Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/4776
Timestamp: 2017-12-11 05:58:42+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 1/2003
SENTENCIA 1/2003, de 16 de enero
ECLI:ES:TC:2003:1
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo y don Jorge Rodríguez- Zapata Pérez, Magistrados, ha pronunciado
1. El Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 2 de agosto de 1995, con invocación expresa del art. 161.2 CE, formuló recurso de inconstitucionalidad contra determinados incisos de los arts. 13, 17 y 19 de la Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1995, de 20 abril, de modificación parcial y urgente del texto refundido de la Ley de la función pública de Extremadura, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 26 julio. Concretamente se impugna el art. 13, que da nueva redacción al art. 35, en el apartado f), de dicho texto refundido, en el concreto extremo que dispone que se pierde la condición de funcionario por "falta de petición de reingreso al servicio activo durante el período de duración de la excedencia voluntaria ... por agrupación familiar"; el art. 17, en cuanto que modifica el art. 39, en el apartado 2.B.b, párrafo segundo, del referido texto refundido, que asimismo establece que "la falta de petición de reingreso al servicio activo al finalizar el período máximo de excedencia por agrupación familiar o cuando desaparezcan las causas que dieron lugar a su concesión, comportará la pérdida de la condición de funcionario"; y el art. 19, que otorga nueva redacción al art. 40, en su apartado 5, inciso último, del meritado texto refundido, que prevé que "los demás funcionarios en excedencia forzosa, cuando incumplan las obligaciones mencionadas, perderán la condición de funcionario".
a) El Abogado del Estado considera, en concreto, que los preceptos impugnados introducen nuevos supuestos de pérdida de la condición de funcionario no contemplados en la normativa básica estatal en materia de régimen estatutario de los funcionarios públicos. Estas bases estarían contenidas para el aspecto que nos ocupa en el art. 37 del texto articulado de la Ley de funcionarios civiles del Estado (LFCE), aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero. Este precepto, que dado su carácter básico sería de "aplicación al personal de todas las Administraciones públicas", no contempla entre las causas de pérdida de la condición funcionarial dos nuevos supuestos introducidos por la Ley extremeña 5/1995. En concreto: los derivados de la falta de solicitud en plazo del reingreso al servicio activo de los funcionarios autonómicos en la situación administrativa de excedencia voluntaria por agrupación familiar, por un lado, y del incumplimiento de determinadas obligaciones por parte de ciertos funcionarios que se encuentren en situación de excedencia forzosa, por otro.
b) El Abogado del Estado recuerda, en efecto, que, según nuestra STC 99/1987, de 11 de junio, la normativa relativa a la pérdida de la condición de funcionario forma parte del régimen estatutario de los funcionarios públicos, correspondiendo la fijación de las bases en esta materia al Estado, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE. En este sentido, es indudable, a su juicio, que, a pesar de su naturaleza preconstitucional, el art. 37 LFCE es claramente una norma básica desde el punto de vista material, "por su indudable carácter de reguladora de un elemento esencial del régimen estatutario de los funcionarios públicos, como es la regulación de las causas de pérdida de la condición de funcionario, elemento esencial por referirse a la finalización o extinción de la relación estatutaria en sí misma; es, por tanto, un elemento configurador de la relación estatutaria, estableciendo una delimitación de la misma al fijar las conditionis iuris de su extinción, lo que es ciertamente parte de la conformación estructural de la propia relación estatutaria, caracterizada justamente por resultar su nacimiento, contenido y extinción de lo establecido en la ley y no de la voluntad de las partes". Considera, además, el Abogado del Estado que es connatural a esta norma básica estatal "su condición de cerrada o limitativa", precisando acto seguido que "la fijación normativa, con carácter objetivo y reglado, de las causas de pérdida de la condición de funcionario, por motivos tasados, es un elemento esencial de la función pública moderna, caracterizada entre otras cosas por la supresión del spoil system (sistema de cesantías o de confianza); por ello, este elemento de la regulación estatutaria reviste en sí una finalidad fundamental garantizadora de la estabilidad de la función pública (conectada con las exigencias de profesionalidad e imparcialidad, que derivan de la exigencia constitucional de objetividad), aunque ciertamente con respeto a los principios de eficacia y jerarquía, igualmente constitucionalizados (art. 103.1 CE) ... Por todo ello, no parece que sea artificioso o forzado conectar esta regulación incluso con el art. 149.1.1 CE y con el propio art. 139 CE. Esta regulación, en cuanto recoge unas garantías mínimas de la función pública, debe ser la misma en todo el territorio nacional, sin que las Comunidades Autónomas puedan variarla, y especialmente sin que puedan variarla mediante la creación de nuevas causas de pérdida de la condición de funcionario, que es lo que realizan los preceptos aquí impugnados, que por ello vulneran la normativa estatal básica, incurriendo en inconstitucionalidad".
c) Mediante otrosí termina suplicando el Abogado del Estado que, habiéndose invocado por el Gobierno el art. 161.2 CE, "se acuerde la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados".
d) Al escrito de recurso se adjunta certificación expedida por el Ministro de la Presidencia, Secretario del Consejo de Ministros, dando cuenta del Acuerdo adoptado por este órgano colegiado en su reunión de 28 de julio de 1995, y en el que se solicita de su Presidente la interposición del presente recurso de inconstitucionalidad, así como el oficio dirigido por el Presidente del Gobierno de la Nación al Director General del Servicio Jurídico del Estado ordenando la formalización del recurso.
2. Por providencia de 18 de agosto de 1995 la Sección de Vacaciones de este Tribunal acordó admitir a trámite este recurso de inconstitucionalidad, dar traslado, con arreglo al art. 34.1 LOTC, de la demanda y de los documentos presentados al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Asamblea y al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura al objeto de que, en el plazo de quince días, pudiesen personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren pertinentes, tener por invocado por parte del Gobierno de la Nación el art. 161.2 CE, lo que, a tenor del art. 30 LOTC, produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso para las partes legitimadas en el proceso y desde la publicación del correspondiente edicto en el "Boletín Oficial del Estado" para terceros, y, por último, publicar la incoación del recurso y la suspensión acordada en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de Extremadura".
