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Timestamp: 2019-06-25 02:46:09+00:00

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À Catarina Alexandra Condesso y ao Ricardo Alexandre Condesso,
con los votos de que terminen rápido sus investigaciones y tesis,
respectivamente en el campo del derecho y de la economía
à Tina Oliveira,
por la ayuda en esta publicación, paciencia y acompañamiento permanente.
A todos por su apoyo y estímulo
I.Introducción 27
I.1. Identificación del tema 21
I.2.Cuestiones relevantes justificativas del derecho a la información 35
I.2.1.Cuestiones ambientales 35
I.2.2.Cuestiones politológicas. Poder político. Legitimidad funcional 54
I.2.3. Cuestión de la crisis económica. Déficit de intervención pública y de información de los ciudadanos sobre la actuación de los poderes económico-financieros 59
I.2.4.Cuestión comunicacional. Nueva comunicación social 65
I.2.5.Corrupción, modernización y organización administrativa 68
I.3.Enunciación de los objetivos y planteamiento de las hipótesis 80
I.3.1.Objetivos de la análisis 80
I.3.2. Demarcación precisa del campo analizado 85
I.3.3.Planteamiento hipótesis 86
I.4.Metodología seguida 88
I.5.Fuentes de información 90
I.6.Explicación sobre la estructura de la exposición 96
II.Situación ambiental, administración pública y información ambiental 99
II.1.Situacion ambiental 99
II.2.Política y derecho ambiental 139
II.2.1. Necesidad de combatir a los daños ambientales 139
II.2.2.Políticas ambientales intergubernamentales
y supranacionales 140
II.3.Derecho y defensa del ambiente 153
II.3.1.Ámbito del derecho ambiental 153
II.3.2.Características y concepto del derecho ambiental 155
A)-Consideraciones generales 155
B)- Concepto de ambiente en el derecho 164
II.4.Derecho general de acceso a la documentación ambiental
en la unión europea y en los estados peninsulares
y su naturaleza 178
II.5.Importancia de la participación y de la información.
Concepto de información ambiental 183
III.Funcionamiento del régimen político en la actualidad.
Ejercicio cotidiano del poder político, administrativo
y jurisdiccional y déficit de representatividad.
Legitimidad original y funcional 199
III.1.Situación general de crisis del régimen democrático
en la actualidad 200
III.2.Democracia y representación política 202
III.2.1.Acerca del régimen democrático 202
III.2.2.Déficits de la legitimidad originaria y funcional 239
III.2.3.Separación de poderes, crisis de representatividad
y sistema electoral 244
III.2.4.Financiamiento partidista y transparencia en su utilización 254
III.3.Teoría de la separación y sindicabilidad de los actos políticos 261
III.4.Poderes de gobernación en sentido amplio y necesidad de su control cotidiano 265
III.5.Crisis del modelo de separación de poderes en la Unión
Europea 271
IV.6.Déficit de legitimación y eficacia de la Justicia 274
III.6.Excesivo poder, inversiones erradas, asimétrico desarollo territorial, opacidade funcional y desperdicio en sistema administrativo centralizado. Beneficios da regionalización representativa 285
IV.Sociedad anémica y desinformada en economía polinómica.
Cuestión financiera y económico-social en la situación actual.
Disfunciones y crítica de las no sufragadas políticas europeas 293
V.Cuestión informacional y nueva comunicación social.
Introducción al tema de la disfuncionalidad actual de los medios
de comunicación por déficit de independencia orgânica 349
VI.Fundamentos históricos y conceptuales de la transparencia
documental e informativa administrativa 387
VI.1.Fundamentos conceptuales de la materia informativa
y documental administrativa 387
VI.1.1.Información y documentación 387
VI.1.2.Teorías sobre documentación administrativa 376
VI.1.2.1. Teoría de Otlet aglutinadora de la documentación
Administrativa 376
VI.1.2.2.Teoría de Roberge de la documentación administrativa 389
VI.1.2.3.Teoría de la dualidad de las fuentes documentales 390
VI.2.1.4.Teoría de la naturaleza y modo de empleo de los
VI.1.1.5.Teoría de Velten de la documentación 393
VI.2.1.6.Teoría de la documentación administrativa de
Fernández Bajón 393
VI.2.1.7.Teoría de Yepes de la documentación 394
VI.2.1.8.Teoría basada en el sistema de información 395
VI.2.1.9.Criterios del Ministerio para las Administraciones Públicas 397
VI.2.1.10.Conceptos de las normas UNE 398
VI.2.1.11.Concepción genética de documento 399
VI. 2.1.12.Conceptos consagrados en la regulación sobre acceso
a los documntos administrativos 399
VI.3.Debate sobre modernización y circulación de la información.
Eficacia de la administración y transparencia 410
VI.4.Aprovechamiento de los datos públicos 426
VI.5.Deber general de información estatal 432
VI.6.Afirmación de la idea de transparência 435
VI.7.Evolución de la consagración del vocablo 450
VI.8.Fundamento ideológico del principio de transparencia 454
VI.9.Teoría sobre la transparencia administrativa 468
VI.9.1.Objetivos y funciones de la transparência administrativa 468
VI.9.2.Transparencia y cooperación 483
VI.9.3.Transparencia y participación 484
VI.10.Acceso endoprocedimiental y aprocedimiental.
Derecho de acceso instrumental de la participación
en el procedimento administrativo 485
VI.10.1.Acceso endoprocedimiental y aprocedi-miental 485
VI.10.2.Experiencias y distinciones entre el principio de la
participación y el principio de la transparência 487
VI.11.Aprovechamiento social de la transparência 521
VI.12.Naturaleza del derecho de acceso a la información ambiental 524
VI.13.Importancia especial del acceso a la información ambiental
en posesión de las administraciones 540
VI.14.Experiencias históricas más relevantes en la consagración
del libre acceso 545
VI.14.1.Régimen jurídico sueco 546
VI.14.2.Régimen jurídico de acceso general francês 555
VI.14.3.Régimen jurídico norte-americano 574
VII-Encuadramiento genérico del derecho humano al libre acceso
a la información de los distintos poderes sociales 603
I.Derecho de acceso a los documentos de las instituciones
de la unión europea y a las informaciones estaduales
de fuente unionista europea………………………………………………………… 13
I.1.Introdución general………………………………………………………………… 13
I.2.Evolución de la política europea de transparencia documental…… 19
I.3.Sistema del open file actual en las Instituciones de la UE………… 33
I.3.1.Reorientación legislativa de 2001……………………………………………… 33
I.3.2.Transparencia del proceso legislativo
y de las actividades del poder ejecutivo……………………………………… 42
I.3.3.Ámbito de aplicación del derecho general de acceso…………………… 45
I.3.3.1.Sujetos activos del derecho………………………………………………… 45
I.3.3.2.Sujetos pasivos del derecho………………………………………………… 49
I.3.3.3.Objeto del derecho y concepto de documento………………… 50
I.3.3.4.Criterio del acceso a los documentos……………………………………… 52
I.3.3.5.Documentos en poder de las instituciones
y de los Estados de Unión Europea………………………………………… 57
I.3.4.Modalidades de acceso…………………………………………………………………… 61
I.3.4.1.Facultades de elegir las modalidades de acceso
a la información………………………………………………………………………… 61
I.3.4.2.Identificación precisa del documento
y la tarjeta de identidad documenta………………………………………… 63
I.3.5.Problemática de la motivación de la solicitud………………………………. 68
I.3.6.Prontitud de la respuesta
y el caso de solicitudes voluminosas………………………………………… 69
I.3.7.Plazos de comunicación………………………………………………………. 70
I.3.8.Limitaciones y el deber de motivación
de la denegación de acceso……………………………………………………………… 73
I.3.9.Principio de la reducción del secretismo en términos
materiales y temporales al estrictamente necesario…………………………. 80
I.3.10.Deber de motivación de la denegación de acceso…………………………. 81
I.3.11.Costo de la documentación……………………………………………………………… 82
I.4.Difusión activa de información……………………………………………………. 84
I.5.Ejercicio del derecho y encuadramiento
de la respuesta al mismo…………………………………………………………………… 88
I.5.1.Información sobre el derecho de Información……………………………….. 88
I.5.2.Documentos directamente accesibles por el público………………………... 89
I.5.3.Tratamiento de los documentos reservados………………………………… 93
I.5.4.Acceso a documentos de terceros…………………………………………… 97
I.6.Procedimiento de acceso………………………………………………………… 102
I.6.1.Procedimiento de acceso originario…………………………………………… 102
I.6.1.1.Medios de comunicación con la institución………………………………… 102
I.6.1.2.Tramitación inicial de las solicitudes originarias
y plazos…………………………………………………………………………………… 102
I.6.2.Procedimiento de acceso derivado…………………………………………… 106
I.7.Garantía extra-institucional………………………………………………………………… 108
I.8.Consideraciones acerca de la reforma de 2001 sobre el régimen del acceso público a los documentos
de las instituciones europeas……………………………………………………………… 108
I.9.Problemática de la efectividad de la transparencia activa
y del ejercicio libre del derecho de acceso en la U.E. ……………………… 131
I.9.1.Técnicas jurídicas y organizacionales previstas
en la legislación………………………………………………………………………… 131
I.9.2.Análisis real de la efectividad de aplicación de las reglas
de transparencia de las instituciones………………………………………… 134
II.Derecho unionista europeo de acceso a la información
ambiental de los estados…………………………………………………………………… 146
II.1.Consideraciones previas………………………………………………………… 146
II.2.Evolución histórica del acceso a la información ambiental
en el derecho comunitario europeo……………………………………………… 149
II.3.Transposición de las directivas………………………………………………… 157
II.3.1.Comentarios generales………………………………………………………………… 157
II.3.2.Efecto directo de las directivas y directiva de acceso
a la información ambiental…………………………………………………… 159
II.4.Unión europea y convenio de Aärhus………………………………………… 166
II.5.Régimen comunitario del acceso a la información ambiental
en la primera directiva de 1990………………………………………………… 170
II.5.1.Sujetos relacionales del acceso en la directiva europea………… 170
II.5.1.1.Consideraciones generales………………………………………………… 170
II.5.1.2.Sujetos activos…………………………………………………… 172
II.5.1.3.Sujetos pasivos…………………………………………………… 175
II.5.2.Documentos accesibles…………………………………………… 178
II.5.3.Exclusiones del derecho de acceso……………………………… 180
II.5.4.Plazo de respuesta y costos del suministro
de la Información…………………………………………………… 186
II.6.Reforma del actual régimen de acceso a los documentos
ambientales en poder de las autoridades de los estados………… 186
II.6.1.Razones de la sustitución de la directiva 90/313………………… 186
II.6.2.Proceso de revisión de la directiva europea.
Cuestionario y otros elementos sobre la aplicación
de la Directiva de 1990……………………………………………… 191
II.6.3.Cuestionario………………………………………………………… 191
II.6.4.Demandas de información………………………………………… 192
II.6.5.Preguntas parlamentarias…………………………………………… 195
II.6.6.Jurisprudencia comunitaria………………………………………… 203
II.6.7.Posiciones de las organizaciones no gubernamentales………… 208
II.6.8.Régimen actual en la directiva 2003/4/CE………………………… 211
II.7.Importancia y deficiencias del control de la aplicación
del derecho ambiental y información a los ciudadanos…………… 227
III.Régimen general del derecho de acceso a la información
en España………………………………………………………………… 238
III.1.Ley del régimen de las administraciones públicas
y del procedimiento administrativo común………………………… 238
III.2.Concreción de la constitución………………………………………… 240
III.3.Derecho de acceso al patrimonio histórico………………………… 243
III.4.Articulación entre la LPH y la LRJAPPAC………………………… 253
III.5.Articulación entre la LPH, LAP, LOTAFD y la ley 38/1995……… 259
III.6.Régimen general del código de procedimiento administrativo…… 261
III.6.1.Sujetos pasivos……………………………………………………… 261
III.6.2.Requisitos del ejercicio del derecho……………………………… 263
III.6.3.Acceso a los datos de terceros………………………………………… 268
III.6.4.Documentos accesibles…………………………………………… 278
III.7.Materias excepcionables……………………………………………… 285
III.7.1.Régimen interdictador en general………………………………… 285
III.7.2.Cuestión de la constitucionalidad de los límites
y excepciones legales……………………………………………… 296
III.8.Acceso a los documentos en el procedimiento
Administrativo………………………………………………………… 298
III.9.Práctica administrativa frente al derecho de acceso
y falta de garantías efectivas………………………………………… 299
III.10.Acceso a la información procedimental…………………………… 304
III.11.Actual debate por una ley general de libre acceso
en España…………………………………………………………… 311
III.12.Régimen de acceso a la información ambiental
en España…………………………………………………………… 318
IV.Régimen general del derecho de acceso a la información
en Portugal……………………………………………………………… 331
IV.1.Diversos encuadramientos legales………………………………… 331
IV.2.Acceso a los documentos depositados en archivos
históricos……………………………………………………………… 339
IV.3.Derecho general de acceso en el régimen original……………… 344
IV.3.1.Evolución y régimen general de acceso………………………… 344
IV.3.2.Informaciones de comunicación diferida………………………… 375
IV.3.2.1.Apunte previo sobre las clausulas exceptivas………………… 375
IV.3.2.2.Secretos de la vida particular…………………………………… 377
IV.3.2.3.Secretos empresariales………………………………………… 394
IV.3.2.4.Secretos oficiales………………………………………………… 410
IV.4.Acceso a documentos registrales…………………………………… 418
IV.5.Alteraciones al Derecho general de acceso según la actual
Ley n.º64/2007, de acceso y reutilización de documentos………… 419
IV.6.Regimen de acceso a la información administrativa
Procedimental…………………………………………………………. 428
IV.6.1.Naturaleza y ámbito del derecho………………………………… 428
IV.6.2.Contenido del derecho a la información procedimental………… 435
IV.6.3.Limitaciones al derecho a la información procedimental……….. 437
IV.7.Régimen especial de acceso a la información ambiental
en Portugal…………………………………………………………… 444
IV.8.Régimen especial de acceso a la información genética
personal e información de salud…………………………………… 459
IV.9.Proceso jurisdiccional de imposición de comunicación
de información………………………………………………………… 467
V.Importancia de una entidad administrativa independiente
de control de la aplicación del régimen de acceso…………………… 485
V.1.Questión de la efectividad del ejercicio del derecho de acceso…. 485
V.2.Cuestión de la organización de un control administrativo
independiente previo a los medios contenciosos………………… 537
V.3.Constitucionalidad de la apreciación pre-contenciosa
por entidades administrativas independientes……………………… 546
V.4.Importancia de la intervención de autoridades
independientes no jurisdiccionales en materias sensibles
o de cuestionamiento de los poderes……………………………… 551
V.5.Entidades administrativas indepiendentes en el derecho
comparado e su estatuto……………………………………………… 555
V.6.Cuestión de la obligatoriedad del informe previo a lo contencioso
en el derecho francés y portugués en su texto original…………… 597
V.7.Comisión de acceso a los documentos de la administración
en el derecho comparado…………………………………………… 605
V.8.Papel de la comisón para la fiscalización del secreto de Estado… 620
V.9.Posición sobre el merito de la solución de las entidades
administrativas independientes en el caso de la aplicación
de las normas sobre transparencia………………………………… 631
V.10.Organización nacional, peninsular y europea de regulación
administrativa de la aplicación del derecho de acceso
a la información……………………………………………………… 652
V.10.1.Caso del comité interinstitucional del acceso
a la documentación de las instituciones europeas…………… 652
V.10.2.Propuesta de creación de entidades administrativa
independientes de acceso a la documentación
administrativa, en el ámbito europeo y español,
y de reformulación funcional de la “CADA” portuguesa……… 654
V.10.2.1.Problema de la inaplicación correcta del derecho
a la información………………………………………………… 654
V.10.2.2.Nuevo modelo de EAI de acceso a la información.
Experiencia en el caso portugués……………………………… 654
V.I.Conclusiones y propuestas para la adopción de un régimen
de transparencia funcional de los poderes socialmente
importantes e instalación de un modelo de “CADA”
con poderes efectivos para garantizar la interdicción
de su opacidad……………………………………………………….. 661
Bibliografía…………….…………….…………….…………….………… 675
APDAI - Agencia de Protección de Datos y Acceso a la Información
AR – Asamblea de la República (parlamento portugués)
CA/CCAA – Comunidade(s) Autónoma(s)
CADA – Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos
CE – Constitución Española o Comissión Europea, de acuerdo con el contexto
CMUE – Consejo de Ministros de la UE
CPA – Código (português) del Procedimiento Administrativo
CPTA – Código del Proceso en los Tribunales Administrativos
CRP – Constitución de la República Portuguesa
CSMJ - Consejo Superior de la Magistratura Judicial (portugués)
CSMP – Consejo Superior del Ministerio Fiscal (portugués)
DIP - Derecho Internacional Público
DC/DUE – Derecho Comunitario Europeo/ Derecho de la Unión Europea
DOUE – Diario Oficial de la UE
EPI/EAI – Entidad Pública/Administrativa Independiente
EUA – Estados Unidos de América
FJ – Fundamento jutídico
LADA – Ley de Acceso a los Documentos Administrativos
LAIA – Ley de Acceso a la Información Ambiental
LRJAPPAC/LRJAP/LAP – Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimeinto Administrativo Común
LGS – Ley General de Salud
LOPCDF - Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de Protección Civil del Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen
LOPDCP/LOPD - Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal
LPH –Ley del Património Histórico Español
LRBRL – Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, Ley 7/1885 de 2 de abril
LSE – Ley portuguesa de Secreto de Estado
LSO –Ley de Secretos Oficiales
ONGA – Organización No Gubernamental
OT –Ordenación/Ordenamiento del Territorio
PE – Parlamento Euroepo
PH - Património Histórico Español
PI – Penínsual Ibérica
RAP – Revista española de Administración Pública
REAP - Revista Española de Derecho Administrativo
RVAP – Revista Vasca de Administración Pública
SSTA – Sentencia del STA
STA – Supremos Tribunal Administrativo portugués
STC – Sentencia del TC
STPI- Sentencia del Tribunal de Pequeña Instancia de la UE
STS – Sentencia del TS
TCE/TUE- Tratado de la Comunidad Europea/Tratado de la Unión Europea
TJCE/TJUE –Tribunal de Justicia de la UE
TPI – Tribunal de Pequeña Instancia de la UE
TS –Tribunal Supremo de España
UE –Unión Europea
Aprovecho esta edición en lengua castellana para manifestar mi reconocimiento y gratitud a los Profesores Doctor D. José Eugenío Soriano, Catedrático de Derecho Administrativo, de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, Doctor D. Cástor Díaz Barrado, Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de Universidad Rey Juan Carlos de Madrid, Doctora D.ª Ana Yabar Sterling, Catedrática de Economía del Instituto Universitario de Ciencias Ambientales y de la Facultad de Derecho de la Universidad Computense de Madrid, Doctor D.Dino Billorio, anterior Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Buenos Aires y actual decano de la Universidad de Belgrano, líder del Fórum Mundial del Ambiente, D. Aquilino Vázquez García, Profesor de la Universidad Autónoma de México, Presidente de la Liga Mundial de Juristas Ambientalistas, D.Genaro Uribe, profesor de la Universidad de Santa María de Arequipa, Presidente de ATINA, Colombia, y Julián Mora Aliseda, Catedrático de la UTL y Coordinador del CAPP, a todos por sus incentivos permanentes, oportunas orientaciones, con los cuales tengo colaborado en tesis, tribunales de doctorado y congresos en Europa y Iberoamerica, con destaque más frecuente en Cáceres y Madrid (URJC, Autónoma, Complutense y Carlos I, donde ha sido Rector un amigo desde tiempos ya reculados en que él ha desempeñado funciones como Presidente del Congreso Español y yo, primero como porta-voz del Gobierno en el Parlamento Portugués y después Diputado Europeo y Vice-Presidente de la Asamblea ACP-CEE).
Al Profesor Doctor D. Santiago Rosado Pacheco, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Extremadura, actualmente Profesor de la URJC y Investigador del CAPP-UL, agradezco especialmente la elaboración del Prefacio a este libro. Y la todos los que, con su información, ideas y contribuciones, en los Parlamentos, especialmente de Portugal, España, Francia y de otros países, así como en las Instituciones Europeas, ayudaran a motivarme para este estudio, ahora actualizado y que espero que sea en general útil, no sólo a los docentes y responsables políticos y de la Administración Pública, como también a los ciudadanos comunes.
