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BOE.es - Documento BOE-A-2015-2832
Documento BOE-A-2015-2832
Pleno. Sentencia 31/2015, de 25 de febrero de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 5829-2014. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana. Competencias sobre consultas referendarias: nulidad de los preceptos legales autonómicos relativos a las consultas referendarias generales.
«BOE» núm. 64, de 16 de marzo de 2015, páginas 190 a 212 (23 págs.)
BOE-A-2015-2832
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5829-2014, interpuesto por el Presidente del Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, contra los arts. 3 a 39, las disposiciones transitorias primera y segunda y la disposición final primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana. Han comparecido y formulado alegaciones la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, representados por sus respectivos Letrados. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
El escrito de interposición analiza a continuación la competencia del Estado en materia de consultas referendarias, que encuentra fundamento en el art. 149.1.1 CE, en conexión con el art. 23.1 CE, que reconoce el derecho fundamental de participación directa en los asuntos públicos; en el art. 149.1.18 CE, en virtud del cual corresponde al Estado la regulación de las bases del régimen jurídico de la Administración electoral y la regulación de las bases del régimen jurídico de la Administración local, bajo cuyo amparo compete al Estado la regulación de las consultas populares municipales; en el art. 149.1.32 CE, en cuya virtud corresponde al Estado la decisión de autorización de cualquier consulta popular por vía de referéndum, siendo una competencia que no se limita a la autorización estatal para la convocatoria sino que «ha de extenderse a la entera disciplina de esa institución, esto es, a su establecimiento y regulación» (STC 31/2010, de 28 de junio), lo que incluye la previa habilitación o previsión abstracta del tipo, figura o modalidad referendaria efectuada por las Cortes Generales, precisamente en la Ley Orgánica a que se refiere el art. 92.3 CE, por lo que en ningún caso puede hablarse de la existencia de competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña sobre el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat de una consulta mediante votación de carácter referendario.
Por lo que se refiere a las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en esta materia, afirma la representación estatal que se limitan a las consultas de naturaleza no referendaria. Así se deriva de lo dispuesto en el art. 122 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) que, conforme a lo señalado en la STC 31/2010, de 28 de junio, en ningún caso atribuye a la Generalitat competencias en materia de establecimiento y regulación de referendos. Expone que la competencia plasmada en el art. 122 EAC no ampara ni comprende la regulación o convocatoria de consultas que, aunque no se denominen referendarias o se aparten formalmente de la regulación del referendo, sean, como en este caso, material y auténticamente un referéndum. En este sentido, añade que la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, ha creado un nuevo modelo de consultas populares que se identifica con el referendo, aunque pretenda huir de esta categoría jurídica mediante una extensión inconstitucional del inciso «otros instrumentos de participación», que vulnera las competencias del Estado.
b) Su objeto ha de versar sobre decisiones políticas de especial transcendencia. Esta importancia, relevancia o transcendencia de la cuestión objeto del referéndum es la causa y razón de su sometimiento a la decisión de «todos los ciudadanos» (art. 92 CE), de modo que implica el llamamiento al pueblo español como titular de la soberanía nacional (art. 1.2 CE) mediante el ejercicio del derecho de participación política consagrado en el art. 23.1 CE.
Tras ello, al hilo de exponer el contenido de la generalidad de los preceptos impugnados, se reitera su inconstitucionalidad en la medida en que se menoscaban las competencias del Estado en la materia. Pero también se contienen en el escrito del recurso censuras materiales o sustantivas contra determinados preceptos integrados, todos ellos, en el título II de la Ley. Tales impugnaciones por razones no competenciales son: a) El art. 12 CE (mayoría de edad de los españoles a los dieciocho años) habría sido infringido, en relación con las normas que lo desarrollan en la Ley Orgánica 5/1985, del régimen electoral general, por los preceptos que en el art. 5.1 de la Ley determinan que «pueden ser llamados» a participar en estas consultas los mayores de dieciséis años; b) el art. 13.2 CE atribuye sólo a los españoles los derechos reconocidos por el art. 23 de la propia Norma fundamental, con la única y condicionada salvedad en orden al derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, y que habría sido vulnerado, en consecuencia, por las reglas que en el mentado art. 5.1 consideran «personas legitimadas» para votar en estas consultas a nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de terceros Estados [apartados b) y c) del repetido art. 5.1]; c) el art. 18.4 CE podría considerarse infringido, en relación con lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de protección de datos de carácter personal, por el art. 6 de la Ley (registro de participación en consultas populares no referendarias), en la medida en que su apartado 3 no exige el consentimiento del interesado para la comunicación de sus datos al referido registro por aquellos otros de los que se nutre (apartado 2 del mismo art. 6: registro de población de Cataluña, registro de catalanes y catalanas en el exterior y «otros instrumentos registrales»); d) se argumenta por referencia al art. 68.5 EAC y en contra de lo prevenido en el art. 12.3, con arreglo al cual «una vez firmado el decreto de convocatoria de la consulta, las instituciones convocantes deben abrir un período de difusión institucional». Entiende el Abogado del Estado que tal previsión legal es contraria al citado art. 68.5 EAC, en cuanto que el precepto impugnado está «previendo un efecto jurídico de la convocatoria aún antes de su publicación».
Tras lo anterior, se reitera en el recurso que la Ley 10/2014 entraña un supuesto de «fraude a la Constitución», pues tal Ley habría sido concebida, tramitada y planificada como cauce jurídico para habilitar una verdadera consulta referendaria sobre la independencia de Cataluña, alterando la denominación o elementos accidentales del referéndum, para eludir su declaración de inconstitucionalidad. A tal fin, se añade, la Ley utiliza la cobertura de la propia Constitución y la interpretación que de sus preceptos hace la jurisprudencia constitucional para perseguir un resultado contrario a ella.
