Source: https://2012-2017.nosdeputes.fr/14/seance/7624
Timestamp: 2019-01-20 17:25:46+00:00

Document:
Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire : Réunion du 25 janvier 2017 à 9h30
Réunion du 25 janvier 2017 à 9h30
La Commission du développement durable et de l'aménagement du territoire a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de Mme Pascale Got, la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique (n° 4377).
Mes chers collègues, notre Commission se réunit ce matin pour examiner, en deuxième lecture, la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique.
Je rappelle que l'Assemblée nationale a adopté la proposition de loi en séance publique le jeudi 1er décembre 2016. Le Sénat l'a examinée en commission le 21 décembre et l'a adoptée en séance publique le mercredi 11 janvier. Le texte revient donc en deuxième lecture à l'Assemblée nationale et il est inscrit à l'ordre du jour du mardi 31 janvier après-midi.
Le secrétariat de la Commission avait reçu 30 amendements, dont 29 de la rapporteure, Mme Pascale Got, à qui je vais maintenant céder la parole. Compte tenu des retraits, il reste aujourd'hui 24 amendements à examiner.
Pascale Got, rapporteure
Mon intervention va consister à faire le point sur les avancées et les reculs que l'on peut constater à l'issue de la lecture du texte au Sénat, en rappelant quels sont les objectifs de la proposition de loi.
Je commencerai par souligner que ce texte ne vise pas à une modification de la loi Littoral, mais bien une adaptation des littoraux, notamment face à l'érosion. Cette proposition de loi émane d'un travail concerté du Comité stratégique de l'évaluation du trait de côte, qui avait réuni élus, associations et scientifiques en vue d'apporter des outils aux élus locaux qui s'étaient engagés dans des stratégies de relocalisation ou de repli et qui, au moment où ils devraient amorcer ces stratégies locales, se trouvent dans l'incapacité de le faire.
Afin de les aider, nous avions proposé plusieurs outils, à commencer par la reconnaissance juridique du trait de côte dans le code de l'environnement, mais aussi la reconnaissance des stratégies locales, régionales ou nationales et leur articulation dans les plans de prévention des risques naturels et les documents d'urbanisme.
Nous avions également souhaité faire en sorte de préserver l'équilibre des littoraux, qui vont continuer à accueillir de la population et doivent maintenir intacte leur attractivité : nous avions donc essayé de rendre compatibles le développement de l'économie et les principes du développement durable, en prenant en compte la nécessité de mieux protéger nos écosystèmes. Plus globalement, nous avions été amenés à développer la culture du risque et à parfaire l'information auprès de nos concitoyens et des populations concernées.
Le Sénat a choisi de conforter le coeur de la loi par rapport aux objectifs que je viens d'évoquer. Au sujet des zones d'activité résiliente et temporaire (ZART), il a ainsi entériné le principe, posé en première lecture, selon lequel la constitution de ZART relevait de la compétence des collectivités locales.
Nous avions introduit dans le texte l'idée d'une zone de mobilité du trait de côte, afin que, dans le cadre d'une opération d'aménagement global, on puisse gérer le bâti existant, mais aussi inclure tout ce qui concerne la protection des écosystèmes – ce qui répondait à une demande formulée par les territoires ultramarins. Le Sénat ayant supprimé cette disposition, je propose de la réintroduire.
Pour ce qui est de l'information à apporter à nos concitoyens, notamment au moment de l'achat de biens se trouvant dans une zone à risque, le Sénat s'est prononcé contre le principe adopté en première lecture, estimant que sa mise en application suscitait des difficultés. Je pense que ce n'est pas le cas et qu'il convient d'informer dès que possible les futurs acquéreurs d'un bien que l'érosion est susceptible de menacer ce bien auquel ils s'intéressent – il ne faut pas attendre le passage devant le notaire pour que cette information soit portée à leur connaissance –, et vous propose donc de réintroduire dans le texte le principe de cette information.
Le Sénat a entériné les exonérations fiscales, dès lors qu'il y aurait création d'entreprise dans les ZART concernées. Il a confirmé le dispositif d'indemnisation des 78 copropriétaires de l'immeuble Le Signal, à Soulac-sur-Mer, en Gironde, mais en reformulant le texte, ce qui fragilise le dispositif sur le plan juridique. Je vous proposerai donc de maintenir le dispositif d'indemnisation, mais en rétablissant le texte initial.
Nos collègues du Sénat ont également évoqué la création du bail réel immobilier littoral, en en précisant le contour ; nous pourrons, à notre tour, apporter quelques précisions par voie d'amendement.
Les aspects financiers sont essentiels dans cette proposition de loi. En première lecture à l'Assemblée nationale, la ministre du logement avait annoncé un fonds d'adaptation, sans en préciser les contours – qui n'ont pas davantage été délimités lors de la discussion au Sénat, ce qui fait que les sénateurs ont préféré revenir à un fonds existant déjà, le fonds Barnier. Comme eux, j'estime qu'à défaut de précisions sur le fonds d'adaptation, il est préférable d'en rester au fonds Barnier.
Enfin, il est un sujet qui fait polémique, celui des modifications apportées à la loi Littoral – les sénateurs ont introduit pas moins de cinq dérogations importantes à cette loi, ce qui a suscité de nombreuses réactions. Je rappelle que ce texte n'a pas vocation à modifier la loi Littoral, mais vise essentiellement à la relocalisation des activités et des biens. C'est pourquoi je proposerai un amendement en ce sens, non sans avoir préalablement envisagé la suppression totale de l'article 9A introduit par le Sénat.
Nous avions eu une discussion sur la nécessité d'adapter la loi Littoral au coeur du texte, et de répondre aux situations ubuesques rencontrées sur le terrain. Pour ce qui est de la notion d'adaptation, je regrette que le Sénat n'ait pas suivi l'amendement du Gouvernement qui introduisait des notions d'adaptation pouvant faire l'unanimité. Nous devons à la fois être en mesure de résoudre la problématique des dents creuses – car le fait que la jurisprudence soit loin d'être fixée se traduit par des situations absurdes – et celle de la relocalisation des activités agricoles, forestières et de cultures marines. À cet égard, je vous annonce d'ores et déjà que je ne suivrai pas les sénateurs sur la question des annexes, leur position ne pouvant conduire qu'à aggraver le mitage, alors que l'installation d'annexes à proximité de l'existant est déjà possible.
