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Timestamp: 2016-10-21 14:55:42+00:00

Document:
127 II 15116. Arr�t de la Ie Cour de droit public du 13 mars 2001 dans la cause A. contre Minist�re public de la Conf�d�ration (recours de droit administratif)
Art. 9 et 63 EIMP; apposition et lev�e des scell�s; principe de la proportionnalit�. R�gles � suivre pour l'apposition et la lev�e des scell�s dans la proc�dure d'entraide (consid. 4). Le d�tenteur de documents r�clam�s n'est pas autoris� � placer ceux-ci lui-m�me sous scell�s (consid. 4c/aa, 5a et b). La transmission de documents sans lev�e des scell�s n'est pas conforme au principe de la proportionnalit� (consid. 5b). Faits � partir de page 152
Charg� de l'ex�cution d'une demande italienne fond�e sur la Convention europ�enne d'entraide judiciaire en mati�re p�nale du 20 avril 1959 (CEEJ; RS 0.351.1), le Minist�re public de la Conf�d�ration (ci-apr�s: le Minist�re public) a invit� la banque Y. (ci-apr�s: la Banque) � lui remettre la documentation relative � un compte no x. La Banque s'est ex�cut�e, en remettant au Minist�re public la documentation r�clam�e, sous une enveloppe scell�e.
Le 6 d�cembre 2000, le Minist�re public a ordonn� la transmission de cette documentation � l'Etat requ�rant, en renon�ant � engager la proc�dure de lev�e des scell�s.
Le Tribunal f�d�ral a admis partiellement au sens des consid�rants le recours de droit administratif form� par la soci�t� A., titulaire du compte en question, contre la d�cision du 6 d�cembre 2000, qu'il a annul�e en renvoyant l'affaire au Minist�re public pour nouvelle d�cision.
4. La Banque a remis la documentation litigieuse au Minist�re public, sous une enveloppe scell�e. En cours de proc�dure, le Minist�re public a envisag� de pr�senter au Tribunal f�d�ral une requ�te de lev�e des scell�s, comme l'atteste le courrier adress� le 9 d�cembre 1999 au mandataire de la recourante. Selon la d�cision de cl�ture du 6 d�cembre 2000, le Minist�re public a toutefois renonc� � cette mesure, estimant la situation de fait suffisamment claire pour remettre la documentation relative au compte no x "telle quelle". Cette documentation pr�senterait, de prime abord, un grand int�r�t pour l'enqu�te, les autorit�s de l'Etat requ�rant �tant pour le surplus les mieux plac�es pour d�terminer si les �l�ments remis pouvaient servir � charge ou � d�charge de leurs soup�ons. La recourante ne conteste pas ce mode de faire, tout en accusant le Minist�re public BGE 127 II 151 S. 153d'avoir inform� les autorit�s italiennes de l'identit� de son ayant droit, en cours de proc�dure. Elle y voit une violation des r�gles de proc�dure en concluant, de mani�re implicite, que celle-ci suffirait pour rejeter la demande. Au titre des conclusions subsidiaires, la recourante demande au Tribunal f�d�ral de renvoyer la cause au Minist�re public pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants (sans pr�ciser sur quels points ce renvoi devrait s'exercer), d'une part, et d'inviter le Minist�re public � fournir un rapport en vue d'obtenir la confirmation de ses soup�ons, d'autre part. Dans sa r�ponse du 24 janvier 2001, le Minist�re public a rejet� cat�goriquement les accusations port�es par la recourante contre lui.
a) Le projet de loi f�d�rale sur l'entraide internationale en mati�re p�nale ne faisait aucune r�f�rence � l'apposition et � la lev�e des scell�s (Message du 8 mars 1976, FF 1976 II 430 ss). Lors des d�bats parlementaires, le Conseil des Etats a propos� d'introduire dans la loi un nouvel article 6a dont la teneur �tait la suivante:
1. Lors de l'ex�cution de la demande, la protection du domaine secret est r�gl�e conform�ment aux dispositions sur le droit de refuser de t�moigner. Les principes de l'art. 69 PPF s'appliquent � la perquisition de papiers et � leur mise sous scell�s.
