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Timestamp: 2019-04-21 10:54:01+00:00

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CONSTITUIÇÃO PRIMA FACIE: IGUALDADE,
PROPORCIONALIDADE,CONFIANÇA
(APLICADOS AO "CORTE" DE PENSÕES)
Número 1, 2014
REVISTA ELECTRÓNICA DE DIREITO PÚBLICO
www.e-publica.pt
INTRODUÇÃO (ABSTRACT)
1. A constituição prima facie e os seus veículos
2. O princípio da igualdade como limite ao "corte" de pensões
2.1. O princípio da igualdade em traços gerais (contrastes com o princípio da
proporcionalidade)
a) Conteúdo material
b) Pressupostos de aplicação
(i) Versão fraca
(ii) Versão forte
(iii) Critérios de aplicação das versões forte e fraca
d) Metódica de aplicação e de controlo
e) Intensidade do controlo do cumprimento do princípio da igualdade
2.2. O princípio da proporcionalidade como limite às interferências legislativas no âmbito
ideal de proteção do princípio da igualdade?
2.3. Os princípios da igualdade e da proporcionalidade como instrumentos de ponderação e
otimização independentes
2.4. A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre "cortes" de salários e pensões
a) A "igualdade proibição do arbítrio" no acórdão n.º 396/11
b) A "igualdade proporcional" nos acórdãos n.º 353/12 e 187/13
(i) Acórdão n.º 353/12
(ii) Acórdão n.º 187/13
c) A "fuga" à igualdade no acórdão n.º 862/13
3. O princípio da proteção da confiança como limite ao "corte" de pensões
3.1. As sucessivas "fórmulas" de proteção da confiança
a) A fórmula antiga
b) A fórmula intermédia
c) A nova fórmula
d) A nova fórmula mais
3.2. A intensidade de controlo do cumprimento do princípio da proteção da confiança
3.3. Princípio da proteção da confiança como versão enfraquecida ou fortificada do princípio
da proporcionalidade, ou parâmetro autónomo?
4. O princípio da proporcionalidade como limite ao "corte" de pensões
A trilogia da constituição prima facie não é "liberdade, igualdade, fraternidade" mas sim
"igualdade, proporcionalidade, confiança". Os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da
proteção da confiança têm em comum, pelo menos, a função que desempenham: são
instrumentos de mediação de operações de ponderação e otimização e, nessa medida, veículos da
constituição prima facie. Em Portugal têm também em comum a circunstância conjuntural de
serem os parâmetros mais invocados por quem tem suscitado a apreciação da constitucionalidade
das normas legislativas que reduziram os montantes de salários e de pensões pagos com recursos
abrangidos pelo Orçamento de Estado ("cortes"1). Em resposta, o juiz constitucional tem-lhes
atribuído relevância e impacto desigual. O princípio da igualdade tem sido o fundamento
primordial da declaração de inconstitucionalidade de alguns daqueles "cortes". O princípio da
proteção da confiança tem sido frequentemente testado, mas só uma recente decisão de
inconstitucionalidade se baseou exclusivamente na sua violação. O princípio da
proporcionalidade, apesar de reiteradamente invocado pelos autores dos processos de
fiscalização, tem sido remetido a uma função subsidiária (ou a uma aplicação velada?). Para que
as decisões do juiz constitucional possam ser consideradas racionais do ponto de vista prático é
necessário que aqueles instrumentos sejam racionais do ponto de vista teórico2: a sua estrutura
dogmática e argumentativa deve ser clara, transparente, coerente e estável, sobretudo na
componente valorativa, de modo a serem imunes à acusação de que funcionam como meros
repercutores de inclinações ideológicas dos juízes. A profusa jurisprudência sobre os "cortes" de
pensões fixada nos últimos anos pelo Tribunal Constitucional fornece uma oportunidade para
avaliar se assim tem sido.
No n.º 1 focaremos sumariamente o conceito de constituição prima facie e seus veículos. No n. 2
estudaremos o princípio da igualdade como limite aos "cortes" de pensões. No n.º 3 estudaremos
o princípio da proteção da confiança como limite aos "cortes" de pensões. No n.º 4 estudaremos o
princípio da proporcionalidade como limite aos "cortes" de pensões.
Há um debate subliminar sobre se há uma "constituição da normalidade" e uma "constituição da
crise". Este debate tem relevo sobretudo nas áreas sociais ou prestacionais da constituição, mas a ele
não fogem algumas zonas mais clássicas, como a dos direitos de liberdade que implicam posições
jurídicas subjetivas de vantagem e correlativos deveres do Estado de proteção ou até de promoção.
Este debate não toca o essencial. Na verdade, em situação de normalidade ou em situação de crise
(económica ou outra), as constituições são em boa medida entendidas e aplicadas atualmente como
constituições prima facie, isto é, quadros normativos que estabelecem uma disciplina de princípio que
é superada se houver razões cuja ponderação concreta - pautada pelo que temos designado de
comandos de ponderação e otimização - justifique aquela superação3.
Por facilidade, usaremos a expressão comum, não técnica, de "cortes" (de pensões ou salários). No caso dos "cortes"
de pensões, a expressão abrange todo o conjunto de intervenções legislativas que de alguma forma afetem
negativamente posições jurídicas subjetivas sobre elas incidentes.
Sobre racionalidade teórica e prática na fundamentação constitucional v. a sumúla de Carlos Bernal Pulido, El
Principio de proporcionalidad y derechos fundamentales, 3.ª ed., Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 2007, p. 238 ss.
Uma referência mais ou menos remota da ideia de Constituição prima facie pode buscar-se na filosofia moral de W.
D. Ross e nos seus deveres prima facie ou deveres condicionais: v. The Right and the Good, 1930, p. 16,
descarregado de http://www.ditext.com/ross/right.html
A Constituição prima facie confere superior margem de manobra ao legislador,
proporcionando-lhe uma maior capacidade de adaptação às circunstâncias (inclusive de crise) e
aos programas políticos. Mas também realça o papel do juiz constitucional, obrigado a intensificar
o controlo da lei, particularmente nas circunstâncias em que esta, em nome de interesses
públicos, por vezes de emergência, repondera os equilíbrios sociais garantidos pelos direitos e por
princípios como o da igualdade.
A Constituição prima facie é contemporânea da era do princípio da proporcionalidade4, de uma
nova relevância do princípio da igualdade e da reanimação da construção jurisprudencial do
princípio da proteção da confiança, todos eles com ligação umbilical ao princípio do Estado de
direito (artigo 2.º5). Outros veículos da constituição prima facie poderiam ser versados se espaço
houvesse6.
Na linha da doutrina nacional mais representativa temos usado indiferenciadamente os nomens proporcionalidade
(particularmente em entradas de dicionários e enciclopédias e em textos com tradução para o inglês) e proibição do
excesso (em monografias). Todavia, o esforço de gradual afinação analítica permite distinguir entre o macro-conceito
princípio da proporcionalidade e as suas bifurcações de (proporcionalidade) concordância prática,
(proporcionalidade) proibição do excesso e (proporcionalidade) proibição do defeito. Até termos oportunidade para
explicitar esta matéria, continuaremos fiéis à opção de usar princípio da proporcionalidade e princípio da proibição do
excesso como expressões fungíveis, havendo que reconhecer, entretanto, que o princípio faz hoje parte da linguagem
universal do direito constitucional, com manifesta prevalência do nomen 'princípio da proporcionalidade'. A
participação no debate universal aconselha, em última análise, a adoção deste último.
As referências a preceitos sem indicação de fonte reportam-se à Constituição Portuguesa de 1976.
Um dos mais interessantes é o princípio italiano da ragionevolezza que, no sentido mais amplo, se relaciona com a
igualdade (onde começou a sua configuração), a proporcionalidade, a adequação, a não contradição e a ponderação ou
balanceamento. Sobre o tema da ragionevolezza, Lavagna, Ragionevolezza e legitimità costituzionale, in
Studi in memoria de C. Esposito, III, CEDAM, Padova, 1973; Sandulli, “Il principio di ragionevolezza nella
giurisprudenza costituzionale”, in Diritto e Societá, nºs 3/4 (1975), 561-577; AAVV, Il principio di ragionevolleza
nella giurisprudenza della Corte costituzionale. Riferimenti comparatistici, Giuffrè, Milano, 1994;
Paladin, «Ragionevolezza (principio di)», in Enciclopedia del diritto, I, Giuffrè, Milano, 1997, 899 ss; Luther,
«Ragionevolezza (delle leggi)», Dig. It. Disc. Pubbl., XII, Torino 1997, 353 ss; D'Andrea, Contributo ad uno
studio sul principio di ragionevolezza, Giuffrè, Milano, 2000; idem, Ragionevolezza e legitimazione del
sistema, Giuffrè, Milano, 2003; Scaccia, Gli "strumenti" della ragionevolezza nel giudizio
costituzionale, Giuffré, Milano, 2000; Ruggeri, «Ragionevolezza e valori, attraverso il prisma della giustizia
costituzionale», in Diritto e societá, vol. 4 (2000), p. 569; Morrone, Il custode della ragionevolezza, Giuffrè,
Milano, 2001; La Torre/Spadaro, La ragionevolezza nel diritto, G. Giappichelli, Torino, 2002; Francesco
Viola, «Costituzione e ragione pubblica: il principio di ragionevolezza tra diritto e politica», in Persona y Derecho, vol
46 (2002), pp. 35-71.
Outro é o chamado Wednesbury Reasonableness test, usado no Reino Unido (ultimamente, fala-se também de
heightened Wednesbury test) . Sobre o teste e a sua relação com o princípio da proporcionalidade, J. Jowell, A.
Lester, «Proportionality: Neither Novel nor Dangerous», in Jeffrey L. Jowell and Dawn Oliver (eds.), New directions
in Judicial Review, Taylor & Francis, Londres, 1988, p. 51-72; Gráinne de Búrca, «Wednesbury Unreasonableness
and Proportionality», in Mads Andenas (ed), English Public Law and the Common Law of Europe, Key Haven,
London, 1998; C. M. G. Himsworth, «La proporcionalidad en el Reino Unido», in CDP, vol. 5 (1998), p. 273 – 286;
Boyron, «Propotionality in English administrative law: a faulty translation?», OJLS 12 (1992), 237-264; Paul Craig,
«Unreasonableness and Proportionality in the UK Law», in Evelyn Ellis (ed.), The Principle of Proportionality in the
Laws of Europe, Hart Publishing, Oxford, 1999, pp. 85-106; Lord Hoffmann, «The Influence of the European
Principle of Proportionality upon UK Law», in Evelyn Ellis (ed.), The Principle of Proportionality in the Laws of
Europe, Hart Publishing, Oxford, 1999, pp. 107-115; David Feldman, «Proportionality and the Human Rights Act
1998», in Evelyn Ellis (ed.), The Principle of Proportionality in the Laws of Europe, Hart Publishing, Oxford, 1999,
pp. 117-144; N. Green, «Proportionality and the Supremacy of Parliament in the UK», in Evelyn Ellis (ed.), The
Principle of Proportionality in the Laws of Europe, Hart Publishing, Oxford, 1999, pp. 145-164; Aileen Kavanagh,
Constitutional Review under the UK Human Rights Act, Cambridge University Press, Cambridge, 2009;
Niels Petersen, «How to Compare the Length of Lines to the Weight of Stones: Balancing and the Resolution of
Value Conflicts in Constitutional Law», in German Law Journal, vol. 14 (2013), pp. 1387-1408, 1397, disponível em
http://www.germanlawjournal.com/index.php?pageID=11&artID=1559 (também sobre formas "reduzidas" do
princípio da proporcionalidade)
2. O PRINCÍPIO DA IGUALDADE COMO LIMITE AO
"CORTE" DE PENSÕES
Nos termos da Lei do Orçamento de Estado de 2011 (LOE 2011), sobre as pensões recaiu uma
contribuição extraordinária de solidariedade (CES), no valor de 10%, aplicável a pensões de valor
mensal superior a €5000. A contribuição incidia sobre o montante da pensão que excedesse os
€5000. Esta norma não foi sujeita a apreciação da constitucionalidade7.
A LOE 2012 manteve a contribuição extraordinária de solidariedade, mas com nova fórmula de
cálculo: 25% sobre o montante que excedesse 12 vezes o valor do indexante dos apoios sociais
(€5030,64), que não ultrapassasse 18 vezes esse indexante e 50% sobre o montante que
ultrapassasse aquelas 18 vezes. De novo, esta norma não foi sujeita a apreciação da
constitucionalidade. À CES acrescia todavia a redução ou suspensão do pagamento dos subsídios
de férias e de Natal de pensionistas cujas pensões fossem iguais ou superiores a €600. As normas
respetivas foram sujeitas a apreciação da constitucionalidade e julgadas inconstitucionais8.
A LOE 2013 manteve a contribuição extraordinária de solidariedade, mas com taxas progressivas
sobre pensões a partir de €1350 (e não apenas as superiores a cerca de €5000). Por outro lado,
determinou a suspensão do pagamento de até 90% do subsídio de férias, aplicável a pensões
superiores a €600 mensais (a que acrescia o aumento geral de impostos sobre o rendimento).
Sobre todas elas foi suscitada a fiscalização da constitucionalidade. Só não foi declarada a
inconstitucionalidade da CES9.
Finalmente, em 2013, foi aprovada uma proposta de lei, com reflexos no OE de 2014, que
pretendia determinar para o futuro o quantum das pensões dos beneficiários da Caixa Geral de
Aposentações inscritos até 31 de agosto de 1993, reduzindo-o (ou "recalculando-o") no caso das
pensões de reforma, invalidez e de sobrevivência com valor ilíquido mensal superior a 600 euros.
As normas foram sujeitas a fiscalização preventiva da constitucionalidade, tendo sido julgadas
inconstitucionais10.
Em quase todos os casos, exceto um, o princípio da igualdade funcionou como parâmetro central
de escrutínio. Em nenhum caso o princípio da proporcionalidade, isoladamente considerado, teve
qualquer papel, embora a aplicação do princípio da igualdade apareça mesclada com alusões à
proporcionalidade, suscitando a questão da relação entre esses princípios.
Cfr. acórdão n.º 396/11 (Joaquim Sousa Ribeiro).Todos os acórdãos do Tribunal Constitucional são acessíveis
através do sítio http://www.tribunalconstitucional.pt pelo que nos dispensamos de referir o local da sua publicação
oficial. Para as respetivas citações usaremos o modo de numeração tal como consta da base de dados acessível a
partir daquele sítio (número, década e ano: por exemplo 396/11), embora o Tribunal o tenha alterado depois da
mudança de século. Quanto à identificação do local preciso de alguma citação ou referência, não sendo possível
utilizar o número de página, empregaremos o número interno do acórdão, de acordo com a organização do relator.
Sempre que se referir apenas o número de acórdão, sem indicação de proveniência, deve entender-se que se trata de
um acórdão do Tribunal Constitucional.
Acórdão n.º 353/12 (João Cura Marino).
Acórdão n.º 187/13 (Carlos Fernandes Cadilha).
Acórdão n.º 862/13 (Lino Ribeiro). Aquela proposta de lei é apenas uma peça de um quadro global articulado na
LOE 2014, que continua a prever a contribuição extraordinária de solidariedade, 3,5% a 10% para pensões mensais
entre €1350 e €3750, valor acima do qual se aplica uma contribuição fixa de 10%.
2.1. O PRINCÍPIO DA IGUALDADE EM TRAÇOS GERAIS
(CONTRASTES COM O PRINCÍPIO DA
PROPORCIONALIDADE)11
O princípio da igualdade e o princípio da proporcionalidade são ambos tributários de uma ideia
de justa medida que pauta a materialização da constituição prima facie, encontrando-se
frequentemente nas respetivas trajetórias de aplicação. Pode falar-se de uma base comum de
Sobre princípio da igualdade v. especialmente Jorge Miranda, «Igualdade, princípio da», in Polis, vol. 3, Verbo, Lisboa,
pp. 402-10; idem, «Igualdade», in DJAP, V vol., p. 100 ss; idem, Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo
IV, 5.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, p. 265 ss. (com abundante bibliografia); Castanheira Neves, O instituto dos
assentos e a função jurídica dos Supremos Tribunais, Coimbra Editora, Coimbra, 1983, p. 118 ss.; J.J. Gomes
Canotilho, - Constituição dirigente e vinculação do legislador. Contributo para a compreensão das
normas constitucionais programáticas, Coimbra Editora, Coimbra, 1982; p. 380 ss.; J. Martins Claro, Introdução ao estudo do princípio da igualdade em Direito Constitucional, dissertação de pós-graduação
(inédita), FDUL, Lisboa, 1983; idem, « O princípio da igualdade», in Nos Dez Anos da Constituição (ob. coletiva), INCM,
Lisboa, 1987, 31 ss.; Maria da Glória Garcia, «Princípio da Igualdade, Fórmula vazia ou Fórmula «carregada» de
«conteúdo»», in BMJ, vol. 358 (1986), pp. 19-64; idem, Estudos sobre o princípio da igualdade, Almedina,
Coimbra, 2005 ; Martim de Albuquerque, Da Igualdade. Introdução à Jurisprudência, Almedina, Coimbra,
1993; Maria Lúcia Amaral, ««O princípio da igualdade na Constituição Portuguesa», in Estudos em Homenagem ao
Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Coimbra Editora, Coimbra, 2004, p. 35-57; Fernando Alves Correia, O
plano urbanístico e o princípio da igualdade, Coimbra, Almedina, 1989; Guilherme Machado Dray, O
Princípio da Igualdade no Direito do Trabalho – sua aplicabilidade no domínio específico da formação
de contratos individuais de trabalho, Almedina, Coimbra, 1999; idem, «O sentido jurídico do princípio da
igualdade: perspectiva luso-brasileira», in Revista Brasileira de Direito Constitucional, vol. 2 (2003), p. 113-137; J. Reis
Novais, Os princípios constitucionais estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, Coimbra,
2004 p. 101 ss; Vera Raposo, O Poder de Eva. O princípio da igualdade no âmbito dos direitos políticos
problemas suscitados pela discriminação positiva, Almedina, Coimbra, 2004; Canotilho/Moreira,
Constituição da República Portuguesa anotada, I, 4.ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 333 ss;
Miranda/Medeiros, Constituição Portuguesa anotada, tomo I, 2.ª ed., Wolters-Coimbra Editora, 2010, p. 213-41;
Ravi Pereira, «Igualdade e proporcionalidade: um comentário às decisões do Tribunal Constitucional de Portugal sobre
cortes salariais no sector público», in REDC, vol. 98 (2013), pp. 317-370; Pedro Machete e Teresa Violante - «O
princípio da Proporcionalidade e da Razoabilidade na Jurisprudência Constitucional, também em relação com a
Jurisprudência dos Tribunais Europeus. Relatório do Tribunal Constitucional de Portugal», apresentado na XV
Conferência trilateral dos Tribunais Constitucionais de Espanha, Itália e Portugal, 2013, acedido em Novembro de 2013
através do sítio do TC, http://www.tribunalconstitucional.pt. Na doutrina continental europeia, continua essencial a
dissertação de Gerhard Leibholz, Die gleichheit vor dem gesetz: eine studie auf rechtsvergleichender und
rechtsphilosophischer grundlage, O. Liebmann, Berlin, 1925; utilizámos a 2.ª edição, revista e bastante alargada, de
1959; Heinrich Triepel, Goldbilanzenverordnung und Vorzugsaktien, De Gruyter, Berlin-Leipzig, 1924;
Erich Kaufmann, «Die Gleichheit vor dem Gesetz im Sinne des Art. 109 der Reichsverfassung», in Veröffentlichungen
der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Caderno 3, Walter de Gruyter, Berlim, Leipzig, 1927, pp. 2 a 23;
Joseph Tussman e Jacobus tenBroeck, «The Equal Protection of the Laws», in California Law Review, vol. 37
341-381,
http://scholarship.law.berkeley.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=3493&context=californialawreview;
H. P. Ipsen
«Gleichheit», in F. L. Neumann, H. C. Nipperdey and U. Scheuner (eds.), Die Grundrechte, vol. II, Berlim, Duncker &
Humblot, 1954, pp. 111-198; Livio Paladin, Il principio costituzionale d'egualianza, Giuffré, Milão, 1965; Claudio
Rossano, L'eguaglianza giuridica nell'ordinamento costituzionale, E. Jovene, Napoli, 1966; Arye L. Miller,
«Equality as an Integral Part of Social Justice», Archiv für Rechts und Sozialphilosophie, vol. LXXII, (1968), p. 482 ss.;
Adalbert Podlech, Gehalt und Funktionen des allgemeinen verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes,
Duncker & Humblot, Berlin, 1971; Michael Kloepfer, Gleichheit als Verfassungsfrage, Duncker & Humblot, Berlin,
1980; Gerhard Robbers, Gerechtigkeit als Rechtsprinzip. Über den Begriff der Gerechtigkeit in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Nomos, Baden-Baden, 1980; idem, «Der Gleichheitssatz», in
Die Öffentliche Verwaltung, vol. 41 (1988), pp. 749-758; Philippe Gérard, Droit, égalité et idéologie. Contribution
à l'étude critique des principes généraux de droit, Facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles, 1981;
Christoph Link, Der Gleichheitssatz im modernen Verfassungstaat: Symposion zum 80. Geburtstag von
Bundesverfassungsrichter i. R. Professor Dr. phil. Dr. iur. Dr. h. c. Gerhard Leibholz am 21. November 1981, Nomos,
Baden-Baden, 1982; Peter Westen, «The empty idea of equality», in Harvard Law Review, vol. 95 (1982), p. 537. 596;
Donald P. Kommers, «Der Gleichheitssatz: Neuere Entwicklungen im Verfassungsrecht der USA und der
Bundesrepublik Deutschland» in Christoph Link (ed.) DerGleichheitssatz im modernen Verfassungsstaat Nomos,
Baden-Baden, 1982, pp. 31-50; Konrad Hesse, «Der Gleichheitssatz in der neueren deutschen Verfassungsentwicklung»,
in AöR, 109, (1984), p. 174 segs.; idem, «Der allgemeine Gleichheitssatz in der neueren Rechtsprechung des
racionalidade12. Por isso, há autores que vêem o princípio da proporcionalidade como decorrência
do princípio da igualdade13, outros que não distinguem claramente os dois princípios, outros
ainda que incorporam na estrutura do princípio da igualdade elementos estruturais do princípio
da proporcionalidade. Mas, materialmente, correm em linhas que divergem frequentemente.
