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Timestamp: 2016-10-26 00:41:24+00:00

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110 Ia 18337. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. Juni 1984 i.S. Kappeler gegen Politische Gemeinde Bassersdorf und Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ; r�f�rendum financier obligatoire, d�penses uniques et d�penses annuelles. Lorsque, aussi bien des d�penses uniques, que des d�penses annuelles, n�cessairement conditionn�es les unes par les autres, sont faites � une seule et m�me fin, la question de savoir si la demande de cr�dit doit �tre soumise � un vote aux urnes d�pend du montant total, capitalis� ou converti en annuit�s, des d�penses occasionn�es. Faits � partir de page 184
"Antrag des Gemeinderates betreffend Bruttokredit von Fr. 827'000.-- f�r den Umbau des 'Freihof'-Saales in einen Gemeindesaal und Genehmigung des entsprechenden Mietvertrages.
- Aufhebung der Gemeindeversammlungsbeschl�sse vom 23. Juni 1972 und 31. Oktober 1975."
Zur Einsichtnahme durch die Stimmberechtigten lagen neben den Pl�nen f�r den Umbau auch der zwischen der politischen Gemeinde Bassersdorf und den Eigent�mern des Restaurants "Freihof" geschlossene Vertrag �ber die Miete der "R�umlichkeiten des ehemaligen Saales" als Gemeindesaal auf. Das Mietverh�ltnis sollte am 1. Januar 1983 beginnen und auf unbestimmte Zeit dauern, jedoch fr�hestens auf den 31. Dezember 2002 mit einer K�ndigungsfrist von zw�lf Monaten k�ndbar sein. Der Mietzins wurde auf j�hrlich Fr. 36'000.-- festgesetzt, zahlbar in monatlichen Raten von je Fr. 3'000.--. In einem Anhang zum Mietvertrag wird die politische Gemeinde Bassersdorf berechtigt erkl�rt, am Mietobjekt bauliche Massnahmen auszuf�hren, damit es als Gemeindesaal ben�tzt werden k�nne. Bei Ablauf des Mietverh�ltnisses sollen s�mtliche durch die Mieterin erstellten Bauten und festen Einrichtungen am Mietobjekt entsch�digungslos ins Eigentum des Vermieters �bergehen. F�r die Zeit nach dem Ablauf der festen Mietdauer von zwanzig Jahren wird der Mieterin ein Vormietrecht einger�umt.BGE 110 Ia 183 S. 185
Am 2. Mai 1983, am Tage vor der Gemeindeversammlung, erhob Walter Kappeler beim Bezirksrat B�lach gegen die Einladung zu dieser Versammlung Rekurs mit dem Antrag, das Traktandum "Gemeindesaal" sei von der Verhandlungsliste abzusetzen, eventuell sei ein bis zum Rekursentscheid ergangener Kreditbeschluss aufzuheben. Er machte unter anderem geltend, die Bauaufwendungen von Fr. 827'000.-- und die j�hrlich wiederkehrenden Mietzinsaufwendungen h�tten addiert werden m�ssen, was nach der Gemeindeordnung von Bassersdorf die Unterstellung der Vorlage unter eine obligatorische Urnenabstimmung zur Folge gehabt h�tte.
Die Gemeindeversammlung wurde am 3. Mai 1983 durchgef�hrt und das Traktandum "Gemeindesaal" behandelt. Die Gemeindeversammlung stimmte dem Antrag des Gemeinderates zu.
Der Bezirksrat B�lach wies den Rekurs Kappelers im Oktober 1983 ab. Dieser gelangte hierauf an den Regierungsrat des Kantons Z�rich und schliesslich an das Bundesgericht, das die Beschwerde in folgendem Punkte gutgeheissen hat:
3. a) Nach � 16 Abs. 1 des z�rcherischen Gemeindegesetzes vom 14. September 1969 unterstehen in Gemeinden mit mehr als 2000 Einwohnern, aber ohne Gemeindeparlament, die Gemeindeordnung und ihre �nderungen der Urnenabstimmung. Ferner k�nnen der Urnenabstimmung unterbreitet werden:
"1. Antr�ge der Gemeindevorsteherschaft �ber Krediterteilungen f�r neue j�hrlich wiederkehrende oder neue einmalige Ausgaben oder entsprechende Ausf�lle in den Einnahmen, sofern sie einen durch die Gemeindeordnung zu bestimmenden Betrag �bersteigen; ..."
