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Draft. Bruxelles, XXX [ ](2012) XXX draft DRAFT - PDF
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1 COMMISSIONE EUROPEA Bruxelles, XXX [ ](2012) XXX draft DRAFT Orientamenti dell Unione europea per l applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga 1
2 IT Orientamenti dell Unione europea per l applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga 1. INTRODUZIONE (1) La connettività a banda larga riveste un importanza strategica per la crescita e l innovazione in tutti i comparti dell economia così come ai fini della coesione sociale e territoriale. La strategia "Europa 2020" ("EU2020") sottolinea l'importanza della diffusione della banda larga come elemento del programma di crescita dell Unione per il prossimo decennio e pone obiettivi ambiziosi per lo sviluppo della banda larga. Una delle sue iniziative faro, l Agenda digitale europea 1 riconosce i vantaggi socioeconomici della banda larga, evidenziandone l importanza per la competitività, l inclusione sociale e l'occupazione. Raggiungere l obiettivo di una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva come stabilito dalla strategia EU dipende anche dalla disponibilità di un accesso diffuso e a prezzi abbordabili ai servizi e alle infrastrutture Internet ad alta velocità. Il finanziamento di infrastrutture di banda larga di buona qualità e a un prezzo accessibile costituisce una sfida fondamentale che l Europa deve affrontare per rafforzare la competitività e l'innovazione, offrire opportunità di lavoro ai giovani, prevenire la delocalizzazione delle attività economiche e attrarre investimenti dall'estero. L'Agenda ribadisce l'obiettivo della strategia EU2020 di mettere la banda larga di base a disposizione di tutti i cittadini europei entro il 2013 e assicurare che, entro il 2020: i) tutti gli Europei abbiano accesso a connessioni molto più rapide, superiori a 30 Mbit/s, e ii) almeno il 50% delle famiglie europee sia abbonata a servizi Internet con una velocità di connessione superiore a 100 Mbit/s. (2) Secondo le stime 2, gli investimenti necessari per realizzare l obiettivo di una velocità di trasmissione superiore a 30 Mbit/s sfiorano i 60 miliardi di EUR, mentre occorrono fino a 270 miliardi di EUR affinché almeno il 50% delle famiglie si dotino di una connessione Internet superiore a 100 Mbit/s 3. Gli operatori commerciali costituiscono senza dubbio la prima fonte di investimento, ma gli obiettivi dell Agenda digitale non potranno essere raggiunti senza l apporto di fondi pubblici. Per tale motivo, l'agenda digitale fa appello agli Stati membri affinché utilizzino i finanziamenti pubblici conformi alle norme UE in materia di Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni Un agenda digitale europea, COM(2010) 245 definitivo. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni La banda larga in Europa: investire nella crescita indotta dalla tecnologia digitale COM(2010) 472 definitivo. Gli effettivi costi d investimento potrebbero essere notevolmente inferiori, a seconda della riutilizzabilità delle infrastrutture esistenti (passive) e in funzione dell evoluzione del mercato, delle tecnologie della regolamentazione. 2
3 aiuti di Stato e di concorrenza, onde realizzare gli obiettivi in termini di copertura, velocità e diffusione di Internet definiti dalla strategia EU La domanda di servizi che richiedono un elevata capacità di trasmissione dovrebbe aumentare in futuro, man mano che continueranno a diffondersi il cloud computing, un uso più intenso delle tecnologie peer-to-peer, i social network e i servizi di video su richiesta. (3) Il settore delle comunicazioni elettroniche è stato oggetto di un sistematico processo di liberalizzazione ed è ora disciplinato da una specifica normativa. Il quadro normativo UE per le comunicazioni elettroniche affronta anche questioni relative all accesso alla banda larga 5. Per quanto riguarda le tradizionali reti a banda larga, i mercati all ingrosso sono tuttora soggetti alla regolamentazione ex ante in tutti gli Stati membri. L impostazione normativa si è rivelata efficace nel promuovere mercati competitivi, incentivare gli investimenti e ampliare la scelta dei consumatori: una maggiore copertura e diffusione della banda larga si registrano, ad esempio, negli Stati membri in cui esiste concorrenza tra le infrastrutture, combinata con un efficace regolamentazione ex ante in grado di promuovere la concorrenza a livello dei servizi. Un ulteriore sviluppo delle reti a banda larga, in particolare delle reti di accesso di nuova generazione ( reti NGA ) richiede tuttora l'intervento delle autorità nazionali di regolamentazione ("ANR"), a motivo della loro posizione e del loro ruolo nel settore delle comunicazioni elettroniche. (4) È particolarmente importante che i fondi pubblici in questo settore siano utilizzati in maniera oculata e che la Commissione assicuri che gli aiuti di Stato siano complementari e non sostitutivi degli investimenti provenienti dagli operatori di mercato. Qualsiasi intervento con fondi statali dovrebbe limitare per quanto possibile il rischio che la misura di aiuto soppianti gli investimenti privati, snaturi gli incentivi agli investimenti commerciali e, in ultima analisi, falsi la concorrenza oltre ogni accettabile misura. (5) Nella Comunicazione Modernizzazione degli aiuti di Stato dell UE la Commissione osserva che la politica degli aiuti di Stato dell UE dovrebbe agevolare misure di aiuto ben concepite, intese a ovviare a carenze del mercato e a raggiungere obiettivi di interesse europeo comune 6. A determinate condizioni, gli aiuti di Stato possono correggere i fallimenti del mercato, migliorandone il funzionamento e rafforzando la competitività. Inoltre, quando il funzionamento dei mercati, seppur efficiente, è ritenuto insoddisfacente sotto il profilo della politica di coesione, il ricorso agli aiuti di Stato può consentire di ottenere risultati più auspicabili e più equi. Per quanto riguarda, in particolare, il comparto della banda larga, un intervento pubblico ben mirato può contribuire a ridurre il divario Azione fondamentale n. 8, punto Cfr. l articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro), GU L 108 del , pag. 33, modificato dalla Direttiva 2009/140/CE (direttiva sul miglioramento della regolamentazione), GU L 337 del , pag. 37 e dal regolamento (CE) n. 544/2009, GU L 167 del , pag. 12. Comunicazione della Commissione Modernizzazione degli aiuti di Stato dell UE dell COM(2012) 209 final. 3
4 digitale 7 tra le aree e le regioni che dispongono di servizi di banda larga accessibili e competitivi e le aree in cui quest offerta è assente. (6) Tuttavia, un intervento pubblico a sostegno della banda larga in settori in cui gli operatori privati sarebbero normalmente portati ad investire o in cui hanno già investito potrebbe indebolire in misura considerevole l incentivo degli operatori commerciali ad investire in questo comparto. In tal caso, gli aiuti di Stato a sostegno della banda larga potrebbero rivelarsi controproducenti rispetto all obiettivo perseguito. Il controllo degli aiuti di Stato in materia di banda larga è inteso a garantire che le misure di aiuto abbiano per effetto una copertura più estesa e una maggiore diffusione della banda larga, o in tempi più brevi, rispetto alla situazione in assenza di aiuti e, nello stesso tempo, a sostenere servizi di migliore qualità, tariffe più accessibili e investimenti orientati alla competitività. Gli effetti positivi dell intervento pubblico dovrebbero compensare ampiamente le conseguenze negative in termini di distorsione della concorrenza. (7) A seguito dell invito rivolto loro dalla Commissione nell ambito dell Agenda digitale, molti Stati membri hanno sviluppato strategie nazionali per lo sviluppo della banda larga al fine di raggiungere gli obiettivi fissati per i rispettivi territori. Nella maggior parte dei casi le strategie nazionali prevedono il ricorso a fondi pubblici per estendere la copertura della banda larga ad aree in cui gli operatori commerciali non sono incentivati a investire e per accelerare la diffusione di reti di accesso di nuova generazione (NGA) ultraveloci. (8) I presenti orientamenti riassumono i principi che presiedono alla politica della Commissione nell applicazione delle norme del trattato in materia di aiuti di Stato alle misure finalizzate al sostegno dello sviluppo di reti a banda larga (sezione 2) (sezione 2) e illustrano l applicazione di tali principi ai fini della valutazione delle misure di aiuto intese a sostenere una rapida introduzione delle reti a banda larga di base e delle reti di accesso ultraveloce di nuova generazione (NGA) (sezione 3). La Commissione applicherà gli orientamenti ai fini della valutazione degli aiuti di Stato a sostegno della banda larga, garantendo in tal modo una maggiore certezza del diritto e un'accresciuta trasparenza della sua prassi decisionale. 2. I PRINCIPI FONDAMENTALI DELLA POLITICA DELLA COMMISSIONE IN MATERIA DI AIUTI DI STATO A SOSTEGNO DELLA BANDA LARGA 2.1. Applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato (9) Ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell Unione europea (TFUE) sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. Ne consegue che, per qualificarsi come aiuto di Stato, una misura deve rispondere 7 Il termine divario digitale è comunemente inteso ad indicare la disparità tra coloro (singole persone e comunità) che hanno accesso alle tecnologie dell informazione e coloro che ne sono privi. Tra le molteplici cause all'origine del divario digitale, la più importante è la mancanza di adeguate infrastrutture di banda larga. Dal punto di vista regionale, il grado di urbanizzazione è un elemento importante ai fini dell accesso e dell utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC): la diffusione di Internet rimane infatti molto più ridotta nelle aree scarsamente popolate dell Unione europea. 4
