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﻿ Sentencia 2004-00848 de marzo 18 de 2010
SENTENCIA 2004-00848 DE 18 DE MARZO DE 2010
CONTENIDO:IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO DE PREDIO EDIFICADO. SE DECLARA LA NULIDAD DE LOS PARÁMETROS PORCENTUALES SOBRE CONSTRUCCIÓN Y AVALÚO DE LA CONSTRUCCIÓN PARA DETERMINAR SI UN PREDIO SE CONSIDERA NO EDIFICADO PARA EFECTOS DE LA TARIFA DEL IMPUESTO PREDIAL. SE DECLARA LA NULIDAD DEL LITERAL "B" DEL PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 1 DEL ACUERDO 105 DE 2003 EXPEDIDO POR EL CONSEJO DE BOGOTÁ
TEMAS ESPECÍFICOS:IMPUESTO PREDIAL, TARIFA DEL IMPUESTO, PREDIO EDIFICADO
Sentencia 2004-00848 de marzo 18 de 2010
Rad.: 25000-23-27-000-2004-00848-01-16971
(Acumulados con los procesos 04-01060 -01, 04-01217-01 y 04-01270-01)
Actor: Cámara Regional de la Construcción de Cundinamarca-Camacol, Álvaro Camacho Montoya, Agustín Mesa Corso, Juan Emmanuel Sánchez Luna, Santiago Luque Torres y otros.
Acción pública de nulidad contra el literal b) del parágrafo 2 del artículo 1º y contra el artículo 6 del Acuerdo Distrital 105 del 2003 expedido por el Concejo de Bogotá D.C.
Procesos 2004-00848 (16971 principal) y 2004-01217
La Cámara Regional de la Construcción de Cundinamarca y Álvaro Camacho Montoya, demandantes en el proceso 2004-00848; y Santiago Luque Torres, Luis Pardo Cardenas, Luis Durán del Castillo y CÍA S. en C. y Brazilia Nova II S.A., demandantes en el proceso 2004-01217, solicitaron la nulidad del literal “b” del parágrafo 2 del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003 que dispone:
Por el cual se adecuan las categorías tarifarias del impuesto predial unificado al Plan de Ordenamiento Territorial y se establecen y racionalizan algunos incentivos.
ART. 1º—Categorías tarifarias del impuesto predial unificado. Se aplicarán las siguientes definiciones de categorías de predios para el impuesto predial unificado, adecuadas a la estructura del plan de ordenamiento territorial.
b. Al predio urbano cuyas construcciones o edificaciones tengan un área inferior al 20% al área del terreno y un avalúo catastral en el que su valor sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del valor del terreno.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por los demandantes Camacol, Álvaro Camacho Montoya, Santiago Luque Torres, Luis Pardo Cardenas, Luis Durán del Castillo y CÍA S. en C. y Brazilia Nova II S.A. y los coadyuvantes Soluciones de Vivienda y Obras Civiles S.A. (Solvida S.A.), Proyectos Múltiples de Vivienda S.A. (Megaproyectos S.A.), Pardo Morales y Compañía S. en C. (Fampar S. en C. en Liquidación) y Construcciones e Inversiones Famparpo Ltda. (Famparpo Ltda. en Liquidación) la Sala debe decidir sobre la legalidad del literal “b” del parágrafo 2 del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003 que dispone:
Previo a decidir y como se advierte que los demandantes y coadyuvantes solicitan que se decrete una audiencia pública conforme al artículo 147 del Código Contencioso Administrativo para dilucidar algunos aspectos de hecho y de derecho, la Sala no accederá a su práctica. La Sala considera que la audiencia es innecesaria, pues los elementos de juicio aportados por las partes al proceso resultan suficientes para dilucidar los puntos de hecho y de derecho materia de la controversia. Además, para analizar las circunstancias de hecho que motivaron y rodearon la expedición de los actos acusados, se dispone de éstos así como de sus antecedentes administrativos. Por lo tanto, se tiene suficiente ilustración.
