Source: https://jurisnews.net/2020/03/30/d-l-n-19-2020-e-prefetture/
Timestamp: 2020-06-06 14:58:46+00:00

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D.L. n. 19/2020 e Prefetture – Juris News
D.L. n. 19/2020 e Prefetture
A disciplinare la materia nella fase di emergenza sono intervenuti di recente, a seguito dei d.l. n. 6/2020, n.11/2020 e dei dd.PP.CC.MM. in data 8, 9, 11 marzo 2020, anche il decreto legge del 17 marzo 2020, n.18, pubblicato nella G.U. n. 70 del 18 marzo 2020, che ha previsto nuove misure urgenti per contrastare l’emergenza epimediologica da Covid-19 e contenerne gli effetti in tutti i settori, alcune delle quali di dubbia costituzionalità.
Successivamente, a regolamentare la normativa emergenziale, è stato emesso il D.P.C.M. in data 22 marzo 2020, pubblicato nella G.U. n.76 in pari data, che ha fornito ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n.6, ed ha impartito disposizioni innovative in ordine ai poteri del Prefetto, ampliandoli in maniera significativa.
Da ultimo, nel tentativo di semplificare la normativa emergenziale e cercare di dare una veste costituzionale ai precedenti provvedimenti normativi, è intervenuto il decreto legge 25 marzo 2020, n.19, pubblicato in pari data nella G.U. n.79, che, ai sensi dell’art. 2, comma 3, ha fatti salvi gli effetti prodotti e gli atti adottati sulla base dei decreti e delle ordinanze emanate ai sensi del decreto legge n. 6/2020 ovvero ai sensi dell’art. 32 della legge n.833/1978. Continuano, inoltre, ad applicarsi nei termini originariamente previsti le misure già adottate dai dd.PP.CC.MM. in data 8, 9, 11, e 22 marzo 2020.
Quest’ultimo provvedimento normativo ha precisato che possono essere adottate, una o più misure, per periodi predeterminati, ciascuno di durata non superiore a trenta giorni, reiterabili e modificabili più volte fino al 31 luglio 2020. Si è posta fine, così, alla vortiginosa e discutibile legiferazione incontrollata da parte dell’esecutivo.
Già i citati DD.PP.CC.MM. incaricavano i Prefetti territorialmente competenti, che potevano avvalersi delle forze di polizia, dei vigili del fuoco e delle forze armate, di garantire il rispetto dei limiti e delle regole ivi previste, normativa che avrebbe dovuto applicarsi anche in materia di pubblica amministrazione e di giustizia.
L’art. 1 del citato D.P.C.M. in data 22 marzo 2020, alla lettera a), prevedeva che «sono sospese tutte le attività produttive industriali e commerciali, ad eccezione di quelle indicate nell’allegato 1 e salvo quanto di seguito disposto…». La lettera b) disponeva, invece, che «è fatto divieto a tutte le persone fisiche di trasferirsi o spostarsi, con mezzi di trasporto pubblici o privati, in un comune diverso rispetto a quello in cui attualmente si trovano, salvo che per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza ovvero per motivi di salute»; conseguentemente all’art. 1, comma 1, lett. a), decreto 8 marzo 2020 le parole «È consentito il rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza…» venivano soppresse. Alla lettera c) si precisava, poi, che «le attività produttive che sarebbero sospese ai sensi della lettera a) possono comunque proseguire se organizzate in modalità a distanza o lavoro agile».
Queste misure, unitamente a quelle precedentemente adottate, sono state sostanzialmente confermate dal citato d.l. n.19/2020, con le precisazioni di seguito indicate e, ai sensi dell’art. 2 del provvedimento, le misure di cui all’art. 1, saranno adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, validi per sette giorni, su proposta del Ministro della salute, sentiti il Ministro dell’Interno, il Ministro della Difesa, il Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri ministri competenti per materia, nonché i presidenti delle regioni interessate, con obbligo di comunicazione immediata al Ministro della salute. Nel caso di estrema necessità e urgenza per situazioni sopravvenute le misure in questione potranno essere adottate ai sensi dell’art. 32 l. n. 833/1978 il quale attribuisce al Ministero della salute il potere di emettere ordinanze contingibili e urgenti in materie di igiene e sanità pubblica, con vis quindi derogatoria.
Palazzo della Prefettura, Perugia
IL POTERE DEI PREFETTI
Già dalla disamina di queste prime disposizioni si comprende quanto sia delicato e complesso il potere di controllo attribuito ai Prefetti dai precedenti dd.PP.CC.MM. e dal d.l. n. 19/2020. Va de se l’accertamento del divieto di rientro presso il proprio domicilio, abitazione o residenza, più problematico appare quello di verificare le comprovate esigenze lavorative e di assoluta urgenza e dei motivi di salute.
