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Timestamp: 2019-01-20 18:52:46+00:00

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El presente trabajo de investigación, tiene la finalidad de explicar el significado y la importancia que tiene el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) que actualmente se utiliza en Chile como instrumento de gestión ambiental, y ahondar en esta temática evaluando el rol que juega la participación ciudadana en el SEI como herramienta de gran ayuda en la resolución de conflictos ambientales.
Como podemos apreciar, Chile esta viviendo el proceso de desarrollar todos los instrumentos legales, profesionales, tecnológicos, institucionales, etc., requeridos para implementar con éxito el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
Entre las capacidades que el país necesita, figura la de poder formular y ejecutar un Plan de Participación Ciudadana en el SEIA. La ley 19.300 contempla limitados espacios para la participación, especialmente frente al Estudio de Impacto Ambiental (EIA)
Por el contrario, si el proponente (persona natural o jurídica que es responsable del proyecto o actividad susceptible de causar impacto ambiental y, por lo tanto, obligada a someterse a la SEIA) incorpora a la ciudadanía desde el inicio del proceso-cuando está barajando alternativas de lugar o de tecnología-podrá obtener valiosa información que le ahorre contratiempos y le permita focalizar el estudio sólo en los aspectos conflictivos. Por otra parte, un manejo transparente le permitirá construir una relación de confianza con la comunidad.
Los objetivos específicos de nuestro trabajo son:
Definir, explicar y describir el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental que actualmente se utiliza en Chile.
Identificar la generación de conflictos ambientales y su relación con el SEIA.
Exponer la temática de la participación ciudadana en el SEIA, y como esta herramienta es de gran ayuda en la resolución de conflictos ambientales.
Dar a conocer algunas técnicas de participación y de resolución de conflictos ambientales.
Relacionar la ley N 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, fundamentalmente en lo que respecta a los instrumentos de gestión ambiental, el SEIA y la participación ciudadana.
La ley N 19.300 sobre Bases Generales Del medio Ambiente en su título II, contiene siete párrafos que van del articulo 6º al 50 que establecen y regulan los instrumentos de gestión ambiental que pueden ser utilizados para lograr los objetivos de calidad ambiental deseados por la sociedad Chilena. Estos instrumentos son:
La educación e investigación;
El sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA);
La participación de la comunidad;
Las normas de calidad ambiental y sobre preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio ambiental naturaleza y conservación del patrimonio ambiental;
Las normas de emisión; los planes de manejo, prevención o descontaminación, y
Como ya acotamos, estos instrumentos de gestión ambiental dotan al estado de mecanismos para administrar y regular el uso de los componentes del medio ambiente.
De todos aquellos instrumentos es fundamental el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (artículos 8º al 31) que se realizan a los proyectos de inversión públicos y privados. Esta ley indica el tipo de proyectos que deberá someterse a evaluación de su impacto ambiental y señala los criterios para determinar si el proyecto deberá efectuar una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), fórmula rápida aplicable a proyectos cuyas actividades están suficientemente reguladas por normas, o si deberá elaborar un Estudio De Impacto Ambiental (EIA), documento mas complejo, aplicable fundamentalmente a grandes proyectos de inversión, que pueden tener un impacto en el medio ambiente y cuyos potenciales efectos no están regulados en su totalidad o dependen de apreciaciones de carácter subjetivos. Las disposiciones pertinentes indican la forma y el proceso para clarificar las DIA y los EIA, las instancias de participación ciudadana en dicho proceso, los plazos existentes para la autoridad para pronunciarse, la coordinación que es necesario aplicar para materializar el concepto de “ventanilla única” en el otorgamiento de los permisos de carácter ambiental, las condiciones que obligan a aprobar a rechazar una DIA o un EIA, los mecanismos de reclamación de las decisiones de la autoridad. Con todo, el SEIA no entrara en vigencia mientras no se dicte el reglamento que esta ley prevé.
