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Timestamp: 2020-01-27 13:58:36+00:00

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Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft als Sammelbecken der Kommunalentlastung? - Wirtschaftsdienst
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96. Jahrgang, 2016 · Heft 7 · S. 501–509
Nach dem Grundgesetz tragen Bund und Länder (einschließlich ihrer Kommunen) gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt (Art. 104a Abs. 1 GG). Die Aufgabenwahrnehmung obliegt grundsätzlich den Ländern (Art. 83 GG) und damit auch die Finanzierung der Aufgaben. Dies gilt auch für die sozialen Leistungen, die in ersten Linie auf der kommunalen Ebene anfallen; die Länder haben hierbei die Aufgabe, ihre Kommunen entsprechend auszustatten. Weiterhin regelt das Grundgesetz in Art. 106 ff. die Verteilung des Einnahmeaufkommens aus den Steuern, damit Bund, Länder und Gemeinden ihre verfassungsmäßigen Aufgaben erfüllen können. Eine besondere Rolle kommt dabei dem Art. 106 Abs. 3 und 4 GG zu, der die Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländern definiert. Er besagt, dass die Anteile von Bund und Ländern am Umsatzsteueraufkommen neu festzulegen sind, sobald sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich anders entwickelt. Die Praxis sieht allerdings anders aus, und die Umsatzsteuerverteilung gleicht mittlerweile einem „eingerosteten Scharnier“1, da die letzte Anpassung der Quote Mitte der 1990er Jahre stattfand.
Stattdessen haben sich Nebenschauplätze etabliert, auf denen der Bund die Länder und Kommunen finanziell entlastet. Dies ist möglich, da die Verfassung besagt, dass Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern (und Kommunen) ausgeführt werden, vorsehen können, dass der Bund die Kosten ganz oder teilweise übernimmt (Art. 104a Abs. 3 GG). Ein solcher Fall sind die Kosten für Unterkunft und Heizung (KdU) mitsamt der Bundesbeteiligung (BBKdU). Allerdings ist die Zweckbestimmung der Bundesbeteiligung über die Jahre verwässert worden, wie auch Knapp schildert: „Die Bedeutung der Bundesbeteiligung geht mittlerweile weit über die Finanzierung der Kosten für Unterkunft und Heizung hinaus. Der Bund hat sie in erheblichem Umfang genutzt, um auf die Länder allgemein Mittel zur finanziellen Entlastung der Kommunen zu verteilen. Dazu wurde die Höhe der Bundesbeteiligung in unterschiedlichen Zusammenhängen vielfach geändert.“2
Mit der Zusammenlegung der bis dahin vom Bund finanzierten Arbeitslosenhilfe und der kommunal finanzierten Sozialhilfe im Jahr 2005 wurde ein einheitliches Leistungssystem für erwerbsfähige Hilfsbedürftige und deren Angehörige geschaffen – die „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ im SGB II. Innerhalb dieses Fürsorgesystems haben Leistungsberechtigte Anspruch auf Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts als Arbeitslosengeld II, bekannt als „Hartz IV“. Die Reform führte damals zu massiven Verschiebungen in der Aufgaben- und Kostenträgerschaft aller Ebenen. Dies war politisch beabsichtigt, da das neue System auch ein Kernelement einer Gemeindefinanzreform darstellte, mit dem die Kommunen jährlich um 2,5 Mrd. Euro entlastet werden sollten. Naturgemäß kam es zu konfliktreichen Auseinandersetzungen über die finanziellen Aus- und Folgewirkungen. Letztlich mündeten sie darin, dass auf Empfehlung des Vermittlungsausschusses vom 30.6.2004 mit Wirkung zum 1.1.2005 die Einführung einer Bundesbeteiligung im § 46 Abs. 5 bis 9 SGB II3 beschlossen wurde, um die Umsetzung der Bundeszusage sicherzustellen. Sie sollte die Kommunen durch die neue Gesetzgebung um jährlich 2,5 Mrd. Euro entlasten.4 Diese Bundesbeteiligung bezieht sich auf die Kosten für Unterkunft und Heizung, die nach der Hartz-IV-Reform den wesentlichen Kostenblock der Städte und Kreise darstellen. Da direkte Finanzbeziehungen zwischen Bund und Kommunen nach dem Grundgesetz so gut wie unmöglich sind, wird die Bundesbeteiligung dem Land erstattet, das diese an die kommunalen Träger weiterleitet. Im Ergebnis wurde die Beteiligung des Bundes vorbehaltlich einer regelmäßigen Überprüfung zunächst auf den Wert von 29,1% festgelegt.
