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1 Dottorato di ricerca in Diritto Pubblico dell Economia e dell Ambiente XXI CICLO TESI DI DOTTORATO «REGOLAZIONE E CONCORRENZA NEI SERVIZI A RETE. IL MERCATO DEL GAS» COORDINATORE CHIAR.MO PROF. PAOLO LAZZARA CANDIDATO DOTT. MASSIMO ROMANO TUTOR CHIAR.MO PROF. STEFANO D ALFONSO. 1
3 «Iura non in singulas personas, sed generaliter constituuntur» Ulpiano 3
5 REGOLAZIONE E CONCORRENZA NEI SERVIZI A RETE. IL MERCATO DEL GAS CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE 1. Liberalizzazione e concorrenza nei servizi pubblici a rete. 2. Servizi a rete e concorrenza: gli istituti principali della regolazione concorrenziale. 3. Il ruolo delle autorità di regolazione. 4. Il mercato del gas. Ragioni di una scelta e attualità. CAPITOLO I I SERVIZI PUBBLICI A RETE 1. Introduzione. 2. Dal servizio pubblico in senso soggettivo al servizio pubblico in senso oggettivo. 3. I servizi pubblici locali. Una breve ricostruzione storico-normativa I servizi pubblici locali, tra rilevanza industriale e rilevanza economica Modalità di gestione dei servizi pubblici locali Riflessioni sulle riforme in atto Le novità del decreto legge 9 settembre 2009, n Inquadramento costituzionale: le regole fondamentali in tema di servizi pubblici essenziali. 5. I servizi pubblici a rete Gli istituti giuridici fondamentali dei servizi a rete Il servizio universale Il diritto di accesso alla rete. 6. I servizi di interesse economico generale Riparto di competenze tra Comunità europea e Stati membri nel settore dei servizi d interesse economico generale. 5
6 6.2. Regolazione, servizi d interesse economico generale e forme di compensazione finanziaria degli oneri di servizio pubblico Servizi d interesse economico generale: uno statuto a livello comunitario. 7. L in house providing I requisiti del modello in house nell evoluzione giurisprudenziale L intervento del legislatore statale e regionale sui confini del modello in house. CAPITOLO II SERVIZI A RETE E CONCORRENZA. GLI ISTITUTI DELLA REGOLAZIONE PRO- CONCORRENZIALE. 1. Liberalizzazioni e politica industriale. 2. Mercato e intervento pubblico nei servizi di pubblica utilità Cenni sui principi dell economia della regolazione. 3. Principi e finalità dell intervento pubblico Le politiche infrastrutturali. 4. Servizi a rete e concorrenza. 4.1 La nozione di rete. Una introduzione I servizi a rete L accesso regolato (third party access) La dottrina delle essential facilities Le tariffe di accesso La separazione (cd. unbundling) Governance delle infrastrutture di rete. 5. Le autorità di regolazione Profili generali L autorità per l energia elettrica ed il gas Finalità dell intervento e funzioni dell autorità Autonomia ed indipendenza delle autorità. 6
7 CAPITOLO III IL MERCATO DEL GAS. 1. Inquadramento storico normativo La materia energetica nei trattati comunitari Il quadro ordinamentale del riparto di competenze tra i livelli istituzionali. 2. I processi di privatizzazione e di regolazione. 3. La disciplina del gas Caratteri fondamentali 3.2. L assetto di mercato. 4. Produzione e importazione Lo sviluppo delle infrastrutture di importazione Il caso Eni-Ttpc al vaglio dell antitrust: il principio della speciale responsabilità. 5. Lo stoccaggio. 6. Il trasporto e il dispacciamento. 7. Sviluppo, interconnessione ed interoperabilità delle reti trans europee di energia e regole d accesso per l integrazione dei mercati nazionali. 8. La distribuzione e la vendita La disciplina transitoria della distribuzione di gas naturale La fissazione dei prezzi di fornitura del gas naturale: l imposizione di obblighi di servizio pubblico tra il rischio di ledere la concorrenza e l esigenza di tutela del consumatore. La delibera AEEG 79/07 al vaglio della Corte di Giustizia. 9. Ipotesi di interventi pro concorrenziali nel mercato del gas. BIBLIOGRAFIA 7
