Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/T-620-02.htm
Timestamp: 2017-11-23 16:45:54+00:00

Document:
T-620-02
Acciones de tutela instauradas, separadamente, por Bertha Yusti de Pacini y Liana Jaramillo de Jorgensen contra el Ministerio de Relaciones Exteriores
Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil dos (2002).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
en el proceso de revisión de los fallos adoptados por la Sub Sección B de la Sección Segunda del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, y las Salas Penales del H. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y de la H. Corte Suprema de Justicia dentro de las acciones de tutela instauradas, separadamente, por Bertha Yusti de Pacini y Liana Jaramillo de Jorgensen en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Las señoras Bertha Yusti de Pacini –T-551.538- y Liana Jaramillo de Jorgensen –T-575.629-, mediante apoderado judicial, instauraron sendas acciones de tutela en contra del Ministerio de Relaciones Exteriores por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, petición y seguridad social, fundamentándose en que dicha entidad realizó la liquidación anual de sus prestaciones sociales con base en normas que no les eran aplicables.
-La señora Bertha Yusti de Pacini nació en la ciudad de Cali el 21 de marzo de 1936.
-Mediante la Resolución 2.368 del 30 de mayo de 2001, el Ministro de Relaciones Exteriores, resolvió nombrar a Adriana Beatriz Cruz Vega en el cargo de Auxiliar Administrativo 11PA, en la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Italia, en reemplazo de la demandante.
2º. Cuáles son los pasos para reclamar mi cesantía. Hago notar que las contribuciones hechas por ese Ministerio hasta la fecha no son correctas, porque como usted dice en el fax 6240, tengo carácter de local, soy residente en este país, tengo ciudadanía italiana por haber contraído matrimonio con el Sr. Cherubino Pacini en el año 1957, y teniendo en cruenta (sic) el artículo 57 del Decreto Extraordinario No 10 de 1992 y el párrafo del art. 5º del Decreto No 92 de 1995, tengo derecho a que mi liquidación y los pagos de mis prestaciones sociales deban hacerse en dólares U.S.A. con base en las asignaciones del cargo ejercido en la Embajada. (Según mis cuentas el saldo actual en el Fondo Nacional de Ahorro tendría que ser aproximadamente 80.000.000 pesos colombianos).
“(...)qué debo hacer para que me sean liquidadas unas facturas médicas que tenía pendientes de mandar y que no tuve el tiempo material de hacerlo antes de “hacer dejación inmediata de mi cargo”, y si pagando privadamente mis seguros puedo seguir siendo asegurada con la misma compañía”.
a) Vacaciones pendientes de disfrutar por el período comprendido entre el 3 de diciembre de 1999 y el 2 de diciembre de 2000, la suma de DM$ 4.194,oo Marcos Alemanes.
-La señora Liana Jaramillo de Jorgensen nació el 25 de febrero de 1937 en Colombia, y ostenta un pasaporte expedido por el Reino de Dinamarca, país en donde reside desde el año de 1963.
-El último cargo desempeñado por la señora Jaramillo de Jorgensen en la Embajada en mención fue el de “Auxiliar Administrativo 10 PA (Local)”, del que tomó posesión el 1º de enero de 1993, según la certificación suscrita por el Jefe de la División Capacitación, Bienestar Social y Prestaciones Sociales (e) del Ministerio accionado.
-Con fecha 26 de agosto de 1997, la señora de Jorgensen envió a la entidad accionada el formulario requerido para tramitar su pensión de jubilación, junto con los documentos necesarios para acreditar el derecho a la misma.
También en la misma comunicación la accionada advierte a la destinataria que “el reconocimiento de su pensión corresponde a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL-CAJANAL y será esta la Entidad que determine la moneda en la que será efectuado dicho reconocimiento”.
-En vista de lo anterior, mediante comunicación del 11 de junio de 2001, y ante el conocimiento que dijo tener sobre el eventual cierre de la embajada de Colombia en Copenhague, la señora Jorgensen envió a la entidad accionada un nuevo formulario junto con sus anexos, para que fuera tramitada su pensión de jubilación.
“a. Desde la fecha de posesión y hasta el 2 de enero de 1992, debe tomarse como base la asignación del cargo equivalente en planta interna.
b. Del 3 de enero de 1992 hasta el 21 de febrero de 2000, debe tomarse como base la asignación efectivamente percibida.
c. Desde el 22 de febrero de 2000 hasta el 15 de abril de 2001, debe tomarse como base la asignación correspondiente al cargo equivalente en la planta interna.
d. A partir del 16 de abril de 2001 debe tomarse como base, según el caso, la asignación efectivamente devengada y los demás factores que establece el decreto 1158 de 1994.”
-Mediante el oficio 9610, del 27 de septiembre de 2001, la Directora General del Talento Humano (e), de la entidad respondió a la inquietud de la apoderada de la señora Jaramillo de Jorgensen, sobre el cierre de la embajada de Colombia ante el gobierno de Dinamarca, y la situación laboral a la que la accionante se vería abocada en tal eventualidad, aclarando que “en el momento no existe documento alguno que indique dicho cierre”.
