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Timestamp: 2020-06-07 09:44:57+00:00

Document:
10 ottobre 2019(*)
«Rinvio pregiudiziale – Conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche – Direttiva 92/43/CEE – Articolo 12, paragrafo 1 – Regime di rigorosa tutela delle specie animali – Allegato IV – Canis lupus (lupo) – Articolo 16, paragrafo 1, lettera e) – Deroga che consente la cattura di un numero limitato di determinati esemplari – Caccia di gestione – Valutazione dello stato di conservazione delle popolazioni della specie interessata»
Nella causa C‑674/17,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia), con decisione del 28 novembre 2017, pervenuta in cancelleria il 1o dicembre 2017, nel procedimento promosso dalla
composta da A. Arabadjiev (relatore), presidente di sezione, K. Lenaerts, presidente della Corte, facente funzione di giudice della Seconda Sezione, e C. Vajda, giudici,
– per la Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry, da S. Kantinkoski e L. Iivonen;
– per K. Ruhanen, da P. Baarman, asianajaja;
– per il Suomen riistakeskus, da S. Härkönen, in qualità di agente;
– per il governo danese, da J. Nymann-Lindegren, M. Wolff e P. Ngo; in qualità di agenti;
– per il governo svedese, da A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev, J. Lundberg e H. Eklinder, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da M. Huttunen e C. Hermes, in qualità di agenti,
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU 1992, L 206, pag. 7; in prosieguo: la «direttiva “habitat”»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento promosso dalla Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry (in prosieguo: la «Tapiola»), in merito alla legittimità di decisioni del Suomen riistakeskus (Agenzia finlandese per la fauna selvatica; in prosieguo: «l’Agenzia») che concedono deroghe per la caccia al lupo.
3 L’articolo 1 della direttiva «habitat», intitolato «Definizioni», è del seguente tenore:
Lo “stato di conservazione” è considerato “soddisfacente” quando:
4 L’articolo 2 della direttiva in parola prevede quanto segue:
5 L’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva summenzionata è redatto nei seguenti termini:
6 L’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat» così recita:
c) nell’interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente.
7 Tra le specie animali «di interesse comunitario che richiedono una protezione rigorosa», il cui elenco è stabilito nell’allegato IV, lettera a), della stessa direttiva, si annovera, in particolare, il «Canis lupus [il lupo] tranne (…) le popolazioni finlandesi all’interno della zona di gestione del patrimonio rangifero quale definita al paragrafo 2 della legge finlandese n. 848/90, del 14 settembre 1990, sulla gestione del patrimonio rangifero)».
8 Conformemente all’articolo 37, terzo comma, della metsästyslaki (615/1993) (legge sulla caccia n. 615/1993), del 28 giugno 1993, come modificata dalla legge (159/2011) del 18 febbraio 2011 (in prosieguo: la «legge sulla caccia»), il lupo è sottoposto ad un regime di tutela permanente.
9 Ai sensi dell’articolo 41, primo comma, di tale legge, l’Agenzia può rilasciare l’autorizzazione a derogare alla tutela prevista dall’articolo 37 della medesima legge, fatto salvo il rispetto delle condizioni previste agli articoli da 41a a 41c di detta legge. L’articolo 41, quarto comma, della legge in esame precisa che un decreto governativo può fissare le norme specifiche concernenti la procedura da seguire al momento della concessione di una deroga, le disposizioni che devono regolare la deroga, la dichiarazione delle catture effettuate in base alla deroga, la durata della deroga e la valutazione delle condizioni di concessione della deroga, nonché prevedere le date in cui è possibile derogare alla tutela prevista dall’articolo 37. In forza dell’articolo 41, quinto comma, della legge sulla caccia, può essere stabilito un numero massimo annuo di catture effettuate in base alle deroghe. Un decreto del Ministero dell’Agricoltura e delle Foreste può stabilire le norme specifiche, in particolare per quanto riguarda la quantità massima di catture autorizzate.
10 L’articolo 41a, terzo comma, della legge sulla caccia, che recepisce nell’ordinamento giuridico finlandese l’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat», prevede quanto segue:
«Una deroga riguardante il lupo, l’orso, la lontra e la lince può essere concessa anche per catturare o abbattere su base selettiva e in misura limitata taluni esemplari in condizioni rigorosamente controllate».
11 Il decreto governativo (452/2013), emanato in base all’articolo 41, quarto comma e all’articolo 41a, quarto comma, della legge sulla caccia, indica, al suo articolo 3, primo comma, punto 1, che una deroga come quella prevista all’articolo 41a, terzo comma, di tale legge può essere concessa per catturare o uccidere lupi nella zona di gestione del patrimonio rangifero tra il 1o ottobre e il 31 marzo e, nel resto del paese, tra il 1o novembre e il 31 marzo e, al suo articolo 4, terzo comma, precisa che una siffatta deroga può essere concessa solo per cacciare in zone in cui la specie interessata è fortemente rappresentata.
12 Il decreto (1488/2015) del Ministero dell’Agricoltura e delle Foreste, emanato per l’anno venatorio 2015-2016, sul fondamento dell’articolo 41, quinto comma, della legge sulla caccia, ha fissato a 46 il numero massimo di esemplari di lupi di cui poteva essere autorizzata la cattura al di fuori della zona di allevamento delle renne, in applicazione delle deroghe di cui all’articolo 41a, terzo comma, di tale legge. Il decreto del medesimo ministero (1335/2016), emanato per gli anni venatori 2016-2018, ha fissato a 53, per ciascuno di questi due anni, il numero massimo di esemplari di lupi di cui può essere autorizzata la cattura al di fuori della zona di gestione del patrimonio rangifero, in base alle deroghe di cui all’articolo 41, primo comma, di detta legge.
