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Timestamp: 2019-01-24 09:35:53+00:00

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﻿ SENTENCIA C-554 DE AGOSTO 30 DE 2017
SENTENCIA C-554 DE 30 DE AGOSTO DE 2017
CONTENIDO:CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y SU INTENSIDAD EN UN CONTEXTO DE JUSTICIA TRANSICIONAL. SE REALIZA UN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD AUTOMÁTICO POSTERIOR DEL DECRETO LEY 897 DE 2017, POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA LA ESTRUCTURA DE LA AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES. AL RESPECTO, SE ENTIENDE QUE EL ANÁLISIS DEBE HACERSE EN UN CONTEXTO DE JUSTICIA TRANSICIONAL. ELLO SUPONE TENER EN CUENTA QUE CUANDO LA EXEQUIBILIDAD DE UNA MEDIDA DEPENDA DEL RESULTADO DE UNA PONDERACIÓN ENTRE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN QUE ELLA SE FUNDAMENTE, POR UNA PARTE, Y LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE ELLA LIMITE, POR OTRA, EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL Y DERECHO FUNDAMENTAL A LA PAZ SUMA SU PESO A AQUELLOS. POR EFECTO DE ESTA ADICIÓN, EN UN CONTEXTO DE JUSTICIA TRANSICIONAL PUEDEN RESULTAR EXEQUIBLES ALGUNAS MEDIDAS QUE DE ORDINARIO –ES DECIR, SIN EL EFECTO DEL PRINCIPIO Y DERECHO A LA PAZ- SERÍAN INEXEQUIBLES. POR TANTO, CUANTAS MÁS PREVISIONES INCLUYAN LAS MEDIDAS TRANSICIONALES PARA AJUSTARSE AL ESTÁNDAR ORDINARIO DE CONSTITUCIONALIDAD –ES DECIR, EL QUE RESULTA DE LA PONDERACIÓN ENTRE PRINCIPIOS SIN INCLUIR EL PRINCIPIO Y DERECHO A LA PAZ– TANTAS MÁS RAZONES HABRÁ PARA CONSIDERARLAS EXEQUIBLES. FINALMENTE SE DECLARA EXEQUIBLE EL DECRETO LEY 897 DE 29 DE MAYO DE 2017.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO A LA PAZ, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, GRUPO ARMADO AL MARGEN DE LA LEY, PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES, JUSTICIA TRANSICIONAL, PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL, TEST DE PONDERACIÓN
Sentencia C-554 de agosto 30 de 2017
Ref.: Expediente RDL-030
Control de constitucionalidad automático posterior del Decreto-Ley 897 de mayo 29 de 2017, por medio del cual se modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones.
EXTRACTOS: «1.1. Norma revisada
“DECRETO-LEY 897 DE 2017
En ejercicio de sus facultades conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, y
Que la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017 y C-174 de 2017, definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos con fuerza de ley que se expidan en el marco de las facultades extraordinarias y excepcionales conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016, criterios sobre los que el Gobierno Nacional es consciente de su obligatoriedad, trascendencia e importancia en un Estado social de derecho.
Que el contenido de este decreto-ley tiene una naturaleza instrumental, en el sentido de que tiene por objeto facilitar o asegurar la implementación y desarrollo normativo del punto 3.2 y en especial el punto 3.2.2.7 del acuerdo final. En consecuencia, este decreto-ley cumple los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el acuerdo final, así como el requisito de necesidad estricta de su expedición.
Que el presente decreto se expide dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5º de ese mismo acto legislativo es a partir de la refrendación del 30 de noviembre de 2016.
Que el presente decreto-ley en cumplimiento con lo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política tiene el título: ‘Por el cual se modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones’, que corresponde precisamente a su contenido.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad objetiva el presente decreto-ley: (i) tiene un vínculo cierto y verificable entre su materia y articulado y el contenido del acuerdo final; (ii) sirve para facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final y (iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del acuerdo final.
Que el Gobierno Nacional, en cumplimiento y en los términos de lo acordado en el punto 3.2.2 y en particular los puntos 2 3.2.2.6 Y 3.2.2.7 del acuerdo final, reafirma su compromiso con la implementación de medidas que conduzcan a una institucionalidad que permita ejecutar y materializar la reincorporación de las FARC-EP en lo social y lo político.
Que en el punto 3.2. del acuerdo final, se pactó lo referente a la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico, lo social y lo político de acuerdo con sus intereses, para lo cual el presente decreto-ley establece el cambio de denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), creada mediante Decreto-Ley 4138 de 2011, norma en la que se establecieron sus objetivos y estructura y se le asignó con la misión de reintegrar a la sociedad civil a las personas que hicieron parte de grupos armados organizados al margen de la ley que voluntariamente han dejado las armas, por el de Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), lo cual cumple con el requisito de conexidad objetiva en la medida en que el acuerdo final se refiere a la reincorporación de las FARC-EP, además, teniendo en cuenta que los conceptos de reincorporación y normalización comprenden de manera integral los procesos asociados con la reinserción, reintegración y estabilización social y económica de personas y grupos armados organizados al margen de la ley que en virtud diálogos, negociaciones o firma de acuerdos con el Gobierno Nacional dejen las armas.
Que para el desarrollo de la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico y lo social y en consonancia con la anterior consideración, el presente decreto-ley establece una modificación al artículo 4º del Decreto 4138 de 2011, agregando al objeto de la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), lo referente a la gestión, implementación, coordinación y evaluación, de forma articulada con las instancias competentes de la política ,los planes, programas y proyectos de reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP, en consonancia con lo consagrado por el acuerdo final, que estableció que para asegurar su eficaz implementación y despliegue en el territorio, la puesta en marcha de dichos programas tomará como base los recursos institucionales de los que dispone el Gobierno Nacional y las entidades del Estado colombiano competentes para estos propósitos, sin perjuicio del acceso a otros recursos legales, lo cual cumple con el requisito de conexidad objetiva en la medida en que esta adición se hace imprescindible para la implementación del Acuerdo, y se establece en el presente decreto que la ARN, es la única en la organización del Estado que realiza desde hace 14 años actividades de reinserción, reincorporación y reintegración, y cuenta con la capacidad técnica e institucional, para ejecutar las actividades necesarias para la reincorporación de los integrantes de las FARC-EP.
Que de acuerdo con lo anterior, existe un vínculo cierto y verificable entre el contenido del acuerdo final y la materia del presente decreto-ley, pues este se circunscribe a expedir las disposiciones necesarias e imprescindibles para la adecuada formulación e implementación, entre otros, de los puntos 3.2 y 3.2.2.7 del acuerdo final.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, el presente decreto-ley en su contenido normativo responde en forma precisa al punto 3.2., del acuerdo final. A continuación, se identifica el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y se demuestra que cada artículo de este decreto-ley está vinculado estrechamente con el punto 3.2 y en especial el punto 3.2.2.7 del acuerdo final.
Que los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º que tratan sobre el cambio de denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), la creación del programa de reincorporación social y económica para las FARC-EP y la organización de una unidad técnica con sus lineamientos al interior de esta entidad y la garantía de los recursos para el desarrollo misional de la ahora Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), responde al punto 3.2 del acuerdo final, en el que se convino que la reincorporación a la vida civil será un proceso de carácter integral y sostenible, excepcional y transitorio, que considerará los intereses de la comunidad de las FARC-EP, en proceso de reincorporación por cuanto, facilitan a esta agencia mediante la utilización de herramientas y conceptos, implementar de manera eficiente el proceso de reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil en lo económico y lo social.