El SEIA constituye una herramienta de análisis que permite a la autoridad potenciar los efectos ambientales positivos de un proyecto y eliminar o mitigar aquellos que son negativos. (economías y deseconomias externas)
En resumen se puede decir que la ley crea un sistema que integra todos los requerimientos ambientales sectoriales. Esto es, como ya lo acotamos, la “ventanilla única”, y se materializa a través de una coordinación ejercida por la COREMA respectiva, o la CONAMA en su caso, y mediante una resolución que certifica que el proyecto o actividad cumple o no con todos los requisitos ambientales aplicables. En caso de una evaluación ambiental favorable, ningún organismo del estado puede negar las autorizaciones ambientales pertinentes, en caso de un pronunciamiento negativo, esos mismos organismos deben denegarlas.
En estos tiempos, estamos siendo testigos de una trascendental transformación en la cultura chilena. Estamos recuperando, o adquiriendo recién, el derecho a pataleo. Los vecinos hoy se acercan a reclamar a la empresa constructora que decidió cortar los árboles de la esquina para levantar un edificio , y denuncian al FonoAcción las micros que echan humo para que sean fiscalizadas.(Santiago)
Con mayor razón, los grandes proyectos de inversión están encontrando una comunidad dispuesta a organizarse para oponerse a su materialización, o para negociar modificaciones, mitigaciones o medidas de compensación (Aparición del cuarto actor en las tendencias ambientales: Opinión Pública). Esto, según nuestra opinión, está muy bien. Lo que está muy mal es que si un inversionista se limita a cumplir formalmente con lo que establece la Ley Nº19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente, probablemente el proceso culminará en un conflicto con la comunidad.
En base a lo anterior, un empresario visionario comprendería que la exigencia legal es sólo el mínimo y que, en cambio, si él se acercara a la comunidad cuando está recién barajando diferentes alternativas de mínimo impacto ambiental de su proyecto, ello podría tener importantes beneficios.
En primer lugar, conocerá de antemano cuáles son las preocupaciones de la ciudadanía, tanto la directamente afectada como los demás grupos interesados, tales como organizaciones no gubernamentales, académicos y otros intereses privados. De esta manera se podrá imponer de situaciones que ni el mejor consultor puede anticipar desde su escritorio, como por ejemplo que un grupo de artesanos locales obtiene su materia prima de un determinado lugar y que se pondrán en pie de guerra si ven amenazado el insumo fundamental de su actividad.
Por otra parte, podrá asimilar todo el conocimiento que la gente de la localidad tiene sobre el lugar. Nadie sabe mejor que los vecinos dónde anidan las aves o en qué lugar se salen los ríos etc.
En suma, el empresario inteligente debe comprender que la participación ciudadana no debe dejarse para el final, ni debe limitarse a vender las bondades del proyecto. Queda claro que junto con mantener informada a la comunidad sobre las características y las implicancias ambientales del proyecto, debe recoger lo antes posible los conocimientos y las inquietudes existentes en la localidad, cuando todavía tiene espacio para maniobrar.
GENERACIÓN DE CONFLICTOS AMBIENTALES
Es natural que aparezcan conflictos de intereses al crearse nuevas actividades económicas. Su conciliación es el gran desafío que el desarrollo sustentable plantea a nuestra sociedad.
Es preciso encontrar un equilibrio entre las legítimas demandas sociales, la protección del medio ambiente y la producción de bienes y servicios. Se requiere con urgencia superar la pobreza, disponer de más empleos, mejorar la calidad de vida. El uso no sustentable de los recursos naturales, la generación ilimitada y la inadecuada disposición de los residuos y desechos constituyen una situación insostenible para las actuales generaciones. A su vez, la actividad económica que no sea rentable está condenada a desaparecer.
Nadie puede estar en desacuerdo con lo anterior. Sin embargo, debido a que los seres humanos adoptamos el comportamiento según el rol que estamos desempeñando, la relación entre los diferentes sectores involucrados generalmente está más cargada de desconfianzas y descalificaciones que de búsqueda de encuentro y conciliación de intereses.
