Source: https://solidarites-sante.gouv.fr/fichiers/bo/2003/03-27/a0272008.htm
Timestamp: 2019-06-27 08:03:35+00:00

Document:
Observations du Gouvernement sur le recours dirigé
contre la loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit
NOR : CSCL0306699X
Les requérants articulent, à l'encontre des articles 5, 6, 7, 18, 25, 26 et 34 de la loi, différents griefs qui appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.
En premier lieu, le Parlement peut, en vertu de l'article 38, habiliter le Gouvernement à intervenir en toute matière qui relève du domaine de la loi (décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999), sous les seules réserves du domaine attribué par la Constitution à la loi organique (décision n° 81-134 DC du 5 janvier 1982) et du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale (décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999). Ainsi, contrairement à ce que paraît suggérer la saisine à titre liminaire, la circonstance que le Parlement investirait le Gouvernement d'une habilitation portant sur de nombreux domaines ne saurait être considérée comme contraire aux prévisions de l'article 38 de la Constitution.
En deuxième lieu, l'article 38 doit certes être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par ordonnances, ainsi que leur domaine d'intervention (décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 ; décision n° 86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986). Mais ces précisions peuvent résulter des termes mêmes de la loi, ou des indications données par le Gouvernement lors du dépôt du projet de loi d'habilitation, figurant notamment dans l'exposé des motifs, ou bien encore de la teneur des débats parlementaires, notamment des déclarations faites par le Gouvernement devant le Parlement (décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986). En outre, le Gouvernement n'est pas tenu de faire connaître au Parlement par avance le contenu des ordonnances qu'il prendra (décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 ; décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999).
En troisième lieu, la loi d'habilitation ne saurait avoir pour objet ou pour effet de dispenser le Gouvernement agissant par voie d'ordonnance du respect des principes constitutionnels (décision n° 81-134 DC du 5 janvier 1982 ; décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 ; décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995). Mais pour autant, la loi d'habilitation n'est pas tenue de rappeler expressément au Gouvernement qu'il lui est nécessaire de respecter ces principes ; ce respect s'impose naturellement au Gouvernement sous le contrôle du Conseil d'Etat (décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986 ; décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999).
I. - Sur l'article 5
A. - L'article 5 de la loi déférée habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans le respect de la transparence et de la bonne information du public, les mesures nécessaires pour rendre compatibles avec le droit communautaire les dispositions législatives relatives à la passation des marchés publics, les mesures permettant de clarifier les règles applicables aux marchés passés par certains organismes non soumis au code des marchés publics, les mesures permettant d'alléger les procédures de passation des marchés publics pour les collectivités territoriales.
B. - Ces griefs ne pourront être retenus.
1. En premier lieu, il faut relever que le champ de l'habilitation donnée par le Parlement au Gouvernement a été déterminé avec suffisamment de précision et que sa finalité a été, de même, indiquée avec la précision requise. Elle vise à permettre la transposition par voie d'ordonnance de directives communautaires identifiées et connues du Parlement, selon une méthode qui a déjà été utilisée à plusieurs reprises.
Les transpositions concernées par cette habilitation comportent trois volets : il s'agit d'abord de compléter la transposition des directives communautaires « marchés publics » existantes pour les personnes publiques et privées non soumises au code des marchés publics et auxquelles les directives s'appliquent dès lors qu'elles peuvent être qualifiées de « pouvoirs adjudicateurs ». Il s'agit ensuite de transposer deux directives élaborées à la suite de l'accord sur les marchés publics de 1997, à savoir la directive 97/52/CEE modifiant les trois directives relatives aux marchés de travaux, de fournitures et de services et la directive 98/04/CEE modifiant la directive relative à la passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications ; ces deux directives doivent encore être transposées pour les personnes soumises à des obligations de mise en concurrence qui ne relèvent pas de l'application du code des marchés publics. En tant qu'il habilite le Gouvernement à transposer ces directives, l'article 5 de la loi déférée ne peut être jugé contraire à l'article 38 de la Constitution.
