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Normativa sobre Reglas Fiscales a nivel europeo y las disposiciones nacionales sobre la materia, dictadas en España y otros países de la Eurozona
Título: Normativa sobre Reglas Fiscales a nivel europeo y las disposiciones nacionales sobre la materia, dictadas en España y otros países de la Eurozona
Autor: Gallegos Zúñiga, Jaime R.
Publicación: Revista Paraguaya de Derecho, Economía y Política - Número 4 - Marzo 2018
Fecha: 22-03-2018 Cita: IJ-XDI-932
El presente estudio busca exponer las normas que se han dictado en Europa, en España y una breve reseña de lo preceptuado en Italia y Alemania, acerca de las reglas fiscales, materia que cobró especial interés luego de los relevantes déficits públicos que presentaron las arcas públicas de ese continente con motivo de la crisis económica que se iniciara el año 2008. Todo lo anterior, bajo una mirada analítica y crítica, a fin de que quien aborde este trabajo pueda tener una panorámica general sobre esta temática en la referida zona de integración, que pueda resultar de utilidad, como un elemento más en el entendimiento y eventual profundización de las figuras de esta clase en América Latina, que ha ido deteriorando la posición de sus finanzas estatales.
The present study seeks to expose the norms that have been dictated in Europe, in Spain and a brief review of what precepted in Italy and Germany, about the fiscal rules, subject that gained special interest after the relevant public deficits presented of that continent on the occasion of the economic crisis that began in 2008. All of the above, under an analytical and critical view, so that anyone who address this work can have a general overview on this issue in this zone of integration. This may be useful, as a further element in the understanding and eventual deepening of figures of this kind in Latin America, which has deteriorated the position of its state finances.
- Ir a Indice - 1. Introducción2. Normativa dictada a nivel europeo3. Breve reseña en materia de reglas fiscales en Italia y Alemania4. Normativa referente a Reglas Fiscales en España5. ConclusionesBibliografíaNotas
2. Normativa dictada a nivel europeo
3. Breve reseña en materia de reglas fiscales en Italia y Alemania
4. Normativa referente a Reglas Fiscales en España
Un reciente informe (CEPAL, 2017: 22-26) ha dado cuenta del incremento de la deuda de varios de los países de América Latina, en un escenario en que han bajado el precio de los commodities -luego de un período en que estos se comerciaron obteniendo altas utilidades que, en su oportunidad, engrosaron las arcas estatales y dieron fuerte impulso a las economías-, lo cual supone hoy un importante problema para las finanzas públicas y para los ciudadanos que requieren las prestaciones brindadas por el Estado.
Muchas Administraciones de la zona fueron previsoras (asumiendo los costos políticos que significaba dejar de gastar en momentos de bonanza económica) y adoptaron reglas fiscales, creando a la par fondos especiales a fin de poder blindar, en cierta medida, las arcas del Estado de cara a los momentos bajos del ciclo, otros, en cambio, no adoptaron esas precauciones y en este escenario se ven en la necesidad de acudir al financiamiento externo para mantener el nivel de gasto, lo que usualmente va aparejado con un deterioro de la correspondiente clasificación de deuda.
Dado este contexto, creemos pertinente exponer las normas que se han dictado en Europa sobre las reglas fiscales, las cuales arrancan desde los albores del proceso de integración en ese continente, pero que se intensificaron con ocasión de la crisis subprime que comenzó el año 2008, y demandó elaborar una preceptiva exigente, que busca asegurar la sanidad y viabilidad del mercado común continental estructurado.
Ahora bien, advertimos desde ya, que la regulación que se expondrá en lo sucesivo no ha sido gestada en un marco de consenso generalizado, y muy por el contrario, ella ha sido objeto de duras críticas, que hemos procurado ilustrar, al abordar las diferentes partes de este estudio.
De hecho, es muy interesante tener a la vista recientes declaraciones de Jean Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea, quien expresó que la austeridad tal vez haya sido “el peor error europeo de la crisis” (El País, 2017, noviembre 23).
Formuladas estas prevenciones previas, creemos oportuno entonces exponer la estructura este estudio, que pretende dar cuenta de la secuencia de normas europeas en materia de disciplina fiscal, atendiendo someramente algunas pautas dadas en Italia y Alemania, para luego entrar, con mayor detalle, a tratar el marco regulador de que se trata en España. Lo anterior, a fin de que si se emprende un proceso de revisión de estas preceptivas en nuestro países, se tenga a la vista esta experiencia, no para calcar un modelo ajeno, sino que para extraer lecciones que, en temáticas tan sensibles como el manejo de las finanzas públicas, se han dado en esa área, que tanto ha profundizado sus niveles de integración, proceso que en opinión personal también debiese emprenderse, con un nuevo impulso, entre los países latinoamericanos.
2. Normativa dictada a nivel europeo [arriba]
Siguiendo una secuencia cronológica en la materia objeto de nuestro estudio, estimamos necesario indicar que el art. 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, de 25 de marzo de 1957 (TCE), preveía que cada Estado miembro aplicaría “la política necesaria para garantizar el equilibrio de su balanza global de pagos”. Dicha previsión pasó al art. 104 C del Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992[1], mediante el cual se obligaba a los Estados miembros a evitar “déficits públicos excesivos”, cuyos valores de referencia, de niveles máximos de déficit del 3% del PIB y de deuda del 60% del PIB, se fijaron en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de Déficit Excesivo, anexo al mencionado TUE, dejando a los países que determinen la forma específica cómo ajustarse dentro de esos parámetros (cf. González, 2001: 49)[2].
Con estas medidas se buscó brindar mayor independencia al Sistema Europeo de Bancos Centrales, para asegurar la estabilidad de los precios (cf. Ruiz, 2008: 73-77), antes de que el euro entrase en funcionamiento, contemplándose la exigencia de cumplir estas pautas como requisito para poder acceder a la unión monetaria.
En efecto, el art. 126 del TFUE establece que los Estados miembros deben evitar déficits públicos excesivos, regulando las medidas que debe adoptar la Unión, lo que debe relacionarse con lo previsto en los arts. 119.3[3] y 121[4] de esa misma normativa, y con su Protocolo 12, sobre procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, de 9 de mayo de 2008, cuyo art. 1º confirmó el límite del 3% del déficit público anual previsto o real en relación con el PIB, a precios de mercado, y de la deuda pública, la cual no puede superar el 60% del PIB, a precios de mercado.
A su turno, entrando en la secuencia de normas que han plasmado sucesivamente estos criterios, es imprescindible mencionar que mediante resolución del Consejo Europeo, de 17 de junio de 1997 -a iniciativa de Alemania, que lo promovió a fin de asegurar la disciplina fiscal de los países que querían incorporarse a la Unión Europea (cf. García y Martínez, 2013: 28,29)-, se adoptó el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que poniendo énfasis en los procedimientos y con la intención de reforzar la supervisión de las políticas fiscales nacionales (cf. González, 2001: 50), estructuró un “código de conducta fiscal” (García y Martínez, 2013: 29)[5], que según afirma un autor (cf. Monchón, 2012: 107) es el instrumento concreto, no obstante los anteriormente citados, que origina con efectividad el principio de estabilidad presupuestaria, habida cuenta de que en virtud de él los Estados miembros se ven comprometidos a coordinar sus políticas presupuestarias, a través de Planes Anuales de Estabilidad o de Convergencia (dependiendo si se era o no miembro de la Unión Económica y Monetaria, UEM).
Se destaca en la regulación el procedimiento de déficit excesivo, para aquellos países que sobrepasen el anotado 3%, los cuales resultaban obligados a efectuar un depósito no remunerado (compuesto por un monto fijo y variable), que se tomaba a título de multa si no se subsana la situación dentro del término de dos años, con los alcances que se precisan[6].
Sin embargo, la normativa enunciada fue criticada, señalándose, por ejemplo, que el PEC conllevaba a resultados procíclicos, al no prever soluciones diferenciadas en casos de expansión y de recesión, siendo “demasiado rígidos como para permitir contrarrestar los déficits de las recesiones con los excedentes de los buenos tiempos” (Frankel, 2011: 42), y además, se objetó que en su aplicación se dio un trato diferente o derechamente no se aplicaban las sanciones dependiendo si los Estados resultaban ser de menor envergadura relativa o de mayor peso, como Alemania y Francia (cf. García y Martínez, 2013: 33) (cf. Ruiz, 2008: 90-95), y de hecho, se permitió el acceso a la UEM a países como Bélgica a Italia, no obstante presentaban niveles de deuda que doblaban lo permitido por estas regulaciones (cf. Alesina y Giavazzi, 2009: 149).
Por otra parte, también se cuestiona que la medida correctiva que se adopta ante el incumplimiento es la aplicación de una cuantiosa multa, ya que tal sanción no hace sino que aumentar el déficit, lo cual, se ha indicado, le resta credibilidad a la regla (cf. Frankel, 2011: 42-43).
