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Timestamp: 2017-09-25 22:29:23+00:00

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sentenze 2010 TAR LAZIO n.319 RIFIUTI Emergenza rifiuti in Campania D.L. n.90/2008 Pregiudizio per la salute e l’incolumità delle popolazioni insediate nelle aree interessate interessi di protezione ambientale discariche Rifiuti inerti non pericolosi e pericolosi Smaltimento promiscuo
T.A.R. LAZIO, Roma, Sez. I - 18 gennaio 2010, n. 319
RIFIUTI - Emergenza rifiuti in Campania - D.L. n. 90/2008 - Impatto derogatorio rispetto al quadro normativo vigente -Fondamento - Salvaguardia di principi fondamentali tutelati dall’ordinamento costituzionale - Pregiudizio per la salute e l’incolumità delle popolazioni insediate nelle aree interessate - Presenza dei presupposti giustificativi - Adozione di provvedimenti a carattere emergenziale - Normazione primaria a carattere di necessaria specialità derogatoria. Il pur ampio impatto derogatorio rispetto al quadro normativo vigente - primario e sub-primario - realizzato dall’intervento legislativo di cui al D.L. n. 90/2008, presenta ragionevole e condivisibile fondamento, venendo in considerazione la salvaguardia di fondamentali principi tutelati dall’ordinamento costituzionale la cui ulteriore compromissione, anche a fronte di una situazione di fatto che ha acquisito notorietà a livello internazionale, avrebbe potuto determinare irreversibile pregiudizio per la salute e l’incolumità delle popolazioni insediate nelle aree interessate dal fenomeno, oltre che rendere problematicamente gestibile la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici. La vicenda dell’emergenza rifiuti in Campania, in altri termini, esibisce con carattere di autentica paradigmaticità la presenza dei presupposti giustificativi non soltanto ai fini dell’adozione di provvedimenti amministrativi di carattere emergenziale, ma anche per l’introduzione di una normazione primaria il cui carattere di necessaria specialità derogatoria rispetto al vigente quadro di disciplina trova necessario fondamento nell’esigenza di fronteggiare un’evenienza avente elevatissimo carattere di allarme sociale e di pericolosità igienico-sanitaria con l’adozione di uno strumento (il decreto legge) avente l’indispensabile immediatezza precettiva. Pres. Giovannini, Est. Politi - V.A. e altri (avv.ti Sorge, Sorge e Di Costanzo) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 18 gennaio 2010, n. 319
RIFIUTI - Emergenza rifiuti in Campania - Disciplina di cui al D.L. n. 90/2008 - Vulnus agli interessi di protezione ambientale promossi dalla CEDU - Esclusione - Ragioni - Degrado incontrollabile delle condizioni igienico-sanitarie. La disciplina di cui al decreto legge 90/2008, lungi dal determinare un vulnus agli interessi di protezione ambientale promossi dalla CEDU quale indefettibile complemento della tutela riservata alla personalità dell’individuo, ha piuttosto inteso introdurre, all’interno di un quadro di estrema emergenzialità, misure, senz’altro eccezionali, in difetto delle quali gli interessi stessi avrebbero subito un’irreversibile deriva degenerativa a fronte della situazione di incontrollabile degrado delle condizioni igienico-sanitarie che aveva coinvolto estese aree (anche urbane) nella Regione Campania. Pres. Giovannini, Est. Politi - V.A. e altri (avv.ti Sorge, Sorge e Di Costanzo) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 18 gennaio 2010, n. 319
RIFIUTI - Emergenza rifiuti in Campania - Disciplina ex art. 9, c. 2 D.L. n. 90/2008 - Distinzione tra categorie di discariche - Rifiuti inerti, rifiuti non pericolosi e rifiuti pericolosi - Smaltimento promiscuo - Ammissibilità - Esclusione - Corretta interpretazione della norma. L’art. 9, comma 2, del decreto legge 90/2008 fa espressamente salva (mantenendone e ribadendone la perdurante operatività) la distinzione tra categorie di discariche di cui alla normativa comunitaria tecnica di settore, vale a dire la distinzione tra discarica per rifiuti inerti, discarica per rifiuti non pericolosi e discarica per rifiuti pericolosi. La norma, nell’autorizzare lo smaltimento anche di rifiuti pericolosi nel rispetto di tale normativa, va quindi intesa nel senso che se la discarica è classificata come discarica per rifiuti non pericolosi, lo smaltimento dei rifiuti pericolosi (contraddistinti dai codici CER asteriscati) non è comunque (in essa) promiscuamente ammissibile. In altri termini, la disposizione, nell’autorizzare lo smaltimento nei siti individuati di alcune tipologie di rifiuti non pericolosi e di altre tipologie di rifiuti pericolosi, non ha affatto inteso istituire una differente categoria di discarica (non prevista né dalla normativa comunitaria né da quella nazionale), in cui sia possibile smaltire indistintamente rifiuti pericolosi e non pericolosi; ma ha, piuttosto, specificato i rifiuti che possono essere - alternativamente - smaltiti a seconda che la discarica sia classificata come discarica per rifiuti pericolosi o come discarica per rifiuti non pericolosi. Pres. Giovannini, Est. Politi - V.A. e altri (avv.ti Sorge, Sorge e Di Costanzo) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 18 gennaio 2010, n. 319
RIFIUTI - AREE PROTETTE - Emergenza rifiuti in Campania - D.L. n. 90/2008 - Previsione di una discarica entro i confini del Parco Nazionale del Vesuvio - Compatibilità normativa - Divieto di aprire ed esercire discariche - Carattere di assoluta insuperabilità - Esclusione - Ragioni. La (parziale) dislocazione dell’area interessata dalla realizzanda discarica di cui al D.L. n. 90/2008 all’interno del territorio di competenza del Parco Nazionale del Vesuvio non assurge a rilievo inficiante della previsione legislativa presupposta e degli atti amministrativi. Prevede infatti la legge 6 dicembre 1991 n. 394 (legge quadro sulle aree protette) che all’interno del territorio dei Parchi nazionali sono vietati, fra l’altro, l'apertura e l'esercizio di cave, di miniere e di discariche, nonché l'asportazione di minerali (art. 11, comma 3, lett. b). Tale divieto, tuttavia, non riveste carattere di assoluta insuperabilità, alla luce di quanto stabilito dal successivo comma 4: il quale demanda al regolamento del Parco stesso l’individuazione delle ipotesi di consentita deroga alle prescrizioni del predetto comma 3. Se è vero che una disposizione regolamentare è suscettibile di incidere sulla inderogabilità del divieto di che trattasi, e se è altrettanto vero che rientra comunque nella competenza statale la disciplina della materia ambientale, non si ha, invero, motivo di dubitare della legittimità di una previsione (quale quella concernente la localizzazione geografica della realizzanda discarica in località Cava Vitiello nel Comune di Terzigno) che abbia introdotto una deroga al divieto di cui al citato art. 11 della legge 394/1991: in proposito dovendosi osservare come il rango primario della norma legislativa non soltanto conferisce alle relative previsioni valenza premiante rispetto alle previgenti disposizioni promananti da equipollente fonte, ma, a fortiori, consente ad essa di imporsi, con ogni evidenza, rispetto ad eventuali dissonanti disposizioni promananti da previsione regolamentare. mPres. Giovannini, Est. Politi - V.A. e altri (avv.ti Sorge, Sorge e Di Costanzo) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 18 gennaio 2010, n. 319
VIA - Emergenza rifiuti in Campania - Art. 9, c.5 D.L. n. 90/2008 - Procedura di Via in deroga alle norme nazionali e regionali vigenti - Direttiva 85/337/CE - Progetti adottati mediante un atto legislativo nazionale specifico - Derogabilità alle disposizioni aventi generale applicazione in tema di VIA. L’art. 9, comma 5, del decreto legge 90/2008, per l’evidente ragione che l’emergenza rifiuti in atto nella regione Campania richiede la compressione dei tempi e lo snellimento delle procedure amministrative, ha previsto una procedura per il rilascio della VIA in deroga alle norme nazionali e regionali vigenti. A tal fine, va osservato come l’ordinamento comunitario attribuisca agli Stati membri un certo margine di discrezionalità, atteso che, ai sensi dell’art. 2, comma 1, della Direttiva 27 giugno 1985 n. 85/337/CE (Direttiva del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati), gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto. La stessa Direttiva (art. 1, comma 5) stabilisce che le relative disposizioni non trovano applicazione relativamente “ai progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale specifico, inteso che gli obiettivi perseguiti dalla presente direttiva, incluso l’obiettivo della disponibilità delle informazioni, vengono raggiunti tramite la procedura legislativa”. Proprio le disposizioni introdotte dal decreto legge 90 integrano quell’“atto legislativo specifico”, in presenza del quale, secondo quanto disposto dalla Direttiva di cui sopra, è consentita la derogabilità alle disposizioni aventi generale applicazione in tema di valutazione di impatto ambientale. Pres. Giovannini, Est. Politi - V.A. e altri (avv.ti Sorge, Sorge e Di Costanzo) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 18 gennaio 2010, n. 319
VIA - Emergenza rifiuti in Campania - Art. 9, c. 5 D.L. n. 90/2008 - Poteri attribuiti al Sottosegretario di Stato e al Consiglio dei Ministri - Carattere di illegittimità - Esclusione. La procedura di cui all’art. 9, c. 5 del D.L. n. 90/2008, alla luce non soltanto del carattere derogabile assunto dalle prescrizioni di riferimento della Direttiva 85/337/CE, ma anche dell’eccezione di cui al comma 5 dell’art. 1 della Direttiva stessa, ben possono formare oggetto di diversa configurazione (anche di carattere derogatorio): per l’effetto non rinvenendosi - alla luce della prevista deroga alle disposizioni relative alla valutazione di impatto ambientale (VIA) di cui al D.Lgs. 152/2006 (come modificato dal D.Lgs. 4/2008), “nonché alla pertinente legislazione regionale in materia per la valutazione relativa all'apertura delle discariche ed all'esercizio degli impianti” - carattere di illegittimità nelle previsioni legislative che attribuiscono al Sottosegretario di Stato il potere di procedere “alla convocazione della conferenza dei servizi che è tenuta a rilasciare il proprio parere entro e non oltre sette giorni dalla convocazione” ed al Consiglio dei Ministri, “qualora il parere reso dalla conferenza dei servizi non intervenga nei termini previsti”, ovvero sia negativo, la prerogativa di esprimersi “in ordine al rilascio della VIA entro i sette giorni successivi”; prescrizioni, queste ultime, la cui non irragionevole configurazione (anche in presenza del potere “sostitutivo” come sopra rimesso ai suindicati organismi statali) trova elementi di ulteriore validazione ove si consideri che la conferenza dei servizi esercita un potere di amministrazione consultiva e non di amministrazione attiva (non essendo essa tenuta ad assumere decisioni, quanto, piuttosto, a rendere un parere non vincolante). Pres. Giovannini, Est. Politi - V.A. e altri (avv.ti Sorge, Sorge e Di Costanzo) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri (Avv. Stato) e altri (n.c.). TAR LAZIO, Roma, Sez. I - 18 gennaio 2010, n. 319
