Source: https://www.scribd.com/doc/117965502/La-reforma-procesal-penal-en-la-provincia-de-Santa-Fe
Timestamp: 2016-08-28 14:56:16+00:00

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BrowseUploadSign inJoinBooksAudiobooksComicsSheet MusicWelcome to Scribd! Start your free trial and access books, documents and more.Find out moreLa reforma procesal penal en la provincia de Santa FeInforme de situación de la marcha hacia la definitiva instauración de un sistema penal acusatorio
Por Tomás Orso1, Guillermo Nicora2 y Luis Schiappa Pietra3
Publicado en AA.VV. Primer Encuentro Nacional REDEX-Argentina. Córdoba, Advocatus, 2009
Este informe contiene notablemente más información que la presentación oral y gráfica hecha en el transcurso del Encuentro. A las razones de tiempo habituales en los eventos, se sumó en este caso la necesidad de constreñir lo que pensamos y hacemos los autores del informe (que desde tres roles diversos estamos personal y profesionalmente involucrados en el proceso de reforma) al modelo de presentación de caso que se adoptó. La dificultad mayor fue presentada porque más que “un caso”, Santa Fe (en pleno inicio del proceso de reforma) es un “futuro caso”. Esta necesidad de análisis prospectivo (y no retrospectivo) permite a lo sumo mostrar algunas tendencias, casi imposibles de evaluar cuantitativamente. Y por eso mismo, era sumamente difícil
Juez de la Cámara de Apelaciones en lo Penal de la 3era. Circunscripción Judicial (Venado Tuerto) de la Provincia de Santa Fe.
Consultor de INECIP para el convenio de colaboración con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Provincia de Santa Fe.
Asesor Técnico de la Dirección de Transformación del Sistema Procesal Penal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Provincia de Santa Fe.
hacer una presentación en la que constantemente hubiera que subrayar que – a diferencia de los demás casos analizados – casi no hay aquí información objetiva que respalde las opiniones. A diferencia de la expresión escrita, en la oralidad es muy poco eficiente una advertencia previa como esta expresa resignación de los que esto firmamos, a que nuestros esfuerzos por sostener la rigurosidad y la objetividad fomentados por la RedEx sean – con suerte – apenas aceptables. Dos de los autores –Tomás Orso y Guillermo Nicora- desean destacar y agradecer especialmente la generosidad de Luis Schiappa Pietra, que ofreció un trabajo previo de su autoría como base de este informe.
Primera Sección: Marco general del estado del proceso de reforma.
En agosto de 2007, la legislatura local dicta la ley 12734, aprobando el nuevo Código Procesal Penal para la provincia de Santa Fe, el cual sustituirá – y en parte ya lo ha hecho – al “viejo código”, según ley 6.740 y modificatorias. El código a derogarse contiene una de las visiones más puras del sistema inquisitivo de juzgamiento, caracterizado por que todos los conflictos que se procesan se canalizan en el expediente, y conteniendo incluso la etapa de “juicio” o plenario, absolutamente escrito. Una verdadera pieza de arqueología jurídica. En este contexto, fue muy bienvenido por la academia – que tanto había bregado por su transformación –, y por los operadores del derecho, la sanción del nuevo texto procesal penal. El proceso de elaboración de esta normativa fue el fruto de un encuentro entre distintos sectores de la sociedad civil y estamentos políticos que acordaron la necesidad de transformar los sistemas judiciales de la provincia, y en particular el sistema penal. Fue así que en el contexto del llamado “Plan Estratégico del Estado Provincial para la Justicia Santafesina” del que participaron los tres poderes del Estado, Universidades, Colegios de Abogados, representantes sindicales de los trabajadores judiciales, etc., se logró, por fin, el texto definitivo del que ahora es el nuevo Código Procesal Penal, ley 12.734, sancionado en agosto de 2007.Se dijo entonces en el contexto del “Plan Estratégico” que: “se reconocía el «derecho fundamental» de la ciudadanía, a contar con un servicio de justicia apropiado, y que pesa sobre el Estado la necesidad de brindarle ese servicio con las características que legítimamente reclama”, que es necesario tomar “las reformas judiciales como una verdadera política de Estado, al margen de los intereses coyunturales, que alimenten la legítima disputa electoral”, que es necesario buscar “instrumentos que coadyuven al encuentro de voluntades consensuadas destinadas a colaborar con la viabilización de un programa que tienda a encontrar las vías que hagan más inmediata y eficiente la actividad judicial de impartir justicia para fortalecer al Poder encargado de tal función y lograr un mejor acceso de la comunidad hacia él… mediante el compromiso, el diálogo y la acción de los diversos sectores o instituciones ligadas directa e indirectamente al quehacer judicial” y que “no parece discutible que el diseño del servicio de justicia y sus 2
respectivas reformas no deban quedar absorbidas por contiendas partidarias, sino que debe establecerse un plan que trascienda las legítimas diferencias de los distintos puntos de vista políticos”. Entonces se afirmó que se lanzaba un “Plan Estratégico del Estado Provincial para la Justicia Santafesina, en procura de lograr una modernización normativa de los procesos judiciales, una revisión de las competencias, fueros, jurisdicciones judiciales, y la geografía judicial en orden a su realidad actual y orientada al servicio de los ciudadanos, con el objeto de posibilitar un más sencillo e inmediato acceso a la comunidad hacia el poder encargado de impartir justicia”.4
Estas premisas relevadas por los participantes del “Plan Estratégico” encuentran continuidad y profundización en las propuestas de la coalición política opositora triunfadora en el siguiente turno electoral. Decía el actual gobernador al respecto:
“La justicia de Santa Fe, hoy, está caracterizado por la vigencia de un modelo burocrático de administración de justicia penal, cuya manifiesta y grave ineficacia supone el riesgo de caer en un modelo de “justicia” ejercida violentamente por los particulares. Es por ello que se vuelve necesario construir un sistema republicano humanista, que fortalezca el estado de derecho, imponga la fuerza de la ley, el respeto de las garantías individuales y garantice la mayor eficacia posible, con base en respuestas adecuadas a los conflictos. Consolidar el debido proceso y limitar al máximo la burocracia y el papeleo, garantizar el desarrollo de los procedimientos a través de un sistema de audiencias públicas, en las que se conceda la debida participación a las víctimas de delitos, de cara a la comunidad (cuya máxima expresión serán los juicios por jurados), debe ser una aspiración del Estado todo, contribuyendo a pacificar la sociedad y generando un marco de seguridad que mejore la calidad de vida de todas las ciudadanas y ciudadanos.” 5
Las definiciones políticas tienen ahora un correlato normativo cual es la ley 12.734, donde se diseña la línea ideológica del nuevo sistema penal para la provincia. Como no puede ser de otra manera las energías puestas en el “diseño” del modelo de juzgamiento (léase, “nuevo código”) han sido tantas y tan importantes que no puede menos que resaltarse como la primer gran fortaleza de este proceso de reforma. Luego, sabemos que entre el diseño y la evaluación del funcionamiento del nuevo sistema penal se encuentra una etapa crucial y profundamente compleja, cual es la de implementar, hacer realidad, la vigencia del nuevo texto legal. También tenemos claro que las leyes no inventan la realidad, por cuanto la tarea de implementación podría no ser más ni menos que hacer realidad lo que la ley propone.
“Declaración Institucional”, Plan Estratégico del Estado Provincial para la Justicia Santafesina. Año 2006.
Propuesta de la Plataforma Electoral del gobernador Hermes Binner.
