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Timestamp: 2019-01-17 09:32:12+00:00

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﻿ SENTENCIA T-1206 DE NOVIEMBRE 16 DE 2001
SENTENCIA T-1206 DE 16 DE NOVIEMBRE DE 2001
CONTENIDO:LÍMITES AL DEBER DE SOLIDARIDAD. LA NECESIDAD DE ARMONIZAR LAS NECESIDADES DEL SERVICIO CON EL PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LAS CARGAS PÚBLICAS, O DE ESTABLECER RESTRICCIONES A ÉSTE ÚLTIMO, ÚNICAMENTE EN CUANTO SEAN NECESARIAS, RAZONABLES Y PROPORCIONADAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROTECCIÓN A LA FAMILIA, PRINCIPIO DE IGUALDAD, PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD SOCIAL, ACTUACIÓN DEL POLICÍA JUDICIAL, PROTECCIÓN A PERSONA PROTEGIDA
Sentencia T-1206 de noviembre 16 de 2001
SENTENCIA NÚMERO T-1206 DE 2001
Ref.: Expedientes acumulados T-379.047, T-383.744, T-385.271.
Peticionarios: Wilson Pinzón, Alexander Martínez Ballesteros, Juan Padilla.
Bogotá, D.C., noviembre dieciséis de dos mil uno.
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Uprimmy Yepes ha pronunciado la siguiente:
En los procesos de tutela radicados bajo los números de la referencia, adelantados en su orden por los ciudadanos Wilson Pinzón (T-379.047), contra el alcalde municipal de La Calera y Alexander Martínez Ballesteros (T-383.744) y Juan Padilla (T-385.271) contra el Presidente de la República, el Ministro del Interior y el Director de la Policía Nacional.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 Decreto 2591 de 1991, la Sala Décima de Selección de la Corte Constitucional decidió seleccionar para su revisión el expediente T-379.047, correspondiéndole por reparto a la Sala Octava, ahora Sala Quinta de Revisión de Tutelas. Así mismo, la Sala Décima Primera de Selección decidió seleccionar los expedientes T-383.744 y T-385.271 y acumularlos al expediente T-379.047, por presentar unidad de materia.
1. Solicitud común a los procesos acumulados.
Los demandantes en las acciones de tutela acumuladas solicitan la reubicación de las estaciones de policía en los municipios de La Calera (T-279.047), y Algeciras (T-383.744, T-385.271). Consideran que su actual ubicación amenaza sus derechos fundamentales a la vida, a la paz, al trabajo, a la educación, a la vivienda digna, y a la propiedad privada y los derechos fundamentales de sus hijos menores de edad.
2. Antecedentes expediente T-379.047.
El demandante interpone la acción de tutela en nombre de su hijo menor de edad, quien estudia en el Jardín Infantil Departamental La Calera. Manifiesta que la institución educativa está ubicada a una cuadra de la estación de policía y de la base militar del Ejército Nacional, las cuales se encuentran una frente a la otra. Además de asistir al mencionado jardín infantil, su hijo vive una casa de por medio de la estación de policía y de la base militar.
Afirma que el municipio sufrió una toma guerrillera el 19 de julio de 1994, en el cual fue totalmente destruida la casa de la estación mediante un ataque con armas de fuego y así mismo, la sede de la Caja Agraria fue incendiada. El 27 de julio de 1999 se presentó otra incursión guerrillera y los vecinos del lugar tuvieron que huir con sus hijos a lugares más alejados de la población para evitar el peligro.
Al día siguiente el demandante solicitó el alcalde municipal la reubicación de la estación de policía “a un lugar más adecuado fuera del casco urbano y no tan residencial”. Dice que se han elevado nueve solicitudes ante diversas autoridades. Ante el personero, el alcalde, el concejo y el comandante de policía de La Calera (anexa copia de las solicitudes fls. 7, 8, 12, 17, 18, 20, 22, 26). El alcalde resolvió las solicitudes elevadas diciendo que el problema no era de su competencia, que “no corresponde al gobierno municipal garantizar la vida de personas, sino a las fuerzas militares” (fl. 9) que el inmueble donde funcionaba la estación no pertenece al municipio, y que nadie objetó la reubicación de la estación de policía cuando ésta se trasladó.
Ante la afirmación del alcalde, el demandante respondió que se pudo comprobar, mediante escritura pública 182 de marzo 8 de 1996 (fls. 27-29), que el inmueble donde se ubica la estación de policía sí pertenece al municipio, y agregó que si la población no objetó la ubicación de la estación en un lugar residencial, ello se debió a que nadie fue consultado.
También manifiesta preocupación de las declaraciones televisivas dadas por el vocero de las FARC, Raúl Reyes, en las que recomendaba a las autoridades del país ubicar las estaciones de policía por fuera del perímetro urbano de los municipios, pues a los miembros de dicha organización se les había impartido la, orden de atacar, ante todo, las estaciones de policía.
2.2. Primera instancia.
El Juzgado Promiscuo Municipal de La Calera, mediante sentencia de julio 19 de 2000 decidió denegar el amparo solicitado. Sustenta su decisión en que la Policía de La Calera funciona en dos sedes, la principal, que queda ubicada en el palacio municipal, y la otra, vecina el jardín infantil, que sirve de alojamiento para los policías y como sede de comunicaciones, siendo esta última aquella que se solicita trasladar. Agrega que según informaciones dadas por el comandante de policía de La Calera, sargento Carlos Alberto Ríos, la guerrilla suele atacar en horas de la noche. En virtud de lo anterior, y dado que el jardín infantil funciona durante el día, la vida de los menores no se encuentra amenazada, máxime, si se considera que, según declaraciones del mismo comandante de policía, se descarta una nueva incursión subversiva en el municipio.
El demandante dentro del proceso de la referencia impugnó el fallo en cuestión, esgrimiendo los argumentos que se resumen a continuación:
De acuerdo con las declaraciones del comandante de la estación de policía, éste ha solicitado la ayuda de grupos de apoyo y de inteligencia de la policía para poder prevenir y contrarrestar los ataques de la guerrilla. Contrario a lo que el juez dio por hecho en la sentencia, esta solicitud, dice, pone de manifiesto que en la actualidad el municipio sí corre peligro de una nueva incursión guerrillera.
Agrega que no es verdad que en la “casa de policía” sólo funcionen los alojamientos de los policías, como lo afirma el juez, asumiendo como verdaderas las declaraciones dadas por el alcalde y por el personero municipal. Allí se realizan “todas las operaciones inherentes al puesto de policía”. Dice que es en esta casa donde se formulan las quejas y las denuncias por parte de los ciudadanos, es ahí donde se encuentran los calabozos, donde duerme el grupo contraguerrilla, donde la policía parquea sus automóviles y donde se alimentan los policías. Además —agrega—, el número de teléfono de la policía que aparece en el directorio de teléfonos de La Calera se encuentra instalado en dicha casa. En tal medida solicita que se lleve a cabo una inspección judicial sobre el inmueble, o que se solicite a los vecinos del lugar rendir declaraciones.
En su parecer, el juez no tuvo en cuenta que además del Jardín Infantil Departamental La Calera, que recibe en dos jornadas a 300 menores de edad, existe otro llamado “Madre Teresa de la Paz”, que alberga a 24 niños y está ubicado a 20 metros de la estación.
Controvierte la posición asumida por el juez, en la que asume que el horario de ataques de la guerrilla implica que no hay riesgo para los menores de edad, pues, dice que el horario de dichos ataques no es fijo, y que además, en la zona residen varios niños que se encuentran expuestos la peligro de los ataques nocturnos.
El Juzgado 6º Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de septiembre 12 de 2000, decidió revocar la decisión de primera instancia, y en su lugar, amparar los derechos de los menores en nombre de quienes se interpuso la acción, ordenando para ello iniciar las gestiones necesarias para reubicar la estación de policía de La Calera en un lugar donde no represente un peligro para la vida e integridad personal de los niños que asisten al Jardín Infantil Departamental La Calera.
Para el ad quem, la eventualidad de una toma guerrillera implica una amenaza específica para los derechos fundamentales de los menores que asisten al jardín infantil.
Afirma que el artículo 44 de la Constitución, que consagra como derechos fundamentales de los niños la vida, la integridad y la salud, y que los protege contra toda forma de violencia física o moral, y que de la importancia constitucional de los derechos de los niños se concluye que es necesario conceder la acción interpuesta.
3. Antecedentes T-383.744.
Los demandantes, habitantes del municipio de Algeciras, y vecinos del lugar donde funciona transitoriamente la sede de la estación de policía manifiestan que en reiteradas ocasiones han sido víctimas de ataques de la guerrilla que han destruido las instalaciones de las estaciones de policía y las de varias entidades bancarias. El 26 de junio de 2000, la guerrilla de las FARC atacó la estación de policía, y al hacerlo destruyó por completo las casas de tres manzanas a la redonda.
El 28 de junio del mismo año trasladaron la estación de policía a la cárcel municipal. Posteriormente, el 10 de julio, la trasladaron nuevamente, esta vez al lugar donde está ubicada la alcaldía. Afirma que la ubicación actual de la estación en este lugar céntrico del municipio pone en riesgo la vida de los vecinos, sobre todo si se tiene en cuenta que la guerrilla utiliza métodos no convencionales para realizar sus ataques, como los cilindros de gas.
Afirman que el 11 de julio elevaron una solicitud al alcalde municipal para trasladar la estación de policía a otro lugar. Los demandantes, junto con otros residentes de la zona, se reunieron el 14 de julio con el personero, con el alcalde municipal, con el gobernador y con los jefes de la policía y del ejército, sin que en tal reunión se llegara a concertar solución alguna. Así mismo, el 17 de julio el demandante viajó a Neiva con una comitiva de habitantes del municipio para hablar nuevamente con el gobernador y con el secretario de gobierno departamental, pero en dicho viaje tampoco se solucionó el problema.
Aducen que la ubicación topográfica y estratégica del municipio, que está situado en la cordillera oriental, y en la cercanía con la zona de distensión, aumenta la probabilidad de ataques guerrilleros al municipio.