9 CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE 1. Liberalizzazione e concorrenza nei servizi pubblici a rete. 2. Servizi a rete e concorrenza: gli istituti principali della regolazione concorrenziale. 3. Il ruolo delle autorità di regolazione. 4. Il mercato del gas. Ragioni di una scelta e attualità. 1. Liberalizzazione e concorrenza nei servizi pubblici a rete. Una introduzione. Le politiche di liberalizzazione dei settori dei servizi pubblici implicano, certamente in una prima fase, non già una riduzione bensì un potenziamento ed una più complessa articolazione degli interventi di regolazione dei pubblici poteri. 1 Un assetto di mercato più competitivo ed aperto richiede, infatti, misure di regolazione più sofisticate rispetto a quelle necessarie in sistemi caratterizzati da un monopolio legale dei servizi 2. Specifiche regolamentazioni si impongono nel contesto di un mercato concorrenziale permeato dal riconoscimento della libertà d impresa, innanzitutto per garantire la sicurezza e la continuità nell erogazione del 1 E. BRUTI LIBERATI, La regolazione pro-concorrenziale dei servizi pubblici a rete. Il caso dell energia elettrica e del gas naturale, Milano, 2006, 1. 2 Sui servizi pubblici in generale e sui processi di liberalizzazione in particolare, D. SORACE, Servizi pubblici e servizi (economici) di pubblica utilità, in Dir. Pubbl., 1999, 7; N. RANGONE, I servizi pubblici, Bologna, 1999; S. CASSESE, Le trasformazioni dei servizi pubblici, in Economia pubblica, 1995, 5; M. CLARICH, Servizio pubblico e servizio universale: evoluzione normativa e profili ricostruttivi, in Dir. Pubbl., 1998, 181; E. BRUTI LIBERATI, La regolazione pro-concorrenziale dei servizi pubblici a rete. Il caso dell energia elettrica e del gas naturale, Milano, 2006; G. CAIA, La disciplina dei servizi pubblici, in L. MAZZAROLLI G. PERICU A. ROMANO F.A. ROVERSI MONACO F.G. SCOCA (a cura di), Diritto amministrativo, Bologna, 2001, 945 ss.; G. NAPOLITANO, Servizi pubblici e rapporti di utenza, Padova, 2001; G. NAPOLITANO, Regole e mercato nei servizi pubblici, Bologna, 2005; F. TRIMARCHI BANFI, Considerazioni sui nuovi servizi pubblici, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 2002, 945; F. VETRO, Il servizio pubblico a rete. Il caso paradigmatico dell energia elettrica, Torino, 2005; A. PREDIERI M. MORISI (a cura di), L Europa delle reti, Torino 2001; L. AMMANNATI (a cura di), Monopolio e regolazione pro-concorrenziale nella disciplina dell energia, Milano, 2005; L. AMMANNATI, (a cura di), Monopolio e regolazione proconcorrenziale nella disciplina dell energia, Milano, 2005; L. AMMANNATI M.A. CABIDDU P. DE CARLI (a cura di), Servizi pubblici concorrenza diritti, Milano, 2001; L. AMMANNATI e P. BILANCIA (a cura di), Governance dell economia e integrazione europea. Governance multilivello regolazione reti, Torino, 2008; E. CARDI, Mercati e regole, Padova, 2005; AMMANNATI L., Governance e regolazione attraverso reti, in L. AMMANNATI - P. BILANCIA (a cura di), Governance dell economia e integrazione europea. Governance multilivello regolazione reti, in
10 servizio, nonché per conferire effettività a quei corollari del principio di universalità quali l accessibilità economica e geografica. L eliminazione di monopoli legali sui servizi, dunque, di per sé non rappresenta una condizione sufficiente per superare il problema competitivo di effettiva promozione della concorrenza posto dalla presenza di operatori ex monopolisti detentori di un rilevante potere di mercato, nonché proprietari anche solo indirettamente- delle infrastrutture necessarie per l erogazione del servizio. Occorre, invece, la previsione di apposite misure di regolazione accanto agli strumenti offerti dalla disciplina generale antitrust 3. Tutte le normative di liberalizzazione dei vari mercati dei servizi pubblici 4 contengono misure dirette a promuovere una concorrenza effettiva tra gli operatori, in quanto la pura e semplice soppressione di diritti esclusivi e/o speciali su cui si fondava il regime monopolistico preesistente non è sufficiente a dar luogo ad un assetto realmente competitivo del mercato considerato. Le politiche di liberalizzazione perseguono, dunque, obiettivi di efficienza allocativa all interno di mercati ancora caratterizzati dalla presenza dominante dell operatore ex monopolista (cd. incumbent) 5. E opinione ormai condivisa che l insufficiente crescita dell economia italiana sia da attribuire alla scarsa crescita della produttività. 6 In tal senso, imprescindibile appare il ruolo che un corretto funzionamento dei mercati ed una conseguente e coerente regolazione della concorrenza possono avere nel determinare un accrescimento della 3 Sui rapporti tra regolazione ex ante e intervento antitrust ex post, F. CINTIOLI, La tutela della neutralità dei gestori delle reti e l accesso nei settori dell energia elettrica e del gas, Relazione al convegno Il nuovo diritto dell energia tra regolazione e concorrenza, Firenze, Palazzo Incontri, 5 maggio 2006, Fondazione Cesifin Alberto Predieri. 