Source: http://kraken.slv.cz/2As23/2011
Timestamp: 2018-09-22 02:36:20+00:00

Document:
2As23/2011
2 As 23/2011-118
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Milu¹e Do¹kové a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Vojtìcha ©imíèka v právní vìci ¾alobkynì N.T. T., zastoupené Mgr. et Mgr. Markem Èechovským, advokátem se sídlem Praha 1, Václavské námìstí 21, proti ¾alovanému Ministerstvu vnitra-Komisi pro rozhodování ve vìcech pobytu cizincù, se sídlem Praha 4, námìstí Hrdinù 1634/3, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2010, è. j. 11 Ca 210/2009-58,
I. Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 22. 4. 2010, è. j. 11 Ca 210/2009-58, s e v èásti, ve které byla zamítnuta ¾aloba proti rozhodnutí Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie ze dne 16. 7. 2009, è. j. CPR-17203-1/ÈJ-2008-9CPR-C218, z r u ¹ u j e a ¾aloba s e v tomto rozsahu odmítá.
Rozhodnutím ze dne 16. 7. 2009, è. j. CPR-17203-1/ÈJ-2008-9CPR-C218 (dále té¾ rozhodnutí ve vìci neprominutí zme¹kání lhùty ), vydaným podle § 90 odst. 5 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), zamítla Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí Policie Èeské republiky, Oblastního øeditelství slu¾by cizinecké policie Plzeò, Inspektorátu cizinecké policie Karlovy Vary, Skupiny povolování pobytu (dále jen správní orgán prvého stupnì ) ze dne 11. 5. 2009, è. j. CPPL-39709/ÈJ-2008-63PK, kterým ¾alobkyni nebylo prominuto nedodr¾ení lhùty k podání odvolání proti rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu (viz dále).
Rozhodnutím ze dne 27. 7. 2009, è. j. CPR-17203-2/ÈJ-2008-9CPR-C218 (dále té¾ rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu ), vydaným Policií Èeské republiky, Øeditelstvím slu¾by cizinecké policie, bylo, s odkazem na ustanovení § 90 odst. 5 správního øádu, zamítnuto pro opo¾dìnost odvolání ¾alobkynì proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupnì ze dne 20. 2. 2008, è. j. CPPL-3113/ÈJ-2008-63PK, kterým bylo podle § 87l odst. 1 písm. b) zákona è. 326/1999 Sb., o pobytu cizincù na území Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o pobytu cizincù ), ¾alobkyni zru¹eno povolení k trvalému pobytu na území Èeské republiky za úèelem slouèení rodiny.
Rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu, i rozhodnutí ve vìci neprominutí nedodr¾ení lhùty, napadla ¾alobkynì u Mìstského soudu v Praze ¾alobou; ten ji rozsudkem ze dne 22. 4. 2010, è. j. 11 Ca 210/2009-58, zamítl.
Mìstský soud v odùvodnìní svého rozsudku konstatoval, ¾e rozhodnutím ze dne 20. 2. 2008 bylo ¾alobkyni zru¹eno povolení k trvalému pobytu; toto rozhodnutí jí bylo doruèeno fikcí, postupem dle § 24 odst. 1 správního øádu. Toto rozhodnutí napadla ¾alobkynì dne 19. 8. 2008 odvoláním. Dne 10. 9. 2008 pak podala i návrh na prominutí zme¹kání lhùty k podání odvolání, odùvodnìný tím, ¾e se v místì doruèování v rozhodné dobì nezdr¾ovala a pobývala mimo území ÈR (náv¹tìva Vietnamu). Usnesením ze dne 11. 5. 2009 správní orgán prvého stupnì ¾alobkyni zme¹kání lhùty k podání odvolání neprominul. O odvolání proti tomuto usnesení rozhodl odvolací orgán rozhodnutím ze dne 16. 7. 2009, kterým odvolání zamítl a potvrdil napadené rozhodnutí. Pøitom konstatoval, ¾e pøi doruèování nedo¹lo k pochybení a ¾e z cizineckého informaèního systému nevyplývá záznam o tom, ¾e by ¾alobkynì v období od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008 opustila území ÈR a odjela do Vietnamu. Následnì, dne 27. 7. 2009, ¾alovaný zamítl odvolání ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu, a to pro opo¾dìnost.
Pokud jde o vlastní vypoøádání ¾alobních námitek, mìstský soud uvedl, ¾e z § 24 odst. 2 správního øádu (ve spojení s § 41 správního øádu) vyplývá zvý¹ený dùraz na dùkazní bøemeno, které úèastník øízení nese v souvislosti se ¾ádostí o urèení neplatnosti doruèení nebo okam¾iku, kdy byla písemnost doruèena. ®alobkynì tak byla povinna prokázat svou doèasnou nepøítomnost nebo jiný vá¾ný dùvod, pro který si nemohla bez svého zavinìní ulo¾enou písemnost ve stanovené lhùtì vyzvednout, a to nejpozdìji souèasnì se ¾ádostí o urèení neplatnosti doruèení. ®alobkynì po¾ádala o urèení neplatnosti doruèení z dùvodu své nepøítomnosti v dobì, kdy jí správní orgán prvého stupnì doruèoval rozhodnutí o zru¹ení povolení k trvalému pobytu. K prokázání svého tvrzení navrhla dùkaz svým cestovním dokladem, jím¾ mìlo být prokázáno, ¾e v rozhodné dobì se zdr¾ovala mimo ÈR. Tento doklad se v¹ak ¾alobkyni nepodaøilo od zastupitelského úøadu obstarat, nebo» jí v mezidobí mìl být vydán cestovní doklad nový. Správní orgán vycházel z údajù v cizineckém informaèním systému, kde nebyl ¾ádný takový záznam nalezen. Závìr správních orgánù, ¾e ¾alobkynì neprokázala, ¾e si v rozhodné dobì nemohla ulo¾ené rozhodnutí vyzvednout, nebo» se nacházela mimo území ÈR, byl tedy podle mìstského soudu dùvodný. Dle jeho názoru nebylo hodnovìrnì zpochybnìno sdìlení doruèovatele pøedmìtné zásilky a nebyly shledány ¾ádné dùvody pro to, aby správní orgán nevyu¾il mo¾nost realizovat doruèení podle § 24 odst. 1 správního øádu, tj. náhradním zpùsobem. K námitce ¾alobkynì, ¾e jí mìlo být doruèováno veøejnou vyhlá¹kou, mìstský soud uvedl, ¾e není zøejmé, z èeho takový závìr dovozuje; ze spisového materiálu se takový postup jeví jako neopodstatnìný.
