Source: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1506064
Timestamp: 2019-05-24 06:12:17+00:00

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Cabe comenzar señalando que, como es conocido, y si realizamos una rápida mirada a la historia, en el S. XIX fueron empresarios privados los que prestaron la mayoría de los servicios públicos que hoy conocemos como tales y que precisamente se encuentran en el punto de mira en estos momentos para ser, en la terminología al uso, remunicipalizados (agua, residuos, transporte, etc.). Y fue, precisamente, la baja calidad con que se prestaban los mismos lo que motivó que progresivamente fueran los municipios lo que se hicieran cargo de su gestión en prácticamente toda Europa(1).
Tras la segunda guerra mundial, y con a aparición del paradigma del Estado Social, y su correlato de garantizar la prestación de un mayor número de servicios públicos y realizar diversas actividades económicas, servicios que, hasta ese momento, se llevaban a cabo a través de fórmulas concesionales fueron asumidos por la Administración en muchos casos mediante su reversión anticipada. De ahí, precisamente las previsiones que para la municipalización de servicios públicos contemplara nuestro ya vetusto pero todavía vigente Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Y de nuevo al principio. En la década de los años ochenta la ideología neoliberal, y basándose precisamente en una supuesta ineficiencia de la gestión pública de los servicios, impulsará procesos de privatización y externalización de servicios. Procesos que, en buena medida, han llegado hasta nuestros días y que la propia Unión Europea impulsó al establecer como base de la creación del mercado único europeo las ideas de concurrencia y de liberalización en la prestación de servicios públicos lo que ha influido de forma decisiva en la transformación de la gestión de éstos en los países europeos.
De esta forma, desde comienzos de los años noventa todos los Gobiernos, de uno y otro signo, favorecieron, en más o en menos, la privatización, o si se prefiere así la externalización, de la gestión de servicios públicos. Las justificaciones se basaron, en lo esencial, en paradigmas como la reducción del gasto público y buscar una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos, sin olvidar, como se ha apuntado, también el predominio de una ideología neoliberal que buscaba en la célebre expresión hacer retroceder las fronteras del Estado y, consiguientemente, reducir el tamaño del sector público.
Debemos comenzar advirtiendo que el término remunicipalización, y su correlativo impacto sobre el personal, implica un análisis, que si en principio podría parecer sencillo, resulta sin embargo de mucha mayor complejidad. Tan solo desde el punto de vista jurídico abarca tanto normativa de Derecho Público como de Derecho privado lo que justifica el presente estudio a caballo entre dos ramas del ordenamiento jurídico, pero lo que es más grave dichos marcos normativos no siempre son conciliables entre sí. Y es que, como sabemos, el actual marco jurídico español no ha resuelto satisfactoriamente cómo hacer compatible el principio de estabilidad en el empleo del personal fijo de los servicios que fueran objeto de reversión al campo público, con los principios que de contrario presiden el acceso al empleo público, y que como también sabemos están constitucionalmente protegidos(7). Como bien explica MONEREO PÉREZ se asiste a una suerte de penetración de y predominio de la lógica del Derecho Administrativo sobre la lógica específica de regulación y racionalización jurídica a la que sirve de ordinario el ordenamiento laboral(8).
La solución ha venido de la mano de una jurisprudencia, la que crea el denominado indefinido no fijo que, además, de haber evolucionado en el tiempo sustancialmente no siempre ha sido coherente ni sistemática(9). Volveremos sobre ello pero ahora nos interesa destacar que este conflicto de ordenamientos y los principios que los informan, entre el derecho administrativo y el derecho laboral, produce, en estos y otros supuestos, no pocos problemas en los procesos de reversión y reordenación del sector público y dista de estar resuelto(10). La labor de la jurisprudencia, en la mayoría de los casos, ha sido encomiable, pero hace falta algo más(11).
De esta forma, la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de Racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, al abordar los procesos de reordenación de distintos organismos públicos en el ámbito estatal(13), o integra al personal en los nuevos organismos(14), o en aquellos supuestos en que ello no es posible por las razones apuntadas transforman dichos empleos en plazas a extinguir, lo que permite que las personas que los ocupan mantengan una relación laboral estable con la propia Administración u otro Ente del Sector Público, mientras no se produzca su baja por cualquier circunstancia (jubilación, despido disciplinario u objetivo, fallecimiento, etc.) supuesto en que dicha plaza se amortiza. Lo relevante, sin embargo, a destacar es que mediante dicha calificación se excluye su convocatoria pública con lo que se altera la precariedad que caracteriza a dicha figura(15).
Pero como hemos advertido estos procesos, por las consecuencias jurídicas que comportan, requieren que haya una norma con rango de Ley que tase las circunstancias o casos en los que se puede aplicar dichas integraciones o declaraciones a extinguir lo que resulta obvio no es posible en el caso del sector público local una vez que la LRSAL no hizo ninguna previsión específica sobre estos aspectos.
Medidas de redimensionamiento del sector público local que pueden ser determinantes para la disolución y liquidación de las entidades y sociedades afectadas por la misma (Disposición adicional novena LRBRL).
En realidad, y conviene aclararlo en este inicial momento, son cuatro los orígenes fundamentales de la obligación de subrogación en las relaciones laborales que se mantienen con los trabajadores: la sucesión de empresas derivada del artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores; la denominada sucesión de plantillas fundamentalmente de creación jurisprudencial; la subrogación que se deriva de un convenio colectivo que prevé dicha obligación; y, por último, la subrogación como consecuencia de las previsiones contenidas en los pliegos de cláusulas administrativas derivados de una contratación pública o del incumplimiento del propio contrato en la denominada cesión ilegal de trabajadores(24). A estos dos últimos, sin embargo, dedicaremos el siguiente epígrafe por incidir en los mismos la normativa contractual administrativa.
Refiriéndonos, en primer término, al mecanismo regulado en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores es preciso aclara que éste es trasunto de la normativa europea que se plasma en la Directiva 2001/23/CE sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad (DOCE el día 22 de Marzo de 2001)(25). Ambas normas, la comunitaria y la española, vienen a regular la sucesión de empresas como un derecho de los trabajadores en el caso de cambio de titularidad de una unidad productiva. Es por tanto esta una norma laboral, como tantas otras, tuitivas del derecho de los trabajadores a la estabilidad laboral también protegida, no se olvide, constitucionalmente (art. 35.1 CE)(26). Y es que el objetivo fundamental de esta regulación cabe situarlo en garantizar la continuidad de las relaciones laborales existentes en el marco de una entidad económica, con independencia de un cambio de propietario [STJCE 340/2001, de 20 de noviembre, asunto Carlito Abler y otros], es decir, su ratio ultima viene a ser amortiguar las consecuencias sociales de los procesos de reestructuración y reorganización empresarial, instituyendo al efecto un conjunto de garantías cuyo denominador común es preservar, en la medida de lo posible, los derechos de los trabajadores en caso de cambio de empresario.
Resulta relevante señalar que dicha Directiva acoge un criterio amplio de empresa y es que la amplitud del concepto empresa que establece la Directiva se refleja en la dicción utilizada por la norma tanto públicas como privadas, a lo que añade que no es preciso que la actividad esté movida por ánimo de lucro. En efecto, la Directiva puede, en principio, inducir a una confusión cuando se refiere a los entes públicos como empleadores afectados por la regulación de los cambios de titularidad de la empresa y es que, si bien afirma como hemos dicho la sujeción de todas las empresas tanto públicas como privadas, el concepto de empresa podría no aplicarse a actividades de entes públicos en que no se persiguiera un fin productivo o directamente mercantil, al utilizar el concepto de actividad económica. No obstante, la solución más razonable apunta a que la exclusión se hace imposible, dado que, de inmediato, la Directiva se refiere a actividad económica, con o sin ánimo de lucro.
En cuanto hace al concepto de traspaso, la Directiva considera como tal aquel que afecte a una entidad económica que mantenga su identidad, entendida como un conjunto de medios organizados, a fin de llevar a cabo una actividad económica, ya fuere esencial o accesoria [artículo 1.1.b) de la Directiva 2001/23]. El Tribunal de Justicia de la Comunidad ha remarcado como criterio decisivo la nota de la identidad, la cual puede apreciarse si el nuevo adquirente continúa realmente la explotación del transmitente o reanuda la actividad por éste desarrollada, cuya concurrencia puede resultar de distintos elementos, como pudieran ser la entrega de elementos corporales e incorporales, la transferencia de actividad o del personal o parte esencial de éste (SSTJCE 24/1985, de 18 de marzo de 1986, asunto Spijkers; 171/1994 y 172/1994, de 7 de marzo de 1996, asuntos acumulados Merckx y Neuhuys; 340/2001, de 20 de noviembre de 2003, asunto Carlito Abler y otros; 460/2002, de 9 de diciembre de 2004, asunto Comisión contra Italia; 232 y 233/2004, de 15 de diciembre de 2005, asuntos acumulados Nurten Güney-Görres y Gul Demir; 458/2005, de 13 de septiembre de 2007, asunto Jouini y otros, y 466/2007, de 12 de febrero de 2009, asunto Klarenberg).