La situación anterior, condujo a que el reseñado PEC fuere modificado el año 2005[7], flexibilizando sus pautas, estableciendo excepciones al régimen de disciplina fiscal y cambiando desde un sistema de déficit 0 año a año, a una evaluación en el marco del ciclo económico, morigerando, además, las medidas correctivas (cf. García y Martínez, 2013: 35) (cf. Monchón, 2012: 109-110) (cf. Ruiz, 2008: 101-104).
Ahora bien, tal fue la flexibilización que incluso algunos autores italianos llegaron a afirmar, el 2009, que “actualmente los grandes países europeos pueden hacer casi todo lo que quieran con los déficits” (Alesina y Giavazzi, 2009: 149).
En este contexto, como consecuencia de la crisis económica, que, entre otros aspectos, incrementó los déficits públicos, se optó por tratar de solucionar los problemas generados en este ámbito a través de un mayor intervencionismo de las instancias comunitarias, mediante medidas que fueron oscilando con el tiempo, así, el año 2008 se implementó un Plan Europeo de Recuperación Económica de 200.000 millones de euros para impulsar el crecimiento (prestaciones por desempleo, inversión pública en proyectos que beneficien a las pymes, garantías y subvenciones al crédito, etc.), que luego giraría hacia restricciones presupuestarias, expresado en que al año 2012, tal cifra se redujo a la mitad (cf. García y Martínez, 2013: 43-45).
En definitiva, ese cambio en el enfoque acerca de cómo reaccionar ante los eventos que se estaban dando, obedeció a que, en un primer momento, imperaron ideas que postulaban que para salir de la crisis era necesario incrementar el gasto público, siguiendo las enseñanzas de 1929, para lo cual, algunos promovían se emprendieran gastos en infraestructura y ayudas directas, frente a otros que hacían un llamado a la rebaja de los impuestos, para así activar la economía, restando un rol activo al Estado, indicando que cuando se acudía a una política fiscal expansiva, con un fuerte déficit público, se había producido una disminución en la inversión privada (cf. Cayón, 2014: 121-123).
Al no generarse resultados positivos con las primeras reacciones de la Unión Europea comenzaron a aflorar voces críticas, indicando que los déficits que se padecían obedecían a la incapacidad de los gobiernos para controlar su gasto corriente (cf. Alesina y Giavazzi, 2009: 149)[8].
Dado este escenario, se implementaron una serie de medidas, como la Facilidad Europea de Estabilidad Financiera y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, que resulta ser un fondo económico que contempla un procedimiento para que el Consejo, a propuesta de la Comisión, ante dificultades graves de los Estados, otorgue ayuda con cargo al mismo, como asimismo la fijación de mecanismos de control para resguardar su correcto uso, al cual, por ejemplo, se acogieron Irlanda y Portugal (cf. Embid, 2012: 96).
Luego, se dictó el reglamento (UE) 407/2010, de 11 de mayo de 2010, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), que desarrolla el nuevo art. 136.3 del TFUE. El MEDE crea una institución financiera internacional, que apoya a los Estados contratantes, a fin de resguardar la estabilidad financiera de la zona euro, en su conjunto. Sobre el particular, es menester advertir que la capacidad de préstamo del MEDE se condiciona a la ratificación del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, así como al establecimiento con rango constitucional de normas sobre equilibrio presupuestario (cf. García y Martínez, 2013: 50).
A su turno, es necesario indicar que el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea, aprobó en septiembre de 2010, lo que se ha denominado “Semestre europeo”, un procedimiento de evaluación de las políticas presupuestarias y estructurales de los Estados miembros, que les sujeta a una coordinación previa, antes de que aprueben sus presupuestos nacionales, levantando información sobre el crecimiento de su economía, que permite emitir orientaciones, para luego la presentación de presupuestos, que, en definitiva, quedan sometidos al visado de la Comisión.
Si bien este procedimiento podría mirarse como positivo y eficiente para asegurar que efectivamente los países den cumplimiento a las normas de la unión en materia presupuestaria, existe un sector doctrinario (cf. Martínez y Ferrer, 2016: 586-590), que, no sin razón, ha criticado que ello importa una “devaluación del papel del Parlamento” nacional en lo que se refiere a las decisiones de política fiscal vinculadas con el presupuesto público, atendido que las cifras de éste ya vienen condicionada desde Europa, lo que dificulta su seguimiento y la adecuada determinación de las responsabilidades políticas involucradas (cf. García y Martínez, 2013: 46-47).
Con posterioridad, en marzo de 2011, se alcanza el Pacto por el euro plus[9], con el objeto de reforzar la coordinación económica y mejorar la competitividad, a cuyo fin, en lo que interesa, se buscó asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas (cf. García y Martínez, 2013: 47-48).
Luego, se aprobó, un conjunto de normas (conocido como el “Six Pack”), que entraron en vigor en diciembre de 2011, que van en un sentido contrario a la flexibilización al PEC que tuvo lugar el año 2005.
Tales instrumentos normativos fueron:
- el Reglamento (UE) 1173/2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro;
- el Reglamento (UE) 1174/2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro;
- el Reglamento (UE) 1175/2011, por el que se modificaba el Reglamento (CE) núm. 1466/1997, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas;
- el Reglamento (UE) núm. 1176/2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos;
- el Reglamento (UE) núm. 1177/2011, por el que se modificaba el Reglamento (CE) núm. 1467/1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo; y
- la Directiva 2011/85/UE, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, que establece reglas fiscales de carácter plurianual, techo de gasto público según el crecimiento a mediano plazo del PIB; marco plurianual para el procedimiento presupuestario, fijación de objetivos de déficit y deuda pública, y mecanismos de coordinación y de control de las finanzas públicas de todas las Administraciones públicas, entre otras medidas.
Los dos primeros reglamentos recién aludidos se han catalogado como instrumentos sancionadores ante el incumplimiento de los compromisos adoptados en esta materia, el tercero y quinto, como preventivos y correctivo, y el cuarto como la normativa que procura establecer un sistema de vigilancia de desequilibrios macroeconómicos excesivos, bajo la óptica de déficit no superiores al 3% y niveles de deuda del 60% del PIB, mandatando que los Estados fijen objetivos acorde con estas pautas, a mediano plazo (cf. García y Martínez, 2013: 51).
El siguiente paso, destinado a la estabilidad presupuestaria como hacia la convergencia fiscal de los Estados miembros se produjo en marzo de 2012, con la firma de 25 de los Estados miembros de la Unión Europea -todos salvo Reino Unido y la República Checa- del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (también conocido como “Pacto Fiscal” o “Fiscal Compact”) - Instrumento normativo que prescindió “por primera vez en la historia del proceso de integración europea, del requisito de la unanimidad para su entrada en vigor” (Closa, 2012: web), que, sin derogar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, promueve la disciplina presupuestaria de los firmantes, los que se comprometen, de un lado, a que su situación presupuestaria fuese de equilibrio o de superávit, entendiendo que se cumple ello si se alcanza un déficit estructural del 0,5% del PIB (art. 3.1) y, de otro, a incorporar los límites de déficit y endeudamiento al Derecho nacional mediante disposiciones que tuviesen fuerza vinculante, de carácter permanente, y preferentemente de rango constitucional (art.3.2)[10], contemplando que en caso de incumplimiento de ello el TJUE conozca del asunto, pudiendo imponer una multa de hasta el 0,1% del PIB del Estado miembro infractor (art.8)[11].
Este acuerdo supone una dirección de las políticas presupuestarias de los Estados firmantes, centralizando la “arquitectura económica europea”, con un sistema “menos respetuoso de la soberanía de los Estados que el federal de los Estados Unidos” (García y Martínez, 2013: 31), que en definitiva, aplicaba soluciones uniformes a distintas situaciones de los Estados signatarios (cf. Cayón, 2014: 127), configurando una “constitución económica europea” (Faggiani, 2016: 757-758), que contempla niveles de deuda que no superen el 60% del PIB y un déficit público con el referido límite del 3%, pero ahora con un tope estructural del 0,5% del PIB, o del 1%, cuando la proporción entre la deuda pública y el PIB esté muy por debajo del 60% y los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas, a largo plazo sean bajos; ordenando, además, que los Estados informen, con carácter previo, sus planes de emisión de deuda a la Comisión Europea y al Consejo, previendo asimismo sanciones por incumplimiento, las cuales son entregadas al TJUE.
Además, se consigna la necesidad de garantizar la independencia de las instituciones, encargadas a nivel nacional, de supervisar la observancia de estas reglas.
El rango de la normativa en que se plasmen estos postulados es relevante, atendido que si cuenta con jerarquía constitucional, la preceptiva pertinente no podrá ser modificada por las leyes de presupuesto que se dicten anualmente, como pudiere ocurrir si se previeran en una norma de estatus inferior.