Apesar de dificuldades muitas vezes sublinhadas, a linha divisória fica traçada se olharmos para
os respetivos conteúdo material e intencionalidade, pressupostos, estrutura e metódica de
aplicação. Embora em rigor não seja um campo donde resultem diferenças marcadas, o próprio
tema do controlo pode ajudar a clarificar os traços distintivos14.
Bundesverfassungsgerichts zur Rechtsetzungsgleichheit», in Peter Badura, Rupert Scholz (org.), Wege und Verfahren des
Verfassungslebens. Festschrift für Peter Lerche zum 65. Geburtstag, Beck, München, 1993, pp. 121-131; Paul Kirchhof,
«Gleichmaß und Übermaß», in Peter Badura, Rupert Scholz (org.), Wege und Verfahren des Verfassungslebens. Festschrift
für Peter Lerche zum 65. Geburtstag, Beck, München, 1993, pp. 133-149; idem, «Allgemeiner Gleichheitssatz», in Paul
Kirchhof, Josef Isensee, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, vol. 8, 3.ª ed., C. F.
Müller, Heidelberg, 2010, p. 697-838; Michael Sachs, Grenzen des Diskriminierungsverbots Eine Untersuchung zur
Reichweite des Unterscheidungsverbots nach Artikel 3 Abs. 2 und 3 Grundgesetz, Vahlen, München, 1987; Sheilah
Martin/Kathleen Mahoney (eds.), Equality and Judicial Neutrality, Carswell, Toronto, Calgary, Vancouver, 1987;
Herbert Gottweis/Wolfgang C. Müller, Gleichheit durch Gesetz? Siegen, 1988; Christof Gusy, «Der
Gleichheitssatz», in NJW, 1988, p. 2505 segs; Klaus Berchtold, «Der Gleichheitssatz in der Krise», in Manfred Nowak e
outros (ed.), Fortschrift im Bewusstsein der Grund und Menschenrechte. Festschrift für Felix Ermacora, Engel, Kehl am
Rhein, 1988, p. 327-347; Thomas Würtemberg, «Equality», in Ulrich Karpen (ed.), The Constitution of the Federal
Republic of Germany. Essays on the Basic Rights and Principles of the Basic Law with a Translation of the Basic Law,
Nomos, Baden-Baden, 1988, pgs. 67-90; Rudolf Wendt, «Der Gleichheitssatz», in NVwZ, 1988, pp.778; Reinhold
Zippelius, Georg Müller, «Der Gleichfreiheitssatz. Berichte u. Diskussionen auf der Tagung der Vereinigung der Dt.
Staatsrechtslehrer in Tübingen vom 5. bis 8. Okt. 1988», in Veroffentlichungen der Vereinigung der Deutschen
Staatsrechslehrer, 47 (1989), p. 7-112; Friedrich Schoch, «Der Gleichheitssatz», in DVB1, 1988, pp 863-82; Barbara
Bottger, Das Recht auf Gleichheit und Differenz. Elisabeth Selbert und der Kampf der Frauen um Art. 3.2
Grundgesetz, Westfälisches Dampfboot, Münster, 1990; Stefan Huster, Rechte und Ziele: Zur Dogmatik des
allgemeinen Gleichheitssatzes. Duncker & Humblot, Berlin, 1993; Christian Koenig, «Die gesetzgeberische Bindung
an den allgemeinen Gleichheitssatz - Eine Darstellung des Prüfungsaufbaus zur Rechtsetzungsgleichheit», in JuS vol. 35
(1995), pp. 313-18; Ute Sacksofsky, Das Grundrecht auf Gleichberechtigung: Eine rechtsdogmatische Untersuchung zu
Artikel 3 Abs. 2 des Grundgesetzes, 2.ª ed, Nomos, Baden-Baden, 1996; Alan Dashwood, Síofra O’Leary, The
principle of equal treatment in EC law : a collection of papers by the Centre for European Legal Studies
(Cambridge), Sweet&Maxwell, London, 1997; Lothar Michael, Der allgemeine Gleichheitssatz als
Methodennormen komparativer Systeme, Duncker & Humblot, Berlin, 1997; idem, «Los derechos de igualdad como
principios iusfundamentales», in Jan-R. Sieckmann (ed.) La teoria principialista de los derechos fundamentales. Estudios
sobre la teoria de los derechos fundamentales de Robert Alexy, Marcial Pons, Madrid, 2011, p. 137-167; M. Krugmann,
«Gleichheit, Willkür und Evidenz» in JuS, vol. 38 (1998), pp. 7-13; Brun-Otto Bryde / Ralf Kleindiek, «Der allgemeine
Gleichheitssatz», in Jura, 1999, pp. 36-44; Juliane Kokott, «Gleichheitssatz und Diskriminierungsverbote in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts», in: Badura / Dreier (eds.), Festschrift 50 Jahre
Bundesverfassungsgericht, Bd. 2: Klärung und Fortbildung des Verfassungsrechts, Mohr Siebeck, Tübingen, 2001, pp.
127–162; Eric Heinze, The Logic of Equality: A Formal Analysis of Non-discrimination Law, Ashgate,
Aldershot, 2003; Alexy, A Theory of Constitutional Rights, trad. de Julian Rivers, Oxford University Press, Oxford,
2002, p. 260 ss; Luigi Ferrajoli, Derechos y garantias. La ley del más débil, 4.ª ed., Editorial Trotta, Madrid, 2004,
pp. 73-96; Gavara de Cara, Contenido y Función del Término de Comparación en la Aplicación del Principio
de Igualdad, Aranzadi, Navarra, 2005; Luis Villacorta Mancebo, «Principio de igualdad y legislador: arbitrariedad y
proporcionalidad como límites (probablemente insuficientes)», in REP, vol. 130 (2005), pp 35-75; Pieroth/Schlink,
Direitos Fundamentais. Direito Estadual II, trad. da 23.ª ed., Universidade Lusíada Editora, Lisboa, 2008;
Wojciech Sadurski, Equality and Legitimacy, Oxford University Press, New York, 2008; David Beatty, The
Ultimate Rule of Law, Oxford University Press, USA, 2005, p. 76 ss; Kenji Yoshino, «The new equal protection», in
Harvard Law Review, vol. 124 (2011), pp. 747-803, consultado em http://www.pulp.up.ac.za/pdf/2012_08/2012_08.pdf;.
Na Itália esta base comum de racionalidade é bem expressa pelo facto de a igualdade e a proporcionalidade serem
comumente colocadas sob a égide aglutinadora do princípio da ragionevolezza: v. por exemplo v. Michela Cariglia,
«L'operatività del principio di ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale», in La Torre/Spadaro, La ragionevolezza
nel diritto, G. Giappichelli, Torino, 2002, p. 174; Laura di Gregorio, «L'identità strutturale tra il principio di
ragionevolezza e il Verhältnismässigkeitsgrundsatz», in idem, p. 239 ss.
Cfr. Peter Wittig, «Zum Standort des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im System des Grundgesetz», D.Ö.V., 1968, p.
821; Franz Wieacker, «Geschichtliche Wurzeln des Prinzips der Verhältnismäßigen Rechtsanwendung», in Festschrift für
Robert Fischer, W. De Gruyer, Berlin-New York, 1979, p. 877; Hugo Kellner, «Zum Grunsatz der Verhältnismäßigkeit.
Begriff, Ableitung, Geltungskraft», in SchlHA, 1978, p. 110. Recusando a possibilidade de deduzir ou derivar a proibição do
excesso ou proporcionalidade da ideia de igualdade, Lerche, Übermass ..., p. 29 ss., 40 ss.; Eberhard Grabitz, «Der
Grundzatz der Verältnismäßigkeit in der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts», in AöR., ano 98 (1973), p. 585;
Lothar Hirschberg, Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, Verlag Otto Schwartz, Göttingen, 1981, p. 122;
Robbers, «Der Gleichheitssatz», p. 752.
V. o desenvolvido debate sobre a relação entre os dois princípios, entre muitos, em Hirschberg, Der Grundsatz..., 111
ss; Mathias Herdeggen, «The Relation between the Principles of Equality and Proportionality», in Commom Market
Law Review, vol. 22., nº 4 (1985), pp 683-696; Kirchhof, «Allgemeiner...», cit.; Stefan Huster, «Gleichheit und
Verhältnismäßigkeit: der allgemeine Gleichheitssatz Als Eingriffsrecht», in JZ, vol. 49, n.º 11 (1994), p. 541-49; Christoph
Brüning, «Gleichheitsrechtliche Verhältnismässigkeit», in Juristen Zeitung, vol 56 (2001), pp. 669-73; Marion Albers,
«Gleichheit und Verhältnismässigkeit», Juristische Schulung, vol. 48 (2008), pp. 945/9; Lothar Michael, «Los derechos
de igualdad», cit.; Lerche, Übermass..., p. 51 ss.
Brevitatis causa, continuaremos a usar a fórmula clássica “dever de tratar o igual de forma igual
e o desigual de forma desigual” para enunciar o princípio geral da igualdade (artigo 13.º, n.º 1).
Nela entroncam as manifestações específicas do princípio, designadamente os chamados direitos
especiais de igualdade15. A consciência de que nada é absoluta ou integralmente igual, ou
diferente, encoraja fórmulas aperfeiçoadas
ou enriquecidas pela consideração da
substancialidade da igualdade ou da desigualdade. Por exemplo: “proibir o tratamento
substancialmente desigual do que é substancialmente igual e o tratamento substancialmente igual
do que é substancialmente desigual16. Ou então, a formulações daqueles que, como Cerri, aludem
a situações análogas evitando falar de situações iguais17.
Na enunciação dos pressupostos de aplicação (bem como no estudo da estrutura e das metódicas
de aplicação e de controlo, que se seguirão) reportar-nos-emos, no essencial, ao primeiro
segmento do princípio geral da igualdade: "dever de tratamento igual de situações iguais (ou
análogas)". O que se disser sobre este segmento vale simetricamente para o segmento do "dever
de tratamento diferente de situações diferentes", cuja violação pode estar em causa quando o
legislador ignora ou não considera uma desigualdade de facto existente à partida. Focaremos,
pois, a situação em que a lei diferencia ou pressupõe a diferenciação de categorias, classes ou
situações, não obstante a existência de similitudes parciais relevantes entre elas, de acordo com
alguns critérios18.
O pressuposto relevante para efeitos de distinção é a existência ou não de uma colisão ou conflito
de bens, interesses ou valores como pressuposto de aplicabilidade.
A aplicação do princípio da proporcionalidade a uma norma legislativa pressupõe sempre uma
colisão ou conflito de bens, interesses ou valores, que é sempre a razão justificativa da
interferência legislativa e cuja resolução (com composição dos bens, interesses ou valores
colidentes, dando prevalência a uns sobre outros, ou harmonizando-os equilibradamente)
O tema do conteúdo material do princípio da igualdade suscita complexos desenvolvimentos em que se
entrecruzam contributos de natureza lógica, filosófica, sociológica, política e outras, para além da jurídica. Aqui não
podemos ir além de uma menção genérica: na doutrina nacional v. a síntese oferecida por Martins Claro, Introdução ao estudo..., p. 27 ss.
Jurisprudência do BVerfG, cit. por Huster, «Gleichheit und Verhältnismäßigkeit...», p. 541. Estas fórmulas
clássicas podem ser sujeitas a maior precisão, mas também a versões mais reducionistas. No primeiro sentido,
Miranda, «Igualdade...», p. 406; Carlos Bernal Pulido, «El juicio de la igualdad en la jurisprudencia de la corte
constitucional colombiana», p. 1, acedido em
http://portal.uexternado.edu.co/pdf/2_icrp/elJuicioDeLaIgualdadEnLaJurisprudencia.pdf; Raposo, O Poder...,
243. No segundo sentido, Adalbert Podlech, Gehalt und Funktionen..., p. 57, propondo a redução da fórmula
da igualdade apenas ao primeiro segmente, do tratamento igual de situações iguais.
"Tratamento igual para situações análogas e diverso para situações diversas" (itálico aditado): Augusto Cerri,
L'egualianza nella giurisprudenza della Corte Costituzionale. Esame analitico ed ipotesi
ricostruttive, Giuffré, Milão, 1976, p. 44 (apud Martins Claro, - Introdução ao estudo..., p. 32)
E não obstante a existência de dissimilitudes parciais dentro da categoria, classe ou situação diferenciada, uma vez
que por norma nunca há similitude total Trata-se de um lugar comum, salientado por todos os autores. V. por exemplo
Pieroth/Schlink, Direitos Fundamentais..., p. 133; desenvolvendo o ponto, Garcia, Estudos..., p. 45 ss.
constitui sempre o fim da norma legislativa. A distinção entre razão justificativa da interferência
legislativa e fim da interferência legislativa (ou fim da norma legislativa interferente) é
analiticamente relevante, mas não tem consequências ao nível da estrutura do princípio da
proporcionalidade, uma vez que a razão justificativa da interferência tem sempre um nexo
incindível com o fim da interferência.
Em contrapartida, a aplicação do princípio da igualdade não pressupõe a existência de um conflito
ou colisão de bens, interesses ou valores19. Pressuposto exclusivo da aplicação do princípio da
igualdade é uma diferenciação estabelecida pela norma apreciada. De forma deliberada e
consciente, ou involuntariamente, como mero efeito colateral e não especificamente desejado20, a
norma deverá delimitar um âmbito subjetivo ou objetivo que implique um tratamento
diferenciado de grupos de pessoas ou situações. Por exemplo, no primeiro caso, dentro de um
universo subjetivo caraterizado por similitudes parciais (género próximo: por exemplo, os
trabalhadores por conta de outrem), a norma circunscreve um grupo caraterizado por uma
differentia specifica em relação aos demais (os trabalhadores remunerados por verbas públicas),
aplicando-lhes um tratamento qualificável como diferenciado à luz de um critério comparativo
(tertium comparationis: sujeição ou não a reduções salariais). A verificação deste pressuposto
está incindivelmente ligada a um aspeto estrutural fundamental do princípio da igualdade: a
comparação entre grupos ou situações. Em contraste, a aplicação do princípio da
proporcionalidade não pressupõe uma diferenciação normativa entre grupos de pessoas ou
Crucial na dogmática do princípio da igualdade, diferentemente do que sucede com o princípio da
proporcionalidade, é a distinção entre razão justificativa da diferenciação e fim da norma que
contém a diferenciação. Para o tratamento diferenciado, ou diferenciação, terá de ser identificada
(mesmo nos casos em que diferenciação seja um mero efeito colateral, não diretamente desejado)
uma razão justificativa, que variará de norma diferenciadora para norma diferenciadora, não é
sempre a mesma. Entre razão justificativa da diferenciação e fim da norma legislativa que contém
a diferenciação, o nexo pode ser ou não tão direto quanto o que se verifica entre a razão da
interferência e o fim da interferência no caso da aplicação do princípio da proporcionalidade. Isso
depende de se o fim da norma que diferencia é um fim interno ou um fim externo ao princípio da
igualdade21. Se a medida legislativa visar um fim de justiça ou de (r)estabelecimento da igualdade
jurídica ou material, isto é, um fim vinculado ou instrumental à própria teleologia do princípio da
igualdade numa das suas precipitações, trata-se de um fim interno22. Isso sucede, por exemplo,
quando o legislador visa corresponder a uma obrigação de prossecução de certo fim de igualdade
Alguns autores partem daqui para falar de uma relação bilateral (Estado/titulares de direitos subjetivos) como
típica da proporcionalidade e de uma relação trilateral (Estado/cada um dos grupos diferenciados) como típica da
igualdade: cfr., entre os mais recentes, Brüning, «Gleichheitsrechtliche...», p. 670. Mas a verdade é que o princípio
da proporcionalidade não se aplica apenas a normas que visam resolver conflitos ou colisões entre direitos e
interesses públicos; também se aplica a normas legislativas que têm a finalidade de resolver colisões de posições
jurídicas subjetivas das pessoas, podendo falar-se aí de uma relação trilateral.
É consensual que as diferenciações podem ser consciente e deliberadamente desejadas pelo legislador ou resultar
apenas indiretamente da interpretação sistemática das normas da lei ou até um efeito colateral não pretendido:
assim, Robbers, «Der Gleichheitssatz», p. 752; Marion Albers, «Gleichheit ...», p. 948.
V. a distinção entre fins internos e externos em Huster, «Gleichheit und Verhältnismäßigkeit...», p. 543 ss.
Esta uma razões porque se pode dizer que a igualdade é um objetivo em si mesmo: Robbers, «Der
Gleichheitssatz», p. 752.
(exemplo: a igualdade entre homens e mulheres no acesso a cargos públicos, artigo 109.º). Aí, a
razão justificativa da diferenciação é a existência de uma desigualdade de base e o fim a
superação dessa desigualdade de base. O nexo entre razão justificativa e fim da intervenção
legislativa que introduz a diferenciação é um nexo similar ao que existe entre razão justificativa e
fim das interferências legislativas em bens, interesses e valores que interessam ao princípio da
Essa similitude nem sempre se verifica. Quando a norma que contém a diferenciação visa um fim
externo ao princípio da igualdade, isto é, um fim de natureza política, económica, social,
financeira, ideológica, cultural ou outra, a ligação entre a razão justificativa da diferenciação e o
fim da norma pode ser mais ou menos remota. Veja-se a situação em que o legislador estabelece
normas que "cortam" o valor das pensões pagas pela Caixa Geral de Aposentações (CGA), sem
tocar nas pensões pagas pelo regime geral. Os fins da norma podem ser vários, mas suponha-se
que o fim nominal ou real das normas é o fim externo de consolidação ou redução do défice
orçamental, através da redução das transferências financeiras do Orçamento de Estado para a
CGA. A razão justificativa da diferenciação entre as pensões (e os pensionistas) pagas pelos dois
sistemas públicos de proteção social não é certamente a consolidação orçamental (que,
porventura, se atingiria mais facilmente se não houvesse diferenciação, isto é, se o "corte"
atingisse todos os pensionistas). Podem conceber-se várias razões alternativas justificativas da
diferenciação (ao invés do que sucede com a razão justificativa das interferências legislativas que
suscitam a aplicação do princípio da proporcionalidade, que é sempre a mesma, a existência de
uma colisão ou conflito): a ideia de que os pensionistas da CGA têm pensões mais generosas, ou
de que os trabalhadores públicos são mais responsáveis pelo desequilíbrio das contas públicas do
que os trabalhadores privados, ou de que os pensionistas da CGA são menos reivindicativos, ou de
que o sistema da CGA está em piores condições de sustentabilidade do que o sistema geral ou até
a pura posição ideológica de que o setor público deve ser mais sacrificado do que o privado e
muitas outras, mais ou menos discutíveis, mais ou menos relacionáveis com o fim da norma.
Esta variabilidade das relações possíveis entre razões justificativas da diferenciação e fins da
norma reflete-se numa estrutura argumentativa significativamente mais complexa do princípio
da igualdade. As mais relevantes consequências dizem respeito à (in)adaptabilidade dos
segmentos da proporcionalidade à estrutura do princípio da igualdade, que estudaremos na
secção seguinte. Por ora salienta-se apenas a repercussão ao nível da questão da legitimidade do
fim prosseguido pela norma legislativa.
A questão da legitimidade do fim (e sua apreciação) é exterior ao princípio da proporcionalidade.
A ilegitimidade do fim gera a inconstitucionalidade da norma, não por violação do princípio da
proporcionalidade, mas por violação da norma constitucional que proíbe o fim prosseguido.
