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BOE.es - Documento BOE-A-2016-11815
Documento BOE-A-2016-11815
«BOE» núm. 299, de 12 de diciembre de 2016, páginas 86529 a 86543 (15 págs.)
BOE-A-2016-11815
Se refiere en primer término el escrito de demanda al cumplimiento de los requisitos procesales contemplados en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), recordando que en el «Boletín Oficial del Estado» de 28 de abril de 2011 se publicó el acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Galicia, de iniciar negociaciones para resolver las discrepancias, y se acordó su comunicación a este Tribunal, antes del día 31 de marzo. Y dado que en el seno de dicho órgano no se llegó a un acuerdo, el Consejo de la Junta de Galicia ha procedido a la formalización del presente recurso.
A juicio del Letrado, el sistema diseñado por la ley hace recaer en el Estado la plena capacidad decisoria sobre la autorización y, por tanto, la ubicación de los almacenamientos de CO2, dado que el almacenamiento requiere la obtención de una concesión cuyo otorgamiento corresponde en todo caso al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. A su vez, la atribución de tal concesión implica facultades como la de revocar la misma, comprobar la solvencia financiera del titular de la concesión y la preparación técnica de su personal, o aprobar los proyectos de instalaciones, facultades todas ellas de competencia del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que será también quien resuelva los conflictos por concurrencia con otros derechos, entre los que puede estar alguno concedido por las Comunidades Autónomas. Tiene también carácter estatal la autorización ambiental, pues se concede al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino la facultad de informar la concesión, de emitir la declaración ambiental, así como de ejercer las funciones de seguimiento y supervisión de los lugares de almacenamiento.
Así pues, el argumento principal del Letrado de la Junta de Galicia es la inconstitucionalidad derivada de la atribución al Estado de facultades ejecutivas, como son el otorgamiento de la concesión de almacenamiento, que constituye el elemento autorizatorio clave en el proceso, pues es el realmente decisorio sobre la implantación y ubicación de este, existiendo sólo una intervención autonómica limitada a la emisión de un mero informe, al que no se otorga expresamente carácter vinculante; y a ello se une la atribución al Estado de otras facultades ligadas a la anterior como son: resolver los conflictos por concurrencia de derecho, revocar las concesiones, etc. En consecuencia, la atribución al Estado de facultades ejecutivas que corresponden constitucionalmente a las Comunidades Autónomas es el argumento que sustenta la impugnación dirigida contra los arts. 3; 5; 8.6 segundo párrafo; 9.6 y 7; 10.4, 6 y 7; 11; 13; 15; 19.2 y 3; 23; 24; 25; 26.1, 3, 4 y 5; 27; 38; y las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera de la Ley 40/2010.
a) La primera es «por estar ante un dominio público». Alega al respecto que el hecho de que el art. 3 de la Ley determine que a los efectos del art. 132.2 CE tendrán la consideración de bien de dominio público estatal las formaciones geológicas que formen parte de los lugares de almacenamiento existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial y de los fondos marinos, no justifica la atribución de competencias ejecutivas a la Administración del Estado, pues como ha declarado el Tribunal Constitucional, la titularidad del dominio público no es un criterio de atribución competencial (STC 61/1997 y otras citadas), ya que la propiedad pública de un bien es separable del ejercicio de aquellas competencias públicas que lo tienen como soporte material o físico, y, en realidad, nada hubiera impedido que se declarara que estos lugares quedaran incorporados al dominio público autonómico. En todo caso, se aprecia la inconstitucionalidad de la mención recogida en el art. 3, conforme a la cual, en lo no previsto en esta ley se estará «a lo dispuesto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del patrimonio de las Administraciones públicas».
c) Se alude, en tercer lugar a «otras razones», donde se incluye la mención que realiza el preámbulo de la Ley a que la elección de los emplazamientos para el almacenamiento implica una decisión estratégica que debe tener en cuenta el conjunto del territorio nacional. Afirma el Letrado que dicha decisión corresponde, en todo caso, al sector privado y no a la Administración, que debe limitarse a otorgar las correspondientes autorizaciones administrativas, cuando se cumplan los requisitos para ello y a denegarlas cuando no sea así. En virtud de su competencia básica, el Estado podría fijar para todo el territorio nacional los criterios que deben utilizarse para decidir el otorgamiento de los títulos administrativos, pero la facultad para determinar si procede o no el otorgamiento de los permisos de investigación y de la concesiones de almacenamiento, mediante la aplicación de esos criterios básicos, constituye una facultad ejecutiva que incumbe a las Comunidades Autónomas.
