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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 283 del 08/09/2014
Dictamen : 283 del 08/09/2014
Consultante: Jiménez Godínez Ricardo
8 de setiembre del 2014
C-283-2014
Ricardo Jiménez Godínez, MBA
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° AI-O-11-0117 fechado 2 de marzo del 2011, mediante el cual nos plantea una serie de consultas relacionadas con los miembros de la Junta Directiva que integran el Consejo de Transporte Público, a las cuales pasaremos a dar respuesta en su respectivo orden de formulación.
Antes de referirnos a la gestión que aquí nos ocupa, nos permitimos ofrecer a esa Auditoría las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vía judicial, que nos sujeta a plazos perentorios ineludibles.
“PRIMERO.- Solicita esta Auditoría Interna, se califique si los representantes de los sectores de Junta Directiva de conformidad con la Ley N° 7969 son o no funcionarios públicos.”
Para analizar el punto consultado, debemos empezar por remitirnos a las disposiciones de la Ley N° 7969 (Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi), que en lo conducente dispone lo siguiente:
“CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO
Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental.
La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Se encargará de definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo.
El Consejo establecerá, en los principales centros de población del país, las oficinas que considere necesarias para facilitar los trámites administrativos referentes a la aplicación de esta ley. Para cumplir sus fines, el Consejo podrá celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas tanto públicas como privadas.
m) Proponer al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales.
ARTÍCULO 8.- Integración del Consejo
Los miembros del Consejo indicados en el artículo anterior serán nombrados por decreto ejecutivo, hasta por el plazo máximo equivalente al del nombramiento del Presidente de la República, según el Código Electoral, y podrán ser reelegidos.
Para designar a los representantes que no sean funcionarios públicos, las organizaciones debidamente inscritas y acreditadas deberán remitir una nómina integrada por cinco candidatos, de entre los cuales el Consejo de Gobierno escogerá atendiendo criterios de idoneidad. De los representantes empresariales señalados en los incisos d) y e) del artículo anterior, por lo menos uno deberá representar al sector cooperativista del transporte.”
De la lectura de las normas que fueron transcritas arriba, se desprende con claridad que estamos ante un órgano estatal, desconcentrado en grado máximo y perteneciente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (sobre la naturaleza jurídica del Consejo de Transporte Público, alcances de su desconcentración y ejercicio de sus atribuciones, pueden consultarse, entre otros, nuestros dictámenes C-037-2000 del 25 de febrero del 2000, así como el C-157-2003 del 3 de junio del 2003).
Así las cosas, teniendo en cuenta la regulación legal en cuanto a su naturaleza jurídica, estructura orgánica del Consejo y su forma de trabajo, es evidente que el puesto de directivo en dicho consejo constituye un cargo público, cuyo perfil, atribuciones y forma de remuneración se define en la Ley Nº 7969.
Lo que ocurre en el caso particular del Consejo de Transporte Público (en adelante CTP) –como en muchos otros órganos en la estructura del Estado– es que por virtud de la propia ley que lo crea, se dispone una conformación bipartita, donde confluyen representantes de otros entes u órganos públicos, junto con representantes de uno o varios grupos del sector privado.
Así, en el caso que aquí nos ocupa, se designa –por una parte- para ocupar algunos de los puestos en dicho consejo a funcionarios públicos que a su vez se encuentran desempeñando ordinariamente otro cargo, como es el caso del Ministro de Obras Públicas o su delegado. Es decir, sobre aquella persona que ejerce el puesto señalado –que usualmente es de carácter jerárquico en estos casos- la propia legislación hace recaer otro nombramiento en un cargo distinto, sea en el Consejo de Transporte Público, el cual se ejerce de modo independiente. Estamos así ante lo que se denomina el ejercicio de un cargo ex officio, es decir, aquel que se entra a ejercer automática y obligatoriamente por mandato de ley.
Pero, por otra parte, igualmente se le confiere un puesto directivo a ciertos sectores –del ámbito privado– que se estima importante que ejerzan una representación de sus intereses, dadas las delicadas funciones que le corresponde ejercer al consejo, y la importante injerencia que las decisiones de este órgano aparejan sobre los intereses y derechos de tales sectores.
Este punto ha sido abordado por esta Procuraduría General en anteriores pronunciamientos, con ocasión de supuestos de similar naturaleza. Así, en nuestra opinión jurídica N° OJ-153-2005 del 4 de octubre del 2005, refiriéndonos en esa oportunidad al caso de la junta directiva del INCOPESCA, señalamos lo siguiente:
“Una vez aclarado lo anterior, sobre el tema en consulta, debe empezar por señalarse que el INCOPESCA tiene como objetivos -entre otros- coordinar el sector pesquero y el de acuicultura, así como promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuicultura y la investigación (artículo 2° Ley N° 7384). Asimismo, se establece que para la consecución de esos fines coordinará actividades con los organismos de crédito, de asistencia técnica y de cualquier otra índole, cuyo esfuerzo aunado tienda a fomentar el aprovechamiento pesquero, la estabilización de los precios y la conservación de las especies, a fin de alcanzar el más alto beneficio social (artículo 3° ibídem).
