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Timestamp: 2016-10-26 21:28:27+00:00

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130 I 826. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Sozialdemokratische Partei des Kantons Z�rich, A. und B. gegen Kantonsrat und Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 49 al. 1 Cst.; art. 83 LAsi; primaut� et respect du droit f�d�ral; r�duction des prestations d'assistance en faveur des requ�rants d'asile. Recevabilit� du recours de droit public form� contre une modification de la loi zurichoise sur l'aide sociale; d�faut de qualit� pour recourir d'un parti politique (consid. 1). Les �trangers peuvent �galement invoquer le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral; pouvoir d'examen; contenu et port�e du principe (consid. 2). L'�num�ration des motifs pr�vus � l'art. 83 LAsi pour refuser d'allouer tout ou partie des prestations d'assistance, les r�duire ou les supprimer, n'est pas exhaustive. Les cantons sont libres d'�dicter d'autres dispositions destin�es � lutter contre les abus (consid. 3). Ne viole pas le principe de la force d�rogatoire du droit f�d�ral la r�glementation concernant l'assistance aux requ�rants d'asile qui a �t� adopt�e dans le cadre de la modification de la loi zurichoise sur l'aide sociale (consid. 4). Faits � partir de page 83
A. Am 4. November 2002 beschloss der Kantonsrat des Kantons Z�rich eine �nderung des Gesetzes vom 14. Juni 1981 �ber die �ffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz; SHG/ZH). Die �nderung hat - soweit im Folgenden interessierend - folgenden Wortlaut:
Asylf�rsorge
a) Zust�ndigkeit
� 5 a. Die Hilfe f�r Asylsuchende, vorl�ufig Aufgenommene und Schutzbed�rftige ohne Aufenthaltsbewilligung (nachfolgend Asylsuchende) richtet sich nach besonderen Vorschriften.
Der Regierungsrat erl�sst eine Asylf�rsorgeverordnung. Darin regelt er f�r Asylsuchende namentlich die Zust�ndigkeit und das Verfahren, die Platzierung, die Unterbringung und Betreuung, die Gesundheitsversorgung, die Ausbildung und Besch�ftigung, die Festsetzung, Ausrichtung, BGE 130 I 82 S. 84Abrechnung und R�ckerstattung von Leistungen des Kantons und Dritter im Asylbereich, den Zugang zum Arbeitsmarkt sowie die R�ckkehr. Insbesondere kann vorgesehen werden, dass neu zugewiesene Asylsuchende vom Kanton zun�chst in einem Durchgangszentrum untergebracht und erst danach einer Gemeinde zugeteilt werden.
� 5 b. H�he und Art der F�rsorgeleistungen f�r Asylsuchende richten sich nach den kantonalen Bestimmungen. Sie werden vom Status und vom Verhalten einer Person im Asylverfahren bestimmt.
Die zust�ndigen Stellen k�nnen F�rsorgeleistungen bis auf ein Minimum k�rzen, wenn die beg�nstigte Person ihrer Mitwirkungspflicht gegen�ber den f�r das Asylverfahren und die F�rsorge zust�ndigen Beh�rden nicht oder ungen�gend nachkommt.
Art und Dauer der Unterbringung und der Betreuung sowie der Zugang zum Arbeitsmarkt h�ngen vom Verfahrensstand beziehungsweise asylrechtlichen Status der Person ab.
B. Mit gemeinsamer Eingabe vom 19. Februar 2003 f�hren die Sozialdemokratische Partei des Kantons Z�rich (SP Kanton Z�rich), A. (Beschwerdef�hrer 2) und B. (Beschwerdef�hrer 3) staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragen im Hauptantrag, � 5b Abs. 1 Satz 2 und � 5b Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes aufzuheben, weil diese Vorschriften gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstiessen.
Der Kantonsrat des Kantons Z�rich, vertreten durch seine Gesch�ftsleitung, sowie die Direktion f�r Soziales und Sicherheit des Kantons Z�rich (f�r den Regierungsrat) beantragen, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen.
1. 1.1 Nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG kann gegen kantonale Erlasse wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte staatsrechtliche Beschwerde gef�hrt werden.
1.2 Beschwerden gegen Erlasse sind gem�ss Art. 89 Abs. 1 OG innert 30 Tagen seit der nach kantonalem Recht massgebenden Er�ffnung beim Bundesgericht einzureichen. Als Er�ffnung gilt die Publikation des Erlasses und der Feststellung, dass derselbe zustande gekommen ist und damit in Kraft treten kann BGE 130 I 82 S. 85(BGE 127 I 187 E. 1a S. 189, BGE 127 I 291 E. 1b S. 293; BGE 119 Ia 321 E. 3a S. 325; BGE 114 Ia 221 E. 1a S. 222; BGE 108 Ia 140 E. 1 S. 142). Mit der Publikation des Erlasstextes allein beginnt die Beschwerdefrist somit noch nicht zu laufen. Es muss vielmehr zugleich auch klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge einer nicht ben�tzten Referendumsfrist oder seiner Annahme in der Volksabstimmung - definitiv verabschiedet und damit auf einen gleichzeitig bestimmten oder noch zu bestimmenden Termin in Kraft treten kann (BGE 121 I 187 E. 1a S. 189). Der Text der �nderung des Sozialhilfegesetzes ist im Amtsblatt des Kantons Z�rich vom 15. November 2002 als Referendumsvorlage publiziert worden. Die f�r den Beginn des Fristenlaufs massgebende Publikation mit der Feststellung, die Referendumsfrist sei unben�tzt abgelaufen, ist am 18. Februar 2003 erfolgt. Die Eingabe vom 19. Februar 2003 erweist sich somit als rechtzeitig.
