Source: https://www.exeo.it/free/opera-pubblica-occupazione-illegittima-occupazione-appropriativa-e-usurpativa-distinzione
Timestamp: 2019-04-24 18:29:47+00:00

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L'espropriazione indiretta, a cui l'occupazione "appropriativa" e quella "usurpativa" mettono capo, si pone in violazione del principio di legalità, perché non è in ... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...sicurare un sufficiente grado di certezza e permette all'amministrazione di utilizzare a proprio vantaggio una situazione di fatto derivante da azioni illegali.
Gli istituti di creazione giurisprudenziale dell'occupazione appropriativa e usurpativa risultano ormai espunti dall'ordinamento giuridico, atteso il loro dichiarato contrasto con l'art. 1 del protocollo aggiuntivo della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo.
Ogni distinzione tra l'occupazione acquisitiva e l'occupazione usurpativa non ha più ragion d'essere, per esser state le ipotesi esattamente equiparate, a seguito della sentenza n. 735 del 2015 delle SU di questa Corte, che ha escluso in entrambi i casi l'acquisizione autoritativa del bene alla mano pubblica, considerandole alla stregua di un illecito permanente di diritto comune, che viene a cessare per effetto della restituzione, o di un accordo transattivo, o della compiuta usucapione da parte dell'occupante che lo ha trasformato, ovvero della rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente, caso quest... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... si è verificato nella specie.
È pacifico che la c.d. espropriazione appropriativa sia illegittima al pari dell'occupazione usurpativa (in cui manca la dichiarazione di pubblica utilità), ravvisandosi, in entrambi i casi, un illecito a carattere permanente, inidoneo a comportare l'acquisizione autoritativa alla mano pubblica del bene occupato, che viene a cessare solo per effetto della restituzione, di un accordo transattivo, della compiuta usucapione da parte dell'occupante che lo ha trasformato, ovvero della rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella mera richiesta di risarcimento dei danni per equivalente.
La distinzione tra occupazione appropriativa e usurpativa è divenuta desueta a seguito della rimeditazione dell'occupazione appropriativa, di guisa che, essendo venuta meno per effetto della giurisprudenza demolitoria della CEDU la possibilità di affermare che da una attività illecita della P.A. possa derivare la perdita del diritto di proprietà da parte del ... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...viene applicabile lo schema generale degli artt. 2043 e 2058 c.c., il quale non solo non consente l'acquisizione autoritativa del bene alla mano pubblica, ma attribuisce al proprietario, rimasto tale, la tutela reale e cautelare apprestata nei confronti di qualsiasi soggetto dell'ordinamento (restituzione, riduzione in pristino stato dell'immobile, provvedimenti di urgenza per impedirne la trasformazione ecc.), oltre al consueto risarcimento del danno, ancorato ai parametri dell'art. 2043 c.c.: esattamente come sinora ritenuto per la c.d. occupazione usurpativa.
L'espropriazione appropriativa è illegittima al pari dell'occupaz... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...tiva, in cui manca la dichiarazione di pubblica utilità, ravvisandosi in entrambi i casi un illecito a carattere permanente, inidoneo a comportare l'acquisizione autoritativa alla mano pubblica del bene occupato, che viene a cessare solo per effetto della restituzione, di un accordo transattivo, della compiuta usucapione da parte dell'occupante che lo ha trasformato, ovvero della rinunzia del proprietario al suo diritto, implicita nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente.
Allo stato attuale assume un valore solo descrittivo la pregressa qualificazione dell'illecito in termini di cd. occupazione "appropriativa" o "usurpativa" ( la prima era caratterizzata da una anomalia del procedimento espropriativo, a causa della sua mancata conclusione con un formale atto ablativo, mentre la seconda era collegata alla trasformazione del fondo di proprietà privata, in assenza di dichiarazione di pubblica utilità) sulla base della risalente elaborazione giurisprudenziale delle Sezioni Unite della Cassazione.