En ese sentido, el rol de representante de ese sector no puede sino recaer en una persona que se desenvuelva ordinariamente en el medio, es decir, que ejerza de forma activa labores en el área sustantiva en que interviene dicha institución.” (énfasis agregado)
Ahora bien, estos representantes de sectores privados, en el momento en que acceden a un nombramiento dentro de este Consejo por parte del Poder Ejecutivo, evidentemente entran a ejercer ese cargo público de directivos, con todas las implicaciones que ello apareja dentro de la función pública.
Al respecto, conviene llamar la atención sobre lo dispuesto expresamente por el artículo 2° de la Ley N° 8422, cuyo texto señala:
Las disposiciones de la presente Ley serán aplicables a los funcionarios de hecho y a las personas que laboran para las empresas públicas en cualquiera de sus formas y para los entes públicos encargados de gestiones sometidas al derecho común; asimismo, a los apoderados, administradores, gerentes y representantes legales de las personas jurídicas que custodien, administren o exploten fondos, bienes o servicios de la Administración Pública, por cualquier título o modalidad de gestión.” (énfasis agregado)
Esta norma cobra singular relevancia, pues no puede perderse de vista que la Ley Nº 8422 tiene la vocación de prevenir, detectar y sancionar la corrupción en el ejercicio de la función pública (artículo 1º), por medio de una serie de instrumentos de carácter preventivo y la imposición de un régimen de responsabilidad, dirigidos puntualmente a la gestión pública.
Por lo anterior, podemos afirmar que las regulaciones contenidas en el citada Ley Nº 8422 resultan aplicables a todos los miembros del CTP en el tanto estamos en presencia del ejercicio de funciones públicas, es decir, siempre que exista de por medio una participación en las potestades que el ordenamiento jurídico le otorga a esta organización para el cumplimiento de sus fines.
Bajo esos términos, en el caso de los miembros del Consejo de Transporte Público, partiendo de las funciones y potestades que les confiere la Ley Nº 7969, es evidente que están cubiertos por los términos de la Ley Nº 8422, lo que en todo momento debe tenerse como norte, tratándose de una regulación que contiene una serie de reglas y principios de la mayor importancia en el campo del correcto ejercicio del cargo, orientadas hacia el deber de probidad, el apego a la legalidad y los objetivos de eficiencia y eficacia.
Así las cosas, queda sentado con meridiana claridad que esos integrantes que provienen del sector privado, al momento de ingresar a ocupar un puesto directivo en el CTP, ejercen un cargo público, justamente en atención a la naturaleza pública del órgano.
Obviamente ello debe ser correctamente entendido, en el sentido de que no son funcionarios sujetos a una relación de servicio ordinaria, bajo un esquema de subordinación ni de retribución salarial (como los empleados comunes), sino como funcionarios de alto nivel. En efecto, ejercen un cargo directivo que -por su naturaleza- no se encuentra sujeto a dichas características, sino a un cumplimiento de funciones y obligaciones que se materializa por virtud de la asistencia, participación y toma de decisiones en las sesiones del órgano colegiado. Esas decisiones colegiadas constituyen la forma en que actúa formalmente un órgano de esta naturaleza y de las cuales se puede derivar una eventual responsabilidad de sus miembros en caso de que se incurra en una actuación irregular. Sobre este punto ahondamos en algunas otras consideraciones más adelante.
De conformidad con todo lo expuesto, la respuesta a esta primera interrogante debe ser categóricamente afirmativa, en el sentido de que ciertamente los representantes de los sectores privados que ejercen un puesto directivo en el CTP, de conformidad con los términos de la Ley N° 7969, son funcionarios públicos.
“SEGUNDO.- Dado que la Ley N° 7969 nombra como miembros de Junta Directiva a representantes gremiales, para efectos de deberes y obligaciones, ¿qué normativa cubre las omisiones y actuaciones, dentro y fuera de las sesiones de Junta Directiva?”
Tal como quedó explicado en el aparte anterior, los representantes gremiales que son nombrados en la junta directiva del CTP actúan como funcionarios públicos en el ejercicio de ese cargo, y, en esa medida, pues están sujetos a todo el bloque de legalidad que regula las obligaciones y responsabilidades en la función pública.
Así, entre muchas otras, el tema de las obligaciones y eventuales responsabilidades se encuentra regulado en la Ley General de la Administración Pública, la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Ley N° 8422), La Ley General de Control Interno y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, eso tan solo para citar las leyes “macro”, omnicomprensivas de los deberes en la función pública, que además se basan en los principios que fluyen directamente de la Constitución Política, puntualmente en su artículo 11, norma constitucional que dispone que “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)“
En esta materia, consideramos particularmente importante hacer referencia al artículo 3° de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, toda vez que consideramos que en esta materia esta norma entraña un importante esfuerzo por marcar una pauta decisiva en el tema del correcto ejercicio de cualquier cargo público y del régimen de responsabilidad del funcionario público. Dicha norma dispone:
Sobre la enorme importancia del alcance de dicha norma en lo relativo al ejercicio de un cargo público de cualquier jerarquía y naturaleza, en primera instancia, es necesario señalar que la normativización del deber de probidad, tal y como se establece en la Ley 8422, ha constituido un significativo avance en la lucha contra la corrupción en la función pública, ya que se le confirió un lugar propio en nuestro ordenamiento jurídico a un deber de carácter ético, que por su trascendencia y amplitud comprende las obligaciones y deberes éticos- legales esenciales del ejercicio de la función pública, lo que adquiere trascendencia de frente, sobre todo, a las consecuencias de su eventual transgresión.