Dále mìstský soud uvedl, ¾e ani podmínka, ¾e si adresát nemohl ulo¾enou zásilku vyzvednout bez svého zavinìní, nebyla u ¾alobkynì splnìna, nebo» jí bylo správním orgánem doruèováno je¹tì pøedtím, ne¾ údajnì vycestovala z území ÈR. Ani tyto zásilky si ¾alobkynì v úlo¾ní lhùtì nevyzvedávala a byly tak splnìny podmínky pro náhradní doruèení. Jestli¾e se ¾alobkynì chystala na del¹í dobu vycestovat, nic jí nebránilo splnit svou zákonnou oznamovací povinnost a tuto skuteènost správním orgánùm oznámit, pøípadnì zvolit si zmocnìnce.
Mìstský soud tak uzavøel, ¾e nebyly splnìny podmínky pro to, aby byla urèena neplatnost doruèení rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu. Za situace, kdy nebyla urèena neplatnost doruèení, respektive prominuta zme¹kaná lhùta k podání odvolání, byl okam¾ik doruèení jednoznaènì stanoven v souladu s § 24 odst. 1 správního øádu a ¾alovanému proto nezbylo, ne¾ podané odvolání jako opo¾dìné zamítnout. Soud nemohl zohlednit ani èestné prohlá¹ení man¾ela ¾alobkynì, pøedlo¾ené pøi soudním jednání, nebo» pøedmìtem tohoto øízení bylo pøezkoumání, zda odvolání proti rozhodnutí o zru¹ení povolení k trvalému pobytu bylo ¾alobkyní podáno vèas èi nikoli; otázka formálnosti èi neformálnosti man¾elství ¾alobkynì nebyla vùbec pøedmìtem odvolacího øízení ve vìci zru¹ení zmiòovaného povolení.
Rozsudek mìstského soudu napadla ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾ností opírající se o dùvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a), b) soudního øádu správního (dále jen s. ø. s. ).
Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti nesouhlasí se závìrem mìstského soudu, ¾e se ¾alovaný nedopustil ¾ádného pochybení, a namítá, ¾e ¾alovaný pøi zji¹»ování skutkového stavu vìci poru¹il § 2, § 3, § 4, § 25 a § 32 odst. 2 písm. d) správního øádu. Dle jejího názoru postupovaly správní orgány nezákonnì, nebo» pøesto¾e jí nebylo mo¾no opakovanì doruèovat na hlá¹enou adresu (vzhledem k její doèasné nepøítomnosti), doruèovaly fikcí podle § 24 správního øádu. Takový postup byl v rozporu s platnými právními pøedpisy.
Ze spisového materiálu vyplývá, ¾e stì¾ovatelce bylo doruèováno na hlá¹enou adresu, pøièem¾ písemnosti na této adrese nebyly nikdy vyzvednuty, respektive stì¾ovatelka se na této adrese nezdr¾ovala a její místo pobytu tedy nebylo správnímu orgánu známo. Pøesto¾e k tomu mohlo dojít z nedbalosti stì¾ovatelky, která mìla pøed svým odjezdem do zahranièí tuto skuteènost oznámit správnímu orgánu, nic to nemìní na tom, ¾e bylo zøejmé, ¾e se stì¾ovatelce stále nedaøí øádnì doruèovat. Stì¾ovatelka je pøesvìdèena, ¾e v takovém pøípadì mìl správní orgán zvolit ménì drastický zpùsob doruèování a rozhodnutí, kterým jí zru¹il povolení k trvalému pobytu, mìl doruèit veøejnou vyhlá¹kou.
Nebylo-li správnímu orgánu známo místo pobytu stì¾ovatelky, mìl v tomto pøípadì, s ohledem na svou funkci slu¾ebníka veøejnosti , pøed ukonèením tak záva¾ného øízení, umo¾nit nezvìstné stì¾ovatelce alespoò minimální standard ochrany procesních práv a ustanovit jí vhodnou osobu jako opatrovníka dle § 32 odst. 2 písm. d) správního øádu a následnì rozhodnutí doruèit veøejnou vyhlá¹kou podle § 25 tého¾ zákona. Takový postup by byl v souladu se zásadou legitimního oèekávání, nebo» v rámci obdobných øízení je správními orgány doruèováno veøejnou vyhlá¹kou a úèastníkùm jsou ustanovováni opatrovníci. Z dikce § 32 odst. 3 správního øádu pøitom vyplývá povinnost správního orgánu ustanovit úèastníku øízení opatrovníka v¾dy, pokud mu má být v øízení ulo¾ena povinnost nebo odòato právo. Postupem správních orgánù, které akceptovaly doruèení fikcí podle § 24 odst. 1 správního øádu, do¹lo k záva¾nému zásahu do práv stì¾ovatelky, nebo» pøi¹la o mo¾nost podat øádný opravný prostøedek.
