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Timestamp: 2016-10-26 13:39:20+00:00

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⭐ANDERSON ALVES SANTOS CONCESSÃO OU TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS TURÍSTICOS EM PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS: INCENTIVO AO AUMENTO DE RECEITAS
ANDERSON ALVES SANTOS CONCESSÃO OU TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS TURÍSTICOS EM PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS: INCENTIVO AO AUMENTO DE RECEITAS
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Pedro Lucas Alvarenga Lage
1 ANDERSON ALVES SANTOS CONCESSÃO OU TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS TURÍSTICOS EM PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS: INCENTIVO AO AUMENTO DE RECEITAS LAVRAS MG 20102 ANDERSON ALVES SANTOS CONCESSÃO OU TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS TURÍSTICOS EM PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS: INCENTIVO AO AUMENTO DE RECEITAS Tese apresentada à Universidade Federal de Lavras, como parte das exigências do Programa de Pós-Graduação em Ciências Florestais, área de concentração em manejo ambiental, para a obtenção do título de Doutor. Orientador PhD. José Luiz Pereira de Rezende LAVRAS MG 20103 Ficha Catalográfica Preparada pela Divisão de Processos Técnicos da Biblioteca da UFLA Santos, Anderson Alves. Concessão e ou terceirização de serviços em parques nacionais : incentivo ao aumento de receitas / Anderson Alves Santos. Lavras : UFLA, p. : il. Tese (doutorado) Universidade Federal de Lavras, Orientador: José Luiz Pereira de Rezende. Bibliografia. 1. Legislação. 2. Planos de manejo. 3. Meio ambiente. 4. Unidade de conservação. 5. Impacto ambiental. I. Universidade Federal de Lavras. II. Título. CDD4 ANDERSON ALVES SANTOS CONCESSÃO OU TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS TURÍSTICOS EM PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS: INCENTIVO AO AUMENTO DE RECEITAS APROVADA em 08 de dezembro de Tese apresentada à Universidade Federal de Lavras, como parte das exigências do Programa de Pós-Graduação em Ciências Florestais, área de concentração em manejo ambiental, para a obtenção do título de Doutor. Dr. Fernando Paiva Scardua Drª. Rosangela Alves Tristão Borém Dr. Luis Antonio Coimbra Borges Dr. José Aldo Alves Pereira UnB UFLA UFLA UFLA Prof. PhD. José Luiz Pereira de Rezende Orientador LAVRAS MG 20105 Dedico o presente trabalho a todos que lutam em prol do meio ambiente equilibrado, socialmente justo e economicamente sustentável. À D. Wanda, minha mãe (in memoriam), pela força, verdade e exemplo no trato das coisas corretas seja onde e com quem for. A Telma Siqueira e Andréia Fortes, por terem acreditado, pela confiança e pelo incentivo. Carinho sempre.6 AGRADECIMENTOS Agradeço ao Criador Supremo, pelo dom da vida e por me fazer capaz; Ao Professor José Luiz Pereira de Rezende, pela confiança, pelas discussões sempre positivas e energizantes e pelas ideias sempre oportunas no decorrer do trabalho; A Paulo Sérgio Teixeira, pela amizade, pelo exemplo de profissionalismo, pela dedicação às causas ambientais, pela intercessão junto aos seus contatos e pelo imenso apoio sem o qual seria muito difícil a coleta de dados. A todos os Chefes dos PARNAS, que responderam ao questionário e forneceram as informações solicitadas, bem como pelo desejo deles em tornar os PARNAS mais exeqüíveis. Ao Programa de Pós-graduação do Departamento de Ciências Florestais da Universidade Federal de Lavras, pela oportunidade em desenvolver o presente trabalho. Aos professores do Departamento de Ciências Florestais e do Departamento de Administração e Economia, ambos da UFLA, pelas disciplinas cursadas e pela ampliação de conhecimento; Aos Professores Fernando Paiva Scardua, Rosangela Tristão Alves Borém, Luis Antonio Coimbra Borges e José Aldo Alves Pereira, pela participação na Banca de Defesa, promovendo valiosas contribuições; Ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Minas Gerais Campus Formiga; À Keila Bernardes, eterna amiga, pelo incentivo constante desde o início; Adriana Valença, sempre uma boa conversa e ótimas ideias, além da enorme amizade desde sempre;7 Márcia & Simone Soares, pela amizade, companheirismo, parceria e alegrias constantes; José Luiz Pereira de Rezende e Luis Antonio Coimbra Borges, pela co-autoria no Artigo 2; José Luiz Pereira de Rezende, Luís Antonio Coimbra Borges e Rosângela Tristão Alves Borém pela parceria no Artigo 4; A Vandir Cruz e Benita Maria M. M. Rocktaeschel, pelo imenso apoio prestado no fornecimento de dados e contatos. E a todas as pessoas que direta ou indiretamente tiveram participação nessa minha conquista.8 Enquanto não estivermos compromissados, haverá hesitação, a possibilidade de recuar e, sempre, a ineficácia. Em relação a todos os atos de iniciativa (e de criação), existe uma verdade elementar cuja ignorância mata inúmeros planos e idéias esplêndidas: que no momento em que definitivamente nos compromissamos, a providência divina também se põe em movimento. Todos os tipos de coisas ocorrem para nos ajudar, que em outras circunstâncias nunca teriam ocorrido. Todo um fluir de acontecimentos surge a nosso favor. Como resultado da decisão, todas as formas imprevistas de coincidências, encontros e ajuda material, que nenhum homem jamais poderia ter sonhado encontrar em seu caminho. Qualquer coisa que você possa fazer ou sonhar, você pode começar. A coragem contém, em si mesma, o poder, o gênio e a magia. (GOETHE) [...] e por que me preocupo com tudo isto? É pergunta que já ouvi muitas vezes. Não é por patriotismo, mas talvez por um amor próprio, pois acho que pouco ou nada valem belas propriedades, depois de tudo destruído. E ainda preocupo-me com o nosso futuro por amor a minha alma, que considero imortal e que, na eternidade, não quero que ela tenha que formar fila com os devastadores de nossa terra. (UDO SCHADRACK)9 RESUMO No presente trabalho estudaram-se os parques nacionais brasileiros PARNAS e sua legislação, na intenção de vislumbrar a importância da concessão ou terceirização de serviços turísticos como forma de captação de receitas para sua manutenção e implementação. Para embasar o presente, buscou-se a gênese da criação de Unidades de Conservação UCs, sua legislação específica, bem como a situação atual dos PARNAS em relação à infra-estrutura existente, receitas obtidas com a visitação e metodologia de Educação Ambiental aplicada pelos mesmos. Para tal, utilizou-se uma pesquisa semi-estruturada, no formato de um questionário, enviada aos Chefes dos PARNAS por meio eletrônico, para a obtenção de dados; esse questionário se encontrava dividido em 05 blocos temáticos, a saber: Identificação do PARNA/chefe; Questão fundiária; Funcionários e estrutura; Educação ambiental; Concessão/terceirização; Receitas produzidas/solicitadas. O início dos contatos se deu em início de maio de 2009, com o envio de uma carta explicativa e de solicitação de apoio em se responder o questionário. A pesquisa embora se tratasse de pesquisa socioambiental foi cadastrada no Sistema de Autorização e Informação em Biodiversidade SISBIO sob a chancela Autorização para atividades com finalidade científica, com o n ; a liberação da mesma ocorreu após 347 dias após o cadastramento. Alguns Chefes, após contato, entenderam a importância dessa pesquisa e forneceram os dados tão logo se dispunha deles, com o compromisso de que a liberação lhes fosse enviada tão logo fosse liberada. Juntamente com a solicitação de preenchimento do questionário, também era solicitado o envio do plano de manejo daqueles que o possuíam. Os resultados esperados com este trabalho se traduzem em um melhor investimento nos parques nacionais por parte do Governo Federal no sentido de torná-los acessíveis à sociedade; uma melhor compreensão da iniciativa privada em relação a investimentos realizados em parques nacionais na obtenção de concessões ou terceirizações de serviços turísticos, bem como uma melhor divulgação à sociedade da existência e infraestrutura existentes nos PARNAS. Palavras-chave: Parques nacionais. Concessão. Terceirização. Ecoturismo. Manejo ambiental.10 ABSTRACT This work studied the Brazilian National Parks PARNAS and this legislation, intended to discern the importance of giving and tourist services or outsourcing as a way to raise revenue for their maintenance and implementation. To support this, we sought the genesis of the creation of protected areas protected areas, their specific legislation and the current status of PARNAS in relation to existing infrastructure, revenue from the visitation and methodology applied by the Environmental Education same. To this end, we used a semistructured research in the format of a questionnaire sent to heads of PARNAS by electronic means to obtain data, the questionnaire was divided on 5 main thematic blocks, namely: identification of PARNA / manager; Land Question; Staff and structure; Environmental education; Award / outsourcing, revenue generated / requested. The initiation of contacts took place in early may 2009, by sending an explanatory letter and request assistance in responding to the questionnaire. The research though it was social and environmental research - was registered in the System Authorization and Information on Biodiversity - SISBIO under the banner "Authorization for activities with a scientific purpose," with number ; the release of same occurred after 347 days after registration. Some heads after contact, understood the importance of this research and provided the data as soon as he had them, with the commitment that the release was sent out as soon as they were released. Along with the request for completing the questionnaire, was also requested to send the management plan of those who had. The expected results of this work translate into a better: a better investment in national parks by the Federal Government in order to make them accessible to society, a better understanding of the private sector for investments in national parks in obtaining concessions and or outsourcing tourist services, and better disclosure of the existence of society and infrastructure existing in the national park. Keywords: National parks. Concession. Outsourcing. Ecotourism. Environmental management.11 LISTA DE ILUSTRAÇÕES PRIMEIRA PARTE Quadro 1 Modalidades de concessão ou terceirização, vantagens e desvantagens SEGUNDA PARTE - ARTIGOS ARTIGO 1 Figura 1 Ciclo de gestão e avaliação proposto pela CMAP, da IUCN Figura 2 UCs apoiadas pelo Programa ARPA Figura 3 Localização dos PARNAS Quadro 1 Modalidades de concessão ou terceirização, vantagens e desvantagens Quadro 2 Especificações das Unidades de Proteção Integral Quadro 3 PARNA, localização e área (em ha) * (...continua) Quadro 4 Presença humana dentro dos Parques Nacionais, por região * Quadro 5 Parques possuidores de infraestrutura para atividade turística* Quadro 6 Relação de PARNAS por Região X Relatório Parametrizado Quadro 7 Relação de PARNAS com Conselhos e sua participação (1) ARTIGO 2 Figura 1 Localização dos PARNAS Quadro 1 PARNA, localização e área (em ha) * (continua) Quadro 2 Modalidades de concessão ou terceirização, vantagens e desvantagens12 Quadro 3 Relação de PARNAS com Conselhos* Quadro4 Número de PARNAS por Região e situação dos Relatórios Parametrizados* Quadro 5 Concessões ou terceirizações existentes nos PARNAS* Quadro 6 PARNAS com plano de manejo, data do plano e data de criação do PARNA* (...continua) ARTIGO 3 Figura 1 O planejamento como processo Figura 2 Principais enfoques das diferentes fases Figura 3 Estrutura do plano de manejo Figura 4 Localização dos PARNAS abertos à visitação e com cobrança de entrada Quadro 1 - Relação de PARNAS abertos à visitação e com planos de manejo (1) Quadro 2 - Relação de PARNAS por Região X Relatório Parametrizado (2) Quadro 3 - Relação de PARNAS com Conselhos e sua participação (3) Quadro 4 - PARNA com Conselho versus PARNA com visitação ARTIGO 4 Figura 1 - Localização dos PARNAS Figura 2 - Cadeia Produtiva do Ecoturismo, simplificada Quadro 1 - PARNA, localização e área (em ha) * (continua) Quadro 2 - Parques Possuidores De Infraestrutura Para Atividade Turística* 26813 Quadro 3 Presença Humana Dentro Dos Parques Nacionais, Por Região *. 27314 LISTA DE SIGLAS ABNT APL ARPA CMAP CNI CNUC EMBRAPA FAO FAP IBAMA IBDF ICMbio ICMS MMA ONG PARNA PNAP PNEA PNMA PSA RAPPAM SEBRAE SEMA SNUC TCU UC WWF Associação Brasileira de Normas Técnicas Arranjo Produtivo Local Áreas Protegidas da Amazônia Comissão Mundial de Áreas Protegidas Confederação Nacional da Indústria Cadastro Nacional de Unidades de Conservação Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecuárias Organização para Alimentação e Agricultura Fundo de Áreas Protegidas Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços Ministério do Meio Ambiente Organização Não-Governamental Parque Nacional Plano Nacional de Áreas Protegidas Política Nacional de Educação Ambiental Política Nacional do Meio Ambiente Pagamento por Serviços Ambientais Assessment and Priorization of Protected Area Management Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas Secretaria Especial de Meio Ambiente Serviço Nacional de Unidades de Conservação Tribunal de Contas da União Unidade de Conservação World Wide Fund For Nature15 SUMÁRIO PRIMEIRA PARTE INTRODUÇÃO REVISÃO DE LITERATURA Histórico das terceirizações Tipos de terceirização de serviços Gênese da Legislação Ambiental MATERIAL E MÉTODOS REFERÊNCIAS SEGUNDA PARTE - ARTIGOS ARTIGO 1 PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS: REALIDADE NÃO PERCEBIDA ARTIGO 2 CONCESSÕES OU TERCEIRIZAÇÕES NOS PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS, VIS-À-VIS A LEGISLAÇÃO AMBIENTAL PERTINENTE ARTIGO 3 PARQUES NACIONAIS: RELAÇÃO ENTRE PLANOS DE MANEJO E A ATIVIDADE ECOTURÍSTICA ARTIGO 4 CADEIA DE SERVIÇOS TURÍSTICOS: POSSIBILIDADE DE INCLUSÃO SOCIAL NOS PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS16 14 PRIMEIRA PARTE 1 INTRODUÇÃO A importância de se conservar os recursos naturais tornou-se um ponto comum entre população civil e cientistas, bem como a opinião de que sua conservação é de fundamental importância para manter o equilíbrio ambiental de uma determinada região. A partir do século XIX foram registradas as primeiras intenções de criação de áreas legalmente protegidas, com a finalidade de se preservar as paisagens naturais e os ecossistemas nelas incluídos. Tal motivação se baseia em duas idéias principais: 1) a busca de identidade nacional dos países do Novo Mundo com a transformação de suas paisagens em monumentos, o que não existia na Europa de então; 2) a afirmação da nova democracia, que ia contra o desfrutamento das belezas naturais que caracterizavam o Velho Mundo, pela elite (MORSELLO, 2006). As unidades de conservação também chamadas de áreas naturais protegidas ou parques buscam, por meio de um plano de manejo específico, promover o uso diversificado destes recursos, além de conservar, preservar e incentivar a manutenção das espécies nativas ou endêmicas. Dessa forma, o presente trabalho versará sobre os parques nacionais brasileiros PARNAS ; sua gênese; legislação específica; a atividade turística desenvolvida nos mesmos; concessões ou terceirizações de serviços turísticos, bem como a legislação específica acerca desse tema. A tese será composta por quatro capítulos, sendo que cada um se refere a um artigo. O primeiro capítulo tratará do Histórico das Unidades de Conservação UCs e sua tipologia, efetuando um breve levantamento sobre as17 15 mesmas, analisando os momentos políticos de criação destas unidades e discutindo sobre a legislação de cada uma em relação à atualidade. O segundo capítulo versará sobre a base legal para concessões em unidades de conservação e, mais especificamente, nos parques nacionais, mote do presente estudo, objetivando abordar alguns PARNAS onde a concessão foi feita e seus respectivos planos de manejo, fazendo um parâmetro entre as bases legais para a concessão ou prestação de serviços turísticos nestes PARNAS. O capítulo três, que tratará da importância das concessões ou terceirizações para o melhor desenvolvimento dos parques nacionais, partirá da abordagem sobre as mesmas para demonstrar a viabilidade técnica e ambiental de se incentivá-las nos PARNAS, proporcionando economia nas despesas do Governo de repasse de receitas a estas UCs. O capítulo quatro apresentará a relação de PARNAS com planos de manejo e sua relação com a atividade turística, apresentando a gênese legal e formatação de um plano de manejo, bem como confrontando a situação dos PARNAS brasileiros em relação à existência ou não de planos de manejo. O objetivo geral deste trabalho foi diagnosticar a situação dos parques nacionais brasileiros vis-à-vis a concessões ou terceirizações de serviços turísticos, bem como abordar a legislação específica que trata sobre concessões ou terceirizações, relacionado-as à diminuição de gastos do Governo com a manutenção dos PARNAS. Para isso, buscou-se identificar: os PARNAS e seus chefes; a questão fundiária atual; a quantidade e a capacitação dos funcionários e infra-estrutura existente para visitação ou não; a existência ou não de metodologia de educação ambiental; a existência ou não de concessões ou terceirizações; e as receitas produzidas nos respectivos PARNAS, bem como as solicitadas ao Governo.18 16 Os objetivos específicos são: a) Caracterizar e analisar as concessões ou terceirizações de serviços turísticos em parques nacionais brasileiros, confrontando com a legislação ambiental pertinente; b) Diagnosticar a situação atual dos Parques Nacionais brasileiros PARNAS em relação ao ecoturismo e se os planos de manejo contemplam essa atividade, verificando a possibilidade de implantação do ecoturismo nestas áreas.19 17 2 REVISÃO DE LITERATURA Atualmente, o mercado passa por uma enorme transformação em relação às áreas político-sociais e econômicas, buscando novas formas de interação em suas relações de trabalho, tanto na esfera empresarial quanto na de Estado, o qual busca tendências inovadoras que o ajudem na administração de serviços públicos. Algumas das tendências do mundo globalizado são as concessões e as terceirizações, previstas em regime legal. No caso do presente trabalho, tratarse-á das concessões ou terceirizações de serviços turísticos em parques nacionais. Faz-se necessário mencionar, em relação à base legal para concessões, que não existe, no Brasil, uma legislação específica para concessão em áreas protegidas, sendo assim utilizada a legislação geral, que regulamenta as concessões para todos os Serviços Públicos Federais. Mas, antes de se adentrar ao assunto, cabe uma pequena conceituação de terceirização e concessão, abordando seus tipos. 