En tout état de cause, il convient d'observer que le Gouvernement ne fera pas usage de l'habilitation ainsi conférée par anticipation : il ne prendra pas d'ordonnance avant l'adoption définitive des directives. Et s'il advenait que les directives ne soient finalement pas adoptées, l'habilitation donnée sur ce point ne serait pas mise en oeuvre.
2. En deuxième lieu, le grief tiré de l'article 88-4 de la Constitution ne pourra qu'être écarté comme inopérant.
Cet article impose, en effet, au Gouvernement de soumettre à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative. Ces dispositions visent à garantir l'information du Parlement sur les projets d'actes communautaires, au stade initial de leur transmission au Conseil de l'Union européenne, et à mettre chaque Assemblée à même de voter des résolutions sur ces projets. Ces résolutions, sans porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement tient de la Constitution (décision n° 92-314 DC du 17 décembre 1992), peuvent avoir une incidence sur la position française dans la négociation communautaire et, ainsi, sur le déroulement de la procédure d'adoption des actes communautaires.
3. En troisième lieu, s'agissant de l'habilitation donnée au Gouvernement par le 3° de l'article 5, le grief d'imprécision ne peut pas davantage être retenu.
Il s'agit ainsi d'une mesure ciblée visant à introduire à l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, et non dans le code des marchés publics, une précision nouvelle permettant à l'assemblée délibérante, lorsque tel est bien son souhait et qu'elle estime être suffisamment informée sur le marché qui va être lancé, d'autoriser l'exécutif par une seule et même délibération à engager une procédure de passation de marché et à signer ce marché après que la commission d'appel d'offres aura fait son choix de l'offre économiquement la plus avantageuse pour la collectivité. Le domaine comme la finalité de l'habilitation ainsi conférée apparaissent, dans ces conditions, avoir été suffisamment précisés par les termes de la loi et les débats parlementaires. La disposition ne porte, en outre, par elle-même aucune atteinte à des principes constitutionnels, notamment pas au principe d'égalité ou aux principes résultant de l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Pour le surplus, il sera fait observer que le grief tiré de la libre administration des collectivités territoriales apparaît inopérant. Il a été jugé que si, en vertu de l'article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus, chacune d'elles le fait dans des conditions prévues par la loi (par exemple décision n° 2000-432 DC du 12 juillet 2000). Il en résulte, dès lors que l'objet même de l'article 38 de la Constitution est d'habiliter le Gouvernement à prendre des mesures qui relèvent du domaine de la loi, que l'article 72 de la Constitution ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la loi d'habilitation.
Par ailleurs, on peut relever que les règles relatives aux conditions de passation des marchés publics de l'Etat ressortissent à la compétence réglementaire (décision n° 2002-460 DC du 22 août 2002) et que le Gouvernement tient de l'habilitation donnée par le décret du 12 novembre 1938 compétence pour étendre ces règles aux collectivités territoriales, moyennant les ajustements nécessaires, ainsi qu'il a été encore récemment jugé par le Conseil d'Etat (CE Ass. 5 mars 2003, Ordre des avocats à la cour d'appel de Paris, n° 233372). Cette habilitation n'est pas remise en cause par l'habilitation donnée par le 3° de l'article 5 de la loi déférée dont l'objet et le champ sont différents.
II. - Sur l'article 6
A. - L'article 6 de la loi déférée habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour modifier la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée et créer de nouvelles formes de contrats pour la conception, la réalisation, la transformation, l'exploitation et le financement d'équipements publics ou la gestion et le financement de services, ou une combinaison de ces différentes missions. La loi précise que ces dispositions devront déterminer les règles de publicité et de mise en concurrence, de transparence et de contrôle quant au mode de rémunération, à la qualité des prestations et au respect des exigences de service public. Ces dispositions pourront étendre et adapter les dispositions du I de l'article 3 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002, des articles L. 34-3-1 et L. 34-7-1 du code du domaine de l'Etat et des articles L. 1311-2 et L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales. Ces dispositions devront enfin prévoir les conditions d'un accès équitable des architectes, des concepteurs, des petites et moyennes entreprises et des artisans aux contrats en cause.