Tal y como se observa, en la redacción de la norma que define el deber de probidad, se enlistan como parte de dicho deber una serie de importantes conceptos jurídicos indeterminados, tales como la satisfacción del interés público, las necesidades colectivas, la rectitud y la buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley.
Al respecto, es necesario señalar que una de las mayores virtudes que posee la fórmula normativa que utilizó el legislador en la conceptualización del deber de probidad es justamente su amplitud, ya que no establece de forma taxativa una cantidad determinada de actuaciones o supuestos -evitando de esa manera que pueda ser vulnerado echando mano a resquicios legales-, sino que deja suficiente espacio para que se juzgue y se sancione cualquier actuación u omisión que viole los alcances de dicho deber.
Lo anterior le confiere a la norma una gran flexibilidad, ya que le permite al operador jurídico, según sea el caso, aplicar dicho principio para sancionar cualquier conducta indebida que pueda presentarse dentro del campo de la ética, y que ahora ha sido llevada al plano legal.
Y es que no puede negarse que en el pasado eran muchas las ocasiones en que alguna conducta del funcionario era socialmente reprochada desde un punto de vista ético y moral, pero tal situación permanecía en la sombra de la impunidad, usualmente con endeble amparo en alguna disposición del ordenamiento, aunque fuera a base de alambicadas o forzadas interpretaciones, o bien por no hallarse un deber legal expreso que hubiera resultado violentado.
Es así como el tema de la probidad administrativa era abordado desde una perspectiva deontológica, sociopolítica o sociológica, pero no estrictamente jurídica. Pues bien, es aquí donde entró a jugar un papel fundamental la consagración expresa en el ordenamiento jurídico del deber de probidad como una obligación ya no sólo ética, sino también de carácter legal, con la previsión de que su inobservancia puede acarrear responsabilidades tan graves y serias como el cese del cargo sin responsabilidad para el Estado.
Así, tal como ya mencionamos, en el ámbito de la responsabilidad administrativa hay un aspecto de la mayor valía, cual es que la fórmula normativa del artículo 3° de la Ley N° 8422 deja el suficiente espacio para poder juzgar y si es del caso sancionar cualquier actuación u omisión que viole los alcances del deber de probidad. Esto nos permite, más allá de la tipificación de una serie de faltas (como por ejemplo, las enumeradas por el 38 iusibíd), contar con una fórmula legal lo suficientemente comprensiva y flexible que permita cobijar, según sea el caso de que se trate, aquellas conductas indebidas que pueden llegar a presentarse en el campo de la ética, a fin de responsabilizar al funcionario por ellas.
Sobre este tema, y para efectos de ahondar en lo que atañe a los diferentes tipos de responsabilidad que pueden derivarse de las actuaciones, y particularmente las características y elementos diferenciadores entre el régimen disciplinario y el penal, puede consultarse nuestra opinión jurídica N° OJ-107-2009 del 29 de octubre del 2009, entre otros pronunciamientos.
Sobre los principios éticos derivados del deber de probidad, hemos señalado reiteradamente las siguientes consideraciones:
“Sin perjuicio de lo señalado en el aparte anterior, esta Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones en el sentido de que aun cuando el funcionario no tenga ningún impedimento legal para ejercer liberalmente su profesión, ello no le exime de su responsabilidad de actuar con estricto apego a un elenco de deberes de carácter ético, que le obligan a garantizar la prevalencia del interés público y el interés institucional sobre cualquier tipo de interés privado, así como abstenerse y separarse de cualquier situación que le pueda generar un eventual conflicto de intereses respecto de su posición, atribuciones, conocimientos o información a que tiene acceso en virtud del cargo público que ocupa.
Este mandato de primer orden actualmente encuentra sustento legal en el artículo 3 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, Ley N° 8422, cuyo texto dispone:
“Artículo 3º-Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente”.
De modo complementario, el inciso 11) del artículo 1º del reglamento a la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito establece:
11) Deber de probidad: Obligación del funcionario público de orientar su gestión a la satisfacción del interés público, el cual se expresa, fundamentalmente, en las siguientes acciones:
Así las cosas, si el funcionario está llamado a actuar con rectitud en todo momento, así como a proteger y a defender el interés público y el interés de la institución a la cual sirve, frente a la cual debe guardar una absoluta lealtad y transparencia, sus ocupaciones profesionales a nivel privado, aún cuando las desempeñe fuera de horas de trabajo, no pueden entrañar una situación incompatible en relación con los asuntos que se atienden en la institución, ni tampoco pueden ser obtenidas o desarrolladas prevaleciéndose indebidamente de las potestades y de la posición que le confiere el cargo público que ocupa.
Valga mencionar que el dictamen de esta Procuraduría General N° C-245-2005 de fecha 4 de julio del 2005 señaló ciertas consideraciones generales sobre el tema, que resulta pertinente retomarlas como sigue:
“La Sala Constitucional se ha referido a la necesidad de establecer disposiciones que tiendan a evitar los conflictos de interés en la Administración, ya que ello afecta el funcionamiento administrativo y los principios éticos en que debe fundarse la gestión administrativa: “Al funcionario público no se le permite desempeñar otra función o trabajo que pueda inducir al menoscabo del estricto cumplimiento de los deberes del cargo, o de alguna forma comprometer su imparcialidad e independencia, con fundamento en los principios constitucionales de responsabilidad de los funcionarios, del principio-deber de legalidad y de la exigencia de eficiencia e idoneidad que se impone a la administración pública. En el fondo lo que existe es una exigencia moral de parte de la sociedad en relación a (sic) la prestación del servicio público…” Sala Constitucional, resolución N° 2883-96 de 17:00 hrs. de 13 de junio de 1996. “… el artículo 11 de la Constitución Política estipula el principio de legalidad, así como sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que estos están sometidos a la Constitución y a las leyes; aquí nace el fundamento de las incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión entre interés público e interés privado…”. Sala Constitucional, resolución N° 3932-95 de las 15:33 horas del 18 de julio de 1995.
