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Timestamp: 2020-01-27 19:29:59+00:00

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La Cour africaine des droits de l'homme et des peuples - Gros plan sur le premier organe judiciaire africain à vocation continentale, Fatsah Ouguergouz
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La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples – Gros plan sur le premier organe judiciaire africain à vocation continentale, Fatsah Ouguergouz
Auteur: M. Fatsah Ouguergouz
Type de publication: Annuaire français de droit international
L’idée de la création d’un organe judiciaire régional africain a été émise pour la première fois en 1961 lors du congrès africain sur la primauté du droit organisé à Lagos (Nigeria) par la Commission internationale de juristes, organisation non gouvernementale basée à Genève (Suisse). Dans la déclaration finale intitulée « Loi de Lagos », les cent quatre-vingt-quatorze congressistes, provenant de vingt-trois États d’Afrique et de neuf États d’autres continents, avaient en effet proposé l’adoption d’une « Convention africaine des droits de l’homme prévoyant notamment la création d’un tribunal approprié et de voies de recours ouvertes à toutes les personnes relevant de la juridiction des États signataires ». Ravivée à plusieurs reprises par la suite, cette idée ne commencera à se concrétiser que vingt ans plus tard avec l’adoption, le 27 juin 1981, de la charte africaine des droits de l’homme et des peuples. Il faudra toutefois encore attendre une quinzaine d’années pour que cette idée fasse l’objet d’une véritable consécration.
C’est en effet le 15 juin 1994 à Tunis (Tunisie) que l’organe suprême de l’Organisation de l’Unité africaine (ci-après l’OUA), la Conférence des chefs d’État et de gouvernement, adopta la résolution AHG/Res. 230 (XXX) par laquelle elle demandait notamment au Secrétaire général de l’Organisation de convoquer une réunion d’experts gouvernementaux aux fins d’examiner, en collaboration avec la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (ci-après la Commission), les moyens de renforcer l’efficacité de ce dernier organe notamment par la création d’une Cour africaine des droits de l’homme et des peuples. Un avant-projet fut en conséquence préparé par le Secrétaire général de l’OUA avec la coopération de la Commission africaine ainsi que de la Commission internationale de juristes susmentionnée.
Un projet finalisé de trente-cinq articles fut adopté le 11 décembre 1997 7 et transmis pour examen à une conférence des ministres de la justice qui l’approuva le 12 décembre 1997 à Addis-Abeba 8 et en recommanda l’adoption par le Comité des ministres et la Conférence des chefs d’État et de gouvernement de l’OUA. À sa 67e session, tenue à Addis-Abeba du 23 au 27 février 1998, le Comité des ministres approuva à son tour le projet de protocole et recommanda son adoption par la Conférence des chefs d’État et de gouvernement lors de sa prochaine session. À sa 34e session, tenue Ouagadougou (Burkina Faso) du 8 au 10 juin 1998, la Conférence des chefs d’État et de gouvernement approuva formellement, sans aucun débat, le «Protocole relatif à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples portant création d’une Cour africaine des droits de l’homme et des peuples».
Le jour même de son adoption, trente États membres de l’OUA signèrent ce protocole 10 qui ne devait entrer en vigueur qu’un mois après que quinze États l’aient ratifié ou y aient adhéré. Trois années plus tard, le 26 mai 2001, l’acte constitutif de l’Union africaine, adopté le 11 juillet 2000 à Lomé (Togo), entra en vigueur et, en conséquence, le 9 juillet 2002, l’OUA, l’organisation panafricaine créée en 1963, céda la place à une nouvelle organisation : l’Union africaine. Le protocole relatif à la charte africaine des droits de l’homme et des peuples portant création d’une Cour africaine des droits de l’homme et des peuples (ci-après dénommé le protocole) entra finalement en vigueur le 25 janvier 2004, un mois après le dépôt de l’instrument de ratification des Comores.
Aux termes de l’article 13, paragraphe 1, du protocole, le président de la Commission de l’Union africaine devait en conséquence « invite[r] les États parties au Protocole à procéder, dans un délai de quatre-vingt-dix (90) jours, à la présentation des candidatures au poste de juge à la Cour ». Ce n’est qu’assez tardivement, à savoir le 5 avril 2004, soit soixante-et-onze jours après l’entrée en vigueur du protocole, que la Commission de l’Union africaine adressa une note verbale aux États parties au protocole pour les inviter à procéder à la présentation des candidatures aux fins des élections qui devaient se tenir au mois de juillet 2004.
