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Timestamp: 2016-10-22 11:49:56+00:00

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103 IA 320
103 Ia 32052. Urteil vom 14. November 1977 i.S. politische Gemeinde Horgen gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich
Autonomie communale. Il n'appartient pas aux communes zurichoises qui ont une organisation communale extraordinaire avec scrutin au sens des �� 116 et 117 de la loi zurichoise sur les communes d'arr�ter les mati�res relatives au r�glement communal pouvant faire l'objet d'un scrutin obligatoire. Faits � partir de page 320
BGE 103 Ia 320 S. 320
Die Stimmberechtigten der politischen Gemeinde Horgen nahmen in der Urnenabstimmung vom 5. Dezember 1976 eine Reihe von �nderungen der Gemeindeordnung an. Art. 9 der Gemeindeordnung wurde durch eine Ziffer 5 erg�nzt, wonach die Festsetzung des kommunalen Gesamtplanes bzw. der Teilrichtpl�ne sowie der Bau- und Zonenordnung und des Erschliessungsplanes obligatorisch der Urnenabstimmung unterliegt. Mit Entscheid vom 16. Februar 1977 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Z�rich die Teilrevision der Gemeindeordnung BGE 103 Ia 320 S. 321mit Ausnahme von Art. 9 Ziff. 5. Er schloss diese Bestimmung von der Genehmigung aus, weil die Gemeinde Horgen nach dem kantonalen Gesetzesrecht nicht befugt sei, in ihrer Gemeindeordnung eine direkte Urnenabstimmung f�r die Grunderlasse der Ortsplanung vorzuschreiben.
Die politische Gemeinde Horgen f�hrt gegen den regierungsr�tlichen Beschluss staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie.
1. Der angefochtene Entscheid, mit dem der Regierungsrat einer revidierten Bestimmung der Gemeindeordnung Horgen die Genehmigung verweigerte, ber�hrt die Beschwerdef�hrerin in ihrer Eigenschaft als Inhaberin der �ffentlichen Gewalt. Sie ist daher legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu r�gen. Ob die Gemeinde Horgen im betreffenden Bereich tats�chlich autonom ist, ist eine Frage der materiellen Beurteilung der Beschwerde (BGE 100 Ia 202 /3 E. 1, 282 E. 3 mit Hinweisen).
2. Gemeindeautonomie auf dem Gebiete der Rechtsetzung ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dort anzunehmen, wo die Gemeinde zur Rechtsetzung erm�chtigt ist, das kantonale Recht keine abschliessende Regelung enth�lt und den Gemeinden eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit bel�sst (BGE 99 Ia 74 E. 2, BGE 93 I 160, 432). Art. 48 der z�rcherischen Kantonsverfassung (KV) r�umt den Gemeinden die Befugnis ein, ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze selbst�ndig zu ordnen. W�hrend Art. 52 KV die Aufgaben der Kirch- und der Schulgemeinden kurz angibt, werden diejenigen der hier in Frage stehenden politischen Gemeinde in der KV nicht aufgez�hlt. Der Umfang der Autonomie der politischen Gemeinde im Kanton Z�rich ergibt sich somit aus dem kantonalen Gesetzesrecht, dessen Auslegung und Anwendung durch die zust�ndige kantonale Beh�rde vom Bundesgericht im Rahmen einer Autonomiebeschwerde nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r �berpr�ft wird (BGE 102 Ia 168 /9 E. 2a mit Hinweisen).
