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Timestamp: 2018-08-17 13:08:52+00:00

Document:
SENTENCIA 2012-00482 DE 26 DE ABRIL DE 2017
CONTENIDO:PROHIBICIÓN DE PACTAR CLÁUSULAS EXORBITANTES EN CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS. SE PRECISA EN PRIMERA MEDIDA SE ENTIENDEN POR CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS SON UNA GESTIÓN CONJUNTA DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS QUE ASUMEN EL ROPAJE DEL NEGOCIO JURÍDICO Y, AL HACERLO, REGULAN INTERESES QUE AUNQUE COINCIDENTES SON PERFECTAMENTE DELIMITABLES, POR TANTO SE TRATA DE RELACIONES EN QUE MÍNIMO PARTICIPAN DOS PARTES. ADICIONALMENTE, MEDIANTE ESTE INSTRUMENTO SE CREAN VÍNCULOS JURÍDICOS QUE ANTES DE SU UTILIZACIÓN NO EXISTÍAN Y QUE SE TRADUCEN EN OBLIGACIONES CONCRETAS. FINALMENTE SE ENFATIZA, QUE DICHAS OBLIGACIONES SON EMANACIONES DE LOS EFECTOS JURÍDICOS QUE PUEDAN LLEGAR A DESPRENDERSE, SON UN REFLEJO IMPORTANTE DIRECTO DE LAS VOLUNTADES INVOLUCRADAS. AHORA BIEN LA SALA DETERMINA QUE ANTE ESTE TIPO DE CONTRATOS EXISTE LA IMPOSIBILIDAD DE PACTAR CLÁUSULAS EXORBITANTES EN ESTE TIPO DE CONTRATOS, DICHAS CLÁUSULAS ESTÁN CARACTERIZADAS ESENCIALMENTE, POR LA INAPLICABILIDAD DE ALGUNOS PRINCIPIOS CONTRACTUALES DE DERECHO CIVIL, TODA VEZ QUE, PRECISAMENTE, AL PRACTICARSE QUEBRANTAN LA IGUALDAD Y CONMUTATIVIDAD PROPIAS DEL ACUERDO DE VOLUNTADES. EN CONCORDANCIA CON ESTA IMPOSIBILIDAD LA SALA TERMINA CONCLUYENDO QUE EL ESTATUTO DE CONTRATACIÓN ESTATAL CONSAGRA LA PRESUNCIÓN DE INCLUSIÓN DE ESTAS CLÁUSULAS COMO REGLA GENERAL EN EL MARCO DE LOS CONTRATOS ESTATALESPESE A ELLO EXISTEN CIERTAS EXCEPCIONES A LA REGLA ANTERIOR, Y ESTAS SON LAS CONSAGRADAS EN LE PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 80 DE 1993 QUE SEÑALA QUE EN LOS CONTRATOS QUE CELEBREN CON PERSONAS PÚBLICAS INTERNACIONALES, O DE COOPERACIÓN, AYUDA O ASISTENCIAS, EN LOS INTERADMINISTRATIVOS , EN LOS DE EMPRÉSTITO, DONACIÓN Y ARRENDAMIENTO Y EN LOS CONTRATOS QUE TENGAN POR OBJETO ACTIVIDADES COMERCIALES O INDUSTRIALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, DIAN, RECURSO DE APELACIÓN, CONTRATO INTERADMINISTRATIVO, ESTATUTO GENERAL DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, ACCIÓN DE REEMBOLSO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:547 DE JULIO DE 2017, PÁG.1183
Sentencia 2012-00482 de abril 26 de 2017
Rad.: 25000-23-26-000-2012-00482-01 (49.974)
Actor: Servicios Postales Nacionales S.A.
Demandado: La Nación – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
Contenido: Descriptor: Modifica la sentencia de primera instancia que declaró probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad. Restrictor: Antecedentes de la actio de in rem verso. Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso. Adecuación de la acción. Del contrato interadministrativo y la prohibición de pactar cláusulas exorbitantes. Caducidad de la acción.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de octubre de 2013, proferida por la Sección Tercera – Subsección B del Tribunal Administrativo Cundinamarca, mediante la cual se decidió:
“PRIMERO. Declarar que prosperan las excepciones de “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción” y “caducidad de la acción debida” propuesta por la demandada.
SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo establecido en la parte motiva.
El 16 de diciembre de 2011(1), la sociedad Servicios Postales Nacionales S.A., por medio de apoderada judicial, presentó demanda de reparación directa contra La Nación – Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en donde solicita se declare la responsabilidad patrimonial por el enriquecimiento sin justa causa de la demandada con ocasión del no pago de los servicios prestados de buena fe por parte de la demandante por valor de $ 314.158.055.
Refiere el actor que mediante contrato interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-008 de 18 de enero de 2006, celebrado entre la Administración Postal Nacional, Adpostal, y la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN; la primera se comprometió a prestar el servicio de correo certificado con acuse de recibo y servicios complementarios, para el trámite de las notificaciones de la Dian, entre otros servicios, por un término de duración hasta el 31 de julio de 2006, o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más adicionales.
Añadió, que ha dicho contrato se le realizaron las siguientes adiciones y modificaciones:
1. El 25 de julio de 2006, se celebró la primera adición en el término de duración del contrato la cual se fijó hasta el 30 de noviembre de 2006 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más.
2. El 30 de noviembre de 2006, se efectuó una modificación al contrato inicial, en el sentido de modificar el nombre del contratista, el número de la cuenta y el beneficiario al cual se le consignaría el valor del servicio prestado.
3. El 31 de enero de 2007, se celebró la segunda y tercera adición, para efectos de adicionar la suma de $ 1.100.000.000., al contrato Nº 026-008 de 18 de enero de 2006.
Luego, el 13 de julio de 2007, se celebró el contrato interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-044, entre la DIAN y Servicios Postales Nacionales S.A., cuyo objeto era la distribución de correo normal con cubrimiento urbano, nacional e internacional entre otros servicios.
Así pues, expuso que a éste contrato Nº 026-044 se le efectuaron tres adiciones, de las cuales las dos primeras consistían en adicionar el término de duración del contrato, y la tercera en el sentido de adicionar el valor del contrato.
Resaltó la parte demandante, que el 27 de febrero de 2009 se celebró nuevamente entre la DIAN y Servicios Postales Nacionales S.A., el contrato interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-013 cuyo objeto consistía en la distribución de correo normal con cubrimiento urbano, nacional e internacional entre otros servicios. Al cual, se le realizaron dos adiciones el 25 de mayo de 2009 y el 14 de enero de 2010, consistentes la primera, en adicionar el valor del contrato, y la segunda en el tiempo de duración.
Señaló, que el 21 de enero de 2010, se celebró el contrato Nº 0026-13 entre las mismas partes ya referidas y con el mismo objeto contractual.
De acuerdo con lo anterior, se manifestó que Servicios Postales Nacionales S.A., prestó el servicio de correo a la DIAN de conformidad con los contratos mencionados y las certificaciones expedidas por la Jefe de la Coordinación de Documentación de la Subdirección de Gestión de Recursos Físicos de la DIAN.
No obstante lo anterior, manifestó la parte actora que el 14 de septiembre de 2011 las partes llegaron a un acuerdo conciliatorio respecto al pago de $ 1.885.699.550, previa aprobación por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, al no existir acuerdo alguno sobre el reconocimiento de las facturas derivadas de los contratos Nos. 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007, la DIAN es administrativamente responsable al haberse enriquecido sin justa causa, con ocasión del no pago de los servicios prestados de buena fe por parte de Servicios Postales Nacionales S.A., por un valor de $ 314.158.055.
Finalmente, se adujo que Servicios Postales Nacionales S.A., durante el término de ejecución de los contratos suscritos cumplió con lo acordado según lo pactado en las cláusulas de los mismos sin que la DIAN cumpliera con las obligaciones surgidas de dichos contratos, generándose en consecuencia, perjuicios económicos a la demandante.
El 14 de marzo de 2013(2), admitida la demanda por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, y notificada la parte demandada, el asunto se fijó en lista y la accionada presentó contestación por escrito de 4 de mayo de 2013(3), oponiéndose a las pretensiones y alegando en su defensa lo siguiente:
Sobre la conciliación que se surtió entre las partes, refirió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca aprobó parcialmente el acuerdo conciliatorio celebrado el 14 de septiembre de 2011 ante la Procuraduría 127 Judicial II Administrativo, improbando el valor de $ 991.392.440.oo, por considerar que los valores insertos en las facturas no especificaban a qué contrato correspondían. Y De otro lado, la DIAN excluyó del acuerdo conciliatorio las facturas que hoy son objeto de la demanda, por considerar que las mismas habían caducado.