1.3 Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist legitimiert, wer durch den Erlass unmittelbar oder virtuell (d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit fr�her oder sp�ter einmal) in seiner rechtlich gesch�tzten Stellung betroffen wird (Art. 88 OG; BGE 125 I 71 E. 1b/ aa S. 75, BGE 125 I 173 E. 1b S. 174, je mit Hinweisen). Als juristische Personen konstituierte Verb�nde k�nnen mit staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen einer Mehrheit oder einer Grosszahl ihrer Mitglieder vertreten, soweit deren Wahrung zu den statutarischen Aufgaben geh�rt und die einzelnen Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt w�ren (BGE 125 I 71 E. 1b/aa S. 75). Zur Wahrnehmung �ffentlicher Interessen ist jedoch eine Vereinigung - auch eine politische Partei - ebenso wenig wie eine Einzelperson legitimiert (BGE 123 I 41 E. 5c/ff S. 45).
1.4 Die SP Kanton Z�rich macht nicht geltend, dass eine Mehrzahl oder zumindest eine grosse Zahl ihrer Mitglieder zum Kreis der Personen geh�rt, die als Asylsuchende, vorl�ufig Aufgenommene oder Schutzbed�rftige ohne Aufenthaltsbewilligung (vgl. � 5a Abs. 1 SHG/ZH) f�rsorgerische Hilfe beanspruchen oder mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit zu einem sp�teren Zeitpunkt ben�tigen k�nnten. Solches ist auch nicht anzunehmen. Der Umstand, dass auch Asylsuchende im Sinne von � 5a Abs. 1 SHG/ZH der SP des Kantons Z�rich beitreten k�nnen, �ndert daran nichts. Mithin fehlt der SP Kanton Z�rich die Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde. Auf diese ist insoweit nicht einzutreten.
1.5 Die privaten Beschwerdef�hrer 2 und 3 stammen aus Kenia bzw. Pal�stina, sind im Herbst 2002 in die Schweiz eingereist und BGE 130 I 82 S. 86haben Asylgesuche gestellt. Sie sind beide dem Kanton Z�rich und von diesem der Gemeinde Winterthur zugewiesen worden. Soweit bekannt sind ihre Asylverfahren h�ngig. Sie geh�ren damit nach � 5a Abs. 1 SHG/ZH zu den von der Gesetzesnovelle mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit betroffenen Personen und sind zur staatsrechtlichen Beschwerde befugt. Auf die formgerecht erhobene Eingabe ist insoweit einzutreten.
2. Die Beschwerdef�hrer r�gen, die �nderung des Sozialhilfegesetzes verstosse gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV).
2.1 Das Bundesgericht �berpr�ft die Verfassungsm�ssigkeit eines allgemeinverbindlichen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zwar mit freier Kognition, auferlegt sich aber mit R�cksicht auf die verfassungsm�ssige Kompetenzordnung im f�deralistischen Bundesstaat allgemein eine gewisse Zur�ckhaltung (BGE 129 I 12 E. 3.2 S. 15; BGE 125 I 71 E. 1c S. 76). Nach der Praxis ist dabei massgebend, ob der angefochtenen Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sich mit den angerufenen verfassungsm�ssigen oder staatsvertraglichen Rechten vereinbaren l�sst. Das Bundesgericht hebt demnach eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und v�lkerrechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zug�nglich bleibt. F�r die Beurteilung dieser Frage sind die Tragweite des Grundrechtseingriffs sowie die M�glichkeit von Bedeutung, bei einer sp�teren konkreten Normenkontrolle - d.h. im Anwendungsfall - einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten. Es ist deshalb zu beachten, unter welchen Umst�nden die betreffende Bestimmung zur Anwendung gelangen wird. Der Verfassungsrichter hat die M�glichkeit einer verfassungskonformen Auslegung nicht nur abstrakt zu untersuchen, sondern auch die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung miteinzubeziehen. Dabei d�rfen die Erkl�rungen der kantonalen Beh�rden �ber die k�nftige Anwendung der Vorschrift mitber�cksichtigt werden (BGE 129 I 12 E. 3.2 S. 15; BGE 125 I 369 E. 2 S. 374).