3.2. Solicitud y pretensiones.
Los demandantes solicitan la protección de los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia, que se traslade la estación de policía a un lugar donde no se comprometan los derechos fundamentales de los habitantes del municipio. Aclaran que no desean el retiro de la fuerza pública de Algeciras, sino su fortalecimiento en lugares en donde no se comprometa la seguridad de los habitantes del lugar. Solicitan, así mismo, la permanencia del ejército en el municipio.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Neiva, mediante sentencias de agosto 9 y 11 de 2000 decidió denegar la protección solicitada en las dos tutelas interpuestas. Dicha Sala se limitó a transcribir lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 3º del Decreto 1382 de 2000, que afirma que “[c]uando se presente una o más acciones de tutela con identidad de objeto respecto de una acción ya fallada el juez podrá resolver aquella, estándose a lo resuelto en la sentencia dictada bien por el mismo juez, o por otra autoridad”. En tal medida, las dos providencias se limitan a transcribir apartes de la Sentencia T-255 de 1993, proferida por la Corte Constitucional y a afirmar que: “Al haberse pronunciado la Corte Constitucional en casos similares o, como dice la norma, que tienen identidad de objeto con el asunto a decidir, decisiones que ya se hallan ejecutoriadas, esta Sala se atiene a esas decisiones y por tanto, niega la tutela demandada. Así, sin más consideraciones, el Tribunal Superior del Distrito Judicial en Sala de Decisión Penal, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, resuelve…”.
Mediante auto de marzo nueve (9) del presente año, la Sala solicitó al Ministro de Defensa Nacional que efectuara un estudio de seguridad de las comandancias, estaciones, subestaciones y CAIs de policía en los municipios de La Calera y Algeciras, evaluando el riesgo que implica su ubicación actual para la población civil que reside o desarrolla sus actividades en las cercanías.
Así mimo, la Sala le solicitó al Ministerio que le informara si actualmente existen estudios consolidados que evalúen el riesgo que corre la población civil frente a los ataques de la guerrilla a las estaciones, comandos y puestos de policía de los diferentes municipios del país, a lo cual respondió que dicho estudio no se ha llevado a cabo.
Respecto de los dos municipios, además de cierta información acerca de la configuración de cada uno, en dicho estudio se solicitaron sendas descripciones del contexto de seguridad de los municipios, y de los ataques ocurridos.
El contexto de seguridad solicitando se dio a partir de los siguientes aspectos:
a) Situación actual del orden público de la región en la cual se encuentra ubicado el municipio.
A este interrogante, el Ministerio respondió que en La Calera tiene influencia el frente 54 de las FARC, con una comisión de finanzas que se dedica a la extorsión y al secuestro.
Al mismo interrogante, respecto del municipio de Algeciras, respondió que existía un ambiente desfavorable del orden público en la región, dado que en la población hay un movimiento continuo de miembros de la columna móvil Teófilo Forero de las FARC, quienes mensualmente amenazan a la población civil ordenándoles no salir a la calle después de las 6:00 p.m. y diciéndoles que evacuen las casas vecinas a las estaciones de policía, pues las van a atacar. Agregó que el atractivo del municipio lleva a que continuamente hayan homicidios contra policías y civiles, y desplazamientos humanos.
b) Forma de incidencia de grupos guerrilleros en la región indicando qué grupos tienen presencia en la región, cuál es la presencia efectiva de guerrilleros en la zona y el interés geoestratégico de cada municipio:
Afirma el representante del Ministerio que en La Calera se encuentran los frentes 53 y 54 de las FARC y el número de guerrilleros en La Calera asciende a unos 85. En cuanto a la importancia geostratégica, afirma que La Calera constituye un corredor y puente de comunicación con San Juanito (Meta) y con la zona de distensión. Así mismo afirma, que la zona sirve para efectuar secuestros, extorsiones y boleteo para su financiamiento.
En Algeciras, la columna móvil Teófilo Forero, que para sus ataques recibe apoyo del Frente 61, Columna Móvil Juan José Rendón y del frente 16. Afirma que en promedio, las fuerzas armadas irregulares que se ubican alrededor de Algeciras están confirmadas por unos 150 hombres, que aumentan hasta 500, número al que ascendieron en el ataque del 26 de junio de 2000. En cuanto a su importancia geostratégica, afirma que el municipio es el más cercano a la zona de distensión en el departamento de Huila y que está ubicado a lo largo de un corredor que permite el acceso rápido entre dicha zona y los departamentos de Cundinamarca y Tolima.
c) Descripción de los métodos y medios utilizados para atacar las estaciones, subestaciones, comandos o puestos de policía ubicados dentro de cada municipio.
En cuanto al municipio La Calera, sostiene que se utilizaron rockets, morteros, granadas y armamento de largo alcance.
En el municipio de Algeciras se lanzaron granadas de fragmentación, disparos desde las casas vecinas, cilindros de gas, rockets y otras armas no convencionales.
d) Descripción histórica de los daños producidos por los ataques a los que se refiere el literal anterior, en términos de muertes y/o lesiones a policías, muertes y/o lesiones a civiles y daños materiales:
Relata que en el ataque al municipio de La Calera resulto herido un policía, murió un civil y quedaron destruidos el comando de policía, el Banco de Colombia y la sede de la Caja Agraria.
Afirma que el 3 de enero de 1997 a las 9:00 a.m., en el municipio de Algeciras atacaron dos unidades policiales y murieron un patrullero y un agente de policía. El 8 de marzo de 1998, a las 8:10 p.m. se presentó un ataque con granadas y fusiles a la estación, en el cual resultaron muertos un policía y tres civiles, dentro de los cuales se hallaba un menor de edad. Así mismo, resultaron heridos dos policías. El 18 de mayo a las 6:55 p.m. se dio otro ataque con granadas a la estación, en el que murieron dos policías y tres resultaron heridos. El 28 de diciembre a las 10:30, en un ataque a una entidad bancaria, murió el comandante de la estación de policía y fueron hurtados diez millones de pesos. El 27 de enero de 1999 se presentó una emboscada a una patrulla, en la cual murió un agente y otro resultó herido. El 10 de julio, más de 300 guerrilleros atacaron la estación de policía, asesinando a un policía, hiriendo a otro y a un civil. El 4 de marzo de 2000, a las 3:00 p.m. miembros de la guerrilla secuestraron a un agente de policía.
e) Ubicación actual de las comandancias, estaciones, subestaciones, puestos y CAIs de policía dentro de los sectores de cada municipio.
Así mismo se le solicitó al Ministerio de Defensa que informara a la Sala dónde están ubicadas actualmente las estaciones de policía en cada uno de los municipios.
Respecto del municipio de Algeciras, informó que la estación de policía actualmente se encuentra funcionando en el segundo piso de la alcaldía municipal, y que está en proceso de reconstrucción, para lo cual se tiene un presupuesto asignado de trescientos cincuenta millones (350.000.000) de pesos.
Por su parte, la estación de policía de La Calera está ubicada en la Calle 7ª Nº 4 - 81, en un sector principalmente residencial.
f) Evaluar la situación de riesgo para la población civil vecina a las estaciones, subestaciones, comandos y puestos de policía de los municipios de La Calera y Algeciras, dadas las condiciones definidas en los numerales 1º y 2º, y, así mismo, las necesidades específicas del servicio prestado por la policía en dichos municipios.
Estima, en términos generales, que la población civil está en inminente peligro cuando se presentan los enfrentamientos, dadas las violaciones del derecho internacional humanitario por parte de la guerrilla.
g) Conceptuar, respecto de cada municipio, si existe un sector que implique un menor riesgo para la población civil vecina a las estaciones de policía, y desde el cual se puedan suplir adecuadamente las necesidades que el conjunto de la población tiene del servicio prestado por la policía nacional.
En el caso del municipio La Calera sugiere la posibilidad de construir nuevamente la estación de policía en la plaza principal, debido a que, por ser un sector comercial, la población civil corre menos riesgo.
En cuanto al municipio de Algeciras, afirma que en su concepto es imposible trasladar la estación para minimizar los riesgos a la población civil. En primera medida, porque el sector donde se ubica actualmente es principalmente comercial y los demás sectores tienen una mayor densidad poblacional. Por otra parte, la única posibilidad de disminuir el riesgo actual sería trasladando la estación al área rural del municipio, lo cual no se puede hacer sin comprometer seriamente el servicio prestado.
Por lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, concordados con los artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para revisar las sentencias de la referencia.
En el caso que se presenta ante la Corte las estaciones de policía de los municipios de La Calera y Algeciras fueron objeto de ataques guerrilleros y ubicadas transitoriamente en otros lugares, mientras se reconstruyen las estaciones en sus lugares habituales. En uno de tales casos, en el municipio de La Calera, la estación fue parcialmente trasladada a un lugar vecino a dos jardines infantiles. En el otro caso, en el municipio de Algeciras, la estación fue ubicada transitoriamente en la cárcel municipal y actualmente se encuentra —también de manera transitoria— en el inmueble donde funciona la alcaldía. En uno y otro caso, los demandantes son habitantes de las casas vecinas que solicitan su reubicación en lugares que impliquen un menor riesgo para sus vidas. En el caso de La Calera el demandante además es padre de un menor que asiste a uno de los jardines infantiles vecinos a la estación.
Debido a la particularidad del asunto objeto de revisión, esta Sala cree pertinente hacer algunas consideraciones generales respecto de la finalidad y las condiciones necesarias para que la prestación del servicio público de policía no constituya una amenaza para los derechos fundamentales de las personas que llevan sus actividades diarias en inmuebles vecinos a las estaciones donde se ubica le personal que presta el mencionado servicio.
2.1. El Estado tiene la obligación constitucional de proteger la vida y demás derechos de las personas: Caracterización de la función que presta el cuerpo de policía.
