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Timestamp: 2020-08-11 15:21:23+00:00

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Usi civici: l'evoluzione della giurisprudenza della Corte Costituzionale
di ivano.moreschini
Sommario: 1. Premessa. 2. La sentenza della Corte Costituzionale n.210 del 18.07.2014 3. La sentenza della Corte Costituzionale n.103 del 11.05.2017. 4. La sentenza della Corte Costituzionale n.113 del 31.05.2018. 5.La sentenza della Corte Costituzionale n.178 del 26 luglio 2018. 6. Appendice sulle leggi regionali sulle alienazioni. 7. Bibliografia minima
La legge 20 novembre 2017, n.168 recante in rubrica “Norme in materia di diritti collettivi” è una novità ancora tutta da esplorare per quello che riguarda la materia degli usi civici. In primo luogo perché rovescia le priorità che la legge n.1766 del 1927, che tale legge dichiarava nel suo articolo 1: “la liquidazione generale degli usi civici e di qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento delle terre spettanti agli abitanti di un Comune o di una frazione di Comune.”(1). La legge 168 del 2017 capovolge la prospettiva, anch’essa dall’art.1: “la Repubblica riconosce i domini collettivi in attuazione degli articoli 2, 9, 42 c.2 e 43.”. Ciò significa che non sarà più la giurisprudenza, soprattutto costituzionale, a tutelare la proprietà collettiva, ma una legge dello Stato italiano. Ma oltre alla novità della legge, sulla quale si stanno moltiplicando i commenti della dottrina, anche dalla giurisprudenza costituzionale la tutela degli usi civici è sempre più rafforzata, con precetti e principi costituzionali che emergono dalle sentenze che si vanno a commentare(2).
Dall’esame di tali sentenze si afferma con forza la contrarietà dell’interpretazione della Corte Costituzionale sull’istituto della sclassificazione, che è stato ormai assorbito nell’ottica della Consulta nella tutela del paesaggio e dell’ambiente, con riferimento all’art.9 della Costituzione, ora ancor più richiamato dalla previsione della legge 168/2017. La sclassificazione, quindi la perdita del vincolo demaniale civico, secondo la Corte Cost. contrasta anche con l’art. 117, secondo comma, lettera s) tutela dell’ambiente, ecosistema e beni culturali della Costituzione. La tutela dei demani civici nella prima sentenza illustrata, fa riferimento anche agli artt. 135, 142 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, che prevedono l’elaborazione congiunta tra Stato e Regione del piano paesaggistico, non solo rileva rispetto agli articoli 9 e 117 secondo comma, lett.s), ma incide anche sul principio della leale collaborazione tra istituzioni della Repubblica, quali sono lo Stato e le Regioni. Inoltre, essendo poiché l’elaborazione del piano paesistico deve essere necessariamente una collaborazione congiunta tra Stato e Regione, ad essa debbono sottostare anche le Regioni a statuto speciale, poiché la Corte Costituzionale la considera una grande riforma economico-sociale. Anche nella seconda sentenza in esame, la n.103 del 11.05.2017 si riprendono le argomentazioni citate nella sentenza n.210 del18.07.2014, confermando che la sclassificazione non può essere fatta unilateralmente dalla Regione, ma deve essere frutto di una co-pianificazione paesistica tra Stato e Regione. Ciò incide fortemente sugli istituti della assegnazione a categoria previsti dalla legge 1766 del 1927.
La sentenza della Corte Costituzionale n.113 del 31.05.2018, che ha ad oggetto la legge regionale Lazio sulle alienazioni, argomenta in modo più consistente ed articolato le ragioni della declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art.8 delle legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1. In primo luogo la legge regionale impugnata contrasterebbe con l’art. 11 della legge n. 1766 del 1927(3) e con l’art. 42 del r.d. n. 332 del 1928(4) , i quali richiedono che le limitazioni o la liquidazione dei diritti di uso civico siano precedute dall’assegnazione dei suoli alla categoria sub lettera a (terreni convenientemente utilizzati come bosco o come pascolo permanente) del medesimo art. 11. In secondo luogo, la sentenza 113-2018, nel primo considerato in diritto afferma che la sdemanializzazione dei beni collettivi deriverebbe direttamente dalla legge regionale denunciata mentre, sotto il profilo civilistico, la materia degli usi civici sarebbe disciplinata (in regime di specialità rispetto al codice civile) da norme statali.
La Regione Lazio inoltre avrebbe poi operato detta sclassificazione in contrasto anche con il principio di ragionevolezza (5) di cui all’art. 3 Cost., in quanto consentirebbe «all’autore di un illecito (nella maggioranza dei casi di rilievo penale) di divenire proprietario del bene che ha manomesso con pari danno per la collettività». Inoltre si richiama la competenza dello Stato in relazione all’art.142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, che dichiara – alla lettera h) – di interesse paesaggistico, tra le altre, «le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici». In tal senso il Giudice rimettente ha prospettato il mancato rispetto dell’art.118 della Costituzione, per il mancato rispetto del principio della leale collaborazione. Infine nella recente sentenza della Corte Costituzionale n.178 del 26 luglio 2018 si ribadisce che «la conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all’articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato [e che ] le disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio si impongono al rispetto del legislatore della Regione autonoma della Sardegna, anche in considerazione della loro natura di norme di grande riforma economico-sociale e dei limiti posti dallo stesso statuto sardo alla potestà legislativa regionale, come già affermato con le sentenze n. 210 del 2014 e n. 51 del 2006, e da ultimo con la sentenza n. 103 del 2017.
2.La sentenza della Corte Costituzionale n.210 del 18.07.2014
La sentenza della Corte Costituzionale n.210 del 18.07.2014, relatore **************, sostituito per la redazione della decisione dal Giudice ******************, dichiara l’ illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione autonoma Sardegna 2 agosto 2013, n. 19 (Norme urgenti in materia di usi civici, di pianificazione urbanistica, di beni paesaggistici e di impianti eolici): a) nella parte in cui non prevede la tempestiva comunicazione del Piano straordinario di accertamento e degli altri atti modificativi dei vincoli di destinazione ai competenti organi statali, affinché lo Stato possa far valere la propria competenza a tutelare il paesaggio con la conservazione dei vincoli esistenti o l’apposizione di diversi vincoli, e affinché, in ogni caso, effetti giuridici modificativi del regime dei relativi beni non si producano prima, e al di fuori, del Piano paesaggistico regionale; b) nella parte in cui prevede che i Comuni possono “attuare” processi di transazione giurisdizionale, invece che “proporre” tali processi. Le disposizioni della legge regionale impugnata delega alla Giunta regionale un Piano straordinario di accertamento demaniale,e delega ai comuni la ricognizione generale degli usi civici esistenti sul proprio territorio in tempi molto brevi. A tal fine i comuni, oltre a documentare il reale sussistere dell’uso civico, possono proporre permute, alienazioni, sclassificazioni e trasferimenti dei diritti di uso civico secondo il principio di tutela dell’interesse pubblico prevalente. Costituiscono oggetto di sclassificazione del regime demaniale civico in sede di ricognizione generale e straordinaria anche i casi in cui i terreni sottoposti ad uso civico abbiano perso la destinazione funzionale originaria di terreni pascolativi o boschivi ovvero non sia riscontrabile né documentabile l’originaria sussistenza del vincolo demaniale civico. I comuni, previa intesa fra le parti interessate, possono attuare, nell’ambito della ricognizione generale degli usi civici, processi di transazione giurisdizionale a chiusura di liti o cause legali in essere. Tali disposizioni secondo la Corte Costituzionale contrastano con l’art. 117, secondo comma, lettera s) tutela dell’ambiente, ecosistema e beni culturali della Costituzione. L’ampio oggetto della sclassificazione del regime demaniale civico che viene determinato dalla legge regionale secondo la Corte appare misura eccessiva e sproporzionata rispetto al fine che la legge persegue (il riordino degli usi civici) e si traduce in uno svuotamento del nucleo essenziale della tutela del paesaggio e dell’ambiente imposta dall’art. 9 Cost. e attuata dalle disposizioni del testo unico sui beni culturali ed ambientali. La norma impugnata, dunque, oltre a palesare una illegittimità sostanziale, incorre nel vizio di incompetenza legislativa, atteso che la normativa regionale priva il sistema di tutela del paesaggio e dell’ambiente del presidio costituito dagli usi civici e, in tal modo direttamente incide, invadendola, la competenza esclusiva dello Stato in materia. Inoltre la Corte osserva che gli artt. 135, 142 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, che prevedono l’elaborazione congiunta tra Stato e regione del piano paesaggistico sono considerati dalla Corte stessa come grande riforma economico-sociale e quindi applicabili anche alle Regioni a Statuto speciale, come la Sardegna. Il riferimento agli articoli 135, 142 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004 sopra citati, che trovano la copertura costituzionale negli articoli 9, tutela del paesaggio e 117, secondo comma, lettera s) tutela dell’ambiente, ecosistema e beni culturali giustifica anche la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma di legge regionale, nella parte in cui prevede che i Comuni possono “attuare” processi di transazione giurisdizionale, invece che “proporre” tali processi.