2.2 Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung als Individualrecht angerufen werden (BGE 127 I 60 E. 4a S. 68 mit Hinweisen). Auf ihn k�nnen sich Ausl�nder ebenfalls berufen. Der BGE 130 I 82 S. 87Vorrang des Bundesrechts schliesst in Sachgebieten, die das Bundesrecht abschliessend geregelt hat, eine Rechtsetzung durch die Kantone grunds�tzlich aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, d�rfen die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeintr�chtigen oder vereiteln (BGE 127 I 60 E. 4a S. 68; BGE 126 I 76 E. 1 S. 78). Selbst wenn das Bundesrecht aber ein gewisses Gebiet an sich abschliessend regelt, kann kantonales Recht auf demselben Gebiet unter Umst�nden weiter bestehen, namentlich wenn es nachweislich andere Ziele als die bundesrechtliche Regelung verfolgt (BGE 128 I 295 E. 3b S. 299; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, N. 1031, S. 364). In diesem Sinne hat das Bundesgericht beispielsweise entschieden, eine kantonale Regelung verstosse nicht gegen den Vorrang des Bundesrechts, soweit sie dessen Wirkung verst�rke (BGE 91 I 17). Aus j�ngeren Entscheiden ergibt sich sodann, dass einem Kanton selbst bei abschliessender bundesrechtlicher Regelung Handlungsspielr�ume verbleiben k�nnen (Urteil 1P.574/1993 vom 5. November 1994, publ. in: ZBl 96/1995 S. 457, E. 6). Nur wenn die Bundesgesetzgebung f�r einen bestimmten Bereich sowohl umfassenden als auch ausschliesslichen Charakter hat, entfallen die kantonalen Kompetenzen zu erg�nzender Rechtsetzung somit vollst�ndig, und zwar selbst zum Erlass von Vorschriften, die im Einklang mit der Bundesregelung stehen (BGE 128 I 295 E. 3b S. 299).
3. Die Beschwerdef�hrer sehen die Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundesrechts darin, dass das Bundesrecht den Kantonen keinen Raum belasse, um Einschr�nkungen von F�rsorgeleistungen an Asylsuchende vorzusehen. Das Bundesrecht enthalte hierzu in Art. 83 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31) eine abschliessende Regelung. Das ergebe sich nicht nur aus dem Wortlaut dieser Bestimmung, sondern auch aus der Systematik des Gesetzes und den Materialien. Insbesondere habe der Bundesrat in der Botschaft zum Asylgesetz zur betreffenden Bestimmung ausgef�hrt, mit dieser sollten im Sinne einer Ausnahme vom Grundsatz der Massgeblichkeit des kantonalen Rechts f�r die Ausrichtung von F�rsorgeleistungen einheitliche Einschr�nkungen festgelegt werden. Art. 83 AsylG lasse die Berechtigung zum Bezug von Sozialhilfeleistungen nicht vom Verhalten des Asylsuchenden im Asylverfahren abh�ngen. � 5b des BGE 130 I 82 S. 88Sozialhilfegesetzes missachte den Vorrang dieser Regelung, wenn er missliebiges Verhalten des Ansprechers im Asylverfahren, insbesondere die Verletzung der Mitwirkungspflicht, als weiteren Grund zur K�rzung der F�rsorgeleistungen vorsehe.
3.1 Art. 83 AsylG mit dem Marginale "Einschr�nkungen der F�rsorgeleistungen" lautet wie folgt:
Die zust�ndigen Stellen k�nnen F�rsorgeleistungen ganz oder teilweise ablehnen, k�rzen oder entziehen, wenn die beg�nstigte Person:
a. sie durch unwahre oder unvollst�ndige Angaben erwirkt oder zu erwirken versucht hat;
b. sich weigert, der zust�ndigen Stelle �ber ihre wirtschaftlichen Verh�ltnisse Auskunft zu erteilen, oder sie nicht erm�chtigt, Ausk�nfte einzuholen;
c. wesentliche �nderungen ihrer Verh�ltnisse nicht meldet;
d. es offensichtlich unterl�sst, ihre Lage zu verbessern, namentlich wenn sie eine ihr zugewiesene zumutbare Arbeit oder Unterkunft nicht annimmt;
e. ohne Absprache mit der zust�ndigen Stelle ein Arbeits- oder Mietverh�ltnis aufl�st oder dessen Aufl�sung verschuldet und damit ihre Lage verschlechtert;
f. die F�rsorgeleistungen missbr�uchlich verwendet;
g. sich trotz der Androhung des Entzuges von F�rsorgeleistungen nicht an die Anordnung der zust�ndigen Stelle h�lt.
3.2 Das Gesetz ist in erster Linie nach seinem Wortlaut auszulegen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen m�glich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Ber�cksichtigung aller Auslegungselemente; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 129 II 114 E. 3.1 S. 118, BGE 129 II 353 E. 3.3 S. 356; BGE 128 II 56 E. 4 S. 62).