Bajo este orden de ideas, es necesario indicar que la imparcialidad que debe regir la actuación de todo funcionario público, constituye un principio constitucional de la función pública, que es fundamental para lograr la satisfacción de las necesidades públicas a través de conductas objetivas que permitan la prestación del servicio de manera eficaz y continua para la colectividad. Sobre el particular, nuestro Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente:
“(…) DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN PÚBLICA. En un Estado democrático como el nuestro, es necesario someter a la función pública a una serie de normas que garanticen un comportamiento objetivo a través del cual se evite, en la medida de lo posible, la manipulación del aparato del Estado para satisfacer los intereses particulares de algunos funcionarios. Existen una serie de principios generales y preceptos fundamentales en torno a la organización de la función pública que conciben a la Administración como un instrumento puesto al servicio objetivo de los intereses generales: a) que la Administración debe actuar de acuerdo a una serie de principios organizativos (eficacia, jerarquía, concentración, desconcentración); b) que sus órganos deben ser creados, regidos y coordinados por la ley; y c) que la ley debe regular el sistema de acceso a la función pública, el sistema de incompatibilidades y las garantías para asegurar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La mayoría de estos principios se han materializado en la Ley General de la Administración Pública, pero que derivan de varias normas constitucionales, los artículos 1°, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 132, 191 y 192, de los que deriva todo lo concerniente al Estado de la República de Costa Rica en relación con los principios democrático, de responsabilidad del Estado, de legalidad en la actuación pública, el régimen de incompatibilidades de los miembros de los Supremos Poderes, y los principios que rigen el servicio público, tanto en lo que se refiere al acceso como la eficiencia en su prestación. No basta que la actividad administrativa sea eficaz e idónea para dar cumplida respuesta al interés público, así como tampoco que sean observadas las reglas de rapidez, sencillez, economicidad y rendimiento, sino que también es necesaria la aplicación de instrumentos de organización y control aptos para garantizar la composición y la óptima satisfacción global de los múltiples intereses expresados en el seno de una sociedad pluralista, de modo tal que los ciudadanos que se encuentren en igual situación deben percibir las mismas prestaciones y en igual medida. Es así como el principio de imparcialidad se constituye en un límite y -al mismo tiempo- en una garantía del funcionamiento o eficacia de la actuación administrativa, que se traduce en el obrar con una sustancial objetividad o indiferencia respecto a las interferencias de grupos de presión, fuerzas políticas o personas o grupos privados influyentes para el funcionario. Este es entonces el bien jurídico protegido o tutelado en los delitos contra la administración pública en general o la administración de justicia en lo particular: la protección del principio de imparcialidad o neutralidad de la actuación administrativa como medio de alcanzar una satisfacción igual y objetiva de los intereses generales (…)." (Resolución N° 11524-2000 de las 14:48 horas del 21 de diciembre del 2000) [i]
En esta misma línea de pensamiento, conviene tener presente lo dispuesto en las “Directrices generales sobre principios y enunciados éticos a observar por parte de los jerarcas, titulares subordinados, funcionarios de la Contraloría General de la República, auditorías internas y servidores públicos en general”,[ii] que para lo que aquí nos interesa señalan lo siguiente:
17. Los jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios públicos deberán excusarse de participar en actos que ocasionen conflicto de intereses. El funcionario público debe abstenerse razonablemente de participar en cualquier actividad pública, familiar o privada en general, donde pueda existir un conflicto de intereses con respecto a su investidura de servidor público, sea porque puede comprometer su criterio, ocasionar dudas sobre su imparcialidad a una persona razonablemente objetiva, entre otros.”
Asimismo, conviene tener presente la ya citada Ley N° 8422, que en materia sancionatoria dispone:
“Artículo 38. -Causales de responsabilidad administrativa. Sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios, tendrá responsabilidad administrativa el funcionario público que:
b) Independientemente del régimen de prohibición o dedicación exclusiva a que esté sometido, ofrezca o desempeñe actividades que comprometan su imparcialidad, posibiliten un conflicto de intereses o favorezcan el interés privado en detrimento del interés público. Sin que esta ejemplificación sea taxativa, se incluyen en el supuesto los siguientes casos: el estudio, la revisión, la emisión de criterio verbal o escrito, la preparación de borradores relacionados con trámites en reclamo o con ocasión de ellos, los recursos administrativos, las ofertas en procedimientos de contratación administrativa, la búsqueda o negociación de empleos que estén en conflicto con sus deberes, sin dar aviso al superior o sin separarse del conocimiento de asuntos en los que se encuentre interesado el posible empleador.”
