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Timestamp: 2018-01-18 16:24:23+00:00

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32/queste istituzioni 1980/1° semestre
POTERI E POLITICHE LOCALI: TENDENZE E PROSPETTIVE 3 11 Insediamenti umani e politiche per' il territorio negli anni '80,
di Alberto Lacava 9/ I dilemmi del Consiglio circoscrizionale,
Si parla in questi ultimi tempi di una ripresa delle comunità locali e dei poteri locali. Il CENSIS nell'ultimo Rapporto sulla situazione sociale del paese ha parlato di un nuovo localismo. In effetti, che si fossero stabilite da alcuni anni a questa parte tendenze nuove fra centro (o centri) e periferia è un fatto già avvertito. Alberto Lacava, già al Congresso Nazionale di Architettura dell'anno scorso segnalava alcune modificazioni intervenute nel fenomeno degli insediamenti umani. A suo parere queste modificazioni sono legate anche alle ristrutturazioni istituzionali degli anni Settanta che fanno capo all'istituto regionale ormai operante. E' un'ipotesi che sarà importante approfondire per una valutazione corretta di quel che va e di quel che non va nell'esperienza delle Regioni all'inizio della terza legislatura regionale. Nella trasformazione dell'assetto dei poteri locali si inscrive la costituzione, nell'ambito dei comuni, dei consigli circoscrizionali. In molte città l'otto giugno si è votato anche per questi nuovi organi. Che dire di tale discusso esperimento? Ricordando le origini della legge 8 aprile 1976, n. 278, Ettore Rotelli ha recentemente scritto (« Il Giorno », 28 maggio): « Si tratta del punto di arrivo di una vicenda iniziata spontaneamente diversi anni fa, quando i maggiori Comuni, in numero via via crescente, costituirono dei consigli di quartiere o di zona con membri per lo più nominati dai consigli comunali rispettando la pro porzionalità fra i partiti. Si fece, allora, parecchia retorica. Si parlò di rimedio all'angoscia della
metropoli, di artificio per castrare i movimenti di lotta urbana, di strumento per migliorare l'efficienza dei servizi comunali. Soprattutto si osannò alla partecipazione, il mito dell'epoca, che la pubblicisticà di partito si affrettò a utilizzare. Oggi i risultati delle ricerche sociologiche ci obbligano a essere più scaltriti nel giudicare il fenomeno. Le origini e le motivazioni della rapida è intensa diffusione dei consigli di quartiere furono, in realtà, prevalentemente politiche. Emerge da una indagine del 1978 della Fondazione A. Olivetti (a cura di Bruno Dente) che il 73 per cento delle città con meno di centomila abitanti aveva più di 15 quartieri, laddove il 70 per cento delle città con più di centomila abitanti ne annoverava meno di 15. Il che significa che più una città è piccola e più elevato è il numero dei consigli di quartiere che si è data. Detto altrimenti, il 46 per cento dei quartieri delle 'città inferiori ai centomila abitanti contava meno di cinquemila abitanti. Ora, a livello di una entità demografica siffatta si riesce ad ainministrare poco o nulla. Coerentemente, nella maggior parte dei casi, a tali quartieri non veniva attribuito alcun potere. Mancando poi di che decidere, il rapporto con la popolazione restava precario: erano meno della metà, per esempio, i piccoli quartieri in cui il consiglio si riuniva più di due volte all'anno. Così l'effetto dell'operazione ha finito coll'essere quello, del resto voluto, specie dai partiti di massa, di una presenza più capillare di personale di derivazione partitica nel territorio ». Si chiede poi Rotelli: « Che cosa ha fatto la l'gge 278? Ha previsto la costituzione, peraltro facoltativa, dei consigli circoscrizionali soltanto per i Comuni di almeno quarantamila abitanti ed ha subordinato la elezione diretta di tali consigli a una condizione precisa: che il Comune deleghi agli stessi delle effettive funzioni deliberative. In questo modo i consigli circoscrizionali possono soddisfare in prima persona gli interessi collettivi, anzicht trasmettere le carte al Comune ». In realtà i « dilemmi del Consiglio circoscrizionale » sono molti, come dimostra la 'rassegna di Raffaele Libertini. Risolverli non sarà un'impresa facile.
queste istituzioni 1980/10 semestre
GIOVA1'NI BECHELLONI
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Insediamenti umani e politiche per il territorio negli anni '80 di Alberto Lacava Le trasformazioni territoriali avvenute nel nostro paese nel corso degli anni '70 hanno avuto, alle grandi scale, caratteristiche diverse sia da quelle verificatesi negli anni precedenti, sia anche da quelle proposte dalla programmazione nazionale alla fine degli anni '60. Questa diversità ha riguardato tanto la struttura irbana quanto le attività produttive e il sistema relazionale. Come è notò, tra il 1951 e il 1971, si era verificata una rapida e sostanziale trasformazione della struttura produttiva italiana e insieme un gigantesco spostamento di popolazione verso alcune limitate aree del territorio nazionale. Gli addetti all'agricoltura, che erano 8,2 milioni nel 1951, risultavano pari a 3,2 milioni nel 1971, con un calo quindi di oltre 5 milioni di unità, mentre aumentavano di 4 milioni gli addetti alle attività extragricole e si riduceva sostanzialmente la percentuale délla popolazione attiva. Per quanto riguarda la popolazione, questa andava sempre più concentrandosi in poche e ben delimitate aree del paese. Le sole quattro aree metropolitane di Torino, Milano, Roma e Napoli, con una superficie pari al 2,5% del territorio nazionale, assorbivano tra il 1951 e il 1971 oltre 4 milioni e mezzo di nuovi abitanti e in esse quindi si concentravano nel 1971 quasi 14 milioni di abitanti, cioè il 27% della popolazione italiana. Alla fine degli anni '60 si riteneva che i processi in atto compPrtassero, alle grandi scale, una tendenza all'accentuazione degli squilibri, in termini di servizi e di opportunità
di lavoro, tra alcune grandi aree metropolitane e il resto del territorio nazionale, tra le fasce costiere e le aree interne e più in generale tra il Mezzogiorno e l'Italia centrosettentrionale; si riteneva inoltre che tale processo avrebbe potuto essere cambiato soltanto attraverso una politica di programmazione che modificasse il sistema delle convenienze allora operante a favore di questi squilibri. Nella realtà si è registrata dagli inizi degli anni '70 ad oggi una assenza totale di programmazione, ma ciò nonostante gli squilibri previsti non si sono verificati, e diversi sono oggi i problemi, territoriali che riguardano la struttura produttiva e gli insediamen'ti urbani del nostro paese. In effetti, è praticamente cessato l'afflusso di popolazione nelle maggiori aree metropolitane italiane e non è aumentato lo squilibrio demografico tra nord e sud, mentre è perdurato invece un certo squilibrio tra fasce costiere e aree interne dell'Italia centro-meridionale, ma con significativi fenomeni di differenziazione. Alcuni dati possono precisare meglio questi fenomeni, anche se le carenze dei sistema informatico italiano non 'consentono ancora di disporre di elementi sufficientemente precisi ed aggiornati in materia'.
Per quanto riguarda le aree metro politane, Per sopperire a queste carenze è in corso ad opera della DICOTER la costruzione di un sistema informatico che possa mettere a disposizione dell'operatore pubblico centrale e regionale dati aggiornati sulla struttura degli insediamenti urbani e produttivi e sul sistema dei trasporti.
basterà ricordare che la popolazione del Comune di Roma, ad esempio, tra il '71 e il '78 è cresciuta solo di 114.000 abitanti, cioè una cifra inferiore all'incremento naturale della popolazione, Milano è diminuita di 30.000 abitanti, Torino di 5.000, Napoli di 7.000 abitanti. Anche se estendiamo il calcolo alle rispettive aree metropolitane ne esce - una conferma di questo processo di inversione. L'area economicamente più forte del sistema italiano, cioè la provincia di Milano che era cresciuta di 670.000 abitanti nel decennio '51-'61 e di ben 730.000 nel decennio '61-'71, tra il '71 e il '78 è aumentata solo di 170.000 abitanti; il Piemonte che era cresciuto di 400.000 abitanti tra il '51 e il '61 e di 500.000 tra il '61 e il '71, ha avuto un incremento di soli 100.000 abitanti sempre tra il '71 e il '78; in questo stesso arco temporale, la popolazione della Liguria è addirittura diminuita in valore assoluto. A livello circoscrizionale le modificazioni intervenute dopo il 1971 possono essere così sintetizzate: la crescita di popolazione nel Mezzogiorno è stata nel periodo '71-'78, in valore assoluto, pari circa a quella dell'intero centro.nord, mentre nel decennio precedente era stata pari solo al 7% di quella del centro-nord. Questa vistosa inversione del fenomeno si evidenzia in modo particolare a livello di alcune regioni: così, ad esempio, l'Abruzzo, che aveva perso l'8,7% della sua popolazione tra il '51 e il '71, ha avuto tra il '71 e il '78 un incremento di 66.000 abitanti; il MoUse che tra il 1951 e il 1971 aveva perso oltre il 21 % della sua popolazione è aumentato di 14.000 abitanti tra il '71 e il '78. Significative differenziazioni si sono evidennate nei processi di crescita demografica di /uori delle aree metro politane nelle regioni appenniniche dell'Italia centro-meridionale (dalla Toscana alla Calabria); in tali regioni tra il '71 e il '77 la popolazione ha avuto un
incremento complessivo del 5% e di poco superiore nelle aree metropolitane (5,9%), mentre è risultato che: - la fascia costiera non appartenente alle aree metropolitane ha avuto un incre mento di circa l'8%; - le aree urbane delle zone interne hanno avuto un incremento, del 5,6%; - le aree interne non urbane hanno avuto un incremento nettamente inferiore a quello medio e pari circa all'1,7%. Il processo di modificazione della struttura territoriale italiana dopo il 1970 può essere anche evidenziato dalla dinamica dei redditi: la graduatoria in ordine decrescente delle 'province italiane in base alla variazione percentuale del valore aggiunto totale a prezzi correnti nel periodo 1970-1977 vede, nei primi 10 posti, 6 province dell'Italia meridionale (nell'ordine Isernia, Matera, L'Aquila, Chieti e Campobasso), i dell'Italia centrale (Rieti), e 3 dell'Italia nord-orientale (Modena, Forlì e Bolzano). Le differenziazioni che si sono verificate nei processi. di trasformazione del territorio italiano negli anni '70 e che risultano chiaramente evidenziate dagli indicatori deinografici ed economici sono dovute a una serie complessa di fattori, tra i quali, i principali, possono essere considerati: - .le modifiche intervenute nel quadro economico generale (sia internazionale che nazionale); - le modifiche intervenute nel quadro territoriale; - le specifiche evoluzioni intervenute nei singoli settori produttivi e in particolare nell'agricoltura e nell'industria; - la politica di regionalizzazione; - le scelte riguardanti la politica della casa. Per questi fattori si riporta quindi, di segui: to, un breve esame delle principali caratteristiche.
