Source: https://www.ra-kotz.de/corona-pandemie-mund-nase-bedeckung-verhaeltnismaessigkeit-schutzmassnahme.htm
Timestamp: 2020-05-29 18:42:16+00:00

Document:
Corona-Pandemie - Mund-Nase-Bedeckung - Verhältnismäßigkeit
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof – Az.: 20 NE 20.955 – Beschluss vom 07.05.2020
Mit seinem Eilantrag nach § 47 Abs. 6 VwGO verfolgt der Antragsteller das Ziel, den Vollzug der „Dritten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung“ des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 1. Mai 2020 (2126-1-7-G, BayMBl. 2020 Nr. 239, GVBl. 2020 S. 255, im Folgenden: 3. BayIfSMV) einstweilen auszusetzen, soweit der Antragsteller durch § 2 Satz 1 Nr. 2, § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4, § 8 Satz 1 und § 9 Nr. 5 Buchst. b), Nr. 6 Buchst. c) und Nr. 9 3. BayIfSMV verpflichtet wird, eine Mund-Nasen-Bedeckung (im Folgenden: MNB) zu tragen.
1. Der Antragsgegner hat am 1. Mai 2020 durch das Staatsministerium für Gesundheit und Pflege die in der Hauptsache streitgegenständliche Verordnung erlassen. Die vom Antragsteller angegriffenen Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
„§ 2 Gottesdienste und Zusammenkünfte von Glaubensgemeinschaften
Öffentlich zugängliche Gottesdienste in Kirchen, Synagogen und Moscheen sowie die Zusammenkünfte anderer Glaubensgemeinschaften sind abweichend von § 1 Abs. 1 unter folgenden Voraussetzungen zulässig: (…)
Symbolfoto: Von Vergani Fotografia /Shutterstock.com
2. Teilnehmer haben eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen; ausgenommen hiervon ist das liturgische Sprechen und Predigen. (…)
(4) Für Ladengeschäfte, Einkaufszentren und Kaufhäuser des Einzelhandels gilt: (…)
4. die Kunden und ihre Begleitpersonen ab dem siebten Lebensjahr haben eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen. (…)
Personen ab dem siebten Lebensjahr haben bei der Nutzung von Verkehrsmitteln des öffentlichen Personennahverkehrs und der hierzu gehörenden Einrichtungen eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen. (…)
Ordnungswidrig im Sinne des § 73 Abs. 1a Nr. 24 IfSG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig (…)
5. entgegen § 4 Abs. 4 (…)
b) als Kunde oder Begleitperson keine Mund-Nasen-Bedeckung trägt, (…)
6. entgegen § 4 Abs. 5 (…)
c) als Kunde oder Begleitperson in einem Betrieb des Friseurhandwerks, der Fußpflege und der Physiotherapie keine Mund-Nasen-Bedeckung trägt, (…)
9. entgegen § 8 keine Mund-Nasen-Bedeckung trägt.“
Die genannten Bestimmungen sind am 4. Mai 2020 in Kraft getreten, § 12 Satz 1 3. BayIfSMV.
2. Der Antragsteller, der in Bayern wohnt, hat mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 28. April 2020, beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen am selben Tag, einstweiligen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO (zunächst gegen verschiedene Bestimmungen der 2. BayIfSMV) beantragt. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, dass eine MNB – wie sich aus zahlreichen Stellungnahmen verschiedener Experten und Institutionen ergebe – unter wissenschaftlichen Gesichtspunkten vollkommen ungeeignet sei. Mit Schriftsatz vom 4. Mai 2020 hat der Antragsteller seinen Eilantrag auf die o.g. Bestimmungen der 3. BayIfSMV umgestellt.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte verwiesen.