En los conflictos ambientales interactúan tres grupos de personas, cada uno de los cuales a su vez constituye un subconjunto heterogéneo que no necesariamente tendrá la misma opinión frente a una determinada situación. Dichos grupos son:
La Ciudadanía que incluye, entre otros, a los vecinos, las organizaciones sociales y no gubernamentales, los académicos, empresarios de otros rubros, y parlamentarios.
El Sector Público, con los diferentes servicios públicos con competencia ambiental, el municipio, el gobierno regional y el gobierno nacional.
El proponente, normalmente apoyado por asesores legales, técnicos y comunicacionales. Sus principales aliados son los futuros proveedores y trabajadores.
Exagerando un poco la situación, la ciudadanía supone que los gobernantes no harán bien su tarea y que se prestarán para corrupción, ya sea en beneficio propio o de sus partidos políticos, y que los empresarios son “explotadores” e insensibles a la problemática social.
El sector público considera que la ciudadanía es irresponsable y no está comprometida con el desarrollo del país.
Los empresarios estiman que los líderes son todos comunistas y que en el sector público trabajan sólo los ineptos.
No es de extrañar entonces que, enfrentados los grupos humanos, cada uno llevando sus particulares visiones, los conflictos estallen en cada ocasión. Sin embargo, como en toda crisis, cada conflicto conlleva la semilla del encuentro, la posibilidad de descubrir una nueva forma de convivencia entre las personas, a partir de los roles que a cada uno le toca desempeñar.
Según Cesar Padilla, investigador del Observatorio de Conflictos Ambientales, entre los factores que influyen en la relación de fuerzas y desencadenamiento del conflicto ambiental, figuran los siguientes:
Que se vea afectada una gran cantidad de personas
Que sea posible identificar claramente al causante de un daño ambiental
Que la percepción del daño sea evidente
Que en la localidad exista una trama de organización social
Que la información sea difundida en los medios de comunicación
Que el impacto ambiental afecte directamente la calidad de vida de los vecinos
Que el daño sea reversible
Si se quiere dar una definición un poco mas técnica sobre lo que es un conflicto ambiental, se puede decir que es una tensión producida ante la existencia de posiciones encontradas, cuya base son los intereses propuestos. César Padilla, nuevamente, plantea que estas tensiones pueden ocurrir cuando se presentan las siguientes circunstancias:
Existencia de expectativas contradictorias sobre un mismo fenómeno (construir una represa en un lugar habitado por indígenas).
Situaciones de competencia (pasar o no un gaseoducto por un determinado lugar).
Presencia de un recurso escaso frente a diferentes requerimientos (talar o preservar un bosque nativo).
Obstáculos para el cumplimiento de objetivos deseados (protesta de los vecinos ante la instalación de un relleno sanitario).
A la vez él indica que los conflictos se presentan generalmente por una o varias de las siguientes razones:
La falta de política y legislación ambiental. En ausencia de leyes sectoriales que regulen la explotación de los recursos naturales, no es de extrañar que se presenten conflictos. Lo mismo ocurre con la falta de normas que determinen niveles aceptables de sustancias no deseadas en el medio ambiente.
La inexistencia de prioridades sobre qué y cómo proteger. La definición de un consenso nacional sobre el estilo de desarrollo para el país contribuirá a acotar las áreas de discusión , con lo que se evitarían o reducirían los conflictos.
La ausencia de información ambiental confiable y actualizada, que aporte una plataforma universalmente aceptada de conocimientos, contribuye a la confusión y a la existencia de versiones contradictorias.
La contaminación de las problemática ambiental con otras demandas de la población. Debido a que la discusión ambiental abre renovados espacios de participación, a menudo se introducen intereses que no tienen que ver con lo ambiental. Pueden corresponder a las legítimas demandas sociales de la población o a no tan legítimas maniobras de la competencia o motivaciones de figuración política. Durante el proceso de evaluación de impacto ambiental, es importante mantener focalizada la discusión en asuntos ambientales, sin caer en el "cambio de moneda", negociando aspectos ambientales por beneficios de otra índole.
