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﻿ SENTENCIA 2004-00781 DE FEBRERO 28 DE 2008
SENTENCIA 2004-00781 DE 28 DE FEBRERO DE 2008
CONTENIDO:RÉGIMEN DE PRIMA TÉCNICA POR EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO. MARCO JURÍDICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRIMA TÉCNICA, EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA
Sentencia 2004-00781 de febrero 28 de 2008
Rad.: 190012331000200400781 01 (0067-07)
Actor: Raquel López Campo.
La controversia objeto de examen se centra en dilucidar si la señora Raquel López Campo al desempeñarse en propiedad en el cargo de profesional universitario grado 17 desde el 8 de septiembre de 1992 en la Procuraduría Regional del Cauca y obtener desde el año 1995 calificaciones superiores al 90% en su evaluación de desempeño, es o no beneficiaria de la prima técnica por evaluación de desempeño consagrada en las normas generales que regulan dicho reconocimiento económico, contenidas en los decretos 1661 y 2164 de 1991, 1724 de 1997 y 1336 de 2003.
El contexto anteriormente expuesto, impone a la Sala determinar si existe para los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación el derecho a la prima técnica por evaluación de desempeño, por lo que resulta necesario revisar el ámbito de aplicación de las normas que consagran este beneficio y la normatividad especial que al interior de dicho organismo regula la materia, para lo cual se discurrirá de la siguiente manera:
2. Marco jurídico de la prima técnica por evaluación de desempeño.
En principio, la prima técnica fue creada como un reconocimiento económico para atraer o mantener al servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados, requeridos para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o para la realización de labores de dirección y de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
Con la expedición de la Ley 60 de 1990 (1) el Congreso de la República, confirió facultades extraordinarias al Presidente para modificar entre otros, el régimen de prima técnica en las distintas ramas y organismos del sector público, a fin de que además de los criterios existentes, se permitiera su pago ligado a la evaluación de desempeño; facultades que se extendían a la definición del campo de aplicación de dicho reconocimiento, al procedimiento y los requisitos para su asignación a los empleados del sector público del orden nacional.
En ejercicio de las facultades conferidas, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 1661 de 1991, por medio del cual se modificó el régimen de prima técnica existente y se definió el campo de aplicación de dicho beneficio económico, incluyendo como factor para su reconocimiento “el desempeño en el cargo”, lo que quedó consignado en los siguientes términos:
“ART. 1º—Definición y campo de aplicación. La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Así mismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este decreto.
b) Evaluación del desempeño. (...)” (resalta la Sala).
El mencionado decreto, no solo posibilitó el otorgamiento de la prima técnica en razón de las calidades específicas del funcionario o empleado frente a determinado cargo, sino que estableció el derecho a la prima técnica por evaluación de desempeño, criterio que vendría a ser reglamentado posteriormente a través del Decreto 2164 de 1991. Sin embargo la aplicación de las reglas allí contenidas se contraía exclusivamente a los funcionarios o empleados de la rama ejecutiva del poder público, lo que impedía la extensión de los beneficios allí consagrados a los demás empleados públicos del Estado.
El artículo 3º del Decreto 1661 de 1991, delimitó los niveles susceptibles de reconocimiento de primas técnicas para cada uno de los factores establecidos, consagrando expresamente la incompatibilidad para percibir simultáneamente dos pagos por dicho concepto, así:
De acuerdo a lo anterior, el primer criterio aplicaba para cargos en los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo; en cuanto a la prima técnica por evaluación de desempeño se posibilitó su otorgamiento en todos los niveles dentro de la rama ejecutiva.
