Source: http://www2.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180604/devdur.html
Timestamp: 2018-06-24 18:35:57+00:00

Document:
Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable : compte rendu de la semaine du 4 juin 2018
Projet de loi pour un nouveau pacte ferroviaire - Désignation des candidats à la commission mixte paritaire
M. Hervé Maurey, président. - Nous examinons le rapport pour avis de M. de Louis-Jean de Nicolaÿ sur la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, déposée au Sénat le 30 avril dernier par MM. Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud. Cette proposition de loi comporte un titre Ier qui prévoit la création d'une Agence pour la cohésion des territoires (ANCT) et que la commission des lois a délégué au fond à notre commission. La création de l'Agence vise à concrétiser le voeu exprimé depuis plus d'un an par le Président du Sénat et de nombreux élus, que le Président de la République a fait sien lors de la Conférence nationale des territoires du 18 juillet 2017. Depuis, il n'y a pas eu d'avancée concrète, si ce n'est la nomination récente de l'ancien préfet Serge Morvan comme commissaire général à l'égalité des territoires (CGET).
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Cette proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, déposée par MM. Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud, comporte 24 articles, qui ont l'ambition d'apporter des réponses précises aux difficultés et aux fractures qui traversent nos territoires.
Notre commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a reçu une délégation au fond de la commission des lois pour traiter spécifiquement les sept premiers articles du texte, qui constituent le titre Ier de la proposition de loi et ont pour objet la création d'une Agence nationale pour la cohésion des territoires.
D'emblée, je tiens à saluer l'initiative de nos collègues du groupe Les Républicains, qui montre la détermination du Sénat à agir au service des territoires et à travailler de façon constructive en anticipant les projets du Gouvernement. Cette proposition de création d'une Agence nationale pour la cohésion des territoires arrive, en effet, au bon moment. Chacun a en tête l'expression de « France périphérique », qui s'est progressivement imposée dans le débat public à la suite des travaux du géographe Christophe Guilluy et qui vise à mettre en lumière la fracture qui s'est construite entre des métropoles dynamiques et des territoires ruraux et périurbains souffrant de multiples fragilités. Si la réalité est sans doute plus complexe, avec des inégalités grandissantes dans les métropoles, cette expression a eu le mérite de dresser un constat autour duquel s'est organisée la réflexion politique.
Les fractures françaises sont désormais nombreuses et bien connues : dans l'accès au numérique, avec un déploiement des réseaux à très haut débit en fibre optique et de téléphonie mobile qui ne permet pas d'assurer une couverture complète et satisfaisante du territoire à l'heure actuelle ; dans l'accès aux soins, avec la problématique des déserts médicaux ; dans l'accès aux services publics, qui matérialisent pourtant la solidarité nationale sur l'ensemble du territoire ; enfin, dans le domaine de la mobilité, une fracture qui complique la vie de nombreuses familles et accentue les inégalités sociales.
Dans ce contexte, nous sommes nombreux à demander, depuis longtemps, la création d'une Agence dédiée aux besoins des territoires ruraux et périurbains. Ainsi, le Président du Sénat avait évoqué cette idée il y a plus d'un an, avant que le Président de la République ne la fasse sienne lors de la Conférence nationale des territoires en juillet dernier au Sénat. De même, nous avions évoqué l'idée, avec le Président Hervé Maurey, dans notre rapport consacré à l'aménagement du territoire en 2017. C'était le sens de notre proposition n° 23, qui invitait le Gouvernement à s'appuyer sur les nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) pour reconstituer une capacité locale d'ingénierie et faciliter l'accès aux ressources et conseils de l'État dans une logique de guichet unique.
Depuis l'annonce du Président de la République, rien ou presque n'a changé. L'ancien préfet des Yvelines et ancien directeur général des collectivités locales au ministère de l'Intérieur, Serge Morvan, a été nommé à la tête du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) en avril dernier pour préfigurer le lancement de cette agence mais les échanges que j'ai eu avec le cabinet du ministre de la cohésion des territoires et le commissaire général lui-même montrent qu'aucun arbitrage n'a été rendu à ce stade sur la forme que revêtira cette agence et son organisation, notamment l'épineuse question de son statut juridique et du véhicule juridique nécessaire à sa création, qui emporte des conséquences quant à la capacité du Parlement à influer sur la construction de l'Agence. Le préfigurateur devrait rendre ses conclusions à la mi-juin et des arbitrages seront ensuite attendus au cours du mois de juillet. Il est dit que le sujet est très suivi à l'Élysée.
Je me félicite de la logique retenue dans la proposition de loi, qui vise à une déconcentration de la politique d'aménagement du territoire. L'Agence nationale pour la cohésion des territoires cristallise toutes les attentes pesant sur l'État en matière d'aménagement et elle doit jouer un rôle d'entraînement des territoires, c'est-à-dire être un acteur de terrain et pas simplement un prescripteur ou un agrégateur. Sa tâche est donc de mettre en cohérence les politiques de l'État dans les territoires ruraux et périurbains, de renforcer leur efficacité et leur efficience, d'organiser et de coordonner. Nous devons arrêter la multiplication des appels à projets et des contrats entre l'État et les collectivités pour se rapprocher du terrain : l'Agence devra donc partir des projets locaux, en matière de mobilité durable, d'alimentation saine, de nouveaux espaces collectifs consacrés au travail et aux loisirs et plus généralement d'équipements qui permettront à chacun de donner corps à son projet. Il s'agit d'une nouvelle méthode à développer.