-Mediante el Decreto 2590 del 3 de diciembre de 2001, se suprimió el cargo de Auxiliar Administrativo 10 PA, que venía ocupando la señora Jaramillo de Jorgensen, como antes se expuso.
-Por medio de la Resolución 5530 del 7 de diciembre de 2001, se nombró a la señora Jaramillo de Jorgensen en el cargo de Auxiliar Administrativo 10 PA en la embajada de Colombia ante el gobierno de Noruega.
Como se dijo con anterioridad, las accionantes consideran vulnerados sus derechos a la igualdad, de petición y seguridad social–artículos 13, 23 y 48 C.P.-, e invocan la protección del juez constitucional, con similares argumentos.
Señalan que el artículo 57 del Decreto 10 de 1992[1] estableció una excepción para los funcionarios administrativos locales, por cuya virtud las prestaciones sociales de éstos no se liquidan con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, sino tomando como referente el salario que efectivamente perciben en el exterior.
Así mismo, indican que la calidad de funcionario administrativo local se adquiere, de conformidad con el artículo 5º del Decreto 92 de 1995,[2] por desempeñar funciones administrativas en la misión diplomática o consular y tener la residencia en el país sede de la misión.
3. Manifestación de la entidad accionada
a) Que los Decretos 714[3] y 870[4] de 1978 dispusieron que la liquidación y pago de sus prestaciones sociales, cuando dichos funcionarios fueran de nacionalidad extranjera, debía realizarse tomando como referente la remuneración efectivamente percibida por estos, en tanto que a los funcionarios de nacionalidad colombiana se les liquidaría con base en la escala de equivalencias existente entre los cargos ocupados y los empleos de la planta interna del Ministerio.
b) Que las antedichas disposiciones también previeron que la base antes descrita se aplicaría a los colombianos por nacimiento y a quienes opten por otra nacionalidad –artículo 2° Decreto 870 de 1978-.
c) Que el Decreto ley 10 de 1992[5], vigente desde el 3 de enero de ese año, exceptuó del anterior régimen a los funcionarios administrativos locales[6], de manera que sus prestaciones sociales debían liquidarse con base en la asignación efectivamente devengada, sin realizar distinción alguna en razón de su nacionalidad. Pero advierte que el Ministerio continuó liquidando las prestaciones de los funcionarios locales con base en la asignación del cargo equivalente en planta interna.
d) Que el Decreto ley 274 de 2000[7], en vigencia desde el 22 de febrero de ese año, disponía, en su artículo 66 en concordancia con el 88[8], que las prestaciones sociales de los funcionarios antes nombrados debían liquidarse tomando como base la asignación básica mensual correspondiente a la planta interna.
e) Que esta Corte, mediante la Sentencia C-292 de 2001[9], declaró inexequible el artículo 66 en cita, de modo que “quedaron vigentes las normas generales según las cuales la base para liquidar las prestaciones sociales debe tomar, entre otros factores, la asignación que efectivamente devengue el funcionario”.
Señala que de dichas gestiones el Ministerio concluyó que debía reliquidar las cesantías de dichos funcionarios, que fueron liquidadas entre el 3 de enero de 1990 y el 21 de febrero de 2000, y con posterioridad al 16 de abril de éste mismo año –dada la vigencia del Decreto 10 de 1992 y la sentencia de inexequibilidad antes nombrada-; cuestión de la que fue informado el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que apropiara los recursos necesarios.
Sin embargo, advierte que, en todo caso, ante cualquier liquidación, se deberá tener en cuenta la sentencia del Consejo de Estado del 21 de septiembre de 1982, exp. 6156, C.P. Joaquín Vanín Tello, sobre prescripción de las acciones laborales, cuya copia aporta al expediente.
3.4. Respecto de la cooperación demandada por la accionante Yusti de Pacini, atinente a que la entidad sea compelida a tramitar ante CAJANAL su solicitud pensional, aduce que la obligación de la entidad al respecto se circunscribe i) a suministrarles a sus funcionarios y exfuncionarios la información relativa al reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, ii) a realizar los aportes correspondientes a los administradores de pensiones, y iii) a expedir los certificados pertinentes.
3.5. Finalmente, respecto de la improcedencia de la acción que se revisa, la funcionaria en mención conceptúa que dado el rango legal de la confrontación -se discute la base de liquidación de las prestaciones sociales de las demandantes y la prescripción de sus acciones para acceder al pago-, y en razón de que el ordenamiento tiene previstos mecanismos ordinarios para solucionarla, el amparo no puede otorgarse, porque no puede confundirse con “el derecho de protección pensional, en concordancia con situaciones límite de humanidad que pudieran poner en peligro derechos fundamentales de Primera Generación”.
-Extracto por resumen del Registro de Actas de Matrimonio, expedido por el Oficial del Estado Civil del Municipio de Lucca (Italia), con su correspondiente traducción oficial, en el que consta la celebración del matrimonio entre la demandante y el señor Cherubino Pacini, el 9 de marzo de 1957.