5 cumulativamente ai seguenti requisiti: a) la misura è concessa mediante risorse statali; b) la misura conferisce alle imprese un vantaggio economico; c) detto vantaggio è selettivo e d) falsa o rischia di falsare la concorrenza; e) la misura incide negativamente sugli scambi tra Stati membri Articolo 107, paragrafo 1, del TFUE: presenza di aiuti (10) Impiego di risorse statali: Il trasferimento di risorse statali può assumere numerose forme, quali sovvenzioni dirette, sgravi fiscali 8, prestiti a tasso agevolato, o altri tipi di condizioni preferenziali di finanziamento. Si configura uso di risorse statali anche quando lo Stato fornisce un vantaggio in natura, ad esempio investendo nella costruzione di (parte) dell infrastruttura di banda larga. Le risorse dello Stato possono essere impiegate 9 a livello nazionale, regionale o locale. Analogamente, anche il finanziamento proveniente da fondi europei, quali il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) 10, costituisce impiego di risorse statali, quando la loro assegnazione al beneficiario avviene a discrezione dello Stato membro 11. (11) Impresa: Le misure statali a sostegno degli investimenti nella banda larga sono generalmente destinate ad un attività economica, come la costruzione, la gestione e la concessione dell accesso alle infrastrutture di banda larga. Anche lo Stato membro svolge attività economica quando gestisce e sfrutta un infrastruttura di banda larga, o parti di essa, per esempio mediante una società pubblica o nell'ambito dell amministrazione statale. La costruzione di un infrastruttura per una rete a banda larga finalizzata al suo sfruttamento commerciale da parte dello Stato, o di operatori terzi con i quali intrattiene stretti rapporti, deve essere parimenti considerata un attività economica 12. Per contro, lo sviluppo di una rete a banda larga per scopi non commerciali, potrebbe non costituire un aiuto di Stato 13, giacché la costruzione della rete non favorisce alcuna impresa 14. Tuttavia, se tale Cfr., ad esempio, la decisione della Commissione N398/2005 Ungheria, Development Tax Benefit for Broadband. Le risorse di un'impresa pubblica costituiscono risorse statali ai sensi dell articolo 107 del trattato, in quanto le autorità pubbliche ne hanno il controllo. Cfr. causa C-482/99, Repubblica francese/commissione, Racc. 2002, pag. I Coerentemente con questa sentenza, si dovrà successivamente valutare se il finanziamento effettuato da un'impresa pubblica sia imputabile allo Stato. Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), GU L 277 del , pag. 1; regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1783/1999, GU L , pag. 1; regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell 11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999, GU L 210 del , pag. 25. Cfr. ad esempio la decisione della Commissione nel caso N157/2006 Regno Unito, South Yorkshire Digital Region Broadband Project. La Corte ha confermato che, il fatto che le risorse finanziarie restino costantemente sotto il controllo pubblico, e dunque a disposizione delle autorità nazionali competenti, è sufficiente perché esse siano qualificate risorse statali; cfr. causa C-83/98 P, Francia/Ladbroke Racing Ltd e Commissione, Racc. 2000, pag. I-3271, punto 50. Cause T-443/08 e T-455/08, Freistaat Sachsen e a./ Commissione, [non ancora pubblicate], punti Cfr. ad esempio la decisione della Commissione nel caso NN24/ Repubblica ceca. Prague Municipal Wireless Network. Analogamente, se una rete costruito o i servizi a banda larga sono acquistati per soddisfare il fabbisogno proprio della pubblica amministrazione, in determinate circostanze, tale intervento potrebbe non conferiscono vantaggi a imprese economiche. Cfr. la decisione della Commissione nel caso N46/2007 Regno Unito, Welsh Public Sector Network Scheme. 5
6 rete è successivamente resa accessibile agli investitori o agli operatori nel settore della banda larga, è probabile la presenza di aiuti di Stato 15. (12) Vantaggio: L aiuto è di solito concesso direttamente agli investitori della rete, selezionati nella maggior parte dei casi in esito ad una procedura competitiva. Quando il contributo statale non è concesso alle normali condizioni di mercato e pertanto configura un aiuto di Stato in base al principio dell'investitore in economia di mercato [cfr. punto (16)], il ricorso alla procedura competitiva assicura che l importo dell aiuto si limiti al minimo necessario per la realizzazione di un determinato progetto. Tuttavia, esso non elimina l elemento di aiuto, posto che l autorità pubblica sovvenzionerà l aggiudicatario (per esempio sotto forma di integrazione al deficit di finanziamento" o di contributo in natura) e che l obiettivo di tale procedura è precisamente la selezione del beneficiario dell aiuto. Il sostegno finanziario ricevuto consentirà all aggiudicatario di svolgere l attività commerciale a condizioni altrimenti non disponibili sul mercato. Oltre al diretto beneficiario dell aiuto, potrebbero essere avvantaggiati dall'aiuto in maniera indiretta anche gli operatori terzi che ricevono l'accesso all ingrosso all infrastruttura sovvenzionata16. (13) Selettività: Le misure statali finalizzate a sostenere la realizzazione di reti a banda larga hanno natura selettiva in quanto si rivolgono agli investitori nella banda larga e agli operatori terzi che operano solo in particolari segmenti dell intero mercato dei servizi delle comunicazioni elettroniche. Nei confronti dell utenza finale della rete sovvenzionata 17 la misura potrebbe invece non essere selettiva, a condizione che tutti i settori dell'economia abbiano accesso all'infrastruttura sovvenzionata. La misura assume invece carattere selettivo quando lo sviluppo della banda larga sia specificamente finalizzato all utenza commerciale, ad esempio nel caso in cui l'aiuto di Stato sia destinato al sostegno di una rete a banda larga a favore di imprese predeterminate, che non sono scelte sulla base di criteri generali applicabili all'intero settore di competenza dell autorità che concede l aiuto 18. (14) Distorsione della concorrenza: Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia dell Unione europea ("la Corte"), il sostegno finanziario o in natura falsa la concorrenza in quanto rafforza la posizione di un impresa nei confronti di altre imprese 19. La concessione di un aiuto di Stato a un concorrente può indurre gli altri operatori esistenti sul mercato a ridurre la propria capacità e gli operatori potenziali potrebbero desistere dall entrare in un nuovo mercato o una zona geografica. Le distorsioni della concorrenza sono potenzialmente maggiori quando il beneficiario dell aiuto gode di potere di mercato. Se il destinatario dell aiuto Decisione della Commissione nel caso SA (n436/2010) Italia, Banda larga in Friuli Venezia Giulia (Progetto Ermes) e nel caso N 407/2009 Spagna, Xarxa Oberta. È probabile che il beneficio della sovvenzione venga almeno in parte trasferito agli operatori terzi, anche se essi versano un corrispettivo a fronte dell accesso all ingrosso. Infatti, i prezzi all ingrosso sono spesso regolamentati. Ciò significa che il prezzo è inferiore a quello che il grossista potrebbero altrimenti realizzare sul mercato (che potrebbe essere un prezzo di monopolio se non vi è concorrenza con altre reti). Se il prezzo non è regolamentato, il grossista è comunque tenuto a parametrare i suoi prezzi sui prezzi medi applicati in altri settori più competitivi (cfr. punto (67), lettera h), il che porta probabilmente comunque a prezzi inferiori a quelli che il grossista potrebbero altrimenti realizzare sul mercato. Le sovvenzioni all'utenza residenziale non rientrano nel campo di applicazione dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. A titolo d'esempio, un aiuto concesso ad un distretto industriale; cfr. la decisione della Commissione nel caso N626/2009 Italia, NGA per distretti industriali - Lucca. Causa C-310/99, Italia / Commissione, Racc. 2002, pag. I-02289, punto 65. 6