N. 00319/2010 REG.SEN.
N. 03348/2009 REG.RIC.
Sul ricorso numero di registro generale 3348 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da Vitiello Adriano, Vitiello Giovanni, Vitiello Umberto, Vitiello Ferdinando, rappresentati e difesi dagli avv.ti Amedeo Sorge, Alfredo Sorge e Filippo Di Costanzo, per il presente giudizio elettivamente domiciliati in Roma, alla via Portuense n. 104, presso lo studio dell'avv. Antonia De Angelis;
- la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri p.t.;
- il Dipartimento della Protezione Civile presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante;
- il Sottosegretario di Stato p.t. presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ex art. 1, comma 2, D.L. 90/2008;
- il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t.;
- il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania;
- il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro p.t.;
- la Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale;
- l’ARPA Regione Campania, in persona del legale rappresentante;
- la Provincia di Napoli, in persona del Presidente p.t.;
- il Parco Nazionale del Vesuvio, in persona del legale rappresentante;
- il Comune di Terzigno, in persona del Sindaco p.t.;
- dell’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Missione amministrativo-legale, prot. n. 0025849 del 15 dicembre 2008, avente ad oggetto l’occupazione d’urgenza delle aree in località “Cava Vitiello” del Comune di Terzigno;
- del D.P.R. 30 maggio 2008 concernente la nomina, ai sensi dell’art. 1, comma 2, del d.l. 23 maggio 2008 n. 90 del dott. Guido Bertolaso a Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri;
- dell’O.P.C.M. n. 3682 del 10 giugno 2008, come modificata dall’O.P.C.M. n. 3705 del 18 settembre 2008, emessa ai sensi dell’art. 1, comma 4, del d.l. 90/2008, che individua le Missioni che, ai sensi dell’art. 1, comma 3, del d.l. 90/2008, subentrano al Commissario Delegato ex O.P.C.M. n. 339 dell’11 gennaio 2008, richiamate nel provvedimento impugnato;
- del decreto del Sottosegretario di Stato in data 19 settembre 2008 n. 4504, con il quale è stata disciplinata la Struttura di Missione amministrativo-legale ed è stato nominato come Capo Missione il dott. Antonio Rapucci, richiamato nel provvedimento impugnato;
- della nota n. 25434 dell’11 dicembre 2008, con la quale la Missione aree, siti ed impianti ha trasmesso il piano particellare di esproprio relativo al sito Cava Vitiello, chiedendo la predisposizione del provvedimento di occupazione d’urgenza delle aree, ai fini della caratterizzazione geologica e geotecnica dei suoli, nonché il campionamento dei suoli medesimi e della acque di falda richiamata nel provvedimento impugnato;
- del verbale di immissione in possesso della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Missione aree, siti ed impianti del 20 gennaio 2009;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2009 il dott. Roberto Politi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Gli odierni ricorrenti – comproprietari di parte delle aree oggetto dell’impugnato provvedimento di occupazione d’urgenza e soci della Società F.lli Vitiello, proprietaria delle altre aree incise dal provvedimento anzidetto – contestano la legittimità degli atti (in premessa indicati) adottati nell’ambito di un procedimento di occupazione, preordinato alla realizzazione di una discarica di tipo misto, avviato ai sensi dell’art. 9 del decreto legge 90/2008.
Nel sottolineare come l’area anzidetta insista nell’ambito territoriale del Parco Nazionale del Vesuvio e sia assoggettata a vincoli ai sensi della legge 1497/1939 e del D.Lgs. 42/2004, rileva parte ricorrente che il citato decreto legge abbia destinato la realizzanda discarica all’immissione dei rifiuti contraddistinti dai codici CER 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01, 19.01.12, 19.01.14, 19.02.06, 19.01.11*, 19.01.13*, 19.02.05*, nonché 19.12.11*.
Illustrata la risalente collocazione temporale della dichiarazione dello stato emergenziale in Campania relativamente alla problematica dello smaltimento dei rifiuti, parte ricorrente pone in evidenza che con decreto legge 23 maggio 2008 n. 90 (convertito in legge 14 luglio 2008 n. 123) sono stati individuati dieci siti (fra i quali quello di Terzigno) ai fini della realizzazione di discariche per l’immissione di rifiuti urbani, di rifiuti pericolosi, dei rifiuti provenienti dagli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti urbani e di quelli oggetto di incendi dolosi o colposi.
In particolare, nella Cava Vitiello andrebbero a ricadere diverse categorie di rifiuti, in violazione delle prescrizioni all’uopo dettate dall’art. 187 del D.Lgs. 152/2006 e delle indicazioni di cui alla Direttiva 1999/31/CE (che impongono la realizzazione di discariche separate in ragione della diversificata tipologia di rifiuti).
Nell’osservare come anche la prevista tempistica di durata del periodo di deposito sia incompatibile con la vigente disciplina, deduce parte ricorrente avverso gli atti impugnati i seguenti motivi di ricorso:
1) Violazione di legge. Violazione del diritto comunitario primario (artt. 2, 3, 5, 6, 10 e 174 e seguenti del Trattato) e derivato (Direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti; Direttiva 2006/12/CE del Parlamento e del Consiglio del 5 aprile 2006 relativa ai rifiuti; decisione del Consiglio del 19 dicembre 2002 che stabilisce criteri e procedure per l’ammissione dei rifiuti nelle discariche ai sensi dell’art. 16 e dell’Allegato II della Direttiva 1999/31/CE; decisione 2000/532/CE del 3 maggio 2000 della Commissione e successive modifiche che istituisce il catalogo europeo rifiuti – CER; Direttiva 91/689/CE del Consiglio del 21 dicembre 1991, relativa ai rifiuti pericolosi; Direttiva 2004/35/CE del Parlamento e del Consiglio). Violazione dell’art. 117 della Costituzione.
Nell’assumere il carattere di prevalenza assunto dal diritto comunitario in materia ambientale, osserva parte ricorrente che la consentita derogabilità della relativa disciplina da parte degli Stati membri postula la realizzazione di incrementali livelli di tutela.
La disciplina comunitaria – diretta e derivata – in tema di rifiuti (segnatamente, per quanto concerne le definizioni, le categorie di discariche ed i rifiuti ammissibili nella varie categorie di discarica) avrebbe ricevuto, ad opera del provvedimento legislativo italiano, una pratica “disapplicazione” (veicolata dall’introduzione di un regime “derogatorio”), della quale viene denunciata l’illegittimità in ragione dei noti canoni interpretativi che presidiano la risoluzione di eventuali contrasti fra formazione di rango europeo e legislazione nazionale.
2) Violazione della CEDU (artt. 8, 13 e 35) ratificata in Italia con legge 4 agosto 1955 n. 848. Violazione dell’art. 117 della Costituzione. Altri profili.
Anche l’epigrafata Convenzione sarebbe stata, ad avviso dei ricorrenti, violata relativamente alla portata precettiva delle relative disposizioni a tutela degli interessi ambientali.
3) Violazione di legge. Violazione, in particolare, della legge 241/1990, degli artt. 1 e seguenti della legge 6 dicembre 1991 n. 394, degli artt. 131 e seguenti del D.Lgs. 42/2004, della legge regionale 1° settembre 1993 n. 33, del D.P.R. 5 giugno 1995. Eccesso di potere per omessa ponderazione della situazione contemplata. Straripamento. Contraddittorietà fra atti. Difetto dei presupposti ed erroneità del procedimento. Incompetenza. Travisamento. Difetto di motivazione ed altri profili. Illegittimità costituzionale degli artt. 8, 9 e 18 del decreto legge 23 maggio 2008 n. 90 (convertito in legge 14 luglio 2008 n. 123) con riferimento agli artt. 2, 3, 9, 32, 77, 114, 117 e 120 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione della legge 5 giugno 2003 n. 131. Altri profili.
Nel rilevare come la Cava Vitiello – e, quindi, la realizzazione della discarica ivi insistente – ricada all’interno del territorio di competenza del Parco Nazionale del Vesuvio, assume parte ricorrente che il progettato intervento venga a ledere gli interessi di tutela ambientale a fondamento dell’istituzione dell’anzidetta area protetta; non essendo al riguardo prevista, dalla legislazione primaria e sub-primaria nazionale, alcuna ipotesi di autorizzabilità anche in deroga.
Né l’individuazione dell’area di Terzigno, proprio in ragione della collocazione all’interno del Parco del Vesuvio, sarebbe stata assistita da preliminari e congrui approfondimenti istruttori; lamentandosi, inoltre, la mancanza di una previa e necessaria intesa con l’Ente Parco e la Regione Campania.
Osserva, comunque, parte ricorrente che la prevista conferibilità, prevista dalle avversate ordinanze presidenziali, di rifiuti aventi promiscua classificazione (fra i quali, anche rifiuti pericolosi) all’interno di una medesima discarica è idonea a compromettere la tutela non soltanto dell’interesse ambientale, ma anche della salute dei cittadini insediati nell’area di pertinenza: per l’effetto denunciandosi la violazione dei parametri costituzionali in epigrafe indicati ad opera del ripetuto decreto legge 90/2008.
4) Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione della legge 87/2007 di conversione del decreto legge 61/2007. Violazione della legge 431/1985, della legge 394/1991, del D.Lgs. 36/2003, del D.Lgs. 42/2004, del decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 3 agosto 2005, del D.Lgs. 152/2006 come integrato e corretto dal D.Lgs. 4/2008. Violazione della legge 225/1992. Violazione della legge 241/1990. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e di istruttoria. Travisamento. Contraddittorietà tra atti. Omessa ponderazione della situazione contemplata. Perplessità. Violazione del giusto procedimento. Straripamento. Difetto di motivazione. Altri profili.
Nell’osservare come la legge 87/2007 non abbia individuato la Cava Vitiello fra i siti da destinare a discarica, assume parte ricorrente che il censurato provvedimento legislativo abbia illegittimamente localizzato le discariche in esso contemplate operando una non consentita deroga all’ordinamento delle autonomie locali: in proposito precisandosi come il potere derogatorio conferito dal decreto legge 90/2008 sia privo della necessaria specificazione.
Né l’evocata esigenza di superamento della situazione emergenziale in Campania avrebbe potuto consentire, secondo quanto dalla parte ricorrente prospettato, la collocazione di una discarica in area sottoposta a vincoli preordinati alla tutela idrogeologica, dell’habitat naturale, della falda acquifera, dell’ambiente e delle aree naturali protette (osservandosi, peraltro, che la Cava Vitiello ricade in zona R4 ad alto rischio idrogeologico).
Nel sottolineare il contrasto del decreto legge 90/2008 e degli atti impugnati con le indicazioni di cui alla Direttiva 2006/12/CE in tema di smaltimenti dei rifiuti, ne sollecita parte ricorrente l’annullamento e/o la disapplicazione, previa rimessione – ove necessario – al giudizio della Corte Costituzionale.
5) Violazione del diritto comunitario primario (artt. 2, 3, 5, 6, 10 e 174 e seguenti del Trattato) e derivato (Direttiva 85/337/CE del Consiglio del 27 giugno 1985 concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, successivamente modificata ed integrata dalla Direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 e dalla Direttiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 maggio 2003 che prevede la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di alcuni piani e programmi in materia ambientale e modifica le Direttive 85/337/CE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all’accesso alla giustizia). Violazione di legge. Violazione, in particolare, del D.Lgs. 152/2006, come sostituito dal D.Lgs. 4/2008. Eccesso di potere per violazione dei principi generali dell’ordinamento giuridico. Sviamento. Mancata ponderazione della situazione contemplata. Falsità dei presupposti. Violazione del giusto procedimento. Carenza di istruttoria. Altri profili.
Evidenzia parte ricorrente come la vigente disciplina in tema di valutazione di impatto ambientale (VIA) abbia formato, ad opera del decreto legge 90/2008, oggetto di deroga, in violazione della normativa comunitaria recepita con D.Lgs. 152/2006: ulteriormente rilevandosi che, nella fattispecie, le impugnate determinazioni non siano state precedute dalla prescritta conferenza di servizi pur prevista nello stesso decreto.
6) Violazione di legge. Violazione, in particolare, della legge 3 agosto 2007 n. 124. Violazione del diritto comunitario primario (artt. 2, 3, 5, 6, 10 e 174 e seguenti del Trattato) e derivato (Direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti; Direttiva 2006/12/CE del Parlamento e del Consiglio del 5 aprile 2006 relativa ai rifiuti; decisione del Consiglio del 19 dicembre 2002 che stabilisce criteri e procedure per l’ammissione dei rifiuti nelle discariche ai sensi dell’art. 16 e dell’Allegato II della Direttiva 1999/31/CE; decisione 2000/532/CE del 3 maggio 2000 della Commissione e successive modifiche che istituisce il catalogo europeo rifiuti – CER; Direttiva 91/689/CE del Consiglio del 21 dicembre 1991, relativa ai rifiuti pericolosi; Direttiva 2004/35/CE del Parlamento e del Consiglio; Direttiva 85/337/CE del Consiglio del 27 giugno 1985 concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, successivamente modificata ed integrata dalla Direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 e dalla Direttiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 maggio 2003 che prevede la partecipazione del pubblico nell’elaborazione di alcuni piani e programmi in materia ambientale e modifica le Direttive 85/337/CE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all’accesso alla giustizia). Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Falsità dei presupposti. Sviamento. Altri profili.
Nel ribadire le svolte censure in ordine all’assenza di alcuna fase partecipativa nell’ambito del procedimento che ha condotto all’adozione delle avversate determinazioni, sottolineano i ricorrenti che la qualificazione del sito in esame come area di interesse strategico nazionale (ex art. 2, comma 4, del decreto legge 90/2008) sottoporrebbe le risultanze delle condotte indagini conoscitive e delle soluzioni tecniche da adottarsi in un ambito di secretazione suscettibile di non consentire l’esercizio di alcun sindacato.
7) Violazione di legge. Violazione degli artt. 3, 9 e 32 della Costituzione. Violazione dell’art. 117 della Costituzione. Irragionevolezza. Altri profili.
Denunciano poi i ricorrenti come, a fronte dell’individuazione del sito Cava Vitiello per l’allocazione di una delle dieci discariche da realizzare nella Regione Campania, non se sia stata, tuttavia, prevista l’attivazione in via di extrema ratio rispetto agli altri siti, in considerazione dell’allocazione dell’area all’interno del Parco Nazionale del Vesuvio e della presenza dei connessi vincoli di natura ambientale.
Nell’osservare come sul territorio gravino interessi (quali quello concernente la tutela ambientale e paesaggistica) spettanti allo Stato ed interessi (concernenti il governo del territorio) affidati alla competenza regionale, rileva parte ricorrente come l’area contemplata dai provvedimenti impugnati sia disciplinata dal Piano Territoriale Paesistico dei Comuni vesuviani, che esclude qualsiasi intervento modificativo del territorio: per l’effetto denunziandosi l’illegittimità costituzionale del decreto legge 90/2008 per violazione dell’art. 117 Cost., in ragione dell’affermato vulnus da esso arrecato all’esercizio delle prerogative di disciplina dell’uso del territorio demandate alle Regioni; nonché per violazione degli artt. 3, 9 e 32 della Costituzione stessa, in quanto si sarebbe venuta a determinare una irragionevole invasione della sfera legislativa della Regione Campania con riferimento all’imposizione di un facere connesso alla pianificazione territoriale dei beni paesaggistici.
8) Violazione di legge. Violazione dell’art. 9 della Costituzione. Violazione dell’art. 117 della Costituzione. Violazione del D.Lgs. 42/2004. Altri profili.
Nel ribadire il rango primario dalla Costituzione riservato alla tutela del paesaggio, torna nuovamente parte ricorrente a diffondersi sull’affermata violazione – asseritamente realizzata dal decreto legge 90/2008 e dagli atti amministrativi impugnati – sul potere pianificatorio espressione dell’autonomia regionale e degli altri enti territoriali; ulteriormente sottolineandosi che l’avvio del procedimento preordinato all’espropriazione avrebbe dovuto essere necessariamente preceduto dal rilascio dell’autorizzazione prevista agli artt. 146 e 147 del D.Lgs. 42/2004, in quanto incidente su un bene sottoposto a vincolo.
9) Violazione di legge. Violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. 2/1972 e del D.P.R. 616/1977. Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 della Costituzione. Violazione dell’art. 117 della Costituzione. Violazione della legge regionale della Campania 13 dicembre 1985 n. 54, come modificata dalla l.r. 13 aprile 1995 n. 17. Violazione del giusto procedimento. Omessa ponderazione dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Carenza assoluta di motivazione. Travisamento. Perplessità. Manifesta ingiustizia. Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione. Sviamento della funzione. Altri profili.
Quanto alla posizione della ricorrente società F.lli Vitiello, l’esercizio dell’attività di coltivazione di cava – conforme al quadro normativo regionale – sarebbe stato illegittimamente compromesso dall’individuazione del sito per la collocazione della discarica in discorso, lamentandosi come gli atti ablatori non siano stati preceduti da congrui approfondimenti istruttori.
10) Violazione di legge. Violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione. Violazione del D.P.R. 327/2001. Violazione delle norme che disciplinano il procedimento espropriativo. Violazione della CEDU in relazione alla violazione dell’art. 117 della Costituzione. Violazione delle disposizioni del decreto legge 90/2008. Violazione dell’art. 3 della legge 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Carenza di potere. Altri profili.
Il provvedimento che ha disposto l’occupazione d’urgenza della Cava Vitiello non recherebbe alcun elemento motivazionale in ordine alla necessità di esercitare il potere di deroga rispetto all’intero corpo normativo di cui al D.P.R. 327/2001; ulteriormente contestandosi il rinvio ad altro provvedimento delle determinazioni riguardanti l’indennizzo spettante.
11) Violazione di legge. Violazione dell’art. 42 della Costituzione. Violazione dell’art. 22-bis del D.P.R. 32/2001. Violazione del procedimento di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 18 del decreto legge 90/2008. Violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 49 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, 7, comma 1, della legge 2248/1865 All. F e 835 c.c. Carenza di potere. Eccesso di potere per violazione del procedimento di legge. Altri aspetti.
I denunciati vizi afferenti l’ordinanza di occupazione d’urgenza si estenderebbero, secondo la prospettazione di parte ricorrente, anche al (pure impugnato) verbale di immissione in possesso: tornandosi a denunciare che, in mancanza della determinazione in via provvisoria dell’indennità di occupazione, non potesse essere disposta l’occupazione d’urgenza, né procedersi all’immissione in possesso.
Con motivi aggiunti depositati in giudizio il 14 novembre 2009, parte ricorrente ha poi impugnato l’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 191 del 28 agosto 2009 (relativa all’occupazione d’urgenza delle aree nel Comune di Terzigno individuate nei Piani particellari grafici e nell’elenco delle particelle catastali trasmessi con nota n. 1213 del 28 agosto 2008 e notificata al sig. Giovanni Vitiello, quale proprietario ed amministratore della Fratelli Vitiello di Alfredo s.r.l., il 17 settembre 2009), assumendone l’illegittimità in ragione dei medesimi profili di censura articolati con l’atto introduttivo del presente giudizio.