Stì¾ovatelka rovnì¾ namítá, ¾e správní orgány dostateènì neprovìøily, zda skuteènì pobývala v dobì od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008 ve Vietnamu. Správní orgán prvého stupnì v rozhodnutí ze dne 11. 5. 2009 tuto skuteènost nijak nezkoumal; rozhodnì ne tak, aby o vìci nezùstaly dùvodné pochybnosti. Takový postup je v rozporu se zásadou materiální pravdy, zásadou legality, pøimìøenosti a dobré správy.
S ohledem na zmìnu právní úpravy v otázce kompetencí správních orgánù pøi rozhodování dle zákona o pobytu cizincù, byl Nejvy¹¹í správní soud nejprve povinen posoudit, zda nedo¹lo ke zmìnì, která by vyústila ve zmìnu na stranì pasivnì legitimovaného úèastníka soudního øízení. Napadená rozhodnutí vydala Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie. Zákonem è. 427/2010 Sb., kterým se (mimo jiné) mìní zákon o pobytu cizincù, do¹lo s úèinností od 1. 1. 2011 k pøechodu pùsobnosti ve vìcech pøezkumu rozhodnutí o zru¹ení povolení k trvalému pobytu na Komisi pro rozhodování ve vìcech pobytu cizincù zøízenou v rámci Ministerstva vnitra. Procesní nástupnictví na stranì ¾alovaného je výslovnì upraveno v § 69 s. ø. s., dle kterého je ¾alovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho pùsobnost pøe¹la. Na základì tohoto ustanovení se stalo ¾alovaným pøímo ze zákona Ministerstvo vnitra-Komise pro rozhodování ve vìcech pobytu cizincù.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasaèní stí¾nosti (§ 109 odst. 2, vìta pøed støedníkem s. ø. s.) a z dùvodù v ní uvedených (§ 109 odst. 3, vìta pøed støedníkem s. ø. s.). Souèasnì se ex officio (109 odst. 3 s. ø. s.) zabýval i tím, zda øízení pøed mìstským soudem nebylo zmateèné [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s.] nebo nebylo zatí¾eno vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé, anebo zda rozhodnutí krajského soudu není nepøezkoumatelné [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ø. s.]. Pokud je tedy v øízení o kasaèní stí¾nosti shledána napøíklad absence podmínky øízení o ¾alobì, zohlední kasaèní soud tuto skuteènost i bez toho, ¾e by na ni bylo stì¾ovatelem výslovnì poukazováno. Ve vìci bylo rozhodnuto bez naøízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 1, vìty první s. ø. s.
V projednávané vìci vyvstala v tomto smyslu otázka, zda rozhodnutí vydané podle § 24 odst. 2 správního øádu, ve spojení s § 41 správního øádu ve vìci ¾ádosti o prominutí zme¹kání úkonu (respektive, po novele správního øádu provedené zákonem è. 7/2009 Sb., o urèení neplatnosti doruèení), je úkonem pøedbì¾né povahy, který je samostatnì ze soudního pøezkumu vylouèen dle § 70 písm. b) s. ø. s. Touto otázkou se ji¾ zabýval Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2008, è. j. 9 As 88/2007-49, publikovaném pod è. 1881/2009 Sb. NSS. Zde dospìl k závìru, ¾e rozhodnutí o neprominutí zme¹kání lhùty k podání odvolání podle § 41 správního øádu, je samostatnì ze soudního pøezkumu vylouèeno a mù¾e být správním soudem pøezkoumáno a¾ v rámci øízení o ¾alobì proti koneènému rozhodnutí správního orgánu o odvolání. Z rozsudku se podává, ¾e rozhodnutí o neprominutí zme¹kání úkonu je rozhodnutím podkladovým, které pøedbì¾nì upravuje pomìry svých adresátù ( ) a ve vztahu ke koneènému posouzení vèasnosti samotného odvolání má tedy charakter rozhodnutí pøedbì¾ného. By» ve své podstatì pøedurèuje výsledek koneèného rozhodnutí, koneèné dùsledky pøedstavující zásah do právní sféry úèastníka správního øízení ve smyslu § 65 s. ø. s. konstituuje a¾ výrok rozhodnutí o zme¹kaném úkonu, zde o odvolání. Døíve není najisto postaveno, jaký vliv bude mít ono podkladové a pøedbì¾né rozhodnutí na práva a povinnosti dotyèného úèastníka øízení. Odepøení soudního pøezkumu rozhodnutí o neprominutí zme¹kání úkonu tak v daném pøípadì neznamená odepøení pøístupu k soudu, který by mohl ve svých dùsledcích znamenat odepøení spravedlnosti (denegatio iustitiae), ale toliko stanovení èasového okam¾iku pro pøístup k soudu. Na soud se lze toti¾ v pøedmìtné vìci obrátit se správní ¾alobou v¾dy proti pøípadným dùsledkùm rozhodnutí o neprominutí zme¹kání úkonu. Rozhodnutí o neprominutí zme¹kání úkonu tak není vylouèeno ze soudní ochrany, nebo» jeho pøezkumu lze dosáhnout v rámci pøezkumu finálního rozhodnutí o podaném odvolání, a úèastník øízení není zkrácen na svém právu pøístupu k soudu.