3.La sentenza della Corte Costituzionale n.103 del 11.05.2017
La sentenza della Corte Costituzionale n.103 del 11.05.2017, relatore ***********, dichiara l’ illegittimità costituzionale degli art. 1, comma 12, art. 4, commi 24, 25, 26 e 27, art.8 comma 13, legge reg. sarda 11 aprile 2016 n. 5. In particolare la sentenza affronta l’istituto della sclassificazione dei beni di demanio civico, attraverso un esame attento della normativa regionale sarda oggetto della sentenza. In primo luogo la sentenza richiama l’art.41 del r.d. 332/1928 (6), ribadendo la possibilità di dare diverse destinazioni, purché con un beneficio reale per le comunità di abitanti, ma con la clausola che le terre ritornino in seguito alla previa destinazione. Accanto alla normativa specifica sopra elencata, la sentenza evidenzia il fatto che i terreni soggetti ad uso civico rientrano ormai nella materia paesaggistica ed ambientale, in virtù delle disposizioni dell’art. 142, comma 1, lettera h) del d.lgs. n. 42 del 2004, che ha inserito detti beni nel codice dei beni culturali e del paesaggio. Vi era già una previsione normativa in tal senso, cioè l’art. 1 del d.l. n. 312 del 1985, il quale aveva sottoposto a vincolo paesaggistico, tra l’altro, «le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici» (art. 82, quinto comma, lettera h, del d.lgs. n. 616 del 1977). La Corte Costituzionale ha qualificato tali disposizioni come norme di grande riforma economico-sociale, e quindi suscettibili di essere applicate alle regioni a statuto speciale, come è il caso della Sardegna. La Corte prosegue la sua disanima sugli usi civici, affermando in quel momento che la trasformazione del demanio in allodio può essere ottenuto con gli istituti della legittimazione e dell’alienazione. La Corte però evidenzia che l’istituto del mutamento di destinazione d’uso, che è da considerarsi temporaneo, nel rispetto dell’art. 41 del r.d. 332/1928, è più adatto al particolare regime di indisponibilità. Per quello che riguarda la sclassificazione dei beni di uso civico, l’art.4, commi 24,25,26,27 della legge reg. sarda 11 aprile 2016 n. 5 provvedeva alla sclassificazione dei beni di uso civico, sottraendoli al relativo regime.
Tali disposizioni secondo la Corte Costituzionale contrastano con l’art. 117, secondo comma, lettera s) tutela dell’ambiente, ecosistema e beni culturali Cost. e con gli artt. 135, 142 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, che prevedono l’elaborazione congiunta tra Stato e regione del piano paesaggistico e dispongono che esso comprenda anche «le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici». Il comma 27 dell’art. 4 della legge reg. Sardegna n. 5 del 2016, nel prescrivere che le cessazioni degli usi civici «hanno efficacia dalla data degli atti o provvedimenti ovvero, se precedenti, dalle date indicate negli atti o provvedimenti dalla data in cui è venuta meno la destinazione funzionale degli usi civici», viene concettualmente a collidere con il principio di imprescrittibilità del bene d’uso civico, secondo quanto precedentemente argomentato. Secondo la Corte Costituzionale, le norme censurate sono accomunate da un medesimo errore concettuale di impostazione. Esso consiste nel concepire la sclassificazione dei beni d’uso civico alla stregua del mutamento di destinazione degli stessi che persegue finalità diverse da quelle originarie ma parimenti caratterizzate dalla permanenza dell’interesse generale alla loro nuova destinazione. Al contrario, la sclassificazione – in quanto finalizzata all’alienazione ed alla legittimazione dei beni civici – non costituisce una scelta pianificatoria del legislatore regionale, bensì un istituto condizionato dalla preesistenza degli indefettibili requisiti di legge in presenza dei quali è possibile l’estinzione della natura pubblica del bene e il suo conseguente assoggettamento ad un pieno regime di diritto privato. Eventi, questi ultimi, che precludono, in radice, la permanenza della destinazione ambientale e – quindi – anche la possibilità della copianificazione. La Corte Costituzionale richiama inoltre il contrasto delle disposizioni regionali citate rispetto all’art.118 Cost. per il mancato rispetto del principio di leale collaborazione, stante la «connessione indissolubile tra materie di diversa attribuzione», e perché il legislatore regionale avrebbe proceduto con modalità unilaterali preclusive della considerazione degli interessi sottesi alla competenza legislativa di cui lo Stato è titolare(7).
4. La sentenza della Corte Costituzionale n.113 del 31.05.2018
La sentenza della Corte Costituzionale n.133 del 31.05.2018, relatore ***********, dichiara l’ illegittimità costituzionale dell’art. 8 della legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme transitorie), come modificato dall’art. 8 della legge della Regione Lazio 27 gennaio 2005, n. 6, recante «Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico dei terreni di uso civico e relative norme transitorie) e successive modifiche ed alla legge regionale 6 agosto 1999, n. 14 (Organizzazione delle funzioni a livello regionale e locale per la realizzazione del decentramento amministrativo) e successive modifiche». Con ordinanza del 3 ottobre 2017, il Commissario per la liquidazione degli usi civici per le Regioni Lazio, Umbria e Toscana ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 9, 117, secondo comma, lettere l) e s), e 118 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 8 della legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1, che disciplinava nel dettaglio le alienazioni, che erano già previste dall’articolo 39 del r.d. 332/1928 (4). L’articolo 8 della legge Regione Lazio n.1 del 1986, oggetto di declaratoria di illegittimità costituzionale, consta di 18 commi, e per la disciplina di dettaglio che veniva usata per l’istituto delle alienazioni aveva nel tempo creato delle procedure gestite dalla Regione Lazio e dai Comuni. Posto che l’art.8 della Legge 1/86 della Regione Lazio è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo, cosa dovrebbero fare attualmente la Regione Lazio stessa e le altre Regioni che hanno legiferato sulle alienazioni di uso civico prima della sentenza Corte Cost n.113 del 2018? “La Corte stessa ha affermato più volte che l’articolo 136 della Costituzione ha per destinatario non solo “chi è chiamato ad applicare la legge”, ma “anche il legislatore”: al quale rimane precluso il disporre “che fatti, atti e situazioni siano valutati come se la dichiarazione di illegittimità costituzionale non fosse intervenuta” (8).
Pertanto non solo la Regione Lazio, ma anche le altre leggi regionali che hanno disposizioni simili a quelle dichiarate incostituzionali con la sentenza in commento, devono modificare la loro legislazione in materia, secondo le indicazioni della Corte Costituzionale stratificate nelle precedenti sentenze. La Corte Costituzionale ha anche però costantemente affermato che disposizioni impugnate e annullate possano essere ripresentate, purché la rinnovazione risulti effettuata in un diverso contesto normativo, tale da porre rimedio al vizio dapprima censura (9) . Ma all’esito dell’esame della sentenza che stiamo svolgendo, non sembrerebbe che la sentenza 113-2018 possa lasciare margini che possano giustificare la dizione di “diverso contesto normativo”, indicato dalla Corte.