Le Amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio, hanno eccepito l'infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell'impugnativa.
Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 2 dicembre 2009.
1. Va in primo luogo esclusa la fondatezza dell’eccezione con la quale la difesa erariale ha argomentato la tardività del gravame con riferimento all’impugnazione dell’ordinanza n. 25489 del 15 dicembre 2008.
Assume al riguardo l’Avvocatura Generale dello Stato che per la notificazione a mezzo posta a cura del legale di parte ricorrente (all’uopo autorizzato dal Consiglio dell’Ordine di appartenenza ai sensi della legge 53/1994), il perfezionamento del relativo procedimento avverrebbe in esito alla consegna del plico al destinatario da parte dell’agente postale; e non già, quindi, con la consegna del plico stesso all’agente postale ad opera dell’avvocato (analogamente a quanto avviene nella notifica da parte dell’ufficiale giudiziario a mezzo del servizio postale).
Esclude il Collegio che tale prospettazione (e, con essa, il richiamato orientamento giurisprudenziale espresso dal T.A.R. del Piemonte) meritino condivisione.
L’art. 3, comma 3, della citata legge n. 53/1994, quanto agli effetti della notificazione effettuata dall’avvocato a mezzo del servizio postale, rinvia infatti all’art. 4 della legge n. 890/1982, che riguarda (appunto) la notificazione degli atti processuali a mezzo posta.
Ne consegue che, la notificazione effettuata dall’avvocato a mezzo del servizio postale si perfeziona in maniera analoga a quanto avviene nella notifica a mezzo servizio postale da parte dell’ufficiale giudiziario: dovendo conseguentemente ritenersi che, in virtù del menzionato rinvio, il meccanismo anticipatorio del momento perfezionativo della notifica alla consegna del plico all’ufficiale postale, così come per l’ufficiale giudiziario, analogamente operi anche per l’avvocato che si avvalga della facoltà di cui alla legge n. 53/1994.
A tal proposito, occorre tener presente che la Corte Costituzionale, con decisione 20 novembre 2002 n. 477, ha dichiarato l’illegittimità del combinato disposto dell’art. 149 c.p.c. e dell’art. 4, comma 2, della legge n. 890/1982, laddove si prevedeva che la notifica si perfezionasse per il soggetto notificante con la ricezione da parte del destinatario anziché con la consegna all’ufficiale giudiziario.
Di conseguenza, il Collegio è dell’avviso che nel caso di specie la notificazione del ricorso possa ritenersi perfezionata con la consegna del plico all’ufficio postale da parte dell’avvocato (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III-ter, 15 luglio 2009 n. 7006; T.A.R. Veneto, sez. II, 11 settembre 2009 n. 2393; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 23 luglio 2009 n. 520; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 27 gennaio 2009 n. 423).
La suindicata eccezione di tardività deve, pertanto, essere disattesa.
2. L’esame, nel merito, delle dedotte doglianze deve essere necessariamente preceduta dalla ricognizione del pertinente quadro normativo di riferimento.
2.1 L’art. 9, comma 1, del decreto legge 23 maggio 2008 n. 90, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008 n. 123, ha autorizzato, allo scopo di consentire lo smaltimento in piena sicurezza dei rifiuti urbani prodotti nella regione Campania, nelle more dell’avvio a regime della funzionalità dell’intero sistema impiantistico previsto dal decreto stesso, nonché per assicurare lo smaltimento dei rifiuti giacenti presso gli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti urbani e presso i siti di stoccaggio provvisorio, la realizzazione, nel pieno rispetto della normativa comunitaria tecnica di settore, dei siti da destinare a discarica: fra i quali risultano individuati, nell’ambito territoriale del Comune di Terzigno i siti in località Pozzelle ed località Cava Vitiello (per il quale pende l’odierna controversia).
Il secondo comma del citato art. 9 indica che gli impianti di cui al primo comma sono autorizzati allo smaltimento dei rifiuti contraddistinti dai seguenti codici CER: 19.12.12; 19.05.01; 19.05.03; 20.03.01; 19.01.12; 19.01.14; 19.02.06; 20.03.99, fermo restando quanto previsto dal terzo comma (ai fini dello smaltimento nelle discariche di cui al primo comma, i rifiuti urbani oggetto di incendi dolosi o colposi sono assimilati ai rifiuti aventi codice CER 20.03.99, salva diversa classificazione effettuata dal gestore prima del conferimento in discarica).
Presso i suddetti impianti è inoltre autorizzato, nel rispetto della distinzione tra categorie di discariche di cui alla normativa comunitaria tecnica di settore, lo smaltimento dei rifiuti contraddistinti dai seguenti codici CER: 19.01.11*; 19.01.13*; 19.02.05*, nonché 19.12.11* per il solo parametro “idrocarburi totali”, provenienti dagli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti urbani.
L’art. 9, comma 5, del citato decreto legge 90/2008 dispone altresì che, in deroga alle disposizioni relative alla valutazione di impatto ambientale (VIA) di cui al D.Lgs. 152/2006, come modificato dal D.Lgs. 4/2008, nonché alla pertinente legislazione regionale in materia, per la valutazione relativa all’apertura delle discariche ed all’esercizio degli impianti, il Sottosegretario di Stato procede alla convocazione della conferenza dei servizi che è tenuta a rilasciare il proprio parere entro e non oltre sette giorni dalla convocazione.
Qualora il parere reso dalla conferenza dei servizi non intervenga nei termini previsti, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, si esprime in ordine al rilascio della VIA entro i sette giorni successivi; nello stesso termine si esprime il Consiglio dei Ministri nel caso in cui il parere reso dalla conferenza dei servizi sia negativo.
2.2 Come sopra riportato il contenuto dell’obbligato referente normativo riguardante la presente controversia, è opportuno soffermare ulteriormente l’attenzione sulla gravata ordinanza della Missione amministrativo-legale n. 25849 del 15 dicembre 2009.
Nel richiamare quanto disposto al comma 1 dell’art. 2 del decreto legge 90/2008 – relativamente all’attivazione dei siti da destinare a discarica (fra i quali quelli ubicati in località Pozzelle e in località Cava Vitiello nel Comune di Terzigno – viene dato conto nel suddetto provvedimento:
- della necessità, “al fine di dare attuazione alle suindicate disposizioni legislative”, di acquisire “la disponibilità delle aree interessate dalla realizzazione del sito di discarica in parola”;
- delle richiesta di predisposizione (di cui alla nota n. 25434 dell’11 dicembre 2008) “del provvedimento di occupazione d’urgenza delle aree, ai fini della caratterizzazione geologica e geotecnica dei suoli, nonché del campionamento dei suoli medesimi e delle acque di falda”;
conseguentemente provvedendosi, per il perseguimento delle finalità da ultimo indicate, all’occupazione anticipata delle aree di cui alle particelle catastali trasmesse con la sopra citata nota n. 25434 dell’11 dicembre 2008, “nel rispetto del quadro normativo di riferimento risultante dal sistema derogatorio vigente”.
2.3 Una prima considerazione consente di apprezzare quanto osservato dall’Avvocatura Generale dello Stato con memoria depositata il 26 novembre 2009, circa il carattere largamente “preventivo” assunto da numerose doglianze dalla parte ricorrente esplicitate con il presente mezzo di tutela.
L’avversata occupazione, infatti, è preordinata (unicamente) alla “caratterizzazione geologica e geotecnica dei suoli, nonché [a]l campionamento dei suoli medesimi e delle acque di falda”: di talché deve con ogni evidenza escludersi che per effetto del provvedimento gravato:
- non soltanto derivi alcun pregiudizio avente carattere di attualità e ed immediatezza per gli interessi (salute dei cittadini ivi insediati; salubrità ambientale; preservazione dello stato dei luoghi e delle falde; integrità e sicurezza geognostica) dei quali viene, invece, lamentata la lesione;
- ma che, vieppiù, la compromissione dei relativi valori trovi in esso fondamento (ancorché) mediato, atteso che, come si è avuto modo di rilevare, la disposta occupazione trova preordinazione funzionale esclusivamente nell’esigenza di condurre le necessarie indagini geologiche e geotecniche relativamente ai suoli insistenti nell’area interessata dalla realizzanda discarica, nonché alle acque di falda.
Il suesposto ordine di considerazioni non conduce – né potrebbe – ad una perplessa valutazione dell’interesse alla sollecitazione del sindacato giurisdizionale, atteso che la privazione della disponibilità dei beni immobili facenti capo agli odierni ricorrenti chiaramente connota la posizione giuridica dai medesimi dedotta in giudizio in termini di immediata tutelabilità.
Piuttosto, il denunciato contrasto (non tanto del provvedimento di occupazione gravato, quanto) del presupposto quadro normativo (il decreto legge 90/2008, convertito in legge 123/2008) rispetto ai copiosi referenti costituzionali e comunitari evocati nel gravame (talora con scarsa concludenza selettiva, atteso che la sovente confusa e la spesso sovradimensionata prospettazione di parte ricorrente sottopone all’attenzione del Collegio una indistinta pletora di principi dei quali la legge speciale sui rifiuti avrebbe consumato la pretesa vulnerazione) svela la reale sostanza del gravame: con il quale – ed è questo l’obiettivo di fondo che la parte, con ogni evidenza, ha inteso ripromettersi di conseguire – si sollecita l’adito giudice amministrativo a verificare la compatibilità costituzionale della legge anzidetta, impiegando (in maniera svelatamente surrettizia) il provvedimento occupatorio quale veicolo per la devoluzione della relativa questione al vaglio del giudice delle leggi.
3. E che il “vero” thema decidendum va come sopra individuato nella (valutazione della) compatibilità costituzionale del complesso di disposizioni introdotte dal decreto legge 90/2008, è adeguatamente dimostrato dal fatto che sia l’individuazione del sito da destinare a discarica in località Terzigno (Cava Vitiello), sia la disciplina delle modalità e delle caratteristiche tipologiche dei rifiuti suscettibili di essere in esso conferiti, sia (ancora) la peculiare caratterizzazione dello svolgimento del procedimento di valutazione di impatto ambientale abbiano trovato esplicitazione nel suddetto testo legislativo (ampiamente derogatorio rispetto al complesso di normazione vigente).