Il importe aussi que cette agence ne soit pas un arbre de plus dans la forêt, si vous me permettez cette expression. La véritable plus-value de cette agence résidera dans sa capacité à agréger des acteurs existants et à les fédérer.
Enfin, cette agence doit apporter des solutions en ingénierie et c'est le point principal. La spécificité des territoires ruraux et périurbains est qu'ils ont un accès plus difficile à une capacité technique et financière, leur permettant de concrétiser leurs projets et de maîtriser les risques qui y sont associés. L'Agence nationale de la cohésion des territoires devra donc soutenir cette demande d'appui, de soutien et d'expertise.
Venons-en maintenant au contenu du texte. L'article 1er prévoit que cette agence, qui revêt la forme d'un établissement public national à caractère industriel et commercial (EPIC), a pour mission de « contribuer au développement économique et social des territoires ruraux et périurbains, en apportant un concours humain et financier aux collectivités territoriales », à leurs groupements et aux organismes publics ou privés qui conduisent des opérations d'intérêt public. Cela vise le maintien et le développement de services publics, d'infrastructures, de réseaux et de services de communications électroniques et la qualité de l'offre de soins.
L'article 2 précise le champ d'intervention de l'ANCT, qui sera constitué du territoire des communes et intercommunalités éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux, soit plus de 34 000 communes et 1 100 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
L'article 3 dispose que l'ANCT peut créer des filiales et détenir des participations dans des organismes intervenant dans son domaine de compétence.
L'article 4 vise à habiliter l'Agence à promouvoir à l'étranger son expertise en matière d'aménagement et de développement équilibré des territoires.
L'article 5 détermine la gouvernance de l'ANCT : elle sera administrée par un conseil d'administration composé en nombre égal de représentants de l'État et de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il prévoit, en outre, que le représentant de l'État dans le département est le délégué territorial de l'ANCT.
L'article 6 fixe les recettes de l'agence, constituées de subventions de l'État et de la Caisse des dépôts et consignations, des produits de ses emprunts, de la rémunération de ses prestations de service et des produits financiers liés à son patrimoine.
Enfin, l'article 7 renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'agence.
Sur ces dispositions, je vous proposerai des modifications, qui visent à préciser et ajuster le dispositif à plusieurs enjeux auxquels notre commission est particulièrement attentive.
À l'article 1er, mon amendement ajoute la revitalisation des centres-bourgs et centres-villes et la transition écologique à ses missions. La transition écologique me semble être une opportunité formidable de dynamisme pour les territoires, en ce qu'elle permet de réconcilier le social, l'humain et l'économique et de recréer une vie locale dans des lieux qui connaissent des difficultés sur le plan de l'attractivité et de la démographie.
À l'article 2, mon amendement vise à rappeler la nécessité pour l'ensemble des acteurs publics (État, établissements publics, collectivités territoriales et leurs groupements) de discuter ensemble et de se coordonner pour définir leurs stratégies de développement, en prenant notamment appui sur les schémas de planification et les instances de coordination résultant de la loi Notre du 7 août 2015. Il prévoit aussi la possibilité d'un rattachement futur de certains opérateurs qui évoluent sur des périmètres connexes et complémentaires avec celui de l'ANCT. Il s'agit ainsi d'éviter que l'Agence nationale de la cohésion des territoires s'inscrive uniquement dans une logique de juxtaposition avec les autres opérateurs, plutôt que de rationalisation.
Je vous proposerai aussi de supprimer l'article 4, relatif à l'action internationale de l'Agence. Cet axe de travail ne me semble pas prioritaire.
À l'article 5, je vous proposerai deux ajustements concernant la composition du conseil d'administration de la future agence, d'une part pour prévoir la présence de deux députés et deux sénateurs, ce qui me semble totalement justifié compte tenu de la vocation territoriale de l'Agence et, d'autre part, pour prévoir le respect des règles de parité hommes-femmes dans les nominations intervenant au conseil d'administration.
Enfin, à l'article 6, je vous proposerai de prévoir que toutes les recettes autorisées par les lois et règlements et qui pourraient s'avérer intéressantes à mobiliser au regard des missions de la future ANCT puissent lui être affectées. Je souhaite ici saluer la réflexion engagée par nos collègues Rémy Pointereau et Martial Bourquin, qui ont avancé l'idée de créer deux taxes spécifiquement dédiées à la revitalisation des centres-bourgs, dans leur proposition de loi portant Pacte national de revitalisation des centres-villes et centres- bourgs. Ces outils pourraient utilement venir abonder l'Agence nationale de la cohésion des territoires.
En conclusion, ce texte s'impose comme une réponse à la lenteur du Gouvernement dans la mise en oeuvre de ce projet d'Agence, qui n'est pas un artifice mais une vraie bonne idée pour accompagner nos territoires dans leur développement.