El artículo 2º inciso 1º de la Constitución consagra como fin esencial del Estado el de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución. A su vez, el artículo 11 consagra la inviolabilidad del derecho fundamental a la vida. Por otra parte, el segundo inciso del artículo 2º determina las finalidades para las cuales están instituidas las autoridades, y dentro de éstas, consagra en primer lugar la de brindar protección a la vida de las personas (1) .
“Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida honra, bienes y creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
Para lograr estos fines el constituyente consideró necesaria la organización de una fuerza pública (art. 216) conformada por las fuerzas militares y el cuerpo de policía. Este último está constituido como una organización de naturaleza civil, a cargo de la Nación, que tiene una finalidad principalmente preventiva en el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades, y para asegurar que los habitantes del territorio vivan en paz.
Con todo, a pesar de las consecuencias necesarias de la identificación constitucional del cuerpo de policía como una institución civil y preventiva, que lo diferencia de las fuerzas militares (2) , en la actual coyuntura sociopolítica colombiana, caracterizada por factores de inestabilidad y violencia generalizada, dicha clasificación no siempre obedece a la realidad de los hechos, ni resulta suficiente para permitirle cumplir las necesidades del servicio que debe prestar. Por tal motivo, la jurisprudencia de esta corporación ha reconocido que el cuerpo de policía se ubica en una “zona gris”, entre lo militar y lo civil (3) .
(2) Los aspectos normativos que caracterizan el cuerpo de policía han sido tratados por la jurisprudencia de esta corporación, que ha establecido, en términos generales, las siguientes: “a) la misión de la policía es eminentemente preventiva y consiste en evitar que el orden público sea alterado; b) El policía es un funcionario civil, que escoge voluntariamente su profesión; c) Los miembros del cuerpo de policía están sometidos al poder disciplinario y de instrucción que legalmente le corresponde al funcionario civil ubicado como superior jerárquico”. Sentencia C-453 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
(3) La Sentencia C-444 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), acogiendo el criterio fijado en la C-453 de 1994 dijo: “De otra parte, la Corte también reconoció en la sentencia últimamente citada, que existen algunas dificultades derivadas de condiciones fácticas que impiden hacer la separación aludida, lo que la condujo a señalar que “en la práctica esta división conceptual encuentra limitaciones derivadas del aumento de la violencia social, entre otros factores perturbadores del desarrollo institucional. La existencia de agentes internos de violencia organizada desestabiliza la distinción entre lo civil y lo militar”. En otras palabras, la distinción deseable entre estos dos ámbitos, vital en un Estado de derecho, puede verse obstaculizada por la necesidad de responder a fuentes de violencia internas que comprometen tanto el orden constitucional (cuya defensa es fin primordial de las fuerzas militares, según el artículo 217 de la Constitución Política), como las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas (que corresponde a la policía nacional, de acuerdo con el artículo 218 de la Carta); “estas circunstancias han determinado la existencia de una especie de “zona gris” o “fronteriza” en la cual se superponen los criterios de seguridad y defensa””.
Esta calificación intermedia, consistente con la realidad y las necesidades del servicio, no lleva a desdibujar el principio general establecido por el constituyente, es decir, no desvirtúa la naturaleza civil de la policía, ni el carácter preventivo del servicio que presta. Por el contrario, las consecuencias de este régimen ecléctico están determinadas en reglas constitucionales específicas como se observa en la decisión del constituyente de establecer una jurisdicción especial para el juicio de los miembros, por delitos cometidos en relación con el servicio. Sin embargo, la decisión del constituyente, que estableció como principio general la naturaleza civil de la policía, prevalece en ausencia de una regla constitucional directa que disponga lo contrario. Esta relación (principio general–excepción) se hizo aún más evidente cuando la Corte afirmó que su naturaleza civil la exime del nivel de disciplina exigido en el sistema castrense, y por lo tanto, su régimen resulta incompatible con la institución de la obediencia debida como causal de exoneración de responsabilidad penal del inferior por las órdenes que le imparta su superior jerárquico (4) .
(4) Sentencia C-453 de 1994.
La naturaleza preventiva de su función implica que el cuerpo de policía deba tener la capacidad de reaccionar rápidamente para contrarrestar situaciones que, de extenderse, comprometan el ejercicio de los derechos y libertades, o amenacen la convivencia pacífica. En efecto, la función que cumple la policía consiste principalmente en vigilar y controlar conglomerados humanos, lo cual hace indispensable que la ubicación de sus estaciones en ciudades y municipios esté diseñada estratégicamente hacia tal propósito.
A pesar de lo anterior, la situación actual de conflicto colombiano, impide que se pueda clasificar el cuerpo de policía como una institución de naturaleza enteramente civil desde un punto de vista normativo, pues los factores de inestabilidad que se viven cotidianamente en ciertas zonas del país son generalizados, hasta el punto de que sus miembros y las instalaciones donde desarrollan su labor, constituyen objetivos militares frecuentes de la guerrilla.
Por otra parte, en este conflicto, los medios utilizados por los actores armados para atacar las estaciones de policía son indiscriminados y en ocasiones resultan lesionando gravemente a la población civil. En esa medida, el desbordamiento del conflicto armado lleva un incremento de la violencia, que a su vez implica que algunos aspectos inherentes a la prestación de un servicio público cuya finalidad es garantizar la vida y demás derechos a la población, terminan por convertirse en un riesgo para los bienes jurídicos que se pretenden proteger mediante el mismo servicio.
2.2. La solidaridad de las personas es una condición necesaria para la adecuada prestación del servicio público a cargo del cuerpo de policía.
Por supuesto, la convivencia implica que los individuos deban cumplir con ciertas obligaciones sociales. Así, en virtud del deber de solidaridad (C.N., art. 95.3), las personas deben asumir ciertas cargas públicas inherentes a la prestación del servicio público encomendado a la policía de preservar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas (C.N., art. 218). En general todo el conjunto de la actividad estatal, la prestación de los servicios públicos, y en particular aquellos que requieren el uso de la fuerza, comportan cargas que los particulares deben asumir, máxime cuando se benefician de la oferta de dichos servicios por parte del Estado. Este deber de solidaridad, en lo que se refiere al servicio prestado por el cuerpo de policía, justifica la imposición de ciertas cargas a los particulares, en la medida en que la ubicación de las estaciones obedece a un esquema estratégico de planeación que les permite a las autoridades maximizar los recursos disponibles y brindar un servicio eficaz a todas las personas.
Así lo estableció la Corte en una ocasión en que el demandante en tutela solicitaba que no se retirara una estación de policía que estaba ubicada muy cerca de su vivienda, por considerar que el retiro de la estación implicaba un riesgo para su seguridad y la de su familia. Sin embargo, la Corte estableció que la adecuada prestación del servicio en ocasiones requiere, por motivos de equidad, el retiro de las estaciones de un sector para ubicarse en otro desde el cual se garantice de manera más eficiente su prestación a toda la población. En la Sentencia T-132 de 1995 (M.P. Jorge Arango Mejía), la Corte sostuvo:
“Además, dentro de la órbita de competencia propia de la administración, se encuentra la de decidir cuál es la forma más apropiada para la prestación del servicio de vigilancia pública, que necesariamente no tiene que traducirse en al existencia de un puesto de vigilancia en un determinado sitio. Puede considerar que es más eficiente, y se adapta en mejor forma a sus recursos económicos y de personal, el realizar patrullajes periódicos en los barrios, hacer requisas, contar con puestos móviles de control, etc”.
A su vez, en otra oportunidad la Corte se enfrentó a un caso en el cual los demandantes solicitaban suspender la construcción de un comando de policía, pues ante la posibilidad de ataques de la guerrilla a las estaciones de policía, la construcción del comando cerca de sus casas configuraba un riesgo para la población vecina. En aquella oportunidad la Corte dijo que la prevalencia del interés general, consagrada en el artículo 1º de la Constitución, y la necesidad de que la policía preste su servicio a todas las personas, lleven a que los intereses particulares deban ceder frente al interés general de la población. Respecto de la obligación de los individuos de asumir esta carga la Corte concluyó:
“La Constitución declara solemnemente en su Preámbulo que los fines buscados por el constituyente al sancionarla y promulgarla no son otros que los de “fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo”, expresiones todas estas que consagran el bien común como fundamento de la sociedad y del Estado”.
“El artículo 1º de la Carta desarrolla esta voluntad del constituyente cuando, al enunciar los fundamentos del Estado social de derecho, incluye la prevalencia del interés social general como una de las características esenciales de la organización política.
Tal es la concepción que debe presidir toda actuación de los funcionarios del Estado y para el caso que nos ocupa, de los miembros de la Fuerza Pública, concretamente de la Policía Nacional, cuya función esencial consiste en asegurar a todos los habitantes del territorio nacional la convivencia pacífica, al igual que la protección a todas las personas en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades, para lo cual dispone de los recursos y los instrumentos necesarios para repelar cualquier tipo de agresión o ataque que afecte tales derechos. No podrá entonces preferirse la protección de unos intereses particulares en desmedro del interés general que asiste a toda la colectividad” Sentencia T-102 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
A su vez, en un caso similar dijo (5) :
(5) En igual sentido ver también Sentencia T-255 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz).
“Todo lo anterior confirma el concepto que tiene esta Sala en el sentido de que si se tutelara el pedido de los accionantes, es decir, se ordenara el traslado de la subestación de policía a un lugar alejado de sus viviendas, se rompería el principio de la solidaridad social consagrado en la Constitución, pues los accionantes tienen el deber constitucional de ser solidarios no sólo con las autoridades, sino con los otros habitantes de la población que tienen, por su parte, el derecho de exigir la presencia cercana de la autoridad” Sentencia T-139 de 1993 (M.P. Jorge Arango Mejía).
2.3. Límites al deber de solidaridad: la necesidad de armonizar las necesidades del servicio con el principio de igualdad ante las cargas públicas, o de establecer restricciones a este último, únicamente en cuanto sean necesarias, razonables y proporcionadas.