-Fotocopia de la Resolución del 6 de septiembre de 1983, emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores para designar a la accionante como Secretaria Bilingüe 8PA en la embajada de Colombia ante el gobierno de Italia, y fotocopia de la comunicación, dirigida al domicilio de la señora Yusti de Pacini en la ciudad de Roma, comunicándole su designación.
-Fotocopia de la Resolución 2368_del 30 de mayo de 2001, atinente a la designación de la señora Adriana Beatriz Cruz Vega en el cargo de Auxiliar Administrativo 11 PA, en la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Italia en reemplazo de la accionante. Y Fax 6240 del mismo día, mediante el que la Directora de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores le envía a la accionante fotocopia de la anterior Resolución y le informa que “por ser usted residente en ese país, el cargo adquiere carácter de local y por lo tanto la presente disposición surte efectos a partir de la fecha de comunicación por parte del señor Embajador, debiendo hacer dejación inmediata del mismo (..)”.
-Fotocopia del Fax Circular No. 052770 dirigido por el Jefe de División de Capacitación, Bienestar Social y Prestaciones Sociales del Ministerio accionado a las Embajadas, Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, del 8 de noviembre de 1996, en el que informa a los funcionarios la posibilidad de retornar al régimen pensional de prima media con prestación definida, antes del 31 de diciembre del mismo año.
-Fotocopia de un extracto del estado de cuenta del auxilio de cesantía de la señora Yusti de Pacini entre el año 1983 al año 1999, expedido por el Fondo Nacional del Ahorro, en el que aparece un saldo a su favor de $5,318,744.oo pesos colombianos.
-Copia de la solicitud presentada por el apoderado de la actora, el 18 de julio de 2000, al Ministerio de Relaciones Exteriores, instándolo a que responda las solicitudes antedichas. Y la respuesta dada a la misma por parte del Jefe de División de Capacitación, Bienestar Social y Prestaciones Sociales del Ministerio, oficio C.P. 8770, de fecha 15 de agosto del mismo año.
-Fotocopia del memorando OJ.L. 224 del 4 de agosto de 1995 de la Oficina jurídica del Ministerio accionado, remitido a la Subsecretaría de Recursos Humanos de la misma entidad en el que i) conceptúa que la señora Siona Burgos de Emiliani es un funcionario administrativo local, porque adquirió la nacionalidad italiana y fijó su domicilio en el Estado sede de la Misión Diplomática Colombiana ante la Santa Sede, e ii) indica que “la liquidación y pago de sus prestaciones sociales debe hacerse en dólares estadinenses, con base en las asignaciones del cargo ejercido en la embajada”.
-Fotocopia de la comunicación dirigida por el Subsecretario de Recursos Humanos al Embajador de Colombia ante la Santa Sede, en la que se le pide informar a la señora Burgos de Emiliani sobre el anterior concepto, y respecto de los documentos que la misma debe presentar para obtener su pensión de vejez.
-Fotocopia de la Resolución 1519 del 4 de febrero de 1996, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, para reconocerle a la señora Burgos de Emiliani una pensión mensual vitalicia de tres mil doscientos cincuenta y cuatro dólares con ochenta y cuatro centavos –us$3.254,84-, de conformidad con la asignación básica recibida en la embajada ante la Santa Sede, en donde prestó sus servicios.
-Fotocopia del fax R.H. 032544 dirigido al señor Leonardi Vicenzo, por parte de la Directora General del Talento Humano del Ministerio accionado, informándoles sobre el nombramiento de su reemplazo en el cargo que venía desempeñando en la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Italia; en el documento se le reconoce su calidad de funcionario administrativo local.
b) El Ministerio de Relaciones Exteriores aportó copia de la comunicación R.H. 9959, de fecha 24 de octubre de 2001, que amplía la respuesta dada por la entidad al apoderado de la accionante, el 18 de julio anterior.
En la misiva la Directora General del Talento Humano del Ministerio accionado le informa al destinatario i) sobre los documentos que debe reunir la señora Yusti de Pacini para solicitar el reconocimiento, liquidación y pago de su pensión de vejez, ii) respecto de la posibilidad de otorgar poder para adelantar este trámite, y iii) que la interesa será mantenida al tanto de las “las gestiones pertinentes ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a fin de obtener los recursos presupuestales necesarios para proceder a reliquidar el valor de las prestaciones sociales y de los aportes al sistema general de pensiones que estuvieren a cargo del Ministerio.
“a) Desde la fecha de posesión y hasta el 2 de enero de 1992, debe tomarse como base la asignación del cargo equivalente en planta interna. (Decreto 870 de 1978).
b) Del 3 de enero de 1992 hasta el 21 de febrero de 2000, debe tomarse como base la asignación efectivamente percibida. (Decreto Ley 10 de 1992, artículo 57).
c) Desde el 22 de febrero de 2000 hasta el 15 de abril de 2001, debe tomarse como base la asignación correspondiente al cargo equivalente en la planta interna. (Decreto Ley 274 de 2000, artículos 65 y 66).
d) A partir del 16 de abril de 2001 debe tomarse como base, según el caso, la asignación efectivamente devengada y los demás factores que establece el decreto 1158 de 1994. (Sentencia C-292/2001 – Corte Constitucional).”