M. Patrick Chaize. - Notre rapporteur a abordé la question du numérique. Il existe déjà dans ce secteur une agence du numérique qui porte le plan France Très Haut Débit, et l'initiative French Tech, gère la plateforme France mobile et est chargée d'une mission de réflexion sur l'inclusion numérique. D'où ma question : n'y a-t-il pas un risque de concurrence entre la future Agence de cohésion des territoires et les agences déjà existantes ?
M. Didier Mandelli. - Quand nous avions auditionné Jean-Benoît Albertini, à l'époque Commissaire général à l'égalité des Territoires, je lui avais déjà demandé s'il était judicieux de créer une nouvelle agence. Une structure supplémentaire est-elle en effet nécessaire ? Le Commissariat n'est-il pas la structure idoine pour exercer ces missions ?
M. Joël Bigot. - J'ai bien compris que cette proposition de loi visait à remédier à la lenteur du gouvernement. Elle fait suite à celle portée par nos collègues députés UDI à l'Assemblée nationale en décembre dernier, qui a été renvoyée en commission le temps que le Gouvernement précise son projet. Cela fait bientôt un an que les territoires attendent de connaître les contours de l'Agence de cohésion des territoires. Nous sommes, comme les rédacteurs de ce texte, impatients de connaître les missions de la nouvelle Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT).
Le dossier, dit-on, est directement suivi par le Président de la République. Il a précisé le 22 mai dernier que cette agence serait « un opérateur de rattrapage des équipements qui permette, dans les quartiers comme dans les zones rurales, de mobiliser les financements publics et tous les acteurs ». Le rapport de Serge Morvan, nouveau Commissaire général à l'égalité des territoires, devrait être remis au Premier ministre le 15 juin prochain. C'est donc à la veille de la sortie de ce rapport que nous examinerons cette proposition de loi en séance publique au Sénat.
Nous partageons bien sûr l'objectif de création de cette Agence. Ancien élu local, je comprends très bien l'avantage que pourrait revêtir la création d'un guichet unique pour les porteurs de projets publics. La multiplication des agences d'ingénierie a eu pour effet de disséminer les compétences et finalement de complexifier l'action publique.
La question du périmètre de l'Agence est également très importante. Par exemple, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) souhaite resserrer son activité sur l'accompagnement de projets menés par les collectivités locales. Cette volonté préfigure-t-elle des évolutions à venir dans une future ANCT ? Quid aussi de l'avenir du Commissariat général à l'égalité des territoires ?
À ce stade, il nous semble inopérant de faire cavalier seul. Nous sommes également réservés sur les modalités de création proposées dans la proposition de loi. Faut-il soutenir absolument la création d'un EPIC ? La définition des missions d'intervention est-elle suffisamment pertinente ? L'article 1er ne mentionne pas le développement durable alors que les collectivités territoriales sont les principaux acteurs de la transition écologique. Faut-il autoriser l'Agence à prendre des participations ? La promotion à l'international doit-elle être une des missions de l'agence ? Quelle sera enfin la complémentarité entre la nouvelle Banque des territoires et la future ANCT ?
L'examen de cette proposition de loi sera peut-être l'occasion en séance d'éclaircir ces points et de demander au Gouvernement une plus grande concertation avec les parlementaires. Pour le moment, nous sommes dans l'expectative. La feuille de route de l'exécutif est floue et les élus sont soigneusement mis à l'écart du processus de décision. Pour toutes ces raisons et compte tenu du caractère prématuré de la proposition, le groupe socialiste et républicain s'abstiendra sur l'ensemble du titre Ier.
M. Hervé Maurey. - Je rappelle qu'il s'agit d'une proposition de loi, non du texte du Gouvernement...
M. Joël Bigot. - Mais le Gouvernement devrait présenter un texte bientôt.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - Il est vrai que les intentions du Gouvernement restent floues. L'agence du numérique a-t-elle vocation à être intégrée à l'ANCT ? Je ne sais pas. Selon le cabinet du ministre, le Gouvernement souhaite faire en sorte que l'Agence contribue à renforcer l'articulation entre les opérateurs nationaux et les territoires. C'est aussi ce que prévoit la proposition de loi : les préfets, assistés des représentants des collectivités territoriales, pourront coordonner de manière plus efficace l'action de tous les acteurs. C'est le 15 juin que l'on saura si le Gouvernement entend regrouper au sein de l'Agence tous les opérateurs. Quant au Commissariat général à l'égalité des territoires, Monsieur Mandelli, s'il n'est pas intégré à l'ANCT, la question de sa raison d'être pourrait se poser dès lors que les politiques publiques seront mieux coordonnées. Nous pourrons interroger le Gouvernement en séance sur ce point.
