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Rapporti tra procedimento di mediazione e processo giurisdizionale nellordinamento italiano
(Relations between mediation and judicial dispute resolution in Italy)
Professor of Civil Procedure at the University of Palermo, Italy.
Abstract: The article relates the so-called ADRs, specially mediation, with judicial law suits. Keywords: Mediation. Judicial Dispute Resolution. Civil Procedure Parole-chiave: Mediazione. Processo Giuridizionale. Processo Civile.
Summary: 1. Premessa. - 2. La mediazione come strumento di ADR. - 3. Il procedimento di mediazione secondo la Direttiva 2008/52/CE. - 4. Mediazione facilitativa e c.d. mediazione valutativa. - 5. La mediazione regolata dal decreto legislativo n. 28 del 2010. - 6. Cenni su alcuni dubbi di legittimit costituzionale e sul possibile contrasto tra le nuove disposizioni e la Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali (art. 6) e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea (art. 47). - 7. Conclusioni.
1. Premessa. - La recenti disposizioni in materia di mediazione, che sono state introdotte nellordinamento italiano dal decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28, stabiliscono che lesperimento del tentativo di conciliazione costituisce condizione di procedibilit della domanda giudiziale. Questo scritto esamina i rapporti tra il procedimento di mediazione ed il processo, che si svolge davanti al giudice ordinario. 148 Civil Procedure Review, v.2, n.3: 148-180, sept-dec., 2011 ISSN 2191-1339 www.civilprocedurereview.com
Il legame tra procedimento di mediazione e processo civile regolato dallart. 5 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28, Attuazione dell'art. 60 della l. 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali, che ha la rubrica Condizione di procedibilit e rapporti con il processo. Questa disposizione stabilisce che la parte deve esperire il tentativo di conciliazione prima di iniziare il processo davanti al giudice ordinario in numerose materie1; se la parte instaura la controversia davanti al giudice civile prima di avere esperito il tentativo di conciliazione, il giudice non pu decidere la causa e deve sospendere il processo, assegnando alle parti un termine per esperire il tentativo di conciliazione. A fronte di queste rilevanti novit legislative, lindagine dello studioso non pu rimanere limitata allesame delle disposizioni che impongono adempimenti a carico delle parti. Per una corretta comprensione della portata e della rilevanza delle nuove disposizioni occorre esaminare anche la natura e le caratteristiche della nuova disciplina in materia di mediazione. Prima di procedere alla disamina dei rapporti tra il procedimento di mediazione e il processo giurisdizionale davanti al Giudice dello Stato, appaiono necessarie alcune precisazioni terminologiche, che consentano di chiarire cosa debba intendersi per mediazione secondo la nuova normativa italiana. Innanzitutto va sottolineato che con il termine mediazione facciamo riferimento al nuovo istituto introdotto dal decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28, Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali2.
Ai sensi dellart. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010 il tentativo di conciliazione condizione di procedibilit nelle controversie in materia di condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti, da responsabilit medica e da diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicit, contratti assicurativi, bancari e finanziari. Si tratta di una gran parte del contenzioso civile. 2 Il decreto legislativo stato emanato in forza della delega contenuta nellart. 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivit nonch in materia di processo civile.
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In questo testo legislativo il termine mediazione viene utilizzato secondo una accezione diversa da quella propria della nostra tradizione giuridica. Segnatamente con la parola mediazione viene indicato un istituto, che sino ad oggi era estraneo al nostro ordinamento: il legislatore ha cos attribuito un nuovo significato a questo termine. Al riguardo va ricordato che nel nostro codice civile, entrato in vigore nel 1942, la mediazione regolata tra i contratti tipici (artt. 1754 ss.). Il mediatore colui il quale mette in contatto due parti per la conclusione di un affare; dalla conclusione dellaffare sorge il diritto del mediatore al compenso3. Le leggi successive al codice civile hanno continuato a fare uso dello stesso significato del termine mediazione4.
L'art. 1754 c.c. definisce mediatore chi mette in relazione due o pi parti per la conclusione di un affare, senza essere legato ad alcuna di esse da rapporti di collaborazione, di dipendenza o di rappresentanza. Per completezza va ricordato che parte della dottrina esclude la natura contrattuale della mediazione regolata dal codice civile: cfr., anche per richiami, Cataudella, A., Note sulla natura giuridica della mediazione, in Riv. dir. civ., 1978, 65 ss. 4 Ad esempio, la legge 21 marzo 1958, n. 253, Disciplina della professione di mediatore, successivamente modificata dalla legge 3 febbraio 1989, n. 39 Modifiche ed integrazioni alla legge 21 marzo 1958, n. 253, concernente la disciplina della professione di mediatore, la quale ha istituito, presso le Camere di Commercio, un ruolo degli agenti di affari in mediazione. La stessa accezione viene utilizzata, tra laltro, dal recente decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 141, che ha modificato il decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia: la c.d. legge bancaria. Lart. 128 sexies, del d.lgs. n. 385 del 1993 regola la figura dei Mediatori creditizi, che sono definiti come i soggetti che mettono in relazione, anche attraverso attivit di consulenza, banche o intermediari finanziari (...) con la potenziale clientela per la concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma. Analoghe caratteristiche ha la figura del mediatore richiamata dallart. 2, del decreto legislativo 1 settembre 2003, n. 276, Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla L. 14 febbraio 2003, n. 30, che nella lettera b) definisce intermediazione l'attivit di mediazione tra domanda e offerta di lavoro. Prima delle legge delega 18 giugno 2009, n. 69, il termine mediazione era stato occasionalmente utilizzato dal legislatore per indicare un istituto giuridico diverso rispetto a quello regolato dal codice civile. Lart. 29, del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274, Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, stabilisce che il giudice di pace quando il reato perseguibile a querela, promuove la conciliazione tra le parti. In tal caso, qualora sia utile per favorire la conciliazione, il giudice pu rinviare l'udienza per un periodo non superiore a due mesi e, ove occorra, pu avvalersi anche dell'attivit di mediazione di centri e strutture pubbliche o private presenti sul territorio. In ogni caso, le dichiarazioni rese dalle parti nel corso dell'attivit di conciliazione non possono essere in alcun modo utilizzate ai fini della deliberazione. In materia penale va segnalata pure la Raccomandazione n. (99) 19 sulla mediazione in materia penale adottata dal Consiglio dEuropa il 15 settembre 1999; l'espressione mediazione penale utilizzata pure in altri provvedimenti normativi, come il D.P.R. 2 luglio 2003, Piano nazionale di azione e di interventi per la tutela dei diritti e lo sviluppo dei soggetti in et evolutiva 2002-2004. La mediazione penale ha un campo specifico di applicazione nel processo minorile, come forma di superamento di conflitti e di riduzione delle conseguenze del reato, soprattutto al fine di agevolare il reinserimento sociale del minore.
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Anche la legge che regola la professione di avvocato utilizza il mediatore nel significato tradizionale e stabilisce che l'esercizio delle professioni di avvocato e di procuratore incompatibile (...) con la qualit di (...) mediatore5; allo stesso modo il codice deontologico approvato dal Consiglio Nazionale Forense stabilisce che lavvocato non deve porre in essere attivit commerciale o di mediazione (art. 16). Il decreto legislativo n.28 del 2010 usa il termine mediazione con un diverso significato, che non era estraneo alla lingua italiana, ma era rimasto al di fuori del linguaggio giuridico degli studiosi del diritto e del processo civile6. Nel vocabolario della lingua italiana leggiamo che per mediazione si intende anche la azione esercitata da una persona (o anche da un ente, unassociazione, una collettivit, una nazione) per favorire accordi fra altre o per far loro superare i contrasti che le dividono7. Questo uso del termine deriva dal latino tardo mediatio ed era stato abbandonato dal nostro legislatore. Adesso, nel decreto legislativo n. 28 del 2010 si usa il termine mediazione per indicare uno strumento diretto a favorire il superamento di contrasti tra le parti, entrato nel linguaggio giuridico.
Anche la legge 8 febbraio 2006, n. 54, Disposizioni in materia di separazione dei genitori e affidamento condiviso dei figli ha utilizzato il termine mediazione per indicare forme di superamento di conflitti. Segnatamente, lart. 2 della legge n. 54 del 2006 ha introdotto nel codice civile lart. 155 sexies, il quale stabilisce che nei procedimenti relativi allaffidamento di minori, il giudice, sentite le parti e ottenuto il loro consenso, pu rinviare l'adozione dei provvedimenti (...) per consentire che i coniugi, avvalendosi di esperti, tentino una mediazione per raggiungere un accordo, con particolare riferimento alla tutela dell'interesse morale e materiale dei figli. In materia di famiglia la legge 28 agosto 1997 n. 285 Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunit per l'infanzia e l'adolescenza aveva introdotto la mediazione familiare, istituto che mira a superare conflitti, ma ha caratteristiche ben diverse rispetto alla mediazione introdotta dal decreto legislativo n. 28 del 2010. Sulla mediazione familiare si vedano le chiare pagine della Introduzione in BATTAGLINI M., CALABRESE M., MARCHIO F., SACCU C., STAMPA P, Codice della mediazione familiare, Milano, 2001, pag. 1 ss. 5 Art. 3, r.d.l. 27 novembre 1933, n. 1578, Ordinamento delle professioni di avvocato e procuratore. La nuova legislazione, contenuta nel d.lgs. n. 28 del 2010, stabilisce che i Consigli dell'Ordine degli Avvocati possono istituire organismi di mediazione in locali messi a disposizione dal Presidente del Tribunale (art. 18). Questa disposizione basata sul presupposto che lavvocato possa svolgere la nuova attivit di mediazione regolata dal decreto legislativo n. 28 del 2010 e mira ad incentivare lo svolgimento di questa attivit da parte degli avvocati. 6 Come stato segnalato nella nota 4, da alcuni anni il termine mediazione aveva fatto il suo ingresso in altri settori, come il diritto penale e il diritto di famiglia. 7 Questa la definizione contenuta nel Vocabolario Treccani della lingua Italiana.