4 Per una indagine esauriente sulle normative di liberalizzazione dei singoli settori dei servizi pubblici, S. VARONE, Servizi pubblici locali e concorrenza, Torino, 2004; S. CASSESE, La nuova costituzione economica, Roma Bari, 2004; F. PAMMOLLI - C. CAMBINI - A. GIANNACCARI (a cura di), Politiche di liberalizzazione e concorrenza in Italia, Bologna, 2007, 27; C. DE VINCENTI - A. VIGNERI (a cura di), Le virtù della concorrenza. Regolazione e mercato nei servizi di pubblica utilità, Bologna, Astrid, 2006; 5 Uno studio gius-economico degli obiettivi di efficienza allocativa delle misure di regolazione è condotta da A. BIANCARDI e F. FONTINI, Liberi di scegliere? Mercati e regole nei settori dell energia, Bologna - Roma, 2005, 12 ss. 6 Ampiamente in A. CATRICALÀ, Considerazioni e proposte per una regolazione proconcorrenziale dei mercati a sostegno della crescita. Relazione annuale 2008 del Presidente Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, 11 giugno 2008, in 10
11 produttività. L attivazione di efficaci dinamiche concorrenziali richiede, dunque, un generale processo di liberalizzazione, una rigorosa applicazione della disciplina della concorrenza e un altrettanto incisiva attività di tutela del consumatore. 7 Le questioni di ordine generale cui si è accennato risultano particolarmente decisive nel settore dei servizi pubblici a rete 8, servizi per la cui fornitura ha un rilievo centrale l utilizzo di infrastrutture a rete. Energia, trasporti, telecomunicazioni costituiscono input essenziali per la quasi totalità delle attività economiche. L efficienza e la qualità di tali servizi producono infatti un impatto cruciale sulla competitività e le prospettive di sviluppo dell intera comunità nazionale. Il sistema produttivo è fortemente condizionato dagli oneri e dagli svantaggi connessi ai maggiori prezzi e alla minore qualità ed efficienza di servizi e risorse essenziali (quali elettricità, gas, trasporti), diretta conseguenza di una dotazione infrastrutturale complessivamente deficitaria e di un assetto di regolazione oggettivamente inadeguato. La circostanza che l ex monopolista sia -di regola- proprietario di larga parte dell infrastruttura indispensabile per l erogazione del servizio richiede al legislatore di predisporre misure normative di regolazione da accompagnare all eliminazione dei monopoli legali 9. Il sistema infrastrutturale è, infatti, centrale nell assetto delle public utilities. 10 Per lungo tempo, il monopolio pubblico dei servizi di pubblica utilità è stato giustificato con le condizioni di monopolio naturale delle infrastrutture produttive a rete. Si riteneva che ragioni di efficienza, dettate 7 La tutela del consumatore risulta decisiva a garantire il mantenimento di efficaci condizioni di concorrenza, in quanto rafforza gli stimoli alla selezione delle imprese effettivamente più virtuose, promuovendo una maggiore mobilità della domanda. La tutela del consumatore è quindi uno strumento complementare dell enforcement antitrust e fattore essenziale per lo sviluppo di una sostenuta pressione concorrenziale. Sul rapporto tra misure di liberalizzazione e politiche in favore dei consumatori, G. NAPOLITANO, Servizi pubblici e rapporti di utenza, Padova, La bibliografia sui servizi pubblici a rete è vastissima. Cfr. E. FERRARI (a cura di), La disciplina dei servizi a rete e la dissoluzione della figura dei servizi pubblici, Milano, 2000, 86; E. CARDI, La nozione di rete. Seminario reti europee, in Servizi pubblici e appalti, 2005, 17; E. BRUTI LIBERATI, La regolazione pro-concorrenziale dei servizi pubblici a rete. Il caso dell energia elettrica e del gas naturale, Milano, 2006; F. VETRO, Il servizio pubblico a rete. Il caso paradigmatico dell energia elettrica, Torino, 2005; A. PREDIERI M. MORISI (a cura di), L Europa delle reti, Torino Ampiamente, in R. CAFFERATA - M. MARTELLINI - D. VELO, (a cura di), Liberalizzazioni, impresa pubblica, impresa d interesse generale nell Unione Europea, Bologna, 2007; 10 M. GRILLO, Infrastrutture a rete e liberalizzazione delle public utilities, in A. VIGNERI e C. DE VINCENTI (a cura di), Le virtù della concorrenza, Bologna, 2006, 197; 11
