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Timestamp: 2019-09-19 08:30:44+00:00

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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 09.12.1998 mit dem Az.: BVerwG 3 C 4.98	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: BVerwG 3 C 4.98
Rechtsgebiete: GG, BÄO
BÄO § 10 a
2. Wird einem Bewerber, der wegen gesundheitlicher Beeinträchtigungen nicht die Approbationsvoraussetzungen erfüllt, eine sachlich beschränkte Erlaubnis zur Tätigkeit als Arzt nach § 2 Abs. 2 BÖO erteilt, so unterliegt diese nicht der Frist des § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO.
Urteil des 3. Senats vom 9. Dezember 1998 - BVerwG 3 C 4.98 -
I. VG Schleswig vom 17.06.1997 - Az.: VG 12 A 192/95 -
BVerwG 3 C 4.98 VG 12 A 192/95
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 9. Dezember 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Borgs-Maciejewski, Kimmel und Dr. Brunn
Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 17. Juni 1997 wird aufgehoben, soweit der Beklagte zur Neubescheidung verpflichtet und ihm die Hälfte der Verfahrenskosten auferlegt worden ist.
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Approbation als Arzt unter Auflagen und anderen einschränkenden Nebenbestimmungen erteilt werden darf.
Der Kläger leidet an Epilepsie. Im Jahre 1989 bestand er den dritten Abschnitt der ärztlichen Prüfung. Danach war er bis Ende 1990 als Arzt im Praktikum an einem Institut für Rechtsmedizin tätig. In der darüber ausgestellten Bescheinigung heißt es, aus gesundheitlichen Gründen könne er nicht alle ärztlichen Tätigkeiten unbeschränkt ausüben. Er sei jedoch in der Lage, seine beschränkte Einsatzfähigkeit in verschiedenen medizinischen Bereichen durchaus selbstkritisch zu beurteilen.
Im Januar 1991 beantragte der Kläger seine Approbation als Arzt. Ein daraufhin eingeholtes fachärztliches Gutachten ergab, daß beim Kläger drei bis elf krankheitsbedingte Anfälle pro Monat mit einer jeweiligen Dauer von ein bis zwei Minuten auftraten. Große Anfälle waren nicht zu verzeichnen. Der Gutachter hielt eine ärztliche Berufstätigkeit des Klägers unter folgenden Voraussetzungen für möglich und vertretbar:
1. Der unmittelbare ärztliche Vorgesetzte müsse rückhaltlos über die Erkrankung informiert werden.
2. Es dürfe keine operative Tätigkeit außer in ganz untergeordneter Funktion - ausgeübt werden.
3. Es dürften keine allein- und letztverantwortlichen Patientenkontakte wahrgenommen werden, d.h. ärztliche Tätigkeit im engeren Sinne dürfe nur gemeinsam mit Kollegen oder unter Anleitung stattfinden.
4. Es seien regelmäßige, mindestens jährliche Befundüberprüfungen zur Erhaltung der Berufserlaubnis notwendig.
Dem Kläger wurde daraufhin im November 1991 eine auf ein Jahr befristete Erlaubnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs erteilt, die in den Folgejahren jeweils verlängert wurde. Nach einer ergänzenden fachärztlichen Stellungnahme erhielt er im August 1995 eine auf drei Jahre befristete Erlaubnis, deren Nebenbestimmungen im wesentlichen die vom Gutachter geforderten Einschränkungen enthielten.
Den Antrag des Klägers auf Approbation lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 31. Januar 1995 wegen fehlender körperlicher Eignung ab. Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies er durch Bescheid vom 21. August 1995 zurück. Dazu führte er aus, die Erteilung einer eingeschränkten Approbation, die den gesundheitlichen Beeinträchtigungen des Klägers Rechnung trage, lasse die Bundesärzteordnung (BÄO) nicht zu.
Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, das Grundrecht auf freie Berufswahl nach Art. 12 GG gebiete eine einschränkende Auslegung der Bestimmung der Bundesärzteordnung über die Versagung der Approbation wegen fehlender körperlicher Eignung. Die Ablehnung der Approbation sei nur zulässig, wenn der Betreffende außerstande sei, die Kernaufgaben des ärztlichen Berufs ohne Gefährdung wahrzunehmen. Selbst wenn man davon ausgehe, daß der Kläger einzelne berufstypische Aufgaben nicht wahrnehmen könne, folge daraus keine Gefährdung, weil davon auszugehen sei, daß er bereit und in der Lage sei, entsprechend seiner Pflicht als Arzt jedes potentiell gefährliche Verhalten zu unterlassen. Außerdem könnten solche Gefährdungen durch der Approbation beizufügende Auflagen verhindert werden, wie es auch im Rahmen der ihm erteilten Erlaubnis geschehen sei.