2.1 Histórico das terceirizações A terceirização tem sua origem na Idade Média, durante o regime feudal; nesta época os reis eram os proprietários das terras produtivas e valiamse dos trabalhos dos serviçais para produção de alimentos. Para recompensálos pelo trabalho prestado forneciam abrigo, alimentos e segurança. Com o início da Idade Moderna, os investimentos começaram a se direcionar para a evolução dos meios de produção, surgindo, conseqüentemente, as indústrias, consolidando o sistema capitalista, cujo ideal era o máximo de lucro. Mais tarde, durante a Segunda Guerra, a terceirização sofreu um boom : os Estados Unidos e seus aliados não conseguiam abastecer o mercado da20 18 guerra, necessitando suprir o aumento excessivo da demanda e aprimorar o produto e as técnicas de produção das indústrias de armamento. Essa necessidade de se dedicar a uma ação específica deixou claro que a concentração industrial deveria voltar-se para a produção, e as atividades de suporte deveriam ser transferidas para terceiros, gerando um maior número de empregos na época. Castro (2000, p. 15) afirma que: [...] antes da II Guerra Mundial existiam atividades prestadas por terceiros, porém não poderíamos conceituá-las como terceirização, pois somente a partir deste marco histórico é que temos a terceirização interferindo na sociedade e na economia, autorizando seu estudo pelo Direito Social, valendo lembrar que mesmo este também sofre grande aprimoramento a partir de então. A noção de terceirização foi trazida para o Brasil por volta de 1950 por multinacionais, devido ao interesse existente em se preocupar apenas com a essência do seu negócio. As empresas, cujas atividades são de limpeza e conservação, podem ser consideradas, também, pioneiras na terceirização de serviços no Brasil, existindo desde Seus objetivos eram conseguir mão-deobra mais barata, sem se esquivar da legislação trabalhista. É importante notar que, desde o princípio, a preocupação era com um modelo de gestão empresarial que permitisse a especialização das atividades da empresa, com o objetivo de aumentar sua eficiência, possibilitando que a concentração de esforços se focasse na atividade-fim da respectiva empresa, garantindo, ao mesmo tempo, lucro em suas operações. Embora o termo terceirização já esteja incorporado ao vocabulário, ele recebe ainda outras denominações: subcontratação, recontratação, desverticalização, descentralização, desverticalização, exteriorização do emprego, focalização, parceria, etc. Para Martins (2005, p. 19) a [...] terceirização deriva do latim tertius, que seria o estranho a uma relação entre duas21 19 pessoas. Terceiro é o intermediário, o interveniente. No caso, a relação entre duas pessoas poderia ser entendida como a realizada entre o terceirizante e o seu cliente, sendo que o terceirizado ficaria fora dessa relação, daí, portanto, ser terceiro. A terceirização, entretanto, não fica restrita a serviços, podendo ser feita também em relação a bens ou produtos. De acordo com o entendimento de Silva (1997, p. 44), a terceirização é [...] a transferência de atividades para fornecedores especializados, detentores de tecnologia própria e moderna, que tenham esta atividade terceirizada como atividade-fim, liberando a tomadora para concentrar seus esforços gerenciais em seu negócio principal, preservando e evoluindo em qualidade e produtividade, reduzindo custos e gerando competitividade. Castro (2000, p. 78) define a terceirização da seguinte forma: [...] uma moderna técnica de administração de empresas que visa ao fomento da competitividade empresarial através da distribuição de atividades acessórias a empresas especializadas nessas atividades, a fim de que possam concentrar-se no planejamento, na organização, no controle, na coordenação e na direção da atividade principal. Entende-se, a partir deste enunciado, que a terceirização se concretiza e torna-se operacional por meio de contrato celebrado entre as partes: de um lado, a contratante, que pode ser tanto pessoa jurídica de Direito privado como também de Direito público aqui exemplificado como o Estado, e a contratada, chamada de prestadora, que executará os serviços especializados à outra, de forma continuada, em um contrato de parceria no âmbito das relações trabalhistas. Pamplona Filho (2002, p. 36) conceitua a terceirização como a transferência do segmento ou segmentos do processo de produção da empresa para outros de menor envergadura, porém de maior especialização na atividade transferida. Ela possibilita, assim, maior agilidade, flexibilidade e22 20 transformação do sistema produtivo, permitindo a desverticalização das empresas, pois colabora para a especialização das atividades. Rodriguez (1996), em relação à terceirização, comenta que, devido à complexidade da atividade econômica, muitas vezes a execução de uma tarefa é repassada a uma empresa terceirizada, por várias razões: economia de custos; maior eficiência nos serviços; utilização plena de equipamentos técnicos excessivos para uma só exploração; etc. As concessões ou terceirizações são utilizadas para suprir necessidades administrativas do Estado, sem que seja necessário aumentar o ônus da sua manutenção. Ou seja, surgiram para facilitar a execução de atividades que não são de responsabilidade direta do Estado. A Constituição Federal do Brasil em seu art. 175 estipula que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos (BRASIL, 1988). Com a terceirização, em vez de o órgão público remunerar diretamente os serviços contratados com terceiros, são estes que se auto-remuneram através da cobrança de tarifas outras ações, remunerando também a Unidade pela exploração de tais serviços. A concessão, segundo Ferreira (2009, p. 515), é [Do lat. concessione.] S. f. 1. Ação de conceder; permissão, consentimento. 2. Ato de ceder do seu direito, do seu ponto de vista, em favor doutrem; condescendência. 3. Econ. Atribuição pelo poder público a indivíduo ou empresa, mediante contrato, de exploração de serviço público, de execução e exploração de obra pública, de utilização de bem público, ou de exploração de recursos naturais (jazidas, energia hidráulica) pertencentes à União. Ao se tratar dos termos concessão e terceirização, deve-se, primeiramente, distinguir uma da outra. A Lei n 8.987/95 (BRASIL, 1995), que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, em seu art. 2, considera:23 21 II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;... IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. O conceito acima atende aos objetivos legais, não contendo, entretanto, os elementos necessários que caracterizem tal modalidade contratual; ou seja, ele não faz referência à concessão como contrato e não indica a forma de remuneração que lhe é peculiar como por exemplo, a tarifa paga pelo usuário ou outra fonte de receita ligada à própria exploração do serviço. Mas existem outros dispositivos desta mesma Lei que permitem entender que estas características se fazem presentes (BRASIL, 1995): O art. 4º da Lei n 8.987/95 estabelece que a concessão de serviço Público, precedida ou não da execução de obra pública, será formalizada mediante contrato, que deverá observar os termos desta Lei, das normas pertinentes e do edital de licitação (BRASIL, 1995). O art. 9 estabelece a maneira como é feita a fixação e revisão da tarifa; o art. 18, inciso VIII, ordena incluir entre as cláusulas do edital uma referente aos critérios de reajuste e revisão da tarifa (BRASIL, 1995). O art. 23, inciso IV, que inclui entre as cláusulas essenciais do contrato a relativa ao preço do serviço e aos critérios e procedimentos para o reajuste e a revisão das tarifas (BRASIL, 1995).24 22 Este mesmo autor ainda afirma que a definição de concessão de serviço público é entendida como o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a execução de um serviço público, mediante tarifa paga pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço. Em relação à terceirização, nos dizeres de Rocktaeschel (2006), ela já é utilizada no âmbito público há tempos, em áreas como energia, telefonia, serviços de limpeza outras. Com a ampliação destas áreas, houve a necessidade de inclusão de serviços administrativos, como alimentação, serviços jurídicos, transportes, etc. E o mesmo complementa, afirmando que, além da redução de custos, ela proporciona a distribuição de renda por meio da geração de empregos, contribuindo para a redução de problemas de ordem sócioeconômica, fomentando novas frentes de trabalho. Conforme Meireles (2007) afirma, costuma-se empregar o termo contracting out, relacionado à terceirização, na Administração Pública, quando são celebrados diversos tipos de acordos com a iniciativa privada, como os contratos de obras e de prestação de serviços. O interessante é que, no Brasil, o termo terceirização foi primeiramente adotado no âmbito da administração de empresas; só depois os tribunais trabalhistas também passaram a utilizá-lo, podendo ser descrito como a contratação de terceiros visando à realização de atividades que não constituam o objeto principal da empresa. Gorini et al. (2006) entendem que a concessão, quando utilizada em áreas de conservação, torna-se um mecanismo bastante interessante, tanto do ponto de vista legal, pois torna-se um instrumento que dá maior segurança ao empreendedor privado, que se comprometerá com uma diversidade de investimentos importantes à sua operação, com retorno a longo prazo, quanto do ponto de vista da preservação ambiental, pois limita o número de operadores (via de regra o concessionário tem exclusividade sobre determinada atividade25 23 dentro da área de conservação). Além disso, estabelece determinadas metas e penalidades ambientais, restringindo os efeitos negativos do uso intensivo sobre a biodiversidade. Algumas dificuldades da aplicação desse mecanismo se dão em relação à resistência da população local, já que muitas atividades são prestadas sem regulamentação, permissão ou qualidade. Mesmo se permitindo a concessão ou a terceirização, e tendo o empreendedor privado interesse na melhoria contínua de seus serviços, não se deve menosprezar a questão da qualidade dos serviços prestados. A princípio, a qualidade era direcionada aos produtos e, nesse sentido, significava a capacidade de um determinado produto estar em conformidade com suas especificações de produção. A Associação Brasileira de Normas Técnicas ABNT (2000) entende qualidade como a capacidade de um conjunto de características intrínsecas a um produto, sistema ou processo, para satisfazer os requisitos dos clientes e de outras partes interessadas ; ou seja, tal produto deveria ser capaz de mostrar um alto desempenho, por meio de alguns critérios, tais como: durabilidade, precisão, confiabilidade, facilidade de operação e reparos, dentre outros. Quando se trata da qualidade na prestação de serviços, a discussão se torna mais complexa. A percepção de qualidade em relação aos serviços é bastante subjetiva, pois é percebida caso a caso: o julgamento pelo consumidor, da excelência do serviço prestado, é baseado numa comparação com outro tipo de serviço da mesma espécie, resultando daí seu julgamento. Além disso, os serviços são intangíveis, heterogêneos, não-estocáveis, devendo ser consumidos no momento de sua produção. Rocktaeschel (2006) afirma que, quando o assunto é terceirização ou concessão de serviços públicos, é fundamental a observância do controle da qualidade dos mesmos. Quando tais ações são efetuadas dentro de unidades de conservação, tal controle deve ser ampliado; deve-se observar não só a qualidade26 24 do atendimento, visando à satisfação do visitante, como também a qualidade ambiental, priorizando o mínimo impacto negativo. Deve-se levar em consideração as exigências mínimas, diferenciando a terceirização de serviços em uma área pública qualquer da realizada em uma área protegida, cujo principal objetivo é a preservação e conservação dos recursos naturais ali existentes. Dessa forma, nos contratos devem constar as respectivas exigências de qualidade, objetivando um padrão mínimo desta em relação aos serviços prestados e ao meio ambiente. Alguns exemplos podem ser observados abaixo, conforme o Guia de Chefe (INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E RECUSROS RENOVÁVEIS IBAMA, 1997 apud ROCKTAESCHEL, 2006, p. 111): A manutenção e oferta de serviços com segurança, conforto, higiene e qualidade; Uso de coleta seletiva de lixo nos locais em que existam tratamentos seletivos; A proibição do uso de produtos/patrocínios que induzam a vícios, mau comportamento etc.; O compromisso pela empresa concessionária de promover a capacitação/ treinamento de seus funcionários; Obrigatoriedade de uso de tecnologias pouco impactantes ou alternativas; Mínima produção de poluição (odor, som, visual etc.); Utilização de equipamentos e instalações que tenham menor impacto visual; Todo pessoal que preste serviço deverá manter um trato correto com o público, bem como com o pessoal da Unidade e das outras concessionárias, caso existam; O Concessionário deve responsabilizar-se pelo comportamento dos clientes, acionando os setores competentes quando necessário;27 25 Aplicação de preços e taxas compatíveis com o mercado, aprovados previamente pela Concedente, mantendo sempre lista de preços em local visível ao público, e ainda obedecendo a toda legislação pertinente à área de exploração. É importante salientar que cada UC tem liberdade para utilizar cada uma das modalidades de concessão ou terceirização constantes do Quadro 1, abaixo que elenca aspectos positivos e negativos em relação à terceirização ou concessão e a forma em que estas são usadas, ressalvando-se as características locais. Vantagens Desvantagens Todas as atividades ou serviços explorados em uma única concessão ou terceirização (1) Maior facilidade de aporte de investimentos; Possibilidade de melhoria na prestação dos serviços; Facilidade de administração; Viabilização do uso do bem ou da atividade deficitária; Possibilidade de contratação de empresas melhor estruturadas. Dificuldade em se atingir melhor qualidade no ramo de atividade; Vícios do monopólio (pressão política e poder de barganha); Dificuldade de melhoria na dinâmica do serviço em se apresentando algum problema; Perda de todos os serviços em caso de infrações graves; Menor competitividade. Concessões ou terceirizações por tipo de atividades ou serviços (2) Serviços mais especializados; Dificuldade na concessão de Menor movimentação de pessoas e determinados serviços; veículos na UC; Monopólio ou setorização Possibilidade de inclusão de devido às pressões políticas e serviços não atrativos. poder de barganha. Concessões ou terceirizações pulverizadas ou individualizadas (3) Misto: Promove maior concorrência na qualidade dos serviços prestados; Maior possibilidade de participação de empresários locais; Pulverização do poder; Quando do término das concessões, não há paralisação doutras atividades. Dificuldade no controle administrativo; Número maior de contratos a serem administrados; Dificuldade na comercialização de serviços menos atrativos; Diversos interlocutores. Pode potencializar as vantagens e minimizar as desvantagens Quadro 1 Modalidades de concessão ou terceirização, vantagens e desvantagens Fonte: Adaptado de Rocktaeschel (1999).28 26 Buscando a origem das concessões no Brasil, é necessário recorrer à História, para entender sobre a concessão de bens públicos. Em 1530, após o tratado de Tordesilhas, D. João III, rei de Portugal, subdivide a Colônia em Capitanias Hereditárias e nestas os donatários receberam apenas a concessão do benefício das terras. O caráter da cessão tinha cunho jurídico administrativo, permitindo exercer a Justiça, organizar a área econômica e separar quantias de produção para si próprias. Contudo, a propriedade era propriedade da Coroa Portuguesa, tratando-se de um contrato ad aeternum, pois se o tempo fosse limitado ou determinado, seria um contrato de arrendamento. Atualmente, além das concessões administrativas de uso, existe a concessão de serviços Públicos, que é regulamentada pela Lei Federal nº 8.987/95 (BRASIL, 1995), sendo a concessão de serviço público definida em seu art. 2º, inciso II, como [...] a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. O termo permissão pode ser entendido como ato administrativo unilateral, pelo qual o Poder Público, permite a um particular a prestação indireta de serviço público. É precária, podendo ser extinta a qualquer tempo, sem que o permissionário tenha direito a qualquer indenização (SILVA, 2009). Este conceito serve aos objetivos da lei, não possuindo, entretanto, os elementos necessários que caracterizem adequadamente essa modalidade de contrato; não se refere à concessão como contrato e também não indica sua característica básica, ou seja, a forma de remuneração, que pode ser a tarifa paga pelo usuário ou vinda doutra fonte de receita pertinente à própria exploração do serviço. A Lei Paulista nº 7.835/92, ratifica essa visão, em cujo art. 2º, inciso III, a concessão de serviço público é definida como a delegação contratual, a29 27 empresa individual ou coletiva ou a consórcio de empresas, de prestação de serviço público, por sua conta e risco e por prazo certo, remunerada basicamente pela cobrança de tarifas dos usuários (SILVA, 2009). A concessão ou terceirização não é utilizada apenas na prestação de serviços nas áreas empresariais. Também são aplicadas na prestação de serviços em áreas ligadas ao serviço público, em qualquer de suas esferas. Relacionada à esfera federal, mote do presente trabalho, será aqui abordada em relação ao meio ambiente, notadamente na prestação de serviços turísticos em parques nacionais. Com o intuito de promover essa ligação, apresentar-se-á um breve histórico sobre a legislação ambiental, objetivando esclarecer em que momento a concessão ou terceirização se incorpora nesse tipo de prestação de serviço, para depois fazer a amálgama entre esses dois temas. Nesse sentido, o documento Terceirizações Administrativas em Unidades de Conservação, elaborado pelo IBAMA (ROCKTAESCHEL, 1999) tem como objetivo o fornecimento de diretrizes para as explorações de serviços e atividades em unidades de conservação federais, subsidiando as chefias destas UCs no sentido de uniformizar e legalizar os procedimentos relativos às terceirizações e concessões. 2.2 Tipos de terceirização de serviços Para a entrega de trabalho a terceiros, visando à complementação do serviço, são necessários procedimentos distintos, que resultam em acordos, convênios, contratos de prestação de serviços ou contratos de concessão, permissão e autorização. Estas três últimas formas, além dos ditames da Lei n /93 (Lei de Licitações) (BRASIL, 1993) também estão no âmbito da Lei n /95 (Lei de Concessões) (BRASIL, 1995):30 28 Execução de serviços sem fins de lucro: ocorre através de entidades que têm interesse, capacidade e disponibilidade para executar as tarefas específicas, geralmente técnicas, necessárias à operação e manejo da unidade de conservação. Prestação de Serviços: nesse caso, sejam eles temporários ou permanentes, existem diversas formas possíveis, mas nem todas praticadas sistematicamente nas unidades de conservação federais. Apesar disso, muitas atividades permanecem sem execução ou são executadas de forma parcial ou deficiente por falta de quem as pratique. Esta forma de contratação acontece por meio de licitação, nos termos da legislação vigente (Lei 8.666/93), ocorrendo mais rotineiramente na prestação de serviços de limpeza, manutenção e vigilância das UCs, tanto por pessoa física quanto jurídica; geralmente ela é limitada devido aos escassos recursos orçamentários disponíveis. Concessões de serviços: alguns tipos de serviços são os mais comumente dados em concessão a terceiros (cobrança de ingressos e controle de portaria; alimentação; alojamento em geral; condução de visitantes em trilhas, escaladas, etc.; lojas de suvenir; outras). Não há restrição nesta relação: ela deve vincular-se às especificidades de cada UC, podendo sofrer enorme variação e, em alguns casos, só serem praticáveis em UCs específicas. Para que as concessões ou terceirizações possam ser implantadas, faz-se necessário uma maior e melhor contrapartida do Governo, ou antes, fazer apenas o que dispõe a legislação por ele mesmo lançada, isto é, cumpri-la a contento. E uma forma de se providenciar essas ações poderia ser com um PAC turísticoambiental para os PARNAS : o Governo forneceria a infra-estrutura externa básica (estradas de acesso, saneamento, placas de sinalização, cursos de capacitação relacionados ao meio ambiente, etc.) e a iniciativa privada arcaria com a manutenção das obras realizadas, priorizando a população de entorno nas atividades desenvolvidas e fomentando a Educação Ambiental por meio de atividades lúdicas.31 29 Percebe-se que a terceirização propõe inúmeros benefícios a quem dela faz uso. Porém, também existem algumas implicações negativas do uso da mesma, como poderá ser visualizado a seguir. Como já explanado, a terceirização é um processo que transfere a outrem a execução de determinadas atividades-meio, possibilitando a aquele, a concentração de esforços nas atividades-fim, ou seja, aquelas referentes ao objetivo principal da organização, tendo como meta a obtenção de maior competitividade econômica, qualidade e eficiência nos serviços prestados. Assim, as organizações podem se dedicar com mais afinco à execução de suas atividades-fins. As terceirizadas usam mão-de-obra para a execução daquilo proposto no contrato. Como o objetivo dessas empresas geralmente é conseguir mão-de-obra com baixos custos apesar de exigir certa capacitação, e mesmo sem se esquivar das disposições legais trabalhistas, muitas vezes a rotatividade desses funcionários é