La disposición adicional primera y el artículo 28.4, en cuanto se remite a la misma, se impugnan por vulneración de la competencia exclusiva autonómica en materia de «ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda» (art. 27.3 EAG). Se afirma al respecto que no cabe que el legislador estatal imponga un contenido a todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, como el que resulta de los preceptos referidos, pues determinar el contenido de los instrumentos de planificación territorial y urbanística es una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de que la ley urbanística gallega deba tener en cuenta, cuando fija los contenidos del planeamiento, el resto del ordenamiento jurídico y, concretamente, la existencia de almacenamientos de CO2. En concreto se considera inconstitucional la siguiente frase contenida en el punto 2 de la disposición adicional primera: «y en particular, a lo establecido en la disposición adicional décima del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo», porque determina o predispone a que la legislación aplicable sea ésta, de tal manera que en los supuestos en que aparezca la problemática ahí descrita, es el Estado la autoridad urbanística que va a actuar, por el mero hecho de que es un Ministerio quien otorga la concesión, a pesar de que esta se conceda a un ente privado.
2. El Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Primera y por providencia de 18 de octubre de 2011, admitió a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, acordando dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme dispone el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes. Finalmente se ordenó publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
2) Las instalaciones referidas en el anexo I de la Ley 1/2005 «deberán contar con una autorización de emisión de gases efecto invernadero a partir del 1 de enero de 2005, cuyo otorgamiento corresponde al órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que se ubique» (art. 4 de la Ley 1/2005).
La Ley 40/2010 viene así a transponer al ordenamiento interno la Directiva 2009/31, que fija los objetivos sobre reducción de emisiones mediante el almacenamiento geológico de carbono (CAC). En este contexto, resulta obvio que el preámbulo de la Ley califique la CAC de interés estratégico para la economía nacional, dado que la misma desempeña un papel central en el cambio de modelo energético y en el diseño de las políticas energética, industrial y de lucha contra el cambio climático; de acuerdo con los análisis realizados por la Comisión Europea, la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero del 30 por 100 en 2030 tendría unos costes un 40 por 100 más elevados sin emplear la CAC, por lo que no utilizar esta tecnología no solo pondría en riesgo el logro de los objetivos medioambientales de la Unión Europea, sino que también puede conllevar efectos negativos sobre la competitividad y el empleo. En un escenario de importantes limitaciones en cuanto a la posibilidad de emitir gases de efecto invernadero y de costes crecientes ligados a estas emisiones, el acceso a la CAC se configura como un elemento central a la hora de adoptar decisiones de inversión por los operadores energéticos, permitiendo un ahorro de costes para las empresas, en la medida en que no tendrán que adquirir derechos de emisión mediante subasta o en el mercado, al tiempo que se configura como una pieza clave para el diseño de la política energética nacional.
En lo que respecta los títulos competenciales aplicables, considera el Abogado del Estado que resulta de aplicación la STC 18/2011, que sintetiza la doctrina sobre la concurrencia de los títulos recogidos en el art. 149.1.13 y 25 CE, y le lleva a concluir que corresponde al Estado no solo establecer un conjunto normativo suficientemente homogéneo sino, además, adoptar aquellas medidas que sean precisas para la optimización de los recursos energéticos desde el punto de vista del interés nacional. En relación con el título contemplado en el art. 149.1.23 CE, estima que resulta de aplicación lo dispuesto en las SSTC 98/2001 y 14/2004, en las que el Tribunal examinó una serie de medidas estatales que tenían por objeto la «promoción de actuaciones de uso racional de la energía y la utilización de las energías renovables» con una evidente finalidad de conciliar el desarrollo económico con la preservación del medio ambiente, y en las que el Tribunal afirmó que de los dos títulos competenciales aducidos —medio ambiente y régimen energético— es el correspondiente al régimen energético el que por su mayor especificidad debe prevalecer. En relación con el título contemplado en el art. 149.1.22 CE, afirma que la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma categórica la competencia exclusiva del Estado para la autorización de instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte salga de su ámbito territorial y, como ha quedado expuesto, la CAC resulta tan vinculada con las grandes instalaciones de generación eléctrica, que la propia disposición adicional segunda de la Ley 40/2010 vincula la autorización de aquéllas a la condiciones de previsión de espacio de captación de CO2 para su posterior transporte y almacenamiento.
