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Timestamp: 2019-07-17 05:25:42+00:00

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TAR Milano, 13.05.2019 n. 1067
L’art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016, come sostituito dall’art. 60, comma 1, lett. e), d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, testualmente prescrive che “Nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera (…) Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d)”.
A sua volta, l’art. 97, comma 5, lett. d), nella parte precettiva cui rinvia il citato art. 95, comma 10, dispone che “5. La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni. Essa esclude l’offerta solo se (…) ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l’offerta è anormalmente bassa in quanto: d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16”.
L’art. 23, comma 16, prevede, poi che “per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione”.
Orbene, va in via preliminare rimarcato (…) che dall’ordito normativo sopra richiamato chiaramente discende l’obbligo per la stazione appaltante di procedere, prima della aggiudicazione – sempre e comunque, a prescindere dalla valutazione di anomalia della offerta operata attraverso i meccanismi contemplati all’art. 97 – alla verifica del rispetto della congruità del corso della manodopera rispetto ai minimi salariali retributivi. In altre parole, si tratta di una autonoma condicio causam dans del provvedimento di aggiudicazione, che deve indefettibilmente essere condizionato da tale attività di certazione.
L’art. 95, comma 10, invero:
– isola i costi della manodopera (e gli oneri di sicurezza), sancendo in guisa cogente la loro separata evidenziazione all’interno della offerta;
– demanda alla Amministrazione, sulla scorta dei dati dichiarati nella offerta, il compito di verificare, prima di procedere alla aggiudicazione definitiva, la congruità dei costi ed il rispetto delle tabelle ministeriali;
– integra la norma costitutiva dell’obbligo (an), individuando quale unico presupposto il momento cronologico (quando), id est “prima della aggiudicazione”;
– rinvia all’art. 97, comma 5, lett. d), al solo fine di lumeggiare il contenuto (quid) nonché le modalità di espletamento (quomodo) dell’obbligo imposto alle stazioni appaltanti (acclarare se “il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi”) al di là ed a prescindere dai presupposti su cui fonda l’art. 97 (anomalia della offerta), presupposti che “non entrano” nell’art. 95 che “autonomamente” disciplina i presupposti (an e quando) dell’obbligo.
In altre parole, l’obbligo de quo, già tratteggiato nei suoi presupposti costitutivi all’art. 95, viene solo riempito di contenuto con il rinvio all’art. 97, comma 5, lett. d), per quanto attiene:
– al quid (verifica dei minimi retributivi indicati nelle tabelle di cui all’art. 23, comma 16);
– al quomodo (procedimento in contraddittorio, con richiesta di spiegazioni ed assegnazione al concorrente di un termine non inferiore a 15 giorni per dedurre).
In definitiva, a convincere della correttezza e ragionevolezza della soluzione cui quivi si è pervenuti, è anche il criterio ermeneutico per cui magis ut valeat quam ut pereat e, dunque, che nel dubbio, l’interpretazione di una proposizione normativa –promani essa da una fonte eteronoma ovvero pattizia e negoziale- deve operarsi nel senso in cui essa assuma una sua propria significanza ed efficacia, piuttosto che in quello che la deprivi di efficacia, rendendola inutiliter data (imponendosi all’interprete “di attribuire un senso a tutti gli enunciati del precetto legislativo”; Cass.SS.UU., 29 aprile 2009, n. 9941); e, invero, opinando nel senso delle parti resistenti –per cui tale verifica si imporrebbe solo in caso di sospetta anomalia della offerta già determinata ai sensi dell’art. 97- si svuoterebbe di autonoma significanza precettiva l’art. 95, comma 10, ultimo periodo, che nel richiamare l’obbligo ed il procedimento di verifica in contraddittorio di cui all’art. 97, comma 5, lett. d), ha inteso giustappunto ampliarne il campo di operatività, rendendolo di generale applicazione “prima della aggiudicazione” (arg. da Consiglio di Stato, sez. VI, 28 febbraio 2019, n. 1409).