alta. Conforme afirma Delgado (2006 apud BARBOSA, 2008), sobre a terceirização, quando analisada sob a ótica do Direito do Trabalho: Para o Direito do Trabalho, terceirização é o fenômeno pelo qual se dissocia a relação econômica de trabalho da relação justrabalhista que lhe seria correspondente. Por tal fenômeno insere-se o trabalhador no processo produtivo do tomador de serviços sem que se estendam a este os laços justrabalhistas, que se preservam fixados com uma entidade interveniente. A terceirização provoca uma relação trilateral em face da contratação de força de trabalho no mercado capitalista: o obreiro, prestador de serviços, que realiza suas atividades materiais e intelectuais junto à empresa tomadora de serviços; a empresa terceirizante, que contrata este obreiro, firmando com ele os vínculos jurídicos trabalhistas pertinentes; a empresa tomadora de serviços, que recebe a prestação de labor, mas não assume a posição clássica de empregadora desse trabalhador envolvido.32 30 Como o Direito brasileiro não trata da terceirização em lei específica, a ausência de legislação fornece um certo grau de liberdade ao empregador para utilizar esse instituto como e quando bem entende (THÉBAUD-MONY; DRUCK, 1997 apud DRUCK; FRANCO, 2007, p. 43). Nesse ponto é que podem surgir alguns gargalos entre a tomadora e a terceirizada, principalmente em relação aos direitos trabalhistas, quando a terceirizada não observa os preceitos legais ao efetuar as contratações de pessoal para atuação na respectiva prestação dos serviços. A Lei n 6.019/74, em vigor até hoje, dispõe sobre o trabalho temporário nas organizações urbanas, regulamentando uma espécie de terceirização, cujo objetivo específico é, conforme seu art. 2º, o de atender à necessidade transitória de substituição de seu pessoal regular e permanente ou o acréscimo extraordinário de serviços (BRASIL, 1974). Barbosa (2008), afirma que [...] o objetivo da lei era regular o trabalho temporário e não fazer concorrência com o trabalho permanente principalmente porque certos trabalhadores não tinham interessou não podiam trabalhar permanentemente, como o estudante; o jovem em idade de prestação de serviço militar; as donas de casa, que não tinham tempo integral para se dedicarem ao trabalho, mas apenas a uma parte dele, em função de seus encargos domésticos; os aposentados, que não queriam ter emprego permanente, e até mesmo para aqueles que não se decidiram a qual profissão iriam se dedicar. O Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SEBRAE (2009), a esse respeito, apresenta algumas desvantagens deste tipo de ação: Sofrer autuação do Ministério do Trabalho e ações trabalhistas em caso de inobservância das obrigações trabalhistas e previdenciárias.33 31 Fiscalização dos serviços prestados para verificar se o contrato de prestação de serviços está sendo cumprido integralmente, conforme o combinado. Risco de contratação de empresa não qualificada. Os que defendem a terceirização utilizam o princípio da livre iniciativa, previsto no art. 170 da Constituição Federal de 1988, como fundamentação da liberdade que possui o empregador de se valer de qualquer forma de organização da produção para gerir sua atividade empresarial. Assim, a terceirização, enquanto uma tendência de modernização das relações empresariais (MARTINS, 2005), teria legitimidade total, amparada pelo referido princípio, por se tratar de uma opção do empresário visando à melhoria do desempenho da sua empresa. Druck e Borges (2002 apud BARBOSA, 2008) enfatizam que [...] transferir custos trabalhistas e responsabilidades de gestão passa a ser um grande objetivo das empresas mais modernas e mais bem situadas nos vários setores de atividade, no que são seguidas pelas demais empresas. Alguns destes problemas poderão ser resolvidos com a elaboração bem feita de um contrato de terceirização, já precavendo a tomadora por algum deslize da terceirizada nesse aspecto. Outrossim, cabe ressaltar que é da terceirizada a responsabilidade civil objetiva, enquanto pessoa jurídica prestadora de serviço público, aplicando-lhe o artigo 37, 6º, da Constituição Federal de 1988; ou seja, as concessionárias responderão pelos danos causados aos usuários, ao poder concedente ou a terceiros, sem que haja qualquer diminuição da exclusão ou diminuição da responsabilidade (SANTOS, 2004, p. 1). Dessa forma, cumpre ao poder público acompanhar a eficiência da terceirizada na prestação dos serviços, observando principalmente a qualidade com que eles são prestados, pois o público não pode ser acometido por desserviços, já que paga por eles, direta ou indiretamente.34 Gênese da Legislação Ambiental Durante o desenvolvimento humano, tem-se percebido certa preocupação com a proteção da natureza, seja juridicamente, através de legislações específicas para a causa, seja particularmente, através de ações pontuais de conservação (por interesse cênico ou por necessidade: manutenção de fontes de água, por exemplo). No caso da preocupação brasileira referente a esse tema, seguindo os pensamentos de Kengen (2001), tem-se que a mesma seguiu a cronologia abaixo: Período Colonial ( ): exploração das florestas para atender aos interesses da Coroa Portuguesa, baseados na abundância florestal da recém colônia e na demanda européia por madeira. Com a exploração intensiva das florestas, a conseqüente escassez do produto madeireiro na costa, interiorizou-se a exploração, culminando, em 1797, com a definição pela Coroa de que [...] todas as florestas e arvoredos ao longo da costa e dos rios navegáveis que desembocavam no mar era de sua propriedade [...] (KENGEN, 2001, p. 19). Como essa decisão não surtiu efeito, neste mesmo ano foi criado o primeiro regulamento de exploração das florestas brasileiras, determinando desde a maneira de corte até a comercialização da madeira. Com a chegada da Família Imperial, em 1808, algumas mudanças ambientais ocorreram; talvez a principal tenha sido a promulgação da legislação sobre o uso da terra, em 1821, prevendo a [...] manutenção de reservas florestais em 1/6 das áreas doadas ou vendidas [...] (KENGEN, 2001, p. 20). Período do Brasil Império ( ): nesse interregno ainda foram mantidas, de forma geral, as políticas de preservação florestal. O Código Criminal, promulgado em 1830, mantém as penalidades para corte ilegal de árvores, mas nada define sobre queimadas. Em meados do século XVIII tem-se o início dos conflitos oriundos da ocupação do território brasileiro, incentivado35 33 pelos colonizadores, e a exploração de áreas florestais com a exploração das madeiras ditas nobres, que se escasseavam devido à agricultura e pecuária, tanto nas regiões próximas ao litoral quanto nas próximas aos rios navegáveis, sendo que nestas era devido à produção canavieira. Para Araújo (1992), o interesse na conservação de árvores se deveu basicamente a interesses imediatistas, pois elas serviam para fornecimento de alimentos, demarcação de limites e ou propriedades ou então como pontos de referência para viajantes. Viana (2004), corroborando essa visão, afirma que o que existiu foi uma despreocupação brasileira em relação ao meio ambiente; na visão dele a Constituição do Império, de 1824, não deu a devida atenção ao assunto nesse período histórico. E ele ainda complementa, afirmando que, devido à ausência de diretrizes constitucionais no período imperial, tal desinteresse se fez sentir na Constituição da República de 1891, sendo ela bastante liberal e dando aos proprietários poder ilimitado sobre suas propriedades. República Velha ( ): o Governo atentou para a necessidade de preservação e, ou, conservação devido ao desmatamento crescente. De 1930 a 1960: em 1931 foi apresentado o anteprojeto do Código Florestal, para recebimento de sugestões, sendo transformado em Lei em 1934 (Decreto Federal /34). A regulamentação do Fundo Florestal (instituído pelo art. 98 do Código Florestal de 1934) só se deu em 1961; esse Fundo tinha como propósito gerar recursos para criação de parques e florestas nacionais, garantia do programa de florestamento e reflorestamento, bem como apoiar publicações relacionadas ao assunto (VIANA, 2004). Na década de 1950 deve-se destacar dois fatos de relevância: em 1955 a criação da Sociedade Brasileira de Silvicultura SBS e em 1958 a Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza FBCN. A primeira, ainda hoje, reúne empresas ligadas ao ramo florestal; a segunda trata da importância florestal pela visão ecológica.36 34 Na década de 1960 tem-se a edição do Novo Código Florestal (Lei n 4.771), aperfeiçoando o de Este Novo Código incorreu numa ferramenta disciplinadora das atividades florestais, declarando as florestas como bens de interesse da coletividade, sendo, por isso, considerado mais intervencionista em relação ao anterior. Em relação às políticas florestais, o Novo Código criou duas linhas de ação básicas: a primeira era vinculada à proteção, englobando: o estabelecimento de florestas de preservação permanente, definindo as áreas de reserva legal, criando as categorias das UC, entre outras. A outra era relacionada ao desenvolvimento florestal, definindo normas para uso racional das florestas, conceituando reposição florestal obrigatória e estabelecendo estímulos fiscais e financeiros para áreas cobertas com florestas. Cabe ressaltar que o Código de 1965 sofreu mutações ao longo do tempo, no sentido de se adequar às necessidades da sociedade. Uma dessas mutações foi a demanda por concessões por incentivos para reflorestamento, demanda essa atendida com a promulgação da Lei 5.106/66, que dispõe sobre incentivos fiscais concedidos a empreendimentos florestais. Década de 1970: nesse período surge o movimento ambientalista, preocupado com a preservação tanto das florestas quanto de áreas destinadas à preservação ambiental, amparado pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente (Estocolmo, 1972). Como resposta, o Governo criou, em 1973, a Secretaria Especial de Meio Ambiente SEMA, cujo objetivo era, conforme Viana (2004), [...] dotar o Governo de um espaço institucional destinado à gestão dos recursos ambientais. Mesmo com essa criação, o Governo investe na interiorização da agricultura, direcionando investimentos para a região amazônica, [...] mediante a concessão de incentivos fiscais para a implantação de fazendas voltadas à atividade pecuária. Ou seja, ao mesmo tempo em que ele37 35 cuidava da proteção ambiental também investia na ocupação de terras na região amazônica. Décadas de 1980 e de 1990: os dois grandes destaques da década de 80 são, em ordem cronológica, a instituição da Lei n 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente PNMA, transformando-se no principal instrumento de gestão ambiental, definido os papéis que cabem tanto ao Poder Público quanto ao setor privado nas questões referentes à proteção ambiental. Com a criação desta Lei instituiu-se o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, cuja finalidade é promover, disciplinar e avaliar a implementação da PNMA. Outro órgão oriundo desta Lei foi o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, formado por representantes dos poderes federal e estadual, entidades de classe e ONGs ambientais. O CONAMA tem poder deliberativo e competência para o estabelecimento de normas, critérios e padrões referentes ao controle e manutenção da qualidade ambiental, objetivando o uso racional de seus recursos. O outro destaque foi a Constituição Federal de 1988, dando especial atenção ao meio ambiente, em seu capítulo V, no qual o meio ambiente é tratado como sendo bem de uso coletivo comum a todos; e em seu art. 225, a CF deixa claro que [...] todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida [...] (BRASIL, 1988). É relevante lembrar também que tal Constituição abarcou o Código Florestal de 1965, mantendo sua efetividade. Em relação à década de 90, merecem destaquem a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, acontecida no Rio de Janeiro e conhecida como Eco-92 ; como resultados desta, a Agenda 21 e o combate ao desflorestamento e a instituição da Lei n /98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas oriundas de atividades lesivas ao meio38 36 ambiente, corroborada pela Lei n 9.985/00, chamada Lei do SNUC, e que regulamenta o art. 225 da Constituição de Apresentada essa breve cronologia da legislação ambiental, a seguir traçar-se-á o desenvolvimento da legislação referente à concessão ou terceirização. Após esta explanação, analisar-se-á a relação dos serviços prestados nos PARNAS e as concessões ou terceirizações dos serviços turísticos como forma de implementar as receitas destes parques. Diante do investimento feito na evolução dos meios de produção, surgiram, como conseqüência, as indústrias, consolidando o sistema capitalista. Durante esse período da história nasceu o Estado Constitucional Liberal, que possuía uma postura não intervencionista, predominando o ideal de liberalismo político-econômico, que tinha como base a propriedade privada. O embasamento legal que permite a terceirização ou concessão encontra arcabouço na Constituição Federal de 1988, que em seu art. 22, inciso XXVII, explicita que compete privativamente à União legislar sobre as normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a Administração, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público nas diversas esferas de governo e empresas sob seu controle (BRASIL, 1988). Também o Decreto n 4.340/02, em seu art. 25, que regulamenta a Lei n 9.985/00, determina que é passível de autorização a exploração de produtos, subprodutos ou serviços inerentes às unidades de conservação, de acordo com os objetivos de cada categoria de unidade (BRASIL, 2000). Cabe ressaltar que se deve entender por produtos, subprodutos ou serviços inerentes às unidades de conservação, os que são destinados a fornecer suporte físico e logístico à administração da UC e à implementação das atividades de uso comum do público, como por exemplo a visitação, a recreação e o turismo; a exploração, no caso de UC de uso sustentável, de recursos39 37 florestais outros recursos naturais, sempre dentro dos limites estabelecidos por lei. Esse mesmo Decreto, em seus artigos 28 e 29, deixa claro que, durante o processo de autorização para a exploração comercial dos referidos produtos ou serviços, deve-se observar a legislação vigente sobre licitação pública outras normas em vigor. A autorização para essas explorações deve estar fundamentada em estudos de viabilidade econômica e investimentos, elaborados pelo órgão executor, depois de ouvido o Conselho da unidade. Isso demonstra a importância de um Conselho consultivo ou gestor na unidade de conservação nesse caso os parques nacionais. A Lei n /93 (BRASIL, 1993), que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, estabelece a necessidade de licitação para todas as concessões e permissões da Administração Pública. Em seu art. 124, fica claro que se aplicam as licitações para permissão ou concessão de serviços públicos, desde que não conflitem com a legislação específica sobre o assunto. Outras bases legais permissionárias das terceirizações são: Lei nº 8.987/95: que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no art.175 da Constituição Federal, em seu art. 1, parágrafo único explicita que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão a revisão e as adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos seus serviços. O inciso II, do parágrafo 2 considera como concessão de serviço público, a delegação de sua prestação, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por prazo determinado (BRASIL, 1995).40 38 Lei n 9.074/95: Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos (BRASIL, 1995). Lei n 9.941/97: Altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatização (BRASIL, 1997). O Decreto n 5.758, de 13 de abril de 2006, instituiu o Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), seus princípios, diretrizes, objetivos e estratégias (BRASIL, 2006). O PNAP contempla tanto as categorias de unidades de conservação estabelecidas pelo SNUC como as terras indígenas e as terras quilombolas, que, a partir desse plano, passam a ser consideradas áreas naturais protegidas, mas não unidades de conservação (VIANNA, 2008). Dessa forma, embasado na legislação vigente, tem-se que o presente trabalho é de relevante interesse para fomentar uma melhor maneira de se captar receitas para os parques nacionais onde existir ou for iniciada a concessão de serviços turísticos. Tais concessões beneficiarão também as populações do entorno dos mesmos, por meio da capacitação de mão-de-obra para atender à demanda turística real e potencial por meio de cursos direcionados, a produção de artesanato e demonstração de seu patrimônio imaterial aos empresários do trade turístico (hotelaria, guias, agências de viagens e turismo, etc.) Uma das maneiras de fazer valer o cumprimento da legislação é a observância da Lei n /00 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC). Este sistema normaliza as UCs e os planos de manejo das mesmas, conforme explicitado abaixo (BRASIL, 2000): Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo. 1o O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua41 39 integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas O Plano de Manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação. Essa exigência legal existe apenas na teoria; sua aplicabilidade é falha, no concernente aos Parques Nacionais PARNAS. Fenker (2009) em seu artigo sobre A Política Ambiental Brasileira: diretrizes e comando exóticos?, afirma que A legislação do SNUC e correlatas foi fortemente influenciada por ONGs (especialmente ISA) financiada, entre outros, pela fundação Ford. No Brasil, nos últimos anos, a criação de Unidades de Conservação (e áreas indígenas e quilombolas) pelo Ministério do Meio Ambiente foi feita no atacado, numa escalada fantástica, apressada e mal conduzida na maior parte das vezes, sem que os demais órgãos (IBAMA e ICMBio, FUNAI) pudessem sequer iniciar sua implantação) e sem qualquer perspectiva de sucesso, sem autorização do legislativo ou orçamentária, como condenado pelo Tribunal de Contas (TCU). Verdadeiros parques de papel, administrados de gabinete visando congelar áreas e criar campo de serviços de consultoria ou gestão ambiental. O Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC, tem o propósito de, conforme seu art. 1, estabelecer critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. Ele é formado pelo conjunto das unidades de conservação das três esferas, tendo, entre outros, os seguintes objetivos: III - contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais; IV - promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;42 40 V - promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento;... X - proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos e monitoramento ambiental; XI - valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica; XII- favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico; XIII - proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendoas social e economicamente (BRASIL, 2000). Quando da necessidade de uma infra-estrutura maior, para atender à demanda ecoturística, ela deverá ser alocada sempre no entorno dos parques, evitando a depredação e um maior impacto antrópico nos mesmos; entretanto, em alguns PARNAS, se contemplado em seu respectivo plano de manejo, tal infra-estrutura poderá se localizar em seu interior (como p.ex. Foz do Iguaçu). No intuito de atender a essa demanda turística crescente, é fundamental que os PARNAS disponham de uma estrutura mínima, que dê condições de aplicabilidade da educação ambiental, segurança, serviços de limpeza, alimentação, camping, etc. No entender de Kinker (2002), os objetivos principais do ecoturismo em UCs são, entre outros, os de aumentar a receita; preservar os recursos naturais e promover o uso racional do patrimônio natural. Como bem aponta Rocktaeschel (2006, p. 62), os recursos humanos e financeiros para a gestão das UCs são precários, devido à pressão pelo uso das áreas específicas de acesso ao visitante, [...] no sentido de dotar essas áreas de condições de infra-estrutura adequadas, capazes de atender aos anseios da população. É importante lembrar que a escassez de pessoal