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⭐Eberhard Schmidt-Aßmann*/Stéphanie Dagron**
Eberhard Schmidt-Aßmann*/Stéphanie Dagron**
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1 Deutsches und französisches Verwaltungsrecht im Vergleich ihrer Ordnungsideen Zur Geschlossenheit, Offenheit und gegenseitigen Lernfähigkeit von Rechtssystemen Eberhard Schmidt-Aßmann*/Stéphanie Dagron** I. Rechtsvergleichung im Verwaltungsrecht 396 II. Die Entwicklungskräfte: Gerichte, Wissenschaft und die zunehmend wichtige Rolle der Gesetzgebung Die dominierende Rolle des Conseil d Etat (CE) Bundesverfassungsgericht, Verwaltungsgerichtsbarkeit und Verwaltungsrechtswissenschaft Gemeinsamkeit: Justizzentriertheit des Verwaltungsrechts Ein zunehmend wichtiger Akteur: der Gesetzgeber 407 a) Datenschutz und Aktenzugang 408 b) Kooperationsbeziehungen zwischen Staat und Gesellschaft 409 c) Steuerungsaufgaben jenseits des Richterrechts 412 III. Die Entwicklungsperspektive: Konstitutionalisierung des Verwaltungsrechts Die Entwicklung unter dem Grundgesetz Die Ausstrahlungen des bloc de constitutionnalité 417 a) Stellung des Conseil constitutionnel 417 b) Erscheinungsformen der Konstitutionalisierung Die Zukunft des Konstitutionalisierungsgedankens 422 a) Gefahren methodischer und struktureller Verzerrungen 423 b) Die Rolle europäischer Verfassungstexte 424 IV. Das demokratische Prinzip und seine Bedeutung in der Reformdiskussion des Verwaltungsrechts Deutschland: Demokratie als pluralistisches Formprinzip 426 a) Das klassische Legitimationsmodell aus dem Jahre b) Kritik und Fortentwicklung Frankreich: Vielfalt der Legitimationsquellen Die Rolle des parlamentarischen Gesetzes 433 a) Unterschiedliche Ausgangspunkte 433 b) Tendenzen der Annäherung Die Bedeutung eines veränderten Haushaltsrechts 437 a) Die Situation in Frankreich 437 b) Die Situation in Deutschland Unabhängige Agenturen in der parlamentarischen Demokratie 443 a) Vielfältige Erscheinungsformen in Frankreich 443 aa) Begriffsmerkmale 445 bb) Probleme demokratischer Legitimation 447 b) Unsicherer Diskussionsstand in Deutschland 449 * Dr. Dr.h.c. (Athen), em. Professor des Öffentlichen Rechts an der Universität Heidelberg. ** Dr. iur., wissenschaftliche Mitarbeiterin am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg.,2 396 Schmidt-Aßmann/Dagron V. Dezentrale Verwaltungseinheiten: Das Verhältnis von Selbstverwaltung und Demokratie Dezentralisierung in Frankreich 452 a) Das Prinzip der Unteilbarkeit der Republik und die Dezentralisierungsbemühungen bis b) Die Reform der Dezentralisierung 2003 und die lokale Demokratie 456 c) Zwei markante Neuerungen Dezentrale gebietskörperschaftliche Selbstverwaltung in Deutschland 460 a) Verfassungsrechtliche Garantie der gebietskörperschaftlichen Selbstverwaltung 460 b) Kommunale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip 462 c) Probleme speziell der kommunalen Finanzhoheit 465 VI. Deutsch-französische Verwaltungsrechtsvergleichung als gemeinsamer Lernprozess 467 I. Rechtsvergleichung im Verwaltungsrecht Das Verwaltungsrecht gilt als einer jener Teile der Rechtsordnung, die besonders intensiv von nationalen Rahmenbedingungen und Traditionen bestimmt sind. Es hat mit dem Erstarken des Nationalstaats zu innerer Geschlossenheit gefunden, gründet auf nationalem Staatsdenken und richtet sich an nationale Verwaltungen 1. Ein internationales Verwaltungsrecht erscheint einem solchen Verständnis nur als einseitiges Kollisionsrecht möglich, und die Verwaltungsrechtsvergleichung muss mit erheblichen Schwierigkeiten rechnen, weil sie fortgesetzt auf nationale Eigenheiten verweisen wird, die Ähnlichkeiten schnell als solche der äußeren Erscheinungsform entlarven möchten. Das deutsche und das französische Verwaltungsrecht sind Ordnungen von großer Geschlossenheit. Verwaltungsrecht ist hier mehr als eine Ansammlung von Rechtsregeln. Es ist