Hace casi 100 años, en 1919, MAX WEBER, en su famosa conferencia “Politik als Beruf, Wissenschaft als Beruf”, planteó un tema central para los que nos dedicamos al estudio de las ciencias de la cultura: la necesidad de distinguir entre el hombre de ciencia y el hombre de acción (el político). Esta distinción entre ciencia y política, aún manifestando su interrelación y sus tensiones, nos decía WEBER, resulta útil en tanto que la ciencia sirve a la acción (a la política) y el hombre de ciencia, sometido a la verdad, no difiere de la estructura del hombre de acción, sometido a otro fin: la lucha por el poder, por el poder de influir sobre el Estado y, a través de él, en la colectividad, eso sí desde la moral de la responsabilidad. Salvando la distancia histórica y los propios acontecimientos de aquél período y nuestros días, nos encontramos ante esta obra escrita por el Profesor FERNANDO CONDESSO que de nuevo vuelve a situarnos en esta tensión sobre el hombre de ciencia y el político, ya que no en vano, el autor encarna una larga e importante actividad política (Presidente del Grupo Parlamentario del PSD en el Parlamento Portugués, primero, y Eurodiputado, después) y una extensa y productiva labor, tanto académica como investigadora, en el mundo de la universidad (Universidad de Lisboa), en el mundo de la ciencia, ámbito en el cual tuve la suerte de conocerlo y que, como dijo RAYMOND AROND en el Prólogo a WEBER, constituye “esa república internacional del espíritu, que es la comunidad natural y necesaria de los sabios”.
En mi opinión, esta obra monumental que tengo el honor de prologar aborda, dicho en una expresión gruesa, pero descriptiva, la necesidad de reconstruir “La Política y El Estado” desde diferentes puntos de vista, en esta época de crisis generalizada en Europa. En efecto, la obra, aunque planteada desde la óptica de la transparencia y acceso de los ciudadanos a la información pública, detecta colapsos en los valores y principios constitucionales, en la vocación democrática del Estado, en la propia aportación liberal al Estado, es decir, en el Estado de Derecho, y en el gran hallazgo europeo, a través de las constituciones nacionales, de la cláusula social del Estado. Pero también, el autor sabe detectar con finura otros temas de importante actualidad que enmarcan las tensiones entre Sociedad y Estado, así: “la política económica y financiera nacional e internacional y sus efectos en la sociedad”, “las disfunciones de los medios de comunicación y, por ello, su interrelación con la formación de la opinión pública”, “los problemas específicos de la gobernanza del Estado: opacidad versus transparencia de los poderes públicos, régimen de acceso a la información de los poderes públicos en ámbitos de gran relevancia, como el medio ambiente”. El entramado de las cuestiones señaladas pone de manifiesto que el autor propone la utilización de varias ramas y técnicas del conocimiento para afrontar la diagnosis y tratamiento del objeto, es decir, posiciones de Ciencia y Sociología Políticas, de Derecho, de Economía, que deberíamos calificar dentro de la denominación de “Ciencia del espíritu” (Geisteswissenschaften), concepto no exento de polémica traducido por ROMBACH como “moral sciences”, que luego desde DILTHEY se sustituyó por “Ciencia de la Cultura”, y que sería utilizado por HELLER en su “Teoría del Estado” (1934), como nos cuenta GALLEGO ANABITARTE (“la discusión sobre el método jurídico durante la República de Weimar”1996), pero que es de innegable utilidad por la riqueza de los análisis que proporciona.
Cuando hablamos de “Estado” en el mundo del Derecho es usual dar por sobreentendido su concepto. No obstante, es obligado dejar bien sentado que detrás de ese concepto hay una gran batalla de posiciones y definiciones, así baste recordar las posiciones sociológicas de WEBER, las deontológicas de HAURIOU o las propiamente jurídicas iniciadas a partir de KELSEN. El jurista, cuando se enfrenta al tema, debe recurrir a la técnica de preguntarle al Derecho positivo que entiende por Estado. La Constitución portuguesa de 1976 (con sus importantes reformas de 1982, 1989 y 1992) nos contesta en su artículo 1 que: “Portugal es una república soberana”, su artículo 2: “La República portuguesa es un Estado de Derecho democrático, basado en la soberanía popular”, A ello es necesario añadir la regulación del artículo 3: “La soberanía, una e indivisible, reside en el pueblo”, y la contenida en el artículo 6: “El Estado es unitario, si bien respetará en su organización los principios de autonomía de las autoridades locales y de descentralización democrática de la Administración Pública ” pero a continuación se reconoce que: “2. Los archipiélagos de las Azores y de Madeira constituyen regiones autónomas dotadas de estatutos político-administrativos y de órganos de gobierno propio”.
Esta regulación constitucional presenta una serie de conceptos interrelacionados que, a veces, provocan una cierta perplejidad, en este sentido, podemos extraer dos ejemplos: se habla de “una única soberanía” y, sin embargo, se reconoce el derecho a la autonomía (incluso con la constitución de parlamentos regionales –Azores y Madeira-); se dice que Portugal es una República, pero se determinan como órganos de soberanía el Presidente de la República, la Asamblea de la República, el Gobierno y los Tribunales, con poderes separados e indelegables (arts. 113 y 114 CP), produciéndose una cierta confusión entre la forma de Estado (República versus Monarquía) y la forma de Gobierno que parece ir dirigido al modelo de articulación entre los órganos constitucionales (órganos de soberanía) del Estado desde el punto de vista del ejercicio del poder (parlamentario, presidencial, gobierno de asambleas o convencional, como señalaba BISCARETI DI RUFIA, 1965) y, claro está, la forma republicana de Jefatura del Estado permite sistemas de gobierno presidencialistas o parlamentarios.
La Constitución Portuguesa, aunque bajo la rúbrica de principios fundamentales, establece como fines de la República la libertad, la justicia y la solidaridad (Preámbulo y art. 1), y los valores superiores que defiende son el pluralismo de expresión y organización política democráticas (pluralismo político), la efectividad de los derechos y libertades fundamentales, y la democracia económica, social y cultural, así como la democracia participativa, lo que sitúa a Portugal en la misma línea política que los países de Europa occidental. Además, en una relectura, se puede mantener sin dificultad que el Estado es de Derecho, no sólo por que esté implícito el sometimiento al imperio de la Ley en el art. 3. 2 (“El Estado está sometido a la Constitución y se funda en la legalidad democrática”), sino porque contiene un régimen de derechos fundamentales, una separación e interrelación entre órganos constitucionales (órganos de soberanía), y la posibilidad de someter el ejercicio del poder gubernativo al control judicial (art. 267, 4 y 5).
En este bloque de fines, valores y definición del Estado de Derecho coloca el autor uno de los colapsos del sistema, por la acumulación de competencias de todos los poderes en manos de la Administración pública, o como dice el autor “El Gobierno, apoyado en su Administratración Pública”, en sentido funcional añado yo, y por la existencia de un espacio libre, fuera del control judicial, en relación con los actos políticos o de gobierno, además de las deficiencias de control, individual y colectivo, de medios de comunicación y jurisdiccionales, de la actividad política y administrativa (incluyendo la competencia legislativa –verdadera anomalía portuguesa en el ámbito europeo-, reglamentaria y ejecutiva) que despliega el Gobierno en todos los ámbitos de la vida en sociedad.
Sin embargo, desde la mitad del Siglo XX la orientación constitucional europea ha ido desligándose de un concepto de Gobierno como mero ejecutor de las decisiones de otro (El Parlamento) para reconocer el denominado “liderazgo político” del Gobierno dentro del conjunto de órganos constitucionales (órganos de soberanía), hasta el punto de que se puede sentir un traspaso del epicentro político desde el Parlamento al Gobierno. La Constitución portuguesa no podía ser menos y allí nos encontramos la “Dirección de la política”, primero de forma general, al establecer que “El Gobierno es el órgano de la conducción de la política general del país y el órgano superior de la Administración” (art. 185 CP) y, luego, con más concreción en el art. 204.1, a) y c) CP estableciendo el principio presidencial del Gobierno con referencia al Primer Ministro, o “la definición de las líneas generales de la política” atribuida al Consejo de Ministros (art. 203.1, a), CP), en definitiva, se trata de que el Gobierno portugués dirige la política interior y exterior. Con la atribución de esta competencia al Gobierno, la Constitución portuguesa vigente marca la diferencia con “el viejo ejecutivo”, de forma que el Gobierno no es un mero ejecutor mecánico de las decisiones tomadas por el Parlamento portugués, sino que, por el contrario, es un órgano constitucional o de soberanía que actúa por su propio impulso y con arreglo a pautas que él mismo determina aunque, naturalmente, dentro del respeto a los fines del Estado y a las normas contenidas en la Constitución y en el resto del Ordenamiento Jurídico.
Dejando aparte la especialidad portuguesa, sin homologación en el resto de Europa, según la cuál se le otorga al Gobierno una amplia competencia legislativa (materias no reservadas a la Asamblea de la República, autorización de la Asamblea para legislar sobre materias reservadas a la misma, desarrollo de bases generales, art. 201 CP), donde sí se percibe una quiebra importante de la teoría clásica de la división de poderes, no hay duda de que el Gobierno dispone de amplios márgenes de actuación, un ámbito extenso de la discrecionalidad que justifica en gran medida el acto político o de gobierno que, técnicamente, puede ser controlado judicialmente si violenta el sistema de los derechos fundamentales o si produce daños y perjuicios singulares en los derechos de los ciudadanos. Desde otro punto de vista, la selección de opciones que caben dentro de este campo es función, es tarea primordial del Gobierno en virtud, claro está, de la competencia de dirigir la política interior y exterior de la República y, por ello, dando pleno sentido a “la discrecionalidad política”, recogiéndose en la Constitución portuguesa como aspecto esencial del principio presidencial del Gobierno (art. 204 CP). No obstante, ya se ha puesto de manifiesto (CACIAGLI, para Italia, 1996) que cuando existe un régimen normativo complejo, que es el caso de los Estados europeos, con gran discrecionalidad, situando las decisiones de gran importancia en un único centro de poder gubernativo, sin controles superiores, se está abriendo la puerta a la corrupción.
Sin embargo, la Constitución portuguesa aún cuenta con una medida para limitar esa gran discrecionalidad política, al establecer el art. 191 CP la necesidad de que consten en el “Programa de Gobierno” las principales orientaciones políticas y las medidas que proceda adoptar o proponer en los diversos campos de la actividad gubernamental, así como la vinculación expresa de los miembros del Gobierno al propio Programa (art. 192 CP), dándose lugar, por ello, a la responsabilidad política de sus miembros, incluyendo el cese del Gobierno en el caso de producirse el rechazado parlamentario al programa (art. 198 1, d) de la CP). Este detalle constitucional portugués es impensable en España, donde no existe ninguna vinculación jurídica del Programa de Gobierno y que, recientemente, se ha vivido con el Gobierno del Presidente Rodríguez Zapatero cuya acción gubernamental en nada se ha parecido al programa que el candidato a Presidente debe exponer ante el Congreso de los Diputados para solicitar la confianza de la Cámara (art. 99. 2 CE).
La Constitución portuguesa también regula un “Estado Democrático”, es decir, como declara su Preámbulo: “La Asamblea Constituyente proclama la decisión del pueblo portugués de establecer los principios básicos de la democracia…”, principio recogido en el artículo 2: “La República portuguesa…tiene por objeto la realización de la democracia económica, social y cultural y la profundización de la democracia participativa”, y ello a través del camino de la participación de los individuos en los poderes del Estado, así, el artículo 9 establece: “Son misiones fundamentales del Estado: c) Defender la democracia política, asegurar y estimular la participación democrática de los ciudadanos en la solución de los problemas nacionales” y el artículo 10 al confirmar que: “El pueblo ejerce el poder político por medio del sufragio universal, igualitario, directo, secreto y periódico y en las formas previstas en la Constitución”, además hay que añadir toda la regulación contenida en los artículos 48 a 51 sobre participación política, junto con el derecho de acceso a la función pública del artículo 47. 2. No hay duda de la extensa regulación en Portugal del “Estado Democrático”.
Sin embargo, el autor, con gran agudeza, señala este campo específico como uno de los que encierra mayores deficiencias y ello pone en entredicho, frente al “Estado Democrático Formal”, la propia concepción material del Estado Democrático. No se escatiman esfuerzos en esta obra, desde la óptica de la Ciencia Política, para mostrar las deficiencias de la representatividad popular de la clase política, ni las deficiencias de la legitimidad originaria y funcional que alcanza a los poderes del Estado, ni la falta de democracia interna de los partidos políticos. De esta forma se reabre, una vez más, el tema gramsciano de la sustitución de la articulación política en partidos por la concepción del “Partido Político” como el “Nuevo Príncipe” lo que lleva implícitamente, al menos desde la perspectiva de las soluciones, a reformular el tema detectado en los años setenta del Siglo XX sobre la naturaleza dual en origen de los partidos, bien como partidos de notables (meritocracia), bien como partidos de masas, que hoy por hoy está perdida, pudiendo ser una solución para la reconstrucción profunda de la denominada clase política. No obstante, para el caso de Portugal nos encontramos con un elemento casi insalvable, en relación con el sistema electoral, ya que, de manera insólita, está recogido constitucionalmente hasta qué modalidad o variante debe adoptar: “Los diputados serán elegidos conforme al sistema de representación proporcional y al método de la media más alta de d’Hont” (art. 155.1 CP). Este dato constitucional refuerza aún más, en mi opinión, el camino emprendido por la Unión Europea con el “Libro Blanco de la Gobernanza Europea. Profundizar en la democracia de la Unión Europea” (UE 2000), donde se declara que la “buena gobernaza” (debiéndose recordar que en sí misma la “gobernanza” afecta a todos los poderes del conjunto del Estado en su interrelación con el sector privado productivo y la propia sociedad civil) destaca la transparencia y el acceso, la obligación de rendir cuentas y la eficacia como condiciones indispensables para el éxito de las políticas públicas.
También, la República portuguesa es un “Estado Social”, aunque no se expresa de forma literal en el propio texto constitucional, al modo como lo hace, por ejemplo, España (“España se constituye en un Estado social…” art. 1.1 CE), pero se puede entresacar con claridad de su artículo 2 cuando declara que: “La República portuguesa… tiene por objeto la realización de la democracia económica, social y cultural...”, estando esta declaración respaldada por la regulación contenida en su Título III (arts. 58 a 110). Esta expresión, de relativo nuevo cuño, marca la vocación de los Estados europeos contemporáneos, o dicho de otra forma, marca una dirección en la actuación del Estado. Ya no estamos en presencia del clásico Estado liberal (libertad), basado en la idea del “laissez faire, laissez passer, le monde va de lui-même”, sino ante un Estado fuertemente intervencionista que tendrá una directa repercusión en la actuación desarrollada, en virtud de su liderazgo político, por el Gobierno/Administración pública en los más diversos sectores (economía, finanzas, vivienda, medios de comunicación, medio ambiente, sociedad de la información, patrimonio histórico, etc.).
La técnica constitucional consiste en dirigir mandatos al Estado para la efectiva realización de la cláusula social (“El Estado promoverá la educación o corresponde al Estado promover el aumento del bienestar, etc.”), mandatos que se concretarán por definición legal o, expresado de otra forma, mandatos que luego requieren una configuración legal, una regulación mediante ley para su efectiva aplicación (así, “se reconoce el derecho de autogestión, en los términos que disponga la ley”, “la ley establecerá los medios y las formas de intervención y de apropiación colectiva de los medios de producción y de los suelos…”, etc.).
El autor mantiene que de hecho se está produciendo un desmantelamiento rápido, pieza a pieza, del Estado Social. Aquí conviene anotar que frente al rasgo de los derechos que llenan “la cláusula social” del Estado, los verdaderos “derechos fundamentales” (Estado de Derecho, Libertad) son de aplicación directa y vinculan a las entidades públicas y privadas (art. 18.1 CP), no requiriendo para su efectividad una regulación mediante ley, aunque no se impide la misma –debiéndose respetar el contenido constitucional del derecho-, y con el límite de la revisión constitucional establecido en el artículo 288, d) de la CP. Desde cierta perspectiva utilitarista, podría mantenerse que el Estado de Derecho (Libertad) es estático, mientras que el Estado Social es dinámico, de manera que en cada momento histórico contingente se tendrá una fotografía del mismo en virtud de las leyes que lo regulen, es decir, serán los órganos soberanos con competencia legislativa los que vayan definiendo la calidad de ese Estado Social y, claro está, aquí juega el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico y una de sus reglas claves “lex posterior derogat lex anterior”, por ello, es de temer que ese desmantelamiento o reducción del Estado Social que, hoy por hoy, estamos viviendo en todo el espectro europeo, bajo la expresión de una mejor gestión, en ese tejer y destejer de la democracia social a que alude el autor, se irá incrementando, sin violentar las reglas del constitucionalismo. Por esa misma razón, parece evidente, dentro de la idea de “gobernanza”, la necesidad de reconocer la pluralidad de agentes sociales con posibilidad de intervenir en los asuntos públicos de manera que su asociación implique su participación y cooperación en la toma de decisiones, la propia gestión y la adopción de responsabilidades. Ya ha sido dicho (PAREJO ALFONSO 2000) con mucho acierto “el Estado social es, por razones obvias, fundamentalmente un Estado administrativo, cuyo centro de gravedad radica en la ejecución de las políticas públicas formalizadas legislativamente”. Este hecho ha permitido hablar del “Estado osmótico” (PREDIERI 1994) en el sentido de que en él se produce una compenetración continua y difusa y, claro está, una tensión entre sociedad y Estado.
Mención aparte merece el marco de la obra que tiene el lector entre sus manos, es decir, la transparencia y el acceso de los ciudadanos a la información pública, aquí el esfuerzo particular del autor es muy significativo. En el año 2002, el Consejo de Europa recomendó a los Estados miembros dictar leyes para asegurar la transparencia de las Administraciones públicas, que supone un reto en la Gobernanza, esto es, un reto para el nuevo concepto de la “Ciencia del Gobierno”. El 27 de noviembre de 2008 se adoptó la Convención del Consejo de Europa para el acceso a Documentos Oficiales, y, por Resolución del Parlamento Europeo, de 17 de diciembre de 2009, se planteó la necesidad de introducir las mejoras necesarias en relación con el acceso a los documentos, consecuencia de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que afecta directamente al Reglamento europeo 1049/2001, sobre acceso a la información. El autor, teniendo en cuenta la regulación de la Unión Europea y con referencia en los postulados constitucionales portugueses (art. 208 CP) y españoles (art. 105 CE) junto a la regulación existente en ambos Estados, traza un análisis politológico y jurídico de gran calado, explorando los diferentes matices tanto de la información pública, como elemento de la calidad de los sistemas democráticos, como del acceso a los archivos y registros administrativos. Todo ello considerado como una idea sustancial del fortalecimiento de la participación política de los ciudadanos en las sociedades democráticas avanzadas y, más aún, si se tiene en cuenta el anteriormente referido “liderazgo político” del conglomerado “Gobierno/Administración pública”, donde, con claridad, parece raquítico e insuficiente el sometimiento al clásico control parlamentario de su actividad. El tema tiene particular incidencia en el caso español, ya que conviene recordar que, aunque existe una regulación parcial (en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, en la Ley 27/2006 sobre acceso a la información en materia de medio ambiente y en la Ley 37/2007, sobre reutilización de la información del sector público), uno de los incumplimientos más clamorosos de los dos Programas electorales consecutivos de los Gobiernos del Presidente Rodríguez Zapatero ha sido precisamente el compromiso de elaborar y dictar una “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”, con fundamento en una justificación del propio poder político: “la dificultad de alcanzar acuerdos entre los ministerios a la hora de determinar lo que se denomina como información sensible y las dificultades técnicas que entraña la digitalización de los documentos para facilitar su acceso ”. Dentro de la Unión Europea, sólo España, Grecia, Malta, Chipre y Luxemburgo, no disponen de una ley que abra a los ciudadanos el conocimiento de los documentos oficiales.
I.1.IDENTIFICACIÓN DEL TEMA
Esta publicación trata del derecho de acceso de los particulares al conocimiento de informaciones con contenido importantes para la vida, salud, bien-estar social y el ejercicio de la ciudadanía, que en general constan en documentación de Instituciones de la Unión Europea y de los distintos Poderes, especialmente las Administraciones públicas de España y de Portugal. El objetivo se centra, -ante la cada vez más preocupante problemática de la defensa del ambiente, necesidad de conocimiento del funcionamiento de los titulares de cargos públicos, altos directivos económico-financieros u de los média-, en el análisis de los fundamentos de este derecho, en términos que definen claramente la cuestión de la importancia de la documentación y de la transparencia documental, y de la eficacia del régimen concreto del acceso a las informaciones en cuestión, teniendo en cuenta las normas jurídicas pertinentes, europeas y de España y Portugal, y las posiciones doctrinales y jurisprudenciales al respecto. Para situar el tema en el especial ámbito, v.g., del ambiente, resulta esclarecedor el sugestivo resumen de consideraciones presentado al final de un Seminario sobre acceso público a la Información Ambiental (OECD Seminar on Public Access to Environmental Information[1]):
“Environmental information is recognised by many countries as an important policy tool that complements other tools such as economic or regulatory instruments. It is a precondition for active involvement of citizens in the management of our common environment. Experience from OECD countries indeed shows that the provision of environmental information is essential for related policy decisions and communication. In this seminar we wish to review progress made and progress to be made with: Actively producing and disseminating environmental information (e.g. through reports on the state of the environment, environmental data, environmental indicators, press articles, publications on internet). This is done by public authorities and increasingly by enterprises. Defining the legal framework to ensure public access to environmental information by citizens. This framework has gradually been built through national laws and regulations (e.g. as part of administrative procedures relating to environmental impact assessments, pollution control, management of national parks, etc.) and in international agreements such as the Aärhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision Making and Access to Justice in Environmental Matters, the OECD Council Recommendation on Environmental Information, and the Environmental Side-Agreement to the North American Free Trade Agreement. At European Union level, several directives contain requirements for the disclosure and dissemination of environmental data. The most important is the Directive on freedom of access to information on the environment (...). This seminar will give particular attention to legal frameworks and current related practices in Member countries. Implementation is not always an easy task; sharing experience will contribute to making progress”.