Para esto en necesario el desarrollo de programas, proyectos, diseñar estrategias, etc., que encausen esta tarea. Latinoamérica cuenta con una gran cantidad de inmejorables diseños normativos que luego, por dificultades en la implementación, no quedan más que en el papel sin ningún impacto social. Es que el tambaleo entre el fetichismo normativista (que pretende que todo se soluciona con adecuado diseño legal) y el voluntarismo ético6 por el cual transitaron muchos de los procesos de reforma latinoamericano nos han hecho perder de vista que la suerte de ellos se juega quizás mucho más en la instancia de implementación de la ley, antes que en diseño de ella; problemática similar a la que padecen los programas sociales y políticas públicas en general:“…dentro de la reflexión que se lleva a cabo en la región sobre las políticas y programas sociales, usualmente se presta mucha atención a los problemas relativos al diseño de las intervenciones y a su evaluación. Se piensa – con fundamento – que mejorando las capacidades de diseño y evaluación de las políticas y de los programas es posible mejorar sustantivamente su gestión y sobre todo su efectividad en la generación de los resultados sociales buscados. Sin embargo, poca atención se ha prestado en el ámbito regional a las vicisitudes propias de la implementación de los programas sociales, que se convierte así en una gran “caja negra” entre el momento en que se diseñan las intervenciones en el medio social y el momento en que se evalúan sus resultados”7.En estas pocas líneas intentaremos dar un panorama general sobre el modo en que se viene ejecutando el proceso de reforma del sistema procesal penal en la provincia de Santa Fe a partir del complejo proceso de implementación de políticas públicas que está llevando a cabo el Poder Ejecutivo de la Provincia a través del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Como dijimos mas arriba, la reforma del sistema penal ha sido asumida por los actores políticos del estado local como un compromiso que excede banderías políticas. El “nuevo código” tuvo su sanción luego de un importante consenso en la instancia legislativa y durante la gestión de una representación política diversa a la actual. Tanto el Poder Legislativo como el Poder Judicial se encuentran fuertemente involucrados en el proceso de reforma acompañando las transformaciones que se están sucediendo en la provincia. Esperamos que la reforma del sistema penal siga avanzando y creemos que hay muchas razones para ser auspiciosos, sobre todo si acordamos que estamos ante un proceso que constituye una verdadera Política de Estado que excede intereses personales y/o partidarios, en pos del mejoramiento en la prestación de un servicio esencial para la comunidad.
2. La implementación del “nuevo código”.
a.- Génesis del proceso de implementación.
Al inicio de la gestión (el mismo día de la asunción de los ministros de cada cartera) el gobierno entrante reformuló la estructura de los Ministerios del Poder Ejecutivo.
Alberto BINDER – Jorge OBANDO, De las „repúblicas aéreas‟ al Estado de Derecho, núm. 185 (p. 137) y ss. Buenos Aires, Ad-Hoc, 2004
Juan Carlos CORTAZAR VELARDE (Editor); “Entre el Diseño y la Evaluación. El papel crucial de la implementación de los programas sociales”.
En lo que a este artículo interesa, a partir de los desafíos asumidos por la gestión entrante en relación al proceso de transformación judicial antes apuntado, se tomaron decisiones que configuraron una nueva estructura política/administrativa. Así, lo que con anterioridad era un único Ministerio de Gobierno, Justicia y Culto se transformó en tres ministerios distintos: Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado, Ministerio de Seguridad y Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (este último, responsable de la implementación del nuevo sistema de enjuiciamiento penal, será denominado en adelante “el Ministerio”). La ley 12.817 fue la que organiza la nueva estructura de ministerios y la que confiere la incumbencia en la reforma del sector “Justicia” al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la provincia. Dispone el art. 18 de dicha ley que: “El Ministro de Justicia y Derechos Humanos asiste al Gobernador de la Provincia en la relación con el Poder Judicial, con el Defensor del Pueblo y con el Consejo de la Magistratura. Del mismo modo, le corresponde entender en la puesta en marcha de políticas que impliquen la vigencia efectiva en el territorio Provincial de los Derechos Humanos consagrados en la Constitución Nacional, en la Constitución Provincial y en los tratados internacionales aplicables así como también la reforma del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Servicio Público de la Defensa. Asimismo, asiste al Gobernador en su vinculación con la Iglesia Católica, Apostólica y Romana, así como con los demás cultos autorizados”.Particularmente en sus incisos manda “…inc.: 5: Entender en proyectos y/o programas y/o creación en su órbita de órganos que permitan y favorezcan que todos los habitantes tengan la debida asistencia y atención profesional en materia judicial, el acceso a la justicia y la asistencia integral de aquellos que se consideren víctimas de delitos(…) inc. 7: Entender en proyectos y/o programas y/o creación en su órbita de órganos que permitan y favorezcan la implementación de métodos no adversariales en la resolución de conflictos interpersonales de toda naturaleza (…); inc. 8: Entender en proyectos y/o programas y/o creación en su órbita de órganos que permitan la transformación de todos los sistemas judiciales en el marco de las exigencias constitucionales, su transición a los nuevos modelos y el seguimiento de éstos; (…) inc. 9: Entender en proyectos y/o programas y/o creación en su órbita de órganos que favorezcan la formación cívica comunitaria y la capacitación de operadores judiciales; (…) inc. 10: Entender en proyectos y/o programas y/o creación en su órbita de órganos que tenga por objetivo atender y mejorar la situación de los menores en conflicto con la ley penal y de personas sujetas a controles impuestos por normas penales y/o procesales penales, incluyendo el patronato de liberados. Entender en la organización y funcionamiento de organismos para el menor en conflicto con la ley penal, coordinando con los Ministerios de Educación y de Desarrollo Social el régimen interno de educación y formación adecuadas; (…) inc. 11: Entender en la elaboración de decretos reglamentarios de las leyes que lo requieran en el marco de su competencia y de los textos de la legislación ordenada;” Consecuente con ello la ley que contiene el programa de implementación del nuevo sistema penal, ley 12.912, – de la cual luego hablaremos in extenso – en su art. 2 expresa: "El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, conforme las atribuciones y competencias que surgen de la Ley 12.817, llevará adelante todas las acciones e inversiones que resulten necesarias para la implementación del nuevo Sistema de Justicia Penal, articulando con el Poder Judicial y el Poder Legislativo aquellas que reclamen su intervención." Ese nuevo Ministerio afrontó la complejidad de la función asignada a partir de la reformulación y reconducción de algunas Direcciones Provinciales que ya existían (lo cual veremos más adelante) y 5
por medio de la creación de una estructura ministerial compuesta por una Secretaría de Transformación de los Sistemas Judiciales, y en su órbita, cuatro Direcciones Provinciales: Dirección Provincial de Transformación del Sistema Procesal Penal, Dirección Provincial de Formación Cívica y Capacitación de Operadores Judiciales, Dirección Provincial de Desjudicialización de Solución de Conflictos Interpersonales, Dirección Provincial de Acceso a la Justicia y Asistencia Judicial.
b.- Los tres pilares de la reforma.Junto con el desarrollo de estas nuevas estructuras estatales el Ministerio identificó tres ejes fundamentales a desarrollar para la implementación del Código: el eje normativo, el eje de capacitación y el eje de infraestructura. La necesidad del diseño de un paquete normativo de leyes “soporte” del nuevo sistema penal viene impuesto por la evidente necesidad de rediseñar instituciones pensadas desde y para la investigación y juzgamiento de delitos hace más de doscientos años, como es el sistema heredado de la inquisición española que todavía rige en la provincia, y responder a las exigencias del nuevo paradigma. Es el nuevo texto procesal penal ya sancionado el que demanda de nuevas leyes para su aplicación que organicen tanto la acusación penal, el servicio público de la defensa penal y organice el trabajo de los tribunales penales de un modo consistente con los valores, objetivos, principios y exigencias de un modelo acusatorio, transparente y adversarial. Estas funciones y servicios se encausan en los cinco proyectos de leyes enviados por el poder ejecutivo a la legislatura local en Febrero de 2009, que son: el proyecto de ley de Ministerio Público de la Acusación, el de creación del Servicio Público Provincial de Defensa Penal, el de Protección a Testigos y Víctimas; el de Organización de Tribunales Penales y Oficina de Gestión Judicial y el de Transición8. La elaboración de las normas fue el fruto de una serie de reuniones de los equipos técnicos y las autoridades del Ministerio con los distintos actores y sujetos vinculados al sistema penal (Colegios de Abogados, Defensores, Jueces, Fiscales, sindicatos de Empleados, etc.) buscando de este modo lograr los mejores proyectos de leyes posibles para ser presentados en la legislatura. A la vez esta tarea reportó relevar entre los actores altas dosis de consenso sobre las definiciones más gruesas de los proyectos de ley.9
En este sentido vale apuntar lo afirmado por Binder en cuanto al efecto simbólico que significa el cambio y renovación de la legislación y como ello juega un papel muy importante, puesto que sin dudas colaboran con el proceso de modificación de prácticas de los operadores, los cuales se encuentran altamente burocratizados y operan a partir del cumplimiento irracional de la ley. Su modificación entonces puede significar un incentivo para la capacitación, la innovación, etc. (al respecto ver BINDER – OBANDO. De las „repúblicas aéreas‟ al Estado de Derecho, cit., núm. 208 (p. 147)
En el diseño de las leyes “soporte” el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se encuentra trabajando conjuntamente con el INECIP para lo cual han firmado un convenio de cooperación.
