empresa en una sociedad de economía mixta, sus relaciones laborales pasarán a regirse por el derecho privado. Por consiguiente, no tendrá una oficina de control disciplinario, pues sus trabajadores no serán destinatarios del régimen disciplinario contemplado en la Ley 734 de 2002.
El interviniente en representación de Ecopetrol también defendió la constitucionalidad de la norma. Manifiesta que la existencia del poder disciplinario preferente no obsta para que la ley le asigne a la Procuraduría General de la Nación el conocimiento de las investigaciones disciplinarias contra los servidores públicos de Ecopetrol. Expresa que de los numerales 6º y 10 del artículo 277 de la Constitución se deriva que la procuraduría no solamente ejerce el poder disciplinario preferente, sino que también ejerce la vigilancia superior de los servidores públicos, adelanta las respectivas investigaciones e impone las sanciones correspondientes. Por lo demás, el numeral 10 prescribe que la procuraduría también ejecutará las demás funciones que le asigne la ley: finalmente, manifiesta que los traumas que crearía el traslado de los expedientes a la procuraduría no constituyen un argumento que se pueda examinar en sede constitucional.
En su concepto, el Procurador General de la Nación aseguró que la norma acusada es inconstitucional. Afirma que el poder disciplinario preferente es de aplicación excepcional y que, por consiguiente, es inconstitucional su imposición por mandato legal, pues ello “desnaturaliza la facultad constitucional atribuida al Procurador General de la Nación para ejercerla por razones de interés general o de necesidad manifiesta”. Coincide también en que la medida vulnera los principios de la administración pública contemplados en el artículo 209 de la Carta y atenta contra el derecho de acceso a la justicia.
En vista de lo anterior, en este proceso la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulnera los artículos 209 y 277 (6) de la Constitución la norma acusada, en la medida en que ordena que tanto las investigaciones y quejas sobre los servidores públicos de Ecopetrol que no se hubieren tramitado en el momento de conversión de la empresa en una sociedad de economía mixta, como los procesos disciplinarios que no hubieren culminado dentro de los dos años siguientes a la mencionada conversión, deberán pasar a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación? (1) .
3. Mediante la Ley 1118 de 2006 se modificó la naturaleza jurídica de Ecopetrol, para que, como lo establece el artículo 1º, pasara a ser una “sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía (...)”.
Dentro de las medidas adoptadas por la ley se encuentran la de establecer, en el artículo 6º, que todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de la empresa se regirán exclusivamente por las reglas de derecho privado; y la de disponer, en el artículo 7º, que, luego de convertida la empresa, todos los servidores públicos de Ecopetrol S.A. tendrían el carácter de trabajadores particulares y se regirían por las normas ordinarias del trabajo (2) .
En vista del cambio efectuado en materia laboral (3) , en el artículo 8º, ahora demandado, se estableció un régimen de transición en materia disciplinaria.
Este artículo fue fundamentado de la siguiente manera en la exposición de motivos del proyecto (4) :
“El artículo 6º [el número original del artículo ahora demandado] establece la transición en materia disciplinaria. En consideración al hecho de que los trabajadores de Ecopetrol S.A. dejarán de ser servidores públicos, pierde objeto la necesidad de contar con una oficina de control interno disciplinario.
“Dado lo anterior, y teniendo en cuenta que:
“i) existen procesos en curso, los cuales deben seguir su trámite hasta su terminación;
“ii) las faltas cometidas por funcionarios de Ecopetrol S.A., en su calidad de servidores públicos, deben ser juzgadas de conformidad con la ley disciplinaria;
“iii) el término de prescripción de las acciones disciplinarias; y
“iv) la competencia de la Procuraduría General de la Nación, se propone un régimen de transición en esta materia consistente en que los procesos disciplinarios que cuenten con apertura de investigación debidamente ejecutoriada, continuarán siendo conocidos por la oficina de control interno disciplinario, la cual seguirá existiendo por un término de dos años, contados a partir de la expedición de la ley.