Per quello che riguarda le censure della sentenza, in primo luogo la legge regionale impugnata contrasterebbe con l’art. 11 della legge n. 1766 del 1927 e con l’art. 42 del r.d. n. 332 del 1928 , i quali richiedono che le limitazioni o la liquidazione dei diritti di uso civico siano precedute dall’assegnazione dei suoli alla categoria sub lettera a (terreni convenientemente utilizzati come bosco o come pascolo permanente) del medesimo art. 11. In secondo luogo, la sentenza 113-2018, nel primo considerato in diritto afferma che la sdemanializzazione dei beni collettivi deriverebbe direttamente dalla legge regionale denunciata mentre, sotto il profilo civilistico, la materia degli usi civici sarebbe disciplinata (in regime di specialità rispetto al codice civile) da norme statali. La Regione Lazio inoltre avrebbe poi operato detta sclassificazione in contrasto anche con il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., in quanto consentirebbe «all’autore di un illecito (nella maggioranza dei casi di rilievo penale) di divenire proprietario del bene che ha manomesso con pari danno per la collettività». Al contrario, il principio civilistico dell’accessione sarebbe rinvenibile nell’art. 934 del codice civile, ai sensi del quale qualsiasi costruzione od opera esistente sopra o sotto il suolo appartiene al proprietario di questo. L’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), stabilirebbe, a sua volta, che nel caso di illeciti edilizi, qualora il proprietario non adempia all’ordine di demolizione, si determini l’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune del bene e dell’area di sedime, nonché di quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive. Secondo la norma impugnata, il trasgressore che ha eseguito l’opera su beni gravati da uso civico e sottoposti a vincolo ambientale sarebbe, al contrario, “premiato”, consentendogli l’acquisizione a prezzi modici dell’area di sedime, in contrasto con le previsioni della normativa statale, configurandosi così una ipotesi di “accessione invertita”. Verrebbe quindi configurata un’ipotesi in cui un atto illecito (spesso costituente reato) produrrebbe la trasformazione del demanio in allodio. Ancora nella sentenza si dice che: “l’art. 8 della legge regionale in esame contrasta con l’art. 3 Cost. anche per quanto concerne: a) le procedure di asta pubblica «se [i terreni sono] divenuti edificabili»; b) la «legittima realizzazione» o il previo condono di cui al comma 2 del menzionato art. 8; c) le «successioni nel possesso» del bene d’uso civico; d) la prelazione per i «detentori di aree civiche» di cui al comma 3. Si tratta di poteri intrinsecamente contraddittori, perché tutti in contrasto con il presupposto indefettibile della previa “sclassificazione”. Tale presupposto – come da costante orientamento di questa Corte e della Corte di cassazione – può concretarsi solo nelle fattispecie legali tipiche, nel cui ambito procedimentale è oggi ricompreso anche il concerto tra la Regione e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (ex multis, sentenza n. 210 del 2014). Ciò comporta, con riguardo alle evocate fattispecie, che senza la previa sclassificazione nelle forme di legge: a) non possono essere alienati beni civici attraverso aste pubbliche; b) non possono essere configurati «legittima realizzazione» o condoni; c) non sono rilevanti «successioni nel possesso»; d) non sono ipotizzabili prelazioni per i «detentori di aree civiche».”. In terzo luogo si richiama la competenza dello Stato in relazione all’art.142 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, che dichiara – alla lettera h) – di interesse paesaggistico, tra le altre, «le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici». In tal senso il Giudice rimettente ha prospettato il mancato rispetto dell’art.118 della Costituzione, per il mancato rispetto del principio della leale collaborazione. Infine la materia di competenza concorrente «agricoltura e foreste», di cui al previgente art. 117 Cost. del quale costituiva attuazione l’art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977 non potrebbe ricomprendere la disciplina della titolarità e dell’esercizio di diritti dominicali sulle terre, siano esse di pertinenza pubblica, collettiva o privata. In questo caso quindi si tratterebbe di una competenza esclusiva dello Stato, per la materia dell’ordinamento civile(10) . Nel secondo considerato in diritto la sentenza cita la legge 20 novembre 2017, n. 168, recante Norme in materia di domini collettivi.
La legge citata ha ribadito, ancor più enfatizzandoli, i capisaldi della tutela dei beni civici fondati sui principi di indisponibilità, imprescrittibilità e inusucapibilità, per cui la stessa legge non ha modificato il procedimento di sclassificazione contemplato dalla legge del secolo scorso. È utile avere una rassegna delle leggi regionali che hanno legiferato sulle alienazioni degli usi civici, a partire dalla legge della Regione Lazio, visto che per quanto già indicato sopra sarà necessario adeguare le leggi regionali difformi al dettato costituzionale. Si rinvia pertanto all’appendice sulle leggi regionali interessate.
5.La sentenza della Corte Costituzionale n.178 del 26 luglio 2018
La sentenza della Corte Costituzionale n.178 del 26.08.2018, relatore ***********, dichiara l’ illegittimità costituzionale degli artt. 13, comma 1, 29, comma 1, lettera a), 37, 38 e 39 della legge della Regione autonoma della Sardegna 3 luglio 2017, n. 11 (Disposizioni urgenti in materia urbanistica ed edilizia. Modifiche alla legge regionale n. 23 del 1985, alla legge regionale n. 45 del 1989, alla legge regionale n. 8 del 2015, alla legge regionale n. 28 del 1998, alla legge regionale n. 9 del 2006, alla legge regionale n. 22 del 1984 e alla legge regionale n. 12 del 1994). La sentenza afferma nel primo considerato in diritto che: “L’art. 13, comma 1 della legge reg. Sardegna n. 11 del 2017 che aggiunge le lettere i-bis e i-ter al comma 2 dell’art. 10-bis della legge della Regione autonoma della Sardegna 22 dicembre 1989, n. 45 (Norme per l’uso e la tutela del territorio regionale) ? esclude dal vincolo di integrale conservazione dei singoli caratteri naturalistici, storico-morfologici e dei rispettivi insiemi «gli interventi relativi alla realizzazione di parcheggi che non determinino alterazione permanente e irreversibile dello stato dei luoghi e le strutture di facile rimozione a servizio della balneazione e della ristorazione, preparazione e somministrazione di bevande e alimenti, e finalizzate all’esercizio di attività sportive, ludico-ricreative direttamente connesse all’uso del mare e delle acque interne»; nonché «le infrastrutture puntuali di facile rimozione a servizio delle strutture di interesse turistico-ricreativo dedicate alla nautica».
Prosegue quindi affermando che : “Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la menzionata disposizione sarebbe lesiva dell’art.117, secondo comma, lettera s), Cost., che riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali», in quanto interverrebbe unilateralmente e non con la pianificazione condivisa prevista, per i beni vincolati, dagli artt. 135 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, che costituiscono norme di grande riforma economica-sociale vincolanti anche le Regioni ad autonomia speciale.”. Sempre nel primo considerato in diritto la sentenza afferma: “Anche l’art. 29, comma 1, lettera a), della medesima legge reg. Sardegna n. 11 del 2017 – che modifica l’art. 38 della legge Regione autonoma della Sardegna 23 aprile 2015, n. 8 (Norme per la semplificazione e il riordino di disposizioni in materia urbanistica ed edilizia e per il miglioramento del patrimonio edilizio) – il quale prevede il trasferimento del patrimonio edilizio esistente mediante interventi di demolizione e ricostruzione con differente localizzazione degli edifici ricadenti «all’interno delle zone urbanistiche omogenee E ed H ed interne al perimetro dei beni paesaggistici di cui all’articolo 142, comma 1, lettere a), b), c), ed i)» del decreto legislativo n. 42 del 2004, sarebbe lesivo degli stessi parametri per analoghe ragioni.”. Infine sono inoltre impugnati gli artt. 37, 38 e 39 della legge reg. Sardegna n. 11 del 2017, che modificano, rispettivamente, gli artt. 18 e 18-ter della legge Regione autonoma della Sardegna 14 marzo 1994, n. 12 (Norme in materia di usi civici.