Partiendo de lo anterior, afirma que el permiso de investigación carece de un enfoque específicamente medioambiental y, en relación con el mismo, debe prevalecer el título de ordenación general de la economía; el permiso de investigación se configura como previo a la concesión de almacenamiento, por lo que cabe predicar de él el mismo carácter que tenga esta última, que la disposición final undécima de la ley considera amparada en el art. 149.1.13 CE. La previa investigación de lugares de almacenamiento y la ulterior concesión engarzan con la finalidad prevalente de poner a disposición del crecimiento económico sostenible, lugares que permitan la aplicación de la innovación tecnológica regulada en el Ley 40/2010. El ámbito supraautonómico del permiso justificaría la atribución de competencia ejecutiva al Estado, pues estamos ante una actividad pública que no es susceptible de fraccionamiento, en cuanto ejerciéndose sobre una estructura geológica que se extiende al territorio de varias Comunidades Autónomas, técnicamente resulta imposible la división de la estructura por Comunidades. La investigación para la que se otorga el permiso ha de servir para verificar que una determinada cavidad resulta apta para su sellado y almacenamiento de gas, de forma que requiere un estudio conjunto, por lo que no resulta posible que se otorguen permisos de investigación limitados al territorio de una Comunidad para investigar formaciones geológicas que se extienden más allá de dicho territorio, pues tal estudio fragmentado no podrá determinar la aptitud de la cavidad en su conjunto para almacenar gases. La actuación tampoco puede ejercerse mediante mecanismos de cooperación o coordinación, requiriendo un grado de homogeneidad que sólo puede garantizar su atribución al Estado, pues existirán criterios o intereses diversos que sólo pueden armonizarse por el Estado. Además, la Ley 40/2010 incorpora al procedimiento de otorgamiento del permiso un intenso mecanismo colaborativo a través del informe preceptivo de las Comunidades Autónomas.
En lo que respecta al otorgamiento de permisos de investigación cuando afecten al «subsuelo marino», la doctrina constitucional es clara (SSTC 149/1991 y 38/2002), afirmando que las competencias de las Comunidades Autónomas se circunscriben a su ámbito territorial, y que la proyección de esas competencias sobre el mar territorial tiene carácter extraordinario y dependerá, bien del explícito reconocimiento estatutario, bien de la naturaleza de la competencia, tal como resulta de la interpretación del bloque de la constitucionalidad; elementos excepcionales que no concurren en el presente supuesto. Estaría así razonada la constitucionalidad de los arts. 5 a) y g); 2 a); 3 a); 8.6 y 9.6 y 7 y de la disposición adicional tercera.
Respecto de la impugnación formulada en relación con los artículos 3, 24 y 25, afirma el representante estatal que el artículo 3 se limita a atribuir la condición de bien de dominio público estatal a las «formaciones geológicas que formen parte de los lugares de almacenamiento existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial y de los fondos marinos que estén bajo la soberanía del reino de España». Recuerda que el art. 132.2 CE establece una reserva de ley estatal para la determinación de los bienes que han de formar parte del dominio público estatal; pero no significa que corresponda en exclusiva al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse, por esa misma razón, de titularidad del Estado. En la calificación como bien de dominio público de las citadas formaciones geológicas, se está definiendo un demanio natural, en cuanto categoría completa de bienes, formada por la naturaleza (a semejanza de las recogidas en el art. 132.2 CE) vinculadas, en última instancia a la satisfacción de necesidades colectivas primarias; en concreto, la que garantiza el art. 45 CE o la utilización de la «riqueza del país» en cuanto subordinada al interés general (art. 128.1 CE). Pero aún en el supuesto de que se entendiera que no constituyen demanio natural y la facultad de su calificación como dominio público quedara vinculada a la potestad material, la competencia seguiría siendo estatal, pues la calificación de una categoría de bienes como demanial supone el ejercicio de una potestad legislativa que, en el supuesto que nos ocupa, ni siquiera la demanda niega que deba residenciarse en el Estado, sin que dicha integración afecte a las concretas facultades ejecutivas que sobre esa categoría de bienes se pretendan ejercer, imponiendo simplemente al Estado una obligación de conservación de tales bienes en atención a su singular subordinación al interés general.