-Información referente al trámite adelantado por el Ministerio de Relaciones Exteriores para el reconocimiento del auxilio de cesantías y pensión de jubilación de la señora Siona Burgos de Emiliani y del señor Vicenzo Leonardi.
Sobre la primera, indica que, teniendo en cuenta su calidad de colombiana de nacimiento, pero nacionalizada en Italia, i) “de conformidad con lo establecido en el Decreto 870 de 1978, se liquidó y pagó dicho auxilio durante el periodo comprendido entre el 17 de octubre de 1963 y el 31 de diciembre de 1991, tomando como base el sueldo del cargo equivalente en la planta interna del Ministerio. A partir del 1 de enero de 1992 hasta el 24 de enero de 1996, fecha de su retiro definitivo de la Cancillería, esta prestación social se liquidó según lo previsto en el artículo 57 del Decreto 10 de 1992, es decir con el salario real devengado por la exfuncionaria convertido a pesos colombianos de acuerdo con la tasa de cambio promedio de los últimos tres meses de cada año” y; ii) que el Ministerio le expidió a la señor Burgos de Emiliani los certificados de tiempo de servicio y factores salariales, para efecto de los trámites de la pensión de jubilación en dólares estadounidenses.
-Certificaciones expedidas, el 24 de octubre de 2001, por el Jefe de la División de Capacitación, Bienestar Social y Prestaciones Sociales (e) de la entidad accionada que dan cuenta de i) que a la señora Yusti no se le reconoció suma alguna por concepto de instalación, transporte personal o menaje doméstico con ocasión de su desempeño en la Embajada de Colombia ante el gobierno de Italia; ii) la liquidación y reporte al Fondo Nacional del Ahorro del auxilio de cesantía de la demandante con base en la asignación del cargo equivalente en la planta interna; iii) la aplicación del Decreto 714 de 1978 para la liquidación y reporte al Fondo Nacional del Ahorro del auxilio de cesantía del señor Vicenzo Leonardi, con base en el sueldo básico mensual realmente percibido por el funcionario, y iv) de la liquidación y reporte al Fondo Nacional del Ahorro del auxilio de cesantía de la señora Siona Burgos de Emiliani, por el periodo transcurrido entre el 17 de octubre de 1963 y el 31 de diciembre de 1991, con base en el sueldo del cargo equivalente en la planta interna, y por los servicios prestados entre el 1º de enero de 1992 y su desvinculación, con base en el sueldo básico mensual realmente percibido por la funcionaria.
-Copia auténtica del pasaporte, a nombre de la señora Liana Jaramillo de Jorgensen, expedido por el Reino de Dinamarca, en el que consta su nacionalidad danesa y su fecha de nacimiento, 25 de febrero de 1937.
-Copia de la comunicación fechada el 26 de agosto de 1997, dirigida por la señora de Jorgensen al Ministerio de Relaciones Exteriores, adjuntando el formulario para tramitar su pensión de vejez y los documentos que acreditan su derecho a la prestación, sin constancia de recibo.
-Copia del oficio RH 6386 del 6 de junio de 2001, en el que la entidad demandada advierte a la señora Jorgensen que, una vez constatado su archivo, no encontró la solicitud que la nombrada sostiene haberle remitido el 26 de agosto de 1997, y, además, le informa los requisitos que debe reunir para acceder a ese derecho.
-Peticiones del 6 de septiembre de 2001 elevadas por la apoderada de la señora de Jorgensen a la entidad accionada, solicitando información sobre el estado de la solicitud presentada por su representada en agosto de 1997, atinente al trámite de su pensión de jubilación, y respecto de situación de la misma en el evento de que dispusiera el cierre de la embajada de Colombia ante el gobierno de Dinamarca.
-Copia del oficio RH 9374 del 18 de septiembre de 2001, en el que el Ministerio accionado, refiriéndose a las solicitudes del 11 de junio y 2 de julio de 2001, manifiesta a la señora Jaramillo de Jorgensen algunas precisiones sobre el régimen aplicable para liquidar las prestaciones sociales de los funcionarios administrativos locales.
-Copia del oficio CP 9337, proveniente de la Jefe de Capacitación, Bienestar Social y Prestaciones Sociales, dirigido a la Subdirectora de Prestaciones Económicas de Cajanal, presentando los documentos de la accionante para obtener su pensión de vejez, radicado el 18 de septiembre de 2001.
-Certificación CP 1129 del 22 de noviembre de 2001, sobre la vinculación de la señora Liana Jaramillo de Jorgensen y su historia laboral.
-Fotocopia de las certificaciones enviadas a la Caja Nacional de Previsión Social sobre los salarios recibidos por la señora Liana Jaramillo de Jorgensen para efectos de la liquidación de su pensión.
