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Timestamp: 2018-01-18 07:42:58+00:00

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StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004
- 2 BvR 383/03 -
der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, Bundesverband,
vertreten durch die Bundesvorsitzende Dr. Angela Merkel,
Klingelhöferstraße 8, 10785 Berlin,
Professor Dr. Jörn Ipsen,
Luisenstraße 41, 49565 Bramsche,
Rechtsanwälte Dr. Christofer Lenz und Dr. Jens Kaltenborn, Oppenländer
Rechtsanwälte, Altenbergstraße 3, 70180 Stuttgart -
gegen a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Februar 2003 - BVerwG 6 B 68.02 -,
b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002 - OVG 3 B 2.01 -,
c) mittelbar: § 19 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994 (BGBl I S. 149)
am 17. Juni 2004 einstimmig beschlossen:
(4) Der Präsident des Deutschen Bundestages darf staatliche Mittel für eine Partei nach den §§ 18 und 19 nicht festsetzen, solange ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts entsprechender Rechenschaftsbericht nicht eingereicht worden ist. Maßgeblich für Zahlungen nach § 18 ist jeweils der für das vorangegangene Jahr vorzulegende Rechenschaftsbericht, für Zahlungen nach § 20 jeweils der im vorangegangenen Jahr vorgelegte Rechenschaftsbericht. Hat eine Partei diesen Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des folgenden Jahres nicht eingereicht, verliert sie den Anspruch auf staatliche Mittel; die Festsetzungen und Zahlungen an die übrigen Parteien bleiben unverändert .
Ein solches Ergebnis würde nicht nur den Intentionen des Parteiengesetzes, sondern auch dem Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG zuwiderlaufen. Infolgedessen kann nur ein materiell richtiger Rechenschaftsbericht zu gleicher Teilnahme an der staatlichen Parteienteilfinanzierung berechtigen. § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 ist so auszulegen und anzuwenden, dass er die Vorlage eines inhaltlich richtigen und vollständigen Rechenschaftsberichts erfordert, um den Verlust des Zuwendungsanteils zu vermeiden. Das Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, das diese Auslegung trägt, dient seinerseits dem Schutz der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG). Diese ist von Transparenz in finanziellen Dingen abhängig, weil andernfalls die Mitglieder keine Kontrollmöglichkeit gegenüber der Parteiführung hätten. Erst die Offenlegung von Finanzströmen macht diese nachvollziehbar und entschärft sie als Instrument innerparteilicher Machtsicherung (Morlok, Spenden - Rechenschaft – Sanktionen, NJW 2000, S. 761 <762>).
dd) Ebenso wenig begegnet die in § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 getroffene Stichtagsregelung verfassungsrechtlichen Bedenken. Derartige Regelungen sind trotz der mit ihnen verbundenen Härten grundsätzlich zulässig (vgl. BVerfGE 3, 58 <148>; 71, 364 <397>; 80, 297 <311>), sofern der Gesetzgeber – wie hier – den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum in sachgerechter Weise genutzt, die für die zeitliche Anknüpfung in Betracht kommenden Faktoren hinreichend gewürdigt und eine sachlich begründete Entscheidung getroffen hat (vgl. BVerfGE 58, 81 <126>; 79, 212 <219 f.>; 95, 64 <88>; 101, 239 <270>).
Hassemer Jaeger Broß
Das so genannte Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG hat einen hohen Rang: Der Senat hat dies ausführlich begründet, hier herrscht Einmütigkeit. Das Grundgesetz will, dass der Prozess der politischen Willensbildung für den Wähler durchschaubar gemacht und offenbar wird, welche Gruppen, Verbände oder Privatpersonen im Sinne ihrer Interessen durch Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen (BVerfGE 85, 264 <319>). Parteien müssen deshalb nicht nur wie vor dem 35. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zum 31. Dezember 1983 die Herkunft ihrer Mittel, sondern auch über ihre Verwendung und über den Umfang und die Struktur ihres Vermögens der Öffentlichkeit Rechenschaft geben.