La opinión pública asiste a la revelación de la realidad de un sistema social que pone de manifiesto sus insuficiencias, contradicciones, tensiones, corrupciones, frecuentes decisiones parciales y incluso erradas o ilegales. No sólo la cuestión ambiental necesita de poderes públicos transparentes, como otras materias de gran relevancia social, desde la de la corrupción el funcionamiento opaco de los poderes político-administrativos a todos los niveles, el del urbanístico, de la ordenación territorial, del patrimonio cultural, del paisaje, y dentro del tema ambiental con destaque para la protección de la flora y fauna con muchas especies en extinción (una especie extinta jamás resucitará), los problemas derivados de la escasez (por responsabilidad de las políticas desarrollistas erradas) y el envenenamiento de aguas o v.g., del exceso de ozono troposférico, de las ecotoxicidades ambientales, alimentares, agro-pecuarias (del exceso de químicos, incluso cancerígenos, en la agricultura y, en general, de la contaminación de alimentos, que tiene consecuencias irreparables), y, en los ámbitos de la economía industrial y comercial, los peligros de ciertas nuevas tecnologías (telemóviles, etc.), los déficits democráticos derivados de malas opciones electorales ante las opacidades de los poderes políticos institucionales y lógicas partidistas así como las crisis generalizadas, como la que actualmente se vive, debido no sólo a la desregulación y no fiscalización de los Estados en ciertos sectores de la economía, como la opacidad del mundo económico y financiero, sobre todo con relación a los nuevos productos y a la actividad de los directivos de las grandes organizaciones empresariales y financieras de las últimas décadas, con perjuicio para depositantes, la mayoría de los accionistas y inversores, desde luego la gran mayoría de los más pequeños y medios.
Cuadro de sistematización de los objetivos y fundamentos de la investigación:
En lo que concierne a las motivaciones subjetivas, este estudio se inserta en una línea de docencia universitaria y de investigación, desarrollada desde principios de los años 90, tanto en políticas y derecho ambientales y urbanísticos, como en materias politológicas y de los média y profundizadas, más recientemente, en áreas económico-financieras, ante la actual crisis general, presentando en esta fase la natural profundización personal de trabajos anteriores, que van desde la participación en Congresos y debates parlamentarios sobre estas materias (en Estrasburgo -ámbito europeo-, y en España y Portugal – universidades, parlamentos y órganos del poder local), incluyendo la elaboración, en 1992 y 1993, de los textos que han dado origen a la legislación general de acceso a la documentación a nivel del Estado portugués[2]-[3]-[4].
El vivo interés que constato que en general presenta la temática se refleja en un tratamiento puesto en perspectiva desde el abordaje del derecho general de acceso a los documentos, en general, al análisis específico del sistema de acceso a las informaciones de naturaleza estrictamente ambiental, que actualmente presenta una importancia objetiva mayor, ante la crisis ambiental generalizada, con repercusiones en la calidad de vida, en la salud y en la subsistencia del propio Planeta, pero cada vez más con relación a cualquier asunto en que las personas, ciudadanos o clientes de administraciones variadas, sientan que la opacidad trabaja contra sus derechos y intereses.
El tratamiento del tema en los trabajos previos mencionados, se circunscribía al análisis del acceso post o extraprocedimental de los ciudadanos ut cives a los documentos que constan en los expedientes terminados (o no terminados), en el plazo legal. Esto es, en una línea de análisis -de mayor o menor profundización- de la aplicación del principio de publicidad y de la transparencia en la actividad administrativa en general lo cual, en materia ambiental, resulta notoriamente insuficiente, por estar en una materia en que la prevención sobrepasa objetivos de corrección.
Con excepción de algunos comentarios muy someros –estrictamente descriptivos, como se constata en los títulos antes mencionados-, sobre las normas nacionales referentes a la información en dominios específicos, (v.g., urbanismo), siempre se han dejado fuera los derechos de los ciudadanos y de los organismos no gubernamentales, en relación con el acceso a información, en el transcurso de los procedimientos administrativos, de iniciativa pública o privada, lo que, en este ámbito de la defensa del ambiente, gana una dimensión “garantizadora” esencial, dado que las agresiones al ambiente, por su naturaleza (la extinción de especies, la calidad de las aguas y de los alimentos, abuso de piensos y químicos en la agricultura y creación de animalees para alimentación, etc.) y por las dimensiones disfuncionales ya alcanzadas, o se evitan, antes de que se produzcan, o la simple “corrección”, las sanciones e, incluso, las compensaciones por los daños ambientales, de poco valdrán[5].
Ambiente y acceso a la información ambiental son temas que, hace mucho, han ganado gran actualidad, de modo que casi dispensarían justificativos de su tratamiento científico.
El de la opacidad sobre todo del poder ejecutivo o administrativo en general (que se mantuvo para allá de las aperturas del legislativo y del jurisdiccional, coevas del liberalismo político), por lo menos aparece en debates suecos y no sólo del siglo XVI.
Hoy, además, irrompe con fuerza la necesidad de información pormenorizada acerca del agua distrubuída por poderes públicos o privados, de la alimemtaión, de estudios acerca de las medicinas (para allá de lo que dicen los propectos del porducto).
Tal como se impone no sólo la regulación de los mercados financieros, como en general del acceso a la información detentada y usada por los poderes económicos que juegan con los ahorros, inversiones, depósitos de las personas, en grandes organizaciones con amplia “democratización”, o mejor, difusión de capitales y gestionan institucionalmente bienes y fortunas en nombre de otros que no son conocidos, ni vecinos, ni nacionales, ni pueden controlar nada de las decisiones, ni son informados suficientemente de productos innovadores complejos y arriesgados, como lo demuestra la actual crisis de los derivados, swaps, opciones, subprime, venta ciega de créditos hipotecarios, en general títulos mobiliarios inventados en términos que nadie pueda ni entender lo que significan o el peligro contienen ni se preocupen ante su lucratividad estimulante, confiando en quién os vende y a veces, en este mundo globalizado de libre circulación de capitales y bienes, también no sabe realmente que vende.
En muchos aspectos, puede afirmarse que ha demasiados déficts en el origen y en el funcionamiento de los órganos públicos y de las organizaciones económico-financieras que dirigen nuestras sociedades a todos los niveles, importando reconstruir estos sistemas, por un lado, a partir de una base de profundización según la idea democratizadora en general, que la crisis actual muestra no estar realizada en términos adecuados, y, por outro, aprovechar para imponer una mayor apertura, no sólo de las distintas instituciones públicas, sino también de la estrutura funcional agenciamento de intereses caundo cubran amplias camadas de la población.
I.2.CUESTIONES RELEVANTES JUSTIFICATIVAS DEL DERECHO A LA INFORMACIÓN
I.2.1.CUESTIONES AMBIENTALES
En la literatura de la especialidad, en coloquios académicos y profesionales o, diariamente, en los periódicos, televisión, radio e Internet, percibimos que vivimos en una creciente crisis de opacidad, anti-social, en lo que concierne a los problemas ambientales y no sólo[6]. Todo materias de relevancia fundamental para la vida y salud de las personas, así como la sanidad de las sociedades y el buen funcionamiento de la democracia y de los mercados en que hoy asienta el nuestro bien-estar.
Cuanto al ambiente, refiere FERNANDO MARIÑO MENÉNDEZ:
“Ciertas alteraciones se han venido produciendo en mayor o menor medida en las últimas décadas por la aplicación de políticas económicas que no tienen suficientemente en cuenta el ‘impacto ambiental’ de determinadas formas de explotación de los recursos naturales y de la utilización de determinadas sustancias, industrias y tecnologías. Al mismo tiempo, inevitablemente, se han causado daños al ambiente y a personas y bienes, dentro de un país o a través de las fronteras, por accidentes ocasionados al realizar ‘actividades peligrosas’ en las que se manejan sustancias o instalaciones que entrañan altos riesgos, como la energía nuclear, los hidrocarburos u otras sustancias contaminantes”[7].
En esto, como en muchos otros asuntos, es necesario reflexionar en orden a crear los instrumentos adecuados a un mayor compromiso de los ciudadanos en la vida pública[8]. Pero, ¿qué es, objetivamente, esta crisis ambiental? ¿Será que ella marca la consumación de la modernidad o, por el contrario, la modernidad, bien entendida, avanza por caminos de preocupación y respeto por la naturaleza? ¿Será que el ser humano ya ha modificado todo en el Planeta, o aun existe Naturaleza por la que debemos preocuparnos?
Como MAGÍ CADEVALL ha definido el progreso, “hay una relación tradicional y muy fuerte entre la idea de progreso y la de adaptabilidad, pero (...) el progreso es, en todo caso, una capacidad de adaptarse, un grado de adaptabilidad. La diferencia está en que cuando se piensa en adaptación se piensa en un sistema que debe defenderse y resolver los problemas que le plantea el entorno y el futuro inmediato, mientras que el progreso significa el salto hacia una nueva identidad fundamental”[9].
Sobre el tema diría JORGE WAGENSBERG, que “la adaptación consiste en independizarse de las variables del entorno”[10]. Ocurre que el hombre ha avanzado en este camino de un progreso concebido, sobre todo, como crecimiento económico, con sentido acumulativo de bienes a consumir, que cada vez ataca más la Naturaleza y agota sus recursos, haciendo una adaptación de su dominio y destrucción.
Hablando sobre el hombre de tierra y el marinero, PHILIPE MOREAU DEFARGES recuerda que:
“El hombre de tierra obedece a una lógica de apropiación. Así, según la filosofía liberal, el propietario es señor absoluto de su dominio, del cual puede usar y abusar. Los reyes, y más tarde los Estados-Naciones, comportándose como propietarios, consolidando, extendiendo, unificando, fijando su territorio”.[11]
Y, en verdad, esta cultura de apropiación de la naturaleza, dominadora de la tierra, constituye, aun hoy, la base del fenómeno de no-respeto y de progresiva degradación ambiental, de acuerdo con las meras conveniencias e intereses del hombre. Es conocida la tesis de BILL MCKIBBEN[12], según la cual “...la Naturaleza ya no existe (...), pues la Tierra es cada vez más un producto nuestro” o, en la expresión de FRANÇOIS EWALD “...cuando el entorno antropizado aparece, la Naturaleza desaparece”[13], según la cual resulta la idea de que ella está completamente dominada por el hombre, “...todo lo que nos rodea tiene ya la marca de las actividades técnicas del hombre”[14]. Pero, entonces, ¿qué significa la eclosión de situaciones de rebeldía ejemplares y los problemas de ahí derivados, como, -por ejemplo- la enfermedad de las “vacas locas”?.
¿Será que la Naturaleza continúa existiendo y que el “problema no es su falta, sino el hecho de haber actuado como si ella no existiera”?[15].
Si la naturaleza alguna vez desapareció, entonces tendría razón J. BAIRD CALLICOTT, al decir “La naturaleza ha muerto, viva la naturaleza”[16].
En la cultura griega, de la cual hoy estamos quedando más próximos que de la dos Modernos, la naturaleza ha sabido “asociar una teoría física[17] (cuya racionalidad es reconocida) y una ética”, “naturalismo y humanismo”. Por eso, ni todo el naturalismo es necesariamente antihumanista. Aunque este “naturalismo inmoral” esté presente en el arquetipo de la figura de Calicles de Platão, éste no deja de revelar bien la concepción clásica de la Naturaleza, en “Las Leyes”, en que ha creado Timeu, con una visión de la Naturaleza, en que la humanidad tiene lugar[18].
Y, de hecho -prima facie-, lo que nos tiene que preocupar es, como señala CATHERINE LARRÈRE Y RAPHAËL LARRÈRE[19], “...una enorme cantidad de daños precisos, de contaminaciones localizadas, de peligros identificados, catástrofes singulares (Seveso, Bhopal, Chernobyl, Fukshima, la ‘muerte del mar Aral’, las ‘mareas negras’) y, al mismo tiempo, la probable amenaza que pesa sobre nuestros recursos naturales (pérdida acelerada de la diversidad biológica, deforestación de las regiones tropicales) o sobre nuestra vida (disminución de la capa de ozono, efecto invernadero, etc.)[20]“.
Cierta teoría económica y personalidades del mundo empresarial siguen hablando de irracionalidad de toda la actuación o programa que intente limitar la intervención técnica humana, sin querer reconsiderar que en nuestras relaciones futuras con la Naturaleza está el único camino de “salvación”[21].
También esto ocurre con algunos científicos, v.g., en el texto “Llamamiento de Heidelberg”[22], en que se afirma que, “nos preocupa asistir, en la entrada del siglo XXI, al surgimiento de una ideología irracional que se opone al progreso científico e industrial y perjudica el desarrollo económico y social[23]“.
En el ámbito de la defensa del ambiente, por la actualidad del tema, no dejo de destacar la problemática referente a la energía nuclear (de las centrales atómicas, de sus residuos, accidentes y consecuencias), de las redes eléctricas de alta tensión y sus campos electromagnéticos[24], colocados dentro o cerca de las poblaciones, sin dejar de tocar también especialmente las magnas cuestiones del agua, del calentamiento global y de la contaminación progresiva de los mares con creciente bioacumulación de ecotoxicidad en los peces y degradación química de los suelos agrícolas y sus acuíferos.
De cualquier modo, la defensa del ambiente en sentido amplio, que resulta de muchas normas no sólo de derecho europeo, sino también nacionales (v.g., Ley portuguesa de Bases del Ambiente), en causa está, incluso para efectos de la importancia del acceso a la impugnación por los ciudadanos en general, tenemos las cuestiones relacionadas con la ordenación del territorio, del urbanismo y del patrimonio cultural.
En estos ámbitos, hay que conocer las razones porque un planificador, con un mero lápiz o risco en un ordenador, en una fracción de segundos, decide poner en un diseño espacial, aquí un edificio de 10 pisos, más adelante una calle sólo con predios de dos pisos, al lado un jardín, un carretera, un hotel, etc., sea con el enriquecimiento fácil de unos y una casi “expropiación” de otros y, igual que así no sea totalmente, si en un país y en su derecho vigorar alguna técnica de equi-distribución (perecuación) de los “gaños” de unos propietarios, mayores o menores, y “perdidas” de otros, mejor dicho, mayores y menores rentabilidades relativas propiciadas por los distintos solos urbanizados.
Así como los fundamentos porque los ayuntamientos admiten la generalización del urbanismo de “malo gusto”, ajeno a cualquier sentido de estético, que no puede exigir monotonía o uniformización, pero implica, con relación a cada área de conjunto, un mínimo de urbanismo con proporciones y efectos no manifiestamente chocantes o creadores de disfunciones vivenciales enfermizantes en el plan psíquico, como ha ocurrido con las modas de la construcción corbusiana. O sea, porque se niegan las autoridades urbanísticas a recurrir a clausulas legales, existentes en general en las normaciones nacionales, incluso las que permiten invocar la estética para impedirlo.
Además, el apelo a la libre información y de rápido y útil acceso existe en el ámbito de las ecotoxicidades ambientales, alimentares, agro-pecuarias, en los ámbitos de la economía industrial y comercial (aunque las cuestiones de la salud también toquen a los problemas de la libre opción acerca de técnicas de diagnostico y de terapéuticas, de la legalización y precios de medicinas y estudios acerca de sus eventuales consecuencias, que va más lejos que la mera y hiperbólica lista de terremotos que acompaña los productos de los laboratorios vendidos en farmacias, ya sin significado para el ciudadano común, porque nada explican, se limitando a poner todo lo posible y lo imposible, para ajenar cualquier responsabilidad. Y qué decir de la falta de información generalizada en muchas regiones sobre los peligros de los telemóviles, del exceso de ozono troposférico.
En la problemática ambiental gana cada vez más importancia, no tanto la creación de legislación adecuada, como sobre todo la cuestión da la implementación del derecho ambiental, incluso de fuente internacional, lo que exige repensar se el cuadro de la organización supranacional, administrativo y jurisdiccional, para garantizar su aplicación efectiva.
Es fuerte la relación tradicional entre la idea de progreso y la de adaptabilidad, pero el progreso implica amplia capacidad de adaptación, para resolver las disfunciones y construir nuevas funciones, oportunidades e tareas en alternativa a los problemas oriundos del entorno, cara al futuro, a veces con saltos significativos implicando una nueva configuración del mundo y de la sociedad. Esa adaptación consiste en la independientalización y cambios ante las “variables del entorno”[25].
El hombre tiene avanzado en el camino del progreso, pero a veces concebido sobre todo como crecimiento económico de sentido acumulativo de bienes a consumir y no para la Construcción de la sociedad del “bien vivir” de que hablaba KEYNES.
Y por eso, cada vez más ataca la naturaleza y agota sus recursos, haciendo una adaptación de su dominio y destrucción.
El ambiente es un bien que, aunque susceptible de agresiones de origen localizadas, en general tiene consecuencias regionales y mundiales: contaminación del aire (v.g., efecto invernadero, contaminación radioactiva de las centrales nucleares), del mar (v.g., residuos, derrames petrolíferos), del agua de los ríos internacionales (v.g., muerte de peces, radiación, contaminación de químicos), la desaparición de especies de flora y fauna, la ecotoxicidad alimentaria., etc.
Normalmente, los responsables y autoridades nacionales o desprecian o instrumentalizan (electoral y administrativamente) el ambiente. La gran mayoría de la clase política no tiene conocimientos sólidos.
Los dirigentes económicos están dispuestos, cuando entran en conflicto con grandes proyectos, a llevar a composiciones de comisiones parciales, para blanquear soluciones preestablecidas.
Esto no puede ser un asunto sólo de la elite gobernante. La osmosis corruptora entre los poderes político-partidarios y económicos[26], incluso en democracia, es un argumento contra los gobernantes nacionales y infra-estatales, tantas veces cómplices de las agresiones ambientales[27].
El hombre es una parte del mundo, siendo necesario destruir la idea de que es el mundo que hace parte del hombre[28]. Son muchos los fenómenos antropogénicos que apuntan para un deslice vertiginoso hacia una época de amenazas ambientales globales[29], de Apocalipsis[30]-[31].
Todos los grandes problemas antropogénicos son de génesis localizada, incluso los de naturaleza medioambiental en sentido amplio, integrando no sólo elementos naturales sino también a veces aspectos de ordenación del territorio, urbanismo[32], patrimonio cultural[33]. Pero, tienen una insuperable importancia mundial. Si no, ¿porqué los lugares y actos problemáticos están generalizados? Por ejemplo: los problemas del ambiente urbano tienen hoy una dimensión mundial, porque el planeta del siglo XXI es un mundo de ciudades, con residuos crecientes y de toxicidad o peligrosidad también creciente[34], degradaciones de los suelos[35], gasificación tóxica, escasez y deterioro del agua, altos niveles de contaminación sonora, etc[36].
Y tenemos la degradación y destrucción de las aguas, océanos, recursos naturales, biodiversidad[37], etc. Si no, ¿por qué las contaminaciones y toxicidades no residentes, como la atmosférica, la acuática y la resultante de la contaminación difusa de la agricultura química[38], circulan permanentemente y envenenan a todos los pueblos?
No tienen fronteras y, por lo tanto, crean por si solas, problemas globalizados, debido a la insalvable unidad de la naturaleza y a la globalización económica[39].
Es, por ello, difícil e inútil distinguir entre contaminaciones menores y mayores, poluciones residentes y poluciones viajantes, volátiles. Incluso, porque las poluciones locales siguen resolviéndose, normalmente, desplazándolas a poluciones globales[40].
¿No es ésta una cuestión que implica y tiene que responsabilizar y mobilizar a todos los agentes humanos, a cualquier nivel y en cualquier lugar? Y, desde luego, los “poderes”, públicos o no (aunque el poder no sea el objetivo único o supremo de los individuos, partidos o Estado[41], la verdad es que el “poder está em todo o lado”, recuerda, en su Curso de Relaciones Internacionales, JOSÉ ADELINO MALTEZ, citando MICHEL FOUCAULT, en La Volonté de Savoir, de 1976[42]), que más se tienen revelado preocupados en este debate, los cuerpos transnacionales de que habla, a propósito del problema de la globalización, el mismo autor[43], cuáles sean ciertos organismos internacionales o organizaciones particulares, como las ONGA[44], la comunicación social, y aun los individuos más esclarecidos.
A propósito, abordando interrelacionalmente cuestiones tan importantes para nuestro tema, como Autoridad, comunicación social, democracia y ambiente[45], hay que referir la crisis patente de la representatividad en las democracias, una vez que “pocos son aquellos que se sienten representados por la política”.
Y, como constata Maltez, “61países, con 36% de la población mundial, aún no tienen prensa libre”; “aún hace falta mucho para que el Estado deje de ser el c’est moi (como decóa Luís XIV) y pase a ser el c’est nous donde se pratique el poder del pueblo, para el pueblo y realemnte por el pueblo[46].[47]“.