Der Kläger hat beantragt, den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom 31. Januar 1995 und vom 21. August 1995 zu verpflichten, ihm gegebenenfalls unter Beifügung der Nebenbestimmungen aus der ärztlichen Berufserlaubnis vom 14. August 1995 - eine ärztliche Approbation gemäß § 3 BÄO zu erteilen, hilfsweise, seinen Antrag auf Erteilung der Approbation neu zu bescheiden.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten unter Abweisung des Hauptantrages zur Neubescheidung des klägerischen Begehrens verpflichtet. Dazu hat es ausgeführt, der geltend gemachte Anspruch auf Erteilung der Approbation stehe dem Kläger nicht zu. Die in § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BÄO geforderte gesundheitliche Eignung könne nicht bejaht werden, weil nicht die Gewähr gegeben sei, daß der Kläger auf Dauer die sich aus seiner Erkrankung ergebenden Grenzen ärztlicher Tätigkeit richtig einschätzen und sein Verhalten danach steuern könne.
Der Kläger habe aber einen Anspruch auf Neubescheidung, weil der Beklagte zu Unrecht davon ausgegangen sei, daß die Approbation nicht mit Nebenbestimmungen versehen werden dürfe, durch die die Gefährdung von Patienten ausgeschlossen werde. Nach § 107 Abs. 1 des Landesverwaltungsgesetzes LVwG - (= § 36 Abs. 1 VwVfG) dürfe ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch bestehe, mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie sicherstelle, daß die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt würden. Die Bestimmungen der Bundesärzteordnung stünden der Anwendung dieser Vorschrift nicht entgegen. Das Gesetz enthalte keine Vorschrift, die die Einschränkung der Approbation durch Nebenbestimmungen verbiete. Der Beklagte müsse daher prüfen, ob eine Gefährdung von Patienten durch die Erkrankung des Klägers ausgeschlossen werden könne, indem die Approbation unter Auflagen und evtl. befristet erteilt werde.
Auf die Möglichkeit einer Erlaubnis zur Ausübung des Arztberufs könne der Kläger nicht verwiesen werden, weil eine solche Erlaubnis nach § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO höchstens für eine Gesamtdauer von vier Jahren erteilt werden dürfe. Schon die dem Kläger im August 1995 gewährte Erlaubnis sei deshalb gesetzwidrig; eine Verlängerung sei ausgeschlossen.
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte mit Zustimmung des Klägers die vom Verwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er ist der Ansicht, § 2 BÄO und § 36 der Approbationsordnung für Ärzte (ÄAppO) in Verbindung mit Anl. 21 zu dieser Verordnung schlössen es aus, die Approbation unter einschränkenden Nebenbestimmungen zu erteilen. Dem Grundrecht des Klägers auf freie Berufswahl könne durch die Erteilung einer Erlaubnis zur Ausübung des ärztlichen Berufs Rechnung getragen werden.
Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. In der Sache schließt er sich der Auffassung des Beklagten an.
Die Revision des Beklagten ist begründet. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, der Beklagte sei zur Neubescheidung des Approbationsantrags verpflichtet, weil er die Möglichkeit einer Einschränkung der Approbation durch Nebenbestimmungen nicht in Erwägung gezogen habe, verletzt Bundesrecht.
1. Da der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts kein Rechtsmittel eingelegt hat, ist die Abweisung seiner Klage auf Verpflichtung des Beklagten zur uneingeschränkten Erteilung der Approbation rechtskräftig. Die Entscheidung ist darauf gestützt, daß der Kläger infolge seiner Erkrankung wegen eines körperlichen Gebrechens zur Ausübung des ärztlichen Berufs ungeeignet sei und deshalb nicht die zwingende Voraussetzung des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BÄO in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 1987 (BGBl I S. 1218) für die Erteilung der Approbation erfülle. Damit steht das Fehlen dieser Voraussetzung zwischen den Beteiligten unangreifbar fest. Es bedarf daher keiner Erörterung, ob die Auslegung des Versagungsgrundes des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BÄO durch das Verwaltungsgericht einer rechtlichen Überprüfung standhalten würde und ob die Entscheidung auf einer zutreffenden Beurteilung der Krankheit des Klägers beruht (vgl. Stefan, Epilepsietherapie, Deutsches Ärzteblatt 1998 (95), Heft 49, B 2422 ff.).