Le tabelle ministeriali, pur mutuate dai contratti collettivi, calcolano il costo dell’ora di lavoro utilizzando parametri medi suscettibili di aumentare, in concreto, tale costo (es. ragioni di astensione dal lavoro): esse recano valori non coincidenti con quelli dei contratti collettivi e rispetto ai quali la concreta organizzazione del lavoro dell’impresa potrebbe giustificare uno scostamento in difetto; di talchè, l’orientamento prevalente ritiene possibile giustificare lo scostamento del costo del lavoro indicato in offerta rispetto a quello risultante dalle tabelle ministeriali, qualora, però, si dimostri il rispetto dei minimi salariali previsti dai contratti collettivi (TAR Campania, IV, 15 aprile 2019, n. 2136).
Ora, è ben vero che non può escludersi, ovvero reputare anomala una offerta, pel semplice fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi, occorrendo invece che sussistano discordanze considerevoli e ingiustificate rispetto a tali valori (CdS, V, 12 settembre 2018, n. 5332); e ciò atteso che il mancato rispetto dei costi medi della manodopera, indicati in dette tabelle, non assume valenza di praesemptio iuris et de iure di incongruità ovvero anomalia della offerta, comechè non rispettosa dei salari minimi inderogabili, “ben potendo l’impresa giustificare nell’eventuale richiesta di spiegazioni da parte della Stazione appaltante le ragioni di tali scostamenti” (Consiglio di Stato, V, 18 febbraio 2019, n. 1099).
E, tuttavia, nel caso che ci occupa, la patente discrasia tra i (minori) costi della manodopera indicati dalla aggiudicataria e quelli evidenziati dalla ricorrente, nonchè dagli altri concorrenti (oltre che di quelli ipotizzati nel progetto posto a base di gara) ed il loro sensibile scostamento rispetto al costo medio orario riveniente dalle citate tabelle ministeriali (anche ipotizzando la assenza di ore non lavorate per legittime ragioni: malattie, infortuni, maternità; … ) avrebbe dovuto indurre la stazione appaltante, prima di procedere alla aggiudicazione definitiva ed al fine di verificare il rispetto dei minimi salari retributivi, ad agire con le modalità indicate all’art. 97, comma 5, primo periodo –id est, aprendo un sub-procedimento in contraddittorio con il RTI aggiudicatario- al fine di effettivamente certare la congruità della offerta presentata da esso RTI.
Trattasi, invero, di una valutazione da condurre necessariamente in concreto – di qui la non pertinenza del richiamo operato da parte ricorrente alla ben diversa questione oggetto dei rinvii pregiudiziali ex art. 267 TFUE avanti la Corte di Giustizia da parte dell’Adunanza Plenaria (ordinanze 24 gennaio 2019, nn. 1, 2 e 3), concernente la fattispecie di “totale omissione” dei valori afferenti ai costi della manodopera ed agli oneri di sicurezza, situazione quivi per certo non ricorrente (…) – soccorrendo le previsioni di cui agli articoli 95, comma 10, e 97, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016, proprio allorquando – come nel caso di specie – sussistano consistenti scostamenti tra i valori indicati dall’offerente e quelli medi rivenienti dalle tabelle (nonché rispetto a quelli ipotizzati nel progetto posto a base di gara e quelli “mediamente” indicati dagli altri concorrenti) idonei ad ingenerare ragionevoli dubbi circa la congruità, serietà e sostenibilità della offerta.
Di qui la necessità di procedere alla verifica in concreto della “ragionevolezza” della offerta, “mediante attivazione dei sub-procedimenti ivi indicati e richiesta di puntuali giustificazioni all’operatore economico (fatta salva l’inammissibilità di giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge, come disposto dall’art. 97, comma 6, del Codice dei Contratti pubblici)” (da ultimo, sul punto, ancora CdS, V, 1099/19, cit.).
