Source: http://www.senat.fr/cra/s20080429/s20080429_8.html
Timestamp: 2018-01-22 02:44:55+00:00

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Sénat - Compte rendu analytique officiel du 29 avril 2008
Compte rendu analytique officiel du 29 avril 2008
Mobilité et parcours professionnels dans la fonction publique (Urgence)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Hier, la commission des finances a déclaré irrecevable deux de nos amendements dont l'un prévoyait que la personne publique puisse proposer aux agents en CDD ou en CDI une titularisation en cas de transfert d'activité.
Tout d'abord, il est étonnant que l'on doive attendre la séance publique pour obtenir des éléments de réponse précise en cas d'irrecevabilité d'un amendement. De plus, il nous a été dit, sans chiffre à l'appui, que notre amendement impliquait un engagement financier de l'État sur le long terme. Mais n'est-ce pas le cas pour un CDI, à moins que vous ne vouliez licencier rapidement les agents recrutés sous cette forme ? Le Gouvernement pourrait-il nous dire à combien se monte la dépense supplémentaire entre les agents titularisés et ceux recrutés par CDI ?
Avec cet article 40, n'est-ce pas, finalement, le débat politique et parlementaire que l'on bride ? Cet article n'a-t-il pas pour fonction première d'éviter des débats ? La titularisation d'agents contractuels ne ressort-elle pas bien plus du domaine politique que budgétaire ? Si l'on veut redonner un sens et des pouvoirs au Parlement, comme on l'entend si souvent dire au sein de la majorité, ne faut-il pas en profiter pour revoir l'article 40 ? (Marques d'approbation à gauche)
M. le président. - Comme nous l'avons décidé, la commission des finances est seule compétente en matière d'application de l'article 40. Pourquoi ne pas demander à son président ou au rapporteur général de vous indiquer les motifs d'irrecevabilité de vos amendements, sans préjuger bien sûr des réponses que pourra vous donner le Gouvernement ?
M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. - Nous allons faire ce discours à deux voix : je vous présenterai les grandes lignes de ce projet de loi et M. Santini reviendra sur les dispositions qu'il contient.
Ce texte marque la première étape de la modernisation de la fonction publique, à laquelle nous tenons tant, et il procède d'une conviction : si la qualité de la gestion des ressources humaines est essentielle dans les entreprises, elle l'est encore plus dans la fonction publique. Les fonctionnaires sont en droit d'attendre de l'État une véritable gestion des ressources humaines. Quant aux citoyens, ils veulent que l'État leur fournisse un service public de qualité au meilleur coût.
Fort de cette conviction, le Gouvernement s'est donné pour ambition de dynamiser les parcours professionnels des fonctionnaires lors des Conseils de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 et du 4 avril 2008. Rendre les carrières plus attractives, plus diversifiées, permettre à chaque fonctionnaire de découvrir les différents métiers et les différents territoires de l'État, s'assurer que chaque fonctionnaire qui le souhaite puisse changer de métier ou de région, voilà notre ambition. Pour avoir un État moderne et dynamique, nous devons faire circuler les hommes, les idées, les compétences. C'est aussi la condition pour avoir des fonctionnaires heureux et fiers de leurs métiers.
Il y a quelques mois, lors de son discours sur la fonction publique à Nantes, le Président de la République a estimé qu'il fallait davantage gérer des hommes et des femmes et moins les catégories juridiques. Le fonctionnaire en tant que personne ne doit pas s'effacer derrière des statuts. Des procédures ne doivent pas entraver l'expression des talents. Il faut sortir d'une approche trop mécanique, égalitariste et anonyme, pour remettre de l'humain et de l'individualité dans la gestion de la fonction publique.
Nous ne sommes pas en train de faire de l'idéologie, bien au contraire (on en doute à gauche) : nous voulons être pragmatique et répondre aux demandes concrètes des agents. Comme nous l'ont demandé ceux qui se sont exprimés lors du grand débat national sur les valeurs, missions et métiers de la fonction publique que nous avons organisé avec André Santini depuis octobre et qui vient de s'achever, la carrière dans la fonction publique ne doit plus être un parcours du combattant.
Certes, le chemin à parcourir est encore long : aujourd'hui, moins de 5 % des fonctionnaires servent hors de leur corps d'appartenance. La mobilité est peu développée et elle concerne avant tout l'encadrement supérieur. Elle correspond rarement à une mobilité entre ministères ou entre fonctions publiques. Surtout, elle se heurte à des obstacles structurels, qui résultent du cloisonnement des corps, de la lourdeur des procédures, de la multiplicité des régimes indemnitaires, de pratiques de gestion parfois trop rigides.
Il arrive même des situations totalement ubuesques où, pour simplement changer de direction au sein d'un même ministère, il faille changer de corps, avec toute la paperasse et les tracasseries que cela implique. C'est particulièrement vrai au niveau local, tant l'organisation de l'État y est trop souvent en tuyaux d'orgue. Vous l'avez certainement constaté dans vos communes et territoires.
Comment s'étonner dès lors que la mobilité soit une préoccupation centrale des fonctionnaires ? Selon une enquête Ipsos, 86 % des fonctionnaires estiment qu'une fonction publique moderne doit donner à ses agents la possibilité de changer de métier.
Pour y parvenir, plusieurs textes ont été élaborés et ce projet de loi est le principal d'entre eux. Il est complété par une série de décrets, notamment à caractère indemnitaire.
Je souhaite tout d'abord lever une ambigüité : ce texte est une première étape et nous aurons l'occasion de poursuivre cette modernisation en prenant appui sur le Livre blanc que nous a remis Jean-Ludovic Silicani le 17 avril sur la valeur, la qualité et l'engagement des fonctionnaires. Vous serez bien évidemment associés en amont à ces travaux et au projet de loi que nous vous proposerons dans les mois qui viennent.
Nous vous présentons aujourd'hui un texte qui est le fruit d'une intense concertation. Ce terme est souvent galvaudé mais vous ne pourrez pas dire que ce projet de loi a été écrit en catimini, sans concertation, sans discussion, sans dialogue. Trois débats ont été organisés au Conseil supérieur de la fonction publique, les 16 octobre, 18 décembre et 18 mars en présence, bien sûr, des organisations syndicales : l'un sur les principes, le second sur les mesures concrètes du projet de loi et le dernier sur les décrets l'accompagnant. Les Conseils supérieurs de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique territoriale ont également été consultés les 21 et 26 mars. Il ne s'agissait pas de faire des réunions pour faire des réunions, de se rencontrer pour se rencontrer. Ces concertations ont permis d'enrichir considérablement la première version du texte. En outre, nous avons beaucoup échangé avec les sénateurs qui le souhaitaient, notamment avec votre rapporteur.
S'agissant de la réorientation professionnelle, qui suscitait des inquiétudes, le texte a été substantiellement réécrit, pour bien montrer que l'objectif est d'accompagner les fonctionnaires, avec des engagements précis en termes de formation ou de propositions d'emplois.
Sur le cumul d'emplois à temps partiel, nous avons répondu aux deux demandes des syndicats en précisant qu'il devrait y avoir un emploi à mi-temps et que le total des emplois cumulés ne pourrait dépasser un plein temps.
Personne ne pourra nous reprocher un manque de dialogue mais se concerter n'est pas renoncer à ses objectifs : on discute avec le désir de convaincre. Nous avons pris acte de certains désaccords sur les orientations et négocié sur les modalités de leur mise en oeuvre. Nous prenons maintenant nos responsabilités en présentant ce texte ambitieux. Les fonctionnaires que nous avons rencontrés nous ont dit qu'ils ne se contenteraient pas de grands principes ou de demi-mesures : ils veulent des changements concrets et immédiats.
Le texte s'organise autour d'un principe simple : un agent qui fait le choix de diversifier son parcours professionnel -et quel jeune pourrait-il ne pas l'envisager ?- ne doit pas être pénalisé mais valorisé et récompensé. Il en découle qu'il fait lever tous les obstacles juridique à la mobilité des fonctionnaires : les entraves statutaires à l'exercice de missions comparables sont supprimées. Le texte simplifie et systématise les possibilités de détachement et d'intégration dans des corps comparables, il ouvre une possibilité d'intégration directe et crée un droit à la mobilité. Le critère de l'appartenance à un corps ne pourra plus prévaloir sur la compétence. Arrêtons de considérer nos agents en fonction de statuts et regardons-les comme détenteurs d'un métier et de savoirs.
Deuxième objectif, créer les conditions de la modernisation, de la continuité et de l'adaptabilité du service public Le projet permet le remplacement momentané d'un fonctionnaire par un contractuel et autorise le recours à l'intérim dans les trois fonctions publiques. Il généralise le cumul d'emplois à temps non complet et facilite la réorientation professionnelle.
Troisième objectif, offrir des outils, notamment financiers pour encourager la mobilité. Le texte prévoit le maintien de la rémunération en cas de mobilité liée à un changement de service ou de projet particulier. Des primes encourageront la mobilité et une indemnité de départ volontaire est instituée -on a parlé de pécule.
Voilà les principes qui nous ont guidés dans la préparation de ce texte ambitieux pour les fonctionnaires et pour le service public. (Applaudissements à droite et sur certains bancs au centre)
M. André Santini, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. - Éric Woerth vous a présenté les principes du projet et la concertation à laquelle il a donné lieu ; je voudrais pour ma part illustrer par quelques exemples les changements concrets qu'il apporte.
Aujourd'hui, une secrétaire administrative qui a des connaissances en matière de dossiers de subventions agricoles, ne peut exercer cette mission au sein d'une DDA car le statut du corps des techniciens agricoles ne prévoit pas le détachement de secrétaires en son sein. L'article premier lèvera cet obstacle.
Aujourd'hui, un attaché de la fonction publique territoriale qui veut passer dans la fonction publique d'État doit obtenir un détachement, qui est temporaire. Avec l'article 2, il pourra être intégré dans la fonction publique d'État sans période transitoire.
Aujourd'hui, un attaché de préfecture affecté dans une DDE peut se voir refuser son départ par la préfecture pour des raisons d'opportunité. Demain, si la DDE a donné son accord, la préfecture ne pourra le retenir plus de trois mois sauf à démontrer que sa présence est nécessaire à la bonne marche du service : la mobilité devient un droit effectif.
Aujourd'hui, un agent en Drire qui part dans l'administration territoriale en raison d'une restructuration perd des primes ; avec l'article 3, la mobilité est compensée.
Ces quatre exemples concrets montrent que nous avons voulu nous placer du point de vue de l'agent. La même logique inspire les trois articles qui ont été les plus discutés dans la phase de concertation.
Éric Woerth a évoqué l'article 7 sur la réorientation. La réforme de l'État va conduire à des restructurations de services. On peut s'en réjouir ou le déplorer, c'est un fait. Si l'on s'en tenait strictement au droit actuel, le fonctionnaire dont l'emploi serait supprimé se trouverait livré à lui-même pour rechercher un nouveau poste, établir un bilan de ses compétences et définir des formations, l'administration étant seulement tenue de lui proposer un autre poste, sans garantie de localisation ni prise en compte des aspirations de l'intéressé qui serait réputé démissionnaire en cas de refus. Serait-ce là pour l'État une façon décente de traiter ses agents et ceux qui contestent notre proposition voudraient-ils vraiment que nous la retirions ? Nous proposons un dispositif d'accompagnement personnalisé, aussi en amont que possible et dans le cadre d'engagements réciproques. On établira systématiquement un projet d'évolution professionnelle intégrant des actions de formation de réorientation, de formation et de validation des acquis de l'expérience. L'agent aura un droit de priorité ; l'administration lui garantira un suivi individualisé et devra faire diligence pour lui proposer un poste correspondant à son grade et à son projet personnalisé. La réorientation cessera lorsque l'agent accèdera à un nouveau poste.
On a beaucoup parlé à tort de la disponibilité d'office. L'objectif n'est pas de créer un licenciement déguisé mais une mesure dissuasive vis-à-vis d'agents refusant le principe même de la suppression de leur emploi. Il faut que l'agent refuse trois postes de la fonction publique correspondant à son grade, ce qui supprime le débat sur le déclassement, et à son projet personnalisé d'évolution professionnelle. Qui peut présenter ces mesures de bon sens et qui ne sont nullement inéquitables par rapport au secteur privé, comme des atteintes au statut alors qu'elles ouvrent aux fonctionnaires le droit d'être accompagnés lorsque l'administration évolue ? Ce qui est moderne et nouveau est que celle-ci prenne soin de ses agents.
L'administration est toujours libre d'évoluer dans son organisation. Non, le fonctionnaire n'est pas propriétaire de son emploi : le principe même de la fonction publique repose sur la distinction du grade et de l'emploi ; le fonctionnaire appartient à un corps et à un grade mais les emplois dépendent de l'administration qui est libre de les redéployer en fonction des besoins du service public. Il ne faut pas confondre les garanties statutaires et l'inamovibilité.
L'article 8 sur le cumul d'emplois à temps non complet a été très discuté. Aujourd'hui, si un service de l'État a un besoin de secrétariat permanent correspondant à deux tiers de temps plein, il doit créer un emploi à temps plein et ne peut obliger l'agent à travailler à temps partiel : celui-ci sera à la fois sur-rémunéré et sous-employé. Avec le projet, l'État pourra créer un emploi de deux tiers temps et l'agent compléter son revenu avec un autre emploi : une secrétaire pourra assurer deux tiers temps au secrétariat d'une commission médicale et un tiers temps comme secrétaire du directeur départemental de l'agriculture. En cas de restructuration, voilà un moyen très concret pour un agent de rester dans la même ville. Préférerait-il un emploi d'un seul tenant mais en déménageant ? Il faut, avec pragmatisme, se placer du point de vue de l'agent
L'intérim est aujourd'hui interdit par une jurisprudence du Conseil d'État du 18 janvier 1980. Comment faire en cas de congé maladie ? Le recrutement d'un vacataire prend du temps. Il faut se garder d'assimiler intérim et précarité : est-il préférable d'enchaîner des vacations de quinze jours ou d'être salarié d'une société d'intérim ? L'intérim doit être dédramatisé, il n'a rien de honteux mais constitue un outil supplémentaire. Nous ne voulons pas en faire la règle mais faciliter les efforts de d'administration. Qui peut dire que les hôpitaux publics, qui fonctionnent à flux tendu, n'auront jamais besoin d'intérimaires ?
Il en va de la continuité du service public et de sa réactivité, les usagers ne comprennent pas que l'administration puisse avoir du retard au motif que des fonctionnaires absents ne sont pas remplacés. Le recours à l'intérim aidera également les fonctionnaires dans les périodes de surcharge de travail.
Pour conclure, je citerai le Président de la République, alors candidat, qui déclarait le 7 juillet 2005 : « l'attachement au service public ne se mesure pas au nombre des cris que l'on pousse à son sujet. Il se mesure à la hauteur de l'ambition que l'on a pour lui, de la volonté que l'on met pour le faire changer, des moyens qu'on lui donne pour y parvenir, de la confiance qu'on lui fait pour réussir ». Nous avons une chance : pour la première fois depuis le Général de Gaulle, un Président de la République en exercice s'intéresse aux questions de fonction publique ! Profitons-en pour conduire une modernisation d'ampleur.
Vouloir ne rien changer aux règles de fonctionnement de la fonction publique, c'est tuer lentement mais sûrement le service public. C'est parce que nous croyons à l'avenir de la fonction publique et du service public, que nous vous proposons cette réforme ! (Applaudissements à droite et au centre)
M. Hugues Portelli, rapporteur de la commission des lois - Nous avons réformé en profondeur la fonction publique au cours de la précédente législature, modernisé l'État pour l'adapter à la globalisation de l'économie, à la décentralisation de l'initiative publique, au redéploiement des missions de service public sur l'essentiel. Les rapports entre public et privé, entre centre et périphérie, entre national et supranational changent en permanence, l'État doit intégrer de nouveaux concepts, qui mettent en cause certains de ses principes fondateurs.
La mobilité des individus et des organes qui composent les collectivités publiques, la recomposition permanente des structures administratives, nécessitent plus de souplesse que n'y autorise le droit rigide hérité du siècle dernier.
Cette mobilité inévitable peut être envisagée de plusieurs façons suivant que l'on met l'accent sur les principes fondateurs du droit français de la fonction publique ou sur l'ouverture et les exemples des États voisins. Mais elle ne doit pas être envisagée à partir d'un sommet qui définirait unilatéralement l'intérêt général. Elle implique, pour être acceptée, de respecter les droits des agents au moment de leur imposer de nouveaux devoirs. Tel est le sens du débat que nous allons avoir.
Devant l'institut régional d'administration de Nantes le 19 septembre 2007, le Président de la République a souligné la nécessité de refonder la fonction publique et marqué sa volonté de conclure un nouveau pacte avec les fonctionnaires et les citoyens, appelé « service public 2012 ». Le 1er octobre, M. Fillon a lancé un débat national sur la fonction publique, qui vient de s'achever avec la publication d'un Livre blanc sur la fonction publique. Le Gouvernement a également engagé une réflexion sur les missions et le format des administrations dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le Conseil de modernisation des politiques publiques a déjà retenu plusieurs propositions pour atteindre l'objectif de non-remplacement d'un départ de fonctionnaire à la retraite sur deux entre 2009 et 2011, tout en améliorant la qualité du service public. Elles représentent environ 7 milliards d'euros d'économies à l'horizon 2011.
Sans attendre la publication du Livre blanc, le Gouvernement a pris l'initiative de nous proposer ce texte relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique. M. Woerth y voit une « boîte à outils visant à développer la mobilité des fonctionnaires et à leur offrir la liberté de mener leur carrière en exprimant mieux leurs talents en levant les blocages multiples qui entravent les carrières ».
Ce texte comprend des dispositions destinées à faciliter la mobilité choisie des fonctionnaires, et d'autres qui accompagnent la restructuration engagée des administrations publiques dans le cadre de la RGPP.
Le développement de la mobilité est très attendu par les agents et les employeurs publics. Les nombreuses mesures que nous avons adoptées pour faciliter les échanges entre les administrations publiques, mais aussi entre le secteur public et le secteur privé, n'ont pas encore pu produire tous leurs effets, alors que les restructurations lancées rendent cette mobilité inévitable.
La RGPP implique la suppression d'un grand nombre d'emplois, par la fusion des grandes directions administratives déjà annoncées, elle contraint donc les fonctionnaires concernés à la mobilité. Ce sera le cas, par exemple, lors de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, de la réforme de la carte judiciaire, qui prévoit la suppression de plusieurs centaines de tribunaux d'instance et de grande instance, et celle des armées à travers la réorganisation de leurs fonctions de soutien.
Or, les obstacles demeurent nombreux pour donner toute leur ampleur aux nombreuses possibilités prévues par le statut général de la fonction publique : multiplicité des corps et statuts au sein de la fonction publique de l'État ; fermeture de certains corps au détachement ou à l'intégration ; disparités des régimes indemnitaires ; cloisonnement entre les trois fonctions publiques ; inertie ou refus opposés par certaines administrations aux demandes de mobilité de leurs agents ; absence de prise en compte par l'administration d'origine et l'administration d'accueil d'un fonctionnaire en détachement des avancements de grade ou d'échelon obtenus dans l'autre administration ; difficultés rencontrées au moment de la réintégration dans le corps ou cadre d'emplois d'origine. S'y ajoutent les obstacles liés aux pratiques de gestion et aux difficultés matérielles, sociales et familiales liées à la mobilité.
