Source: http://blogdelacorte.ibero.mx/content/amicus-el-principio-de-libre-configuraci%C3%B3n-legislativa-y-la-cl%C3%A1usula-del-federalismo-dual-en?page=12
Timestamp: 2020-02-27 08:34:42+00:00

Document:
#AMICUS El principio de libre configuración legislativa y la cláusula del federalismo dual en la integración electoral del Congreso de la Ciudad de México. | El Blog de la Corte
Desde 1994, año axial de la reforma constitucional (publicada el 31 de diciembre de 1994 en el Diario Oficial de la Federación) que dotó a la Suprema Corte de las facultades esenciales de un Tribunal Constitucional, nunca antes se había planteado la inconstitucionalidad completa de una Constitución local de una entidad federativa (recordemos que gracias a esta reforma se incorporó a la “acción de inconstitucionalidad” como un mecanismo procesal de control constitucional).
Resolver la constitucionalidad de una norma constitucional local es una tarea en extremo compleja, se requiere de una fina tarea de interpretación constitucional aderezada por sus diversos matices teóricos: el textualista, el originalista, la ponderación, el funcionalismo, entre muchos otros.
Entre otras cuestiones que serán materia de análisis posteriores, el proyecto de sentencia de la ponencia del Ministro Laynez plantea declarar la inconstitucionalidad del sistema electoral previsto en la Constitución de la Ciudad de México.
En este sentido, en la sesión de fecha 15 de agosto, los Ministros se pronunciaron sobre una cuestión trascendental para el futuro del modelo del federalismo en México: el principio de libre configuración legislativa de los Congresos locales.
Si bien es cierto, este principio ha tenido un amplio desarrollo en la jurisprudencia del Poder Judicial, y, particularmente, en la de la Suprema Corte, en la sesión aludida se delinearon temas de control constitucional que seguramente serán objeto de futuras discusiones en el Pleno y Salas de la Suprema Corte.
De manera relevante, al iniciar la discusión sobre la constitucionalidad del sistema de elección de los integrantes del Congreso de la Ciudad de México por los principios electorales de mayoría relativa y representación proporcional, compuesto por 66 diputaciones, 33 electas según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 33 según el principio de representación proporcional.
Los Ministros tocaron uno de los temas de mayor vigencia en el debate constitucional en nuestro país: la interpretación del artículo 124 de la Constitución Federal y sus alcances respecto al principio de configuración legislativa de los Congresos locales, en concreto, respecto a la integración del Congreso de la Ciudad de México, establecida en el artículo 29, Apartado A, numeral 2, y Apartado B, numeral 1 de la Constitución de la Ciudad de México.
De manera particular, la Ministra Margarita Luna Ramos, hizo alusión a una tipología de las normas que el propio Pleno ha desarrollado de maneras diversas bajo el siguiente esquema: las normas obligatorias (en ocasiones denominadas como normas imperativas), las normas prohibitivas, y las normas de libre configuración (también denominadas como normas permisivas).
La interpretación clásica del artículo 124 constitucional, denominada por la doctrina como la cláusula del Federalismo dual, alude a la distribución residual de competencias otorgadas a las entidades federativas, respecto de aquellas que no estén expresamente otorgadas a los funcionarios federales.
La hermética redacción del vigente artículo 124 de la Constitución Federal obedece al formalismo jurídico de raigambre liberal que envolvió a la Constitución de 1857 cuyo artículo 117 contenía exactamente la misma redacción sobre el sistema de distribución de competencias entre la Federación y las entidades federativas.
Motivo de una discusión enteramente distinta a la que la Suprema Corte aún no ha entrado será determinar si la porción normativa del artículo 124 constitucional que refiere a los “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales…” alude exclusivamente a los funcionarios del Poder Ejecutivo o como lo ha interpretado sistemáticamente la Suprema Corte se extiende a todos los funcionarios de los Poderes de la Unión.
Ahora bien, sobre la materia del proyecto de sentencia, el Pleno se pronunció en una votación cuasi-unánime (10 votos en contra y sólo un voto a favor por parte del Ministro Laynez, el ponente del proyecto) por la constitucionalidad de la distribución paritaria de los 66 integrantes del Congreso de la Ciudad de México, la mitad por el principio de mayoría relativa y la otra mitad por el principio de representación proporcional.
