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Timestamp: 2019-01-22 15:04:31+00:00

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﻿ Sentencia T-51 de febrero 10 de 2016
SENTENCIA T-51 DE 10 DE FEBRERO DE 2016
CONTENIDO:FOTOMULTA NOTIFICADA FUERA DEL TÉRMINO DE TRES DÍAS. RECIENTEMENTE, POR MEDIO DE LA SENTENCIA T-51 DEL 2016 Y LA SENTENCIA C-980 DEL 2010, SE EXPLICA EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO QUE DEBE ADELANTARSE ANTE LA COMISIÓN DE UNA INFRACCIÓN DE TRÁNSITO CAPTADA POR MEDIOS TECNOLÓGICOS, TRÁMITE QUE SE ENCUENTRA CONSAGRADO EN EL CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO. EN EFECTO, EN EL EVENTO EN QUE SE REALICE ESTE TIPO DE COMPARENDOS POR MEDIOS TÉCNICOS O TECNOLÓGICOS (FOTOMULTA O FOTOCOMPARENDO) DEBERÁ SER NOTIFICADO DENTRO DE LOS TRES DÍAS HÁBILES SIGUIENTES. ESTA COMUNICACIÓN CUMPLE CON EL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y GARANTIZA EL DEBIDO PROCESO SOLO A PARTIR DEL RECIBO DE LA COMUNICACIÓN QUE LA CONTIENE, MOTIVO POR EL CUAL SE DEBEN AGOTAR TODOS LOS MEDIOS DISPUESTOS POR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PARA NOTIFICAR A QUIEN RESULTE INVOLUCRADO EN UN PROCESO CONTRAVENCIONAL, Y PARTIENDO DEL HECHO DE QUE LAS AUTORIDADES DE TRÁNSITO EJERCEN UNA FUNCIÓN PÚBLICA, REGULADA DE MANERA GENÉRICA POR EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SE DEBEN AGOTAR TODOS LOS MEDIOS DE NOTIFICACIÓN DISPUESTOS. ASÍ, UNA VEZ SE LOGRE SURTIR LA ORDEN DE COMPARENDO, DE ACUERDO AL ARTÍCULO 136 DEL CÓDIGO DE TRÁNSITO, EXISTEN TRES OPCIONES: EL PRESUNTO INFRACTOR PUEDE ACEPTAR LA CONTRAVENCIÓN Y PROCEDER A SU CORRESPONDIENTE PAGOMANIFESTAR, DENTRO DE LOS 11 DÍAS HÁBILES SIGUIENTES A LA NOTIFICACIÓN, SU INCONFORMIDAD FRENTE A LA INFRACCIÓN IMPUESTA Y NO ASISTIR SIN JUSTIFICACIÓN DENTRO DE LOS 11 DÍAS HÁBILES SIGUIENTES A LA NOTIFICACIÓN DEL COMPARENDO, EVENTO EN EL CUAL, DESPUÉS DE TRANSCURRIDOS 30 DÍAS CALENDARIO DE OCURRIDA LA PRESUNTA INFRACCIÓN, EL CITADO QUEDARÁ VINCULADO AL PROCESO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN DE TUTELA, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, NOTIFICACIÓN, REVOCACIÓN DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, MULTA DE TRÁNSITO, CLASES DE MULTA DE TRÁNSITO, FOTOMULTA DE TRÁNSITO, ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO
Sentencia T-51 de febrero 10 de 2016
Ref.: expedientes T-5.149.274, T-5.151.135 y T-5.151.136 (acumulados)
— Copia del comparendo D05001000000005398631, del 16 de agosto de 2013 (folio 3).
— Copia de la guía de reenvío de notificación del 27 de agosto de 2013 (folio 4).
— Copia de la constancia emitida por la Secretaría de Movilidad de Medellín, el 6 de diciembre de 2013, en la cual se indica que el procedimiento de notificación se surtió el 16 de agosto de 2013 con la dirección que reposa en la base de datos de su entidad (folio 13).
— Copia de la constancia secretarial emitida el 29 de noviembre de 2013 por la Secretaría de Movilidad, en la que se deja evidencia de la citación para notificación personal publicada en la cartelera y en la página web de la entidad y se precisa que la misma fue fijada desde el día 22 hasta el 28 de noviembre (folio 15 del cuaderno 2).
— Copia de la constancia secretarial expedida el 7 de diciembre de 2013 por la Secretaría de Movilidad, en la cual se deja evidencia de notificación por aviso, publicada en la cartelera y en la página web de la entidad desde el 29 de noviembre hasta el del 6 de diciembre de 2013 (folio 16 del cuaderno 2).