Au total, seuls 4,9 % des agents civils de l'État étaient en mobilité au 31 décembre 2004.
La loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique a ouvert davantage la fonction publique aux ressortissants communautaires, favorisé l'accès par la voie du détachement à tous les corps et cadres d'emplois et, enfin, prévu la reconduction de certains contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée.
La loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique soutient la formation professionnelle tout au long de la vie des agents publics, favorise les échanges entre les administrations publiques, entre le secteur public et le secteur privé, elle modernise les règles de déontologie, elle simplifie le régime des cumuls d'activité et encourage la création d'entreprises par des agents publics.
Le texte que nous examinons aujourd'hui reconnaît de nouvelles garanties aux agents et confie à l'administration de nouveaux outils pour gérer les effectifs, en particulier pour diversifier ses recrutements.
Le chapitre premier prévoit des règles importantes : levée des restrictions aux détachements ; obligation pour le corps ou cadre d'emplois d'accueil de proposer l'intégration en son sein aux bénéficiaires d'un détachement se poursuivant au-delà d'une période de cinq ans ; faculté, pour le fonctionnaire, d'être intégré directement dans un corps ou cadre d'emploi de même catégorie et de niveau comparable à son corps ou cadre d'emplois d'origine, avec l'accord de celui-ci ; ouverture des corps militaires aux fonctionnaires ; droit au départ des fonctionnaires vers une administration publique ou vers le secteur privé, sous réserve de l'accord de l'administration ou de l'organisme d'accueil, des nécessités du service, d'un délai de préavis pouvant atteindre jusqu'à six mois et, le cas échéant, d'une durée minimale de services effectifs ; prise en compte, tant dans le corps ou cadre d'emplois d'origine d'un fonctionnaire détaché que dans son corps ou cadre d'emplois de détachement, des avancements d'échelon et de grade dont il a bénéficié dans l'autre corps ou cadre d'emplois; garantie, pour le fonctionnaire de l'État qui poursuit sa carrière dans une autre administration, de conserver sa rémunération.
Ces dispositions ont été bien accueillies par de nombreuses organisations syndicales.
Le second chapitre crée de nouveaux outils de gestion des effectifs pour accompagner les restructurations. Le fonctionnaire bénéficiera d'un suivi individualisé et régulier ainsi que d'un appui, mais il en perdra le bénéfice s'il refuse successivement trois emplois publics correspondant à son grade et à son emploi. Dans ce cas, il pourrait être placé d'office en disponibilité ou être mis à la retraite.
Ce texte ouvre des possibilités de cumul d'emplois permanents à temps non complet entre les trois fonctions publiques et sur l'ensemble du territoire. Cette possibilité n'est actuellement reconnue aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers qu'au sein de leur propre fonction publique, mais elle n'est pas prévue pour les fonctionnaires de l'État, qui doivent être recrutés sur des emplois permanents à temps complet, sauf, depuis la loi du 2 février 2007, pour assurer le maintien des services publics en milieu rural. Le présent texte généralise et pérennise les possibilités de cumul d'emplois permanents à temps non complet, en subordonnant leur mise en oeuvre à l'accord des fonctionnaires concernés et en garantissant spécifiquement aux agents de l'État un emploi principal équivalent à un mi-temps et une durée totale de service correspondant au plus à un temps complet.
L'article 9 autorise les administrations de l'État, comme c'est déjà le cas dans le cadre des fonctions publiques territoriale et hospitalière, à faire appel à des agents non titulaires pour remplacer des fonctionnaires momentanément absents ou pour pourvoir aux vacances d'emploi dans la limite d'une durée d'un an. Aux termes de l'article 10, l'État, les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers pourraient, dans certains cas, s'adresser à des entreprises d'intérim. Les dispositions du code du travail relatives au travail temporaire s'appliqueraient sous réserve des adaptations nécessitées par la spécificité des emplois publics.
Le tribunal administratif sera compétent pour régler les litiges.
Les transferts d'activité entre personnes morales de droit public seront par ailleurs simplifiés, et l'accès des militaires et des ressortissants de l'Union européenne à la fonction publique sera assoupli. Les limites d'âge seront supprimées. Les trois derniers articles sont relatifs à la dématérialisation des dossiers individuels des fonctionnaires, à la position hors cadre d'un fonctionnaire auprès d'un organisme international et à la procédure d'élaboration des décrets statutaires.
Pour la commission des lois, l'objet de ce texte de transition est d'accompagner la restructuration des administrations publiques dans le cadre statutaire actuel. Le Gouvernement a annoncé pour 2009 la révision complète du statut général de la fonction publique ; certaines dispositions du présent texte perdront alors de leur utilité ; a contrario, la refonte du droit public du travail sera l'occasion d'un débat plus approfondi.
La commission entend, par ses amendements, préserver les grands principes de la fonction publique française et assurer la cohérence de la loi dans le temps. Elle souhaite renforcer les nouveaux droits reconnus aux fonctionnaires, en précisant notamment les règles applicables au droit au départ des fonctionnaires dans une autre administration ou dans le secteur privé. Son amendement à l'article 4 rappelle les cas prévus par décret en Conseil d'État où le détachement et la mise en disponibilité sont de droit, tire la conséquence du droit reconnu par le projet de loi aux fonctionnaires d'être intégrés directement dans d'autres corps ou cadres d'emplois que le leur, prévoit explicitement qu'un départ dans le secteur privé est subordonné à un avis de compatibilité de la commission de déontologie et précise que le silence gardé par l'administration pendant deux mois à compter de la réception de la demande vaut acceptation.
La commission suggère en outre que les trois emplois publics proposés à un fonctionnaire de l'État placé en situation de réorientation professionnelle correspondent non seulement à son grade et à son projet personnalisé d'évolution professionnelle mais aussi tiennent compte de la situation familiale de l'intéressé. Elle propose d'aligner les règles relatives au placement en position hors cadre des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers sur celles applicables aux fonctionnaires de l'État.
Si elle comprend le souci du Gouvernement de pouvoir disposer de la souplesse nécessaire au remplacement rapide de fonctionnaires momentanément absents, la commission s'est interrogée, à propos du recours à l'intérim, sur le risque de développement de la précarité dans une fonction publique qui compte déjà de nombreux contractuels placés en situation fragile. Elle a relevé que le statut offre de nombreux moyens de faire face aux absences temporaires. Le recours aux contractuels est autorisé, pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière notamment, dans de nombreux cas que le projet de loi ouvre, dans leur totalité, à l'État. La commission approuve cette généralisation à l'ensemble de la fonction publique. Après avoir, dans un premier temps, donné un avis négatif à cette disposition, elle proposera de la maintenir (à gauche, on fait observer que c'est contre l'avis du rapporteur) en l'encadrant dans des limites de temps et de circonstances précises.
Les dispositions du texte relatives à la mise à disposition de fonctionnaires de l'État et au cumul d'emplois permanents à temps complet appellent des réserves, sinon un encadrement, dans la mesure où elles remettent en cause des positions clairement exprimées par le Parlement il y a à peine plus d'un an. L'expérimentation par des fonctionnaires de l'État du cumul d'emplois permanents à temps non complet dans les zones de revitalisation rurale, prévue par la loi du 2 février 2007, n'a jamais commencé faute de décret d'application. Pour la commission, l'extension de cette possibilité de cumul aux trois fonctions publiques et à l'ensemble du territoire n'est acceptable qu'à la condition qu'elle conserve un caractère expérimental. La durée de cette expérimentation sera de cinq ans et ses modalités de mise en oeuvre seront précisées par un décret en Conseil d'État. Le fonctionnaire sera affilié et cotisera au régime de retraite dont il relèvera au titre de son emploi principal.
Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle soumet au Sénat, la commission a adopté le présent projet de loi. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Georges Othily. - Comme le soulignait en 1996 l'ancien vice-président du Conseil d'État, M. Denoix de Saint-Marc, les Français sont profondément attachés à l'idée de service public et lui accordent une place centrale dans leurs représentations collectives. Ce tropisme, si profondément ancré dans notre conception du rôle de l'État, associe étroitement, quitte à les confondre, service public et secteur public. On sait la contribution que le service public à la française a apporté au développement d'une société plus juste ; mais l'évolution de la conception du rôle de l'État depuis les années 1980, sous l'influence de l'Europe, a eu pour effet de recentrer les missions de la puissance publique, donc de remettre en cause le rôle traditionnel de l'État et de ses agents.
Notre pays se distingue au sein de l'OCDE : selon l'Insee, la fonction publique employait en 2005 près de 5 305 000 personnes, soit 19,2 % des 27 millions d'actifs que compte notre pays ; en prenant en compte les services non marchands à caractère public financés par des prélèvements obligatoires, cette proportion atteint même 21,6 %. La masse salariale de l'ensemble des administrations publiques pesait 13,1 % du PIB en 2006, soit 234,7 milliards d'euros. Le poids global de l'emploi public a progressé de 1995 à 2005 au rythme de 3,6 % par an, soit le double de l'inflation moyenne. L'État employeur doit de plus supporter ses propres engagements de retraite, qui sont passés de 9 % des dépenses primaires en 1991 à 14 % en 2006. Si l'on ajoute les effets du glissement vieillesse technicité, étant entendu que 85 % de l'augmentation des dépenses primaires de ces dix dernières années proviennent des dépenses de personnel, on voit que le pilotage financier de la fonction publique est devenu extrêmement complexe.
Il ne s'agit pas, évidemment, de s'en prendre au travail remarquable de ces millions d'hommes et de femmes qui ont choisi de mettre leur carrière au service de l'intérêt général. Le Gouvernement a choisi la voie délicate mais nécessaire de placer la réforme de la fonction publique au service de la réforme de l'État. Ce projet de loi est la première application des conclusions du débat national sur la fonction publique. La question n'est toutefois pas nouvelle, les circulaires Rocard du 23 février 1989 ou Juppé du 26 juillet 1995 ayant amorcé la nécessaire évolution des missions des fonctionnaires.
La réforme de l'État ne peut cependant aller de pair qu'avec une révision de la politique de gestion de la fonction publique -certains parlent même de politique managériale. Nos agents sont tantôt perçus comme le fer de lance de services publics égalitaires et protecteurs, tantôt décriés comme une catégorie d'actifs surprotégés, corporatistes et peu efficients. Ces clichés décrivent mal la réalité ; nos fonctionnaires méritent mieux. Mais nos compatriotes attendent aussi, à juste titre, qu'ils jouent le jeu de la réforme. C'est là la gageure de votre fonction, monsieur le ministre ; l'un de vos prédécesseurs y a perdu son poste en 1999...
À l'heure de la Lolf, il est normal que nous mettions à plat la gestion des carrières. Passer d'une culture de moyens à une culture de résultats implique une transformation profonde de notre conception même de la fonction publique. Comme le relève avec justesse le rapporteur, les statuts actuels, rigides et complexes, sont inadaptés à l'évolution des missions de l'administration. Cet héritage du siècle dernier est un obstacle à la mobilité des agents, dont ces derniers sont pourtant demandeurs. Si 86 % des fonctionnaires estiment qu'il devrait être possible de changer de métier tout en restant dans la fonction publique, seuls 4,9 % des agents civils de l'État occupent effectivement un poste hors de leur administration d'origine, dont 60 % de catégorie A.
Les obstacles sont nombreux, juridiques d'abord, liés ensuite aux différences de culture de gestion des ressources humaines d'un corps à l'autre, culturels aussi, dans un pays où la mobilité géographique professionnelle est peu pratiquée. La revue générale des politiques publiques implique certes une réduction des emplois publics ; elle va aussi accroître la mobilité des fonctionnaires. Il n'est pas acceptable que celle-ci soit soumise à la seule appréciation arbitraire d'un chef de service, pour qui la notion « d'intérêt du service » sert de pare-feu à des considérations moins objectives. Je me réjouis donc que ce texte s'attaque à ces rigidités, en plaçant la gestion des ressources humaines au coeur de la reforme de la fonction publique.
L'élu d'outre-mer que je suis ne saurait passer sous silence le cas des fonctionnaires ultramarins, qui n'ont trop souvent d'autre choix que de venir en métropole au début de leur carrière, ce qui est très déstabilisant pour eux comme pour leur famille. Il leur faut attendre de longues années avant de pouvoir prétendre à un poste chez eux. Or la fonction publique ultramarine est un facteur de stabilisation des économies locales, en injectant de la consommation là où le chômage sévit à des niveaux élevés. Que comptez-vous faire pour y pourvoir ?
Afin de s'adapter aux besoins de nos compatriotes, l'administration doit également montrer une capacité accrue à faire face aux effets de la pyramide démographique sans oublier les contraintes financières. Un des enjeux d'une meilleure gestion des ressources humaines de l'État consiste à rechercher de nouveaux arbitrages entre recrutements et temps de travail supplémentaire rémunéré. L'article 9 autorise ainsi l'État à faire appel à des agents non titulaires pour remplacer des fonctionnaires momentanément absents ou pourvoir aux vacances d'emploi. L'article 10 introduit aussi une possibilité encadrée de recourir à l'intérim pour pourvoir rapidement des emplois temporairement inoccupés ou faire face à un besoin ponctuel, avancée intéressante vers plus de souplesse. Je regrette que la commission des lois souhaite la suppression de cet article. Pour ma part, je soutiendrai l'amendement de notre collègue François-Noël Buffet qui encadre la durée et le renouvellement du contrat d'intérim.
Notre fonction publique remplit des tâches indispensables à nos compatriotes. Sa structure et son organisation n'ont pas pris le tournant du siècle : aux nouvelles missions et contraintes de l'État doivent correspondre de nouveaux modes de fonctionnement des administrations. C'est le sens de votre projet de loi auquel, monsieur le ministre, la majorité du groupe RDSE apportera son soutien. (Applaudissements au centre et à droite)
Mme Jacqueline Gourault. - Le rapporteur ayant réalisé un excellent exposé, je vous proposerai seulement quelques réflexions.
Ce projet de loi possède deux aspects. Il concerne d'abord la mobilité des fonctionnaires publics qui souhaitent changer de poste dans la fonction publique ou entre les fonctions publiques. Mais, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, il propose aussi des solutions pour les fonctionnaires qui se trouvent obligés de changer de place ou de fonction.
J'exprime ma satisfaction de ne pas avoir entendu, depuis le début de la discussion, la sempiternelle expression « non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux ». Je suis de celles et de ceux qui pensent que le rôle de la fonction publique est fondamental dans notre pays, et qu'il n'est pas possible de supprimer un nombre de postes déterminé sans connaître les besoins des trois fonctions publiques. Cette politique menée de façon purement mathématique fait d'importants dégâts dans l'opinion ! Je suis donc heureuse qu'il n'en ait pas été question.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cela va venir !
Mme Jacqueline Gourault. - Le rapporteur a insisté sur le « timing » de cette réforme. Il serait bon que la réforme générale de la fonction publique ait lieu une fois pour toutes, et que nous cessions de légiférer tous les six mois. Nous aurions donc pu attendre la fin du rapport de M. Silicani sur la fonction publique. J'ai été moi-même rapporteur sur la fonction publique territoriale, mais à trop légiférer sur la fonction publique, on y perd son latin !
Concernant l'intérim, j'avoue avoir voté, en commission, l'amendement de suppression. Certains de mes collègues m'ont alors opposé le besoin d'infirmières des petites structures hospitalières. Mais j'entends aussi ceux qui craignent la précarité et l'atteinte aux statuts de la fonction publique. Ma religion n'est donc pas absolument faite, et j'écouterai avec intérêt la proposition nouvelle d'encadrement de la loi sur l'intérim. Je me rappelle en effet qu'une transposition de directive nous a permis de créer les CDI dans la fonction publique, évitant ainsi une précarité qui n'est pas étrangère à la fonction publique d'État, avec des vacataires qui enchaînent les CDD. Je connais quelqu'un qui a travaillé dans ces conditions pendant dix-neuf ans ! Il faut, certes, se moderniser, mais le statut de la fonction publique française est bon : respectons-le.
Le texte encourage la mobilité des fonctionnaires publics d'État vers la fonction publique territoriale.
Mme Marie-France Beaufils. - C'est très bien !
Mme Jacqueline Gourault. - Une disposition prévoit que le recrutement du fonctionnaire d'État dont le service est restructuré par les collectivités territoriales ne donnerait pas lieu à l'obligation de remboursement, ce qui est très lourd pour les collectivités puisque est instituée une nouvelle dérogation à l'obligation de remboursement des mises à disposition. Les avantages indemnitaires des fonctionnaires sont en effet à leur charge.
Enfin, monsieur le ministre, à l'heure où l'on parle de suppression de postes dans les écoles, et notamment dans les écoles maternelles, qu'adviendra-t-il des Assem ? Si elles n'ont plus de travail, faudra-t-il continuer à les payer ? Une disposition devrait apporter une certaine souplesse aux collectivités que pénalisent déjà lourdement les suppressions de classes. (Applaudissements au centre et sur les bancs socialistes)
M. Jean-Claude Peyronnet. - Parmi les grands principes posés par la loi Le Pors de 1983, fondatrice de la fonction publique à la française, figurait, aux côtés de la parité et de la comparabilité, le principe de la mobilité. Il ne s'agit donc pas, comme on l'a affirmé, d'une nouveauté.
A en rester au seul objet affiché par ce projet de loir, on ne pourrait qu'être satisfait de voir que la question de la mobilité entre les trois volets de la fonction publique a été saisie à bras-le-corps. Aussi ne peut-on qu'être favorable, sauf ajustements, aux cinq premiers articles. Mais la suite du texte montre que, loin d'être les défenseurs de la fonction publique, vous en êtes les fossoyeurs ! Et ce texte n'est qu'un avant-goût de ce qui attend les fonctionnaires, puisqu'un projet de refonte de la fonction publique doit être présenté dans les prochaines semaines, ce qui amène notre excellent rapporteur à évoquer un « texte de transition ».
En effet, quelle nécessité imposait d'examiner un texte limité à la mobilité de la fonction publique alors même que, dans quelques semaines, un projet de refonte global doit rapprocher encore plus le statut de la fonction publique du secteur privé ? On légifère pour rien, pour quelques mois. Et pourquoi avoir pris cette initiative sans attendre même la publication du Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique de Jean-Ludovic Silicani ?
En réalité, c'est tout un contexte qui préside à la confection de ce projet de loi. Le rapport Silicani s'inscrit dans la droite ligne des ambitions exprimées par le chef de l'État lors de son déplacement à l'Institut régional d'administration de Nantes en septembre 2007 lorsqu'il a annoncé l'externalisation de certaines activités, la mise à mal du principe du recrutement par concours, et même le licenciement. Une série de décrets, pris avant même le vote de la loi, prévoit des primes à la mobilité ou accompagnant la réorganisation des services, ainsi qu'une indemnité de départ, dont le but inavoué est d'inciter les fonctionnaires à quitter la fonction publique. Le décret n°2008-367 du 17 avril 2008 institue ainsi un complément indemnitaire en faveur de certains fonctionnaires de l'État à l'occasion d'opérations de restructuration.
Le contexte, ce sont également les objectifs du Président Sarkozy de faire de la réduction des emplois publics l'une des mesures phares de son programme présidentiel. Enfin, c'est la volonté réaffirmée du Président devant les élèves de l'IRA de Nantes de ne remplacer qu'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, ce qui reviendrait à supprimer 35 000 postes par an dès 2009. Un fonctionnaire sur deux ! Pourquoi pas un sur trois, ou trois sur cinq ? Quelle étude d'impact a présidé à la définition de ce chiffre magique ? Dans la situation actuelle, vous êtes incapable de prévoir les répercussions de ces suppressions sur le fonctionnement des services publics.