3. Mediante escrito sellado en el Registro General de este Tribunal el 7 de septiembre de 1995 el Congreso de los Diputados comunicó que la Mesa de la Cámara, en su reunión de 5 de septiembre de 1995, había acordado no personarse ni formular alegaciones en este proceso constitucional, poniendo, no obstante, a disposición de este Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiese precisar. Por escrito presentado el 8 de septiembre de 1995, el Senado dio cuenta del acuerdo de la Mesa de esta Cámara de 5 de septiembre de 1995, en el que se interesa la personación de la misma en el presente proceso constitucional y se ofrece su colaboración a los efectos previstos en el art. 88.1 LOTC.
4. La Letrada de la Junta de Extremadura, en la representación procesal que de la misma ostenta por ministerio de la ley, se personó y formuló alegaciones a través de su escrito de 16 de septiembre de 1995. Su argumentación jurídica puede sintetizarse en los siguientes términos:
a) Los dos nuevos supuestos de pérdida de la condición de funcionario previstos en los preceptos impugnados por el Gobierno de la Nación (esto es, la extinción de la relación funcionarial, por un lado, de aquellos empleados públicos que estando en situación de excedencia voluntaria por agrupación familiar no solicitaren el reingreso al servicio activo al término de la misma o al desaparecer las causas por las que les fue concedida dicha situación administrativa -arts. 13 y 17 de la Ley 5/1995, de 20 de abril, de modificación parcial y urgente del texto refundido de la Ley de la función pública de Extremadura, que otorgan una nueva redacción a los arts. 35.f y 39.2.B.b, párrafo segundo, del citado texto refundido-; y, por otro, de aquellos funcionarios que, estando en situación de excedencia forzosa sin que ésta sea consecuencia de una situación de expectativa de destino, incumplan las obligaciones que les vienen impuestas por la legislación vigente en la materia -art. 19 de la Ley extremeña 5/1995, que da un nuevo contenido al art. 40.5, inciso final, del referido texto refundido-; no vulneran "ningún precepto declarado o considerado básico, y en consecuencia de competencia exclusiva del Estado, sino que, antes bien, la nueva legislación autonómica obedece precisamente al intento de respetar, al contrario de lo que ha venido haciendo la Administración estatal en esta materia, los aspectos básico[s] que del régimen estatutario de los funcionarios públicos [se] recoge[n] en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública".
b) Recuerda la representante de la Junta de Extremadura que la Ley estatal 22/1993 introdujo en la Ley 30/1984 una nueva forma de excedencia voluntaria a la que podrían acogerse los funcionarios: la excedencia voluntaria por agrupación familiar. Esta nueva situación administrativa se encuentra regulada en el art. 29.3.d de la Ley 30/1984, que el art. 1.3 de esta misma norma declararía expresamente básico. Ahora bien, la Administración del Estado no habría hecho en el citado precepto legal una regulación completa de la nueva situación administrativa. En concreto, no habría previsto "qué debe ocurrir cuando transcurrido el tiempo concedido para disfrutar de la misma, o bien, cuando desaparecieran los motivos que dieron origen a su concesión, el funcionario excedente no solicitara su reingreso al servicio activo, en qué situación habría de quedar en caso de darse este supuesto".
La solución normativa ofrecida por el Estado al establecer en el Reglamento de situaciones administrativas el pase de los funcionarios en situación de excedencia voluntaria por agrupación familiar que no soliciten su reingreso al servicio activo a la situación de excedencia voluntaria por interés particular sería, a juicio de la representación del Gobierno extremeño, contraria, precisamente, a la propia normativa estatal básica. La razón es que sólo se puede acceder a esta situación de excedencia voluntaria por interés particular, según el art. 29.3.c de la Ley 30/1984 -precepto que tiene carácter básico de acuerdo con lo establecido por el art. 1.3 de esta misma Ley- cuando se hayan prestado servicios en la Administración durante al menos cinco años. Frente a esta previsión legal de naturaleza básica, el citado Reglamento de situaciones administrativas posibilita una excepción: la concesión de la situación de excedencia voluntaria por interés particular sin haber transcurrido el plazo mínimo de cinco años de permanencia en servicio activo, si se proviene de la situación de excedencia por agrupación familiar -que no requiere una antigüedad determinada- y no se pide el reingreso. Para salvar esta contradicción la Junta dictó las normas ahora impugnadas (en concreto, los arts. 13 y 17), previendo un nuevo supuesto de extinción de la relación funcionarial. Tan evidente es, a su juicio, la contradicción entre las previsiones básicas de la Ley 30/1984 y el art. 17.2 del Reglamento de situaciones administrativas de 1995 que la propia Administración General del Estado, en una circular de junio de 1995, copia de la cual se adjunta, habría señalado que el pase de la excedencia por agrupación familiar a la de interés particular tan sólo se produciría si hubiesen transcurrido cinco años de servicio en la Administración. En definitiva: lo que habría hecho la Junta de Extremadura habría sido exclusivamente ceñirse a la legislación básica estatal contenida en la Ley 30/1984 -modificada por la Ley 22/1993-, colmando adecuada y coherentemente la laguna observada en el art. 29.3.d de la citada Ley 30/1984 -en la redacción dada al mismo por la Ley 22/1993-, cosa que, por el contrario, no habría hecho el Reglamento estatal de situaciones administrativas de 1995.