Bundesdurchschnitt 29,1 29,1 31,8 29,2 26,0 23,6
Baden-Württemberg 29,1 29,1 35,2 32,6 29,4 27,0
Rheinland-Pfalz 29,1 29,1 41,2 38,6 35,4 33,0
Übrige 14 Länder 29,1 29,1 31,2 28,6 25,4 23,0
Auch für 2011 legte die Bundesregierung erneut ein SGB-II-Änderungsgesetz vor, nach dem sich durch die fortgeführte Anwendung der Anpassungsformel für 2011 ein Anstieg des prozentualen Beteiligungssatzes des Bundes um 1,5 Prozentpunkte ergeben hätte. Die Bundesbeteiligung wäre damit im Bundesdurchschnitt auf 25,1% angestiegen.10 Allerdings trat dieses Gesetz nicht in Kraft, da der Bundesrat es ablehnte und dazu den Vermittlungsausschuss anrief. Der Vermittlungsausschuss einigte sich auf einen umfangreichen Kompromiss, der auch das sogenannte Bildungspaket enthielt und in der 880. Sitzung des Bundesrates am 25.2.2011 beschlossen wurde.11 Auf dieser Grundlage wurde das „Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Sozialgesetzbuches“ vom 24.3.201112 neu gefasst, in dem die Anpassungsformel entfiel und stattdessen „ein fester Sockelprozentsatz und ein zusätzlicher variabler Prozentsatz, der sich an den Ausgaben der Länder bzw. Kommunen für Bildung und Teilhabe orientiert“13 eingeführt wurde.
Sockelprozentsatz: § 46 Abs. 5 SGB II Mittagessen und Hortkinder sowie Schulsozialarbeiter (befristet bis 2013) 400 2,8
Verwaltungskosten Bildung und Teilhabe 136 1,0
Kinderzuschlag und Wohngeld 27 0,2
Erhöhung KdU (Warmwasser) 277 1,9
Gesamt 840 5,9
Variabler Prozentsatz: § 46 Abs. 6 SGB II Kinder in der Grundsicherung 626 4,4
Kinder von Kinderzuschlagsempfängern 102 0,7
Kinder von Wohngeldempfängern 50 0,3
Gesamt 778 5,4
Summe aller Positionen 1618 11,3
Die Koexistenz aus Sockel- und variablem Prozentsatz hat die BBKdU in ruhigeres Fahrwasser gebracht – allerdings auch zu dem Preis, dass mit dem Bildungspaket die erste KdU-fremde, jedoch noch nicht grundsicherungsfremde Aufgabe in das System integriert wurde. Insofern ist das Bildungspaket der erste Sündenfall zur Öffnung der Bundesbeteiligung als Finanzausgleichselement, jedoch noch im angestammten Rechtskreis. Der Sockelanteil blieb in den nächsten Jahren stabil. Die Bestimmung, dass eine Spitzabrechnung zu § 46 Abs. 6 im Nachgang erfolgt, ist mit der Verkündung der sogenannten „Bundesbeteiligungs-Festlegungsverordnungen“ (BBFestV) ab 2013 umgesetzt worden. Bis dato sind insgesamt vier BBFestV bekannt.14 Die mit jeder Verordnung festgelegten Prozentsätze für das Folgejahr und die rückwirkende Anpassung für das laufende Jahr ermöglichen einen „zeitnahen Ausgleich anhand der tatsächlichen Entwicklung“15.
