Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-1307-de-diciembre-12-de-2005?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920421736f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-24 03:19:36+00:00

Document:
﻿ SENTENCIA T-1307 DE DICIEMBRE 12 DE 2005
SENTENCIA T-1307 DE 12 DE DICIEMBRE DE 2005
CONTENIDO:PROCESOS DISCIPLINARIOS. LAS PROCURADURÍAS DELEGADAS SON COMPETENTES PARA CONOCER EN PRIMERA INSTANCIA LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS ADELANTADOS CONTRA LOS SERVIDORES PÚBLICOS QUE TENGAN RANGO EQUIVALENTE O SUPERIOR AL DE SECRETARIO GENERAL DE LAS ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA DEL ORDEN NACIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, PROCESO DISCIPLINARIO, PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO, RAMA EJECUTIVA, ESTRUCTURA DE LA RAMA EJECUTIVA, RÉGIMEN DISCIPLINARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO, ENTIDAD PÚBLICA NACIONAL
Sentencia T-1307 de diciembre 12 de 2005
Sentencia T-1307 de 2005
Ref.: Expediente T-923659
Accionante: Oyola Bustamante Elemilet Roberto.
Bogotá, D.C., doce de diciembre de dos mil cinco.
Mediante auto de octubre 21 de 2003, el Tribunal Administrativo de Sucre dispuso admitir la acción de tutela y notificar de la misma al señor Procurador General de la Nación para que “... en el término de cuarenta y ocho (48) horas, rinda un informe sobre la actuación disciplinaria adelantada en el caso del accionante”.
El procurador regional de Sucre, obrando en representación de la Procuraduría General de la Nación, según poder que le fuera conferido para el efecto, en escrito de 24 de octubre de 2003 (fl. 28) se opuso a las pretensiones de la demanda.
4.1. Mediante comunicación de agosto 29 de 2003 (fl. 48) el Procurador General de la Nación decidió asignar a cuatro asesores grado 24 del despacho y a un profesional universitario de la delegada para el medio ambiente, “... para que realicen las diligencias necesarias en las corporaciones autónomas regionales, en relación con la celebración de contratos para la época preelectoral; concluida esta etapa si los medios de prueba acreditan la existencia de faltas disciplinarias, dispongan la respectiva investigación, y formule (sic) auto de cargos si fuere del caso de acuerdo con el numeral 19, artículo 7º del Decreto 262 de 2000”. Dispuso así mismo el señor procurador que los funcionarios asignados podrían “... adoptar la medida de suspensión provisional en los términos del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, así como la de subcomisionar para la práctica de pruebas”.
4.2. Sin que obren en el expediente las fechas, y según se desprende de la providencia de octubre 10 de 2003 emitida por el Viceprocurador General de la Nación, los funcionarios asignados se desplazaron a las ciudades de Sincelejo, San Marcos y Riohacha para practicar visitas especiales a diferentes dependencias de la Corporación Autónoma Regional de Sucre, Carsucre.
4.3. Mediante auto de octubre 7 de 2003 el Procurador General de la Nación, obrando “de conformidad con el artículo 7º numeral 19 del Decreto 262 de 2000...”, designó al Viceprocurador General de la Nación, “... como ‘funcionario especial’, para que asuma las investigaciones disciplinarias que resulten de la evaluación de los informes presentados por los asesores grado 24 asignados para adelantar diligencias en las corporaciones autónomas regionales que se relacionan , así: Corpomojana y Corposucre en Sucre; Corpoguajira, en La Guajira, Corpoguavio y CAR en Cundinamarca, Corpocaldas, en Caldas, Corpovalle-CVC en el Valle, Corporación Regional del Atlántico, CRA, y Cardique en Cartagena”. Señaló el procurador que “el funcionario tendrá todas las facultades consagradas en el inciso 1º del numeral 19 del artículo 7º ibídem, incluidas las de subcomisionar para la práctica de pruebas a servidores públicos de la procuraduría”.
4.5. En la misma providencia, el Viceprocurador General de la Nación resolvió suspender provisionalmente, por el término de tres meses, al director general de Carsucre.
4.6. Igualmente se dispuso en esa providencia “notificar por la decisión de apertura de investigación disciplinaria al implicado y/o su apoderado, advirtiéndole que contra ella no procede recurso alguno según lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 734 de 2002, y comunicarle la medida de suspensión provisional, conforme a lo previsto en el inciso cuarto del artículo 157 ibídem”.
4.7. En la parte considerativa de la mencionada resolución se señala, en cuanto hace a los hechos investigados y las posibles faltas disciplinarias, que, en general, ellos consisten en la celebración irregular de contratos y órdenes de prestación de servicios, y en relación con la suspensión provisional, que las conductas objeto de investigación han sido calificadas como graves o gravísimas, que las mismas se han venido presentando de manera continua y reiterada y que el disciplinado “... ha demostrado su firme intención de persistir en mantener una nómina paralela a costa de los recursos de inversión negándose a cumplir y atender la directiva unificada 4 del 19 de agosto de 2003, suscrita por el señor Procurador General de la Nación, en su numeral 3º en el sentido de abstenerse de suscribir contratos de prestación de servicios y de servicios profesionales...”.