12 dalla tecnologia prevalente, rendessero necessario estendere il monopolio a tutta la filiera verticale. Nel caso di molti servizi, era inoltre connessa al monopolio naturale della rete la necessità di assicurare l offerta universale, evitando il rischio che la concorrenza inducesse le imprese a investire nell infrastruttura di rete con l obiettivo di servire soltanto la parte più lucrativa della domanda, lasciando prive del servizio le parti meno redditizie 11. Negli anni Ottanta, gli sviluppi della tecnologia hanno reso possibile la separazione verticale tra le diverse fasi della filiera e, con questo, l enucleazione delle fasi produttive in monopolio naturale da quelle che potevano essere operate in concorrenza. Questo ha dato l avvio alle politiche di liberalizzazione dei servizi di pubblica utilità che sono in corso di attuazione in tutta Europa 12. La chiave per il loro successo sta, pertanto, nella capacità di regolare in modo efficiente l interazione tra il monopolio delle infrastrutture a rete e le fasi in concorrenza. A causa del monopolio naturale, le decisioni imprenditoriali relative alle reti hanno una dimensione pubblica : non possono essere delegate tout court al mercato, ma devono essere informate al perseguimento di obiettivi collettivi. A ciò si può far fronte in due modi: mantenendo direttamente l infrastruttura in mano pubblica; oppure attribuendo l infrastruttura a un operatore privato e regolando le sue decisioni. La scelta tra le due modalità dipende da diversi fattori; tra questi, assume rilievo la specifica individuazione dei diversi obiettivi che deve porsi una politica per le infrastrutture. In generale, il disegno di liberalizzazione europeo ha dato risalto, tanto nell analisi teorica quanto nelle scelte di policy e dell intervento regolativo, alla parità delle condizioni di accesso alla rete per tutti gli operatori tra loro 11 Un ampia trattazione della dogmatica afferente il servizio universale, in G.F. CARTEI, Il servizio universale, Milano, Per una ricostruzione delle politiche di liberalizzazione dei servizi di interesse economico generale in Europa, L. BERTONAZZI - R. VILLATA, Servizi di interesse economico generale, in M.P. CHITI - G. GRECO (a cura di), Trattato di diritto amministrativo europeo, Torino, 2007,
13 in concorrenza nelle fasi a monte e a valle. Questo è, ovviamente, un obiettivo fondamentale. Un assetto normativo e di regolazione connesso all utilizzo dell infrastruttura in monopolio è essenziale per l interazione concorrenziale tra tutti gli operatori del servizio. Assicurare condizioni di imparzialità diventa, in particolare, cogente quando, anche dopo la liberalizzazione, l ex monopolista detiene, sia pure in parte, il controllo della rete: la regolazione è finalizzata, in questo caso, a vanificarne gli incentivi a porre in atto, nell offerta dei servizi di rete, comportamenti opportunistici a danno dei concorrenti a monte e a valle. Le condizioni imparziali di accesso 13 non esauriscono tuttavia il novero delle preoccupazioni che attengono al monopolio della rete. Ugualmente rilevanti sono le decisioni di investimento nelle infrastrutture e questo è un aspetto che, nel caso italiano, merita particolare attenzione. In Italia, infatti, all avvio dei processi di liberalizzazione, la dotazione dell infrastruttura a rete appariva inadeguata e insufficiente per molti servizi di pubblica utilità, come l energia, i trasporti ferroviari, l acqua. Le carenze infrastrutturali, siano esse di natura tecnologica o economica, non consentono di riporre eccessiva fiducia su riduzioni dei prezzi che possono essere indotte da un intensificarsi della concorrenza a infrastruttura data. In attuazione delle direttive europee di liberalizzazione (i casi dell elettricità e del gas sono emblematici 14 ) si è cercato di stimolare l interazione nel mercato di una pluralità di produttori, imponendo tetti di 13 In generale, sulle misure di regolazione nell accesso alle reti, M. CARASSITI D. LANZI, Regolamentazione dell accesso nei settori a rete: la tariffazione delle essential facilities in Italia, in Econ. pubbl., 2002, n. 5, 93. Nello specifico, sulle peculiarità tecnologiche e normative che caratterizzano la normativa sul principio di accesso alla rete dell energia, A. CAVALIERE, La rete dell energia, in Servizi pubblici e appalti, 1/2005, Sulle politiche energetiche, in particolare dei settori dell energia elettrica e del gas, F. VETRO, Il servizio pubblico a rete. Il caso paradigmatico dell energia elettrica, Torino, 2005; G. NAPOLITANO, L energia elettrica e il gas, in S. CASSESE (a cura di) Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2003, ; L. AMMANNATI, Tutela della concorrenza e accesso al mercato dei servizi pubblici locali: il caso del gas, in L. AMMANNATI, (a cura di), Monopolio e regolazione proconcorrenziale nella disciplina dell energia, Milano, 2005, Per un inquadramento complessivo a livello comunitario, N. AICARDI, Energia, in M.P. CHITI - G. GREGO (a cura di), Trattato di diritto amministrativo europeo, Milano,