Monsieur Bigot, je comprends votre position. Mes amendements répondent à vos préoccupations sur le développement durable et prévoient que des parlementaires siégeront au conseil d'administration de l'Agence. Cette proposition de loi marque la volonté du Sénat de faire en sorte que cette Agence voie le jour, que son fonctionnement soit simple et qu'elle puisse intégrer l'ensemble des agences de l'État existantes pour plus d'efficacité. Elle permet de lancer le débat.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'amendement COM-61 inclut dans le périmètre d'intervention de l'Agence la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs, ainsi que les problématiques liées à la transition écologique des territoires.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 1er ainsi rédigé.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'amendement COM-62 prévoit la coordination de l'ensemble des acteurs publics (État et ses établissements publics, collectivités territoriales et leurs groupements) au service d'une action plus cohérente. Il prévoit également qu'un établissement public de l'État, disposant d'une compétence connexe ou complémentaire de celle de l'Agence, pourra lui être rattaché à la demande des deux tiers des membres de son conseil d'administration et après avis de l'Agence, afin de mettre en commun des services et moyens. Il s'agit de faciliter la rationalisation des interventions de l'État dans les territoires en prévoyant le rattachement éventuel d'autres établissements publics à l'Agence.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 2 ainsi rédigé.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 3 sans modification.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'amendement COM-63 supprime l'article 4 qui prévoit l'intervention de l'Agence à l'étranger. L'Agence doit avant tout se mobiliser dans les territoires pour permettre à des projets innovants et structurants d'émerger. La conduite de relations extérieures n'apparait donc pas comme une priorité.
L'amendement de suppression COM-63 est adopté. En conséquence, la commission proposera à la commission des lois de supprimer l'article 4.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'amendement COM-65 précise la composition du conseil d'administration de l'Agence : il prévoit que quatre parlementaires y siégeront et que son président sera élu parmi ses membres. En outre, il applique à l'Agence l'exigence de la parité hommes - femmes pour les différentes nominations au conseil d'administration et dans les organes qui en dépendent.
M. Hervé Maurey, président. - A cet égard, la commission des lois examinera jeudi, conformément à la procédure de législation en commission, la proposition de loi relative à la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement. Ce texte, rédigé à la demande du Président du Sénat, en concertation avec l'Assemblée nationale, supprime la présence de parlementaires dans plusieurs organismes. En effet, beaucoup d'organismes, où nos représentants siègent, se réunissent assez peu, voire pas du tout. En octobre, après le renouvellement du Sénat, nous avions déjà décidé de ne plus désigner de représentants dans des organismes extérieurs que lorsqu'une loi le prévoit expressément. Cette proposition de loi procède à un nettoyage accru. Au-delà, il conviendrait de mener une réflexion globale sur ce sujet : nous siégeons dans des organismes qui ne se réunissent pas ou qui ne servent pas à grand-chose, et à l'inverse nous ne siégeons pas dans des organismes importants où les parlementaires devraient être représentés. Par exemple, avec Patrick Chaize, nous siégeons au comité de concertation « France très haut débit » ou au comité de pilotage sur la téléphonie mobile en tant qu'élus locaux, mais non en tant que représentants du Parlement. Ce n'est pas normal.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 5 ainsi rédigé.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur. - L'amendement COM-64 prévoit la possibilité d'affecter de nouvelles ressources à l'Agence nationale de la cohésion des territoires liées à ses missions de développement rural et de revitalisation des territoires. En particulier, il serait ainsi possible de lui affecter la taxe sur les friches industrielles, en cohérence avec la proposition de loi un pacte national pour la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 6 ainsi rédigé.
La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 7 sans modifications.
M. Hervé Maurey, président : Mes chers collègues, nous sommes réunis ce matin pour une table ronde consacrée aux produits phytosanitaires.
M. Philippe Mauguin, président-directeur général de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA). - Merci monsieur le président pour cette invitation sur un sujet majeur pour l'ensemble des acteurs de la recherche et de l'expertise.
M. Roger Genet, directeur général de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses). - Je rappellerais, pour présenter ce qu'est l'Anses, que l'agence agit avec une vision très intégrée de ses missions.
Mme Karine Brulé, sous-directrice de la protection et de la gestion de l'eau, des ressources minérales et des écosystèmes aquatiques, ministère de la transition écologique et solidaire. - Je voudrais rebondir sur ce qui a déjà été évoqué et ce qui a été considéré comme des signaux faibles : l'effet des produits phytopharmaceutiques sur les pollinisateurs est désormais avéré. Remontons en 1939, quand le dichlorodiphényltrichloroéthane (DDT) a été découvert, cela a valu à l'époque le prix Nobel de médecine à son découvreur et il a fallu quelques années pour également découvrir que c'était un pollueur organique persistant, ce qui a conduit à son interdiction. En 2013, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) a produit une expertise collective faisant un état des lieux des effets des pesticides sur la santé. Cette étude a fait grand bruit à l'époque, parce que c'était assez douloureux à découvrir pour les agriculteurs. Si je reprends les données de 2014, on voit que dans 87 % des points d'eau de surface et 73 % des eaux souterraines, nous trouvons au moins un produit phytopharmaceutique ou son résidu. Enfin sur les 21 dernières années, 3 200 captages ont été abandonnés, notamment à cause des nitrates et des produits phytopharmaceutiques.