La première condition en la matière est posée par l’article 11 du protocole, qui exige que le candidat ait la nationalité d’un État membre de l’Union africaine, et non pas nécessairement d’un État partie au protocole 35. Selon ce même article, le candidat devra être élu «à titre personnel parmi des juristes jouissant d’une très haute autorité morale, d’une compétence et expérience juridique, judiciaire ou académique reconnue dans le domaine des droits de l’homme et des peuples».
Dans une note verbale adressée dès le 5 avril 2004 à tous les États membres de l’Union 36, la Commission avait tenu à souligner que « l’autorité morale, la crédibilité et la réputation » de la Cour seront dans une large mesure tributaire des onze premiers juges élus. Elle leur adressait également quelques directives quant à la nomination des candidats, insistant sur l’importance de respecter les prescriptions des articles 11, 14 et 18 du protocole, relatives à l’intégrité et à la compétence des juges, à la représentation adéquate des deux sexes ainsi qu’à une représentation géographique équitable et une représentation équilibrée des grands systèmes juridiques, et aux incompatibilités de fonctions, respectivement.
Aux termes de l’article 14 du protocole, les juges sont élus au scrutin secret par la Conférence de l’Union sur proposition des États parties à la charte africaine. L’article 13 du protocole prévoit que dès l’entrée en vigueur de ce dernier, le président de la Commission de l’Union africaine invitera les États parties à cet instrument à « procéder, dans un délai de quatre-vingt-dix jours, à la présentation des candidatures au poste de juge à la Cour » ; le président de la Commission de l’Union africaine dressera ensuite la liste alphabétique de ces candidatures qu’il communiquera à la Conférence de l’Union au moins un mois avant sa prochaine session. Chaque État pourra présenter jusqu’à trois candidats au maximum. Si trois candidats sont présentés par un État, deux d’entre eux devront être ressortissants de cet État (article 12).
L’article 12 précise également que lors de la présentation des candidatures, « il sera dûment tenu compte de la représentation adéquate des deux sexes ». C’est là une disposition singulière que l’on ne trouve pas dans les autres conventions régionales de protection des droits de l’homme ni dans aucun autre instrument juridique prévoyant l’élection des membres d’un organe hormis, semble-t-il, le statut de la Cour pénale internationale (article 36, § 8, a) iii). Cette disposition reflète à n’en pas douter l’évolution observée durant les cinquante dernières années au niveau de l’égalité des sexes et est aussi vraisemblablement l’expression d’une préoccupation inspirée par l’expérience de la Commission africaine qui, jusqu’à sa 14e session ordinaire (Addis-Abeba, 1-10 décembre 1993), ne comptait aucune femme parmi ses membres. L’équilibre dans la représentation des deux sexes doit non seulement être assuré au niveau de la présentation des candidats mais également au niveau de l’élection des juges proprement dite ; c’est ce que tient à souligner l’article 14, paragraphe 3.
Les membres de la Cour sont élus pour une période de six années et sont rééligibles une seule fois. Afin d’assurer un renouvellement progressif de la composition de la Cour, le mandat de quatre des membres élus lors de la première élection prend fin au bout de deux années, et celui de quatre autres au bout de quatre années (article 15) ; les noms des membres concernés sont tirés au sort par le président de la Commission de l’Union africaine, auquel l’acte constitutif de l’Union attribue des fonctions similaires à celles de l’ancien Secrétaire général de l’OUA. Immédiatement après la première élection, c’est le directeur du département des affaires juridiques de la Commission de l’Union qui procéda à ce tirage au sort.
La première condition en la matière est posée par l’article 11 du protocole, qui exige que le candidat ait la nationalité d’un État membre de l’Union africaine, et non pas nécessairement d’un État partie au protocole 35
À la différence des conventions américaine et européenne , le protocole est silencieux sur le point de savoir si un juge non réélu peut continuer à connaître d’une affaire qu’il a commencé à examiner; il appartiendra en conséquence à la Cour de régler cette question dans son règlement.
