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Timestamp: 2015-08-03 21:50:31+00:00

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Sur. Revista Internacional de Direitos Humanos - Recent advances in the justiciability of indigenous rights in the Inter-American System of Human Rights Services on DemandArticletext in Portuguese
SciELO Similars in Google ShareMoreMorePermalinkSur. Revista Internacional de Direitos HumanosOn-line version ISSN 1983-3342Sur, Rev. int. direitos human. vol.3 no.4 São Paulo June 2006 http://dx.doi.org/10.1590/S1806-64452006000100003 Últimos avances en la justiciabilidad de los derechos indígenas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos Mario Melo
Palabras claves: Sistema Interamericano de Derechos Humanos - Derechos indígenas - Territorio indígena - Derechos económicos, sociales y culturales - Derechos políticos - Reparaciones
Frente a estas situaciones, en los últimos años, se ha requerido la acción de la Comisión y de la Corte Interamericanas de Derechos Humanos en varias oportunidades. Dado que su mandato fundamental es conocer y resolver las violaciones a los derechos consagrados en la Convención Americana (art. 33 de la Convención), han debido recurrir a la noción de progresividad8 de los derechos humanos para, mediante la jurisprudencia, dotarlos de un sentido y un alcance que permitan dar protección especial a este importante segmento de la población americana. Para ello, la Corte ha desarrollado un método de interpretación de los instrumentos de derechos humanos basado en tres criterios:
Los términos jurídicos que se emplean en la redacción de un instrumento de derechos humanos tienen significado, sentido y alcance "autónomos", es decir, no equiparables a los que pueden tener dichos términos en el derecho interno.
La fundamentación jurídica de la Corte para establecer los dos primeros criterios de interpretación de la Convención Americana mencionados se halla, de acuerdo con el juez García Ramírez,12 en el principio contenido en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derechos de los Tratados. Este principio obliga a interpretar un tratado "de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin". También reside, según García Ramírez, en la "regla pro homine, inherente al derecho internacional de los derechos humanos - frecuentemente invocado en la jurisprudencia de la Corte -, que conduce a la mayor y mejor protección de las personas, con el propósito último de preservar la dignidad, asegurar los derechos fundamentales y alentar el desarrollo de los seres humanos".13
Respecto del tercer criterio señalado, su fundamento jurídico se encuentra en el inciso tercero del artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados - que obliga a interpretar los tratados de acuerdo con el sistema en el cual se inscriben - 14 y en las propias normas de interpretación que establece el artículo 29 de la Convención Americana, citado a continuación:
La mera lectura de la letra de este artículo dejaría ver que la Convención Americana protege el derecho a la propiedad privada en la dimensión individual, tal como lo concibe el derecho civil clásico. El numeral 1 de ese artículo dice que "toda persona" (y se entiende como "cada persona" natural o jurídica individualmente considerada) "tiene el derecho al uso y goce de sus bienes" (es decir, tiene la facultad para ejercer su dominio sobre los bienes que le son propios).
[...] el artículo 21 de la Convención protege a la propiedad en un sentido que comprende, entre otros, el derecho de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal (numeral 148 de la sentencia del caso Awas Tigni).
Más aun, la Corte entiende que el deber del Estado de garantizar a toda persona el derecho al "uso y goce de sus bienes" (numeral 1 del artículo 21 de la Convención Americana) incluye el de delimitar, demarcar y titular el territorio de las comunidades indígenas. También señala que, hasta tanto no se efectúen la delimitación, la demarcación y la titulación, el Estado debe abstenerse de realizar actos que puedan llegar a afectar "el uso o el goce de los bienes ubicados en la zona geográfica donde habitan y realizan sus actividades los miembros de la Comunidad" (párrafo 153, sentencia del caso Awas Tingni).
