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Timestamp: 2016-10-25 03:13:27+00:00

Document:
1P.349/2006 (21.11.2006)
1P.349/2006 /ggs
Urteil vom 21. November 2006
Bundesrichter Nay, Aeschlimann, Reeb, Eusebio,
Politische Gemeinde Schiers, 7220 Schiers, Beschwerdef�hrerin, handelnd durch den Gemeindevorstand, dieser vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Peter Schnyder,
1. Alpgenossenschaft Drusa,
2. Alpgenossenschaft Garschina,
3. Paul Meier, Mitglied der Alpgenossenschaft Drusa,
4. Andreas Wilhelm, Mitglied der Alpgenossenschaft Garschina,
alle vier vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Christian Rathgeb,
5. Alpgenossenschaft Schuders,
6. Reto Joos, Mitglied der Alpgenossenschaft Schuders,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Flurin von Planta,
Beschwerdegegner 1-6,
Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 2. Kammer als Verfassungsgericht, Obere Plessurstrasse 1, 7001 Chur.
Gemeindeautonomie (Alpreorganisation),
des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden, 2. Kammer als Verfassungsgericht, vom 4. April 2006.
Am 1. Juli 2005 erliess die Gemeindeversammlung der Politischen Gemeinde Schiers (GR) ein neues Weidgesetz. Damit wurde das entsprechende Gesetz vom 6. M�rz 1986 total revidiert. Nach dem Weidgesetz von 1986 sind die gemeindeeigenen Alpen Drusa, Garschina, Mutta und Vordertamunt (Schuderser �lpli) - wie bereits zuvor - je einer Alpgenossenschaft zur Bewirtschaftung zugewiesen. Diese Genossenschaften mit den entsprechenden Namen Drusa, Garschina, Mutta und Schuders stammen offenbar aus dem 19. Jahrhundert und stehen in folgendem, engem Zusammenhang zu den Gemeindeteilen, den so genannten Fraktionen bzw. Nachbarschaften. Jede Fraktion ist einer Genossenschaft zugeordnet. Die Mitgliedschaft steht Personen mit landwirtschaftlichem Domizil in der betreffenden Fraktion offen.
Das Weidgesetz vom 1. Juli 2005 regelt die Nutzung der Gemeindealpen neu. Im vorliegenden Zusammenhang umstritten sind die Bestimmungen, die eine Fusion der vier vorgenannten Genossenschaften zur �ffentlichrechtlichen Weid- und Alpgenossenschaft Schiers vorsehen. Erg�nzend beschloss die Gemeindeversammlung am 1. Juli 2005 die �bernahme der Hypothekarschulden der Alpgenossenschaften Drusa, Garschina und Mutta zu Lasten der Investitionsrechnung der Gemeinde. Ebenso nahm die Gemeindeversammlung die Gr�ndungsstatuten der Alp- und Weidgenossenschaft Schiers an.
Die Gesetzesrevision bezweckt haupts�chlich, die Alpen neu zuzuteilen. Die vier Genossenschaften betreiben Milchkuhhaltung bzw. Sennereien. Ans�ssige Mutterkuhhalter hatten faktisch, bis auf wenige Ausnahmen, keine M�glichkeit, ihre Tiere auf den gemeindeeigenen Alpen zu s�mmern, weil die beiden Kuhhaltungsarten offenbar aus betrieblichen Gr�nden nicht zusammen passen. In den letzten Jahren ist in der Gemeinde der Bestand an Milchk�hen gesunken, w�hrend die Zahl der Mutterk�he stetig zugenommen hat. Nach dem neuen Weidgesetz soll die Alp Mutta zur Mutterkuhalp umgewandelt werden; die Milchk�he aus den vier fusionierten Genossenschaften sollen hingegen auf die �brigen drei Alpen verteilt werden.
Die Alpgenossenschaften Drusa und Garschina sowie je eines ihrer Mitglieder pers�nlich gelangten mit Verfassungsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden. Sie verlangten die Aufhebung des neuen Weidgesetzes und der Statuten der Weid- und Alpgenossenschaft Schiers. Die Alpgenossenschaft Schuders und ein Mitglied pers�nlich erhoben eine parallele Beschwerde. Das Verwaltungsgericht vereinigte die Verfahren und hiess die Beschwerden mit Urteil vom 4. April 2006 gut. Die zwangsweise angeordnete Fusionierung verstosse gegen die Eigentumsgarantie, weil es sich bei den betroffenen Alpgenossenschaften um privatrechtliche juristische Personen im Sinne von Art. 59 Abs. 3 ZGB bzw. Art. 26 ff. des b�ndnerischen Einf�hrungsgesetzes vom 12. Juni 1994 zum ZGB (EGzZGB/GR; BR 210.100) handle. Entsprechend hob das Verwaltungsgericht die umstrittenen beiden kommunalen Erlasse auf.
Mit Eingabe vom 7. Juni 2006 f�hrt die Politische Gemeinde Schiers staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts und beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Sie r�gt eine Verletzung der Gemeindeautonomie, der Eigentumsgarantie, des Willk�rverbots, des Anspruchs auf rechtliches Geh�r und sie beklagt eine formelle Rechtsverweigerung.
In getrennten Eingaben ersuchen die Alpgenossenschaften Drusa und Garschina mit den beiden beteiligten Mitgliedern einerseits wie die Alpgenossenschaft Schuders und das beteiligte Mitglied anderseits um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Denselben Antrag stellt das Verwaltungsgericht.
Das angefochtene Urteil stellt einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid dar, gegen den im Bund kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde zul�ssig ist (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 OG).