Se advierte igualmente que en el proceso se solicitó también la nulidad parcial del artículo 6º del Acuerdo 105 de 2003, sobre lo cual el tribunal decidió estarse a lo resuelto en la sentencia de ese tribunal del 20 de septiembre de 2003 y negó la solicitud de nulidad de los apartes de esa disposición que no fueron referidos en dicha sentencia. Contra esta decisión no se interpuso recurso alguno, razón por la cual la Sala no hará ningún análisis y procederá en el fallo a confirmarla.
Sobre el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de negar la nulidad del literal b) del parágrafo 2 del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003 procede a resolver la Sala en el orden propuesto por los recurrentes, así:
Reproducción de acto anulado. Para los recurrentes la violación del artículo 158 del Código Contencioso Administrativo es evidente. La norma anulada señalaba un porcentaje del 30% de área de predio construido como límite para entender si estaba edificado; por su parte la norma demandada cambió ese límite en un 20%. Este hecho implica la reproducción en esencia del acto anulado, así se haya agregado otro parámetro consistente en el porcentaje del 25% del avalúo catastral del inmueble frente al valor del terreno. La reproducción consiste en que las dos normas establecieron la noción de predio edificado como aquel construido en no menos del 30% o del 20% del área total del respectivo lote y tienen el mismo propósito: gravar los lotes urbanos con un porcentaje determinado, atendiendo a un mínimo de edificación en ellos.
El artículo 158 del Código Contencioso Administrativo dispone:
ART. 158.—Subrogado, D.E. 2304/89, art. 34. Reproducción del acto suspendido. Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien los dictó si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.
Del texto de la disposición transcrita, la prohibición que ella contiene, se da bajo los siguientes presupuestos:
a) La existencia de un acto administrativo que haya sido anulado o suspendido;
b) La reproducción de ese mismo acto, conservando la esencia de las disposiciones anuladas o suspendidas;
c) Que quien lo reproduzca sea el mismo funcionario que haya proferido el acto inicial anulado o suspendido;
d) Que no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.
Ahora bien, para analizar si se dan los supuestos mencionados anteriormente la Sala transcribirá a doble columna la norma que se dice reproducida (en la parte que se resalta) y la norma demandada (en la parte que se resalta):
Acuerdo 39 de 1993
“por el cual se expiden normas en materia de impuesto predial, impuestos de industria y comercio y avisos y tableros, impuestos sobre vehículos, y se dictan otras disposiciones”. Acuerdo 105 de 2003
“Por el cual se adecuan las categorías tarifarias del impuesto predial unificado al Plan de Ordenamiento Territorial y se establecen y racionalizan algunos incentivos”.
“En uso de sus facultades legales y en especial de las conferidas por el Decreto-Ley 1421 de 1993 y por la Ley 44 de 1990” El Concejo de Bogotá
“ART. 4º—Tarifa. A partir del año gravable de 1994, las tarifas del impuesto predial unificado serán las siguientes:
— Urbanizados no edificados y urbanizables no urbanizados 20 por mil.
PAR. 1º—Se entiende por predio edificado cuando no menos del 30% del Área total del lote se encuentra construido. En caso contrario el predio se considerará urbanizado no edificado. Si el predio tiene uso institucional se considerará como tal para efectos de la aplicación de la tarifa respectiva.
ART. 5º—A partir del año gravable de 1995, las tarifas del impuesto predial serán las siguientes:
Clasificación de los predios
(...) Predios urbanos
Hasta 100 metros cuadrados 12 por mil
Más de 6000 metros cuadrados 20 por mil.
“PAR. 1º—Se entiende por predio edificado cuando no menos del 30% del Área total del lote se encuentra construido. En caso contrario el predio se considerará urbanizado no edificado. Si el predio tiene uso institucional se considerará como tal para efectos de la aplicación de la tarifa”. ART. 1º—Categorías tarifarias del impuesto predial unificado. Se aplicarán las siguientes definiciones de categorías de predios para el impuesto predial unificado, adecuadas a la estructura del Plan de Ordenamiento Territorial.