L’article 24 du protocole prévoit que la Cour désigne son greffier et les autres fonctionnaires du greffe parmi les ressortissants des États membres de l’Union africaine. Le protocole permet ainsi à la Cour de choisir elle-même ses collaborateurs immédiats, ce dont il faut se réjouir étant donné l’importance du greffe pour l’exercice effectif de sa mission judiciaire par la Cour. On relèvera à cet égard qu’aux termes de l’article 41 de la charte africaine, le secrétaire de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples est pour sa part désigné par le président de la Commission de l’Union africaine; il en va de même des membres du personnel du secrétariat de la Commission. Lors de sa troisième session (11-20 décembre 2006), la Cour a élaboré l’organigramme de son greffe, qu’elle a communiqué aux autorités financières et politiques de l’Union africaine, pour approbation. À la date du 1er juin 2007, les effectifs proposés (soixante et un fonctionnaires toutes catégories confondues) n’ont pas encore été approuvés. Le recrutement du personnel du greffe n’a en conséquence pas encore été amorcé.
Le protocole est relativement discret sur la question du fonctionnement de la Cour et c’est à cette dernière qu’il appartiendra en conséquence d’en régler les modalités dans son règlement. Nous envisagerons ici successivement quelques uns des rares aspects du fonctionnement de la Cour réglés par le protocole, à savoir les questions du règlement, du budget et des rapports annuels de la Cour.
Aux termes de l’article 33 du protocole, la Cour établit son règlement intérieur, détermine sa propre procédure et consulte la Commission chaque fois que de besoin. On rappellera ici que la Cour a été conçue comme un «complément» de la Commission (article 2 du protocole). La Cour se voyant essentiellement assigner des fonctions judiciaires, la concertation entre les deux organes devrait avoir pour objet de circonscrire plus précisément les fonctions de la Commission africaine. C’est ce que tient à souligner l’article 8 (intitulé «Examen des requêtes») qui dispose que la Cour fixe dans son règlement les conditions d’examen des requêtes dont elle est saisie «en tenant compte de la complémentarité entre elle et la Commission».
Aux termes de l’article 1er du protocole, la Cour est créée au sein de l’OUA et par voie de conséquence l’article 32 prévoit que « les dépenses de la Cour, les émoluments et les indemnités des juges, y compris les dépenses du Greffe sont fixés et pris en charge par l’Organisation de l’Unité africaine, conformément aux critères arrêtés par celle-ci en consultation avec la Cour ». Dans un rapport du Conseil des ministres de l’OUA de juin 1998, il était proposé l’allocation à la Cour d’un budget prévisionnel de 753518 dollars américains pour le fonctionnement immédiat de la Cour. Le budget provisoire de la Cour pour l’exercice 2006 était de 2,25 millions de dollars américains 61 et une enveloppe budgétaire de 4 747 500 millions de dollars américains a été allouée pour l’exercice 2007.
L’article 31 du protocole prévoit que «la Cour soumet à chaque session ordinaire de la Conférence un rapport annuel sur ses activités» et que celui-ci «fait état en particulier des cas où un État n’aura pas exécuté les décisions de la Cour».
La présentation d’un rapport de ce type a son importance dans la mesure où elle permet de resserrer les liens entre la Cour et l’organisation mère, en l’occurrence ici l’Union africaine ; cette présentation ainsi que le débat auquel elle donne généralement lieu constituent en effet une occasion privilégiée de sensibiliser les États membres – parties ou non parties au protocole – aux activités de la Cour et aux problèmes qu’elle peut rencontrer dans l’accomplissement de la mission qui lui a été confiée. Le président de la Cour a présenté le premier rapport d’activités (2006) de la Cour lors de la Conférence de l’Union tenue à Addis-Abeba les 29 et 30 janvier 2007.
Le protocole précise à son article 2 que la Cour « complète les fonctions de protection que la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples a conférées à la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples »; il ressort de la lecture des articles 3 et 4 du protocole que les fonctions de la Cour sont de nature double: contentieuse et consultative.
On fera d’emblée observer que rien dans le protocole ne vient limiter la liberté des États parties quant au choix des moyens de contrôle de la mise en œuvre de la charte africaine. Les États parties ont en effet le libre choix des moyens quant au règlement de leurs différends relatifs à l’interprétation ou à l’application de la charte africaine. Rien ne les empêche en conséquence de soumettre des différends de ce type à un autre organe de règlement pacifique des différends, de nature juridictionnelle ou non, comme la Cour internationale de Justice par exemple. La convention européenne est sur ce point très restrictive dans la mesure où elle exclut tout autre moyen de règlement des différends que ceux qu’elle prévoit.