14 varia natura a Enel ed Eni -ex monopolisti tutt ora operatori dominanti, come peraltro confermato nelle relazioni annuali del Presidente dell Autorità per l Energia elettrica ed il gas 15 - per forzare una distribuzione più simmetrica, e quindi meno concentrata, dell offerta. Ciò è stato opportuno, ma non può ritenersi sufficiente. Occorrono nuovi attori, che allarghino l offerta sul mercato; ma questo richiede, innanzitutto, una modifica strutturale del contesto di interazione concorrenziale nel mercato, che può realizzarsi solamente con un ampliamento della capacità di rete. Premesso, dunque, che la pura e semplice soppressione di diritti esclusivi e/o speciali su cui si fondava il regime monopolistico preesistente non è sufficiente a dar luogo ad un assetto realmente competitivo del mercato, l analisi della regolazione dei settori in questione, con particolare riferimento a quello del gas, deve essere affrontato a partire dalle peculiari condizioni date per individuare quelle misure indispensabili per rendere effettivo il confronto concorrenziale. Occorre rilevare che l operatore ex monopolista è ancora proprietario di larga parte delle infrastrutture indispensabili per l erogazione del servizio. Ciò impedisce quelle economie di scala che normalmente una presenza consolidata nel settore riesce a realizzare, con la conseguenza che l incumbent trae beneficio dai sussidi incrociati tra attività liberalizzate e segmenti di attività ancora gestiti in monopolio. Sono, questi, soltanto alcuni degli elementi da cui occorre partire per rimuovere quegli ostacoli che si frappongono tra le politiche di liberalizzazione e la realizzazione di una effettiva concorrenza nel mercato considerato, ivi compresi gli obiettivi di efficienza allocativa in direzione della tutela del consumatore. 15 Cfr. A. ORTIS, Relazione annuale sullo stato dei servizi e sull attività svolta. Presentazione del Presidente, Roma, (anni ), in 14
15 2. Servizi a rete e concorrenza: le ragioni e gli istituti principali della regolazione concorrenziale. Il servizio pubblico a rete si configura dogmaticamente come una species del genus servizio pubblico 16, perimetrata per l appunto attraverso il riconoscimento di tratti essenziali comuni riconducibili alla presenza di una rete attraverso cui erogare un servizio 17. Il termine rete 18 evoca l esistenza di una infrastruttura fisica, sebbene la letteratura non solo giuridica- faccia spesso riferimento a tale nozione anche prescindendo dalla materialità della stessa. 19 In tali casi, evidentemente la nozione di rete richiama piuttosto una peculiare modalità operativa e non un elemento essenziale per l erogazione del servizio, al contrario di quanto avviene invece nel caso delle telecomunicazioni, delle poste, dei mercati energetici, ovvero dell acqua o dei trasporti, settori, questi ultimi, nei quali, a prescindere dalle peculiarità tecnologiche e fisiche, la presenza di reti fisiche risultano strutturalmente e fisiologicamente indispensabili al servizio. Servizi di interesse economico generale, servizi di pubblica utilità, servizi pubblici essenziali, sono tutte formule utilizzate dal legislatore, nazionale e comunitario, per individuare il medesimo gruppo di attività economiche caratterizzate tendenzialmente dalla presenza di una rete, fisicamente intesa oppure no, fortemente connotate teleologicamente verso il soddisfacimento di interessi pubblici. Negli ultimi anni l obiettivo perseguito dai poteri pubblici, tanto dal legislatore quanto dalle autorità di regolazione, sia nazionali che 16 Cfr. F. VETRO, Il servizio pubblico a rete. Il caso paradigmatico dell energia elettrica, Torino, 2005, La bibliografia sui servizi pubblici a rete è vastissima. V. E. FERRARI, I servizi a rete in Europa, Milano, 2000; E. FERRARI, La disciplina dei servizi a rete e la dissoluzione della figura dei servizi pubblici, in E. FERRARI (a cura di), I servizi a rete in Europa, Milano, 2000, 86; E. CARDI, La nozione di rete. Seminario reti europee, in Servizi pubblici e appalti, 2005, 17; E. BRUTI LIBERATI, La regolazione pro-concorrenziale dei servizi pubblici a rete. Il caso dell energia elettrica e del gas naturale, Milano, 2006; F. VETRO, Il servizio pubblico a rete. Il caso paradigmatico dell energia elettrica, Torino, 2005; A. PREDIERI M. MORISI (a cura di), L Europa delle reti, Torino Sulla polisemia del termine rete, A. PREDIERI M. MORISI (a cura di), L Europa delle reti, Torino E il caso della rete degli interventi e dei servizi sociali (d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, artt. 129 e 131); della rete scolastica (ibidem artt. 136 e 139) e della rete delle banche dati dei beni culturali (ibidem, art. 149). 15
