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Adjudicación directa de un bien patrimonial: alcance de la fiscalización por parte del Registrador. - PDF
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José Ramón Revuelta Carrizo
1 BIENES DE LAS CORPORACIONES LOCALES Enajenación directa Adjudicación directa de un bien patrimonial: alcance de la fiscalización por parte del Registrador. Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 23 de septiembre de 2013 (BOE, 22 de octubre de 2013). Antecedente normativo Cita: -Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía. -Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. -Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. 1. Planteamiento Se puede enajenar directamente un bien patrimonial perteneciente a un Ayuntamiento según el procedimiento de adjudicación directa a sus ocupantes, en aquellos supuestos en los que existan razones excepcionales que justifiquen su conveniencia tal y como prevé la Ley de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía? Puede el Registrador suspender la inscripción por entender que no se acreditan tales razones? Cuál es el alcance de la fiscalización de los Registradores? La cuestión se plantea con ocasión de la presentación en el Registro de la Propiedad, de una escritura de compraventa en la que un Ayuntamiento trasmite una finca a tres personas, dos de ellas adquieren dos terceras partes indivisas para su sociedad de gananciales y la otra la tercera parte indivisa tercera. El Registrador califica negativamente la escritura por cuanto no se cumplen los requisitos de validez de la adjudicación directa realizada por la Corporación municipal, exigidos en la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, en la redacción dada al mismo por la disposición final primera de la Ley 5/2010, de 11 de junio, y que son: a) la condición de ocupante del adjudicatario del inmueble y b) la concurrencia de razones excepcionales que justifiquen la conveniencia de la adjudicación del mismo inmueble en favor de aquél. A juicio del Registrador, la falta de justificación en el expediente de la concurrencia de las razones excepcionales, relacionadas con el interés público, que determinan la conveniencia de la venta directa, constituye un elemento esencial del acto administrativo cuyo cumplimiento ha de comprobar el Registrador. Así, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 del Reglamento Hipotecario y sin perjuicio de la ejecutividad y las presunciones de validez y eficacia de que legalmente están investidos los actos administrativos, el 1
2 Registrador puede calificar respecto de los documentos administrativos, entre otros extremos, la competencia del órgano, la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido, los trámites e incidencias esenciales de éste, así como la relación del mismo con el título registral y a los obstáculos que surjan con el Registro. Contra la nota de calificación, se interpone el correspondiente recurso en el que se recuerda que el artículo 21 de la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía fue modificado por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, en el sentido de suprimir el procedimiento negociado y de crear la adjudicación directa; el Ayuntamiento afirma que se ha tramitado la adjudicación según el apartado k) del referido artículo que permite la adjudicación a los ocupantes. Para esta actuación, sigue el Ayuntamiento, se ha tenido en consideración el informe de la trabajadora social en el que se ha valorado los ingresos de los ocupantes y sus necesidades sociales. Además, el precio de transmisión se ha fijado en base al informe del arquitecto municipal. Finalmente, afirma, no se precisa autorización autonómica por cuanto fue suprimida por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía local. 2. Consideraciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado La Dirección General analiza, en primer lugar, el alcance de la actuación de calificación del Registrador (a); en segundo lugar, se centra en la regulación prevista en la legislación de régimen local en materia de enajenación de bienes patrimoniales (b); en tercer lugar, concreta la regulación específica en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía (c); y, en cuarto lugar, analiza el alcance de la calificación registral: las causas aducidas para excepcionar la regla general y la decisión discrecional en la elección de este procedimiento de adjudicación. a) Alcance de la actuación de calificación del Registrador La Dirección General recuerda la extensión de la función del Registrador. Así dice que no obstante la presunción de legalidad, ejecutividad y eficacia de que legalmente están investidos los actos administrativos (cfr. arts. 56 y 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), el artículo 99 del Reglamento Hipotecario dispone que la calificación registral de documentos