M. Patrick Dehaumont, directeur général de l'alimentation (DGAL), ministère de l'agriculture et de l'alimentation. - Le débat sur les phytosanitaires est très vif. On ne peut que constater que notre modèle agricole, comme celui de beaucoup d'autres pays, est extrêmement dépendant de ces produits. Une vraie question de changement de ce modèle se pose. Cette dépendance est liée au contexte économique, à la volonté d'accroître la production et à la recherche de compétitivité, mais nous atteignons les limites de ce modèle : les inquiétudes sont fortes en matière d'atteinte à la biodiversité et les produits phytosanitaires portent une responsabilité en la matière. Nous avons par ailleurs de plus en plus de signaux en matière de santé environnementale et humaine. Plusieurs études sur les effets « cocktails » montrent que nous sommes exposés à une sorte de pression chimique, pas uniquement liée aux produits phytosanitaires, mais qui impacte fortement la santé des populations. On voit par ailleurs qu'en matière de maladies professionnelles, un certain nombre de pathologies sont reconnues en lien avec ces produits.
M. Didier Marteau, membre du Bureau de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA), président de la Chambre d'agriculture de l'Aube. - Je suis agriculteur dans l'Aube. J'ai toujours été sensibilisé aux problèmes de réduction de produits phytosanitaires pour être compétitif. Je n'avais pas la possibilité d'avoir les meilleurs rendements. Dans le cadre de mon engagement à la FNSEA, nous avons mis en place le Forum agriculture responsable et environnementale (FARE). Également à l'APCA depuis une douzaine d'années, je suis en charge du dossier Ecophyto. J'ai contribué à sa mise place. Ce programme a d'ailleurs été maintenu par tous les gouvernements successifs. J'estime que ce serait une erreur d'y mettre fin.
M. Hervé Maurey, président. - Merci pour toutes ces interventions. Je vais laisser maintenant les membres de la commission poser leurs questions en donnant tout d'abord la parole à Pierre Médevielle, rapporteur pour avis de notre commission sur le projet de loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine et durable.
M. Pierre Médevielle. - Je me réjouis d'entendre que des progrès sont réalisés. En matière de produits phytosanitaires, on sort d'une crise importante, compte tenu des dysfonctionnements concernant le glyphosate. Toutefois, il me paraît difficile d'imaginer un monde sans produits phytosanitaires : je crois qu'il existera toujours des maladies fongiques, des maladies bactériennes et des insectes. Il faut rester prudent et garder une pharmacopée suffisante, de façon à pouvoir réagir en cas d'invasion. Une approche progressive me paraît donc beaucoup plus pertinente. Ma première question s'adresse à M. Mauguin : quelle est votre position sur les plantes dites NBT (New Breeding Techniques) ? Celles-ci présentent un intérêt : elles consomment moins d'eau, sont plus résistantes à certaines agressions et conduisent donc à réduire la consommation de produits phytosanitaires. Selon vous, doit-on les catégoriser comme organismes génétiquement modifiés (OGM) ? Ma deuxième question s'adresse à Mme Brulé et concerne les ressources en eau. À quand fixez-vous la survenance de difficultés d'approvisionnement pour l'agriculture ? Enfin, ma troisième question s'adresse à M. Dehaumont. Sur la séparation entre vente et conseil, j'estime que la moralisation des pratiques commerciales est une bonne chose, mais je regrette que cela se fasse au détriment des agriculteurs qui verront leurs revenus affectés en bout de chaîne. Je ne vois pas encore comment ce conseil fonctionnera concrètement, sachant qu'il n'existe pas d'autorité produisant des recommandations indépendantes comme une Haute autorité de santé pour les plantes.
Mme Nicole Bonnefoy. - Je remercie tous les intervenants pour leur présence, ce matin et la qualité de leurs interventions. On voit bien que des changements sont possibles, même s'ils ne sont pas simples. En 2012, le Sénat a remis un rapport d'une mission d'information de sept mois, dont j'ai été la rapporteure. Ce rapport émettait une centaine de recommandations, dont un grand nombre a déjà été mis en oeuvre dans la loi agricole de 2014. Des dispositifs importants existent aujourd'hui, tels que le suivi des produits après autorisation de mise sur le marché, et la nécessité d'organiser un système de phyto- pharmacovigilance sur le territoire national. Ce système permet une production permanente d'informations au service de l'évaluation des risques, de la mise sur le marché des produits, et des missions de surveillance de l'Anses. J'ai lu avec attention le rapport d'activité 2016 de l'Anses, dont une partie concerne ce système qui monte en puissance. Pourriez-vous développer davantage, nous dire où vous en êtes, ainsi que l'intérêt de ce dispositif ? J'ai noté que les effets constatés, qui remontent du terrain sont variés, qu'il s'agisse de phyto-toxicité sur les vignes, de décès après ingestion pour mésusage ou de suspicion de cancer pédiatrique à proximité des zones agricoles. Une proposition de loi, dont je suis l'auteur, a été examinée et votée au Sénat au début du mois de février. Elle vise, d'une part, la création d'un fonds d'indemnisation pour les victimes des produits phytosanitaires, et, d'autre part, une indemnisation juste, intégrale, et non forfaitaire. Pour vous, ce fonds d'indemnisation va-t-il apporter quelque chose de nouveau en termes de remontée de données sanitaires ? Enfin, on peut retirer certains produits pour telle utilisation en agriculture et le retrouver dans d'autres utilisations. Pourquoi ? Est-ce possible, à la fois de le retirer dans l'agriculture et ne pas le retrouver dans l'alimentation ? Sur la séparation du conseil et de la vente, je précise qu'il s'agissait d'une recommandation de la mission d'information de 2012. Je connais les difficultés de cette séparation. Comment le ministère, l'INRA et l'ANSES voient-ils cette séparation ? Pour ma part, je pense qu'il ne s'agit pas d'un conseil, mais plutôt d'un accompagnement de l'agriculteur. Cette forme d'accompagnement doit être globale et indépendante pour les aider à sortir du système dans lequel ils se sont enfermés.