art. 23art. 95art. 97costi manodoperatabelle ministerialiverifica anomaliaverifica congruità
Consiglio di Stato, sez. III, 09.11.2018 n. 6326
E’ sufficiente sul punto ricordare che la giurisprudenza di questa Sezione (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. III, 27.09.2018, n. 5551), che il Collegio condivide e fa propria, ha affermato che la cd. clausola sociale (art. 50 d.lgs. n. 50/2016) deve essere interpretata conformemente ai principi nazionali e comunitari in materia di libertà di iniziativa imprenditoriale e di concorrenza, risultando altrimenti essa lesiva della concorrenza, scoraggiando la partecipazione alla gara e limitando ultroneamente la platea dei partecipanti, nonché atta a ledere la libertà d’impresa, riconosciuta e garantita dall’art. 41 Cost., che sta a fondamento dell’autogoverno dei fattori di produzione e dell’autonomia di gestione propria dell’archetipo del contratto di appalto. Corollario obbligato di questa premessa è che tale clausola deve essere interpretata in modo da non limitare la libertà di iniziativa economica e, comunque, evitando di attribuirle un effetto automaticamente e rigidamente escludente; conseguentemente, l’obbligo di riassorbimento dei lavoratori alle dipendenze dell’appaltatore uscente, nello stesso posto di lavoro e nel contesto dello stesso appalto, deve essere armonizzato e reso compatibile con l’organizzazione di impresa prescelta dall’imprenditore subentrante (Consiglio di Stato, sez. III, 05.05.2017 n. 2078). Quindi, secondo questo condivisibile indirizzo la clausola sociale funge da strumento per favorire la continuità e la stabilità occupazionale dei lavoratori, ma nel contempo non può essere tale da comprimere le esigenze organizzative dell’impresa subentrante che ritenga di potere ragionevolmente svolgere il servizio utilizzando una minore componente di lavoro rispetto al precedente gestore, e dunque ottenendo in questo modo economie di costi da valorizzare a fini competitivi nella procedura di affidamento (Consiglio di Stato, sez. V, 7 giugno 2016, n. 2433; id., sez. III, 30 marzo 2016, n. 1255; id. 9 dicembre 2015, n. 5598; id. 5 aprile 2013, n. 1896; id., sez. V, 25 gennaio 2016, n. 242; id., sez. VI, 27 novembre 2014, n. 5890).
(…) giova ricordare, al fine di rafforzare la legittimità della distrazione di un lavoratore, assunto in virtù della clausola sociale, in altra commessa, che la giurisprudenza (Cons. St., sez. III, 5 maggio 2017, n. 2078) ha affermato che i lavoratori, che non trovano spazio nell’organigramma dell’appaltatore subentrante e che non vengano ulteriormente impiegati dall’appaltatore uscente in altri settori, sono destinatari delle misure legislative in materia di ammortizzatori sociali; la clausola non comporta invece alcun obbligo per l’impresa aggiudicataria di un appalto pubblico di assumere a tempo indeterminato ed in forma automatica e generalizzata il personale già utilizzato dalla precedente impresa o società affidataria (Consiglio di Stato, sez. III, 30 marzo 2016, n. 1255).
Giova aggiungere che la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che non sussiste una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile modesto può comportare un vantaggio significativo per l’impresa anche in termini di qualificazione per essere stata aggiudicataria di un determinato appalto, e inoltre che l’impresa aggiudicataria può, al fine di giustificare la congruità dell’offerta, rimodulare le quantificazioni dei costi e dell’utile indicate inizialmente nell’offerta, purché non ne risulti una modifica degli elementi compositivi tali da pervenire ad un’offerta diversa rispetto a quella iniziale (Consiglio di Stato, sez. V, 12.09.2018 n. 5332; id., sez. VI, 5 giugno 2015, n. 2770).
Ricorda il Collegio come sia giurisprudenza consolidata quella secondo cui lo scostamento del costo del lavoro rispetto ai valori ricavabili dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi non può comportare, di regola e di per sé, un automatico giudizio di inattendibilità (Consiglio di Stato, sez. III, 18 settembre 2018, n. 5444; id. 14 maggio 2018, n. 2867; id., sez. V, 25 ottobre 2017, n. 4912), occorrendo invece che sussistano discordanze “considerevoli” e ingiustificate rispetto a tali valori (Cons. St., sez. V, 12 settembre 2018, n. 5332).
anomaliaart. 50clausola socialecosto del lavorocosto del personaletabelle ministerialiverifica congruità
TAR Catanzaro, 13.10.2017 n. 1526
I motivi di ricorso a base dell’impugnazione attengono sostanzialmente ad una sottostima dell’importo a base di gara, giacché, secondo la ricorrente, la stazione appaltante sarebbe incorsa in un macroscopico errore nel fissare tale importo, tenuto conto del numero di ore occorrenti per l’espletamento dell’attività e del costo medio orario del personale dipendente da imprese esercenti servizi integrati, fissato nelle tabelle ministeriali.
