Source: http://cyfroteka.pl/ebooki/Podzial_zasobow_publicznych_miedzy_administracje_rzadowa_i_samorzadowa-ebook/p0206096i020
Timestamp: 2019-09-21 15:53:50+00:00

Document:
Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową [Andrzej Niezgoda] << KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE
Autor: Andrzej Niezgoda Liczba stron: 573
ISBN: 978-83-264-5264-2 Data wydania: 2012-10-31
PODZIAŁ ZASOBÓW PUBLICZNYCH MIĘDZY ADMINISTRACJĘ RZĄDOWĄ I SAMORZĄDOWĄ Andrzej Niezgoda Warszawa 2012 Stan prawny na 15 września 2012 r. Recenzent Prof. dr hab. Elżbieta Kornberger-Sokołowska Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Anna Krzesz Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typograﬁ czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3980-3 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.proﬁ nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 13 Wstęp / 19 Rozdział I Proporcjonalność i adekwatność jako konstytucyjne reguły podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 27 1. 2. 3. 4. Uwagi wstępne / 27 Zasada proporcjonalności jako zasada prawa a zasady podziału zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd / 29 Czynniki kształtujące podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 35 3.1. 3.2. 3.3. Podmiotowy zakres podziału zasobów publicznych / 35 Przedmiotowy zakres podziału zasobów publicznych / 37 Samodzielność samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych / 38 Deficyt finansów publicznych a podział zasobów publicznych / 44 Adekwatność i proporcjonalność jako reguły podziału zasobów publicznych / 46 3.4. 3.5. Zasady sprawiedliwości i solidarności a podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd / 51 4.1. Zasada sprawiedliwości a podział zasobów publicznych / 51 Zasada solidarności a podział zasobów publicznych / 59 4.2. 5 Spis treści 5. 6. 7. 8. 9. 10. 6.2. Równowaga budżetowa jako wartość konstytucyjna a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 62 Podział publicznych zasobów finansowych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. / 73 6.1. Podział zasobów publicznych w polskich konstytucjach okresu międzywojennego / 73 Podział zasobów publicznych w okresie obowiązywania małej konstytucji / 75 Podział zasobów publicznych w świetle EKSL / 82 6.3. Podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego po wejściu w życie Konstytucji RP / 85 7.1. 7.2. 7.3. Podział zasobów publicznych w aspekcie fiskalnym / 85 Podział zasobów w aspekcie ustrojowym / 91 Przedmiotowy i podmiotowy zakres podziału zasobów publicznych / 92 Regulacja prawna równowagi budżetowej a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 96 8.1. Równowaga budżetowa w przepisach małej konstytucji / 96 Równowaga budżetowa w przepisach Konstytucji RP / 97 Równowaga budżetowa w przepisach ustawy o finansach publicznych / 102 8.2. 8.3. Podział zasobów publicznych między władze centralne i lokalne w konstytucjach państw europejskich / 110 Uwagi końcowe / 118 Rozdział II Dochody własne a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 125 1. 2. Uwagi wstępne / 125 Dochody własne a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego w aspekcie ustrojowym i fiskalnym / 127 6 Spis treści 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3. 4. 5. 2.1. 2.2. Ustrojowy aspekt podziału zasobów z wykorzystaniem dochodów własnych / 127 Fiskalny aspekt podziału zasobów z wykorzystaniem dochodów własnych / 140 Cechy systemu dochodów własnych a podział zasobów / 150 2.3. Dochody własne z podatków i opłat a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie fiskalnym / 153 3.1. Równomierność rozłożenia wpływów z danin a podział zasobów / 153 Utrzymanie realnego ciężaru podatkowego a podział zasobów / 158 Terminy płatności podatków i opłat a podział zasobów publicznych / 162 Wybór formy opodatkowania a podział zasobów publicznych / 164 Opłaty jako dochody własne jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 165 Podział dochodów z podatków i opłat między jednostki samorządu terytorialnego tego samego szczebla / 176 Kryteria podziału wpływów z danin publicznych 4.1. między jednostki samorządu terytorialnego tego samego szczebla / 176 Podział wpływów z podatków i lokalnych opłat / 182 Podział wpływów z opłat / 191 4.2. 4.3. Szczególny zakres działania niektórych jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań / 196 5.1. Modyfikacje zakresu działania jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 196 Tak zwany program pilotażowy z 1994 r. i miejskie strefy usług publicznych z 1995 r. a podział zasobów / 197 Modyfikacje zakresu działania gmin w związku z reformowaniem górnictwa a podział zasobów / 202 Modyfikacja zakresu działania gmin uzdrowiskowych oraz posiadających status obszaru ochrony uzdrowiskowej a podział zasobów / 210 Szczególny zakres działania Warszawy a podział zasobów / 212 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 7 Spis treści 6. 7. Udziały jako dochody własne jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań / 213 6.1. 6.2. Konstrukcja udziałów a podział zasobów / 213 Kryteria podziału udziałów we wpływach z podatków państwowych a podział zasobów / 215 Terminy przekazywania wpływów z udziałów a podział zasobów / 233 Udział we wpływach z opłaty eksploatacyjnej a podział zasobów / 236 6.3. 6.4. Uwagi końcowe / 238 Rozdział III Subwencja ogólna a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 245 2.2. Uwagi wstępne / 245 Konstrukcja subwencji ogólnej a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 247 2.1. Subwencja ogólna a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie ustrojowym / 247 Subwencja ogólna a podział zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie fiskalnym / 248 Subwencja ogólna w świetle ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania a podział zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 268 Subwencja ogólna w świetle ustawy o finansowaniu gmin z 1993 r. a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 278 Subwencja ogólna w świetle ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 1998 r. a podział zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 293 Subwencja ogólna w świetle ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 312 1. 2. 3. 4. 5. 6. 8 Spis treści 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. Struktura subwencji ogólnej / 312 Konstrukcja części wyrównawczych subwencji ogólnej a podział zasobów / 312 Części równoważące i część regionalna subwencji ogólnej oraz wpłaty jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 323 Część rekompensująca subwencji ogólnej i rekompensaty utraconych dochodów a podział zasobów / 335 Rezerwa subwencji a podział zasobów / 338 Przekazywanie subwencji jednostkom samorządu terytorialnego oraz dokonywanie wpłat przez jednostki samorządu terytorialnego do budżetu państwa a podział zasobów / 340 Część oświatowa subwencji ogólnej a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 342 7.1. Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy o dochodach gmin a podział zasobów / 342 Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy o finansowaniu gmin a podział zasobów / 344 Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 a podział zasobów / 347 Regulacja prawna części oświatowej w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 348 7.2. 7.3. 7.4. Uwagi końcowe / 354 7. 8. 1. 2. Rozdział IV Dotacje celowe a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 361 Uwagi wstępne / 361 Dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 367 9 Spis treści 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 3. 4. 5. 10 Charakter zadań zleconych ustawami jednostkom samorządu terytorialnego a dotacje celowe z budżetu państwa / 367 Kształtowanie wysokości dotacji celowych a podział zasobów / 375 Terminy przekazywania dotacji a podział zasobów / 387 Regulacja prawna dotacji w odrębnych ustawach a podział zasobów / 390 Dotacje celowe a nadzór nad wykonywaniem przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych ustawami / 393 Dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 395 3.1. Przekazywanie zadań z zakresu administracji rządowej jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie porozumień a podział zasobów / 395 Charakter prawny porozumień a kształtowanie dotacji / 398 Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i w przepisach ustaw ustrojowych / 403 3.2. 3.3. Dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 409 4.1. Dotacje na zadania własne a samodzielność jednostek samorządu terytorialnego / 409 Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 414 Dotacje o charakterze fakultatywnym a podział zasobów / 421 Dotacje o charakterze obligatoryjnym a podział zasobów / 430 4.2. 4.3. 4.4. Dotacje celowe z budżetu państwa dla powiatów na realizację zadań straży i inspekcji oraz na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 437 Spis treści 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. Charakter zadań realizowanych przez powiatowe straże i inspekcje a podział zasobów / 437 Regulacja prawna dotacji na realizację zadań powiatowych straży i inspekcji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o samorządzie powiatowym / 441 Konstrukcja dotacji na realizację zadań powiatowych straży i inspekcji / 444 Dotacje dla powiatów na zadania związane z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z obronnością / 452 Dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów publicznych / 456 6.1. Odrębność poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego a podział zasobów / 456 Porozumienia zawierane między jednostkami samorządu terytorialnego a podział zasobów / 459 Wspólne wykonywanie zadań a podział zasobów / 469 Udzielanie pomocy a podział zasobów / 473 6.3. 6.4. Dotacje z państwowych funduszy celowych oraz innych państwowych i samorządowych osób prawnych a podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego / 478 7.1. 6.2. Miejsce funduszy i osób prawnych w sektorze finansów publicznych oraz charakter zadań finansowanych z zasobów tych jednostek a podział zasobów / 478 Dotacje z państwowych funduszy celowych a podział zasobów / 485 Dotacje ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej a podział zasobów / 499 Instrumenty podziału zasobów administrowane przez Bank Gospodarstwa Krajowego / 503 7.2. 7.3. 7.4. Uwagi końcowe / 506 6. 7. 8. Zakończenie / 517 Bibliografia / 529 11 Spis treści Wykaz aktów prawnych / 547 Wykaz powołanych orzeczeń / 565 Inne źródła / 569 EKSL, Karta k.c. Konstytucja RP mała konstytucja o.p. p.g.g. p.o.ś. Wykaz skrótów Akty prawne Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporzą- dzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, sprost. Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy- wilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą w Rzeczpospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geolo- giczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) 13 Wykaz skrótów p.w. u.f.p. r.w.o.p. u.d.g. u.d.g.w.k. u.d.j.s.t. u.d.j.s.t. w latach 1999–2003 r. u.d.j.s.t. z 1998 r. u.d.p. u.f.g. 14 ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości orga- nów podatkowych (Dz. U. Nr 165, poz. 1371 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991–1993 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 89, poz. 518 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowa- niu górnictwa węgla kamiennego do funkcjono- wania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1112 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999–2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach pub- licznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 30, poz. 164 z późn. zm.) u.f.p. u.f.p. z 1998 r. u.f.p. z 2005 r. u.g.n. u.l.u. u.o.p. u.p.c.c. u.p.d.o.f. u.p.d.o.p. u.p.l. u.p.o.l. Wykaz skrótów ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdro- wiskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 649 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku docho- dowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku docho- dowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.) 15 Wykaz skrótów u.p.r. u.p.s. u.p.s.d. u.p.z. u.p.z.p. u.r.g.w.k. u.r.z. u.s.g. u.s.p. u.s.w. u.u.c.p. ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spo- łecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647) ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o restruktury- zacji górnictwa węgla kamiennego latach 2003–2006 (Dz. U. Nr 210, poz. 2037 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) 16 Wykaz skrótów u.z.p.d. u.z.z.d.m. ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowa- nym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. Nr 144, poz. 930 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie za- kresu działania niektórych miast oraz o miej- skich strefach usług publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.) Czasopisma, publikatory i inne Dz. U. Dz. Urz. WE/UE M.P. NSA ONSA OSP OTK SA SN TK WSA Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Wspólnoty Europej- skiej/Unii Europejskiej Monitor Polski Naczelny Sąd Administracyjny Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Sąd Apelacyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 17 Wstęp 1. Podział odpowiedzialności za realizację zadań publicznych między organy administracji rządowej a gminy, powiaty i województwa samorządowe wymaga dokonania podziału dochodów publicznych. Stanowią one bowiem, wraz z zasobami mienia, materialną podstawę wykonywania zadań publicznych. Bez właściwie dokonanego podziału zasobów publicznych zarówno administracja rządowa, jak i jednostki samorządu terytorialnego mogą okazać się niezdolne do wykonania nałożonych na nie zadań1. Ze względu na podstawowe znaczenie pro- blemu dostosowania podziału zasobów publicznych między podmioty administracji publicznej do podziału między nie odpowiedzialności za realizację zadań stał się on obiektem badań teoretycznych oraz przed- miotem regulacji prawnej, w tym w aktach prawnych o najwyższej po- zycji w hierarchii źródeł prawa. Konstytucja RP w art. 167 ust. 1 i 4 expressis verbis wymaga, aby zapewnić jednostkom samorządu teryto- rialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadają- cych im zadań. Zmianom w zakresie zadań i kompetencji samorządu muszą natomiast towarzyszyć odpowiednie zmiany w podziale docho- dów publicznych. Realizacja tej zasady w praktyce legislacyjnej, między innymi ze względu na ograniczoność zasobów publicznych oraz istnienie niezaspokojonych potrzeb społeczności samorządowych i narodowej, napotyka na określone trudności. Nie bez znaczenia jest także wysoki stopień ogólności sformułowania zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań w ustawie zasadniczej państwa. Powoduje to niejednoznaczność jej rozumienia zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w judykaturze. Akcentując zdolność jednostek samorządu teryto- rialnego do wykonywania powierzonych im zadań, wymaga się, aby 1 Por. A. Niezgoda, Podział środków publicznych między państwo a jednostki samo- rządu terytorialnego (w:) A. Hanusz, A. Niezgoda, P. Czerski, Dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2009, s. 15. 