16 comunitarie, è stato appunto quello di realizzare il più ampio grado di concorrenza tra gli operatori economici privati, subentrati in settori fino ad allora caratterizzati dallo stretto controllo della mano pubblica, attraverso l abbattimento di barriere e protezioni ovvero mediante la rimozione di ostacoli al libero svolgimento delle attività economiche ad esse connesse, un tempo gestite direttamente dal pubblico. Incisive politiche di regolazione si rendono tanto più necessarie nell ambito di tali servizi in quanto le reti risultano strutturalmente caratterizzate da condizioni di monopolio naturale che rendono sconsigliabile e diseconomico, sia in termini di investimenti che di impatto ambientale sul territorio, la duplicazione dell infrastruttura. Le discipline normative effettuano così una prima distinzione tra reti, connotate appunto dalla sussistenza di condizioni di monopolio naturale, e gestione del servizio 20. Per le prime, dunque, il legislatore comunitario stabilisce, in via generale, il diritto d accesso come condizione per garantirne l utilizzazione da parte di più operatori, così neutralizzando le criticità connesse al monopolio naturale; per il secondo, una volta fissato il diritto di accesso, la previsione di livelli minimi di qualità nell erogazione dei servizi e nel livello dei prezzi in modo da garantire il rispetto del principio di universalità del servizio. Gli interventi normativi proconcorrenziali hanno assunto differenti gradazioni sia in relazione al servizio considerato, in particolare per quanto concerne le caratteristiche tecnologiche dello stesso, nonché in ordine al livello istituzionale afferente, comunitario, nazionale ovvero locale Recentemente, cfr. M. SEBASTIANI (a cura di), Infrastrutture e servizi a rete tra regolazione e concorrenza (bozza provvisoria), in giugno 2008; 21 Per quanto concerne la disciplina legislativa relativa al livello locale, si pensi alle norme del d.lgs. 267/2000 (Tuel), a più riprese modificato e ben lungi dal ritenersi esaurito. Tra le modifiche più significative, si veda l art. 35 legge finanziaria per il 2002 (l. 448/2001), art. 14 l. 326/2003, art. 4, c. 234, l. 350/2003. L art. 113 del Tuel dispone, inoltre, la separazione della proprietà delle reti e degli impianti dalla relativa gestione. Sulla ricostruzione delle evoluzioni normative e giurisprudenziali in materia di servizi pubblici locali, per tutti M. DUGATO, Le società per la gestione dei servizi pubblici locali, Bologna, 2001; M. DUGATO, I servizi pubblici locali, in S. CASSESE (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2003, 2581; M. DUGATO, I servizi pubblici locali, in Gior. dir. amm., 2008, 1219 ss.; A. GRAZIANO, Servizi pubblici locali: modalità di gestione dopo le riforme di cui alla l n. 326 e alla l , n. 350 e compatibilità con il modello dell in house providing alla luce delle ultime pronunce della Corte di Giustizia (Sentenze Stadt Halle del ; Parking Brixen del e Modling del ), dicembre 2005, 16
17 Nell ambito dell indagine sui servizi a rete e, in particolare, sulla tipologia e sulle caratteristiche delle infrastrutture di rete, e su come tali tratti peculiari incidono sulle politiche di regolazione sottese a ciascun servizio singolarmente considerato, può essere utile tratteggiare alcuni elementi comuni, per così dire unificanti della trattazione. Gli elementi unificanti le infrastrutture a rete che ne giustificano la denominazione di capitale sociale - sono sostanzialmente gli stessi che chiamano in campo la responsabilità pubblica. Indipendentemente dai settori, infatti: a) le infrastrutture costituiscono fattore di sviluppo economico e condizione essenziale per la coesione territoriale, sociale, economica e politica di una collettività; b) il carattere essenziale di esse seppure con diverse accentuazioni, come si vedrà, e al di là del ricadere o meno, a seconda dei casi, nel