2. A propuesta de la Sección Tercera, el Pleno del Tribunal acordó, por providencia de 29 de septiembre de 2014, admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Parlamento de Cataluña y al Gobierno de la Generalitat de Cataluña, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo, se acordó tener por invocado por el Presidente del Gobierno el art. 161.2 CE y, de conformidad con dicho artículo, suspender los preceptos impugnados (desde la fecha de interposición del recurso para las partes del proceso y desde su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» para los terceros), y cuantos actos o resoluciones hubieran podido dictarse en aplicación de los mismos, así como comunicar la providencia a los Presidentes del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat. Por último, también se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
6 El Presidente del Senado, mediante escrito registrado el 8 de octubre de 2014, comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión del día anterior, había acordado la personación en este procedimiento y su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. El mismo 8 de octubre de 2014 el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que la Cámara se personaba en el proceso, ofreciendo su colaboración a los mismos efectos.
En opinión de los Abogados de la Generalitat, la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, ha resultado manifiestamente insuficiente desde un principio, por lo que no puede sorprender que con la Ley objeto de este recurso se ponga remedio a la ausencia de instrumentos de consulta en el ámbito de Cataluña. Consideran que es preciso abordar medidas legislativas dirigidas a superar la crisis de representatividad que afecta al funcionamiento de la democracia en España; medidas que, como la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, ofrezcan instrumentos de participación ciudadana a través de los cuales se proceda a integrar aquellas aspiraciones que permitan que el sistema de representación política pueda recuperar nuevos índices de legitimidad. Se cita, en este contexto, un conjunto de reformas y medidas de democracia participativa adoptadas en el seno de la Unión Europea, entre las que se incluyen el «Libro blanco sobre la gobernanza europea» (Comisión Europea, 2001) y las reformas introducidas por el Tratado de Lisboa e incorporadas al vigente Tratado de la Unión Europea.
El escrito de demanda se refiere asimismo a la STC 42/2014, de 25 de marzo, afirmando que en la misma se admite la legitimidad del «derecho a decidir», como libre expresión de aspiraciones políticas aunque contrarias al tenor actual de la Constitución, como las plasmadas en la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña, que propugnan el desarrollo de un proceso en el que se llama a participar activamente a todos los ciudadanos de Cataluña. De esta suerte, se añade, la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, instrumenta un procedimiento de consultas populares que puede servir, entre otros, a ese objeto.
En opinión del Letrado autonómico, la Ley responde a una voluntad del legislador de desarrollar el art. 122 EAC, en coherencia con lo dispuesto en la Ley 4/2010, de consultas populares por vía de referéndum, afrontando el tratamiento legal de la participación ciudadana de forma global, diferenciando claramente el régimen jurídico específico del referéndum (Ley 4/2010) del de las consultas populares no referendarias (Ley 10/2014). Añade que la Ley impugnada desarrolla así el mandato constitucional y estatutario de promover la participación ciudadana, pero no el art. 23.1 CE, pues la participación no se articula sobre el derecho de voto, que es la esencia de aquel derecho fundamental; y, al tiempo, la circunstancia de que el artículo 3.1 contemple que la opinión se manifiesta «mediante votación» no puede asimilarse al ejercicio del derecho de voto, debiendo entenderse este en un sentido instrumental no sustantivo. Añade que la convocatoria y el procedimiento de realización de las consultas no referendarias no es un proceso «electoral», con las características y garantías propias de éstos, y que la Ley no reserva o limita estas consultas a decisiones políticas de transcendencia especial que conecten con la idea de participación política (arts. 23.1 y 92.1 CE) asimismo sino que alude a opinar sobre «actuaciones, decisiones o políticas públicas». Sostiene que de la doctrina constitucional se desprende que el referéndum es un instrumento reservado a la participación política, pero no necesariamente que una cuestión de naturaleza y alcance político quede sustraída a otras vías participativas, cuando éstas no pretenden obtener los efectos solemnes propios de un referéndum.
Afirma también en su escrito de alegaciones que no se puede partir de una vis atractiva de la reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE, pues dicha reserva no debe absorber íntegramente la regulación del derecho fundamental, ya que si fuera así no cabría ninguna regulación autonómica de desarrollo del art. 23.1 CE, en clara contradicción con lo que ocurre en la realidad, pues las Comunidades Autónomas pueden aprobar su legislación electoral, que se basa en el derecho del art. 23.1 CE, y así lo han hecho respetando los principios generales o básicos establecidos en la LOREG. Considera, por ello, que este esquema debería ser válido en el caso de los referéndums de ámbito autonómico, admitiendo una capacidad legislativa autonómica, dejando a salvo la competencia del art. 149.1.32 CE y respetando los principios básicos de la legislación estatal sobre referéndums. A juicio del Letrado, el art. 122 EAC es un precepto abierto que permite al legislador regular las modalidades de consultas expresamente mencionadas, pero también cualquier otra forma de consulta popular, dejando al legislador un amplio margen de configuración e innovación legal, en el que cabe la regulación contenida en el título II de la Ley impugnada. La referencia del art. 1 de la Ley al «ámbito competencial» es así perfectamente constitucional, puesto que coincide con la expresión que utiliza el art. 122 EAC.
