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Timestamp: 2020-01-28 01:04:09+00:00

Document:
PARERE N. 106 del 17 giugno 2015
PREC 166/14/S
Oggetto: istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n), del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163 presentata dalla società Strutture Srl – “Affidamento dell’incarico professionale per le verifiche tecniche di vulnerabilità sismica delle scuole comunali del territorio dell’unione dei Comuni dell’Eridano”- Importo a base di gara: 50.000, 00 euro – S.A.: Unione dei Comuni dell’Eridano
Offerte anomale – procedimento di individuazione e di verifica della congruità dell’offerta – mancata previsione nella lex specialis dell’iter procedimentale da seguire – eterointegrazione del bando con la disciplina di cui all’articolo 86 del d.lgs. n. 163/2006 – mancata previsione dell’esclusione automatica nei casi previsti dall’ordinamento – non costituisce illegittimità, ma impone l’applicazione della procedura di cui all’articolo 86
La disciplina dell’articolo 86, qualora non specificamente richiamata nella lex specialis, è eterointegrata nel bando. Nei casi previsti dall’ordinamento in cui è possibile l’esclusione automatica delle offerte anomale, qualora la lex specialis non preveda una specifica clausola in tal senso si applica la procedura di cui all’articolo 86.
Autotutela – provvedimento di revoca dell’aggiudicazione e della lex specialis – obbligo di idonea motivazione ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990 – costituisce motivazione insufficiente il mero ripristino della legalità dell’attività amministrativa
Ferma restando la sussistenza, in capo alla stazione appaltante, del potere di autotutela degli atti di gara, il cui esercizio costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, l’eventuale scelta di revocare o annullare gli atti procedimentali o l’intera procedura necessita di adeguata motivazione ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990; non costituisce, in tal senso, motivazione sufficiente il mero ripristino della legalità dell’attività amministrativa.
Articolo 86, articolo 122, comma 9 e articolo 124, comma 8 del d.lgs. n. 163/2006
Articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990
VISTA l’istanza di parere, prot. n. 63347 del 3 giugno 2014, con la quale la società Strutture Srl ha contestato l’operato dell’Unione dei Comuni dell’Eridano, che relativamente all’affidamento dell’incarico in epigrafe, dopo aver aggiudicato il contratto all’odierno istante, procedeva ad indire una nuova procedura di gara, di pari oggetto, revocando in autotutela la gara già svolta;
VISTO l’avvio dell’istruttoria avvenuto in data 12 giugno 2014;
VISTA la documentazione prodotta in atti e, in particolare, i verbali di gara dai quali si evince che la stazione appaltante, in un primo momento, in data 21 febbraio 2014, aveva affidato il contratto alla società Techproject Srl, che aveva presentato il massimo ribasso tra le offerte pervenute; successivamente, in ragione delle contestazioni ricevute da alcuni concorrenti che lamentavano la mancata applicazione del procedimento di cui all’articolo 86, comma 1, del d.lgs. n. 163/2006, di individuazione e valutazione della congruità delle offerte, aveva ritrasmesso gli atti alla commissione di gara affinché procedesse a tale verifica ed aveva conseguentemente revocato d’ufficio, in autotutela, la precedente aggiudicazione; infine, ad esito della rivalutazione effettuata, mediante il procedimento di cui all’articolo 86, aveva individuato il nuovo aggiudicatario, la Strutture Srl, in data 28 marzo 2014;
VISTA, altresì, la determinazione del 18 aprile 2014 con la quale l’Unione dei Comuni dell’Eridano procedeva, ai sensi dell’articolo 21-quinquies della legge n. 241/1990, alla revoca in autotutela della determinazione del 28 marzo 2014 e di tutti gli atti alla stessa connessi e presupposti, compreso l’avviso di selezione, in quanto in esso non era stato specificato il procedimento da utilizzare per l’eventuale verifica di congruità delle offerte presentate e, conseguentemente, veniva deliberato un nuovo avviso di selezione;
CONSIDERATO che la questione giuridica controversa prospettata dall’istante attiene alla legittimità o meno del provvedimento di autotutela adottato dalla stazione appaltane e che essa può essere decisa ai sensi dell’articolo 8 del Regolamento sull’esercizio della funzione di componimento delle controversie di cui all’articolo 6, comma 7, lettera n) del d.lgs. n. 163/2006;
CONSIDERATO che la scelta di agire in autotutela costituisce esercizio di potere discrezionale riconosciuto dall’ordinamento in capo alla stazione appaltante, che può essere legittimamente esercitato alle condizioni previste ovvero mediante l’utilizzo dell’istituto della revoca o dell’annullamento d’ufficio, ai sensi, rispettivamente, dell’articolo 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990;