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Al fine di evitare equivoci, bene chiarire che lutilizzo di questo termine non conseguenza della scelta del legislatore di fare rivivere la nostra tradizione linguistica. La parola mediazione , pi semplicemente, la traduzione di testi provenienti dalla Comunit Europea, dove viene adoperato il termine mediation, che da tempo era usato nei paesi di lingua inglese, soprattutto negli Stati Uniti dAmerica. La parola mediation, a sua volta, deriva dal latino mediatio. Questo termine stato quindi esportato nei paesi di lingua inglese per poi ritornare in Italia8. La dottrina italiana negli anni passati non aveva dimenticato le affinit esistenti tra la mediazione, come contratto regolato dal codice civile, e la conciliazione delle controversie. Per questa ragione la dottrina aveva sottolineato che ogni conciliazione ha la struttura della mediazione: quando, nella teoria del diritto privato, si insegna che il mediatore avvicina i contraenti, non si dice nulla di sostanzialmente diverso da ci perch i contraenti non sono altro che i due soggetti di un conflitto di interessi e il contratto non altro che la sua composizione9. Dopo questa necessaria premessa sulle origini del termine mediazione, dobbiamo sottolineare che il nuovo istituto, introdotto dal decreto legislativo n. 28 del 2010, porta con s qualcosa di nuovo rispetto alla figura classica del mediatore o del conciliatore. Le nuove disposizioni devono essere esaminate con lausilio della dottrina straniera, soprattutto americana, che negli ultimi decenni ha approfondito listituto della mediation ed ha
Non sembra quindi fuori luogo richiamare le parole di SHAKESPEARE, the wheel is come full circle: la ruota ha compiuto un giro completo (ed tornata al punto di partenza): Re Lear, atto quinto, scena terza, verso 175. 9 CARNELUTTI, F., Sistema del diritto processuale civile, I, Padova, 1936, 174. Alla mediazione faceva riferimento pure la relazione PISANELLI al codice di procedura civile del 1865, nella parte relativa alla composizione bonaria delle controversie innanzi al giudice conciliatore. PISANELLI osserva che il processo verbale di conciliazione innanzi al giudice conciliatore equivaleva ad un titolo esecutivo, se la controversia non eccedeva la sua competenza per valore. Quando il valore eccede o sia indeterminato, lufficio dello stesso giudice risolvendosi in quello di semplice mediatore, la conciliazione non potr avere che la forza di una scrittura privata riconosciuta in giudizio (cfr. PISANELLI, G., Relazione ministeriale sul libro primo del progetto di codice di procedura civile, in Codice di procedura civile del Regno dItalia, 1865, in Testi e documenti per la storia del processo, a cura di N. Picardi e A. Giuliani, Milano, 2004, pag. 5 ss.). Sul punto, anche per ulteriori richiami, PUNZI, C., Mediazione e conciliazione, in Riv. dir. proc. 2009, 845 ss.
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spinto alluso di nuovi strumenti di risoluzione convenzionale delle controversie. Il giurista italiano deve confrontarsi con gli studi stranieri in questa materia, che viene generalmente indicata con lacronimo A.D.R.: alternative dispute resolution10. La terminologia adoperata dal legislatore e dai primi commentatori richiama le esperienze straniere, che per spesso sono fraintese sia nei presupposti che nellambito di applicazione. Ulteriori difficolt di comprensione e di inquadramento dellistituto in esame derivano dal fatto che il legislatore ha voluto utilizzare un vocabolo proprio del nostro linguaggio extragiuridico e nello stesso tempo ha attribuito al termine mediazione significati nuovi, creando uno specifico istituto di diritto positivo, che deve essere analizzato alla luce delle disposizioni vigenti. Con luso del termine mediazione il legislatore ha voluto designare un nuovo complesso di regole, che deve essere rinvenuto dallinterprete in diverse fonti normative ed attraverso il coordinamento tra diversi istituti. Il giurista deve esaminare il diritto positivo per comprendere e inquadrare listituto della mediazione, regolata dalle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 28 del 2010. Si tratta di un impegno che richiede attenzione, con la consapevolezza che la mediazione un prodotto di diritto positivo e luso di un termine di uso comune potrebbe trarre in inganno sul contenuto e le caratteristiche di questo nuovo istituto. Il giurista non pu adagiarsi su concetti astratti e non pu attribuire alle parole usate dal legislatore il significato che considera pi appropriato: deve confrontarsi con il diritto positivo, per interpretarlo, scomporlo, ordinarlo e ricostruirlo allinterno del sistema, confrontandosi con lintero ordinamento. Questa premessa, essenziale per lo studio di qualsiasi istituto, appare necessaria per lo
Risoluzione alternativa delle controversie: con questa espressione si intende, in modo generico, la risoluzione delle controversie in modo differente rispetto alla decisione del giudice. Gli strumenti di ADR sono fondati sulla volont negoziale, ma possono essere tra di loro profondamente diversi, come ad esempio la conciliazione e larbitrato.
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studio della mediazione in materia civile e commerciale, introdotta dal decreto legislativo n. 28 del 2010. Basti considerare che, secondo il comune sentire (e secondo la normativa comunitaria, come vedremo), la mediazione dovrebbe essere un procedimento ben diverso dal processo giurisdizionale, per un motivo fondamentale: la mediazione dovrebbe essere basata sul consenso volontario e non dovrebbe prevedere lesercizio di poteri di imperio. La mediazione non dovrebbe costituire fonte di conseguenze pregiudizievoli per le parti; dovrebbe svolgersi su basi volontarie e con forme snelle: se il mediatore si limita ad aiutare le parti nella ricerca di una soluzione condivisa, non occorre neppure tutelare il contraddittorio11. Di contro, la legislazione italiana sembra in contrasto con la libert delle parti nel procedimento di mediazione. Si vedr che, in forza delle disposizioni introdotte dal decreto legislativo n. 28 del 2010, la mediazione mira a forzare la volont della parti12 e sono previste forme di coazione, che appaiono in contrasto con i principi dettati dallUnione Europea in materia di mediazione e con alcuni fondamentali principi in materia di giurisdizione.
2. La mediazione come strumento di ADR. - LUnione Europea guarda con favore lo sviluppo di politiche dirette a incoraggiare la conciliazione delle controversie civili e commerciali, attraverso luso di forme di mediazione13.
In ragione di queste caratteristiche, la mediation stata definita un procedimento privato estremamente informale e confidenziale, colto a riconciliare le parti in conflitto attraverso lausilio di un terzo neutrale, non legato alle parti n da vincoli legali n da vincoli contrattuali: SANTAGADA, F., La conciliazione delle controversie civili, Bari, 2008, 102. 12 Si parlato acutamente di mediazione forzata: MONTELEONE G., La mediazione forzata, in Il giusto processo civile, 2010, 21 ss. 13 Sulla scorta della Direttiva della Comunit Europea n. 52 del 21 maggio 2008, Direttiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008 relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale possiamo considerare controversie civili e commerciali tutte le cause in materie regolate dal codice civile e dalle leggi speciali e relative a diritti disponibili: sono escluse le controversie relative a diritti di cui le parti non possono disporre e, in particolare, le controversie in materia fiscale, doganale e amministrativa o derivanti da responsabilit dello Stato per atti o omissioni nellesercizio di pubblici poteri (acta iure imperii) (art. 1 della Direttiva).
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La mediazione considerata dallUnione Europea una forma di tutela alternativa, volontaria e rapida, che facilita laccesso alla giustizia ed amplia il sistema della tutela dei diritti dei cittadini europei. La mediazione deve essere incentivata dagli stati membri perch rende pi agevole laccesso alla giustizia da parte dei cittadini e da parte dei consumatori: la mediazione non vista come un escamotage a disposizione dello Stato per posticipare la instaurazione delle causa e neppure come uno scudo per tutelare un sistema giudiziario inadeguato rispetto alla domanda di giustizia; invece diretta ad agevolare la possibilit di fare valere i propri diritti e consente di ottener un risultato condiviso dalle parti, che saranno indotte a dare spontanea esecuzione agli accordi conclusi bonariamente. Si tratta, dunque, di uno strumento di tutela dei diritti che si aggiunge alle altre, tradizionali forme di tutela. Inizialmente la Comunit Europea si occupata di mediazione, come strumento di ADR, diretto ad agevolare e rendere omogenea la tutela dei consumatori, nella consapevolezza che pi semplice introdurre regole uniformi in questa materia, rispetto ad altri settori della giustizia civile. Gli strumenti alternativi di soluzione della lite sono stati pensati e suggeriti dalla Comunit Europea per offrire alle parti uno strumento adeguato per la soluzione di quei conflitti che presentano caratteristiche peculiari, a fronte delle quali il processo civile, seppur efficiente e di durata ragionevole, potrebbe rilevarsi, sotto altri profili, non del tutto soddisfacente14. Lo sviluppo di sistemi di soluzione alternativa delle controversie stato oggetto di numerosi provvedimenti comunitari, tra i quali spicca il Libro Verde relativo ai modi alternativi
In materia di famiglia e di lavoro la Direttiva pu trovare applicazione nei limiti in cui la legislazione applicabile ritiene che le parti hanno la facolt di decidere da sole in base alla pertinente legge applicabile (punto n. 10 dei Considerando, che costituiscono la premessa alla Direttiva). La Direttiva trova applicazione soltanto nelle controversie transfrontaliere ma gli Stati membri possono applicare le relative disposizioni ai procedimenti di mediazione interni. Scopo della Direttiva di garantire un miglior accesso alla giustizia (Considerando n. 5). 14 CUOMO ULLOA, F., La conciliazione. Modelli di composizione dei conflitti, Padova, 2008, 179.