V nyní projednávané vìci napadla stì¾ovatelka jedinou ¾alobou jak rozhodnutí ve vìci neprominutí zme¹kání lhùty, tak i následné rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opo¾dìnost, a po¾adovala jejich zru¹ení. Mìstský soud meritornì projednal ¾alobní námitky ve vztahu k obìma napadeným rozhodnutím a ¾alobu pak ve vìci obou rozhodnutí zamítl. Mìstskému soudu nelze vyèítat, ¾e meritornì vypoøádal i ¾alobní body upínající se k rozhodnutí o neprominutí zme¹kání lhùty, nebo» podle shora uvedené judikatury byl povinen se jimi zabývat v rámci pøezkumu koneèného rozhodnutí, kterým bylo zamítnutí odvolání pro opo¾dìnost. Z hlediska procesního postupu mìl nicménì ¾alobu smìøující proti rozhodnutí o neprominutí zme¹kání lhùty odmítnout, nebo» jeho samostatný pøezkum je, jak ji¾ bylo konstatováno, vylouèen. Pokud tak neuèinil, fakticky meritornì pøezkoumal správní akt pøedbì¾né povahy, jeho¾ samostatný soudní pøezkum je podle § 70 písm. b) s. ø. s., ve spojení s § 68 písm. e) s. ø. s., vylouèen. Je zøejmé, ¾e mìstský mìl ¾alobu v této èásti odmítnout postupem podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ø. s. Pokud tak neuèinil a rozhodoval i pøes neodstranitelný nedostatek podmínky øízení o ¾alobì, zalo¾il tím procesní zmateènost jím vedeného øízení, ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ø. s. Z tohoto dùvodu Nejvy¹¹í správní soud tento procesní deficit odstranil tím, ¾e napadený rozsudek v této èásti zru¹il a ¾alobu v odpovídajícím rozsahu odmítl, za podmínek vyplývajících z ustanovení § 110 odst. 1, vìty první za støedníkem s. ø. s.
Poté, co Nejvy¹¹í správní soud vypoøádal zji¹tìnou procesní zmateènost øízení pøed mìstským soudem, mohl pøistoupit k pøezkoumání zbývající èásti napadeného rozsudku mìstského soudu v rozsahu kasaèních námitek.
Klíèovou otázkou pro posouzení (ne)úèinnosti doruèování písemností stì¾ovatelce v pøedchozím správním øízení je, zda byly splnìny podmínky pro pou¾ití fikce náhradního doruèení podle § 24 odst. 1 správního øádu. Stì¾ovatelka toti¾ ponìkud nekonzistentnì namítá, ¾e (s ohledem na její del¹í nepøítomnost na doruèovací adrese) zde byly dány podmínky pro ustanovení opatrovníka a pro doruèování veøejnou vyhlá¹kou; souèasnì v¹ak tvrdí, ¾e jí mìlo být prominuto zme¹kání lhùty k podání odvolání. Stì¾ovatelka tedy na stranì jedné zpochybòuje existenci samotných podmínek pro doruèování fikcí (tedy tvrdí, ¾e tento zpùsob doruèování byl vylouèen), na stranì druhé v¹ak existenci tìchto podmínek implicite pøipou¹tí a dovolává se existence okolností, pøedstavujících kvalifikovaný dùvod pro zvrácení úèinkù náhradního doruèení, postupem dle § 24 odst. 2 správního øádu. Je toti¾ tøeba odli¹ovat pøípady, kdy napøíklad správnímu orgánu bylo známo, ¾e se adresát na adrese, kam mu bylo doruèováno, fakticky nezdr¾uje (v tomto pøípadì by náhradní doruèení bylo vylouèeno) od pøípadù, kdy se napøíklad osoba na doruèné adrese zdr¾uje, nicménì v dobì doruèování zde existoval omluvitelný dùvod (napøíklad pobyt v cizinì) pro který si ulo¾enou písemnost nevyzvedla (zde podmínky pro náhradní doruèení dány byly, mohou v¹ak být ex post zvráceny). Smyslem institutu náhradního doruèení je pouze vylouèit prùtahy v øízení zapøíèinìné obstrukèním poèínáním úèastníkù øízení èi jejich indolencí; nemù¾e být pou¾it tam, kde adresát písemnosti nemìl reálnou mo¾nost písemnost pøevzít.