7 gode già di una posizione dominante sul mercato, la misura di aiuto può rafforzarla indebolendo ulteriormente la pressione concorrenziale che le imprese concorrenti sono in grado di esercitare. (15) Incidenza sugli scambi: Infine, dal momento che potrebbe avere un'incidenza sui fornitori di servizi di altri Stati membri, l intervento dello Stato può incidere anche sugli scambi, visto che i mercati dei servizi delle comunicazioni elettroniche (i mercati della banda larga all ingrosso e al dettaglio) sono aperti alla concorrenza tra gli operatori e i fornitori di servizi Assenza di aiuti: applicazione del principio dell investitore operante in un economia di mercato (16) L articolo 345 del TFUE recita: "[i]l presente trattato lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri". Secondo la giurisprudenza della Corte, dal principio della parità di trattamento discende che i capitali messi a disposizione dallo Stato, direttamente o indirettamente, a favore di un impresa in circostanze che corrispondono alle normali condizioni di mercato, non possono essere considerati aiuti di Stato. Per contro, se la partecipazione o l apporto al capitale sociale da parte di un investitore pubblico non offrono sufficienti prospettive di redditività, neppure a lungo termine, tale intervento deve essere considerato un aiuto di Stato ai sensi dell articolo 107 del TFUE e la sua compatibilità con il mercato interno deve valutarsi unicamente alla luce dei criteri previsti da tale articolo 21. (17) In occasione della decisione Citynet Amsterdam, la Commissione ha esaminato l applicazione del principio dell investitore operante in un economia di mercato nel settore della banda larga 22. Come sottolineato in tale decisione, la conformità di un investimento pubblico alle condizioni di mercato va dimostrata in modo accurato ed esaustivo, comprovando una significativa partecipazione di investitori privati oppure sulla base di un valido piano aziendale che prospetti un adeguato rendimento del capitale investito. Quando investitori privati partecipano a un progetto, è conditio sine qua non che si assumano il rischio commerciale connesso all investimento alle stesse condizioni e negli stessi termini dell investitore pubblico. La stesso si applica anche ad altre forme di sostegno statale, ad esempio i prestiti agevolati o le garanzie Aiuti di Stato a sostegno dello sviluppo della banda larga come servizio di interesse economico generale Criteri Altmark e compatibilità ai sensi dell articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (18) In alcune circostanze, gli Stati membri possono considerare la messa a disposizione di una rete a banda larga come un servizio di interesse economico generale (SIEG) ai sensi dell articolo 106, paragrafo 2, del TFUE 24. Per quanto Cfr. la decisione della Commissione N237/2008 Germania, Broadband support in Niedersachsen. Causa C-303/88, Repubblica italiana/commissione, Racc. 1991, pag. I-1433, punti Decisione della Commissione dell 11 dicembre 2007 nel caso C 53/2006 Citynet Amsterdam: investimento della città di Amsterdam in una rete di comunicazione fibre-casa (FTTH), GU L 247 del , pag. 27. Comunicazione della Commissione sull applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie, GU C 155 del , pag. 10 e relativa rettifica, GU C 244 del , pag. 32. Secondo la giurisprudenza, le imprese incaricate della gestione di servizi d interesse economico generale devono aver ricevuto detto incarico con un atto della pubblica autorità. In tal senso, un servizio d interesse 7
8 concerne la valutazione del finanziamento per i servizi di interesse economico generale, si richiama la comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell'unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale 25. Queste norme si applicano anche agli aiuti di Stato a sostegno dello sviluppo della banda larga. I paragrafi che seguono illustrano l applicazione di questi principi unicamente al settore della banda larga. (19) Secondo la giurisprudenza della Corte, un intervento statale inteso a compensare un SIEG non ricade nell ambito di applicazione dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE se risultano soddisfatte quattro condizioni principali (comunemente note come criteri Altmark ) 26. Si tratta delle quattro condizioni seguenti: a) il beneficiario di un regime di finanziamento pubblico che compensa un SIEG deve essere formalmente incaricato dell adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro; b) i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente, al fine di evitare che essa comporti un vantaggio economico atto a favorire l impresa beneficiaria rispetto a imprese concorrenti; c) la compensazione non può eccedere quanto necessario per coprire interamente o in parte i costi originati dall adempimento degli obblighi del SIEG, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento; d) quando il beneficiario non è selezionato in esito a una procedura di appalto pubblico che garantisca il servizio al minor costo per la comunità, il livello della necessaria compensazione deve essere determinato sulla base di un analisi dei costi che un impresa media, gestita in modo efficiente, avrebbe dovuto sopportare per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole. Servizi di interesse economico generale e applicazione dei criteri Altmark Definizione di servizio di interesse economico generale (20) Per quanto riguarda la questione volta a stabilire se il finanziamento è concesso a fronte di un servizio di interesse economico generale, la Commissione ritiene che, nelle zone in cui gli investitori privati hanno già investito in un infrastruttura di rete a banda larga (o stanno per estendere ulteriormente l infrastruttura di rete) e forniscono già servizi competitivi a banda larga con una copertura adeguata, la realizzazione, con fondi pubblici, di una infrastruttura di banda larga concorrenziale non dovrebbe essere considerata un SIEG ai sensi dell articolo 106, economico generale può essere affidato ad un operatore tramite una concessione di servizio pubblico; cfr. cause riunite T-204/97 e T-270/97 EPAC - EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA /Commissione, Racc. 2000, pag. II-2267, punto 126; causa T-17/02 Fred Olsen, SA/Commissione, Racc. 2005, pag. II-2031, punti 186 e Comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell'unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale, GU C 8 dell' , pag. 4. Causa C-280/00, Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg / Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, Racc. 2003, pag. I-7747 ( sentenza Altmark ). Le quattro condizioni sono state ritenute soddisfatte, ad esempio, nelle seguenti decisioni della Commissione: N381/2004 Francia, Projet de réseau de télécommunications haut débit des Pyrénées-Atlantiques; e N331/2008 Francia, Compensation de charges pour une Délegation de Service Public (DSP) pour l'établissement et l'exploitation d un réseau de communications électroniques à très haut debit dans le Département des Hauts-de-Seine. 8
9 paragrafo 2, del TFUE 27. Ove si possa tuttavia dimostrare che gli investitori privati potrebbero non essere in grado di fornire nel futuro prossimo 28 un adeguata copertura a banda larga a tutti i cittadini o utenti, lasciando pertanto scoperta una consistente parte della popolazione, sarà possibile concedere una compensazione degli obblighi di servizio pubblico a un'impresa incaricata della fornitura di un SIEG, sempre che siano rispettate le condizioni stabilite nella citata comunicazione. A tal fine, le reti di cui tener conto per valutare l eventuale necessità di un SIEG dovranno sempre presentare un architettura comparabile, segnatamente si dovrà trattare di reti a banda larga di base o di reti NGA. (21) Gli Stati membri devono garantire che l'infrastruttura di banda larga da sviluppare offra una connessione universale a tutti gli utenti di una regione determinata, tanto all utenza residenziale quanto a quella commerciale. Un sostegno concesso per il collegamento delle sole imprese non sarebbe sufficiente 29. (22) Inoltre, il carattere obbligatorio della missione SIEG implica che il fornitore della rete da sviluppare non potrà rifiutare l accesso all'ingrosso all infrastruttura in base a criteri discrezionali e/o discriminatori (ad esempio, perché fornire servizi d accesso in una determinata area potrebbe non essere redditizio sotto il profilo commerciale). (23) Una rete sovvenzionata con finanziamenti pubblici e creata nell ambito di un SIEG dovrebbe essere disponibile per tutti gli operatori interessati. Di conseguenza, perché lo sviluppo della banda larga possa essere qualificato come missione SIEG è necessario che l infrastruttura fornita sia passiva 30, neutra 31 e liberamente