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Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 9 de Marzo de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 31645071
Sentencia Contencioso de Corte Suprema de Justicia (Pleno), 3ª de lo Contencioso Administrativo y Laboral, 9 de Marzo de 2006
Ponente: Adán Arnulfo Arjona L.
Fecha de Resolución: 9 de Marzo de 2006
DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIÓN, INTERPUESTA POR EL DOCTOR FRANKLIN MIRANDA ICAZA, EN REPRESENTACIÓN DEL SEÑOR ERNESTO BAULE CALDERON (BARBERIA TITO) PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIÓN NO. 213-4651 DE 28 DE AGOSTO DE 2003, DICTADA POR EL ADMINISTRADOR PROVINCIAL DE INGRESOS DE LA PROVINCIA DE PAN... (ver resumen completo)
El doctor F.M.I., quien actúa en representación de E.B.C. (BARBERIAT. ha presentado Demanda Contencioso-Administrativa de Plena Jurisdicción, para que se declare nula, por ilegal, la Resolución No. 213-4651 de 28 de agosto de 2003, dictada por el Administrador Provincial de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas, los actos confirmatorios y para que se hagan otras declaraciones.
CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO:
El administrativo atacado de ilegal es la resolución No. 213-4651 de fecha 28 de agosto de 2003 expedida por el Administrador Provincial de Ingresos de la Provincia de Panamá y en la cual en su parte medular resuelve:
"SANCIONAR al contribuyente E. B.C., con R.U.C.N. 6-25-32 (BARBERIA T. y dirección fiscal en Carrasquilla, Calle Primera, Corregimiento de San Francisco, teléfono 216-3694 al pago de la multa de TRES MIL BALBOAS ( B/.3,000.00), por el incumplimiento de la obligación de facturar y expedir facturas según lo establece el artículo 36 de la Ley Nº31 de 30 de diciembre de 1991 y los artículos 172 y 188 del Decreto Ejecutivo No. 170 de 27 de octubre de 1973..."
I.EL PETITUM:
El demandante solicita que previo los trámites de rigor se declare lo siguiente:
1- Que se declare ilegal, y por lo tanto nula, la resolución no. 213-4651 de 28 de agosto de 2003, dictad por el Administrador Provincial de Ingresos de la Provincia de Panamá, de la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas, resolución que decide sancionar al señor E. B., por el incumplimiento de documentar y expedir facturas según lo establece el artículo 36 de la Ley 31 de 1991 y los artículos 171 y 188 del Decreto Ejecutivo del 27 de octubre de 1993."
2- Que se declare que es ilegal, por lo tanto, nula, la resolución número 205-09 de 14 de febrero de 2004, dictada por la Comisión de Apelaciones de la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas, que decidió rebajar la multa de B/3,000.00 a B/1,000.00 impuesta al contribuyente ERNESTO BAULE.
3- Que como consecuencia de la declaratoria de ilegalidad y nulidad solicitadas, el señor E.B. no está obligado a pagar suma alguna en concepto de multa " por incumplimiento de la obligación de documentar y expedir facturas" en el desempeño de su oficio de barbero en su establecimiento.
III.HECHOS U OMISIONES FUNDAMENTALES DE LA ACCION:
Los hechos que sirven de sustento a la pretensión del actor los resumimos de la siguiente manera:
El 28 de agosto de 2003, el administrador Provincial de Ingresos de la Provincia de Panamá, dictó la resolución No.213-4651, la cual impone una multa de B/3,000.00 al actor por " incumplir su obligación de documentar y expedir facturas", en su actividad de barbero.
Que mediante resolución no.213-6593 de 2 de diciembre de 2003 se resolvió mantener en todas sus partes la resolución Nº. 213 -4651 y declarar improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por el señor BAULE, toda vez que el mismo no fue presentado mediante apoderado judicial.
Que la Comisión de Apelaciones de la Dirección General de Ingresos decidió rebajar la multa impuesta de B/3,000.00 a B/1,000.00.
Que la resolución atacada aplicó una norma legal a un caso no previsto en la misma, ya que el artículo 36 de la Ley 31 de 1991 (artículo 11 de la Ley 76 de 1976) recoge una disposición que establece la obligación de documentar y expedir facturas y establece las sanciones en caso de incumplimiento, y que su aplicación es incorrecta al caso en estudio.
IV.DISPOSICIONES LEGALES INFRINGIDAS Y CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN.