Sin embargo, el deber de solidaridad no comporta la obligación de los particulares de asumir indiscriminadamente cualquier tipo de riesgo que comporte una amenaza para sus derechos, pues ello significaría que el Estado está abdicando de su función de garantizar la eficacia de tales derechos y equivaldría a afirmar que es imposible controlar las medidas administrativas por la sola legitimidad de las finalidades que persiguen.
Por el contrario, el sometimiento del Estado al ordenamiento jurídico supone también un control sobre los mecanismos por medio de los cuales éste desarrolla los objetivos constitucionales. El problema no consiste en determinar cuándo tiene cabida al principio de prevalencia del interés general para descartar cualquier consideración hacía los derechos subjetivos. Al contrario, se trata de determinar los alcances del deber de solidaridad y de tal modo establecer qué cargas es razonable que el Estado imponga a los particulares, en aquellos casos en que el servicio que presta la policía configura un riesgo para la población. La prevalencia del interés general no es una regla constitucional de la cual se derive una consecuencia jurídica única, sino un principio que, como tal, es susceptible de ponderación (6) .
(6) Así, en la Sentencia T-308 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte estableció lo siguiente: “10. Sin embargo, el principio pro libertate obliga a la administración a escoger entre los medios limitativos habilitados por la ley para conseguir la finalidad prevista, aquél que resulte menos restrictivo de la libertad. La libertad como valor supremo del sistema jurídico (C.P., Preámbulo, art. 28) debe ser preservada en lo posible, y sólo en cuanto sea estrictamente indispensable puede ser objeto de limitación. A ella, sin embargo, no puede recurrirse cuando la administración está en posibilidad jurídica de utilizar un medio alternativo menos oneroso. La carga impuesta a los administrados por el ejercicio legítimo del poder público se revela excesiva sí, pese a existir otros medios para la consecución o mantenimiento de fines sociales o intereses generales, la administración persiste en recurrir a aquellos que vulneran o amenazan en mayor grado los derechos o libertades” (negrilla fuera del texto original).
Las cargas que la administración puede imponer a los particulares en virtud de la prevalencia del interés general son exigibles en cuanto al interés particular sacrificado no sea susceptible de armonizarse con las necesidades del servicio. A pesar de que los particulares deben asumir ciertas cargas, necesarias para la adecuada prestación de todo servicio público, el Estado está obligado a minimizar los riesgos inherentes, de tal modo que no someta a las personas a cargas innecesariamente gravosas. Esto resulta particularmente cierto en los casos en el riesgo recae sobre la vida y la integridad física de las personas. No es suficiente afirmar que la vida y demás derechos están siendo garantizados mediante la sola prestación del servicio por parte del cuerpo de policía. Es necesario de quien lo administra lleve a cabo todas las labores necesarias para minimizar los riesgos inherentes al servicio, preocupándose por armonizar las necesidades propias del mismo con una adecuada distribución de las cargas públicas.
En todo caso, aun cuando las necesidades del servicio no se puedan armonizar con los derechos o intereses subjetivos, las cargas deben ser necesarias, razonables y proporcionadas. La necesidad de la carga impuesta está supeditada a que la medida sea requerida para la adecuada prestación del servicio. Lógicamente en este aspecto la administración cuenta con un margen más o menos amplio de apreciación, pues en principio es ella quien cuenta con la información y los recursos para analizar cuáles son las necesidades del servicio y los medios disponibles para prestarlo. La razonabilidad es el juicio normativo que se tiene como resultado de una ponderación del bien jurídico que se pretende obtener o proteger, frente a aquel otro que se está sacrificando al imponer la carga respectiva. Por supuesto, este análisis debe llevarse a cabo a partir de la jerarquía establecida en la Constitución. El análisis de proporcionalidad está encaminado a garantizar que la carga no sacrifique desmedidamente los derechos, expectativas y demás intereses de quienes la deben soportar. Es decir, el sacrificio debe ser sólo el estrictamente necesario para lograr el objetivo previsto.
El Derecho Internacional Humanitario, que propende por la protección de la población civil en circunstancias de conflicto, se ha estructurado sobre la base de los principios fundamentales: el principio de distinción entre población combatiente y no combatiente, y el principio de proporcionalidad (7) . Es pertinente le referencia a estos dos principios, ya que conforme a la línea jurisprudencial sostenida por esta corporación desde sus inicios, ellos hacen parte del bloque de constitucionalidad (8) .
(7) Ver principalmente Protocolo I, art. 57, párrafo 2º, apdo. b).
(8) La Sentencia C-225 de 1995 (M.P Alejandro Martínez Caballero), fue la primera que afirmó la incorporación al bloque de constitucionalidad. Al respecto estableció “(…), la Corte Constitucional coincide con la visita fiscal en que el único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (C.P., arts. 93 y 214, num. 2º) es que éstos forman con el resto del texto constitucional un “bloque de constitucionalidad”, cuyo respeto se impone a la ley”.
Teniendo en cuenta los principios anteriormente señalados, es necesario reiterar que, tanto desde una perspectiva fáctica, como normativa, el cuerpo de policía está ubicado —en las actuales circunstancias del país— en una “zona gris” entre lo civil y lo militar; que es un cuerpo armado del Estado que presta funciones de contrainsurgencia, y ello lo ubica dentro de la categoría de población combatiente (9) . Partiendo así de la premisa según la cual la policía hace parte de la población combatiente, y que a pesar del riesgo que implica para la población civil del continuo ataque a este cuerpo armado, el Estado no puede dejar de cumplir su obligación de seguir prestando esta función, resulta indispensable concluir que el Estado está obligado a minimizar dicho riesgo. De tal forma, la población civil debe estar expuesta al mínimo riesgo posible no sólo frente a las operaciones “militares” en sentido estricto, sino de toda la actividad prestada por las fuerzas armadas del Estado. Al respecto, el artículo 13 del Protocolo II adicional a los convenios de Ginebra de 1949, incorporado mediante Ley 171 del 16 de diciembre de 1994, establece las disposiciones mínimas de protección a la población civil, y como mecanismo para efectuar esta protección, consagra el principio de distinción entre población combatiente y no combatiente. Este artículo dice:
(9) El artículo 3º común a los cuatro convenios de Ginebra de 1949, que establece los principios mínimos aplicables a los conflictos no internacionales, y que conforme a la jurisprudencia de esta corporación hace parte del bloque de constitucionalidad, hace referencia a las “fuerzas armadas que hayan depuesto las armas”, y no a las fuerzas militares, para clasificarlos como población no combatiente. En este orden de ideas, las fuerzas armadas, que no las han depuesto, son consideradas población combatiente. El concepto de fuerzas armadas utilizado en el mencionado artículo debe entenderse en concordancia con lo establecido en el artículo 216 de la Constitución, que establece que la fuerza pública está compuesta por las fuerzas militares y el cuerpo de policía y con el artículo 218, que establece que el cuerpo de policía es un cuerpo armado. Por lo tanto, el cuerpo de policía hace parte de las Fuerzas Armadas del Estado, y como tal, hace parte de la población combatiente.
3. Las personas civiles gozarán de la protección que confiere este título, salvo si participan directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación”. (negrilla fuera de texto)
Dentro de la protección general de las personas civiles contra los peligros precedentes de las operaciones militares, de las cuales habla el primer inciso del artículo, corresponde al Estado garantizar, a través de medidas específicas, que el peligro que corren los civiles sea el mínimo necesario para que el cuerpo de policía cumpla eficientemente con sus funciones. La noción de eficiencia, y los riesgos correspondientes, por supuesto son elementos variables que es necesario evaluar a partir del segundo de los principios mencionados, el de proporcionalidad. En virtud de tal principio, entonces la necesidad de ubicar las estaciones de policía en un lugar desde el cual se pueda prestar el servicio a toda la población no puede traducirse en un riesgo desmedido para los vecinos a las mismas.
2.4. El mantenimiento de la igualdad frente a las cargas públicas implica el deber del Estado de prevenir riesgos sobrevinientes que amenacen la vida y la integridad física de grupos determinables de personas en el desarrollo de la actividad del cuerpo de policía.
La responsabilidad patrimonial de la administración, como consecuencia del deber del Estado de garantizar los derechos de las personas y de mantener una adecuada distribución de las cargas públicas ha sido acogida de tiempo atrás por la jurisprudencia administrativa nacional. Así, el cambio de una concepción típicamente liberal del Estado hacia uno más intervencionista, encargado de la prestación de un conjunto más amplio de servicios, implicó una transformación de la estructura de las relaciones propias del derecho público, pues se hizo más patente la situación de desigualdad del individuo frente al Estado. Esta transformación condujo a una restricción del ámbito de aplicación del régimen civilista tradicional de responsabilidad, que se estructura en torno a una presunción de igualdad entre las partes de una relación jurídica: Dicho régimen requería que la víctima de un daño a causa del Estado, además de demostrarlo, probara que la responsabilidad extracontractual —indirecta (10) — era atribuible a la administración a título de culpa imputable al agente que lo había causado.
(10) A título de culpa in eligendo e in vigilando atribuibles al patrono, consagradas en los artículos 2347 y 2349 del Código Civil.
No obstante, este modelo de responsabilidad subjetiva fue superado en nuestro ordenamiento jurídico a través de la progresista labor interpretativa de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Primero, el amparo de los artículos 16 y 30 de la Constitución de 1886, y posteriormente, en los artículos 2º, 58 y 90 de la Constitución Política actual. De tal modo, el Consejo de Estado, siguiendo parcialmente los desarrollos jurisprudenciales franceses y españoles ha acogido criterios de atribución diferentes para determinar la responsabilidad del Estado. Por una parte, ha acogido la teoría de la falla en el servicio prestado por el Estado, y por otra las doctrinas del daño especial o riesgo excepcional. Según estas dos últimas, el Estado es responsable por los daños antijurídicos causados a los particulares, a pesar de estar desarrollando una actividad legítima, regular o normal y sin que resulte relevante que la conducta de sus agentes o los ejecutores de sus obras esté exenta de culpa. En tales casos, la responsabilidad surge del mismo principio, según el cual la prestación de los servicios públicos por parte de la administración no puede significar la imposición de cargas excesivas a un particular. Ello se debe a que a que en un Estado fundamentado en la dignidad de las personas, la administración está en la obligación de distribuir equitativamente las cargas que les impone como consecuencia de su actividad, a pesar de que ésta sea en beneficio del interés general.
