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Timestamp: 2020-01-28 10:10:35+00:00

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Stellungnahme zur Novellierung des Bayerischen Landesplanungsgesetzes (BayLplG) vom 28.09.2011
Novellierung des Bayerischen Landesplanungsgesetzes (BayLplG);
der Regionale Planungsverband Würzburg nimmt zu dem Gesetzentwurf zur Novellierung des BayLplG (gemäß Beschluss des Ministerrates vom 2. August 2011) und zu dem Alternativvorschlag zur Ausgestaltung der Regionalplanung als kommunale Pflichtaufgabe im eigenen Wirkungskreis wie folgt Stellung:
Gerade vor dem Hintergrund des demographischen Wandels ist es ausdrücklich zu begrüßen, dass die Staatsregierung am Leitziel der Schaffung und Erhaltung gleichwertiger Lebens- und Arbeitsbedingungen in allen Teilräumen Bayerns festhält. Dies ist insbesondere für die Zukunftsfähigkeit des ländlichen Raumes von essentieller Bedeutung.
Mit Nachdruck wird weiter begrüßt, dass die bisherigen zentralen Elemente der Organisationsstruktur der Regionalplanung beibehalten werden sollen, also die Regionalen Planungsverbände auch weiterhin Träger der Regionalplanung bleiben und diese staatliche Aufgabe im übertragenen Wirkungskreis erfüllen sollen.
Grundsätzlich ist auch zu begrüßen, dass die Staatsregierung die mit der Föderalismusreform 2006 geschaffenen verfassungsrechtlichen Grundlagen dazu nutzen will, das BayLplG im Verhältnis zum bundesrechtlichen Raumordnungsgesetz (ROG) als Vollregelung auszugestalten. Damit wird das bisherige komplizierte Nebeneinander von Bundes- und Landesrecht aufgelöst, was im Interesse der Rechtssicherheit, Rechtsklarheit und auch der Anwenderfreundlichkeit des Raumordnungs- und Landesplanungsrechtes ist.
Gleichwohl sind aus der Sicht des Regionalen Planungsverbandes Würzburg aber auch folgende Anmerkungen zum Gesetzentwurf veranlasst (Artikelbezeichnungen ohne Gesetzesangabe sind solche des Gesetzentwurfes):
1.	Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 ist es Aufgabe der Landesplanung, den Gesamtraum des Freistaates Bayern und seine Teilräume auf Grund einer fachübergreifenden Koordinierung unter den Gesichtspunkten der Raumordnung zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern.
Die Wahrnehmung dieser Aufgabe setzt voraus, dass die Träger der Landes- und Regionalplanung nicht nur im Verhältnis zu den Trägern der Bauleitplanung, sondern auch gegenüber den Trägern der Fachplanung verbindliche Festlegungen treffen können. Die Raumordnung ist nach den grundlegenden Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zum deutschen Raumplanungssystem deshalb "übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist und weil sie vielfältige Fachplanungen zusammenfasst und aufeinander abstimmt" (so BVerfGE 3, 407/425). Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund können die Träger der Landes- und Regionalplanung ihren Entwicklungs-, Ordnungs- und Sicherungsauftrag nur dann wirksam erfüllen, wenn sie in ihren Raumordnungsplänen bei Bedarf Festlegungen zu allen raumbedeutsamen Fachbereichen treffen können - unabhängig davon, ob diese zugleich Gegenstand fachgesetzlich geregelter Pläne sind.
Mit der übergeordneten Stellung der Raumordnung und Landesplanung im deutschen Raumplanungssystem ist das in der Gesetzesbegründung sogenannte "Doppelsicherungsverbot", wonach landes- bzw. regionsweit raumbedeutsame Festlegungen fachlicher Art in Raumordnungsplänen nur erfolgen können, "sofern nicht die jeweiligen Belange fachrechtlich hinreichend gesichert sind" (Art. 19 Abs. 2 Nr. 4 und Art. 21 Abs. 2 Nr. 3) ebenso wenig zu vereinbaren wie eine Beschränkung der landesweiten oder regionalen Raumordnungspläne auf bestimmte abschließend ("ausschließlich") vorgegebene Inhalte (Art. 19 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2).