regime di riserva ex articolo 43 della Costituzione - assegna allo Stato il ruolo di garante di un adeguata dotazione di base di infrastrutture e del pieno esercizio del diritto di accesso ad esse; c) la localizzazione è vincolata da un insieme di fattori, inclusa la circostanza che le reti non tollerano interruzioni ; la realizzazione richiede pertanto l intervento dei pubblici poteri, che soli possono rendere coattivamente disponibili le aree e soli possono gestire le complesse problematiche legate alle esternalità; d) il ruolo delle infrastrutture (delle reti transeuropee) è stato costituzionalizzato nel diritto comunitario dal Trattato di Maastricht, con il riconoscimento della loro funzione nell integrazione economica e sociale della Comunità. A questa base comune si accompagnano elementi fortemente distintivi fra settori e nei settori sia di carattere fisico che discendenti dalle diverse caratteristiche dei mercati. In primo luogo vanno menzionate le diverse combinazioni fra opere e tecnologie, da un lato, e parallelamente la diversa invasività o materialità. Sotto questo profilo, le infrastrutture di trasporto si collocano al massimo livello sotto il profilo del contenuto di opere e di invasività, mentre 17
18 all estremo opposto sono le reti postali. Fra i due estremi troviamo le reti del gas, oggetto della presente ricerca, quelle elettriche e, dunque quelle di trasmissione delle comunicazioni. In secondo luogo, il fondamento della regolazione dell accesso alle reti sta nella loro natura di essential facilities 22, vale a dire, nella compresenza di una serie di condizioni, in vario grado presenti a seconda dei settori e dei comparti al loro interno, le quali evolvono nel tempo in misura differenziata da caso a caso. Mentre in alcuni settori e comparti il carattere di essential facilities delle reti è permanente, in altri può progressivamente attenuarsi o venire meno a causa dello sviluppo della domanda, dei processi di liberalizzazione, del progresso tecnico. Di conseguenza, i modelli regolatori dovrebbero evolvere nel tempo di pari passo con i cambiamenti descritti (e se possibile promuoverli). In terzo luogo, quello delle infrastrutture è un mercato intermedio rispetto al mercato dei servizi. Una delle caratteristiche distintive dei mercati dei servizi finali è il diverso potenziale di redditività, in parte derivante dai differenziali nei costi di realizzazione e di gestione delle infrastrutture, in parte derivante dalla diversità dei costi di offerta dei servizi rispetto alla sostenibilità dei prezzi per la collettività. Le conseguenze dei processi di liberalizzazione possono essere molto diverse allorché riguardano mercati ricchi o mercati strutturalmente poveri. Nel primo caso, l effetto è di redistribuire alla collettività gli extra-profitti degli ex monopolisti; nel secondo, il rischio è di accrescerne le perdite a causa di fenomeni di cream skimming da parte dei nuovi entranti, mantenendo sui primi in Italia spesso in forma implicita - l onere dell universalità dei servizi. Non a caso i processi di liberalizzazione hanno seguito un passo diverso fra i settori e nei settori. Considerazioni analoghe riguardano le opportunità e le potenzialità dei processi di privatizzazione di servizi e delle infrastrutture M. CARASSITI D. LANZI, Regolamentazione dell accesso nei settori a rete: la tariffazione delle essential facilities in Italia, in Econ. pubbl., 2002, n. 5, Diffusamente in M. SEBASTIANI (a cura di), Infrastrutture e servizi a rete tra regolazione e concorrenza (bozza provvisoria), in giugno
19 I tratti principali delle politiche di regolazione variano, dunque, in funzione di molteplici fattori, quali la tipologia del settore, la struttura del mercato, le caratteristiche tecnologiche del servizio e delle reti infrastrutturali, l assetto istituzionale del paese considerato, per quel che concerne sia la reale inclinazione pro-concorrenziale dei regolatori sia la forza politica degli ex monopolisti rispetto ai potenziali concorrenti. Affianco alle specifiche misure settoriali, la dottrina giuridica individua un nucleo di misure di promozione della concorrenza pressoché comuni a tutti i servizi infrastrutturali, che si affianca alla disciplina generale antitrust. Si tratta, essenzialmente, di tre ordini di prescrizioni. Il cd. third party access, ossia il diritto di accedere alle infrastrutture necessarie per fornire la prestazione all utenza, da chiunque detenute. Come si chiarirà ampiamente nel corso della trattazione, strettamente connesso all istituto dell accesso è lo sviluppo della dottrina cd. essential facilities. L essential facilities doctrine (EFD), di origine nordamericana, è una teoria giuridica che può essere racchiusa nel concetto per cui, a certe condizioni, il rifiuto di concedere ad altri il diritto di uso di un bene è qualificato alla stregua di un abuso di posizione dominante. 