e de recursos financeiros impede que os parques cumpram plenamente sua missão, conforme preceituada pelo próprio SNUC. Eles sofrem, por parte da sociedade, uma pressão quanto ao sentido do uso público : a visitação é mais voltada ao lazer e43 41 recreação. Não existe, em grande parte deles, um programa efetivo de estratégias de captação de recursos para sua viabilização econômica (ROCKTAESCHEL, 2006). A compensação ambiental é baseada no princípio poluidor/pagador, que consiste em obrigar o poluidor a arcar com os custos da reparação do dano por ele causado ao meio ambiente; atualmente utiliza-se mais o termo provedor/recebedor, no sentido de que aquele que provê bens e serviços ambientais deverá receber por eles (não necessariamente em espécie), sendo cobrado um mínimo de 0,5 % do valor total do projeto, como compensação pelo impacto e por danos inevitáveis, mas essa quantia deverá ser fixada conforme o grau do impacto. A compensação deverá ser usada pelas agências de proteção ambiental para criar e manter unidades de conservação de proteção integral, incluindo parques estaduais e federais, reservas biológicas e estações ecológicas. É importante ressaltar que outras formas ou mecanismos de proteção ambiental que não sejam criar ou manter unidades de conservação não são aceitos para receber recursos de tal compensação. Os empreendimentos realizados em UCs, quando inseridos por meio de concessões ou terceirizações como lojas, lanchonetes, áreas de camping, etc., arcarão com a compensação ambiental pelo projeto executado, desde que permitido em seu respectivo plano de manejo e, claro, que estejam ou pretendam estar abertos à visitação, sendo necessário, para isso, um mínimo de infra-estrutura de apoio à demanda turística. Em seu artigo 36, o SNUC (Lei n 9.985/00) dispõe sobre os processos de licenciamento ambiental para empreendimentos que causem ou possam causar significativos impactos ambientais negativos, bem como direciona a implantação e manutenção das unidades de conservação, imputando ao empreendedor a obrigatoriedade de apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral; e no 3 explicita que44 42 [...] quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo (BRASIL, 2000). Horowitz (2000 apud VIANA, 2009, p. 27) discorda da eficácia do SNUC quando afirma que [...] a necessidade de estender as ações conservacionistas para além dos limites territoriais decretados representam um apreço às unidades de conservação e aborda a descentralização do manejo e gerenciamento como a proposição mais significativa para a política de gestão das unidades de conservação. Uma das alternativas para a administração de unidades de conservação se baseia no conhecimento do valor econômico das mesmas, através de métodos de valoração ambiental dos recursos delas ou nelas originários. Esse conhecimento e posterior aplicação redundariam em um aumento da arrecadação monetária para a unidade em questão, possibilitando a melhoria na qualidade ambiental, geração de renda e empregabilidade de mão-de-obra qualificada, tanto para a unidade em si, quanto para as comunidades do entorno. Essa é a percepção de Braga et al. (2008). Para se ter uma melhor percepção do intuito deste trabalho, faz-se necessário um entendimento acerca das conceituações referentes à unidade de conservação. Conforme o Portal EducarBrasil (2010), unidade de conservação é [...] toda porção do território nacional, incluindo as águas territoriais, com características naturais de relevante valor, de domínio público ou propriedade privada, legalmente instituídas pelo poder público, com objetivos definidos e sob45 43 regimes especiais de administração, às quais se aplicam garantias adequadas de proteção. O art. 2, item I, do SNUC (Lei n 9.985/00) conceitua unidade de conservação como [...] o espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais com características naturais relevantes, legalmente instituídas pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (BRASIL, 2000). Explicitando melhor, unidade de conservação é toda área protegida que possui regras próprias de uso e manejo, objetivado a proteção de espécies da fauna e flora, tradições culturais, belezas cênicas e de dados científicos, dependendo de sua classificação. Elas são organizadas em dois grupos: uma, de Proteção Integral outra, de Uso Sustentável, atendendo, primeiramente, a objetivos determinados, de modo a originar a preservação dos ecossistemas naturais onde se situam. Unidades de Proteção Integral, conforme o art. 2, inc. VI, da Lei n 9.985/00, são áreas onde há manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais (BRASIL, 2000). As Unidades de Uso Sustentável fazem uso combinado da conservação da natureza com o uso sustentável de parte de seus recursos, mas de forma planejada, objetivando o desenvolvimento sustentável. Fazem parte desta categoria: Área de Proteção Ambiental, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Área de Relevante Interesse Ecológico, Reserva da Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural. Como bem ressalta Vallejo ([2010?]), percebe-se que na questão ambiental brasileira, historicamente, sempre houve um grande hiato entre as46 44 políticas públicas de desenvolvimento econômico e as políticas de proteção ambiental, contribuindo para um enorme grau de deteriorização dos ecossistemas. Neder (1997 apud AMARAL et al., 2009), no tocante à política pública brasileira em relação ao meio ambiente, afirma que antes de 1981, predominava no Brasil, de um lado um tratamento geopolítico de administração setorial dos recursos naturais (florestas, pesca, terras e águas), e doutro lado o conservacionismo/ preservacionismo de caráter biocêntrico (patrimônio natural em áreas protegidas). Esse tratamento diferenciado é denominado por Neder (1997 apud AMARAL et al., 2009) como de regulação pública ambiental desenvolvimentista. Tal modelo político teve várias tentativas de reformulação, iniciando nos anos de 1980, com a legislação em torno da Política Nacional do Meio Ambiente PNMA. A crise desse Estado desenvolvimentista trouxe prejuízos aos esforços de abertura de agências governamentais relativas ao meio ambiente após a PNMA, durante a década de 1980; ela praticamente inviabilizou a realização de um novo arranjo político-institucional por causa da manipulação da receita orçamentária e da descentralização tributária após 1988, dificultando o funcionamento de tais agências. Rocktaeschel (2006, p. 73) coloca muito bem em seu livro Terceirização em áreas protegidas que A proposta de terceirização de atividades e de serviços em UCs objetiva atualizar os padrões de uso dessas unidades, de forma a viabilizar o cumprimento das suas finalidades básicas de proteção dos ecossistemas naturais, buscando intensificar o aproveitamento do patrimônio natural e cultural do país. A terceirização não se relaciona, no caso dos PARNAS, apenas aos serviços turísticos, mas também ao pessoal administrativo, visto sua demanda nos parques nacionais brasileiros, sendo, no entender de Rocktaeschel (2006, p.47 45 74) uma opção para cobrir o déficit de pessoal e de recursos. Essa percepção parte da premissa de que, sem abrir mão da administração, do gerenciamento, da jurisdição e da responsabilidade civil sobre as UCs, o governo deve promover, por meio de concessões outras formas de terceirização administrativa e, dessa forma, a melhoria da prestação de serviços administrativos referentes aos PARNAS, já que a quantidade de funcionários efetivos disponíveis nestas unidades é baixa; porém em alguns parques essa relação de funcionários efetivos/terceirizados é até superior, como é o caso das Regiões Sudeste, Sul e Nordeste: 187/366; 44/149 e 74/127, respectivamente. Nas regiões Centro-Oeste e Norte essa relação cai drasticamente: 74/111 e 45/41, respectivamente. De acordo com o que afirma Gorini et al. (2006), as unidades de conservação são, por tradição, financiadas por meio de recursos públicos; um exemplo disso, conforme a autora, é o Sistema de Parques Nacionais Americano, que apresenta um déficit anual em torno de US$ 650 milhões déficit acumulado desde 1916, apesar do número crescente de visitantes. Nos últimos trinta anos, o número de visitantes por ano, em cerca de 378 parques americanos, dobrou de 133 milhões para 269 milhões. Deve-se levar em consideração que o turismo feito pelos americanos em seus parques nacionais é um turismo patriótico, diferentemente do realizado nos parques nacionais brasileiros... Terborgh et al. (2002 apud GORINI et al., 2006, p. 171) ainda afirmam que existem quatro formas básicas para financiamento de áreas protegidas: (a) alocações anuais do orçamento do governo; (b) taxas pagas por usuários e taxas ambientais destinadas aos parques e à conservação da natureza; (c) concessões e impostos pagos por operadores de negócios que atuam dentro dessas áreas, por meio de albergues para visitantes, lojas e operadores de turismo, entre outras atividades; e48 46 (d) verbas e doações de indivíduos, corporações, fundações, ONGs e agências internacionais de doação, em geral com a criação de fundos especiais. Existem outras opções de financiamento às UCs. No caso brasileiro, o SNUC e as leis sobre recursos hídricos prevêem recursos para as UCs, de acordo com a cobertura de suas bacias hidrológicas, como já é feito na Costa Rica e Colômbia. Entretanto, mesmo constando no art. 47 da Lei 9.985/00, a cobrança efetiva pelo uso da água ainda é inexistente, destacando-se os casos dos Parques Nacional de Brasília, que fornece 40% da água potável consumida no Plano Piloto, e da Tijuca, que abastece aproximadamente 35 mil pessoas que vivem nos bairros mais elevados da capital carioca (DOUROJEANNI; PÁDUA, 2007). Os diversos ecossistemas e dentro destes os PARNAS - oferecem ao homem uma gama de produtos e serviços ambientais, que aqui merecem uma distinção: a) Produtos ambientais: aqueles produtos oferecidos pelos ecossistemas, utilizados pelo homem para consumo ou para serem comercializados (madeira, frutos, peles, plantas medicinais, etc.). São a base de sustentação e fonte de renda importante para a Sociedade; b) Serviços ambientais: são serviços úteis oferecidos pelos ecossistemas para o homem, como a produção de oxigênio e seqüestro de carbono, belezas cênicas, conservação da biodiversidade, proteção de solos e regulação das funções hídricas. No entender de Espinoza, Gatica e Smyle (1999 apud WUNDER, 2009, p. 24), quando se trata de pagamentos por serviços ambientais, estes se constituem numa das medidas mais acertadas a serem adotadas e aplicadas pelos49 47 países da América Latina e Caribe, como forma de mitigar, controlar e reverter os acelerados processos de deterioração do meio ambiente [...]. A literatura científica, quando se refere aos benefícios obtidos pelo homem por meio dos ecossistemas, leva em consideração a existência de duas correntes no estudo sobre Pagamento por Serviços Ambientais PSA. Uma delas adota o termo serviço ecossistêmico, abrangendo as condições e os processos pelos quais os ecossistemas sustentam a vida humana (WUNDER, 2009). Este mesmo autor afirma que os esquemas de Pagamento por Serviços Ambientais PSA, atualmente, e na maioria das vezes, se encaixam em uma ou mais das seguintes categorias: 1. Captura e retenção de carbono: captura de carbono por vegetação em crescimento, ou a condição de retenção de carbono no solo e na vegetação. Benefício pelo qual se paga: efeito potencial de mitigação das mudanças climáticas causadas por emissões antropogênicas. 2. Biodiversidade: regulação e estrutura do ecossistema, diversidade genética e de espécies. Benefícios pelos quais se paga: valor de opção (uso futuro) e existência (conhecimento da existência e importância). 3. Proteção hídrica: purificação da água, regulação de fluxo e sedimentação. Benefícios pelos quais se paga: qualidade e quantidade de água. 4. Beleza cênica: paisagens naturais e, em alguns casos, culturais. 5. Benefício pelo qual se paga: recreação e opções para turismo. Por isso, outra função dos PARNAS pouco discutida e conhecida é sua utilização como provedor de serviços ambientais que, neste caso, podem ser a proteção de nascentes d água e berçário de sementes de diversas espécies, entre outras. Esta função está intimamente relacionada à Economia Ambiental.50 48 Existem diversas formas de se efetuar e cobrar pelo pagamento por serviços ambientais: a) ICMS ecológico; b) Compensação ambiental; c) Empreendimentos em UCs; d) Cobrança pelo uso e descarte da água; e) Uso de royalties provenientes de recursos naturais e serviços; f) Concessões florestais e taxa de reposição florestal; g) Isenção fiscal para RPPNs; h) Servidão florestal: o proprietário de uma propriedade com área de Reserva Legal RL inferior à exigência legal recompensa, via mercado, outro proprietário de propriedade com RL maior que a exigência legal; i) Créditos por Reduções Certificadas de Emissões de Gases de Efeito Estufa: Mecanismo de Desenvolvimento Limpo; j) Programa de Áreas Protegidas na Amazônia (ARPA); k) Associação de Produtores e Compradores de produtos florestais certificados; l) Outras ações do setor privado (IR ecológico) O potencial de uso de um determinado recurso natural é uma função de suas respectivas características intrínsecas. Sua acessibilidade é função de sua demanda, tecnologia e investimentos necessários para sua exploração. As soluções ideais, para a Economia Ambiental, seriam aquelas que, de alguma forma, criassem condições para o livre funcionamento dos mecanismos de mercado, diretamente, eliminando o caráter coletivo de tais bens e serviços51 49 ambientais, ou indiretamente, por meio da valoração econômica deles (NOVION; VALLE, 2009). A partir do entendimento de que os mecanismos de mercado falham na valoração direta de bens públicos não transacionáveis em mercados p.ex. recursos naturais e serviços ambientais, a Economia Ambiental introduz o conceito de disposição a pagar, à medida que a escassez ambiental aumenta. Ela parte da suposição de que toda externalidade, toda contribuição de um recurso natural ou de um serviço ambiental é passível de receber uma valoração monetária pelo mercado (NOVION; VALLE, 2009). Mattos, Romeiro e Hercowitz (2009, p. 47), afirmam que [...] dentro dos pressupostos da Economia Ecológica, uma política de serviços ambientais não obrigatoriamente pressupõe uma política de pagamentos de serviços ambientais. Eles citam dois exemplos brasileiros usados para demonstrar essa distinção: um deles é o ICMS Ecológico e o outro é o SNUC; e eles muitas vezes se articulam. O ICMS Ecológico é um instrumento econômico que garante a prestação de serviços ambientais sem a necessidade de uma contrapartida financeira pra a pessoa física. Ele permite aos municípios receberem parte de recursos financeiros arrecadados do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), em reconhecimento pela prestação de um determinado serviço ambiental à sociedade (criação e manutenção de UCs). Sua perspectiva mais interessante é que ele não apresenta uma tributação ambiental extra, mas a redistribuição dos recursos financeiros já arrecadados pelo ICMS já existente, partindo de critérios ambientais. Algumas formas de financiamento estão atreladas às metodologias de gestão das respectivas UCs ou a ferramentas utilizadas nestas metodologias. A seguir, serão explicitadas as principais, usadas no Brasil. São elas: o Método RAPPAM, desenvolvido pelo WWF-Brasil em conjunto com o ICMbio; o52 50 ARPA, um programa do Governo Federal, direcionado para o bioma Amazônia; o Tracking Tool TT, proposto pela Iniciativa Florestal (formada pela Rede WWF e Banco Mundial; Parkswatch, criado em 1999, pelo Centro de Conservação Tropical da Universidade de Duke (EUA). Todas essas ferramentas serão discutidas com maior detalhamento no Artigo 1 desta tese.53 51 3 MATERIAL E MÉTODOS O objeto de estudo deste trabalho foram os parques nacionais brasileiros PARNAS, num total de 67. Entretanto só foram analisados 57, pois do total, três são parques de papel (Nascentes do Lago Jarí; Mapinguari e Rio Novo). Jamanxim, Abrolhos, Viruá e Anavilhanas, que até o presente não se manifestaram, não serão computados. Os três parques criados em junho de 2010 na Bahia (Serra das Lontras, Alto Cariri e Boa Nova) não serão analisados neste trabalho, pois não foram pesquisados. A metodologia de pesquisa utilizada foi pesquisa exploratória, envolvendo levantamento bibliográfico e entrevistas. Não deixa de ser, também, descritiva, pois tem como objetivo principal a descrição das características de determinados fenômenos. Os procedimentos teóricos se basearam em pesquisa bibliográfica e exploratória, sendo elas, respectivamente, a que se realiza a partir do registro disponível, decorrente de pesquisas anteriores, em documentos impressos ; e aquela que busca levantar informações sobre um determinado objeto (SEVERINO, 2007, p. 11). As informações foram buscadas por meio de questionários semiestruturados, enviados aos Chefes destes parques por meio eletrônico, sendo constituídos por 5 blocos temáticos, a saber: Identificação do PARNA/chefe: identifica a Lei ou Decreto de criação do parque, área e municípios abrangidos, localização da sede urbana, existência ou não de plano de manejo e conselho consultivo ou gestor. Questão fundiária, funcionários e estrutura: aborda a situação do parque nesse quesito, quantos funcionários efetivos e contratados, especialização dos efetivos e gastos mensais com os mesmos, infraestruturas de apoio turístico54 52 existentes, dados sobre a visitação e reclamações dos visitantes, principais atividades e atrativos no parque. Educação ambiental: quais as atividades e, ou, programas de educação ambiental existentes, Concessão ou terceirização: existência e tipo de concessão ou terceirização presente no parque. Receitas produzidas e solicitadas: valores anuais das receitas oriundas de visitação, receitas solicitadas ao Governo para manutenção do parque, valores enviados à Conta Única do Governo, se há alguma empresa ou organização financiadora e, ou, patrocinadora do Parque, decorrente de acordos e, ou, medidas compensatórias.55 53 REFERÊNCIAS AMARAL, W. A. N. do et al. Políticas públicas em biodiversidade: conservação e uso sustentado no país da megadiversidade Disponível em: <http://www.hottopos.com/harvard1/politicas_ publicas_em_biodiversi.htm>. Acesso em: 18 dez ARAÚJO, R. C de. Direitos da natureza no Brasil: pressupostos jurídicos e proteção legal. Rio de Janeiro: Líber Júris, p. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR - ISO 9000: 2000: sistemas de gestão da qualidade: fundamentos e vocabulário. Rio de Janeiro, Disponível em: <http://www.oficinadanet.com.br/artigo/491/iso_9000_-_conceito>. Acesso em: 27 jan BARBOSA, M. P. 