Modifica della legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1, concernente l’organizzazione amministrativa della Regione sarda), e vi aggiungono l’art. 18- quater, poiché subordinano il decreto di autorizzazione alla alienazione, alla permuta o alla sdemanializzazione dei terreni civici ad un accordo che riconosca l’assenza di valori paesaggistici determinati dall’uso civico. Secondo il ricorrente, essi lederebbero l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali», e l’art. 3, primo comma, lettera n), dello statuto speciale, in relazione all’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, in quanto vincolerebbero il potere dell’amministrazione statale di valutazione degli aspetti paesaggistici delle aree coperte da usi civici, per le quali la stessa norma prevede che i Consigli comunali richiedono la sclassificazione. La sentenza inoltre ribadisce che «la conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all’articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato [e che ] le disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio si impongono al rispetto del legislatore della Regione autonoma della Sardegna, anche in considerazione della loro natura di norme di grande riforma economico-sociale e dei limiti posti dallo stesso statuto sardo alla potestà legislativa regionale, come già affermato con le sentenze n. 210 del 2014 e n. 51 del 2006, e da ultimo con la sentenza n. 103 del 2017.
Nel quinto considerato in diritto si richiama la sentenza 113-2018, sopra illustrata, affermando che: “ le disposizioni previste dagli artt. 37, 38 e 39 della legge reg. Sardegna n. 11 del 2017, oltre che emanate unilateralmente, riguardano una competenza che non appartiene, e non è mai appartenuta, alla Regione autonoma della Sardegna, poiché «nell’intero arco temporale di vigenza del Titolo V, Parte II, della Costituzione – sia nella versione antecedente alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), sia in quella successiva – e, quindi, neppure a seguito dei d.P.R. n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977 […], il regime civilistico dei beni civici non è mai passato nella sfera di competenza delle Regioni. Infatti, la materia “agricoltura e foreste” di cui al previgente art. 117 Cost., che giustificava il trasferimento delle funzioni alle Regioni e l’inserimento degli usi civici nei relativi statuti, mai avrebbe potuto comprendere la disciplina della titolarità e dell’esercizio di diritti dominicali sulle terre civiche”. Pertanto, nella interpretazione della sentenza che qui si illustra, “La competenza regionale nella materia degli usi civici deve essere intesa come legittimazione a promuovere, ove ne ricorrano i presupposti, i procedimenti amministrativi finalizzati alle ipotesi tipiche di sclassificazione previste dalla legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l’art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall’art. 2 del R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751) e dal relativo regolamento di attuazione (Regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332 recante «Approvazione del regolamento per la esecuzione della legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici del Regno»), nonché quelli inerenti al mutamento di destinazione. Le disposizioni in esame risultano, dunque, in contrasto con la legge n. 1766 del 1927 e con il r.d. n.332 del 1928 che la attua, in quanto regolano la disciplina di istituti di natura civilistica comportanti il regime dei beni da sottrarre al vincolo paesistico-ambientale.”.
(1)Per un primo commento sulla legge 168/2017, si rinvia a: ***********, Gli assetti fondiari collettivi nell’ordinamento repubblicano: dalla liquidazione alla valorizzazione?, in www.asuctrentine.it/content/download/2936/32432/…/Matteo%20Cosulich%20AFC
(2)Per un’ampia ricostruzione della materia usi civici con l’ottica del costituzionalista si rinvia a: ***********, Tutela e rilevanza costituzionale dei diritti di uso civico, ********************, Torino, 2012
(3)Art. 11. I terreni assegnati ai Comuni o alle frazioni in esecuzione di leggi precedenti relative alla liquidazione dei diritti di cui all’art. 1, e quelli che perverranno ad essi in applicazione della presente legge, nonché gli altri posseduti da Comuni o frazioni di Comuni, università, ed altre associazioni agrarie comunque denominate, sui quali si esercitano usi civici, saranno distinti in due categorie: a) terreni convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo permanente; b) terreni convenientemente utilizzabili per la coltura agraria.
(4)Art.42. 1.Dopo che sarà stato approvato il piano di massima per la destinazione delle terre o si sarà provveduto ai sensi dell’art. 37 del presente regolamento, il Commissario regionale emanerà un decreto nel quale indicherà gli usi civici accertati sulle terre assegnate alla categoria a), di cui all’art. 11 della legge. 2. Il decreto sarà comunicato al Comune od all’Associazione agraria a cui appartengono le terre, e indi affisso all’albo pretorio per 30 giorni consecutivi. 3. Nel termine suddetto potranno essere presentate opposizioni al Commissario dal Comune, dall’Associazione e dai cittadini interessati nella forma stabilita dall’art. 16 del presente regolamento. 4.Il Commissario, se non sieno state proposte opposizioni o dopo che queste sieno state risolute a norma di legge, comunicherà il decreto al Prefetto ed all’autorità forestale della Provincia.
(5)Sul principio di ragionevolezza nella giurisprudenza della Corte Costituzionale si segnala ***********, I principi di ragionevolezza e proporzionalità nelle giurisprudenza costituzionale italiana, in: www.cortecostituzionale.it/documenti/convegni_seminari/RI_Cartabia_Roma2013.pdf; Molto utile anche: A. CERRI, Ragionevolezza delle leggi, in www.treccani.it/enciclopedia/ragionevolezza-delle-leggi_%28Diritto-on-line%29/.
(6)Art.41. Potranno i Comuni e le Associazioni agrarie richiedere, ed il Ministro dell’economia consentire, che a tutte o parte delle terre sia data una diversa destinazione, quando essa rappresenti un reale beneficio per la generalità degli abitanti, quali la istituzione di campi sperimentali, vivai e simili. In tal caso il decreto di autorizzazione conterrà la clausola del ritorno delle terre, in quanto possibile, all’antica destinazione quando venisse a cessare lo scopo per il quale l’autorizzazione era stata accordata. Qualora non sia possibile ridare a queste terre l’antica destinazione, il Ministro per l’economia nazionale (ora Ministero dell’agricoltura e foreste) potrà stabilire la nuova destinazione delle terre medesime.
(7)Sul principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni, ex multis: A. POGGI: Corte Costituzionale e principio di “lealtà” nella collaborazione tra Stato e Regioni per l’esercizio delle funzioni, in ************** n.19/2017, ivi ampia bibliografia.
(8)L. MAZZAROLLI, **********, **********************, *********************, Torino, 2018, pag.788, con riferimento alle sentenza Corte Cost. 6 luglio 1966, n.88 ed alla sent.28 luglio 1988, n.922.
(9)L. MAZZAROLLI, *********, **********************, cit., pag.789.
(10) Sulla materia “Ordinamento civile” e diritto privato regionale, cfr: *********, **************, volume I, Milano, ***************, 2009, pag.99-100: “Un limite specifico alla potestà legislativa delle regioni (certamente non intaccato, ma semmai rafforzato , dalla riforma costituzionale del 2001) riguarda la disciplina dei rapporti intersoggettivi di natura privata sicuramente sottratti alla autonomia dei singoli contesti normativi regionali, proprio in funzione dell’esigenza, connessa al principio costituzionale di uguaglianza, di garantire l’uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti tra privati (sentt.154/1972; 441/1994; 408/1995; 326/1998; ord.243/2000). Questo principio, proprio a ragione delle motivazione che lo giustificano, non viene sovvertito da capovolgimento di prospettiva attuato dal nuovo testo dell’art.117, perché l’elenco contenuto nel comma 2 attiene ad oggetti specifici e non ha invece incidenza su di un criterio generale di eguaglianza suscettibile di intaccare un ambito di rapporti intersubiettivi ad oggetto indefinito. Né può ritenersi che l’accentuazione della potestà legislativa regionale comporti in definitiva la frantumazione del generale principio di eguaglianza di cui all’art.3 in una molteplicità di fattispecie differenziate, ciascuna operante all’interno di una regione. Si deve all’opposto osservare che il nuovo testo dell’art.117 consente di superare in radice sia le oscillazioni della Corte Costituzionale, che ha talora riconosciuto legittimi interventi legislativi regionali in materia privatistica ( cfr. a titolo del tutto esemplificativo , sentt. 6/1968; 391/1989; 51/1990;35/1992), sia quella posizione dottrinale che, sul presupposto di una non facile determinazione per “materia” dell’ambito dei rapporti di diritto privato escludeva di poter a priori determinare l’oggetto proprio di una simile (implicita) riserva alla legislazione dello Stato. Il comma 2 dell’art.117 novellato, infatti indica fra gli oggetti di legislazione esclusiva dello Stato l’”ordinamento civile alla lett.l).” Inoltre: ***********, **********, **********, Lineamenti di diritto regionale, Milano, ***************, 2009, pag. 17: “La materia della giurisdizione e dell’ordinamento civile e penale , di cui all’art.117, secondo comma lett.l), rimane dunque di esclusiva competenza dello Stato.”.