1. Der Eilantrag ist unzulässig, soweit er darauf gerichtet ist, die rein ordnungswidrigkeitsrechtlichen Bestimmungen der Verordnung (§ 9 Nr. 5 Buchst. b), Nr. 6 Buchst. c) und Nr. 9 3. BayIfSMV) außer Vollzug zu setzen. Da der Verwaltungsgerichtshof nach § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“ über die Gültigkeit von Normen entscheidet, unterliegen seiner Prüfung nur solche Bestimmungen, aus deren Anwendung sich Rechtsstreitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (vgl. Panzer in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand 7/2019, § 47 Rn. 32; Hoppe in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 27). Auf reine Bußgeldbestimmungen erstreckt sich die Prüfungskompetenz der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht, weil gegen die auf solche Normen gestützten Bußgeldbescheide nach § 68 OWiG allein die ordentlichen Gerichte angerufen werden können (vgl. BVerwG, U.v. 17.2.2005 – 7 CN 6/04 – juris Rn. 14; BVerwG, B.v. 27.7.1995 – 7 NB 1/95 – juris Rn. 21, OVG LSA, U.v. 17.3.2010 – 3 K 319/09 – juris Rn. 57).
2. Soweit der Eilantrag zulässig ist, hat er in der Sache keinen Erfolg.
b) Nach diesen Maßstäben geht der Senat im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens davon aus, dass die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache derzeit als offen einzuschätzen sind (aa). Die zu treffende Folgenabwägung führt jedoch dazu, dass eine Außervollzugsetzung der angegriffenen Normen nicht dringend geboten erscheint (bb).
aa) Auch wenn die Anordnung zum Tragen einer MNB in Gottesdiensten und Zusammenkünften anderer Religionsgemeinschaften, in den Geschäften des Einzelhandels und im öffentlichen Personennahverkehr formell wirksam (1) und von der Ermächtigungsgrundlage der § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gedeckt sein dürfte (2), begegnet das Fehlen einer normierten Befreiungsmöglichkeit von dieser Verpflichtung rechtlichen Bedenken im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Art. 20 Abs. 3 GG). Ob eine verfassungskonforme Auslegung der angegriffenen Normen diese Bedenken zu beseitigen vermag, muss der Klärung in einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben (3).
(1) Der Senat geht davon aus, dass die angegriffenen Bestimmungen der Verordnung formell wirksam, insbesondere ordnungsgemäß bekanntgemacht worden sind. Auch wenn die Verordnung im Hinblick auf die in § 9 3. BayIfSMV normierten Ordnungswidrigkeiten als bewehrte Verordnung anzusehen ist, dürfte nach der zum 1. Mai 2020 erfolgten Aufhebung der bisherigen Veröffentlichungspflicht im Gesetz- und Verordnungsblatt nach Art. 51 Abs. 2 LStVG a.F. durch § 2 Nr. 2 Buchst. a) des Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Land- und Amtsarztgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 27. April 2020 (GVBl. 2020 S. 236, vgl. auch LT-Drs 18/7347) die hier erfolgte Bekanntmachung durch Veröffentlichung im Bayerischen Ministerialblatt sowie den Hinweis auf die Fundstelle im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVBl. 2020 S. 255) auf der Grundlage von Nr. 2 Satz 3 VeröffBek ausreichend sein.
Nach den in den genannten Entscheidungen dargestellten Maßstäben ist auch die vom Antragsteller angegriffene Verpflichtung zum Tragen einer MNB voraussichtlich von der Ermächtigungsgrundlage in § 28 Abs. 1 IfSG gedeckt. Nach § 28 Abs. 1 IfSG trifft die Behörde bei Vorliegen der sonstigen Tatbestandsvoraussetzungen die notwendigen Schutzmaßnahmen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist, worunter die Anordnung zum Tragen von Schutzmasken grundsätzlich fallen dürfte (vgl. hierzu auch BayVGH, B.v. 30.3.2020 – 20 CS 20.611 – a.a.O. Rn. 11; und BVerwG, U.v. 22.3.2012 – BVerwGE 142, 205 = NJW 2012, 2823 Rn. 24).