Sobre el particular se ha afirmado que con esta clase de normas se establece un nuevo orden jurídico europeo que se impone por sobre el viejo constitucionalismo social y democrático de Derecho que no predeterminaba una política económica específica (cf. García y Martínez, 2013: 41).
A su turno, se ha señalado que el anotado PEC se estructura sobre el pensamiento de que los mecanismos de mercado son suficientes para alcanzar el pleno empleo, en mérito de lo cual una política activa, por parte del sector público resulta nociva, atendida la inestabilidad e inflación que generaría, ideas que en sí mismas son muy discutibles (cf. Bustos, 2010: 230).
Otros autores (Molina, 2013: 31) han reprochado este acuerdo diciendo que de cumplir sus disposiciones se sacrifica la inversión pública y el gasto social, llevando a que la reducción del déficit “a rajatabla” produzca un bloqueo del progreso.
No obstante esos reparos, con posterioridad, se adoptaron dos nuevos reglamentos (conocidos como “Two Pack”) con la finalidad de reforzar el denominado “aspecto preventivo” de la estabilidad, completando el ciclo de supervisión presupuestaria en la zona del euro, de cara a mejorar la integración y la convergencia económicas.
Tales instrumentos fueron el Reglamento (UE) núm. 472/2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro para garantizar la estabilidad financiera, y el Reglamento (UE) núm. 473/2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro.
El segundo de ellos, el Reglamento 473/2013, establece un calendario común para la preparación de los presupuestos nacionales. Además, prevé la creación de un organismo independiente, con autonomía funcional, de las autoridades presupuestarias, y la fijación mediante norma de rango constitucional del equilibro fiscal.
Como puede verse, el entramado normativo en el viejo continente es complejo y no ha estado exento de duras críticas, habiendo autores que han aseverado que el “déficit democrático del sistema presupuestario europeo es evidente” (García y Martínez, 2013: 47).
3. Breve reseña en materia de reglas fiscales en Italia y Alemania [arriba]
Acerca del establecimiento a nivel constitucional de reglas fiscales, nos parece pertinente referirnos a dos casos concretos, el de Italia, por sus altos niveles de deuda, y el de Alemania, por su peso dentro de la Unión Europea, y también, porque las normas que ahí se dictaron han servido de inspiración para otros países de ese continente.
En lo que concierne a Italia, podemos decir que es allí -donde, según se informa, ya al año 2001 la deuda soberana había excedido el 100% de su PIB, alcanzando cerca del 120% en el lapso entre 2005 y 2009 (cf. Blyth, 2014: p.116)- la Ley constitucional Nº 1 de 2012, de 20 de abril, desarrolló el principio de equilibrio presupuestario, en los arts. 81 y 119 de su Carta Fundamental.
A partir de esa modificación se expresa que el Estado garantiza el equilibrio entre los ingresos y gastos de su presupuesto, teniendo en cuenta las fases adversas y favorables del ciclo económico.
Luego, se indica que el endeudamiento queda sujeto a la autorización de las salas del Congreso, adoptada por la mayoría absoluta de sus componentes, en cual puede ser aprobado en eventos excepcionales.
El art. 6 Nº 2 de la ley constitucional referida se encarga de precisar, en cierta forma, cuándo debemos entender que estamos ante eventos excepcionales, indicando, al efecto, que tales sucesos se refieren a los períodos de crisis económica grave para la zona del euro o incluso toda la Unión Europea, y a circunstancias inusuales, fuera del control del Estado, incluyendo una grave crisis financiera y graves desastres naturales de mayor impacto sobre la situación económica general.
El contenido de la ley de presupuesto, las reglas básicas y los criterios destinados a garantizar el equilibrio entre ingresos y gastos en el presupuesto y la sostenibilidad de la deuda compleja de la Administración Pública deben regularse por legislación aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara, de conformidad los principios definidos por la ley constitucional, lo cual se materializó a través de la ley, de 24 diciembre 2012, Nº 243, de disposiciones de aplicación del principio de equilibrio presupuestario de conformidad con el art. 81, párrafo sexto, de la Constitución.
El art. 97 de la Carta Fundamental italiana, en tanto, dispone que los poderes públicos, de acuerdo con el ordenamiento de la Unión Europea, deben garantizar el equilibrio presupuestario y sostenibilidad de la deuda pública.
En tanto, la letra e) del art. 117 confiere al Poder Legislativo, en cumplimiento de la Constitución, las normas comunitarias y las obligaciones internacionales el velar, entre otros aspectos, por la estabilidad presupuestaria.
Por su parte, el art. 119 previene que las distintas unidades en que se divide políticamente Italia y que cuentan con autonomía financiera deben respetar el equilibrio de las finanzas, con arreglo a la normativa europea.
Luego, en lo que atañe a Alemania -que al 2012 exhibía niveles de deuda del 78% del PIB, (cf. De la Hucha, 2012: 27)- es menester tener en cuenta que la Constitución del Weimar, de 1919, en su art. 87, prescribía que no se podía recurrir a empréstitos, sino en casos de extraordinaria necesidad, y sólo para gastos con fines productivos (cf. García y Martínez, 2013: 21).
Con posterioridad, ya con la Ley Fundamental de 1949 se fijó un límite máximo al endeudamiento, lo que fue modificado en 1969, admitiendo gastos que se escaparen de esa premisa si ellos eran destinados a inversiones (cf. García y Martínez, 2013: 71).
Más tarde, ya en el marco de la crisis económica internacional, desde el año 2009 se estableció un límite al déficit, una vez que en reiteradas ocasiones ese país incumpliera el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (cf. Embid, 2012: 48).
La preceptiva teutona, del art. 109.3 GG, mandata en primer término que los presupuestos (de la Federación y los Estados) se encuentren en equilibrio, sin la necesidad de acudir a créditos, admitiendo -con todo- que en casos coyunturales, que se aparten de esa premisa, cuando concurran catástrofes naturales o eventos de extraordinaria emergencia, que escapen del poder estatal y menoscaben sustantivamente la Hacienda Pública.
Además, se consigna que aquella regulación excepcional debe contemplar una previsión para el pago de los gastos de ese endeudamiento.
A su turno, se contemplaron distintos plazos para su entrada en vigor a nivel federal y estatal. El déficit de la Federación (Bund) no puede exceder al 0,35% del PIB, y los Estados (Länder) deben presentar equilibrio, y no contraer deuda, en razón de que estos últimos tienen menos competencias en materia financiera y tributaria (cf. Faggiani, 2016: 747).
Para ejecutar estas precisas se dictó una ley federal que adopte las normas básicas comunes del régimen presupuestario, sobre la base de una planificación financiera plurianual (cf. Embid, 2012: 50).
Esta última normativa creó un Consejo de Estabilidad, integrado por ministros de Hacienda de la Federación y de los Länder, y por el Ministro de Economía y Energía federal, a todos los cuales les corresponde la vigilancia continua de esta materia.
4. Normativa referente a Reglas Fiscales en España [arriba]
España, al retornar a la democracia presentó un aumento del gasto público (cf. González, 2001:51-64), así por ejemplo, entre 1980 y 1986 éste se incrementó en casi diez puntos, y en más de seis entre 1985 y 1994, lo que no se vio acompañado por un incremento de los ingresos, generando a una situación de déficit en las cuentas estatales, que en sí mismo no era tan mal visto, atendido que se pensaba que tal endeudamiento ayudaba al crecimiento público y privado (cf. Cayón, 2014: 120-121). Tal línea conductual cambió a partir de 1995, en que se comenzó a reducir el déficit -siguiendo las pautas del Tratado de Maastricht, permitiendo que la Hacienda española incrementara sus grados de credibilidad (cf. González, 2001: 57-60)-, desde un 6,3% del PIB, para alcanzar un equilibrio presupuestario en 2003, y un superávit a partir de esa fecha (cf. Bustos, 2010: 132-135) -hecho excepcional desde una perspectiva histórica (cf. Iglesias y Varela, 2013: 42)-, logrando al año 2007 un superávit presupuestario del 1,92% del PIB, mientras que la zona euro, en promedio, presentaba un déficit del 0,7% (cf. López, 2014: 19).
Es del caso mencionar, que a esa época España tenía una deuda pública que alcanzaba el 36,3% del PIB, mientras que el promedio de la zona ostentaba un 66% (cf. López, 2014: 19).
Por otra parte, también debe recordarse que el formar parte de la moneda única europea, exigía a los Estados miembros reducir su déficit a un 3% del PIB (cf. Bustos, 2010: 138).
Sin embargo, con la crisis económica internacional el panorama cambió drásticamente, y así por ejemplo, el año 2012, el déficit se alzó hasta 10,5% del PIB, y la deuda pública representó el 83% de ese mismo indicador (cf. López, 2014: 20).