Ainsi, derrière le titre anodin et même louable de ce projet de loi se cache l'objectif de donner aux administrations les outils pour gérer les restructurations liées à la Révision générale des politiques publiques : je ne fais que répéter ce qu'a dit le rapporteur.
Nous comprenons bien dans quelle impasse se trouve le Gouvernement qui doit faire face à un déficit insondable -de l'entière responsabilité des gouvernements successifs depuis sept ans- et qui n'a d'autre choix que d'essayer de réduire les dépenses de l'État. Après avoir gaspillé l'argent public en juillet dernier, on veut rétablir les comptes de la Nation sur le dos des fonctionnaires. Nous ne sommes pas contre la Révision générale des politiques publiques à condition que ce ne soit pas une révision aveugle qui mette à mal le bon fonctionnement des services publics. Il ne s'agit pas pour nous de défendre de prétendus privilèges et des intérêts statutaires mais bien de nous assurer que, derrière la rationalisation projetée, ne se dessine pas une vaste braderie, comme on a pu le voir en Angleterre au temps de Mme Thatcher.
II est vrai que Mme Thatcher n'est pas votre référence avouée.
M. André Santini, secrétaire d'État. - C'est Tony Blair.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Vous vous appuyez plus volontiers sur l'exemple du Canada qui, entre 1994 et 1999, a supprimé près de 66 000 emplois au sein de l'administration publique fédérale, soit plus d'un fonctionnaire sur six. Ayant fait partie de la délégation de la commission des lois qui s'est rendue au Canada en septembre 2005, permettez-moi de préciser que, si cette suppression a produit de bons résultats budgétaires, la réforme avait été engagée dans un climat de consensus politique et syndical après une longue négociation. Or, ce n'est pas ce que les organismes consultatifs de la fonction publique que nous avons auditionnés ont perçu. Tous ont regretté l'absence de négociation sur ce texte et c'est pourquoi la majorité des syndicats l'a rejeté, reprochant au Gouvernement de mettre en place la boîte à outils qui permettra restructurations et plans sociaux dans la fonction publique, et de ne pas avoir tenu compte de leurs amendements. Le 26 mars dernier, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) a rendu un avis négatif : quatre organisations syndicales ont voté contre, tandis que la CFDT, la CGC et les représentants des employeurs se sont abstenus. (M. le secrétaire d'État le conteste)
Je parle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, où la liberté d'expression est plus grande qu'au Conseil supérieur de la fonction publique de l'État : là, les représentants de l'administration ne pouvaient voter contre sous peine d'être sanctionnés.
C'est un tour de force remarquable qui se transforme en coup de force que vous allez imposer à votre majorité et, hélas, à tout le pays, car certains de ceux qui se sont abstenus au CSFPT, marquant ainsi leur désapprobation, vont certainement voter oui pour des raisons purement politiques.
Mais reprenons l'exemple canadien, qui n'est pas aussi parfait que vous l'affirmez. La réduction des effectifs s'est traduite par la dégradation des conditions de travail des fonctionnaires, par une perte d'expertise -puisque les agents les plus qualifiés ont quitté le service public pour le secteur privé- et par une baisse d'attractivité de la fonction publique qui a rendu les recrutements difficiles. Plutôt que de réciter votre bréviaire, vous feriez mieux de tirer les leçons de ces faits, car, quelques années plus tard, il a fallu recruter à nouveau 50 000 fonctionnaires dans les services de santé et les services sociaux ! Comment croire qu'il en ira différemment en France et que cette réduction d'effectifs n'aura aucune conséquence sur la qualité de nos services publics ?
Ce texte, prétendez-vous, permettra « d'offrir de réelles opportunités de carrière aux fonctionnaires ». Si ceux-ci sont favorables à une plus grande mobilité, s'ils comprennent la nécessité de certaines évolutions, ils insistent pour qu'elles ne soient pas mises en place à n'importe quel prix. Cette mobilité doit concerner l'ensemble des fonctionnaires. Or, le texte présente un réel déséquilibre parce que le droit à la mobilité ici mis en oeuvre concerne surtout les fonctionnaires de l'État, lesquels ne sont plus dès lors qu'une simple variable d'ajustement budgétaire. L'État pourra se délester de ses agents, et, puisque le Gouvernement ne peut agir sur la fonction publique territoriale, seuls les agents de l'État, ou presque, sont concernés par la seconde partie du texte. Heureusement, les collectivités ne seront pas -pas encore...- obligées de les embaucher, sauf à prendre des risques réels puisqu'elles devront garder au fonctionnaire d'État muté des avantages de carrière. Il s'agit, pour reprendre l'expression de l'un des concepteurs de ce texte -reportez-vous à l'article du Monde du 9 avril dernier- d'une « bombe » conçue pour « faire sauter tous les verrous » .... De quels verrous parle-t-on ? Évidemment, il ne peut s'agir que des principes fondamentaux qui régissent le statut général de la fonction publique !
Sur les quinze articles de ce texte, cinq concentrent l'opposition du groupe socialiste : les articles 6 à 10 parce qu'ils enfoncent nettement un coin dans le statut des fonctionnaires. Certes, ce statut n'est pas un tabou. Mais enfin, la stabilité de l'emploi est-elle forcément synonyme d'inefficacité ? La sérénité qui l'accompagne n'est-elle pas au contraire le gage d'un travail de qualité ? On reste confondu devant un tel parti pris idéologique. L'objectif de réduire les effectifs s'accompagne d'une idéologie de la précarité, dont on espère qu'elle sera garante de paix sociale mais qui peut aussi bien devenir une bombe à retardement.
Le projet de loi introduit ni plus ni moins que le licenciement des personnels en prévoyant qu'un agent de l'État dont l'emploi est supprimé pourra être mis en disponibilité d'office ou admis à la retraite s'il refuse successivement trois emplois. Il élargit également le périmètre du cumul d'emploi à tous les emplois permanents à temps non complet des trois fonctions publiques, principe introduit par la loi de modernisation de la fonction publique du 2 février 2007. Devant l'opposition générale des fonctionnaires, Christian Jacob l'avait, à l'époque, limité aux zones rurales. On voit là clairement la manière de procéder des gouvernements qui se sont succédé ces dernières années : dans un premier temps, on propose une mesure limitée dans le temps ou dans l'espace et, dans un second temps, on la généralise, le plus souvent sans avoir analysé les conséquences de la mesure initiale. Cette généralisation du cumul d'emploi à temps non complet n'apportera aucune sécurité : pour le fonctionnaire d'abord, qui devra aller chercher par ses propres moyens un complément de salaire, et pour l'usager du service public qui n'aura plus la garantie de se trouver face à du personnel qualifié.
Surtout, le projet de loi élargit les possibilités de recours aux emplois précaires en facilitant le remplacement d'un fonctionnaire par un agent contractuel ou intérimaire en cas de vacances temporaires d'emploi, pour faire face à des besoins occasionnels, saisonniers ou encore à des surcroîts d'activité. Là où vous voyez les « conditions pour assurer la continuité et l'adaptation du service », nous voyons l'externalisation du remplacement des personnels absents. D'ailleurs, cette disposition n'a pas choqué que notre groupe, puisque le rapporteur lui-même a proposé un amendement de suppression qui avait été adopté par la commission des lois. Les infirmières dont on a besoin se trouvent en Belgique ou en Espagne, pas dans les boîtes d'intérim !
Lors de la discussion des articles, nous vous démontrerons que le Gouvernement cherche à affaiblir et à désorganiser les services publics, à porter atteinte aux principes fondateurs de la fonction publique, et à engager une privatisation rampante. Le groupe socialiste votera contre ce texte, qui aurait pu s'intituler « projet de loi portant diverses dispositions tendant à banaliser le statut de la fonction publique ». (Applaudissements à gauche)
M. Adrien Gouteyron. - En ma qualité de membre de la commission des finances, et de rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État », j'ai souhaité apporter mon témoignage sur les avancées que peut présenter ce projet de loi. Dans un travail récent, je me suis inquiété de la gestion de carrière de nos diplomates, caractérisée aujourd'hui par un gâchis certain de talents. Selon mes calculs, environ 20 % de l'encadrement supérieur du Quai d'Orsay est sous-employé ou mal employé et, le jour même où je présentais mes conclusions en commission, j'ai trouvé dans ce projet de loi et les projets de décrets qui l'accompagneront, des clés pour dénouer les blocages actuels, ceux du Quai d'Orsay, mais aussi ceux des autres ministères.
L'enjeu est connu : il s'agit de passer d'une politique d'effectifs à une politique de compétences. Sous bien des législatures, les gouvernements ont préféré une politique du chiffre, une politique d'affichage de postes supplémentaires, dont certains, parfois, n'ont d'ailleurs jamais été créés, à une vraie gestion des ressources humaines optimisant les compétences et proposant une vraie carrière à nos fonctionnaires. Aveu d'une pratique scandaleuse de notre fonction publique : l'existence de « placards » -au Quai d'Orsay, on parle d'un « couloir de la mort », pour les diplomates sans perspectives.... Singulière manière de récompenser et de motiver des agents dont la vocation est le service de l'intérêt général et le dévouement à notre pays ! C'est pourquoi j'ai proposé que le ministère des affaires étrangères soit pilote dans la mise en oeuvre de cette loi, lorsqu'elle sera votée.
L'amélioration des carrières, le développement des compétences professionnelles réside dans la mobilité. Mobilité d'abord pour l'organisation d'une deuxième carrière, au profit de l'encadrement supérieur mais aussi de l'ensemble des agents.
Mobilité aussi pour diversifier les parcours professionnels ; et enfin pour rendre plus homogène la gestion des ressources humaines dans les secteurs public et privé.
Il existe une tension persistante et préoccupante sur l'ensemble des postes d'encadrement. La démotivation guette, quand les agents les plus expérimentés ne trouvent pas de débouché à la hauteur des services qu'ils peuvent rendre et quand les plus jeunes et plus dynamiques n'ont que des perspectives limitées. Tous ne pourront gravir tous les échelons. Le Président de la République a annoncé la réduction du nombre de postes de directeurs ; la Révision générale des politiques publiques conduit à des restructurations dans toutes les administrations. Une deuxième carrière, publique ou privée, doit être créée... et préparée tôt dans la vie active. Dans les armées, vers 45 ans se dessine un choix difficile mais nécessaire. Il nous faut imaginer des politiques de mobilité d'un type nouveau, comportant une vraie gestion prévisionnelle des talents, une incitation à la reconversion. Les ministères devraient se doter de cellules d'orientation et de reclassement ; je me félicite donc que le Gouvernement annonce une prime d'incitation au départ pouvant aller jusqu'à deux années de salaire. Bien calibrée, elle peut avoir un effet de levier pour la deuxième carrière !
Cette deuxième carrière, au sein d'autres administrations ou dans le privé, je l'entrevois aussi pour nos enseignants, à l'école et à l'université. Ils exercent un métier dur et méritent des perspectives plus larges. Je veux souligner ici qu'il n'y a pas de réelle mobilité sans mobilité géographique : en cette période de l'année, nous recevons toujours de nombreuses sollicitations angoissées, d'enseignants en poste à 600 kilomètres de leur famille et qui ne voient pas d'issue. On a sacralisé le barème, on a laissé centraliser à l'excès la gestion des agents -je salue les efforts en sens contraire réalisés par un ministre qui n'était d'ailleurs pas de droite et qui a été très critiqué pour son initiative, mais il avait raison et nous ne pouvons maintenir cette désespérante situation. Il serait dérisoire de traiter de mobilité sans aborder l'aspect géographique.
Diversité des parcours professionnels : la fonction publique d'État compte 470 corps de fonctionnaires et tous ou presque ont, par une politique protectionniste, veillé à écarter les profils extérieurs pour protéger les voies d'accès aux postes de responsabilité. Cela n'empêche pas de cruelles désillusions dans les carrières, mais fige notre administration, empêche une diversité des parcours et des profils. Aux Affaires étrangères, par exemple, seule la diplomatie politique débouche sur les fonctions d'ambassadeur. Or les métiers de la diplomatie culturelle ou économique fourniraient, en ces temps de mondialisation, des profils intéressants ! Il faut instiller du mouvement dans les parcours professionnels, en décloisonnant la fonction publique. Et mon analyse de la diplomatie vaut me semble-t-il dans les autres administrations...
Quant à la gestion des ressources humaines, la fonction publique demeure largement privée des outils les plus neufs qui ont cours dans le secteur privé. L'arrivée de compétences privées vers la sphère publique créerait une hybridation, une fertilisation croisée entre deux univers qui se méconnaissent trop !
Telle me semble être la politique du Gouvernement. Cette philosophie nous est commune, qui vise à l'épanouissement des compétences des agents publics tour à tour au sein des diverses administrations et dans le privé. Je voterai donc ce projet de loi, qui est un pas décisif vers une meilleure considération de nos fonctionnaires. (Applaudissements à droite)
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Le titre même du projet de loi me trouble. Il pourrait faire croire à un texte portant exclusivement sur la mobilité des fonctionnaires -déjà largement entravée depuis la création du statut en 1946. Mais il n'en est rien et la mobilité sert de prétexte à une réduction des effectifs et des dépenses publiques. Rien ne va rien changer aux problèmes des agents. Les détachements et un droit à intégration sont systématisés, afin de garantir une mobilité « non entravée » par les statuts particuliers. Mobilité entre corps et cadres d'emplois de même catégorie, mobilité entre les trois fonctions publiques, intégration directe plutôt que détachement... Le Gouvernement ne fait qu'assouplir la loi Galland de 1987. Et encore a-t-il reculé par rapport au projet de loi initial : finalement, l'intégration ne peut avoir lieu avant cinq ans.
Où sont les avancées ? Il n'y en a pas, malheureusement... Le texte se limite à quelques mesures aussi démagogiques qu'inapplicables. Le fonctionnaire de l'État contraint par son administration d'occuper un nouvel emploi au sein de l'une des trois fonctions publiques bénéficiera du plafond indemnitaire le plus élevé, celui de son emploi d'origine ou le nouveau. Irréaliste ! Et fort coûteux pour les administrations d'accueil, collectivités territoriales et hôpitaux, qui paieront ainsi les restructurations imposées par l'État ! Une remise à plat de l'ensemble des indemnités et de la grille indiciaire, pour uniformiser les rémunérations, serait plus pertinente que cette individualisation.
Ce texte jette le trouble au sein d'une fonction publique déjà confrontée à de multiples problèmes. Il n'est qu'une « réformette » supplémentaire, qui organise seulement une mobilité quasi forcée vers le privé. Si la réorientation d'un fonctionnaire n'aboutit pas, il pourra en effet être mis en disponibilité d'office -non rémunéré, donc- ou à la retraite. Et ce, au mépris du principe de réaffectation.
Que contient d'autre le texte ? Des possibilités de cumul d'emplois à temps non complet : on généralise le temps partiel précaire ! Un recours accru aux contractuels pour remplacer des fonctionnaires momentanément absents : on institue une précarité durable au lieu de l'éradiquer. Un recours à l'intérim afin de pourvoir des emplois temporairement inoccupés ou pour faire face à un besoin ponctuel : on vide de son contenu le statut de la fonction publique, en postulant qu'une mission de service public peut être assurée en CDD... Toutes les formes de l'emploi précaire vont donc être exploitées. Ce sera une saignée profonde dans le statut de la fonction publique, avant que la réforme générale des politiques publiques ne l'achève... C'est pourquoi l'ensemble des syndicats sollicités ont voté contre ce projet ou se sont abstenus. Une journée de grève massive s'annonce pour le 15 mai. CGT, FSU, Solidaires, Unsa, CFTC appellent les agents des trois fonctions publiques à cesser le travail. La CFDT et FO appellent également à la mobilisation.
Ce projet n'est pas une surprise. Le discours de Nantes avait été explicite : le chef de l'État opposait le contrat à la loi, le métier à la fonction, la performance individuelle à l'efficacité sociale... Bref, il annonçait le dynamitage du statut, la substitution de l'individualisme et de la concurrence aux valeurs d'égalité, de solidarité inscrites dans le statut et à la transparence de gestion conquise grâce au paritarisme. Aucune considération pour les principes qui ont permis de doter notre pays d'une fonction publique intègre, au service de l'intérêt général ; mais un calcul froidement financier : « Lorsqu'on évite un recrutement en organisant différemment le service, on évite non pas une année de salaire, mais 40 années de salaires et 20 ans de retraite ».
M. Eric Woerth, ministre. - Mais oui !
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Réduire la dette, voilà l'objectif. Et fi des hommes, fi de l'efficacité publique, du bien commun, de la cohésion sociale, de la continuité territoriale ! Vous percevez l'action publique comme un coût, jamais comme une source de richesse. Vous creusez les déficits par votre politique fiscale puis étranglez la dépense d'intérêt général -famille, logement, santé, emploi, formation. Vous ne faites rien là où le manque de personnel est criant et programmez sans ciller la réduction des effectifs, 160 000 suppressions en quatre ans. Vous déchargez l'État de nombreuses missions et que les collectivités territoriales se débrouillent !
Vous programmez ainsi le corsetage de l'emploi public territorial. Comme nous l'avons entendu le 10 octobre 2007 de la bouche du Premier ministre, « la réforme de l'État supposera que chacun d'entre nous accepte qu'il y ait moins de services, moins de personnel, moins d'État sur son territoire. »
Avec des statuts différents pour des agents effectuant le même travail au sein du même service, avec des différences illégitimes de rémunérations et l'officialisation de l'emploi précaire, ce texte amplifiera la désorganisation de la fonction publique.
Comme la loi de 2007 sur la « modernisation », le texte sur la mobilité comporte des offensives ponctuelles et techniques préfigurant la déstructuration de la fonction publique française, pour faire place nette au modèle dominant européen. Il s'agit d'une étape intermédiaire, en attendant la réforme générale proposée dans le rapport Silicani.
La fonction publique est l'instrument central pour mettre en oeuvre l'intérêt général. C'est pourquoi elle est fondée sur des principes républicains : l'égalité d'accès aux emplois, la séparation du grade et de la fonction, la citoyenneté des agents. La conception républicaine de la fonction publique devrait servir la population mieux que les principes managériaux que vous prônez. On ne gère pas l'État comme une entreprise privée !
Hostiles à votre projet de loi, nous défendons une certaine conception de la fonction publique : ce facteur de réduction des inégalités doit bénéficier de moyens en conséquence.
Nous ne voterons pas ce texte ! (Applaudissements à gauche)
M. Yves Détraigne. - Ce projet de loi s'inscrit dans une évolution que j'estime souhaitable.
La modernisation adapte les règles générales d'accès et de gestion de la fonction publique pour tenir compte des réalités actuelles, donc des compétences et du mode de fonctionnement des organismes publics ainsi que de leurs agents. Ce n'est pas la casse du statut, mais sa modernisation par référence à un monde qui n'est ni celui de 1946, ni même celui de 1984. Nul n'imaginait alors l'importance actuelle des collectivités territoriales, ni que la fonction publique engloberait plus de cinq millions de personnes... Les entités publiques actuelles n'étant pas comparables à celles en vigueur lorsque les statuts ont été mis en place, il est urgent de moderniser ceux-ci pour éviter qu'ils ne soient contournés.