K samotnému institutu doruèování ve správním øízení je tøeba uvést, ¾e na rozdíl od pøedchozí právní úpravy [§ 24 zákona è. 71/1967 Sb., o správním øízení (správní øád), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù], kdy obligatorní podmínkou pro úèinné ulo¾ení písemnosti bylo, ¾e její adresát nebyl v místì doruèení zasti¾en, aèkoliv se tam zdr¾oval, je nyní platná právní úprava doruèování (§ 19 a násl. správního øádu) koncipována tak, ¾e podmínkou pro ulo¾ení písemnosti doruèované fyzické osobì je pouze to, ¾e adresát nebyl v místì doruèování zasti¾en a nebylo mo¾no mu písemnost doruèit ani jiným pøípustným zpùsobem podle § 20 správního øádu (§ 23 odst. 1 správního øádu). Podmínky øádného ulo¾ení písemnosti upravuje § 23 správního øádu, podle kterého (ve znìní platném pro projednávanou vìc, tedy pøed novelou provedenou zákonem è. 7/2009 Sb., která zkrátila úlo¾ní lhùtu a zavedla vkládání písemnosti po uplynutí této lhùty pøímo do po¹tovní schránky adresáta) musel doruèovatel vyzvat adresáta, aby si ulo¾enou písemnost ve lhùtì 15 dnù vyzvedl, a to tak, ¾e mu vlo¾il do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo (písemné) oznámení o neúspì¹ném doruèení písemnosti a souèasnì mu sdìlil podmínky, za nich¾ si lze písemnost vyzvednout; pouèil ho i o právních dùsledcích v pøípadì nevyzvednutí. Po marném uplynutí patnáctidenní úlo¾ní doby se písemnost vrátila správnímu orgánu, který ji vyhotovil. Za splnìní tìchto podmínek pak fikce doruèení podle § 24 odst. 1 správního øádu nastala tehdy, jestli¾e si adresát ulo¾enou písemnost ve lhùtì 10 dnù ode dne, kdy byla pøipravena k vyzvednutí, nevyzvedl. Písemnost se pova¾ovala za doruèenou posledním dnem této desetidenní lhùty, a to i tehdy, pokud se adresát v místì doruèování nezdr¾oval, ov¹em za pøedpokladu splnìní v¹ech shora popsaných úlo¾ních podmínek.
Splnìní podmínek fikce doruèení prokazuje správní orgán, který nese i zodpovìdnost za jím zvolený zpùsob doruèování. Nejvy¹¹í správní soud k tomu v rozsudku ze dne 31. 3. 2010, è. j. 5 As 26/2009-67, konstatoval, ¾e [s]plnìní podmínek pro ulo¾ení doruèované písemnosti dle § 23 správního øádu z roku 2004, a tudí¾ i pro její doruèení na základì fikce dle § 24 odst. 1 tého¾ zákona, pokud si ji adresát ve lhùtì 10 dnù od ulo¾ení nevyzvedne, prokazuje správní orgán obvykle tím, ¾e zalo¾í do spisu vrácenou obálku s nevyzvednutou písemností, vèetnì pøedti¹tìné doruèenky. V nyní posuzovaném pøípadì bylo z údajù na doruèence zji¹tìno, ¾e v¹echny podmínky pro øádné ulo¾ení písemnosti (prvostupòového rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu) byly splnìny, a proto mohla nastoupit fikce jejího doruèení. Z doruèenky je patrné, ¾e dne 19. 2. 2008 byla písemnost pøedána k po¹tovní pøepravì, a to na adresu hlá¹eného pobytu stì¾ovatelky P., M. 199. Dne 20. 2. 2008 poznamenal doruèující po¹tovní orgán na doruèenku, ¾e adresátovi byla zanechána výzva, pouèení a vyrozumìní, ¾e poèínaje tímté¾ dnem byla zásilka pøipravena k vyzvednutí. Na zadní stranì doruèenky je vyznaèeno køí¾kem, ¾e zásilka nebyla po ulo¾ení ve stanovené lhùtì vyzvednuta, proto byla vrácena odesílateli dne 7. 3. 2008. Obálka s øádnì vyplnìnou doruèenkou tak prokazuje splnìní v¹ech podmínek øádného ulo¾ení, tj. dle prohlá¹ení doruèujícího orgánu byla stì¾ovatelce zanechána výzva a pouèení, písemnost byla na po¹tì ulo¾ena po celou patnáctidenní úlo¾ní lhùtu a po jejím uplynutí byla vrácena správnímu orgánu prvého stupnì. Z obsahu správního spisu souèasnì nic nenasvìdèuje tomu, ¾e by mìl správní orgán dùvod se domnívat, ¾e je stì¾ovatelka nezvìstná , jak sama uvedla v kasaèní stí¾nosti.
Stì¾ovatelka si ulo¾enou písemnost ve lhùtì deseti dnù ode dne, kdy byla pøipravena k vyzvednutí, nevyzvedla, a proto lze uplynutím desátého dne pova¾ovat písemnost za doruèenou. Desátý den ode dne, kdy byla písemnost pøipravena k vyzvednutí, uplynul v sobotu 1. 3. 2008. Podle § 40 odst. 1 písm. c) správního øádu platí, ¾e pøipadne-li konec lhùty na sobotu, je posledním dnem lhùty nejbli¾¹í pøí¹tí pracovní den. Tím bylo pondìlí 3. 3. 2008; tímto dnem se tedy rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu pova¾uje za doruèené a bylo stì¾ovatelce oznámeno ve smyslu § 72 odst. 1 správního øádu. Od tohoto dne se pak odvíjela patnáctidenní lhùta k podání odvolání (§ 83 odst. 1 správního øádu). Podle § 73 odst. 1 správního øádu platí, ¾e nestanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání. Lhùta k podání odvolání uplynula v úterý 18. 3. 2008 a dne následujícího, tj. ve støedu 19. 3. 2008, nabylo pøedmìtné rozhodnutí právní moci. Pokud tedy stì¾ovatelka podala odvolání a¾ dne 19. 8. 2008, jde vskutku o odvolání opo¾dìné.