Das Verwaltungsgericht Berlin hat darauf erkannt, dass die Rechtsfolgen inhaltlich falscher Rechenschaftsberichte nur mit einer speziellen Vorschrift im Parteiengesetz behandelt wurden, mit § 23a PartG 1994. Zwar dürfe der Präsident des Deutschen Bundestages nach § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 staatliche Mittel nicht festsetzen, wenn kein den Vorschriften des Fünften Abschnitts genügender Rechenschaftsbericht eingereicht sei, dies sei aber vom Gesetzgeber lediglich als Verfahrensinstrument eingesetzt, um die häufig säumigen Parteien überhaupt zur Abgabe eines Rechenschaftsberichts anzuhalten. Es handele sich jedenfalls nicht um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, neben § 23a PartG 1994 eine weitere Rechtsfolge für den nach inhaltlicher Überprüfung sich als inhaltlich fehlerhaft erweisenden Rechenschaftsbericht anzuordnen. Schon aus Gründen der systematischen Auslegung gelangte das Gericht zu dem Ergebnis, dass der nach § 23a PartG 1994 unrichtige Rechenschaftsbericht nicht noch darüber hinaus gleichsam gar nicht als Rechenschaftsbericht im Sinne des § 19 PartG 1994 angesehen werden dürfe, mit der weit über die Konsequenzen des § 23a PartG 1994 hinausreichenden Rechtsfolge, dass alle zuwendungsbezogenen Anteile der staatlichen Finanzierung - möglicherweise über mehrere Jahre - zurückgefordert werden könnten (vgl. auch Werner Flume, Der Betrieb 2000, Heft 9 vom 3. März 2000, S. I). Denn eine ausdrückliche Sanktionsnorm wie der § 23a PartG 1994 hätte etwas über ihr Verhältnis zu einer in der Rechtsfolgenanordnung konkurrierenden, viel weiter reichenden Norm im selben Gesetz sagen müssen.
Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat diese rechtsmethodischen Argumente der Vorinstanz nicht entkräftet, obwohl es die Überschneidung beider Rechtsfolgen durchaus gesehen hat (S. 19 f. der Urteilsausfertigung). Es hat den Argumentationsschwerpunkt stattdessen auf eine verwaltungsrechtliche Mitwirkungspflicht der Parteien gelegt: Wer den zuwendungsbezogenen Anteil an der staatlichen Parteienfinanzierung erlangen wolle, der müsse auch einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht einreichen. Der Ausschluss einer Partei von einem wesentlichen Teil der staatlichen Zuwendungen wird hier nicht als eine mit § 23a PartG 1994 konkurrierende Rechtsfolge für die Verletzung der bereits verfassungsrechtlich bestehenden Rechenschaftspflicht, also nicht als im Gesetz klar auszusprechende Sanktion betrachtet, sondern nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen des Subventionsrechtsverhältnisses abgehandelt. Der Wortlaut des § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 wird vom Oberverwaltungsgericht unter Berufung auf Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG dahin ausgelegt, dass nur ein inhaltlich richtiger Rechenschaftsbericht als Anspruchsvoraussetzung dienen könne (S. 16 der Urteilsausfertigung).
Aus diesem Grund darf der Staat Parteien auch finanziell unterstützen, weil sie notwendige Einrichtungen in einer lebendigen und funktionsfähigen Demokratie sind. Die Zuwendung staatlicher Gelder an Parteien muss allerdings der Höhe nach spezifisch begrenzt sein, um sie nicht in Staatsparteien zu verwandeln (BVerfGE 85, 264 <287 f.>). Zugleich bedeutet die finanzielle Förderung von Parteien immer auch eine Einflussnahme auf den politischen Wettbewerb, auf den Kampf um Mehrheit und Macht. Die Gewährung staatlicher Mittel muss deshalb im Verhältnis der Parteien strikt gleichheitsgemäß und in besonderer Weise rechtsstaatlich berechenbar sein. Die Gewährung, die Nichtgewährung und die Rückforderung von nicht nur geringfügigen finanziellen Mitteln wirken sich in einer föderalen Demokratie mit einer Vielzahl von Wahlen unmittelbar auf den politischen Machtkampf aus. Der Ausschluss von laufenden Zuwendungen oder die Rückforderung bereits erhaltender Mittel kann für eine politische Partei jedenfalls vorübergehend, je nach Umfang und Zeitraum auch längerfristig eine gravierende Beschränkung ihrer Entfaltungs- und Handlungsmöglichkeiten bedeuten.