1. Predios residenciales
2. Predios comerciales
7. Predios urbanizables no urbanizado
8. Predios urbanos no edificados. Son predios en los cuales se culminó el proceso de urbanización y que no han adelantado un proceso de construcción o edificación.
En síntesis los parágrafos primero de los artículos 4º y 5º del Acuerdo 39 de 1993 definían que para efectos de las tarifas del impuesto predial unificado el predio era edificado cuando no menos del 30% del área total del lote se encontraba construido. En caso contrario el predio se consideraba urbanizado no edificado. Es decir, que el predio no era edificado cuando se encontraba construido en un área inferior al 30% del total del lote.
Por su parte, el literal b) del parágrafo 2 del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003 dispone, que para efectos de las tarifas del impuesto predial unificado, se considera que un predio no es edificado cuando la construcción o edificación tengan un área inferior al 20% al área del terreno y un avalúo catastral en el que su valor sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del valor del terreno.
Pues bien, la Sala observa en cuanto a los supuestos de la reproducción lo siguiente:
Primero, existe un acto administrativo que fue anulado o suspendido que son los parágrafos primeros de los artículos 4º y 5º del Acuerdo 39 de 1993 que fueron anulados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 30 de agosto de 1996(5), providencia que fue confirmada por el Consejo de Estado en sentencia del 4 de abril de 1997(6). Es decir, se cumple con la primera condición.
Otra condición es que el mismo funcionario que profirió el acto que fue anulado, haya expedido el nuevo acto que se reputa hizo la reproducción. En este caso, tanto el Acuerdo 39 de 1993 como el Acuerdo 105 de 2003, del cual hace parte la norma acusada fueron expedidos por el Concejo de Bogotá D.C.
Ahora bien, otro presupuesto para que exista reproducción de acto anulado es que el nuevo acto conserve en esencia las disposiciones anuladas. Esto significa que el nuevo acto repita o vuelva a dictar una disposición que regule la misma materia y de la misma manera como se cuestionó cuando se retiró del ordenamiento jurídico. Eso sí, siempre y cuando no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación.
De acuerdo con lo anterior, para que se configure esta prohibición legal tiene que reproducirse lo que no se podía establecer o disponer porque fue anulado. Pero, ello no significa que deba hacerse en términos idénticos. Puede decirse algo en términos similares y corresponder exactamente a la misma disposición que fue anulada.
Ahora bien, para determinar si en este caso la disposición acusada reproduce en esencia las normas que fueron anuladas debe acudirse a los fundamentos legales de la decisión y a la motivación de la anulación. De esta manera se establece qué no podía hacer el Concejo de Bogotá y que por haberlo hecho sus actos fueron anulados.
Dijo en aquella oportunidad la Sección Cuarta del Consejo de Estado(7):
“(...) No cabe interpretar aisladamente el artículo 338 de la Constitución (...), sino en su necesaria y sistemática conexión con los artículos 300 - 4 y 313 - 4 ib., principalmente.
(...) la facultad, tanto de las asambleas como de los concejos, para decretar o votar, por medio de ordenanzas y acuerdos, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus respectivas funciones seccionales y locales, se debe ejercer, de conformidad con la Constitución y la ley.
El artículo 287 ib., del régimen de entidades territoriales (...) tiene la misma restricción (...).
En el caso particular del Distrito Capital, ordena el artículo 322 ib., que su régimen político, fiscal y administrativo sea, el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.
(...) de los numerales del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993 (...) únicamente el 3º tiene que ver específicamente con la cuestión impositiva, cuando relaciona, como atribuciones del Concejo Distrital, las de, establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos, con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos. No obstante, en el acápite del mencionado artículo 12 se lee nítidamente que la atribución de funciones de que ahí se habla, debe desempeñarse, de conformidad con la Constitución y la ley.