3.3 Aus dem Wortlaut von Art. 83 AsylG ergibt sich nicht eindeutig, ob die Regelung abschliessend ist oder den Kantonen die M�glichkeit zu erg�nzender Rechtsetzung offen l�sst. Immerhin ist sie detailliert und recht umfassend; sie nennt zahlreiche verp�nte Verhaltensweisen, die zur K�rzung von F�rsorgeleistungen f�hren k�nnen, sowohl im Zusammenhang mit deren Bemessung als auch mit BGE 130 I 82 S. 89deren Verwendung, der allf�lligen Anpassung und der Respektierung gewisser Rahmenbedingungen. Im Weiteren enth�lt die Vorschrift keinen Zusatz ("insbesondere", "namentlich"), wie er oft verwendet wird, um deutlich zu machen, dass eine Aufz�hlung nur eine Auswahl m�glicher Anwendungsf�lle umfasst. Andererseits fehlt auch der Zusatz "nur", der mitunter Verwendung findet, um eine Liste von Tatbestandsvarianten als abschliessend zu kennzeichnen. Zudem r�umt der Einleitungssatz von Art. 83 AsylG den "zust�ndigen Stellen" und damit auch den Kantonen mit der M�glichkeit zu teilweiser oder gar vollst�ndiger Verweigerung von F�rsorgeleistungen einen denkbar weiten Anwendungsspielraum ein, der weiterer Konkretisierung durch kantonale Vorschriften oder Richtlinien zug�nglich ist. Daraus ergibt sich, dass die Vorschrift zumindest hinsichtlich der Opportunit�t von K�rzungen und deren Art und Ausmass nicht abschliessenden Charakter hat und es den Kantonen unbenommen bleibt, jedenfalls insoweit erg�nzend zu legiferieren. Wohl deutet somit der Wortlaut eher auf eine abschliessende Aufz�hlung von K�rzungstatbest�nden hin. Gewissheit aber besteht insoweit nicht.
3.4 Die Einschr�nkung von F�rsorgeleistungen an Asylsuchende betrifft sowohl Bereiche mit Bundeskompetenz als auch solche mit kantonaler Zust�ndigkeit. Gem�ss Art. 121 Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung �ber die Gew�hrung von Asyl Sache des Bundes. Demgegen�ber obliegt es den Kantonen, die Unterst�tzung der bed�rftigen Personen zu regeln; der Bund hat bloss �ber Ausnahmen vom Wohnsitzkantonprinzip und Zust�ndigkeitsfragen zu legiferieren (vgl. Art. 115 BV). Das Asylgesetz enth�lt ein 5. Kapitel �ber die F�rsorge (Art. 80 ff. AsylG), zu dem auch die interessierende Vorschrift geh�rt. N�heres regelt die Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 �ber Finanzierungsfragen (AsylV 2; SR 142.312) im 2. Titel betreffend die F�rsorge. Art. 80 AsylG verweist die F�rsorge f�r Personen, die sich gest�tzt auf das Asylgesetz in der Schweiz aufhalten, grunds�tzlich in die kantonale Kompetenz (Abs. 1; vgl. auch Art. 3 AsylV 2), doch gew�hrleistet der Bund die F�rsorge, solange sich diese Personen in einer Empfangsstelle oder in einem Erstintegrationszentrum f�r Fl�chtlingsgruppen aufhalten (Abs. 2). Der Anspruch von Asylsuchenden auf F�rsorgeleistungen ist wiederum im Bundesrecht festgehalten (Art. 81 AsylG); f�r die Ausrichtung gilt aber kantonales Recht (Art. 82 Abs. 1 AsylG und Art. 3 AsylV 2). �ber allf�llige K�rzungen befinden nach Art. 83 AsylG - wie BGE 130 I 82 S. 90erw�hnt - in ihrem Zust�ndigkeitsbereich auch die Kantone, wobei das Bundesrecht in den lit. a-g dieser Vorschrift einen detaillierten Katalog von K�rzungstatbest�nden enth�lt. Der Bund verg�tet den Kantonen in Form von Pauschalen auch einen grossen Teil der F�rsorgeleistungen an Personen, deren Aufenthalt durch das Asylgesetz geregelt ist (vgl. das 6. Kapitel des Asylgesetzes [Art. 88 ff.] sowie den 3. Titel [Art. 20 ff.] der Asylverordnung 2). Diese Regelung ist auf die Ausl�ndergesetzgebung abgestimmt (vgl. insb. Art. 14c ANAG [SR 142.20] betreffend die F�rsorge f�r vorl�ufig Aufgenommene).