Em contrapartida, isso nem sempre é assim no caso do principio da igualdade. O conteúdo
normativo da igualdade desdobra-se em proibições, obrigações e autorizações. Em alguns casos o
legislador está obrigado à específica prossecução de certo fim de igualdade (exemplo, a igualdade
entre homens e mulheres no acesso a cargos públicos), ou especificamente proibido de prosseguir
fins de desigualdade (exemplo, diferenciar filhos nascidos no casamento e filhos nascidos fora do
casamento), ou sujeito a uma proibição geral de prossecução de fins de discriminação negativa
especificamente direcionados23. Nesses casos, a legitimidade do fim não é um fator externo ao
V. Tussman, tenBroek, «The Equal Protection...», p. 357:isto é, normas cujos fins são direta e inequívoca
expressão do antagonismo ou da hostilidade contra certos grupos de pessoas, não tendo outro fim do que exprimir
esse antagonismo ou hostilidade.
princípio da igualdade, mas um fator interno, isto é, um elemento estrutural. Saber se o fim é
ilegítimo ou legítimo é um tema do princípio da igualdade, com consequências ao nível da
violação ou não deste princípio. A situação é diferente quando a norma legislativa visa prosseguir
fins externos. Nesse caso, a legitimidade do fim é um pressuposto de aplicação do princípio da
igualdade e não um elemento estrutural desse princípio. A ilegitimidade do fim, verificando-se,
não constituí violação do princípio da igualdade mas da norma constitucional que proíbe aquele
A alegação de laços entre igualdade e proporcionalidade não é de hoje24, tal como não é de hoje a
rejeição de relações de fundamentação, assimilação ou incorporação, recíprocas25. As diferenças
dos pressupostos de aplicação repercutem-se na estrutura dogmática dos dois princípios,
realçando as diferenças e as semelhanças. Embora essas designações genéricas corram o risco de
excessiva simplificação, a literatura identifica grosso modo duas versões do princípio da
igualdade do ponto de vista da sua estrutura. Mantê-las-emos como ponto de partida,
sublinhando algumas nuances quando oportuno. Por facilidade, designá-las-emos de fraca e
forte26.
(i) A versão fraca
Na versão fraca (Willkür-Formel), o princípio da igualdade confunde-se ou reduz-se a uma
instância da proibição geral do arbítrio27. O princípio geral da igualdade traduz-se na proibição
de tratar aquilo que é essencialmente igual de forma arbitrariamente desigual e aquilo que é
essencialmente desigual de forma arbitrariamente igual28. Pretende-se unicamente garantir que
(i) há uma razão para a diferenciação e (ii) que essa razão não é arbitrária, isto é, constitui uma
motivação objetiva29 que justifica o seu conteúdo, tendo em conta o contexto que confere sentido
à norma diferenciadora e o fim que esta prossegue30.
As raízes da relação entre as ideias de igualdade e proporcionalidade recuam até à Antiguidade. Mais recentemente, no
pensamento jurídico do século XIX a ligação entre os pensamentos da igualdade e da proporcionalidade foi feita pelo menos por
K. S. Zachariä, Vierzig Bucher vom Staate, vol. 4, 2.ª ed., Winter, Heidelberg, 1840, p. 24 ( apud Lothar Michael, «Los
derechos de igualdad ...», p. 153) e por Karl von Rotteck, «Gleichheit», in Karl Welcker (org), Das Staats-Lexikon, 3.ª ed., 6.º
vol., 1862, p. 658 (apud Robbers, «Der Gleichheitssatz», p. 752). Por outro lado, são recorrentes as expressões "igualdade
proporcional" e outras equivalentes. Leibholz emprega aquela expressão pelo menos na segunda edição do seu Die Gleichheit...,
p. 45 ("unter dem Gleichheitsbegriff nur eine verhältnismässige Gleichheit zu verstehen sei") e Lerche, Übermass..., p. 29, em
1961 e Robbers, «Der Gleichheitssatz», p. 752, referenciaram decisões do BVerfG e autores que o faziam. Na doutrina
portuguesa não era desconhecida. Por exemplo, Manuel de Andrade invocou-a na sua oração de sapiência lida em 1953,
publicada sob o título «Sentido e Valor da Jurisprudência», no Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra,
vol. xlviii (1972), p. 255-294, ensinando que a ideia de justiça se reconduziria «a um princípio de igualdade no sentido de
proporcionalidade» (p. 262) e referindo-se à "ideia de igualdade-proporcionalidade, como ingrediente essencial do conceito de
justiça" (p. 278) (itálico no original). Também Rui de Alarcão, Introdução ao Estudo do Direito, Coimbra, lições
policopiadas de 1972, p. 29: “O princípio da igualdade é um corolário da igual dignidade de todas as pessoas, sobre a qual gira,
como em seu gonzo, o Estado de Direito democrático (cf. artigos 1° e 2° da Constituição). A igualdade não é, porém, igualitarismo.
É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações
substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objectivo, «reconduz-se na
sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade» (citação recolhida do o acórdão n.º 39/88 do Tribunal
Constitucional, porventura o primeiro em que a expressão é empregue). Mais recentemente, v. Martins Claro, - Introdução
ao estudo..., p. 54, 58; Miranda, «Igualdade...», p. 406; Raposo, O Poder..., p. 254 ss. A expressão também não é
desconhecida na literatura americana: v. Nan D. Hunter, «Proportional Equality: Readings of Romer», in Kentucky Law
Journal, vol. 89 (2000-2001), p. 885 ss.
Assim, já Lerche, Übermass..., p. 30.
Terminologia adotada por Alexy, Theory…, p. 269. No entanto a exposição subsequente afastar-se-á de alguns dos aspetos
da construção do autor. Para ele, a versão a forte do princípio da igualdade impõe a adoção da solução mais justa e apropriada.
Nesse contexto, dois casos são sempre substancialmente o mesmo quando o seu tratamento similar satisfaz requisitos de justiça
ou appropriateness em maior medida do que tratando-os de forma diferente. Nos termos da versão fraca, procura-se apenas
manter os limites da liberdade de conformação legislativa (legislative discretion) estabelecidos pelo conceito de arbitrariedade.
Isto é, o controlo da igualdade visa apenas garantir o exercício não arbitrário da discricionariedade legislativa e não ir mais longe,
garantindo, positivamente, a medida mais justa e apropriada.
Inicialmente criticada por ameaçar uma considerável limitação do legislador: por todos, Forsthoff, Der Staat der
Industriegesellschaft : dargestellt am Beisp. d. Bundesrepublik Deutschland, 2.ª ed., Beck, Munique, 1971, p. 136
V. por exemplo Brüning, «Gleichheitsrechtliche...», p. 669; Marion Albers, «Gleichheit ...», p. 945.
Enfatizando que a avaliação da arbitraiedade não deve ser feita por ângulo subjetivo (tendo em conta a intenção subjetiva do
legislador) mas sim objetivo, v. por exemplo Martins Claro, Introdução ao estudo..., p. 55 ss.
O conceito jurídico de arbitrariedade é obviamente objeto de discussão, valendo a indicação do texto como mera base para o
Para ajuizar sobre isso não é requerida nenhuma operação de ponderação ou de comparação e
fundamentação ponderativa. Se o legislador, querendo prosseguir fins de consolidação
orçamental, impõe um corte de pensões que atinge apenas os ex-trabalhadores do setor público
com um metro e setenta de altura, é óbvio que o critério ou differentia specifica que preside à
delimitação do universo subjetivo de aplicação - ter um metro e setenta ou não - não está fundado
em nenhuma razão justificativa racionalmente sustentável ou relacionável com o contexto da
norma ou com aqueles fins. Essa norma teria de ser considerada violadora do princípio da
igualdade, independentemente de qualquer ponderação. Já se atingidos forem ex-trabalhadores
cuja differentia specifica em relação aos demais indivíduos abrangidos pelo genus proximum
"ex-trabalhador" é a circunstância de as suas pensões serem pagas pela CGA, pode haver razões
justificativas da diferenciação, objetivas, racionais ou não arbitrárias, mais ou menos
remotamente relacionadas com o contexto da norma e com o seu fim, que salvem a norma à luz do
princípio da igualdade na versão da proibição do arbítrio.
Embora não seja fácil estabelecer um paralelo com a jurisprudência constitucional dos EUA, onde
prevalece uma perspetiva mais processual do que estrutural31, pode dizer-se que dos três níveis de
escrutínio aplicáveis quer na apreciação do cumprimento da equal protection clause da 14.ª
emenda, quer na apreciação das restrições ou limitações a direitos fundamentais (rational basis,
intermediate level of scrutiny e strict scrutiny), o rational basis test32 é aquele que, pelo seu teor
de baixa intensidade, pode ser visto como o contraparte processual da versão (europeia) fraca do
princípio da igualdade.33
desenvolvimento subsequente e não como indicação definitiva. Sendo um conceito universal, ele tem suscitado ultimamente particular
interesse da doutrina espanhola por a Constituição de 1978 conter, no artigo 9.º, n.º 3, uma referência à interdição da arbitrariedade
dos poderes públicos. V. Eduardo García de Enterría Martínez-Carande, «La interdicción de la arbitrariedad en la potestad
reglamentaria», in Revista de administración pública, nº 30, (1959), pp. 131-166; Milagros Otero Parga, «La arbitrariedad», in
Anuario de Filosofia Del Derecho, vol XII (1995), pp. 387-400; Tomas-Ramon Fernandez , De la arbitrariedad del
legislador, Civitas Ediciones, Madrid, 1998; Alejandro Nieto García, El arbitrio judicial, Ariel, Barcelona, 2000; Pulido, El
principio..., p. 608 ss.
Tussman, tenBroek, «The Equal Protection...», p. 365.
Sobre os testes de racionalidade, v. Note, «Legislative purpose, rationality, and equal protection», in Yale Law Journal, vol. 82
(1972), p. 123 ss; Gerald Gunther,
«Foreword: In Search of Evolving Doctrine on a Changing Court: A Model for a Newer Equal Protection», in Harvard Law Review,
vol. 86 (1972-1973), p. 1 ss; Hans Linde, Due Process of Lawmaking, in Nebraska Law Review, vol. 55 (1975), pp. 197; Robert
W. Bennett, "Mere" Rationality in Constitutional Law: Judicial Review and Democratic Theory, in California Law
http://scholarship.law.berkeley.edu/californialawreview/vol67/iss5/1;
Scott H. Bice, Rationality Analysys in
Constitutional Law, Minnesota Law Review, vol. 65 (1980), p. 2; Tribe, American Constitutional Law, Mineola,
Foundation Press, New York, 1978, 994 e segs.; idem, Constitutional Choices, Cambridge (Mass), 1985, p. 180; Robert C.
Farrell¸ «Legislative purpose and equal protection’s rationality», in Villanova Law Review, vol. 37 (1992), p. 1; idem, «Successful
Rational Basis Claims in the Supreme Court from the 1971 Term. Through Romer v. Evans», in Indiana Law Review, vol. 32 (1999), p.
356-419; idem, «The Two Versions of Rational-basis Review and Same-sex Relationships», in Washington Law Review, vol. 86
(2011), p. 281-329; Kenneth Karst, Rational Basis, in Encyclopedia of the American Constitution, Macmillan, New York, 2000,
pp. 2121-2122; Alec Stone Sweet, «All Things in Proportion? American Rights Doctrine and the Problem of Balancing» Faculty
Scholarship Series, Paper 30 (2010), acedido em Dezembro 2013 em http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/30 , 4 ss;
Michael Bishop, «Rationality is dead! Long live rationality! Saving rational basis review», consultado em Outubro de 2012 em
http://www.isthisseattaken.co.za/pdf/Papers_Bishop.pdf; também em Stu Woolman/David Bilchitz (eds), Is this Seat Taken?
Conversations at the Bar, the Bench and the Academy about the South African Constitution, Pretoria University Law Press, Pretoria,
2012, pp. 2-36, consultado em http://www.pulp.up.ac.za/pdf/2012_08/2012_08.pdf.
Kommers, «Der Gleichheitssatz...», p. 35; Robbers, «Der Gleichheitssatz», p. 751. É seguro que a experiência constitucional
dos EUA influenciou a construção doutrinal de Leibholz, como ressalta de vários passos do Die gleichheit..., cit.
A estrutura do princípio da igualdade como proibição do arbítrio não foi vista por Leibholz e
outros percursores na Europa, ou pela primeira jurisprudência constitucional produzida ao
abrigo da Constituição portuguesa de 197634, como prototípica de uma relação causal meio-fim.
Não obstante referências incidentais à desproporção ou inadequação, o juízo sobre a natureza
arbitrária (ou não) da lei não visava apurar se a diferenciação por ela introduzida era adequada
para causar os efeitos que o legislador pretendia atingir, mas sim se era adequada a parâmetros
materiais e fáticos e segundo a consciência jurídica da época35. Avaliava-se a sua racionalidade
tendo em conta "a natureza das coisas" ou qualquer outra consideração material36. Esta corrente
doutrinal é secundada por aqueles que, como Lerche ou Robbers, entendem que uma das
diferenças primordiais entre princípio da proporcionalidade e princípio da igualdade reside
justamente em que o primeiro envolve a apreciação de uma relação meio-fim, ao contrário do que
sucede com o segundo37.
Apesar de estabelecida, essa orientação é refutada por alguns. Há quem sustente que a versão
fraca da igualdade se reconduz a um exame de proporcionalidade limitado à adequação ou
idoneidade38. Esse ponto de vista só pode ser confirmado se for possível concluir que, afinal, o
princípio da igualdade incide sobre uma relação meio-fim, tal como o da proporcionalidade. Além
disso, terá de se demonstrar que a relação entre o meio e o fim que interessa à proporcionalidade,
através da adequação, é idêntico àquela que interessa à versão fraca do princípio da igualdade.
Para aferirmos da correção desta orientação, importa começar por distinguir entre relações
meio-fim em sentido autêntico e em sentido inautêntico. Na aceção autêntica, a solução
legislativa em apreciação constitui o meio capaz de causar os efeitos que constituem fim do ato. Na
aceção inautêntica, diversamente, não se impõe que a solução legislativa em apreciação seja o
meio capaz de causar os efeitos visados, exige-se apenas que tenha uma qualquer relação com eles.
A proporcionalidade, através do segmento da adequação, postula que a medida legislativa - ou a
solução nela contida - seja intrinsecamente apta a promover de forma causal os efeitos
pretendidos. Quando se diz que subjacente à proporcionalidade está uma relação meio-fim,
trata-se de uma relação meio-fim autêntica, enunciada nestes termos causais.
Como vimos a propósito dos pressupostos de aplicação, o princípio da igualdade pode ter como
objeto situações em que a solução diferenciadora é o próprio meio para atingir o fim. Nesse caso,
V. a declaração de voto de Figueiredo Dias no parecer n.º 2/81 da Comissão Constitucional, in Pareceres da
Comissão Constitucional, 14.º vol., p. 150. Cfr. porém, ambiguamente, Garcia, Estudos..., p. 57 (falando em
insufiência ou desrazoabilidade do critério comparativo para atingir o fim). Para uma listagem dos pareceres e
acórdãos da Comissão Constitucional relaconados com o princípio da igualdade, Martins Claro, - Introdução ao
estudo..., p. 21 ss, 182 ss.
A insistência de Leibholz (por exemplo, Die gleichheit..., p. 84) em vincular o conceito de proibição do arbítrio
à consciência jurídica da época, como forma de salientar que aquele conceito não pode ser definido de maneira
precisa, nem tão pouco definitiva e intemporal, é realçada por Mancebo, «Igualdad..., p. 167.
Alexy, ATheory..., p. 270, citando a jurisprudência do TC alemão; v. várias formulações em Mancebo,
«Igualdad...», p. 170, bem como o debate crítico sobre elas ocorrido na Alemanha, normalmente centrado em torno
da excessiva indeterminação e amplitude, propensa a fazer do princípio da igualdade uma espécie de Robin dos
Bosques do Estado de Direito (Geiger), ou de facilitar uma arbitrária aplicação e controlo da proibição do arbítrio.
Übermass..., p. 30: a apreciação do cumprimento do princípio da igualdade incide sobre a "relação horizontal"
entre diferenças e similitudes e outras questões factuais, as circunstâncias em que se ancora a medida legislativa.
Diferentemente, o princípio da proporcionalidade descreve-se como uma ponderação entre fim (benefício) e meio
(sacrifício); Robbers, «Der Gleichheitssatz», p. 752: o princípio da igualdade não se pode identificar com o
princípio da proporciobalidade porque não se esgota numa relação meio-fim (Zweck-Mittel-Relation).
Lothar Michael, «Los derechos de igualdad ...», p. 154.
o foco central da apreciação é apurar se tal meio é adequado para causar esse fim. Se não o for, há
violação do princípio da igualdade. Nessas circunstâncias, Lerche e outros não têm razão. Se a
medida legislativa visar um fim de justiça ou de (r)estabelecimento da igualdade jurídica ou
material, isto é, um fim vinculado ou instrumental à própria estrutura do princípio da igualdade
numa das suas precipitações (fim interno), o apuramento do cumprimento do princípio exige
forçosamente que se aprecie se a diferenciação é adequada para prosseguir o fim interno, isto é,
o fim de justiça ou de igualdade. Nestes casos pode falar-se de analogia estrutural entre o
segmento da adequação do princípio da proporcionalidade (seja o segmento da adequação tal
como funcionalmente adaptado à proibição do excesso, seja o segmento da adequação adaptado à
proibição do defeito, nos casos em que o fim seja obrigatório) e a adequação como componente
estrutural do princípio da igualdade. Porém, a analogia estrutural com o princípio da
proporcionalidade fica por aí. Por um lado, não há possibilidade de adaptar ou incorporar nada de
parecido com um teste de necessidade. Para isso teria de se considerar que a diferenciação
introduzida é uma interferência ou afetação, ou equivalente a uma afetação, do sentido material
do princípio da igualdade, a ser confrontada com outras afetações menos sacrificadoras desse
princípio. Isso seria incoerente tendo em conta que essa "afetação" visa justamente satisfazer o
princípio da igualdade39. Por outro lado, não se vê como adaptar algo parecido com o segmento da
proporcionalidade em sentido estrito: seria absurdo contrapesar o benefício obtido em termos de
igualdade material com o "prejuízo" eventualmente sofrido (se algum pudesse identificar-se) por
quem beneficiava anteriormente de uma situação de desigualdade.
Em contrapartida, quando o fim da norma é externo em relação à estrutura da igualdade a
negação da centralidade de uma relação meio-fim autêntica na avaliação da igualdade é
essencialmente correta. Algumas vezes a diferenciação não foi deliberadamente pretendida pelo
legislador, constituindo um mero efeito colateral, não necessariamente desejado e até
eventualmente não pretendido. Outras vezes, só muito remotamente pode ser considerada como
o meio através do qual se pretende causar os efeitos que constituem fim da norma legislativa. Em
alguns casos, o fim da norma legislativa tanto pode ser alcançado havendo diferenciação, como
não, e até pode suceder que soluções não diferenciadoras sejam teoricamente mais eficientes do
que soluções diferenciadoras (v.g. o "corte" de pensões de todos em alternativa ao "corte" de
pensões só de alguns). Objeto do princípio da igualdade - pelo menos na versão fraca - não é uma
relação causa-efeito, ou meio-fim em sentido autêntico, mas sim a apreciação das razões que
sustentam a diferenciação e da relação dessas razões com outras variáveis, entre as quais o
contexto que dá sentido à norma legislativa e o fim prosseguido, relação essa que só podemos
designar de meio-fim num sentido inautêntico e impreciso. As razões justificativas devem ser
racionais ou não arbitrárias e devem ter uma relação racional ou não arbitrária com o contexto
que dá sentido à medida legislativa e com o fim dela. Salvo no caso da norma apreciada prosseguir
fins internos, o princípio da igualdade não exige que a diferenciação seja adequada ou idónea para
promover - no sentido de causar - o fim prosseguido. Assim, no acórdão n.º 396/11 o Tribunal
Constitucional considerou que a diferenciação a que eram sujeitos especificamente os
trabalhadores do setor público era racionalmente justificada (não era arbitrária) tendo em conta
o fim de diminuição imediata e instantânea da despesa pública. Mas no contexto da estrita
apreciação do cumprimento do princípio da igualdade o Tribunal não teve de apreciar (não
obstante alguma ambiguidade semântica) se essa diferenciação em si entre vários grupos de
trabalhadores era adequada a promover ou aproximar o fim da diminuição da despesa pública.
Assim Michael, «Los derechos...», p. 157; Huster, «Gleichheit und Verhältnismäßigkeit...», p. 543 ss.;
Mancebo, «Igualdad...», p. 192. Para um enquadramento global, Robbers, Gerechtigkeit..., esp. p. 88 ss.
Em conclusão, se não se pode dizer que à igualdade é indiferente a relação meio-fim entre a
medida ou solução legislativa e o fim visado, também não se pode dizer que a igualdade na sua
versão fraca - proibição do arbítrio - é estruturalmente equivalente ao segmento da adequação do
princípio da proporcionalidade40.