Ein sachlich neuer Aspekt bzw. die erste echte grundsicherungsfremde Aufgabe wurde 2014 in das Gesetz integriert: Hintergrund ist das „Gesetz zur Änderung des Freizügigkeitsgesetzes/EU und weiteren Vorschriften“.16 Der Bund hat den Kommunen wegen der Herausforderungen, die sich aufgrund der Freizügigkeit aus der Zuwanderung aus anderen EU-Mitgliedstaaten ergeben, einmalige Hilfen in Höhe von 25 Mio. Euro zur Verfügung gestellt, die umgerechnet die BBKdU um bundesdurchschnittlich 0,18 Prozentpunkte erhöhen. Die Einfügung als § 46 Abs. 7a sieht auch vor, dass durch Rechtsverordnung länderspezifische Prozentsätze festgesetzt werden können. Auf dieser Grundlage hat das zuständige Bundesministerium für Arbeit und Soziales die „Sonderbundesbeteiligungs-Festlegungsverordnung 2014“17 erlassen, mit der landesspitze Zahlen auf der Grundlage der Entwicklung der Zuwanderung aus anderen EU-Mitgliedstaaten ermittelt worden sind. Danach werden die Anteile für einzelne Länder über die zunächst festgesetzten 0,18% hochgesetzt, während die in der Verordnung nicht genannten Länder leer ausgehen.
Noch ohne variable Beteiligung nach § 46 Abs. 6 und 7 SGB II
Baden-Württemberg 39,8 39,8 38,1 36,28 39,7 39,8 43,5 31,6 31,6
Bayern 35,8 35,8 33,4 31,17 34,7 34,9 38,6 27,6 27,6
Brandenburg 35,8 35,8 33,1 29,90 34,2 34,3 38,0 27,6 27,6
Hessen 35,8 35,8 33,6 31,47 34,9 35,0 38,7 27,6 27,6
Mecklenburg-Vorpommern 35,8 35,8 33,3 30,70 34,6 35,5 39,2 27,6 27,6
Niedersachsen 35,8 35,8 34,1 31,92 35,8 36,3 40,0 27,6 27,6
Nordrhein-Westfalen 35,8 35,8 33,8 31,46 35,3 35,4 39,1 27,6 27,6
Rheinland-Pfalz 45,8 45,8 43,7 41,22 44,4 44,6 48,3 37,6 37,6
Saarland 35,8 35,8 34,0 31,80 35,9 35,8 39,5 27,6 27,6
Sachsen 35,8 35,8 33,4 30,70 34,7 35,2 38,9 27,6 27,6
Sachsen-Anhalt 35,8 35,8 32,7 30,00 34,0 34,6 38,3 27,6 27,6
Schleswig-Holstein 35,8 35,8 33,8 31,20 35,2 35,3 39,0 27,6 27,6
Thüringen 35,8 35,8 34,1 31,30 35,4 35,9 39,6 27,6 27,6
Berlin 35,8 35,8 32,3 29,91 33,9 34,2 37,9 27,6 27,6
Bremen 35,8 35,8 36,3 34,54 37,6 37,5 41,2 27,6 27,6
Hamburg 35,8 35,8 35,9 34,32 38,6 39,0 42,7 27,6 27,6
Anmerkung: Mit der bislang letzten BBFestV 2016 sind die Anteile für 2016 und 2017 (vorläufig) bestimmt worden. 2014 ist zusätzlich noch die „Sonderbundesbeteiligungs-Festlegungsverordnung 2014“ berücksichtigt. Diese Rechtsverordnung ist in diesem Zusammenhang bislang die einzige, die Beteiligungsquoten mit zwei Nachkommastellen ausweist, sodass die gesamte BBKdU lediglich für dieses eine Jahr differenzierter angegeben wird.