19 Wstęp zasoby przekazywane gminom, powiatom i województwom samorzą- dowym umożliwiły sfinansowanie powierzonych im zadań. Aby nato- miast uwzględnić potrzeby związane z realizacją zadań zarówno samo- rządowych, jak i przypisanych administracji rządowej, podział dostęp- nych zasobów powinien być proporcjonalny do podziału odpowiedzial- ności za realizację zadań. Przedstawione względy uzasadniają zatem potrzebę badań problematyki całości publicznej gospodarki finansowej, w tym regulacji prawnej podziału zasobów publicznych między admi- nistrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego. 2. Badanie regulacji prawnej obejmującej podział zasobów publicz- nych odpowiednio do zadań może być prowadzone z różnych punktów widzenia, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. W ujęciu podmiotowym analiza unormowania podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań obejmować może zadania i odpo- wiadające im zasoby przypisane wszystkim jednostkom sektora finansów publicznych lub tylko niektórym z nich. Opracowanie niniejsze, ze względu na sposób ujęcia zasady podziału zasobów publicznych w Konstytucji RP, koncentruje się na badaniu regulacji tej zasady z punktu widzenia samorządu terytorialnego. Nawet jednak w takim ujęciu tematu nie należy całkowicie tracić z pola widzenia potrzeb ad- ministracji rządowej związanych z koniecznością finansowania przypi- sanych jej zadań publicznych. Natomiast podział zasobów publicznych w ujęciu przedmiotowym realizowany jest w różny sposób. Polega na przekazaniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów publicznoprawnych, w tym po- datków i opłat, jako dochodów własnych, transferowaniu z budżetu państwa środków uzupełniających zasoby zgromadzone przez jednostki samorządu, przekazywaniu im składników mienia koniecznego do re- alizacji zadań, a także umożliwiającego uzyskiwanie dochodów. Środki na finansowanie zadań publicznych gromadzone są przez gminy, po- wiaty i województwa samorządowe również dzięki posiadaniu upraw- nienia do ich pozyskiwania na rynkach finansowych oraz dostępowi do środków z Unii Europejskiej i innych zagranicznych źródeł. Niniejsze opracowanie koncentruje się zaś na badaniu realizacji zasady podziału zasobów publicznych z wykorzystaniem publicznoprawnych dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych. Poza zakresem rozważań pozostaje realizacja tej zasady za pomocą podziału mienia. Praca nie podejmuje także analizy problematyki finansowania zadań publicznych poprzez stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego 20 Wstęp dostępu do środków finansowych z Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych ani też poprzez zaciąganie zobowiązań na rynkach finan- sowych. Są to odrębne i dość obszerne zagadnienia wymagające osob- nych badań. Opracowanie koncentruje się na regulacjach prawa mate- rialnego. Poza jego zakresem pozostaje więc kwestia gwarancji formal- nych realizacji podziału zasobów publicznych. Zagadnienie podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego, czyli podmioty wykonu- jące zadania publiczne, jest elementem szerszej problematyki publicznej gospodarki finansowej, wiążącej się z gromadzeniem środków publicz- nych i ich przeznaczaniem na realizację zadań publicznych. Zagadnie- niem bezpośrednio powiązanym z problemem podziału zasobów pub- licznych jest kwestia podziału zadań między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego. Znajduje ono ogólną regulację w ustawie zasadniczej państwa, zaś szczegółowe unormowania – w przepisach ustaw kompetencyjnych oraz ustaw materialnego prawa administracyjnego. Zagadnienie to pozostawiono poza zakresem roz- ważań, przyjmując oparty na regulacjach konstytucyjnych i ustawowych podział zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na zadania własne, zadania z zakresu administracji rządowej i inne zlecone jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz zadania realizowane na podstawie porozumień. Z problematyką będącą przed- miotem niniejszego opracowania wiąże się również kwestia usytuowania samorządu terytorialnego w systemie ustrojowym państwa, a zwłaszcza relacja między samorządem a administracją rządową oraz między po- szczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Problematyka podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego jest przedmiotem zain- teresowania zarówno nauk prawnych, w tym nauki prawa konstytucyj- nego, prawa administracyjnego oraz prawa finansowego, jak i nauk ekonomicznych. Z punktu widzenia regulacji prawnej realizacja zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań wymaga zapew- nienia, aby konstrukcja poszczególnych źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego uwzględniała zarówno ustrojowe, jak i fiskalne czynniki określające charakter i zakres zadań przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego. W ujęciu ekonomicznym o odpowiedniości zasobów w stosunku do zadań można natomiast mówić, jeżeli środki przekazywane jednostkom samorządu terytorialnego umożliwiają sfi- nansowanie wszystkich nałożonych na nie zadań. Zaznaczyć trzeba 21 Wstęp jednak, że zarówno szacowanie wydajności źródeł dochodów, jak i po- trzeb wydatkowych samorządu związanych z realizacją przypisanych mu zadań jest w praktyce zagadnieniem trudnym. Przedmiotem rozważań zawartych w niniejszym opracowaniu są zagadnienia prawne wiążące się z realizacją podziału zasobów publicz- nych odpowiednio do zadań. Poza jego zakresem pozostają natomiast zagadnienia ekonomiczne, w tym także dotyczące rzeczywistego pozio- mu wydatków wiążących się z realizacją poszczególnych zadań przez jednostki samorządu terytorialnego oraz wydajności poszczególnych źródeł ich dochodów. Przytaczane w dane dotyczące ponoszonych przez gminy, powiaty i województwa samorządowe wydatków oraz wpływów uzyskiwanych ze źródeł dochodów mają jedynie ilustrować ekonomiczne znaczenie analizowanych w niej zagadnień prawnych. Badając regulację prawną podziału zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego w ramach wskazanej problematyki, zwrócono uwagę w szczególności na zagadnienie dopusz- czalności uchwalania budżetów z deficytem. 