13 Il 22 gennaio 2015 il Ministero dell’Agricoltura e delle Foreste ha adottato un nuovo piano di gestione della popolazione di lupi in Finlandia, sulla base dei risultati di una valutazione dell’evoluzione della politica nazionale in materia di grandi carnivori (in prosieguo: il «piano di gestione dei lupi»). Secondo tale piano, il cui obiettivo è di porre e di mantenere la popolazione di lupi in uno stato di conservazione soddisfacente, la dimensione minima di una popolazione di lupi vitale è di 25 coppie riproduttive. Da detto piano emerge altresì che la gestione della popolazione di lupi in Finlandia è destinata a fallire qualora non si tenga conto delle esigenze delle persone che risiedono e lavorano nei territori dei branchi, considerata, in particolare, l’accettazione sociale crescente della caccia illegale ai lupi in determinate circostanze. L’obiettivo delle deroghe di gestione è quindi di assicurare la sussistenza del branco locale, favorendo al contempo la coesistenza dei lupi e dell’uomo. In quest’ottica si intende intervenire contro esemplari che arrecano danno e prevenire in tal modo l’abbattimento illegale di lupi.
14 Il piano di gestione dei lupi poggia sul principio di una gestione a livello locale della popolazione di lupi, branco per branco. Pertanto, per garantire la vitalità di un branco di lupi, la deroga concessa dall’Agenzia in applicazione dell’articolo 41a, terzo comma, della legge sulla caccia deve essere corredata da una selezione degli esemplari da cacciare. La caccia dev’essere diretta contro un esemplare giovane del branco, in modo da minimizzare gli effetti probabili sulla vitalità del branco. Occorre selezionare come bersaglio l’esemplare che provoca danni o arreca disturbo alle persone residenti nel territorio dei lupi o alla loro proprietà.
15 Infine, le deroghe devono riguardare zone in cui la specie è fortemente rappresentata e non devono eccedere il numero massimo di catture fissato dal decreto del Ministero dell’Agricoltura e delle Foreste.
16 Con due decisioni del 18 dicembre 2015, l’Agenzia ha concesso, rispettivamente, al sig. Risto Mustonen e al sig. Kai Ruhanen deroghe, in applicazione dell’articolo 41 e dell’articolo 41a, terzo comma, della legge sulla caccia, per abbattere un totale di sette lupi nel periodo compreso tra il 23 gennaio e il 21 febbraio 2016 nella regione della Savonia settentrionale (Finlandia). La prima decisione autorizzava l’abbattimento di due lupi nel territorio del branco di Juudinsalo (Finlandia) e di due altri nel territorio situato tra Sukeva (Finlandia) e Laakajärvi (Finlandia) e la seconda, l’abbattimento di un lupo nel territorio del branco di Vieremä-Kajaani-Sonkajärvi (Finlandia) e di due lupi nel territorio del branco di Kiuruvesi-Vieceä (Finlandia).
17 L’Agenzia ha motivato le proprie decisioni facendo riferimento alle disposizioni di legge applicabili nonché al piano di gestione, descrivendo la composizione dei branchi interessati e menzionando i danni causati ai cani dai lupi e la preoccupazione delle popolazioni locali. Essa ha precisato che la tutela rigorosa fondata sulla concessione di deroghe cosiddette «a titolo di prevenzione di danni» non aveva consentito di raggiungere gli obiettivi descritti nel piano di gestione precedente. Infatti, secondo l’Agenzia, l’obiettivo delle deroghe concesse a titolo di gestione della popolazione di lupi era di porre in essere un approccio di gestione di tale popolazione basato sulla legge, che consenta di intervenire contro esemplari cha arrecano disturbo, prevenendo al contempo l’abbattimento illegale.
18 L’Agenzia ha sottolineato che, nelle zone interessate, non esisteva una soluzione più soddisfacente rispetto a quella di concedere dette deroghe, e ha aggiunto che il carattere selettivo e circoscritto della caccia si concretizzava grazie ai limiti geografici e quantitativi fissati nelle decisioni nonché grazie al rispetto del metodo di caccia previsto da queste ultime.
19 L’Agenzia ha altresì indicato che occorreva evitare di abbattere un maschio dominante nonché un esemplare sul quale fosse stato apposto un dispositivo di marchiatura. Essa raccomandava ai destinatari di tali decisioni di cacciare in modo mirato esemplari giovani o arrecanti danno e precisava che, nel caso in cui, successivamente all’adozione delle stesse decisioni, i branchi e gli esemplari fossero stati vittime, prima dell’inizio della caccia autorizzata, di mortalità accertata dalle autorità, tale circostanza doveva essere presa in considerazione per ridurre, in termini quantitativi, la portata dell’autorizzazione.
20 La Tapiola, un’associazione finlandese per la tutela dell’ambiente, ha proposto ricorsi avverso queste due decisioni dell’Agenzia presso l’Itä-Suomen hallinto-oikeus (Tribunale amministrativo della Finlandia orientale, Finlandia). Con decisioni dell’11 febbraio 2016, tale giudice ha dichiarato irricevibili detti ricorsi, per il motivo che la Tapiola non era legittimata ad agire nel caso di specie.
21 Con ordinanze del 29 maggio 2017, il Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia) ha annullato le decisioni dell’Itä-Suomen hallinto oikeus (Tribunale amministrativo della Finlandia orientale) e ha esaminato i ricorsi proposti dalla Tapiola.