Eine Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen wehren, dass sie als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt in ihrer nach kantonalem Verfassungsrecht gew�hrleisteten Autonomie verletzt wird (Art. 50 Abs. 1 und Art. 189 Abs. 1 lit. b BV; Art. 88 OG); ob ihr im betreffenden Bereich eine Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellrechtlichen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; 128 I 136 E. 1.2 S. 139, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 132 I 140 E. 1.3.1 S. 143). In diesem Rahmen kann die Gemeinde auch verfassungsrechtliche Verfahrensrechte anrufen und geltend machen, die kantonalen Instanzen h�tten die Tragweite von verfassungsm�ssigen Rechten missachtet, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen (BGE 131 I 91 E. 1 S. 93 mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht hat zwei rechtssetzende Erlasse der Gemeindeversammlung aufgehoben. Dies trifft die Beschwerdef�hrerin in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist demzufolge zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie legitimiert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt. Der gesch�tzte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgen�ssischen Rechts betreffen (BGE 129 I 290 E. 2.1 S. 294, 410 E. 2.1 S. 413, je mit Hinweisen).
2.2 Die in Art. 65 der Verfassung des Kantons Graub�nden vom 18. Mai/ 14. September 2003 (KV/GR; BR 110.100) gew�hrleistete Gemeindeautonomie umfasst das Recht, dass die Gemeinde ihre Organisation selbst bestimmen kann; vorbehalten bleiben die Vorgaben des kantonalen Rechts zur Gemeindeorganisation (vgl. Art. 66 KV/GR). In der Kantonsverfassung werden die Gemeindefraktionen nicht erw�hnt; deren Rechtsstellung ergibt sich aus Art. 71 ff. des B�ndner Gemeindegesetzes vom 28. April 1974 (GG/GR; BR 175.050). Weiter kommt den Gemeinden von Verfassungs wegen Finanzautonomie zu, soweit ihre Ein- und Ausgaben nicht durch �bergeordnetes Recht festgelegt sind (Marco Toller, in: Kommentar zur Verfassung des Kantons Graub�nden, Chur 2006, Rz. 12 zu Art. 65 KV/GR). Im �brigen statuiert Art. 60 Abs. 2 KV/GR eine allgemeine Zust�ndigkeit der politischen Gemeinden f�r die �rtlichen Angelegenheiten. Dazu geh�rt das Alpwesen (vgl. Toller, a.a.O., Rz. 20 zu Art. 60 KV/GR).
2.3 Eine Gemeinde kann nach Art. 63 GG/GR (in der Fassung vom 26. November 2000) f�r die Auslagerung von Gemeindeaufgaben juristische Personen des �ffentlichen und privaten Rechts schaffen. Wie sich aus der fr�heren Fassung dieser Bestimmung vom 28. April 1974 ergab, kann sie namentlich f�r die Nutzung von Gemeindealpen �ffentlichrechtliche Genossenschaften der jeweiligen Nutzungsberechtigten bilden. Gleichsam als Sonderform hierzu kann sie solche �ffentlichrechtliche K�rperschaften auch als so genannte Fraktionen errichten (Art. 71 Abs. 2 GG/GR). Diese mehr genossenschaftliche Form der Fraktion ist zu unterscheiden von der Fraktion, die als Gebietsk�rperschaft im Sinne von Art. 71 Abs. 3 GG/GR ausgestaltet ist (vgl. zum Ganzen Kurt Langhard, Die Organisation der politischen Gemeinden des Kantons Graub�nden im Spiegel der neueren kantonalen und kommunalen Rechtssetzung, Diss. Z�rich 1977, S. 12 ff.; Rolf Raschein/Andri Vital, B�ndnerisches Gemeinderecht, 2. Aufl., Chur 1991, S. 37, 40). Zwar umfasst die Autonomie der Gemeinde an sich die Befugnis zur nachtr�glichen Umstrukturierung der von ihr geschaffenen �ffentlichrechtlichen Gebilde. Bei Fraktionen enth�lt aber das kantonale Recht eine spezielle Zust�ndigkeitsregel. Nach Art. 76 GG/GR liegt die Kompetenz zur Aufl�sung von Fraktionen einzig bei der Kantonsregierung, wenn sich Gemeinde und Fraktion dar�ber nicht einigen k�nnen.
2.4 Wenn die beschwerdegegnerischen Alpgenossenschaften - wie von der Beschwerdef�hrerin behauptet - �ffentlichrechtlicher Natur sind, w�re an sich vorfrageweise abzukl�ren, ob es sich dabei um Fraktionen im Sinne von Art. 71 Abs. 2 GG/GR handelt. Im vorliegenden Verfahren bestreiten die Beschwerdegegner indessen in keiner Weise die Autonomie der Beschwerdef�hrerin f�r den Fall, dass die fraglichen Genossenschaften �ffentlichrechtliche Korporationen sind. Vielmehr billigen sie diesfalls der Beschwerdef�hrerin die Kompetenz zur Umstrukturierung der Alpgenossenschaften zu. Da es sich beim Umfang der Autonomie nicht um eine Eintretensfrage handelt, ist dieser Punkt nicht von Amtes wegen abzukl�ren. Vorliegend ist somit von der Autonomie der Gemeinde im Zusammenhang mit der umstrittenen Revision des Weidgesetzes auszugehen. Folglich kann sich die Beschwerdef�hrerin mit Autonomiebeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass das Verwaltungsgericht die fusionierten Alpgenossenschaften nicht als kommunale �ffentlichrechtliche K�rperschaften eingestuft hat. In diesem Rahmen ist auch die umstrittene Auslegung des EGzZGB/GR durch das Verwaltungsgericht zu beurteilen (vgl. E. 5.5).