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di risoluzione delle controversie in materia civile e commerciale15. Il Libro Verde, come noto, un atto atipico e non produce effetti vincolanti, ma esprime gli indirizzi della Commissione della Comunit Europea. Ora, secondo il Libro Verde relativo ai modi alternativi di risoluzione delle controversie in materia civile e commerciale il ricorso a strumenti alternativi di soluzione della lite non dovrebbe essere diretto a sopperire alla crisi del sistema giudiziario: al contrario, gli ADR forniscono una risposta alle difficolt di accesso alla giustizia16. Il loro scopo consentire alle parti di porre fine al conflitto in modo semplice e, soprattutto, conveniente per entrambe. La mediazione secondo lUnione Europea presenta una specifica differenza rispetto ad altri strumenti che pongono fine alla controversia: la esistenza di uno specifico procedimento, che organizzato con la collaborazione di un terzo (il mediatore) in modo da consentire alle parti di raggiungere un risultato negoziale, volontario, che possa riconciliare le parti e porre fine alla lite. In questa prospettiva, lUnione Europea ha posto in evidenza che nei procedimenti di ADR occorre evitare lo scontro tra le parti: nelle forme di ADR in cui i terzi non prendono alcuna decisione, le parti non si affrontano pi, ma al contrario s'impegnano in un processo di riavvicinamento, e scelgono esse stesse il metodo di risoluzione del contenzioso svolgendo un ruolo pi attivo in tale processo per tentare di trovare da sole la soluzione che conviene loro di
I provvedimenti emessi dalla Comunit Europea sono numerosi. Tra i pi importanti, vanno ricordati il Codice Europeo di Condotta per Mediatori (si tratta di un codice deontologico per i mediatori elaborato dalla Commissione, insieme ad esperti del settore, nel luglio 2004), la Raccomandazione della Commissione del 4 aprile 2001 (2001/310/CE) sui principi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano alla risoluzione consensuale delle controversie in materia di consumo; la Raccomandazione della Commissione del 30 marzo 1998 (98/257/CE) riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo. Molte Direttive di settore (e-commerce, servizi postali, servizi finanziari, energia) a loro volta sollecitano ladozione di programmi ADR. Nel 2008 stata approvata la Direttiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale. Sul tema si rinvia a VIGORITI, V., La direttiva europea sulla mediation. Quale attuazione?, in Riv. arb. 2009, p. 1.; ID., Europa e mediazione: le sollecitazioni della Commissione, sul sito www.judicium.it. Si ricorda che la Comunit Europea dal primo dicembre 2009, data di entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha assunto la denominazione di Unione Europea. Nel testo vengono utilizzate entrambe le denominazioni. 16 Punto n. 5 del Libro Verde.
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pi. Questo approccio consensuale aumenta le possibilit per le parti di mantenere, una volta risolta la lite, le loro relazioni di natura commerciale o di altra natura17. Il nucleo fondamentale della mediazione costituito dalla presenza di un soggetto terzo, che assiste le parti, in modo da agevolare una risoluzione extragiudiziale conveniente e rapida delle controversie in materia civile e commerciale attraverso procedure concepite in base alle esigenze delle parti. Attraverso la mediazione: le parti possono ottenere un risultato che considerano soddisfacente e gli accordi risultanti dalla mediazione hanno maggiori probabilit di essere rispettati volontariamente e preservano pi facilmente una relazione amichevole e sostenibile tra le parti18. Il procedimento di mediazione tende a soddisfare entrambe le parti e anche sotto questo profilo il risultato del procedimento di mediazione non equiparabile a quello del processo giurisdizionale davanti al giudice dello Stato. Basti considerare che allesito del processo giurisdizionale viene emessa una sentenza e almeno una delle parti rimane insoddisfatta del risultato ottenuto; spesso la decisione viene impugnata dalle parti e pu anche accadere che essa non soddisfi le concrete esigenze di alcuna delle parti; la decisione, poi, viene eseguita dalla parte soccombente soltanto in virt della sua efficacia esecutiva, in quanto idonea allesecuzione forzata. E non raro che la parte soccombente possa ricorrere a stratagemmi per sottrarsi allesecuzione. La soluzione concordata, invece, di solito gradita ad entrambe le parti ed ha maggiori probabilit di essere eseguita bonariamente.
Punto n. 10 del Libro Verde. La precedente raccomandazione della Commissione del 30 marzo 1998, riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo aveva messo in evidenza che nel caso in cui le procedure di ADR, indipendentemente dalla loro denominazione, portano ad una risoluzione della controversia tramite l'intervento attivo di un terzo che propone o impone una soluzione deve trovare piena applicazione il principio del contraddittorio e deve svolgersi un procedimento disciplinato da regole certe. Diverse caratteristiche hanno invece le procedure che si limitano a un semplice tentativo di riavvicinare le parti per convincerle a trovare una soluzione di comune accordo. 18 Considerando n. 6 della Direttiva.
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3. Il procedimento di mediazione secondo la Direttiva 2008/52/CE. In seguito al Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997 la cooperazione giudiziaria in materia civile divenuta materia di competenza della Comunit Europea19 e il Consiglio pu adottare misure nel settore del riconoscimento e dellesecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale, comprese le decisioni extragiudiziali. Poich la cooperazione giudiziaria in materia civile diventata una competenza comunitaria, la Comunit Europea ha potuto adottare, in questa materia, numerosi provvedimenti vincolanti per gli Stati membri o per i cittadini: regolamenti, direttive e decisioni (i c.d. strumenti giuridici comunitari). Tra i provvedimenti emessi dalla Comunit Europea nella vigenza del Trattato CE vi la Direttiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale. In seguito alla entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la cooperazione giudiziaria in materia civile ora ricompresa tra le materie elencate dallart. 81 del Trattato sul Funzionamento dellUnione Europea (TFUE)20. Come si detto nel precedente paragrafo, secondo la Comunit Europea lo sviluppo di metodi alternativi non costituisce uno strumento per deflazionare il processo giurisdizionale; ha invece lo scopo di consentire alle parti di pervenire autonomamente e volontariamente ad una definizione rapida, che tenga conto delle loro esigenze. In questo senso si esprime il Libro Verde relativo ai modi alternativi di risoluzione delle controversie in materia civile e commerciale. Nel Libro Verde si legge, tra laltro, che un approccio consensuale aumenta le possibilit
Il Trattato di Amsterdam entrato in vigore il 1 maggio 1999. Prima della entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la cooperazione giudiziaria in materia civile era regolata dallart. 65 del Trattato della Comunit Europea. In forza dellart. 81 del TFUE lUnione Europea sviluppa una cooperazione giudiziaria nelle materie civili con implicazioni transnazionali e pu adottare misure intese a ravvicinare le disposizione legislative e regolamentari degli Stati membri: si tratta di una competenza molto ampia.
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per le parti di mantenere, una volta risolta la lite, le loro relazioni di natura commerciale o di altra natura e che i I metodi di ADR si caratterizzano per la loro flessibilit, nel senso che le parti sono, in linea di principio, libere di ricorrere all'ADR, di decidere quale organizzazione o quale persona incaricare della procedura, di determinare quale procedura seguire, di scegliere se parteciparvi personalmente o se farsi rappresentare e infine di deciderne l'esito (punti 10 e 11 del Libro Verde). Questi obiettivi e la salvaguardia della volont delle parti sono state rafforzate nella Direttiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale. Nel Considerando n. 6 leggiamo che: La mediazione pu fornire una risoluzione extragiudiziale conveniente e rapida delle controversie in materia civile e commerciale attraverso procedure concepite in base alle esigenze delle parti. Gli accordi risultanti dalla mediazione hanno maggiori probabilit di essere rispettati volontariamente e preservano pi facilmente una relazione amichevole e sostenibile tra le parti. Tali benefici diventano anche pi evidenti nelle situazioni che mostrano elementi di portata transfrontaliera. Nella Direttiva si mette spesse laccento sulla volontariet. Nei Considerando si legge, ad esempio: - (10) La presente direttiva dovrebbe applicarsi ai procedimenti in cui due o pi parti di una controversia transfrontaliera tentino esse stesse di raggiungere volontariamente una composizione amichevole della loro controversia con lassistenza di un mediatore; - (13) La mediazione di cui alla presente direttiva dovrebbe essere un procedimento di volontaria giurisdizione nel senso che le parti gestiscono esse stesse il procedimento e possono organizzarlo come desiderano e porvi fine in qualsiasi momento21.
La versione italiana della Direttiva non rispetta il testo originale inglese, che ha il seguente contenuto: The mediation provided for in this Directive should be a voluntary process in the sense that the parties are themselves in charge of the process and may organise it as they wish and terminate it at any time. L'espressione voluntary process stata tradotta come volontaria giurisdizione, ma non ha nulla a che vedere con la volontaria giurisdizione, che designa quei procedimenti in cui il giudice interviene nel processo formativo della volont
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La stessa definizione di mediazione, nellart. 3 mette in risalto la libera volont delle parti: la mediazione definita come un procedimento strutturato, indipendentemente dalla denominazione, dove due o pi parti di una controversia tentano esse stesse, su base volontaria, di raggiungere un accordo sulla risoluzione della medesima con lassistenza di un mediatore. Tale procedimento pu essere avviato dalle parti, suggerito od ordinato da un organo giurisdizionale o prescritto dal diritto di uno Stato membro22. Nella Direttiva si pone quindi laccento su tre elementi: a) la esistenza di un procedimento strutturato, che si svolge con lassistenza del mediatore; b) la centralit delle parti, che tentano esse stesse di raggiungere un accordo;23 c) la volontariet del procedimento. Il Codice Europeo di Condotta del Mediatore, a sua volta, sottolinea la necessit che leventuale accordo sia frutto di un consenso pieno e chiarisce che le parti possono ritirarsi dalla mediazione in qualsiasi momento senza fornire alcuna giustificazione (art. 3.3.). Corollario della volontariet del procedimento e della libert delle parti la riservatezza, che fondamentale per garantire alle parti la possibilit di dialogare senza remore nel corso delle trattative24.
giuridica di un soggetto ed emette autorizzazioni o omologazioni, ovvero procedimenti di nomina di curatori o tutori. Secondo la Direttiva il procedimento di mediazione , pi semplicemente, un procedimento volontario, voluntary process, rimesso alla disponibilit ed alla autonomia delle parti. 22 Appare interessante notare che nel decreto legislativo n. 28 del 2010 non si trova mai la parola volontario, neppure nella definizione di mediazione. Soltanto nellart. 2, comma 2, Controversie oggetto di mediazione si legge che Il presente decreto non preclude le negoziazioni volontarie e paritetiche relative alle controversie civili e commerciali, n le procedure di reclamo previste dalle carte dei servizi: il legislatore riconosce che la volontariet deve essere ricercata in altre fonti, diverse dal decreto in materia di mediazione! 23 Appare evidente il richiamo alle c.d. mediazioni facoltativa, o mediazione tout court. Sulla distinzione tra mediazione facilitativa e c.d. mediazione aggiudicativa (o valutativa), si veda infra. 24 Si vedano al riguardo il Considerando n. 23 e lart. 7 della Direttiva.
