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Timestamp: 2019-05-26 08:13:40+00:00

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Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 - Saisine par 60 députés | Conseil constitutionnel
Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 - Saisine par 60 députés
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A) Sur les conditions de convocation de la CMP
Le 13 mai 2008, l'Assemblée nationale rejetait par le vote d'une question préalable l'ensemble du projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés tel qu'adopté par le Sénat en deuxième lecture.
Le Gouvernement convoquait le jour même et pour le lendemain la réunion d'une commission mixte paritaire, obligeant ainsi les groupes parlementaires à désigner dans l'urgence leurs représentants pour siéger à cette CMP.
Par ailleurs, la CMP se réunissait concomitamment à la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, commission saisie au fond sur le projet de loi de modernisation de l'économie, nonobstant l'article 42 alinéa 1 du règlement qui dispose que la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire.
A ces conditions de convocation particulièrement non respectueuses des droits de l'Assemblée nationale, force est de dénoncer les conditions de déroulement de la CMP.
B) Sur les conditions de déroulement de la CMP
L'article 45 de la Constitution prévoit la possibilité de réunir une commission mixte paritaire par suite d'un désaccord entre les deux assemblées. Cette commission est chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Or, certains membres de la CMP se sont interrogés à juste titre sur le texte qui devait servir de base au travail de la CMP. En l'espèce, toutes les dispositions ne demeuraient-elles pas en discussion puisque le texte issu du Sénat en deuxième lecture avait été rejeté par l'Assemblée nationale par le vote d'une question préalable ?
C'est ainsi que Philippe Martin s'est interrogé sur « la teneur du texte soumis à la CMP » et que Mme Delphine Batho a fait observer que « la CMP n'était pas réunie dans un contexte classique où elle n'a à se prononcer que sur les articles restant en discussion » et que « les membres de la CMP étaient en droit d'attendre une discussion nouvelle sur chacun des articles du projet de loi soumis à la commission mixte paritaire. » (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat p 5 et 13).
M.Germinal Peiro a rappelé « la position divergente de l'opposition par rapport à la majorité sur la question des OGM et émis en conséquence le souhait de pouvoir faire valoir en commission mixte paritaire une partie des amendements qui auraient dû être examinés en deuxième lecture à l'Assemblée nationale la veille, tout en soulignant que son groupe s'attendait plutôt à voir émerger de nouvelles propositions de la part du gouvernement ou à ce que soit déposé un nouveau texte. » (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat p 4)
Tout en reconnaissant que la CMP était saisie de l'ensemble des articles du projet de loi, Patrick Ollier, Président de la CMP a répondu que « le choix de la majorité des députés et sénateurs membres de la commission mixte paritaire n'était pas de rouvrir une discussion sur les articles adoptés préalablement par l'Assemblée nationale et le Sénat » (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat).
Il a ensuite fait voter globalement sur l'ensemble des articles du texte dans la rédaction issue de la deuxième lecture du Sénat, empêchant les députés, notamment ceux de l'opposition, de défendre leurs amendements.
L'article 1er dont la discussion avait été quant à elle réservée a finalement été adopté dans sa version adoptée par le Sénat en deuxième lecture sans qu'aucune discussion n'ait eu finalement lieu sur l'amendement adopté par le Sénat en deuxième lecture sur cet article qui constitue pourtant le cœur du projet de loi.
M. Philippe Martin s'est insurgé contre cette méthode qui « signifie la fin de la discussion et l'impossibilité pour l'opposition de défendre ses amendements.». Refusant également cette façon de procéder, M.Germinal Peiro a indiqué que « la réserve de l'article 1er ne laissait nullement présager que celui-ci ne viendrait pas en discussion. La CMP est en outre habilitée à aborder tous les articles restant en discussion : or, l'Assemblée nationale n'a jamais débattu de l'amendement adopté par le Sénat en deuxième lecture à l'alinéa 2 de l'article 1er. Enfin, le débat ne pourra pas avoir lieu dans l'hémicycle dans la mesure où il n'y a pas d'amendement déposé lors du vote définitif d'un texte issu des conclusions de la CMP, sauf accord du gouvernement. Il appartient donc à la CMP d'amender le texte proposé ». (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat p13 et 14).