Si ritiene che, in attesa di precise disposizioni del Ministero dell’Interno e del Ministero della Salute, tra le comprovate esigenze lavorative possano farsi rientrare quelle indicate all’allegato 1 d.P.C.M. del 22 marzo 2020 e tutte quelle relative al funzionamento delle pubbliche amministrazioni in attività in base alle vigenti disposizioni. Ovviamente problemi interpretativi sorgeranno per quelle attività pubbliche vietate con ordinanza del Presidente della Regione Lombardia n. 514 del 21 marzo 2020 ed, in particolare del comma 5 del provvedimento che dispone «la sospensione presso le rispettive sedi e uffici decentrati delle attività delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n.165/2001 nonché dei soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative di cui all’art. 1 della legge 241/1990, fatta salva l’erogazione dei servizi essenziali di pubblica utilità, nell’ambito di quelli previsti dalla legge 146/1990, secondo le modalità ed i limiti indicati con specifico provvedimento del Presidente della Giunta regionale, sentito il Prefetto territorialmente competente».
Come noto, il citato art. 1, comma 2 del decreto legislativo di cui sopra, ha una portata generale e precisa che «Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300».
L’applicazione di tale norma, nella sua accezione generale, desta non poche perplessità, pur in considerazione del fatto che il paese si trova in una situazione di eccezionale emergenza sanitaria. Pertanto, se dal punta di vista della politica sanitaria si può ritenere apprezzabile, non altrettanto può dirsi dal punto di vista tecnico-giuridico. A parte la menzione degli istituti di istruzione e dei musei, già sospesi dalla normativa statale e la mancata espressa eccezione delle autorità sanitarie, che, forse, sarebbe stata opportuno esplicitare, dubbi sorgono per le amministrazioni statali provinciali, soprattutto gli uffici giudiziari, che pure andavano espressamente esclusi.
Certamente, tale normativa dovrà essere armonizzata con le previsioni di cui al d.l. n. 18/2020, che ha previsto, agli artt. 83, 84 e 85, nuove misure urgenti per contrastare l’emergenza epimediologica da Covid-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia civile, penale, amministrativa e contabile, alcune delle quali di dubbia costituzionalità.
Si tratta di un provvedimento di natura sanitaria, che certamente sfugge al controllo dei Prefetti, ma non a quello del Governo nella sua interezza.
Le norme in materia di amministrazione della giustizia, infatti, mirano ad assicurarne continuità ed efficienza, per la tutela di diritti inviolabili, soprattutto in materia penale.
Tale interpretazione non dovrebbe essere scalfita dalla previsione di cui alla lettera s) del menzionato d.l. n. 19/2020, che prevede solo la limitazione della presenza fisica dei dipendenti negli uffici delle amministrazioni pubbliche, fatte comunque salve le attività indifferibili e l’erogazione dei servizi essenziali prioritariamente mediante il ricorso al lavoro agile.
E, neanche, viene in soccorso al provvedimento regionale de quo l’art. 3 del più volte citato d.l. n. 19/2020 che attribuisce ai presidenti di regione, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento ovvero di attenuazione del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio, la potestà di introdurre o sospendere, limitatamente al territorio di competenza, l’applicazione delle misure di cui all’art. 1, comma 2. Infatti, in tale ipotesi, l’efficacia del provvedimento regionale è ricompresa nello spazio temporale di sette giorni, limitazione non presente nell’ordinanza del Presidente della Regione Lombardia n. 514/2020.
Appaiono, invece, difficilmente definibili le comprovate esigenze di necessità o urgenza previste dall’art. 1, comma 2, lett. a), d.l. n.19/2020 e si rimanda, quindi, al prudente apprezzamento del Ministero dell’Interno, dei Prefetti ed, in ultima analisi, delle forze di polizia.
Anche la verifica dei motivi di salute è molto difficoltosa, ma si ritiene sufficiente, salve ulteriori precisazioni del Ministero della Salute, la presentazione di un certificato, anche del medico di base, che attesti tale requisito.