24 Finalità della dottrina in questione è quella di coniugare l interesse privato -del monopolista proprietario dell infrastruttura- con quello pubblico connesso al cd. third party access, ossia al diritto di altri imprenditori di concorrere in un mercato, quale quello dei servizi a rete, per i quali la disponibilità della stessa è condizione indispensabile. Il rischio, ravvisato puntualmente dalla dottrina, è che tale sforzo possa tradursi nel disincentivo per gli operatori a massimizzare la propria posizione per non incorrere nella limitazione all utilizzo dell infrastruttura. In estrema sintesi, il carattere dell essenzialità della rete si ravvisa allorquando, prescindendo del tutto dall indagine soggettiva sulle intenzioni 24 Sull argomento, il precedente giurisprudenziale più significativo (leading case) è il caso Terminal Railroad Association del 1912, nel quale la Corte Suprema dichiarò contrario alla Sezione Seconda dello Sherman Act (che proibisce l abuso sotto qualsiasi forma della posizione dominante acquisita legalmente o in via di fatto su un mercato) il rifiuto da parte di imprese ferroviarie proprietarie della rete e di alcune stazioni di concedere ad altri imprenditori il diritto di utilizzare quella rete per fornire servizi di trasporto merci e persone. A seguire, il caso Otter Tail, relativo al rifiuto di una società di distribuzione di energia elettrica di rivenderla ad una municipalizzata che l avrebbe a sua volta fornita ai clienti finali, così facendo concorrenza alla monopolista nel mercato a valle. Ampiamente in R. ROTIGLIANO, Beni pubblici, reti e la dottrina delle essential facilities, in Dir. Amm., 4/2006, 953 ss. 19
20 del monopolista, il controllo sulla rete renda di fatto impossibile l accesso di altri concorrenti nel mercato, ossia quando il controllo sulla stessa rechi con sé il potere di eliminare la concorrenza. Si tratta, quindi, di individuare il mercato sia dal punto di vista merceologico che geografico- per accedere al quale si riveli indispensabile accedere all infrastruttura. Caso emblematico, quello dei mercati verticalmente integrati in uno dei quali l incumbent detenga una posizione di monopolio sulla quale può fare leva (effetto cd. leverage) per mantenere, consolidare od acquisire il monopolio sull altro. In definitiva, le conseguenze giuridiche che discendono dalla natura pubblica di un bene risiedono nella specialità del regime cui sono sottoposti rispetto a quello dei beni privati, in funzione di tutela dell interesse pubblico 25. Il punto, ciò premesso, è il seguente: se sia configurabile un assetto di regolazione che tuteli e garantisca la specialità di quei beni senza dover ricorrere alla riserva o all avocazione del diritto di proprietà alla mano pubblica. Occorre cioè costruire un regime unitario dei beni di interesse pubblico in primis dei beni delle reti dei servizi pubblici- alternativo alle categorie codicistiche. Un sistema di regole tale da garantire la rete non soltanto ai fini del corretto svolgimento della competizione tra concorrenti nel mercato, ma anche quando la condotta monopolistica è direttamente perpetrata in danno dei consumatori. Si tratta, in sostanza, di contemperare gli interessi contrapposti dello Stato regolatore e quelli dello Stato imprenditore, ossia tra quello dei consumatori-utenti e quello privato dei grandi monopolisti ed oligopolisti pubblici o privati. Il tema di fondo è quello di costruire una cornice normativa ed istituzionale che consenta a due entità distinte, Stato e mercato, portatori di interessi diversi e spesso in dicotomia tra loro. 25 Per una ampia trattazione della dogmatica dei beni pubblici, anche con riferimento al tema specifico dell inquadramento delle reti infrastrutturali nell ambito della categoria dei beni pubblici, M. ARSI, I beni pubblici, in S. CASSESE (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2003; 20
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References: art. 149
 art. 35
 art. 14
 art. 4
 art. 113
 articolo 43