Source: http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&zoom=&type=show_document&highlight_docid=aza%3A%2F%2F20-12-2006-1A-143-2006
Timestamp: 2016-10-20 21:29:41+00:00

Document:
1A.143/2006 (20.12.2006)
Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature, 4000 B�le,
recourante, repr�sent�e par Me Rapha�l Dall�ves, avocat, passage Raphy-Dall�ves, case postale 374, 1951 Sion,
plan d'affectation; zone � prot�ger,
recours de droit administratif contre l'arr�t de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais du 29 mai 2006.
Le 16 avril 1999, l'administration communale de Chamoson a mis � l'enqu�te publique un projet de r�vision globale du plan d'affectation des zones et de son r�glement, concernant l'ensemble du territoire de la commune.
Le plan comprend en particulier le cours d'eau de la Losentze, depuis sa jonction avec le torrent du Ts�n� en amont, jusqu'� son embouchure dans le Rh�ne en aval. La rive gauche est situ�e sur la commune de Chamoson, la rive droite sur celle de Leytron. Juste avant l'embouchure dans le Rh�ne, ce tron�on comprend une d�chetterie et des gravi�res.
Le 12 mai 1999, Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-apr�s: Pro Natura) a form� opposition en contestant l'affectation de certains secteurs. Le 16 mai 2000, le conseil communal a admis l'opposition sur certains points et l'a rejet�e pour le surplus, en particulier s'agissant du secteur de la Losentze.
L'assembl�e primaire du 18 juin 2000 a vot� le plan d'affectation et sa r�glementation.
Le 30 octobre 2000, Pro Natura a recouru au Conseil d'Etat contre les d�cisions du conseil communal et de l'assembl�e primaire. Elle a en particulier demand� que la Losentze et ses rives soient class�es en zone de protection de la nature, avec un compl�ment � l'art. 95 du r�glement, toute autre affectation �tant refus�e � l'int�rieur de ce p�rim�tre.
Dans son pr�avis du 26 septembre 2001, le service cantonal des for�ts et du paysage a pr�cis� que "La Losentze figure en tant que cours d'eau sur le plan de zones. Vu la situation et sa fonction de liaison biologique, cette rivi�re, y compris une zone tampon suffisamment large de part et d'autre, m�rite d'�tre class�e en zone de protection de la nature".
Le 19 d�cembre 2001, le Conseil d'Etat a approuv� le plan d'affectation et son r�glement. Une zone de d�p�t de mat�riaux destin�e � une d�chetterie, ainsi qu'une zone non affect�e provisoirement (destin�e � une zone d'extraction de mat�riaux) ont en particulier �t� homologu�es. Les points faisant l'objet du recours de Pro Natura ont �t� renvoy�s � une d�cision ult�rieure.
Le 13 mars 2002, la municipalit� a d�pos� un plan n� 5 en relation avec la protection de la Losentze et de ses rives, qu'elle a �tabli en �troite collaboration avec les services cantonaux de l'am�nagement du territoire ainsi que des for�ts et du paysage.
Le 16 novembre 2005, le Conseil d'Etat a homologu� les secteurs et prescriptions laiss�s en suspens, � savoir le plan n� 1 avec, notamment, des corrections relatives aux rives de la Losentze, le plan n� 5 "Rives de la Losentze" et les art. 91 � 105 du r�glement. Un nouvel art. 95bis, �labor� par le service des for�ts et du paysage et avalis� par les services de l'am�nagement du territoire ainsi que des routes et des cours d'eau, a la teneur suivante:
Cette zone correspond � la zone de protection de la nature et du paysage des rives et des cours d'eau indiqu�e sur le plan g�n�ral d'affectation de zones (�ch. 1:1000) et sur le plan d'affectation de zones n� 5, Rives de la Losentze (�ch. 1:2000).
- donner au cours d'eau l'espace n�cessaire, ce pour des raisons de protection contre les crues et de protection de la nature et du paysage.