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4. Mediazione facilitativa e c.d. mediazione valutativa. - Nella disamina dei provvedimenti dellUnione Europea vanno sottolineate la volontariet del procedimento e la centralit delle parti, che tentano esse stesse di raggiungere un accordo. Il mediatore non deve decidere la causa, non deve anticipare la decisione e non deve fare pronostici: la volontariet della mediazione comporta come corollario che il mediatore non pu condizionare le parti. Il mediatore pu contribuire per fare emergere gli interessi sottesi al conflitto e individuare eventuali forme di componimento, ma non pu in nessun caso esercitare pressioni, dirette o indirette, prospettando il possibile esito della causa: questa una attivit propria del legale, non del mediatore. Il mediatore non un legale e neppure un giudice, non dicit jus, ma invita le parti a dialogare per ricercare una soluzione volontaria. Se il mediatore condiziona la volont delle parti con minacce pi o meno velate, egli tradisce la sua vera funzione. Questa constatazione alla base della mediazione ed confermata dai Codici etici, dove sono presenti disposizioni, che vietano al mediatore di lasciare intendere quale sar, secondo lui, lesito della causa: la prospettazione dellesito della controversia costituisce una forma di indebita coazione del mediatore sulla volont delle parti. Secondo lUnione Europea e secondo la prassi diffusa sino ad ora anche in Italia, tra gli organismi di mediazione che operano da alcuni anni presso le Camere di Commercio, davanti al mediatore non si deve svolgere una attivit giurisdizionale: non si deve stabilire chi ha torto e chi ha ragione, perch le parti non devono litigare, ma vengono aiutate a cercare una definizione bonaria. Il mediatore non un giudice e non deve jus dicere, n pu esercitare forme surrettizie di giurisdizione, coartando la volont delle parti. Come si vedr tra breve, la legislazione italiana si discostata da queste caratteristiche, 161 Civil Procedure Review, v.2, n.3: 148-180, sept-dec., 2011 ISSN 2191-1339 www.civilprocedurereview.com
invocando una presunta distinzione tra mediazione facilitativa e mediazione aggiudicativa. Secondo questa distinzione la c.d. mediazione facilitativa25 avrebbe lo scopo di agevolare le parti al raggiungimento in via autonoma di una conciliazione: il mediatore si pu attivare per indurre le parti a trovare una intesa, indagando sugli interessi sottesi al conflitto, ma deve restare neutrale e non pu pronunciarsi sul merito della controversia. Nella c.d. mediazione aggiudicativa26 invece il conciliatore dovrebbe valutare - seppur allo stato degli atti e con delibazione sommaria - la fondatezza delle rispettive pretese, per prendere posizione sulle stesse e formulare una proposta, che pu essere o meno accettata dalle parti. Il legislatore italiano ha voluto optare per la c.d. mediazione aggiudicativa ed ha pure introdotto forme di coazione, stabilendo che la proposta del mediatore produce effetti nel successivo processo giurisdizionale. Ha altres stabilito che il mediatore ha diritto ad un compenso maggiore nel caso in cui le parti raggiungono un accordo27.
La espressione mediazione facilitativa la traduzione dei termini inglesi facilitative mediation. Si tratta di termini che sono stati coniati dalla letteratura giuridica degli Statu Uniti dAmerica: per ampi richiami si veda infra. 26 Traduzione di adjudicative mediation. La letteratura straniera usa in realt usa di solito la espressione evaluative mediation: per adjudication la letteratura straniera intende infatti un procedimento che si conclude con un provvedimento emesso da un terzo. La distinzione tra mediazione facilitativa e aggiudicativa richiamata nella relazione ministeriale al decreto legislativo n. 28 del 2010. Per una critica alluso dellespressione mediazione aggiudicativa invece di mediazione valutativa, si veda BESSO, C., La mediazione italiana: definizione e tipologie, in Revista Electronica de Dereito Processual, anno 4, vol. VI, 2010, p.253. 27 La legge delega stabilisce che le indennit spettanti ai conciliatori devono essere poste a carico delle parti e devono essere determinate, anche con atto regolamentare, in misura maggiore per il caso in cui venga raggiunta la conciliazione tra le parti (art. 60 della legge n.69 del 2009, comma 3, lettera m). Il successivo decreto legislativo n. 28 del 2010, ha rimesso la determinazione delle tariffe ad un decreto ministeriale, che avrebbe pure fissato c) le maggiorazioni massime delle indennit dovute, non superiori al venticinque per cento, nell'ipotesi di successo della mediazione (art. 17, comma 4). Il Decreto Ministeriale 18 ottobre 2010, n. 180, Regolamento recante la determinazione dei criteri e delle modalit di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dellelenco dei formatori per la mediazione, nonch lapprovazione delle indennit spettanti agli organismi, ai sensi dellarticolo 16 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 ha stabilito che il compenso dovuto dalle parti allorganismo di mediazione (id est: il costo a carico delle parti) va maggiorato sia nel caso di conciliazione, sia nel caso in cui le parti non si conciliano, ma il mediatore formula una proposta, anche se le parti non hanno chiesto la formulazione della proposta. Il particolare, il compenso b) deve essere aumentato in misura non superiore a un quinto in caso di successo della mediazione; c) deve essere aumentato di un quinto nel caso di formulazione della proposta ai sensi dellarticolo 11 del decreto legislativo (art. 16, comma 4).
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Da un breve esame della dottrina e delle legislazioni straniere emerge per che la c.d. mediazione aggiudicativa in realt non ha ricevuto alcuna conferma legislativa ed la negazione della mediazione. Nelle legislazioni straniere, anche laddove il mediatore formuli una proposta, questa perde qualsiasi efficacia se non viene accettata dalle parti e non produce effetti nel processo; la divulgazione del contenuto della eventuale proposta formulata dal mediatore sarebbe contraria al principio di riservatezza del procedimento28. Nel diritto nord americano si distingue tra mediation, nella quale il mediatore non pu pronunciarsi sul merito della lite ma deve indurre le parti a trovare la conciliazione, e istituti affini di ADR, come la adjudication, che ha ben altri presupposti ed un procedimento nel quale si chiede ad un terzo (che non viene chiamato mediatore) di pronunciarsi sul merito delle rispettive pretese. La distinzione tra mediazione facilitativa e valutativa (o aggiudicativa) ha dato luogo ad un ampio dibattito negli Stati Uniti dAmerica, paese nel quale la dottrina ha dedicato ampia attenzione agli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie (ed ha coniato la espressione Alternativa Dispute Resolution: A.D.R.). Segnatamente, la tesi secondo la quale esisterebbe una c.d. mediazione valutativa trae origine dalla teoria che il mediatore potrebbe muoversi su diversi piani: pu agevolare le parti a
Non chiaro se se nel caso di proposta, cui segua la stipula del verbale, debbano applicarsi entrambe le maggiorazioni. In ogni caso, sta di fatto che in forza di queste previsioni il mediatore ha un interesse immediato e diretto allesito favorevole della conciliazione: il mediatore non presenta, quindi, le garanzie di imparzialit che sono imposte dal Codice europeo di condotta del mediatore. La previsione della possibilit per il mediatore di formulare la proposta di ufficio fa venire meno la facolt delle parti di porre fine alla mediazione e la volontariet del procedimento, prescritte dallUnione Europea: anche se una delle parti vuole ritirarsi dal procedimento di mediazione, il mediatore secondo la legge italiana sembra conservare il potere proseguire il procedimento e di formulare la proposta per ottenere un aumento dei propri compensi. 28 Sono previsti rari casi in cui la proposta pu produrre effetti vincolanti per una sola delle parti, ma si tratta di procedimenti di ADR nellinteresse dei consumatori e la determinazione del mediatore vincolante soltanto per il professionista: il consumatore resta libero di adire lautorit giudiziaria. Questi procedimenti sono rimessi alla autoregolamentazione degli operatori economici. Per ampi richiami, si veda CAMILLI, E. L., Sistemi di risoluzione alternativa delle controversie e sistemi di vigilanza: unanalisi comparativa, in Giur. Comm. 2009, I, 240 ss. e spec. 245 ss, ove pure si mettono in evidenza i dubbi di legittimit costituzionale di eventuali limiti al diritto di azione.
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ricercare esse stesse una soluzione, ovvero pu fornire soluzioni o pareri legali e suggerire alle parti quale soluzioni adottare29. Il mediatore pu operare allinterno di una griglia (grid): se le parti non riescono a trovare una intesa, il mediatore pu farsi promotore di eventuali proposte e addirittura prospettare il possibile esito della controversia, in modo da indurre le parti a trovare un accordo. La tesi, che attribuisce al mediatore il potere di fornire indicazioni alle parti e di prevedere il possibile esito della controversia, stata sottoposta a serrate e fondate critiche, in quanto la valutazione sulla fondatezza delle rispettive pretese stravolge lo spirito della mediazione. E vi ormai unanime consenso nel ritenere che la mediazione aggiudicativa non esiste, ovvero non mediazione. Se il mediatore in condizione di guidare lesito del procedimento in una determinata direzione, attraverso la formulazione di proposte o di pareri sul possibile esito della controversia, non si pu pi parlare di mediazione, ma si in presenza di qualcosa di diverso. Le parti, invero, non si ritrovano pi a dialogare per tentare di raggiungere un accordo, ma sono naturalmente indotte a tentare di convincere il mediatore di essere dalla parte della ragione. Nella c.d. mediazione aggiudicativa gli incontri tra le parti non sono un luogo diretto a consentire un dialogo con la controparte, ma a convincere il mediatore della fondatezza delle proprie deduzioni30.