2. Si l'ex�cution de la demande exige la r�v�lation de renseignements que le Code p�nal interdit de fournir � l'�tranger et qui concernent des personnes non impliqu�es dans la proc�dure p�nale �trang�re, une telle r�v�lation est licite lorsque les renseignements paraissent indispensables � la constatation des faits.
3. Le deuxi�me alin�a s'applique, par analogie, � la transmission de tels renseignements � l'�tranger si, eu �gard � l'importance de l'infraction, les cons�quences de cette transmission paraissent supportables et s'il n'y a pas lieu de craindre un usage abusif des renseignements fournis.
En corollaire, le Conseil des Etats a propos� de biffer les al. 1 et 4 de l'art. 61 projet�, r�gissant le domaine secret, et d'en modifier l'al. 2, concernant les obligations des banques (BO 1977 CE 632). Le Conseil national a rejet� l'art. 6a propos� par le Conseil des Etats, estimant que les questions relatives � la protection du domaine secret devaient �tre trait�es � l'art. 61, comme le pr�voyait le Conseil f�d�ral (interventions des Conseillers nationaux Muheim et Duboule, rapporteurs de la commission, BO 1979 CN 846). A l'art. 61 al. 1, le Conseil national s'est ralli� � la proposition faite sous l'art. 6a al. 1 par le Conseil des Etats; il a rejet� celle relative � l'art. 6a al. 2 et 3. Le Conseil national a en outre propos� l'adjonction d'un art. 61a r�gissant le domaine secret des personnes non impliqu�es dans la BGE 127 II 151 S. 154proc�dure p�nale � l'�tranger (BO 1979 CN 852/853). Dans la suite des d�bats, le Conseil des Etats a maintenu sa position initiale, tant pour ce qui concernait l'art. 6a que l'art. 61 (BO 1980 CE 216-218). Le Conseil national s'est ralli� � l'art. 6a al. 1 tel que propos� par le Conseil des Etats, en maintenant sa proposition de biffer les alin�as 2 et 3, ainsi que l'art. 61 (BO 1980 CN 1339-1343). Dans la phase d'�limination des divergences, le Conseil des Etats s'est ralli� finalement � la position d�fendue par le Conseil national (BO 1981 CE 75). L'art. 6a al. 1 est devenu l'art. 9 de la version d�finitive de la loi du 20 mars 1981.
La r�vision du 4 octobre 1996 n'a pas port� sur l'art. 9 de la loi f�d�rale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en mati�re p�nale (EIMP; RS 351.1), dont la teneur n'a pas �t� modifi�e.
b) Dans la proc�dure p�nale, la perquisition de papiers est une mesure de contrainte qui a pour but de mettre la main sur des pi�ces �crites ou des supports d'information, en vue de leur saisie �ventuelle pour les besoins de l'enqu�te. La perquisition doit m�nager les secrets priv�s ou professionnels qui pourraient lui �tre oppos�s (art. 69 al. 1 PPF [RS 312.0]). Si le d�tenteur s'oppose � la perquisition, en tout ou partie, les documents vis�s sont mis sous scell�s (art. 69 al. 3 PPF). La perquisition doit se faire en pr�sence du d�tenteur (cf. art. 68 PPF), lequel doit imm�diatement exiger l'apposition de scell�s s'il estime que les documents ou supports en question renferment un secret � prot�ger (cf. art. 69 al. 3 PPF; ATF 111 Ib 50 consid. 3b p. 51/52; G�RARD PIQUEREZ, Proc�dure p�nale suisse, Zurich 2000, p. 545/546; ROBERT HAUSER/ERHARD SCHWERI, Schweizerisches Strafprozessrecht, 4�me �d., B�le 1999, no70.21). Il appartient au juge de d�cider du caract�re admissible de la perquisition et de la lev�e des scell�s (art. 69 al. 3 PPF; cf. ATF 120 Ib 179 consid. 3c p. 182; ATF 114 Ib 357 consid. 4 p. 360). Lorsque la perquisition a �t� ordonn�e par le Minist�re public comme autorit� de poursuite p�nale de la Conf�d�ration, c'est la Chambre d'accusation du Tribunal f�d�ral qui est comp�tente pour statuer sur la lev�e des scell�s durant l'instruction de la cause (ATF 101 IV 364 consid. 1 p. 365/366; ATF 107 IV 208 consid. 1 p. 209). La Chambre d'accusation, apr�s avoir entendu les parties, d�cide si les documents sont n�cessaires pour l'enqu�te; dans l'affirmative, elle renvoie l'affaire au Minist�re public pour qu'il l�ve les scell�s (ATF 101 IV 364 consid. 2 p. 366/367; cf. ATF 102 IV 210; arr�t non publi� F. du 13 janvier 1995). Le Procureur g�n�ral de la Conf�d�ration n'est pas autoris� � examiner les papiers mis sous scell�s, avant que la Chambre BGE 127 II 151 S. 155d'accusation ne l'y ait express�ment autoris� (ATF 109 IV 58 consid. 2 p. 59/60).
