Source: http://data.riksdagen.se/dokument/GU01KU6
Timestamp: 2019-06-18 07:24:29+00:00

Document:
2006/07:KU6
I detta betänkande behandlas Riksrevisorernas framställning 2005/06:RRS28 om vissa ändringar i bestämmelser för Riksrevisionen. Ändringarna i framställningen gäller Riksrevisionens granskning av delårsrapporter, riksrevisorernas beslut om granskningsplan, riksrevisorernas aktieinnehav i granskningsobjekt samt anmälningsskyldighet i fråga om finansiella instrument för vissa anställda m.fl. i Riksrevisionen.
Utskottet tillstyrker delvis riksrevisorernas framställning, men föreslår med beaktande av Lagrådets synpunkter en annan utformning av de aktuella bestämmelserna m.m. Utskottet föreslår på eget initiativ följdändringar i tilläggsbestämmelsen 8.12.2 i riksdagsordningen.
Ändringar i bestämmelser för Riksrevisionen
Riksdagen antar utskottets förslag i bilaga 6 till
b) lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.,
c) lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.
Därmed bifaller riksdagen delvis framställning 2005/06:RRS28 punkterna 1 och 2.
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Henrik von Sydow (m), Morgan Johansson (s), Eva Bengtson Skogsberg (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Mauricio Rojas (fp), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Anna Bergkvist (m), Phia Andersson (s), Annie Johansson (c), Mikael Johansson (mp) och Pernilla Zethraeus (v).
Riksrevisorerna får enligt 3 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen göra framställningar hos riksdagen i frågor som rör Riksrevisionens kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. I den nu aktuella framställningen föreslår revisorerna vissa ändringar i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen) och lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen (instruktionen). Riksrevisorernas lagförslag finns i bilaga 2.
Utskottet har inbjudit Riksdagens ombudsmän (JO), Regeringskansliet, Statskontoret, Revisorsnämnden, FAR SRS och Saco att lämna synpunkter på riksrevisorernas lagförslag.
Regeringskansliet, Statskontoret och Revisorsnämnden tillstyrker förslagen utan närmare kommentarer. Jusek, som Saco hänvisar till, har inget att invända mot de lagstiftningsåtgärder som föreslås. JO har som enda remissinstans ifrågasatt förslaget i visst avseende, bilaga 3.
Inom utskottets kansli har upprättats en promemoria med lagförslag som underlag för en lagrådsgranskning, bilaga 4.
Riksrevisionen inrättades den 1 juli 2003 som en myndighet under riksdagen. Riksrevisionen ska granska hela den statliga verksamheten och därmed bidra till god resursanvändning och en effektiv förvaltning. Det har enligt riksrevisorerna visat sig att det finns ett behov av vissa förtydliganden i de lagar som styr Riksrevisionens verksamhet.
Riksrevisorerna föreslår att 3 § revisionslagen ändras så att endast en av affärsverkens tre delårsrapporter granskas årligen av Riksrevisionen. Dessutom föreslås ett förtydligande i lagrummet så att endast de delårsrapporter som ett granskningsobjekt är skyldigt att lämna granskas av Riksrevisionen.
Vidare föreslås ändringar i 4 § instruktionen i syfte att tillförsäkra att Riksrevisionen utvecklas som en sammanhållen myndighet utan att respektive riksrevisors rätt att fatta självständiga beslut inom sina granskningsområden träds för när. Förslaget anges innebära dels ett förtydligande om vilka beslut i granskningsverksamheten som riksrevisorerna ska fatta gemensamt respektive samråda om, dels vilka beslut som ska redovisas i granskningsplanen.
Riksrevisorerna föreslår också ändringar i 14 § samt en ny 14 a § i instruktionen. Förslagen innebär att en riksrevisor inte får inneha aktier i ett granskningsobjekt, att en skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument införs för riksrevisorerna och att denna skyldighet även införs för vissa anställda, vilka bedöms ha en särskild insynsställning.
Utskottet tillstyrker delvis riksrevisorernas framställning. Mot bakgrund bl.a. av utskottets bedömning att varje riksrevisors självständiga granskningsverksamhet inte bör begränsas föreslår utskottet dock i enlighet med Lagrådets förslag en annan lydelse av de aktuella paragraferna än den riksrevisorerna föreslagit. Utskottet föreslår också ändringar i ytterligare en paragraf i en av de lagar framställningen omfattar samt en ändring i en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen.
Gällande bestämmelse
Om delårsrapport lämnas ska den enligt 3 § revisionslagen granskas av Riksrevisionen. Enligt 10 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska affärsverk senast den 31 maj, den 31 augusti och den 30 november varje år till regeringen lämna delårsrapport för affärsverket eller, i förekommande fall, affärsverkskoncernen. Rapporterna ska avse tre, sex respektive nio månader av det pågående räkenskapsåret. Den delårsrapport som ska lämnas senast den 31 augusti ska vara granskad av Riksrevisionen.
