Source: http://www.cours-de-droit.net/cours-de-droit-de-l-urbanisme-a121602438
Timestamp: 2017-03-28 17:50:21+00:00

Document:
Accueil >> Cours de droit de l'urbanisme>> Cours de droit de l'urbanisme
"Le droit de l'urbanisme peut être défini comme l'ensemble des règles et des institutions établies en vue d'obtenir une affectation de l'espace conforme aux objectifs d'aménagement des collectivités publiques" Par cette définition le Professeur JACQUOT distingue le droit de l'urbanisme au sens strict, c'est à dire lié à un "but spécifique d'aménagement" du droit de l'urbanisme au sens large "qui englobe aussi des procédures comme celles des servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols qui sont établies dans des buts particuliers de salubrité, de sécurité et d'esthétique, etc... mais qui ont néanmoins des incidence sur l'affectation de l'espace".
ATTENTION COURS A ACTUALISER INTRODUCTION - Evolution du droit de l'urbanisme
A - L'inexistence des règles avant 1919
- il existait bien évidemment des villes avant 1919 ; or il n'existait pas de droit public qui permettait d'une manière générale à l'administration de contrôler les constructions
- d'abord, ça s'explique par le fait que, historiquement, pendant très longtemps, les villes en F étaient d'extrême petite taille (les grandes villes datent de la Révolution industrielle => 2è moitié du 19è s en France)
=> retard du législateur français : on a attendu 1919 pour avoir un vrai texte en droit de l'urbanisme
- 2è raison : en F, principe sacré depuis la Révolution : le droit de propriété
=> le droit de l'urbanisme, qui consiste à surveiller ce que l'on construit, est une limitation du droit de propriété
=> indirectement, le législateur du 19è s s'est méfié du droit de l'urbanisme naissant...
- les seuls textes d'avant 1919 étaient des textes qui réglementaient les construction, mais uniquement dans l'optique de prévention d'un danger
=> ex : les constructions servant à une activité industrielle étaient réglementées depuis 1810
- par contre, il existait déjà de nombreuses règles relevant du droit de la construction, càd des règles fixant les caractéristiques du bâti et de ses accessoires
- ex : obligation de canaliser les eaux, notamment de pluie
=> mais ça n'était pas du droit de l'urbanisme : le droit de l'urbanisme, c'est : "est-ce que j'ai le droit de construire tel bâtiment ici ?" (≠ droit de la construction => ne concerne que les caractéristiques internes de la maison => pas le sol)
B - Naissance du droit de l'urbanisme (1919 - 1956, 58)
- pour faire face à l'explosion urbaine, le législateur adopte, le 14 mars 1919, la première loi qui réglemente vraiment l'usage des sols
=> loi Cornudet
- élément ++ : la loi prévoit l'obligation pour les communes de plus de 10 000 habitants, de se doter d'un document local de planification de l'usage des sols
- mais, on le constate rapidement, cette obligation, qui n'est pas sanctionnée, ne rencontre que très peu d'écho
- en 1939, seules 10% des communes françaises qui auraient dû le faire avaient rédigé un document
- 2è nouveauté de la loi Cornudet => introduction de l'ancêtre du permis de conduire
=> pour les projets les plus importants, il fallait demander une autorisation de construire à l'administration (à l'époque, à l'administration étatique)
C - L'approfondissement du droit de l'urbanisme (1956 - 1983)
- l'extension des villes se poursuit, et même, après la 2è GM, s'accélère, et en plus, de nombreuses villes ont été considérablement abimées par la guerre, et elles sont reconstruites
=> c'est l'occasion pour le législateur de fixer de nouvelles règles régissant cette reconstruction
- d'abord, un décret du 29 août 1956, introduit le premier document national fixant des règles d'urbanisme => le Règlement national d'urbanisme (=> le RNU)
- autre décret, du 31 décembre 1958 : le premier décret introduisant des procédures d'urbanisme opérationnel => l'ancêtre des ZAC => les ZUP (zones à urbaniser par priorité)
- aussi, le 30 décembre 1967 est votée la loi d'orientation foncière (= la LOF) : elle comporte 4 nouveautés, qui ont été pour l'essentiel maintenues jusqu'à l'époque actuelle :
(1) sont introduits les plans d'occupation des sols (POS) (actuellement, les plans locaux d'urbanisme = PLU)
- POS = document réglementant l'usage des sols dans une commune
- les POS ont obtenu un très grand succès (16 000 POS adoptés sur 36 000 communes !)
(2) sont introduits les schémas directeurs (SD) (actuellement, SCOT = schéma de cohérence territoriale)
- les SD fixent sur le long terme et pour plusieurs communes les orientations fondamentales de l'utilisation des sols, ainsi que les grands équipements
(3) aux ZUP succèdent les ZAC (zones d'aménagement concerté)
(4) est créé un système fournissant aux communes les moyens financiers pour mettre en oeuvre l'urbanisme opérationnel : la taxe locale d'équipement, payée dès lors que l'on demande à construire
D - Le choix en faveur d'un urbanisme décentralisé (1983 - 1985)
- la LOF de 1967 prévoyait des documents et des procédures applicables localement
- cependant, l'Etat maîtrisait la totalité de ces documents et procédures (au niveau du préfet)
- loi du 2 mars 1982 : décentralisation ; mais ne prévoit quasiment rien en matière d'urbanisme
- la loi du 7 janvier 1983, la plus importante, est complétée par une loi du 22 juillet 1983, et est complétée (presque modifée) par la loi du 18 juillet 1985
- ce sont désormais les communes qui élaborent les POS et les SD
- autre nouveauté : si la commune a adopté un POS, c'est elle qui peut, et non pas qui doit, accorder les permis de construire
- bilan rapide : la loi de décentralisation de l'urbanisme a débouché sur un bilan mitigé
- le positif, c'est qu'une large partie des communes (=> la totalité des communes importantes) ont un document réglementant l'usage des sols
- par contre, on constate une instabilité regrettable du droit local de l'urbanisme, en ce sens que les POS sont beaucoup trop souvent en révision, d'une part parce que les maires (certains maires) utilisent leurs pouvoirs pour modifier les règles quand elles les gênent (pouvoir ++ pour les élus locaux), et d'autre part, parce que les maires ont souvent tendance à modifier l'urbanisme fixé par leurs prédécesseurs (l'urbanisme a des dimensions politiques très fortes)
E - Une reprise en main limitée de l'urbanisme (1985 - 2000)
- devant certaines difficultés posées par la décentralisation (instabilité locale), l'Etat décide rapidement de reprendre en main une partie de la réglementation d'urbanisme
- il était politiquement impossible de retirer les compétences données aux communes en 1983
=> le gvt a décidé d'adopter de nouveaux documents d'urbanisme, dont il maîtrisait le contenu, et qui s'imposent aux POS et SD des communes
- c'est ainsi que sont votées, en 1985 et 1986, 3 lois :
- loi montagne 1985
- loi littorale 1986
- loi aérodrôme 1985
- autre création : la loi du 4 fév 1995 crée les "directives territoriales d'aménagement" (DTA)
- les DTA permettent à l'Etat de déterminer un grand projet d'aménagement, vis-à-vis duquel les documents locaux d'urbanisme devront s'incliner s'ils lui sont contraires
=> pallier au risque de prendre des années avant de pouvoir construire une ligne de chemin de fer par exemple, en attendant que les multiples documents locaux le permettent
- ce retour de l'Etat s'illustre également en matière de politique de la ville, avec la loi du 13 juillet 1991 : loi d'orientation pour la ville (LOV)
=> des nouvelles procédures apparaissent, poussant très fortement les communes à agir pour le logement social, et dans les quartiers en difficulté
=> la procédure la plus connue : les "programmes locaux de l'habitat"
F - La loi "solidarité et renouvellement urbain" (SRU) et les nouveaux objectifs du droit de l'urbanisme (2000 - auj)
- la loi SRU du 13 décembre 2000 renouvelle le droit de l'urbanisme sur de nombreux aspects, et d'abord, en ce qu'elle définit clairement de nouvelles finalités
- ensuite, parce qu'elle modifie les 2 principaux documents de l'urbanisme local (POS et SD)
- les nouveaux objectifs de l'urbanisme (auparavant : essentiellement, régir le droit des sols, et accessoirement, réaliser des opérations d'urbanisme) : le législateur constate avec raison que l'objectif originel de développement des villes vers leur périphérie accompagné d'un encouragement maximal à la construction, est désormais dépassé
- avant, il a fallu faire face aux dégats de la guerre, au baby-boom, à l'immigration => on a décidé, dans l'urgence, de construire là où c'était le plus simple : autour des villes, sur les champs fraîchement quittés par les paysans (exode rural)
=> on construit dans des conditions d'irrespect total de l'environnement, on construit mal...
- on a fait ainsi dans les années 50, 60, 70 ; puis réflexion (irrespect de l'environnement, situation dans les banlieues, etc.)
=> loi SRU = aboutissement de cette réflexion
- auparavant, tous les éléments du droit de l'urbanisme étaient créés dans le but de favoriser la construction (=> crise du logement, ...) => on négligeait l'environnement, les transports...
- l'objectif du droit de l'urbanisme devient non plus de gaspiller les sols en périphérie, mais au contraire de renouveller la ville sur elle-même (notion de "renouvellement urbain" importante ++) : il s'agit de reconstruire la ville sur les zones délaissées, notamment par la crise industrielle, et il s'agit de densifier la ville
- les nouveaux documents d'urbanisme vont désormais également tenir compte d'économie, de transport, des problèmes sociaux d'une manière générale, et aussi, de l'environnement
- de plus, le document d'urbanisme tel que la loi SRU le conçoit, doit contenir un véritable projet d'aménagement pour l'avenir (sinon, il est illégal)
- dans la mesure où le document local est beaucoup plus ambitieux, le législateur le modifie quelque peu, dans sa forme comme dans son contenu
=> le POS devient le Plan local d'urbanisme (PLU)
=> le SD devient le Schéma de cohérence territoriale (SCOT)
* en 2002, changement de majorité politique
=> depuis, on est en plein dans une modification lente et sûre de la loi SRU
- depuis le changement de majorité politique en mai 2002, la loi SRU a été modifiée en de très nombreuses reprises
- ex : loi du 11 déc 2001 (loi Murcef (?))
- ex : loi du 2 jan 2002
- ex : loi du 27 fév 2002
- ex : loi du 2 juillet 2003 dite "urbanisme et habitat" ("loi UH")
- aucune de ces lois ne s'attaque ouvertement à la loi SRU, mais toutes remettent en cause certains aspects
- or les dispositions de la loi SRU forment un tout cohérent, avec des objectifs précis
=> les remises en cause, même ponctuelles, portent atteinte à la logique interne de la loi SRU, et l'affaiblissent
- certains élus locaux reprochaient à la loi SRU de limiter à l'excès la liberté des maires
- quant à leur libre détermination de la politique locale d'urbanisme, toutes les modifications récentes ont pour objectif apparent d'accorder plus de pouvoirs aux communes
- cependant, ces textes ont aussi pour conséquence que l'urbanisation périphérique des villes est à nouveau plus facile (ce qui n'est pas une bonne chose), et d'une manière générale, la protection de l'environnement dans le document d'urbanisme régresse
- REM : cela prouve, malheureusement, que certains députés de la majorité et d'une partie de l'opposition considèrent de plus en plus la question de l'environnement comme une gêne, comme un carcan étouffant les élus locaux
PARTIE I - LA REGLEMENTATION D'URBANISME
=> quel est le régime juridique des rapports des documents les uns avec les autres ?
=> la hiérarchie des normes en droit de l'urbanisme
- d'abord, on remarque une diversité des documents qu'ils soient d'origine étatique, ou locale : régionaux, départementaux, communaux ou intercommunaux
- mais on a aussi une diversité dans la forme de ces documents
- on a des documents qui comportent des règles techniques claires ++ : ex : interdiction de construire à plus de 17 m de hauteur
- mais à côté, on a aussi des grands principes très généraux qui proclament plus des finalités ambitieuses que des normes précises : ex : tel document d'urbanisme doit respecter le principe d'équilibre entre la protection de l'environnement et l'aménagement du sol
- enfin, les degrés d'opposabilité des documents ne sont pas les mêmes
=> ex-type d'une règle spécifique à l'urbanisme qu'on va voir ci-dessus
- en effet, on a des actes qui établissent une obligation de conformité => obligation la plus forte en droit
- mais on a aussi une obligation de compatibilité => moins contraignante que la précédente
=> la règle qui doit être compatible ne doit pas forcément être strictement conforme
=> elle se contente de respecter les caractéristiques essentielles de la règle supérieure
- le rapport de compatibilité est le rapport le plus courant en droit de l'urbanisme entre les différents documents
- en fait, il n'y a aucune loi, ni aucun texte rgltaire qui a dit qu'en droit de l'urbanisme, le rapport de compatibilité est le plus courant => règle d'origine jurisprudentielle
> CE, Ass, 22 fév 1974, Adam : le tracé d'une autoroute s'était avéré quelque peu différent du tracé indiqué par le schéma directeur ; le CE considère que le tracé retenu, certes différent, reste compatible avec le schéma directeur, dans la mesure où il ne remet en cause ni les options fondamentales du schéma, ni la destination générale des sols et la protection des sites
- 3è degré d'opposabilité : la prise en considération (qui est le moins courant)
=> cela impose aux documents d'urbanisme "inférieurs" de ne pas négliger gravement ou manifestement le document supérieur devant être pris en considération
- la hiérarchie des normes d'urbanisme répond depuis la loi du 4 fév 1995 à la règle nouvelle de la "compatibilité limitée" => signifie qu'un document d'urbanisme inférieur ne doit être compatible qu'avec le seul document d'urbanisme qui lui est immédiatement supérieur
- cette règle est codifiée à l'art L111-1.1
- Pyramide des normes en droit de l'urbanisme :
• valeur législative : grands principes du L110 et du L121 + les lois littoral, montagne, aérodrome
• valeur réglementaire : Réglement national d'urbanisme (RNU) + les Directives territoriales d'aménagement (DTA) + les Projets d'intérêt général (PIG)
• les documents rgltaires intercommunaux : les schémas de cohérence territoriale (SCOT)
• les documents rgltaires locaux : les Plans locaux d'urbanisme (PLU)
- compatibilité limitée : ex : le PLU ne doit être compatible qu'avec le SCOT
- la compatibilité limitée doit être étudiée dans l'hypothèse où la pyramide des normes contient un vide
=> ex : s'il n'y a pas de SCOT, le PLU doit respecter le RNU, les DTA et les PIG
- s'il n'y a pas de PLU ni de SCOT, quand on demande un permis de construire par ex, on applique le RNU, les DTA, et les PIG
- la compatibilité limitée signifie aussi qu'en cas de contentieux, lorsque j'attaque le PLU de ma commune, je n'ai besoin de l'attaquer que sur la base du SCOT
- mais le CC a établi une règle complémentaire à la compatibilité limitée, qui en relativise beaucoup la portée
- le CC a indiqué qu'il est toujours possible pour un requérant d'exciper à l'encontre d'un acte réglementaire son illégalité vis-à-vis d'un document d'urbanisme à de valeur législative
=> par ex : il est toujours possible d'invoquer l'absence de compatibilité d'un PLU avec la loi littorale
- ce qui est sûr, c'est qu'un requérant ne pourra pas contester la compatibilité d'un PLU avec un PIG (sauf en l'absence de SCOT)
=> décision du CC : simple application de la hiérarchie des normes classiques, où la loi s'impose toujours aux normes réglementaires inférieures
TITRE 1 - La réglementation nationale d'urbanisme
- depuis 1983, les communes rédigent (à l'époque les POS et les SD) les PLU et les SCOT
- néanmoins, de très nombreux document d'urbanisme restent entièrement maîtrisés par l'Etat, et s'imposent aux communes
=> cela s'explique simplement par le souhait de l'Etat de maintenir une application unifiée du droit sur tout le territoire
- cela permet aussi à l'Etat de mettre en oeuvre de grandes opérations d'urbanisme sans être gêné par une éventuelle opposition des communes
- la réglementation nationale d'urbanisme est dite nationale avant tout parce qu'elle est l'oeuvre de l'Etat
=> elle s'appliquera souvent sur l'ensemble du territoire, mais parfois sur une partie de celui-ci (ex : la loi montagne ne s'applique qu'à la montagne)
CHAPITRE 1 - Les règles d'urbanisme applicables sur l'ensemble du territoire
=> 4 : le RNU, les principes généraux du droit de l'urbanisme, la règle de la constructibilité limitée, et les servitudes d'utilité publique
- REM : la réglementation nationale d'urbanisme ne signifie pas forcément norme législative
SECTION 1 - Le Réglement national d'urbanisme (RNU)
- REM : certains juristes, certains élus locaux, jusqu'à une période récente, certains manuels, utilisent l'expression "Règles générale d'urbanisme"
§1 - Définition du RNU
- issu de 3 décrets (1955, 1961, 1977), le RNU correspond à un ensemble d'une 20aine de règles générales d'utilisation des sols, s'imposant aux documents locaux d'urbanisme
=> il est codifé dans le L111-1 C. urb
- les règles du RNU, cependant, ne s'imposent que dans les communes n'ayant pas de POS PLU
- REM : les POS existant avant 2000 subsistent => se transforment en PLU s'ils sont révisés
- REM : les communes qui n'ont pas de POS PLU sont très nombreuses : les petites communes rurales => environ 20 000 communes sans POS PLU (/ 36 000 communes)
§2 - Contenu du RNU
=> R111-2 à R111-27 C. urb => 3 sections :
A - La localisation et la desserte des constructions
1 - Les règles qui tiennent à la salubrité et sécurité publique
- "l'administration PEUT refuser le permis de construire (PC) ou ne l'accorder sous conditions si" :
(1) si les constructions portent atteinte par leur situation ou leur dimension à la salubrité ou la sécurité publique
- ex : une construction qui serait placée de telle façon au bord d'une route qu'elle porte atteinte à la sécurité routière ; ou une construction placée près d'une zone où risque grave d'insalubrité
=> R111-2
(2) si la construction est susceptible d'être exposée à un bruit excessif ou des nuisances graves
- ex : zone entièrement enfermée par des autoroutes
=> R111-3
(3) "l'administration DOIT refuser le PC si le projet est situé dans une zone concernée par des servitudes non aedificandi" = servitudes de non-construction
- ex : il est interdit de construire trop près d'un cimetière
- ex : il est interdit de construire sur le pourtour d'un rond-point pour des raisons de visibilité
- ex : les zones situées à moins de 50 m de l'axe d'une autoroute, lorsqu'elles ne sont pas encore urbanisées
=> R111-5 et -6
2 - Réalisation d'équipements collectifs
- "l'administration PEUT refuser..." :
- si il entraîne la construction d'équipement publics trop coûteux, ou hors de proportion avec les ressources communales
=> R111-13
- l'obtention du PC peut être soumise à une participation financière du demandeur, pour la réalisation d'équipements collectifs précis :
- des voies de desserte et des parcs de stationnement
=> R111-4
- la réalisation d'aires de jeu et de loisirs
=> R111-7
- la réalisation de réseaux du gaz, de l'électricité et de l'eau
=> R111-8 à R111-12
3 - Protection de la nature et du patrimoine culturel
• si le projet est de nature à favoriser une urbanisation dispersée, incompatible avec la vocation des espaces naturels environnant
=> R111-14
=> il s'agit d'éviter le phénomène dit "du mitage"
• si la construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement
=> R111-14 al2
B - L'implantation et le volume des constructions
= règles de "prospect"
- contrairement aux précédentes, ces règles sont impératives et quasiment insusceptibles de dérogations
=> ce sont des règles qui complètent celles du C. civ et du C. constr.
- l'objectif de ces règles est de préserver la vue et l'ensoleillement, en fixant des distances minimales entre les constructions :
- 4m au minimum entre les constructions sur un même terrain (R111-16 et -17)
- 3m au minimum par rapport au fond voisin (R111-19)
- la distance par rapport aux voies publiques doit être supérieure ou égale à la hauteur du bâtiment (R111-18)
- REM : ces règles ne s'appliquent pas pour les zones de bâti ancien, où elles n'ont pas eu à être respectées
C - L'aspect des constructions
- "l'adm PEUT refuser..."
- si les constructions, par leur situation, par leur architecture, par leur dimensions, par leur aspect extérieur, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux site, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales
=> R111-21
- cet article est à l'origine de nombreux refus de PC, parce que sa portée est particulièrement grande
=> il permet de rejeter les projets qui portent atteinte à l'esthétique au sens large
- à propos de la hauteur : l'article R111-22 permet de limiter la hauteur des constructions à celle des constructions environnantes, mais uniquement dans les quartiers qui présentent une unité d'aspect
- le R111-23 permet d'exiger des constructeurs que les murs séparatifs ou aveugles aient un aspect qui s'harmonise avec celui des façades
- enfin, l'art R111-24 permet d'imposer dans des hypothèses très précises l'aménagement d'un écran de verdure ou l'observation d'une marge de reculement
§3 - La force juridique du RNU
- les 27 art du RNU s'appliquent indiscutablement dans les communes sans POS PLU
- mais en plus, certains articles du RNU, appelés aussi "règles d'ordre public" sont applicables dans les communes dotées d'un POS PLU
=> il s'agit des règles sur la sécurité, les dispositions sur les accès, les dispositions relatives à l'aspect des constructions, et les dispositions tendant à protéger la nature et le patrimoine culturel