Mais en dépit de ces critiques, le Président de la CMP, Patrick Ollier, réfutant le terme de « passage en force », a estimé que « la majorité étant simplement majoritaire. (…) il convient de respecter le travail du Sénat et donc d'adopter le texte qu'il propose. Il est excessif de la part de l'opposition de réclamer que le débat reprenne exactement là où il l'a lui-même interrompu. Le débat reprendra dans l'hémicycle sur les conclusions de la CMP. » (Cf. rapport de la CMP n°891 Assemblée nationale n°335 Sénat p14).
Les députés ont ainsi été privés définitivement de leur droit d'amender ce texte puisque l'article 45 alinéa 3 de la Constitution prévoit que lors de la discussion des conclusions de la CMP en séance publique par les deux assemblées, « aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement ».
Le cumul de ces irrégularités de procédure a conduit à bafouer les droits de l'Assemblée nationale et le droit d'amendement que les députés tiennent de l'article 44 de la Constitution a été fondamentalement remis en cause
La censure pour violation de la procédure parlementaire est donc encourue sur ce point.
II) Sur la violation de l'article 88 de la Constitution
A) Sur la violation de l'article 88-1 de la Constitution et de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives communautaires
La loi en examen a pour objet notamment de transposer la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la directive 30/220/CE du Conseil. La France a en effet été doublement condamnée par la Cour de Justice des Communautés européennes dans ses décisions Commission contre France, du 20 novembre 2003 (n° C-296/01) et du 15 juillet 2004 (n° C-419/03) à la suite de recours en manquement initiés par la Commission. L'exposé des motifs du projet de loi en examen en atteste par ailleurs : « les modifications législatives qui doivent être apportées au code de l'environnement, au code rural et au code de la santé publique ont pour ambition, dans le respect de nos obligations internationales et communautaires, de moderniser et de compléter le dispositif juridique en vigueur ».
Or, la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 a pour objectif d'harmoniser les législations nationales relatives aux disséminations volontaires d'organismes génétiquement modifiés. Dans ce cadre, la directive entend concilier la culture et la mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés avec le respect de l'environnement et le droit du public à être informé des risques que peut présenter cette culture ou cette mise sur le marché quant à l'environnement et la santé des citoyens des Etats membres de l'Union européenne. A ce titre, la directive accorde une place centrale à la consultation, la participation et l'information de l'ensemble des citoyens tout au long du processus d'autorisation, de culture, de mise sur le marché et de contrôle des OGM. Ainsi, notamment, le préambule de la directive dispose qu'il « convient de rendre plus efficace et plus transparente la procédure administrative d'octroi des autorisations de mise sur le marché des OGM en tant que produits ou éléments de produits […] » (considérant 48). De même, son article 9 est relatif à la « consultation » et à « l'information » du public en précisant que « les Etats membres rendent accessibles au public des informations sur toutes les disséminations d'OGM […] qui sont effectuées sur leur territoire ». L'article 20 organise « la surveillance et le traitement des nouvelles informations », et prévoit que, « de façon à en garantir la transparence, les résultats de la surveillance […] doivent être rendus public ». L'article 25 de la directive, pour sa part, encadre strictement les cas de confidentialité des informations relatives aux OGM et en exclut les informations sur l'évaluation des risques sur l'environnement.
L'ensemble de ces dispositions démontre avec force que l'harmonisation des législations nationales relatives aux OGM et, de ce fait, la correcte transposition de la directive 2001/18/CE, exigent de placer le public au cœur de toutes les procédures portant sur les OGM, à travers notamment une information détaillée, efficace et effective des citoyens des Etats membres. Or, le projet de loi en examen présente de réelles insuffisances en la matière et ainsi, selon les termes même du Conseil constitutionnel, « méconnaît manifestement l'objectif de la directive » (CC, n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l'énergie, considérant 7), objectif qui est d'associer les citoyens aux décisions relatives aux OGM et de préserver le droit à la participation et à l'information du public quant aux disséminations volontaires d'OGM.
