Source: https://www.gov.pl/web/radalegislacyjna/opinia-z-19-czerwca-2020-r-o-projekcie-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-wspieraniu-termomodernizacji-i-remontow-oraz-niektorych-innych-ustaw
Timestamp: 2020-08-08 11:29:27+00:00

Document:
Opinia z 19 czerwca 2020 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw - Rada Legislacyjna - Portal Gov.pl
RL-033-11/20
o projekcie ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw
1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 18 maja 2020 r., przygotowany przez Ministra Rozwoju i przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji[1].
2. [Cel oraz treść Projektu] Projekt ma na celu poprawienie efektywności i skuteczności działań na rzecz eliminacji w Polsce zjawiska smogu, powodowanego w szczególności tzw. niską emisją pochodzącą z sektora komunalno-bytowego[2] (niska emisja jest to, najogólniej rzecz biorąc, dyspersja szkodliwych gazów i pyłów w powietrzu na wysokości do ok. 40 metrów)[3]. Dla zrealizowania tego pożądanego stanu rzeczy Projekt przewiduje znowelizowanie kilku ustaw, którymi są: ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów[4] (dalej: „ustawa o termomodernizacji”), ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska[5] (dalej: „ustawa o IOŚ”), ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane[6], ustawa z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne[7], ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska[8], ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej[9], ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[10] oraz ustawa z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw[11].
Najbardziej obszerne treściowo oraz najistotniejsze merytorycznie są zmiany przewidziane przez Projekt w ustawie o termomodernizacji. Zmiany w ustawie o termomodernizacji dotyczą dwóch głównych zagadnień.
Po pierwsze, zmiany te dotyczą przepisów tej ustawy regulujących uczestnictwo w przedsięwzięciach niskoemisyjnych oraz finansowanie i realizację tych przedsięwzięć (np. zmiana legalnej definicji „przedsięwzięcia niskoemisyjnego” mająca uczynić ją bardziej proekologiczną, doprecyzowanie definicji „standardu niskoemisyjnego”, zwiększenie roli Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: „NFOŚiGW”) przy finansowaniu przedsięwzięć niskoemisyjnych, uelastycznienie warunków umożliwiających gminom uzyskanie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych ze środków Funduszu Termomodernizacji i Remontów, rozszerzenie katalogu kosztów kwalifikowanych przedsięwzięć niskoemisyjnych możliwych do sfinansowania przez Fundusz Termomodernizacji i Remontów, zmiana warunków wymaganych do spełnienia przez osobę ubiegającą się o zawarcie z gminą umowy o realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego, zmiana przesłanek obligujących beneficjenta do zwrotu gminie kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego)[12].
Po drugie, zmiany przewidziane przez Projekt w ustawie o termomodernizacji przewidują wprowadzenie do tej ustawy rozbudowanych przepisów normujących funkcjonowanie centralnej ewidencji emisyjności budynków[13], czyli nowego rejestru publicznego tworzonego przez Projekt[14]. W ślad za tak istotnym poszerzeniem zakresu przedmiotowego ustawy o termomodernizacji o nową materię regulacyjną zmianie ma ulec tytuł tej ustawy, który będzie odtąd brzmiał: „ustawa o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków” (zob. art. 1 pkt 1 Projektu). W centralnej ewidencji emisyjności budynków mają być zamieszczane m. in. dane i informacje o budynkach i lokalach w zakresie źródła ciepła i źródła energii elektrycznej wykorzystywanych na potrzeby budynku lub lokalu w celu ogrzewania lub podgrzania wody użytkowej oraz źródła spalania paliw (zob. nowy art. 27a ust. 2 ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym przez Projekt). W swoim założeniu centralna ewidencja emisyjności budynków ma służyć gromadzeniu jednolitych i uspójnionych danych w skali całego kraju odnoszących się do źródeł emisji z budynków, tak aby móc efektywnie identyfikować źródła szkodliwej niskiej emisji i aby móc na tej podstawie zaplanować i podjąć skuteczne działania naprawcze w tym zakresie[15].
Zmiany przewidziane przez Projekt w pozostałych wymienionych wyżej ustawach mają w swoim założeniu przyczyniać się do komplementarnego wsparcia realizacji podstawowego celu Projektu, jakim jest zwalczanie źródeł niskiej emisji. W szczególności zmiany w tych innych ustawach tworzą niezbędną infrastrukturę finansową mającą pomagać w urzeczywistnianiu tego pożądanego celu.
3. [Ogólna ocena Projektu] Rada Legislacyjna pozytywnie ocenia przedłożony jej do zaopiniowania Projekt. Jednoznacznie aprobująco należy ocenić w szczególności zasadniczy cel Projektu w postaci zmierzania do eliminacji zjawiska smogu powodowanego tzw. niską emisją szkodliwych pyłów do powietrza. Realizacja tego celu jest niezwykle istotna dla polskiego państwa i społeczeństwa, zważywszy na ogromne koszty ludzkie, zdrowotne i finansowe, jakie powoduje niska emisja (szacuje się, że w roku 2016 aż ok. 19 tys. zgonów w Polsce było spowodowanych przez emisję szkodliwych zanieczyszczeń z sektora komunalno-bytowego, zaś zewnętrzne koszty zdrowotne tej szkodliwej emisji wyniosły – tu szacunki różnią się zależnie od przyjętej metodyki obliczeń – od 12,9 do 30,0 mld euro)[16]. Projekt wychodzi ze słusznego założenia, że dla zrealizowania tego celu należy lepiej i skuteczniej niż dotychczas przeprowadzać przedsięwzięcia niskoemisyjne (których realizacja jest zresztą korzystna nie tylko dla zdrowia całego społeczeństwa, ale ponadto polepsza to stan techniczny budynków mieszkalnych, a tym samym poprawia warunki, w których na co dzień żyją i gospodarują mieszkańcy tych budynków), to zaś wymaga z kolei zmian w licznych przepisach regulujących uczestnictwo w przedsięwzięciach niskoemisyjnych oraz finansowanie i realizację tych przedsięwzięć. Zgodzić się również należy z twórcami Projektu, że skuteczne zwalczanie niskiej emisji jest możliwie tylko w sytuacji, gdy dobrze zna się mapę i źródła tych emisji, zaś w trafnym zidentyfikowaniu tych elementów może istotnie pomóc tworzona przez Projekt centralna ewidencja emisyjności budynków.
Niewątpliwą zaletą Projektu jest kompleksowe podejście do regulowania omawianej tutaj problematyki. Twórcy Projektu trafnie dostrzegli, że dalsza efektywizacja działań na rzecz eliminowania szkodliwej niskiej emisji wymaga zmian legislacyjnych nie tylko w samej ustawie o termomodernizacji, czyli w podstawowym akcie prawnym regulującym finansowanie i przeprowadzanie w Polsce przedsięwzięć niskoemisyjnych, ale że konieczne jest ponadto równoległe wprowadzenie zmian w kilku ustawach odrębnych, normujących m. in. procesy budowlane oraz wydatkowanie środków publicznych. Zmiany w tym ostatnim zakresie pojawiły się w Projekcie w jego wersji z dnia 18 maja 2020 r. i jest to istotny postęp w stosunku do wcześniejszych wersji Projektu, które nie przewidywały takiego całościowego podejścia, koncentrując się na zmianach w ustawie o termomodernizacji.
W przekonaniu Rady Legislacyjnej słuszne jest również przewidziane przez Projekt zwiększenie roli NFOŚiGW przy finansowaniu przedsięwzięć niskoemisyjnych, co pozwoli lepiej zintegrować ten proces ze współrealizowanym już obecnie przez NFOŚiGW rządowym Programem Czyste Powietrze[17].
Niezależnie od tej ogólnie pozytywnej oceny Projektu Rada Legislacyjna zauważa, że zawiera on jednocześnie pewne szczegółowe rozwiązania, które – zdaniem Rady Legislacyjnej – nie są trafne merytorycznie i co najmniej wymagają ponownego ich przemyślenia (np. wyłączenie z zakresu przedsięwzięć niskoemisyjnych wymiany kotłów na paliwo stałe spełniających wymagania klasy 5 zgodnie z normą PN-EN 303-5:2012), a ponadto Projekt zawiera pewną liczbę usterek techniczno-legislacyjnych i błędów systemowych. Wszystkie te mankamenty Projektu są szczegółowo omawiane w dalszej części niniejszej opinii, wraz z przedstawieniem proponowanych przez Radę Legislacyjną środków zaradczych.
1. [Niezasadne wyłączenie z zakresu przedsięwzięć niskoemisyjnych wymiany kotłów na paliwo stałe spełniających wymagania klasy 5 zgodnie z normą PN-EN 303-5:2012] Projekt w niezasadny sposób całkowicie wyłącza z zakresu pojęcia „przedsięwzięć niskoemisyjnych” wymianę niespełniających standardów niskoemisyjnych kotłów na paliwo stałe spełniających wymagania klasy 5 zgodnie z normą przenoszącą europejską normę EN 303-5:2012 lub jej nowszą wersją. Wyłączenie to ma wynikać z treści przepisu art. 2 pkt 1b lit. a) i b) ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Mianowicie, Projekt przewiduje, że zawarta w ustawie o termomodernizacji legalna definicja „przedsięwzięcia niskoemisyjnego” ma odtąd obejmować wymianę znajdujących się w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych urządzeń lub systemów grzewczych, które nie spełniają standardów niskoemisyjnych, ale jednocześnie „z wyłączeniem kotłów na paliwo stałe spełniających wymagania klasy 5 zgodnie z normą przenoszącą europejską normę EN 303-5:2012 lub jej nowszą wersją” (art. 2 pkt 1b lit. a) i b) ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). W tym względzie w Uzasadnieniu Projektu przedstawiono wyjaśnienie, że wspomniane zmiany legislacyjne „polegają na uniemożliwieniu wymiany w ramach Programu Stop Smog kotłów klasy 5, które w swej charakterystyce niewiele odbiegają od dalej zdefiniowanego standardu niskoemisyjnego. Przez ostatnie lata była to główna klasa kotłów, na którą dokonywano wymian np. w ramach środków UE.” (Uzasadnienie Projektu, s. 3). Twórcy Projektu wychodzą zatem z założenia, że skoro kotły klasy 5 (a dokładniej: kotły na paliwo stałe spełniające wymagania klasy 5 zgodnie z normą przenoszącą europejską normę EN 303-5:2012 lub jej nowszą wersją) nie spełniają standardu niskoemisyjnego tylko w niewielkim stopniu (inaczej mówiąc: kotły te są co prawda niezgodne ze standardem niskoemisyjnym, ale jedynie w niewielkim zakresie), a przy tym skoro w ostatnich latach były one masywnie wspierane finansowo w Polsce w ramach Programu Stop Smog, to obecnie ich wymiana na urządzenia lub systemy grzewcze w pełni spełniające standardy niskoemisyjne nie powinna się mieścić w ramach pojęcia „przedsięwzięcie niskoemisyjne” i tym samym nie powinna być dofinansowywana w ramach wsparcia finansowego przewidzianego w ustawie o termomodernizacji.
Należy tu przy tym wyjaśnić, że kotły na paliwo stałe spełniające wymagania klasy 5 zgodnie z normą PN-EN 303-5:2012 (czyli zgodnie z polską normą przenoszącą odpowiednią normę europejską) mogą obecnie na ogół nie spełniać standardów niskoemisyjnych w rozumieniu art. 2 pkt 1c ustawy o termomodernizacji (zarówno w brzmieniu aktualnym, jak też przewidzianym w Projekcie). Owe standardy niskoemisyjne w rozumieniu ustawy o termomodernizacji wynikają m. in. z przepisów rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe[18], które to przepisy w nieco odmienny sposób – a konkretnie: bardziej rygorystycznie – definiują te standardy dla kotłów na paliwo stałe niż czyni to norma polska przenosząca europejską normę EN 303-5:2012 lub jej nowszą wersję. Można ogólnie powiedzieć, że rozporządzenie Komisji (UE) 2015/1189 przesądza, że od dnia 1 stycznia 2020 r. kotły na paliwo stałe muszą spełniać pewne wymogi związane m. in. z minimalną sezonową efektywnością energetyczną oraz z maksymalną dopuszczalną emisją tlenków azotu (zob. załącznik II pkt 1 do powołanego rozporządzenia unijnego), czego nie uwzględnia norma PN-EN 303-5:2012. Tak więc kotły na paliwo stałe spełniające wymagania klasy 5 zgodnie z normą PN-EN 303-5:2012 mogą od dnia 1 stycznia 2020 r. nie spełniać standardów niskoemisyjnych wynikających z rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 i tym samym standardów niskoemisyjnych przyjętych w ustawie o termomodernizacji (zob. art. 2 pkt 1c lit. b) ustawy o termomodernizacji w obecnym brzmieniu oraz art. 2 pkt 1c lit. a) tiret czwarty ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie), nawet jeżeli to odbieganie w ich przypadku od standardów niskoemisyjnych będzie występowało jedynie w niewielkim stopniu.
Można oczywiście zrozumieć racje twórców Projektu stojące za rozwiązaniem przyjętym przez nich w art. 2 pkt 1b lit. a) i b) ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie: chodzi tutaj mianowicie o to, aby obecnie na podstawie przepisów ustawy o termomodernizacji nie wspierać finansowo wymiany kotłów klasy 5, które i tak są nieporównanie bardziej nowoczesne i proekologiczne niż kotły niższych klas, które w poprzednich latach (czy wręcz dziesięcioleciach) były masowo sprzedawane i wykorzystywane w Polsce powodując ogromną szkodliwą emisję pyłów do powietrza, zwłaszcza, że w ostatnich latach w ramach rządowego Programu Stop Smog była dofinansowywana właśnie wymiana kotłów głównie na kotły klasy 5. Skoro więc tak wiele środków publicznych zostało zainwestowanych w Polsce w kotły klasy 5, nowocześniejsze i bardziej przyjazne dla powietrza niż kotły niższych klas, to obecnie – jak zdają się uważać twórcy Projektu – nie ma potrzeby kwalifikowania wymiany tych kotłów na jeszcze bardziej proekologiczne do kategorii „przedsięwzięć niskoemisyjnych”, korzystających ze wsparcia finansowego ze środków publicznych, nawet jeżeli owe kotły klasy 5 nie spełniają obecnie – od dnia 1 stycznia 2020 r. – standardów niskoemisyjnych ustanowionych w przepisach prawa Unii Europejskiej i respektowanych na gruncie polskiej ustawy o termomodernizacji.
Jednakże zdaniem Rady Legislacyjnej takie podejście do omawianego tutaj zagadnienia nie wydaje się właściwe. Nawet jeżeli kotły na paliwo stałe klasy 5 odbiegają od standardu niskoemisyjnego jedynie w niewielkim stopniu, to jednak pozostaje faktem, że wzmiankowane kotły w większości przypadków nie spełniają tychże standardów niskoemisyjnych, będących w Unii Europejskiej od dnia 1 stycznia 2020 r. jeszcze bardziej rygorystycznymi. Wymiana kotłów klasy 5 na kotły jeszcze bardziej nowoczesne i mniej emisyjne (w tym zwłaszcza na kotły mające większą sezonową efektywność energetyczną i powodujące mniejszą emisję tlenków azotu) powinna zatem de lege ferenda jak najbardziej mieścić się w pojęciu „przedsięwzięć niskoemisyjnych” w rozumieniu ustawy o termomodernizacji, co byłoby zasadne zarówno ze względów prawnych (tj. z uwagi na konieczność spełniania przez Polskę standardów emisyjnych wynikających z rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189), jak też ze względów faktycznych i logicznych (skoro bowiem pewien proces – tu: proces wymiany kotłów klasy 5 na nowocześniejsze – zmniejsza emisję pyłów do powietrza, to logiczne jest uznanie tego procesu za przedsięwzięcie niskoemisyjne). Jest już natomiast zupełnie odrębną kwestią to, że de lege ferenda być może zakres wsparcia finansowego ze środków publicznych na przedsięwzięcia niskoemisyjne polegające na wymianie kotłów klasy 5 (spełniających normę PN-EN 303-5:2012) powinien być mniejszy (niższy) niż na inne przedsięwzięcia niskoemisyjne, skoro kotły te i tak są nieporównanie bardziej proekologiczne niż kotły niższych klas masowo dotychczas w Polsce używane i skoro w kotły klasy 5 zainwestowano w ostatnich latach dużą ilość środków publicznych.
