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Timestamp: 2019-11-13 12:25:41+00:00

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Dictamen : 502 del 20/12/2006
Consultante: José Alberto Acuña Ulate
Texto Dictamen 502
C-502-2006
José Alberto Acuña Ulate
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio GDP-29172-06, del 6 de julio último, por medio del cual nos solicita, “…se rinda Dictamen de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de ratificar la declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto administrativo que otorgó pensión por viudez a la señora XXX cédula XXX, sea la resolución n.° 101370526-05 del 29 de marzo de 2005 (folio 21) contraviniendo lo establecido por el artículo 9 punto 1, inciso a) del Reglamento de Invalidez Vejez y Muerte vigente a la fecha de fallecimiento del asegurado XXX …”.
1. El 11 de marzo de 2005, la Gerencia de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social recibió la solicitud de pensión por sobrevivencia suscrita por la señora XXX. Lo anterior con motivo de la muerte de su esposo, XXX. (Ver folios 2 al 5 del expediente administrativo).
2. Mediante resolución n.° 101370526-05 del 29 de marzo de 2005, el Departamento de Pensiones de la CCSS declaró el derecho de la señora XXX a percibir una pensión por sobrevivencia del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, cuyo monto se fijó en la suma de ¢36.102,00 mensuales. (Ver folio 21 del expediente administrativo).
3. Mediante escrito de fecha 2 de julio de 2005, la señora XXX también solicitó pensión por sobrevivencia, alegando para ello que convivió en unión de hecho con el asegurado fallecido, señor XXX, desde 1979. (Ver folios 32 y 38 del expediente administrativo).
4. Como consecuencia de la solicitud a que se hizo referencia en el punto anterior, se realizó un estudio social cuyo informe fue recibido en la Sucursal Puriscal Pensiones, el 3 de octubre de 2005. Dicho informe, suscrito por la Trabajadora Social de la CCSS, Licda. Lorena Mora Barboza, señala: “En el año 1980, el Causante estableció unión libre estable y bajo el mismo techo con la Sra. XXX, con quien convivió de forma estable hasta el día de su fallecimiento, no procrearon hijos en común.”. En virtud de lo anterior, se determinó que la pensión de la que disfruta la señora XXX no fue otorgada conforme a derecho, y lo procedente era su cancelación. Puntualmente, en ese informe se indicó lo siguiente: “La Sra. XXX, cédula N° XXX, no se ajusta a derecho con lo establecido en el artículo 9 inciso 1 a) ya que se encontraba separada del asegurado fallecido Sr. XXX, cédula N° XXX.”. (Ver folios del 46 al 49 del expediente administrativo).
5. Mediante la resolución n.° GDP 15518-2006 de las 10:00 horas del 5 de abril de 2006, el Gerente de la División de Pensiones de la CCSS decidió abrir un procedimiento administrativo y nombrar un órgano director, “[…] a efectos de determinar la posible declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto administrativo que otorgó pensión como viuda del asegurado fallecido XXX a la señora XXX, cédula XXX […]”. (Ver folios 79 a 85 del expediente administrativo).
6. Mediante resolución de las 13:15 horas del 28 de abril de 2006, el órgano director señaló a la interesada el objeto del procedimiento, le indicó sus derechos y convocó a una audiencia oral y privada a realizarse a las 9:00 horas del 2 de junio de 2006. (Ver folios 88 a 95 del expediente administrativo). Esa resolución fue notificada a la señora XXX el 11 de mayo de 2006. (Ver folio 96 del expediente administrativo).
7. El 18 de mayo de 2006, el órgano director del procedimiento administrativo solicitó la sustitución de uno de sus miembros, debido a que se encontraba incapacitado. (Ver folio 100 del expediente administrativo).
8. Mediante oficio GDP-20432-2006 del 22 de mayo de ese mismo año, el Gerente de Pensiones nombró como sustituta a la Licda. Lorena Barquero Fallas. (ver folio 103 del expediente administrativo).
9. El 31 de mayo de 2006, la señora XXX presentó un escrito en el que solicitó trasladar la audiencia oral y privada, debido a que para la fecha en que originalmente se fijó, le fue previamente asignada una cita médica. (Ver folios 104 y 105 del expediente administrativo).
10. Mediante resolución de las 15:15 horas del 31 de mayo de 2006, el órgano director acordó trasladar la audiencia oral y privada al martes 6 de junio de 2006, a las 9:00 horas. Asimismo, en su encabezado se indicó el nombre de cada uno de los integrantes del órgano director, entre los cuales está el de la sustituta, Licda. Lorena Barquero Fallas. Esa resolución fue debidamente notificada a la señora XXX el 5 de junio de ese mismo año. (Ver folios 106 y 107 del expediente administrativo).