Si bien España trató de paliar esta crisis con la inyección de cuantiosos recursos, adoptando medidas que podríamos catalogar como keynesianas, a partir de 2010 -con la dictación del Real-Decreto ley 8/2010, de 20 de mayo, por el cual se adoptan acciones extraordinarias para reducir el déficit público- se cambió la estrategia, buscando una consolidación fiscal, reduciendo los gastos, y procurando obtener mayores ingresos públicos (cf. López, 2014: 22-23), bajo una política fiscal “jurídicamente criticada y socialmente rechazada” (Cayón, 2014: 140) condicionada por la Unión Europea (cf. Embid, 2012: 28-29).
Al efecto, debe advertirse que las recomendaciones, de 12 de julio de 2011, sobre el programa de estabilidad actualizado de España para 2011-2014 y los informes de la Comisión, de 23 de noviembre de 2011, y de 14 de febrero de 2012, colocaron a España como uno de los Estados miembros sujetos a un control exhaustivo. Luego, la evaluación por parte de la Comisión, del Programa de Estabilidad para el lapso 2012-2015 y el Programa Nacional de Reformas, de 30 de abril de 2012, concluyeron que ese país estaba experimentando desequilibrios muy graves, que debían corregirse de modo urgente, a raíz de lo cual vinieron las recomendaciones al Programa de Estabilidad de España correspondiente al período 2013-2016, de julio de 2012, entre otros.
Ahora bien, teniendo presente la normativa europea revisada, y tomando como punto de partida el mencionado PEC, de 1997, podemos decir que España debió modificar su legislación interna, proceso que se ha llevado a cabo sucesivamente, a través de la aprobación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la primera, con la finalidad de promover una actuación presupuestaria coordinada de todas las Administraciones públicas (central, autonómica y local), de cara a una estabilidad económica interna y externa.
Respecto de tales leyes se indicó que ellas supusieron un cambio en la orientación de la política presupuestaria de España, implicando el intento más serio por reintroducir los principios presupuestarios de ortodoxia clásicos del siglo XIX, que con el paso de los años habían sufrido una fuerte erosión en cuanto a su credibilidad, en el entendimiento que su dictación obedecía a que la disciplina presupuestaria no está tan firmemente arraigada en sus prácticas e instituciones como en otros países de la OCDE (cf. Bustos, 2010: 172, 222) (cf. González, 2001: 65).
Dentro de los rasgos a destacar de aquella regulación se encuentra el hecho de que la previsión de ingresos y gastos debía efectuarse en un marco plurianual (de tres años), y que en el caso en que surgieran gastos imprevistos, estos debían solventarse empleando para tal fin los recursos acumulados en un Fondo de Contingencia de Ejecución Presupuestaria, que comprendía el 2% de la totalidad de los gastos, de cuyo uso se debía informar trimestralmente al Congreso de los Diputados y al Senado (cf. Bustos, 2010: 173).
Tales preceptivas fueron luego alteradas[12], respectivamente, por la Ley 15/2006, de 26 de mayo, y por la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, con la intención de introducir un nuevo mecanismo para la determinación del objetivo de estabilidad de las Administraciones públicas territoriales y sus respectivos sectores públicos, estableciendo un ámbito temporal “más amplio y flexible” (Rodríguez, 2015: 312), respetando la autonomía financiera de las comunidades autónomas (cf. García, 2013: 130-133).
Estas leyes flexibilizaron el principio de estabilidad, ajustando la política presupuestaria al ciclo económico, y si bien se alejaron en cierta medida de las pautas del PEC, ello resultó posible, pues, en ese momento, España cumplía con las exigencias de ese Pacto, situación que iría cambiando al devenir la crisis internacional (cf. García y Martínez, 2013: 100) (cf. Cayón, 2014: 132).
Debe tenerse en cuenta que hasta antes de la reforma constitucional, se sostenía que la estabilidad presupuestaria constituía una mera opción de política económica, pero que, como tal, no venía impuesta por la Constitución, habiendo un sector doctrinario que estimaba que el Ejecutivo para fijar la política económica, requería el acuerdo de las Comunidades Autónomas, postura que era rechazado por otro bloque de académicos para los cuales la dirección de la economía es lo más consustancial al Gobierno central (cf. Martínez, 2002: 46) (cf. Rodríguez, 2015: 310-311) (cf. Mochón, 2012: 119).
El compromiso de incorporar los límites de déficit y endeudamiento al Derecho ibérico mediante disposiciones que tuviesen fuerza vinculante, de carácter permanente y preferentemente de rango constitucional -para así tranquilizar a los mercados y también para prevenir una futura crisis económica (cf. Embid, 2012: 36) (cf. De la Hucha, 2012: 22)-, que se preveía en el Pacto Fiscal, unido a la grave situación de crisis económica, condujo a fortalecer el objetivo de estabilidad presupuestaria mediante su incorporación en la Constitución, concretamente, en su art. 135, tras la reforma que tuvo lugar el 27 de septiembre de 2011 -la primera de gran envergadura, en sus más de tres décadas de vigencia (cf. Rodríguez, 2015: 306)-, que le brinda un nuevo papel a la institución presupuestaria relacionado con la corrección del déficit y del endeudamiento público, dentro del marco del Derecho Comunitario, confiriendo primacía a este último incluso sobre las constituciones domésticas (cf. García y Martínez, 2013: 27).
Los rasgos esenciales de esta modificación a la Carta Fundamental, que ha sido catalogada como la “más importante reforma del Estado en estos casi treinta y cinco años de Constitución democrática” (García y Martínez, 2013: 20)[13] pueden concretarse en los siguientes puntos, que constituyen “una directriz de actuación de todas las Administraciones Públicas territoriales e institucionales” (Martínez, 2013: 148):
1) Se “consagra” (García y Martínez, 2013: 19) “solemnemente” (De la Hucha, 2012: 28) con rango constitucional, el “principio jurídico de estabilidad presupuestaria”, como -según ha destacado el profesor Rodríguez (cf. 2015: 328)- un valor verdaderamente estructural y condicionante de la actuación del Estado o como una norma con “vocación de golden rule, de aplicación preferente” (García y Martínez, 2013: 19) - dirigido a todas las Administraciones públicas (apartado 1).
El término “Administraciones públicas”, que en este caso emplea el constituyente, va más allá de la interpretación restrictiva que se le da a este concepto en el marco del Derecho Administrativo, en razón de lo cual, a estos efectos debe ser entendido globalmente, comprendiendo las diferentes realidades organizativas públicas, dentro de ellas, desde luego a las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales (cf. Embid, 2012: 73-74) (cf. Mochón, 2012: 118).
Como principio, constituye la base o justificación que requiere la concreción en otras normas, atendido su carácter abierto y abstracto[14], al carecer de supuesto de hecho predeterminado, y también de consecuencia jurídica directamente asociada (cf. Rodríguez, 2015: 329-330).
Ahora bien, cabe advertir que estabilidad presupuestaria no es sinónimo de equilibrio presupuestario, atendido que la norma en cuestión no prescribe que los ingresos deben ser iguales a los gastos, habida cuenta, por lo demás, que se admite al Estado y a las Comunidades Autónomas que presenten un determinado déficit estructural (cf. Embid, 2012:75).
2) Se prohíbe al Estado y a las Comunidades Autónomas incurrir en un déficit estructural superior al permitido por la Unión Europea[15], obligándose a las Entidades Locales a presentar una situación de equilibrio presupuestario[16] (apartado 2).
El déficit estructural es aquel que corresponde al ciclo económico (ponderando al afecto las coyunturas económicas, y aplicando las elasticidades de ingresos y gastos públicos de acuerdo con la desviación del PIB observado y el tendencial) y no sólo a un ejercicio presupuestario puntual.
La disparidad que se da en el trato a las Entidades Locales obedece a la menor capacidad financiera de estos cuerpos, que entre otros elementos se fundamenta en su menor autonomía tributaria (cf. Rodríguez, 2015: 334) (cf. García y Martínez, 2013: 86).
Comparando este precepto con lo previsto en otros ordenamientos del entorno español, podemos advertir que la norma ibérica es más flexible que la regulación alemana (cf. Faggiani, 2016: 750-751), por ejemplo, puesto que en la modificada Constitución de 1978 misma no se precisa un porcentaje fijo dentro del cual debe encuadrarse el déficit fiscal, lo que de acuerdo con la remisión hecha a la normativa europea le brinda mayor margen de acción a sus autoridades, más aún si se tiene en cuenta los casos de excepción, que por lo demás se contemplan.
3) Se impone al Estado y a las Comunidades Autónomas[17] la autorización por ley para emitir deuda pública o contraer créditos (apartado 3).
Se modifica la redacción anterior, pues en el texto de la Constitución de 1978 se había interpretado que solamente el Estado quedaba obligado a contar con una ley para endeudarse[18], y de acuerdo con el texto ahora vigente también las Comunidades Autónomas requieren contar con una ley que les habilite para este fin (cf. De la Hucha, 2012: 25).
