Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/k-otazce-nejmenovani-profesorem-vysoke-skoly-zaloba-na-necinnost-prezidenta-republiky
Timestamp: 2020-07-12 22:40:06+00:00

Document:
Bulletin advokacie, odborný právnický portál | K otázce nejmenování profesorem vysoké školy, žaloba na nečinnost prezidenta republiky
K otázce nejmenování profesorem vysoké školy, žaloba na nečinnost prezidenta republiky
Nález Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 12/17
Tzv. nečinnostní žalobu podle ustanovení § 79 a násl. soudního řádu správního je možné uplatnit tehdy, nelze-li se ochrany domáhat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Pojem „rozhodnutí“ je přitom nutno vykládat materiálně, takže není rozhodné, zda napadený akt je takto označen a jakou má formu, nýbrž zda je způsobilý negativně zasáhnout právní sféru žalobce. Pokud proto prezident republiky o návrhu na jmenování profesorem rozhodl (byť nikoliv ve formalizované podobě), bylo namístě se proti němu domáhat soudní ochrany žalobou proti rozhodnutí, a nikoliv žalobou na ochranu před nečinností. Na tom nic nemění ani absence doručení rozhodnutí prezidentem republiky.
Stěžovatel 1) a stěžovatelka 2) se na Ústavní soud obrátili s ústavní stížností,kterou brojili proti rozsudkům správních soudů vydaným v předmětné věci, neboť tvrdili, že jimi byly porušeny ústavní principy zakotvené v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), soudy rezignovaly na ochranu základních práv a svobod ve smyslu čl. 4 Ústavy, nerespektovaly, že rozhodnutí prezidenta ke své platnosti vyžaduje kontrasignaci dle čl. 63 odst. 3 Ústavy a tím porušily čl. 9 odst. 3 Ústavy. Dále soudy podle stěžovatelů neposkytly ochranu právu stěžovatelů na svobodu vědeckého bádání a umělecké tvorby podle čl. 15 odst. 2 Listiny a na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Stěžovatelé namítali rovněž porušení práva na vzdělání podle čl. 33 Listiny a práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny.
V řízení, které předcházelo podání ústavní stížnosti, ministr školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministr“) předložil dopisem ze dne 27. 3. 2015 žalovanému prezidentovi republiky (dále též „prezident“) návrhy na jmenování 45 nových profesorů a sdělil mu, že o uvedených návrzích bude informovat vládu. V tomto seznamu byla rovněž osoba stěžovatele 1). Vláda usnesením ze dne 8. 4. 2015 doporučila předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta o jmenování profesorů.
Protože stěžovatelé měli zato, že ve věci jmenování stěžovatele 1) profesorem zůstal prezident nečinným, podali podle ustanovení § 79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) žalobu na nečinnost žalovaného (prezidenta republiky). Tuto žalobu městský soud rozsudkem napadeným nyní projednávanou ústavní stížností zamítl, když konstatoval, že stěžovatelé sice jsou v tomto řízení aktivně legitimováni, avšak žaloba není důvodná, jelikož tzv. nečinnostní žaloba je možná pouze tehdy, nelze-li se ochrany subjektivních práv domáhat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. Nevztahuje se totiž k přezkumu již učiněného úkonu správního orgánu, nýbrž slouží k poskytnutí ochrany proti jeho nezákonné nečinnosti. Nečinnostní žaloba je proto nedůvodná, vydal-li žalovaný rozhodnutí. V daném případě městský soud konstatoval, že prezident v této věci vydal rozhodnutí, a to nejpozději v podobě přípisu ministryni školství, mládeže a tělovýchovyze dne 19. 1. 2016,kterým jí sdělil, že potvrzuje svoje rozhodnutí nejmenovat tři kandidáty na profesory [jedním z nich je stěžovatel 1)] a ohledně odůvodnění odkázal na oficiální webové stránky. Tento dopis proto představuje správní akt v materiálním smyslu, neboť obsahuje formálně zachycený, objektivizovaný, nezaměnitelný a nezměnitelný projev vůle prezidenta směřující k autoritativní úpravě práv a povinností konkrétních subjektů v konkrétní věci.
Proti rozsudku městského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem napadeným nyní projednávanou ústavní stížností zamítl.