Neben diesen beiden Angaben des qua Gesetz „amtlichen“ Datenlieferanten bringt das Bundesministerium für Arbeit und Soziales mit seiner jährlichen BBFestV noch eine dritte Zahl zur Höhe der KdU ins Spiel. Diese liegt nochmals unterhalb der niedrigeren Zahl der Bundesagentur für Arbeit und belief sich für 2014 auf nur 13,849 Mrd. Euro.22 Die Angabe des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales wird über das automatisierte „Verfahren für das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen des Bundes“ (HKR-Verfahren) produziert und stellt einen anderen Weg der Datenübermittlung dar als den von der Statistik genutzten. So schreibt das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, dass es sich bei seiner Angabe um „rechnerische Gesamtausgaben der Kommunen“ handelt, die demnach von den tatsächlichen Werten abweichen können. Dies ist grundsätzlich nicht weiter problematisch, aber in den letzten drei Jahren, in denen eine BBFestV veröffentlicht worden ist, liegt der HKR-Wert immer unterhalb des Wertes der Bundesagentur für Arbeit. Auch das wäre nicht weiter problematisch, wenn nicht auf Grundlage des Wertes des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales die Bundesbeteiligung ermittelt würde, die damit tendenziell zu gering ausfallen muss.
Leistungen für Unterkunft und Heizung gesamt (in Mio. Euro) 12 315 13 709 13 688 13 336 13 663 13 810 13 623 13 451 13 825 14 075 14 118
Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft laut Gesetzeslage (in %) 29,1 29,1 31,8 29,2 26,0 23,6 36,4 36,4 34,3 31,88 35,7
Errechnete Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft (in Mio. Euro) 3 584 3 989 4 353 3 894 3 553 3 259 4 959 4 896 4 742 4 487 5 040
Tatsächliche Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft laut Bundesfinanzministerium (in Mio. Euro) 3 533 4 017 4 332 3 889 3 515 3 235 4 855 4 838 4 685 4 162 5 249
Jährlicher Anspruch der Länder (in Mio. Euro) 51 -28 20 5 37 24 104 58 57 325 -209
Kumulierter Anspruch der Länder (in Mio. Euro) 51 23 43 48 85 109 213 271 327 653 444
Unter Hinzunahme der gesetzlich fixierten BBKdU lässt sich nun die Bundesbeteiligung errechnen, die das Finanzministerium über die Länder an die kommunale Ebene erstattet haben müsste. Diese errechnete Bundesbeteiligung lässt sich in einem weiteren Schritt auch direkt mit den tatsächlichen Zahlungen des Finanzministeriums für seine BBKdU vergleichen, die das Ministerium im Rahmen seines Jahresabschlusses jährlich als relevante Einzelangabe im „Monatsbericht“23 veröffentlicht. Tabelle 4 zeigt, dass die errechnete BBKdU mit der real vom Bund gezahlten in keinem Jahr übereinstimmt, und – mit Ausnahme von 2006 und 2015 – immer zu gering ausfällt. Dies belegt die These, dass der Bund seine Beteiligung mit dem HKR-Wert ermittelt und nicht auf Grundlage der amtlichen Statistik. Mögen die einzelnen Abweichungen der Jahre auch nicht allzu groß sein, so ergibt die in neun von elf Jahren unzureichende Erstattung des Bundes insgesamt einen Anspruch der Länder, der sich bis Ende 2015 auf fast 450 Mio. Euro24 summiert hat.