Más adelante se señala que los “créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos[19] y «su pago gozará de prioridad absoluta». Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión” (el destacado es nuestro), con lo cual se fija una prelación a nivel constitucional -“especie de guiño a los mercados” (De la Hucha, 2012: 25)- que va por encima de cualquier otra fijada en la legislación civil, concursal, laboral, etc., lo que supone una novedad significativa en sede constitucional, dado que en virtud de esto el capital y los intereses de la deuda pública debiesen pagarse con prioridad frente a otros compromisos, como el salario de los empleados públicos, pensiones de jubilados, subvenciones, etc., con independencia a la antigüedad del resto de las deudas (cf. Embid,2012: 72-73) (cf. Martos, 2016: 101), resultando un asunto, de suyo, controvertido.
Como se indicó, el objetivo de esta disposición es inspirar confianza a los mercados, ya que con un precepto de este tipo, se le brinda el mayor rango del ordenamiento jurídico a su preferencia (cf. García y Martínez, 2012: 88).
Luego se dice que el volumen de deuda pública tiene un “techo” (Martos, 2016: 102) de conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el PIB del Estado, el cual no puede superar el valor de referencia establecido en el TFUE[20].
4) Se precisan los supuestos excepcionales en los que pueden superarse los límites de déficit estructural y del volumen de deuda pública (apartado 4). Tales eventos son catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen del control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados[21].
La inspiración de esta norma se encuentra en los arts. 109 y 115.2 de la Ley Fundamental de Bonn, en virtud de la cual se permite adoptar medidas anticíclicas frente a circunstancias especiales (cf. García y Martínez, 2013: 86-87).
5) Se establece la reserva de ley orgánica[22] para la determinación del déficit estructural máximo permitido al Estado y las Comunidades Autónomas (apartado 2), así como para el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria, para la determinación de la participación de los órganos de coordinación institucional, para la distribución de los límites de déficit y endeudamiento entre las distintas Administraciones públicas, para la concreción de la metodología y el procedimiento de cálculo del déficit estructural, y para la determinación de la responsabilidad de cada Administración pública frente a los incumplimientos de los objetivos de estabilidad presupuestaria (apartado 5).
Cabe hacer presente que, si bien en estricto rigor hubo materias que no quedaron taxativamente contempladas en la ley que se dictó al efecto, la cual hizo una remisión a determinados procedimientos y medidas que desarrolle el Ejecutivo e instancias europeas, cuando el Tribunal Constitucional conoció el reproche a esa derivación, aseveró en el FJ 3º de su STC 215/2014, que tal opción resultaba viable, en la lógica de no petrificar los conceptos que se empleen en la evaluación de esta materia[23].
6) Se impone a las Comunidades Autónomas la obligación de adoptar las disposiciones necesarias para la aplicación efectiva del principio de estabilidad tanto en sus normas como en sus decisiones presupuestarias (apartado 6)[24].
Dicha modificación al Texto Supremo fue objeto de muchas críticas por variados autores[25], que han impugnado la celeridad de su tramitación (López, 2012, pp. 199-218) (cf. Embid, 2012: 89) (cf. Faggiani, 2016: 749), el procedimiento empleado (cf. De la Hucha, 2012, pp. 23,24), que en sí llevaría implícito un déficit democrático (tanto a nivel interno como a escala europea, respecto a la manera de tomar las decisiones[26]) y la carencia de un “momento constitucional” (García y Martínez, 2013: 37, 44), más aún cuando con medidas como éstas se amenaza el funcionamiento del Estado de Bienestar[27].
Con todo, ante el escenario económico que vivía España al momento de la reforma de la especie, un reconocido autor (Rodríguez, 2015: 308-316) ha indicado que esta modificación resultó oportuna y “no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunismo político. Existen pocas dudas del grave desajuste de nuestras cuentas públicas según los compromisos que resultan del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea”, siendo a su juicio ello también necesario a fin de hacer subsistir, como financieramente sostenible, el modelo constitucional de Estado social[28].
Como puede apreciarse la antedicha reforma al Texto Supremo importa una cesión de soberanía en materia financiera presupuestaria a la Unión Europea, que cuenta con atribuciones para coordinar y supervisar las políticas económicas de los Estados miembros, fijándose, al efecto, un marco presupuestario plurianual, que debe tenerse en cuenta a la hora de establecer los presupuestos internos de cada Estado[29].
Por otra parte, debe indicarse que el reseñado art. 135 CE sería posteriormente desarrollado, en primer lugar, por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera[30], y en segundo lugar, por la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.
Esa Ley Orgánica 2/2012[31] -que pasa, en tal carácter, a formar parte del “bloque de constitucionalidad” (Rodríguez, 2015: 329)[32] o puede catalogarse como una “prolongación constitucional” (García y Martínez, 2013: 91) dentro del sistema de fuentes de derecho, desarrolla y concreta la aplicación de la estabilidad presupuestaria, con arreglo a los siguientes principios[33]:
1º. Estabilidad presupuestaria [situación de equilibrio o superávit estructural (art. 3)][34].
2º. Sostenibilidad financiera [capacidad de financiar compromisos de gastos presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad comercial (art. 4)].
3º. Plurianualidad [marco presupuestario a medio plazo (art. 5)][35].
4º. Transparencia [existencia de información suficiente y adecuada para permitir la verificación de la situación financiera de cara al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera (art. 6)][36].
5º. Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos [aplicación de políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público (art. 7)].
6º. Responsabilidad[37] [asunción de la responsabilidad derivada de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que España sea parte (art. 8)][38].
7º. Lealtad institucional [facilitación de información, cooperación y prestación de asistencia activa (art. 9)][39].
La aplicación del mandato de estabilidad presupuestaria afecta a la elaboración y ejecución de los presupuestos, se hace en función de la regla de gasto [variación del gasto computable en función de la tasa de crecimiento del PIB (art. 12)[40]] y sin que se permita incurrir, salvo en situaciones excepcionales, en déficit estructurales y en volúmenes de deuda mayores de los permitidos por la normativa europea (arts. 11 y 13)[41].
Con arreglo a la normativa del viejo continente el límite de la deuda pública, para todas las Administraciones públicas, asciende al 60% del PIB en términos nominales, el 44% para la Administración Central, el 13% para el conjunto de las Comunidades Autónomas, y el 3% para el conjunto de las Entidades Locales. Asimismo, se precisa que el límite de deuda pública de cada una de las Comunidades Autónomas no puede superar el 13% de su PIB regional.
Luego se señala que la Administración que supere el límite de deuda pública no puede realizar operaciones de endeudamiento neto.
Tal limitación entra en vigor a partir del año 2020 y deben cumplirse, salvo que concurran situaciones excepcionales[42].
Además, en caso de acudir a estas válvulas de escape, se hace necesario que se apruebe un plan de reequilibrio, que permita la corrección del déficit estructural.
A fin de asegurar tal cumplimiento, la normativa en estudio contempla medidas preventivas, correctivas y coercitivas[43].
Luego, si el Gobierno constata que hay incumplimiento al objetivo de estabilidad presupuestaria o deuda pública, todas las operaciones de endeudamiento de la Comunidad Autónoma infractora requerirá de la autorización del Estado, a menos que concurran determinados requisitos señalados en el art. 20.1
A su turno se establece que el destino íntegro del superávit presupuestario será reducir el nivel de deuda pública (art. 12.5) y en el caso de la Seguridad Social, tal superávit debe aplicarse prioritariamente al Fondo de Reserva, a objeto de atender las necesidades del sistema en el futuro (art. 32).
Una vez fijados los objetivos de déficit y deuda pública para el conjunto de las Administraciones públicas[44] (art. 15) y concretados los objetivos individuales de cada Comunidad Autónoma (art. 16), con arreglo a la capacidad y necesidad de financiamiento, expresados en términos porcentuales del PIB nacional relativo a los tres ejercicios siguientes[45], se procede a elaborar los proyectos de ley de presupuestos pertinentes.
Además, se prevé un Fondo de Contingencia de Ejecución presupuestaria (arts. 31, 35)
Así las cosas, podemos ver que la normativa española es bastante acuciosa, ya que fija una regla fiscal, fijando máximos de déficit y de deuda; contempla válvulas de escape y caminos de retorno y otra serie de precisiones que coartan, en gran medida, la discrecionalidad de las autoridades en el manejo de las cuentas públicas, lo que por una parte puede mirarse como positivo.
Ahora bien, como ya se ha esbozado, algunos autores han reprochado que tanto en la Constitución -como en la ley que desarrolla el principio de estabilidad- se haya acudido al uso de conceptos jurídicos indeterminados (cf. Embid, 2012: 76) o de contenido técnico/económico, ligado a decisiones políticas que, en muchos casos, admiten ser interpretados “como mejor convenga” (Rodríguez, 2015: 349, 359) y dificultan su justiciabilidad y control por un organismo jurídico, unido a que en determinadas hipótesis se configura una falta de sanción ante el incumplimiento de la preceptiva.