Die Gemeinde Bassersdorf hat dementsprechend in � 8 ihrer Gemeindeordnung (GO) bestimmt:
"Folgende Gesch�fte werden der Urnenabstimmung unterstellt:
1. Die Gemeindeordnung und ihre Ab�nderungen;
2. Antr�ge der Gemeindebeh�rden �ber Kreditbegehren
a) f�r neue einmalige Ausgaben oder entsprechende Ausf�lle an Einnahmen im Betrage von mehr als Fr. 1'000'000.--,
b) f�r neue j�hrlich wiederkehrende Ausgaben oder entsprechende Ausf�lle an Einnahmen im Betrage von mehr als Fr. 50'000.--.
Diese Gesch�fte unterstehen einer Vorberatung und Bereinigung in der Gemeindeversammlung."
b) Der Beschwerdef�hrer macht geltend, aufgrund von � 8 GO h�tte das Saalbau-Projekt unter Zusammenrechnung der Bau- und BGE 110 Ia 183 S. 186der kapitalisierten Mietkosten der Urnenabstimmung unterbreitet werden m�ssen. Beim Saalbau-Provisorium handle es sich um eine zeitlich genau bestimmte �bergangsl�sung. Da deren Dauer feststehe, lasse sich die Gesamtmiete berechnen, welche - obschon sie j�hrlich zu bezahlen sei - als einmalige Aufwendung zur Bauausgabe hinzugez�hlt werden m�sse. Selbst wenn die Mietzinse aber als wiederkehrende Ausgabe zu betrachten w�ren, m�sste eine Urnenabstimmung stattfinden. Die in � 8 GO erw�hnten Kompetenzbereiche f�r einmalige oder f�r wiederkehrende Ausgaben st�nden der Gemeindeversammlung nicht kumulativ zu; diese d�rfe f�r ein und denselben Zweck nur eine einmalige Ausgabe von Fr. 1'000'000.-- oder einen j�hrlich wiederkehrenden Kredit von Fr. 50'000.-- bewilligen. Sei wie beim Saal-Provisorium eine "kombinierte" Ausgabe n�tig, so seien die Betr�ge zusammenzuz�hlen; dabei m�sse die j�hrlich wiederkehrende Ausgabe mit 5% kapitalisiert werden, da sich in der Gemeinde Bassersdorf die Kredit-Kompetenz f�r eine j�hrlich wiederkehrende Ausgabe auf 5% der einmaligen Ausgabenkompetenz belaufe. Es erg�ben sich so Mietkosten von Fr. 720'000.--, die, zu den einmaligen Bauaufwendungen von Fr. 827'000.-- hinzugerechnet, zu einer massgebenden Ausgabensumme von Fr. 1'547'000.-- f�hrten. Damit werde aber die Grenze von Fr. 1'000'000.--, von der an eine Urnenabstimmung erforderlich sei, bei weitem �berschritten.
c) Das Bundesgericht pr�ft bei der Behandlung von Beschwerden gem�ss Art. 85 lit. a OG nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, soweit diese mit dem Stimm- und Wahlrecht eng zusammenh�ngen oder dessen Inhalt und Tragweite umschreiben (BGE 108 Ia 39 E. 2, 163 E. 6a 167 E. 2a mit Hinweisen). Als "kantonale Vorschriften" gelten in diesem Zusammenhang auch solche des kommunalen Rechts (BGE 108 Ia 39 E. 2; BGE 105 Ia 369 E. 2 mit Hinweisen). Demnach ist im vorliegenden Falle die Auslegung und Anwendung von � 8 GO frei zu pr�fen.