BGE 103 Ia 320 S. 322
a) Gem�ss � 41 Abs. 1 des z�rcherischen Gesetzes �ber das Gemeindewesen vom 6. Juni 1926 (GG) sind die politischen Gemeinden verpflichtet und befugt, �ber Fragen ihres Bestandes und ihrer Organisation sowie �ber die Aufgaben der einzelnen Organe eine Gemeindeordnung zu erlassen. Der z�rcherische Gesetzgeber stellt den Gemeinden verschiedene Formen der Organisation zur Verf�gung, n�mlich die ordentliche Gemeindeorganisation mit der Gemeindeversammlung als oberstem Organ (�� 40 ff. GG), die ausserordentliche Gemeindeorganisation mit Grossem Gemeinderat (�� 88 ff. GG) und die ausserordentliche Gemeindeorganisation mit Urnenabstimmung (�� 116 f. GG). Die letztgenannte Organisationsform gilt f�r die Gemeinde Horgen, die mehr als 2000 Einwohner aufweist, jedoch keinen Grossen Gemeinderat kennt. In Gemeinden, die - wie die Beschwerdef�hrerin - mehr als 2000 Einwohner z�hlen, die Organisation mit Grossem Gemeinderat (Gemeindeparlament) aber nicht eingef�hrt haben, unterstehen Erlass und �nderung der Gemeindeordnung von Gesetzes wegen der obligatorischen Urnenabstimmung (� 116 Abs. 1 Satz 1 GG). Solche Gemeinden k�nnen �berdies durch die Gemeindeordnung bestimmen, dass die Antr�ge der Gemeindevorsteherschaft �ber Krediterteilungen f�r neue j�hrlich wiederkehrende oder neue einmalige Ausgaben oder entsprechende Ausf�lle in den Einnahmen, sofern sie einen durch die Gemeindeordnung zu bestimmenden Betrag �bersteigen, an Stelle der Gemeindeversammlung durch die Urnenabstimmung erledigt werden (� 116 Abs. 1 Ziff. 1 GG). Die Gesch�fte, die in den Gemeinden der erw�hnten Kategorie der obligatorischen Urnenabstimmung unterstehen (Erlass und �nderung der Gemeindeordnung) oder unterstellt werden k�nnen (Krediterteilungen f�r gr�ssere Ausgaben) sind in � 116 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 1 Ziff. 1 GG abschliessend aufgez�hlt. Den Gemeinden, f�r welche die ausserordentliche Organisation mit Urnenabstimmung gilt, steht daher hinsichtlich der Frage, welche Materien durch die Gemeindeordnung der direkten Urnenabstimmung unterstellt werden k�nnen, keine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Anders verh�lt es sich bei den Gemeinden mit Grossem Gemeinderat. Diese sind befugt, �ber den gesetzlichen Mindestumfang hinaus in der Gemeindeordnung weitere Gesch�fte der obligatorischen Urnenabstimmung zu unterstellen (� 91 BGE 103 Ia 320 S. 323Ziff. 3 GG). Die Gemeinde Horgen geh�rt jedoch - wie erw�hnt - nicht zu den Gemeinden, welche die Organisation mit Grossem Gemeinderat eingef�hrt haben. Auf Grund des z�rcherischen Gesetzes �ber das Gemeindewesen steht demnach der Beschwerdef�hrerin in bezug auf die hier streitige Frage, welche Materien durch die Gemeindeordnung der direkten Urnenabstimmung unterbreitet werden k�nnen, keine Autonomie im Sinne der bundesgerichtlichen Definition zu.
b) Die Gemeinde Horgen anerkennt denn auch, dass sie gem�ss � 116 GG nicht befugt sei, die Festsetzung des kommunalen Gesamtplans bzw. der Teilrichtpl�ne sowie der Bau- und Zonenordnung und des Erschliessungsplanes der direkten Urnenabstimmung zu unterwerfen. Hingegen macht sie geltend, dass die �� 32, 88 Abs. 1 und 95 des z�rcherischen Gesetzes �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz - PBG) ihr die M�glichkeit einr�umten, die Grunderlasse der Ortsplanung der obligatorischen Urnenabstimmung zu unterbreiten. Nach diesen Bestimmungen des PBG werden der kommunale Gesamtplan, die Bau- und Zonenordnungen sowie der Erschliessungsplan "je nach der Gemeindeordnung von der Gemeindeversammlung, vom Grossen Gemeinderat oder durch Urnenabstimmung" festgesetzt. Die Beschwerdef�hrerin ist der Ansicht, die genannten Vorschriften st�nden im Widerspruch zu � 116 GG. Nach dem Grundsatz, dass in einem solchen Falle das spezielle Gesetz dem allgemeinen bzw. das j�ngere Gesetz dem �lteren vorgehe, durchbreche die im PBG f�r die Festsetzung der Planungsinstrumente vorgesehene M�glichkeit der Urnenabstimmung die allgemeine Beschr�nkung des � 116 GG.