5 LE MODIFICHE DEL QUADRO ECONOMICO GENERALE E DEL QUADRO TERRITORIALE
La crisi economica dei paesi industrializzati dell'occidente, che si è esplicitata per effetto dell'aumento brusco del prezzo del petrolio nell'anno 1973, e i cui aspetti più rilevatiti sono stati, per la maggior parte di questi paesi, la rapida crescita del tasso cli inflazione e lo squilibrio della bilancia .dei pagamenti, ha portato molti governi ad operare manovre creditizie, fiscali e monetarie il cui risultato è stata l'attenuazione dei tassi di crescita reali, cioè una sostanziale stagnazione dell'economia e quindi un forte calo della domanda di lavoro; tale calo ha significato un aumento dei tassi di disoccupazione e, in termini territoriali, l'annullamento dei movimenti migratori dei lavoratori dalle aree a più elevata offerta di lavoro a quelle con una struttura industriale più consistente; i movimenti migratori si sono così sostanzialmente annullati sia tra ciascun paese e il resto del mondo sia tra le varie parti di ciascun paese; si è non solo, cioè, sostanzialmente annullato il processo di immigrazione nei paesi più industrializzati (nella Germania Federale negli ultimi anni gli emigrati' hanno superato gli immigrati) ma si sono gradualmente ridotti a zero i movimenti di popolazione all'interno di ciascun paese; questo si è verificato anche in paesi come la Francia, dove il polo di Parigi, che ha sempre costituito un fattore rilevante di attrazione ed è stato la ragione d'essere di grossi spostamenti di popolazione, oggi risulta avere movimento migratorio con saldo sostanzialmente nullo. Questo meccanismo si è riprodotto anche a livello nazionale e può essere verificato da una serie di •paranetri; i più significativi sonó quelli riguardanti l'andamento dell'inflazione e della finanza pubblica. Per quanto riguarda il quadro territoriale, vale ricordare che agli inizi degli anni '70 la
crescente congestione delle maggiori aree urbane italiane e, al lato opposto, il crescente grado di infi-astrutturazione di altre aree, soprattutto nell'Italia centro-meridionale, hanno gradualmente ridotto le differenze qualitative tra lo spazio delle grandi aree urbane e lo spazio del restante territorio. In sostanza, è cambiata la distribuzione territoriale delle economie esterne e quindi del' le convenienze alla localizzazione di nuove attività produttive; nel contempo è migliorata, al di fuori delle grandi areé urbane e soprattutto .nei centri urbani intermedi, l'accessibilità al sistema dei servizi e, più in generale, al sistema dei valori urbani. Su questi fattori economici incidenti direttamente sulla localizzazione delle nuove attività produttive e degli insediamenti umani si è innestata anche, per il sistema degli insediamenti, una componente sociologica tendente 'a privilegiare un modello insediativo non urbano. Si sono create così, in relazione alla graduale accumulazione degli effetti di alcuni rilevanti processi di trasformazione territoriale, delle condizioni favorevoli a confermare una distribuzione più equilibrata della popolazione sul territorio nazionale.
L'EVOLUZIONE DEI PRINCIPALI SETTORI PRODUTTIVI
Nei primi anni '70 si sono evidenziate alcu. ne modificazioni nei principali settori produttivi che hanno largamente inciso sull'asset to del territorio nazionale e che sono principalmente: 1) l'assestamento délle strutture agricole; 2)10 sviluppo di attività industriali decentrate. Pure in assenza di una coerente politica agricola e di interventi pubblici di entità paragonabile a quelli registrati, ad esempio, nel settore industriale, 'l'agricoltura italiana ha avu to a partire dagli anni '50 uno straordinario
sviluppo produttivo; di questo sviluppo si trovano pochi riscontri nella letteratura politico-economica degli ultimi anni, ma di esso è necessario acquisire piena conoscenza per trarne i necessari insegnamenti per il futuro. Tra il 1951 e il 1973, mentre nell'industria la produttività è aumentata ad un tasso medio annuo del 5,4% e nel settore terziario del 2,8%, in agricoltura si è avuto un incremento della produttività del 6,8%, un incremento cioè che per la sua consistenza e durata non ha precedenti nella storia recente dell'agricolti.ra degli altri paesi europei; questo ha fatto sì che, nel corso di 23 anni, mentre il numero degli addetti all'agricoltura si è ridotto a un terzo il prodotto lordo in agricoltura si è più che raddoppiato e l'autoconsumo, per il quale non si dispone di dati, ha avuto una crescita certo ancora maggiore. Lo straordinario incremento del settore agricolo è stato consentito dall'abbandono delle aree marginali e da una intensificazione delle attività sulle restanti aree agricole, in molte delle quali oggi si registrano livelli di reddito paragonabili a quelli degli altri settori produttivi; l'agricoltura presenta oggi quindi un assetto strutturale sostanzialmente definito e stabilizzato, sia dove l'attività agricola è l'attività principale del nucleo familiare sia dove essa è soltanto integrativa di altre attività. L'industria manufatturiera dopo il periodo degli anni '60, caratterizzato dalla realizzazione dei grandi impianti petroichimici, termoelettrici e siderurgici, ha visto nei primi anni '70 la crisi di questi settori e lo sviluppo di altri, prevalentemente legati alla produzione di beni di consumo durevoli. In questi altri settori, peraltro, si è assistito alla fine del gigantismo industriale, per effetto delle sostanziali modificazioni intervenute nel sistema delle convenienze legate alla dimensione delle unità produttive; dopo un lungo periodo nel quale le economie
di scala hanno avuto un peso rilevante e crescente nella scelta delle dimensioni degli impianti industriali determinando fenomeni di elevata concentrazione produttiva, negli ultimi anni, per una serie di fattori sia sociali che economici, si è avuta una sostanziale inversione di tendenza; la dimensione ottimale degli impianti nei vari settori produttivi è risultata notevolmente inferiore a quella considerata nel recente passato, per cui anziché impianti di rilevante dimensione è stato più conveniente realizzare sistemi di unità produttive di piccola dimensione variamente distribuite nel territorio. La piccola-media industria poi ha frazionato la produzione fino a livello del singolo addetto. La caduta di valore di quelle economie cli scala che avevano contribuito alla concentrazione industriale, caratteristica determinante dello sviluppo economico degli anni '50 e '60 e, insieme, la modifica del quadro economico generale spiegano perché si sono verificati: - la stagnazione dello sviluppo nell'area di industrializzazione tradizionale (Italia nord-occidentale) e nelle aree del Mezzogiorno interessate dai grandi impianti industriali realizzati negli anni '60; - l'avvio di un nuovo processo di sviluppo industriale decentrato nelle altre aree del paese (in particolare in Emilia, Marche e Abruzzo).
LA POLITICA DI REGIONALIZZAZIONE
Il processo di regionalizzazione e, più in generale, di decentramento dello Stato italiano, avviato concretamente ncgli anni '70, ha determinato la distribuzione di nuovi centri decisionali politici in una serie di centri urbani intermedi prima interessati solo da attività produttive subordinate.
o Poiché la direzionalità politica tende ad associarsi nello spazio alla direzionalità economica e finanziaria, e, nel suo insieme, la distribuzione spaziale delle attività terziarie superiori incide direttamente sulla localizzazione delle altre attività terziarie e delle attività secondarie di servizio urbano, la regionalizzazione ha messo in moto un processo di ridistribuzione delle attirità produttive sul territorio, che ha certamente influito sulla distribuzione dei nuovi insediamenti umani. Nello stesso tempo le politiche regionali hanno promosso una decentralizzazione degli interventi in materia di servizi e di abitazioni; decentramento che recentemente è risultato ancora più accentuato dall'entrata in funzione della Riforma Sanitaria. Il decentramento politico amministrativo è stato perciò, alle grandi scale, un fattore determinante del nuovo assetto del territorio nazionale, quale si è venuto configuran.. do negli ultimi anni.
LE SCELTE RIGUARDANTI LA POLITICA DELLA CASA
Tra le varie politiche che hanno contribuito a modificare le tendenze in atto nella distribuzioné degli insediamenti urbani e produttivi e più in generale nell'assetto del territorio, di particolare importanza è stata quella relativa alla politica della casa, per la quale si è pervenuti ad alcuni provvedimenti legislativi che da lungo tempo erano stati proposti come essenziali per un migliore governo del territorio (provvedimenti oggi peraltro messi in crisi, dalle deliberazioni della Corte costituzionale sulla valutazione delle indennità di espropriazione). Questi provvedimenti hanno però comportato una modificazione nella domanda di alloggi per quanto riguarda il modo di uso e il tipo edilizio.
In effetti, l'insieme dei provvedimenti adottati ha consentito di eliminare le principali contraddizioni accumulate nei decenni di vuoto legislativo in materia e ha restituito all'operatore pubblico quel protagonismo nel settore che costituisce il suo naturale diritto-dovere; però ha anche di fatto momentaneamente eliminato la convenienza alla produzione privata di alloggi da affittare nelle grandi aree urbane. Si è così accentuata la produzione di alloggi in proprietà, ma con caratteristiche spesso diverse da quelle tradizionalmente previste dall'operatore pubblico negli strumenti urbanistici operanti; infatti è andata graduaimente crescendo, soprattutto nelle aree del centro-meridione, la domanda di case unifamiliari; stante anche poi la difficoltà di attuazione dell'edilizia economica e popolare in relazione anche all'inefficienza di molti enti locali, è sorto un nuovo tipo di operatore edilizio, l'autoproduttore, cioè l'utente interessato alla costruzione della propria casa, il cosiddetto costruttore della domenica; il fenomeno generalizzato dell'abusivismo ha assunto un contenuto politico e sociale diverso da quello dei decenni precedenti, che era basato essenzialmente sulla speculazione fondiaria, nella logica delle grandi società immobiliari. Il fenomeno dell'abusivismo pone cioè problemi nuovi e diversi per la gestione urbanistica del territorio: problemi con i quali sarà necessario fare presto i conti, per non essere costretti ancora a rincorrere sempre gli eventi, invece di prevenirli.
Le modifiche nell'assetto del territorio nazionale intervenute negli anni '70 sono state conseguenziali alle modifiche della struttura produttiva e amministrativa del paese, nella ricerca di un costante equilibrio tra popolazione e risorse economiche.
Ricordiamo come tra il 1951 e il '71 il nostro paese era passato da una struttura prevalentemente agricola a una struttura prevalentemente industriale; la concentrazione delle nuove risorse costituite dagli insediamenti urbani e industriali e dai nuovi centri decisionali era stata alla base dei movimenti della popolazione. A partire dagli anni '70 si è gradualmente definita una serie di nuove caratteristiche della struttura produttiva, cioè: la stabilizzazione delle strutture agricole, una nuova dimensione delle strutture industriali, uno sviluppo consistente delle attività terziarie direzionali legate alla politica di decentralizzazione. In pari tempo si è verificata una radicale modifica nelle tendenze alla crescita demografica del nostro paese, per effetto di un rapido e costante calo della natalità, che sta portando l'Italia ad una condizione di crescita zero della popolazione, come peraltro sta avvenendo in tutti i paesi dell'Europa Occidentale. Queste nuove caratteristiche economiche e demografiche del nostro paese costituiscono, per il breve-medio ter.mire, il presupposto per il mantenimento dell'equilibrio attuale, alle grandi scale, nella distribuzione della popolazione nel territorio. L'assunzione di questa ipotesi è consentita dalle valutazioni che al momento attuale è possibile fare nei riguardi delle prospettive occupazionali dei settori produttivi; infatti per l'agricoltura è prevedibile una ulterior2 graduale riduzione del numero degli addetti per l'uscita delle classi più anziane dalla forza lavoro, ma certamente di valore assoluto molto limitato; per l'industria lo sviluppo della produttività comporterà in prospettiva una stasi o una lenta riduzione della forza lavoro; il solo settore terziario offre ancora spazi per incrementi di occupazione.
Il settore dei servizi non presenta più oggi, salvo alcuni casi particolari, problemi di bisogno di nuovi investimenti, bensì problemi di bisogno di migliori gestioni, il che può comportare anche una .maggiore occupazione (almeno in alcuni specifici settori come la politica dell'ambiente, della ricerca e dei beni culturali). in ogni caso, sia .pér i servizi che per il terziario produttivo, l'occupazione addizionale tenderà ad essere distribuita nel territorio in relazione alle risorse e alla popolazione e quindi, alle grandi scale, alla attuale consistenza demografica. Pertanto l'ipotesi che si può formulare oggi, agli inizi degli anni • '80, è quella della permanenza dell'equilibrio attuale nella localizzazione della domanda complessiva di lavoro e quindi della popolazione. Tale ipotesi può essere assunta naturalmente solo per il breve e medio termine; a lungo termine, infatti, ipotesi diverse suiio sviluppo dell'occupazione sono evidentemente possibili, in relazione alle modificazioni che :pO5SOflO intervenire nella struttura produttiva e quindi nella localizzazione delle risorse economiche nel territorio. In ogni caso l'equilibrio attuale tra popolazione e risorse, se assunto come ipotesi per lo sviluppo territoriale, richiede, per minimizzare il costo sociale dello sviluppo, di essere gestito con politiche coerenti nei settori produttivi, nella politica della casa e in quella dei servizi e delle infrastrutture; in particolare, per la casa comporta sia l'accentuazione della politica di riuso del patrimonio edilizio urbano e rurale sia una risposta concreta alla domanda di nuove tipologie di alloggi; per i servizi richiede un diverso funzionamento del sistema delle attrezzature già esistenti; per le infrastrutture di trasporto pone non tanto problemi di invenzione di nuove infrastrutture, quanto di adeguamento della rete esistente.