Ústavní soud především poukázal na to, že v nyní projednávané věci byla napadeným rozhodnutím městského soudu zamítnuta žaloba z důvodu, že byla namísto rozhodnutí žalována nečinnost prezidenta republiky. Tuto okolnost Ústavní soud předeslal proto, že s ohledem na ratio decidendi obou napadených rozsudků se mohl zabývat toliko posouzením toho, zda oba soudy správně vyhodnotily danou procesní situaci, a nikoliv některými dalšími stížnostními námitkami, jako je např. tvrzené porušení práva na vzdělání, práva na svobodu vědeckého bádání či práva na svobodnou volbu povolání. Porušením těchto práv by se totiž Ústavní soud mohl meritorně zabývat jen tehdy, přezkoumával-li by důvodnost žaloby podané proti rozhodnutío nejmenování stěžovatele 1) profesorem, a nikoliv jen tím, zda ve věci bylo rozhodnuto či nikoliv. Jinak řečeno, předmětem přezkumu v této věci je výhradně otázka, zda prezident ve věci negativně rozhodl, anebo zda zůstal nečinný. Otázka, zda touto (případnou) nečinností či naopak rozhodnutím skutečně mohlo dojít k zásahu do posledně citovaných základních práv stěžovatelů, tedy v tomto řízení nemohla být vůbec zkoumána.
Ústavní soud dále poukázal na to, že soudní řád správní od sebe důsledně odlišuje jednotlivé žalobní typy, které mezi sebou nelze zaměňovat. Je proto věcí každého potenciálního žalobce, aby vždy pečlivě zvážil, který z těchto žalobních typů odpovídá jeho procesní situaci. Správní soud, který je - jako kterýkoliv jiný státní orgán - vázán zásadou, podle níž může činit jen to, co stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 4 Listiny), je v závislosti na typu podané žaloby oprávněn rozhodnout v souladu s uplatněným žalobním petitem, což konkrétně znamená, že v případě vyhovění žaloby zruší napadená rozhodnutí (žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, § 78 s. ř. s.), uloží správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu (žaloba proti nečinnosti správního orgánu, § 81 odst. 2 s. ř. s.) anebo určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem (žaloba proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu, § 87 odst. 2 s. ř. s.).
Ústavní soud zjistil, že stěžovatelé v nyní projednávané věci podali společně dne 20. 11. 2015 žalobu proti nečinnosti. O tom, že skutečně šlo o žalobu proti nečinnosti, přitom podle přesvědčení Ústavního soudu nemůže být vůbec žádných pochyb: byla označena jako „žaloba na vydání rozhodnutí o jmenování žalobce č. 1 profesorem“; z jejího obsahu plyne, že argumentuje (jen) ustanovením § 79 s. ř. s., které upravuje žalobní legitimaci v případě nečinnosti správního orgánu a judikaturou Nejvyššího správního soudu, jež se týká nečinnosti správního orgánu (rozsudek ze dne 21. 5. 2008 č. j. 4 Ans 9/2007 ve věci nejmenování justičního čekatele do funkce soudce); a rovněž závěrečným žalobním petitem stěžovatelé požadovali, aby soud vydal rozsudek, „kterým ve smyslu ustanovení § 81 odst. 2 s. ř. s. žalovanému uloží, aby vydal rozhodnutí, kterým jmenuje žalobce č. 1 profesorem“. Rovněž obě plné moci, udělené stěžovateli jejich zástupci jej zmocňovaly k právnímu zastoupení v řízení o žalobě na nečinnost v souvislosti s tím, že prezident republiky nekonal ve věci návrhu vědecké rady stěžovatelky 2) na jmenování stěžovatele 1) profesorem, včetně řízení souvisejících. Konečně i v replice k vyjádření žalovaného stěžovatelé setrvali na požadavku, aby soud uložil prezidentovi republiky povinnost vydat rozhodnutí, kterým jmenuje stěžovatele 1) profesorem.