En efecto, el profesor Martínez Lago, en un reciente trabajo expone cómo el Tribunal Supremo no ha admitido o ha desestimado pretensiones vinculadas con recursos deducidos por diferentes Comunidades Autónomas impugnando actos administrativos que fijaban objetivos de déficit y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y otros que establecían los objetivos individuales para las Comunidades Autónomas (2016: 133-168).
Por último, no podemos dejar de mencionar la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, que crea la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal[46] (AIRF), entidad encargada de efectuar una evaluación continua del ciclo presupuestario, el endeudamiento público y el análisis de las previsiones económicas, garantizando así el estricto cumplimiento “efectivo” (Rodríguez, 2015: 327) por parte de las Administraciones públicas del principio de estabilidad presupuestaria.
La AIRF es un órgano de Derecho Público con personalidad jurídica propia, y plena capacidad pública y privada, que ejerce sus funciones con autonomía funcional respecto de las Administraciones Públicas[47], no obstante a efectos organizativos y presupuestarios se adscribe al Ministerio de Hacienda[48] y Administraciones Públicas.
Se ha destacado que este cuerpo tiene una naturaleza especial (cf. Gil, 2014: 218), que no se enmarca dentro de las estructuras tradicionales de la administración del Estado, que ejerce sus funciones en todo el territorio español, de forma única y exclusiva, respecto de todos los sujetos integrantes del sector público, los cuales deben colaborarle, proveyendo toda la información económica financiera que requiera.
Con este objeto la AIRF debe valorar los cuadros macroeconómicos que sustentan el proyecto de ley de presupuesto y los escenarios presupuestarios a mediano plazo, tanto a nivel central como de las Comunidades Autónomas.
Este órgano es dirigido por un Presidente[49] nombrado por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones públicas, previa comparecencia ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados[50], que permanece en funciones por 6 años no renovables, pudiendo cesar en el cargo sólo por las causales legalmente previstas[51].
Las normas antedichas deben relacionarse con las del Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, del Estatuto Orgánico de la AIRF, que es el instrumento que, con mayor detalle, singulariza sus funciones, y al efecto le encomienda elaborar informes de diferente índole, emitir opiniones y efectuar estudios que le soliciten, los cuales son públicos y deben difundirse en la página web institucional, como también una memoria anual de actividades, a la cual se le brinda difusión.
Ahora bien, es menester advertir que la creación de la AIRF no ha sido un asunto pacífico en la doctrina ibérica (cf. Cayón, 2014: 134), puesto que un sector ha estimado que ella no era necesaria, atendido que bien podrían haber asumido sus tareas otros entes, con competencias técnicas y de carácter independiente, que ya existen dentro del ordenamiento jurídico español.
Como puede observarse, las medidas que ha adoptado España, unidas a los compromisos asumidos con ocasión de la suscripción y entrada en vigor, a partir de 2013, del Pacto Fiscal han llevado a que la política fiscal hispana busque ajustarse a estos parámetros, procurando evitar que el déficit y la deuda se incrementen[52], atendido que de no lograrse ello las consecuencias que se derivarían son graves, entre ellas una intervención externa en la economía, en el marco de un rescate financiero (cf. Cayón, 2014: 128).
Como ha tenido ocasión de exponerse la regulación europea es profusa, compleja, tiende a uniformar criterios, pero también es bastante criticada.
Si bien, en algunos casos los países miembros han logrado ordenar las finanzas públicas, en otros casos, como en España, ello no se ha alcanzado aún. Lo que manifiesta que no obstante se cuente con una completa y compleja regulación que tiene su base nacional, en la fuente formal de mayor jerarquía como es la propia Constitución, esta circunstancia no asegura por sí misma su efectivo cumplimiento, lo que podemos entender que obedece a que no se ha alcanzado una real percepción positiva de sus postulados y soluciones por parte de la comunidad, unido a que los habitantes de este reino no están dispuestos a menoscabar las prestaciones que reciben en virtud del régimen de Estado de bienestar imperante.
En esta misma línea, han sido recurrentes los altercados entre el Ministro de Hacienda y el Presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, lo que se ha traducido en una serie de acusaciones cruzadas de incumplimiento de las labores propias o de obstrucción al desarrollo del cometido fiscalizador.
Estas circunstancias, deben servirnos como llamado de atención para que en el momento en que se emprenda un proceso de revisión de las reglas fiscales en América Latina, se tengan en cuenta estas experiencias, a fin de poder estructurar normativa que sea efectivamente factible de ejecutar, y a su vez, se procure el establecimiento de una institucionalidad adecuada, que asegure el cumplimiento de los compromisos que los propios Estados asuman, lo cual permite brindar certeza jurídica, que resulta ser tan relevante para desarrollo de los mercados.
Lo relevante a nuestro juicio es entender que las reglas fiscales son medios, no fines en sí mismas, medios para asegurar que la Administración cuente con los recursos necesarios, sea cual sea la fase del ciclo económico en que se encuentre, para que, con tales caudales sea factible otorgar las prestaciones que se requiera en atención a las particulares condiciones de cada sociedad. Una vez ello claro, y luego de un proceso de socialización de las bondades de su implementación, extrayendo las valiosas experiencias que se han dado en distintas áreas del orbe en esta temática, procede que nuestros países emprendan una fase de revisión y análisis.
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[1] Cabe tener en cuenta, que el Libro Blanco de la Comisión Delors, de 1985, hizo presente que una unión monetaria sin una convergencia fiscal, puede conllevar a situaciones de inestabilidad (cf. García y Martínez, 2013: 29).
[2] En la actualidad, la normativa reseñada se encuentra en el Anexo Nº 12 al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), hecho en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.
[3] Art. 119.3. Dichas acciones (para alcanzar los fines del art. 3 del Tratado de la Unión Europea, la acción de los Estados miembros y de la Unión incluirá la adopción de una política económica, que se basará en la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, en el mercado interior y en la definición de objetivos comunes, y que se llevará a cabo de conformidad con el respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia) de los Estados miembros y de la Unión implican el respeto de los siguientes principios rectores: precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable.
[4] El art. 121 se refiere a la necesaria coordinación de las políticas económicas.
[5] Otros autores van más allá, y han dicho que con el PEC los Estados miembros “cedían su política fiscal a la Comunidad” (Restrepo, 2015: 577).
[6] A fin de establecer mecanismos preventivos para asegurar el cumplimiento de estas reglas, se dictó el Reglamento (UE) 1466/1997, del Consejo, de 7 de julio, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas.
Por su parte, el Reglamento (UE) 1467/1997, del Consejo, sobre aceleración y clarificación de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo, importa la vertiente correctora, fijando objetivos presupuestarios a mediano plazo (con ciertas flexibilidades); programas de estabilidad y convergencia, que deben formularse ante la Comisión; circunstancias excepcionales que permiten sobrepasar el valor de referencia, entre otras medidas (cf. García y Martínez, 2013: 30).
Luego, el año 2000, se aprobaron las Recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira, que se fijaron las Orientaciones Generales de Política Económica, que instaban a los países a dar cumplimiento, más allá del mínimo, de las reglas plasmadas en el PEC, de 1997 (cf. González, 2001:12).
[7] Y consiguientemente, se dictasen los reglamentos (UE) 1055 y 1056, ambos de 27 de junio de esa misma anualidad, que modificaron los reglamentos 1466/1997 y 1467/1997, respectivamente.
[8] En este contexto, es útil tener a la vista el Reglamento 479/2009, del Consejo, de 25 de mayo, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo.
Luego, cabe mencionar, que en el mes de mayo de 2010 la Unión Europea decidió prestar ayuda a Grecia, un país de la zona euro. Apoyo que luego, en noviembre de ese año se prestaría a Irlanda, y en mayo de 2011 a Portugal (cf. Embid, 2012: 93).
[9] Que comprendía a los países de la zona euro más Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumania,
[10] Sobre este particular, es menester mencionar que algunos autores han hecho hincapié en que el establecimiento en la constitución de normativa referente a la estabilidad presupuestaria no es una obligación jurídicamente vinculante para los Estados miembros, sino que una mera sugerencia -como habría precisado el Conseil constitutionnel francés con la Decisión Nº 2012-653 DC, de 9 de agosto de 2012-, no obstante lo cual, los Estados ante la situación de emergencia y las presiones a que se vieron sometidos por parte de relevantes instituciones de la Unión han optado por seguir ese camino (cf. Faggiani, 2016: 742-746).
[11] También debe mencionarse la Comunicación de la Comisión Europea [COM/2012/342, de 20 de junio de 2012], que fue ratificada por el Parlamento Europeo y fijó los principios comunes aplicables a los mecanismos de corrección presupuestaria.