Por su parte, el Decreto 2164 de 1991, reglamentario del Decreto-Ley 1661, definió con mayor precisión las reglas para el otorgamiento de la prima técnica bajo los criterios inicialmente establecidos, señalando los requisitos, el procedimiento, la competencia y la cuantía correspondiente para su asignación, aunado a lo cual, reprodujo en su artículo 2º las excepciones a la aplicación del régimen general, consignadas inicialmente en el artículo 10 del Decreto 1661 de 1991, bajo el siguiente tenor literal:
“ART. 2º—Excepciones a su aplicación. La prima técnica de que trata el Decreto-Ley 1661 de 1991 no se aplicará:
f) A los beneficiarios de la prima técnica de que tratan los decretos-leyes 1016 y 1624 de 1991 (...)”.
Los anteriores empleados públicos dentro la rama ejecutiva, estarían excluidos de la aplicación de las normas sobre prima técnica en razón de los regímenes especiales que los cobijaban.
Concretamente, frente a la prima técnica por evaluación de desempeño, el decreto reglamentario precisó en el artículo 5º que tendrían derecho los empleados que desempeñaran en propiedad cargos susceptibles de dicha asignación en los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo o sus equivalentes en los sistemas especiales, que obtuvieren un porcentaje correspondiente al 90% como mínimo, en la calificación de servicios realizada en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento, señalando a su vez, que la cuantía correspondiente sería determinada por el jefe del organismo respectivo o por las juntas o consejos directivos según el caso.
En estos términos se erigió en principio, el beneficio de prima técnica por factor de evaluación de desempeño. Posteriormente, el Presidente de la República en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 1724 de 1997, en virtud del cual se unificó el régimen de prima técnica para todos los empleados públicos del Estado y se modificó entre otras disposiciones, el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991 que establecía los niveles y cargos susceptibles del reconocimiento de prima técnica bajo los dos factores establecidos (calidades especiales para el desempeño del cargo y evaluación de desempeño).
Si bien el decreto en mención restringió los niveles susceptibles de prima técnica, este mantuvo los criterios de asignación existentes y extendió dicho beneficio a los diferentes órganos y ramas del poder público, unificando así las disposiciones sobre la materia, lo que quedó consignado en sus artículos 1º y 5º de la siguiente manera:
La modificación contenida dentro de esta norma en cuanto a prima técnica por evaluación de desempeño se refiere, eliminó la posibilidad de su reconocimiento en los niveles profesional, técnico, administrativo y operativo, para ampliarla en todos los organismos y ramas del poder público pero únicamente en los niveles directivo, asesor y ejecutivo o equivalentes. En los demás aspectos, incluido el régimen de excepción a su aplicación existente (2) , la prima técnica se continuó rigiendo por las disposiciones vigentes, es decir que, bajo el alcance y limitaciones establecidas en este decreto, se conservaron las demás disposiciones consignadas en los decretos 1661 y 2164 de 1991.
Finalmente, el Decreto 1724 de 1997 fue derogado expresamente por el Presidente de la República con la expedición del Decreto 1336 de 2003, modificando nuevamente el régimen general de prima técnica para los empleados públicos del Estado, especialmente el contenido del Decreto 2164 de 1991, entre otros.
Este último mantuvo igualmente los dos criterios existentes para el otorgamiento de la prima técnica; sin embargo, se restringieron aún más los niveles susceptibles de su asignación a quienes nombrados con carácter permanente se desempeñaran en cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora o de asesor —con lo cual quedó eliminado el nivel ejecutivo—, cargos que a su vez debían encontrarse adscritos a determinadas dependencias de la administración en el orden nacional o sus equivalentes en los demás órganos y ramas del poder público, lo que se expresó en los siguientes términos:
Además de lo anterior, el artículo 5º del Decreto 1336 de 2003 (3) , actualizó bajo algunas modificaciones, el régimen de excepción que se venía manejando frente a la materia en las disposiciones anteriores, conservando aquella excepción, que excluía de la aplicación de las reglas generales sobre prima técnica a los empleados públicos de entidades con sistemas especiales de remuneración o de reconocimiento de primas, cuando dentro de los mismos se recompensara pecuniariamente los factores de otorgamiento allí establecidos.