4.8. La decisión de designar al viceprocurador como “funcionario especial” se comunicó al director de Carsucre mediante comunicación, suscrita por quien se identifica como “secretaria”, y del siguiente tenor: “Conforme a lo ordenado en auto fechado octubre 7 de 2003, proferido por el doctor Edgardo José Maya Villazón, Procurador General de la Nación, me permito comunicarle, que se designó al doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, Viceprocurador General de la Nación, como ‘funcionario especial’ para que asuma las investigaciones disciplinarias que resulten de la evaluación de los informes presentados por los asesores grado 24 asignados para adelantar diligencias en esa corporación”.
4.9. Vía fax enviado a la dirección de Carsucre, se remitió el oficio 2094-B de octubre 14 de 2003, suscrito por una sustanciadora de la oficina de asesores en contratación estatal del despacho del Procurador General de la Nación, mediante el cual se solicitó a Elemilet Roberto Oyola Bustamante que se sirva comparecer ante esa dependencia, ubicada en la carrera 5ª Nº 15-80, piso 10 de la ciudad de Bogotá, con el objeto de notificarle la providencia de apertura de investigación disciplinaria y suspensión provisional, proferida por el Viceprocurador General de la Nación. Se le informó que el auto de suspensión provisional había sido remitido al despacho del Procurador General de la Nación, para que se surta la consulta, y que tiene derecho a designar defensor, a solicitar ser escuchado en versión libre y a recibir en su dirección de correo electrónico o fax las decisiones que le deban ser notificadas personalmente o comunicadas. Se adjunta tirilla de recepción de fax del 16 de octubre de 2003.
4.10. Distintos medios de prensa nacional y regional, en sus ediciones del 17 de octubre de 2003 dieron cuenta detallada de la apertura de investigación disciplinaria y la medida de suspensión provisional que afectó al accionante así como a otros directores de corporaciones autónomas regionales.
4.11. La notificación de la resolución de apertura de investigación disciplinaria contra el accionante se surtió por edicto fijado el 30 de octubre de 2003 y desfijado el 4 de noviembre de 2003 (fl. 148).
4.14. El 20 de octubre de 2003 Elemilet Roberto Oyola Bustamante acudió a la acción de tutela.
5.1. Considera el accionante que la actuación de la procuraduría comporta una violación de su derecho a ser investigado disciplinariamente por el funcionario competente de acuerdo con la ley.
A ese respecto señala que la competencia disciplinaria para investigar al director general de la Corporación Autónoma Regional de Sucre, de conformidad con el artículo 75, numeral 1º, literal a) del Decreto 262 de 2000, la tiene el procurador regional de Sucre.
Agrega que para que el Procurador General de la Nación pueda desplazar esa competencia es necesario que proceda mediante acto administrativo debidamente notificado y en el cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º, numeral 19 del Decreto 262 de 2000, se indiquen las razones de gravedad, importancia o trascendencia pública del hecho que justifiquen ese desplazamiento.
5.2. Señala, por otra parte, que comoquiera que no se le ha notificado el acto administrativo expedido por la procuraduría, y desconoce su texto, se la han vulnerado los derechos de contradicción y de defensa. En este contexto, señala, resulta lesiva de su derecho al debido proceso la citación para notificarse en Bogotá, fuera de su domicilio y de la sede de la entidad en la que presta sus servicios, lo cual limita sus posibilidades de defensa, ya restringidas por la decisión de desplazar la investigación a Bogotá.
5.3. En su criterio se violó también la reserva que tiene el proceso disciplinario y el derecho al buen nombre, por cuanto la decisión de abrir investigación disciplinaria en su contra y suspenderlo provisionalmente fue dada a conocer a los medios de prensa, los cuales la hicieron pública, antes de que le hubiese sido notificada (L. 190/95, art. 33).
5.4. Señala que también se desconoció su derecho a rendir versión libre dentro de la investigación preliminar. Advierte que comoquiera que no existe providencia que haya dispuesto la investigación preliminar, no hubo advertencia de la autoridad investigadora al investigado sobre su derecho a rendir esa versión libre. De este modo, no habría tenido oportunidad de manifestarse en torno a los hechos investigados antes deque se decidiera la suspensión provisional.
5.5. Las anteriores violaciones de su derecho al debido proceso, afectan, por conexidad, tanto su derecho al trabajo, como su derecho al buen nombre.
El accionante pretende que se tutelen los derechos fundamentales violados con los actos administrativos previos al de apertura de investigación y de suspensión provisional y así como con estos.
7.1. En el trámite del proceso disciplinario seguido contra el accionante se ha cumplido a cabalidad con el debido proceso consagrado en los artículos 29 y 228 de la Constitución. Las decisiones adoptadas dentro del mismo se fundan en hechos verificables y que constituyen un indicio grave que puede afectar la moralidad y la transparencia en el manejo de recursos públicos por parte del investigado.
7.2. La medida de suspensión provisional se adoptó de conformidad con la ley, y frente a la misma caben otros medios de defensa judicial, lo que hace improcedente la acción de tutela.
7.3. “La designación de un funcionario especial para adelantar un proceso disciplinario, no es más que una potestad que tiene el supremo director y jefe de la Procuraduría General de la Nación, quien en principio tiene la facultad constitucional de investigar a todos los servidores públicos, de asignarle esa investigación disciplinaria específica al funcionario que él considere, en atención a la gravedad, trascendencia o importancia, como en efecto ocurre en el presente caso...”. Dicha decisión fue comunicada en debida forma al accionado, de manera previa al auto de apertura y suspensión. No es de recibo, por otra parte, equiparar la designación de funcionario especial a la figura del cambio de radicación, en la medida en que los presupuestos de una y otra son completamente diferentes.