22 Il giudice del rinvio sottolinea che il lupo è una specie gravemente minacciata in Finlandia. Il numero di lupi sarebbe notevolmente mutato negli ultimi anni, probabilmente a causa del bracconaggio. Poiché le deroghe, che consentono l’uccisione dei lupi in forza della cosiddetta caccia «di gestione della popolazione», sono concesse per una determinata zona, esso si chiede, in particolare, se lo stato di conservazione di una specie debba essere valutato, ai fini della concessione di una siffatta deroga ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat», con riguardo a tale zona o all’intero territorio dello Stato membro. Esso si chiede altresì in quale misura siffatte deroghe possano essere giustificate dalla riduzione del bracconaggio e quale sia l’influenza, a tal riguardo, del fatto che esse rientrano nell’ambito di un piano di gestione nazionale e di una normativa nazionale che fissa un numero massimo di esemplari catturabili ogni anno nel territorio nazionale. Esso chiede inoltre chiarimenti in merito all’incidenza delle difficoltà relative al controllo del bracconaggio, nell’ambito dell’analisi dell’esistenza di una valida soluzione alternativa all’uccisione dei lupi. Infine, esso intende sapere se la volontà di evitare il verificarsi di danni ai cani e di incrementare il sentimento generale di sicurezza delle popolazioni che risiedono nel territorio di cui trattasi rientrino tra i motivi che possono giustificare l’applicazione di detta deroga.
23 Ciò premesso, il Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva [«habitat»], in considerazione del suo tenore letterale, ammetta il rilascio, su richiesta di singoli cacciatori, di deroghe circoscritte a livello regionale per la [caccia di gestione].
– Se, nel valutare la suddetta questione, assuma rilievo il fatto che l’esercizio del potere discrezionale riconosciuto in sede di decisione sulle deroghe segue un piano nazionale di gestione della popolazione e si attiene a un numero massimo di capi abbattuti fissato in un regolamento nell’ambito del quale possono essere annualmente rilasciate deroghe per il territorio dello Stato membro.
– Se nell’ambito della valutazione possano assumere rilievo altri aspetti quali l’obiettivo di prevenire aggressioni a danno dei cani e di incrementare il senso di sicurezza generale.
2) Se il rilascio di deroghe per la caccia di gestione della popolazione ai sensi della prima questione pregiudiziale possa essere giustificato alla luce del fatto che non esiste un’altra soluzione valida a norma dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat» per evitare il bracconaggio.
– Se, in tal caso, possano essere prese in considerazione le difficoltà pratiche nell’effettuazione del controllo contro il bracconaggio.
– Se nel valutare l’esistenza di un’altra soluzione valida possa assumere rilievo anche l’obiettivo di impedire le aggressioni a danno dei cani e di incrementare il senso di sicurezza generale.
3) Come debba essere valutato in sede di concessione di deroghe circoscritte a livello regionale il presupposto indicato nell’articolo 16, paragrafo 1, della [direttiva «habitat»] relativo allo stato di conservazione delle popolazioni delle specie.
– Se lo stato di conservazione delle popolazioni della specie debba essere valutato con riferimento sia a un determinato territorio, sia all’intero territorio dello Stato membro o con riferimento a un’area ancora maggiore di ripartizione della specie interessata.
– Se i presupposti stabiliti nell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva [«habitat»] per la concessione di una deroga possano essere soddisfatti benché, in base a una corretta valutazione, lo stato di conservazione delle popolazioni della specie non possa essere considerato soddisfacente ai sensi [di tale] direttiva.
– In caso di risposta affermativa alla questione che precede, in quale situazione ciò possa essere preso in considerazione».
24 Con le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat» debba essere interpretato nel senso che esso osta all’adozione di decisioni che concedono deroghe al divieto di uccisione deliberata del lupo, enunciato all’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), in combinato disposto con l’allegato IV, lettera a), di tale direttiva, a titolo di caccia di gestione, il cui obiettivo è la lotta al bracconaggio.
25 In via preliminare, va ricordato che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva «habitat», quest’ultima ha lo scopo di contribuire a salvaguardare la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali, nonché della flora e della fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati membri. Inoltre, ai sensi dell’articolo 2, paragrafi 2 e 3, di tale direttiva, le misure adottate in forza di quest’ultima sono intese ad assicurare il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di interesse per l’Unione europea, e tengono conto delle esigenze economiche, sociali e culturali, nonché delle particolarità regionali e locali.
26 L’articolo 12, paragrafo 1, lettere a) e d), della direttiva «habitat» impone agli Stati membri di adottare i provvedimenti necessari per istituire un regime di rigorosa tutela delle specie animali di cui all’allegato IV, lettera a), della medesima, nella loro area di ripartizione naturale, con il divieto di qualsiasi forma di cattura o uccisione deliberata di esemplari di tali specie nell’ambiente naturale nonché di deterioramento o distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo [sentenza del 17 aprile 2018, Commissione/Polonia (Foresta di Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, punto 230].
27 Il rispetto di tale disposizione impone agli Stati membri non solo l’adozione di un quadro normativo completo, ma anche l’attuazione di misure di tutela concrete e specifiche. Del pari, il regime di rigorosa tutela presuppone l’adozione di misure coerenti e coordinate di carattere preventivo. Un tale regime di rigorosa tutela deve pertanto consentire di evitare effettivamente la cattura o l’uccisione deliberata nell’ambiente naturale nonché il deterioramento o la distruzione dei siti di riproduzione o delle aree di riposo delle specie animali di cui all’allegato IV, lettera a), della direttiva «habitat» [sentenza del 17 aprile 2018, Commissione/Polonia (Foresta di Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, punto 231 e giurisprudenza ivi citata].