3. Celem opracowania jest zbadanie, w jaki sposób konstytucyjna zasada podziału zasobów odpowiednio do zadań może być rozumiana na gruncie ustaw oraz jakie czynniki warunkują sposób jej rozumienia i uzasadniają ograniczanie. Ponadto za cel badawczy przyjęto realizację tej zasady w ustawodawstwie zwykłym z uwzględnieniem poszczegól- nych kategorii dochodów samorządu terytorialnego, tj. dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych. 4. Realizację odpowiedniości podziału zasobów w stosunku do za- dań należy analizować w dwóch aspektach: ustrojowym i fiskalnym. Aspekt ustrojowy uwarunkowany jest przez miejsce samorządu teryto- rialnego w systemie administracji państwowej. Wyznacza je samodziel- ność jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do siebie oraz do administracji rządowej. Aspekt fiskalny jest z kolei uwarunkowany przez przyjęte rozwiązania normatywne w zakresie gospodarki finanso- wej, a przede wszystkim zasadę budżetową jedności materialnej oraz regulacje dotyczące dopuszczalności deficytu w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Ze względu na trudności ustalenia zapotrze- bowania wydatkowego i wydajności źródeł dochodów gmin, powiatów i województw samorządowych ustawodawca dysponuje dużym zakresem swobody w kształtowaniu zasady podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego odpowied- nio do zadań. 22 Wstęp Odpowiedniość zasobów w stosunku do zadań w aspekcie fiskalnym może być rozumiana jako reguła proporcjonalności albo adekwatności. Treścią reguły proporcjonalności jest podział zasobów między podmioty wykonujące administrację państwową w takiej samej proporcji, w jakiej podzielone zostały między nie zadania publiczne. Reguła adekwatności wymaga natomiast, aby jednostkom samorządu terytorialnego zapewnić środki wystarczające do sfinansowania zadań publicznych im przypisa- nych. Mimo że reguły te mają odmienną treść, nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, lecz komplementarne. Mają bowiem odrębne zakresy zastosowania. Dochody własne i subwencja ogólna, służące realizacji zadań własnych, powinny być kształtowane według reguły proporcjonalności. Za pomocą tych źródeł dochodów realizowany jest podstawowy podział zasobów publicznych związany z zasadniczym, ustrojowym podziałem odpowiedzialności za realizację zadań publicz- nych między administrację rządową, poszczególne szczeble samorządu i jednostki samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli. Jeśli natomiast w formie ustawy lub porozumienia wykonywanie zadań przypisanych określonemu podmiotowi administracji publicznej przekazuje się innemu podmiotowi, konieczne jest dokonanie uzupeł- niającego podziału zasobów z wykorzystaniem dotacji celowych kształtowanych zgodnie z regułą adekwatności. Zasada podziału zasobów odpowiednio do zadań, analizowana z punktu widzenia samorządu terytorialnego, dotyczy nie tylko relacji między administracją rządową i samorządem terytorialnym, ujmowa- nym całościowo jako drugi – obok administracji rządowej – segment administracji publicznej lub z uwzględnieniem poszczególnych szczebli samorządu. Należy ją odnosić także do relacji między poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego danego szczebla. 5. Przedmiot opracowania i wyznaczone cele przesądziły o wyborze układu pracy i metod badawczych. Książka składa się z czterech roz- działów i zakończenia. Punktem wyjścia szczegółowej analizy realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem dochodów własnych, subwencji ogólnej oraz dotacji celowych jest – podjęta w rozdziale pierwszym – próba sformułowania możliwych sposobów rozumienia zasady odpowiedniości jako reguł proporcjonal- nego oraz adekwatnego podziału zasobów. Wymagało to odniesienia się do niektórych zasad konstytucyjnych oraz zasad publicznej gospo- darki finansowej jako czynników kształtujących realizację zasady po- działu zasobów publicznych odpowiednio do zadań w aspekcie ustro- 23 Wstęp jowym i fiskalnym. W rozdziale tym poddano analizie regulację prawną podziału zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego w polskich przepisach konstytucyjnych przyjmowanych od 1990 r., w których do systemu prawnoustrojowego Rzeczypospolitej przywrócono samorządu terytorialny. Przedstawiono w nim także re- gulację prawną zasad podziału zasobów publicznych między władze centralne i lokalne w konstytucjach państw europejskich, zarówno bę- dących członkami Unii Europejskiej, jak i spoza ich grona. W dwóch kolejnych rozdziałach podjęto badanie realizacji w przepisach ustaw podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wykorzystaniem publicznoprawnych dochodów własnych i subwencji ogólnej. Każdy z nich otwierają uwagi dotyczące uwarun- kowań determinujących realizację podziału zasobów odpowiednio do zadań za pomocą określonej kategorii dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Analizując realizację podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań za pomocą subwencji ogólnej, uwzględniono także instytucję wpłat jednostek samorządu terytorialnego do budżetu państwa, za pomocą których dokonywany jest podział zasobów w ra- mach poszczególnych szczebli samorządu. Rozdział ostatni, najobszer- niejszy, poświęcono natomiast analizie przepisów ustaw pod kątem realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań z wy- korzystaniem dotacji celowych. Wewnętrzna struktura tego rozdziału nawiązuje do klasyfikacji dotacji według kryterium rodzaju finansowa- nych za ich pomocą zadań jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniono w nim nie tylko dotacje celowe z budżetu państwa, lecz biorąc pod uwagę charakter tego źródła dochodów samorządowych z punktu widzenia realizacji podziału zasobów publicznych, także do- tacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz in- nych jednostek sektora finansów publicznych. Ocenę realizacji podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań wraz z wioskami de lege ferenda zawiera zakończenie. Za podstawową metodę badawczą przyjęto analizę dogmatyczną, której przedmiotem są regulacje normatywne. Analiza historyczna oraz porównawcza, wsparte literaturą przedmiotu, mają jedynie pomocniczy charakter. Wykorzystanie analizy historycznej ograniczono w zasadzie do okresu po przywróceniu samorządu w Polsce w 1990 r., a w płasz- czyźnie przedmiotowej do badania aktów prawnych rangi konstytucyj- nej oraz podstawowych ustaw normujących dochody jednostek samo- rządu terytorialnego oraz publiczną gospodarkę finansową. Metodę 24 Wstęp analizy porównawczej zastosowano natomiast w celu zbadania rozwią- zań ustrojowych w zakresie podziału zasobów publicznych między różnymi szczeblami administracji publicznej przyjmowanych w kon- stytucjach państw europejskich. 