De esta manera, y con el objetivo de precisar la concurrencia de los requisitos necesarios para la aplicación del régimen jurídico de la Directiva, el órgano judicial europeo ha señalado una serie de parámetros a tener en cuenta, debiendo tenerse en cuenta en cada caso concreto distintas variables, a saber: todas las circunstancias de hecho características de la operación de que se trata, entre las cuales figuran, en particular, el tipo de empresa o de centro de actividad de que se trate, el que se hayan transmitido o no elementos materiales como los edificios y los bienes muebles, el valor de los elementos inmateriales en el momento de la transmisión, el hecho de que el nuevo empresario se haga cargo o no de la mayoría de los trabajadores, el que se haya transmitido o no la clientela, así como el grado de analogía de las actividades ejercidas antes y después de la transmisión y la duración de una eventual suspensión de dichas actividades. Sin embargo, estos elementos son únicamente aspectos parciales de la evaluación de conjunto que debe hacerse y no pueden, por tanto, apreciarse aisladamente (entre otras, SSTJCE 24/1985, de 18 de marzo de 1986, asunto Spijkers; 13/1995, de 11 de marzo de 1997, asunto Süzen; 234/1998, de 2 de diciembre de 1999, asunto Allen y otros o 460/2002, de 9 de diciembre de 2004, asunto Comisión contra Italia).
En todos esos casos, mutatis mutandi, se produce el mismo negocio jurídico que se da en la remunicipalización de servicios públicos(32). La excepción surge en razón a otra circunstancia pero que tiene su origen en la naturaleza del sujeto y que se produce cuando el negocio jurídico, en cuya virtud se traspasa la titularidad, es estrictamente público y no contractual o convencional, porque se trata de lo que la Directiva identifica como reorganización administrativa de las autoridades públicas administrativas y el traspaso de funciones administrativas entre autoridades públicas administrativas que no constituirán un traspaso a efectos de la presente Directiva (art. 1.1.c)(33).
En cualquier caso, y ante esta situación, surge la duda de si los afectados por ese trasvase podrían aspirar a integrarse en la propia Administración o sector público que asume la prestación del servicio. Para dar respuesta a este interrogante, hay que remitirse a lo anteriormente expuesto, tomando como punto de partida los mismos elementos; si junto con la asunción de la competencia para la prestación del servicio se transmiten los bienes que conformaban su activo, no parece que haya duda de que ha de operar el mecanismo de subrogación previsto en el art. 44 ET(38); por el contrario, en principio si no va acompañado de sustrato material alguno, no entrarían en juego tales previsiones, por cuanto este precepto de la norma laboral señala que la asunción por el nuevo empresario de los derechos y obligaciones laborales del anterior se encuentra condicionada a que medie la transmisión "de una empresa, de un centro de trabajo o de una unidad productiva autónoma", requiriendo además que lo transmitido "afecte a una entidad económica que mantenga su identidad, entendida como un conjunto de medios organizados a fin de llevar a cabo una actividad económica esencial o accesoria".
Hay que advertir, sin embargo, que la jurisprudencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, ya desde su Sentencia de 13 de marzo de 1990, ha venido declarando que ni la contrata ni la concesión administrativa son unidades productivas, a los efectos del reiterado artículo 44 del ET, salvo entrega al concesionario o al contratista de la infraestructura u organización empresarial básica para la explotación, de forma que en general no se trata de una sucesión de empresas regulada en dicho precepto, sino que la sucesión de empresas contratistas de servicios, al carecer la sucesión de un soporte patrimonial, no tiene más alcance que el establecido en las correspondientes normas sectoriales y esta doctrina continúa aplicándose (por todas, las Sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo 19 de septiembre de 2012 (Ref. Iustel: §352150 ) y de 12 de febrero de 2013 (Ref. Iustel: §356344 )
Como se ha apuntado, si bien se parte de que la aplicación del mecanismo subrogatorio no opera en los supuestos en los que el cambio de titularidad en la gestión del servicio público no vaya acompañado por la transmisión de un conjunto de elementos organizados dotados de autonomía productiva, a no ser que la subrogación venga impuesta por el Convenio colectivo aplicable por ejemplo lo dispuesto en el art. 12 del III CU del Personal Laboral de la AGE-, lo cierto es que esta tesis restrictiva ha tenido que matizarse tras algunos pronunciamientos del TJUE recogiendo, a tenor de la Directiva 2001/23, de 12 de marzo, una noción funcional de la transmisión y no centrando su atención solamente en la concepción de empresa como organización, de conformidad con la cual "dicha entidad económica organizada, si bien ha de ser suficientemente estructurada y autónoma, no entraña necesariamente elementos significativos de activo material o inmaterial(39). La doctrina primero(40), pero también los tribunales españoles, asimismo, hicieron suya dicha opinión y, dejando a un lado su doctrina anteriormente consolidada(41), admitieron esa noción funcional, también denominada sucesión del plantillas pero con las mismas consecuencias que la sucesión de empresas(42), que descansa en la idea de que en aquellos supuestos en los que el nuevo empresario se hace cargo en términos significativos de calidad y número de una parte del personal del antiguo ente administrativo sin que el hecho de que no se hayan aportado elementos materiales desvirtúe la calificación de lo sucedido para aquellos sectores que no exijan material e instalaciones importantes sino que descansan esencialmente en la mano de obra(43). Por todas puede verse la STS, Social, de 7 diciembre 2011 (Ref. Iustel: §345525 )
La cuestión, como puede verse, no está ni pacífica ni definitivamente resuelta ya que la prevalencia de una u otra tesis admitir o no ese concepto funcional y con qué amplitud- será determinante para garantizar la estabilidad en el empleo de los trabajadores afectados por esos procesos de remunicipalización de servicios públicos o que, alternativamente se acuda a los mecanismos previstos para los despidos colectivos.
Ahora bien es preciso matizar que en estos supuestos la obligación no deriva del artículo 44 del ET, pues este artículo no resulta aplicable a los contratos de servicios celebrados por las Administraciones Públicas, ante la falta de identidad del concepto unidad productiva, ya que en este tipo de contratos prima la labor de los trabajadores y no se puede hablar de una transmisión de empresa, que es la que contempla el artículo 44 antes citado.
Y para desestimar el recurso nos basta con remitirnos a lo ya resuelto, entre otras muchas con el mismo signo, en las SSTS de 19 de septiembre (R. 3056/2011) y 2 de octubre de 2012 (R. 2698/11), en las que, entre otras cosas, recordábamos que el mecanismo sucesorio operante entre las empresas de limpieza, de seguridad o de gestión de diversos servicios públicos, no es el previsto en el art. 44 del E.T., pues ni la contrata ni la concesión administrativa, son unidades productivas autónomas a los efectos del artículo 44 E.T., salvo entrega al concesionario o al contratista de la infraestructura u organización empresarial básica para la explotación (...).
Esta circunstancia se ve reforzada por lo dispuesto en el artículo 85 del TRLCSP rubricado como Supuestos de sucesión del contratista, y que regula los supuestos en los que existe una auténtica sucesión de empresas del artículo 44 del ET, mientras se está prestando la obligación, continuando el mismo contrato. Aquí si existe una subrogación ex lege:
En los casos de fusión de empresas en los que participe la sociedad contratista, continuará el contrato vigente con la entidad absorbente o con la que resulte de la fusión, que quedará subrogada en todos los derechos y obligaciones dimanantes del mismo (...).
Y es que, como recuerda la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado en su Informe 58/09, de 26 de febrero de 2010, Obligación de subrogarse en las relaciones laborales preexistentes:
La obligación de subrogarse en las relaciones laborales derivadas de la ejecución de un contrato, cuando un contratista nuevo sucede a otro en ella, no deriva del contrato mismo sino de las normas laborales, normalmente de los convenios colectivos que se encuentren vigentes en el sector de actividad laboral de que se trate.
La falta de previsión en los pliegos respecto de tal obligación no debe afectar en absoluto a su exigibilidad puesto que ésta deriva de una norma general aplicable a todos los que actúan en el sector. En efecto, su origen está en la norma o convenio que la establece, y no en la relación contractual para cuya ejecución son instrumentos necesarios los contratos de trabajo sujetos a la obligación de subrogación.
El hecho de no incluir en los pliegos de cláusulas administrativas particulares que deban regir la adjudicación y ejecución de un contrato de la obligación que pueda afectar a la empresa adjudicataria de subrogarse en las relaciones de trabajo preexistentes para la ejecución del contrato de cuya adjudicación se trate, no es obstáculo para la exigencia del cumplimiento de la misma cuando esté establecida en normas o convenios que sean de aplicación al sector.