7.4. El accionante no puede sostener que solo se enteró de la investigación por la divulgación que de la misma hicieran los medios de prensa el día 17 de octubre de 2003, por cuanto consta en el mismo escrito de tutela que los días 9 y 16 de octubre recibió vía fax, copia de los oficios en los cuales se designada al viceprocurador como funcionario especial para adelantar la investigación, y se le citaba para notificarse de la apertura de la misma.
7.5. No se le ha desconocido al investigado su derecho de defensa, porque de manera oportuna se le citó para que acudiera a notificarse personalmente de la resolución de apertura de investigación, y se le comunicó la decisión de suspensión provisional. Si el investigado no concurre a notificarse, se le notificará por el mecanismo subsidiario que la misma ley señala, que es el edicto.
7.6. La ley no exige que la medida de suspensión provisional sea notificada personalmente al investigado. El artículo 157 de la Ley 734 de 2002 señala que el auto que decreta la suspensión provisional será responsabilidad del funcionario competente y deberá ser consultado, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento. En el caso concreto, la medida se le comunicó al accionante.
7.7. La ley tampoco exige que en la indagación preliminar se decrete y reciba versión libre al implicado, derecho que solo existe en la imaginación del actor, puesto que la ley incluso permite que esta etapa de investigación preliminar sea obviada cuando proceda de inmediato la etapa de investigación disciplinaria.
7.8. No se viola el derecho al trabajo, puesto que, terminado el proceso disciplinario y si la decisión es favorable al investigado, el mismo regresará a su trabajo y tendrá derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir.
7.9. No se desconoce el derecho al buen nombre, porque la presunción de inocencia solo se desvirtúa por fallo debidamente ejecutoriado y la suspensión provisional en la etapa de investigación no desconoce esa garantía constitucional.
El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia de 31 de octubre de 2003 (fl. 74), decidió NEGAR la tutela, teniendo en cuenta que “... el artículo 19 del Decreto 262 de 2000 faculta al señor Procurador General de la Nación para designar a un funcionario especial del Ministerio Público para asumir investigación disciplinaria, cuando la gravedad, importancia o trascendencia pública del hecho investigado lo ameriten...”.
Mediante escrito de noviembre 10 de 2003, (fl. 88) el accionante impugnó la anterior decisión, con base en consideraciones que, en general, reiteran las presentadas en el escrito de tutela.
“Solicítese al señor Viceprocurador General de la Nación certificar si cumplió el trámite de notificación previsto en los artículos 101 y 107 de la Ley 734 de 2002 respecto del auto del 10 de octubre de 2003, por medio del cual se ordenó abrir investigación disciplinaria contra el demandante (...)”.
Mediante oficio de febrero 2 de 2004, recibido el mismo día en el despacho del señor viceprocurador, la secretaría general del Consejo de Estado requirió que se dé respuesta inmediata a la solicitud formulada mediante oficio 0383 de enero 28 de 2004.
El 6 de febrero de 2004, la secretaría general del Consejo de Estado remitió al consejero ponente el oficio 121 suscrito por la coordinadora de asesores del Procurador General de la Nación en contratación Estatal, con sus respectivos anexos.
En dicho oficio 121, fechado el 2 de febrero de 2004 y recibido en la oficina de correspondencia del Consejo de Estado el 3 de febrero de 2004, se daba cuenta del trámite de notificación cumplido en el proceso disciplinario que se adelantaba contra el accionante.
El fallo del Consejo de Estado de 5 de febrero de 2004 no tuvo en cuenta el mencionado oficio, y en el mismo se decidió REVOCAR la sentencia de primera instancia y en su lugar TUTELAR “... el derecho fundamental al debido proceso del demandante, para cuyo efecto se ordena al señor Viceprocurador General de la Nación que notifique en forma personal al señor Elemilet Roberto Oyola Bustamante el auto del 10 de octubre de 2003, dictado por dicho funcionario, por medio del cual abrió investigación disciplinaria contra el señor Oyola, si aún no lo hubiera hecho”. Decidió así mismo el Consejo de Estado, CONFIRMAR la sentencia del tribunal en cuanto se denegó la tutela de los derechos fundamentales a la honra y buen nombre y el derecho al trabajo.
Para tomar esa consideración el Consejo de Estado consideró, por un lado, que no estaba llamado a prosperar el cargo por falta de competencia, comoquiera que la ley permite al Procurador General de la Nación “... designar funcionarios especiales para adelantar investigaciones disciplinarias, dictar fallo e imponer la medida de suspensión provisional, siempre que: a) dicho funcionario pertenezca a la procuraduría general y b) el mismo sea de superior o igual jerarquía que el funcionario desplazado”. Agregó el Consejo de Estado que en el caso examinado, se observa que “... el Viceprocurador General de la Nación forma parte del referido organismo autónomo, pues así se establece en el artículo 2º del Decreto 262 de 2000, que regula la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación y, teniendo en cuenta que además de formar parte del nivel central en la organización de la misma y tiene una jerarquía funcional superior a la de los procuradores regionales; el referido funcionario fue designado por el jefe del Ministerio Público quien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º, numeral 16, ibídem, ejerce en forma preferente el poder disciplinario, adelanta investigaciones e impone las sanciones a que haya lugar, es evidente que el Viceprocurador General de la Nación, tiene plena competencia para adelantar la investigación disciplinaria objeto de la presente acción de tutela”.