- cependant, l'impact de ces règles applicables en toute hypothèse est assez limité dans la mesure où la plupart des POS PLU les prévoient déjà
§4 - La mise en oeuvre pratique du RNU : les cartes communales
- les règles du RNU sont d'une manière générale assez larges (à part les règles de prospect et les règles de distance)
=> dans la pratique, on constate d'ailleurs que l'administration les interprète avec beaucoup de souplesse
- inspirées par les DDE, de nombreuses communes sans POS PLU ont décidé de se doter d'un texte complémentaire qui précise la manière d'appliquer le RNU dans leur propre territoire => carte communale
- on compte en F plus de 6000 cartes communales
- l'adoption de la carte communale n'est jamais obligatoire
- à l'origine, les cartes communales n'avaient aucune valeur réglementaire
=> ne pouvaient pas être attaquées => valeur d'une directive
- la loi SRU a décidé de relancer les cartes communales, dans la mesure où elle considère avec raison qu'il s'agit d'un document très adapté à des petites communes rurales
- elles sont désormais mentionnées expressément dans le L124-1 C. urb
- désormais, les cartes communales ont valeur rgltaire
=> elles deviennent un document d'urbanisme à part entière
- dans la pyramide des normes, la carte communale prend la place du PLU
=> compatibilité avec les documents supérieurs, et compatibilité limitée => la carte communale ne doit être compatible qu'avec le SCOT, mais il faut tenir compte de la jurisp du CC sur la compatibilité de toutes les normes réglementaires avec les normes législatives
- les nouvelles cartes communales ont le même effet que le POS PLU sur les autorisations de construire, à savoir qu'une commune dotée d'une carte peut désormais accorder les permis de construire (alors qu'auparavant, il fallait un POS, sans lequel on ne pouvait accorder de PC)
- sur le plan de leur contenu, les cartes communales n'ont pas changé après la loi SRU (≠ sur le plan de leur valeur) : elles précisent localement les conditions d'application du RNU
- elles comprennent formellement un rapport de présentation, et des documents graphiques, qui délimitent sous la forme d'un zonage les secteurs constructibles ou pas
- ce zonage est opposable aux demandes de PC (en ce sens, ça ressemble un peu à un POS PLU)
- elles font office aujourd'hui de plus en plus de "mini PLU"
- sur le plan procédural, la souplesse est privilégiée, afin d'inciter les petites communes à adopter des cartes communales
=> aucune consultation n'est obligatoire
- par contre, il faut organiser une enquête publique
- la carte communale peut être intercommunale, ou alors, ne concerner qu'une partie de la commune
- la carte doit être approuvée par le conseil municipal, ET par le Préfet => preuve que ce n'est pas un document décentralisé => c'est un document national (malgré les points communs avec les PLU, etc.)
=> le Préfet a 2 mois pour se prononcer, le silence vallant une approbation (loi du 2 juillet 2003)
SECTION 2 - La règle de la constructibilité limitée
- REM : les "documents d'urbanisme" ne doivent pas être nécessairement entendus comme des dossiers volumineux => une simple règle peut constituer un document d'urbanisme
§1 - Contenu de la règle
=> art L111-1 C. urb
- la loi du 7 jan 1983 (celle qui décentralise l'urbanisme), afin d'inciter les communes à se doter d'un POS, a posé une règle sévère dite de "constructibilité limitée" :
- en l'absence de POS, toute nouvelle construction est interdite, en dehors des parties déjà urbanisées de la commune
- à l'époque, on a parlé de "chantage au POS"
- en réalité, cette règle était en soi beaucoup trop stricte pour être appliquée
=> les exceptions à la règle se sont multipliées, et l'ont, progressivement, rendue applicable dans un nombre très limité de cas
=> dans une société démocratique, une règle trop sévère est une règle qui n'a aucun sens
§2 - Les exceptions qui ont vidé la règle de son sens
(1) tous travaux sur une construction existante étaient possibles
(2) il était tout à fait possible de construire des bâtiments agricoles => énorme exception, puisque par définition, les communes sans POS = les communes agricoles !
(3) le conseil municipal peut autoriser individuellement une construction, s'il considère que l'intérêt de la commune le justifie
=> or l'intérêt de la commune, surtout des petites communes victimes de l'exode rural, c'est toujours d'avoir un habitant en plus => exception ++
(4) l'adoption d'une carte communale permettait de retrouver les droits à construire (or à l'origine, il était dit "les communes sans POS ne peuvent pas construire") => or une carte communale, c'est plus que simple à rédiger !
SECTION 3 - Les principes généraux du droit de l'urbanisme
- depuis 1982, le législateur souhaite que le droit de l'urbanisme respecte un principe d'équilibre, entre l'aménagement et la protection de l'environnement
- pour renforcer cet objectif, quelque peu imprécis, le législateur a voté dès 1983 ce que l'on appelle les principes généraux du droit de l'urbanisme (qui forment un "document d'urbanisme" à part entière)
=> il s'agit de principes plus ou moins précis qui encadrent l'ensemble du droit de l'urbanisme, et qui s'imposent à la totalité des documents d'urbanisme inférieurs
- la loi SRU de 2000 a souhaité préciser ces principes
§1 - Contenu des PGDU
A - L'article L111-1.1 C. urb
=> loi du 7 jan 1983
- cet article est à l'origine de la création de 3 grands textes censés régir de larges parties du territoire, et qui, plus tard, deux ans après, sont devenus les "lois d'aménagement et d'urbanisme" (LAU), plus exactement les lois montagne, littoral, aérodrome
- mais la loi SRU a considéré avec raison que la catégorie LAU était trompeuse, car elle laissait entendre qu'il s'agissait d'une catégorie spéciale de loi
=> la loi de 2000 a donc supprimé cette catégorie, TOUT EN CONSERVANT le contenu des textes
=> aujourd'hui, on parle donc de "lois prises en application de l'art L111-1.1"
B - L'article L110 C. urb
=> symboliquement, il s'agit du premier article du Code
- lui aussi, création de la loi du 7 jan 1983
=> il énonce d'abord une vérité aussi générale qu'imprécise : "le territoire français est le patrimoine de la nation"
- puis, il dégage les grandes finalités de l'urbanisme que doivent respecter les documents
- d'abord est clairement affirmé le principe d'équilibre (entre l'aménagement et la protection de la nature), et est affirmée l'idée d'une gestion économe du sol
- ce principe, même imprécis, est important car il encadre sévèrement l'urbanisation, qui doit autant que faire se peut consommer le moins possible de surface non encore aménagée (sorte d'anti-mitage)
- la fin de l'art L110 mentionne la nécessité d'harmoniser les diverses prévisions d'utilisation des sols, afin d'assurer :
(1) sans discrimination aux populations, des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources
(2) afin aussi de rationnaliser la demande de déplacement
(3) afin de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales
=> ces règles fixent des obligations précises, ne sont pas de simples déclarations d'intention => s'imposent aux communes (dans leurs PLU et SCOT)
=> (1) : logement social => objectif de 20% de logements sociaux (loi SRU)
=> (2) : transports en commun pour ceux qui n'ont pas de véhicules => un PLU moderne doit prévoir des transports efficaces, à la fois dans la façon dont il distribue la ville / banlieue, et dans les tarifs
- ex : les parkings-relais à Strasbourg
=> (3) : éviter la poursuite de l'exode rural (ce n'est plus le cas actuellement), et bien gérer la rurbanisation (=> actuellement, inverse de l'exode rural)
C - L'art L121-1 C. urb
- cet article a été considérablement enrichi par la loi SRU (loi qui renforce les principes)
=> il s'agit de principes s'imposant expressément à tout l'urbanisme local (SCOT, PLU, cartes communales)
- il y a toute une liste de principes regroupés dans le C. urb en 3 grands groupes => les documents locaux d'urbanisme doivent les respecter sous peine d'illégalité
(1) principe d'équilibre (rappel) : entre l'aménagement et la protection de l'environnement
- mais le groupe d'articles précise : un principe d'équilibre qui doit inspirer le renouvellement urbain, ainsi que le développement urbain et rural
=> commentaire : assurer le développement urbain et rural => un PLU qui déclarerait la totalité d'une petite commune rurale inconstructible (par souci d'écologie) serait illégal => nuirait au développement rural
=> il ne faut pas cesser tout développement urbain (≠ les Khmers verts des années 1970 opposés à toute nouvelle construction), il faut un équilibre
- "ces politiques doivent s'inspirer des objectifs du développement durable"
(2) le document d'urbanisme doit définir les finalités sociales de la politique de la ville
=> on ne laisse plus le choix à des maires de favoriser plutôt une population bourgeoise, etc. (Neuilly...) => tout document d'urbanisme doit définir les finalités sociales de la politique de la ville
=> "cette politique doit privilégier un objectif de mixité sociale dans l'habitat urbain et rural"
=> "pour ce faire, des moyens suffisants de construction et de réhabilitation doivent être prévus"
=> un PLU qui ne prévoit pas de construction de logements sociaux alors qu'il n'y en a pas assez dans la commune est illégal
(3) les documents d'urbanisme doivent tenir compte de tout un ensemble de questions nouvelles : les pollutions et les nuisances, les risques naturels et technologiques, la qualité de l'air, de l'eau et des milieux, la maîtrise des déplacements urbains, la préservation du patrimoine bâti
- ces nouveaux objectifs très ambitieux et très justes ne sont pas encore bien dans les esprits des élus => culturellement, les élus n'ont absolument pas entériné ça
=> ce n'est que quand il y aura eu un vrai renouvellement de la classe politique par l'âge que ces préoccupations seront réellement dans les esprits
§2 - Effets juridiques des PGDU
- lors de leur introduction dans le code de l'urbanisme en janvier 1983, ces principes étaient perçus de manière encore assez vague
=> c'est la jurisprudence, tant administrative que constitutionnelle, qui a rappelé qu'il s'agissait bien de principes d'application directe
- le CC, dans sa décision de décembre 2000 sur la loi SRU, a apporté d'importantes précisions à ce sujet
- d'abord, il a indiqué que l'ensemble des documents d'urbanisme doit respecter ces principes
=> ces principes sont au sommet de la pyramide des normes du droit de l'urbanisme, tous les principes inférieurs doivent les respecter
- mais l'exigence juridique n'est pas la conformité, mais la simple compatibilité
- le CE quant à lui n'a pas hésité à fonder l'annulation d'un POS sur la considération de ces PGDU
> CE, 10 fév 1997, Association de défense des sites de Théoule (annulation du POS car trop d'urbanisation au détriment du respect de l'environnement)
- des auteurs ont critiqué la force juridique accordée (par la loi et la jurisp) aux PGDU
=> ainsi, selon le prof. Liet-Vaux, "les objectifs abstraits énoncés par le législateur doivent rester des déclarations d'intention, normalement contenus dans un exposé des motifs de lois, ce ne devrait pas être des règles exécutoires"
=> mais on peut ne pas partager une telle analyse, car les objectifs fixés par ces principes ne sont pas aussi abstraits que cela
=> la gestion économe de l'espace, l'utilisation raisonnée des sols encore vierges, l'objectif de mixité sociale ne sont pas des objectifs abstraits
=> il est à la fois logique et opportun que des PGD à valeur législative s'imposent hiérarchiquement aux documents locaux
- la section 3 a été l'objet d'un sujet d'examen en 1h : "exposez les PGDU"
SECTION 4 - Les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol
=> les servitudes d'utilité publique (SUP)
§1 - Définition et valeur juridique
- il s'agit de servitudes administratives de droit public qui, dans un but d'IG, limitent l'utilisation des sols et le droit de propriété
- il ne faut pas les confondre avec les "servitudes d'urbanisme", qui sont prévues par les documents d'urbanisme, not. les POS PLU, et qui sont d'application locale
- il ne faut pas non plus les confondre avec les servitudes privées (du C. civ), qui pèsent d'une manière générale sur des fonds privés entre des voisins
- les SUP sont prévues par l'art L126-1 C. urb, mais elles sont souvent inscrites dans d'autres codes
- les SUP peuvent être d'origine législative, comme rgltaire
- elles s'imposent aux PLU => et ici, ce n'est pas de la compatibilité, mais de la conformité
- en plus, les SUP sont opposables aux autorisations d'urbanisme (on peut refuser un PC en s'appuyant sur une SUP ≠ PGDU)
- les SUP sont mises en oeuvre par les services de l'Etat
- le préfet est tenu de mettre en demeure le maire d'annexer au POS PLU les servitudes
- si cette formalité n'a pas été effectuée dans le délai de 3 mois (après l'adoption du POS PLU), le préfet y procède d'office (=> un des rares pouvoirs de substitution qui existent encore après la décentralisation depuis 1982)
§2 - Contenu des SUP
- parmi ces servitudes, il y en a deux qui sont "à la mode" : le plan de prévention des risques naturels, et plus récemment, le plan de prévention des risques technologiques (loi Bachelot)
- un décret du 26 juil 1977 repris par l'art R126-1 dresse la liste de ces servitudes
=> il en existe une 60aine, extrêmement diversees, mais qui peuvent être regroupées en 6 catégories (il faut connaître les catégories et au moins 2 exemple pour chacune) :
(1) les servitudes relatives à la conservation du patrimoine naturel, culturel, et sportif
• ex : servitude de passage sur le littoral
=> cette servitude plie devant les intérêts supérieurs de l'Etat (not. les intérêts militaires)
=> mais les personnes privées n'ont absolument pas le droit de fermer le littoral
• ex : les périmètres de protection des sites
=> interdiction de construire à tant de mètres d'un site (église par ex) => ça peut aller jusqu'à 500 m
(2) les servitudes relatives à l'utilisation de certaines ressources
• il existe de nombreuses servitudes qui permettent de poser des canalisations (de gaz, d'eau, de produits toxiques)
- ex : la très grande partie du pétrole arrive en France par le sud => une énorme conduite irrigue les 2 tiers de la France
• les servitudes de visibilité sur le réseau routier
• les servitudes aéronautiques, dites de dégagement et de balisage
=> servitudes détailléesdans le Code de l'aviation civile
(3) les servitudes relatives à la défense nationale
• ex : servitude d'inconstructibilité autour des dépôts de munition
• ex : servitude d'inconstructibilité aux abords des champs de tir
(4) les servitudes relatives à la salubrité
• ex : servitude d'inconstructibilité autour des cimetières
=> double raison :
- raison historique : problème de salubrité (à l'époque des épidémies)
• ex : servitude d'inconstructibilité autour des établissements d'aqua-culture => but : éviter la pollution
(5) servitude relative aux entrées de ville
=> servitude introduite par la loi du 2 fév 1995 prévoit qu'en dehors des espaces urbanisés est interdite toute construction sur une bande de 100m de part et d'autre de l'axe des autoroutes, et 75m pour les routes
- cette disposition a été adoptée pour éviter une urbanisation anarchique, not. de nature commerciale dans la proche périphérie des villes
- malheureusement, cette règle est intervenue très tardivement => la plupart des entrées de villes étant déjà dégradée par la multiplication des centres commerciaux
(6) les servitudes relatives à la sécurité publique :
a) les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP)
=> art 562-1 à 562-9 C. environnement (articles à connaître)
- idée : les POS PLU doivent prévoir des règles de protection contre les risques naturels en délimitant des secteurs dans lesquels les constructions sont interdites ou soumises à des règles particulières
=> inondations, avalanges, éboulements, incendies
=> tout POS PLU doit prévoir cela
- si le POS PLU est silencieux ou insuffisamment précis sur ces risques naturels, il doit être complété par un document fixant des servitudes => le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP)
- l'élaboration des PPRNP est essentiellement étatique : après consultation des communes intéressées, le projet de PPRNP est soumis à enquête publique, puis approuvé par le préfet (et non pas par la commune => c'est donc bien un document étatique), ou par un décret en conseil d'Etat en cas d'avis défavorable du commissaire enquêteur ou d'un conseil municipal
- formellement, le PPRNP ressemble à un document d'urbanisme particulier (un espèce de 2è POS) : est effectué un zonage du territoire de la commune concernant les zones risquées ; à l'intérieur de ces zones, des techniques de prévention sont mises en place par le biais de SUP (en général, des inconstructibilités)
- il existe une procédure complémentaire spéciale (pas réellement une SUP) d'expropriation, permettant à l'Etat d'exproprier les biens exposés à certains risques naturels
- conclusion : eu égard au nombre ++ de risques naturels pouvant se manifester en France, le nombre de PPRNP adopté est encore insuffisant
- il est cependant en forte augmentation => les services de l'Etat estiment qu'~10 000 communes sont concernées par un risque naturel qui mériterai un PPRNP, et on en a adopté ~5500
=> en général, on réagit après la catastrophe...
=> PER mis en place dans les années 80 après des vagues d'avalanches meurtrières dans les années 70
- puis, années 1990, de nombreuses inondations
=> 1995 : création du PPRNP, obligatoire (≠ PER)
b) les plans de prévention des risques technologiques (PPRT)
- 1884 : explosion d'un dépôt de munitions à Paris
- 1966 : explosion au sud de Lyon
- 2001 : AZF
=> on exige enfin des communes l'existence d'un document de prévention des risques technologiques
- L515-15 à L515-26 C. environnement (loi Bachelot)
+ décret d'application du 7 sept 2005
- suite à la catastrophe d'AZF à Toulouse (sept 2001), le législateur a réagi par le vote de la loi Bachelot du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels majeurs
- est introduit un nouveau document ayant pleine valeur de SUP : le plan de prévision des risques technologiques PPRT
=> les PPRT "peuvent (en réalité, DOIVENT) être institués autour des installations comportant des risques très importants pour la santé et la sécurité des populations"
=> une centaine de site, ~400 établissements industriels
- problèmes : essentiellement dans la banlieue sud de Lyon => couloir de la chimie => bordé de constructions
- les PPRT, selon les situations, pourront délimiter des zones dans lesquelles la réalisation d'aménagements (routes, ponts, voies SNCF) et de constructions nouvelles, ainsi que l'extension des constructions existentes sont interdites ou subordonnées au respect de prescriptions (ex : limitation à 1 étage pour éviter l'effet de souffle...)
- 2è proposition : des travaux de protection peuvent être imposés aux propriétaires de constructions couvertes par le PPRT
- il ne pourra s'agir que de travaux légers de confortement, "ne remettant pas en cause le bâti existent"
=> ex : une partie importante des blessures des victimes de la catastrophe d'AZF provenait de éclats de verre (fenêtres)
- or il existe des verres très résistants => le changement de vitres pourrait être une telle mesure
- 3è proposition, encore plus intéressante : la loi introduit une nouvelle disposition, qui pourrait s'avérer efficace dans les situations les plus risquées : les PPRT peuvent définir des zones dans lesquelles la déconstruction des édifices existant pourra être entreprise, soit par le biais de l'expropriation, soit par le droit de préemption, soit par le droit de délaissement (=> droit qui permet à un propriétaire de demander à la commune de racheter son bien au prix du marché)
- REM : dans certaines hypothèses, il est plus efficace de déconstruire l'usine
- l'avenir de ces dispositions dépendra grandement de la mise à disposition des communes de sommes suffisantes pour financer les déconstructions
- sur le plan de leur élaboration, les PPRT sont instruits par l'Etat (similaire au PPRNP)
=> les communes concernées sont associées à l'élaboration, ainsi que les exploitatns des installations à risque
- le projet de PPRT est soumis à enquête publique, puis approuvé par le préfet (=> document étatique)
=> il devient alors une SUP annexée au PLU des communes concernées
CHAPITRE 2 - Les règles d'urbanisme applicables à des espaces déterminés
- le champ d'application de ces documents est par définition plus limité, puisqu'ils ne s'appliqueront que dans des zones très déterminées du territoire (ex : montagne), qui cependant peuvent être d'une très grande surface
=> certaines de ces règles ont essentiellement pour but la protection de la zone (contre l'excès d'urbanisation)
=> d'autres ont plutôt pour objectif l'aménagement d'un espace
SECTION 1 - Les règles de protection et de mise en valeur
- les documents d'urbanisme ayant pour finalité première les règles de protection concernent les zones du territoire qui s'avèrent les plus fragiles (pour des raisons diverses) nécessitant ainsi un régime plus sévère pour leur sauvegarde
SOUS-SECTION 1 - Les lois prises en application de l'art L111-1.1
- cet article prévoyait avant la loi SRU que pouvaient être adoptées des lois d'aménagement et d'urbanisme (LAU) fixant des dispositions particulières à certaines parties du territoire (lois littoral, montagne, aérodrome)
- cette catégorie de LAU n'existe plus, mais les lois demeurent telles quelles, dites, considérées comme "prises en application de l'art L111-1.1