Principale sostenitore di questa tesi LEONARD L. RISKIN, Understanding Mediators Orientations, Strategies, and Techniques: A Grid for the Perplexed, 1 Harv. Negot. L. Rev. 7, 23-24 (1996), che comunque sviluppa il suo ragionamento nell'ambito di una mediazione affidata ad un soggetto nel quale le parti ripongono ampia fiducia, anche in ragione della sua preparazione tecnica. 30 LELA P. LOVE, The Top Ten Reasons Why Mediators Should Not Evaluate, 24 Fla. St. U. L. Rev. 937 (1997). Osserva Luiso, F.P., La conciliazione nel quadro della tutela dei diritti, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2004, 1216, che se il procedimento impone al conciliatore di formulare una proposta ovvio che il conciliatore deve formarsi una opinione circa la posizione delle parti: ci determina il modo di atteggiarsi delle parti nel procedimento conciliativo: ciascuna di esse porter gli argomenti (che ritiene) utili ad incidere sul giudizio del conciliatore, in modo da ottenere la proposta a lei pi favorevole. (...) Anche il procedimento conciliativo assume necessariamente
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La c.d. mediazione aggiudicativa stata quindi considerata un ossimoro; e viene ormai abbandonata31. La sola mediazione quella c.d. facilitativa, mentre le c.d. mediazione aggiudicativa qualcosa di diverso, assimilabile alla richiesta di un parere legale. La migliore riprova data dal fatto che pure i fautori della c.d. mediazione aggiudicativa pongono in risalto che si tratta di qualcosa di diverso rispetto allo mediazione32, in quanto non ha ad oggetto la ricerca della soddisfazione degli interessi delle parti; e si afferma che la mediazione valutativa praticabile soltanto se il mediatore un soggetto munito di specifiche cognizioni giuridiche, fermo restando che il mediatore aggiudicativo non deve esercitare indebite pressioni sulle parti, influenzando le loro decisioni attraverso la prospettazione dellesito del giudizio33. Se, dunque, il ruolo del mediatore/conciliatore non pu trasformarsi in quello di giudice o di arbitro, e neppure in quello dell'avvocato che fornisce pareri legali, sembra corretto ritenere che il mediatore sia tenuto e limitare il suo intervento alla c.d. mediazione facilitativa: diversamente egli perderebbe la posizione di terzo imparziale, che condizione necessaria per evitare che la mediazione diventi una forma surrettizia di esercizio della giurisdizione o, peggio, una forma di coazione ai danni della parti.
una struttura peculiare, che esclude, ad esempio, la possibilit di colloqui separati con le parti, essendo necessario che il giudizio del conciliatore si formi nel contraddittorio degli interessati. 31 KIMBERLEE K. KOVACH & LELA P. LOVE, "Evaluative" Mediation Is an Oxymoron, 14 Alternatives To High Cost Litig. 31 (1996). 32 Ad esempio, un indipendent legal advise. 33 Per tutti: MURRAY S. LEVIN, The Propriety of Evaluative mediation. Concerns About the Nature and utility ality of an Evaluative mediation, in 16 Ohio St. J. Disp. Resol. 2000-2001; 267 e 281 ss.; JEFFREY W. STEMPEL, The Inevitability of the Eclectic: Liberating ADR from Ideology, in Journal of dispute resolution, 2000, 250 ss.; LELA P. LOVE AND JOHN W. COOLEY,The Intersection of Evaluation by Mediators and Informed Consent: Warning the Unwary, in 21Ohio St. J. Disp. Resol, 2005 45 ss.; JOHN BICKERMAN, Evaluative Mediator Responds, 14 alternatives to high cost litig. 70 (1996); SCOTT H. HUGHES, Facilitative or Evaluative Mediation: May Your Choice Be a Wise One, 59 Ala. Law. 246 (1998); JOHN LANDE, How Will Lawyering and Mediation Practices Transform Each Other?, 24 Fla. St. U. L. Rev. 839, 849-56 (1997); CURIE MENKELMEADOW, When Dispute Resolution Begets Disputes of Its Own: Conflicts Among Dispute Professionals, 44 Ucla L. Rev. 1871 (1997); ROBERT B. MOBERLY, Mediator Gag Rules: Is It Ethical for Mediators to Evaluate or Advise?, 38 S. Tex. L. Rev. 669 (1997); Joseph B. Stulberg, Facilitative Versus Evaluative Mediator " Orientations: Piercing the Grid" Lock, 24 Fla. St. U. L. Rev. 985 (1997). Per un richiamo a questo dibattito, si veda pure SILVESTRI E., Conciliazione e mediazione, in Encicl. dir. - Annali, Milano, 2007, vol. I, p. 280.
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Questa una garanzia minima perch si possa giungere ad una equa conciliazione34, che richiede due garanzie necessarie: quella del contraddittorio e quella della neutralit/imparzialit del mediatore35. Fermo restando che ciascun ordinamento ha proprie caratteristiche e non possibile importare istituti, che trovano fondamento in altri ambienti culturali, sociali e giuridici, non si pu fare a meno di segnalare che negli Stati Uniti le diverse legislazioni nazionali sono molto caute nellattribuire poteri al mediatore. Ad esempio, interessante esaminare la legislazione della Florida. La Rule 10.370 (in precedenza Rule 10.060) emessa dalla Florida Supreme Court disciplina i Certified and Court-Appointed Mediators (mediatori nominati dalla Corte) e stabilisce espressamente che un mediatore non deve in alcun modo esercitare pressioni per indurre le parti a conciliare; prevede che il procedimento di mediazione deve essere un procedimento equilibrato rimesso alla volont delle parti; contiene il divieto espresso al mediatore di esprimere unopinione personale o professionale su come la corte potrebbe risolvere la controversia; se una delle parti non comprende in modo pieno ed esauriente i propri diritti o questioni giuridiche, il mediatore deve invitare le parti a richiedere una consulenza legale 36.
GHIRGA, M.F., Strumenti alternativi di risoluzione della lite: fuga del processo dal diritto? (Riflessioni sulla mediazione in occasione della pubblicazione della Direttiva 2008/52/CE), in Riv. dir. proc. 2009, 377. 35 La importanza del ruolo del conciliatore-mediatore sottolineata da SILVESTRI E., Conciliazione e mediazione, cit., 281, la quale sottolinea che il conciliatore mediatore rappresenta lago della bilancia del procedimento. 36 Sulla legislazione della Florida si veda JEFFREY W. STEMPEL, The Inevitability of the Eclectic: Liberating ADR from Ideology, 2000 J. Disp. Resol. 245 2000, pag. 19 ed ivi richiami alla legislazione di altri Stati. Appare utile trascrivere alcune regole vigenti in Florida, per consentire al lettore di esaminare il testo inglese: 10.220 Mediators Role. The role of the mediator is to reduce obstacles to communication, assist in the identification of issues and exploration of alternatives, and otherwise facilitate voluntary agreements resolving the dispute. The ultimate decision-making authority, however, rests solely with the parties; 10.230 Mediation Concepts. Mediation is based on concepts of communication, negotiation, facilitation, and problem-solving that emphasize: (a) self determination; (b) the needs and interests of the parties; (c) fairness; (d) procedural flexibility; (e) confidentiality; and (f) full disclosure. Va ancora segnalato che ai sensi della Rule 1.720 Mediation Procedures delle Florida Rules of Civil Procedure il mediatore deve essere scelto di comune accordo tra le parti e soltanto se le parti non trovano un accordo il mediatore pu essere designato dal giudice: appare evidente che la volontariet del procedimento e le possibilit di un esito favorevole richiedono innanzitutto che le parti possano scegliere la persona del mediatore, in quanto le parti devono avere fiducia nel mediatore. La legislazione italiana invece prevede che le parti devono rivolgersi all'organismo di mediazione e il responsabile dell'organismo designa il mediatore incaricato (art. 8, comma 1, d.lgs. n. 28 del 2010).
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5. La mediazione regolata dal decreto legislativo n. 28 del 2010. - Prima di esaminare brevemente alcuni aspetti censurabili delle nuove disposizioni in materia di mediazione, appare utile segnalare che la mediazione italiana si atteggia ad istituto autonomo e interamente locale, ben diverso dal concetto di mediazione recepito dallUnione Europea. Una prima constatazione si impone all'attenzione del giurista: in Italia il nuovo istituto non affida alla volont delle parti la soluzione delle liti al di fuori del processo, ma un procedimento paragiurisdizionale ad ogni effetto, con la sola differenza che non si svolge davanti al giudice ordinario, ma davanti a soggetti privati ed gestito da enti privati, i c.d. organismi di conciliazione37. La natura giurisdizionale del procedimento confermata da molteplici elementi: - innanzitutto la legge parla di domanda di mediazione, che deve indicare lorganismo adito, le parti, loggetto e le ragioni della pretesa, gli stessi elementi che devono essere contenuti nella domanda giudiziale; - la domanda di mediazione, dopo la comunicazione alle altre parti, produce sulla prescrizione i medesimi effetti della domanda giudiziale (si tratta, quindi, dellequivalente dellatto introduttivo di un processo civile: citazione o ricorso); - se una delle parti non compare davanti al mediatore, il giudice nella successiva fase davanti a lui pu desumere argomenti di prova (...) ai sensi dell'articolo 116, secondo comma, del codice di procedura civile (art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2010). A tal fine il mediatore, quale ausiliario del giudice, deve verbalizzare la mancata partecipazione di una delle parti (art. 11, comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2010). Lart. 116, secondo comma, c.p.c. stabilisce che Il giudice pu desumere argomenti di prova dalle risposte che le parti gli danno a norma
Le nuove disposizioni, che prevedono la istituzione di organismi di conciliazione deputati alla gestione dei procedimenti di conciliazione, hanno creato un circuito paragiurisdizionale parallelo alla giurisdizione civile affidato ai mediatori: MONTELEONE, G., La mediazione forzata, cit., 23.