El Letrado del Parlamento catalán sostiene también que el art. 8 de la Ley circunscribe los efectos de la consulta a «conocer la opinión» sobre la cuestión sometida a consulta, sin carácter vinculante, y preservando un amplio margen de decisión política, ya que sólo obliga a la autoridad convocante a «pronunciarse» sobre la incidencia de la consulta en la actuación pública que ha sido objeto de la misma. Ello permitiría entender que el formato que se diseña puede ser concebido como un derecho de participación de nueva creación y regulación, desde la perspectiva del derecho fundamental del art. 20 CE, entendido como el derecho a expresar opiniones por medio de «la escritura o cualquier otro medio de reproducción», que incluye también el derecho a expresarlas mediante votación.
En lo que respecta al objeto sobre el que pueden versar las consultas no referendarias, considera que no se desprende de forma clara e inequívoca de la Constitución ni de la Ley reguladora de las distintas modalidades de referéndum que los ciudadanos no puedan ser preguntados sobre cuestiones de relevancia política por otros medios, siempre que no pretendan conseguirse los efectos propios de un referéndum. El uso del término potestativo «podrán» en el art. 92.1 CE avala –a su juicio– la lectura flexible que se propone.
Señala a continuación que todo proceso de participación debe contar con un sistema de garantías, sin que ello sea monopolio del referéndum. En el caso de la Ley catalana no cabe apelar al concepto de «cuerpo electoral», porque de los arts. 3.3 y 5 no se desprende esa identidad de sujeto, dado que las consultas pueden ser generales o sectoriales, y las personas legitimadas no han de coincidir siempre con los titulares del derecho de sufragio, siendo las convocatorias concretas de cada consulta las que han de determinar quiénes puedan participar en las mismas. Y en cuanto al procedimiento, no se pretende fijar una regulación electoral, sino una específica para las consultas, dentro del marco de configuración de que dispone el legislador. La previsión de un registro de participación es un elemento de garantía imprescindible en cualquier proceso participativo, pero eso no le convierte, sin más, en un censo electoral; asimismo la cesión de datos que se contempla, entra dentro del ámbito permitido por la Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. En esta misma línea, el sistema de garantías no contempla organismos electorales, ni se incorporan miembros del Poder Judicial, ni existe tampoco un recurso contencioso-electoral como sistema de control judicial especial, sino un régimen de control ordinario de los actos administrativos. El principio de voluntariedad en la composición de las mesas de consultas o la ausencia de un régimen sancionador demostrarían la existencia de diferencias adicionales con la institución del referéndum.
La Ley tiene por objeto, se afirma en su art. 1.1, «el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria de los mecanismos de las consultas populares no referendarias y otras formas y mecanismos de participación ciudadana institucionalizada en el ámbito competencial de la Generalitat y las entidades locales».
De la mencionada Ley se impugna su título II, rubricado «consultas populares no referendarias», cuyo capítulo I («disposiciones generales») define el concepto de «consulta popular no referendaria» y sus modalidades (art. 3), determina las formas en que pueden promoverse tales consultas (art. 4) y las personas que pueden ser llamadas a participar en ellas (art. 5), crea y regula el «registro de participación en consultas populares no referendarias» (art. 6) y el registro de consultas populares (art. 7), establece los efectos de estas (art. 8) y limita su número máximo anual (art. 9).
El capítulo II («procedimiento de las consultas populares no referendarias») regula la convocatoria de la consulta (arts. 10 a 12), el sistema de garantías (arts. 13 a 20), la campaña previa a la consulta (arts. 21 y 22), las normas de voto (arts. 23 a 28) y las reglas especiales para las consultas sectoriales (art. 29).
El capítulo III («reglas especiales para las consultas populares no referendarias de iniciativa ciudadana») prevé que este tipo de consultas puedan ser promovidas por personas físicas o jurídicas (art. 30) integradas en una comisión promotora (art. 31), determina la forma en que debe plantearse la solicitud de iniciativa, su contenido y las causas de inadmisibilidad (art. 32), delimita el ámbito al que puede extenderse la iniciativa (art. 33), aclara que sus firmantes pueden ser personas llamadas a participar en ella (art. 34), exige un número mínimo de firmas de apoyo (art. 35), regula su recogida (art. 36) así como su recuento y validación (art. 37), dispone que el órgano competente debe convocar la consulta si las firmas validadas alcanzasen el número mínimo establecido (art. 38) y define los periodos en que no se pueden promover ni celebrar consultas populares no referendarias de iniciativa ciudadana (art. 39).
2. La Abogacía del Estado sostiene que, bajo la denominación de «consultas populares no referendarias», los preceptos impugnados contienen la regulación sistemática y completa de un referendo, para lo cual el legislador autonómico carece de competencia, contraviniendo así el art. 149.1.1, 18 y 32, al tiempo que se infringe la reserva de ley orgánica comprendida en el art. 81.1 CE en relación con los arts. 23.1 y 92.3 CE, así como el contenido del art. 122 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), en la interpretación que del mismo ha realizado este Tribunal en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69.
3. Así concretado el objeto de este proceso y las posiciones de las partes, nuestro enjuiciamiento de la Ley autonómica impugnada debe estar precedido por una referencia a las formas de participación ciudadana en nuestro sistema político-constitucional (FFJJ 3 y 4), por el deslinde de la institución del referéndum como modalidad de «consulta popular» (FJ 5) y por el régimen de distribución competencial sobre la materia que se deriva del bloque de constitucionalidad (FJ 6).
Junto a esta fórmula de la representación política, nuestra Constitución admite también, como cauce de conformación y expresión de la voluntad general, la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos, en «aquellos supuestos en los que la toma de decisiones políticas se realiza mediante un llamamiento directo al titular de la soberanía» (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 3).