1. En premier lieu, le Gouvernement entend souligner que le législateur a précisé la finalité et le domaine d'intervention de l'habilitation qu'il demandait au Parlement avec la précision requise par l'article 38 de la Constitution. Le recours reconnaît, d'ailleurs, la précision du champ de l'habilitation, tel qu'il résulte des termes mêmes de l'article 6 de la loi déférée. La triple finalité de l'habilitation - à savoir modifier la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique, créer de nouvelles formes de contrats et, en tant que de besoin, étendre les dispositions de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et de la loi d'orientation et de programmation pour la justice - ressort également clairement du texte de la loi comme des éléments qui ont été avancés au cours des débats parlementaires.
2. En deuxième lieu, ainsi qu'il a été dit à propos de l'article 5 de la loi déférée, l'invocation de l'article 72 de la Constitution est inopérante à l'encontre d'une loi qui, conformément à ce qu'autorise l'article 38 de la Constitution, a précisément pour objet d'habiliter le Gouvernement à intervenir dans le domaine de la loi. En outre, la circonstance que le quatrième alinéa de l'article 72 de la Constitution - et non l'article 72-1 de la Constitution - laisse désormais la possibilité au législateur ou au pouvoir réglementaire de permettre aux collectivités territoriales de déroger à titre expérimental à des dispositions législatives ou réglementaires ne fait pas obstacle à ce que le législateur habilite le Gouvernement, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à prendre des mesures relevant du domaine de la loi.
3. En troisième lieu, l'habilitation conférée au Gouvernement ne conduit pas, contrairement à ce qui est soutenu, à méconnaître le principe d'égalité ou les exigences de continuité du service public.
Outre qu'il appartiendra aux ordonnances de respecter l'ensemble des principes constitutionnels applicables, on peut remarquer que le législateur a souhaité marquer que les ordonnances devront déterminer les règles de publicité et de mise en concurrence relatives au choix du ou des cocontractants, ainsi que des règles de transparence et de contrôle relatives au mode de rémunération du ou des cocontractants, à la qualité des prestations et au respect des exigences du service public. En posant expressément ces conditions, le législateur a veillé à instituer des garanties appropriées, permettant de s'assurer du respect d'exigences de valeur constitutionnelle que sont le principe d'égalité devant les charges publiques, la nécessité des dépenses publiques et du consentement à ces dépenses ou la continuité du service public. Les garanties instituées s'inscrivent directement dans la ligne de celles qui ont été relevées par le Conseil constitutionnel dans ses décisions n° 2002-460 DC du 22 août 2002 et n° 2002-461 DC du 29 août 2002.
III. - Sur l'article 7
A. - L'article 7 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures modifiant le code général des impôts et le livre des procédures fiscales pour abroger les dispositions devenues sans objet et adapter les dispositions obsolètes, élargir les possibilités et assouplir les modalités d'option pour des régimes fiscaux spécifiques, simplifier les démarches des usagers et simplifier les modalités de recouvrement de l'impôt, clarifier la formulation d'actes administratifs relative à l'assiette ou au recouvrement de l'impôt.
IV. - Sur l'article 18
A. - L'article 18 habilite le Gouvernement, afin de faciliter l'accomplissement des formalités requises des candidats et d'alléger les modalités d'organisation des élections, à modifier par ordonnance les dispositions législatives applicables en matière électorale, notamment pour simplifier les démarches à accomplir pour participer à la campagne radiotélévisée des élections législatives et pour aménager les modalités de contrôle des comptes de campagne.
B. - Ces critiques seront écartées.
Il faut observer, s'agissant de la campagne radiotélévisée des élections législatives, que les conditions de fond pour être admis à participer à la campagne ne figurent pas dans le champ de l'habilitation. Seule la procédure est concernée : elle sera allégée en dispensant les partis de l'obligation qui leur est faite actuellement de constituer un dossier comportant les attestations de rattachement d'au moins 75 candidats et en substituant à cette procédure une procédure plus souple et mieux étalée dans le temps. Cette modification entendra résoudre certaines difficultés qui sont apparues lors de l'organisation des dernières élections législatives générales. S'agissant des modalités de contrôle des comptes de campagne, les modifications envisagées visent à simplifier certaines formalités imposées aux candidats en termes de dépôt et de présentation des comptes de campagne, à apporter certaines modifications rédactionnelles.