Qualitätsanforderungen an die Schutzfunktion stellen die hier angegriffenen Normen der 3. BayIfSMV nicht auf, sodass grundsätzlich jegliche Bedeckung den Anforderungen der Verordnung gerecht wird. Der Senat geht davon aus, dass nur Schutzmasken mit der Kategorie FFP2 und FFP3 für den Träger selbst das Infektionsrisiko vermindern (vgl. Übersicht der Schutzwirkung verschiedener Arten von MNB etwa bei Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, https://www.baua.de/DE/Themen/Arbeitsgestaltung-im-Betrieb-/Coronavirus/pdf/Schutzmasken:pdf?_blob=publicationFilev=13). Für medizinische Mund-Nasen-Bedeckungen und FFP1-Masken ist nachgewiesen, dass sie als Spuck- und damit Fremdschutz wirksam sind und für den Träger das Risiko von Schmierinfektionen durch den Schutz der Berührung von Mund und Nase verringern können. Insoweit sieht der Senat grundsätzlich keinen Anlass, an der Wirksamkeit einer Verpflichtung zum Tragen einer MNB in Bezug auf die Verringerung des Infektionsrisikos zu zweifeln.
Die Eignung sog. „Community-Masken“ als Mittel zur Verringerung der Infektionszahlen ist zwar bisher nicht wissenschaftlich nachgewiesen (vgl. auch NdsOVG, B.v. 5.5.2020 – 13 MN 119/20 – juris Rn. 46). Gleichwohl dürfte auch die Anordnung zum Tragen von MNB ohne Qualitätsnachweis noch vom Wortlaut des § 28 Abs. 1 IfSG gedeckt sein, weil nach derzeitiger Erkenntnislage zumindest viel dafür spricht, dass auch die Community-Masken bei sachgemäßer Anwendung (vgl. dazu die Anleitung des Bundesamts für Arzneimittel und Medizinprodukte, https://www.bfarm.de/SharedDocs/Risikoinformationen/Medizinprodukte/DE/schutzmasken.html) und ergänzender Beachtung der allgemein geltenden Abstands- und Hygieneregeln einen gewissen Fremdschutz gewährleisten und das Infektionsrisiko insoweit verringern können, als der Tröpfchenauswurf in die Umgebungsluft durch eine stoffliche Barriere vor Mund und Nase reduziert wird (vgl. auch NdsOVG, B.v. 5.5.2020 – 13 MN 119/20 – juris Rn. 45). Dieser Auffassung hat sich auch das nach § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 IfSG besonders zur Beurteilung der epidemiologischen Lage berufene RKI angeschlossen. Die Schutzfunktion der Community-Masken sei jedenfalls plausibel und ihre Verwendung als Baustein neben anderen Maßnahmen zur Reduktion der Ausbreitungsgeschwindigkeit des Virus geeignet (Stellungnahme des Robert-Koch-Instituts v. 30.4.2020 https://www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Liste_Infektionsschutz.html mit Verweis auf „Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Raum als weitere Komponente zur Reduktion der Übertragungen von Covid-19” Epid Bull 19/2020, https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20_MNB.pdf?__blob=publicationFile).
Nach dem aktuellen Situationsbericht des RKI vom 6. Mai 2020 handelt es sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Zahl der Fälle in Deutschland steigt weiter an (Situationsbericht des Robert-Koch-Instituts v. 6.5.2020 S. 2, https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-05-06-de.pdf?_blob=publicationFile).
Die Reproduktionszahl liegt bundesweit bei 0,65 (Situationsbericht a.a.O. S. 7). Die Gefährdung für die Bevölkerung in Deutschland wird derzeit, bei einer Rückläufigkeit der Anzahl der neu übermittelten Fälle, insgesamt als hoch eingeschätzt, für Risikogruppen als sehr hoch (Situationsbericht a.a.O. S. 11).