2. Soweit das Verwaltungsgericht dem hilfsweisen Begehren des Klägers stattgegeben und den Beklagten zur Neubescheidung des Approbationsantrages verpflichtet hat, beruht seine Entscheidung auf der Aussage, die erstrebte Approbation könne mit Auflagen und anderen einschränkenden Nebenbestimmungen wie z.B. einer Befristung versehen werden; dadurch könne der Versagungsgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BÄO ausgeräumt werden. Die Rechtsgrundlage hierfür sieht das Gericht in § 107 Abs. 1 des Landesverwaltungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 1992 (GVOBl Schl.-H. S. 243), der mit § 36 Abs. 1 VwVfG übereinstimmt. Die Anwendung dieser die Beifügung von Nebenbestimmungen bei gebundenen Verwaltungsakten regelnden Vorschrift setzt, wie das Verwaltungsgericht richtig erkannt hat, voraus, daß in der Bundesärzteordnung keine anderweitige gesetzliche Regelung getroffen worden ist. Dies hat das Verwaltungsgericht jedoch zu Unrecht verneint.
2.1 Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Approbation als Arzt könne durch Nebenbestimmungen eingeschränkt werden, verstößt gegen § 2 BÄO. Nach § 2 Abs. 1 BÄO bedarf der Approbation als Arzt, wer im Geltungsbereich dieses Gesetzes den ärztlichen Beruf ausüben will. Als Ausübung des ärztlichen Berufs im Sinne dieser Bestimmung definiert § 2 Abs. 5 BÄO die Ausübung der Heilkunde unter der Berufsbezeichnung "Arzt" oder "Ärztin". Hiernach berechtigt die Approbation zur dauernden und uneingeschränkten Ausübung der Heilkunde am Menschen unter der Berufsbezeichnung Arzt oder Ärztin. Dies bestätigt § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 1987 (BGBl I S. 1225). Danach umfaßt die Approbation als Arzt auch die Befugnis zur Ausübung der Zahnheilkunde.
Die durch die Approbation verliehene Berechtigung ist unteilbar und einschränkenden Nebenbestimmungen nicht zugänglich. Dies ergibt sich vor allem aus § 2 Abs. 2 BÄO. In der Fassung des Änderungsgesetzes vom 23. März 1992 (BGBl I S. 719) heißt es dort, eine vorübergehende oder eine auf bestimmte Tätigkeiten beschränkte Ausübung des ärztlichen Berufs im Geltungsbereich dieses Gesetzes sei auch aufgrund einer Erlaubnis zulässig. Diese Bestimmung ordnet die zeitlich oder sachlich eingeschränkte Ausübung der ärztlichen Heilkunde der Berufserlaubnis zu. Aus der Gegenüberstellung der unbeschränkten Befugnis zur Ausübung der Heilkunde aufgrund einer Approbation und der in der genannten Weise eingeschränkten Berufsausübungsbefugnis aufgrund einer Erlaubnis ist eindeutig zu entnehmen, daß § 2 BÄO insoweit eine abschließende Differenzierung vornimmt. Das bedeutet, daß die fehlende Einschränkungsmöglichkeit ein Wesensmerkmal der Approbation ist. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Einschränkung dadurch vorgenommen werden soll, daß von vornherein nur die Ausübung bestimmter Tätigkeiten zugelassen wird, oder ob durch die Beifügung von Nebenbestimmungen die Betätigung als Arzt nur unter bestimmten Voraussetzungen gestattet wird. Der Sache nach macht es keinen Unterschied, ob die Approbation durch die entsprechende Gestaltung ihres Verfügungsausspruchs nur ein eingeschränktes Betätigungsfeld eröffnet oder ob durch eine Nebenbestimmung bestimmte Tätigkeiten untersagt werden.
Zu Recht weisen der Beklagte und der Oberbundesanwalt in diesem Zusammenhang auch auf § 36 ÄAppO hin. Danach wird die Approbationsurkunde nach dem Muster der Anl. 21 zur Approbationsordnung für Ärzte ausgestellt. Dieses Muster beinhaltet die uneingeschränkte Aussage, die Approbation berechtige den Arzt/die Ärztin zur Ausübung des ärztlichen Berufs. Irgendwelche Einschränkungen oder Nebenbestimmungen sind darin nicht vorgesehen. Daraus ist zu entnehmen, daß der Verordnungsgeber eine solche Einschränkung nicht als möglich angesehen hat.