Ces insuffisances législatives apparaissent plus spécifiquement au 5ème alinéa de l'article 2 du projet de loi relatif aux OGM.
Cet article prévoit en effet que les études réalisées sur les OGM ne seront rendues publiques qu'à la condition que les OGM en question ne soient pas protégés par les dispositions du Code de la propriété intellectuelle (1), et plus précisément par les articles L. 124-4 et II de l'article L. 124-5. Or ces deux dispositions ont vocation à préserver les secrets industriels et commerciaux, c'est-à-dire — très concrètement — qu'ils empêchent toute divulgation au public des informations qui seraient contenues dans les expertises faites sur les OGM en voie de commercialisation. Il y a donc une contradiction manifeste entre l'objectif de transparence qui suppose que les citoyens européens aient effectivement connaissance des études réalisées, et le projet de loi qui empêche justement une telle information puisque ces études seront couvertes par le secret industriel. On ne peut à la fois exiger la transparence sur le plan des principes et la rendre impraticable en pratique !
Au surplus, on remarquera que même en l'absence de brevet protégeant tel ou tel OGM en voie de commercialisation, la loi elle-même organise une procédure spécifique de protection qui tend également à empêcher la divulgation au public des expertises qui seraient faites à propos de ces OGM (voir par exemple l'article 11 alinéa 7 (2)). Le paradoxe est donc là : même pour les OGM qui ne seraient pas protégés par le Code de la propriété intellectuelle, et dont les expertises ne seraient pas accessibles, il existe tout de même des mécanismes juridiques, prévus par la loi, et qui empêcheront très largement l'accès aux études qui seront réalisées.
Autrement dit : si l'objectif de la directive était bien celui d'une transparence effective et d'une information détaillée sur les OGM en voie de commercialisation, la loi votée (en application de cette directive) semble bien s'engager sur une direction parfaitement inverse en empêchant — de fait — que les citoyens puissent avoir accès aux expertises réalisées sur ces OGM. En cela, il y a donc une méconnaissance manifeste des objectifs pourtant clairs de la directive. Et ce faisant, il y a donc une violation évidente de l'exigence constitutionnelle de transposition des directives communautaires posée à l'article 88-1 de la Constitution.
B) Sur la violation de l'article 88-4 de la Constitution et de l'article 151-4 du règlement de l'AN
Il faut ajouter encore un élément à propos de la transposition de la directive. Il est en effet prévu, à l'article 88-4 de la Constitution, que des « résolutions » pourront être adoptées par l'Assemblée nationale à propos « des projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative ». A propos de ces « résolutions », l'article 151-4 du règlement de l'AN prévoit quant à lui que le rapport de la Commission sur un projet de loi portant transposition d'une directive ayant fait l'objet d'une résolution devra nécessairement comporter, en annexe, une analyse des suites qui ont été données à cette résolution. Or, il y a bien eu une résolution adoptée sur la directive 2001/18/CE (3), mais il faut bien constater que les rapports de la Commission en première comme en deuxième lecture ne comportent absolument pas l'annexe exigée par le règlement de l'AN. Et de fait, il y a donc une méconnaissance manifeste de l'article 151-4 du règlement de l'AN, qui est le prolongement nécessaire de l'article 88-4 de la Constitution.
L'application des autres dispositions de la loi est dés lors incertaine, car la notion qui en commande l'application reste indéfinie. Au regard des nombreux enjeux fondamentaux qui entourent ce projet de loi, l'imprécision manifeste des notions centrales qui déterminent l'application de la loi est préjudiciable pour les droits du citoyen et des consommateurs. Comme l'indiquaient récemment les Sénateurs, par ailleurs ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts, Fabienne Keller et Jacques Muller, « alors que le principe de transparence constitue l'un des piliers forts du projet de loi et que la technologie permet une détection extrêmement fine, le consommateur citoyen est en droit d'obtenir une définition intelligible, précise et donc scientifique du "sans-OGM ". En découlent les modalités d'indemnisation des victimes de contamination ou bien les périmètres d'isolement des cultures : c'est le principe même du droit de " cultiver sans OGM " qu'il s'agit de protéger effectivement ! » (Le monde, 14 mai 2008).