¿Ante la problemática ambiental no está en juego la humanidad entera? Cada hombre, en su territorio, no actúa por si sólo y para si mismo, sino por y para todos los hombres de hoy y de mañana. Ya LECOMTE DU NOÜY ponía la cuestión, en estas frases bien sintomaticas da problematicidad del futuro del hombre: “Cuál de nosotros no ha hecho, a sí mismo, estas preguntas: Para dónde camina la humanidad? Cuál su futuro? Tiende ella para una finalidad? Será posible que toda la inteligencia humana se abisme un día, de modo definitivo, en el nada?
Será que todas las dedicaciones, todos los sufrimientos, todos los sacrificios, todos los heroísmos, todas las virtudes, toda la belleza, más no tengan sido y vengan a ser, que fuego de paja, fuego fortuito e inútil, de que nada quede, ni mismos las cenizas?”[48].
Ante esto, no basta la acción de las administraciones y tribunales nacionales, que muchas veces se mantienen inertes y opacas, si hay intereses económicos nacionales, y, de cualquier modo, así es siempre que el asunto implica vários Estados o igual la humanidad o parte de ella.
Los procedimientos administrativos disuasorios, preventivos, que presuponen autoridades públicas exentas y conocimiento abierto a los ciudadanos, sean de iniciativa pública o privada, son fundamentales a la defensa del ambiente, ganando una dimensión “garantizadora” esencial, dado que las agresiones al ambiente, por su naturaleza (una especie viva extinta jamás resucitará; tal y como el envenenamiento de aguas, el exceso de químicos cancerígenos en la agricultura y, en general, la contaminación de alimentos tiene consecuencias irreparables, etc.) y por las dimensiones disfuncionales ya alcanzadas, o se evitan, antes de que se produzcan, o su simple “corrección”, las sanciones e, incluso, las compensaciones por los daños ambientales, de poco valdrán[49].
Importa que la ONU y el Consejo de Europa, tal como la UE reconozcan que el ambiente implica en general algo que toca a los derechos humanos a la vida, o a una vida sana y con cualidad; y, por eso, hay inadiables misiones normativas, administrativas y jurisdiccionales a cumpliren.
Así, hay domínios de contaminación que deben ser claramente explicitados como poniendo en causa el derecho humano a la vida, verdadero núcleo central de un ius cogens tematicamente especifico.
Cabe a la Comunidad Internacional proteger, através de una Autoridad Administrativa Internacional integrada en el âmbito de la ONU, y un Tribunal com competência mundial compulsoria, con poderes de sancionamiento civil (según el principio contaminador-pagador: reconstitución de la situación sin contaminación y indemnizaciones a los Estados y particulares, si es actividad de riesgo permitida, v.g., derrame de nafta, etc., en el mar o río) o incluso sanciones criminales (cárcel y multa convertible en cárcel).
Las sanciones e penas a aplicar por el Estado de residência para políticos y empresários incumplidores, deben ser puniciones decididas supranacionalmente, tal como ya ocurre con el Tribunal relacionado con los Crimenes contra la Humanidad (por parte de personas y responsables públicos), si hay negligencia o dolo, en este caso tipificandose el crimen ambiental internacional.
Y, además, el Convenio Europeo de la ONU para Europa y el contenido del Convenio Europeo del Consejo de Europa sobre el acceso a la información y a la jurisdicción en matéria ambiental debe ser ampliado em un tratado a nível mundial, dando acceso a cualquier persona, independientemente del local de residência o nacionalidad, a recibir información atempada, en el más corto período de tiempo posible y a coste de los materiales (sin interés comercial), de cualquier Estado miembro de la ONU, sobre problemas ambientales, en orden a poder ayudar a controlar preventivamente y a denunciar las agresiones al derecho ambiental internacional en general.
En efecto, importa informar, tener acceso a la información. Pues, como proclama El Talmud: “no hay mayor pobreza que la de la ignorancia”[50].
Y como decía GOETHE: “nada más ‘effrayant’ que la ignorancia actuante”. “Quién no sabe nada no duda de nada”[51]. Y hay que educar para conciencializar[52], pues si los ciudadanos no están educados en el tema, como pueden estar los gobernantes y políticos en general, salidos del mismo pueblo?
De cualquier modo, debido a la ignorancia, la falta de educación ambiental o la “confusión” de intereses entre el político y el económico[53], no se puede, en tal materia, confiar total y únicamente en los gobernantes, muchos salidos del medio empresarial o imbuidos de la simple lógica económica (ya decía HORACE, “la virtud después del dinero”[54]).
Como ya habíamos referido en nuestro Manual de Direito do Ambiente:
“O ordenamento jurídico impõe ao homem aquilo que a ordem pré-normativa lhe exige. (...). Todas as ciências podem ser reserva dos seus sábios e operadores. A ecologia é de outra ordem. Ela é ciência que, ou passa a ser do domínio de todo o homem, ou, a prazo, não o será de homem nenhum. Se têm de ser todos os homens a dar utilidade aos seus conhecimentos, estes têm de ser permanentemente democratizados, amplamente difundidos.
Os ecólogos, os ambientalistas e os homens comuns estão convocados para o diálogo diário. Todos têm encontro marcado, a todas as horas e para todos os seus actos. Podendo salvar o mundo, se se isolarem, não evitarão que ocorra a sua ‘inocente’ destruição.
De qualquer modo, à falta de banalização das ciências ambientais, a norma serve também de veículo de informação. Importa saber que a norma ambiental não é um exercício de afirmação livre de poder, pois normalmente até funciona contra as elites estabelecidas, os mais poderosos.
Por isso, normalmente, ela vem atrasada e assume camuflados compromissos de minimis. Lá onde se proíbe ou condiciona, é porque há –normalmente, já havia há muito tempo- problemas ecológicos, que a impõem. (...). No campo do ambiente, o direito deveria ser inútil. Inútil, porque ou é preventivo e não devia ser necessário, a haver a devida informação mobilizadora, desde o berço; ou é correctivo e, em geral, não evita o mal. E aqui, já não pode haver mais mal infligido à natureza.
O que está em jogo é de tal ordem que a sua utilidade, numa sociedade devidamente informada, teria de ficar reduzida aos ‘loucos’ e ‘suicidas’”[55].
En síntesis, hay que reconocer, en el âmbito internacional de la ONU y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, este importante derecho humano de la actualidad. Hay que crear instituciones internacionales administrativas independientes (con juristas de mérito de varios países, nombrados por el Secretario-General y asesorados por expertos). Hay que crear un Tribunal mundial específico: Tribunal Internacional Ambiental. Y hay que reconocer el derecho al conocimiento sobre hechos com implicaciones ambientales quotidianos a todos los hombres del mundo.
I.2.2.CUESTIONES POLITOLÓGICAS. PODER POLÍTICO. LEGITIMIDAD FUNCIONAL
Uno de los dominios donde impera la opacidad, independientemente de vivirnos en democracia o no, es el del funcionamiento de los poderes político- administrativo a todos los niveles, nacional, unionista europeo y mundial.
Sobre todo los gobiernos nacionales y sus administraciones, tanto acerca de las políticas internas como internacionales, así como al nivel de la gobernación en la Unión, pese la información chor-riente colocada en sus sites, no informan o no informan todo o no informan a tiempo útil, desde luego en temas ambientales y económico-financieros.
En cuanto al tema de la Administración pública y la gobernanza en Estado de Derecho Democrático, constatamos una hipertrofia normativa y ademocraticidad de las políticas públicas. Antes de la afirmación de los regímenes democráticos de la época moderna, hemos vivido en las monarquías absolutistas, en el comúnmente llamado “Estado de Policía”, no en el mero sentido de Estado de Política (de πολίσ, polis; gobierno de la ciudad), pero de aparato administrativo actuando libre de condicionalismos legales, sólo dependiente de la voluntad casuística de los gobernantes, que a si propios se exentan de la sumisión a las reglas creadas por ellos para los ciudadanos.
O sea, en un sentido distinto del “Estado de Derecho”, impuesto, posteriormente, por las revoluciones liberales, en que a todos se reconocerán derechos, libertades y garantías, con la administración pública cotidiana sometida a un derecho administrativo sustantivo relacional, creado previa y paulatinamente y aplicado en sistema representativo y con poderes relativamente separados e interdependientes.
Pero, hoy, ocurre la híperbolización del derecho y de las políticas públicas y de su consecuente deficiente aplicación, con el incremento generalizado de la intervención material y de la tipología formal de la Administración en todos los aspectos de la vida en sociedad, la multiplicación y predominio de los poderes económicos y extra-estatales en un mundo globalizado, con déficit o confisco del poder político representativo.
En efecto, este,de hecho, por inercia o impotencia real, controla cada vez menos la formulación de la vida en sociedad, pese a una continua hipertrofia legislativa y la evolución para un “Estado de Derecho de las Políticas Pansectoriales”, agregadas (o no, a nivel nacional e infra-estatal, muchas veces, de modo apresado, rígido y sin correcta evaluación periódica), desde luego en el concepto de ordenación del territorio y de regulación sobre política regional, cuando no con la renuncia a la regulación, todo en un entorno de amenaza generalizada en el ámbito del ambiente, de la alimentación-salud y la corrupción del sistema y de sus servidores[56].
Vivimos en Estado de Derecho necesitado de ser relegitimado, rebautizado, con apego también al concepto de gobernanza[57], en desarrollo de tareas ya fijadas en las constituciones programáticas de la actualidad. Siendo de derecho, lo es no sólo de una pluralidad de fuentes, pero también con muchas fuentes no impositivas: prospectivas, “pedagógicas”, flexibles, creadoras de una normatividad de marco o meramente soft. Ya no sólo de hard law.
Dentro de un poder estatal ya no de governement, con ejercicio pleno de autoridad, comando y control, y antes de gobernanza, orientación, incentivación, promoción, negociación, concertación, racionalización; menos de imposición y más de pilotaje de un modelo de sistema que comparte la autoridad, al reconocer que no la puede ejercer o ya no la está debidamente controlando ni administrativamente ni jurisdiccionalmente; pero también de mayor exigencia de responsabilización y por lo tanto de transparencia, información, participación.
Esto impone nuevos institutos ante la afirmación de una democracia de hecho sólo pararepresentativa, y por eso necesitada, complementariamente, de una Administración más democratizada, más participativa y más abierta al conocimiento de su funcionamiento.
En el ámbito de la crisis democrática y de la erosión de la política, en general lo que concierne a la crisis de representividad, se exige alteración de normas materialmente constitucionales, incluso electorales, pero vivimos una crisis de liderazgos de nivel inferior a los desafíos del mundo en una actualidad en acelerado y complejo cambio, de políticas que presuponen una orientación económica ultraliberal, no sufragada democraticamente, asiente en el axioma del milagro de la “mano invisible”, concebida bien para allá de la propia creencia de su fundador, ADAM SMITH, y más en la línea extremada del tradicional pensamiento liberal austriaco, sin tener en cuenta los compromisos ante el querer de los ciudadanos, incumplimiento de reglas éticas, corrupción, acuerdos internacionales acerca de la desplazamiento de fuerzas militares o militarizadas, gastos excesivos de ciertas ramas de estas fuerzas armadas, y privilegios, igual en períodos de crisis, acuerdos desigualitarios en las políticas de restricciones promocionales y remuneratorias sin conocimiento de las presiones corporativas, legitimas y ilegitimas, y sin conocimiento de las condiciones de las cedencias a lobbies, cuestiones anómalas relacionadas con la investigación criminal y el funcionamiento de la justicia en general.
Tenemos una crisis endodemocrática, crisis de confianza en la política, pérdida frecuente de legitimidad funcional tan cara a la concepción tomista del poder público, programas falsos y modificaciones de rumos nacionales con razones opacas.
Los parlamentos legislan sin explicar mínimamente en exposiciones introductorias, asientes sólo en el dictad de la legitimidad de la soberanía parlamentaria. Todo el diploma, hoy, ante la hiperbolización y frecuentes alteraciones legislativas, deberían contener, no resúmenes del contenido, pero las justificaciones del nuevo régimen ahí consagrado, pues los ciudadanos no pueden andar siempre a investigar los trabajos preparatorios y actas parlamentarias. Y los diplomas de los gobiernos, de las Administraciones en general y de las Instituciones europeas no pueden seguir limitandose a presentar las eufemísticamente llamadas “exposiciones de motivos”, méramente a indicar la fuente legitimadora de la normación y a resumir en contenido del texto, o cuando mucho a explicar insuficientemente el por qué de la nueva legislación o cambio de la anterior, pero raramente con sucinta pero completa y verdadera fundamentación-razón del nuevo precepto o alteración del régimen anterior. Urge conseguir la transparencia de todos los poderes públicos.
I.2.3.CUESTIÓN DE LA CRISIS ECONÓMICA. DÉFICIT DE INTERVENCIÓN PÚBLICA Y DE INFORMACIÓN DE LOS CIUDADANOS SOBRE LA ACTUACIÓN DE LOS PODERES ECONÓMICO-FINANCIEROS
Existe una gran recesión en la economía en general. Importa no sólo ver como superarla sino también analizar sus causas, para evitarlas en el futuro.
Sobre todo, ahora, que vivimos con ella, lo más importante es que, ya que la nueva economía neoclásica, con su pendiente ultra-liberal ha apartado el Estado de importantes actuaciones en la economía, especialmente en el dominio financiero; y ni ha evitado ni ha previsto este colapso, aunque tenga aceptado bien la intervención pública (con desestabilización de los presupuestos de los Estados y endeudamientos gigantescos de estos, no sólo en deuda primaria, como después cada vez más en la secundaria, siempre creciente, ante los fenómenos especulativos y intereses usurarios), todo para salvar el capitalismo, a expensas del dinero del Estado-contribuyentes-trabajadores-jubilados (las instituciones que no habían querido el intervencionismo regulador del Estado han recibido todo de brazos abiertos, sin nada exigir a los responsables administradores financieros, bancos, accionistas, inversores arriesgados, que además aprovechan para, ante las inmensas deudas públicas y falta de un verdadero banco central europeo, ir al mercado cobrar intereses usurarios; o sea a los que habían enriquecido antes -con premios, interés, dividendos, engañando depositantes, etc.-, al provocar la crisis y siguen enriquecidos después, arrecadando el dinero que debería ser para prestar a la economía real, para salvarnos de la crisis), y, además de nuevo, volverá a disculparse, con miles de argumentos, como nos acostumbramos a leer en la literatura de los seguidores en EUA y Reino Unido, sobre todo en Universidad de Chicago, del llamado liberalismo austríaco.
Una cosa es cierta. En este momento, importa decir, con KEYNES, que (como afirman algunos gobiernos y responsables neoliberales, perdidos sin saber qué hacer o sólo pensando en justificar la excesiva austeridad y no en volver sobre todo a las medidas de redinamizacón de la economía, o sea, a penas preocupados en como ir resolviendo de inmediato el problema de la deuda, y no como salir de la crisis económica), “el largo plazo es una guía engañosa para los asuntos del presente. En el largo plazo todos estaremos muertos. El trabajo de los economistas es demasiado fácil y demasiado inútil si en un período de turbulencias lo único que nos dicen es que cuando haya pasado la tormenta el océano volverá a estar en calma”[58].
Ante tanta ganancia individual, que la crisis ha revelado, propiciada, encorajada y cubierta por una ideología económica que ha venido a su medida, importa, sobre todo, recordar lo que refiere el GUNNAR MYRDAL: “en un sociedad progresista – caracterizada simultáneamente por reformas redistributivas y progreso económico, dado que estos dos tipos de cambio social se refuerzan mutuamente por la vía de la causalidad circular – el mejoramiento de la suerte de los pobres puede frecuentemente ser obtenido sin implicar significativos sacrificios para aquellos que disponen de un considerable bien-estar, y ocurre, por veces, que esa mejoría no es incompatible con la alta de los niveles de todas las categorías de rendimiento, inclusive los más elevados, antes siendo, incluso, una su condición”[59].
La UE tiene un problema que (siendo natural en la globalización, de que además en sus excesos y irregularidades no se protege mínimamente), en ella, espacio en integración político-económica, es inadmisible y significa que, o es corregido con gran rapidez, inmenso espíritu de solidaridad y claro avanzo federador y democratizador (incluso del BCE), que no se hará sin fuerte y permanente presión de los países del Sur y con gran coraje de los líderes del Norte, exigiendo figuras con otra estatura política, al nivel de un ADENAUER, un SMITH o un KÓHL, o, ante la inercia autodestructiva, los egoísmos nacionalistas y l anarquía institucional a favor de los Estados del norte que la crisis ha revelado desde el inicio, va a llevar a su desintegración.
Como ha afirmado GUNNAR MYRDAL (en la línea de la conocida teoría de los efectos de remolino), en el comercio entre países, “Al contrario de la teoría económica establecida, la libertad del comercio internacional – y del movimiento de capitales – tiene tendencia, generalmente, a provocar la desigualdad, y eso tanto más fuertemente en cuanto ya exista grandes desigualdades. En consecuencia de aquello a que llamo una causalidad circular con efectos cumulativos, un país que tenga una productividad muy superior tenderá a ganar una aún mayor superioridad, en cuanto que un país de menor desarrollo tenderá a permanecer en ese nivel, o incluso, a conocer una deterioración de ese nivel, siempre que quede entregue al libre juego de las fuerzas del mercado”[60].
Los mercados financieros y bancarios mundiales están creciendo en organizaciones peligrosamente de gran dimensión y con actuaciones de implicaciones globalizadas y operando con fuerte opacidad y descontrol público, creando productos desregulados por los Estados y que a veces sólo sus inventores saben lo que significan – o mejor lo que ha empezado por significar- y luego pierden el conocimiento de su real contenido, pues sólo les importa el lucro propio y no la suerte de los ahorradores que persuaden o igual engañan para comprarlos.
Los pequeños inversores y accionistas, cuando no los depositantes, son perjudicados; los gestores, meros representantes con altas remuneraciones y premios, y los grandes accionistas con lucros fabulosos son los beneficiados.
Las organizaciones financieras que sobrepasan el apalancamiento y asumen riesgos no razonables, dirigidas por agentes (de bienes y de ganancias propias y de otros -que lo son-, que los mantienen), confían en su rescate futuro si algo va malo, porque la economía necesita mantenerlos, con el dinero de los contribuyentes, ofrecido por los gobiernos, a veces, sin retorno y sin consulta popular, que se sabe sería negativa.
Por más que la economía se esfuerce por ser una ciencia, con modelos matemáticos y otros elementos de pretensa objetividad, buscando olvidar la centralidad del problemas de las crisis, de la incerteza, de los pánicos y de la confianza, que tanta preocupaba JOHN KEYNES, la verdad, como dice NOURIEL ROUBINI, profesor de economía de la Universidad de New York, por detrás de esta fachada de una única verdad científica encontramos, desde el siglo XIX, una gran diversidad de opiniones, desde luego acerca de las crisis, incluso la actual crisis financiera.
Los agentes económicos tienen actuado sin regulación suficiente, aprovechando eso hecho para potenciar sus ganancias y llevando al endeudamiento de los Estados y a sacrificios del pueblo en general, pero más que eso, tanto en los período de boom y de creación irresponsable de burbujas, como en estos períodos de crisis, entidades públicas en general y los agentes responsables actúan sin comunicar informaciones y intenciones, que si conocidas podrían no ser tan favorables a las grandes organizaciones y a los que más han enriquecido, al provocar impunemente las crisis.
La reflexión económica permite adoptar, en cada momento, adaptadamente soluciones distintas, unas mejores otras peores, algunas malas, fuertemente recesivas, comprometedoras del futuro.
Y esto, es decidido por encima de los ciudadanos. Como si hubiera sólo una solución de pago por errores de los privados, con mera y fuerte austeridad para los ciudadanos y especialmente los empleados públicos, “condenados” por la deuda exterior del Estado y por sus impuestos también ir para la banca arruinada.
Esto, despreciándose que hay varias teorías sobre el problema y para su solución. Y el pueblo ni llega a saber nada sobre las reales causas del problema y sus consecuencias, ni es consultado sobre qué hacer.
La formación técnico-económica mainstream de quien está en el gobierno se transforma en la única solución sabia, independientemente de las leyes fundamentales de los Estados, entendidas, en una interpretación ultra-actualista, que los juristas, económicamente sin preparación, de los tribunales constitucionales, ante el clima creado del miedo del “fin del mundo” aceptan, incluso dando como posible lo contrario del que está escrito y de su más elementar “ratio legis”.
Sin información y sin debate nacional. Sin referendum serio y decisión de todos los que tienen que sufrir sacrificios y tendrían derecho a eso, como mínimo, importa preguntar en qué democracia empezamos a vivir.
Los datos sobre todo lo que ha ocurrido y va a ocurrir se mantiene opaco, sin verdadero acceso al conocimiento de la verdad por parte de los ciudadanos. ¿Es esto posible?