eine Disziplin, die über eigene Entwicklungskräfte, eigene Diskursmuster und Mechanismen der Selbstbeobachtung verfügt mögen diese nun eher universitär oder justitiell geprägt sein. Gerade ihre Geschlossenheit war es, die eine gewisse Widersätzlichkeit der deutschen und französischen Rechtsordnung gegenüber den Vorgaben des EG-Rechts verursacht hat 2. Ihre Geschlossenheit ist es aber auch, die immer wieder Aufmerksamkeit anderer Rechtsordnungen erweckt und dazu geführt hat, dass tragende Elemente Vorbildwirkungen entfalten konnten: Der französische Conseil d Etat als Modell für eine Verwaltungsjustiz, die deutsche Grundrechtsdogmatik als Perspektive einer auf Verhältnismäßigkeit und Vertrauensschutz ausgerichteten verwaltungsrechtlichen Maßstablehre. Die Beispiele zeigen, dass Geschlossenheit selbst intensive Formen des Vergleichs, selbst Rezeptionsvorgänge nicht notwendig hindert. Sie kann sie sogar fördern, 1 Treffend J.-B. Auby, La globalisation, Le droit et l Etat, 2003, Tz. 119: le droit administratif pourtant traditionnellement réticent ; ähnlich S. C a s s e s e, La construction du droit administratif France et Royaume-Uni, 2000, 12: Le second trait caractéristique du droit administratif est son lien avec les traditions nationales ; G. d e l l a C a n a n e a, Beyond the State: The Europeanization and Globalization of Procedural Administrative Law, in: L. Ortega (Hrsg.), Studies on European Public Law, 2005, 69 (73): Administrative Law as a Province of the State. 2 J. S c h w a r z e (Hrsg.), Das Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluß, 1996, 789 (827).3 Deutsches und französisches Verwaltungsrecht im Vergleich ihrer Ordnungsideen 397 weil sich in einem festgefügten Rahmen die Kernelemente besser identifizieren und Entwicklungszusammenhänge leichter analysieren lassen. So betrachtet sind nationale Eigenheiten nicht nur Hemmnisse für den Vergleich, sondern auch gespeicherte Erfahrungen, die sich als Angebote für Rechtsinnovationen nutzen lassen. Rechtsvergleichung im öffentlichen Recht muss heute ganz vorrangig als g e g e n - seitiger Lernprozess verstanden werden 3. Ohne Variantenreichtum keine Entwicklung! Dieses, und nicht nur ein Beharren und Bewahren ist gemeint, wenn Art. 6 Abs. 3 EUV die Europäische Union zur Achtung der nationalen Identität ihrer Mitgliedstaaten verpflichtet. Es gehört zu den unverzichtbaren Standards, im Rechtsvergleich die Unterschiede der Referenzrechtsordnungen herauszustellen. Die alte Einsicht bene iudicat qui distinguit gilt auch hier. C est seulement lorsque l on a pleinement conscience des différences entre les pays qu un travail fructueux de rapprochement des droits est possible, spécialement des droits administratifs. 4 Von Ähnlichkeiten darf man sich nicht blenden lassen; sie könnten rein äußerlicher Natur sein. Trotzdem: Vergleichende Aussagen müssen regelmäßig auch Angaben zum Maß der Unterscheidbarkeit und damit auch zu Ähnlichkeiten enthalten, denn ohne solche Angaben bliebe der Vergleich letztlich leer. Bei der Betonung von Unterschieden kann es folglich nicht bewenden. Auch Vergleichbares muss benannt werden, was freilich stets ein gewisses Wagnis ist. Über die Unterschiede zwischen dem französischen und deutschen Staats- und Verwaltungsrecht lässt sich viel sagen: unterschiedliche Vorstellungen über das Verhältnis von Staat, Nation und Gesellschaft, unterschiedliche Verständnisse von Freiheit i m oder v o m Staat, unterschiedliche Begriffe einer eher politischen oder normativen Verfassung 5. Wer noch tiefer ansetzen will, wird auf Unterschiede im Wissenschaftsverständnis aufmerksam machen, die sich z.b. in der Rollenbestimmung der Staatslehre im Kontext der öffentlich-rechtlichen Fächer zeigen 6. Bei solchen Gegenüberstellungen muss man sich freilich bewusst halten, dass sie auf die verwaltungsrechtliche Ebene allenfalls mehrfach gefiltert, keinesfalls aber direkt durchwirken. Eher auch schon im Verwaltungsrecht greifbar sind die folgenden Unterschiede: 3 Zu den methodologischen Grundlagen vgl. M. R u f f e r t, Die Methodik der Verwaltungsrechtswissenschaft in anderen Ländern der Europäischen Union, in: E. Schmidt-Aßmann/W. Hoffmann- Riem (Hrsg.), Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, 2004, 165 ff. Zu den Zwecken der modernen Rechtsvergleichung im Verwaltungsrecht vgl. K.