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Timestamp: 2017-11-19 16:04:28+00:00

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Buscan limitar exoneración de segunda votación de las iniciativas legislativas en el Congreso
El proyecto de ley 2342 propone modificar el artículo 73 del Reglamento del Congreso con el fin de conceder, expresamente, a la Comisión Permanente y al Pleno del Congreso la facultad de exonerar a las iniciativas legislativas del procedimiento legislativo regular (tránsito que sigue una iniciativa legislativa para convertirse en ley), pero, sin suprimirle esta prerrogativa a la Junta de Portavoces del parlamento (órgano que actualmente la posee).
Además, la propuesta plantea que para obtener dicha exoneración se debe alcanzar una votación que represente, por lo menos, a dos tercios de los miembros del Congreso (87 congresistas) y no solo un mínimo de tres quintos (78 congresistas) como dispone actualmente el Reglamento del Congreso.
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley, las modificaciones planteadas tienen como fin que la aprobación de las iniciativas legislativas en el Congreso pase por el trámite de segunda votación y que solo se exonere de este cuando exista un mayor consenso.
2. El artículo 73 del Reglamento del Congreso y los cambios que plantea el proyecto de ley 2342
El artículo 73 del Reglamento del Congreso regula las etapas del procedimiento legislativo, es decir, el tránsito que debe seguir una iniciativa legislativa hasta convertirse en ley. De acuerdo con aquel, dichas etapas son las siguientes:
a) Iniciativa legislativa
b) Estudio en comisiones.
c) Publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano.
d) Debate en el Pleno.
e) Aprobación por doble votación.
No obstante, dicho artículo también regula las excepciones y exoneraciones a este procedimiento. Así, en el último párrafo de aquel se prescribe lo siguiente:
“Están exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto, previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso”.
De acuerdo con esta disposición, no todas las iniciativas legislativas deben pasar por todo el procedimiento legislativo descrito. En efecto, algunas deben seguir un procedimiento especial regulado por el Reglamento del Congreso y otras pueden ser exoneradas de algunas etapas de aquel por la Junta de Portavoces del Congreso con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso. Ejemplos de este último caso serían los proyectos de ley enviados por el Ejecutivo con carácter de urgente ya que los mismos pueden ser exonerados del estudio en comisiones.
Sin perjuicio de lo señalado en el anterior párrafo, debemos precisar que determinadas etapas del referido procedimiento legislativo no pueden ser objeto de exoneración ya que resultan imprescindibles. Estas son: iniciativa legislativa (presentación del proyecto de ley al Congreso), aprobación (a través de la votación en el Pleno del Congreso o en la Comisión Permanente si a esta se le delegan facultades legislativas) y promulgación.
Ahora bien, como ya señalamos, el proyecto de ley 2342 plantea realizar algunas modificaciones al artículo 73 del Reglamento del Congreso tal y como se aprecia en el siguiente cuadro:
Artículo 73 del Reglamento del Congreso
Modificación propuesta por el proyecto de ley 2342
Están exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto, previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso.
Están exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto, previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, de la Comisión Permanente o del Pleno del Congreso, con el voto que represente no menos de dos tercios de los miembros del Congreso.
Con estas modificaciones, el Pleno del Congreso y la Comisión Permanente también quedarían autorizadas expresamente a exonerar a las iniciativas legislativas de las etapas no imprescindibles del procedimiento legislativo y no solo del trámite de segunda votación para cumplir la etapa de aprobación en doble votación. Además, como ya hemos adelantado, se requeriría un consenso más amplio para lograr la exoneración.
3. Efectos que produciría el proyecto de ley 2342 en el procedimiento legislativo
Órganos con facultad para exonerar a los proyectos de ley de determinadas etapas del procedimiento legislativo
De aprobarse el proyecto de ley, serían tres los órganos del Congreso los facultados expresamente para exonerar a las iniciativas legislativas de determinadas etapas del procedimiento legislativo: (i) la Junta de Portavoces, (ii) el Pleno del Congreso y (iii) la Comisión Permanente.
Decimos expresamente porque, a pesar de que el Reglamento del Congreso solo faculta a la Junta de Portavoces para dicha exoneración, el Pleno del Congreso y la Comisión Permanente vienen ejerciendo dicha facultad actualmente. En efecto, por uso y/o costumbre parlamentaria, es común que estos órganos del Congreso exoneren, por ejemplo, a las iniciativas legislativas de la segunda votación, la misma que, como se sabe, es necesaria para cumplir a plenitud la etapa del procedimiento legislativo de aprobación por doble votación.