La diversidad de valoración de la localización de los proyectos también contribuye a generar conflictos. A menudo, el sector privado analiza una situación sólo a partir de la variable económica, desechando otras visiones del problema.
COMO ENFRENTAR LOS CONFLICTOS EN UN SEIA
Para poder enfrentar de la mejor manera posible los conflictos que se van generando durante el desarrollo de un proceso de SEIA y lograr salir adelante con éste, se deben tener en cuenta algunos aspecto tales como:
Tener claridad en las fuentes del conflicto. Es preciso conocer bien los aspectos del proyecto que pudieran tener efectos negativos de carácter social, cultural, económico o ambiental en diferentes grupos de personas.
Desarrollar e implementar un plan de resolución del conflicto. Para ello, es preciso contemplar lo siguiente:
Identificar a todos los actores involucrados en el conflicto, sus participación e intereses.
Planificar una estrategia para generar consensos, seleccionando diferentes técnicas de resolución de conflictos adecuadas para cada circunstancia.
Diseñar un plan de actividades que considere personal especializado y una presupuestaria. El Plan debe plan debe explicitar los principales esperados, así como un cronograma. El plan debe ser flexible para adecuarse a la evolución de los acontecimientos.
Es importante tener presente las etapas en las cuales existe mayor posibilidad que se desencadenen conflictos en el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental.
Siendo meritorio destacar la participación ciudadana como principal herramienta de resolución de conflicto.
Como venimos recalcando desde un principio, una de las principales herramientas con que cuenta el SEIA para la resolución de conflictos es la participación de la ciudadanía en su desarrollo
Para que esta participación ciudadana sea efectiva debe estar presente en cada una de sus etapas y, muy especialmente, en las discusiones de instrumentos previos que sirven de plataforma para la toma de decisiones, tales como los planes reguladores y la dictación de normas, entre otros.
Un Plan de Participación Ciudadana debe estar especialmente atento a estos momentos y propiciar encuentros con la ciudadanía para dar a conocer el estado de las decisiones sobre el proyecto, y recoger la información en poder de las personas. Dichos momentos son los siguientes:
La definición del ámbito de acción
El pronóstico y análisis de los impactos ambientales
La definición de medidas de mitigación
Nada de fácil resulta esto de la participación para la ciudadanía. La participación implica organizarse, asistir a infinitas reuniones, gestar alianzas, emprender contacto con los medios de comunicación, esforzarse por comprender temas técnicos, gestionar fondos para despachos e incluso algunas asesorías pagadas. Y este proceso puede durar años en el caso de los proyectos más complejos.
El mejor estímulo para perseverar en esto descansa en la confianza en que todo ello valdrá la pena y que las inquietudes de la ciudadanía serán tomadas en cuenta a la hora de la decisión. Para ello, es importante que exista un equilibrio de fuerzas entre el proponente, la autoridad y los ciudadanos. Sólo así se podrá pasar de la oposición a la proposición, y de la confrontación a la negociación.
Como acotación podemos decir que no es fácil lograr un equilibrio en la capacidad negociadora de la ciudadanía, especialmente si la comunidad afectada corresponde a una población de escasos recursos.
OBJETIVOS DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DEL EIA
Mejorar la calidad de las decisiones ambientales, asimilando todos los conocimientos de la ciudadanía e incorporando desde un inicio sus inquietudes.
Favorecer la interacción entre el sector público, el proponente y la ciudadanía. Sólo a través del diálogo se irá construyendo la mutua comprensión y confianza.
Impedir que la ciudadanía se entere de un proyecto y manifieste sus opiniones cuando ya es demasiado tarde para introducir modificaciones.
Validar y hacer transparente el proceso de evaluación de impacto ambiental. Si la ciudadanía no ha podido seguir de cerca el proceso y no tenido acceso a la información, posiblemente desconfiará de la decisión que en definitiva tome la autoridad.