Je pense que nous devons manier avec prudence la notion de relocalisation d'activités économiques : les exceptions ne sauraient devenir le principe.
Pour en revenir à l'adaptation à la loi Littoral, je souhaite que nous en restions à des adaptations très mesurées de ce texte, que nous devons veiller à ne pas fragiliser. Nous devons raison garder, et je m'attacherai pour ma part à ce que nous trouvions un équilibre acceptable en tout point : en aucun cas je n'accepterai d'être la fossoyeuse de la loi Littoral. En d'autres termes, la présente proposition de loi ne saurait être le réceptacle des tentatives infructueuses de modifier la loi Littoral intervenues au cours de cette législature. Afin de répondre aux attentes légitimes des élus locaux qui souhaitent mettre en oeuvre des stratégies locales, je vous demande de faire en sorte de rester au coeur du sujet de cette proposition de loi.
Le groupe Socialiste, écologiste et républicain partage l'analyse de Mme la rapporteure, que ce soit sur les points positifs de ce texte ou sur les inquiétudes qu'il peut susciter. En tout état de cause, le travail effectué par le Sénat sur le texte nous permet d'examiner celui-ci en deuxième lecture, ce qui laisse espérer une adoption définitive avant la fin de la présente mandature. C'est important pour les élus locaux.
Nous sommes solidaires de la position exprimée par notre rapporteure au sujet de l'adaptation de la loi Littoral : c'est le point dur de cette proposition de loi. Le texte qui nous est soumis innove sur l'accompagnement de la stratégie des élus locaux, tout en préservant cet outil efficace qu'est la loi Littoral. C'est dans cet esprit que notre groupe sera aux côtés de la rapporteure et soutiendra ses amendements.
Au nom du groupe Les Républicains, je veux rendre hommage au travail effectué en première et en deuxième lecture par Mme la rapporteure. Comme elle l'a dit, ce texte n'a pas vocation à défaire la loi Littoral qui, entrée en vigueur en 1986, s'impose sur l'ensemble du littoral français. Cela dit, la loi Littoral ne concerne pas que les côtes maritimes, mais s'applique également en montagne, sur les bords de certains lacs, ce qui nous semble obsolète. Sans vouloir remettre cette loi en cause, il nous semble nécessaire de travailler sur la notion de constructibilité en deuxième lecture du présent texte, et de nous interroger sur les possibilités de dérogation pour les autorisations d'extension d'urbanisme, étant précisé qu'un certain nombre de villages ont des projets qui se trouvent souvent contraints par la loi Littoral, au-delà même de l'évolution du trait de côte.
Par ailleurs, s'il est permis de penser qu'un trop grand nombre de personnes vivent sur les côtes françaises, une autre question se pose, celle des métiers exercés historiquement sur les côtes – je pense notamment aux pêcheurs et aux ostréiculteurs –, qui ne doivent pas se trouver contraints par des dispositions trop rigides. Sans parler d'une remise en cause de la loi Littoral, celle-ci doit nécessairement comprendre des adaptations, sous la forme de dérogations accordées au profit des professionnels concernés, comme l'ont proposé les sénateurs.
D'après le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), la hausse des températures sur notre planète entraînera une hausse du niveau des mers et des océans, évaluée de 26 à 55 centimètres dans le monde d'ici à 2100 dans l'hypothèse la plus optimiste, et de 45 à 82 centimètres pour les estimations les plus pessimistes.
D'ores et déjà, au niveau mondial, le niveau marin s'est élevé de près de 19 centimètres entre 1901 et 2011, avec une nette accélération ces dernières décennies. Entre 1993 et 2014, la hausse a été de 6,7 centimètres au niveau mondial, avec des différences régionales marquées. En France métropolitaine, aux Antilles et à La Réunion, le taux d'élévation le long des côtes est proche de la moyenne mondiale, tandis qu'en Polynésie et en Nouvelle-Calédonie, cette hausse est plus sensible.
Ce ne sont pas moins de 1 700 kilomètres de côtes qui sont ainsi menacées par l'érosion marine qui s'accélère, soit un quart du littoral français. Au-delà des chiffres, il suffit de se promener le long des côtes de ma région des Hauts-de-France, mais aussi de Seine-Maritime, et d'observer les éboulements de nos falaises, pour se rendre compte de l'importance de ce phénomène qui n'épargne aucun département côtier.
Selon les services du ministère de l'environnement, l'évolution du littoral correspondrait à la disparition de 3 100 terrains de rugby en un demi-siècle, de 1949 à 2005, soit 26 kilomètres carrés. Malgré la menace, l'attrait des bords de mer n'a jamais été aussi fort. La densité de population y est 2,5 fois supérieure à la moyenne nationale, et 4 millions d'habitants supplémentaires y sont attendus d'ici à 2040.
Le littoral français accueille par ailleurs des activités économiques variées, notamment touristiques, que l'érosion côtière met en péril. Les impacts physiques de la montée du niveau de la mer – submersion marine, érosion côtière – obligeront donc, à terme, la relocalisation d'un grand nombre de biens et d'activités. Il est indispensable que la France, qui dispose d'une façade maritime importante, anticipe mieux les conséquences de la montée des eaux sur son littoral. Quatre ans après le lancement de la stratégie nationale de gestion du trait de côte, il était donc essentiel que le Parlement se saisisse de cette question, notamment par cette proposition de loi.
Intégrer le recul du trait de côte dans les divers documents d'aménagement du territoire apparaît comme une sage décision, même si leur élaboration risque de peser sur les collectivités visées – qui ont d'ailleurs déjà réagi. Notre groupe accueille favorablement les modalités selon lesquelles doit être élaborée la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte : concertation entre l'État et les collectivités territoriales, la communauté scientifique, les acteurs socio-économiques et les associations concernées, puis publication vers le grand public par voie électronique.
Nous sommes également satisfaits que l'examen du texte à l'Assemblée nationale ait permis d'aligner le délai de révision de cette stratégie sur la durée de révision de la stratégie nationale de la mer et du littoral, soit six ans et non dix ans.