V reakci na žalobní petit i na citovanou repliku stěžovatelů je městský soud usnesením ze dne vyzval, aby odstranili nedostatek žaloby spočívající v nejasnosti formulace návrhu výroku rozsudku, jehož se domáhají, a zejména je poučil o tom, že v řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu není soud oprávněn zavázat správní orgán k vydání rozhodnutí o určitém obsahu, neboť tato žaloba slouží jen k odstranění jeho procesní nečinnosti a pokud se žalobce chce domáhat ochrany svých subjektivních hmotných práv, musí využít žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. V reakci na tuto výzvu stěžovatelé soudu sdělili, že upravují petit žaloby tak, že se domáhají, „aby soud vydal rozsudek, ve kterém ve smyslu ustanovení § 81 odst. 2 s. ř. s. uloží žalovanému, aby rozhodl ve věci jmenování žalobce č. 1 profesorem, a to ve lhůtě 1 měsíce od právní moci rozsudku“.
Ústavní soud ve shodě s oběma správními soudy uvedl, že tzv. nečinnostní žaloba je možná pouze tehdy, nelze-li se ochrany subjektivních práv domáhat v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Přitom platí, že pojem „rozhodnutí správního orgánu“ je nutno vykládat materiálně a nikoliv formálně. Není proto rozhodné, zda napadený individuální právní akt je označen jako rozhodnutí, jakou má formu či strukturu, nýbrž zda je způsobilý negativně zasáhnout právní sféru žalobce. Zákonodárce ostatně přímo definoval pojem „rozhodnutí“ jako úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce (§ 65 s. ř. s.). Významná je rovněž okolnost, že u žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí (§ 81 odst. 1 s. ř. s.), zatímco v případě žaloby podané proti rozhodnutí správního orgánu vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).
Ústavní soud poukázal na to, že ustálená judikatura správních soudů (ostatně značně inspirovaná judikaturou Ústavního soudu, viz např. usnesení ze dne 6. 1. 1997 sp. zn. III. ÚS 16/96, U 1/7 SbNU 325, anebo usnesení ze dne 28. 8. 2002 sp. zn. IV. ÚS 233/02, U 30/27 SbNU 337, všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) pak dovodila, že „pojem „rozhodnutí“ je třeba chápat jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Námitky stěžovatele, že předmětná rozhodnutí neměla příslušnou formu a nebyla vydána v žádném procesu, se v tomto světle jeví jako zcela liché. Proti nim lze dokonce namítnout, že potřeba soudního přezkumu faktických správních rozhodnutí je ještě intenzivnější právě tam, kde správní orgán nepostupuje předem stanoveným a předvídatelným způsobem podle příslušného procesního předpisu. Nemluvě již ani o tom, že podle ustálené judikatury správních soudů vždy platilo, že pokud zvláštní právní předpis neupravoval procesní pravidla, podle nichž musí správní orgán postupovat při vydání rozhodnutí nebo náležitosti rozhodnutí, je třeba subsidiárně použít procesní předpis, kterým je správní řád“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006 č. j. 1 Afs 147/2005-107, č. 926/2006 Sb. NSS). Z novější judikatury poukázal Ústavní soud na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014 sp. zn. 6 As 68/2012 (Státní maturita), z něhož se zejména podává, že „žalovaný úkon stěžovatele, ačkoli je označen jako „vyrozumění“, znaky individuálního správního aktu naplňuje. Je zde konkrétní individualizovaný adresát takového vrchnostenského aktu (žák, žádající o přezkoumání výsledku jeho maturitní zkoušky), tento úkon zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje jeho konkrétní práva, je vydán ve formalizovaném řízení upraveném právními předpisy (školský zákon, částečně správní řád) správním orgánem v mezích jeho zákonem stanovené pravomoci jako materializovaný akt obsahující stanovené náležitosti, komunikovaný adresátovi. V neposlední řadě je možné poukázat i na strukturu napadeného „vyrozumění“, které stěžovatel sám opatřil náležitostmi obvyklými pro rozhodnutí, tj. záhlavím, výrokem, odůvodněním a poučením o nepřípustnosti rozkladu.“ Ústavní soud proto konstatoval, že judikatura Nejvyššího správního soudu je v této právní otázce konzistentní a jeho rozsudek vydaný v nyní projednávané věci a založený právě na materiálním pojetí správních rozhodnutí je s ní plně souladný.