2.5 Die Anwendung von kantonalem und kommunalem Gesetzesrecht pr�ft das Bundesgericht nur auf Willk�r hin; einzig im Hinblick auf die Verletzung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht steht dem Bundesgericht die freie Kognition zu (BGE 132 I 68 E. 1.1 S. 69 f.; 129 I 410 E. 2.3 S. 414, je mit Hinweisen). Willk�r liegt nach der st�ndigen Praxis des Bundesgerichts vor, wenn der angefochtene kantonale Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (BGE 132 I 13 E. 5.1 S. 17 f.; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen).
Zun�chst r�gt die Beschwerdef�hrerin eine Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) und eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Geh�r (Art. 29 Abs. 2 BV). Die Begr�ndung des angefochtenen Urteils sei mangelhaft; das Verwaltungsgericht habe den Alpkorporationen eine privatrechtliche Rechtsnatur beigelegt, ohne sich hinreichend mit den rechtstheoretischen Grundlagen und den Gegenargumenten der Beschwerdef�hrerin auseinander zu setzen.
Der Anspruch auf rechtliches Geh�r ist Teil der allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 BV. Die Rechtsprechung hat daraus einen Rechtsanspruch auf eine ausreichende Entscheidbegr�ndung abgeleitet (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236 mit Hinweisen). Der in Art. 29 Abs. 1 BV verankerte Anspruch der Verfahrenspartei auf gleiche und gerechte Behandlung besitzt hier keine dar�ber hinausgehende Bedeutung.
Das Verwaltungsgericht hat das angefochtene Urteil im Hinblick auf die Rechtsnatur der fraglichen Alpgenossenschaften ausf�hrlich begr�ndet. Es hat der Beschwerdef�hrerin hinreichend klar gemacht, dass es deren Rechtsauffassung nicht teilt. Der Beschwerdef�hrerin war es ohne weiteres m�glich, das Urteil des Verwaltungsgerichts in diesem Punkt anzufechten. Eine Verletzung des Geh�rsanspruchs liegt nicht vor, weshalb sich die staatsrechtliche Beschwerde in diesem Punkt als unbegr�ndet erweist.
Zur Hauptsache geht es um die Zuordnung der fraglichen Genossenschaften zum privaten oder �ffentlichen Recht.
4.1 Art. 59 Abs. 1 ZGB beh�lt im Rahmen der Regeln �ber die juristischen Personen die �ffentlichrechtlichen K�rperschaften und Anstalten des Bundes und der Kantone vor. Art. 829 OR wiederholt diesen Vorbehalt f�r �ffentlichrechtliche Genossenschaften. Nach Art. 59 Abs. 3 ZGB verbleiben Allmendgenossenschaften und �hnliche K�rperschaften unter den Bestimmungen des kantonalen Rechts. Diese letztere Bestimmung bezieht sich auf Korporationen, die mit der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung von Grund und Boden zusammenh�ngen; darunter fallen insbesondere Alpgenossenschaften (Tuor/Schnyder/ Schmid/Rumo-Jungo, Das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 12. Auflage, Z�rich 2002, S. 132 f.; Hans Michael Riemer, in: Berner Kommentar, Systematischer Teil [ST] zu Art. 52-59 ZGB, N. 72; Claire Huguenin, in: Basler Kommentar, 3. Aufl., 2006, N. 21 zu Art. 59 ZGB; Denis Piotet, in: Schweizerisches Privatrecht, Band I/2 [Erg�nzendes kantonales Recht], Basel 2001, N. 274 ff., 278; Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser, Schweizerisches Gesellschaftsrecht, 10. Aufl., Bern 2007, � 21 N. 2, 11). Im Anwendungsbereich von Art. 59 Abs. 3 ZGB k�nnen die Kantone regeln, ob sie derartige K�rperschaften dem privaten oder dem �ffentlichen Recht unterstellen (vgl. Riemer, a.a.O., ST, N. 78; Huguenin, a.a.O., N. 23 f. zu Art. 59 ZGB; Piotet, a.a.O., N. 287 ff.).
4.2 Im Kanton Graub�nden besteht neben der Rechtsgrundlage von Art. 63 ff. GG/GR f�r �ffentlichrechtliche K�rperschaften der Gemeinden eine privatrechtliche Regelung zu den Allmendgenossenschaften und �hnlichen K�rperschaften in Art. 26 ff. EGzZGB/GR. Art. 26 EGzZGB enth�lt eine nicht abschliessende Aufz�hlung derartiger K�rperschaften; dabei ist die Alpgenossenschaft ausdr�cklich aufgef�hrt. Wie der angefochtene Entscheid zu Recht festh�lt, kennt der Kanton Graub�nden bei Allmendgenossenschaften die �ffentlich- wie die privatrechtliche Rechtsform (vgl. auch Piotet, a.a.O., N. 302).
4.3 Die Abgrenzung ist in erster Linie anhand des gesetzten kantonalen Rechts vorzunehmen, erg�nzend aufgrund des kantonalen Gewohnheitsrechts (vgl. Piotet, a.a.O., N. 287; Meier-Hayoz/Forstmoser, a.a.O., � 21 N. 16). Hilfsweise kann schliesslich auf allgemeine Grunds�tze zur Unterscheidung von �ffentlichem und privatem Recht zur�ckgegriffen werden (Subordinations-, Interessen-, Funktionstheorie); insoweit pr�ft das Bundesgericht in jedem Einzelfall, welches Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am besten gerecht wird. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Unterscheidung zwischen privatem und �ffentlichem Recht ganz verschiedene Funktionen zukommen, je nach den Regelungsbed�rfnissen und den Rechtsfolgen, die im Einzelfall infrage stehen (BGE 128 III 250 E. 2a S. 253; 109 Ib 146 E. 1b S. 149, je mit Hinweisen).
