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Timestamp: 2018-02-25 15:52:45+00:00

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Os advogados públicos e a Ordem dos Advogados do Brasil: - Jus.com.br | Jus Navigandi
Os advogados públicos e a Ordem dos Advogados do Brasil
sua manifesta dissociabilidade
Os advogados públicos e a Ordem dos Advogados do Brasil: sua manifesta dissociabilidade
A Advocacia Pública é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos temos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
Em âmbito federal a advocacia pública é promovida pela Advocacia Geral da União, que congrega as carreiras de Advogado da União, Procurador Federal e Procurador da Fazenda Nacional. A Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, é a que disciplina e estrutura a AGU, e a Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, estabelece as atribuições dos membros da carreira. Tem-se como chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação do Presidente da República entre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.
Aos Advogados da União compete a representação judicial e extrajudicial da Administração Pública Federal Direta. Aos Procuradores Federais, a representação judicial e extrajudicial da Administração Pública Federal Indireta (autarquias e fundações). Aos Procuradores da Fazenda Nacional cabe a representação da União na execução da dívida ativa de natureza tributária.
A Advocacia privada, por sua vez, é instituição indispensável à administração da justiça e representa os particulares – pessoas físicas ou jurídicas – perante os órgãos do Poder Judiciário. É disciplinada pela Lei nº 8.906, de 04 de julho de 1994, que, inclusive, dipõe sobre a Ordem dos Advogados do Brasil, entidade que não integra a estrutura da Administração Pública Federal, direta ou indireta (STF, ADIn 3026-DF).
Não obstante isso, a norma do art. 3º da Lei nº 8.906/94 reza que "o exercício da atividade de advocacia no território brasileiro e a denominação de advogado são privativos dos inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil – OAB" e seu § 1° estabelece exercerem "atividade de advocacia, sujeitando-se ao regime desta lei, além do regime próprio a que se subordinem, os integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de administração indireta e fundacional".
Assim, uma primeira e apressada leitura do dispositivo inspira a conclusão no sentido de que os advogados públicos devam compulsoriamente vincular-se à Ordem dos Advogados do Brasil.
Contudo, segundo o Min. Humberto Gomes de Barros, do Superior Tribunal de Justiça, "os denominados advogados (ou procuradores) de Estado não são, em rigor, advogados (nem procuradores). Com efeito, eles não atuam em lugar do Estado, mas como um de seus órgãos. Assim como o juiz é o órgão pelo qual o Estado executa sua função jurisdicional, o procurador é o órgão de que o Estado se vale, para defender-se e atacar, em juízo" (REsp. 401.390).
Em razão da premissa acima, sustentar-se-á neste pequeno arrazoado que tal norma (§ 1° do art. 3° da Lei nº 8.906/94) padece do vício de inconstitucionalidade – formal e material – e sua eventual subsistência no ordenamento jurídico impõe necessariamente uma releitura para que se coadune com a Constituição vigente (interpretação conforme com redução de texto).
O vício formal de inconstitucionalidade é evidente pois a norma do § 1° do art. 3° da Lei nº 8.906/94 – lei ordinária – adentra a seara que a CF/88 reservou para a Lei Complementar:
Mesmo que se pretendesse considerar a OAB uma entidade componente da Administração Pública Federal (e o Supremo Tribunal Federal já disse que ela não o é), confundindo-a com a AGU no tocante à disciplina e atuação dos advogados públicos, ou que se pretendesse argumentar que o artigo 131 da CF/88 exige lei complementar apenas para estruturar a AGU, mas não para estabelecer as funções de seus membros, ainda assim a norma conteria outro vício de inconstitucionalidade formal (de índole subjetiva), já que fora elaborada a partir de proposta do Deputado Federal Ulysses Guimarães, ao passo que segundo a Constituição Federal é de competência exclusiva do Presidente da República a iniciativa do projeto de leis que disponham sobre a criação cargos, empregos, funções e de órgãos da Administração e, especialmente, da Advocacia Geral da União:
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no artigo 84, VI;
§ 1º. O Presidente da República, no prazo de 120 dias, encaminhará ao Congresso Nacional projeto de lei complementar dispondo sobre a organização e o funcionamento da Advocacia Geral da União.