- la loi urbanisme et habitat (UH) du 2 juillet 2003 est à l'origine de nombreuses dispositions permettant d'urbaniser davantage ces 3 zones
§1 - La loi du 9 jan 1985, fixant les dispositions particulières aux zones de montagne
- depuis une 40aine d'années, la montagne a connu 2 mutations contradictoires
=> elle a d'abord connu un important départ de population suite à l'exode rural
- mais, en même temps, elle a bénéficié d'un afflux de population suite au développement du tourisme (fin des années 50)
=> des stations de ski se sont multipliées dans la plupart des massifs, not. alpins
- pour éviter une urbanisation anarchique de la montagne, et parallèlement, relancer son activité, une directive d'aménagement national (DAN) fut adoptée le 22 nov 1977
=> la loi montagne du 9 jan 1985 s'est fondée sur cette DAN en accentuant les dispositifs de protection
- elle est codifiée dans les art L145-1 à L145-13 et dans les R145-1 et suivants
- comme la loi littoral, la loi montagne est d'apparence assez complexe, not. parce que l'on y trouve associés des règles juridiques, des aspect économiques et sociaux, ainsi que des déclarations d'intention à la portée juridique incertaine
- de plus, certaines expressions (ex : une "extension limitée" ; les "hameaux existants") ont dû être nettement précisées par la jurisprudence adm
- ces règles juridiques représentent essentiellement des prescriptions d'urbanisme, à l'égard desquelles tous les documents d'urbanisme inférieurs doivent être compatibles (pas conformes)
- de plus, ces règles sont opposables aux demandes d'utilisation du sol (on peut refuser un PC directement par la loi montagne, sans que ce soit nécessairement repris par un PLU)
A - Le champ d'application de la loi montagne
=> afin d'éviter toute discussion sur le caractère montagneux d'une zone, les espaces concernés ont été définis par un arrêté du 6 sept 1985
- selon cet arrêté, il existe en France 8 massifs : les Alpes du Sud, les Alpes du Nord, la Corse (en totalité), le Massif central, le Jura, les Pyrénées, les Vosges, la Réunion (en totalité)
=> cela correspond tout de même à 20% du territoire national, ainsi qu'à 5400 communes
- par contre, n'est concerné que 7% de la population française
B - Les dispositions de protection
(sujet d'examen)
- très diverses, assez nombreuses
1 - Les dispositions de protection des activités traditionnelles
=> L145-3 I
- il s'agit de protéger les activités agricoles et pastorales en préservant les terrains nécessaires à celles-ci
- concrètement : un PLU ne pourra pas déclarer constructibles des terrains agricoles, même s'ils sont délaissés, si ces derniers sont devenus rares sur le territoire communal (cas authentique)
> CE, 6 fév 1998, Cne de Faverges
- bien évidemment la loi prévoit qu'il est toujours possible de construire des bâtiments destinés à l'activité agricole
2 - Les dispositions de protection contre l'urbanisation diffuse
=> L145-3 III
=> éviter le phénomène du mitage de la montagne
=> la loi prévoit que les POS PLU des zones de montagne doivent imposer une urbanisation en continuité avec les bourgs, villages, et hameaux existants
- la notion de continuité a été précisée par de nombreux arrêts
=> elle a été considérée comme violée par un projet de construction situé à 80 m d'un village (interprétation stricte)
> CAA Lyon, 18 fév 1997, SCI Le Crêt du Four
- cet article introduit toutefois quelques exceptions, permettant une urbanisation en discontinuité
- ainsi, la création de zones d'urbanisation future de taille limitée peut être autorisée à titre exceptionnel avec l'accord de la Commission des sites et de la Chambre d'agriculture
- la loi Urbanisme et habitat (UH) de 2003 a introduit un important assouplissement à la règle de continuité
- tout d'abord, une liste des constructions pouvant être érigées en discontinuité est établie, comportant notamment toute réalisation d'un équipement public
- ensuite, l'urbanisation pourra désormais se faire en continuité avec "des groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants"
=> énorme assouplissement : en 1985, c'était bourg, village ou hameau ; dorénavant, on peut aussi construire en continuité avec un groupe de constructions traditionnelles ou d'habitations existants => groupe : mathématiquement, à partir de 2
=> désormais, un constructeur malin va silloner la montagne, à la recherche d'un groupe de 2 3 petites constructions anciennes (qui abondent depuis l'exode rural), va racheter les terrains, et autour, va construire un immeuble d'habitation !
=> il s'agit là non plus d'un assouplissement, mais d'un coup de couteau porté à la loi montagne => la loi UH peut permettre une véritable urbanisation de la montagne
- enfin, la loi UH prévoit une hyp dans laquelle la règle de l'urbanisation en continuité s'efface : dans les communes dotées d'un PLU ou d'un SCOT, il suffit que ces derniers documents comportent une étude justifiant en fonction des spécificités locales qu'une urbanisation qui n'est pas située en continuité de l'existant est compatible avec le respect des objectifs de protection des terres agricoles, pastorales, forestières, et avec la préservation des paysages des milieux caractéristiques
=> si cette simple étude (=> pas d'enquête publique, ni rien du tout !) établit cela, la commune pourra autoriser des constructions (même gigantesques !) en totale discontinuité avec l'existant
=> heureusement, le juge administratif est vigilant : si l'étude est manifestement malhonnête, le PC sera annulé
- mais encore faut-il qu'un REP soit intenté
- le seul verrou, très relatif, c'est que cette construction doit nécessairement recueillir l'avis de la Commission départementale des sites
3 - Les dispositions encadrant le développement touristique
=> L145-3 IV
- règle : le dvpt touristique doit, autant que faire se peut, éviter les constructions nouvelles, en favorisant l'utilisation du patrimoine bâti, dont le taux d'occupation doit être maximum
- ex. de jurisp : une commune de montagne dans laquelle est établi un projet de PC pour un hôtel avec une surface d'implantation +++
- or il y avait dans cette commune vosgienne une usine textile désaffectée dont le bâtiment aurait parfaitement convenu à l'établissement de l'hôtel
=> le juge s'est servi de cet argument pour annuler le PC
4 - Les dispositions de protection du patrimoine naturel et culturel
=> L145-3 II
- toutes les communes appliquant la loi montagne doivent intégrer dans leurs documents d'urbanisme (POS PLU) des dispositions permettant de favoriser ce patrimoine
- ex jurisp : une zone où l'on trouve des espèces florales uniques en France doit être protégée par le document
(> TA Nice, 1996)
5 - Les dispositions de protection des "plans d'eau"
=> L145-5
- il s'agit de protéger de l'urbanisation les rives des plans d'eau naturels ou artificiels d'une superficie inférieure à 1000 ha
(- s'agissant des plans d'eau supérieurs à 1000 ha ont à peu près la même protection, mais sont protégés curieusement par la loi littoral)
- toute construction, installation ou route nouvelle y est interdite, sur une bande de 300 m à partir de la rive
- qques exceptions :
- il est possible de construire sur cette bande :
- des bâtiments à usage agricole, pastoral ou forestier
- des installations scientifiques ou touristiques (ex : un gîte nécessaire à la pratique de la randonnée)
- de plus, est acceptée "l'extension mesurée des agglomérations déjà existantes dans cette bande", "dans le respect du paysage"
6 - Les dispositions encadrant la construction de routes nouvelles
=> L145-6
- la création de routes nouvelles, de visions panoramiques, de corniches, ou de bouclages est interdite, dans la partie des zones de montagne située au-dessus de la limite forestière
- si la route permet le désenclavement d'agglomérations ou de massifs forestiers
- de même que pour des considérations tenant à la défense nationale
C - Les Unités touristiques nouvelles (UTN)
=> L145-9 à L145-13
- il s'agit, tout en protégeant la montagne, de permettre la réalisation d'importantes opérations d'urbanisme
- définition : une UTN est une opération de dvpt touristique en zone de montagne, ayant pour effet de créer une urbanisation soit dans un site vierge de tout aménagement, soit en discontinuité avec les aménagements existants, soit entraînant une augmentation de la capacité d'hébergement touristique de plus de 8000 m^2 de plancher, soit entraînant un renforcement significatif des remontées mécaniques
- les UTN ne peuvent être créées que dans les communes disposant d'un POS PLU
- en fait, le POS PLU doit retranscrire toutes les dispositions de la loi montagne concernant les UTN, et le projet d'UTN doit respecter le POS PLU
- précision : si il y a un POS PLU, mais qu'il n'y a pas de SCOT ou de SD, il est quand même possible de construire une UTN, mais la commune doit solliciter l'autorisation auprès du Préfet
- REM : la procédure des UTN a permis depuis 20 ans de dvper certaines vallées en accueillant d'importants aménagements, tout en respectant la qualité des sites, ce qui n'était pas toujours le cas dans les stations des années 50, 60, 70
- REM 2 : on peut regretter néanmoins l'absence de dispositions de nature esthétique ou architecturale, alors que précisément, les stations de ski ont souvent négligé gravement cet aspect des choses
- REM 3 : les UTN sont la plupart du temps des stations de ski, mais il peut s'agir d'un équipement touristique comme par exemple Vulcania en Auvergne
§2 - La loi du 3 jan 1986 : les dispositions particulières au littoral
- spécificité du littoral français : de façon encore plus précoce que la montagne (années 50), le littoral a été l'objet d'une forte convoitise (dès le début du siècle, surtout années 30), mais le bétonnage y a été d'une ampleur nettement plus grande
- en effet, auj, plus de 60% des 7000 km de côte est urbanisé
- dans les Alpes-Maritimes, l'urbanisation concerne 98% du littoral
- à la fin des années 1970, l'Etat a souhaité limiter ce phénomène
=> il a créé un EPA original : le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, lequel est chargé d'acquérir, progressivement, des terrains du littoral, afin de geler son urbanisation
- il possède d'ores et déjà 860 km de côte
- en 1979, comme pour la loi montagne, avait été adoptée une DAN (directive d'aménagement national) qui accordait au littoral une protection renforcée
- la loi littoral s'est largement appuyée sur celle-ci en renforçant plus encore l'aspect de protection, mais la logique interne du texte est la même que pour la loi montagne : accorder à une zone sensible un régime de protection particulier, tout en permettant son dvpt, et s'imposant aux communes
A - Champ d'application de la loi littoral
- la loi de 1986 mentionne 3 groupes de communes qui appliquent ce texte :
(1) les communes riveraines des mers, océans, étangs salés, et plans d'eau de plus de 1000 ha (donc même situées en montagne)
(2) les communes riveraines de certains estuaires et deltas
- le texte étant imprécis, un décret fixant la liste des communes concernées aurait dû être rapidement adopté, pour rendre cette disposition effective
- de façon surprenante, il a fallu attendre 18 ans pour qu'il soit pris (carence hallucinante) le 30 mars 2004
=> signifie que pendant ces 18 ans, les communes situées sur les estuaires et les deltas, on ne leur a pas appliqué la loi littoral => les investisseurs s'en sont donné à coeur joie...
- depuis 2004, un peu plus de 80 communes sont ainsi mentionnées dans la liste, ce qui permet de leur appliquer enfin les dispositions de la loi littoral
- les 3 estuaires retenus par le décret : Seine, Loire, Gironde
- "lorsqu'elles le souhaitent, les communes proches géographiquement des catégories précitées" peuvent se voir appliquer la loi littoral
- dans certaines zones du territoire, la montagne peut se situer très près du littoral (Alpes Maritimes, Corse, La Réunion)
=> les 2 législations (montagne et littoral) peuvent s'appliquer
=> le C. urb. a tranché : c'est la loi littoral qui prime
- comme la loi montagne, la loi littoral crée des actions juridiques nouvelles qui s'avèrent imprécises => ex : espace "proche du rivage"
1 - Les espaces déjà urbanisés
=> L146-2
- de façon réaliste, la loi littoral concentre sa protection sur les espaces vierges ou majoritairement vierges (qques maisons)
- les zones déjà urbanisées ne sont normalement pas concernées mais une lecture stricte de certaines dispositions aurait pu conduire à penser qu'il n'était pas possible d'urbaniser à l'intérieur d'une zone déjà urbanisée
=> aussi, à la fois la loi et la jurisprudence ont précisé qu'il est toujours possible : de rénover, d'étendre, de reconstruire les constructions existantes
2 - Les coupures d'urbanisation ou "coupures vertes"
=> art L146-2 III
- les SCOT et POS PLU doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation afin d'éviter l'urbanisation en continu ou le "rideau de béton"
- l'appréciation doit se faire au cas par cas
=> 10 ou 15 m restant => toujours une coupure verte
- si 100 m => 50 m constructible, 50 m de coupure verte par ex.
- ou 20 m / 20 m / 60 m... etc. au cas par cas
- le juge examine très précisément la configuration des lieux pour considérer l'exigence d'une coupure d'urbanisation et pour qualifier de telle ce qu'un POS PLU considère comme une coupure d'urbanisation
=> ex : secteur boisé de qques dizaines de m de largeur est une coupure d'urbanisme bien qu'accueillant qques structures légères (mobil-homes)
> TA Nice, 4 mars 1999, Assoc de défense de l'environnement
3 - L'extension de l'urbanisation en continuité ou en hameau nouveau
=> L146-4 I
* la loi littoral impose que les constructions nouvelles soient réalisées en continuité avec l'agglomération ou le village existant
- la notion de continuité ne pose pas de difficultés mais certaines hypothèses limites nécessitent l'appui du juge administratif
- ex : zone jouxtant une zone d'aménagement concertée (ZAC) dont l'urbanisation n'est que très partiellement engagée n'est pas considérée comme située en continuité d'une agglomération existante
=> la ZAC reçoit plus tard un aménagement concerté => urbanisation partiellement engagée
> CE, 19 juin 1996, Commune de Cerbères
* il est possible de construire en dehors d'une zone urbanisée dès lors que le projet constitue un hameau nouveau intégré à l'environnement
=> le juge administratif est sévère dans l'interprétation de la notion, c'est légitime car elle est potentiellement porteuse de risques de mitage
=> la jurisp rejette tous les projets de construction d'une trop grande ampleur (=> un hameau = qques maisons) et qui n'opèrent pas une intégration particulièrement soignée à la nature
- ex : dépasse la notion de hameau (annulation du PC) un projet de construction de 17 maisons individuelles situé dans un rayon de 250 m
> CAA Marseille, 6 juillet 2000, Commune de St-Tropez
=> l'expression "intégré à l'environnement" signifie "caché"
- c'est grâce à la jurisprudence restrictive du juge administratif (TA Nice, Marseille, CE) que la loi littoral a été efficace
4 - L'extension limitée de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage
=> L146-4 III
=> il est possible d'urbaniser de façon limitée dans les espaces proches du rivage :
- lorsqu'un SCOT le prévoit
- lorsqu'un schéma de mise en valeur de la mer le prévoit
- lorsque le préfet donne son accord après avis de la commission départementale des sites
- lorsque le POS PLU le prévoit ET le justifie ET que l'urbanisation est rendue nécessaire par la configuration des lieux ou par l'accueil d'activités économiques nécessitant la poximité immédiate de l'eau
=> cette loi est un nid de contentieux
* espace "proche du rivage"
=> le juge a été sévère en considérant qu'étaient encore proches du rivage des zones situées jusqu'à 1500 m du rivage
> TA Nice, 24 juin 1997, M. Ecora
- un espace proche du rivage ne nécessite pas forcément que l'on voit la mer (ex : colline entre la mer et l'ouvrage)
> CE, 12 fév 1993, Commune de Gassin
* extension limitée de l'urbanisation
=> le juge, sévère, a systématiquement sanctionné les projets de trop grande ampleur
- ex : 15 000 m^2 sur plusieurs étages => annulation du PC
- la sévérité du juge se révèle d'autant plus nette que la zone concernée est encore naturelle
- ex : création de 21 000 m^2 de surface supplémentaire dans un édifice situé près de la Promenade des Anglais est considérée comme une extension limitée (car zone déjà très urbanisée)
> CAA Marseille, 6 juillet 2000, Ville de Nice
=> tout dépend des circonstances
5 - L'inconstructibilité de la bande littorale des 100 m => L146-4 III
- en principe, la bande littorale de 100 m située à la limite haute du rivage est inconstructible
- 2 exceptions :
(1) dans les espaces déjà urbanisés, la règle ne s'applique pas
(2) la règle ne s'applique pas aux constructions nécessaires à des SP, ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau
- a été considérée comme telle une entreprise de réparation navale, ou des installations d'aquaculture
- par contre, ce n'est pas le cas pour un centre de thalassothérapie
- qques précisions supplémentaires : une commune particulièrement soucieuse de protéger son environnement peut porter la largeur de la bande littorale à plus de 100 m, lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l'érosion des côtes le justifient (not. dans le Nord de la France)
6 - La protection particulière des espaces littoraux fragiles
- la loi littoral accorde une protection renforcée aux espaces littoraux fragiles qu'elle définit
=> la loi littoral vise : les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables, ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques
- un décret d'application est venue préciser la loi (pourtant déjà très précise)
=> décret de sept 1989 qui a établi une liste plus précise de ces espaces :
=> les forêts proches du rivage, les dunes, les plages, les marais, les récifs coralients, les lagons
- dans de nombreuses espèces, le JA a annulé des projets de construction parfois très importants se situant dans de telles zones, grâce à son exigence
- sont habituellement admis des aménagements légers, nécessaires à la mise en valeur de ces espaces (un ponton, un muret)
- une simple aire de jeux a quand même été annulée par le JA ; également des golfs
7 - Les constructions antérieures à la loi littoral
=> L146-6 I
- d'une manière générale, les textes ne sont pas rétroactifs, et la loi littoral dans sa rédaction de 1986 ne l'était pas
- cependant, la loi SRU a ajouté au texte quelques éléments intéressants à ce propos
- les communes peuvent établir un schéma d'aménagement, afin de réduire sur le littoral les conséquences des nuisances liées à des constructions antérieures à 1986
=> forme de rétroactivité
- ce schéma nécessite une enquête publique, et approbation par décret en CE après avis de la commission des sites
- dans ce schéma, les communes peuvent prévoir que les zones urbanisées ne pourront plus l'être à l'avenir
- la commune peut également autoriser la reconstruction à l'intérieur de la bande des 100 m dès lors que cette construction permet de concilier la préservation de l'environnement et l'organisation de la fréquentation touristique (ex : un équipement qui permet de mieux protéger une lagune, une dune, etc.)
8 - La réalisation de nouvelles routes sur le littoral
=> L146-7 et L146-8
- la réalisation de nouvelles routes est très strictement encadrée
- elles sont interdites sur les plages, les lagunes, les dunes ou en corniche
- les nouvelles routes ne peuvent pas être construites à moins de 2 km du rivage (avec une exception légitime pour les routes qui desservent les agglomérations situées sur le rivage)
- des contraintes géographiques très strictes peuvent justifier que soient écartées ces règles
- l'aménagement de routes est possible dans les zones déjà urbanisées
- enfin, on peut aussi construire des routes pour des raisons tenant à la sécurité maritime (ex : route reliée à un phare), à la sécurité aérienne, à la défense nationale, et de manière générale, tout ce qui est relatif aux aérodromes
- ces dispositions ne concernent que les routes nouvelles
- il est donc possible de transformer des routes existantes, même pour les élargir fortement
- par ex : le CE a validé la transformation d'une route expresse en autoroute (dans la bande des 2000 m)
> CE, 10 déc 2001, Commune de Queven
- conclusion sur la loi littoral : la loi littoral est un texte qui est par lui-même très protecteur, ceci d'autant plus que le juge adm en a toujours eu une lecture particulièrement exigente
- cependant, l'urbanisation des côtes se poursuit, certes, de façon plus lente
- en effet, un rapport du Conseil des ponts et chaussées de 2000 a clairement démontré que l'ensemble du littoral français était touché par des constructions illégales
- soit parce que les constructions sont érigées sans permis de construire, soit parce que le PC illégal n'est pas l'objet d'un recours (ni du préfet dans son déféré, ni d'une association de protection de l'environnement dans un REP)
- la loi littoral, c'est très rare en France, a été votée en 1986 à l'unanimité des députés à l'Ass Nat
- pourtant, depuis 4-5 ans, elle est de plus en plus critiquée par les parlementaires
- on lui reproche de trop favoriser la protection de l'environnement au détriment du développement, débouchant ainsi sur une sorte de sanctuarisation de l'espace littoral
- deux rapports parlementaires publiés en 2004 se sont révélés à leur tour bien critiques à l'égard cette fois de la mise en oeuvre de la loi
- depuis un an, de nombreuses rumeurs courent selon lesquelles un projet de loi pourrait modifier en profondeur la loi littoral, pour l'assouplir
- les dernières indications tendent à rassurer les défenseurs du texte
§3 - La loi du 11 juillet 1985 : les dispositions particulières aux zones de bruit des aérodromes