Der Regierungsrat stellte im angefochtenen Entscheid fest, die Kompetenzregelung im PBG wolle lediglich die Mitwirkung der Stimmberechtigten bzw. ihrer Vertreter im Grossen Gemeinderat sicherstellen und damit verhindern, dass grundlegende Beschl�sse der Ortsplanung an die Beh�rden delegiert w�rden. Sowohl aus dem Wortlaut der �� 32 und 88 Abs. 1 PBG wie auch aus den Materialien zu diesem Gesetz lasse sich schliessen, dass nicht die Absicht bestanden habe, f�r die Kompetenzen im Planungsrecht eine Sonderregelung zu treffen, welche dem Gemeindegesetz vorgehe und die Vorschriften BGE 103 Ia 320 S. 324der �� 116 und 117 GG �ber die Organisation mit Urnenabstimmung durchbreche. Nach wie vor gelte, dass in Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern in Gemeindeangelegenheiten keine Urnenabstimmung stattfinde. In Gemeinden mit mehr als 2000 Einwohnern m�sse die Gemeindeordnung und k�nnten Ausgabenbeschl�sse der direkten Urnenabstimmung unterstellt werden. Alle �brigen Gesch�fte, f�r welche die Stimmberechtigten zust�ndig seien, w�rden von der Gemeindeversammlung behandelt und k�nnten lediglich auf dem Weg der nachtr�glichen Urnenabstimmung diesem Verfahren unterworfen werden. Nur die Gemeinden mit Grossem Gemeinderat h�tten gest�tzt auf � 91 Ziff. 3 GG die M�glichkeit, in ihrer Gemeindeordnung eine direkte Urnenabstimmung f�r die Grunderlasse der Ortsplanung vorzuschreiben.
Dass der Regierungsrat die von der Beschwerdef�hrerin angerufenen Bestimmungen des PBG in einer unhaltbaren Weise ausgelegt habe, kann nicht gesagt werden. Es l�sst sich mit Grund die Auffassung vertreten, der in den �� 32 und 88 Abs. 1 PBG enthaltene Hinweis auf die Gemeindeversammlung, den Grossen Gemeinderat und die Urnenabstimmung sei lediglich in dem Sinne zu verstehen, dass der Gesetzgeber mit R�cksicht auf die grosse Bedeutung der Planungsgrundlagen f�r deren Festsetzung die Mitwirkung der Stimmberechtigten bzw. ihrer Vertreter im Grossen Gemeinderat habe sicherstellen und damit eine allf�llige Kompetenz�bertragung an eine Verwaltungsbeh�rde habe ausschliessen wollen. Ginge man mit der Beschwerdef�hrerin davon aus, die Gemeinden k�nnten auf Grund der �� 32, 88 Abs. 1 und 95 PBG frei entscheiden, ob die Grunderlasse der Ortsplanung durch die Gemeindeversammlung, den Grossen Gemeinderat oder durch Urnenabstimmung festzusetzen seien, so w�ren die mehr als 2000 Einwohner, aber kein Gemeindeparlament aufweisenden Gemeinden befugt, ihre Planungserlasse der obligatorischen Urnenabstimmung zu unterbreiten, obgleich sie diese nach � 116 GG nur f�r Ausgabenbeschl�sse einf�hren k�nnen, und selbst die Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern, denen gem�ss � 116 GG die Einf�hrung der Urnenabstimmung in Gemeindeangelegenheiten nicht gestattet ist, k�nnten ihre Planungsgrundlagen der direkten Urnenabstimmung unterstellen. H�tte der z�rcherische Gesetzgeber den erw�hnten Bestimmungen des PBG tats�chlich diesen von der BGE 103 Ia 320 S. 325Beschwerdef�hrerin behaupteten Sinn beilegen wollen, so h�tte er - wie ohne Willk�r angenommen werden kann - das Gesetz �ber das Gemeindewesen dementsprechend abge�ndert. Das GG wird aber unter dem 2. Abschnitt des VII. Titels des PBG, wo s�mtliche mit dem Inkrafttreten des PBG erforderlichen Aufhebungen und �nderungen des bisherigen Rechts angegeben sind, nicht erw�hnt. Der Regierungsrat verstiess nach dem Gesagten nicht gegen das Willk�rverbot, wenn er die Ansicht vertrat, dass die �� 32, 88 Abs. 1 und 95 PBG keine �nderung des � 116 GG bewirkten. Da diese Vorschrift die Materien abschliessend aufz�hlt, welche in den mehr als 2000 Einwohner, aber keinen Grossen Gemeinderat aufweisenden Gemeinden der direkten Urnenabstimmung unterstellt werden k�nnen, steht der Gemeinde Horgen in der streitigen Frage keine Autonomie zu, und die staatsrechtliche Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
100 IA 202,
99 IA 74,
102 IA 168
�� 32, 88 Abs. 1 und 95 des z�rcherischen Gesetzes �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz - PBG),
�� 32 und 88 Abs. 1 PBG

References: BGE 
 Art. 9
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 Art. 9
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 Art. 48
 Art. 52

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