Nejvy¹¹í správní soud toti¾ souhlasí s názorem mìstského soudu, ¾e argumentace stì¾ovatelky, zpochybòující zákonnost doruèování fikcí poukazem na to, ¾e byla neznámého pobytu a ¾e se jí po celé øízení opakovanì nedaøilo doruèovat, proèe¾ jí mìl být ustanoven opatrovník a mìlo jí být doruèováno veøejnou vyhlá¹kou, je lichá. Podle § 32 odst. 2 písm. d) správního øádu platí, ¾e je správní orgán povinen ustanovit opatrovníka osobám neznámého pobytu nebo sídla a osobì, které se prokazatelnì nedaøí doruèovat. Tvrdí-li stì¾ovatelka, ¾e byla nezvìstná a ¾e její místo pobytu nebylo správnímu orgánu známo, lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 204/2000, dostupný z http://nalus.usoud.cz, v nìm¾ se uvádí, ¾e soud mù¾e mimo jiné ustanovit opatrovníka také tomu, jeho¾ pobyt není znám, jestli¾e je to tøeba k ochranì jeho zájmù. Podmínkou je, aby pobyt osoby, které byl opatrovník ustanoven, nebyl znám a ustanovení opatrovníka bylo tøeba k ochranì jejích zájmù. O neznámý pobyt urèité osoby v¹ak podle ustálené soudní praxe nejde tam, kde je tato osoba nepøítomna jen po urèitou omezenou, krat¹í dobu, a to i kdy¾ bìhem této omezené krat¹í doby není adresa této osoby pøesnì známa. Tento závìr lze obdobnì aplikovat i na podmínky ustanovování opatrovníka osobám neznámého pobytu v øízení správním. V posuzované vìci je tak zcela evidentní, ¾e tvrzená nepøítomnost stì¾ovatelky na adrese, kam jí bylo doruèováno, v období od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008, by byla jen krátkodobá a nelze tak uva¾ovat o tom, ¾e by v té dobì byla osobou neznámého pobytu. To, ¾e se stì¾ovatelka v místì hlá¹eného pobytu nezdr¾ovala a nepøebírala si po¹tu, jde jen k její tí¾i. Jak ji¾ bylo konstatováno, úèelem nové právní úpravy doruèování bylo pøedev¹ím zabránit bezdùvodným obtí¾ím s doruèováním; proto nová právní úprava akcentuje odpovìdnost úèastníka øízení za to, aby si zajistil pøebírání písemností na evidované adrese, respektive aby nahlásil kontaktní adresu pro doruèování. Stì¾ovatelce nic nebránilo, aby ve svém vlastním zájmu nahlásila pøíslu¹ným orgánùm adresu, na které se skuteènì zdr¾uje; jde ostatnì i o její zákonnou povinnost, ve smyslu ustanovení § 98 zákona o pobytu cizincù. Fakt, ¾e je s ní pøedmìtné správní øízení vedeno, jí pøitom mìl být znám, nebo» opatøení o jeho zahájení ji bylo doruèováno (opìt fikcí) je¹tì v dobì pøed tvrzenou cestou do ciziny. Jestli¾e tak neuèinila, nemù¾e pøená¹et dùsledky s tím spojené na správní orgány. Lze tak uzavøít, ¾e stì¾ovatelka nebyla neznámého pobytu, a proto nebyly dány dùvody pro její zastoupení opatrovníkem.
Obdobnì nebyla naplnìna ani druhá alternativní mo¾nost pro ustanovení opatrovníka dle § 32 odst. 2 písm. d) správního øádu, a to situace, kdy se úèastníku opakovanì nedaøilo doruèovat. Nejvy¹¹í správní soud ovìøil, ¾e v¹echny písemnosti v øízení o zru¹ení povolení k trvalému pobytu byly stì¾ovatelce doruèeny fikcí podle § 24 odst. 1 správního øádu. Jednalo se o oznámení zahájení správního øízení ze dne 22. 10. 2007, pøedvolání úèastníka øízení ze dne 29. 10. 2007, oznámení o ukonèení dokazování ze dne 22. 1. 2008 a rozhodnutí ve vìci zru¹ení povolení k trvalému pobytu ze dne 20. 2. 2008. Nejednalo se tedy o situace, kdy se nepodaøilo doruèovat. K tomu, co zahrnuje kategorie osob, kterým se prokazatelnì nedaøí doruèovat, se ji¾ vyjádøil Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 4. 6. 2009, è. j. 3 Ads 121/2008-45, v nìm¾ konstatoval, ¾e správní øád má v tomto pøípadì na mysli doruèení buï pøímo do vlastních rukou, nebo tzv. náhradní doruèení. Teprve jestli¾e nelze provést ani náhradní doruèení písemnosti, pak lze pøistoupit k ustanovení opatrovníka ( ) Pokud by byl správný názor stì¾ovatele, ¾e pøi náhradním doruèení písemnosti je tøeba úèastníku správního øízení ustanovit opatrovníka k ochranì jeho práv, pak by institut náhradního doruèení byl v mnoha pøípadech zbyteèný. Citované ustanovení správního øádu toti¾ smìøuje na typovì odli¹né pøípady, napøíklad na situaci, kdy se adresát písemností opakovanì zdr¾uje mimo doruèovací adresu a v dùsledku toho pak opakovanì ¾ádá o urèení neplatnosti (v mezidobí realizovaného) náhradního doruèení. Nejde tedy o osobu neznámého pobytu, ale pøesto je u ní doruèování písemností opakovanì neúèinné; v takovém pøípadì je legitimní ustanovit takové osobì zástupce-opatrovníka, který zajistí, aby øízení mohlo efektivnì probìhnout. Skutková situace pøedestøenou stì¾ovatelkou je ov¹em zcela odli¹ná.