Die Stellung von Art. 83 AsylG im Normengef�ge l�sst erkennen, dass die Vorschrift im Kontext mit eng verzahnten und sich zum Teil sogar �berschneidenden Kompetenzen des Bundes und der Kantone steht (vgl. dazu auch den - durch das Asylgesetz 1998 allerdings zum Teil �berholten - BGE 122 II 193). Im Wesentlichen gilt f�r die Festsetzung und die Ausrichtung von F�rsorgeleistungen an asylsuchende, schutzbed�rftige und vorl�ufig aufgenommene Personen (d.h. Asylsuchende im Sinne von � 5a Abs. 1 SHG/ZH) kantonales Recht (Art. 80 Abs. 1 und Art. 82 Abs. 1 AsylG, Art. 14c Abs. 4 ANAG). Die bundesrechtliche Regelung dazu ist entsprechend kurz und besteht haupts�chlich aus Verweisungen. Dies l�sst eher vermuten, der Bund habe die Einschr�nkungen der Sozialhilfe nicht abschliessend regeln wollen. Allerdings enthalten die Art. 80 ff. AsylG auch einige wenige Zusatzbestimmungen, mit denen Ausnahmen oder Details zur grunds�tzlich den Kantonen zugewiesenen F�rsorge geregelt werden (Art. 80 Abs. 2 betreffend die F�rsorge durch den Bund in Empfangsstellen und Erstintegrationszentren, Art. 81 betreffend die Subsidiarit�t der F�rsorgeleistungen, Art. 82 Abs. 2 betreffend den Vorrang von Sachleistungen, Art. 82 Abs. 3 betreffend die besondere Lage und die Integration von Personen mit Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung, Art. 84 betreffend Kinderzulagen). Das l�sst eine gewisse Unsicherheit �ber die Tragweite von Art. 83 AsylG bestehen.
Diese Unsicherheit wird entgegen der Meinung der kantonalen Beh�rden auch durch Art. 3 Abs. 2 AsylV 2, der f�r die Einschr�nkung von F�rsorgeleistungen auf das kantonale Recht verweist, nicht beseitigt; Satz 2 dieser Vorschrift beh�lt Art. 83 AsylG ausdr�cklich vor, wie die Beschwerdef�hrer zu Recht vorbringen. Andererseits k�nnen die Beschwerdef�hrer aus ihrer weiteren Argumentation in diesem Zusammenhang nichts f�r sich ableiten. Die BGE 130 I 82 S. 91Hinweise auf die im Asylgesetz (Art. 32 Abs. 2 lit. a-c) vorgesehene Sanktion des Nichteintretens auf das Asylgesuch im Falle der Verletzung der Mitwirkungspflichten, auf den Schlussbericht der Arbeitsgruppe "Finanzierung Asylwesen" vom 9. M�rz 2000, auf die Botschaft vom 4. September 2002 zur �nderung des Asylgesetzes (BBl 2002 S. 6845 ff.) und auf die Botschaft vom 2. Juli 2003 zum Entlastungsprogramm 2003 f�r den Bundeshaushalt (BBl 2003 S. 5615 ff.) helfen ihnen unter dem Gesichtswinkel der Systematik nicht weiter. Dass auf Asylgesuche bei Verletzung elementarer Mitwirkungspflichten nicht eingetreten wird, schliesst nicht aus, dass die Kantone f�r die Sozialhilfe analoge Folgen beschliessen. Diesbez�glich stellt der erw�hnte Schlussbericht (S. 6 ff.) denn auch eine Regelungsl�cke fest. Wenn darin vorgeschlagen wird, der Bund solle diese im Sinne weiterer Einschr�nkungen der Sozialhilfe f�llen, l�sst sich daraus weder ableiten, die heutige Regelung sei abschliessend, noch es sei den Kantonen untersagt, erg�nzend zu legiferieren, bevor der Bundesgesetzgeber t�tig geworden ist. Die �nderung des Asylgesetzes zielt vor allem darauf ab, durch ein neues Finanzierungssystem (mit u.a. neu berechneten Globalpauschalen) Anreize f�r einen effizienteren Vollzug durch die Kantone zu schaffen, denen es aber �berlassen bleiben soll, die der jeweiligen Situation am besten angepassten Mittel und Umsetzungsformen zu w�hlen (BBl 2002 S. 6861 und 6864), wozu sie selbstverst�ndlich auch die erforderlichen Rechtsgrundlagen schaffen k�nnen. Zudem wird ausdr�cklich klargestellt, dass Massnahmen wie die Minimalisierung der Sozialhilfe nach abgelaufener Ausreisefrist kein neues Bundesrecht erforderten, da verschiedene kantonale Erlasse bereits entsprechende Bestimmungen enthielten und die Ausrichtung der Sozialhilfeleistungen grunds�tzlich in der Zust�ndigkeit der Kantone liege (BBl 2002 S. 6869; vgl. auch E. 4.2 hiernach). Art. 83 AsylG soll deshalb nur durch eine R�ckerstattungspflicht f�r unrechtm�ssig bezogene Sozialhilfeleistungen erg�nzt werden (BBl 2002 S. 6892 und 6944). Im Rahmen des Entlastungsprogrammes 2003 wurde lediglich die K�rzung der Bundespauschalen an die Sozialhilfeleistungen der Kantone f�r Personen, auf deren Asylgesuch nicht eingetreten wurde, vorgezogen (BBl 2003 S. 5689 ff. und 5754). Alle diese Zusammenh�nge erlauben somit keineswegs den Schluss, Art. 83 AsylG habe abschliessenden Charakter.