V. - Sur l'article 25
A. - L'article 25 habilite le Gouvernement, afin d'alléger les formalités résultant de la législation du travail et de la formation professionnelle, à prendre par ordonnance toutes mesures pour harmoniser les seuils d'effectifs qui déterminent l'application de certaines dispositions du droit du travail ainsi que le mode de calcul des effectifs, pour harmoniser les délais applicables aux procédures de licenciement, pour harmoniser et simplifier les procédures de licenciement applicables aux salariés mis à disposition d'une filiale étrangère, pour harmoniser les durées de la période de protection contre le licenciement des candidats aux élections professionnelles et des anciens représentants du personnel, pour harmoniser les conditions dans lesquelles le chef d'entreprise peut se faire assister lors des réunions des comités d'entreprise, pour harmoniser les procédures relatives à certains congés, pour alléger les contraintes de tenue de registres, pour permettre le remplacement du chef d'entreprise ou son conjoint ou son collaborateur ou associé, pour adapter les obligations d'élaboration du document d'évaluation des risques, pour réformer le régime des fonds d'assurance formation de l'artisanat, moderniser certaines procédures de déclaration fiscale relative au paiement de cotisations de formation professionnelle, d'harmoniser les modes d'exercices de l'activité des associations et entreprises de service aux personnes physiques à leur domicile, pour abroger diverses dispositions du code du travail devenues obsolètes ou sans objet, pour étendre et simplifier le recours au titre emploi-service, pour adapter le régime applicable au travail en temps partagé, pour permettre aux entreprises organisées sur une durée collective supérieure à 35 heures de mensualiser la rémunération des heures supplémentaires.
B. - Le Conseil constitutionnel ne pourra retenir ce grief.
Contrairement, en effet, à ce qu'affirme sur ce point la brève argumentation de la requête, les dix-sept rubriques de l'article 25 habilitant le Gouvernement à alléger les formalités résultant de la législation relative au travail et à la formation professionnelle déterminent avec suffisamment de précision la finalité et le domaine de l'habilitation : les matières concernées sont déterminées par les termes mêmes de la loi avec une grande précision et la finalité de l'intervention par voie d'ordonnance est à chaque fois indiquée.
VI. - Sur l'article 26
A. - L'article 26 de la loi déférée habilite, dans le domaine du droit du commerce, le Gouvernement à prendre par ordonnance, notamment, des mesures instituant une procédure accélérée pour l'examen par le Conseil de la concurrence des affaires inférieures à un seuil déterminé et relever le seuil du chiffre d'affaires des entreprises soumises au contrôle des opérations de concentration.
B. - Cette argumentation n'est pas fondée.
VII. - Sur l'article 34
A. - L'article 34 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter, notamment, les dispositions relatives à la définition, à l'administration, à la protection et au contentieux du domaine public et du domaine privé, mobilier comme immobilier, de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics, à l'authentification des actes passés par ces personnes publiques, au régime des redevances et des produits domaniaux ainsi que celles relatives à la réalisation et au contrôle des opérations immobilières poursuivies par ces collectivités, afin de les simplifier, de la préciser, de les harmoniser, d'améliorer la gestion domaniale et de les codifier.
L'article 34 habilite le Gouvernement à modifier, compléter et codifier les dispositions relatives à certaines matières, notamment celle relative aux domaines public et privé de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics. Cette habilitation diffère, dans sa portée, de celle qui est donnée par l'article 33 de la loi déférée, laquelle autorise le Gouvernement à procéder à l'adoption de la partie législative de codes selon la méthode, aujourd'hui éprouvée, de la codification à droit constant (voir à cet égard la décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999).

References: l'article 38
 l'article 38
 l'article 38
 l'article 5
 L'article 5
 l'article 5
 l'article 38
 l'article 88
 l'article 5
 l'article 14
 l'article 72
 l'article 38
 l'article 72
 l'article 5
 l'article 6
 L'article 6
 l'article 3
 l'article 38
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 72
 l'article 38
 l'article 72
 l'article 72
 l'article 38
 l'article 7
 L'article 7
 l'article 18
 L'article 18
 l'article 25
 L'article 25
 l'article 25
 l'article 26
 L'article 26
 l'article 34
 L'article 34

L'article 34
 l'article 33