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Timestamp: 2016-10-25 13:54:37+00:00

Document:
I 327/02 (28.01.2003)
Centre X.________, recourant, repr�sent� par Me Thierry Thonney, avocat, place P�pinet 4, 1002 Lausanne,
(D�cision du 28 mars 2002)
Le Centre X.________ pour le canton de Y.________ a pour but d'accueillir, d'aider, de conseiller, de soutenir ceux qui le consultent en raison de difficult�s d'ordre social, spirituel, psychique, relationnel, juridique, mat�riel, �conomique ou li�es � l'invalidit�; son action est pr�ventive et curative. Depuis 1984, le Centre X.________ a re�u une subvention de l'assurance-invalidit�, par l'interm�diaire de l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS) pour ses activit�s de conseils et d'accompagnement des personnes handicap�es.
Le 31 mars 2000, le Centre X.________ a adress� � l'OFAS une demande de subventions pour les ann�es 2001-2003 pour les consultations sociales et juridiques qu'il offre aux personnes handicap�es. Il a en outre sollicit� un �largissement du subventionnement aux prestations similaires offertes par les Centres sociaux de A.________, B.________ et C.________. Le 23 mai 2000, l'OFAS a r�pondu que les conditions mises � l'octroi de subventions n'�taient pas r�alis�es. Tout d'abord, les subventions n'�taient accord�es qu'aux organisations qui se consacrent enti�rement ou dans une large mesure aux invalides, condition non r�alis�e en l'occurrence. De plus, le requ�rant n'�tait pas actif au niveau d'une r�gion linguistique. L'OFAS invitait le Centre X.________ � envisager la conclusion d'un contrat avec Pro Infirmis (sous-contrat de prestations) qui lui donnerait indirectement droit � des subventions pour les ann�es consid�r�es.
Le 12 juillet 2000, le Centre X.________ a inform� l'OFAS qu'il n'avait pu conclure un sous-contrat de prestations avec Pro Infirmis. Une d�marche identique avec l'Association suisse des invalides n'avait d'autre part pas abouti.
Par d�cision du 19 f�vrier 2001, l'OFAS a refus� d'accorder des subventions au Centre X.________ � partir de janvier 2001. Cette d�cision �tait motiv�e par le fait que le Centre X.________ ne se consacrait ni enti�rement ni dans une large mesure � l'aide aux invalides et que son offre de prestations n'avait pas un rayon d'action au niveau d'une r�gion linguistique. Il �tait rappel�, en outre, que le Centre X.________ n'avait pas conclu un sous-contrat de prestations avec une organisation fa�ti�re quand bien m�me de telles organisations (Pro Infirmis, Association suisse des invalides), qui offraient �galement des prestations de conseil social aux handicap�s ou � leurs proches, �taient dispos�es � collaborer avec le Centre X.________ et � accepter celui-ci en tant qu'organisation sous-contractante.
Statuant le 28 mars 2002, le D�partement f�d�ral de l'Int�rieur (DFI) a rejet�, au sens des consid�rants, le recours form� par le Centre X.________ contre cette d�cision. Il a rappel� que l'OFAS �tait encore dispos� � accorder des subventions au Centre X.________ pour autant que celui-ci conclue un contrat de sous-prestations avec une organisation fa�ti�re, qu'il satisfasse � diverses exigences formelles et qu'il fournisse tous les documents relatifs � la preuve du besoin pour les cantons de A.________, B.________ et C.________. L'OFAS �tait invit�, le cas �ch�ant, � r�examiner une �ventuelle demande du Centre X.________ � la lumi�re de nouveaux �l�ments et � rendre une nouvelle d�cision.
Le Centre X.________ interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut, sous suite de frais et d�pens, � l'annulation des d�cisions pr�c�dentes. Il demande au Tribunal f�d�ral des assurances de constater que le Centre X.________ remplit les conditions pour le versement de subventions et de renvoyer la cause � l'OFAS pour qu'il examine si le besoin de prestations des Centres sociaux Y.________, A.________, B.________ et C.________ est �tabli et si l'offre ainsi d�finie r�pond aux crit�res g�ographiques prescrits par l'art. 108 al. 1 RAI.