Appendice: stralci delle norme sulle alienazioni contenuti nelle leggi regionali sugli usi civici
Legge Regionale Lazio 3 gennaio 1986, n.1
Art. 8 (dichiarazione di illegittimità costituzionale sent.113-2018)
collettiva di uso civico edificati o edificabili)
Legge Regionale Abruzzo 3 marzo 1988, n.25
Art. 6 Mutamenti di destinazione e alienazione delle terre civiche.
1. Le istanze per i mutamenti di destinazione e per l’autorizzazione all’alienazione di terre civiche, ai sensi dell’art. 12 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 e dell’art. 41 del relativo regolamento, sono affisse per trenta giorni all’Albo del Comune o dei Comuni interessati. Tutti i cittadini possono prenderne visione e presentare al Comune le proprie osservazioni entro i successivi trenta giorni.
2. Le istanze sono inviate entro il termine di affissione, a cura del Comune, alle associazioni di categoria maggiormente rappresentative operanti nel settore agricolo tramite le loro organizzazioni provinciali, in modo che esse possano esprimere un parere entro venti giorni dall’invio. Trascorso tale termine si prescinde dal parere .
3. Trascorsi i termini di cui ai precedenti commi il Comune, con deliberazione consiliare, esprime il suo definitivo avviso sulle istanze di cui al precedente primo comma. Tale deliberazione, unitamente alle osservazioni e ai pareri espressi in merito alle istanze, viene inviata alla Giunta regionale, tramite il Servizio di cui al precedente art. 4. La Giunta regionale, previa istruttoria da parte di tale servizio provvede sulle istanze con deliberazione espressamente motivata, anche in riferimento alla norma di cui all’art. 41 del Regolamento approvato con R.D. 26 febbraio 1928 n. 332 .
4. L’alienazione di terre civiche potrà essere autorizzata solo nel caso in cui sia impossibile realizzare i fini per cui è richiesta con il mutamento di destinazione dei beni. L’autorizzazione all’alienazione contiene la clausola di retrocessione delle terre all’alienante ove non siano realizzate le finalità per le quali l’alienazione è stata autorizzata nel termine previsto nell’atto stesso, nonché il diritto di prelazione in favore dell’ente alienante. Tali clausole sono inserite nel contratto di compravendita anche ai fini della trascrizione. In caso di riacquisto dei beni da parte della comunità, per effetto della prelazione ovvero della retrocessione, i beni stessi torneranno all’anteriore regime giuridico.
5. Il prezzo per l’alienazione di terre civiche sarà stabilito secondo il valore venale delle singole porzioni da alienarsi.
6. I corrispettivi comunque derivanti da concessione o alienazione di terre Civiche sono destinati alla realizzazione di opere o servizi pubblici, alla manutenzione e gestione delle opere pubbliche, alla redazione di strumenti di pianificazione territoriale ed all’incremento e sviluppo socio-economico del Demanio Civico ivi compreso le spese per le verifiche demaniali di cui al precedente art. 3. Qualora non fosse possibile effettuare il reinvestimento dei corrispettivi, i proventi devono essere investiti in Titoli di Stato o depositati su un conto corrente bancario con il vincolo a favore della Regione Abruzzo.
7. In ogni caso prima dell’utilizzazione delle somme il Comune è tenuto a richiedere apposito nulla-osta alla Giunta regionale – Settore Agricoltura Foreste e Alimentazione – Servizio Bonifica Economia Montana e Foreste.
7-bis. Tutti gli atti effettuati dopo l’entrata in vigore della presente legge ai sensi dell’art. 12 della legge n. 1766/1927, dell’art. 6 della L.R. n. 25/1988 e della L.R. n. 68/1999 beneficiano delle esenzioni previste dall’art. 2 della legge n. 692/1981.
8. Il mutamento di destinazione e l’alienazione di terre civiche possono essere autorizzati, oltre che nell’ambito delle finalità agroforestali richiamate dall’art. 41 del Regolamento approvato con R.D. 26 febbraio 1928, n. 332, per finalità pubbliche o di interesse pubblico, tenendo conto anche delle previsioni dei piani paesistici o di assetto del territorio vigenti acquisendo prima della stipula dell’atto negoziale il parere di cui all’art. i lett. h) della legge n. 431 del 1985 .
Legge Regionale Basilicata 12 settembre 2000, n.77
Art. 5 Usi civici e vincolo paesistico e strumenti urbanistici
1. Le terre civiche sono soggette al vincolo paesistico della legge 8 agosto 1985, n. 431 così come modificato dal Decreto Legislativo n. 490 del 29 ottobre 1999.
4. Le alienazioni o i mutamenti di destinazione dei terreni di uso civico realizzati in assenza dell’autorizzazione di cui all’art. 12 della legge fondamentale n. 1766/1927 e di atti di trasferimento immobiliare, su parere tecnico favorevole del Comune, possono ottenere l’autorizzazione in sanatoria, prevista dal predetto articolo 12, fatto salvo il conseguimento della sanatoria edilizia di cui alla legge n. 47/85 e sue successive modificazioni ed integrazioni, a condizione che si versi al Comune, il valore dell’area stimata all’attualità. A detta sanatoria sono ammissibili anche le aree annesse ai fabbricati, nella misura massima di tre volte la superficie edificata. Solo per motivi di riordino del demanio civico tale superficie può essere aumentata. Con criteri univoci per singoli ambiti territoriali, il perito o il Comune può proporre alla Regione riduzioni del prezzo, fino a un terzo del valore di stima, quando il procedimento è dichiarato d’interesse pubblico e quando riguarda prime case, edifici artigianali o commerciali a conduzione familiare.
5. La Giunta Regionale, su richiesta, promossa anche dagli aventi causa, formulata con atto deliberativo motivato del Comune interessato, può disporre la sdemanializzazione, di terreni di uso civico che hanno irreversibilmente perduto la conformazione fisica e/o la destinazione funzionale di terreni agrari, boschivi e adibito a pascolo, per effetto di occupazioni abusive o di utilizzazione impropria ormai consolidata.
5 bis. Gli abusivi possessi di beni civici ricadenti in zona agricola di durata ultradecennale, maturati alla data di entrata in vigore della presente legge, sono legittimati in presenza dei requisiti previsti dall’art. 9 della legge 16.6.1927 n. 1766 e secondo le procedure di cui alla presente legge. Per gli abusivi possessi di beni civici, di durata ultradecennale maturati, alla data di entrata in vigore della presente legge, di terreni edificabili, la Regione può autorizzare l’Ente titolare a rilasciare la concessione ad edificare in favore degli utenti con diritto perpetuo di superficie relativamente all’area di sedime del fabbricato, e con concessione agli utenti per una durata di 99 anni della parte di terreno residuale. Il canone di concessione verrà determinato dal Comune in sede di convenzione. Tale beneficio si applica alle terre già sottratte al godimento collettivo.
6. Per l’autorizzazione regionale nell’alienazione di terre civiche dichiarate edificabili dallo strumento urbanistico, l’assegnazione a categoria di cui all’art. 11 della Legge n. 1766/27 viene effettuata contestualmente all’atto di autorizzazione.
Legge Regionale Calabria 21 agosto 2007, n.18
Art. 24 (Cessazione dei diritti di uso civico – declassificazione – alienazione)
Legge Regionale Campania 17 marzo 1981, n.11
1. Le istanze per l’autorizzazione dell’alienazione restano disciplinate dagli articoli 12 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 e 39 del relativo regolamento approvato con R.D. 26 febbraio 1928, n. 332.
2. L’alienazione potrà essere consentita per terreni che hanno perso l’originaria destinazione agro – silvo – pastorale quali, ad esempio, i suoli edificatori utilizzati per insediamenti residenziali o produttivi.