M. Jean Bizet. - Tout d'abord, je voudrais remercier et féliciter l'ensemble des intervenants qui ont très clairement souligné que la question qui nous préoccupe aujourd'hui relève d'une responsabilité partagée entre les différents intervenants et les instances communautaires. Nous sommes dans un marché unique, et donc toute décision unilatérale d'un État membre peut faire plaisir à certains, mais ne résout pas le problème. Cela expose les agriculteurs français à des distorsions de concurrence.
M. Jérôme Bignon. - Merci aux intervenants pour la richesse et l'extrême intérêt de leur présentation. J'ai une question à M. Mauguin sur le problème d'une innovation de rupture. On constate qu'il est facile d'atteindre 10 %, possible d'atteindre 30 %. Que signifie la reconception nécessaire à un objectif de 50 % ou davantage ?
Mme Karine Brulé. - Le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation.
M. Jérôme Bignon. - Comment ces ministères travaillent-ils ensemble ? Par ailleurs, je suis surpris que le ministère des outre-mer ne soit pas associé. Nos territoires ultramarins font pourtant face à de gros problèmes phytosanitaires - je pense notamment au chlordécone.
M. Claude Bérit-Débat. - Comme M. Bignon, je m'interroge sur les objectifs : nous atteindrons facilement 30 % de réduction de l'utilisation des produits phytosanitaires en combinant des solutions agronomiques, le biocontrôle et la génétique... mais quid du reste ?
M. Rémy Pointereau. - Je félicite à mon tour les intervenants. Ma question concerne le glyphosate. Cette substance a été mise sur le marché en 1974 sous le nom de Roundup. Présenté comme un produit innovant, un véritable « produit-miracle » - pas de rémanence, pas d'impact sur le gibier -, il a rendu de grands services aux agriculteurs et viticulteurs. Il a permis de simplifier l'agriculture en supprimant les labours, et de diviser par trois le nombre de passages pour le travail du sol et le nombre d'herbicides épandus.
M. Guillaume Gontard. - Le lien entre la mortalité des abeilles et l'utilisation des produits phytosanitaires a été largement abordé, et je souhaite rappeler à cette occasion qu'une journée de mobilisation nationale en soutien aux agriculteurs est organisée demain.
M. Éric Gold. - La politique est souvent affaire de symboles ; le glyphosate, lui, est une affaire de spécialistes. Les débats prennent souvent la forme d'affrontements, souvent stériles, entre « pro » et « anti ».
Mme Angèle Préville. - Je remercie à mon tour tous les intervenants pour les informations qu'ils ont fournies.
Mme Marta de Cidrac. - Les propos des intervenants sont particulièrement éclairants et nous permettent de mieux comprendre les sujets difficiles comme le glyphosate. L'être humain a besoin de respirer, de se nourrir, de dormir : c'est dire si le sujet qui nous réunit ce matin est important.
M. Olivier Jacquin. - Permettez à l'agriculteur que je suis de commencer par une remarque : on peut supporter presque toutes les contraintes nouvelles à condition qu'il n'y ait pas de distorsion de concurrence vis-à-vis de nos partenaires européens. Il est insupportable que, dans le cadre d'accords internationaux, nos agriculteurs soient mis en concurrence avec des produits que ne supportent pas les mêmes contraintes.
Mme Nelly Tocqueville. - J'aurais souhaité poser une question au ministère de la santé mais, comme il n'est pas représenté, je m'adresserai aux représentants de l'Anses.
M. Guillaume Chevrollier. - On voit bien qu'en France, la question des produits phytosanitaires suscite de vifs débats. Si l'on ne veut pas rajouter de normes et de contraintes sur nos agriculteurs, il faut que ces questions soient traitées au niveau européen, et même mondial. Les agriculteurs français ont déjà fait beaucoup d'efforts : ils utilisent des alternatives aux pesticides et développent de nouvelles approches agronomiques.
M. Benoît Huré. - Je remercie les intervenants pour la qualité, la complémentarité, et je dirais même, la synergie de leurs interventions. Cela est rassurant !
M. Joël Bigot. - Je remercie les intervenants pour la qualité et la complémentarité de leurs propos.
M. Hervé Maurey, président. - Avant de répondre à ces différentes questions, je propose aux intervenants de revenir sur deux sujets qui sont au coeur de l'actualité : le rapport de l'Anses relatif aux néonicotinoïdes et à leurs alternatives, d'une part, sachant que le Gouvernement est susceptible de prendre des arrêtés pour accorder des dérogations à l'interdiction prévue au 1er septembre 2018, et la question du glyphosate, de sa dangerosité et de ses éventuelles alternatives, d'autre part.