c) Dans le domaine de l'entraide judiciaire, la proc�dure d'apposition et de lev�e des scell�s vise principalement � prot�ger le domaine secret, comme le montrent les travaux pr�paratoires de l'art. 9 EIMP. Cette proc�dure poursuit en outre le but d'assurer, conform�ment au principe de la proportionnalit�, que ne soient remis � l'Etat requ�rant que les documents n�cessaires � l'enqu�te �trang�re. La pratique relative � l'art. 9 EIMP s'appuie sur celle d�velopp�e sur la base de l'art. 69 PPF, pour ce qui concerne les principes de proc�dure, sous r�serve des r�gles de comp�tence (ATF 126 II 495 consid. 3 p. 497/498; ATF 121 II 245 consid. 4d/aa p. 247).
aa) Selon la jurisprudence, seul le d�tenteur de documents (soit, s'agissant de documents bancaires, la banque) peut, lors d'une perquisition, exiger l'apposition de scell�s; ce droit n'appartient pas � la personne poursuivie, au titulaire du compte ou � l'ayant droit �conomique de la soci�t� titulaire du compte (ATF 111 Ib 50 consid. 3b p. 51). Pour justifier la requ�te de mise sous scell�s, le d�tenteur - qui a le droit d'assister � la perquisition (arr�t non publi� S. du 20 mai 1996, consid. 2b) - doit faire valoir la protection du domaine secret ou all�guer que les pi�ces en question ne sont pas n�cessaires pour la proc�dure �trang�re. Le cercle des personnes autoris�es � invoquer le secret est d�fini � l'art. 77 PPF, auquel renvoie l'art. 69 al. 1 PPF (cf. ATF 107 IV 208 consid. 2a p. 210). En fait notamment partie l'avocat, pour autant qu'il puisse se pr�valoir, sous ce rapport, de son activit� relevant du barreau, � l'exclusion d'une activit� commerciale (cf. ATF 126 II 495; arr�t non publi� M. du 2 juin 1986). Quant au secret bancaire, il ne justifie pas � lui seul la mise sous scell�s, puisqu'il n'est pas, comme tel, opposable � l'entraide (ATF 123 II 153 consid. 7 p. 160/161; cf. aussi ATF 125 II 83 consid. 5 et ATF 119 IV 175). La mise sous scell�s assure une protection suffisante des droits du d�tenteur et des tiers lorsque, comme cela peut arriver, l'autorit� d'ex�cution saisit un tr�s grand nombre de documents, en vue d'un examen de d�tail ult�rieur (cf. arr�t non publi� S. du 20 mai 1996, consid. 2b). Ce tri est exig� par le principe de la proportionnalit� prohibant la remise en vrac des documents et informations recueillis (ATF 122 II 367 consid. 2c p. 371; ATF 115 Ib 186 consid. 4 p. 192/193, concernant le trait� d'entraide avec les Etats-Unis d'Am�rique; cf. aussi l'arr�t non publi� S. du 24 janvier 2000, consid. 5). Dans cette t�che, l'autorit� d'ex�cution est en droit de s'appuyer sur le d�tenteur des documents, qui a l'obligation, � peine BGE 127 II 151 S. 156de forclusion, de participer � ce tri en indiquant, de mani�re pr�cise, quelles pi�ces ne devraient pas �tre transmises, et pour quelles raisons (ATF 126 II 258 consid. 9b/aa p. 262). Corollairement, le d�tenteur qui assiste � la perquisition doit sur-le-champ s'opposer � la saisie de documents qui seraient selon lui couverts par le secret ou inutiles � la proc�dure �trang�re, en demandant imm�diatement l'apposition de scell�s, qu'il ne saurait exiger apr�s coup (ATF 114 Ib 357 consid. 4 p. 359-361). Lorsque l'autorit� d'ex�cution tient la demande pour fond�e, elle fait cacheter l'enveloppe ou fermer avec un sceau plomb� les caisses contenant les documents. En aucun cas le d�tenteur n'est autoris� � effectuer lui-m�me cette op�ration en remettant � l'autorit� d'ex�cution une enveloppe ou une caisse d�j� ferm�e (cf. arr�t non publi� A. du 18 mars 1996, consid. 2c; cf. aussi l'�tat de fait de l'arr�t S., pr�cit�).