“Todo lo demás, así como lo que al vencimiento de los dos años no alcance a ser evacuado, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación”.
La Constitución establece, en su artículo 124, que “[l]a ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. De la misma manera, el numeral 23 del artículo 150 de la Carta dispone que le corresponde al Congreso “[e]xpedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas....”. Igualmente, el numeral 6º del artículo 277 establece que entre las funciones del Procurador General de la Nación están las de “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las sanciones conforme a la ley”. A continuación, el numeral 10 del mismo artículo dispone que también le corresponde a la procuraduría cumplir con “[l]as demás [funciones] que determine la ley”.
Precisamente, con base en esas normas constitucionales es que la Corte ha reconocido que el Congreso de la República tiene una amplia potestad de configuración legislativa en materia disciplinaria. Así, en la Sentencia C-181 de 2002 (5) , en la que se resolvió sobre una demanda presentada contra diversas normas de la Ley 200 de 1995, el antiguo código disciplinario único, la Corte indicó:
“(...) tal corno se desprende del aparte final del artículo 277-6 de la Constitución, el ejercicio de la potestad disciplinaria de que es titular el procurador general se realiza de conformidad con la ley. Ello quiere significar que la definición de las competencias y el diseño de los procedimientos necesarios para el efectivo ejercicio de dicha potestad se encuentra a cargo del legislador y que este, mientras no contravenga expresas restricciones constitucionales, puede hacer uso de la potestad configurativa que, de manera amplia, le concede el artículo 150 de la Carta para desarrollar la materia.
“En este sentido, valga citar el artículo 62 de la Ley 200 de 1995 que dispone que los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación se tramitarán conforme las competencias establecidas en la ley que determine la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación.
“La integración de las disposiciones anteriores permite concluir que el legislador tiene la facultad de regular los diferentes aspectos relacionados con la potestad disciplinaria que ejerce el Procurador General de la Nación y la procuraduría general, y además, que puede hacerlo mientras no contradiga expresas disposiciones constitucionales tales como la que consagra la competencia disciplinaria preferente de la procuraduría general”.
En este mismo sentido, en la Sentencia C-1079 de 2005 (6) , en la que se examinó la constitucionalidad de distintas normas de la Ley 863 de 2005, “por la cual se expide el reglamento del régimen disciplinario para las Fuerzas Militares”, se manifestó que “el legislador goza de plena autonomía para establecer un régimen disciplinario especial para los miembros de las fuerzas militares, en materia procesal, distinto del régimen común reconocido para el juzgamiento de las faltas disciplinarias cometidas por el resto de los servidores públicos del Estado. Por lo anterior, el Congreso no infringe la Constitución cuando excluye a las Fuerzas Militares del control disciplinario que adelantan —por lo general— las oficinas de control interno, reconocidas en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, pues dicha posibilidad se ajusta a lo previsto en el artículo 217 de la Constitución Política y a la jurisprudencia reiterada de esta corporación”.
De la misma manera, en la Sentencia C-057 de 1998 (7) , la Corte encontró que “si al legislador le compete, en desarrollo de la potestad contenida en el artículo 124 de la Carta, ‘determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva’, bien puede señalar cuál es la autoridad competente para ejecutar las sanciones disciplinarias que se les impongan y, por ende, el procedimiento que debe seguirse para cumplir esa función, tanto en el ámbito del control interno como en el externo, siempre y cuando no se viole la Constitución, pues a pesar de que ella no regula aspectos atinentes a la efectividad de las sanciones, puede ocurrir que se infrinjan otros cánones superiores”.
En la mencionada Sentencia C-057 de 1998 se expresó sobre este último control que “[l]a potestad de la procuraduría para ejercer el poder disciplinario sobre cualquier empleado estatal, cualquiera que sea su vinculación, tiene el carácter de prevalente o preferente. En consecuencia, dicho organismo está autorizado para desplazar al funcionario público que esté adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la procuraduría. Como es obvio, si la procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la que presta sus servicios el investigado, será esta última la que tramite y decida el proceso correspondiente”.