-Declaración extraproceso rendida por el señor Carlos Arturo Morales López ante la Notaria Séptima del Círculo de Bogotá, en la que da cuenta del envío por parte de la señora Jaramillo de Jorgensen, en agosto de 1997, al Ministerio demandado, de la documentación tendiente a obtener la pensión de jubilación.
-Copia fax de la Resolución 5530 del 7 de diciembre de 2001, por medio de la cual se nombra a la señora Jaramillo de Jorgensen en el cargo de Auxiliar Administrativo 10 PA en la embajada de Colombia ante el gobierno de Noruega.
5. Las decisiones que se revisan
5.1. Expediente T-551.538 –Bertha Yusti de Pacini-.
La Sub Sección B de la Sección Segunda del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 1° de noviembre de 2001, declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Yusti de Pacini para proteger su derecho a la igualdad, pero tuteló su derecho de petición.
Respecto de la vulneración del derecho a la igualdad expuesto por la nombrada, la Sub Sección en cita consideró que se trata de un asunto de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, no debatible por vía de tutela, “puesto que en ese caso deberían confrontarse cada unas de las situaciones particulares con la normatividad aplicable”.
b) Cumplimiento de la anterior decisión
Adujo, además i) que la interpretación realizada por el Ministerio demandado, a que se refiere la comunicación antedicha es errónea, como quiera que el Decreto 870 de 1970 se expidió para regular la situación del personal colombiano, de suerte que “la escala de equivalencias –contenida en su artículo 2º- se aplicaba a los colombianos por nacimiento y a quienes habían optado por otra nacionalidad, entendiendo por éstos, quienes siendo extranjeros residentes en Colombia eran designados para desempeñar un cargo en el servicio exterior, pues era obvio que ellos debían someterse al mismo régimen de los colombianos, ya que el juicio de igualdad entre éstos y aquellos se realizaba en atención a su condición de residentes en Colombia, y no con base en su nacionalidad”; y ii) que la accionante tiene derecho a reclamar que su auxilio de cesantía sea reliquidado, como quiera que el derecho a la prestación se adquiere al momento del retiro del servicio, y éste ocurrió el 3 de junio de 2001.
-Además, se allegaron al expediente copias de las comunicaciones vía fax mediante las que el Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó al Embajador de Colombia ante el gobierno de Italia comunicar a la señora Yusti de Pacini el contenido de los oficios R.H. 9959 y R.H. 10295.
-Que en el expediente se probó la condición de funcionaria administrativa local de la señora Yusti de Pacini, la liquidación de sus prestaciones con base en los salarios equivalentes de la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, en contravía de las normas legales que ordenan la liquidación con base en lo verdaderamente devengado, y el trato diferente dado a otros funcionarios administrativos locales por parte de la entidad accionada.
d) Decisión de segunda instancia
La Sección Primera de la Sala en lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, mediante providencia del 6 de diciembre de 2001, confirmó el fallo en lo relativo a la improcedencia de la presente acción, para restablecer el derecho a la igualdad invocado por la señora Yusti de Pacini. Y declaró cesación de la actuación en relación con la vulneración de su derecho de petición.
Comparte la Sala en cita las consideraciones del Fallador de Primer Grado, por cuanto sostiene que del trato dado por el Ministerio de Relaciones Exteriores a los funcionarios locales, cuyas liquidaciones trae la accionante a colación, no se deriva prima facie la violación de su derecho a la igualdad; como quiera que los casos presentan diferencias, entre otros aspectos en el tiempo en que fueron vinculados y prestaron sus servicios, cuestión que, aduce, debe ser objeto de un estudio especializado, solo posible de emprender en virtud de la acción contenciosa laboral que se proponga.
5.2. Expediente T-575.629 –Liana Jaramillo de Jorgensen-
La Sala Penal del H. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante decisión del 3 de diciembre de 2001, accedió a las pretensiones de la señora Liana Jaramillo de Jorgensen tutelando sus derechos fundamentales a la vida digna, igualdad y seguridad social.
Para el efecto, con apoyo en las sentencias T-1016 de 2000 y T-534 de 2001, consideró i) que “de acuerdo al Régimen de Seguridad Social en Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, el “elemento cualificador” para efectos de liquidar la pensión de jubilación debía ser siempre el salario devengado efectivamente por el trabajador para el momento de la solicitud de la prestación social y no otro”, y ii) que “se debía inaplicar por inconstitucional el Decreto 10 de 1992, atendiendo que dicha norma establecía un trato discriminatorio en materia de seguridad social respecto de los trabajadores que laboraban en las distintas embajadas de Colombia acreditadas en otros países, al determinar que la liquidación de la pensión de los mismos debía hacerse con base en el sueldo cancelado a los funcionarios de la planta interna del MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, equiparación que a juicio de la H. Corte Constitucional era contraría a los principios de universalidad e igualdad que gobierna el Sistema de Seguridad Social en Colombia establecidos tanto por la Ley 100 de 1993 como en la Constitución Política”.