c) En otro orden de cosas, la Letrada de la Junta de Extremadura afirma, en relación con la naturaleza jurídica del art. 37 LFCE, que, aunque no cabe ninguna duda de que "la pérdida de la condición de funcionario forma parte del régimen estatutario de los funcionarios", esto "no tiene necesariamente que significar que la lista de causas que aparecen en dicho precepto tenga que ser tasada o absolutamente cerrada, puesto que por un lado estamos ante una norma preconstitucional, y por tanto no declarada básica en ninguno de sus aspectos, y por otro existe ya una norma, la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que establece el régimen básico estatutario de los funcionarios y que sin embargo paradójicamente no incluye los supuestos de pérdida de la condición de funcionario". A ello debe añadirse, según la Letrada de la Administración extremeña, que el ámbito regulador de la pérdida de la condición de funcionario no tiene por qué quedar estancado en el tiempo, "recogido en una ley anquilosada e inadaptada, a la espera de una regulación actualizada que haga el Estado, cuya oportunidad ha perdido cada vez que ha regulado el estatuto funcionarial modificando la primigenia Ley 30/84 de Medidas para la reforma de la Función Pública, sin introducir, matizar o siquiera ratificar los preceptos de la Ley de 1964 afectados por esta materia". A la vista de estos datos concluye la representación procesal del Gobierno extremeño que "ni todas y cada una de las causas de pérdida de la condición de funcionario tienen por qué revestir carácter básico, ni sólo las recogidas en el artículo 37 de la Ley de Funcionarios de 1964 tienen que ser las únicas posibles. Un ejemplo de ello se encuentra en el propio artículo 29.3.c) último párrafo de la Ley de medidas que introduce una nueva causa de pérdida de la condición de funcionario, no prevista en el artículo 37 citado: la no solicitud de incorporación al servicio activo al término del período de excedencia voluntaria por interés particular ... El artículo 37 podrá en todo caso considerarse básico en cuanto a las causas de pérdida de la condición de funcionario que en él se recogen [y que] deberán ser respetadas y contempladas en la normativa autonómica pero no en cuanto a la exclusión de otras causas que directa o indirectamente puedan deducirse de la propia normativa actual analizada ésta de una forma racional y lógica".
d) La Letrada de la Junta de Extremadura considera, además, que, al prever los arts. 13 y 17 de la Ley autonómica 5/1995 como causa de pérdida de la condición funcionarial de los empleados públicos en situación de excedencia voluntaria por agrupación familiar la falta de solicitud de reingreso en el servicio activo dentro del plazo máximo de duración de esa situación administrativa, no sólo respetan dichos preceptos la legislación básica postconstitucional en materia de situaciones administrativas (en concreto, el art. 29.3.c de la Ley 30/1984), sino que, incluso, tampoco contravienen el art. 37 LFCE de 1964, porque en ellos "realmente no se ha creado una nueva causa de pérdida de la condición de funcionario, sino que en esencia se ha regulado un supuesto de renuncia a dicha condición, ya que la consecuencia prevista en los citados artículos deviene de la dejación que el propio funcionario hace de un deber, dejación que ha de entenderse voluntaria, y por tanto la consecuencia es querida por él mismo: si no solicita el reingreso al servicio activo será porque no pretende reincorporarse a la Administración, lo cual implica en realidad la renuncia a su condición de funcionario". Esta renuncia implícita o tácita encajaría en la causa de pérdida de la condición funcionarial prevista en el art. 37.1.a LFCE de 1964.
e) En relación con la problemática jurídica suscitada por el supuesto de pérdida de la condición funcionarial previsto en el art. 19 de la Ley extremeña 5/1995 (es decir, en aquellos casos en que "el funcionario en excedencia forzosa, cuyo origen es la situación de suspensión firme, no cumpla con las obligaciones que la ley le impone, como la obligación de participar en los procedimientos de provisión de puestos que sean convocados, etc."), la representación procesal de la Junta de Extremadura considera que es perfectamente asimilable a la originada por la causa regulada en los arts. 13 y 17, por lo que las manifestaciones realizadas en torno a estos dos últimos preceptos son plenamente trasladables a aquél.
f) Sobre la base de todas las consideraciones precedentes, la Letrada del Gobierno extremeño suplica que se dicte Sentencia por parte de este Tribunal desestimatoria del presente recurso, declarando la plena constitucionalidad de los preceptos autonómicos impugnados.
g) Mediante otrosí se solicita, por un lado, que la suspensión se ciña, en todo caso, exclusivamente a los incisos impugnados y no al resto de los preceptos en los cuales se enmarcan; y, por otro, que se proceda al alzamiento de la suspensión de las disposiciones recurridas, puesto que, "mientras no hay ningún posible perjuicio en este caso que afecte a los intereses particulares que no pueda ser reparado en caso de ser necesario (reincorporación del funcionario que perdió la condición de tal, en caso de que se declaren inconstitucionales los preceptos recurridos, con el reconocimiento de los derechos retributivos de antigüedad etc. que le correspondieran), el mantenimiento de la suspensión de los preceptos plantea una grave problemática que afecta a los intereses generales por cuanto crea un vacío normativo cuya resolución es difícil en caso de que se produzcan las situaciones que [se] recogen en los preceptos impugnados, lo que conlleva una cierta inestabilidad al régimen funcionarial que daña el sistema estatutario vigente".
5. La Asamblea de Extremadura se personó en el proceso a través de escrito registrado en este Tribunal el 18 de septiembre de 1995, remitiendo además los antecedentes parlamentarios de las disposiciones recurridas y poniéndose a disposición de este Tribunal para cuantas actuaciones pudieran ser requeridas.
6. Por providencia de 26 de septiembre de 1995, la Sección Tercera de este Tribunal acordó oír al Abogado del Estado y a la Asamblea de Extremadura para que alegasen en el plazo de cinco días sobre la petición de levantamiento de la suspensión y de que ésta se ciñese a los concretos incisos impugnados.
7. Próximo a finalizar el plazo de los cinco meses que determina el art. 161.2 CE desde que se produjo la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados en este proceso constitucional, la Sección Tercera de este Tribunal acordó, mediante providencia de 27 de noviembre de 1995, oír a las partes personadas en el mismo -Abogado del Estado y Letrados de la Junta y de la Asamblea de Extremadura- para que, en el plazo común de cinco días, pudieran alegar lo que estimaren pertinente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.