- pr�server, maintenir, voire rev�g�taliser les rives pour leurs aspects paysager et biologique (fonction de liaison biologique, diversit� des esp�ces typiques de ce milieu) tout en prenant en compte les aspects de la s�curit� du cours d'eau
La gestion de cette zone sera effectu�e de mani�re �:
- favoriser les esp�ces indig�nes adapt�es � ce milieu;
- favoriser la diversit� des esp�ces;
- favoriser la pr�sence d'arbres d'�ges diff�rents;
- assurer l'entretien des secteurs fauch�s, par une fauche extensive une fois par ann�e � la fin de l'�t�;
- maintenir une liaison biologique entre le coteau et la plaine du Rh�ne.
Dans la zone de protection de la nature et du paysage, sont interdits toutes activit�s allant � l'encontre du but de protection, notamment:
- le d�p�t de mat�riaux ou de tout autre mat�riel;
- la modification du paysage et des �l�ments paysagers pr�sents;
- l'�pandage d'engrais naturels ou artificiels.
e) Mesures de s�curit� et d'entretien
- des interventions justifi�es de s�curit� (crues) et d'entretien du lit du cours d'eau peuvent �tre entreprises d'entente avec le d�partement concern� et sur la base d'une autorisation de l'autorit� comp�tente;
- l'�tude et/ou le suivi des travaux et de la remise en �tat des lieux seront approuv�s notamment par le Service des routes et des cours d'eau, le Service de la chasse, de la faune et de la p�che et le Service des for�ts et du paysage;
- les interventions d'urgence seront limit�es pour les seules raisons de s�curit� du cours d'eau, en accord avec le Service des routes et cours d'eau et le Service des for�ts et du paysage.
Compte tenu de ces nouveaux �l�ments, le recours de Pro Natura a �t� rejet�, en tant qu'il se rapportait aux rives de la Losentze.
Le 11 janvier 2006, Pro Natura a recouru contre cette d�cision au Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-apr�s: le Tribunal cantonal). Par arr�t du 29 mai 2006, ce dernier a rejet� le recours.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, Pro Natura demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal cantonal du 29 mai 2006, "en ce qu'il a rejet� son recours, dans la mesure o� ce recours portait sur l'absence d'une d�cision cantonale de protection de la Losentze et de ses rives, et sur l'homologation par le Conseil d'Etat de la zone de d�p�t de mat�riaux destin�e � une d�chetterie et de la zone non affect�e provisoirement (destin�e � une future zone d'extraction de mat�riaux)". Elle demande en outre que le dossier soit retourn� au Conseil d'Etat pour qu'il m�ne une proc�dure de classement et de protection au niveau cantonal. Pro Natura se plaint dans un premier temps d'une constatation incompl�te des faits pertinents et elle reproche aux autorit�s de ne pas avoir ordonn� une expertise. A l'appui de son recours, Pro Natura d�pose un rapport �tabli par Philippe Werner, docteur en sciences naturelles et biologiste � Ollon (VS), qu'elle a elle-m�me mandat� pour �tudier les valeurs naturelles du tron�on aval de la Losentze. Pro Natura fait ensuite grief aux autorit�s de n'avoir pas proc�d� � la vision locale qu'elle avait sollicit�e, raison pour laquelle elle produit �galement un dossier photographique et explicatif destin� � suppl�er � cette carence. Elle soutient encore que le tron�on de la Losentze devrait faire l'objet d'une protection cantonale et non communale. Enfin, elle estime que la zone de d�p�t de mat�riaux destin�e � une d�chetterie et la zone non affect�e provisoirement devraient �tre incluses dans le p�rim�tre de protection.
Le Conseil communal n'a pas souhait� apporter de r�ponse au recours. Le Tribunal cantonal a renonc� � se d�terminer. Le Conseil d'Etat s'est d�termin� sur le recours et a conclu � son rejet. Le service des for�ts et du paysage s'est �galement prononc� et a conclu au rejet du recours. L'Office f�d�ral de l'environnement (ci-apr�s: OFEV) a fait part de ses d�terminations.