I.2.4.CUESTIÓN COMUNICACIONAL. NUEVA COMUNICACIÓN SOCIAL
Hoy (habiéndose concretado el inanimatus nuncius de que hablaba FRANCIS BACON, en New Atlantis, de 1627, ahora ya no utopía[61]), estamos en la “sociedad de la información” o “sociedad del conocimiento”, “debido al avance, al salto cualitativo que posibilitan las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación”, en la que los dos factores, el conocimiento y la información, que “han sido decisivos en la productividad, en la economía y en las relaciones de toda índole (...), al menos desde hace mucho tiempo”, ganan en nuestra sociedad “uno de los momentos de mayor influencia”[62].
Sobre la circulación de la información, importante, desde luego en el ámbito de la libertad y, en general, de la defensa de los intereses individuales, colectivos y difusos, aunque refiriéndose específicamente a los medios de comunicación social, muchos autores, como v.g., el casal MCLUHAN consideran que son “la extensión del hombre”[63].
¿Y qué decir de la falta de circulación de la información?
Ella es también un derecho humano instrumental, porque necesariapara y desde el poder que gobierna y administra, a los ciudadanos, en una sociedad de Administración de intervención hiperbólica, omnipresente, que viene regulando, actuando y conociendo, cada vez más, en todos los aspectos de nuestras vidas y es, por eso, desde luego en materias de interés ambiental, poseedora de inmensas cantidades de información, mucha de ella con valor estratégico para el futuro del hombre y del planeta y para luchar por una sociedad y un bienestar más sostenible?
Ocurre que estamos ante una comunicación social cada vez más subyugada por el poder económico y perturbada por el poder político, dependiente de procesos de apoyo financiero público y privado, o en manos del poder económico, y por lo tanto, sobre todo reorientada para centrarse en los valores financieros privados, sensacionalistas o de defensa de los intereses de los grupos económicos que dominan, con desprecio de la verdad y del papel socio-político que, en democracia, le cabe.
La prensa y los periodistas, con miedo, a veces presionados y incluso perseguidos por el gobierno, como ha ocurrido en la primera década de este siglo en Portugal, además con varios casos célebres envolviendo dos distintos Ejecutivos[64], y constreñida por los directivos empresariales dependientes de grupos económicos, y la opinión pública (esta fácilmente captada en los diálogos populares, van dando cuenta (aquella cuando no beneficiada o partidariamente comprometida; esta, generalizadamente y sin recelos) del Estado del país, económica, financiera, políticamente y en términos de agresión la derechos fundamentales, como es la libertad de información.
Y así, incluso urgiendo actuar sin tardar, y con una construcción constitucional que lo admite, ante el hecho del sistema permitir que los hombres queden hipotecados a ambiciones políticas futuras, normal es que estas los paralicen, siempre que puedan ser atacados y las medidas necesarias puedan ser impopulares. El sistema político global, que concreta nuestra vivencia democrática, revela claramente la necesidad de ajustamientos urgentes.
Los media deberían hablar verdad y con honestidad, pero pueden seleccionar, ocultar hechos, dar medias verdades, elaborar noticias favorables a quién les para y son sus propietarios.
Hoy son productos comerciales de grandes empresas capitalista a que sirven y de que estas se sirven. Ya nadie puede garantizar que digan la verdad y toda la verdad y que desempeñen la función pública de informar a los ciudadanos, propiciando el esclarecimiento correcto de los asuntos públicos, colectivos.
Vivimos en un mundo de la información, cada vez más, incluso si no concentrada, confiscada por el poder económico e presionado por el poder político, todo traduciendo alteraciones de la naturaleza de los medios de comunicación social.
De medios para informar, con los periodistas actuando según la regla sagrada de la verdad y honestidad, pasamos para empresas en competencia de oferta de más un producto que la dimensión financiera conectada con la publicidad que la integra torna lucrativa, desde que se venda, lo que hace sacrificar sus valores ónticos, éticos y democráticos a la dinámica empresarial y de los poderes financieros y económicos.
Hay insuficiencia de difusión y pluralismo, sensacionalismo, no verdades o medias-verdades, si no mismo falsedades, condenaciones en la plaza pública antes de los tribunales decidieren o igual antes de las acusaciones de los investigadores, insuficiencia del acceso a los dossiers de collarino blanco, acerca de impunidades de banqueros, políticos, jueces y profesionales liberales coordinados por organismos corporativos como los colegios de los abogados y médicos, etc.
I.2.5.CORRUPCIÓN, MODERNIZACIÓN Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El tema motor del estudio sobre la transparencia de los distintos poderes toca esencialmente, como hemos referido, los factores ambientales, politológicos, económicos y comunicacionales sociales que lo exigen, pero no puede olvidarse su importancia en la problemática de, combate a la corrupción y de la propia modernización y organización administrativa.
Esto, una vez que el toca en general los conceptos de transparencia en la actividad de las Administraciones Públicas y de un régimen jurídico y organizacional que la favorezca, en los sistemas jurídicos no sólo de España y Portugal sino también de la Unión Europea.
Desde luego, la transparencia documental, con acceso libre a los documentos, obren en archivos o no, detentados por los distintos Servicios.
Pero, no sólo ésta, si hay obligación de dar explicaciones sobre el contenido del documento. La transparencia integra el concepto de democracia[65], teniendo una carga axiológica que contribuye a ofrecer a la Administración un refuerzo legitimador, procurando garantizar la eficacia administrativa.
La Administración Pública, como refiere LAPIDO ADAMOELKUN, “debe operar en un ambiente abierto, donde los ciudadanos comunes y grupos de interés puedan seguir su comportamiento”[66], para evitar conductas erradas, ilegales, gananciosas o parciales.
Podemos, en este aspectos, referir varios fenómenos, altamente perjudiciales al interés público y bien común, y cada vez más diseminados en las distintas administraciones, desde el rent-seeking[67], el self-dealing[68], la cleptocracia y la corrupción[69]“, fenómenos que tienen una clara influencia en “la violación de las leyes del ambiente”[70] y, en general, evitar la injusticia en la práctica de las distintas formas de actividad, especialmente en la formulación de los actos administrativos y en la adjudicación y formalización de los contratos, desde luego situaciones de parcialidad, excesos en el sacrificio de los particulares, cláusulas modales ilegales o inexigencia de las debidas y, en general, ofensa de los principios constitucionales y generales relativos a la actuación de los poderes públicos, en cualquier tipo de intervención, en orden a dar confianza y obtener el apoyo del público para la actividad administrativa[71]. Y, así, ayudar a su reforma y modernización[72]-[73].
En cuanto al problema de los maleficios de la corrupción, propiciados por falta de Blind Trust[74] y de ausencia de transparencia de la Administración, importa decir que “los conflictos resultantes de intereses y corrupción, han corroído seriamente la eficiencia del Estado” en todos los dominios[75], ante el “problema de las lealtades divididas”[76]. Y, debido a esta, no sólo “la implementación de reformas es frecuentemente pobre”[77], sino que resulta sin aplicación o con frecuente agresión, el principio de la inderogabilidad singular de las normas vigentes[78], en materia ambiental[79].
El concepto de transparencia es ambiguo, en tanto que el de publicidad de la actividad administrativa (transparencia, accesibilidad), opuesto a secreto o a reserva, es una institución jurídica homogénea[80].
La publicidad de la actividad administrativa se plasma en la publicación de textos, desde luego, de los que dependen para mostrar eficacia ante sus destinatarios, y otros documentos que la Administración decida difundir, según su criterio, para informar y, también porque no decirlo, para su propaganda. Pero, hay otros dos institutos típicos: la publicidad de los documentos y la publicidad de las reuniones de los órganos colegiales, en el ejercicio de un derecho de libertad a informarse directamente en las fuentes de información públicas, que completa el derecho a recibir información de modo mediato, por los medios de comunicación.
¿Debe integrarse todo en un mismo fenómeno, o está justificado, por razones de principios y de régimen jurídico, con apoyo o no del legislador, hacer distinciones?
En Portugal, ¿el principio de la transparencia está juridificado? ¿Tendrá significado jurídico autónomo su utilización normativa?
El artículo 1 de la Ley del Acceso a los Documentos Administrativos, con el epígrafe de “administración abierta”, proclama que “el acceso de los ciudadanos a los documentos administrativos es asegurado por la Administración pública, de acuerdo con los principios de publicidad, transparencia, igualdad, justicia, e imparcialidad”.
¿Serán estos principios cumplidos?
En cuanto al tema del secreto y de la publicidad en la historia del proceso democrático y del reciente cambio comunitario y peninsular, hay que referir que el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a acceder a los documentos en posesión de la Administración, como manifestación del principio de publicidad de la actividad administrativa, salvo en la experiencia sueca, es un fenómeno reciente, incluso en Estados democráticos, dado que el Estado liberal integraba en la exigencia democrática únicamente el principio de publicidad de las actividades parlamentarias y jurisdiccionales, concibiendo la Administración Pública “axiomáticamente limitada a una mera ejecución objetivo-jurídica de la Ley y sujeta, por lo tanto, exclusivamente a un control jurisdiccional de legalidad”[81].
La publicidad del procedimiento administrativo tiene que ver con el Estado de Derecho, no con el Estado Democrático, porque solamente está vinculada al derecho de defensa. Por el contrario, el secreto administrativo aparece como una exigencia natural, consustancial al estado liberal, exigiendo la separación de la Administración en relación con la sociedad y no una Administración abierta a la sociedad porque, a excepción de los archivos históricos, en general abiertos con la Revolución Francesa, se impone incluso sin regla expresa, bastando la obligación estatutaria de discreción de los funcionarios públicos.
El principio general de secreto sigue actuado contra las normas, fuera del Secreto de Estado o confidencialidades legalizadas.
¿Puede permitirse que los poderes Públicos sigan tal práctica, si no en las leyes por lo menos en la realidad de una Administración cotidianamente regida por la ausencia de mecanismos orgánicos, de acompañamiento y superación de los bloqueos para el cumplimiento de las normas, suficientes para acabar con esta línea resistente de la concepción del poder absolutista, anterior al liberalismo, del poder como arcana imperii[82]?
En cuanto al derecho general de acceso a la documentación ambiental y su naturaleza en la unión europea y en los estados peninsulares, desde ya destaco que el Tratado de la Unión Europea consagra, expresamente, un derecho general de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión[83].
En España, la Constitución de 1978, tiene dos preceptos sobre el tema, el artículo 20[84] y el artículo 105, b)[85]. El artículo 37 de la LRJAPPAC y la Ley 38/1995, tratan del régimen del acceso documental, el último específicamente en materia de ambiente[86]. En Portugal, la revisión constitucional de 1989 ha añadido al artículo 268 de la Constitución de la República Portuguesa (CRP) un nuevo párrafo, el n. 2, consagrando el derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y archivos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley en materias referentes a la seguridad interna y externa, a la investigación criminal y a la intimidad de las personas.
Antes de esta revisión constitucional, la CRP ya había reconocido a los ciudadanos directamente interesados en cualquier procedimiento administrativo el derecho de ser informados por la Administración de su evolución y de su decisión, en el n. 1 del mismo artículo 268, incluyendo el derecho de participar en su formación (artículo 267: n. 4 en la redacción de 1982 y n. 5 en la redacción actual).
Tales preceptos constitucionales imponen a la Administración Pública una actuación transparente y abierta, que considere a los ciudadanos, no como sus meros destinatarios pasivos, sino como la propia razón de su existencia.
Una de las concreciones de este principio de la Administración Abierta es el derecho, de naturaleza análoga a los derechos fundamentales, de acceso de todos los ciudadanos a la información producida o en poder de la Administración Pública (con las reservas antes enunciadas), como mero corolario del derecho de la ciudadanía de conocer y supervisar la forma en que se gastan los impuestos y otros ingresos públicos, y cómo la Administración usa o se abstiene de usar sus amplias atribuciones, poderes y competencias, lo cual implica el correspondiente deber de ésta de facilitarla, independientemente de que el requirente invoque o tenga un interés directo en el acceso a tal información.
La Ley portuguesa general del Acceso a los Documentos Administrativos desarrolla y regula este derecho general de acceso a los documentos administrativos, delimita las restricciones a su universalidad y define las normas procedimentales para su ejercicio, teniendo presentes los normativos específicos (artículos 37 y n.º2 del artículo 268) de la Constitución[87].
El art.105 b) de la Constitución Española y el art.268.2 de la Constitución Portuguesa, contemplan explícitamente el acceso a la documentación administrativa, en preceptos ubicados fuera del Título Primero del texto constitucional, referente a los derechos fundamentales directamente aplicables.
En España, la gran mayoría de la doctrina e, implícitamente, el Tribunal Constitucional consideran que tal derecho carece de naturaleza jurídica de derecho fundamental.
El derecho de acceso aparece sobre todo concebido como un derecho de configuración legal, excepto cuando sea estrictamente instrumental para el ejercicio de un derecho fundamental, v.g., artículo 23.2 o artículos 18.1 y 4 de la Constitución[88].
El derecho de acceso a la información no tiene por objeto, en España, una actividad prestacional de la Administración, pero sí la tiene en Portugal, donde no sólo existe el derecho al documento, sino también a la información sobre el contenido del documento[89], en términos semejantes a lo que ocurre con el derecho a la información administrativa fijado en la línea g) del artículo 35 de la LRJAPPAC, la Ley 30/1992, de 17.11[90], y los derechos constitucionales a la información del artículo 51.2, referente a los consumidores[91], fundados en las cláusulas del Estado social[92], pues aquí se trata del acceso a la información plasmada en documentos, en soportes físicos.
No se trata del acceso a la noticia, o sea, al producto o resultado de la actividad de información realizada por terceros, sino del acceso directo a la propia fuente de información, al documento.
La Administración Pública no da, no presta nada, pues es solamente intermediaria, apareciendo las exigencias constitucionales de previa existencia del documento como presupuesto para el ejercicio del derecho.
Pero, estructuralmente es derecho de libertad, la libertad de informarse, fundado no en la cláusula del estado social, sino en el principio democrático que exige la publicidad de la información en poder del Estado. Esta concepción tiene implicaciones dogmáticas.
El derecho de acceso se condiciona al derecho de recibir información del artículo 20.1,d) de la Constitución Española (derecho que la mayoría de la doctrina y la doctrina italiana relega al simple derecho a informar, de matriz dogmática liberal), derecho público a la noticia, derecho a la libertad de información, prerrogativa de los profesionales de la información, según la dogmática democrática[93], el derecho a recibir información del artículo 29.1.d), tutela también un derecho individual y no un mero interés, derecho de acceso a fuentes de información públicas como los documento administrativos, sin necesidad de intermediación legal, pues la declaración de apertura de los archivos o registros administrativos del artículo 105, b), permite la tutela directa de este derecho, ex artículo 20.1,d) de la Constitución Española.
La intermediación legislativa sólo es necesaria para publicidad de reuniones, cuando sea legalmente establecida.
Queda plenamente garantizada por el derecho a recibir información del artículo 20.1,d).
¿Pero, las normas de aplicación de estos principios, ¿son adecuadas para garantizar la aplicación del derecho comunitario ambiental y las normas constitucionales y legales creadoras del derecho de acceso a la información?
I.3.ENUNCIACIÓN DE LOS OBJETIVOS Y PLANTEAMIENTO DE LAS HIPÓTESIS
I.3.1.OBJETIVOS DE LA ANÁLISIS
En un trabajo que profundice en esta temática, hay que hacer, más que la enunciación-definición de los problemas, susceptibles de discusión crítica, la valoración racional y cierta comprobación con la realidad “normativa”, desde luego, la legal, así como la jurisprudencial establecida y la doctrinal dominante, teniendo presentes las distintas fuentes de documentación y de información, y conferir datos existentes que permitan evaluar su aplicación práctica.
En el aspecto doctrinal, no puede dejarse de practicar una descripción introductoria, que concrete el marco teórico fundamental en el que nos movemos, es decir, el análisis sincrónico y, quizás, diacrónico, que defina el punto de partida y sea la base de referencia conceptual e interpretativa a dar a la materia, según el método jurídico.
Posteriormente se desarrolla el estudio de acuerdo con la especificación de objetivos de la investigación, y las propuestas de avance teórico y de soluciones para su efectividad, lo que presupone el planteamiento de hipótesis en aspectos concretos a resolver, para intentar llegar a soluciones adecuadas y coherentes, con la exploración más o menos exhaustiva de la cuestión, aportando así, si es posible, progresos en términos de precisión o certeza del conocimiento (con cierta extensión del dominio de alguna de estas materia, en el tiempo y espacio) y, también, aportando una mejor organización y sistematización a la materia en general[94].
Hay que empezar por buscar algunas respuestas para temas centrales, de gran amplitud justificativa, de la propia existencia del derecho de acceso a los documentos, y de las limitaciones que, en general, su disciplina, en su falta de unidad organizacional y óntica implica, en términos que son previos a otras cuestiones de régimen concreto, en las que interesaría centrar toda la reflexión en cada uno de los elementos del contenido del derecho y de sus limitaciones.
Pero, además de interpretar los textos, se pretende cuestionar su lógica global, para saber si la filosofía que mueve el sistema de la transparencia ambiental es funcional, en la perspectiva de su mismo objetivo existencial.
El derecho de acceso es un tema nuevo en la generalidad de las legislaciones europeas, con excepción de la sueca (en la que se remonta a cerca de tres siglos y medio de experiencia), y que asume ya características supranacionales y aplicaciones vastas y complejas, lo que implica abarcarlo de forma exhaustiva e, incluso, intentar crear el esbozo de una teoría general de la actividad jurídica informativa de las Administraciones nacionales y supranacionales.
Sin llegar a ostentar tanta ambición, se espera que este trabajo pueda ser, en alguna medida, una contribución más a la comprensión del interés y de la función que el acceso de los ciudadanos a la información es llamada a desempeñar en el futuro de nuestras sociedades y en su vivencia ciudadana cotidiana, con una Administración al servicio de todos y de los valores fundamentales fijados por el legislador y la justicia.
Es decir, el objetivo global del estudio implica abrir la cortina de la teleología de esta normativa y, así, la razón de ser, la función y la naturaleza del derecho de acceso para, ante esto, poder revelar claramente, pese su más reciente y positiva evolución, las insuficiencias del derecho europeo y peninsular.
En cuanto al derecho aplicable por imposición de las instituciones europeas, se advierte la insuficiencia del derecho originario, ante la falta de atribuciones expresas en la ordenación del territorio, urbanismo y defensa del patrimonio cultural, (quedando dependiente de la voluntad del Consejo de la Unión, la decisión de extender o no el concepto de ambiente también a estos dominios y la fijación de los principios que deban entenderse como fundamentales en materia de transparencia documental e informativa, a imponer a las instituciones europeas y Estados), y ante la debilidad de los objetivos de la legislación europea, sobre la información ambiental, sin prejuicio del registro de sus alteraciones progresivas, en la última Directiva, ya de este siglo.
Serán analizadas las modificaciones a realizar, teniendo presente este proceso de revisión.
El objeto central de esta investigación es el análisis del nivel de adecuación del régimen de acceso a la información, generada por las instituciones europeas y Administraciones nacionales, y de la configuración de los derechos español y portugués, frente a las necesidades objetivas de la información, como medio para la defensa eficaz del ambiente, en términos participativos y de control de la Administración y, esencialmente, en este último aspecto, como medio para llevar a efecto los objetivos de control en la aplicación del derecho comunitario y de las normas nacionales de transposición, en este dominio.
Para tal efecto, hay que avanzar dando pequeños pasos, hacia la clarificación doctrinal de la naturaleza del derecho de acceso a la información y de aspectos de su régimen, referentes a la aplicación de las normas, supranacionales y nacionales, que se revelen insuficientes, restrictivas del referido acceso o incoherentes en términos de funcionalidad global del sistema de transparencia.
En este camino, se constatará que habría que formular varios objetivos concretos, frente a cuestiones que siguen dividiendo a la doctrina, como v.g., la constitucionalidad de la creación legal de límites al derecho, no expresamente previstos en el abanico de excepciones de las Constituciones Española y Portuguesa, o de la concreción legal del régimen del secreto de Estado y las correspondientes reglas y distribución de competencias clasificatorias, etc.
Así mismo, analizar si el principio de la exigencia de transparencia administrativa y de la publicidad es la misma cosa o son conceptos distintos.
O, por lo menos, tienen contenidos o aspectos particulares al abordar los problemas que, parcialmente, dan campo para tratamiento distinto y así, justifican distinta designación. Y, si son distintos, al menos en el sentido de que sirven para designar especialidades dentro de la realización de un mismo principio, pero no indiferentes, saber qué relación existe entre ellos. Es decir: ¿cuál es la relación crítica entre transparencia y publicidad?
Así, la hipótesis a plantear, sería: si el objetivo es saber cuál es la relación existente entre transparencia y publicidad, el principio de la transparencia y el de la publicidad son distintos, aunque están interconectados, pues el primero, nuevo, responde teleológica e históricamente a preocupaciones distintas, se realiza o, en cualquier caso, necesita en ciertos ámbitos, de la concreción del segundo, para realizarse.
Es decir, ¿estamos frente a conceptos que se orientan a aplicar un mismo principio, pero se preocupan por aspectos diferentes del derecho por parte de los administrados?
En realidad, tienen objetivos bien definidos, que justifican designación y tratamiento propio. Pero, aunque estos temas merezcan su profundización y gestación intelectual, esto va más allá de nuestros objetivos actuales, por lo que nos limitaremos a los pertinentes comentarios vinculados con algunas de estas cuestiones.