La modernisation de la fonction publique suppose également une meilleure fluidité entre les trois grandes catégories d'employeurs publics, notamment entre l'État et les collectivités territoriales, puisque la fonction publique hospitalière est largement spécifique. J'approuve donc l'intention de faciliter la mobilité entre les fonctions publiques. Je ne pense pas qu'elle déstabilise l'État, l'hôpital ni les collectivités territoriales, mais il est certain qu'elle facilitera la recherche d'une solution pour un fonctionnaire dont le conjoint serait géographiquement muté. Par ailleurs, elle permettra aux agents publics de saisir plus facilement une opportunité professionnelle. De même, les élus pourront plus aisément s'attacher les services d'un fonctionnaire.
Comme agent de l'État, mais aussi comme élu local depuis 25 ans, j'ai toujours regretté l'ignorance réciproque entre les cadres de la fonction publique d'État et ceux de la fonction publique territoriale. Nous sommes certainement nombreux ici à avoir souvent déploré la méconnaissance de la gestion d'une collectivité territoriale qui transparaissait dans un texte réglementaire rédigé par des administrations centrales manifestement peu au fait du terrain. Je pense donc utile de s'interroger également sur la mobilité entre administrations centrales et services déconcentrés de l'État. Notre pays ne se porterait pas plus mal s'il y avait dans les administrations centrales un peu plus d'administrateurs civils ou d'attachés connaissant l'administration déconcentrée ou territoriale.
Je considère également qu'il faudrait s'interroger sur le rapprochement -voire la fusion- entre l'École nationale d'administration et l'Institut national des études territoriales. Je pense non à la géographie, puisque tous deux sont implantés à Strasbourg, mais à l'enseignement et aux stages.
En accord avec notre rapporteur, dont je salue la qualité du travail, je soutiens la légalisation du recours à l'intérim dans la fonction publique. Il sera ainsi pratiqué dans la clarté. En outre, cette possibilité simplifiera la gestion des remplacements dans nombre de collectivités, tout en permettant aux vacataires occasionnels de travailler de façon plus continue. Il ne s'agit pas d'ériger l'intérim en mode habituel de gestion, mais d'y recourir lorsqu'il n'y a pas de meilleure solution pour assurer la continuité du service. L'amendement que j'ai cosigné en ce sens mérite donc d'être adopté.
Pour terminer, je voudrais évoquer un point qui ne figure pas dans le projet de loi, mais qui existe dans le rapport Silicani, et qui mérite d'être abordé dans un prochain texte : la simplification du régime indemnitaire en vigueur dans les collectivités territoriales. Pourquoi un maire qui souhaite accorder à ses agents un régime indemnitaire doit-il leur attribuer une « indemnité d'exercice des missions de préfecture », alors que ces missions sont, par définition, inexistantes en l'espèce ? Certes, on me dira que le régime indemnitaire des collectivités territoriales est fixé par référence à celui des agents des services extérieurs de l'État, mais il y a là une certaine hypocrisie qui frôle la fiction. La logique du régime indemnitaire de la fonction publique territoriale semble être : « Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? »... Je souhaite que nous abordions ce sujet dans un texte spécifique. J'espère alors défendre un amendement, qui n'a pas franchi le filtre de la commission des finances, mais qui permettrait enfin d'unifier dans la clarté les régimes indemnitaires d'agents transférés de communes différentes vers une même intercommunalité à fiscalité propre, car il est illégitime que des agents du même grade exerçant les mêmes fonctions dans la même entité relèvent de régimes différents parce qu'il viennent de communes différentes.
Avant de conclure, je demande si l'on peut simplifier durablement la fonction publique sans agir en parallèle sur les lois et règlements qu'elle est chargée de mettre en oeuvre. Je pense que non ! Il est toujours tentant de préciser les dispositions dont nous discutons, mais cela conduit à de nouvelles procédures qui rendent encore plus complexe le cadre dans lequel agissent l'État et les collectivités territoriales.
Espérons qu'après ce texte le Gouvernement formule une approche globale des réformes qu'il prépare en ce domaine et que les dispositions présentées s'inscrivent dans cette vision globale. (Applaudissements au centre et à droite)
M. François-Noël Buffet. - Enjeu essentiel de la réforme de l'État, la mobilité des fonctionnaires doit être perçue comme un outil de promotion. En effet, les agents publics souhaitent une mobilité accrue dans leur carrière au sein des trois fonctions publiques. Certains sont prêts à franchir le pas en direction du secteur privé. Fonctionnaires et employeurs attendent plus de souplesse.
Or, la mobilité est difficilement praticable, puisque seulement 5 % des agents publics exercent en dehors de leur administration d'origine. Les règles statutaires doivent donc devenir moins rigides. Comme l'a rappelé le Président de la République dans son discours du 19 septembre 2007 prononcé à l'IRA de Nantes, « Il faut faire circuler les hommes, les idées, les compétences. C'est une idée totalement étrangère à notre tradition administrative, à son organisation verticale, à sa gestion par corps, à ces cloisonnements statutaires. »
Un premier pas a été franchi le 6 février 2007 avec la loi de modernisation de la fonction publique, qui tendait à faciliter les progressions de carrière en accroissant les échanges entre administrations publiques et avec le secteur privé. La loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a donné plus de liberté aux élus locaux dans la gestion des ressources humaines. Elle rend la fonction publique territoriale plus attractive et plus efficace.
Or, comme l'a souligné notre rapporteur, les obstacles demeurent nombreux et les résultats décevants. Ce projet de loi marque une nouvelle étape car il lève les obstacles juridiques et financiers à la mobilité des fonctionnaires. Le Gouvernement propose en effet de placer la gestion des ressources humaines au coeur de la réforme de la fonction publique. Il s'agit d'un enjeu majeur compte tenu du rôle prépondérant qu'elle joue dans le dynamisme et la compétitivité de notre pays. De son organisation, de sa gestion, dépend, en effet, la capacité de l'État, des collectivités locales et des autres organismes publics à exercer efficacement leurs missions, de manière à satisfaire non seulement les usagers du service public, mais également leurs agents.
Il nous faut une fonction publique qui cesse de gérer des statuts pour « gérer des métiers, à savoir des hommes et des femmes dont les idées et les compétences doivent circuler ». Elle devra offrir à ses agents des perspectives de carrière équivalentes à celles du privé, tant en matière de rémunération qu'en termes d'évolution de carrière. Or ce projet de loi consacre un droit effectif à la mobilité en assouplissant les conditions de détachement et d'intégration directe des fonctionnaires. L'agent pourra obtenir sa mobilité vers un autre corps, une autre fonction publique que celle d'origine, ou vers le secteur privé, sans que l'administration ne puisse s'y opposer, sous réserve du respect d'un préavis de trois mois.
Ceux qui souhaiteraient changer de lieu ou d'administration d'affectation bénéficieront de primes et une indemnité de départ volontaire sera versée aux agents souhaitant quitter la fonction publique pour réaliser un projet personnel. En conférant de nouveaux droits aux agents, ce projet leur offre de réelles opportunités de carrières. Ces mesures sont particulièrement utiles car, alors que les carrières s'allongent, il faut diversifier les expériences, enrichir les compétences et développer de vrais parcours professionnels.
Parallèlement, ce texte impose à l'administration de nouvelles obligations, notamment en matière de formation et de recherche d'activité. Elle devra aussi s'assurer du maintien du niveau de revenu de l'agent en cas de mobilité et elle versera, si besoin, une indemnité. En cas de détachement, elle prendra en compte les promotions obtenues dans l'administration d'origine. Elle devra aider l'agent avant même la réorganisation d'un service si celle-ci se traduit par des suppressions de poste grâce à des actions de formation ou de reconversion professionnelle. Dans ce cadre, l'administration établira, après consultation du fonctionnaire, un projet personnalisé d'évolution professionnelle visant à faciliter l'affectation de celui-ci dans un emploi correspondant à son grade, dans la fonction publique ou dans le secteur privé, ou encore en vue de créer ou de reprendre une entreprise.
Ce texte permettra aussi d'assurer la continuité et l'adaptation du service en autorisant le remplacement d'un fonctionnaire par un agent contractuel ou le recours à l'intérim et en élargissant les possibilités de cumul d'emplois à temps non complet. Un débat a eu lieu en commission des lois sur le recours à l'intérim dans chacune des trois fonctions publiques. A l'initiative de notre rapporteur, la commission propose d'y renoncer, certains de nos collègues estimant que cette procédure accentuera la précarité au sein de la fonction publique. Toutefois, l'évolution des administrations et l'obligation d'assurer la continuité du service public rendent nécessaire le recours à l'intérim. Ainsi, chaque administration pourrait disposer de cette faculté en cas de surcroît ponctuel d'activité. En outre, nous donnerons une base légale à l'intérim dans la mesure où la fonction publique hospitalière y a recours alors qu'aucun texte ne l'y autorise. C'est pourquoi je proposerai un amendement pour conserver ce dispositif tout en précisant la durée et le renouvellement des contrats : il répondra aux inquiétudes de nos collègues tout en rendant légal le recours à l'intérim dans la fonction publique.
Ce projet de loi propose de réelles avancées en rapprochant la gestion de la fonction publique de celle que connaissent les entreprises, c'est-à-dire une gestion toujours plus responsable, plus transparente et plus efficace. Le groupe UMP votera ce texte. (Applaudissements à droite et sur divers bancs au centre)
M. Eric Woerth, ministre. - Je tiens à remercier votre rapporteur et la commission pour leur remarquable travail sur ce projet de loi et sur les textes à venir. Ici, l'idéologie n'a pas sa place et nous n'avons voulu, André Santini et moi-même, que proposer divers outils afin de faire sauter tous les mauvais verrous, toutes les portes closes qui freinent, qui empêchent la modernisation de notre fonction publique. On ne peut pas être au service d'un public exigeant si l'on est trop éloigné de la réalité. La fonction publique du XXIe siècle ne peut continuer à être gérée avec des outils datant du XXe, voire du XIXe siècle. Il n'y a, dans ce texte, rien de plus, mais rien de moins aussi. Je vous remercie, monsieur le rapporteur, de l'avoir compris. Concernant la question de l'intérim, j'ai bien entendu ce que vous avez dit.
Monsieur Othily, ce texte s'appliquera bien aux fonctionnaires ultramarins. J'étais en Martinique il y a quatre jours et j'ai vu que dans un certain nombre de cas, l'administration d'État avait du mal à recruter des agents de qualité. Ce projet de loi devrait améliorer les choses grâce à l'instauration d'une mobilité généralisée qui permettra également le retour de fonctionnaires issus de ces territoires : aucune administration ne pourra plus s'opposer au retour de fonctionnaires sur leurs terres d'origine.
Oui, madame Gourault, la règle du « un sur deux » vaut toujours. La fonction publique va beaucoup recruter dans les années à venir et, grâce à ce projet de loi, la carrière des fonctionnaires sera plus attractive. Déjà de nombreuses entreprises ne trouvent pas sur le marché du travail les compétences dont elles ont besoin. Il faut que l'État puisse recruter les fonctionnaires qui lui seront nécessaires. Vous voyez, nous sommes bien loin d'une vision comptable : nous voulons une fonction publique moins nombreuse, mais valorisée et mieux payée !
Vous nous reprochez, madame Gourault, d'annoncer plusieurs textes sur la fonction publique. Mais le sujet est tellement vaste qu'il n'est pas possible de prévoir un seul projet de loi. Aujourd'hui, nous parlons de mobilité et nous reviendrons ensuite devant vous lorsque nous aurons tiré tous les enseignements du Livre blanc que nous avons demandé à M. Silicani. Nous avons procédé à une consultation extrêmement vaste : nous avons beaucoup discuté avec les fonctionnaires et avec tous les spécialistes. Dans ce deuxième projet de loi, nous vous proposerons de revoir l'organisation de la fonction publique.
Aujourd'hui nous devons brasser les talents, ouvrir la fonction publique vers l'extérieur, sans doute moins faire appel aux connaissances académiques, recruter des fonctionnaires lorsque cela s'avère nécessaire, embaucher des agents sous contrat quand c'est possible. Il s'agit d'une véritable évolution, après tant d'années d'immobilisme.
Non, l'intérim n'est pas synonyme de précarité. Et puis, ne croyez-vous pas qu'aujourd'hui, il y a une grande précarité dans la fonction publique ? Que faites-vous des vacataires embauchés tant par des gouvernements de gauche que de droite ? Si ce n'est pas de la précarité... Avec l'intérim tel que nous le concevons, il s'agira de remplacements ponctuels de fonctionnaires.
Être intérimaire est un statut, qui emporte une protection.
M. Peyronnet ne plaide pas pour la mobilité, il veut l'immobilité. Ne faites rien, ne bougez pas, nous dit-il, alors que d'autres, dont ses amis politiques de M. Zapatero en Espagne à M. Blair en Angleterre, ont fait ce que nous faisons. J'ai été choqué qu'il parle de démolition de la fonction publique -toujours les grands mots ! La France est fière de ses fonctionnaires et de ses services publics mais il n'y a ni vaches sacrées ni tabous. Nulle idéologie dans notre approche mais du pragmatisme. Vous préférez l'embaumement ? Cela intéressera beaucoup les archéologues dans deux mille ans mais nous préférons gérer plus efficacement.
Je connais les affaires étrangères -j'ai travaillé sur ce sujet avec M. Gouteyron. De hauts fonctionnaires y sont mal ou pas employés. Le texte apporte en effet des réponses à des difficultés d'emploi assez spécifiques.
Mme Mathon parle de précarité mais, je l'ai dit, il s'agit, au contraire, de créer de la souplesse en assurant la continuité du service public par la création d'un cadre. Vous dénoncez des chiffres honteux mais il faut voir les choses en face comme c'est le devoir des élus, sauf à être irresponsable. Il y a des déficits que vos amis ont contribué à creuser.
Mme Marie-France Beaufils. - Vous supprimez des recettes !
M. Eric Woerth, ministre. - Il pourrait y avoir consensus sur le déficit de l'État et des collectivités. (Dénégations sur les bancs socialistes) L'État a embauché 300 000 fonctionnaires depuis quinze ans, les collectivités en embauchent 50 000 par an. Les services publics sont-ils meilleurs ? Les Français nous disent le contraire : ne confondons pas une logique de moyens avec une logique de qualité. Nous consolidons les services publics, nous ne faisons pas d'idéologie.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est précisément cela l'idéologie libérale !
M. Eric Woerth, ministre. - J'ai bien entendu M. Détraigne. Oui, il faut simplifier et harmoniser les statuts. C'est le sens de notre combat et le coeur de notre projet. Je vous remercie de la qualité de votre propos.
C'est vrai, monsieur Buffet, nous pensons, comme l'a dit M. Sarkozy, qu'il faut faire circuler les idées pour qu'elles ne s'étiolent pas et que c'est en circulant que l'on acquiert de l'expérience et que l'on se rend encore plus utile. Nous franchissons une nouvelle étape vers cette ambition et l'on aurait pu espérer un consensus. Oui, il n'y en a pas eu au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale mais les employeurs n'y ont-ils pas été hypocrites ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Et le Gouvernement ?
M. Eric Woerth, ministre. - Nous souhaitons des engagements sur des sujets lourds comme la rémunération au mérite et quand on discute individuellement, les constats sont partagés mais en public, ce ne sont que criaillements d'oies blanches effarouchées.
On peut évaluer et faire évoluer la fonction publique. Je suis persuadé qu'il est possible de réussir simultanément à mieux organiser le service public et à maîtriser les coûts, sans idéologie et dans le consensus. Je regrette que ce n'ait pas été le cas dans cette discussion générale. (Applaudissements à droite)
Mme la présidente. - Je rappelle que par lettre en date du 9 avril 2008, le Premier ministre a fait connaître à M. le Président du Sénat que le Gouvernement a déclaré l'urgence sur ce projet.
M. le président. - Motion n°33, présentée par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique (n° 267, 2007-2008).
Mme Marie-France Beaufils. - Inscrit dans la politique de réduction des dépenses publiques et de privatisations engagée depuis 2002 et intensifiée depuis 2007, ce projet remet en cause les principes mêmes du statut général de la fonction publique. Il s'inscrit dans le prolongement des lois de juillet 2005, qui a introduit le CDI dans la fonction publique, et de février 2007, qui a gommé un peu plus les différences entre public et privé. Il prélude à la grande loi qui banalisera le statut des fonctionnaires conformément au discours du Président de la République à Nantes en 2007. Il intervient au lendemain du rapport Silicani, véritable offensive contre le statut de la fonction publique.
Ce texte prolonge la transformation amorcée durant la précédente législature, au cours de laquelle les attaques se sont succédé contre un statut accusé de faire obstacle à la logique de marché. C'est que la fonction publique se fonde sur les principes républicains et constitutionnels inhérents à sa spécificité. Force est pourtant de constater que celle-ci tend à disparaître.
Le statut garantit l'unité de la fonction publique nationale sur l'ensemble du territoire. L'égalité d'accès est assurée par le concours qui évite le clientélisme comme l'élitisme. La séparation du poste et de l'emploi garantit l'indépendance du fonctionnaire contre le pouvoir politique et le principe de responsabilité assure la plénitude de ses droits de citoyen. Parce que l'administration assure la mise en oeuvre de l'intérêt général, le fonctionnaire est placé dans une position statutaire. Or les lois de 2005 et de 2007, inscrites dans un contexte de dérégulation et de privatisation, ont étendu la contractualisation et ce projet développe la précarité, ce qui constitue une remise en cause du statut de la fonction publique et un abandon des principes qui la régissent.
Le droit au départ, l'accompagnement financier de la mobilité organisent une individualisation des carrières tandis que le cumul d'emplois développe la précarité et que le recours à l'intérim élargit la brèche de la contractualisation. Faut-il s'étonner de retrouver les éléments phares du rapport Silicani qui tend à un abandon du statut et nie la conception républicaine de la fonction publique ? Pudiquement intitulée « moderniser le régime des agents contractuels », sa proposition 12 propose d'associer des contractuels de droit public aux missions régaliennes et des contractuels de droit privé aux autres. Comment s'étonner qu'il considère le concours comme un frein à l'accès à la fonction publique ? Le concours est pourtant le fondement de l'égal accès à la fonction publique. Mais le choix du contrat n'est pas le fruit du hasard.
Placé dans un rapport individuel vis-à-vis de l'administration, l'agent public sera déconnecté de l'intérêt général et il sera plus vulnérable aux pressions administratives, politiques ou économiques.
Même chose pour la référence à l'emploi : la fonction publique de carrière garantit l'indépendance du fonctionnaire, alors que la fonction publique de l'emploi le soumettra à une logique de marché. Vous remplacez la loi par le contrat, la fonction par l'emploi : ce qui vous est insupportable en fait, c'est que 5,3 millions de nos concitoyens échappent encore à la logique de marché et à la « flexi-sécurité » qui vous est si chère ! Ce n'est pas l'intérêt général qui vous motive, mais bien votre volonté de mettre fin au statut de la fonction publique ! Vous jugez les fonctionnaires trop nombreux et trop coûteux, la RGPP supprime des postes en masse : ce texte est taillé sur mesure !
Le Gouvernement, comme ses prédécesseurs, explique qu'il faut supprimer des postes pour faire des économies. Mais c'est plutôt avec le bouclier fiscal qu'il n'a pas fait d'économies ! Le Président de la République ne peut faire des cadeaux fiscaux tout en réduisant le déficit... donc il supprime des postes : trente cinq mille l'an prochain !