Que el presente decreto-ley tiene un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación y los puntos 3.2 y 3.2.2.7 del acuerdo final, de manera que las mismas son desarrollos propios del Acuerdo y existe una relación entre cada artículo y el Acuerdo que no es incidental ni indirecta.
Que los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º y 6º que tratan sobre el cambio de denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), la creación de un programa y la organización de una unidad técnica con sus lineamientos al interior de esta entidad y la garantía de los recursos para el desarrollo misional de la ahora denominada Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), tienen una conexidad próxima y estrecha al punto 3.2 del acuerdo final, que no es incidental ni indirecta, por cuanto se pretende ajustar la denominación que actualmente ostenta la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), de acuerdo a lo convenido en el acuerdo final, en el que se hace referencia al concepto de reincorporación y no al de reintegración y tomando como fundamento estas mismas razones, se ha adicionado a su objeto lo referente a la reincorporación de los integrantes de las FARC-EP. Asimismo, se entregan herramientas conceptuales y materiales para que esta entidad pueda implementar la reincorporación de los integrantes de las FARC-EP en lo económico y lo social en los términos pactados en el Acuerdo, con la creación del programa de reincorporación económica y social de las FARC-EP, al interior de esa entidad, así como la organización de una unidad técnica con los lineamientos pertinentes para adelantar el programa de reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil, en lo económico y lo social.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad suficiente, el presente decreto-ley tiene un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación y el contenido concreto del acuerdo que se pretende implementar, de tal manera que estas materias son desarrollos propios del acuerdo final, en forma tal que la relación entre cada artículo y el acuerdo no es incidental ni indirecta.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad teleológica, el presente decreto-ley, es instrumental a la realización de los objetivos o compromisos del acuerdo final y tiene el potencial para asegurar la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final, teniendo en cuenta que en el punto 6 del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se estableció, como principio orientador para la implementación del acuerdo, la profundización de la democracia y “construir sobre lo construido”, en virtud del cual “la implementación de lo acordado se liderará y ejecutará aprovechando al máximo la institucionalidad existente, y reconociendo las competencias de los diferentes niveles de gobierno”, por tanto para el desarrollo de este eje, se está fortaleciendo institucionalmente la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), ahora Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN).
Que según el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, la adopción de dicha regulación no se encuentra dentro de las materias respecto de las cuales no es posible ejercer las mencionadas facultades presidenciales para la paz.
“ART. 1º—Denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas. Modificar el artículo 1º del Decreto 4138 de 2011 en cuanto a la denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, la cual se denominará para todos los efectos “Agencia para la Reincorporación y la Normalización, ARN”.
“PAR.—Todas las referencias que hagan las disposiciones legales y reglamentarias vigentes a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, deben entenderse referidas a la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN).
“ART. 2º—Modificar el artículo 4º del Decreto 4138 de 2011, el cual quedará así:
“ART. 4º—Objeto. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización, ARN tiene como objeto gestionar, implementar, coordinar y evaluar, de forma articulada con las instancias competentes, la política, los planes, programas y proyectos de reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP, conforme al acuerdo final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 a través de la unidad técnica para la reincorporación de las FARC-EP; y de la política de reintegración de personas y grupos alzados en armas con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia’.
“ART. 3º—Programa de reincorporación económica y social de las FARC-EP: crear el programa de reincorporación económica y social para los integrantes de las FARC-EP en virtud del cual el Consejo Nacional de la Reincorporación (CNR), la Agencia para la Reincorporación y Normalización - ARN y las entidades con funciones relacionadas, atenderán las gestiones necesarias para la reincorporación a la vida social y económica de dichos integrantes y sus familias, según sus intereses.
“ART. 4º—Unidad técnica para la reincorporación de las FARC-EP. En la Agencia para la Reincorporación y la Normalización - ARN, se organizará una unidad técnica para la reincorporación y normalización de las FARC-EP, como un grupo interno de trabajo adscrito a la dirección general de la ARN, con los recursos adecuados y suficientes para adelantar el programa de reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil, en lo económico y lo social según sus intereses, con sujeción estricta a los términos y condiciones que defina el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), según lo establecido en el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera suscrito el 24 de noviembre de 2016, y en las normas constitucionales y legales adoptadas para su implementación.
“ART. 5º—Lineamientos para el funcionamiento de la unidad técnica para la reincorporación y normalización de las FARC-EP. Para el funcionamiento de la unidad técnica para la reincorporación y normalización de las FARC-EP se seguirán los siguientes lineamientos básicos:
b. Orientar y hacer seguimiento a la ejecución de los recursos para los beneficios económicos y sociales de los integrantes de las FARC-EP y de los beneficios sociales que se gestionen para los integrantes de sus familias.
“ART. 5º—Recursos del programa. El Gobierno Nacional priorizará los recursos para el adecuado desarrollo misional de la ARN, incluyendo los recursos para la implementación del programa de reincorporación para las FARC-EP, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales incluidas en el marco de gasto de mediano plazo y en el marco fiscal de mediano plazo. La ARN podrá contar con otros recursos de origen público.
“PAR. 1º—El sistema de administración fiduciario que se organice, administrará los recursos del programa de reincorporación económica y social de las FARC-EP, a través de una fiducia que tendrá las sub cuentas necesarias para la ejecución del programa de reincorporación económica y social para los integrantes de las FARC-EP.
“PAR. 2º—Previo a la organización y funcionamiento del sistema de administración fiduciaria, la ARN realizará directamente los pagos correspondientes a los beneficios económico-sociales del programa de reincorporación económica y social para los integrantes de las FARC-EP”.
“ART. 6º—Vigencia y derogatorias. El presente decreto modifica en lo pertinente el Decreto 4138 de 2011, deroga las disposiciones que le sean contrarias, y rige a partir de la fecha de su publicación.
39. Esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto-Ley 897 de 26 de mayo de 2017, por cuanto fue expedido en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz. Estas facultades, así como la competencia de esta Corte para ejercer control constitucional sobre los decretos-ley que se expiden en virtud de ellas, están previstas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016.
¿El Decreto-Ley 897 de 29 de mayo de 2017 cumple con los requisitos, formales y de competencia, dispuestos por el Acto Legislativo 1 de 2016, para este tipo de actos normativos?
¿La regulación prevista en este decreto-ley vulnera la Constitución?
41. Para abordar y responder estos problemas jurídicos, la Corte seguirá la siguiente metodología. Primero, se determinará el contenido y el alcance de los requisitos, formales y de competencia, para la expedición de decretos-leyes en ejercicio de las facultades dispuestas por el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Segundo, se examinará si el decreto-ley sub examine cumple con dichos requisitos. Y, tercero, se analizará materialmente su articulado para efectos de determinar si está conforme con la Constitución, a efectos de lo cual se analizarán los artículos del decreto-ley sub examine de cuyo contenido se infiere que tiene por objeto la regulación de los siguientes aspectos: modificaciones a la denominación y al objeto de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas; creación de la unidad técnica para la reincorporación de los integrantes de las FARC-EP y señalamiento de los lineamientos para su funcionamiento; creación, y financiación del programa de reincorporación económica y social de las FARC-EP.
2.1. Los decretos-leyes dictados con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Contenido y alcance de su control constitucional
43. Estas últimas son una facultad del Presidente para expedir los decretos con fuerza de ley. El artículo 2º del referido Acto Legislativo dispone que dicha facultad (i) se ejerce “dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo”, y, (ii) no puede “ser utilizada para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos”. El mismo artículo prevé que los decretos-leyes dictados en ejercicio de esta facultad están sometidos a control de constitucionalidad automático, posterior y único, dentro de los dos meses siguientes a su expedición.