¿Cuáles son, pues, los objetivos concretos?
Todo reside en saber si, en la lógica de la cuestiones-factores de riesgo individual y social, ante la opacidad practicada por los distintos poderes, incluso y especialmente las ambientales y de las políticas y del derecho que intentan encuadrarlas, tanto en la Unión Europea como en los Estados, es necesario que exista y, siendo así, qué hacer para que funcione, un sistema normativo, globalmente suficiente, coherente y eficaz, de acceso a la información.
1º Analizar si el acceso a la información en poder de las Administraciones Públicas, concebido como un derecho general de los ciudadanos, amplio y incondicionado, es un instrumento fundamental para la defensa del ambiente.
2º Saber si existe relación entre las exigencias de la transparencia administrativa nacional y las atribuciones comunitarias ambientales. Y si la hay: ¿cuál es la relación y sus implicaciones?
3º Saber si el dispositivo normativo comunitario y de los Estados ibéricos es el adecuado al objetivo a alcanzar por medio de la transparencia documental ambiental. Y si no lo es: ¿cuáles son las disfuncionalidades y las exigencias de compatibilización?
I.3.2.DEMARCACIÓN PRECISA DEL CAMPO ANALIZADO
Es necesario en este punto, delimitar de forma precisa el objeto de esta investigación. La expresión “difusión de la información” se refiere exclusivamente a su comunicación por iniciativa de los ciudadanos, actuando ut cives, a efectos de posibilitar el control de actividades de la Administración.
No se trata de aplicación mayor o menor, de profundización en la aplicación por parte de la Administración del liberal y clásico principio de publicidad (publicación o notificación) de normas o decisiones de la Administración, por su iniciativa y obligación, en cuanto es condición de eficacia de esas decisiones.
Esto no significa que, en esta investigación, no se hagan consideraciones al derecho de acceso a los expedientes en curso por los interesados, temas que solamente aparecen ligados, dado que en ambos casos se está ante la “información” requerida, contenido de elementos que la registran y el hecho de tratarse del acceso a ella por iniciativa de particulares, pero que, al estar al servicio de objetivos distintos, son instrumentos diferentes y, por tanto, no tienen ni deben tener el mismo régimen.
Esta cuestión es comentada más adelante, de forma somera, en cuanto materia que, aunque englobada por otra filosofía (la de los interesados en la información ut singuli[95]), puede facilitar algunas pistas de reflexión útiles para el tema.
I.3.3.PLANTEAMIENTO HIPÓTESIS
Enunciadas estas cuestiones, hay que plantear las hipótesis a analizar, por objetivos:
A) primera hipótesis:
Si el primer objetivo es saber cuál es la relación de hecho entre la defensa del ambiente y el conocimiento de datos de las Administraciones, hay que considerar que no hay defensa adecuada, útil, ni preventiva –la más importante-, ni correctora, sin acceso amplio, incondicionado (excepto en casos extremos de defensa de valores personales y públicos especiales), inmediato y controlado, en todos los momentos (y no sólo con relación a fases pos-procedimentales), a toda la información que pueda llevar a evitar o a corregir en una etapa temprana las situaciones de desregulación, agresión o de peligro de contaminación del ambiente.
B) segunda hipótesis:
Si el segundo objetivo es saber cuál es la relación entre el sistema de transparencia en las Administraciones nacionales y las atribuciones comunitarias ambientales, hay que saber también si existe relación entre el sistema de acceso nacional y el aplicable en el sistema institucional de la UE y, después, plantear esta segunda hipótesis: la transparencia de las Administraciones ambientales nacionales y infra-estatales es una exigencia de la aplicación del derecho comunitario, dado que la ejecución de las políticas y del derecho ambiental se realiza a través de la Administración europea indirecta, por los Estados, existiendo una relación de continuidad entre el derecho de acceso a la información generada por los Estados y por las instituciones de la UE, que no funciona eficazmente con discrepancias de régimen jurídico.
Se trata de normas distintas para instituciones distintas en la misma materia, exigiendo un sistema normativo con unos principios únicos.
C) tercera hipótesis:
Si el tercer objetivo es saber si el dispositivo normativo comunitario y de los Estados ibéricos es adecuado al objetivo a alcanzar por la transparencia documental ambiental, entonces la tercera y fundamental hipótesis es esta: los dispositivos normativos consagrados no son suficientes, en el aspecto de la regulación substantiva, a nivel del derecho comunitario y de los Estados ibéricos, como sucede en España y, sobre todo, no funcionan eficazmente, ni en España ni en Portugal, lo cual exige una reforma de la regulación orgánica, procedimental y procesal vigente, que pasa, en España, por la creación de una entidad pública independiente de aplicación de la Ley y, en Portugal, por su reformulación competencial, en uno y otro caso con poderes decisorios, aunque sujetos, naturalmente, al control básico de la jurisdicción administrativa.
I.4.METODOLOGÍA SEGUIDA EN EL TRABAJO
Definido el objeto de estudio, es necesario definir el cómo estudiar la realidad delimitada, esto es, determinar qué metodología de investigación se va adoptar, siendo cierto que, como ya decía ARISTÓTELES, “no hay un método único para estudiar las cosas”[96].
Se comienza efectuando un diagnóstico del estado del ambiente mundial en general, para lo cual se recoge la información que consta en estudios de ecólogos y expertos en varias ramas de la ciencia ambiental tan compleja. Se trata pues, de una investigación bibliográfica, que muestra los avances del conocimiento en campos extrajurídicos, sobre todo en el de la ecología.
Posteriormente, en la temática informacional y a propósito de cada asunto, en cada uno de los ámbitos a desarrollar, se presenta el marco teórico, es decir, el diagnóstico del estado actual de la doctrina y la jurisprudencia comunitarias y nacionales, de acceso a información.
En cuanto a la comunitaria, en el doble ámbito de existencia de derechos de acceso, ya sea en el ámbito del acceso a los documentos de las instituciones europeas, como en el del acceso a los documentos en poder de las Administraciones Públicas ibéricas, teniendo presente la reciente Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003[97] y la anterior 90/313.
Esto exige una reflexión sobre la evolución de las relaciones entre el derecho comunitario y el derecho nacional español y portugués, en el ámbito de las obligaciones de adaptación, lo que obliga a una incursión previa, de naturaleza descriptiva e interpretativa, en el derecho general nacional de acceso en cada Estado, en la medida que constituyen, al menos en parte, los vehículos legislativos en que los derechos de acceso a información ambiental se afirman, (como sucede con el derecho portugués) y, en todo caso, son un elemento de comparación necesario para medir la mayor o menor transparencia en la Administración ambiental, cuando no son necesarios para cumplir las omisiones de la legislación específica del derecho de acceso a información ambiental.
En el ámbito de aplicación del derecho comunitario, y a partir de una apreciación sistemática y crítica de la argumentación aducida por la Comisión Europea y por los Estados (doctrina referente a los puntos en conflicto en los procedimientos pre-contenciosos de incumplimiento de la Directiva, que han dado origen a procesos legislativos derivados), se organizan globalmente las posiciones defendidas, con el fin de construir coherentemente una posición sobre la necesidad, en el plano de las obligaciones comunitarias, de una revisión y, más allá de esto, sobre su real utilidad, frente a los objetivos de transparencia en la información ambiental, examinando su adecuación para cumplir con los objetivos que vienen siendo fijados y los criterios de transparencia documental del nuevo derecho internacional europeo y de la reforma actual del derecho comunitario.
Esta investigación permitirá confirmar que las posiciones sobre la naturaleza del derecho de acceso a información ambiental y la interpretación de sus normas han sido muy dispares y, aun hoy, la doctrina diverge sobre lo que considera posición mayoritaria o no.
Se ha procurado, por eso, organizar y clasificar las corrientes de opinión que la doctrina y la jurisprudencia han manifestado y siguen manifestando, criticando y alejando aquellas tesis que, según la opinión aquí sostenida, no deben merecer acogida.
Dado que el derecho nacional de acceso a la información ambiental se nutre de normas de la misma fuente de producción normativa que en el derecho de la Unión Europea, aunque integradas y complementadas por normas nacionales, cuando se trata de aplicar el derecho a las Administraciones Públicas nacionales, se analizan los argumentos esgrimidos para afirmar o negar la unidad del instrumento legal aplicable a las instituciones europeas o a las Administraciones nacionales.
A partir de la apreciación crítica de los argumentos inventariados y explanados y, a través de una sistematización de las posiciones, en ensayo de ordenación global de naturaleza descriptiva y argumentativa, a efectuar por análisis etiológico y prospectivo-teleológico, y de las diferentes partes del trabajo, intentaremos llegar a una construcción de nuestras propias posiciones, destacando la cuestión fundamental y, en cierto modo, resultante de la visión panorámica sobre el encuadramiento jurídico del instituto y de su aplicación, ya sea por las instancias y normas de control, ya sea por la Administración Pública, en lectura ejemplificativa, aunque limitada, de análisis vivencial sociológico, de la adecuación para responder a los desafíos ambientales en los que, como instrumento no dispiciendo, pretendería insertarse, sin lo que, aunque pueda servir como papel de profundización de la legitimidad funcional del poder administrativo, no será, sin embargo, útil para el objetivo pretendido, de la defensa del ambiente.
En este trabajo se presenta un análisis jurídico del acceso a la información administrativa, con especial atención en el acceso a la materia ambiental, dada la gravedad de la situación en este campo y la necesidad de hacer que la Administración y los ciudadanos actúen, cooperen, participen en la defensa del ambiente, dominio en el que la Administración es titular de importantes poderes de regulación, decisión y control y, por eso, poseedora de abundante información.
El estudio inicial sobre la cuestión ambiental en general, basado en abundantes fuentes de información de ecólogos y otros científicos que se han preocupado de estos temas, es una descripción informativa del tema, con un planteamiento esencialmente no jurídico, pero complementado con información sobre políticas ambientales y consideraciones jurídicas sobre el actual derecho ambiental.
En cuanto al derecho de acceso a la información, hay un capítulo en el que se procura analizar la realidad práctica de la aplicación de normas sobre acceso a los documentos administrativos, basados en encuestas, no especialmente orientadas a las cuestiones del acceso a la información ambiental, pero de las que se pueden deducir comportamientos que implican también los problemas de aplicación ambiental de las Leyes de Acceso, siendo cierto que en el caso de la encuesta portuguesa (Ministerio del Ambiente y Ayuntamientos), ofrece datos más concretos sobre el acceso a los documentos ambientales.
El análisis de la problemática acerca de la efectividad en la aplicación de una Ley “se sitúa en el cruce de las ciencias sociales”[98], desde luego la sociología jurídica, la ciencia de la Administración y la Ciencia Política. Y, en este sentido, es necesario señalar que la sociología jurídica hace una distinción entre efectividad y aplicación de una norma jurídica[99].La ciencia de la Administración estudia las consecuencias, impactos y eficiencia de reformas administrativas y, en el análisis de políticas públicas, que es un sector de la ciencia política -o politología-), se abarcan las conexiones entre la “implantación”, la ejecución de la Ley, y la evaluación de la política de información y de transparencia.
Además, naturalmente, el recurso permanente al método jurídico[100], el marco metodológico de la evolución en la elaboración de este estudio se basa, principalmente, en una triple metodología de avance en los encuadramientos de las materias y de las soluciones a tener en cuenta.
Por un lado, se recurre a una metodología diacrónica, analizándose, por grandes etapas, la afirmación y el desarrollo gradual del acceso a la información administrativa y la integración de la perspectiva de transparencia en el proceso de reforma de la Administración Europea y de los Estados ibéricos.
El tema contacta frecuentemente con áreas de la política ambiental o de la información, pero el estudio no trata sobre eso, que aquí se menciona con objetivos puramente instrumentales, con sentido de presupuesto etiológico en relación al tema fundamental[101].
Solamente de una manera adaptada, incipiente y expositiva, se intenta seguir esa línea de presentación en este trabajo, cuando sea el caso.
Por otro lado, se aplica la metodología sincrónica, comparando los sistemas de acceso a la información documental en los ordenamientos europeos y los consolidados en la Península Ibérica, en términos de instrumentos de transparencia y eficacia en la gestión de la cosa pública, esencialmente en el ámbito ambiental y sus objetivos.
Basando la investigación en otros estudios, que constan en las fuentes bibliográficas, citadas y referenciadas al final, fijando progresivamente los marcos teóricos y dispositivos, es preciso recurrir, en general, al método jurídico.
Como es común a las varias áreas de las ciencias sociales, se respetan las normas de argumentación deductiva, racional, a partir del contexto teórico presentado, iter básico para evitar afirmaciones arbitrarias, en orden a garantizar un proceso epistemológico con rigor[102], partiendo de la teoría para observar la realidad constatada por los métodos anteriormente referidos.
Y, también, Independientemente del natural componente reflexivo, subjetivo e ideológico, del cual el analista es portador y vehículo, en la aproximación al conocimiento de la realidad propuesta para estudio, se aplica el método inductivo, a partir de la realidad constatada, procurando explicarla y teorizarla.
Todo, en conjunto, siempre en una línea interpretativa general constituida por un criterio orientador que da prioridad a la perspectiva teleológica y al encuadramiento sistemático, en la búsqueda de una coherencia global de las normas y políticas públicas y, finalmente, de los instrumentos que constituyen el objetivo fundamental del análisis, asumido de cara a los propósitos trazados y de los principios consagrados por las Leyes e instituciones a las que corresponde su producción, y teniendo presentes las teorías adecuadas para las varias temáticas a abordar.
I.5.FUENTES DE INFORMACIÓN
Las fuentes de información, para el desarrollo del estudio, se desdoblan en una multiplicidad de documentación, tanto bibliográfica como electrónica[103], en el ámbito de la problemática ambiental y de la teorización resultante del régimen legal del acceso, y las propias fuentes normativas y textos oficiales supranacionales (jusinternacionalistas y comunitarios) sobre la materia, sean las de naturaleza blanda, de orientación, como las impositivas, dirigidas a los Estados y a las Administraciones Públicas, en el ámbito de la protección del ambiente y de la disciplina de acceso a la información, en relación con las instituciones europeas y organismos peninsulares.
En este estudio se han consultado tratados internacionales, tanto el reciente Convenio de acceso general elaborado en el ámbito del Consejo de Europa como el anterior Convenio sobre acceso en materia ambiental, elaborado en el ámbito de la ONU para Europa, el Convenio de Aärhus, y, sobre todo, el tratado de la Unión Europea y las Constituciones y Leyes Portuguesas y Españolas referentes a la transparencia documental, sobre todo la primera Ley portuguesa de acceso general, la Ley 65/93, de 26 de agosto y las actuales Ley n.º46/2007, de 24 de agosto y leyes sobre acceso en materia ambiental y acceso a datos de salud, y las Leyes españolas del Patrimonio Histórico Español, de 1985, la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 1992 y la Leyes 38/1995, la primera de Acceso a la Información Ambiental y la actual Ley 27/2006, de 18 de julio, así como la bibliografía más relevante, tanto para demostrar, en lo esencial, la actualidad de la moderna problemática ambiental, como para encuadrar la temática del acceso a la información en poder de las instituciones europeas y Administraciones peninsulares, en este caso incidiendo sobre todo, pero no sólo, en autores de estos dos países.
Se han utilizado, también, los datos y el informe de la CADA portuguesa, resultante de respuestas de las Administraciones, de todos los niveles territoriales e institucionales, a un cuestionario, enviado en 1999, (actividad en la que el autor del presente estudio participó personal y activamente), para intentar analizar la aplicación práctica de la Ley del Acceso a la Documentación.
I.6.EXPLICACIÓN SOBRE LA ESTRUCTURA DE LA EXPOSICIÓN
El plan concreto de desarrollo de este análisis, o sea, de su iter expositivo, intenta de una manera lógica empezar por revelar los factores históricos y teóricos, unos, más recientes, pero igualmente cada vez más decisivos, otros, que han y siguen sensibilizando para la necesidad de la transparencia de todos los grande Poderes sociales.
No hay capítulo alguno que tenga como finalidad específica aportar concentradamente el marco doctrinal sobre el tema y del que se parta para la exposición siguiente, sin necesidad de volver a las consideraciones teóricas, pues, en cuanto a todo lo que concierne al acceso, el encuadramiento doctrinal, histórico, jurisprudencial y normativo acompañará toda la exposición.
Justificando en general el plan expositivo, antes de desarrollar las cuestiones ambientales, politológicas, económico-financieras, comunacionales y otras, incluso la necesidad de la intervención de la Administración Pública, funcionando con gran transparencia ante los ciudadanos, se pretende mostrar la importancia de estas temáticas, en el mundo de hoy, presentando sintéticamente esas cuestiones, que a todos deben preocupar, como se demuestra, por ejemplo, por el estado del ambiente y por la actual situación de la vida política y de crisis del bien-estar de los ciudadanos, con consideraciones sobre la información en poder de la Administración.
Antes de presentar los regímenes jurídicos concretos del acceso a la información, no deja de analizarse más detalladamente algunos fundamentos históricos y conceptuales de la transparencia administrativa documental e informativa, en general, en el derecho comparado, y en las instituciones de la Unión Europea; las distintas teorías sobre la documentación administrativa; los temas de la modernización y la circulación de información; la eficacia de la Administración y la transparencia; y la naturaleza del derecho de acceso a la información. Un análisis histórico más extenso se ha sacrificado a fin de no tornar este estudio demasiado extenso.
Las partes siguientes, ya en el tomo II, tratan del derecho de acceso a los documentos de las instituciones de la Unión Europea, de las administraciones de España y Portugal, según sus fuentes normativas y la legislación comunitaria que aplican, analizando consecuentemente la transparencia administrativa en materia ambiental en la península.
Y, finalmente, antes de las conclusiones generales y de las propuestas concretas para dar efectividad y coherencia al sistema de transparencia pública vigente en UE y en la Península Ibérica, se aborda la cuestión de la garantía en la aplicación del sistema normativo de acceso a la información administrativa ambiental, tratando los principios fundamentales de los textos internacionales y de la Unión Europea, y el futuro de la legislación peninsular, la importancia y la efectividad de la transparencia documental (en especial del acceso a la información ambiental y el aprovechamiento social concreto de la transparencia; las condiciones jurídicas del ejercicio del derecho y la efectividad y aplicación administrativa de la transparencia documental) y se presenta, para ayudar a dar efectividad a la aplicación del régimen legal de acceso, la argumentación para la creación, en España, de entidades públicas independientes de acceso a la información administrativa, por lo menos de una en al ámbito nacional, como ocurre en Francia, y la reformulación del cuadro de poderes de la CADA portuguesa.
[1] Sitio de la OCDE y www.health.gov.be.
[2] Ley n.º 65/93, de 26 de agosto, que regula el acceso general a la documentación administrativa, habiendo aun preparado la elaboración de su complemento, en 1995, el proyecto que ha dado origen a la Ley n.º8/95, de 29 de Marzo, el reglamento interno de funcionamiento de la Comissão de Acceso aos Documentos Administrativos portuguesa (CADA), publicado en el Diário da República, I Serie, n.º16, de 19.1.1995, como miembro de esta autoridad administrativa independiente, y intervenido en la redacción final del texto de la Ley nº83/95, de 31 de Agosto, de Participación Procedimiental y de Acción Popular y, finalmente, integrado el grupo de trabajo, en el ámbito de la ya referida Comisión de Acceso (como su jurisconsulto, cargo que entonces ejercía), la cual discutió, por exigencia legal, la redacción de la alteración a la LADA, desencadenada por obra de la Comisión Europea, y cuyo texto ha introducido algunas modificaciones, que la Ley n.º 94/99, de 16.7, ha venido a consagrar.Hoy, este texto está integrado en el esencial en la Ley n.º46/2007, de 24 de agosto, que ha pasado a tratar conjuntamente el acceso para fines comercialies y no meramente ut cives.
[3] En este ámbito, además, la motivación personal y profesional, es también ampliamente demostrable en la redacción y publicación de varios trabajos científicos y manuales, entre los que destaca, en materia ambiental, el libro Direito do Ambiente (CONDESSO, Fernando dos Reis –Direito do Ambiente. Coimbra: Editora Almedina, 2001, 1340 páginas), en materia de los média, Direito da Comunicaçao Social (Coimbra: Almedina, 2005), Portugal em Crise: Pela Reforma Global do Sistema Político e das Políticas Públicas. Proposta de Reformas Institucionais em Momento de Debate Anti-Crise situadas no âmbito das concepções do Estado Constitucional Democrático Social de Direito. Prefácio de Eurico Figueiredo. Lisboa: Ed. Livros do Brasil, 2011 y derecho a la Información. Crisis del Sistema Político.Transparencia de los Poderes Públicos, Dykinson, 2011. Y, sobre la transparencia administrativa en general y ambiental, los informes, publicados desde 1994, en el Relatório da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, así como otras publicaciones (v. g., el libro titulado O Direito à Informação Administrativa, editado por Pedro Ferreira, en Lisboa, en 1995, con 640 páginas (aunque fuese terminado en el verano de 1993); el artículo, con el mismo título, «O Direito à Informação Administrativa” (Publicado en 1997, por el Instituto Nacional de Administración, el Nº17 octubre/diciembre, de la «Revista de Legislação”, páginas 63-100); el artículo «O Acesso aos Dossiers Públicos: Ley Nº65/93, de 26 de Agosto”. Revista Jurídica da Universidade Moderna, Porto, ano I, Nº1, 1998, p. 255-287; el penúltimo capítulo del libro Direito do Urbanismo «Direito de Acesso dos Cidadãos aos Dossiers Urbanísticos e Ambientais” (Edición de la editora Quid Juris?, Lisboa, 1999, p. 489-520), o el último capítulo «Os Instrumentos de Intervenção Ambiental” de la parte I «Direito Geral do Ambiente” del libro Direito do Ambiente, o.c., p. 645-686.