I dilemmi del Consiglio circoscrizionale di Raffaele Libertini E' opinione diffusa e ricorrente che il decentramento comunale abbia perso la sua originaria connotazione partecipativa e vada assumendo i caratteri dell'amministrazione e della gestione dei servizi dell'ente locale. Tale tendenza troverebbe conferma nella stessa recente storia delle istituzioni: da una fase che tollerava, favoriva o privilegiava forme di intervento spontaneo nella gestione della cosa pubblica (il grande movimento popolare del '68-'69), si è passati ad una fase tesa alla ricerca e alla individuazione di sboc chi istituzionali specifici in relazione a quella domanda di servizi che. veniva facendosi sempre più pressante e che sembrava •una traduzione dell'iniziale spontaneismo. Così, ad un primo momento del decentramento contraddistintò dalla presenza di movimenti e gruppi spontanei che esercitavano sulle pubbliche amministrazioni una funzione di stimolo, di iniziativa e di controllo e la cui azione era spesso caratterizzata da momenti conflittuali e di scontro aperto con gli amministratori locali, ha fatto seguito un secondo nel quale il consiglio di quartiere si è configurato quale organismo e articolazione interna della macchina comunale. La legge 8 aprile 1976, n. 278, sul decentra. mento e la partecipazione dei cittadini alla amministrazione del comune, ha dato veste formale a tale processo: gli istituti partecipativi in essa previsti sono esigui ed insufficienti, mentre prevalente appare l'attribuzione agli organi del decentramento di funzioni amministrative e gestionali. Gli studiosi che hanno affrontato il tema si sono trovati concordi nel configurare il con-
siglio di circoscrizione come « organo » del comune, pur lamentando lo spazio esiguo che la legge riserva alla partecipazione e rinviando alla regolamentazione locale una più ricca previsione di momenti •partecipativi. Qualcuno lo ha perfino definito « ente » per rimarcare il carattere di entità amministrativa autonoma a livello sub-comunale'. La visione del consiglio di circoscrizione quale struttura operativa con compiti di amministrazione ha avuto di recente ulteriori conferme. Così, poiché nuove disposizioni legislative imponevano una riorganizzazione degli uffici e dei servizi comunali, il decentramento è stato visto come il principale strumento per riammodernare la sc-lerotizzata organizzazione comunale. Ne è risultato accentuato il carattere amministrativo e gestionale del decentramento medesimo, che è divenuto, nell'opinione di molti, la garanzia per realizzare quella efficiente attività di gestione invocata in linea di principio dalla recente legislazione 2• Anche la delega di funziàni amministrative effettuata da alcuni comuni grandi o medio-grandi si colloca nel quadro descritto: i consigli di circoscrizione hanno ora anche gli strumenti per realizzare la loro attività gestionale (così come del resto prevedeva l'art. 13, ultimo comma, della legge n. 278/76). Il problema del decentramento è stato a tal pùnto identificato con il problema della riorganizzazione degli uffici. e dei servizi comunali che diviene oggi assai difficile distinguere i caratteri propri dll'attività del consiglio di circoscrizione. Né, in questo senso, viene
lo sempre in aiuto, come vedremo, la regola- gettività del consiglio di circoscrizione come mentazione locale. organo di direzione e coordinamento delle vaCon la rassegna che segue faremo il tentativo rie gestioni sociali di settore a livello locale di precisare le differenze tra la gestione del (comitati di gestione) e hanno ritenuto che consiglio circoscrizionale e quella comunale. questa funzione fosse prevalente rispetto alSi può infatti sostenere che l'organismo cir- l'attività di gestione vera e propria . Da orcoscrizionale, pur appartenendo ormai all'area gano interno all'organizzazione comunale, il degli istituti rappresentativi, sia più aperto consiglio di circoscrizione diverrebbe così alla partecipazione in quanto più direttamen- soggetto autonomo dell'ordinamento, con un te sottoposto all'iniziativa ed al controllo -. ruolo di ftltro tra quella che è la « gestione della popolazione. Spesso si è ricordato che 'sociale » ed i servizi erogati direttamente dal la sua attiva presenza potrebbe attenuare la comune. separatezza tra società civile e classe politi- Il consiglio di circoscrizione arricchisce perca, tra cittadini e burocrazia.. Sta di fatto, tanto il quadro dei soggetti deil'« ordinamencomunque, che il consiglio di circoscrizione to amministrativo o stato amministrativo losi configura anche come nuovo soggetto nel cale » e si manifesta nella concretezza delprocedimento di formazione degli- atti ammi- l'operare quotidiano in contrapposizione al nistrativi. Cominceremo con l'analizzare que- momento legislativo che esprime gli indirizst'ultimo punto. zi generali. L'orgàno indicato, infatti, meglio del comune e degli altri organi di gestione, appare in grado di realizzare la mediazione IL CONSIGLIO DI CIRCOSCRIZIONE tra le esigenze dei cittadini e l'attività delle E LA PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI pubbliche amministrazioni. Da questo punto di vista la sua efficiena si misura più in terMolti studiosi hanno sottolineato, già prima mini di produttività sociale che in rapporto della legge n. 278/76, lo stretto legame che ad un astratto esercizio di funzioni slegate corre tra partecipazione e procedimento. In dai bisogni della popolazione. particolare, con l'attivazione dei consigli di L'originalità della gestione che il consiglio quartiere la formazione degli atti ammini- di circoscrizione dovrebbe svolgere mette anstrativi non spetterebbe più in via esclusiva che in evidenza una modificazione nei rapall'ufficio pubblico, ma si svolgerebbe con la porti di potere tra i soggetti tradizionali delcollaborazione degli utenti, i quali hanno l'amministrazione locale. Infatti, l'intervento così la possibilità di far valere interessi non delle forze politiche e sociali, che prima ne adeguatamente tutelati. erano escluse, mette in crisi ed altera sostanLa legge n. 278 ha fatto proprio questo zialmente il modello tradizionale di gestione orientamento e ha previsto specificamente che era di esclusiva competenza dei « politiche il consiglio di circoscrizione possa parte ci » e dei « burocrati », introducendo un nuo. cipare all'attività amministrativa: attraverso vo soggetto gestore che è costituito di non la formulazione di pareri sull'attività svolta tecnici'. Affidare a questi ultimi l'erogaziodagli organi comunali o attraverso l'esercizio ne dei servizi potrebbe fornire una risposta di un autonomo potere deliberativo (artt. 12 valida, anche se di per sé limitata, al problee 13). ma della « governabilità » sociale del paese, Recenti approfondimenti della dottrina e nu- di cui oggi si discute con insistenza. merose disposizioni della regolamentazione In contrapposiione alle proposte 8 di revilocale hanno poi rimarcato l'emergente sogsione costituzionale in senso presidenzialisti-
fortemente maggioritario, avanzate da alcine forze politiche, la presenza attiva di istituzioni che si adeguino alla complessità del sociale potrebbe essere la risposta, in chiave non autoritaria, all'acutizzarsi dei conflitti sociali. CO, O
I caratteri originali del consiglio di circoscrizione come nuovo soggetto dell'attività amministrativa mostrano dunque una concreta possibilità di allargamento degli spazi democratici per quel che attiene l'erogazione dei servizi a livello locale. Perché queste possibilità si realizzino in pieno, occorre naturalmente che la gestione del consiglio di circoscrizione sia qualificata. A questo scopo la delega di funzioni amministrative da parte dei comuni non dovrebbe risolversi nell'attribuzione di compiti svolti in precedenza dall'amministrazione comunale, né dovrebbe essere l'occasione per creare apparati che siano l'esatta ripetizione degli uffici comunali: una gestione originale ed autonoma richiede strumenti e modelli organizzativi appropriati. Con le deleghe, infatti, la partecipazione popolare acquista una particolare qualificazione: l'intervento dei cittadini non si esaurisce nell'attività di proposta e di controllo (attività consultiva: art. 12 della legge n. 278), ma diventa talora esercizio di funzioni amministrative (attività deliberativa: art. 13 della stessa legge) 7. E' stato giustamente sottolineato come il problema della burocrazia e della classe politica abbia, a livello locale e a livello statale, connotati profondamente diversi: mentre l'amministrazione statale sarebbe caratterizzata in senso « burocratico », quella locale come « democratica » I . Il numero elevato di amministratori locali rispetto ai titolari dei ministeri da un lato, e dall'altro il minor rilievo che hanno i principi di gerarchia e neutralità nell'ambito dell'amministrazione locale fanno sì che i « politici » ed i « tecnici » degli enti territoriali siano più vicini alle istanze della popolazione.