Indicó, finalmente, que en cuanto hace al derecho al buen nombre, la eventual vulneración del mismo provendría de unos medios de prensa que no hacen parte del proceso, razón por la cual no cabe pronunciamiento alguno en esa materia, y que en cuanto al derecho al trabajo, este no es un derecho fundamental de protección inmediata y solo puede tutelarse en los términos señalados en la ley.
Mediante comunicación de febrero 25 de 2004 dirigida al consejero ponente, el Viceprocurador General de la Nación solicita que se aclare el fallo proferido por el Consejo de Estado, por cuanto en la parte considerativa del mismo y en la valoración probatoria no consta que se haya efectuado análisis alguno del oficio 121 de febrero 2 de 2004, donde se establece que sí se había realizado la notificación ficta del auto de apertura de investigación. Por consiguiente, señala, surge la duda de si de acuerdo con el fallo, no obstante que se produjo una notificación en legal forma se debe proceder nuevamente a realizarla, o si la expresión ‘si aún no lo hubiere hecho’, se refiere al procedimiento luego de instaurada la tutela.
Después de hacer un recuento del trámite de notificación que se cumplió en relación con el señor Oyola Bustamante, señala que este, en lugar de cumplir con la citación que se le hizo para notificación personal, se dedicó a cuestionar la validez de la comunicación que se le remitió a ese efecto, confundiéndola con la notificación en si. Agrega que “como se puede ver, todo lo que expone el procesado son argucias y leguleyadas para evadir la acción disciplinaria, toda vez que esta oficina sí cumplió con los deberes procesales que le imponen los artículos 101 y 107 del CUD”.
Sustenta su solicitud en la consideración de que el fallo del Consejo de Estado carece de sustento probatorio alguno, comoquiera que el proyecto de fallo se registró con anterioridad al auto mismo que requirió la prueba y el fallo se emitió un día antes de que la secretaría general de la sección remitiera al despacho las correspondientes pruebas.
Considera, por otra parte, que está probado que en el caso que se solicita revisar, “... la notificación se surtió en los términos de ley, luego las diligencias fueron correctas y no puede inferirse violación alguna del debido proceso. Agrega que “no vale entonces, el argumento del actor de que no fue notificado legalmente, pues no existe explicación alguna para que conociendo los oficios correspondientes, no hubiere acudido a cumplir con el deber de notificarse”.
Señala el señor Procurador General de la Nación en su escrito que estima su despacho que “... no existió violación del debido proceso y, en tal virtud, no es viable la tutela impetrada; por consiguientes se solicita a esa corporación revise la decisión de segunda instancia que erróneamente amparó los derechos del señor Oyola Bustamante, para que la misma se revoque”.
2. El asunto objeto de debate.
2.1. En el caso presente, el actor afirma que en el proceso disciplinario que en su contra inició la Procuraduría General de la Nación se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al buen nombre, debido a que: a) Se desconoció el principio del juez natural que rige el derecho sancionatorio, puesto que, en su concepto, para que el Procurador General de la Nación pueda desplazar la competencia para la investigación disciplinaria de los distintos funcionarios públicos prevista en la ley, es necesario que proceda mediante acto administrativo debidamente notificado y en el cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º, numeral 19 del Decreto 262 de 2000, se indiquen las razones de gravedad, importancia o trascendencia pública del hecho que justifiquen ese desplazamiento, lo cual no habría ocurrido en este caso; b) Se desconoció su derecho a rendir versión libre dentro de la investigación preliminar, comoquiera que no existió providencia que hubiese dispuesto la investigación preliminar y, por consiguiente, no hubo advertencia de la autoridad investigadora al investigado sobre su derecho a rendir esa versión libre; c) Se le han vulnerado sus derechos de contradicción y de defensa, debido a que, no obstante que se adoptó la decisión de suspenderlo provisionalmente, no se le ha notificado el acto administrativo expedido por la procuraduría, y resulta contraria al debido proceso la citación para notificarse en Bogotá, fuera de su domicilio y de la sede de la entidad en la que presta sus servicios, y d) Se violó la reserva que tiene el proceso disciplinario y el derecho al buen nombre, por cuanto la decisión de abrir investigación disciplinaria en su contra y suspenderlo provisionalmente fue dada a conocer a los medios de prensa, los cuales la hicieron pública, antes de que le hubiese sido notificada.
2.2. Sobre el principio del juez natural aplicable al proceso disciplinario, la Corte se pronunció en la Sentencia C-429 de 2001, para señalar que en materia disciplinaria, “... también rige el principio del juez natural, esto es, aquel a quien la Constitución o la ley le ha atribuido el conocimiento de un determinado asunto...” y que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución, conforme al cual “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (...)”. Recordó la Corte que dicho principio aparece incluido en el artículo 8º de la Convención americana sobre derechos humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, entre las garantías judiciales, así.
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de cualquier otro carácter” (destaca la Corte).
2.2.1. En el sistema disciplinario colombiano el principio del juez natural tiene desarrollos constitucionales y legales que responden a las particularidades propias de la función de control disciplinario.
Así, la Ley 734 de 2002 dispone en su artículo primero que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria, y agrega en el artículo segundo, en relación con la titularidad de la acción disciplinaria que, “sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias”.
La misma ley dispone, en su artículo sexto, que como parte del debido proceso “el sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público”.
En relación con lo primero, la Ley 734 de 2002, en su artículo 76, dispone que “toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los consejos superior y seccionales de la judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores”. Agrega la citada disposición que “donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel”.