— Copia de la constancia de la Secretaría de Movilidad, en la que se observa:
— Copia de la Resolución 0000081079 de 31 de enero de 2014, por medio de la cual se impone sanción a la accionante (folios 18, 19 y 20 del cuaderno 2).
En consecuencia, declaró la nulidad del trámite contravencional a partir del procedimiento de notificación del comparendo D05001000000005398631 y, por ende, de la Resolución 0000081079 del 31 de enero de 2014, por medio de la cual se impuso la sanción. Adicionalmente, ordenó realizar la correspondiente notificación por medio de correo certificado en un término de 48 horas.
— Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Marizuly Naranjo Parra (folios 6).
— Copia del escrito de petición presentado el 20 de febrero de 2015, dirigido a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar) y la constancia de envío de Servientrega, del 21 de febrero de 2015 (folios 7, 8 y 9).
— Copia del escrito de petición del 15 de abril de 2015 dirigido a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar) y la constancia de envío, a través de la empresa Envía, del 16 de febrero de 2015 (folios 10, 11 y 12).
— Copia de dos oficios del 28 de enero de 2015, enviados por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar), informando a la actora que tiene dos obligaciones pecuniarias pendientes por las multas registradas bajo los números de radicado ARF2014006345 y ARF2014006347 (folios 13 y 14).
— Copia de dos oficios remitidos por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona (Bolívar) a la señora Marizuly Naranjo Parra, en los cuales se le cita para que se notifique personalmente del mandamiento de pago librado con ocasión de las mencionadas multas (folios 15 y 16).
— Copia de la respuesta a la petición presentada por la accionante, emitida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona del 10 de marzo de 2015 y copia de la constancia de envío sin fecha específica (folio 26, 27, 28 y 29 del cuaderno 2).
— Copia del escrito de petición presentado el 8 de abril de 2015 (folios 5 y 6 del cuaderno 2).
— Copia de la respuesta a la petición, emitida por la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Arjona (Bolívar) del 11 de mayo de 2015 (folios 7, 8, 9 y 10).
— Copia del documento de notificación de la empresa Contruseñales-ARG, del 10 de julio de 2014.
Seguidamente, señala que la accionada sí fue notificada, por lo que se evidencia que tuvo la oportunidad, según la normatividad vigente, de ejercer su derecho de defensa y contradicción(1).
En este sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, determina que:
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. Destacado fuera de texto.
Según lo establecido en los artículos 5º y 13 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad pública. La Secretaría de Movilidad de Medellín y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Arjona, son entidades de carácter público a las cuales se les atribuye la violación de los derechos fundamentales de las accionantes, de modo que, están legitimadas para actuar como parte pasiva.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela frente a actos administrativos. Verificación de requisitos de subsidiaridad e inmediatez.
La acción de tutela fue regulada en el artículo 86 de la Constitución Nacional como un mecanismo judicial autónomo(2), subsidiario y sumario, que le permite a los habitantes del territorio nacional acceder a una herramienta de protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por las autoridades públicas, o incluso por particulares, según lo determinado en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
Para que proceda este medio privilegiado de protección se requiere que dentro del ordenamiento jurídico colombiano no exista otro medio de defensa judicial(3) que permita garantizar el amparo deprecado, o que existiendo este, se promueva para precaver un perjuicio irremediable caso en el cual procederá como mecanismo transitorio.
De esta manera, en el marco del principio de subsidiaridad, es dable afirmar que “la acción de tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se busca remplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos impuestos (dentro) de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”(4).
“(...) la competencia en estos asuntos ha sido asignada de manera exclusiva, por el ordenamiento jurídico, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, juez natural de este tipo de procedimientos, cuya estructura permite un amplio debate probatorio frente a las circunstancias que podrían implicar una actuación de la administración contraria al mandato de legalidad”.
En atención a ello, los mecanismos ordinarios deben utilizarse de manera preferente, incluso cuando se pretenda la protección de un derecho fundamental. No obstante, en este caso, se deberá evaluar que el mecanismo ordinario ofrezca una protección “cierta, efectiva y concreta del derecho”(5), al punto que sea la misma que podría brindarse por medio de la acción de amparo(6).