44. El Acto Legislativo 1 de 2016 fue declarado exequible en la Sentencia C-699 de 2016. En esta sentencia, la Corte concluyó que la habilitación al Presidente de la República para expedir estos decretos-leyes es constitucional en la medida en que (i) no sustituye el principio de separación de poderes, (ii) el Congreso conserva su competencia legislativa general, dado que la habilitación al Presidente es limitada en relación con su finalidad (facilitar y asegurar la implementación del acuerdo final), (iii) tiene un preciso ámbito temporal de ejercicio (180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo), (iv) solo puede ser utilizada cuando sea estrictamente necesaria, y, (v) no suprime los controles inter-orgánicos.
45. El control de constitucionalidad de los decretos-leyes expedidos con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 es: (i) jurisdiccional, en la medida en que es un control jurídico de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional(26); (ii) automático, porque se activa con el envío del decreto-ley por el Presidente de la República; (iii) posterior, por cuanto se realiza después de su expedición; (iv) participativo, dado que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso de constitucionalidad; (v) único, en virtud del principio de cosa juzgada constitucional(27); (vi) formal, en tanto verifica que el decreto-ley cumpla con los requisitos de procedimiento y competencia, y, (vii) material, porque implica un análisis constitucional de fondo de su articulado. Además, este control constitucional parte de dos presupuestos. Primero, su objetivo es, como en todos los demás asuntos, garantizar la supremacía e integridad de la Constitución. Segundo, parte del reconocimiento de que los actos normativos objeto de control son producto del ejercicio de una especial habilitación legislativa al presidente en el contexto y para lograr los objetivos propios de la transición política(28).
46. Bajo estas premisas, la Corte Constitucional ha diseñado una metodología para ejercer control constitucional a los decretos-leyes expedidos con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. La aplicación de esta metodología por parte de la Corte no ha sido del todo uniforme; es posible identificar ciertas variaciones en relación con: (i) su esquema(29), (ii) las denominaciones de los requisitos(30), y, (iii) el orden de su análisis(31). A pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y su aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha fundado en (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en relación con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos-leyes, y, (iii) en requisitos y conceptos materialmente equivalentes.
47. A partir de las sentencias C-174 y C-224, ambas de 2017, la Corte Constitucional ha señalado que los decretos-leyes expedidos con fundamento en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los siguientes requisitos formales: (i) que sea adoptado por el Presidente de la República y el Ministro o director de Departamento Administrativo del ramo correspondiente, (ii) que el título corresponda al contenido, (iii) que se invoque expresamente la facultad que se ejerce; y, finalmente, (iv) que esté motivado.
(i) Primero, el decreto-ley deberá estar suscrito por el Presidente de la República y el ministro o director de departamento administrativo del ramo correspondiente. Si bien el artículo 2º del Acto Legislativo dispone literalmente que se trata de una facultad del Presidente de la República, a partir de la Sentencia C-160 de 2017, la Corte ha señalado que, habida cuenta de su carácter gubernamental, estos decretos-leyes deben ser suscritos por el Presidente de la República y el Ministro o director de Departamento Administrativo del ramo correspondiente. Esta exigencia se ha justificado en lo previsto en el artículo 115 de la Constitución Política(32).
(ii) Segundo, el decreto-ley debe tener un título que corresponda a su contenido. El artículo 169 de la Constitución prevé que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Según la Sentencia C-174 de 2017, habida cuenta de su fuerza material de ley y de la habilitación legislativa extraordinaria con base en la cual son expedidos, los decretos-leyes de que trata el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los requisitos previstos en la Constitución para las leyes, siempre que le sean compatibles. Pues bien, entre estos requisitos está tener un título que se corresponda con su contenido.
(iii) Tercero, el decreto-ley debe invocar expresamente la facultad prevista en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Este requisito, incluido en la Sentencia C-174 de 2017, se estima necesario por esta Corte para precisar, de manera inequívoca, la naturaleza normativa de este tipo de actos y, de contera, su competencia para ejercer el control de constitucionalidad que le corresponde.
(iv) Finalmente, el decreto-ley debe tener una motivación suficiente. Así, debe cumplir con una carga argumentativa que permita justificar, de un lado, el uso de la habilitación legislativa extraordinaria, y del otro, la adopción de las medidas que contiene.
48. Del mismo modo, según la jurisprudencia constitucional, estos decretos-leyes deben cumplir con los siguientes requisitos de competencia: (i) la temporalidad; (ii) que no verse sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido de su competencia; (iii) la conexidad objetiva, estricta y suficiente; y, finalmente, (iv) la necesidad estricta.
(i) Primero, el decreto debe ser expedido dentro del término de 180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Al respecto, en la Sentencia C-160 de 2017, la Corte determinó que el proceso de refrendación popular del acuerdo final concluyó en el Congreso de la República, “mediante la aprobación mayoritaria de las proposiciones 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, respectivamente, y mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1º de esta normativa” y, por lo tanto, “debe entenderse que el término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas para la paz comenzó a contarse a partir del 1 de diciembre de 2016”. En la Sentencia C-331 de 2017, habida cuenta de que las facultades del presidente para la paz pueden ser ejercidas en días hábiles y en días no laborales, la Corte concluyó que dicho término debía contarse en días calendario y, en consecuencia, “las facultades legislativas para la paz sólo podrán ser ejercidas hasta el día 29 de mayo de 2017”.
(ii) Segundo, el decreto-ley expedido con fundamento en la facultad presidencial para la paz no puede versar sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido. En este sentido, el propio artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 dispuso que las facultades allí previstas no podían ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni para decretar impuestos.
(iii) Tercero, el decreto-ley debe guardar una relación de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el acuerdo final. La conexidad objetiva implica que entre el acuerdo final y la materia del decreto-ley exista un vínculo cierto, verificable y específico. Por esta razón, mediante estos decretos-leyes no es posible regular materias ajenas al acuerdo final, que carezcan de relación con su contenido, o que excedan el límite de los asuntos allí previstos.
i. La conexidad estricta, por su parte, exige que exista un vínculo directo entre el decreto-ley y un aspecto específico y concreto del acuerdo final, esto es, que el primero sea un instrumento para alcanzar el fin dispuesto en el acuerdo final. Habida cuenta de la generalidad de los puntos que contiene el acuerdo final(33), esta Corte ha establecido que el vínculo entre el decreto-ley no puede ser etéreo, abstruso ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa, cierta y precisa, entre la regulación del decreto-ley y el acuerdo final. La valoración de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a saber: (i) externo, esto es, la identificación del contenido específico del Acuerdo que se pretende implementar normativamente por medio del decreto-ley, y, (ii) interno, es decir, la identificación del vínculo concreto entre la regulación del decreto-ley y el acuerdo final, para lo cual se verifica la relación entre las motivaciones y su articulado.
ii. La conexidad suficiente implica que el vínculo antes demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin necesidad de colaterales o accesorios desarrollos argumentativos, para evidenciar la relación entre el contenido del decreto-ley y el acuerdo final.