accessibile. Una simile rete deve fornire agli interessati tutte le possibili forme di accesso alla rete e permettere un effettiva concorrenza nel comparto al dettaglio, garantendo agli utenti finali l offerta di servizi concorrenziali e a prezzi accessibili 32. Pertanto, la missione SIEG deve riguardare esclusivamente lo sviluppo di una rete a banda larga in grado di offrire una connessione universale e la fornitura dei correlati servizi di accesso all'ingrosso, senza includere i servizi di comunicazione al dettaglio. Nel caso in cui l incaricato della missione SIEG sia anche un operatore di rete a banda larga verticalmente integrato, è necessario introdurre adeguate misure di salvaguardia per evitare conflitti di interesse, indebite discriminazioni ed eventuali altri vantaggi indiretti occulti Coerentemente con i principi enunciati ai punti della già citata comunicazione sui SIEG. L'espressione "prossimo futuro" deve intendersi con riferimento a un periodo di tre anni, conformemente al punto (59) dei presenti orientamenti. Coerentemente con i principi enunciati nel punto 50 della comunicazione sui SIEG citata nella nota25. Cfr. anche la decisione della Commissione N284/05 Irlanda, Regional broadband Programme: Metropolitan Area Networks ( MANs ), phases II and III; e N890/06 Francia, Aide du Sicoval pour un réseau de très haut débit. L infrastruttura passiva è fondamentalmente l'infrastruttura fisica delle reti. Per la definizione si rimanda al Glossario. Una rete deve essere neutra sotto il profilo tecnologico e consentire quindi agli interessati all accesso l uso di una qualsiasi delle tecnologie disponibili per la fornitura di servizi agli utenti finali. In linea con il punto (67), lettera g), dei presenti Orientamenti. Le misure di salvaguardia dovrebbero prevedere, in particolare, l obbligo di una contabilità separata, così come la costituzione di un soggetto distinto, tanto sotto il profilo giuridico quanto dal punto di vista della struttura aziendale, dall operatore verticalmente integrato. La responsabilità di adempiere alla missione SIEG affidatagli dovrebbe ricadere esclusivamente su tale soggetto giuridico distinto. 9
10 L atto di incarico Draft (24) Dal momento che il mercato delle comunicazioni elettroniche è interamente liberalizzato, una missione SIEG finalizzata allo sviluppo della banda larga non può fondarsi sull attribuzione di un diritto speciale o esclusivo al prestatore del SIEG ai sensi dell articolo 106, paragrafo 1, del TFUE. Calcolo della compensazione (25) Nell adempiere alla missione di copertura universale affidatagli, un prestatore di SIEG può avere necessità di sviluppare un infrastruttura di rete non solo in aree non redditizie ma anche in aree redditizie in cui altri operatori abbiano già installato la loro infrastruttura di rete o prevedano di farlo nel prossimo futuro. In tal caso, tuttavia, date le caratteristiche specifiche del settore della banda larga, l eventuale compensazione concessa deve coprire unicamente i costi dell installazione dell infrastruttura in aree non redditizie, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole 34. Qualora una missione SIEG finalizzata allo sviluppo di una rete a banda larga non sia basato sullo sviluppo di un infrastruttura di proprietà pubblica, occorre prevedere adeguati meccanismi di controllo e di recupero onde prevenire che il prestatore del SIEG ottenga un indebito vantaggio per il fatto di poter conservare, una volta scaduta la concessione del SIEG, la proprietà di una rete che era stata finanziata con fondi pubblici. Valutazione del SIEG al di fuori dell'applicazione dei criteri Altmark (26) Nel caso in cui i quattro criteri enunciati dalla sentenza Altmark non siano soddisfatti, ma siano rispettati i criteri generali per l applicabilità dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la compensazione degli obblighi di servizio pubblico per lo sviluppo di un infrastruttura di banda larga costituirà un aiuto di Stato e ricadrà nel disposto degli articoli 93, 106, 107 e 108 del TFUE. In tal caso, gli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d interesse economico generale [conformemente ai punti da (20) a (24)] potrebbero essere considerati compatibili con il mercato interno, qualora siano soddisfatti i criteri di compatibilità stabiliti per l applicazione dell articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. (27) La compensazione può essere esentata dall obbligo di notificazione di cui all articolo 108, paragrafo 3, del TFUE qualora siano soddisfatte le condizioni stabilite dalla decisione della Commissione, del 20 dicembre 2011, riguardante l applicazione delle disposizioni dell articolo 106, paragrafo 2, del TFUE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d interesse economico generale 35. Gli aiuti di Stato non contemplati dalla citata decisione possono essere Spetta agli Stati membri definire, considerate le specifiche caratteristiche dei singoli casi, il metodo migliore per garantire che la compensazione accordata copra unicamente i costi dell adempimento della missione SIEG nelle aree non redditizie. Ad esempio, il livello della compensazione può essere basato sul confronto tra gli introiti derivanti dallo sfruttamento commerciale dell infrastruttura nelle aree redditizie e gli introiti derivanti dallo sfruttamento commerciale dell infrastruttura nelle aree non redditizie. Eventuali utili in eccesso, cioè gli utili superiori all utile medio sul capitale investito registrato nel settore nel caso dello sviluppo di una determinata infrastruttura a banda larga, potrebbero essere assegnati al finanziamento del SIEG nelle aree non redditizie, mentre l importo rimanente verrebbe a costituire la compensazione finanziaria accordata al prestatore del SIEG. GU L 7 dell , pag
11 dichiarati compatibili ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, qualora siano soddisfate le condizioni della disciplina dell'unione europea relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico 36. Giova notare tuttavia che, per entrambe le valutazioni di compatibilità, trovano applicazione le suddette considerazioni sulla qualità della definizione dell obbligo di servizio pubblico per lo sviluppo della banda larga [cfr. punti da (20) a (24)], conformemente alle norme esistenti Provvedimenti amministrativi e normativi a sostegno dell adozione della banda larga che non rientrano nel campo di applicazione delle norme UE in materia di aiuti di Stato (28) Come spiegato anche nella comunicazione della Commissione sulla banda larga 38, oltre al finanziamento diretto alle imprese, gli Stati membri possono scegliere varie tipologie di misure per accelerare la diffusione della banda larga e in particolare delle reti NGA. Tali misure non devono necessariamente comportare un elemento di aiuto di Stato ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. (29) Dato che i costi d installazione delle reti a fibre ottiche sono in larga parte imputabili alla realizzazione di lavori d ingegneria civile (ad esempio opere di scavo, posa di cavi, cablaggi verticali, ecc.) 39, gli Stati membri potrebbero decidere ad esempio, conformemente al quadro normativo dell Unione in materia di comunicazioni elettroniche, di agevolare il processo di acquisizione dei diritti di passaggio e di imporre agli operatori di rete di coordinare i lavori civili di propria competenza e/o di condividere parte dell infrastruttura. Gli Stati membri potrebbero altresì imporre che tutte le nuove infrastrutture (tra cui reti idriche, energetiche, di trasporto e fognarie) e/o i nuovi edifici siano dotati di portanti in fibra 40. Un inventario centralizzato delle infrastrutture esistenti (sovvenzionate o meno), che comprenda anche i lavori programmati, potrebbe contribuire a sostenere l'introduzione commerciale della banda larga 41. Per infrastrutture esistenti non si intendono solo le infrastrutture di telecomunicazione, ma anche le infrastrutture alternative (reti fognarie, infrastrutture di manovra, ecc.) di altri settori (ad esempio i servizi di pubblica utilità) GU C 8 dell , pag. 15. Cfr. Comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme dell'unione europea in materia di aiuti di Stato alla compensazione concessa per la prestazione di servizi di interesse economico generale, GU C 8 dell , pag. 4, punto 48. Si veda anche la decisione della Commissione N196/2010 Estonia, Establishment of a Sustainable Infrastructure Permitting Estonia-wide Broadband Internet Connection (EstWin project). Per riferimento, cfr. nota 2. Nel caso di una rete FTTH, tali costi potrebbero comportare il 70% dei costi complessivi di investimento. Tuttavia, il finanziamento pubblico di tali lavori può comunque rientrare nella nozione di aiuto di Stato ai sensi dell articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Cfr. caso N383/2009 Germania, Amendment of N150/2008 Broadband in the rural areas of Saxony. L aiuto in questione riguardava uno dei rari casi in cui le opere di ingegneria civile generale, quali la manutenzione stradale, non configurano aiuti di Stato. Le misure adottate dalle autorità tedesche costituivano opere di ingegneria civile generale" che sarebbero state realizzate in ogni caso dallo Stato a fini di manutenzione. La possibilità di mettere in posa cavidotti e altre infrastrutture per la banda larga in occasione dei lavori di manutenzione stradale e a spese degli operatori - è stata annunciata pubblicamente e non era limitata o principalmente orientata al settore della banda larga. Cfr., per esempio, l'atlante delle infrastrutture ("Infrastrukturatlas") dell autorità di regolamentazione tedesca, in cui gli operatori si scambiano, su base volontaria, informazioni sulle infrastrutture disponibili e potenzialmente riutilizzabili. Giova ricordare che il quadro normativo UE per le comunicazioni elettroniche autorizza le autorità nazionali competenti a richiedere alle imprese di fornire le informazioni necessarie per consentire loro, di concerto 11