El proceso de elaboración y reformulación de estos textos legales a partir de intercambios y debates con los segmentos que integran el sistema penal local, ha permitido relevar iniciativas, objeciones y problemáticas a resolver en los textos que fueron luego incorporados a los textos presentados ante la legislatura; lo cual seguramente los ha enriquecido y mejorado de su formulación original. Por su parte, el eje de la capacitación, montado principalmente en la Dirección Provincial de Formación Cívica y Capacitación de Operadores Judiciales, procura el desarrollo de programas de capacitación de los distintos actores del sistema penal, conformando una oferta de capacitación orientada a la instalación de nuevos roles, prácticas y reglas que requiere la mutación del paradigma. Es claro que la instancia de capacitación resulta crucial para el proceso de cambio, y para el buen funcionamiento del sistema penal acusatorio. Para decirlo en palabras de Inés Marensi: “Por otro lado, el escenario de transición por el que atraviesa la mayoría de los sistemas judiciales de América Latina demanda un nuevo rol para la capacitación: convertirse en una real y potente herramienta de gestión institucional, abandonando así el papel “decorativo” que en muchos casos parece caracterizarla. En contextos turbulentos, de fuertes cambios, en definitiva, de crisis, la capacitación además de funcionar como uno de los instrumento para el logro de los objetivos institucionales, debe convertirse en una estrategia que coadyuve a la definición de esos objetivos. Y aquí radica su nuevo protagonismo”.10 Nuestra cultura de trabajo en un modelo inquisitivo de juzgamiento ha generado la especialización en prácticas y oficios forenses consistentes con este modelo. Pero – según entendemos – no nos hemos detenido lo suficiente a pensar cómo impacta esta cultura jurídica en la preparación y formación académica. Por cierto, capacitar en el nuevo modelo de juzgamiento nos interpela entonces no solo por las exigencias extrañas en cuestión de contenidos, sino incluso por la dificultad de hallar personas capacitadas y con posibilidad de replicar estos conocimientos. A partir de la colaboración del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA/OEA), se llevó a cabo en la provincia un primer curso de capacitación intensivo para preparar “capacitadores” para la reforma procesal penal. Se seleccionaron 40 futuros capacitadores de distintas ciudades de la provincia, todos ellos profesores de Derecho Penal o de Derecho Procesal Penal. La misión y objetivos puestos en la “Dirección de Capacitación” excede en mucho este pequeño comentario, se vincula con la relación y generación de vínculos entre el proceso de reforma y la sociedad civil, con la generación de una nueva agenda de capacitación y en definitiva, es uno de los instrumentos más importante para la transformación de las prácticas concretas donde anida el sistema inquisitivo. Por último, el eje de infraestructura confiere al proceso de reforma la misión ineludible de rediseñar edificios donde funcionen los nuevos actores del sistema penal, pero ahora con otra
“Nuevo enfoque pedagógico para la Capacitación Judicial en América Latina”. Publicado en Sistemas Judiciales, N° 1. Buenos Aires/Santiago, INECIP/CEJA, Junio 2001
impronta que permitan el funcionamiento de una forma distinta de administrar justicia a partir de otro paradigma de juzgamiento; que en materia edilicia tiene mucho para contar. Es así que una nueva lógica de concepción de tribunales, fiscalías y defensorías penales se encuentra en pleno proceso de desarrollo. A esos fines el Ministerio trabaja con un grupo de arquitectos a quienes se les brinda constantemente herramientas para la comprensión del cambio cultural, político y social que implica la nueva lógica del sistema adversarial. Los edificios están siendo diseñados pensando en el acceso del público, en el establecimientos de circuitos de circulación diferenciados entre jueces, imputados, y público en general, todo ello en aras de garantizar el fácil acceso a la justicia de los justiciables y a la vez de adecuar el sistema edilicio a las exigencias tecnológicas de la oralidad; todo ello a sabiendas que un rediseño edilicio además es una forma del discurso político. Junto con el desarrollo de estos dispositivos el Ministerio se ha propuesto transformar otros programas de la administración pública ya existentes, fuertemente vinculados a la administración de justicia penal. Uno de ellos es la reformulación de la justicia penal juvenil (que por ser un tema extremadamente extenso no será abordado aquí), otro es el del “ex Patronato de Liberados” (ahora Dirección Provincial de Control y Asistencia post penitenciario) a la que se aludirá mas adelante, el cual tendrá un fuerte impacto en vistas al buen funcionamiento de los sistemas de salidas alternativas al juicio oral.
c.- La Implementación progresiva y por materias. La “ley implementación” (Ley nro. 12.912). 11
Por un lado el desafío de implementación del nuevo sistema procesal penal y el compromiso político por renovarlo; y por otro, el escenario de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas relevados en este corto tiempo de gestión, fue sobre lo que se asentó la decisión política de avanzar en el proceso de reforma penal cuya síntesis fue la ley de “implementación progresiva y por materias” (ley 12.912)12. Con el claro objetivo de avanzar en la implementación del “nuevo código” los equipos del Ministerio se avocaron al diseño de este instrumento legal13. Al diseñar la ley se evaluó cuál era la capacidad instalada del sistema tal como en la actualidad estaba funcionando, cuáles eran las estructuras generadas por el Ministerio en este corto lapso de tiempo y a partir de allí cuales eran las materias del nuevo texto procesal penal qué podían ponerse en vigencia inmediatamente, o en algunos pocos días, sin afectar el trabajo de los operadores del sistema.
La presente ley se adjunta como Anexo 2, al presente trabajo.
La forma elegida para la implementación del nuevo sistema plasma una decisión política que se corresponde con el compromiso por reformar el sistema penal local y está motivada en las particularidades de nuestra realidad provincial. En términos “técnicos” aunque contiene algunas particularidades que luego apuntaremos, no es absolutamente novedosa, al respecto un camino similar transito la reforma procesal penal en República Dominicana, conforme la Ley No. 278-04, sobre la “Implementación del Proceso Penal” instituido por la Ley No. 76-02, de fecha 16 de Julio de 2004, entre otras. Al respecto, ver Informe CEJA, Cristián Riego. Ob. Cit.
Colaboraron en esta instancia y en otras posteriores el INECIP; ILANUD y CEJA.
Se decidió entonces poner en marcha el “nuevo código” dándole estado legal de vigencia en diversas etapas (y por ello la implementación es “progresiva”), a algunas materias que sin dudas caracterizan al sistema acusatorio; de allí que la implementación sea a la vez “por materias”. En consecuencia, se prevé la implementación progresiva y materias del Nuevo Sistema de Justicia Penal, cuya progresividad está dada por diversas fases en el período de implementación. La primera fase: 1. Juicio Oral: Se incorporó el nuevo régimen de Juicio Oral del Nuevo Código Procesal Penal, de manera obligatoria para los casos en que se ponga en juego una pena perpetua de privación de la libertad individual y de manera optativa para todos los casos, estableciéndose incluso un sistema especial de incentivo para la celeridad del Juicio Oral. 2. Principios fundamentales: entraron en vigencia de inmediato los principios fundamentales del nuevo código, en tanto normas orientadoras de la interpretación y aplicación de las normas. 3. Régimen de la acción penal: se dio inicio a la participación de las víctimas en el proceso penal, a través de la incorporación de la figura de la querella. 4. Disponibilidad de la acción: a través de estos preceptos se permitió, por un lado, dar lugar a salidas alternativas de baja punición y, por otro, la utilización de criterios racionales y controlables de selección de casos y de regulación de la carga del sistema de justicia penal. 5. Con el mismo sentido, se incorporó el nuevo régimen de Suspensión del Juicio a prueba y de Juicio Abreviado. 6. Régimen de inhibición y recusación de los tribunales: se adoptó un mecanismo de sustitución de jueces y tribunales (especialmente en instancias recursivas interlocutorias y definitivas) que permitiera dar satisfacción a las exigencias constitucionales de imparcialidad de los tribunales. 7. Derechos de la víctima: se pusieron en vigencia los derechos de asistencia, participación, protección y reparación de las víctimas de delitos, adoptados por el Nuevo Código. 8. Derechos de las imputadas e imputados: se pusieron en vigencia sin demoras las nuevas garantías para las personas imputadas y se puso en vigencia el nuevo régimen de ejercicio del derecho de defensa en su más amplia acepción. 9. Encierro preventivo: se puso en vigencia de inmediato el nuevo régimen de libertad durante el proceso impuesto por el Nuevo CPP. 10. Recurso de Apelación: se pusieron en vigencia las nuevas modalidades de garantía del derecho al recurso establecidas por el Nuevo CPP, dando satisfacción a la exigencia de doble conforme.