Así las cosas, respecto del caso en concreto, señaló que, con base en lo manifestado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y en las certificaciones allegadas al expediente, puede determinarse que la entidad ha tomado como referencia un sueldo muy inferior –el equivalente en la planta interna del Ministerio- al verdaderamente devengado, para liquidar las prestaciones sociales de la accionante. Y que además la acción atinente a las formas de liquidación de las cotizaciones para pensión, es imprescriptible.
La Sala Penal de la H Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 6 de marzo del presente año, revocó la decisión del A quo.
Adujo que la acción de tutela resulta improcedente para contradecir el monto de las cotizaciones efectuadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores a favor de la señora Liana Jaramillo de Jorgensen, en virtud de que la nombrada guardó silencio al respecto, durante el tiempo en que estuvo vinculada a la entidad, y porque, en todo caso, corresponde a la jurisdicción ordinaria definir definitivamente, con base en las normas aplicables, cuál es el monto de las mismas y, en últimas, el valor de la pensión que le corresponde, instancia a la que la actora no ha acudido.
Mediante escrito presentado el 6 de agosto del año en curso el Magistrado Jaime Araujo Rentería, integrante de esta Sala de Decisión, reitero a la Sala las razones por las que se considera impedido para proferir esta decisión.
2.1. Las señoras Betha Yusti de Pacini, y Liana Jaramillo de Jorgensen consideran que el Ministerio de Relaciones Exteriores vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social, porque durante el tiempo que duró su vinculación a la entidad, sus prestaciones sociales fueron liquidadas con fundamento en una disposición que no les era aplicable.
Por su parte la Sala Penal del H. Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá encontró vulnerados los derechos fundamentales de la última de las nombradas y consideró que, de conformidad con las Sentencias T-1016 de 2000 y T-534 de 2001, la acción de tutela debía prosperar.
Y se deberá establecer si la jurisprudencia citada por la Sala Penal del H. Tribunal Superior de Bogotá, resultaba aplicable a las situaciones que aquejan a las accionantes, porque –como se dijo- aquella se apoyó en dos sentencias de tutela de esta Corporación para proteger la protección invocada a la señora Jaramillo de Jorgensen.
3. Improcedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos prestacionales
Como es sabido, de conformidad con el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela procede cuando quien la ejerce no cuenta con otro mecanismo para proteger sus derechos fundamentales, o el establecido no resulta eficaz, dadas las circunstancias específicas del agraviado; porque al Juez de tutela no le está permitido asumir el conocimiento de aquellos asuntos que cuentan con instrumentos adecuados de protección en el ordenamiento, dado el carácter subsidiario y residual del amparo previsto en la disposición en cita[10].
Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad que tienen las personas de recurrir a la acción de tutela como mecanismo transitorio para precaver el menoscabo de sus derechos fundamentales, sobre el que se cierne el acaecimiento de un perjuicio irremediable y grave[11].
En ese sentido, se hace necesario que el juez de tutela examine las diferentes vías que ofrece el ordenamiento jurídico frente a la conculcación que el accionante expone y que el fallador evidencia; toda vez que como todas las autoridades han sido instituidas para salvaguardar los derechos de los asociados, en principio todos los mecanismos previstos en el ordenamiento para proteger a las personas residentes en Colombia, deben asegurar, prima facie, la protección de los derechos fundamentales quebrantados. De suerte que establecida la existencia del mecanismo y su eficacia respecto de la protección demandada, la acción de tutela instaurada debe negarse por improcedente –artículos 2° y 86 C.P.[12]-.
“ (..) al Juez de tutela no le corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, como la de reconocer una pensión, pues fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables para resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corporación en indicar que “los fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal[13]”
Aunado a lo anterior, la Sala observa que la señora Yusti de Pacini no ha iniciado el trámite ante las autoridades administrativas para obtener el reconocimiento, liquidación y pago de su auxilio de cesantía, y que tampoco ha presentado la solicitud que corresponde para que su pensión de jubilación le sea reconocida[14].
Ahora bien, las accionantes y la Saña Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial se apoyan en las sentencias T-1016 de 2000[15] y T-534 de 2001[16], como sustento para afirmar que la liquidación de sus prestaciones sociales, adelantada por el Ministerio accionado vulnera sus derechos fundamentales y que éstos deben ser restablecidos por el Juez Constitucional.
Por otro aspecto, como los aportes remitidos por el Ministerio de Relaciones al ISS correspondieron a un salario menor no devengado por el señor Valencia, el ISS tiene derecho a que se le remitan los aportes bien liquidados, según el salario real (no el de la equivalencia) y esta obligación es tanto del empleador como del trabajador, para lo cual el ISS indicará cuál es la suma que se le adeuda. Cuando principie a operar el reajuste pensional, el I.S.S. podrá descontar de la mesada las sumas que no se cancelaron por aporte, hasta cuando se cubra la totalidad de lo debido”.