La sentencia del caso Yakye Axa aborda el complicado tema de los conflictos entre el derecho a la propiedad privada particular y el derecho a la propiedad comunal indígena. Puesto que ambos derechos se encuentran bajo la protección de la Convención Americana, el conflicto se resuelve siempre con la restricción de uno de ellos. La Corte plantea que "las pautas para definir las restricciones admisibles al goce y ejercicio de estos derechos: a) deben estar establecidas por ley; b) deben ser necesarias; c) deben ser proporcionales, y d) deben hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática". 17
Sin embargo, la Corte advierte que, al momento de aplicar estas pautas, los Estados deben tomar en cuenta que los derechos territoriales indígenas son de diferente naturaleza pues están íntimamente relacionados con la supervivencia de los pueblos indígenas y sus miembros, su identidad, la reproducción de su cultura, sus posibilidades de desarrollo y el cumplimiento de sus planes de vida.18 Por lo tanto, la restricción que se haga al derecho a la propiedad privada de particulares en favor de la propiedad comunitaria indígena puede "ser necesaria para lograr el objetivo colectivo de preservar las identidades culturales en una sociedad democrática y pluralista en el sentido de la Convención Americana".19
Pese a eso, la Corte aclara que no siempre el conflicto entre los "intereses territoriales" particulares o del Estado frente a los de las comunidades indígenas. Si los Estados se ven en la imposibilidad, "por razones concretas y justificables", de proteger los derechos territoriales indígenas, la compensación que se otorgue a los perjudicados deberá estar orientada, principalmente, por el profundo significado que tiene la tierra para los indígenas.20
Al hacerlo, como hemos dicho, rompe con una concepción civilista que considera el derecho a la propiedad como un derecho eminentemente individual, para otorgarle un alcance acorde con el ámbito de los derechos humanos, es decir, capaz de abarcar la diversidad de modos de vida válidos y dignos de protección y garantía. Así, en la sentencia del caso Awas Tingni, reconoce que "entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se centra en el individuo sino en el grupo y su comunidad",21 y asume que esa forma de propiedad requiere también de su tutela.
La Corte va más allá y define que la estrecha relación entre las comunidades indígenas y sus territorios tradicionales, incluidos los recursos naturales que allí se encuentren y los elementos inmateriales que de ellos se desprendan, son también materia de protección del artículo 21 de la Convención Americana.22 Al efecto, realiza una interpretación evolutiva del término "bienes", pues utiliza dicho artículo para entender que su alcance abarca "los elementos corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de tener un valor".23
Como consecuencia, el artículo 21 de la Convención Americana garantiza el goce de un bien inmaterial, tal como la "especial relación" que une a los pueblos indígenas con su territorio, que no se refiere meramente a la posesión o al aprovechamiento material sino que es "un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras".24 Señala, asimismo, que una relación de tal importancia debe "ser reconocida y comprendida como la base fundamental de su cultura, vida espiritual, integridad, supervivencia económica y su preservación y transmisión a las generaciones futuras".
En junio de 2005, al dictar sentencia en el caso Yatama v. Nicaragua, la Corte Interamericana abordó la problemática del ejercicio de los derechos políticos - garantizados por la Convención Americana y la Constitución nicaragüense - por parte de los miembros de las comunidades indígenas. En esta sentencia la Corte redefinió el sentido y el alcance de los derechos políticos garantizados en el artículo 23 de la Convención Americana, en concordancia con el derecho a la igualdad y a la no discriminación estipulado en el artículo 24, utilizando los criterios establecidos en los literales a) y b) del artículo 29 de la Convención Americana.
En su fallo, la Corte declaró: "El Estado violó los derechos políticos y el derecho a la igualdad ante la ley consagrados en los artículos 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma, en perjuicio de los candidatos propuestos por YATAMA". En el análisis, la Corte entendió que el deber del Estado de garantizar los derechos políticos implica que la regulación de su ejercicio y aplicación sea hecha de acuerdo con el principio de igualdad y no discriminación.27 Esta regulación, cuando atañe a personas pertenecientes a comunidades indígenas o étnicas, debe tomar en cuenta las especificidades de sus lenguas, costumbres y formas de organización que las diferencian de la mayoría de la población.