La distinizione tra occupazione appropriativa e usurpativa va considerata superata alla luce della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell'uomo, secondo la quale quando il procedimento ablativo non si è c... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... il decreto di espropriazione "l'occupazione e la manipolazione del bene immobile di un privato da parte dell'Amministrazione si configurano, indipendentemente dalla sussistenza o meno di una dichiarazione di pubblica utilità, come un illecito di diritto comune, che determina non il trasferimento della proprietà in capo all'Amministrazione, ma la responsabilità di questa per i danni." Non è più configurabile l'ipotesi di illecito istantaneo con effetti permanenti, ma va riconosciuta in ogni caso la natura di illecito permanente.
La questione relativa alla novità o meno della domanda, riferita alla natura usurpativa o acquisitiva dell'occupazione, già dibattuta in giurisprudenza, è rimasta del tutto superata a seguito della sentenza n. 735 del 2015, con la quale le Sezioni Unite della Cassazione hanno eliminato ogni differenza pratica tra le due forme di illecito, considerate entrambe a carattere permanente ed improduttive dell'acquisizione del bene occupato alla mano pubblica, anche nel caso della presenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità.
La presenza o meno della dichiarazione di pubblica utilità non è in grado di differenziare le due forme di ille... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...andosi pur sempre di occupazione illegittima a carattere permanente.
La distinzione tra occupazione usurpativa (quella realizzata in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità) ed occupazione appropriativa ha perso di significato anche per quel che riguarda la decorrenza del termine di prescrizione. In ambedue i casi, infatti, si è in presenza di un illecito permanente con conseguente non decorrenza della prescrizione relativamente alle istanze risarcitorie.
Nel tempo sono stati elaborati i distinti istituti della occupazione "appropriativa" e di quella "usurpativa", caratterizzati, nel primo caso, "da una anomalia del procedimento espropriativo, a causa della sua mancata conclusione con un formale atto ablativo", nel secondo caso dalla "trasformazione del fondo di proprietà privata, in assenza di dichiarazione di pubblica utilità".
La giurisprudenza, approfondendo il caso dell'occupazione sine titulo della proprietà altrui, aveva distinto tra una occupazione cd. acquisitiva ed una occupazione cd. usurpativa. Secondo la giurisprudenza: a) l'occupazione appropriativa si realizza allorché vi sia trasformazione irreversibile del fondo, con destinazione ad opera pubblica o ad uso pubb... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...comporta l'obbligo dell'amministrazione espropriante di risarcire il danno nei confronti del privato; b) l'occupazione usurpativa, invece, si ha nell'ipotesi in cui la dichiarazione di pubblica utilità manchi ovvero debba ritenersi giuridicamente inesistente configurandosi in tal caso solo una mera occupazione – detenzione illegittima dell'immobile privato, inquadrabile nella responsabilità ex art. 2043 c.c.
Secondo la distinzione elaborata dalla giurisprudenza tra una occupazione cd. acquisitiva ed una occupazione cd. usurpativa, diverse erano le conseguenze derivanti dalle due forme di occupazione in relazione al momento acquisitivo della proprietà da parte dell'amministrazione: nel caso di occupazione appropriativa, tale momento deve essere individuato in quello in cui si realizza l'irreversibile trasformazione del bene occupato, mentre nel caso di occupazione usurpativa, il momento di acquisto della proprietà deve essere invece individuato in un momento successivo che dipende da una scelta del proprietario usurpato che, rinunciando implicitamente al diritto dominicale, opta per una tutela (integralmente) risarcitoria in luogo della (pur possibile) tutela restitutoria.
L'occupazione appropriativa, istituto di ge... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...ia, è stato ritenuto non conforme con il principio enunciato dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, secondo cui l'espropriazione deve sempre avvenire in "buona e debita forma", e, pertanto, superando il pregresso indirizzo conservativo, è stato esattamente equiparato a quello della c.d. occupazione usurpativa, caratterizzata dalla mancanza di dichiarazione di pubblica utilità e costituente un illecito a carattere permanente.