- rappel du contexte problématique des aérodromes en France : le traffic aérien, qui augmente sans cesse
- on pense même qu'il va doubler dans le monde en 2020
=> le traffic aérien engendre des nuisances sonores très préjudiciables aux riverains des aérodromes, même si depuis quelques années, le bruit des réacteurs a beaucoup baissé
- 350 communes sont concernées en France par cette situation, qui représentent plus d'un million d'habitants
- pour améliorer leurs conditions de vie, là aussi, une DAN avait été adoptée en septembre 1977
- la loi aérodrome de 1985 s'est appuyée dessus
- tous les documents locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec l'ensemble de cette loi, qui est opposable directement aux demandes d'autorisation d'occuper le sol
A - Champ d'application d'application du texte
=> L147-2
- la loi s'applique autour des aérodromes classés comme tels par le C. aviation civile, ainsi qu'autour des aérodromes militaires figurant sur une liste
B - Les mesures de protection : l'élaboration d'un PEB (Plan d'exposition au bruit)
=> L147-3 et -4
- le Plan d'exposition au bruit (PEB) représente l'essentiel de la loi aérodrome
- c'est un document d'urbanisme spécial, annexé au POS PLU s'il en existe un
- les communes concernées par le voisinage de l'aérodrome doivent obligatoirement se doter d'un PEB, et celui-ci est établi par l'Etat, les communes étant simplement consultées
- une enquête publique est organisée ; le PEB est annexé au POS PLU qui doit être modifié s'il comporte des éléments qui lui sont contraires (=> le PEB l'emporte)
- le contenu du PEB : le PEB établit d'abord un zonage, distinguant 3 zones de bruit par ordre décroissant d'intensité (A-B-C)
- dans ces zones de bruit, un ppe général : l'extension de l'urbanisation risquant d'exposer de nouvelles populations aux nuisances sonores est interdite
- les seules constructions à usage d'habitation autorisées sont celles nécessaires à l'activité aéronautique (par ex, chambres de repos des hôtesses de l'air, ou hôtels)
- en zone C sont autorisées les constructions individuelles non groupées situées dans des secteurs déjà urbanisées, dès lors qu'elles n'entraînent qu'un faible accroissement de la capacité d'accueil d'habitants
- ex : l'agrandissement d'une maison passant de 30 à 90 m^2 n'est pas autorisé
- dans les zones B et C est autorisée la construction de logements de fonction nécessaire aux activités industrielles ou commerciales admises dans la zone, ainsi que les constructions directement liées à l'activité agricole
- s'agissant de l'habitat existant, la rénovation, l'amélioration et l'extension mesurée ou la reconstruction sont admises, mais elles ne doivent pas entraîner un accroissement de la capacité d'accueil d'habitants
- TOUTES les constructions autorisées par ces exceptions doivent faire l'objet de mesures d'isolation acoustique (not. double-vitrage)
- toutes les compagnies aériennent qui se posent sur les aéroports français paient une taxe, la taxe générale sur les activités polluantes, dont une partie est reversée aux riverains des aéroports pour payer l'isolation acoustique
SOUS-SECTION 2 - Les directives de protection et de mise en valeur des paysages = les "directives paysagères"
=> L350-1 C. environnement
- c'est une création de la loi du 8 jan 1993 (loi "paysage")
A - Le champ d'application de ces "directives paysagères"
=> elles peuvent être prises sur des territoires "remarquables par leur intérêt paysagé" défini par l'Etat en concertation avec les collectivités territoriales
- un décret du 11 avr 1994 a précisé l'expression "paysage remarquable" => paysage dont l'intérêt est établi par son unité, sa cohérence, sa richesse particulière en matière de patrimoine, ou comme témoin de mode de vie, d'habitat, d'activité et de tradition
B - La procédure d'élaboration de ces "directives paysagères"
- la mise à l'étude de la directive relève de la seule décision du ministre de l'environnement
- une collectivité locale (not. commune) peut proposer au ministre l'idée de la mise à l'étude
- c'est le préfet qui dirige l'élaboration et l'instruction du document, en concertation avec les collectivités
- le projet de directive est soumis pour avis aux collectivités (pas d'enquête publique), mis à la disposition du public, puis, au final, approuvé par décret en CE
=> procédure essentiellement étatique
C - Contenu des "directives paysagères"
- d'abord, elles comportent un rapport de présentation : explique, présente l'objet de la directive
- ensuite, des documents graphiques, et un cahier de recommandations (et non pas un règlement)
- ces directives déterminent les principes fondamentaux de protection qui portent :
- sur les conditions de la réalisation de certains travaux ou d'aménagements - sur l'implantation, l'aspect extérieur, le volume ou la hauteur des constructions
- sur les clôtures, les coupes, les déffrichements, publicité, enseignes, camping
D - Les effets juridiques des "directives paysagères"
- les SCOT, les PLU, les cartes communales doivent être compatibles avec les "directives paysagères", celles-ci étant directement opposables aux demandes d'autorisation d'occupation du sol
- qques exemples : dans la pratique, cette procédure a rencontré bien peu de succès, peut-être parce qu'elle entre en concurrence avec d'autres procédures protection, aussi simples à élaborer, et plus efficaces
=> il n'y a que 3 "directives paysagères" depuis 1993
(1) Massif des Alpines (??)
(2) le site environnant la cathédrale de Chartes
(3) les Côtes de la Meuse
SOUS-SECTION 3 - Les schémas de mise en valeur de la mer (SMVM)
- la loi littoral de 1986 n'est pas le seul texte d'urbanisme concernant le littoral
- bien avant celle-ci, en 1973, avaient été créés les schémas d'aptitude et d'utilisation de la mer
- en s'inspirant de ces derniers, la loi du 7 jan 1983 a établi les actuels SMVM, qui pour l'essentiel n'ont pas été codifiés
- les SMVM se distinguent de la loi littoral sur plusieurs aspects : d'abord parce qu'ils ont une approche plus générale, plus prospective ; également parce qu'ils peuvent concerner la mer (≠ loi littoral) ; enfin parce que le SMVM concerne aussi le paysage vu de la mer
§1 - La procédure d'élaboration
=> c'est l'E qui seul peut décider d'élaborer un tel schéma
- le préfet de département, et éventuellement le préfet maritime (s'il existe) délimitent le périmètre du schéma
- puis le préfet désigne et dirige un groupe de travail qui élabore ce schéma, les collectivités étant associées à ce groupe de travail
- ces collectivités par la suite donnent leur avis, puis il est mis à dispositions du public (pas d'enquête public)
- finalement, le schéma est approuvé par décret en CE
(=> procédure quasi identique aux "directives paysagères")
§2 - Contenu des SMVM
- un SMVM fixe les orientations fondammentales de la protection, de l'exploitation et de l'aménagement du littoral
- le SMVM détermine l'affectation globale du littoral, tout d'abord sur l'espace terrestre, en fixant des zones spécialement affectées au dvpt industriel et portuaire, aux cultures marines, et aux activités de loisir ; ensuite, sur l'espace littoral marin, en déterminant des zones aux affectations distinctes
- le schéma doit également indiquer les projets d'aménagement des côtes comme les ports, et les dispositions de protection du milieu marin
§3 - Les effets juridiques des SMVM
- la loi de 1983 leur accorde valeur législative
- SCOT - PLU - cartes doivent être compatibles avec le SMVM
- la procédure de SMVM n'a guère eu de succès alors qu'elle peut très utilement compléter la loi littoral
=> absence de volonté politique manifeste... : le gouvernement n'a pas voulu aller au-delà d'une réglementation concernant le littoral alors que la loi littoral est déjà sévère
- une douzaine sont à l'étude encore, et 2 SMVM ont été adoptées :
(1) le SMVM du Bassin de Thau
(2) le SMVM du Bassin d'Arcachon
SOUS-SECTION 4 - Les secteurs sauvegardés et les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV
=> L313-1 à -3 et R313-1 à -23
- loi Malraux du 4 août 1962 visait à protéger et restaurer les quartiers anciens, en général les centres historiques qui s'étaient dégradés considérablement au fil du temps
- les opérations de restauration des années 50 consistaient souvent à raser le centre historique pour y bâtir des nouvelles constructions "style années 50" (=> laides...)
- la loi a créé ce système efficace de protection de ces centres anciens avec une procédure maîtrisée en large partie par l'Etat
=> la loi Malraux était indispensable à l'époque
§1 - Procédure d'élaboration
- un arrêté interministériel délimite un secteur sauvegardé dans une zone qui doit présenter un caractère historique ou esthétique suffisamment intéressant
- tout secteur sauvegardé est doté d'une réglementation propre qui échappe au POS PLU, la réglementation contenue dans un document d'urbanisme spécial : le Plan de Sauvegarde de Mise en Valeur (PSMV)
- le PSMV est élaboré dès que l'arrêté interministériel a été pris, sous l'autorité du préfet de département
- conception matérielle => confiée à un architecte spécialisé dans les quartiers anciens ; il est désigné par le maire
- le projet de plan est soumis au Conseil municipal (simple avis) et après consultation de la Commission nationale des secteurs sauvegardés, le projet de PSMV est rendu public
- il est soumis à enquête publique, puis nouvelle consultation du Conseil municipal et de la Commission nationale, puis enfin approbation du PSMV par décret en CE
§2 - Contenu du PSMV
- il correspond à un POS PLU mais plus fortement détaillé pour ce qui est des règles de protection du bâti :
• des documents graphiques précis qui indiquent immeuble par immeuble leur destination (ex : rénovation / démolition)
• un règlement qui détermine toutes les servitudes d'urbanisme applicables localement notamment celles visant à la conservation du cadre urbain
§3 - Valeur juridique du PSMV
- dès son approbation (décret en CE publié au JO), le PCMV remplace le POS PLU purement et simplement dans le secteur concerné et en tient lieu pour l'avenir
- il a exactement la valeur de PLU
- donc compatibilité limitée au SCOT et compatibilité obligatoire avec les règles de valeur législative
- les demandes de PC sont soumises par le maire à l'AVIS CONFORME de l'achitecte des Bâtiments de France qui peut assortir sa décision de toutes sortes de prescriptions (=> important)
- les communes les plus importantes ont un ABF qui reste dans la ville, il est réputé plus sévère que le maire ; il accepte avec des prescriptions précises le plus souvent (tuiles de telle sorte, gouttières peintes dans la couleur du mur,...)
- l'ABF est nommé par l'Etat
- les secteurs sauvegardés ont eu beaucoup de succès => réel besoin
=> plus de 90 auj.
- le premier historiquement => début 1960 => 1964 : Aix en Provence ; Lyon ; 1974 à Strasbourg - 2001 : Charlesville
SECTION 2 - Les règles d'aménagement
SOUS-SECTION 1 - Les projets d'intérêt général (PIG)
=> L121-1 et L121-9 C. urb => loi du 7 jan 1983
+ R121-3
- cette loi confiait une large partie de l'urbanisme aux communes mais souhaitait que l'Etat conserve la maîtrise de procédures lui permettant d'imposer des projets aux communes
=> il s'agissait d'éviter que celles-ci par leurs documents d'urbanisme empêchent la réalisation d'importants ouvrages d'intérêt collectif => vrai risque
=> les PIG sont situés au-dessus des SCOT qui doivent leur être compatibles ; les PLU ne devant pas directement respecter le PIG (mais le SCOT oui)
=> chaîne de compatibilité : PIG > SCOT > PLU
§1 - Procédure d'élaboration des PIG
- les auteurs d'un PIG peuvent être toutes les personnes ayant la capacité d'exproprier (personnes publiques, Etat, collec territoriales, EP et SEM)
- une commune peut être à l'origine d'un PIG qui s'appliquera sur une autre commune ; mais elle ne peut jamais prévoir un PIG la concernant
- la personne délibère sur l'objet du PIG et les conditions de sa réalisation ; dans tous les cas, un PIG doit présenter le caractère d'utilité publique (comme l'expropriation)
- au final, c'est le préfet de département qui qualifie à la fin de la procédure de PIG authentique ; il puis il le notifie notifie à la personne publique concernée par le PIG (souvent, c'est une commune)
- cet arrêté préfectoral est susceptible de recours pour excès de pouvoir ; à cette occasion, le juge exerce sur le caractère d'utilité publique du PIG un contrôle maximum => qui inclut le BILAN coût avantage
> CE, 3 fév 1992, Commune de Soulom
§2 - Contenu du PIG
- tout projet d'ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique et destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, ou fonctionnement d'un service public, à l'accueil de populations défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la protection des risques, à la mise en valeur de ressources naturelles ou à l'aménagement agricole ou rural
=> ex : réalisation d'équipements publics, tel un pont, route, voie de chemin de fer, bâtiment
- souvent, le PIG sert à délimiter une zone de protection contre les risques industriels autours des établissements dangereux
- ex : PIG de Métal Europe : usine fabricant du plomb (=> très polluante) ; des terrains autour de l'usine étainet contaminés à plusieurs mètres de profondeur
=> la société Metal Europe a créé un montage juridique ++ pour échapper au principe "pollueur payeur"
=> pour éviter que le dernier exploitant soit inquiété, les conseillers juridiques de Metal Europe ont créé une cascade de sociétés (dont certaines auj. ont disparu et d'autres sont à l'étranger) => complexité ++ => but => ne pas pouvoir déterminer qui doit payer
=> scandaleux
- autre ex : le projet Eurodisney a été créé sur la base d'un PIG
§3 - Effets juridiques des PIG
- lorsqu'un PIG est adopté après l'entrée en vigueur d'un SCOT et d'un PLU et n'est pas compatible avec eux, le Préfet peut mettre en demeure les communes intéressées de modifier leurs documents
- il va même préciser les incidences du PIG sur les documents locaux d'urbanisme et indiquer les aspects devant être modifiés
- si la commune ne modifie rien, le préfet peut se substituer à elle pour procéder à ces modifications
- par contre, le préfet ne peut pas modifier de force un SCOT
- lors de la DUP consécutive aux travaux effectués dans le cadre du PIG, les SCOT seront alors modifiés de force
- les PIG n'ont pas valeur législative (simple valeur réglementaire), donc ils doivent être compatibles avec l'ensemble des règles législatives situées au-dessus d'eux (not. les SMVM)
- les PIG ne sont pas opposables aux demandes d'autorisation d'occupation du sol
SOUS-SECTION 2 - Les directives territoriales d'aménagement (DTA)
=> sont apparues avec la loi du 4 fév 1995
- leur régime n'a pas été codifié, mais l'art L111-1-1 les évoque
§1 - Objet des DTA
=> 2 objets, qui ne sont pas cumulatifs
(1) elles peuvent fixer sur certaines parties du territoire les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équipement
=> c'est un peu comme un PIG (projet de l'Etat), mais c'est beaucoup plus large qu'un PIG
- les DTA fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures (de transport not.) et les grands équipements, ainsi que la protection des espaces naturels et des sites
(2) les DTA peuvent également préciser pour les territoires concernés l'application locale des lois montagne et littoral adaptée aux particularités géographiques locales
(REM : dans son 2è objet, les DTA n'ont jamais été utilisées)
§2 - Procédure et effets juridiques des DTA
=> c'est l'Etat qui prend l'initiative de l'élaboration d'une DTA, et conduit celle-ci, en association avec les régions, les départements et les communes de plus de 2000 habitants
- les projets de DTA sont soumis alors à une enquête publique, puis mis à la disposition du public, et finalement approuvés par décret en CE
- les SCOT doivent être compatibles avec les DTA
- et les PLU ne doivent être compatibles avec une DTA qu'en l'absence de SCOT (règle de la compatibilité limitée)
- les DTA elles-même ont valeur réglementaire, et elles doivent respecter les règles législatives situées au-dessus
- les DTA ne sont pas opposables aux demandes d'autorisation d'occupation du sol
- conclusion : aucune DTA précisant les lois montagne et littoral n'a été adoptée, ce qui peut surprendre parce que cela correspondait à un vrai besoin
- pour ce qui est du 1er objectif, plusieurs DTA ont été lancées mais une seule a été approuvée pour l'instant : celle approuvée par le décret du 2 déc 2003, et qui concerne les Alpes-Maritimes
- DTA à l'étude : une concerne la région lyonnaise, et une concerne l'estuaire de la Loire (celle-ci serait préciserait également la loi littoral)
TITRE 2 - La réglementation locale d'urbanisme
- la réglementation locale d'urbanisme depuis 1967 est comprise dans 2 documents : un document local, le POS (devenu PLU), et un document intercommunal, le SD (devenu le SCOT)
- il existe aussi quelques rares documents locaux d'urbanisme, oeuvre des départements et des régions
CHAPITRE 1 - La réglementation locale d'urbanisme maîtrisée par les communes
SECTION 1 - Les Schémas de cohérence territoriale (SCOT)
=> art L122-1 à L122-19 C. urb. et R122-1 et suivants
- les SD n'ont jamais rencontré un grand succès malgré la décentralisation de leur élaboration avec la loi de 1983
- de 1967 (LOF) à 2000 (SRU), 470 SD ont été délimités, et seulement 210 approuvés (contre environ 15 000 POS !)
- pourtant, il est vrai que les grandes agglomérations s'étaient dotées d'un SD
- ces 210 SD intéressent quand même 40 % de la population française
- le problème essentiel des SD a été leur vieillissement prématuré faute d'avoir été suffisamment révisés pendant des décennies où l'aménagement avait considérablement évolué
- dans les années 80, une importante partie des SD ne correspondait plus du tout à la réalité de l'aménagement local
- le faible nombre de SD adopté et les difficultés de la révision s'expliquent sans doute par des procédures beaucoup trop lourde (élaboration et révision)
- la loi SRU a souhaité fortement relancer les SD, en en faisant le document central de l'urbanisme local
=> le SCOT est beaucoup plus important que le SD, mais il n'est pas évident qu'il soit beaucoup plus important que le PLU, en tout cas aux yeux des élus locaux
- le C. urb, dans son art L122-18 règle la question délicate de la transition entre les SD et les SCOT : les SD en vigueur en déc 2000 le demeurent, sous la condition d'être révisés en 10 ans, mais ils sont immédiatement soumis au même régime juridique que les SCOT, et ils ont les mêmes effets
- concernant les SD qui étaient en cours de révision ou en cours d'élaboration, si le projet a été arrêté (= quasiment l'étape finale), le SD est adopté en tant que SD (ne devient pas un SCOT)
- mais au-delà de l'approbation (= étape postérieure à l'arrêt), il est considéré purement et simplement comme un SCOT (=> arrangement avec la réalité)
- les SD en vigueur qui n'auraient pas été révisés avant le 14 déc 2010 sont caduques
§1 - Le contenu des SCOT
- comme les SD, les SCOT sont des documents prospectifs, qui n'entrent pas dans le détail des prescriptions d'urbanisme
=> ce qui évite de faire double-emploi avec les PLU
- le SCOT est un document fédérateur (réunit le maximum d'aspects) qui recherche la mise en cohérence des politiques urbaines et d'aménagement du territoire
=> ça dépasse l'urbanisme classique
- les objectifs du SCOT (très ambitieux) peuvent être regroupés en 5 points :
(1) le SCOT doit établir un "diagnostique" relatif aux prévisions économiques et démographiques et aux besoins répertoriés en matière de développement économique, en matière d'aménagement, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transport, d'équipements et de services (=> échéance ~ entre 5 et 20 ans)
(2) les SCOT présentent un projet d'aménagement et de dvpt durable qui déterimine les orientations générales de l'organisation de l'espace, et de la restructuration des zones urbaines, ainsi que les grands équilibres entre espace urbain et espace naturel, dans les respects des principes généraux des art L110 et L121-1
(3) les SCOT définissent les objectifs relatifs à l'habitat, notamment social, les objectifs relatifs au dvpt économique, à la desserte en transports collectifs, à l'équipement commercial et artisanal, à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention des risques
(4) les SCOT déterminent les espaces et sites naturels ou urbains à protéger
(5) les SCOT peuvent définir (=> objectif pas impératif) les grands projets d'équipement et de services nécessaires à la mise en oeuvre de ces objectifs
- remarques sur ces objectifs :
- d'abord, les objectifs sont beaucoup plus ambitieux que du temps des SD, et ils dépassent la question traditionnelle de l'usage futur des sols
- le SCOT doit définir ce qu'on peut qualifier de véritable politique d'aménagement de la ville, dans une dimension très nettement pluricommunale
- la recherche de la mixité de l'habitat (contre la ségrégation sociale), la place des transports et l'option pour le renouvellement urbain représente les 3 grandes nouveautés
- comme du temps des SD, le Code prévoit que les SCOT peuvent être complétés (= détaillés) par un document qui n'a pas changé de nom avec la loi SRU : le schéma de secteur ; mais sous peine d'annulation, le schéma de secteur ne peut sur aucun point être contradictoire avec les objectifs du SCOT
§2 - Présentation formelle des SCOT
=> R122-1, -2, -3 C. urb
- formellement, un SCOT comprend toujours 3 documents :
(1) le rapport de présentation, qui analyse l'état initial de l'environnement, et explique les choix retenus pour élaborer les deux autres documents : le document d'orientation générale et le projet d'aménagement et de développement durable