A igualdade proibição do arbítrio não resolve os problemas de «desigualdade» que não se
reconduzem a uma solução arbitrária41. Daí a sua superação através de uma versão forte. A versão
forte do princípio da igualdade inspira-se na neue Formel adotada pela primeira Câmara (erste
Senat) do Tribunal Constitucional alemão no início da década de 198042: há uma violação do
princípio geral da igualdade quando um grupo de destinatários da norma é tratado
diferentemente em comparação com outro grupo de destinatários da norma, apesar de não haver
entre os dois grupos diferenças cuja espécie e peso possa justificar o tratamento desigual43. Na
versão fraca trata-se de igualdade como proibição do arbítrio. Na versão forte, de igualdade como
proibição do desequilíbrio44.
Por todos, Lothar Michael, «Los derechos de igualdad ...», p. 154; v. também, com significado especial por realizar
uma interpretação quase autêntica da jurisprudência do Tribunal Constitucional espanhol, Encarnación Rosa
Trias, Maria Angeles Ahumada Ruiz, «Los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la jurisprudencia
constitucional española», texto apresentado em nome daquele Tribunal na Conferência trilateral dos Tribunais de
Itália, Portugal e Espanha, em 2013, p. 19. Próximo do texto, Albers, «Gleichheit...», p. 947.
Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Almedina, Coimbra, 2003, p. 428,
defendendo a insuficiência daquela versão e, consequentemente, a sua superação.
Sentença de 7 de Outubro de 1980. Referências a outras em Robbers, «Der Gleichheitssatz», p. 751 e Huster,
«Gleichheit...», p. 542. O debate sobre se a neue Formel constituiu uma mudança substancial da jurisprudência do
BVerfG tem sido inconclusivo, com vozes a pronunciarem-se em sentido afirmativo e outras contra: v. o rol em Anne
Lenze, «Gleichheitssatz und Generationengerechtigkeit», in Der Staat, 2007, p. 89 ss, nota 22. Para várias visões
sobre a neue Formel: Robbers, «Der Gleichheitssatz», p. 751 ss; Rainald Maaß, «Die neuere Rechtsprechung des
BVerfG zum allgemeinen Gleichheitssatz - Ein Neuansatz?», in NVwZ 1988, p. 14-21; Konrad Hesse, «Der
allgemeine...», cit.; Sacksofsky, Das Grundrecht auf Gleichberechtigung...; Michael Sachs, «Die Maßstäbe
des allgemeinen Gleichheitssatzes - Willkürverbot und sogenannte neue Formel», in Juristische Schulung, 1997, 124 p.
ss; Hans D. Jarass, «Folgerungen aus der neueren Rechtsprechung des BVerfG für die Prüfung von Verstößen gegen
Art. 3 Abs. 1 GG», in NJW, 1997, pp. 2545-2550, p. 2549; Uwe Kischel, «Systembindung des Gesetzgebers und
Gleichheitssatz», in AöR, vol. 124 (1999), pp. 174 ss; Kerstin Odendahl, «Der allgemeine Gleichheitssatz:
Willkürverbot und "neue Formel" als Prüfungsmasstäbe Forschungsplattform», in Juristische Ausbildung, 2000, pp.
170-176; Christoph Brüning, «Gleichheitsrechtliche ...», cit.; Marion Albers, «Gleichheit...», cit.; Lothar
Michael, «Los derechos de igualdad ...», p. 154 ss; Werner Heun, «Art. 3», in H. Dreier (ed.), Grundgesetz
Kommentar, vol. I, 3.ª ed., Mohr Siebeck, Tübingen, 2013 (2.ª ed., 2004); Pieroth/Schlink, Direitos
Fundamentais..., p. 136; Mancebo, «Igualdad...», p. 178 ss; Pereira, «Igualdade...», p. 323; Dimitri Schaff,
Entwicklung von der Willkürformel zur Gruppenvergleichsformel, GRIN Verlag, 2013 (eBook).
A frase mais citada é a seguinte: "Diese Verfassungsnorm [artigo 3.º, 1, sobre princípio geral da igualdade] gebietet,
alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Demgemäß ist dieses Grundrecht vor allem dann verletzt, wenn
eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl
zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, daß sie die ungleiche
Behandlung rechtfertigen könnten".
Pereira, «Igualdade...», p. 324, propõe razoabilidade como equilíbrio, em contraposição a razoabilidade como
fundamento material bastante.
A emergência da neue Formel cruza-se com a trajetória expansiva do princípio da
proporcionalidade, já inequívoca na década de 1980. Consequentemente, é explicável a tentação
do BVerfG, de outros tribunais constitucionais e de muitos autores de incorporar a ideia (ou até
o princípio) da proporcionalidade na estrutura do princípio da igualdade . Sobre a relação entre a
neue Formel da estrutura dogmática do princípio da igualdade45 e o princípio da
proporcionalidade, a doutrina germânica pode ser organizada em quatro correntes principais46.
Uma corrente totalmente integradora da proporcionalidade47 defende que também no exame do
princípio da igualdade se devem aplicar mutatis mutandis os três segmentos da
proporcionalidade, adequação, necessidade e proporcionalidade e.s.e., simplesmente com a
adaptação de em lugar de se ponderar a proporcionalidade da interferência num direito se
ponderar a proporcionalidade da diferenciação, assimilada a uma interferência: a diferenciação
deve ser adequada a prosseguir o fim da norma legislativa, não deve haver nenhuma diferenciação
alternativa menos interferente e igualmente adequada e devem ponderar-se os benefícios da
diferenciação com os sacrifícios por ela provocados.
Uma segunda corrente, limitadamente integradora da proporcionalidade48, sustenta que o
exame de proporcionalidade só pode incorporar a estrutura do exame da igualdade nas situações
em que se possa falar de paralelismo estrutural entre os dois princípios. Isso sucederia apenas
quando a norma legislativa diferenciadora visasse alcançar fins externos. Nesses casos de
equivalência estrutural, os segmentos da proporcionalidade seriam aplicáveis com a configuração
que têm quando se trata de examinar interferências em direitos de liberdade.
Uma terceira corrente, integradora da proporcionalidade em termos modificados, sustenta que
o exame de proporcionalidade só pode ser inserido na estrutura do princípio da igualdade se for
construída uma estrutura dos segmentos da proporcionalidade específica, adaptada àquele
princípio. Contudo, a possibilidade de se adaptar todos os três segmentos da proporcionalidade é
desigual. À cabeça, para se viabilizar um juizo de adequação, faz-se uma adaptação ao nível da
relação meio-fim: se não houver uma relação real entre a diferenciação e o fim pretendido (isto é,
se não se tratar, por exemplo, de uma norma que vise um fim interno ao princípio da igualdade),
ficciona-se uma relação equivalente entre a diferenciação, as razões que a sustentam e o fim
externo que a norma persegue. Nesse panorama, a proibição do arbítrio funcionaria isoladamente
(como versão fraca) ou como componente estrutural da versão forte e teria o mesmo conteúdo que
Notando este aspeto, Pedro Machete e Teresa Violante - «O princípio da Proporcionalidade...», p. 10: na
doutrina da época v. Kloepfer, «Gleichheit...», cit., p. 58.
Para a síntese que se segue beneficiamos essencialmente da exposição de Michael, «Los Derechos...», p. 155 ss.
Cada uma das correntes referidas tem ramificações e versões diferenciadas, não havendo, além disso, absoluta
estanquicidade entre elas, o que possibilita posições doutrinais dificilmente enquadráveis numa ou noutra.
Por todos, Jarass, «Folgerungen...», p. 2549. Na doutrina nacional v. Canotilho, p. 1216, sustentando o
contributo da proporcionalidade para a metódica da igualdade. Tendo em conta que o critério que conduz à
desigualdade é sempre desenhado em função de um fim, surgindo essas desigualdades também em função do fim
que se pretende atingir com a medida, haveria que verificar a adequação e necessidade dessa desigualdade em
relação a esse fim, bem como a proporcionalidade do tratamento desigual em relação aos fins a obter ou obtidos; v.
também Garcia, Estudos..., p. 17; João Nogueira, Direito fiscal europeu – o paradigma da
proporcionalidade, Wolters Kluwer/Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 118. Esta posição tem reflexos na
jurisprudência do TC português, como se verá adiante.
Por todos, Huster, «Gleichheit...», p. 541ss.;
uma exigência de idoneidade ou adequação, traduzindo-se na proibição de proceder a
diferenciações não adequadas para promover o fim interno, ou não conformes com as razões e o
fim externo (cfr. supra). Já quanto à necessidade, a adaptação é impossível na maior parte dos
casos. Uma adaptação passaria por uma operação orientada a verificar se existe uma medida
menos diferenciadora com igual eficiência na obtenção do fim. Mas se o fim é interno, isto é, se a
diferenciação visa suplantar desigualdades existentes, procurar uma solução menos
diferenciadora igualmente eficiente seria um contrassenso. E se o fim da norma for um fim
externo, a dificuldade de adaptação também se coloca, pelo menos quando se trate do princípio
geral de igualdade. No contexto deste não se pode falar de uma ideia geral de igualitarização. Não
se pode dizer, à partida, que o tratamento igual é "melhor", ou menos "oneroso", ou menos
"interferente", do que o tratamento diferenciado. A diferenciação não é necessariamente um
minus. Por isso, estabelecer como intuito de uma adaptação do segmento da necessidade a
procura de uma alternativa "menos diferenciadora", presumindo que é o mesmo que "menos
onerosa", não é sustentável do ponto de vista dogmático. Nestes casos não há exame de
necessidade ou algo equivalente. Só não se pode dizer o mesmo em relação às vertentes do
princípio da igualdade que proíbem discriminações ou diferenciações específicas ou baseadas em
critérios suspeitos (cfr. artigo 13.º, n.º 2), uma vez que nesses casos o sentido
jurídico-constitucional é de facto igualitarizador. Aí, a diferenciação só é válida se não houver
outras soluções alternativas menos diferenciadoras, ou não diferenciadoras, que permitam
atingir o fim com igual eficiência. Finalmente, para esta corrente crucial é a adaptação do
segmento da proporcionalidade em sentido estrito, que pondera as diferenciações face às razões
objetivas que as justificam: quanto maior for o peso das razões objetivas que justificam o
tratamento desigual, tanto maior será a legitimação das diferenciações jurídicas49.
Uma quarta corrente, negacionista da integração, sustenta que o exame da proporcionalidade
não cabe na estrutura do princípio da igualdade. Os princípios da igualdade e da
proporcionalidade têm estruturas diversas e não intercambiáveis, correndo paralelamente e
incidindo sobre objetos distintos: o princípio da igualdade pronuncia-se sobre a validade das
diferenciações, o princípio da proporcionalidade sobre a validade das interferências em direitos50.
As teses que melhor correspondem ao interesse em delimitar rigorosamente a estrutura dos dois
princípios, particularmente quando está em causa a estrutura do princípio da igualdade na sua
versão forte, são as que realçam as diferenças (que desembocam na impossibilidade de
partilharem os segmentos da adequação e da necessidade em muitos casos) sem ignorar a
proximidade (mas não identidade) estrutural dos momentos de ponderação de cada um deles.
Sobre a possibilidade de "adaptabilidade" ou "transformação" dos segmentos da adequação e da
necessidade, de modo a absorverem o sentido teleológico do princípio da igualdade, vale em boa
medida o que se expôs a propósito da versão fraca, no caso da adequação, bem como a dificuldade
que os próprios defensores das teses integracionistas reconhecem a propósito da adaptabilidade
Por todos Lothar Michael, «Die drei Argumentationsstrukturen des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit»,
JuS, 2001, pp. 148- 155; idem, «Grundfälle zur Verhältnismässigkeit, Teil III», in JuS, 2001, p. 866; idem, «Los
derechos...», p. 157 ss.
Esta corrente entronca na doutrina original de Lerche, Übermass..., p. 29 ss, desenvolvida mesmo antes da neue
Formel. Por todos, mais recentemente, Werner Heun, «Art. 3», cit.; entre nós, aparentemente, Pereira,
«Igualdade...», p. 360 ss.
da necessidade. Tal como na versão fraca, não é sempre possível falar-se no contexto da versão
forte de uma relação autêntica, de natureza causal, entre a diferenciação introduzida pela norma
e o fim desta. Esta divergência estrutural de partida entre igualdade e proporcionalidade tem
implicações no que toca à viabilidade dogmático-estrutural do segmento da necessidade como
elemento estrutural da igualdade como proibição do desequilíbrio. Na metódica do princípio da
proporcionalidade, averiguar se a medida é necessária é ajuizar se o meio adotado não tem
alternativa igualmente ou superiormente adequada que sacrifique menos os bens, interesses ou
valores objeto de interferência legislativa. Esta formulação suscita à partida um argumento
lógico-formal: a necessidade pressupõe uma comparação de medidas igual ou superiormente
adequadas. Todavia, como o princípio da igualdade não integra por norma um juízo sobre a
adequação do tratamento diferenciado para prosseguir o fim, falece à cabeça o sustentáculo
metódico para efetuar a comparação dos níveis de adequação de eventuais medidas alternativas.
Mas mais comprometedor da "adaptabilidade" da necessidade é outro argumento. Não cabendo
na estrutura do princípio da igualdade a averiguação da existência de alternativas menos
onerosas, menos interferentes, menos drásticas ou mais suaves, como é próprio do segmento da
necessidade do princípio da proporcionalidade, também não parece possível conceber-se algo
assimilável, centrado na averiguação da existência de alternativas menos diferenciadoras ou não
diferenciadoras51. Como já se alegou, essa opção nem sempre é dogmaticamente enquadrável no
sentido teleológico do princípio da igualdade.
Poderia pensar-se, todavia, que a versão forte da igualdade partilha com o princípio da
proporcionalidade o segmento da proporcionalidade e.s.e. Aquela não se limita a impor que a
diferenciação tenha alguma base de racionalidade ou de não arbitrariedade. De acordo com essa
versão, a diferenciação ou tratamento desigual deve ser equilibrado. Para se verificar se há
equilíbrio, é efetuada uma operação de ponderação multipolar cruzada que contrapesa (i) a
espécie, profundidade, extensão e significado do tratamento desigual sofrido por um dos grupos
componentes do par comparativo em relação ao outro, (ii) as razões justificativas da
diferenciação, (iii) as razões que implicariam uma não diferenciação, ou uma diferenciação
diferente, e (iv) a intensidade da relação de tudo isso com o contexto normativo e factual que dá
sentido à decisão do legislador e com o fim da norma52. Esta versão forte não postula que a opção
diferenciadora adotada seja a mais justa das alternativas disponíveis53. Mas o resultado da
ponderação deve permitir concluir que as razões que fundamentam o tratamento diferenciado sob
exame, com aquela espécie e com aquela extensão, têm um peso suficiente para justificar tal
tratamento. Não basta que a diferenciação seja racional, razoável ou não arbitrária: se a
ponderação desembocar na conclusão de que o peso das razões da diferenciação (peso
essencialmente dependente da sua relação com o contexto e o fim da norma) não é superior ao
valor atribuído à profundidade, extensão e significado do tratamento diferente sofrido, a norma
legislativa diferenciadora claudicará. Um exemplo: se o legislador, querendo diminuir o défice
orçamental com urgência, procede a um corte instantâneo dos salários dos trabalhadores do setor
público, pode entender-se que há uma razão justificativa do tratamento diferenciado
suficientemente racional para superar a versão fraca do princípio da igualdade54. Já a aplicação de
uma versão estruturalmente mais forte pode conduzir a resultados diferentes se se entender, após
ponderação, que o peso das razões justificativas não é suficiente para contrabalançar a espécie,
intensidade, extensão e significado da diferenciação sofrida pelo grupo atingido55.
V. Brüning, «Gleichheitsrechtliche...», p. 670.
Cfr. Marion Albers, «Gleichheit...», p. 947.
Diferentemente, Alexy, A Theory..., p. 269.
Cfr. acórdãos n.º 396/2011 e 187/2013 (particularmente, ponto 30).
Cfr. infra, o que se escreve sobre o acórdão n.º 187/2013, n.ºs 36 e ss.
Subjacente à ponderação está a ideia de que quanto mais intensa, extensa e lata for a diferença de
tratamento, mais forte ou "pesada" deve ser a razão justificativa ou o fundamento dessa
diferenciação56. Não escapa a semelhança entre esta fórmula e a (primeira) lei da ponderação de
Alexy, construída a pensar especificamente no princípio da proporcionalidade: “quanto maior for
o grau de não satisfação ou de afetação de um dos princípios, tanto maior deve ser a importância
da satisfação do outro”57 . Mas a semelhança gráfica entre leis formais de ponderação não significa
que os princípios da igualdade e da proporcionalidade suscitem ponderações sobre a mesma
coisa ou com a mesma estrutura. Para efeitos de aplicação do princípio da proporcionalidade que tem entre os seus pressupostos de aplicabilidade uma colisão entre bens, interesses ou valores
- contrapesam-se as intensidades do sacrifício de bens, interesses ou valores e da satisfação de
outros bens, interesses ou valores. Para efeitos da aplicação do princípio da igualdade - cuja
aplicação não é despoletada por uma colisão de bens, interesses ou valores -, pesa-se o que
representa a diferenciação para cada um dos membros do par comparativo e contrapesa-se a
espécie, intensidade e extensão da diferenciação com as razões da diferenciação. A circunstância
de haver um momento ponderativo na estrutura dogmática do princípio da igualdade, na versão
forte, apesar de crucial, não implica automaticamente que haja aplicação de qualquer segmento
Tudo visto, são escassos os argumentos que sustentam o conceito de igualdade proporcional
como versão híbrida que incorpora a proporcionalidade ou a maior parte dos traços estruturais
desta. Na sua versão fraca, insofismavelmente, mas também na forte, o princípio da igualdade tem
uma estrutura que, refletindo as diferenças de pressupostos de aplicação, não se confunde com a
do princípio da proporcionalidade. São estas diferenças estruturais que explicam que uma mesma
medida possa contender com o princípio da proporcionalidade sem contrariar o princípio da
igualdade e vice-versa.
Os critérios de definição das circunstâncias em que se aplica uma ou outra das versões estruturais
do princípio da igualdade são extraídos da Constituição. Por um lado, o caráter fundante da
dignidade da pessoa humana (artigo 1.º) implica que todas as diferenciações baseadas em
características das pessoas (as que elas inevitavelmente têm, as que só dificilmente podem deixar
de ter ou as que escolhem e querem ter), ou em características referidas às pessoas ou às
situações das pessoas (se estão ou não desempregadas, se são ou não casadas, se vivem neste ou
naquele sítio, se têm filhos ou não, se são trabalhadores do setor público ou do setor privado, se
são trabalhadores white collar ou blue collar) por princípio requerem um diapasão mais intenso
V. acórdão n.º 353/2012 do Tribunal Constitucional.
Cfr. Alexy, « Los derechos fundamentales y el principio de proporcionalidade», in REDC, vol. 91 (janeiro-abril
2011), p. 15; idem, «On constitutional rights to protection», in Legisprudence, vol. III, n.º 1 (2009), p. 6. Em certas
circunstâncias a força das razões justificativas deve crescer de forma progressiva. À medida que a diferenciação se
torna mais marcada, a resistência à diferenciação aumenta, obrigando a que a força justificativa das razões aumente
mais do que proporcionalmente ou sobreproporcionalmente: assim Laura Clérico, Sobre la prohibición por acción
insuficiente, por omisión o defecto y el mandato de proporcionalidad», in Jan-R. Sieckmann (ed.) La teoria
principialista de los derechos fundamentales. Estudios sobre la teoria de los derechos fundamentales de Robert
Alexy, Marcial Pons, Madrid, 2011, p. 201, embora outro contexto.
do que as diferenciações baseadas em circunstâncias ou aspetos objetivos não referidos às
pessoas (a interioridade versus a litoralidade, o pequeno comércio versus as grandes
superfícies)58. Sem embargo, deve reconhecer-se que a distinção é problemática, uma vez que
qualquer situação objetiva toca sempre as pessoas59 (o tratamento diferenciado do interior do País
afeta necessariamente as pessoas que vivem no interior). Por outro lado, se a diferenciação afetar
o exercício de um direito fundamental isso suscita um controlo mais intenso60. Além disso, deve
atender-se à extensão ou grau da diferenciação, tendo em conta a sua importância para as pessoas
afetadas61 e a própria profundidade com que a norma constitucional especifica certa aplicação do
Nenhuma das versões do princípio da igualdade, fraca ou forte, elimina a liberdade de
conformação do legislador, embora a forte seja mais constrangedora dessa liberdade do que a
fraca62.
d) Metódica da aplicação e do controlo
É possível delimitar os seguintes passos lógicos da metódica de aplicação (continuando a tomar
como paradigma o segmento "tratar o igual de forma igual"): (i) determinação do fim, que deve
ser, em si, legítimo; (ii) identificação das categorias (ou classes ou classificações de pessoas ou
situações objetivas), expressas ou implícitas, que o legislador
conformou e tratou
diferenciadamente, tendo como referência o fim visado (recorte do par comparativo63); (iii)
apuramento das razões que sustentam o tratamento diferenciado dessas categorias; (iv) confronto
dessas razões com o contexto normativo e factual e com o fim da norma; (v) juízo sobre a
racionalidade ou não arbitrariedade da diferenciação. Os quatro primeiros passos são comuns às
duas versões da igualdade. Na versão forte o último passo é consumido pelo (vi) escrutínio do
exercício ponderativo do legislador quando contrapesou a espécie, extensão e intensidade da
diferenciação com as razões dessa diferenciação, tendo como pano de fundo o contexto normativo
e factual e o fim, isto é, do juízo realizado pelo legislador quando atribuiu peso determinante às
razões que justificam a diferença de tratamento legislativo.