“En aquellos casos en que se constata la existencia de otro medio de defensa judicial, establecer la idoneidad del mecanismo de protección alternativo supone en los términos del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que el otro medio de defensa judicial debe ser evaluado en concreto, es decir, teniendo en cuenta su eficacia en las circunstancias específicas que se invoquen en la tutela(7). Por tal razón, el juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo permite brindar una solución “clara, definitiva y precisa”(8) a los acontecimientos que se ponen en consideración en el debate constitucional, y su habilidad para proteger los derechos invocados. En consecuencia, “el otro medio de defensa judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela(9)”.
En el mismo pronunciamiento jurisprudencial, se citó la Sentencia T-822 de 2002, según la cual, como criterio de referencia, se deberá tener en cuenta “(a) el objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela y (b) el resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales”(10).
En el evento en que no se cumpla con el requisito de inmediatez, se puede causar inseguridad jurídica frente a situaciones ya consolidadas en el orden administrativo y/o judicial, con lo que, a su vez, se puede afectar a terceros sobre los cuales recaiga la decisión e incluso el juez constitucional podría estar acolitando una conducta negligente de los administrados(11) que no comparecieron al proceso correspondiente, no presentaron los recursos procedentes ni hicieron ejercicio de los medios de control vigentes(12).
“... la jurisprudencia constitucional ha enfatizado en el hecho de que el mismo exige que la acción sea promovida de manera oportuna, esto es, dentro de un término razonable luego de la ocurrencia de los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos. Esa relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el supuesto vulnerador de los derechos fundamentales, debe evaluarse, según ha dicho la Corte, en cada caso concreto, con plena observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.
“(i) La existencia de razones válidas para la inactividad(13) (...).
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece (...)(14).
(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante (...)”(15).
Por otra parte, cuando una tutela se presenta porque el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial(16), se considera pertinente, de cara al requisito de inmediatez, tener en cuenta (i) la fecha en que se profirió el acto administrativo, (ii) la fecha en que se tuvo conocimiento del mismo y (iii) las actuaciones desplegadas por la parte actora desde ese momento.
Finalmente, de lo anterior se desprende que con el requisito de inmediatez, se busca evitar que la acción de tutela instaurada contra actos administrativos, sea empleada para subsanar la negligencia en que incurrieran los administrados para la protección de sus derechos. Por otro lado, se constituye como una garantía de la seguridad jurídica que se deriva de los actos administrativos(17), por medio de los cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.
5. Debido proceso administrativo.
El debido proceso es un derecho constitucional fundamental, regulado en el artículo 29 Superior, aplicable a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales, en procura de que los habitantes del territorio nacional puedan acceder a mecanismos justos, que permitan cumplir con los fines esenciales del Estado, entre ellos, la convivencia pacífica, la cual cobra gran relevancia en materia de tránsito(18).
En tal virtud, el principio de legalidad es una restricción al ejercicio del poder público, en atención a la cual “las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”(19).
Por otro lado, desde la perspectiva de los ciudadanos inmersos en una actuación administrativa o judicial, el debido proceso constituye una garantía para el acceso a la administración de justicia, de tal forma que puedan conocer las decisiones que los afecten e intervenir, en términos de igualdad y transparencia, para procurar la protección de sus derechos e intereses legítimos. En este sentido, el debido proceso se concibe como un escudo protector frente a una posible actuación abusiva de las autoridades, cuando estas se desvíen, de manera injusta, de la regulación jurídica vigente(20).
“a) El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.
f) El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”(21).
“(i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal”(22). Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”(23).
“(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.
Lo antes mencionado cobra especial importancia cuando se trata del proceso administrativo sancionador(24), el cual constituye una facultad de las autoridades públicas para el cumplimiento de sus decisiones de carácter correctivo (dirigida a los particulares) o disciplinario (aplicada a los servidores públicos)(25). Las decisiones correctivas están reguladas, en principio, con un fin preventivo para que los administrados se abstengan de incurrir en conductas que puedan, entre otras cosas, afectar la convivencia social, fin esencial del Estado. De ahí que el proceso administrativo sancionatorio, desde esta perspectiva, constituye un límite a las libertades individuales en aras de garantizar el orden público(26).
Se resalta que las sanciones en materia de tránsito se imponen para regular las conductas de aquellas personas que realizan una actividad peligrosa, como la conducción de vehículos automotores, con la cual están en riesgo valores tan importantes para el Estado como la vida y la seguridad de sus ciudadanos, con lo que se busca, en todo caso, preservar el orden público(27).