L'istituto dell'occupazione appropriativa, istituto di genesi pretoria, è stato ritenuto non conforme con il principio enunciato dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, secondo cui l'espropriazione deve sempre avvenire in "buona e debita forma", e, pertanto, superando il pregresso indirizzo conservativo, è stato esattamente equiparato a quello della c.d. occupazione usurpativa, caratterizzata dalla mancanza di dichiarazione di pubblica utilità e costituente un illecito a carattere permanente.
L'istituto dell'occupazione appropriativa, di genesi pretoria, sorto a seguito della sentenza n. 1464 del 1983 delle Sezioni Unite, e successivamente variamente sviluppato e sempre applicato in giurisprudenza è stato, di recente, riconsiderato dalle Sezioni Unite c... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...sentenza n. 735 del 2015, hanno, invece, ritenuto il predetto istituto non conforme con il principio enunciato dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, secondo cui l'espropriazione deve sempre avvenire in "buona e debita forma", e, pertanto, superando il pregresso indirizzo conservativo dell'istituto, lo hanno esattamente equiparato a quello della c.d. occupazione usurpativa, caratterizzata dalla mancanza di dichiarazione di pubblica utilità e costituente un illecito a carattere permanente.
Con la sentenza n. 735 del 2015, le Sezioni Unite hanno ritenuto l'istituto dell'occupazione acquisitiva non conforme con il principio enunciato dalla CEDU secondo cui l'espropriazione deve sempre avvenire in "buona e debita forma", e, perciò, superando il pregresso indirizzo conservativo dell'istituto, lo hanno esattamente equiparato a quello della c.d. occupazione usurpativa.
La presenza della dichiarazione di pubblica utilità non è in grado di differenziare la forma di illecito costituita dall'occupazione illegittima da quella in cui la dichiarazione anzidetta è assente, e, poiché non è idonea a comportare l'acquisto del bene occupato alla mano pubblica, non incide sulla causa petendi, gi... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...e significativa, rappresentata in entrambi i casi da un illecito a carattere permanente sanzionato dall'art. 2043 c.c..
Risulta ormai del tutto superata la distinzione, operata dalla giurisprudenza, fra occupazione appropriativa e usurpativa in quanto in materia di espropriazione per pubblica utilità, la necessità di interpretare il diritto interno in conformità con il principio enunciato dalla Corte Europea dei diritti dell'uomo, secondo cui l'espropriazione deve sempre avvenire in "buona e debita forma", comporta che l'illecito spossessamento dei privato da parte della P.A. e l'irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un'opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all'acquisto dell'area da parte dell'Amministrazione, sicché il privato ha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno per equivalente.
L'argomento secondo cui l'occupazione c.d. usurpativa si differenza da quella c.d. appropriativa, per la natura d'illecito permanente della prima (connesso all'inesistenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, idonea ad imprimere a... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...pecifica qualità) e d'illecito istantaneo con effetti permanenti della seconda (idonea ad integrare la c.d. espropriazione sostanziale), non è più decisivo. E' escluso, infatti, che l'illecito spossessamento del privato da parte della P.A. e l'irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un'opera pubblica possano comportare, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, l'acquisto dell'area alla mano pubblica.
L'argomento secondo cui l'occupazione c.d. usurpativa si differenza da quella c.d. appropriativa, non è più decisivo. E' stato affermato, in particolare, che anche le fattispecie riconducibili alla figura dell'occupazione acquisitiva non configurano un illecito istantaneo con effetti permanenti ma, conformemente a quanto ritenuto per la c.d. occupazione usurpativa, hanno natura di illecito permanente, che viene a cessare solo per effetto della restituzione, di un accordo transattivo, della compiuta usucapione da parte dell'occupante che lo ha trasformato, ovvero nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente, che implica un'implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente trasformato.
La qualificazione della fattispecie di illecito in... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... occupazione appropriativa od acquisitiva, o di cd. accessione invertita, ha valore, per così dire, solo descrittivo, ma non può più comportare l'applicazione della regola giurisprudenziale secondo cui, in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità o di una dichiarazione di indifferibilità ed urgenza esplicita o implicita, dell'occupazione del terreno e della sua irreversibile trasformazione ad opera della P.A., nonché della scadenza del termine di occupazione legittima, ma senza emanazione di un decreto di esproprio, si verificava l'acquisto a titolo originario della proprietà del predetto terreno in capo all'Amministrazione occupante ed il privato proprietario era legittimato ad agire soltanto per il risarcimento del danno.