12 2.4. Valutazione della compatibilità ai sensi dell articolo 107, paragrafo 3, del TFUE (30) Sotto il profilo della compatibilità, gli interventi pubblici a sostegno dello sviluppo della banda larga che rispondono ai requisiti definiti nella sezione 2.1 saranno valutati dalla Commissione principalmente alla luce dell articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE 43. Ad oggi gli enti regionali e locali hanno adottato diversi modelli di intervento. Un elenco non esaustivo di interventi tipici è riportato nell'allegato. Inoltre, le autorità pubbliche possono anche elaborare altri modelli di sostegno alla diffusione della banda larga 44. Per tutti i tipi d'intervento sono di applicazione i principi enunciati nei presenti orientamenti, in conformità delle sezioni 3.2 e (31) I progetti che prevedono la concessione di aiuti di Stato a favore della banda larga possono essere realizzati in regioni assistite ai sensi dell articolo 107, paragrafo 3, lettera a) e lettera c), del TFUE e degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 46. In questo caso, la misura di aiuto a favore della banda larga può configurare un aiuto all'investimento iniziale ai sensi degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale. Quando una misura che rientra nel campo di applicazione dei citati orientamenti 47 è intesa a concedere aiuti individuali ad hoc a una singola impresa o aiuti a esclusivo beneficio di un settore d attività, spetta allo Stato membro dimostrare che sono soddisfatte le condizioni poste dai suddetti orientamenti. Occorrerà nello specifico dimostrare che il progetto in questione contribuisce a una strategia coerente di sviluppo regionale e che, in considerazione della sua natura e delle sue dimensioni, non è tale da determinare distorsioni della concorrenza inaccettabili Test di bilanciamento e sua applicazione agli aiuti a sostegno dello sviluppo di reti a banda larga (32) Per valutare una misura di aiuto ai sensi dell articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE la Commissione pondera gli effetti positivi della misura ai fini del con le autorità nazionali di regolamentazione, di elaborare un inventario dettagliato della natura, disponibilità e ubicazione geografica degli elementi e delle strutture della rete, e metterlo a disposizione delle parti interessate. Cfr. articolo 12, paragrafo 4, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro), GU L 108 del , pag. 33, modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre Per un elenco delle decisioni adottate dalla Commissione in forza delle norme in materia di aiuti di Stato nel settore della banda larga si veda: Ad esempio, i prestiti (contrariamente alle sovvenzioni) possono rivelarsi un utile strumento per contrastare la mancanza di crediti agli investimenti infrastrutturali di lungo termine. Ciò non pregiudica l eventuale applicazione degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, come già menzionato al punto (31). Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale , GU C 54 del , pag. 13. Tuttavia, in molti dei casi fin qui esaminati dalla Commissione, il territorio interessato da una misura notificata includeva sia regioni assistite sia regioni non assistite, e di conseguenza la Commissione non ha potuto procedere alla valutazione sulla base degli orientamenti in materia di aiuti a finalità regionale. Inoltre, spesso l intensità d aiuto era superiore alle soglie previste per gli aiuti regionali in quelle zone. Gli aiuti di Stato a sostegno della banda larga approvati in base agli orientamenti per aiuti a finalità regionale, devono in ogni caso garantire che i) gli aiuti sono concessi unicamente a regioni in cui non sono disponibili infrastrutture comparabili e ii) le reti sovvenzionate forniscono accesso all ingrosso a tutti gli operatori terzi su base aperta e non discriminatoria. Cfr. per esempio la decisione della Commissione nel caso N405/2008 Polonia, Regional aid scheme for investments in energy, telecommunications infrastructure, research and development infrastructure and spa therapeutics. 12
13 conseguimento di un obiettivo di comune interesse a fronte dei suoi effetti potenzialmente negativi, quali la distorsione degli scambi e della concorrenza. (33) Ai fini del test di bilanciamento degli effetti la Commissione si pone i seguenti quesiti: (a) (b) (c) la misura di aiuto è finalizzata al conseguimento di un obiettivo di interesse comune chiaramente definito, in altri termini gli aiuti proposti sono intesi a rimediare a un fallimento del mercato o a conseguire altri obiettivi? gli aiuti sono appropriati al raggiungimento dell obiettivo di interesse comune? In particolare: i) gli aiuti sono uno strumento d intervento adeguato oppure esistono altri strumenti più adatti? ii) gli aiuti producono un effetto di incentivazione, ossia provvedono a modificare il comportamento delle imprese? iii) gli aiuti sono proporzionati, in altri termini è possibile ottenere lo stesso cambiamento di comportamento con un intervento pubblico di minore entità? le distorsioni della concorrenza e l incidenza sugli scambi sono limitate in modo da ottener un bilancio complessivamente positivo? (34) Le singole fasi del test di bilanciamento degli effetti nel settore della banda larga sono illustrate più in dettaglio nei paragrafi che seguono. a) Obiettivo della misura (35) Si è in presenza di un "fallimento del mercato" se il mercato, in assenza di un intervento, non riesce a fornire un risultato che assicuri il massimo benessere possibile per la società. Ciò può accadere ad esempio quando non vengono realizzati investimenti socialmente proficui 49. In questi casi, la concessione di aiuti di Stato può produrre effetti positivi e provvedere a migliorare il livello generale di efficienza influendo sugli incentivi delle imprese. Nel settore della banda larga, una forma di fallimento del mercato è connessa alle esternalità positive. Tali esternalità emergono quando gli operatori del mercato non internalizzano integralmente i benefici delle loro azioni. Ad esempio, la disponibilità di reti a banda larga apre la strada a nuovi servizi e all innovazione, i cui benefici con ogni probabilità non saranno limitati agli investitori diretti e ai soli abbonati della rete. Di conseguenza, i risultati del mercato genererebbero insufficienti investimenti privati nelle reti a banda larga. (36) Tenuto conto delle implicazioni economiche della densità abitativa, in generale le reti a banda larga sono più redditizie laddove la domanda potenziale è più elevata e concentrata, cioè in zone densamente popolate. Considerato che l investimento comporta costi fissi elevati, i costi unitari aumentano sensibilmente col diminuire della densità abitativa. Ne consegue che, per motivi di redditività, le reti a banda 49 Il fatto che, in assenza di aiuti, una data impresa possa non essere in grado di intraprendere un progetto non implica tuttavia che si sia in presenza di un fallimento del mercato. Ad esempio, la decisione di un impresa di non investire in un progetto a bassa redditività o in una regione in cui la domanda è limitata e/o la competitività al ribasso non indica necessariamente che il mercato non funziona adeguatamente, essa è anzi indice di un mercato che funziona correttamente. 13