Es fragt sich, ob die Alpgenossenschaften hier auf einer �ffentlichrechtlichen Grundlage beruhen oder ob sie private Vereinigungen darstellen. Die Beschwerdef�hrerin leitet die �ffentlichrechtliche Natur aus den Bestimmungen des kommunalen Weidgesetzes von 1986 ab. Sie erachtet es als willk�rlich, dass das Verwaltungsgericht die Genossenschaften als privat qualifiziert hat, obwohl deren Selbstbestimmungsrecht in diesem kommunalen Erlass grundlegend beschr�nkt werde.
5.1 Das Weidgesetz von 1986 regelt unter anderem die Nutzung der Gemeindealpen; diese stehen unbestrittenermassen im Eigentum der Gemeinde. Die Aufsicht und Leitung des Alpwesens obliegt dem Gemeindevorstand (Art. 1). F�r die (Alp-)Weidenutzung haben die Landwirte Abgaben, so genannte Nutzungstaxen, zu bezahlen (Art. 3). Zu den Alpgenossenschaften wird im Wesentlichen Folgendes bestimmt: Es wird festgelegt, welche Gemeindealp welcher Genossenschaft zur Nutzung und Bewirtschaftung zugewiesen ist (Art. 21). Der Gemeindevorstand legt alle f�nf Jahre die so genannten Bestossungszahlen der einzelnen Alpen, d.h. die H�chstzahl der zur S�mmerung zugelassenen Tiere, fest (Art. 26). Die S�mmerung von Vieh, das nicht aus der entsprechenden Fraktion stammt, ist nur dann zul�ssig, wenn aus den Best�nden der Genossenschafter nicht gen�gend Vieh gealpt wird. Vieh aus anderen Fraktionen hat dabei den Vorrang vor ausw�rtigem Vieh (Art. 23 Abs. 3).
Die Genossenschaften sind verpflichtet, Statuten aufzustellen, die den vom Gemeindevorstand erlassenen Normalstatuten nicht widersprechen d�rfen; ausserdem bed�rfen die Annahme und jede �nderung der Statuten zu ihrer G�ltigkeit der Genehmigung des Gemeindevorstandes (Art. 22). Art. 23 umschreibt, wer Mitglied in einer Genossenschaft werden darf. Alle Personen mit landwirtschaftlichem Domizil in der jeweiligen Fraktion der Gemeinde haben einen Anspruch auf die Mitgliedschaft in der entsprechenden Genossenschaft, sofern sie die in den Statuten festgehaltenen Voraussetzungen erf�llen (Art. 23 Abs. 2).
In den aktuellen (genehmigten) Statuten der drei Genossenschaften, die allesamt aus dem Jahr 1987 stammen, wird f�r den Erwerb der Mitgliedschaft �bereinstimmend Folgendes verlangt: landwirtschaftliches Domizil in der jeweils zugeordneten Gemeindefraktion, Entrichtung eines bestimmten Eintrittsgelds sowie eine schriftliche Beitrittserkl�rung. Zum Eintrittsgeld wird in allen Statuten bestimmt, dass es bei einem Austritt nicht zur�ckerstattet wird.
5.2 Das Verwaltungsgericht hat die Einordnung der vorliegenden Alpgenossenschaften ins Privatrecht damit begr�ndet, sie w�rden haupts�chlich private Interessen - d.h. der beteiligten Landwirte - verfolgen und nur in einem kleinen Umfang auch �ffentlichen Zwecken dienen. Die Anwendbarkeit des kantonalen Gemeindegesetzes auf diese Korporationen hat das Gericht mit dem Argument abgelehnt, sie seien �lter als dieser Erlass aus dem Jahr 1974. Eine solche Argumentation greift zu kurz. Das hohe Alter der Alpgenossenschaften schliesst es nicht aus, ihre heutigen Strukturen den kantonalen privatrechtlichen Bestimmungen (EGzZGB/GR) bzw. dem Gemeindegesetz zuzuordnen.
5.3.1 Unter den Parteien ist unbestritten, dass die Alpgenossenschaften zwar seit �ber einem Jahrhundert bestehen, aber mutmasslich nicht vor 1863 entstanden sind; bis dahin war das Alpwesen Gemeindeangelegenheit (vgl. Mathias Th�ny, Schiers - Geschichte und Kulturgeschichte, 2. Aufl., Schiers 1995, S. 117; dieses Werk vermittelt bei S. 47 f. auch einen �berblick �ber die Alpteilungen zwischen Schiers und Gr�sch, die erst gegen Ende des 19. Jahrhunderts abgeschlossen worden sind; vgl. insbesondere zur Teilung der Alp Tamunt, bei der Vordertamunt an Schiers gelangte, Heinrich Moosberger, Die b�ndnerische Allmende, Diss. Z�rich 1891, S. 72 ff.).
5.3.2 Wird das Gr�ndungsdatum historisch derart eingegrenzt, so ist mit der Beschwerdef�hrerin davon auszugehen, dass die Genossenschaften nicht �lter als das altrechtliche b�ndnerische Civilgesetzbuch sind, das am 1. September 1862 in Kraft trat (vgl. zum Inkrafttreten dieses Erlasses Mario Cavigelli, Entstehung und Bedeutung des B�ndner Zivilgesetzbuches von 1861, Diss. Freiburg i.�. 1994, S. 87).