Não se deve confundir a estrutura dogmática do princípio da igualdade, as suas versões fraca e
forte, e a intensidade do respetivo controlo64. Em princípio a versão forte pede um controlo
intenso e a versão fraca suscita um controlo mais leve. Mas teoricamente pode haver desencontro:
pode suceder que a aplicação pelo legislador de uma versão forte da igualdade seja sujeita a um
V. Mancebo, «Igualdad...», p. 184.
Brüning, «Gleichheitsrechtliche...», p. 669; Mancebo, «Igualdad...», p. 185; Marion Albers, «Gleichheit ...»,
p. 946 (citando Herzog).
V. Mancebo, «Igualdad...», p. 185.
Hesse, «Der Gleichheitssatz...», p. 190.
Assim Mancebo, «Igualdad...», p. 180.
Cfr. porém Alexy, A Theory..., p. 265, sustentando que na versão "proibição geral do arbítrio" os pares
comparativos não desempenham nenhuma papel necessário.
V. Canotilho, Direito Constitucional ..., p. 429.
controlo de (apenas) média ou de baixa intensidade pelo juiz constitucional65; ou, diversamente,
que a aplicação de uma versão fraca do princípio seja submetida pelo juiz constitucional a um
controlo com alguma intensidade66.
A intensidade de controlo afere-se através de alguns indicadores: (i) a liberdade usada pelo juiz
constitucional para determinar o fim prosseguido pela norma, aceitando pelo seu valor facial o
fim declarado pelo legislador ou averiguando sem restrição a sua integridade; quando não
declarado em termos explícitos, a disponibilidade para desvendar o fim ou, em alternativa, para
assumir prima facie que ele não é legítimo ou que deve ser dado como existente e legítimo67; (ii) a
margem usada pelo juiz constitucional para a determinação, ou para a aceitação da configuração
previamente feita pelo legislador, da classificação dos grupos ou situações relevantes (par
comparativo), tratadas diferenciadamente pela lei e dos traços de similitude e de dissimilitude
parcial entre elas; (iii) dependendo essa determinação de apreciações empíricas e competindo ao
tribunal apurar quais as que o legislador realizou, a opção pela atitude deferente de as admitir
salvo prova em contrário, ou por as apreciar livremente, substituindo-as, no limite, por
apreciações da sua própria iniciativa e responsabilidade68; (iv) a atitude mais ou menos deferente
perante as apreciações do legislador quanto à racionalidade ou não arbitrariedade da ligação entre
as razões que sustentam a diferenciação, o contexto factual e normativo e o fim. No caso da versão
forte da igualdade, releva também (v) a atitude deferente para com a ponderação realizada pelo
legislador, partindo da assunção da sua justeza ou, em alternativa, a predisposição para fazer
"tábua rasa" da ponderação do legislador, substituindo-a pela sua própria ponderação
A definição da intensidade de controlo aceitável ou exigível atende a vários aspetos
normativamente significativos. Primeiro, o juiz constitucional deve apurar a versão estrutural do
princípio da igualdade que o legislador seguiu, ou deveria ter seguido, tendo em conta a natureza
do caso. Como vimos, em princípio a versão forte da igualdade pede um controlo de alta
intensidade e a versão fraca um controlo de menor intensidade, mas não pode excluir-se
liminarmente que alguns dos aspetos que trataremos de seguida possam atenuar essa posição de
Em segundo lugar, importa a estrutura do processo de controlo da constitucionalidade. Em certas
ordens jurídicas (EUA e ordenamentos onde há queixa constitucional ou
Verfassungsbeschwerde), os processos de controlo da constitucionalidade são processos de
partes. Nesses casos é esperável que vigorem normas sobre a repartição da carga de
argumentação ou de prova pelas partes. Sendo útil definir um princípio de repartição, parece
aceitável que no âmbito do controlo do cumprimento do princípio da igualdade a carga de
argumentação ou da prova caiba prima facie a quem sustenta a diferença de tratamento, seja o
legislador, seja quem se opõe à norma legislativa: nessa linha, quem sustenta que uma categoria
com similitude parcial ou com dissimilitude parcial em relação ao seu par comparativo deve ser
tratada desigualmente suporta aquela carga69. Ora, a entrega às partes da responsabilidade
Um exemplo desta discrepância: o acórdão n.º 353/12 do TC materializa um juízo de acordo com os parâmetros
estruturais da versão forte mas faz um controlo com intensidade abaixo da máxima, baseado num "critério de
evidência".
Aparentemente Alexy, A Theory..., p. 269, parte da posição de que entre versão forte e intensidade elevada de
controlo e entre a versão fraca e intensidade reduzida há um nexo incindível; v. também Albers, «Gleichheit...», v.
p. 946, com referências à jurisprudência do BVerfG.
V. Alexy, A Theory..., p. 271-3; W. Maihofer, «Princípios de una democracia en libertad». in E. Benda, et al.
Manual de derecho constitucional, Marcial Pons, 1996, pp. 217-323, 298. O ónus de argumentação traduz-se na
seguinte proposição: “se não há um razão adequada para permitir um tratamento diferencial, então é requerido o
tratamento similar”. Por outras palavras: ficando o ónus da argumentação a cargo de quem sustenta o tratamento
diferencial, o insucesso da argumentação a favor essa diferenciação traduz-se em proibição da diferenciação. Para
Alexy, desse modo assegura-se que o princípio da igualdade seja verdadeiramente o princípio da igualdade, o qual
requer prima facie igualdade de tratamento e só exige ou permite tratamento diferenciado se isso puder ser
justificado por razões atendíveis. Contudo, deste princípio processual sobre ónus de argumentação não pode
extrair-se a ilação substantiva de que uma diferenciação ou tratamento diferenciado constitui sempre afetação do
princípio da igualdade, daí se partindo para a adaptação do segmento da necessidade (cfr. supra).
principal (ou de uma dose significativa de responsabilidade) da prova e da argumentação diminui
a centralidade do papel do juiz constitucional e pode influir na própria questão da intensidade do
controlo: por exemplo, quando a carga da prova ou da argumentação cabe a quem se opõe à lei, o
insucesso no carreamento dessa prova e argumentação não pode em princípio ser superada pela
juiz através de um controlo intenso da sua responsabilidade.
Em muitos casos, porém, os processos de controlo da constitucionalidade não são processos de
partes, como é o caso paradigmático de Portugal. Então, para além da versão estrutural do
princípio da igualdade concretamente aplicável, decisivos são o conjunto de condições
histórico-dogmáticas e das conceções gerais em vigor sobre a relação entre o legislador e o juiz
constitucional: a margem de conformação de que disfruta o legislador e os limites dos poderes de
escrutínio do juiz constitucional, as normas de distribuição de competências num quadro de
separação de poderes e de diferentes responsabilidades e capacidades institucionais e o grau de
self restraint que o tribunal deve observar na sua atividade de controlo. Desse quadro decorrem
indicações sobre se existe uma presunção de constitucionalidade da lei70 e das escolhas e
apreciações do legislador (como no rational basis test dos EUA), questão umbilicalmente ligada à
de saber se a inconstitucionalidade é declarada apenas em casos de evidência.
Do cruzamento de todas estas variáveis - indicadores, existência ou não de regras sobre a carga de
argumentação e prova, condições histórico-dogmáticas, conceções gerais vigentes - resultam os
vários graus de intensidade de controlo da igualdade, que pode oscilar entre dois extremos: (i)
numa extremidade, um controlo leve, em que o juiz constitucional de modo geral aceita sem
averiguação independente as apreciações de facto e valorativas realizadas pelo legislador, sendo
estas ilidíveis apenas em situações de evidente violação do princípio da igualdade; (ii) no outro
extremo (’strict’ in theory and fatal in fact, no muitas vezes citado aforismo de Gerald
Gunther71), o juiz põe tudo em causa, apreciações de facto e valorativas do legislador,
reponderando-as e substituindo-as, numa postura de grande ativismo judicial72. O mais provável
é que qualquer orientação judicial escape a esses dois extremos.
2.2. O princípio da proporcionalidade como limite às
interferências legislativas no âmbito ideal de proteção do
princípio da igualdade?
É tema de controvérsia se o princípio da igualdade tem natureza essencialmente objetiva ou
subjetiva. Há reflexos dessa controvérsia na doutrina nacional73. Admitindo-se a natureza
essencialmente subjetiva do princípio da igualdade74 e tirando todas as consequências da
consagração através de uma norma-princípio75, podem sobrevir colisões ou conflitos entre o
princípio da igualdade (ou, mais rigorosamente, as posições jurídicas subjetivas que dele
decorrem) e outros princípios ou bens, interesses ou valores. Tais colisões ou conflitos suscitam
eventualmente intervenções de ponderação e otimização que podem obrigar a restringir ou
reduzir as possibilidades jurídicas e fáticas decorrentes do princípio da igualdade. Nesta
perspetiva, aquelas obrigações e proibições são prima facie e não absolutas76.
Numa expressão mais específica, o parecer n.º 26/82 da Comissão Constitucional fala de "presunção de
racionalidade" (cit. por Martins Claro, - Introdução ao estudo..., p. 26).
«The Supreme Court, 1971 Term – Forword: in Search of Evolving Doctrine on a challenging Court: A Model for a
Newer Equal Protection», in Harvard Law Review, vol. 86 (1972), p. 8.
Idem, p. 366.
A questão não é meramente teórica e tem implicações relevantes na averiguação das relações
entre igualdade e proporcionalidade (e também no que toca à aplicabilidade direta, inclusive nas
relações entre particulares77). Não pode aqui debater-se se existe um metadireito ao tratamento
igual perante a lei (Ferrajoli78), nem explorar o que isso poderia implicar quanto à relação entre
os dois princípios. Cingir-nos-emos à situação menos problemática dos direitos específicos de
igualdade, onde o respetivo âmbito de proteção seja suficientemente determinado, não
carecendo, por isso, de mediação legislativa conformadora79. Neste contexto, as normas do
princípio da igualdade e as posições jurídicas subjetivas dele decorrentes são passíveis do mesmo
tipo de operações que as dos direitos fundamentais: designadamente, interpretação e recorte do
seu âmbito ideal ou potencial de proteção e intervenções legislativas que envolvem ponderação e
otimização em situações de colisão com outros princípios e bens, interesses ou valores80. Estas
intervenções legislativas estão sujeitas ao princípio da proporcionalidade, como qualquer
intervenção que interfira em posições jurídicas subjetivas ativas decorrentes de direitos
fundamentais. Desde que observado o princípio da proporcionalidade, é possível restringir ou
limitar o princípio da igualdade ou, mais exatamente, os bens, interesses ou valores tutelados
através das posições jurídicas subjetivas que dele decorrem com suficiente precisão
constitucional, quando isso for necessário para satisfazer outros bens, interesses ou valores81. Esta
possibilidade é hoje potenciada pela possibilidade de o Tribunal Constitucional limitar os efeitos
das suas decisões de provimento (incluindo aquelas que declarem a violação do princípio da
igualdade), com fundamento na proteção de interesses públicos de excecional relevo (artigo
282.º, n.º 4) e sujeição ao princípio da proporcionalidade82.
V. Miranda, Manual..., p. 284; diferentemente, Canotilho/Moreira, Constituição..., I, p. 337. Sem tomar
posição clara, mas falando de princípio "em certa medida subjetivizado", Lúcia Amaral, «O Princípio...», p. 36;
Garcia, Estudos..., p. 67, aludindo a "verdadeiras pretensões jurídicas para os particulares", decorrentes das
normas especiais de igualdade.
Como já Leibholz, Die gleichheit..., p. 115 ss e outros locais.
V. porém Lothar Michael, «Los derechos de igualdad ...», p. 147, sustentando que as componentes centrais
habituais do princípio geral de igualdade têm a natureza de regras e não de princípios.
Sobre as proibições do artigo 13.º, n.º 2, Garcia, Estudos..., p. 61, nota. Cfr. porém Lúcia Amaral, «O
princípio...», p. 54, admitindo que haja algumas características pessoais que valham sempre como proibições
(absolutas) de discriminação. Em sentido inverso, no contexto alemão, Pieroth/Schlink, Direitos
Fundamentais..., p. 132.
Sobre o tema v. entre nós Martins Claro, - Introdução ao estudo do princípio..., p. 133 ss.
Luigi Ferrajoli, Derechos y garantias..., p. 81.
O assunto tem relevância acrescida nas ordens jurídicas onde existe queixa constitucional ou recurso de amparo.
Sobre o impacto em relação ao tema da proporcionalidade, v.. por todos Huster, «Gleichheit und
Verhältnismäßigkeit...», p. 541; Pereira, «Igualdade e proporcionalidade...», p. 360 ss.
Mesmo nas dimensões de maior indeterminação, não é possível dizer-se que o princípio é "completamente vazio
de sentido", ou uma "fórmula vazia", ou que não há um âmbito de proteção pré-definido, na linha da igualdade como
empty idea de Peter Westen, «The empty...», cit. Na doutrina portuguesa, defendendo posição que corre o risco
de recair nisso, Pereira, «Igualdade...», p. 361.
Contra, Pereira, «Igualdade...». p. 362: "não é conceptualmente possível uma «afetação proporcional do princípio
da igualdade»". Huster, «Gleichheit...», p. 543, nota que a doutrina do texto leva a que em boa verdade o princípio
da proporcionalidade se torne não numa limite às restrições ou interferências em direitos (Eingriffsbeschränkung),
mas numa autorização de uma interferência (Eingriffsermächtigung) num direito que a aplicação de outro princípio
(o da igualdade), aplicado em termos de uma versão estrutural forte, já tinha indicado que não deveria ser violado.
Porém, parece haver aí um equívoco: não é o princípio da proporcionalidade que "autoriza" ou justifica a
interferência num direito, mas sim outras normas da constituição. O princípio da proporcionalidade continua a ser,
mesmo nesse caso, um limite às restrições.
Neste sentido. Rui Meddeiros, A decisão de insconstitucionalidade, Lisboa, 1999, p. 716 ss; Miranda,
Manual..., p. 306; equivalentemente, M. Medina Guerrero, «El principio de proporcionalidad y el legislador de
los derechos fundamentales», in Quadernos de derecho público, vol. 5 (1998), pp. 119-142, 139, na medida em que
sustenta que o princípio da proporcionalidade é um parâmetro de controlo do próprio juiz constitucional.
2.3. OS PRINCÍPIOS DA IGUALDADE E DA PROPORCIONALIDADE
COMO INSTRUMENTOS DE PONDERAÇÃO E OTIMIZAÇÃO
Os princípios da igualdade e da proporcionalidade têm distintos conteúdos, pressupostos,
estruturas e metódicas de aplicação. São instrumentos da constituição prima facie
independentes. A aplicação de cada um atende a ângulos diferentes, conduzindo a desenlaces
eventualmente desencontrados: uma norma legislativa pode violar o princípio da
proporcionalidade sem violar o princípio da igualdade e vice-versa; tal como pode violar ou não
violar, simultaneamente, ambos.
Os exemplos demonstrativos mais fáceis são os que retomam o imaginário próximo do Robison
Crusoé de Lerche83. Mas não temos de recorrer a exemplos tão extremos. Casos do dia a dia
mostram que pode considerar-se justificada face ao princípio da igualdade uma certa
diferenciação, mas entender-se que a carga de sacrifício a suportar pela categoria atingida é
excessiva e não comportável ao abrigo do segmento da proporcionalidade e.s.e. Se em 2011, na
eventualidade de uma urgência ainda mais crítica do que a verificada (por exemplo, numa
situação de quebra total e abrupta do financiamento externo provocada pela subida exponencial
do risco da dívida soberana), o legislador em vez de reduzir os salários dos trabalhadores públicos
acima de €1500 em 3,5% a 10%, como reduziu, tivesse cortado 50% de todos os salários dos
trabalhadores das entidades públicas, o Tribunal Constitucional, se aplicasse a linha de
argumentação que então perfilhou, poderia eventualmente considerá-la válida face ao princípio
da igualdade (com fundamento nos efeitos quase imediatos de redução do nível da despesa do
Estado), mas certamente que não poderia validá-la no âmbito da proporcionalidade.
Inversamente, pode suceder que a carga de sacrifício imposta pela medida legislativa seja
justificada à luz do princípio da proporcionalidade, pela importância e intensidade da satisfação
de bens, interesses ou valores em jogo e não seja justificada à luz do princípio da igualdade, por
não haver razões que sustentem suficientemente a diferenciação entre os componentes do par
comparativo. Um exemplo inspirado na jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre os
"cortes" de pensões e salários dos trabalhadores do setor público84: visando objetivos de
consolidação orçamental e de redução drástica do défice das finanças do Estado, se o legislador
optar por suspender uma parte dos subsídios de férias ou de Natal a trabalhadores da
Administração Pública e a pensionistas dos setores público e privado, sem impor "sacrifício"
equivalente aos demais membros da comunidade (por exemplo, através de impostos), há violação
do princípio da igualdade, por insuficiência das razões que justifiquem a diferenciação. Sem
embargo, pode não haver violação da proporcionalidade se essa suspensão parcial implicar uma
intensidade de sacrifício nivelada com a intensidade de satisfação dos interesses públicos cuja
tutela se visa.
Em contrapartida, há possibilidades de sobreposição ou de violação simultânea dos dois
princípios pelo mesmo ato85. No caso da suspensão dos subsídios de férias e de Natal de
trabalhadores da Administração Pública e de pensionistas, a circunstância de alguns deles verem
Lerche, Übermass..., p. 30, nota. O autor apresenta o exemplo de um Robison Crusoe, sem a companhia de um
Sexta-feira e submetido a um poder estatal imaginário, como prova de que alguém pode ser objecto de medidas
desproporcionais, mas não violadoras do princípio da igualdade.
Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 353/2012.
V. um exemplo no acórdão n.º 363/91, R. Mendes (incidente sobre diploma que regula o exercício do direito de
objeção de consciência).
essa suspensão incidir sobre aqueles subsídios na sua integralidade não só viola o princípio da
igualdade – como o Tribunal Constitucional considerou86 – como viola o princípio da
proporcionalidade87.
2.4. A JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE
"CORTES" DE SALÁRIOS E PENSÕES
O princípio da igualdade tem um historial longo na jurisprudência constitucional (a começar com
a Comissão Constitucional88), que não podemos abarcar neste trabalho. Alguns dos conceitos que
afloram nos acórdãos que estudaremos de seguida têm um lastro. Por exemplo, o conceito de
igualdade proporcional já consta de acórdãos da década de 198089.
As medidas de redução das pensões suscitaram atenção residual no início do ciclo de acórdãos
produzidos desde 2011, tendo essa atenção crescido depois. No acórdão n.º 396/2011 não há
qualquer menção relevante; no acórdão n.º 353/2012, a questão que merece maior
desenvolvimento é a da redução dos salários, havendo uma mera transposição quase mecânica
das conclusões para a redução das pensões; no acórdão n.º 187/2013 já há um tratamento
específico das medidas que têm uma relação com o direito à pensão; no acórdão n.º 862/13
(especificamente incidente sobre a temática) suscitam tratamento exaustivo.
a) A igualdade proibição do arbítrio no acórdão n.º 396/11
Apesar de funcionar como uma espécie de superego dos acórdãos n.º 353/12 e 187/13, o acórdão
n.º 396/11 tem interesse limitado para efeitos deste trabalho. Por um lado, não se pronunciou
sobre as normas incidentes sobre as pensões, na forma de uma contribuição extraordinária de
solidariedade (CES). Por outro lado, no que toca às reduções salariais aplicadas às pessoas que
têm uma relação de emprego público, não considerou verificada a violação do princípio da
igualdade (nem de nenhum outro parâmetro constitucional). Em termos gerais, o Tribunal
entendeu que, não existindo um direito constitucionalmente protegido à irredutibilidade dos
salários e não estando em causa a afetação do direito a um mínimo salarial, aquelas reduções só
poderiam ser apreciadas à luz dos princípios da proteção da confiança (v. infra) e da igualdade.
Todavia, nenhum deles foi considerado infringido. No caso particular do princípio da igualdade,
o Tribunal manteve-se dentro da sua orientação mais constante de aplicar a versão fraca ou de
proibição do arbítrio90. Embora tenha realizado uma investigação relativamente exaustiva do
contexto da decisão legislativa, nenhuma ponderação das razões de diferenciação e da
intensidade e extensão da diferenciação foi realizada. Indiciando um juízo de igualdade como
proibição do arbítrio, o Tribunal concluiu que, tendo em vista o fim da norma, não era arbitrária
a diferenciação dos que recebem por verbas públicas e estão especificamente vinculados à
Acórdão n.º 353/12.