Este uso y/o costumbre se explica por el carácter de órgano deliberativo máximo del Congreso que ostenta el Pleno y por la condición de sustituto de este de la Comisión Permanente. Ante ambos, la Junta de Portavoces queda un órgano subordinado en lo que concierne a la función legislativa y, por consiguiente, la facultad de exonerar de la segunda votación que tiene aquella (y de otras etapas del procedimiento legislativo) también podría ser ejercida por los otros dos órganos. Así, se aplicaría el principio general del Derecho: “quien puede lo más, puede lo menos”.
Entonces, de acuerdo con lo señalado en los anteriores párrafos, la propuesta legislativa no tendría ningún efecto práctico en lo que concierne a la determinación de los órganos con facultad de exonerar de las etapas del procedimiento legislativo.
Votos necesarios para exonerar a los proyectos de ley de determinadas etapas del procedimiento legislativo
La eventual aprobación del proyecto de ley 2342 sí tendría una consecuencia práctica en lo que toca al consenso necesario para lograr la exoneración de las iniciativas legislativas de algunas etapas prescindibles del procedimiento legislativo.
En efecto, como ya mencionamos líneas arriba, para lograr dicha exoneración actualmente se requiere del voto que represente al menos tres quintos de los miembros del Congreso (78 parlamentarios) y con la modificación propuesta se necesitaría un voto que represente por lo menos a dos tercios (87 parlamentarios). En consecuencia, se necesitará un consenso más amplio entre los diferentes grupos parlamentarios para lograr las exoneraciones.
Efectos del proyecto de ley 2342 en la exoneración de la segunda votación para la aprobación de las propuestas legislativas
Como ya se mencionó, el fin de la propuesta es que la aprobación de las iniciativas legislativas en el Congreso pase por el trámite de segunda votación (que, de acuerdo al artículo 78 del Reglamento del Congreso, debe darse luego de transcurridos, al menos, siete días desde la primera votación) y que solo se exonere de este cuando exista un mayor consenso en el Parlamento.
Se busca dicho fin porque la segunda votación que debería producirse en la aprobación de casi todas las propuestas legislativas y cuya finalidad de darle a los parlamentarios, luego de la primera votación, un periodo de al menos siete días de meditación y reflexión sobre su conveniencia, es dejada permanentemente de lado por los congresistas.
En efecto, de acuerdo con números presentados en la exposición de motivos del proyecto de ley, durante el Periodo Congresal 2006-2011 fueron exoneradas de segunda votación 572 iniciativas legislativas dictaminadas y solo 54 pasaron por este trámite.
Pues bien, la eventual aprobación del proyecto de ley podría producir que un menor número de propuestas de ley sean exoneradas de segunda votación al momento de ser aprobadas en el Pleno o la Comisión Permanente ya que se requeriría de un consenso mayor entre los miembros o representantes de los diferentes Grupos Parlamentarios.
Incongruencias con otras disposiciones del Reglamento del Congreso
De aprobarse la modificación del artículo 73 del Reglamento del Congreso en los términos que plantea el proyecto de ley 2342 se generarían contradicciones con otras disposiciones de dicho cuerpo legal.
En efecto, en la medida que el proyecto de ley plantea que para la exoneración de las iniciativas legislativas de determinadas etapas del procedimiento legislativa se precise del voto que represente dos tercios de los miembros del Congreso se generaría incoherencias con los artículos 31-A, inciso 2, y 78 del Reglamento del Congreso ya que estos disponen que para la referida exoneración se requiere del voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso:
“Artículo 31-A. La Junta de Portavoces está compuesta por la Mesa Directiva y por un Portavoz por cada Grupo Parlamentario, quien tiene un voto proporcional al número de miembros que componen su bancada. Le corresponde:
2. La exoneración, con la aprobación de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados, de los trámites de envío a comisiones y prepublicación. En caso de proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo con carácter de urgente, estas exoneraciones son aprobadas por la mayoría del número legal de los miembros del Congreso allí representados”[1].
“Artículo 78. No se puede debatir ningún proyecto de ley que no tenga dictamen, ni ningún dictamen que no haya sido publicado en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos siete (7) días calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso, salvo dispensa de uno de estos requisitos o de ambos, aprobada en la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso[2].
En consecuencia, también se requeriría la modificación de los artículos citados.

References: artículo 73
 artículo 73
 artículo 73
 artículo 73

Artículo 73
 artículo 78
 artículo 73