Geschätzte Gesamtkosten der Unterkunft (in Mio. Euro, gerundet) 14 800 15 500 15 500 15 500
Sockelprozentsatz 31,9% 35,6% 28,2% 28,2%
Variabler Prozentsatz (Annahme) 4,1% 4,1% 4,1% 4,1%
Gesamte Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft (Annahme) 36,0% 39,7% 32,3% 32,3%
Möglicher Erhöhungsanteil der Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft 13,0% 9,3% 16,7% 16,7%
Erhöhungspotenzial (in Mio. Euro, gerundet) 1 900 1 400 2 600 2 600
Die Bundesbeteiligung an den Kosten der Unterkunft und Heizung wurde in der vergangenen Jahren bereits mehrfach für grundsicherungsfremde Aufgaben genutzt. Mit den Erstattungen von kommunalen Leistungen aus dem Bildungs- und Teilhabepaket wurde ein Präzedenzfall geschaffen, um KdU-fremde aber noch SGB-II-nahe Sachverhalte über die Bundesbeteiligung abzuwickeln. Diese erste Öffnung wurde dann noch drei Mal genutzt, um komplett grundsicherungsfremde Leistungen über die Bundesbeteiligung zu finanzieren: Hilfen für die Kommunen aufgrund von erwartetem Sozialleistungsbedarf durch die Arbeitnehmerfreizügigkeit, Zahlungen zur Entlastung der Kommunen und Erhöhung der Zahlungen des Bundes zur weiteren Entlastung der Kommunen. Aus verwaltungstechnischer Perspektive sind solche „Rucksacklösungen“ einleuchtend, da auf diesem Weg unkompliziert Geldleistungen vom Bund an die Kommunen transferiert werden können, die ansonsten verfassungsrechtlich nicht zulässig sind. Aus Sicht der politischen Transparenz sollten jedoch Aufgaben nicht miteinander vermengt werden, da die Politikverflechtung zwischen den föderalen politisch-administrativen Ebenen von Bund, Ländern und Kommunen bereits heute stark ausgeprägt ist. Intransparent ist das System ohnehin schon, da für ein Jahr bis zu drei statistische Angaben für die Gesamthöhe der Leistungen für Unterkunft und Heizung existieren. Daraus resultiert eine nicht adäquate Zahlung des Bundes, und es ergibt sich bis dato ein kumulierter Anspruch der Länder und Kommunen von 450 Mio. Euro.
Diese grundsicherungsfremden Aufgaben haben dazu geführt, dass die Bundesbeteiligung immer näher an die 49%-Grenze herangerückt ist, ab der die Geldleistungsgesetze – zu denen auch die Kosten der Unterkunft und Heizung zählen – in eine Bundesauftragsverwaltung umschlagen. Mit anderen Worten: Das Entlastungspotenzial der Bundesbeteiligung ist durch die Integration von sachfremden Mitteln zunehmend eingeschränkt worden, und ab 2018 besteht für nur noch etwa 2,6 Mrd. Euro zusätzlicher Bundesentlastung Luft nach oben – sofern keine Bundesauftragsverwaltung angestrebt wird. Wie aktuell die Bundesbeteiligung gerade wieder ist, zeigt sich daran, dass der Bundesrat in seiner Entschließung zur Flüchtlingsaufnahme und -integration vom 26.2.2016 gefordert hat, dass sich die Bundesregierung „kurzfristig deutlich stärker als bisher an den Kosten der Unterkunft“ beteiligen soll.33 Als Unsicherheit bleibt, dass beim Ausreizen des Erhöhungspotenzials der BBKdU in Höhe von etwa 2,6 Mrd. Euro ab 2018 in zwei Ländern die Bundesbeteiligung über 49% liegen würde. Während dies juristisch kein Problem zu sein scheint, bleiben Fragen bei der faktischen Abwicklung offen – beispielsweise müsste geklärt werden, wie eine Standardisierung der massenhaften Vorgangsbearbeitung aussehen kann, ohne die im Gesetz geforderte „Besonderheit des Einzelfalles“ aus dem Auge zu verlieren.
10.1007/s10273-016-2005-1

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