Porém, o Tribunal Constitucional, na ocasião, considerou essa questão prejudicada e não se pronunciou sobre ela:
v. acórdão n.º 353/12.
Ver um exaustivo elenco de pareceres em Garcia, Estudos..., p. 30.
V. por todos o acórdão n.º 39/88.
Com interpretação diferente, v. Pereira, «Igualdade...», p. 334. A versão proibição do arbítrio seria confirmada
pelo acórdão n.º 187/2013, na parte em que se pronunciou sobre a redução salarial mantida em 2013 tal como vinha
já do Orçamento de Estado de 2011.
V. a parte derradeira da fundamentação do acórdão n.º 396/2011, imediatamente antes da decisão.
prossecução do interesse público, não sendo injustificado o tratamento desigual dessa categoria91.
Nos acórdãos n.º 353/12 e 187/13 o Tribunal apreciou e declarou a inconstitucionalidade de
alguns "cortes" das pensões92. O fundamento essencial foi a violação do princípio da igualdade, tal
como consta do dispositivo da decisão. Analisada a fundamentação de cada um dos acórdãos,
conclui-se que o Tribunal não se ficou pela aplicação da versão fraca do princípio da igualdade.
Os ingredientes fundamentais da versão forte avultam com maior ou menor clareza do acórdão
n.º 353/1293: (i) a avaliação comparativa da diferença do grau de sacrifício para aqueles que são
atingidos pela norma legislativa e para os que não o são; (ii) a definição da extensão, peso ou
dimensão da diferença entre uns e outros e seu impacto na categoria que é destinatária da norma;
(iii) a distinção conceitual entre razões da diferenciação (no caso, designadamente, a especial
eficácia das medidas que atingem especificamente as pessoas que auferem rendimentos através
de verbas públicas) e fim da norma (a consolidação orçamental); (iv) a avaliação de todo o
contexto que dá sentido à finalidade prosseguida pelo legislador (a situação de emergência
financeira); (v) a operação de ponderação entre a extensão da diferença de tratamento entre os
componentes do par comparativo e o peso das razões que a justificam; (vi) a definição de uma lei
da ponderação de tipo alexiano, nos termos da qual "quanto maior é o grau de sacrifício imposto
aos cidadãos para satisfação de interesses públicos maiores são as exigências de equidade e justiça
na repartição desses sacrifícios".
Esta clareza metodológica e analítica é, todavia, obscurecida por algumas opções semânticas e
pela ambiguidade que não poucas vezes acompanha a aplicação da versão forte do princípio da
igualdade. Assim, quer a circunstância de o Tribunal usar o nomen "igualdade proporcional", quer
a afirmação de que a "igualdade jurídica é sempre igualdade proporcional", quer ainda a
referência aos "limites da proibição do excesso em termos de igualdade proporcional", suscitam
dúvidas sobre se o Tribunal entende que só há uma versão da estrutura do princípio da
igualdade94 (sendo a adotada no acórdão n.º 296/2011 exatamente a mesma que a deste
acórdão de 2012) e sobre qual a relação da igualdade proporcional com o princípio da
proporcionalidade. Sobre o segundo ponto, as diversas interpretações que vimos existirem a
propósito da neue Formel do BVerfG no seio da doutrina alemã poderiam valer no contexto da
doutrina nacional. Já apresentámos os argumentos a favor de uma clara separação
dogmático-estrutural entre os dois princípios. Essa separação beneficiaria em clareza se o
Tribunal, por exemplo, expurgasse do contexto da avaliação do cumprimento do princípio da
igualdade aspetos que dizem estritamente respeito a outro princípio autónomo. Por exemplo, o
juízo sobre se haveria a possibilidade de o legislador recorrer a "soluções alternativas para a
Para uma exposição sintética dos aspetos essenciais, Pereira, «Igualdade...», p. 335 ss.
Coincidentemente, Pereira, «Igualdade...», p. 338 ss. Na exposição subsequente reportar-nos-emos ao ponto n.º
5 do acórdão, sendo daí retiradas as citações e a doutrina expendida no texto.
Implicitamente, parece ser essa a posição de Machete/Violante, «O Princípio...», p. 74, quando escrevem que
"desde o início da sua jurisprudência sobe o princípio da igualdade que o Tribunal Constitucional associa aquele
princípio com a ideia de proibição do excesso". E continuam: "ao interpretar o artigo 13.º, n.º 1, da Constituição
como proibição do arbítrio, o Tribunal considerou estar em causa nesse preceito a proibição de medidas
manifestamente desproporcionadas ou inadequadas, por um lado, à ordem constitucional dos valores e, por outro,
à situação fáctica a regulamentar ou à questão a decidir. Posteriormente, essa associação é reforçada pela adoção
pelo Tribunal Constitucional também da «nova fórmula» do Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 55, 72 [88]) no
Acórdão n.º 330/93" (enfase no original).
diminuição do défice, quer pelo lado da despesa (...), quer pelo lado da receita (...)" é um juízo que
quadra com o segmento da necessidade do princípio da proporcionalidade e que não integra a
estrutura do princípio da igualdade. Como vimos acima, a circunstância de haver medidas
alternativas "menos onerosas" ou (adaptando à teleologia do princípio da igualdade) "menos
diferenciadoras", ou "não diferenciadoras de todo", não diz nada sobre o cumprimento ou
incumprimento do princípio da igualdade pela norma legislativa. Uma medida alternativa não
diferenciadora ou menos profundamente diferenciadora pode, ela também, violar o princípio da
igualdade e até violá-lo mais intensamente. Nos termos deste princípio, uma medida não
diferenciadora ou pouco diferenciadora pode infringi-lo se no caso houver diferenças que
determinem o tratamento desigual. Por isso, tentar incorporar na estrutura dogmática do
princípio da igualdade algo semelhante ao segmento da necessidade é misturar dois planos
normativos - o da igualdade e o da proporcionalidade - que ganham em ser separados com nitidez.
O acórdão n.º 353/12 é relevante por outro motivo atinente à relação entre os princípios da
igualdade e da proporcionalidade. O Tribunal Constitucional decidiu limitar os efeitos da
declaração de inconstitucionalidade, determinando que eles não se aplicassem à suspensão do
pagamento dos subsídios de férias de Natal, ou prestações equivalentes, de 2012. Trata-se de uma
decisão de provimento fictício95, com natureza materialmente legislativa. Por isso, essa decisão
está, ela própria, sujeita ao princípio da proporcionalidade. O TC, quando produz estas decisões
ao abrigo do artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, está obrigado a um juízo de proporcionalidade96.
No caso do acórdão em apreciação, o Tribunal teria de verificar se o sacrifício do princípio da
igualdade e das posições jurídicas subjetivas a que ele dava concretamente abrigo é adequado,
necessário e proporcional e.s.e ao interesse público de excecional relevo que justifica a restrição
dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. A proporcionalidade, pelo menos neste
contexto, funciona como instrumento de ponderação de afetações do princípio da igualdade
motivadas pela prossecução de interesses públicos de excecional relevo.
O Tribunal começou por considerar que a existência de um fim de interesse público com cuja
prossecução as medidas possam ser funcionalmente relacionas exclui a possibilidade de as
considerar arbitrárias. No caso, o fim de correção do desequilíbrio orçamental está
funcionalmente ligado à redução da despesa. E um dos modos de reduzir a despesa é a redução de
salários das pessoas que auferem rendimentos pagos por verbas públicas97. Sendo assim, há razão
justificativa e critério razoável ou racionalmente credenciável (“não é patentemente
desrazoável”98) para o legislador tratar a situação destas pessoas de forma diferente em relação à
de outras pessoas que, nos termos desse critério, estejam em situação diferente99. No contexto de
uma versão de simples proibição do arbítrio, sujeita a um controlo de baixa intensidade, esta
conclusão seria suficiente para viabilizar a norma legislativa à luz do princípio da igualdade.
No entanto, o Tribunal entendeu que o princípio da igualdade "exige que, a par da existência de
É a designação que propomos desde o nosso Introdução às decisões de provimento do Tribunal
Constitucional. Os seus efeitos em particular, Cognitio, Lisboa, 1984, p. 100 ss; Introdução às decisões de
provimento do Tribunal Constitucional, 2.ª ed. revista, AAFDL, Lisboa, 1994, p. 203 ss.
V. as posições antes citadas de Medeiros, A decisão..., p. 716 ss e de Miranda, Manual..., IV, p. 306.
No Acórdão n.º 187/2013,
Acórdão n.º 187/2013, n.º 35.
Acórdão n.º 187/2013, n.º 35. No n.ºs 65 e ss., o Tribunal invocou mutatis mutandis, por maioria de razão, a
fundamentação que se resume a seguir também para a declaração da inconstitucionalidade da suspensão de parte
do subsídio de férias aos pensionistas no Orçamento de Estado de 2013, por violação do princípio da igualdade
(proporcional): cfr. n.º 69.
um fundamento material para a opção de diferenciar, o tratamento diferenciado assim imposto
seja proporcionado", havendo que efetuar, então, um juízo de proporcionalidade100. Este juízo de
proporcionalidade é "bi-direccional": (i) por uma lado, aprecia se o meio (medida diferenciadora)
é proporcional em relação à finalidade, isto é, se é “necessário, adequado e não excessivo do ponto
de vista do interesse que se pretende acautelar101”; (ii) por outro lado, aprecia a “medida da
diferença verificada existir entre o grupo dos destinatários da norma diferenciadora e o grupo
daqueles que são excluídos dos seus efeitos ou âmbito de aplicação”, “do ponto de vista daquela
finalidade, entre uns, outros e o Estado”102.
Mais uma vez, tal como no acórdão analisado na secção anterior, este trecho alimenta a dúvida
sobre se o Tribunal entende que só há uma versão estrutural do princípio da igualdade, dando
como definitivamente superada a versão proibição do arbítrio. E, também mais uma vez, alude-se
à comparação com as medidas alternativas disponíveis103/104 e utiliza-se irrestritamente a
linguagem da proporcionalidade e da proibição do excesso105, aludindo-se, designadamente, à
obrigação de as medidas diferenciadoras e o grau de diferenciação por elas imposto serem
adequados, necessários e não excessivos do ponto de vista do interesse que se pretende
acautelar106.
Desse modo ficam abertas todas as portas sobre a relação entre princípio da igualdade e princípio
da proporcionalidade: (i) a proporcionalidade é um simples componente da aferição da
razoabilidade da diferenciação (nos termos de alguma das versões integracionistas identificada a
propósito da neue Formel alemã); ou (ii) os dois juízos são autónomos e, quando conjugados,
geram um tertio genus com identidade própria, misto de igualdade e proporcionalidade; ou (iii) o
juízo sobre a razoabilidade da diferenciação é um pressuposto do juízo de proporcionalidade. Sem
embargo, deste acórdão parece resultar, mais marcadamente do que dos anteriores, a adesão a
uma linha totalmente integradora da proporcionalidade, na medida em que não se esboça
sequer uma fórmula adaptativa dos segmentos da proporcionalidade.
Não obstante as ambiguidades, é inequívoco que o Tribunal aplica uma versão forte do princípio
da igualdade, corretamente materializada através de uma operação de ponderação do grau e
intensidade da diferenciação introduzida entre os componentes do par comparativo e das razões
justificativas dessa diferenciação (parecendo ter sido decisivo o juízo de que a força ou peso destas
razões tem vindo a diminuir ao longo dos exercícios orçamentais), tendo como pano de fundo o
contexto e o fim prosseguido pela norma. Porém, essa operação de ponderação é estruturalmente
diversa da que é efetuada no contexto do princípio da proporcionalidade, pelo que o uso da
linguagem da proporcionalidade, para além de impróprio, arrisca obscurecer em vez de contribuir
para a indiscutibilidade da fundamentação das decisões do juiz constitucional.
Não obstante o investimento quase exclusivo numa versão forte do princípio da igualdade nos
Idem, n. 36.
Acórdão n.º 187/2013, n.º 37.
Acórdão n.º 187/2013, n.ºs 36, 37.
Idem, n.º 37.
Todavia, diferentemente do que sugere Pereira, «Igualdade...», p. 355, não merece reparo que o Tribunal tenha
também considerado na operação de ponderação o agravamento da carga fiscal, embora esta abranja os dois grupos
do par comparativo. Na verdade, esse elemento adicional, na medida em se agrega às reduções salariais dos
trabalhadores com funções públicas, faz com que a diferenciação em si produza um impacto mais do que
proporcional sobre esse grupo.
Idem, n.º 36.
acórdãos anteriormente analisados, o Tribunal parece ter infletido na sua "estratégia"
jurisprudencial ainda em 2013. No acórdão n.º 862/13 o núcleo central da fundamentação foi
direcionado para a demonstração de que a medida em causa (redução ou recálculo de pensões já
atribuídas no âmbito do sistema da Caixa Geral de Aposentações) claudicava por atingir apenas
uma das componentes do sistema público global de pensões107 e não todas as componentes,
sobrecarregando, portanto, apenas o grupo de pensionistas pagos através do sistema da Caixa
Geral de Aposentações e não todos os pensionistas pagos por verbas públicas, como o Tribunal
entende que deveria ocorrer. Trata-se, portanto, de uma situação em que está em causa, antes do
mais, a violação do princípio da igualdade. A argumentação do Tribunal (que seguiu uma linha
não totalmente previsível, tendo em conta a jurisprudência anterior sobre o tema do "corte" de
pensões) poderia ter desembocado na conclusão de que a diferenciação entre os pensionistas
provenientes do setor público, com pensões pagas pela Caixa Geral de Aposentações e os
pensionistas do regime geral, com pensões pagas pela Segurança Social, não tem sustentação face
ao princípio da igualdade. Contudo, o Tribunal preferiu concentrar-se na "norma parâmetro" do
princípio da proteção da confiança108, preterindo por inteiro, desta feita, o princípio da igualdade
e continuando a ignorar o princípio da proporcionalidade109.
3. O PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA COMO LIMITE AO
O princípio da proteção da confiança (Vertrauensschutz) é outro veículo da constituição prima
facie. Interessa-nos enquanto instrumento de mediação de operações de ponderação e otimização
efetuadas pelo legislador e enquanto instrumento de controlo da constitucionalidade de normas
V. acórdão n.º 862/13, n.º 42 e outros locais.
Não obstante, a semântica da igualdade (ou da igualdade proporcional: cfr. n.º 45) transparece em numerosos
trechos do acórdão. Por exemplo: "[c]onsequentemente, é a proteção da confiança de certos pensionistas - aqueles
que são afetados - que tem de ser considerada e confrontada com a posição dos demais pensionistas" (n.º 38); "não
podem sacrificar-se exclusivamente os direitos dos pensionistas da CGA em função das invocadas razões de
consolidação orçamental, já que é legítimo que os pensionistas de qualquer um desses dois regimes se considerem
titulares de um direito à pensão com igual consistência jurídica" (n.º 39); "não poderão ser só [os beneficiários atuais
do regime da Caixa] a suportar a diferença a pretexto da necessidade da reposição da igualdade" (n.º 41); "(...) não
se pode obter uma solução globalmente justa através de um critério nominalmente igualitário (...)" (n.º 42). As
ênfases foram aditadas.
109Neste caso, todavia, com apreciação crítica das juizes Maria de Fátima Mata-Mouros e Maria José Rangel de
Mesquita, expressa em declaração de voto.
O princípio tem aplicações que vão além disso, valendo em vários setores do ordenamento jurídico,
particularmente nos regidos pelo direito público. Entre extensa bibliografia, v. Johannes Mainka,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Ludwig Röhrscheid, Bonn, 1963; Eberhard Grabitz,
«Vertrauensschutz als Freiheitsschutz» in Deutsches Verwaltungsblatt, ano 88, Heft 18, (1973), p. 680; Volkmar
Götz, «Bundesverfassungsgericht und Vertrauensschutz», in Christian Starck (ed.), Bundesverfassungsgericht und
Grundgesetz. Festgabe aus Anlass des 25 jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts. Zweiter Band.
Verfassungsauslegung, J. C. B. Mohr, Tübingen, 1976, pp. 421-452; Hans Huber, « Vertrauensschutz – Ein
Vergleichzwischen Recht und Rechtsprechung in der Bundesrepublik und in der Schweiz» in Bachof, Heigl,
Redeker, (Coord.). Verwaltungsrecht zwischen Freiheit, Teilhabe und Bindung. Festgabe aus Anlass des 25
jährigen Bestehens des Bundesverwaltungsgerichts. C. H. Beck, München, 1978, p. 317;
Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Helbing und Lichtenhahn, Basel e Frankfurt am Main,
1983; Klaus-Dieter Borchardt. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes im Europäischen
Gemeinschaftsrecht, Schriftenreihe Europa-Forschung. Band 15, N. P. Engel, Kehl-Strassburg-Arlington, 1988;
Stefan Muckel. Kriterien des verfassungsrechtlichen Vertrauensschutzes bei Gesetzesänderungen, Duncker &
Humblot, Berlin, 1989; Eugenie Prevedourou Le Principe de Confiance Légitime en Droit Public
Français, P. N. Sakkoylas, Atenas, 1998; Sylvia Calmes, Du Principe de Protection de la Confiance Legitime en
legislativas110. Trata-se da norma-princípio, de gestação essencialmente jurisprudencial, com raiz
no princípio do Estado de direito (artigo 2.º111), que determina que as autoridades públicas não
devem contrariar ou afetar com os seus atos as expetativas legítimas dos particulares, a não ser
que um interesse de peso superior justifique essa afetação112.
Também este instrumento medeia operações que conduzem a que aquilo que é prima facie
tutelado pela constituição - neste caso, expetativas de particulares -, ceda perante razões com
3.1. AS SUCESSIVAS "FÓRMULAS" DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA
É possível organizar o percurso da jurisprudência constitucional respeitante ao princípio da
proteção da confiança em quatro etapas (não necessariamente cronológicas): (i) fórmula antiga;
(ii) fórmula intermédia, ou dos dois critérios; (iii) nova fórmula, ou dos quatro requisitos; (iv)
nova fórmula mais, ou dos quatro requisitos mais um. A antiga transparece na doutrina da
Comissão Constitucional e nas primeiras decisões do Tribunal Constitucional. A intermédia tem
o seu ponto de referência mais citado no acórdão n.º 287/90. A nova emergiu no acórdão n.º
128/2009. No acórdão n.º 862/13 ganhou corpo a nova fórmula mais.
O princípio da (proteção) da confiança teve as suas primeiras aplicações na doutrina da Comissão
Constitucional113. A sua primeira âncora foi a referência ao primado do Estado de Direito
democrático constante do preâmbulo da Constituição, na ausência de consagração expressa no
Droits Allemand, Communautaire et Français, tese de doutoramento, 2000,
acedida em
http://www.u-paris2.fr/html/recherche/Theses%20en%20ligne/DR0010.pdf ; Robert Thomas, Legitimate
Expectations and Proportionality in Administrative Law¸ Hart Publishing, Oxford-Portland Oregon, 2000;
Blanco de Morais, «Segurança Jurídica e Justiça Constitucional», in Revista da Faculdade de Direito da
Universidade de Lisboa, vol. XLI, n.º 2, 2000, pág. 619-630; Kyrill-A. Schwarz, Vertrauensschutz als
Verfassungsprinzip. Eine Analyse des nationalen Rechts des Gemeinschaftsrechts und der Beziehungen zwischen
beiden Rechtskreisen, Nomos, Baden-Baden, 2002; Javier García Luengo, El Principio de Protección de la
confianza en el Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2002; Gary S. Schaal, Vertrauen,
Verfassung und Demokratie. Über den Einfluss konstitutioneller Prozesse und Prozeduren auf die Genese von
Vertrauensbeziehungen in modernen Demokratien, VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2004; J. Reis
Novais, Os princípios..., p. 261 ss; Lúcia Amaral, A forma da República. Uma introdução ao estudo do
Direito Constitucional, Coimbra Editora, Coimbra, 2005, p. 180 ss; Daphne Barak-Erez, «The Doctrine of
Legitimate Expectations and the Distinction between the Reliance and Expectation Interests», in European Public
Law, vol. 11 (2005), pp. 583-601 (com referências bibliográficas da literatura anglo-saxónica); João Carlos
Loureiro, «Proteger é preciso, viver também: a jurisprudência constituconal portuguesa e o direito de segurança
social», in XXV Anos de Jurisprudência Constitucional Portuguesa, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, pp. 255 398; Valter Shuenquener de Araújo, O Principio da Proteção da Confiança, Impetus, Niterói, 2009;
idem,«O
confiança»,
http://www.impetus.com.br/atualizacao/download/122/material-de-apoio---o-principio-da-protecao-da-confianc
a em Dezembro de 2013.
Cfr. Miranda/Medeiros, Constituição..., I, p. 99 e 102 ss.
Outras definições em Luís Roberto Barroso, «Mudança da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal em
Matéria Tributária. Segurança Jurídica e Modulação dos Efeitos Temporais das Decisões Judiciais», in Revista de
Direito do Estado, nº 2, 2006, p. 276; Araújo, «O princípio da proteção...», p 73 ss.