No que diz respeito ao aspecto material da norma em exame sua inconstitucionalidade é ainda mais evidente.
Primeiro porque a Ordem dos Advogados do Brasil, repita-se, não integra a estrutura da Administração Pública Federal e, por conseguinte, jamais poderia pretender imiscuir-se na disciplina e vinculação funcional dos integrantes da Advocacia Geral da União ou de quaisquer outros servidores públicos.
A natureza jurídica da Ordem dos Advogados do Brasil sempre foi motivo de incertezas. Nunca se chegou a assentar se a OAB é ou não uma autarquia federal. A doutrina, a jurisprudência e a própria OAB ainda não se harmonizaram quanto a isso. Verdade é que em alguns antigos julgados do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça fora dito, em questões periféricas, que a OAB é de fato uma autarquia; autarquia federal de regime especial. Mas, nada obstante, a Lei 9.649, de 27 de maio de 1998, prevê em seu art. 58 que os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa. Porém, a eficácia desse dispositivo foi suspensa pela decisão proferida na ADIn 1.717-6/DF. E recentemente, no julgamento da ADIn 3.026-DF, o Supremo Tribunal Federal asseverou que a Ordem dos Advogados do Brasil terminantemente não é autarquia federal nem integrante da Administração Pública direta, já que seus integrantes não se submetem a regime jurídico de direito público (como sói acontecer com os servidores do Poder Público) nem está ela – a OAB – obrigada a certames licitatórios para contratações as mais diversas.
Um segundo argumento – e quiçá o mais relevante – diz respeito à impossibilidade (jurídica e fática) de a Ordem dos Advogados do Brasil exercer qualquer controle sobre as atividades desempenhadas pelos integrantes da Advocacia Geral da União em seus misteres institucionais ou – o que é ainda pior! – submeter à sua disciplina punitiva os Advogados da União, Procuradores Federais e Procuradores da Fazenda Nacional.
É que os direitos, deveres e prerrogativas dos advogados públicos são completamente distintos daqueles dos advogados particulares, tais como a prestação de contas, a obrigatoriedade de recorrer das decisões judiciais, o manejo de alguns atos processuais, a forma de se praticar tais atos etc.
Imagine-se, por exemplo, a absurdez de um Advogado da União ser punido disciplinarmente pela OAB (se se pudesse considerar realmente obrigatória sua inscrição nessa instituição) pela interposição de recursos protelatórios nas causas em que atua. Ora, é sabido que os Advogados públicos, em razão de normas internas do Poder Executivo, são forçados a interpor uma infinidade de recursos contra as decisões desfavoráveis à Administração Pública e, em razão disso, perdem a liberdade discricionária de optar por recorrer ou não diante de um caso concreto. Por óbvio, não poderia a OAB puni-los pela interposição desenfreada de recursos, muitas vezes sabidamente protelatórios. De mais a mais, seria no mínimo absurdo que a OAB, por exemplo, impusesse uma punição de suspensão do exercício da profissão por 30 dias ao Advogado da União, o que abalaria todo o ordenamento normativo que disciplina o vínculo funcional desse profissional para com a Administração Pública, além de importar em inequívoco prejuízo desta em sua representação judicial.