-P. S o m m e r m a n n, Die Bedeutung der Rechtsvergleichung für die Fortentwicklung des Staats- und Verwaltungsrechts in Europa, DÖV 1999, 1017 ff.; M. B u llinger, Zwecke und Methoden der Rechtsvergleichung im Zivilrecht und im Verwaltungsrecht, in: Festschrift für P. Schlechtriem, 2003, 331 ff. 4 M. F r o m o n t, Droit administratif des États européens, 2006, 3. 5 Dazu ideenreich und differenziert die Beiträge in C. G r e w e /C. G u s y (Hrsg.), Französisches Staatsdenken, Dazu O. J o u a n j a n, Braucht das Verfassungsrecht eine Staatslehre? Eine französische Perspektive, EuGRZ 2004, 362 f.4 398 Schmidt-Aßmann/Dagron - das traditionell auf Zentralität und Einheit angelegte Verwaltungssystem Frankreichs im Gegensatz zum deutschen föderalen und dezentralen Verwaltungsgefüge; - die parlamentszentrierte Legitimation der Exekutive in Deutschland im Gegensatz zur doppelten Legitimation der französischen Verwaltung im Präsidialsystem der V. Republik 7 mit Konsequenzen für die Selbstständigkeit der Verwaltung und die Rolle des Verwaltungsermessens; - unterschiedliche Vorstellungen über die Steuerungsaufgaben des parlamentarischen Gesetzes und die Funktionen der exekutivischen Rechtsetzung; - unterschiedliche Rangzuweisungen an das Verwaltungsverfahrensrecht und das materielle Recht; - unterschiedliche Konzepte einer eher auf objektive Verwaltungskontrolle oder aber ganz vorrangig auf Individualrechtsschutz ausgerichteten Verwaltungsgerichtsbarkeit. In einem Zwischenschritt lassen sich daraus für den innereuropäischen Rechtsvergleich Modelle bilden. Deutschland und Frankreich sind dann neben Großbritannien Repräsentanten eines jeweils eigenen Modells, dem die Verwaltungsrechtsordnungen der anderen Länder zum besseren Verständnis zugeordnet werden können 8. Solche Modellbildungen sind notwendig, um die Referenzpunkte zu fixieren und in einem heuristischen Sinne Entwicklungslinien aufzeigen zu können 9. Auch diese Kriterien lassen sich allerdings nicht absolut setzen. Sie sind eher Beobachtungsfelder im Rechtsvergleich, die ihrerseits in der Entwicklung stehen und sich schon in zwei Jahrzehnten erheblich gewandelt haben können. Das Verwaltungsrecht gilt als traditionsabhängig. Aber man muss sich davor hüten, traditionelle Unterschiede unbedacht mitzuschleppen oder gar zu bleibenden Gegensätzen zu stilisieren 10. Selbst für einen so traditionsträchtigen Begriff wie den des Rechtsstaates gelangt Luc H e u s c h l i n g zu der Feststellung, dass sich heute wenn man einmal von der Begriffsverwendung selbst absieht ein großes Maß an Annäherung vollzogen hat. Er schreibt: Axés autour de deux idées phare des Lumières que sont les droits de l homme et la séparation des pouvoirs, ils [les modèles anglais, français et allemand du Rechtsstaat, de l Etat de droit et du Rule of Law] se rejoignent de nos jours [...]. Avec ce processus de matérialisation de l Etat de droit 7 Vgl. R. G r o t e, Das Regierungssystem der V. französischen Republik, 1995; O. J o u a n j a n, Frankreich, in: A. v. Bogdandy (Hrsg.), Handbuch zum europäischen öffentlichen Recht (Ius Publicum Europaeum), Bd. I, im Erscheinen, 2. 