Tak więc Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę zastosowanie w ustawie o termomodernizacji rozwiązania polegającego na tym, że proces wymiany tych kotłów na paliwo stałe spełniających wymagania klasy 5 zgodnie z normą PN-EN 303-5:2012 (lub jej nowszą wersją), które nie spełniają standardów niskoemisyjnych nie będzie formalnie wyłączony z zakresu pojęcia „przedsięwzięcia niskoemisyjne” (inaczej zatem niż to obecnie przewiduje Projekt), przy równoczesnym zamieszczeniu w ustawie o termomodernizacji zastrzeżenia, że poziom dofinansowania tego procesu ze środków Funduszu Termomodernizacji i Remontów będzie mniejszy niż jest do dopuszczalne w przypadku innych rodzajów przedsięwzięć niskoemisyjnych.
2. [Błędna logicznie legalna definicja „gospodarstwa domowego”] Dodawana przez Projekt do ustawy o termomodernizacji legalna definicja pojęcia „gospodarstwo domowe” zawiera podstawowy błąd definicyjny w postaci idem per idem, czyli błąd definiowania tego samego przez to samo[19], a przy tym błąd ten jest dodatkowo skumulowany poprzez występujące w tej definicji (tj. w jej definiensie) odwołanie się do innych przepisów omawianej ustawy, także posługujących się pojęciem „gospodarstwa domowego”. Mianowicie, dodawany przez art. 1 pkt 3 lit. c) Projektu nowy art. 2 pkt 1d ustawy o termomodernizacji stanowi, że „gospodarstwo domowe” oznacza „gospodarstwo domowe składające się z osoby samotnie zamieszkującej i gospodarującej, która spełnia warunki, o których mowa w art. 11d ust. 1, albo osoby spełniającej warunki, o których mowa w art. 11d ust. 1, oraz osób z nią spokrewnionych lub niespokrewnionych pozostających w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujących i gospodarujących”. Jak z powyższego wynika, błąd idem per idem występuje już w samej tej konkretnej jednostce redakcyjnej ustawy o termomodernizacji, gdyż stanowi się tam, iż „gospodarstwo domowe” jest to „gospodarstwo domowe”.
Co więcej, występowanie w tej legalnej definicji błędu idem per idem staje tym bardziej ewidentne, jeśli się uwzględni treść przepisów art. 11d ust. 1 ustawy o termomodernizacji (w brzmieniu przewidzianym przez Projekt), do których to przepisów odsyła (odwołuje się) przytoczona wyżej legalna definicja „gospodarstwa domowego”. Otóż przepis art. 11d ust. 1 pkt 2 ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym przez Projekt – mówiący o warunkach, które musi spełniać osoba ubiegająca się o zawarcie z gminą umowy o realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego – stanowi, że umowa o realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego może zostać zawarta przez gminę z osobą, która „jest członkiem gospodarstwa domowego, w którym przeciętny miesięczny dochód, w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, oraz złożyła oświadczenie, w którym określi liczbę osób w gospodarstwie domowym”. Czytając zatem łącznie przepisy art. 2 pkt 1d i art. 11d ust. 1 pkt 2 ustawy o termomodernizacji (w brzmieniu przewidzianym przez Projekt) otrzymujemy legalną definicję „gospodarstwa domowego”, w myśl której „gospodarstwo domowe” jest to „gospodarstwo domowe składające się z osoby […], która […] jest członkiem gospodarstwa domowego”. Projekt reguluje zbyt poważną merytorycznie materię, by można było sobie pozwolić na utrzymanie w jego ramach tak kuriozalnej i nielogicznej definicji legalnej.
Przy czym twórcy Projektu dowiedli, że jak najbardziej potrafią oni sformułować legalną definicję „gospodarstwa domowego” w sposób poprawny merytorycznie i niezawierający wskazanego wyżej błędu logicznego. Mianowicie, legalna definicja „gospodarstwa domowego” niezawierająca błędu idem per idem została w Projekcie zamieszczona w ramach przepisów dodawanych do ustawy Prawo ochrony środowiska. Otóż zgodnie z dodawanym przez Projekt przepisem art. 411 ust. 10m ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu przewidzianym w art. 5 pkt 2 lit. c) Projektu): „Gospodarstwo domowe tworzą osoba, o której mowa w ust. 10j [czyli osoba fizyczna, która zamierza złożyć wniosek o przyznanie dofinansowania z NFOŚiGW lub z wojewódzkiego funduszu – przyp. RL], samotnie zamieszkująca i gospodarująca (gospodarstwo domowe jednoosobowe), albo osoba, o której mowa w ust. 10j, oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).”. Należy uznać, że podobna treściowo definicja „gospodarstwa domowego” mogłaby de lege ferenda zostać zamieszczona w ustawie o termomodernizacji. Przy czym w legalnej definicji „gospodarstwa domowego” nie ma potrzeby odwoływania się do konieczności spełniania przez osobę prowadzącą takie gospodarstwo warunków z art. 11d ust. 1 ustawy o termomodernizacji, gdyż czym innym jest sam fakt bycia członkiem gospodarstwa domowego (co jest pewną kwestią faktyczną i przesłanką wstępną oraz samo w sobie nie powinno jeszcze kwalifikować danej osoby do bycia beneficjentem umowy o realizację i dofinansowanie przedsięwzięcia niskoemisyjnego), a czymś jeszcze innym jest fakt spełniania przez członka gospodarstwa domowego określonych warunków prawnych uprawniających go do bycia stroną umowy zawieranej z gminą o realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego (a o których to warunkach jest mowa w art. 11d ust. 1 ustawy o termomodernizacji w brzmieniu obecnym i przewidzianym w Projekcie).
Finalnie zatem Rada Legislacyjna proponuje zamieszczenie w art. 2 pkt 1d ustawy o termomodernizacji następującej definicji legalnej „gospodarstwa domowego”: „gospodarstwo domowe – osoba fizyczna samotnie zamieszkująca i gospodarująca w budynku lub lokalu (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osoby fizyczne spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące w budynku lub lokalu (gospodarstwo domowe wieloosobowe)”[20].
3. [Uwagi krytyczne odnośnie przepisów o gminnym programie niskoemisyjnym] Kilka dostrzegalnych usterek merytorycznych i techniczno-legislacyjnych zawierają wprowadzane przez Projekt do ustawy o termomodernizacji oraz już istniejące w tej ustawie przepisy dotyczące gminnego programu niskoemisyjnego.
Przede wszystkim z przepisów zawartych w tym zakresie w Projekcie nie do końca wiadomo, kiedy konkretnie gmina będzie miała obowiązek ustanowienia gminnego programu niskoemisyjnego. De lege lata ustanowienie przez gminę takiego programu jest w pełni fakultatywne (w tym względzie art. 11b ust. 1 ustawy o termomodernizacji w obecnym brzmieniu stanowi, że „W celu ograniczenia emisji zanieczyszczeń i poprawy jakości powietrza w gminie […], może zostać ustanowiony gminny program niskoemisyjny”). Projekt przewiduje w określonym przypadku obowiązek ustanowienia przez gminę gminnego programu niskoemisyjnego, z tym, iż z treści projektowanych przepisów nie w pełni jednoznacznie wynika to, kiedy ów obowiązek się aktualizuje. W tym względzie projektowany art. 11b ust. 1 ustawy o termomodernizacji ma odtąd (tj. po wejściu Projektu w życie) stanowić, że „W celu ograniczenia emisji zanieczyszczeń i poprawy jakości powietrza oraz poprawy efektywności energetycznej budynków w gminie, gmina może realizować przedsięwzięcia niskoemisyjne na rzecz najmniej zamożnych gospodarstw domowych w budynkach jednorodzinnych […]”, zaś projektowany art. 11b ust. 1b ustawy o termomodernizacji stanowi, że „W przypadku, o którym mowa w ust. 1, gmina ustanawia gminny program niskoemisyjny.”. Na gruncie literalnego brzmienia projektowanych przepisów art. 11b ust. 1 i ust. 1b ustawy o termomodernizacji trudno jest jednoznacznie stwierdzić, co jest owym „przypadkiem” określonym w projektowanym art. 11b ust. 1 ustawy o termomodernizacji, którego zaistnienie ma na mocy projektowanego art. 11b ust. 1b ustawy o termomodernizacji aktualizować obowiązek ustanowienia przez gminę gminnego programu niskoemisyjnego. Nie można na pewno stwierdzić, że tym „przypadkiem” jest sytuacja rzeczywistego podjęcia się przez gminę (rozpoczęcia) realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego, gdyż z formalno-językowego punktu widzenia projektowany przepis art. 11b ust. 1 ustawy o termomodernizacji nie mówi o podjęciu się przez gminę (tj. o rozpoczęciu) realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego, lecz mówi jedynie o samej takiej (fakultatywnej) możliwości, czyli prawnej dopuszczalności („gmina może realizować przedsięwzięcia niskoemisyjne”). Z drugiej zaś strony projektowany przepis art. 11b ust. 1 ustawy o termomodernizacji nie mówi też wyraźnie o samym zamiarze podjęcia przez gminę realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego (przepis ten mówi natomiast o celu tego przedsięwzięcia i o prawnej dopuszczalności jego realizacji przez gminę), a więc na gruncie literalnego i łącznego odczytania projektowanych przepisów art. 11b ust. 1 i 1b ustawy o termomodernizacji nie jest wcale takie jednoznaczne, że gmina ma obowiązek ustanowienia gminnego programu niskoemisyjnego w przypadku, gdy ma ona dopiero zamiar podjęcia (tj. gdy planuje na przyszłość podjęcie) realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego.
Pomijając przy tym aspekt formalno-językowy tych projektowanych przepisów, wydaje się, że – uwzględniając w szczególności wymaganą przepisami ustawy o termomodernizacji treść gminnego programu niskoemisyjnego – de lege ferenda byłoby rzeczą pożądaną, aby gmina miała obowiązek ustanowienia gminnego programu niskoemisyjnego już na etapie, gdy dopiero planuje (tj. gdy dopiero zamierza) podjąć się realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego, gdyż program ten powinien być przejawem (i dowodem) konkretnego i rzetelnego przygotowywania się przez gminę do rozpoczęcia takiego przedsięwzięcia, zaś jego ustanowienie powinno stanowić niezbędny etap wstępny do uruchomienia tego przedsięwzięcia.
Zwraca też uwagę okoliczność, iż ani obecne ani też projektowane przepisy ustawy o termomodernizacji nie mówią nic na temat obowiązku aktualizowania przez gminę gminnego programu niskoemisyjnego. Jest oczywiste, że wraz z upływem czasu niektóre elementy treściowe tego gminnego programu mogą ulegać w danej gminie zmianom i stawać się nieaktualne (np. szacowana liczba budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w których istnieją urządzenia lub systemy grzewcze niespełniające standardów niskoemisyjnych; szacowana liczba budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w których planowane jest zmniejszenie zapotrzebowania na ciepło). Zmianie mogą też podlegać pewne zewnętrzne prawne determinanty, z którymi gminny program niskoemisyjny musi być zgodny, a mianowicie następujące samorządowe akty planistyczne: plan gospodarki niskoemisyjnej, o ile został uchwalony przez radę gminy; plan zaopatrzenia gminy w ciepło, energię elektryczną oraz paliwa gazowe, o ile został uchwalony przez radę gminy; oraz program ochrony powietrza, o którym mowa w art. 91 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, o ile został uchwalony przez sejmik województwa (na temat obowiązku zgodności gminnego programu niskoemisyjnego z tymi trzema zewnętrznymi determinantami planistycznymi jest mowa w art. 11b ust. 4 ustawy o termomodernizacji). Zwraca uwagę okoliczność, że w myśl przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska program ochrony powietrza uchwalany przez sejmik województwa musi być w określonych sytuacjach aktualizowany (zob. art. 91 ust. 9d i 9e ustawy Prawo ochrony środowiska), a zatem logiczne jest, że w sytuacji zaktualizowania przez sejmik województwa programu ochrony powietrza pojawi się konieczność zaktualizowania przez daną gminę – położoną na terenie tego województwa – gminnego programu niskoemisyjnego. Ogólnie zresztą trzeba stwierdzić, że wszelkie działania planistyczne w gospodarce lub ochronie środowiska mają swoją dynamikę i muszą być stale dostosowywane do periodycznie zmieniających się okoliczności[21].
Biorąc pod uwagę poczynione wyżej uwagi na temat momentu powstania obowiązku sporządzenia i późniejszej aktualizacji gminnego programu niskoemisyjnego Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 11b ust. 1b ustawy o termomodernizacji następującego brzmienia: „Przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego gmina ustanawia gminny program niskoemisyjny. Program ten podlega aktualizacji zależnie od potrzeb, nie rzadziej niż raz na 3 lata.”.
De lege ferenda zmianie powinny ulec też niektóre przepisy normujące obecnie treść gminnego programu niskoemisyjnego w art. 11b ust. 5 ustawy o termomodernizacji. Projekt przewiduje pewne zmiany w tym zakresie (zob. art. 1 pkt 4 lit. e) Projektu, który przewiduje zmiany w treści art. 11b ust. 5 ustawy o termomodernizacji), ale zmiany te są niewystarczające i nie uwzględniają one faktu, że wskutek znowelizowania niektórych przepisów ustawy o termomodernizacji dotychczasowe brzmienie określonych punktów zamieszczonych w art. 11b ust. 5 ustawy o termomodernizacji – czyli brzmienie jednostek redakcyjnych ustawy, w których określono wymaganą treść gminnego programu niskoemisyjnego – stanie się po wejściu w życie Projektu po prostu nieaktualne lub nieadekwatne. I tak, de lege lata art. 11b ust. 5 pkt 2 ustawy o termomodernizacji stanowi, że gminny program niskoemisyjny określa „szacowaną liczbę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w których planowane jest zmniejszenie zapotrzebowania na ciepło grzewcze w zakresie, o którym mowa w art. 2 pkt 1b lit. c”. Tymczasem zgodnie z Projektem przepis art. 2 pkt 1b lit. c) ustawy o termomodernizacji – czyli przepis, który wymienia jeden z rodzajów przedsięwzięć niskoemisyjnych i do którego odsyła art. 11b ust. 5 pkt 2 ustawy o termomodernizacji – ma ulec zmianie. O ile obecnie przepis ten rzeczywiście mówi o przedsięwzięciu polegającym na zmniejszeniu zapotrzebowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych na ciepło grzewcze (co znajduje swoje lustrzane odbicie w brzmieniu art. 11b ust. 5 pkt 2 ustawy o termomodernizacji określającym wymaganą treść gminnego programu niskoemisyjnego), o tyle Projekt przewiduje zmianę tego przepisu i wprowadzenie tam zapisu, iż przedsięwzięciem niskoemisyjnym (a właściwie jego efektem) ma być „zmniejszenie zapotrzebowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych na energię dostarczaną na potrzeby jego ogrzewania i podgrzewania wody użytkowej” (zob. art. 2 pkt 1b lit. c) ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w art. 1 pkt 3 lit. a) Projektu). W ślad za tym odpowiedniej zmianie powinna ulec treść art. 11b ust. 5 pkt 2 ustawy o termomodernizacji, która de lege ferenda zdaniem Rady Legislacyjnej powinna wyglądać następująco: „szacowaną liczbę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w których planowane jest zmniejszenie zapotrzebowania na energię dostarczaną na potrzeby ich ogrzewania i podgrzewania wody użytkowej”.