Nous nous interrogeons cependant sur certains points, à commencer par l'absence de délai prévu à ce stade par la proposition de loi pour enrichir les plans de prévention des risques – en l'occurrence, le risque de recul du trait de côte. Ne faudrait-il pas que le législateur indique un délai pour contraindre l'État à élaborer et mettre à jour ces plans ?
Ensuite, si nous ne sommes pas hostiles à l'idée d'un « bail réel immobilier littoral », nous nous interrogeons cependant sur sa pertinence. Ne serait-il pas possible, en l'état du droit, d'adapter de façon contractuelle, et ponctuellement, les modalités des baux emphytéotiques, plutôt que de créer une catégorie de bail pouvant uniquement être utilisée sur des zones restreintes ?
Je félicite notre rapporteure pour le travail qu'elle a accompli en s'appuyant en partie sur l'action précédemment engagée par notre collègue Chantal Berthelot, qui partage avec elle la présidence du Comité de national de suivi de la stratégie nationale de la gestion intégrée du trait de côte.
Nous avons largement abordé ce sujet en commission. Ainsi, le 12 février 2014, nous recevions M. Éric Chaumillon, enseignant chercheur à l'Université de La Rochelle et directeur adjoint de l'unité mixte de recherche « Littoral Environnement et Sociétés », qui a souligné l'urgence à agir. À ce jour, 24 % du littoral métropolitain subit une érosion et 23 % des terres urbanisées sont situées à moins de 250 mètres des côtes. Si le niveau de la mer s'élève globalement d'un millimètre par an depuis 6 000 ans, en France, nous enregistrons depuis quelques décennies une accélération de cette élévation, passée progressivement à 1,5, puis à 2 millimètres, pour atteindre aujourd'hui 3 millimètres par an – ce qui fait que le niveau des mers pourrait augmenter de 55 centimètres en un siècle.
S'il est nécessaire de légiférer, nous devons cependant veiller à ne pas fragiliser la loi Littoral, ce qui rend indispensable la recherche de compromis. Si nous sommes confrontés dans notre mission de législateur à de nombreux écueils, ceux qui se dressent devant nous lorsque nous entreprenons de rédiger des normes pour encadrer juridiquement des sujets qui évoluent rapidement – dans un monde qui lui-même ne cesse de se transformer – ne sont pas les moins redoutables.
Comme le disent les juristes, le trait de côte n'est régulier ni dans sa forme, ni dans sa structure.
Le soutien et la participation des élus des outre-mer à cette proposition de loi sur le trait de côte démontrent l'importance du sujet pour la France. Parmi les principaux objectifs poursuivis par ce texte, on trouve d'abord la levée des obstacles qui s'opposent à la prise en considération du recul du trait de côte, l'étude de la temporalité propre au phénomène, ainsi que des risques et conséquences qu'il présente pour l'aménagement du territoire.
Le recul du trait de côte a des implications multiples sur les problématiques d'urbanisme littoral, d'aménagement du territoire, d'économie, de gestion des écosystèmes côtiers, et de prévention des risques et de gestion du domaine public maritime.
Sans prétendre maîtriser tous les aspects techniques du sujet, je suis convaincu qu'il s'agit aussi d'un sujet politique significatif, sur lequel nous devons avancer ensemble – ce n'est pas mon collègue Olivier Falorni, élu de Charente-Maritime, qui me contredira sur ce point. Il ne s'agit pas de multiplier les contraintes juridiques pour les collectivités et les acteurs socio-professionnels, mais le risque existe, et il faut le prévenir.
Je reprends volontiers les propos d'Éric Chaumillon, chercheur en géologie marine du littoral, qui résume le problème en ces termes : « En somme, la question que pose la montée du niveau des océans est une question de bon sens : est-on prêt à défendre à tout prix tous les territoires que l'on a gagnés sur la mer ? Ne devrait-on pas évoluer d'un esprit de conquête vers un esprit d'adaptation ? »
Je pense à la fable Le Torrent et la rivière, de Jean de La Fontaine, dont la morale, consistant à se méfier de l'eau qui dort, doit attirer notre attention sur le fait que l'enjeu autour de l'érosion des littoraux nous est souvent invisible. Pourtant, nous avons tous en mémoire les drames provoqués par la tempête Xynthia, à La Faute-sur-Mer et dans d'autres communes, en février 2010.
Dès lors qu'est posé le principe de ne pas remettre en cause la loi Littoral, les députés du groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste voteront pour la proposition de loi qui leur est soumise.
Cette proposition de loi apporte des avancées certaines et présente des aspects positifs. Cependant, un point noir subsiste, à savoir le fait que le monde agricole n'a pas été suffisamment associé et écouté. Une forte consommation du foncier agricole a abouti à une raréfaction de celui-ci en zone littorale, ce qui va poser problème aux agriculteurs. Deux points seront à étudier avec une attention particulière au cours de notre discussion : d'une part, nous devons veiller à éviter le recours systématique aux procédures simplifiées pour la modification des documents d'urbanisme ; d'autre part, il conviendra que la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) donne son avis en même temps que la commission départementale des sites et des paysages.
La France dispose d'une façade maritime importante. Son littoral abrite un peu plus de 10 % de la population et accueille des activités économiques variées, notamment touristiques, que l'érosion côtière est susceptible de mettre en péril. Il est donc indispensable d'anticiper les conséquences de la montée des eaux, et de notre responsabilité de faire en sorte que l'État et les collectivités territoriales aient les moyens de prévenir de telles catastrophes.
Sur la forme, une proposition de loi ne peut bénéficier d'une étude d'impact complète, gage de sécurité juridique et de mise en place d'une politique fiable sur le long terme. La question de l'urbanisation en zone littorale, surtout dans la perspective du recul du trait de côte, aurait pourtant mérité la conduite d'une telle étude, étant précisé que le présent texte met en oeuvre des procédures pouvant avoir de lourdes conséquences pour nos concitoyens et les collectivités du littoral. Je m'interroge également sur le calendrier de l'examen de cette proposition de loi qui, présentée en fin de législature, a peu de chances d'être adoptée in fine.