Le Tribunal f�d�ral des assurances conna�t en derni�re instance des recours de droit administratif contre les d�cisions du DFI au sens des art. 97 et 98 let. b OJ, en mati�re d'assurances sociales (art. 128 OJ). Selon l'art. 129 al. 1 let. c OJ, ne sont pas recevables des recours contre des d�cisions concernant l'octroi ou le refus de prestations p�cuniaires auxquelles la l�gislation f�d�rale ne conf�re pas un droit.
2.1 Selon l'art. 74 al. 1 LAI, l'assurance alloue aux associations centrales de l'aide priv�e aux invalides et aux organismes formant des sp�cialistes de la r�adaptation professionnelle des subventions pour l'exercice des activit�s suivantes, en particulier:
d. Former et perfectionner le personnel enseignant et sp�cialis� dans l'assistance, la formation et la r�adaptation professionnelle des invalides.
Selon l'art. 108 al. 1 RAI (dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2001), ont droit � des subventions les organisations reconnues d'utilit� publique de l'aide priv�e aux invalides, pour les prestations qu'elles fournissent dans l'int�r�t des invalides � l'�chelon suisse ou dans une r�gion linguistique; les organisations doivent se consacrer enti�rement ou dans une large mesure � l'aide aux invalides et peuvent d�l�guer � des tiers une partie des prestations � fournir; en cas de prestations similaires, elles sont tenues de conclure des arrangements entre elles afin d'harmoniser leurs offres respectives. Aux termes de l'art. 108 al. 2 RAI, l'Office f�d�ral conclut avec les organisations au sens de l'al. 1 des contrats de prestations d'une dur�e maximale de trois ans, portant sur les prestations consid�r�es; s'il s'av�re impossible de conclure un contrat, l'Office f�d�ral rend une d�cision susceptible de recours sur le droit aux subventions.
Conform�ment � l'art. 108bis RAI (introduit par l'ordonnance du 2 f�vrier 2000, en vigueur depuis le 1er janvier 2001), les subventions sont notamment accord�es pour financer le conseil et l'aide aux invalides et � leurs proches (let. a). Le DFI d�termine le mode de calcul et le montant des subventions (art. 108quater RAI). Par ordonnance du 22 d�cembre 2000 sur l'encouragement de l'aide aux invalides (RS 831.201.813), le DFI a d�l�gu� cette comp�tence � l'OFAS (art. 2).
2.2 Pour que l'on puisse dire de la l�gislation f�d�rale qu'elle conf�re un droit, il faut qu'elle d�finisse de fa�on exhaustive les conditions dont d�pend l'octroi de la subvention, et que la d�cision ne soit pas laiss�e � l'appr�ciation de l'autorit� administrative. Les termes utilis�s par le l�gislateur ne sont pas toujours d�cisifs. La jurisprudence a reconnu � de nombreuses reprises l'existence d'un droit d�coulant de la l�gislation f�d�rale, m�me si le texte l�gal employait le mot �peut� qui implique, a priori, une libert� d'appr�ciation (ATF 118 V 19 consid. 3a, 116 V 319 consid. 1c et les r�f�rences; cf. �galement Barbara Schaerer, Subventionen des Bundes zwischen Legalit�tsprinzip und Finanzrecht, th�se Bern 1992, p. 175 sv.). Peu importe, par ailleurs, que les conditions dont d�pend l'octroi de la subvention figurent dans une loi ou dans une ordonnance ou qu'elles r�sultent de plusieurs textes, telles une loi f�d�rale et son ordonnance d'application (ATF 117 Ib 227 consid. 2a).