Przepisy ustawy o termomodernizacji dotyczące wymaganej treści gminnego programu niskoemisyjnego powinny zostać ponadto uzupełnione o obowiązek wskazania w programie planowanych przyłączeń do sieci elektroenergetycznej niebędących przedsięwzięciami niskoemisyjnymi. Obecnie art. 11b ust. 5 pkt 6 lit. a) tiret drugi ustawy o termomodernizacji stanowi, że gminny program niskoemisyjny określa planowane przyłączenia do sieci ciepłowniczej lub gazowej, niebędące przedsięwzięciami niskoemisyjnymi. Treść tego przepisu uwzględnia aktualną legalną definicję przedsięwzięcia niskoemisyjnego, w myśl której przyłączanie budynków do sieci ciepłowniczej lub gazowej stanowi w określonych przypadkach (ale tylko w określonych przypadkach) przedsięwzięcie niskoemisyjne, natomiast przyłączanie budynków do sieci elektroenergetycznej w zasadzie – generalnie rzecz biorąc – nie jest przedsięwzięciem niskoemisyjnym (zob. art. 2 pkt 1b ustawy o termomodernizacji w obecnym brzmieniu). Tym samym jak najbardziej ma sens wyszczególnienie obecnie w gminnym programie niskoemisyjnym tych planowanych przyłączeń do sieci ciepłowniczej lub gazowej, które nie są (i nie będą) przedsięwzięciami niskoemisyjnymi; zrozumiałe jest też w tym kontekście – tzn. w kontekście określenia wymaganej treści gminnego programu niskoemisyjnego w art. 11b ust. 5 ustawy o termomodernizacji – milczenie ustawodawcy o przyłączeniach do sieci elektroenergetycznej, które zasadniczo i tak nie są przedsięwzięciami niskoemisyjnymi. Trzeba wszakże zwrócić uwagę na okoliczność, że Projekt zmienia legalną definicję przedsięwzięcia niskoemisyjnego, czyniąc to m. in. w ten sposób, że odtąd również przyłączanie budynków do sieci elektroenergetycznej będzie w określonych sytuacjach przedsięwzięciem niskoemisyjnym (zob. art. 2 pkt 1b lit. b) i lit. c) tiret szósty ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Tym samym, podobnie jak obecnie w gminnym programie niskoemisyjnym są wyszczególniane planowane przyłączenia do sieci ciepłowniczej lub gazowej niebędące przedsięwzięciami niskoemisyjnymi (gdyż w określonych przypadkach są one takimi przedsięwzięciami), tak samo też po przewidzianym przez Projekt uzupełnieniu katalogu przedsięwzięć niskoemisyjnych o przyłączenia do sieci elektroenergetycznej należałoby de lege ferenda uzupełnić wymaganą treść gminnego programu niskoemisyjnego o te planowane przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, które nie są przedsięwzięciami niskoemisyjnymi.
Należy też krytycznie zauważyć, że o gminnym programie niskoemisyjnym nie wspominają w ogóle przepisy przejściowe Projektu. De lege ferenda byłoby to zaś w pełni zasadne i potrzebne, a to dlatego, że – jak była już o tym mowa – de lege lata sporządzenie przez gminę gminnego programu niskoemisyjnego jest całkowicie fakultatywne i w związku z tym mogą istnieć (i istnieją) takie gminy, które pomimo faktycznego realizowania przedsięwzięć niskoemisyjnych w rozumieniu ustawy o termomodernizacji nie ustanowiły swojego własnego gminnego programu niskoemisyjnego. Tym samym w przepisach przejściowych Projektu należy przesądzić, w jakim czasie (terminie) gmina ma obowiązek ustanowić gminny program niskoemisyjny, o ile już rozpoczęła ona realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego (jeśli bowiem gmina jeszcze realizacji takiego przedsięwzięcia nie rozpoczęła, to w myśl przedstawionej wyżej propozycji Rady Legislacyjnej powinna ona ustanowić ów program na etapie przygotowawczym do podjęcia tego przedsięwzięcia). W przepisach przejściowych Projektu należy też zamieścić normę mówiącą o tym, w jakim terminie gmina, która już ustanowiła w przeszłości gminny program niskoemisyjny ma obowiązek dostosowania jego treści do zmienianych w tym zakresie przepisów ustawy o termomodernizacji (bo przecież po wejściu w życie Projektu treść gminnych programów niskoemisyjnych będzie w pewnej części nieadekwatna względem znowelizowanych przepisów ustawy o termomodernizacji). W Projekcie (tj. w jego przepisach przejściowych) można by również zamieścić przepis mówiący o tym, do kiedy gmina ma obowiązek dokonania pierwszej aktualizacji gminnego programu niskoemisyjnego, jeżeli ustanowiła go przed wejściem w życie Projektu (tzn. chodzi tutaj o aktualizację wynikającą z konieczności dostosowania programu do zmienionych okoliczności faktycznych, a nie do zmienionych przepisów ustawy o termomodernizacji). W tym ostatnim zakresie trzeba uwzględnić okoliczność, iż instytucja gminnych programów niskoemisyjnych funkcjonuje w polskim porządku prawnym od stosunkowo niedawna, gdyż została ustanowiona na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw[22]. Tym samym termin na dokonanie aktualizacji tego programu nie powinien być zbyt krótki.
W efekcie Rada Legislacyjna proponuje zamieszczenie w Projekcie następujących przepisów przejściowych odnoszących się do gminnego programu niskoemisyjnego: „Gmina, która przed wejściem w życie ustawy rozpoczęła realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego i nie ustanowiła dotychczas gminnego programu niskoemisyjnego ma obowiązek ustanowienia tego programu w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W tym samym terminie gmina, w której w dniu wejścia w życie ustawy jest ustanowiony gminny program niskoemisyjny ma obowiązek dostosowania tego programu do przepisów ustawy. Pierwsza aktualizacja gminnego programu niskoemisyjnego istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy powinna być dokonana zależnie od potrzeb, nie później niż w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy.”.
4. [Uwagi krytyczne odnośnie porozumienia zawieranego przez NFOŚiGW (w imieniu ministra) z gminą w sprawie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych] Na kilka uwag krytycznych zasługują przepisy Projektu dotyczące porozumień w sprawie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych zawieranych przez NFOŚiGW (w imieniu ministra właściwego do spraw klimatu) z gminą. O tychże porozumieniach jest mowa w przepisach art. 11c ustawy o termomodernizacji w brzmieniu obecnym i przewidzianym w Projekcie.
W szczególności nie do końca jest jasna intencja twórców Projektu wyrażona w projektowanym przepisie art. 11c ust. 1a ustawy o termomodernizacji. Przepis ten stanowi co następuje: „Stroną porozumienia, o którym mowa w ust. 1 [chodzi o wspomniane wyżej porozumienie w sprawie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych – przyp. RL] może być również związek międzygminny w rozumieniu art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 1309, 1571, 1696 i 1815), powiat lub związek metropolitalny utworzony na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. poz. 730), przy czym warunki wskazane w ust. 1 oraz art. 11b ust. 1a muszą być spełnione indywidualnie przez każdą gminę, na terenie której będą realizowane przedsięwzięcia niskoemisyjne, która jednocześnie będzie stroną tego porozumienia.”. Przepis ten nie przesądza klarownie tego, czy związek międzygminny, powiat lub wspomniany tam związek metropolitarny w województwie śląskim mogą być stronami omawianego tutaj porozumienia tylko razem (łącznie) z gminą, czy też dopuszczalne prawnie jest również zawarcie wspomnianego porozumienia (przez NFOŚiGW w imieniu ministra) z samym tylko związkiem międzygminnym lub powiatem lub związkiem metropolitarnym, przy założeniu, że przewidziane w porozumieniu przedsięwzięcia niskoemisyjne będą oczywiście realizowane na terenie określonej gminy. Niejasność ta wynika z możliwości dwuznacznej interpretacji słowa „również” występującego w początkowym fragmencie projektowanego art. 11c ust. 1a ustawy o termomodernizacji: słowo to może oznaczać albo, że wymienione w tym przepisie inne niż gmina jednostki samorządowe mogą być stronami porozumienia razem z gminą (obok niej) albo też że wymienione w tym przepisie jednostki samorządowe także mają zdolność do bycia stronami porozumienia, nawet jeżeli gmina nie jest formalnie jego stroną. Wprawdzie treść końcowej części powołanego przepisu wydaje się prima facie przemawiać za pierwszą ze wspomnianych opcji interpretacyjnych, gdyż jest tam mowa o tym, że gmina „jednocześnie będzie stroną tego porozumienia”, ale możliwa jest i taka interpretacja tej stypulacji, iż chodzi tutaj nie o wymóg prawny (a więc nie chodzi o to, że gmina musi być obowiązkowo stroną porozumienia), ale chodzi tu o przesłankę warunkową typu „jeżeli”, co by oznaczało, że warunki wskazane w projektowanym art. 11c ust. 1 i ust. 1a ustawy o termomodernizacji muszą być spełnione indywidualnie przez gminę wówczas, gdy (jeżeli) jest ona stroną wchodzącego w grę porozumienia, co nie w przypadku każdego tego rodzaju porozumienia musi mieć koniecznie miejsce.
Zarysowanej powyżej wątpliwości interpretacyjnej nie rozstrzyga przy tym bynajmniej projektowany art. 11c ust. 1b ustawy o termomodernizacji. Przepis ten stanowi, że „W przypadku zawarcia porozumienia, o którym mowa w ust. 1a, gminy uczestniczące w związku międzygminnym, związku metropolitalnym lub należące do powiatu mogą na podstawie tego porozumienia przekazać wybrane prawa i obowiązki wynikające z realizacji i zapewnienia utrzymania efektów przedsięwzięć niskoemisyjnych na rzecz tych związków lub powiatu.”. Wbrew pozorom, przepis ten wcale nie przesądza o tym, że stronami omawianego tutaj porozumienia muszą być koniecznie gminy. Wręcz przeciwnie, można by sądzić, że w przepisie tym twórcom Projektu chodziło o to, że jeżeli stroną danego porozumienia jest związek międzygminny, związek metropolitarny lub powiat, to wówczas gminy wchodzące w skład związku lub położone na terenie danego powiatu mogą na jego rzecz przekazać pewne swoje prawa lub obowiązki, przy czym – na co warto zwrócić uwagę – przepis ten nie wymienia w tym kontekście praw i obowiązków wynikających z danego porozumienia (co by implikowało, że dana gmina jest i musi być stroną danego porozumienia), ale wzmiankuje prawa i obowiązki „wynikające z realizacji i zapewnienia utrzymania efektów przedsięwzięć niskoemisyjnych”, zaś te ostatnie prawa i obowiązki wynikają wprost z przepisów ustawy o termomodernizacji. Może to oznaczać, że w projektowanym art. 11c ust. 1b ustawy o termomodernizacji Projektodawca dopuszcza zawieranie porozumienia w sprawie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych z samym tylko związkiem międzygminnym, związkiem metropolitarnym lub powiatem, przy równoczesnym scedowaniu przez właściwe gminy swoich ustawowych praw i obowiązków związanych z realizacją i zapewnieniem efektów przedsięwzięć niskoemisyjnych na rzecz danego związku lub powiatu. Cesja ta ma zresztą swój celowościowy sens właśnie wtedy, gdy dana gmina – cedująca swoje prawa i obowiązki na rzecz związku międzygminnego, związku metropolitarnego lub powiatu – nie jest i nie będzie stroną danego porozumienia, lecz realizuje przedsięwzięcia niskoemisyjne na podstawie porozumienia zawartego przez wspomnianą inną jednostkę samorządową, na rzecz której to jednostki scedowała swoje ustawowe prawa i obowiązki w tym zakresie, nawet jeżeli uczyniła to w treści wspomnianego porozumienia. Zresztą, projektowany przepis art. 11c ust. 1b ustawy o termomodernizacji ma charakter fakultatywny, w tym sensie, że jedynie fakultatywna (a nie obligatoryjna) jest przewidziana w tym przepisie cesja praw i obowiązków przez gminę na rzecz związku międzygminnego, związku metropolitarnego lub powiatu. Nawet zatem jeżeli przyjmiemy interpretację, w myśl której w razie dojścia do skutku wspomnianej w tym przepisie cesji gmina musi być stroną danego porozumienia (zawartego przez NFOŚiGW w imieniu ministra ze związkiem międzygminnym, związkiem metropolitarnym lub powiatem), to i tak nie rozstrzyga to definitywnie kwestii tego, czy gmina musi być koniecznie stroną wchodzącego w grę porozumienia w sytuacji, gdy nie dochodzi do przewidzianej w tym przepisie cesji praw i obowiązków gminy.
Inna jeszcze wątpliwość interpretacyjna dotycząca stron omawianego tutaj porozumienia polega na tym, że projektowany art. 11c ust. 1a ustawy o termomodernizacji wydaje się implicite przyjmować, że stroną omawianego tutaj porozumienia może być nie tylko jedna gmina, ale również większa ich liczba. Wskazuje na to zawarte w tym przepisie stwierdzenie wspominające „każdą gminę […], która jednocześnie będzie stroną tego porozumienia”, co w domyśle może oznaczać, że przepis ten dopuszcza większą liczbę gmin w charakterze stron danego porozumienia (co samo w sobie nie oznacza wszakże, iż w danym porozumieniu musi koniecznie uczestniczyć więcej niż jedna gmina, a nawet nie oznacza to – o czym już była mowa wyżej – że gmina w ogóle musi być stroną danego porozumienia). Prawne dopuszczenie bycia stroną danego porozumienia przez więcej niż jedną gminę jest w sensie celowościowym zasadne, ale na płaszczyźnie prawnej wymagałoby to przesądzenia tej kwestii w sposób wyraźny, tym bardziej że o tego rodzaju prawnej możliwości nie wspomina w ogóle ani obecny ani też projektowany art. 11c ust. 1 in principio ustawy o termomodernizacji, który otwiera przepisy ustawy o termomodernizacji mówiące o zawieraniu i realizacji porozumienia w sprawie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych i gdzie jest expressis verbis mowa o tym, że „Przedsięwzięcia niskoemisyjne są współfinansowane ze środków Funduszu na podstawie porozumienia zawieranego […] z gminą” (w cytowanym zakresie treść art. 11c ust. 1 in principio ustawy o termomodernizacji jest identyczna w brzmieniu obecnym i przewidzianym w Projekcie). Tym samym powołany przepis wyraźnie mówi o jednej tylko gminie jako stronie omawianego porozumienia. Jeżeli więc trafna jest supozycja, iż treść projektowanego art. 11c ust. 1a ustawy o termomodernizacji w sposób domyślny dopuszcza (lub akceptuje) możliwość bycia stroną danego porozumienia przez więcej niż jedną gminę, to stanowiłoby to mimo wszystko przejaw literalnego odejścia od brzmienia art. 11c ust. 1 in principio ustawy o termomodernizacji. Tego rodzaju kwestia powinna zostać w ustawie przesądzona w sposób wyraźny, bez pozostawiania w tym zakresie niepotrzebnych wątpliwości interpretacyjnych.
Można się również zastanawiać, dlaczego w projektowanym art. 11c ust. 1a ustawy o termomodernizacji pojawia się stwierdzenie mówiące o tym, że w razie, gdy stroną omawianego porozumienia jest związek międzygminny, związek metropolitarny lub powiat, to gmina, na terenie której będzie realizowane przedsięwzięcie niskoemisyjne musi spełniać warunki wskazane w projektowanym art. 11b ust. 1a ustawy o termomodernizacji. Zrozumiałe jest, dlaczego w takich przypadkach dana gmina musi spełniać warunki z art. 11c ust. 1 ustawy o termomodernizacji (o czym projektowany art. 11c ust. 1a ustawy o termomodernizacji również wspomina), ale akurat w projektowanym przepisie art. 11b ust. 1a ustawy o termomodernizacji nie ma mowy o jakichkolwiek warunkach, jakie musi spełniać gmina chcąca być stroną porozumienia w sprawie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych (tak jak o takich konkretnych i szczegółowych warunkach jest mowa w art. 11c ust. 1 ustawy o termomodernizacji), gdyż projektowany art. 11b ust. 1a ustawy o termomodernizacji stanowi, że „Przedsięwzięcia niskoemisyjne, o których mowa w ust. 1, są finansowane na zasadach określonych w ustawie, w części ze środków Funduszu Termomodernizacji i Remontów, zwanego dalej „Funduszem”.”. To, że uregulowane w ustawie o termomodernizacji przedsięwzięcia niskoemisyjne mogą być współfinansowane z Funduszu Termomodernizacji i Remontów wynika oczywiście z tej ustawy, ale wynika to również właśnie z zawieranego porozumienia z NFOŚiGW (zawieranego w imieniu ministra właściwego do spraw klimatu), bo właśnie to jest samą istotą tego porozumienia, a więc jest to rzecz zrozumiała sama przez się. W tym zakresie odwołanie się w projektowanym art. 11c ust. 1a ustawy o termomodernizacji do warunków z projektowanego art. 11b ust. 1a ustawy o termomodernizacji wydaje się być normatywnym superfluum.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane mankamenty występujące w projektowanym art. 11c ust. 1a ustawy o termomodernizacji, Rada Legislacyjna proponuje nadanie temu przepisowi następującego brzmienia: „Stroną porozumienia, o którym mowa w ust. 1 może być również więcej niż jedna gmina, a także, razem z gminą lub gminami, związek międzygminny w rozumieniu art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, 1309, 1571, 1696 i 1815), powiat lub związek metropolitalny utworzony na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. poz. 730), przy czym warunki wskazane w ust. 1 muszą być spełnione indywidualnie przez każdą gminę, na terenie której będą realizowane przedsięwzięcia niskoemisyjne, która jednocześnie będzie stroną tego porozumienia.”.