Sous couvert de mobilité, ce texte donne à l'État les outils d'un plan social sans précédent et sur le dos des collectivités territoriales. L'encouragement à la mobilité est surtout un encouragement à quitter la fonction publique. Le processus est le même que pour la privatisation de France Telecom, de La Poste, d'EDF et de GDF !
L'article 4 crée un droit au départ des fonctionnaires dans une autre administration et dans le secteur privé ; les articles 5 et 6 encouragent financièrement les fonctionnaires à la mobilité, alors qu'elle sera contrainte, s'effectuant dans le cadre d'une restructuration. La mobilité sera également contrainte pour l'agent qui aura refusé successivement trois emplois publics. Ces articles démontrent bien qu'on encouragera les départs de la fonction publique, plutôt que la mobilité !
Du reste, des décrets instaurent déjà des primes au départ : prime de restructuration plafonnée à 15 000 euros pour les agents, titulaires ou non, mutés ou déplacés dans le cadre d'une restructuration ; allocation d'aide à la mobilité du conjoint qui devra abandonner son emploi pour suivre l'agent muté, d'un montant pouvant aller jusqu'à 6 100 euros ; indemnité de départ, plafonnée à deux ans de salaire, pour les fonctionnaires quittant la fonction publique d'État pour mener à bien un projet personnel ou créer leur entreprise. Enfin, les fonctionnaires acceptant d'occuper pendant au moins trois ans un emploi difficile à pourvoir ou situé dans des zones géographiques sensibles, recevront une indemnité de mobilité versée « par tranche » et plafonnée à 10 000 euros.
Pour recentrer l'action publique sur des missions de pilotage des politiques publiques, de régulation et de cohésion sociale minimum, vous devez modifier le statut en profondeur.
Placer en disponibilité d'office un fonctionnaire qui aura refusé trois emplois publics, n'est-ce pas une sorte de licenciement ? Vous légalisez le recours à l'intérim dans les trois fonctions publiques : cela évitera de devoir recourir à des agents publics pour remplacer temporairement des collègues, tout en habituant les esprits au fait qu'un emploi public peut être assuré par un intérimaire aussi bien que par un agent public, et finalement que l'emploi public n'a guère de spécificité ! C'est remettre en cause notre conception républicaine du statut de la fonction publique !
Une fois que les effectifs d'agents publics seront réduits, il faudra bien recourir à l'intérim en cas de besoins ponctuels. Ensuite, rien n'empêchera d'élargir le recours à l'intérim !
Notre commission des lois elle-même a jugé que vous alliez trop loin : elle a supprimé l'article 10, estimant « discutable de confier aux salariés de travail temporaire qui, par nature, assurent des missions assez fugaces chez des employeurs successifs de toutes natures, des fonctions de puissance publique ». Le rapporteur ajoute même : « le sens du service public s'acquiert par une longue pratique et par l'application d'un statut spécifique ».
Le Gouvernement gomme petit à petit les différences entre le secteur public et le secteur privé. Les parlementaires communistes ont une toute autre idée de la fonction publique dont notre pays a besoin pour répondre aux attentes de la population !
C'est d'autant plus vrai que les collectivités locales doivent faire face à une augmentation du nombre des familles précaires et que le Gouvernement poursuit ses transferts de charges sans compensation ! Les collectivités territoriales manquent toujours plus de moyens, mais l'État se désengage !
Le rapport de M. Silicani est explicite, quand il appelle à « mieux spécialiser chaque catégorie de collectivités publiques dans l'exercice de certaines missions », à « renforcer les capacités de régulation de l'État », et à confier la mise en oeuvre des politiques publiques à des établissements publics, aux collectivités territoriales, aux partenaires sociaux, à des associations ou à des entreprises !
L'article 6 prévoit même qu'en cas de restructuration d'une administration de l'État, la collectivité d'accueil du fonctionnaire verse une indemnité d'accompagnement à la mobilité : ce sont bien les collectivités territoriales qui devront prendre en charge financièrement les fonctionnaires dont l'État ne voudra plus ! Le texte relatif au contrat de partenariat manifestait un pareil désengagement de l'État, mais ce texte va plus loin, en remettant en cause la spécificité de la fonction publique, qui est la défense de l'intérêt général.
Ce texte ne répondra ni aux attentes des agents en matière de mobilité, ni à celles des citoyens en matière de service public : c'est le sens de cette question préalable ! Nous aurons le loisir de débattre de la fonction publique, en examinant le texte que le Gouvernement nous annonce pour bientôt ! (Applaudissements à gauche)
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis défavorable ! (Applaudissements à droite)
M. André Santini, secrétaire d'État. - En posant la question préalable, vous proposez que ce texte ne soit même pas examiné : voici une bien curieuse façon de valoriser le débat parlementaire ! (Exclamations sur les bancs CRC) Vous voyez dans ce texte une remise en cause du statut de la fonction publique dont le but serait la RGPP. Doit-on en conclure qu'il serait interdit de débattre au Sénat de l'évolution du statut de la fonction publique et des politiques publiques ? (Mêmes mouvements)
Le statut n'est pas un monument immuable !
Mme Marie-France Beaufils. - Nous ne l'avons jamais prétendu !
M. André Santini, secrétaire d'État. - Vous avez répété mot pour mot ce qu'a dit votre collègue pendant la discussion générale. La question préalable revient à interdire le débat, vous le savez parfaitement ! Or, l'évolution du statut de la fonction publique est indispensable. Il en va de notre responsabilité, devant les fonctionnaires comme devant l'ensemble de la société !
Quel fonctionnaire aspirerait à être géré comme en 1946 ? Et vous leur répondrez que, par principe, rien ne saurait changer ? Est-ce là l'avenir que nous voulons pour notre fonction publique ?
Ce que nous voulons plutôt, c'est faire vivre un statut qui, sinon, mourra tout seul ! Le meilleur moyen de tuer le statut, c'est de le laisser inchangé alors que la société change, de le laisser se scléroser au lieu de l'adapter aux besoins du service public d'aujourd'hui. Nous ferons évoluer le statut parce que nous croyons que la fonction publique a un avenir !
L'adaptabilité figure parmi les principes fondamentaux du service public : un service public de qualité évolue constamment !
J'invite le Sénat à rejeter la question préalable, parce que nous voulons débattre et parce qu'il faut faire évoluer la fonction publique.
M. Pierre-Yves Collombat. - La seule position de bon sens, c'est celle qu'a exprimée Mme Gourault tout à l'heure : s'il faut faire évoluer la fonction publique, mettons tout sur la table et élaborons un statut qui corresponde à l'époque et aux besoins de nos concitoyens, au lieu d'y aller morceau par morceau, qui plus est en urgence, au gré de je ne sais quelle intuition, dans l'unique but d'occuper la presse. Comme ce n'est pas ce que propose le Gouvernement, nous voterons la question préalable.
La motion n°33 est mise aux voix par scrutin public à la demande du groupe CRC.
I. - L'article 13 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 13-1. - Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux fonctionnaires civils régis par le présent titre par la voie du détachement, suivi, le cas échéant, d'une intégration ou par la voie de l'intégration directe, nonobstant l'absence de disposition ou toute disposition contraire prévue par leurs statuts particuliers.
« Le détachement ou l'intégration directe s'effectue entre corps et cadres d'emplois appartenant à la même catégorie et de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions.
« Le fonctionnaire détaché dans un corps ou cadre d'emplois qui est admis à poursuivre son détachement au delà d'une période de cinq ans se voit proposer une intégration dans ce corps ou cadre d'emplois.
« Art. 13-2. - Tous les corps et cadres d'emplois sont accessibles aux militaires régis par le statut général des militaires par la voie du détachement, suivi, le cas échéant, d'une intégration, dans les conditions prévues à l'article 13-1, précisées par décret en Conseil d'État.
« Art. 13-3. - Les dispositions des articles 13-1 et 13-2 ne s'appliquent pas aux corps qui comportent des attributions d'ordre juridictionnel. »
II. - Pour les détachements en cours à la date de publication de la présente loi, la durée de cinq ans de détachement mentionnée au dernier alinéa de l'article 13-1 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 précitée dans sa rédaction issue du I du présent article est calculée à compter de cette date.
M. le président. - Amendement n°34, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Le gouvernement présente, avant toute réforme relative au statut ou à la mobilité dans la fonction publique, une évaluation des lois précédentes adoptées dans ces domaines afin d'en évaluer l'impact sur le parcours professionnels des fonctionnaires. Il propose, si nécessaire, leur modification ou leur abrogation.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Le statut général de la fonction publique n'a cessé d'évoluer depuis 1946 ; ses 500 articles reflètent l'extrême diversité des fonctions et des activités. La dernière grande réforme date du début des années 1980 ; elle était fondée sur le principe d'égalité, en référence à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme ; sur le principe de l'indépendance des fonctionnaires vis-à-vis du pouvoir politique et de l'arbitraire administratif ; sur le principe enfin de la responsabilité des fonctionnaires, en référence à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme.
Le statut a résisté depuis à de multiples attaques. La loi Galland du 13 juillet 1987 a visé le maillon faible, la fonction publique territoriale, réintroduit des éléments de fonction publique d'emploi et de clientélisme. Celle du 19 novembre 1982 sur les prélèvements en cas de grève a été abrogée par l'amendement Lamassoure, de même que la création de la troisième voie d'accès à l'ENA. Les attaques ont repris avec la réforme Hoeffel, et la mise en oeuvre d'une stratégie de mise en extinction du statut général par la déréglementation, les privatisations et la contractualisation. Jusqu'à l'attaque frontale du rapport du Conseil d'État de 2003 proposant une fonction publique alignée sur le modèle européen dominant, ce même modèle que voudrait aujourd'hui imposer le Président de la République.
Au lieu d'affirmer sans justification que la mobilité dans la fonction publique est entravée, il serait plus judicieux de procéder à une évaluation des lois précédemment votées, notamment le texte de 1987, qui est le principal obstacle à cette mobilité.
M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - La commission propose de supprimer le II, afin que la durée déjà effectuée dans le cadre des détachements en cours soit prise en compte pour bénéficier de l'intégration.
M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
III. - Le gouvernement déposera sur les bureaux des assemblées parlementaires un rapport dressant le bilan de l'application des dispositions du chapitre premier de la loi n° ... du ... relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, dans les trois ans de sa publication.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Nous souhaitons que le Gouvernement dépose un rapport d'application du chapitre premier du texte.
Avis défavorable à l'amendement 34.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Le Gouvernement, madame Mathon-Poinat, a pris le temps de procéder dans la concertation à une évaluation de la situation ; souvenez-vous de la grande conférence sur les parcours professionnels. Le constat, unanime, a été que le droit à la mobilité n'était pas à la portée de tous les fonctionnaires ; la preuve en est que moins de 5 % des fonctionnaires d'État exercent en dehors de leur corps d'origine. Le projet de loi est né de ce constat partagé ; il répond à une demande sociale forte des agents, livrés à eux-mêmes lorsqu'ils veulent changer de fonction ou d'administration. Avis défavorable au 34.
Il est important, monsieur le rapporteur, que la loi précise les conditions dans lesquelles peut s'effectuer l'intégration. Votre amendement n°1 aurait le double inconvénient de ne pas traiter à égalité les agents selon la date de leur détachement initial et d'inciter les administrations à mettre fin prématurément aux détachements avant la promulgation de la loi. Retrait, sinon rejet.
S'agissant de l'amendement n°2, je rappelle que les résultats de l'enquête « Transparence de l'emploi et mobilité » réalisée au sein de chaque fonction publique et entre les fonctions publiques figurent dans le rapport sur la fonction publique remis chaque année au Parlement ; et que celui-ci est destinataire d'un « jaune » budgétaire sur l'emploi et les rémunérations. Une nouvelle étude n'est pas nécessaire. Retrait, sinon rejet.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Je maintiens l'amendement n°1.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Les rapports élaborés par les services de l'État traitent seulement de la fonction publique d'État, et non de la fonction publique territoriale. Je retire l'amendement n°2, mais il serait judicieux qu'à l'avenir, les investigations de ces services s'étendent à la fonction publique territoriale.
I. - Au deuxième alinéa de l'article 14 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 précitée, les mots : « par voie de détachement suivi ou non d'intégration » sont remplacés par les mots : « par la voie du détachement, suivi, le cas échéant, d'une intégration ou par la voie de l'intégration directe ».
II. - La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État est ainsi modifiée :
« Art. 47-1. - Sous réserve de l'article 13-3 du titre I du statut général, le fonctionnaire peut être intégré directement dans un corps de même catégorie et de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement. »
« L'alinéa précédent n'est pas applicable pour l'accès aux corps entrant dans le champ d'application de l'article 24.
2° À l'article 48, après les mots : « les conditions, » sont insérés les mots : « les modalités, » ;
3° À l'article 62, après les mots : « du détachement défini à l'article 45 » sont ajoutés les mots : «, de l'intégration directe définie à l'article 47-1 ».
III. - La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est ainsi modifiée :
1° Au deuxième alinéa de l'article 41, après les mots : « de détachement » sont insérés les mots : «, d'intégration directe » ;
2° Au deuxième alinéa de l'article 54, après les mots : « du détachement défini à l'article 64 » sont insérés les mots : «, de l'intégration directe définie à l'article 68-1 » ;
« Art. 68-1. - Le fonctionnaire peut être intégré directement dans un cadre d'emplois de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement. »
4° À l'article 69, après les mots : « les conditions, » sont insérés les mots : « les modalités et » ;
5° À la sixième phrase du I de l'article 97, après les mots : « la possibilité de détachement » sont insérés les mots : « ou d'intégration directe ».
IV. - La loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière est ainsi modifiée :
1° À l'article 38, après les mots : « du détachement » sont insérés les mots : « , de l'intégration directe définie à l'article 5--1 » ;
« Art. 58-1. - Le fonctionnaire peut être intégré directement dans un corps de niveau comparable à celui de son corps ou cadre d'emplois d'origine, ce niveau étant apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions. L'intégration directe est prononcée par l'administration d'accueil, après accord de l'administration d'origine et de l'intéressé, dans les mêmes conditions de classement que celles afférentes au détachement. »
3° À la deuxième phrase de l'article 59, après les mots : « les conditions, » sont ajoutés les mots : « les modalités et ».
M. le président. - Amendement n°35, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Amendement en coordination avec notre amendement n°1.
M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Au début du 2° du III de cet article, remplacer le mot :
Amendement n°4, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Rédiger comme suit le début du 4° du III de cet article :
4° Dans la seconde phrase de l'article 69...
Amendement n°5, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Au début du 3° du IV de cet article, remplacer le mot :
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Ces trois amendements sont rédactionnels.
L'amendement n°35, repoussé par le Gouvernement et la commission, n'est pas adopté.
Les amendements n°s3, 4 et 5, acceptés par le Gouvernement, sont adoptés.
Au chapitre 2 du titre III du livre Ier de la partie 4 du code de la défense, il est ajouté une section 4 ainsi rédigée :
« Dispositions relatives à l'accès des fonctionnaires aux corps militaires
« Art. L. 4132-13. - Tous les corps militaires sont accessibles, par la voie du détachement, suivi, le cas échéant, d'une intégration, aux fonctionnaires régis par la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, nonobstant l'absence de disposition ou toute disposition contraire prévue par les statuts particuliers de ces corps.
« Le détachement s'effectue entre corps et cadres d'emplois de niveau comparable, apprécié au regard des conditions de recrutement et de la nature des missions.
« Le fonctionnaire détaché dans un corps qui est admis à poursuivre son détachement au delà d'une période de cinq ans se voit proposer une intégration dans ce corps.
« Les modalités d'application du présent article sont précisées par un décret en Conseil d'État. »
M. le président. - Amendement n°36, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Mme Marie-France Beaufils. - L'article 3 prévoit que des agents civils pourraient accéder à tous les corps militaires par la voie d'un détachement suivi, le cas échéant, d'une intégration. Il pose deux types de problèmes. Le premier concerne la conception de la défense nationale et du rôle de l'armée dans la période actuelle. La défense nationale peut-elle être assurée par des militaires de carrière aussi bien que par des civils nouvellement intégrés dans un corps militaire régi par un statut particulier ? La question se pose particulièrement dans la période actuelle, alors que plusieurs opérations militaires sont programmées et que la tendance est au renforcement de nos troupes sur le front, en Afghanistan par exemple. L'article 3 donne ainsi l'impression que le Gouvernement veut s'assurer d'une armée de réservistes à peu de frais alors que le problème de la compétence administrative et opérationnelle des militaires est en jeu.
Cet article suscite en outre un malaise quand on sait que le ministère de la défense sera durement affecté, par ailleurs, par la suppression de 6 000 postes par an, pendant six à sept années. Comment ne pas faire le lien avec la possibilité offerte par cet article aux fonctionnaires civils d'être détachés, voire intégrés, dans le corps militaire ? L'article 3 nous paraît davantage commandé par la politique de restriction des dépenses publiques que par la volonté de faciliter la mobilité des fonctionnaires civils.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - La commission est favorable à la double mobilité entre les corps civils et militaires. Nous repoussons l'amendement.
M. André Santini, secrétaire d'État. - L'accès des fonctionnaires civils à des corps de la Défense est le pendant de la plus large ouverture aux militaires des corps et cadres d'emploi de la fonction publique prévue par l'article premier. Aujourd'hui, de telles passerelles n'existent presque pas : nous voulons les favoriser. Elles sont en effet particulièrement utiles dans certains secteurs. Je pense aux tâches de soutien au sein des armées, pour lesquelles les compétences de certains spécialistes du secteur civil seraient très utiles. Défavorable.
Mme Marie-France Beaufils. - Nous nous interrogeons, monsieur le ministre, car, alors que vous prévoyez une mobilité dans le secteur militaire, vous y supprimez des postes ! On voit mal comment vous comptez gérer cette situation complexe, à moins d'envoyer les militaires vers d'autres secteurs que la fonction publique d'État.
Après l'article 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, il est inséré un article 14-1 ainsi rédigé :
« Art. 14-1. - Le fonctionnaire qui dispose de l'accord d'une administration ou service ou de tout organisme public ou privé pour y exercer des fonctions bénéficie de plein droit, sur sa demande, à l'issue d'un délai maximal de préavis de trois mois et sous réserve des nécessités de service, d'un détachement, d'une mise en disponibilité ou d'un placement en position hors cadres.
« Les décrets portant statuts particuliers ou fixant des dispositions statutaires communes à plusieurs corps ou cadres d'emplois peuvent prévoir un délai de préavis plus long, dans la limite de six mois, et imposer une durée minimale de services effectifs dans le corps ou cadre d'emplois ou auprès de l'administration où le fonctionnaire a été affecté pour la première fois après sa nomination dans le corps ou cadre d'emplois. »
M. le président. - Amendement n°37, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Que les choses soient claires : avec cet amendement de suppression, nous ne nous opposons pas à la mobilité des fonctionnaires. Il existait d'ailleurs déjà des possibilités statutaires entre 1983 et 1984, qui ont été supprimées par la suite. Nous voulons, par cet amendement, souligner que cet article intervient dans un contexte qui n'est pas anodin : le 17 avril dernier sont parus des décrets comportant d'importantes incitations financières pour les fonctionnaires souhaitant quitter la fonction publique ou exercer leur droit à la mobilité. Or, l'article 4 facilite les départs de la fonction publique. Ainsi, le Gouvernement s'efforce, juridiquement et financièrement, de diminuer les effectifs au détriment de la qualité du service public. Avec cette incitation financière, il détourne les fonctionnaires de leur objectif premier : servir l'intérêt général. Enfin, cet article va introduire du désordre au sein de la fonction publique, car tous les fonctionnaires pourraient demander à partir.