A juicio del demandante el acto administrativo impugnado, así como la resolución confirmatoria violan en forma directa los literales a, b y c del artículo 11 de la Ley 76 de 1976, cuyo tenor es el siguiente:
" Artículo 11. Obligación de documentar:
a). Es obligatoria la expedición de facturas o de documentos equivalentes para documentar toda operación relativa a transferencias, venta de bienes y prestación de servicios, por parte de todas las personas que requieran licencia comercial o industrial para operar, así como aquellas personas que realicen actividades agropecuarias y agroindustriales. Se exceptúan de esta obligación las personas que requieran permiso de operación o permisos temporales para realizar su actividad.b.) Las personas que trabajen en profesiones...deberán documentar sus ingresos generados por las operaciones o servicios que presten, mediante la expedición de facturas o documentos equivalentes...c.) Sin perjuicio de las otras sanciones que correspondan. Q. incumpla esta obligación será sancionado con multa de B/1,000.00 a B/5,000.00..."
La infracción del literal a de la norma up supra radica en que la disposición legal se aplica a quienes están excluidos de la obligación de expedir facturas, ya que el demandante no requiere licencia comercial ni industrial para su oficio, por ende tampoco tiene la obligación de expedir facturas.
Que según la Ley 25 de 1994 (que regula el ejercicio del comercio) y la Ley anterior (Decreto de Gabinete No.90 de 1971) el actor no requería licencia para operar, ya que ejercía una actividad "vocacional de susbsistencia", pero que la parte final de la norma infringida es la más importante porque excluye a las personas que requieren permiso de operación, como es su caso, ya que posee permiso de operación desde 1969 y que no es igual a un permiso para operar.
En relación al párrafo b del artículo 11 de la Ley 76 de 1976, se considera infringido porque la norma establece la obligación para aquellas personas que trabajan en profesiones no habla de aquellas que realicen oficios, como es el caso del demandante.
Que igualmente se estima violado el párrafo c de la norma antes descrita, ya que ha sido aplicada en forma indebida, porque las resoluciones atacadas aplican una multa a quien no ha incumplido la obligación objetiva de expedir facturas, o lo que es igual, a que no se haya configurado el presupuesto previo que amerite tal sanción.
Otra norma que estima violada el actor es el artículo 9 del Código Civil que reza así:
" Artículo 9: Cuando el sentido de la Ley es claro no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu."
Dicha norma a juicio del actor ha sido violada, porque los actos impugnados no atendieron a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 76 de 1976, que expresa claramente la obligación de facturar para quienes requieren licencia comercial o industrial, dado que en dichos actos las autoridades administrativas hacen su propia interpretación de la norma in comento, violentando con ello el mandato jurídico del Código Civil.
V.INFORME DE LA AUTORIDAD DEMANDADA:
Mediante Nota Nº 213-23872 de 4 de junio de 2004 (v. foja 29-31), el Administrador Provincial de Ingresos de la Provincia de Panamá, remite su informe de actuación, del cual resumimos las partes pertinentes de esta forma:
Que de acuerdo a Acta de Proceso No. 3405 se hizo constar que E.B. C. (B.T. no facturaba sus ingresos.
Que de conformidad al artículo 36 de la Ley Nº 31 de 30 de diciembre de 1991 y los artículos 172 y 188 del Decreto Ejecutivo No. 170 de 27 de octubre de 1993, la Dirección de Ingresos resolvió sancionar al demandante con una multa de B/.3,000.00 por el incumplimiento de la obligación de expedir facturas.
Que el artículo 36 de la Ley Nº 31 de 30 de diciembre de 1991 modifica el artículo 11 de la Ley Nº 76 de 22 de diciembre de 1976, subrogado por el artículo de la Ley Nº 45 de 31 de octubre de 1980, y en el párrafo segundo (b) expresa que las personas que trabajen en profesiones, sea en forma independiente o colegiada, deberá documentar sus ingresos generados por las operaciones o servicios que presten, mediante la expedición de facturas o documentos equivalentes.
Que de acuerdo a ese despacho las personas que trabajen en profesiones, es decir que desempeñan una carrera, oficio, ciencia o arte, están obligados a documentar toda prestación de servicios, de conformidad a lo dispuesto en el literal "b" del artículo 11 de la Ley nº 76 de 22 de diciembre de 1976, tal y como fuera modificado por el artículo 36 de la Ley Nº. 31 de 30 de diciembre de 1991.