5.3.3 Aus Sicht des �ffentlichen Rechts kommt hier dem altrechtlichen kantonalen Niederlassungsgesetz von 1874 eine wesentliche Bedeutung zu. Es bestimmte in Art. 12, (Gemeinde-)B�rger und Niedergelassene mit Schweizer B�rgerrecht m�ssten grunds�tzlich gleichermassen zur Nutzung der Gemeindeweiden und -alpen zugelassen werden (vgl. dazu Rolf Raschein, B�ndnerisches Gemeinderecht, 1. Aufl., Domat/Ems 1972, S. 119; G�ri Pedotti, Beitr�ge zur rechtsgeschichtlichen Entwicklung der Gemeinde, der Gemeindeaufgaben und des Gemeindeverm�gens im Kanton Graub�nden, Diss. Z�rich 1936, S. 80 ff). Die Vorschrift ist durch das Gemeindegesetz abgel�st worden (Art. 102 lit. a GG/GR).
5.3.4 Die �ltesten kommunalen Rechtsquellen zu den Alpkorporationen, die bei den Akten liegen, stammen aus dem Jahr 1930. Dabei handelt es sich um die damalige Gemeindeverfassung und eine Vollzugsordnung der Gemeinde. Die damalige Gemeindeverfassung sah in Art. 27 vor, dass die Gemeindealpen seit uralten Zeiten den verschiedenen Nachbarschaften zur Nutzniessung �berlassen seien und es vorl�ufig bei der bisherigen �bung bleibe. Sie bestimmte weiter, dass B�rger und in der Gemeinde Niedergelassene grunds�tzlich in gleicher Weise, entsprechend dem Wohnsitz in einer Nachbarschaft (heute: Fraktion), zur Mitgliedschaft in den Alpgenossenschaften berechtigt waren und Neueintretende lediglich ein von der Gemeinde bestimmtes Eintrittsgeld zu bezahlen hatten. In der Verfassung war ebenso verankert, dass die Genossenschaften f�r die Alpverwaltung Statuten aufzustellen hatten, die der Genehmigung des Gemeinderates bedurften. Die Regelung der Bestossung wurde in den Ausf�hrungsbestimmungen den einzelnen Genossenschaften �berlassen. Im Rahmen der sp�teren Weidordnung von 1954 wurde pr�zisiert, dass dieser Punkt Inhalt der Genossenschaftsstatuten bilden m�sse; in diesem Rahmen unterlag er nun der Genehmigung durch die Gemeinde.
5.3.5 Die Gemeinden sind zur Schaffung �ffentlichrechtlicher Alpkorporationen befugt (vgl. Art. 63 GG/GR und insbesondere die von 1974 bis 2000 geltende Fassung dieser Bestimmung [Art. 63 aGG/GR]). Art. 65 GG/GR sieht in der heutigen Fassung die Aufsicht der Gemeinde �ber ausgelagerte Tr�gerschaften vor; die Fassung von 1974 bis 2000 pr�zisierte, zur Aufsicht geh�re, dass der Gemeindevorstand die Statuten dieser Genossenschaften zu genehmigen habe. Nach Art. 30 GG/GR, der unver�ndert in Kraft steht, sind zur Nutzung des so genannten Nutzungsverm�gens der Gemeinde die in der Gemeinde wohnhaften Gemeindeb�rger und die niedergelassenen Schweizerb�rger in der gleichen Weise berechtigt. Zum Nutzungsverm�gen werden unter anderem die gemeindeeigenen Alpen gerechnet (Raschein/Vital, a.a.O., S. 159). F�r die Nutzung von Weiderechten ist die Zahl der Tiere massgebend, die der Nutzungsberechtigte mit dem auf Gemeindegebiet geernteten Futter durchgewintert hat (Art. 31 GG/GR). Art. 32 aGG/GR (in der Fassung von 1974 bis 2000) legte fest, dass der Niederlassung das landwirtschaftliche Domizil in der betreffenden Gemeinde gleichgestellt sei, und definierte diesen Begriff (vgl. dazu Raschein/Vital, a.a.O., S. 165). Nach Art. 33 GG/GR hat die Gemeinde f�r die Gew�hrung der Nutzungen Nutzungstaxen oder Pachtzinse zu erheben.