8. Mediante el ATC 348/1995, de 19 de diciembre, el Pleno de este Tribunal acordó mantener la suspensión de las disposiciones recurridas, pues, "dada la radicalidad de la medida prevista en los preceptos impugnados -que introducen nuevas causas de pérdida de la condición de funcionario-, su aplicación podría producir situaciones de suma gravedad y transcendencia para los afectados. El que los perjuicios derivados de una posible declaración de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados pudieran repararse a posteriori mediante la reincorporación de los afectados a la función pública y mediante el correspondiente reconocimiento de derechos económicos, no compensa las graves consecuencias que a tales personas puede acarrear la pérdida de la condición de funcionario, consecuencias entre las que puede encontrarse la privación de sus medios de vida". En definitiva, concluimos en el citado Auto, "los perjuicios que podrían derivarse del levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados son mayores que los que produce, o puede producir su mantenimiento, máxime cuando no hay un interés general que se vea afectado por éste (o, mejor dicho, no hay otro interés general que el mantenimiento de la vigencia de la ley), sin que pueda compartirse la afirmación de la representante de la Junta de Extremadura de que el mantenimiento de la suspensión produciría un vacío legal sobre la materia; en realidad, lo que se produce es, más simplemente, la imposibilidad de aplicar las causas previstas en los preceptos objeto del recurso de inconstitucionalidad hasta que el mismo sea resuelto, debiendo resolverse las posibles situaciones que se presenten de acuerdo con la normativa básica estatal y la normativa autonómica sobre función pública".
9. Por providencia de 14 de enero de 2003 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 16 del mismo mes y año.
1. El Gobierno de la Nación impugna en el presente recurso de inconstitucionalidad determinados incisos de los arts. 13, 17 y 19 de la Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1995, de 20 abril, de modificación parcial y urgente del texto refundido de la Ley de la función pública de Extremadura, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 26 julio. Concretamente se impugna el art. 13, que da nueva redacción al art. 35, en su letra f), de dicho texto refundido, en el concreto extremo que dispone que se pierde la condición de funcionario por "falta de petición de reingreso al servicio activo durante el período de duración de la excedencia voluntaria ... por agrupación familiar"; el art. 17, en cuanto modifica el art. 39, en su apartado 2.B.b, párrafo segundo, del referido texto refundido, que asimismo establece que "la falta de petición de reingreso al servicio activo al finalizar el período máximo de excedencia por agrupación familiar o cuando desaparezcan las causas que dieron lugar a su concesión, comportará la pérdida de la condición de funcionario"; y el art. 19, que otorga nueva redacción al art. 40, en su apartado 5, inciso último, del meritado texto refundido, que prevé que "los demás funcionarios en excedencia forzosa, cuando incumplan las obligaciones mencionadas, perderán la condición de funcionario".
Los tres incisos legales cuestionados se enmarcan dentro de la regulación efectuada por el legislador autonómico de dos situaciones administrativas concretas en las que pueden encontrarse los funcionarios de la Comunidad Autónoma de Extremadura, y que son, por un lado, la excedencia voluntaria por agrupación familiar, y, por otro, la excedencia forzosa de los funcionarios que no sea consecuencia de una situación de expectativa de destino. El aspecto relevante de esta regulación, que es el objeto concreto de la impugnación, estriba en que el cese en cada una de ellas lleva aparejada la pérdida de la condición funcionarial como consecuencia del cumplimiento del supuesto de hecho previsto en los preceptos objeto de este recurso de inconstitucionalidad. En particular: a) en los arts. 35.f y 39.2.B.b, párrafo segundo, de la Ley de la función pública de Extremadura de 1990 -en la redacción dada a los mismos por los arts. 13 y 17 de la referida Ley 5/1995- para el supuesto de la excedencia voluntaria por agrupación familiar (es decir, cuando haya una falta de petición de reingreso al servicio activo al finalizar el período máximo de esta situación de excedencia o desaparezcan las causas que dieron lugar a su concesión); y b) en el art. 40.5, inciso último, de la Ley de la función pública de Extremadura -tras su nueva redacción por el art. 19 de la Ley 5/1995- para el supuesto de que el funcionario en excedencia forzosa, que no sea consecuencia de una situación de expectativa de destino, incumpla las obligaciones precisadas en el propio art. 40 de la Ley de la función pública de Extremadura (esto es, básicamente, la participación en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo que sean convocados, solicitando aquellos puestos para los que se cumplan los requisitos exigidos en la relación de puestos de trabajo y que le sean notificados, la aceptación con carácter provisional de los destinos que se señalen en puestos de características similares o la participación en cursos de formación que se ofrezcan).
2. Aunque el Gobierno de la Nación impugna tres incisos de los artículos 13, 17 y 19 de la Ley extremeña 5/1995 por introducir dos nuevas causas de pérdida de la condición de funcionario supuestamente no previstas en la legislación estatal que califica de básica en esta materia, lo cierto es, no obstante, que esta regulación innovadora se enmarca dentro de la ordenación de otro aspecto esencial integrante del estatuto de los funcionarios públicos, cual es el de las situaciones administrativas. Partiendo de esta premisa esencial, la resolución del presente recurso de inconstitucionalidad exige despejar sucesivamente una triple incógnita. Así, en primer lugar, es necesario determinar con carácter previo cuál es la naturaleza de la normativa estatal que eventualmente resultaría vulnerada por los preceptos autonómicos recurridos. O, en otros términos, si la normativa estatal en materia, tanto de situaciones administrativas, como de pérdida de la condición de funcionario, tiene o no naturaleza básica, y, en su caso, con qué extensión. Resulta esencial analizar, en segundo lugar, en qué medida se produce una disconformidad entre la normativa estatal reguladora de los dos ámbitos reseñados del estatuto de los funcionarios públicos y la regulación autonómica cuestionada. En tercer y último lugar, es indispensable precisar si, en caso de existir efectivamente una discordancia entre el Derecho estatal y el autonómico, tal disconformidad resulta o no admisible desde el punto de vista constitucional, teniendo en cuenta de manera muy particular que, con posterioridad al planteamiento por el Abogado del Estado del recurso de inconstitucionalidad ahora enjuiciado, las Cortes Generales han modificado parcialmente en la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, la normativa básica estatal existente en el momento de la promulgación de la Ley extremeña 5/1995, de 20 de abril, de modificación parcial y urgente del texto refundido de la Ley de la función pública de Extremadura, relativa a las situaciones administrativas, e indirectamente a la pérdida de la condición funcionarial.