Esto significa, que los alegados poderes constitucionales impositivos de asambleas y concejos, no son originarios, sino derivados o residuales y que, por consiguiente, los mismos no facultan, per se, la creación, modificación o extinción de tributos o contribuciones, ni la fijación de los elementos de la obligación tributaria, pues solo restrictivamente, con arreglo a la Constitución y a la ley, se podría tener acceso, no precisamente a la creación, reforma o supresión de tributos, sino a los indicados elementos de la obligación tributaria, regulándolos, o permitiendo a las autoridades su reglamentación en el caso específico del sistema tarifario.
Incluso los artículos 2º y 4º de la Ley 44 de 1990, en que la apelante basa sus planteamientos sobre el origen de tarifas más gravosas para los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados y su conclusión de que dichos predios fueron siempre objeto de regulación especial, reafirman el criterio de que la administración y control del tributo y la graduación de sus tarifas diferenciales y progresivas, deben operar con sujeción a los presupuestos de esta misma ley y normas concordantes.
Ahora bien, lo dispuesto por los parágrafos acusados, de tenerse por no edificado, el predio con menos del 30% de su área total construida, desvirtúa los aludidos presupuestos, no solamente por su aspecto meramente semántico y de interpretación sistemática, sino por sus evidentes implicaciones en la determinación del hecho imponible, la base gravable y la tarifa.
En efecto, cuando, en particular, en los artículos 4º, inciso último, de la citada Ley 44 de 1990, y 155, numeral 2, parte final, del Decreto 1421 de 1993, se habla de terrenos urbanizados no edificados, la locución, dada la claridad de su tenor literal, rechaza cualquier hipótesis de construcción o edificación, entendiéndose dicha expresión, como oportunamente lo advierte la señora Procuradora Delegada, según su sentido natural y obvio, con absoluta prescindencia de distingos que no hizo el legislador.
Así mismo, es un hecho que la discriminación porcentual de los parágrafos censurados, varía la materia imponible, la base gravable y el tipo impositivo, haciendo más gravoso este último, pues, confrontados los parágrafos con los dos artículos en mención, se crea una subespecie o híbrido de los predios urbanizados: la de los parcialmente edificados, pero no con las tarifas de los edificados, sino con las de los no edificados, que es ya un contrasentido, y con una base gravable difícilmente determinable, toda vez que, como bien lo resaltó el actor, estableciéndose ordinariamente ésta por el importe del auto avalúo, a su vez liquidado el mismo, según el artículo 14 de la Ley 44 de 1990, por el valor del metro cuadrado de área y / o construcción, las edificaciones de cobertura inferior al 30% de la extensión superficiaria del correspondiente predio, harían dudoso cualquier cálculo referente al valor real del metro cuadrado de éste, pues no es claro en lo dispuesto por el Concejo, si dichas construcciones de área inferior al 30% se desestiman, o no, en los cálculos respectivos.
Adicionalmente, aparte de que la tarifa para predios considerados como no edificados, de acuerdo con lo previsto por el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, podría alcanzar la franja del 33 por mil, extraordinariamente gravosa, en comparación con las tasas comunes variables, del 1 por mil y el 16 por mil, de los predios edificados, el contribuyente, como también lo denuncia el actor, perdería el beneficio de la limitación del incremento del tributo, contemplado por el numeral 2, parte final, del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993.
Concluye la Sala, que los parágrafos demandados no se contrajeron, según lo sostuvo la parte demandada, a la aplicación equitativa del mencionado artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, al manejo técnico del aludido beneficio de la limitación del incremento del tributo y a desarrollar los artículos 2 y 4 de la Ley 44 de 1990, sino que, contrariamente, tales normas locales excedieron los términos y presupuestos de los preceptos de orden superior que precisamente invoca aquélla en la sustentación de su recurso, el cual, en consecuencia, no está llamado a prosperar” (resaltado fuera del texto).