3.1 Ciò osservato, non può fare a meno il Collegio di dare atto della qualificabilità delle norme di cui all’art. 9, commi 1 e 2, del testo normativo di che trattasi, alla stregua di “norme-provvedimento”, in quanto incidenti su un numero determinato di destinatari ed aventi contenuto particolare e concreto (si confronti, al riguardo, l’omogenea considerazione dalla Sezione riservata alle disposizioni di che trattasi con la recente sentenza 31 agosto 2008 n. 6813, resa in esito a controversia relativa all’individuazione del sito di Chiaiano, parimenti contemplato nel decreto legge di che trattasi).
Se, come è noto, la Corte Costituzionale ha più volte ribadito che non è preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina materie normalmente affidate all’Autorità amministrativa, non sussistendo un divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto, nondimeno tali leggi sono ammissibili entro limiti non solo specifici, quale quello del rispetto della funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso, ma anche generali, ossia quello del rispetto del principio di ragionevolezza e di non arbitrarietà (Corte Costituzionale, sentenze 4 maggio 2009 n. 137, 2 aprile 2009 n. 94, 13 luglio 2007 n. 267).
La legittimità costituzionale delle leggi-provvedimento, quindi, deve essere valutata in relazione al loro specifico contenuto e, in considerazione del pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare o derogatorio, è soggetta ad uno scrutinio rigoroso di costituzionalità essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore (cfr. la citata sentenza della Corte Costituzionale 4 maggio 2009, n. 137, che richiama, tra le altre, le sentenze 241/2008 e 429/2002).
In argomento, va rammentato come la Sezione abbia già avuto modo di soffermarsi (cfr. sent. 24 aprile 2008 n. 3543) sui limiti di sindacabilità di una previsione legislativa che, in quanto volta a disciplinare una concreta ed individuabile fattispecie, assume connotazione concretamente provvedimentale: con la conseguenza che una determinazione, in luogo di essere veicolata dall’adozione di un atto amministrativo, si trovi invece ad essere introdotta (come nella fattispecie all’esame) ad opera di un atto formalmente legislativo.
Tali limiti di sindacabilità delle “leggi-provvedimento” (ovvero di quegli atti formalmente legislativi che tengono, tuttavia, luogo di provvedimenti amministrativi, in quanto dispongono, in concreto, su casi e rapporti specifici) sono, del resto, stati esaustivamente tracciati dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale; la quale ha riconosciuto, in linea di principio, l'ammissibilità della categoria di atti normativi in esame a fronte:
- dell'insussistenza di una riserva di amministrazione (posto che la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l'esclusività delle pertinenti attribuzioni gestorie)
- e dell'inconfigurabilità per il Legislatore di limiti diversi da quelli – formali – dell’osservanza del procedimento di formazione delle leggi, atteso che la Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi (Corte Cost., 25 maggio 1957, nn. 59 e 60; 21 marzo 1989, n. 143; 16 febbraio 1993, n. 62; 24 febbraio 1995, n. 63; 21 luglio 1995, n. 347).
Se, conseguentemente, deve ritenersi compatibile con il nostro ordinamento la presenza di leggi emanate in sostituzione di provvedimenti, viene allora in considerazione la questione della configurazione del sistema delle garanzie di tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti normativi.
Ancora una volta, è necessario riferirsi all’elaborazione in materia evincibile dall’attività ermeneutica svolta dalla Corte Costituzionale, la quale ha avuto modo di affermare che i diritti di difesa del cittadino, in caso di approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale (Corte Cost., 16 febbraio 1993, n. 62).
Secondo questa impostazione, in sintesi, il sistema di tutela segue la natura giuridica dell'atto contestato, sicché la legge, ancorché avente contenuto di provvedimento amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, esclusivamente dal suo giudice naturale (la Corte Costituzionale).
Tale ricostruzione concettuale dell'assetto di tutela delle posizioni incise dalla legge-provvedimento, oltre a connotarsi per la sua rigorosa aderenza al valore formale di quest'ultima ed al pertinente sistema di controlli definito dalla Costituzione, valorizza la pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, ancor più incisivo di quello giurisdizionale sull'eccesso di potere; e finisce, quindi, per riconoscere al privato, seppur nella forma indiretta della rimessione della questione da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione ed una occasione di difesa pari a (se non maggiore di) quella offerta dal sindacato giurisdizionale.
Se, per effetto della sistematica interpretativa della quale si è precedentemente dato conto, viene a realizzarsi – a fronte di leggi-provvedimento – una vicenda “traslativa” relativamente all’esercizio del sindacato giurisdizionale (che viene per l’effetto sottratto al giudice amministrativo per essere devoluto alla cognizione del giudice delle leggi), va tuttavia osservato come l’attribuzione a quest’ultimo del relativo giudizio non possa comunque prescindere dal previo vaglio di sottoponibilità che l’ordinamento rimette – in presenza della formulazione in via incidentale delle questioni di legittimità costituzionale di una norma di legge (formale o sostanziale non rileva) – al giudice a quo.
E, conseguentemente, affinché – anche con riferimento alla categoria di atti legislativi in discussione – la Corte possa essere legittimamente investita del giudizio alla medesima rimesso, è necessario che l’organo giurisdizionale (originariamente) adito esprima, con carattere di positivo apprezzamento, la valutazione al medesimo rimessa in ordine alla non manifesta infondatezza della questione.
Assume, invece, connotazione decisamente depotenziata la (preliminare) valutazione in ordine alla rilevanza della questione (pure in linea di principio contemplata, ai fini in discorso, dall’ordinamento), in quanto essa, in presenza di leggi-provvedimento altrimenti insindacabili dal giudice di legittimità, è affatto intrinseca nell’esclusiva attribuzione alla Corte Costituzionale dello scrutinio di legittimità della disposizione (formalmente) legislativa ma avente sostanza di atto amministrativo.
E ciò in quanto, se è vero che il sistema di tutela segue la natura giuridica dell'atto contestato (sicché la legge-provvedimento, ancorché avente sostanza di atto amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, solo dal suo giudice naturale, cioè la Corte costituzionale), allora – necessariamente – la rilevanza della questione finisce per dimostrarsi (laddove non si sia in presenza di tipologie autonomamente inficianti l’esercizio del potere amministrativo, pur interamente vincolato e predeterminato) in re ipsa, pena, altrimenti, un “vuoto” di tutela direttamente configgente con i postulati costituzionali di cui agli artt. 24 e 113.
3.2 Quanto sopra posto, le censure dalla parte ricorrente diffusamente esposte avverso le disposizioni introdotte con il decreto legge 90/2008, ancorché non sempre con la necessaria concludenza argomentativa, non assurgono a rilievo tale da consentire, previo positivo apprezzamento della rilevanza delle questioni poste, la devoluzione della norma allo scrutinio della Corte Costituzionale.
In disparte la disciplina – di matrice comunitaria – in ordine alle categorie e tipologie di rifiuti suscettibili di conferimento, nonché alla effettuazione delle procedure di valutazione di impatto ambientale (sulle quali il Collegio intende soffermarsi infra), va rammentato come, a fronte delle lamentate violazioni che la normazione all’esame avrebbe consumato a danno di disposizioni legislative statali, regionali e sub-primarie, il fondamento giustificativo a presupposto dell’emanazione del decreto legge di che trattasi sia rappresentato dalla presenza di una gravissima situazione emergenziale, con ricadute (non già meramente ipotetiche, o potenziali, ma) attuali in termini di compromissione di interessi primari quali la tutela dell’ambiente e della salute, nonché la garanzia dell’ordine pubblico e della pacifica convivenza che hanno obbligatoriamente veicolato l’introduzione di disposizioni a carattere di indilazionabile urgenza.
Tali presupposti ricevono esaustiva emersione nel quadro del preambolo al decreto legge 90, laddove vengono esplicitati:
- “la straordinaria necessità ed urgenza di adottare adeguate iniziative volte al definitivo superamento dell'emergenza nel settore dei rifiuti in atto nel territorio della regione Campania”;
- “la gravità del contesto socio-economico-ambientale derivante dalla situazione di emergenza in atto, suscettibile di compromettere gravemente i diritti fondamentali della popolazione della regione Campania, attualmente esposta a rischi di natura igienico-sanitaria ed ambientale”;
- “la necessità e … assoluta urgenza di individuare discariche utilizzabili per conferire i rifiuti urbani prodotti nella regione Campania”;
- “il continuo svilupparsi di incendi dei rifiuti attualmente stoccati presso gli impianti di selezione e trattamento, ovvero abbandonati sull'intero territorio campano, e … la conseguente emissione di sostanze altamente inquinanti nell'atmosfera”;
- “l'ineludibile esigenza di disporre per legge l'individuazione e la realizzazione delle discariche necessarie per lo smaltimento dei rifiuti, tenuto conto delle tensioni sociali che rendono oltremodo critica la localizzazione degli impianti a servizio del ciclo di smaltimento dei rifiuti, con riflessi dannosi di portata imprevedibile per la salute delle popolazioni della regione, e … la conseguente necessità di procedere immediatamente allo smaltimento dei rifiuti giacenti o comunque sversati sulle strade e nei territori urbani ed extraurbani”;
- l’opportunità “di inserire le misure emergenziali in un quadro coerente con l'esigenza del definitivo superamento del problema dello smaltimento dei rifiuti in Campania, anche individuando soluzioni alternative al conferimento in discarica dei rifiuti urbani mediante il relativo smaltimento in impianti di termodistruzione”;
- “la necessità di disporre in via legislativa interventi di bonifica e di compensazione ambientale finalizzati ad assicurare adeguata tutela al territorio della regione Campania, nonché interventi per la raccolta differenziata dei rifiuti nello stesso territorio”;
- “gli esiti dei molteplici procedimenti giudiziari che hanno evidenziato il coinvolgimento della criminalità organizzata nelle attività di gestione dei rifiuti nella regione Campania e … la necessità di fornire adeguate risposte, anche in termini di efficienza, nello svolgimento delle attività di indagine in ordine ai reati commessi nell'ambito delle predette attività di gestione dei rifiuti”.