En consecuencia los fallos que se revisan deberán ser confirmados, toda vez que la controversia puesta a consideración del Juez Constitucional por las accionantes debe ser resuelta a través de los mecanismos ordinarios previstos en la ley, ante la administración, y si es del caso ante la jurisdicción ordinaria[17], como lo consideraron los Jueces de Instancia.
En consecuencia al parecer de la Sala procede, simplemente, recordarle a la entidad accionada el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, respecto de las accionantes, en cuanto le corresponde propender por la efectiva realización de sus derechos, con la dedicación y esmero que demanda la condición de personas de la tercera edad, para lo cual resulta pertinente traer a colación que esta Corporación a trazado los lineamientos que el Ministerio de Relaciones Exteriores debe tener en cuenta al cumplir con su obligación de certificar la vinculación y la asignación de quienes le prestaron sus servicios, tal como lo indica la siguiente decisión:
En un reciente pronunciamiento la Corte indicó que el establecimiento de equivalencias entre los cargos en el servicio exterior y los cargos en planta interna debía entenderse en el contexto de la alternación entre el servicio en planta interna y el servicio en planta externa como una especificidad de la carrera diplomática y consular y que por ello era armónico con la Carta que quien ostentaba el cargo de embajador sólo podía ser designado en planta interna en un cargo equivalente o en uno inmediatamente inferior[18]. Pero es claro que una tal relación de equivalencia tiene sentido si de lo que se trata es de evitar una nominación en planta interna en un cargo que no guarde correspondencia con la investidura del cargo que se ejerce en planta externa pero no es posible invocar una relación de equivalencia para perjudicar los derechos del servidor de tal manera que la pensión a que tenga derecho termine liquidándose con un salario base que no corresponde al cargo ejercido en planta externa sino a uno en planta interna con una remuneración inferior.”[19]
5. Consideración sobre las violaciones del derecho de petición
Tales fueron los hechos que tuvo en cuenta la Sección Primera del Consejo de Estado al conocer de la impugnación del fallo proferido por el A-quo, para revocarlo y declarar la cesación de la actuación respecto de la tutela del derecho de petición, de conformidad con el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, consideración con la que la Sala coincide, como quiera que la omisión objeto del amparo fue subsanada y el derecho de petición satisfecho.
Primero.- Confirmar los fallos proferidos por la Sub Sección B de la Sección Segunda del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, el 1 de noviembre de 2001 y el 6 de diciembre del mismo año respectivamente, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Bertha Yusti de Pacini contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Segundo.- Confirmar el fallo proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el 6 de marzo del presente año, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Liana Jaramillo Jorgensen contra el Ministerio de Relaciones Exteriores, que revocó el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
[1] Orgánico del Servicio Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular.
[2] Por el cual se fijan las asignaciones básicas mensuales, la prima de costo de vida, el subsidio por dependientes, los gastos de representación y se dictan otras disposiciones en materia salarial para los funcionarios diplomáticos, consulares y administrativos del servicio exterior de la República de Colombia.
[3] El artículo 1° del Decreto 714 de 1978 -por el cual se dictan unas disposiciones sobre prestaciones sociales para el personal de planta de la rama administrativa del servicio exterior- dispuso: “La liquidación y pago de las prestaciones sociales a que tengan derecho las personas extranjeras, con domicilio fuera de Colombia, que laboran en la rama administrativa del servicio exterior colombiano, se efectuarán tomando como base la remuneración que en dólares estadinenses perciba el respectivo funcionario”.
[4] El artículo 1° del Decreto 870 de 1978 –por el cual se dictan unas disposiciones sobres prestaciones sociales para el personal colombiano vinculado a la planta de la rama administrativa del Servicio Exterior- previó: “Para liquidar las prestaciones sociales a que tengan derecho los funcionarios colombianos que laboran en la rama administrativa del Servicio Exterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores establecerá la escala de equivalencias entre los cargos de dichos funcionarios y los empleos de la planta interna del Ministerio correspondientes a la misma rama”.
[5] El artículo 57 del Decreto 10 de 1992 –orgánico del Servicio Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular- dispone: “Las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior, a excepción de los administrativos locales, se liquidarán y pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores.”.
[6] El artículo 5° del Decreto 92 de 1995 -por el cual se fijan asignaciones básicas mensuales, la prima de costo de vida, el subsidio por dependientes, los gastos de representación y se dictan disposiciones en materia salarial para los funcionarios diplomáticos, consulares y administrativos del servicio exterior de la República de Colombia- dispone: “Para los efectos de este Decreto se entiende por funcionario administrativo local toda persona que desempeña funciones administrativas en una Misión Diplomática o Consular y que tenga su residencia en el país sede de la Misión; son de libre nombramiento y remoción y la vinculación al Ministerio de Relaciones Exteriores es legal y reglamentaria”.