Riksrevisorerna anser att det i ett revisionellt perspektiv inte är motiverat att granska alla de tre delårsrapporter som affärsverken lämnar. Bara en av rapporterna bör granskas, nämligen den som ska lämnas senast den 30 november.
Lagrådet föreslår en redaktionell ändring i förslaget med en annan lydelse av 3 § andra stycket andra meningen revisionslagen. Den delårsrapport som ska granskas bör enligt Lagrådet anges som den delårsrapport som avser perioden januariseptember.
Utskottet gör ingen annan bedömning än Lagrådet och föreslår att riksdagen antar utskottets förslag i bilaga 6 till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
Riksrevisorernas arbetsfördelning
I december 2000 godkände riksdagen riktlinjer för en förändrad revision under riksdagen (förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116119). Enligt dessa riktlinjer skulle de ledande ämbetsmännen var för sig besluta om granskningsplan samt om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna. Det var enligt utskottets mening inte en lämplig ordning att bedömningar i granskningsrapporter eller om lämpliga granskningsobjekt skulle vara föremål för majoritetsbeslut.
Enligt 12 kap. 7 § andra stycket regeringsformen gäller att Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen. Riksrevisorerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och slutsatserna av sin granskning.
Efter lagändringar 2003 har 4 § förstafjärde styckena följande lydelse:
Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vad de skall granska. De skall dessförinnan samråda med varandra.
Riksrevisorernas beslut skall redovisas i en granskningsplan.
Efter lagändringar 2003 och den 1 januari 2007 har 5 § första stycket följande lydelse:
Riksrevisorerna beslutar gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som skall gälla för den egna verksamheten och som inte skall beslutas av riksdagsförvaltningen enligt 2 § första stycket 2 och 7 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen eller av riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen.
4 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen hade ursprungligen följande lydelse:
Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. De beslutar vidare gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning.
Ursprungligen gällde vidare enligt 5 § första stycket att riksrevisorerna beslutade var för sig i sina granskningsärenden samt att en riksrevisor fick uppdra åt tjänsteman vid Riksrevisionen att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden
I framställningen framhålls när det gäller riksrevisorernas arbetsfördelning i granskningsverksamheten att förslagen innebär några förtydliganden i instruktionen. Det gäller bl.a. ett förtydligande av 4 § första stycket med innebörd att det krävs ett gemensamt beslut av de tre riksrevisorerna när det gäller granskningens huvudsakliga inriktning och att beslutet ska redovisas i granskningsplan. Vidare föreslås ett förtydligande av andra stycket med innebörd att den närmare inriktningen av granskningen inom granskningsområdena beslutas av riksrevisorerna var för sig efter samråd.
Som skäl för förslaget framhåller riksrevisorerna att 4 § instruktionen ändrades 2003 vilket bl.a. innebar att 5 § instruktionen, som bestod av två stycken, införlivades i lagrummet som stycke tre och fem. Formuleringarna i 4 § första och andra stycket instruktionen skapar osäkerhet om var gränsen går mellan beslut i granskningsverksamheten som ska fattas av riksrevisorerna gemensamt och beslut i granskningsverksamheten som fattas av respektive riksrevisor men som de först måste samråda om. Det är enligt revisorerna viktigt att denna gräns förtydligas mot bakgrund av riksrevisorernas grundlagsreglerade rätt att självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, fatta beslut om vad som ska granskas.
Enligt 4 § fjärde stycket instruktionen ska riksrevisorernas beslut redovisas i en granskningsplan. Nämnda styckes placering inom paragrafen kan enligt riksrevisorerna tolkas som att riksrevisorernas beslut i sina respektive granskningsärenden (stycke tre i samma lagrum) ska redovisas i granskningsplanen. Enligt riksrevisorerna bedömning var detta inte avsikten med bestämmelsen och avspeglar dessutom inte den praxis som utvecklats inom Riksrevisionen.
Riksrevisorerna har tolkat och tillämpat 4 § instruktionen så att riksrevisorernas gemensamma beslut om fördelningen av granskningsområden mellan sig samt granskningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i granskningsplanen, att respektive riksrevisors beslut, efter samråd med varandra, om närmare inriktning inom respektive granskningsområde inte ska ingå i granskningsplanen samt att respektive riksrevisors beslut inom sina granskningsområden avseende val av granskningsobjekt, metod och slutsatser fattas självständigt och inte redovisas i granskningsplanen.
När först gäller riksrevisorernas gemensamma beslut i granskningsverksamheten föreslår riksrevisorerna att 4 § första stycket förtydligas så att det framgår vilka beslut i granskningsverksamheten som ska fattas av riksrevisorerna gemensamt. För närvarande innebär bestämmelsen att riksrevisorerna endast ska fatta gemensamma beslut om fördelningen av granskningsområden.