Sur le fond, cette proposition de loi est attendue par les élus locaux, qui se sentent démunis face à la problématique du recul du trait de côte. Dans un esprit de construction avec les services de l'État, nous devons adapter des territoires littoraux au changement climatique et au risque qu'il induit, en prenant en compte toutes les potentialités économiques de nos littoraux.
La proposition de loi qui nous réunit aujourd'hui vise à prendre en compte la réalité de l'érosion et du recul du trait de côte, que nul ne conteste. Elle a pour objectif de répondre au besoin de préservation des espaces et de sécurisation des populations, tout en organisant les conditions de maintien du dynamisme et du développement durable des côtes. Un compromis sur ces questions a été trouvé avec le Sénat, et des modifications ont été apportées, notamment la sécurisation du bail réel immobilier littoral, la suppression des zones de mobilité du trait de côte, ou le recours au fonds Barnier pour les indemnisations – une solution d'ailleurs contestée.
Par le biais de l'article 9, le Sénat a brisé un tabou en entendant revenir sur les rigueurs de la loi Littoral. De ce fait, ce qui n'était initialement qu'un texte d'aspect technique et peu avenant est devenu motif à déchaîner les passions. Si la loi Littoral est un grand texte, voté à l'unanimité en 1986, qui a heureusement permis la préservation de nos côtes, les élus locaux concernés se plaignent aujourd'hui de l'interprétation restrictive de la jurisprudence. C'est pourquoi les sénateurs ont adopté deux dérogations, l'une sur le comblement des dents creuses, l'autre sur la construction possible de zones d'activité économique en dehors des espaces proches du rivage. Ces dérogations sont-elles trop importantes ? Dans le cadre d'une proposition de loi sans étude d'impact, il est difficile de le mesurer et, même s'il convient d'apporter de la souplesse au dispositif, il faut aussi éviter l'excès de constructions sur nos côtes, auxquelles nos concitoyens sont très attachés. Il convient également de préserver le foncier agricole, déjà très rare dans ces zones, afin de permettre à nos agriculteurs de continuer à produire.
Si je peux comprendre l'objectif principal de cette proposition de loi, relatif aux côtes maritimes, il faut rappeler que, dès 1986, les six grands lacs alpins se voyaient appliquer la loi Littoral, comme s'ils étaient des mers. De nombreuses communes sont donc concernées à la fois par la loi Montagne et par la loi Littoral, s'appliquant toutes deux sur la totalité de la surface des communes concernées, c'est-à-dire au-delà des crêtes des montagnes. Ainsi, dans certaines vallées, des communes n'ayant aucune vue sur un lac se voient-elles appliquer à la fois la loi Montagne et la loi Littoral.
Par ailleurs, au-delà des six grands lacs alpins, la jurisprudence et l'interprétation réglementaire ont abouti à ce que les plans d'eau naturels significatifs des départements de montagne se trouvent incorporés dans l'application de la loi Littoral. Sans vouloir remettre en cause la loi Littoral ni même le principe de sa superposition avec la loi Montagne dans certains cas, je pense, comme nombre de collègues élus de montagne, que nous avons manqué une occasion d'examiner avec une attention particulière les cas où cette superposition aboutit à bloquer tous les projets, y compris lorsque ceux-ci sont d'intérêt général ou lorsqu'il s'agit de projets publics, portés par l'État ou par les collectivités territoriales.
Ce texte pose un certain nombre de questions : je pense notamment à l'article 9 BA, introduit dans le cadre de la loi Montagne et supprimé en CMP – c'est la raison pour laquelle je n'ai pas voté cette loi Montagne. Son rétablissement par les sénateurs est une bonne chose, et je suis très étonné par les arguments avancés par la rapporteure et par le Gouvernement sur ce point. Le rétablissement sous conditions du coefficient d'occupation des sols (COS) vise justement à lutter contre certaines dérives urbanistiques. Il ne s'agit pas uniquement de banales tensions du marché de l'immobilier, contrairement à ce qui est affirmé dans l'exposé des motifs du Gouvernement, mais bien d'une inadaptation de la loi ALUR. La suppression du COS a été pensée pour les zones urbaines, mais pas pour les territoires de montagne, ni les territoires littoraux.
Les communes concernées, notamment en Haute-Savoie, se situent entre lac et montagne et ont besoin de cet outil pour maintenir le respect du cadre environnemental et paysager, c'est pourquoi je pense que l'article 9 BA doit être maintenu.
Article 1er (articles L. 321-13 A [nouveau], L. 321-14, L. 321-15 et L. 321-16 [nouveaux] du code de l'environnement) : Stratégie nationale et stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte
La Commission est saisie de l'amendement CD1 de la rapporteure.
La Commission étudie l'amendement CD2 de la rapporteure.
Article 2 bis : Indemnisation des interdictions définitives d'habitation ou d'utilisation des lieux résultant d'un risque de recul du trait de côte
La Commission examine l'amendement CD3 rectifié de la rapporteure.
Cet article concerne l'immeuble « Le Signal ».
L'amendement CD3 rectifié reprend un certain nombre de propositions du Sénat et réintroduit les termes « à la demande de l'État » et « par dérogation aux conditions posées à l'article L. 561-1 du même code ». Toutefois, je n'ai pas retenu la rédaction du Sénat qui modifiait l'interdiction d'habiter ou d'occuper les lieux par une notion beaucoup trop large qui fragilisait le dispositif sur le plan juridique.
La Commission adopte l'amendement CD3 rectifié.
Article 3 (article L. 562-1 du code de l'environnement) : Création de zones d'activité résiliente et temporaire en cas de risque de recul du trait de côte
La Commission en vient à l'amendement CD4 de la rapporteure.
J'ai retenu la rédaction du Sénat qui a souhaité que la création des ZART se fasse sur proposition de la collectivité concernée. Il convient cependant de préciser que cela ne peut résulter que d'une stratégie locale et de rétablir le texte de l'Assemblée s'agissant du fait que c'est bien le plan de prévention des risques naturels qui détermine le recul du trait de côte.
Puis elle étudie l'amendement CD16 de la rapporteure.