Ahora bien, de modo reiterado hemos destacado el carácter extraordinario de esta forma de participación ciudadana en nuestro ordenamiento jurídico, pues «aun si se admitiera que la Ley puede ampliar los casos de participación directa, los supuestos habrían de ser, en todo caso, excepcionales en un régimen de Democracia representativa como el instaurado por nuestra Constitución, en el que priman los mecanismos de Democracia representativa sobre los de participación directa» (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 3, con cita de la STC 76/1994, de 14 de marzo, FJ 3)
4. Pero, como se advierte en la STC 119/1995, de 17 de julio, «es evidente que este entendimiento de la participación a que se refiere el art. 23.1 CE no agota las manifestaciones del fenómeno participativo que tanta importancia ha tenido y sigue teniendo en las democracias actuales y al que fue especialmente sensible nuestro constituyente. De hecho, el Texto constitucional es rico en este tipo de manifestaciones. En unos casos, se contiene un mandato de carácter general a los poderes constituidos para que promuevan la participación en distintos ámbitos: así, el art. 9.2 C.E. contiene un mandato a los poderes públicos para que faciliten 'la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social', y el art. 48 establece la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural. En otros casos, el constituyente ha previsto formas de participación en ámbitos concretos, algunas de las cuales se convierten en verdaderos derechos subjetivos, bien ex constitutione, bien como consecuencia del posterior desarrollo por parte del legislador; es el caso del art. 27, que en sus apartados 5 y 7 se refiere a la participación en la programación en la enseñanza y en el control y gestión de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos; del art. 105, según el cual la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas [apartado a)], y la garantía de la audiencia de los interesados en el procedimiento de producción de actos administrativos [apartado c)]; del art. 125, que prevé la participación de los ciudadanos en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, y del art. 129, que en su apartado primero remite a la Ley el establecimiento de formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de determinados organismos públicos, y en su apartado segundo recoge un mandato a los poderes públicos para que promuevan eficazmente formas de participación en la empresa. Diversas fórmulas de participación –bien directamente, bien a través de órganos establecidos al efecto– se recogen también en los arts. 51, 52 y 131.2 de la Constitución.» (FJ 4).
A estas previsiones del constituyente se suman todas aquellas fórmulas de participación ciudadana que instituya el legislador ordinario –estatal o autonómico– en el marco de sus competencias (así, cuando el art. 29.6 EAC dispone que «los ciudadanos de Cataluña tienen derecho a promover la convocatoria de consultas populares por parte de la Generalitat y los Ayuntamientos, en materia de las competencias respectivas, en la forma y las condiciones que las leyes establecen»). Pero siempre, en el bien entendido sentido, de que no son expresiones del derecho de participación que garantiza el art. 23.1 CE, sino que obedecen a una ratio bien distinta. Se trata de manifestaciones que no son propiamente encuadrables ni en las formas de democracia representativa ni en la democracia directa, incardinándose más bien en un tertium genus que se ha denominado democracia participativa (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ 6).
5. Una vez trazada la distinción entre el derecho fundamental de participación política –directa o indirecta– reconocido en el art. 23.1 CE y las formas de mera participación ciudadana, es preciso proyectarla sobre la categoría de las denominadas «consultas populares».
La Constitución, al referirse en el art. 149.1.32 a las «consultas populares por vía de referéndum» ha consentido la existencia de otras consultas populares que no fueran las referendarias, habiendo sido el legislador orgánico y estatutario el que las ha introducido en el bloque de constitucionalidad (en lo que aquí interesa, el art. 122 EAC, al conferir a la Generalitat competencia en materia de «encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular»). Por tanto, bajo aquella denominación genérica debe comprenderse la existencia de dos instituciones de raíz diferente: el referéndum y las consultas no referendarias.
«El referéndum es, por tanto, una especie del género ʺconsulta popularʺ con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público, a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo: STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10) conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos, constituye el objeto del derecho fundamental recogido por la Constitución en el art. 23.1 (así, STC 119/1995, de 17 de julio). Para calificar una consulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta popular se verifica ʺpor vía de referéndumʺ (art. 149.1.32 CE) y su convocatoria requiere entonces de una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado, de manera que siempre que éste sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta referendaria.» (FJ 2)
Por el contrario, «[l]a circunstancia de que no sea jurídicamente vinculante resulta de todo punto irrelevante, pues es obvio que el referéndum no se define frente a otras consultas populares por el carácter vinculante de su resultado» (FJ 3).
Ha quedado identificado de esta suerte el cuerpo electoral con el sujeto que expresa la voluntad del pueblo (SSTC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10; y 31/2010, de 28 de junio, FJ 69), sin perjuicio de que, como aclaramos en la STC 13/2009, de 19 de enero, FJ 16, «el cuerpo electoral no se confunde con el titular de la soberanía, esto es, con el pueblo español (art. 1.2 CE). Este cuerpo electoral está sometido a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE), en tanto que el pueblo soberano es la unidad ideal de imputación del poder constituyente y como tal fundamento de la Constitución y del Ordenamiento».
De modo distinto, las consultas no referendarias recaban, en cambio, la opinión de cualquier colectivo (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69), por lo que articulan «voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es, no imputables al cuerpo electoral» (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 2). Frente a las formas de participación política, en las que se interviene en cuanto ciudadano (uti cives), en las consultas populares no referendarias se participa a título individual (uti singulus) o como miembro de un colectivo, sea social, económico, cultural o de otra índole (uti socius).