Dentro de los mecanismos de corrección se prevé la creación de organismos independientes que evalúen el mecanismo de corrección presupuestaria, de acuerdo con la normativa nacional.
[12] La ley 18/2001, ya había sido modificada previamente por las Leyes 12/2002, de 23 de mayo, 25/2003, de 15 de julio, y 2/2004, de 27 de diciembre, lo que denota la falta de fuerza de sus disposiciones que permitían su alteración periódica, brindando unos márgenes de certeza jurídica bajos.
[13] Otros académicos, en cambio, han dicho que “nada sustancial o radicalmente decisivo ha cambiado en el panorama jurídico por el nuevo art. 135 CE”, atendido que, a su juicio, los porcentajes máximos de déficit y deuda en relación con el PIB ya se habían fijado con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, de 1997, y también en el art. 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por lo que no cobra mayor relevancia la tipificación constitucional, habida cuenta de la prevalencia de la normativa europea en el marco del sistema que se ha configurado. No obstante lo cual, luego reconoce que esta positivización en la Carta Fundamental le brinda de mayor fuerza vinculante respecto de los poderes públicos y los propios ciudadanos (Embid, 2012: 79-80).
[14] En efecto, hay autores que han manifestado que esta preceptiva supone una “norma constitucional en blanco”, ya que opera sobre un concepto de estabilidad que no se define, y que sólo puede ser comprendido acudiendo a la normativa de la Unión Europea (Mochón, 2012: 118).
[15] La remisión en este caso a pautas no prefijadas por la Unión Europea, y que por tanto, no se plasmen concretamente en la Constitución misma ha sido criticada por parte de la doctrina, que estima que es una “imperfección, o falta de complitud”, lo cual dificulta el eventual control constitucional que se pueda efectuar acerca del cumplimiento de esta preceptiva, lo que difiere, de otros países, como Alemania, donde en el propio Texto Supremo se ha fijado el nivel de endeudamiento permitido (cf. Embid, 2012: 81-83, 88).
[16] Lo que ha sido muy criticado por algunos autores, que han esgrimido que esta discriminación no tendría sentido dado el “endeudamiento relativamente pequeño” de las entidades locales y otras razones (cf. De la Hucha, 2012: 23) (cf. Martos, 2016: 99).
[17] La doctrina ha estimado que no obstante la limitación de los sujetos pasivos que prevé el texto constitucional, la exigencia de acudir a la autorización por parte de la ley para contraer deuda, también resulta aplicable a las Entidades Locales, que en sí carecen de potestades legislativas, y que a estos efectos debe sujetarse a lo dispuesto por la Ley de Haciendas Locales (cf. Mochón, 2012: 121) (cf. Martos, 2016: 100-101).
[18] Vid. STC 116/1994, de 18 de abril.
[19] Debe hacerse presente que una disposición de este tipo ya se encontraba en el art. 135 previo a la reforma del año 2011 en estudio.
[20] Este precepto se remite al Derecho comunitario, en concreto al art. 126 del TFUE, que en esta materia hace referencia a un procedimiento llevado a cabo entre la Comisión y el Consejo Europeo, estructurado para coordinar y supervisar las políticas presupuestarias, con arreglo al art. 12 del PEC.
[21] Los autores no tienen claridad respecto al tipo de instrumento específico en que se requeriría hacer constar tal autorización por parte del Congreso de los Diputados, ya que tal como figura la redacción de la norma constitucional, cabría entender que esa venia debiere materializarse a través de una ley orgánica, una ley ordinaria o bien, atendido la premura en la solución que demandaría una situación de urgencia como las que indican, podría pensarse racionalmente, que el instrumento adecuado para este objeto podría ser un decreto ley (cf. Mochón, 2012: 125-126). Otros cuestionan el hecho que en esta materia se haya omitido al Senado (cf. De la Hucha, 2012: 31,36).
[22] Se ha afirmado que la remisión a la ley orgánica es adecuada en esta materia, ya que si se hubiere fijado en la propia constitución esta materia, se le restaría la flexibilidad que demandan los asuntos económicos en determinados casos (cf. García y Martínez, 2013: 96). Otros, en cambio, han señalado que hubieran sido partidarios que esta materia se consignase en la propia Constitución (cf. De la Hucha, 2012: 35).
[23] Con votos disidentes -con justa razón, nos dice Rodríguez Bereijo- de 5 magistrados que impugnaron que la remisión a la regulación comunitaria que fije las metodologías y procedimientos no está precisada, por lo que no cabría esta remisión abstracta, siendo que según el texto del art. 135 el legislador orgánico, en la Ley 2/2012, debió haber fijado tales pautas (cf. Rodríguez, 2015: 334).
[24] Lo que más que una imposición, algunos académicos lo han estimado como una suerte de “guiño a las Comunidades Autónomas” (De la Hucha, 2012: 38).
[25] Respecto a esta modificación de la Carta Fundamental mucho se ha discutido en doctrina acerca del procedimiento empleado, la posibilidad de verificar en sede jurisdiccional su efectivo cumplimiento, la rigidez que una norma de esta clase imprimiría al manejo de las finanzas públicas, limitando los fundamentos del Estado social y democrático de Derecho, afectando con ello la realidad de las instituciones democráticas; la celeridad con que fue tratada (Vid. Rodríguez, 2015: 307,308,312,313), que, a juicio de algunos autores, le restarían legitimidad a los cambios, habida cuenta que, por ejemplo, la alternación no estuvo precedida de un referéndum, y en definitiva fue aprobada por las dos fuerzas políticas mayoritarias del Congreso español (el PP y el PSOE), no obstante su abierto rechazo por parte de otros sectores políticos.
[26] Lo que con posterioridad se ha agravado a través del uso de la utilización masiva del real decreto ley para normar diferentes situaciones económicas “de urgencia" asociadas a la crisis (cf. Embid, 2012: 25-26) (cf. Cayón, 2014: 134). Se ha sostenido que ésta fue una imposición de los mercados financieros y de la Unión Europea, que ni siquiera se ha visto acompañada -en lo inmediato- de los resultados esperados de rebaja de presión sobre la deuda pública (cf. De la Hucha, 2012: 26).
[27] Frente a tales reproches, algunos docentes han afirmado que ello no es efectivo, puesto que la estabilidad presupuestaria no supone necesariamente una reducción en las prestaciones sociales, dado que bien pueden adoptarse medidas para procurar incrementar los ingresos, a través del aumento de la tasas o la creación de tributos, a modo de ejemplo, o bien, dándole un nuevo destino a gastos dirigidos a otros fines, como por ejemplo los destinados a defensa o inversión (cf. Embid, 2012: 84).
[28] En una línea similar, un destacado académico colombiano ha aseverado que esta regulación es para España “la base necesaria para el diseño de una política fiscal responsable y progresista, ya que asegura el equilibrio financiero del Estado bienestar y la financiación de las políticas fiscales” (Restrepo, 2015: 581).
[29] Bajo esta lógica son la Comisión Europea y el Consejo los órganos encargados de fijar los objetivos presupuestarios a mediano plazo, evaluar los programas nacionales de estabilidad y convergencia, y verificar el cumplimiento de las pautas aludidas en la gestación de los proyectos de presupuestos nacionales (cf. Rodríguez, 2015: 320).
[30] Modificada recurrentemente, por las leyes: Ley 4/2012, de 28 de septiembre; Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre; Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre; Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre; Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio; Ley 48/2015, de 29 de octubre, y por la Ley Orgánica 1/2016, de 31 de octubre.
[31] Vigente a contar del 1 de mayo de ese año, con excepción de lo que se refiere al límite estructural de déficit y de deuda pública, que queda diferido para el 1 de enero de 2020.
[32] A este respecto, el mencionado autor manifiesta que en virtud de esta condición la ley en análisis ocupa, dentro del sistema de fuentes, una posición preeminente o de primacía, incluso respecto de los Estatutos de Autonomía.
[33] Con posterioridad, mediante la reforma introducida por la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, se añadiría el principio de prudencia financiera.
[34] Sobre este punto se ha dicho que el establecimiento de este déficit supone una decisión extraordinariamente estricta, que unido a las consecuencias que apareja el incumplimiento, materializadas en intervención y sanciones pecuniarias coarta, en gran medida, la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (cf. Escribano, 2014: 46).
Esta ley define déficit estructural como aquel ajustado al ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales.
[35] Estos deben ajustarse a lo previsto en la Directiva 2011/85/UE, del Consejo, de 8 de noviembre, ya mencionada.
Tales marcos sirven de base para la elaboración del Programa de Estabilidad, al cual se someten las instituciones europeas, y abarcan un período mínimo de 3 años. En lo que se refiere a su contenido, éste comprende los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, proyecciones de las principales partidas de los ingresos y gastos, para lo cual debe tenerse en consideración su evolución tendencial (cf. García y Martínez, 2013: 111).