M. le président. - Amendement n°6, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 14-1 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 :
Hormis les cas, prévus par décrets en Conseil d'État, où le détachement, la mise en disponibilité et le placement en position hors cadres sont de droit, une administration ne peut s'opposer à la demande de l'un de ses fonctionnaires tendant à être placé dans l'une de ces positions statutaires ou à être intégré directement dans une autre administration qu'en raison des nécessités du service ou, le cas échéant, d'un avis d'incompatibilité rendu par la commission de déontologie prévue à l'article 87 de la loi n°93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Elle peut exiger de lui qu'il accomplisse un délai maximal de préavis de trois mois. Son silence gardé pendant deux mois à compter de la réception de la demande du fonctionnaire vaut acceptation de cette demande.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Cet amendement précise les règles applicables au droit au départ des fonctionnaires dans une autre administration ou dans le secteur privé.
Il rappelle l'existence de cas, actuellement prévus par décret en Conseil d'État, où le détachement et la mise en disponibilité sont de droit. Il faut veiller à ce que les demandes de détachement ou de mise en disponibilité ne soient pas, à l'avenir, subordonnées aux nécessités du service ou à l'accomplissement d'un délai de préavis pouvant atteindre six mois. L'amendement tire également la conséquence du droit reconnu par le projet de loi aux fonctionnaires d'être intégrés directement dans d'autres corps ou cadres d'emplois que le leur. Il prévoit qu'un départ dans le secteur privé est subordonné à un avis de compatibilité de la commission de déontologie, réformée en 2007. Il supprime la mention selon laquelle le départ du fonctionnaire est subordonné à l'accord de son administration ou de son organisme d'accueil, cette condition tombant sous le sens. Enfin, il précise que le silence gardé par l'administration pendant deux mois à compter de la réception de la demande du fonctionnaire vaut acceptation de cette demande.
M. le président. - Sous-amendement n°52 rectifié, à l'amendement n° 6 de M. Portelli au nom de la commission, présenté par M. Buffet.
I. - Dans la première phrase du second alinéa de l'amendement n° 6, supprimer les mots :
, prévus par décrets en Conseil d'État,
II. - Dans la même phrase, après les mots :
demande de l'un de ses fonctionnaires tendant
, avec l'accord de l'administration ou de l'organisme public ou privé d'accueil,
III. - Dans la même phrase, remplacer les mots :
au titre du I de
M. François-Noël Buffet. - Ce sous-amendement élargit la disposition aux cas de détachement, de mise en disponibilité et de placement en position hors cadres qui ne seraient pas prévus par des décrets en Conseil d'État. Il lève aussi toute ambiguïté sur l'articulation entre cette disposition et les dispositions relatives au détachement et à la mise en disponibilité de droit : dans ces cas, l'administration ne peut invoquer les nécessités du service pour s'opposer au départ d'un agent. Enfin, cet amendement met en cohérence la rédaction de l'amendement n°6 avec la loi du 29 janvier 1999 disposant que l'avis d'incompatibilité s'impose lorsqu'il est rendu au titre du I de l'article 87 portant sur les prises illégales d'intérêt.
M. le président. - Amendement n°25 présenté par M. Buffet.
II. - A la fin du premier alinéa de l'article 51 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les mots : « trois mois après la notification de la décision par l'autorité d'accueil à l'autorité d'origine » sont remplacés par les mots : « à l'expiration du préavis mentionné à l'article 14-1 du titre Ier du statut général ».
M. François-Noël Buffet. - Cet amendement met les dispositions relatives aux mutations dans la fonction publique territoriale en cohérence avec le nouvel article 14-1 du titre premier du statut général.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n°37, favorable au sous-amendement n°52 rectifié ainsi qu'à l'amendement n°25.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Favorable à l'amendement n°6 sous réserve de l'adoption du sous-amendement n°52 rectifié auquel je suis favorable, de même qu'à l'amendement n°25. Défavorable à l'amendement n°37.
Le sous-amendement n°52 rectifié est adopté.
L'amendement n°6, sous-amendé, est adopté.
L'amendement n°25 est adopté.
I. - Les deux derniers alinéas de l'article 45 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 précitée sont remplacés par les alinéas suivants :
« À l'expiration de son détachement, le fonctionnaire est, sauf intégration dans le corps ou cadre d'emplois de détachement, réintégré dans son corps d'origine.
« Lorsque le fonctionnaire est intégré dans le corps ou cadre d'emplois de détachement, il est tenu compte dans les mêmes conditions du grade et de l'échelon qu'il a atteints dans le corps d'origine.
II. - La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée est ainsi modifiée :
1° Le premier alinéa de l'article 66 est remplacé par les alinéas suivants :
« Le fonctionnaire peut, sur sa demande ou avec son accord, être intégré dans le cadre d'emplois de détachement. Il est tenu compte lors de son intégration du grade et de l'échelon qu'il a atteint dans le corps ou cadre d'emplois d'origine sous réserve qu'ils lui soient plus favorables.
a) Au deuxième alinéa, les mots : «, sauf intégration dans le cadre d'emplois ou corps de détachement, » sont insérés après les mots : « le fonctionnaire est » ;
b) Après la première phrase de ce même alinéa, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « Il est tenu compte, lors de sa réintégration, du grade et de l'échelon qu'il a atteints dans le corps ou cadre d'emplois de détachement sous réserve qu'ils lui soient plus favorables. Toutefois ces dispositions ne sont pas applicables au fonctionnaire dont le détachement dans un corps ou cadre d'emplois pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité n'est pas suivi d'une titularisation. » ;
c) La deuxième phrase du troisième alinéa est remplacée par la phrase suivante : « Si au terme de ce délai, il ne peut être réintégré et reclassé dans un emploi correspondant à son grade, le fonctionnaire est pris en charge dans les conditions prévues à l'article 97, soit par le Centre national de la fonction publique territoriale pour les fonctionnaires relevant des cadres d'emplois de la catégorie A mentionnés à l'article 45 et les ingénieurs territoriaux en chef, soit par le centre de gestion dans le ressort duquel se trouve la collectivité ou l'établissement qui les employait antérieurement à leur détachement, pour les autres fonctionnaires. »
a) Au premier alinéa, après les mots : « le fonctionnaire est » sont insérés les mots : «, sauf intégration dans le corps ou cadre d'emplois de détachement, obligatoirement » ;
b) Après le premier alinéa, il est inséré un deuxième alinéa ainsi rédigé :
« Il est tenu compte, lors de sa réaffectation, du grade et de l'échelon qu'il a atteints dans le corps ou cadre d'emplois de détachement sous réserve qu'ils lui soient plus favorables. Toutefois ces dispositions ne sont pas applicables au fonctionnaire dont le détachement dans un corps ou cadre d'emplois pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité n'est pas suivi d'une titularisation. » ;
« Il est tenu compte lors de leur intégration du grade et de l'échelon qu'ils ont atteints dans le corps ou cadre d'emplois d'origine sous réserve qu'ils leur soient plus favorables.
M. le président. - Amendement n°7, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Rédiger comme suit la première phrase du deuxième alinéa du 1° du II de cet article :
Le fonctionnaire détaché peut, sur sa demande ou avec son accord, être intégré dans le cadre d'emplois ou corps de détachement.
M. le président. - Amendement n°8, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Après le b) du 2° du II de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
b bis) Au début de la deuxième phrase de ce même alinéa, les mots : « Lorsqu'il refuse » sont remplacés par les mots : « Lorsque le fonctionnaire détaché refuse » ;
L'amendement rédactionnel n°8, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°9, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
A la fin du a) du 1° du III de cet article, supprimer le mot :
L'amendement rédactionnel n°9, accepté par le Gouvernement, est adopté.
« 3° Lorsque le fonctionnaire est mis à disposition d'une collectivité territoriale ou de l'un de ses établissements publics ou d'un établissement mentionné à l'article 2 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Toutefois cette dérogation ne peut durer plus d'un an et ne peut porter que sur la moitié au plus de la dépense de personnel afférente. » ;
2° Après l'article 64, est inséré un article 64-1 ainsi rédigé :
« Art. 64-1. - Lorsque, en cas de restructuration d'une administration de l'État ou de l'un de ses établissements publics administratifs, un fonctionnaire de l'État est conduit, à l'initiative de l'administration, à exercer ses fonctions dans un autre emploi de la fonction publique de l'État, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière, et qu'il est constaté une différence, selon des modalités définies par décret, entre le plafond indemnitaire applicable à l'emploi d'origine et celui correspondant à l'emploi d'accueil, le fonctionnaire bénéficie à titre personnel du plafond le plus élevé.
« L'administration d'accueil lui verse, le cas échéant, une indemnité d'accompagnement à la mobilité dont le montant correspond à la différence entre le montant indemnitaire effectivement perçu dans l'emploi d'origine et le plafond indemnitaire applicable à l'emploi d'accueil. »
M. le président. - Amendement n°38, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - L'article 6 prévoit une nouvelle dérogation à l'obligation de remboursement des mises à disposition. Il dispose aussi qu'un fonctionnaire de l'État pourra être contraint par son administration de changer d'emploi à la suite d'une restructuration : dans ce cas, il conservera le plafond indemnitaire le plus élevé. Il s'agit là d'une mobilité subie, non choisie. Ce sont les choix budgétaires du Gouvernement qui pousseront le fonctionnaire à la mobilité, ou qui le pousseront vers la sortie. Ce n'est donc pas là, comme vous le prétendez avec M. Chatel, « le meilleur moyen de motiver les fonctionnaires », c'est le meilleur moyen, pour l'État, de diminuer ses effectifs à moindres frais, puisque ce sera à l'administration d'accueil de financer la différence indemnitaire. Nous ne pouvons accepter que les collectivités territoriales, ou les hôpitaux, déjà financièrement asphyxiés, assument les conséquences des restructurations décidées par l'État.
M. le président. - Amendement identique n°47, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Nous ne nous sommes pas systématiquement opposés aux articles précédents. Par exemple, nous avons voté l'article 5. Mais celui-ci vise à favoriser la mobilité des agents de l'État en instituant pour une durée d'un an une nouvelle dérogation à l'obligation de remboursement, en cas de mise à disposition auprès d'une collectivité territoriale, limitée à la moitié de la dépense de personnel. Il instaure aussi une mobilité contrainte, à l'initiative de l'administration, en cas de restructuration d'une administration de l'État. Cette mobilité pourra se faire dans un autre emploi de l'une des trois fonctions publiques. Dans ce cas, l'administration d'accueil versera au fonctionnaire la différence entre les indemnités perçues dans ses administrations d'origine et d'accueil.
Améliorer la mobilité au sein de la fonction publique d'État et entre les trois fonctions publiques est un objectif souhaité tant par les fonctionnaires que par les employeurs publics, mais cette mobilité doit à la fois être bénéfique aux agents et garantir la qualité du service rendu. Or, ici, elle n'est considérée que comme un instrument au service de l'État qui veut restructurer et faciliter la fusion de ses services déconcentrés. Ce projet de loi est le reflet de ce que nous a encore confirmé Nicolas Sarkozy dans sa dernière allocution télévisée : les suppressions de postes vont se poursuivre. Pour le Gouvernement les fonctionnaires ne sont que des dépenses à réduire. Nous ne sommes pas contre les restructurations, nous sommes contre l'application arbitraire de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Pourquoi pas un sur trois ou quatre sur cinq ? L'exemple canadien montre bien qu'on aboutira à des dysfonctionnements dus, non aux fonctionnaires, mais à la pénurie de personnels.
Ces dispositions risquent en outre de se traduire à terme par des charges financières supplémentaires pour les collectivités territoriales. Heureusement, elles ne seront pas obligées d'embaucher mais, au vu des précédents, il est à craindre qu'elles soient contraintes une fois de plus de compenser le désengagement de l'État dans les services publics. M Portelli relève fort justement, dans son rapport très objectif, que ce projet de loi laisse « planer quelques incertitudes » quant à l'autonomie de gestion et la libre administration des collectivités territoriales.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis défavorable pour trois raisons. Cet article apporte une garantie financière supplémentaire aux fonctionnaires. Les collectivités territoriales ne sont aucunement obligées de les embaucher. Une indemnisation financière de l'État, dégressive, était prévue, qui a été retirée du texte parce que de nature règlementaire.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Vous voulez supprimer tout l'article 6 alors que votre critique ne porte que sur la compensation de la différence de rémunération. Pourquoi donc un agent devrait-il perdre de l'argent du fait d'une restructuration ? Avis défavorable.
Monsieur Peyronnet, on n'impose aucune charge aux collectivités territoriales ou hôpitaux, grâce au mécanisme financier qui sera fixé par décret et parce que les administrations d'accueil sont tout à fait libres de leurs décisions de recrutement. Pourquoi ces pleurnicheries au prétexte qu'on vous imposerait des fonctionnaires supplémentaires ? Je suis maire : personne ne m'oblige à embaucher. Nous sommes tous ici des élus locaux.
M. Jean-Claude Peyronnet. - J'ai dit qu'il existait un risque potentiel (M. le secrétaire d'État s'exclame) et que l'expérience prouvait que nous devons souvent nous substituer à l'État quand il se désengage.
L'amendement n°38, identique à l'amendement 47, n'est pas adopté.
M. le président. - Dois-je suspendre ou pouvons-nous achever l'examen de ce texte ?
Le Sénat, consulté, décide de poursuivre.
1° À l'article 36, après les mots : « Pour l'application du quatrième alinéa de l'article 12 du titre Ier du statut général » sont insérés les mots : « et sans préjudice de la mise en oeuvre de la situation de réorientation professionnelle prévue à la sous-section III de la présente section, » ;
2° Après l'article 44, il est ajouté une troisième sous-section ainsi rédigée :
« Art. 44-1. - En cas de restructuration d'une administration de l'État ou de l'un de ses établissements publics administratifs, le fonctionnaire peut être placé en situation de réorientation professionnelle dès lors que son emploi est susceptible d'être supprimé.
« Art. 44-2. - L'administration établit, après consultation du fonctionnaire placé en réorientation professionnelle, un projet personnalisé d'évolution professionnelle qui a pour objet de faciliter son affectation dans un emploi correspondant à son grade, situé dans son service ou dans une autre administration, ou de lui permettre d'accéder à un autre corps ou cadre d'emplois de niveau au moins équivalent. Le projet peut également avoir pour objet de l'aider à accéder à un emploi dans le secteur privé ou à créer ou reprendre une entreprise.
« Art. 44-3. - La réorientation professionnelle prend fin lorsque le fonctionnaire accède à un nouvel emploi.
« Elle peut également prendre fin, à l'initiative de l'administration, lorsque le fonctionnaire a refusé successivement trois emplois publics correspondant à son grade et au projet personnalisé d'évolution professionnelle. Dans ce cas, il peut être placé en disponibilité d'office ou, le cas échéant, admis à la retraite.
« Art. 44-4. - Un décret en Conseil d'État détermine les conditions de mise en oeuvre de la présente sous-section. » ;
3° L'article 44 bis devient l'article 44-5 ;
4° À la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article 51, après les mots : « congés prévus au 2°, 3° et 4° de l'article 34 ci-dessus » sont ajoutés les mots : « ou dans les cas prévus à l'article 44-3. »
M. le président. - Amendement n°39, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Mme Marie-France Beaufils. - Cet article remet en cause la garantie d'emploi et crée une procédure ad hoc de licenciement des agents. Dans le secteur privé dont vous prétendez vous inspirer, il existe au moins des obligations : plan de sauvegarde de l'emploi, création de nouvelles activités, suppression des heures supplémentaires, actions de formation et de reconversion, reclassement interne... Ici, rien ! Les fonctionnaires seront dans la même situation que les salariés des plus petites entreprises. Vous importez sélectivement les règles en vigueur dans le secteur privé, celles qui conduisent à l'individualisation des relations avec l'employeur.
L'article élargit aussi le fossé entre les grands corps et le reste de la fonction publique : bilans de compétences et information transparente sur les postes disponibles n'existent que dans les premiers. Ailleurs, le reclassement ne sera possible que si l'agent a su nouer des relations, voire des amitiés politiques.
Cette mobilité contrainte est effrayante : le personnel en réorientation professionnelle devra accepter n'importe quel poste, ou quitter l'administration.
M. le président. - Amendement identique n°48, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Il y a là une atteinte fondamentale au statut : aujourd'hui, la garantie d'emploi ne tombe qu'en cas d'insuffisance professionnelle mais demain, le fonctionnaire en « réorientation professionnelle », autrement dit en recherche d'emploi, qui refuserait un poste, sera licencié ou mis à la retraite ! Les deux décrets relatifs au pécule et à la prime sont déjà publiés en avril au Journal officiel !
M. le président. - Amendement n°11, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
rédiger comme suit la fin de la première phrase du second alinéa du texte proposé par le 2° de cet article pour l'article 44-3 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 :
à son grade, à son projet personnalisé d'évolution professionnelle et tenant compte de sa situation de famille.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Texte même.
M. le président. - Amendement n°12, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Rédiger comme suit le 4° de cet article :
4° A la première phrase du second alinéa de l'article 51, après les mots : « congés prévus aux 2°, 3° et 4° de l'article 34 ci-dessus », sont insérés les mots : « ou dans le cas prévu au second alinéa de l'article 44-3 ».
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Rédactionnel. Avis défavorable, bien sûr, aux amendements de suppression.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Le seul objectif de cet article est le réemploi de l'agent, avec toutes les garanties nécessaires, quant au maintien dans le grade, et au terme d'une formation, d'un bilan de compétences, etc.
Dans le droit actuel, l'administration d'État propose un seul poste et n'a pas à prendre en compte les besoins de formation ni le projet professionnel de l'agent qu'elle veut reclasser. En cas de refus de l'agent, celui-ci est réputé démissionnaire. Etes-vous certains de vouloir supprimer l'article ?
Défavorable aux amendements n°s39 et 48. Sagesse sur le n°11, favorable au n°12.
Les amendements n°s39 et 48 ne sont pas adoptés.
L'amendement n°11 est adopté, ainsi que l'amendement n°12.