En lo relativo a la impugnación de los artículos 5, 26 y 27, remitiéndose a lo ya señalado, considera que las redes de transporte tienen carácter supranacional, por lo que no existen dudas sobre su naturaleza supraautonómica, debiendo ponerse de relieve además que la gestión de esa red no resulta fraccionable por Comunidades Autónomas, pues ha de unir instalaciones emisoras con lugares de almacenamiento que pueden encontrarse no sólo en distintas Comunidades Autónomas sino en otros países, por lo que solo el Estado desde una perspectiva global puede gestionar la red, conciliando, en su caso, los intereses contrapuestos de las diversas Comunidades Autónomas, y garantizando un equitativo acceso a los lugares de almacenamiento a través de una red integrada de transporte.
Analiza a continuación el representante estatal el artículo 28.4 en relación con la disposición final primera, que se impugna por considerar que condiciona indebidamente la competencia autonómica exclusiva sobre «ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda». En cuanto al párrafo primero de la disposición, a su juicio concurren en este supuesto todos los elementos que la jurisprudencia constitucional contempla para la concurrencia de competencias sobre un mismo espacio físico, a la vez que la legislación estatal prevé un intenso mecanismo de cooperación para recabar el parecer de las Comunidades afectadas, a través del informe preceptivo, previo a la resolución sobre la concesión de almacenamiento, por lo que se trata de un supuesto similar al contemplado en la STC 46/2007. En cuanto al párrafo segundo, se reprocha la remisión que se hace a la disposición adicional décima del texto refundido de la Ley del suelo de 2008, por lo que, si se acepta la plena conformidad constitucional de esa disposición —que la demanda no discute— no resulta cuestionable la remisión que efectúa la Ley 40/2010, a un procedimiento que sólo será de aplicación, cuando concurran las circunstancias de urgencia o excepcional interés público a que también alude la Ley 40/2010.
c) El art. 3 de la Ley se objeta, además, por la determinación como bienes de «dominio público estatal», de las formaciones geológicas que formen parte de los lugares de almacenamiento existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial y de los fondos marinos. Dicha objeción fue también desestimada en el la STC 165/2016, por considerar que se trata de una cuestión ajena al reparto competencial, no aísla la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae a las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad (FJ 5, in fine), añadiendo, asimismo, que dicha caracterización encuentra su justificación en el hecho de que uno de los rasgos esenciales de la normativa específica que ha introducido la Ley 40/2010, que justifican esa variedad de uso del dominio público minero, es precisamente que el almacenamiento de dióxido de carbono en el subsuelo no quede sometida a las normas comunes de la legislación minera, sino a un cuerpo normativo especial, en el que se ha querido explícitamente establecer un régimen específico (FJ 11).
4. La disposición adicional primera y el artículo 28.4, en cuanto se remite a la misma, se impugnan por considerar que condicionan indebidamente la competencia autonómica exclusiva en materia de «ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda» (art. 27.3 EAG), imponiendo un determinado contenido a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
Para resolver esta cuestión, hemos de recurrir a una ya consolidada jurisprudencia constitucional, que ha venido reconociendo que «la competencia exclusiva que en materia de ordenación del territorio y urbanismo tienen estatutariamente atribuidas las Comunidades Autónomas no autoriza a desconocer las competencias que con el mismo carácter de exclusivas, vienen reservadas al Estado en virtud del art. 149.1 CE; su ejercicio puede lícitamente condicionar, de esta suerte, la competencia de las Comunidades Autónomas [por todas SSTC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3; 149/1991, de 4 de julio, FJ 1B; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 5; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29; y 151/2003, de 17 de julio, FJ 4]» (STC 73/2016, de 14 de abril, FJ 8). En estos casos, «el constituyente ha previsto la coexistencia de títulos competenciales sobre un mismo espacio físico; de aquí que el Tribunal venga reiterando que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tengan distinto objeto jurídico» (por todas STC 40/1998, FJ 29).