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dell'articolo seguente, dal loro rifiuto ingiustificato a consentire le ispezioni che egli ha ordinate e, in generale, dal contegno delle parti stesse nel processo. Questo conferma che anche la mediazione un processo. - le spese del procedimento di mediazione sono trattate allo stesso modo delle spese giudiziali; - in caso di mancata conciliazione, il mediatore pu formulare, sua sponte ed anche contro la volont delle parti, una proposta di conciliazione, che va comunicata per iscritto alle parti; in questo caso informa le parti delle possibili conseguenze di cui all'articolo 13 (si veda lart. 11, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010). Lart. 13 del d.lgs. n. 28 del 2010 regola le conseguenze nel caso in cui le parti non aderiscono alla proposta del mediatore38. Se il contenuto del provvedimento che definisce il successivo giudizio coincide interamente con la proposta rifiutata, la parte vittoriosa, ma responsabile del gran rifiuto39, viene condannata alle spese del giudizio, nelle quali vanno comprese le spese per la mediazione40, l'indennit corrisposta al mediatore e leventuale compenso che stato pagato all'esperto, che pu essere nominato per agevolare lopera del mediatore.
1. Quando il provvedimento che definisce il giudizio corrisponde interamente al contenuto della proposta, il giudice esclude la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice che ha rifiutato la proposta, riferibili al periodo successivo alla formulazione della stessa, e la condanna al rimborso delle spese sostenute dalla parte soccombente relative allo stesso periodo, nonch al versamento all'entrata del bilancio dello Stato di un'ulteriore somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto. Resta ferma l'applicabilit degli articoli 92 e 96 del codice di procedura civile. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano altres alle spese per l'indennit corrisposta al mediatore e per il compenso dovuto all'esperto di cui all'articolo 8, comma 4. 2. Quando il provvedimento che definisce il giudizio non corrisponde interamente al contenuto della proposta, il giudice, se ricorrono gravi ed eccezionali ragioni, pu nondimeno escludere la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice per l'indennit corrisposta al mediatore e per il compenso dovuto all'esperto di cui all'articolo 8, comma 4. 3. Il giudice deve indicare esplicitamente, nella motivazione, le ragioni del provvedimento sulle spese di cui al periodo precedente. 39 Lespressione di MONTELEONE, G., La mediazione forzata, cit, 21 ss. 40 Lart. 13 del d.lgs. n. 28 del 2010 espressamente prevede che tra le spese devono essere ricomprese quelle della mediazione. Lart. 17, comma 2, del d.lgs. n. 28 del 2010 a sua volta stabilisce che Tutti gli atti, documenti e provvedimenti relativi al procedimento di mediazione sono esenti dall'imposta di bollo e da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura: le due disposizioni sembrano in contrasto. La verit che le nuove disposizioni, nonostante la declamazione contenuta nellart. 17, prevedono ingenti costi a carico delle parti. Questi costi sono stati fissati con Decreto Ministeriale 18 ottobre 2010, n. 180.
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La parte condannata alle spese deve anche versare allerario una ulteriore somma pari al contributo unificato dovuto per la lite: si tratta di una vera e propria multa, una sanzione di natura penale, conseguenza del rifiuto della proposta del mediatore. Questa forma di coazione in contrasto con la volontariet del procedimento di mediazione, pi volte sottolineata dalla disciplina comunitaria. Inoltre la previsione di una sanzione a carico della parte che ha agito o resistito in giudizio appare in contrasto con il diritto di agire in giudizio, sancito dallart. 24 della Costituzione, e con lart. 27 della Costituzione, che prevede una riserva di legge per le sanzioni penali: in questo caso invece la sanzione deriva dal fatto che la parte non avrebbe aderito ad una proposta di conciliazione. Peraltro, se si considera che la mediazione dovrebbe consentire alle parti di rappresentare i loro interessi in modo da addivenire ad una soluzione volontaria, non chiaro come possa verificarsi una coincidenza tra la proposta di conciliazione e la successiva sentenza: il mediatore, invero, dovrebbe aiutare le parti a trovare una conciliazione e non chiamato ad esprimere valutazioni giuridiche sullesito del giudizio. Il mediatore non svolge neppure attivit istruttoria diretta a verificare quanto esposto dalle parti nel corso del procedimento e potrebbe non avere alcuna nozione giuridica. In questo stato di cose, appare evidente che la sentenza avr contenuto identico alla proposta, ci sar dovuto ad una mera casualit e la sanzione a carico della parti appare quindi odiosa ed irragionevole41. L'esame della disciplina positiva introdotta dal decreto legislativo n. 28 del 2010 porta ad affermare che la mediazione secondo il legislatore italiano non soltanto una condizione di procedibilit, ma mira a coartare la volont, e quindi la libert di determinazione delle parti: a
Non si pu tacere che dalla complessiva lettura del decreto legislativo n. 28/2010, si ha la sensazione che il legislatore abbia voluto effettivamente affidare al mediatore funzioni giurisdizionali ed abbia considerato la fase davanti allorganismo di mediazione una vera e propria fase giurisdizionale, tale da potere produrre conseguenze nelle (successive fasi del) processo davanti giudice ordinario. Va per ricordato che gli organi giurisdizionali devono essere istituiti nel rispetto dellart. 102 Cost. e nel rispetto delle altre norme costituzionali che regolano il diritto di azione, da un lato, e la magistratura, dallaltro lato.
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questo serve lapparato sanzionatorio a loro carico. Ora, se effettivamente il legislatore avesse voluto introdurre un procedimento diretto ad agevolare la conciliazione delle parti, non avrebbe dovuto introdurre sanzioni o altre forme di coazione della volont delle parti. Le nuove norme inducono pure a dubitare che il mediatore possa operare con imparzialit. Un mediatore, consapevole di potere influenzare la volont delle parti per ricevere un beneficio economico diretto (laumento del compenso, che previsto sia nel caso in cui le parti conciliano la controversia, sia nel caso in cui il mediatore formula una proposta che non viene accettata), non e non pu essere considerato imparziale: egli ha uno specifico interesse nella causa. Il mediatore indotto a formulare la proposta e ad attivarsi affinch la conciliazione venga raggiunta, a qualunque costo. In contrasto con la Direttiva e con il Codice Europeo di Condotta del mediatore42, le parti non hanno neppure il potere di porre fine al procedimento di mediazione: anche se le parti vogliono concludere il procedimento, il mediatore conserva il potere di prorogare la sua funzione e pu formulare la proposta di ufficio. Nella disamina dei poteri del mediatore va ancora sottolineato che il legislatore sembra ipotizzare una scissione tra la prima fase del procedimento, in cui il mediatore svolge una funzione facilitativa, e una seconda fase, in cui il mediatore si trasforma in un aggiudicatore e formula la proposta43.
Si vedano il Considerando n. 13 della Direttiva e l'art. 3.3. del Codice Europeo di Condotta del mediatore. L'art. 1 del decreto legislativo n. 28 del 2010 definisce mediazione l'attivit finalizzata ad assistere due o pi soggetti sia nella ricerca di un accordo amichevole per la composizione di una controversia, sia nella formulazione di una proposta per la risoluzione della stessa, ricomprendendo sotto un ampio ombrello due fattispecie diverse: la mediazione facilitativa e la formulazione di una proposta che deve avere la forma scritta (art. 11, comma 2), pregiudica la libera determinazione delle parti e produce effetti anche nel successivo processo. Per un richiamo alle critiche alle precedenti disposizioni in materia di conciliaizone societaria, che consentivano lesercizio di poteri valutativi nel caso di mancato raggiungimento dellaccordo, si veda SANTAGADA, F., La conciliazione delle controversie civili, cit., 295.
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Ma, a ben guardare, si tratta di una finzione. Questo soggetto, che il legislatore ha voluto chiamare mediatore in omaggio alla terminologia che viene usata in paesi stranieri, sin dallinizio del procedimento munito del potere di coartare la volont delle parti per scoraggiare laccesso alla giustizia e in questo caso ottiene un maggiore compenso. Le parti sin dallinizio del procedimento saranno indotte a litigare ed a depositare difese scritte, al fine di convincere il mediatore a formulare una proposta, che possa risultare vantaggiosa44. E il mediatore sar pure indotto a formulare proposte di decisione della futura controversia: questo lo ha voluto il legislatore, quando ha introdotto il collegamento tra il contenuto della proposta e la sanzione sulle spese. Questo sistema suscita dubbi di legittimit costituzionale. Minacciare sanzioni e condanne alle spese la parte vittoriosa, per il solo fatto che la stessa parte abbia rifiutato la proposta conciliativa poi recepita dal giudice dello Stato nella successiva sentenza, conferisce al mediatore poteri giurisdizionali e non ha altra funzione che ostacolare laccesso alla giustizia con strumenti di coazione indiretta. Manca il divieto diretto ed immediato di adire il giudice, ma vi una costrizione morale che porta allo stesso risultato. Se le considerazioni appena svolte sono fondate, sembrano anche violati gli artt. 24 e 102 della Costituzione, perch il c.d. mediatore assume la veste di un giudice e viene istituita una forma giurisdizione speciale, gestita da soggetti estranei all'ordinamento giudiziario.
6. Cenni su alcuni dubbi di legittimit costituzionale e sul possibile contrasto tra le nuove disposizioni e la Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali (art. 6) e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea (art. 47). Molti
La raccomandazione della Commissione del 30 marzo 1998, sopra richiamata, aveva messo la diversa natura delle procedure di ADR nelle quali il terzo propone o impone una soluzione: in questi procedimenti trovare piena applicazione il principio del contraddittorio e deve svolgersi un procedimento disciplinato da regole certe.