Warto też zwrócić uwagę na pewien niuans terminologiczny w projektowanym art. 11c ust. 1b ustawy o termomodernizacji, gdzie jest mowa o „należeniu” przez gminy do powiatu („gminy uczestniczące w związku międzygminnym, związku metropolitalnym lub należące do powiatu”). W tym względzie należałoby raczej – jeżeli w ogóle – posłużyć się sformułowaniem identycznym jak w ustawie o samorządzie powiatowym[23], gdzie w jednym z przepisów jest w tym kontekście mowa o „wchodzeniu w skład powiatu” przez gminy (zob. art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Aczkolwiek należy podkreślić, że również to ostatnie sformułowanie jest pewnym uproszczeniem. Gminy bowiem nie wchodzą w skład powiatu i nie należą do niego w sensie prawnym. Inaczej niż związek międzygminny lub związek metropolitarny, które są korporacyjnymi osobami prawnymi składającymi się z poszczególnych gmin, powiat nie jest związkiem gmin i nie składa się z gmin. Powiaty są korporacyjnymi osobami prawnymi, ale składającymi się z ich mieszkańców, zamieszkujących określone terytorium (zob. art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa o samorządzie powiatowym mówi w pewnym uproszczeniu o wchodzeniu przez gminy w skład powiatu tylko na potrzeby ustalania granic powiatu (zob. art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). W projektowanym art. 11c ust. 1b ustawy o termomodernizacji lepiej byłoby posłużyć się sformułowaniem mówiącym o gminach „położonych na terytorium powiatu”, a nie „należących do powiatu”.
5. [Uwagi krytyczne na temat zwrotu przez beneficjenta na rzecz gminy kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego] Zdaniem Rady Legislacyjnej z celowościowego punktu widzenia nie jest zasadny przewidziany w ustawie o termomodernizacji i nieznacznie tylko łagodzony w Projekcie obowiązek zwrotu przez beneficjenta na rzecz gminy kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego poniesionych przez gminę oraz Fundusz Termomodernizacji i Remontów, a który to obowiązek aktualizuje się w przypadku, gdy przed upływem określonego okresu czasowego beneficjent przeniesie w całości lub w części własność albo udział we współwłasności lub przysługujący mu zakres posiadania samoistnego budynku lub lokalu, w których zrealizowano przedsięwzięcie niskoemisyjne, na rzecz osoby trzeciej, niebędącej współwłaścicielem lub współposiadaczem samoistnym tego budynku lub lokalu. De lege lata beneficjent – czyli osoba fizyczna, która jest właścicielem lub współwłaścicielem albo posiadaczem samoistnym lub współposiadaczem samoistnym całości lub części budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub lokalu, w którym jest realizowane przedsięwzięcie niskoemisyjne współfinansowane przez gminę oraz Fundusz Termomodernizacji i Remontów – ma obowiązek zwrotu gminie kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego poniesionych przez gminę i Fundusz, jeżeli przed upływem 10 lat od daty zakończenia realizacji porozumienia[24] beneficjent przeniesie w całości lub w części własność albo udział we współwłasności lub przysługujący mu zakres posiadania samoistnego budynku lub lokalu, w którym zrealizowano przedsięwzięcie niskoemisyjne, na rzecz osoby trzeciej, niebędącej współwłaścicielem lub współposiadaczem samoistnym tego budynku lub lokalu. Zwracane przez beneficjenta gminie koszty realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego wynoszą wówczas od 10% do nawet 100% kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego poniesionych przez gminę oraz Fundusz Termomodernizacji i Remontów, w zależności od tego, po jakim czasie od daty zakończenia realizacji porozumienia beneficjent przeniósł własność lub posiadanie danego budynku lub lokalu na rzecz osoby trzeciej. Generalnie rzecz biorąc, im szybciej on tę własność lub posiadanie przeniesie, tym większą część kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego musi on zwrócić gminie, zaś jeżeli przeniesie on własność lub posiadanie danego budynku lub lokalu na rzecz osoby trzeciej przed upływem 5 lat od daty zakończenia realizacji porozumienia, wówczas musi on zwrócić gminie 100% kosztów realizacji przedsięwzięcia poniesionych przez gminę i Fundusz (art. 11f ust. 1 ustawy o termomodernizacji). Projekt skraca te terminy i redukuje istniejące pułapy zwrotu kosztów z sześciu (tzn. 100%, 50%, 40%, 30%, 20% i 10%) do dwóch (tzn. 100% i 60%), ale je nadal utrzymuje: w świetle przepisów Projektu beneficjent będzie miał obowiązek zwrotu gminie 100% kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego poniesionych przez gminę i Fundusz, jeżeli przeniesie w całości lub w części własność, udział we współwłasności lub przysługujący mu zakres posiadania samoistnego danego budynku lub lokalu przed upływem 3 lat od daty zakończenia realizacji porozumienia, zaś obowiązek tego zwrotu zostanie zmniejszony do 60% kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego poniesionych przez gminę i Fundusz, jeżeli beneficjent dokona wskazanych wyżej rozporządzeń budynkiem lub lokalem po upływie 3 lat, a przed upływem 5 lat od daty zakończenia realizacji porozumienia (art. 11f ust. 1 ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie).
W przekonaniu Rady Legislacyjnej opisany powyżej obowiązek zwrotu przez beneficjenta na rzecz gminy kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego poniesionych przez gminę i Fundusz, aktualizujący się w razie przeniesienia przez beneficjenta własności lub posiadania danego budynku lub lokalu (w którym zrealizowano przedsięwzięcie niskoemisyjne) na osobę trzecią, jest niezasadny, a w każdym razie obowiązek ten jest zbyt szeroki i nadmiernie rygorystyczny. Rada Legislacyjna rozumie oczywiście zasadnicze motywy stojące za omawianym tutaj obowiązkiem zwrotu kosztów przez beneficjenta. W swoim założeniu dokonywane na podstawie ustawy o termomodernizacji współfinansowanie kosztów realizacji przedsięwzięć niskoemisyjnych przez gminę oraz Fundusz Termomodernizacji i Remontów (co następuje na podstawie porozumienia zawieranego pomiędzy właściwym ministrem a gminą oraz na podstawie umowy zawieranej następnie przez gminę z beneficjentem) ma dotyczyć i być wsparciem tylko dla najmniej zamożnych gospodarstw domowych, których członek będący właścicielem lub posiadaczem danego budynku lub lokalu ma środki własne oraz zasoby majątkowe nieprzekraczające pewnego pułapu kwotowego (zob. art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy o termomodernizacji w brzmieniu obecnym i przewidzianym w Projekcie). Ustawodawca i w ślad za tym twórcy Projektu wychodzą zatem z założenia (a w każdym razie Rada Legislacyjna tak właśnie rekonstruuje w tym przypadku ich intencje), że jeżeli taki mniej zamożny właściciel lub posiadacz budynku lub lokalu, w którym zrealizowano przedsięwzięcie niskoemisyjne dofinansowane przez gminę i Fundusz przeniesie następnie to swoje prawo do budynku lub lokalu na osobę trzecią, to wówczas dlatego musi on zwrócić gminie całość lub przynajmniej część uzyskanego dofinansowania, gdyż, po pierwsze, osiągnął on pewną korzyść z tytułu zbycia ulepszonego termomodernizacyjnie budynku lub lokalu, po drugie, nie ma pewności, że jego następca prawny też kwalifikuje się w sensie majątkowym do uzyskania wsparcia termomodernizacyjnego oraz, po trzecie, na gruncie aktualnych przepisów nie ma w zasadzie prawnej możliwości, aby od owego następcy prawnego wyegzekwować utrzymanie efektów przedsięwzięcia niskoemisyjnego, skoro stroną umowy o realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego zawieranej z gminą – przewidującej m. in. zwrot przez beneficjenta gminie kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego na wypadek nieutrzymywania przez tego beneficjenta efektów zrealizowanego przedsięwzięcia – był wspomniany wcześniej beneficjent, nie zaś jego następca prawny.
Rozumiejąc te wspomniane wyżej uwarunkowania Rada Legislacyjna jest jednak zdania, że problem ewentualnego zwrotu przez beneficjenta na rzecz gminy kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego poniesionych przez gminę i Fundusz, a który to zwrot miałby dochodzić do skutku na wypadek zbycia przez beneficjenta prawa do danego budynku lub lokalu (w którym zrealizowano przedsięwzięcie niskoemisyjne) na rzecz osoby trzeciej przed upływem określonego terminu, powinien de lege ferenda zostać unormowany zupełnie inaczej niż ma to miejsce obecnie i odmiennie niż to się proponuje w Projekcie. Przede wszystkim u podstaw tego postulowanego przez Radę Legislacyjną zupełnie nowego uregulowania tej kwestii powinno leżeć założenie, iż kluczowym i pierwszoplanowym pożądanym stanem rzeczy jest i powinno być utrzymanie efektów przedsięwzięcia niskoemisyjnego, a nie swoiste sankcjonowanie (karanie) beneficjenta za to, że po otrzymaniu dofinansowania na realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego przeniósł on przysługujące mu prawo do budynku lub lokalu, w którym zrealizowano to przedsięwzięcie, na rzecz osoby trzeciej. Realizowanie i utrzymywanie efektów przedsięwzięć niskoemisyjnych – przejawiające się np. w wymianie tzw. kopciuchów, emitujących do powietrza ogromne ilości niezwykle szkodliwych dla życia i zdrowia ludzkiego pyłów, na bardziej proekologiczne instalacje i urządzenia grzewcze – leży w oczywistym interesie publicznym i jest korzystne dla całego społeczeństwa, a w każdym razie jest to niewątpliwie korzystne dla miejscowej społeczności lokalnej zamieszkującej daną gminę. Z punktu widzenia interesu publicznego (społecznego) będzie to niewątpliwie korzystna sytuacja, jeśli w danym budynku lub lokalu zostanie zrealizowane i utrzymane co do swoich efektów przedsięwzięcie niskoemisyjne, nawet jeżeli osoba będąca nabywcą budynku lub lokalu, w którym to przedsięwzięcie zrealizowano nie spełnia kryteriów majątkowych określonych w art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy o termomodernizacji (w brzmieniu obecnym i przewidzianym w Projekcie) i jest osobą nieco bardziej zamożną. Zresztą, biorąc pod uwagę treść przepisów ustawy o termomodernizacji, jak też praktykę ich stosowania, trzeba sobie uczciwie powiedzieć, że omawiane tutaj przedsięwzięcia niskoemisyjne współfinansowane na podstawie przepisów ustawy o termomodernizacji są zazwyczaj dokonywane w budynkach lub lokalach, w których zamieszkują osoby mniej zamożne; dokonywana na tej podstawie termomodernizacja dotyczy najczęściej budynków komunalnych lub budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które zostały wybudowane bardzo dawno temu i stanowią substancję mieszkaniową mniej nowoczesną i nie tak bardzo komfortową, jak tego mogą wymagać współczesne standardy. Nabywcy takich budynków lub lokali też nie są zazwyczaj osobami bardzo zamożnymi i w ich przypadku drobiazgowe badanie czy spełniają oni kryteria majątkowe z art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy o termomodernizacji po prostu nie miałoby sensu, o ile rzecz jasna byłaby gwarancja, że zrealizowane w tym budynku lub lokalu przedsięwzięcie niskoemisyjne – które zostało współfinansowane przez gminę oraz Fundusz Termomodernizacji i Remontów – zostanie co do swoich efektów w pełni utrzymane.
Co więcej, znane są z praktyki przypadki, że poszczególni właściciele budynków lub lokali umyślnie wstrzymują się z realizacją przedsięwzięć niskoemisyjnych lub też nawet z tych przedsięwzięć całkowicie rezygnują właśnie dlatego, że obawiają się, że po zrealizowaniu takiego przedsięwzięcia dofinansowanego przez gminę i Fundusz nie będą oni mogli zbyć prawa do tego ich budynku lub lokalu na rzecz osób trzecich, a w każdym razie nie będą mogli dokonać takiej transakcji bez istotnego dla siebie uszczerbku majątkowego, polegającego na zwrocie gminie poniesionych kosztów. Tym samym omawiany tutaj i krytykowany przez Radę Legislacyjną obowiązek zwrotu przez beneficjenta na rzecz gminy kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego działa przeciwskutecznie z punktu widzenia pożądanych efektów niskoemisyjnych.
Raz jeszcze zatem trzeba powtórzyć, że nie ma potrzeby karać (sankcjonować) zbywcy budynku lub lokalu, w którym zrealizowano przedsięwzięcie niskoemisyjne współfinansowane przez gminę i Fundusz, za to, że przeniósł on swoje prawo do tego budynku lub lokalu na osobę trzecią, o ile tylko byłaby gwarancja, że efekty zrealizowanego tam przedsięwzięcia niskoemisyjnego zostaną w pełni utrzymane.
Biorąc powyższe pod uwagę Rada Legislacyjna proponuje zamieszczenie w ustawie o termomodernizacji przepisu, w myśl którego przepisów tej ustawy dotyczących zwrotu przez beneficjenta na rzecz gminy kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego poniesionych przez gminę oraz Fundusz Termomodernizacji i Remontów (czyli przepisów art. 11f ust. 1 ustawy o termomodernizacji w brzmieniu obecnym i przewidzianym w Projekcie) nie stosuje się, jeżeli osoba uzyskująca od beneficjenta prawo własności lub posiadanie budynku lub lokalu, w którym zrealizowano dane przedsięwzięcie niskoemisyjne, zobowiąże się umownie wobec gminy do utrzymywania efektów zrealizowanego przedsięwzięcia niskoemisyjnego. W przepisach art. 11f ustawy o termomodernizacji można by zatem zamieścić przepis (ustęp) o następującej przykładowej treści: „Obowiązek zwrotu kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego, o którym mowa w ust. 1 nie powstaje, jeżeli osoba trzecia, uzyskująca od beneficjenta w całości lub w części własność albo udział we współwłasności lub przysługujący mu zakres posiadania samoistnego budynku, o którym mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1, lub lokalu, o którym mowa w art. 11d ust. 6, zobowiąże się w umowie zawieranej z gminą do utrzymania efektów zrealizowanego przedsięwzięcia niskoemisyjnego. Do tej osoby trzeciej przepisy ust. 3 [czyli przepisy mówiące o obowiązku zwrotu przez beneficjenta 100% kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego poniesionych przez gminę i Fundusz w przypadku nieutrzymywania przez tego beneficjenta efektów przedsięwzięcia niskoemisyjnego – przyp. RL] stosuje się odpowiednio.”. Na gruncie stanu prawnego ukształtowanego tak sformułowanym przepisem beneficjent nie byłby sankcjonowany obowiązkiem zwrotu kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego, a efekty tego przedsięwzięcia mogłyby w interesie publicznym nadal istnieć, zaś osoba trzecia uzyskująca od beneficjenta własność lub posiadanie danego budynku lub lokalu mogłaby sama dobrowolnie zdecydować, czy chce zawrzeć tego rodzaju swoistą transakcję wiązaną: z jednej strony osiągając korzyść w postaci uzyskania bardziej nowoczesnego w sensie użytkowym i techniczno-konstrukcyjnym budynku lub lokalu (ulepszonego termomodernizacyjnie), lecz z drugiej strony przyjmując na siebie obowiązek niestosowania tam żadnych rozwiązań grzewczych, technicznych lub budowlanych, które naruszałyby wdrożone tam uprzednio standardy niskoemisyjne. Dopiero gdyby osoba trzecia uzyskująca prawo do budynku lub lokalu nie chciała się umownie zobowiązać wobec gminy do utrzymania efektów zrealizowanego przedsięwzięcia emisyjnego, dotychczasowy właściciel lub posiadacz tego budynku lub lokalu powinien zostać obciążony obowiązkiem zwrotu na rzecz gminy kosztów tego przedsięwzięcia (poniesionych przez gminę oraz Fundusz Termomodernizacji i Remontów).