3.Il mutamento di destinazione potrà verificarsi nell’ipotesi prevista dall’ultimo comma dell’articolo 2, nonché per la concessione di terre non rientranti nei programmi di cui allo stesso articolo, a cooperative di coltivatori.
Legge Regionale Friuli Venezia Giulia 23 luglio 2009, n.12
45. Il Commissario e il Commissario aggiunto di cui all’articolo 1 della legge regionale 63/1988, e successive modifiche, esercitano le funzioni amministrative loro attribuite ai sensi dello stesso articolo sino alla assunzione delle funzioni da parte dei nuovi Commissari, salva diversa determinazione dell’Amministrazione regionale.
46. L’Amministrazione regionale, ai sensi della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del regio decreto 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel Regno, del regio decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l’articolo 26 del regio decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del regio decreto 16 maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall’articolo 2 del regio decreto legge 22 maggio 1924, n. 751), autorizza sui terreni gravati da usi civici operazioni immobiliari. Le somme derivanti da tali attività, escluse quelle con destinazione vincolata da vigenti normative, sono destinate prioritariamente a opere di carattere permanente di interesse generale della collettività, nonché possono essere destinate alla ricognizione delle aree gravate da usi civici.
47. L’Amministrazione regionale è autorizzata a concedere ai piccoli Comuni qualificati tali dall’articolo 7 della legge regionale 1/2006, ove esiste l’accertamento di cui alla legge 1766/1927, contributi nella misura massima di 10.000 euro per la ricognizione delle aree gravate da usi civici. Le domande sono presentate entro il 31 ottobre 2009 alla Direzione centrale competente in materia di usi civici corredate di un preventivo di spesa. L’erogazione della somma concessa è effettuata con procedura automatica ai sensi dell’articolo 35 della legge regionale 20 marzo 2000, n. 7 (Testo unico delle norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso), per il settanta per cento contestualmente alla concessione del contributo e per la restante quota alla presentazione della rendicontazione delle spese effettivamente sostenute.
Legge Regionale Liguria 2 luglio 2002, n.27
Art. 4 Autorizzazione all’alienazione e al mutamento di destinazione.
1. Per l’alienazione o il mutamento di destinazione delle terre di uso civico, il Comune, acquisito il parere dei comitati frazionali se costituiti, o il Comitato per l’amministrazione separata dei beni di uso civico, richiede l’autorizzazione alla Regione ai sensi dell’articolo 12 della legge n. 1766/1927 e degli articoli 39 e 41 del regio decreto 26 febbraio 1928 n. 332 (approvazione del regolamento per la esecuzione della legge 16 giugno 1927 n. 1766 sul riordinamento degli usi civici del Regno).
2. La Giunta regionale autorizza il mutamento di destinazione e l’alienazione di terre di uso civico ai sensi dell’articolo 41 del R. D. n. 332/1928, ovvero per altre finalità di interesse pubblico adeguatamente motivate dalla Amministrazione Comunale con atto deliberativo.
3. Nel caso di alienazione del terreno il valore dello stesso viene accertato tramite perizia asseverata rilasciata dall’Ufficio Tecnico Comunale, ovvero tramite perizia asseverata predisposta da professionista incaricato dal Comune ovvero da altro soggetto pubblico appositamente individuato; la Regione prende atto nel proprio provvedimento del valore di stima del bene di uso civico così stabilito.
4. L’autorizzazione regionale all’alienazione contiene la clausola di retrocessione delle terre all’alienante nel caso in cui non si siano realizzate le finalità per le quali l’alienazione è stata autorizzata nel termine previsto nell’atto stesso, nonché il diritto di prelazione in favore dell’alienante in caso di successive alienazioni. Tali clausole sono inserite nel contratto di compravendita anche ai fini della trascrizione. In caso di riacquisto dei beni da parte dell’Ente originario per effetto della retrocessione o dell’esercizio del diritto di prelazione, i beni stessi tornano al regime giuridico originario.
5.Le somme introitate dal Comune o dall’Amministrazione separata dei beni di uso civico, a seguito delle alienazioni e dei mutamenti di destinazione di terre di uso civico, sono destinate alla realizzazione di opere pubbliche d’interesse della collettività.
Legge Regionale Lombardia 5 dicembre 2008, n.31
Art. 167 (Alienazioni e mutamenti di destinazione)
1. Sino all’entrata in vigore di organiche disposizioni regionali in materia di usi civici, per le alienazioni e le modifiche di destinazione dei beni d’uso civico di cui all’articolo 12 della legge 1766/1927 si applicano le disposizioni dei commi 2 e 3.
2. Le alienazioni o i mutamenti di destinazione sono autorizzati a condizione che gli strumenti urbanistici generali prevedano diversa destinazione dei beni stessi ovvero in connessione ad opere ed interventi di pubblica utilità.
3. Per gli adempimenti istruttori relativi ai procedimenti in corso la Regione può avvalersi degli uffici della provincia di Sondrio per il relativo territorio o di comunità montane, previe intese con le amministrazioni interessate; la Regione può altresì conferire incarichi professionali a esperti di comprovata competenza in materie agrarie, forestali, catastali e storico-giuridiche.
Legge Regionale Molise 22 luglio 2002 n 14
Art. 3 -Alienazione e mutamento di destinazione
1. Le istanze per i mutamenti di destinazione e per l’autorizzazione all’alienazione di terre civiche, ai sensi dell’articolo 12 della legge n. 1766/1927 e dell’articolo 41 del relativo R.D. n. 332/1928, sono affisse per 15 giorni all’albo del Comune o dei Comuni interessati. Tutti i cittadini possono prenderne visione e presentare al Comune le proprie osservazioni entro i successivi 30 giorni.
2. Trascorso il termine di cui al precedente comma il Comune si esprime definitivamente sulle istanze di cui al comma 1. La deliberazione comunale, unitamente alle osservazioni espresse in merito alle istanze, viene inviata alla Regione. La Giunta regionale, previa istruttoria da parte della competente struttura, provvede al rilascio di autorizzazione, anche in riferimento alla norma di cui all’articolo 41 del regolamento approvato con R.D. 26 febbraio 1928, n. 332.
3. L’alienazione di terre civiche può essere autorizzata solo nel caso in cui sia impossibile realizzare i fini per cui è stato richiesto il mutamento di destinazione. L’autorizzazione all’alienazione contiene la clausola di retrocessione delle terre civiche all’alienante qualora non siano realizzate le finalità per le quali l’alienazione è stata autorizzata nel termine previsto dall’atto stesso, nonché il diritto di prelazione in favore dell’Ente alienante. Tali clausole sono inserite nel contratto di compravendita anche ai fini della trascrizione. In caso di riacquisto dei beni da parte della comunità, per effetto della prelazione ovvero della retrocessione, i beni stessi torneranno al regime giuridico originario.
4. Il mutamento di destinazione e l’alienazione di terre civiche possono essere autorizzati, oltre che nell’ambito delle finalità agro-forestali richiamate dall’articolo 41 del regolamento approvato con R.D. 26 febbraio 1928, n. 332 per finalità pubbliche o di interesse pubblico, anche ove si configuri necessaria l’utilizzazione prevista acquisendo, prima della stipula dell’atto negoziale, il parere occorrente per effetto dell’articolo 146, lett. h), del decreto legislativo n. 490/1999. Sono consentite utilizzazioni con finalità turistiche.
1. La determinazione dei valori dei suoli secondo i procedimenti ed i parametri indicati nel presente articolo è effettuata dai competenti uffici tecnici comunali o dell’amministrazione separata dei beni di uso civico, ove esistente, tenendo conto delle peculiarità che possono obiettivamente determinare il valore medesimo in modo tale che questo corrisponda all’effettivo valore del bene. Tale determinazione deve far parte, necessariamente, della documentazione da rimettere alla Regione perché la stessa possa decidere in merito al rilascio dell’autorizzazione.
2. Per le concessioni in godimento temporaneo, per le costituzioni di servitù, per la legittimazione di suoli gravati da uso civico aventi natura agricola, la base di riferimento per la determinazione del valore dei suoli è quella più recente fissata dalla Regione ai sensi dell’art. 16 della legge n.865/1971 ed i cui valori agricoli medi (VAM) sono annualmente pubblicati sul Bollettino Ufficiale della Regione, distinti per regione agraria.