Pues bien, atendiendo a esta última perspectiva del análisis, resulta necesario recordar que este Tribunal debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de los preceptos autonómicos impugnados tomando como parámetro de control no la legislación básica estatal vigente en el momento de formularse el recurso de inconstitucionalidad, sino la realmente en vigor en el momento de dictar Sentencia: "la legislación básica del Estado a tener en cuenta como elemento de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas en este tipo de proceso constitucional -hemos afirmado literalmente en nuestra STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 3- ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión sobre la regularidad constitucional (SSTC 87/1985, 137/1986, 27/1987 y 154/1988)".
3. Hemos tenido ya la oportunidad de señalar en distintas ocasiones que, tanto la pérdida de la condición de funcionario, como las situaciones administrativas que puedan acontecer a lo largo de la carrera funcionarial, son dos aspectos que claramente forman parte del concepto constitucional de "estatuto de los funcionarios públicos". En este sentido, y tal y como señalamos en la STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 3.c, y hemos recordado recientemente en la STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8, los contornos de este concepto, empleado por los arts. 103.3 y 149.1.18 CE, "no pueden definirse en abstracto y a priori", debiendo entenderse comprendida en su ámbito, "en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas".
La clave para determinar en nuestro Estado autonómico qué legislador es el competente para cumplimentar la reserva de ley en relación con el estatuto de los funcionarios públicos, y más en particular con sus dos aspectos integrantes esenciales para la resolución del presente recurso -la extinción de la relación funcionarial y las situaciones administrativas-, está contenida en el art. 149.1.18 CE. A tenor de este precepto el Estado tiene atribuida la competencia exclusiva para el establecimiento de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (y, por tanto, de sus aspectos relativos a la pérdida de la condición de funcionario y a las situaciones administrativas), mientras que a las Comunidades Autónomas, en nuestro caso, a la Comunidad Autónoma de Extremadura, en virtud del actual art. 8.5 de su Estatuto de Autonomía, les corresponde la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en relación con el estatuto de la función pública autonómica y local (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8).
4. Una vez precisado el marco general de distribución de competencias entre la Administración estatal y la autonómica en materia de régimen estatutario de los funcionarios públicos es necesario determinar a continuación las bases estatales en los dos aspectos integrantes de este estatuto, fundamentales para la resolución de este recurso constitucional, comenzando, en primer lugar, por el análisis de la normativa reguladora del ámbito de la pérdida de la condición funcionarial, y dejando para un segundo momento el estudio de la regulación de las situaciones administrativas.
En relación con el primer plano señalado, el Abogado del Estado basa su recurso de inconstitucionalidad en la afirmación de que el art. 37 LFCE de 1964, a pesar de su carácter preconstitucional, contiene desde un punto de vista material las bases en materia de extinción de la relación funcionarial, señalando, además, que dichas bases son absolutamente cerradas. O lo que es lo mismo las causas establecidas en el referido precepto (esto es, la renuncia, la pérdida de la nacionalidad española, la sanción disciplinaria de separación del servicio, la pena de inhabilitación -absoluta o especial- y la jubilación) son, en su opinión, de aplicación al personal de todas las Administraciones públicas, sin que los legisladores autonómicos puedan establecer otros nuevos supuestos de pérdida de la condición de funcionario.
Aplicando esta doctrina a la vertiente específica del estatuto de los funcionarios públicos que ahora nos ocupa (esto es, la pérdida de la condición de funcionario), el análisis de la legislación estatal arroja diversos datos que conducen a negar carácter básico al art. 37 LFCE de 1964. Y es que, en efecto, aunque a primera vista este precepto preconstitucional parece regular de manera sistemática y completa las distintas causas de extinción de la relación funcionarial, no pueden desconocerse las siguientes circunstancias: a) La Ley 30/1984, ya en su formulación originaria, reguló con carácter básico, según disponía expresamente su propio art. 1.3, algunos aspectos relativos a la extinción de la relación funcionarial. En este sentido, el art. 33 modificó la edad establecida por la LFCE de 1964 para la jubilación forzosa, rebajándola para su declaración de oficio a los sesenta y cinco años ("La jubilación forzosa -disponía este precepto- se declarará de oficio al cumplir los funcionarios los sesenta y cinco años de edad"). Este precepto ha sido modificado con posterioridad por el art. 107 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, disposición esta última que ha procedido a flexibilizar la edad de jubilación forzosa. b) El art. 14 de la Ley 22/1993 añadió un nuevo artículo 34 a la Ley 30/1984 regulando, sin declarar su carácter básico, un supuesto de extinción de la relación funcionarial: la jubilación voluntaria incentivada. c) El art. 19 de la citada Ley 22/1993 incorporó una nueva causa de extinción de la relación funcionarial, pero esta vez dotada expresamente de carácter básico (art. 1.3 de la Ley 30/1984, modificado por el art. 14 de la Ley 22/1993) al dar una nueva redacción al art. 29.3.c de la Ley 30/1984: "La falta de petición de reingreso al servicio activo dentro del período de duración de la excedencia voluntaria por interés particular comportará la pérdida de la condición de funcionario", período de duración que en ningún caso podía ser superior a quince años. Esta causa de extinción de la relación funcionarial de naturaleza básica (no prevista en el art. 37 LFCE de 1964, sino en el art. 29.3.c de la Ley 30/1984) ha dejado de existir tras la reforma operada en el citado art. 29.3.c por el art. 104 de la Ley 13/1996, al eliminar este último precepto el límite temporal máximo de posible permanencia en la situación de excedencia voluntaria por interés particular. d) El legislador postconstitucional, mediante el art. 105 de la Ley 13/1996, ha modificado incluso el propio tenor literal del art. 37 LFCE de 1964, sin predicar su carácter básico, y ya no sólo del conjunto de este precepto, sino ni tan siquiera de los incisos afectados [en concreto, la letra d) de su apartado primero, el párrafo segundo de su apartado segundo o sus nuevos apartados 3 y 4].