Secondo la giurisprudenza consolidata sussiste un onere di immediata impugnazione, oltre che nelle ipotesi di clausole escludenti, anche nel caso in cui siano previsti oneri incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 26 giugno 2017 n. 3110, Tar Abruzzo, L’Aquila, 9 marzo 2017 n. 124; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 20 febbraio 2017 n. 423; Tar Toscana, sez. II, 14 febbraio 2017 n. 243);
Tra tali ipotesi, rientra la presente fattispecie, nella quale la ricorrente lamenta la fissazione di un importo a base di gara largamente al di sotto del limite minimo risultante dalle richiamate tabelle ministeriali.
art. 23art. 30tabelle ministeriali
Verifica di congruità dell’offerta – Costo del lavoro – Indici di anomalia (art. 23 , art. 95 , art. 97 d.lgs. n. 50/2016)
E’ utile, in via preliminare, riepilogare il quadro normativo.
L’art. 86, comma 3 bis, del d.lgs. n. 163/2006, relativo al costo del lavoro, stabiliva che «Nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture» e che, ai fini di tale disposizione, «il costo del lavoro è determinato periodicamente, in apposite tabelle, dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali».
La ratio della norma, che imponeva ai concorrenti di indicare già nell’offerta l’incidenza del costo del lavoro, rispondeva a finalità di tutela dei lavoratori e, quindi, a valori sociali e di rilievo costituzionale.
Anzi, proprio perché la qualità del servizio offerto dipende anche dall’utilizzo di personale qualificato ed equamente retribuito, la norma veniva interpretata nel senso che l’obbligo di indicare costi di lavoro conformi ai valori economici previsti dalla normativa vigente dovesse valere ed essere apprezzato con particolare rigore.
Assume pertanto rilievo decisivo la circostanza se i costi indicati risultino congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, per la cui valutazione si utilizzano i valori riportati nelle tabelle ministeriali.
Nella norma non risulta prescritto in modo espresso l’obbligo dei concorrenti di attenersi rigorosamente alle tabelle vigenti, tuttavia la lettura della norma impone una interpretazione ragionevole e compatibile con le coordinate costituzionali a presidio dei diritti fondamentali dei lavoratori sanciti nella stessa Costituzione.
A sostegno dell’assunto depone inoltre il mutato quadro ordinamentale contenuto nel d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (nuovo codice dei contratti pubblici), secondo cui l’Amministrazione, prima di procedere all’aggiudicazione definitiva, deve effettuare una valutazione sulla congruità complessiva dell’offerta ritenuta migliore in presenza di determinati indicatori di possibile anomalia dell’offerta, e procedere ad un approfondimento sulla possibile anomalia anche in assenza di tali indicatori.
In particolare, tenuto conto della esigenza indefettibile di tutela dei lavoratori, l’art. 97 del d.lgs. 50 del 2016 stabilisce che “La stazione appaltante … esclude l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l’offerta è anormalmente bassa in quanto: … d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16 (comma 5). Non sono ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge. Non sono, altresì, ammesse giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza di cui al piano di sicurezza e coordinamento previsto dall’articolo 100 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. La stazione appaltante in ogni caso può valutare la congruità di ogni offerta che, in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa (comma 6)”.
Per effetto di tale disposizione il costo del lavoro è ritenuto indice di anomalia dell’offerta quando non risultino rispettati i livelli salariali che la normativa vigente rende obbligatori.
In linea di continuità con la previsione contenuta nell’art. 86, comma 3 bis, dell’abrogato codice dei contratti pubblici, l’art. 23, comma 16, del d.lgs. 50/2016 in materia dispone che “per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali”.
Ai sensi della disciplina vigente, una determinazione complessiva dei costi basata su un costo del lavoro inferiore ai livelli economici minimi per i lavoratori del settore costituisce, per ciò solo, indice di inattendibilità economica dell’offerta e di lesione del principio della par condicio dei concorrenti ed è fonte di pregiudizio per le altre imprese partecipanti alla gara che abbiano correttamente valutato i costi delle retribuzioni da erogare.
Alla luce delle coordinate normative di riferimento e alla ratio che le ispira, è stato ritenuto che lo scostamento pari al 30% sia irragionevole e non giustificato, pregiudizievole quindi della affidabilità e qualità del servizio oggetto di gara, per cui risulta non correttamente motivata la determinazione della stazione appaltante, secondo cui l’offerta deve essere ritenuta non anomala. Lo scostamento in questione è infatti non congruo, incide in misura preponderante sulla qualità delle prestazioni lavorative e sulla tutela dei lavoratori, e per ciò solo impedisce un’ammissione che si rifletterebbe negativamente anche sui valori dell’efficienza dell’azione amministrativa, volta ad assicurare la scelta del migliore contraente in una gara celere e trasparente e ad evitare la stipulazione con soggetti che non garantiscono le tutele minime di lavoro.