3. Nel caso in cui il VAM per la qualità colturale interessata non risulti determinato per la regione agraria nella quale è inserito il Comune ove sono ubicati i suoli, si ricorre, in via analogica, al valore indicato per la regione agraria le cui caratteristiche geo-agronomiche più si avvicinano a quelle della zona di appartenenza.
4. Relativamente ai beni oggetto di edificazione, o che abbiano irreversibilmente perduto la conformazione fisica e la destinazione agraria, boschiva o pascoliva, il valore dei suoli ai fini della regolarizzazione è determinato prendendo a base i valori indicati nell’Osservatorio immobiliare del Ministero delle Finanze, riferito a ciascun Comune e per la zona edificatoria cui il suolo può essere ascritto o analogicamente assimilato. Qualora i valori predetti non fossero disponibili, l’Ufficio tecnico comunale, o dell’amministrazione separata, fa riferimento agli atti notarili stipulati nell’ultimo triennio. Sono ammessi i seguenti criteri di riduzione:
a) in caso di edificazione o di utilizzazione precedente all’approvazione dello strumento urbanistico vigente, per cui l’incremento di valore è in parte attribuibile all’avvenuta utilizzazione, i valori di riferimento sono ridotti del 30%;
b) in caso di edificazione già avvenuta, ovvero di edificazione prevista, con destinazione a prima abitazione del soggetto interessato, i valori di riferimento sono ridotti del 40%;
c) in caso di edificazione già avvenuta, ovvero di edificazione finalizzata all’insediamento di attività produttive, i valori di riferimento sono ridotti del 50%;
d) nel caso di concorrenza di fattispecie ricomprese nelle ipotesi di cui alle lettere a), b), c), la riduzione del valore è cumulabile ma non supera, in ogni caso, il limite del 50%;
e) i residenti hanno diritto ad una ulteriore riduzione del 20% del valore così determinato ai sensi della lettera d).
5. Il controvalore del bene viene versato in unica soluzione al momento della stipula del relativo atto di alienazione, ovvero , se motivatamente richiesto dall’interessato ed assentito dall’Amministrazione comunale o frazionale, può essere versato con rateazione di durata decennale, in rate annuali anticipate, maggiorate degli interessi al saggio legale. In tal caso, al momento della stipula dell’atto di trasferimento viene iscritta ipoteca a favore dell’amministrazione proprietaria da estinguersi al completamento del pagamento del controvalore. L’estinzione può avvenire anche anticipatamente.
6. Qualora sia stato autorizzato il mutamento di destinazione con concessione dei suoli civici a fini edificatori è consentita la trasformazione della concessione in alienazione. In tal caso l’interessato può richiedere all’amministrazione la predetta trasformazione e, ove l’amministrazione vi acconsenta, la Giunta regionale autorizza con propria deliberazione l’alienazione.
8. In relazione all’utilizzazione dei suoli per fini estrattivi di materiali inerti, il prezzo da applicare al metro cubo di materiale estratto è stabilito in misura pari al prezzo fissato annualmente dalla Regione, quale risultante dall’ultima determinazione della Giunta regionale pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Molise.
1. Prima di concedere l’autorizzazione al mutamento di destinazione o all’alienazione di terre civiche, la Regione, a seguito di redazione di un piano di massima, assegna ad una delle categorie di cui all’articolo 11 della legge n.1766/1927 le terre oggetto dell’autorizzazione. E’ comunque consentito il rilascio dell’autorizzazione, anche in assenza del Piano, quando i terreni siano ascrivibili alla categoria “A”.
2. La Giunta regionale, previo parere del Comune territorialmente interessato, nonché dell’amministrazione separata frazionale, se trattasi di beni di pertinenza frazionale, provvede alla convalida delle autorizzazioni all’alienazione di terre civiche non preventivamente assegnate a categoria, sempre che i relativi atti di alienazione risultino stipulati e registrati anteriormente all’entrata in vigore della presente legge. In relazione alla convalida la Giunta regionale è tenuta a valutare l’interesse pubblico relativo alle autorizzazioni da convalidare.
Legge Regionale Piemonte 2 dicembre 2009, n.29
Art. 2-Definizioni.
e) sdemanializzazione: provvedimento che elimina dai beni del demanio collettivo i vincoli
dell’inalienabilità, imprescrittibilità, inespropriabilità, inusucapibilità e della destinazione perpetua a favore di collettività che su di esso esercitano diritti di godimento sotto varie forme;
Art. 3- Funzioni della Regione.
a) rilascio, entro novanta giorni dal ricevimento dell’istanza, corredata dalla documentazione di cui all’articolo 8, comma 2, lettera e), dell’autorizzazione all’alienazione, nel caso in cui questa
costituisca un reale beneficio per la generalità degli abitanti, salvo quanto disposto dall’articolo 6,
Art. 4- Funzioni dei Comuni
3.In particolare sono trasferite le seguenti funzioni:
b) il rilascio, entro novanta giorni dalla richiesta, dei provvedimenti di alienazione e relativa sdemanializzazione per i reliquati o aree già gravemente compromesse dal punto di vista ambientale acquisito il parere favorevole dell’ASBUC frazionale se esistente.
Legge Regionale Puglia 28 gennaio 1998, n.7
1. Le terre civiche che lo strumento urbanistico ha già destinato o destina a diverso utilizzo sono trasferite, su richiesta del Comune interessato, al patrimonio disponibile comunale, a condizione che i proventi conseguenti a eventuali atti di disposizione e/o alienazione sono destinati all’incremento, in estensione o in valore, del residuo demanio civico.
2. Le terre civiche destinate dallo strumento urbanistico a opere di generale interesse della popolazione, e/o pubblico, sono pure, su specifica richiesta del Comune, mutate di destinazione dalla Regione e trasferite al demanio comunale senza oneri.
3. La Regione, su richiesta dei comuni interessati, provvede con atto meramente dichiarativo alla sdemanializzazione delle aree civiche che da tempo hanno perduto irreversibilmente la conformazione fisica e la destinazione funzionale di terreni agrari.
4. Le alienazioni o i mutamenti di destinazione dei terreni di uso civico realizzati in assenza dell’autorizzazione di cui all’articolo 12 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 e di atti comunali di vendita, su parere tecnico favorevole del Comune, possono ottenere l’autorizzazione in sanatoria, prevista dal predetto articolo 12, con conseguente legittimazione dell’occupazione, fatto salvo il conseguimento della sanatoria edilizia di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47 e sue successive modificazioni e integrazioni, a condizione che l’avente diritto ai sensi dell’articolo 9 della stessa L. n. 1766/1927 versi al Comune il valore dell’area stimata secondo i criteri previsti da apposito regolamento comunale, approvato dalla Giunta regionale. Con criteri univoci per singoli ambiti territoriali, il Comune può proporre alla Regione riduzioni del prezzo quando il procedimento è dichiarato di interesse pubblico e quando riguarda prime case, edifici per attività produttive artigianali o commerciali a conduzione familiare ovvero edifici ricadenti in aree che da tempo hanno perduto irreversibilmente la conformazione fisica e la destinazione funzionale di terreni agrari. A detta sanatoria sono ammissibili anche le aree annesse ai fabbricati nella misura massima di tre volte la superficie edificata. Solo per motivi di riordino del demanio civico tale superficie può essere aumentata.
5. Per l’autorizzazione regionale all’alienazione di terre civiche dichiarate edificabili dallo strumento urbanistico l’assegnazione a categoria di cui all’articolo 11 della L. n. 1766/1927 viene effettuata contestualmente all’atto di autorizzazione.
6. La Giunta regionale può delegare le funzioni amministrative di cui ai commi 4 e 5 al Comune interessato.
7. Gli strumenti urbanistici già approvati dalla Giunta regionale sotto la condizione sospensiva della definizione della procedura di sdemanializzazione sono definitivamente approvati e le procedure di sdemanializzazione procedono secondo le previsioni della presente legge (*).
Legge Regionale Sardegna 14 marzo 1994, n. 12
Permuta e alienazione di terreni civici.