Gdyby zaś twórcy Projektu lub ustawodawca nie zechcieli przychylić się do przedstawionej wyżej propozycji Rady Legislacyjnej, to być może mogliby oni uznać za zasadne pewne rozszerzenie zakresu wyjątków od przewidzianego w art. 11f ust. 1 ustawy o termomodernizacji obowiązku zwrotu przez beneficjenta na rzecz gminy kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego. To rozszerzenie zakresu dopuszczalnych ustawowo wyjątków powinno zdaniem Rady Legislacyjnej polegać na uchyleniu wspomnianego obowiązku zwrotu w razie gdy beneficjent przeniesie własność lub udział we współwłasności lub przysługujący mu zakres posiadania samoistnego danego budynku lub lokalu (w którym zrealizowano przedsięwzięcie niskoemisyjne współfinansowane przez gminę oraz Fundusz Termomodernizacji i Remontów) na rzecz osoby bliskiej; pojęcie „osoby bliskiej” lub „osoby najbliższej” jest zaś zdefiniowane w kilku polskich ustawach, np. w art. 115 § 11 Kodeksu karnego[25], w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta[26] czy też w art. 2 pkt 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego[27] (przy czym na potrzeby ustawy o termomodernizacji definicja legalna zawarta w tej ostatniej ustawie wydaje się być najbardziej adekwatna[28], zaś definicje zawarte w dwóch pierwszych ustawach są sformułowane czy też ukształtowane treściowo na potrzeby zupełnie innych materii i nie pasowałyby do ustawy o termomodernizacji). De lege lata w ustawie o termomodernizacji istnieje przepis, zgodnie z którym na potrzeby omawianych tutaj przepisów ustawy o zwrocie przez beneficjenta kosztów realizacji przedsięwzięcia niskoemisyjnego za przeniesienie własności lub udziału we współwłasności budynku lub lokalu lub ich części nie uważa się zmiany właściciela lub współwłaściciela wynikającej ze spadkobrania, w tym zapisu windykacyjnego (art. 11f ust. 2 ustawy o termomodernizacji w brzmieniu obecnym i utrzymywanym przez Projekt). Kierując się analogiczną logiką czy też analogicznymi względami aksjologiczno-celowościowymi należałoby – zdaniem Rady Legislacyjnej – dopuścić wyjątek od obowiązku zwrotu przez beneficjenta kosztów, o których mowa w art. 11d ust. 1 ustawy o termomodernizacji na wypadek gdy przeniesienie własności lub posiadania danego budynku lub lokalu następuje inter vivos, ale w relacjach z osobami bliskimi beneficjenta.
6. [Uwagi krytyczne na temat przepisów o centralnej ewidencji emisyjności budynków] Wprowadzane przez Projekt do ustawy o termomodernizacji przepisy dotyczące centralnej ewidencji emisyjności budynków wydają się niemal w ogóle ignorować okoliczność, iż ewidencja ta będzie zawierała liczne dane osobowe, i to dane osobowe bardzo dużej grupy osób będących właścicielami lub zarządcami budynków i lokali w Polsce, a przy tym będą to – w pewnym przynajmniej zakresie – dane osobowe wrażliwe, pozwalające na ustalenie np. sytuacji majątkowej danej osoby. Przepisy Projektu odnoszące się do centralnej ewidencji emisyjności budynków nie zapewniają niestety dostatecznie daleko idącej i bezwzględnie wymaganej w takich przypadkach ochrony danych osobowych oraz nie zachowują zasady niezbędności gromadzonych danych, a ponadto w wielu kluczowych miejscach są niedostatecznie precyzyjne, co grozi w przyszłej praktyce ich stosowania dowolnością interpretacyjną i możliwością pojawiania się pewnych nadużyć ze szkodą dla osób fizycznych figurujących lub mogących figurować w tej ewidencji.
W przekonaniu Rady Legislacyjnej, główne mankamenty zamieszczonych w Projekcie przepisów o centralnej ewidencji emisyjności budynków są następujące.
Po pierwsze, wprowadzane przez Projekt do ustawy o termomodernizacji przepisy dotyczące centralnej ewidencji emisyjności budynków w ogóle nic nie mówią na temat celu tej ewidencji. O celu tym można jedynie ogólnie wnioskować z uzasadnienia Projektu, z którego wynika, że projektowana ewidencja jest elementem „działań na rzecz zdiagnozowania źródeł niskiej emisji. W tym kontekście niezbędne jest rozpoczęcie gromadzenia jednolitych i uspójnionych danych w skali całego kraju dotyczących budynków i pochodzących z nich źródeł emisji, które stanowią kluczowy element do planowania działań naprawczych” (s. 1 uzasadnienia Projektu). Przywołane wyżej sformułowania na temat celu centralnej ewidencji emisyjności budynków są bardzo ogólnikowe i wiele istotnych elementów treściowych dotyczących tego celu pozostawiają one w domyśle, niemniej można z tego wnosić, że celem centralnej ewidencji emisyjności budynków jest gromadzenie w jednym miejscu jednolitych i spójnych danych dotyczących budynków i znajdujących się w nich źródeł emisji, tak aby móc na tej podstawie identyfikować i diagnozować źródła tzw. niskiej emisji oraz by w oparciu o zgromadzone w ewidencji dane można było zaplanować i podjąć efektywne działania publiczne eliminujące źródła owej szkodliwej emisji.
Tak zakreślony cel centralnej ewidencji emisyjności budynków jest oczywiście merytorycznie słuszny, niemniej powinien on zostać wyraźnie zapisany w ustawie, i to w sposób dostatecznie precyzyjny i konkretny. Zamieszczenie w ustawie o termomodernizacji przepisu jednoznacznie określającego cel centralnej ewidencji emisyjności budynków miałoby ważne i pozytywne znaczenie praktyczne, gdyż cel ten wiązałby w sensie prawnym właściwe organy przy stosowaniu przepisów ustawy odnoszących się do tej ewidencji, w tym w szczególności wiązałby on ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, który w myśl przepisów Projektu ma prowadzić w systemie teleinformatycznym centralną ewidencję emisyjności budynków (zob. art. 27a ust. 1 ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). W razie istnienia w ustawie o termomodernizacji przepisu jednoznacznie określającego cel centralnej ewidencji emisyjności budynków właściwy minister, podejmując różne urzędowe działania związane z gromadzeniem, udostępnianiem lub wykorzystywaniem danych i informacji – w tym danych osobowych – umieszczonych w ewidencji lub wpisywanych do tej ewidencji, miałby prawny obowiązek to czynić przy pełnym poszanowaniu tego celu i wyłącznie w jego granicach, nie zaś w sposób dowolny. Właściwy minister musiałby wówczas kierować się tymże ustawowym celem również przy wydawaniu rozporządzenia wykonawczego na podstawie projektowanego art. 27a ust. 5 ustawy o termomodernizacji. Ten ostatni przepis upoważnia ministra do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe dane i informacje gromadzone w centralnej ewidencji emisyjności budynków, przy czym przepis ten stanowi, że minister ma określić w rozporządzeniu wspomniane dane i informacje „mając na względzie użyteczność […] tych danych i informacji”. Pojęcie „użyteczności” jest zawsze immanentnie związane z jakimś celem lub pożądanym stanem rzeczy: jeżeli mówimy że coś jest „użyteczne”, oznacza to, że to coś jest potrzebne do czegoś[29], a więc to coś jest przydatne do jakiegoś celu. Ponieważ projektowane przepisy ustawy o termomodernizacji nie określają obecnie celu centralnej ewidencji emisyjności budynków, to z formalnego punktu widzenia po ich wejściu w życie nie będzie wiadomo, dla jakiego celu (dla jakiego pożądanego stanu rzeczy) dane i informacje gromadzone w tej ewidencji mają być użyteczne (w rozumieniu projektowanego art. 27a ust. 5 ustawy o termomodernizacji), a więc właściwy minister wydając rozporządzenie przewidziane w projektowanym art. 27a ust. 5 ustawy o termomodernizacji będzie miał stosunkowo daleką idącą swobodę (żeby nie powiedzieć: dowolność) w decydowaniu o tym, jakie rodzaje danych i informacji mających być wpisywanymi do centralnej ewidencji emisyjności budynków są „użyteczne”. Gdyby zaś twórcy Projektu lub ustawodawca zdecydowali się zamieścić w ustawie o termomodernizacji przepisy konkretnie określające cel centralnej ewidencji emisyjności budynków, wówczas pojęcie owej „użyteczności” nabrałoby konkretnych konturów treściowych, zaś gromadzone w omawianej ewidencji dane i informacje – określone szczegółowo przez właściwego ministra – musiałyby być użyteczne dla tego właśnie ustawowego celu. To z kolei byłoby niezwykle pożądane ze względów gwarancyjnych, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnego wymogu gromadzenia przez władze publiczne jedynie takich informacji o obywatelach, które są niezbędne (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP). Zakres danych i informacji gromadzonych w centralnej ewidencji emisyjności budynków tylko wówczas będzie miał szansę być zgodny z konstytucyjnym wymogiem ich niezbędności, gdy właściwy minister – określając w rozporządzeniu szczegółowy rodzaj i zakres danych i informacji wpisywanych do omawianej ewidencji – będzie wiedział wprost na podstawie przepisów ustawy, dla jakiego konkretnie celu owe dane i informacje mają być gromadzone, gdyż wówczas właściwy minister będzie musiał tak określić zakres wpisywanych do ewidencji danych, aby dla tego ustawowego celu dane te były rzeczywiście niezbędne (oraz użyteczne).
Po drugie, z projektowanych przepisów ustawy o termomodernizacji nie wynika wprost to, jakich konkretnie budynków i lokali ma dotyczyć planowana centralna ewidencja emisyjności budynków, a więc dane o jakich rodzajach budynków i lokali mają być zamieszczane w tej ewidencji. Ustawa o termomodernizacji ani w brzmieniu obecnym ani projektowanym nie zawiera legalnej definicji „budynku” oraz „lokalu”. Sam w sobie brak w ustawie o termomodernizacji definicji „budynku” nie jest jakimkolwiek problemem, gdyż w tym zakresie należy w ramach wykładni systemowej zewnętrznej odwołać się do stosownej definicji zawartej w ustawie Prawo budowlane (zob. definicję „budynku” zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Problem polega jednak na tym, że z projektowanych przepisów ustawy o termomodernizacji nie wiadomo, jakich rodzajów budynków ma dotyczyć centralna ewidencja emisyjności budynków: czy tylko budynków mieszkalnych czy też również budynków o funkcji użytkowej innej niż mieszkalna (np. budynki zakładów przemysłowych lub usługowych, gdzie również znajdują się przecież źródła niskiej emisji). Z kolei jeżeli chodzi o lokale, to przy przyjęciu wariantu interpretacyjnego, zgodnie z którym centralna ewidencja emisyjności budynków ma obejmować tylko lokale mieszkalne, można i należy się oczywiście odwołać się do definicji lokalu zawartej w ustawie o własności lokali[30] (zob. definicję „lokalu”, a właściwie „samodzielnego lokalu mieszkalnego”, zamieszczoną w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali), ale również w przypadku lokali nie jest wcale pewne, czy projektowana centralna ewidencja ma obejmować wyłącznie lokale mieszkalne. Co więcej, nawet przy przyjęciu założenia, że do centralnej ewidencji emisyjności budynków mają być wpisywane tylko budynki i lokale mieszkalne (z wyłączeniem tych o charakterze użytkowym), i tak pojawia się kwestia (i konieczność) bardziej szczegółowego określenia zakresu wpisywanych tam budynków i lokali: otóż przepisy Projektu z formalnego punktu widzenia wcale nie stanowią, że do centralnej ewidencji mają być wpisywane wszystkie istniejące w Polsce budynki lub lokale. Powstaje zresztą pytanie, od którego momentu dany budynek lub lokal kwalifikuje się do jego wpisania do ewidencji: czy dopiero od momentu formalnego odbioru, czy może jeszcze wcześniej, na etapie trwających prac wykończeniowych, kiedy to przecież może on być już zamieszkiwany i być źródłem emisji. Wszystkie te zasygnalizowane wyżej kwestie dotyczące rodzajów i zakresu wpisywanych do ewidencji budynków i lokali wymagają niewątpliwie wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego.
Po trzecie, z treści projektowanych przepisów odnoszących się do centralnej ewidencji emisyjności budynków nie wynika wyraźnie to, czy i w jakim zakresie należy do tej ewidencji stosować przepisy ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych[31]. Ponieważ centralna ewidencja emisyjności budynków ma w myśl przepisów Projektu zawierać wiele danych, które należy kwalifikować jako będące niewątpliwie danymi osobowymi (np. imię i nazwisko albo nazwę właściciela lub zarządcy budynku lub lokalu oraz adres jego miejsca zamieszkania lub siedziby[32]; numer telefonu i adres poczty elektronicznej tych osób[33]; dane dotyczące niektórych elementów sytuacji majątkowej tych osób lub pozwalające na ustalenie ich sytuacji w tym zakresie[34]), trzeba przyjąć, że do centralnej ewidencji emisyjności budynków będą jak najbardziej stosowane przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, podobnie jak będą też stosowane w tym zakresie bezpośrednio skuteczne w polskim porządku prawnym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych)[35]. Musi jednak niepokoić okoliczność, że twórcy Projektu nie tylko nie przesądzają o konieczności stosowania tych ostatnio wspomnianych aktów prawnych w projektowanych przepisach ustawy o termomodernizacji odnoszących się do centralnej ewidencji emisyjności budynków, ale nawet nie wzmiankują nic na ten temat w uzasadnieniu Projektu, co może rodzić podejrzenie, że nie do końca zdają sobie oni sprawę z tego, że centralna ewidencja emisyjności budynków będzie bardzo masywnym zbiorem danych osobowych, którego tworzenie i funkcjonowanie musi się odbywać w pełnej zgodności z relewantnymi w tym zakresie przepisami prawa unijnego i polskiego chroniącego dane osobowe.
Podejrzenie to jest uzasadnione nie tylko treścią Projektu i jego uzasadnienia, ale również treścią dołączonej do Projektu Oceny Skutków Regulacji (dalej: „OSR”). W OSR stwierdza się w tym kontekście, że „Projektowane rozwiązanie nie zakłada przetwarzania danych osobowych mieszkańców budynków. Z punktu widzenia CEEB [tj. centralnej ewidencji emisyjności budynków – przyp. RL] najistotniejszymi pozostają informacje związane z samym budynkiem i źródłami jego ogrzewania, niezależnie od faktu zamieszkiwania budynku przez określone osoby.” (OSR, s. 19). Nie jest to niestety prawdą. Nawet jeżeli zdaniem twórców Projektu najistotniejszymi informacjami gromadzonymi w ewidencji są „informacje związane z samym budynkiem i źródłami jego ogrzewania”, to nie zmienia to faktu, że Projekt – w zakresie, w jakim przewiduje on wprowadzenie do ustawy o termomodernizacji przepisów o centralnej ewidencji emisyjności budynków – jak najbardziej przewiduje przetwarzanie danych osobowych osób fizycznych będących właścicielami i zarządcami budynków i lokali, gdyż Projekt przewiduje przecież wprowadzanie do tej ewidencji danych odnoszących się wprost do tych właścicieli i zarządców (chodzi, powtórzmy, o takie dotyczące ich dane jak: imię i nazwisko, adres zamieszkania, numer telefonu i adres poczty elektronicznej oraz dane o określonych świadczeniach uzyskanych przez nich ze środków publicznych, co pozwala pośrednio ustalić ich sytuację majątkową). Nawet jeżeli z formalnego punktu widzenia centralna ewidencja emisyjności budynków ma być rejestrem publicznym o charakterze głównie przedmiotowym (czyli rejestrującym pewne rzeczy, a konkretnie budynki i lokale), to jednak będzie ona w świetle przepisów Projektu zawierała również dane o charakterze podmiotowym, czyli dane dotyczące osób fizycznych, w tym ich dane osobowe[36]. W takiej sytuacji dane osobowe osób fizycznych gromadzone w centralnej ewidencji emisyjności budynków muszą być przetwarzane i chronione w sposób zgodny z odnośnymi przepisami prawa polskiego i unijnego, w tym zgodnie z Konstytucją RP, ustawą o ochronie danych osobowych oraz rozporządzeniem (UE) 2016/679. Projekt tego w pełni nie zapewnia.