Non può quindi essere valorizzato, in senso contrario, l’argomento secondo il quale le tabelle ministeriali costituiscono esclusivamente un parametro comparativo e non un limite inderogabile.
Non si ignora la giurisprudenza amministrativa che ammette alla gara i concorrenti che nell’offerta indichino un costo di lavoro inferiore alle tabelle ministeriali, ma essa ribadisce che una possibile differenza del costo del lavoro può essere concretamente giustificata dalle diverse particolari situazioni aziendali e territoriali e dalla capacità organizzativa dell’impresa che possono rendere possibile, in determinati contesti particolarmente virtuosi, anche una riduzione dei costi del lavoro. La stessa giurisprudenza correttamente rileva che i costi indicati nelle tabelle ministeriali sono costi medi, tipologici, non possono non essere considerati, in sede di valutazione delle offerte, aspetti che riguardano le singole imprese (diverse per natura, caratteristiche, agevolazioni e sgravi fiscali ottenibili) e che ai fini della valutazione della migliore offerta si può tenere conto anche delle possibili economie che le singole imprese possono conseguire, anche con riferimento al costo del lavoro. Tuttavia, un simile esame resta precluso in assenza di adeguate giustificazioni.
Sul punto vedasi le modifiche introdotte dal d.lgs. n. 56/2017 agli articoli del Codice dei contratti in questione.
art. 23art. 95art. 97costo del lavorotabelle ministerialiverifica anomaliaverifica congruità
1) Anomalia dell’offerta – Costo medio orario del lavoro e minimi salariali retributivi – Differenze – Errata formulazione del nuovo Codice – Scostamento o derogabilità – Conseguenze; 2) Lavoro straordinario e lavoro supplementare – Differenze – Aleatorietà dell’offerta (art. 97 d.lgs. n. 50/2016)
TAR Roma, 30.12.2016 n. 12873
1) Giova a questo punto precisare che le tabelle ministeriali di riferimento si limito ad indicare il costo medio del lavoro nell’anno di riferimento, relativamente all’area territoriale e al settore merceologico interessato.
Esprimendo solo una funzione di parametro di riferimento è allora possibile discostarsi da tali costi, in sede di giustificazioni dell’anomalia, sulla scorta di una dimostrazione puntuale e rigorosa (cfr. T.A.R. Roma, sez. II, 05 agosto 2016, n. 9182).
2) Ebbene, nel caso di specie, a fronte di un considerevole scostamento dai costi tabellari, la commissione ha reputato congrua l’offerta economica della controinteressata giustificata, per una parte rilevante, sulla base di un elemento, a parere di questo collegio, aleatorio.
– il lavoro supplementare è il lavoro svolto oltre l’orario concordato fra le parti nell’ambito di un contratto di part-time, anche in relazione alle giornate, alle settimane o ai mesi (art. 6, comma 1, d. lgs. n.81/2015);
– nonostante le modifiche apportate alla sua disciplina dal d. lgs n. 81/2015, permane la differenza rispetto al lavoro straordinario: mentre il lavoro straordinario può essere imposto al lavoratore, il lavoro supplementare può essere richiesto al lavoratore “in misura non superiore al 25 per cento delle ore di lavoro settimanali concordate. In tale ipotesi, il lavoratore può rifiutare lo svolgimento del lavoro supplementare ove giustificato da comprovate esigenze lavorative, di salute, familiari o di formazione professionale” (art. 6, comma 2, d. lgs. n. 81/2015);
– sulla base dell’art. 33, CCNL Multiservizi, attualmente vigente, “L’eventuale rifiuto del lavoratore allo svolgimento di ore supplementari non integra gli estremi del giustificato motivo di licenziamento né l’adozione di provvedimenti disciplinari”.
art. 97costo del lavorosalario minimotabelle ministerialiverifica anomaliaverifica congruità

References: art. 95
 art. 267

art. 23

art. 23
 art. 95
 art. 97

art. 23

art. 97