Nous procéderons à l’examen de la fonction contentieuse de la Cour en envisageant tour à tour la compétence de cette dernière, la procédure suivie dans l’examen des affaires qui lui sont soumises et les décisions qu’il est dans son pouvoir de prendre.
La formule consacrée à l’article 3 du protocole est très originale; elle est extensive et généreuse. Elle permet tout d’abord d’invoquer devant la Cour la violation des dispositions de la charte africaine qui consiste en une audacieuse juxtaposition de droits individuels et de droits collectifs, de droits civils et politiques et de droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que de droits et de devoirs. L’originalité de l’article 3 du protocole réside dans le fait que la Cour pourra connaître de l’interprétation et de l’application non seulement du protocole lui-même, ce qui paraît aller de soi, bien que celui-ci ne consacre aucun droit de l’homme, mais également et surtout de tout autre instrument conventionnel relatif aux droits de l’homme «ratifié par l’État concerné».
Le protocole est silencieux sur le point de savoir si un juge non réélu peut continuer à connaître d’une affaire qu’il a commencé à examiner; il appartiendra en conséquence à la Cour de régler cette question dans son règlement
En théorie, l’article 3 du protocole autorise donc la Cour africaine à connaître de tout différend concernant par exemple l’interprétation ou l’application des dispositions très protectrices des deux pactes des Nations Unies de 1966 auxquels sont parties la quasi-totalité des États africains.
Aux termes du protocole, un État partie, un individu ou une organisation non gouvernementale, par exemple, peut s’affranchir de la procédure devant la Commission et introduire une communication directement devant la Cour. Quand une affaire est ainsi introduite directement devant la Cour, elle échappe à la limitation posée par l’article 45, § 2 susmentionné et peut concerner l’interprétation et l’application d’un instrument relatif aux droits de l’homme autre que la charte africaine.
L’accès à la Cour, tel que défini par le protocole, est relativement libéral si on le compare à ce qu’il est dans le cadre de la convention américaine ou à ce qu’il était avant le 1er novembre 1998 dans celui de la convention européenne, en ce qui concerne la Cour interaméricaine et la Cour européenne, respectivement.
En effet, aux termes de l’article 5 du protocole, ont qualité pour saisir la Cour:
l’État partie qui a saisi la Commission,
l’État partie contre lequel une plainte a été introduite,
l’État partie dont le ressortissant est victime d’une violation des droits de l’homme,
les organisations intergouvernementales africaines.
La Cour peut également être saisie par un individu ou une organisation non gouvernementale dotée du statut d’observateur auprès de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples à condition toutefois que l’État défendeur ait déposé une déclaration acceptant la compétence de la Cour pour connaître de telles communications (voir les articles 5, § 3 et 34, § 6 du protocole).
Le protocole prévoit donc la compétence obligatoire de la Cour pour toutes les affaires portées devant celle-ci par la Commission, une certaine catégorie seulement d’États parties ou une organisation intergouvernementale africaine, et une compétence facultative de la Cour en ce qui concerne les affaires soumises par un individu ou une organisation non gouvernementale.
La Cour peut également être saisie par un individu ou une organisation non gouvernementale dotée du statut d’observateur auprès de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples à condition toutefois que l’État défendeur ait déposé une déclaration acceptant la compétence de la Cour pour connaître de telles communications (voir les articles 5, § 3 et 34, § 6 du protocole)
La compétence de la Cour en matière contentieuse s’étend en effet à trois types d’affaires que l’on peut distinguer en fonction de la qualité de l’auteur de la saisine. Le premier type d’affaires recouvre celles ayant déjà fait l’objet d’une procédure devant la Commission et ensuite déférées à la Cour par la Commission elle-même, l’État partie qui a saisi la Commission, l’État partie contre lequel une plainte a été introduite devant la Commission ou l’État partie dont le ressortissant est victime de la violation des droits de l’homme portée à l’attention de la Commission.