Tali considerazioni, che già possono valere per gli organi politici e la burocrazia locale di tipo tradizionale, sono ancora più significative in relazione alle vicende più recenti del decentramento amministrativo. Infatti, già prima della legge n. 278/76 le funzioni cli proposta e di controllo che i consigli di quartiere di creazione comunale esercjtavano sull'attività dell'ente locale costituivano un primo, consistente segno dell'attenuarsi del tradizionale distacco tra apparato e popolazione. Il cittadino poteva infatti intervenire direttamente nel procedimento di formazione degli atti amministrativi, facendo sentire la propria voce. La legge n. 278, consentendo l'attribuzione di funzioni gestionali al consiglio di circoscrizione, ha reso l'attività della classe politica e della burocrazia locale ancora più soggetta all'iniziativa della società civile, il cui potere di incidenza risulta notevolmente ampliato °. L'emergere di un nuovo soggetto dell'attività amministrativa locale, la sua capacità di erosione del potere delle altre componenti gestionali (« politici » e « tecnici ») e la diver. sa distribuzione del potere che ne consegue hanno aperto notevoli canali di comunicazione tra società civile ed istituzioni. Il problema centrale che oggi si pone è quello di definire in maniera rigorosa il campo di intervento proprio di ogni componente in modo da evitare sovrapposizioni ed inutili duplicazioni: con la consapevolezza che le tre gestioni non sono completamente indipendenti, ma si influenzano tra loro e insieme influenzano la costruzione di un processo attuativo unitario. Vedremo successivamente se la regolamentazione locale abbia saputo realizzare il difficile equilibrio tra le specifiche caratteristiche delle tre componenti gestionali. Come notavamo all'inizio, il consiglio di quartiere si è venuto via via istituzionalizzando fino a diventare, con la legge n. 278/76, un organismo non solo rappresentativo, ma più
12 aperto alle sollecitazioni del corpo sociale. Ciò vuol dire che sua caatteristica peculiare dovrebbe essere quella di realizzare un rapporto dialettico tra la società civile e le istituzioni. Sotto questo profilo la legge n. 278/76 è notevolmente carente: gli strumenti partecipativi previsti sono assai scari, né si può dire che la partecipazione del singolo cittadino e dei gruppi di base organizzati o spontanei trovi adeguata tutela. Al. cuni commentatori sottolineano anzi il rischio che questa impostazione porti a un progressivo impoverimento e infine all'estinzione di tutte quelle forme non istituzionalizzate di partecipazione che costituiscono invece una realtà ancora viva e feconda, soprattutto nelle grandi città. Va anche detto che il consiglio di circoscrizione viene oggi indicato come l'unica istanza istituzionale della partecipazone, in quanto momento generale di ricomposizione della domanda politica e delle istanze della cclifettività, mentre si propone l'abolizione dei momenti istituzionali e settoriali di concorso dei cittadini alla gestione della cosa pubblica previsti dalla legislazione regionale, in considerazione del fatto che essi danno luogo a forme cli partecipazione deformate ed inefficaci Se questa impostazione è esatta, occorre che l'abolizione dei momenti istjtuzionali e settoriali di partecipazione non porti ad una limitazione delle sedi di dibattito e di intervento dei cittadini, ma che il consiglio di circoscrizione manifesti una capacità di recepire la domanda politica e sociale che si esprime a livello locale. La domanda sociale, in particolare, si esprime sia attraverso forme di partecipazione -individuale non organizzata, sia, soprattutto, attraverso la partecipazione di gruppi costituitisi in « comitati di quartiere » per la realizzazione di obiettivi specifici o •per finalità di carattere più generale. Tali organismi spontanei di partecipazione nascono da esigenze reali che accomunano i
cittadini (casa, servizi sociali, ecc.) e possono contare su una consistente base di massa. Esistono poi altre forme spontanee di partecipazione (partiti, sindacati, consigli di fabbrica, varie forme di associazionismo con finalità sociali, culturali, sportive, ecc.). Sono organismi con una struttura interna stabile, con tradizioii storiche talora considerevoli e con rappresentanti rinnovati periodicamente, che fanno del rapporto con l'ente locale una pratica costante. Un rilievo tutto particolare ha il partito politico in quanto portatore di interessi generali (anche se non di rado interprete monopolistico della domanda -politica della società civile). In altternativa a un sistema di democrazia diretta il consiglio di circoscrizione 'può diventare il polo dialettico, a livello istituzionale, delle sollecitazioni degli amministrati e degli organismi spontanei di partecipazione in cui si articola la società civile. E' queto un aspetto importante che distingue il consiglio di circoscrizione dagli altri organi di gestione e ne sottolinea l'originalità dei compiti e l'autonomia di ruolo nell'ambito dell'ordinamento locale. La regolamentazione locale ed i progetti di riforma delle autonomie locali forniscono una interessante verifica. Come ricordato precedentemente il consiglio di circoscrizione viene configurato dalla dottrina prevalente quale « organo » cioè articolazione interna del comune. Tale visione ha un preciso riscontro nella legge n. 278/76 laddove questa afferma che il consiglio di circoscrizione rappresenta le esigenze della popolazione della circoscrizione nell'ambito dell'unità del comune (art. 2, secondo comma) e laddove dispone che la delega di funzioni deliberative ai consigli di circoscrizio ne deve essere fatta sulla base di programmi di massima che ne fissino i criteri direttivi (art. 13, terzo comma). Sarebbero così due le esigenze di fondo che hanno portato alla creazione dei consigli di circoscrizione:
da un lato, la necessità di individuare articolazioni interne all'ente Comune che esercitassero, in collaborazione con esso, funzioni di indirizzo, di controllo politico e di amministrazione attiva; dall'altro, l'esigenza di salvaguardare l'unità del comune e le sue funzioni di coordinamento. I regolamenti comunali che disciplinano le attribuzioni e il funzionamento dei consigli di circoscrizione hanno fatto proprio in modo esplicito tale orientamento. Già nel definire la natura del consiglio di circoscrizione la regolamentazione locale si è mostrata almeno in alcuni casi - particolarmente attenta e felice. I Comuni di Torino e Milano hanno insistito sull'autonomia delle scelte del consiglio di circoscrizione che però contribuiscono alle scelte politiche della città 12; il Comune di Perugia si è richiamato alla formulazione dell'art. 2, secondo comma, della legge n. 278/76 13; il Comune di Firenze ha definito i quartieri « l'unità territoriale generale di base dell'amministrazione comunale » 14 Richiamandosi poi all'art. 13, terzo comma, della legge n. 278, i regolamenti hanno posto l'accento sulla funzione di indirizzo e coordinamento del comune cui spetta indicare i criteri direttivi e formulare i programmi di massima ai quali l'attività del consiglio di circoscrizione deve conformarsi. Particolari approfondimenti in questo senso si hanno poi in alcune deliberazioni di delega di funzioni agli organi del decentramento. Significativa appare la deliberazione del Consiglio comunale di Firenze ' nella quale si ribadisce che l'attività dei consigli circoscrizionali deve svolgersi nell'ambito della programmazione comunale, annuale e poliennale (artt. 5-9), e si precisano, inoltre, i modi della partecipazione di questi organismi alla formazione del bilancio (artt. 10-13). Analogo orientamento sembra emergere dai più recenti progetti di riforma dell'ordinamento locale. Mentre è diffusa l'affermazio-
ne che i comuni debbano realizzare il decentramento per mezzo dei consigli di quartiere, visti come loro articolazione interna, alcuni progetti cercano di definire in maniera più rigorosa il campo di intervento proprio di questi organi. Il progetto del Psi prevede un'« area elementare dei servizi » la cui estensione coincide con l'ambito territoriale servito dal complesso dei servizi sociali di base (poliambulatorio, asili nido, consultorio, scuole, centri sociali culturali, ricreativi e sportivi). In ogni area elementare (salvi alcuni casi particolari) è costituito il consiglio di quartiere o di frazione il quale, nell'ambito degli indirizzi formulati dal comune, determina le modalità di gestione dei servizi (artt. 48 e 49). Il progetto del gruppò di ricerca dell'Università di Pavia prevede che il cnsiglio comunale possa costituire le unità di gestione (artt. 95-102), cioè strutture organicamente preposte alla produzione o erogazione di ser vizi ed operanti con autonomia funzionale nell'ambito degli indirizzi degli organi di governo. Si tratterebbe di un'articolazione interna alla struttura comunale, diversa dai consigli di quartiere. Il progetto però 'prevede anche la possibilità di costituire unità di gestione su base di quartiere o frazione. In questo caso il consiglio di quartiere (o un comitato di gestione da esso nominato) esercita le funzioni di organo di direzione operativa dell'unità di gestione (costituito, in prevalenza, da un piccolo gruppo di membri del consiglio o della commissione consiliare, scelti anche tra le forze di minoranza) (artt. 46 e 97). Ma la visione del consiglio di circoscrizione quale «organo » del comune ha delle implicazioni che si riflettono sul piano della-gestione sociale, sull'attribuzione di funzioni amministrative agli organi del decentramento da parte del comune e sull'organizzazione degli uffici comunali. Vediamo ora separatamente questi tre aspetti.
14 ORGANI DI GESTIONE O DI COORDINAMENTO?
Con sempre maggiore insistenza si va facendo strada tra gli studiosi, una nuova ipotesi sul ruolo del consiglio di circoscrizione. Quest'organo, oltre a svolgere funzioni di governo (poteri consultivi) e di amministrazione attiva (poteri deliberativi), avrebbe compiti di coordinamento, vigilanza e controllo delle varie gestioni sociali affidate ad appositi comitati di settore nominati dal consiglio di circoscrizione e - oltre che da rappresentanti dello stesso consiglio - da utenti, operatori e cittadini. Si tratterebbe di un terzo modello 18 la cui esistenza avrebbe effetti dirompenti nella tradizionale organizzazione comunale. Qualcuno ritiene che il legislatore abbia voluto fare del consiglio di circoscrizione « più un organo di direzione e di coordinamento che non un soggetto gestore vero e proprio » 17; ad esso spetterebbe non solo promuovere e coordinare i comitati di gestione che operano nel territorio di sua competenza, ma anche razionalizzare e ricondurre ad unità le varie figure di gestione sociale di settore che emergono sia nella legislazione regionale che in quella statale, assumendo il ruolo di « comitato di direzione di una possibile azienda locale dei servizi » 18• E' un'ipotesi suggestiva, che pure ha trovato conferma in alcuni regolamenti comunali istitutivi dei consigli di circoscrizione ed in alcuni progetti di riforma delle autonomie locali, ma che si presta tuttavia ad alcune osservazioni critiche. Innanzitutto, il ruolo che viene attribuito ai consiglio di circoscrizione, mal si concilia con la sua configurazione tradizionale di « organo » dell'amministrazione comunale. Il consiglio circoscrizionale non eserciterebbe infatti le sue funzioni di indirizzo politico solo verso l'alto, in collaborazione con gli altri organi comunali, a livello di funzioni consultive e deliberative, ma svolgerebbe tali funzioni anche verso il basso indirizzando e
controllando l'attività dei vari organismi di gestione sociale. Se il meccanismo di elezione diretta aveva indotto qualche studioso a configurare il consiglio di circoscrizione come soggetto di autonomia politica, e quindi come ente locale di primo livello ' l'attribuzione a quest'organo di una funzione di coordinamento, nel senso sopra indicato, sembrerebbe dar credito a questa tesi. Un'altra osservazione riguarda l'esigenza di uniformare le varie gestioni a livello comunale che emerge sia nella legge n. 278/1976 sia nella regolamentazione locale. Se è difficile assicurare l'unitarietà della gestione comunale quando sul territorio comunale operino soggetti amministrativi, quali i consigli di circoscrizione, dotati di proprie autonome rappresentanze ed espressione di particolari orientamenti politici, questo stesso obiettivo rischia di diventare irrealizzabile quando gli organi del decentramento non solo siano tenuti a coordinare la propria attività sulla base degli indirizzi e delle direttive del comune, ma debbono anche essere il punto di incontro tra le varie gestioni dei comitati operanti nel quartiere e, insieme, il punto di riferimento per le attività gestionali svolte da altri organismi in base a leggi statali o regionali. Può poi accadere, nel caso in cui il consiglio di circoscrizione privilegi le funzioni di coordinamento, raccordo e controllo rispetto a quelle gestionali vere e proprie, che il comune non possa più servirsene ai fini della propria attività. In questa prospettiva, la delega di funzioni amministrative al consiglio di circoscrizione perde ogni significato. Peraltro non è chiaro se il consiglio di circoscrizione, nel passaggio al ruolo di coordinamento che gli assegna questa dottrina, perda del tutto le funzioni di amministrazione attiva, o se invece la gestione venga riparti.ta tra consigli di circoscrizione e comitati di settore, attribuendo a questi ultimi compiti di semplice collaborazione.
Quest'ultimo orientamento sembra trovare conferma in quei regolamenti degli enti locali che pur attribuendo al consiglio di circoscrizione poteri di coordinamento delle gestioni sociali, tuttavia non hanno privato quest'organo di una funzione gestionale vera e propria. Naturalmente, occorrerebbe definire, meglio di quanto facciano i regolamenti locali, quali siano i campi di intervento delle due entità amministrative e se i comitati di settore debbano ritenersi titolari di poteri gestionali caratterizzati da una certa discrezionalità sia politica che tecnica (pur nell'ambito delle linee fissate dall'organo di decentramento), oppure, come dicevamo, abbiano solo la funzione di proporre o sollecitare delle decisioni per cui è compotente in via esclusiva il consiglio circoscrizionale. In quest'ultimo caso sarebbe difficile distinguere i compiti dei comitati di gestione da queffi propri delle com missioni di lavoro, di cui possono avvalersi i consigli di circoscrizione, le quali svolgono appunto funzioni istruttorie e propositive. Al riguardo appaiono legittime le perplessità di chi sostiene che non si sfugga a questa alternativa: o gli utenti che partecipano all'attività dei comitati di gestione "rispettano sia le scelte politiche degli organi rappresentativi sia le competenze tecnico-buro'cratiche degli operatori professionali (ed in tal caso non si vede quale ruolo possano avere); òppure si sostituiscono alle scelte politiche degli organi rappresentativi o alla professionalità specifica dei «tecnici », senza averne la legittimazione 2°. In ogni caso, se il « terzo modello » al quale si vogliono ricondurre le funzioni svolte dal consiglio di circoscrizione non deve rimanere opera di mera ingegneria istituzionale, occorrerà sciogliere molti nodi: come conciliare questo ruolo con la visione del consiglio di circoscrizione quale articolazione interna della struttura comunale; come garantire l'unitarietà dell'attività gestionale; quale
valore assegnare alle deleghe di funzioni amministrative al consiglio cli circoscrizione e se questi possa ancora considerarsi soggetto gestore (oppure sia mero organo di coordinamento della gestione sociale); quali siano (nel caso si riconoscano al consiglio di circoscrizione compiti di gestione) i rispettivi campi cli competenza degli organi di decentramento e dei comitati di settore; quale sia il ruolo effettivo di questi ultimi in relazione all'esigenza di rispettare le scelte politiche degli organi rappresentativi e le competenze tecnico-burocratiche degli operatori professionali.