3.5 Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich zun�chst, dass Einschr�nkungen der F�rsorgeleistungen nicht neu sind und auf BGE 130 I 82 S. 92Bun desebene auch nicht erst mit Art. 83 AsylG eingef�hrt wurden. Bereits in einem Kreisschreiben vom 12. Dezember 1991 wies das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement die Kantone gest�tzt auf Art. 20a Abs. 2 des alten Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (aAsylG) an, die Ablehnung oder den Entzug von F�rsorgeleistungen bei verp�ntem Verhalten der Asylbewerber zu pr�fen, wobei die angef�hrten K�rzungstatbest�nde schon weitgehend dem Katalog von Art. 83 AsylG entsprachen. Dabei st�tzte sich das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement auf Art. 38 aAsylG betreffend die (damals noch in der Kompetenz des Bundes liegende) F�rsorge f�r anerkannte Fl�chtlinge sowie auf den Umstand, dass die kantonalen Gesetzgeber in der Regel f�r diesen Problemkreis nichts vorgesehen hatten (Kreisschreiben S. 1 u. Ziff. 4 S. 3 f.). Da der Ausschluss von F�rsorgeleistungen als einschneidende Massnahme betrachtet wurde, f�gte der Bundesrat die K�rzungstatbest�nde mit der Teilrevision vom 24. November 1993 in die alte Asylverordnung 2 (vom 22. Mai 1991) ein (neuer Art. 10b; vgl. Erl�uterungen zum Vernehmlassungsverfahren S. 7). Art. 10b aAsylV 2 entsprach weitgehend dem heutigen Art. 83 AsylG. In der Botschaft vom 4. Dezember 1995 zum neuen Asylgesetz (BBl 1996 II 1 ff.) f�hrte der Bundesrat aus, es w�rden "einheitliche Einschr�nkungen der F�rsorgeleistungen" entsprechend dem bisherigen Recht statuiert (BBl 1996 II 90, zu Art. 79 des Entwurfes). Diese Formulierung kann - wie es die Beschwerdef�hrer tun - als Ausdruck eines Bestrebens verstanden werden, die Einschr�nkungen von F�rsorgeleistungen zu vereinheitlichen und abschliessend auf Bundesebene zu regeln (die vorgeschlagene Regelung wurde in der Folge vom Parlament diskussionslos beschlossen). Dem steht jedoch entgegen, dass eine Vereinheitlichung auf halbem Weg stecken bliebe und deshalb keinen rechten Sinn erg�be, wenn nur die K�rzungstatbest�nde genannt werden, es aber weiterhin den Kantonen obliegt, ob und in welchem Umfang sie davon Gebrauch machen wollen. Es ist auch nicht einsichtig, weshalb der Bund gerade die K�rzung der F�rsorgeleistungen abschliessend h�tte regeln wollen, die noch wichtigeren Fragen um Ausrichtung und Bemessung der F�rsorge f�r Asylsuchende aber weiterhin zur Hauptsache den Kantonen �berliesse (Art. 82 AsylG; BBl 1996 II 23 und 89 f.), und weshalb der Bundesrat in Art. 3 Abs. 2 der gleichzeitig mit dem Asylgesetz in Kraft gesetzten (neuen) Asylverordnung 2 im Wissen um eine abschliessende Regelung im Bundesgesetz trotzdem auch f�r "die Einschr�nkung von F�rsorgeleistungen" BGE 130 I 82 S. 93grund s�tzlich das kantonale Recht als anwendbar erkl�rt h�tte. Als �berzeugender erscheinen deshalb die Erkl�rungen des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartements in seiner Vernehmlassung, wonach der Bund den Kantonen bloss ein Instrument zur Missbrauchsbek�mpfung im F�rsorgebereich zur Verf�gung stellen und ihnen ersparen wollte, die kantonalen Sozialhilfegesetze an dieses im Asylbereich relativ neue Erfordernis anzupassen, zumal sich daraus unliebsame Verz�gerungen ergeben h�tten. So betrachtet hat Art. 83 AsylG den Charakter einer gesetzlichen Basis, von der die Kantone Gebrauch machen k�nnen, wenn sie ihnen dient, sich jedoch nicht darauf berufen m�ssen, wenn sie entweder weniger streng oder aber strenger gegen Missbr�uche vorgehen wollen und entsprechend legiferieren.
3.6 Das Eidgen�ssische Justiz- und Polizeidepartement hat in seiner Vernehmlassung daran erinnert, dass die politische Lage, die anfangs der Neunzigerjahre wegen der massiven Zunahme der Asylgesuche, der damit verbundenen Mehrausgaben, der Verwicklung vieler Asylsuchender in Bet�ubungsmitteldelikte und der vermehrten Missbr�uche im Vollzugs- und Sozialhilfebereich entstanden war, dringend Massnahmen auf Bundesebene erforderte. Die damals eingeleitete Totalrevision des Asylgesetzes sei deshalb im Zeichen der Missbrauchsbek�mpfung gestanden. Im Weiteren sei es darum gegangen, das Asylverfahren zu beschleunigen und die Kosten zu senken. Zur Bek�mpfung der Missbr�uche sei der Gesetzgeber in drei Richtungen t�tig geworden. Erstens seien zus�tzliche Nichteintretenstatbest�nde eingef�hrt worden. Zweitens sei der Vollzug durch die Neugestaltung der Vorbereitungs- und der Ausschaffungshaft verbessert worden. Drittens seien im Sozialhilfebereich Sanktionsm�glichkeiten eingef�hrt worden. In diesem Zusammenhang stehe Art. 83 AsylG, mit dem man den Kantonen eine direkt anwendbare Basis habe zur Verf�gung stehen wollen, um Missbr�uchen m�glichst rasch entgegentreten zu k�nnen. Die Bestimmung sei im Sinne einer Hilfestellung f�r diejenigen Kantone beschlossen worden, deren Sozialhilfegesetzgebung in diesem Bereich ungen�gend gewesen sei.