No cabe olvidar que el derecho a participar directamente en los asuntos públicos, como todos los derechos que la Constitución establece, no puede sino ejercerse en la forma jurídicamente prevista en cada caso. Lo contrario, lejos de satisfacer la exigencias de la soberanía popular, supondría la imposibilidad misma de la existencia del ordenamiento jurídico, a cuya obediencia todos –ciudadanos y poderes públicos– vienen constitucionalmente obligados (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 2). Esa exigencia se encuentra implícitamente contenida en el art. 92.3 CE, al decir que una ley orgánica regulará las condiciones «y el procedimiento» de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución.
A) De entrada, el régimen jurídico del referéndum está sujeto a una reserva de ley orgánica, al disponer el art. 92.3 CE que «una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución». Además, el referéndum, en cuanto implica el ejercicio del derecho fundamental reconocido por el art. 23.1 CE, está sujeto en su desarrollo a la reserva de ley orgánica prevista en el art. 81.1 del propio texto constitucional. Concurren, por tanto, dos exigencias constitucionales de reserva de ley orgánica: una, genérica, vinculada al desarrollo de los derechos fundamentales; y, otra, específica, asociada a la institución del referéndum.
Por otra parte, la Constitución atribuye al Estado, como competencia exclusiva, la «autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum» (art. 149.1.32 CE), competencia que, de conformidad con la jurisprudencia, «no puede limitarse a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que ha de extenderse a la entera disciplina de esa institución, esto es, a su establecimiento y regulación» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69).
La competencia que los mencionados preceptos constitucionales atribuyen al Estado para regular la institución del referéndum, cualquiera que sea la modalidad o ámbito territorial sobre el que se proyecte, ha sido ejercida mediante la aprobación de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum. En efecto, hemos dicho de esta Ley que «es la llamada por el art. 92.3 CE para regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución, siendo además la única Ley constitucionalmente adecuada para el cumplimiento de otra reserva, añadida a la competencial del art. 149.1.32 CE: la genérica del art. 81 CE para el desarrollo de los derechos fundamentales, en este caso el derecho de participación política reconocido en el art. 23 CE» (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 3).
No se regulan en esta Ley Orgánica otros supuestos de referéndum distintos de los contemplados en el texto constitucional: en particular, no se mencionan otras consultas de ámbito autonómico que las previstas en los arts. 151 y 152 CE, mientras que su disposición adicional excluye del ámbito de aplicación de la Ley a las consultas municipales, remitiendo su disciplina a la legislación básica de régimen local (art. 71 LBRL), ámbito sobre el que también se proyecta el art. 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en relación con «las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas».
B) En lo que respecta a las competencias de las Comunidades Autónomas, la STC 103/2008, de 11 de septiembre, afirmó que «no cabe en nuestro ordenamiento constitucional, en materia de referéndum, ninguna competencia implícita, puesto que en un sistema, como el español, cuya regla general es la democracia representativa, solo pueden convocarse y celebrarse los referendos que expresamente estén previstos en las normas del Estado, incluidos los Estatutos de Autonomía, de conformidad con la Constitución» (FJ 3).
a) En primer lugar, queda fuera de la competencia autonómica formular consultas, aun no referendarias, que incidan sobre «sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos. El respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y especialmente de aquéllos que afectan al fundamento de la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Autónomas ni de cualquier órgano del Estado, porque sobre todos está siempre, expresada en la decisión constituyente, la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político» (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4). Es patente, pues, que el parecer de la ciudadanía sobre tales cuestiones ha de encauzarse a través de los procedimientos constitucionales de reforma.
En relación con esta materia, este Tribunal ha dicho en la STC 42/2014, de 25 de marzo, que «[l]a Constitución no aborda ni puede abordar expresamente todos los problemas que se pueden suscitar en el orden constitucional, en particular los derivados de la voluntad de una parte del Estado de alterar su estatus jurídico. Los problemas de esa índole no pueden ser resueltos por este Tribunal, cuya función es velar por la observancia estricta de la Constitución. Por ello, los poderes públicos y muy especialmente los poderes territoriales que conforman nuestro Estado autonómico son quienes están llamados a resolver mediante el diálogo y la cooperación los problemas que se desenvuelven en este ámbito. El concepto amplio de diálogo, por otra parte, no excluye sistema o institución legítima alguna capaz de aportar su iniciativa a las decisiones políticas, ni ningún procedimiento que respete el marco constitucional. A este Tribunal incumbe únicamente, a iniciativa de las partes legitimadas para recabar su intervención, velar porque los procedimientos que se desarrollen en el curso de este diálogo se ajusten a los requisitos exigidos por la Constitución» [FJ 4 b)]. En consecuencia, caben cuantas vías sean compatibles con el texto constitucional, pues «[e]l planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, siempre que no se prepare o defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales, y el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable (STC 103/2008, FJ 4).» [FJ 4 c), párrafo tercero].
b) De igual modo, el objeto de las consultas populares tampoco puede desbordar «el ámbito de las competencias autonómicas y locales, por lo que es evidente que no puede haber afectación alguna del ámbito competencial privativo del Estado» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69), tal y como contempla el propio art. 122 EAC.
c) Por último, en el ámbito de las consultas locales, concurre un límite adicional que deriva del art. 149.1.18 CE, pues, como recuerda la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69, «la exclusividad del art. 122 EAC ha de serlo, por tanto, sin perjuicio, de la competencia estatal relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas».