2.1 En l'esp�ce, le recours est dirig� contre un arr�t rendu en derni�re instance cantonale confirmant l'approbation d'un plan d'affectation au sens des art. 14 ss de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). Or il r�sulte de l'art. 34 al. 3 LAT que seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte, devant le Tribunal f�d�ral, contre une d�cision prise en derni�re instance cantonale au sujet d'un tel plan. La jurisprudence admet cependant qu'une d�cision relative � l'adoption d'un plan d'affectation fasse l'objet d'un recours de droit administratif lorsque l'application du droit f�d�ral de la protection de l'environnement ou d'autres prescriptions f�d�rales sp�ciales - en mati�re de protection des biotopes notamment - est en jeu (ATF 129 I 337 consid. 1.1 p. 339). Dans le cas pr�sent, Pro Natura se plaint d'une violation de l'art. 18b de la loi f�d�rale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN; RS 451), de sorte que la voie du recours de droit administratif est ouverte (cf. en particulier arr�t 1A.197/1991 du 4 octobre 1993, consid. 2d).
2.2 L'obligation faite aux autorit�s communales de prendre en consid�ration les exigences li�es � la protection des biotopes dans l'�laboration de leur plan d'affectation rel�ve d'une t�che f�d�rale selon l'art. 2 LPN (ATF 120 Ib 27 consid. 2c/aa p. 31). Dans cette mesure, Pro Natura a qualit�, au sens de l'art. 12 LPN, pour reprocher aux autorit�s communales et cantonales d'avoir m�connu ces exigences lors de l'adoption du nouveau plan d'affectation des zones. Interjet� dans la forme et les d�lai l�gaux, le recours est recevable.
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient de traiter en premier lieu, Pro Natura se plaint d'une constatation incompl�te des faits.
3.1 Elle reproche d'une part aux autorit�s cantonales de ne pas avoir proc�d� � la vision locale qu'elle avait pourtant sollicit�e. Elle se plaint en r�alit� sur ce point de la violation de son droit d'�tre entendue.
3.1.1 Le contenu du droit d'�tre entendu est d�termin� premi�rement par les dispositions cantonales de proc�dure, dont le Tribunal f�d�ral ne contr�le l'application et l'interpr�tation que sous l'angle de l'arbitraire. Dans tous les cas, l'autorit� cantonale doit cependant respecter les garanties minimales de l'art. 29 al. 2 Cst., dont le Tribunal f�d�ral examine librement le respect (ATF 127 III 193 consid. 3 p. 194; 125 I 257 consid. 3a p. 259). En l'esp�ce, Pro Natura n'invoquant pas la violation d'une disposition cantonale relative au droit d'�tre entendu, les griefs soulev�s doivent �tre examin�s exclusivement � la lumi�re des principes d�duits directement de l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 125 I 257 consid. 3a p. 259).
3.1.2 Les autorit�s inf�rieures ont estim� qu'elles pouvaient se dispenser d'une vision locale, car la nature des griefs soulev�s par Pro Natura ne le commandait pas et car les plans �taient suffisamment d�taill�s.
L'essentiel du litige porte en effet sur le niveau de protection du p�rim�tre en cause. Il n'appara�t donc pas qu'une vision locale soit utile � la r�solution de cette question. Par ailleurs, conform�ment aux observations du Tribunal cantonal, les plans, en particulier le plan n� 5, sont de toute fa�on suffisamment pr�cis pour permettre aux autorit�s de se prononcer. Au demeurant, le dossier photographique produit par Pro Natura � l'appui de son recours au Tribunal f�d�ral d�montre au contraire qu'une vision locale n'�tait pas n�cessaire, le document ne servant pas � la solution du litige. Le grief tir� de la violation du droit d'�tre entendu doit donc �tre rejet�.
3.2 Pro Natura reproche d'autre part au Service cantonal des for�ts et du paysage de ne pas avoir effectu� un travail d'investigation. Il en r�sulterait selon elle une constatation incompl�te des faits. Pour cette raison, elle produit � l'appui de son recours, un rapport destin� � �tablir l'existence de valeurs naturelles particuli�rement dignes de protection sur le dernier kilom�tre de la Losentze avant son embouchure dans le Rh�ne.