Lo que sí es exigible, según la jurisprudencia, para que la subrogación tenga lugar es que ésta ha de "aparecer impuesta por norma sectorial eficaz" por lo que, en el supuesto de que revirtiesen a la Administración (supuesto en que no sería de aplicación la Directiva de acuerdo con la doctrina contenida en la STJUE de 20 de enero de 2011)(46), únicamente puede afectar a las empresas incorporadas al ámbito personal del convenio y no a ésta, es decir, el convenio colectivo "ni puede contener cláusulas obligacionales que afecten a quienes no son parte en la negociación ni, en su contenido normativo, establecer condiciones de trabajo que hubieran de asumir empresas que no estuvieran incluidas en su ámbito de aplicación"(47), razón por la cual la subrogación incorporada en una norma paccionada por ejemplo, un convenio sectorial(48)- no obligaría a la Administración(49), a menos que ésta estuviese incluida en el ámbito de aplicación del Convenio o este le fuera de aplicación por no tener Convenio colectivo propio (es preciso recordar aquí que pequeñas entidades locales no tienen norma alguna que regule las condiciones de trabajo).
Respecto del alcance de dicha previsión normativa la JCCA, en su Informe 33/02, de 23 de octubre de 2002, reconoce, de esta forma, el derecho de los licitadores a conocer suficientemente cuáles serán las obligaciones que asume al resultar adjudicatario del contrato, que no son solo las relativas a la prestación contractual en sí, sino también otras obligaciones que proceden de normas sectoriales distintas a la legislación de contratos, siendo tales el conocimiento de las personas que vienen prestando el servicio y aquellos aspectos que afectan a su situación laboral cobra especial relevancia para poder concretar tales derechos y obligaciones y el precio de la oferta ()(51).
Conforme a ello primero el artículo 104 en la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público (LCSP), y en la actualidad el artículo 120 del TRLCSP(52), vino a establecer que(53):
En aquellos contratos que impongan al adjudicatario la obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales, el órgano de contratación deberá facilitar a los licitadores, en el propio pliego o en la documentación complementaria, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación que resulte necesaria para permitir la evaluación de los costes laborales que implicará tal medida. A estos efectos, la empresa que viniese efectuando la prestación objeto del contrato a adjudicar y que tenga la condición de empleadora de los trabajadores afectados estará obligada a proporcionar la referida información al órgano de contratación, a requerimiento de éste(54).
Aplicando el anterior precepto al caso presente, cabe concluir que, la información facilitada en el Anexo IV del PCAP de los trabajadores a subrogar, que es la fecha de antigüedad del trabajador, el tipo de contrato y la categoría laboral, y cuyo detalle se ha descrito más arriba. Con esa información, estima el Tribunal que es suficiente para que el licitador y potencial adjudicatario conozca sin más, el coste laboral de los trabajadores a subrogar. Determinar el Convenio Colectivo aplicable y demás cuestiones de la relación laboral complementos fijos, pluses, porcentaje de jornada, etc.-, son cuestiones excesivas a la información que debe facilitar el PCAP, y estar las mismas al alcance de las empresas participantes en el procedimiento de licitación, por dedicarse ellas a la actividad material objeto de licitación. Y por el contrario, con la información facilitada, las empresas por medio de sus asesores laborales, conocen y pueden conocer con exactitud el coste laboral de los trabajadores a subrogar.
La subrogación de una empresa en las relaciones laborales de otra es una cuestión cuya posibilidad ha de ser resuelta de conformidad con la legislación laboral vigente, determinando si resulta o no aplicable al supuesto de hecho el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores o los respectivos convenios colectivos, sin que nada al respecto tengan que establecer los pliegos de cláusulas administrativas, que no deben hacer referencia a la subrogación ni como obligación ni como condición que otorga puntos para la adjudicación, y sin perjuicio de que esa subrogación se produzca en los casos establecidos por la Ley o acordados en correspondiente convenio colectivo, en cuyo caso deberá darse aplicación al artículo 104 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
Ello no significa que en el pliego deba contenerse una cláusula de subrogación, pues, como decíamos por ej. en la Resolución 75/2013, "la cláusula de subrogación empresarial excede del ámbito subjetivo propio de los pliegos -Administración contratante y adjudicatario-, en la medida en que dicha cláusula supondría establecer en un contrato administrativo estipulaciones que afectan a terceros ajenos al vínculo contractual, como son los trabajadores de la anterior empresa adjudicataria. Desde un punto de vista objetivo, dicha cláusula impondría al contratista obligaciones que tienen un contenido netamente laboral (la subrogación en los derechos y obligaciones del anterior contratista respecto al personal de éste destinado a la prestación del servicio) y que forman parte del status del trabajador, de cuyo cumplimiento o incumplimiento no corresponde conocer ni a la Administración contratante ni a la jurisdicción contencioso-administrativa, sino a los órganos de la jurisdicción social." Apoyándonos al efecto en el informe de la Abogacía General del Estado de 29 de junio de 2005, citado en la Resolución 271/2012, que consideraba que del cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones de carácter laboral no corresponde conocer a la Administración contratante ni a la Jurisdicción contenciosa, siendo que el PCAP tiene su contenido limitado a la regulación de la relación jurídico-administrativa, y no la laboral de las relaciones existentes entre el adjudicatario y sus trabajadores(58).
De esta forma, no es que este precepto otorgue al órgano de contratación libertad para decidir si en determinado contrato se va a producir o no sucesión de empresa, pues esta operará ope legis si concurren en el caso los requisitos del art. 44 del ET (STS de 28 de abril de 2009.). Lo que si conserva el órgano de contratación es cierta autonomía para configurar una nueva contratación de manera que concurran o no los requisitos para que la sucesión de empresa tenga que producirse de manera que un cambio en el objeto del contrato, en los elementos materiales que dan soporte al mismo, o en las prestaciones a las que están obligadas las partes, a título de ejemplo, pueden romper la unidad en la actividad que se contrata de nuevo.
El artículo 134.1 de dicha norma señala los criterios de selección para la celebración de contratos, criterios que no son compatibles con la obligación de incluir en el pliego de condiciones, como criterio preferente para la adjudicación de un contrato, el compromiso de subrogar a trabajadores. En efecto, el artículo 134.1 precitado distingue entre criterios que pueden incluirse en cualquier licitación, puesto que siempre guardan relación con el objeto del contrato -como es el caso del precio o la calidad- y de otros criterios que únicamente se podrán incluir en la medida en que guarden relación con el objeto del contrato, como es el compromiso de subrogación, por lo que habrá de analizarse caso por caso y no imponerlo con carácter general.
Sin embargo, es preciso señalar que dicha sentencia también señala que tales criterios no resultan incompatibles, en contra de lo que alega el recurrente, con la inclusión en el pliego de condiciones de una cláusula que establezca la subrogación de los trabajadores de las empresas de servicios en el caso de cambio de la titularidad de la contrata.
2. Los supuestos de cesión ilegal de trabajadores como consecuencia de la ejecución de contratos administrativos(62)
Precisamente, y para hacer frente a dicha problemática, la Comisión Mixta de las Cortes Generales para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas dictó el 27 de octubre de 2010 una Resolución, asumiendo con ella la Moción del Pleno del Tribunal de 26 de febrero de 2009, sobre la necesidad de evitar los riesgos de que los trabajadores de las empresas de servicios contratadas por la Administración, por las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada, se conviertan en personal laboral de la Administración en virtud de sentencias judiciales(64). En esta moción se insta a las Administraciones Públicas a adoptar una serie de medidas para evitar contratos que encubran una cesión ilegal de mano de obra y que este personal acabe engrosando las plantillas de personal de las AAPP(65).
De todas formas, y en protección de los derechos de los trabajadores, la jurisdicción social ha consolidado una doctrina, ya lo hemos apuntado, que otorga la condición de trabajadores indefinidos no fijos (ex art. 43.3 ET) de una Administración (u otro ente del sector público) en los casos en los que considera que se ha producido un contratación temporal irregular o una cesión ilegal de trabajadores a través de un contrato de servicios (STS, Sala de lo social, de 20 de enero de 1998; 19 de junio de 2002, 17 de septiembre de 2002, 19 de noviembre de 2002, 11 de diciembre de 2002, 27 de diciembre de 2002 y 28 de octubre de 2003, citadas todas ellas en la moción del Pleno del Tribunal de Cuentas de 26 de febrero de 2009). De esta situación jurídica nos ocuparemos seguidamente.
Habría que añadir, asimismo, aquellos casos en que, como consecuencia de que se tratase de un servicio de los denominados impropios, o por razones económico-financieras, la entidad local deje de prestar el servicio externalizado hasta ese momento. En estos supuestos, y en opinión de RODRIGUEZ ESCANCIANO(69), la empresa concesionaria o contratista ha de proceder a extinguir por causas organizativas los contratos laborales afectados previo cumplimiento de los requisitos legales establecidos en la normativa social de común aplicación q [despido objetivo art. 52 c) ET- o despido colectivo art. 51 ET--], poniendo a disposición de los trabajadores la indemnización prevista legalmente cifrada en 20 días de salario por año de servicio con el máximo de 12 mensualidades(70).