(iv) Cuarto, la necesidad estricta es consecuencia del carácter excepcional y limitado de la habilitación normativa al Presidente de la República para expedir normas con fuerza material de ley. El Acto Legislativo 1 de 2016 no distingue materialmente las competencias del legislador ordinario mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, previstas en su artículo 1º, y la facultad presidencial para la paz, creada en su artículo 2º, ni tampoco contiene regla alguna que permita distinguir las competencias del uno o del otro residualmente(34). No obstante, desde la Sentencia C-699 de 2016, la Corte ha establecido que el carácter extraordinario de esta habilitación legislativa al presidente exige que el gobierno fundamente que el decreto-ley es un medio idóneo y que, por lo tanto, no resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al trámite legislativo ordinario mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, por cuanto, por ejemplo, (i) la materia que se regula no exige mayor deliberación democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico, o por tratarse de leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República ; (ii) se trata de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto adoptar medidas de estabilización normativa de corto plazo, y, (iv) se necesita adoptar la regulación sub examine de manera urgente e imperiosa para la efectiva implementación del acuerdo. Según la jurisprudencia constitucional, a la luz de tales criterios, le corresponde a esta Corte determinar si la escogencia del decreto-ley como vía para regular una determinada materia resulta razonable para la implementación normativa de la transición política. Este estándar de razonabilidad permite justamente articular la naturaleza excepcional y limitada de la habilitación legislativa extraordinaria, de un lado, y la implementación normativa, oportuna y adecuada, del acuerdo final, del otro.
3. Verificación al cumplimiento de los requisitos formales de expedición del Decreto-Ley 897 de 2017.
49. En respuesta al primer problema jurídico planteado, y de conformidad con la metodología propuesta, la Corte procede a establecer el cumplimiento de los requisitos formales de expedición del Decreto-Ley 897 de 2017, descritas en el fundamento jurídico (en adelante f.j.) 48. Se advierte que los intervinientes no efectuaron cuestionamiento alguno al respecto.
3.1. La competencia general orgánica.
50. El Decreto-Ley 897 de 2017 fue suscrito por el Presidente de la República, el viceministro encargado de las funciones del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la directora del Departamento Administrativo de la Función Pública. De manera que este decreto fue formalmente expedido por el Gobierno Nacional y en esa medida se sujetó debidamente a lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política.
3.2. La correspondencia entre la nominación del decreto-ley y su contenido.
51. Este requisito constitucional formal se satisface puesto que el título del Decreto-Ley 897 de 2017: “Por el cual se modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones”, anuncia de manera específica y precisa el contenido material de la regulación que establece, la cual a su vez se ajusta a la descripción del referido epígrafe.
3.3. La expresa invocación de la competencia funcional para la expedición del decreto-ley.
52. En el primer enunciado del Decreto-Ley 897 de 2017, el Presidente de la República invocó expresa y explícitamente el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, como fundamento normativo de la facultad que le habilita para su expedición. Por lo que se satisface la exigencia jurisprudencial en tal sentido.
3.4. La carga de motivación.
53. El Decreto-Ley 897 de 2017 satisface este requisito, como quiera que en las consideraciones de su parte introductoria expone argumentos de justificación al uso de la habilitación legislativa extraordinaria, al igual que sustenta la adopción de las disposiciones que contiene.
54. De la transcripción íntegra del Decreto-Ley 897 de 2017 efectuada en el f.j. 8 (num. 1.1.), se observa que en primer lugar la norma presenta el contexto al cual corresponde, esto es que se trata de una regulación que concierne a la obligación de establecer el marco jurídico para la implementación del acuerdo final. En seguida presenta las razones por las cuales el decreto-ley cumple con los requisitos formales y materiales de validez constitucional señalados por el Acto Legislativo 01 de 2016, así como los que corresponden a los criterios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017 y C-174 de 2017. A tal efecto explica de qué manera entiende cumplido cada uno los requisitos formales y se ocupa de manera más amplia de cada uno de los requisitos materiales, al señalar las consideraciones pertinentes frente a la conexidad objetiva, la conexidad estricta, la conexidad suficiente, la conexidad teleológica y la necesidad estricta.
55. Por lo tanto, tales consideraciones acreditan la carga de argumentación requerida formalmente para la expedición del Decreto-Ley 897 de 2017.
4. Verificación al cumplimiento de las condiciones de competencia en la expedición del Decreto-Ley 897 de 2017.
56. En relación con el cumplimiento de las condiciones de competencia en la expedición del Decreto-Ley 897 de 2017, descritas en el f.j. 49, la Corte verificará si este efectivamente tiene por objeto “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, como lo dispone el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016. Se advierte que los intervinientes no efectuaron cuestionamiento alguno al respecto.
4.1. La oportunidad de la expedición del decreto-ley objeto de revisión.
57. El Acto Legislativo 1 de 2016 en su artículo 2º dispuso que las facultades presidenciales para la paz podrían ser ejercidas “Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, el cual entraría a regir, según el artículo 5, “a partir de la refrendación popular del acuerdo final”. Como quiera que de conformidad con la interpretación efectuada por esta corporación(35) dicha refrendación se hizo efectiva con la decisión política adoptada en tal sentido por el Congreso de la República el 30 de noviembre de 2016, se tiene que el Decreto-Ley 897 de 2017, expedido el 29 de mayo de 2017(36), respetó el término de habilitación excepcional establecido por el acto legislativo.
4.2. La restricción material del decreto-ley objeto de revisión.
58. El Decreto-Ley 897 de 2017 no regula ninguna de las materias proscritas en el inciso segundo del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016, como tampoco “asuntos sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política”(37), ni se refiere a los temas excluidos expresamente por el inciso final del numeral 10 del artículo 150 constitucional.
59. La materia regulada por el Decreto-Ley 897 de 2017 corresponde al desarrollo de la función legislativa ordinaria de que trata el numeral 7 del artículo 150, en particular la que consiste en “Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y estructura orgánica”. En efecto, el decreto sub examine tiene por objeto introducir modificaciones a la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, al tiempo que establece lineamientos para la puesta en marcha de los objetivos y el cumplimiento de las funciones que se le atribuyen.
4.3. La conexidad objetiva, estricta y suficiente del decreto-ley objeto de revisión, con el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
60. El Decreto-Ley 897 de 2017 presenta un vínculo cierto, verificable y específico con la necesidad de implementación de los compromisos adquiridos en el numeral 3.2. del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, que hace parte del capítulo 3 —Fin del conflicto—, en materia de reincorporación de las FARC-EP a la vida civil —en lo económico, lo social y lo político—, componente respecto del cual se señaló en el texto del acuerdo final que se trata de “un proceso de carácter integral y sostenible, excepcional y transitorio, que considerará los intereses de la comunidad de las FARC-EP en proceso de reincorporación, de sus integrantes y sus familias, orientado al tejido social en los territorios, a la convivencia y la reconciliación entre quienes lo habitan; asimismo, al despliegue y desarrollo de la actividad productiva y de la democracia local”.
63. Por su parte la Corte encuentra que las disposiciones que integran el contenido normativo del Decreto-Ley 897 de 2017 se orientan al desarrollo de aspectos relacionados con el componente de reincorporación económica y social de las FARC-EP previsto en los referidos aspectos del acuerdo final, en tanto establece los lineamientos necesarios para la formulación de ese programa de reincorporación, al tiempo que adopta medidas de ajuste institucional, como la ampliación del ámbito de competencias de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, que lo hace extensivo y consecuente con las actividades adicionales que demanda la implementación de este programa.
64. Por lo tanto, a juicio de esta corporación, el Decreto-Ley 897 de 2017 cumple con el criterio de conexidad objetiva porque se vincula de manera cierta, verificable y específica con el acuerdo final. Como se trata de un vínculo directo con un aspecto específico y concreto del acuerdo final, el decreto-ley sub examine también cumple con el criterio de conexidad estricta. Finalmente, se encuentra acreditado el criterio de conexidad suficiente, toda vez que en este caso la materia regulada por el decreto-ley se corresponde de manera evidente con el desarrollo de un aspecto puntual y explícito del acuerdo final.