La lettera c), art. 1, comma 1, d.P.C.M. del 22 marzo 2020 consente la prosecuzione delle attività produttive vietate se organizzate in modalità a distanza o di lavoro agile, ed anche questa verifica non si presenta agevole per le aziende private. Se infatti per le pubbliche amministrazioni sono state impartite precise disposizioni (cfr. il mio articolo sulla rivista PMI.it del 16 marzo 2020 “Gli effetti del coronavirus sulla Pubblica Amministrazione”), per le aziende private si naviga a vista e, non sempre, sono stati emanati precisi ordini di servizio. Per cui, anche in questo caso, gli organi accertatori dovranno verificare la presenza di precise disposizioni aziendali e l’effettiva attuazione delle stesse. E le conseguenze non sono di poco conto, perché consentirebbero alle aziende di proseguire l’attività lavorativa.
Altra norma di assoluto rilievo, per i poteri, attribuiti al Prefetto, è quella prevista dal comma d), art. 1, del predetto d.P.C.M. del 22 marzo 2020 il quale dispone che «restano sempre consentite anche le attività che sono funzionali ad assicurare la continuità delle filiere delle attività di cui all’allegato 1, nonché dei servizi di pubblica utilità e dei servizi essenziali di cui alla lettera e), previa comunicazione al Prefetto della provincia ove è ubicata l’attività produttiva, nella quale sono indicate specificamente le imprese e le amministrazioni beneficiarie dei prodotti e servizi attinenti alle attività consentite; il Prefetto può sospendere le predette attività qualora ritenga che non sussistono le condizioni di cui al periodo precedente. Fino all’adozione dei provvedimenti di sospensione dell’attività, essa è legittimamente esercitata sulla base della comunicazione resa». Prosegue il comma e) disponendo che «sono comunque consentite le attività che erogano servizi di pubblica utilità, nonché servizi essenziali di cui alla legge 12 giugno 1990, n. 146. Resta tuttavia ferma la sospensione del servizio di apertura al pubblico di musei e altri istituti e luoghi della cultura di cui all’art. 101 del codice beni culturali, nonché dei servizi che riguardano l’istruzione ove non erogati a distanza in modalità da remoto nei limiti attualmente consentiti».
L’elenco delle attività produttive indicate nel citato allegato 1 è stato ridotto a seguito dell’accordo raggiunto dal Governo con le organizzazioni sindacali in data 25 marzo 2020 e quindi dall’elenco precedente di codici ATECO sono state eliminate le attività che non vengono ritenute essenziali durante l’emergenza. Al tempo stesso, ne sono state aggiunte altre.
La prima difficoltà per il Prefetto è quella di individuare le attività funzionali ad assicurare le filiere delle attività di cui all’allegato 1. Infatti, oltre all’istituzione di un gruppo di lavoro interno incardinato nell’ufficio di gabinetto e con la collaborazione dell’area di protezione civile, ove non ancora istituito, nonostante le gravissime carenze degli organici in cui versano quasi tutte le prefetture, si suggerisce la costituzione di un gruppo tecnico con la partecipazione di altri enti quali, a titolo meramente esemplificativo il Questore, il Comandante Provinciale dei Carabinieri, il Comandante Provinciale della Guardia di Finanza, per i risvolti di ordine e sicurezza pubblica, il comandante provinciale dei vigili del fuoco, lo SPESAL, la locale Camera di Commercio, gli uffici tecnici provinciali e comunali, la locale Confindustria, le organizzazioni sindacali e tutti gli altri organi tecnici, pubblici e privati, che il Prefetto riterrà di convocare. Il Governo, comunque, in seguito all’accordo con le parti sociali del 25 marzo 2020 si è impegnato, attraverso il ministero dell’Interno, a dare indicazioni ai Prefetti per consultare le organizzazioni sindacali territoriali rispetto alle autocertificazioni delle aziende.
Di più agevole applicazione è il richiamo alla legge n. 146/1990 «Norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge», per le precise indicazioni contenute nel provvedimento normativo, le numerose interpretazioni giurisprudenziali e le decisioni della citata Commissione di garanzia.
Anche la lettera f), art. 1, del menzionato D.P.C.M. del 22 marzo 2020 presenta dubbi interpretativi. Infatti se la prima parte appare sufficientemente chiara (“è sempre consentita l’attività di produzione, trasporto, commercializzazione e consegna di farmaci, tecnologia sanitaria e dispositivi medico-chirurgici nonché di prodotti agricoli e alimentari…”), meno agevole appare, invece, l’interpretazione della seconda parte del comma (“…Resta altresì consentita ogni attività funzionale a fronteggiare l’emergenza”). Si tratta di una formulazione generica che ha una notevole rilevanza, il cui prudente apprezzamento è attribuito ancora una volta al Prefetto ed agli organi accertatori.