28 Sebbene l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat» autorizzi gli Stati membri a derogare alle disposizioni dei suoi articoli da 12 a 14 nonché del suo articolo 15, lettere a) e b), una deroga adottata su tale base è subordinata, nei limiti in cui consente a detti Stati membri di sottrarsi agli obblighi inerenti al regime di rigorosa tutela delle specie naturali, alla condizione che non esista un’altra soluzione valida e che tale deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni delle specie interessate nella loro area di ripartizione naturale.
29 Occorre notare che siffatte condizioni riguardano tutte le ipotesi previste all’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva in esame.
30 Va anche sottolineato che l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat», che definisce in maniera precisa ed esaustiva le condizioni alle quali gli Stati membri possono derogare ai suoi articoli da 12 a 14 nonché al suo articolo 15, lettere a) e b), costituisce un’eccezione al regime di rigorosa tutela, che va interpretata restrittivamente (v., in tal senso, sentenze del 20 ottobre 2005, Commissione/Regno Unito, C‑6/04, EU:C:2005:626, punto 111, nonché del 10 maggio 2007, Commissione/Austria, C‑508/04, EU:C:2007:274, punti 110 e 128) e che fa gravare l’onere della prova dell’esistenza delle condizioni richieste, per ciascuna deroga, sull’autorità che adotta la relativa decisione (v., per analogia, sentenza dell’8 giugno 2006, WWF Italia e a., C‑60/05, EU:C:2006:378, punto 34).
31 Peraltro, va osservato che la specie canis lupus, comunemente denominata lupo, si annovera tra le specie animali «di interesse comunitario che richiedono una protezione rigorosa», il cui elenco è stabilito nell’allegato IV, lettera a), della direttiva «habitat», ad eccezione, in particolare, delle «popolazioni finlandesi all’interno della zona di gestione del patrimonio rangifero».
32 Infine, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 40 delle sue conclusioni, la nozione di «cattura» ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat», deve essere intesa nel senso che comprende sia la cattura che l’uccisione di esemplari delle specie interessate, cosicché tale disposizione, in linea di principio, può fungere da fondamento per l’adozione di deroghe dirette, segnatamente, a consentire l’uccisione di esemplari delle specie indicate nell’allegato IV, lettera a), della direttiva in parola, nel rispetto delle condizioni specifiche ivi previste.
33 È alla luce di tali considerazioni preliminari che vanno esaminati i quesiti del giudice del rinvio.
34 Per quanto riguarda, in primo luogo, l’obiettivo perseguito da una deroga concessa ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat», occorre rilevare che, mentre le lettere da a) a d), di tale disposizione chiariscono, per ciascuna delle deroghe ivi previste, gli obiettivi perseguiti, vale a dire l’interesse alla protezione della fauna e della flora selvatiche e alla conservazione degli habitat naturali [lettera a)], la prevenzione di gravi danni [lettera b)], l’interesse della sanità e della sicurezza pubblica nonché l’interesse pubblico rilevante [punto d)], finalità didattiche e di ricerca, il ripopolamento e la reintroduzione delle specie [punto d)], ciò non avviene per la lettera e), di detta disposizione, dato che quest’ultima disposizione non precisa l’obiettivo perseguito dalla relativa deroga.
35 Peraltro, le deroghe fondate sull’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat» devono rispondere a condizioni supplementari rispetto a quelle di cui all’articolo 16, paragrafo 1, lettere da a) a d), di tale direttiva. Esse consentono, in condizioni rigorosamente controllate, su base selettiva ed in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato e specificato di taluni esemplari delle specie indicate nell’allegato IV della direttiva in parola.
36 L’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat» non può dunque costituire una base giuridica generale per la concessione delle deroghe all’articolo 12, paragrafo 1, di tale direttiva, salvo privare le altre ipotesi dell’articolo 16, paragrafo 1, di detta direttiva e detto regime di rigorosa tutela, del loro effetto utile.
37 Di conseguenza, l’obiettivo di una deroga fondata sull’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat», in linea di principio, non può confondersi con gli obiettivi delle deroghe basate sull’articolo 16, paragrafo 1, lettere da a) a d), della suddetta direttiva, sicché la prima disposizione può fungere da fondamento per l’adozione di una deroga solo nei casi in cui le seconde disposizioni non siano pertinenti.
38 Ad ogni modo, le deroghe concesse a norma dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva di cui trattasi, complessivamente, non devono produrre effetti contrastanti con gli obiettivi perseguiti da quest’ultima, quali ricordati al punto 25 della presente sentenza.
39 Nel caso di specie, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale emerge che le deroghe di cui trattasi nel procedimento principale, al pari del piano di gestione dei lupi nel cui ambito si inserivano, perseguivano l’obiettivo consistente nel ridurre il bracconaggio. La prevenzione del nocumento ai cani e l’incremento del sentimento generale di sicurezza delle persone residenti in prossimità delle zone occupate dai lupi erano presentati come mezzi pertinenti a tal riguardo e strettamente connessi a tale obiettivo, nei limiti in cui la loro realizzazione doveva contribuire, secondo l’Agenzia, ad aumentare la «tolleranza sociale» delle popolazioni umane locali rispetto al lupo e, di conseguenza, a far diminuire la caccia illegale.
40 Inoltre, da un quesito posto dalla Corte in udienza si evince che il piano di gestione dei lupi approvato nel 2015 comprendeva misure e progetti per raggiungere uno stato di conservazione soddisfacente di tale specie e che l’autorizzazione della caccia di gestione dei lupi aveva come scopo di rafforzare l’atteggiamento benevolo degli abitanti nei confronti del lupo e, di conseguenza, di ridurre il bracconaggio.