M. Roger Genet. - S'agissant de l'usage des néonicotinoïdes, je commencerai par rappeler qu'il y a eu une augmentation de l'usage des produits phytosanitaires en parallèle d'une diminution du nombre de substances actives disponibles.
Mme Françoise Weber, directrice générale adjointe de l'Anses. - Le rapport de l'Anses sur les néonicotinoïdes avait trois objectifs : identifier les alternatives chimiques et non-chimiques, c'est-à-dire agro-écologiques, physiques ou culturales, aux usages des néonicotinoïdes - nous avons identifié 130 usages différents ; comparer les risques des différentes alternatives chimiques existantes pour la santé humaine, les pollinisateurs, les organismes aquatiques, et les milieux comme l'air et l'eau ; et évaluer l'impact sur l'activité agricole de l'interdiction des néonicotinoïdes et du recours aux alternatives.
M. Patrick Dehaumont. - Nous parlons beaucoup de l'interdiction des néonicotinoïdes et des dérogations éventuelles qui pourront être accordées pendant une période transitoire afin de gérer les impasses techniques.
M. Philippe Mauguin. - S'agissant du glyphosate, nous avons été chargés par les ministères de l'agriculture, de l'environnement, de la santé et de la recherche de réaliser, dans un délai d'un mois, une synthèse sur les usages et les alternatives existantes.
Mme Karine Brulé. - Je vous remercie d'avoir fait le constat de la synergie qui existe entre nous. C'est important que nous donnions le sentiment d'avancer tous ensemble.
M. Didier Marteau : Il faudra en effet du temps. Aujourd'hui je considère qu'un tiers des agriculteurs sont déjà engagés qu'un tiers regarde ces sujets avec beaucoup d'attention, et que le dernier tiers n'est pas encore prêt à s'engager. C'est donc à nous de convaincre.
M. Patrick Dehaumont. - Sur le plan Ecophyto, on m'interrogeait sur le fait que les résultats soient contradictoires. En effet les résultats sont partagés. On a souvent relevé que les objectifs de réduction de l'usage des phytosanitaires n'avaient pas été atteints. Il y a malgré tout beaucoup de progrès qui ont été faits dans le cadre d'Ecophyto 1 et d'Ecophyto 2 tel que la protection des agriculteurs, le développement de la recherche, le traitement des DOM et les fermes DEPHY. Il y a donc beaucoup de points très positifs, avec également des actions de communication vers les professionnels. En combinant différentes actions, nous devons progresser sur les méthodes alternatives pour limiter l'usage des produits phytosanitaires.
Mme Karine Brulé. - La mobilisation des aides dans les territoires est structurée. Les agences de l'eau n'interviennent pas de manière indépendante mais dans le cadre des feuilles de route régionales, puisqu'une circulaire du 1er janvier 2016 demande aux services de l'État, avec les parties prenantes, de rédiger des feuilles de routes régionales pour décliner dans les territoires les grands enjeux nationaux. Les territoires sont tous différents et la solution ne peut être la même dans le vignoble du sud et dans celui du nord, dans la culture du maïs ensilage de l'ouest ou dans la culture des pommes de terre des Haut-de-France. Afin d'apporter une solution adaptée aux territoires, on a donc demandé aux agences de l'eau de mobiliser des crédits pour les feuilles de route régionales. Mais celles-ci ne sont pas encore à la hauteur des enjeux.
M. Benoît Huré. - La rupture brutale n'est pas possible si on est le seul pays à la mettre en oeuvre, car les conséquences sont trop fortes. Je mets en perspective les problèmes d'alimentation et de baisse brutale de production. Il faut travailler progressivement, le paysan est quelqu'un qui travaille avec la patience de la vie, de la nature et des saisons. Avant de récolter le blé, il faut le semer et le soigner jusqu'à la récolte. Une rupture brutale n'est donc possible qu'à la condition qu'elle s'applique à tous les pays producteurs, mais faisons attention au problème de la famine.
M. Karine Brulé. - Pour que mes propos ne soient pas ambigus, je précise que j'ai parlé de rupture brutale dans l'accompagnement du monde agricole. Le projet est bien de progresser ensemble, il y a une responsabilité des collectivités territoriales, et le projet de loi sur l'agriculture et l'alimentation prévoit des dispositifs pour acheter ces productions de meilleure qualité et moins impactantes sur l'environnement.
M. Philippe Mauguin. - Concernant le glyphosate, l'Inra n'est pas en charge de l'expertise sur le caractère cancérigène, c'est donc M. Genet qui répondra sur cette question.
M. Ronan Dantec. - Nous avons beaucoup parlé des changements de pratiques, mais très peu des enjeux territoriaux. Comment se fait-il que l'on n'ait pas, comme en Allemagne, identifié des territoires qui devraient être en zone bio ? Face à un tel morcellement, pourquoi ne met-on pas en place dans un premier temps des territoires de projet ? Je trouve que cette approche territoriale est absente du débat.
M. Roger Genet. - Nous avons besoin d'avoir des solutions intégrées, pour réduire les facteurs de risque. Pour tous les risques, nous nous plaçons dans une logique dite « ALARA », c'est-à-dire, aussi bas que raisonnablement possible. On est face à l'utilisation de substances chimiques, biologiquement actives, donc l'objectif est de les utiliser de façon à ce que l'impact soit aussi bas que raisonnablement possible, sur la base des connaissances dont nous disposons. Ce principe qui prévaut partout doit être appliqué et nous avons absolument besoin d'un engagement très volontariste de tous les acteurs.