Le Sénat a retiré les zones de mobilité du trait de côte. Or les territoires ultramarins ont une biodiversité qui nécessite une protection spécifique qui ne serait pas suffisamment prise en considération dans un simple zonage rouge.
Par ailleurs, il faut veiller, dans le cadre d'un plan d'aménagement, à la valeur des ouvrages de protection. Il existe actuellement toute une gamme d'ouvrages de protection et ceux-ci sont plus ou moins bénéfiques pour l'environnement. Dans le cadre d'une opération d'aménagement, l'intérêt doit donc porter à la fois sur le bâti et sur la qualité des ouvrages de protection, certains ravinant davantage que d'autres.
Pourquoi le dispositif ne concerne-t-il pas uniquement les territoires ultramarins ? Il risque en effet de poser des problèmes ailleurs.
Je ne le pense pas. Il peut tout aussi bien protéger la biodiversité sur le littoral de la métropole qu'outre-mer.
Par ailleurs, dès lors qu'il y a un plan d'aménagement, il convient de vérifier la qualité des ouvrages de protection et de s'assurer qu'ils n'aggravent pas davantage la situation.
La Commission adopte l'amendement CD16.
Puis elle examine l'amendement CD30 de Mme Viviane Le Dissez.
Les plans de prévention des risques peuvent prévoir des zones de mobilité du trait de côte (ZMTC) sur lesquelles toute construction, ouvrage ou aménagement autres que ceux liés à la défense contre la mer ou la lutte contre les inondations sont interdits.
Cet amendement vise à simplifier la procédure de création des zones de préemption propres au profit du Conservatoire du littoral, directement par arrêté préfectoral, dans les ZMTC lorsqu'elles ont été délimitées par un PPR et de se reposer sur cette procédure, qui implique une large consultation.
Ce dispositif avait été adopté, contre l'avis du Gouvernement, en première lecture, en séance. Je m'en remets donc, comme en première lecture, à la sagesse.
La Commission adopte l'amendement CD30.
Article 3 bis (article L. 562-4-1 du code de l'environnement) : Révision d'un PPRN en cas d'élaboration d'une stratégie locale de gestion de trait de côte
La Commission adopte l'article 3 bis sans modification.
Article 5 bis : Information du preneur d'un bien sur la date de survenance du risque de recul du trait de côte
Puis elle adopte l'article 5 bis ainsi modifié.
Article 7 (article L. 131-1 du code de l'urbanisme) : Compatibilité des schémas de cohérence territoriale avec les objectifs de gestion du trait de côte
Article 8 bis (article 1er de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970) : Information par les agents et intermédiaires immobiliers du preneur d'un bien sur le risque de recul du trait de côte
La Commission est saisie de l'amendement CD19 de la rapporteure.
Nous proposons que les agents immobiliers soient tenus de signaler par écrit à leur client l'existence de tout risque de recul du trait de côte et de tout autre risque naturel.
L'article 8 bis est ainsi rédigé.
Article 9 A (articles L. 121-8 et L. 121-10 du code de l'urbanisme) : Densification de l'urbanisation dans les espaces littoraux
La Commission examine l'amendement CD32 de la rapporteure.
J'avoue avoir été quelque peu agacée par les coups de boutoir qui ont été donnés par le Sénat à la loi Littoral. C'est pourquoi, j'avais pensé, dans un premier temps, supprimer purement et simplement l'article 9 A. Puis la raison est arrivée avec je ne sais quelle marée… (Sourires) L'amendement CD32 vous propose donc plusieurs niveaux d'adaptation très mesurés à la loi Littoral qui permettront de résoudre les quelques situations ubuesques que j'ai précédemment évoquées.
Deuxièmement, vous avez été nombreux à souligner les différences de jurisprudence d'une affaire à l'autre. Afin précisément de guider le juge, j'ai repris un amendement gouvernemental et prévu qu'un décret précisera les critères de définition des « hameaux existants » et des « hameaux nouveaux ».
Troisièmement, la relocalisation des biens situés dans une ZART pourra se faire en discontinuité dès lors qu'ils constitueront un hameau nouveau.
Quatrièmement, la relocalisation sera possible en discontinuité pour les activités économiques, mais uniquement pour les activités économiques agricoles, forestières et de culture marine figurant déjà dans une ZART. Cette possibilité sera assortie de l'accord de l'autorité administrative compétente de l'État après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Par ailleurs, ces installations ne devront pas porter atteinte aux paysages et à l'environnement.
Enfin, j'ai repris la proposition du Sénat et du Gouvernement qui vise à demander à l'autorité administrative compétente d'organiser les modalités de démantèlement des installations qui doivent être relocalisées.
Madame la rapporteure, je vous remercie d'avoir finalement déposé un amendement qui reprend en partie un dispositif qui avait été présenté par le Gouvernement au Sénat. J'avais proposé, en première lecture, un dispositif similaire, mais on m'avait répondu qu'une proposition de loi sur le trait de côte ne pouvait pas modifier la loi Littoral. Je me réjouis donc qu'une évolution ait été possible, et je vous en remercie. Toutefois, je pense que l'amendement que vous nous proposez limite considérablement la portée des décisions adoptées par le Sénat.
Il supprime ainsi toutes les dérogations au principe de continuité. La construction de maisons d'habitation ne sera plus autorisée. Seules seront possibles les constructions ou installations agricoles, forestières ou liées aux cultures. Les dents creuses seront soumises à l'avis du juge et limitées à un certain zonage. Enfin, les petites annexes resteront interdites, alors que nous avons adopté, dans le cadre de la loi Montagne, le principe de la construction des petites annexes.
L'article 9 A adopté par la Haute assemblée permettait la densification des hameaux en dehors des espaces proches du rivage, c'est-à-dire que tous les espaces de visibilité avec la mer n'étaient pas concernés par l'amendement du Sénat. Il autorisait aussi la construction ou l'installation, voire l'édification d'annexes liées aux activités agricoles, forestières ou de culture marine, et la construction de zones d'activité économique toujours en dehors de cette bande de visibilité, ce qui n'est pas le cas de la proposition que vous nous faites.
Je souhaite donc que l'on en reste à la rédaction très sage adoptée par le Sénat.