5. En relación con el segundo ámbito de problemas, la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964 también contenía en el Capítulo IV de su Título III una extensa regulación de las situaciones administrativas de los funcionarios, que, aunque parcialmente vigente en la actualidad, fue modificada de forma sustancial por el legislador estatal postconstitucional mediante la Ley 30/1984, reformada a su vez por las Leyes 22/1993 y 13/1996.
6. Por su parte, la normativa estatal reguladora de las situaciones administrativas vigente en la actualidad ha cambiado sustancialmente el panorama descrito.
Es, por el contrario, esencial para la resolución del presente proceso constitucional la circunstancia de que el art. 29.3.c de la Ley 30/1984 en su redacción actual disponga con carácter básico que la finalización de la causa que determinó el pase a una situación administrativa distinta a la del servicio activo provoca la declaración de excedencia voluntaria por interés particular, incluso cuando los funcionarios incumplan la obligación de solicitar el reingreso en el plazo máximo establecido: "Procederá asimismo -dispone literalmente este precepto en su párrafo tercero- declarar en excedencia voluntaria a los funcionarios públicos cuando, finalizada la causa que determinó el pase a una situación distinta a la de servicio activo, incumplan la obligación de solicitar el reingreso en el plazo establecido reglamentariamente". De esta forma, las bases estatales en materia de situaciones administrativas se han extendido a dos aspectos que no abarcaban con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 13/1996. Así, y en primer lugar, el legislador básico ha previsto la consecuencia jurídica de que un funcionario en situación de excedencia voluntaria por agrupación familiar no solicite su reingreso al servicio activo al finalizar el plazo máximo de permanencia en aquella situación o de que desaparezcan las causas que dieron lugar a su concesión. Esta consecuencia consiste en el tránsito automático a la situación de excedencia voluntaria por interés particular, pero en modo alguno en la pérdida de la condición de funcionario. Lo mismo sucede, en segundo lugar, en el caso de que los funcionarios en situación de excedencia forzosa derivada de una situación de suspensión firme incumplan las obligaciones de participar en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, aceptar con carácter provisional los destinos que se les señalen en puestos de características similares o participar en los cursos de formación que se les ofrezcan. En este segundo tipo de supuestos, en efecto, el incumplimiento de tales obligaciones acarrea el pase a la situación de excedencia voluntaria por interés particular, pero no la extinción de la relación funcionarial.
7. Una vez estudiada la normativa estatal reguladora de la pérdida de la condición de funcionario y de las situaciones administrativas de excedencia voluntaria por agrupación familiar y de excedencia forzosa no derivada de una situación de expectativa de destino, y analizada su naturaleza jurídica, es imprescindible comprobar en qué medida se produce una disconformidad entre esta normativa estatal y los preceptos de la legislación extremeña impugnados, tanto, por un lado, en el momento de promulgación de la Ley autonómica 5/1995 y de planteamiento del presente recurso en 1995, como, por otro, en el momento actual en que procede resolverlo. Realizada esta operación jurídica de contraste resulta finalmente necesario, en caso de comprobarse la efectiva existencia de una discordancia entre ambos ordenamientos jurídicos, determinar si la misma es admisible o no desde un punto de vista constitucional.
En el momento de interposición del presente recurso de inconstitucionalidad el 2 de agosto de 1995, la consecuencia jurídica de la falta de solicitud de reingreso al servicio activo de los funcionarios en situación de excedencia voluntaria por agrupación familiar antes de finalizar el período de quince años de duración máxima de esta situación estaba regulada de manera diferente en la legislación estatal y en la autonómica. Así, ante la falta de un pronunciamiento específico sobre esta cuestión en la legislación básica estatal contenida en el art. 29.3.d de la Ley 30/1984 -en la redacción dada al mismo por el art. 20 de la Ley 22/1993-, la Administración estatal y la extremeña optaron legítimamente por soluciones radicalmente distintas a la hora de desarrollar las bases estatales: a) el artículo 17.2 del Reglamento de situaciones administrativas de 1995 previó en relación con los funcionarios civiles de la Administración General del Estado la declaración de oficio de estos funcionarios en situación de excedencia voluntaria por interés particular; b) los arts. 35.f y 39.2.B.b, párrafo segundo, de la Ley de la función pública de Extremadura de 1990 -en la redacción dada a los mismos por los arts. 13 y 17 de la le Ley autonómica 5/1995- dispusieron, por el contrario, la pérdida de la condición funcionarial de los funcionarios de la Administración extremeña, y ello en virtud de la competencia autonómica para el desarrollo legislativo de lo básico. Pues bien, esta regulación autonómica, no sólo respetaba la legislación básica estatal en materia de situaciones administrativas, sino que hacía lo propio también con respecto a las bases relativas a la pérdida de la condición funcionarial existentes en 1995, bases fijadas en aquel momento, recordemos, en el art. 33 de la Ley 30/1984 (al prever la edad máxima para la jubilación forzosa) y en el art. 29.3.c de esta misma Ley en la versión entonces vigente (la introducida por el art. 19 de la Ley 22/1993), que preveía, en relación con la excedencia voluntaria por interés particular, que la falta de solicitud de reingreso al servicio activo dentro del período máximo de duración de la misma, en ningún caso superior a quince años, daría lugar a la pérdida de la condición funcionarial. El art. 37 LFCE de 1964, tal y como ya se ha subrayado con anterioridad, no tenía naturaleza básica.
Las diferencias entre los Derechos estatal y autonómico radican en la regulación de la otra modalidad de excedencia forzosa prevista en ambos ordenamientos: la derivada de una situación de suspensión firme. En este último supuesto, la legislación extremeña ha previsto que los funcionarios incumplidores pierdan su condición funcionarial, solución ésta absolutamente contraria a la establecida en la reglamentación estatal para sus funcionarios, que en caso de incumplir sus obligaciones pasarán a la situación de excedencia voluntaria por interés particular. En todo caso, esta previsión de extinción de la relación funcionarial no contravenía la legislación estatal básica vigente en 1995 en materia de régimen estatutario de los funcionarios públicos. Y ello, ni en su vertiente relativa a las situaciones administrativas (pues, aunque existía una regulación estatal básica de la excedencia forzosa aplicable a los funcionarios en situación de expectativa de destino, el legislador estatal postconstitucional había renunciado a fijar base normativa alguna en relación con el resto de las modalidades posibles de la situación de excedencia forzosa, y, más en particular, con respecto a la excedencia forzosa derivada de una situación de suspensión firme), ni en la referente a la pérdida de la condición funcionarial (reducida entonces, como ya hemos visto, a las escuetas previsiones contenidas en los arts. 29.3.c -en la redacción dada al mismo por el art. 19 de la Ley 22/1993- y 33 de la Ley 30/1984).