8 Systematisch F r o m o n t (Anm. 4), 13 ff. Einen detaillierten Vergleich der Modelle speziell des Verwaltungsrechtsschutzes bietet J. S é r v u l o C o r r e i a, Direito do Contencioso Administrativo, 2005, Zu den Grenzen der (globalen) Bildung von Rechtskreisen R. G r o t e, Rechtskreise im öffentlichen Recht, in: AöR, Bd. 126 (2001), 11 ff. 9 Ähnlich die schwedische Bestandsaufnahme zu verwaltungsverfahrensrechtlichen Instituten in den europäischen Rechtsordnungen vom Statskontoret Swedish Agency for Public Management, Principles of Good Administration, 2005, Tz mit der Unterscheidung von vier Verwaltungsrechtstraditionen in Europa: administration-centred (französisch), individual-centred (anglo-sächsisch), legislator-centred (deutsch) und ombudsman-centred (skandinavisch). 10 Zutreffend R u f f e r t (Anm. 3), bes. 201 ff.5 Deutsches und französisches Verwaltungsrecht im Vergleich ihrer Ordnungsideen 399 va de pair un phénomène de juridictionnalisation qui prend une ampleur variable, mais en tout cas croissante, dans les trois pays. 11 Gerade das Verwaltungsrecht, das ein Recht konkreter Aufgabenerfüllung ist, kennzeichnet eine hohe Eigendynamik, die zunächst in den Gebieten des Besonderen Verwaltungsrechts und der dort dominierenden Gesetzgebung sichtbar wird und von dort in das Allgemeine Verwaltungsrecht hinüber wirkt. Die Ordnungsideen der Verwaltungsrechtsordnungen lassen sich niemals allein aus relativ abstrakten Kennzeichnungen der überkommenen Theoriebildung, sondern immer nur zugleich aus den Referenzgebieten des Besonderen Verwaltungsrechts erschließen. Die oben genannten Charakterisierungen sind in der Rechtsvergleichung als Zwischenschritt sinnvoll; aber sie müssen angesichts der konkreten Gesetzeslage sogleich immer wieder relativiert werden. Mit diesem Vorbehalt lässt sich das deutsche Verwaltungsrecht als eher formenorientiert und das französische Verwaltungsrecht als eher funktionenorientiert charakterisieren. Der disziplinierenden Ausrichtung an den Handlungsformen steht die legitimierende Ausrichtung an den Verwaltungsaufgaben, dem service public, gegenüber 12. Solche Kennzeichnungen des Verwaltungsrechts ziehen Traditionslinien zurück zu den o. g. theoretischen Unterschieden im Staats- und Freiheitsverständnis und zu den unterschiedlichen verfassungsrechtlichen Positionsbestimmungen der Exekutive. Doch ist auch gegenüber diesem Gegensatzpaar Vorsicht geboten. Es kennzeichnet eine häufige Reaktion der jeweiligen Rechtsordnung. Ebenso lassen sich aber auch andere Teile des Verwaltungsrechts ausmachen, in denen das französische Rechtsdenken deutlich formal ausgerichtet ist, z.b. in der Behandlung des Verwaltungsverfahrensrechts sowie Gebiete, in denen das deutsche Verwaltungsrecht deutlich funktional argumentiert, z.b. bei der Handhabung des Verhältnismäßigkeitsprinzips mit seinen Fragen nach der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit. Vieles spricht dafür, dass die Unterschiede zwischen formenorientiertem und funktionenorientiertem Denken in Zukunft noch mehr abnehmen werden. Ja diese Abnahme selbst wird zum interessanten Beobachtungsfeld, insofern sich an ihr veränderte Steuerungstechniken aufzeigen lassen 13. II. Die Entwicklungskräfte: Gerichte, Wissenschaft und die zunehmend wichtige Rolle der Gesetzgebung Eine wichtige Rahmenbedingung sind die Rechtsstellung und das Selbstverständnis der für die Verwaltungsrechtsentwicklung einflussreichen Kräfte. In beiden Ländern gelten, soweit es um das allgemeine Verwaltungsrecht geht, mit länderweise unterschiedlicher Rollenverteilung die Verwaltungsgerichte und die 11 Vgl. L. H e u s c h l i n g, Etat de droit, Rechtsstaat, Rule of Law, 2002, Dazu J.-H. P i e l o w, Grundstrukturen öffentlicher Versorgung, 2001, 111 ff. 13 Weiterführend R u f f e r t (Anm. 3), pass.6 400 Schmidt-Aßmann/Dagron Wissenschaft als die wichtigsten Akteure 14. Genauere Analysen zeigen jedoch in jüngerer Zeit erhebliche Veränderungen, eine zunehmende Bedeutung der Verfassungsrechtsprechung und der Gesetzgebung. 1. Die dominierende Rolle des Conseil d Etat (CE) Für Frankreich war bisher von einer dominierenden Stellung des Conseil d Etat als des höchsten Verwaltungsgerichts auszugehen. Definition des Verwaltungsrechts und Rolle der Verwaltungsrechtswissenschaft sind stark an den Conseil d Etat gebunden. Seine Stellung gründet sich auf die verschiedenen Aufgaben, die er wahrnimmt: Der Conseil d Etat ist gleichzeitig Beratungsorgan von Regierung und Gericht. Art. 52 der Verfassung vom 22. Frimaire des Jahres VIII (12. Dezember 1799) gründete ihn im modernen Sinne. Heute kann man von einer dreifachen Rolle des Conseil d Etat sprechen. a) Rolle des Conseil d Etat als Gericht: Bis zum Gesetz vom 24. Mai 1872 blieb die letztendliche Befugnis zur Entscheidung über Beschwerden von Privatpersonen gegen die Verwaltung beim Staatschef. Das Gesetz von 1872 wies dem Conseil d Etat definitiv die justice déléguée in Verwaltungsangelegenheiten zu, für die er in erster und letzter Instanz zuständig ist. Der Conseil d Etat erweiterte seine Kompetenz in der Entscheidung Cadot vom 13. Dezember : Danach ist der Conseil d Etat in Verwaltungsangelegenheiten immer zuständig und nicht nur, wenn ein Gesetz ihm die Kompetenz ausdrücklich zuweist. Die erste große Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit folgte mit den Dekreten vom 30. September und 28. November Sie begründeten die tribunaux administratifs, allgemein zuständige Verwaltungsgerichte der ersten Instanz. Der Conseil d Etat wurde als Berufungsgericht zuständig für die Entscheidung über Berufungen gegen die Urteile der tribunaux administratifs. Durch das Gesetz vom 31. Dezember 1987 wurde eine weitere Ebene, eine neue mittlere Instanz, geschaffen: Cours administratives d appel (CAA). Sie sollen den Conseil d Etat von Berufungen gegen Entscheidungen der tribunaux administratifs entlasten. Der Conseil d Etat bleibt zuständig als Gericht erster und letzter Instanz in verschiedenen Fällen, insbesondere wenn keine örtliche Zuständigkeit eines tribunal gegeben ist, wenn die in Frage stehende Verwaltungsmaßnahme von besonderer Bedeutung ist oder wenn die Zuständigkeit ihm ausdrücklich per Gesetz zugewiesen ist Speziell zum Gedankenaustausch zwischen den Verwaltungsgerichten mehrerer Staaten vgl. G.- H. K e m p e r, Dialog des Bundesverwaltungsgerichts mit den obersten Verwaltungsgerichten der Mitgliedstaaten der EU und internationale Kolloquien, in: Festgabe für das Bundesverwaltungsgericht, 2003, 113 f. 15 Conseil d Etat, Cadot, , Rec. Lebon, Vgl. Art. L 111-1, 311-1, 311-2, 311-3, 311-4, 311-5, 311-7, 321-2, und der Verwaltungsgerichtsordnung (Code de justice administrative, CJA).7 Deutsches und französisches Verwaltungsrecht im Vergleich ihrer Ordnungsideen 401 Die unteren Gerichte wenden die Rechtsprechung des Conseil d Etat an, und er behält eine dominierende Position gegenüber den tribunaux administratifs und den CAA bei der Auslegung des Gesetzes: Gemäß Art. L und R bis der Verwaltungsgerichtsordnung können untere Gerichte den Conseil d Etat um ein Gutachten bitten für den Fall, dass eine neue Rechtsfrage eine Auslegungsschwierigkeit mit sich bringt und möglicherweise viele Klagen betreffen kann. Ungefähr zwölf Gutachten werden pro Jahr verfasst 17. b) Rolle des Conseil d Etat als Regierungsberater: Des Weiteren hat der Conseil d Etat traditionellerweise eine beratende Funktion, die ihn nahe an die Regierung und die Verwaltung heranführt: Er ist an der Vorbereitung von Gesetzen und Verordnungen beteiligt 18. Diese Beteiligung hatte in den verschiedenen Epochen unterschiedliche Formen. Sie ist zum Teil in der aktuellen Verfassung vorgegeben. Gemäß Art. 39 begutachtet er, auf Anfrage des Premierministers, alle Gesetzentwürfe der Regierung 19, die gesetzesvertretenden Verordnungen des Art. 38 der Verfassung und die Texte in Gesetzesform, die seit der Verfassung von 1958 auf dem Verordnungswege geregelt sein müssen und durch Dekret geändert werden können (Art der Verfassung) 20. Gemäß zwei circulaires 21 von 1993 und sind zudem Gutachten des Conseil d Etat für die Anwendung des Art der Verfassung einzuholen. Es handelt sich um Entwürfe und Vorschläge für Akte der Europäischen Gemeinschaften und der Europäischen Union, die Bestimmungen gesetzlicher Art enthalten. Zudem muss die Regierung die Stellungnahme des Conseil d Etat für den Fall einholen, dass ein Gesetz für seine Anwendung den Verordnungsweg mit Stellungnahme des Conseil d Etat vorsieht 23. Die Regierung kann schließlich auch eine Stellungnahme des Conseil d Etat verlangen, ohne dazu rechtlich verpflichtet zu sein 24. Gemäß Art. L CJA wird der Conseil d Etat 17 Vgl. R. C h a p u s, Droit du contentieux administratif, 2004, Dazu M. L o n g, Le Conseil d état et la fonction consultative: de la consultation à la décision, RFDA 1992, 787; G. B r a i b a n t, Le rôle du Conseil d Etat dans l élaboration du droit, in: M. Long (Hrsg.), Mélanges R. Chapus, Droit administratif, 1992, Art. 39 der Verfassung. Es handelt sich um Projekte, die nicht aus dem Kreise der Parlamentarier hervorgehen können. 20 Die Regierung muss entweder ihren eigenen Vorschlag oder den Vorschlag des Conseil d Etat übernehmen. Gutachten muss die Regierung nicht zwingend befolgen. Dazu nur R. D e n o i x d e S a i n t M a r c, Le Conseil d Etat, acteur déterminant de l élaboration des lois et règlements, JCP 2006, I 118, 479 (482). 21 Circulaires sind Anweisungen der Regierung für die Anwendung von Gesetzen oder Verordnungen. Sie sind an die Verwaltungsleitung gerichtet. 22 Circulaires vom (JO vom , 6495) und vom (JO vom , 4783). 23 Dieser Fall ist nicht in der Verfassung geregelt, entspricht aber der Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel: CC, Entscheidung DC vom , Rec., In diesem Fall kann eine Änderung der betroffenen Verordnung allerdings nicht mehr ohne Stellungnahme des Conseil d Etat angenommen werden. Der Conseil d Etat hat diese Auslegung in einer Stellungnahme vom (EDCE, Bd. 49, 1998, 185) festgelegt; sie ist in einer Entscheidung des Conseil d Etat im Jahre 1998 bestätigt worden: Conseil d Etat, , Synd. Nat. de l environnement C.F.D.T. et al., RFDA 1998, 1059.8 402 Schmidt-Aßmann/Dagron vom Premierminister oder von den Ministern gebeten, ein Gutachten über besondere Rechtsprobleme der Verwaltung zu verfassen 25. Der CE ist nur ein Beratungsorgan: Er entscheidet nicht über die politische Notwendigkeit einer Norm. Seine Beratung geht allerdings sehr weit: Er kann die Regierung auf Themen und mögliche Gesetzesänderungen hinweisen, die er für die Verwaltung als erforderlich hält. In der Regel ist der Einfluss des CE auf die Formulierung der Normen sichtbar 26. c) Rechtspolitische Rolle des Conseil d Etat: Seit den 1990er Jahren besitzt der Conseil d Etat schließlich eine ausgeprägte rechtspolitische Funktion. Er hat die besondere Kompetenz, aus eigener Initiative die Aufmerksamkeit der Regierung auf notwendige Reformen zu lenken, wenn diese Reformen dem intérêt général (allgemeinen Interesse) entsprechen (Art. L CJA) 27. Im Jahr 1963 wurde eine neue Abteilung im Conseil d Etat gegründet: die Commission du rapport 28. Sie ist 1975 durch eine Commission du rapport et des études 29 ersetzt worden, die wiederum 1985 durch eine Section du rapport et des études 30 ersetzt wurde. Aufgabe dieser Abteilung war ursprünglich die Abfassung eines jährlichen Berichts über die gerichtlichen und beratenden Funktionen des Conseil d Etat und die Formulierung von Initiativen bezüglich Reformen der Verwaltung und/oder der Gesetzgebung. Diese Reformvorschläge werden im jährlichen Bericht des Conseil d Etat veröffentlicht. Die dort behandelten Themen werden in Deutschland zum Teil eher von der Wissenschaft, z.b. durch die Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer, behandelt 31. Der Einfluss dieser Berichte wird jedes Jahr durch den Conseil d Etat selbst geprüft und bestätigt 32. Viele Vorschläge sind von der Gesetz- 25 Diese Rolle war schon in Art. 52 der Verfassung vom 22. Frimaire des Jahres VIII vorgesehen. Ungefähr 40 Gutachten werden pro Jahr verfasst. Dazu J. Massot/T. Girardot, Le Conseil d Etat, 1999, Vgl. D e n o i x d e S a i n t M a r c (Anm. 20), 481 f. 27 Näheres dazu: M. B e r n a r d, Le renouveau de la fonction consultative du Conseil d Etat sous la Vème République, EDCE, Bd. 46, 1994, Art. 3 Dekret vom Der Conseil d Etat besteht aus 6 Abteilungen. 29 Dekret vom , JO vom , Dekret vom , JO vom , 1043; J. C h a p u i s a t, Une nouvelle section au Conseil d Etat, la section des rapports et des études, EDCE, Bd. 36, , Die Themen lauten zum Beispiel: die Religionsfreiheit (siehe EDCE, Bd. 55, 2004, Réflexions sur la laïcité; VVDStRL, Bd. 59, (2000)); der Sozialstaat (EDCE, Bd. 50, 1999, L intérêt général; ED- CE, Bd. 55, 2004, Responsabilité et socialisation du risque; VVDStRL, Bd. 63, [2004]); Privatisierung von Verwaltungsaufgaben (siehe EDCE, Bd. 47, 1995, Service public, services publics: déclin ou renouveau; VVDStRL, Bd. 54, [1995]); Regulierungsbehörden (siehe EDCE, Bd. 52, 2001, Les autorités administratives indépendantes; VVDStRL, Bd. 56, [1997]). 32 Siehe zum Beispiel den Bericht von 2004 (EDCE, Bd. 55). Dazu H. O b e r d o r f f, L émergence d un droit de comprendre l administration et le droit, EDCE, Bd. 52, 2001, 217; Y. J e g o u z o, Le droit à la transparence administrative, ibid., 199.9 Deutsches und französisches Verwaltungsrecht im Vergleich ihrer Ordnungsideen 403 gebung übernommen worden 33. Die Berichte des Conseil d Etat werden dann in der Lehre rezipiert 34. In den 1950er Jahren wurden die engen Beziehungen zwischen Verwaltungsrechtswissenschaftlern und den Autoren der Rechtsprechung gelobt 35. G. V e d e l schreibt im Jahre 1954: le dialogue de la jurisprudence et de la doctrine est naturel et bienfaisant 36. Wiederum braucht die Rechtsprechung die Wissenschaft, um Prinzipien zu erkennen. Der Dialog ist willkommen; er soll verhindern, dass Professoren sich in ihren theoretischen Überlegungen verlieren, und ermöglichen, dass der Richter die möglichen Zusammenhänge zwischen den verschiedenen Einzelfällen sieht 37. Auch heute wird die Theorie-Praxis-Symbiose gelobt; sie ist aber auch Gegenstand von Kritik. Etwas überspitzt gesagt: Der Dialog ist naturel, weil die Wissenschaft keine andere Materie als die Rechtsprechung als Untersuchungsobjekt hat. Eine richterlich dominierte Wissenschaft erscheint für die (Universitäts-) Wissenschaft als ernste Konkurrentin 38. Für manche Autoren stellt sie eine Bedrohung für das Verwaltungsrecht als eigenständiges Forschungsgebiet dar: Die Verwaltungstätigkeiten sind sehr vielgestaltig und das Verwaltungsrecht besteht nicht mehr nur aus Rechtsprechung. Viele Bereiche sind inzwischen gesetzlich geregelt. Es gibt immer mehr Regulierungsbehörden, die eine Alternative zum Richter in dem Sinn darstellen, dass diese Behörden in die Beziehungen auf ihre Weise zwischen Staat und Bürger eingreifen. Zudem hat sich auch die Arbeitsmethode der Verwaltung geändert. Die Reformen des New Public Management haben zur Begründung neuer Kriterien geführt, die in der Rechtsprechung bisher nicht vorkamen: Transparenz und Effizienz zum Beispiel 39. Es folgt aus dieser Analyse, dass die Wissenschaft nicht mehr nur aus conclusions du commissaire du gouvernement, Kommentierungen der Rechtsprechung zur Erklärung oder Rechtfertigung der Entscheidungen und Handbüchern, die eine Darstellung der Rechtsprechung anbieten, bestehen kann. Die Zusammenarbeit zwischen Richtern und Professoren dürfe nicht dazu führen, dass ganze Bereiche des Verwaltungsrechts außer Betracht 33 Vgl. die Beispiele in EDCE, Bd. 55, 2004, 139 f. ( Suites données aux études antérieures ). 34 Vgl. z.b. R. C h a p u s, Droit administratif général, Bd. 1, 2001, 231 (über unabhängige Agenturen), 577 (über den service public ). 