W szczególności może martwić okoliczność, że niektóre kwestie związane z gromadzeniem i udostępnianiem danych (informacji) mających być wpisywanymi do projektowanej centralnej ewidencji emisyjności budynków są w Projekcie unormowane w sposób niezgodny z rozporządzeniem (UE) 2016/679, a w każdym razie unormowane są w sposób, który budzi poważne wątpliwości odnośnie zgodności z powołanym rozporządzeniem unijnym. Chodzi zwłaszcza o kwestię udostępniania danych osobowych osobom, których dane te dotyczą. Otóż z projektowanych w tym zakresie przepisów ustawy o termomodernizacji wynika, że dane zgromadzone w centralnej ewidencji emisyjności budynków będą udostępniane właścicielom budynków lub lokali na ich wniosek, w postaci elektronicznej, po podaniu przez nich pewnych danych określonych przez właściwego ministra w drodze rozporządzenia (zob. projektowane przepisy art. 27e ustawy o termomodernizacji). Przy czym projektowane przepisy ustawy o termomodernizacji nie przewidują żadnego innego sposobu lub przypadku informowania wspomnianych właścicieli budynków lub lokali o dotyczących ich danych wpisanych do centralnej ewidencji (przewidują natomiast możliwość dostępu do tych danych dla wielu innych osób i podmiotów, o czym jest szerzej mowa w dalszej części niniejszej opinii). Trzeba wszakże pamiętać, że dany właściciel budynku lub lokalu może przecież w ogóle nie wiedzieć, że jest on wpisany do centralnej ewidencji (i wtedy siłą rzeczy nie będzie on miał szansy na to, aby skorzystać ze swojego uprawnienia do żądania udostępnienia mu jego danych, tj. z uprawnienia przewidzianego w projektowanych przepisach art. 27e ustawy o termomodernizacji), zaś ta jego niewiedza w tym zakresie może być powodowana nie tylko brakiem świadomości prawnej o istnieniu w polskim porządku prawnym tego rodzaju nowej instytucji prawnej, ale może to wynikać choćby z niepewności co do tego, czy budynek lub lokal należący do danej osoby został w ogóle wpisany do centralnej ewidencji (we wcześniejszych rozważaniach była już mowa o tym, że z treści projektowanych przepisów o ewidencji bynajmniej nie wynika jasno to, jaki jest zakres i rodzaje budynków i lokali mających być wpisywanymi do ewidencji). Tymczasem skoro do centralnej ewidencji emisyjności budynków będą wpisywane dane osobowe osób fizycznych, i to będą one tam wpisywane bynajmniej nie na wniosek tych osób, lecz na wniosek zupełnie innych osób i podmiotów (zob. projektowane przepisy art. 27b ust. 1 ustawy o termomodernizacji), tak iż osoby zainteresowane mogą w ogóle nie wiedzieć o zgromadzeniu w ewidencji ich danych osobowych, to w świetle przepisów rozporządzenia (UE) 2016/679 osoby wpisane do ewidencji mają w takiej sytuacji prawo do tego, aby z urzędu (ex officio) zostać powiadomionymi przez administratora danych o wpisanych do ewidencji danych, które ich dotyczą, bez konieczności składania w tym zakresie jakiegokolwiek wniosku (zob. art. 14 rozporządzenia (UE) 2016/679), takiego jak przewidziany w projektowanym art. 27e ustawy o termomodernizacji. Z zamieszczonych w Projekcie przepisów o centralnej ewidencji emisyjności budynków w ogóle nie wynika, aby administrator danych zgromadzonych w centralnej ewidencji miał obowiązek informowania z urzędu o zgromadzonych w ewidencji danych osób, których te dane dotyczą (owym administratorem danych będzie minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa – zob. projektowany art. 27a ust. 1 ustawy o termomodernizacji). Co prawda można przyjąć, że administrator danych zgromadzonych w centralnej ewidencji i tak będzie miał obowiązek stosowania przepisów rozporządzenia (UE) 2016/679, niezależnie od treści przepisów ustawy o termomodernizacji, ale niewątpliwie w ustawie o termomodernizacji przydałby się chociażby ogólny przepis stanowiący o tym, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy o ochronie danych osobowych oraz przepisów rozporządzenia (UE) 2016/679. Zapobiegłoby to ewentualnym próbom interpretowania niektórych przepisów ustawy o termomodernizacji (np. tych mówiących o udostępnianiu danych właścicielom budynków lub lokali i przewidujących w tym zakresie wyłącznie tryb wnioskowy) jako mających charakter lex specialis względem odnośnych przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i rozporządzenia (UE) 2016/679, a więc wyłączających stosowanie tych ostatnich.
W przypadku regulowania przez ustawodawcę różnego rodzaju rejestrów publicznych obejmujących dane osobowe osób fizycznych (co dotyczy również przewidzianej w Projekcie centralnej ewidencji emisyjności budynków) dopuszczalna jest oczywiście technika legislacyjna polegająca na tym, że ustawodawca w odniesieniu do danego rejestru nie normuje szczegółowo kwestii ochrony danych osobowych w dotyczącej tego rejestru ustawie, lecz pozostawia w tym zakresie pole do stosowania przepisów rozporządzenia (UE) 2016/679 i ustawy o ochronie danych osobowych. Niemniej jednak w takim przypadku konieczne jest przynajmniej ogólne odesłanie w danej ustawie do tych ostatnio wspomnianych przepisów, a także konieczne jest takie ukształtowanie treściowe różnych szczegółowych przepisów dotyczących danego rejestru publicznego, aby nie pozostawały one w treściowej kolizji lub sprzeczności ze wspomnianymi przepisami generalnymi. W przypadku Projektu te warunki nie są spełnione, co może wynikać z faktu, że jego twórcy chyba nie do końca zdają sobie sprawę z tego, jak obszernym zbiorem danych osobowych będzie centralna ewidencja emisyjności budynków (jak już wyżej wspomniano, w OSR w ogóle zanegowano twierdzenie, jakoby w ramach centralnej ewidencji emisyjności budynków miało dochodzić do przetwarzania danych osobowych).
Warto też dodać, że przepisy rozporządzenia (UE) 2016/679 upoważniają państwa członkowskie do regulowania w ich prawie wewnętrznym wielu szczegółowych kwestii dotyczących przetwarzania określonych rodzajów danych osobowych, co dotyczy np. celu ujawniania danych osobowych określonym podmiotom, ograniczenia tego celu, okresu przechowywania danych, warunki zgodności z prawem przetwarzania danych przez administratora (zob. art. 6 ust. 3 rozporządzenia 2016/679). Twórcy Projektu w zasadzie nie wykorzystali tej legislacyjnej możliwości, a więc możliwości skonkretyzowania (uszczegółowienia) wielu kwestii związanych z ochroną danych osobowych i unormowanych jedynie ogólnie w przepisach rozporządzenia (UE) 2016/679 oraz dostosowania ich do specyfiki omawianego tutaj nowego rejestru publicznego. Nie wiadomo również – a w każdym razie nie wynika to w ogóle z uzasadnienia Projektu i OSR – czy twórcy Projektu przeprowadzili uprzednio ocenę skutków tej projektowanej regulacji dla ochrony danych osobowych, a o której to ocenie jest mowa w przepisach art. 35 rozporządzenia (UE) 2016/679, a w szczególności w art. 35 ust. 10 tego rozporządzenia. Można w to zasadnie wątpić, skoro zdaniem autorów Projektu projektowane przepisy dotyczące centralnej ewidencji emisyjności budynków w ogóle nie zakładają przetwarzania danych osobowych (OSR, s. 19).
Na krytykę zasługuje również to, że w myśl przepisów Projektu szczegółowy zakres danych osobowych wpisywanych do tej ewidencji nie będzie wynikał w pełni z ustawy, lecz będzie konkretyzowany w rozporządzeniu wykonawczym (zob. projektowany art. 27a ust. 5 ustawy o termomodernizacji). Rozporządzenie wykonawcze może oczywiście uszczegóławiać pewne kwestie techniczne związane z prowadzeniem ewidencji, ale sam zakres danych wpisywanych do ewidencji powinien wyraźnie wynikać z ustawy, gdyż implikuje to chociażby art. 51 Konstytucji RP, co niestety na gruncie Projektu nie jest respektowane. W takim układzie zawarte w Projekcie przepisy o centralnej ewidencji emisyjności budynków nie będą optymalnie spełniały swojej roli gwarancyjnej.
Po czwarte, projektowany art. 27c ust. 2 ustawy o termomodernizacji przewiduje obowiązek, który w praktyce może być bardzo uciążliwy i inwazyjny dla właścicieli budynków lub lokali w Polsce, zaś został w tym projektowanym przepisie określony w sposób bardzo ogólnikowy i niekonkretny, co może być źródłem różnych wątpliwości interpretacyjnych lub nawet nadużyć. Projektowany przepis art. 27c ust. 2 ustawy o termomodernizacji odsyła do projektowanego art. 27c ust. 1 tej ustawy, a więc oba te przepisy (ustępy) należy rozpatrywać łącznie. Projektowany art. 27c ust. 1 ustawy o termomodernizacji upoważnia pewne osoby i podmioty wykonujące funkcje urzędowe, wpisane do stosownego wykazu, do wprowadzania danych i informacji do centralnej ewidencji emisyjności budynków, za pomocą systemu teleinformatycznego obsługującego ewidencję. Z kolei projektowany art. 27c ust. 2 ustawy o termomodernizacji stanowi, że „Osobom wpisanym do wykazu [tzn. do wykazu osób uprawnionych do wprowadzania danych i informacji do centralnej ewidencji emisyjności budynków – przyp. RL], udziela się informacji niezbędnych do realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1.”. Adresaci i zakres obowiązku przewidzianego w projektowanym art. 27c ust. 2 ustawy o termomodernizacji nie są w tym przepisie niestety dookreśleni. Potencjalnie można ten projektowany przepis rozumieć również w ten sposób, że każda osoba, która jest w posiadaniu stosownych informacji mających być wpisywanymi do centralnej ewidencji emisyjności budynków ma obowiązek udzielenia tych informacji upoważnionym osobom wpisanym do wykazu, co dotyczy także właścicieli budynków i lokali. Możliwość pojawienia się takiej interpretacji jest tym bardziej prawdopodobna, że osoby wpisane do wspomnianego wykazu i upoważnione do wprowadzania danych i informacji do centralnej ewidencji emisyjności budynków (w tym w szczególności osoby przeprowadzające różnego rodzaju kontrole na terenie nieruchomości, budynków lub lokali – zob. katalog tych osób określony w projektowanym art. 27b ust. 1 ustawy o termomodernizacji) mają obowiązek wprowadzania tych danych do ewidencji „w trakcie kontroli lub czynności, o których mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1-9 [ustawy o termomodernizacji]”, a więc w trakcie wykonywania swoich urzędowych czynności na terenie danej nieruchomości, budynku lub lokalu. Nie można więc wykluczyć, że osoby te, w trakcie przeprowadzania swoich urzędowych kontroli i czynności, będą powoływały się na projektowany przepis art. 27c ust. 2 ustawy o termomodernizacji w celu uzyskania od osób przebywających na terenie danej nieruchomości, budynku lub lokalu stosownych danych i informacji mających zostać wpisanymi do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Teoretycznie rozwiązanie legislacyjne idące w tym kierunku jest do zaakceptowania, ale wymaga to wyraźnego, konkretnego i jednoznacznego ukształtowania w ustawie stosownego obowiązku osób obciążonych, w tym określenia w ustawie zakresu podmiotowego i przedmiotowego tego obowiązku. W swojej obecnej wersji projektowany art. 27c ust. 2 ustawy o termomodernizacji nie spełnia tych warunków, gdyż nie określa on precyzyjnie kto, do czego i w jakich okolicznościach jest zobowiązany. Jeżeli twórcy Projektu w ogóle chcieliby wprowadzić rozwiązanie legislacyjne idące w tym kierunku – do czego Rada Legislacyjna nie jest bynajmniej merytorycznie przekonana (z uwagi na niechęć do mnożenia biurokratycznych obowiązków obywateli) – to powinni oni zaproponować wprowadzenie do ustawy o termomodernizacji przepisu o następującej przykładowo treści: „Właściciel lub zarządca budynku lub lokalu, w trakcie kontroli lub czynności, o których mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1-9 ustawy, ma obowiązek udzielania osobom dokonującym tych kontroli lub czynności i wpisanym do wykazu stosownych informacji niezbędnych dla realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1 [czyli informacji niezbędnych do tego, aby owe osoby wpisane do wykazu mogły wprowadzić określone dane lub informacje do centralnej ewidencji emisyjności budynków – przyp. RL]”.
Po piąte, przewidziany w projektowanym art. 27d ust. 1 ustawy o termomodernizacji katalog podmiotów, którym mają być udostępniane dane i informacje zgromadzone w centralnej ewidencji emisyjności budynków, jest nadmiernie szeroki. W centralnej ewidencji mają być gromadzone dane osobowe, w tym dane pozwalające na ustalenie sytuacji majątkowej właścicieli budynków lub lokali, i w takiej sytuacji należy szczególnie rozważnie oraz ostrożnie kształtować w ustawie zakres podmiotów, którym te dane będą mogły być zgodnie z prawem udostępniane. Tymczasem projektowany art. 27d ust. 1 ustawy o termomodernizacji dalece nie spełnia tej swojej gwarancyjnej funkcji, gdyż umożliwia on transfer danych i informacji zgromadzonych w omawianej ewidencji do bardzo szerokiego grona podmiotów. W szczególności, dane i informacje zgromadzone w centralnej ewidencji emisyjności budynków będą mogły być udostępniane „instytucjom, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85 i 374)” (projektowany art. 27d ust. 1 pkt 9 ustawy o termomodernizacji). W powołanym art. 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wymienia się nie tylko np. uczelnie, instytuty badawcze, międzynarodowe instytuty naukowe utworzone na podstawie odrębnych ustaw i działające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub Polską Akademię Nauk, ale także „inne podmioty prowadzące głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły” (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Owymi „innymi podmiotami” mogą być chociażby osoby fizyczne lub prywatne spółki, które zadeklarują działalność naukową jako swoją zasadniczą działalność. W tym kontekście pojawia się zasadnicza wątpliwość, czy osoby takie rzeczywiście powinny mieć prawo do uzyskiwania danych osobowych z centralnej ewidencji emisyjności budynków.