1. La permuta o l’alienazione di terreni soggetti ad uso civico sono chieste dai Comuni con le modalità di cui al comma 2 dell’articolo 17.
2. L’autorizzazione alla permuta viene consentita previo accertamento della corrispondenza del valore dei terreni oggetto della permuta stessa. Gli usi civici gravanti sui terreni dati in permuta sono trasferiti su quelli di nuova acquisizione.
3. L’autorizzazione all’alienazione di terre di uso civico è concessa nei casi in cui è impossibile realizzare i fini per i quali essa è richiesta con il mutamento di destinazione.
4. Il prezzo dell’alienazione deve corrispondere al valore venale del bene, nella sua reale entità, tenendo conto delle eventuali favorevoli prospettive di incremento per urbanizzazione o valorizzazione turistica e deve essere stabilito previa valutazione dell’Ufficio tecnico erariale.
5. Le finalità in vista delle quali è stata richiesta l’autorizzazione all’alienazione devono essere realizzate entro un termine stabilito. In difetto, le terre sono retrocesse di diritto all’alienante al quale è riservato il diritto di prelazione in caso di alienazione del bene nel biennio successivo. Tali clausole sono inserite nel contratto di compravendita anche ai fini della trascrizione.
6. I beni acquisiti dal Comune per effetto della retrocessione o dell’esercizio della prelazione tornano al regime giuridico di uso civico.
Legge Regionale Sicilia 23 dicembre 2000, n. 28
Art. 5. Modifica di norme e nuove norme in materia di usi civici.
[…] 3. Nel caso in cui per effetto degli strumenti urbanistici le terre di demanio civico abbiano acqui-sito, alla data del 31 dicembre 1997, destinazione di aree artigianali o industriali, non possono essere oggetto di legittimazione e vengono acquisite al patrimonio disponibile comunale anche se sono state oggetto di utilizzazione da parte dei privati a seguito di atti di disponibilità.
4. Gli articoli 5, 6 e 7 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, non trovano applicazione nella Regione si-ciliana. Il compenso per la liquidazione degli usi civici su terre private, in caso di diritti della seconda classe, è determinato in un compenso unitario a favore del comune interessato commisurato:
a) al valore di cinque volte il canone di legittimazione calcolato ai sensi del comma 6, lettere a) e b), dell’articolo 26 della legge regionale 27 aprile 1999, n. 10, per i fabbricati e per i terreni ricadenti in zone urbanizzate;
b) al valore di cinque volte il canone di legittimazione calcolato ai sensi dell’articolo 5, comma 5, del-la presente legge, per le terre. Per i diritti della prima classe il compenso unitario è ridotto della metà [4].
5. Per le terre di demanio civico, ivi incluse quelle quotizzate, che presentano permanenti migliorie di natura agricola, la legittimazione di cui all’articolo 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, può essere effettuata nei confronti dei soggetti di cui al comma 2, lettera a), o in subordine a soggetti che dimo-strino l’occupazione ultra decennale alla data del 31 dicembre 1997. Il capitale su cui determinare il canone di natura enfiteutica, previsto dall’articolo 10 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, è costituito dal valore agricolo medio della coltura a seminativo della corrispondente regione agraria per l’anno precedente, ai sensi dell’articolo 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e successive modifiche ed in-tegrazioni.
5 bis. Per le legittimazioni riferite a terreni che ricadono in territori di comuni totalmente montani come definiti dalle leggi 25 luglio 1952, n. 991 e 30 luglio 1957, n. 657 il valore dei capitali su cui de-terminare il canone di natura enfiteutica, come previsto dal comma 5 del presente articolo, è ridotto del 50 per cento [5].
Legge Regionale Toscana 23 gennaio 1989, n. 10
1. Sono delegate alle province, salvo quanto disposto al secondo comma, le funzioni amministrative concernenti:
[…] o) usi civici, limitatamente ai piani di gestione dei beni di uso civico ed ai piani economici per i beni silvo-pastorali, al giudizio di congruità del valore dei beni di uso civico per le alienazioni o concessioni a terzi, ed agli accertamenti delle migliorie per l’affrancazione dei canoni enfiteutici;
Legge Regionale Umbria 17 gennaio 1984, n. 1
Destinazioni delle terre utilizzabili come bosco o pascolo permanente.
La Giunta regionale può autorizzare l’alienazione dei terreni, ai sensi dell’art. 12 della legge n.1766 del 1927, qualora i terreni stessi abbiano perso l’originaria destinazione agro-silvopastorale, sulla base degli strumenti urbanistici adottati dai comuni interessati.
Non sono consentiti mutamenti di destinazione dei terreni in deroga a quanto previsto dai piani di sviluppo economico di cui al successivo art. 7.
Legge Regionale Veneto 22 luglio 1994, n. 31
Convalida delle autorizzazioni.
1. La Giunta regionale convalida le autorizzazioni all’alienazione o al mutamento di destinazione di terre di uso civico rilasciate in assenza di assegnazione alla categoria a) di cui all’articolo 11 della legge n. 1766 del 1927, quando l’atto di alienazione è stato stipulato e trascritto ovvero quando il mutamento di destinazione è stato realizzato anteriormente all’entrata in vigore della presente legge.
Sanatoria edilizia e sclassificazione dei terreni.
1. Le opere realizzate su terreni di uso civico senza la prescritta autorizzazione al mutamento di destinazione o all’alienazione possono ottenere la sanatoria edilizia di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, previo rilascio dell’autorizzazione regionale di cui all’articolo 8 della presente legge.
3. Per i beni di cui all’articolo 2, comma 3, la Giunta regionale delibera su richiesta motivata del Comitato per l’amministrazione separata dei beni di uso civico.
Autorizzazione all’alienazione e al mutamento di destinazione (*).
1. Per l’alienazione o mutamento di destinazione delle terre di uso civico, il Comune, sentiti i comitati frazionali se costituiti, o il Comitato per l’amministrazione separata dei beni di uso civico di cui all’articolo 2, comma 3, richiedono, nel rispetto del piano di utilizzo, di cui all’articolo 9, l’autorizzazione al Dirigente generale del Dipartimento per le foreste e l’economia montana, ai sensi dell’articolo 12 della legge n. 1766 del 1927 e degli articoli 39 e 41 del regio decreto n. 332 del 1928.
2. Il Dirigente generale del Dipartimento per le foreste e l’economia montana autorizza il mutamento di destinazione e l’alienazione di terre di uso civico per le finalità agro-forestali richiamate dall’articolo 41 del regio decreto n. 332 del 1928 ovvero per altre finalità di interesse pubblico, in conformità del piano di utilizzo delle terre di uso civico (***).
3. L’autorizzazione regionale all’alienazione contiene la clausola di retrocessione delle terre all’alienante nel caso in cui non si siano realizzate le finalità per le quali l’alienazione è stata autorizzata nel termine previsto nell’atto stesso, nonché il diritto di prelazione in favore dell’alienante in caso di successive alienazioni. Tali clausole sono inserite nel contratto di compravendita anche ai fini della trascrizione. In caso di riacquisto dei beni da parte dell’Ente originario per effetto della retrocessione o dell’esercizio del diritto di prelazione, i beni stessi tornano al regime giuridico originario.
4. Le somme introitate dal Comune o dall’Amministrazione separata dei beni di uso civico, a seguito delle alienazioni e dei mutamenti di destinazione di terre di uso civico, sono destinate alla realizzazione di opere pubbliche d’interesse della collettività.
****************** e rilevanza costituzionale dei diritti di uso civico, ********************,
P. GROSSI, “Un altro modo di possedere”. L’emersione di forme alternative di proprietà alla coscienza giuridica post-unitaria, Ristampa anastatica, con integrazioni, Milano, *******, 2017
************, Gli usi civici,***************e, Milano, 2013
F. MARINELLI e ********* (a cura di), *************. Scritti sugli usi civici, Edizioni l’Una, L’Aquila, 2013
di Pasquale Mastrolia 30 luglio 2020
ivano.moreschini

References: sentenza 
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 articolo 1
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 art. 11
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 art. 4
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 art. 117
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 art. 117
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Art. 8

Art. 6
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 art. 3

Art. 5
 articolo 12

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Art. 4

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