bb) Il appartient au juge de l'entraide de statuer sur l'admissibilit� d'une perquisition ordonn�e pour l'ex�cution de la demande, ainsi que sur la lev�e des scell�s (ATF 126 II 495 consid. 5e/aa p. 503; ATF 121 II 245 consid. 4d/aa p. 247). Si le juge ordonne celle-ci, les documents sont remis � l'autorit� d'ex�cution pour qu'elle l�ve les scell�s, examine si les pi�ces sont utiles � la proc�dure �trang�re et d�cide de leur transmission � l'Etat requ�rant, dans le respect du droit d'�tre entendu du d�tenteur (cf. ATF 105 Ib 416). L'autorit� d'ex�cution peut aussi demander la lev�e des scell�s dans le cadre du recours de droit administratif form� contre la d�cision de cl�ture (ATF 123 II 161 consid. 7 p. 173). Pour que les scell�s soient lev�s, il suffit que les documents puissent �tre utiles � l'enqu�te �trang�re (arr�t non publi� S. du 20 mai 1996, consid. 2a). Les d�cisions d'apposition et de lev�e des scell�s rendues pour l'ex�cution des demandes d'entraide judiciaire doivent suivre les voies de recours pr�vues par les art. 80e ss EIMP (ATF 126 II 495 consid. 3 p. 497/498). Ces d�cisions incidentes ne sont pas attaquables s�par�ment par la voie du recours de droit administratif, et cela quand bien m�me un secret professionnel serait invoqu� (ATF 126 II 495 consid. 5e/cc et dd p. 503-505). Une �ventuelle atteinte � ce secret ne peut �tre d�nonc�e qu'� l'appui d'un recours de droit administratif form� contre la d�cision de cl�ture de la proc�dure et, conjointement avec elle, contre les d�cisions incidentes relatives � la lev�e des scell�s (ATF 126 II 495 consid. 5e/dd p. 505/506; arr�t non publi� B. du 26 juin 1996, consid. 3b). Le risque d'une divulgation pr�matur�e des informations contenues dans les documents qui ne seraient pas mis sous scell�s doit �tre �cart�. Les agents des autorit�s f�d�rales et cantonales, BGE 127 II 151 S. 157d'ex�cution et de recours, sont soumis au secret de fonction; en outre, les documents saisis ne pourront �tre remis � l'Etat requ�rant qu'apr�s l'entr�e en force de la d�cision de cl�ture. Ces garanties doivent �tre tenues pour suffisantes (ATF 126 II 495 consid. 4 p. 499; cf. aussi ROBERT ZIMMERMANN, La coop�ration judiciaire internationale en mati�re p�nale, Berne 1999, no 226).