CONSIDERATO che l’articolo 21-nonies -“Revoca del provvedimento” – sancisce che: «1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo. 1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tal»;
CONSIDERATO che, dal suo canto, l’articolo 21-nonies – “Annullamento d'ufficio” – prevede che: «1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies[in quanto adottato in violazione di legge, o viziato da eccesso di potere o incompetenza] esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo. 2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole»;
CONSIDERATO che, nel caso di specie, l’amministrazione ha di fatto proceduto due volte all’autotutela: in un primo momento, revocando la prima aggiudicazione alla Techproject Srl, rinviando la documentazione alla commissione affinché procedesse ai sensi dell’articolo 86 del d.lgs. n. 163/2006; in un secondo momento, revocando la seconda aggiudicazione e l’intera procedura in quanto nell’avviso di selezione non era specificato il procedimento da utilizzare per l’eventuale verifica di congruità delle offerte presentate;
CONSIDERATO, altresì, che nel primo caso, la motivazione del provvedimento di autotutela è riconducibile ad un’erronea applicazione della normativa, non avendo la commissione proceduto all’applicazione dell’articolo 86 del Codice e che tale scelta appare pertanto corretta;
CONSIDERATO che il secondo provvedimento adottato appare, invece, privo di una motivazione che legittimi l’autotutela, sia nella forma della revoca che dell’annullamento d’ufficio. Infatti, nella motivazione addotta nel provvedimento “in quanto nell’avviso di selezione non era specificato il procedimento da utilizzare per l’eventuale verifica di congruità delle offerte presentate” non sono rinvenibili specificamente nè sopravvenuti motivi di interesse pubblico, né di mutamento dell’interesse pubblico originario, tali da giustificare la revoca posta in essere; né motivi di illegittimità idonei a giustificare l’annullamento d’ufficio del provvedimento e della gara stessa;
CONSIDERATO, infatti, che la mancata previsione, nell’avviso di selezione, del procedimento di cui all’articolo 86, non costituisce di per sé ragione per l’annullamento della procedura, in quanto la disposizione deve essere eterointegrata nel bando: circostanza che, di fatto, la stazione appaltante sembra aver posto in essere nel momento in cui ha rinviato gli atti alla commissione per l’applicazione del procedimento di verifica della congruità delle offerte;
CONSIDERATO, altresì, che il riconoscimento nel Codice, per le procedure di affidamento di lavori di importo inferiore o pari a 1 milione di euro (articolo 122, comma 9) e per i servizi o le forniture di importo inferiore o pari a 100.000 euro (articolo 124, comma 8) della facoltà, in capo alla stazione appaltante, di procedere all’esclusione automatica delle offerte che presentano una percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia individuata ai sensi dell’articolo 86, purché tale ipotesi sia specificamente prevista nel bando, non determina l’illegittimità della lex specialis che non la preveda, bensì comporta che l’amministrazione è tenuta ad applicare le prescrizioni dell’articolo 86, per l’individuazione e la verifica di congruità delle offerte, senza poter applicare l’esclusione automatica di quelle anomale;
RITENUTO che tale circostanza appare applicabile al caso di specie, in cui la stazione appaltante, non avendo previsto la possibilità di esclusione automatica delle offerte anomale, era tenuta ad applicare l’ordinario procedimento di cui all’articolo 86 (cfr., al riguardo, parere n. 72 del 10 aprile 2014);
RITENUTO che, nel caso di specie, il provvedimento di autotutela adottato dall’amministrazione, in cui vengono revocate sia l’aggiudicazione disposta nei confronti dell’odierno istante sia l’intera procedura, compreso l’avviso di selezione, in quanto privo dell’indicazione del procedimento da seguire per l’eventuale verifica delle offerte presentate sembra non essere sufficientemente motivato ai sensi dei menzionati articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990;
RITENUTO, altresì, che un provvedimento di autotutela non possa essere giustificato dal mero interesse al ripristino alla legalità del provvedimento, ma che, anche in un’ottica sostanzialistica dell’esercizio dell’attività amministrativa, debba essere supportato da un interesse pubblico specifico ed attuale dell’amministrazione procedente (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 67 del 16 gennaio 2015);
ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che, ferma restando la sussistenza, in capo alla stazione appaltante, del potere di autotutela degli atti di gara, il cui esercizio costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, l’eventuale scelta di revocare o annullare gli atti procedurali o l’intera procedura necessita di adeguata motivazione ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990.

References: articolo 6

Articolo 86
 articolo 122
 articolo 124
 articolo 21
 sentenza