[4] Esta tesis ha sido precedida, además de dichas publicaciones y de las investigaciones preparatorias, por dos tesis doctorales: la primera, presentada en la Facultad de Derecho de la Universidad Gama Filho -Río de Janeiro- a inicios de los años ’90, sobre Derecho del Estado, versando sobre la transparencia administrativa en general en varios países del mundo y, especialmente, en Portugal y Brasil, y la segunda -más reciente-, incidiendo en políticas europeas, economía regional y ordenación del territorio, centrada en Portugal y en las Comunidades Autónomas españolas, presentada en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Extremadura. Ambas han sido apoyadas por los correspondiente «trabajos de investigación”, al final de los preceptivos cursos insertos, respectivamente, en los programas de doctorado en Geografía y Ordenación del Territorio y en Derecho Público.
[5] Como ya se había referido en el Direito do Ambiente, «El ordenamiento jurídico impone al hombre aquello que la orden prenormativa he exige. (...). Todas las ciencias pueden ser reserva de sus sabios y operadores. La ecología es de otra orden. Ella es ciencia que, o pasa a ser del dominio de todo el hombre, o, a plazo, no lo será de nadie. Si tienen de ser todos los hombres a dar utilidade a su conocimiento, este debe ser permanentemente democratizado, ampliamente difundido. Los ecólogos, los ambientalistas y los hombres comunes están convocados para el diálogo diario. Todos tienen encuentro marcado, a todas las horas y para todos sus actos. Pudiendo salvar el mundo, si se aislaren, no evitarán que ocurra su ‘inocente’ destrucción. De cualquier modo, con la falta actual de banalización, difusión, de las ciencias ambientales, la norma sirve también de vehículo de información. Importa saber que la norma ambiental no es un ejercício de arbitraria afirmación de poder público, pués normalmente ella funciona contra las elites establecidas, los más poderosos, que más intereses y ganancias quieren obtener. Por eso, normalmente, ella viene atrasada y asume camuflados compromisios “de minimis”. Allá donde se prohíbe o condiciona, es porque hay –normalmente, ya había hace mucho tiempo- problemas ecológicos, que la imponen. (...). En el ámbito del ambiente, el derecho debería ser inútil. Inútil, porque o es preventivo y no debía ser necesario, a haver la debida conciencia, incluso cívica, y información mobilizadora, desde el bierzo; o es correctivo y, en general, no evita ya el daño. Y aquí, ya no puede haber más malo infligido a la naturaleza. Lo que está en juego es de tal orden que su utilidad, en una sociedad debidamente informada, tendría de quedar reducida a los ‘locos’ y ‘suicidas’” (CONDESSO, F. –«Nota de Apresentação”. In Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, p.5-7).
[6] En un libro reciente, EURICO DE FIGUEIREDO presenta los datos de una encuesta efectuada en Portugal, en la segunda parte de la década de los noventa (1996), en que los valores ambientales aparecen ya con relevancia significativa, sobre todo si se toman en cuenta aquellas, también muy importantes o demasiado genericos, apuntados por las otras personas interrogadas. Así, cuanto a la pregunta «aspectos de la vida que le interesan”, 15,5% de los jovenes (las clases más altas, 19,9%; en general, segundo lugar, contra 18,3% «problemas de la sociedad”) y 18,6% de los progenitores (las clases más altas, 21, 3%; contra 24,8% «problemas de la sociedad”) han respondido «ambiente, naturaleza, ecología”. Y cuanto a la pregunta «Causas por que vale la pena sacrificarse”, 16,6% de los jóvenes (17,5% la clase media; 3 lugar contra 27,1% «paz”, y 25, 8% «derechos del hombre”) y 18% de los progenitores (18,3% la clase más baja; 4 lugar contra media de 28,8% «paz”, 22,7 «lucha contra la pobreza”, 19% derechos del hombre) han respondido la «protección de la naturaleza” (FIGUEIREDO, Eurico –Valores e Gerações Anos 80 Anos 90. Lisboa: ISPA, 2001, p.282-283).
[7] MARIÑO MENÉNDEZ, Fernando -«La Protección Internacional del Ambiente”. In MANUEL DIEZ VELASCO, Instituciones de Derecho Internacional. Madrid:Tecnos, 1994, p.558.
[8][8] Como dice PHILIPE HERZOG, en un texto bajo el título "construir la Europa requiere la reforma del Estado nacional”, hay que implementar la vivencia de los valores capaces de "habilitar a todos los ciudadanos a convertirse en un actor de la vida política". No se puede dejar de compartir sus consideraciones, al destacar que "La impotencia que sienten muchos ciudadanos, y en ocasiones su falta de compromiso, traducen un estado crítico de nuestra democracia. (...). En una parte esencial, esto es debido a una delegación excesiva de poderes. A fuerza de confiar sus poderes en una oligarquía de profesionales de la política, la sociedad se hizo más débil" «permitir a cada cidadão tornar-se um actor da vida política”. (HERTOZ, P. –Manifesto para uma Democracia Europeia. Traduçcción de Manifeste pour une Démocratie Européenne. Paris: Les éditions de l’Atelier, 1999) por José Martins. Porto: Campo das Letras, 2003, p.26-27).
[9] VVAA -El progreso: ¿Un concepto acabado o emergente?. Jorge Wagensberg y Jordi Agustí (Ed.). (Colección Metatemas: libros para pensar la Ciencia). Barcelona: Tusquetss Editores, 1998, p.56
[10] VVAA -El progreso: ¿Un concepto acabado o emergente?. Jorge Wagensberg y Jordi Agustí (Ed.). (Colección Metatemas: libros para pensar la Ciencia). Barcelona: Tusquetss Editores, 1998, p.57
[11] DEFARGES, Philipe Moreau –Introdução à Geopolítica. Lisboa: gradiva, fevrero 2003, p.21.
[12] MCKIBBEN, Bill –The end of nature. New York: Random House, 1988.
[13] EWALD, François -«A peritagem, uma ilusão necessária”. In La terre outragée: Les experts sont formels, Autrement, Nº1, Janeiro de 1992, p.202-208.
[14] LARRÈRE, Catherine y Raphaël –Do Bom Uso da Natureza: Para um filosofia do meio ambiente. Perspectivas ecológicas. Tradução do original (Du bon usage de la nature. Paris: Aubier, 1997) por Armando Pereira da Silva. Lisboa: Instituto Piaget, 2000, p.11.
[15] LARRÈRE, Catherine y Raphaël –Do Bom Uso da Natureza: Para um filosofia do meio ambiente. Perspectivas ecológicas. Tradução do original (Du bon usage de la nature. Paris: Aubier, 1997) por Armando Pereira da Silva. Lisboa: Instituto Piaget, 2000, p.13.
[16] CALLICOTT, J. Baird: «A natureza morreu, viva a natureza”, título de artigo inserido en Hastings Center Report, 22, Nº5, 1992, p.16-23, apud ..., p.23.
[17] La filosofía emerge en la Grecia sobre la forma y designación de física, término que Homero en la Odisea había usado para referirse a las virtudes de una planta que debía defender Ulises de los sortilegios de Circe. El étimo viene de phusis, de phuomai, porse a crecer, aumentar, y así, phusis evocando lo que nace – radical latino nasci de natura-, y se desarrolla. La filosofía de los Milesianos amplia su sentido, pasando a abrcar la naturaleza en su totalidad, el mundo. esto es desde su inicio la filosofía esta asociada a la naturaleza, habiendo los griegos inaugurado la filosofía natural, aunque com la preocupación situada sobre todo en la busca de la archè, principio original de que sería hecho el mundo (vide CALLIOT, Baird -«Après le paradigme industrielle”. In La crisis environnementale. Paris:INRA, 1997), llegando ANAXIMANDRO a concibir el universo como um organismo vivo, no muy distante de la concepción de Gaia de JAMES LOVELOCK (-Las Edades de Gaia: una biografía de nuestro planeta vivo. Barcelona: Tusquets Editores, 1993. Traducción de Joan Grimalt,do original The Ages of Gaia, editado por The Commonwealth Fund Book Program of Memorial Sloan-Kattering Cancer Center, 1988). Como constata v.g., el Premio Nobel E. Schrödinger na su La Nature et les Grecs. Paris: Seuil, 1992, analisis sobre los «estudios sobre la naturaleza” (historia peri phuseos, expresión que aparece por la primera vez en el «corpus hipocratico”, antes del siglo v ac., y que despues va reunir todos los estudios de los presocraticos sobre la naturaleza (LARRÈRE –oc, nota 6, p.60). Los estudios más recientes «mostraran la novedad, la consistencia y la coherencia”, «desde las primeras cosmogonias presocraticas”, de la visión grega sobre la naturaleza (LARRÈRE –oc, p.27)
[18] LARRÈRE, Catherine y Raphaël –Do Bom Uso da Natureza: Para um filosofia do meio ambiente. Perspectivas ecológicas. Tradução do original (Du bon usage de la nature. Paris: Aubier, 1997) por Armando Pereira da Silva. Lisboa: Instituto Piaget, 2000, p.15.
[19] LARRÈRE, C. y Raphaël –Du Bon Usage de la Nature. Paris : Aubier, 1997, al iniciar este libro.
[20] LARRÈRE, C. y Raphaël --Do Bom Uso da Natureza: para uma filosofia do meio ambiente. .Traducción de Armando Pereira da Silva. Colecção Perspectiva Ecológicas. António Oliveira Cruz (Dir.). Lisboa: Instituto Piaget, 2000, p.9 y ss.
[21] «Salvos fac nos, Domine Deus noster et congrega nos de nationibus: ut confiteamur nomini sancto tuo et glóriémur in gloria tua. Tu Domine, pater noster, et redemptor noster: a saeculo nomen tuum” (Belgium, Tornaci; imprimatur de THOMAS, J. -Liber Usualis: Missae et officci: pro dominicis et festes: cum cantu gregoriano: ex editione Vaticana adamussim excerpto: et rhythmicis signis in subsidium cantorum: a solesmensibus monachis: diligenter ornato. Parisis, Tornaci, Romae, Neo Eboraci: Desclée & Soci, 1962, p-447-448); «Domine Deus meus, in te speravit: salvum me fac ex omnibus persequentibus me, et libera me” (-«Psalmus 7”, oc, p.1784)
[22] LARRÈRE, Catherine y LARRÈRE, Raphaël –oc, p.9.
[23] Vide, v.g., LECOURT, Dominique –Contre la peur: suivi de Critique de l’appel de Heidelberg. 2.ª Ed., Paris : Hachette, «Pluriel”, 1993 ; o VVAA –Les Réactions a Heidelberg. Les Cahiers de ‘Global Change’, n. 1, 1992.
[24] Vide, v.g,
[25] VVAA -El progreso: ?Un concepto acabado o emergente?. Jorge Wagensberg y Jordi Agustí (Ed.). (Colección Metatemas: libros para pensar la Ciencia). Barcelona: Tusquetss Editores, 1998, p.57
[26] CONDESSO, F. -«Política Ambiental”. In Reforma do Estado. Acta do I Encontro da Associação Portuguesa De Ciência Política. Lisboa: APCP, AR, 2002; -Apuntes de Ciencia Política. Policopiado, 3.º ano de Lic. en Seguridad Social, Univ Internacional, Lisboa, Año 1991-1992.
[27] HEISENBERG –La Nature dans la Psyque Contemporaine. Paris:Galimard, 1962, apud MUKAI, Toshio –Direito Ambirental: Sistematizado. 2.ª Edição, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1994, p.2.
[28] Pugna contra la civilización instalada y por la necesidad de cambio de valores humanos: GOLDSMITH, É. -Desafio Ecológico. Lisboa: Instituto Piaget, 1995.
[29] En general, sobre toda esta temática, vide CONDESSO, F. –Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, Introdução y Capítulo I.; SEITZ, JOHN L. –Global Issues. (Tradução para português de Sofia Raimundo: Questões Globais. Lisboa: I. Piaget, 1999).
[30] EURICO DE FIGUEIREDO –Angústia Ecológica e o Futuro. (Colecção Trajectos Portugueses 19). Lisboa: Gradiva, 1993, p. 41 e ss.
[31] RACHEL CARSON - Silent Spring. Greenwich, Conn: Fawcett Books, 1962; JONATHAN SCHELL –The Fate of Earth, Nova York: Avon Books, 1982; KENNEDY, Paul -Preparing for the Twenty-First Century. Nova York: Random House, 1993.
[32] VVAA –Carta de las Ciudades Europeas hacia la sostenibilidad: la carta de Aalborg. Bruselas: Campaña Europea Ciudades Sostenibles, 1995; VVAA -Cuadernos de urbanismo: nuestro medio ambiente: una nueva década, n.º2. Alicante: Universidad Alicante, 1991; VVAA –Informe especial: ciudades y medio ambiente. Revista Ecosistemas. Vol. VIII, Madrid, 1999.
[33] CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio –Introducción al Derecho Urbanístico. Madrid: Tecnos, 1997p.102; CONDESSO, F. –Lições sobre Licenciamento Urbanístico. Beja:UMB, 1997.
[34] WALKER, B.L.; COOPER, C. D. -«Air Pollution Emission factors for Medical Waste Incinerators”. In Journal Air Waste Management Association, n.º42, 1992, p.784.
[35] SMOLDERS, E. ; BISSANI, C. y HELMKE, P.A. -«Liming reduces cadmium uptake from soil: why doesn’t it work better”. In 5th International Conference on Biogeochemistry of Trace Elements. Vol. I, 1999.
[36] CAMPESINO, A. -«Sostenibilidad ambiental y planificación urbana”. In Revista da Universidade Moderna do Porto, nº5, Coleção Ciencias do Ambiente. Porto: UMP, 2001, p.85-104.
[37] LARRÈRE, Catherine y Raphaël –Du bon usage de la nature. Paris: Aubier, 1997; ARISTÓTELES –Parties des Animaux. Libro I, Paris: GF-Flammarion, 1995, V,645a, p.21). Segun la visión reducionista y puramente antrópica de LUC FERRY, tendríamos apenas obligaciones indirectas para con la naturaleza relacionadas con las significacions simbólicas de su valor estético (LARRÈRE, Catherine y Raphaël -«Introdução”. In oc, p.10). También ARISTOTELES (-Problèmes, 7, IV.e siècle avant JC) afirmara ya que «Le spectacle de la nature est toujours beau”. En LA BRUYÈRE (-Les caractères, Du coeur, 82, 1688), podemos leer que «Il y a des lieus que l’on admire; il y en a d’autres qui touchent et où l’aimerait vivre”.«Dieu tout puissant commença pour planter un jardin” dirá FRANCIS BACON (-Essays, XLVI, 1625). Y «Un paysaje quelconque est un état d’âme”,considere H.-F. AMIEL, Jounal intime, 31 de octubre de 1852. Vide, v.g., TORRE GALLEGOS, José Manuel de la -«Instrumentos para la conservación de la biodiversidad”. In Ambiente y desarrollo sostenible, Ambiente e desenvolvimento sustentável. MORA ALISEDA, Julián y JAQUENOD DE ZSÖGÖN, S. (Dir.). Cáceres: UNEX, 2002, p.420-421.
[38] Hoy, ya no es posible repetir la máxima de VIRGILIO, segun la cual serían «Felices los que conocen las divinidades de los campos” (Geórgicas, II, 493, env. Año 30 a. J.C.) ni la de J. J. Rousseau, que decía que «La primera y más respetable de todas las artes es la agricultura” (Émile, III, 1762).
[39] Como destaca JIMÉNEZ HERRERO, L.M. –Desarrollo sostenible y economía ecológica: integración medioambiente-desarrollo y economía-ecología. Madrid: Ed Sistesis, 2001, p.161, «la disciplina económica, obligada por las realidades ambientales, tiene que establecer nuevos procedimientos para gestionar el desarrollo; centrándose en la dimensión humana, pero asegurando previamente la capacidad de reproducción de la biosfera, cuyo núcleo de capital natural es vital para los procesos socioeconómicos.”
[40] Por ejemplo: los residuos sólidos urbanos o industriales situados en vertederos o co-incinerados implican en mayor o menor medida, polución en la atmósfera –metanos, dioxinas, etc. – o acuática –lixiviados, lanados en Estación de Tratamiento (ETAR) o en ríos, que atraviesan fronteras y llegan, unos a los aires, otros a los mares.
[41] Como refiere RAYMOND ARON, esto no puede ser una teoría en el sentido científico del término, antes «una filosofía o una ideología” (-«Études Politiques, Recueil d’ Éssais”. Paris: Révue Francaise de Cience Politique , 1967, p.309-318, apud MALTEZ, J.A. –Curso de Relações Internacionais. Lisboa: Principia, Outubro 2002, p.251).
[42] MALTEZ, J.A. -Curso de Relações Internacionais. Lisboa: Principia, Outubro 2002, p.327.
[43] MALTEZ, J.A. –o.c., p. 315.
[44] AVIÀ, Marc y CRUZ, Pedro -Guía de ONGs (...). Barcelona: Tikal, s.d.
[45] La causa de los principales problemas ambientales, en el plano de la degradación y contaminación, deriva de las estrategias de desarrollo de los países más ricos del hemisferio norte, y, por eso, ciertos autores, desde luego, de la teoría cosmopolita del desarrollo (vide, MALTEZ –oc, p.323) como los propios Estados en desarrollo (véase los debates en las dos últimas Cumbres mundiales sobre ambiente y desarrollo) pretenden que estos tienen el deber de contribuir para un desarrollo sostenible que evite la repetición de los mismos modelos contaminadores de los elementos naturales circulantes, incluso del aire y aguas, y destruidores de las florestas. VVAA -«Documento Preliminar”. Congreso Nacional del Medio Ambiente. Madrid, 27 nov-1 dic 2000. Colegio Oficial de Físicos, Unión Profesional APROMA e Instituto de Ingeniería de España; VVAA -«Medio Ambiente”. Situación, n.º2. Bilbao: Servicio de Estudios del BBV, 1991. Y, después de la revolución industrial, hoy hay que destacar la responsabilidad de la revolución verde. VICENTE, M. J. -«A Evolução da Agricultura e dos tipos de uso do solo no sul do país e os seus condicionamentos biofísicos”. In MORA ALISEDA, Julián y JAQUENOD DE ZSÖGÖN, S. (Dir.) -Ambiente y desarrollo sostenible: Ambiente e desenvolvimento sustentável. Cáceres: UNEX, 2002, p.2101-212.
[46] Frase que FREDERICO II da Prússia usava e com que pretendia significar o espírito de serviço público do soberano (MALTEZ –oc, p.322).
[47] MALTEZ, J.A. –o.c., p.322-323.
[48] NOÜY, LECOMTE DU –O Futuro do Espírito. Porto: Editora Educação Nacional, 1950, p.11-12.
[49] CONDESSO, F. – Direito do ambiente, oc, Como ya habíamos referido en el Manual de “Direito do Ambiente”, «O ordenamento jurídico impõe ao homem aquilo que a ordem pré-normativa lhe exige. (...). Todas as ciências podem ser reserva dos seus sábios e operadores. A ecologia é de outra ordem. Ela é ciência que, ou passa a ser do domínio de todo o homem, ou, a prazo, não o será de homem nenhum. Se têm de ser todos os homens a dar utilidade aos seus conhecimentos, estes têm de ser permanentemente democratizados, amplamente difundidos. Os ecólogos, os ambientalistas e os homens comuns estão convocados para o diálogo diário. Todos têm encontro marcado, a todas as horas e para todos os seus actos. Podendo salvar o mundo, se se isolarem, não evitarão que ocorra a sua ‘inocente’ destruição. De qualquer modo, à falta de banalização das ciências ambientais, a norma serve também de veículo de informação. Importa saber que a norma ambiental não é um exercício de afirmação livre de poder, pois normalmente até funciona contra as elites estabelecidas, os mais poderosos. Por isso, normalmente, ela vem atrasada e assume camuflados compromissos de minimis. Lá onde se proíbe ou condiciona, é porque há –normalmente, já havia há muito tempo- problemas ecológicos, que a impõem. (...). No campo do ambiente, o direito deveria ser inútil. Inútil, porque ou é preventivo e não devia ser necessário, a haver a devida informação mobilizadora, desde o berço; ou é correctivo e, em geral, não evita o mal. E aqui, já não pode haver mais mal infligido à natureza. O que está em jogo é de tal ordem que a sua utilidade, numa sociedade devidamente informada, teria de ficar reduzida aos ‘loucos’ e ‘suicidas’” (CONDESSO, F. –«Nota de Apresentação”. In Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, p.5-7).