Conviene resaltar, a estos efectos, que HERNÁNDEZ JIMÉNEZ, haciéndose eco de lo establecido en la STSJ Castilla y León (Social) de febrero 2014 (rec. 60/2014)(71) que detalla muy acertadamente el acqui jurisprudencial acumulado en torno a esta cuestión, expone que: a) la subrogación empresarial solo abarca aquellos derechos y obligaciones realmente existentes en el momento de la integración, es decir, los que en ese momento el interesado hubiere ya consolidado y adquirido, incorporándolos a su acervo patrimonial, sin que dicha subrogación alcance de ningún modo a las meras expectativas legales o futuras; b) la obligación de subrogación no es incompatible con un pacto unificador de las diversas estructuras salariales de las empresas que quedan absorbidas en una nueva entidad; c) el principio de continuidad en la relación de trabajo no impone una absoluta congelación de las condiciones de trabajo anteriores, que condenaría al fracaso cualquier intento de regulación homogénea en supuestos de integración en la misma entidad de distintos grupos de trabajadores; d) la subrogación no obliga al nuevo empresario al mantenimiento indefinido de las condiciones de trabajo previstas en el convenio colectivo que la empresa transmitente aplicaba, sino solo a respetar las existentes en el momento de la transferencia, por lo que en el futuro habrá de acomodarse a las normas legales o pactadas que regulan la relación laboral con el nuevo empleador.
sin que a tales efectos tenga ninguna relevancia que dicha empresa sea una Administración Pública y ello con independencia de que los trabajadores así integrados en la misma, al no haber pasado por un proceso selectivo destinado a garantizar los principios de igualdad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, solamente puedan ser considerados en el seno de la misma como indefinidos no fijos, con las consecuencias previstas en la disposición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores, esto es, ello no es obstáculo para la obligación de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo de que se trate a través de los procedimientos ordinarios, de acuerdo con lo establecido en la normativa aplicable y el trabajador indefinido no fijo continuará desempeñando el puesto que venía ocupando hasta que se proceda a su cobertura por los procedimientos antes indicados, momento en el que se producirá la extinción de la relación laboral, salvo que el mencionado trabajador acceda a empleo público, superando el correspondiente proceso selectivo.
La primera de ellas consiste en un hecho fáctico, que desvirtúa en gran medida esa conclusión, si miramos a lo que ha acontecido históricamente y que hacen concluir que para ese viaje no se necesitan alforjas. Y es que el notorio incremento de este tipo de personal indefinido no fijo en los entes locales a lo largo de estos años de contención de plantillas en que, en la mayor parte en fraude de ley, se ha procedido a la contratación de nuevo personal con carácter temporal eludiendo las prohibiciones que las normas presupuestarias han establecido a tal fin, ha tenido como consecuencia la generación de importantes bolsas de este tipo de personal por la razón apuntada y por otras. Dicha situación provocará a buen seguro, y aquí es oportuna la mirada al pasado, que, con posterioridad, y si en algún momento salimos de las circunstancias económico-financieras actuales, iniciaremos procesos formales de acceso al empleo público, de consolidación de empleo temporal como eufemísticamente les llamo el EBEP en su primigenia redacción, en el que, como todos también sabemos, tan solo formalmente se respetarán tales principios(77).
La segunda es que, al menos en mi opinión, cuando dicho proceso se produce ex lege, vía artículo 44 ET, por concurrir las circunstancias que ameritan la sucesión de empresas, no alcanzo a comprender por qué ha de variar el régimen jurídico de los trabajadores pasando de ser trabajadores fijos a trabajadores eventuales y, por tanto, precarios por mucha calificación de indefinidos no fijos que quiera dárseles.
Y es que no es solo, como hemos visto con anterioridad, que en los procesos estatales o autonómicos de reorganización del sector público se han buscado artificiosos instrumentos, como el a extinguir que antes mencionábamos, sino que dos razones más avalan dicha opinión, a saber: la primera, que dichos trabajadores han demostrado suficientemente nótese que en la mayor parte de los casos se trata de profesiones que no exigen una alta cualificación- su mérito y su capacidad para desarrollar esos trabajos; la segunda, y no menos relevante, es que la conversión de fijo a indefinido no fijo con la consiguiente mutación de la relación laboral en perjuicio de la estabilidad en el empleo de los trabajadores afectados supone, desde mi punto de vista, una privación de derechos que no es resarcida de forma suficiente, sino antes bien al contrario.
La contradicción entre las normas administrativas y las normas laborales a la que ya se ha hecho referencia anteriormente, y que se ha resuelto mediante una interpretación integradora de ambas con la creación del denominado indefinido no fijo, no puede resolverse de forma idéntica en todas las circunstancias. Y es que de nuevo habremos de referirnos a que la ausencia de regulación de estas singularidades en la aplicación del Derecho laboral a la Administración pública provoca no poca problemática.
Y es que la inexistencia de previsiones normativas específicas sobre la singularidad del sector público en estos procesos es determinante para que la aplicación sin más de la normativa laboral ordinaria, ya hemos visto que también insuficiente, con las consecuencias ya apuntadas. A nuestro juicio una reforma del EBEP en estos aspectos dada la naturaleza especial de las relaciones laborales en el sector público- hubiera sido una buena opción para regularizar las distintas situaciones que se producen y no dejar a la labor creativa, aunque meritoria, de la jurisprudencia dicha función.
(1). Una descripción del proceso y un análisis de las causas que impulsan en la actualidad la vuelta a lo público puede encontrarse en Wollmann, H., La experiencia de los ordenamientos europeos: ¿un retorno a las gestiones públicas/municipales? Cuadernos de Derecho Local (QDL) núm. 31, febrero de 2013, p. 70-80.
Puede verse Velasco Caballero, F.: Reforma de la Administración Local: una nueva distribución territorial de poder, en AA.VV (Castillo Blanco, F.A., Dir.): La reforma del sector público, Sevilla (Instituto García Oviedo), 2014 y Fernández-Espinar López, L.C.: La nueva reforma local en relación a los servicios públicos y el régimen de intervención en las actividades de los ciudadanos, en AA.VV (Quintana López, T., Dir.): La reforma de régimen local. Comentario a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, Valencia (Tirant Lo Blanch), 2014
(3). Sanchez Moron, M. El impacto de la reforma de la Administración Local en el empleo público, en Anuario de Gobierno Local. ¿Un nuevo gobierno local en España? La reforma de la Administración Local en la Ley 27/2013, Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2014.
(4). En torno a este punto, y por todos, puede verse mi trabajo Sostenibilidad de la Economía Local: ¿estamos reordenando nuestra Administración y el empleo público para que sean competitivos y estratégicos para el desarrollo?, en el volumen colectivo Estudios jurídicos sobre economía urbana sostenible, UIM, 2013, pág. 39 y ss. Más reciente puede consultarse Sospedra Navas, F.J., El empleo público local: las medidas de ajuste y racionalización derivadas de la crisis económica, Cuadernos de Derecho Local, nº 36, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2014. Asimismo, Jimenez Asensio, R., La política de recursos humanos del sector público en un contexto de contención fiscal: impactos inmediatos, mediatos y a largo plazo (especial referencia al ámbito local): ¿una transformación de la institución del empleo público? y Boltaina Bosch, X., La gestión de recursos humanos en una época de crisis: el personal de nuevo ingreso, la interinidad y la temporalidad. Los procesos de funcionarización del personal laboral, ambos en La reforma del sector público (coordinado por F. Castillo Blanco), Instituto García Oviedo, Sevilla, 2014. De enorme interés resulta, asimismo, la consulta al blog La mirada institucional de Rafael Jiménez Asensio.
Respecto de estas, y las distintas medidas que pueden adoptarse, puede consultarse Martinez Fernandez, J.M., Ejecución de los planes de ajuste y contratación pública El Consultor de los Ayuntamientos y los Juzgados, nº 11-12 junio 2012, y Ortega Jimenez, P. La repercusión de los planes de ajuste en la Organización de las EE.LL en el mismo número.
(8). Monereo Pérez, J.L., Las reestructuraciones en el sector público y su incidencia en el empleo público laboral, en el volumen colectivo Reestructuración de las Administraciones Públicas: aspectos administrativos y laborales (coord. por Castillo Blanco, F.A. y Monereo Pérez, J.L.), Editorial Comares, Granada, 2014, pág. 214.
(9). Véase Rodriguez Escanciano, S., Despidos y otras medidas de (re)estructuración de plantillas laborales en el sector público, Madrid (Iustel-Fundación Democracia y Gobierno Local), 2013, págs. 51 y ss. y Monereo Pérez, J.L.: Aspectos laborales de la interconexión entre Administraciones Públicas y entes instrumentales: irregularidades en la contratación y legislación de emergencia, Revista de Derecho Social, núm. 67, 2015.