4.4. La necesidad estricta del decreto-ley objeto de revisión, con el acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
65. En este apartado la Corte estudiará los diversos aspectos que de conformidad con la jurisprudencia constitucional son necesarios para establecer la idoneidad del decreto-ley como mecanismo excepcional de producción normativa en asuntos sobre los cuales la vía legislativa ordinaria, incluso en ejercicio de facultades especiales para la paz, tendría deferencia constitucional. Para ello, según lo indicado en el apartado (iv) del f.j. 49 la Corte aplicará un estándar de razonabilidad conforme al cual la exigencia de necesidad estricta para el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 se satisface si se tiene en cuenta la necesidad urgente de la implementación de la medida, insuficiencia de la potestad reglamentaria, el carácter técnico y no necesariamente deliberativo del tema, así como la no irrazonabilidad del procedimiento elegido, en el sentido de que no resulta descartable ab initio la elección del decreto-ley ejercicio de facultades especiales para la paz y no de una Ley expedida mediante el procedimiento legislativo especial para la paz.
66. A partir de dicho estándar, pasa entonces la Corte a verificar si en la expedición del Decreto-Ley 897 de 2017 se logra la pretendida articulación entre la naturaleza excepcional y limitada de la habilitación legislativa extraordinaria, de un lado, y la implementación normativa, oportuna y adecuada, del acuerdo final, del otro. Se advierte que los intervinientes no efectuaron cuestionamiento alguno al respecto.
68. Para la Corte la necesidad urgente de la medida y por tanto, el recurso a las facultades presidenciales para la paz, es constatable teniendo en cuenta que el 6.1.10 del capítulo de Implementación, verificación y refrendación del acuerdo final se fijó que durante “los primeros 12 meses tras la firma del acuerdo final” tendría lugar la implementación normativa de diversos aspectos del acuerdo, dentro de los cuales se encuentran las “leyes y/o normas de desarrollo sobre reincorporación económica y social” (letra i). En esa medida el gobierno debía proceder conforme a lo acordado, expidiendo las normas pertinentes dentro del plazo previsto, esto es dentro de los 12 meses siguientes a la firma del acuerdo final, que tuvo lugar el 24 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón; por tanto, la expedición del Decreto-Ley 897 de 2017 el 29 de mayo de 2017 se ajustó al calendario acordado. A su vez, el acuerdo final incluso establece que el proceso de reincorporación de los integrantes de las FARC-EP, debería comenzar desde el inicio mismo de las zonas veredales de normalización, para identificar los posibles programas y proyectos productivos (numeral 3.2.2.6.) de manera que “definidas las acciones y medidas de cada uno de los programas que puedan iniciar su ejecución con el comienzo del proceso de dejación de armas en las ZVTN” (numeral 3.2.2.7., cuarta viñeta, segundo inciso). Según lo señalado en el acuerdo final, las ZVTN estarían siendo ocupadas a partir del quinto día siguiente a la firma del acuerdo final (num. 3.1.7.1.).
69. En consideración de lo anterior, es igualmente advertible por la Corte que el Decreto-Ley 897 de 2017 cumple una función instrumental y de estabilización normativa respecto de la implementación del acuerdo final, en el cual se estableció como un compromiso a cargo del Gobierno Nacional la identificación, definición y ejecución de los programas, acciones y medidas “necesarios para la atención de los derechos fundamentales e integrales” de dicho grupo. De allí que las disposiciones integran el decreto-ley objeto de revisión se limitan a establecer alternativas institucionales para viabilizar la formulación y ejecución de algunas de las medidas que hacen parte componente específico de reincorporación económica y social de los integrantes de las FARC-EP. Todo ello sujeto a las condiciones de excepcionalidad y transitoriedad del proceso de reincorporación civil, como se reconoce expresamente en el mismo acuerdo final (num. 3.2, tercer inciso), en consonancia con lo cual el compromiso del Gobierno Nacional en la garantía de los programas económicos y sociales está limitado a “los términos y duración que defina el CNR(38)” (num. 3.2.2.7., tercera viñeta, tercer inciso)
70. Al respecto cabe agregar que el apremio del ajuste institucional efectuado por el decreto-ley sub examine a la ACR encuentra una justificación plausible en el hecho de que las competencias legales con las que hasta ahora contaba dicha entidad estaban restringidas al desarrollo de programas y actividades con un enfoque general de reintegración para personas y grupos alzados en armas, que no de reincorporación con el alcance previsto en el acuerdo final para los integrantes de las FARC-EP en su tránsito a la legalidad. En ese sentido se pronunció la secretaría jurídica de la Presidencia de la República al sostener en su intervención que “a lo largo del acuerdo final se hace referencia al concepto de reincorporación y no al de reintegración”, que junto con el “concepto de normalización comprenden de manera integral los procesos asociados con la reinserción, reintegración y estabilización social y económica”(39); al responder el cuestionario formulado por el magistrado sustanciador la secretaría jurídica enfatizó que lo que actualmente existe es una política de reintegración, respecto de la cual expone sus antecedentes y principales características(40). En el mismo sentido se encuentra la memoria justificativa del Decreto-Ley 897 de 2017(41), documento aportado por la Presidencia de la República a solicitud del magistrado sustanciador.
71. De este modo la Corte entiende que aun cuando la reintegración y la reincorporación promueven la reinserción, como aspecto fundamental de la terminación del conflicto armado(42), el enfoque de reintegración, que se mantiene dentro del ámbito de competencias de la ARN aún con la modificación introducida por el Decreto-Ley 897 de 2017, atiende principalmente a la ejecución de programas individuales de carácter productivo con la finalidad de alcanzar en el corto plazo la consecución de fuentes de ingreso y empleo para los desmovilizados(43); mientras que el enfoque de reincorporación previsto en el acuerdo final tiene un carácter integral para garantizar la reinserción de los integrantes de las FARC-EP, de acuerdo a sus intereses, en los ámbitos político, económico, social y de seguridad, y por lo tanto implica el desarrollo de proyectos no solo individuales sino también colectivos, que involucran a la comunidad en procura de construir canales democráticos y recomponer el tejido social.(44)
72. De allí que el punto de reincorporación del acuerdo final, consecuente con ese enfoque, contemple un extenso y diverso paquete de programas, que dista bastante de aquellos para los que la ACR fue concebida. Estos van desde todo lo que compone la reincorporación política (creación de un nuevo partido, garantías de representación, un estatuto de oposición y modificaciones al régimen electoral), hasta otras ambiciosas políticas en materia social y económica que involucran fuertemente a la organización antes alzada en armas, además de garantías de seguridad social, programas sociales estructurales, de pedagogía, etc.(45) que desbordan la competencia y la capacidad de la entidad del Estado que está actualmente llamada a implementarlos.
73. Ahora bien, en relación con los asuntos que son materia del Decreto-Ley 897 de 2017 la Corte no encuentra como evidente la necesidad de una amplia deliberación democrática, como la que se alcanzaría con el proceso legislativo del Congreso de la República. Esto por cuanto, de una parte, la creación, estructura y funciones de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (en adelante ARN), fue establecida por el Gobierno Nacional en el Decreto-Ley 4130 de 2011. Dicha norma fue producto de la habilitación legislativa otorgada al Gobierno Nacional en virtud de lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley 1444 de 2011(46). Aunado a su creación por el legislador extraordinario, esta agencia fue prevista como una entidad de carácter técnico, dedicada exclusivamente a tareas encaminadas a la gestión, implementación, evaluación y articulación “de proyectos de política de reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia”, de allí que fue creada como unidad administrativa especial con personería jurídica y autonomía administrativa, financiera y presupuestal(47), lo que itera el carácter marcadamente técnico de la materia sobre la cual recae el decreto-ley sub examine.