cc) Les recours de droit administratif dirig�s contre les d�cisions rendues en mati�re d'entraide sont trait�s par la Ie Cour de droit public (art. 2 al. 1 ch. 1, deuxi�me tiret, RTF [RS 173.111.1]), laquelle est partant comp�tente pour statuer sur l'apposition et la lev�e des scell�s au sens de l'art. 9 EIMP (ATF 123 II 161 consid. 7 p. 173). Dans des cas o�, comme en l'esp�ce, l'ex�cution de la demande d'entraide avait �t� d�l�gu�e au Minist�re public, la pratique a diverg� quant aux modalit�s de la lev�e des scell�s. Dans l'affaire S., la Ie Cour de droit public, apr�s avoir admis la demande pr�sent�e par le Minist�re public, avait renvoy� � celui-ci la t�che de lever les scell�s en pr�sence du d�tenteur (arr�t S., pr�cit�, consid. 3). Dans l'affaire B. mettant en jeu le secret professionnel de l'avocat, la Ie Cour de droit public avait exceptionnellement proc�d� elle-m�me � cette op�ration, par l'entremise de son Pr�sident (arr�t du 2 mars 1998, reproduit in Rep 1998 p. 143). Il convient de clarifier et de pr�ciser la jurisprudence sur ce dernier point, en confirmant la solution de l'arr�t S. Celle-ci a le m�rite de s'aligner sur la pratique de la Chambre d'accusation du Tribunal f�d�ral, qui vient d'�tre rappel�e (consid. 4b ci-dessus). Elle �vite en outre de confier au Tribunal f�d�ral des t�ches d'ex�cution qui ne lui incombent pas.
d) Concr�tement, la proc�dure d'apposition et de lev�e des scell�s pour l'ex�cution des demandes d'entraide internationale en mati�re p�nale devra, conform�ment aux principes qui viennent d'�tre rappel�s, se d�rouler comme suit.
aa) Lorsque l'ex�cution de la demande d'entraide est confi�e � une autorit� cantonale, celle-ci applique, pour la perquisition des documents, ainsi que pour l'apposition et la lev�e des scell�s, le droit cantonal de proc�dure (art. 12 al. 1 EIMP). Les principes d�gag�s au regard de l'art. 69 PPF, mis en relation avec l'art. 9 EIMP, s'imposent aux autorit�s cantonales (cf. ATF 126 II 495 consid. 3 p. 497/498; ATF 121 II 245). Cela implique qu'une autorit� judiciaire statue sur l'admissibilit� de la perquisition et sur la lev�e des scell�s. La d�cision cantonale de derni�re instance constitue � cet �gard une d�cision incidente (cf. art. 80e let. b EIMP) qui ne peut faire directement l'objet d'un recours de droit administratif (art. 80f EIMP; ATF 126 II 495).
bb) Lorsque l'ex�cution de la demande d'entraide est d�l�gu�e � une autorit� f�d�rale (art. 79 al. 2 EIMP), le d�tenteur doit adresser � celle-ci la demande d'apposition des scell�s. Si l'autorit� f�d�rale proc�de � une perquisition, le d�tenteur devra pr�senter imm�diatement sa requ�te. Si l'autorit� f�d�rale invite le d�tenteur � lui faire parvenir des documents par la voie postale, le d�tenteur devra communiquer les documents r�clam�s sans les mettre lui-m�me sous scell�s, quitte � pr�senter simultan�ment � l'autorit� d'ex�cution une demande motiv�e en ce sens. Si l'autorit� f�d�rale admet la requ�te, elle proc�de � la mise sous scell�s, en invitant le d�tenteur � y assister. Dans la suite de la proc�dure d'ex�cution, elle formera une demande de lev�e des scell�s au Tribunal f�d�ral, en vue d'effectuer le tri et l'analyse des pi�ces que le principe de proportionnalit� lui impose de faire. En cas d'admission de la demande, les documents seront retourn�s � l'autorit� d'ex�cution pour qu'elle l�ve les scell�s en pr�sence du d�tenteur, proc�de au tri des pi�ces et statue sur l'�tendue de l'entraide. Si l'autorit� f�d�rale d'ex�cution rejette la demande d'apposition de scell�s, sa d�cision incidente ne pourra �tre attaqu�e qu'avec la d�cision de cl�ture.