VI.CRITERIO DE LA PROCURADURÍA DE LA ADMINISTRACIÓN.
Mediante vista no. 463 de 3 de septiembre de 2004, la Procuradora de la Nación sostiene que el texto completo del artículo 11 de la Ley Nº 76 de 22 de diciembre de 1976, subrogado por el artículo 1 de la Ley Nº 45 de 31 de octubre de 1980, señala que es obligatoria la expedición de facturas o sus documentos equivalentes para documentar las operaciones relativa a transferencias, venta de bienes y prestación de servicios, para aquellas personas que requieran licencia comercial o industrial para operar, y aquellas que se dediquen a actividades agropecuarias o industriales. De igual manera aquellas personas que trabajen en profesiones, sea en forma independiente o colegiada, también tienen la obligación de documentar sus ingresos generados por las operaciones o servicios que presten.
A juicio de la Procuradora el problema central no radica en que el contribuyente requiere o no licencia o registro comercial para operar, sino más bien, si está realmente obligado a demostrar mediante facturas los ingresos que percibe como producto del ejercicio de su profesión.
Que de acuerdo a la normativa en estudio, las personas exentas de documentar sus ingresos mediante facturas son aquellas que requieren de un permiso de operación o municipales de carácter temporal para realizar su actividad.
Que toda persona que genere lucro o ganancia por razón de la actividad que realiza de acuerdo a nuestra normativa vigente debe documentar sus transacciones.
Que en el caso in comento, el contribuyente genera ingresos al ejercer su oficio de barbero y lo anterior se prueba por la declaración jurada de rentas, sin embargo, a juicio del actor, la obligación de documentar los ingresos es sólo para los profesionales y no para aquellas personas que ejercen un oficio.
Que la distinción que hace el demandante entre los términos profesión y oficio no es válida, ya que esta diferenciación no está en la Ley y por ende, donde la Ley no distingue no le es dable al interprete diferenciar.
Que le asiste la razón al funcionario demandado quien manifestó claramente que si los estilistas, electricistas, plomeros, chapisteros, etc. no estuvieran obligados a facturar sus transacciones, ellos podrían evadir su obligación de pagar el impuesto sobre la renta, por la carencia de documentación que sustente tales operaciones.
Que en relación al parágrafo 3 del artículo 11 de la Ley Nº 76 de 1976, debe considerarse que sí se dio el supuesto de hecho previsto en el referido artículo, ya que el actor no expidió las facturas correspondientes para documentar los servicios prestados como barbero, que el representante legal hasta avala, ya que indica que su representado se encontraba amparado por la excepción contemplada en la norma citae.
Que la autoridad demandada, así como la Comisión de apelaciones atendieron al sentido claro del artículo 11 de la Ley Nº 76 de 1976, al considerar que las personas que realicen oficios como aquellos que obtengan ganancia o lucro, están en la obligación de facturar y documentar sus ingresos, en virtud de ello considera la Procuradora que el acto acusado de ilegal no viola ningún precepto legal y por ello, deben desestimarse las pretensiones del actor.
VII.EXAMEN Y DECISIÓN DE LA SALA:
Una vez evacuados los trámites de rigor, procede la Sala a resolver la presente controversia.
La parte demandante solicita la declaratoria de ilegalidad de la Resolución Nº 213-4651 de 28 de agosto de 2003, dictada por el Administrador Provincial de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas, y del acto confirmatorio, la Resolución Nº.205-09 de 14 de febrero de 2004, dictada por la Comisión de Apelaciones de la Dirección Provincial de Ingresos.
El acto administrativo impugnado sanciona a la parte actora a pagar la suma de TRES MIL BALBOAS (B/.3,000.00), en concepto de multa por incumplir lo dispuestoen el artículo 36 de la Ley Nº31 de 30 de diciembre de 1991 y los artículos 172 y 188 del Decreto Ejecutivo No. 170 de 27 de octubre de 1973.