Le deuxième type d’affaires recouvre celles soumises directement à la Cour par un État ou une organisation «intergouvernementale africaine» sans qu’aucune procédure n’ait été engagée l’article 5, § 1er, littera d) est suffisamment vague pour autoriser la saisine de la Cour par un État dont un ressortissant est la victime d’une violation d’un droit, que la Commission ait été ou non préalablement saisie de cette violation. Si notre interprétation du premier paragraphe de l’article 5, pris dans sa totalité, était correcte, tous les États parties au protocole ne seraient pas autorisés à soumettre directement une plainte à la Cour; une telle faculté ne serait offerte qu’aux seuls États dont un ressortissant est victime d’une violation d’un droit.
Si tel était véritablement le cas, la raison d’une telle limitation ne serait pas évidente; elle le serait d’autant moins que l’accès à la Cour est ouvert aux organisations intergouvernementales africaines sans aucune espèce de limitation. On pourrait en substance s’interroger sur l’opportunité d’ouvrir aux organisations intergouvernementales africaines l’accès à la fonction contentieuse de la Cour; c’est en effet là une originalité du système africain par rapport aux autres systèmes régionaux dans lesquels les organisations internationales gouvernementales ne se voient pas reconnaître pareil droit.
Un tel accès est d’autant plus singulier que le protocole n’est pas ouvert à la participation de ces organisations ; la question se pose en particulier de savoir si une requête peut être déposée par une organisation internationale africaine contre un État qui, tout en étant partie au protocole, ne serait pas membre de cette organisation. En tout état de cause, si une interprétation restrictive de l’article 5 devait prévaloir, tout État partie au protocole pourrait contourner la limitation en question en saisissant la Cour immédiatement après une saisine purement formelle de la Commission sauf, bien entendu, si le futur règlement de la Cour interdisait pareille possibilité en précisant le stade de la procédure à partir duquel une saisine de la Cour est possible.
Le troisième type d’affaires recouvre celles soumises directement à la Cour par un individu ou une organisation non gouvernementale sans qu’aucune procédure n’ait été engagée devant la Commission. Tout État partie au protocole peut être attrait devant la Cour par la Commission, un État partie ou par une organisation intergouvernementale africaine sans qu’il ait à donner son consentement par le dépôt préalable d’une déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire de la Cour ou de toute autre manière ; la compétence de la Cour est obligatoire à son égard du seul fait de sa participation au protocole. Dans le système interaméricain, la compétence de la Cour est facultative; il en allait de même dans le système européen 79 avant l’entrée en vigueur du protocole n° 11 qui a rendu cette compétence obligatoire quelle que soit la qualité de l’auteur de la plainte.
Aux termes de cet article 56 de la charte africaine, les communications émanant d’individus ou d’organisations non gouvernementales doivent:
Indiquer l’identité de leur auteur même si celui-ci demande à la Commission de garder l’anonymat;
Être compatibles avec la Charte de l’Organisation de l’Unité Africaine ou avec la Charte [africaine];
Ne pas contenir des termes outrageants ou insultants à l’égard de l’État mis en cause, de ses institutions ou de l’Organisation de l’Unité Africaine;
Être postérieures à l’épuisement des recours internes s’ils existent, à moins qu’il ne soit manifeste à la Commission que la procédure de ces recours se prolonge d’une façon anormale;
Être introduites dans un délai raisonnable courant depuis l’épuisement des recours internes ou depuis la date retenue par la Commission comme faisant commencer à courir le délai de sa propre saisine;
Ne pas concerner des cas qui ont été réglés conformément soit aux principes de la Charte des Nations Unies, soit de la Charte de l’Organisation de l’Unité Africaine et soit des dispositions de la Charte [africaine].
La Cour africaine se voit également confier une fonction consultative par le protocole, à l’instar des cours interaméricaine et européenne des droits de l’homme dont les attributions en la matière sont régies par l’article 64 de la convention américaine et les articles 47 à 49 de la convention européenne, respectivement.
Fatsah Ouguergouz est juge à la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples (Arusha, Tanzanie), il est le directeur exécutif de la Fondation africaine pour le droit international et directeur adjoint de Annuaire africain de droit international ; les opinions émises dans cet article sont personnelles à l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles des institutions susmentionnées.

References: § 8
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 § 3
 § 6
 § 3
 § 6
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