Dans le cas des subventions aux associations centrales et aux organismes formant des sp�cialistes, selon les art. 74 LAI et 108 ss RAI, le Tribunal f�d�ral des assurances a jug� que la l�gislation f�d�rale conf�rait un droit aux prestations vis�es (arr�t Stiftung A. du 4 octobre 2000 [I 193/98]). Le tribunal s'est fond� sur le texte des dispositions en cause et sur la jurisprudence relative � d'autres dispositions semblables ou analogues, en mati�re de contributions de l'assurance-invalidit� (voir notamment ATF 118 V 19 consid. 3b [� propos de l'art. 73 al. 2 let. c LAI]; ATF 117 V 140 consid. 5a et RCC 1989 p. 37 ss [� propos de l'art. 155 LAVS]; ATF 106 V 96 consid. 1a [� propos de l'art. 73 al. 2 let. a LAI]). Le tribunal s'est �galement r�f�r� au message du Conseil f�d�ral relatif � un projet de loi sur l'assurance-invalidit� ainsi qu'un projet de loi modifiant celle sur l'assurance-vieillesse et survivants du 24 octobre 1958, d'o� il ressort que les conditions d'octroi des subventions pr�vues devaient �tre d�finies par voie d'ordonnance et ne pouvaient �tre laiss�es � l'appr�ciation des organes d'application de la loi (FF 1958 II 1245 ss et 1306 sv.; voir � ce sujet ATF 118 V 19 sv. consid. 3b). Cette situation n'a pas �t� modifi�e dans l'intervalle.
4.1 La d�cision attaqu�e se fonde, notamment, sur le chiffre 1010 de la circulaire de l'OFAS sur les subventions aux organisations de l'aide priv�e aux personnes handicap�es, applicable aux subventions pour les exercices 2001 � 2003. Selon ce chiffre, si une organisation ne consacre pas la totalit� mais seulement la majeure partie de ses activit�s � l'aide aux handicap�s, elle peut b�n�ficier de subventions � la condition qu'au moins la moiti� des heures de travail fournies soit consacr�e � des prestations au sens de la circulaire ou qu'au moins la moiti� de sa �client�le� soit compos�e de personnes handicap�es.
Les directives pr�cit�es de l'OFAS ont en l'occurrence la valeur de simple ordonnance administrative, qui ne contient aucune r�gle de droit et dont le juge peut s'�carter s'il l'estime contraire � la loi ou � l'ordonnance (voir par exemple ATF 124 V 261 consid. 6b); il en tient compte dans la mesure o� elles permettent une application correcte des dispositions l�gales dans un cas d'esp�ce (ATF 123 II 30 consid. 7, 123 V 72 consid. 4a et les r�f�rences).
La directive cit�e concr�tise de mani�re conforme � l'ordonnance l'exigence selon laquelle l'organisation doit se consacrer au moins dans une large mesure � l'aide aux invalides. L'expression �dans une large mesure� (�in wesentlichem Umfang�, �in larga misura�, selon les versions allemande et italienne) signifie dans une grande proportion ou dans une proportion importante, ce qui raisonnablement et objectivement peut �tre interpr�t�, dans le pr�sent contexte, dans le sens d'une proportion de 50 pour cent au moins. Dans d'autres domaines d'ailleurs, il est admis que l'expression �dans une large mesure� fait r�f�rence � une proportion de 50 pour cent. Par exemple, en droit fiscal, l'art. 35 al. 1 let. a LIFD (qui reprend pour l'essentiel le contenu de l'art. 25 al. 1 let. c AIFD, en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 1994) ne subordonne pas l'octroi de la d�duction pour enfant � la condition que le contribuable assure dans une large mesure l'entretien de l'enfant; il suffit qu'il en assure l'entretien. La jurisprudence admet que la d�duction peut ainsi �tre accord�e m�me si le contribuable participe pour moins de 50 pour cent aux frais d'entretien de l'enfant (arr�t du 29 mai 2000, 2A.536/2001; Peter Locher, Kommentar zum Bundesgesetz �ber die direkte Bundessteuer, Therwil/B�le 2001, ad art. 35 LIFD, note 20 p. 871; voir aussi ATF 94 I 233 consid. 1).