El artículo 36 de la Ley Nº31 de 30 de diciembre de 1991, modificó el artículo 11 de la Ley No. 76 de 22 de diciembre de 1976 y que a su vez subrogó el artículo 1 de la Ley Nº 45 de 31 de octubre de 1980, el cual trata específicamente de la obligación de documentar los ingresos en concepto de los operaciones que realicen o los servicios que presten, así como las devoluciones, descuentos, etc. Dicho artículo está íntimamente ligado al artículo 172 de la Ley Nº 170 de 27 de octubre de 1993, y en estas disposiciones se señala quienes están obligados a documentar sus ingresos y expedir las facturas correspondientes para registrar las operaciones o los servicios que prestan. Las personas obligadas a documentar sus ingresos son aquellas que requieren licencia comercial o industrial para operar, así como aquellas personas que realizan actividades agropecuarias o agroindustriales, se exceptúan de esta obligación, las personas que sólo requieran de permiso de operación o permiso municipal temporal para realizar su actividad.
Esta Sala es del criterio que no le asiste la razón al demandante, toda vez que aunque ejerza un oficio el mismo recibe remuneración por el ejercicio de ese oficio y obviamente le produce beneficios. No puede considerarse el oficio de barbero como una actividad sin fines de lucro, tal y como sostiene el actor, amparándose en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 25 de 1994 que regula el ejercicio del comercioB. Un barbero percibe ingresos por su actividad al igual que otros llamados "independientes" como el albañil, electricista, etc. y prueba de lo anterior son las declaraciones de rentas del señor BAULE.
Por otro lado, compartimos el criterio de la Procuradora cuando manifiesta que la Ley no hace distinción entre quienes realicen una profesión o un oficio, por lo cual no es admisible la tesis de que un barbero realiza una labor de subsistencia, y por ello no puede cumplir con lo dispuesto en las normas antes mencionadas.
Sin embargo, por considerar que no es de relevancia en el caso in examine, no haremos alusión a la tesis de que el demandante no requiere Licencia o registro comercial para realizar sus actividades, dado que ello no constituye la verdadera esencia de esta reclamación. Lo que en realidad lo que atañe a nuestra conveniencia es dilucidar si el señor E.B. tiene la obligación o no de documentar sus ingresos y expedir la factura correspondiente.
De conformidad al artículo literal b del artículo 36 de la Ley Nº 31 de 1991-artículo 11 de la Ley No. 76 de 1976.-, todas las personas que trabajen en profesiones, sea en forma independiente o colegiada, deberá documentar sus ingresos generados por las operaciones o servicios que presten, mediante la expedición de facturas o documentos equivalentes...". La Ley sin lugar a dudas no hace distinción entre "profesión" u "oficio", quedando por igual obligados a documentar sus ingresos los doctores, abogados, arquitectos que los mecánicos, electricistas, plomeros, etc.
El Código Fiscal en el artículo 751 dispone claramente que: " las personas que trabajan en profesiones u oficios por su propia cuenta o independientes están obligadas a llevar un registro privado y detallado de todos los ingresos y egresos obtenidos durante el año gravable, por los servicios personales que presten, así como los de las demás utilidades que obtengan por cualquier otro medio...", a efectos de cumplir con lo dispuesto también en el artículo 751 del Código Fiscal que guarda relación con la presentación de la Declaración Jurada de Impuesto sobre la Renta.
Habida cuenta de lo anterior, no podemos dejar de lado la excepción que hace el propio artículo 36 de la Ley 31 de 1991 (artículo 11 de la Ley 76 de 1976) , cuando habla de que están exentos de documentar sus ingresos los que requieran permiso de operación o permisos municipales temporales. El demandante posee un permiso de operación el cual está vigente desde 1969, según lo ha manifestado su apoderado judicial y el hecho precisamente de que esté vigente, significa sin lugar a dudas, que este tiene un carácter de permanente, lo que se traduce en que la BARBERIA TITO sí tiene la obligación de documentar sus ingresos y expedir las facturas correspondientes, ya que no está excluida de cumplir con dicha obligación al tenor de lo dispuesto en la norma antes señalada.
En vista de las anteriores consideraciones, la Sala no puede acceder a lo solicitado por el demandante y así procede a declararlo.
En consecuencia, la Sala Tercera de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA QUE NO ES ILEGAL la Resolución No. 213-4651 de 28 de agosto de 2003, la cual fuera dictada por la Dirección General de Ingresos de la Provincia de Panamá y NIEGA el resto de las declaraciones.
NOTIQUESE.
ADÁN ARNULFO ARJONA L.
VICTOR L. BENAVIDES P. -- WINSTON SPADAFORA FRANCO
JANINA SMALL (Secretaria)

References: RESOLUCIÓN 
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