administrativos se extenderá, en todo caso, a la competencia del órgano, a la congruencia de la resolución con la clase de expediente o procedimiento seguido, a las formalidades extrínsecas del documento presentado, a los trámites e incidencias esenciales del procedimiento, a la relación de éste con el titular registral y a los obstáculos que surjan del Registro. El Registrador ha de calificar la congruencia de la resolución con el procedimiento administrativo seguido y los trámites e incidencias esenciales de éste. Así, cuando los documentos administrativos se encuentren desligados del procedimiento seguido, se han de calificar negativamente. Es preciso, a juicio de la Dirección General, que la omisión del procedimiento legalmente establecido o de un trámite esencial sea ostensible y, a estos efectos, es necesario que la ausencia de procedimiento sea manifiesta y evidente, sin necesidad de una particular interpretación jurídica. Así, el Registrador ha de 2
3 analizar si el procedimiento seguido es el legalmente establecido para el caso de que se trate, salvo que la Ley prevea la posibilidad de que la Administración opte por varios procedimientos; en este supuesto, en que la elección de uno u otro es cuestión de oportunidad o conveniencia, el Registrador no puede revisar. También ha de calificar si en el marco del procedimiento seguido la resolución es congruente con el mismo y se han dado los trámites esenciales del mismo. En el caso planteado, si se ha seguido el procedimiento correcto en la enajenación del bien inmueble. b) Regulación de la enajenación de bienes patrimoniales La Dirección General afirma que la normativa reguladora de la enajenación de los bienes patrimoniales establece la subasta pública como regla general. Así recuerda cómo el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, establece, en su artículo 80, que la enajenación de bienes patrimoniales sólo podrá realizarse por subasta o permuta. El artículo 80 es claramente imperativo; establece una regla general, la subasta pública, y una excepción, la permuta. El artículo del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales señala que no será necesaria la subasta en los casos de enajenación de bienes patrimoniales mediante permuta en determinadas condiciones (acreditación de la necesidad de efectuarla y que la diferencia del valor entre los bienes objeto de permuta no sea superior al 40 por ciento del que tenga mayor valor). De esta regulación se deduce que la subasta pública es la regla general y que la circunstancia de que ésta quede desierta no está contemplada en las normas como excepción a esta regla general. El mismo texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, al regular la contratación, recogía, en su artículo 120, como supuesto excepcional la contratación directa; este artículo está derogado pero se refería a supuestos de contratación de obras y servicios, no al de enajenación de bienes, cuya regulación específica se encuentra en el citado artículo 80, que como se ha indicado no contempla la excepción que haya quedado desierta la subasta. Esta regla general, sigue la Dirección General, obedece a la necesidad de salvaguardar la publicidad, competencia y libre concurrencia que debe regir en la contratación con las Administraciones públicas en cuanto al contratante, lograr el mejor postor en la adquisición de unos bienes que por su especial carácter de pertenecientes al municipio deben servir al interés general, así como evitar la desvalorización de los bienes de los entes públicos. Respecto a la excepcionalidad de la permuta, como vía elusiva de la subasta, recoge la interpretación del Tribunal Supremo (sala de lo Contencioso- Administrativo) en sentencias de 15 de junio de 2002 y 5 de enero de 2007, en donde se insiste en la idea de la subasta como regla general en la enajenación de bienes inmuebles de los entes locales y se afirma que el significado de esa regla va más allá de ser una mera formalidad secundaria o escasamente relevante, pues tiene una estrecha relación con los principios constitucionales de igualdad y 3
4 eficacia de las Administraciones públicas que proclaman los artículos 14 y 103 de la Constitución. Y la razón de ello es que, a través de la libre concurrencia que es inherente a la subasta, se coloca en igual situación a todos los posibles interesados en la adquisición de los bienes locales, y, al mismo tiempo, se amplía el abanico de las opciones posibles del Ente Local frente a los intereses públicos que motivan la enajenación de sus bienes. c) Regulación de la enajenación de bienes patrimoniales en la Comunidad Autónoma de Andalucía En el caso planteado, la conclusión es diferente dado que en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía existe una legislación sobre patrimonio de las Entidades locales y sobre autonomía municipal, de aplicación preferente en este ámbito concreto, que establece