11. Mediante nota presentada el 5 de junio de 2006, la señora XXX, autorizó a la señora XXX, portadora de la cédula de identidad n.° XXX, a representarla en todo trámite pendiente a realizar dentro del procedimiento administrativo relacionado con este asunto. (Ver folios 108 y 109 del expediente administrativo).
12. Mediante nota presentada el 5 de junio de 2006, la señora XXX ofreció como prueba el testimonio del señor XXX, portador de la cédula de identidad n.° XXX. (Ver folio 110 del expediente administrativo).
13. El martes 6 de junio de 2006 se realizó la audiencia oral y privada de cita. En el acta expresamente se indicó que la señora XXX no se hizo presente. Asimismo, se transcribió la declaración de los testigos señora XXX, señor XXX y señor XXX. (Ver folios 111 al 127 del expediente administrativo).
14. Mediante oficio de fecha 19 de junio de 2006, el órgano director del procedimiento administrativo rindió su informe. En él indica que “No procedía el otorgamiento de la pensión por viudez a la señora XXX, cédula de identidad XXX, por lo que se recomienda la Declaratoria de Nulidad Absoluta Evidente y Manifiesta de la resolución n.° 101370526-05 del 29 de marzo de 2005 que le concedió el derecho de pensión por viudez dado el fallecimiento de XXX cédula de identidad XXX”. (Ver folios del 128 al 140 del expediente administrativo).
A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93 los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/ ).
III.- SOBRE LA EXISTENCIA DE VICIOS EN EL PROCEDIMEINTO ADMINISTRATIVO
En ese sentido, debemos indicar que el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública dispone que “Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas”.
Dentro del trámite para la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría cumple básicamente dos funciones: constatar que el procedimiento administrativo llevado a cabo haya cumplido con los principios y garantías del debido proceso; y, posteriormente, verificar la existencia y magnitud del vicio que a criterio de la Administración genera una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
En la eventualidad de que la Procuraduría –actuando en estos casos como contralor de legalidad– constate que en el procedimiento administrativo previo a la declaratoria de nulidad se han incumplido formalidades sustanciales, y que con ello se ha afectado el derecho de defensa del administrado, o se ha cambiado la decisión final en aspectos importantes (artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública, sentencia de la Sala Primera n.° 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo de 2002), no nos sería posible emitir el dictamen favorable para la declaratoria de nulidad que se pretende.
A.- Sobre la necesidad de notificar los cambios en la integración del órgano director
La integración del órgano director del procedimiento es uno de los aspectos que debe conocer el administrado en todo momento. Ello responde a la necesidad de evitar un resultado parcializado, producto de algún conflicto de intereses entre las partes y los funcionarios involucrados. Cuando ese conflicto existe, nuestra legislación ofrece al administrado algunas herramientas para procurar que el procedimiento sea objetivo. Específicamente, nos referimos a la posibilidad de recusar a los miembros del órgano director del procedimiento. Sin embargo, esa posibilidad se tornaría nugatoria si el administrado desconoce la integración del órgano. Por ello, es indispensable que a las partes involucradas se les informe oportuna y correctamente su conformación, así como cualquier cambio que sufra durante el desarrollo del procedimiento. Sobre el punto, puede consultarse nuestra opinión jurídica n.° 260-03 del 12 de diciembre de 2003.
En el caso que nos ocupa, se observa que la integración inicial del órgano director varió luego de haberse iniciado el procedimiento. A folio 103 del expediente se encuentra el oficio n.° GDP-20432-2006 de 22 de mayo de 2006, por medio del cual, el órgano decidor acordó sustituir al Lic. Róger Camacho Rodríguez, como miembro del órgano director, por la Licda. Lorena Barquero Rallas.
Si bien es cierto, esa variación se desprende de la lectura de la resolución de las 15:15 horas del 31 de mayo de 2006, emitida por el órgano director de ese procedimiento y visible a folio 106 del expediente administrativo (en la cual se acordó trasladar la comparecencia oral y privada para el martes 6 de junio de ese año a las 9:00 horas), lo correcto hubiese sido que esa circunstancia se le hubiese notificado a las partes de manera directa, clara y oportuna.
B.- Sobre la citación a la audiencia oral y privada
Otro aspecto que a nuestro juicio impide verter el dictamen favorable solicitado, se relaciona con el plazo que debe existir entre la citación y la realización de la audiencia oral y privada. Sobre ese aspecto, el artículo 311 de la Ley General de la Administración Pública dispone que tratándose de procedimientos ordinarios (como el que debe realizarse en este caso) “La citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días de anticipación”. Ese plazo, de conformidad con el artículo 250.2 de la misma ley, debe contabilizarse en días hábiles.