Riksrevisorerna hänvisar till att konstitutionsutskottet framhållit att det är angeläget att den enskilde riksrevisorns självständighet respekteras samtidigt som det är viktigt att Riksrevisionen är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i riktning mot tre separata delar. Riksrevisorerna har tolkat uttalandet som att riksrevisorerna, förutom att gemensamt besluta om fördelningen av granskningsområden mellan sig, även bör besluta gemensamt om granskningsverksamhetens huvudsakliga inriktning.
Eftersom formuleringen i andra stycket är otydlig skapar den enligt riksrevisorerna osäkerhet om skrivningen åsyftar vilka objekt som ska granskas eller vilken inriktning inom respektive granskningsområde granskningen ska ha. Förarbetena är inte entydiga på denna punkt. Riksrevisionen har i sin uttolkning av 4 § instruktionen bedömt att det endast är den närmare inriktningen av granskningar inom respektive granskningsområde som riksrevisorerna ska samråda om. Andra stycket bör därför enligt riksrevisorerna förtydligas.
Granskningsplanen är ett av de viktigare styrdokumenten för Riksrevisionens granskningsverksamhet. Riksrevisionens granskningsplan ligger till grund för den närmare planeringen av verksamheten inklusive valet av vilka objekt som ska granskas och inriktning av granskningarna. Styrelsen yttrar sig över förslaget till granskningsplan och Riksrevisionen ska för styrelsen bl.a. redovisa hur granskningsplanen följs.
Enligt riksrevisorernas uppfattning ska endast de beslut som fattas gemensamt av riksrevisorerna redovisas i granskningsplanen. I utformningen av granskningsplanerna för 20042006 har detta gjorts. Riksrevisorerna föreslår att bestämmelsen i 4 § fjärde stycket instruktionen om att riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan flyttas upp till första stycket som en andra mening.
Enligt instruktionen ska riksrevisorerna besluta gemensamt om verksamhetens inriktning. Vad som avses med begreppet verksamhetens inriktning framgår närmast genom dess sammanhang i instruktionen. I 4 § första stycket stadgades ursprungligen att riksrevisorerna gemensamt beslutar fördelningen av granskningsområden mellan sig och att de vidare gemensamt beslutar om verksamhetens inriktning och organisation samt arbetsordning.
En diskussion om innebörden av begreppet verksamhetens inriktning fördes i ett lagstiftningsärende år 1986 som gällde instruktionen för Riksdagens ombudsmän. En bestämmelse om verksamhetens inriktning för riksdagens ombudsmän finns i 8 kap. 11 § riksdagsordningen. Där stadgas att Chefsjustitieombudsmannen är administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksamheten. I 12 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän hänvisas till denna bestämmelse i riksdagsordningen och föreskrivs dessutom att chefsjustitieombudsmannen i arbetsordning ska meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmän.
Konstitutionsutskottet utvecklade i betänkande KU1986/87:2 vad detta närmare innebär. För att uppnå målet att riksdagens ombudsmannaämbete fick den eftersträvade auktoriteten och genomslagskraften var det enligt utskottet av största vikt att chefsjustitieombudsmannen hade befogenhet att bestämma vilken inriktning verksamheten skulle ha i stort. När det gällde frågan hur verksamheten i stort skulle bedrivas borde det ankomma på chefsjustitieombudsmannen att i arbetsordning bestämma hur ärendena skulle fördelas och handläggas mellan honom och de övriga ombudsmännen och mellan dessa inbördes. Beträffande förhållandet mellan chefsjustitieombudsmannen och övriga ombudsmän ville utskottet särskilt understryka att varje ombudsman liksom dittills skulle handlägga sina ärenden helt självständigt. I chefsjustitieombudsmannens beslutsfunktioner låg att han själv kunde avgöra om han skulle ha ett eget ansvarsområde. När det gällde inspektioner och projekt skulle chefsjustitieombudsmannen kunna ta initiativ över hela fältet och justitieombudsmännen ha samma befogenhet inom de ansvarsområden som tilldelats dem.
Utskottet hade uppfattningen att det var en svaghet med den dåvarande organisationen att den tenderat att utvecklas till skilda ämbetsverk vart och ett med en ombudsman som chef. Detta innebar i första hand nackdelar när det gällde förfogandet över personalen. Men givetvis var en sådan strikt uppdelning också ägnad att påverka ärendebehandlingen och ämbetets praxis. Enligt utskottets mening var det viktigt att personalen kunde utnyttjas för ämbetet i sin helhet. Det borde ankomma på chefsjustitieombudsmannen att i arbetsordning eller på annat sätt utforma reglerna för hur personalen skulle disponeras.