I CONSIGLI DI CIRCOSCRIZIONE NEI REGOLAMENTI COMUNALI
La regolamentazione locale ha tenuto 'presenti questi problemi e «ha cercato di dare ]oro una soluzione. 'Una prima constatazione è che nei regolamenti comunali istitutivi dei consigli di circoscrizione è chiaramente evidenziata l'esigenza di « socializzare » l'attività di questi organi attraverso una serie di aperture: verso gli organismi che operano sul territorio in base a leggi o regolamenti (per esempio, gli organi collegiali della scuola), verso quelli di natura « para-istituzionale » (partiti politici, sindacati, varie forme di associazionismo) 'ed infine verso gli organismi spontanei di partecipazione (co•mitati di quartiere, comitati di inquilini, ecc.) 21 . Le stesse commissioni di lavoro, pre. viste da tutti i regolamenti, hanno lo scopo di consentire la più ampia e articolata partecipazione delle forze sociali; e infatti ne fanno parte, oltre ai consiglieri di quartiere, rappresentanti di enti, di associazioni, di forze sociali e cittadini particolarmente qualificati. Per quel che riguarda la previsione di specifici organismi di gestione sociale la regolamentazione locale appare particolarmente interessante e ricca di indicazioni.
16 Il regolamento del Comune di Livorno 22 prevede che il consiglio cli circoscrizione possa istituire consigli di zona quando nell'ambito del suo territorio vi siano agglomerati socio-urbanistici che richiedano rapporti •più diretti e continui con la popolazione (art. 29). Il consiglio di zona ha il diritto di promuovere la partecipazione dei cittadini e di trasmettere al consiglio di circoscrizione le istanze sociali; naturalmente, tutto ciò deve avvenire nell'ambito delle linee indicate dall'organo del decentramento. Al consiglio di zona spetta anche stabilire contatti con i rappresentanti di organismi istituzionali operanti sul territorio. Le deliberazioni di delega del Comune di Livorno23 danno anche delle indicazioni in ordine alla composizione del consiglio di zona e alle funzioni ad esso attribuite. Nel settore scolastico gli organi del decentramento possono istituire consigli di gestione sociale (composti da rappresentanti delle famiglie, del personale e degli stessi consigli circoscrizionali24 ) con compiti consultivi e di controllo. La loro funzione è soprattutto ausiliaria nei confronti del consiglio di circoscrizione, anche a livello di adempimenti burocratici (ad esempio: controllo del versamento di quote, raccolta di domande), mentre l'attività gestionale vera e propria resterebbe affidata agli organi del decentramento. I consigli di gestione curano inoltre i rapporti con gli organi collegiali della scuola e con altri organismi operanti sul territorio di competenza. Organismi di gestione sociale sono previsti anche nel settore dei musei e delle biblioteche, in quello dello spettacolo e nel vasto campo degli impianti sportivi. Per quest'ultimo settore vale quanto già detto per le deleghe in materia scolastica in merito al ruolo svolto da questi momenti partecipativi; muta solo la composizione, in relazione al diverso settore di intervento (rappresentanti delle società sportive, ecc.). Degna di nota appare la disposi-
zione secondo cui il comitato di gestione può nominare altri organismi esecutivi «aventi capacità operativa e durata limitata, per l'organizzazione di manifestazioni particolari o per assolvere mansioni correlate ai compiti di istituto »; tale norma affida un ruolo promozionale anche al comitato di gestione, che diventa a sua volta punto di riferimento di altri momenti gestionali. Il regolamento del Comune di Milano (artt. 3 e 25) fa esplicito riferimento al ruolo di coordinatore delle gestioni esercitato dal consiglio di circoscrizione (nel testo: consiglio di zona). Gli organismi di gestione sociale sono istituiti con apposito regolamento e il consiglio di zona designa i propri rappresentanti al loro interno. La configurazione del consiglio di zona come momento di ricomposizione delle gestioni e di collegamento tra queste ultime e l'amministrazione centrale è evidente: sia gli organi istituzionali di partecipazione (organi collegiali della scuola, ecc.), che gli altri organismi di gestione sociale devono infatti far riferimento ai consigli di zona « per tutto quanto riguarda i loro rapporti con l'amministrazione comunale » (artt. 4, secondo comma, e 23, secondo comma, lettera b). Coerentemente, la riorganizzazione comunale è finalizzata all'efficiente funzionamento sia dei consigli di zona che degli organismi di gestione sociale (art. 52). Come quello del Comune di Milano, anche il regolamento del Comune di Bologna 25 attribuisce al consiglio di circoscrizione (nel testo: comitato di quartiere) funzioni di coordinamento degli organismi di gestione sociale (artt. 14 e 15) e poteri di designazione di rappresentanti all'interno degli stessi (art. 18). Il consiglio di quartiere non provvede da solo alla promozione degli organismi in questione, ma tale compito è esplicitamente riconosciuto (art. 37) anche alle commissioni. Questa circostanza insieme ad altri elementi (l'ampio rilievo riser-
17 vato dal regolamento, la previsione di un coordinatore per ciascuna commissione, il poterc di procedere alla formazione di gruppi di lavoro al loro, interno) fa ritenere che tali articolazioni interne del consiglio di quartiere non abbiano solo compiti propositivi e preparatori (come normalmente accade), ma assumano invece un ruolo di effettiva autonomia tra il consiglio di quartiere e gli organismi di gestione sociale, come ulteriore filtro tra la domanda politica e l'istituzione Comune. Francamente eccessiva appare la disposizione (art. 44, penultimo comma) secondo cui il gruppo di lavoro costituito dalla commissione nomina un proprio coordinatore: sembrerebbe più opportuno lasciare ai cittadini un'ampia facoltà di autorganizzarsi. Considerazioni analoghe valgono per il comitato di coordinamento previsto per il centro civico (art. 47): anche tale funzione potrebbe essere svolta dal consiglio di quartiere nelle forme da esso ritenute più idonee. L'orientamento indicato, nonché aiutare la partecipazione, rischia di soffocarla con una serie di prescrizioni dettagliate tanto più inutili quando la partecipazione - come sicuramente è nel caso di Bologna - ha solidi punti di riferimento nel consiglio di quartiere, nelle commissioni e nei comitati di gestione. Va inoltre rilevato che il moltiplicarsi di momenti istituzionali di partecipazione al di sotto del consiglio di quartiere pone non pochi problemi in relazione ai compiti di ciascun organismo e può portare alla sovrapposizione di funzioni. Il regolamento del Comune di Bologna assegna agli organismi di gestione sociale il compito di promuovere una più ampia partecipazione dei cittadini e di collaborare all'attività del consiglio di quartiere (art. 45). Anche il regòlamento del Comune di Torino presenta alcuni aspetti di particolare interesse, soprattutto laddove prevede tra gli organi del decentramento la « Giunta esecu-
tiva del Consiglio di quartiere » e le «' Commissioni cli lavoro istituite dal Consiglio di quartiere ». ii primo organo, composto dal presidente del consiglio di quartiere e da sei consiglieri designati come coordinatori delle singole commissioni di lavoro permanenti, ha compiti preparatori ed esecutivi dei lavori del consiglio e delle commissioni e coordina l'attività di queste ultime (art. 22). Le commissioni di lavoro svolgono funzioni istruttorie per i provvedimenti di competenza del consiglio di quartiere e garantiscono il costante collegamento tra attività istituzionale ed istanze 'partecipative (art. Ogni commissione permanente ,ha un proprio coordinatore il quale, tra l'altff cura i rapporti delle commissioni 'con la giunta esecutiva ed il consiglio di quartiere (art. Le disposizioni richiamaie tribuiscono dunque alla giunta esecutiva è.'lle commissioni, funzioni gestionali e ne fanno organismi di collaborazione del consiglio di quartiere. Il regolamento del Comune di Torino non prevede invece l'istituzione di comitati di gestione, né a questi accennano le deliberequadro adottate in esecuzione, dell'art. 13 della legge n. 278 26• La scelta è significativa. Già abbiamo avuto modo di sottolineare quanto sia difficile distinguere i. compiti delle commissioni, previste in tutti i regolamenti comunali dalle funzioni che dovrebbero essere esercitate dai comitati di gestione eventualmente creati dal consiglio di circoscrizione, quando le funzioni di questi ultirni consistano in attività istruttorie e di impulso. Il regolamento del Comune di Torino , sembra aver avuto consapevolezza di questo problema, ed ha attribuito alle commissioni di lavoro il compito di collaborare con il consiglio di circòscrizioné; in questo quadro la presenza di autonomi comitati di gestione sarebbe stata solo un'inutile duplicazione. La deliberazione con cui il Comune di Firenze 27 ha delegato ai consigli di quartiere le
18 funzioni concernenti il servizio di pubblica lettura prevede anche che questi possano costituire, per ciascuna biblioteca di zona, un comitato di gestione; il funzionamento e la composizione di questi comitati sono disciplinati dalla stessa delibera comunale (art. 8). Questi organismi hanno soprattutto poteri di proposta nei confronti del consiglio di quartiere. Assai limitate sono invece le aree dove hanno competenza esclusiva: rinnovo ed incremento della dotazione libraria (art. 10); ma in entrambi i casi le competenze avrebbero potuto essere attribuite alla « commissione cultura » del consiglio di quartiere e ai « tecnici » addetti al servizio, evitando così di dar vita a organismi privi di com•piti specifici. La stessa presenza in seno ai comitati di rappresentanti di associazioni culturali, degli organi collegiali della scuola, dei sindacati, poteva forse essere garantita in seno alla commissione cultura. Perfettamente inutile è poi il rinvio che l'art. 24 della deliberazione fa, per la definitiva sistemazione della materia, all'attuazione delle deleghe negli altri settori, dal momento che queste ultime (comprese quelle in materia di servizi culturali e scolastici), quando sono state realizzate 28 non si sono poste il problema del coordinamento né hanno fatto riferimento alle deleghe in materia di pubblica lettura. Nelle deleghe più recenti, gli organi di gestione sociale non sono neppure previsti. I progetti di riforma delle autonomie locali (salvo quello del Psi) non contengono indicazioni particolarmente significative in ordine agli organismi di gestione sociale. Il progetto del Pci prevede che lò statuto comunale detti norme « sulle forme di concorso alla gestione delle attività sociali » da parte di associazioni ed altri organismi (art. 24). La genericità del riferimento ed il fatto che non siano specificamente previsti organismi di gestione sociale fanno ritenere che il progetto si sia voluto riferire a forme di concor-
so alla gestione da attuare mediante l'inserimento nelle commissioni di lavoro di rappresentanti di organismi vari ed inoltre abbia inteso indicare l'opportunità di rapporti frequenti tra i consigli di circoscrizione ed altri organismi gestionali previsti da leggi o regolamenti. Il progetto della Dc è ancora più povero di indicazioni concrete: qui gli enti autonomi territoriali sono solo tenuti ad assicurare « la più ampia gestione sociale dei servizi inerenti alla comunità locale » (art. 5). Il progetto del Psi fa invece della gestione sociale uno degli aspetti più significativi dell'attività degli enti territoriali. Dopo aver premesso che la legge regionale e gli statuti comunali debbano prevedere « forme di autogestione da parte dei cittadini e degli utenti » (art. 9), il progetto specifica che tali attività si svolgono nell'area elementare, definita come il complesso dei servizi sociali di base: poliambulatorio, asilo nido, ecc. (art. 48). Il consiglio di circoscrizione (nel testo: comitato di quartiere) diventa il punto di riferimento della gestione sociale: questa deve essere realizzata secondo le modalità indicate dal consiglio di circoscrizione nell'ambito degli indirizzi approvati dal comune (art. 49). La « gestione di singole strutture o unità operative » può essere anche affidata a « comitati di utenti e di operatori delle unità interessate » (art. 50). Non è tuttavia chiaro quali siano i rapporti tra questi momenti gestionali e l'attività svolta dai « politici » e dai « tecnici » e quali i rispettivi ambiti di competenza. Si ritorna così al dilemma: o gli organismi di gestione sociale invadono il campo dei politici e dei tecnici, oppure la loro attività perde importanza e potrebbe essere più utile come azione di controllo sociale. Già in precedenza abbiamo sostenuto la tesi che il consiglio di circoscrizione, anche se configurato come « organo », possa tuttavia considerarsi a pieno titolo un nuovo sogget-