Mme Nicole Bonnefoy. - Ce que vous dites me fait penser aux effets « cocktail » : les évalue-t-on ?
M. Roger Genet. - Dans les lignes générales qui nous permettent d'évaluer les risques, nous prenons en compte un certain nombre d'approches « cocktail », mais avec plusieurs milliers de substances chimiques, il est impossible d'identifier le cocktail précis auquel vous êtes soumis dans tel ou tel environnement. Nous avons donc une approche réductionniste pour essayer de cerner ce risque. Nous ne sommes pas capables de vous donner une approche précise des expositions aux très faibles doses, et c'est pour cela que nous avons défini des limites maximales aux résidus, ou des doses sans effets, qui nous permettent de définir les zones au-delà desquelles il est possible d'avoir un risque supportable. Il n'y a cependant pas de risque zéro, c'est pourquoi nous parlons d'absence de risque inacceptable dans les évaluations. Nous faisons une évaluation de risque sur la base des connaissances scientifiques et nous définissons des valeurs de toxicologie de référence pour avoir une marge importante de sécurité, dans un domaine d'utilisation. Je pense que le premier principe doit être de diminuer les risques à la source. Cela revient à conserver une palette de substances biologiquement actives dont nous pouvons avoir besoin, y compris en matière de santé publique. En Guyane et aux Antilles, pour lutter contre le chikungunya ou la dengue, ont été utilisés de manière dérogatoire des insecticides qu'on ne s'autorise plus à utiliser aujourd'hui en tant que produits phytopharmaceutiques, mais il est important de garder ces substances dans la pharmacopée, pour éventuellement les utiliser dans des conditions très encadrées. Mais il faut en même temps faire baisser le facteur d'exposition globale.
M. Roger Genet. - S'agissant de la question de M. Gontard, je rappelle qu'une substance active est homologuée au niveau européen sur la base de l'évaluation de la substance en tant que telle et d'une formulation de référence, c'est-à-dire un produit qui contient des coformulants. Au niveau des États membres, nous évaluons la formulation de chaque préparation. Cette formulation est effectivement couverte par le secret industriel et commercial, pour que des concurrents du demandeur ne puissent pas la reproduire, et n'est donc pas forcément rendue publique. Mais tous ces éléments nous sont communiqués et nous les prenons en compte dans notre évaluation des risques de chaque produit. Et en France, nous n'autorisons jamais un produit dont les coformulants auraient un niveau de danger supérieur à la substance active. En juillet 2016 l'Anses a retiré 126 autorisations de mise sur le marché (AMM) pour des préparations contenant du glyphosate et la tallowamine comme coformulant, en raison d'informations nouvelles sur le caractère reprotoxique de la tallowamine, même si elle n'est pas aujourd'hui classée comme cancérigène ou reprotoxique. Les éléments nouveaux étaient toutefois suffisants pour que nous retirions ces AMM.
M. Patrick Dehaumont. - Les règles sanitaires sur les produits bio sont les mêmes que pour les autres produits. Ce sont les cahiers des charges de la production qui diffèrent. Il y a des produits phytopharmaceutiques utilisés en production bio, comme le cuivre, et qui peuvent d'ailleurs poser des questions sanitaires. En fonction de l'avancée des connaissances, notamment sur les effets « cocktail », il y aura peut-être des mesures spécifiques à prendre mais le principe est que le niveau d'exigence sanitaire est le même.
M. Philippe Mauguin. - La formation est effectivement un enjeu important pour toucher les agriculteurs, aussi bien en termes de formation initiale que continue. L'Inra a contribué à l'élaboration de MOOC (massive open online course) sur l'agro-écologie dans le cadre d'Agreenium, ce qui permet d'assurer une formation à distance, qui est d'ailleurs assez utilisée. Nous travaillons également avec l'enseignement supérieur et l'enseignement technique, en liaison avec les lycées agricoles. Il s'agit bien sûr d'une question importante pour l'avenir.
M. Didier Marteau. - Le projet de loi propose une séparation entre le conseil et la vente, ainsi que le développement d'un conseil annuel. Les chambres d'agriculture y sont plutôt favorables même si elles voient cette question sous un angle un peu différent de celui retenu par le texte du Gouvernement. Le conseil sur les produits phytopharmaceutiques n'a pas à avoir lieu le jour J de l'utilisation, ni même de manière annuelle. C'est bien un conseil global et technique, une fois tous les cinq ou trois ans, avec un suivi régulier, qui serait utile. Il faut éviter un conseil trop régulier qui serait cher pour les agriculteurs et dépourvu de portée.
M. Didier Mandelli, président. - Je remercie l'ensemble de nos interlocuteurs pour la qualité de leurs réponses. Nos nombreuses questions sur ces sujets témoignent de l'intérêt que porte notre commission sur ces sujets et reflètent aussi les préoccupations de nos concitoyens, sur ces questions agricoles, sanitaires et environnementales.

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