5.4 Es stellt daher keinen Zufall dar, dass die bei E. 5.1 aufgef�hrten Bestimmungen des kommunalen Weidgesetzes von 1986 dem kantonalen Gemeindegesetz in der damals geltenden Fassung entsprechen. In Art. 3 nimmt das Weidgesetz von 1986 bez�glich der Nutzungstaxen sogar ausdr�cklich Bezug auf Art. 33 GG/GR. Die Vorgaben des kommunalen Rechts zum Mitgliederkreis und zum Umfang, in dem die Alpen wirtschaftlich genutzt werden durften, bezwecken offensichtlich die Umsetzung der �bergeordneten kantonalen Vorschriften. Dies zeigt sich gerade in der Ankn�pfung von Art. 23 des Weidgesetzes von 1986 an das landwirtschaftliche Domizil in der Gemeinde (Art. 32 aGG/GR, E. 5.3.5). Dieser Begriff war in der kommunalen Verfassung von 1930 noch nicht verwendet worden; dort war - entsprechend der damaligen kantonalen Regelung (E. 5.3.3) - nur die Rede von B�rgern und Niedergelassenen (E. 5.3.4). Das Verwaltungsgericht verkennt, dass der eigentliche �ffentliche Zweck dieser Genossenschaften in der Offenhaltung der gemeindlichen Alpen f�r diejenigen Personen liegt, die gem�ss althergebrachter �bung und nach dem sp�teren kantonalen Recht zur Nutzung berechtigt sind. Im Vergleich dazu erweist sich der private Nutzen, den die jeweiligen Mitglieder aus der Genossenschaft ziehen k�nnen, lediglich als Folge dieses �ffentlichen Zwecks. Dem �ffentlichrechtlichen Charakter der Genossenschaften tut es keinen Abbruch, dass die Mitgliedschaft heute nicht automatisch mit der Begr�ndung des landwirtschaftlichen Domizils in der Gemeinde entsteht; es gen�gt, dass ein �ffentlichrechtlicher Rechtsanspruch auf den Erwerb der Mitgliedschaft besteht. Ebenso wenig kann es - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - darauf ankommen, dass bei den fraglichen Korporationen kein Beitrittszwang der Nutzungsberechtigten vorgeschrieben ist.
5.5 Unhaltbar ist es sodann, wenn das Verwaltungsgericht die im Weidgesetz von 1986 verankerte Pflicht, die Genossenschaftsstatuten von der Gemeinde genehmigen zu lassen, als mit einer privatrechtlichen Struktur vereinbar wertet. Nicht nur war dieser Teilgehalt der kommunalen Aufsicht in Art. 65 aGG/GR verankert (E. 5.3.5). Insofern geht es gleichzeitig um das richtige Verst�ndnis von Art. 35 EGzZGB/GR. Nach dieser Bestimmung bleiben f�r Genossenschaften, die �ffentlichen Zwecken dienen, das �ffentliche Recht und die Aufsicht des Staates vorbehalten.
5.5.1 Das Verwaltungsgericht hat erwogen, Art. 35 EGzZGB/GR beziehe sich auf kantonalrechtliche private Genossenschaften; dies folge aus der Stellung dieses Artikels im Abschnitt des EGzZGB/GR �ber die Allmendgenossenschaften. Nach Auffassung des Gerichts k�nne sich eine Gemeinde die Genehmigung von Statuten einer Allmendgenossenschaft vorbehalten, ohne dass dies dem privatrechtlichen Charakter der Korporation abtr�glich sei. Mit anderen Worten lehnt das kantonale Gericht es ab, Art. 35 EGzZGB/GR als unechten Vorbehalt zugunsten des �ffentlichen Rechts aufzufassen. Dabei stellt sich das Gericht aber in Widerspruch zu einem �lteren eigenen Entscheid; dort hatte es Art. 49 des EGzZGB/GR vom 5. M�rz 1944, die Vorg�ngerbestimmung von Art. 35 EGzZGB/GR, lediglich als deklaratorischen Hinweis auf das �ffentliche Recht behandelt (PVG 1973 Nr. 47 E. 2 S. 92). Weshalb das Gericht eine derartige Meinungs�nderung vollzogen hat, ist aus dem angefochtenen Entscheid nicht ersichtlich.
5.5.2 Im Kanton Graub�nden k�nnen sich die juristischen Personen des kantonalen Privatrechts traditionellerweise frei bilden. F�r die Errichtung gen�gt der in den Statuten zum Ausdruck kommende Willensentschluss der beteiligten Gesellschafter (Piotet, a.a.O., N. 311). Dieses heute in Art. 26 EGzZGB/GR verankerte freiheitliche System geht zur�ck auf entsprechende Normen des Civilgesetzbuchs (Albert Pritzi, Die privatrechtlichen Korporationen nach dem Recht des Kantons Graub�nden, mit besonderer Ber�cksichtigung des Unterengadins, Diss. Z�rich 1998, S. 90 f.; vgl. auch aus rechtshistorischer Sicht Cavigelli, a.a.O., S. 109 ff.).
5.5.3 Im Gegensatz zum System der freien Gesellschaftsbildung steht das so genannte Konzessionssystem (vgl. dazu aus Sicht des Bundesprivatrechts BGE 120 II 374 E. 4b S. 381). Bei Letzterem beh�lt der Kanton die Genehmigung der Statuten privater kantonalrechtlicher K�rperschaften durch eine Beh�rde vor (dazu Riemer, a.a.O., N. 10a zu Art. 52 ZGB; Piotet, a.a.O., N. 311; Meier-Hayoz/Forstmoser, a.a.O., � 21 N. 19). Diesem Prinzip ist z.B. der Kanton St. Gallen gefolgt; eine beh�rdliche Genehmigung der Statuten ist nicht nur f�r die Errichtung, sondern auch bei Statuten�nderungen und der K�rperschaftsaufl�sung erforderlich (Andreas Kley-Struller, Kantonales Privatrecht, St. Gallen 1992, S. 104 f.).