- le rapport de présentation peut aussi préciser les principales phases de la réalisation, et comporter une étude des incidences prévisibles sur l'environnement
- contrairement aux deux documents suivants, le rapport de présentation n'est pas opposable (on ne peut pas annuler un PLU ou refuser un PC sur la base de ce rapport)
(2) le projet d'aménagement et de développement durable (le PADD)
- son contenu concret a été précisé par un décret de juin 2004
- "il fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme en matière d'habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacement des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules, et de régulation du traffic automobile"
(3) le document d'orientation générale assorti des documents graphiques
=> "le document d'orientation"
- il précise les orientations générales de l'organisation de l'espace, les sites à protéger, les grands équilibres entre espace urbain et naturel, et les questions des transports collectifs et de l'équilibre social
- enfin, s'il s'agit d'une zone située en loi montagne, ce troisième aspect du SCOT précise l'implantation et l'organisation des UTN (unités touristiques nouvelles)
§3 - L'élaboration des SCOT
=> art L122-3 à L122-15 C. urb
- les SCOT sont élaborés par un ensemble de communes (et jamais une seule qui l'imposerait aux autres), par l'intermédiaire soit d'un EP de coopération intercommunale (ex : CUS à Strasbourg), soit par un syndicat mixte constitué par les communes intéressées (dans le seul but d'élaborer un SCOT)
A - La détermination du périmètre du SCOT
=> idée ppale : le SCOT doit être d'un seul tenant et sans enclave
B - L'élaboration du projet de SCOT
=> c'est le PCI qui va le faire le plus souvent
C - L'approbation du projet de SCOT
D - La procédure du droit de retrait
- quand on constitue le périmètre d'un SCOT, ça se vote à la majorité des 2/3 des communes concernées
=> il est possible que des communes soient concernées par un SCOT alors qu'elles n'étaient pas d'accord
- mais une fois que le SCOT a été constitué, rédigé et approuvé, il existe une procédure permettant à une commune de sortir du SCOT, mais à condition qu'elle démontre un préjudice grave causé par le SCOT
E - La révision et la modification des SCOT
=> en gros, modification et révision => même procédure que l'adoption
- de plus, un SCOT doit impérativement être révisé tous les 10 ans
=> si ce n'est pas fait, le SCOT est caduque
§4 - Les effets juridiques des SCOT
- 1ère idée : les communes ne sont jamais obligées d'élaborer un SCOT => ce n'est pas un document obligatoire
- mais le législateur de la loi SRU a considéré que les SCOT devaient jouer un rôle essentiel dans le nouveau droit de l'urbanisme => il a introduit des mesures fortement incitatives
=> L122-2 :
- en l'absence de SCOT, les zones d'urbanisation future et les zones naturelles délimitées par les PLU (des communes membres) après le 1er juillet 2002 ne peuvent plus être ouvertes à l'urbanisation => menace très forte
- mais cette règle apparemment stricte, qui rappelle celle de la constructibilité limitée, est assouplie par une série d'exceptions adoptées dès la loi SRU (déc 2000) ou par des textes ultérieurs
=> cette règle ne s'applique que dans les communes situées dans un rayon de 15 km de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants ; et cette règle s'applique également dans des communes situées à moins de 15 km du rivage de la mer
- autre exception : il est possible de demander au Préfet d'autoriser une extension limitée de l'urbanisation dans une zone non couverte par un SCOT (=> ça dépendra de l'appréciation du Préfet, discrétionnaire)
- vis à vis des documents inférieurs (PLU et cartes communales...) aux SCOT, on applique la règle de la compatibilité limitée
- les autorisations d'occupation du sol (not. les PC) ne voient pas leur régime précisé par la loi
=> on applique donc (c'est la logique) a piori la règle applicable du temps des SD, selon laquelle les SD ne sont pas opposables aux demandes de PC
> CE, 2 mars 1977, Domat
- par contre, une exception : les décrets d'application de la loi SRU (=> R122-5) ont prévu une règle contraire, pour les lotissements et pour les constructions portant sur une "surface hors oeuvres nette" (= SHON) de plus de 5000 m^2
- les SCOT eux-mêmes doivent être compatibles avec les DTA, les PIG, mais aussi avec l'ensemble des documents de valeur législative situés au-dessus d'eux
SECTION 2 - Les plans locaux d'urbanisme (PLU)
- la LOF de 1967 considérait les POS comme le document principal de la réglementation d'urbanisme => effectivement, il l'est devenu
- après des débuts incertains, le nombre total a dépassé 15 000 (36 000 communes)
- avant la loi SRU, les POS concernaient 52 millions d'habitants
- décentralisé depuis la loi de 1983 le POS est devenu l'outil de base de l'urbanisme local, ce qu'il n'est plus forcément avec le texte de la loi SRU qui met en avant le SCOT
- après 5 ans (loi SRU), il semble bien que le PLU reste dans l'esprit des élus locaux le document principal
- le contenu des POS était le reflet des préoccupations de l'urbanisme des années 1960, càd une police des sols ayant aussi pour but de construire le plus possible en périphérie
- cette conception de l'urbanisme était dépassée => la loi SRU a fortement remanié les POS en enrichissant leur contenu, qui comme les SCOT est largement plus ouvert
- désormais, le PLU n'est plus un document quasi-exclusivement réglementaire comme le POS : il tient compte de l'environnement, du transport, du logement social...
=> il doit définir un projet global
- REM : un certain rapport entre le SCOT et le PLU) (aussi un PADD dans le PLU)
§1 - Contenu des plans locaux d'urbanisme
=> grande évolution entre POS et PLU
A - Dispositions obligatoires et facultatives
=> art L123-1 C. urb.
* sont obligatoires :
- les dispositions établissant un diagnostic des prévisions
- les dispositions présentant un projet d'aménagement et de développement durable
- les règles générales et servitudes d'utilisation des sols pouvant comporter des interdictions de construire
- les règles délimitant des zones urbanisées ou à urbaniser et des zones naturelles, agricoles ou forestières
- les règles concernant l'implantation des constructions
=> contenu minimum légal du PLU
* sont facultatives :
- les règles concernant l'aspect extérieur des constructions et leurs abords
- la fixation d'emplacements réservés : lieux réservés à telle utilisation future d'intérêt général (ex : la zone devient inconstructible pour tout autre objet que la construction d'un stade)
- la détermination d'un coefficient d'occupation des sols (le COS)
- la liste des sites et monuments à préserver
- la détermination des zones où la reconstruction des bâtiments existants est obligatoire
B - Règles encadrant le contenu des PLU
- le PLU doit être compatible avec le document immédiatement supérieur + toutes les règles législatives
- le PLU doit aussi respecter qques règles jurisprudentielles :
(1) la règle générale dont tout PLU doit tenir compte : il ne peut interdire la rénovation des bâtiments existants, càd prévoir que les travaux de confortation soiennt interdits, et cela dans le but de faire fuire les personnes des habitats modestes (~ expropriations)
> CE, 30 sept 1988, Martres
(2) un POS PLU ne peut jamais prévoir pour l'octroi des PC des formalités non prévues par le C. urb
=> ce genre de dispositions a toujours été annulées par la jurisp adm
> CE, 25 avr 1980, Commune de Daours
- à l'exception de ces règles obligatoires, les auteurs du PLU peuvent élaborer librement le plan souhaité sous réserve du contrôle du juge => erreur manifeste d'appréciation
- ex : considérer toutes les zones naturelles comme des zones de construction future / ou interdire toute possibilité de construction avec PLU sévère => principe d'équilibre violé
- le CE rappelle cette liberté par la formule "il appartient aux auteurs d'un POS PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir" (càd le choix politique) "pour le territoire concerné en tenant compte de la situation existante et des perpectives d'avenir"
- leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le JA qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation (EMA) ou fondée sur des faits matériellement inexacts
=> sinon, c'est le gouvernement des juges si le parti d'urbanisme est contrôlé => principe de la spération des pouvoirs
C - Les divers éléments du PLU
- que ce soit un PLU basique avec les 5 éléments obligatoires, ou un PLU plus compliqué, il se présente toujours sous la même forme, celle d'un dossier comportant 5 éléments :
=> ce rapport procède à une analyse de la situation existente dans la commune concernée
- de là, il expose les perspectives d'évolution démographique, économiques, et sociales relatives à l'habitat, à l'emploi, aux équipements publics, aux services et aux moyens de transport (=> une très nette dimension prospective)
- de plus (réel ajout de la loi SRU), le rapport de présentation analyse l'état initial de l'environnement, les effets environnementaux de la mise en oeuvre du PLU, et les mesures de protection prévues
=> on appelle ces dispositions "l'étude d'environnement" (expression très piégeuse, qui n'est pas employée par le droit positif)
- 3è aspect : le rapport de présentation doit prouver la compatibilité du PLU avec les normes qui lui sont supérieures (SCOT et normes législatives)
- depuis le décret du 9 juin 2004, le rapport de présentation doit également expliquer les choix retenus pour établir le PADD du PLU, mais aussi exposer les motifs de la délimitation des zones, et des règles qui y sont applicables
- le rapport doit aussi justifier l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions d'une certaine superficie sont interdites
- enfin, nouveauté : en cas de modification ou de révision du PLU (qqchose de très courant), le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés
- le rapport de présentation n'a pas un caractère normatif : il ne peut donc pas contenir de règles juridiques d'interdiction ou d'obligation
- cependant, c'est un document essentiel, et malgré son caractère non normatif, la jurisp adm le contrôle sévèrement
=> il n'est pas rare que le juge annule l'ensemble d'un POS PLU pour insuffisance du rapport de présentation
2 - Le PADD (projet d'aménagement et de dvpt durable)
=> R123-1 à -3
=> création de la loi SRU
- c'est un document qui présente l'exposé d'un parti d'aménagement pour la commune
- le PADD se rattache à l'urbanisme de projet : il est extrêmement utile pour comprendre le fond du PLU
- à l'origine, la loi SRU prévoyait que le PADD devait comporter 2 volets, l'un obligatoire, l'autre facultatif
- l'aspect obligatoire n'a pas bougé ; c'est le facultatif qui a été supprimé
- l'aspect obligatoire correspond à la détermination des orientations générales d'aménagement et d'urbanisme, not. en vue de favoriser le renouvellement urbain (= antithèse du gaspillage foncier)
- le volet facultatif consiste à préciser ces orientations générales
=> ce que l'on appelait des "loupes" pouvaient consister dans par exemple des mesures destinées à préserver les centre-villes, ou des conditions d'aménagement des entrées des villes
- la loi urbanisme et habitat (UH) a quelque peu modifié le PADD
- d'abord, il est réduit à sa partie obligatoire
- et, très utile, sa valeur juridique est précisée, ce que la loi SRU avait laissé dans l'ombre
=> le PADD n'est pas opposable aux demandes d'utilisation du sol
- 2è précision : le rglt du PLU doit être rédigé en cohérence avec le PADD
- quant au contenu concret du PADD, s'agissant d'un document en partie prospectif, le contenu concret restait faute de précision à l'appréciation des communes
- une circulaire du 31 juil 2003 a indiqué que le PADD devait être un document simple, court, et non technique, qui doit simplement présenter le projet communal
3 - Les orientations d'aménagement
=> c'est un nouvel élément du PLU introduit par la loi UH qui représente l'héritage en quelque sorte du volet facultatif du PADD première mouture
=> il s'agit donc de constituer des "loupes" pour un quartier ou un secteur devant être mis en valeur ou réhabilités
- elles pourront prévoir également des actions positives pour mettre en valeur l'environnement, le patrimoine, ou permettre le renouvellement urbain, mais toujours sous la simple forme d'orientations (il ne faut pas que ça fasse double-emploi avec le règlement)
- ces orientations d'aménagement sont un document facultatif, mais si les communes en adoptent, ces orientations doivent être cohérentes avec le PADD
- ces orientations d'aménagement sont opposables aux demandes d'occupation du sol (=> vrai évolution depuis la loi UH)
4 - Le réglement et les documents graphiques
- REM : avant la loi SRU, ces deux documents étaient séparés
=> R123-1 ss
- le règlement a pour but essentiel de fixer les règles applicables aux terrains compris dans les diverses zones du territoire couvert par le plan
- il DOIT indiquer toutes les règles concernant l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques, par rapport aux limites séparatives, et par rapport aux autres construction sur un même terrain
- il DOIT aussi fixer les règles concernant l'affectation dominante des sols, mais aussi les occupations et utilisations du sol interdites ou soumises à condition
- il DOIT aussi fixer les règles concernant la destination et la nature des construction
- à cela, le rglt ajoute souvent le COS, les conditions de desserte des terrains à la fois par les voies, mais aussi les réseaux d'eau d'électricité et d'assainissement (facultatif, mais fréquent +++) (= "le caractère viabilisé d'un terrain"), l'emprise au sol et l'aspect extérieur des constructions, la superficie minimale des terrains constructibles, la hauteur maximale, les obligations en matière de stationnement, d'aires de jeu, de plantations et d'espaces libres
- la fixation d'espaces boisés classés (EBC) et des emplacements réservés
b) Les documents graphiques et le zonage
- les documents graphiques constituent concrètement des cartes et des tableaux qui localisent précisément les diverses secteurs du PLU
- les documents graphiques vont tout d'abord effectuer un zonage qui consiste simplement à mentionner sur des cartes différentes zones affectées à des usages variables
- les documents graphiques mentionnent aussi le tracé des voies de circulation
- enfin, les documents graphiques (dans une 3è série de cartes) vont mentionner plusieurs types de périmètres particuliers, à savoir les ZAC, mais aussi les emplacements réservés, les secteurs sauvegardés, et les espaces boisés classés (EBC)
- le zonage répond à des règles très précises fixées par le C. de l'urbanisme, et impératives => 123-5 à -8
(1) les zones urbaines, dites "zones U"
=> R123-5
=> ce sont des zones où les capacités des équipements publics existants ou en cours de réalisation permettent d'admettre immédiatement des constructions
- les zones urbaines, dans la pratique, peuvent être très variables => le C. urb a créé des sous-catégories de zones urbaines (on étudie les principales) :
• la zone UA = le centre historique de la ville (s'il y en a un)
• la zone UB = l'espace d'habitat dense qui avoisine la zone UA
• la zone UC = terrains urbanisés, mais dont la densité d'habitat est plus faible que la précédente
• la zone UG = zone urbaine périphérique exclusivement des constructions individuelles (= pavillons de banlieue)
• la zone UR = terrains urbains comportant des bâtiments en rénovation
• la zone UF = emprises ferroviaires situées en zone urbaine
- les zones urbaines précitées sont en principes constructibles
- seules des circonstances exceptionnelles pourront justifier un refus de construire en zone U
(2) les zones à urbaniser, dites "zones AU"
- le C. a changé : pendant longtemps, et jusqu'à la loi SRU, elles s'appelaient NA
=> R123-6
- les zones à urbaniser, longtemps qualifiées de "zones d'urbanisation future", correspondent à des zones actuellement insuffisamment équipées, mais vouées à l'être et à accueillir une urbanisation future
- ces zones peuvent être encore entièrement naturelles
- ces zones, même naturelles, sont en situation de constructibilité conditionnelle
=> elles seront urbanisées, soit parallèlement à la réalisation des équipements de la zone, soit lors de la réalisation d'une ZAC
- si le JA est saisi, il vérifiera si le terrain naturel classé en zone AU n'entraîne pas par lui-même une atteinte excessive à l'environnement constitutive d'une EMA
- REM : une fois équipée, la zone AU va devenir une zone U => ça n'est pas anormal
=> c'est une EMA si on transforme toutes les zones naturelles en zones AU par exemple
(3) les zones agricoles, dites "zones A"
=> R123-7 C. urb
- ce sont des zones correspondant aux secteurs, équipés ou non, à protéger, en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles
- le régime est globalement très protecteur, puisque toute construction y est interdite, sauf celles nécessaires aux activités agricoles, et celles nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif
- la loi UH a ajouté une nouvelle exception : il est possible de transformer, en raison de son intérêt architectural ou patrimonial, un bâtiment agricole en habitation
- le rglt doit alors désigner les bâtiments agricoles correspondant à cette définition
=> REM : cette exception peut déboucher sur des abus de la part des promoteurs (car les anciennes fermes présentent quasiment toujours un intérêt architectural)
(4) les zones naturelles et forestières, dites "zones N"
=> R123-8 C. urb
- ce sont des zones correspondant à des secteurs équipés ou non qui doivent être protégés en raison soit de leur caractère d'espace naturel, soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit en raison de l'existence d'une exploitation forestière
- la constructibilité est extrêmement limitée, mais elle n'est pas totalement interdite
- à titre exceptionnel, des constructions peuvent être autorisées dans des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées, ET à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers, ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages
- les annexes ont pour but de regrouper dans le PLU la plupart des documents ou opérations d'urbanisme trouvant à s'appliquer dans la commune
- les articles R123-13 et -14 dressent la liste correspondante :
=> les secteurs sauvegardés, les ZAC, les zones de préemption, les servitudes d'utilité publique, les lotissements, les schémas de réseaux d'eau et d'assainissement, les périmètres miniers, le plan d'exposition au bruit (PEB => loi de 1985), les opérations déclarées d'utilité publique, le PPRNP, le PPRT
- une omission d'un seuld e ces documents peut entraîner l'annulation de la délibération approuvant le PLU
D - Le coefficient d'occupation des sols (COS)
1 - Détermination du COS
- R123-10 => le COS est le rapport exprimant le nombre de m^2 de plancher hors oeuvres nette, ou le nombre de m^3 susceptibles d'être construits, par m^2 au sol
- ex : terrain de 200 m^2 avec un COS de 0,5 => on peut construire une maison de 100 m^2 de plancher
- la surface de plancher hors oeuvres nette = SHON
=> pour calculer la SHON, il faut considérer d'abord la surface hors oeuvres brute, càd toutes les surfaces de plancher
=> pour avoir la SHON, on déduit de la surface hors oeuvres brute (la SHOB) les surfaces de plancher des combles et des sous-sols non aménageables (= tout ce qui est au-dessous de 1,80 de hauteur), les surfaces de plancher des balcons, des logias, les surfaces de plancher recevant des véhicules en stationnement, et les surfaces recevant des locaux affectés aux machineries d'ascenseur et aux chaufferies
2 - Mise en oeuvre du COS
* le calcul :
=> il faut multiplier la surface de terrain par le COS pour obtenir la SHON constructible
- plus un COS est élevé, plus la ville est dense
- REM : dans les communes bourgeoises, on met volontairement un COS très bas (0,1 ou 0,05)
* un COS n'est jamais obligatoire
=> si le maire décide d'en adopter un, il peut adopter un COS sur tout le territoire de la commune, ou sur certaines parties seulement (=> un COS partiel)
- il est possible aussi d'adopter un COS pour uniquement certaines catégories de construction
* lorsque l'on a un terrain déjà construit, et que le maire décide d'adopter un système de COS, le COS s'applique au bâtiment existent
=> de sorte que, dans certaines zones généralement urbaines, le COS est d'ors et déjà exigé, et aucune construction ne peut être ajoutée
3 - Les hypothèses de dépassement ou de transfert de COS
- avant la loi SRU, existaient plusieurs hypothèses dans lesquelles il était possible de dépasser le COS ; généralement, moyennant un versement financier, que l'on appelait la "participation pour surdensité"
- les hypothèses de dépassement sont supprimées par la loi SRU
- ont été également supprimés les transferts de COS entre terrains privés qui permettaient à un constructeur de récupérer sur le fond voisin le COS inemployé
- il ne subsiste qu'une hypothèse depuis la loi SRU : le "transfert public de COS" :
=> dans des zones (constructibles) à protéger, qui généralement sont l'objet d'un COS faible, il est possible pour le PLU de déterminer des conditions de transfert de COS en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d'autres terrains situés dans un secteur de la zone déjà urbanisé (plus urbanisé qu'ailleurs)
=> on transfère les droits à construire des secteurs peu ou pas urbanisées de la zone vers le secteur davantage urbanisé => permet de construire des maisons sur ce dernier secteur, tandis que les secteurs d'où on aura transféré les droits à construire auront épuisé leur COS => deviendront inconstructibles