Diese Ausf�hrungen werden durch die Botschaft vom 4. Dezember 1995 zur �nderung des Asylgesetzes best�tigt (BBl 1996 II 1 ff., S. 18 f., 29 f., 44 ff., 56 ff., 87 ff., insb. 89 f., 95 f.). Auch wenn darin noch weitere Ziele genannt werden, geh�ren die genannten Absichten nach der - soweit hier interessierend - diskussionslosen BGE 130 I 82 S. 94Verabschiedung durch das Parlament und der Annahme in der Volksabstimmung somit zu den Zwecken, die der Erlass verfolgt. Daraus ergibt sich, dass die detaillierte Regelung der K�rzungstatbest�nde in Art. 83 AsylG nicht mit dem Ziel erfolgte, eine Vereinheitlichung auf einem Gebiet mit Rechtszersplitterung herbeizuf�hren, wie die Erl�uterungen zu Art. 79 des Entwurfs nahe legen k�nnten (BBl 1996 II 90), sondern bezweckt, den Kantonen ein Instrument zur Verf�gung zu stellen, damit sie m�glichst rasch gegen Missbr�uche vorgehen k�nnen. Ihre Gesetzgebungskompetenz sollte demnach nicht im Interesse einer einheitlichen Bundesl�sung zur�ckgedr�ngt werden. Vielmehr ging es um eine reine Hilfestellung, durch die nur soweit in ihre Kompetenzen auf dem Gebiet der F�rsorge eingegriffen werden sollte, als es f�r den Zweck unumg�nglich war. Tats�chlich wurde die kantonale Zust�ndigkeit im Bereich der Sozialhilfe f�r Asylsuchende durch die Totalrevision denn allgemein auch nicht beschnitten, sondern im Gegenteil erweitert (BBl 1996 II 87 ff.). Die Interpretation von Art. 83 AsylG nach seinem Sinn und Zweck ergibt somit, dass das Bundesrecht die kantonale Regelungskompetenz nicht ausschliessen will, soweit es um andere Aspekte der Einschr�nkung von F�rsorgeleistungen als die bundesrechtlich geordneten geht.
3.7 Nach dem Dargelegten ist vor allem die Auslegung der Vorschrift unter dem Gesichtswinkel ihres Zwecks aussagekr�ftig. Auf sie ist deshalb abzustellen. Der Katalog der K�rzungstatbest�nde ist daher nicht in dem Sinne als abschliessend zu verstehen, dass es den Kantonen verwehrt w�re, auf dem Gebiet der Einschr�nkung von F�rsorgeleistungen an Asylsuchende erg�nzend gesetzgeberisch t�tig zu werden. Soweit die Doktrin die gegenteilige Meinung vertritt (vgl. KATHRIN AMSTUTZ, Verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen, in: Asyl 2/03 S. 28 ff., 31 mit Fn. 23; dieselbe, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Diss. Bern 2002, S. 322), st�tzt sie sich bloss auf einzelne Auslegungselemente und vermag deshalb nicht zu �berzeugen. Allerdings d�rfen die Bem�hungen der Kantone der Zwecksetzung von Art. 83 AsylG nicht zuwiderlaufen (vgl. E. 2.2 hiervor). Es steht ihnen jedoch grunds�tzlich frei, zus�tzliche Vorschriften im Dienste der Missbrauchsbek�mpfung zu erlassen.
4. Es bleibt zu pr�fen, ob die umstrittenen Vorschriften mit dem Sinn und Geist des Bundesrechts und mit seiner Zwecksetzung vereinbar sind. BGE 130 I 82 S. 95
4.1 Die Abs�tze 1 (Satz 2) und 2 von � 5b SHG/ZH erlauben namentlich, H�he und Art der F�rsorgeleistungen an Asylsuchende von deren Verhalten im Asylverfahren abh�ngig zu machen und die Leistungen bis auf ein Minimum zu k�rzen, wenn die beg�nstigte Person ihrer Mitwirkungspflicht gegen�ber den f�r das Asylverfahren und die F�rsorge zust�ndigen Beh�rden nicht oder ungen�gend nachkommt. Der Regierungsrat hat dazu in seiner Weisung zur �nderung des Sozialhilfegesetzes (Amtsblatt des Kantons Z�rich [ABl./ZH] 2001, Bd. II, S. 1789 ff.) ausgef�hrt, Art und Bemessung der F�rsorgeleistungen sollten sich nach dem Anwesenheitsstatus und dem Verhalten der betreffenden Person richten, wozu auch ihre Mitwirkung im Asylverfahren z�hle. Als besonderer K�rzungsgrund werde die Verletzung der Mitwirkungspflicht im Asyl- oder F�rsorgeverfahren erw�hnt. Dabei gehe es insbesondere auch darum, unkorrektes Verhalten gegen�ber der Fremdenpolizei zu sanktionieren. Im �brigen g�lten die K�rzungsgr�nde von Art. 83 AsylG. In jedem Fall sei aber die Garantie des absoluten Existenzminimums gem�ss Art. 12 BV, d.h. der Anspruch auf die f�r ein menschenw�rdiges Dasein unerl�ssliche Hilfe, zu beachten (ABl./ZH 2001 S. 1791 f.).