Non è chi non veda come il pur ampio impatto derogatorio rispetto al quadro normativo vigente – primario e sub-primario – realizzato dall’intervento legislativo di che trattasi incontri, alla stregua del riportato complesso di presupposti giustificativi, ragionevole e condivisibile fondamento: venendo in considerazione la salvaguardia di fondamentali principi tutelati dall’ordinamento costituzionale la cui ulteriore compromissione, anche a fronte di una situazione di fatto che ha acquisito notorietà a livello internazionale e dettagliatamente rappresentata dagli organismi di informazione mondiali, avrebbe potuto determinare irreversibile pregiudizio per la salute e l’incolumità delle popolazioni insediate nelle aree interessate dal fenomeno, oltre che rendere problematicamente gestibile la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici.
La vicenda all’esame, in altri termini, esibisce con carattere di autentica paradigmaticità la presenza dei presupposti giustificativi non soltanto ai fini dell’adozione di provvedimenti amministrativi di carattere emergenziale, ma anche per l’introduzione di una normazione primaria il cui carattere di necessaria specialità derogatoria rispetto al vigente quadro di disciplina trova necessario fondamento nell’esigenza di fronteggiare un’evenienza avente elevatissimo carattere di allarme sociale e di pericolosità igienico-sanitaria (oltre che risonanza planetaria, mercè la diffusione che del fenomeno era stata fornita dagli strumenti mediatici di comunicazione) con l’adozione di uno strumento (il decreto legge) avente l’indispensabile immediatezza precettiva.
Lo scrutinio di rilevanza – rimesso, ai fini dell’eventuale sottoposizione della legittimità costituzionale della legge-provvedimento, al giudice investito del merito della controversia – non può pertanto risolversi se non con una valutazione di premiante rilevanza da annettersi agli interessi di primario rango costituzionale che il complesso di disposizioni introdotte dal decreto legge 90/2008 ha inteso tutelare nell’ambito di una situazione che presentava i caratteri (non soltanto della non dilazionabile urgenza del provvedere, quanto, ulteriormente) del necessario impiego dello strumento legislativo al fine di promuovere l’adozione di quelle misure – veicolate anche dalla consentita derogabilità al vigente quadro normativo di disciplina – necessarie al fine di ricostituire corrette condizioni di sicurezza ed igienicità ambientale, di salvaguardia della salute dei cittadini, di ripristino e mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblici.
3.3 Se il bilanciamento dei valori operato dal decreto legge all’esame consente al Collegio di escludere che la valenza premiante attribuita alle categorie di interessi ora indicate riveli tratti di illogicità suscettibili di condurre all’apprezzamento delle censure di incostituzionalità concernenti la tutela della salute, del paesaggio e del territorio, nonché l’uguaglianza dei cittadini, deve poi escludersi decisamente che l’introdotta deroga si ponga in violazione delle pure evocate disposizioni della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.
La disciplina di cui al decreto legge 90/2008, lungi dal determinare un (peraltro indimostrato) vulnus agli interessi di protezione ambientale promossi dalla stessa CEDU quale indefettibile complemento della tutela riservata alla personalità dell’individuo, ha piuttosto inteso introdurre, all’interno del rappresentato quadro di estrema emergenzialità, misure (senz’altro eccezionali) in difetto delle quali gli interessi stessi avrebbero subito un’irreversibile deriva degenerativa a fronte della situazione di incontrollabile degrado delle condizioni igienico-sanitarie che aveva coinvolto estese aree (anche urbane) nella Regione Campania.
La prospettiva che sembra ispirare la tesi svolta dalla parte ricorrente va quindi necessariamente ribaltata: e l’apprezzamento in ordine alla compatibilità (non solo costituzionale, ma anche) con le disposizioni della Convenzione Europea va necessariamente condotta valutando, a fronte degli interessi di primaria rilevanza rispettivamente (ma, sovente, coincidentemente) tutelati, l’adeguatezza dello strumento con il quale si è inteso porre riparo ad una situazione i cui tratti di non altrimenti fronteggiabile criticità adeguatamente incontrano lettura dell’ampiamente illustrata pregiudizialità che l’ulteriore protrarsi della situazione connessa alla gestione dei rifiuti avrebbe arrecato a valori meritevoli di prioritaria tutela.
In altri termini, è proprio la corretta decifrazione dei presupposti legittimanti l’intervento legislativo extra ordinem a persuadere della compatibilità di esso con i valori fondanti espressi dalla Carta costituzionale: dovendosi per l’effetto ribadire, sulla base del medesimo fondamento giustificativo, l’incondivisibile assunto che ha condotto parte ricorrente ad eccepire la violazione di talune disposizioni contenute nella CEDU, alla luce della tensione teleologica che connota il quadro valoriale promanante da quest’ultima.
3.4 Intende soffermarsi il Collegio, sempre nel quadro della denunciata incostituzionalità delle disposizioni introdotte dal decreto legge 90/2008, sulla lamentata effrazione che sarebbe stata consumata a danno delle prerogative legislative che il vigente quadro normativo riconosce alle Regioni in materia di tutela ambientale e disciplina dello smaltimento dei rifiuti.
Contrariamente a quanto sostenuto nel gravame, la Corte Costituzionale ha ripetutamente affermato che:
- i rifiuti rientrano nella competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente (sentenze nn. 61 del 5 marzo 2009 e 10 del 23 gennaio 2009; cfr., inoltre, sentenze nn. 277 del 16 luglio 2008 e 62 del 14 marzo 2008): con la conseguenza che non può riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela dell'ambiente (cfr. sentenza n. 378 del 14 novembre 2007);
- le Regioni, nell'esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la normativa statale di tutela dell'ambiente, ma possono stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.) livelli di tutela più elevati: con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al fine non di tutelare l'ambiente, già salvaguardato dalla disciplina statale, bensì di disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze.
Se, quindi, spetta allo Stato disciplinare l'ambiente come un'entità organica, dettando cioè norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parte del tutto, la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale “primario” (sentenza n. 151 del 1986) ed “assoluto” (sentenza n. 641 del 1987), e deve garantire (come prescrive il diritto comunitario) un elevato livello di tutela, come tale inderogabile dalle altre discipline di settore (cfr. Corte Costituzionale, 18 aprile 2008 n. 104).
La sentenza da ultimo citata, in particolare, ha sottolineato che, “accanto al bene giuridico ambiente in senso unitario, possono coesistere altri beni giuridici aventi ad oggetto componenti o aspetti del bene ambiente, ma concernenti interessi diversi, giuridicamente tutelati”: conseguentemente qualificando la materia dell’ambiente come “materia trasversale”, “nel senso che sullo stesso oggetto insistono interessi diversi: quello alla conservazione dell'ambiente e quelli inerenti alle sue utilizzazioni”.
In questi casi, la disciplina unitaria di tutela del bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materia di competenza propria, che riguardano l'utilizzazione dell'ambiente, e, quindi, altri interessi: la disciplina statale relativa alla tutela dell'ambiente atteggiandosi come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevata nell'esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell'ambiente.
Quanto sopra riportato induce il Collegio a disattendere le censure con le quali parte ricorrente ha, come dianzi accennato, eccepito l’asseritamente illegittima “invasione di campo” che il corpo normativo all’esame avrebbe consumato rispetto alle prerogative legislative regionali ed alle attribuzioni amministrative rimesse agli enti locali: alla riconosciuta spettanza allo Stato della potestà legislativa in materia ambientale ed alla parimenti acclarata inerenza a quest’ultimo della disciplina relativa ai rifiuti accedendo la manifesta infondatezza delle doglianze di cui sopra, in ragione dell’incondivisibile violazione dell’art. 117 Cost. ad opera del decreto legge 90/2008.
3.5 Né, sotto altro profilo, la (parziale) dislocazione dell’area interessata dalla realizzanda discarica all’interno del territorio di competenza del Parco Nazionale del Vesuvio assurge a rilievo inficiante (non soltanto della previsione legislativa presupposta, ma anche) degli atti amministrativi con il presente mezzo di tutela avversati.
Prevede infatti la legge 6 dicembre 1991 n. 394 (legge quadro sulle aree protette) che all’interno del territorio dei Parchi nazionali sono vietati, fra l’altro, l'apertura e l'esercizio di cave, di miniere e di discariche, nonché l'asportazione di minerali (art. 11, comma 3, lett. b).
Tale divieto, tuttavia, non riveste carattere di assoluta insuperabilità, alla luce di quanto stabilito dal successivo comma 4: il quale demanda al regolamento del Parco stesso l’individuazione delle ipotesi di consentita deroga alle prescrizioni del predetto comma 3.
Se è vero che una disposizione regolamentare è suscettibile di incidere sulla inderogabilità del divieto di che trattasi, e se è altrettanto vero che rientra comunque nella competenza statale la disciplina della materia ambientale, non si ha, invero, motivo di dubitare della legittimità di una previsione (quale quella concernente la localizzazione geografica della realizzanda discarica in località Cava Vitiello nel Comune di Terzigno) che abbia introdotto una deroga al divieto di cui al citato art. 11 della legge 394/1991: in proposito dovendosi osservare come il rango primario della norma legislativa non soltanto conferisce alle relative previsioni valenza premiante rispetto alle previgenti disposizioni promananti da equipollente fonte, ma, a fortiori, consente ad essa di imporsi, con ogni evidenza, rispetto ad eventuali dissonanti disposizioni promananti da previsione regolamentare.
4. Se, alla stregua di quanto precedentemente osservato, non possono trovare accoglimento, sotto il profilo della non manifesta infondatezza, le censure diffusamente esposte in tema di denunciata illegittimità costituzionale delle disposizioni introdotte dal decreto legge 90/2008, analogo giudizio di incondivisibilità il Collegio sente di esprimere con riferimento al (pure eccepito) contrasto delle suddette previsioni rispetto al quadro normativo comunitario in tema di smaltimento dei rifiuti.
4.1 L’art. 4 della Direttiva 26 aprile 1999 n. 1999/31/CE, relativa alle discariche dei rifiuti, stabilisce che ciascuna discarica è classificata in una delle seguenti categorie:
La stessa classificazione è prevista dall’art. 4 del D.Lgs. 36/2003, recante attuazione della suindicata direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti.