Również zresztą katalog urzędowych podmiotów uprawnionych do uzyskiwania danych z ewidencji wydaje się być nadmiernie szeroki, co dotyczy np. sejmiku województwa lub centrum usług społecznych. Być może wiele z tych podmiotów wskazanych w projektowanym art. 27d ust. 1 ustawy o termomodernizacji rzeczywiście powinno uzyskiwać dostęp do niektórych kategorii danych gromadzonych w centralnej ewidencji emisyjności budynków, ale na pewno nie do danych osobowych, w tym obrazujących sytuację majątkową osób fizycznych. Można np. zrozumieć, że radni sejmiku województwa potrzebują pewnych danych na temat źródeł niskiej emisji na terenie danego województwa, gdyż jest im to potrzebne przy uchwalaniu programu ochrony powietrza, o którym mowa w przepisach art. 91 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na pewno jednak nie potrzebują oni przy tym uzyskiwać danych o imionach i nazwiskach właścicieli poszczególnych budynków i lokali lub o ich numerach telefonów lub o udzielonych im świadczeniach z zakresu pomocy społecznej lub innych formach wsparcia ze środków publicznych (dane te będą gromadzone w centralnej ewidencji na podstawie projektowanych przepisów art. 27a ust. 2 ustawy o termomodernizacji). Należy to rozstrzygnąć w sensie negatywnym – tzn. należy zanegować możliwość pozyskiwania z ewidencji tego rodzaju danych – już na poziomie ustawowym, nie zdając się w tym zakresie jedynie na działania wykonawcze ministra (a właściwie jego aparatu urzędniczego) stosującego ustawową generalną klauzulę mówiącą o udostępnianiu danych, które są „niezbędne do realizacji […] ustawowych zadań” podmiotów żądających tych danych (projektowany art. 27d ust. 1 in principio ustawy o termomodernizacji). Potencjalnie ta ustawowa klauzula generalna może być w praktyce stosowana przez ministra (jego aparat urzędniczy) mniej lub bardziej liberalnie, podczas gdy de lege ferenda dane osobowe powinny być już na poziomie ustawowym chronione w sposób skuteczny i wyraźny.
Należy też w ustawie o termomodernizacji wyraźnie przesądzić, że dane i informacje zgromadzone w centralnej ewidencji emisyjności budynków udostępnia się „wyłącznie” podmiotom wskazanym w projektowanym art. 27d ust. 1 ustawy o termomodernizacji (w swojej obecnej wersji Projekt tylko wymienia wspomniane podmioty i nie zawiera zastrzeżenia, że „wyłącznie” lub „jedynie” one będą mogły uzyskiwać dostęp do zgromadzonych w ewidencji danych), tak aby wykluczyć możliwość rozszerzania tego katalogu poza jego ustawowy zakres. Takiemu niepożądanemu rozszerzaniu katalogu podmiotów, którym udostępnia się dane i informacje z centralnej ewidencji emisyjności budynków mogłoby służyć powoływanie się przy żądaniu dostępu do tej ewidencji na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej[37]. Na podstawie tej ostatnio powołanej ustawy organ prowadzący centralną ewidencję emisyjności budynków mógłby co prawda ograniczyć dostęp do niektórych danych z tej ewidencji ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji publicznej), co samo w sobie byłoby oczywiście pożądane, ale na podstawie tej ustawy nie można by odmówić wglądu do wszystkich danych z omawianej ewidencji, a ponadto nie można też mieć pewności, że polityka ministra (a właściwie jego aparatu urzędniczego) w zakresie udostępniania danych osobowych z centralnej ewidencji emisyjności budynków na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie zawsze stała, konsekwentna i spójna w skali całego kraju. Wydaje się, że lepiej jest od razu bezpośrednio w ustawie o termomodernizacji wyraźnie przesądzić o tym, że do udostępniania danych i informacji zgromadzonych w centralnej ewidencji emisyjności budynków nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten ostatnio wspomniany postulat legislacyjny nie ma w swoim założeniu służyć utajnianiu ważnych społecznie informacji publicznych, lecz ma służyć ochronie danych osobowych i prywatności osób fizycznych przed ich narażaniem na szwank w wyniku nadużywania pewnych formalnych procedur dla nie zawsze uzasadnionych celów.
Po szóste, niejasny i potencjalnie zbyt szeroki jest przewidziany w projektowanym art. 27b ust. 8 ustawy o termomodernizacji zakres dostępu do systemu teleinformatycznego obsługującego centralną ewidencję emisyjności budynków, jaki ma być przyznawany przez właściwego ministra (tj. przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa) na rzecz osób uprawnionych do wprowadzania danych i informacji do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Projektowany art. 27b ust. 8 ustawy o termomodernizacji stanowi, że „Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa przyznaje osobie uprawnionej dostęp do systemu teleinformatycznego obsługującego ewidencję.”. Tymi osobami uprawnionymi są m. in. osoby przeprowadzające na terenie nieruchomości na podstawie stosownych ustaw różne urzędowe kontrole lub realizujące określone urzędowe czynności, jak np. osoby przeprowadzające kontrole na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach[38], ustawy o IOŚ, osoby wskazane przez Bank Gospodarstwa Krajowego, osoby usuwające zanieczyszczenia z przewodów dymowych i spalinowych, czyli kominiarze (zob. katalog tych wszystkich osób uprawnionych określony w projektowanym art. 27b ust. 1 ustawy o termomodernizacji). W tym kontekście pojawia się pytanie i wątpliwość, czy na podstawie projektowanego art. 27b ust. 8 ustawy o termomodernizacji właściwy minister – przyznając tym wspomnianym wyżej osobom uprawnionym dostęp do systemu teleinformatycznego obsługującego centralną ewidencję emisyjności budynków – będzie przyznawał tym osobom uprawnionym pełny dostęp do centralnej ewidencji (za pomocą stosownego systemu teleinformatycznego), w tym również możliwość przeglądania i sprawdzania wszystkich danych i informacji wpisanych do centralnej ewidencji, czy też jedynie dostęp w zakresie umożliwiającym im wprowadzanie stosownych danych i informacji do omawianej centralnej ewidencji? De lege ferenda byłoby rzeczą zasadną, aby na podstawie projektowanego art. 27b ust. 8 ustawy o termomodernizacji wspomniane osoby uprawnione uzyskiwały dostęp do systemu teleinformatycznego obsługującego ewidencję tylko w zakresie niezbędnym do wykonania ich ustawowego zadania polegającego na wpisaniu stosownych danych i informacji do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Nie ma natomiast potrzeby, aby osoby te uzyskiwały dostęp do ewidencji w pełnym zakresie, mogąc zdobywać wiedzę o danych osobowych osób fizycznych w zakresie dotyczącym ich imion i nazwisk, adresów, numerów telefonów oraz elementów ich sytuacji majątkowej. Uzasadnieniem dla przyznania tym osobom pełnego wglądu do omawianej centralnej ewidencji nie może być przy tym argument, że osoby te, chcąc wprowadzić określone informacje lub dane do centralnej ewidencji, muszą najpierw poznać informacje i dane już w tej ewidencji figurujące, tak aby wprowadzanie nowych informacji i danych odbywało się w ramach pewnego porządku i z uwzględnieniem treści informacji i danych już tam wcześniej zamieszczonych. Istnieje oczywiście obiektywna potrzeba, aby dane i informacje wprowadzane do centralnej ewidencji emisyjności budynków były tam wpisywane w pewnym porządku i z uwzględnieniem treści już tam wpisanych danych, tak aby unikać ich dublowania lub zapewniać ich niezbędną aktualizację. Są to jednak kwestie techniczne, których zadowalające rozwiązanie może nastąpić w sposób automatyczny dzięki wykorzystaniu pewnych funkcjonalności systemu teleinformatycznego obsługującego centralną ewidencję emisyjności budynków, bez potrzeby bezpośredniego udziału w tym technicznym procesie osób uprawnionych do wprowadzana danych i informacji do centralnej ewidencji. Nie ma zatem konieczności przyznawania osobom uprawnionym do wpisywania danych i informacji do centralnej ewidencji emisyjności budynków pełnego i nieograniczonego dostępu do tej ewidencji.
W podsumowaniu przeprowadzonych rozważań na temat proponowanych przez Projekt przepisów o centralnej ewidencji emisyjności budynków Rada Legislacyjna pragnie podkreślić, że sama idea utworzenia takiej ewidencji zasługuje niewątpliwie na poparcie i jest w pełni słuszna. Ewidencja ta może bowiem odegrać niezwykle pożyteczną rolę w działaniach publicznych na rzecz identyfikowania źródeł powstawania szkodliwej niskiej emisji gazów i pyłów do powietrza oraz w konsekwencji może być bardzo przydatna w działaniach na rzecz eliminowania tej emisji. Jednakże przepisy dotyczące tej ewidencji powinny zostać ukształtowane w sposób zgodny z konstytucyjnymi i prawnounijnymi wymogami odnoszącymi się do ochrony danych osobowych, a także powinny być w wielu miejscach bardziej precyzyjne i jednoznaczne, co w świetle wersji Projektu opiniowanej aktualnie przez Radę Legislacyjną wciąż jest pewnym wyzwaniem i zadaniem dla twórców Projektu.
7. [Uwagi do obowiązku składania deklaracji przewidzianych w projektowanym 27g ustawy o termomodernizacji] Projektowane przepisy art. 27g ustawy o termomodernizacji, przewidujące obowiązek właściciela lub zarządcy budynku lub lokalu złożenia deklaracji o źródłach ciepła lub źródłach spalania paliw, są nadmiernie rygorystyczne, w tym sensie, że nakładają na obywateli obowiązek, którego istnienia ci ostatni mogą nie być w ogóle świadomi. De lege ferenda należy w ustawie o termomodernizacji stworzyć rozwiązanie polegające na tym, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta będzie miał obowiązek powiadomienia każdego właściciela i zarządcy budynku i lokalu o istnieniu, treści i zakresie tego obowiązku.
W tym względzie projektowany art. 27g ust. 1 ustawy o termomodernizacji stanowi, że „Właściciel lub zarządca budynku lub lokalu składa do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o źródłach ciepła lub źródłach spalania paliw, o których mowa odpowiednio w art. 27a ust. 2 lit. a i c, zwaną dalej „deklaracją”, w terminie 14 dni od dnia pierwszego uruchomienia tego źródła ciepła lub źródła spalania paliw.”. Jest to zupełnie nowy obowiązek ustawowy nakładany na obywateli i przed jego wdrożeniem zdecydowanie warto by przeprowadzić wśród obywateli – mieszkańców poszczególnych gmin – stosowną kampanię informacyjną w tym zakresie, w tym warto by nałożyć na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta ustawowy obowiązek powiadomienia każdego właściciela i zarządcy budynku i lokalu, w tym w formie elektronicznej, o tymże obowiązku. Byłoby to tym bardziej potrzebne, że niezrealizowanie przez obywatela tego obowiązku w terminie będzie wykroczeniem zagrożonym karą grzywny (zob. przepis karny zamieszczony w projektowanym art. 27h ustawy o termomodernizacji).
Należy też zauważyć, że w projektowanym art. 27g ust. 1 ustawy o termomodernizacji błędnie i niedokładnie wskazano jednostki redakcyjne ustawy, w których jest mowa o rodzajach źródła ciepła i źródłach spalania paliw, o których właściciel lub zarządca budynku lub lokalu musi poinformować wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Projektowany art. 27g ust. 1 ustawy o termomodernizacji odsyła w tym zakresie do „art. 27a ust. 2 lit. a i c”, podczas gdy prawidłowo odesłanie to powinno następować do „art. 27a ust. 2 pkt 1 lit. a i c”, a zatem brakuje tam obecnie wskazania punktu pierwszego (pkt 1) w ust. 2 art. 27a ustawy.
8. [Uwagi do przepisów nowelizujących inne ustawy] Kilka mankamentów legislacyjnych zawierają przepisy Projektu nowelizujące inne ustawy niż ustawa o termomodernizacji.
I tak, o ile przepisy Projektu nowelizujące ustawę Prawo budowlane wprowadzają tam przepis umożliwiający sporządzenie protokołu kontroli w zakresie kontroli przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) przeprowadzanej na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego „w formie elektronicznego protokołu kontroli, z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego obsługującego ewidencję, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków” (o tej ostatnio wspomnianej kontroli jest mowa w projektowanym art. 27b ust. 1 pkt 4 ustawy o termomodernizacji), o tyle analogicznego przepisu umożliwiającego sporządzenie z kontroli elektronicznego protokołu kontroli z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego obsługującego centralną ewidencję emisyjności budynków przepisy Projektu nie wprowadzają do innych ustaw, na podstawie których przeprowadzane są kontrole, których wyniki mają być zamieszczane w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Chodzi tutaj mianowicie o kontrole przeprowadzane przez właściwe instytucje i podmioty na podstawie art. 379 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 9u ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 9 ust. 1 ustawy o IOŚ (o kontrolach tych jest mowa w projektowanych przepisach art. 27b ust. 1 pkt 1-3 ustawy o termomodernizacji). De lege ferenda byłoby to zaś w pełni zasadne merytorycznie, chyba że istnieją ku temu jakieś przeszkody o charakterze technicznym, o których warto by w takim przypadku napisać w uzasadnieniu Projektu.
W dodawanym przez Projekt nowym art. 34i ust. 1 ust. 5 ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne brakuje w przewidzianym tam odesłaniu wskazania konkretnych przepisów, zgodnie z którymi Bank Gospodarstwa Krajowego ma wykonywać czynności zmierzające do odzyskania kwot zapłaconych z tytułu wykonania umowy poręczenia lub gwarancji w zakresie środków pochodzących z Funduszu Poręczeń i Gwarancji Czyste Powietrze.
Z kolei w dodawanym przez Projekt nowym art. 34j ust. 2 ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne brak jest wskazania konkretnego terminu, do upływu którego Bank Gospodarstwa Krajowego ma w danym roku opracować plan finansowy Funduszu Poręczeń i Gwarancji Czyste Powietrze. Być może zasadne byłoby tam wskazanie daty 15 czerwca roku poprzedzającego rok, w którym plan finansowy Funduszu Poręczeń i Gwarancji Czyste Powietrze ma obowiązywać, a to z uwagi na okoliczność, że analogiczny termin został w omawianej ustawie wskazany jako termin końcowy na opracowanie przez Bank Gospodarstwa Krajowego planu finansowego Krajowego Funduszu Gwarancyjnego (zob. art. 34h ust. 2 ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne).
9. [Uwagi do przepisów przejściowych Projektu] W art. 9 ust. 1 Projektu należałoby rozważyć zmianę przewidzianej tam reguły intertemporalnej, nakazującej stosowanie nowego prawa, na rzecz ustanowienia tam reguły dopuszczającej stosowanie dawnego prawa. Art. 9 ust. 1 Projektu stanowi, że „Do porozumień, o których mowa w art. 11c ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym [chodzi o porozumienia, o których mowa w art. 11c ust. 1 ustawy o termomodernizacji, a więc o porozumienia w sprawie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych, zawierane przez właściwego ministra z gminą – przyp. RL], zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezrealizowanych przed tym dniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Strony tych porozumień dostosują je do przepisów zmienionych niniejszą ustawą w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.”. Jak z powyższego wynika, art. 9 ust. 1 Projektu nakazuje stosowanie do scharakteryzowanych tam porozumień przepisów nowego prawa, tj. przepisów ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie. Tymczasem Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę inne rozstrzygnięcie intertemporalne w tym zakresie. Otóż w tym przypadku można by de lege ferenda dać stronom każdego tego rodzaju porozumienia (a konkretnie: danej gminie oraz ministrowi właściwemu do spraw klimatu, który przejmie zawieranie i wykonywanie tych porozumień od ministra właściwego do spraw gospodarki) możliwość swobodnego zadecydowania o tym, czy w zakresie realizacji tego porozumienia chcą oni nadal stosować prawo dotychczasowe (tj. przepisy ustawy o termomodernizacji w dotychczasowym brzmieniu) czy też przepisy nowe (tj. przepisy ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie), względnie też można by przesądzić, że do wskazanych tam porozumień stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że strony porozumienia postanowią inaczej.