Ora, os membros da Advocacia Geral da União não estão sujeitos ao poder de polícia da OAB, mas sim ao da Corregedoria da instituição. Registre-se, inclusive, que o Decreto nº 767, de 5 de março de 1993, disciplina o controle interno da AGU, regulamentando os artigos 32, 33 e 34 da Lei Complementar nº 73:
Além disso, o controle disciplinar dos membros da Advocacia Geral da União é realizado por órgão público integrante da estrutura da Administração Pública Federal e, por razões óbvias, independe de qualquer posicionamento ou entendimento de entidade de classe de advogados particulares. Diz a Lei nº 10.480, in verbis:
É de se ressaltar também que as chamadas Procuraturas Constitucionais – Procuradoria Federal, Advocacia da União e Procuradoria da Fazenda Nacional – conferem diretamente aos seus membros a representação das entidades públicas federais, não se coadunando com o desempenho de suas atividades qualquer outra exigência além das de acesso ao cargo (art. 37, I e II da CF/88). Logo, se sob o enfoque processual os membros da AGU são representantes judiciais da União e de suas autarquias, sob a ótica administrativa são agentes públicos investidos em cargos públicos.
O Superior Tribunal de Justiça, analisando a questão dos honorários advocatícios, já reconheceu que integrante de carreira da AGU não está obrigado a se inscrever nos quadros da OAB, in verbis:
RECURSO ESPECIAL Nº 416.853 - PR / REL.: MINISTRO FRANCISCO PEÇANHA MARTINS
A recorrente desiste do recurso interposto, renunciando, em caráter irrevogável e irretratável ao direito em que se funda a ação, objetivando quitar o débito tributário com a União, utilizando-se dos benefícios do art. 13 da Lei nº 10.637/2002, em estreita conformidade com o disposto no art. 14 da MP nº 75/2002, rejeitada. A Fazenda Pública, intimada juntamente com o Ministério Público, veio aos autos para dizer "que, acolhido o pedido de desistência, deverá ser condenada a parte ao pagamento de honorários advocatícios. Transcreve ementas e refere julgados das Eg. 1ª e 2ª Turmas concessivos da verba sucumbencial. Examinando, porém, o art. 13 da Lei nº 10.637/02, não vejo como condenar a parte desistente em verba de sucumbência, pois atendeu a prescrição legal estabelecida, tudo visando o próprio interesse do Estado credor, responsável pela condução da sociedade dentro da harmonia pensada e expressa no sistema legal. O procurador não é advogado. Com ele não se confunde. Trata-se de funcionário público pago pelo Estado, com recursos arrecadados do povo, exercente de munus. Não está obrigado a inscrever-se na OAB e não tem direito próprio a opor às partes e só poderá receber honorários se a lei expressamente autorizar, o que não ocorre na hipótese. Homologo, por isso, o pedido formulado pela parte, nos amplos termos em que articulado, sem qualquer outro ônus excedente dos contidos na lei autorizadora. Publique. Intime-se. Brasília (DF), 18 de março de 2003.
No mesmo sentido o RESP 515768, cujo voto lavrado pelo Relator Ministro Luiz Fux transcreve literalmente a decisão acima. Há também jurisprudência sobre a teoria da presentação em relação aos Procuradores dos Estados, referidos no art. 132 da CF, que juntamente com a AGU integram a Seção II ("Advogados Públicos") da Constituição Federal, in verbis:
PROCESSUAL – AGRAVO DE INSTRUMENTO – DOCUMENTOS NECESSÁRIOS – PROCURADOR DE ESTADO – NATUREZA DA FUNÇÃO – PRESENTAÇÃO – DELEGAÇÃO DE PODERES – INEXIGIBILIDADE.