En la misma línea, debe mencionarse el caso Moiwana, referido a la masacre de los miembros de una comunidad, cuyos sobrevivientes se vieron forzados a huir de su territorio abandonando los cadáveres de sus parientes y amigos sin poder llevar a cabo los rituales que su tradición espiritual obliga a realizar para el descanso de los muertos. En este caso, la Corte, además de medidas de aseguramiento de la relación entre comunidad y territorio análogas a las otorgadas en los dos casos anteriores, dispuso dos medidas de satisfacción claramente orientadas a restaurar la autoestima étnica del pueblo N'djuka: una disculpa pública y el reconocimiento de responsabilidades por parte del Estado, y el establecimiento de un monumento recordatorio.32
Los daños inmateriales que la Corte logró establecer en los miembros de la comunidad sobrevivientes son muy graves y se vinculan con rasgos relevantes de la cultura N'djuka, como los sentimientos de humillación, ira y temor que provoca en ellos la obstaculización de que han sido objeto los procesos conducentes a la sanción de los culpables de la masacre, en la medida de que su impunidad puede llevar a que los espíritus ofendidos tomen venganza en los deudos. También, el temor de los miembros de la comunidad de contraer enfermedades espirituales por no haber realizado los ritos mortuorios adecuados a las víctimas de la masacre y, por supuesto, la interrupción abrupta de la conexión de la comunidad con su territorio debido al desplazamiento forzado al que fueron sometidos luego de la masacre. Frente a estos efectos, la Corte planteó como medida reparatoria una indemnización en dinero.33
En general, la Corte observó que las prácticas y los valores propios de la cultura maya - tales como la toma de decisiones por consenso, el respeto y el servicio - fueron desplazados por prácticas autoritarias y de uso arbitrario del poder vinculadas con la militarización de su vida cotidiana, lo que terminó provocando la desarticulación del grupo y la pérdida de referentes.35
Entre las medidas reparatorias adoptadas, la Corte dispuso que el Estado reformase los requisitos electorales para posibilitar que "los miembros de las comunidades indígenas y étnicas participen en los procesos electorales en forma efectiva y tomando en cuenta sus tradiciones, usos y costumbres".37
Si bien los avances del Sistema Interamericano en materia de derechos indígenas han sido importantes, también es posible identificar, en el mismo campo, algunos retos aún no plenamente abordados y resueltos. Quizás el más importante concierna al reconocimiento pleno del derecho de los pueblos indígenas a que el Estado no adopte decisiones que afecten directamente a sus derechos y su territorio, sin que haya precedido una consulta y su "consentimiento libre, informado y previo".
Este derecho, expresado en el artículo XXI.2 del Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas que desde 1997 está siendo discutido en el ámbito de la OEA,38 ha sido reconocido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en sus informes sobre la situación de los derechos humanos en diversos países del continente39 e incluso a nivel contencioso. En el caso 11.140 - Mary y Carry Dann vs. Estados Unidos - 40 se pronunció en el siguiente sentido:
Art. 140. La Comisión considera, primero, que los Artículos XVIII y XXIII de la Declaración Americana obligan especialmente a los Estados miembros a garantizar que toda determinación de la medida en que los reclamantes indígenas mantienen intereses en las tierras de las que han poseído tradicionalmente título y que han ocupado y utilizado, se base en un proceso de total información y mutuo consentimiento de parte de la comunidad indígena en su conjunto. Esto requiere, como mínimo, que todos los miembros de la comunidad estén plena y cabalmente informados de la naturaleza y las consecuencias del proceso y se les brinde una oportunidad efectiva de participar individual y colectivamente. [...]
Este pronunciamiento de la Comisión tiene especial importancia en la medida en que puso fin a la controversia motivada en el hecho de que los Estados Unidos de América no reconocen la jurisdicción de la Corte Interamericana. En iguales condiciones se pronunció la Comisión en el Informe de Fondo respecto del caso de las Comunidades Indígenas Maya del Distrito de Toledo, Belice.41 En este caso, la Comisión consideró:
154. Finalmente, la Comisión observa la afirmación de los peticionarios de que el Estado, al no establecer consultas sustanciales con el pueblo maya en relación con las concesiones madereras y petroleras en el Distrito de Toledo, las cuales dieron lugar a efectos ambientales negativos, violó otros varios derechos consagrados en el derecho internacional en materia de derechos humanos, incluido el derecho a la vida, dispuesto por el artículo I de la Declaración Americana, el derecho a la libertad de religión y culto, dispuesto en el artículo III de la Declaración Americana, el derecho a la familia y a su protección, dispuesto en el artículo VI de la Declaración Americana, el derecho a la preservación de la salud y el bienestar, dispuesto en el artículo XI de la Declaración Americana, y el "derecho a la consulta", implícito en el artículo 27 del PIDCP, el artículo XX de la Declaración Americana, y el principio de libre determinación.