Schließlich fällt ins Gewicht, daß der unteilbare und nebenbestimmungsfeindliche Charakter der damals noch Bestallung genannten Approbation zum gesicherten Rechtsbestand gehörte, als 1962 die Bundesärzteordnung erlassen wurde (vgl. schon §§ 29, 40, 53 der Gewerbeordnung vom 21. Juni 1869, BGBl des Norddeutschen Bundes S. 245; vgl. im übrigen Daniels/Bulling, Bundesärzteordnung, 1963, § 5 Rn. 66 ff.). Aus der unveränderten Übernahme dieses Rechtsinstituts ist zu entnehmen, daß der Gesetzgeber daran uneingeschränkt festhalten wollte.
Daß die durch die Approbation eingeräumte Befugnis zur Ausübung der Heilkunde ihrem Wesen nach unbeschränkt ist, entspricht der allgemeinen Auffassung der Literatur (Daniels/ Bulling, Bundesärzteordnung, 1963, Vorbem. zu Abschn. II Rn. 6; Narr, Ärztliches Berufsrecht, Rn. 46; Schiwy, Deutsches Arztrecht, BÄO § 2 Rn. 2; Schleicher in: Das deutsche Bundesrecht IK 9 S. 14). Dasselbe gilt für die Rechtsprechung des Senats. In seinem Urteil vom 16. September 1997 BVerwG 3 C 12.95 - BVerwGE 105, 214 (222) hat er den Teilwiderruf der Approbation als mit deren Wesen unvereinbar angesehen. Nichts anderes kann für die Einschränkung der Approbation durch Nebenbestimmungen gelten (ebenso Daniels/ Bulling, a.a.O. und § 3 Rn. 82).
2.2 Zu Unrecht meint der Kläger, das vorstehend gewonnene Auslegungsergebnis bedürfe im Hinblick auf die in Art. 12 GG garantierte Berufsfreiheit einer Korrektur.
Allerdings ist es richtig, daß der Kläger einen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch darauf hat, im Rahmen seiner gesundheitlichen Möglichkeiten die Heilkunde als Arzt auszuüben. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Die Entscheidung, ob jemandem die Tätigkeit als Arzt gestattet wird, greift in die Freiheit der Berufswahl ein. Ein solcher Eingriff ist nur zulässig, wenn dies zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter notwendig ist. Zwar ist anerkannt, daß der Gesetzgeber prinzipiell befugt ist, zum Schutze der Volksgesundheit den Zugang zu den Heilberufen zu reglementieren und von persönlichen Zulassungsvoraussetzungen abhängig zu machen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 10. Mai 1988 1 BvR 482.84 und 1166.85 - BVerfGE 78 S. 179, 192). Das entbindet aber nicht von der Prüfung, ob die angeordneten Zulassungsvoraussetzungen notwendig sind und vor dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Bestand haben. Bei dieser Prüfung ist zu berücksichtigen, daß die Ausübung der Heilkunde nach der auch für die Bundesärzteordnung einschlägigen Definition in § 1 Abs. 2 des Heilpraktikergesetzes vom 17. Februar 1939 (RGBl I S. 251) jede berufs- oder gewerbsmäßig vorgenommene Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden beim Menschen umfaßt. Daher sind ohne weiteres Bereiche vorstellbar, in denen der Kläger ohne Gefährdung von Patienten und ohne Selbstgefährdung heilkundlich tätig sein kann. Die Tatsache, daß er seit dem Abschluß der ärztlichen Prüfung als Arzt tätig ist, bestätigt dies. Der Schutz der Volksgesundheit rechtfertigt es nicht, ihm auch den Zugang zu diesem Teil der ärztlichen Tätigkeit zu verwehren.
Art. 12 GG gewährt aber keinen Anspruch darauf, die ärztliche Tätigkeit gerade im Rahmen und auf der Grundlage einer Approbation als Arzt auszuüben. Entscheidend ist insoweit nicht die Bezeichnung der dem Kläger zu erteilenden Berechtigung. Für die Wahrung der Freiheit der Berufswahl kommt es vielmehr darauf an, daß dem Kläger der Zugang zum Arztberuf eröffnet wird. Dies kann in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise durch die Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 Abs. 2 BÄO geschehen.