3.2.1 Lorsque, comme en l'esp�ce, le recours est dirig� contre la d�cision d'une autorit� judiciaire, le Tribunal f�d�ral est li� par les faits constat�s dans la d�cision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont �t� �tablis au m�pris de r�gles essentielles de proc�dure (art. 104 let. b et 105 al. 2 OJ).
3.2.2 En l'esp�ce, Pro Natura ne pr�tend pas que les faits auraient �t� constat�s de mani�re manifestement inexacte ni ne mentionne des r�gles essentielles de proc�dure qui auraient �t� viol�es. Du reste, il ne ressort pas du dossier que Pro Natura aurait requis en instance cantonale l'�tablissement d'une expertise, alors qu'elle �tait en droit de le faire en tout temps.
Quoi qu'il en soit, comme on le verra ci-dessous, le dossier cantonal permet de statuer � satisfaction sur les griefs relevant d'une violation du droit f�d�ral. L'"expertise pr�liminaire" d�pos�e par Pro Natura n'est donc pas en elle-m�me d�cisive. Le grief doit d�s lors �tre rejet�.
Au fond, Pro Natura estime, dans un premier grief, que la Losentze et ses rives auraient d� faire l'objet d'une d�cision de classement de niveau cantonal.
A titre pr�liminaire, il doit �tre pr�cis� qu'il n'est pas contest� que le p�rim�tre en cause (� l'exception de la zone destin�e � une d�chetterie et de celle non affect�e provisoirement, dont il sera question ci-dessous) constitue un biotope digne de protection au sens de l'art. 14 al. 3 de l'ordonnance sur la protection de la nature et du paysage du 16 janvier 1991 (OPN; RS 451.1). Les mesures prises par l'autorit� communale, � savoir un classement en zone de protection de la nature et du paysage et l'art. 95bis du r�glement correspondant, ne sont pas non plus critiqu�es par Pro Natura. De m�me, cette derni�re ne pr�tend pas s�rieusement que le secteur litigieux devrait faire l'objet d'une protection nationale selon l'art. 18a LPN. Les observations de l'OFEV ne le laissent pas davantage supposer. Le site ne figure d'ailleurs pas sur la liste des zones alluviales d'importance nationale. En l'esp�ce, il s'agit d�s lors uniquement de d�terminer si le secteur aurait d� faire l'objet d'une proc�dure de classement de niveau cantonal.
4.1 Selon l'art. 18b al. 1 LPN, les cantons doivent veiller � la protection et � l'entretien des biotopes d'importance r�gionale et locale. Les cantons disposent dans l'accomplissement de cette t�che d'un v�ritable pouvoir d'appr�ciation. S'agissant essentiellement de notions juridiques impr�cises, le Tribunal f�d�ral doit faire preuve de retenue dans le contr�le de l'application qui en a �t� faite. Il doit tenir compte en particulier du fait que les autorit�s cantonales et communales ont une meilleure connaissance des circonstances locales, techniques ou personnelles (ATF 112 Ib 428 consid. 3 et les arr�ts cit�s).
Ni la LPN, ni l'OPN, ne fixent de crit�res pr�cis pour distinguer un biotope d'importance r�gionale d'un biotope d'importance locale. La l�gislation f�d�rale ne d�termine au surplus ni les autorit�s comp�tentes, ni la proc�dure � suivre. L'art. 14 al. 5 OPN mentionne simplement que les cantons doivent pr�voir une proc�dure de constatation "appropri�e".
4.2 Selon l'art. 14 al. 2 OPN, la protection des biotopes peut �tre assur�e de diverses mani�res. Parmi ces derni�res, figurent les mesures d'am�nagement du territoire (let. c). La LAT constitue effectivement un instrument idoine. Selon l'art. 17 al. 1 LAT, les zones � prot�ger comprennent les biotopes des animaux et des plantes dignes d'�tre prot�g�s. L'alin�a 2 du m�me article pr�cise qu'au lieu de d�limiter des zones � prot�ger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures ad�quates.