(10). Respecto de este asunto es muy ilustrativo y de enorme interés la consulta del documento La reversión de la gestión de los servicios públicos por las administraciones, Cuadernos de Acción Sindical CCOO, octubre, 2015
(11). Puede verse el trabajo de Rojo Torrecilla, E., Dº del Trabajo y empleo público. Reflexiones sobre jurisprudencia del TS y aportaciones del magistrado Manuel Ramón Alarcón http://www.eduardorojotorrecilla.es/2015/09/el-derecho-del-trabajo-y-el-empleo.html.
(12). Un riguroso análisis de estos procesos puede encontrarse en Montoya Martin, E., Reestructuración de la administración instrumental y de estructuras asociativas: lecciones aprendidas y estrategias, en La reforma del Sector Público (Dir. Castillo Blanco, F.A.), Instituto García Oviedo, Sevilla, 2014, págs. 107 y ss.
(13). La norma afecta a diferentes ámbitos: defensa, cultura, internacionalización de la economía española, vivienda o educación, adoptándose en relación con esta última dos medidas: (1) la atribución al Organismo Autónomo Programas Educativos Europeos (OAPEE) la competencia de promover la internacionalización del sistema universitario, tarea de la que se venía ocupando la Fundación para la Proyección Internacional de las Universidades Españolas (Universidad.es), que ahora se extingue, y (2) la concentración en un único organismo público ANECA- de todas las funciones de evaluación y acreditación del profesorado universitario, desarrolladas hasta el momento por la fundación Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) y la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora (CNEAI).
La cualidad de a extinguir resulta clave ya que, de facto, se equipara la situación del personal indefinido no fijo al fijo no hay convocatoria de plaza alguna- por lo que resulta dicha previsión en las transferencias de personal un notable refuerzo en la garantía de estabilidad en el empleo de las personas afectadas por estos procesos de reordenación del sector público.
(18). En este supuesto previendo la remisión a normas reglamentarias para la regulación de las medidas en materia de personal (entre otros el artículo 1.2 apartado nueve). De esta forma, en los decretos de constitución de las nuevas Agencias que se crean al amparo de la Ley, se contempla la integración del personal laboral que trabajaba que se suprimían o eran absorbidos. El TSJA, en un primer momento, dio la razón a las asociaciones de funcionarios y paralizó o bien directamente los Decretos de las Agencias o bien específicamente los protocolos de integración del personal laboral. Los argumentos judiciales que dieron la razón a las asociaciones denunciantes eran que el régimen de integración de estas entidades no respetaba los principios básicos de acceso a la función pública de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Con posterioridad, y recurridas dichas sentencias por la Junta de Andalucía, el TS modificó dicha inicial consideración. Las sentencias, por todas puede verse la STS, Social, de 30 de diciembre de 2013 (rec.3633/2012), vuelve a incidir en que el personal integrado en esta agencia ya tenía la condición de empleado público y que, por consiguiente, el proceso de reordenación del sector público no cambia su estatus jurídico, que no se suscitan dudas de constitucionalidad respecto de la citada Ley 1/2011, y que el proceso de integración no lesiona el principio de igualdad ni los derechos de promoción profesional de los recurrentes.
(20). De la misma opinión se muestran Díez Quesada, A. y González-Haba Guisado, V.M., Innovaciones de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local en materia de empleo público y en el régimen retributivo de los miembros de las corporaciones, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 2, 2014
(21). De esta forma, el artículo 12, bajo la denominación, Coordinación y colaboración entre la Administración autonómica y la local, establece que: Deberá establecerse un marco de coordinación y colaboración efectiva entre la Administración autonómica y la local de cara a la prestación y mantenimiento de los servicios frente a la ciudadanía, debiendo promover su mejora y garantizar su prestación efectiva y promoviendo el trabajo en común para la solución de aquellos problemas que pudieran presentarse más allá del concreto reparto competencial en los distintos sectores de la acción pública.
(23). Una aproximación a las medidas que pueden adoptarse puede verse en el trabajo de Cantero Martinez, J. Las medidas de racionalización de plantillas en el empleo público local y en un contexto de contención fiscal, Cuadernos de Derecho Local, nº 28, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2012 y Palomar Olmeda, A., La planificación del empleo público y su ejecución: las medidas de redimensionamiento en el ámbito de las Administraciones Públicas, en el volumen colectivo La función pública local: Del Estatuto Básico a la Ley de Reforma Local de 2013 (Dir. J. Fuentetaja Pastor), Thomson-Reuter Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2014,págs. 223 y ss.
(24). Respecto de todos estos supuestos, y sus consecuencias en el sector público local, hay que hacer mención del magnífico y riguroso trabajo de Martinez Fernandez, J.M. y Ortega Jimenez, P. Sucesión de empresas y cesión ilegal de trabajadores en la contratación pública, Número extraordinario de Estudios Locales, 2013.
Este informe de la Comisión de las Comunidades Europeas (en adelante, el Informe) analiza la Directiva 2001/23/CE del Consejo, de 12 de marzo de 2001 (en adelante, la Directiva), a la luz de la experiencia adquirida y, especialmente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Tiene en cuenta asimismo las respuestas de los Estados miembros y de los interlocutores sociales al cuestionario que les fue remitido por la Comisión, a fin de que ésta pueda proponer eventuales modificaciones.
(27). Rodriguez Escanciano, S., La remunicipalización de los servicios públicos. aspectos laborales, Seminari sobre Relacions Col-lectives, Federació de Municipis de Catalunya (diciembre 2015).
En primer lugar, que el personal laboral de la Fundación y de los Consorcios no cambió su régimen jurídico de personal laboral como consecuencia de lo establecido en la Ley 1/2011 y del Decreto recurrido ni la condición pública de la entidad empleadora ni el objeto de su actividad, pues la única modificación operada a causa de esas normas fue el régimen de personificación de dicho empleador que pasó, de constituir una fundación de titularidad pública y unos consorcios entre Administraciones, a ser sucedido por una agencia pública empresarial a la que se han asignado los cometidos de aquéllos. Además, no se debe pasar por alto que la subrogación del nuevo empleador en la situación jurídica que ostentaba el anterior en sus contratos de trabajo no es una innovación normativa, sino una aplicación de la regulación de la sucesión de empresas contenida en la normativa laboral general (artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores) ni que esta última regulación, claramente dirigida a favorecer la estabilidad laboral, no está alejada del designio de pleno empleo que incorpora el artículo 40.1 de la Constitución como principio rector de política social. Asimismo, se debe considerar que la disposición adicional segunda del Decreto 96/2011 carece de sustantividad jurídica, pues se limita a cumplir en sus términos la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011. Y que esas disposiciones legal y reglamentaria establecen que el personal laboral que así se integra solamente podrá pasar a la función pública de la Administración General de la Junta de Andalucía o a su personal laboral si supera los correspondientes procesos selectivos. Pues bien, estos presupuestos impiden apreciar en la integración combatida por CSI-F un acceso al empleo público que merezca ser calificado de gratuito, ilegal o injustificadamente discriminatorio. No es ilegal porque, por un lado, está amparado en el artículo 8 y en la disposición adicional cuarta de la Ley 1/2011 y, por otro, es coherente con lo establecido en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores.
La conclusión a la que se ha de llegar es que esa integración no puede considerarse contraria al derecho reconocido por el artículo 23.2 de la Constitución en su vertiente de acceso a la función pública, pues no afecta a los miembros del sindicato demandante en la instancia que ya son funcionarios de carrera o personal laboral fijo de la Junta de Andalucía. Y tampoco significa, por lo ya dicho, una desigualdad de trato que, por carecer de justificación razonable, merezca la calificación de discriminatoria respecto de los miembros de ese sindicato que son funcionarios interinos o personal laboral temporal.
(30). Es el caso de la de la recuperación del servicio de guardería por parte de un Ayuntamiento (STSJ Galicia 1 de septiembre 2005, (rec. 2382/2005) o el que se expone en la más reciente STSJ de País Vasco, 21 de julio 2015, (rec. 1300/2015) en el que se abordaba la reversión en un Ayuntamiento del servicio de limpieza pública viaria y es que razona la sentencia que en el supuesto enjuiciado, el Ayuntamiento asumió tres elementos fundamentales del servicio de limpieza viaria de Pasaia. En primer lugar, recobró la disponibilidad sobre las instalaciones y dependen de su propiedad utilizadas en la ejecución del servicio. En segundo lugar, recibió del adjudicatario los elementos patrimoniales fundamentales de la explotación, como son los vehículos, la maquinaria y los equipos empleados en la prestación del servicio, que aquél había adquirido, y tenían un importante valor económico, abonándole, además, 123.221,35 euros, cantidad que restaba por amortizar respecto a la maquinaria comprada para la ejecución del contrato. En tercer lugar, la entidad local incorporó a 12 de los 15 peones adscritos a la contrata. En lo que respecta a la toma en consideración de este último factor, se puede oponer que el Ayuntamiento no contrató a los 12 peones en régimen laboral, sino que les nombró funcionarios interinos, después de superar las pruebas selectivas convocadas al efecto, pero frente a esta objeción hay varias circunstancias que impiden otorgar virtualidad enervatoria de la sucesión empresarial a ese dato
(33). De todas formas, es preciso referirse a que los empleados públicos, protegidos como trabajadores en virtud del Derecho nacional y afectados por una transferencia a un nuevo empleador dentro de la Administración Pública, también se encuentran tutelados por la Directiva, pues si se acogiera la interpretación contraria, según recoge la STJUE 343/98, de 14 de septiembre de 2000, dictada en el asunto Collino, importantes categorías de trabajadores que ejercen actividades económicas podrían quedar privados de la protección prevista por la norma comunitaria.