Además se amplió la opción a favor de los acusados de tramitar su causa por juicio oral, disponiendo sanciones a los operadores jurídicos que no fijen la fecha de audiencia en un lapso prudencial. Como decíamos, la ley es de implementación “progresiva” ya que escalonan en el tiempo varias etapas: Una primera etapa está dada por la incorporación en lo inmediato de este cúmulo de nuevas materias tratadas conforme la nueva ley. La segunda etapa en donde se procurará la construcción de los componentes institucionales esenciales para el funcionamiento del sistema. Para ello se fijó un plazo para que el Poder Ejecutivo envíe los proyectos de leyes “soporte” al Congreso de la Provincia para su tratamiento y sanción14. Por fin, una tercera etapa, ya con las leyes sancionadas, corresponderá la efectiva constitución del Ministerio Público de la Acusación y del Ministerio de la Defensa para, luego de poner en marcha estas nuevas instituciones, habilitar la entrada en vigencia total y definitiva del nuevo sistema procesal penal. Si bien lo más extendido en América Latina ha sido transformar un sistema a partir de la evaluación del funcionamiento del nuevo en un lugar determinado y así ir avanzando para implementarlo en su totalidad en el territorio (al estilo “chileno” implementando por regiones), en el caso de la provincia de Santa Fe, esa forma de implementación contenía dos dificultades: una de orden práctico y otra de orden político – institucional. En efecto, respecto a la primera de ellas y tal como se vio hasta ahora, resulta imperiosa para el buen funcionamiento del sistema la creación de dos organismos que se hagan cargo de la Acusación Penal y de la prestación del Servicio Público de Defensa Pública15. Tales instituciones no pueden ser organizadas, diseñadas, etc. para un “pequeño lugar” y luego replicarlo, significaría sin dudas, un dispendio de recursos inaceptable, a la par que retrasaría todo el proceso de reforma. Con respecto a las dificultades político – institucionales el impedimento viene dado por una muy asentada y extendida opinión contraria a la diferente aplicación de la ley procesal al mismo tiempo en dos lugares diversos de la provincia, por entender que se podría lesionar el principio constitucional de igualdad ante la ley a partir de la aplicación a situaciones fácticas similares consecuencias jurídicas diversas sin justificación. Es que podía generarse una observancia desigual de las garantías constitucionales de los imputados, concretamente el aspecto que más reservas tenía era el régimen de medidas de
A la fecha de elaboración de este informe, estos proyectos están en pleno tratamiento parlamentario, con media sanción por la cámara de Diputados.
Si bien existen hoy en toda la provincia Fiscales y Defensores Oficiales su inserción institucional como funcionarios sin estabilidad y subordinados al Procurador General (el cual integra la Corte Suprema de Justicia de la provincia por imperio constitucional) impide una efectiva división de funciones entre la de investigación y juzgamiento; a la vez que confunde en un mismo órgano las de defender y acusar. Eso llevó a la autoridad política a proponer la fundación de órganos enteramente distintos de los existentes y totalmente independientes entre ellos.
coerción en tanto el “viejo código” contenía normas que consagraban un régimen cautelar a partir de “delitos inexcarcelables” muy diversas a las del nuevo código que consagra un sistema consecuente con la Constitución Provincial y Nacional, respetuoso del estado de inocencia de las personas durante el juicio. Por fin solo resta destacar que esta normativa dispone la aplicación de las materias del nuevo texto procesal solo a aquellas causas que se inicien con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de este régimen transicional, dejando las anteriores bajo las disposiciones del viejo texto legal; sin perjuicio de lo cual se admite la posibilidad de que si el defensor del acusado lo solicita se apliquen a una causa en trámite las normas que sean más favorables al imputado, en cuanto a su libertad, a la extinción de la acción penal y amplitud de la defensa. Como puede advertirse se proyecta (Proyecto de ley de Transición) que las nuevas instituciones comiencen con carga de trabajo “cero”, dejando las causas en trámite para su liquidación en un tiempo definido por la ley, a cargo de los órganos actuales que funcionarán como “liquidadores” de las causas del viejo sistema. En este sentido se intenta seguir la lógica de otros sistemas reformados que dan cuenta de haber tomado la misma decisión a este respecto16, aunque claro que las resultas de todo será lo que en definitiva la legislatura local sancione en la “ley de transición”. En fin, este mecanismo de implementación gradual vino a dar una muy fuerte señal a la sociedad, la comunidad jurídica y los operadores, en el sentido de reafirmar la decisión política de cambio y a su vez suplir graves falencias en términos constitucionales de la legislación procesal. Todo ello en un esquema de puesta en vigencia prudente y realista. Sin dudas, un avance promisorio.
3. Las salidas alternativas al juicio.
Será fácil advertir luego de este recorrido por las estructuras del Ejecutivo Provincial dispuestas para el funcionamiento del nuevo sistema penal, aquello que tantas veces solemos repetir: las reformas penales son procesos complejos de desarrollo de políticas públicas que vinculan diversos actores e intereses de la sociedad.17 En lo que hace a la utilización de las salidas alternativas18 resulta fundamental trabajar a partir de la conformación de redes y contactos entre las agencias del sistema penal y aquellas otras que necesariamente deben intervenir para hacerlas posibles.
Cristián RIEGO, “Nuevas tendencias de las reformas penales en América Latina”. Informe CEJA. Reformas procesales penales en América Latina. Resultado del Proyecto de Seguimiento, IV etapa.
Informe Comparativo Proyecto “Seguimiento de los procesos de reforma judicial en América Latina”. Cristián Riego – Fernando Santelices. Publicación Sistemas Judiciales, Nro. 3.
Bajo el rótulo de “salidas alternativas” se han englobado al ejercicio de las facultades discrecionales de los fiscales (archivos por atipicidad, oportunidad en sentido estricto, etc.), a mecanismos de simplificación procesal para la aplicación de la pena y a la diversificación de la
La organización que se dé el futuro Ministerio Público de la Acusación destinada a la utilización de esta herramienta resultará sin dudas crucial. Pero con una buena gestión de estas causas no tendremos todavía asegurado el buen funcionamiento en tanto será necesaria la coordinación con las agencias llamadas a colaborar con el control y seguimiento de las medidas impuestas. El trabajo de estas agencias resultará crucial para el éxito en la utilización de estas importantes herramientas que, a la par de significar una mejor utilización de los recursos del estado, importan una propuesta de solución del conflicto penal que entrega un espacio de participación a la víctima y recompone el conflicto de fondo.
B.- El sistema actual.
Para tomar dimensión de la falta de políticas en este sentido vale la pena apuntar datos concretos para advertir la insuficiencia del sistema penal: Según el Diagnóstico – Memoria – Informe19 elaborado por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, durante el año 2004 ingresaron al fuero penal en la ciudad de Rosario (la más grande y poblada, que aporta prácticamente un tercio del total poblacional de la provincia) 139.770 causas. Ese mismo año se dictaron según ese informe 16.455 resoluciones de mérito de parte de los juzgados penales. Si desagregamos las sentencias dictadas por los juzgados del Crimen (encargados de la tramitación del “Plenario” de las causas con delitos con penal mayores a tres años de prisión) advertimos que el número disminuye sensiblemente a 2.076 sentencias al año. Existían en Rosario a esa fecha 6 tribunales de Sentencia, con lo cual el número de sentencias por cada uno de ellos asciende a 346 sentencias al año, es decir, casi una sentencia al día, sin contar domingos, feriados ni vacaciones20/21. Sin perjuicio de que faltan aquí desagregar las sentencias dictadas por los Juzgados Correccionales (es decir para causas con amenaza de pena que no supere los 3 años de prisión) podemos advertir que del universo de causas que ingresan al sistema penal en la ciudad de Rosario, una altísima cantidad de ellas no obtienen ninguna respuesta de parte del sistema. Es decir, dado que el “viejo código” no prevé un sistema de salidas alternativas ni criterios de oportunidad, respecto a estas causas el sistema penal no hace nada, salvo dejarlas en un trámite virtual y ficticio, esperando la fecha de prescripción.
solución de los conflictos penales; en este documento estamos haciendo referencia a esta última categoría.
CSJ de la Provincia. Segunda Edición. Noviembre de 2005.
Este número indica hasta que punto el sistema escrito funciona a partir de la delegación de funciones, desde que resulta material y humanamente imposible que un Juez lea la gran cantidad de papeles que significa un expediente, lo analice y redacte y firme una sentencia por día.