6. Założenia badawcze oraz przyjęte metody miały wpływ na dobór bazy źródłowej i literatury. Zawarte w opracowaniu uwagi dotyczą głównie analizy dogmatycznej odpowiednich regulacji normatywnych. Wobec tego podstawowym materiałem badawczym były źródła prawa, a wśród nich Konstytucja RP. Oprócz niej uwzględniono akty konsty- tucyjne obowiązujące wcześniej, w okresie od 1990 r., kiedy nastąpiło przywrócenie samorządu terytorialnego w Polsce, a także EKSL. Dla celów analizy porównawczej wykorzystano konstytucje państw europej- skich. Źródłami prawa wykorzystanymi w pracy są także ustawy oraz wydane na ich podstawie rozporządzenia organów administracji rządo- wej. Problematyka gospodarki finansowej i ustroju samorządu teryto- rialnego była już w polskiej literaturze prawniczej przedmiotem studiów zarówno o charakterze ogólnym, jak i szczegółowym. Ich efektem są liczne monografie, komentarze, artykuły naukowe, opracowania pod- ręcznikowe oraz poradniki, uwzględniające nie tylko rozwiązania pol- skie, ale również niektórych państw europejskich. Niektóre z nich mają charakter interdyscyplinarny, łącząc rozważania o charakterze ekono- micznym i prawnym. Bogate jest także orzecznictwo Trybunału Kon- stytucyjnego. Zarówno literatura, jak i orzecznictwo koncentrują się głównie na zagadnieniu kształtowania dochodów i wydatków samorzą- dowych, prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie budżetu, pozyskiwania innych źródeł finansowania zadań oraz kompetencji or- ganów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie. Podejmują także problematykę podatków i opłat stanowiących dochody samorzą- dowe. W dużo mniejszym stopniu, co nie dotyczy jednak orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, odnoszą się do kwestii odpowiedniości zasobów publicznych przekazanych jednostkom samorządu w stosunku do nałożonych na nie zadań. W opracowaniu starano się uwzględnić dostępną literaturę i orzecznictwo w zakresie, w jakim odnosiły się do tematu. Jednocześnie stanowi ono wypełnienie luki w literaturze po- święconej podziałowi zasobów publicznych między administrację rzą- dową i jednostki samorządu terytorialnego. Źródłem informacji wyko- rzystanym w pracy są także materiały publikowane w Biuletynie Infor- macji Publicznej na stronie Ministerstwa Finansów, a przede wszystkim 25 Wstęp informacje z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Praca obejmuje stan prawny na dzień 15 września 2012 r. 26 Rozdział I Proporcjonalność i adekwatność jako konstytucyjne reguły podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego 1. Uwagi wstępne 1. Powołanie do życia jednostek samorządu terytorialnego, jako odrębnych od administracji rządowej i wyposażonych w osobowość prawną podmiotów administracji publicznej, wymaga zapewnienia im odpowiednich środków finansowych umożliwiających realizację nało- żonych na nie zadań. Środki te samorząd otrzymuje w wyniku podziału zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samo- rządu. Efektem przeprowadzonego podziału jest system dochodów sa- morządowych. Powinien on z jednej strony zapewnić finansowanie przypisanych jednostkom samorządu terytorialnego zadań publicznych, z drugiej zaś umożliwiać realizację tych zadań w sposób samodzielny, czyli zgodny z charakterem samorządu terytorialnego. 2. Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd terytorialny odpowiednio do zadań może być przeprowa- dzony według reguły proporcjonalności lub adekwatności. Wybór konkretnego rozwiązania i nadanie mu charakteru normatywnego nie może być jednak dowolny. Przeciwnie – jest on uwarunkowany wieloma czynnikami o charakterze zarówno finansowym, jak i ustrojowym. Przyjęte rozwiązanie musi bowiem uwzględniać z jednej strony prawi- dłowe funkcjonowanie finansów publicznych jako całości obejmującej podsektor samorządowy i rządowy. Z drugiej zaś strony powinno ono brać pod uwagę charakter jednostek samorządu terytorialnego jako 27 Rozdział I. Proporcjonalność i adekwatność... samodzielnych podmiotów wykonujących zadania z zakresu admini- stracji publicznej. Nie bez znaczenia dla wyboru jednego z rozwiązań są wartości aksjologiczne, na których oparty jest cały system prawa. Termin „adekwatność”, oznaczający odpowiedniość, zgodność oraz ścisłe dopasowanie2, jest często używany w piśmiennictwie na oznaczenie określonej zasady podziału zasobów publicznych. Według reguły adekwatności, z punktu widzenia fiskalnego, zasoby przekazane jednostkom samorządu terytorialnego są odpowiednie do przypadają- cych im zadań, jeżeli pozwalają na pełne sfinansowanie wydatków związanych z ich realizacją. Natomiast zgodnie z regułą proporcjonal- ności3 w aspekcie fiskalnym podział zasobów pieniężnych między ad- ministrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego powinien być dokonany w takich samych proporcjach, w jakich podzielono od- powiedzialność związaną z realizacją przypisanych im zadań. W aspekcie ustrojowym podział zasobów odpowiednio do zadań oznacza postulat dotyczący formy prawnej, w jakiej określane są źródła dochodów samorządowych, oraz charakteru tych źródeł odpowiadają- cego charakterowi realizowanych przez jednostki samorządu terytorial- nego zadań. Wybór określonego sposobu podziału zasobów, opartego na regule adekwatności lub proporcjonalności, uwarunkowany jest przyjętą koncepcją samodzielności samorządu. Wiąże się on również z ustrojową zasadą subsydiarności określającą, jak wiadomo, zasady podziału zadań między samorząd a administrację rządową. Na przyjęcie jednej ze wskazanych reguł podziału wpływ mają takie wartości aksjologiczne systemu prawa, jak sprawiedliwość i solidarność. Znaczenie dla wyboru określonej reguły podziału zasobów publicznych ma także przyjęta koncepcja równowagi budżetowej. 3. Ukształtowanie określonego systemu dochodów samorządu te- rytorialnego, opartego na wybranej regule podziału zasobów między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego, ze względu na samodzielny charakter samorządu, należy do kompetencji 2 Łac.: adaequatus. Zob. W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcoję- zycznych, Warszawa 1989, s. 15. 3 Oznaczająca określony stosunek części do całości lub, co wydaje się ważniejsze z punktu widzenia treści zasady proporcjonalności jako reguły podziału zasobów pub- licznych, części do siebie nawzajem. Zob. Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Skorupki, H. Anderskiej i Z. Łempickiej, Warszawa 1969, s. 663. 28 2. Zasada proporcjonalności jako zasada... ustawodawcy. Unormowanie zasad tego podziału powinno zatem znaleźć miejsce w konstytucji. Pewne znaczenie dla unormowania problematyki równowagi finansów publicznych, a z tego względu także zasady podziału zasobów, ma prawo unijne nakładające na kraje członkowskie ograniczenia wielkości deficytu finansów publicznych oraz długu publicznego. Z uwagi na to część druga rozdziału zawiera analizę odnośnych aktów prawnych, a przede wszystkim Konstytucji RP, EKSL oraz samorządowych ustaw ustrojowych jako aktów kształ- tujących kierunek rozwiązań normatywnych w zakresie podziału zaso- bów publicznych. Przedstawiono w niej także koncepcje podziału zaso- bów publicznych między władze centralne i władze lokalne przyjmowa- ne w konstytucjach europejskich. 