Madame la rapporteure, je suis ravi de cet amendement de compromis que vous nous présentez. Il correspond à la logique suivie dans les nouveaux documents d'urbanisme sur la densification, qui ne vaut pas seulement pour le littoral. Donc, oui au comblement des dents creuses, et oui à la discontinuité pour certaines activités économiques propres à l'identité et à l'activité littorales. À cet égard, je vous remercie d'aller dans le sens d'une économie maritime forte.
Monsieur Gilles Lurton, au vu de la pression foncière et des risques de submersion, d'inondations, la logique n'est pas de prévoir des zones d'activité économique en bordure de littoral : elles seront toujours proches des grandes artères. Si notre littoral est si attractif par rapport à celui d'autres pays européens, c'est parce qu'il a conservé une certaine qualité en termes de paysages, de propreté, d'espaces naturels protégés.
Cessons de nous mentir : sous couvert de zones économiques, n'essaie-t-on pas plutôt de vendre de la bétonisation pour construire des résidences, des hôtels. Or ce n'est pas cela que nous voulons ! Je suis prêt à regarder de près tout projet d'installation d'une zone d'activité économique, industrielle ou artisanale, en bordure de littoral. J'ai rencontré beaucoup de gens dans le cadre de la loi pour l'économie bleue, mais personne ne m'a parlé d'une impossibilité de s'installer.
La loi Littoral a toujours fait l'objet de polémiques. Certains ont tenté régulièrement de la faire évoluer, mais il faut y toucher avec beaucoup de précautions. Elle a le mérite d'avoir préservé notre littoral de grands dégâts supplémentaires.
L'amendement proposé me semble équilibré. La densification des dents creuses dans le périmètre des hameaux existants est une mesure de sagesse qui était très attendue. Il en est de même de la relocalisation des activités qui devront reculer parce que le trait de côte évolue. Il faudra le faire avec beaucoup de précautions et être très vigilant pour éviter de défigurer le littoral.
Madame la rapporteure, je vous félicite d'avoir su trouver le compromis nécessaire à ce stade.
Merci, madame la rapporteure d'avoir accepté de revenir sur la notion de dents creuses, le Sénat ayant mené sur ce point un travail consensuel et très raisonnable en s'appuyant sur les nombreux exemples que nous connaissons tous.
Votre rédaction me surprend néanmoins. Certes, on peut régler une partie du remplissage des dents creuses, mais il faudrait établir un parallèle avec la loi ALUR qui ne l'autorise pas dès lors que l'on est en dehors des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL).
S'agissant du volet économique, nous n'avons pas la même approche. Il faut que les activités figurent déjà dans une ZART. Vous ne prenez donc pas en compte l'important potentiel d'installations en zone littorale : les serristes, les agriculteurs qui pratiquent une agriculture de proximité ne pourront pas s'installer.
Comme M. Gilles Lurton, je considère que les espaces proches du rivage – on n'est pas dans la bande des 100 mètres – sont d'abord ceux qui sont concernés par les hameaux.
Enfin, j'aurais souhaité que vous précisiez, dans cette proposition de loi, la notion de hameaux. Il appartient au législateur d'en donner une définition.
Monsieur Arnaud Leroy, je vous invite à venir dans le Morbihan. Je suis président d'une communauté de communes qui est propriétaire d'une zone d'activité de trente-sept hectares soumise à la loi Littoral, et qui fait l'objet d'une discontinuité d'urbanisation liée à une voie express et une voie ferrée. Cette zone d'activité n'est toujours pas sortie de terre. La gare d'Auray, elle-même, est soumise à la loi Littoral parce que la voie ferrée est une discontinuité d'urbanisation.
Le Sénat a effectivement accompli un travail conséquent, les élus ayant bien connaissance des problèmes qui peuvent exister en matière de constructibilité. Je reconnais, Madame la rapporteure, que vous avez tenté de parvenir à une solution consensuelle, mais votre amendement pose un problème de fond. Vous indiquez en effet qu'un décret en Conseil d'État précisera les critères de définition des hameaux existants. Or, à titre personnel, j'ai posé, à de nombreuses reprises, des questions écrites aux ministres successifs, mais je n'ai jamais obtenu de réponse quant à la définition des hameaux.
Dans le département du Jura, les hameaux sont parfois constitués uniquement de la mairie et de l'église qui forment le « centre » du village, le reste étant éclaté dans des fermes. La notion de hameau est très difficile à codifier juridiquement. Faut-il prendre en compte le nombre de bâtiments occupés, le nombre de logements occupés dans les bâtiments ? Quand il y a plusieurs familles dans un même bâtiment, cela constitue-t-il un hameau ? Bref, nous sommes devant des difficultés juridiques qui ne se règlent pas facilement. Ce décret en Conseil d'État ne sera jamais publié et nous buterons toujours sur la définition du hameau.
La proposition du Sénat était raisonnable car elle permettait de sauvegarder l'essentiel de l'esprit de la loi Littoral sans contraindre les petites communes. Maintenons-la !
Monsieur Gilles Lurton, la sagesse n'est pas l'apanage des sénateurs. (Sourires) Les députés que nous sommes revendiquent également cette sagesse qui nous invite à réfléchir sur l'avenir de nos territoires. Si la loi Littoral constitue un garde-fou pour nos territoires, nous devons aussi l'améliorer lorsque c'est nécessaire. En ce sens, l'amendement de Mme la rapporteure trouve le chemin du compromis pour régler enfin la question des dents creuses.
Je suis élu de la presqu'île du Cotentin qui est bordée de toutes parts par les eaux – Manche ouest, Manche est, Manche du nord, marais. Nous n'avons jamais réussi à obtenir une définition précise du hameau. Or il convient de trouver une solution pour éviter que les maires qui sont amenés à prendre des décisions d'urbanisation de ces hameaux se trouvent en situation d'insécurité juridique. Nos concitoyens nous demandent de dynamiser nos communes sur les plans touristique et économique. Mais lorsqu'il existe des dents creuses qui ne sont pas des terres agricoles, nous nous heurtons toujours à des refus des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM).