En los términos anteriores, fue modificado el régimen general de prima técnica para los empleados públicos del Estado; los demás aspectos relativos al procedimiento y competencia para su otorgamiento, cuantía, temporalidad, entre otros, continuaron gobernándose por las disposiciones legales vigentes en la materia.
2.1. Conclusiones frente al ámbito de aplicación de la prima técnica por evaluación de desempeño.
Del examen normativo anteriormente expuesto se concluye, que la prima técnica por evaluación de desempeño, fue creada inicialmente por el Decreto 1661 de 1991 para los empleados de la rama ejecutiva del poder público en todos los niveles, y que posteriormente con la expedición de los decretos 1724 de 1997 y 1336 de 2003, respectivamente, se extendió y se mantuvo la posibilidad de su reconocimiento para los empleados de los demás órganos y ramas del poder público, pero en los niveles y cargos allí establecidos, en tanto bajo estas últimas modificaciones se unificó el régimen general de prima técnica existente, conservándose la evaluación de desempeño como criterio para su asignación.
No obstante lo anterior, el ámbito de aplicación de las normas contenidas tanto en el Decreto 1724 de 1997 como en el Decreto 1336 de 2003, definió un régimen de excepción que excluyó de su aplicación a algunos empleados públicos de acuerdo a su particular situación salarial y prestacional, entre los cuales se encuentran aquellos que se desempeñan en entidades con sistemas especiales de remuneración o de reconocimiento de primas, quienes no serían cobijados por las reglas generales allí contenidas respetándose el régimen especial que ostentaban, excepción condicionada a que dentro del mismo régimen especial se recompensaran pecuniariamente, los factores establecidos en las normas generales para asignar prima técnica, esto es, la formación avanzada y experiencia calificada para determinado cargo, por un lado y de otro, el factor que refiere a la evaluación del desempeño, como se infiere del contenido de los artículos 10 y 2º de los decretos 1661 y 2164 de 1991 respectivamente —aplicables en virtud de lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 1724 de 1997— y del contenido del artículo 5º del Decreto 1336 de 2003, que en este sentido resulta análogo.
De acuerdo a lo anterior y dada la existencia de un sistema especial de prima técnica al interior de la Procuraduría General de la Nación, corresponde su examen, a fin de determinar con toda precisión si resultan aplicables las reglas generales sobre prima técnica por evaluación de desempeño anteriormente expuestas o si en efecto subsiste y prevalece el régimen especial que regula la materia para los empleados de dicho organismo, de conformidad con la excepción anotada.
2.2. Régimen de prima técnica en la Procuraduría General de la Nación.
El artículo 279 de la Constitución Política de 1991 señaló que la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, sería establecida por la ley, dentro de la cual se regularía lo concerniente al ingreso, concurso de méritos, retiro del servicio, inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de dicho organismo de control.
Así mismo, la Carta estableció un nuevo reparto de competencias para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en virtud del cual el Congreso dictó la Ley 4ª de 1992, que habilitó al Gobierno Nacional para fijar mediante decreto y bajo los criterios y objetivos allí señalados, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional y del Ministerio Público, entre otros. En desarrollo de esta ley, el gobierno ha venido regulando lo concerniente a la prima técnica para dicho organismo desde el año 1992 a través de los decretos que expide anualmente.
En principio, la prima técnica para los empleados de la Procuraduría General de la Nación, fue regulada mediante el Decreto 903 expedido el 2 de junio de 1992 por el Presidente de la República, dentro del cual se señaló como beneficiarios de dicho reconocimiento a los jefes de división grado 22, jefes de oficina grado 22, abogado asesor grado 22 y jefe de sección grado 17, es decir, posibilitando su asignación de acuerdo a la naturaleza del cargo; de igual forma, se estableció para los empleados de la oficina de investigaciones especiales, como un reconocimiento al nivel de formación técnica de sus titulares.
Por su parte, el Decreto 1077 del mismo año, incluyó el cargo de secretario privado, el de fiscal jefe de unidad y los de fiscales de unidad ante la Corte Suprema de Justicia, entre aquellos susceptibles del reconocimiento de prima técnica dentro de la Procuraduría General de la Nación, manteniendo las demás disposiciones al respecto.