Il potere del Prefetto di irrogare sanzioni in siffatta materia è esercitato non solo al fine di reprimere condotte aventi i caratteri dell’illecito, ma anche a tutela degli interessi pubblici lesi o messi in pericolo dal comportamento del privato. Il Prefetto è sempre stato, oltre che il rappresentante del governo sul territorio, anche l’espressione dell’indirizzo politico generale. Il ruolo di garante dei canoni di legalità dell’attività amministrativa, nonché di coordinamento e di vigilanza fa del Prefetto, soprattutto in occasione di tale delicata gravissima situazione emergenziale, un’autorità idonea ad assicurare un’imparziale attuazione delle direttive governative.
Non si deve, infatti, trascurare il rinvio all’art. 650 del codice penale operato in precedenza dall’art. 4 d.P.C.M. 8 marzo 2020, che al secondo comma recitava: «Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il mancato rispetto degli obblighi di cui al presente decreto è punito ai sensi dell’art. 650 del codice penale, come previsto dall’art. 3, comma 4, del decreto legge 23 febbraio 2020, n. 6».
Per effetto di questa disposizione tutti gli obblighi contenuti nel provvedimento risultavano sanzionati con il reato contravvenzionale ex art. 650 del codice penale, mentre per le numerose raccomandazioni ivi previste, il medesimo testo non prevedeva sanzioni.
L’art. 650 statuisce che «Chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene, è punito, se il fatto non costituisce un più grave reato, con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a duecentosei euro».
A queste violazioni si devono aggiungere le sanzioni per le ipotesi di dichiarazioni mendaci a pubblico ufficiale previste dall’art. 76 del D.P.R. n. 445/2000, che richiama i reati di falso, anche commessi ai danni di pubblici ufficiali, nonché dagli artt. 483 e art. 495 c.p..
Alla data del 24 marzo 2020, secondo fonti del Ministero dell’Interno, sono state accertate 109.964 violazioni per inadempienza ad ordini dell’autorità, 2645 violazioni per false dichiarazioni a pubblico ufficiale e sono stati denunciati i titolari di 2380 esercizi.
Tale sistema sanzionatorio è stato, però, rivoluzionato dall’art. 4 del decreto legge 19/2020, che al primo comma ha statuito «Salvo che il fatto costituisca reato, il mancato rispetto delle misure di contenimento di cui all’art. 1, comma 2, individuate ed applicate con i provvedimenti adottati ai sensi dell’art. 2, comma 2, individuate ed applicate con i provvedimenti adottati ai sensi dell’art. 2, comma 1, ovvero dell’art. 3, è punito con la sanzione amministrativa del pagamento del pagamento di una somma da euro 400 a euro 3000 e non si applicano le sanzioni contravvenzionali previste dall’art. 650 del codice penale o di ogni altra disposizione di legge attributiva di poteri per ragioni di sanità, di cui all’art. 3, comma 3. Se il mancato rispetto delle predette misure avviene mediante l’utilizzo di un veicolo le sanzioni sono aumentate fino a un terzo».
In tal modo il pseudo legislatore, resosi conto dell’abnorme portata dell’avvio di migliaia di procedimenti penali che avrebbero intasato le procure della repubblica e della scarsa efficacia deterrente delle stesse, ha previsto un meccanismo sanzionatorio molto più efficace (?).
È, poi, prevista la sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell’esercizio o dell’attività da 5 a 30 giorni per le violazioni previste dall’art. 1, comma 2, lettere i) – locali di pubblico spettacolo -, m) – competizioni sportive -, p) – istituzioni scolastiche, u) – attività commerciali -, v) somministrazione di bevande o alimenti -, z) – attività di impresa e professionali -, aa) – fiere e mercati -.
Le violazioni sono accertate ai sensi della l. n.689/1981, la legge cardine del sistema amministrativo punitivo, e le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all’art. 2, comma 1, sono irrogate dal Prefetto. Le sanzioni per le violazioni delle misure di cui all’art. 3 sono irrogate dalle autorità che le hanno disposte.
Prosegue il comma 6, disponendo che «Salvo che il fatto costituisca violazione dell’art. 452 del codice penale o comunque più grave reato, la violazione della misura di cui all’art. 1, comma 2, lettera e), è punita ai sensi dell’art. 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n.1265, Testo unico delle leggi sanitarie, come modificato dal comma 7».
Tale norma prevede che «Chiunque non osserva un ordine legalmente dato per impedire l’invasione di una malattia infettiva dell’uomo è punito con l’arresto fino a sei mesi e con l’ammenda da lire duecento a quattromila. Se il fatto è commesso da una persona che esercita una professione o un’arte sanitaria la pena è aumentata».