in dell'attività amministrativa. Conseguentemente occorre che la sua attività gestionale sia qualificata. Da questa impostazione discende che le deleghe di •funzioni amministrative al consiglio di circoscrizione operate dal comune in attuazione dell'art. 13 della legge n. 278/76 29 non dovrebbero risolversi nell'attribuzione agli organi del decentramento di compiti burocratici che sono di competenza dell'amministrazione comunale, n nella creazione di apparati che costituiscono mero decentramento degli uffici' dell'ente locale. Anche sotto questo profilo l'esame della regolamentazione locale si presenta 'particolarmente interessante. Se alcune soluzioni possono condividersi, altre suscitano notevoli perpiessità. La deliberazione di delega adottata dal Comune di Firenze 30, nella parte introduttiva (Titolo I), conferisce notevoli poteri al consiglio di circoscrizione (nel testo: consiglio di quartiere). Nell'esercizio delle funzioni delegate, quest'organo può emanare provvedimenti « anche di carattere normativo » con efficacia nell'ambito del quartiere e « istituire nuovi servizi o comunque promuovere e realizzare nuove attività » 'pur nel rispetto delle direttive e degli indirizzi del comune (art. 3). Non tutte le deleghe, però, attribuiscono poteri così ampi ai consigli di circoscrizione. Nel campo della manutenzione e gestione di beni immobili (Titolo IV), di servizi sportivi (Titolo V), di giardini pubblici e spazi verdi (Titolo VI), i poteri conferiti ai consigli di circoscrizione sono ancora penetranti e riguardano la gestione delle attrezzature e dei beni relativi, la loro destinazione ed utilizzazione, la regolamentazione per l'uso da parte della popolazione, la promozione di iniziative e corsi. In queste materie al comune competono i compiti di legge ('procedimenti di gara, espropriazioni, ecc.), la gestione di beni e strutture a livello cittadino, la progettazione, l'acquisizione e la costituzione di
nuove strutture, ed in generale i provvedimenti relativi a tutto ciò che superi, per importanza, i confini della circoscrizione. Anche la delega in materia di servizi culturali (Titolo VIII) conferisce agli organi del decentramento notevoli poteri in merito alla realizzazione e promozione di iniziative culturali e all'istituzione di centri di documentazione. Gli organi dell'amministrazione esercitano, anche in questo caso, le attività di interesse cittadino. La delega in materia di servizi scolastici (Titolo VII) suscita invece non 'poche .perplessità ed appare in sostanziale contrasto con i criteri adottati per le altre deleghe. Se è vero che anche in questo settore sono state delegate agli organi circoscrizionali funzioni di rilievo (organizzazione e realizzazione, in collaborazione con gli organi collegiali della scuola, di corsi monografici di aggiornamento; ripartizione dei contributi alle scuole, promozione di iniziative varie, disciplina dell'uso degli edifici e delle attrezzature scolastiche), sono tuttavia prevalenti i compiti di natura burocratica. Così i consigli di circoscrizione, per quel che attiene al servizio di refezione, devono raccogliere le domande di ammissione e formare le graduatorie, vigilare sull'applicazione del regolamento e sulle presenze del personale della mensa, controllare il pagamento delle quote, rilevare le utenze giornaliere, ordinare le derrate alimentari, tenere i registri di carico e scarico, ecc.; oppure, per quanto attiene al settore dei trasporti, devono determinare i punti cli raccolta e gli itinerari. La moJe di lavoro che questa attività di piccola amministrazione richiede impedirà fatalmente al consiglio di circoscrizione di intervenire nella gestione comunale in modo significativo. Quei compiti avrebbero potuto essere affidati agli uffici del comune, opportunamente decentrati, evitando così anche il rischio di un conflitto di competenze tra i consigli' di circoscrizione e i « tecnici » comunali. Nel sistema vigente, infatti, non
è chiaro dove cessa la competenza degli uni .e comincia quella degli altri. Poiché gli adempimenti descritti sono affidati istituzionalmente ai « tecnici », questi ultimi potrebbero legittimamente opporsi ad una espropriazione delle loro prerogative da parte del consiglio di circoscrizione, rivendicando il ruolo che ad essi compete nell'amministrazione comunale e negando qualsiasi collaborazione agli organi del decentramento (circostanza che, come è intuitivo, renderebbe impossibile qualsiasi attività di questi ultimi). E' peraltro significativo che proprio la delega di funzioni per il settore scohistico sia quella che attribuisce minori poteri agli organi del decentramento e che assegna ad essi i maggiori adempimenti burccratici. Proprio in questo campo, infatti, si manifestano con maggiore evidenza le esigenze primarie dei cittadini, i quali potrebbero essere più interessati a svolgere un ruolo di rilievo in un settore che incide direttamente sui futuro dei loro figli piuttosto che nella gestione degli impianti sportivi o dei giardini pubblici. Si potrebbe dire che l'amministrazione comunale abbia voluto riservarsi le scelte di maggiore importanza per la collettività, attribuendo ai consigli di circoscrizione piena autonomia solo nei settori secondari. Le deliberazioni di delega del Comune di Pe rugia 31, dopo le iniziali enunciazioni di principio che sembrerebbero preludere al conferimento di ampi poteri ai consigli di circoscrizione, finiscono invece per assegnare questi organi, funzioni proprie di uffici comunali decentrati. Le deleghe sono limitate ai settori della manutenzione e dell'assistenza. La lettura analitica delle norme mostra infatti che i compiti assegnati al consiglio di circoscrizione in nulla si differenziano da quelli che sono di competenza dell'ufficio tecnico comunale e dell'ufficio assistenza. Nel settore della manutenzione, per esempio, il consiglio di circoscrizione delibera in merito all'esecuzione dei lavori, distinguendo
gli importi di questi ultimi, le modalità di gara, i relativi documenti, l'approvazione della contabilità finale, le procedure per l'affidamento dei lavori, il contenuto di ciascuna deliberazione necessaria; la direzione dei lavori è affidata a un tecnico assegnato alla circoscrizione. Se è questo il risultato della delega, tanto valeva, allora, lasciare tutti questi adempimenti all'ufficio tecnico comunale che ha istituzionalmente queste competenze senza creare un sistema misto che da un lato non qualifica l'attività del consiglio di circoscrizione, dall'altro può essere d'intralcio al lavoro svolto dai dipendenti comunali. Ad analoghi criteri risponde la delega in materia di assistenza, che indica la forma della domanda di assistenza che gli interessati devono inoltrare alla circoscrizione, il tipo di controlli che questo organismo deve effettuare, le deliberazioni che deve adottare. Quanto ai ricoveri in istituto, la circoscrizione deve provvedere alla liquidazione delle contabilità; per i trasporti e le mense scolastiche deve controllare le fatture rimesse. Riguardo a questi ultimi documenti si prevede quante copie debbano pervenire alla circoscrizione, come debbano essere trasmessi, dopo il controllo, all'ufficio ragioneria del comune e quali altri documenti debbano essere allegati; l'attuazione di questo sistema è comunque subordinata alla effettiva dotazione di personale a disposizione delle circoscrizioiii. Nel settore assistenza, insomma, gli organi del decentramento hanno compiti che sono propri non solo dell'assistente sociale e degli uffici del settore ma anche dell'ufficio ragioneria. La descrizione degli adempimenti che spettano ai consigli di circoscrizione è estremamente analitica; talora è addirittura pedante. La mia impressione è che gli amministratori comunali non si siano resi pienamente conto che in questo modo creavano solo degli uffici decentrati e toglievano di fatto ogni
21 significato alla gestione degli organi circoscrizionali. Le numerose deliberazioni di delega del Comune di Livorno 32 affidano ai consigli di circoscrizione rilevanti poteri ed una notevole autonomia di intervento in diversi settori. I consigli di circoscrizione si avvalgono normalmente degli organi di gestione sociale e possono inoltre utilizzare il contributo degli organi collegiali della scuola e delle varie forme di associazionismo. Anche in questo caso, tuttavia, la delega ai consigli circoscrizionali prevede una serie di compiti di natura burocratica (controllo del versamento di quote, verifica dei pagamenti, raccolta di domande, compilazione di graduatorie, ecc.) e indica le procedure formali da seguire. Anche qui valgono dunque le considerazioni fatte in riferimento alle deleghe dei Comuni di Firenze e Perugia sulla inutile e dannosa sovrapposizione di competenze tra organi circoscrizionali e uffici comunali. Le delibere-quadro approvate dal Comune di Torino nascono da un disegno più razionale e coerente. Agli organi del decentramento sono conferiti infatti poteri rilevanti in tutte le materie delegate. I compiti di natura burocratica sono invece assegnati ad uffici di settore, anche decentrati, con una netta distinzione tra le funzioni che sono delegate al consiglio cli circoscrizione, e che ne qualificano l'attività, e i compiti che competono ai « tecnici » di cui gli organi di decentramento si avvalgono . Nei regolamenti dei consigli di circoscrizione è in genere evidente l'esigenza che al decentramento si accompagni la riorganizzazione degli uffici comunali. La connessione tra i due obiettivi trova precisi riscontri testuali, laddove i regolamenti configurano il consiglio di ci'rcoscrizione come « organo » dell'amministrazione comunale (e dunque come sua articolazione interna) e stabiliscono che gli organi del decentramento siano dotati
del personale sufficiente a garantirne il i unzionamento. Nei regolamenti comunali è tuttavia notevole la sproporzione tra la parte relativa alle modalità di funzionamento ed ai poteri attribuiti agli organi di decentramento e la parte che si occupa del personale Un problema che invece non ha trovato soluzioni uniformi negli atti amministrativi emanati dai comuni è quello del rapporto tra consigli di circoscrizione e burocrazia comunale. Già abbiamo avuto modo di rilevare che la gestione del consiglio di circoscrizione ha caratteri ampiamente originali: per quanto abbia come presupposto una potestà di indirizzo politico e sia esercitata da organi centrali del comune, se non altro per il fatto che è quest'ultimo a dare gli indirizzi e gli orientamenti di carattere generale (di qui la configurazione del consiglio di circoscrizione come « organo »). Un altro elemento che differenzia l'attività dell'amministrazione comunale da quella del consiglio di circoscrizione è nella natura « politica » e non «tecnica » di quest'ultimo. La regolamentazione locale ha avuto ben presente, e risolto in modo a mio giudizio corretto, il problema del rapporto tra consiglio di circoscrizione e organi centrali del comune lasciando all'organo di decentramento una certa autonomia politica nell'ambito degli indirizzi generali dettati dal comune. Per quel che riguarda invece il rapporto tra gestione dei « tecnici » e attività degli organi di decentramento, le soluzioni destano in molti casi qualche perpiessità. Come già abbiamo visto, alcuni regolamenti riversano sui consigli di circoscrizione una grossa mole di adempirnenti di carattere burocratico; questa circostanza non solo ridimensiona le deleghe ma rende difficile distinguere il campo di competenza dei « tecnici» da quello dei consigli di circoscrizione, con il rischio di duplicazioni di strutture e di conflitti tra uffici. Tutto ciò appare anche