14 larga tendono ad assicurare una copertura parziale della popolazione. Tuttavia, come viene riconosciuto nell Agenda digitale europea, l'accesso diffuso alla banda larga a prezzi ragionevoli genera esternalità positive grazie alla sua capacità di accelerare la crescita e l innovazione in tutti i comparti dell economia. Nei casi in cui il mercato non garantisce servizi di banda larga sufficientemente diffusi o condizioni di accesso adeguate, gli aiuti di Stato possono pertanto contribuire a rimediare a tale fallimento del mercato. (37) Un secondo eventuale obiettivo di interesse comune è collegato all'equità sociale. Le amministrazioni pubbliche possono decidere di intervenire per correggere disuguaglianze sociali o regionali generate dal libero mercato. In alcuni casi, gli aiuti di Stato a sostegno della banda larga possono prestarsi ugualmente al conseguimento di obiettivi di equità, possono cioè servire a migliorare l accesso a un mezzo di comunicazione e di partecipazione fondamentale per la vita sociale, e a rafforzare la libertà di espressione di tutti i componenti della società, potenziando in tal modo la coesione sociale e territoriale. (38) Per quanto riguarda l obiettivo di interesse comune, la Commissione valuterà anche in che misura l intervento programmato contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di interesse comune sopra illustrati, come precisato nell Agenda digitale. Nel perseguire gli obiettivi dell Agenda, si deve prestare attenzione a conseguire l equilibrio tra il desiderio di fornire un infrastruttura ad alta velocità nelle aree urbane per migliorarne la competitività e la necessità di evitare che si generi un nuovo divario digitale nelle zone rurali, conseguenza che comprometterebbe gli obiettivi di coesione. b) Definizione della misura di aiuto (39) L intervento pubblico a sostegno di reti a banda larga può essere realizzato a livello statale, regionale o comunale 50. Pertanto è fondamentale garantire il coordinamento dei vari interventi per evitare la duplicazione e l'incoerenza dei lavori. Per assicurare la coerenza e il coordinamento degli interventi locali è necessario garantire un elevato livello di trasparenza delle iniziative a livello locale. (40) Ove possibile e nel rispetto delle competenze e delle specificità, gli Stati membri sono incoraggiati a elaborare quadri nazionali che definiscano i principi di base che devono guidare le iniziative pubbliche e a rendere note le principali caratteristiche delle reti pianificate 51. I quadri regolamentari nazionali a sostegno dello sviluppo della banda larga garantiscono la coerenza nell uso dei fondi pubblici, riducono gli oneri amministrativi per le piccole autorità che concedono l aiuto e accelerano l'applicazione degli aiuti individuali. Inoltre, gli Stati membri sono incoraggiati a fornire orientamenti chiari a livello centrale per l attuazione di progetti relativi alla banda larga finanziati con risorse pubbliche Per i finanziamenti a livello comunale e regionale si vedano le decisioni della Commissione nei casi SA (2011/N) Germania, Breitband Lohr am Main; N699/2009 Spagna, Desarrollo del programa de infraestructuras de telecomunicaciones en la Región de Murcia. Gli Stati membri trasmettono spesso i programmi quadro specificando a quali condizioni fondi comunali e regionali possono essere destinati alla diffusione della banda larga. Si veda ad esempio i casi: N62/2010 Finlandia, High speed broadband construction aid in sparsely populated areas of Finland, N53/2010 Germania, Federal framework programme on duct support; o N30/2010 Svezia, State aid to Broadband within the framework of the rural development program. 14
15 (41) Le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) svolgono un ruolo particolarmente importante nella definizione di misure di sostegno alla banda larga atte a stimolare la concorrenza. Le ANR hanno acquisito conoscenze e competenze tecniche grazie al ruolo determinante che è stato loro attribuito dalla normativa settoriale 52. Esse sono le più adatte a fornire un valido sostegno alle autorità pubbliche nei regimi di aiuto e dovrebbero essere consultate quando devono essere individuate le aree interessate. Le ANR dovrebbero essere consultate anche al fine di definire le tariffe e le condizioni di accesso all ingrosso e risolvere le controversie tra i richiedenti l accesso alle infrastrutture e gli operatori delle infrastrutture sovvenzionate. Gli Stati membri sono invitati a fornire alle ANR risorse adeguate affinché possano svolgere la citata funzione di assistenza. Se necessario, gli Stati membri dovrebbero fornire un adeguata base giuridica per la partecipazione delle ANR ai progetti di banda larga sostenuti con fondi pubblici. Le ANR dovrebbero, come buona pratica, pubblicare orientamenti ad uso delle autorità locali che includano raccomandazioni relative all'analisi del mercato, ai prodotti e alle tariffe di accesso all ingrosso 53. (42) Accanto alle ANR, anche le autorità nazionali garanti della concorrenza possono fornire indicazioni utili, in particolare nell ambito di grandi quadri regolamentari, e contribuire a stabilire condizioni di concorrenza eque per gli operatori che partecipano alle gare, al fine di evitare che una quota eccessivamente elevata dei fondi pubblici sia destinata ad un unico gestore, rafforzandone la posizione di mercato (eventualmente già in posizione dominante) 54. (43) Affinché la misura di aiuto sia definita correttamente, il criterio del test di bilanciamento degli effetti impone inoltre che l aiuto di Stato costituisca lo strumento appropriato per risolvere il problema. A questo proposito, pur avendo facilitato in molti casi lo sviluppo della banda larga nelle aree urbane e più densamente popolate, la regolamentazione ex ante può rivelarsi uno strumento inadeguato a garantire la fornitura di servizi a banda larga, specie nelle zone scarsamente servite in cui la redditività intrinseca dell investimento è bassa 55. Analogamente, provvedimenti volti a incentivare la banda larga stimolando la domanda (ad es. buoni per gli utenti finali) ancorché possano contribuire positivamente ad una maggiore diffusione della banda larga - non sempre riescono a porre rimedio ad una fornitura carente 56. È pertanto possibile che, in circostanze simili, non vi siano alternative alla concessione di finanziamenti pubblici per rimediare alla scarsa disponibilità di connessioni a banda larga. (44) Per quanto riguarda l effetto di incentivazione della misura, occorre esaminare se un determinato investimento nella rete a banda larga sarebbe stato intrapreso negli stessi tempi anche in assenza di aiuti di Stato. Se un operatore è soggetto a Per riferimento, cfr. nota 5 Tale pratica consentirebbe di aumentare la trasparenza, alleggerire gli oneri amministrativi che gravano sulle autorità locali e dispenserebbe le ANR dall'esame individuale di ciascun aiuto di Stato.individuale. Cfr. ad esempio Avis n 12-A-02 du 17 janvier 2012 relatif à une demande d'avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du Sénat concernant le cadre d'intervention des collectivités territoriales en matière de déploiement des réseaux à très haut débit (parere dell'autorità francese della concorrenza in relazione all introduzione di reti a banda larga ad altissima velocità). Cfr., ad esempio, le decisioni della Commissione N473/2007 Italia, Connessione a banda larga per l Alto Adige; decisione N570/2007 Germania, Broadband in rural areas of Baden-Württemberg. Cfr., ad esempio, la decisione della Commissione N222/2006 Italia, Piano d azione per il superamento del digital divide in Sardegna. 15
16 determinati obblighi intesi a dotare la zona interessata di una copertura di rete 57 può non essere ammissibile agli aiuti di Stato, poiché è improbabile che vi sia un effetto di incentivazione. (45) Nel valutare la proporzionalità delle misure notificate, la Commissione ha individuato una serie di condizioni necessarie a minimizzare gli aiuti di Stato e le possibili distorsioni della concorrenza, come spiegato più dettagliatamente nelle sezioni seguenti (in particolare la sezione ). (c) Limitazione delle distorsioni della concorrenza e bilancio complessivo (46) Un regime ben congegnato di aiuti di Stato a sostegno della banda larga dovrebbero garantire che il bilancio complessivo degli effetti generati dalla misura sia positivo. (47) A tal fine, l effetto dell aiuto di Stato può essere descritto come il cambiamento che interviene nell attività rispetto a una situazione senza aiuto. Gli effetti positivi dell aiuto sono direttamente connessi al cambiamento di comportamento del beneficiario, cambiamento che dovrebbe consentire di realizzare l obiettivo di interesse comune desiderato. Nel settore della banda larga, l aiuto permette la realizzazione di una nuova infrastruttura che altrimenti non sarebbe esistita, che comporta di conseguenza un supplemento di capacità e velocità sul mercato, una diminuzione dei prezzi, una scelta più ampia per i consumatori, migliore qualità e servizi più innovativi. (48) Ai fini della valutazione, la Commissione analizza in che misura la rete sovvenzionata possa indurre un "salto di qualità" in termini di disponibilità della banda larga. Tale salto di qualità può essere dimostrato se, a seguito dell intervento pubblico: Tale salto di qualità può essere dimostrato se, a seguito dell intervento pubblico: 1) l'offerente selezionato effettua nuovi, ingenti investimenti nelle reti