El portal de Internet de la CSJ de la Provincia actualiza algunos de estos datos al año 2007. No los hemos tomado por cuanto no contienen el detalle del informe antes mencionado y los números varían muy poco. De todos modos y a los fines de alguna eventual consulta la dirección es www.poderjudicial-sfe.gov.ar
Otro elemento a tener en cuenta en el control del flujo de causas está vinculado con la duración de los procesos. Si tenemos en cuenta el mismo informe de la CSJ antes apuntado podremos advertir que ninguna definición existe al respecto puesto que la duración de las causas no tiene un correlato lógico con una tarea de investigación concreta o de realización del juicio, sino que responden a lógicas puramente administrativas de dictado de resoluciones de mérito. Para ilustrar lo que aquí decimos, veamos un ejemplo:    para dictar una resolución en una causa y afirmar que no existen elementos para continuar la investigación se estima según el informe citado un tiempo promedio de 216 días; para desestimar una denuncia por que la misma no configura un delito se demoran los Juzgados de Instrucción 181 días; para el dictado de una resolución que afirma que el hecho que motiva la causa no se cometió o no encuadra en una figura penal prevista en el digesto sustantivo, el término estimado es de 348 días; y para conceder la suspensión del juicio a prueba (suspensión condicional del procedimiento) 533 días.
Es evidente que este no es un tema que haya merecido un tratamiento por el sistema. Por el contrario el trámite burocrático y escriturario que tiene nuestro actual sistema penal genera fuertes incentivos para que estas prácticas continúen.
C.- Una nueva lógica organizacional del Ministerio Público de la Acusación. El sistema “multipuertas”
El nuevo Código Procesal Penal contempla un conjunto de nuevas herramientas legales para gestionar la conflictividad penal y una dinámica de trabajo fundada básicamente en la diversificación de respuestas al conflicto penal y la oralidad como forma de obtención de información para la toma de decisiones. El órgano natural de gestión de estas nuevas herramientas es el Ministerio Público de la Acusación. Para hacer ello posible es menester construir una estructura funcional en este actor esencial del proceso que haga posible el desarrollo de respuestas primarias y soluciones alternativas al juicio (mediación, juicios abreviados, suspensiones del juicio a prueba, etc.). A través de ellas se logrará satisfacción a muchas víctimas del delito y se contribuirá a la paz social, generando condiciones que mejoren las posibilidades de persecución eficaz de los delitos más graves y la criminalidad organizada o no convencional. Para cumplir este cometido las unidades y plataformas de trabajo de los fiscales deben estar en condiciones de enfrentar los nuevos desafíos, desarrollando capacidades para la utilización de mecanismos de depuración temprana de casos, aplicar medios de resolución alternativos, litigar en audiencia en todas las etapas del proceso e investigar con profesionalismo y mayor celeridad. El nuevo modelo busca asegurar el principio acusatorio con plena oralidad, lo que hará de las audiencias (iniciales, de la etapa intermedia o de juicio) los actos centrales del procedimiento; a la vez de ofrecer una cantidad de salidas diversas a la convencional tramitación de todas las etapas 13
del juicio oral, entregando facultades a los involucrados en las causas penales para que, según sus propios intereses, puedan incidir en la conclusión de los casos.
D.- El aporte al sistema de salidas alternativas de la Dirección Provincial de Control y Asistencia Post Penitenciaria (DPCAPP)
Sería muy extenso explicar con suficiencia la renovación de este organismo y los cambios que se pretenden llevar a cabo22. Vamos a limitarnos a resaltar algunos aspectos del programa previsto por la DPCAPP destinado a colaborar en las llamadas soluciones alternativas. Sabemos que este tipo de salidas bien utilizadas significan una solución del conflicto diverso al trámite habitual del juicio oral y la prisión; constituyendo verdaderas soluciones de alta calidad. A la vez son una importante herramienta que contribuye a la utilización racional de los recursos, siempre escasos, con los que se cuentan. Para que esto suceda es necesario el diseño de efectivos sistemas de control de las reglas de conductas impuestas a las personas que acceden a salidas alternativas (probation, mediación, etc.) y estos son los programas propuestos por esta Dirección provincial. Estos programas exceden la naturaleza procesal puesto que están dirigidos a todas aquellas personas a quienes se les apliquen condicionantes a medidas judiciales en libertad, es decir a quienes se les ordene el cumplimiento de una regla de conducta o tarea comunitaria, sea en razón de la aplicación de una suspensión condicional del procedimiento o de una condena de ejecución condicional. También podrán ser eventualmente utilizados por las instancias de mediación penal como integrante de los acuerdos reparatorios y cualquier otro medio alternativo al juicio o a la prisión. El objetivo de estos programas es colaborar con la implementación del nuevo enjuiciamiento penal dotando a los operadores jurídicos de las herramientas para la gestión y ejecución de los medios alternativos al juicio y a la prisión; y superar la sensación de impunidad que actualmente generan estas medidas al no existir control real sobre el cumplimiento de las reglas impuestas. A este respecto parece imprescindible en un amplio sistema “multipuertas” como el que hemos referido que regula el “nuevo código” la organización y puesta en marcha de un dispositivo como el que comentamos. En particular lo que refiere a la suspensión condicional del procedimiento la regulación normativa y la falta de gestión institucional al efecto ha generado la subutilización de estos mecanismos. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha avanzado en interpretaciones amplias del instituto, 23 ahora colectadas en la novel legislación local .
La información del estado de los programas a realizarse en la DPCAPP ha sido facilitada por la Dra. María Cecilia Vranicich, Directora Provincial a cargo de la institución, a quien los autores agradecen su gentileza.
El precedente jurisprudencial referido es el fallo “Acosta”, de la CSJN, de fecha 23 de abril de 2008. Puede chequearse en el portal de la CSJN Argentina http://www.csjn.gov.ar
La experiencia acumulada nos indica que cuando estas salidas alternativas al juicio no se sustentan con definiciones y decisiones políticas institucionales concretas, ellas prácticamente no son utilizadas o lo son en muy bajo índice. La suspensión de juicio a prueba suele estar restringida en su aplicación a la imposición de tareas comunitarias sin previa evaluación del perfil del probado, por lo cual se ordenan medidas de carácter genérico sin establecer el modo ni el lugar donde debe cumplirse la regla de conducta y sin compromiso por el cumplimiento de las mismas. Además no existe una práctica orientada a la utilización de la suspensión del juicio a prueba y en los casos que se concede se prolonga tanto tiempo esta decisión que cuando llega pierde el sentido de la misma. A este respecto dijimos anteriormente que bien utilizadas generan como efecto secundario (el primario es la solución temprana y más valiosa del asunto) importantes ahorros de recursos para el sistema. Como muestra del mal manejo basta volver a citar el informe estadístico presentado por la CSJ de la Provincia del año 2004 donde se afirma que el tiempo promedio para el dictado del auto que concede la suspensión del juicio a prueba es de 533 días.
El plan de implementación se orienta a un fuerte cambio de esta realidad. Lo que se pretende con este nuevo programa es poner a disposición de todos los operadores actuantes (Fiscalía, Centro de Asistencia a Víctimas, Defensorías, Juzgados, Colegios de Abogados, Centros de Mediación, etc.) un listado de los lugares donde se puedan realizar determinadas reglas o tareas (mediante el previo trabajo de relevamiento, de información y de captación de efectores públicos y privados), también se pondrá a disposición de los operadores el gabinete de profesionales de la DPCAPP para - previa entrevista - establecer el perfil, capacidades y aptitudes del futuro tutelado con el objeto de sugerir las posibles reglas o tareas y lugares de cumplimiento. Para ello la Dirección se encuentra realizando contactos, vinculándose con otras instituciones de la Sociedad Civil a partir de firmas de convenios de colaboración, etc. a los fines de organizar un buen sistema de oferta de servicios. También la DPCAPP tendrá a su cargo el posterior control del cumplimiento de la regla de conducta o tarea comunitaria impuesta; lo cual es fundamental para no transformar a estas salidas en mera “impunidad”. Este control consiste en la presentación formal y periódica del tutelado a la institución, y del seguimiento y acompañamiento por parte de profesionales de la Dirección en los lugares de ejecución de la medida que se trate.
E.- La Mediación Penal
La diversificación de posibilidades de solución del conflicto que motiva la causa que entrega el nuevos sistema penal adversarial cuenta como herramienta fundamental para ello con el proceso de mediación penal (este es otro de los servicios que está previsto prestar desde los CAJ).