74. De otra parte, si bien el artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política faculta al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, para modificar la estructura de las entidades administrativas nacionales, lo cierto es que sujetó dicha competencia a los parámetros generales establecidos en la ley. En ese sentido la Ley 489 de 1998 dispuso que las entidades descentralizadas en el orden nacional son de creación legal (art. 69) y respecto de las unidades administrativas especiales con personería jurídica en el orden nacional, como es el caso de la ARN, señaló (art. 82) que “se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos”, también de creación legal (art. 70). En esa medida, como quiera que el Decreto-Ley 897 de 2017 implicó una reconfiguración de la ARN, en tanto la modificación de su estructura dio lugar a la ampliación del objeto y ámbito de competencias inicialmente fijado para dicha entidad por el Decreto-Ley 4138 de 2011, la facultad reglamentaria ordinaria del Presidente de la República resultaba insuficiente para llevar a cabo la pretendida reforma institucional de la ARN.
75. En conclusión, para la Corte, la exigencia de necesidad estricta para el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 se satisface en la expedición del Decreto-Ley 897 de 2017, en tanto que la decisión del Gobierno Nacional de optar por el ejercicio de las “facultades presidenciales para la paz” no puede considerarse en este caso irrazonable, en la medida en que el constituyente no delimitó con precisión el objeto o materia específica que debía regularse por cada uno de dichos procedimientos especiales. En efecto, la carencia de racionalidad al momento de definir los límites materiales entre ambos procedimientos, no puede traducirse en la definición de un determinado criterio de control constitucional, pues, ab initio, no fue concebido así. Por tanto, la ambigüedad del procedimiento, asociada a las razones objetivas descritas en los párrafos precedentes, debe resolverse a favor del ejercicio idóneo y necesario de dichas facultades y no, de su inexequibilidad.
5. Control constitucional de la regulación contenida en el Decreto-Ley 897 de 2017.
76. El estudio de constitucionalidad de las disposiciones que integran el Decreto-Ley 897 de 2017 se hará de forma integrada, teniendo en cuenta que los asuntos temáticos anunciados en el f.j. 41, agotan la regulación contenida en acto normativo sub examine y resultan inescindibles e interdependientes entre sí; así mismo se tendrán en cuenta el informe y los documentos aportados por la secretaria jurídica de la Presidencia de la República en respuesta a las pruebas decretadas por el magistrado sustanciador, así como las intervenciones recibidas en el trámite del proceso de control constitucional y el concepto rendido por el Ministerio Público, advirtiendo que en ningún caso se formularon cuestionamientos al Decreto-Ley 897 de 2017.
5.1. El control de constitucionalidad y su intensidad en un contexto de justicia transicional.
77. A tal efecto la Corte entiende que el análisis debe hacerse en un contexto de justicia transicional(48). Ello supone tener en cuenta que cuando la exequibilidad de una medida dependa del resultado de una ponderación entre los principios constitucionales en que ella se fundamente, por una parte, y los principios constitucionales que ella limite, por otra, el principio constitucional y derecho fundamental a la paz suma su peso a aquellos. Por efecto de esta adición, en un contexto de justicia transicional pueden resultar exequibles algunas medidas que de ordinario —es decir, sin el efecto del principio y derecho a la paz— serían inexequibles. Desde luego, dado que los propósitos transicionales son temporales, debe entenderse que así también es la naturaleza del efecto del principio y derecho a la paz en la ponderación(49). Por tanto, cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para ajustarse al estándar ordinario de constitucionalidad —es decir, el que resulta de la ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a la paz— tantas más razones habrá para considerarlas exequibles.
5.2. Análisis de las disposiciones que integran el decreto-ley que es materia de revisión.
80. El primero, la facultad atribuida al Congreso de la República en el Artículo 150 Nº 7 de la Carta Política, con fundamento en el cual en desarrollo de la función legislativa le compete:
81. Como desarrollo del referido precepto fundamental, la Corte Constitucional, en Sentencia C-953 de 2007, señaló que en la determinación de la estructura de la administración nacional, el legislador debe incluir la formulación de los elementos que configuran esa organización, esto es: i) la creación de los distintos organismos y entidades que la conforman; ii) la definición de sus interrelaciones respectivas; iii) la enunciación de los objetivos generales de los organismos y entidades constituidas; iv) la estructura orgánica; v) la naturaleza jurídica; vi) las competencias atribuidas; vii) el régimen legal; y, viii) el señalamiento de los órganos de dirección y administración. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, esta competencia del legislador “también incluye la potestad de decidir las entidades que permanecerán dentro de la administración nacional y no pueden ser afectadas por el gobierno en un programa de renovación de la administración pública”(50).
84. En punto de las facultades extraordinarias para modificar la estructura de las entidades públicas del orden nacional, la Corte ha señalado que se trata de una materia que “no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”(51) y que por tanto puede ser temporalmente transferida por el legislador al Presidente de la República.(52)
85. Ahora bien, a simple vista podría concluirse que las funciones presidenciales previstas en el artículo 189-16 son similares a las que tiene el legislador en virtud de lo estipulado en el artículo 150-7. Sin embargo, esta corporación ha precisado que si bien se trata de atribuciones concurrentes, lo cierto es que son de distinto alcance, pues mientras que la competencia del legislador en los términos del artículo 150 es plena y autónoma, la facultad que para el Presidente de la República se desprende del artículo 189 no lo es, pues aunque sea permanente, tiene carácter derivado, en tanto depende de la actividad del Congreso: si la ejerce mediante la potestad reglamentaria, está condicionada por la ley ordinaria, en tanto que si la ejerce mediante normas con fuerza material de ley, los límites de su actuación son fijados por la ley de facultades extraordinarias.(53)
86. En este caso, el Gobierno Nacional ejerció las competencias de reforma institucional respecto de la ACR mediante normas con fuerza material de ley, como lo son las disposiciones que integran el Decreto-Ley 897 de 2017, para lo cual hizo uso de la facultad legislativa extraordinaria y excepcional que le fue conferida por el Congreso de la República mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 1 del 2016, que adicionó a la Constitución Política un artículo transitorio referido a las facultades presidenciales para la paz. De allí que en este caso la competencia presidencial ejercida por medio del decreto-ley sub examine para modificar la estructura de la ACR no solo se caracteriza por tener rango constitucional, que no legal, como es lo usual, sino que además implicó la modificación de otra norma con fuerza material de ley, como lo es el Decreto 4138 de 2011 para el cual en su momento del Presidente de la República también actuó como legislador extraordinario pero derivó su competencia en esta materia del artículo 150-10 de la Constitución Política, norma con fundamento en la cual se expidió la Ley 1444 de 2011 que le otorgó facultades extraordinarias para modificar la estructura de la administración pública.