in contrasto con quanto affermano gli studiosi più attenti, i qùali distinguono tra funzioni decisionali (che spettano ai «politici») e attività tecniche (che sono di competenza della burocrazia); l'individuazione dei rispettivi ambiti di responsabilità sarebbe necessaria per una migliore gestione degli enti locali Sotto questo profilo appare corretta la soluzione adottata dal Comune di Torino che ha istituito 38 uffici a livello circoscrizionale con il compito di curare gli adempimenti di carattere burocratico e ha previsto l'individuazione di alcuni dipendenti come coordinatori tecnico-amministrativi per ciascun settore omogeneo (art. 1). Presso il centro civico opera poi un ufficio cli segreteria (art. 20). Il personale in questione dipende funzionalmente dal presidente del consiglio di quartiere. Il consiglio di circoscrizione si avvale pertanto della struttura decentrata messa a sua disposizione e può svolgere le funzioni che gli appartengono senza sottrarre competenze ai « tecnici ». Analogo orientamento emerge dalle disposizioni emanate dai Comuni di Milano e Bologna anche qui i consigli di circoscrizione si avvalgono di una ido. nea dotazione di personale funzionalmente dipendente. Degna di nota è anche la regolamentazione approvata dal Comune di Livorno ° la quale, oltre a ribadire che il personale comunale distaccato presso gli organi del decentramento è alle dipendenze funzionali di questi, contiene un interessante richiamo al protocollo d'intesa toscano sulla ristrutturazione degli uffici e servizi degli enti locali 41 Il regolamento del Comune di Perugia istitutivo dei consigli di circoscrizione non si discosta, in linea generale, dai regolamenti precedenti. Notevoli perplessità suscitano invece le deliberazioni di delega. Per esempio, la « vigilanza » degli organi del decentramento sul personale ad essi assegnato consiste in una attività di verifica che « le prestazioni del personale v.iano, nei modi e nei tempi,
quelle dovute per l'osservanza delle norme del regolamento organico, della mansione affidata e del servizio di applicazione ». Per quanto le funzioni del consiglio di circoscrizione concernenti la valutazione del personale siano limitate alla possibilità di proporne una migliore utilizzazione, di fatto queste funzioni sembrano tendere verso forme di controllo burocratico che più opportunamente potrebbero essere attribuite agli uffici comunali del personale. La soluzione che il Comune di Firenze ha dato a questi problemi è abbastanza originale. L'art. 30, primo comma, della deliberazione di delega prevede infatti la costituzione di uffici, funzionalmente dipendenti dai consigli di circoscrizione; ai presidenti degli organi di decentramento sono attribuiti poteri di direzione. Fin qui l'impostazione è analoga a quella di molti altri regolamenti comunali; il terzo comma dell'articolo citato aggiunge però che i consigli di quartiere « si avvalgono di uffici centrali riorganizzati ». Tra questa disposizione e la precedente sembra di poter rilevare una contraddizione: mentre la prima fa pensare a una dipendenza funzionale degli uffici di quartiere dagli organi del medesimo, la seconda pare riferirsi ad una situazione di « cogestione » tra amministrazione centrale e consigli di quartiere e di « codipendenza » degli uffici decentrati. La delibera con cui il Comune di Firenze ha provveduto a riorganizzare gli uffici interessati alla delega ai consigli di quartiere fornisce un chiarimento nel senso della seconda ipotesi. Infatti, per ciascun settore investito dalla delega sono previsti reparti operanti o unità decentrate composti di tecnici comunali che rispondono sia alla struttura centrale sia a quella di quartiere. Tale soluzione appare meno coerente dell'altra (cui già ci s?amo riferiti) che fa dipendere gli uffici di quartiere funzionalmente solo dagli organi di quest'ultimo. La scelta adottata da Firenze priva il consiglio di quartiere della piena
disponibilità della struttura operativa e rischia così di renderne meno incisiva l'azio ne. Inoltre, la codipendenza degli uffici de centrati può dat luogo a conflitti di competenza e ritardi. Per quel che riguarda i progetti di riforma delle autonomie locali il problema dei rapporti tra gli organi del decentramento e gli uffici posti a loro disposizione non è in genere approfondito. Solo il progetto del gruppo di ricerca dell'Università di Pavia, in alcune disposizioni da noi precedentemente ricordate, stabilisce un collegamento fra le unità di gestione (strutture organicamente preposte alla produzione ed erogazione di servizi e dotate di autonomia patrimoniale e contabile) e i consigli di quartiere. Nel caso che le unità di gestione siano costituite nell'ambito del quartiere, si prevede che l'organo di decentramento eserciti le funzioni del « comitato esecutivo » e cioè dell'organismo che nel progetto ha il compito di dirigere, con personale politico, il funzionamento delle unità di gestione medesime (artt. 46 e 97). Anche al di fuori di questo caso, il regolamento istitutivo dei consigli di quartiere può tuttavia « affidare ai consigli di quartiere il compito di sovraintendere ad uffici comunali decentrati e fissarne le modalità di esercizio » (art. 46, penultimo comma). Il progetto del Psi, che pure prevede la costituzione di unità di gestione, rinvia però allo statuto del comune le scelte concernenti sia le forme e i modi della loro costituzione, sia « i rapporti tra esse e gli organi poli. tici o i consigli di quartiere o di frazione » (art. 25, primo comma, n. 8). Occorre d'altra parte rilevare che la necessaria distinzione di ruoli tra gli uffici comunali decentrati ed i consigli di circoscrizione non comporta un'interruzione delle comunicazioni tra le due entità gestionali, ma ha solo lo scopo di rendere .più chiaro il loro rapporto. Infatti, così come l'attività « tecnica » dell'ufficio circoscrizionale ha fatalmente un rilievo anche
« politico », allo stesso modo il consiglio di circoscrizione svolge anche compiti « tecnici » in quanto tutte le decisioni che derivano da una funzione di indirizzo politico e di governo recano in sé anche una componente tecnica". Del resto non va dimenticato che la stessa creazione dei consigli di circoscrizione ha modificato sostanzialmente il tradizionale rapporto tra burocrazia e società, che non risulta più mediato dai rappresentanti di quest'ultima eletti negli organi comunali. I dipendenti comunali istaurano invece un rapporto diretto con la popolazione e diventano « interlocutori, a livello tecnico, delle istanze della collettività » (regolamento del Comune di Firenze, art. 21, penultimo comma). Dopo IL DPR N. 616/1977: UN NUOVO QUADRO DI RIFERIMENTO PER L'AMMINISTRAZIONE LOCALE
La premessa su cui poggiano le considerazioni fin qui svolte è una visione del comune come momento centrale della gestione dei servizi in aderenza a quanto disposto dal DPR 24 luglio 1977, n. 616, che attribuisce ai comuni la maggior parte delle funzioni amministrative a livello locale. La situazione risulta oggi mutata in seguito all'approvazione di recenti leggi e in •particolare della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del Servizio sanitario nazionale". Infatti, mentre l'art. 23, primo comma, della legge n. 833 ribadisce la centralità del comune, cui vengono attribuite tutte le funzioni amministrative in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera che non siano espressamente riservate allo Stato e alle regioni, altre disposizioni, e più in generale il senso complessivo delle modifiche istituzionali introdotte dalla legge n. 833, fanno fondatamente ritenere che sia sostanzialmente mutato il quadro di riferimento della gestione dei servizi a livello territoriale e che il comune
24 non abbia più il ruolo centrale assegnatogli dalle norme precedenti. E' stato osservato, a tale riguardo, che l'Unità sanitaria locale non può considerarsi in realtà una « struttura operativa » dei comuni singoli o associati (art. 15, primo comma), ma è un « nuovo soggetto giuridico pubblico », con una propria gestione, propri controlli, proprio personale, propri mezzi finanziari. In questo contesto è improbabile che i comuni possano esercitare su di essa una funzione di indirizzo e di controllo e mantenere un ruolo centrale a livello dei poteri locali. Del resto, la tendenza generale della legislazione è nel senso di una frantumazione dell'unità comunale in organismi rappresentativi intercomunali, ritenuti più idonei a raccogliere la voce della comunità: da • ente titolare di poteri », il comune diviene • mero punto di incrocio » di tendenze diverse 46 Ma la legge n. 833 è importante anche sotto il profilo dei rapporti fra gestione dei consigli di circoscrizione e gestione delle Unità sanitarie locali. L'art. 13, terzo comma, dispone che i comuni assicurino « la più ampia partecipazione » degli operatori, delle formazioni sociali e dei cittadini, alla « gestione sociale dei servizi », « anche con riferimento alla legge 8 aprile 1976, n. 278, e alle leggi regionali ». Il riferimento alla legge n. 278 e alle leggi regionali di settore appare peraltro contraddittorio: mentre infatti la legge n. 278 disciplina la partecipazione su un piano generale, le leggi regionali richiamate, che riguardano soprattutto il campo socio-sanitario (consultori familiari, asili nido, handicappati, anziani, ecc.), prevedono invece organismi settoriali di partecipazione. Sarebbe stato invece coerente richiamare solo la legge statale sul decentramento, riconducendo le forme di partecipazione del settore sanitario ad un unico punto di riferimento, anche in considerazione di un diffuso
orientamento favorevole all'abolizione dei momenti settoriali di partecipazione. L'ultima parte dell'articolo 13 dispone che i comuni disciplinino « anche ai fini dei compiti di educazione sanitaria •propri dell'unità sanitaria locale, la partecipazione degli utenti direttamente interessati all'attuazione dei singoli servizi ». Con il richiamo all'educazione sanitaria e all'« attuazione » dei servizi sembra quasi che il legislatore abbia voluto riferirsi, più che a forme di autogestione, a una attività di controllo e di verifica da parte degli interessati e a un tipo di partecipazione « utenziale ». Un tentativo più consistente di raccordare la gestione del consiglio di circoscrizione con quella dell'Unità sanitaria locale è fatto dall'art. 15, quarto comma, che contiene due importanti disposizioni. La prima prevede che, « in armonia con la legge 8 aprile 1976, n. 278, il comune può stabilire forme di partecipazione dei consigli circoscrizionali all'attività delle unità sanitarie locali... ». Il richiamo all'opportunità di collegare l'attività delle due entità gestionali appare più che giustificato dal momento che l'art. 13 della legge n. 278 contempla, tra le funzioni delegabili al consiglio di circoscrizione, anche queile relative ai servizi sanitari e non appare infondato il timore di sovrapposizioni o di conflitti di competenza tra i due organi. La seconda disposizione prevede che quando il territorio delle Unità sanitarie locali coincida con quello delle circoscrizioni il comune possa attribuire ai consigli di circoscrizione •poteri che gli sono conferiti dalla legge n. 833 . Per chiarire quale sia il tipo di gestione delle Unità sanitarie locali vale ricordare che la legge n. 833 ha disegnato una struttura a tre livelli: l'assemblea, con compiti di indirizzo; il Comitato di gestione, che svolge l'attività vera e propria; gli organi di consulenza tecnica, cui sono demandate le scelte più tecniche. Tale struttura presenta sostanziali
25 analogie con i modelli suggeriti dal progetto del gruppo di ricerca dell'Università di Pavia e dal progetto del Psi. A livello regionale è poi da segnalare la proposta di legge della Regione Toscana concernente l« Attuazione della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale. Ordinamento dell'unità locale dei servizi socio-sanitari » Anche questo testo enfatizza l'importanza délla partecipazione democratica (art. 3): questa deve essere « la più ampia» e deve incidere sulle « scelte di politica sanitaria ». Un altro problema di rilievo è toccato dall'art. 8 il quale prevede (in attuazione dell'art. 10 della legge n. 833) la suddivisione del territorio dell'Unità sanitaria locale in « distretti sanitari di base », quali strutture tecnico-funzionali per l'erogazione dei servizi di primo livello e di pronto intervento. Il penultimo comma stabilisce infatti che quando il distretto coincida con un comune o con una circoscrizione comunale il regolamento dell'Unità sanitaria locale possa prevedere « forme decentrate di gestione dei servizi di interesse locale, affidate al Comune o al Consiglio di circoscrizione, con predeterminazione di criteri direttivi e con onere di rendiconto ». La disposizione, oltre a stabilire un opportuno raccordo tra gestione dell'Unità
In tema di partecipazione, la proposta di legge prevede la costituzione di « comitati di distretto » composti da rappresentanti degli operatori sanitari, delle formazioni sociali, dei cittadini e degli utenti con compiti anche di partecipazione alla « gestione sociale dei servizi » (art. 11). Anche per queste si pongono gli stessi problemi, più volte sollevati, circa la loro compatibilità con l'azione svolta dai consigli di circoscrizione o dai comitati di gestione operanti nello stesso settore sanitario .