V. a listagem de pareceres e acórdãos relevantes da Comissão Constitucional no acórdão n.º 20/83, n.º 2.2.
articulado da versão original do texto constitucional (a qual só passaria a constar do artigo 2.º a
partir da revisão constitucional de 1982). O Tribunal Constitucional retomá-la-ia quase sem
alterações nos seus primeiros acórdãos114. Já nesta fase há alusões a uma estreita ligação entre o
princípio da proteção da confiança e uma ideia de proporcionalidade115, embora em termos
A fórmula intermédia não constituiu uma ruptura em relação à antiga, mas antes uma tentativa de
maior precisão. No acórdão n.º 287/90116 o Tribunal fixou que há violação do princípio se se
verificar uma afetação inadmissível, arbitrária ou demasiadamente onerosa de expetativas
juridicamente tuteladas. Para aferição da inadmissibilidade, arbitrariedade ou onerosidade da
afetação definiu uma fórmula de dois critérios:
“a) afectação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua
uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela
constantes não possam contar; e ainda
b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui,
ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos,
liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, desde a 1.ª revisão).
Mesmo relevando a indeterminação de muitos dos conceitos utilizados, porventura inevitável,
estes dois critérios suscitam comentários e interrogações. Embora o segundo critério aponte
explicitamente para a incorporação de um juízo de proporcionalidade117, não é esclarecido se esse
juízo é o mesmo que vale para a restrição de direitos de liberdade ou se tem uma estrutura
diferente, designadamente no que concerne aos seus segmentos.
Quanto ao momento ponderativo (ou de "proporcionalidade", no dizer do Tribunal118), por um
lado o Tribunal indica que a variável a contrapesar do lado da componente ativa, isto é, dos bens,
interesses ou valores que a norma sob julgamento visa satisfazer ou tutelar, é a dos "direitos ou
Desde logo, no acórdão n.º 11/83 (Martins da Fonseca), incidente sobre uma questão de retroatividade de
impostos, sendo também relevante o acórdão n.º 141/85 (Jorge Campinos). Na altura não vigorava ainda a
proibição da retroatividade da lei fiscal, tendo os acórdãos discutido se, no caso concreto, o princípio da confiança
obstava ou não a essa retroatividade. V. também os acórdãos n.º 20/83 (com declaração de voto relevante de José
Magalhães Godinho, frisando pontos que mantém centralidade na jurisprudência do Tribunal) e 23/83, ambos
especificamente sobre a alteração retroativa de regimes de aposentação.
Esta orientação foi fixada pela Comissão Constitucional, em cujo parecer n.º 14/82 se pode ler: «(…) a retroactividade das leis fiscais será constitucionalmente legítima, quando semelhante retroactividade não for arbitrária ou
opressiva e não envolver assim uma violação demasiado acentuada do princípio da confiança do contribuinte.
Equivale isto a dizer — visualizada a questão de outro ângulo — que a retroactividade tritutária terá o beneplácito
constitucional sempre que razões de interesse geral a reclamem e o encargo para o contribuinte se não mostrar
desproporcionado — e mais ainda o terá se tal encargo aparecia aos olhos do contribuinte como verosímil ou
mesmo como provável.»
Relatado por Sousa Brito, incidente sobre normas que alegadamente restringiam retroativamente o direito de
Com referência ao artigo 18.º, n.º 2, que a jurisprudência do Tribunal invoca (impropriamente) quando estão em
causa restrições de direitos, liberdades e garantias.
Em alguns casos acrescenta-se menção à "razoabilidade", sem explicitação do que isso significa a mais ou
diferente da proporcionalidade: v. acórdão n.º 302/06.
V. essa fórmula também nos acórdãos n.º 303/90 e 99/99.
interesses constitucionalmente protegidos"119. Essa formulação abarca, por conseguinte, quer
direitos fundamentais quer interesses de ordem geral constitucionalmente protegidos. Mas logo
de seguida precisa que "é necessário averiguar se o interesse geral que presidia à mudança do
regime legal deve prevalecer sobre o interesse individual sacrificado, na hipótese reforçado pelo
interesse na previsibilidade de vida jurídica, também necessariamente sacrificado pela
mudança"120. Nesta precisão fica pelo caminho a vertente dos direitos.
Por outro lado, quanto à componente passiva da equação ponderativa, isto é, aos bens, interesses
ou valores sacrificados pela norma, também não há uma indicação inequívoca: fala-se de
"interesse individual", o que parece traduzir uma abordagem predominantemente subjetivista;
mas essa abordagem é logo mesclada por uma referência ao interesse na previsibilidade de vida
jurídica, que tem uma manifesta componente objetiva, vinculada ao interesse geral da
comunidade num ambiente de previsibilidade da evolução e contexto normativo.
Quase vinte anos depois, o Tribunal re-equacionou a sua posição através de uma nova fórmula
(fórmula dos quatro requisitos)121 . Tal como sucede com as fórmulas antiga e nova do princípio
da igualdade, também a nova fórmula do princípio da proteção da confiança é geralmente
apresentada como uma mera reconstrução ou clarificação da orientação anterior. No entanto, ela
«Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é
necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador)
tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados
«expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser
legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar,
devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspectiva de
continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda
necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem,
em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a
situação de expectativa»122.
representa uma evolução significativa. Vejamos como é explicitada pelo Tribunal:
Os quatro requisitos são de verificação cumulativa. Para que a proteção prima facie das
expetativas se torne definitiva em concreto é necessário que esteja preenchido o primeiro
requisito, da existência de expetativas, mais o segundo requisito, da legitimidade das
expetativas, mais o terceiro requisito, da causalidade das expetativas em relação a planos dos
particulares, mais o quarto requisito, do maior peso das expetativas em relação ao bem, interesse
ou valor prosseguido pela norma legislativa. Como veremos, isto pode ser formulado de forma
reversa, se privilegiarmos o ângulo dos requisitos necessários à prevalência do bem, interesse ou
Acórdão n.º 287/90, n.º 28, itálico aditado.
Acórdão n.º 128/2009. A relatora, Lúcia Amaral, havia já enunciado mutatis mutandis esta interpretação dos
critérios do princípio da proteção da confiança em A forma da República..., cit., p. 183.
Acórdão n.º 128/2009. Note-se. todavia, que a enunciação dos requisitos não segue sempre o mesmo modelo: v.
por exemplo acórdão n.º 187/2013, n.º 32.
valor prosseguido pela norma legislativa.
A apreciação do Tribunal é tendencialmente consecutiva e prejudicial, o que significa que se falhar
algum dos requisitos já não é efetuada a apreciação dos subsequentes. Isto é particularmente
notório na transição entre os três primeiros e o quarto: quando algum daqueles não está
preenchido, o Tribunal não procede à operação de ponderação exigida por este.
A delimitação dos três primeiros requisitos constitui uma mais valia da nova fórmula, apesar de
prolongar alguma indeterminação sobre o respetivo sentido e elementos densificadores. Já
quanto ao quarto requisito ou teste, mantém na penumbra alguns aspetos fundamentais da
respetiva estrutura. A jurisprudência do Tribunal tem emitido indicações que não são lineares.
Por exemplo, o acórdão n.º 187/13 parece reduzir o quarto teste a uma operação de ponderação
equivalente ao controlo da proporcionalidade em sentido estrito, confrontando o peso e
intensidade de satisfação e sacrifício dos bens, interesses ou valores conflituantes. Nenhuma
referência é feita a outros segmentos que poderiam ser assimilados aos segmentos do princípio da
proporcionalidade em sentido amplo123.
Em contrapartida, o que no acórdão n.º 862/13 se entende ser a operação de ponderação própria
do quarto teste é diferente. Primeiro, porque o juiz constitucional não chegou a efetuar uma
verdadeira operação de avaliação e confrontação do peso das expetativas e do peso dos bens,
interesses ou valores efetivamente prosseguidos (no entender do Tribunal) pelas normas
apreciadas ou os nominalmente invocados pelo legislador124. Segundo, porque dentro daquele
quarto teste, o Tribunal inseriu a averiguação e demonstração do verdadeiro fim prosseguido pelo
legislador. Nesse contexto, o juiz constitucional apurou um desvio de fim, ou "desvio
funcional"125: as normas apreciadas prosseguiam efetivamente o fim conjuntural de consolidação
orçamental e não os (alegados) fins de sustentabilidade financeira do sistema de proteção social
da Caixa Geral de Aposentações, de convergência dos dois sistemas públicos de proteção social, ou
a justiça intra e intergeracional126. Ora, o enquadramento dogmático desse tema no contexto do
quarto teste suscita questões: a determinação do fim não é um elemento estrutural do princípio
da proteção da confiança, mas sim um pressuposto da sua aplicação. Isso tem consequências do
Acórdão cit,. n.º 66: "Sendo certo que se verificam, de forma clara e em grau elevado, todos os pressupostos
exigíveis do lado da tutela da confiança, a dúvida só pode residir na relevância do interesse público que determinou
a alteração legislativa, questão que remete para um controlo da proporcionalidade em sentido estrito, e para a
ponderação entre a frustração da confiança, com a extensão de que esta se revestiu, e a intensidade das razões de
interesse público que justificaram a alteração legislativa" (itálico no original).
A certo passo o Tribunal usa a imagem do peso, mas trata-se do peso da adoção da medida concreta e não do
peso dos próprios interesses prosseguidos pela medida: : "[a]ssim, a adoção da medida concreta não reveste um
peso importante para efeitos da prossecução dos interesses públicos da sustentabilidade, do equilíbrio intergeracional e da convergência dos regimes de proteção social" (n.º 42).
Acórdão n.º 862/13, n.º 39.
Expõe o Tribunal no mesmo acórdão: "[s]oluções sacrificiais motivadas por razões de insustentabilidade
financeira dirigidas apenas aos beneficiários de uma das componentes do sistema (...) são, por isso, necessariamente assistémicas ou avulsas e enfermam de um desvio funcional: visam fins – evitar, com o sacrifício exclusivo
dos pensionistas da CGA, o aumento das transferências do Orçamento do Estado – que não se enquadram no
desenho constitucional de um sistema público de pensões unificado" (n.º 39); "[a] igualação da taxa de formação
da pensão, considerada isoladamente, não pode ser vista como uma medida estrutural de convergência de pensões
nem tem qualquer efeito de reposição da justiça intergeracional ou de equidade dentro do sistema público de
segurança social. Representa antes uma mera medida avulsa de redução de despesa(...)" (n.º 40); " (...)a redução
de pensões é uma medida conjuntural para resolução de problemas imediatos de equilíbrio e consolidação
orçamental e não uma medida que vise a sustentabilidade financeira da Caixa." (n.º 43).
ponto de vista da metódica aplicativa. Se na fase de determinação do fim se verificar a sua
inexistência, indeterminabilidade ou ilegitimidade, a norma é inválida, ficando prejudicada a
aplicação dos quatro testes. Ao invés, se o Tribunal concluir simplesmente pela ocorrência de
desvio de fim, isso em princípio não tem relevância invalidante autónoma. Dispondo o legislador
de liberdade de conformação do fim, o desvio de fim não constitui fundamento invalidante da
norma, salvo situações excecionais. A verificação do desvio de fim é apenas indiretamente
relevante, na medida em que prenuncie uma relação provavelmente inconsistente entre o meio
adotado e os fins invocados (mas não prosseguidos, ou não prosseguidos principalmente) pelo
legislador: quando os meios adotados são adequados para prosseguir o fim real, presumivelmente
não o são para satisfazer os fins nominais e vice-versa. Neste contexto, a verificação do desvio
funcional pre-estrutura ou pre-determina a aplicação do quarto teste mas não o integra.
Terceiro, a ponderação (essa sim pertencente à estrutura do princípio da proteção da confiança)
que o Tribunal realizou foi somente a "ponderação" da adequação das soluções resultantes das
normas apreciadas, Sem nunca aludir a um eventual segmento da adequação ou idoneidade, o
Tribunal debateu exaustivamente se a medida legislativa era ou não adequada para prosseguir os
fins nominalmente invocados pelo legislador, isto é, a convergência entre regimes de proteção
social (da CGA e do regime geral), a sustentabilidade do sistema da Caixa e a justiça intra e
intergeracional, concluindo pela negativa. A "ponderação" inerente ao quarto requisito
circunscreveu-se a esse juízo, essencialmente empírico-factual, não tendo sido efetuada uma
verdadeira ponderação, entendida como uma operação de balanceamento do peso de bens,
interesses ou valores colidentes. Acresce ainda, em quarto lugar, que o juízo de adequação
efetuado parece mais próximo do que é estruturalmente típico da proporcionalidade como
proibição do defeito, do que aquele que pertence à estrutura da proporcionalidade como
proibição do excesso: as normas legislativas são declaradas inconstitucionais por afetação
desproporcional do princípio da proteção da confiança127 por não serem suficientemente
eficientes, ou por não terem virtualidade suficiente para atingir aqueles fins128. Por outras
palavras, não basta que as normas legislativas sejam adequadas a aproximar ou promover
minimamente os fins visados, como impõe em regra o segmento da adequação na
proporcionalidade como proibição do excesso. Mais do que isso, aquelas normas têm de ser
suficientemente eficientes na satisfação daqueles fins, o que só é possível, diz o Tribunal, através
de "reformas sustentáveis e duradouras no tempo" e não de "medidas abruptas e parcelares", com
efeitos "volatilizáveis". A prossecução daqueles interesses, "pelo seu caráter estrutural, exige [...]
Acórdão cit., n.º 45.
Parece poder extrair-se essa ilação de alguns locais onde o tema da adequação encontra expressão. Por exemplo:
"[A] redução de pensões não é uma medida com virtualidade para garantir a sustentabilidade de um sistema que,
por ser fechado, é em si mesmo insustentável a médio e longo prazo" (n.º 39, itálico aditado); "[a] circunstância da
redução de pensões abranger apenas uma parte dos beneficiários do sistema social convergente – os inscritos antes
de agosto de 1993 – isolada dos demais elementos que formam o sistema de segurança social, acaba por ser uma
solução inadequada e potencialmente injusta perante o sistema" (n.º 42, itálico aditado); "uma solução «isolada»
e em contradição com o princípio da responsabilidade coletiva pelo sistema, não é uma solução adequada à
unidade do sistema, nem é capaz de assegurar, só por si, a necessária equidade." (n.º 42, itálico aditado); "as
medidas legislativas que visem atingir esses objetivos devem ser ponderadas e concebidas dentro do próprio
sistema como uma sua reforma estrutural, sob pena de não alcançarem os referidos desideratos e traduzirem-se
apenas em reduções imediatas de despesa, que, face aos seus efeitos imediatos, pouco se adequarão a produzir
efeitos de base." (n.º 42, itálico no original).
medidas pensadas num contexto global dos regimes de proteção social".
A jurisprudência constitucional deixa portanto em aberto relevantes questões sobre a estrutura do
quarto teste: trata-se da aplicação do mesmo princípio da proporcionalidade que se aplica às
restrições de direitos, ou de um teste igual? Se sim, a expressão "igual" deve ser levada às últimas
consequências, ou a "igualdade" é uma igualdade na diversidade? Trata-se de proporcionalidade
como proibição do excesso ou de proporcionalidade como proibição do defeito? Quais os
segmentos de que decompõe? Qual a estrutura desses segmentos?
As zonas de penumbra são, aliás, mais extensas. Tomada à letra, a nova fórmula indica que a
vertente ativa da equação ponderativa é preenchida pelas "razões de interesse público que
justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de
expectativa". Mais uma vez, servem de bons exemplos os acórdãos n.º 187/13 e 862/13, quando
aludem, respetivamente, à "relevância do interesse público que determinou a alteração
legislativa" ou às "razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções
legislativas"129. Aparentemente, a hesitação que transparecia da fórmula intermédia terá sido
superada a favor de uma orientação objetivista: as expetativas a que a Constituição confere tutela
prima facie só têm de ceder se houver um interesse público que sobre elas deva prevalecer em
concreto130. Se assim for, o que não é seguro (desde logo, porque se continua a invocar em
simultâneo a fórmula intermédia131), tratar-se-á de opção que não é de pequena monta e cujo
fundamento material não é autoevidente.
A face objetivista da estrutura da ponderação tem também reflexos no modo como o Tribunal
define a vertente passiva, a vertente dos bens, interesses ou valores negativamente afetados pela
norma legislativa, que são objeto de contrapeso com os bens, interesses ou valores prosseguidos
pela lei. Analisando os arestos em que revela o que é concretamente ponderado, o que nem
sempre sucede132, pode concluir-se que o Tribunal desenvolve não uma, mas pelo menos duas
orientações: uma que realça traços objetivos e outra que realça traços subjetivos. De acordo com
a primeira, são ponderadas "a frustração da confiança, com a extensão de que esta se revestiu e
a intensidade das razões de interesse público que justificaram a alteração legislativa"133. Esta
formulação inculca que a ponderação se faz entre a dimensão, extensão ou intensidade da
frustração da confiança, enquanto bem, interesse ou valor objetivo do Estado de direito protegido
prima facie e as razões de interesse público justificativas dessa frustração134. De acordo com a
segunda, "há que proceder a um balanceamento ou ponderação entre os interesses particulares
Acórdãos n.º 187/13, n.º 66 e 862/13, n.º 27. V. também acórdãos n.º 396/11, n.º 8 e 794/13, n.º 23.
Vai no mesmo sentido J. Reis Novais, Os princípios.., p. 269, mencionando também o princípio da
liberdade constitutiva do legislador, como um dos elementos a ponderar no lado ativo.
V. acórdãos n.º 3/2010, n.º 4, 396/2011, n.º 8 e 187/2013, n.º 31.
V., por exemplo, acórdão n.º 3/2010, n.º 4. O Tribunal adota uma atitude exigente no que toca à verificação dos
três primeiros requisitos, que leva a que frequentemente a apreciação da observância do princípio não passe daí,
prejudicando a operação ponderativa (cfr. acórdãos n.º 128/2009 e 188/2009, n.º 5). Por outro lado, mesmo
quando a "barreira" daqueles três requsitos é superada, o Tribunal é cauteloso nas operações de ponderação,
evitando ao limite desafiar os juizos do legislador e substituí-los pelos próprios (à semelhança do que sucede, aliás,
no contexto dos princípios da proporcionalidade e da igualdade), mesmo em situações em que o peso das expetativas parece elevado, como sucede em alguns casos de "cortes" de pensões. Note-se também que quando as
operações de ponderação são realizadas, por vezes ou não há explicitação das variáveis (ou de todas as variáveis)
que são objeto de contrapeso ou é desenvolvida uma argumentação pouco mais do que minimalista (cfr. acórdão
n.º 188/09). Um dos poucos casos em que aquela atitude extremamente cautelosa foi abandonada e em que as
magnitudes ponderadas são exaustivamente expostas é o do acórdão n.º 862/13.
Acórdão n. 187/2013, n.º 66.
Uma formulação alternativa, também tendencialmente objetivista, poderia ser a do acórdão nº 304/2001, n.º 9:
"Haverá, assim, que proceder a um justo balanceamento entre a protecção das expectativas dos cidadãos decorrentes do princípio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador".
desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo que os regula e o interesse
público que justifica essa alteração"135. Ou seja, a operação de ponderação consiste no contrapeso
dos interesses particulares subjetivados sacrificados e do interesse público que a norma visa
proteger. Bem interpretada a jurisprudência do Tribunal, onde se lê "interesses particulares" deve
ler-se "expetativas dos particulares".
O acórdão n.º 862/13 é doutrinalmente marcante, para além de outros aspetos que temos vindo a
realçar, porque projetou uma nova fórmula mais. Essa fórmula tem duas faces, uma respeitante
aos requisitos, outra de natureza processual. A segunda será focada a propósito da intensidade do
controlo. Quanto à primeira, traduz-se num regime de quatro requisitos mais um.
De acordo com um recorte negativo dos quatro requisitos ou testes da nova fórmula, para que o
bem, interesse ou valor prosseguido pela norma legislativa possa ser tutelado sem lesão do
princípio da proteção da confiança: (i) não podem existir expetativas; (ii) se existirem expetativas,
não podem ser consideradas legítimas; (iii) se existirem expetativas legítimas, não podem ter tido
efeitos causais relevantes na planificação da vida dos particulares; (iv) se existirem expetativas
legítimas com efeitos causais relevantes, não podem ter maior peso do que o bem, interesse ou
valor prosseguido pela norma legislativa. Ora, o acórdão n.º 862/13 parece ter introduzido mais
um requisito, exigível em certas circunstâncias: a medida legislativa deve conter soluções
gradualistas, isto é, (v) a sua implementação deve ser feita de forma gradual e diferida no
tempo136. Embora a referência a normas de transição não seja estranha à jurisprudência do
Tribunal Constitucional sobre o princípio da proteção da confiança137, é neste acórdão que à sua
ausência são ligadas maiores consequências potenciais.
Acórdão n.º 396/2011, n.º 8. A orientação subjetivista era a que já avultava no acórdão n.º 287/90, n.º 28, como
se mencionou acima.