2. Zasada proporcjonalności jako zasada prawa a zasady podziału zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd 1. Termin „zasada proporcjonalności” używany jest na oznaczenie zasad prawa o różnej treści i występujących w różnych dziedzinach re- gulacji prawnej. Pierwsze próby sformułowania tej zasady miały miejsce pod koniec XVIII w. w prawie karnym jako dyrektywy wymiaru kar. Postulowano wówczas, aby kara była proporcjonalna do czynu zabro- nionego. W takim rozumieniu omawiana zasada została zapisana w art. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej4. Pod koniec XIX w. zasada proporcjonalności ukształtowała się w pruskim orzecz- nictwie sądowoadministracyjnym jako instrument sądowej kontroli legalności administracji publicznej działającej w granicach uznania administracyjnego5. Omawiana zasada, jako reguła nakazująca organowi stosującemu prawo wyważenie sprzecznych ze sobą interesów: publicz- nego i prywatnego, pozwoliła na badanie przez sądownictwo admini- stracyjne sfery dyskrecjonalnej władzy administracji nie tylko z punktu widzenia nieprzekroczenia granic uznania, ale również jego nadużycia. 4 Por. np. M. Królikowski, Sprawiedliwość karna w społeczeństwach liberalnych. Zasada proporcjonalności, Warszawa 2005, s. 110 i n. 5 Zob. H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, z. 1 (28), s. 12–13. 29 Rozdział I. Proporcjonalność i adekwatność... W tym rozumieniu zasada proporcjonalności, choć bez użycia takiej nazwy, wprowadzona została także do regulacji ustawowych w Polsce6. Z kolei w XX w. zasada, o której mowa, pojawiła się jako reguła prawa wojennego7. Współcześnie omawiana zasada powoływana bywa w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Euro- pejskiego Trybunału Sprawiedliwości jako podstawa ograniczenia swobody działania instytucji Unii Europejskiej8. Znalazła ona także wyraz w treści Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w którym stanowi instrument ochrony państw członkowskich przed nadmierną ingerencją organów unijnych9. W odniesieniu do samorządu terytorial- nego omawiana zasada znalazła zastosowanie w przepisach EKSL jako reguła ogólna wyboru określonego środka nadzoru10. Zwrócić należy także uwagę, że zasada proporcjonalności wykorzystana została jako instrument ograniczania swobody działania władzy publicznej w sferze stosowania prawa przez administrację publiczną w regulacjach Euro- pejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej11 oraz Kodeksu Dobrej Administracji12. 6 Przykładem może być norma nakazująca w postępowaniu administracyjnym wyważanie interesu publicznego i słusznego interesu obywateli zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz norma nakazująca w administracyjnym po- stępowaniu egzekucyjnym wybór spośród kilku środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, wynikająca z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Z treści obu powołanych norm wynika obowiązek zastosowania w procesie stosowania prawa, w ra- mach swobody pozostawionej przez prawodawcę, środków proporcjonalnych do celu, jaki ma być zgodnie z prawem zrealizowany. 7 Zob. H. Izdebski, Fundamenty współczesnych państw, Warszawa 2007, s. 118–119. 8 Zob. M. Rudnicki, Zasady prawne w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wybrane zagadnienia, Radca Prawny 2000, nr 2, s. 21. 9 Zob. J. Maliszewska-Niertałowicz, Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich, Warszawa 2007, s. 76 oraz D. Sobczyński, Zasada proporcjonalności w eu- ropejskim prawie wspólnotowym, Glosa 2003, nr 3, s. 9. 10 Zob. art. 8 ust. 3 EKSL. 11 Por. art. 6 i 7 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parla- ment Europejski w dniu 6 września 2001 r. Zob. tekst zamieszczony (w:) J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (wprowadzenie, tekst i komentarz), Warszawa 2007, s. 23 i 25. 12 Zob. art. 5 Kodeksu Dobrej Administracji opublikowanego jako załącznik do zalecenia R(2007)7 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie dobrej administracji. Nakazuje on przy wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej zachowanie równowagi między 30 2. Zasada proporcjonalności jako zasada... Zasada proporcjonalności kształtowała się zatem w różnych okre- sach i systemach prawa, a także na gruncie różnych działów prawa jako dyrektywa stosowania prawa. Obecnie jednak, w związku z procesem europeizacji prawa publicznego, zasada proporcjonalności uzyskuje szerszy, bardziej uniwersalny kontekst znaczeniowy13. Staje się ona mianowicie instrumentem kontroli uznaniowości nie tylko władzy wykonawczej, ale także władzy ustawodawczej. Stanowi zatem nie tylko dyrektywę stosowania prawa, jak była o tym mowa, ale również wyzna- cza treść prawa pozytywnego poprzez odwołanie się do celu regulacji prawnej, reguł prakseologii14 lub prawa naturalnego15. Nie ulega wątpli- wości, że omawianą zasadę należy zastosować także do oceny stanowio- nego prawa ze względu na wartości i cele regulacji prawnych wyrażone w ustawie zasadniczej. W tym szerokim rozumieniu zasada proporcjonalności może zna- leźć zastosowanie w przypadkach konfliktu różnych reguł i wartości, które mogą być realizowane w różnym stopniu16. Można by zatem po- stulować, z powołaniem się na omawianą zasadę, nawet gdyby brak było wyrażonej expressis verbis podstawy prawnej w przepisach konsty- tucji, aby podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd terytorialny (czyli podmioty władzy publicznej działające względnie niezależnie od siebie, a finansowane z tego samego źródła w znaczeniu ekonomicznym, czyli produktu krajowego brutto, więc w pewnym sensie konkurujące w zakresie dostępu do środków finanso- wania realizowanych przez siebie zadań) dokonywany był według zasady proporcjonalności17. Zastosowanie proporcjonalności w odniesieniu do tego zagadnienia oznacza podział zasobów publicznych między zamierzonym celem a niekorzystnymi skutkami dla interesu osób prywatnych. Podaję za: W poszukiwaniu dobrej administracji, pod red. H. Izdebskiego i H. Machińskiej, Warszawa 2007, s. 141. 13 Por. H. Izdebski, Zasada proporcjonalności..., s. 14. 14 Por. H. Izdebski, Fundamenty..., s. 120–121. 15 Zob. E. Engel, The history of the General Principle of Proportionality: An Overview, Social Science Research Network, http: // ssrn. com/ abstract= 1431179 [dostęp: 23 lipca 2009 r.]. Podaję za: H. Izdebski, Zasada proporcjonalności..., s. 14. 16 Por. uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 września 2008 r., I SA/Bk 229/08, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2009, z. 1, poz. 131. 17 Trzeba jednak od razu zaznaczyć, że zasadę proporcjonalności jako regułę podziału środków publicznych między państwo i samorząd można wyprowadzić z treści konsty- tucji. 31 Rozdział I. Proporcjonalność i adekwatność... poszczególne podmioty administracji publicznej w takich samych proporcjach jak podział obciążeń wynikających z podziału zadań pub- licznych. W odniesieniu do wskazanej kwestii nie ma potrzeby odwo- ływania się do systemu normatywnego prawa naturalnego. Podstawą zastosowania zasady proporcjonalności do podziału środków publicz- nych mogą być natomiast cele regulacji prawnej oraz reguły prakseolo- gii. Zwrócić należy w związku z tym uwagę, że celem regulacji prawnej finansów publicznych jest zgromadzenie odpowiednich środków finan- sowych oraz ich optymalne wykorzystanie na realizację zadań publicz- nych. Wielkość tych środków jest bowiem na ogół zbyt mała w stosunku do potrzeb wynikających z wykonywania zadań publicznych przypisa- nych do realizacji administracji rządowej oraz poszczególnym szczeblom samorządu terytorialnego. Trzeba zatem rozstrzygnąć problem, gdzie ten brak powinien się ujawniać, czyli w jakich budżetach może, a w ja- kich nie może występować deficyt. Jeżeli przykładowo prawodawca dopuści występowanie deficytu zarówno w budżecie państwa, jak i w budżetach samorządowych, to podział zasobów publicznych powi- nien nawiązywać do wielkości wydatków, jakie poszczególne podmioty administracji publicznej muszą ponieść, aby zrealizować przypisane sobie zadania. W następstwie podziału zasobów opartego na wskazanej zasadzie zarówno administracja rządowa, jak i jednostki samorządu terytorialnego otrzymają zasoby finansowe zbyt małe w stosunku do zapotrzebowania. Mogą je jednak uzupełniać, zaciągając pożyczki na rynku finansowym18. 2. W Polsce zasada proporcjonalności jako reguła tworzenia prawa została sprecyzowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego19. Warto zwrócić uwagę na rozumienie omawianej zasady przez Trybunał, ponieważ mimo że została sformułowana w odniesieniu do pewnego konkretnego zagadnienia, ma charakter bardziej uniwersalny i pewne jej elementy posłużyć mogą także do oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę zasad podziału zasobów publicznych między admi- nistrację rządową i samorząd terytorialny. W obowiązującym stanie 18 Znaczenie regulacji prawnej odnoszącej się do deficytu budżetowego dla ukształtowania podziału zasobów publicznych między administrację rządową i samorząd jest przedmiotem analizy w innym punkcie tego rozdziału. 19 Por. A. Walaszek-Pyzioł, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1995, nr 1, s. 17; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 251–252. 32 2. Zasada proporcjonalności jako zasada... prawnym zasada proporcjonalności wyrażona została zdaniem Trybu- nału Konstytucyjnego w sposób samodzielny i całościowy w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP20. Można by zatem zająć stanowisko, że zasadę tę należy stosować jedynie do sytuacji w tym przepisie wskazanych, czyli konfliktu interesu bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony środowiska oraz zdrowia i moralności publicznej z wolnościami i pra- wami człowieka. Należy jednak zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Trybunału omawiana zasada została nie tylko zauważona jako reguła konstytucyjna, ale także dość szczegółowo omówiona przed wejściem w życie obowiązującej ustawy zasadniczej. Wyprowadził ją Trybunał z zasady demokratycznego państwa prawa21 oraz zasady sprawiedliwo- ści22, wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 małej konstytucji. Ponadto, zdaniem Trybunału, także obecnie niewłaściwe byłoby negowanie aksjologicznych i funkcjo- nalnych więzi między zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3, a wywodzonymi z idei państwa prawnego wyrażonej w art. 2 obowiązującej Konstytucji RP23 zasadami demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości. Trybunał Konstytucyjny wyprowadził z zasady proporcjonalności trzy kryteria oceny zgodności rozstrzygnięć legislacyjnych z konstytucją. Po pierwsze, trzeba ocenić, czy dane rozstrzygnięcie legislacyjne może doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego efektu. Należy zauważyć, że jest to kryterium prakseologiczne, pozaprawne. Jednocześnie stanowi ono miarę racjonalności działania ustawodawcy. W literaturze przed- miotu zwraca się przy tym uwagę, że racjonalność ustawodawcy nie powinna być ujmowana wyłącznie jako element wykładni, ale również jako norma prawna skierowana do prawodawcy, a zatem jako punkt odniesienia do kontroli konstytucyjności prawa24. Po drugie, trzeba 20 Por. uzasadnienie wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, nr 1, poz. 2; LEX nr 36155. 21 Por. uzasadnienie orzeczenia TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK 1995, 22 Por. uzasadnienie orzeczenia TK z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 12; LEX nr 25538. nr 1, poz. 2; LEX nr 25517. 23 Por. uzasadnienie powołanego wyżej orzeczenia TK z dnia 12 stycznia 1999 r. 24 Por. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 137. Por. E. Kustra, Racjonalny ustawodawca. Analiza teoretycznoprawna, Toruń 1980, s. 120 oraz 132 oraz L. Morawski, Argumentacje, racjo- nalność prawa i postępowanie dowodowe, Toruń 1988, s. 82–83 33 Rozdział I. Proporcjonalność i adekwatność... rozważyć, czy dane rozwiązanie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, którego zabezpieczeniu ma służyć. To z kolei kryterium ma wyraźną, wyrażoną expressis verbis, podstawę w treści art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej państwa. Z tego względu ma ono zastosowanie do sytuacji przewidzianej w art. 31 Konstytucji RP, czyli oceny regulacji dotyczącej praw i ciężarów nakładanych na obywateli. Trzeba jednakże w związku z powyższym spostrzeżeniem zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, jak była o tym mowa, przed wejściem w życie Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wyprowadzał zasadę proporcjonalności jako regułę konstytucyjną z zasady demokratycznego państwa prawa. Po drugie zaś, pewna powściągliwość przy podejmowaniu działań legisla- cyjnych, polegająca na unikaniu uregulowań zbędnych, a podejmowaniu jedynie działań koniecznych ze względu na ochronę interesu publicz- nego, jest cechą prawodawcy w demokratycznym państwie prawa bez względu na takie czy inne szczegółowe regulacje konstytucyjne. W od- niesieniu do regulacji funkcjonowania samorządu terytorialnego, w tym także jego gospodarki finansowej, uzasadnienie dla pewnej powściąg- liwości ustawodawcy wyprowadzić można z zasady subsydiarności i samodzielności. Pierwsza z przytoczonych zasad jest regułą podziału władzy od dołu do góry25. Postuluje, aby nie powierzać większej wspólnocie tego, co może równie skutecznie zrealizować wspólnota mniejsza. W obowiązującej konstytucji znalazła ona wyraz w art. 163 oraz art. 164 ust. 3. Z kolei zasada samodzielności, wielokrotnie anali- zowana w piśmiennictwie oraz orzecznictwie, gwarantowana w art. 16 ust. 2 oraz art. 165 Konstytucji RP, wymaga pozostawienia jednostkom samorządu terytorialnego pewnego zakresu kompetencji w odniesieniu do decydowania o sposobie wykonywania zadań i gromadzenia zasobów służących ich finansowaniu. Trzecie kryterium wyprowadzone przez Trybunał Konstytucyjny z zasady proporcjonalności, które można określić jako proporcjonalność w ścisłym rozumieniu, polega na potrze- bie oceny, czy efekty, jakie będzie można uzyskać dzięki danej regulacji, będą proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywateli. Także to kryterium ma ścisłe umocowanie w treści art. 31 ustawy zasadniczej państwa, co może skłaniać do zawężania jego zastosowania do regulacji praw i obowiązków obywateli, a co wykluczałoby jego bezpośrednie zastosowanie do sfery relacji finansowych między podmiotami admini- 25 Por. F. Sint-Ouen, Podział władzy w demokracji europejskiej, Samorząd Teryto- rialny 1991, nr 6, s. 4. 