[7] El artículo 96 del Decreto 274 de 2000 –por el cual se regula el Servicio Exterior de la República de Colombia y la Carrera Diplomática y Consular- derogó “todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 10 de 1992 y el Decreto 111de 1995”
[8] El artículo 66 del Decreto antes relacionado disponía: “Las prestaciones sociales de los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular se liquidarán y se pagarán con base en la asignación básica mensual y en los conceptos laborales legalmente reconocidos como factores de salario, que le (sic) correspondieren en la planta interna.” Y el 88 de la misma normatividad dice: “En desarrollo de lo dispuesto en el Artículo 2° de este estatuto, al personal de apoyo en el exterior, se le aplicará en lo pertinente lo previsto en este decreto sobre condiciones de seguridad social y liquidación de pagos laborales a que aluden los artículos 62 a 68 de este estatuto y el Régimen Disciplinario consagrado en los artículos 79 a 82. Igualmente cuando este personal sea desvinculado del servicio por insubsistencia, tendrá derecho a dos meses de plazo para hacer dejación del cargo y regresar al país.
Se exceptúa de lo antes expresado el personal de apoyo en el exterior cuando fuere nacional del país sede de la misión diplomática o residente en él, en razón a que en este caso la relación laboral se regulará por las leyes de dicho país receptor. Este tratamiento se aplicará a situaciones en curso o jurídicamente definidas”.
[9] Mediante sentencia 292 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, esta Corte consideró “que la autorización conferida al ejecutivo para dictar normas que regulen el régimen de personal de quienes atienden el servicio exterior de la república o le prestan apoyo o hacen parte de la carrera diplomática y consular, no contempla la posibilidad de regular el régimen salarial y prestacional que es materia distinta, reservada por la Carta al Congreso de la República (Artículo 150, numeral 19, literal e) y propia de una ley marco”, y, en consecuencia declaró inexequibles la expresión “salvo las particularidades contempladas en este Decreto” contenida en el artículo 63 del Decreto 274 de 2000, los parágrafos 2, 3 y 4 de la misma disposición, y los artículos 64, 65, 66 y 67 idem “por cuanto todos ellos regulan materias propias del régimen prestacional y salarial que, por definición, están excluidas de los ámbitos que son susceptibles de regulación extraordinaria por parte del Gobierno Nacional con base en leyes de facultades”.
[10] Cfr. Corte Constitucional, entre otras sentencias, T-026 y 273 de 1997, T-235 y 414 de 1998, T-57 de 1999, T-815 y SU-1052 de 2000.
[11] Ver entre muchas otras, las Sentencias T-287 de 1995, T-554 de 1998, T-716 y SU-086 de 1999, T-156 y 418 de 2000, T-482 y 1062 de 2001, y T-135 de 2002.
[12] Esta Corte ha sostenido de manera reiterada que acción de tutela es improcedente para el reconocimiento de derechos prestacionales, como la pensión de jubilación. Al respecto se pueden consultar, en otras, las sentencias T. 038 de 1997, T-189, 875, 968 y 999 de 2001.
[13] Sentencia T-038 de 1997, M. P. Hernando Herrera Vergara.
[14] Sobre la improcedencia de la acción de tutela para remediar la inactividad de los interesados se pueden consultar, entre otras T-968 de 2001 M. P. Jaime Araujo Rentería.
[15] Mediante la sentencia T-1016 de 2000 la Sala Sexta de Revisión, M.P. Alejandro Martínez Caballero, concedió la tutela interpuesta por un ex funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores contra dicho Ministerio y el Seguro Social, dado que esta entidad expidió la resolución atinente al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación del accionante tomando como base el informe del Ministerio en mención, el que no incluía el salario efectivamente devengado por el extrabajador, con miras a que el Ministerio proporcione una información veraz, y que con base en ella el Seguro Social procediera a reliquidar la pensión.
[16] La Sala Cuarta de Revisión, M. P. Jaime Córdoba Triviño, mediante la sentencia T-534 de 2001, concedió la protección constitucional invocada por un ex funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores a quien el Seguro Social le reconoció la pensión de vejez con base en el régimen general y no en el régimen de transición de la Ley 100, debido a que la pensión le fue liquidada al actor sin tener en cuenta la asignación correspondiente al cargo que efectivamente desempeñó, y en razón de que los recursos de ley no fueron resueltos en tiempo. En consecuencia se ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Seguro Social restablecer los derechos a la igualdad, petición y seguridad social del accionante.
[17] Sobre el derecho de las personas de la tercera edad a ser protegidas de manera transitoria ante el evento de tener que enfrentar trámites largos y engorrosos ante la jurisdicción ordinaria, para acceder a los recursos que les permitan atender su subsistencia, se pueden consultar, entre otras decisiones las sentencias T-351 de 1997, T-705 y 801 de 1998, T-277 de 1999, T-189 de 2001.
[18] Sentencia C-292 de 2001 M. P..Jaime Córdoba Triviño.
[19] Sentencia T-534 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.

References: Resolución 
 artículo 57
 Resolución 
 artículo 57
 artículo 5
 artículo 66
 artículo 66
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 57
 artículo 57
 Resolución 
 artículo 2
 artículo 86
 artículo 26
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 57
 artículo 5
 artículo 96
 artículo 66
 Artículo 2
 artículo 63
 resolución