U. Da SIRRVO, Prime considerazioni sulla legge istitutiva dei consigli di quartiere, <Le Regioni »,
1976, p. .408 sgg. 2 Legge 8 gennaio 1979, n. 3 recante disposizioni in materia di finanza locale; DPR 1 gennaio 1971, n. 191 recante disposizioni in materia di rapporto di lavoro del personale degli enti locali; legge quadro sul pubblico impiego. Si veda in questo senso, G. PAsToRI, Linee rico-
struttive della figura dei consigli circoscrizionali, « Le Regioni », 1977, p. 84 sgg. (in particolare 9798). Le espressioni sono di G. BERTI, Verso lmministrazione locale, « Le Regioni », 1975, p. 1086 sgg. Questa contrapposizione un po' schematica, anche
sanitaria locale e attività del consiglio di circoscrizione, prevede una funzione di indiriizo dell'Unità sanitaria locale rispetto a forme gestionali decentrate, individuate in ambiti di interesse locale; la situazione è analoga a quella che si crea tra consigli di circoscrizione e comitati di gestione. In questo caso l'ambito di decentramento può anche essere più vasto (come dimostra il fatto che anche il comune, nelle aree di maggiore dimensione, possa essere punto di riferimento .peil'attività svolta in una zona determinata), ma è comunque una conferma ulteriore dell'orientamento generale favorevole alla creazione di molteplici livelli di gestione e alla conservazione dell'istanza superiore di un ruolo di indirizzo ed impulso.
se efficace, prende spunto da uno scritto di G. GuA-
Tecnici e politici nello stato contemporaneo,
in Prolusioni e Conferenze, Milano 1966, p. 193 sgg. L'autore considera sia i « burocrati » che i « politici» come tecnici, in quanto dotati ciascuno di una particolare specializzazione. Si veda in proposito l'analisi di A. BALDASSARRE, Ingovernabilità e riforma delle istituzioni, « Democrazia e Diritto », 1979, p. 343 sgg. G. PASTORI, Linee..., cit., osserva che la legge n. 278 ha recepito e posto alla base del disegno organizzativo da essa fatto •proprio, la distinzione tra « funzioni di governo» e «funzioni di amministrazione in senso stretto» intendendosi con le une e con le altre, rispettivamente, l'attività consultiva e deliberativa del consiglio di circoscrizione.
26 D. SORACE, Politici e burocrati nell'amministrazione locale, « Democrazia e Diritto », 1976, p. 783 sgg. La trasformazione delle strutture pubbliche attraverso la partecipazione dà luogo, secondo G. BERTI, allo « stato sociale» che si contrappone allo stato liberale di stampo ottocentesco (Decentramento urbano e partecipazione, « Amministrare », 1975, p. 63 sgg.). 10 Il fenomeno è particolarmente rilevante nella legislazione regionale in materia di servizi socio-sanitari. 11 Il termine « organo » suscita qualche perplessità perché si richiama ad una visione giuridica che assume la categoria della soggettività come referente essenziale in un'ottica garantista delle autonomie. Si veda in proposito A. ORsI BATTAGLINI, Stato liberale e «sistema delle autonomie », « Democrazia e Diritto », 1976, p. 741 sgg. 12 Per Torino si veda il regolamento istitutivo dei consigli di circoscrizione (deliberazione- del Consiglio comunale del 10 febbraio 1977; art. 1, secondo comma). Per Milano, il regolamento istitutivo dei consigli di circoscrizione (deliberazioni del Consiglio comunale del 4 maggio e 25 luglio 1977; successiva modificazione con deliberazione consiliare del 15 maggio 1978, art. 3, primo comma). 13 V. il regolamento istitutivo dei consigli di circoscrizione, deliberazioni del Consiglio comunale di Perugia del 15 e 20 settembre 1976, art. 4, primo comma. 14 V. il regolamento istitiutivo dei consigli di circoscrizione, deliberazione del Consiglio comunale di Firenze del 17 maggio 1976, art. 2, secondo comma. " V. la deliberazione del Consiglio comunale di Firenze del 17 ottobre 1978, n. 2925/1232. 18 Si veda in questo senso CAIELLI, MOR, FERRARI, ZUCCHETTI, I consigli circoscrizionali, GiuErè, Milano 1976. In particolare pp. 317-322. 17 G. 'PAsToRI, Linee..., cit., p. 98. 18 G. PASTORI, Ibidem, p. 97. 19 U. DE SIzavo, Prime considerazioni..., cit., p. 412. 20 D. SORACE, La partecipazione nella riforma della amministrazione locale, « Le Regioni », 1978, p. 587 sgg. In particolare si vedano le .pp. 604-605. L'a. ritiene che più utilmente gli utenti dei servizi potrebbero svolgere invece una funzione di controllo sociale essendo particolarmente idonei ad apprezzare, dovendone subire le conseguenze, le eventuali disfunzioni della gestione dei servizi. RI Il rapporto con questultima componente risulta in ombra rispetto a quello con le istanze istituzionali o « paraistituzionail » della partecipazione. 22 Deliberazione del Consiglio comunale del 12 aprile 1977, modificata con successiva deliberazione del 21 dicèmbre 1978. 23 Deliberazioni 'consiliari del 10 marzo 1979. 24 Sono le stesse componenti degli organi di parrecipazione previsti dalle leggi regionali sugli asili nino (le quali, peraltro, non sempre prevedono la partecipazione di rappresentanti dei consigli di circoscrizionc). 8
25 Approvato dal Consiglio comunale nelle sedute del 3 maggio e del 19 luglio 1978. 28 Approvate nella seduta consiliare del 23 giugno 1978. 27 Deliberazione n. 2960 del 1977. 28 Deliberazione del 17 ottobre 1978, cit. 29 Si tenga presente che la delega è possibile nei casi previsti nel primo e secondo comnsa dell'art. 3 della legge stessa e cioè nei comuni superiori ai 40.000 abitanti e nelle frazioni (a prescindere dal numero di abitanti), quando il regolamento comunale lo preveda. La legge 3 gennaio 1978, n. 3, stabilisce inoltre che l'elezione diretta dei consigli di circoscrizione deve aver luogo contemporaneamente all'elezione per il rinnovo del consiglio comunale. Tuttavia il regolamento può prevedere che siano ugualmente attribuiti ai consigli di circoscrizione poteri deliberativi, prima dell'elezione diretta (art. 5). 30 Deliberazione del 17 ottobre 1978, cit. 31 Deliberazione consiliare del 15 luglio 1977 e successive deliberazioni deI 3 luglio 1978 e del 30 marzo 1979. Deliberazioni del marzo 1979, dal n. 79 al n. 86, in materia di strutture scolastiche e diritto allo studio, manutenzione del verde pubblico, manutenzione e gestione dei centri civici, servizi socio-sanitari (residue competenze), fondo economale, rilascio autorizzazioni amministrative per attività lavorative, biblioteche ed attività culturali, impianti sportivi. 33 Deliberazioni del 23 giugno 1978, cit. I settori interssati sono: lavori pubblici, servizi socio-assistenziali e socio-sanitari, asili nido e scuole, biblioteche e attrezzature culturali, centri sportivi e ricreativi, gestione attiva e passiva del patrimonio comunale. 34 Ai gruppi operativi dell'ufficio tecnic9 comunale spetta la direzione dei lavori che si svolgono nel territorio della circoscrizione, mentre uffici comunali decentrati provvedono in materia di asili nido e di scuole, ai controlli delle assenze, all'assegnazione di personale supplente, al controllo delle presenze. 3-5 Si veda in questo senso MOSCI-IINI-SALVADORINI, La ristrutturazione organizzativa degli enti locali, Edizioni delle Atitonomie, 1979, p. 138. 36 Il protocollo d'intesa, sottoscritto dalla Giunta della Regione Toscana, dall' ARCI regionale, dal1'URSPT, dall'UNCEM regionale, dalla federazione regionale CGIL-CISL4JIL e dalla FLEL regionale, del 15 aprile 1978- (riportato nel libro citato alla nota precedente), costituisce un interessante documento su questa materia poiché, nell'indicare gli orientamenti cui dovrebbero attenersi le province, i comuni ed i loro consorzi (in applicazione della legge statale n. 3, 1979), sottolinea che quest'ultima non può realizzarsi senza un opportuno decentramento amministrativo. 37 Si veda in questo senso U. POTOTSCHNIG, Decentramento e partecipazione nel quadro della riforma del comune, « L'Amministrazione italiana», p. 1256 sgg. (in particolare p. 1263); G. BERTI, Decentramento..., cit. (in particolare pp. 71-72); D. SoaACE, La partecipazione..., cit. (in particolare pp. 588-589).
Deliberazione di delega, cit. » Regolamenti, cit., rispettivamente artt. 52 è 23. 40 Deliberazioni di delega, cit. 41 Già abbiamo espresso, tuttavia, delle perplessità sulle deliberazioni di delega di Livorno che attribuiscono compiti burocratici ai consigli di circoscrizione, senza chiarire quali compiti spettino a questi ultimi e quali alla burocraia comunale. 42 Deliberazione cit. Deliberazione consiiare, n. 2959/1233 del 17 ottobre 1978. 44 G. GUARIN0, Tecnici..., cit., afferma paradossalmente che anche i « politici» sono dei « tecnici» in quanto il governo della collettività che loro com.pete sarebbe un tipo particolare di specializzazione. ' Rilevanti anche le leggi in materia di finanza locale che sembrano accentrare a livello statale l'erogazione dei mezzi economici agli enti territoriali. La più recente è la legge 8 gennaio 1979, n. 3. 46 V. in questo senso G. BERTI, Crisi e trasformazione dell'amministrazione locale, «Rivista trimestrale di diritto pubblico », 1973, .p. 681 sgg.; F. LEvI,
L'unità sanitaria locale e l'amministrazione locale, «'Le Regioni», 1978, p. 362 sgg.; F. CIPOLLA, Prime riflessioni sul servizio sanitario nazionale e autonomie locàli, « Le Regioni », 1979, p. 101 sgg. Si vedano inoltre le relazioni presentate da G. BERTI, D. SORACE, A. ORSI BATTAGLINI al Convegno tenutosi a Firenze il 26-27-28 aprile 1979 sul tema
La ristrutturazione degli enti locali nel quadro della ri/orma delle autonomie. Tra i poteri deiberativi attribuiti ai consigli di circoscrizione non si esclude la stessa elezione del comitato di gestione dell'Unità sanitaria locale (v. in questo senso, Il servizio sanitario nazionale, a cura di F. ROVERSI MONACO, Giuffrè, Milano 1979, p. 188). 46. E già legge, invece, la regolamentazione relativa alla istituzione delle Associazioni intercomunali che costituisce il presupposto istituzionale della proposta di legge citata (legge regionale Toscana 17 agosto 1979, n. 37). » L'art. 11 prevede anche un « comitato cli iniziativa popolare » con compiti non gestionali, ma di proposta e di controllo. Si noti come i due organismi di partecipazione ricordati siano gli stessi previsti nello statuto-tipo per i consorzi socio-sanitari adottato dalla regione Toscana (la proposta di statuto-tipo è riportata in Politica locale dei servizi, a cura dell'AAI, Roma 1975, p. 552 sgg.).
Centro Studi della Fondazione Adriano Olivetti Quaderni di studi regionali 11
Programmazione, ed enti locali: il caso delle comunità montane a cura di Carlo Desideri
Il libro è pubblicato dalle
Edizioni di Comunità Via Manzoni, 12 - 20121 Milano /
Queste istituzioni 32

References: art. 12
 art. 13
 art. 21
 art. 1
 art. 3
 art. 4
 art. 2