L'amendement CD32 constitue à cet égard une avancée considérable et peut nous permettre de mettre un terme à l'insécurité juridique. Il ne s'agit non pas de remettre en cause le texte protecteur des paysages, mais de l'adapter aux enjeux des espaces littoraux pour pouvoir aménager plus facilement nos territoires. Lorsqu'il y a, dans un hameau, une friche de 800 mètres carrés entre deux habitations, il est bon de pouvoir obtenir les autorisations de construction nécessaires.
Nous sommes sur un sujet qui constitue un désaccord de fond entre le Sénat et la majorité de cette assemblée. Pour notre part, nous soulignons la bonne volonté de Mme la rapporteure qui essaie de faire une proposition. Mais en général il ne plaît guère aux parlementaires de cette commission, quelle que soit leur sensibilité politique, de s'en remettre à un décret en Conseil d'État. Dans quel délai ce décret sera-t-il pris ? Ensuite il serait bon que le Gouvernement nous éclaire sur son contenu d'ici à l'examen du texte en séance. Cela serait peut-être de nature à nous permettre de trouver un accord.
Mes chers collègues, je m'attendais à cet échange qui me paraît fort légitime compte tenu de l'importance du sujet.
Monsieur Lurton, comme M. Travert je ne partage pas du tout votre appréciation sur la sagesse des sénateurs. Ils n'ont eu en effet de cesse de dresser une liste de dérogations, s'éloignant progressivement du coeur du texte, la relocalisation et l'érosion. Certes, il faut régler quelques points. À cet égard, mon amendement apporte une réponse très claire au problème des dents creuses que vous avez été nombreux à soulever.
Comme je l'ai déjà dit, ce texte ne sera pas le dévidoir des frustrations, après le rejet de divers amendements sur tel ou tel autre texte. S'agissant ainsi des annexes, je répète que celles qui sont accolées à une construction existante sont possibles. Il serait en revanche contraire à la loi Littoral d'autoriser des annexes qui miteraient l'environnement.
J'avais été très sensible aux propos tenus par M. Philippe Le Ray en commission ; c'est ce qui a permis une avancée sur les cultures marines, forestières et agricoles. Il ne faut pas en effet amoindrir l'économie existante par rapport à l'attractivité des territoires – c'est l'esprit de ce texte de loi –, mais il faut savoir le faire dans le cadre de la ZART.
L'approche des sénateurs est très différente puisqu'ils proposent la création de zones d'activité économique sans référence à la nature même de la zone d'activité. Rien n'était bordé, tout comme ne l'était pas le changement de destination des constructions de cette zone économique, ce qui fait que l'on pouvait avoir donné un accord pour une activité donnée qui pouvait ensuite glisser vers une autre.
Il est important de tout relier à la ZART, même si j'entends que pour les activités agricoles, forestières et de culture marine une demande est formulée sur la non-préexistence à la ZART. Je peux réfléchir à ce point avant l'examen du texte en séance.
Monsieur Philippe Le Ray, j'ai écouté en tout cas la profession agricole. La FNSEA s'est en effet mobilisée, craignant que les amendements des sénateurs n'engendrent la perte des territoires agricoles.
Concernant la publication du décret, vous avez dû entendre l'engagement que la ministre chargée de l'urbanisme a pris lors de l'examen du texte en séance. Elle a expliqué que ce décret définirait très précisément la notion de « hameaux nouveaux » et de « hameaux existants », et a prévu de nous en donner le contenu d'ici à la discussion du texte en séance publique.
Je crois pouvoir dire que j'ai été attentive aux réactions des uns et des autres, sans démonter la loi Littoral.
La Commission adopte l'amendement CD32.
L'article 9 A est ainsi rédigé.
Article 9 BA : Coefficients d'occupation des sols applicables dans les communes touristiques [supprimé]
La Commission examine l'amendement CD25 de la rapporteure identique à l'amendement CD31 déposé par le Gouvernement.
L'article 9 BA est un cavalier. Il n'a donc rien à faire dans ce texte. C'est pourquoi l'amendement CD25 comme l'amendement CD31 que le Gouvernement a déposé visent à supprimer l'article 9 BA.
Je ne peux pas vous laisser dire qu'il s'agit d'un cavalier législatif.
La loi Littoral de 1986 a identifié six grands lacs alpins. Depuis, la jurisprudence locale administrative, les préfets, les directions départementales du territoire (DDT), les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) englobent dans les plans d'urbanisme les plans d'eau naturels significatifs. Cela signifie – au risque de surprendre nombre de nos concitoyens qui suivent nos travaux – que la loi Littoral inonde, si je puis dire, les départements de montagne. Je le répète, dès lors qu'un mètre carré d'une commune de montagne touche un lac, la loi Littoral s'applique sur la totalité de la commune concernée. Si vous avez une montagne qui culmine à 2 000 mètres d'altitude et, dans la vallée, à cinq kilomètres de là, un plan d'eau, la loi Montagne et la loi Littoral peuvent se superposer. C'est la vraie vie, mes chers collègues ! (Murmures) On ne peut donc pas dire que cet article est un cavalier législatif.
Lors de l'examen de la loi Montagne, une discussion a eu lieu sur le rétablissement du coefficient d'occupation des sols (COS) en zone touristique. Sans remettre en cause le principe de la suppression du COS issu de la loi ALUR, nous appelons l'attention sur le fait que les dents creuses font l'objet d'une pression urbanistique encore plus forte qu'auparavant dans les grandes destinations touristiques mondiales. En fait, on s'aperçoit que ce qui a constitué une bonne intention dans la loi ALUR entraîne plus de contraintes que d'avantages.
Le ministre Jean-Michel Baylet qui a reçu, le 12 janvier dernier, le maire de Chamonix, a reconnu que les problèmes que nous avions soulevés à l'occasion de la discussion de la loi Montagne étaient justifiés. Lors de l'examen de la présente proposition de loi, les sénateurs ont donc adopté l'amendement qui avait déjà été défendu dans le cadre de la loi Montagne. Je demande donc au groupe Les Républicains de s'opposer à la suppression de cet article.
Monsieur Martial Saddier, je reconnais votre ténacité. Pour autant, l'amendement avait été rejeté lors de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne. Dans votre propos, j'entends « montagne, montagne, montagne » alors que je vous parle de sable, de côte et d'érosion.