Acórdão n.º 862/13, n.º 44.
V., por exemplo, acórdão n.º 188/09, onde não estavam em causa "direitos adquiridos" mas meros direitos em
formação, "relativamente aos quais o legislador apenas estava vinculado a estabelecer um regime transitório que,
com respeito pelo princípio da proporcionalidade, permitisse relevar os períodos contributivos cumpridos ao
abrigo da legislação anterior" (n.º 4). Na doutrina, v. João Carlos Loureiro, «Proteger é preciso...», p. 378.
O Tribunal admite neste acórdão a possibilidade de reduções ou "recálculos" de pensões já atribuídas, se isso for
feito num contexto global: "[s]endo necessário – e o Tribunal não discute essa necessidade - alargar o «ónus da
insustentabilidade financeira do sistema» - sistema entendido, neste contexto, como qualquer uma ou ambas as
componentes do sistema público de pensões que ao Estado cabe organizar e garantir de harmonia com a Constituição e a Lei de Bases da Segurança Social - aos atuais beneficiários, procedendo a reduções e recálculos de pensões
já atribuídas, as soluções a equacionar não podem deixar de ser perspetivadas em termos do sistema público
globalmente considerado, exigindo respostas que salvaguardem a justiça do mesmo sistema, tanto no plano
intrageracional como no plano intergeracional." (acórdão cit., n.º 39; a ênfase da expressão procedendo a
reduções e recálculos de pensões já atribuídas foi aditada). O Tribunal insiste na ideia noutros trechos. Por
exemplo: "[u]ma medida que pudesse intervir de forma a reduzir o montante de pensões a pagamento teria de ser
uma medida tal que encontrasse um forte apoio numa solução sistémica, estrutural, destinada efetivamente a
atingir os três desideratos acima explanados: sustentabilidade do sistema público de pensões, igualdade proporcional, e solidariedade entre gerações"; "o questionamento dos direitos à pensão já constituídos na ótica da
sustentabilidade do sistema público de pensões no seu todo e da justiça intergeracional não se opõe à redução das
pensões. Tais interesses públicos poderão justificar uma revisão dos valores de pensões já atribuídas (...)" (n.º
45, ênfase acrecentada). O Tribunal admite, assim, que não há posições jurídicas subjetivas inatingíveis e
insuscetíveis de ponderação com outros bens, intereses ou valores. Mesmo os designados direitos adquiridos
(noção proveniente do direito privado e que, apesar do seu emprego em alguns acórdãos, não tem significado ou
assento constitucional), podem ter de ceder se houver razões de peso superior que devam prevalecer em concreto.
Defendendo esta posição, Loureiro, «Proteger é preciso...», p. 376-7.
O reconhecimento da natureza prima facie dos chamados direitos adquiridos138, que constitui um
aprofundamento muito relevante do caráter prima facie da Constituição, é compensado pelo
aditamento de um requisito adicional à estrutura do princípio da proteção da confiança: mesmo
que o peso do bem, interesse ou valor prosseguido pela norma legislativa seja superior ao das
expetativas dos particulares, se estas tiverem tutela reforçada, como sucede quando o "corte"
incide sobre pensões já a pagamento, terá de haver um regime transitório, que assegure o
gradualismo da medida.
3.2. A INTENSIDADE DE CONTROLO DO CUMPRIMENTO DO
De um modo geral, o padrão de controlo do princípio da proteção da confiança tem-se pautado
por uma assumida auto-contenção que tem feito com que raramente as apreciações de facto diagnósticos e prognósticos - realizadas pelo legislador sejam colocadas em causa. Por outro lado,
as ponderações do legislador são por regra protegidas em nome do reconhecimento de uma
extensa liberdade de conformação, traduzida numa ampla liberdade de alteração de regimes
legais, mesmo quando isso afeta expetativas de não modificação da lei.
Porém, o padrão de controlo que o Tribunal adotou no acórdão n.º 862/13 foi mais intenso. As
apreciações de facto realizadas pelo legislador, mesmo aquelas que eram sustentadas por
relatórios técnicos enviados pelo Governo (proponente das normas em causa), foram
apertadamente escrutinadas. Os fins invocados foram sujeitos a apreciação aprofundada, não
aceitando o Tribunal sem discussão aqueles que foram invocados pelo legislador e antes
apontando outros como sendo os verdadeiros. A "ponderação" das soluções adotadas,
designadamente a sua adequação, foi exaustiva, não se tendo o Tribunal limitado a apreciar (e a
rejeitar) a adequação das soluções legislativas, antes definindo o sentido daquelas que devem ser
adotadas para prosseguir os fins invocados pelo legislador. Trata-se de uma fórmula de controlo
que toca o limiar superior do poder jurisdicional do juiz constitucional139, porém admissível num
quadro excecional (de "crise") em que a contrapartida à legitimidade de o legislador explorar até
ao limite a natureza prima facie da constituição é a ampliação da competência do juiz
constitucional e a legitimidade de este recorrer a instrumentos reforçados de escrutínio140.
Essencial é que a estrutura dogmática e argumentativa destes instrumentos seja clara,
Talvez além do ativismo moderado de que fala Blanco de Morais, «Segurança Jurídica ...», p. 626.
Esta é apenas uma forma de traduzir a bem estabelecida conceção gradativa de acordo com a qual quanto mais
intensa seja a intervenção do legislador nos bens, interesses ou valores constitucionais, incluindo os protegidos
através de direitos, tanto maior deve ser a proteção do juiz constitucional: assim, Konrad Hesse, «Funktionelle
Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit» (1981), in Ausgewählte Schriften, C. F. Müller, Heidelberg, 1984, pp.
311-322, 311 ss.
V. sobre a proporcionaldade, mas aplicável a todos os instrumentos de ponderação e otimização, a exposição de
Pulido, El principio..., p. 163 ss.
transparente e estável, de modo a enfrentar as críticas de que são irracionais ou até veículos das
inclinações ideológicas dos juízes, críticas muitas vezes dirigidas contra os instrumentos de
ponderação e otimização141.
3.3. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA COMO VERSÃO
ENFRAQUECIDA OU FORTIFICADA DO PRINCÍPIO DA
PROPORCIONALIDADE, OU PARÂMETRO AUTÓNOMO?
O princípio da proteção da confiança é o princípio aplicável quando não está em causa o sacrifício
de bens, interesses ou valores objeto de posições jurídicas subjetivas decorrentes de um direito,
fundamental ou não142, mas sim expetativas eventualmente merecedoras de tutela jurídica.
Apesar de a estrutura argumentativa da proteção da confiança aparecer por vezes mesclada com o
discurso da proteção de direitos, o princípio vale em situações em que não há um direito tutelável
(por exemplo, o direito à manutenção da pensão ou do salário com um certo nível143, ou à
continuidade de certos benefícios fiscais, ou à não supressão de um regime de exceção que
impossibilita a cessação do vínculo de nomeação definitiva na administração pública com base
em razões objetivas), mas uma mera expetativa legítima dos particulares de continuidade de um
certo regime jurídico, que é afetada por uma intervenção legislativa (em si não proibida, uma vez
que o legislador tem liberdade de conformação da lei, que abrange a faculdade de a alterar144). À
partida, essas situações serão merecedoras de uma tutela constitucional menos intensa do que a
conferida aos direitos fundamentais. A aplicação dos limites às restrições (Schranken-Schranke),
designadamente a aplicação do princípio da proporcionalidade, com a malha apertada que o
carateriza na versão aplicável às restrições de direitos fundamentais seria, ela própria,
desproporcionada ou excessivamente lesiva da liberdade de conformação do legislador. Esse é o
pano de fundo em que terá de ser acabado o processo de definição da sua estrutura. A
jurisprudência constitucional mantém em aberto pelo menos três possibilidades de evolução.
A primeira é a configuração do princípio da proteção da confiança como uma versão enfraquecida
do princípio da proporcionalidade. Nesta linha de desenvolvimento, o princípio da proteção da
confiança será simplesmente um modo de desencadeamento de requisitos especiais para a
aplicação do princípio da proporcionalidade em situações merecedoras de uma tutela jurídica
menos enérgica. Preenchidos esses requisitos, segue-se a aplicação do princípio da
proporcionalidade (ou algo "igual"), tal como, de uma forma ou de outra, tem estado latente desde
a fórmula intermédia145.
J. Reis Novais, Os princípios..., p. 269.
Acórdãos n.º 396/2011, 187/2013 e 794/2013.
Acórdão n.º 287/90: “não há (...) um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do
regime em relação a relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados”.
V. o acórdão n.º 396/11, onde se alude à averiguação da "observância das exigências de proporcionalidade", se
cita "a necessária conjugação do princípio da protecção da confiança com o princípio da proibição do excesso" e se
averigua da idoneidade, da necessidade e da não excessividade das normas em causa (n.º 8). Na doutrina, no
mesmo sentido, J. Reis Novais, Os princípios..., p. 269.
Embora seja possível usar o conceito de ponderação num sentido amplíssimo, equivalente a avaliação, consideração ou análise dos argumentos a favor e contra uma conclusão juridicamente relevante, com vista a tomar uma
decisão, podendo ou não recorrer-se à imagem do peso relativo (sentido amplissimo esse capaz de abranger as
operações próprias dos três segmentos da proporcionalidade em sentido amplo), normalmente emprega-se o
conceito de ponderação num sentido mais restrito. É nesse sentido mais restrito que pode haver dúvida sobre a
relação com a proporcionalidade em sentido estrito. Não podemos fazer mais do que referir que (i) há quem
entenda que se trata de conceitos dispares, (ii) quem os veja como equivalentes e (iii) quem encontre uma sobreposição parcial entre eles. A opção por uma das variantes depende do conceito de ponderação de que se parta, mais
amplo ou menos amplo, bem como se se adota o ângulo da ponderação-procedimento, método, ou operação, ou o
ângulo da ponderação-resultado. V. uma súmula desse debate em J. M. Rodriguez de Santiago, La
ponderación de bienes e intereses en el derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2000
(distinguindo os âmbitos de aplicação da ponderação e da proporcionalidade); Pulido, El principio..., p. 163 e
569 ss (posicionando-se ele próprio entre os que assimilam "mandato de ponderação" e proporcionalidade em
sentido estrito); J. Reis Novais, Os princípios..., p. 272.
A segunda é a configuração do princípio da proteção da confiança como um parâmetro distinto do
princípio da proporcionalidade. A circunstância de haver um momento ponderativo não implica
uma assimilação com a proporcionalidade146.Também esta possibilidade tem pontos de
sustentação em alguma jurisprudência constitucional. Nesta hipótese o princípio tem malha
menos apertada do que a proporcionalidade (isto é, malha mais propícia à viabilização das
normas legislativas). Isso manifesta-se quer nos requisitos que constituem os três primeiros
passos da sua metódica de aplicação, quer na circunstância de o quarto passo consistir numa
simples operação de ponderação ou de balancing de bens, interesses ou valores concretamente
colidentes e não na aplicação do princípio da proporcionalidade em sentido amplo147. Esta
ponderação está sujeita a uma "lei": quando mais intensa for a verificação dos três primeiros
testes maior exigência será empregue na demonstração do peso prevalecente das razões invocadas
como justificativas da afetação das expetativas148. A malha mais larga repercute-se
particularmente na estrutura da ponderação, a qual tem uma estrutura simultaneamente objetiva
e subjetiva149. Estas duas dimensões no contexto da aplicação do princípio da proteção da
confiança aparecem (inadvertidamente?) divorciadas na jurisprudência constitucional, umas
vezes sendo dado relevo à primeira, outras à segunda. Todavia, são ambas elementos da estrutura
ponderativa do princípio. Do lado ativo, a malha larga reflete-se na possibilidade de a razão
justificativa da superação das expetativas e da confiança ser a prossecução de quaisquer interesses
constitucionalmente protegidos e não apenas interesses públicos ou gerais. Como já se viu, este
último ponto parecia tolerado (ou adquirido) pela fórmula intermédia, mas pode ter sido colocado
em crise pela nova fórmula.
A terceira é a configuração do princípio da proteção da confiança como uma versão fortificada do
princípio da proporcionalidade, onde o preenchimento dos três primeiros requsitos desencadeia
a aplicação dos segmentos deste último numa expressão especialmente exigente, próxima da
proibição do defeito. Tem também manifestações (decerto limitadas) na jurisprudência
constitucional, mas é a possibilidade que mais choca com a sua raiz. O âmbito natural de aplicação
do princípio é constituído por situações jurídicas - expetativas - que suscitam uma tutela
constitucional prima facie mais fluída do que a dos direitos, sendo incoerente atribuir-lhe presas
mais aguçadas do que as do princípio da proporcionalidade como proibição do excesso.
4. O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE COMO LIMITE AO
Chamado a apreciar os "cortes" de pensões, o Tribunal Constitucional tem mostrado uma
persistente inclinação para o recurso aos princípios da igualdade e da proteção da confiança como
parâmetros de escrutínio, condimentados com referências relativamente assistemáticas a uma
ideia de proporcionalidade. Mas tem evitado aplicar abertamente o princípio da
proporcionalidade enquanto tal, não obstante a sua reiterada invocação pelos mais variados
Esta hipótese tem a oposição de J. Reis Novais, Os princípios..., p. 268.
V. acórdão n.º 474/13, n.º 41.
Contra uma perspetiva binária, que se encontra na literatura, nos termos da qual "o princípio da proteção da
confiança envolve um confronto entre o interesse privado, apoiado na confiança, e o interesse público contrário à
tutela da expetativa legítima", v. Araújo, «O princípio da proteção...», p. 106, criticando essa visão. Perfilhando tal
perspetiva, Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht..., p. 118 (apud Araújo, ob. e loc.
cit.); J. Reis Novais, Os princípios..., p. 270.
Essa opção é diferente da que tem ocorrido noutros espaços jurídicos. Em várias ocasiões o TEDH
considerou contrárias à Convenção Europeia dos Direitos do Homem normas de direito interno
que reduziam montantes de pensões, por violação do princípio da proporcionalidade150, inclusive
em casos respeitantes a Portugal151. O parâmetro invocado tem sido o artigo 1.º do Protocolo n.º
1 à Convenção sobre proteção da propriedade152. Esta orientação tem sido expressamente
rejeitada pelo Tribunal Constitucional, argumentando que no caso português existe uma
disposição constitucional específica que cobre o direito à pensão, o artigo 63.º, não sendo
necessário recorrer à via mais tortuosa do direito de propriedade153. Porém, a argumentação do
Tribunal corre o risco do paradoxo de o direito à pensão ter garantia menor em Portugal, onde tem
assento constitucional direto, do que em outros ordenamentos onde só se chega à sua garantia por
vias mais indiretas.
Ora, mesmo que a rejeição do enquadramento jusfundamental do direito de propriedade seja
admissível (o que é discutível, pelo menos quando estão em causa algumas dimensões ou
manifestações do direito à pensão), isso não compromete a plena aplicação do princípio da
proporcionalidade. Ainda que com escassa elaboração teórica, mesmo quando há declaração de
inconstitucionalidade154, o Tribunal Constitucional já se distanciou da visão clássica155 que
entende que o conceito de restrição apenas se compagina com os chamados direitos de liberdade,
de defesa ou negativos, não sendo adaptável aos direitos sociais156, aproximando-se da mais
destacada doutrina qunto à plena aplicabilidade do princípio da proporcionalidade em
intervenções legislativas qualificáveis como restrições do nível de concretização já atingido157.
Como direito social158, o direito à pensão de aposentação tem um âmbito de proteção mínimo,
nuclear ou essencial (tendencialmente mais reduzido que o dos direitos de liberdade159), que não
pode ser objeto de restrição. É objeto de normas impositivas categóricas ou absolutas. Este
âmbito de proteção mínimo (traduzido na garantia das posições jurídicas subjetivas necessárias à
garantia de condições mínimas de subsistência condigna) pode estar garantido diretamente pela
Constituição ou ser objeto de concretizações legislativas. Em qualquer dos casos é "resistente ao
legislador"160: a fonte formal ou o modo como a proteção mínima é materializada não é relevante
V. Georges Katrougalos / Daphné Akoumianaki, «L'application du principe de proportionnalité dans le
champ des droits sociaux», in Revue du Droit Public, n.º 5, 2012, pp. 1381-1404, 1394 ss.
V. a decisão do TEDH no caso Mateus e Januário vs. Portugal, 2.ª seção, de 8 de Outubro de 2013, acessível em
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-128106#{"itemid":["001-128106"]} O Tribunal
apreciou a redução dos 13.º e 14.º meses de pensões (subsídios de férias e natal) efetuada pela LOE de 2012.
Na decisão citada na nota anterior o TEDH entendeu que se um Estado vinculado à Convenção "tem em vigor
legislação assegurando o pagamento de uma pensão - esteja ou não condicionada ao prévio pagamento de
contribuições -, essa legislação tem de ser vista como geradora de um interesse de propriedade que recai no
âmbito do artigo 1.º do Protocolo n.º 1".
V. por último, acórdão n.º 187/13, n.º 64.
V. o caso típico do acórdão n.º 67/07.
Casos de aplicação do princípio à restrição de direitos sociais: acórdãos n.º 88/04; 67/07 e 221/09; acórdão n.º
512/08. V. a apreciação em Novais, Direitos Sociais..., p. 390 ss. Por exemplo, acórdão n.º 221/09, sobre a
possibilidade de o legislador exigir a demonstração da titularidade de cartão de utente do SNS, sob pena de
pagamento dos encargos com a assistência médica: “(…) nada parece, também, obstar a que o controlo das
soluções legislativas incidentes sobre direitos sociais se efectue por via da aplicação do princípio da razoabilidade
ou da proporcionalidade em sentido estrito”. Registando também esta evolução, Machete e Teresa Violante,
«O princípio da Proporcionalidade ...», p. 8.
Sublinhando que esta é a posição tradicional da doutrina e da jurisprudência Katrougalos / Akoumianaki,
«L'application du principe de proportionnalité...», p. 1382.
V. Miranda, Manual..., IV, p. 485 ss, incluindo uma recensão completa das diferentes posições doutrinais
(embora focado na questão da existência ou não de um princípio de proibição do retrocesso); Novais, Direitos...,
esp. 243 ss.; Canotilho/Moreira, Fundamentos da Constituição, Almedina, Coimbra, p. 131.
Sem embargo de algumas das dimensões do direito à pensão de aposentação terem natureza análoga aos
direitos, liberdades e garantias. No acórdão n.º 187/13 o Tribunal identifica uma delas : o direito à contagem do
tempo de serviço para efeitos de aposentação
V. acórdão n.º 3/2010, n.º 2.
para a aferição da sua capacidade de resistência perante o legislador.
Do âmbito de proteção mínimo distingue-se o (mais extenso) âmbito de proteção ideal. Este,
naquilo que exceda o conteúdo mínimo, para além de estar em regra coberto por um alto grau de
indeterminação, está também sujeito a uma ampla margem de livre conformação do legislador161.
Abrangidos por essa margem estão os requisitos para se adquirir o direito à pensão, as regras de
cálculo e a quantia efetiva a receber, as quais, de acordo com o Tribunal Constitucional, não são
objeto de posições jurídicas subjetivas tuteladas por um direito fundamental162. Por isso, embora
o direito à pensão tenha tutela jusfundamental, o direito a uma valor concreto de pensão tem um
valor apenas infraconstitucional, podendo a lei reduzir esse montante163. Os particulares têm
direito à pensão e ao montante da pensão, tal como legalmente definido, mas não têm o direito à
não redução legislativa do montante da pensão. Pode discutir-se se a concretização legislativa
dos direitos sociais é ou não um prolongamento do direito social, conservando este natureza
jusfundamental independentemente da forma como é materializado. Não podemos desenvolver
essa questão aqui164, até porque ela é, em boa medida, irrelevante para a aplicação do princípio da
proporcionalidade no âmbito das restrições aos direitos sociais: entenda-se que estes têm sempre
valor constitucional, mesmo quando são objeto de intensa conformação legislativa, ou que têm
uma dupla face de Janus, em parte constitucional, em parte infra-constitucional, a aplicabilidade
do princípio da proporcionalidade em termos gerais, não sofre alterações.
Porém, a constitucionalidade do "corte" de pensões à luz do princípio da proporcionalidade
proprio sensu tem sido um assunto que o Tribunal tem decidido não apreciar, em forte contraste
com o crescente protagonismo que aquele princípio tem assumido em muitos outros domínios da
jurisprudência constitucional mais recente.
Acórdão n.º 187/13, n.º 59.
Idem. n.º 60.
Essa discussão é exaustivamente realizada por Jorge Novais, Direitos..., em termos que de um modo geral
Proporcionalidade - Aprende Matemática
Sumário - Direito Tributário e Diálogo Constitucional
O princípio da congruência e da tipicidade dos meios executórios
Saúde um direito fundamental social individual

References: artigo 109
 artigo 9
 artigo 13
 artigo 13
 artigo 13
 artigo 282
 artigo 2
 artigo 18
 artigo 18
 artigo 1
 artigo 63
 artigo 1