4.2 Die K�rzungsm�glichkeit bei Verletzung der Mitwirkungspflicht im Verfahren vor den F�rsorgebeh�rden ergibt sich im Wesentlichen bereits aus Art. 83 AsylG (lit. a und b). Weiter geht jedoch die den Beh�rden einger�umte Befugnis, auch auf unkorrektes Verhalten im Asylverfahren mit einer K�rzung der F�rsorgeleistungen zu reagieren. Aus den Erkl�rungen und Begleitumst�nden geht zweifelsfrei hervor, dass es sich dabei um Massnahmen im Interesse der Missbrauchsbek�mpfung handelt. Sie verfolgen somit den gleichen Zweck wie Art. 83 AsylG (vgl. E. 3.5 hiervor) und erg�nzen diese Vorschrift. Die Arbeitsgruppe "Finanzierung Asylwesen", die im Auftrag des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartements die individuellen und institutionellen Anreize im Asylbereich untersucht hat, ist in ihrem Schlussbericht vom 9. M�rz 2000 (S. 6 f. und 10 f.) zum Ergebnis gelangt, derartige Massnahmen seien im Interesse einer koh�renten Asylpolitik sinnvoll. Der Bundesrat hat sich im Rahmen der j�ngsten dem Parlament zugeleiteten Vorlagen �ber Massnahmen im Asylbereich (�nderung des Asylgesetzes gem�ss Botschaft vom 4. September 2002, Entlastungsprogramm 2003) im gleichen Sinn ge�ussert. In der Botschaft zur �nderung des Asylgesetzes hat er festgehalten, BGE 130 I 82 S. 96Massnahmen wie die Minimalisierung der Sozialhilfe nach abgelaufener Ausreisefrist seien m�glich und von den Kantonen vorzusehen, was zum Teil bereits geschehen sei (BBl 2002 S. 6869; sinngem�ss gleich Botschaft vom 8. M�rz 2002 zum Bundesgesetz �ber die Ausl�nderinnen und Ausl�nder, BBl 2002 S. 3709 ff., 3819). Im Zusammenhang mit dem Entlastungsprogramm hat er vorgeschlagen, Personen, auf deren Asylgesuch (zum Beispiel wegen missbr�uchlichen Verhaltens) nicht eingetreten worden sei, - unter Wahrung des verfassungsm�ssigen Rechts auf Hilfe in Notlagen - vom System der Sozialhilfe auszuschliessen (BBl 2003 S. 5689 f. u. 5754). Damit wird deutlich, dass die umstrittenen Vorschriften dem Sinn und Geist des Bundesrechts nicht widersprechen. Sie wirken vielmehr in die gleiche Richtung wie dieses und verst�rken das bundesrechtliche Instrumentarium. Sie lassen sich auch verfassungskonform anwenden, zumal der Anspruch auf Nothilfe (Art. 12 BV) ausdr�cklich vorbehalten bleibt (� 5b Abs. 2 SHG/ZH) und nach den Erkl�rungen der Beh�rden in jedem Fall respektiert werden soll (ABl./ZH 2001 S. 1791 f.). Zur �berpr�fung im Einzelfall steht zudem der Beschwerdeweg offen.
Aus dem Ausgef�hrten ergibt sich, dass die umstrittenen Vorschriften nicht gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts verstossen (vgl. E. 2.2 hiervor). Die Beschwerde erweist sich somit als unbegr�ndet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

References: Art. 49
 art. 83
 BGE 
 Art. 84
 Art. 89
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 83
 Art. 83
 BGE 
 Art. 83
 BGE 
 BGE 
 Art. 83
 BGE 
 Art. 83
 Art. 121
 Art. 115
 Art. 80
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 83
 BGE 
 Art. 14
 Art. 83
 BGE 
 Art. 82
 Art. 14
 Art. 80
 Art. 81
 Art. 82
 Art. 82
 Art. 84
 Art. 83
 Art. 3
 Art. 83
 BGE 
 Art. 83
 Art. 83
 BGE 
 Art. 83
 Art. 20
 Art. 83
 Art. 38
 Art. 10
 Art. 10
 Art. 83
 Art. 79
 Art. 3
 BGE 
 Art. 83
 Art. 83
 BGE 
 Art. 83
 Art. 79
 Art. 83
 Art. 83
 BGE 
 Art. 83
 Art. 12
 Art. 83
 Art. 83
 BGE