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commentatori hanno sollevato dubbi di legittimit costituzionale della nuova disciplina, per eccesso di delega. Al riguardo stato osservato che, secondo la legge delega, la mediazione doveva essere introdotta senza precludere laccesso alla giustizia; inoltre la delega doveva essere esercitata nel rispetto e in coerenza con la normativa comunitaria (art. 60, comma 2, della legge n.69 del 2009). La normativa comunitaria, richiamata tra i criteri della legge delega, prevede che la mediazione facoltativa e mette laccento sulla volontariet del procedimento. Il decreto legislativo n. 28 del 2010 ha invece stabilito che il tentativo di conciliazione condizione di procedibilit in numerose materie che sono state individuate dal Governo in assoluta autonomia, senza alcun criterio direttivo da parte del Parlamento45. La introduzione di una nuova condizione di procedibilit appare contraria alla legge delega, secondo la quale la mediazione non poteva precludere laccesso alla giustizia. Questo dubbio di legittimit costituzionale ha indotto il Tribunale Amministrativo del Lazio a sollevare questione di legittimit costituzionale dellart. 5 del d. lgs. n. 28 del 2010, comma 1, per eccesso di delega, nella parte in cui introduce lobbligo del previo esperimento del procedimento di mediazione. I dubbi di legittimit costituzionale derivano sia da un eccesso di delega sia dal contrasto delle nuove disposizioni con lart. 24 della Costituzione, nella misura in cui esse determinano un concreto pregiudizio allazionabilit in giudizio di diritti soggettivi. Il Tribunal Amministrativo Regionale dubita pure della legittimit costituzionale dellart. 16 del d. lgs. n. 28 del 2010, comma 1, laddove dispone che gli enti pubblici e privati, che diano garanzie di seriet ed efficienza sono abilitati a costituire organismi deputati a gestire il
Si ricorda che ai sensi dellart. 5, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2010 il tentativo di conciliazione condizione di procedibilit nelle controversie in materia di condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno derivante dalla circolazione di veicoli e natanti, da responsabilit medica e da diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicit, contratti assicurativi, bancari e finanziari. Per una disamina dei dubbi di costituzionalit, SCARSELLI, G., Lincostituzionalit della mediazione di cui al d.leg. 28/2010, in Foro it., 2011, V, 54.
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procedimento di mediazione: secondo i Giudici Amministrativi questa previsione generica, non trova riscontro nella legge delega e non garantisce, mediante unadeguata conformazione della figura del mediatore, che i privati non subiscano pregiudizi a causa delloperato del mediatore e, soprattutto, a causa della mancata accettazione della proposta conciliativa 46. Va ancora segnalato che in tempi recenti la Corte di Giustizia dell'Unione Europea, con sentenza 18 marzo 2010, ha fissato alcuni limiti al potere dei singoli Stati di imporre alle parti di esperire tentativi preventivi di conciliazione47. La Corte di Giustizia era stata chiamata a stabilire se la previsione di un tentativo obbligatorio di conciliazione sia compatibile con il principio della tutela giurisdizionale effettiva. In particolare, la Corte si pronunciata sulla compatibilit tra la normativa dell'Unione Europea e il tentativo obbligatorio di conciliazione nelle controversie in materia di telecomunicazioni introdotto dallo stato Italiano dall'art. 1 comma 11 della legge 31 luglio 1997, n. 249. In forza del Regolamento in materia di procedure di risoluzione delle controversie tra operatori di comunicazioni elettroniche ed utenti, approvato con Delibera 173/07/CONS approvato dall'Autorit per le garanzie nelle comunicazioni, il procedimento di conciliazione previsto dalla legge 31 luglio 1997, n. 249, deve concludersi entro trenta giorni (art. 3) ed gratuito quando si svolge presso i Comitati regionali per le comunicazioni (CO.RE.COM.), che operano come organi funzionali dellAutorit per le garanzie nelle comunicazioni. Ora, la Corte di Giustizia ha stabilito che uno Stato membro possa introdurre un tentativo obbligatorio di conciliazione extragiudiziale come condizione per la ricevibilit dei ricorsi giurisdizionali a condizione che tale procedura non conduca ad una decisione vincolante per le parti, non comporti un ritardo sostanziale per la proposizione di un ricorso giurisdizionale, sospenda la prescrizione dei diritti in questione e non generi costi, ovvero generi costi non
Lordinanza di rimessione del 12 aprile 2011 pubblicata in Guida al diritto, 23 aprile 2011, pag. 15. La sentenza della Corte Giustizia Unione Europea, 18 marzo 2010, n. 317-320/08, emessa nelle cause riunite n. 317/08, 318/08, 319/08, 320/08: Rosalba Alassini contro Telecom Italia S.p.A. pubblicata in Foro it., 2010, IV, 361, con nota di ARMONE, G. - PORRECA, P., La mediazione civile nel sistema costituzional-comunitario.
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ingenti, per le parti, e purch la via elettronica non costituisca l'unica modalit di accesso a detta procedura di conciliazione e sia possibile disporre provvedimenti provvisori nei casi eccezionali in cui l'urgenza della situazione lo impone. In motivazione si legge che una disciplina contraria a questi principi sarebbe in contrasto con lart. 6 della Convenzione Europea dei diritti delluomo e con lart. 47 della Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea48. La Corte ritiene inoltre che un ritardo di trenta giorni per lesperimento del tentativo di conciliazione non appare in contrasto con il diritto ad un processo equo in un termine ragionevole. Le condizioni indicate dalla Corte di Giustizia per la legittimit del tentativo obbligatorio di conciliazione sono le seguenti: a) la procedura non conduca ad una decisione vincolante per le parti; b) non comporti un ritardo sostanziale per la proposizione di un ricorso giurisdizionale; c) sospenda la prescrizione dei diritti in questione; d) non generi costi, ovvero generi costi non ingenti, per le parti (nel testo inglese si legge: it does not give rise to costs or gives rise to very low costs: la traduzione pi corretta : non comporta costi o comporta costi molto bassi); e) la via elettronica non costituisca l'unica modalit di accesso a detta procedura di conciliazione; f) sia possibile disporre provvedimenti provvisori nei casi eccezionali in cui l'urgenza della situazione lo impone.
In forza dellarticolo 6 del Trattato sullUnione Europea, come modificato dal Trattato di Lisbona, L'Unione riconosce i diritti, le libert e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Lo stesso articolo, nel comma 3, stabilisce che I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali. Con queste disposizioni il Trattato recepisce al suo interno la Carta dei diritti fondamentali, nonch i diritti garantiti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali.
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Il procedimento di mediazione regolato dal decreto legislativo n. 28 del 2010 non sembra rispettare tutti i parametri fissati dalla Corte di Giustizia: segnatamente, le nuove disposizioni appaiono in contrasto con i parametri indicati con le lettere a), b) e d). Innanzitutto perch la procedura pu terminare con la proposta, che produce effetti vincolanti per le parti: non si tratta della decisone della lite, ma di conseguenze che possono comunque cagionare pregiudizi alla parte che non accetti la proposta di conciliazione o che decide di non partecipare al procedimento di mediazione. La nuova disciplina appare pure in contrasto con il requisito che abbiamo indicato con la lettera b), relativo alla congruit del differimento dellesercizio del diritto di azione. Il termine di durata del procedimento di mediazione di quattro mesi, secondo previsto dallart. art. 6, del decreto legislativo n. 28 del 201049. Questo lasso di tempo a nostro avviso comporta un ritardo sostanziale (a substantial delay secondo le parole della Corte di Giustizia) nella proposizione di un ricorso giurisdizionale: se si considera che secondo la Corte Europea dei Diritti dellUomo il termine ragionevole di durata dellintero processo di primo grado di tre anni, un ritardo di ben quattro mesi per lesperimento del tentativo di conciliazione assume una concreta rilevanza e posticipa in modo significativo la instaurazione del processo. Anche laspetto dei costi suscita notevoli perplessit. La Corte ha stabilito che il procedimento non deve comportare costi o, se proprio necessario, costi molto bassi. Il decreto legislativo n. 28 del 2010, ha stabilito che le tariffe sarebbero state fissate con decreto ministeriale ed ha pure previsto una forma di corrispettivit: gli organismi di
1. Il procedimento di mediazione ha una durata non superiore a quattro mesi. 2. Il termine di cui al comma 1 decorre dalla data di deposito della domanda di mediazione, ovvero dalla scadenza di quello fissato dal giudice per il deposito della stessa e, anche nei casi in cui il giudice dispone il rinvio della causa ai sensi del quarto o del quinto periodo del comma 1 dell'art. 5, non soggetto a sospensione feriale.
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mediazione vengono remunerati attraverso le somme pagate dalle parti50. Il Decreto Ministeriale 18 ottobre 2010, n. 180 ha fissato tariffe molto elevate, che sono dovute da tutte le parti del procedimento, compresi i convenuti che si limitano a resistere alle pretese dellattore. Le tariffe richiedono un primo versamento di 40 euro per spese di segreteria e il successivo versamento di una indennit che arriva fino ad euro 9.600,00 per ciascuna delle parti (nel caso di pluralit di convenuti, limporto dovr essere versato da ciascun convenuto) e sono soggette a maggiorazioni, nei casi previsti dallo stesso decreto51. Non sembra che questi importi possano essere considerati molto bassi: anche sotto questo profilo la nuova disciplina appare in contrasto alle indicazioni provenienti dalla Corte di Giustizia.