Dicho juicio debe verificarse al margen del nomen iuris asignado a las consultas reguladas, constituyendo «puro nominalismo entender que su denominación legal sea elemento determinante de su verdadera naturaleza, pues las categorías [jurídico-constitucionales], más allá de las denominaciones legales, tienen cada una de ellas la naturaleza propia y específica que les corresponde de acuerdo con la configuración y estructura que reciban en el régimen jurídico a que vengan sometidas, que debe ser el argumento decisivo a tener en cuenta para delimitar el orden constitucional de competencias, el cual, al no ser disponible por la ley, no puede hacerse depender de la mera denominación que el legislador, en su discreción, asigne» (STC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4). Por tanto, ni un referéndum dejará de serlo tan sólo porque la norma legal que lo prevea le niegue la condición de tal, ni el derecho ex art. 23.1 CE a la participación directa en los asuntos públicos perderá su fuerza vinculante porque la ley, de nuevo, niegue haber procedido a su regulación o desarrollo.
Descendiendo ya al articulado de la Ley, el art. 3.1 define la consulta popular no referendaria como «la convocatoria hecha por las autoridades competentes, de acuerdo con lo que establece esta ley, a las personas legitimadas en cada caso para que manifiesten su opinión sobre una determinada actuación, decisión o política pública, mediante votación».
A continuación, el apartado segundo del mismo artículo 3 diferencia, en atención a un criterio territorial, entre consultas «de ámbito nacional si se refieren a todo el territorio de Cataluña o de ámbito local si tienen carácter municipal o supramunicipal».
En lo que ahora importa, el art. 3, en su apartado tercero, emplea un segundo parámetro, –ratione personae– que atiende al sujeto jurídico llamado a la consulta, distinguiendo así entre consultas generales y sectoriales:
«3. Las consultas populares no referendarias pueden ser de carácter general o sectorial. Las consultas generales son las abiertas a las personas legitimadas para participar en los términos establecidos en el artículo 5. Las consultas sectoriales son las que pueden dirigirse, por razón de su objeto específico, teniendo en cuenta los criterios establecidos en el artículo 5.2, a un determinado colectivo de personas.»
Aunque el escrito de la Abogacía de Estado no traslada a su juicio de constitucionalidad las consecuencias de esta distinción, lo cierto es, debemos anticiparlo ya, que de la misma se sigue la exclusión de la inconstitucionalidad de las consultas sectoriales reguladas en el título II de la Ley impugnada. Así es, pues al referirnos anteriormente a los rasgos distintivos del referéndum, hemos indicado que se trata de «una especie del género 'consulta popular' con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral». En contraposición al referéndum, las consultas no referendarias recaban la opinión de cualquier colectivo (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69), por lo que articulan «voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es, no imputables al cuerpo electoral» (STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 2).
Así las cosas, al corresponder al decreto de convocatoria de la consulta sectorial «delimitar, con pleno respeto a las exigencias derivadas del principio de igualdad y no discriminación, a las personas que pueden participar» y debiendo hacerse tal delimitación «en función … de los intereses afectados directamente por el objeto de la pregunta, atendiendo, en este último caso, a criterios que permitan identificar de modo claro y objetivo al colectivo o colectivos a los que se dirige la convocatoria» (art. 5.2), ha de concluirse que las consultas sectoriales presuponen, en definitiva, el llamamiento a un sujeto jurídico más restringido que el cuerpo electoral de la colectividad territorial de que se trate.
Siendo esto así, las consultas sectoriales son cauces de participación cuya regulación por el legislador autonómico catalán resulta posible, en consideración al título competencial establecido en el art. 122 EAC, pues como quedó dicho en la STC 31/2010, de 28 de junio, al juzgar este precepto estatutario: «caben, pues, consultas populares no referendarias mediante las cuales 'se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos' distintos de los que cualifican una consulta como referéndum» (FJ 69).
8. Procede ahora enjuiciar la constitucionalidad de la regulación contenida en el título II de la Ley acerca de las «consultas generales», para lo cual resulta aconsejable examinar separadamente los dos elementos caracterizadores de la figura del referéndum a los que antes hemos hecho referencia:
a) En la Ley impugnada la delimitación del «cuerpo electoral» se efectúa en el art. 5.1, atribuyéndose legitimación para participar en las consultas a los mayores de dieciséis años que tengan la condición política de catalanes, y a los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de terceros Estados, siempre que cuenten con un determinado período de residencia y estén inscritos en el registro de población de Cataluña.
Estas consultas generales constituyen, objetivamente, llamamientos para la participación política, a través de un procedimiento electoral, de un cuerpo de electores que vendría así a expresar, mediante el sufragio, el parecer de los ciudadanos de Cataluña en el ejercicio del derecho reconocido en el art. 23.1 CE y no como meros administrados. En ese cuerpo electoral sui generis (art. 5.1) está sin duda comprendido o integrado el electorado, estatutario y legal, de Cataluña (art. 56.3 EAC y art. 2 de la Ley Orgánica del régimen electoral general: LOREG). Por ello, y aun cuando una determinada consulta general se acotara, exclusivamente, a las «personas legitimadas» que dice el art. 5.1 a), estaría siendo convocado a las urnas el cuerpo electoral de Cataluña, o de la correspondiente entidad local, aunque no sólo él. Se llamaría a votar, en otras palabras, a un singular electorado: al que lo es conforme al Estatuto de Autonomía de Cataluña y a la LOREG, desde luego, aunque acrecido por las incorporaciones personales que esta Ley dispone.