Diagnóstico – Memoria – Informe. CSJ de Santa Fe. Año 2004. p. 206.
El nuevo código incorpora dentro del título genérico “criterios de oportunidad” la posibilidad de que el MPF no promueva la acción procesal penal en aquellos casos en que haya “conciliación entre los interesados, y el imputado haya reparado los daños y perjuicios causado en los hechos delictivos con contenido patrimonial cometidos sin violencia física o intimidación sobre las personas, salvo que existan razones de seguridad, interés público o se encuentre comprometido el interés de un menor de edad” (art. 19, inc. 5 ley 12.734) o cuando “exista conciliación entre los interesados y el imputado, en los delitos culposos, lesiones leves, amenazas y/o violación de domicilio, salvo que existan razones de seguridad, interés público o se encuentre comprometido el interés de un menor de edad” (art. 19, inc. 6, ley 12.734) . Además deja sujeto a la condición de que el acusado “haya reparado los daños y perjuicios ocasionados, en la medida de lo posible, o firmado un acuerdo con la víctima en ese sentido, o afianzado suficientemente esa reparación” para no instar la acción penal en los casos de “insignificancia”, “pena natural” o en el inc. 6 antes transcripto del art. 19. En cuanto a la participación que tendrá la Oficina de Mediación Penal, debe tenerse en cuenta que resulta importante que la opción por la mediación sea asumida proactivamente por el Ministerio Público de la Acusación, en el contexto de un plan político criminal previamente diseñado, como una herramienta para la gestión de los conflictos penales que lleguen a su conocimiento. En tanto debe tenerse presente que al prestarse este servicio desde el Poder Ejecutivo habrá que sensibilizar suficientemente a los Fiscales para que utilicen este tipo de salidas y “envíen a mediación” las causas que así lo merecen. El tema no es menor desde que resulta habitual ver reticencias en los operadores por la opción por este tipo de procedimientos, apegados a la tradición que nos ha impuesto la “legalidad”; o por el contrario, que se utilice la mediación como “cajón de sastre” (al que arrojar todos los casos que a los ojos del fiscal aparezcan como de difícil avance) o como válvula de descarga de situaciones de sobrecarga de trabajo, derivando en forma masiva casos que –prima facie- no presentarían criterios de selección como “casos mediables”. Por fin, el texto legal no da cuenta de un elemento muy importante para el éxito de estos mecanismos, cual es el problema del control del cumplimiento de los acuerdos. El programa de mediación está haciéndose cargo de este tema, en el que posiblemente se juegue la propia legitimación de las salidas alternativas. Tal como está previsto en el sistema y conforme el dispositivo que comentamos, una vez que el MPF derivó el asunto a mediación, es en el contexto de los CAJ en donde se va a llevara a cabo la tarea de control del cumplimiento de los acuerdos. Esto implica que las Oficinas de Mediación se van a hacer cargo del control del cumplimiento del acuerdo a partir de acciones coordinadas con las víctimas de los delitos, sin perjuicio de que ello no implica que se desarrollen en su ámbito procedimientos para compeler al cumplimiento o hacer efectivo los acuerdos firmados por las partes.
Segunda sección: Las víctimas y el nuevo sistema penal
4.- El derecho de acceso a la justicia
a.- Nociones Generales.
La proliferación de normas que prescriben derechos para las personas contenidas en las convenciones de Derechos Humanos de posguerra dan cuenta del importante crecimiento experimentado por el deber estatal de tutela judicial, y el correlativo modo que tienen los ciudadanos de hacer efectiva esa tutela, que suele denominarse “acceso a la justicia”. Es un derecho humano fundamental en tanto permite analizar la problemática de los derechos desde su realización práctica y no en el limbo de las elucubraciones jurídicas. Es decir, desde la mirada del acceso a la justicia podremos formular juicios de valor concreto respecto a la verdadera vigencia de los derechos y su contracara: el cumplimiento de parte de los obligados a respetarlo, de sus obligaciones. En esta lógica el Estado juega un rol fundamental en tanto en lo que hace a sus obligaciones en aras a la vigencia de este derecho está llamado a desarrollar políticas proactivas en pos de remover los obstáculos y generar las condiciones para el verdadero goce de los derechos reconocidos en los textos normativos. Pero además, este enfoque nos ubica en el lugar central donde se juega la verdadera utilidad del derecho, nos localiza “en el llano”, nos obliga a interactuar con la comunidad, a detectar necesidades jurídicas insatisfechas de la población, a relevar errores y fracasos de los sistemas. En fin “…el acceso a la justicia es un derecho humano fundamental en un sistema democrático que tenga por objeto garantizar derechos de todos por igual…”25 y como tal requiere del Estado “…crear las condiciones jurídicas y materiales que garanticen su vigencia en condiciones de igualdad. En otros términos, el Estado no solo debe abstraerse de obstaculizar el goce y ejercicio del derecho a acceder a la justicia sino que debe adoptar acciones positivas y remover obstáculos materiales que impidan su ejercicio efectivo”26.
b.- El desprestigio de la administración de justicia penal.
Forseti, el dios nórdico de la justicia, era el más afable y el más inteligente de sus pares. Tanto que su morada, el Glitnir, era conocida como la casa de la que nadie salía descontento. Nuestros sistemas judiciales, en las antípodas, pareciera que logran el raro efecto de que nadie, ni siquiera los ganadores, quedan felices al final de un juicio. Día a día asistimos a un sostenido proceso de deslegitimación de la justicia, que ha dejado de ser un servicio público esencial, para transformarse en la opinión pública, en algo así como un suburbio incomprensible, olvidable e inútil del Estado.
Haydée BIRGIN – Beatriz KOHEN (Compiladoras). Acceso a la Justicia como garantía de igualdad, p. 16. Buenos Aires, Ed. Biblos, 2006.
Íd., p. 17
En la medida que la justicia no logre transmitir a la sociedad un mensaje de utilidad de su existencia, nada indica que haya razones para sostener un prestigio hace mucho perdido. Vamos a ver cómo esta observación –que puede hacerse a la mayoría de los sistemas de la regiónse concreta en el proceso que estamos observando.
c.- Víctimas sin juicios.
En los sistemas de enjuiciamiento penal inquisitivos heredados de la colonia española la problemática de la víctima no guardaba alguna atención particular. La víctima a lo sumo es una mera “colaboradora” de la justicia a la que se la requiere para que – en su caso – presente una formal denuncia o preste su testimonio. Consecuente con ello – y a pesar de la normativa internacional en la materia y el desarrollo de disciplinas vinculadas a los problemas de víctimas de delitos – los sistemas penales latino americanos han recientemente incorporado la problemática a los catálogos normativos y en forma paulatina se fue revalorizando el lugar de este actor clave para el proceso penal. Sin embargo, todavía hoy no es extraño escuchar a los empleados de mesas de entradas de los juzgados penales decirles a las víctimas que solicitaban información de la causa que no se las podía dar, sencillamente porque “no eran parte”. Pero más allá de las actitudes de los operadores y ya en términos definiciones de los sistemas penales, parece claro que las expectativas propuestas por la administración de justicia del modelo de la inquisición a las víctimas del hecho se reducen a una: la pena27. Y esto para aquellas causas que realmente son capaces de ser trabajadas por el sistema penal, puesto que ante la limitada capacidad de trabajo de la administración de justicia penal es “natural” la selección de a trabajar. En nuestro sistema lógicamente aquellas en donde la prisión se impone en forma anticipada, son las que el sistema ocupa su tiempo y recursos. Luego, podrá advertirse que ni si siquiera se ofrece un juicio y posterior sanción a una innumerable cantidad de conflictos que sencillamente pasan a engrosar “la pila de la prescripción”. No viene al caso discurrir aquí sobre los motivos, formas, responsables, etc. de este proceso de selección de causas, sino resaltar que en él las víctimas no juegan ningún papel, no son consultadas, ni si quiera informadas de ello. La pena (o el encarcelamiento preventivo) es lo único que está hoy en condiciones el sistema procesal de brindar al reclamo de la víctima. Nuevamente, un sistema binario: o la pena (anticipada) o nada. La situación de re-victimización a las que son sometidas las víctimas, primero afectadas por el hecho delictivo y luego por la inacción del estado en lo que hace a sus intereses es absoluta y evidente. Ahora bien, lo dicho vale en cuanto a las expectativas de las víctimas en los sistemas inquisitivos tradicionales.
Para ser rigurosos técnicamente deberíamos decir “pena anticipada”, es decir la prisión preventiva del imputado, en miras al altísimo índice de presos sin condena firme que alojan nuestras cárceles.