(34). La sentencia de 15 de octubre de 1996 dictada por el TJUE en el Asunto C- 298/1994, Henke, aunque anterior a la actual directiva, señaló que no opera la sucesión cuando se produce una reestructuración en las Administraciones públicas, traspasándose determinadas funciones a otro ente u organismo público. En este caso, la señora Henke prestaba servicios como secretaria del alcalde. A raíz de una agrupación de municipios a la que se encomiendan las competencias administrativas, es despedida. La sentencia niega la aplicación de la Directiva, amparándose en su Exposición de Motivos, en la que figuran elementos finalistas de protección de los trabajadores ante situaciones económicas negativas, llegando a la conclusión que no constituye una <<transmisión de empresa>>, en el sentido de la Directiva, la reorganización de estructuras de la Administración pública o la cesión de competencias administrativas entre Administraciones públicas, en tanto que dicha cesión del municipio a la agrupación de municipios sólo afectó a actividades propias del ejercicio del poder público. Aun suponiendo que estas actividades incluyeran aspectos de carácter económico, éstos sólo podrían ser accesorios.
(35). Inclusive, y siempre que no se trate de tareas atinentes al ejercicio de poder público, la concurrencia de dos empleadores públicos (cedente y cesionario) no necesariamente quedarían excluidos del mecanismo subrogatorio, pues como razona la Sentencia TJCE 343/98, de 14 de septiembre de 2000 (asunto Collino) si se acogiera otra interpretación importantes categorías de trabajadores que ejercen actividades económicas podrían quedar privados de la protección prevista por la norma comunitaria.
(37). El TS ha diferenciado la transmisión de empresas ex art. 44 ET de la sucesión de contratas o de mera actividad, considerando que en la sucesión de contratas tan sólo opera la transmisión de personal y, en su caso, la subrogación empresarial, cuando en el convenio colectivo de aplicación se prevea expresamente que, al término de la contrata, todos los trabajadores que, dependiendo del empresario saliente, lleven prestando servicios en las dependencias de la empresa o institución principal que contrata pasarán a depender del nuevo adjudicatario del servicio, manteniendo sus condiciones laborales en idénticas condiciones a las que disfrutaban con la empresa cedente. Esto es, la subrogación en los contratos de trabajo actúa cuando la autonomía colectiva, en su ámbito de aplicación se resalta por lo que más adelante se dirá-, establezca la obligación de subrogación en los supuestos, sin más, de un cambio en la titularidad de la empresa o también en aquellos otros en que el pliego de condiciones así lo imponga como deber jurídico del nuevo contratista.
(44). Rodriguez Escanciano, S., La remunicipalización, op. cit., quien también se hace eco de la STJCE de 26 de noviembre de 2015 (petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco), ADIF/Algeposa Terminales Ferroviarios S.L. (Asunto C-509/2014) en que si se admitió la subrogación en una situación en la que una empresa pública (Adif), titular de una actividad económica de manipulación de unidades de transporte intermodal, confía mediante un contrato de gestión de servicios públicos la explotación de esa actividad a otra empresa, poniendo a disposición de ésta las infraestructuras y el equipamiento necesarios de los que es propietaria, y posteriormente decide poner fin a dicho contrato sin asumir al personal de esta última empresa porque en lo sucesivo va a explotar esa actividad ella misma con su propio personal
(50). Rodriguez Escanciano, S., La remunicipalizaciónop. cit. con apoyo en las SSTSJ, Social, Castilla-La Mancha 1 junio 2010 (rec. 106/2010) y 9 junio 2010 (rec. 176/2010)
En los casos de fusión de empresas en los que participe la sociedad contratista, continuará el contrato vigente con la entidad absorbente o con la resultante de la fusión, que quedará subrogada en todos los derechos y obligaciones dimanantes del mismo. Igualmente, en los supuestos de escisión, aportación o transmisión de empresas o ramas de actividad de las mismas, continuará el contrato con la entidad a la que se atribuya el contrato, que quedará subrogada en los derechos y obligaciones dimanantes del mismo, siempre que tenga la solvencia exigida al acordarse la adjudicación o que las diversas sociedades beneficiarias de las mencionadas operaciones y, en caso de subsistir, la sociedad de la que provengan el patrimonio, empresas o ramas segregadas, se responsabilicen solidariamente con aquélla de la ejecución del contrato. Si no pudiese producirse la subrogación por no reunir la entidad a la que se atribuya el contrato las condiciones de solvencia necesarias se resolverá el contrato, considerándose a todos los efectos como un supuesto de resolución por culpa del adjudicatario.
Inclusive otros supuestos como la subcontratación pueden plantear cierta problemática. A estos efectos puede consultarse Rodríguez Escanciano, S. Responsabilidades de régimen laboral derivadas de la subcontratación de concesiones administrativas, Revista de Trabajo y Seguridad Social, nº. 281-282, 2006, págs. 3-70
(54). El artículo 130 del Anteproyecto da un paso más y contempla penalidades para el empresario saliente que incumpla la obligación de entregar la información completa y veraz de los trabajadores en cuyas relaciones de trabajo deberá subrogarse el nuevo contratista y la obligación del contratista saliente de abonar los salarios impagados de los trabajadores afectados por la subrogación, aun en el supuesto que se resuelva el contrato y los trabajadores sean subrogados por el nuevo contratista. Medidas insuficientes, en opinión de Madrigal Esteban, M.J. y Martínez Saldaña, D., La subrogación de trabajadores y la sucesión de empresa en el ámbito de la contratación pública Actualidad Jurídica Uría Menéndez, 40-2015, pág.49, no solo responde de los salarios impagados sino que, como se ha expuesto, el artículo 44, apartados 1 y 3 del ET y artículos 127 y 104.1 de la LGSS amplían las responsabilidades, con carácter solidario, por ejemplo, a cualquier responsabilidad laboral anterior a la transmisión, como indemnizaciones por despido pendientes de abono, cotizaciones pendientes de abono con sus recargos correspondientes o prestaciones causadas antes de la sucesión de empresa.
La Administración pública, se debe tener en cuenta, no está exenta de estas responsabilidades y, como ha expuesto Rodriguez Escanciano, S. Los despidos objetivos en las Administraciones Públicas, rescate de contratas y concesiones y supresión de entidades o estructuras administrativas, en el volumen colectivo La reforma del Sector Público (coord. por Federico A. Castillo Blanco), Instituto García Oviedo, Sevilla, 2014, págs. 399 y ss., invocando la reciente jurisprudencia social, puede incurrir en responsabilidades.
(55). Madrigal Esteban, M.J. y Martínez Saldaña, D, La subrogación de trabajadores y la sucesión de empresa, op. cit., pág.49 opinan que no ha duda de que se produciría la responsabilidad del órgano de contratación. Si fuese antes de formalizado, con cita del Informe 3/2013, de 5 de marzo de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Canarias, exponen que se reconoce la posibilidad de no formalización del contrato sin consecuencias para el adjudicatario.
(56). Un estudio jurisprudencial bastante exhaustivo puede encontrarse en Hernández Jiménez, H., Subrogación laboral en los contratos del sector público, Actualidad Administrativa, Nº 5, Sección Estudios de Jurisprudencia, Mayo 2014, tomo 1, Editorial LA LEY
(58). La Abogacía del Estado exponía en su informe que: Por su naturaleza contenido y efectos, la cláusula de subrogación empresarial que se examina excede del ámbito propio de los pliegos de cláusulas administrativas particulares, en la medida en que, desde un punto de vista subjetivo, la expresada cláusula rebasa el ámbito subjetivo propio de los contratos administrativos que, como se ha indicado, se circunscribe a las relaciones jurídicas entre partes (Administración contratante y empresario que haya resultado adjudicatario) de dicho contrato, y supone, de facto, el establecimiento de un contrato administrativo de estipulaciones que afectan a terceros ajenos al vínculo contractual, como son los trabajadores de la anterior empresa adjudicataria destinados a la prestación del servicio que es objeto del contrato (). Desde un punto de vista objetivo, referido a la materia a la que dicha cláusula se refiere, la misma impone al contratista obligaciones de carácter laboral (la subrogación en los derechos y obligaciones del anterior contratista respecto al personal de éste destinado a la prestación del servicio que constituye el objeto del contrato) que tienen un contenido netamente laboral y que forman parte del status del trabajador, de cuyo cumplimiento o incumplimiento no corresponde conocer ni a la Administración contratante ni a la jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino a los órganos de la jurisdicción Social (sentencias de la Sala de los Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, ya citadas, de 9 y 10 de abril, y de 3 de mayo de 1999, entre otras muchas), siendo así que, como se ha indicado, el pliego de cláusulas administrativas tiene su contenido limitado a la regulación de una relación jurídico-administrativa (contrato administrativo), escapando de su ámbito la regulación de extremos pertenecientes a relaciones jurídicas de muy diferente naturaleza y entre terceros, como son las relaciones de carácter laboral que median entre el empresario (adjudicatario) y los trabajadores a su servicio.