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(Série Estudos, 10).60 58 SEGUNDA PARTE - ARTIGOS ARTIGO 1 PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS: REALIDADE NÃO PERCEBIDA BRAZILIAN NATIONAL PARKS: REALITY NOT PERCEIVED61 59 RESUMO Uma das funções das unidades de conservação é a preservação ambiental. Dentro das unidades de conservação, uma das categorias são os parques nacionais PARNAS, cuja função principal, além da preservação de ecossistemas, é servir à sociedade, por tratar-se de um bem público. Mesmo assim, os PARNAS passam e possuem diversos problemas em sua integralização, tais como: falta de regularização fundiária; descumprimento nas indenizações; presença humana dentro de seus limites, entre outros. O objetivo geral do presente trabalho é caracterizar a realidade vivida pelos parques nacionais brasileiros PARNAS no tocante à aplicabilidade da legislação pertinente e a existência ou não de presença humana e outros fatores impactantes dentro dos limites dos mesmos. A metodologia usada na busca de dados para a presente análise se constituiu de análise das ferramentas mais utilizadas na gestão dos PARNAS: Método RAPPAM, Programa ARPA, Tracking Tool e Parkswatch. Obteve-se, após as considerações, alguns resultados, tais como: existe uma necessidade premente de regularização da situação fundiária das áreas dos PARNAS; os órgãos federais e organismos ligados ao meio ambiente desconhecem no todo, ou em parte, a problemática existente em diversos níveis de gestão dos parques nacionais brasileiros; o Governo não leva em consideração a gestão de parques que possuem presença humana na implementação dos PARNAS. Palavras-chaves Unidades de conservação. Legislação ambiental. Parques nacionais.62 60 ABSTRACT The role of conservation is to preserve the environment. Within the conservancies, one of the categories is Brazilian National Parks PARNAS, whose main function, besides the preservation of ecosystems, is to serve society, this is a public good. Still, PARNAS pass and have many problems in its payment, such as lack of land tenure; breach in damages; human presence within its borders, among others. The overall objective of this work is to characterize the reality experienced by the Brazilian National Parks PARNAS, regarding the applicability of relevant legislation and the existence or absence of human presence and other factors impacting the limits thereof. The methodology used in fetching data for this analysis consisted of analysis of most used tools in the management of PARNAS: Method RAPPAM, ARPA Project, Tracking Tool and Parkswatch. Was obtained, after consideration, some results such as: there is an urgent need to regularize the situation of the areas of land PARNAS, federal agencies and agencies attached to the unfamiliar environment in whole or in part, the problem exists on several levels management of national parks in Brazil, the government does not take into consideration the management of parks that have a human presence in the implementation of the national park. Keywords: Conservation units. Environmental legislation. National parks.63 61 1 INTRODUÇÃO A importância de se conservar os recursos naturais tornou-se um ponto comum entre população civil e cientistas, bem como a opinião de que sua conservação é de fundamental importância para manter o equilíbrio faunístico/florístico de uma determinada região há tempos. Apenas em princípios do século XIX a idéia moderna de parque nacional surgiria nos Estados Unidos, por meio de um pequeno grupo de pessoas, objetivando proteger as maravilhas do país da exploração de poucos indivíduos e mantidas para usufruto de todos, como sempre foram. Ou seja, a ideia de parque tem uma intervenção do Estado no que diz respeito a garantir o direito da maioria em detrimento das ambições de uns poucos. A partir do século XIX, foram registradas as primeiras intenções de criação de áreas legalmente protegidas, com a finalidade de se preservar as paisagens naturais e os ecossistemas nelas incluídos. Tal motivação se baseia em duas idéias principais: 1) a busca de identidade nacional dos países do Novo Mundo e às transformações de suas paisagens em monumentos, o que não existia na Europa de então; 2) a afirmação da nova democracia, que ia contra o desfrutamento das belezas naturais que caracterizavam o Velho Mundo pela elite (MORSELLO, 2006). O exemplo primário disso é a criação do Parque Nacional de Yellowstone, em 1872, nos EUA. Foi usada a expressão parque nacional por se entender, na época, que o que estava em jogo era uma área administrada pelo governo federal, protegida para a realização de atividades de lazer para as pessoas.64 62 2 UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: CONCEITUAÇÕES As unidades de conservação também chamadas de áreas naturais protegidas ou parques buscam, por meio de um plano de manejo específico, promover o uso diversificado destes recursos, além de conservar, preservar e incentivar a manutenção das espécies nativas e/ou endêmicas. Para dirimir dúvidas a respeito destes dois termos conservação e preservação, segue uma breve explanação sobre os mesmos. Quando se usa conservar, tem-se em mente que se está resguardando de dano, evitando a deterioração, o prejuízo. Assim, a conservação permite que haja a intervenção humana, até a exploração de seus recursos. Quando ela é percebida em relação ao meio ambiente, tem a conotação de proteção dos recursos naturais, utilizando-os racionalmente. Quando se usa o termo preservação, deve-se entender como uma forma de garantir a integridade de alguma coisa. Tal termo é usado ao se referir à proteção integral, como forma de garantir sua intocabilidade. Ao se levar em conta o meio ambiente, usa-se da preservação para evitar perda de biodiversidade constante nesse locus. A conservação incorpora melhorias ao meio ambiente, retardando sua degradação; e a preservação é uma ação direcionada à proteção integral das condições naturais dos recursos ambientais existentes. Conforme o entendimento de Vianna (2008), o estabelecimento de áreas naturais protegidas tem sido uma das principais estratégias de conservação in situ no mundo. Assim, além da conservação, fazia-se necessário também a preservação destas áreas naturais. Dessa forma, tornou-se comum a criação de unidades de conservação/áreas protegidas, vislumbrando a proteção de diferentes recursos naturais e culturais, bem como da representatividade da flora e fauna regionais. Estas unidades se caracterizam basicamente por serem um espaço territorial que65 63 se destaca em razão de um conjunto ímpar e representativo de características naturais de valor relevante; por serem legalmente constituídas para a proteção destes respectivos recursos; por possuírem regimes específicos de gestão e por serem permanentes. De acordo com Rocktaeschel (2006, p. 51), a evolução do conceito de unidade de conservação (UC) relaciona-se com o desenvolvimento da ciência, com a destruição da natureza e com a busca cada vez maior do resgate do contato com a natureza, já preconizado por Pinchot, que defendia uma administração equilibrada do uso dos recursos, de forma que pudesse contribuir para a economia do país, entendendo que [...] a conservação deveria se basear em três princípios: o desenvolvimento (o uso dos recursos existentes pela geração presente), a prevenção do desperdício e o desenvolvimento dos recursos naturais para muitos, e não para poucos. Essa idéia é precursora do que hoje se chama desenvolvimento sustentável (VIANNA, 2008, p. 143). 2.1 Histórico mundial Como colocado por Bensusan (2006), alguns autores, entre eles Cronon (1995), Diegues (1994) e Olwig (1995), associam a origem da percepção de espaços protegidos intocados aos mitos judaico-cristãos de paraíso. Devido à degradação ambiental em fins do século XVIII, fomentada, de certa forma pela explosão demográfica e pela Revolução Industrial, surge uma consciência mais cuidadosa, mais severa em relação a observações do que as modernidades de então ocasionavam ao planeta, principalmente no tocante à degradação, à qualidade de vida e em relação às gerações vindouras. Por isso, Vianna (2008, p. 139) afirma que surge uma certa concepção de finitude da natureza expressa inclusive na decretação dos parques de caça, em que se revela66 64 a preocupação de se reservarem recursos específicos, finitos, para usufruto de uma elite, com fins recreativos. Ost (1998, p. 112), afirma que [...] advém da vontade de proteção de certas espécies espetaculares, em vias de extinção, e de grandes espaços virgens de toda a intervenção humana, a Convenção relativa à conservação da fauna e da flora no estado natural na África, assinada em Londres em novembro de Sendo este o texto que consagra pela primeira vez a noção de espécie ameaçada de extinção e trata da instituição de reservas naturais e parques nacionais. No Brasil, a expressão unidade de conservação designa as áreas naturais protegidas. As UCs são áreas chanceladas por órgãos ambientais e com alguma correspondência com as categorias internacionais, conforme é o entendimento de Bensusan (2006). Brito (1995) afirma que os primeiros parques nacionais brasileiros vinculavam-se ao conceito de monumentos públicos naturais e que, segundo a Constituição de 1937, visavam a resguardar porções do território nacional que tivessem valor científico e estético. Na década de 1940 aparecem medidas legais inovadoras como, por exemplo, o Decreto n /44, que definiu como atribuições dos parques nacionais conservar, para fins científicos, educativos, estéticos ou recreativos, as áreas sob jurisdição ; mais uma vez a configuração do parque se presta a atender às necessidades da sociedade moderna e urbana brasileira. 2.2 E qual o papel do turismo nessa discussão? O turismo e mais precisamente o ecoturismo é uma atividade em franco crescimento mundial. Sua prática é mais frequente em parques nacionais,67 65 devido principalmente à legislação é uma das poucas categorias de UCs onde se é permitido sua execução e também à infra-estrutura que alguns parques possuem, para atender a essa demanda. As áreas naturais protegidas dentro destas os PARNAS poderão fazer uso do ecoturismo organizado e de mínimo impacto, beneficiando economicamente essas áreas; mas para isso, o parque deve ser administrado, supervisionado e controlado rigorosamente por medidas de proteção para evitar a degradação provocada pelos turistas. Necessitam também de infra-estrutura e equipamentos que possibilitem a adequada exploração da atividade turística; entretanto, os chefes dos parques dispõem de poucos recursos para enfrentar a demanda crescente de turistas (PASQUALI, 2006). Pelo entender de Barros e Dines (2000), haverá um aumento do número de visitantes que procuram as poucas áreas naturais remanescentes em função de uma complexa gama de condições, entre as quais: maiores facilidades de acesso; crescente disponibilidade e qualidade de equipamentos; divulgação maciça dessas áreas e atividades pelos meios de comunicação; as oportunidades oferecidas para a prática de atividades recreativas e turísticas em áreas naturais protegidas, principalmente em parques e, ainda, a busca pela natureza, o retorno às raízes, a vontade de visualizar a natureza ainda preservada. Rocktaeschel (2006, p. 43) corrobora dessa visão ao afirmar que [...] parte-se do pressuposto de que, uma vez atraídos novos visitantes para determinadas áreas protegidas, com maior capacidade de recebimento de ecoturistas, serão criadas, regional e localmente, as condições básicas capazes de viabilizar e estimular a participação da iniciativa privada nessas novas oportunidades de negócios, por meio da prestação sistematizada de serviços aos turistas.68 66 Desta forma, para que o turismo possa ser implantado e implementado nestas unidades, faz-se necessário uma abertura maior, relacionada à concessão ou terceirização dos serviços turísticos, conforme a legislação específica. No entender de Muanis et al. (2009) a visitação em parques eleva significativamente os custos de infra-estrutura, ao passo que, se for feita de forma estratégica, pode gerar receitas.69 67 3 DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO A preocupação mundial com relação à preservação ambiental torna-se crescente e não apenas por modismo. Desta feita, o Brasil, considerado como um dos detentores da maior biodiversidade, não se faz de despercebido nesta preocupação; possui uma das mais abrangentes legislações ambientais, embora com algumas problemáticas na sua execução. E para citar apenas alguns exemplos destas legislações toma-se: o Novo Código Florestal de 1965; Lei 5.197/67, de Proteção à Fauna; Lei 6.938/81, sobre a Política Nacional de Meio Ambiente; a Lei 7.347/85, que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente; a Constituição Federal de 1988, em seu capítulo VI, que trata da proteção ao meio ambiente; Lei 7.797/90, que cria o Fundo Nacional de Meio Ambiente; Lei n 9.605/98, referente aos crimes ambientais; Lei 9.985/00 cria o Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC. No interesse de abordar parte dessa legislação como um instrumento de uso pela sociedade, o presente trabalho abordará prioritariamente os Parques Nacionais PARNAS por serem estes os que recebem uma maior visitação e com os quais o Governo tem mais despesas, seja na implantação, manutenção ou com pessoal, além de serem os mais conhecidos, pela população, para visitação. No Brasil existem tecnicamente 67 parques nacionais. Mas, conforme pesquisa, observou-se que três destes são de papel (quando a unidade existe simplesmente como uma área física juridicamente aprovada, não possuindo, contudo, nenhum tipo de infra-estrutura, gestão, sinalização ou demarcação); são eles: Rio Novo, Nascentes do Lago Jari, Mapinguari (todos na Região Norte). O PARNA Marinho de Abrolhos, Jamanxim, Viruá e Anavilhanas não responderam ao questionário e não se manifestaram. Os parques implantados recentemente na Bahia (Serra das Lontras, Alto Cariri e Boa Nova) não foram70 68 analisados neste trabalho, pois não foram pesquisados. Dessa forma, 57 PARNAS (89% do total) foram analisados neste trabalho. Baseando-se na identificação, tipificação e valoração dos principais custos e investimentos necessários a um bom funcionamento destas UCs no levantamento de formas mais significativas de fontes de recursos financeiros, objetivando a conservação e a necessidade de desenvolvimento de um modelo estratégico para a sustentabilidade das UCs federais (MUANIS et al., 2009), é que se pretende discutir sobre concessões ou terceirizações de serviços turísticos em parques nacionais, no sentido de fomentar a participação da iniciativa privada e ampliar a arrecadação de receitas mediante o aumento da visitação.71 69 4 OBJETIVOS 4.1 Objetivo geral Caracterizar a realidade vivida pelos parques nacionais brasileiros PARNAS no tocante à aplicabilidade da legislação pertinente, à presença humana e a outros fatores impactantes Objetivos específicos a) Levantar a situação atual dos PARNAS; b) Relacionar a legislação ambiental pertinente com a realidade vivida pelos PARNAS; c) Apresentar a legislação ambiental referente à concessão ou terceirização.72 70 5 REVISÃO DE LITERATURA Atualmente, o mercado passa por uma enorme transformação em relação às áreas político-sociais e econômicas, buscando novas formas de interação em suas relações de trabalho, tanto na esfera empresarial quanto na de Estado, onde este busca tendências inovadoras que o ajudem na administração de serviços públicos. Algumas destas tendências deste mundo globalizado são as concessões e as terceirizações, previstas em regime legal. Neste trabalho, tratar-se-á das concessões ou terceirizações de serviços turísticos em parques nacionais. Faz-se necessário mencionar, em relação à base legal para concessões, que não existe, no Brasil, uma legislação específica para concessão em áreas protegidas, sendo assim utilizada a legislação geral, que regulamenta as concessões para todos os Serviços Públicos Federais. Mas, antes de se adentrar ao assunto, cabe uma pequena conceituação de terceirização e concessão, abordando seus tipos. 5.1 Histórico das terceirizações A terceirização tem sua origem na Idade Média, durante o regime feudal. Nesta época os reis eram os proprietários das terras produtivas e valiamse dos trabalhos dos serviçais para produção de alimentos. Para recompensálos pelo trabalho prestado eram fornecidos abrigo, alimentos e segurança. Com o início da Idade Moderna, os investimentos começaram a se direcionar para a evolução dos meios de produção, surgindo, conseqüentemente, as indústrias, consolidando o sistema capitalista, cujo ideal era o máximo de lucro. Mais tarde, durante a Segunda Guerra, a terceirização sofreu um boom. Os Estados Unidos e seus aliados não conseguiam abastecer o mercado da73 71 guerra, necessitando suprir o aumento excessivo da demanda e aprimorar o produto e as técnicas de produção das indústrias de armamento. Essa necessidade de se dedicar a uma ação específica deixou claro que a concentração industrial deveria voltar-se para a produção, e as atividades de suporte deveriam ser transferidas para terceiros, gerando um maior número de empregos na época. Castro (2000, p. 15) afirma que [...] antes da II Guerra Mundial existiam atividades prestadas por terceiros, porém não poderíamos conceituá-las como terceirização, pois somente a partir deste marco histórico é que temos a terceirização interferindo na sociedade e na economia, autorizando seu estudo pelo Direito Social, valendo lembrar que mesmo este também sofre grande aprimoramento a partir de então. A noção de terceirização foi trazida para o Brasil por volta de 1950 por multinacionais, devido ao interesse existente em se preocupar apenas com a essência do seu negócio. As empresas cujas atividades são de limpeza e conservação, podem ser consideradas, também, pioneiras na terceirização de serviços no Brasil, existindo desde Seus objetivos eram conseguir mão-deobra mais barata, sem se esquivar da legislação trabalhista. É importante notar que, desde o princípio, a preocupação era com um modelo de gestão empresarial que permitisse a especialização das atividades da empresa, com o objetivo de aumentar sua eficiência, possibilitando que a concentração de esforços se focasse na atividade-fim da respectiva empresa, garantindo, ao mesmo tempo, lucro em suas operações. Embora o termo terceirização já esteja incorporado ao vocabulário, ele recebe ainda outras denominações: subcontratação, recontratação, desverticalização, descentralização, desverticalização, exteriorização do emprego, focalização, parceria, etc. Para Martins (2005, p. 19) a [...] terceirização deriva do latim tertius, que seria o estranho a uma relação entre duas74 72 pessoas. Terceiro é o intermediário, o interveniente. No caso, a relação entre duas pessoas poderia ser entendida como a realizada entre o terceirizante e o seu cliente, sendo que o terceirizado ficaria fora dessa relação, daí, portanto, ser terceiro. A terceirização, entretanto, não fica restrita a serviços, podendo ser feita também em relação a bens ou produtos. De acordo com o entendimento de Silva (1997, p. 44), a terceirização é [...] a transferência de atividades para fornecedores especializados, detentores de tecnologia própria e moderna, que tenham esta atividade terceirizada como atividade-fim, liberando a tomadora para concentrar seus esforços gerenciais em seu negócio principal, preservando e evoluindo em qualidade e produtividade, reduzindo custos e gerando competitividade. Castro (2000, p. 78) define a terceirização da seguinte forma: [...] uma moderna técnica de administração de empresas que visa ao fomento da competitividade empresarial através da distribuição de atividades acessórias a empresas especializadas nessas atividades, a fim de que possam concentrar-se no planejamento, na organização, no controle, na coordenação e na direção da atividade principal. Entende-se, a partir deste enunciado, que a terceirização se concretiza e torna-se operacional por meio de contrato celebrado entre as partes; de um lado, a contratante, que pode ser tanto pessoa jurídica de Direito privado como também de Direito público aqui exemplificado como o Estado, e a contratada, chamada de prestadora, que executará os serviços especializados à outra, de forma continuada, em um contrato de parceria no âmbito das relações trabalhistas. Pamplona Filho (2002, p. 36) conceitua a terceirização como a transferência do segmento ou segmentos do processo de produção da empresa75 73 para outros de menor envergadura, porém de maior especialização na atividade transferida. Ela possibilita, assim, maior agilidade, flexibilidade e transformação do sistema produtivo, permitindo a desverticalização das empresas, pois colabora para a especialização das atividades. Rodriguez (1996), em relação à terceirização, comenta que, devido à complexidade da atividade econômica, muitas vezes a execução de uma tarefa é repassada a uma empresa terceirizada, por várias razões: economia de custos; maior eficiência nos serviços; utilização plena de equipamentos técnicos excessivos para uma só exploração; etc. As concessões ou terceirizações são utilizadas para suprir necessidades administrativas do Estado, sem que seja necessário aumentar o ônus da sua manutenção. Elas surgiram para facilitar a execução de atividades que não são de responsabilidade direta do Estado. A Constituição Federal em seu art. 175 estipula que [...] incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos (BRASIL, 1988). Com a terceirização, em vez de o órgão público remunerar diretamente os serviços contratados com terceiros, são estes que se auto-remuneram através da cobrança de tarifas outras ações, remunerando também a Unidade pela exploração de tais serviços. Ao se tratar dos