Rechtsstaatliche Anforderungen hinsichtlich einer klaren gesetzlichen Grundlage dafür, wann ein Teil der Parteienfinanzierung als Anspruch untergeht, bestehen auch dann, wenn eine Partei pflichtwidrig einen falschen Rechenschaftsbericht abgibt – und auch dann, wenn einzelne Funktionsträger der Partei in moralisch höchst anfechtbarer Weise Vermögenszuflüsse verdunkeln. Die Annahme, dass sich auf rechtsstaatliche Sicherungen und den Grundsatz der Chancengleichheit derjenige nicht berufen könne, der einer verfassungsrechtlichen Pflicht nicht entsprochen habe, lässt sich schon in dieser Allgemeinheit nicht halten; er wird vorliegend auch nicht den Risiko- und Problemlagen der staatlichen Parteienfinanzierung gerecht. Keine Bundespartei mit selbstständigen Landesgliederungen kann völlig sicher sein, ob sie ihr Vermögen richtig im Rechenschaftsbericht ausweist, keine Partei kann lückenlose Vorkehrungen treffen, dass nicht einzelne Funktionsträger Mittel aus unklarer Herkunft in den Finanzkreislauf der Partei einspeisen. Dass im konkreten Streitfall die parteiinternen Kontrollsysteme offenbar nicht ausreichend waren, hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt. Hier Abhilfe zu schaffen, obliegt der Verantwortung der Parteien und des Gesetzgebers: Gerichte sind nicht berufen, das Parteiengesetz auch ohne klar ausgesprochene Rechtsfolgenanordnung in einer gerade noch vertretbaren Weise so auszulegen, dass durch ein hartes Rechtsfolgenregime die Parteien haftbar gemacht werden, um diese anzuhalten, ihrer Rechenschaftspflicht vollständig und fehlerfrei nachzukommen. Damit schultert die Rechtsprechung eine Verantwortung, die angesichts des Schweigens der Verfassung über die Konsequenzen des Verstoßes gegen das Transparenzgebot und der Konkretisierungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers nach Art. 21 Abs. 3 GG ihr in diesem Umfang nicht obliegt. Der vollständige Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils an der Parteienfinanzierung, dies möglicherweise sogar über mehrere Jahre in die Vergangenheit zurückreichend (vgl. § 48 Abs. 4 Satz 2 VwVfG), und die Verteilung der freigewordenen Mittel an die politischen Konkurrenten stellt eine so weit reichende Konsequenz für den politischen Wettbewerb und damit für die Entfaltungsbedingungen des demokratischen Prozesses dar, dass es dafür einer verlässlichen, in Tatbestand und Rechtsfolge klar ausgesprochenen gesetzlichen Grundlage bedarf.
ECLI:DE:BVerfG:2004:rs20040617.2bvr038303
BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 17. Juni 2004
- 2 BvR 383/03 - Rn. (1-256),
http://www.bverfg.de/e/rs20040617_2bvr038303.html
Nr. 86/2004 vom 16. September 2004
BVerfGE 111, 54 - 115

References: § 19
 § 18
 § 20
 Art. 21
 § 19
 Art. 21
 § 19
 Art. 21
 § 23
 § 23
 § 23
 § 23
 § 19
 § 23
 § 23
 § 23
 § 23
 Art. 21
 Art. 21
 § 48