[50] Nedarim, env. 450
[51] PIERRE GRINGORE -Notables enseignements: Adages y proverbes, 1528.
[52] CONDESSO, F. – Direito do Ambiente. Coimbra : Almedina, 2001.
[53] CONDESSO, F. -Ciência Política. Lições Policopiadas ao 4.º ano da Licenciatura de Segurança Social. Instituto Politécnico Internacional. Universidade Internacional. Lisboa, p.215 y ss.; -«Política do Ambiente”. In A Reforma do Estado em Portugal: problemas e perspectivas: Actas do I Encontro Nacional de Ciência Política. Lisboa: Editorial Bizâncio, 2001, p. 570-640.
[54] HORACE –Épitres, I, I, 53, env.20 siglo a. J.C.
[55] CONDESSO, F. –«Nota de Apresentação”. In Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, p.5-7.
[56] Según la politología actual, la cuestión de la formulación de las políticas públicas por el poder representativo elegido es una piedra esencial de la definición del concepto de democracia moderna, al punto de algunos desclasificaren todos los regímenes democráticos del siglo XIX e igual gran parte de los del XX, que serian liberales en contexto autocrático y así no democráticos en función de varios criterios de exigencia que parten de la teorización de R. Dahl, etc., sin dejar de considerar los regímenes peninsulares democráticos en este sentido moderno (André Freire, Coordinador del I Ciclo de Ciencia Política de ISCSTE, IUL, Informe de Agregación en pruebas públicas en ISCSP-UTL, 2010). Pero, si eso elemento es esencialista, sin qua non, entonces importa analizar la cuestión de la democraticidad de los procesos de producción de políticas públicas. Ocurre que en la opinión de la mayoría de los especialistas las Políticas Públicas habitualmente son controladas por intervinientes singulares y colectivos sin ninguno mandato electoral, sin respondieren por sus seleccións y actos ante los ciudadanos. Los influyentes sistemas de redes temáticas de producción de políticas públicas son fundados en el saber, lo que tiende a dificultar la política democrática. La responsabilización política depende del modelo de producción prevaleciente: en el raramente vigente party governenment, cabinet government, la responsabilidad podría ser clara, rápida y periódicamente imputada; en el corporativo, aún se puede responsabilizar los gobiernos por los acuerdos hechos con los aparceros sociales (sindicatos, empresarios), que tienen de responder ante sus asociados, con posible repercusión en la opinión publica; pero, con acontece corrientemente, en cualquier otro modelo, la atribución de responsabilidad política democrática es sustancialmente casi impracticable. La multiplicidad de actores, constatable en los triángulos de hierro o en las redes temáticas o en la policy communnities, no responden ante ninguno público por sus decisiones, opciones, opiniones, presiones; en verdad, el aumento del número de intervinientes se traduce en aumento de dificultad de atribución de responsabilidades. Una visión general realista de los sistemas políticos contemporáneos sobre las políticas públicas parece indicar que la totalidad o casi totalidad de Políticas Públicas son formuladas, escogidas y ejecutadas esencialmente de forma ocasional, episódica y ademocrática. O sea, esto es un dominio en que, en todo el mundo, el poder acostumbra encontrarse en otro mundo. Aunque no pueda negarse conexión entre políticas públicas y participación o por lo menos satisfacción de los ciudadanos, su evaluación muy difícilmente se podrá hacer en términos de producción de Políticas Públicas responsabilizantes de los representantes elegidos por el pueblo.
[57] Vide, v.g., el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea.
[58] Keynes, John Maynard –“The Theory of Money nd the Foreign Exchanges”. In Cap. 3 de A Tract on Montary Refom. New York: Macmillan, 1923.
[59] GUNNAR MYRDAL (Prémio Nobel de la Economía, em 1974) –Théorie economique et pays sous-développés. Paris: Présence africaine, 1959, p.142.
[60] GUNNAR MYRDAL (antiliberal y anti-marxista, Premio Nobel de la Economía en 1974, ex-aequo con el ultra-liberal Frederick Hayek) -Procès de la Croisance. Paris: PUF, 1979, p.132.
[61] Sobre el plan baconiano de ciencia util, vide MATTELART, Armand –História da Sociedade da Informação. Lisboa: Bizâncio, 2002, p.19
[62] UNION EUROPEENNE, Commission Européenne – Construire la société européenne de l’information pour tous: Rapport final. Bruxelles :Direction générale V, 1997.
[63] MCLHUAN, M –Understanding Media. London: Ark Paperbacks, 1964. Tradução: Os Meios de Comunicação: Como Extensões do Homem. São Paulo: Ed. Cultrix, 1979; MCLHUAN, M. y MCLHUAN, E. –Laws of Media. Toronto: University of Toronto Press, 1994.
[64] Casos TVI, Marcelo Rebelo de Sousa y Manuela Moura Guedes, obligados a salir de su órgano de comunicación social privado o caso Nuno Rodrigues dos Santos, que ha resistido y no ha salido de la televisón pública.
[65] Aunque las Constituciones española y portuguesa no utilizen nunca el término transparencia.V.g., en los artículos fundamentales justificadores de la razón ontologica de la AP, siendo cierto que el artículo 103.º de la CE dispone que ella «sirve com objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo com los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, com sometimiento pleno a la ley y al derecho”. Y el artículo 267.º de la CRP impone que la AP que actue en respecto de los derchos y intereses legalmente protegidos de los administrados y segun los principios de la igualdad, imparcialidad, justicia, proporcionalidad y buena fe. Vide ALMOGUERRA GÓMEZ et alteri –Temas de Derecho Público. Madrid: Dykinson, 1999, p.53.
[66] Y, desde luego, «el secretismo entre burocratas y funcionarios nomeados politicamente facilita la corrupción”: ADAMOELKUN, Lapido –«A Note on Civil Service Personal Policy Reform in Sub-Saharan Africa”. In International journal of Public Sector Management, n. 6 (p.38-46) , 1993, p.43-44.
[67] El rent-seeking es la designación dada a una transferencia de bienes (o de servicios) pertenecientes a una persona o personas en relación administrativa para el patrimonio del popio funcionario en compensación por una decisión favorable formulada por este en cualquier ámbito material de actuación.
[68] El fenomeno de self-dealing traduce el hecho de una persona, en este caso, com funciones públicas, aparecer situada en los dos lados intervenientes en una operación finaciera.
[69] V.g., vide ACKERMAN, Bruce Y STEWART, Richard –Reforming Environemental Law: The Democratic case for economic Incentives, In Columbia Journal of Enviroenmental Law, Nº13, 1988, p. 171-190; ENVIRONMENTAL INVESTIGATION AGENCY –Corporate Power, Corruption and Destruction of the World’s Forests: The case for a New Global Forest Agreement. London, Washington Dc: EIA, 1996; DEACON, Robert T. -«Deforestation and the Rule of Law in a cross-Section of Countries. In Land Economics, Nº70, 1994, p.414-430; KURER, Oscar -«Clientelism, Corruption and Allocation of Resources”. In Public Choise, Nº77, p.259-273; HAMILTON, Clive –«The Sustainability of Logging in Indonesia’s Tropical Forests: A Dynamic Input/Output Analysis”. In Ecological Economics, Nº21, 1997, p. 183-195; MANZETTI, Luigi –Regulation in Post-Privatization Environments: Chile and Argentine in Comparative Perspective. North-South Center Agenda Papers. Miami: University of Miami, 1997; ROSE-ACKERMAN, Susan –Controlling Environmental Policy: The Limits of Public Law in The United States and Germany. New Haven: Yale University Press, 1995, y –Public law versus Private Law in the Environmental Regulation:European Union Proposals in the Light of United States Experience”. In Review of European Community & International Enviroenmental Law, Nº4, p.312-320; LEVINE, David I. y TSON, Laura D’Andrea -«Participation, Productivity and the Firm’s Enviroenment”. In Paying for Productivity: A look at the Evidence. Washington DC: The Brookings Institution, 1990, p. 183-244). Y aun mala Administración, medindose hoy la calidad de los gobiernos al combinarse, según PHILIP KEEPER y STEPHEN KNACK, v.g., «indices de corrupción com riesgos de expropriaciones, fuerza de ley, riesgo de quiebra de contratos por el gobierno y calidad de la burocracía” (KEEPER, Philip y KNACK, Stephen –«Institutions and Economic Perfomances: Cross- Country Tests Using Alternative institutional Measures”. In Economics and politics, Nº7, 1995, p.207-227).
[70] ROSE-ACKERMAN, Susan -«Conclusões”, «O Impacto Económico da Corrupção”. In Corrupção e Governo. Lisboa: Prefácio, 2002, p.48.
[71] FERNÁNDEZ RAMOS, S. –El Derecho de Acceso a los Documentos Administrativos. Madrid: Marcial Pons, 1997, p.19.
[72] Vidé Capítulo I.
[73] Vide CONDESSO, F. – Direito À Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995; MACHETE, Rui – Estudios de Direito Público e Ciência Política, p.376-385 (citado SOUSA, A.Francisco de –Código de Processo Administrativo anotado.Lisboa: LusoLivro, 1993, p.209).
[74] Teniendo presente la necesidad de evitar «una alianza que no es saludable entre intereses financieros personbales y el ejercicio de un poder del Estado” (ROHR, John A. –«Ethical Issues in French Public Administration”. In Public Administration Review, Nº51 (p.283-297), 1991, p. 284), el Blind Trust, segun la definición dada en The American Heritage Dicionary of English Language, es la tecnica gestionaria que pasa por un acuerdo financiero en que un funcionario o persona elegida para un alto cargo público, para evitar posibles conflitos de intereses, entrega sus negocios finacieros a un depositario fiduciario, con el encargo de este hacer su gestión durante el periodo de sus funciones y con la permisión de comunicación pública sobre el estado del patrimonio y negocios así geridos.
[75] Y implica también ineficacia, en esto y otros dominios materiales de la actuación de la Administración Pública (v.g., Annechiaro, Frank y Jacobs, James B. –The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Contrai makes Government Ineffective. Chicago; University of Chicago Press, 1996; DONATELLA, Porta della, y VANNUCCI, Alberto -«The perverse Effects of Political Corruption”. In political Studies, n. 45, 1997, p.516-538; -«The resources of Corruption: Some reflections from the Italian case”. In Crime, Law and Social Change, Nº7, 1997, p.1-24; GUINIER, Lani –The Tyranny of the Majority. New York: Free Press, 1994; MAY, Randolph -«Reforming the Sunshine Act”. In Administrative Law Review, n. 49, 1997, p.415-419; VERMEULEN, Gert –The fight Against International Corruption in the European Union. In Corruption: The Enemy Within. The Hague: Kluger, 1997, p.333-342; LIEN, Da-Hsiang Donald -«Corruption and Allocation Efficiency”. In Journal of Development Economics, Nº33, p. 153-164; MAURO, Paolo –«Corruption and Growth”. In Quartely Journal of Economics, n. 110, p.681-712; ROSE-ACKERMAN, Susan –«Democracy and Grand Corruption”. In International Social Science Journal, Nº48, p.365-380; -«Corruption and Good Governance”. Discussion Paper 3. New York: United Nations Development Programme, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programma Support, 1997; -«Corruption, Inefficiency and Econimic Growth”. In Nordic Journal of Economic Literature, Nº34, p.701-728; -«Una Administración Reducida Significa una Administración Más Limpia?”. (original: «Is Leaner Government cleaner Government?”). In Nueva Sociedad, Nº145, Septiembre-Octubre 1996, p.66-79; -«Managerial Morality and behavior:The Questionable Payments Issues”. In Journal of Business Ethics, Nº6, p.23-36; -«Corruption and Development”. In Annual World Bank Conference on Development Economics 1997. Boris Pleskovic y Joseph Stiglitz (Ed.s). Washington DC: World Bank, p.35-57; MONTINOLA, Gabriella R. –«The Efficiewnt secret Revisited”. Paper Presented at the Latin American Studies Association. Guadalajara: Mexico, 1997; SCHIESL, Martin J. –The politics of Efficiency: Municipal Administration and reform in America 1800-1920. Berkeley: University of California Press, 1977; VVAA –Democracy and Corruption in Europe. Donatella della Porta y Yves Mény (Ed.s). London: Pinter, Nº55, sobre todo SEIBEL, Wolfgang –«Corruption in The federal Republic of germany Before anf in the Wale of Reunification”, p.777-792; SHLEIFER, A. y VISHNY, R. -«Corruption”. In Quartely Journal of Economics, Nº108, 1993, p. 599-617; Mexico, Federal Executive Power -Program for the Modernization of Public Administration 1995-2000. Mexico City, 1996; Moe, Terry -«The Politics of Structural Choise: Towards a Theory of Public Bureaucracy”. In Organization Theory: From Chester Banard to the Present and Beyond. Oliver Williamson (Ed.). New York, Oxford University Press, p.116-153; MOODY-STUART, George –Grand Corruption in Third Word Development. Oxford: Wordview Publishing, 1997), pobreza, con endemica desigual destribución de la renta.
[76] ROSE-ACKERMAN, S. -oc, p. 111, citando ADAMOLEKUN, Paul –oc, p.40 y 42.
[77] COLLINS, Paul -«Civil Service reform and Retraining in Transitional Economies: Strategiec Issues and Options”. In Public Administration and Development, Nº13 (p.325-344), 1993, p.325-329.
[78] En general, merecen destaque las obras de una de las principales investigadoras sobre la corrupción en las administraciones nacionales y internacionales, SUSAN ROSE-ACKERMAN, sobre todo –Corruption: A Study in political Economy. New York; Academic Press, 1978; y la última obra: -Corruption and Government, Cambridge: Cambridge University Press, 1997. (Tradução portuguesa de A. Mata: ROSE-ACKERMAN, Susan –Corrupção e Governo. Prefácio de Ricardo Sá Fernandes. (Colecção Estudios e Controversias). Lisboa: Prefácio-Edição de Livros e Revistas. Janeiro de 2002). Y aun Pickholz, Marvin G. -«The United States Foreign Corrupt Practices Act as a Civil remedy”. In Corruption: The Enemy Within. Barry Rider (Ed.). The hague: Kluger, 1997, p.231-252; ROHR, John A. -«Ethical Issues in French Public Administration”. In Public Administration Review, Nº51, p.283-297; MORENO OCAMPO, Luis Gabriel -«Hyper- Corruption: Concept and Solutions”. Paper presented at the Latin American Studies Assotiation. Washington Dc, n. Septiembre 29, 1995; OLSON, Mancur –The rise and the decline of Nations. New Haven; Yale University Press, 1982; KAREN, Paul; Pak, Simon; ZDANOWICS, John y CURVEN, Peter –«The Ethics of International Trade: Use of Deviation from Average World Price to Indicate Possible Wrongdoing”. In Business Ethics Quartely, Nº4, 1994, p.29-41; PARRIS, Henry –«Constitutional Bureaucracy: The development of British Central”. In Administration Since the Eigheteenth Century. London; George Allen & Unwin, 1969.
[79] Sobre la corrupción, hay que acrecentar que los costes de la corrupción son bien conocidos, aunque no siempre cientificamente analizados. Elles traducense en mala calidad de vida con cuotidianos atentados al ambiente en sentido amplio, esto es, a sus elementos naturales: aguas de superficie y subterraneas, rios, oceanos; aire; solos; naturaleza:fauna, flora-forestas, areas naturales, luminosidad), y sociales: ubanismo, patrimonio construído, ordenación del território; salud: enfermedades, bajas esperanzas de vidas.
[80] FERNÁNDEZ RAMOS, S. –o.c., p.20.
[81] FERNÁNDEZ RAMOS, S. – FERNÁNDEZ RAMOS, S. –o.c., p.20.
[82] FERNÁNDEZ RAMOS, S. –El Derecho de Acceso a los Documentos Administrativos. Madrid: Marcial Pons, 1997, p.21.
[83] Articulo 255: «1.Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado Miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3. 2. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam .3. Cada una de las instituciones mencionadas elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos”.
[84] Artículo 20, 1, d): «1.Se reconocen y protegen los derechos: (...). A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión”.
[85] Artículo 105, b): «La Ley regulará: El acceso a los archivos y registros administrativos, salvo a lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”.
[86] Artículo 37 (derecho de acceso a archivos y registros):«1. Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la facha de la solicitud”.
[87] Artículo 37 (Libertad de expresión e información): «1.Todos tienen el derecho de exprimir y divulgar libremente su pensamiento por la palabra, por la image o por cualquier otro medio, bien como el derecho de informar, de informarse y de ser informado, sin impedimientos ni discriminaciones”. Arículo 268 (derechos y garantías de los administrados): «1.Los ciudadanos tienen el derecho de ser informados por la Administración, siempre que lo requieran, sobre el andamiento de los expedientes en que sean directamente interesados, bien como el de conocer las resoluciones definitivas que sobre elles sean tomadas. 2.Los ciudadanos tienen también el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin perjuicio del dispuesto en la ley en materias relativas a la seguridad interna y externa, a la investigación criminal y a la intimidad de las personas”.
[88] FERNÁNDEZ RAMOS, S. –oc, p.22-4.
[89] Artigo 7.º (Derecho de acceso): «1 - Todos tienen derecho a la información mediante el acceso a documentos administrativos de carácter no nominativo. 2-El derecho de acceso a los documentos administrativos comprende no sólo el derecho de obtener su reproducción, sino también el derecho de ser informado sobre su existencia y contenido.(...)”.
[90] Artículo 35 (derechos de los ciudadanos): «Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes erechos:a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos. g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. h) Al acceso a los registros y Archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes”.
[91] Ahí se dice que «Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la ley establezca”. Vide, v. g., FALLA; Fernando Garrido –Comentarios a la Constitución. Madrid: Ed. Civitas, 1980, p.566-569.
[92] FERNÁNDEZ RAMOS, S. –oc, p.23.
[93] FERNÁNDEZ RAMOS, S. –oc, p.24.
[94] En general, sobre el tema, SIERRA BRAVO, Restituto –Tesis Doctorales y Trabajos de Investigación Científica.4.ª Edicción, Madrid : Editorial Paraninfo, 1996.
[95] OLIVEIRA, F. -Breve glossário de latim para Juristas. Lisboa: Ed. Cosmos, 1996, p.72.
[96] Tratado da Alma, I, I, 2, IV siglo a.j.C. Como dice el proverbio ruso, «primero el estabulo, después la vaca” o el otro ocidental, «no debe ponerse la charua delante de los bois” (expreso en escrito, por la primera vez, en Bonum spatium, manuscrito del XIV siglo, Paris, Biblioteca National, y que parece refundido, posteriormente, en la formula «La charrue traîne les boeufs”, por LUCIEN DE SAMOSATE: Dialogues des morts, VI, 2)
[97] Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al Acceso del Público a la Información Ambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (Diario Oficial de la Unión Europea, L 41/26, de 14.2.2003).
[98] RANGEON, F. –oc, p.81
[99] V.g., GURVITCH, g. -«Problèmes de la sociologie du droit”. In Traité de Sociologie. 3.ºa ed., Paris: PUF, 1968, p.182; CARBONNIER, J. -«Efectivité et ineffectivité de la règle de droit”. In Flexible droit. 3.ª Ed., Paris:LGDJ, 1976, p.99-111.
[100] V.g., LARENZ, Karl -Metodologia da Ciência do Direito. 3.ª Ed., Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1997.
[101] En el estudio sobre políticas públicas entedemos aplicar la metodología presentada por MENY y THEORING (para el estudio de las políticas públicas y de sus ciclos de evolución, que van siendo captadas como rama de la ciencia política, dominio politológico en sentido amplio), que analiza los objetivos de esas políticas, los instrumentos para efectuarlas, las formas de aplicación y, finalmente, sus efectosTHOENING, J.C. -«L’analyse des politiques publiques”. In Traité de science politiques. GRAWITZ, M. y LECA, J. Paris: PUF, 1985, vol. 4, p.27 e ss.; MENY, Y. e THOENING, J. –Politiques Publiques. Thémis Sciences Politiques. Paris. PUF, 1989.
[102] En general, BUNGE, M. –La investigación científica. Madrid: Ariel, 1969.
[103] Las mayoría de las fuentes de información (concepto muy amplio, integrando cualesquiera materiales o productos, sean originales o elaborados, que «aporten noticias o testimonios”, a través de los cuales se pueda acceder a cualquiera conocimiento), en la actualidad utilizan algún procedimiento electrónico (datos procesados de forma electrónica y legibles por máquina; denominada información electrónica o información digital; o también información virtual si los datos electrónicos están accesibles por procedimientos telemáticos) para registrar sus datos (capacidad de almacenamiento y facilidades para recuperar la información en ellas contenida), pero el mayor problema es su proliferación, lo que hace «necesario aplicar determinados criterios de selección para evaluar la calidad de las mismas”(ZAPICO ALONSO, Felipe y HERMOSO, Faustino -Fuentes de Información para la docencia y la investigación)

References: artículo 1
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 artículo 9
 artículo 10
 artículo 47
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 Resolución 
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 artículo 37
 artículo 268
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 artículo 23
 artículo 35
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