Los decretos anteriormente referidos, fueron derogados expresamente con la expedición del Decreto 51 de 1993 (4) , por medio del cual el Gobierno Nacional estableció algunas normas en materia salarial y prestacional para la rama judicial y el Ministerio Público, cuyos artículos 8º y 10, reprodujeron los criterios y cargos beneficiarios de prima técnica inicialmente establecidos en las disposiciones suprimidas.
Posteriormente, la prima técnica para los empleados de la Procuraduría General de la Nación fue regulada año tras año, conservando en esencia los mismos criterios y porcentajes para la asignación de dicho beneficio en los decretos 54 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 47 y 2025 de 1995, 34 y 35 de 1996; 47, 56, 246 y 1209 de 1997; 65 y 67 de 1998; 37 y 43 de 1999; 2739 de 2000, 1482, 2724 y 2730 de 2001, 682 y 683 de 2002; 3548 y 3568 de 2003 entre otros, que permitieron en su momento el reconocimiento de primas técnicas: a jefes de división grado 22, jefes de oficina grado 22, abogados asesores grado 22, jefes de sección grado 17, empleados de la oficina de investigaciones especiales; al secretario privado, fiscal jefe de unidad, director del instituto de estudios del Ministerio Público, director nacional de investigaciones especiales, procurador auxiliar, veedor y a los fiscales de unidad ante la Corte Suprema de Justicia; cuya asignación concernía al Procurador General de la Nación, con observancia de los porcentajes allí establecidos y la reglamentación interna que para tal efecto se expidiera.
Del examen anterior se infiere con toda claridad, que el único criterio existente para el reconocimiento del beneficio de prima técnica al interior de la Procuraduría General de la Nación, es el que refiere a las calidades que se requieren para el desempeño de determinados cargos dada su especialidad, no existiendo beneficio económico alguno por factor de evaluación de desempeño dentro de dicho organismo.
Lo anterior supondría en principio la inexistencia de prima técnica por factor de evaluación de desempeño para los empleados del ente demandado, tal como lo estimó el a quo en el fallo recurrido.
Sin embargo, de acuerdo al análisis del régimen general de prima técnica inicialmente expresado, resulta viable examinar el derecho a la prima técnica por evaluación de desempeño para los empleados de la Procuraduría General de la Nación a la luz del régimen general contenido en los decretos 1724 de 1997 y 1336 de 2003, en tanto su campo de aplicación y el régimen de excepción que estos consagran así lo permiten.
En efecto, sistemas especiales de remuneración o de reconocimiento de primas como el que nos ocupa, excluyen la aplicación de las normas generales contenidas en los decretos invocados, como inicialmente se anotó, cuando estos recompensan pecuniariamente a sus empleados los dos factores establecidos en el régimen general para asignar prima técnica, entre los cuales se encuentra la evaluación de desempeño como factor de reconocimiento de dicho beneficio.
De manera que, al no contemplarse este criterio en las normas especiales que regulan este derecho para los empleados de la Procuraduría General de la Nación, se habilita la aplicación en este sentido, del régimen general de prima técnica consagrado en los decretos 1724 de 1997 y 1336 de 2003, en tanto estos últimos extendieron dicho beneficio a los diferentes órganos y ramas del poder público, cuya finalidad respondía a la necesidad de unificar en un solo sistema normativo los criterios de asignación de dicho beneficio para todos los empleados públicos del Estado.
Así las cosas, aunque las reglas de interpretación jurídica establecen la preferencia de la norma especial frente a la de carácter general respecto a un asunto determinado (specialia generalibus derogant), en este caso, la finalidad misma de la norma general y la aplicación en estricto de la excepción allí establecida (exceptio est strictissimae interpretationis) obliga a la integración de los dos ordenamientos, como anteriormente se expuso, de donde resulta la imperativa aplicación de las normas sobre prima técnica por evaluación del desempeño contenidas en los decretos citados al caso concreto.