termos concessão e terceirização deve-se primeiramente distinguir uma da outra. A Lei n 8.987/95 (BRASIL, 1995a), que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, em seu art. 2, considera: II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;76 74... IV - permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco. O conceito acima atende aos objetivos legais, não contendo, entretanto, os elementos necessários que caracterizem tal modalidade contratual; ou seja, ele não faz referência à concessão como contrato e não indica a forma de remuneração que lhe é peculiar, como por exemplo, a tarifa paga pelo usuário ou outra fonte de receita ligada à própria exploração do serviço. Mas conforme Silva (2010), existem outros dispositivos desta mesma Lei que permitem entender que estas características se fazem presentes: O art. 4º da Lei n 8.987/95 estabelece que [...] a concessão de serviço Público, precedida ou não da execução de obra pública, será formalizada mediante contrato, que deverá observar os termos desta Lei, das normas pertinentes e do edital de licitação (SILVA, 2010). O art. 9 estabelece a maneira como é feita a fixação e revisão da tarifa; o art. 18, inciso VIII, ordena incluir entre as cláusulas do edital uma referente aos [...] critérios de reajuste e revisão da tarifa (SILVA, 2010). O art. 23, inciso IV, que inclui entre as cláusulas essenciais do contrato a relativa ao [...] preço do serviço e aos critérios e procedimentos para o reajuste e a revisão das tarifas (SILVA, 2010). Este mesmo autor ainda afirma que a definição de concessão de serviço público é entendida como o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a outrem a execução de um serviço público, mediante tarifa paga77 75 pelo usuário ou outra forma de remuneração decorrente da exploração do serviço. Em relação à terceirização, nos dizeres de Rocktaeschel (2006), ela já é utilizada no âmbito público há tempos, em áreas como energia, telefonia, serviços de limpeza outras. Com a ampliação destas áreas, houve a necessidade de inclusão de serviços administrativos, como alimentação, serviços jurídicos, transportes, etc. E complementa, afirmando que, além da redução de custos, ela proporciona a distribuição de renda por meio da geração de empregos, contribuindo para a redução de problemas de ordem sócio-econômica, fomentando novas frentes de trabalho. Conforme Meireles (2008) afirma, costuma-se empregar o termo contracting out, relacionado à terceirização, na Administração Pública, quando são celebrados diversos tipos de acordos com a iniciativa privada, como os contratos de obras e de prestação de serviços. O interessante é que, no Brasil, o termo terceirização foi primeiramente adotado no âmbito da administração de empresas; só depois os tribunais trabalhistas também passaram a utilizá-lo, podendo ser descrito como a contratação de terceiros visando à realização de atividades que não constituam o objeto principal da empresa. Gorini, Mendes e Carvalho (2006) entendem que a concessão, quando utilizada em áreas de conservação, torna-se um mecanismo bastante interessante, tanto do ponto de vista legal torna-se um instrumento que dá maior segurança ao empreendedor privado, que se comprometerá com uma diversidade de investimentos importantes à sua operação, com retorno a longo prazo, quanto do ponto de vista da preservação ambiental limita o número de operadores. Via de regra o concessionário tem exclusividade sobre determinada atividade dentro da área de conservação e estabelece determinadas metas e penalidades ambientais, restringindo os efeitos negativos do uso intensivo sobre a biodiversidade. Algumas dificuldades da aplicação desse mecanismo acontecem78 76 em relação à resistência da população local, já que muitas atividades são prestadas sem regulamentação, permissão ou qualidade. Mesmo se permitindo a concessão ou a terceirização, e tendo o empreendedor privado interesse na melhoria contínua de seus serviços, não se deve menosprezar a questão da qualidade dos serviços prestados. A princípio, a qualidade era direcionada aos produtos e, nesse sentido, significava a capacidade de um determinado produto estar em conformidade com suas especificações de produção. A Associação Brasileira de Normas Técnicas ABNT (2000) entende qualidade como a capacidade de um conjunto de características intrínsecas a um produto, sistema ou processo, para satisfazer os requisitos dos clientes e de outras partes interessadas ; ou seja, tal produto deveria ser capaz de mostrar um alto desempenho, por meio de alguns critérios, tais como: durabilidade, precisão, confiabilidade, facilidade de operação e reparos, dentre outros. Quando se trata da qualidade na prestação de serviços, a discussão se torna mais complexa. A percepção de qualidade em relação aos serviços é bastante subjetiva, pois é percebida caso a caso. O julgamento pelo consumidor, da excelência do serviço prestado, é baseado numa comparação com outro tipo de serviço da mesma espécie, resultando daí seu julgamento. Além disso, os serviços são intangíveis, heterogêneos, não-estocáveis, devendo ser consumidos no momento de sua produção. Rocktaeschel (2006) afirma que, quando o assunto é terceirização ou concessão de serviços públicos, é fundamental a observância do controle da qualidade dos mesmos; já quando tais ações são efetuadas dentro de unidades de conservação, tal controle deve ser ampliado; deve ser observado não só a qualidade do atendimento, visando à satisfação do visitante, como também a qualidade ambiental, priorizando o mínimo impacto negativo, levando em consideração as exigências mínimas, diferenciando a terceirização de serviços79 77 em uma área pública qualquer da realizada em uma área protegida, cujo principal objetivo é a preservação e conservação dos recursos naturais ali existentes. Dessa forma, nos contratos devem constar as respectivas exigências de qualidade, objetivando um padrão mínimo desta, em relação aos serviços prestados e ao meio ambiente. Alguns exemplos podem ser observados abaixo, conforme o Guia de Chefe (INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS RENOVÁVEIS IBAMA, 1997): A manutenção e oferta de serviços com segurança, conforto, higiene e qualidade; Uso de coleta seletiva de lixo nos locais em que existam tratamentos seletivos; A proibição do uso de produtos/patrocínios que induzam a vícios, mau comportamento etc.; O compromisso pela empresa concessionária de promover a capacitação / treinamento de seus funcionários; Obrigatoriedade de uso de tecnologias pouco impactantes ou alternativas; Mínima produção de poluição (odor, som, visual etc.); Utilização de equipamentos e instalações que tenham menor impacto visual; Todo pessoal que preste serviço deverá manter um trato correto com o público, bem como com o pessoal da Unidade e das outras concessionárias, caso existam; O Concessionário deve responsabilizar-se pelo comportamento dos clientes, acionando os setores competentes quando necessário; Utilização de produtos biodegradáveis, sempre que possível; Estabelecimento de preços iguais para produtos iguais; Aplicação de preços e taxas compatíveis com o mercado, aprovados previamente pela Concedente, mantendo sempre lista de preços em local visível ao público, e ainda obedecendo a toda legislação pertinente à área de exploração.80 78 É importante salientar que cada UC tem liberdade para utilizar cada uma das modalidades de concessão ou terceirização constantes do quadro abaixo, que elenca aspectos positivos e negativos em relação à terceirização ou concessão e a forma em que estas são usadas, ressalvando-se as características locais. Quanto à concessão, segundo Ferreira (2009, p. 515), é a [Do lat. concessione.] S. f. 1. Ação de conceder; permissão, consentimento. 2. Ato de ceder do seu direito, do seu ponto de vista, em favor doutrem; condescendência. 3. Econ. Atribuição pelo poder público a indivíduo ou empresa, mediante contrato, de exploração de serviço público, de execução e exploração de obra pública, de utilização de bem público, ou de exploração de recursos naturais (jazidas, energia hidráulica) pertencentes à União. Buscando a origem das concessões no Brasil, é necessário recorrer à História, para entender sobre a concessão de bens públicos. Em 1530, após o tratado de Tordesilhas, D. João III, rei de Portugal, subdivide a Colônia em Capitanias Hereditárias e nestas os donatários receberam apenas a concessão do benefício das terras. O caráter da cessão tinha cunho jurídico administrativo, permitindo exercer a Justiça, organizar a área econômica e separar quantias de produção para si próprias. Contudo, a propriedade era propriedade da Coroa Portuguesa, tratando-se de um contrato ad aeternum, pois se o tempo fosse limitado ou determinado, seria um contrato de arrendamento. Atualmente, além das concessões administrativas de uso, existe a concessão de serviços Públicos, que é regulamentada pela lei Federal nº 8.987/95 (BRASIL, 1995a), sendo a concessão de serviço público definida em seu art. 2º, inciso II, como81 79 [...] a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. O termo permissão pode ser entendido como ato administrativo unilateral, pelo qual o Poder Público, permite a um particular a prestação indireta de serviço público. É precária, podendo ser extinta a qualquer tempo, sem que o permissionário tenha direito a qualquer indenização (SILVA, 2010). Este conceito serve aos objetivos da lei, não possuindo, entretanto, os elementos necessários que caracterizem adequadamente essa modalidade de contrato; não se refere à concessão como contrato e também não indica sua característica básica, ou seja, a forma de remuneração, que pode ser a tarifa paga pelo usuário ou vinda doutra fonte de receita pertinente à própria exploração do serviço. A Lei Paulista nº 7.835/92, ratifica essa visão, em cujo art. 2º, inciso III, a concessão de serviço público é definida como a delegação contratual, a empresa individual ou coletiva ou a consórcio de empresas, de prestação de serviço público, por sua conta e risco e por prazo certo, remunerada basicamente pela cobrança de tarifas dos usuários (SILVA, 2010). A concessão ou terceirização não é utilizada apenas na prestação de serviços nas áreas empresariais. Também são aplicadas na prestação de serviços em áreas ligadas ao serviço público, em qualquer de suas esferas. Relacionada à esfera federal, mote do presente trabalho, será aqui abordada em relação ao meio ambiente, notadamente na prestação de serviços turísticos em parques nacionais. Com o intuito de promover essa ligação, apresentar-se-á um breve histórico sobre a legislação ambiental, objetivando esclarecer em que momento a concessão ou terceirização se incorpora nesse tipo de prestação de serviço, para depois fazer a amálgama entre esses dois temas.82 80 Nesse sentido, o documento Terceirizações Administrativas em Unidades de Conservação (ROCKTAESCHEL, 2006) foi elaborado com o objetivo de fornecer diretrizes para as explorações de serviços e atividades em unidades de conservação federais, subsidiando as chefias destas UCs no sentido de uniformizar e legalizar os procedimentos relativos às terceirizações e concessões. 5.2 Tipos de terceirização de serviços Para a entrega de trabalho a terceiros, visando à complementação do serviço, são necessários procedimentos distintos, que resultam em acordos, convênios, contratos de prestação de serviços ou contratos de concessão, permissão e autorização. Estas três últimas formas, além dos ditames da Lei n /93 (Lei de Licitações) (BRASIL, 1993) também estão no âmbito da Lei N /95 (Lei de Concessões) (BRASIL, 1995a). Execução de serviços sem fins de lucro: ocorre através de entidades que têm interesse, capacidade e disponibilidade para executar as tarefas específicas, geralmente técnicas, necessárias à operação e manejo da unidade de conservação. Prestação de Serviços: nesse caso, sejam eles temporários ou permanentes, existem diversas formas possíveis, mas nem todas praticadas sistematicamente nas unidades de conservação federais. Apesar disso, muitas atividades permanecem sem execução ou são executadas de forma parcial ou deficiente por falta de quem as pratique. Esta forma de contratação acontece por meio de licitação, nos termos da legislação vigente (Lei 8.666/93), ocorrendo mais rotineiramente na prestação de serviços de limpeza, manutenção e vigilância das UCs, tanto por pessoa física quanto jurídica; geralmente ela é limitada devido aos escassos recursos orçamentários disponíveis.83 81 Concessões de serviços: alguns tipos de serviços são os mais comumente dados em concessão a terceiros: cobrança de ingressos e controle de portaria; alimentação; alojamento em geral; condução de visitantes em trilhas, escaladas, etc.; lojas de suvenir; outras. Não há restrição nesta relação; ela deve vincular-se às especificidades de cada UC, podendo sofrer enorme variação e, em alguns casos, só serem praticáveis em UCs específicas. Para que as concessões ou terceirizações possam ser implantadas, faz-se necessário uma maior e melhor contrapartida do Governo, ou fazer apenas o que dispõe a legislação por ele mesmo lançada; ou seja, cumpri-la a contento. E uma forma de se providenciar essas ações poderia ser com um PAC turísticoambiental para os PARNAS : o Governo forneceria a infra-estrutura externa básica (estradas de acesso, saneamento, placas de sinalização, cursos de capacitação relacionados ao meio ambiente, etc.) e a iniciativa privada arcaria com a manutenção das obras realizadas, priorizando a população do entorno nas atividades desenvolvidas e fomentando a Educação Ambiental mediante atividades lúdicas. No Quadro 1, a seguir, pode-se observar melhor as modalidades, vantagens e desvantagens da concessão ou terceirização.84 82 Vantagens Desvantagens Todas as atividades ou serviços explorados em uma única concessão ou terceirização (1) Concessões ou terceirizações por tipo de atividades ou serviços (2) Concessões ou terceirizações pulverizadas ou individualizadas (3) Misto: Maior facilidade de aporte de investimentos; Possibilidade de melhoria na prestação dos serviços; Facilidade de administração; Viabilização do uso do bem ou da atividade deficitária; Possibilidade de contratação de empresas melhor estruturadas. Serviços mais especializados; Menor movimentação de pessoas e veículos na UC; Possibilidade de inclusão de serviços não atrativos. Promove maior concorrência na qualidade dos serviços prestados; Maior possibilidade de participação de empresários locais; Pulverização do poder; Quando do término das concessões, não há paralisação doutras atividades. Dificuldade em se atingir melhor qualidade no ramo de atividade; Vícios do monopólio (pressão política e poder de barganha); Dificuldade de melhoria na dinâmica do serviço em se apresentando algum problema; Perda de todos os serviços em caso de infrações graves; Menor competitividade. Dificuldade na concessão de determinados serviços; Monopólio ou setorização devido às pressões políticas e poder de barganha. Dificuldade no controle administrativo; Número maior de contratos a serem administrados; Dificuldade na comercialização de serviços menos atrativos; Pode potencializar as vantagens e minimizar as desvantagens Diversos interlocutores. Quadro 1 Modalidades de concessão ou terceirização, vantagens e desvantagens Fonte: Adaptado de Rocktaeschel (1999).85 83 Como pode ser percebido na discussão acima, a terceirização propõe inúmeros benefícios a quem dela faz uso. Porém, também existem algumas implicações negativas do uso da mesma, como poderá ser visualizado a seguir. Rocktaeschel (1999) esclarece que, para se cobrir o déficit de pessoal, recursos e infra-estrutura nos parques nacionais, muitas vezes é usada a delegação via terceirização, bem como as concessões administrativas para exploração de serviços. Essa exploração é efetuada por particulares, possuidores de capacidade técnica-operacional para isso. E continua: Hoje, alguns Parques Nacionais já trabalham com o sistema de concessões outros tipos de terceirizações para a cobrança de ingressos, portaria, vigilância, limpeza, lanchonetes, restaurantes, passeios recreativos terrestres, marítimos, fluviais, teleféricos e lojas de suvenires. No entanto, não se tem dado a devida importância à conotação ambiental ou de preservação, que é imprescindível quando se trata de áreas protegidas. Utilizando-se de concessões ou terceirizações de serviços turísticos, os PARNAS têm como promover facilidades e serviços comerciais necessários ao uso, lazer e recreação dos visitantes. Para isso deve-se primar, inicialmente, pela preservação e conservação ambiental dos parques. Ao se fazer uso de concessões ou terceirizações, sem, contudo, abrir mão da administração, gerenciamento, jurisdição e responsabilidade civil dos PARNAS, deverá ser promovido pelo Governo Federal por meio de concessões ou terceirizações, algumas facilidades na prestação de serviços turísticos, para atender às necessidades da demanda ecoturística e estabelecer maior contato com o meio ambiente preservado, incentivado pela Educação Ambiental. Rocktaeschel (1999) reafirma a importância da concessão ou terceirização em unidades de conservação quando pondera que é86 84 [...] por meio de tais formas contratuais, supera-se a crônica e notória falta de recursos públicos com que se debate a Administração Pública no atendimento às obrigações assumidas, levando à frente e vendo efetivamente concluídos empreendimentos que correspondem aos interesses da coletividade. Em vez de serem remunerados com recursos governamentais, os contratados não somente se auto-remuneram, através da cobrança de tarifas aos usuários e da exploração de fontes alternativas e paralelas de recursos, como ainda oferecem às Unidades o pagamento pela exploração dos serviços. Ela continua, mencionando algumas das vantagens destas ferramentas: A utilização deste conceito de terceirização de serviços e/ou atividades reverterá em inúmeros benefícios para a sociedade. Entre as vantagens estão o melhor aproveitamento do potencial de visitação dos Parques, geração de emprego para as comunidades do entorno, redução dos gastos públicos e aumento da arrecadação do Governo. Como resultado, melhoram as condições para a manutenção, pesquisa, educação e preservação das Unidades. Os recursos gerados pelas terceirizações devem ser investidos diretamente no Sistema de Unidades de Conservação, através de serviços ou outro mecanismo específico. Deve-se levar sempre em consideração: - a necessidade de cada Unidade, e - o planejamento estratégico do Sistema. É importante que os recursos arrecadados com as terceirizações ou concessões sejam aplicados, em um percentual maior, no próprio parque arrecadador, baseando-se em alguns fatores, tais como os citados por Rocktaeschel (1999): Percentual diferenciado e maior para a Unidade arrecadadora, como forma de motivar a equipe de trabalho.87 85 A possibilidade de destinar um percentual de até 50% do valor arrecadado para a Unidade arrecadadora, condicionada ao plano de aplicação de recursos. A priorização, na distribuição destes recursos, das Unidades arrecadadoras mais sujeitas a agressões e, por isso, mais necessitadas de recursos para sua operacionalização. A busca constante do fortalecimento do Sistema. No entender de Gorini, Mendes e Carvalho (2006, p ), tomando como base os planos de manejo bem estruturados, pode-se observar a [...] utilização de concessões na operação de áreas protegidas, uma vez que os governos têm reconhecido a importância de promover o ambiente adequado à operação do setor privado. Os contratos de concessão para atividades a serem desenvolvidas dentro dos parques devem ser muito bem estruturados. Tais atividades devem estar previstas no plano de manejo, assim como é necessário que existam padrões detalhados de qualidade desejada dos serviços concedidos, com previsão de penalidades a serem impostas a quem não alcançar tais padrões e, mais grave, a quem descumprir as metas de preservação da biodiversidade. Quanto ao interesse em se incentivar a implementação de concessão ou terceirização de serviços turísticos nos parques nacionais, tem-se como embasamento os gastos governamentais com a implantação e manutenção dos mesmos; para minimizar esses gastos, objetiva-se o aumento de receitas