(3) Ungeachtet dessen sind die Erfolgsaussichten der Hauptsache insgesamt als offen anzusehen. Da weder § 2 Satz 1 Nr. 2 noch § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 noch § 8 Satz 1 3. BayIfSMV eine Befreiungsmöglichkeit von der Verpflichtung zum Tragen einer MNB vorsehen, obwohl aber Fälle denkbar sind, in denen Personen das Tragen einer Gesichtsmaske unmöglich oder unzumutbar sein könnte, erscheint insbesondere angesichts der Bußgeldbewehrung in § 9 Nr. 5 Buchst. b), Nr. 6 Buchst. c) und Nr. 9 3. BayIfSMV fraglich, ob die Regelungen in jedem Einzelfall noch angemessen sind.. Die (mutmaßliche) Vollzugspraxis des Antragsgegner, der ausweislich seiner Veröffentlichungen in verschiedenen sozialen Medien in medizinisch begründeten Fällen von einer Verpflichtung (und Ahndung eines Verstoßes) abzusehen scheint (siehe hierzu etwa FAQs unter https://www.corona-katastrophenschutz.bayern.de/faq/index.php) zur Fragestellung „Ich bzw. ein Mitglied meiner Familie leide/t an einer Behinderung und kann deshalb in Geschäften oder im ÖPNV keine MNB tragen. Ist man dennoch dazu verpflichtet?“) dürfte nicht geeignet sein, dieses normative Defizit auszugleichen. Darauf hat der Antragsgegner mittlerweile reagiert und in § 1 Abs. 2 der am 11. Mai 2020 in Kraft tretenden Vierten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 5. Mai 2020 (2126-1-8-G, BayMBl. 2020 Nr. 240) einen ausdrücklichen Befreiungstatbestand vorgesehen, ohne dass dies allerdings Auswirkungen auf die hier angegriffenen Bestimmungen hätte.
bb) Die wegen der danach offenen Erfolgsaussichten gebotene Folgenabwägung führt aber dazu, dass die vom Antragsteller geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe nicht überwiegen (so im Ergebnis auch NdsOVG, B.v. 5.5.2020 – 13 MN 119/20 – juris Rn. 47 ff.; VGH He, B.v. 5.5.2020 – 8 B 1153/20.N – noch unveröffentlicht). Durch den Vollzug der angegriffenen Verordnung kommt es zwar zu Eingriffen in die Freiheitsgrundrechte aller Menschen, die sich im Geltungsbereich der Verordnung aufhalten. Aufgrund der Umstände, dass die Pflicht zum Tragen einer MNB aber überwiegend auf verhältnismäßig kurzfristige Situationen beschränkt ist und der Antragsgegner – wie oben dargestellt – derzeit offenbar selbst davon ausgeht, dass die Normadressaten in Härtefällen von der Tragepflicht befreit sind, wäre das Gewicht eines rechtswidrigen Eingriffs weniger hoch einzuschätzen als die zu erwartenden Folgen einer Außervollzugsetzung der Normen. Würde der Vollzug der angegriffenen Bestimmungen ausgesetzt, wäre mit hinreichender Wahrscheinlichkeit mit (deutlich) vermehrten Infektionsfällen zu rechnen, die nach dem aktuellen Situationsbericht des nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu berufenen Robert-Koch-Instituts vom 6. Mai 2020 (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-05-06-de.pdf?_blob=publicationFile) und der Risikobewertung vom 30. April 2020 (vgl. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_COronavirus/Risikobewertung.html) zwingend so weit wie möglich zu verhindern sind, um das Infektionsgeschehen zu kontrollieren, die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern und damit Zeit für die Durchführung und Entwicklung von Schutzmaßnahmen und Behandlungsmöglichkeiten zu gewinnen. Dies gilt umso mehr, als der Pflicht zum Tragen einer MNB insbesondere im Hinblick auf die gleichzeitige Lockerung der bisher strengen Handlungsbeschränkungen und -verbote eine wesentliche Bedeutung im Maßnahmenkonzept des Antragsgegners zur Bekämpfung der Infektion zuzukommen scheint.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Gegenstandswertes ergibt sich aus § 53 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Da die vom Antragsteller teilweise angegriffene Verordnung bereits mit Ablauf des 10. Mai 2020 außer Kraft tritt (§ 12 Satz 1 3. BayIfSMV), zielt der Eilantrag inhaltlich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache, weshalb eine Reduzierung des Gegenstandswertes für das Eilverfahren auf der Grundlage von Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit hier nicht angebracht erscheint.
VERWALTUNGSGERICHT MAINZ Az.: 1 L 919 /01.MZ BESCHLUSS vom 16.10.2001 In dem Verwaltungsrechtsstreit wegen Konsumierung eigener Getränke im Kindergarten hier: Antrag nach § 123 VwGO hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz aufgrund der Beratung vom 16. 10.2001 beschlossen: Der Antrag wird abgelehnt. Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. G r ü […]
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References: § 47
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 § 8
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