41 Va quindi ricordato che gli obiettivi invocati a sostegno di una deroga devono essere definiti in maniera chiara, precisa e documentata nella decisione di deroga. Infatti, una deroga basata sull’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat» può costituire unicamente un’applicazione concreta e puntuale per soddisfare precise esigenze e situazioni specifiche (v., per analogia, sentenze dell’8 giugno 2006, WWF Italia e a., C‑60/05, EU:C:2006:378, punto 34, nonché dell’11 novembre 2010, Commissione/Italia, C‑164/09, non pubblicata, EU:C:2010:672, punto 25).
42 A tal riguardo, si deve rilevare, in primo luogo, che dal contenuto delle decisioni di deroga di cui trattasi nel procedimento principale e, in particolare, dal piano di gestione in cui si inseriscono, si evince che il bracconaggio costituiva, tenuto conto dell’obiettivo della direttiva «habitat», una sfida importante per la preservazione delle specie minacciate. Il giudice del rinvio ha precisato, a tal riguardo, che il numero di lupi in Finlandia ha oscillato notevolmente nel corso degli anni e che esso presume che tali oscillazioni siano legate al bracconaggio che, stante lo status di specie minacciata del lupo, costituiva una questione cruciale per la conservazione di quest’ultimo. Peraltro, in occasione dell’udienza, sia l’Agenzia che il governo finlandese hanno confermato che la lotta al bracconaggio mirava, quale obiettivo finale, alla conservazione della specie interessata.
43 La lotta al bracconaggio può pertanto essere invocata come metodo che contribuisce al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, della specie interessata e, quindi, come obiettivo coperto dall’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), di tale direttiva.
44 In secondo luogo, per quanto riguarda l’idoneità delle deroghe adottate ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), di detta direttiva a raggiungere l’obiettivo perseguito, si deve sottolineare che, nei limiti in cui le deroghe di cui trattasi nel procedimento principale erano riconducibili a una sperimentazione diretta a verificare se un’autorizzazione limitata della caccia legale potesse contribuire a ridurre il bracconaggio e, in definitiva, a migliorare lo stato di conservazione della popolazione di lupi, la loro idoneità a conseguire tali obiettivi, nelle circostanze in cui è stata chiesta la loro concessione, non era scevra da incertezze al momento della loro adozione da parte dell’Agenzia.
45 In un contesto del genere, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 62 delle sue conclusioni, spetta all’autorità nazionale avvalorare, sulla base di dati scientifici rigorosi, compresi, se del caso, dati comparativi relativi alle conseguenze della caccia di gestione sullo stato di conservazione del lupo, l’ipotesi secondo cui l’autorizzazione della caccia di gestione può realmente far diminuire la caccia illegale, e ciò in una misura tale da esplicare un effetto positivo netto sullo stato di conservazione della popolazione di lupi, tenendo conto al contempo del numero di deroghe previste e delle stime più recenti del numero di catture illegali.
46 Nel caso di specie, l’Agenzia sostiene che sarebbe dimostrato che la caccia di gestione è idonea a ridurre il bracconaggio, il che viene contestato dalla Tapiola e dalla Commissione europea. Il giudice del rinvio, dal canto suo, spiega che nessuna prova scientifica consente di giungere alla conclusione che la caccia legale di una specie protetta faccia diminuire il bracconaggio in una misura tale da produrre globalmente un effetto positivo sullo stato di conservazione del lupo. Spetterà quindi a detto giudice stabilire, in via definitiva, alla luce delle considerazioni che precedono, l’idoneità delle deroghe concesse per la caccia di gestione a conseguire il loro obiettivo di lotta al bracconaggio nell’interesse della tutela della specie e nel rispetto, da parte dell’Agenzia, dei suoi obblighi a tal riguardo.
47 In secondo luogo, una deroga non può essere concessa ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat» quando l’obiettivo perseguito dalla medesima può essere raggiunto attraverso un’altra soluzione valida, ai sensi della stessa disposizione. Pertanto, una deroga del genere può essere concessa solo in assenza di una misura alternativa che consenta di raggiungere l’obiettivo perseguito in modo soddisfacente, rispettando al contempo i divieti previsti dalla suddetta direttiva.
48 Nel caso di specie, si deve considerare che la mera esistenza di un’attività illecita quale il bracconaggio o le difficoltà incontrate nell’effettuare il controllo su quest’ultima non possono essere sufficienti per dispensare uno Stato membro dal suo obbligo di garantire la tutela delle specie protette ai sensi dell’allegato IV della direttiva «habitat». In una situazione del genere, esso è al contrario tenuto a privilegiare il controllo rigoroso ed efficace su tale attività illecita, da un lato, e l’applicazione di mezzi che non comportino l’inosservanza dei divieti sanciti dagli articoli da 12 a 14, nonché dall’articolo 15, lettere a) e b), di tale direttiva, dall’altro.
49 Va inoltre rilevato che l’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat» impone agli Stati membri di fornire una motivazione precisa ed adeguata quanto all’assenza di un’altra soluzione valida che consenta di conseguire gli obiettivi invocati per giustificare la deroga di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 14 giugno 2007, Commissione/Finlandia, C‑342/05, EU:C:2007:341, punto 31).
50 Tale obbligo di motivazione non è soddisfatto qualora la decisione di deroga non contenga né una menzione relativa all’inesistenza di un’altra soluzione valida né un rinvio alle relazioni tecniche, giuridiche e scientifiche pertinenti a tal riguardo (v., per analogia, sentenze del 16 ottobre 2003, Ligue pour la protection des oiseaux e a., C‑182/02, EU:C:2003:558, punto 14, nonché del 21 giugno 2018, Commissione/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, punti 50 e 51).