En mi opinión, el Ministro Laynez pudo haber planteado la inconstitucionalidad de la norma local, no desde el enfoque histórico como lo hizo, sino desde la óptica de la teoría constitucional de las garantías institucionales, desarrollada ampliamente por el Tribunal Constitucional de España.
Esa teoría asume que existen instituciones cuya configuración normativa prevista en una norma de rango constitucional no puede ser modificada por una norma de rango inferior o de diverso orden normativo como lo es una Constitución local, debido a que “las instituciones garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional… al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial que la Constitución garantiza” (Sentencia del 28 de julio de 1981), o, en palabras del gran constitucionalista alemán, Carl Schmitt, el legislador no tiene “las manos totalmente libres”.
En el caso de la integración del Congreso de la Ciudad de México, la teoría de las garantías institucionales adaptada a la configuración de los Poderes Públicos habría servido para justificar que cualquier norma constitucional local debería adecuarse al texto constitucional federal respecto al núcleo esencial de su configuración normativa, es decir, por un lado, la repartición no paritaria de la elección de los integrantes del Congreso respecto de los principios de mayoría relativa y representación proporcional, y por otro lado, la supremacía normativa del principio de mayoría relativa sobre el principio de representación proporcional en su respectiva integración.
Otra de las vertientes de interpretación constitucional, bajo la cual, se podría haber invalidado el modelo de distribución paritaria de principios electorales en el Congreso de la Ciudad de México, sería la teoría de los poderes implícitos, desarrollada a profundidad por la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos al analizar la cláusula 18 de la sección 8 del artículo 1 de la Constitución de los Estados Unidos de América, también denominada, “necessary and proper clause”.
Bajo este modelo, desarrollado esencialmente a partir del caso McCulloch v. Maryland, el Congreso de los Estados Unidos de América tiene las facultades ímplicitas necesarias y suficientes para ejecutar sus poderes y con ello limitar el poder de los Congresos estatales frente a las normas que expida el Congreso Federal, cuyas normas se consideran dotadas de una mayor fuerza normativa que aquellas de rango estatal.
En este tenor de ideas, se podría justificar la necesaria adecuación todos los sistemas legislativos de las entidades federativas con respecto al sistema federal del distribución no paritaria de la elección de los integrantes del Congreso de la Unión (300 diputados por el principio de mayoría relativa, 200 de representación proporcional; 64 senadores por el principio de mayoría relativa, 32 senadores por el principio de primera minoría y 32 senadores por el principio de representación proporcional).
Dicha adecuación normativa en congruencia con la teoría de los poderes implícitos habría justificado plenamente que la Constitución Federal en su artículo 122 no estableció una configuración expresa de distribución no paritaria entre ambos principios para el Congreso de la Ciudad de México, sin embargo, de manera implícita si lo hizo al delimitar la configuración del Congreso Federal y, por ende, limitando el poder de los entidades federativas para establecer una configuración normativa diversa a la prevista en los artículos 52 y 56 constitucionales.
Sobre estas reflexiones, cabría plantearnos la siguiente duda, cuya adecuada respuesta corresponde exclusivamente al Constituyente Permanente y, sin duda, abonará para la construcción de un eficaz Estado Constitucional de Derecho en el siglo XXI: ¿la redacción decimonónica del artículo 124 es suficiente para resolver los conflictos del modelo federalista que plantea la dinámica relación entre la Federación y las entidades federativas?
Mientras tanto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación adoptó el modelo de interpretación clásica de las facultades residuales de los Congresos de las entidades federativas para justificar la regularidad constitucional de la integración del Congreso de la Ciudad de México.
La asignatura pendiente ahora la tienen los legisladores federales y los legisladores locales, integrados en Constituyente Permanente, que deberán resolver si es necesaria una nueva redacción del artículo 124 constitucional para garantizar plenamente un eficaz sistema de distribución de competencias legislativas de la Federación vis a vis las entidades federativas, un dilema propio del neoconstitucionalismo mexicano.
[1] Twitter: @mariofm Maestro en Derecho por la Escuela Libre de Derecho, con estudios en Derecho Constitucional por Harvard Extension School

References: artículo 124
 artículo 29
 artículo 124
 artículo 124
 artículo 117
 artículo 124
 artículo 1
 artículo 122
 artículo 124
 artículo 124