a banda larga 58 ; e, 2) l'infrastruttura sovvenzionata apporta nuove capacità al mercato in termini di disponibilità di servizi di banda larga e capacità di trasmissione Ciò può, per esempio, applicarsi agli operatori di telefonia mobile LTE (long term evolution) se, in forza delle condizioni previste nella loro licenza, sono obbligati a sviluppare una rete mobile nella zona interessata. Parimenti, se un operatore designato con un obbligo di servizio universale riceve una compensazione a fronte degli obblighi di servizio pubblico, nessun ulteriore aiuto di Stato può essere concesso per finanziare la stessa rete. Ad esempio, gli investimenti marginali connessi solo al potenziamento delle componenti attive della rete non dovrebbero essere ammessi a beneficiare di aiuti di Stato. Analogamente, sebbene alcune tecnologie in grado di potenziare le componenti in rame (ad esempio la tecnologia Vectoring) possano incrementare le capacità delle reti esistenti, esse non comportano ingenti investimenti in nuove infrastrutture e non dovrebbero pertanto beneficiare di aiuti di Stato. Ad esempio il potenziamento da una rete a banda larga di base a una rete NGA o da un rete FTTC a una rete a banda larga ultraveloce (in conformità delle rigorose condizioni della sezione 3.3.3) rappresentano probabilmente un salto di qualità. Nelle aree già servite dalla banda larga, l'applicazione di tale criterio dovrebbe escludere che gli aiuti di Stato comportino la duplicazione di infrastrutture esistenti. Ad esempio, a causa dei loro analoghi vincoli tecnici o topologici, la costruzione di una rete wireless in una zona in cui è già presente una rete mobile difficilmente permette di creare nuove significative capacità. Analogamente, è improbabile che un piccolo, graduale potenziamento delle infrastrutture esistenti, ad esempio da 6 Mbit/s a 12 Mbit/s, possa aumentare le capacità del servizio (mentre è probabile che avvantaggi in modo eccessivo l operatore esistente). 16
17 (49) Tuttavia, dal mutato comportamento del beneficiario degli aiuti possono scaturire anche effetti negativi sulla concorrenza e sugli scambi. La portata della distorsione della concorrenza può essere stimata in termini di effetti sui concorrenti. Se i concorrenti vedono ridotta la redditività dei loro investimenti precedenti come conseguenza della concessione dell aiuto, possono decidere di ridurre i propri investimenti futuri o addirittura ritirarsi dal mercato 60. Inoltre, se il destinatario dell aiuto è già in posizione dominante su un mercato o potrebbe diventare dominante grazie agli investimenti finanziati dallo Stato, la misura di aiuto potrebbe indebolire la pressione concorrenziale che le imprese concorrenti sono in grado di esercitare. (50) Se il test di bilanciamento dimostra che gli effetti negativi superano i benefici, la Commissione può vietare l aiuto oppure chiedere che siano adottate misure mirate a migliorare la definizione della misura di aiuto o a correggere gli svantaggi che essa comporta per la concorrenza. 3. APPLICAZIONE DEI PRINCIPI IN CASO DI AIUTI DI STATO A FAVORE DI BASE E RETI NGA 3.1. Tipi di reti a banda larga (51) Ai fini della valutazione dell aiuto, i presenti orientamenti distinguono tra reti a banda larga di base e reti NGA. (52) Tra le reti a banda larga di base si possono considerare varie piattaforme tecnologiche differenti, comprese le soluzioni ADSL, le reti via cavo, mobili, wireless o satellitari. (53) Allo stato attuale dell evoluzione tecnologica e di mercato le NGA sono reti d accesso cablate costituite in tutto o in parte da elementi ottici e in grado di fornire servizi d accesso in banda larga con caratteristiche più avanzate (ad esempio una maggiore capacità di trasmissione) rispetto a quelli forniti attraverso le esistenti reti in rame 61. Sono in grado di fornire servizi ad altissima velocità e supportano molteplici servizi digitali convergenti avanzati. Le NGA sono pertanto principalmente reti in fibra ottica o reti cablate avanzate. Allo stato attuale dell evoluzione tecnologica e di mercato le NGA sono pertanto principalmente reti in fibra ottica o reti cablate avanzate 62. (54) A condizioni adeguate, il potenziamento graduale delle infrastrutture esistenti (ad esempio estendendo l'esistente connessione in fibra ottica fino ai nodi) può ancora contribuire utilmente a realizzare gli obiettivi di "velocità" previsti dall'agenda digitale, soprattutto nelle zone in cui non sarebbe economicamente redditizio Questo tipo di effetto può essere denominato "effetto di spiazzamento". Raccomandazione 2010/572/UE della Commissione, del 20 settembre 2010, relativa all accesso regolamentato alle reti di accesso di nuova generazione (NGA), GU L 251 del , pag. 35 ( Raccomandazione NGA ). In questa fase di sviluppo tecnologico e commerciale, le tecnologie di rete mobile, via satellite o wireless (compresi LTE) non sembrano essere in grado di fornire servizi in banda larga ad altissima velocità (simmetrica), soprattutto dal momento che tali soluzioni tecnologiche sono "condivise" vale a dire che le velocità dipendono dal numero di utenti collegati nella zona. Tuttavia, data la rapida evoluzione della tecnologia, la Commissione seguirà da vicino i progressi tecnologici e modificherà la definizione di NGA e, conseguentemente, la sua interpretazione, in funzione dei cambiamenti avvenuti. E applicano come minimo lo standard DOCSIS 3.0 per modem via cavo. 17
18 installare infrastrutture completamente nuove. Tali reti NGA provvisorie possono essere efficiente in termini di costi e fornire un "salto di qualità" in termini di disponibilità della banda larga per le zone svantaggiate. Tuttavia, la velocità di connessione non è l'unica caratteristica importante delle reti NGA: Oltre a disporre di una certa velocità di scaricamento, le future reti NGA più adatte alle aree urbane - devono presentare almeno le seguenti caratteristiche; i) permettere una maggiore connettività; ii) offrire la possibilità di velocità simmetriche; iii) rappresentare un progresso tecnologico sostenibile e non temporaneo, estendendo le fibre fino all abitazione dell utente; iv) sostenere la concorrenza basata sulle infrastrutture. Nel complesso, le reti NGA rappresentano una notevole evoluzione rispetto all'attuale generazione di soluzioni tecnologiche e possono aiutare a migliorare tutti gli aspetti della tecnologia e dei servizi a banda larga 63. (55) È importante tener presente che, nel lungo periodo, le reti NGA sono destinate a sostituire le attuali reti a banda larga di base e non solo a migliorarle. Considerato che le reti NGA richiedono una diversa architettura di rete, tale da offrire servizi in banda larga di qualità notevolmente più elevata rispetto a quelli attuali, e consentono di fornire servizi multipli, difficilmente realizzabili con le attuali reti a banda larga, è probabile supporre l emergere in futuro di marcate differenze tra aree coperte dalle reti NGA e aree non coperte 64. (56) Gli Stati membri sono liberi di decidere la forma del loro intervento, purché ciò avvenga nel rispetto delle norme in materia di aiuti di Stato. In alcuni casi, gli Stati membri potrebbero decidere di finanziare le cosiddette reti di prossima generazione, ossia le reti di backhauling che non raggiungono il consumatore finale. Le reti di backhauling sono una componente necessaria per gli operatori delle telecomunicazioni al dettaglio che intendono fornire servizi di accesso agli utenti finali. Queste reti sono in grado di sostenere entrambi i tipi di rete, sia di base che NGA: spetta agli operatori di telecomunicazioni la scelta (in termini di investimenti) del tipo di tecnologia che intendono utilizzare nel segmento di terminazione per collegarsi alla rete di backhauling 65. Le autorità pubbliche possono anche decidere di intraprendere solo i lavori di ingegneria civile (quali opere di scavo in aree di demanio pubblico, costruzione di cavidotti) in modo da facilitare e accelerare lo sviluppo, da parte degli operatori interessati, di propri elementi di rete Aiuti di Stato a sostegno di reti a banda larga di base Distinzione tra aree bianche, grigie e nere con riferimento alle reti a banda larga di base (57) Al fine di valutare il fallimento del mercato e gli obiettivi di equità, si può operare una distinzione tra i tipi di zone potenzialmente interessate, come illustrato nelle seguenti sezioni. Nell individuare tali zone, quando l intervento pubblico è Le reti NGA disporranno della velocità e della capacità necessarie per distribuire contenuti ad alta definizione, sostenere applicazioni su richiesta che richiedono una grande larghezza di banda e offrire alle imprese, a prezzi abbordabili, connessioni a banda larga simmetriche. Se attualmente un area coperta da connessioni Internet a banda stretta (dial-up) è considerata un area bianca rispetto ad aree coperte da servizi a banda larga, analogamente un area in cui non sono presenti infrastrutture a banda larga di nuova generazione ma che dispone di un infrastruttura a banda larga di base va anch essa considerata un area bianca NGA. Decisione della Commissione nel caso N407/2009 Spagna, Optical fibre Catalonia (Xarxa Oberta). 18