Ústavní soud dovodil, že přesně ve shora popsaných intencích posoudily oba správní soudy nyní projednávanou věc. Pokud totiž dospěly k závěru, že prezident republiky o podaném návrhu rozhodl, a byť toto rozhodnutí nebylo vydáno ve formalizované podobě a nemělo obvyklou strukturu rozhodnutí správního orgánu, je zcela zřejmé, že prezident republiky učinil jednoznačný úkon, který byl způsobilý zasáhnout právní sféru stěžovatelů (otázka, zda k tomu skutečně došlo, by ovšem mohla a musela být zodpovězena teprve v případě, kdyby byla podána správní žaloba splňující všechny podmínky řízení) a zároveň byl učiněn seznatelným a srozumitelným způsobem. V tomto směru Ústavní soud pro stručnost poukázal na velmi přesvědčivé odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, kde je dostatečně vyloženo, jakým způsobem prezident republiky zveřejnil svoje rozhodnutí nejmenovat tři navržené profesory a jakým způsobem toto svoje rozhodnutí odůvodnil. Za rozhodující je v daném kontextu označen dopis prezidenta republiky ministryni školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 19. 1. 2016, v němž je jasně vyjádřen projev vůle nejmenovat stěžovatele 1) profesorem, takže nejpozději tímto dopisem byla nečinnost prezidenta republiky ukončena.
Podle názoru Ústavního soudu na dané věci nemůže nic podstatného změnit ani okolnost, že předmětné rozhodnutí nebylo stěžovatelům doručeno prezidentem republiky. Jak totiž správně uvedl Nejvyšší správní soud, chyba v doručení nemůže založit nečinnost orgánu veřejné moci, nýbrž jedině nezákonný zásah. I takové rozhodnutí, které nebylo účastníkovi řízení předáno, totiž bylo vydáno, a tedy existuje a není proto případné namítat nečinnost rozhodujícího orgánu. Z obsahu soudního spisu ostatně vyplynulo, že předmětný dopis ze dne 19. 1. 2016,který prezident republiky zaslal ministryni školství, mládeže a tělovýchovy, byl advokátem prezidenta předán městskému soudu a ten jej (včetně vyjádření prezidenta) zaslal stěžovatelům prostřednictvím jejich právního zástupce. V tomto dopisu je výslovně uvedeno, že jím prezident republiky potvrzuje své rozhodnutí nejmenovat tři jmenované kandidáty profesory vysokých škol, a to včetně stěžovatele 1). Předmětný dopis stěžovatelé obdrželi dne 4. 7. 2016, byť v další replice uvedli, že žádné rozhodnutí, které má potvrzovat označený dopis, neexistuje, a ani „listina ze dne 19. 1. 2016“ není rozhodnutím. I nadále proto trvali na původním petitu, tedy na stanovení povinnosti prezidenta republiky rozhodnout ve lhůtě do 1 měsíce.
Pro úplnost Ústavní soud konstatoval, že oba stěžovatelé kromě řízení, které předcházelo podání nyní projednávané ústavní stížnosti, napadli dne 26. 9. 2016 samostatnou žalobou u městského soudu i rozhodnutí prezidenta republiky o nejmenování stěžovatele 1) profesorem. Tuto žalobu městský soud usnesením odmítl z důvodu opožděnosti, nicméně Nejvyšší správní soud rozsudkem toto usnesení následně zrušil s tím, že se městský soud musí otázkou včasnosti žaloby zabývat znovu, jelikož určil počátek běhu lhůty pro její podání odchylně od data tvrzeného v žalobě, aniž by však dal žalobcům možnost se k této, v daném řízení sporné, otázce vyjádřit. Městský soud v pořadí druhým usnesením tuto žalobu opět odmítl pro opožděnost, když dovodil, že se stěžovatelé s napadeným rozhodnutím fakticky seznámili dne 14. 7. 2016, byť jim bylo procesně správným způsobem doručeno až později (dne 26. 9. 2016 jim byl doručen přípis ministryně školství ze dne 23. 9. 2016). Rovněž proti tomuto usnesení stěžovatelé podali kasační stížnost, o které Nejvyšší správní soud doposud nerozhodl.