4. Der Regierungsrat hat zur Frage der Auslegung von � 8 GO im angefochtenen Entscheid nur in knapper Form Stellung genommen. Er hat ausgef�hrt, die Annahme des Beschwerdef�hrers, im vorliegenden Fall h�tten die einmaligen und die wiederkehrenden Ausgaben zusammengefasst werden m�ssen, sei unzutreffend. M�ssten wiederkehrende Ausgaben wie Mietzinse grunds�tzlich kapitalisiert werden, so h�tte die verfassungsm�ssige Regelung, BGE 110 Ia 183 S. 187wonach f�r "wiederkehrende Ausgaben" eine besondere Zust�ndigkeitsgrenze gelte, keinen Sinn. Diese Argumentation vermag indessen nicht zu �berzeugen. Es geht hier nicht um die Frage, ob Mietzinse grunds�tzlich zu kapitalisieren seien, sondern einzig darum, ob sie unter den Umst�nden des konkreten Falles h�tten kapitalisiert und zu der einmaligen Aufwendung hinzugez�hlt werden m�ssen. In der Vernehmlassung der Direktion des Innern wird denn auch der Ausnahmecharakter des hier zu beurteilenden Abstimmungsgesch�ftes anerkannt, der darin liegt, dass einerseits die Mietkosten nicht als gebundene, sondern als neue Ausgaben zu betrachten sind, anderseits die Gemeinde zugleich als Mieterin und als Bauherrin auf fremdem Grund auftritt.
Auszugehen ist bei der abstimmungsrechtlichen Pr�fung dieses Sonderfalls vom Zweck der in � 8 GO getroffenen Unterscheidung zwischen Ausgaben, die von der Gemeindeversammlung beschlossen werden k�nnen, und solchen, die der Abstimmung an der Urne zu unterstellen sind. Nach dieser Regelung unterstehen der obligatorischen Urnenabstimmung nur besonders wichtige Gesch�fte, n�mlich die �nderung der Gemeindeordnung und die Bewilligung von Ausgaben, die �ber bestimmten, relativ betr�chtlichen Betr�gen liegen. Diese Regelung f�r Gemeinden mit mehr als 2000 Einwohnern hat ihren Grund offensichtlich darin, dass in gr�sseren Gemeinden der Besuch der Gemeindeversammlungen oft verh�ltnism�ssig schwach ist; die Urnenabstimmung soll ein zuverl�ssigeres Bild des Volkswillens vermitteln (vgl. dazu ULLIN STREIFF, Die Gemeindeorganisation mit Urnenabstimmung im Kanton Z�rich, Diss. Z�rich 1959, S. 39/40 und METTLER/THALMANN, Das Z�rcher Gemeindegesetz, 3. A. 1977, S. 270 ff.). Daraus folgt, dass Kreditvorlagen, deren Bedeutung im gesamten die von der Gemeindeordnung gezogenen Grenzen erreicht, der Urnenabstimmung nicht entzogen werden d�rfen.
Dass im vorliegenden Falle die Krediterteilung f�r den Ausbau des "Freihof"-Saales und der Abschluss eines Mietvertrages �ber den auszubauenden Saal auf die Dauer von mindestens zwanzig Jahren sachlich eine Einheit bilden, bedarf kaum einer n�heren Begr�ndung. Weder h�tte die Gemeinde ein Interesse am Ausbau, wenn ihr nicht gleichzeitig die Miete auf l�ngere Zeit zugesichert w�rde, noch k�me die langfristige Miete der unausgebauten alten Saalr�umlichkeiten in Betracht. Das Gesamtgesch�ft l�uft, wie der Beschwerdef�hrer zutreffend ausf�hrt, auf die Errichtung eines provisorischen Gemeindesaals hinaus. Als solcher wird der geplante BGE 110 Ia 183 S. 188Ausbau denn auch im Kostenvoranschlag der Architekten ausdr�cklich bezeichnet. Auch in den eingangs erw�hnten Erl�uterungen des Gemeinderates zur Abstimmungsvorlage kommt deren Einheit mit aller w�nschbaren Deutlichkeit zum Ausdruck. Es wird ausgef�hrt, dass f�r die Errichtung eines gemeindeeigenen Saales, wie er zun�chst in Aussicht genommen worden sei, mit Kosten von rund acht bis neun Millionen Franken zu rechnen w�re, dass dies die finanziellen M�glichkeiten der Gemeinde �bersteige und dass deshalb eine L�sung gesucht worden sei, f�r die nur rund 10% dieser Kosten aufzuwenden seien. Weiter legt der Gemeinderat dar, bei Anlagekosten von total Fr. 827'000.-- und einer Amortisationsdauer von zwanzig Jahren ergebe sich f�r die Gemeinde unter Einschluss der Mietzinse von j�hrlich Fr. 36'000.-- eine j�hrliche finanzielle Belastung von Fr. 102'160.-- ohne Betriebs- und Nebenkosten. Hervorzuheben ist schliesslich, dass f�r den Ausbaukredit und den Mietvertrag nur ein einziges Traktandum vorgesehen war und dass die Gemeindeversammlung demgem�ss auch nur eine einzige Abstimmung �ber das Gesamtprojekt durchgef�hrt hat.