A seguito dell'annullamento degli atti della procedura, l'occupazione e la trasformazione del fondo si sostanziano in un'attività illecita, insuscettibile di produrre effetti acquisitivi della proprietà e viceversa fonte dell'obbligo per la pubblica amministrazione di risarcire il proprietario interessato per il danno sofferto. Non assume concreto rilievo, in chiave di tutela del proprietario danneggiato, la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa e usurpativ... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...il comportamento dell'amministrazione qualificabile, in entrambi i casi, come un illecito civile.
Come è noto, in presenza di una serie di patologie rilevabili nei procedimenti amministrativi di espropriazione, la giurisprudenza di legittimità aveva elaborato gli istituti dell'occupazione «appropriativa» ed «usurpativa». In sintesi, la prima era caratterizzata da una anomalia del procedimento espropriativo, a causa della sua mancata conclusione con un formale atto ablativo, mentre la seconda era collegata alla trasformazione del fondo di proprietà privata, in assenza di dichiarazione di pubblica utilità.
La sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 10 giugno 1988, n. 3940, ha precisato la figura della «occupazione acquisitiva», limitandola al caso in cui si riscontrasse una valida dichiarazione di pubblica utilità che permetteva di far prevalere l'interesse pubblico su quello privato. L'«occupazione usurpativa», invece, non accompagnata da dichiarazione di pubblica utilità, ab initio o per effetto dell'intervenuto annullamento del relativo atto o per scadenza dei relativi termini, in quanto tale non determinava l'effetto acquisitivo a favore del... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... amministrazione.
Secondo l'evoluzione giurisprudenziale, seguita a diverse pronunce della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (sentenze 30 maggio 2000 Carbonara e Ventura c/Italia e Belvedere Alberghiera c/ Italia) e alle sentenze della Corte Costituzionale n. 348 e n. 349 del 2007, non assume concreto rilievo, in punto di mezzi di tutela assicurati al proprietario danneggiato, la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa ed occupazione usurpativa, posto che in entrambi i casi il comportamento dell'Amministrazione assume i caratteri dell'illecito civile, con tutto ciò che ne consegue.
Con la sentenza SS.UU. n. 735 del 19 gennaio 2015 è stata dissolta ogni differenza pratica tra le due forme d'illecito costituite dall'occupazione c.d. usurpativa ed occupazione c.d. acquisitiva, considerate entrambe a carattere permanente ed improduttive, anche nel caso della presenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità, dell'acquisizione del bene occupato alla mano pubblica.
La giurisprudenza ha ormai chiarito che deve escludersi che la mera trasformazione irreversibile di un suolo con la realizzazione di un'opera pubblica costituisca circostanza idonea a trasferire in capo all'Amministrazione la propri... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...delle aree in assenza di un regolare provvedimento di esproprio, e ciò sia nel caso di occupazione del terreno ab origine sine titolo sia nel caso di un'occupazione iniziata in forza di un provvedimento legittimo poi scaduto.
Secondo la condivisibile evoluzione giurisprudenziale - partita da numerose pronunce della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo prima e dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 348 e n. 349 del 2007 poi - non assume concreto rilievo, in punto di mezzi di tutela assicurati al proprietario danneggiato, la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa ed occupazione usurpativa, posto che in entrambi i casi il comportamento dell'Amministrazione assume i caratteri dell'illecito civile, con tutto ciò che ne consegue.
La netta caratterizzazione dei due tipi di fatto illecito, appropriativo e usurpativo, non consente di accomunare le categorie in un indifferenziato genus di occupazione illegittime. E' pur vero che nell'elaborazione giurisprudenziale della Corte EDU, si è fatto comunemente riferimento alla violazione dell'art. 1 prot. 1 add. alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, per ogni tipo di occupazione illegittima, rientrando ogni fenomeno nel concetto di "espropriazione indiretta&quo... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...a disciplina positiva dell'ordinamento interno, la diversa regolamentazione degli istituti impone di fare specifico riferimento alla specifica tipologia di fatto illecito che viene denunciato, specie ove se ne chieda il risarcimento.
Non assume concreto rilievo, in chiave di tutela del proprietario danneggiato, la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa e usurpativa, essendo il comportamento dell'amministrazione qualificabile, in entrambi i casi, come un illecito civile.
In tema di espropriazione per pubblica utilità, la cd. occupazione acquisitiva od accessione invertita, che si verifica quando alla dichiarazione di pubblica utilità non segue il decreto di esproprio, è illegittima al pari della cd. occupazione usurpativa, in cui invece manca del tutto detta dichiarazione, ravvisandosi in entrambi i casi un illecito a carattere permanente (inidoneo a comportare l'acquisizione autoritativa alla mano pubblica del bene occupato).
Il comportamento tenuto dalla P.A., che abbia emesso una valida dichiarazione di pubblica utilità ed un l... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...creto di occupazione di urgenza, senza, tuttavia, emanare il provvedimento definitivo di esproprio nei termini previsti dalla legge, è configurabile quale illecito permanente, e non già quale illecito istantaneo ad effetti permanenti. Ne discende che la natura permanente del fatto illecito ascrivibile alla P.A. comporta la persistenza di una lesione degli interessi dei proprietari.
La presenza della dichiarazione di pubblica utilità non è in grado di differenziare l'occupazione illegittima da quella in cui la dichiarazione anzidetta è assente, e, poiché non è idonea a comportare l'acquisizione del bene occupato alla mano pubblica, non incide sulla causa petendi giuridicamente significativa, rappresentata in entrambi i casi da un illecito, a carattere permanente, sanzionato dall'art. 2043 c.c..
In assenza di un valido decreto di esproprio – che non risulta essere mai stato adottato – e avuto riguardo alla previsione di cui all'art. 42 bis TUES, i ricorrenti sopra indicati sono tutt'ora proprietari del bene controverso e l'attuale occupazione del terreno è sine titulo e, dunque, illegittima.
Pur essendo la figura dell'occupazione acquisitiva caduta sotto gli effetti del... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ... di cui è stata fatta oggetto dalle SS.UU. Cass. civ. Sez. Unite, Sent., 19-01-2015, n. 735, la fattispecie non decampa dal quadro dell'illecito risarcitorio in quanto si traduce nell'arrecare un danno ingiusto che obbliga il danneggiato al suo risarcimento secondo le regole proprie della responsabilità da fatto illecito.
Per effetto del superamento dell'occupazione acquisitiva, la condotta illecita della P.A. incidente sul diritto di proprietà non può comportare l'acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. (con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sull'occupazione contra ius, ovvero, dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene).
La qualificazione dell'occupazione c.d. usurpativa come illecito permanente è stata estesa anche all'occupazione illegittima in presenza di valida dichiarazione di pubblica utilità (Cass. s.u. n. 735/2015).
E' stata rimessa alle Sezioni Unite (cfr Cass., ord., n. 11684 del 2013) la risoluzione di questioni di massima inerenti all'istituto della cd. occupazione acquisitiva, involgenti anche la qualificazione di tale occupazione in t... [Omissis - La versione integrale ï¿½ presente nel prodotto - Omissis] ...lecito istantaneo (con effetti permanenti) o permanente, al pari della cd. occupazione usurpativa, nonché la non configurabilità per suo tramite di qualsivoglia effetto acquisitivo del bene illecitamente manipolato, il persistente diritto del proprietario di richiederne, quindi, la restituzione con correlata perdita del diritto ad ottenerne il controvalore, nonché ancora i riflessi dell'adottanda soluzione pure sul tema della prescrizione. Tuttavia questa iniziativa non appare avere rilievo nella specie in cui si è ormai formato il giudicato interno sulla riconduzione della fattispecie all'ambito non dell'illecito comune ma a quello specifico dell'illecito da cd. occupazione acquisitiva.

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 2043
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 sentenza 
 sentenza 
 Cass. 
 art. 2043