Ústavní soud v tomto kontextu dále uvedl, že shora popsaná koncepce materiálního pojetí rozhodnutí byla správními soudy zjevně vytvořena především za účelem ochrany práv účastníků správních řízení, kdy rozhodováním orgánů veřejné správy dochází k vydávání nejrůznějších aktů, jež nezřídka vykazují více či méně významné formální deficity. Pokud by tato koncepce neplatila, pak by totiž mohlo docházet k případům, kdy by sice bylo do právní sféry dotčených osob zasahováno, avšak bez možnosti jejich odpovídající procesní ochrany. Právě proto však tento koncept rozhodně nesmí být vnímán jako jakýsi „generální pardon“ pro orgány veřejné moci svoje rozhodnutí dostatečně (či dokonce vůbec) neodůvodňovat, případně s účastníky řízení nejednat, nezasílat jim vydaná rozhodnutí či se dopouštět jiných procesních pochybení. Všechny tyto aspekty je tudíž třeba mít na zřeteli při kladení procesních nároků na účastníka řízení, který takové rozhodnutí napadá, a v tomto směru k němu přistupovat s maximální mírou vstřícnosti a tak, aby tyto nároky bylo vůbec reálné unést. Jinak řečeno, vydá-li orgán veřejné moci takovéto procesně vadné rozhodnutí, je plně namístě v rámci jeho následného přezkumu ve správním soudnictví mít na zřeteli pochopení pro často velmi obtížnou situaci žalobce, který se právě v důsledku liknavosti tohoto orgánu dostal do situace značné právní nejistoty. Ani tato vůdčí zásada in dubio mitius však nemůže vést k závěru, že se o rozhodnutí v nyní projednávané věci vůbec nejedná.
K polemice stěžovatelů, že šlo o rozhodnutí vyžadující kontrasignaci a není proto vůbec možné, aby prezident republiky vydal rozhodnutí nekontrasignované, jež by bylo způsobilé zasáhnout jejich právní sféru, Ústavní soud uvedl, že nikoliv argumentace Nejvyššího správního soudu, nýbrž právě argumentace samotných stěžovatelů, je vnitřně rozporná.
Ústavní soud poukázal na to, že princip kontrasignace znamená, že k platnosti rozhodnutí prezidenta republiky je nezbytný podpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády (čl. 63 odst. 3 Ústavy). Pokud by proto stěžovatel 1) měl být jmenován profesorem, pak by samozřejmě jeho „jmenovací dekret“ musel obsahovat podpisy dva, jelikož v opačném případě by jmenování nemohlo být učiněno platně. Z povahy kontrasignovaných aktů je však současně zřejmé, že kontrasignována musí být nezbytně pouze rozhodnutí pozitivní, nikoliv negativní. Argumentace stěžovatelů by totiž v praxi vedla ke zcela nelogickým situacím, kdy by nemohla být v těchto případech pro absenci jednoho z obou podpisů vydávána rozhodnutí buď vůbec žádná (což by ovšem bylo v podmínkách právního státu nepřípustné), anebo jen taková, kde by jeden z aktérů (prezident republiky nebo předseda vlády) svým podpisem akceptoval rozhodnutí, s nímž by však nesouhlasil. V nyní projednávané věci jde právě o situaci, kdy vláda usnesením doporučila předsedovi vlády spolupodepsat rozhodnutí prezidenta o jmenování uvedených profesorů [tzn. včetně stěžovatele 1)], takže za této situace požadovat, aby předseda vlády spolupodepsal negativní rozhodnutí navzdory opačnému stanovisku vlády jakožto kolektivního orgánu, který je pak za toto rozhodnutí odpovědný, je podle názoru Ústavního soudu zcela nelogické. Rovněž ohledně této námitky se proto Ústavní soud plně ztotožnil se závěry, které oba správní soudy v daném případě učinily.
Ze všech uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že stěžovatelé tím, že rozhodnutí prezidenta republiky o nejmenování stěžovatele 1) profesorem v řízení předcházejícím nyní projednávané ústavní stížnosti nenapadli odpovídajícím typem žaloby, správním soudům neumožnili jeho meritorní přezkum. Proto Ústavní soud podaný návrh posoudil jako nedůvodný, který plénum zamítlo.

References: § 79
 soud 
 čl. 1
 čl. 2
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 63
 čl. 9
 čl. 15
 čl. 26
 čl. 33
 čl. 36
 § 79
 zákona č. 150
 soud 
 § 65
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 2
 § 78
 § 81
 § 87
 soud 
 § 79
 soud 
 § 81
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 soud 
 § 81
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 325
 SbNU 337
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
in dubio
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud