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Timestamp: 2019-06-20 10:03:10+00:00

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Padrão gráfico para embalagens de cigarro: limites da intervenção estatal nas atividades econômicas - Jus.com.br | Jus Navigandi
O Projeto de Lei nº 769/2015 e o padrão gráfico único das embalagens de produtos fumígenos.
Direito de propriedade e uso de marcas e limites da intervenção normativa nas atividades empresariais
1. Tramita no Senado Federal o Projeto de Lei n. 769/2015[1], de autoria do senador José Serra, que visa alterar “a Lei nº 9.294, de 15 de julho de 1996, para vedar a propaganda de cigarros ou qualquer outro produto fumígeno e o uso de aditivos que confiram sabor e aroma a estes produtos, bem como estabelecer padrão gráfico único das embalagens de produtos fumígenos; altera a Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), para configurar como infração de trânsito o ato de fumar em veículos quando houver passageiros menores de dezoito anos; e dá outras providências.”
2. Em que pese a amplitude normativa do aludido PLS 769/2015, na presente análise as atenções se concentrarão na seguinte proposta de comando normativo, que consta no citado projeto:
3. Pede-se licença para achegar o inteiro teor do aludido PLS 769/2015:
§7º ...........................................................................................
“Art. 162. .................................................................................... ......................................................................................................
4. Alguns fatos são inquestionáveis e indispensáveis para uma adequada compreensão e solução dos problemas normativos sob exame.
5. Tenha-se que este subscritor, ao confeccionar Nota Fazendária nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.952, que analisou a validade jurídica do Regime Especial do IPI para os produtos fumígenos, instituído pelo Decreto-Lei n. 1.593/1977 (Direito Constitucional Fazendário, Brasília: Advocacia-Geral da União, pp. 238-247), se manifestou no sentido de que “todas as normas e medidas jurídicas para controlar com rigor e austeridade a produção de cigarros são constitucionalmente válidas, politicamente legítimas, moralmente aceitáveis e socialmente desejáveis”.
6. Naquele caso, tratava-se da possibilidade do cancelamento do registro especial das indústrias tabagistas que descumpram suas obrigações fiscais e administrativas. O cancelamento como sanção administrativa em decorrência da prática de atos ilícitos. A premissa adotada foi a de que “somente com o cumprimento de suas obrigações legais é que a indústria tabagista poderá exercer o seu direito de produzir cigarros”.
7. É imperioso reiterar que naquela oportunidade cuidava-se de legislação relativa à fabricação de cigarros, de sorte que a indústria tabagista é a destinatária do rigoroso tratamento normativo de caráter administrativo e fiscal. Daí porque restou assinalado:
8. É de ver, portanto, que as normas e medidas restritivas à fabricação de produtos fumígenos não visam inviabilizar as atividades econômicas e empresariais da indústria tabagista, nem lançar esse setor produtivo na clandestinidade, mas evitar a constituição de monopólios ou oligopólios nessa atividade, bem como criar dificuldades para a oferta de produtos com preços predatórios ou de má-qualidade, que tendem a agravar ainda mais os males e danos causados pelo consumo de produtos decorrentes do tabaco.
9. Ademais, o sistema normativo há de ser coerente. Com efeito, em que pese os indiscutíveis males causados pelos fumígenos, que exigem rigoroso tratamento normativo e políticas públicas de desincentivo do consumo desses produtos, não devem o Direito e a Política revelar incoerência narrativa, pois o Supremo Tribunal Federal, nos autos do Recurso Extraordinário n. 635.659 (Plenário, relator ministro Gilmar Mendes)[2], iniciou o julgamento da seguinte controvérsia constitucional: o poder legislativo do Estado de criminalizar o uso e consumo pessoal de drogas.
10. Em seu judicioso voto, o ministro Gilmar Mendes se manifestou pela inconstitucionalidade da tipificação penal em relação ao uso e consumo pessoal de drogas, forte na tese, em síntese, de que se trata de uma violação do direito constitucional de intimidade e de vida privada do eventual usuário de drogas ilícitas, no exercício de suas liberdades individuais e de sua autonomia para as suas escolhas existenciais, inclusive de colocar a sua saúde em risco, mediante o uso de substâncias nocivas (voto disponível na página virtual do STF: www.stf.jus.br).
11. Os ministros Luiz Edson Fachin e Luís Roberto Barroso acompanharam parcialmente o aludido entendimento do ministro Gilmar Mendes, mas reduziram o alcance da discussão à eventual descriminalização do uso e consumo pessoal da maconha. Mas, em essência, o leitmotiv foi o mesmo: a proteção da intimidade, da vida privada, da liberdade e da autonomia dos indivíduos em fazer escolhas pessoais e existenciais, inclusive de consumir produtos que colocam em risco a sua saúde (votos disponíveis na página virtual do STF: www.stf.jus.br).
12. Em seus votos, os ilustrados ministros do STF analisaram o modelo normativo proibitivo e punitivo do consumo de drogas ilícitas e que essas estratégias políticas e normativas não obtiveram os resultados desejados para a redução seja do consumo seja do tráfico de drogas.
13. A questão do desejo sobre o proibido é tema objeto de várias narrativas, desde a mitológica, passando pelas religiosas, a psicológica ou psiquiátrica, bem como pelos romances, novelas, poemas, músicas, contos, enfim da arte à ciência. Pede-se licença para recordar o conto de Machado de Assis intitulado “A Igreja do Diabo”, de 1884 (www.dominiopublico.gov.br).
14. Algumas passagens merecem transcrição:
15. A saborosa passagem do Bruxo do Cosme Velho é uma alegoria sobre os comportamentos humanos diante do desejo reprimido, das possibilidades proibidas, e de que os seres humanos são paradoxalmente coerentes no hábito de contrariar preceitos normativos que visam alterar suas vontades e interesses.
16. No presente caso, não se trata de proscrever a produção de fumígenos ou de proibir o seu consumo, o que seria medida normativa drástica, de questionável constitucionalidade e de duvidosa eficiência social, pois o hábito de consumir tabaco já está bem arraigado na cultura nacional. A discussão consiste na obrigatoriedade de padronização das embalagens dos produtos fumígenos, com a proibição do uso das marcas segundo os direitos de propriedade das empresas tabagistas.
17. Nessa toada, à luz da Constituição Federal, dos preceitos normativos internacionais, de julgados do Supremo Tribunal Federal e das manifestações da Advocacia-Geral da União, indaga-se:
18. Na justificativa apresentada pelo senador José Serra, autor do referido PL, as medidas visam “se opor às estratégias agressivas de marketing da indústria tabagista, que atuam na indução do tabagismo entre jovens”. O eminente Senador, defendendo o seu Projeto, assinalou:
19. Tenha-se que o Brasil é signatário da Convenção-Quadro sobre Controle do Uso do Tabaco (2003), que restou aprovada pelo Decreto Legislativo n. 1.012, de 27 de outubro de 2005. Essa mencionada Convenção tem como principal finalidade instituir a cooperação internacional visando reduzir o consumo de produtos fumígenos, mediante uma série de ações legislativas e administrativas, em face dos indiscutíveis malefícios provocados pelos produtos decorrentes do tabaco.
20. Em favor da aludida proposta de padronização gráfica invocam-se os Artigos 11 e 13 da citada convenção. Nada obstante sejam longos, os citados artigos merecem ser integralmente transcritos:
21. Uma leitura atenta dos enunciados prescritos nos invocados Artigos 11 e 13 da citada convenção não autoriza a chancela imediata da agitada proposta de padronização gráfica. Com efeito, o item 1 (a) do referido Artigo 11 insta a adoção de medidas efetivas para garantir que a embalagem e a etiquetam dos produtos de tabaco não promovam produto de tabaco de qualquer forma que seja falsa, equivocada ou enganosa, ou que possa induzir ao erro, com respeito a suas características. Ainda nessa diretiva normativa, o enunciado prescreve a vedação à embalagem e etiquetagem, mediante os seus elementos descritivos (marcas de fábrica ou de comércio), sinais figurativos, ou de outra classe que tenham o efeito, direto ou indireto, de criar a falsa impressão de que um determinado produto de tabaco é menos nocivo que outros.
22. Ou seja, o invocado Artigo 11 não autoriza à padronização gráfica, mas que sejam proibidas embalagens e etiquetagens que não correspondam à realidade. Portanto, não está no aludido Artigo 11 o fundamento normativo internacional para essa padronização, com a devida vênia.
23. No referido Artigo 13 há o reconhecimento de que a total proibição da publicidade, da promoção e do patrocínio reduziria o consumo de produtos de tabaco. Mas nos itens 2, 3 e 4 desse Artigo 13, há a ressalva da indispensável obediência à respectiva Constituição dos Estados-Parte, de sorte que somente se houver harmonia com o texto constitucional é possível a total proibição de publicidade, promoção e de patrocínio.
24. À luz da Constituição brasileira (art. 220, § 3º, II, e § 4º), não há possibilidade de proibição total, mas o legislador federal está autorizado, pela Constituição, a restringir a propaganda comercial de tabaco (e de outros produtos) e, sempre que possível e necessário, conterá advertências sobre os malefícios decorrentes de seu uso. Convém transcrever os aludidos preceitos constitucionais:
25. Cuide-se que o item 5 do Artigo 13 da Convenção-Quadro, tem a seguinte recomendação: As Partes são encorajadas a implementar medidas que vão além das obrigações estabelecidas no parágrafo 4. É de se indagar se a padronização gráfica estaria alcançada por essa diretiva?
26. A leitura isolada desse enunciado poderia conduzir a uma resposta positiva. Com efeito, em linha de princípio, a padronização gráfica pode ser compreendida como uma medida que vai além das obrigações estabelecidas no parágrafo 4. Todavia, é preciso interpretar sistematicamente essa diretiva. E, com a devida vênia, como determina a própria Convenção-Quadro, é preciso harmonizar os seus preceitos com os preceitos constitucionais dos Estados-Parte. Nesse particular, a Constituição brasileira não tornou a atividade tabagista como atividade econômica ilícita ou criminosa.
27. Nessa perspectiva, a proposta legislativa da padronização gráfica poderia ser interpretada como violadora do direito constitucional de propriedade e de uso das marcas. Eis os preceitos constitucionais supostamente ameaçados por essa padronização gráfica:
28. É fora de toda dúvida que as marcas possuem valor econômico, que são bens valiosos que compõem o patrimônio (material e imaterial) das empresas. Nessa linha, eventual medida normativa do Estado que viesse a padronizar graficamente as embalagens poderia agredir esse específico direito constitucional de propriedade e de uso de suas marcas, com a devida vênia.
29. Os agitados incisos XXIV e XXV do art. 5º são poderosos mandamentos constitucionais contra atos do Estado (inclusive legais) que privem o proprietário do uso ou dos benefícios de seus direitos de propriedade ou de eventuais restrições (ainda que legais e socialmente justificáveis) que lhe tragam prejuízos econômicos. O Estado não pode sacrificar a propriedade sem justo motivo e sem indenizar o sacrificado. É que conquanto não seja o direito de propriedade absoluto, o seu sacrifício exige indenização, salvo se a propriedade for objeto de confisco por ser fruto de atividades ilícitas ou por ser instrumento para a prática de atividades ilícitas. Com a devida vênia, as marcas dos produtos tabagistas não são frutos de atividades ilícitas e tampouco instrumento para a prática de atividades ilícitas.
30. O preceito normativo enunciado no inciso XXIX do art. 5º pode ser lida como desautorizadora da proposta da padronização gráfica, na medida em que a lei, em vez de assegurar e proteger as marcas e signos distintivos, o que atende aos interesses sociais e econômicos do País, fragiliza esses direitos.
31. Além da ameaça a esses citados preceitos constitucionais, também poderiam ser considerados vulnerados os dispositivos relativos à Ordem Econômica.
32. Com efeito, de uma só tacada normativa, a padronização gráfica poderia ser vislumbrada como medida agressora da livre iniciativa, da propriedade privada, da função social da propriedade (a atividade tabagista não é atividade criminosa e os produtos fumígenos não são produtos ilícitos), da livre concorrência (na medida em que desestimula a criatividade), da defesa do consumidor (pois não diferenciará as marcas de sua preferência ou de boa qualidade), da busca do pleno emprego (com o risco de perda de receitas das empresas), da proteção às pequenas empresas (que não terão condições de disputar mercado com as grandes corporações) e da liberdade econômica (na medida que somente atividades ilícitas ou criminosas devem ser proibidas).
33. O referido art. 174 indica qual o papel do Estado na intervenção das atividades econômicas: fiscalizar, incentivar e planejar. O planejamento é determinante somente para o setor público. Mas tanto a fiscalização quanto o incentivo são para o setor público quanto para a iniciativa privada. Com efeito, ao padronizar graficamente as embalagens, o Estado não incentiva a iniciativa empresarial.
34. Cuide-se que sob a égide da Constituição de 1967/1969 (art. 153, § 24), o Supremo Tribunal Federal, nos autos da Representação n. 1.397 (Plenário. Relator ministro Carlos Madeira. Julgamento em 11.5.1988), declarou a inconstitucionalidade de lei estadual fluminense com fundamento no direito concorrencial, pois a proteção do nome comercial, na qual se incluem as insígnias e os sinais de propaganda, compreende o seu uso. Segundo o STF, Lei estadual que, a pretexto de regular o consumo, limita o exercício daquele direito, e ainda cria condições para práticas de concorrência desleal, malfere a norma constitucional.
35. Registre-se que esse entendimento pretoriano ocorreu sob as luzes do regime constitucional decaído, época histórica na qual os ataques estatais aos direitos constitucionais não sofriam as objeções normativas e paradigmáticas tão substantivas quanto as que passaram ocorrer com a promulgação da vigente e reinante Constituição de 1988.
36. No aludido julgado, o STF entendeu que o uso do nome ou dos sinais distintivos somente deverá ser coibido se for identificada a finalidade ilícita. Pois bem, a atividade tabagista não é uma atividade econômica ou empresarial ilícita, daí que a padronização gráfica, que resultaria na abolição do direito de propriedade e de uso de suas marcas, poderia ser compreendido como desbordando dos limites constitucionais.
37. Em favor da discutida padronização gráfica, pode-se evocar os preceitos constitucionais relativos à saúde e ao meio ambiente, mormente os artigos 196, 197 e 200, I, e 225, caput, e §§1º, V, e 3º:
38. Sem embargo dos aludidos preceitos, seria razoável uma interpretação que não extraísse desses mandamentos constitucionais a autorização para a abolição do direito de propriedade e de uso das marcas que será efetivada com a padronização gráfica, pois os principais verbos utilizados são fiscalizar, controlar e regulamentar. Sucede, todavia, que a padronização gráfica extingue ou amesquinha o direito constitucional de propriedade e de uso de marcas e insígnias.
39. Há indiscutíveis bons propósitos da agitada medida legislativa. Mas, é ocioso recordar, somente serão válidos os fins alcançados por meios lícitos e legítimos. Nessa toada, o devido processo legal substantivo também poderia sofrer agressão na medida em que a lei (formalmente válida, materialmente inconstitucional) seria o veículo normativo de violação ao direito de propriedade. É que, insista-se, não se está diante de uma autorizada restrição à propaganda de produtos fumígenos, mas da extinção do direito de marcas e insígnias. Reitera-se: a Constituição brasileira autoriza a restrição da propaganda e publicidade dos produtos do tabaco, mas não permite ou incentiva a sua extinção.
40. Mas, ainda que se reconhecesse a constitucionalidade da padronização gráfica, é de se evocar julgamento do STF, nos autos do RE 571.969 (Plenário, relatora ministra Cármen Lúcia, julgamento finalizado em 12.3.2014) sobre a indenização por atos lícitos do Estado. No citado RE 571.969, que cuidou especificamente da responsabilidade da União por danos causados à concessionária de serviço de transporte aéreo, o Tribunal, com esteio na teoria da responsabilidade objetiva do Estado com base no risco administrativo, estando comprovados o dano e o nexo de causalidade, entendeu que o “Estado responde juridicamente também pela prática de atos lícitos, quando deles decorrerem prejuízos para os particulares em condições de desigualdade com os demais”.
41. Ainda, segundo o Tribunal, “não é juridicamente aceitável sujeitar-se determinado grupo de pessoas – funcionários, aposentados, pensionistas e a própria concessionária – às específicas condições com ônus insuportáveis e desigualados dos demais, decorrentes das políticas adotadas, sem contrapartida indenizatória objetiva, para minimizar os prejuízos sofridos, segundo determina a Constituição”.
42. Ou seja, considerando que a padronização gráfica poderia ser considerada uma violação ao direito de propriedade e de uso de marcas com evidente prejuízo econômico para as empresas tabagistas, e considerando que as atividades tabagistas não são ilícitas, é fora de toda a dúvida que o Estado poderá vir a ser obrigado a indenizar os eventuais prejuízos sofridos.