Adicionalmente, propuso como excepciones (i) la indebida escogencia de la acción por tratarse de servicios prestados al amparo de contratos legalmente celebrados entre la DIAN y Servicios Postales Nacionales S.A., alegando en consecuencia que la acción procedente era la de controversias contractuales; y (ii) caducidad de la acción toda vez que frente a las facturas sobre las cuales recae la litis, se encuentran caducadas.
Después de decretar y practicar pruebas(4), se corrió traslado(5) a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que fue aprovechada por ambas partes, reiterando respectivamente lo expuesto en el escrito de demanda y la contestación de la misma(6).
En providencia del 24 de octubre del 2013(7), el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, resolvió declarar probada las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad de la acción.
Sostuvo el tribunal acerca de la solución del caso concreto lo siguiente:
“(...) La Sala infiere que la fuente legal de la obligación la constituyen los contratos Interadministrativos de prestación de servicios que suscribió la sociedad Servicios Postales Nacionales S.A. con la DIAN para prestar sus servicios de correo certificado con acuse de recibo y servicios complementarios para el trámite de las notificaciones de la entidad. En consecuencia, sí existe una causa legal, la cual la constituyen los contratos Interadministrativos suscritos por ambas partes.
Así las cosas, al existir una omisión en el reconocimiento y pago de varias facturas y servicios prestados por parte de Servicios Postales Nacionales S.A. dentro de la ejecución de los contratos Nos: 026008 de 2006 y 026044 de 2007, naturalmente la acción procedente es la de controversias contractuales contenida en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, y no la acción de reparación directa por enriquecimiento sin justa causa, porque para el caso existe un contrato.
En efecto, y toda vez que de acuerdo a lo formulado en las pretensiones de la demanda, presuntamente existió una omisión en el pago de los servicios prestados de buena fe por parte de Servicios Postales Nacionales S.A., derivados de los contratos (...) la sala encuentra que en el presente caso, el término de caducidad que debe ser aplicado es el contemplado en el primer inciso del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (...).
(...) razón por la cual la sala contabilizará el término de la caducidad de la acción contractual a partir del 30 de octubre de 2008(8), fecha en la cual se adicionó el término de duración del contrato interadministrativo Nº 026-044 de 2007 (...) contrato del cual se aduce su incumplimiento consistente en la omisión en el pago de las facturas derivadas del mismo.
Así las cosas, la parte actora tenía hasta el 31 de octubre de 2010 para demandar por el presunto incumplimiento de las obligaciones contenidas en el contrato Interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-044 de 2007, por lo que en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad de la acción debida al haberse radicado la demanda sólo hasta el 16 de diciembre de 2011 (...)”.
Contra lo así resuelto y estando dentro del término legal para hacerlo, la parte demandante interpuso recurso de apelación(9), en la cual solicitó revocar el fallo proferido por el H. Tribunal Contencioso Administrativo Cundinamarca, y por lo tanto se accediera a las pretensiones de la demanda.
La base central de su inconformidad, radica en que existió un enriquecimiento sin causa por parte de la entidad demandada, bajo los siguientes argumentos:
— Entre Servicios Postales Nacionales y la DIAN, existía costumbre de pago mediante cruce de cuentas las cuales se realizaron durante el año 2008 y 2009.
— Servicios Postales Nacionales dio cumplimiento a lo acordado en los contratos 0269-008 de 2006 y 026044 de 2007 y quien incumplió frente a las obligaciones surgidas de los mismos fue la DIAN, generando por consiguiente un incumplimiento contractual pero que solo se pudo determinar hasta la fecha en la que se informó de la imposibilidad de realizar el cruce de cuentas, informe que solo se realizó tiempo después de haber presentado varios requerimientos por la demandante, lo que generó un enriquecimiento para ellos y un evidente empobrecimiento para Servicios Postales Nacionales.
5. Trámite procesal en segunda instancia.
Por auto de 3 de marzo de 2014 (fl. 390, cdno. ppal.) se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante, y luego, por auto 21 de abril de 2014 (fl. 392 ib.) se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
Las partes alegaron de conclusión reiterando los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en la contestación de la demanda (fls. 393 a 397, cdno. ppal.).
Para resolver lo pertinente, retomando la problemática jurídica propuesta por la entidad demandante, la Sala precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión: 1) Antecedentes de la actio de in rem verso; 1.1) Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso; 2) Adecuación de la acción; 2.1) Del contrato interadministrativos y la prohibición de pactar clausulas exorbitantes; 3) Caducidad de la acción de controversias contractuales; 4) pruebas y 5) El caso concreto.
1. Antecedentes de la actio de in rem verso(10)
La Corte Suprema de Justicia de Colombia(11) haciendo eco de lo elaborado en Francia, sostuvo que la acción in rem verso para su buen suceso requería de: a) Un enriquecimiento; b) Un empobrecimiento correlativo; c) La ausencia de causa que justificara ese desequilibrio patrimonial; y d) La carencia de otra acción que permitiera la restitución.
Pero al advertir que la ley en algunos casos autorizaba el enriquecimiento a expensas de otro, tal como acontece en el artículo 1525 del Código Civil que ordena que no se puede repetir lo dado o pagado por un objeto o causa ilícitos a sabiendas, señaló que la actio de in rem verso también tenía como requisito que con ella no se pretendiera eludir una disposición imperativa de la ley.(12)
1.1. Posición unificada de la Sala Plena del Consejo de Estado frente a la actio de in rem verso.
En pronunciamiento del 19 de noviembre de 2012(13), esta corporación teniendo en cuenta que sobre el tema abordado existía multiplicidad de enfoques y a sabiendas de la importancia y repercusiones del mismo, procedió a unificar su posición al respecto, pues esto, se traduce indiscutiblemente en seguridad jurídica en las relaciones de los asociados y el Estado, de esta forma se expresó:
“12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia(14) a partir del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831(15) del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte(16), y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”,(17) cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.
Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho “constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario”.(18)
Por consiguiente, de la actio de in rem verso, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales, conocerán en primera instancia los jueces administrativos(19) y en la segunda instancia los tribunales administrativos.
Ahora, de aquella cuya cuantía exceda los 500 SLMLM conocerán en primera instancia los tribunales administrativos(20) y en segunda instancia la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la salvedad que las decisiones serán adoptadas por las respectivas subsecciones”. Negrilla fuera del texto.
2. Adecuación de la acción.
Por averiguado se tiene que es deber del juez, en el marco de su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda(21) extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción.
Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración(22), eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda(23).
Siendo esto así, de la lectura integral del libelo demandatorio, particularmente la causa petendi(24) y los fundamentos jurídicos(25) en el sub judice se verifica que, pese a que la demanda dijo acudir a la acción de reparación directa, lo verdaderamente pretendido por el accionante es que se le cancelen los servicios de distribución de correo normal con cubrimiento urbano, nacional e internacional prestados a la DIAN con ocasión de los contratos Nos. 026-008 de 18 de enero de 2006 y 026-044 de 13 de julio de 2007, en razón a lo cual el trámite no puede ser otro que el correspondiente a la acción de contractual, toda vez que es la acción idónea en el derecho administrativo colombiano para ventilar las controversias surgidas de las relaciones contractuales del Estado, tal como se presentó en el caso de autos.
2.1. Del contrato interadministrativo y la prohibición de pactar cláusulas exorbitantes.
Previo a hacer referencia a la prohibición de pactar clausulas exorbitantes en los contratos interadministrativos, vale la pena traer a colación lo que ha construido esta Subsección sobre qué se entiende por los contratos interadministrativos, al respecto ha precisado que es una forma de “gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mínimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas(26)”.(27)
También la doctrina por la importancia del tema en los asuntos contractuales, se ha encargado de profundizar en su estudio para decir que:
“(...) los llamados contratos interadministrativos, es decir aquellos que se caracterizan por la presencia de dos entidades estatales, la una como contratante y la otra como contratista.
Debe tenerse claro que cuando el legislador señala en la Ley 80, como objeto de la contratación directa, a los interadministrativos, sin duda alguna hace referencia a contratos interadministrativos, es decir a acuerdos o negocios de donde se deriven obligaciones para las partes, y no a los simples convenios o acuerdos de la administración de los cuales no se pueda deducir ningún régimen obligacional. Esta interpretación resulta lógica si se tiene en cuenta que la Ley 80 de 1993, es un estatuto para los contratos del Estado y no para todo tipo de relación interadministrativa o intersubjetiva, Por esta razón si a la relación entre dos entidades estatales se les denomina convenio o acuerdo, la obligación del intérprete está en verificar si de ese convenio o acuerdo surgen obligaciones de dar, hacer o no hacer alguna cosa, porque si esto es así realmente nos encontramos ante un contrato y por lo tanto dicha relación jurídica debe regirse sin duda alguna por normas contractuales del Estado.
(...) el artículo 18 de la Ley 617 de 2000(28) permite que las entidades territoriales contraten entre sí, esto es, celebren no simples convenios sino verdaderos negocios jurídicos para el cumplimiento de sus propósitos.
Los contratos interadministrativos se encuentran sujetos de manera estricta a los principios de la contratación estatal.
(...) El hecho de que sean dos o más entidades estatales las que se relacionen a través de un negocio estatal no implica, desde ningún punto de vista, que sea posible desconocer el derecho público de la Nación en cuanto a los procedimientos y reglas de selección objetiva. En otras palabras, si una entidad estatal sale al tráfico jurídico en procura de otra entidad estatal con el propósito de satisfacer a través de la vía contractual, las necesidades generales de la población en ejercicio de sus competencias, tiene, sin falta, que atenerse a los principios de economía y transparencia, y en especial al deber de selección objetiva en los términos del texto de la Ley 80 de 1993.
(...) porque si se trata de adquirir bienes y servicios que puedan muchos ofrecer en el mercado, no podría arbitrariamente, una entidad estatal escoger de manera subjetiva, señalada o “a dedo” a otra entidad estatal con estos propósitos, no sólo porque con ello se violaría fundamentales y esenciales exigencias legales tendientes a la protección de los principios de transparencia, economía y selección objetiva, sino también porque se alterarían las reglas del mercado, al privilegiar a un sujeto por la exclusiva circunstancia de ser entidad estatal, en detrimento de absolutamente todos los demás actores del mercado.
Sin embargo, la situación de desconocimiento al régimen jurídico de la contratación directa que mayor trascendencia ha tenido en el país, por las grandes sumas del patrimonio público comprometidas, ha sido la de la contratación con entidades públicas cooperativas y así mismo con asociación de entidades territoriales, las cuales, conforme a lo que se establece en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 80 de 1993, fueron asimiladas para todos los efectos de contratación con el Estado a entidades estatales; luego por simple lógica y sin esfuerzos se debe concluir que están sujetas, para efectos contractuales, a los principios, reglas, procedimientos y demás exigencias esenciales establecidas en el estatuto general de contratación de la administración pública, no sólo cuando contratan con el Estado sino también cuando le sirven de intermediario al Estado para celebrar y ejecutar sus contratos”.(29)
De esta manera no cabe duda, que debe entenderse que existe un contrato interadministrativo cuando las partes son dos entidades públicas, los cuales asumen obligaciones de dar, hacer o no hacer, en consecuencia, entrañan verdaderos negocios jurídicos y frente a los cuales no es posible que se desconozca la normativa de la contratación estatal (L. 80/93).
Teniendo claro lo anterior, pasa la Sala a referirse a la imposibilidad de pactar cláusulas exorbitantes en este tipo de contratos, para lo cual es necesario definir primeramente que se entiende por las mismas de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la cual señaló en sentencia del 24 de octubre de 2013(30), que están:
“(...) caracterizadas, esencialmente, por la inaplicabilidad de algunos principios contractuales del derecho civil, toda vez que, precisamente, al practicarse quebrantan la igualdad y conmutatividad propias del acuerdo de voluntades. (...)
Ahora bien, las cláusulas exorbitantes son —de acuerdo con la Ley 80 de 1993—: la interpretación unilateral de los documentos contractuales y de las estipulaciones en ellos convenidas(31), la introducción de modificaciones a lo pactado(32), la terminación unilateral(33), la caducidad administrativa(34), la reversión(35) y el sometimiento a las leyes nacionales.
En este orden de ideas, las cláusulas exorbitantes le otorgan ventajas a la Administración, porque es gestora del interés colectivo. Ahora bien, con la Ley 80 de 1993, su existencia opera tanto ex leye como ex contractu, dependiendo del acuerdo que se trate.
Que estos poderes operan ex leye significa que se integran a los contratos aun cuando no se pacten, porque la norma los incorpora directamente en algunos negocios, concretamente los que tienen por objeto: el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, la explotación y concesión de bienes del Estado, y los contratos de obra. En estos casos la norma es impositiva, al advertir que para el efectivo cumplimiento de los fines de la contratación las entidades “pactarán” estos poderes; no obstante, si no se estipulan, el inciso tercero del mismo numeral señala que se entienden pactadas aunque no se consignen expresamente”.
Es decir, que el estatuto de contratación estatal consagra la presunción de inclusión de estas cláusulas como regla general en el marco de los contratos estatales. Pese a ello, existen ciertas excepciones a la anterior regla, y estas son las consagradas en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, que señala que “(...) En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2º de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales”. Subrayado fuera de texto
Así pues, está claro que el legislador vedó la posibilidad de que las partes en el marco de un contrato interadministrativo, entendido este, como el celebrado entre sujetos de derecho público pacten clausulas exorbitantes, debido a que “tanto el contratante como el contratista son sujetos públicos, relación horizontal de la administración Estado que impide, de naturaleza, la imposición de decisiones unilaterales en el mundo de los negocios jurídicos a la contraparte que también es Estado. Y ello lo comprende así el Consejo de Estado por la integración armónica que se da entre los artículos 14, 60 y 61 de la Ley 80 de 1993”(36).
Bajo este contexto, es dable afirmar primero, que los contratos sub examine corresponden a la modalidad de interadministrativos, al estar involucradas personas de derecho público, independientemente del objeto y de las obligaciones adquiridas, el cual puede ser obra, suministro, prestación de servicios, entre otros, pues lo que prima en esta relación contractual es la naturaleza o calidad de las partes (contratante y contratista).
De allí se desprende que para determinar el régimen de contratación entre entidades públicas vigente para la época, deba armonizarse o ajustarse a los postulados del Estatuto General de Contratación Pública, esto es, a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2º(37) de la Ley 80 de 1993 en consonancia con el parágrafo del artículo 14(38) de citada ley, que en forma imperativa y contundente señala que en las estipulaciones contractuales de entidades públicas se encuentra prohibido que se pacten cláusulas exorbitantes, debido a que dichas entidades se encuentran en una relación de carácter horizontal y no vertical, diferente como ocurre en aquellos casos en que se contrata con un particular, so pena de incurrir en causal de nulidad.
3. Caducidad de la acción de controversias contractuales.
Respecto al término de caducidad de la acción contractual, establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, lo siguiente:
— Certificado de existencia y representación legal de la sociedad Servicios Postales Nacionales S.A., de 6 de diciembre de 2011 (fls. 1-6, cdno. 1).
— Documento en donde se relacionan los contratos Nos. 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007, con una clasificación de facturas por valor, mes de servicio, fecha de expedición, fecha de recibo DIAN, fecha caducidad y si o no están caducadas (fls. 20 a 23, cdno. 1).
— Copia autentica del contrato interadministrativo de prestación de servicios Nº 026-044 de 2007, celebrado entre la DIAN y Servicios Postales Nacionales S.A., el 13 de julio de 2007 con un plazo de duración comprendido hasta el 31 de diciembre de 2007 o el agotamiento de la partida (fls. 24 a 37, cdno. 1).
— Copia autentica de la adición Nº 1 al contrato 026-044, realizada el 25 de diciembre de 2007, por medio de la cual se adicionó el término de duración del contrato hasta el 28 de febrero de 2008 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más, lo que primero suceda (fls. 38 a 39, cdno. 1).
— Copia autentica de la adición Nº 2 al contrato 026-044, realizada el 26 de febrero de 2008, por medio de la cual se adicionó el término de duración del contrato hasta el 31 de marzo de 2008 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más, lo que primero suceda (fls. 40 a 41, cdno. 1).
— Copia autentica de la adición Nº 3 al contrato 026-044, realizada el 13 de marzo de 2008, por medio de la cual se adicionó el término de duración del contrato hasta el 30 de junio de 2008 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro meses más, lo que primero suceda; y además se adicionó el valor del contrato, por la suma de $ 450.000.000 (fls. 42 a 44, cdno. 1).
— Copias de las facturas de ventas expedidas por Servicios Postales Nacionales S.A., al amparo de los contratos 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007 (fls. 45 a 190, cdno. 1).
— Copia del acta de conciliación extrajudicial Nº 2011-246 de 14 de septiembre de 2011, en donde se concilió entre las partes, lo concerniente a las facturas amparadas por los contratos Nos. 026-034 de 2008, 026-013 de 2009 y 026-013 de 2010. Así mismo, se dejó escrito que respecto de las facturas de los contratos Nos. 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007 no se conciliaba porque frente a ellas operó la caducidad (fls. 200 a 209 y 239 a 248, cdno. 1).
— Copia simple de la constancia Nº 246 de 24 de septiembre de 2012, expedida por la Procuraduría General de la Nación, en donde se expresa que la solicitud de conciliación se presentó el 14 de junio de 2011 (fls. 260 a 261, cdno. 1.)
En el asunto en cuestión el actor apoyó su petitum en el hecho de que la entidad demandada no le canceló las facturas de servicio de correo causados bajo el amparo de los contratos interadministrativos de prestación de servicios Nos. 026-008 de 2006 y 026-044 de 2007 celebrados entre Servicios Postales Nacionales S.A. y la Dirección de Impuestos Nacionales, DIAN.
Ahora bien, de acuerdo con lo expresado en los hechos de la demanda y en los contratos referenciados anteriormente, está plenamente demostrado que el negocio jurídico Nº 026-008 tenía un término de duración hasta el 30 de noviembre de 2006 más cuatro meses más, es decir hasta el 30 de marzo de 2007; y que el Nº 026-044 tenía término hasta el 30 de junio de 2008 y cuatro meses más según se pactó, es decir hasta el 30 de octubre de 2008.
Inicialmente el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga...”.(39)
Luego, el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007, dispuso:
Pues bien, todo lo anterior se resume en que por la época en que se terminaron los contratos que han dado lugar a este proceso, esto es el 30 de marzo de 2007 y 30 de octubre de 2008, las partes tenían un plazo de cuatro (4) meses para liquidar el contrato de común acuerdo, término que era legal en virtud de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo lograban liquidar, la Administración debía hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes.
Una vez concluidos estos dos términos, es decir los cuatro (4) meses iniciales y los dos (2) meses que le siguen, empezaban a correr los dos (2) años que la ley prevé como término de caducidad.
De modo que tomando como referencia lógica la fecha de terminación del contrato menos antiguo —Nº 026-044—, se tiene probado (i) que el mismo se suscribió el 13 de julio de 2007 entre las partes contratantes, (ii) que en la tercera y última adición a dicho contrato se estipuló que la vigencia sería hasta el 30 de junio de 2008 y cuatro meses más, (iii) que conforme a lo anterior tenía un término duración final hasta el 30 de octubre de 2008, (iv) que sumando los 4 meses para liquidar el contrato de común acuerdo y los 2 meses para hacerlo de forma unilateral, nos arroja como fecha para empezar el computo de la caducidad de la acción desde el 30 de abril de 2009; es decir que la parte demandante tenía hasta el 30 de abril de 2011 para interponer la demanda, lo que finalmente ocurrió el 16 de diciembre de 2011, es decir, que la acción ya se encontraba caducada.
MODIFICAR la sentencia de 24 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, la cual quedará así:
1. DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada.
2. NO SE RECONOCE personería al abogado Mauricio Javier Chamorro Rosero identificado con cédula de ciudadanía Nº 1.018.432.122 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional Nº 89.049 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de SERVICIOS POSTALES NACIONALES, toda vez que quien le confirió poder en calidad de Secretaría General de la entidad, no acreditó su calidad (fl. 434 cdno. ppal.).
3. DEVOLVER el expediente al tribunal te origen.
Magistrados: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Presidente de la Sala—Jaime Enrique Rodríguez Navas, aclaración de voto—Guillermo Sánchez Luque».
2 Fl. 292, cdno. 1.
3 Fls. 312 a 323 del cdno. 1.
4 Fls. 330 del cdno. 1.
5 Fls. 332 del cdno. 1, mediante auto de 15 de agosto de 2013.
6 Fls. 336 a 342 y 345 a 348, cdno. 1.
7 Fls. 368-376 del cdno. ppal.
8 “La cláusula primera (1) de la tercera adición al contrato interadministrativo de prestación de servicios, acordó lo siguiente:
“CLÁUSULA PRIMERA. ADICIÓN EN TIEMPO: Adicionar el término de duración del contrato interadministrativo de prestación de servicios código 026-044 de 2007, hasta el 30 de junio de 2008 o hasta el agotamiento de la partida presupuestal y cuatro (4) meses más, lo que primero suceda”.
9 Fls. 378-384 del cdno. ppal.
10 Reiteración Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24.897.
11 Cfr. Sala de Negocios Generales: Sentencia de septiembre 6 de 1935, G. J. Nº 1901 y 1902, tomo XLII, págs. 587-606. Sala de Casación Civil: Sentencia de 19 de septiembre de 1936, G. J. Nº 1914 y 1915, tomo XLIV, págs. 431-437, M.P. Ricardo Hinestrosa Daza.
12 Este mismo requisito lo menciona L. JOSSERAND. Op. cit., pág. 456.
13 Consejo de Estado. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24.897.
14 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955. G.J. LXXX, 322.
15 Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro.
16 En este sentido cfr. M.L. NEME VILLARREAL. Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. Nº 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, pág. 73.
17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, Exp. 18836.
18 Inc. final del art. 768 del C.C.
19 Num. 6º del art. 134B del CCA.
20 Num. 6º del art. 132 del CCA.
21 Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias de 19 de agosto de 2011 (20144) y 13 de febrero de 2013 (24612).
22 Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Diké. Duodécima edición, pág. 436.
23 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sentencia de 16 de marzo de 2015, Exp. 31.429, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
24 Cfr. fls 1-16, cdno. 1.
25 Donde el actor se refiere a la teoría del enriquecimiento sin causa. Cfr. fls 16-17, cdno. 1.
26 Cfr. BETTI, Emilio. Teoría general del negocio jurídico. Granada, Editorial Comares. 2000.
27 Consejo de Estado. Sentencia del 7 de octubre de 2009, Exp. 35476.
28 ART. 18.—Contratos entre entidades territoriales. Sin perjuicio de las reglas vigentes sobre asociación de municipios y distritos, estos podrán contratar entre sí, con los departamentos, la Nación, o con las entidades descentralizadas de estas categorías, la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo.
29 J. O. SANTOFIMIO GAMBOA. Tratado de derecho administrativo. Tomo IV. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, pág. 247.
30 Consejo de Estado. Sentencia del 24 de octubre de 2013, C.P. Enrique Gil Botero, Exp. 24.697.
31 El artículo 15 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 15.—De la interpretación unilateral. Si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado, la entidad estatal, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia”.
32 El artículo 16 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 16.—De la modificación unilateral. Si durante la ejecución del contrato y para evitar la paralización o la afectación grave del servicio público que se deba satisfacer con él, fuere necesario introducir variaciones en el contrato y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo, la entidad en acto administrativo debidamente motivado, lo modificará mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o servicios.
33 El artículo 17 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 17.—De la terminación unilateral. La entidad en acto administrativo debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos:
“2º. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista”.
34 El artículo 18 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 18.—De la caducidad y sus efectos. La caducidad es la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre.
35 El artículo 19 de la Ley 80 de 1993, establece: “ART. 19.—De la reversión. En los contratos de explotación o concesión de bienes estatales se pactará que, al finalizar el término de la explotación o concesión, los elementos y bienes directamente afectados a la misma pasen a ser propiedad de la entidad contratante, sin que por ello ésta deba efectuar compensación alguna”.
36 Consejo de Estado. Sentencia del 20 de mayo de 2004, C.P. María Elena Giraldo Gómez. Exp. 25.154.
37 PAR.—Derogado por el art. 32, Ley 1150 de 2007. Para los solos efectos de esta Ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades.
38 PAR.—En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2º de este artículo, o que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales.
39 Lo subrayado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

References: ARTÍCULO 14
 artículo 87
 artículo 136
 artículo 1525
 artículo 8
 artículo 831
 artículo 18
 artículo 2
 artículo 14
 artículo 2
 artículo 14
 artículo 136
 artículo 60
 artículo 10
 artículo 60
 Artículo 831
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 artículo 32