El poder disciplinario preferente es definido de la siguiente manera en el artículo 3º de la Ley 734 de 2002:
“En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso (...)”.
De los textos transcritos se deduce que lo que distingue al poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación —contemplado en la Constitución en el numeral 6º del artículo 277— es que a través de él la Procuraduría puede decidir, con base en criterios objetivos y razonables, qué investigaciones, quejas o procesos disciplinarios reclama para sí, con el objeto de conocer y pronunciarse directamente sobre los mismos. Y en el caso de que la procuraduría solicite un proceso, desplaza en la labor disciplinaria a la oficina de control interno de la dependencia oficial donde estaba radicado el asunto.
5. En este punto es importante hacer referencia a la ya mencionada Sentencia C-181 de 2002. Entre las normas analizadas en esa ocasión se encontraba el artículo 65 de la Ley 200 de 1995, que establecía que la Procuraduría General de la Nación tendría la competencia exclusiva para conocer sobre las faltas disciplinarias por incremento patrimonial no justificado cuando la cuantía excediera de 1.000 salarios mínimos mensuales (8) . En esa ocasión, a pesar de que la competencia atribuida era “exclusiva”, la Corte declaró que “la disposición contenida en el artículo 65 de la Ley 200 de 1995 es respetuosa del régimen constitucional en cuanto proviene del ejercicio legítimo de la potestad de configuración del legislador, que no contraviene los límites superiores en materia de competencia de la Procuraduría General”.
Por estas razones, si bien es entendible que una norma de transición prevea un plazo, los problemas antes mencionados conducen a la Corte a concluir que algunos apartes de la norma acusada son inconstitucionales, v.gr., (i) el plazo de dos años, establecido en el inciso primero, el cual no fue acompañado de una regla de transición mediante la cual se regulara qué sucede con los procesos, investigaciones y quejas respecto de los cuales la procuraduría decida no proseguir con la investigación o el proceso, y (ii) el traslado en bloque de todas las quejas, investigaciones y procesos a la procuraduría, como lo estipula el segundo inciso de la norma acusada.
Adicionalmente, el legislador consideró que después de la modificación de la naturaleza jurídica de Ecopetrol los procesos disciplinarios debían seguir su curso dentro de la empresa durante dos años, siempre que “se encontraren con apertura de investigación”. Como consecuencia de declarar inconstitucionales los apartes mencionados —atinentes al plazo y traslado a la procuraduría— la norma acusada solo cobijaría los procesos que “se encontraren con apertura de investigación”. Ello plantea el problema señalado anteriormente. En efecto, los demás procesos no seguirían siendo conocidos por la oficina de control disciplinario Interno, lo cual es contrario al principio de Estado de derecho y las normas de la Carta que lo desarrollan en el ámbito disciplinario. Por esta razón, la Corte declarará inconstitucional también la expresión “se encontraren con apertura de investigación”.
Por todo lo anterior, se declarará la exequibilidad de la primera parte de la norma acusada y la inexequibilidad del inciso segundo, así como de las siguientes expresiones del inciso primero: (i) “se encontraren con apertura de investigación” y (ii) “hasta por el término de dos (2) años, contados a partir de que la empresa se constituya como sociedad de economía mixta”.
“De conformidad con lo precedentemente expuesto se puede concluir que no le asiste razón al demandante al afirmar que la norma acusada, en cuanto dispone que “una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S.A., tendrán el carácter de trabajadores particulares”, comporta la vulneración del artículo 123 superior, según el cual tanto los miembros de las corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores públicos.