5.5.4 Wesensmerkmal privatrechtlicher K�rperschaften ist nach dem b�ndnerischen Recht ihr Selbstbestimmungsrecht. Ein solches besteht dagegen bei �ffentlichrechtlichen K�rperschaften nur im Rahmen des �ffentlichen Rechts. Den Vorschriften des EGzZGB/GR �ber die Allmendgenossenschaften ist eine beh�rdliche Statutengenehmigung fremd. Gem�ss Art. 27 EGzZGB/GR wird die Freiheit dieser Gesellschaften, ihre Rechtsverh�ltnisse in den Statuten festzulegen, einzig durch diejenigen Bestimmungen begrenzt, deren Anwendung von Gesetzes wegen vorgeschrieben ist. Zum Erwerb der Mitgliedschaft bei Allmendgenossenschaften enthalten Art. 26 ff. EGzZGB/GR keine Bestimmungen (vgl. Pritzi, a.a.O., S. 95, 138 f.). Demgegen�ber kommt bei den hier betroffenen Alpgenossenschaften als Mitglied nur infrage, wer die Voraussetzungen erf�llt, die von der Gemeinde aufgestellt bzw. mittelbar vom kantonalen �ffentlichen Recht vorgegeben worden sind (vgl. E. 5.4).
5.5.5 Die Privatautonomie, die in den Art. 26 und 27 EGzZGB/GR verankert ist, w�rde im Ergebnis aufgehoben, wenn die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Deutung von Art. 35 EGzZGB/GR zutr�fe. Nach der unzutreffenden Argumentation des Verwaltungsgerichts k�nnten die Gemeinden, unter Geltendmachung �ffentlicher Interessen, praktisch bei jeder Allmendgenossenschaft ein Genehmigungsrecht f�r die Statuten beanspruchen. Die im angefochtenen Entscheid erfolgte Anerkennung von Art. 35 EGzZGB/GR als Grundlage f�r ein derart weitgehendes Eingriffsrecht einer Gemeinde in die inneren Belange einer privaten K�rperschaft erweist sich somit als systemwidrig zum kantonalrechtlich vorgesehenen Dualismus von privat- und �ffentlichrechtlichen Allmendgenossenschaften. Im �brigen erscheint Art. 35 EGzZGB/GR auch viel zu wenig bestimmt, um den Gemeinden derart weitreichende Sonderrechte - auf dem Boden des Privatrechts - zuzuerkennen. Es h�lt somit nicht vor dem Willk�rverbot stand, Art. 35 EGzZGB/GR anders denn als unechten Vorbehalt zugunsten des �ffentlichen Rechts zu verstehen.
5.6 Fehl geht das kantonale Gericht schliesslich, wenn es aus einzelnen Meinungs�usserungen und Verf�gungen der Beh�rden seit dem Erlass des Weidgesetzes von 1986 den Schluss zieht, die Gemeinde habe den privaten Charakter der fraglichen Genossenschaften anerkannt. F�r eine Privatisierung h�tte es einen Entscheid des Gemeindegesetzgebers erfordert, das Weidgesetz von 1986 in diese Richtung zu �ndern und damit von der althergebrachten �bung abzuweichen; eine derartige �nderung ist aber weder behauptet noch ersichtlich.
5.7 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die er�rterten Vorgaben des bisher geltenden kommunalen Rechts an die fraglichen Alpkorporationen eindeutig f�r deren �ffentlichrechtliche Natur sprechen. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts verst�sst, wie gezeigt, gegen unumstrittene Rechtsgrunds�tze und erweist sich als willk�rlich.
An diesem Ergebnis �ndert der Umstand nichts, dass den beschwerdegegnerischen Alpkorporationen verm�genswerte Rechte zustehen. Art. 52 Abs. 2 i.V.m. Art. 53 ZGB lassen es zu, dass juristische Personen des �ffentlichen Rechts gleich wie privatrechtliche juristische Personen �ber ein Verm�gen - und damit auch �ber Immobiliarsachenrechte - verf�gen k�nnen (vgl. Tuor/Schnyder/Schmid/Rumo-Jungo, a.a.O., S. 130; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2005, � 8 Rz. 12; Ulrich H�felin/Georg M�ller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Z�rich 2006, Rz. 1290). Das Vorhandensein eines eigenen Verm�gens erlaubt an sich keinen direkten R�ckschluss auf die Rechtsnatur der Tr�gerschaft. Dennoch ist im Folgenden auf die im Streit liegenden Verm�gensrechte einzugehen, weil die Beschwerdegegner daraus zumindest f�r einen Teil der T�tigkeit der Genossenschaften eine privatrechtliche Natur ableiten.
6.1 Im angefochtenen Entscheid �ussert sich das kantonale Gericht dahingehend, als privatrechtliche Grundlage der Alpgenossenschaften k�men historische private bzw. ehehafte Weidnutzungsrechte in Betracht. Die Beschwerdegegner behaupten indessen gar nicht, die Genossenschaften w�rden �ber ehehafte Weidrechte verf�gen. Entgegen der Auffassung des kantonalen Gerichts lassen sich auch die �usserungen der Beschwerdef�hrerin im kantonalen Verfahren nicht als Anerkennung entsprechender historischer Rechtstitel verstehen. Vielmehr hat die Beschwerdef�hrerin dort - wie im vorliegenden Verfahren - den Bestand solcher Privatrechte bestritten. Etwas Anderes folgt auch nicht daraus, dass die Gemeindeverfassung von 1930 in Art. 27 den Passus enth�lt, die Alpen seien seit uralten Zeiten den verschiedenen Nachbarschaften zur Nutzniessung �berlassen worden (zu dieser Norm bereits E. 5.3.4); dieser Wortlaut spricht im Gegenteil gegen das Vorhandensein privater Nutzungsrechte. Im vorliegenden Verfahren besteht kein Anlass zur Annahme privater Weidrechte.