Es steht somit fest, dass die Gemeindeversammlung von Bassersdorf am 3. Mai 1983 einem einheitlichen Projekt zugestimmt hat, das sowohl (einmalige) Bau-Aufwendungen im Betrage von Fr. 827'000.-- zuz�glich Teuerung als auch vorl�ufig auf zwanzig Jahre befristete, j�hrlich wiederkehrende Ausgaben von je Fr. 36'000.-- f�r Mietzinsen umfasste. In einem Fall dieser Art, in dem die einen Ausgaben ohne die anderen nicht denkbar sind, muss sich das bei der Kreditgenehmigung einzuschlagende Verfahren nach den Gesamtaufwendungen richten (vgl. f�r die Unzul�ssigkeit der Kumulation der Finanzkompetenzen auch den Entscheid des Regierungsrates des Kantons Z�rich in einem zwar nicht in tats�chlicher, wohl aber in rechtlicher Hinsicht vergleichbaren Fall betreffend die Gemeinde Zollikon, vom 19. Dezember 1963, ZBl 65/1964 S. 294 ff.). Davon, dass die Bestimmungen der Kantonsverfassung, des Gemeindegesetzes und der Gemeindeordnung �ber die Unterscheidung zwischen einmaligen und wiederkehrenden Ausgaben durch eine solche Auslegung ihren Sinn verl�ren, kann keine Rede sein. Es geht nicht darum, dass insk�nftig im Kanton Z�rich j�hrlich wiederkehrende Ausgaben bei der Bestimmung der Zust�ndigkeitsgrenze regelm�ssig zu kapitalisieren w�ren, sondern handelt sich einzig um die finanz- und abstimmungsrechtliche Behandlung von Sonderf�llen wie dem vorliegenden.BGE 110 Ia 183 S. 189
Bei der Zusammenrechnung der Betr�ge stellt der Beschwerdef�hrer die einmaligen Aufwendungen in den Vordergrund und gelangt unter Kapitalisation der Mietzinse auf ein Total von Fr. 1'547'000.--. Ebenso naheliegend w�re allerdings die andere, von der Gemeinde Bassersdorf in den Abstimmungserl�uterungen verwendete Methode, die einmaligen Ausgaben in Annuit�ten umzurechnen und die Zust�ndigkeit nach den Regeln �ber die wiederkehrenden Ausgaben zu ermitteln. Die Gemeinde gelangt auf diese Art zu einer j�hrlichen finanziellen Belastung von Fr. 102'160.--. Wenn sie in ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht die Auffassung vertritt, es k�nne mit einer l�ngeren Mietdauer als zwanzig Jahren gerechnet werden, so entfernt sie sich von den Grundlagen, die sie den Stimmberechtigten vor der Gemeindeversammlung vom 3. Mai 1983 unterbreitet hat. Im �brigen fehlt ihr die rechtliche M�glichkeit, die Grundeigent�mer nach Ablauf der Mindest-Mietdauer daran zu hindern, den Saal z.B. abzubrechen und das Areal einem anderen, m�glicherweise eintr�glicheren Zweck zuzuf�hren. Jedenfalls liegt die j�hrliche Gesamtbelastung der Gemeinde f�r die kommenden zwanzig Jahre unter Einschluss der Verzinsung und Amortisation der Baukosten wesentlich �ber dem massgebenden Betrag von Fr. 50'000.--.
Bei dieser Sachlage kann die Frage offenbleiben, ob bei gegenseitig bedingten einmaligen und wiederkehrenden Ausgaben die wiederkehrenden Ausgaben zu kapitalisieren oder die einmaligen Ausgaben in Annuit�ten umzurechnen seien. Im einen wie im anderen Falle ist hier die Grenze, von der an eine Urnenabstimmung zu erfolgen hat, klar �berschritten. Die Beschwerde ist daher im Hauptpunkt gutzuheissen.
105 IA 369

References: Art. 85
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