I. - La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée est ainsi modifiée :
1° L'intitulé du chapitre IX bis est remplacé par l'intitulé suivant : « Dispositions applicables aux fonctionnaires de l'État nommés dans des emplois permanents à temps non complet » ;
2° Les deux premiers alinéas de l'article 72-1 sont remplacés par les dispositions suivantes :
« Lorsque les besoins du service le justifient, les fonctionnaires de l'État peuvent, avec leur accord, être nommés dans des emplois permanents à temps non complet cumulés relevant des administrations de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
« Le fonctionnaire doit exercer un service au moins égal au mi-temps dans l'emploi correspondant au grade du corps dont il relève. Le cumul de tels emplois doit assurer au fonctionnaire concerné le bénéfice d'un service équivalent à un temps complet et d'une rémunération correspondante. »
II. - Le II de l'article 25 de la loi n°2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique est abrogé.
III. - La loi n°84-53 du 26 janvier 1984 précitée est ainsi modifiée :
1° Au premier alinéa de l'article 104, les mots : « de la fonction publique territoriale » sont insérés après les mots : « emplois permanents à temps non complet » ;
2° L'article 104 est complété par un 3° ainsi rédigé :
« 3° Les conditions dans lesquelles ces emplois peuvent être cumulés au sein des trois fonctions publiques, et précise les règles applicables aux fonctionnaires concernés en cas de modification de la durée hebdomadaire d'activité de l'emploi ou des emplois occupés. » ;
3° Après l'article 104, il est inséré un article 104-1 ainsi rédigé :
« Art. 104-1. - Lorsque les besoins le justifient, les fonctionnaires territoriaux peuvent, avec leur accord, être nommés dans des emplois permanents à temps non complet relevant des administrations de l'État, de ses établissements publics et des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière cumulés avec un emploi permanent relevant de la présente loi. »
IV. - La loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée est ainsi modifiée :
1° Au deuxième alinéa de l'article 9, les mots : « Sans préjudice des dispositions de l'article 98-1, » sont insérés avant les mots : « les emplois à temps non complet » ;
2° Après le chapitre IX, il est inséré un chapitre IX bis ainsi rédigé :
« Dispositions applicables aux fonctionnaires hospitaliers nommés dans des emplois permanents à temps non complet
« Art. 98-1. - Lorsque les besoins du service le justifient, les fonctionnaires hospitaliers peuvent, avec leur accord, être nommés dans des emplois permanents à temps non complet cumulés relevant des établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi, des administrations de l'État, et des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
« Les dispositions de la présente loi sont applicables aux fonctionnaires nommés dans des emplois permanents à temps non complet, sous réserve des dérogations, prévues par décret en Conseil d'État, rendues nécessaires par la nature de ces emplois. Le même décret détermine les conditions dans lesquelles ces emplois peuvent être cumulés, et précise les règles applicables aux fonctionnaires concernés en cas de modification de la durée hebdomadaire d'activité de l'emploi ou des emplois occupés.
M. le président. - Amendement n°40, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Un salarié sur vingt a deux employeurs ou plus : 1,2 million de personnes sont dans ce cas et leur nombre a augmenté de 13,5 % depuis 2003. Ces personnes jonglent entre deux métiers, deux postes, leur emploi du temps est minuté, leurs journées de travail éreintantes et oppressantes.
Vous aggravez le sort des agents qui travaillent en temps partiel subi, vous augmentez la précarisation dans la fonction publique.
M. le président. - Amendement identique n°49, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Jean-Claude Peyronnet. - La méthode, tout d'abord, est détestable ! La possibilité du cumul a été introduite par la loi du 2 février 2007 à titre expérimental, pour trois ans, dans les zones rurales. Et à peine un an après, vous la généralisez ! Aucune étude d'impact, comme d'habitude. C'est du bricolage et, au surplus, inutile dans la fonction publique d'État, où l'on peut déjà recourir à des contractuels pour des temps partiels et des emplois saisonniers. Voulez-vous saper le statut des fonctionnaires ?
M. le président. - Amendement n°13, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
I. - A titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, les fonctionnaires de l'État peuvent, lorsque les besoins du service le justifient et sous réserve de leur accord, être nommés dans des emplois permanents à temps non complet cumulés relevant des administrations de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics de l'État et des collectivités territoriales, ainsi que des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
Le fonctionnaire nommé dans des emplois permanents à temps non complet doit exercer un service au moins égal au mi-temps dans l'emploi correspondant au grade du corps dont il relève. Le cumul de tels emplois doit lui assurer le bénéfice d'un service équivalent à un temps complet et d'une rémunération correspondante.
Le fonctionnaire nommé dans des emplois permanents à temps non complet est affilié et cotise au régime de retraite dont il relève au titre de son emploi principal.
Il demeure soumis au statut général sous réserve des dérogations, prévues par décret en Conseil d'État, rendues nécessaires par la nature de ces emplois. Le même décret détermine les conditions dans lesquelles ces emplois peuvent être cumulés et précise les règles applicables en cas de modification de la durée hebdomadaire d'activité d'un ou de plusieurs emplois occupés.
II. - A titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, les fonctionnaires territoriaux peuvent, lorsque les besoins du service le justifient et sous réserve de leur accord, être nommés dans des emplois permanents à temps non complet relevant des collectivités territoriales et de leurs établissements publics cumulés avec des emplois relevant des administrations de l'État, des établissements publics de l'État ainsi que des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.
Il demeure soumis au statut général sous réserve des dérogations, prévues par décret en Conseil d'État, rendues nécessaires par la nature des emplois permanents à temps non complet occupés. Le même décret détermine les conditions dans lesquelles ces emplois peuvent être cumulés et précise les règles applicables en cas de modification de la durée hebdomadaire d'activité d'un ou de plusieurs emplois.
III. - A titre expérimental et pour une durée de cinq ans à compter de la promulgation de la présente loi, les fonctionnaires hospitaliers peuvent, lorsque les besoins du service le justifient et sous réserve de leur accord, être nommés dans des emplois permanents à temps non complet relevant des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière cumulés avec des emplois relevant des collectivités territoriales, de l'État et de leurs établissements publics.
IV. - Six mois avant le terme de l'expérimentation prévue aux I, II et III, le Gouvernement transmet au Parlement, aux fins d'évaluation, un rapport assorti le cas échéant des observations des collectivités territoriales qui y ont participé.
V. - Le chapitre IX bis et l'article 72-1 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État sont abrogés.
VI. - Le II de l'article 25 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique est abrogé.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Notre rédaction vise à tenir compte de la loi de février 2007 qui, du reste, n'est pas encore applicable, les décrets n'étant pas parus. Nous voulons donner aux dispositions concernées -très discutées en 2007- un caractère expérimental, pour une durée de cinq ans.
M. le président. - Sous-amendement n°54, à l'amendement n°13 de M. Portelli, au nom de la commission, présenté par le Gouvernement.
I. - Dans le premier alinéa du III de l'amendement n°13, après les mots :
les fonctionnaires hospitaliers peuvent,
sans préjudice des dispositions de l'article 9 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière,
II. - Dans le même alinéa, remplacer les mots :
l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
l'article 2 de la même loi
M. André Santini, secrétaire d'État. - Défavorable aux amendements de suppression. Sagesse sur le n°13... Mais le Sénat votera sans doute notre sous-amendement ? Plus largement, dans cet article, toutes les garanties sont prévues, conformément au statut, et l'agent aura une administration de référence avec son mi-temps.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - La commission, qui propose d'aménager cet article, est défavorable aux amendements de suppression. Elle n'a pas examiné le sous-amendement n°54, mais je le soutiens personnellement.
M. Pierre-Yves Collombat. - Cet article démontre l'intention réelle du Gouvernement, qui recherche non la flexibilité, mais la pulvérisation de la fonction publique. C'est tout à fait étonnant !
Certains articles initiaux du texte auraient pu être acceptables, n'étaient leur contexte et les intentions de leurs auteurs, mais ici les masques tombent !
Les amendements identiques n°s40 et 49 ne sont pas adoptés.
Le sous-amendement n°54 est adopté.
L'amendement n°13, sous amendé, est adopté et devient l'article 8.
M. le président. - Amendement n°24, présenté par M. Buffet.
« Art. 76-1. - Au titre des années 2008, 2009 et 2010, l'autorité territoriale peut se fonder, à titre expérimental et par dérogation au premier alinéa de l'article 17 du titre Ier du statut général et à l'article 76 de la présente loi, sur un entretien professionnel pour apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires prise en compte pour l'application des articles 39, 78 et 79 du présent titre.
« Les commissions administratives paritaires peuvent, à la demande de l'intéressé, en proposer la révision.
M. François-Noël Buffet. - Serait par cet amendement étendue à la fonction publique territoriale la réforme de l'évaluation des fonctionnaires introduite à titre expérimental pour la fonction publique de l'État par la loi du 2 février 2007. Il s'agit de substituer à la notation chiffrée, obsolète, une évaluation effectuée après un entretien professionnel entre le supérieur hiérarchique direct et les agents placés sous son autorité.
Un décret en Conseil d'État en fixera le cadre réglementaire. Les modalités pratiques seront déterminées par une délibération des autorités territoriales compétentes.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis favorable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Le Gouvernement soutient tout à fait cet amendement qui rend obligatoire ce qui n'était qu'incitatif. L'entretien d'évaluation est un bon moyen pour introduire la notion d'objectifs.
L'amendement n°24 est adopté et devient article additionnel.
M. le président. - Amendement n°26, présenté par MM. Dulait et Buffet.
Après le troisième alinéa (2°) de l'article L. 407 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre tel qu'il résulte du projet de la loi relatif aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 3° Recrutement d'un fonctionnaire placé dans la situation prévue à l'article 44-1 du titre II du statut général des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales, quelle que soit son administration d'origine. »
M. André Dulait. - Adopté ici le 15 avril, le projet de loi portant réforme des emplois réservés remplace le chapitre IV du titre III du livre III du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre par un nouveau chapitre IV intitulé : « Emplois réservés ».
Ce texte assouplit le recrutement de militaires dans la fonction publique civile. Pour se reconvertir, les intéressés disposent de trois voies: le concours, le détachement et les emplois réservés.
À défaut de ressortissants du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre inscrits sur les listes d'aptitude, les administrations devront recruter d'autres catégories de personnes, notamment des travailleurs handicapés ou des fonctionnaires, ouvriers d'État ou personnels militaires d'établissements restructurés, même s'ils ne remplissent pas les conditions pour postuler aux emplois réservés.
Lorsque les listes de classement seront insuffisantes pour pourvoir les postes offerts par les administrations, le ministre chargé des anciens combattants remettra ces postes à disposition. Actuellement, les administrations les reversent au concours.
Le ministre chargé de la fonction publique souhaite que cette préférence soit étendue aux fonctionnaires de l'État en situation de « réorientation professionnelle » dont l'emploi a été supprimé ou modifié de façon substantielle, afin qu'ils puissent occuper des emplois non pourvus au titre des emplois réservés. En effet, lorsque les administrations se restructurent, elles peuvent proposer à leurs fonctionnaires une réorientation professionnelle.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Sans être hostile sur le fond, la commission s'interroge sur cet amendement qui tend à modifier un texte en cours de navette, mais distinct de celui dont nous délibérons ce soir... Elle s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. André Santini, secrétaire d'État. - La procédure des emplois réservés permet des recrutements sans concours dans les trois fonctions publiques. Le Gouvernement est favorable à l'élargissement de ce dispositif.
L'amendement n°26 est adopté et devient article additionnel.
M. le président. - Amendement n°41, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Le Gouvernement présente avant le 30 juin 2008 un plan de titularisation des agents non titulaires de la fonction publique de l'État, territoriale et hospitalière occupant des fonctions à temps plein sur des postes correspondants à des missions permanentes de l'administration.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous demandons un plan de titularisation des agents contractuels au sein des trois fonctions publiques. La progression constante du nombre d'agents non titulaires suffit amplement à justifier cette demande. De façon générale, les intéressés effectuent le même travail que les agents titulaires, mais pour une rémunération moindre et une protection sociale de moins bonne qualité. Ils sont en général embauchés à des conditions exorbitantes du droit commun, notamment par des CDD allant de quelques heures à des années, contre dix-huit mois au maximum dans le secteur privé.
Depuis 2005, le Gouvernement tente de dénaturer la fonction publique avec le recours accru aux CDD, et aujourd'hui à l'intérim !
L'avenir et le rôle de la fonction publique sont en jeu, puisque l'indépendance d'un agent titulaire lui permet de mieux servir l'intérêt général.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - La disposition est-elle dénuée de valeur normative ? S'agit-il d'une injonction au Gouvernement ? Dans les deux cas, elle serait contraire à la Constitution. La commission est défavorable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Le recours à des plans de titularisation n'est pas de bonne méthode, ce que l'expérience en la matière prouve abondamment.
Il faut distinguer les besoins durables qui justifient qu'on réfléchisse à la part du contrat et à celle du statut, et les contraintes temporaires. Je souligne que les intéressés bénéficient de perspectives nouvelles grâce à la loi du 26 juillet 2005, qui transforme automatiquement en CDI des CDD reconduits. Il convient de mener une réflexion sur la place des agents contractuels dans la fonction publique, dans le sillage du Livre blanc qui vient d'être publié.
Avis défavorable à l'amendement. Les méthodes anciennes ont montré leurs limites.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Vous venez de nous donner raison lorsque nous affirmions que vous vouliez rendre caduc le statut de la fonction publique. Merci !
L'amendement n°41 n'est pas adopté.
I. - L'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée est complété par un neuvième alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, des agents non titulaires peuvent être recrutés pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, ou de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou de leur participation à des activités dans le cadre de l'une des réserves mentionnées à l'article 53, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par le présent titre. »
II. - Au premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, après les mots : « sous les drapeaux » sont insérés les mots : «, de sa participation à des activités dans le cadre de l'une des réserves mentionnées à l'article 55 ».
M. le président. - Amendement n°42, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Mme Marie-France Beaufils. - En étendant les recours à des contractuels pour remplacer des fonctionnaires momentanément absents dans la fonction publique d'État, cet article prolonge l'article 8, puisqu'il institue une précarité durable au lieu de l'éradiquer.
Vous dérogez au statut, sous prétexte d'assurer la continuité du service public. Cette disposition est présentée dans un contexte de déréglementation et de privatisation. Comme à La Poste ou à France Télécom, les CDD prennent le pas et étendent le champ du contrat au détriment de la loi.
Pourquoi les fonctionnaires sont-ils dans une situation statutaire et réglementaire ? Parce qu'ils sont au service de l'intérêt général, contrairement aux salariés du privé, liés à leur employeur par un contrat qui fait la loi entre les parties.
Cet article s'oppose à la définition du métier de fonctionnaire, dans la logique des articles 7, 8 et 10. Notre commission s'oppose à la généralisation de l'intérim. Je présume que le recours systématique à des contrats soulève les mêmes objections.
Ce que vient de dire M. le secrétaire d'État me renforce dans l'idée qu'il faut supprimer cet article.
M. le président. - Amendement identique n°50, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Là encore, il s'agit d'une mesure idéologique qui mérite d'être supprimée. Le Gouvernement cherche à s'abstraire du statut général, ce qui ouvre la voie à une fonction publique à deux vitesses.
M. le président. - Amendement n°14, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Dans le second alinéa du I de cet article, remplacer les mots :
ou d'un congé parental
, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Il faut pouvoir recourir à des agents non titulaires pour le remplacement d'un fonctionnaire de l'État en congé de présence parentale.
M. le président. - Amendement n°15, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Rédiger comme suit le II de cet article :
II. - Le premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée est modifié comme suit :
1° Les mots : « remplacement momentané de titulaires » sont remplacés par les mots : « remplacement momentané de fonctionnaires » ;
2° Les mots : « ou d'un congé parental » sont remplacés par les mots : « , d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale » ;
4° Après les mots : « sous les drapeaux » sont insérés les mots : « , de leur participation à des activités dans le cadre de l'une des réserves mentionnées à l'article 55 ».
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Amendement rédactionnel.
En ce qui concerne les amendements de suppression, avis défavorable.
M. le président. - Amendement n°53 rectifié, présenté par MM. Portelli et Courtois.
... - Au cinquième alinéa du même article, après les mots : « ou les besoins des services » sont insérés les mots : « , tels qu'entendus par l'organe délibérant, ».
M. Hugues Portelli. - Je m'exprime à titre personnel. La fonction publique territoriale a du mal à recruter des contractuels, notamment dans la catégorie A, car d'un département à l'autre, le contrôle de légalité sur les nécessités du service n'est pas le même. Le code général des collectivités territoriales doit donc prévoir que la notion de besoin de service est définie par l'organe délibérant de chaque collectivité.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Avant la rectification de cet amendement, la commission en avait demandé le retrait à ses auteurs car il lui semblait qu'il était dépourvu de portée juridique. La rectification ne semblant pas avoir modifié les choses, je souhaite connaître l'avis du Gouvernement.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Seule la fonction publique d'État n'a pas la possibilité de recruter des contractuels pour remplacer des fonctionnaires momentanément indisponibles. Je suis donc défavorable aux amendements de suppression.
En revanche, avis favorable aux amendements n°s14 et 15.
Enfin, l'amendement n°53 rectifié me semble dépourvu d'effet juridique. Il appartient déjà à l'organe délibérant d'une collectivité de prévoir la création d'emploi d'agent contractuel. Cette disposition figure à l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984. Cette faculté ne peut empêcher l'exercice du contrôle de légalité. A regret, l'avis est négatif.
Les amendements identiques n°s42 et 50 ne sont pas adoptés.
L'amendement n°14 est adopté, ainsi que l'amendement n°15.
L'amendement n°53 rectifié est retiré.
I. - Après l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, il est inséré un article 3-1 ainsi rédigé :
« Art. 3-1. - Les administrations de l'État et les établissements publics de l'État peuvent avoir recours aux services des entreprises mentionnées à l'article L. 1251-1 du code du travail dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre V du livre II de ce code, sous réserve des dispositions prévues à la section 6 de ce chapitre. »
II. - Après l'article 3-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, il est inséré un article 3-2 ainsi rédigé :
« Art. 3-2. - Sous réserve des dispositions de l'article 25 relatives aux missions assurées par les centres de gestion, les collectivités territoriales et les établissements mentionnés à l'article 2 peuvent, lorsque le centre de gestion dont ils relèvent n'est pas en capacité d'assurer la mission de remplacement, avoir recours au service des entreprises mentionnées à l'article L. 1251-1 du code du travail dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre V du livre II de ce code sous réserve des dispositions spécifiques prévues à la section 6 de ce chapitre. »
III. - Après l'article 9-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, il est inséré un article 9-2 ainsi rédigé :
« Art. 9-2. - Les établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent avoir recours au service des entreprises mentionnées à l'article L. 1251-1 du code du travail dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre V du livre II de ce code sous réserve des dispositions spécifiques prévues à la section 6 de ce chapitre. »
IV. - À l'article L. 1251-1 du code du travail, il est ajouté un troisième alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque l'utilisateur est une personne morale de droit public, les dispositions du présent chapitre s'appliquent sous réserve des dispositions prévues à la section 6. »
V. - Après la section 5 du chapitre Ier du titre V du livre II du code du travail, il est ajouté une section 6 ainsi rédigée :
« Art. L. 1251-60. - Les personnes morales de droit public peuvent faire appel aux salariés de ces entreprises pour des tâches non durables, dénommées missions, dans les seuls cas suivants :
« 1° Remplacement momentané d'un agent en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, d'un passage provisoire en temps partiel, de sa participation à des activités dans le cadre d'une réserve opérationnelle, sanitaire, civile ou autre, ou de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ;
« 2° Vacance temporaire d'emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;
« Le contrat conclu sur le fondement du 2° ne peut excéder 12 mois, tous renouvellements compris.
« Art. L. 1251-61. - Les salariés mis à disposition par une entreprise de travail temporaire auprès d'une personne morale de droit public sont soumis aux règles d'organisation et de fonctionnement du service où ils servent et aux obligations s'imposant à tout agent public. Ils bénéficient de la protection de l'article 11 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
« Art. L. 1251-62. - Si l'utilisateur continue à employer un salarié d'une entreprise de travail temporaire après la fin de sa mission sans avoir conclu avec lui un contrat ou sans nouveau contrat de mise à disposition, ce salarié est réputé lié à l'utilisateur par un contrat à durée déterminée de trois ans. Dans ce cas, l'ancienneté du salarié est appréciée à compter du premier jour de sa mission. Elle est déduite de la période d'essai éventuellement prévue.