19 limitato alla porzione di backhauling della rete, la valutazione degli aiuti di Stato tiene conto della situazione sui mercati di backhauling e in quelli di accesso66. (58) Di seguito sono illustrati i diversi criteri che giustificano un intervento pubblico in queste zone geografiche. Aree bianche": promuovere gli obiettivi di coesione territoriale e sviluppo economico (59) Le aree bianche sono zone in cui le infrastrutture a banda larga sono inesistenti e nelle quali è poco probabile che verranno sviluppate nel futuro prossimo. Gli obiettivi stabiliti dalla Commissione per l Agenda digitale mirano a una copertura completa di servizi di base in banda larga nell'ue entro il 2013 e una velocità di connessione di almeno 30 Mbit/s entro il La priorità consiste pertanto nell assicurare investimenti tempestivi nei settori che non sono ancora sufficientemente coperti. La Commissione riconosce pertanto che, nel fornire sostegno finanziario alla fornitura di servizi a banda larga in aree in cui la banda larga non è ancora disponibile, gli Stati membri perseguono autentici obiettivi di coesione e di sviluppo economico e l intervento è quindi probabilmente conforme all interesse comune 67. Tuttavia, al fine di assicurare che tale intervento non impedisca gli investimenti privati nell area interessata, l'autorità che concede l aiuto deve accertare che non vi siano investitori privati intenzionati ad installare una propria infrastruttura nel prossimo futuro, pubblicando una sintesi della misura di aiuto prevista e invitando le parti interessate a pronunciarsi. Per prossimo futuro si deve intendere un periodo di tre anni 68. Gli Stati membri possono decidere di prevedere un periodo superiore a tre anni, se ciò è indicato nella loro strategia nazionale per la banda larga 69 ed corrisponde alle prospettive d investimento dell'autorità che concede l aiuto per lo sviluppo dell infrastruttura sovvenzionata 70. (60) Esiste il rischio che una semplice manifestazione di interesse da parte di un investitore privato possa ritardare la fornitura di servizi a banda larga nell area interessata qualora, successivamente, tale investimento non venga realizzato e nel frattempo l'intervento pubblico sia stato sospeso. L'autorità che concede l aiuto dovrebbe pertanto chiedere all investitore privato di assumere determinati impegni prima di rinviare l intervento pubblico. Gli impegni devono essere tali da garantire che siano realizzati notevoli progressi in termini di copertura nell'arco di tre anni, o entro il periodo più lungo previsto per l investimento sovvenzionato. L'autorità può inoltre chiedere all'operatore interessato di stipulare un contratto che descriva come saranno attuati i corrispondenti impegni. Il contratto potrebbe prevedere una serie di "scadenze", che devono essere rispettate nel corso del triennio 71 nonché un obbligo Decisioni della Commissione nei casi N407/2009 Spagna, Optical fibre Catalonia (Xarxa Oberta) e SA Polonia, Broadband network for Eastern Poland. Cfr. in proposito le decisioni della Commissione N607/2009 Irlanda, Rural Broadband Scheme, o N172/ Slovenia, Broadband development in Slovenia. Il periodo di riferimento di tre anni dovrebbe decorrere dal momento della pubblicazione della misura di aiuto prevista. Una tale scelta deve tuttavia tenere in debita considerazione l interesse delle regioni meno servite del paese a non essere escluse e prevedere un riesame periodico della classificazione delle zone interessate. Ciò significa che le autorità pubbliche avranno raggiunto uno stadio di sviluppo dell'infrastruttura equivalente a quello richiesto dagli operatori commerciali consultati. In tal senso, l operatore deve essere in grado di dimostrare che, nell arco dei tre anni, coprirà una parte considerevole del territorio e della popolazione interessati. Ad esempio, l'autorità che concede l aiuto può chiedere a un operatore che manifesti interesse a costruire la propria infrastruttura nell area interessata di 19
20 di rendicontazione dei progressi raggiunti. Se una scadenza intermedia non viene rispettata, l'autorità che concede l aiuto può procedere con l esecuzione del suo piano d'intervento pubblico. "Aree grigie": necessità di un analisi più approfondita (61) Le "aree grigie" sono quelle in cui è presente un unico operatore di rete ed è improbabile che nel prossimo futuro venga installata un altra rete 72. La semplice presenza di un operatore di rete 73 non esclude necessariamente un fallimento del mercato o l esistenza di problemi di coesione. In presenza di un operatore con potere di mercato (monopolio) i servizi forniti ai cittadini potrebbero avere un rapporto qualità/prezzo inferiore a quello ottimale. Determinate categorie di utenti potrebbero non essere adeguatamente servite o, in mancanza di tariffe regolamentate per l accesso all ingrosso, i prezzi al dettaglio potrebbero essere più alti di quelli applicati agli stessi servizi offerti in altre aree o in altre regioni del paese più competitive, ma comparabili sotto altri profili. Se inoltre è molto improbabile che infrastrutture alternative vengano realizzate da terzi, il finanziamento pubblico potrebbe rivelarsi una misura adeguata per perseguire tale scopo 74. (62) Per contro, nelle zone in cui è già presente un unico operatore di rete a banda larga, il sostegno pubblico alla costruzione di una rete alternativa può, per definizione, interferire sulle dinamiche di mercato. Pertanto il sostegno statale allo sviluppo di reti a banda larga nelle aree grigie si giustifica solo laddove possa essere chiaramente dimostrato un persistente fallimento del mercato. Si renderanno necessarie un analisi più particolareggiata e un attenta valutazione della compatibilità. (63) Le aree grigie possono beneficiare del sostegno statale, nel rispetto delle condizioni di compatibilità di cui alla sezione 3.2.2, qualora sia dimostrato che tale i) non sono offerti servizi a prezzi abbordabili o adeguati a soddisfare il fabbisogno dei cittadini e dell utenza commerciale; ii) gli stessi obiettivi non possono essere raggiunti con misure meno distorsive della concorrenza (compresa una regolamentazione ex ante); fornire, entro due mesi, un credibile piano aziendale, prove documentali quali un accordo di prestito bancario e un calendario dettagliato di attuazione. Inoltre, l'investimento dovrebbe essere avviato entro dodici mesi, periodo entro il quale dovranno essere ottenuti la maggior parte dei diritti di passaggio necessari all esecuzione del progetto. Per ciascun semestre possono essere concordate ulteriori scadenze relative all avanzamento della misura. La stessa società può operare distinte reti fisse e mobili nella stessa regione, ma ciò non modifica il colore di tale zona. La situazione della concorrenza è valutata sulla base del numero di operatori di infrastrutture esistenti. Nella decisione N330/2010 Francia, Programme national Très Haut Débit, è stato precisato che la presenza di diversi fornitori al dettaglio su una sola rete (anche una rete locale disaggregata - LLU) non trasforma la zona in un area nera, ma che il territorio rimane area grigia in quanto esiste soltanto un'infrastruttura. Al tempo stesso, l esistenza di operatori concorrenti (al dettaglio) sarà considerata un indicazione del fatto che, benché grigia, l area in questione può non presentare problemi sotto il profilo del fallimento del mercato. Dovranno essere fornite prove convincenti dei problemi di accesso o di scadente qualità dei servizi. Nella decisione N131/2005 Regno Unito, FibreSpeed Broadband Project Wales, la Commissione doveva valutare se il sostegno finanziario concesso dalle autorità gallesi alla costruzione di una rete in fibre ottiche aperta e neutra - che collegava 14 parchi industriali - potesse ritenersi compatibile, considerato che le zone interessate erano già servite da un operatore di rete che offriva linee dedicate a prezzi regolamentati. La Commissione ha ritenuto che il prezzo del servizio offerto dall operatore esistente fosse molto elevato, quasi inaccessibile per le PMI. Cfr. anche le decisioni della Commissione N890/2006 Francia, Aide du Sicoval pour un réseau de très haut débit; N284/2005 Irlanda, Regional Broadband Programme: Metropolitan Area Networks ( MANs ), phases II and III. 20
30.9.2009 Gazzetta ufficiale dell Unione europea C 235/7
30.9.2009 Gazzetta ufficiale dell Unione europea C 235/7 Comunicazione della Commissione Orientamenti comunitari relativi all applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo

References: articolo 12
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 articolo 345
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