“... la Corte ha señalado que el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se le aplican, mutatis mutandi11, pues las garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se consagran para proteger los derechos fundamentales del individuo y para controlar la potestad sancionadora del Estado, por lo cual operan, con algunos matices, siempre que el Estado ejerza una función punitiva. Por ello la Constitución es clara en señalar que el debido proceso se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (C.P., art. 29).
(...) la potestad punitiva del Estado agrupa el conjunto de competencias asignadas a los diferentes órganos para imponer sanciones de variada naturaleza jurídica. Por ello, la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración —correctiva y disciplinaria— está subordinada a las reglas del debido proceso que deben observarse en la aplicación de sanciones por la comisión de ilícitos penales (C.P. art6 [sic] 29), con los matices apropiados de acuerdo con los bienes jurídicos afectados con la sanción”.
6. Derecho de defensa y contradicción en el proceso administrativo.
Como se determinó anteriormente, el derecho fundamental al debido proceso administrativo se descompone en diferentes garantías(28), una de ellas es el derecho de defensa y contradicción, consistente en el derecho reconocido a toda persona “de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como ejercitar los recursos que le otorga”(29) la ley.
“... concreta la garantía de la participación de los interlocutores en el discurso jurisdiccional, sobre todo para ejercer sus facultades de presentar argumentaciones y pruebas. De este modo, el derecho de defensa garantiza la posibilidad de concurrir al proceso, hacerse parte en el mismo, defenderse, presentar alegatos y pruebas. Cabe decir que este derecho fundamental se concreta en dos derechos: en primer lugar el derecho de contradicción, y, en segundo lugar, el derecho a la defensa técnica”(30).
El derecho de defensa, puntualmente, se centra en la posibilidad de que el administrado conozca y tenga la posibilidad de hacer parte del procedimiento que lo involucra y, a partir de ahí, exponer su posición y debatir la de la entidad correspondiente por medio de los recursos y medios de control dispuestos para el efecto. Por su parte, el derecho de contradicción, tiene énfasis en el debate probatorio, implica la potestad de presentar pruebas, solicitarlas, “participar efectivamente en [su] producción” y en “exponer los argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba”(31).
En suma, esta garantía procesal consiste, primero, en la posibilidad de que el particular, involucrado en un procedimiento o proceso adelantado por la administración, pueda ser escuchado y debatir la posición de la entidad correspondiente; segundo, presentar pruebas, solicitar la práctica de las que se considere oportuno y, de ser pertinente, participar en su producción; tercero, controvertir, por medio de argumentos y pruebas, aquellas que contra él se alleguen; cuarto, la posibilidad de interponer los recursos de ley y, quinto, la potestad de ejercer los medios de control previstos por el legislador(32).
7. Principio de publicidad en el procedimiento administrativo.
Esta máxima jurídica se encuentra regulada en el artículo 29 Superior, en el que se afirma que toda persona tiene derecho a “un debido proceso público sin dilaciones injustificadas”. Igualmente, en el artículo 209 se determinó que toda función administrativa se debe ejecutar con base en el principio de publicidad. Esto, en concordancia con los artículos 1º y 2º de la Constitución, de acuerdo con los cuales, el mencionado principio constituye uno de los elementos definitorios en nuestra concepción de Estado y permite el cumplimiento de uno de sus fines esenciales: “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan”(33).
“(...) la notificación por correo es constitucionalmente admisible, la jurisprudencia constitucional ha hecho algunas precisiones en torno a su alcance y efectividad, destacando al respecto que la misma se entiende surtida solo cuando el acto administrativo objeto de comunicación ha sido efectivamente recibido por el destinatario, y no antes. En ese sentido, la eficacia y validez de esta forma de notificación depende de que el administrado haya conocido materialmente el acto que se le pretende comunicar, teniendo oportunidad cierta para controvertirlo e impugnarlo.
La notificación por correo, entendida, de manera general, como la diligencia de envío de una copia del acto correspondiente a la dirección del afectado o interesado, cumple con el principio de publicidad, y garantiza el debido proceso, solo a partir del recibo de la comunicación que la contiene.
En virtud de esa interpretación, la sola remisión del correo no da por surtida la notificación de la decisión que se pretende comunicar, por cuanto lo que en realidad persigue el principio de publicidad, es que los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa, sean materialmente conocidos por los ciudadanos, sin restricción alguna, premisa que no se cumple con la simple introducción de una copia del acto al correo”.