- en cas de transfert, la totalité du terrain dont les possibilités de construction sont transférées est frappé de plein droit d'une servitude administrative d'interdiction de construire
- un cas de dépassement de COS prévu par la loi SRU :
=> L127-1 : un dépassement du COS est possible dans la limite de 20% lorsque la partie de la construction en dépassement doit contenir des logements locatifs sociaux
4 - Hypohthèses de division d'un terrain déjà construit
=> ex : vente de la moitié d'un terrain construit
- avant la loi SRU, dans l'hypohtèse de vente du terrain, l'adm vérifiait si l'ensemble des terrains n'avait pas épuisé le COS disponible
=> si épuisé, la parcelle détachée ne pouvait pas être construite
* la loi SRU, dans la logique de densification, a considéré à l'inverse qu'une parcelle détachée d'un terrain ayant épuisé ses droits (ou l'essentiel de ses droits) à construire vient retrouver l'intégralité de ses droits
- on réapplique la logique du COS de la commune => cela densifie le territoire déjà construit
* la loi UH a apporté des conditions pour que la parcelle retrouve ses droits à constuire => 3 conditions :
(1) une commune peut décider librement d'adopter ou pas le système juridique de la loi SRU sur ce point, selon que le maire est ou non favorable à la densification (ou grandes propriétés)
(2) si la commune adopte la disposition du la loi SRU, elle laisse construire librement sur la parcelle
- si elle n'adopte pas la nouveauté de la loi SRU, la parcelle détachée est inconstructible seulement pendant 10 ans
- après la 10è année, la parcelle est dotée de son droit à construire proportionnellement au COS
(3) le constructeur n'a plus à prouver la constructibilité de la parcelle détachée (=> comme dans système avant la loi SRU)
=> c'est à la commune de le vérifier à l'occasion de l'instruction du PC => cela assouplit le système d'avant la loi SRU
E - Les secteurs spéciaux
- lors du zonage, les auteurs d'un POS PLU peuvent délimiter certains espaces soumis à des règles spéciales
1 - Les espaces boisés classés (EBC)
=> L130-1 à 130-6 C. urb
- ensemble de dispositions très favorables à la protection de l'environnement qui accorde aux forêts un régime plus protecteur qu'un classement en zone N
- les POS PLU peuvent classer en EBC :
=> les forêts, bois, parcs, attenant ou non à des habitations
- REM : le classement en EBC peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies et plantations d'alignement (en zone N => un arbre pas possible)
- le classement en EBC ne gèle pas l'urbanisation à 100%, mais la rend extrêmement difficile
- une zone classée en EBC ne peut jamais changer d'affectation
- est interdit tout mode d'occupation des sols de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements (en zone N => camping OK ≠ en EBC => pas possible)
- une autorisation de construire peut être accordée exceptionnellement sur une partie du terrain classé EBC n'excédant pas 10% ET moyennant la cession gratuite à la commune du surplus du terrain
=> cette autorisation ne peut être donnée que par décret du 1er ministre pris sur le rapport des ministres de l'urbanisme, de l'Intérieur et de l'agriculture
- un terrain à bâtir peut être offert par la commune aux propriétaires qui consentent à céder gratuitement à la commune leurs terrains classés EBC => ce n'est pas un échange égalitaire
- dans tous les cas, ces opérations "d'échange" ne peuvent pas avoir lieu si les terrains en cause (EBC) ont fait l'objet d'une acquisition à titre onéreux dans les 5 dernières années (=> pour éviter la spéculation)
- dans les EBC sont interdites les autorisations de défricher
=> le déchifrage => enlève la totalité des arbres
- les coupes sont soumises à autorisation préalable de la commune
2 - Les emplacements réservés
=> L123-17
=> pratique très courante
=> technique consistant en une option qu'une personne publique prend sur des terrains privés qu'elle envisage d'acquérir dans l'avenir pour un usage d'IG
- c'est le PLU qui délimite l'emplacement réservé, qui peut être un terrain nu ou bâti
- le classement en emplacement réservé (ER) a pour conséquence de geler l'utilisation du terrain, même si il appratient encore à la personne privée
- l'ER n'ayant pas de durée limitée, il entraîne une dépréciation et une gêne considérable pour le propriétaire du terrain concerné
=> aussi, il a un droit de délaissement (=> art L230-1 à -6)
=> le propriétaire peut mettre en demeure la commune bénéficiaire de la réserve d'acquérir le terrain : on devance l'avenir
- la personne bénéficiaire (en général la commune) dispose d'1 an pour décider l'acquisition et se mettre d'accord avec le propriétaire sur le prix
- en cas de désaccord, les parties saisissent le juge de l'expropriation qui fixe le prix et prononce lui-même le transfert de propriété
- si l'ER ne concerne qu'une partie du terrain, le propriétaire peut exiger de la personne bénéficiaire qu'elle acquiert la totalité du terrain
=> c'est la "réquisition d'emprise totale"
- si la commune n'a rien décidé au bout d'un an, l'emplacement réservé n'est plus opposable ; quant à la commune, elle a encore 3 mois suivant l'année écoulée pour saisir le juge de l'expropriation => garantie légitime pour la commune
§2 - Elaboration des PLU
=> art L123-6 ss + R123-15
- 5 phases
A - La prescription du PLU (on décide d'élaborer un PLU)
B - L'instruction du PLU
C - L'adoption du projet de PLU
D - L'enquête publique
E - L'approbation du PLU
§3 - La révision et la modification du PLU
- la situation de l'aménagement d'une commune se modifie en permanence ; un document d'urbanisme vieillit assez vite
=> aussi, il est légitime que des procédures permettent de le modifier (un peu) et de réviser (beaucoup) le document existant
- depuis la LOF (1967) on a constaté en France une utilisation excessive de ces procédures
=> cette utilisation a gravement porté atteinte à la sécurité juridique
- la loi SRU était confrontée à une situation amiguë, difficile :
=> pousser les communes à adapter les documents, et en même temps les empêcher de trop le faire
- la loi SRU n'a pas apporté de réelle solution
- la situation juridique issue de la loi SRU a été modifiée de nombreuses fois depuis 5 ans - notamment par la loi UH
A - La révision du PLU
=> L123-13 C. urb
1 - La révision normale
=> il s'agit d'un changement important du contenu du document (selon l'appréciation finale du juge)
- la loi SRU a apporté des précisions
=> un changement important :
- tout changement aboutissant à modifier les orientations générales du PADD
ou - lorsqu'il y a une réduction d'une protection càd réduction d'une zone naturelle ou agricole => zone à urbaniser (ZAU) ; ou réduction d'un EBC => donc révision
- la procédure de la révision est lourde car la loi SRU a opté pour un complet parallélisme des formes avec la procédure d'élaboration des PLU => avec 5 phases précitées, dont l'enquête publique (= 2 ans d'attente)
- formellement, la commune décide librememnt d'engager une révision par une délibération du Conseil municipal, délibération qui doit préciser les objectifs de la révision
2 - La révision simplifiée
=> 3 hypothèses :
(1) lorsque la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération à caractère public ou privé présentant un intérêt général (ex : logement social)
(2) lorsque la révision a pour but d'étendre les zones constructibles mais sans porter atteinte à l'économie générale du PADD
(3) lorsque la révision a pour objet la rectification d'une erreur matérielle
- procédure de révision simplifée => une fois décidée, toutes les personnes associées examinent conjointement le projet de révision
- l'enquête publique est conservée, puis approbation finale par le Conseil municipal de la révision
B - La modification du PLU
=> L123-13
- la loi UH considère que c'est la procédure de droit commun d'adaptation des PLU
- la modification concerne des changements de moindre importance
- le Code (modification de la loi SRU) utilise une formule négative en indiquant que la procédure de modification est utilisée s'il n'est pas portée atteinte à l'économie générale du PADD, et qu'elle ne réduit pas une protection
- sur le plan procédural, la modification est nettement plus simple que la révision :
- d'abord, le maire peut agir sans prescription du conseil municipal
- ensuite, il n'y a aucune consultation obligatoire d'autre personne publique, aucune procédure de concertation avec les citoyens
- par contre, il y a une enquête publique
- enfin, la modification est approuvée par le conseil municipal
C - Les révisions et modifications imposées par l'Etat
=> L123-14
- lorsqu'un PLU est incompatible avec une DTA, une LAU, ou un PIG, il doit normalement être modifié immédiatement
- si un PLU est incompatible avec un SCOT, un SMVM, un PDU (plan de déplacement urbain), ou un PLH (programme local de l'habitat), il a 3 ans pour être modifié ou révisé
- si la commune n'agit pas, le préfet a le pouvoir de le faire
=> il informe préalablement la commune de cette nécessité, et la commune a un mois pour répondre au préfet
- si la commune refuse d'agir ou si elle ne répond pas au préfet, celui-ci dispose d'un délai de 6 mois pour procéder lui-même à la modification ou à la révision (pouvoir de substitution du préfet)
§4 - Mise à jour et abrogation
* la procédure de mise à jour s'applique lorsque la commune doit modifier les annexes du PLU pour y reporter un nouveau document obligatoire
- c'est le maire ou bien le président de l'EPCI qui effectue cette MàJ par un simple arrêté, qui est affiché 1 mois en mairie
* la procédure de l'abrogation est marginale
- jusqu'à la loi SRU (déc 2000), le droit de l'urbanisme interdisait aux communes d'abroger leur POS
=> le législateur craignait que les communes rédigent un POS afin d'obtenir le pouvoir de délivrer les PC, puis l'abrogent pour se libéré de ses contraintes, sachant qu'une fois transféré, le pouvoir d'accorder des PC ne se retire plus
- l'interdiction d'abroger les POS PLU a disparu avec la loi SRU, le risque sus-évoqué s'étant avéré infondé suite à une jurisprudence du CE, pour lequel, dès lors qu'une commune n'avait pas de document d'urbanisme, les PC, certes, continuaient à être accordés par les maires, MAIS avec l'avis conforme du préfet
- cependant, la loi SRU est silencieuse quant à la procédure à suivre pour abroger un POS PLU
=> dans ce cas, on applique la règle classique du parallélisme des formes => le PLU sera abrogé par la même procédure qui a permis de l'adopter
§5 - Les effets juridiques des PLU
A - Moment de l'entrée en vigueur du PLU
- le PLU entre en vigueur dès son approbation par l'organe délibérant
=> c'est à cet instant-là que la commune acquiert le droit de délivrer des PC
- cependant, avant-même cette phase finale qu'est l'abrogation, le projet de PLU a quand même quelques effets juridiques :
=> dès lors que son élaboration est suffisamment avancée, càd lorsqu'on a une idée sérieuse de son contenu, la commune peut opposer un sursis à statuer aux demandes de PC, qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan
- ce sursis à statuer est une mesure de sauvegarde
- ex : PC sur un terrain qui est prévu d'être classé inconstructible (=> sursis à statuer)
- le sursis à statuer est valable 2 ans avec une prorogation d'un an
- une fois ce délai expiré, ET si l'intéressé confirme sa demande (représente un dossier), l'administration est obligée de statuer
B - Le PLU et les autres normes d'urbanisme
- le PLU est soumis à la règle de la compatibilité limitée (+ jurisp du CC)
- les règles du PLU s'imposent à tous les citoyens, ET aux personnes publiques
- les constructions et les lotissements doivent être conformes au PLU et non pas compatibles
- toutefois, des adaptations mineures de la règle d'urbanisme peuvent être admises par les communes (voir infra / PC)
§6 - La transition POS => PLU
- le législateur de la loi SRU a opté pour une transition en douceur : tous les POS approuvés avant décembre 2000 sont maintenus en tant que POS, mais leur régime juridique (révision, modification, adaptation, MàJ) devient immédiatement celui des PLU
- un POS devient un PLU dès qu'il est mis en révision
- tant qu'une commune ne révise pas son POS, il reste un POS
CHAPITRE 2 - La réglementation locale d'urbanisme, applicable à des espaces déterminés
- les PLU et les SCOT sont des documents locaux, mais généraux, puisqu'ils s'appliquent dans la plupart des communes de France
- le droit de l'urbanisme institue quelques documents dont l'élaboration relève des communes ou des EPCI, mais qui concernent uniquement des espaces très précis
SECTION 1 - Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain, et paysager (ZPPAUP)
- traditionnellement en France, les procédures de protection du patrimoine relèvent plutôt de l'Etat
- les ZPPAUP représentent une exception à ce principe
- les ZPPAUP sont une création de la loi de 1983, et le texte est incorporé dans le Code de l'environnement
- ces zones, dont la réalisation est facultative, peuvent être établies dans toute zone urbaine comme rurale méritant d'être dotée d'un régime de protection renforcée
B - Contenu des ZPPAUP
- REM 1 : la ZPPAUP est un véritable document d'urbanisme, mais dont le contenu concret est assez variable
=> ça peut aller de la simple recommandation, à des normes impératives (c'est vraiment du droit positif), ces dernières constituant alors des servitudes d'utilité publique, et en temps que telles, elles doivent être annexées au PLU
- les autorisations d'utilisation du sol (not. les PC) doivent respecter les ZPPAUP
- souvent, les ZPPAUP comportent des interdictions partielles (parfois totales) de construire ou de démolir, et des obligations précises imposées aux constructeurs
=> souvent, choix des matériaux, des couleurs
- dans les ZPPAUP, tous les travaux de construction, de démolition, de transformation, de confortation, sont soumis à une autorisation spéciale, en plus du PC
- cette autorisation spéciale est délivrée par l'autorité compétente pour accorder les PC (le maire le plus souvent), sur l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France (ABF)
- en cas de désaccord entre l'autorité locale et l'ABF, le Préfet de région est saisi, et il tranche le litige
C - Procédure d'élaboration des ZPPAUP
- il s'agit d'une élaboration conjointe commune-Etat
- la commune prend l'initiative d'élaborer la ZPPAUP
- un groupe d'études est constitué pour l'élaboration du projet, sous l'autorité du maire et avec la présence de l'ABF
- ensuite, enquête publique, puis vote du conseil municipal de la commune concernée
- mais la future ZPPAUP est créée, au final, par un arrêté du Préfet de région
- dernière remarque : c'est un document qui a connu un veritable succès : plus de 200 ZPPAUP déjà créés, et 600 à l'étude
SECTION 2 - Les programmes locaux de l'habitat (PLH)
- les PLH représentent un instrument relevant de la politique de la ville
- ils ont vocation à la lutte contre la dégradation de certaines zones urbaines (pas forcément les périphéries)
- conformément aux objectifs généraux de la politique de la ville, ils doivent favoriser la cohésion sociale, la mixité sociale, et la diversité de l'habitat
- eux aussi sont une création de la loi de janvier 1983, et ils n'avaient à l'origine aucun lien avec le droit de l'urbanisme
=> il s'agissait simplement pour les communes, dans un PLH, d'indiquer leurs objectifs en matière de logement
- sur la base de ce document sans valeur juridique, l'Etat versait des aides financières
- la loi d'orientation pour la ville (LOV) de 1991 les rattache au droit de l'urbanisme, et ils sont intégrés dans les articles L302-1 C. constr.
- le décret du 4 avril 2005 précise la présentation formelle des PLH
=> le PLH comprend d'abord un diagnostique sur le fonctionnement du marché local du logement, et sur les conditions d'habitat dans le territoire auquel il s'applique
- ensuite, un document d'orientation comprenant l'énoncé des principes et objectifs du programme local de l'habitat
- également, un programme d'action détaillé pour l'ensemble du territoire auquel il s'applique
- le PLH définit, pour une durée d'au moins 5 ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements, et à assurer entre les quartiers ou entre les communes d'une même zone une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements
- le PLH mentionne les moyens utilisés pour sa mise en oeuvre
=> par ex : les moyens fonciers : le droit de préemption dans telle zone, le rachat d'un terrain militaire dans telle zone, etc.
- depuis la loi SRU, dans les communes devant réaliser des logements sociaux (= quand il y a moins de 20% des logements sociaux), les PLH doivent aussi préciser l'échéancier et les conditions de réalisation de ces logements locatifs sociaux
- les PLH définissent aussi un plan de l'habitat locatif social existant
- les effets des PLH sont essentiellement de nature financière, puisque lorsqu'un PLH est adopté, la commune signe avec l'Etat une convention d'une durée de 3 ans, qui débouchera sur une aide financière de l'Etat pour réaliser les objectifs de logement (pas forcément que sociaux)
- pour ce qui est de leur valeur juridique, les PLH sont situés entre les PLU qui doivent être compatibles avec eux, et les SCOT, auxquels ils doivent être compatibles
- REM : dès lors qu'il y a un EPCI, c'est l'EPCI qui est compétente pour faire un PLH
- REM 2 : les PLH restent facultatifs (≠ plan de déplacement urbain, cf. ci-après), mais il y a de fortes mesures incitatives
- ex : les communes situées dans une agglomération de plus de 200 000 habitants, dont le nombre de logements sociaux est inférieur à 20%, si elles n'adoptent pas un PLH, doivent verser une contribution financière à l'Etat
- dernière REM : de très nombreuses communes ont adopté un PLH (probablement entre 500 et 1000) => le PLH est un succès
SECTION 3 - Les plans de déplacement urbain (PDU)
=> ont été créés par la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) de 1982
- après un début très difficile, ils ont été relancés par la loi sur l'air du 30 déc 1996, et par la loi SRU
- à l'origine (LOTI), les PDU devaient simplement définir les principes généraux d'organisation des transports et de la circulation dans la commune en question
- la loi sur l'air les a tirés vers le droit de l'environnement, puisque les PDU devaient promouvoir les modes de transport les moins polluants
- tout en conservant ces objectifs, la loi SRU attribue au PDU un nouveau but de cohésion sociale, et elle en fait un document clairement intégré aux normes d'urbanisme
- purement facultatifs à l'origine, la loi de 1996 les rend obligatoires dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants
A - Procédure d'élaboration du PDU
- l'initiative du PDU appartient à l'autorité compétente pour l'organisation des transports urbains sur le territoire concerné (le plus souvent les EPCI)
- projet de plan élaboré par une équipe de travail, arrêté par délibération, soumis pour avis aux communes intéressées, avis des conseil général et régional
- puis enquête publique, et approbation finale par l'autorité compétente pour l'élaborer (le plus souvent, EPCI)
=> contenu post-loi SRU :
- les PDU doivent coordonner les politiques de mobilité (= coordonner tous les types de déplacement) et de stationnement, avec les règles d'urbanisme, dans une agglomération (le PLU est généralement intercommunal)
- le PDU peut fixer des objectis très précis
=> l'idée de fond du PDU, c'est la diminution du trafic automobile
- pour ce faire, le PDU propose des mesures pour favoriser les transports en commun, les déplacements à vélo ou à pied, et le covoiturage
- le PDU va aussi organiser le stationnement de façon stratégique
- ex : création de parkings relais en proche périphérie des villes (ex : Strasbourg)
- le PDU va aussi réglementer les livraisons en ville (par ex, en les fixant très tôt)
- et ensuite, fixer des mesures stratégiques pour les résidents et les taxis (ex : coordonner l'utilisation des taxis et des bus)
C - Effets juridiques
- c'est la loi SRU qui a précisé et renforcé la portée juridique de ce document
- il se situe comme les PLH entre le PLU qui doit lui être compatible, et le SCOT auquel il doit être compatible
- le bilan actuel des PDU est très bon : la quasi-totalité des villes devant obligatoirement se doter de ce document l'ont d'ors et déjà adopté, et nombreuses sont celles qui l'ont adopté sans y être obligées
- succès du PDU révélateur : on roule de plus en plus mal dans les agglomérations françaises ; de plus, les communes ont vraiment envie de régler ces problèmes de déplacement urbain
CHAPITRE 3 - La réglementation locale d'urbanisme relevant des régions
- la très large majorité des documents locaux d'urbanisme sont communaux et intercommunaux
- toutefois lorsque le territoire de référence est plus vaste qu'une simple agglomération, la réglementation d'urbanisme relève alors des régions
- tel est le cas :
• du schéma directeur de la région d'Ile de France (SDRIF) (L141-1 à L141-2 + L121-2)
• du schéma régional d'aménagement des départements et régions d'outre-mer (L4433-7 CGCT)
• du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de la Corse, issu de la loi du 22 janvier 2002 (L4424-9 CGCT)
CHAPITRE 4 - La réglementation locale d'urbanisme relevant des départements
- le département => collectivité souvent associée aux documents d'urbanisme, mais rarement auteur
=> à l'exception de la politique de protection "des espaces naturels sensibles"
- la loi du 18 juillet 1985 a réformé la loi de 1959 qui créait les "périmètres sensibles" pour la protection des paysages et espaces voisins
- le régime actuel : décentralise la procédure d'élaboration au profit des départements est indiquée à l'art L142-1 ss et R142-1 ss
* l'objet de la réglementation