So ist nicht nachvollziehbar, weshalb z.B. das Bildungs- und das Gesundheitswesen, die für die räumliche Entwicklung von erheblicher Bedeutung sind, keinen raumordnerischen Regelungsbedarf auslösen sollen, weil ihre Belange etwa in der Schul- und Hochschulplanung, in der Krankenhausplanung oder in der kassenärztlichen Bedarfsplanung "fachrechtlich hinreichend gesichert sind". Aus solchen Beispielen könnte sogar ein Widerspruch zum Leitziel der Schaffung und Erhaltung gleichwertiger Lebens- und Arbeitsbedingungen in allen Teilräumen (Art. 5 Abs. 1) abgeleitet werden.
Zur Wahrung der Funktion und der Gestaltungsfreiheit von Raumordnung und Landesplanung als Gesamtplanung wird deshalb vorgeschlagen, in Art. 19 Abs. 2 und in Art. 21 Abs. 2 jeweils das Wort "ausschließlich" durch das Wort "insbesondere" zu ersetzen und Art. 19 Abs. 2 Nr. 4 und Art. 21 Abs. 2 Nr. 3 jeweils wie folgt zu fassen: "sonstige zur Konkretisierung der Grundsätze der Raumordnung (Art. 6 Abs. 2) erforderliche Festlegungen".
2.	Die durch die zwischenzeitliche unmittelbare Geltung des ROG seit 30. Juni 2009 eröffnete Möglichkeit, in Regionalplänen neben Vorrang- und Vorbehaltsgebieten auch Eignungsgebiete (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG) und Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten (§ 8 Abs. 7 Satz 2 ROG) festzulegen, soll durch Art. 14 Abs. 2 Satz 2 künftig ausgeschlossen werden. Mag diese Abweichung vom ROG noch sinnvoll sein, um eine "Verkomplizierung des Planungsinstrumentariums" zu verhindern (s. Begründung zu Art. 14 Abs. 2 Satz 2 auf Seite 20), so geht doch die Beschränkung der Festlegung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten in Regionalplänen auf die im Landesentwicklungsprogramm bestimmten Belange (Art. 14 Abs. 2 Satz 3) deutlich zu weit, weil sie die planerische Gestaltungsfreiheit der Regionalen Planungsverbände unverhältnismäßig beschneidet.
Zudem hat es sich in der Vergangenheit sehr wohl bewährt, in besonderen Fällen auch für Belange, die im LEP 2006 nicht enthalten sind, Vorrang- oder Vorbehaltsgebiete auszuweisen. Aufgrund der geringen Zahl solcher Fälle kann man schließen, dass die Regionalen Planungsverbände durchaus sehr verantwortungsvoll mit diesen Instrumentarien umgegangen sind.
Aus diesen Gründen wird vorgeschlagen, in Art. 14 Abs. 2 den Satz 3 zu streichen.
3.	Es wird grundsätzlich begrüßt, dass die Planungsverbände auf freiwilliger Basis auch Aufgaben der Regionalentwicklung übernehmen können (Art. 8 Abs. 1 Satz 3). Der Freistaat Bayern sollte dies jedoch zum Anlass nehmen, die Höhe seiner bisherigen Kostenerstattung - die seit Jahrzehnten unverändert ist und nicht einmal für eine zeitgemäße Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben ausreicht - anzupassen, um die Planungsverbände nicht zu zwingen, schon für die Bewältigung geringster Zusatzaufgaben mit großem bürokratischem Aufwand Umlagen bei allen Verbandsmitgliedern erheben zu müssen.
4.	Solange der Freistaat seine Kostenerstattung für die Planungsverbände nicht erhöht, sollte auch die Regelung überdacht werden, Regionale Planungsbeiräte - wie früher - fakultativ wieder zuzulassen (Art. 10 Abs. 1). Denn anders, als es die Gesetzesbegründung nahelegt, sind die Regionen schon bisher nicht gehindert, externen Sachverstand, der vor Ort vorhanden ist, im Einzelfall auch zu nutzen. Die Einrichtung eines Regionalen Planungsbeirates als Organ des RPV kann dagegen gerade für kleinere Verbände zu einem erheblichen Verwaltungsaufwand führen.
5.	Erhebliche Bedenken bestehen gegen die Regelung, dass die Verbandsversammlung - wie früher - wieder die Zuständigkeit für alle Haushalts- und Finanzangelegenheiten erhalten soll (Art. 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4). Im Zuge der letzten Reform des BayLplG wurde die Zuständigkeit für Haushaltsfragen auf den Planungsausschuss verlagert. Dies hat sich in der Praxis sehr bewährt, weil das vergleichsweise geringe Haushaltsvolumen einer Region so gut wie nie Anlass für Diskussionen bietet. Die Verbandsversammlung mangels anderer Themen nur für Haushalts- und Finanzangelegenheiten einberufen zu müssen, wäre weder sachgerecht noch wirtschaftlich vertretbar.