88. Al respecto cabe recordar que según la jurisprudencia constitucional reseñada en el f.j. 79, dentro de los elementos que deben ser incluidos por el legislador al momento de determinar la estructura de la administración nacional, se encuentran aquellos relacionados con el señalamiento de sus objetivos, de sus competencias y de su estructura orgánica. En este sentido la Corte encuentra que el decreto-ley sub examine, con el propósito de hacer los ajustes institucionales requeridos para la implementación del acuerdo final, los artículos 1º y 2º introdujo modificaciones a la denominación y al objeto de la ACR, aspectos que efectivamente habían sido regulados por los artículos 1º y 4º, respectivamente, del Decreto 4138 de 2011 por el cual se creó la ACR y se establecieron sus objetivos y su estructura.
89. En cuanto a la denominación de la entidad, la congruencia material del decreto-ley objeto de revisión es igualmente constatable si se tiene en cuenta que el cambio en la denominación de la entidad evidencia y expresa la modificación de su objeto, y por tanto el mayor alcance de sus competencias. En efecto, el artículo 1º del Decreto-Ley 4138 de 2011 disponía lo siguiente: “Créase una unidad administrativa especial, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, denominada Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (…)”, y en el artículo 4º se le señaló como objeto el desarrollo de distintas actividades relacionadas con la “política de reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia” (art. 4º). Por su parte el artículo 2º del Decreto-Ley 897 de 2017 modificó el artículo 4º del Decreto 4138 de 2011, ampliándolo, al señalar que el objeto de la ARN es el desarrollo de distintas actividades relacionadas con la “Reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP, conforme al acuerdo final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 a través de la unidad técnica para la reincorporación de las FARC-EP; y de la política de reintegración de personas y grupos alzados en armas con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia”.
90. Consecuencia de ello tuvo lugar también la modificación parcial del artículo 1º del Decreto 4138 de 2011, en cuanto dispuso que la denominación de la entidad sería “Agencia para la Reincorporación y la Normalización, ARN”, cambio de denominación que por virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2º del Decreto-Ley 897 de 2017 debe entenderse efectuado en la disposiciones legales y reglamentarias vigentes en las cuales se haga referencia a dicha agencia, para lo cual el gobierno tiene previsto el manejo de las implicaciones operativas que dicho cambio implica, según lo expresado en el estudio de impacto normativo elaborado por la ACR, documento aportado por la Presidencia de la República a solicitud del magistrado sustanciador(54). Valga decir que una disposición en similar sentido fue incluida en su momento por el artículo 24 del Decreto-Ley 4138 de 2011, en tanto la creación de la ACR implicó la supresión de la entonces Alta Consejería Presidencial para la Reintegración(55).
91. Se sigue de lo anterior, que lo previsto por el decreto-ley sub examine en los artículos 4º y 5º en el sentido de organizar en la ARN la unidad técnica para la reincorporación y normalización como un grupo interno de trabajo adscrito a la dirección general de dicha entidad y señalar los lineamientos para su funcionamiento, resulta coherente con la ampliación del ámbito de competencias conferido a la ARN, al tiempo que se circunscribe al carácter excepcional y transitorio que caracteriza al programa de reincorporación económica y social de los integrantes de las FARC-EP previsto en el acuerdo final y se sujeta en el desarrollo de sus competencias a los lineamientos que establezcan el Consejo Nacional de Reincorporación y a las normas constitucionales y legales que implementen el acuerdo final en esta materia.
92. De otra parte, constituyen también referentes de control constitucional las normas constitucionales que regulan la Función Pública como parte de la organización del Estado. Al respecto encuentra la Corte que las disposiciones que señalan la forma de funcionamiento de la unidad técnica establecida por el decreto-ley sub examine al interior de la ARN, se enmarcan dentro de los mandatos constitucionales de que tratan los artículos 122 y 125 de la Constitución Política, en tanto que es el legislador extraordinario quien directamente establece, en el artículo 5º del Decreto-Ley 897 de 2017, la naturaleza del cargo de coordinador de la unidad técnica, las condiciones para su provisión y sus funciones, parámetros legales a los cuales se deben sujetar tanto la facultad nominadora como el ejercicio de dicho empleo público, que en este caso es de libre nombramiento y remoción, en tanto que las funciones asignadas al mismo implican responsabilidades de dirección y manejo en la orientación institucional para la formulación de políticas públicas de trascendencia nacional y la orientación y seguimiento a la ejecución de recursos públicos destinados a atender los beneficios económicos y sociales otorgados a los integrantes de las FARC-EP y a sus familias, por lo que el cargo demanda una alta exigencia de confianza(56); en esa medida la libre nominación para el ejercicio del cargo, se acompasa con la excepción prevista por el artículo 125 de la Constitución Política frente a la regla general de provisión del empleo público mediante el sistema especial de carrera administrativa. Así mismo es el mismo legislador extraordinario quien, en el segundo inciso del artículo 5º (sic), condiciona la provisión de cargos destinados al desempeño de las nuevas funciones de la ARN, a la disponibilidad adicional de recursos para la entidad, exigencia prevista en el artículo 122 constitucional.
93. Así mismo, el otorgamiento de la facultad conferida al director general de la ARN para delegar en el coordinación de la unidad técnica la ordenación del gasto respecto de los recursos destinados para la ejecución del programa de reincorporación económica y social, prevista en el numeral 2º del citado artículo 5º, se ajusta a lo previsto en el artículo 211 de la Constitución Política, por cuanto, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, al otorgar la facultad de delegación el legislador extraordinario estableció los límites y condiciones que debe contener la autorización para delegar y a la cual debe sujetarse el respectivo acto concreto de delegación, que en este caso recae sobre el ejercicio de funciones de carácter instrumental y operativo, y por lo tanto en modo alguno implica la transferencia de atribuciones relacionadas con “el señalamiento de las grandes directrices, orientaciones y la fijación de políticas generales”.(57)
94. Si bien uno de los intervinientes en el proceso de control constitucional del Decreto-Ley 897 de 2017 advirtió que “las normas allí contenidas carecen de precisión, exactitud y determinación respecto de las nuevas funciones de la Agencia para la Reincorporación y Normalización, en tanto que dicho decreto-ley es meramente enunciativo de las atribuciones normativas de esta agencia”(58), la Corte no encuentra en el señalamiento expuesto implicaciones para la constitucionalidad del Decreto-Ley 897 de 2012, por cuanto justamente como el interviniente lo indicó, y según se explicita en el inciso final del artículo 3º del decreto-ley sub examine, le corresponde al Presidente de la República ejercer la facultad reglamentaria ordinaria para precisar el programa de reincorporación establecido en dicha norma.
95. A juicio de la Corte, tal posibilidad resulta procedente e incluso imprescindible, en tanto que, de una parte, en manera alguna el ejercicio de la potestad reglamentaria ordinaria conduce en este caso a un escenario de deslegalización, por cuanto el legislador extraordinario se ocupó de “definir los parámetros mínimos necesarios para limitar y orientar el ejercicio de la potestad reglamentaria”(59), en lo que resulta “indispensable a fin de dar cumplida y eficaz aplicación a la ley o al acto con fuerza de ley”(60). Y, de otra parte, el contenido preciso del programa de reincorporación económico y social, al que hace referencia el artículo 3º del Decreto-Ley 897 de 2017, así como de cada uno de los subprogramas que lo integren, depende necesariamente, conforme a lo establecido en el acuerdo final, de la identificación de los intereses de los integrantes de las FARC-EP y de las necesidades identificadas como resultado del censo socio-económico, fases que se agotarán conforme se avance en el cumplimiento del cronograma de implementación del acuerdo final y a partir de lo que determine el Consejo Nacional de la Reincorporación(61), sin perder de vista que tal como lo prevé el mismo Decreto-Ley 897 de 2017 en el primer inciso del artículo 5º (sic)(62), la planeación de las actividades de reincorporación económica y social que configuren los respectivos programas y subprogramas se encuentra sujeta a la disponibilidad de recursos, los que además deben someterse a un sistema de administración fiduciaria (artículo 5º sic. parágrafo 1).