34 3. Czynniki kształtujące podział zasobów... stracji publicznej. Trzeba jednak, podobnie jak w odniesieniu do przedstawionego wyżej drugiego kryterium, zwrócić uwagę na koniecz- ność rozważenia różnorakich skutków podejmowanych działań legisla- cyjnych, w tym skutków przyjętych rozstrzygnięć dla różnych podmio- tów pozostających w zasięgu oddziaływania stanowionych norm prawnych, jako cechę racjonalnego prawodawcy. Nie byłoby racjonalne wyłączanie tego wymagania w stosunku do ustawodawcy w odniesieniu do uregulowania zasad podziału zasobów publicznych. Przypisanie bowiem określonych źródeł dochodów publicznych państwu czy określonemu szczeblowi samorządu terytorialnego wywiera wpływ na sytuację pozostałych podmiotów administracji publicznej, ponieważ, jak była o tym mowa, zasoby finansowe w stosunku do potrzeb wyni- kających z realizacji zadań publicznych są ograniczone. Konkludując, należy zauważyć, że zasada proporcjonalności, mając bardzo szeroki zakres znaczeniowy i ugruntowane w literaturze oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego kryteria jej przestrzegania, może znaleźć zastosowanie także do zagadnienia podziału publicznych zasobów finansowych między podmioty administracji publicznej. Wykorzystanie tej zasady może mieć tym większe znaczenie, im mniej precyzyjne będą regulacje konstytucyjne i ustawowe dotyczące podziału zasobów między administrację rządową i samorząd terytorialny oraz ukształtowanego w wyniku tego podziału systemu dochodów samorzą- dowych. 3. Czynniki kształtujące podział zasobów publicznych między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego 3.1. Podmiotowy zakres podziału zasobów publicznych Wyodrębnienie jednostek samorządu terytorialnego, jako niezależ- nych ustrojowo od administracji rządowej i samodzielnych podmiotów administracji publicznej26, wymaga przeprowadzenia podziału zadań 26 Problematyka istoty samorządu terytorialnego i jego miejsca w strukturze państwa, jako przejawu decentralizacji administracji publicznej, ma bardzo bogatą literaturę. Zob. np. T. Bigo, Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 117 i n.; H. Dembiński, Osobowość publiczno-prawna samorządu w świetle metody 35 Rozdział I. Proporcjonalność i adekwatność... publicznych między administrację rządową i samorząd27. Charakter i zakres zadań przekazanych samorządowi mają daleko idące skutki. Przesądzają o jego strukturze, ukształtowaniu przestrzennym, wielkości aparatu pomocniczego, a także tworzeniu związków i porozumień ko- munalnych28. Podział zadań publicznych między organy administracji rządowej i gminy, powiaty i województwa samorządowe pociąga rów- nież za sobą konieczność odpowiedniego podziału zasobów publicznych, czyli dochodów publicznych i mienia29. Stanowią one bowiem material- ną podstawę do wykonywania tych zadań30. Trzeba przy tym pamiętać, że wyposażenie samorządu terytorialnego w zasoby finansowe następuje z uszczupleniem zasobów będących we władaniu władz centralnych31. Bez właściwie przeprowadzonego podziału jednostki samorządu tery- torialnego, które zgodnie z zasadą subsydiarności samodzielnie realizują istotną część zadań publicznych, mogą okazać się niezdolne do wyko- nania nałożonych na nie zadań lub zdolność do wykonywania zadań publicznych może utracić administracja rządowa. Poddając analizie podział zasobów między podmioty administracji publicznej, należy określić zakres podmiotowy tego podziału, tzn. wskazać jego uczestników. Biorąc pod uwagę charakter administra- cji publicznej, która stanowi system działający na zasadzie centralizacji i hierarchicznego podporządkowania oraz charakter samorządu teryto- rialnego, polegający na samodzielności, należy przyjąć, że podziału, o którym mowa, należy dokonać na trzech płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne jest dokonanie właściwego podziału zasobów między admi- nistrację rządową i samorządową. Po drugie, należy dokonać podziału dogmatycznej i socjologicznej, Wilno 1934, s. 58; J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1934, s. 131; a w nowszej literaturze Z. Bukowski, T. Jęrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2003, s. 53; W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 17–18; E.J. Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003, s. 63; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagad- nienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 13–22. 27 Por. T. Schnapp, Samorząd jako element polityki porządku państwowego, Samorząd Terytorialny 1991, nr 7–8, s. 4–5. 28 Por. Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 27. 29 Por. N. Gajl, Gospodarka budżetowa w świetle prawa porównawczego, Warszawa 1993, s. 122. Jedno jest bowiem zasadnicze źródło ekonomiczne finansowania ich dzia- łalności w postaci wytwarzanego w kraju PKB. Wpływy budżetowe pochodzą bowiem głównie ze źródeł krajowych Por. J. Ciak, Polityka budżetowa, Toruń 2002, s. 15. 30 Por. A. Niezgoda, Podział środków publicznych..., s. 15. 31 Por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 25 lipca 2006 r., K 30/04, LEX nr 198685. 36 3. Czynniki kształtujące podział zasobów... zasobów między poszczególne szczeble samorządu, co pozwoli uwzględnić zróżnicowanie zadań realizowanych na poziomie gmin, powiatów oraz województw samorządowych. Po trzecie wreszcie, trzeba dokonać podziału zasobów między poszczególne jednostki sa- morządu terytorialnego. To dopiero pozwoli uwzględnić zróżnicowanie zapotrzebowania finansowego poszczególnych jednostek samorządu działających na tym samym szczeblu, więc mających de iure taki sam zakres zadań, wynikające z odmienności obiektywnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych, w jakich działają. 3.2. Przedmiotowy zakres podziału zasobów publicznych Analizując podział zasobów publicznych, trzeba także podnieść problem jego zakresu przedmiotowego. Odnosząc się do tej kwestii, należy zauważyć, że podstawą materialną wykonywania zadań publicz- nych zarówno przez administrację rządową, jak i samorząd terytorialny są przede wszystkim wpływy uzyskiwane ze źródeł dochodów oraz mienie. Mają one w zasadzie charakter komplementarny. Środki finan- sowe uzyskiwane ze źródeł dochodów mogą służyć nabyciu mienia koniecznego do wykonywania określonych zadań publicznych. Mienie zaś może być także źródł
<a href="http://cyfroteka.pl/ebooki/Podzial_zasobow_publicznych_miedzy_administracje_rzadowa_i_samorzadowa-ebookRO/p0206096i020" target="_blank" title="Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową [Andrzej Niezgoda] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE" > <img src="http://cyfroteka.pl/images/BRD.png" style="border:none;background:none transparent;box-shadow:none;-webkit-box-shadow:none;-webkit-border-radius:0;border-radius:0;" alt="Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową [Andrzej Niezgoda] - KLIKAJ I CZYTAJ ONLINE"/></a>

References: art. 167
de lege ferenda
 art. 3
 art. 7
 art. 7
 art. 8
 art. 6
 art. 5
 art. 31
 art. 1
 art. 77
 art. 31
 art. 2
 art. 31
 art. 31
 art. 163
 art. 164
 art. 16
 art. 165
 art. 31