51 Alla luce di quanto precede, spetta alle autorità nazionali competenti, nell’ambito dell’autorizzazione di deroghe come quelle di cui trattasi nel procedimento principale, dimostrare che, tenuto conto in particolare delle migliori conoscenze scientifiche e tecniche pertinenti, nonché alla luce delle circostanze relative alla situazione specifica in esame, non esiste nessun’altra soluzione valida che consenta di raggiungere l’obiettivo perseguito nel rispetto dei divieti sanciti nella direttiva «habitat».
52 Nel caso di specie, la decisione di rinvio non contiene alcun elemento che indichi che l’Agenzia abbia dimostrato che l’unico modo per conseguire l’obiettivo invocato a sostegno delle deroghe di gestione consisteva nell’autorizzare, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat», un certo livello di caccia di gestione del lupo.
53 Pertanto, risulta che le decisioni che autorizzano deroghe come quelle di cui trattasi nel procedimento principale non soddisfano il requisito di una motivazione precisa ed adeguata relativa all’assenza di un’altra soluzione valida che consenta di raggiungere l’obiettivo invocato, ricordato al punto 49 della presente sentenza, circostanza che spetta tuttavia al giudice del rinvio confermare.
54 In terzo luogo, occorre assicurarsi che la deroga di cui trattasi non violi la condizione, sancita all’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat», secondo cui tale deroga non deve pregiudicare il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni delle specie interessate nella loro area di ripartizione naturale.
55 Infatti, lo stato di conservazione soddisfacente delle suddette popolazioni nella loro area di ripartizione naturale costituisce un presupposto necessario per la concessione delle deroghe previste dall’articolo 16, paragrafo 1 (v., in tal senso, sentenza del 10 maggio 2007, Commissione/Austria, C‑508/04, EU:C:2007:274, punto 115).
56 A tal riguardo, va ricordato che l’articolo 1, lettera i), della direttiva «habitat» qualifica uno stato di conservazione come soddisfacente quando, in primo luogo, i dati relativi all’andamento delle popolazioni della specie in causa indicano che tale specie continua e può continuare a lungo termine ad essere un elemento vitale degli habitat naturali cui appartiene, in secondo luogo, l’area di ripartizione naturale di tale specie non è in declino né rischia di declinare in un futuro prevedibile e, in terzo luogo, esiste e continuerà probabilmente ad esistere un habitat sufficiente affinché le sue popolazioni si mantengano a lungo termine.
57 Una deroga ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat» deve quindi essere fondata su criteri definiti in modo tale da garantire la preservazione a lungo termine dell’andamento e della stabilità sociale della specie interessata.
58 Pertanto, come sostanzialmente rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi da 79 a 82 delle sue conclusioni, in sede di valutazione della concessione di una deroga fondata su detto articolo 16, paragrafo 1, spetta all’autorità nazionale competente determinare, in particolare a livello nazionale o, eventualmente, a livello della regione biogeografica interessata qualora le frontiere di tale Stato membro coprano più regioni biogeografiche o, ancora, se l’area di ripartizione naturale di tale specie lo richieda, e, nella misura del possibile, sul piano transfrontaliero, in un primo momento, lo stato di conservazione delle popolazioni delle specie interessate e, in un secondo momento, gli impatti geografici e demografici che le deroghe previste possono produrre sul medesimo.
59 Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 83 delle sue conclusioni, la valutazione dell’impatto di una deroga a livello del territorio di una popolazione locale è generalmente necessaria per determinare il suo impatto sullo stato di conservazione della popolazione in questione su più larga scala. Infatti, nei limiti in cui siffatta deroga, conformemente alle considerazioni ricordate al punto 41 della presente sentenza, deve corrispondere a esigenze precise e a situazioni specifiche, le conseguenze di una siffatta deroga saranno generalmente avvertite in maniera più immediata nell’area locale da essa interessata. Peraltro, come emerge dal fascicolo di cui dispone la Corte, lo stato di conservazione di una popolazione su scala nazionale o biogeografica dipende anche dall’impatto cumulativo delle diverse deroghe che riguardano aree locali.
60 Per contro, contrariamente a quanto asserito dall’Agenzia, ai fini di tale valutazione non si può tener conto della parte dell’area di ripartizione naturale della popolazione interessata che si estende a talune parti del territorio di uno Stato terzo, il quale non è vincolato agli obblighi di rigorosa tutela delle specie di interesse per l’Unione.
61 Pertanto, una deroga del genere non può essere adottata senza che siano stati valutati lo stato di conservazione delle popolazioni della specie interessata nonché l’impatto che la deroga prevista può avere su quest’ultimo a livello locale nonché a livello del territorio di tale Stato membro o, eventualmente, a livello della regione biogeografica interessata qualora le frontiere di tale Stato membro coprano più regioni biogeografiche o, ancora, se l’area di ripartizione naturale della specie lo richiede, e, nella misura del possibile, sul piano transfrontaliero.
62 In riferimento ai quesiti del giudice del rinvio, occorre aggiungere, in primo luogo, che un piano di gestione e una normativa nazionale che fissino il numero massimo di esemplari che possono essere abbattuti per un determinato anno venatorio nel territorio nazionale possono costituire un fattore rilevante al fine di determinare il rispetto del requisito ricordato al punto 54 della presente sentenza, dal momento che essi sono idonei a garantire che l’effetto cumulativo annuo delle deroghe individuali non arrechi pregiudizio al mantenimento o al ripristino delle popolazioni della specie interessata in uno stato di conservazione soddisfacente.