En cuanto hace a la potestad disciplinaria del Ministerio Público, el artículo 3º de la citada ley señala que “la Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia”. Agrega la disposición que “en virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario”.
A su vez, en el artículo 275 superior, se dispone que el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público, y en los artículo 277 y 278 se enuncian las funciones que le corresponden en tal calidad, entre las cuales se destacan las de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”, contenidas en el numeral 6º del artículo 277.
“Al Procurador General le corresponde ‘dirigir o señalar las directrices y pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones’. De ahí que los delegados y agentes del procurador actúen en su representación y que además de las funciones que les asigne la ley, cumplan las que siendo propias del jefe del Ministerio Público, a quien están subordinados, les sean delegadas por este.
Al Procurador General de la Nación, se le atribuye un conjunto de funciones que él puede ejercer directamente y que, de acuerdo con las necesidades del servicio y con lo determinado por la ley puede también delegar, ya que como supremo director del Ministerio Público se halla asistido por la facultad para ‘asignar funciones a sus delegados y agentes, bajo la responsabilidad de estos, sin perjuicio del derecho de avocación cuando lo estime conveniente por necesidades del servicio’.
En otras palabras, las funciones radicadas en cabeza del Procurador que, según la Constitución no deban ser desempeñadas directa y personalmente por dicho funcionario, ‘pueden permanecer o no en el, de acuerdo con las necesidades del servicio y es de su competencia delegarlas o recuperarlas, según las necesidades de su función y conforme lo determine la ley’.
Tal como se puso de presente en la referida sentencia, el Ministerio Público, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 118 de la Constitución, se ejerce por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. La propia Constitución establece las funciones que corresponde cumplir al Procurador General de la Nación directamente o por medio de sus agentes y delegados, pero “la determinación concreta de la competencia de los demás funcionarios de la procuraduría, en lo no previsto por la Constitución, es función que corresponde cumplir al legislador, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6º, 121, 122 y 279 del ordenamiento superior”.
En el inciso segundo del parágrafo del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, se establece que “Las funciones y las competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas y delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el procurador general podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria”.
Sobre el particular, la Corte señaló que “... las atribuciones que pueden ser objeto de delegación son todas aquellas descritas en el artículo 277 de la Carta y, por consiguiente, son ellas las que, posteriormente, el procurador puede nuevamente asumir; actuación que no puede ser ejercida por dicho funcionario en forma arbitraria sino razonada y razonable, en la medida en que prevalezca el interés general, la justicia, los principios de transparencia, imparcialidad y moralidad y el debido respeto y garantía de los derechos de los posibles afectados con tal determinación, que no son otros que los servidores estatales involucrados en los respectivos procesos disciplinarios”. Puntualizó la Corte que “... al efectuar la delegación de funciones el procurador debe, expedir los actos administrativos respectivos, con la observancia de las disposiciones constitucionales y legales que rigen la materia incluyendo, claro está, la debida notificación a los procesados disciplinariamente”.
2.2.2. En el presente caso, observa la Sala que la actuación disciplinaria que dio lugar a la solicitud de amparo constitucional se dirigió contra un director de corporación autónoma regional, entidades que de acuerdo con la ley (1) tienen el carácter de “... entes corporativo de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables...”. Por su naturaleza, tales entes se desenvuelven en el nivel nacional de la administración.
De esta manera, en principio, en el presente caso la competencia para el ejercicio del poder el disciplinario preferente estaría atribuida a los procuradores delegados, quienes la ejercen por delegación del Procurador General de la Nación y sin perjuicio de la posibilidad que tiene este para reasumirla en cualquier o momento en los términos de la ley, que han sido precisados por la jurisprudencia constitucional.
Al revisar la actuación disciplinaria cumplida en el presente caso, encuentra la Sala que la investigación disciplinaria se inició por el señor Viceprocurador General de la Nación por virtud de la comisión que le fuera conferida por el señor procurador general en los siguientes términos: “De conformidad con el artículo 7º numeral 19 del Decreto 262 de 2000, se designa al doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, Viceprocurador General de la Nación, como ‘funcionario especial’, para que asuma las investigaciones disciplinarias que resulten de la evaluación de los informes presentados por los asesores grado 24 asignados para adelantar diligencias en las corporaciones autónomas regionales que se relacionan así: Corpomojana y Corposucre en Sucre; Corpoguajira, en la Guajira, Corpoguavio y CAR en Cundinamarca, Corpocaldas, en Caldas, Corpovalle-CVC en el Valle, Corporación Regional del Atlántico, CRA, y Cardique en Cartagena. // El funcionario tendrá todas las facultades consagradas en el inciso 1º del numeral 19 del artículo 7º ibídem, incluidas las de subcomisionar para la práctica de pruebas a servidores públicos de la procuraduría”. A esa designación se llegó, por otra parte, como consecuencia del informe rendido al señor Procurador General de la Nación por la comisión que se había conformado para que realizase las diligencias que fuesen necesarias en algunas corporaciones autónomas regionales, en relación con la celebración de contratos para la época preelectoral (2) . De este modo se tiene que, en desarrollo de la facultad prevista en el numeral 19 del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, el Procurador General de la Nación designó a un funcionario especial para adelantar las investigaciones disciplinarias que resultasen de la evaluación de los informes presentados por los profesionales asignados para adelantar diligencias en, entre otras corporaciones, la Corporación Autónoma Regional de Sucre. La designación recayó en el Viceprocurador General de la Nación, que está en nivel jerárquico igual o superior al del funcionario desplazado, el respectivo procurador delegado. Además obra en el expediente la manifestación del Procurador General de la Nación acerca de la trascendencia pública de la investigación, en atención a la repercusión que las conductas investigadas podrían tener en la destinación de recursos públicos en época preelectoral.