Igualmente conviene recalcar la importancia que esta legislación vino a otorgarle a la observancia estricta del deber de probidad en el ejercicio de la función pública, en tanto de conformidad con lo dispuesto en su artículo 4° la violación a este deber constituye causa justa para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal.
En suma, desde el punto de vista ético, la relación de servicio público comprende la prohibición de colocarse en cualquier tipo de situación que pueda tornarse indebida, inconveniente o conflictiva de frente a las labores que cumple el funcionario dentro de la Administración. En este punto resulta importante llamar la atención sobre el hecho de que el espíritu de las normas citadas líneas atrás es resguardar con tal celo los principios éticos en este campo, que se busca erradicar toda situación de conflicto de intereses que exista incluso de forma potencial. Esto quiere decir que aún cuando de modo actual y efectivo al funcionario no se le haya presentado una situación de clara incompatibilidad entre sus actividades privadas y el ejercicio de sus funciones, debe evitar colocarse en una posición que permita el surgimiento de esa circunstancia.” (Dictamen C-391-2006 del 4 de octubre del 2006. En el mismo sentido, dictámenes C-429-2005 del 12 de diciembre del 2005, C-345-2006 del 28 de agosto del 2006, C-029-2007 del 7 de febrero del 2007, C-008-2008 del 14 de enero del 2008, C-138-2010 del 13 de julio del 2010, C-093-2011 del 25 de abril del 2011, C-139-2012 del 5 de junio del 2012 y C-118-2013 del 1° de julio del 2013, entre otros)
A mayor abundamiento, en general sobre el tema de la responsabilidad del funcionario, recientemente en nuestro dictamen N° C-076-2014 del 10 de marzo del 2014, señalamos lo siguiente:
Sobre el mismo tema del régimen de responsabilidad del funcionario, incluso de modo puntual referido a directivos, y también en un reciente dictamen, señalamos lo siguiente:
Tenemos entonces que esa culpa grave demanda la existencia y acreditación una violación a reglas elementales sobre el desempeño del cargo que se ha hecho intencionalmente o corriéndose un riesgo de forma indebida, imprudente o descuidada. De ahí que se haya llamado la atención sobre el hecho de que “lo que se podría llamar culpa leve o culpa profesional o culpa habitual, esos descuidos explicables en un funcionario esos no se sancionan. Pero lo que es un descuido grave, un olvido de reglas elementales de prudencia en el desempeño de su cargo, esos es sancionado por ofendido y frente a la administración..." (Acta Nº 104 de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de 3 de abril de 1970, pág. 10). (Dictamen C-014-2008 del 18 de enero del 2008) (…)”
A la luz de todas las consideraciones expuestas, en lo que concierne a esta segunda interrogante, queda claro que los representantes gremiales, en todo lo que tiene que ver con el ejercicio del cargo directivo en el CTP, quedan sujetos al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal.
Desde luego, la fuente generadora de tal responsabilidad puede obedecer a actuaciones u omisiones indebidas en el ejercicio del cargo, y las mismas se configuran, fundamentalmente, por la participación en el órgano colegiado. Como vimos, la responsabilidad por las decisiones de los órganos colegiados se atribuye a todos sus integrantes, salvo que conste, de manera expresa, el voto negativo. De ahí la importancia de hacer constar expresamente el desacuerdo y el voto de carácter negativo en caso de que algún directivo no comparta o no considere correcta alguna decisión que vaya a adoptar el consejo.
Asimismo, por las delicadas características que ostentan los deberes de la función pública, que, como quedó visto, aparejan deberes éticos integrales –y que sujetan al individuo a un alto y comprometido grado de responsabilidad, lealtad y transparencia, todo derivado del omnicomprensivo deber de probidad– es también importante señalar que aún en actuaciones que se realicen fuera del cargo, el funcionario, por el solo hecho de ostentar ese puesto, debe observar en todo momento una conducta intachable, de tal suerte que nunca entre en contradicción con la posición que ocupa y con la lealtad que debe guardar hacia los intereses públicos en juego.
En suma, ningún jerarca, directivo, gerente, jefe ni otro tipo de servidores de menor rango, debe prevalecerse –en ningún caso– del cargo en el que fue designado, para obtener un provecho indebido para sí o para terceros, tal como quedó visto líneas atrás en cuanto a los amplios alcances del deber de probidad.
“TERCERO.- ¿Un representante de sector tiene limitaciones al tratar asuntos de su gremio de forma directa, ante las diferentes jefaturas del Consejo de Transporte Público?”
Ciertamente un cargo directivo dentro del CTP implica –para los representantes gremiales– ostentar un poder de decisión que puede recaer eventualmente sobre sus actividades e intereses privados o personales. Ergo, esa particular condición bien podría colocar al directivo en una situación de conflicto de intereses, en caso de que en el seno de la junta se tome alguna decisión que le favorezca directamente.