En lo que respecta a los derechos y facultades a ejercer por la víctima en la causa donde se ventila el conflicto que la tiene como principal afectada, los nuevos sistemas fueron incorporando paulatinamente e incrementalmente mayores reconocimientos a las víctimas. Fue así que los códigos comenzaron a contener un catálogo especial de derechos referidos al trato que debe dársele a los afectados por el hecho delictivo, el derecho a la protección y asistencia y el derecho a la reparación. Ya en los más actuales sistemas de enjuiciamiento se consagra el derecho a presentarse en la causa y constituirse en parte querellante28, instar el proceso, y en algunas legislaciones hasta continuar la causa que el fiscal decide no trabajar en ejercicio de criterios políticos criminales de selección de causas. En nuestra legislación local, y hasta la sanción de las leyes 12.734 y 12.912 las deficiencias en esta materia eran tan evidentes que hasta permitían dudar de la “constitucionalidad” de la ley ritual29. Estas deficiencias del sistema (normativas y de políticas de estado dirigidas a la satisfacción de derechos) fueron advertidas apenas asumida la gestión de gobierno en tanto las nuevas autoridades fueron los recipiendarios de una cantidad importante de víctimas de delitos que proclamaban una participación más efectiva en los procesos penales. Recuperar la confianza de una gran cantidad de víctimas de delitos muy graves (inundaciones en la ciudad capital de la provincia, ola de homicidios en barrios periféricos, etc.) fue uno de los desafíos del proceso de reforma penal que comenzaba en la provincia. El desprestigio del sistema de justicia se debía en parte a que los principales afectados por el hecho criminal no podían hacer nada para avanzar en la investigación de las causas. Esta situación se ha modificado en el plano normativo a partir de la sanción de la “ley de implementación”, la cual permite que las víctimas puedan presentarse a los estrados de los tribunales y formular querella contra el acusado; e incluso si el actor penal público decide no perseguir fundando su criterio en razones de oportunidad podrá continuar la causa la víctima, convirtiéndose al trámite de la acción pública en donde la misma avanza a impulso de la víctima.
Vale aclarar que en lo que hace al derecho local de la provincia de Santa Fe este catálogo de derechos fue recientemente incorporado al texto del Código Procesal Penal, en el año 2004 mediante la ley 12.162. Hasta esa fecha no había ninguna disposición que otorgase a la víctima por su calidad de tal algún reconocimiento de derechos y recién con el texto legal sancionado en 2007 (Ley 12.734) se adopta legislativamente la posibilidad de constitución en parte querellante.
La Convención Americana prescribe en el artículo 8.1 que toda persona tiene “derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley…para la determinación de sus derechos y obligaciones de cualquier carácter”. El derecho a un proceso judicial independiente e imparcial…también incluye el derecho a tener acceso a los tribunales, que puede ser decisivo para determinar los derecho de un individuo…como “en el caso de un proceso penal en el cual se le niega a la parte lesionada la oportunidad de acusar” (Comisión IDH, Informe nro. 10/95, caso 10.580). CAFFERATA NORES, José I., Proceso Penal y Derechos Humanos: la influencia de la normativa supranacional sobre derechos humanos de nivel constitucional en el proceso penal argentino. Pag. 15. cita, 29. Buenos Aires, CELS-Del Puerto, 2000
Si a esta mejoría en las facultades procesales de las víctimas se las ve conjuntamente con la posibilidad concretas de arribar a acuerdos reparatorios o la amplitud de posibilidades de arribar a suspensiones condicionales del procedimiento; e incluso la incorporación de la mediación penal, podrá verse el importante avance del proceso penal santafesino hacia un derecho penal que busque antes que nada, una solución al conflicto humano que subyace.
5.- Nuevos rumbos en materia de tutela de derechos de las víctimas.
A.- Los Centros de Asistencia Judicial (CAJ)
En lo que sigue procuraremos mostrar someramente de qué modo el plan de reforma se hace cargo de la problemática de las víctimas en el nuevo sistema penal, básicamente a partir de la creación en el ámbito del Poder Ejecutivo de los Centros de Asistencia Judicial (CAJ). En el marco de la Dirección Provincial de Acceso a la Justicia y Asistencia Judicial funcionarán los CAJ, cuya proyección es que estén repartidos en toda la provincia; actualmente se encuentra funcionando ya el de la circunscripción judicial Nro. 1, en la ciudad capital y próximamente abrirá sus puertas el de la ciudad de Rosario, asimismo se encuentra proyectada la apertura de los próximos tres CAJ en las ciudades de Venado Tuerto, Rafaela y Reconquista.31 Constituyen nuevos actores en el marco del proceso de reforma de la provincia que junto con reportar en beneficios a la población para facilitar el acceso a la justicia de los ciudadanos, están llamados a instalar una nueva concepción de servicio público en la esfera del sistema penal y reportar en importantes insumos para el buen funcionamiento del mismo.
El Manual de Procedimientos de los CAJ, elaborado en Julio de 2009 por el equipo de trabajo de la Dirección Provincial de Acceso a la Justicia y Asistencia Judicial nos define claramente el objeto de esta agencia: “Los Centros de Asistencia Judicial tienen por objeto informar y orientar a los consultantes sobre los derechos que los asisten y las vías institucionales para hacerlos valer, promover la resolución de conflictos por medios no adversariales, brindar asistencia integral a las víctimas de delitos y asistencia profesional para actuar en los litigios de sus causas a quienes encuadre en los parámetros de la respectiva reglamentación; todo ello con el fin de contribuir al igualitario acceso a la justicia de los habitantes de la Provincia de Santa Fe.”32
Muchos de estos conceptos son tomados de las reglamentaciones que la Dirección Provincial de Acceso a la Justicia y Asistencia Judicial se encuentra desarrollando y han sido generosamente facilitados a los fines de la elaboración de este trabajo por la actual Directora, la Dra. Carla Cerliani.
Sin perjuicio de ello la Dirección Provincial de Acceso a la Justicia ya se encuentra trabajando con víctimas de delitos de distintos lugares de la provincia de Santa Fe, dando atención y procurando la participación en las causas penales. A la fecha esta Dirección Provincial ha dado asistencia a mas de doscientas víctimas en toda la provincia en el último año.
Para la constitución, misión y funciones de los CAJ ver Decreto 326/08 y Resolución Ministerial del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Nro. 370/08.
Si bien sabemos que la experiencia en este tipo de instituciones no es nueva, las características de los CAJ difieren bastante de aquellas que conocemos existentes en Bolivia33 o las “Casas de Justicia” de Colombia34. Contienen una serie de ofertas que exceden el marco del sistema penal, aunque por cierto, buena parte de su funcionamiento radica en programas que afectaran directamente al sistema de punición; por razones obvias aquí solo se comentarán someramente los programas para el sistema penal. Está previsto cubrir todo el territorio de la provincia, y ya se están conformando los protocolos de admisión de caso, que son el primer eslabón de una interesante tarea de recopilación de datos con fines estadísticos. Es esta una excelente manera de comenzar a generar información de calidad (alternativa a la habitual recopilación de datos de fuentes policiales) sobre la conflictividad penal. Para esta y otras tareas se ha diseñado un soporte informático al efecto (el SICAJ) y se puso especial atención para ello la forma de recopilación de información procurando evitar que quien padeció el delito deba reiterar varias veces el mismo relato. A la vez de economizar tiempo y recursos, se logra con ello sortear la re-victimización de la persona afectada por el delito. Se desarrolló un Manual de Procedimiento de los CAJ donde se describen los procesos de trabajo de la recepción, de la oficina de Admisión y/o Derivación, de la Oficina de Asistencia a la Víctima y de la oficina de Mediación Penal. Es sumamente auspicioso –y sin duda aporta positivamente a la identificación social de los objetivos de la reforma- que en esta gradual puesta en marcha, se haya puesto la atención a las víctimas como uno de los puntos iniciales.
C.- Orientación de los servicios
Los Centros de Asistencia Judicial son los primeros dispositivos creados en miras al nuevo sistema penal. En esta lógica es que el “Manual de Procedimiento” propone “….Se ha definido como meta institucional que esta nueva agencia del sistema estatal de reconducción de conflictos interpersonales funcione según criterios no burocratizados, desarrollando herramientas novedosas…Se pretende que los CAJ puedan constituirse en verdaderos polos de resolución extrajudicial de conflictos interpersonales de diversas naturaleza.”35 La atención está orientada especialmente a las personas víctimas de delitos, teniendo un concepto amplio de víctima el cual incorpora a quien haya sido sujeto pasivo del delito y a sus familiares directos en caso que éste no pudiera concurrir a solicitar asistencia. Asimismo los recursos – siempre escasos – están llamados a ser prestados teniendo en cuenta algunos criterios básicos:
Puede verse una presentación oficial de las Casas de Justicia de Bolivia en http://www.cejamericas.org/doc/documentos/PresentacionCasasdeJusticiaLAB.pdf
Casas de Justicia. Informe Anual 2003. Ministerio del Interior y Justicia.