De acuerdo con lo anterior, los parágrafos primero de los artículos 4 y 5 del Acuerdo 39 de 1993 fueron anulados, en síntesis, porque violaron el principio de legalidad tributaria al establecer una discriminación porcentual para predios urbanizados no edificados que no estaba prevista legalmente. A juicio de la Sección, la administración del tributo y la graduación de las tarifas diferenciales y progresivas en el impuesto predial deben operar con sujeción a los presupuestos de la Ley 44 de 1990 y normas concordantes y, por el contrario, las disposiciones acusadas desvirtuaban estos presupuestos, no sólo por su interpretación sistemática sino por la evidente implicación sobre la determinación del hecho imponible, la base gravable y la tarifa. Además, porque las normas legales que regulan el impuesto predial se refieren a terrenos “urbanizados no edificados”, concepto suficientemente claro para rechazar cualquier hipótesis de construcción o edificación, pues esa expresión debía entenderse en su sentido natural y obvio ya que el legislador no distinguió.
Pues bien, en el caso que ocupa la atención actual de la Sala, el Concejo de Bogotá D.C., mediante la disposición acusada, estableció también unos parámetros porcentuales sobre construcción y avalúo de la construcción para determinar si un predio se considera edificado o no para efectos de la tarifa del impuesto predial. Es decir, consagró en términos similares y en esencia las disposiciones anuladas, no obstante los fundamentos legales que motivaron la anulación no habían desaparecido.
En efecto, los artículos 338, 313 y demás normas citadas de la Constitución Política, así como la Ley 44 de 1990 y el Decreto Ley 1421 de 1993 se encuentran actualmente vigentes y constituyen el marco constitucional y legal de la potestad tributaria municipal en materia del impuesto predial, de manera que las consideraciones expuestas en aquella oportunidad siguen siendo válidas para considerar que el Concejo de Bogotá en las disposiciones acusadas violó el principio de legalidad tributaria y, por ende, reprodujo en esencia unas normas anuladas.
Cabe precisar que en materia de potestad tributaria de las entidades territoriales, actualmente, la Sala sostiene que basta que la ley autorice la creación de un tributo y fije el hecho generador de este, para que las entidades territoriales puedan adoptar el tributo en su jurisdicción y fijar los demás elementos del impuesto. Sin embargo, las entidades territoriales deben acoger el hecho generador que estableció la ley y no modificarlo so pretexto del ejercicio de una potestad tributaria autónoma(8).
Así mismo, el hecho de que la nueva norma establezca un porcentaje de construcción diferente al de la norma anulada e incluya un porcentaje de avalúo que no estaba en la norma anterior, no le resta el carácter esencial de la reproducción. Lo sustancial y la característica más importante es que la nueva norma establece unos parámetros (área de construcción y avalúo), para definir si un predio es urbanizado no edificado, que varían, sin fundamento legal, la materia imponible, la base gravable y el tipo impositivo en el impuesto de industria y comercio, como lo hacía la disposición anulada(9).
Además, tanto los artículos 4º y 5º del Acuerdo 39 de 1993 como el artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003 se expidieron para regular las tarifas del impuesto predial unificado, de manera que el efecto práctico de la regulación contenida en el Acuerdo 39 de 1993 es el mismo para la regulación del Acuerdo 105 de 2003, pues como se señaló el fundamento legal del tributo no ha variado.
Ahora bien, el tribunal cuando decidió los demás cargos de la demanda consideró que la norma acusada no vulneraba los artículos 155(2) del Decreto 1421 de 1993 ni el artículo 6º de la Ley 44 de 1990, pues conforme a la Ley 388 de 1997 (Plan de Ordenamiento Territorial) los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen debían establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados (art. 38). Que la distribución equitativa de las cargas y beneficios era un principio del ordenamiento territorial (art. 2º ibídem). En consecuencia, la norma demandada daba claridad sobre cuáles predios no se les aplicaba la limitante del 100% previsto en el artículo 155 del Decreto 1421 de 1993.