Mantener informada a las personas y grupos sociales, de modo que la percepción que ellos tengan corresponda a la realidad y no a temores infundados o a rumores.
OPORTUNIDADES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PROCESO DEL EIA
Permite la generación de políticas ambientales consensuadas, que respondan a los intereses mayoritarios de la sociedad y, por lo tanto, cuenten con el respaldo de las personas.
Posibilita definir el ámbito de acción del proyecto y los asuntos a analizar en el estudio, de modo que efectivamente responda a las inquietudes existentes.
Facilita la recolección de información de apoyo, incorporando los conocimientos de las personas e instituciones.
Ayuda en la identificación y definición tanto de medidas de mitigación que disminuyan los impactos ambientales negativos, como de compensación que reemplacen el recurso afectado por otro de características similares.
Contribuye a la difusión de las decisiones que durante el proceso van tomando el proponente y la autoridad, dándoles credibilidad.
Incorpora a la ciudadanía en el seguimiento y control del cumplimiento de los compromisos contraídos por el proponente.
Al inicio de un proyecto de inversión, el proponente debe encargar la formulación de un Plan de Participación Ciudadana, en forma paralela a consultorías de otra naturaleza.
El Plan no puede quedar al azar, según como se vayan desarrollando los acontecimientos, ya que el desenlace probablemente será doloroso.
Por el contrario, el Plan debe estar a cargo de profesionales especializados, tener un programa de actividades y un presupuesto asignado, y contemplar métodos de difusión y generación de información.
El Plan debe ser flexible para irse adecuando a los momentos en el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en los cuales se enfatiza la participación.
También debe revisarse permanentemente el Plan, a la luz de nuevos actores o componentes inesperados en el desarrollo de las actividades.
A su vez, en cuanto la ciudadanía tome conocimiento que en un área de su interés se realizará un gran proyecto, debe comenzar de inmediato a organizarse y a capacitarse. Para ello, le será preciso forma las alianzas necesarias que le permitan sentarse a una mesa de negociación como parte de fuerzas equiparadas.
Desde esta perspectiva, la elaboración de planes de participación de la ciudadanía permitirá construir una "oposición informada", que pueda representar los intereses sociales. Para cambiar algo es preciso entender la perspectiva del otro y las reglas del juego, para así identificar los "espacios de negociación". Ello constituye un tremendo desafío para la ciudadanía, ya que la discusión se traslada de la esfera emocional a la política y técnica.
Durante el proceso de EIA, que puede tomar años, existen etapas particularmente importantes durante las cuales es indispensable generar iniciativas de participación ciudadana:
Cuando se están considerando los estudios de factibilidad económica, las características preliminares del proyecto y el análisis de impacto ambiental. Este momento es vital, ya que la empresa aún tiene la posibilidad de elegir una alternativa menos controvertida. La mayoría de los conflictos pueden ser evitados en esta etapa si el proponente se entera a tiempo de los valores, actitudes o conocimientos que están en juego. Si se incorpora desde un inicio a la ciudadanía, ésta puede contribuir a generar alternativas válidas, a identificar los puntos a tratar en el análisis posterior, a señalar la población que resultará afectada por la acción propuesta, a delimitar el área geográfica donde se producirán los impactos ambientales, y a elaborar un plan de participación de la ciudadanía.
Cuando se están negociando los términos de referencia del estudio de impacto ambiental. El estudio deberá responder posteriormente a las inquietudes de la ciudadanía e incorporar los conocimientos existentes, por lo que estas materias deben quedar expresadas en los términos de referencia. De otro modo, se habrá desperdiciado una valiosa oportunidad.
Cuando se está efectuando el estudio de impacto ambiental. El análisis detallado puede enriquecerse con la descripción que la ciudadanía haga del área geográfica involucrada, el pronóstico de los impactos ambientales, la comparación y la selección de las alternativas, y en la identificación de medidas de mitigación y compensación para los impactos ambientales.
Cuando se está revisando el estudio de impacto ambiental y se esta definiendo las condiciones de aprobación, rechazo o modificación. Si la ciudadanía tiene acceso a la discusión, pudiendo, por ejemplo, revisar las actas de acuerdos, podrá confiar en la transparencia de la toma de decisiones.
Cuando se está implementando y haciendo seguimiento a las acciones propuestas en el estudio. Para nadie es un misterio la frágil capacidad fiscalizadora del Estado. La ciudadanía puede ser una importante aliada a la hora de garantizar el cumplimiento de los acuerdos.
Según lo que hemos investigado, para desarrollar un Plan de Participación Ciudadana, existen diversas técnicas, cada una de las cuales es más adecuada a diferentes circunstancias. No existen recetas. Sobre la base de las características de los actores involucrados, de la etapa de desarrollo del conflicto, o de la etapa del proceso de la evaluación ambiental, es posible utilizar algunas de las siguientes técnicas, o una combinación de ellas:
Método de planificación de proyectos por objetivos (ZOPP)
MARCO LEGAL- SOCIAL
En lo que respecta a los artículos mas importantes, de la ley 19300 que rigen al SEIA (reglamento del SEIA) nosotros rescatamos los siguientes:
Artículo 9º.- El titular de todo proyecto o actividad comprendido en el articulo 10 deberá presentar una Declaración de Impacto Ambiental o elaborar un Estudio de Impacto Ambiental, según corresponda. Aquellos no comprendidos en dicho artículo podrán acogerse voluntariamente al sistema previsto en este párrafo.
e) Alteración significativa, en términos de magnitud o duración del valor paisajístico o turístico de una zona, y
El Estudio de Impacto Ambiental será aprobado si cumple con la normativa de carácter ambiental y, haciéndose cargo de los efectos, características o circunstancias establecidos en el artículo 11, propone medidas de mitigación, compensación o reparación apropiadas. En caso contrario, será rechazado. (Extracto artículo 16)
De la Participación de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental
Después de haber realizado un profundo análisis sobre el Sistema de Evaluación Ambiental, la generación de conflictos ambientales y especialmente la importancia de la participación ciudadana en todo este proceso, nosotros concluimos que:
El Sistema de Evaluación Ambiental, aplicado actualmente aquí en Chile, corresponde al instrumento más importante para la evaluación ambiental de proyectos de inversión, aunque está claro, como mencionamos anteriormente, que necesita de algunos ajustes especialmente a lo que se refiere a la participación de la ciudadanía en su desarrollo.
Al no tomar en cuenta a la ciudadanía, el proponente, corre el riesgo de sufrir grandes pérdidas tanto de tiempo como de dinero. En otras palabras cuando el inversionista tome conocimiento de las inquietudes de la ciudadanía, probablemente ya será demasiado tarde para hablar de modificaciones, postergaciones o nuevas inversiones en el proyecto en cuestión.
Es por esto que es fundamental mejorar la participación ciudadana en el Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental. Con lo cual se pueden evitar y prever consecuencias posteriores a la ejecución del proyecto que generarían futuras externalidades negativas o deseconomías. O caso contrario, con el apoyo de la ciudadanía se podrían reforzar y afianzar los proyectos que generen un desarrollo sustentable y por lo tanto externalidades positivas a la comunidad.
LEY NUM. 19.300 Bases Generales del Medio Ambiente
Publicado en Diario Oficial Nº 34.810 del 09/03/1994
Artículo “Estudio de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente”
Artículo “Participación Ciudadana en la Ley 19.300”
Ximena Abogabir Scott - Periodista Universidad de Chile , Miembro del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional del Medio Ambinete, Consultora para Medio Ambiente de UNICEF.
Artículo “Antídotos para los conflictos Ambientales”
César Padilla - Investigador del Observatorio de Conflictos Ambientales.
Académico Mauricio Néspolo Cova
CalidadNormativaConservaciónParticipación ciudadanaContaminaciónConflictos ambientales

References: resolución 
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Artículo 9
 artículo 11
 artículo 16