Lo primero que podría apuntarse al respecto, es que, de conformidad con el artículo 11 de la Ley N° 7969, para el funcionamiento de este órgano colegiado, supletoriamente se aplica lo dispuesto en el Título II, Capítulo II, de la Ley General de Administración Pública, de ahí que, a la luz del artículo 230 y siguientes de dicha ley, cada uno de los miembros queda sujeto a las causales de abstención y recusación que se prevén en ese cuerpo normativo, lo cual le confiere entonces una herramienta jurídica adecuada para la solución de alguna situación puntual en que haya de separarse del conocimiento de determinado asunto, en razón de un interés de carácter personal interfiera con éste. Sobre este tema, hemos apuntado lo siguiente:
Al anterior criterio, el dictamen N° C-245-2005 del 4 de julio del 2005 agregó las siguientes consideraciones:
La independencia del funcionario a la hora de discutir y decidir respecto de un asunto es esencial y esa independencia es lo que funda todo el régimen de abstenciones, recusaciones e impedimentos. Normalmente, se le prohíbe al funcionario participar en actividades o tener intereses que puedan comprometer esa independencia. Esa prohibición no es absoluta en los organismos representativos de intereses. No obstante, la prohibición se manifiesta en el deber de abstención, referido exclusivamente a los asuntos en que tiene interés directo e inmediato el funcionario con poder de decisión. Es de advertir que el deber de abstenerse se impone en el tanto exista un interés particular y con independencia de que efectivamente se derive un beneficio o perjuicio concreto y directo. Lo que importa es que el interés particular no sólo no prevalezca sobre el interés general, sino también que ese interés particular no influya ni vicie la voluntad del decidor. Recuérdese, al respecto, que el acto administrativo debe constituir una manifestación de voluntad libre y consciente, "dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento" (artículo 130.-1 de la Ley General de la Administración Pública). Y la concreción de ese fin puede verse entrabada o imposibilitada por la existencia de circunstancias que afecten la imparcialidad del funcionario que emite el acto administrativo.
Ahora bien, examinando el elenco de atribuciones que el artículo 7 de la Ley 7969 le confiere al Consejo, se advierte que entre ellas podemos encontrar una serie de decisiones con vocación general, v. gr., todo lo que tiene que ver con el dictado y ejecución de políticas en materia de transporte público, planes estratégicos, promoción del desarrollo y capacitación, planificación, etc.
No obstante, igualmente ostenta funciones que implican adoptar decisiones ligadas a situaciones más concretas e individualizables, como conocer y resolver denuncias, fijación de paradas o terminales, otorgamiento de permisos, etc.
Teniendo en cuenta estas particularidades, debe traerse a colación el numeral 48 de la Ley N° 8422, cuyo texto dispone:
Como ya hemos señalado en otras ocasiones, la propia norma proporciona un parámetro importante para determinar en cuál caso podríamos estar ante un caso que configure una administración en beneficio propio, cual es que tal beneficio o ventaja debe obtenerse en forma directa.
Bajo este orden de ideas, pueden existir supuestos en que las reglamentaciones dictadas o las decisiones adoptadas inevitablemente puedan tener a la postre un efecto sobre las actividades personales de sus miembros –o del gremio al que pertenecen–, en materia de políticas de transporte público.
No obstante, en tales hipótesis en que la política, normativa o decisión adoptada tiene un carácter general, aplicable a todo el sector transportista, a nuestro juicio ello no involucra legislar o administrar en provecho propio, pues se trata de decisiones generales que afectarán, objetivamente, a todos aquellos que se encuentren en los supuestos que sustentan la decisión.
Así las cosas, respecto de los miembros del Consejo que han sido nombrados justamente porque representan al sector empresarial en materia de transporte, y por ende, se dedican a tales actividades, sería absurdo que cualquier decisión general que adopten pueda calificarse como administración o legislación en provecho propio, pues bajo tal razonamiento no podría colocarse a ningún representante de los transportistas en el Consejo, o bien, una vez asumido el cargo, el directivo se vería obligado a cesar de forma absoluta en todas las actividades personales y empresariales relacionadas con ello, situación a la que se verían también obligados sus familiares en el grado de parentesco que indica el artículo 48 analizado.
Es decir, tomando en cuenta el ámbito de competencia atribuido al CTP, es evidente que prácticamente todas las decisiones institucionales afectarán en mayor o menor medida a quienes tienen participación en esas actividades, y sería irrazonable que a aquel directivo que usualmente se dedica a estas actividades se le impida gozar de los beneficios o servicios que presta el CTP, de los que disfrutarán en condiciones de igualdad todos los demás transportistas –o en su caso, los usuarios–, simplemente porque ha sido llamado a cumplir funciones de representación en el seno de la junta directiva.
Tal consecuencia no sólo resultaría irrazonable, sino que daría lugar a que ningún representante gremial quiera asumir tal cargo, dado ese inevitable “castigo” sobre sus actividades empresariales, lo cual, a su vez, tornaría de imposible aplicación la Ley 7969 en lo que atañe a la creación del CTP, en lo relativo a la conformación del Consejo y el nombramiento de tales representantes.
Por lo anterior, la correcta interpretación que a nuestro juicio cabe hacer de la norma, es que el directivo no puede concurrir con su voto favorable en la adopción de actos que impliquen la obtención de un beneficio directo para sí mismo o sus familiares (v. gr., el otorgamiento de un permiso), conducta que eventualmente sí podría configurar el delito contemplado en el artículo 48 de la Ley N° 8422.
En tales situaciones, es evidente que el directivo debe separarse del conocimiento del asunto, obligación que nace -en todo caso- de la observancia del deber de probidad y del cumplimiento de los principios éticos en el ejercicio de la función pública, con los alcances que ya explicamos líneas atrás.
Por paridad de razones, hemos de agregar que ese mismo deber de abstención debe observarlo todo representante gremial al momento de interactuar, consultar o dirigirse de cualquier modo a las diferentes jefaturas o repartos administrativos que conforman las oficinas del CTP.