- A exigência de que a procuração do advogado recorrido conste do instrumento de agravo, contida no Art. 525, I do Código de Processo Civil carece de alcance prático. Deveria ser retirada do texto legal. - O Art. 525 ao relacionar os documentos necessários à perfeição do instrumento de agravo, refere-se apenas às "procurações outorgadas aos advogados do agravante e do agravado". Nada diz a respeito de "delegação de poderes" ao procurador de Estado. - Os procuradores de Estado não são, em rigor, advogados. Assim como o juiz é o órgão da função jurisdicional os procuradores são órgãos estatais, encarregados da defesa e do ataque judiciais. No dizer de Pontes de Miranda, eles presentam, não representam a pessoa jurídica estatal. - A denominada "delegação de poderes" do Procurador Geral aos procuradores é simples ato de efeitos internos, destinado apenas a distribuir encargos entre os integrantes do quadro de procuradores. Ela não aumenta nem amplia a competência do "delegado". - Não faz sentido a exigência de que o instrumento de agravo seja instruído com a prova da "delegação". RESP 401390 / PR ; RECURSO ESPECIAL 2001/0196958-5; Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS; PRIMEIRA TURMA; DJ 25.11.2002 p. 200 RDDT vol. 89 p. 224 RSTJ vol. 171 p. 88; por unanimidade.
Recentemente o juízo federal da Seção Judiciária de Florianópolis analisou detidamente a questão atinente à inscrição do advogado da União nos quadros da OAB e decidiu ser absolutamente desnecessária a vinculação do agente público à entidade de classe dos advogados particulares (MANDADO DE SEGURANÇA nº 2006.72.00.001406-8/SC).
Outro argumento necessita ainda ser articulado. E é feito em sentido inverso, ou seja, como que a tentar justificar (inexitosamente, como se verá) a necessidade dos advogados públicos vincularem-se à OAB. Costuma-se bradar que somente o profissional do Direito inscrito nos quadros da Ordem dos Advogados do Brasil tem capacidade postulatória e, portanto, o advogado público jamais poderia peticionar em prol da Administração Pública sem que estivesse vinculado à OAB, sob pena de se configurar o exercício ilegal da profissão. Esse raciocínio – comumente ancorado numa interpretação embaçada do artigo 133 da CF/88 (o advogado é indispensável à administração da justiça...) – não poderia ser mais equivocado. Ora, não é somente o advogado quem tem capacidade aduzir pretensões perante o Poder Judiciário! Ele só é indispensável naquelas demandas em que não se faculta aos próprios litigantes o peticionamento. E a prescindibilidade do advogado há muito está consagrada nas reclamatórias trabalhistas, nas causas atinentes aos juizados especiais (estaduais e federais), na interposição do habeas corpus bem como na articulação dos recursos a ele respeitantes etc. Outros dois exemplos servem para ilidir a asserção de que somente o advogado teria capacidade postulatória: tanto o Ministério Público quanto os Delegados de Polícia têm capacidade para apresentar requerimentos ao juiz. E nessa mesmíssima catalogação é possível evidentemente incluir os advogados públicos como legitimados a deitar suas pretensões em juízo e no interesse da entidade pública que representam, evidentemente.
Por fim, ressalte-se que a Lei Complementar 73/93 (lei orgânica da AGU), que regulou o art. 131 da CF/88, não contém qualquer disposição acerca da necessidade de inscrição dos Advogados da União nos quadros da OAB. Ao revés, atribui a eles a representação da União, judicial e extrajudicialmente, sem exigir-lhes o registro em conselho de classe, o qual nem se justificaria (caso houvesse) porque a LC 73/93 também institui órgão de controle interno, como se disse, para orientar e fiscalizar a atuação dos seus integrantes. Nesta esteira, o SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA sustentou que:
O procurador não é advogado. Com ele não se confunde. Trata-se de funcionário público pago pelo Estado, com recursos arrecadados do povo, exercente de munus. Não está obrigado a inscrever-se na OAB e não tem direito próprio a opor às partes e só poderá receber honorários se a lei expressamente autorizar, o que não ocorre na hipótese. (...). (REsp. 515.768/RS (2003/0040726-9) – j. 21.08.2003 – Rel. Min. Luiz Fux)
Poder-se-ia – quando muito! – dizer que a vinculação dos advogados públicos à OAB seria necessária ao exercício da advocacia desviada da representação do Poder Público. Mas segundo o artigo 24 da Lei nº 9.651, de 27 de maio de 1998, conjugado com a Medida Provisória nº 2.229-46, de 6 de setembro de 2001, e com a Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002, aos integrantes da Advocacia Geral da União – Advogados da União, Procuradores Federais, Procuradores da Fazenda Nacional – é vedado exercer advocacia fora das atribuições institucionais.