“La notificación de las decisiones que la Administración profiere en desarrollo de un proceso y que afectan los intereses de las partes, más que pretender formalizar la comunicación del inicio, desarrollo o agotamiento de una actuación, procura asegurar la legalidad de las determinaciones adoptadas por aquella, toda vez que al dar a conocer sus actuaciones asegura el uso efectivo de los derechos de defensa, de contradicción y de impugnación que el ordenamiento jurídico consagra para la protección de los intereses de los administrados”.
8. Marco legal y jurisprudencial del procedimiento administrativo que debe adelantarse ante la comisión de infracciones de tránsito captadas a través de medios tecnológicos.
El procedimiento que debe surtirse ante una infracción de tránsito captada por medios tecnológicos está regulado en la Ley 769 de 2002, [p]or la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones, y por la Ley 1383 de 2010, [p]or la cual se reforma la Ley 769 de 2002 —Código Nacional de Tránsito—, y se dictan otras disposiciones. Entiéndase infracción de tránsito la “[t]ransgresión o violación de una norma de tránsito”(34).
En este sentido, es pertinente resaltar que el uso de tecnologías permite a las autoridades de tránsito cumplir su función policiva en el marco de los principios de eficacia y economía, en los términos del artículo 209 de la Constitución Política y del artículo 3º, numerales 11 y 12, de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior debido a que se permite acceder a medios probatorios precisos y pertinentes, que logran individualizar el vehículo, el lugar, la hora y el motivo de la infracción, elementos suficientes para iniciar el proceso contravencional. De acuerdo al parágrafo 5º del artículo 8º de la Ley 769 de 2002, la autoridad encargada del Registro Nacional de Conductores está en la obligación de actualizar los datos pertinentes, para el efecto, una de las modalidades empleadas podrá ser la autodeclaración. De acuerdo a la norma, en caso de que el propietario no efectué la declaración será sancionado con multa de hasta 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Ahora bien, de acuerdo con el inciso 5º del artículo 135 del Código Nacional de Tránsito, en el evento en que se realice un comparendo en virtud de una infracción detectada por medios técnicos o tecnológicos, como fotos o videos, la misma deberá ser notificada dentro de los tres días hábiles siguientes por medio de correo, en el cual se enviará la infracción y sus soportes al propietario “quien está obligado a pagar la multa”(35).
Para mayor claridad, es pertinente traer a colación el artículo 2º de la Ley 769 de 2002, de acuerdo al cual, el comparendo es la “[o]rden formal de notificación para que el presunto contraventor o implicado se presente ante la autoridad de tránsito por la comisión de una infracción”. Por su parte, la multa se encuentra definida, en la misma norma como una “[s]anción pecuniaria”.
Se debe precisar, en primer lugar, en lo relacionado con el medio determinado por el legislador para la notificación, que su finalidad consiste en poner en conocimiento del propietario del vehículo la infracción y hacer un llamado para que ejerza su derecho de defensa, contradicción e impugnación. Lo anterior debido a que es a aquel de quien se conoce la identidad y datos de contacto y de quien, en principio, es responsabilidad la utilización adecuada de su vehículo(36).
“La notificación por correo, entendida, de manera general, como la diligencia de envío de una copia del acto correspondiente a la dirección del afectado o interesado, cumple con el principio de publicidad, y garantiza el debido proceso, solo a partir del recibo de la comunicación que la contiene. En virtud de esa interpretación, la sola remisión del correo no da por surtida la notificación de la decisión que se pretende comunicar, por cuanto lo que en realidad persigue el principio de publicidad, es que los actos jurídicos que exteriorizan la función pública administrativa, sean materialmente conocidos por los ciudadanos, sin restricción alguna, premisa que no se cumple con la simple introducción de una copia del acto al correo”.
De esta manera y teniendo en cuenta que se deben agotar todos los medios dispuestos por el ordenamiento jurídico vigente para notificar a quien resulte involucrado en un proceso contravencional como consecuencia de una “fotomulta”, y partiendo del hecho de que las autoridades de tránsito ejercen una función pública, reguladas de manera genérica por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se deben agotar todos los medios de notificación dispuestos en este.
“(...) la regla según la cual ‘En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la multa’, no establece una forma de responsabilidad objetiva ni viola el derecho al debido proceso, pues una interpretación sistemática y armónica de la misma, permite advertir que el propietario del vehículo está en capacidad de comparecer al proceso administrativo para ejercer la defensa de sus intereses, de manera que la obligación de pagar la multa solo se produce cuando se establezca su culpabilidad, es decir, cuando se pruebe que él fue quien cometió la infracción, o cuando este lo admita expresa o implícitamente”.