Es decir, esa “separación” que los directivos deben acatar en las actuaciones formales dentro de las sesiones del órgano colegiado, igualmente deben respetarla en otro tipo de actuaciones, gestiones o comunicaciones de carácter formal o informal que mantengan a lo interno de la administración del CTP. Las razones para ello han quedado fundamentadas de forma amplia en las consideraciones desarrolladas líneas atrás, en cuanto al vasto alcance del deber de probidad, que, como indicamos, obliga a todo funcionario público a mantener una conducta intachable en todo momento y lugar, que impide prevalecerse del cargo para obtener un provecho ilegítimo para sí o para terceras personas.
Así las cosas, dada la innegable posición jerárquica que ostentan los directivos del CTP, a nuestro juicio ciertamente sería indebido que internamente gestionen o tramiten asuntos que les conciernen de modo directo a nivel personal o empresarial, pues tal cosa podría adquirir matices de influencia o presión incorrecta hacia otros funcionarios que están conociendo de tales asuntos.
Tales situaciones han de manejarse con suma prudencia por parte de los representantes gremiales, toda vez que incluso el directivo podría hasta quedar expuesto a una denuncia por el delito de tráfico de influencias, tipificado en el artículo 52 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, claro está, en caso de que se llegaran a configurar todos los elementos del tipo penal, y desde luego, se llegase a demostrar una acción dolosa en un posterior juzgamiento en sede judicial.
“CUARTO.- ¿Puede un representante de un sector, brindar información ante los medios de comunicación en nombre del Consejo de Transporte Público (voz oficial)?”
Esta última interrogante se relaciona con la naturaleza del órgano colegiado y cuáles son las vías para la formación de la voluntad administrativa, así como para su comunicación.
Sobre el tema, esta Procuraduría se ha pronunciado reiteradamente en el sentido de que uno (o varios) de los miembros de un órgano colegiado no puede arrogarse la representación del mismo ni actuar en su nombre, si no es por virtud de un acuerdo del órgano que así lo autorice. Obviamente, excepción hecha del representante judicial y/o extrajudicial que el mismo ordenamiento jurídico designe.
En el caso del CTP, es el artículo 12 inciso a) de la Ley 7969 que dispone que el presidente del consejo así como el director ejecutivo ostentan la representación del órgano colegiado, de tal suerte que dichos funcionarios sí se encuentran plenamente autorizados para brindar información a nombre del CTP, en ejercicio de dicha representación. Lo anterior, lógicamente bajo el entendido que toda comunicación debe responder a las decisiones que se han tomado en forma colegiada por los directivos del CTP, y no a título de sus apreciaciones o posiciones personales, situación que eventualmente entonces habría de aclararse en caso necesario.
Sobre la formación de la voluntad administrativa tratándose de órganos colegiados, hemos indicado lo siguiente:
“Esa desconcentración afecta un órgano cuya titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas, colocadas en situación de igualdad. La voluntad del órgano colegiado se forma por el concurso de la voluntad de sus distintos miembros y se expresa a través de un acto simple. El Consejo, en efecto, está integrado por varias personas según lo dispuesto en el artículo 169 de su Ley de creación, que dispone al efecto: (…)
Puesto que se está en presencia de un órgano colegiado, se sigue como consecuencia lógica que las competencias que la ley otorga al Consejo deben ser ejercidas por este en tanto cuerpo, no pueden ser asumidas por un grupo de sus integrantes ni por los miembros individualmente considerados. El ejercicio de la competencia corresponde al colegio conforme los procedimientos legalmente establecidos. Es en esa medida que importa la integración del órgano.
El CONASSIF es un órgano colegiado. El titular de la competencia es el colegio, no los miembros individualmente considerados. La competencia es el conjunto de potestades y deberes atribuidos por el ordenamiento a un determinado organismo. Cada miembro individualmente considerado contribuye a la adopción de los acuerdos y disposiciones del CONASSIF.” (Dictamen N° 221-2005 de 17 de junio de 2005)
Asimismo, con ocasión del rechazo de una gestión consultiva, en nuestro dictamen N° C-380-2006 del 22 de setiembre de 2006 se plasman una serie de consideraciones que refuerzan el por qué los miembros individualmente considerados no pueden arrogarse la representación y actuar a nombre del órgano colegiado, en los siguientes términos:
“Si bien atendibles las razones en que se hace descansar su solicitud, este Despacho confirma la línea jurisprudencial que ha sentado la falta de legitimación de los miembros, individualmente considerados, para formular consultas directamente ante la Procuraduría General de la República. De seguido le manifiesto el fundamento para esta decisión (…).