L’art. 184 del D.Lgs. 152/2006 classifica i rifiuti, secondo l’origine, in rifiuti urbani e rifiuti speciali e, secondo le caratteristiche di pericolosità, in rifiuti pericolosi e rifiuti non pericolosi.
L’art. 9, comma 2, del decreto legge 90/2008 ha previsto che gli impianti di cui al primo comma (fra i quali è ricompreso quello oggetto della presente controversia) sono autorizzati allo smaltimento dei rifiuti contrassegnati dai seguenti codici CER: 19.12.12; 19.05.01; 19.05.03; 20.03.01; 19.01.12; 19.01.14; 19.02.06; 20.03.99.
I rifiuti contrassegnati dagli indicati codici CER non sono rifiuti pericolosi in quanto, ai sensi dell’art. 184, comma 5, del D.Lgs. 152/2006, sono pericolosi i rifiuti non domestici indicati espressamente come tali, con apposito asterisco, nell’elenco di cui all’allegato D alla parte quarta del decreto, sulla base degli allegati G, H e I della medesima parte quarta.
L’allegato D contiene l’elenco dei rifiuti istituito conformemente all’art. 1, lett. a), della direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti e all’art. 1, paragrafo 4, della direttiva 91/689/CEE relativa ai rifiuti pericolosi di cui alla decisione della Commissione 2000/532/CE del 3 maggio 2000.
I rifiuti contrassegnati nell’elenco con un asterisco (*) sono rifiuti pericolosi ai sensi della direttiva 91/689/CEE relativa ai rifiuti pericolosi e ad essi si applicano le disposizioni della medesima direttiva, a condizione che non trovi applicazione l’art. 1, paragrafo 5.
L’elenco di cui all’allegato D definisce la tipologia di rifiuti afferenti ad ogni codice CER e, per quanto interessa in questa sede, fornisce le seguenti qualificazioni:
- il codice 19.12.12 corrisponde ad altri rifiuti (compresi materiali misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti, diversi da quelli di cui alla voce 19.12.11;
- il codice 19.05.01 corrisponde a parte di rifiuti urbani e simili non compostata;
- il codice 19.05.03 corrisponde a compost fuori specifica;
- il codice 20.03.01 corrisponde a rifiuti urbani non differenziati;
- il codice 19.01.12 corrisponde a ceneri pesanti e scorie, diverse da quelle di cui alla voce 19.01.11;
- il codice 19.01.14 corrisponde a ceneri leggere, diverse da quelle di cui alla voce 19.01.13;
- il codice 19.02.06 corrisponde a fanghi prodotti da trattamenti chimico-fisici, diversi da quelli di cui alla voce 19.02.05;
- il codice 20.03.99 corrisponde a rifiuti urbani non specificati altrimenti ed a tale tipologia, ai sensi dell’art. 9, comma 3, della legge 123/2008, sono assimilati i rifiuti urbani oggetto di incendi dolosi o colposi, salva diversa classificazione effettuata dal gestore prima del conferimento in discarica.
Tali tipologie afferiscono a rifiuti non pericolosi, in quanto non contrassegnati da asterisco.
Diversamente, rifiuti pericolosi sono quelli il cui smaltimento è autorizzato presso i suddetti impianti, nel rispetto della distinzione tra categorie di discariche di cui alla normativa comunitaria tecnica di settore, contraddistinti dai seguenti codici CER:
- codice 19.01.11*, corrispondente a ceneri pesanti e scorie, contenenti sostanze pericolose;
- codice 19.01.13*, corrispondente a ceneri leggere, contenenti sostanze pericolose;
- codice 19.02.05*, corrispondente a fanghi prodotti da trattamenti chimico-fisici, contenenti sostanze pericolose;
- codice 19.12.11*, corrispondente ad altri rifiuti (compresi materiali misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti, contenenti sostanze pericolose, per il solo parametro “idrocarburi totali”, provenienti dagli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti urbani.
4.2 Ciò osservato, l’art. 9, comma 2, del decreto legge 90/2008 – diversamente da quanto argomentato dalla parte ricorrente – fa espressamente salva (mantenendone e ribadendone la perdurante operatività) la distinzione tra categorie di discariche di cui alla normativa comunitaria tecnica di settore, vale a dire la distinzione tra discarica per rifiuti inerti, discarica per rifiuti non pericolosi e discarica per rifiuti pericolosi.
La norma, nell’autorizzare lo smaltimento anche di rifiuti pericolosi nel rispetto di tale normativa, va quindi – evidentemente – intesa nel senso che se la discarica è classificata come discarica per rifiuti non pericolosi, lo smaltimento dei rifiuti pericolosi (contraddistinti dai codici CER asteriscati) non è comunque (in essa) promiscuamente ammissibile.
In altri termini, la disposizione, nell’autorizzare lo smaltimento nei siti individuati di alcune tipologie di rifiuti non pericolosi e di altre tipologie di rifiuti pericolosi, non ha affatto inteso istituire una differente categoria di discarica (non prevista né dalla normativa comunitaria né da quella nazionale), in cui sia possibile smaltire indistintamente rifiuti pericolosi e non pericolosi; ma ha, piuttosto, specificato i rifiuti che possono essere – alternativamente – smaltiti a seconda che la discarica sia classificata come discarica per rifiuti pericolosi o come discarica per rifiuti non pericolosi.
Pertanto, da un lato, la norma di legge nazionale non è contrastante con la normativa comunitaria in materia di discariche, dall’altro, nella discarica di Terzigno (così come nelle altre discariche contemplate nel testo legislativo all’esame) non è ammesso, lo smaltimento di rifiuti sia pericolosi che non pericolosi.
Del resto, stabilito quanto sopra con riferimento alla vocazione (necessariamente unitaria, quanto alla tipologia dei rifiuti suscettibili di smaltimento) della discarica, le censure con le quali parte ricorrente lamenta la violazione delle illustrate prescrizioni comunitarie difettano di concretezza ed attualità.
Infatti, dagli atti di causa non è dato evincere che la discarica che verrà realizzata in località Cava Vitiello abbia il lamentato carattere “promiscuo”: e ciò in quanto, se – come si è avuto modo di appurare – il contestato decreto di occupazione è unicamente preordinato all’effettuazione di indagini geologiche ed idriche aventi carattere di necessaria prodromicità rispetto alla realizzazione dell’impianto di discarica, quest’ultimo (come osservato dalla difesa erariale nella sopra citata memoria: cfr. pag. 7) è ancora ben lungi dall’essere definito finanche nelle componenti progettuali definitive.
Soltanto se, in esito allo svolgimento dei suddetti approfondimenti preliminari, la competente Autorità dovesse orientare le determinazioni di competenza nel senso di destinare alla discarica in questione rifiuti al contempo pericolosi e non pericolosi, allora:
- non soltanto la lamentata vulnerazione dei principi comunitari precedentemente illustrati assumerebbe la necessaria attualità e concretezza;
- ma, di più, verrebbe a delinearsi un palese contrasto degli eventuali atti di configurazione di una discarica in tal senso “promiscua” rispetto alle stesse indicazioni promananti dal decreto legge 90/2008, laddove (come pure sopra esplicitato) esso espressamente stabilisce (art. 2, comma 1) che l’individuazione dei siti da destinare a discarica debba intervenire “fatto salvo l'obbligo di assicurare le misure indispensabili alla tutela della salute e dell'ambiente previste dal diritto comunitario”.
In altri termini, atteso che la normativa comunitaria tecnica di settore impone che la classificazione tra discariche per rifiuti inerti, discariche per rifiuti non pericolosi e discariche per rifiuti pericolosi sia rispettata, la classificazione impressa alla discarica in questione per quanto già esposto è del tutto compatibile con la norma di legge in quanto quest’ultima, nell’autorizzare lo smaltimento nei siti individuati di alcune tipologie di rifiuti non pericolosi e di altre tipologie di rifiuti pericolosi non ha affatto inteso istituire una differente categoria di discarica, non prevista né dalla normativa comunitaria né da quella nazionale, in cui è possibile smaltire indifferentemente rifiuti pericolosi e non pericolosi, ma ha solo specificato i rifiuti che possono essere alternativamente smaltiti a seconda che la discarica sia classificata come discarica per rifiuti pericolosi o come discarica per rifiuti non pericolosi.
5. Parimenti non persuasive sono le doglianze con le quali parte ricorrente denuncia talune violazioni riguardanti la valutazione di impatto ambientale che deve precedere l’individuazione dei siti da destinare a discarica; in proposito lamentandosi il carattere (illegittimamente) derogatorio assunto dalla normativa all’esame rispetto alle pertinenti prescrizioni di derivazione comunitaria.
L’art. 9, comma 5, del decreto legge 90/2008, per l’evidente ragione che l’emergenza rifiuti in atto nella regione Campania richiede la compressione dei tempi e lo snellimento delle procedure amministrative, ha previsto una procedura per il rilascio della VIA in deroga alle norme nazionali e regionali vigenti.
A tal fine, peraltro, va osservato come l’ordinamento comunitario attribuisca agli Stati membri un certo margine di discrezionalità, atteso che, ai sensi dell’art. 2, comma 1, della Direttiva 27 giugno 1985 n. 85/337/CE (Direttiva del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati), gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e una valutazione del loro impatto.
La stessa Direttiva (art. 1, comma 5) stabilisce che le relative disposizioni non trovano applicazione relativamente “ai progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo nazionale specifico, inteso che gli obiettivi perseguiti dalla presente direttiva, incluso l’obiettivo della disponibilità delle informazioni, vengono raggiunti tramite la procedura legislativa”.
Proprio le disposizioni introdotte dal decreto legge 90 integrano, ad avviso del Collegio, quell’“atto legislativo specifico”, in presenza del quale, secondo quanto disposto dalla Direttiva di cui sopra, è consentita la derogabilità alle disposizioni aventi generale applicazione in tema di valutazione di impatto ambientale.