4.2 En l'esp�ce, il r�sulte des donn�es fournies par le Centre X.________ que le pourcentage des consultations sociales et juridiques en relation avec l'assurance-invalidit� s'�l�ve � 11 pour cent environ du total des consultations fournies par le centre. Ainsi, en 1999, le Centre X.________ a donn� 1353 consultations en relation avec cette assurance sur un total de 12'376 consultations sociales et juridiques. Ce seuil de 11 pour cent environ est tr�s nettement inf�rieur � la proportion de 50 pour cent exig�e par l'art. 108 al. 1 RAI.
Le recourant fait valoir que les directives en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2000 pr�voyaient que si les prestations �taient fournies par un seul d�partement d'une organisation, le crit�re de large mesure �tait appliqu� pour ce seul d�partement. Or, d�s 1990, le recourant a consenti d'importants efforts pour r�pondre � cette exigence en cr�ant un secteur sp�cialis� pour personnes handicap�es qui a �t� consid�r� par l'OFAS comme r�pondant au crit�re de large mesure jusqu'au 31 d�cembre 2000. Le recourant estime donc que s'il satisfaisait � ce crit�re jusqu'au 31 d�cembre 2000, tel doit �tre �galement le cas depuis le 1er janvier 2001, faute d'une volont� du l�gislateur de modifier la loi ou le r�glement sur ce point.
5.1 Il est exact que selon les directives en vigueur jusqu'au 31 d�cembre 2000, si les prestations en question en faveur des handicap�s �taient fournies dans un seul d�partement d'une organisation donn�e, l'exigence relative � une proportion de 50 pour cent au moins d'une client�le constitu�e de personnes handicap�es ou de la moiti� au moins des heures de travail en faveur des handicap�s �tait appliqu�e au seul d�partement concern� (chiffre 1002 de la circulaire sur les subventions aux organisations de l'aide priv�e aux invalides, valable d�s le 1er janvier 1990). Il est vrai, �galement, que la possibilit� d'appliquer s�par�ment � un seul d�partement ce crit�re quantitatif a �t� supprim�e dans la nouvelle version des directives administratives.
Cette modification de la pratique administrative fait suite � un rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats, relatif � l'�valuation concernant l'allocation d'aide financi�re aux associations d'aide aux invalides, du 9 novembre 1995 (FF 1996 III 429). Ce rapport comme on le verra, est �galement � l'origine de modifications successives de l'art. 108 RAI.
Dans le rapport en question, la Commission du Conseil des Etats constatait qu'il existait une divergence entre la loi et son r�glement d'application dans la d�finition du cercle des ayants droit aux aides financi�res. En effet, relevait la commission, l'art. 74 LAI stipule que les subventions sont allou�es aux associations centrales de l'aide priv�e aux invalides. L'art. 108 RAI avait �largi le cercle des ayants droit aux �organisations reconnues d'utilit� publique qui (...) sont affili�es aux associations centrales qui se consacrent enti�rement ou dans une large mesure � l'aide aux invalides�. La pratique administrative, poursuivait la commission, montrait que cette disposition �tait appliqu�e aux associations d'invalides qui n'�taient pas rattach�es � une association centrale. C'est ainsi qu'en 1993 l'OFAS a accord� des aides financi�res � quelques 635 associations d'aide aux invalides. Une �valuation a montr� que sur ces 635 associations, seules trente � quarante r�pondaient � la d�finition d'une association centrale. Sur cette base, la Commission de gestion a invit� le Conseil f�d�ral � red�finir la notion d'association centrale de l'aide priv�e et � prendre les mesures juridiques n�cessaires pour r�tablir la conformit� de l'art. 108 RAI � l'art. 74 LAI en ce qui concerne le cercle des associations au b�n�fice d'aides financi�res (recommandation n� 1). La Commission de gestion a �mis quatre autres recommandations. Consid�rant qu'� raison de 635 ayants droit, l'OFAS n'�tait pas en mesure d'assurer la gestion et la coordination de toutes les prestations qu'il subventionnait, elle a pri� le Conseil f�d�ral d'�laborer, d'entente avec les cantons et les communes, ainsi qu'avec les associations centrales d'aide aux invalides, un concept r�glant la collaboration et la coordination en mati�re de prestations d'aide aux invalides (recommandation n� 2). Dans un avis du 26 juin 1996 (FF 1996 452), le Conseil f�d�ral a donn� un avis sur ces recommandations qu'il a, pour l'essentiel, approuv�es.