Die Verbandsversammlung sollte vielmehr nur dann zuständig sein, wenn es um die umlagenrelevante Wahrnehmung von zusätzlichen Aufgaben der Regionalentwicklung geht.
6.	Jeder Planungsverband ist auf einen festen und verlässlichen Ansprechpartner bei der höheren Landesplanungsbehörde angewiesen. Dort muss daher eine Person als Regionsbeauftragte/r bestellt sein, wie bereits in der bis zum Jahr 2004 geltenden Gesetzesfassung enthalten. Daher wird vorgeschlagen, den Art. 8 Abs. 4 entsprechend zu ändern. Darin sollte zugleich klargestellt werden, dass der Regionale Planungsverband dem/der Regionsbeauftragten, auch Weisungen erteilen kann und dass die jeweils zuständige höhere Landesplanungsbehörde bzw. der/die Regionsbeauftragte nicht bloß die "zur Ausarbeitung des Regionalplans" notwendigen Arbeitsunterlagen erstellt, sondern auch die für die Verbandsarbeit erforderlichen Gutachten (z.B. gutachtliche Stellungnahmen im Zuge von Bauleitplan- oder Raumordnungsverfahren).
7.	Der "Alternativvorschlag zur Ausgestaltung der Regionalplanung als kommunale Pflichtaufgabe im eigenen Wirkungskreis" weicht vom vorliegenden Gesetzentwurf in Form und Inhalt deutlich ab (nicht "aus einem Guss"). Allein schon von daher erscheint es nicht sinnvoll, den "Alternativvorschlag" eingehend zu würdigen. Nur so viel sei angemerkt:
Der Vorschlag widerspricht der wichtigsten Aufgabe der Regionalen Planungsverbände, nämlich als Mittler zwischen den staatlichen und kommunalen Interessen aufzutreten. Gerade diese Mittlerfunktion macht die Regionalplanung unentbehrlich.
Eine komplette Kommunalisierung wie im Land Niedersachsen dürfte für die Kommunen zu einem Bumerang werden. Denn der Freistaat Bayern würde oder müsste sich bei einem solchen Modell vorbehalten, im Interesse gleichwertiger Lebens- und Arbeitsbedingungen in allen Landesteilen zentrale Bereiche der räumlichen Entwicklung selbst zu normieren und vorzugeben - wie im Land Niedersachsen, wo der Landesentwicklungsplan originäre und gebietsscharfe Festlegungen etwa für die Windkraft, für die Rohstoffgewinnung, für den Naturschutz, für die Trinkwassergewinnung usw. enthält. Im Ergebnis hätten die Regionalen Planungsverbände gerade in solchen zentralen Bereichen weniger Gestaltungsmöglichkeiten als bisher.
Es ist auch eine Zersplitterung der Regionalplanung zu befürchten, wenn sich bayernweit "freiwillig" neue Planungsverbände konstituieren müssen. Selbst bei der vorgegebenen Mindestgröße von 300.000 Einwohnern pro Planungsregion könnten in Bayern deutlich mehr als die bisher 18 Planungsverbände entstehen. In Niedersachsen etwa betreiben viele Landkreise eine auf ihr Gebiet bezogene isolierte Regionalplanung. Gleiches gilt für sechs kreisfreie Städte. Mit einer Regionalplanung, die auch verschiedene Interessen der Kommunen untereinander ausgleichen will, hat dies wenig zu tun.
Der Abstimmungs-, Personal- und Finanzbedarf würde erheblich steigen, wenn man nur an die drastisch zunehmende Anzahl von zuständigen Gremien und Ausschüssen denkt.
Sollte die Regionalplanung als "verpflichtend kommunale Aufgabe" der Landkreise und kreisfreien Städte im eigenen Wirkungskreis organisiert werden, bliebe auch die Rolle der kreisangehörigen Kommunen unklar. Soll z.B. ein Kreistagsbeschluss genügen, um eine eigene Region zu bilden oder sich mit anderen Landkreisen zusammenzuschließen?
Aus diesen Gründen lehnt der Regionale Planungsverband Würzburg den "Alternativvorschlag" ab.

References: Art. 1
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 19
 Art. 21
 Art. 19
 Art. 21
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 8