4.3 La loi valaisanne sur la protection de la nature, du paysage et des sites du 13 novembre 1998 (ci-apr�s: LcPN) et l'ordonnance du 20 septembre 2000 qui y est rattach�e (ci-apr�s: OcPN) pr�voient des inventaires (art. 8 LcPN) et une proc�dure de classement (avec enqu�te publique), qui d�bouche sur un r�gime de protection (art. 9 ss LPN). Selon l'art. 9 al. 1 et 2 LcPN, le canton d�termine les objets � prot�ger d'importance cantonale, et les communes ceux d'importance communale. S'agissant des premiers, les proc�dures de classement et de protection sont en principe jointes (art. 18 al. 1 OcPN). Leur protection est en particulier assur�e par la d�limitation de zones � prot�ger dans les plans d'affectation des zones. Les communes les accompagnent, dans leurs r�glements des zones et des constructions, de prescriptions correspondant au but de protection vis� (art. 18 al. 3 OcPN). Les instruments juridiques dont disposent les communes pour assurer la protection des seconds sont notamment la d�limitation de zones d'affectation, l'�diction de prescriptions dans les r�glements des zones et des constructions et la conclusion de contrats ou conventions (art. 19 OcPN).
4.4 Cette l�gislation constitue une "autre mesure" au sens de l'art. 17 al. 2 LAT (Pierre Moor, Commentaire LAT, art. 17, n� 83). En effet, la LAT n'exclut pas que d'autres moyens que celui de la zone prot�g�e soient utilis�s (Pierre Moor, op. cit., ad art. 17, n� 80). A contrario, cela signifie donc que la proc�dure mise en place par la LcPN et l'OcPN n'est pas un pr�alable n�cessaire � toute mesure de protection.
4.5 En l'esp�ce, l'autorit� communale a cr�� une zone � prot�ger au sens de l'art. 17 LAT dans le cadre de la r�vision de son plan d'affectation des zones. La mesure entreprise est donc parfaitement conforme � la LPN et � la LAT. Une proc�dure de classement ant�rieure ne constituait d�s lors pas une �tape obligatoire, la proc�dure d'approbation du plan d'affectation apparaissant au demeurant comme une proc�dure de constatation appropri�e au sens de l'art. 14 al. 5 OPN. Pour le surplus, Pro Natura ne pr�tend pas que la mesure pr�vue ne serait pas ad�quate. Elle ne critique du reste nullement la r�glementation �labor�e. Au demeurant, Pro Natura n'explique pas ce qu'une d�cision cantonale concernant la protection du site de la Losentze pourrait apporter de plus aux dispositions qui ont d�j� �t� prises.
S'il ressort certes du rapport produit par Pro Natura que le site comprend certaines esp�ces rares et menac�es et qu'il fait partie du R�seau �cologique national (REN), il n'en r�sulte cependant pas obligatoirement la n�cessit� d'une protection au niveau cantonal. Consid�rant que la protection d�cid�e en l'esp�ce est - de fa�on non contest�e - apte � prot�ger le biotope de la Losentze et que les autorit�s cantonales jouissent d'une large libert� d'appr�ciation en la mati�re, le grief doit �tre rejet�.
Dans un second grief, Pro Natura soutient que la zone de d�p�t de mat�riaux destin�e � une d�chetterie et celle non affect�e provisoirement, qui se situent juste avant l'embouchure dans le Rh�ne, auraient d� �tre incluses dans le p�rim�tre de protection.
5.1 Il est pr�alablement relev� que ces deux zones doivent encore faire l'objet d'un plan d'am�nagement suppl�mentaire (cf. consid. 4 de l'arr�t attaqu�).
5.2 S'agissant de la zone de d�p�t de mat�riaux destin�e � une d�chetterie, le Tribunal cantonal a estim� qu'elle n'�tait pas digne de protection. Le rapport produit par Pro Natura confirme d'ailleurs que le biotope est en effet extr�mement r�duit en raison de la d�chetterie existante. Il signale uniquement une fine bande de friche herbeuse et de milieux secs en mosa�que en reconstruction sur le pourtour de la parcelle.