Aussi bien les recommandations de la commission ont-elles �t� mises en oeuvre par des modifications successives de l'art. 108 RAI. Cette disposition a �t� compl�t�e par une adjonction, entr�e en vigueur le 1er janvier 1997, relative � la preuve du besoin (RO 1996 2927). Par la suite, un alin�a 2 a �t� introduit par la novelle du 7 d�cembre 1998 (en vigueur d�s le 1er janvier 1999). Par ce nouvel alin�a, la possibilit� a �t� donn�e � l'OFAS de conclure avec les organisations centrales de l'aide priv�e aux invalides des contrats de prestations pour des subventions selon l'art. 74 al. 1, let. a � c LAI (RO 1999 60). Enfin, la version de l'art. 108 al. 1 RAI en vigueur depuis le 1er janvier 2001 a notamment modifi� l'alin�a 1er en ce sens qu'ont droit d�sormais � des subventions les organisations reconnues d'utilit� publique de l'aide priv�e aux invalides pour les prestations qu'elles fournissent dans l'int�r�t des invalides � l'�chelon suisse ou dans une r�gion linguistique (RO 2000 1200). Jusqu'alors, le texte de l'art. 108 al. 1 RAI accordait un droit aux subventions aux associations centrales de l'aide priv�e aux invalides, y compris les organisations reconnues d'utilit� publique qui leur sont affili�es (et qui se consacraient enti�rement ou dans une large mesure � l'aide aux invalides).
5.2 La suppression d�cid�e par l'OFAS dans ses directives de la possibilit� d'appliquer la limite de 50 pour cent pour une seule unit� d'une association correspond au texte de l'art. 74 LAI, qui se r�f�re, on l'a vu, aux associations centrales de l'aide priv�e aux invalides. Le nouveau texte de l'art. 108 al. 1 RAI s'inscrit dans ce cadre l�gal. Un d�partement d'une association, qui n'a elle-m�me pas pour vocation de se consacrer dans une large mesure � l'aide priv�e aux invalides, ne peut donc pas, comme tel, �tre consid�r� comme un ayant droit aux subventions. Le changement de pratique de l'OFAS proc�de ainsi d'une interpr�tation correcte de la loi et de son ordonnance.
Par ailleurs, le but du nouveau syst�me de subventions mis en place � partir de 2001 visait aussi � r�duire le nombre de partenaires de l'OFAS, limit� aux seules organisations fa�ti�res qui offrent des prestations � l'�chelon national ou du moins � l'�chelon d'une r�gion linguistique. Dans ce but, il a �t� demand� aux organisations de l'aide priv�e aux handicap�s ayant fourni jusqu'ici des prestations selon l'art. 74 LAI de coordonner leurs offres et de se regrouper en organisations fa�ti�res. La coordination �tait n�cessaire lorsqu'une prestation (conseil et aide, cours) �tait fournie dans la m�me langue nationale en faveur du m�me groupe cible. Cette coordination entre les organisations a eu pour effet que les quelque 600 organisations auxquelles l'OFAS allouait des subventions selon l'ancien syst�me ont �t� regroup�es en 69 organisations fa�ti�res (voir Daniel Aegerter, Contrats de prestations dans le domaine de l'aide priv�e aux handicap�s: d�marrage r�ussi, in S�curit� sociale 6/2001 p. 336 sv.).