(59). Bien es cierto que en alguna norma legal se contempla dicha previsión admitiendo su inclusión en los Pliegos. A título de ejemplo, del alcance de la subrogación por vía legal, la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres, establece en su artículo 73.2 que los pliegos de condiciones deberán imponer al nuevo adjudicatario la obligación de subrogarse en la relación laboral con el personal empleado por el anterior contratista en dicha prestación hasta cubrir la dotación mínima del personal que el contratista deberá adscribir a la prestación del servicio.
(60). A juicio de Hernández Jiménez, H., Subrogación laboralop. cit. sí podrá valorarse como tal siempre que la subrogación tenga incidencia con el objeto del contrato, como puede ser el caso de que la intervención de los trabajadores subrogados tenga directa relevancia con el contrato por cuanto no resulte necesario periodo de formación o adaptación de los nuevos trabajadores que se contraten. Es decir, serán las circunstancias de cada caso en particular las que justifiquen si la subrogación debe valorarse como criterio de adjudicación, en atención a que el hecho de que sean esos trabajadores y no otros contratados ex novo, guarde directa relación con el objeto del contrato; en otro caso, es decir, si a efectos de ejecutar el objeto del contrato resulta irrelevante que se desarrolle con los trabajadores subrogados o con otros contratados al efecto, la subrogación podrá exigirse o no en los pliegos, pero no será elemento valorativo en la adjudicación.
(61). Como indican Madrigal Esteban, M.J. y Martínez Saldaña, D, La subrogación de trabajadoresop. cit., con cita de jurisprudencia y de órganos consultivos, Aunque en el pliego de cláusulas administrativas particulares no haya obligación de contemplar la subrogación, la obligación de información del artículo 120 del TRLCSP exige necesariamente la de facilitar la información sobre las condiciones de los contratos de trabajo afectados, cuando tal subrogación esté prevista en el convenio de colectivo sectorial de aplicación. Pero la obligación de información debe predicarse también en todos los supuestos en los que existe, al menos, la apariencia de que puede haber obligación de subrogación, sin que ello suponga prejuzgar la existencia y alcance de esa obligación de subrogación. En estos casos, el órgano de contratación está obligado a requerir de la empresa que viniese efectuando la prestación objeto del contrato la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la posible subrogación. b) La subrogación del personal del adjudicatario saliente en el entrante es obligatoria aun en el caso de que el pliego de cláusulas administrativas particulares no la mencione. Su no inclusión se considera jurídicamente irrelevante en la medida que la obligatoriedad deriva del convenio colectivo y no del pliego y cuyo cumplimiento o incumplimiento no corresponde conocer ni a la Administración contratante ni a la jurisdicción contencioso-administrativa, sino a los órganos de la jurisdicción social..
(62). En torno al tema, y la problemática que presenta en el sector público, puede verse Vila Tierno, F. Contratas y Subcontratas en la Administración Pública y otros supuestos de externalización y descentralización. Límites a su utilización, en el volumen colectivo Reestructuración de las Administraciones Públicas: aspectos administrativos y laborales (coord. por Castillo Blanco, F.A. y Monereo Pérez, J.L.), Editorial Comares, Granada, 2014, pág. 321 y ss.)
.4. Que en los pliegos de prescripciones técnicas, así como en los de cláusulas administrativas particulares, de los contratos de servicios y de los que se celebren, en su caso, con empresas de trabajo temporal, se determinen con la mayor precisión posible, las prestaciones a realizar y se incremente la vigilancia de estos aspectos por parte del Servicio Jurídico del Estado y de la Intervención General del Estado en su labor de fiscalización y supervisión previa, de manera que se evite el riesgo de que se consolide como personal del organismo contratante el procedente de las citadas empresas. Con la misma finalidad, debería cuidarse también que su ejecución no se desvíe de lo pactado, así como el cumplimiento de su plazo de duración y de las prórrogas.
(66). Pueden consultarse en extenso los trabajos de Martinez Fernandez, J.M., Ejecución de los planes de ajuste y contratación pública anteriormente citado y Mora Bongera, F., Ejecución de planes de ajuste y empleo público. Incidencia de la reforma laboral del 2012, ambos en El Consultor de los Ayuntamientos y los Juzgados, nº 11 y 12, 2012 bien que, ya puede adelantarse, discrepo de algunas de las posiciones apuntadas por dichos autores, más específicamente, en las consecuencias que deben producirse en ciertos supuestos.
(67). Puede verse respecto de este punto la STS de 17 de junio de 2002 (rec. 4405/00) y la STSJ Cataluña de 12 de abril de 2011, Social, rec. 7585). Y es, de otro, que tal y como ha señalado también el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, los representantes legales de los trabajadores que ejercían tal función en las empresas concesionarias de servicios públicos transferidos, en el supuesto enjuiciado, a un Ayuntamiento, continuarán desempeñando su función en las dependencias de este último, al igual que los directivos pues el mero cambio de los máximos responsables jerárquicos (que ahora son el Alcalde y los respectivos Concejales) no puede de por sí menoscabar la autonomía de la entidad transmitida, a menos que los nuevos máximos superiores jerárquicos dispongan de facultades que les permitan organizar directamente la actividad de los trabajadores de la referida entidad y sustituir así a los superiores inmediatos de dichos trabajadores en la adopción de decisiones dentro de esta última (STJCE 151/2009, de 29 de julio de 2010, asunto Ayuntamiento Línea de la Concepción).
(69). Rodriguez Escanciano, S., La remunicipalización, op. cit. bien que advierte que otra cosa es que, como ha reconocido alguna sentencia, concurran los requisitos de una cesión ilegal de trabajadores por parte de la empresa contratista a la Administración, en cuyo caso se ha de reconocer la improcedencia del despido, y ante la imposibilidad de readmisión, debido a que no existe el centro de trabajo donde el trabajador prestaba servicios, procede extinguir los contratos de trabajo con las indemnizaciones pertinentes (antes 45, ahora 33 días de salario por año de servicio), siendo responsables solidarios la empresa adjudicataria y la Administración según dispone la STSJ, Social, Islas Baleares 24 octubre 2013 rec. 470/2013). Puede consultarse, asimismo, Rodríguez Escanciano, S. Los despidos objetivos en las Administraciones Públicas, rescate de contratas y concesiones y supresión de entidades o estructuras administrativas, en el volumen colectivo La reforma del Sector Público (coord. por Federico A. Castillo Blanco), Instituto García Oviedo, Sevilla, 2014
(71). Henández Jiménez, H.M.: Subrogación laboral en los contratos del sector público, Actualidad Administrativa, núm. 5, 2014, págs. 1 y ss.
(72). De anomalía jurídica califica tal figura Monereo Pérez, J.L., Las reestructuraciones en el sector público, op. cit. pág. 245 y añade que produce una enorme tensión entre el Derecho Administrativo y el Derecho del Trabajo ¡Y, adviértase, que en el marco de un orden jurídico global conjuntamente vulnerado!.