oriundas da visitação e a ampliação de serviços prestados no interior e entorno destas unidades em específico. Das unidades de conservação existentes no Brasil, os Parques Nacionais PARNAS, atendem à atividade turística e recreativa, com destaque para o ecoturismo. Possuem, portanto, uma área específica de uso público (prevista no plano de manejo) e, além disso, disponibilizam seu uso com finalidade científica, cultural e educativa. Os planos de manejo deveriam, em sua constituição, prever infra-estrutura e atividades voltadas à atividade turística mais abrangente e não apenas a visitação.88 86 As concessões ou terceirizações geram grandes benefícios para a administração de uma área de conservação. Por um lado, trazem a experiência da iniciativa privada em relação às operações turísticas, como um diferencial em relação aos administradores públicos. Por outro lado, elas permitem que o administrador público se dedique a outras funções mais importantes como a conservação ambiental, fiscalização e monitoramento do parque. Para a consolidação de uma UC com visitação, possuindo 10 funcionários, o gasto anual fica em R$ ,00, sendo que deste valor, R$ ,00 é gasto com pessoal; o restante, com manutenção: serviços gerais, vigilância, manutenção de veículos e equipamentos de informática. Nos parques em que há visitação, os valores com pessoal alcançam R$ ,00, pois os gastos com atividades organizadas para os visitantes são maiores (ICMBio, 2008 apud MUANIS et al., 2009). A título de comparação, para uma UC sem visitação, o valor médio de implantação está em R$3,3 milhões, sendo que os gastos com pessoal e manutenção giram em torno de R$ ,00. Esses valores são baseados na [...] variação dos custos de manutenção decorrentes da consolidação das UCs (MUANIS et al., 2009), amparados na compreensão de que a gestão mínima é a que conta com pelo menos um funcionário designado, com o equipamento e estrutura básica para se trabalhar, além da demarcação da UC realizada, com o plano de manejo contratado e em fase de elaboração, bem como com a organização do Conselho em andamento e com o plano de proteção em execução (MUANIS et al., 2009). Dessa forma, as concessões ou terceirizações de serviços turísticos, quando implantadas nos parques poderão diminuir esses gastos, já que parte da responsabilidade com as respectivas atividades turísticas ficaria a cargo das concessionárias ou terceirizadas. Como já explanado, a terceirização é um processo que transfere a outrem a execução de determinadas atividades-meio, possibilitando a aquele, a89 87 concentração de esforços nas atividades-fim, ou seja, aquelas referentes ao objetivo principal da organização, tendo como meta a obtenção de maior competitividade econômica, qualidade e eficiência nos serviços prestados. Assim, as organizações podem se dedicar com mais afinco à execução de suas atividades-fins. As terceirizadas usam mão-de-obra para a execução daquilo proposto no contrato. Como o objetivo dessas empresas geralmente é conseguir mão-de-obra com baixos custos apesar de exigir certa capacitação -, e mesmo sem se esquivar das disposições legais trabalhistas, muitas vezes a rotatividade desses funcionários é alta. Conforme afirma Delgado (2006 apud BARBOSA, 2008, p. 3), sobre a terceirização, quando analisada sob a ótica do Direito do Trabalho: Para o Direito do Trabalho, terceirização é o fenômeno pelo qual se dissocia a relação econômica de trabalho da relação justrabalhista que lhe seria correspondente. Por tal fenômeno insere-se o trabalhador no processo produtivo do tomador de serviços sem que se estendam a este os laços justrabalhistas, que se preservam fixados com uma entidade interveniente. A terceirização provoca uma relação trilateral em face da contratação de força de trabalho no mercado capitalista: o obreiro, prestador de serviços, que realiza suas atividades materiais e intelectuais junto à empresa tomadora de serviços; a empresa terceirizante, que contrata este obreiro, firmando com ele os vínculos jurídicos trabalhistas pertinentes; a empresa tomadora de serviços, que recebe a prestação de labor, mas não assume a posição clássica de empregadora desse trabalhador envolvido. Como o Direito brasileiro não trata da terceirização em lei específica, a ausência de legislação forneçe um certo grau de liberdade ao empregador para utilizar esse instituto como e quando bem entende (THÉBAUD-MONY; DRUCK, 1997 apud DRUCK; FRANCO, 2007). Nesse ponto é que podem surgir alguns gargalos entre a tomadora e a terceirizada, principalmente em relação aos direitos trabalhistas, quando a terceirizada não observa os preceitos90 88 legais ao efetuar as contratações de pessoal para atuação na respectiva prestação dos serviços. A Lei n 6.019/74, em vigor até hoje, dispõe sobre o trabalho temporário nas organizações urbanas, regulamentando uma espécie de terceirização cujo objetivo específico é, conforme seu art. 2º, o de atender à necessidade transitória de substituição de seu pessoal regular e permanente ou o acréscimo extraordinário de serviços (BARBOSA, 2008). Martins (2007 apud BARBOSA, 2008, p. 7) afirma que [...] o objetivo da lei era regular o trabalho temporário e não fazer concorrência com o trabalho permanente principalmente porque certos trabalhadores não tinham interessou não podiam trabalhar permanentemente, como o estudante; o jovem em idade de prestação de serviço militar; as donas de casa, que não tinham tempo integral para se dedicarem ao trabalho, mas apenas a uma parte dele, em função de seus encargos domésticos; os aposentados, que não queriam ter emprego permanente, e até mesmo para aqueles que não se decidiram a qual profissão iriam se dedicar. O Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SEBRAE (2009), a esse respeito, apresenta algumas desvantagens deste tipo de ação: Sofrer autuação do Ministério do Trabalho e ações trabalhistas em caso de inobservância das obrigações trabalhistas e previdenciárias. Fiscalização dos serviços prestados para verificar se o contrato de prestação de serviços está sendo cumprido integralmente, conforme o combinado. Risco de contratação de empresa não qualificada. Os que defendem a terceirização utilizam o princípio da livre iniciativa, previsto no art. 170 da Constituição Federal de 1988, como fundamentação da91 89 liberdade que possui o empregador de se valer de qualquer forma de organização da produção para gerir sua atividade empresarial. Assim, a terceirização, enquanto uma tendência de modernização das relações empresariais, na visão de Martins (2010), teria legitimidade total, amparada pelo referido princípio, por se tratar de uma opção do empresário visando à melhoria do desempenho da sua empresa. Druck e Borges (2002, p. 2-3) enfatizam que transferir custos trabalhistas e responsabilidades de gestão passa a ser um grande objetivo das empresas mais modernas e mais bem situadas nos vários setores de atividade, no que são seguidas pelas demais empresas. Alguns destes problemas poderão ser resolvidos com a elaboração bem feita de um contrato de terceirização, já precavendo a tomadora por algum deslize da terceirizada nesse aspecto. Outrossim, cabe ressaltar que é da terceirizada a responsabilidade civil objetiva, enquanto pessoa jurídica prestadora de serviço público, aplicando-lhe o artigo 37, 6º, da Constituição Federal de 1988; ou seja, as concessionárias responderão pelos danos causados aos usuários, ao poder concedente ou a terceiros, sem que haja qualquer diminuição da exclusão ou diminuição da responsabilidade (SANTOS, 2004, p. 3). Dessa forma, cumpre ao poder público acompanhar a eficiência da terceirizada na prestação dos serviços, observando principalmente a qualidade com que eles são prestados, pois o público não pode ser acometido por desserviços, já que paga por eles, direta ou indiretamente. 5.3 Gênese da Legislação Ambiental Durante o desenvolvimento humano, tem-se percebido certa preocupação com a proteção da natureza, seja juridicamente, mediante legislações específicas para a causa, seja particularmente, por meio de ações92 90 pontuais de conservação por interesse cênico ou por necessidade: manutenção de fontes de água. No caso da preocupação brasileira referente a esse tema, seguindo os pensamentos de Kengen (2001), tem-se que a mesma seguiu a cronologia abaixo aqui apresentada de forma resumida: Período Colonial ( ): exploração das florestas para atender aos interesses da Coroa Portuguesa, baseados na abundância florestal da recém colônia e na demanda européia por madeira. Com a exploração intensiva das florestas, a conseqüente escassez do produto madeireiro na costa, interiorizou-se a exploração, culminando, em 1797, com a definição pela Coroa de que [...] todas as florestas e arvoredos ao longo da costa e dos rios navegáveis que desembocavam no mar era de sua propriedade [...] (KENGEN, 2001, p. 19). Com a chegada da Família Imperial, em 1808, algumas mudanças ambientais ocorreram; talvez a principal tenha sido a promulgação da legislação sobre o uso da terra, em 1821, prevendo a manutenção de reservas florestais em 1/6 das áreas doadas ou vendidas. Período do Brasil Império ( ): nesse interregno ainda foram mantidas, de forma geral, as políticas de preservação florestal. O Código Criminal, promulgado em 1830, mantêm as penalidades para corte ilegal de árvores, mas nada define sobre queimadas. Em meados do século XVIII tem-se o início dos conflitos oriundos da ocupação do território brasileiro, incentivado pelos colonizadores, e a exploração de áreas florestais com a exploração das madeiras ditas nobres, que se escasseavam devido à agricultura e pecuária, tanto nas regiões próximas ao litoral quanto nas próximas aos rios navegáveis, devido à produção canavieira. Para Araújo (1992), o interesse na conservação de árvores estava relacionado basicamente a interesses imediatistas, pois elas serviam para fornecimento de alimentos, demarcação de limites ou propriedades ou então como pontos de referência para viajantes.93 91 República Velha ( ): o Governo atentou para a necessidade de preservação ou conservação devido ao desmatamento crescente. De 1930 a 1960: em 1931 foi apresentado o anteprojeto do Código Florestal, para recebimento de sugestões, sendo transformado em Lei em 1934 (Decreto Federal /34). A regulamentação do Fundo Florestal (instituído pelo art. 98 do Código Florestal de 1934) só se deu em 1961; esse Fundo tinha como propósito gerar recursos para criação de parques e florestas nacionais, garantia do programa de florestamento e reflorestamento, bem como apoiar publicações relacionadas ao assunto (VIANA, 2004). Na década de 1950 destacam-se dois fatos de relevância: em 1955 a criação da Sociedade Brasileira de Silvicultura SBS e em 1958 a Fundação Brasileira para a Conservação da Natureza FBCN. A primeira, ainda hoje, reúne empresas ligadas ao ramo florestal; a segunda trata da importância florestal pela visão ecológica. Na década de 1960, tem-se a edição do Novo Código Florestal (Lei n 4.771), aperfeiçoando o de Este Novo Código declarou as florestas como bens de interesse da coletividade, sendo, por isso, considerado mais intervencionista em relação ao anterior. Em relação às políticas florestais ele criou duas linhas de ação básicas. A primeira era vinculada à proteção, englobando o estabelecimento de florestas de preservação permanente, definindo as áreas de reserva legal, criando as categorias das UC, entre outras. A outra era relacionada ao desenvolvimento florestal, definindo normas para uso racional das florestas, conceituando reposição florestal obrigatória e estabelecendo estímulos fiscais e financeiros para áreas cobertas com florestas. Cabe ressaltar que o Código de 1965 sofreu mutações ao longo do tempo, no sentido de se adequar às necessidades da sociedade. Uma dessas mutações foi a demanda por concessões por incentivos para reflorestamento,94 92 atendida com a promulgação da Lei 5.106/66, que dispõe sobre incentivos fiscais concedidos a empreendimentos florestais. Década de 1970: nesse período surge o movimento ambientalista, preocupado com a preservação tanto das florestas quanto de áreas destinadas à preservação ambiental, amparado pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente (Estocolmo, 1972). Como resposta, o Governo criou, em 1973, a Secretaria Especial de Meio Ambiente SEMA, cujo objetivo era, conforme Viana (2004), [...] dotar o Governo de um espaço institucional destinado à gestão dos recursos ambientais. Mesmo com essa criação, o Governo investe na interiorização da agricultura, direcionando investimentos para a região amazônica, mediante a concessão de incentivos fiscais para a implantação de fazendas voltadas à atividade pecuária. Ou seja, ao mesmo tempo em que ele cuidava da proteção ambiental também investia na ocupação de terras na região amazônica. Década de 1980 e de 1990: os dois grandes destaques da década de 80 são, em ordem cronológica, a instituição da Lei n 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente PNMA, transformando-se no principal instrumento de gestão ambiental, definindo os papéis que cabem tanto ao Poder Público quanto ao setor privado nas questões referentes à proteção ambiental. Com a criação desta Lei instituiu-se o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, cuja finalidade é promover, disciplinar e avaliar a implementação da PNMA. Outro órgão oriundo desta Lei foi o Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, formado por representantes dos poderes federal e estadual, entidades de classe e ONGs ambientais. O CONAMA tem poder deliberativo e competência para o estabelecimento de normas, critérios e padrões referentes ao controle e manutenção da qualidade ambiental, objetivando o uso racional de seus recursos.95 93 O outro destaque foi a Constituição Federal de 1988, dando especial atenção ao meio ambiente, em seu capítulo V, no qual ele é tratado como sendo bem de uso coletivo comum a todos; e em seu art. 225, a CF deixa claro que [...] todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida [...] (BRASIL, 1988). É relevante lembrar também que tal Constituição abarcou o Código Florestal de 1965, mantendo sua efetividade. Em relação à década de 90, merecem destaquem a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro e conhecida como Eco-92. São resultados desta: a Agenda 21 e o combate ao desflorestamento; a instituição da Lei n /98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas oriundas de atividades lesivas ao meio ambiente, corroborada pela Lei n 9.985/00, chamada Lei do SNUC, e que regulamenta o art. 225 da Constituição de Apresentada essa breve cronologia da legislação ambiental, a seguir traçar-se-á o desenvolvimento da legislação referente à concessão ou terceirização. Após esta explanação, analisar-se-á a relação dos serviços prestados nos PARNAS e as concessões ou terceirizações dos serviços turísticos como forma de implementar as receitas destes parques. Diante do investimento feito na evolução dos meios de produção, surgiram, como conseqüência, as indústrias, consolidando o sistema capitalista. Durante esse período da história nasceu o Estado Constitucional Liberal, que possuía uma postura não intervencionista, predominando o ideal de liberalismo político-econômico, que tinha como base a propriedade privada. O embasamento legal, que permite a terceirização ou concessão encontra arcabouço na Constituição Federal de 1988, que em seu art. 22, inciso XXVII, explicita que compete privativamente à União legislar sobre as normas gerais de licitação e96 94 contratação, em todas as modalidades, para a Administração, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público nas diversas esferas de governo e empresas sob seu controle (BRASIL, 1988). Também o Decreto n 4.340/02, em seu art. 25, que regulamenta a Lei n 9.985/00, determina que é passível de autorização a exploração de produtos, subprodutos ou serviços inerentes às unidades de conservação, de acordo com os objetivos de cada categoria de unidade (BRASIL, 2002). Cabe ressaltar que se deve entender por produtos, subprodutos ou serviços inerentes às unidades de conservação os que são destinados a fornecer suporte físico e logístico à administração da UC e à implementação das atividades de uso comum do público, como, por exemplo, a visitação, a recreação e o turismo; a exploração, no caso de UC de usos sustentável, de recursos florestais outros recursos naturais, sempre dentro dos limites estabelecidos por lei. Esse mesmo Decreto, em seus artigos 28 e 29, deixa claro que, durante o processo de autorização para a exploração comercial dos referidos produtos ou serviços, deve-se observar a legislação vigente sobre licitação pública outras normas em vigor. A autorização para essas explorações deve estar fundamentada em estudos de viabilidade econômica e investimentos, elaborados pelo órgão executor, depois de ouvido o Conselho da unidade. Isso demonstra a importância de um Conselho consultivo e ou gestor na unidade de conservação, nesse caso os parques nacionais. A Lei n /93 (BRASIL, 1993), que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, estabelece a necessidade de licitação para todas as concessões e permissões da Administração Pública. Em seu art. 124, fica claro que se aplicam as licitações para permissão ou concessão de serviços públicos, desde que não conflitem com a legislação específica sobre o assunto (BRASIL, 1993). Outras bases legais permissionárias das terceirizações são:97 95 Lei nº 8.987/95: que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no art.175 da Constituição Federal, em seu art. 1, parágrafo único explicita que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios promoverão a revisão e as adaptações necessárias de sua legislação às prescrições desta Lei, buscando atender às peculiaridades das diversas modalidades dos seus serviços. O inciso II, do parágrafo 2, considera como concessão de serviço público, a delegação de sua prestação, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por prazo determinado (BRASIL, 1995a). Lei n 9.074/95: Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos (BRASIL, 1995b). Lei n 9.941/97: Altera procedimentos relativos ao Programa Nacional de Desestatização (BRASIL, 1990) O Decreto n 5.758, de 13 de abril de 2006, instituiu o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), seus princípios, diretrizes, objetivos e estratégias (BRASIL, 2006). O PNAP contempla tanto as categorias de unidades de conservação estabelecidas pelo SNUC como as terras indígenas e as terras quilombolas, que, a partir desse plano, passam a ser consideradas áreas naturais protegidas, mas não unidades de conservação (VIANNA, 2008). Dessa forma, embasado na legislação vigente, tem-se que o presente trabalho é de relevante interesse para fomentar uma melhor maneira de se captar receitas para os parques nacionais onde existir ou for iniciada a concessão de serviços turísticos. Tais concessões não beneficiarão apenas e somente os parques nacionais através das concessões, mas também às populações do entorno dos mesmos, através da capacitação de mão-de-obra para atender à98 96 demanda turística real e potencial, por meio de cursos direcionados à produção de artesanato e, ou, demonstração de seu patrimônio imaterial e aos empresários do trade turístico (hotelaria, guias, agências de viagens e turismo, etc.) Uma das maneiras de fazer valer o cumprimento da legislação é a observância do Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC. Este sistema normaliza as UCs e os planos de manejo das mesmas, conforme explicitado abaixo: Art. 27. As unidades de conservação devem dispor de um Plano de Manejo. 