Manual de Procedimientos. Centro de Asistencia Judicial Santa Fe. Pag. 4. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Provincia de Santa Fe.
En primer lugar la situación de vulnerabilidad de las personas que requieran de servicios, según el “Manual”: “…Se considera que se encuentran en dicha situación aquellas personas con especial predisposición a descender o no alcanzar cierto nivel mínimos de bienestar a causa de una configuración negativa de atributos, que actúan contra el logro de beneficios materiales (ingresos, bienes, patrimonios) y simbólicos (estatus, reconocimiento y entidades compartidas).”36 El estado de vulnerabilidad claramente puede verse que no se agota en los inconvenientes económicos que generen dificultades para acceder al goce de los servicios de justicia, si bien éste es uno de los elementos a tener en cuenta. La noción de vulnerabilidad ha sido tomada de Las 100 reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad, dadas en la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana dando cuenta de una noción que excede el de las dificultades económicas. Dice textualmente el artículo 1 de las “100 reglas”: Se considera en situación de vulnerabilidad aquellas personas que, por razón de su edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentren especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico. Podrán constituir causas de vulnerabilidad, entre otras, las siguientes: la edad, la discapacidad, la pertenencia a comunidades indígenas o a minorías, la victimización, la migración y el desplazamiento interno, la pobreza el género y la privación de libertad. Otro criterio de orientación de los recursos es el de la gravedad del delito, dando prioridad a aquellas víctimas de delitos que afecten más severamente los derechos de las personas afectadas y del tejido social. El abordaje con las víctimas es integral e interdisciplinario en tanto se dispone asistencia psicológica, social y jurídica para el caso que así lo amerite conforme las disposiciones reglamentarias.
D.- La protección de las víctimas y testigos. Un tema crucial en un sistema de enjuiciamiento oral es el de la protección de víctimas de delitos. Sabemos que la prueba fundamental para la resolución de la mayor cantidad de causas es la declaración en juicio oral de personas que percibieron con sus sentidos circunstancias fácticas que permiten arribar a lo ocurrido; y de todas ellas las que mejor y mas información están en condiciones de transmitir en muchos casos son las propias afectadas por el delito. Muchos casos se “resuelven” gracias a los aportes que estas personas logran entregar a las autoridades. De modo que desde hace tiempo las agencias vinculadas al sistema penal han desarrollado programas que tienen como misión cuidar y brindar asistencia a las víctimas de delitos y demás testigos para que ellos puedan declarar en juicio oral y así conformar la prueba en la instancia del juicio oral.
Manual de Procedimiento. Ob. Cit., pag. 8.
En un sistema escrito – como el de la Provincia de Santa Fe – esta no era una preocupación en tanto el escriturismo permite obtener la declaración del testigo y asentarla en una acta con lo cual lo importante deja de ser la persona declarando en juicio oral para ser el acta foliada al expediente. No viene al caso aquí cuestionar esta metodología de producción de información (por otra parte la CSJN ya se ha pronunciado sobre el particular en el caso “Benítez”); sino solo resaltar que ha sido materia de abordaje por este proyecto integral de reforma del sistema penal en la provincia37. Tal es así que entre las leyes que el Ministerio envió a la legislatura provincial está el que organiza un sistema de atención de víctimas y testigos a partir del desarrollo de una serie de programas de protección y asistencia para permitir el buen funcionamiento de la administración de justicia, programas que serán desarrollado en el ámbito de la Dirección Provincia de Acceso a la Justicia y Asistencia Judicial. El programa en el que se está trabajando tendrá como prioritario dar un cúmulo de ofertas de protección y asistencia integral a víctimas y testigos que van incrementando su complejidad y sofisticación de acuerdo a las circunstancias del caso lo demandan.
E.- El abogado de las víctimas. Por último, solo resta dar cuenta de otro de los servicios que se prestarán en los CAJ (obviamente con la orientación de recursos que antes apuntamos en miras a la escasees de los mismos), cual es el caso de los servicios jurídicos prestados a las víctimas de delitos para constituirse como querellantes en las causas penales. El nuevo CPP dispone en el art. 22 que asumido que fuere un criterio de oportunidad (o archivo fiscal) la víctima podrá presentar querella para continuar la causa y en ese caso ella “…tiene el derecho y el Estado el deber de asegurarle el asesoramiento jurídico necesario cuando no pudiese afrontar los gastos en forma particular…” A su vez el art. 82 del mismo texto dispone que si la víctima “…no contare con medios suficientes para contratar un abogado a fin de constituirse en querellante, el Centro de Asistencia a la Víctima u organismo pertinente, se lo proveerá gratuitamente”. Nuevamente desde la norma del “nuevo código” se ordena una importante misión de organización de un dispositivo para hacer viable este derecho. Muchas son las expectativas que despierta este novedoso servicio público y los desafíos en términos de gestión mayores aún. Es que su impacto en el sistema puede ser superlativo sobre todo si tenemos en cuenta que hoy existe una gran deficiencia sobre la cuestión y el reclamo de las víctimas de los delitos se hace sentir cotidianamente. Tener un abordaje público y comprometido en la cuestión implica comenzar una tarea de compromiso con la problemática.
El nuevo Código Procesal Penal, ley 12734, contenía el mandato expreso de la necesidad del dictado de una ley de protección de víctimas y testigos.
No nos olvidemos que una víctima que luego es olvidada y maltratada por el sistema es dos veces víctima, del agresor y del Estado. En general y como puede verse en la mayoría de los sistemas reformados, uno de los grandes desafíos pasa por generar una política de persecución penal que a la vez de responder a los interese generales de la sociedad, de cuenta de un verdadero servicio dirigido a las víctimas de los delitos, que son, al final de cuentas, los principales afectados por el hecho criminal. En esta tónica la Oficina de Asistencia a las Víctimas nos acercan a la idea del “abogado de las víctimas” del que tanto se habla por estos días. Veremos cuáles son los resultados, aunque sin dudas el respeto que se merecen quienes padecen las consecuencias de los crímenes, vale el esfuerzo y compromiso puesto en la tarea. Será sin dudas un avance en la realización de sus derechos es un gran comienzo.
Hemos entendido importante tomar como ejemplo el programa de Centros de Asistencia Judicial, porque nos ha parecido demostrativo de una característica distintiva de este proceso de reforma, que habla del fuerte protagonismo del Ministerio de Justicia. Si bien es obvio que la reforma no puede hacerse sin los jueces, sin los Fiscales, sin los Abogados, y sin los legisladores, la decisión y el compromiso activo de las autoridades del Poder Ejecutivo, que asumieron claramente el liderazgo, en la etapa anterior, para promover contra viento y marea la sanción del código, y en la actual, para establecer un plan de implementación que aparece sólido y ambicioso, es un dato nada menor. Sobre todo, porque las dos etapas se dividen por un fuerte hecho político, que es un cambio rotundo en la pertenencia política de los gobernantes. Haber logrado que ese “golpe de timón” que la ciudadanía santafesina decidió, no tuerza la decisión básica de reformar el sistema penal, habla de la madurez de los actores involucrados, y presenta un auspicioso escenario Desde otra perspectiva, el protagonismo del Ejecutivo debe seguir siendo acompañado por la participación de otros sectores cruciales del estado santafesino, sin los cuales el avance se hará más que dificultoso. Y seguramente llegará la hora de experimentar crisis de reforma, e incluso las tan consabidas “contrarreformas”, es el precio que necesariamente debe pagar un proceso para consolidarse. Esa complejidad y conflictividad del proceso de reforma, sus corsi e recorsi, su diversidad, son las notas características que hacen del movimiento latinoamericano de reforma penal un fenómeno democrático, y acaso el único proceso de cambio de la realidad sociopolítica latinoamericana que viene consolidándose constante y sostenidamente en el último cuarto de siglo. Copia de este trabajo disponible en: http://es.scribd.com/doc/117965502/La-reforma-procesalpenal-en-la-provincia-de-Santa-Fe
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