2.3. La segunda de las expresiones de inconformidad del accionante frente al proceso disciplinario que se inició en su contra tienen que ver con un presunto desconocimiento de su derecho a rendir versión libre dentro de la investigación preliminar.
2.3.1. Ciertamente, tal como se ha señalado por la jurisprudencia constitucional, el investigado disciplinariamente tiene derecho a ser oído, incluso desde la fase de investigación preliminar.
Tal como señaló la Corte en la Sentencia T-241 de 2004, “... de acuerdo con el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, la indagación preliminar se adelanta en caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria; tiene como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad; se adelanta por el término de 6 meses, como regla general; culmina con archivo definitivo o auto de apertura y no puede extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja, iniciación oficiosa y los hechos conexos”.
2.3.2. No obstante las anteriores consideraciones, observa la Sala que para el análisis del planteamiento de este acápite de la solicitud de amparo, es necesario puntualizar algunas de las funciones que de acuerdo con la Constitución y con la ley corresponde asumir al Ministerio Público.
2.3.3. Al analizar lo ocurrido en el presente caso se tiene que:
— Mediante comunicación de agosto 29 de 2003 el Procurador General de la Nación decidió asignar a cuatro asesores grado 24 del despacho y a un profesional universitario de la delegada para el medio ambiente, “... para que realicen las diligencias necesarias en las corporaciones autónomas regionales, en relación con la celebración de contratos para la época preelectoral; concluida esta etapa si los medios de prueba acreditan la existencia de faltas disciplinarias, dispongan la respectiva investigación, y formule (sic) auto de cargos si fuere del caso de acuerdo con el numeral 19, artículo 7º del Decreto 262 de 2000”. Dispuso así mismo el señor Procurador que los funcionarios asignados podrían “... adoptar la medida de suspensión provisional en los términos del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, así como la de subcomisionar para la práctica de pruebas”.
— Los funcionarios asignados se desplazaron a las ciudades de Sincelejo, San Marcos y Rioacha para practicar visitas especiales a diferentes dependencias de la Corporación Autónoma Regional de Sucre, Carsucre. De esas visitas rindieron informe al Procurador General de la Nación, quien, mediante auto de octubre 7 de 2003, obrando “de conformidad con el artículo 7º numeral 19 del Decreto 262 de 2000...”, designó al Viceprocurador General de la Nación, “... como ‘funcionario especial’, para que asuma las investigaciones disciplinarias que resulten de la evaluación de los informes presentados por los asesores grado 24...”. Señaló el procurador que “el funcionario tendrá todas las facultades consagradas en el inciso 1º del numeral 19 del artículo 7º ibídem, incluidas las de subcomisionar para la práctica de pruebas a servidores públicos de la procuraduría”.
— Mediante providencia de octubre 10 de 2003, el Viceprocurador General de la Nación resolvió avocar el conocimiento del asunto y en consecuencia, abrir investigación disciplinaria contra Elemilet Roberto Oyola Bustamante, en su condición de director general de Carsucre, en relación con la posible comisión de faltas disciplinarias en la contratación de la entidad, las cuales fueron calificadas de graves y gravísimas. En la misma providencia, el Viceprocurador General de la Nación resolvió suspender provisionalmente, por el término de tres meses, al director general de Carsucre.
2.3.4. La Sala no entra en esta oportunidad a evaluar la posibilidad de que se comisionen unos asesores del despacho del procurador y un profesional universitario de la delegada para el medio ambiente para iniciar y adelantar una investigación disciplinaria contra el director de una corporación autónoma regional, debido a que tal comisión, no obstante estar contenida en el oficio del Procurador General de la Nación, no se materializó, comoquiera que los comisionados se limitaron a realizar una visita especial, con base en la cual se rindió un informe que sirvió de base para que el procurador designase un funcionario especial encargado de iniciar las investigaciones que fuesen del caso.
De este modo es posible concluir, tal como en una hipótesis similar se hizo por la Sala Cuarta de Revisión (3) , que el Procurador General de la Nación en ningún momento profirió un auto de apertura de indagación preliminar. Se limitó a comisionar a varios funcionarios de su despacho para la práctica de una visita especial, y luego, a partir del informe presentado por estos, a designar al viceprocurador para la evaluación de dicho informe y el adelantamiento de las investigaciones disciplinarias que pudiesen resultar del mismo. Es claro que, dependiendo de las circunstancias, el viceprocurador general, en su condición de funcionario especial designado para el efecto, habría podido optar, o por abrir una indagación preliminar, o por, si contaba con los elementos de juicio suficientes, proceder directamente a abrir la investigación disciplinaria, como en efecto aconteció en este caso. De haberse optado por la indagación preliminar, ciertamente dicha decisión debía haber sido consignada en un acto administrativo que, con las formalidades legales, debía notificarse a los servidores públicos afectados, los cuales podrían haber solicitado ser oídos en versión libre. Pero, se repite, no fue eso lo que ocurrió.
2.4. Sostiene, por otra aparte el accionante que se le han vulnerado sus derechos de contradicción y de defensa, debido a que, no obstante que se adoptó la decisión de suspenderlo provisionalmente, no se le ha notificado el acto administrativo expedido por la procuraduría, y resulta contraria al debido proceso la citación para notificarse en Bogotá, fuera de su domicilio y de la sede de la entidad en la que presta sus servicios.