“Del texto del artículo 129 de la ley acusada no se sigue directamente la responsabilidad del propietario, pues este será notificado de la infracción de tránsito solo si no es posible identificar o notificar al conductor. La notificación tiene como fin asegurar su derecho a la defensa en el proceso, pues así tendrá la oportunidad de rendir sus descargos. Así, la notificación prevista en este artículo no viola el derecho al debido proceso de conductores o propietarios. Por el contrario, esa regulación busca que el propietario del vehículo se defienda en el proceso y pueda tomar las medidas pertinentes para aclarar la situación. Además, el parágrafo 1º del artículo 129 establece que las multas no serán impuestas a persona distinta de quien cometió la infracción. Esta regla general debe ser la guía en el entendimiento del aparte acusado, pues el legislador previó distintas formas de hacer comparecer al conductor y de avisar al propietario del vehículo sobre la infracción, para que pueda desvirtuar los hechos. Lo anterior proscribe cualquier forma de responsabilidad objetiva que pudiera predicarse del propietario como pasará a demostrarse”.
Ahora, una vez se logre surtir la orden de comparendo, de acuerdo al artículo 136 del Código de Tránsito, existen tres opciones, (i) el presunto infractor puede aceptar la contravención y proceder a su correspondiente pago; (ii) manifestar, dentro de los 11 días(37) hábiles siguientes a la notificación, su inconformidad frente a la infracción impuesta, evento en el cual se procederá a fijar fecha y hora de realización de la audiencia; o (iii) no asistir sin justificación dentro de los 11 días hábiles siguientes a la notificación del comparendo, evento en el cual, después de transcurridos 30 días calendario de ocurrida la resunta infracción, el citado quedará vinculado al proceso, en cuyo caso se programará fecha y hora de celebración de la correspondiente audiencia(38).
2. Dentro de los tres días hábiles siguientes se debe notificar al último propietario registrado del vehículo o, de ser posible, al conductor que incurrió en la infracción (artículo 135, inciso 5º).
3. La notificación debe realizarse por correo certificado, de no ser posible se deben agotar todos los medios de notificación regulados en la legislación vigente (artículo 135, inciso 5º y Sentencia C-980 de 2010).
4. A la notificación se debe adjuntar el comparendo y los soportes del mismo (artículo 135, inciso 5º y Ley 1437 de 2011, artículo 72).
a. Realizar el pago (artículo 136, numerales 1º, 2º y 3º).
b. Comparecer dentro de los 11 días hábiles siguientes a la notificación de la infracción y manifestar inconformidad frente a la misma, evento en el cual se debe realizar audiencia pública (artículo 136, inciso 2º y 4º y artículo 137).
c. No comparecer dentro de los 11 días hábiles siguientes a la notificación de la infracción. En este evento, si la persona no comparece dentro de los 30 días hábiles siguientes a la infracción se debe proceder a realizar audiencia artículo 136, inciso 3º y artículo 137).
7. En audiencia se realizarán descargos y se decretaran las pruebas solicitadas y las que se requieran de oficio, de ser posible se practicarán y se sancionará o absolverá al presunto contraventor (artículo 136, inciso 4º).
La naturaleza jurídica de la resolución mencionada corresponde a la de un acto administrativo particular(39) por medio del cual se crea una situación jurídica. Por ende, cuando el perjudicado no esté conforme con la sanción impuesta, el mecanismo judicial procedente será el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho(40), el cual permite resarcir el daño causado injustificadamente a un derecho subjetivo”(41).
8.1. Expediente T-5.149.274.
8.2. Expediente T-5.151.135
“Si el inculpado rechaza la comisión de la infracción, deberá comparecer ante el funcionario en audiencia pública para que este decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y las de oficio que considere útiles.
Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del comparendo, la autoridad de tránsito, después de treinta (30) días calendario de ocurrida la presunta infracción, seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados” (destacado fuera del texto).
La realización de la audiencia es de suma importancia pues, como se mencionó anteriormente, según lo dispuso el legislador, es la única oportunidad para presentar los recursos de reposición y apelación en el proceso contravencional que se estudia(42). Motivo por el cual, en caso de no interponerse los recursos procedentes o haber sido negados, la resolución, por medio de la cual se imponga la sanción, queda en firme.
En el presente caso la actora tiene la posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que se discute un acto administrativo particular. Debe tenerse en cuenta que, si bien un requisito de procedibilidad para activar ese medio de control consiste en haber agotado los recursos pertinentes en sede administrativa, requisito con el cual la actora no cumple, lo cierto es que ello obedece a una barrera que la misma administración impuso, consistente en la falta de notificación del procedimiento, consideración que torna procedente el comentado medio de control (inciso 2º del numeral 2º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011).