Si se toma el texto integral de la disposición contenida en el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006, se pone en evidencia cómo, de lo que se trata es de señalar el régimen laboral aplicable a los servidores de Ecopetrol S.A. y, para tal efecto, se empieza por ratificar su condición de servidores públicos, para señalar luego que dichos servidores públicos tendrán el carácter de trabajadores particulares para efectos de la determinación del régimen jurídico aplicable a sus contratos individuales de trabajo, disposición que se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, según el cual los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores públicos”.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “La oficina de control disciplinario interno de Ecopetrol S.A. continuará conociendo de los procesos [...] de investigación disciplinaria”, contenida en el inciso primero del artículo 8º de la Ley 1118 de 2006, e INEXEQUIBLE el resto del artículo.
(1) En este punto es importante mencionar que la norma que aquí se analiza ya había sido demandada ante esta corporación. Sin embargo, en la Sentencia C-954 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte decidió inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados, por ineptitud sustantiva de la demanda.
(2) El texto completo de los artículos es el siguiente:
“ART. 6º—Régimen aplicable a Ecopetrol S.A. Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa”.
“ART. 7º—Régimen laboral. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la convención colectiva de trabajo y en el Acuerdo 1 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten.
“Los trabajadores y pensionados de Ecopetrol S.A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy les son aplicables en materia de seguridad social.
“PAR. 1º—A Ecopetrol S.A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, no le será aplicable la disposición contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 y las normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan”.
(3) Sobre esta situación se expresó en la exposición de motivos del proyecto de ley, publicada en la Gaceta del Congreso 367 de 2006:
“El actual régimen laboral de Ecopetrol S.A. es particularmente confuso en la medida que, por virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 2027 de 1951 se está frente a trabajadores oficiales a quienes se les aplica íntegramente el Código Sustantivo del Trabajo. Este hecho ha generado dificultades de interpretación e inseguridad jurídica, como quiera que concurren, en determinadas circunstancias, disposiciones de orden laboral administrativo que entran en contradicción con las del régimen ordinario.
“Bajo el nuevo contexto en que se debe desarrollar el objeto social de Ecopetrol S.A., con criterios de competitividad en el mercado tanto nacional como internacional, el panorama del manejo de las relaciones laborales no resulta armónico con un régimen de compensación, estabilidad, disciplinario, entre otros, dirigidos a los servidores públicos.
“La necesidad de Ecopetrol S.A. de ser competitiva dentro del mercado del trabajo, a efecto de garantizar la retención de personal altamente calificado y atraer nuevos talentos, solo podrá lograrse encuadrando las relaciones laborales de la empresa en el marco exclusivo del régimen laboral ordinario.
“A su turno, se encuentra restringida la movilidad en el manejo de la planta de personal, toda vez que con la estructura actual no se permite una adecuada implantación de acuerdo con las necesidades y requerimientos de la empresa conforme al desarrollo tecnológico y el efectivo aprovechamiento del recurso humano de cara a los nuevos esquemas de personal a nivel mundial.
“Por lo anteriormente expuesto, resulta imprescindible para efectos de lograr armonía con la reforma propuesta, que la naturaleza jurídica del personal vinculado o que se llegaré a vincular con Ecopetrol S.A., tenga el carácter de particular, desapareciendo la condición de servidor público.
“Así las cosas, en el artículo 5º del proyecto se define que la totalidad de los empleados de Ecopetrol S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y, en aras de garantizar que el cambio no implica vulneración alguna de los derechos laborales individuales y colectivos de los servidores actuales de la empresa, se ratifica la plena vigencia de las condiciones establecidas en los contratos individuales de trabajo y convenios de derecho laboral colectivo existentes, esto es, las contenidas en la convención colectiva de trabajo y en el Acuerdo 1 de 1977”.
(4) Gaceta del Congreso 367 de 2006.
(5) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. La sentencia contó con salvamentos parciales de voto de los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis.
(6) M.P. Rodrigo Escobar Gil. La sentencia contó con salvamentos de voto de los magistrados Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería.
(8) La norma establecía: “ART. 65.—Competencia preferente. La falta por incremento patrimonial no justificado será de competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación tanto en la instrucción como en el fallo en aquellos casos en que la cuantía exceda de mil (1.000) salarios mínimos mensuales”.

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