En lo concerniente a la importancia de respetar el plazo aludido y las consecuencias de no hacerlo, la Sala Constitucional en su sentencia n.° 2175-2002 de las 10:31 horas del 1° de marzo de 2002, indicó lo siguiente:
“… los principios generales del debido proceso consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley General de la Administración Pública, como en este caso en el artículo 311 en cuanto a la audiencia, establece que la citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días de anticipación, y esta disposición no fue adoptada a cabalidad en ninguna de las resoluciones adoptadas por el Órgano Director recurrido. En la resolución de las ocho horas con treinta minutos del veintidós de noviembre del dos mil uno, se fijó la audiencia para el día 5 de febrero del 2002, sin embargo esta resolución le fue notificada al amparado el 29 de enero del 2002; en la resolución de las trece horas del seis de febrero del dos mil dos, se trasladó la audiencia para el día 14 de febrero del 2002, no obstante esta resolución fue notificada al recurrente el día 12 de febrero del 2002 y finalmente y posterior a la notificación de este recurso de amparo; por resolución de las trece horas del dieciocho de febrero del dos mil dos, se trasladó la audiencia para el día 27 de febrero del 2002 y esta resolución fue notificada al recurrente ese mismo día 18 de febrero del 2002. Los recurridos informaron que era razonable fijar la audiencia para el 27 de febrero, porque el amparado, a su criterio, había contado con más de un mes para preparar su defensa, sin embargo, esta resolución del 18 de febrero del 2002 tampoco cumple con lo dispuesto por la norma legal de cita, pues en ésta no se hace este tipo de interpretaciones que en realidad violentan el principio de legalidad. Nótese que la resolución se dicta el 18 de febrero y se convoca al amparado para el 27 del mismo mes y año, habiendo transcurrido únicamente 7 días hábiles desde su notificación a la fecha de la celebración de la audiencia, cuando en realidad deben ser 15 días hábiles. De este modo el recurso resulta estimatorio, por lo que lo procedente es declarar con lugar el mismo y anular la resolución dictada por el Órgano Director a las trece horas del dieciocho de febrero del dos mil dos, únicamente en cuanto señaló como fecha para la celebración de la audiencia el día 27 de febrero del 2002, ya que con ella violenta uno de los postulados del derecho de defensa consagrado en el debido proceso.”
Ciertamente, la Sala Constitucional ha admitido que cuando se hace un nuevo señalamiento para la audiencia, el plazo que debe mediar entre esta última y la citación no necesariamente debe ser de 15 día hábiles (pues se supone que ese plazo ya había transcurrido con motivo del primer señalamiento, por lo que el administrado tuvo oportunidad de preparar su defensa); sin embargo, también ha indicado que el lapso entre ese segundo señalamiento y la comparecencia debe ser razonable. En ese sentido, en la sentencia n.° 34-90 de las 15:00 horas del 10 de enero de 1990, resolvió lo siguiente:
“ La Sala considera que si la Institución recurrida admitió como aceptable la excusa del recurrente para pedir la proposición [entendemos, posposición] de la audiencia, en el curso de su procedimiento administrativo ordinario por denuncias internas contra la Agencia de Viajes Otec S.A., al darle la prórroga, debió otorgarle un nuevo plazo, si no igual al establecido en el artículo 311 de la Ley General de Administración Pública, al menos razonablemente amplio para que pudiera preparar su defensa y sobre todo asistir y presentar las pruebas de descargo que estimare oportunas.” (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).
En el caso que se analiza, a folio 107 del expediente administrativo se encuentra el acta de notificación de la resolución dictada por el órgano director a las 15:15 horas del 31 de mayo de 2006, en la cual se fijó la celebración de la audiencia oral y privada para el 6 de junio de ese mismo año, a las 9:00 a.m. No obstante, también se aprecia que esa resolución fue notificada a la señora XXX a las 15:45 horas del 5 de junio de 2006, es decir, menos de 18 horas antes de su realización.
Aun cuando se trataba del segundo señalamiento para audiencia oral y privada que se hacía dentro del procedimiento administrativo, considera esta Procuraduría que el plazo que medió entre la citación y la audiencia es irrazonablemente corto, por lo que la trasgresión del derecho de defensa de la administrada es especialmente notoria.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen favorable requerido, el expediente relacionado con la anulación, en sede administrativa, de la resolución n.° 101370526-05, emitida por el Departamento de Pensiones de la CCSS, el 29 de marzo de 2006, mediante la cual se confirió una pensión por sobrevivencia a la señora XXX, con motivo de la muerte del asegurado XXX. Lo anterior debido a que el procedimiento administrativo presenta vicios que implican la inobservancia de los derechos constitucionales de debido proceso y defensa, en perjuicio de la señora XXX.
Del señor Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, atento se suscriben;
MSc. Julio César Mesén Montoya Msc. Irene Bolaños Salas
Jcmm/ibs/dhs

References: artículo 173
 resolución 
 artículo 9
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 artículo 173
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 artículo 311
 artículo 250
 artículo 39
 artículo 311
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 artículo 311
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