8. Pues bien, la conformidad originaria de los preceptos autonómicos cuestionados a las bases estatales ha dejado de existir, no obstante, con el transcurso del tiempo. En efecto, el legislador básico estatal ha dictado, en virtud de las competencias que tiene atribuidas por el art. 149.1.18 CE, unas nuevas bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (en concreto, en materia de situaciones administrativas), que ya no resultan compatibles con las disposiciones autonómicas impugnadas. Y es que, frente a las previsiones autonómicas de extinción de la relación funcionarial derivada del incumplimiento de ciertas obligaciones impuestas a los funcionarios en situación de excedencia voluntaria por agrupación familiar y de excedencia forzosa no derivada de una situación de expectativa de destino, el art. 104 de la Ley 13/1996, al dar una nueva redacción al art. 29.3.c de la Ley 30/1984, ha excluido dicha posibilidad. Este último precepto impide la pérdida de la condición de funcionario, al prever de manera general el pase de los funcionarios que se encuentren en cualquier situación administrativa distinta al servicio activo (y, por tanto, también los que se encuentren en las situaciones de excedencia voluntaria por agrupación familiar y de excedencia forzosa no derivada de una situación de expectativa de destino) a la situación de excedencia voluntaria por interés particular, que además deja de tener límite temporal máximo alguno, cuando finalice la causa que dio lugar a su declaración en la situación administrativa originaria.
Una vez realizadas estas constataciones, debemos recordar que, en relación con "el régimen estatutario de los funcionarios públicos" (y, por tanto, en relación con los ámbitos de la pérdida de la condición funcionarial y de la ordenación de las situaciones administrativas), corresponde al Estado, en virtud del art. 149.1.18 CE, fijar "el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (STC 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (STC 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad -ya que con las bases se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales (STC 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto" (SSTC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6; y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 5). Corresponde, en definitiva, al legislador estatal la determinación de ese común denominador normativo que son las bases en la materia relativa al régimen estatutario de los funcionarios públicos (y en concreto en relación con sus dos ámbitos particularmente afectados por los preceptos de la Ley extremeña 5/1995 ahora enjuiciados, esto es los relativos a las situaciones administrativas y a la pérdida de la condición funcionarial), pero el ejercicio de tal función normativa habrá de efectuarse, en cada caso, respetando, por un lado, la dimensión formal ligada al concepto constitucional de bases, ya que "[S]ólo así se alcanzará una clara y segura delimitación de tales competencias a través de instrumentos normativos que reduzcan, de manera inequívoca, la indeterminación formal de las normas básicas hasta el nivel que resulte compatible con el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE)" (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 6); y, por otro lado, "esa regulación normativa uniforme, a la que responde la noción material de norma básica, debe permitir, no obstante, que cada Comunidad Autónoma introduzca en persecución de sus propios intereses las peculiaridades que estime pertinentes dentro del marco competencial que en la materia dibuje el bloque de la constitucionalidad (SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 44/1982, de 8 de julio, FJ 2; 69/1988, de 19 de abril, FJ 5)" (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 13).
Dentro del respeto de estos dos condicionantes, el legislador estatal "goza -tal y como señalamos en la tantas veces citada STC 37/2002, FJ 9- de una completa libertad para establecer con carácter general las bases de una determinada materia, aceptando o no las que pudieran inferirse de las normas legales preconstitucionales o las fijadas anticipadamente por el Gobierno (SSTC 32/1983, de 28 de abril, FJ 12; 42/1983, de 20 de mayo, FJ 3.a; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 19), sin que su acción legislativa en este extremo, plasmación de una legítima opción política, pueda ser fiscalizada por este Tribunal Constitucional, que no es un Juez de la oportunidad, salvo que traspase los límites que para esa acción legislativa resulten del bloque de la constitucionalidad. De otra parte, la función de control que sobre la legislación básica corresponde a este Tribunal Constitucional ha de circunscribirse a revisar la calificación hecha por el legislador estatal postconstitucional de una norma como básica y a decidir si la misma puede ser considerada formal y materialmente como tal, estándole vedado ampliar el alcance y contenido de lo definido inicialmente como básico por el legislador (SSTC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5; 141/1993, de 22 de abril, FJ 3)".
9. Partiendo de estas consideraciones, debemos concluir que la disconformidad sobrevenida de las disposiciones autonómicas cuestionadas con las nuevas bases en materia de régimen estatutario de los funcionarios públicos adoptadas por el legislador estatal (con respeto de la doble dimensión, formal y material, del concepto constitucional de bases) tras el momento de promulgación de la Ley 5/1995 y el de su impugnación ante este Tribunal determina la actual inconstitucionalidad de aquellas disposiciones originariamente respetuosas del orden constitucional de distribución de competencias, pues debe recordarse que es doctrina de este Tribunal que la normativa estatal a tener en cuenta como elemento de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas en procesos constitucionales en los que se controla la eventual existencia de excesos competenciales ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión por parte de este Tribunal sobre la regularidad constitucional de los preceptos recurridos (SSTC 28/1997, de 13 de febrero, FJ 2; 170/1989, de 19 de octubre, FJ 3, y todas las reseñadas en esta última resolución). Resulta por ello evidente que ha de servir de marco de enjuiciamiento en este proceso el ius superveniens representado por la legislación básica del Estado vigente en este momento, y que para este asunto viene constituida, como ya hemos visto con anterioridad, por el art. 29.3.c de la Ley 30/1984, en la redacción dada al mismo por el art. 104 de la Ley 13/1996, y que resulta incompatible con los arts. 13, 17 y 19 de la Ley extremeña 5/1995, en la nueva redacción que estos preceptos dan a los arts. 35.f, 39.2.B.b, párrafo segundo, y 40.5, último inciso, de la Ley de la función pública de Extremadura de 1990, respectivamente.