35 La doctrine née sur les genoux de la jurisprudence, J. R i v e r o, Jurisprudence et doctrine dans l élaboration du droit administratif, EDCE, Bd. 10, 1956; d e r s., Jurisprudence et doctrine dans l élaboration du droit administratif, EDCE, Bd. 9, 1955; F. G a z i e r, Le cœur à deux voix de la doctrine et de la jurisprudence, EDCE, Bd. 10, 1956, EDCE, Bd. 8, 1954, Siehe R. C a s s i n /M. W a l i n e, Grands arrêts du Conseil d Etat, 1. Aufl., 1954, Préface. 38 Vgl. J.-J. B i e n v e n u, Remarques sur quelques tendances de la doctrine contemporaine en droit administratif, Droits 1985, 153; Y. P o i r m e u r, La doctrine administrative et le juge administratif, la crise d un modèle de production du droit, in: J. Chevallier, Le droit administratif en mutation, 1993, 97 (109 f.). 39 J.-B. A l b e r t i n i, Réforme administrative et réforme de l Etat, Thèmes et variations de l esprit de réforme de 1815 à nos jours, 2000.10 404 Schmidt-Aßmann/Dagron bleiben 40, und dass die Kritik, die sich eigentlich an die Gerichtsbarkeit richtet, das Verwaltungsrecht als solches trifft. 2. Bundesverfassungsgericht, Verwaltungsgerichtsbarkeit und Verwaltungsrechtswissenschaft Auch in Deutschland haben die Verwaltungsgerichte wichtige Beiträge zur Ausformung und Fortentwicklung des Verwaltungsrechts geleistet; erinnert sei nur an die Leistung des preußischen Oberverwaltungsgerichts bei der Eingrenzung der polizeilichen Generalklausel und der rechtsstaatlichen Disziplinierung des Verwaltungsermessens. Diese positive Entwicklung hat sich nach dem 2. Weltkrieg fortgesetzt. Bereits in den ersten Jahren nach seiner Gründung hat das Bundesverwaltungsgericht die Rechtsstellung des Einzelnen gegenüber der leistungsgewährenden Verwaltung gestärkt 41, den Vertrauensschutz gegenüber rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakten gefestigt 42 und das Recht auf fehlerfreie Ermessensentscheidung ausgeformt 43. Systembildende Beiträge der Rechtsprechung waren in der Folgezeit die planerische Abwägungsdogmatik 44 und der Drittschutz (Nachbar-, Konkurrentenschutz) in mehrpoligen Verwaltungsrechtsverhältnissen 45. Moderne Entwicklungen der Technik sind von der Rechtsprechung zu den normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften im Atom- und Immissionsschutzrecht und zu Teilgenehmigungen als Instituten gestufter Verwaltungsverfahren aufgegriffen worden 46.. Auch in Deutschland wird das Allgemeine Verwaltungsrecht daher nicht selten als das Resultat der richterrechtlichen Entscheidungspraxis angesehen. Das trifft allerdings nur in erheblich eingeschränkterem Umfang zu, als das für Frankreich und den Conseil d Etat gilt. Schon die historische Entwicklung ist anders verlaufen. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist von unten nach oben aufgebaut worden und war daher niemals auf e i n Gericht fokussiert. Das Bundesverwaltungsgericht ist und bleibt als Revisionsgericht eingebunden in einen Instanzenzug. Soweit das Verwaltungsrecht nicht Bundesrecht ist, bewendet es zudem im Regelfall bei höchstrichterlichen Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte der Bundesländer. Erstinstanzliche Zuständigkeiten, die, zumal wenn sie Regierungsakte betreffen, auf ganz natürliche Weise das Interesse der Fachöffentlichkeit auf sich ziehen, 40 So z.b. P o i r m e u r (Anm. 38), 104 f. 41 BVerfGE 1, 159 f. Fürsorgepflicht-Entscheidung. 42 BVerfGE 5, 312 f. 43 BVerfGE 11, 95 f. Kohlenhandel-Fall. 44 BVerfGE 34, 301 f. und 45, 309 f. Flachglas-Urteil. 45 M. S c h m i d t - P r e u ß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, 1992, 84 f. 46 BVerfGE 72, 300 f. Wyhl-Entscheidung ; zum Ganzen D. S e l l n e r, Atom- und Strahlenschutzrecht Ein abgeschlossenes oder zukunftweisendes Kapitel höchstrichterlicher Rechtsprechung?, in: FG für das BVerwG (Anm. 14), 741 f. Mehr anzeigen
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