El cambio hacia una teoría de la falla en el servicio desligó la responsabilidad del Estado de la culpa como elemento valorativo de la conducta de agentes individuales, que le correspondía probar a quien había sufrido el daño respectivo. Según este nuevo esquema, la administración responde como consecuencia de la irregularidad en el servicio, susceptible de observarse empíricamente, sin que sea necesario probar además, que dicha irregularidad se debió a la culpa de un funcionario determinado. Para constatar la falla es suficiente comprobar que el servicio no se prestó en las circunstancias objetivas del tiempo, modo y lugar como debió haberse prestado, o que se prestó de manera irregular o defectuosamente.
Con todo, en estos eventos, el Estado se exime de su responsabilidad si desvirtúa el nexo causal entre su acción u omisión y el daño causado. Así, la demostración de que el daño tuvo como causa una situación de fuerza mayor, un caso fortuito imprevisible, o un hecho extraño, bien sea de un tercero, o de la víctima, exoneran al Estado de su obligación de responder por el daño.
Por su parte, la doctrina de la responsabilidad patrimonial de la administración como consecuencia de la ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas que originó las teorías del daño especial y del riesgo excepcional, en el desarrollo normal de una actividad legítima, se explica además, como consecuencia del aumento del riesgo inherente a la actividad estatal. En estos casos, el carácter antijurídico de daño se analiza desde la perspectiva de la exigibilidad de la carga imputable jurídicamente a quien de hecho la asume, no a partir de una valoración de la irregularidad en el servicio. El carácter antijurídico se predica del daño, no de la actividad estatal en sí misma. Por ese motivo, probar la falla en el servicio, propiamente dicho, no es necesario cuando la responsabilidad surge como consecuencia de una distribución desigual de las cargas públicas. Sin embargo, ello no significa que en estos casos la responsabilidad no surja como consecuencia directa de otras obligaciones —de carácter general— en cabeza del Estado. En particular, aquellas que lo obligan a preserva la igualdad, como principio y como derecho fundamental (C.N., Preámbulo y art. 13 entre otros), de la obligación de las autoridades del Estado de proteger a las personas en su vida, honra, bienes y de garantizar el ejercicio de sus demás derechos y libertades (C.N., art. 2º).
Al respecto, el Consejo de Estado, resumiendo los criterios que ha adoptado en su jurisprudencia sobre responsabilidad del Estado por las consecuencias de los ataques de la guerrilla ha dicho:
“En efecto, con base en el análisis de los casos antes citados, se concluye que el Estado sólo fue condenado en aquellos en que no se pudo establecer la existencia del hecho del tercero, como causal de exoneración de responsabilidad, dado que el mismo no resultaba ajeno a la acción u omisión del Estado. Y para ello, la Sala debió precisar, en cada caso, cuál era el alcance de su deber de vigilancia y protección. Es ésta la razón por la cual se acudió, en algunos eventos, al concepto de relatividad de la falla del servicio, que más precisamente alude a la relatividad de las obligaciones del Estado y, por lo tanto, permite determinar, en cada situación particular, si el daño causado resulta o no imputable a la acción u omisión de sus agentes. En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que se supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de agosto 10 de 2000 (M.P. Alier E. Hernández Enríquez).
En todo caso, independientemente del criterio de atribución por medio del cual se establezca la responsabilidad patrimonial del Estado, ésta surge como una obligación secundaria, de reparación, cuando el Estado no garantiza los derechos personales y patrimoniales, causando con ello daños antijurídicos a los particulares. Incluso en el caso de la responsabilidad por rompimiento de la equidad frente a las cargas públicas, el Estado —como unidad— tiene las obligaciones constitucionales generales (1) de garantizar la vida y demás derechos de los particulares, y (2) en general, la de mantener una distribución equitativa de las cargas públicas que corresponde asumir a los particulares, independientemente de que los daños sean atribuibles a una conducta individual de uno de sus agentes, o a una falla en la prestación material y específica del servicio propiamente dicho.
En efecto, el principio de igualdad consagrado en el Preámbulo de la Constitución, que todos los órganos del Estado deben observar en el desarrollo de sus actividades constituye, en tal medida, también un parámetro de valoración de la actividad estatal. Por otra parte, el inciso 2º del artículo 13 ejusdem ordena al Estado a tomar las medidas necesarias para lograr que la igualdad —como derecho subjetivo— sea real y efectiva. Es por tales motivos que el Estado está constitucionalmente obligado a velar porque, en el desarrollo de la actividad del cuerpo de policía, los administrados no sean sometidos a cargas desproporcionadas que afecten su persona o su patrimonio (11) .
(11) En la sentencia de agosto 10 de 200 (sic) antes citada, la Sección Tercera del Consejo de Estado dijo: “En otros eventos, como se vio, la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado”.
Por supuesto, si el principio de igualdad implica el deber de mantener la equidad frente a las cargas públicas, y su incumplimiento supone la obligación secundaria de responder patrimonialmente cuando se causa un daño antijurídico por tal motivo, ello significa que el Estado tiene una serie de obligaciones primarias, necesarias para mantener dicha equidad. Estas obligaciones, en lo que respecta al riesgo por el servicio que presta la policía, se puede sintetizar como: (1) la obligación de prever las situaciones en las que una circunstancia sobreviniente de violencia expone a ciertas personas a un riesgo excepcional que compromete su vida y demás derechos y (2) la obligación de tomar las medidas necesarias para minimizar el riesgo, sin sacrificar la prestación del servicio a toda la comunidad. Esta planificación del servicio para minimizar sus riesgos inherentes es compatible con la naturaleza eminentemente preventiva del servicio que presta el cuerpo de policía, con los principios constitucionales de eficacia y eficiencia administrativa, y tiene además un carácter garantista, pues protege la eficacia plena de los derechos fundamentales más allá de una mera reparación patrimonial una vez se ha causado el daño (12) .
(12) Al respecto el Consejo de Estado ha determinado “También en esta ocasión, encontró la Sala responsable de la Nación, por haber faltado a un deber de protección especial, en relación con empresas de transporte público. Se advierte, sin embargo que, en este caso se consideró, que tal deber existía, a pesar de que no se hubiera solicitado protección de las personas afectadas, se demostró que las autoridades tenían conocimiento previo de su situación de peligro, por lo cual, en opinión de la corporación, debieron actuar espontáneamente, desarrollando acciones eficaces para evitar que se causara daño. Y dado que las medidas aprobadas no se consideraron suficientes, se declaró la responsabilidad de la entidad demandada” (resaltado fuera de texto) C. E. Secc. 3ª, Sentencia de agosto 10 de 2000.
En lo que respecta a los riesgos inherentes a la prestación del servicio por parte del cuerpo de policía, resulta imposible negar que de un tiempo para acá, los ataques de la guerrilla a sus estaciones y a ciertas entidades bancarias en algunos municipios del país han aumentado de manera acelerada. Por otra parte, en dichos ataques la guerrilla ha utilizado medios y métodos de guerra indiscriminados, contrarios al principio de distinción entre combatientes y no combatientes, y que comprometen la seguridad de la población civil. Teniendo en cuenta las anteriores circunstancias, es necesario concluir que la ubicación de las estaciones constituye un riesgo excepcional (13) para un grupo determinable de personas: quienes viven o desarrollan sus actividades cotidianas en sus cercanías (14) .
(13) En tal sentido, el Consejo de Estado ha dicho: “Sin duda, el planteamiento de la Sala encuentra sustento, en estos dos últimos fallos, en una razón distinta del incumplimiento de un deber por parte del Estado. Se reconoce en éstos la legitimidad y legalidad de su actuación, pero se considera que, en cumplimiento de sus funciones, ha puesto en situación especial de riesgo a una o varias personas en particular, por lo cual su sacrificio se torna excepcional y da lugar al surgimiento de la responsabilidad” C.E. Secc. 3ª, sentencia de agosto 10 de 2000.
(14) Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido que la cercanía a un establecimiento del Estado es un criterio válido de determinación de los sujetos que se encuentran sometidos a tal carga y que permite (1) la caracterización del riesgo al que están sometidos como excepcional y (2) establecer la previsibilidad del riesgo: “…si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar de gobierno, un centro de comunicaciones, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado a un inocente, y por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado…” Expediente 8577, actor: Justo Vicente Cuervo Londoño.
Este acaecimiento de una situación de violencia generalizada en algunos municipios del país pone de presente un cambio de circunstancias que lleva a la necesidad de cuestionar los esquemas tradicionales de planeación, diseñados para situaciones en las cuales la magnitud de la violencia puede ser contrarrestada mediante la sola actividad de la policía. En tales circunstancias de relativa tranquilidad, la cercanía a una estación de policía representa una garantía adicional para los administrados en las condiciones de prestación del servicio, aunque, de todos modos, los vecinos a las estaciones están expuestos a algunos riesgos. Sin embargo, en circunstancias de violencia sistemática, dirigida —entre otras— contra la policía, esta misma cercanía se traduce en un aumento ostensible del riesgo al que está expuesta la población civil (15) . Es necesario entonces, que la planeación y la administración del servicio de policía consideren también el aumento del riesgo que supone esta situación de violencia sobreviniente para los vecinos de las estaciones, cumpliendo de ese modo con el deber general de protección de la población civil y de las personas civiles, que establece el primer inciso del artículo 3º común a los cuatro convenios de Ginebra de 1949.