Es por ello, como también hemos señalado, que «el condicionamiento de las competencias ajenas solo será legítimo cuando el ejercicio de las propias se mantenga dentro de sus límites característicos, esto es, cuando la concreta medida que se adopte encaje, efectivamente, en el correspondiente título competencial y, además, cuando se haya acudido previamente a cauces cooperativos para recabar el parecer de las entidades afectadas y cuando no se limite la competencia ajena más de lo necesario; todos ello sin perjuicio de la posible existencia de otras circunstancias o factores que tengan relevancia, considerado el específico supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento, para determinar la corrección constitucional de la medida adoptada» (STC 151/2003, de 17 de julio, FJ 4).
Lo anterior implica que las competencias exclusivas que el Estatuto de Autonomía de Galicia atribuye a esta Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio y de urbanismo, deben cohonestarse con las que el Estado ostenta para hacer posible la efectividad de esta novedosa tecnología de almacenamiento geológico del dióxido de carbono –calificada en el preámbulo de la norma como de interés estratégico para la economía nacional–, sin que las primeras puedan prevalecer incondicionadamente sobre las que el Estado ha asumido, en ejercicio legítimo de sus competencias exclusivas sobre las bases del régimen minero (art. 149.1.25 CE).
Los recurrentes efectúan también una mención expresa a lo dispuesto en el último inciso del apartado 2 de esta disposición adicional primera, por cuanto consideran que la remisión específica que se efectúa a lo dispuesto en la disposición adicional décima del texto refundido de la Ley del suelo, predetermina la legislación aplicable, convirtiendo al Estado en autoridad urbanística. Sobre preceptos similares al presente ya ha tenido ocasión de pronunciarse este Tribunal, en términos que resultan trasladables al presente supuesto, y que permiten descartar la citada vulneración competencial, pues «nuestra doctrina ya se ha planteado la cuestión de si la exclusividad competencial autonómica en materia de urbanismo impide que el Estado pueda ejercer competencias con contenido distinto de la urbanística pero que requieran para su ejercicio una proyección sobre el suelo de una Comunidad Autónoma». Señalada que tal posibilidad no puede ser excluida, hemos afirmado respecto a la ejecución de concretos proyectos estatales [STC 149/1998, de 2 de julio, FJ 5 B)]: «el Estado podrá ejercer la facultad de acordar la ejecución de proyectos de obras, actividades o servicios que puedan resultar eventualmente contrarios con las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio o las de los planes urbanísticos cuando lo haga en uso de una competencia reservada ex art. 149.1 CE, y siempre que se den los presupuestos que se señalaban en el art. 180 del texto refundido de la Ley del suelo (1976) y que hoy recoge el vigente art. 244 del texto refundido de la Ley del suelo (1992), es decir, razones de urgencia o excepcional interés público, de forma que sólo acudiendo a lo preceptuado en dicho artículo sea posible el ejercicio de las referidas competencias (STC 56/1983, fundamento jurídico 3)» (STC 170/2012, de 4 de octubre, FJ 12)
Voto Particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5252-2011, al que se adhiere el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos
Madrid, a tres de noviembre de dos mil dieciséis.–Adela Asua Batarrita.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 5252/2011 (Ref. BOE-A-2011-17067).
DECLARA la desestimación del mismo en relación con la Ley 40/2010, de 29 de diciembre (Ref. BOE-A-2010-20049).

References: artículo 28
 Real Decreto 
 artículo 3
 artículo 28
 resolución 
in fine
 artículo 28
e contrario