Yttrande från Justitieombudsmannen
I yttrandet från Riksdagens ombudsmän, (bilaga 3), anmärks att den ursprungliga 4 § i instruktionen för Riksrevisionen innehöll en föreskrift om att verksamhetens inriktning skulle beslutas gemensamt och att bestämmelsen år 2003 överfördes till 5 §. Ändringarna angavs ha till syfte att uppnå en bättre struktur och föranleddes bl.a. av att Riksrevisionen gavs en viss föreskriftsrätt. Justitieombudsmannen ifrågasätter om inte den nu föreslagna ändringen skulle innebära en dubbelreglering.
Lagrådet framhåller i sitt yttrande, (bilaga 5) att det inte klart framgår av promemorian från konstitutionsutskottets kansli (bilaga 4) hur det grundläggande beslutet om granskningens huvudsakliga inriktning ska fattas. Ska det ske genom ett gemensamt beslut av riksrevisorerna eller kan eller ska det ske genom beslut av riksrevisorerna var för sig för respektive granskningsområde?
Regeringsformens bestämmelse kan enligt Lagrådet tolkas så att frågan om hur beslut ska fattas om vad som ska granskas lämnas öppen. Lagrådet hänvisar till att i regeringens förslag till lagstiftning om Riksrevisionen uttalades att vissa frågor alltid borde beslutas gemensamt och att till dessa hörde frågan om inriktningen av verksamheten (prop. 2001/02:190, s. 118) men att det också uttalades (s. 121) att riksdagens riktlinjer innebar att riksrevisorerna var för sig skulle besluta om granskningsplan. Lagrådet pekar också på att konstitutionsutskottet delade regeringens uppfattning att riksrevisorernas beslut om vad som ska granskas ska redovisas i en sammanhållen granskningsplan, men framhöll att var och en av riksrevisorerna inom sina granskningsområden, efter samråd med övriga riksrevisorer, beslutar om vad som ska granskas (2002/03: KU12, s. 14). Lagrådet framhåller att det i 4 § i instruktionen emellertid föreskrevs att riksrevisorerna skulle besluta gemensamt om bl.a. verksamhetens inriktning.
Enligt Lagrådets mening bör det ges ett klart besked i instruktionen huruvida beslutet om granskningens huvudsakliga inriktning och därmed granskningsplanen ska fattas av riksrevisorerna gemensamt eller av riksrevisorerna var för sig för respektive granskningsområde. Den senare lösningen kan naturligtvis kombineras med en föreskrift om att sådana beslut ska föregås av samråd mellan riksrevisorerna. Oavsett vilken lösning som väljs, bör bestämmelsen om verksamhetens inriktning flyttas från 5 § till 4 §, där den hör bättre hemma.
Väljs det förstnämnda alternativet föreslår Lagrådet följande lydelse på 4 §.
Riksrevisorerna beslutar gemensamt om granskningens huvudsakliga inriktning och om fördelningen av granskningsområden mellan sig.
Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken närmare inriktning granskningen skall ha. De skall dessförinnan samråda med varandra.
Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning skall redovisas i en granskningsplan.
Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste granskningsärendena skall samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt.
Väljs det sistnämnda alternativet föreslår Lagrådet följande lydelse.
Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen skall ha. De skall dessförinnan samråda med varandra.
För att undvika dubbelreglering bör enligt Lagrådet orden inriktning och utgå ur 5 § första stycket i instruktionen.
Bestämmelserna i regeringsformen och instruktionen lämnar öppet hur granskningsplan ska beslutas samtidigt som det tydligt föreskrivs i instruktionen att en riksrevisor inom sitt granskningsområde, efter samråd med övriga riksrevisorer, beslutar vad som ska granskas. Ursprungligen följdes denna bestämmelse omedelbart av bestämmelsen om att riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan.
Emellertid stadgas i instruktionen också att riksrevisorerna gemensamt beslutar om verksamhetens inriktning. Mot bakgrund av att en riksrevisor själv ska bestämma bl.a. vad som ska granskas inom hans eller hennes granskningsområde får denna bestämmelse anses gälla sådana delar av verksamheten som inte gäller beslut om vad som ska granskas, hur granskningen ska genomföras eller granskningens slutsatser.
Även om de granskningsplaner som nu upprättas gemensamt gäller granskningens huvudsakliga inriktning och till största delen har en mycket allmän karaktär kan enligt utskottets mening inte uteslutas att sådana gemensamt beslutade planer skulle kunna verka hindrande för en riksrevisor som har en egen idé om ett granskningsämne eller granskningsobjekt.
Enligt utskottets mening skulle en sådan utveckling strida mot den grundläggande förutsättningen att var och en av revisorerna ska kunna verka självständigt inom sitt granskningsområde. Utskottet är mot den bakgrunden inte berett att ställa sig bakom en ordning som innebär att granskningens huvudsakliga inriktning ska beslutas gemensamt. Utskottet anser därför att Lagrådets andra alternativ till lydelse av 4 § instruktionen bör väljas. Alternativet innebär att riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha, att de dessförinnan ska samråda med varandra samt att riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. Utskottet har tidigare framhållit att det är viktigt att Riksrevisionen är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas mot tre separata delar (bet. 2002/03:KU12 s. 14). Utskottets vill därför understryka att den ordning som nu föreslås inte hindrar att besluten redovisas i en sammanhållen granskningsplan. Som Lagrådet framhållit bör vidare orden inriktning och utgå ur 5 §. Lagändringarna bör träda i kraft den 1 april 2007. Utskottet föreslår följaktligen att riksdagen antar utskottets förslag i bilaga 6 till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen, såvitt avser 4 och 5 §§.
Riksrevisionens opartiskhet och självständighet
Enligt 14 § i instruktionen ska en riksrevisor skriftligen anmäla till riksdagen visst aktieinnehav, avtal av ekonomisk karaktär med tidigare arbetsgivare som löne- eller pensionsförmån som utges under tid som omfattas av uppdraget i Riksrevisionen, avlönad anställning som inte endast är av tillfällig karaktär, inkomstbringande självständig verksamhet som bedrivs vid sidan av uppdraget som riksrevisor, uppdrag hos kommuner och landsting om uppdraget inte är av endast tillfällig karaktär och annan anställning, uppdrag eller annat ägande som kan antas påverka uppdragets utförande. En motsvarande bestämmelse finns i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 8.12.2.
Riksrevisorerna föreslår att anmälningsskyldigheten beträffande vissa aktier ersätts av en anmälningsskyldighet för innehav av vissa finansiella instrument. Vidare föreslås att 14 § i instruktionen inleds med en bestämmelse om att en riksrevisor inte får inneha aktier i ett aktiebolag, där staten har ett bestämmande inflytande. I framställningen framhålls att den föreslagna bestämmelsen i viss mån för den privata sektorn har en motsvarighet i 21 § första stycket 1 a revisorslagen (2001:883) som föreskriver att en revisor för varje uppdrag i revisionsverksamheten ska pröva om det finns omständigheter som kan rubba förtroendet för hans eller hennes opartiskhet eller självständighet. Revisorn ska avböja eller avsäga sig ett sådant uppdrag, om han eller hon eller någon annan i den revisionsgrupp där han eller hon är verksam har ett direkt eller indirekt ekonomiskt intresse i uppdragsgivarens verksamhet. I 9 kap. 17 § 1 aktiebolagslagen (2005:551) stadgas att den inte får vara revisor som äger aktier i bolaget eller i annat bolag i samma koncern.
Riksrevisorerna föreslår också en ny 14 a § som innebär att det införs en förteckning vid Riksrevisionen över finansiella instrument avseende arbetstagare, uppdragstagare och vissa andra funktionärer med särskild insynsställning och en skyldighet att anmäla sådant innehav. Riksrevisorerna ska gemensamt besluta om vem som ska omfattas av denna anmälningsskyldighet.
Enligt Lagrådets uppfattning är det av avgörande betydelse för förtroendet för Riksrevisionens granskning av bolagen att riksrevisorerna inte har ekonomiska intressen i dessa bolag. Det är också Lagrådets uppfattning att det från förtroendesynpunkt är viktigt att inte någon över huvud taget som på Riksrevisionens vägnar deltar i granskning av bolagen har ekonomiska intressen i dem. Lagrådet anser därför att det finns goda skäl att överväga en utvidgning av den personkrets för vilken förbudet ska gälla. Som jämförelse kan enligt Lagrådet tjäna det förbud som enligt 3 § förordningen (2006:1022) med instruktion för Finansinspektionen gäller för befattningshavare vid Finansinspektionen att inneha aktier m.m. i banker och andra finansiella institut som står under tillsyn av inspektionen.
Som Lagrådet ser saken är det inte heller tillfyllest att förbjuda innehav av aktier enbart. Ett sådant förbud måste, för att vara effektivt, omfatta också t.ex. finansiella instrument, vilkas värde beror på aktiers värde. Förbudet bör alltså ges en mera generell karaktär och innebära förbud för en riksrevisor att inneha egendom som medför att han eller hon har ett direkt eller indirekt ekonomiskt intresse i den verksamhet som bedrivs av ett aktiebolag som avses i 2 § 4 lagen om revision av statlig verksamhet m.m.
Lagrådet framhåller vidare att dubbelreglering med likalydande författningstexter i en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen och i instruktionen för Riksrevisionen bör undvikas. Lagrådet förordar i stället, efter mönster av 2 § tredje stycket i instruktionen, en hänvisning till riksdagsordningens tilläggsbestämmelse. Vidare menar Lagrådet att en sådan hänvisning, med den lydelse av lagen som nu föreslås, får en lämpligare placering som ett tredje stycke i den föreslagna 14 a §.
Lagrådet lämnar förslag till ny lydelse av 14 och 14 a §§ i instruktionen.
Utskottet delar Lagrådets bedömning. Utskottet är dock inte nu berett att ställa sig bakom Lagrådets förslag att samtliga arbetstagare, uppdragstagare eller funktionärer inom Riksrevisionen ska omfattas av förbudet mot att inneha egendom som medför att han eller hon har ett direkt eller indirekt ekonomiskt intresse i den verksamhet som bedrivs av ett aktiebolag som faller inom Riksrevisionens granskningsområde (14 § sista meningen). En sådan ordning bör enligt utskottets mening inte införas utan att frågan fått en mer ingående beredning. Utskottet förutsätter att riksrevisorerna undersöker möjligheterna att införa den av Lagrådet föreslagna ordningen och i lämpligt sammanhang återkommer i frågan. Utskottet ställer sig i övrigt bakom Lagrådets förslag till lydelse av 14 och 14 a §§ instruktionen. Lagändringarna bör träda i kraft den 1 april 2007. Utskottet föreslår följaktligen med delvis bifall till riksrevisorernas framställning att riksdagen antar utskottets förslag i bilaga 6 till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen såvitt avser 14 och 14 a §§.
Utskottet föreslår också med utövande av sin initiativrätt att riksdagen antar utskottets förslag i bilaga 6 till lag om ändring i riksdagsordningen som gäller tilläggsbestämmelsen 8.12.2.
Framställning 2005/06:RRS28 Riksrevisorernas framställning om vissa ändringar i bestämmelser för Riksrevisionen:
Riksdagen antar riksrevisorernas förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om statlig revision m.m.
Riksdagen antar riksrevisorernas förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.
1. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
Härigenom föreskrivs att 3 § ska ha följande lydelse.
Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport skall den granskas med undantag för prognoser. För affärsverk, och i förekommande fall affärsverkskoncern, skall dock endast delårsrapport som lämnas senast den 30 november granskas.
-
2 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen
dels att 14 § får ett nytt första stycke, att nuvarande första stycke placeras som stycke två och nuvarande stycke två placeras som stycke tre,
dels att 14 § andra stycket 1 får följande lydelse,
och dels att det i lagen införs en ny paragraf 14 a §, av följande lydelse.
Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig och om granskningsverksamhetens huvudsakliga inriktning. Riksrevisorernas beslut skall redovisas i en granskningsplan.
Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid Riksrevisionen att i riksrevisorns ställe avgöra gransknings-ärenden.
En riksrevisor får inte inneha aktier i ett aktiebolag som avses i 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
1. innehav av aktier i ett aktiebolag som avses i 2 § 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.,
6. annan anställning, uppdrag eller annat ägande som kan antas påverka uppdragets utförande.
Denna bestämmelse finns i tilläggsbestämmelsen 8.12.2 till riksdagsordningen.
Vid Riksrevisionen skall föras en förteckning över innehav av finansiella instrument avseende arbetstagare, uppdragstagare och andra funktionärer med särskild insynsställning. Riksrevisorerna beslutar gemensamt vilka arbetstagare, uppdragstagare och andra funktionärer som skall omfattas av denna bestämmelse. Den som omfattas av denna bestämmelse är skyldig att till den tjänsteman Riksrevisionen utsett anmäla innehav och ändring i innehavet av finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.
Riksrevisorernas framställning om vissa ändringar i bestämmelse för Riksrevisionen
Riksrevisorerna lämnar i framställning 2005/06:RRS28 förslag till
1. lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och
2. lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen.
Konstitutionsutskottet beslutade den 7 november 2006 att inbjuda vissa remissinstanser att lämna synpunkter på framställningen. Remissinstanserna var Riksdagens ombudsmän, Regeringskansliet (Finansdepartementet och Näringsdepartementet), Statskontoret, Revisorsnämnden, FAR SRS  branschorganisationen för revisorer och rådgivare och SACO  Sveriges Akademikers Centralorganisation.
Riksrevisionen inrättades den 1 juli 2003 som en myndighet under riksdagen. Riksrevisionen ska granska hela den statliga verksamheten och därmed bidra till god resursanvändning och en effektiv förvaltning.
Det har enligt riksrevisorerna visat sig att det finns ett behov av vissa förtydliganden i de lagar som styr Riksrevisionens verksamhet.
Riksrevisorerna föreslår att 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ändras så att endast en av affärsverkens tre delårsrapporter granskas årligen av Riksrevisionen. Dessutom föreslås ett förtydligande i lagrummet så att endast de delårsrapporter som ett granskningsobjekt är skyldigt att lämna granskas av Riksrevisionen.
Vidare föreslås ändringar i 4 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen i syfte att tillförsäkra att Riksrevisionen utvecklas som en sammanhållen myndighet utan att respektive riksrevisors rätt att fatta självständiga beslut inom sina granskningsområden träds för när. Förslaget innebär enligt riksrevisorerna dels ett förtydligande om vilka beslut i granskningsverksamheten som riksrevisorerna ska fatta gemensamt respektive samråda om, dels vilka beslut som ska redovisas i granskningsplanen.
Riksrevisorerna föreslår också ändringar i 14 § samt en ny 14 a § i sistnämnda lag. Förslagen innebär att en riksrevisor inte får inneha aktier i ett granskningsobjekt, att en skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument införs för riksrevisorerna och att denna skyldighet även införs för vissa anställda, vilka bedöms ha en särskild insynsställning.
Framställningen tar sålunda upp flera skilda frågor. De gäller Riksrevisionens granskning av delrapporter, riksrevisorernas arbetsfördelning, riksrevisorernas aktieinnehav samt en förteckning hos Riksrevisionen över anställdas m.fl. innehav av finansiella instrument.
Om delårsrapporter lämnas ska de enligt 3 § lagen om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskas av Riksrevisionen. Enligt 10 kap. 2 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag gäller att affärsverk senast den 31 maj, den 31 augusti och den 30 november varje år till regeringen ska lämna delårsrapport för affärsverket eller, i förekommande fall, affärsverkskoncernen. Rapporterna ska avse tre, sex respektive nio månader av det pågående räkenskapsåret. Den delårsrapport som ska lämnas senast den 31 augusti ska vara granskad av Riksrevisionen.
När det gäller riksrevisorernas arbetsfördelning i granskningsverksamheten föreslås några förtydliganden i lagen (2002:1023) med instruktion för riksrevisionen. Riksrevisorerna föreslår ett förtydligande av 4 § första stycket med innebörd att det krävs ett gemensamt beslut av de tre riksrevisorerna när det gäller granskningens huvudsakliga inriktning och att beslutet ska redovisas i granskningsplan. Vidare föreslås ett förtydligande av andra stycket med innebörd att den närmare inriktningen av granskningen inom granskningsområdena beslutas av riksrevisorerna var för sig efter samråd.
Vidare föreslås att det införs en bestämmelse i 14 § med innebörd att en riksrevisor inte får inneha aktier i ett aktiebolag, där staten har ett bestämmande inflytande. Den föreslagna bestämmelsen har för den privata sektorn i viss mån en motsvarighet i 21 § första stycket 1 a revisorslagen (2001:883) som föreskriver att en revisor ska för varje uppdrag i revisionsverksamheten pröva om det finns omständigheter som kan rubba förtroendet för hans eller hennes opartiskhet eller självständighet. Revisorn ska avböja eller avsäga sig ett sådant uppdrag, om han eller hon eller någon annan i den revisionsgrupp där han eller hon är verksam har ett direkt eller indirekt ekonomiskt intresse i uppdragsgivarens verksamhet. I 9 kap. 17 § 1 aktiebolagslagen (2005:551) stadgas att den inte får vara revisor som äger aktier i bolaget eller i annat bolag i samma koncern.
Slutligen föreslås ändringar i revisorernas anmälningsskyldighet samt införandet av en förteckning vid Riksrevisionen över finansiella instrument avseende arbetstagare, uppdragstagare och vissa andra funktionärer och en skyldighet för dem som omfattas av ett gemensamt av riksrevisorerna fattat beslut att anmäla sådant innehav.
Regeringskansliet, Statskontoret och Revisorsnämnden tillstyrker riksrevisorernas förslag. FAR SRS och SACO har avstått från att yttra sig. SACO hänvisar till remissvar från Jusek. Jusek har inget att invända mot de lagstiftningsåtgärder som föreslås i framställningen.
JO har i sak inte någon erinran mot förslaget men ifrågasätter om inte den föreslagna ändringen av 4 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen innebär en dubbelreglering eftersom 5 § också innehåller en bestämmelse om gemensamma beslut om verksamhetens inriktning. JO:s yttrande återges i bilaga 11 [ Här bilaga 3.].
Innebörden av 4 § lagen med instruktion för Riksrevisionen
Riksdagen beslutade i december 2000 riktlinjer för en förändrad revision under riksdagen. Bland annat innebar riktlinjerna att de tre ledande ämbetsmännen var för sig ska besluta om granskningsplan samt om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna (förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116119).
I proposition 2001/02:190 Riksrevisionen föreslogs en lag med instruktion för Riksrevisionen. Beträffande riksrevisorernas beslutanderätt (s. 121) hänvisades till att riksdagens riktlinjer innebar att riksrevisorerna var för sig ska besluta granskningsplan samt om innehållet och slutsatserna i granskningsärendena. Lagförslagets 4 §, som antogs oförändrad av riksdagen, hade följande lydelse:
Andra meningen i första stycket har genom en nyligen genomförd lagändring flyttats till 5 § som numera inleds:
Riksrevisorerna beslutar gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som skall gälla för den egna verksamheten och som inte skall beslutas av riksdagsförvaltningen osv.
Konstitutionsutskottet uttalade i samband med riktlinjerna för den nya Riksrevisionen att det inte var en lämplig ordning att bedömningar i granskningsrapporter eller om lämpliga granskningsobjekt skulle vara föremål för majoritetsbeslut. Riksrevisorernas nu aktuella förslag innebär att meningen Riksrevisorernas beslut skall redovisas i en granskningsplan flyttas till första stycket som gäller gemensamma beslut. Riksrevisorerna framhåller visserligen i den aktuella framställningen att det är granskningens huvudsakliga inriktning som ska redovisas i granskningsplanen som beslutas gemensamt medan riksrevisors beslut inom sina granskningområden avseende granskningsobjekt, metod och slutsats fattas självständigt och inte redovisas i granskningsplanen.
Mot bakgrund av det i principbeslutet betonade värdet av självständiga granskningsplaner bör det kvarstå en möjlighet för en av riksrevisorerna att på egen hand besluta om granskningar även om de ligger utanför den huvudsakliga inriktning som en gemensam granskningsplan avses redovisa. Samtidigt måste självfallet kunna gälla att de tre riksrevisorerna gemensamt beslutar om en granskningsplan om de är eniga om planens innehåll.
Det finns därför anledning att ge 4 § en annorlunda lydelse än den som riksrevisorerna föreslagit. Genom att fjärde styckets mening Riksrevisorernas beslut skall redovisas i en granskningsplan begränsas till att gälla granskningens huvudsakliga inriktning och flyttas till ett nytt andra stycke uppnås en mer konsekvent ordning samtidigt som begreppet granskningsplan definieras enligt vad riksrevisorerna föreslagit. Bestämmelsen ger utrymme för att en granskningsplan kan beslutas både av riksrevisorerna gemensamt och alternativt av var och en för sitt område eller två av dem gemensamt och en för sig. Justitieombudsmannens synpunkt att förslaget innebär en dubbelreglering påverkar också paragrafens lydelse. Paragrafen föreslås få följande lydelse.
Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid Riksrevisionen att i riksrevisors ställe avgöra granskningsärenden.
Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste granskningsärendena skall samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksdagen gemensamt.
Lagrådets yttrande inhämtas över bifogade lagförslag, bilaga 22 [ Här i denna bilaga.]. Lagförslagen motsvarar förslagen i riksrevisorernas framställning med vissa ändringar. Bland annat har vissa mindre ändringar av teknisk karaktär gjorts i ingresserna till lagförslagen. Dessutom föreslås att 4 § lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen med anledning av remissvaret från JO ges en något annan lydelse än den riksrevisorerna föreslagit. Lagarna föreslås träda i kraft den 1 april 2007 i stället för den 1 januari 2007.
1 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. skall ha följande lydelse.
dels att 4 och 14 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 14 a §, av följande lydelse.
Härigenom föreskrivs att tilläggsbestämmelsen 8.12.2 till riksdagsordningen1 [ Riksdagsordningen omtryckt 2003:594.] skall ha följande lydelse.
-
2. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport skall den granskas med undantag för prognoser. För affärsverk och affärsverkskoncerner, skall dock endast den delårsrapport som avser perioden januariseptember granskas.
3. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen
dels att 4, 5 och 14 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas en ny paragraf, 14 a §, av följande lydelse.
4 §1 [ Senaste lydelse 2003:359.]
5 §2 [ Senaste lydelse 2006:1003.]
Riksrevisorerna beslutar gemensamt om verksamhetens organisation, arbetsordning samt de ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter som skall gälla för den egna verksamheten och som inte skall beslutas av riksdagsförvaltningen enligt 2 § första stycket 2 och 7 lagen (2000:419) med instruktion för riksdagsförvaltningen eller av riksdagsstyrelsen enligt 41 § lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen.
Enligt förutsättningar som anges i 6 § första stycket 2 och 3 lagen (1994:260) om offentlig anställning får riksrevisorerna gemensamt i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riksrevisionen.
14 §3 [ Senaste lydelse 2003:359.]
Vid Riksrevisionen skall föras en förteckning över sådana finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument och som innehas av arbetstagare, uppdragstagare och andra funktionärer i Riksrevisionen med särskild insynsställning.
I tilläggsbestämmelsen 8.12.2 till riksdagsordningen finns bestämmelser om att en riksrevisor skriftligen skall anmäla innehav och ändring i innehavet av finansiella instrument som anges i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument samt vissa andra förhållanden till riksdagen.

References: § 1
 § 4
 § 4
 § 4
 § 1
 §1
 §2
 §3