2.4.1. Sobre el primer aspecto, la Corte, en la Sentencia T-241 de 2004, señaló que en el régimen de la suspensión provisional del servidor público consagrado en los artículos 157 y 158 de la Ley 734 de 2002 se tiene lo siguiente:
“a) Se trata de una medida que procede durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento. Es decir, no hay lugar a ella durante la indagación preliminar.
b) Procede por faltas calificadas como gravísimas o graves, no por faltas leves.
c) El competente para disponerla es el funcionario que está adelantando la investigación disciplinaria o el juzgamiento.
d) Debe tomarse por decisión motivada.
e) Durante el término de su vigencia el servidor no tiene derecho a remuneración alguna.
f) La medida solo puede adoptarse si se evidencian serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.
g) El término de la suspensión es de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto siempre que en este caso se reúnan también los requisitos establecidos para la suspensión inicial. La suspensión puede prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo sancionatorio de primera o única instancia (Sent. C-450-03).
h) El auto que decreta la suspensión es responsabilidad personal del funcionario competente.
i) Tal auto es de inmediato cumplimiento y debe ser consultado —si se profirió en primera instancia- o contra él procede el recurso de reposición -si se profirió en única instancia—.
j) Para efectos de la consulta, el proceso se remite de inmediato al superior; en el despacho de este el proceso permanece en traslado por tres días para presentación de alegaciones y pruebas y luego se decide dentro de los diez días siguientes.
k) La suspensión debe revocarse si desaparecen los motivos que dieron lugar a ella. Tal revocatoria procede en cualquier momento por quien la profirió o por el superior del funcionario competente para dictar el fallo de primera instancia.
l) Si la investigación termina con fallo absolutorio, decisión de archivo o de terminación, o cuando expire el término de suspensión sin que se hubiere proferido fallo de primera o única instancia, el suspendido debe ser reintegrado y tiene derecho al reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir durante el período de suspensión”.
En el presente caso el actor señala que se lesionó su derecho de defensa debido a la simultaneidad de la apertura de investigación y de la orden de suspensión provisional del cargo que ejercía, sin que previamente se le haya oído dentro de la investigación. Sin embargo, tal como se señaló por la Corte en la Sentencia T-241 de 2004, “... esa simultaneidad resulta compatible con el régimen legal de esas instituciones: La Corte ya resaltó cómo, según el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la suspensión provisional procede durante la investigación y el juzgamiento. Luego, si ello es así, nada se opone que tal medida cautelar se adopte en el auto de apertura de investigación disciplinaria. Además, como se trata de una decisión de inmediato cumplimiento, no se incurre en irregularidad alguna si se promueve el cumplimiento de esa medida de manera simultánea con la notificación de esa decisión al investigado”.
Debe tenerse en cuenta que en el auto mediante el cual se adoptaron las medidas impugnadas se dispuso que se notificara al investigado la decisión de abrir la investigación disciplinaria en su contra, y que así mismo se le comunicara la decisión de suspenderlo provisionalmente. Del mismo modo se expresaron las razones por las cuales se adoptaba la medida de suspensión provisional, que consistían en que las conductas objeto de investigación fueron calificadas de graves y gravísimas, teniendo en cuenta el alto grado de afectación de la función pública, y que las mismas se habían venido presentando de manera continua y reiterada por el investigado, quien, además, se había negado a cumplir y atender la directiva unificada 4 de 2003 de la Procuraduría General de la Nación en el sentido de abstenerse de suscribir contratos de prestación de servicios. En criterio del investigador, esas razones configuraban los presupuestos legales establecidos en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 para la adopción de la medida de suspensión provisional en el presente caso.
Establecido lo anterior, que de alguna manera puede considerarse es la fuente principal del cuestionamiento del accionante en relación con el desconocimiento de su derecho de contradicción y de defensa, concluye la Sala que la controversia en torno a la ausencia de notificación, de la manera como fue planteada ante el juez de tutela, resulta prematura, comoquiera que la solicitud de amparo constitucional fue presentada el día 20 de octubre de 2003, cuando todavía estaba corriendo el término previsto en la ley para que se surta la notificación personal a partir de la citación que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 734 de 2002 se hizo al investigado para el efecto (4) .
“Conforme a lo ordenado en el auto de apertura de investigación disciplinaria y suspensión, fechado octubre 10/03, proferido por el doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, Viceprocurador General de la Nación, dentro del radicado de la referencia, comedidamente me permito solicitarle se sirva comparecer ante esta dependencia, ubicada en la Procuraduría General de la Nación, carrera 5 Nº 15-80 piso 10 de esta ciudad, con el objeto de NOTIFICARLE la referida providencia, contra la cual no cabe recurso alguno.
Igualmente el COMUNICO que en el auto mencionado se le suspende provisionalmente del cargo de director general que viene desempeñando en esa corporación por el término de tres meses y que el expediente fue remitido al Procurador General de la Nación con el propósito de que surta la CONSULTA de que trata el inciso tercero del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único”.
No obstante la dificultad que implica para un servidor público que tenga su sede fuera de Bogotá desplazarse hasta esta ciudad para efectos de la notificación, la ley solo ha previsto la notificación por comisionado cuando se trate del pliego de cargos (5) , no así con los autos que deciden la apertura de indagación preliminar e investigación.