96. Finalmente, cabe destacar el control fiscal que recae sobre los recursos destinados a la financiación de los programas de reincorporación económica y social, porque, como lo indicó el Contralor General de la República al intervenir en este proceso de control constitucional, “las atribuciones constitucionales de la Contraloría se ejercen tanto sobre el sistema de administración fiduciaria que se establezca, como sobre los pagos que se hagan directamente, pues se trata de dineros públicos y es obligatorio ejercer el control fiscal sobre los mismos”(63). De allí que la norma objeto de revisión cumple el mandato previsto en el artículo 267 de la Constitución Política, en tanto que sus disposiciones no contemplan excepciones al ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal sobre los bienes y recursos que se destinen a la financiación del programa de reincorporación económica y social de los integrantes de las FARC-EP.
97. En fin, para la Corte, el contenido material de las disposiciones que integran el Decreto-Ley 897 de 2017 no plantea reparo alguno respecto de su constitucionalidad.
Declarar EXEQUIBLE el Decreto-Ley 897 de 29 de mayo de 2017, “Por el cual se modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones”, así como las disposiciones que lo integran.
26 Corte Constitucional. Sentencia C-160 de 2017. “(ii) es objetivo: tiene como parámetro de control la Constitución Política, que es preexistente al acto analizado y se convierte en referente obligatorio para el escrutinio que adelanta esta Corte (art. 4 superior). Se trata de un cotejo entre el decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos. Efectivamente, esta situación no impide que el tribunal constitucional pueda acudir a criterios objetivos de interpretación porque el parámetro de control es la Constitución”.
27 El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 no dispuso expresamente que el control constitucional de los decretos-leyes es único, como sí lo hizo en su artículo 1, en relación con los actos legislativos y las leyes expedidas mediante el procedimiento legislativo especial para la paz. Sin embargo, en la Sentencia C-699 de 2016, la Corte Constitucional señaló que el control de estos decretos-leyes también era único. “Lo anterior no obsta para que un decreto ley especial sujeto a control automático, luego sea objeto de ulterior revisión por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una reforma constitucional, o de una modificación del decreto ley. Tampoco se opone a que, en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por problemas objetivos y trascendentales cubiertos con cosa juzgada aparente”.
28 Corte Constitucional. Sentencia C-160 de 2017. “(vii) Debe considerar especificidades derivadas del escenario en el que se conceden las facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo diseñado para una situación particular con características igualmente especiales, por esta razón: a. deberá considerar el establecimiento de límites que tomen en consideración que el objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el ejecutivo es la búsqueda de la paz; b. esa finalidad debe ser alcanzada en un contexto complejo como el de la justicia transicional, escenario en el que habrán de implementarse los acuerdos de paz”.
29 Ver el distinto esquema metodológico seguido en las sentencias C-160 y C-174 de 2017, por ejemplo.
30 Solo a manera de ejemplo, mientras que en la Sentencia C-160 de 2017, la Corte hace referencia a límites formales y materiales, en la Sentencia C-174 del mismo año, la Corte se refiere a vicios de forma y vicios de competencia dentro de una categoría más amplia denominada vicios de procedimiento.
31 De la misma manera, mientras que en la Sentencia C-160 de 2017 se incluye la temporalidad dentro de los límites formales, en la Sentencia C-174 del mismo año, por su parte, se enlista dentro de los vicios de competencia.
32 Art. 115 de la CP. “Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables”.
33 Tal como se señaló en el párrafo 30.2, el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 solo excluye de la competencia del presidente para expedir decretos-leyes las materias que deban ser reguladas por medio de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni para decretar impuestos.
34 Es decir, que determine la competencia de un órgano y, por lo tanto, por defecto, se entiendan delimitadas las competencias de otro órgano.
35 Cfr., entre otras, las sentencias C-160 de 2017 y C-253 de 2017.
36 Así consta en la publicación efectuada en el Diario Oficial nº 50.548 del 29 de mayo de 2017.
37 Sentencia C-699 de 2016.
38 La creación del Consejo Nacional de Reincorporación fue prevista en el acuerdo final, con la función de “definir las actividades, establecer el cronograma y adelantar el seguimiento del proceso de reincorporación” (num. 3.2.2.3).
39 Folio 125.
40 Folios 19 al 24.
41 Folios 48 al 56.
42 Este hace parte de los estándares de desarme desmovilización y reintegración propuestos por la Organización de las Naciones Unidas para los casos de terminación negociada de un conflicto armado. United Nations, Department of Peacekeeping Operations, Office of Rule of Law and Security Institutions, DDR in peace operations. A retrospective, Organización de las Naciones Unidas, Nueva York, 2010.
43 Los lineamientos de la política de reintegración social y económica para las personas y grupos armados ilegales fueron fijados en el documento Conpes 3554 del 1 de noviembre de 2008.
44 Punto 3.2.2.
45 El Decreto-Ley 899 de 2017 desarrolla ampliamente el punto de reincorporación del acuerdo.
46 En virtud de esta disposición, con fundamento en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de 6 meses, para, entre otras, crear entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional (e) y para “señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos” creados en ejercicio de tales facultades (f).
47 Decreto-Ley 4138 de 2011, art. 1º.
48 En el cual se espera recuperar la confianza ciudadana y sobre esta base crear o restablecer una organización política democrática legítima, basada en los principios del Estado de derecho, y que pueda ayudar a instaurar condiciones sociales y políticas que conduzcan a la reconciliación, a la paz, a la estabilidad, a la protección de los derechos humanos de todos los individuos, condiciones en las que no se repitan los hechos ominosos del pasado.
49 Un proceso de justicia transicional persigue la introducción de cambios al marco institucional vigente, en aras de crear soluciones a profundos problemas políticos que no ha podido superarse mediante políticas públicas aplicadas dentro del marco constitucional imperante. De allí que se exija una comprensión transicional del estándar de constitucionalidad.
50 Sentencia C-177 de 2007.
51 Sentencia C-306 de 2004.
52 Sentencia C-401 de 2001.
53 Sentencia C-044 de 2006.
54 Folios 56 al 61.
55 El texto del artículo 24 del decreto-ley en mención es el siguiente: “Referencias normativas. Todas las referencias que hagan las disposiciones legales y reglamentarias vigentes a la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, deben entenderse referidas a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas”.
56 Sentencias C-514 de 1994, C-177 de 2001, C-241 de 2011, C-284 de 2011, entre otras.
57 Sentencia C- 382 de 2000.
58 Ver f.j. 31.
59 Sentencia C- 507 de 2008.
60 Sentencia C-172 de 2010.
61 Puntos 3.2, 3.2.2.6., 3.2.2.7. viñeta cuatro, 3.2.3.
62 El Decreto presenta un error en la numeración del articulado, en tanto que, siguiendo el orden dado al mismo, la norma referida a los Recursos del Programa correspondería al artículo número 6.
63 Folio 21.

References: artículo 2
 artículo 5
 artículo 169
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 169
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 115
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 2
 artículo 18
 artículo 189
 artículo 2
 Artículo 150
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 24
 artículo 5
 artículo 125
 artículo 5
 artículo 122
 artículo 5
 artículo 211
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 5
 artículo 267
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 150
 artículo 24