Das Verwaltungsgericht meint, im Falle des Klägers scheitere die weitere Erteilung einer Erlaubnis an § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO. Danach darf die Erlaubnis nur widerruflich und nur bis zu einer Gesamtdauer der ärztlichen Tätigkeit von höchstens vier Jahren erteilt oder verlängert werden. Das Verwaltungsgericht verkennt jedoch, daß diese Bestimmung nicht für alle Erlaubnisse zur Ausübung des ärztlichen Berufs gilt. Nach ihrem systematischen Zusammenhang bezieht sie sich auf die in § 10 Abs. 1 BÄO geregelte Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs. Aus der grundlegenden Bestimmung des § 2 Abs. 2 BÄO in der Fassung des Gesetzes vom 23. März 1992 (a.a.O.) ergibt sich jedoch, daß es neben der Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs auch die Möglichkeit gibt, für eine auf bestimmte Tätigkeiten beschränkte Berufsausübung eine nicht nur vorübergehende Erlaubnis zu erteilen. Für eine solche Erlaubnis gilt die starre Frist des § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO naturgemäß nicht.
Allerdings verfolgte der Gesetzgeber mit der Einführung dieser sachlich beschränkten Erlaubnis in erster Linie die Absicht, bestimmten Ärzten, die in der DDR nur in einem Ausschnitt der ärztlichen Heilkunde tätig gewesen sind, die Fortführung dieser Arbeit im bisherigen Rahmen zu ermöglichen (vgl. BTDrucks 12/1524 S. 15 bis 17). Dem Gesetz ist aber nicht zu entnehmen, daß die Ausweitung der Erlaubnismöglichkeiten in § 2 Abs. 2 BÄO ausschließlich für diese in § 10 a BÄO geregelten Fälle gelten soll.
Gegen eine einschränkende Auslegung des § 2 Abs. 2 BÄO spricht namentlich, daß die absolute Zeitgrenze des § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO eingeführt worden ist, um sicherzustellen, daß Ausländer im Regelfall nur für eine begrenzte Zeit in Deutschland als Arzt tätig werden können (vgl. BTDrucks V/3838 S. 8, 12, 14). Dies kommt insbesondere in § 10 Abs. 3 BÄO zum Ausdruck, der Ausnahmemöglichkeiten von den Fristbestimmungen des § 10 Abs. 2 BÄO für "den ausländischen Antragsteller" vorsieht. Da Ausländer nicht in die Grundrechtsgewährleistung des Art. 12 GG einbezogen sind, kann die für sie gedachte Regelung des § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO nicht ohne weiteres auf deutsche Staatsbürger angewandt werden. Dem trägt die hier vertretene Auslegung des § 2 Abs. 2 BÄO Rechnung.
Das Gesetz läßt daher hinreichend Raum, dem grundrechtlich geschützten Anspruch des Klägers auf Zugang zum Arztberuf im Rahmen seiner gesundheitlichen Möglichkeiten durch die Erteilung einer eingeschränkten Erlaubnis über den in § 10 Abs. 2 Satz 2 BÄO genannten Zeitraum hinaus Rechnung zu tragen, wie es der Beklagte mit der Erlaubnis vom 14. August 1995 bereits getan hat.
2.3 Die Verweisung des Klägers auf die Möglichkeit der Berufsausübung im Rahmen einer Erlaubnis betrifft seine Berufsausübung. Auch sie wird von der Freiheitsgewährleistung des Art. 12 Abs. 1 GG erfaßt. Insoweit reichen aber vernünftige Gründe des Gemeinwohls aus, eine gesetzliche Regelung zu rechtfertigen. Diese sind gegeben.
Es mag sein, daß die beruflichen Entfaltungsmöglichkeiten auf der Grundlage einer Erlaubnis geringer sind als sie auf der Grundlage einer eingeschränkten - Approbation wären. Dies beruht aber lediglich auf dem im allgemeinen Bewußtsein verankerten Umstand, daß die Approbation die unbeschränkte Berechtigung zur Ausübung des Arztberufs beinhaltet. Im Interesse der Rechtsklarheit ist es sachgerecht, wenn der Gesetzgeber an diesem Gehalt der Approbation festhält und Bewerber, die die dafür vorgeschriebenen Voraussetzungen nicht erfüllen, auf die Möglichkeit der Erlaubniserteilung verweist. Zwischen Personen, die zur uneingeschränkten Ausübung des Heilberufs an Menschen berechtigt sind, und Personen, bei denen dies nicht der Fall ist, besteht ein gravierender Unterschied. Es gibt keinen Grund, diesen Unterschied nicht auch in der Bezeichnung des Zulassungsakts zum Ausdruck zu bringen.

References: § 10
 § 2
 § 10
 Art. 12
 § 3
 § 3
 § 107
 § 36
 § 10
 § 2
 § 36
 § 3
 § 3
 § 3
 § 107
 § 36
 § 2
 § 2
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 § 1
 § 2
 § 2
 § 36
 § 5
 § 2
 § 3
 Art. 12
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 § 10
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