1 O Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas O Plano de Manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação (BRASIL, 2000a). Essa exigência legal existe apenas na teoria; sua aplicabilidade é falha, no concernente aos Parques Nacionais PARNAS. Fenker (2009) em seu artigo sobre A Política Ambiental Brasileira: diretrizes e comando exóticos?, afirma que A legislação do SNUC e correlatas foi fortemente influenciada por ONGs (especialmente ISA) financiada, entre outros, pela fundação Ford. No Brasil, nos últimos anos, a criação de Unidades de Conservação e áreas indígenas e quilombolas) pelo Ministério do Meio Ambiente foi feita no atacado, numa escalada fantástica, apressada e mal conduzida na maior parte das vezes, sem que os demais órgãos (IBAMA e ICMBio, FUNAI) pudessem sequer iniciar sua implantação e sem qualquer perspectiva de sucesso, sem autorização do legislativo ou orçamentária, como condenado pelo Tribunal de Contas (TCU). Verdadeiros parques de papel, administrados de gabinete99 97 visando a congelar áreas e criar campo de serviços de consultoria ou gestão ambiental. Em 2000 foi criada a Lei n 9.985, estabelecendo o Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC, com o propósito de, conforme seu art. 1, estabelecer critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. Ele é formado pelo conjunto das unidades de conservação das três esferas, tendo, entre outros, os seguintes objetivos: III - contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais; IV - promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais; V - promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento;... X - proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos e monitoramento ambiental; XI - valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica; XII- favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico; XIII - proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendoas social e economicamente (BRASIL, 2000a). Quando da necessidade de uma infra-estrutura maior, para atender à demanda ecoturística, ela deverá ser alocada sempre no entorno dos parques, evitando a depredação e um maior impacto antrópico nos mesmos. No intuito de atender a essa demanda turística crescente, é fundamental que os PARNAS disponham de uma estrutura mínima, que dê condições de aplicabilidade da educação ambiental, segurança, serviços de limpeza, alimentação, camping, etc. No entender de Kinker (2002), os objetivos principais do ecoturismo em UCs são, entre outros:100 98 a) O aumento da receita; b) A preservação dos recursos naturais; e c) A promoção do uso racional do patrimônio natural. Como bem aponta Rocktaeschel (2006), os recursos humanos e financeiros para a gestão das UCs são precários, devido à pressão pelo uso das áreas específicas de acesso ao visitante, no sentido de dotar essas áreas de condições de infra-estrutura adequadas, capazes de atender aos anseios da população. É importante lembrar que a escassez de pessoal e de recursos financeiros impede que os parques cumpram plenamente sua missão, conforme preceituada pelo próprio SNUC. Eles sofrem, por parte da sociedade, pressão quanto ao sentido do uso público, voltado ao lazer e à recreação. Não existe, em grande parte deles, um programa efetivo de estratégias de captação de recursos para sua viabilização econômica. Em seu artigo 36, o SNUC dispõe sobre os processos de licenciamento ambiental para empreendimentos que causem ou possam causar significativos impactos ambientais negativos, bem como direciona a implantação e manutenção das unidades de conservação, imputando ao empreendedor a obrigatoriedade de apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral; e no 3 explicita que [...] quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo (BRASIL, 2000a).101 99 que Horowitz (2000, p. 145) discorda da eficácia do SNUC quando afirma [...] a necessidade de estender as ações conservacionistas para além dos limites territoriais decretados representam um apreço às unidades de conservação e aborda a descentralização do manejo e gerenciamento como a proposição mais significativa para a política de gestão das unidades de conservação. Uma das alternativas para a administração de unidades de conservação se baseia no conhecimento do valor econômico das mesmas, por meio de métodos de valoração ambiental dos recursos delas e, ou, nelas originários. Esse conhecimento e posterior aplicação redundariam em um aumento da arrecadação monetária para a unidade em questão, possibilitando a melhoria na qualidade ambiental, geração de renda e empregabilidade de mão-de-obra qualificada, tanto para a unidade em si, quanto para as comunidades de entorno. Essa é a percepção de Braga et al. (2008). Para se ter uma melhor percepção do intuito deste trabalho, faz-se necessário um entendimento acerca das conceituações referentes à unidade de conservação. Conforme o IBAMA (2008), unidade de conservação é [...] toda porção do território nacional, incluindo as águas territoriais, com características naturais de relevante valor, de domínio público ou propriedade privada, legalmente instituídas pelo poder público, com objetivos definidos e sob regimes especiais de administração, às quais se aplicam garantias adequadas de proteção. O art. 2, item I, do SNUC conceitua unidade de conservação como102 100 [...] o espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais com características naturais relevantes, legalmente instituídas pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (IBAMA, 2008). Explicitando melhor, é toda área protegida que possui regras próprias de uso e manejo, objetivado a proteção de espécies da fauna e flora, tradições culturais, belezas cênicas e de dados científicos, dependendo de sua classificação. Elas são organizadas em dois grupos de manejo uma, de Proteção Integral outra, de Uso Sustentável, atendendo, primeiramente, a objetivos determinados, de modo a originar a preservação dos ecossistemas naturais onde se situam. Unidades de Proteção Integral, conforme o art. 2, inc. VI, da Lei n 9.985/00, são áreas onde a manutenção dos ecossistemas estão livres de alterações causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais (BRASIL, 2000a). Para um melhor entendimento desta categoria, observar o Quadro 2, a seguir:103 101 Unidades de Proteção Integral Categoria Objetivos / Domínio Características Estação Ecológica Reserva Biológica Parque Nacional/ Estadual Monumento Natural Refúgio da Vida Silvestre Preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas. É de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas. A preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de seu ecossistema. É de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas. A preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico. É permitida a visitação pública; a pesquisa científica depende de autorização prévia. É de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas Preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica. Pode ser constituído por áreas particulares, desde que sejam compatíveis os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários. Proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória. Pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários. Quadro 2 Especificações das Unidades de Proteção Integral É proibida a visitação pública, exceto quando o objetivo for educacional, de acordo com o que dispuser o Plano de Manejo. A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável e está sujeita às condições e restrições estabelecidas. A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável e está sujeita às condições e restrições por este estabelecidas. A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração. A pesquisa científica depende de autorização prévia e está sujeita às condições e restrições. A visitação pública está sujeita às condições e restrições estabelecidas no Plano de Manejo, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração e àquelas previstas em regulamento. A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em regulamento. A pesquisa científica depende de autorização prévia e está sujeita às condições e restrições estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.104 102 As Unidades de Uso Sustentável fazem uso combinado da conservação da natureza com o uso sustentável de parte de seus recursos, mas de forma planejada, objetivando o desenvolvimento sustentável. Fazem parte desta categoria: Área de Proteção Ambiental, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Área de Relevante Interesse Ecológico, Reserva da Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural. Como bem ressalta Vallejo ([2010?]), percebe-se que na questão ambiental brasileira, historicamente, sempre houve um grande hiato entre as políticas públicas de desenvolvimento econômico e as políticas de proteção ambiental, contribuindo para um enorme grau de deteriorização dos ecossistemas. Amaral et al. (2002), citando Neder (1997), no tocante à política pública brasileira em relação ao meio ambiente, quando este último afirma que antes de 1981, predominava no Brasil, de um lado um tratamento geopolítico de administração setorial dos recursos naturais (florestas, pesca, terras e águas), e doutro lado o conservacionismo/preservacionismo de caráter biocêntrico (patrimônio natural em áreas protegidas). Esse tratamento diferenciado é denominado por Neder (1997) como forma de regulação pública ambiental desenvolvimentista. Tal modelo político teve várias tentativas de reformulação, iniciando nos anos de 1980, com a legislação em torno da Política Nacional do Meio Ambiente PNMA. A crise desse Estado desenvolvimentista trouxe prejuízos aos esforços de abertura de agências governamentais relativas ao meio ambiente após a PNMA, durante a década de 1980; ela praticamente inviabilizou a realização de um novo arranjo político-institucional (por causa da manipulação da receita orçamentária e na descentralização tributária após 1988), dificultando o funcionamento de tais agências. Rocktaeschel (2006, p. 81) coloca muito bem em seu livro Terceirização em áreas protegidas que105 103 [...] a proposta de terceirização de atividades e de serviços em UCs objetiva atualizar os padrões de uso dessas unidades, de forma a viabilizar o cumprimento das suas finalidades básicas de proteção dos ecossistemas naturais, buscando intensificar o aproveitamento do patrimônio natural e cultural do país. Ressalta-se, aqui, que a terceirização não é devida, no caso dos PARNAS, apenas aos serviços turísticos, mas, também, no concernente ao pessoal administrativo, visto a demanda deles nos parques nacionais brasileiros, sendo uma opção para cobrir o déficit de pessoal e de recursos. Essa percepção parte da premissa de que, sem abrir mão da administração, do gerenciamento, da jurisdição e da responsabilidade civil sobre as UCs, o governo deve promover, por meio de concessões outras formas de terceirização administrativa (ROCKTAESCHEL, 2006, p. 77) a melhoria da prestação de serviços administrativos referentes aos PARNAS, já que a quantidade de funcionários efetivos disponíveis nestas unidades é baixa. Porém, em alguns parques, essa relação de funcionários efetivos/terceirizados é até superior, como é o caso das Regiões Sudeste, Sul e Nordeste: 187/366; 44/149 e 74/127, respectivamente. Nas regiões Centro-Oeste e Norte essa relação cai drasticamente: 74/111 e 45/41, respectivamente. Nestas duas últimas regiões, percebe-se um descaso em relação ao apoio dado pela parte governamental. De acordo com o que afirmam Gorini, Mendes e Carvalho (2006), as unidades de conservação são, por tradição, financiadas por meio de recursos públicos; um exemplo disso, conforme a autora, é o Sistema de Parques Nacionais Americano, que apresenta um déficit anual em torno de US$ 650 milhões acumulado desde 1916, apesar do número crescente de visitantes. Nos últimos trinta anos o número de visitantes por ano em cerca de 378 parques americanos dobrou de 133 milhões para 269 milhões. Deve-se levar em consideração que o turismo feito pelos americanos nos parques nacionais106 104 americanos é um turismo patriótico, diferentemente do realizado nos parques nacionais brasileiros. Terborgh et al. (2002 apud GORINI; MENDES; CARVALHO, 2006, p. 171) ainda afirmam que existem quatro formas básicas para financiamento de áreas protegidas: (a) alocações anuais do orçamento do governo; (b) taxas pagas por usuários e taxas ambientais destinadas aos parques e à conservação da natureza; (c) concessões e impostos pagos por operadores de negócios que atuam dentro dessas áreas, por meio de albergues para visitantes, lojas e operadores de turismo, entre outras atividades; e (d) verbas e doações de indivíduos, corporações, fundações, ONGs e agências internacionais de doação, em geral com a criação de fundos especiais. Existem outras opções de financiamento às UCs. No caso brasileiro, o SNUC e as leis sobre recursos hídricos prevêem recursos para as UCs, de acordo com a cobertura de suas bacias hidrológicas, como já é feito na Costa Rica e Colômbia. Entretanto, mesmo constando no art. 47 da Lei 9.985/00, a cobrança efetiva pelo uso da água ainda é inexistente, destacando-se os casos dos Parques Nacional de Brasília, que fornece 80% da água potável consumida no Plano Piloto, e da Tijuca, que abastece aproximadamente 35 mil pessoas que vivem nos bairros mais elevados da capital carioca (DOUROJEANNI; PÁDUA, 2007). Os diversos ecossistemas e dentro destes os PARNAS oferecem ao homem uma gama de produtos e serviços ambientais, que aqui merecem uma distinção: a) Produtos ambientais: aqueles produtos oferecidos pelos ecossistemas, utilizados pelo homem para consumo ou para serem comercializados (madeira, frutos, peles, plantas medicinais, etc.).107 105 São a base de sustentação e fonte de renda importante para a Sociedade; b) Serviços ambientais: são serviços úteis oferecidos pelos ecossistemas para o homem, como a produção de oxigênio e seqüestro de carbono, belezas cênicas, conservação da biodiversidade, proteção de solos e regulação das funções hídricas. No entender de Espinoza, Gatica e Smyle (1999 apud WUNDER, 2009, p. 24), o pagamento por serviços ambientais, constitui uma das medidas mais acertadas a serem adotadas e aplicadas pelos países da América Latina e Caribe, como forma de mitigar, controlar e reverter os acelerados processos de deterioração do meio ambiente [...]. A literatura científica, referindo-se aos benefícios obtidos pelo homem através dos ecossistemas, leva em consideração a existência de duas correntes no estudo sobre Pagamento por Serviços Ambientais PSA. Uma delas adota o termo serviço ecossistêmico, abrangendo as condições e os processos pelos quais os ecossistemas sustentam a vida humana (WUNDER, 2009). Esses processos são amplos e não constituem o tema central deste trabalho, não sendo, por isso, discutidos em profundidade aqui. Este mesmo autor afirma que os esquemas de Pagamento por Serviços Ambientais PSA atualmente e na maioria das vezes, se encaixam em uma ou mais das seguintes categorias: 1. Captura e retenção de carbono: captura de carbono por vegetação em crescimento, ou a condição de retenção de carbono no solo e na vegetação. Benefício pelo qual se paga: efeito potencial de mitigação das mudanças climáticas causadas por emissões antropogênicas. 2. Biodiversidade: regulação e estrutura do ecossistema, diversidade genética e de espécies.108 106 Benefícios pelos quais se paga: valor de opção (uso futuro) e existência (conhecimento da existência e importância). 3. Proteção hídrica: purificação da água, regulação de fluxo e sedimentação. Benefícios pelos quais se paga: qualidade e quantidade de água. 4. Beleza cênica: paisagens naturais e, em alguns casos, culturais. 5. Benefício pelo qual se paga: recreação e opções para turismo. Por isso, outra função dos PARNAS é sua utilização como provedor de serviços ambientais que, neste caso, podem ser a proteção de nascentes d água e berçário de sementes de diversas espécies, entre outras. Esta função está intimamente relacionada à Economia Ambiental. Existem diversas formas de se efetuar e cobrar pelo pagamento por serviços ambientais: a) ICMS ecológico; b) Compensação ambiental; c) Empreendimentos em UCs; d) Cobrança pelo uso e descarte da água; e) Uso de royalties provenientes de recursos naturais e serviços; f) Concessões florestais e taxa de reposição florestal; g) Isenção fiscal para RPPNs; h) Servidão florestal: o proprietário de uma propriedade com área de Reserva Legal RL inferior à exigência legal recompensa, via mercado, outro proprietário de propriedade com RL maior que a exigência legal; i) Créditos por Reduções Certificadas de Emissões de Gases de Efeito Estufa: Mecanismo de Desenvolvimento Limpo; j) Programa de Áreas Protegidas na Amazônia ARPA;109 107 k) Associação de Produtores e Compradores de produtos florestais certificados; l) Outras ações do setor privado - IR ecológico. O potencial de uso de um determinado recurso natural é uma função de suas respectivas características intrínsecas. Sua acessibilidade é função de sua demanda, tecnologia e investimentos necessários para sua exploração. As soluções ideais para a Economia Ambiental seriam aquelas que, de alguma forma, criassem condições para o livre funcionamento dos mecanismos de mercado, diretamente, eliminando o caráter coletivo de tais bens e serviços ambientais, ou indiretamente, por meio da valoração econômica deles (NOVION; VALLE, 2009). A partir do entendimento de que os mecanismos de mercado falham na valoração direta de bens públicos não transacionáveis em mercados p.ex. recursos naturais e serviços ambientais a Economia Ambiental introduz o conceito de disposição a pagar, à medida que a escassez ambiental aumenta; ela parte da suposição de que toda externalidade, toda contribuição de um recurso natural ou de um serviço ambiental é passível de receber uma valoração monetária pelo mercado (NOVION; VALLE, 2009). Mattos, Romeiro e Hercowitz (2009, p. 47), afirmam que [...] dentro dos pressupostos da Economia Ecológica, uma política de serviços ambientais não obrigatoriamente pressupõe uma política de pagamentos de serviços ambientais. Eles citam dois exemplos brasileiros usados para demonstrar essa distinção: um deles é o ICMS Ecológico e o outro é o SNUC; e eles muitas vezes se articulam. O ICMS Ecológico é um instrumento econômico que garante a prestação de serviços ambientais sem a necessidade de uma contrapartida financeira pra a pessoa física. Ele permite aos municípios receberem parte de recursos110 108 financeiros arrecadados do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ICMS, em reconhecimento pela prestação de um determinado serviço ambiental à sociedade (criação e manutenção de UCs). Sua perspectiva mais interessante é que ele não apresenta uma tributação ambiental extra, mas a redistribuição dos recursos financeiros já arrecadados pelo ICMS já existente, partindo de critérios ambientais. Algumas formas de financiamento estão atreladas às metodologias de gestão das respectivas UCs ou a ferramentas utilizadas nestas metodologias. A seguir, serão explicitadas as principais, usadas no Brasil. Contudo, cabe ressaltar que estas não serão utilizadas no todo, no presente trabalho, pelas razões constantes no final da apresentação destas metodologias. Para iniciar, cabem duas indagações que serão discutidas a seguir: 5.4 Principais metodologias de administração usada nos PARNAS e por que não se usou dessas metodologias neste trabalho Ao se responder, far-se-á um breve relato das metodologias analisadas e não usadas no presente trabalho. Para a efetividade de gestão das unidades de conservação sem distinção de seu tipo utiliza-se de várias metodologias, entre as quais o Método RAPPAM, desenvolvido pelo WWF-Brasil em conjunto com o ICMbio; o ARPA, um programa do Governo Federal, direcionado para o bioma Amazônia; o Tracking Tool TT, proposto pela Iniciativa Florestal (formada pela Rede WWF e Banco Mundial; Parkswatch, criado em 1999, pelo Centro de Conservação Tropical da Universidade de Duke (EUA).111 Método RAPPAM Conforme histórico constante em IBAMA (2007), a Comissão Mundial de Áreas Protegidas (CMAP), da União Mundial para a Natureza (IUCN), estabeleceu, em 1995, um grupo de trabalho destinado a analisar a efetividade de gestão de áreas protegidas. Este grupo, tomando como base o ciclo interativo de gestão e avaliação apresentado na Figura 1 (HOCKINGS et al., 2006) desenvolveu um quadro referencial, base para a estruturação de diferentes ferramentas e métodos de avaliação. Figura 1 Ciclo de gestão e avaliação proposto pela CMAP, da IUCN. Fonte: Hockings et al. (2006) Conforme esse referencial e ciclo, a avaliação da gestão tem início pela análise do contexto em que as áreas protegidas se inserem, levando-se em Exibir mais
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