[36] De acuerdo con el art. 27 se debe suministrar información acerca de la contabilidad, presupuestos y liquidaciones que permitan ponderar la situación financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, que en caso de incumplimiento trae aparejado mecanismos de corrección.
[37] En cumplimiento al mandato previsto por el art. 135 c) de la Constitución.
[38] A este respecto debe mencionarse que el Estado no responde (principio de no aval) de las Comunidades Autónomas ni de las Entidades Locales , y a su turno, las Comunidades Autónomas tampoco responden de las Entidades Locales, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos. Para estos efectos es pertinente tener en cuenta las normas contempladas en el Real Decreto 515/2013, de 5 de julio, por el que se regulan los criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.
Con todo, en el intertanto, en aras a regularizar la situación de las deudas de las Entidades Locales, se han dictado una serie de reales decretos -como el Real Decreto 4/2012, de 24 de febrero- destinados a saldar deudas pendientes de pago, en virtud del cual el Estado asume y responde de los compromisos solicitados por Entidades Locales, que se acojan a las condiciones que establece el referido texto normativo (cf. Mochón, 2012: 105).
[39] Es un principio que tiene respaldo en abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional , y que en esta materia encuentra diferentes manifestaciones, en el art. citado, que podemos relacionar con el principio de coordinación, y que en definitiva mandata a que las Administraciones valoren el impacto que sus actuaciones puedan generar en las restantes administraciones públicas, teniendo en cuenta, por ejemplo, los límites absolutos de deuda pública, que conlleva a que la emisión de deuda por una de ellas repercuta en las restantes (cf. García y Martínez, 2013: 115) (cf. Mochón, 2012: 134).
[40] A este efecto debe tenerse a la vista la Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la ley en análisis, sobre cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economía española.
[41] En el evento en que se practiquen reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo pueden alcanzarse, en el conjunto de las Administraciones públicas, un déficit estructural del 0,4% del PIB nacional, o el establecido en la normativa europea si este último fuere inferior (art. 11.2).
[42] Que son aquellas específicamente indicadas en el apartado 4 del art. 135 CE o en el art. 11.3 de la ley en análisis, que además precisa que la desviación temporal del límite de déficit estructural del 0,4% del PIB no puede poner en riesgo la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, añadiendo que en el caso que se invoque recesión económica será indispensable que se esté ante una tasa de crecimiento real anual negativa del PIB, según las cuentas anuales de la Contabilidad Nacional.
Con esto, la normativa española resulta incluso más estricta que la regulación europea, atendido que sólo admite un déficit estructural de 0,4% del PIB, frente al 0,5% de la preceptiva comunitaria (cf. Mochón, 2012: 131).
[43] Se prevé un seguimiento del cumplimiento de la normativa antedicha (art. 17), mediante medidas automáticas de prevención [cuando se supere el 95% del límites de deuda (art. 18)], emitir una advertencia de riesgo de incumplimiento [cuando exista un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto (art. 19)], aplicar medidas automáticas de corrección [cuando se manifieste un incumplimiento del objetivo de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto (art. 20)], o, en fin, aplicar medidas coercitivas [cuando no se adopten las medidas necesarias para corregir el incumplimiento (art. 25)] o de cumplimiento forzoso [en el caso de que se siguiese sin adoptar las medidas necesarias para corregir el incumplimiento (art. 26)].
El incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto exige que las Administraciones públicas presenten un Plan Económico Financiero , que debe ajustarse a los términos que establece el art. 21, a fin de que pueda corregirse la desviación, junto con un Plan de Reequilibrio, que plantee los mecanismos para alcanzar los objetivos de estabilidad presupuestaria, desagregando ingresos y gastos, con arreglo a lo ordenado por el art. 22.
Si el organismo obligado a ello no procediere a dictar los referidos planes, el art. 25.2 contempla la posibilidad que el gobierno central, como “garante último” y responsable ante la Unión Europea en esta materia, le proponga un instrumento que cumpla con tales requisitos, sugiriendo la adopción de determinadas medidas encaminadas al cumplimiento del principio de estabilidad.
En este orden de ideas, vale la pena mencionar que el Tribunal Constitucional, mediante su STC 215/2014 zanjó el asunto que se planteaba en el caso en que el gobierno de Canarias no presentó el referido plan, ante lo cual el Gobierno Central elaboró un instrumento de ese tipo para la mencionada comunidad. Ante esta situación el Tribunal citado indicó que no procede que el Gobierno lleve a cabo un rol sustituto en este asunto, ya que ello importaría invadir las esferas de un órgano autónomo constitucional, y sólo le cabe una proposición al respecto.
Luego, en el evento en que se incumpla el Plan Económico Financiero o el Plan de Reequilibrio, la Administración responsable debe aprobar, en el plazo de 15 días, la no disponibilidad de créditos, que garantice el cumplimiento del objetivo fijado, y constituir un depósito con intereses en el Banco España del 0,2% de su PIB nominal, que puede revestir el carácter de multa coercitiva si el antedicho déficit persiste durante 6 meses.
Con esta no disponibilidad de crédito y la eventual multa, se coarta duramente las posibilidades de actuación de la autoridad competente, lo que supone una fuerte medida para forzar el cumplimiento de los compromisos asumidos.
Como si ello fuera poco, el art. 26 -basándose en lo previsto en el art. 155 CE, que apunta a los casos en que una Comunidad Autónoma no cumpla las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España- permite al Gobierno que adopte otras medidas necesarias para asegurar el cumplimiento forzoso, que pueden llevar incluso, previo requerimiento, a la intervención o suspensión de la Autonomía o a la disolución de la Corporación local
Esta última norma ha sido tildada como dura, pero supone “la clave de bóveda del mandato constitucional”, cuya aplicación, según se ha dicho, demanda de firmeza (Rodríguez, 2015: 342).
[44] Cabe tener en cuenta que este punto también fue cuestionado de constitucionalidad, ya que la Constitución ordena que tales objetivos sean establecidos por la ley orgánica que se dicte al efecto, y ese último cuerpo normativo lo que hizo fue remitir su determinación al Gobierno, siguiendo los pasos e intervenciones que mencionamos.
Ahora bien, al resolver este planteamiento, el Tribunal Constitucional, en su STC 215/2014, de 18 de diciembre, admitió la constitucionalidad de la preceptiva reseñada.
[45] Que son fijados -por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera-, dentro del primer semestre de cada año.
[46] Transponiendo en el Derecho español la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, según expresa la disposición final 5º de esta ley en análisis.
[47] Goza de independencia orgánica y funcional en su quehacer, sin quedar sujeta a instrucción alguna (con arreglo a los arts. 7.1 y 25 de la ley en análisis).
Para el desarrollo de sus cometidos, la AIRF dispone de patrimonio propio, independiente de aquél de la Administración General del Estado, siendo sus principales fuentes de financiamiento las tasas de supervisión, análisis, asesoramiento y seguimiento de la política fiscal y los precios públicos por estudios, además de las asignaciones que pueden fijarse en los Presupuestos Generales del Estado; la explotación de los bienes y derechos que formen parte de su patrimonio, así como los productos y rentas del mismo; y otros recursos que se les puedan atribuir legalmente.
[48] No obstante lo dispuesto en la normativa, no puede dejar de hacerse presente los agudos conflictos que se han suscitado entre el Ministerio de Hacienda y esta Autoridad “Independiente” (cf. Rallo, 2016: 143-186).
[49] Designado entre personas de reconocido prestigio, y experiencia mínima en la materia de diez años, independencia y objetividad de criterio.
[50] Debe destacarse que dentro de sus deberes se cuenta el comparecer, al menos una vez al año, ante la Comisión competente del Congreso de los Diputados y del Senado.
[51] De acuerdo con lo previsto por el art. 24.6 de la ley de que se trata las reseñadas causales son: Finalización del período; Petición propia; Incompatibilidad; Incapacidad sobrevenida; Condena por delito doloso, e Incumplimiento grave de sus obligaciones (en este caso su separación será acordada por el Gobierno, previa instrucción del expediente por el titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas quien lo pondrá en conocimiento de las Cortes Generales, y en el que serán oídos los restantes miembros del Comité Directivo, a que se refiere el art. 27 de la misma).
[52] En lo que se refiere al déficit, de acuerdo con el Programa de Estabilidad de España para el período 2015-2018, el país va bien encaminado, atendido que se prevé alcanzar un déficit estructural, al 2018, de un 0,2% del PIB. Sin embargo, en lo que atañe a nivel de deuda, con arreglo al mismo instrumento, se proyecta que a ese mismo año ésta se eleve al 93,2% del PIB, cifra bastante alejada del 60% del PIB, que debiese cumplirse al 2020 (cf. Martos, 2016: 103).

References: resolución 
 Real Decreto 
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 135
 Decisión Nº 
 real decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto