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El Dominio Minero y el Sistema Concesional en América Latina y el Caribe
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Encarnación Araya Alarcón
1 El Dominio Minero y el Sistema Concesional en América Latina y el Caribe
2 m Se agradece a la Organización Cisneros su colaboración en la impresión de este libro
3 El dominio minero y el sistema concesional en América Latina y el Caribe
5 Edición y composición: Dagoberto Espinoza, Santiago de Chile Diseño de portada: Adelaida Contreras, Caracas, Venezuela Impreso en Venezuela por Editorial Latina C.A. Primera Edición ISBN: Depósito Legal N : EF
7 El dominio minero y el sistema concesional América Latina y el Caribe Julio Vildósola Fuenzalida
11 INDICE Prólogo Introducción xxi XXV TITULO PRIMERO Sistemas de Dominio Minero C a pitu lo I DOMINIO MINERO FUNDIÁRIO PARTE PRIMERA Dominio Minero Fundiário: origen, desarrollo y aplicación en Roma Instituciones de la proprietas y dominium y clasificación de las cosas en el derecho romano El dominio y tratamiento jurídico aplicable a la actividad minera privada durante la República e Imperio Principios, nociones y normativa sobre el dominio aplicable a la actividad minera en territorios provinciales -el ager publicas propiedad cuyo dominio se atribuye al pueblo romano Nociones y algunas disposiciones dictadas en el Bajo Imperio, respecto a la atribución del dominio de los recursos mineros Difusión y recepción del derecho romano en la Edad Media PARTE SEGUNDA El Dominio Minero Fundiário en Inglaterra (siglos X-XX) (Wales e Irlanda del Norte); su difusión en los siglos XVII y XVIII a América del Norte (Canadá y EE.UU.), Australia y Sud Africa Inglaterra (y Wales) (siglos X - XX) Estructura jurídica territorial de los tenures y estates que se aplica al derecho minero y efectos de la suscripción de la Carta Magna Sistema legal fundiário definido y configurado tanto en el marco del Common Law, como de los principios y normas generales contenidas en la Carta Magna (1215) y en la estructura jurídico-legal de los tenures y estates Legislación minera: Mining Acts de 1923 hasta
12 viii Índice Estados Unidos de Norteamérica 26 Período colonial 26 Período post colonial 27 Período de la Ordenanza de Tierras de 1785 (The Land Ordinance) 28 Período de las primeras Leyes Mineras Orgánicas de 1866 y Legislación minera vigente: Canadá 35 Antecedentes históricos-jurídicos 35 Dominio de los recursos mineros: El sistema fundiário 36 Australia 39 Antecedentes históricos-jurídicos sobre el sistema de dominio de los recursos minerales y derechos mineros que se otorgan a particulares para su aprovechamiento 39 República de Sudáfrica 44 C a pítu lo I I SISTEMA DE DOMINIO DE LOS RECURSOS MINEROS ATRIBUIDO A LA NACION Y/O ESTADO 45 PARTE PRIMERA Dominio Minero Regalista en la Edad Media La Regalía Minera: sus fuentes originarias, desarrollo histórico (siglo IX-XIII) y el dominio minero eminente 45 Marco histórico, definiciones y nociones básicas 45 La actividad minera del medioevo en el marco de la estructura territorial, económica y política de la Europa de los siglos IX-XII 46 Estructura económica-política territorial de la sociedad feudal del medioevo y concepción del señorío (dominium), como medios y ámbito históricos de la regalía 49 División y clasificación de la propiedad territorial señorial: el señorío 50 Regalía minera, matriz del dominio minero eminente; su naturaleza jurídica 53 La recepción del derecho romano: usufructus y enfiteusis 54 Concepción del dominio minero dividido (alto dominio y el dominio útil) o dominio eminente 55 La regalía minera en la legislaciones de la Edad Media 58 El Sacro Imperio Germánico y la Bohemia 58 Francia 65 España y las colonias de ultramar 71 El derecho minero novo-hispano indiano. Antecedentes históricos generales 82 Primer Período: el Virreynato de Cristóbal Colón 84
13 indice ix Segundo Período: intentos de la Corona para establecer un sistema de administración territorial Tercer período: La consolidación político-administrativa del sistema (1550 y 1750). Su objetivo central: el Gobierno Superior de Indias: Virreyes, Audiencias y Reales Audiencias Las Ordenanzas de Minas de Nueva España de 1783 (México) Disposiciones sobre el Dominio de las Minas en las Ordenanzas. Título V: Del Dominio Radical de las minas, de su concesión a los particulares, y del derecho que por eso deben pagar PARTE SEGUNDA Dominio Minero del Estado en los siglos XVI y XVIII: Matriz filosófica y política: La soberanía inalienable de la Nación y consolidación de los Estados Nacionales; su evolución en el marco jurídico de la concepción del dominio minero eminente La regalía minera en la concepción del dominio eminente, su carácter de participación a favor del Estado como resultado de la actividad minera; sus fundamentos y fuentes, y un atributo de la soberanía de la Nación/Estado (siglos XVI - XVIII) Doctrina y sistema económico del mercantilismo ratifican y potencian los principios del dominio minero regalista de los Estados nacionales de la Europa del siglo XVII PARTE TERCERA Dominio Público Minero. Antecedentes históricos jurídicos: creación y elaboración del dominio público y del demanio minero Francia: dominio público en general (siglo XIX), su extensión y difusión a la actividad minera (siglo XX) manteniendo paradigmática y simbólicamente el dominio fundiário Desarrollo y evolución del dominio minero en Francia España Recapitulación del sistema de dominio minero de la Nación/Estado C a p ítu l o III SISTEMA DEL DOMINIO MINERO LIBERAL 1. Antecedentes históricos: origen, fuentes y causas 2. Pensamiento filosófico, político y económico de Thomas Hobbes y John Locke ( ) en la formación del derecho minero liberal 2.1. Pensamiento filosófico/político de Thomas Hobbes ( ): las funciones y atribuciones del Soberano y el Estado, para aprovechar y utilizar los recursos naturales
14 X Indice 2.2. La propiedad de los recursos naturales en el pensamiento de John Locke ( ) Contribución de los fisiócratas o escuela de los economistas a la cuestión del dominio minero Doctrina que considera a las sustancias minerales como cosas sin dueño, res nullius, pero respecto de las cuales se requiere obtener derechos por intermedio del Estado que actúa como administrador Influencia del sistema fundiário (romano-anglosajón) en la formación de las Leyes Mineras de 1791 y Revolución Industrial de Inglaterra con su experiencia del Sistema Fundiário de Dominio Minero Las Leyes de Minas de 1791 y 1810 y el Código Civil (1803) de Francia Ley minera de 28 de julio de 1791, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente de Francia durante la Revolución Francesa Código Civil de Napoleón (Decreto 5 de marzo de 1803 ratificado como Ley de 3 de septiembre de 1807) Ley Minera del 21 de abril de 1810 (Ley Minera de Napoleón) Difusión del pensamiento y legislación minera liberal francés en Europa e Iberoamérica 153 El dominio minero liberal de España: su influencia y difusión a Iberoamérica (últimas décadas del siglo XIX hasta primeras décadas del siglo XX) 153 TITULO SEGUNDO La soberanía permanente e inalienable de las Naciones/Estados sobre sus recursos mineros C a pítu lo I ANTECEDENTES, MARCO HISTORICO Y POLITICO-ECONOM ICO 163 Soberanía del Estado moderno 163 Soberanía de las Naciones sobre sus recursos mineros. Estado de situación al finalizar la Segunda Guerra Mundial 165 La cartelización minera 168
15 índice xi C a p itu lo II ACUERDOS Y RESOLUCIONES DE LAS NACIONES UNIDAS. EL NUEVO ORDEN ECONOM ICO INTERNACIONAL 173 La primera Resolución sobre la soberanía permanente de las Naciones 173 Resolución N 1803 (XVII) de 1962: Soberanía permanente de los pueblos sobre sus riquezas y recursos naturales. 174 Resolución N 1515 (XV) del 15 de diciembre de Resolución N 2158 (XIII) del 25 de diciembre de Resolución N 88 (XII) del 19 de octubre de Resolución N 3171 (XXVII) del 18 de diciembre de Carta sobre Derechos y Deberes de los Estados contenida en la Declaración del Nuevo Orden Económico Internacional. Resolución N 3201 (XVI) del Io de mayo de Resolución N 3556 de 5 de diciembre de Resumen. Definiciones, principios y normas de los Acuerdos y Resoluciones de las Naciones Unidas, UNCTAD, ECOSOC, de 1952 a TITULO TERCERO El dominio de los recursos mineros en América Latina y El Caribe y sus sistemas concesionales C a p ítu l o I SISTEMAS DE DOMINIO MINERO Y CONCESIONAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE 187 Los sistemas de dominio minero en América Latina: síntesis de su desarrollo y establecimiento 187 Concepción jurídica y estructura legal del dominio minero 188 Los modelos de legislaciones mineras en América Latina y el Caribe 191 Modelo A 191 Modelo B: Legislación Minera de Chile y Bolivia 194 C a p ítu l o II DOMINIO DE LOS RECURSOS MINEROS EN LA LEGISLACION MINERA DE AMERICA LATINA DEL MODELO A 199 A r g e n t in a 199 Ley Minera. Antecedentes y evolución histórico-jurídica 199
16 xii Indice Período de aplicación de las Ordenanzas de Minas de Nueva España y legislación complementaria 199 Período legislativo 200 Legislación vigente 201 B r a sil 205 Antecedentes y evolución histórico-jurídica 205 Primer Período: Colonial 205 Segundo Período: La legislación minera durante el Imperio 206 Tercer Período: La legislación minera durante La República 206 Legislación vigente Código de Minería de La Constitución Federal de 1988 y Título III De la Organización del Estado, modificada por enmienda del 16 de agosto de C o l o m b ia 213 Legislación vigente 213 C o s t a r ic a 214 Antecedentes histórico-jurídicos 214 Legislación vigente 215 C u b a 215 Antecedentes históricos y normativas jurídicas y legales 215 Legislación vigente 217 E c u a d o r 219 Antecedentes histórico-jurídicos 219 Legislación vigente 219 E l S alv a d o r 220 Antecedentes históricos 220 Legislación vigente 220 G u a tem a la 221 Constitución Política Nacional 221 Ley de Minería de Decreto Ley N H o n d u r a s 221 Legislación vigente 221 M é x ic o 222 Antecedentes y evolución histórico-jurídica 222 Primer Período: La legislación colonial e indiana desde Hernán Cortés hasta la Independencia 222 Segundo Período: Vigencia y coexistencia de las Ordenanzas de Minas de Nueva España con la Normativa Especial expedida por la República de México a partir de la Independencia (1821) 222
17 Indice Xlll Tercer Período: Legislación Minera Federal de los Estados Mexicanos, cuya fuente es la Constitución Política de Cuarto Período: Los Códigos o Leyes Mineras Nacionales o 225 etapa del Derecho Minero Liberal 225 Legislación vigente 232 Antecedentes históricos inmediatos 232 Las primeras normativas legales mineras dictadas durante la Revolución (1916) 233 Constitución Política de febrero de 1917: su artículo 27 actualmente vigente y en plena aplicación 235 Doctrina mexicana sobre el dominio minero de la Nación 237 Legislación minera dictada con posterioridad a la promulgación de la Constitución Política de P e r ú 246 Antecedentes y evolución histórico-jurídica 246 Primer Período: Legislación Minera Colonial hasta la dictación del Primer Código de Minería en Segundo Período: Republicano 246 Tercer Período: Liberal 247 Cuarto Período: El Código de Minería de Primera reacción minera nacionalista ( ) y etapa de la nacionalización en el año Legislación vigente 252 U r u g u a y 253 Legislación vigente 253 V e n e z u e l a 253 Antecedentes y evolución histórico-jurídica 253 Primer Período: Vigencia y aplicación de las Ordenanzas de Minas de Nueva España - Decreto del Libertador Simón Bolívar de Segundo Período: Después del Decreto del Libertador de 1829, la legislación sobre minas permanece prácticamente estática, hasta la dictación del Primer Código de Minas de Tercer Período: Constitución de 22 de abril del año 1864 que establece el Régimen Federal 255 Cuarto Período: Ley de Minas de Legislación vigente 257 Ley de Minas de 1944 (publicada el 18 de enero de 1945) y su Reglamento, de la misma fecha 257
18 xiv Indice C a pít u l o I I I SISTEMA CONCESIONAL MINERO DE LAS LEYES MINERAS DE AMERICA LATINA (MODELO A) Definición y principios del sistema concesional minero Universo y ámbito de aplicación de las Leyes Mineras de América Latina y clasificación de los recursos para efectos de otorgar derechos mineros 260 I. Leyes Mineras de América Latina que aplican y contemplan como norma general el Régimen I 261 C o l o m b ia C o s t a r ic a 262 C u b a 262 E c u a d o r 263 E l S alv a d o r 263 G u a tem a la 263 M é x ic o 263 P e r ú 264 II. Leyes Mineras de América Latina y el Caribe que aplican y contemplan como regla general el Régimen II 265 A r g e n t in a 265 B r a sil 266 H o n d u r a s 267 U r u g u a y 268 V e n e z u e l a 269 III. Regímenes especiales en las LMAL y C, modelo A, aplicables en Ley Minera Regional de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Perú, Uruguay y Venezuela 270 A r g e n t in a 270 B r a sil 271 C olom bia 272 C o s t a r ic a 272 E c u a d o r 273 G u a tem a la 273 H o n d u r a s 274 M é x ic o 274 P e r ú 274 U r u g u a y 275 V e n e z u e l a Capacidad de las personas naturales o jurídicas para ser titulares de derechos mineros en las LMAL y C 276 B r a s il 277 C o l o m b ia 277
19 Indice XV C o s t a r ic a 278 E c u a d o r 278 G ua tem a la 278 H o n d u r a s 278 M é x ic o 279 U r u g u a y 279 V en e zu ela Administración o Autoridad Minera del Estado o Nación que otorga/concede o no derechos mineros 280 Estructura jurídico-legal de la Autoridad Minera del Estado o la Administración Minera en las LMAL y C del modelo A 280 A r g e n t in a 280 B r a sil 281 C olom bia 281 C o st a R ic a 283 C u b a 283 E c u a d o r 284 E l S a lvador 285 G u a tem a la 286 H o n d u r a s 286 M é x ic o 287 P e r ú 287 U ru g u a y 289 V en e zu ela Los actos administrativos de la autoridad minera, su naturaleza jurídica y características básicas de reglada/vinculatoria o discrecional 290 Concepto y definiciones generales 290 Actos administrativos reglados/vinculados 291 A r g e n t in a 292 B r a sil 292 C olom bia 293 C o sta R ic a 293 C u b a 293 E c u a d o r 293 E l S a lv ador 294 G u a tem a la 294 P er ú, U ruguay, M éx ico y H onduras El objeto y clases/tipos de concesiones mineras El objeto de las concesiones mineras Clases de concesiones y los respectivos derechos mineros que se otorgan 295 A r g e n t in a 295
20 xvi Indice B rasil C olom bia C osta R ica C uba E cuador 301 E l S alvador G uatemala H onduras M éxico P erú U ruguay V enezuela Derechos mineros de los concesionarios mineros y otros titulares con facultades y atribuciones especiales Derechos y atribuciones de los concesionarios 313 Derechos y facultades que también y/o usualmente contemplan y otorgan las LMAL 314 A rgentina B rasil C olombia 315 C osta R ica y G uatemala H onduras E cuador V enezuela M éxico y P erú Obligaciones y deberes de los titulares de concesiones mineras y de otros derechos 316 A rgentina 318 B rasil 320 C olombia 321 C osta R ica 322 C uba 323 E cuador 324 E l S alvador 325 G uatemala 327 H onduras 328 M éxico 330 P erú 332 U ruguay 334 V enezuela Naturaleza jurídica de los derechos mineros en el sistema concesional de las LMAL y C 338 A rgentina 3 3 9
21 índice xvii B r a s il 339 C o l o m b ia 339 C o st a R ic a 339 C u b a 339 E c u a d o r 340 H o n d u r a s 340 M é x ic o 340 E l S a lv a d o r 340 G u a tem a la 340 P e r ú 340 U r u g u a y 341 V e n e z u e l a 341 TITULO CUARTO Dominio minero y sistema concesional en las legislaciones de Chile y Bolivia: Modelo B C a pítu lo I DOMINIO M INERO Y SISTEMA CONCESIONAL DE CHILE 345 Antecedentes y evolución histórico-jurídica. Primer período ( ) 345 Legislación española y Novo Hispana 345 El dominio minero en el Código Civil de 1855 (Artículo 591) 347 Segundo Período: El dominio minero en el primer Código de Minería de 1874: un cuerpo legal de transición 349 El amparo de la propiedad minera y su naturaleza jurídica 353 Existencia de recursos mineros efectivos 354 Tercer Período: Legislación minera liberal - Códigos de Minería de 1888 y El Código de Minería de El dominio del Estado sobre las sustancias minerales 355 Sistema de amparo de la concesión de la propiedad minera 356 Código de Minería de 1932 (Reglamento D.S. N 78/1933) 358 Cuarto Período: Fase primera: El dominio minero durante el interregno histórico jurídico ( ) 365 Reformas a la Constitución de 1925 sobre la propiedad en general (décadas ) y reformas específicas mineras de 1971 y 1980: se proclama el dominio minero patrimonial del Estado, estableciendo un sistema concesional judicial 365
22 xviii Indice Primeros antecedentes sobre dominio minero y sistema concesional en el Proyecto de la nueva Constitución Política (1980) en la Comisión de Estudios El dominio minero y el sistema concesional en la Constitución Política del Estado de 1980 Fase Segunda: Consolidación del dominio minero liberal: la Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras (LOCCM) de 1982 y Código de Minería de 1983 Mensaje/Exposición de Motivos respecto del dominio subsidiario del Estado en el Proyecto de Ley Orgánica sobre Concesiones Mineras y de la concesión plena El Código de Minería de 1983: Ley N publicada en el Diario Oficial el 14/10/83 1. Sistema Concesional Minero en la Ley Orgánica sobre Concesiones Mineras (1982) y en el Código de Minería (1983) La Concesión Minera Plena: su fuente y matriz, el dominio subsidiario del Estado 2. La autoridad minera y el dominio del Estado frente al sistema concesional de derechos 3. Ambito de aplicación de la LMCH respecto a las sustancias mineras y su clasificación en función de determinados fines 4. Disposiciones generales para obtener (constituir) derechos mineros sobre sustancias concesibles; sólo mediante concesiones de exploración y explotación; y normas sobre cómo acceder real y físicamente a los recursos minerales para su aprovechamiento 5. El objeto de las concesiones mineras; sus clases y forma, superficies y duración 6. Naturaleza jurídica de la concesión: dominio patrimonial del titular de carácter civil perfecto completo y pleno, garantías constitucionales especiales y derechos generales de los titulares de concesiones 7. Obligaciones de los titulares de las concesiones mineras C a pítu lo I I DOMINIO Y SISTEMA CONCESIONAL MINERO DE BOLIVIA Ley minera. Antecedentes y evolución histórico-jurídica Primer Período: Vigencia de las Ordenanzas de Minas de Nueva España Segundo Período: La Legislación Minera Liberal Tercer Período: Etapa revolucionaria Legislación vigente: Código de Minería de
23 índice xix Concepto de dominio minero. Definición 405 Ambito de aplicación del Código de Minería de 1997: las sustancias minerales concesibles 405 Estructura jurídico-legal de la autoridad minera administrativa del Estado y los procedimientos adjetivos 406 Disposición general 406 Organos jurisdiccionales 406 Atribuciones y facultades básicas 407 Designación 407 Los procedimientos mineros 407 Naturaleza jurídica del acto administrativo de la autoridad minera 408 Capacidad jurídica para ser titular (sujeto) de derechos mineros 408 Disposiciones generales 408 Entidades extranjeras "408 La concesión minera: su objeto o actividades. Forma, extensión y plazo 409 La naturaleza y los efectos jurídicos de las concesiones 410 Naturaleza jurídica de la concesión minera 410 Efectos jurídicos de la concesión: derechos y obligaciones del titular 410 La Corporación Minera de Bolivia, COMIBOL 413 BIBLIOGRAFIA 415
25 Prólogo A principios de la década del 90, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), a través de su División de Recursos Naturales e Infraestructura, considerando la importancia que venían cobrando las reformas mineras en los países de América Latina, decidió hacer una serie de estudios comparativos sobre el carácter de dichas reformas y sobre los cambios que se venían produciendo en las respectivas legislaciones mineras, con especial referencia a los regímenes concesionales. Las reformas mineras redujeron significativamente el protagonismo empresarial del Estado y se orientaron a promover la inversión privada, superando por un lado las barreras de entrada, eliminando las restricciones a la inversión extranjera e iniciando un sustantivo proceso de modernización de los regímenes concesionales, garantizando - en el el marco del dominio inalienable e imprescriptible del Estado, como soberano de los recursos mineros - la seguridad y estabilidad jurídica de los derechos mineros. Los noventa marcan una nueva etapa en el desarrollo minero de América Latina, iniciándose un dinámico ciclo de inversiones que significó que la región absorba un tercio de los presupuestos de exploración, equivalentes a unos 800 millones de dólares en promedio al año; y un cuarto, de las inversiones materializadas durante dicho decenio, que alcanzaron, sin contar las privatizaciones, a más de 20,000 millones de dólares en nuevas explotaciones. No obstante, las inversiones estuvieron fuertemente concenytradas en Chile, que absorbió el 51% de las inversiones concretadas durante los años noventa. Acabo por tanto una etapa de estatismo asfixiante y se inició otra en la que los países de América Latina apostaron a la iniciativa privada, nacional y extranjera. Empero, los cambios en las legislaciones minera no aplicaron simultaneamente todos los incentivos que eran necesarios para promover la inversión ni se dieron con la misma intensidad en todos los países de la región. Ello explica, además del carácter y la magnitud de la inversión de los mega-
26 XXll Prólogo proyectos cupríferos puestos en operación en Chile, la fuerte concentración de inversiones en dicho país. La CEPAL ha venido siguiendo de cerca este proceso y ha mantenido estrecha cooperación con el Organismo Latinoamericano de Minería (OLAMI). Con la colaboración de OLAMI y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y la Comisión Andina ( ex-junta del Acuerdo de Cartagena) se llevaron a cabo tres reuniones de expertos provenientes de países latinoamericanos y del Caribe con el fin de hacer un análisis comparado de las políticas y legislación minera de la región. La primera se celebró en Lima, Perú, en julio de 1991, en que se puso énfasis en los regímenes concesionales y en las modalidades de otorgamiento de los derechos mineros. Dos años después, en noviembre de 1993, la CEPAL organizó un Taller de Trabajo sobre el Desarrollo de la Pequeña Minería en América Latina en la que se analizaron las políticas y el tratamiento normativo relacionado con la minería de pequeña escala. En esta reunión se acordó solicitar a la CEPAL la organización de un Seminario Regional sobre Legislación Minera Comparada, con el propósito de examinar las tendencias prevalecientes en la normatividad minera de los países de América Latina y el Caribe. Con ese propósito, con el patrocinio del Gobierno de Cuba y con la colaboración de OLAMI, la CEPAL organizó, en La Habana en noviembre de 1994, un Seminario Regional sobre la modernización de la legislación minera de América Latina y el Caribe. Para ser presentado en este Seminario, se encargó un estudio especial sobre la legislación minera de América Latina y el Caribe al experto, de nacionalidad chilena y prestigioso profesor universitario, de larga trayectoria docente y consultor de empresas, doctor Julio Vildósola Fuenzalida, quien había participado como expositor en las dos conferencias anteriores. Este estudio se se tituló «El dominio y soberanía de los recursos mineros y los regímenes actuales de concesiones en los países de América Latina y el Caribe y sus tendencias». Al Seminario asistieron 16 países de la región representados por delegaciones tanto del sector público como privado; organismo internacionales y no gubernamentales (ONGs) asi como representantes de Sudáfrica, Canadá y Australia. Complementado el estudio con las intervenciones de los participantes al Seminario de La Habana y producidos posteriormente nuevos cambios en la legislación vigente en algunos países, la CEPAL decidió encargar al Dr. Vildósola la continuación de los trabajos correspondientes con el objeto de editar un libro que sirva de consulta en la actividad docente, a profesionales vinculados a la minería asi como a las autoridades gubernamentales e inversionistas.
27 Prólogo xxiii Concluído el trabajo la CEP AL cedió los derechos de edición, publicación y distribución de este libro a OLAMI para que sea difundido en los países de América Latina y el Caribe.OLAMI agradece en forma muy especial el apoyo brindado por los Secretarios Ejecutivos del la CEPAL Srs. Gert Rosenthal y José Antonio Ocampo. Un reconocimiento especial merece el Ingeniero de Minas, Sergio Moya Bruce, quien desde las jomadas de Lima en 1991 hasta su jubilación de la CEPAL en 1995, fuera un incansable impulsor de estas iniciativas. Asimismo, nuestro agradecimiento por la colaboración de los Srs. funcionarios Axel Dourojeanni, Director de la División de Recursos Naturales e Infraestructura; Fernando Sánchez Albavera, Asesor Regional en Minería y Energía y del Consultor Jorge Berríos. Finalmente nuestro más profundo agradecimiento al Doctor Julio Vildósola quien, por razones de su vocación docente y dedicación profesional al derecho minero, dedicó gran parte de su tiempo, en forma desinteresada, para concretar esta publicación que pensamos constituirá un hito en los estudios del derecho minero comparado en América Latina y el Caribe. Pedro Rafael Tinoco Terrero Presidente Organismo Latinoamericano de Minería
29 Introducción 1. Que la especie humana, para existir y desarrollarse desde los tiempos más remotos, ha requerido, utilizado y aprovechado permanente y sistemáticamente los recursos naturales, sean éstos renovables (aire, agua, terrenos agrícolas, bosques), o no renovables (o agotables), como son los recursos mineros, es un hecho histórico inamovible y así se ha verificado en el transcurso de los siglos. Asimismo, está suficientemente comprobado que dichos recursos mineros (metálicos o no metálicos) poseen una naturaleza física, química, geológica y mineralógica determinadas, así como ciertas características físicas consustanciales y únicas, comunes a todos ellos a nivel planetario, que originan y justifican la necesidad de su obtención, dominio o posesión y control en un marco adecuado y funcional de orden económico, jurídico y político que permita su utilización y aprovechamiento por los hombres, en el ciclo natural e ineludible de reconocimiento, exploración, descubrimiento, explotación, y un determinado procesamiento y tratamiento metalúrgico, según los casos, independientemente del lugar en que aquellos están ubicados y del tipo o clase de actividades desarrolladas en función del referido ciclo. Estos hechos, derivados tanto de la Naturaleza como de la actuación e intervención de los hombres para poseer y controlar estos recursos, evidencian, entre otras causas, que ciertos recursos o sustancias minerales básicos son objetivamente más escasos y valiosos que otros, o al menos limitados, en relación con la superficie del planeta, o con las necesidades de consumo y demanda creciente de la humanidad. También, es incuestionable que los recursos minerales normalmente son desconocidos inicialmente, presentan formas irregulares en la superficie o en el subsuelo del planeta y están distribuidos al azar, con total abstracción de razas, religiones, regímenes e ideologías políticas o económicas, y sin vinculación alguna con las teorías y doctrinas económicas y principios y sistemas legales que los hombres han concebido, elaborado y estructurado a través de los tiempos, para obtenerlos, controlarlos y aprovecharlos, sea en calidad de propietarios, poseedores u otras formas de dominio. El hecho de ser inicialmente desconocidos significa que, una vez prospectados, reconocidos, explorados y descubiertos (fase de exploración), dichos recursos deben ser medidos y evaluados económica y técnicamente, de modo que si mediante los correspondientes estudios de factibilidad, éstos arrojan re-
30 xxvi Introducción sultados positivos, se justifique pasar a la siguiente fase natural de la explotación de los productos-sustancias primarias, y posteriormente, a su correspondiente beneficio y procesamiento metalúrgico. Finalmente, sobreviene la etapa de la comercialización de los productos mineros, que en estricto rigor no forma parte exclusiva o especial del ciclo natural de la actividad minera, sino que, más bien, por su propia naturaleza, es común a todas las actividades económicas. Que los recursos minerales no sean renovables, significa que son finitos: una vez extraídos y consumidos no vuelven a generarse. En contrapartida, o como compensación entregada por la Naturaleza, éstos no se gastan ni deterioran físicamente por el transcurso del tiempo, pudiendo atesorarse indefinidamente; sin perjuicio de que en las últimas décadas, el uso y el reciclaje de la chatarra o scrap, esté permitiendo un reaprovechamiento de ciertos metales, aunque su aplicación sea limitada en relación con los volúmenes que se consumen y requieren. Otra cuestión básica, vinculada a lo anterior, tiene relación con el agotamiento físico-geológico del recurso minero, que marca la diferencia sustancial entre esta actividad y todas las demás de orden económico, puesto que se trata, según señalábamos, de recursos agotables e ineludiblemente no renovables, cuyo mejor, oportuno y útil aprovechamiento, tanto para la Nación en cuyo territorio están ubicados como para quienes invierten como particulares en el referido ciclo natural de exploración y explotación, dependerá de diversos y complejos factores económicos y políticos; entre otros, y a modo de ejemplo, los de orden técnico y financiero-económico, como son la determinación de la reserva técnica y económica explotable del depósito minero, los posibles ingresos y beneficios netos obtenidos -durante la etapa de la explotación- o esperados, dentro de plazos limitados, definidos por la vida del yacimiento-mina y el ritmo de extracción. Por otra parte, debido a que los yacimientos-minas tienen imperiosamente un horizonte y existencia limitados en el tiempo, con reservas más o menos definidas, el conocimiento y resultados de este necesario proceso, afecta decisivamente tanto al inversionista (Estado o particular) que explora y explota, como a la Nación donde están ubicados los recursos, a la cual obviamente afecta, entre otros, en el empleo de mano de obra, transferencia de tecnología, infraestructura que permanece, y básicamente, en el aporte y contribución permanente para el desarrollo y producción de exportación (en América Latina y el Caribe) y la obtención de impuestos, contribuciones, participaciones, amén de otros efectos de orden económico, financiero, etc. El inversionista que en América Latina y el Caribe participa en la actividad minera nacional o extranjera, explorando y explotando un depósito/yacimiento mineral, requiere disponer previamente de una adecuada, estable y eficiente legislación minera, que dé seguridad y estabilidad al proceso productivo, para así continuar buscando más reservas, mediante programas adicionales de exploración e investigación, con el objeto de asegurar y garantizar la continuidad de la operación, más allá del horizonte definido en el proyecto original. Ambos factores, agotamiento cierto, por una parte, del depósito respectivo en un período definido, y necesidad, por otra, de mantener la continuidad de la operación minera, requieren e implican mayores inversiones y eventuales riesgos técnicos y
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