Niezależnie zaś od powyższego postulatu, warto zauważyć, że występujące w art. 9 ust. 1 Projektu pojęcie „porozumienia niezrealizowanego” – a które to pojęcie odgrywa na gruncie tego przepisu kluczową rolę w rozgraniczaniu od siebie porozumień mających podlegać prawu dawnemu i nowemu – może budzić w praktyce pewne wątpliwości interpretacyjne i kwalifikacyjne. Porozumienia, o których jest tutaj mowa były dotychczas zawierane na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata (art. 11c ust. 4 ustawy o termomodernizacji w aktualnym brzmieniu). W tym względzie może pojawić się w praktyce wątpliwość, czy dane konkretne porozumienie zawarte na okres 3 lat może zostać uznane za „zrealizowane” w rozumieniu art. 9 ust. 1 Projektu już przed upływem owego okresu 3-letniego, co by skutkowało koniecznością stosowania do tego porozumienia dawnych (starych) przepisów? I odwrotnie, może pojawić się wątpliwość, czy każde porozumienie zawarte na czas oznaczony (np. na okres 3 lat) musi zostać uznane po upływie tego okresu za „zrealizowane” w rozumieniu art. 9 ust. 1 Projektu (co będzie oznaczało stosowanie do niego dawnego prawa), czy też, alternatywnie, mogą istnieć porozumienia, które nawet po upływie okresu, na który je zawarto (dotychczas maksymalnie 3-letniego) wciąż mogą być jeszcze „niezrealizowane”, co w świetle art. 9 ust. 1 Projektu będzie skutkowało stosowaniem do nich nowego prawa. Zdaniem Rady Legislacyjnej twórcy Projektu powinni rozważyć zmianę przesłanki rozgraniczającej na gruncie art. 9 ust. 1 Projektu porozumienia, do których stosuje się prawo dawne oraz prawo nowe: mianowicie, w miejsce przesłanki mówiącej o zrealizowaniu lub niezrealizowaniu danego porozumienia można by wprowadzić bardziej jednoznaczną przesłankę odwołującą się do dalszego trwania lub upływu okresu, na który dane porozumienie zawarto.
Podobne w zasadzie uwagi legislacyjne można odnieść względem przepisu art. 9 ust. 3 Projektu, czyli względem przepisu przejściowego odnoszącego się do umów o realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego zawieranych przez gminę z beneficjentem, tj. z osobą fizyczną będącą właścicielem lub posiadaczem budynku lub lokalu. Przepis art. 9 ust. 3 Projektu stanowi, że „Do umów, o których mowa w art. 11d ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezrealizowanych przed tym dniem, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Strony tych umów zawrą do nich aneksy w celu dostosowania tych umów do przepisów zmienionych niniejszą ustawą w terminie nie krótszym niż 3 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku niezawarcia aneksów w tym terminie umowy wygasają.”. Ponieważ umowy, o których mowa w art. 11d ustawy o termomodernizacji są umowami zawieranymi z osobami fizycznymi, będącymi właścicielami lub posiadaczami budynków lub lokali, wydaje się, że odnoszące się do nich przepisy przejściowe zamieszczone w art. 9 ust. 3 Projektu powinny być dla nich bardziej względne i przyjazne niż ma to miejsce na gruncie aktualnej wersji Projektu; szczególnie rygorystyczny wydaje się być przewidziany w art. 9 ust. 3 Projektu skutek w postaci wygaśnięcia danej umowy, co może rodzić rozliczne praktyczne trudności z wzajemnymi rozliczeniami stron umowy. Przy czym ta postulowana przez Radę Legislacyjną większa łagodność przepisu przejściowego z art. 9 ust. 3 Projektu, odnoszącego się do umów z udziałem osób fizycznych, ma w tym przypadku o wiele ważniejsze znaczenie niż w przypadku przepisu przejściowego z art. 9 ust. 1 Projektu dotyczącego porozumień zawieranych wyłącznie przez podmioty publiczne. Dlatego też Rada Legislacyjna poddaje w tym przypadku pod rozwagę rozwiązanie legislacyjne polegające na tym, że do umów z art. 11d ustawy o termomodernizacji zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy (obecnie Projektu) będą nadal stosowane przepisy ustawy o termomodernizacji w brzmieniu dotychczasowym, chyba że strony danej umowy zgodnie postanowią inaczej.
Należy też przypomnieć o konieczności zamieszczenia w przepisach przejściowych Projektu przepisów intertemporalnych dotyczących gminnych programów niskoemisyjnych, o czym jest szczegółowo mowa wyżej w punkcie II.3 niniejszej opinii.
Rada Legislacyjna generalnie pozytywnie ocenia przedstawiony jej do zaopiniowania Projekt. Projekt – a właściwie ustawa, która ma się pojawić w następstwie jego procedowania – jest bardzo potrzebnym w Polsce aktem prawnym, który może istotnie i pozytywnie przyczynić się do skutecznego identyfikowania oraz eliminowania źródeł szkodliwych niskich emisji. Niskie emisje pochodzące z sektora komunalno-bytowego przynoszą wiele tragicznych następstw dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dla całej polskiej gospodarki (z uwagi na implikowane nimi koszty finansowe) i jest rzeczą pozytywną, że od kilku lat są one coraz skuteczniej zwalczane, w tym zwłaszcza na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw, a także w oparciu o rządowe programy Stop Smog i Czyste Powietrze. Projekt stwarza szansę jeszcze bardziej efektywnej walki z tym istotnym problemem ekologiczno-społecznym.
Doceniając potrzebę Projektu oraz trafność wielu zawartych w nim rozwiązań legislacyjnych, Rada Legislacyjna zwraca jednak uwagę na występujące w nim pewne mankamenty legislacyjne, mające charakter merytoryczny, systemowy oraz techniczno-legislacyjny. W niniejszej opinii Rada Legislacyjna stara się wszystkie te mankamenty dostrzec, wyjaśnić dlaczego uznaje je za takie oraz zaproponować stosowne środki zaradcze. Rada Legislacyjna opowiada się jednoznacznie za koniecznością dalszych prac nad Projektem, przy jednoczesnym życzliwym wzięciu pod uwagę zasygnalizowanych w niniejszej opinii problemów legislacyjnych.
Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2020 r.
[1] Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji przedłożył do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej Projekt w wersji z dnia 27 stycznia 2020 r., co uczynił On pismem z dnia 25 lutego 2020 r., RCL.DPPRI.550.4/2020 (Projekt w wersji z dnia 27 stycznia 2020 r. jest dostępny na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12329603/12659402/12659403/dokument436217.pdf). W międzyczasie Projekt w tym pierwotnym kształcie (tj. w wersji z dnia 27 stycznia 2020 r.) uległ istotnym zmianom treściowym, zaś Rada Legislacyjna – chcąc by jej uwagi były jak najbardziej aktualne i miały szansę realnie wpłynąć na dalszy proces legislacyjny – zdecydowała się uczynić przedmiotem swojej opinii Projekt w wersji z dnia 18 maja 2020 r. Do chwili przyjęcia przez Radę Legislacyjną niniejszej opinii Projekt w tej ostatnio wspomnianej wersji nie został jeszcze opublikowany na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji.
[2] Uzasadnienie Projektu (odnoszące się do jego wersji z dnia 27 stycznia 2020 r.), s. 1, dostępne na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12329603/12659402/12659403/dokument436219.pdf.
[3] Na temat pojęcia niskiej emisji zob. np. M. Dzikuć, Ekonomiczne i społeczne czynniki ograniczenia niskiej emisji w Polsce, Warszawa 2017, s. 15 i n. oraz wskazana tam dalsza literatura.
[4] Tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 22, ze zm.
[5] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, ze zm.
[7] Tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 122, ze zm.
[8] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.
[9] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1000, ze zm.
[10] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.
[11] Dz. U. z 2019 r. poz. 51.
[12] Te i inne jeszcze zmiany w ustawie o termomodernizacji – dotyczące przepisów regulujących uczestnictwo w przedsięwzięciach niskoemisyjnych oraz finansowanie i realizację tych przedsięwzięć – są zamieszczone w art. 1 pkt 3-14 Projektu.
[13] Zob. przepisy nowego rozdziału 5a ustawy o termomodernizacji, dodawane przez art. 1 pkt 16 Projektu.
[14] Utworzenie centralnej ewidencji emisyjności budynków ma nastąpić na podstawie art. 14 Projektu.
[15] Uzasadnienie Projektu, s. 1.
[16] Raport pt. „Zewnętrzne koszty zdrowotne emisji zanieczyszczeń powietrza z sektora bytowo-komunalnego. Szacunki na podstawie dostępnych danych”, Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, s. 5, raport dostępny na stronie: http://archiwum.mpit.gov.pl/media/61515/Raport__zewnetrzne_koszty_zdrowotne_emisji_zanieczyszczen_powietrza_z_sektora_bytowo_komunalnego.pdf.
[17] Na temat Programu Czyste Powietrze zob. szeroko informacje dostępne na stronie: https://czystepowietrze.gov.pl/.
[18] Dz. Urz. UE z 2015 r., L 193/100.
[19] Błąd definicyjny idem per idem polega na tym, że definiowany wyraz lub wyrażenie występuje zarówno w definiendum (czyli w tym co jest definiowane), jak też w definiensie (czyli w wyrażeniu wyjaśniającym znaczenie definiendum). Błąd idem per idem stanowi przejaw tzw. błędnego koła bezpośredniego, należącego do szerszej zakresowo kategorii błędów definicyjnych określanych mianem błędu błędnego koła (circulus in definiendo) – zob. O. Nawrot, Wprowadzenie do logiki dla prawników, Warszawa 2012, s. 87.
[20] Na temat legalnej definicji pojęcia „gospodarstwo domowe” zob. też uwagi Rady Legislacyjnej w jej opinii z 11 maja 2020 r. o projekcie ustawy o rekompensatach z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej w 2020 r. (RL-033-10/20), pkt II.1 tej opinii, dostępnej na stronie: https://www.gov.pl/web/radalegislacyjna/opinia-z-11-maja-2020-r-o-projekcie-ustawy-o-rekompensatach-z-tytulu-wzrostu-cen-energii-elektrycznej-w-2020-r.
[21] Zob. np. K. Horubski, Planowanie gospodarcze [w:] J. Grabowski, L. Kieres, A. Walaszek-Pyzioł, M. Biliński, R. Blicharz, T. Długosz, K. Horubski, K. Kiczka, T. Kocowski, M. Szydło, A. Żurawik, System Prawa Administracyjnego. Tom 8A. Publiczne prawo gospodarcze, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 740 oraz wskazana tam dalsza literatura.
[22] Dz. U. z 2019 r. poz. 51.
[23] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 920.
[24] Chodzi tutaj o porozumienie w sprawie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych, o którym jest mowa w przepisach art. 11c ustawy o termomodernizacji. Obecnie porozumienie to jest zawierane z daną gminą przez ministra właściwego do spraw gospodarki (art. 11c ust. 1 ustawy o termomodernizacji w obecnym brzmieniu), zaś w świetle przepisów Projektu będzie ono zawierane z gminą przez NFOŚiGW w imieniu i na rzecz ministra właściwego do spraw klimatu (art. 11c ust. 1 ustawy o termomodernizacji w brzmieniu przewidzianym w Projekcie). Od porozumienia zawieranego pomiędzy ministrem a gminą (w sprawie współfinansowania przedsięwzięć niskoemisyjnych) należy odróżniać umowę o realizację przedsięwzięcia niskoemisyjnego zawieraną przez gminę z beneficjentem (na zasadach określonych w art. 11d ustawy o termomodernizacji).
[25] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1950, ze zm.
[26] Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r., tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 849.
[27] Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1362, ze zm.
[28] Na ten temat zob. szerzej J. Mikołajczyk, Pojęcie osoby bliskiej w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego [w:] Nieruchomości rolne w praktyce notarialnej, red. P. Księżak, J. Mikołajczyk, Warszawa 2017, s. 184 i n.
[29] Słownik języka polskiego, red. W. Doroszewski, wersja internetowa, hasło „użyteczny” dostępne na stronie: https://sjp.pwn.pl/szukaj/użyteczny.html.
[30] Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r., tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 532, ze zm.
[31] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781.
[32] Zob. projektowany art. 27a ust. 2 pkt 3 lit. a) ustawy o termomodernizacji.
[33] Zob. projektowany art. 27a ust. 2 pkt 3 lit. c) i d) ustawy o termomodernizacji.
[34] Zob. projektowany art. 27a ust. 2 pkt 1lit. e)-h) ustawy o termomodernizacji. Te ostatnie przepisy stanowią, że do ewidencji wpisuje się dane i informacje o budynkach i lokalach w zakresie m. in. przekazanej premii termomodernizacyjnej, przekazanej premii remontowej oraz zwrotu takich premii, ulgi podatkowej, o której mowa w art. 26h ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, ze zm.), określonych rodzajów udzielonego ze środków publicznych finansowania albo dofinansowania, a także określonych rodzajów przyznanych świadczeń z pomocy społecznej lub innych form wsparcia finansowego ze środków publicznych. Na podstawie tych danych można np. ustalić, że dochód lub majątek osoby fizycznej będącej właścicielem danego budynku lub lokalu nie przekracza określonych progów kwotowych, gdyż nieprzekraczanie tych progów jest warunkiem prawnym otrzymania przez osobę fizyczną niektórych ze wskazanych świadczeń publicznych.
[35] Dz. Urz. UE 2016, L 119/1.
[36] W doktrynie dotyczącej rejestrów publicznych trafnie się zauważa, że podział rejestrów publicznych na rejestry przedmiotowe i podmiotowe nie jest rozłączny, gdyż w praktyce wiele rejestrów przedmiotowych zawiera informacje o osobach: „[…] w niektórych przypadkach rejestrowanie danych o przedmiotach (treści) stosunków prawnych, a zwłaszcza o uprawnieniach i obowiązkach dokonywane jest na podstawie klucza podmiotowego […]. Czasem też rejestracja przedmiotowa jako podstawowa uzupełniana jest o wykaz podmiotów. Jednostką ewidencyjną w ewidencji gruntów i budynków jest obszar gruntów, ale ewidencja ta zakłada też rejestrowanie właścicieli (współwłaścicieli), użytkowników wieczystych itp., którzy łącznie stanowią podmioty ewidencji. Należy zdawać sobie sprawę z umowności takiej typologii [tj. typologii na rejestry przedmiotowe i podmiotowe – przyp. RL].” (T. Stawecki, Rejestry publiczne. Funkcje instytucji, Warszawa 2005, s. 32). Powyższa uwaga jest również w pełni aktualna w odniesieniu do przewidzianej w Projekcie centralnej ewidencji emisyjności budynków. Dlatego też nie mają racji autorzy Projektu, gdy kładą nacisk na to, że centralna ewidencja emisyjności budynków ma charakter przedmiotowy, gdyż – jak twierdzą – będzie obejmowała budynki i lokale „niezależnie od faktu zamieszkiwania budynku przez określone osoby” (OSR, s. 19). Wbrew tym stwierdzeniom centralna ewidencja emisyjności budynków będzie zawierała również konkretne informacje (dane) o właścicielach i zarządcach budynków i lokali.
[37] Ustawa z dnia 6 września 2001 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, ze zm.
[38] Ustawa z dnia 13 września 1996 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, ze zm.

References: art. 1
 art. 27
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
 art. 2
de lege ferenda
de lege ferenda
 art. 1
 art. 2
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 2
 art. 11
 art. 411
 art. 5
de lege ferenda
 art. 11
 art. 11
 art. 2
De lege lata
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
de lege ferenda
 art. 91
 art. 11
 art. 91
 art. 11
De lege ferenda
 art. 11
 art. 1
 art. 11
 art. 11
de lege lata
 art. 11
 art. 2
 art. 2
 art. 11
 art. 11
 art. 2
 art. 1
 art. 11
de lege ferenda
 art. 11
 art. 2
 art. 11
 art. 2
de lege ferenda
De lege ferenda
de lege lata
 art. 11
 art. 11
 art. 64
 art. 4
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 64
 art. 4
 art. 11
 art. 3
 art. 1
 art. 16
 art. 3
 art. 11
De lege lata
 art. 11
 art. 11
de lege ferenda
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 11
 art. 115
 art. 3
 art. 2
De lege lata
 art. 11
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 3
 art. 2
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 14
 art. 27
 art. 27
 art. 6
 art. 35
 art. 35
 art. 27
 art. 51
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 7
 art. 27
 art. 7
 art. 27
 art. 91
 art. 27
 art. 27
de lege ferenda
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
De lege ferenda
 art. 27
 art. 27
De lege ferenda
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 62
 art. 27
 art. 27
 art. 379
 art. 9
 art. 9
 art. 27
De lege ferenda
 art. 34
 art. 34
 art. 34
 art. 9
 Art. 9
 art. 11
 art. 1
 art. 11
 art. 1
 art. 9
de lege ferenda
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 11
 art. 1
 art. 1
 art. 11
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 9
 art. 11
 art. 1
 art. 1
 art. 14
 art. 11
 art. 11
 art. 27
 art. 27
 art. 27
 art. 26