IV) Sur la violation des droits et libertés constitutionnellement garantis
Si cette condition représente, pour partie, une mise en œuvre du principe de prévention (article 3 de la Charte), il se révèle insuffisant au regard des exigences posées par le principe constitutionnel de précaution. En effet, ce dernier doit être interprété à la lumière des débats constituants qui ont précédé l'adoption de la loi constitutionnelle relative à la Charte de l'environnement. Il ressort en substance de ces débats que le principe de précaution doit être entendu comme un principe d'action qui ne nécessite pas d'intervention du législateur pour sa mise en œuvre.
En outre, l'article 5 qui consacre le principe de précaution se particularise, au sein de la Charte de l'environnement, en ce qu'il ne fait aucune référence à une nécessaire mise en œuvre par la loi aux fins d'effectivité juridique. Au cours des débats constituants, il a en effet été souligné que les dispositions de la Charte « n'auront pas toutes la même portée normative, c'est-à-dire la même effectivité juridique. A l'exception du principe de précaution qui figure à l'article 5, les autres principes énoncés dans la Charte sont des objectifs de valeur constitutionnelle. Leur mise en œuvre nécessitera l'intervention du législateur » (intervention du Garde des sceaux lors de la discussion sur le projet de loi constitutionnelle, Assemblée nationale, deuxième séance du 25 mai 2004).
« la Cour rappelle que des atteintes graves à l'environnement peuvent toucher le bien-être des personnes et les priver de la jouissance de leur domicile […]. En l'espèce, les requérantes sont restées dans l'attente d'informations essentielles qui leur auraient permis d'évaluer les risques pouvant résulter […] du fait de continuer à résider sur ce territoire […]. La Cour constate donc que l'État défendeur a failli à son obligation de garantir le droit des requérantes au respect de leur vie privée et familiale […] ».
Au regard du principe d'égalité devant la loi pénale (V. par ex. CC, n°2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 65), cette disposition est inconstitutionnelle si elle est comparée avec les articles 322-1 et 322-3 du code pénal relatifs à la destruction du bien d'autrui (4). Pour ce type de délit, le code pénal prévoit deux ans d'emprisonnement et 30000 euros d'amende, cinq ans d'emprisonnement et 75000 euros d'amende si la destruction est commise en réunion.Ainsi, entre le droit commun et le délit spécifique de destruction d'OGM prévu par le projet de loi, les peines d'emprisonnement encourues sont distinctes et l'amende est bien plus sévère pour le fauchage d'une parcelle d'essai d'OGM. Pourtant, l'objet de la loi ne permet pas de justifier de manière objective ces différences de traitement pénal. Ce qui entraîne une violation du principe d'égalité devant la loi pénale.
(1) « Les conclusions de toutes les études et tests réalisés dans ces laboratoires sont mises à la disposition du public sans nuire à la protection des intérêts énumérés aux I de l'article L. 124﷓4 et II de l'article L. 124﷓5 et à la protection de la propriété intellectuelle lorsque l'organisme génétiquement modifié ne fait pas encore l'objet d'une protection juridique à ce titre »
(2) « Art. L. 532-4-1. - L'exploitant peut indiquer à l'autorité administrative celles des informations fournies dans le dossier de demande d'agrément dont il justifie qu'elles devraient rester confidentielles, parce que leur communication ou leur divulgation porterait atteinte aux intérêts énumérés aux I de l'article L. 124-4 et II de l'article L. 124-5 ou parce que l'organisme génétiquement modifié ne fait pas l'objet d'une protection juridique au titre de la propriété intellectuelle. »
(3) Résolution de l'Assemblée nationale n° 568 du 7 novembre 2000 sur la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement.
(4) Article 322-1 CP : La destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30000 euros d'amende, sauf s'il n'en est résulté qu'un dommage léger.

References: l'article 42

L'article 45

L'article 1
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 45
 l'article 44
 l'article 88
 l'article 88
 L'article 20
 L'article 25
 l'article 2
 l'article 11
 l'article 88
 l'article 88
 l'article 151
 l'article 88
 l'article 151
 l'article 151
 l'article 88
 l'article 5
 l'article 5