(15) Sobre el particular, la Corte ha dicho: “5. Independientemente de la situación jurídica de normalidad o anormalidad política, la sociedad civil víctima de la confrontación armada debe ser protegida por parte del Estado. Los asaltos guerrilleros a poblaciones, la voladura de oleoductos, torres de energía, puentes y demás elementos de la infraestructura nacional, la extorsión y el secuestro, los atentados terroristas, etc., afectan directamente a personas inermes, ajenas al conflicto bélico y lesionan el interés general. De otra parte, en los operativos militares que legítimamente adelanta el Ejército Nacional pueden resultar vulnerados los derechos fundamentales de personas atrapadas en la “mitad de los dos fuegos” Sentencia T-439 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
2.5. El objeto de la decisión del juez de tutela es prevenir una vulneración de un derecho fundamental ante la existencia de un peligro inminente.
Como se dijo anteriormente, el deber de la administración en la planeación del servicio de policía tiene su fundamento en la obligación de proteger la vida y demás derechos y libertades de los particulares (C.N., art. 2º), y en el principio de igualdad (C.N. preámbulo). Esta igualdad, como derecho subjetivo, impone a las autoridades la obligación de promover las condiciones para que su eficacia (C.N., art.13, inc. 2º), y de la cual se desprende la de mantener una distribución equitativa en las cargas públicas frente a los daños antijurídicos que puedan sufrir las personas, incluso frente al advenimiento de circunstancias sobrevinientes de violencia generalizada.
A su vez, la función del juez de tutela es proteger los derechos fundamentales de las personas, cuandoquiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o, en ciertas condiciones, de los particulares. Por lo tanto, para que proceda la acción resulta indiferente que en la configuración de la amenaza participe un tercero. Es suficiente que la amenaza se configure contra una persona o grupo determinado o determinable; que en virtud de la amenaza, la persona o grupo se encuentren en situación de indefensión; y que la administración haya incumplido su obligación de proteger especialmente a las personas expuestas al riesgo excepcional.
En efecto, a diferencia de la acción penal, el objeto de la acción de tutela no es determinar responsabilidades individuales por la comisión de hechos punibles, ni pretende establecer responsabilidades disciplinarias individuales por las actuaciones de las autoridades. Tampoco tiene como objeto la determinación de una responsabilidad patrimonial del Estado por el daño antijurídico causado el patrimonio de un particular, propia de la acción de reparación directa ante la jurisdicción contencioso administrativa. Con todo, comparte con esta última la necesidad de determinar el carácter antijurídico del daño, aunque en un caso esta determinación va encaminada a establecer la obligación de reparar un detrimento patrimonial ocasionado, mientras en la tutela la antijuridicidad se refiere a la contradicción de las normas de la Constitución, y tiene como objeto proteger a las personas frente a las vulneraciones o amenazas de los derechos fundamentales protegidos de manera directa por tal ordenamiento.
2.6. Caracterización de la actualidad e inminencia de un peligro.
Como se dijo, la acción de tutela tiene como finalidad restablecer o proteger los derechos fundamentales de las personas frente a una acción u omisión de las autoridades que los lesione o los ponga en peligro. Ello supone, como se dijo anteriormente, que para la prosperidad de la acción es necesario que el peligro o amenaza efectivamente se configuren. Sin embargo, no es suficiente que exista una mera posibilidad de que el peligro se materialice. Como se mencionó anteriormente, la convivencia en sociedad implica que las personas se expongan a determinadas contingencias. La presencia de tales contingencias, sin embargo, por sí misma no hace que las personas sean merecedoras de una protección especial por parte del juez de tutela. Sólo cuando el riesgo se torna desproporcionado, hasta el punto de constituir un peligro inminente, puede el juez de tutela conceder la protección solicitada.
El carácter inminente del peligro o amenaza ha sido caracterizado por la jurisprudencia de esta corporación en los siguientes términos:
“Sin embrago no puede perderse de vista que la Constitución Política en su artículo 86, al consagrar los motivos por los cuales puede ejercerse acción de tutela, no se limita a prever hechos que impliquen violación de los derechos fundamentales sino que contempla la amenaza de los mismos como posibilidad cierta e inminente de un daño futuro susceptible de evitarse mediante la protección judicial.
Hallarse amenazado un derecho no es lo mismo que ser violado. La amenaza es una violación potencial que se presenta como inminente y próxima. Respecto de ella la función protectora del juez consiste en evitarla (negrilla fuera de texto).
La amenaza a un derecho constitucional fundamental tiene múltiples expresiones: puede estar referida a las circunstancias específicas de una persona respecto al ejercicio de aquél; a la existencia de signos positivos e inequívocos sobre el designio adoptado por un sujeto capaz de ejecutar actos que configuren la violación del derecho; o estar representada en el desafío de alguien (tentativa), o con repercusión directa sobre el derecho de que se trata; también puede estar constituida por actos no deliberados pero que, atendiendo a sus características, llevan al juez de tutela al convencimiento de que si él no actúa mediante una orden, impidiendo que tal comportamiento continúe, se producirá la violación del derecho; igualmente pueden corresponder a una omisión de la autoridad cuya prolongación en el tiempo permite que aparezca o se acreciente un riesgo; también es factible que se configure por la existencia de una norma —autorización o mandato— contraria a la preceptiva constitucional, cuya aplicación efectiva en el caso concreto sería en sí misma un ataque o un desconocimiento de los derechos fundamentales (…)” (negrilla fuera de texto) Sentencia T-349 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Con todo, la imposibilidad de probar dentro del proceso breve de la acción de tutela que la amenaza constituye un peligro inminente y próximo no significa que éste no exista, ni tampoco quiere decir que la vulneración de derechos fundamentales no vaya de hecho a ocurrir. En ocasiones, la situación de amenaza no se presenta como un peligro inminente susceptible de probarse dentro del término establecido para que el juez adopte una decisión, y aún si el peligro se materializa en una lesión de tales derechos. En esa medida, el carácter preventivo de la acción de tutela resulta precario, pues no cobija una serie de circunstancias en que el peligro resulta imponderable jurídicamente pues no se presenta previamente como una amenaza de carácter inminente. Ante tales eventos, en todo caso, es responsabilidad del juez de tutela hacer acopio de las pruebas necesarias para calificar la naturaleza del peligro con la mayor certeza posible. Esta obligación adquiere especial importancia cuando los derechos en cuestión tienen gran valor para el ordenamiento constitucional, o cuando la presunta amenaza tiene como consecuencia previsible la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Por otra parte, la dificultad que enfrenta el juez de tutela para calificar como inminente un determinado peligro aumenta cuando en su ocurrencia están involucrados la voluntad de terceras personas o el acontecimiento de hechos ajenos a la voluntad de las autoridades demandadas. En efecto, si bien la autoridad demandada puede tener la responsabilidad de evitar la vulneración de los derechos de las personas por parte de terceros, tampoco se puede desconocer que no son dichas autoridades quienes activa y directamente infligen la lesión. Ello, en ciertas circunstancias, dificulta la posibilidad que tiene el juez de tutela para calificar como inminente la ocurrencia de un hecho.
Sin embargo, en estos casos, lo que el juez de tutela no puede limitarse a evaluar la autoría de la amenaza, para exonerar de responsabilidad a la autoridad demandada, sino que debe evaluar el conjunto de circunstancias concurrentes que determinan el carácter de la amenaza. Entre tales circunstancias están la probabilidad de la ocurrencia de la acción del tercero, la acción u omisión de la autoridad demandada y la circunstancia específica del demandante frente a la amenaza y la actitud de la autoridad demandada. Así, cuando la amenaza es consecuencia de la acción probable de un tercero, y de producirse, dicha acción tendría la potencialidad de comprometer derechos fundamentales por la situación de vulnerabilidad del demandante, el juez de tutela no puede negar la protección so pretexto de que la acción no sea directamente atribuible a una acción de la autoridad demandada. Teniendo en cuenta que la finalidad de la acción es proteger efectivamente los derechos fundamentales, la amenaza debe verse como resultado de la concurrencia de un conjunto de circunstancias frente a las cuales las autoridades estatales tienen un deber de protección, y no como resultado directo de una acción imputable a la guerrilla. Como se dijo anteriormente, la obligación del juez no está encaminada a establecer una responsabilidad subjetiva, sino a garantizar la eficacia de los derechos fundamentales, en estos casos, en lo que respecta el incumplimiento de las obligaciones constitucionales de protección por parte de otras autoridades estatales.
En la Sentencia T-66 de 1998 la Corte tuvo oportunidad de referirse a una situación en la cual por la negligencia de las autoridades del Estado se habían filtrado informes de inteligencia que hacían referencia a la presunta vinculación de ciertos alcaldes municipales con la guerrilla, los cuales fueron posteriormente publicados por un medio de comunicación que los asumió como ciertos sin verificar sus fuentes. En dicha oportunidad, la Corte consideró que, dada la situación de violencia que se vive en el país, y especialmente en ciertos municipios, la difusión del informe, y por lo tanto, la acción u omisión del Ejército en su deber de controlar la difusión de informes de inteligencia, amenazaban la vida y la seguridad personal de los alcaldes involucrados. En esa medida, decidió conceder la protección de tales derechos y vincular al ejército a la decisión, tomando como base para ello (1) la situación objetiva de violencia que vive el país y (2) la especial circunstancia de indefensión en que se encuentran los alcaldes municipales. En dicha ocasión dijo:
“La Corte no comparte esta posición. Las aseveraciones contenidas en el informe de inteligencia, que fueron reproducidas por el semanario, revisten gravedad en cualquier latitud, puesto que de ellas se deriva que los mandatarios locales están involucrados en actividades delictivas. Pero en el caso colombiano, la gravedad de esas imputaciones es mayúscula, debido [1] al grado de violencia que campea en el país, y [2] que afecta en gran medida a los alcaldes, tal como lo reconoce la misma revista Semana en su artículo Profesión peligro. En efecto, como bien lo afirma el semanario, los burgomaestres de distintas regiones del país han sido —y continúan siendo— objeto de amenazas, secuestros y asesinatos. En estas condiciones, la publicación de un artículo como el que se analiza tiene la virtualidad de poner a los alcaldes involucrados en la información en la mira de los violentos”.