De acuerdo a lo anterior, corresponde analizar la pretensión de la actora frente al régimen general de prima técnica por evaluación de desempeño, desde el momento en que se hizo extensiva la posibilidad de su reconocimiento a todos los empleados públicos del Estado y no frente a la normatividad especial que adujo el a quo para negar el derecho, más aun cuando las disposiciones invocadas en la parte motiva de la providencia —decretos 903 y 1077 de 1992—, se encontraban derogadas para el momento a partir del cual se reclamó el reconocimiento del derecho.
Para el caso concreto, la señora Raquel López Campo, se desempeñó como profesional universitario grado 17 desde el 8 de septiembre de 1992 en la Procuraduría Regional del Cauca (fI. 2) y reclama desde el año 1995 la asignación y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño con fundamento en decretos 1661 y 2164 de 1991, 1724 de 1997 y 1336 de 2003.
Conforme a la exposición normativa y al análisis que precede se tiene, que en virtud de los decretos 1661 y 2164 de 1991, no es posible reconocimiento alguno a la demandante, en tanto estos circunscribieron el derecho de la prima técnica por evaluación de desempeño únicamente a los empleados de la rama ejecutiva del poder público, por lo que su pretensión por los años 1995 y 1996, carece de fundamento normativo.
Ahora, a la luz de las disposiciones contenidas en los decretos 1724 de 1997 y 1336 de 2003, que ampliaron el campo de aplicación de las normas generales que regulan el régimen de prima técnica por evaluación de desempeño y que resultan aplicables en este sentido a los empleados de la Procuraduría General de la Nación, por ausencia de este criterio dentro de la normatividad especial que regula la prima técnica al interior de dicho organismo, resulta improcedente el reconocimiento deprecado, en tanto el cargo ocupado por la demandante no se encuentra dentro de aquellos pasibles del beneficio de prima técnica por evaluación de desempeño.
En efecto, el Decreto 1724 de 1997 en su artículo 1º señala como cargos aptos para dicho reconocimiento, los pertenecientes a los niveles directivo, asesor o ejecutivo o equivalentes; por su parte el Decreto 1336 de 2003, posibilita su asignación en los cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: ministro, viceministro, director de departamento administrativo, superintendente y director de unidad administrativa especial o sus equivalentes, de donde se infiere con toda claridad que el cargo desempeñado por la actora como profesional universitario grado 17 no califica para el reconocimiento demandado, en razón a que no se encuentra dentro de los niveles susceptibles de prima técnica por factor de evaluación de desempeño.
Así, en tanto las normas especiales que consagran la prima técnica para los empleados de la Procuraduría no contemplan este beneficio económico por factor de evaluación de desempeño y dentro del régimen general aplicable, el cargo de la actora no es beneficiario de dicho reconocimiento, resulta procedente la negativa a las pretensiones de la demanda, lo que impone la confirmación de la decisión denegatoria objeto de este recurso, pero por las razones anteriormente expuestas.
CONFÍRMASE la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca del 31 de agosto de 2006, dentro del proceso instaurado por la señora Raquel López Campo contra la Nación - Procuraduría General de la Nación, en los términos de la parte motiva de esta providencia.
(1) Ley 60 de 1990, artículo 2º—De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para adoptar las siguientes medidas en relación con los empleos de las distintas ramas y organismos del poder público. (...).
(3) (...) ART. 5º—Lo dispuesto en los artículos anteriores no se aplicará: (...) c) A los empleados públicos de las entidades que tienen sistemas especiales de remuneración o de reconocimiento de primas, dentro de los cuales se recompensen pecuniariamente los factores aquí establecidos para asignar prima técnica (...);
(4) Decreto 51 de 1993. “Artículo 29. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga el Decreto 903 de 1992 y el artículo 10 del Decreto 1077 de 1992 y surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1993”.

References: artículo 3
 artículo 2
 artículo 10
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 279
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 76
 artículo 10