- il est indiqué : pour préserver la qualité des sites, paysages, et milieux naturels et selon les principes posés par l'article L110 (principe de l'équilibre), le département est compétent pour élaborer et mettre en oeuvre une politique de protection de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles "boisés ou non"
- à l'origine de l'initiative de ce document, il y a le Conseil Général
- il élabore le document et l'adopte => procédure simple et ultra-concentrée dans les mains du Conseil
=> règles de protection habituelles (inconstructibilité, limites...)
- la loi de 1985 prévoit des outils originaux à la libre-disposition du Conseil général (L142-2)
* le Conseil général peut instituer une taxe départementale des espaces naturels
- il peut en fixer le taux dans la limite de 10 F / m^2
=> cette taxe est applicable sur la totalité du département à l'exception des bâtiments agricoles et forestiers ou SP
- cette taxe bénéficie d'une affectation spéciale ; le C. urb indique que les sommes collectées peuvent servir notamment
- pour l'aménagement et l'entretien d'espaces naturels
- pour l'acquisition de terrains par le Conservatoire de l'espace littoral
- pour l'acquisition et l'aménagement de sentiers de promenade ou de chemin le long des cours d'eau
* L142-3 : le Conseil général en accord avec les communes intéressées peut créer un droit de préemption dans les espaces naturels sensibles
=> cette préemption ne peut avoir pour but que la protection et la gestion des espaces naturels
=> pour éviter les détournements de procédure => même si volonté de construction de logements sociaux => illégalité
PARTIE II - LA MAITRISE DE L'UTILISATION DES SOLS
- la documentation d'urbanisme donne un instrument imposant des normes d'occupation des sols
- le citoyen ou le la personne publique qui souhaite pouvoir utiliser le sol doit obtenir une autorisation d'urbanisme préalable ; dont le PC
- devant la densité et la complexité de la réglementation d'urbanisme, et avant même d'obtenir une autorisation quelconque, le demandeur "pétitionnaire" peut s'appuyer sur une procédure lui assurant une information relative aux normes juridiques d'urbanisme s'appliquant sur son terrain et à la faisabilité d'une opération
=> on appelle cela le certificat d'urbanisme
TITRE 1 - Le certificat d'urbanisme
- début 20è s. : apparition d'une forme de réglementation de l'usage des sols
=> les constructeurs ont voulu connaître les règles s'appliquant à leurs terrains
- face à ce problème pratique est apparu (création administrative) sans règle écrite la technique de la "note de renseignements"
=> le constructeur demande des renseignements sur le droit de l'urbanisme applicable
- 1968 : une circulaire introduit le certificat d'urbanisme avec conservation de la note de renseignements
- le certificat d'urbanisme fut consacré pa la loi du 16 juillet 1971
- la loi de 1983 l'a ddécentralisé au profit des communes, qui délivrent le certificat dorénavant
- la loi SRU l'a réformé en profondeur en supprimant plusieurs types de certificats, not. le certificat d'authencité des terrains bâtis (= certificat qui était assez connu)
=> document pratique, le certificat d'urbanisme est courant => + de 400 000 délivrés par an
SECTION 1 - L'objet du certificat d'urbanisme (L410-1)
§1 - Le certificat ordinaire
- il indique les dispositions d'urbanisme et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations d'urbansime applicables à un terrain ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus
- ce CU ordinaire est appelé souvent "certificat d'information générale", ou "certificat A"
- il ne tranche pas de questions de constructibilité
=> il décrit le droit applicable au terrain
§2 - Le certificat détaillé
= le "certificat complexe", ou "certificat B"
- en plus des mentions figurant dans le certificat A, celui-ci comporte des éléments indiqués par l'art L410-1 al2
=> lorsque la demande précise l'opération projetée en indiquant la destination des bâtiments, leur surface de plancher hors oeuvre nette (SCHON), le CU précise si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération
SECTION 2 - La délivrance du CU (détaillé ou ordinaire)
§1 - Demande et instruction
- REM 1 : un constructeur n'est jamais obligé de dmeander un CU
- le CU ne peut donc pas être considéré comme un préalable obligatoire au PC
=> certains maires ont voulu le rendre obligatoire => illégal => c'est modifier le C. urb !
- certaines banques exigaient pour les prêts un CU => illégal
- REM 2 : le certificat d'urbanisme est d'une très grande utilité pour le constructeur, qui est informé de façon très complète sur son terrain ou son projet
- le droit a donc introduit des mesures incitatives :
- ex : lors d'une vente de terrain à bâtir, la demande d'un CU provoque l'exonération du paiement de la taxe de publicité foncière, et aussi des droits départementaux d'enregistrement
- le devoir d'information et le conseil qui pèse sur les notaires implique pour eux la demande d'un CU (seule hyp où le CU est obligatoire) avant toute mutation immobilière (sinon, c'est considéré comme une faute)
- REM 3 : la demande de certificat d'urbanisme est introduite soit devant la commune si elle est dotée d'un POS PLU, soit devant le préfet si ce n'est pas le cas, ainsi que pour les projets de l'Etat, des Régions, et des Départements
- pour simplifier la procédure, la demande de CU est formellement, toujours, introduite auprès de la commune, qui renvoit au Préfet le cas échéant
- REM 4 : le demandeur utilise un formulaire-type et il doit produire quelques documents comme par exemple le plan de situation du terrain
§2 - La décision
- après instruction par les services compétents, l'autorité compétente prend sa décision dans un délai théorique de 2 mois, dont l'inobservation n'est pas sanctionnée
- REM 1 : pour les certificats détaillés, la décision de l'autorité doit être nette : le CU est positif ou négatif (le CU approximatif est illégale)
- REM 2 : pour un certificat détaillé, et dans l'hypothèse où il est positif, il doit toujours comporter 3 dispositions :
(1) un rappel des règles à respecter pour pouvoir construire
(2) les conditions juridiques, techniques, et financières à remplir
(3) les formalités juridiques futures à accomplir
- REM 3 : un CU négatif (donc détaillé, car seul le CU détaillé peut être positif ou négatif) doit toujours être motivé
- en plus, l'ensemble des motifs s'opposant à la constructibilité doivent être mentionnés
- REM 4 : un CU doit se fonder sur les seules dispositions qui seraient prises en considération si l'administration avait à prendre immédiatement une décision sur une demande de PC
=> càd que le CU ne peut jamais se fonder (par exemple) sur des dispositions d'urbanisme futures
- la difficulté peut provenir de l'hypothèse où l'administration, lors de l'instruction du CU, est confrontée à une règle qui ne présente pas un caractère impératif, ou une règle permissive (ex-type : le RNU)
=> si une seule disposition impérative s'oppose au projet, un CU doit être négatif ; mais si le projet est conforme à ces dispositions impératives, mais que des dispositions non impératives le rendraient impossible, alors le CU doit être positif
- cette règle, d'origine jurisprudentielle (CE, 22 fév 1980, Blouet) recèle un danger, en ce sens qu'un CU positif rendu sur la considération de dispositions permissives ne garantit nullement la future délivrance du PC, qui, lui, pourrait être négatif par une interprétation stricte des dispositions permissives (≠ pour le CU, les dispositions permissives doivent être interprétées de manière souple)
- MAIS une exception à l'arrêt Blouet : lorsque les règles permissives sont relatives à la localisation du terrain, le CU doit être négatif
- REM 5 : un CU erroné engage la responsabilité de l'administration, dès lors que cette erreur a causé un préjudice
- not. lorsque sur la foi d'un CU négatif, le constructeur a renoncé à son projet
§3 - Les effets du CU
- un certificat d'urbanisme ne garantit nullement que par la suite, l'administration suive le sens du certificat
- en effet, pour un certificat ordinaire, la question de la constructibilité n'est absolument pas abordée
- par ex, les caractéristiques du bâtiment peuvent rendre le projet inconstructible
- pour un certificat détaillé, on dit que le terrain peut être utilisé pour élaborer tel projet, mais des motifs propres à la construction, comme par exemple son aspect esthétique, sa hauteur, etc. peuvent justifier le refus du PC
+ toute la jurisprudence de l'arrêt Blouet
=> un CU n'a donc jamais la nature d'une autorisation d'urbanisme
=> on ne peut pas fonder une once de droit à construire sur un CU (valeur d'un renseignement, pas d'une garantie)
- par contre, un CU positif possède cet effet précieux de garantir à son bénéficiaire le maintien pendant un certain délai des dispositions d'urbanisme applicables lors de sa délivrance
=> l'administration ne tiendra donc pas compte lors de la délivrance ultérieure du PC des éventuels changements de réglementation d'urbanisme intervenus postérieurement au CU
- le délai pendant lequel la réglementation est gelée est égal à la durée de validité des CU, à savoir 1 an pour le certificat de type A, et 18 mois pour le B
- si au bout de ces délais, la réglementation d'urbanisme n'a pas changé, la prorogation est possible (encore faut-il qu'elle soit demandée) pour une durée d'un an pour les 2 certificats
- par la suite, la prorogation peut être renouvellée par périodes d'une année, tant que les conditions sont réunies
- le gel de la réglementation ne s'applique pas aux éventuelles dispositions illégales que le CU aurait mentionnée
- la vieille procédure de la note de renseignement existe encore ; elle n'a aucun intérêt dans la mesure où elle correspond aux renseignements du certificat de type A, mais sans créer aucun droit au maintien de la réglementation d'urbanisme sur laquelle elle se fonde
TITRE 2 - Le permis de construire
- la nécessité d'une procédure minimale d'autorisation de l'usage des sols s'est imposée très vite
- on en retrouve des traces dans un édit de 1607, et la procédure de PC existait en partie au 19è s, mais uniquement dans la commune Paris
- cependant, le plus souvent, il s'agissait d'un contrôle préventif, dans un but de police administrative et non d'urbanisme
- sous sa forme actuelle, le PC est apparu avec la loi du 15 juin 1943
- cette législation de 1943 substitue une réglementation unique applicable sur l'ensemble du territoire français, aux diverses réglementations antérieures
- les lois de 1982 et 1983 ont décentralisé les procédures au profit des maires
- et la loi SRU a très peu abordé la question des PC
- par contre, un vaste projet réformant le PC est actuellement en cours de discussion au Parlement :
=> la procédure d'édiction serait simplifiée
=> et certaines opérations, jusqu'alors soumises à PC, ne seraient plus soumise qu'à autorisation
- la réglementation des PC occupe l'essentiel du livre IV du Code : L421-1 à L423-5, et R421-1 à R424-3
CHAPITRE 1 - Le champ d'application du PC
SECTION 1 - Les règles sanctionnées par le PC
- l'instruction des demandes de PC devant être menée par des dizaines de milliers de mairies, il importe que les demandes soient instruites en fonction de règles de même nature sur tout le territoire
- chaque commune comporte une réglementation d'urbanisme, mais il faut prescrire la prise en compte discrétionnaire par les communes de réglementations diffuses extérieures au droit de l'urbanisme
- en tant qu'instrument majeur premier du droit de l'urbanisme, le PC est essentiellement accordé sur la considération de règles d'urbanisme et de quelques règles extérieures à ce droit très limitativement définies
§1 - Les règles d'urbanisme
- le PC est accordé conformément aux dispositions législatives et réglementaires correspondant à la totalité des documents étudiés dans la première partie du cours
=> ces documents doivent pour cela être opposables aux particuliers
§2 - Les règles extérieures au droit de l'urbanisme
=> il s'agit surtout de règles du droit de la construction comme les règles applicables aux établissements recevant le public, ou les règles applicables pour la construction des IGH = immeubles de grande hauteur, ou encore les règles applicables en matière d'accessibilité des handicapés
§3 - Les règles non prises en compte par le PC
- le PC ne prend pas en compte la quasi totalité des règles de droit privé, comme par exemple les servitudes de droit privé
- ces servitudes sont indiscutablement applicables aux terrains et aux projets, et dans tous les cas, le constructeur devra les respecter, mais le PC ne les sanctionne pas
- c'est pour cette raison qu'un PC est toujours délivré "sous réserve du droit des tiers"
- ce respect des servitudes de droit privé est par contre contrôlé par le juge judiciaire
- de plus, conformément au principe de l'indépendance des législations, le droit de l'urbanisme ne tient pas compte des autres législations de droit public, notamment pour la délivrance des PC
- par ex : le PC d'une pharmacie ne peut être refusé s'il est fondé exclusivement sur la considération d'une règle de la législation pharmaceutique tenant au nombre suffisant d'officines par rapport à la population
SECTION 2 - Les opérations assujetties à un permis de construire
§1 - Les travaux soumis au permis de construire
- quiconque désire entreprendre ou implanter une construction à usage d'habitation ou non, même ne comportant pas de fondations, doit au préalable obtenir un PC
- le même permis est exigé pour les travaux exécutés sur les constructions existentes, lorsqu'ils ont pour effet d'en changer la destination, de modifier leur aspect extérieur, ou leur volume, ou de créer des niveaux supplémentaires
A - La notion de construction
- pour éviter les incertitudes, le pouvoir réglementaire a élaboré une liste de travaux et d'ouvrages qui ne sont pas considérés comme des constructions (=> pas soumis à PC)
- cette liste est reprise à l'art R421-1 C. urb
=> ne sont pas considérés comme des constructions :
(1) les ouvrages d'infrastructures de voies, de communication ferroviaire, fluviale ou piétonnière, publics ou privés
=> ex : une autoroute ne nécessite pas de PC
(2) les ouvrages d'infrastructures portuaires ou aéroportuaires
(3) les installations temporaires sur les chantiers
(4) les dispositifs de publicité (panneaux) et de mobilier urbain
(5) les murs dont la hauteur est inférieure à 2 mètres
(6) tous les ouvrages dont la surface au sol est inférieure à 2m^2 et la hauteur inférieure à 1,50m
(7) les terrasses dont la hauteur n'excède pas 60 cm
(8) les antennes de moins de 4 m de hauteur ou de largeur
(9) les statues, monuments, oeuvres d'art, d'une hauteur inférieure à 12 m, et d'un volume inférieur à 40 m^3
- en dehors de cette liste, tout édifice est considéré comme une construction (donc PC)
- ainsi, les mobilehomes, les habitations légères de loisir, sont des constructions
- les caravanes sédentarisées sont des constructions
- en ce qui concerne les constructions démontables, par exemple les chapiteaux ou les stands de vente, l'incertitude a longtemps prévalu
- la loi SRU en 2000 a tranché : lorsque la construction présente un caractère non permanent, et est destinée à être régulièrement démontée et réinstallée, il faut un PC à l'origine, qui précise la ou les périodes de l'année pendant lesquelles la construction doit être démontée
- dans cette hyp, un nouveau PC n'est pas exigé lors de chaque réinstallation de la construction
- et la loi SRU précise : si la construction n'est pas démontée à la date fixée, le permis de construire est caduque (il faut en redemander un)
- enfin, ont été considérés comme des constructions par la jurisprudence (=> PC obligatoire) une station de lavage de véhicules, et un poulailler
B - Les travaux sur les constructions existentes
- il faut un PC lorsque l'aspect extérieur ou le volume est modifié
=> ce qui correspond à l'élargissement d'un bâtiment, à la surélévation d'un bâtiment, et enfin, la création ou la suppression de fenêtres
- exige également un PC les travaux qui modifient la destination de la constrution
- au terme d'une jurisprudence variable, le CE s'est fixé dans un arrêt "Commune de Nantes", en date du 4 nov 1996 : pour le CE, la destination du bâtiment change (=> PC) lorsque la fonction de l'immeuble change, interprétée dans un sens assez strict
- ex 1 : ainsi, des travaux transformant un bâtiment accueillant des commerces en garage automobile sont considérés comme un changement de fonction (=> PC)
- ex 2 : il y a changement de fonction pour des travaux transformant un blockhaus en résidence secondaire
- par contre, des travaux d'aménagement intérieur n'exigent pas un PC, dès lors qu'il n'entraînent pas un changement de destination de l'immeuble ou la création de niveaux supplémentaires
§2 - Les travaux soumis à déclaration préalable
- la procédure de la déclaration préalable a été créée par la loi du 6 jan 1986, afin d'alléger les procédures pour des travaux intermédiaires qui ne justifiaient pas un PC, mais qui exigeaient quand même un certain contrôle
- les autorités compétentes, le dossier de demande, la procédure d'instruction, et les règles d'affichage, sont similaires avec la procédure de PC
- par contre, la déclaration préalable (dite aussi "déclaration de travaux") bénéficie de délais beaucoup plus rapides
- et l'administration ne rend pas une décision explicite en matière de déclaration de travaux => c'est l'absence d'opposition de l'administration qui signifie pour le constructeur que ses travaux sont acceptés
- par contre, si l'administration fait opposition aux travaux, elle doit rendre une décision expresse et motivée
- il n'y a pas réellement de délai écrit par la loi
- la liste des travaux soumis à déclaration préalable comprend 4 catégories :
(1) les travaux relatifs à la défense nationale, ou couverts par le secret de la défense nationale
(2) les installations techniques nécessaires au fonctionnement des SP de transport, de communication, de distribution d'eau, de gaz, et d'électricité
(3) les travaux sur les édifices classés au titre des monuments historiques
(4) certains travaux de faible importance :
1. les habitations légères de moins de 35 m^2
2. les travaux de ravalement
3. les travaux sur les constructions existantes, qui n'en changent ni la destination, ni le nombre de surfaces de plancher
4. les surfaces nouvelles de plancher inférieures à 20m^2
5. les antennes et pylônes de moins de 4 m de hauteur et de largeur
6. les serres de moins de 2000 m^2
CHAPITRE 2 - La délivrance du PC
SECTION 1 - Les autorités compétentes
§1 - La compétence des communes
- depuis 1983, la commune sur le territoire de laquelle est situé le terrain recevant les travaux est compétente pour instruire et accorder le PC, dès lors qu'elle est dotée d'un POS PLU approuvé
- depuis la loi SRU, la commune est également compétente pour délivrer le PC si elle est dotée d'une carte communale
- c'est le maire qui qui prend la décision d'octroyer ou pas le PC au nom de la commune
- une commune peut déléguer cette compétence à un EPCI (c'est le Président de l'EPCI qui va délivrer le PC)
- si le maire est intéressé personnellement à la procédure de délivrance, le Conseil municipal doit désigner un des ses membres qui statuera à la place du maire
- le transfert de compétence au maire est définitif ; si le POS PLU est annulé par la suite, seul le RNU va s'appliquer (document étatique ≠ urbanisme local) ; malgré celal, le maire conserve sa compétence
§2 - La compétence de l'Etat
A - En raison de la nature des travaux
=> L421-2 C. urb : dans toutes les communes, qu'elles possèdent ou non un POS PLU, les PC sont délivrés au nom de l'Etat pour :
• les constructions réalisées pour le compte de l'Etat, de la région ou du département, de leurs EP, ou de leurs concessionnaires ou pour le compte d'Etats étrangers (ex : ambassades), ou d'organisations internationales
• les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie ainsi que tous les ouvrages utilisant des matières radioactives
B - En raison de l'absence d'un POS PLU approuvé ou de l'absence d'une carte communale
=> hypothèse qui reste banale puisque près de 20 000 communes ne possèdent pas de POS PLU ni de carte communale
- les POS pouvaient n'être que partiels (=> ne concerner qu'une partie du territoire de la commune)
=> quand le PC concerne un terrain non couvert, il est délivré par l'Etat
- REM : la loi SRU a interdit au PLU d'être partiel (=> doit concerner la totalité du territoire de la commune)
=> la compétence d'octroi du PC dans ces hypothèses appartient à l'Etat mais c'est le maire qui décide au nom de l'Etat en tant qu'autorité déconcentrée (≠ décentralisée)
- exception : dans de rares hypothèses, le PC ne peut être délivré que par l'Etat, plus exactement par le préfet :
=> liste des hypothèses : R421-36, dont 2 courantes :
- quand la demande concerne un projet de l'Etat, de la région ou du département
- pour les immeubles de grande hauteur (IGH)
SECTION 2 - La procédure de délivrance du PC
§1 - L'auteur de la demande = le pétitionnaire
- qui peut demander un PC ?
• le propriétaire du terrain
• toute personne justifiant d'un titre l'habilitant à construire sur le terrain
=> ex : un bail dans certains conditions peut permettre de demander un PC, ou une promesse de vente
• une personne ayant qualité pour bénéficier de l'expropriation dudit terrain (expropriation pour cause d'utilité publique)
- REM : l'administration qui instruit n'a pas à se prononcer sur la question de la propriété réelle du terrain (= pur problème de droit privé)
=> elle se borne à vérifier la qualité de propriétaire apparent
- sont rejetées les demandes comportant des éléments permettant de fortement douter de la qualité de propriétaire
§2 - Le contenu et la publicité de la demande