155. En su análisis del caso, la Comisión ha subrayado el carácter singular del derecho de propiedad aplicado a los pueblos indígenas, puesto que las tierras tradicionalmente utilizadas y ocupadas por estas comunidades es un factor primordial de su vitalidad física, cultural y espiritual. Como lo ha reconocido la Comisión anteriormente respecto del derecho de propiedad y el derecho de igualdad, "el libre ejercicio de tales derechos es esencial para el goce y la perpetuación de su cultura". Análogamente, el concepto de familia y religión dentro del contexto de las comunidades indígenas, incluido el pueblo maya, está íntimamente vinculado a sus tierras tradicionales, en que los cementerios de sus ancestros, los lugares de significado religioso y las modalidades de culto, se relacionan con la ocupación y el uso de sus territorios físicos. Además, en el análisis de este caso, la Comisión ha llegado específicamente a la conclusión de que el deber de consultar es un componente fundamental de las obligaciones del Estado para dar efecto al derecho de propiedad comunal del pueblo maya en las tierras que han usado y ocupado tradicionalmente.
La Corte, en cambio, aún no se ha pronunciado respecto del tema. En el caso Awas Tigni, no se pronunció sobre la declaración hecha por la Comisión Interamericana en su escrito de alegatos finales, en el sentido de que [...] al ignorar y rechazar la demanda territorial de la Comunidad y al otorgar una concesión para aprovechamiento forestal dentro de la tierra tradicional de la Comunidad sin consultar su opinión, "el Estado violó una combinación" de los siguientes artículos consagrados en la Convención: 4 (Derecho a la Vida), 11 (Protección de la Honra y de la Dignidad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión), 16 (Libertad de Asociación); 17 (Protección a la Familia); 22 (Derecho de Circulación y de Residencia); y 23 (Derechos Políticos).
c) Las sentencias que hemos examinado en este trabajo dejan ver, con claridad, que la violación de derechos humanos provoca afectaciones diferentes cuando se cometen contra poblaciones indígenas y que, por lo tanto, requieren medidas reparatorias fundamentadas en las particularidades étnicas. Aún resta un trecho largo por recorrerse en esta materia. La medida principal que adopta la Corte para reparar daños inmateriales en poblaciones indígenas sigue siendo la indemnización pecuniaria. Habría que interrogarse sobre los impactos no deseables que puede tener, incluso, este tipo de medidas sobre la vida de comunidades con poca relación con la economía de mercado. Es necesario, por consiguiente, ser muy creativos para encontrar nuevos planteamientos de medidas de satisfacción que cumplan con el objetivo de restaurar situaciones de deterioro serio de la autoestima y la identidad étnica en comunidades y pueblos indígenas sometidos a violaciones de sus derechos humanos. Casos como el de Plan de Sánchez muestran que ya se ha comenzado a pensar en medidas étnicamente adecuadas. Hay que seguir explorando esa línea. d) Probablemente, los casos de derechos indígenas vinculados con la explotación de recursos naturales en su territorio, que puedan llegar a la Corte Interamericana en los próximos años, serán oportunidades para que este alto tribunal se pronuncie sentando jurisprudencia respecto del derecho a la consulta y al consentimiento libre, informado y previo. Sin lugar a dudas, ello será de la mayor relevancia para garantizar el territorio de los pueblos como base material de su vida y de sus derechos económicos, sociales y culturales.
1. Véanse, por ejemplo, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Reporte sobre la situación de los derechos humanos de un segmento de la población nicaragüense de origen Miskito, 9 de noviembre de 1983, y Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución No. 12/85, Caso No. 7615 contra Brasil (Caso Yanomami), 5 de marzo de 1985. Los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se encuentran disponibles en internet en <www.cidh.org> y en <www.corteidh.or.cr>.
2. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, sentencia del 31 de agosto de 2001, disponible en internet en <www.cidh.org> y en <www.corteidh.or.cr>.
3. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Masacre Plan de Sánchez contra Guatemala, sentencia del 19 de noviembre de 2004 (Reparaciones), disponible en internet en <www.cidh.org> y en <www.corteidh.or.cr>.
4. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad Moiwana contra Nicaragua, sentencia del 15 de junio de 2005, disponible en internet en <www.cidh.org> y en <www.corteidh.or.cr>.
5. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, sentencia del 17 de junio de 2005, disponible en internet en <www.cidh.org> y en <www.corteidh.or.cr>.
6. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Yatama vs. Nicaragua, sentencia del 23 de junio de 2005, disponible en internet en <www.cidh.org> y en <www.corteidh.or.cr>.