Siamo in presenza di una fattispecie di difficile accertamento e superabile con una (falsa) autocertificazione, perché la citata violazione concerne il divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla quarantena a persone risultate positive al virus.
Il riferimento, poi, all’art. 452, del codice penale (delitti colposi contro la salute pubblica che prevede la reclusione da uno a cinque anni nei casi di epidemia e di avvelenamento di acque e sostanze elementari) richiederà il difficile accertamento in giudizio dell’elemento psicologico del reato.
Il comma 9 conferma il potere di accertamento del Prefetto, previa informazione al Ministro dell’Interno, avvalendosi, come già detto, anche delle forze armate cui viene conferita la qualifica di agente di pubblica sicurezza.
La lettera g) in data D.P.C.M. del 22 marzo 2020 precisa, poi, che «sono consentite le attività degli impianti a ciclo produttivo continuo, previa comunicazione al Prefetto della provincia ove è ubicata l’attività produttiva, dalla cui interruzione derivi un grave pregiudizio all’impianto o un grave pregiudizio all’impianto stesso o un pericolo di incidenti. Il Prefetto può sospendere le predette attività qualora ritenga che non sussistono le condizioni di cui al periodo precedente. Fino all’adozione dei provvedimenti di sospensione dell’attività, essa è legittimamente esercitata sulla base di dichiarazione resa. In ogni caso, non è soggetta a comunicazione l’attività dei predetti impianti finalizzata a garantire l’erogazione di un servizio pubblico essenziale».
Tale norma, potrebbe essere di agevole interpretazione per aziende quali, ad esempio, l’ex Ilva di Taranto, ma in molti casi presenterà dubbi interpretativi. Anche per tale fattispecie si suggerisce di riunire il tavolo tecnico prima citato.
Sono, poi, consentite le attività dell’industria, dell’aerospazio e della difesa, nonché le altre attività di rilevanza strategica per l’economia nazionale, previa autorizzazione del Prefetto della provincia ove sono ubicate le attività produttive (lett. h del D.P.C.M. 22 marzo 2020). Questa norma dovrebbe essere applicata in stabilimenti quali, ad esempio, gli arsenali della marina militare e simili, ma in talune circostanze potrebbero sorgere questioni interpretative, da risolvere con l’ausilio degli organi tecnici già citati. Ad esempio, è di questi giorni la richiesta al Prefetto di sei sindaci della provincia di Lecce di sospensione dell’attività del cantiere TAP, che, invece, si ritiene potrebbe avere una rilevanza strategica per l’economia nazionale. Anche a tale proposito il governo, nell’accordo con i sindacati di cui sopra, si è impegnato a contattare le organizzazioni sindacali per definire le attività indispensabili nel comparto della difesa e dell’aerospazio.
Ovviamente le imprese le cui attività non sono sospese devono rispettare i contenuti del protocollo condiviso di regolamentazione delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus covid-19 negli ambienti di lavoro sottoscritto il 14 marzo 2020 tra il Governo e le parti sociali. Anche in questa materia, il Prefetto, con l’ausilio delle forze dell’ordine e dell’ispettorato del lavoro, dovrà vigilare attentamente.
Inoltre, le imprese le cui attività sono sospese per effetto del decreto, avrebbero dovuto completare le attività necessarie alla sospensione entro il 26 marzo 2020, data di entrata in vigore del provvedimento, compresa la spedizione della merce in giacenza, ma si ritiene che vi potrebbe essere un periodo minimo di tolleranza ultra legem.
Tutte queste disposizioni dovranno armonizzarsi con le numerose ordinanze dei Sindaci e le argomentazioni già svolte per i presidenti di regione valgono anche per gli stessi, in quanto il comma 2, dell’art. 3, prevede che “I Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza in contrasto con le misure statali, né eccedendo i limiti di cui al comma1”. Anche in questo caso si ritiene che le eventuali controversie dovranno essere esaminate e risolte, in via amministrativa, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, fatti salvi gli eventuali ricorsi giurisdizionali. Le disposizioni, entrate in vigore in data 26 marzo 2020, sono efficaci sino al 3 aprile 2020.
Certamente le disposizioni normative e le indicazioni del Governo, anche se inderogabili, incidono pesantemente sul nostro sistema giuridico ed economico, già in affanno.
In conclusione, si deve rilevare che siamo di fronte ad un fenomeno di tale gravità, che i suoi effetti si rifletteranno anche sul funzionamento del nostro sistema, in tutte le sue componenti. Deve, perciò, auspicarsi che l’impegno delle amministrazioni pubbliche e private e di tutte le componenti sociali, possa contribuire a controllare questo evento terrificante che appare di difficile contrasto.
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