Es, por tanto, un llamamiento a un cuerpo electoral más amplio que el configurado por la legislación electoral general, pero que no por ello deja de ser una verdadera apellatio ad populum. La circunstancia de que la consulta pueda extenderse a menores de dieciocho años y a los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de terceros Estados, no obsta para que sus resultados sean imputables al parecer de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma y considerarse expresivos de su voluntad general en relación con los asuntos que se les planteen en cada caso. El cuerpo electoral conformado en el art. 5.1 de la Ley, aunque lo desborda, abarca al conjunto de la ciudadanía de la Comunidad Autónoma de Cataluña o del ente territorial local, cuyos sufragios no exteriorizan meras voluntades particulares o de colectivos sectoriales sino su voluntad general uti cives. En cualquier caso, los menores de 18 años son convocados en su condición «política» de catalanes y los extranjeros en cuanto «nacionales» de otros Estados, es decir, en la condición más genérica de ciudadanía que les es aplicable.
b) De otra parte, para la expresión de esa voluntad general, el capítulo II del título II de la Ley impugnada –bajo la rúbrica «procedimiento de las consultas populares no referendarias»– regula un procedimiento electoral articulado en torno una serie de elementos, entre los que cabe destacar:
En efecto, los conceptos constitucionales o, en general, del bloque de la constitucionalidad que definen o acotan competencias (el de «referéndum» ex art. 149.1.32 CE, en lo que ahora importa) resultarían distorsionados, y con ellos la misma articulación competencial, si su propia definición se hiciera depender del respeto o transgresión, por el Estado o por las Comunidades Autónomas, de la legalidad, constitucional o infraconstitucional, a la que en cada caso se encuentran sometidos. El orden de competencias constitucional y estatutario quedaría a merced, si así se hiciera, del arbitrio del propio ente cuyas competencias han sido delimitadas, con el resultado, de todo punto inaceptable, de que el desbordamiento de éstas, o el exceso en su ejercicio, vendría a quedar cubierto o avalado por tales infracciones del Ordenamiento.
La STC 103/2008, de 11 de septiembre, identificó la noción de referéndum por referencia al cuerpo y al procedimiento electoral, esto es, al censo, a la Administración electoral y a unas «garantías jurisdiccionales específicas» (FJ 2). Pero no se colige de ello que la eventual desfiguración legislativa de lo dispuesto en la LOREG impidiera reconocer que una determinada consulta o tipo de consulta tuviera, conforme a su naturaleza intrínseca, la condición efectiva de referéndum, por irregular que su ordenación legal pudiera ser. La acomodación a la legislación electoral general es condición, como la propia Sentencia dijo, de que la voluntad del cuerpo electoral pudiera estimarse «válida y legítimamente» manifestada (FJ 2). Pero dicha acomodación no puede ser, sin contradicción con el sentido del art. 149.1.32 CE, condición para la identificación de una consulta como referendaria.
En definitiva, por cuerpo electoral debe entenderse el órgano formado por el conjunto de personas a las que se les reconoce derecho de sufragio, no en atención a sus particulares intereses, sectoriales o de grupo, sino para manifestar la voluntad general. En esta línea, el «registro de participación en consultas populares no referendarias» (art. 6) es materialmente un censo, del mismo modo que el «procedimiento de las consultas populares no referendarias» (arts. 10 a 29) y las «reglas especiales para las consultas populares no referendarias de iniciativa ciudadana» (arts. 30 a 39) constituyen un procedimiento de naturaleza electoral; y, asimismo, es una organización administrativa de carácter electoral la conformada por la comisión de control, las comisiones de seguimiento y las mesas de consulta electorales (arts. 13 a 20). Por lo demás, la ausencia de previsión expresa de una garantía contencioso-electoral no impediría la intervención de la jurisdicción contencioso-administrativa, al tener que actuar siempre la Administración «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho» (art. 103.1 CE), al tiempo que el art. 106.1 CE establece que «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican», «auténtica cláusula regia del Estado de Derecho» (STC 103/1996, de 11 de junio, FJ 7). En definitiva, la Ley analizada entra a regular con otro nombre los institutos jurídicos que califican a la consulta popular como referendaria.
9. De cuanto acaba de exponerse se alcanza la conclusión de que la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, regula –bajo la denominación de «consultas generales»– una verdadera consulta referendaria, articulada como llamamiento al cuerpo electoral a través del voto. Con ello, el legislador autonómico ha ignorado las consecuencias que se derivan de los arts. 23.1 y 149.1.1 CE en relación con el art. 81.1 CE (regulación por ley orgánica del derecho fundamental de participación en los asuntos públicos), del 92.3 CE (regulación por ley orgánica de las condiciones y procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución) y del 149.1.32 CE, que atribuye al Estado una competencia exclusiva que, como ya hemos repetido, no se limita a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que «se extiende a la entera disciplina de esa institución, esto es, a su establecimiento y regulación» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 69).
Por el contrario, las consultas sectoriales reguladas en la misma Ley presuponen el llamamiento a un sujeto jurídico más restringido que el cuerpo electoral, en cuanto articulan voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es, no imputables al cuerpo electoral, por lo que son cauces de participación cuya regulación por el legislador autonómico catalán resulta posible en consideración al título competencial establecido en el art. 122 EAC, pues como quedó dicho en la STC 31/2010, de 28 de junio, al juzgar este precepto estatutario: «caben, pues, consultas populares no referendarias mediante las cuales 'se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos' distintos de los que cualifican una consulta como referéndum» (FJ 69). Bien entendido, pues, que el colectivo destinatario de la consulta sectorial en ningún caso puede coincidir con el conjunto de personas a quienes se refiere el art. 5.1 de la Ley impugnada (sino a sectores de ese conjunto conformados en torno a intereses afectados directamente por el objeto de la pregunta) ni, en definitiva, configurarse de un modo tal que el resultado de la consulta pueda imputarse al conjunto de la ciudadanía o cuerpo electoral.