Continuando más adelante:
“(…) No cumplir con este procedimiento constituye una imprudencia, una negligencia grave, que, en este caso, vulneró el derecho de los ciudadanos a contar con una información veraz e imparcial, afectó la honra y buen nombre de los alcaldes y puso en condiciones de riesgo la vida e integridad personal de los últimos”. (resaltado fuera de texto) Sentencia T-66 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario concluir que en estos casos le corresponde al juez evaluar dos aspectos diferentes para establecer la inminencia del peligro. En primer lugar, las circunstancias generales del riesgo objetivo para prever qué tan factible es la ocurrencia del hecho del tercero. En segundo lugar, el juez de tutela debe evaluar la situación específica del demandante ante tal contingencia, es decir, el juez además debe considerar lo que le ocurriría a éste si el hecho del tercero acontece y la autoridad demandada no adopta las medidas necesarias para su protección.
Así, en el caso específico en que los vecinos a las estaciones y demás puestos de policía demanden cierta acción por parte de las autoridades para la protección de su vida e integridad personal frente a ataques de la guerrilla, la acción de tutela sólo será procedente cuando concurran las siguientes dos circunstancias: (1) que, dada la proyección en el presente de unas ciertas circunstancias históricas, la probabilidad actual de que ocurra el ataque sea alta y (2) que la situación específica del demandante o de las personas en nombre de quienes interpone la acción los coloque en una situación de riesgo excepcional que: a) sea difícil de evitar o su evasión suponga cargas que no tiene por qué asumir personalmente (16) y; b) que las autoridades estén en capacidad de minimizar (dicho riesgo) sin sacrificar bienes jurídicos de igual o superior importancia constitucional (17) .
(16) En este sentido ver SU-256 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), en la cual se estableció que los menores de edad no tenían por qué asumir personalmente la carga de un eventual ataque de la guerrilla a una escuela vecina a una estación de policía.
(17) En este sentido ver las sentencias T-102 de 1993 (M.P Carlos Gaviria Díaz), T-139 de 1993 (M.P. Jorge Araújo Mejía) y T-255 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz), en las cuales, ante casos similares, se establece el deber de solidaridad como una carga de los particulares la necesidad de que el cuerpo de policía pueda prestar adecuadamente el servicio a toda la población.
2.6.1. Identificación del riesgo objetivo de una ataque por parte de la guerrilla.
Como se dijo anteriormente la ocurrencia de un hecho de un tercero difícilmente se puede calificar como inminente en circunstancias ordinarias. Sin embargo, en una situación de violencia sistemática por parte de actores armados organizados que utilizan determinados medios y métodos de guerra, que suelen atacar ciertos objetivos específicos y que tienden a concentrarse en algunas zonas del territorio nacional, el juez de tutela cuenta con elementos de juicio para evaluar la probabilidad de un ataque.
Es por ello que en estos casos el juez no debe limitarse a considerar simplemente si con el decurso de los acontecimientos “normales” es factible que se produzca la lesión que el demandante pretende evitar. Debe tener en cuenta que en ciertos municipios del país la situación de violencia lleva a una reconsideración de los conceptos de normalidad y anormalidad, y que un evento improbable en una situación de institucionalidad o de violencia esporádica, resulta bastante probable en un contexto histórico de violencia generalizada.
Para establecer la probabilidad de un ataque de la guerrilla, el juez debe tener una percepción de conjunto de la situación actual de violencia en el municipio. Con tal fin, puede tomar en consideración, entre otros aspectos, los antecedentes históricos de ataques al municipio de que se trate, teniendo en cuenta la presencia de fuerzas armadas irregulares en la región en el momento en que se solicita la protección, los lugares donde suelen presentarse tales ataques, los medios utilizados para realizarlos, y la condición estratégica del municipio como objetivo militar. Para conocer estos indicios de la probabilidad de un ataque guerrillero puede, a su vez, solicitar informes a las autoridades militares, de policía o las entidades administrativas de seguridad y en general cualquier otro medio de prueba que estime pertinente y conducente.
2.6.2. Identificación de un riesgo subjetivo excepcional sobre la vida o la integridad personal de la persona amenazada.
Por otra parte la evaluación de la situación específica del demandante o de las personas a favor de quienes se interpone la acción de tutela debe tener en cuenta aspectos tanto fácticos como normativos.
El análisis del aspecto fáctico requiere la evaluación del carácter excepcional del riesgo al que están sometidas las personas amenazadas. Un riesgo excepcional es aquel que corre un individuo o un grupo de individuos y que los expone a una situación de mayor vulnerabilidad en relación con aquella a la que están sometidas la generalidad de las personas. Esta circunstancia puede derivarse de que su vivienda, o su lugar de trabajo se encuentren ubicados dentro del radio previsiblemente afectado por un ataque guerrillero, teniendo en cuenta los medios utilizados para llevarlos a cabo.
Por supuesto, la circunstancia de encontrarse dentro del radio previsiblemente afectado por un eventual ataque no siempre es suficiente para que se conceda la protección mediante la acción de tutela. Es necesario que el juez tenga en cuenta además la dificultad o la carga que la persona o el grupo tendrían que asumir para evitar el peligro. Dicha situación puede tener diversos motivos. Puede ocurrir que por sus características o condiciones, la persona o el grupo social amenazados estén impedidos para movilizarse rápidamente y evitar las consecuencias del ataque sobre sus vidas, o que, para evitar tal peligro deban asumir un sacrificio desmedido que no pueda exigírseles válidamente. Así, ante un ataque, el resguardo de menores de edad en una escuela o guardería, o de enfermos o ancianos en un hospital o asilo vecinos a una estación resulta prácticamente imposible. Del mismo modo, dadas sus condiciones físicas, la imposición de esta carga a tales grupos resulta desproporcionada. Por el contrario, la situación de indefensión o de debilidad manifiesta en que se encuentran los hace objeto de una protección especial que obliga a las autoridades a tomar las medidas preventivas necesarias y suficientes para evitar los efectos de un ataque previsible de la guerrilla, siempre y cuando se pueda comprobar que existe una alta probabilidad de que éste ocurra.
En cuanto al aspecto normativo del análisis, es necesario tener en cuenta que la decisión de proteger especialmente a determinado grupo de personas mediante la acción de tutela frente a una amenaza de vulneración de derechos fundamentales no puede terminar sacrificando bienes jurídicos de igual o mayor importancia constitucional. Ello significa que, cuando el retiro de una estación de policía constituye una desmejora significativa y comprobada en la eficacia y eficiencia del servicio, o cuando implica su establecimiento en otro lugar, y ello a su vez comporte un riesgo para la vida o la integridad de otro grupo humano en situación de igual o mayor indefensión, el juez no puede acceder a tal pretensión.
Sin embargo, lo anterior no significa que el juez pueda denegar toda medida de protección, pues, dependiendo del caso, la protección puede concretarse a través de diversas formas. Con todo, para que deniegue la protección solicitada, cuando se haya demostrado la alta probabilidad del ataque y la existencia de un riesgo subjetivo excepcional, cuya prevención sea extremadamente difícil o no le corresponda asumir, compete a la administración demostrar que no puede proteger a la persona o al grupo social amenazado sin sacrificar un bien jurídico de igual o mayor valor constitucional.
2.7. Consideración final.
De las anteriores consideraciones es necesario concluir que la prosperidad de la acción de tutela en estos casos, está supeditada a que aparezca de manera clara que la amenaza constituye un peligro inminente a la vida o la integridad personal de una persona o grupo determinable de personas, debido a la proyección actual de las circunstancias históricas de los ataques de la guerrilla en una determinada ubicación geográfica, y la situación específica en que se encuentra el demandante del amparo. Sin embargo, la imposibilidad de determinar la actualidad y la inminencia de un peligro dentro del término de la acción de tutela no significa que éste no sea real. A pesar de que el juez actúe con diligencia extrema, y practique las pruebas necesarias para establecer el carácter del peligro, el término constitucional para decidir puede resultar insuficiente, pues depende de la ponderación de una serie de elementos que en ocasiones rebasan las posibilidades de investigación del juez de tutela, y por lo tanto, se ve disminuida su capacidad tuitiva en estos casos. En cambio, la administración, y particularmente las entidades encargadas de llevar a cabo labores de inteligencia y de velar por la seguridad de las personas sí tienen los medios y la infraestructura necesarios para establecer la inminencia del peligro de un ataque guerrillero, y la situación de exposición al mismo en que se encuentran los vecinos a las estaciones de policía.
En esa medida, independientemente de la procedencia o improcedencia de la acción de tutela, corresponde a la administración evaluar estas situaciones de peligro que están presentes en un número importante de los municipios del país y tomar las medidas necesarias para minimizarlo. Sólo mediante una pronta labor de planeación, prevención y corrección eficientes y suficientes, puede garantizarse la eficacia de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad de las personas frente a una situación de violencia sobreviniente, extendida en ciertas partes del territorio nacional. En estos casos, la acción puntual y reactiva del juez de tutela resulta insuficiente frente a la magnitud y naturaleza del problema social de inseguridad.
En los procesos de tutela que estudia actualmente la Corte, tanto en el municipio de Algeciras como en el de La Calera, las estaciones de policía han sido objeto de ataques por parte de la guerrilla, en los cuales han resultado heridos varios policías y civiles, y dichas estaciones han quedado destruidas como consecuencia de los métodos utilizados por la guerrilla para realizarlos (18) . Además, según el informe del Ministerio de Defensa, los dos municipios presentan un interés estratégico para la guerrilla, y en ellos hay presencia de diversos frentes o columnas de la guerrilla de las FARC. A ello se suman las declaraciones televisadas de uno de los comandantes de dicha organización, diciendo que las estaciones de policía constituían los principales objetivos de ataque y sugiriendo su reubicación.
(18) Ver supra literal c) del informe del Ministerio de Defensa aportado al proceso.
Estos hechos ponen de presente que en la actualidad, tanto en La Calera como en Algeciras, las estaciones de policía son blancos probables de ataques por parte de la guerrilla de las FARC, y que, dados los medios utilizados en estas agresiones, los inmuebles y la población vecina están expuestos a arriesgar su vida y su integridad personal.