Le changement de la pratique administrative en cause s'inscrit non seulement dans ce contexte mais �galement dans le cadre des recommandations de la Commission de gestion du Conseil des Etats d'assurer une meilleure coordination - et donc une meilleure gestion - des fonds publics. De ce point de vue �galement, la suppression de la possibilit� d'accorder des subventions uniquement � un d�partement d'une association qui elle-m�me ne r�pond pas � la d�finition de l'art. 74 al. 1 LAI n'appara�t pas critiquable.
Enfin, le fait que le Centre X.________ a consenti des efforts en vue de cr�er une section sp�cialis�e pour l'aide aux invalides ne justifie pas, en l'esp�ce, une d�rogation au nouveau syst�me de subventions. Comme cela ressort des pi�ces et ainsi que le rel�ve la d�cision attaqu�e, toutes les organisations b�n�ficiaires de subventions ont �t� r�guli�rement inform�es par l'OFAS, � partir de 1996 d�j�, sur l'�laboration d'un nouveau syst�me de subventionnement applicable � la p�riode 2001-2003. Il n'y a donc pas violation du principe de la pr�visibilit�, qui, sous certaines conditions, interdit � l'administration de prendre des mesures d�favorables aux administr�s en vertu de r�gles dont ils ne pouvaient attendre l'adoption (ATF 122 V 408 consid. 3b/aa).
Le recourant voit une in�galit� de traitement dans le fait qu'une organisation qui a choisi de diversifier son offre de prestations ne re�oit pas de subventions, quand bien m�me sur le plan quantitatif le nombre d'heures apport�es � l'aide aux invalides serait plus important que celui d'une petite association dont les prestations se concentrent exclusivement sur l'aide aux handicap�s. Il d�nonce, en outre, une violation du principe de proportionnalit� en ce sens que le but du nouveau syst�me de subventions n'�tait pas d'exclure les associations fa�ti�res dont la sp�cificit� r�side dans le caract�re pluridisciplinaire des prestations offertes � la population, mais d'am�liorer la transparence des subsides.
La diff�rence de traitement invoqu�e d�coule de la loi et, au demeurant, on ne voit pas en quoi il serait discriminatoire de refuser des subventions � des associations qui n'ont pas les m�mes buts que les associations centrales de l'aide priv�e aux invalides et dont l'aide aux personnes handicap�es est plus ou moins marginale ou secondaire par rapport � l'ensemble de leur activit�. La distinction op�r�e ici n'appara�t en tout cas pas d�nu�e de tout fondement objectif.
Quant au grief tir� de la violation du principe de proportionnalit�, il n'est pas non plus fond�, d�s lors que la modification r�pond � un souci justifi� d'une meilleure coordination des subventions publiques, de mani�re que la loi puisse v�ritablement atteindre ses buts.
Il suit de l� que le recourant ne remplit pas les conditions mises par la loi et l'ordonnance au versement des subventions qu'il requiert. Le recours de droit administratif est ainsi mal fond� de ce chef.
Pour le reste, il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral des assurances de renvoyer le dossier � l'OFAS pour examen de la question du besoin des centres sociaux Y.________, A.________, B.________ et C.________. D'une part, la d�cision litigieuse de l'OFAS ne porte que sur l'octroi de subventions en faveur du recourant. D'autre part, la d�cision du DFI r�serve explicitement l'examen de cette question par l'OFAS � la demande du recourant.
Vu la nature du litige, la proc�dure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). Succombant, le recourant supportera les frais de la proc�dure (art. 156 al. 1 OJ).
Les frais de justice, d'un montant de 10'000 fr., sont mis � la charge du recourant et sont compens�s avec l'avance de frais qu'il a effectu�e.

References: art. 97
 art. 74
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 35
 ATF