A Constituição faz nítida distinção entre "advocacia" e "advocacia pública"; esta planejada na Seção II do Capítulo IV do Título IV (artigos 131 e 132) e aquela escorada na Seção III, artigo 133. A essência dessas duas instituições revela por si a absoluta incongruência das atribuições, prerrogativas, disciplina e tratamento normativo entre advogados particulares e advogados públicos. É possível assentar que a única – única mesmo! – semelhança entre advocacia pública e advocacia privada é o nome. Só!
Assim também há similitude entre as denominações "Procurador Federal" (membro da AGU) e "Procurador da República" (membro do Ministério Público Federal). Mas isso não significa nada, além da coincidência da terminologia.
Portanto, ante tais argumentos, é possível categoricamente firmar a inconstitucionalidade na obrigação de os advogados públicos ligarem-se à OAB.
Porém, como dito mais ao norte desse modesto apanhado, a constitucionalidade do § 1° do art. 3° da Lei nº 8.906/94 pode ser preservada caso lhe seja dada interpretação específica. Noutros termos, é preciso conferir-lhe interpretação conforme a Constituição.
Na interpretação das leis infraconstitucionais vigora o princípio da presunção de sua constitucionalidade – in dubio pro legislatore. E isso porque a lei, ao ser publicada, necessariamente passa pelo crivo dos Poderes Legislativo e Executivo. Neste, o Presidente da República exerce o controle preventivo da constitucionalidade do projeto de lei, cabendo-lhe, pois, sancioná-lo ou vetá-lo. Naquele, as comissões de constituição e justiça analisam a pertinência do projeto de lei para com a Constituição vigente.
Assim, em respeito a tal presunção, uma lei somente pode ser declarada inconstitucional se não lhe for possível atribuir uma interpretação condizente com a Carta Maior. No dizer de Vasco Della Giustina, citando Paulo Bonavides, afirma:
A verfassungslonforme auslegung conforme decorre de explicação feita por aquele tribunal, significa na essência que nenhuma lei será declarada inconstitucional quando comportar uma interpretação ‘em harmonia com a Constituição’ e, ao ser assim interpretada, conservar seu sentido ou significado. (...) A aplicação deste método parte, por conseguinte, da presunção de que toda lei é constitucional, adotando-se ao mesmo passo o princípio de que em caso de dúvida a lei será interpretada conforme a Constituição. Deriva, outrossim, do emprego de tal método, a consideração de que não se deve interpretar isoladamente uma norma constitucional, uma vez que do conteúdo geral da Constituição procedem princípios elementares da ordem constitucional, bem como decisões fundamentais do constituinte, que não podem ficar ignorados, cumprindo levá-los na devida conta por ensejo da operação interpretativa, de modo a fazer a regra que vai se interpretar adequada a esses princípios ou decisões [01].
Portanto, havendo duas ou mais interpretações possíveis e viáveis a uma determinada norma jurídica, o intérprete preferirá a que for condizente com o Texto constitucional. Isso, repita-se, quando houver possibilidade de interpretação da norma, nunca sua alteração, já que ao Judiciário, que não tem competência legislativa, não cabe modificar o texto de lei. Ainda assim, a interpretação, para ser válida, não poderá afastar-se da literalidade da norma nem tampouco afrontar a mens legislatoris.
O Poder Judiciário não pode substituir o Poder Legislativo em respeito à tripartição das funções do Estado. Ele atua apenas como "legislador negativo", isto é, cabe a ele retirar do ordenamento jurídico as normas contrárias à Constituição. E, assim, mesmo interpretando a norma, não pode o Judiciário obrar como "legislador positivo" de modo a produzir a norma jurídica.