E, in ogni caso, il carattere ancora largamente preliminare assunto dagli atti censurati rispetto all’approvazione dei diversi stadi di progettazione (preliminare e definitiva) riguardanti la discarica de qua esclude che la lamentata violazione delle anzidette prescrizioni abbia carattere di attuale consistenza: e ciò in quanto sia le anzidette elaborazioni progettuali, sia lo studio di impatto ambientale (nel momento in cui, ovviamente, tali elementi avranno ricevuto il necessario grado di perfezionamento e completamento) saranno suscettibili di essere assoggettati alla procedura indicata dal comma 5 dell’art. 9 del decreto legge 90/2008.
Quest’ultima, alla luce (non soltanto del carattere derogabile assunto dalle prescrizioni di riferimento della suindicata Direttiva comunitaria, ma anche) dell’eccezione di cui al (pure riportato comma 5 dell’art. 1 della Direttiva stessa, ben possono formare oggetto di diversa configurazione (anche di carattere derogatorio): per l’effetto non rinvenendosi – alla luce della prevista deroga alle disposizioni relative alla valutazione di impatto ambientale (VIA) di cui al D.Lgs. 152/2006 (come modificato dal D.Lgs. 4/2008), “nonché alla pertinente legislazione regionale in materia per la valutazione relativa all'apertura delle discariche ed all'esercizio degli impianti” – carattere di illegittimità nelle previsioni legislative che attribuiscono:
- al Sottosegretario di Stato il potere di procedere “alla convocazione della conferenza dei servizi che è tenuta a rilasciare il proprio parere entro e non oltre sette giorni dalla convocazione”;
- ed al Consiglio dei Ministri, “qualora il parere reso dalla conferenza dei servizi non intervenga nei termini previsti”, ovvero sia negativo, la prerogativa di esprimersi “in ordine al rilascio della VIA entro i sette giorni successivi”;
prescrizioni, queste ultime, la cui non irragionevole configurazione (anche in presenza del potere “sostitutivo” come sopra rimesso ai suindicati organismi statali) trova elementi di ulteriore validazione ove si consideri che la conferenza dei servizi esercita un potere di amministrazione consultiva e non di amministrazione attiva (non essendo essa tenuta ad assumere decisioni, quanto, piuttosto, a rendere un parere non vincolante).
Né, in ogni caso, possono essere ipotizzati elementi di illegittimità a fronte di un eventuale mancato esame della posizione manifestata da taluno dei soggetti partecipanti alla conferenza, atteso che, se le Amministrazioni partecipanti non sono titolari di alcun potere di “veto”, ben è rimesso alla Conferenza di servizi l’espressione di un parere (eventualmente) favorevole ancorché in presenza del dissenso di alcune Amministrazioni interessate, senza che ciò possa comportare alcun onere di analitica confutazione di ogni osservazione formulata e senza che ciò necessariamente ridondi in un vizio di istruttoria e di motivazione nel rilascio della VIA.
6. La circostanza che la particolare allocazione del sito non sarebbe stata preceduta, in ragione delle peculiarità geomorfologiche dell’area, dai necessari approfondimenti istruttori (in quanto l’organo commissariale avrebbe dovuto valutare prioritariamente la possibilità di individuazione di siti alternativi) non è idonea a dare conto dell’illegittimità dell’azione amministrativa.
Impregiudicato lo svolgimento (e gli esiti) degli accertamenti preliminari a fronte ed in vista dei quali è stata adottata l’avversata determinazione di occupazione d’urgenza, va in proposito osservato come la Sezione già abbia avuto modo di chiarire che, ai sensi dell’art. 5, comma 1, del decreto legge 263/2006 (come sostituito dalla legge di conversione 290/2006) – la cui ratio è evidentemente volta a distribuire tra le popolazioni interessate i disagi derivanti dalla situazione di emergenza nel settore dei rifiuti onde evitare che i disagi stessi possano gravare sempre sulle stesse realtà territoriali – il Commissario delegato:
- da un lato, dovrebbe tenere conto del carico e degli impatti ambientali gravanti sull’area interessata
- e, dall’altro, dovrebbe prioritariamente valutare la possibilità di individuare siti ubicati in aree diverse (cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 20 febbraio 2009 n. 1797).
Tuttavia, nel caso di specie, il sito da destinare a discarica è stato individuato con norma di legge: per cui, come già in precedenza evidenziato, la doglianza, volta nella sostanza a censurare un provvedimento commissariale, non può trovare accoglimento in ragione dell’operata traslazione al sovraordinato atto normativo primario (ed alle prerogative all’atto dell’approvazione di esso esercitate dal Legislatore) della scelta in ordine all’ubicazione dei siti nei quali realizzare le discariche.
7. Parimenti inaccoglibili sono le censure con le quali parte ricorrente ha denunciato l’illegittimità della disposizione con la quale, relativamente all’adozione degli atti concernenti il procedimento ablatorio (occupazione e successiva espropriazione delle aree per la realizzazione della discarica), è stata autorizzata la deroga alle disposizioni di cui al D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, come modificato dal D.Lgs. 27 dicembre 2002 n. 302 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità).
L’affermato carattere inficiante che affliggerebbe la relativa previsione (contenuta nel comma 1 dell’art. 18 del decreto legge 90/2008) viene ascritto al carattere generalizzato – e, conseguentemente, indiscriminato – della deroga al suindicato corpo normativo: laddove si sostiene che l’ammissibilità dell’esercizio del potere derogatorio dovrebbe transitare attraverso l’analitica individuazione delle singole disposizioni suscettibili di non trovare applicazione relativamente ad una specifica fattispecie.
La sollevata problematica non è sconosciuta alla Sezione.
Con una serie di pronunzie (nn. 14142, 14144, 14145, 14147, 14148, 14149, 14150, 14151, 14152, 14153, 14154, 14155, 14156 del 28 dicembre 2007) è stato infatti rilevato – con riferimento alle prescrizioni dettate dalla legge 225/1992 in materia di interventi di protezione civile ed in relazione agli interventi straordinari in essa contemplati al fine di sovvenire a situazione di criticità configuranti la presenza di uno stato emergenziale – che la possibilità di adozione, ad opera dei Commissari delegati (art. 5, comma 4, della legge n. 225 del 1992), di provvedimenti in deroga ad ogni disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico (art. 5, comma 2, della stessa legge n. 225 del 1992), deve necessariamente esercitarsi nei limiti in cui sussista un nesso di strumentalità tra la temporanea sospensione delle norme e l'attuazione degli interventi (con riveniente esigenza di correlazione fra la consentita derogabilità normativa e le esigenze strettamente necessarie per gli interventi stessi).
Nell'ambito di tali limiti (affinché possa dirsi scongiurato “qualsiasi pericolo di alterazione del sistema delle fonti”: cfr. Corte Costituzionale, 5-14 aprile 1995 n. 127), è ulteriormente imprescindibile che l'autorità amministrativa si faccia carico ex ante di individuare “le principali norme” che, applicabili in via ordinaria, pregiudicherebbero invece l'attuazione degli interventi di emergenza.
Se la sistemazione teorica con la quale la Sezione ha inteso circoscrivere la consentita derogabilità del vigente quadro normativo ad opera di atti amministrativi emanati ai sensi della legge 225/1992 va, in questa sede, convintamente ribadita, è peraltro opportuno osservare come la vicenda ora all’esame proponga all’attenzione del Collegio una vicenda che rivela inassimilabile fondamento normativo: per l’effetto non risultando utilmente esportabile alla fattispecie all’esame il divisato principio della necessaria specificazione (e della complementare analitica individuazione) delle disposizioni dell’ordinamento derogabili.
Infatti – e diversamente dall’ipotesi in cui la deroga venga stabilita con atto amministrativo (ordinanza presidenziale adottata nell’esercizio dei poteri di protezione civile) – nel caso che ne occupa è la stessa fonte normativa primaria (decreto legge) ad essersi data carico, nel quadro dell’eccezionale situazione emergenziale alla quale si è inteso estendere l’intervento), delle previsioni legislative suscettibili di disapplicazione derogatoria: per l’effetto dovendosi escludere che una successiva, quanto equiordinata, fonte dell’ordinamento non potesse (come in effetti è avvenuto) disporre la sostituzione (anche) di un intero complesso normativo limitatamente ad una vicenda i cui chiari connotati di specialità (ancora una volta dovendo richiamarsi le considerazioni diffusamente esposte dal Collegio circa il fondamento giustificativo del decreto legge 90) legittimamente integravano idoneo presupposto per una disciplina (pur diffusamente) derogatoria rispetto al vigente quadro normativo.
8. Manifestamente infondata si rivela, poi, la doglianza con la quale parte ricorrente lamenta la mancata previsione, in una con l’adozione del provvedimento di occupazione d’urgenza, della prevista indennità.
È la stessa ordinanza n. 25849 del 15 dicembre 2008, infatti, a rinviare “a successivo provvedimento la determinazione dell’indennità di espropriazione”; e a dare atto della “improrogabile esigenza di disporre l’occupazione anticipata delle aree” in deroga all’art. 22-bis del D.P.R. 327/2001 (il quale prevede che “qualora l'avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da non consentire, in relazione alla particolare natura delle opere, l'applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell'articolo 20, può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, decreto motivato che determina in via provvisoria l'indennità di espropriazione, e che dispone anche l'occupazione anticipata dei beni immobili necessari”).
Ciò osservato, appare del tutto intuibile come la determinazione dell’indennità spettante ai proprietari incisi dalla potestà ablatoria debba conseguire alla necessaria valutazione del valore dei relativi immobili: per l’effetto dovendosi escludere che fin dall’adozione del provvedimento occupatorio – ed in presenza della consentita derogabilità ex lege alle pertinenti disposizioni ex D.P.R. 327/2001 – l’indennità in questione dovesse essere obbligatoriamente determinata.
9. Alla riscontrata infondatezza dei motivi d’impugnativa accede l’infondatezza del ricorso, che deve essere conseguentemente respinto.
La particolare complessità delle tematiche coinvolte dalla definizione della controversia integra, ad avviso del Collegio, la presenza di giusti motivi per compensare fra le parti costituite le spese di lite.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I – respinge il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2009 con l'intervento dei Magistrati:
Il 18/01/2010

References: art. 9
 art. 11
 Art. 9
 Art. 9
 art. 1
 art. 2
 art. 9
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 11