La Commission adopte l'amendement CD25.
En conséquence, l'article 9 BA est supprimé.
Article 9 B (article L. 121-19 du code de l'urbanisme) : Motifs d'élargissement de la bande littorale
Article 9 C (article L. 121- 32 du code de l'urbanisme) : Coordination
Article 9 bis (article L. 210-1 du code de l'urbanisme) : Droit de préemption dans les espaces naturels sensibles
Article 10 (article L. 3211-17 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques) : Interdiction d'aliéner les immeubles du domaine privé des personnes publiques dans les zones d'activité résiliente et temporaire
Article 12 (section 3 et 4 du chapitre VII du titre VI du livre V et articles L. 567-4 à L. 567-29 [nouveaux] du code de l'environnement) : Bail réel immobilier littoral
La Commission est saisie de l'amendement CD5 de la rapporteure.
Il s'agit de rétablir la possibilité de faire un bail réel immobilier littoral (BRILi) pour un lot de copropriété.
Puis elle adopte successivement l'amendement rédactionnel CD6 et l'amendement de précision CD7, tous deux de la rapporteure.
Elle examine ensuite l'amendement CD8 de la rapporteure.
Il s'agit de préciser que les communes ne sont pas obligées d'acheter des bâtiments lorsque le preneur a fait des modifications au cours du bail.
Puis elle adopte l'amendement rédactionnel CD9 de la rapporteure.
Elle se saisit alors de l'amendement CD10 de la rapporteure.
Il s'agit de rétablir la rédaction adoptée par l'Assemblée en première lecture parce que les sénateurs n'ont pas fait le distinguo entre ce qui est de l'ordre de l'entretien et ce qui relève de la réparation.
Elle étudie ensuite l'amendement CD11 de la rapporteure.
La Commission est saisie de l'amendement CD12 de la rapporteure.
Le loueur doit informer par écrit de la possibilité d'érosion et de risques. Les sénateurs ont fragilisé la position du locataire. Je vous propose de le protéger en prévoyant de rétablir l'indemnisation et son maintien dans les lieux.
Puis elle en vient à l'amendement CD13 de la rapporteure.
Puis elle adopte l'amendement de précision CD14 de la rapporteure.
Elle examine l'amendement CD15 de la rapporteure.
Il s'agit de réintroduire la possibilité de résiliation en cas de destruction accidentelle du bien autre que l'aléa.
Elle adopte ensuite l'article 12 ainsi modifié.
Article 12 bis : Régime fiscal applicable aux implantations d'entreprises signataires d'un bail réel immobilier littoral
Article 13 (articles L. 561-1 et L. 563-1 du code de l'environnement) : Éligibilité de l'indemnisation du recul du trait de côte au titre du « fonds Barnier »
Nous en restons au fonds Barnier tant que le fonds d'adaptation n'est pas clarifié, ni dans la manière dont il sera abondé ni dans son éligibilité.
Article 15 : (article L. 3232-1-2 du code général des collectivités territoriales) : Ouverture de la possibilité pour les départements de subventionner les comités des pêches et de la conchyliculture [nouveau]
La Commission adopte l'amendement rédactionnel CD28 de la rapporteure.
L'article 15 est ainsi rédigé.
La commission des affaires européennes a adopté, jeudi 19 janvier dernier, la proposition de résolution européenne de Mmes Danielle Auroi, Delphine Batho et de moi-même appelant à une réforme radicale de l'élaboration et du contrôle des normes régissant l'industrie automobile européenne.
Cette proposition a été renvoyée à notre commission. Elle deviendra définitive si nous ne nous en saisissons pas avant le 18 février prochain. Mais compte tenu du sujet, j'ai décidé qu'il serait préférable que la commission au fond l'examine et l'adopte. Le texte sera examiné en commission, mardi 31 janvier, à 16 heures 15.
La Commission a nommé Mme Delphine BATHO, rapporteure de la proposition de résolution européenne appelant à une réforme radicale de l'élaboration et du contrôle des normes régissant l'industrie automobile européenne (n° 4375).
Réunion du mercredi 25 janvier 2017 à 9 h 30
Présents. - Mme Sylviane Alaux, M. Yves Albarello, M. Julien Aubert, M. Guy Bailliart, Mme Catherine Beaubatie, M. Jacques Alain Bénisti, Mme Chantal Berthelot, M. Florent Boudié, M. Christophe Bouillon, Mme Marine Brenier, M. Jean-Louis Bricout, Mme Sabine Buis, M. Vincent Burroni, M. Yann Capet, M. Patrice Carvalho, M. Jean-Paul Chanteguet, M. Luc Chatel, M. Guillaume Chevrollier, M. Jean-Jacques Cottel, M. Stéphane Demilly, M. Julien Dive, M. David Douillet, Mme Françoise Dubois, M. Philippe Duron, M. Olivier Falorni, M. Yannick Favennec, M. Jean-Marc Fournel, M. Alain Gest, Mme Pascale Got, M. Michel Heinrich, M. Jacques Kossowski, M. Jacques Krabal, Mme Valérie Lacroute, M. Arnaud Leroy, M. Michel Lesage, Mme Marie Le Vern, Mme Martine Lignières-Cassou, M. Gérard Menuel, M. Philippe Plisson, M. Christophe Priou, Mme Sophie Rohfritsch, M. Martial Saddier, M. Gilles Savary, M. Jean-Marie Sermier, Mme Suzanne Tallard, M. Pascal Thévenot, M. Thomas Thévenoud, M. Stéphane Travert, M. Jean-Pierre Vigier
Excusés. - Mme Laurence Abeille, Mme Delphine Batho, Mme Florence Delaunay, Mme Geneviève Gaillard, M. Christian Jacob, M. Patrick Lebreton, Mme Viviane Le Dissez, M. Franck Marlin, M. Napole Polutélé, M. Gilbert Sauvan, M. Gabriel Serville
Assistaient également à la réunion. - Mme Marie-Hélène Fabre, Mme Annick Le Loch, M. Philippe Le Ray, M. Gilles Lurton, M. Hervé Pellois, M. Lionel Tardy

References: l'article 9
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L'article 8
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