L'instrument de la zone prot�g�e peut ne pas �tre adapt�, pour des raisons vari�es qui tiennent � la diversit� des objets et des objectifs (Pierre Moor, op. cit., art. 17 LAT, n� 81). En l'esp�ce, le caract�re restreint du biotope, ainsi que sa forme et son emplacement, peuvent effectivement rendre un classement en zone � prot�ger peu appropri�.
Or, un plan d'affectation sp�cial peut permettre de d�limiter un p�rim�tre de protection qui satisfasse aux exigences de la jurisprudence (Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, art. 18 LAT, n� 144). En l'esp�ce, le secteur doit de toute fa�on faire l'objet d'un plan d'am�nagement d�taill�. Le service cantonal des for�ts et du paysage a du reste effectivement pr�vu d'exiger la protection et le maintien des bois�s et des talus sis en p�riph�rie de la zone. Au vu de ce qui pr�c�de, un tel choix n'appara�t pas critiquable au regard de la LPN et de la LAT, de sorte que le grief doit �tre rejet�.
5.3 Selon le Tribunal cantonal, la zone non affect�e provisoirement, destin�e � une future zone d'extraction de mat�riaux, �tait justifi�e, puisque des �tudes particuli�res concernant les deux communes �taient n�cessaires et qu'elles aboutiraient prochainement au d�p�t d'un plan d'am�nagement d�taill�. Il a �galement relev� que Pro Natura reconnaissait la n�cessit� d'extraire les mat�riaux charri�s par les eaux.
Pro Natura ne pr�tend pas que l'adoption de la zone serait contraire � l'art. 27 LAT et elle ne conteste en effet pas que l'extraction des mat�riaux soit n�cessaire pour des raisons de s�curit�. Elle estime en revanche qu'il aurait plut�t fallu surseoir � l'adoption et � l'homologation de la zone prot�g�e dans l'attente du d�p�t du plan d'am�nagement d�taill�, afin de laisser ouverte la possibilit� d'une appr�ciation globale et d'un traitement coordonn� de l'entit� g�ographique. La zone sp�cifique pour l'extraction des mat�riaux devrait selon elle �tre l'un des �l�ments � d�finir et � r�glementer dans le cadre d'une d�cision de protection du biotope alluvial.
Il n'est pas exclu que ce proc�d� e�t �t� pr�f�rable. Il appara�t cependant que la mesure adopt�e par l'autorit� communale n'est pas de nature � compromettre la protection du biotope, et Pro Natura ne le pr�tend d'ailleurs pas. Au surplus, le rapport d�pos� par la recourante confirme que le biotope est extr�mement r�duit � cet endroit et le service cantonal des for�ts et du paysage affirme que le plan de gestion devra pr�voir le maintien des milieux secs en mosa�que r�pertori�s par le biologiste mandat� par Pro Natura. Qui plus est, au regard du plan n� 5, il semble que ces derniers fassent de toute fa�on d�j� partie de la zone prot�g�e. Le choix effectu� par l'autorit� communale n'appara�t donc pas contestable, ce qui conduit au rejet du grief.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit �tre rejet�. L'art. 156 al. 1 OJ dispose qu'en r�gle g�n�rale, les frais judiciaires sont mis � la charge de la partie qui succombe. Or, selon une jurisprudence constante, dans la proc�dure du recours de droit administratif, les organisations de protection de la nature, du paysage ou de l'environnement sont normalement dispens�es du paiement de ces frais (ATF 123 II 337 consid. 10a p. 357). La commune de Chamoson n'a pas droit � des d�pens. Il en va de m�me pour le Conseil d'Etat du canton du Valais (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire de la recourante, � la Commune de Chamoson, au Conseil d'Etat et � la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'environnement.

References: art. 91
 art. 95
 art. 14
 art. 17
 art. 17
 art. 17
 art. 18