Obdobnì nebyly dány ani dùvody pro doruèování veøejnou vyhlá¹kou. Správní orgán nemá na výbìr, jakým zpùsobem bude doruèovat a nemohl se rozhodnout doruèovat ménì drastickým zpùsobem prostøednicím veøejné vyhlá¹ky, jak tvrdí stì¾ovatelka. I kdyby stì¾ovatelka byla osobou neznámého pobytu nebo osobou, které se nedaøí doruèovat, veøejnou vyhlá¹kou by ji mohlo být doruèováno, pouze tehdy, pokud by ji ve správním øízení nemìla být ulo¾ena povinnost nebo odòato právo (§ 25 odst. 1 správního øádu, ve spojení s § 32 odst. 3 správního øádu a contrario). Bez ohledu na skuteènosti vý¹e uvedené je tak zøejmé, ¾e stì¾ovatelce tímto zpùsobem bez dal¹ího být doruèováno nemohlo, nebo» pøedmìtem pøedchozího správního øízení bylo zru¹ení povolení trvalého pobytu, tedy odnìtí práva, které jí do té doby svìdèilo.
Lze tedy pøijmout dílèí závìr, a sice, ¾e podmínky pro doruèování fikcí podle § 24 odst. 1 správního øádu byly v dané vìci splnìny. Fikce doruèení tedy nastala v souladu se zákonem.
Úèinky zákonné fikce doruèení je nicménì mo¾né zvrátit, a to postupem podle § 24 odst. 2 správního øádu, ve spojení s § 41 správního øádu, dle kterých mù¾e adresát po¾ádat o prominutí zme¹kání úkonu (dle novelizovaného znìní správního øádu lze, za stejných podmínek, ¾ádat o urèení neplatnosti doruèení nebo okam¾iku, kdy byla písemnost doruèena). Pøechází v¹ak na nìj dùkazní bøemeno v tom rozsahu, ¾e musí prokázat, ¾e si pro doèasnou nepøítomnost nebo z jiného vá¾ného dùvodu nemohl bez svého zavinìní ulo¾enou písemnost ve stanovené lhùtì vyzvednout. Stì¾ovatelka o prominutí zme¹kání úkonu po¾ádala podáním ze dne 10. 9. 2008, ve kterém tvrdila, ¾e v dobì od 1. 1. 2008 do 23. 3. 2008 byla ve Vietnamu. Správní orgány ov¹em stì¾ovatelce zme¹kání lhùty neprominuly. V kasaèní stí¾nosti stì¾ovatelka tvrdila, ¾e správní orgány v rámci tohoto øízení pochybily, nebo» dostateènì neprovìøily, zda skuteènì v uvedeném termínu pobývala mimo území ÈR. Jak ji¾ bylo zdùraznìno, v pøípadì podání ¾ádosti o prominutí zme¹kání lhùty (respektive o urèení neplatnosti doruèení nebo okam¾iku doruèení), le¾elo dùkazní bøemeno na stì¾ovatelce stran toho, aby prokázala, ¾e si pro svou doèasnou nepøítomnost v ÈR, z dùvodu náv¹tìvy ve Vietnamu, nemohla bez svého zavinìní ulo¾enou zásilku vyzvednout. Stì¾ovatelka k prokázání svého tvrzení nenabídla dùkazy, kterými by svou doèasnou nepøítomnost prokázala. Ve správním øízení pouze hovoøila o svém cestovním dokladu; ten v¹ak nepøedlo¾ila. Jestli¾e stì¾ovatelka tvrdí, ¾e její pobyt v cizinì mìl provìøovat správní orgán, je to zcela v rozporu se zákonným rozlo¾ením dùkazního bøemene mezi úèastníka a správní orgán v tomto typu øízení. Stì¾ovatelka by mohla uspìt jedinì s argumentem, ¾e dùkaz o jejím pobytu v zahranièí mìl správní orgán v dispozici v souvislosti s jeho úøední èinností a odmítl jej provést, pøípadnì ¾e konkrétní dùkazní prostøedek byl pro ni z objektivních dùvodù nedostupný a mìl být proto opatøen právì správními orgány, za u¾ití obecné imisní povinnosti, zakotvené ve správním øádu. Kasaèní argumentace stì¾ovatelky v¹ak takto koncipována nebyla, a proto nelze ne¾ konstatovat, ¾e stì¾ovatelka svou doèasnou nepøítomnost neprokázala, a proto nemohla být se svou ¾ádostí úspì¹ná. Úèinky fikce doruèení se tak stì¾ovatelce nepodaøily vyvrátit. Nadto je tøeba uvést, ¾e v rozhodnutí ¾alovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání stì¾ovatelky proti rozhodnutí o neprominutí zme¹kání lhùty, se uvádí, ¾e pobyt stì¾ovatelky byl provìøen v cizineckém informaèním systému, ¾ádný záznam o tom, ¾e by stì¾ovatelka v uvádìném období opustila území ÈR, v nìm v¹ak nalezen nebyl.
Stì¾ovatelka dále tvrdila, ¾e doruèováním fikcí do¹lo k záva¾nému zásahu do jejích práv, nebo» jí bylo znemo¾nìno podat opravný prostøedek. Toto tvrzení nelze akceptovat, nebo» stì¾ovatelka mìla právo podat opravný prostøedek, spojený s ¾ádostí o prominutí zme¹kání lhùty, respektive urèení neplatnosti doruèení. Tìchto prostøedkù ostatnì vyu¾ila, av¹ak bezúspì¹nì.