Questi introiti devono pure garantire laccesso alla mediazione in favore dei soggetti che si trovano nelle condizioni per lammissione al patrocinio a spese dello Stato: si veda al riguardo larticolo 17, comma 5, del decreto legislativo 4 marzo 2010 n. 28. Non soltanto il costo della singola mediazione, ma anche il costo del patrocinio a spese dello Stato viene cos caricato sulla parte, che vuole agire o resistere in giudizio. 51 Ulteriori perplessit derivano dalla previsione di tariffe minime obbligatorie, fissate dal Ministero della Giustizia nel caso di organismi di mediazione istituiti da enti pubblici e sottoposte alla approvazione dello stesso Ministero nel caso di enti privati (art. 2 lett. E, ed art. 5, comma 1, del D.M. n.180/2010). Invero, gli organismi di mediazione forniscono una prestazione di natura privatistica e dovrebbero operare in regime di libera concorrenza. Lart. 2 del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito della legge 4 agosto 2006 n. 248 (c.d. decreto Bersani) ha abolito le tariffe minime nel settore dei servizi professionali. In particolare, In conformit al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libert di circolazione delle persone e dei servizi, nonch al fine di assicurare agli utenti un'effettiva facolt di scelta nell'esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con riferimento alle attivit libero professionali e intellettuali: a) l'obbligatoriet di tariffe fisse o minime. A fronte di questa disciplina generale, la previsione di tariffe ministeriali per gli organismi di mediazione introduce un regime speciale, senza alcuna ragionevole giustificazione: da qui plausibili dubbi di legittimit costituzionale per violazione dellart. 3 della Costituzione. Va pure considerato che la previsione di tariffe minime rende pi difficile laccesso alla giustizia senza alcuna ragionevole giustificazione, con conseguente violazione dellart. 24 della Costituzione. Si consideri inoltre che le legge non conteneva i criteri per la determinazione delle tariffe, che sono frutto di una scelta arbitraria dellamministrazione. Il D.M. 180/2010, anche se sul punto non era stata data alcuna delega, ha addirittura introdotto una solidariet nei confronti dellorganismo di tutte le parti che hanno aderito al procedimento: art. 16, comma 11. In questo modo un convenuto in mala fede e impossidente (o che ha sottratto il patrimonio al rischio di azioni esecutive) pu aderire al procedimento al solo fine di recare pregiudizi allattore.
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7. Conclusioni. - Lanalisi dei rapporti tra il processo giurisdizionale e il procedimento di mediazione regolato dal decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 richiede ancora un cenno alla nostra storia. Non si pu fare a meno di ricordare che la introduzione del tentativo obbligatorio di conciliazione un ritorno allantico. Nei secoli passati i legislatori hanno pi volte introdotto tentativi obbligatori di conciliazione. Ma una lunga esperienza pratica ha insegnato che questo istituto non ha mai sortito leffetto di agevolare la tutela delle parti, di sfoltire i ruoli giudiziari o di ridurre il numero delle liti: il tentativo forzato, appunto perch forzato, degenera, siccome lesperienza ha luminosamente dimostrato, in vana formalit, spesso inutile, talora dannosa52. La migliore riprova della inutilit del tentativo obbligatorio di conciliazione costituita dalla recente abrogazione del tentativo obbligatorio di conciliazione nelle controversie individuali di lavoro, che non aveva portato alcun beneficio alle parti ed al processo, ma era stato soltanto fonte di inutili complicazioni e di formalismi53. Le nuove disposizioni sulla mediazione presentano ulteriori inconvenienti anche perch hanno attribuito al mediatore poteri, che possono pregiudicare i diritti delle parti e influenzare
MATTIROLO, L., Trattato di diritto giudiziario civile, vol. I, Torino, 1892, p. 145. Nello stesso senso, gi prima PISANELLI, G., Relazione ministeriale sul libro primo del progetto di codice di procedura civile, cit., pag. 5 ss., ove si legge che la conciliazione delle parti unidea che ha molte attrattive, ma conviene di non esagerarla, e molto pi ancora di non forzarla: allora perde ogni pregio e si corre il pericolo di riuscire ad un fine opposto. Quando lo sperimento della conciliazione si volle rendere obbligatorio, come preliminare necessario del giudizio, non corrispose alle aspettative e degener in una vana formalit. 53 Come noto la legge 4 novembre 2010, n. 183 ha abrogato le disposizioni che regolavano il tentativo di conciliazione come condizione di procedibilit delle controversie di lavoro. Era notorio che i tentativi di conciliazione avevano esito infruttuoso. Va segnalato che le statistiche riportavano una qualche percentuale di conciliazioni innanzi le Direzioni Provinciali del Lavoro: si trattava dei casi in cui il datore di lavoro, dopo avere raggiunto un accordo con il lavoratore, chiedeva al lavoratore di formalizzare la transazione davanti la Direzione Provinciale del Lavoro per evitare che il lavoratore potesse impugnare laccordo ai sensi dellart. 2113 c.c., il quale stabilisce che Le rinunzie e le transazioni, che hanno per oggetto diritti del prestatore di lavoro (...) non sono valide e possono essere impugnate entro sei mesi dal lavoratore, con qualsiasi atto, anche stragiudiziale, salvo che si tratti di conciliazioni stipulate innanzi le Direzioni Provinciali del Lavoro, ovvero in sede sindacale o davanti al Giudice del Lavoro. Le statistiche hanno sempre trattato questi procedimenti come i normali procedimenti contenziosi che venivano instaurati tra lavoratore e datore di lavoro per assolvere all'onere di esperire il tentativo di conciliazione come condizione di procedibilit della domanda giudiziale.
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la loro volont. Il vizio di fondo della nuova disciplina deriva dal fatto che le nuove norme sono dirette ad ostacolare laccesso alla giustizia54: tutto il contrario di quello che dovrebbe essere lo scopo della mediazione. La nuova disciplina fa leva sul termine mediazione e sullidea di conciliazione ed evoca alla mente un rimedio semplice, che dovrebbe svolgersi innanzi ad un soggetto esperto, che risolve agevolmente le liti, seduto sotto una palma, come la profetessa Dbora nel libro Giudici 55. Ma la realt diversa: il procedimento di mediazione disciplinato dal decreto legislativo n. 28 del 2010 ha stravolto il ruolo e la funzione del mediatore, che non si limita ad aiutare le parti a raggiungere una intesa. Il procedimento si presenta complesso ed articolato, comporta lobbligo di pagare cospicui compensi agli organismi di mediazione e pu determinare gravi conseguenze negative a carico delle parti. In definitiva la mediazione italiana un procedimento giurisdizionale di tipo contenzioso, rimesso ad organismi privati, che pu concludersi con una proposta vincolante per il giudice dello Stato, ai fini della liquidazione delle spese e della irrogazione di una multa in favore dellErario56.
noto che la nuova disciplina sulla mediazione stata introdotta come strumento per ridurre il numero delle cause, attraverso la creazione di ostacoli alla instaurazione del processo innanzi al Giudice dello Stato. La relazione illustrativa alla prima edizione del decreto legislativo esplicita sul punto: si legge espressamente che la introduzione della mediazione come condizione di procedibilit mira a garantire alla nuova disciplina una reale spinta deflattiva. Anche il Primo Presidente della Corte di Cassazione, in occasione della inaugurazione dellanno giudiziario, ha messo in evidenza che scopo delle recenti disposizioni la deflazione del contenzioso (si veda pag. 41 della Relazione sullAmministrazione della Giustizia nellanno 2010 del Primo Presidente della Corte di Cassazione Ernesto Lupo, disponibile sul sito www.cortedicassazione.it). In nessun passaggio della Relazione del Primo Presidente si fa cenno alla mediazione come strumento diretto a favorire laccesso alla giustizia, secondo il modello previsto dalla Direttiva n. 52/2008. 55 Capitolo 4, versetti 4 e 5: In quel tempo era giudice d'Israele una donna, una profetessa, Dbora, moglie di Lappidt. Ella sedeva sotto la palma di Dbora, tra Rama e Betel, sulle montagne di fraim, e gli Israeliti salivano da lei per ottenere giustizia. 56 La interferenza tra le nuove disposizioni e le norme costituzionali sullesercizio della funzione giurisdizionale traspare dalla motivazione della ordinanza del TAR Lazio del 12 aprile 2011, cit., che considera aperto
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In questo modo la funzione giurisdizionale si viene a trovare in una posizione subalterna rispetto all'attivit dei mediatori e viene violato lart. 102 della Costituzione, secondo il quale i giudici sono soggetti soltanto alla legge. Le nuove disposizioni appaiono pure in contrasto con lart. 111 della Costituzione, perch il procedimento non regolato dalla legge, ma dai regolamenti adottati dagli organismi di mediazione e non vi alcuna garanzia del contraddittorio. E non va trascurato che secondo i principi sanciti dalla Costituzione ogni persona ha il diritto di agire in giudizio innanzi al giudice ordinario e lo Stato deve sostenere le spese pubbliche per il funzionamento degli organi giurisdizionali attraverso le imposte, che devono rispettare il principio di capacit contributiva (stabilito dall'art. 53 della Costituzione57), salvo il pagamento di eventuali concorsi economici a carico della parte che propone la domanda giudiziale58. La giurisdizione una funzione essenziale dello stato di diritto ed un servizio di interesse collettivo: sarebbe contrario alla natura pubblica della funzione giurisdizionale un sistema basato su sportule, che abbiano lo scopo di remunerare, come corrispettivo, gli organi giurisdizionali. La azione giudiziale non pu rimanere subordinata a preventive autorizzazioni da parte degli organismi di mediazione o al pagamento di compensi a soggetti privati, fissati dal Ministero con un provvedimento non motivato. E la funzione giurisdizionale esercitata da magistrati ordinari, nominati per concorso
linterrogativo di quale sia il ruolo che lordinamento giuridico nazionale intende effettivamente affidare alla mediazione. Laddove, invece, proprio la puntuale individuazione di tale ruolo ad essere imprescindibilmente pregiudiziale allapprezzamento dei requisiti che, in via attuativa-amministrativa, legittimo richiedere al mediatore ovvero da cui legittimamente consentito prescindere. 57 Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacit contributiva. Il sistema tributario informato a criteri di progressivit. 58 La dottrina ha pi volte sottolineato che In linea di principio (...) la giustizia non dovrebbe esser gravata da imposizioni tributarie e non dovrebbe costare niente ai litiganti: cfr. per tutti SCARSELLI, G. Contro i tributi giudiziari, in Foro it. 2001, I, 1807 ss., ed ivi richiami. La legittima aspirazione non appare compatibile con lo stato delle risorse pubbliche, ma appare evidente che la funzione giurisdizionale assolve ad interessi di tipo generale e il costo del processo non pu essere interamente addossato alle parti.
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(artt. 102 e 106 della Costituzione), non da organismi privati. Le nuove disposizioni sembrano avere dimenticato queste fondamentali regole costituzionali. Linterprete deve, dunque, auspicare che intervengano al pi presto i necessari correttivi.
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