A técnica de interpretação conforme a Constituição surge como apanágio da segurança jurídica, pois consiste na fixação de um entendimento que faça merecer a lei em face da rigidez e supremacia da Constituição. Importa num assentamento, pelos pretórios, da correta exegese que se deve atribuir a determinado diploma legislativo para que se adapte ao Texto Maior. Noutros termos, a norma interpretada passa a viger conforme o entendimento que lhe dá o Judiciário e deixa de ser válida se analisada de forma diversa.
Esse engenho comporta duas modalidades: interpretação conforme a Constituição com redução de texto e sem redução de texto. A primeira pode ser útil ao que se sustenta neste trabalho. Ela ocorre quando é possível, em virtude do texto impugnado, declarar a inconstitucionalidade de determinada expressão contida na norma, aproveitando-se o restante do texto para lhe conferir um sentido que se adapte à mens da Constituição.
É importante ressaltar que o resultado dessa interpretação não irá constar do texto da norma, ou seja, não irá integrar sua redação. Ela estará presente apenas no raciocínio do intérprete. O texto da lei, repita-se, manterá sua redação original, embora algumas de suas palavras ou expressões serão desconsideradas pelo exegeta.
Pois bem. Verificou-se mais acima que aos advogados públicos federais é vedado o exercício da advocacia privada, ou seja, a postulação em juízo fora das atividades de procurador do Poder Público, salvo, evidentemente, nas causas em que não se exige de ninguém a representatividade por advogado (reclamatórias trabalhistas, habeas corpus, juizados especiais etc.). Todavia, tal impedimento não acomete os procuradores dos Estados-membros, do Distrito Federal ou municípios cujas respectivas leis de regência (estaduais, distritais e municipais) não se lhes exige a dedicação exclusiva. Vale dizer, tais procuradores – estaduais, distritais e municipais – podem exercer a advocacia particular, se não estiverem a tanto impedidos pelas normas referentes às suas carreiras.
Assim, a exigência de inscrição nos quadros da OAB é justificável em relação aos Procuradores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que podem exercer a advocacia fora das atribuições institucionais. Logo, a única interpretação possível a ser dada ao § 1° do art. 3° da Lei nº 8.906/94 (exercem atividade de advocacia, sujeitando-se ao regime desta lei, além do regime próprio a que se subordinem, os integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de administração indireta e fundacional) importa no reconhecimento da inconstitucionalidade da primeira parte que traja os integrantes da AGU da obrigatoriedade de filiação à OAB e faculta aos componentes das procuradorias estaduais, do Distrito Federal e municipais sua vinculação, desde que autorizados pelas respectivas leis orgânicas das carreiras e exercerem a advocacia fora das funções institucionais.
À guisa de conclusão, pois, o § 1° do art. 3° da Lei nº 8.906/94 é formal e materialmente inconstitucional quanto à obrigatoriedade de vinculação à OAB dos integrantes da Advocacia Geral da União, mas comporta interpretação conforme a Constituição se entendida a mera facultadade – e não obrigatoriedade – de os procuradores estaduais, distritais e municipais se filiarem à Ordem dos Advogados do Brasil caso possam, conforme o disposto nas leis referentes a seus cargos públicos, exercer a advocacia privada.
01.BONAVIDES, Paulo. Leis municipais e seu controle constitucional pelo Tribunal de Justiça. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 189.
procurador federal, professor universitário
AVELAR, Matheus Rocha. Os advogados públicos e a Ordem dos Advogados do Brasil: sua manifesta dissociabilidade. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 12, n. 1520, 30 ago. 2007. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/10323>. Acesso em: 25 fev. 2018.

References: artigo 131
 artigo 84
 artigo 133
 artigo 24
 artigo 133
in dubio