El Consejo de Estado, como juez de tutela en segunda instancia, concluyó que habría habido una violación al debido proceso por falta de notificación del auto de apertura de investigación disciplinaria. Sin embargo, no son claras las razones que soportan esa conclusión, puesto que el ad quem se limita a señalar que de acuerdo con la ley, el auto de apertura de investigación disciplinaria debe notificarse personalmente y que solo en caso de que la notificación no pueda hacerse en esa forma se hará por edicto, “para cuyo efecto se establece un trámite especial: citar al disciplinado por un medio eficaz con el fin de notificarle el contenido de la decisión; concederle el término de 8 días siguientes al envío de la comunicación, para que comparezca y en caso negativo, fijar el edicto en la Secretaría, por el término de 3 días, para notificar la providencia”. Agrega el Consejo de Estado que si bien la decisión de suspensión provisional simplemente se comunica al investigado, para lo cual la ley no establece trámite alguno, esa circunstancia “... no permite obviar el trámite de la notificación personal y/o por edicto de la decisión de apertura de investigación”.
El Consejo de Estado no se pronunció sobre la citación enviada por la procuraduría y recibida por el investigado, ni sobre el trámite posterior, información esta última que no se tuvo en cuenta porque no se habría allegado oportunamente en la respectiva instancia. De esa manera no individualiza cual habría sido el defecto en el trámite de notificación del auto de apertura de investigación preliminar a partir del cual se establece la violación del debido proceso del investigado.
Comoquiera que del expediente se desprende que el trámite de notificación de la apertura de investigación disciplinaria se habría cumplido en este caso de acuerdo con los preceptos legales aplicables, habrá de revocarse la decisión del Consejo de Estado, y en su lugar denegarse el amparo solicitado por este concepto.
2.5. Plantea por otro lado el accionante que se violó su derecho al buen nombre debido a que la información sobre el proceso disciplinario que se la abrió y la suspensión provisional se filtró a los medios de prensa antes de que hubiese sido notificado de la providencia que así lo disponía.
En este caso, comoquiera que la información divulgada en los medios de prensa corresponde a la realidad, no hay lugar a rectificación alguna, ni hay manera de retrotraer las cosas al estado anterior, razón por la cual no hay orden de protección que pudiese proferir el juez de tutela, aún si se constatase que había habido una lesión de los derechos del accionante.
2.6. En cuanto a la violación al derecho al trabajo alegada por el accionante, la jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que la decisión de abrir investigación disciplinaria y disponer la suspensión provisional del investigado, en los términos de la ley, no es contraria al debido proceso, ni a la presunción de inocencia, ni puede considerarse como atentatoria del buen nombre ni del derecho al trabajo del afectado.
2. Revocar parcialmente la Sentencia proferida el 5 de febrero de 2004 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en cuanto que tuteló el derecho al debido proceso del accionante, y en su lugar, confirmar la Sentencia proferida el 31 de octubre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Sucre, que denegó el amparo solicitado.
(1) Ley 99 de 1993, artículo 23.
(2) Dicha comisión, por otra parte, se produjo, según obra en el expediente disciplinario que se aportó en sede de revisión, como respuesta a la inquietud formulada por la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en relación con la vigilancia de la actividad contractual de las corporaciones autónomas regionales para prevenir la utilización de dineros públicos con fines políticos.
(3) Sentencia T-241 de 2004.
(4) Ley 734 de 2002, ART. 107.—Notificación por edicto. Los autos que deciden la apertura de indagación preliminar e investigación y fallos que no pudieren notificarse personalmente se notificarán por edicto. Para tal efecto, una vez producida la decisión, se citará inmediatamente al disciplinado, por un medio eficaz, a la entidad donde trabaja o a la última dirección registrada en su hoja de vida o a la que aparezca en el proceso disciplinario, con el fin de notificarle el contenido de aquella y, si es sancionatoria, hacerle conocer los recursos que puede interponer. Se dejará constancia secretarial en el expediente sobre el envío de la citación. // Si vencido el término de ocho (8) días a partir del envío de la citación, no comparece el citado, en la Secretaría se fijará edicto por el término de tres (3) días para notificar la providencia. // Cuando el procesado ha estado asistido por apoderado, con él se surtirá la notificación personal, previo el procedimiento anterior.
(5) ART. 104.—Notificación por funcionario comisionado. En los casos en que la notificación del pliego de cargos deba realizarse en sede diferente a la del competente, este podrá comisionar para tal efecto a otro funcionario de la procuraduría o al jefe de la entidad a la que esté vinculado el investigado, o en su defecto, al personero distrital o municipal del lugar donde se encuentre el investigado o su apoderado, según el caso. Si no se pudiere realizar la notificación personal, se fijará edicto en lugar visible de la secretaría del despacho comisionado, por el término de cinco días hábiles. Cumplido lo anterior, el comisionado devolverá inmediatamente al comitente la actuación, con las constancias correspondientes. // La actuación permanecerá en la secretaría del funcionario que profirió la decisión.

References: artículo 7
 artículo 157
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 155
 artículo 157
 resolución 
 resolución 
 artículo 75
 artículo 7
 resolución 
 artículo 157
 artículo 19
 artículo 2
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 29
 artículo 8
 artículo 76
 artículo 3
 artículo 275
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 118
 artículo 7
 artículo 277
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 150
 artículo 7
 artículo 157
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 157
 artículo 157
 artículo 107
 artículo 157
 artículo 23