43. A Constituição autoriza restrições às atividades tabagistas, mas não permite que lhe sejam causados danos sem a necessária contrapartida indenizatória.
44. Tenha-se que o Estado australiano, no ano de 2011, mediante o Tobacco Plain Packaging Act, instituiu a padronização gráfica. Essa medida político-legislativa australiana foi submetida a apreciação da Organização Mundial do Comércio (OMC), haja vista as dúvidas suscitadas em face dos acordos sobre “Barreiras Técnicas ao Comércio (TBT – Technical Barriers to Trade) e sobre “Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comércio” (TRIPS – Trade-Related Aspects of Intelectual Property Rights) [3].
45. O governo brasileiro, que tem participado dessa controvérsia internacional na qualidade de 3ª parte, se manifestou no sentido de que os acordos de natureza comercial não proíbem aos Estados-Parte que adotem medidas político-legislativas relacionadas às questões de saúde pública. No mérito (a validade ou invalidade da padronização gráfica), o governo brasileiro não emitiu juízo, por entender que essa matéria seria de exclusiva alçada de cada Nação soberana.
46. Nessa toada, é na própria Constituição brasileira que se devem encontrar as soluções normativas para essa questão, uma vez que a Convenção-Quadro determina que as suas orientações ou diretivas devem se harmonizar com os respectivos preceitos constitucionais dos Estados-Parte. E, segundo os preceitos da Constituição brasileira, a padronização gráfica pode ser entendida como medida normativa inválida.
47. Essa foi a conclusão alcançada pela Associação Brasileira de Propriedade Intelectual – ABPI (www.abpi.org.br), nos termos da sua Resolução n. 84/2014, após percuciente análise do tema e, especificamente, do aludido Tobacco Plain Packaging Act do governo australiano. Pede-se licença para expor as mencionadas conclusões sobre a adoção das embalagens genéricas, pois:
48. Em artigo doutrinário intitulado “Liberdade de expressão, direito à informação e banimento da publicidade de cigarro” (Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 224, pp. 31-50, abr./jun. 2001), o então advogado Luís Roberto Barroso, após percorrer a jurisprudência comparada, mormente Alemanha, Canadá e Estados Unidos, e mergulhar em estudos profundos e pertinentes sobre o tema das restrições e proibições à propaganda e publicidade de cigarros, alcançou algumas conclusões que merecem ser transcritas:
49. É imperioso informar que o aludido artigo da lavra de Luís Roberto Barroso apreciava a constitucionalidade da Lei 10.167/2000 que bania, de modo, absoluto, a propaganda comercial de cigarros do rádio, da televisão e da imprensa, permitindo apenas em pôsteres, painéis e cartazes na parte interna dos locais de venda. Essa mencionada Lei 10.167/2000 encontra-se com sua constitucionalidade questionada mediante a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.311 (Plenário, relatora ministra Rosa Weber) proposta pela Confederação Nacional da Indústria – CNI. Até o presente momento não teve início o julgamento desse aludido feito.
50. Com efeito, as discussões jurídicas empolgadas na ADI 3.311 não são idênticas às constantes nessa abordagem, mas tangenciam o tema da intervenção normativa estatal sobre a propaganda e publicidade de produtos fumígenos, e se essa intervenção normativa é razoável e proporcional.
51. Ante o exposto, é possível concluir que a proposta de padronização gráfica das embalagens de produtos fumígenos pode ser entendida como juridicamente inválida, pois as restrições legais à propaganda e publicidade constitucionalmente autorizadas não viabilizam a supressão do direito de uso e de propriedade das marcas, por se tratar de desarrazoada e desproporcional intervenção do Estado em atividade econômica lícita (ainda que social ou politicamente inconveniente), o que pode ensejar indenização por danos materiais ante o caráter confiscatório dessas medidas.
ALVES JR., Luís Carlos Martins. O Projeto de Lei nº 769/2015 e o padrão gráfico único das embalagens de produtos fumígenos. Direito de propriedade e uso de marcas e limites da intervenção normativa nas atividades empresariais. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5462, 15 jun. 2018. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/66475>. Acesso em: 19 jun. 2019.

References: Artigo 11
 Artigo 11
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 Artigo 13
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