Namítala-li stì¾ovatelka dále, ¾e v obdobných øízeních je správními orgány doruèováno veøejnou vyhlá¹kou a úèastníkùm jsou ustanovováni opatrovníci, je zøejmé, ¾e argumentaènì míøí na vázanost správních orgánù zavedenou správní praxí a na zásadu pøedvídatelnosti správního rozhodování, dovoditelné v rovinì pozitivního práva z § 2 odst. 4 správního øádu. Principem pøedvídatelnosti správního rozhodování (a s ním spojenou problematikou ustálené správní praxe) se ji¾ Nejvy¹¹í správní soud ve svých rozhodnutích opakovanì zabýval, a to napøíklad v rozsudcích ze dne 28. 4. 2005, è. j. 2 Ans 1/2005-57, publikovaném pod è. 605/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 4. 2006, è. j. 2 As 7/2005-86, a ze dne 30. 7. 2009, è. j. 7 As 32/2009-69. Tento princip lze v nejobecnìj¹í rovinì vymezit jako protipól ústavnì zakotveného zákazu libovùle a neodùvodnìnì nerovného zacházení (èl. 1 Listiny základních práv a svobod), jeho¾ výrazem je povinnost správních orgánù posuzovat obdobnì vìci, které jsou si skutkovì podobné, povinnost dodr¾ovat praxí opakovanì potvrzený urèitý výklad a pou¾ití správních pøedpisù (vèetnì postupu dle interních pokynù) apod. (k tomu srov. napøíklad usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 6 Ads 88/2006-132, publikované pod è. 1915/2009 Sb. NSS). Jde tedy o princip, který chrání adresáty veøejné správy pøed libovùlí správních orgánù pøi jejich rozhodování èi obecnì pøi jejich èinnosti, jejím¾ dùsledkem mù¾e být zásah do právního postavení tìchto osob. Pokud by tedy v nyní posuzované vìci bylo dolo¾eno, ¾e v pøípadech stì¾ovatelkou uvádìných byly dány skutkovì shodné nebo podobné okolnosti a úèastníkùm øízení, na rozdíl od stì¾ovatelky, byl ustanoven opatrovník (doruèování vyhlá¹kou bylo, z vý¹e uvedených dùvodù zcela vylouèeno), bylo by skuteènì na zvá¾ení, zda se správní orgán nedopustil neodùvodnìnì nerovného zacházení ve vztahu ke stì¾ovatelce (§ 2 odst. 4 správního øádu). Skutkovì shodnými nebo podobnými okolnostmi by se v dané vìci rozumìla zejména situace, kdy by úèastníkùm øízení o zru¹ení povolení k trvalému pobytu bylo doruèováno po znaènou èást øízení fikcí, pøièem¾ by jim následnì (právì z tohoto dùvodu) správní orgán ustanovil opatrovníka. Takovou skutkovou podobnost pøípadù v¹ak stì¾ovatelka netvrdí, neuvádí ani konkrétní øízení, ve kterých mìlo být takto postupováno; úvahy o mo¾ném poru¹ení principu vyplývajícího z § 2 odst. 4 správního øádu by tak byly èistì spekulativní.
Stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti koneènì uvedla, ¾e napadá rozsudek mìstského soudu i z dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., av¹ak tuto námitku argumentaènì blí¾eji nerozvedla. Omezila se tak pouze na obecné konstatování, ¾e nesouhlasí s právními závìry mìstského soudu. Pro obecnost této námitky se jí Nejvy¹¹í správní soud nemohl samostatnì zabývat.
Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud shledal kasaèní stí¾nost nedùvodnou, nezbylo mu, ne¾ ji v rozsahu smìøujícím proti té èásti rozsudku mìstského soudu, kterým byla zamítnuta ¾aloba proti rozhodnutí Policie Èeské republiky, Øeditelství slu¾by cizinecké policie ze dne 27. 7. 2009, è. j. CPR-17203-2/ÈJ-2008-9CPR-C218, ve vìci zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o zru¹ení povolení k trvalému pobytu pro opo¾dìnost, za podmínek vyplývajících z § 110 odst. 1, vìty druhé s. ø. s. rozsudkem zamítnout.
O náhradì nákladù tohoto øízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 vìty první s. ø. s., ve spojení s § 120 s. ø. s. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatelka byla v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ná, právo na náhradu nákladù øízení jí nenále¾í. K procesnímu neúspìchu stì¾ovatelky lze pøièítat i to, ¾e Nejvy¹¹í správní soud èást její ¾aloby odmítl. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alovaného, v jeho pøípadì nebylo prokázáno, ¾e by mu v souvislosti s tímto øízením nìjaké náklady vznikly. Nejvy¹¹í správní soud proto v jeho pøípadì rozhodl tak, ¾e se mu právo na náhradu nákladu øízení nepøiznává.

References: soud 
 § 90
 § 90
 § 87
 soud 
 § 24
 soud 
 § 24
 § 41
 § 24
 soud 
 soud 
 soud 
 § 24
 Soud 
 § 103
 § 2
 § 3
 § 4
 § 25
 § 32
 § 24
 § 32
 § 25
 § 32
 § 24
 soud 
 § 69
 soud 
 soud 
 § 109
 § 24
 § 41
 § 70
 soud 
 § 41
 § 65
 soud 
 soud 
 § 70
 § 68
 § 46
 § 103
 soud 
 § 110
 soud 
 § 24
 § 24
 § 20
 § 23
 § 24
 soud 
 § 23
 § 24
 § 40
 § 72
 § 73
 soud 
 § 32
 soud 
 § 98
 § 32
 soud 
 § 24
 soud 
 § 32
 § 24
 § 24
 § 41
 § 2
 soud 
 § 2
 § 103
 soud 
 soud 
 § 110
 § 60
 § 120
 soud 
 soud