Sobre lo anterior, la Sala advierte en primer lugar que si bien el artículo 2 de la Ley 388 de 1997 señala como uno de los principios en que se fundamenta el ordenamiento del territorio es el de “La distribución equitativa de las cargas y los beneficios”, ello no autoriza al Concejo de Bogotá para determinar un elemento esencial del impuesto predial que no está fijado en la ley tributaria que establece el tributo. Además, en Bogotá el POT tiene su desarrollo a través de los decretos 619 y 1110 de 2000 y 469 de 2003.
Y en segundo lugar, el principio de ordenamiento territorial al que se ha hecho referencia no es aspecto novedoso frente a las disposiciones que fueron anuladas por la jurisdicción. En esa oportunidad el distrito adujo, en defensa de los parágrafos censurados, razones de equidad y de progresividad, sobre lo cual el Consejo de Estado consideró que si bien los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados tenían tarifas más gravosas, en todo caso, la graduación de las tarifas diferenciales y progresivas se debía hacer con sujeción a ley. Que la discriminación porcentual hacía más gravoso el tipo impositivo al crearse una subespecie de los predios (los parcialmente edificados) a los cuales se les aplicaba la tarifa de los no edificados, que aparte de ser un contrasentido, dificultaba la determinación de la base gravable. Finalmente dijo el Consejo de Estado que aparte de que la tarifa para esta clase de predios era extraordinariamente gravosa (33 por mil), el contribuyente perdería el beneficio de la limitación del incremento del tributo, contemplado por el numeral 2, parte final, del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993 según el cual:
“ART. 155.—Predial unificado. A partir del año de 1994, introdúcense las siguientes modificaciones al impuesto predial unificado en el Distrito Capital:
2. El contribuyente liquidará el impuesto con base en el autoavalúo y las tarifas vigentes. Lo hará en el formulario que para el efecto adopte la administración tributaria distrital. Si el impuesto resultante fuere superior al doble del monto establecido el año anterior por el mismo concepto, únicamente se liquidará como incremento del tributo una suma igual al cien por ciento (100%) del predial del año anterior. La limitación aquí prevista no se aplicará cuando existan mutaciones en el inmueble ni cuando se trate de terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados” (resaltado de la Sala)
En consecuencia, el principio de la distribución equitativa de las cargas y los beneficios no es el fundamento que permita al Concejo de Bogotá establecer una disposición como la demandada que reprodujo en esencia y con los mismos vicios de ilegalidad unas disposiciones que fueron anuladas, teniendo en cuenta que los fundamentos legales de la anulación no desaparecieron.
En efecto, todos los motivos de anulación expresados en la sentencia referida pueden predicarse en relación con la norma actualmente demandada, porque en el ámbito del impuesto predial no ha habido una regulación diferente a la estudiada en esa oportunidad que permita al Concejo de Bogotá definir por fuera de la ley algún elemento del tributo.
Por esta razón, la Sala encuentra demostrado el cargo de reproducción de acto anulado y procederá a anular la disposición acusada, previa revocatoria del numeral primero la sentencia apelada. Así mismo, se releva del estudio de los demás cargos de apelación.
1. REVÓCASE el numeral primero de la sentencia apelada. En su lugar dispone:
2. DECLÁRASE LA NULIDAD del literal “b” del parágrafo 2 del artículo 1º del Acuerdo 105 de 2003 expedido por el Concejo de Bogotá D.C.
3. CONFÍRMASE la sentencia en lo demás.
4. Por Secretaría expídanse las copias solicitadas en los memoriales que anteceden.
(5) Expediente 10986.
(6) C.P. Consuelo Sarria Olcos. Expediente 8126. Actor: Pablo Toro Pinzón.
(8) Sentencia del 9 de julio de 2009. Expediente 16544, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
(9) El Consejo de Estado ha decidido casos recientemente en los que se discute si un predio es urbanizado no edificado para lo cual ha acudido a las características propias de cada predio y a los conceptos que sobre construcción o edificación proporcionan las entidades correspondientes (V.gr. Sent. mar. 29/2007, Exp. 14738. C.P. Ligia López Díaz).

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