8. "Las bases de la progresividad están en la concepción misma de la protección internacional. Los distintos instrumentos sobre la materia contienen declaraciones de voluntad explícitas sobre la necesidad de nuevos desarrollos que amplíen y consoliden lo que en ellos se recoge." Pedro Nikken, "Introducción a la protección internacional de los derechos humanos", XIX Curso interamericano de derechos humanos, San José, Costa Rica, IIDH, 19 a 28 de julio de 2001.
9. "Los términos de un tratado internacional de derechos humanos tienen sentido autónomo, por lo que no pueden ser equiparados al sentido que se les atribuye en el derecho interno. Además, dichos tratados de derechos humanos son instrumentos vivos cuya interpretación tiene que adecuarse a la evolución de los tiempos y, en particular, a las condiciones de vida actuales" (Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del Caso Awas Tingni, op. cit., pár. 146.)
11. "En el presente caso, al analizar los alcances del citado artículo 21 de la Convención, el Tribunal considera útil y apropiado utilizar otros tratados internacionales distintos a la Convención Americana, tales como el Convenio 169 de la OIT, para interpretar sus disposiciones de acuerdo a la evolución del sistema interamericano, habida consideración del desarrollo experimentado en esta materia en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos" (sentencia del Caso Yakye Axa, op. cit., pár. 127.)
12. Voto razonado concurrente del juez Sergio García Ramírez a la sentencia del Caso Awas Tingni. Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del Caso Awas Tingni, op. cit.
14. Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del Caso Yakye Axa, op. cit., pár. 126.
15. Sin embargo, la Corte Interamericana no solo ha ampliado el significado y el alcance del derecho a la propiedad, gracias a una interpretación evolutiva, para hacerlo abarcativo de las realidades propias de los pueblos indígenas. En efecto, en el Caso Yatama, concerniente a los derechos políticos, la Corte consideró que los artículos 23 y 24 de la Convención Americana - referidos, el primero, a los derechos a participar en la dirección de los asuntos públicos, a elegir y ser elegidos mediante elecciones auténticas con sufragio universal, igual y secreto, y a acceder en igualdad de condiciones a las funciones públicas, y el segundo, a la igualdad ante la ley - incorporan el derecho de los miembros de las comunidades indígenas y étnicas a que el ejercicio de sus derechos políticos se realice "de acuerdo a sus valores, usos, costumbres y formas de organización, siempre que sean compatibles con los derechos humanos consagrados en la Convención" (sentencia del Caso Yatama, pár. 225).
21. Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del Caso Awas Tingni, op. cit., pár. 149.
26. "La garantía del derecho a la propiedad comunitaria de los pueblos indígenas debe tomar en cuenta que la tierra está estrechamente relacionada con sus tradiciones y expresiones orales, sus costumbres y lenguas, sus artes y rituales, sus conocimientos y usos relacionados con la naturaleza, sus artes culinarias, el derecho consuetudinario, su vestimenta, filosofía y valores. En función de su entorno, su integración con la naturaleza y su historia, los miembros de las comunidades indígenas transmiten de generación en generación este patrimonio cultural inmaterial, que es recreado constantemente por los miembros de las comunidades y grupos indígenas" (ibid., pár. 154).
39. Véanse, por ejemplo, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Reporte sobre la situación de los derechos humanos del segmento de la población nicaragüense de origen Mismito, Segunda Parte, Sección E, párrafo 27. 1983; Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Tercer informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, Capítulo X, Los Derechos de los Indígenas, J. Recomendaciones, 4, 1999, y Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Segundo informe sobre la situación de los derechos humanos en Perú, Capítulo X, Los Derechos de las comunidades indígenas, H. Recomendaciones, 4, 2000.
41. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de Fondo No 40/04, Caso 12.053 (Comunidades Indígenas Maya del Distrito de Toledo contra Belice), 12 de octubre de 2004.
Mario Melo es ecuatoriano, doctor en Jurisprudencia (Pontificia Universidad Católica del Ecuador), magíster en Derecho Ambiental (Universidad del País Vasco) y obtuvo un Diploma de Postítulo en Derechos Humanos (Universidad de Chile). Trabaja en la defensa y promoción de los derechos de los pueblos indígenas amazónicos. Abogado asociado del Centro de Derechos Económicos y Sociales y profesor universitario. Autor de varias publicaciones sobre derechos humanos y ambiente.

References: artículo 31
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 artículo 29
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 Resolución 
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