8.3. Expediente T-5.151.136.
“La actuación se adelantará en la forma prevista en el Artículo precedente, con un plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse de la prueba de la infracción como anexo necesario del comparendo” negrilla fuera del texto.
CUARTO. (Sic) LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Magistrado: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Jorge Iván Palacio Palacio—Gloria Stella Ortiz Delgado, con salvamento parcial de voto.
1 En el expediente existe una guía de envío de “notificación” del 26 de agosto de 2014, pero no existe prueba de que se haya aportado los soportes de la infracción como lo exige la ley para este trámite.
2 Sentencia T-583 de 2006, “Esto significa que no es recurso dentro de otro proceso judicial”.
3 Al respecto, revisar entre otras, las sentencias T-661 de 2007, T-556 de 2010, T-404 de 2010.
4 Consultar, entre otras, las sentencias SU-544 de 2001, T-599 de 2002, T-803 de 2002, T-273 de 2006, T-093 de 2008, SU-037 de 2009, T-565 de 2009, T-424 de 2010, T-520 de 2010, T-859 de 2010, T-1043 de 2010, T-076 de 2011, T-333 de 2011, T-377A de 2011, T-391 de 2013, T-627 de 2013, T-502 de 2015 y T-575 de 2015.
5 Sentencia T-572 de 1992.
6 En este sentido, por medio de la Sentencia T-889 de 2013, se determinó lo siguiente “Por tal razón, el juez de la causa, debe establecer si ese mecanismo permite brindar una solución ‘clara, definitiva y precisa’ a los acontecimientos que se ponen en consideración en el debate constitucional, y su habilidad para proteger los derechos invocados. En consecuencia, ‘el otro medio de defensa judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela”.
7 El artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que “La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
8 Sentencia T-803 de 2002.
9 Sentencia T-384 de 1998 y T-206 de 2004.
10 Sentencia T-822 de 2002, en esa sentencia se cita la T-569 de 1992, que señaló lo siguiente: “De allí que tal acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
11 En la Sentencia T-830 de 2004 la Corte Constitucional manifestó lo siguiente: “El recurso de amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derechos fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente”.
12 Sentencia T-194 de 2014. “Conviene destacar que de permitirse que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión conculcatoria de derechos, se podrían ver involucrados intereses legítimos de terceros (Cfr. Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras) y “los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos” (Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.) Así mismo, se busca evitar “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia” en la agencia de los derechos. (En el mismo sentido, sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-594 de 2008. T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras)”.
13 Sentencias T-1009 de 2006 y T-299 de 2009.
14 Cfr. Sentencias T-1110 de 2005; T-425 de 2009; T-172 de 2013.
15 Sentencia SU-339 de 2011; T-172 de 2013.
16 Artículo 86, Constitución Política de 1991.
17 Sentencia C-672 de 2001: “Es decir que para esta corporación, atendiendo el principio de buena fe y la presunción de legalidad que ostentan los actos de la administración, amén de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respeto a las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona mediante decisiones en firme, salvo una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular”.
18 Sentencia C-214 de 1994. “En esencia, el derecho al debido proceso tiene la función de defender y preservar el valor de la justicia reconocida en el preámbulo de la Carta Fundamental, como una garantía de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional”.
19 Sentencia C-980 de 2010.
21 Sentencia C-980 de 2010.
22 Sentencia T-796 de 2006.
24 La facultad sancionadora de la administración, de acuerdo a la Sentencia C-530 de 2003, “es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o “impeachment”. Corte Suprema de Justicia, sentencia 51 de 14 de abril de 1983. M.P. Manuel Gaona Cruz, reiterado por la Corte Constitucional. Sentencia C-214 de 1994.
25 Sentencia C-214 de 1994.
26 Sentencias C-530 de 2013 y C-214 de 1994.
27 Véase, entre otras, las Sentencias C-980 de 2010, C-530 de 2010 y C-309 de 1997.
28 C-371 de 2011.
29 Sentencia C -025 de 2009, reiterada en la Sentencia T-544 de 2015.
30 Bernal Pulido, Carlos. El Derecho de los Derechos. Escrito sobre la aplicación de los derechos fundamentales. Universidad Externado de Colombia, primera edición 2005 (págs. 333-377). Cita extraída de la Sentencia T-544 de 2015.