=> R421-1 à -8
- ces articles détaillent le contenu et les formes de la demande et il est impossible à l'administration d'exiger d'autres pièces
- pour l'essentiel, le dossier de demande de PC doit mentionner :
- l'identité du pétitionnaire
- la situation du terrain
- la nature de travaux
- il y a un formulaire-type de demande de PC
- il faut joindre un plan de situation du terrain ainsi qu'un plan de masse des constructions
- la loi du 3 janvier 1977 avait prévu l'obligation d'un recours à un architecte pour toutes les constructions (=> principe)
- MAIS ce principe est écarté si la construction fait moins de 170 m^2 de SHOB (surface hors oeuvre brute) (≈ 130 m^2 habitables)
- les demandes sont adressées en 4 exemplaires directement au maire même dans les rares hypothèses où le préfet est compétent (= "politique du guichet unique")
- la dmeande de PC doit être affichée en mairie pendant toute la durée de l'instruction
§3 - L'instruction de la demande
- le PC est délivré même quand la commune n'a pas de POS PLU par le maire au (nom de l'Etat) => ≠ instruction
=> lorsque le maire délivre le PC au nom de l'Etat => c'est l'Etat qui instruit
=> lorsque le maire délivre le PC au nom de la commune => c'est la commune qui instruit
- l'instruction est confiée soit aux services municipaux quand le PC est délivré au nom de la commune, soit à la DDE si le permis est délivré au nom de l'Etat
- REM : une commune peut confier par convention l'instruction du PC à la DDE alors-même qu'il aurait été compétent pour le faire
=> souvent le cas pour les très petites communes qui n'ont pas de service instructeur
- si le dossier est incomplet, l'administration DOIT inviter le pétitionnaire à régulariser
- si le dossier est complet, l'administration (DDE ou commune) adresse dans les 15 jours au pétitionnaire une lettre de notification mentionnant le numéro d'enregistrement de la demande et le délai d'instruction
=> ce dernier est théoriquement de 2 mois, mais pour les projets les plus importants (ex : construction de + de 200 logements), il est de 3 mois
- et pour les projets nécessitant une enquête publique, le délai est de 5 mois
- diverses autorités devant être consultées sont saisies par le service chargé de l'instruction
- ex : l'ABF quand la construction est située dans un périmètre de visibilité d'un monument historique
- ex : le service de la voirie quand la construction crée ou modifie un accès à la voirie
- pour ne pas trop ralentir l'instruction, le droit de l'urbanisme inique que ces divers avis doivent être délivrés dans un délai d'un mois, au-delà duquel les avis sont réputés favorables
- certains PC exigent une enquête publique => 3 hypothèses :
(1) en cas de création d'une SCHON supérieure à 5000 m^2 dans une commune sans document d'urbanisme (POS PLU)
(2) pour la construction d'un IGH
=> IGH se déclenche à partir de 50 m, mais si immeuble de bureaux, dès 28 m
(3) pour la construction d'équipements de loisirs ou sportifs de plus de 5000 spectateurs
SECTION 3 - La décision
§1 - Permis exprès et permis tacite
- l'autorité responsable prend sa décision par un arrêté (municipal ou préfectoral) qui reprend un modèle type
- un refus doit être motivé
- quand l'administration ne se prononce pas à l'issue du délai d'instruction, il est accordé au pétitionnaire un PC tacite (≠ le silence vaut refus en droit administratif)
- la règle du permis tacite connaît 3 exception (=> le silence vaut refus), concernant :
(1) les projets nécessitant une enquête publique
(2) les projets soumis à la législation des monuments historiques et des sites
(3) les projets situés dans une ZPPAUP
- statistiquement, l'administration répond dans la très large majorité des cas
=> les PC tacites représentent moins de 1% du total
§2 - Les diverses formes de permis (exprès)
A - Le permis simple
= hypothèse banale d'un PC accordé sans aucune condition particulière
=> aucune motivation n'est exigée
B - Le permis conditionnel
=> cette situation courante voit l'administration accorder le PC, mais en imposant au pétitionnaire le respect de prescriptions spéciales
=> il ne peut y en avoir que 3 types (et pas une de plus, sinon, illégalité) :
(1) l'obligation de réaliser des équipements
- ex : une aire de stationnement
=> dans ces cas, il est légal pour un service instructeur d'accorder un PC sous réserve de l'ajout d'une aire de stationnemnet
(2) des prescriptions d'ordre technique tenant à la salubrité, à la sécurité ou à l'environnement
- ex : s'il faut que le système d'évacuation d'eau soit revu...
(3) l'obligation de participation financière ou en nature
(=> notamment dans les petites communes rurales)
C - Le permis précaire
- il s'agit d'un PC qui fixe une date au-delà de laquelle la construction devra être retirée
- cette hypothèse concerne un projet placé sur un emplacement réservé (ex : futurs projets d'intérêt public) ou un bâtiment industriel édifié dans une zone affectée à un autre usage (ex : habitation)
D - Le permis modificatif
=> après l'obtention d'un PC initial, le constructeur modifie son projet de façon minime
=> dans ce cas, le constructeur "PEUT demander" (cf. Code) avant de construire un permis modificatif
- ce permis modificatif n'est pas un nouveau PC, ne se substitue pas au premier, car l'administration ne peut pas remettre en cause ce qu'elle a antérieurement autorisé dans le 1er PC
=> par contre, elle peut refuser les modifications (même minimes)
- l'administration se prononce exclusivement sur les modifications
- elle se fonde sur les règles applicables au jour de la demande du PC modificatif, et non les règles en vigueur au moment du 1er PC
=> si les règles se sont entretemps durcies, le PC modificatif sera quasi-systématiquement rejeté (ce qu'on considérait minime ne l'est plus)
- 2è hyp où un permis modificatif peut être demandé : pour régulariser une opération, not. lorsque le constructeur n'a pas respecté les caractéristiques de son projet
- souvent, l'irrespect est trop important pour que le permis modificatif soit accordé
- mais lorsqu'il l'est, il efface toute illégalité potentielle
- si les changements dans la construction définitives sont trop importants, c'est un nouveau PC qui doit être demandé
§3 - La technique des adaptations mineures et des dérogations
- dans des hypothèses précises, l'administration peut déroger à la règle d'urbanisme, ou l'adapter, pour accorder un permis de construire
- entre les adaptations et les dérogations existe une différence de degré :
=> la dérogation consiste à écarter l'application d'une règle d'urbanisme
≠ l'adaptation mineure, c'est plutôt assouplir une règle d'urbanisme
- cette technique ancienne a conduit à des abus, et la loi du 31 déc 1976 a fortement limité l'usage des dérogations
A - Les dérogations
- les seules dérogations autorisées concernent les règles impératives du RNU, et les servitudes d'utilité publique
- toute autre règle du POS PLU ou des dispositions supérieures ne peut faire l'objet d'aucune dérogation
- la plupart des hypothèses de dérogations ne mentionne ni leur ampleur, ni leur motif
- aussi, pour éviter les dérapages, le CE exerce-t-il à leur égard (s'il est saisi) un contrôle maximum, qui inclut donc un contrôle de proportionnalité
>> CE, Ass, 18 juillet 1973, Ville de Limoges
B - Les adaptations mineures
- elles peuvent concerner toutes les règles du POS PLU
- leurs motifs sont souvent précisés dans le C. urb
- par ex, l'art L123-1 admet des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, par la configuration des parcelles, ou par le caractère des constructions avoisinantes
- lorsque l'adaptation mineure n'est pas issue d'un texte, le juge vérifie si l'adaptation est suffisamment limitée
- bien évidemment, il peut se manifester une certaine subjectivité dans cette appréciation
- il est de coutume, depuis assez longtemps, de se fonder sur une adaptation limitée à 20% (lorsqu'il s'agit d'une règle chiffrable), mais cela n'a aucune valeur normative
=> le propriétaire ne pourrait pas attaquer la commune qui refuserait d'accorder le PC au motif qu'une adaptation mineure serait possible
CHAPITRE 3 - La mise en oeuvre du PC
§1 - L'affichage du PC
A - Affichage du PC en mairie
=> à ne pas confondre avec l'affichage en mairie de la demande de PC !
- dans les 8 jours de sa délivrance, la commune doit procéder à l'affichage du PC en mairie pendant une durée de 2 mois
- pour être régulier, l'affichage doit être effectué dans un lieu accessible au public
- conformément aux règles d'accès aux documents administratifs, toute personne intéressée peut accéder au dossier, et en obtenir photocopie
B - Affichage sur le terrain
- le PC doit être affiché de manière visible de l'extérieur du chantier, et ce, dès la notification d'octroi de la décision
- l'affichage doit demeurer pendant toute la durée du chantier
- le C. urb précise toutes les mentions qui doivent figurer sur le panneau (not. le fait que le PC peut faire l'objet d'un REP dans un délai de 2 mois)
- il existe une jurisp très abondante sur le caractère suffisant de cet affichage
- dans l'hyp où un litige survient sur cette question, c'est le bénéficiaire du PC qui doit apporter la preuve de l'affichage
=> dans la pratique, tous les constructeurs avisés font un constat d'huissier
- la qualité de l'affichage est doublement importante : d'une part, l'absence d'affichage sur le terrain donne lieu à des amendes
- d'autre part, le délai de recours contentieux (2 mois) ne court que si le double affichage a été valablement effectué
- si pas d'affichage du tout, le délai de recours contentieux ne commence jamais à courir => on peut attaquer le PC des années après ! (or si PC annulé, le juge ordonne la destruction de la construction)
- à noter que tout PC obtenu par fraude n'entraîne pas le démarrage du délai de recours contentieux : il pourra donc être attaqué sans limite de temps
§2 - La péremption du PC
- les effets d'un PC sont limités dans le temps (R421-32)
- le PC est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans un délai de 2 ans à compter de la notification du PC
- il est également périmé si les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année
- la jurisprudence a dû préciser ce qu'était un commencement d'exécution dans le délai de 2 ans, car certains constructeurs contournaient l'esprit de la règle en effectuant sur le terrain quelques travaux symboliques
=> le CE exige que soient constatés de véritables travaux autres que préparatoires, effectués à un rythme habituel en la matière
>> CE, 3 jan 1975, SCI foncière Cannes Bennefiat
- ex : des travaux de défrichage et de débroussaillement, à l'exclusion de toute fondation ne revêtent pas l'importance nécessaire
> CE, 21 juin 2002, Commune du Cannet des Maures
- de plus, selon le même arrêt, les travaux entrepris quelques jours avant l'expiration du délai de 2 ans constituent pour le juge un indice de ce qu'ils ont été réalisés dans le seul but d'échapper à la péremption
§3 - Le contrôle en cours d'exécution des travaux
=> L460-1
- règle : dès le commencement des travaux, le titulaire du PC doit avertir le maire par la voie d'une "déclaration d'ouverture de chantier", puis pendant toute la durée des travaux, et durant les 2 années suivant leur achèvement, le maire, le préfet, les fonctionnaires et agents assermentés peuvent à tout moment visiter les constructions, procéder à toutes les vérifications qu'ils jugent utiles, et se faire communiquer tout document technique se rapportant à la réalisation des travaux
- si à cette occasion, sont constatées des infractions, l'administration pourra ordonner l'interruption des travaux
- malheureusement, dans la pratique, ces visites sont assez rares
- examen : le lundi 16 janvier
§4 - La déclaration d'achèvement et le certificat de conformité
=> R460-1 à -6
- dès lors que les travaux sont achevés, le titulaire du PC dispose d'un délai de 30 jours pour adresser au maire de la commune une déclaration d'achèvement (acte-type)
- le service instructeur, qui a instruit le PC à l'origine, va vérifier si les travaux sont conformes à ceux qui ont été autorisés par le PC
- là encore, seules les règles d'urbanisme sont vérifiées
=> si le bâtiment présente d'évidents défauts ou vices de construction, le service ne pourra pas les relever
- le service instructeur effectue souvent cette vérification sur pièces, sans se déplacer sur le terrain
- par contre, une vérification sur place est obligatoire lorsque le constructeur a négligé d'effectuer la déclaration d'achèvement
=> on appelle ça "le récollement des travaux"
- l'administration se déplace également lorsqu'il s'agit de travaux soumis à la législation des monuments historiques et des sites, ou concernant des IGH, ou pour des établissements destinés à recevoir du public
- si l'administration constate que les travaux ont respecté le PC, elle délivre un certificat de conformité
- la décision (d'octroi ou de refus d'octroi) est notifiée au propriétaire dans les 3 mois suivant la réception de la déclaration d'achèvement des travaux
- si l'administration ne répond pas, le propriétaire peut mettre en demeure celle-ci de répondre
- et si au bout d'un mois, l'administration ne répond pas, un certificat de conformité tacite est constitué
REMARQUE 1 : la procédure de permis de construire ne représente pas la totalité des autorisations d'occupation du sol
=> il existe en effet plusieurs réglementations nationales spéciales (une douzaine), qui concernent certains modes d'utilisation ou d'occupation du sol
- ces derniers sont soumis, comme les constructions classiques, à des régimes d'autorisation ou de déclaration préalable
- ces procédures sont souvent assez proches du permis de construire et de la déclaration de travaux, et en plus, elles ont elles aussi été décentralisées au profit des maires en janvier 1983 (s'il y a un POS PLU ou une carte communale)
- autres permis d'agir sur le sol : - le permis de démolir
- les autorisations de coupe et d'abattage d'arbres
- les autorisations de déffrichement
- les autorisations d'implantations d'équipements commerciaux
- les déclarations de clôture (≠ murs, qui relèvent du PC)
- les autorisations d'installation et travaux divers (ex : les aires de jeu ou les aires de stationnement ; ou les dépôts de véhicules neufs)
- les autorisations de stationnement de caravanes au-delà de 3 mois (≠ caravanes fixes => PC)
REMARQUE 2 : un vaste projet de réforme des autorisations d'urbanisme est en cours de discussion au Parlement
=> la réforme consiste à :
- limiter le nombre d'hypothèses nécessitant un PC, au profit d'une simple déclaration de travaux
- simplifier l'instruction des PC, et garantir les délais d'instruction généralement peu respectés
- limiter le nombre des autorisations d'urbanisme autres que le PC (au nombre de 12) => il en resterait 3 : le PC (et la DT), qui intégrerait la quasi totalité des opérations, le permis de démolir, et le permis de lotir (ou d'amégament) => pour les lotissements et les ZAC
- autre nouveauté : accélérer la procédure de délivrances des certificats d'urbanisme
- enfin, en cas de vice de forme du PC, il serait possible au juge de prononcer une annulation conditionnelle du permis de construire, permettant une régularisation ultérieure
TITRE 3 - Le permis de démolir
- dès le 19è siècle, existaient plusieurs procédures réglementant les démolitions de bâtiments, mais exclusivement dans une perspective de police administrative
- les lois du 31 déc 1913 et 2 mai 1930 sur la protection des monuments historiques et des sites avaient introduit des autorisations préalables de démolition afin de protéger certaines constructions présentant un intérêt particulier
- la loi du 31 déc 1976 a unifié ces procédures, au profit d'un permis de démolir unique, codifié dans les art L430-1 ss et R430-1 ss C. urb
- comme le PC, le permis de démolir a été décentralisé au profit des communes par la loi du 7 janvier 1983
- il faut noter que le PC et le permis de démolir sont deux procédures distinctes
=> ainsi, l'obtention d'un PC par lequel vous reconstruisez totalement une bâtisse après démolition de l'ancienne ne signifie pas que la démolition est autorisée
SECTION 1 - Le champ d'application du permis de démolir
=> l'art L430-2 précise que "quiconque désire démolir en tout ou partie un bâtiment à quelqu'usage qu'il soit affecté (=> même s'il n'est pas affecté) doit au préalable obtenir un permis de démolir"
- cette obligation s'impose aux personne privées, mais aussi aux collectivités publiques, ainsi qu'aux concessionnaires de SP et aux EP
- cependant, la procédure du permis de démolir ne s'applique pas à tout type de travaux, ni sur l'ensemble du territoire
§1 - Les travaux soumis au permis de démolir
- l'idée générale est qu'a priori, toute démolition doit être autorisée, sauf dans les cas expressément prévus par le C. urb
- la notion de démolition est interprétée largement
- constituent des démolitions tous travaux portant atteinte au gros-oeuvre du bâtiment, soit en totalité, soit en partie
- de plus, tout travail, qui aurait pour effet de rendre l'utilisation des locaux impossible ou dangereuse, nécessite un permis de démolir
- par exemple, la destruction des parquets, des escaliers, mais aussi le fait d'enlever les portes ou les fenêtres
- l'art L430-3 dresse la liste des trauvaux n'exigeant pas de permis de démolir (=> liste négative)
=> il s'agit de démolitions essentiellement de 4 types :
(1) des bâtiments menaçant ruine
(2) des immeubles insalubres
=> REM : c'est le maire ou le préfet qui prennent un arrêté qualifiant ces immeubles
(3) démolitions imposées par l'administration conformément aux dispositions d'un PLU ou d'un PSMV
(4) démolitions effectuées en application d'une décision de justice définitive
§2 - Le champ d'application géographique des permis de démolition
- L430-1 énumère les zones dans lesquelles un permis de démolition est exigé
=> c'est la grande différence entre le PC applicable sur l'ensemble du territoire
=> 4 situations géographiques :
(1) dans les lieux où le logement social doit être protégé
- ces lieux sont précisés : Paris et l'ensemble des communes situées dans un rayon de 50 km autour de Paris et toutes les communes de plus de 10 000 habitant
- les communes figurant sur une liste établie par décret (=> en général, communes de moins de 10 000 habitants, mais avec beaucoup de logement social)
- l'objectif en imposant la procédure de permis de démolition est de protéger les locataires des logements sociaux afin d'éviter les "expulsions pour démolition et reconstruction" (phénomène des années 1970)
(2) lorsqu'il s'agit de protéger le patrimoine national
• zones de protection autour des monuments et sites
• ZPPAUP
• zones délimitant des périmètres autour des édifices classés ou inscrits
• immeubles inscrits sur l'inventaire supplémentaire des monuments historiques
- malgré cela, beaucoup de bâtiments ont été détruits
- ex : maisons de Le Corbusier détruites car pas inscrites à temps sur la liste
(3) certaines zones délimitées par les POS PLU
- ex : les secteurs sauvegardés
- ex : dans les périmètres de rénovation et de restauration immobilière
(4) loi UH de juillet 2003 => communes non dotées d'un document local d'urbanisme
=> le Conseil municipal peut décider de rendre applicable de permis de démolition dans des périmètres définis par lui-même
SECTION 2 - La procédure de délivrance du permis de démolition
- elle est proche de celle du PC
- la demande est présentée par le propriétaire ou le mandataire (renvoi au PC)
- au dossier, il faut joindre à la du permis de démolition un plan de situation de l'immeuble, un plan de masse des constructions à démolir et à conserver, l'indication des conditions d'utilisation du bâtiment, sa surface hors oeuvres nette (SHON) et les motifs de l'opération projetée
- le dossier est adressé en 4 exemplaires au maire de la commune
=> un avis de dépôt est affiché en mairie
- le dossier est instruit par le service chargé des PC avec une procédure identique
=> le service dispose de 4 mois pour se prononcer
* si la commune dispose d'un POS PLU ou d'une carte communale, le permis de démolition est pris par le maire au nom de la commune
- cette décision du maire n'est exécutoire que 15 jours après sa transmission au Préfet (≠ PC => exécutoire immédiatement dès sa transmission)
=> en effet, le préfet accélère le contrôle de légalité pour le faire dans les 15 jours car la démolition est irrécupérable (≠ construction illégale)
* si la commune ne dispose pas de documents locaux d'urbanisme, la décision est prise au nom de l'Etat par le Préfet (alors que c'est par le maire pour le PC)
- une décision de rejet totale, partielle, ou simplement accompagnée de prescriptions particulières doit être motivée
- le silence de l'administration au-delà d'un délai de 4 mois signifie l'octroi d'un permis de démolition tacite
- le permis de démolition fait l'objet des mêmes mesures de publicité que le PC (renvoi au PC)
- un permis de démolition est valable 5 ans (≠ PC = 2 ans)
=> si les démolitions n'ont pas commencées au terme de ce délai, ou si elles ont été interrompues plus de 2 ans, le permis est périmé ; il est caduque
- un permis de démolition doit être affiché sur le terrain dans les mêmes conditions qu'un PC
(PARTIE III - L'urbanisme opérationnel
=> droit de premeption urbain
=> droit de délaissement
=> droit des lotissements
=> zones d'aménagement concertées)
« La célérité de la justice : exigence d'un délai raisonnableCours de droit européen de la concurrence »
Tags : droit urbanisme, droit construction

References: §1

§2

§3

§4

§1

§2

§1

§2

§1

§2

§1

§2

§3

§1

§2

§3

§1

§2

§3

§1

§2

§3

§1

§2

§1

§2

§3

§4

§1

§2

§3

§4

§5

§6

§1

§2

§1

§2

§3

§1

§2

§3

§1

§2

§1

§2

§1

§2

§3

§1

§2

§3

§1

§2

§3

§4

§1

§2