5. La proc�dure suivie en l'esp�ce a �t� irr�guli�re � plusieurs �gards.
a) La Banque a remis au Minist�re public la documentation demand�e sous pli scell�. Ce proc�d� n'�tait pas admissible. La Banque, agissant de la sorte soit pour pr�server les int�r�ts de l'ayant droit de la recourante, soit sur ordre de celle-ci, n'a fait valoir aucun motif justifiant l'apposition de scell�s. Dans ces circonstances, le Minist�re public aurait d� exiger de la Banque qu'elle pr�cise sa position, puis rendre une d�cision formelle � cet �gard. Quant � la recourante, si elle s'est oppos�e � toute transmission des documents saisis, elle n'a fait aucune proposition quant au tri des pi�ces, dont elle conna�t pourtant la teneur, comme le montre notamment sa prise de position du 19 octobre 2000. On peut ainsi se demander si la recourante, en omettant de formuler des conclusions subsidiaires sur ce point, n'a pas consenti implicitement � la transmission de la documentation saisie, sans lev�e des scell�s, pour le cas o� ses conclusions principales devaient �tre rejet�es, ce qui est le cas en l'occurrence. La conclusion tendant au renvoi de la cause au Minist�re public pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants, telle qu'elle est formul�e, ne peut en effet �tre assimil�e � une requ�te (subsidiaire par rapport � la conclusion principale) de lev�e des scell�s. On pourrait ajouter � cela que le silence de la recourante sur ce point BGE 127 II 151 S. 159peut �tre tenu pour un acquiescement (certes implicite) du fait que la documentation litigieuse, dont elle conna�t le contenu, est utile � la proc�dure �trang�re, ce qui rendrait effectivement superflue la lev�e des scell�s.
b) Cela �tant, la solution retenue dans la d�cision du 6 d�cembre 2000 est inconciliable avec le principe de la proportionnalit�, car elle aboutit au r�sultat que l'Etat requ�rant pourrait recevoir des documents dont aucune autorit� suisse n'a v�rifi� auparavant la teneur. Compte tenu de l'ensemble des int�r�ts en pr�sence, et notamment de l'importance cruciale du principe de la proportionnalit� pour le d�roulement de la proc�dure d'entraide dans son ensemble, il convient de ne pas autoriser la transmission des documents litigieux sans examen de leur contenu. Comme cela ressort clairement du dossier, ces pi�ces pr�sentent un lien suffisant avec la proc�dure �trang�re. Elles pourraient en principe �tre transmises � l'Etat requ�rant, sous r�serve de nouveaux motifs qui appara�traient apr�s leur d�voilement et qui commanderaient d'exclure ou de limiter l'entraide. Il convient ainsi d'enjoindre au Minist�re public de proc�der � l'ouverture de l'enveloppe litigieuse, en invitant les repr�sentants de la Banque comme d�tenteur � y participer, � l'exclusion des repr�sentants de la recourante et de son ayant droit. Le Minist�re public rendra ensuite une d�cision de cl�ture compl�mentaire, apr�s avoir invit� la recourante - qui conna�t les documents - � se d�terminer � ce propos. Un �ventuel recours de droit administratif form� le cas �ch�ant contre la d�cision compl�mentaire ne pourrait, par d�finition, porter que sur les points tranch�s par celle-ci. Lors de l'ouverture de l'enveloppe, les repr�sentants de la Banque pourront en outre v�rifier que, contrairement � ce que la recourante soup�onne, l'enveloppe contenant les documents litigieux n'a pas �t� ouverte au cours de la proc�dure d'ex�cution. La conclusion subsidiaire du recours, tendant � l'�tablissement d'un rapport � ce sujet, doit �tre rejet�e.
121 II 245,
111 IB 50,
114 IB 357 suite... ,
101 IV 364,
107 IV 208,
120 IB 179,
102 IV 210,
109 IV 58,
125 II 83,
119 IV 175,
105 IB 416
art. 9 EIMP,
art. 69 al. 1 PPF suite... ,
Art. 9 et 63 EIMP,
art. 68 PPF,
art. 77 PPF,
art. 80e ss EIMP,
art. 80f EIMP,
art. 79 al. 2 EIMP

References: Art. 9
 art. 61
 art. 68
 art. 69
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 80
 ATF 
 ATF 
 art. 80
 ATF 

art. 9

art. 69

Art. 9

art. 68

art. 77

art. 80

art. 80

art. 79