« Art. L. 1251-63. - Les litiges relatifs à une mission d'intérim opposant le salarié et la personne publique utilisatrice gérant un service public administratif sont portés devant la juridiction administrative. »
M. le président. - Amendement n°16, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Lors de sa réunion du 16 avril, sur ma proposition, la majorité de la commission des lois a voté la suppression de cet article qui prévoit le recours à l'intérim pour remplacer des fonctionnaires temporairement absents car l'État dispose de moyens suffisants pour régler ce genre de problèmes, qu'il s'agisse de remplaçants ou de contractuels. Je rappelle que nous venons de voter un article qui étend à toute la fonction publique la possibilité de recruter des contractuels. Il ne nous semblait donc pas congruent de permettre le recours à l'intérim.
Pourtant, ce matin, la commission s'est réunie une nouvelle fois pour examiner un amendement réintroduisant ce dispositif tout en l'encadrant. Une majorité de la commission l'ayant voté, mon amendement de suppression est donc caduc.
M. le président. - Amendement identique n°43, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Cet article légalise le recours aux intérimaires dans la fonction publique. Pour le Gouvernement, il s'agit « d'éviter la reconstitution d'un vivier de précaires au sein le la fonction publique ». Cet argument ne manque pas de sel : soit il estime que les intérimaires ne sont pas des précaires, soit il essaye de nous faire croire qu'embaucher un intérimaire est une solution moins précaire que le recrutement d'un fonctionnaire ! Il faudrait trouver mieux pour justifier une solution inacceptable. Certes, les hôpitaux ont recours aux intérimaires pour faire face à la pénurie de personnel. Est-ce une raison pour généraliser l'intérim ? Ne conviendrait-il pas plutôt de recruter plus de titulaires hospitaliers ? Mais vous vous y refusez, conformément à la logique de la révision générale des politiques publiques.
En outre, vous banaliseriez le contrat dans la fonction publique afin de dénaturer son statut. Mais remplir une mission de service public ne peut se comparer à servir les intérêts d'une entreprise privée. Avec ce recours à l'intérim, une mission de service public s'apparente à un emploi comme un autre. Les intérimaires ne seront pas préoccupés par la satisfaction de l'intérêt général puisqu'ils ne resteront pas dans la fonction publique. Néanmoins, pendant le court temps qu'ils y passeront, c'est bien la qualité du service public qui sera en jeu. Vous êtes dans la lignée du rapport Silicani qui souhaite une fonction publique de métiers pour substituer la logique du marché à celle du service public.
Notre rapporteur n'a pas voulu de cet article, mais qu'en sera-t-il aujourd'hui ?
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - La commission s'est réunie ce matin !
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous souhaitons vivement que cet amendement de suppression soit voté !
M. le président. - Amendement identique n°51, présenté par M. Peyronnet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Les arguments qui nous sont présentés pour justifier le recours à l'intérim sont curieux : on nous dit que c'est illégal mais que puisque ça existe, il faut faciliter les choses. C'est un peu comme si le vol dans les voitures étant chose courante, nous incitions les automobilistes à laisser leur sac bien en vue, portes ouvertes. (On se récrie à droite)
Et puis, dans les grandes administrations, il doit être possibilité de constituer des services de remplacement, sur le modèle de ce qui se pratique dans l'enseignement.
Ira-t-on jusqu'à recourir à l'intérim dans la justice, dans la police ? Ceux qui travaillent dans certaines officines de surveillance s'estimeraient sans doute fort qualifiés pour intervenir dans ce domaine...
Avec l'intérim, de quelles garanties de formation, de qualification, de déontologie disposerons-nous ? Il vaut donc mieux supprimer cet article.
M. le président. - Amendement n°22, présenté par MM. Buffet, Courtois, Garrec, Saugey, Gélard, Jacques Gautier, Cléach, Jarlier, Balarello, Mme Troendle, MM. Fauchon, Zocchetto, Détraigne, Othily et Béteille.
Remplacer le dernier alinéa du texte proposé par le V de cet article pour l'article L. 1251-60 du code du travail par deux alinéas ainsi rédigés :
« La durée totale du contrat de mission conclu au titre des 1°, 3° et 4° ne peut excéder dix-huit mois compte tenu, le cas échéant, du renouvellement. Cette durée est réduite à douze mois lorsque le contrat est conclu au titre du 2°. Elle est réduite à neuf mois lorsque le contrat est conclu dans l'attente de la prise de fonctions d'un agent ou lorsque son objet consiste en la réalisation de travaux urgents nécessités par des mesures de sécurité. Elle est portée à vingt-quatre mois lorsque la mission est exécutée à l'étranger.
M. François-Noël Buffet. - Le recours à l'intérim dans la fonction publique est nécessaire.
Et le but de notre amendement est de rétablir la possibilité d'y recourir : il fait référence aux conditions du privé. La durée sera limitée à dix-huit mois, y compris le renouvellement. Ce sera un outil supplémentaire pour gérer des circonstances exceptionnelles et légaliser ce qui se fait sans cadre juridique dans les hôpitaux tout en donnant aux intéressés un statut plus protecteur que celui de vacataire.
M. Pierre-Yves Collombat. - Ah bon !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - La commission a donné ce matin un avis défavorable aux amendements de suppression et adopté l'amendement n°22, qui encadre l'intérim. Je rappelle qu'après nous être interrogés sur le caractère extrêmement large du dispositif proposé, nous avions bien l'intention dès le départ, de ne pas le supprimer mais de l'encadrer par référence au privé. Je demande la priorité pour l'amendement n°22.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Le débat est très riche sur cette faculté de faire face à un besoin exceptionnel, à un surcroît d'activité imprévu, à une difficulté ponctuelle. Il s'agit d'assurer la continuité du service public. Le Gouvernement a souhaité rendre l'intérim possible lorsqu'il est indispensable -on doit se prémunir contre la reconstitution d'un vivier d'emplois précaires. C'est pourquoi nous avons prévu des conditions plus restrictives que dans le privé et une durée très encadrée ainsi qu'une priorité aux centres de gestion auxquels nous sommes très attachés : ce n'est que lorsque ceux-ci ne pourront répondre aux besoins que l'intérim sera possible. Avis favorable à l'amendement n°22, pour lequel nous acceptons la priorité.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Je regrette que la réunion de la commission le mardi matin ne permette pas aux provinciaux d'y assister. La commission avait voté...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ce matin aussi.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - ... les amendements de suppression à une très large majorité. Nous n'avons plus le choix et je ne peux qu'élever une protestation.
L'amendement n°22 est adopté ; les amendements n°s43 et 51 deviennent sans objet.
L'article 10, modifié, est adopté.
Après l'article 14-1 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 précitée, il est inséré un article 14-2 ainsi rédigé :
« Art. 14-2. - Lorsque l'activité d'une personne morale de droit public employant des agents non titulaires de droit public est reprise par une autre personne publique dans le cadre d'un service public administratif, cette personne publique propose à ces agents un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires.
« En cas de refus des agents d'accepter les modifications de leur contrat proposées à la suite du transfert, la personne publique procède à leur licenciement, dans les conditions prévues par les textes qui leur sont applicables. »
M. le président. - Amendement n°17, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 14-2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, remplacer les mots :
est reprise par
est transférée à
M. Hugues Portelli. - Amendement rédactionnel.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Sagesse.
M. le président. - Amendement n°45, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC.
Mme Marie-France Beaufils. - Nous avions déposé un amendement autorisant la titularisation des agents contractuels par leur nouvel employeur mais il a été déclaré irrecevable, ce qui a suscité le rappel au règlement de Mme Mathon-Poinat. Nous le regrettons d'autant plus que, depuis le vote de l'article 9, il est question de précarité. Or la titularisation est un fondement de la fonction publique. Dans le cas de figure de l'article 11, la titularisation doit être autorisée puisqu'on garde ces agents en raison de leur compétence. Au lieu de lutter contre la précarité, on pourra même modifier leur contrat ! Finalement, l'article sert moins la mobilité qu'il ne facilitera les suppressions d'emplois publics. Je serais tentée de dire qu'on n'accepterait pas cela dans le privé !
M. le président. - Amendement n°18, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
Dans le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 14-2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, après les mots :
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Amendement de précision.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Avis défavorable à l'amendement n°45 et favorable à l'amendement n°18.
L'amendement n°45, repoussé par la commission, n'est pas adopté.
L'amendement n°18 est adopté, ainsi que l'article 11, modifié.
I. - Après le cinquième alinéa de l'article 19 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 précitée, est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Ces concours sont également ouverts aux candidats qui justifient d'une durée de services accomplis dans une administration, un organisme ou un établissement d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen autres que la France dont les missions sont comparables à celles des administrations et des établissements publics dans lesquels les fonctionnaires civils mentionnés à l'article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 susvisée exercent leurs fonctions, et qui ont, le cas échéant, reçu dans l'un de ces États une formation équivalente à celle requise par les statuts particuliers pour l'accès aux corps considérés. »
II. - Après le cinquième alinéa de l'article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Ces concours sont également ouverts aux candidats qui justifient d'une durée de services accomplis dans une administration, un organisme ou un établissement d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen autres que la France dont les missions sont comparables à celles des administrations et des établissements publics dans lesquels les fonctionnaires civils mentionnés à l'article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 susvisée exercent leurs fonctions, et qui ont, le cas échéant, reçu dans l'un de ces États une formation équivalente à celle requise par les statuts particuliers pour l'accès aux cadres d'emplois considérés. »
III. - Après le quatrième alinéa de l'article 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, est inséré un alinéa ainsi rédigé :
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Aucune formation spécifique n'a été prévue pour l'accès à la haute fonction publique, qui n'a pas d'équivalent chez les ressortissants européens. C'est pourquoi nous avions déposé un amendement que l'article 40 nous empêche d'examiner. Certes, la formation entraîne une dépense mais celle-ci ne devrait-elle pas être obligatoire ? Il s'agit de service public et d'intérêt général ! Des considérations financières ne sauraient interdire le débat politique. Or, si le Gouvernement est tenu de répondre sur les amendements, rien ne l'oblige à s'exprimer après une prise de parole sur l'article ou une explication de vote. C'est pourquoi le débat des amendements est essentiel : l'article 40 ne doit pas le rendre inopérant.
Les articles 13 et 14 sont adoptés.
Au premier alinéa de l'article 49 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, les mots : « pour être » sont insérés après les mots : « régime général de retraite, ou ».
M. le président. - Amendement n°19, présenté par M. Portelli au nom de la commission.
II. - Dans la première phrase du premier alinéa de l'article 70 de la loi n° 84-53 du 24 janvier 1984 précitée et dans le premier alinéa de l'article 60 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, après les mots : « un fonctionnaire » sont insérés les mots : « remplissant les conditions pour être ».
B. En conséquence, au début de cet article, ajouter la mention :
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Nous alignons les fonctions publiques territoriale et hospitalière sur la fonction publique d'État pour les règles de placement hors cadre.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Soucieux d'harmonisation, le Gouvernement est favorable à l'amendement.
L'amendement n°19 est adopté, ainsi que l'article 15 modifié.
M. le président. - Amendement n°31 rectifié, présenté par MM. Détraigne et Jarlier.
I. - Après le 1° du II de l'article 42 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« 1° bis Lorsqu'elle est prononcée auprès de l'association des maires de France, de l'assemblée des départements de France et de l'association des régions de France ; »
II. - Dans la seconde phrase du II de l'article 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, après les mots : « auprès du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, » sont insérés les mots : « auprès de l'association la plus représentative des maires de chaque département, ».
III. - La perte de recettes pour l'État résultant des I et II ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
M. Yves Détraigne. - Nous complétons la loi du 2 février 2007 qui a profondément modifié le régime de mise à disposition des fonctionnaires et du remboursement de leurs coûts.
Nous ajoutons à la liste des dérogations au principe de remboursement, les cas des fonctionnaires de l'État mis à disposition de l'Association des maires de France, de l'Assemblée des départements de France, de l'Association des régions ainsi que de l'association la plus représentative des maires de chaque département.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - La notion d'association représentative varie selon les départements et il y a d'autres associations nationales d'élus que celle que vous citez. Sagesse.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Je comprends votre souci de préserver le lien traditionnel entre la fonction publique et les élus locaux, mais d'autres modalités peuvent être envisagées, comme la subvention, c'est ce que prévoit le décret sur la mise à disposition d'agents de l'État dans la fonction publique territoriale. N'étant pas sans crainte de vous demander le retrait, je me prononce pour la sagesse ! (Sourires)
M. Yves Détraigne. - J'entends votre appel !
L'amendement n°31 est retiré.
M. le président. - Amendement n°29, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe UC-UDF.
L'article 189 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale est ainsi modifié :
1° Dans le premier alinéa, les mots : « A titre exceptionnel » sont remplacés par les mots : « Pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi n° du relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique ».
2° Dans le même alinéa, les mots : « à la date de promulgation de la présente loi » sont supprimés.
3° Dans le troisième alinéa (2°), les termes : « 2003 - 2004 » sont remplacés par les termes : « 2012 - 2013 ».
M. Yves Détraigne. - La loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a mis en place un dispositif transitoire, face à la pénurie de médecins du travail, pour que ceux déjà en poste mais sans le diplôme requis régularisent leur situation par une formation qualifiante. La pénurie va se poursuivre, puisque 1 700 départs en retraite sont prévus dans les prochaines années, contre 370 nouveaux médecins formés. Nous proposons de prolonger la mesure transitoire.
M. Hugues Portelli, rapporteur. - Cette pénurie est préoccupante, mais cette question n'a que peu de rapport avec ce texte.
M. André Santini, secrétaire d'État. - M. Détraigne est un esprit subtil, il veut régler tous les problèmes, mais les moyens qu'il propose sont parfois bien originaux ! La dérogation transitoire prévue en 2002 ne saurait tenir lieu de mode de gestion pérenne et il faudrait, à tout le moins, se concerter avec les professionnels ! Avis défavorable.
M. Yves Détraigne. - La pénurie de médecins du travail concerne la fonction publique territoriale, elle n'est donc pas sans lien avec ce texte. Cependant, j'entends l'appel à la concertation, et je reconnais la sagesse légendaire de M. le ministre...
L'article 16 est adopté.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous voterons contre ce texte, qui sert un projet de société où l'économie est dérégulée, comme le marché du travail, où les salariés sont livrés à la seule flexi-sécurité ! Vous ne supportez pas que près d'un quart de la population active lui échappe encore, c'est la raison principale de ce texte. Il y aurait trop de fonctionnaires ? Mais de quel point de vue ? Certainement moins pour nos concitoyens et pour les missions de service public que pour les cadeaux de votre politique fiscale ! On le voit avec votre objectif parfaitement aveugle de ne pas remplacer un départ sur deux à la retraite, sans considération aucune de l'intérêt général ni des besoins de la population !
Vous facilitez la mobilité des fonctionnaires pour encourager leur départ dans le privé, vous banalisez les contrats dans la fonction publique, le temps incomplet et, plus grave encore, vous y autorisez l'intérim, formatant les esprits pour que chacun, désormais, soit convaincu de ce que l'emploi public est un emploi salarié comme un autre. C'est contraire aux principes fondamentaux d'égalité et d'indépendance du fonctionnaire ! Vous ne faites rien d'autre que préparer une privatisation généralisée des missions de service public.
D'autres politiques sont possibles, qui passent par d'autres choix budgétaires, mais vous les repoussez !
M. François-Noël Buffet. - Ce texte marque une étape importante dans la modernisation de la fonction publique, nous partageons l'objectif du Gouvernement de faire sortir la fonction publique de ses contraintes statutaires...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Au moins, c'est clair !
M. François-Noël Buffet. - ...pour optimiser les parcours et les savoir-faire des fonctionnaires ! La gestion renouvelée des ressources humaines dans la fonction publique mettra l'accent sur les personnes plutôt que sur le seul statut, c'est une bonne chose. Le groupe UMP votera pour sans réticence, en saluant le travail de notre commission !
M. Pierre-Yves Collombat. - Nous voterons contre ce mélange d'une alouette de progrès pour un cheval de retour en arrière : ce pâté est indigeste, il ne passe pas !
M. André Santini, secrétaire d'État. - Je vous remercie, en particulier pour le climat qui a régné sur nos travaux. Nous espérons être à la hauteur de vos attentes, car nous voulons redonner leur fierté aux fonctionnaires. Lors d'une émission radiophonique, j'ai récemment constaté par des témoignages d'auditeurs combien les fonctionnaires sont excédés qu'on les insulte... (Exclamations à gauche)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est le résultat de votre idéologie !
M. André Santini, secrétaire d'État. - Ils sont assimilés à des profiteurs, ce qui n'est absolument pas le cas ! La France ne dépense pas plus d'argent que bien de ses voisins pour ses fonctionnaires, mais nous avons le plus grand nombre de fonctionnaires par habitant et ils sont moins payés que dans bien d'autres pays ! Voilà pourquoi le Président de la République tient à ce qu'à mesure que le nombre de fonctionnaires diminue, une partie des économies réalisées aille à la revalorisation des traitements !
Nous avons la meilleure fonction publique du monde et, malgré les esprits chagrins, nous continuerons à la moderniser, nos concitoyens nous le demandent ! (Applaudissements à droite et au centre)

References: l'article 40
 l'article 40
 l'article 2
 l'article 3
 l'article 7

L'article 8

L'article 9
 l'article 10
 l'article 4
 L'article 9
 L'article 10
 l'article 44

L'article 4
 l'article 10

L'article 6
 L'article 13
 Art. 13
 Art. 13
 l'article 13
 Art. 13
 l'article 13
 l'article 6
 l'article 15
 l'article 14
 Art. 47
 l'article 13
 l'article 24
 l'article 48
 l'article 62
 l'article 45
 l'article 47
 l'article 41
 l'article 54
 l'article 64
 l'article 68
 Art. 68
 l'article 69
 l'article 97
 l'article 38
 l'article 5
 Art. 58
 l'article 59
 l'article 69
 L'article 3
 L'article 3
 L'article 3
 l'article 14
 Art. 14
 l'article 4
 l'article 14
 l'article 87
 l'article 87
 l'article 51
 l'article 14
 l'article 45
 l'article 66
 l'article 97
 l'article 45
 l'article 2
 l'article 64
 Art. 64
 L'article 6
 l'article 5
 l'article 6
 l'article 36
 l'article 12
 l'article 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 Art. 44
 L'article 44
 l'article 44
 l'article 51
 l'article 34
 l'article 44
 l'article 44
 l'article 51
 l'article 34
 l'article 44
 l'article 72
 l'article 2
 l'article 25
 l'article 104
 L'article 104
 l'article 104
 Art. 104
 l'article 2
 l'article 9
 l'article 98
 Art. 98
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 72
 l'article 25
 l'article 9

l'article 2

l'article 2
 l'article 8
 Art. 76
 l'article 17
 l'article 76
 l'article 44
 L'article 3
 l'article 53
 l'article 3
 l'article 55
 l'article 8
 l'article 3
 l'article 55
 l'article 34
 l'article 3
 Art. 3
 l'article 3
 Art. 3
 l'article 25
 l'article 2
 l'article 9
 Art. 9
 l'article 2
 l'article 11

L'article 10
 l'article 14
 Art. 14
 l'article 14
 l'article 9
 l'article 11
 l'article 14
 l'article 11
 l'article 19
 l'article 2
 l'article 36
 l'article 2
 l'article 29
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 49
 l'article 70
 l'article 60
 l'article 15
 l'article 42
 l'article 61

L'article 189

L'article 16