No es viable interpretar que, además de lo que se indica en el párrafo precedente in fine, también los miembros individualmente considerados del órgano colegiado puedan ser tenidos como “jerarcas” a los efectos del artículo 4 supra referido. Y es que, precisamente la circunstancia de que la voluntad del legislador fuera que el jerarca sea un órgano colegiado, evidencia que las decisiones del mismo deben surgir del consenso, y en último caso, de la mayoría de sus miembros, lo cual garantiza el necesario debate e intercambio de ideas. Luego, si aceptáramos su tesis, la misma naturaleza del órgano colegiado se vería afectada, puesto que el concurso de voluntades perdería sentido y trascendencia. En fin, que conforme al principio de interpretación que privilegia la vía que mejor satisfaga el interés público (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública), en este caso es la que deniega la legitimación individual del miembro del órgano individual, lo cual garantiza que la voluntad del colegio sea conforme en solicitar nuestro criterio, ateniéndose a las consecuencias que se derivan del propio Ordenamiento. Esa decisión, que es básica y fundamental, no puede estar, además, en cabeza de cada uno de los miembros de la Junta, so pena de propiciar la falta de coherencia y eficiencia misma del órgano. (En el mismo sentido ver dictámenes C-393-2005 del 15 de noviembre del 2005, C-310-2006 del 3 de agosto del 2006, C-116-2007 del 12 de abril del 2007 y C-242-2007 del 20 de julio de 2007).
A la luz de las citadas consideraciones, tenemos que, tratándose de un órgano colegiado como lo es el CTP, se puede arrogar la representación para brindar información o declaraciones oficiales el funcionario al que la propia ley le otorgó la representación, en este caso, el Presidente del Consejo.
Ahora bien, a pesar de lo anterior, nada obsta para que en el seno del Consejo se acuerde libremente designar a un miembro para que, en un determinado asunto, o para la generalidad de ellos, pueda brindar información o rendir declaraciones a la prensa a nombre del Consejo, justamente porque la voluntad colegiada del órgano así lo habría dispuesto, con lo cual no se violenta la lógica de funcionamiento del órgano.
Pero de lo contrario, sin una autorización del Consejo, ninguno de sus miembros podría individualmente tomarse la atribución de actuar oficialmente a nombre del CTP –v. gr. ante la prensa–, pues, insistimos, la actuación del órgano debe producirse por las vías legalmente establecidas, sin que las decisiones colegiadas pueden llegar a verse desnaturalizadas o afectadas negativamente por las actuaciones individuales de sus miembros, fuera de los términos aprobados dentro de las sesiones del órgano.
Lo anterior no quiere decir que exista una suerte de impedimento absoluto para que alguno de los miembros pueda hacer algún tipo de manifestación pública, siempre que se aclare –y se entienda– que no lo puede hacer oficialmente a nombre del CTP, como órgano, sino que se trataría de su apreciación individual sobre determinado asunto, de tal suerte que no puede comprometer con ello las decisiones colegiadas. Esto, siempre y cuando ello no implique algún adelanto de criterio del órgano o algún tipo de filtración indebida de la información sobre asuntos que le compete discutir y resolver al Consejo.
1.- Los representantes de los sectores privados (representantes gremiales) que ejercen un puesto directivo en el CTP, de conformidad con los términos de la Ley N° 7969, son funcionarios públicos, dada la naturaleza pública y estatal del órgano.
2.- Estos representantes gremiales, en todo lo que tiene que ver con el ejercicio del cargo directivo en el CTP, quedan sujetos al régimen de responsabilidad en el ámbito de la función pública, la cual puede ser de naturaleza administrativa, civil o penal.
3.- La fuente generadora de tal responsabilidad puede obedecer a actuaciones u omisiones indebidas en el ejercicio del cargo, y las mismas se configuran, fundamentalmente, por la participación en el órgano colegiado. De ahí la importancia de hacer constar expresamente el desacuerdo y el voto de carácter negativo en caso de que algún directivo no comparta o no considere correcta alguna decisión que vaya a adoptar el consejo.
4.- En razón de los deberes éticos integrales que exige el puesto, derivados del omnicomprensivo deber de probidad, aún en actuaciones que se realicen fuera del cargo, el funcionario, por el solo hecho de ostentar ese puesto, debe observar en todo momento una conducta intachable, de tal suerte que nunca entre en contradicción con la posición que ocupa y con la lealtad que debe guardar hacia los intereses públicos en juego.
5.- Ningún directivo debe prevalecerse del cargo en el que fue designado, para obtener un provecho indebido para sí o para terceros.
6.- La Ley N° 7969 incluye dentro del Consejo a representantes del sector empresarial privado y de los usuarios, con la finalidad de contar con una efectiva y genuina representación de esos sectores, lo que inevitablemente provocará que prácticamente todas las decisiones tengan algún grado de incidencia en las actividades particulares de esos directivos que se desenvuelven en este campo.
7.- Cuando exista un conflicto de intereses que involucra la eventual obtención de un beneficio directo, el funcionario debe separarse del conocimiento del asunto, y para ello se aplican las reglas del deber de abstención contenidas en la LGAP.
8.- Por paridad de razones, esa “separación” igualmente deben respetarla en otro tipo de actuaciones, gestiones o comunicaciones de carácter formal o informal que mantengan a lo interno de la administración del CTP.
9.- Tratándose de un órgano colegiado como es el CTP, se puede arrogar la representación para brindar información o declaraciones oficiales el funcionario al que la propia ley le otorgó la representación, en este caso, el Presidente del Consejo.
10.- Sin una autorización del Consejo, ninguno de sus miembros podría individualmente tomarse la atribución de actuar oficialmente brindando información o declaraciones a nombre del CTP.

References: ARTÍCULO 8
 artículo 2
 artículo 11
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 1
 resolución 
 artículo 11
 resolución 
 artículo 4
 artículo 11
 artículo 230
 artículo 7
 artículo 48
 artículo 48
 artículo 52
 artículo 12
 artículo 169
in fine
 artículo 4