Sin embargo, las circunstancias específicas en uno y otro caso difieren sustancialmente. Por una parte, mientras en el caso de La Calera la protección se solicita para un grupo de menores que asisten a dos guarderías, en el otro caso se solicita para personas que habitan viviendas familiares vecinas. Adicionalmente, mientras en La Calera la estación de policía está ubicada en un sector principalmente residencial, y de acuerdo con el informe técnico del Ministerio de Defensa, su traslado no afectaría la prestación del servicio, en Algeciras la estación está ubicada en un sector residencial y comercial con baja densidad poblacional y su traslado implicaría un sacrificio significativo en la eficacia y eficiencia del servicio prestado por el cuerpo de policía (19) .
(19) Ibíd. Literal g).
Estas diferencias entre una situación de hecho y la otra justifican un análisis específico de cada una. Teniendo en cuenta las circunstancias concretas de los solicitantes de la protección, este análisis diferencial tiene un fundamento de hecho, que consiste en la especial indefensión en que se encuentran los menores de edad en una guardería, y otro de tipo normativo constitucional, derivado de la prevalencia de los derechos de los niños sobre los de los demás. La prevalencia de los derechos de los niños, a su vez, implica que el interés jurídico que se pretenda proteger al sacrificar estos derechos debe tener un valor constitucional superior. Sólo en tal evento podrá denegarse la protección. Entre tanto, en la medida en que la amenaza no represente un peligro inminente para la vida o la integridad física de los niños cuya protección se solicita mediante la acción de tutela, la decisión de protección no se podrá fundamentar en el carácter prevalente de dichos derechos.
Mientras en un caso se trata de proteger a un grupo de niños, cuyos derechos prevalecen sobre los de los demás (C.N., art. 44), en el otro se trata de proteger grupos familiares, que si bien son objeto de especial protección por parte del Estado (C.N., art. 42), no se encuentran en la misma situación de indefensión evidente en la que están los menores que asisten a la guardería. En efecto, la evacuación, y en general la efectiva protección de aproximadamente 330 menores de edad que acuden a las dos guarderías ubicadas en las cercanías de la estación del municipio de La Calera resulta imposible ante la eventualidad de un ataque. Aunque se adopten las medidas preventivas necesarias para realizar una evacuación, o un resguardo de los niños, las directivas y demás adultos presentes en el colegio no cuentan con las herramientas necesarias para garantizar sus vidas, y los menores no están obligados a asumir la carga que representa dicho riesgo. Entre tanto, un grupo familiar es más reducido, y esto aumenta la posibilidad de adoptar medidas eficaces para su protección frente a un eventual ataque. Por lo tanto, la imposición de dicha carga, aunque onerosa, contrario a lo que sucede en el caso de las guarderías infantiles, no resulta imposible de asumir.
La imposibilidad de afrontar las consecuencias de un ataque guerrillero como condición necesaria para impedir que se pueda exigir dicha carga a los vecinos de una estación ha sido establecida por la jurisprudencia de esta corporación en los siguientes términos:
“En primer lugar, vale la pena resaltar que la conducta solidaria sólo puede exigirse al sujeto que está en condiciones de afrontarla. En cada caso deberán tenerse en cuenta las circunstancias de quien se espera que asuma la carga.
El deber de solidaridad de los menores no llega hasta el punto de que éstos deban aceptar que el espacio donde desarrollan su actividad educativa se convierta en campo de batalla, quedando expuestos al fuego cruzado, si se parte de la base de que los infantes, dada su condición de indefensión, son solamente víctimas —y no están llamados a convertirse en héroes— dentro de la confrontación armada” (negrilla fuera de texto) SU-256 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
En la medida en que un grupo de menores dentro de un colegio o una guardería no tienen la capacidad de afrontar el riesgo que comporta un ataque guerrillero, y teniendo en cuenta además, que los profesores y directivas tampoco están en posibilidad de protegerlos, la probabilidad de un ataque de la guerrilla representa una amenaza inminente frente a la indefensión de un grupo de niños recluidos en una guardería infantil vecina a una estación de policía.
Por otra parte, al tratarse de los derechos de los niños, el nivel de protección debe ser mayor que el general, por la prevalencia de estos sobre los de los demás. El artículo 44 de la Constitución establece la obligación del Estado de proteger de manera especial a los niños frente a cualquier forma de violencia física. En esa medida, en estos casos la administración sólo puede exonerarse de su obligación de brindar una protección especial cuando demuestre, en concreto, que otorgar dicha protección comprometería bienes jurídicos que tengan un valor constitucional superior a los derechos de los niños.
Respecto del municipio de Algeciras, se tiene de las pruebas recaudadas durante el proceso, específicamente según el informe del Ministerio de Defensa, la decisión de trasladar la estación de policía no resulta aconsejable, por dos motivos diferentes. En primer lugar, porque dicha estación actualmente funciona en el segundo piso de la alcaldía municipal y el sector donde se encuentra es principalmente comercial, y de baja densidad poblacional. En esta medida, trasladarla a otro lugar dentro del perímetro urbano del municipio implicaría sacrificar otros bienes de igual o mayor importancia constitucional, pues al hacerlo se verían amenazados los derechos de otros habitantes de áreas diferentes del municipio, quienes se encuentran en situaciones de igual o mayor vulnerabilidad. De otra parte, la ubicación actual de la estación permite el desplazamiento de la policía hacia las diversas áreas del municipio, y trasladarla por fuera del perímetro urbano comprometería seriamente la adecuada prestación del servicio, y representaría un factor de inseguridad en las zonas más lejanas a la estación.
Es necesario concluir entonces, con base en las pruebas recogidas en el expediente, que el traslado de la estación resultaría imposible prima facie sin comprometer otros bienes jurídicos de igual o mayor importancia constitucional. En esa medida, de acuerdo con lo establecido dentro del proceso, la Corte no puede atender la solicitud hecha por los demandantes sin desatender las demás necesidades de seguridad de la población. Por lo tanto, la Corte denegará la protección de los derechos invocados por los vecinos del lugar donde se encuentra ubicada actualmente la estación de policía del municipio de Algeciras.
Esto no significa que la Corte desconozca la situación de riesgo en que se encuentran las familias vecinas a la estación de policía de Algeciras. Implica, por el contrario, el reconocimiento de la competencia limitada del juez de tutela en esta materia, y la necesidad de efectuar una ponderación de los bienes jurídicos comprometidos, contando con medios precarios para la evaluación de los riesgos en cada caso. Es por estas razones que le evaluación general y específica de los riesgos que corre la población civil corresponde principalmente a la administración nacional y territorial, en conjunto con los órganos especializados en seguridad, inteligencia y planeación. Estos cuentan con la infraestructura, los recursos técnicos, humanos y de tiempo necesarios para llevar a cabo un análisis de la situación y así determinar cuáles son las medidas que se deben adoptar en cada caso.
En virtud de lo anterior, y de la ausencia de un estudio consolidado de seguridad de la población civil vecina a las estaciones de policía en los diferentes municipios del país, se exhortará al Gobierno Nacional para que, utilizando los recursos disponibles en materia de seguridad y planeación, y en conjunto con las autoridades departamentales y municipales adopte las medidas necesarias para minimizar los riesgos que corre la población vecina a las estaciones de policía en los diferentes municipios del país.
Por otra parte, tampoco puede esta corporación desconocer que antes de ubicarse en la sede de la alcaldía, la estación de policía de Algeciras estuvo funcionando temporalmente en la cárcel municipal. Para la Corte este hecho implicó una amenaza de los reclusos, y un factor de inseguridad para la cárcel. Por una parte, la situación de reclusión de las personas los ubica en una situación de indefensión, pues no estarían en capacidad de evacuar la cárcel para ponerse a salvo del ataque (20) . Esto es aún más grave si se tiene en cuenta que la situación de hacinamiento propia de las cárceles del país hace más probable la lesión de los derechos de las personas recluidas, e impide llevar a cabo un plan de resguardo por parte de las autoridades carcelarias. Por otra, un eventual ataque a la policía implicaría un riesgo adicional e innecesario de fuga masiva de la cárcel. En esa medida, se advertirá a la policía nacional para que, en el futuro se abstenga de ubicar las estaciones de policía en los mismos inmuebles donde está ubicadas las cárceles, y en general en aquellos donde haya personas que se encuentren recluidas.
(20) El artículo 83 de IV Convenio de Ginebra de 1949, relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, que hace parte del bloque de constitucionalidad y es aplicable al caso del conflicto interno colombiano, según lo establecido en la Sentencia C-225 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) dispone que “[l]a potencia detentadora (en este caso el Estado) no podrá situar los lugares de internamiento (cárceles) en regiones particularmente expuestos a los peligros de la guerra”.
1. CONFIRMAR las sentencias del 12 de septiembre de 2000, proferida por el Juzgado 6º Civil del Circuito de Bogotá, mediante la cual se concedió la protección solicitada, y las de agosto 9 y 11 de 2000, proferidas por la Sala Penal del Tribunal Superior de Neiva, mediante las cuales se denegó la protección solicitada, por las razones expuestas en esta providencia.
2. EXHORTAR al Gobierno Nacional, y en particular al Ministerio de Defensa para que, con los recursos físicos y humanos disponibles en materia de inteligencia y seguridad, y en colaboración con las autoridades departamentales y municipales EVALÚE del riesgo que corren las personas vecinas a las estaciones de policía de los diferentes municipios afectados por la violencia, y ADOPTE las medidas pertinentes para minimizar el riesgo al que estas personas se encuentren expuestas.
3. ADVERTIR al director general de la Policía Nacional, para que se abstenga de ubicar las estaciones de policía en las instalaciones de las cárceles.
4. REMITIR copia de la presente providencia al Ministerio de Defensa Nacional.

References: artículo 44
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 11
 artículo 2
 artículo 217
 artículo 218
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 216
 artículo 218
 artículo 13
 artículo 3
 artículo 86
 artículo 44
 artículo 83