un régimen jurídico más flexible en cuya virtud las excepciones a la regla de la enajenación mediante subasta o concurrencia son más amplias; el Ayuntamiento se ha acogido a uno de estos supuestos de excepcionalidad, el relativo a la enajenación a favor de los ocupantes del inmueble cuando concurran razones excepcionales que lo aconsejen. La legislación autonómica es preferente en virtud de lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local; así dice: las disposiciones que ha de refundir el Gobierno en uso de la autorización que le confiere la disposición final primera de esta Ley constituyen la legislación del Estado transitoriamente aplicable en los términos de los diferentes apartados de su artículo 5, teniendo, en consecuencia, según los diversos supuestos en él contemplados, el carácter de normativa estatal básica o, en su caso, supletoria de la que puedan ir aprobando las Comunidades Autónomas. En su cumplimiento, se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, que en su disposición final séptima concreta los preceptos de carácter básico; entre ellos, no se cita el artículo 80 antes referido, por lo que, a juicio de la Dirección General, dado que no se le atribuye carácter básico, ni se infiere de la legislación estatal tal carácter, y al admitirse el régimen de enajenación directa de los bienes públicos en determinados casos por la Ley 33/2003, de 3 de diciembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (que en ausencia de normativa autonómica en contra no resulta aplicable directamente a las entidades locales...) debe entenderse de aplicación preferente en este concreto ámbito la específica normativa autonómica, integrada en concreto por la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, en particular su artículo 21, en su redacción dada por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía En consecuencia, es de aplicación el artículo 21 de la Ley 7/1999, 29 de septiembre, que permite, en su apartado k) la adjudicación directa para la enajenación de bienes patrimoniales cuando por razones excepcionales se considere conveniente efectuar la venta a favor del ocupante del inmueble. d) Alcance de la calificación registral En el supuesto analizado en esta Resolución, el Registrador no discute la 4
5 aplicación de este procedimiento sino la falta de acreditación de las razones excepcionales para acogerse a este régimen de excepción. La Dirección General se manifiesta disconforme con el criterio adoptado por el Registrador por cuanto la norma atribuye a la Administración un margen de apreciación discrecional en la elección de uno u otro procedimiento. Para ello, el Ayuntamiento ha justificado su elección con informes técnicos, por una parte de los servicios sociales municipales favorables a la adjudicación directa a favor de sus ocupantes y, por otra parte, del arquitecto municipal en relación al precio. En consecuencia no se puede considerar la actuación del Ayuntamiento como arbitraria, sin que pueda el Registrador discutir acerca las concretas circunstancias socioeconómicas de las familias beneficiarias de la adjudicación ni tampoco pueden sus consideraciones prevalecer sobre el criterio técnico de los servicios municipales. Tampoco pueden prevalecer las consideraciones acerca del interés público ajeno al interés particular de los adjudicatarios, pues la Administración ha de servir con objetividad los intereses generales que no deben entenderse siempre como intereses ajenos y en contraposición con el interés privado, sino que en muchos casos son complementarios o concurrentes, máxime cuando con frecuencia la actividad administrativa tiene como objetivo el beneficio de los particulares. Así sucede en la de carácter social donde el criterio de la oportunidad, dentro de los límites de la legalidad, emerge y se desarrollan potestades administrativas de carácter discrecional sobre las que no cabe fiscalización salvo se aprecie de forma clara una desviación de poder. Fuera de estos supuestos excepcionales, la decisión discrecional sobre la concurrencia de la conveniencia de la enajenación directa al ocupante del inmueble no puede ser fiscalizada ni suplida por el registrador. 3. Conclusiones de la Dirección General En consecuencia, la Dirección General considera que la fiscalización del Registrador ha de alcanzar además de las formalidades extrínsecas, la competencia del órgano, el tracto sucesivo o los obstáculos del Registro, la congruencia de la resolución con el procedimiento seguido y los trámites e incidencias esenciales de éste; ahora bien, cuando la Ley permite a la Administración optar entre varios procedimientos en los casos en que la elección sea una cuestión de oportunidad o conveniencia, el registrador no puede revisar. De este modo, se estima el recurso planteado por el Ayuntamiento y se revoca la calificación registral. 5
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