63 A tal riguardo, dalle cifre presentate dalla Tapiola e dalla Commissione, di cui il giudice del rinvio dovrà verificare l’esattezza, risulta, da un lato, che 43 o 44 lupi sono stati abbattuti in Finlandia sulla base di deroghe a titolo di caccia di gestione, autorizzate in forza della normativa nazionale, nel corso dell’anno venatorio 2015-2016, di cui metà erano esemplari riproduttori, su una popolazione che conta complessivamente tra 275 e 310 esemplari a livello nazionale. Pertanto, la caccia di gestione avrebbe comportato l’uccisione di quasi il 15% della popolazione totale di lupi in Finlandia, tra cui numerosi esemplari riproduttori. D’altro lato, nel piano di gestione, il numero annuo di catture illegali è stato stimato in circa 30 esemplari.
64 Pertanto, tale caccia di gestione porterebbe all’uccisione di 13 o di 14 esemplari supplementari rispetto a quelli che, secondo le stime, sarebbero deceduti a causa del bracconaggio, comportando così un effetto netto negativo su detta popolazione.
65 Alla luce di quanto precede, è lecito dubitare del fatto che il piano di gestione e la normativa nazionale che fissano il numero massimo di esemplari che possono essere abbattuti per un anno venatorio, nel cui contesto si inseriscono le deroghe di cui trattasi nel procedimento principale, consentano di rispettare il requisito ricordato al punto 54 della presente sentenza, circostanza che spetta tuttavia al giudice del rinvio verificare.
66 In tale contesto, occorre anche sottolineare che, conformemente al principio di precauzione sancito dall’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, se l’esame dei migliori dati scientifici disponibili lascia sussistere un’incertezza quanto al fatto che una siffatta deroga pregiudichi o meno il mantenimento o il ripristino delle popolazioni di una specie minacciata di estinzione in uno stato di conservazione soddisfacente, lo Stato membro deve astenersi dall’adottarla o dall’attuarla.
67 Spetta quindi al giudice del rinvio determinare se l’Agenzia abbia dimostrato, sulla base dei dati scientifici, che i limiti territoriali e quantitativi che circoscrivono le deroghe di cui trattasi nel procedimento principale sono sufficienti a garantire che esse non pregiudichino il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni delle specie interessate nella loro area di ripartizione naturale.
68 In secondo luogo, per quanto riguarda l’incidenza dello stato di conservazione non soddisfacente di una specie sulla possibilità di autorizzare le deroghe ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della direttiva «habitat», la Corte ha già dichiarato che la concessione di tali deroghe rimane possibile eccezionalmente quando è debitamente accertato che esse non sono tali da peggiorare lo stato di conservazione non soddisfacente di dette popolazioni o da impedire il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni stesse. Infatti, a giudizio della Corte, non si può escludere che l’abbattimento di un numero limitato di esemplari non incida sull’obiettivo di cui al citato articolo 16, paragrafo 1, consistente nel mantenere in uno stato di conservazione soddisfacente la popolazione di lupi nella sua area di ripartizione naturale. Una siffatta deroga sarebbe pertanto neutra per la specie interessata (sentenza del 14 giugno 2007, Commissione/Finlandia, C‑342/05, EU:C:2007:341, punto 29).
69 Occorre tuttavia sottolineare che la concessione, in via eccezionale, di siffatte deroghe deve essere valutata anche alla luce del principio di precauzione, ricordato al punto 66 della presente sentenza.
70 In quarto luogo, l’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat» impone il rispetto di condizioni relative al numero limitato e specificato di esemplari delle specie che possono essere oggetto di cattura o di detenzione, su base selettiva e nella misura limitata in cui tale cattura o tale detenzione può avvenire, nonché al controllo rigoroso cui deve essere sottoposto il rispetto delle suddette condizioni.
71 Per quanto riguarda, anzitutto, la condizione relativa al numero limitato e specificato di catture o di detenzioni di taluni esemplari delle specie interessate, occorre rilevare che tale numero dipenderà, in ciascun caso, dal livello della popolazione della specie, dal suo stato di conservazione e dalle sue caratteristiche biologiche. Siffatto numero deve quindi essere determinato in base ad informazioni scientifiche rigorose di ordine geografico, climatico, ambientale e biologico nonché alla luce di quelle che consentono di valutare la situazione per quanto concerne la riproduzione e la mortalità annua totale per causa naturale della specie interessata (v., per analogia, sentenze dell’8 giugno 2006, WWF Italia e a., C‑60/05, EU:C:2006:378, punti 25 e 29, nonché del 21 giugno 2018, Commissione/Malta, C‑557/15, EU:C:2018:477, punto 62).
72 Per poter considerare che il numero di catture autorizzate in base alla deroga prevista dall’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat» soddisfi tale condizione, esso deve quindi essere circoscritto in una misura tale da non comportare il rischio di un impatto negativo significativo sulla struttura della popolazione interessata, anche se, di per sé, esso non pregiudicherebbe il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni delle specie interessate nella loro area di ripartizione naturale. Tale numero dev’essere non solo strettamente limitato alla luce dei criteri menzionati, ma anche chiaramente specificato nelle decisioni di deroga.
73 Per quanto riguarda, poi, le condizioni di selettività e di limitazione della cattura o della detenzione di taluni esemplari delle specie, si deve ritenere che esse impongano che la deroga riguardi un numero di esemplari determinato nel modo più restrittivo, specifico e opportuno possibile, tenuto conto dell’obiettivo perseguito dalla deroga in questione. Può quindi rendersi necessario, tenuto conto del livello della popolazione della specie di cui trattasi, del suo stato di conservazione e delle sue caratteristiche biologiche, che la deroga sia limitata non solo alla specie interessata o ai tipi o gruppi di esemplari di quest’ultima, ma anche agli esemplari identificati individualmente.