31 Desde ese enfoque, en la Sentencia T-461 de 2003, se indicó que la vulneración de la garantía de contradicción “se presenta cuando se impide o niega la práctica de pruebas pertinentes, conducentes y oportunas en el proceso”.
32 C-034 de 2014.
33 Consejo de Estado, Sección Quinta, 24 de junio de 2010.
34 Artículo 2º de la Ley 769 de 2002.
35 En la Sentencia C-980 de 2010, tras tener conocimiento de una demanda de constitucionalidad, frente al aparte resaltado se señala que “interpretando armónica y sistemáticamente el aparte acusado con la regla general contenida en el parágrafo 1º del artículo 129 de la Ley 769 de 2002, y con el texto del propio artículo 22 de la Ley 1383 de 2010 (que a su vez modifica el artículo 135 de la Ley 769 de 2002), la Corte llega a la conclusión, de que la obligación atribuida al propietario de tener que pagar la multa, solo puede tener lugar, como consecuencia de su vinculación formal a la actuación administrativa, y luego de que se establezca plenamente su culpabilidad en la infracción”.
36 Sentencia C-980 de 2010.
37 Ley 769 de 2002, artículo 136: “Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del comparendo, la autoridad de tránsito, después de treinta (30) días calendario de ocurrida la presunta infracción, seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados (...).
Artículo 137, inciso 2º, “La actuación se adelantará en la forma prevista en el artículo precedente, con un plazo adicional de seis (6) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación respectiva, para lo cual deberá disponerse de la prueba de la infracción como anexo necesario del comparendo” (destacado fuera del texto).
38 De acuerdo al artículo 136 de la Ley 769 de 2002, para el pago en caso de aceptar la infracción, sin necesidad de otra actuación administrativa, se debe obedecer a las siguientes reglas:
“1. Cancelar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa dentro de los cinco (5) días siguientes a la orden de comparendo y siempre y cuando asista obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en un Organismo de Tránsito o en un Centro Integral de Atención. Si el curso se realiza ante un Centro Integral de Atención o en un organismo de tránsito de diferente jurisdicción donde se cometió la infracción, a este se le cancelará un veinticinco por ciento (25%) del valor a pagar y el excedente se pagará al organismo de tránsito de la jurisdicción donde se cometió la infracción; o 2. Cancelar el setenta y cinco (75%) del valor de la multa, si paga dentro de los veinte días siguientes a la orden de comparendo y siempre y cuando asista obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en un organismo de tránsito o en un Centro Integral de Atención. Si el curso se realiza ante un Centro Integral de Atención o en un organismo de tránsito de diferente jurisdicción donde se cometió la infracción, a este se le cancelará un veinticinco por ciento (25%) del valor a pagar y el excedente se pagará al organismo de tránsito de la jurisdicción donde se cometió la infracción; o 3. Si aceptada la infracción, esta no se paga en las oportunidades antes indicadas, el inculpado deberá cancelar el cien por ciento (100%) del valor de la multa más sus correspondientes intereses moratorios.
Si el contraventor no compareciere sin justa causa comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación del comparendo, la autoridad de tránsito, después de treinta (30) días calendario de ocurrida la presunta infracción, seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados (...).
39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia, Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil quince (2015). “De entrada, advierte la Sala que la naturaleza de las providencias que imponen sanciones por infracciones de tránsito corresponde a la de un acto administrativo (...) el legislador calificó directamente de administrativo a dicho proceso sancionatorio, sin que sea viable extenderle categoría jurisdiccional, a pesar de que sus etapas y providencias puedan sugerir tal connotación”.
40 Ley 1437 de 2011, artículo 138 “Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
41 Ley 1437 de 2011, artículo 137 “Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió (...)”
42 Ley 769 de 2002, artículo 142. “Recursos. Contra las providencias que se dicten dentro del proceso procederán los recursos de reposición y apelación. El recurso de reposición procede contra los autos ante el mismo funcionario y deberá interponerse y sustentarse en la propia audiencia en la que se pronuncie. El recurso de apelación procede solo contra las resoluciones que pongan fin a la primera instancia y deberá interponerse oralmente y sustentarse en la audiencia en que se profiera.
Toda providencia queda en firme cuando vencido el término de su ejecutoria, no se ha interpuesto recurso alguno o este ha sido negado”.

References: ARTÍCULO 136
 Resolución 
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 artículo 6
 artículo 29
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 artículo 209
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 Artículo 86
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 artículo 142