(73). La sentencia, que sigue otra jurisprudencia anterior (STS, Sala de lo social, de 20 de enero de 1998; 19 de junio de 2002, 17 de septiembre de 2002, 19 de noviembre de 2002, 11 de diciembre de 2002, 27 de diciembre de 2002 y 28 de octubre de 2003), aborda el caso de las trabajadoras que prestaban servicios de limpieza en colegios y otros centros de la localidad de Toro empleadas por distintas subcontratistas del Ayuntamiento, subrogándose el 30 de Abril de 2004 en sus contratos la empresa Limpiezas, Ajardinamientos y Servicios Seralia S.A.. Al finalizar el contrato de esta última empresa, el Ayuntamiento asumió el servicio y contrató a las trabajadoras que Seralia tenía destinadas a la limpieza de los diferentes colegios de la localidad, suscribiendo con las mismas un contrato para obra o servicio determinado consistente en la limpieza de colegios durante el periodo lectivo de los mismos. Al no reconocerse la existencia de sucesión, sino nueva contratación, las dos actoras interpusieron demandas por despido contra el Ayuntamiento de Toro y contra Seralia, siendo, en último término, condenado el Ayuntamiento. De esta forma la sentencia razona que:
.por cuanto en el caso de los servicios de limpieza como los aquí descritos estamos ante una contrata basada en la mano de obra y no en la aportación de medios materiales, de manera que la sucesión se produce mediante la figura de la sucesión de plantilla cuando una parte sustancial de la plantilla es asumida por la empresa cesionaria. El Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha declarado que, en los sectores en los que la actividad se basa fundamentalmente en la mano de obra, un conjunto de trabajadores que ejerce de forma duradera una actividad común puede constituir una entidad económica y, por ello, dicha entidad puede entonces mantener su identidad aún después de la transmisión cuando el nuevo empresario no se limite a continuar con la actividad de que se trata, sino que además se haga cargo de una parte esencial, en términos de número y de competencias, del personal que su antecesor destinaba especialmente a dicha tarea (véanse, en particular, las sentencias Süzen, antes citada y la de 10 de diciembre de 1998, caso Sánchez Hidalgo, asuntos acumulados C-173/1996 y C-247/1996). Esta misma doctrina ha sido aceptada por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo a partir de su sentencia de 27 de Octubre de 2004, RCUD 899/2002. Y en este caso consta probado que el Ayuntamiento se ha hecho cargo de todos de los trabajadores de la anterior contratista, aunque sea a través de la suscripción de contratos temporales, por lo que de facto la organización productiva dedicada a la limpieza de los colegios que venía siendo identificada esencialmente por el conjunto de plantilla adscrito a dicha actividad ha sido asumida directamente por la empresa principal
(74). No es objeto de este trabajo el análisis del personal laboral indefinido no fijo, pero respecto de la figura y sus consecuencias puede verse Goerlich Peset, J.Mª., y Vega López, J, ¿Una nueva categoría de personal laboral al servicio de la Administración Pública? Los trabajadores indefinidos no fijos de plantilla, Relaciones Laborales, nº 11, 1998, pg. 14 y ss., Boltaina Bosch, X, Régimen jurídico de los trabajadores indefinidos no fijos de la Administración Pública, Aranzadi Social, nº 4/2002, pg. 83 y ss. y Págs. 121 y 122 y Págs. 121 y 122. Págs. 121 y 122 y Sala Franco, T., Comentarios a la Ley de Estatuto Básico del Empleado Público (VVAA) coord.. Sanchez Moron, M.), Lex Nova, Valladolid, 2007, pág. 121 y 122. Como es conocido es esta una situación ciertamente errática, que ha variado en el tiempo según los criterios jurisprudenciales, y que, en el momento actual, tiene distintas consecuencias: la primera de ellas es que la persona no puede tener la consideración de fijo hasta que no supere un proceso selectivo de acceso al empleo público y, junto a distintas consecuencias, ello determina que sus puestos pueden ser suprimidos con preferencia a los indefinidos fijo (Sentencia de la Sala Social del Tribunal Supremo de 23 de Mayo de 2014 (rec.179/2013); la segunda es que su situación jurídica queda congelada, es decir, su categoría y funciones no pueden variar quedando vinculado a la plaza ocupada, bien es cierto que tampoco su situación es la del personal laboral temporal stricto sensus; la tercera es que la persona asalariada tiene el derecho a la oportunidad de acceso a través del correspondiente proceso selectivo para lo cual se ha proceder a la cobertura de dicha plaza mediante los instrumentos establecidos que garanticen los principios constitucionales; la última es que su despido (aparte del disciplinario o como consecuencia de la cobertura de la plaza que ocupa) solo puede producirse por las causas y procedimientos que los artículos 51 y 52 y la Disposición Adicional Vigésima del ET establecen para el despido objetivo y que parece haberse superado con ello las dudas que planteaba la nueva redacción de la DA 15ª ET tras la ley 35/2010 parecía apuntar a que no hay derecho a indemnización, pues se limitaba a disponer que se producirá la extinción de la relación laboral (SSTS de 24 de junio y 14 de julio de 2014 y TJUE en su Auto de 11 de diciembre de 2014, recaído en el caso C-86/14, León Medialdea contra Ayuntamiento de Huétor Vega).
(75). La doctrina jurisprudencial sobre el trabajador indefinido no fijo ha sido admitida por el Tribunal Constitucional en los Autos 122/2009, 124/2009 y 135/2009. Asimismo, la cuestión de las medidas legales equivalentes, derivada de la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, de 28 de junio que establece la obligación del Estado de prever una serie de medidas para desincentivar el encadenamiento de los contratos ha sido analizada en particular en las Sentencias del TJCE de 7 de septiembre de 2006, Asuntos C-53/04 (caso Marrosu y Sardino) y C-180/04 (caso Vassallo), de las que cabe concluir que el TJCE entiende que una normativa nacional que no reconoce la conversión del contrato en indefinido, pero que establece normas imperativas respecto a la duración y renovación de los contratos de duración determinada y el derecho a la reparación de los perjuicios sufridos por el trabajador debido al uso abusivo por la Administración pública de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada parece ser ajustada a la citada Directiva.
(76). Mi postura, en esos casos, de fraude ha sido bastante clara desde hace años. Puede verse, a este respecto, Las problemáticas fronteras entre el Derecho Laboral y el Derecho Administrativo: a propósito de los contratos temporales en el sector público: a propósito de los contratos temporales en el sector público, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 86, 1995.
(77). Las insuficiencias e incoherencias de los procesos selectivos en el sector público con respecto del personal laboral han sido puestos de manifiesto por Díaz Arnate, M.T., El acceso al empleo público en el ordenamiento jurídico español. Cuestiones para el debate, en el volumen colectivo Reestructuración de las Administraciones Públicas: aspectos administrativos y laborales (coord. por Castillo Blanco, F.A. y Monereo Pérez, J.L.), Editorial Comares, Granada, 2014, pág. 397 y ss.)
(79). Por todos, y en la doctrina administrativista, puede verse Recuerda Girela, M.A. y Fernandez Delpuech, L. Los contratos administrativos que encubren relaciones laborales o tienen por objeto funciones reservadas al personal funcionario, Revista Andaluza de Administración Pública, nº 83.
(80). Bien es cierto que, como ha puesto de relieve Olias De Lima Gete, B., Cara y cruz de la externalización en la obra colectiva Crisis y externalizción en el sector público ¿solución o problema?, INAP, Madrid, 2011 hay que tener en cuenta la paradoja que se produce y la demagogia que esconden algunas posiciones pues siempre sobran funcionarios para cuadrar las cuentas y siempre faltan para dar servicios públicos adecuados.
(81). De idéntica opinión es Sanchez Moron, M., Ajustes y reformas en el empleo público: situación actual y perspectivas, en el volumen colectivo Crisis económica y función pública, Thompson Reuters/Aranzadi, Navarra, 2012, para quien en nuestro sistema de empleo público persisten serios desequilibrios, que se han profundizado con el tiempo pero para quien también los actuales ajustes, exigidos por razones presupuestarias, están corrigiendo algunos de los efectos económicamente más perjudiciales de tales desequilibrios, aun a costa de reducir la calidad de los servicios y, añade el citado autor, los ajustes no inciden en las causas originarios de los desequilibrios.
(82). Y las que podrían adoptarse sin ni siquiera acudir a nuevas modificaciones legislativas. Puede verse, a este respecto, los trabajos de Mauri Majós, J., Medidas de ajuste para hacer frente a la crisis en el empleo público local: una perspectiva desde la función pública, en AAVV, El empleo público local ante la crisis, Fundación Democracia y Gobierno Local-CEMCI, Debates Locales, nº 2, Bilbao, 2011 y Cantero Martinez, J., Las medidas de racionalización de plantillas en el empleo público local y en un contexto de contención fiscal, Cuadernos de Derecho Local, Nº 28, 2012.
(83). Martínez Manzanero, R., La empresa pública en la contabilidad nacional, Presupuesto y Gasto Público, nº 60, 2010, págs. 97-107 ha puesto de relieve cómo en 1985 existían 360 unidades empresariales públicas, mientras que en 2010 ese número, por lo que afecta a entidades dependientes del Estado o de las Comunidades Autónomas, eran 1611, de las cuales las Comunidades Autónomas sumaban 1201. Por su parte, las entidades locales tenían un total de 1066. Ahora bien, lo decisivo es que el peso de tales empresas públicas sobre la actividad económica se había reducido notablemente desde 1985 a 2007, produciéndose un descenso porcentual de 7 puntos. Es decir, el crecimiento en número de éstas no tuvo una incidencia mayor en la actividad económica porque, sencillamente, ese incremento sustancial se había dado por su creación para la gestión de los distintos servicios públicos.

References: e contrario
 artículo 44
 artículo 44
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 artículo 44
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 85
 artículo 44
 artículo 104
 artículo 120
 artículo 44
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 Resolución 
 Resolución 
 artículo 134
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 artículo 44
 artículo 1
 artículo 12
 artículo 40
 artículo 8
 artículo 44
 artículo 23
 resolución 
 artículo 130
 artículo 44
 artículo 73
 artículo 120