74 Infine, la condizione relativa al fatto che le deroghe basate sull’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat» siano circoscritte da condizioni rigorosamente controllate implica, in particolare, che tali condizioni, nonché le modalità con cui si assicura il loro rispetto, consentano di garantire il carattere selettivo e limitato delle catture o della detenzione degli esemplari delle specie interessate. Pertanto, per qualsiasi deroga fondata su tale disposizione, l’autorità nazionale competente deve sincerarsi del rispetto delle condizioni ivi previste prima della sua adozione e vigilare sul suo impatto a posteriori. Infatti, la normativa nazionale deve garantire che la legittimità delle decisioni che concedono deroghe in base a tale disposizione e le modalità con cui dette decisioni sono applicate, anche per quanto attiene al rispetto delle condizioni relative a luoghi, date, quantità e tipi di esemplari presi in considerazione, siano sottoposte ad un controllo efficace effettuato tempestivamente (v., per analogia, sentenza dell’8 giugno 2006, WWF Italia e a., C‑60/05, EU:C:2006:378, punto 47).
75 Nel caso di specie, dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta, in primo luogo, che le deroghe di cui trattasi nel procedimento principale riguardano l’abbattimento di un numero limitato di lupi, vale a dire sette esemplari. Orbene, come rilevato dalla Commissione, tale numero deve essere collocato, al fine di accertare il rispetto delle condizioni previste dall’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat», nel contesto più ampio delle catture autorizzate a titolo di caccia di gestione che, come ricordato ai punti da 62 a 64 della presente sentenza, consente di dubitare del rispetto dei requisiti stabiliti da tale disposizione.
76 In secondo luogo, è vero che le decisioni di deroga di cui trattasi nel procedimento principale contengono alcune indicazioni relative ai tipi di esemplari presi in considerazione, in particolare, gli esemplari giovani o recanti disturbo.
77 Tuttavia, come risulta dalla decisione di rinvio e dalle precisazioni fornite in udienza, tali deroghe si limitano a raccomandare ai loro destinatari di mirare a determinati individui e di evitarne altri, senza obbligarli a farlo. Esse non consentono quindi di escludere che, nell’attuazione di tali deroghe si miri agli esemplari riproduttori che assumono particolare importanza alla luce degli obiettivi della direttiva «habitat», quali ricordati al punto 25 della presente sentenza.
78 In terzo luogo, dal fascicolo sottoposto alla Corte emerge che, nonostante l’indicazione in senso contrario contenuta in dette deroghe, 20 maschi dominanti risultano essere stati abbattuti nell’ambito della caccia di gestione nell’anno venatorio di cui trattasi nel procedimento principale, il che consente di mettere in dubbio la natura selettiva delle deroghe concesse, l’efficacia del controllo della loro attuazione nonché il carattere limitato delle catture.
79 Pertanto, fatte salve le verifiche che il giudice del rinvio deve effettuare, dal fascicolo di cui dispone la Corte non risulta che le condizioni in cui sono state concesse le deroghe di cui trattasi nel procedimento principale, nonché le modalità con cui il loro rispetto è stato controllato, consentano di garantire catture selettive e limitate degli esemplari delle specie interessate ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat».
80 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni poste dal giudice del rinvio dichiarando che l’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva «habitat» dev’essere interpretato nel senso che esso osta all’adozione di decisioni che concedono deroghe al divieto di uccisione deliberata del lupo, sancito all’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), in combinato disposto con l’allegato IV, lettera a), di tale direttiva, a titolo di caccia di gestione, il cui obiettivo è la lotta al bracconaggio, se:
– l’obiettivo perseguito da tali deroghe non è comprovato in modo chiaro e preciso e se, alla luce di dati scientifici rigorosi, l’autorità nazionale non riesce a dimostrare che siffatte deroghe sono idonee a raggiungere tale obiettivo;
– non è debitamente dimostrato che l’obiettivo da esse perseguito non possa essere raggiunto mediante un’altra soluzione valida, posto che la mera esistenza di un’attività illecita o le difficoltà incontrate nell’effettuazione del controllo di quest’ultima non possono costituire un elemento sufficiente a tal riguardo;
– non è garantito che le deroghe non pregiudicheranno il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella loro area di ripartizione naturale;
– le deroghe non sono state oggetto di una valutazione dello stato di conservazione delle popolazioni della specie interessata nonché dell’impatto che la deroga prevista può avere su quest’ultimo, a livello del territorio di tale Stato membro o, eventualmente, a livello della regione biogeografica interessata qualora le frontiere di tale Stato membro coprano più regioni biogeografiche o, ancora, se l’area di ripartizione naturale della specie lo richiede, e, nella misura del possibile, sul piano transfrontaliero, e
– non sono soddisfatte tutte le condizioni relative alla base selettiva e alla misura limitata delle catture di un numero limitato e specificato di taluni esemplari delle specie indicate nell’allegato IV della suddetta direttiva in condizioni rigorosamente controllate, il cui rispetto deve essere accertato con riferimento, segnatamente, al livello della popolazione, del suo stato di conservazione e delle sue caratteristiche biologiche.
Spetta al giudice del rinvio verificare se ciò avviene nel procedimento principale.
L’articolo 16, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, dev’essere interpretato nel senso che esso osta all’adozione di decisioni che concedono deroghe al divieto di uccisione deliberata del lupo, sancito all’articolo 12, paragrafo 1, lettera a), in combinato disposto con l’allegato IV, lettera a), di tale direttiva, a titolo di caccia di gestione, il cui obiettivo è la lotta al bracconaggio, se:

References: Articolo 12
 Articolo 16
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 articolo 4
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