6.2 Hingegen haben die Beschwerdegegner glaubhaft gemacht, dass die Politische Gemeinde Schiers den Genossenschaften Drusa und Schuders anfangs der 1990er Jahre je auf einer Teilfl�che der ihnen zugewiesenen Alp ein selbstst�ndiges und dauerndes Baurecht zur Errichtung von Alpgeb�uden einger�umt hat. Die Baurechte haben gem�ss den bei den Akten liegenden Vertr�gen eine Laufzeit von 50 Jahren. Art. 28 des Weidgesetzes von 1986 sieht vor, dass die Alpgenossenschaften die Alpgeb�ude im Baurecht erstellen. Darauf konnte sich der Gemeindevorstand bei Abschluss der Vertr�ge st�tzen; die G�ltigkeit der Baurechtsvertr�ge ist unbestritten.
Die Beschwerdef�hrerin hat dazu im kantonalen Verfahren ausgef�hrt, zuvor h�tten die Alpgeb�ude der Gemeinde selbst geh�rt; die Einr�umung von Baurechten ver�ndere die Rechtsnatur der Genossenschaften nicht. Demgegen�ber behaupten die Beschwerdegegner eine zumindest teilweise private Rechtsnatur der Alpkorporationen in dem Umfang, als sie in den eigenen Geb�uden einen selbsttragenden Sennereibetrieb f�hren. Auch die aufw�ndigen Alpsanierungen seien vorwiegend dank Eigenleistungen der Genossenschafter bzw. Patenschaften Dritter zustande gekommen.
6.3 Pritzi erw�hnt in seiner Dissertation (a.a.O., S. 69) eine Gemeindealp im Unterengadin; dort wirtschaftet eine privatrechtliche Alpgenossenschaft gest�tzt auf ein von der Gemeinde einger�umtes Baurecht. Die Beschwerdegegner nennen dieses Beispiel zur Bekr�ftigung ihrer bei E. 6.2 vorgetragenen These. Sie scheinen dabei zu �bersehen, dass nach der Darstellung des Autors bei jener Alp zwei voneinander rechtlich getrennte Alpgenossenschaften bestehen; eine �ffentlichrechtliche zur Nutzung der gemeindeeigenen Alpweiden und eine privatrechtliche, der die Geb�ude mit dem Sennereibetrieb geh�ren (Pritzi, a.a.O., S. 57 f.). Eine solche Zweiteilung wird im vorliegenden Fall von den Beschwerdegegnern nicht dargetan. Insofern gen�gt es nicht, dass die Alpgenossenschaft Drusa neben den Statuten �ber ein Alpreglement verf�gt. Das Reglement gr�ndet nach seinem Wortlaut auf den von der Gemeinde genehmigten Statuten und f�hrt diese aus. Den Sennereibetrieben fehlt hier offensichtlich die rechtliche Selbstst�ndigkeit. Ihr rechtliches Schicksal folgt deshalb demjenigen der �ffentlichrechtlichen Tr�gerschaft.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dies f�hrt zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Damit steht fest, dass die im kommunalen Weidgesetz vom 1. Juli 2005 fusionierten Alpgenossenschaften Drusa, Garschina und Schuders �ffentlichrechtlicher Natur sind. Das Verwaltungsgericht wird zu pr�fen haben, ob das angefochtene kommunale Gesetz bei dieser Sachlage gegen verfassungsm�ssige Rechte der Beschwerdegegner verst�sst.
Angesichts des Verfahrensausgangs ist die Gerichtsgeb�hr den Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Im Hinblick auf die Entrichtung dieser Geb�hr sind die Beschwerdegegner 1 bis 4 und die Beschwerdegegner 5 bis 6 je zu einer Gruppe zusammenzufassen; jede Gruppe hat die H�lfte der Geb�hr zu bezahlen. Innerhalb der Gruppe haften die einzelnen Beschwerdef�hrer f�r den Gruppenanteil solidarisch (Art. 156 Abs. 7 OG). In der gleichen Weise haben die Beschwerdegegner die anwaltlich vertretene Beschwerdef�hrerin angemessen zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 1 und Abs. 5 OG).
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden vom 4. April 2006 wird aufgehoben.
Die Gerichtsgeb�hr wird festgesetzt auf insgesamt Fr. 5'000.--. Die Beschwerdegegner 1 bis 4 und die Beschwerdegegner 5 bis 6 bilden zusammen je eine Gruppe, welche die H�lfte der Geb�hr zu bezahlen hat. Innerhalb der Gruppe haften die Beschwerdegegner f�r den Gruppenanteil solidarisch.
Die Beschwerdegegner haben die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 4'000.-- zu entsch�digen. Die Beschwerdegegner 1 bis 4 und die Beschwerdegegner 5 bis 6 bilden zusammen je eine Gruppe, welche die H�lfte der Entsch�digung zu bezahlen hat. Innerhalb der Gruppe haften die Beschwerdegegner f�r den Gruppenanteil solidarisch.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 2. Kammer als Verfassungsgericht, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. November 2006

References: Art. 59
 Art. 26
 Art. 86
 Art. 189
 Art. 88
 BGE 
 Art. 65
 Art. 66
 Art. 71
 Art. 65
 Art. 60
 Art. 60
 Art. 63
 Art. 71
 Art. 76
 Art. 71
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 59
 Art. 829
 Art. 59
 Art. 52
 Art. 59
 Art. 59
 Art. 59
 Art. 63
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 23
 Art. 12
 Art. 27
 Art. 63
 Art. 65
 Art. 30
 Art. 32
 Art. 33
 Art. 3
 Art. 33
 Art. 23
 Art. 65
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 49
 Art. 35
 Art. 26
 BGE 
 Art. 52
 Art. 27
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 35
 Art. 52
 Art. 53
 Art. 27
 Art. 28