10. La segunda parte del escrito del recurso de inconstitucionalidad la destina el Abogado del Estado a razonar la inconstitucionalidad de aquellos preceptos de la Ley que están referidos a las consultas de carácter local –arts. 3.2, en su inciso relativo a los entes locales, 4.3, 10, 12 y 38 de la Ley 10/2014– a los que imputa una contradicción con la legislación orgánica y básica estatal sobre la materia, integrada por la disposición adicional de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum y por el art. 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local.
En respuesta a la señalada alegación sobre la vulneración de las competencias del Estado dimanadas del art. 149.1.18 CE, debemos expresar que la disposición adicional de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum, estableció que «las disposiciones de la presente Ley no alcanzan en su regulación a las consultas populares que puedan celebrarse por los Ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios y de acuerdo con la legislación de régimen local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización».
La norma de remisión, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, tras proclamar en su art. 18.1 f), el derecho de los vecinos a «pedir la consulta popular en los términos previstos en la Ley», dispone en el art. 71:
«De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local.»
Delimitado el marco legal en el que se desenvuelve la alegación de inconstitucionalidad, debemos nuevamente acudir a la distinción entre consultas generales (referendarias) y sectoriales (no referendarias) que acoge la Ley catalana, en razón de que habiendo apreciado ya que todas las consultas generales reguladas en la Ley catalana 10/2014, de 26 de septiembre, cualquiera que sea el ámbito territorial en el que pretendieran celebrarse (autonómico, municipal o supramunicipal), son inconstitucionales –por su carácter referendario– resulta ya innecesario su contraste con el art. 71 LBRL, pues, cumplan o no las exigencias de este precepto estatal las consultas generales de ámbito local contempladas en la Ley impugnada, seguirían siendo inconstitucionales.
a) El recurso sostiene que el art. 6.3 de la Ley 10/2014, relativo al registro de participación en consultas populares no referendarias, contradice lo dispuesto en el art. 18.4 CE en relación, especialmente, con el art. 21 de la Ley Orgánica 15/1999, de protección de datos de carácter personal (comunicación de datos entre Administraciones públicas). Dispone dicho art. 6.3 que «la comunicación y actualización de los datos de los registros a que se refiere el apartado 2 por parte del órgano responsable no requieren el consentimiento del interesado, de acuerdo con la normativa de protección de datos».
Sin embargo, la limitación que para la comunicación de datos entre Administraciones públicas establece el art. 21.1 de la Ley Orgánica 15/1999 tiene como supuesto, según el propio precepto dice, la hipótesis de comunicación de datos a «otras» Administraciones, y tanto el registro de población de Cataluña como el registro de catalanes y catalanas en el exterior (de los que se nutre este registro de participación ex art. 6.2), forman parte de la estructura administrativa de la Generalitat. No habría, pues, comunicación de datos entre distintas Administraciones, ni indicio, por lo tanto, de que se hubiera afectado, de manera mediata, a lo establecido en el art. 18.4 CE.
b) Otra de las infracciones materiales con relevancia constitucional que se expone en la demanda vendría deparada por el apartado 3 del art. 12 de la Ley (decreto de convocatoria), de conformidad con el cual «una vez firmado el decreto de convocatoria de la consulta, las instituciones convocantes deben abrir un período de difusión institucional para garantizar el derecho a la información sobre el objeto y el procedimiento de la consulta». El Abogado del Estado invoca, al respecto, el art. 68.5 EAC, de conformidad con el cual los actos, disposiciones y normas del Gobierno o de la Administración de la Generalitat deben ser publicados en el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya», publicación –dice el precepto– que «es suficiente a todos los efectos para la eficacia de los actos y para la entrada en vigor de las disposiciones generales y las normas». Entiende el Abogado del Estado que el art. 12.3 de la Ley entraría en contradicción con este precepto estatutario, en la medida en que aquél impone un «deber institucional» y prevé «un efecto jurídico» del decreto de convocatoria «aun antes de su publicación».
Sin embargo, el artículo 12.3 no establece que el decreto de convocatoria alcance algún tipo de efecto jurídico antes de su publicación oficial, limitándose, más bien, a imponer ex lege un deber para los poderes públicos que cita en orden a realizar una determinada actividad material («difusión institucional») tras la firma del decreto de convocatoria. Ni esta actividad material incide en la esfera jurídica de los administrados, o de la ciudadanía en general, ni su realización entraña que el decreto produzca efectos jurídicos con anticipación a su publicación en el «Diari Oficial». El deber impuesto al poder público nace de la Ley, no del decreto de convocatoria.
1.º Son inconstitucionales y nulas las dos primeras frases del art. 3.3 («las consultas populares no referendarias pueden ser de carácter general o sectorial. Las consultas generales son las abiertas a las personas legitimadas para participar en los términos establecidos en el artículo 5.») y los apartados 4 a 9 del art. 16 de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana.
2.º No son inconstitucionales los restantes preceptos impugnados, siempre que se interprete que son aplicables a las consultas sectoriales reguladas en la misma Ley.
DICTADA en el Recurso 5829/2014 (Ref. BOE-A-2014-9863).
DECLARA inconstitucional y nulo lo indicado del art. 3.3 y el art. 16.4 al 9, y la constitucionalidad de todo lo demás, interpretada conforme a lo señalado, de la Ley 10/2014, de 26 de septiembre (Ref. BOE-A-2015-2743).

References: Resolución 
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 5
sui generis
 artículo 12
 artículo 5