1º Que es inconstitucional y nulo el inciso "falta de petición de reingreso al servicio activo durante el período de duración de la excedencia voluntaria ... por agrupación familiar" de la letra f) del artículo 35 del texto refundido de la Ley de la función pública extremeña, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 26 de julio, en la redacción dada a dicha letra por el art. 13 de la Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1995, de 20 de abril, de modificación parcial y urgente del texto refundido de la Ley de la función pública de Extremadura.
2º Que es inconstitucional y nulo el párrafo segundo de la letra b) del art. 39.2.B del texto refundido de la Ley de la función pública extremeña, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 26 de julio, en la redacción dada a dicho párrafo por el art. 17 de la Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1995, de 20 de abril, de modificación parcial y urgente del texto refundido de la Ley de la función pública de Extremadura, al establecer que: "La falta de petición de reingreso al servicio activo al finalizar el período máximo de excedencia por agrupación familiar o cuando desaparezcan las causas que dieron lugar a su concesión, comportará la pérdida de la condición de funcionario".
3º Que es inconstitucional y nulo el último inciso del art. 40.5 del texto refundido de la Ley de la función pública extremeña, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 26 de julio, en la redacción dada a dicho inciso por el art. 19 de la Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1995, de 20 de abril, de modificación parcial y urgente del texto refundido de la Ley de la función pública de Extremadura, en cuanto dispone que: "Los demás funcionarios en excedencia forzosa, cuando incumplan las obligaciones mencionadas, perderán la condición de funcionario".
1. Voto particular que formulan los Magistrados don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Javier Delgado Barrio y don Jorge Rodríguez- Zapata Pérez, a la Sentencia recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2987/95.
1. La estructura constitucional del Estado de las autonomías ha dado lugar a un sistema complejo que se caracteriza, desde el punto de vista de la teoría de las fuentes del Derecho, por la posibilidad de concurso válido de normas de procedencias muy distintas, con ámbitos de competencia propios, garantizados constitucionalmente. Hasta ahora los criterios normativos de jerarquía y competencia, unidos al tradicional principio cronológico, por el que las normas más recientes renuevan a las anteriores (lex posterior derogat priori) habían servido para resolver las contradicciones entre normas y lograr una armonía obligada en el proceso de aplicación del Derecho. La madurez actual del Estado de las Autonomías obliga ahora a hacer uso de criterios nuevos. Nuestra discrepancia con la argumentación de la Sentencia mayoritaria radica precisamente en la nulidad que se ve obligada a pronunciar respecto de varios preceptos de la Ley de la función pública extremeña cuando, a nuestro entender, debió recurrir a la cláusula de prevalencia, prevista en el artículo 149.3 de la Constitución, para resolver el asunto controvertido. La cláusula de prevalencia, ampliamente experimentada en Derecho comparado, no es ajena a nuestra tradición constitucional y se revela como complemento necesario de los criterios mencionados anteriormente, para resolver antinomias como las planteadas en el presente caso que se producirán necesariamente -y cada día con mayor frecuencia- en supuestos de concurrencia válida, prevista y garantizada en la misma Constitución, de diversas fuentes del Derecho. Vamos a tratar de demostrarlo brevemente.
2. La Sentencia mayoritaria afirma correctamente que la resolución del recurso de inconstitucionalidad que nos ocupa exige despejar sucesivamente una triple incógnita: 1) si la normativa estatal determinante es o no básica, y con qué extensión; 2) en qué medida la normativa autonómica contradice o no las bases estatales; y 3) en "tercer y último lugar, es indispensable precisar si, en caso de existir efectivamente una discordancia entre el Derecho estatal y el autonómico, tal desajuste resulta o no admisible desde el punto de vista constitucional, teniendo en cuenta de manera muy particular que, con posterioridad al planteamiento por el Abogado del Estado del recurso de inconstitucionalidad ahora enjuiciado, las Cortes Generales han modificado ... la normativa básica estatal existente en el momento de la promulgación de la Ley extremeña..." (FJ 2).
Las dos primeras incógnitas son analizadas cuidadosamente por la Sentencia mayoritaria, en términos que son de compartir. En ese análisis se aclaran dos cosas que interesa subrayar: a) En primer lugar, que la Comunidad Autónoma actuó dentro del margen de sus competencias cuando dictó la Ley controvertida: Extremadura es competente para regular el régimen de sus funcionarios y debe ejercer esa competencia respetando sus límites propios, que incluyen no contradecir las normas básicas que establezca el Estado. La Ley extremeña de 1995 fue producto del lícito ejercicio de esa competencia (FJ 3 in fine); b) En segundo lugar, que la Ley autonómica era perfectamente compatible con la legislación básica estatal en el momento en que fue promulgada. Sólo posteriormente, cuando la Ley estatal sobre función pública fue modificada en 1996, nació una contradicción entre los preceptos autonómicos y los estatales (FJ 5).
3. Al ser aprobada en 1995, la Ley extremeña no contradecía las bases del Estado sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos, ni por tanto el precepto de la Constitución que reserva a las instituciones generales del Estado la competencia básica en esa materia (art. 149.1.18 CE). La antinomia se produjo luego, cuando las Cortes Generales modificaron la normativa sobre situaciones jurídicas de los funcionarios, en términos que resultan incompatibles con la normativa autonómica preexistente.
Entendemos, sin embargo, que las colisiones entre leyes autonómicas y leyes básicas estatales modificadas después de la aprobación de aquéllas, pueden y deben ser resueltas directamente: a) En primer lugar, llevando a cabo una interpretación de los preceptos estatales y autonómicos que permita conjugar su aplicación, mostrando que la contradicción entre ellos es meramente aparente, y en su caso haciendo prevalecer la interpretación de las leyes que es conforme con la Constitución y el orden constitucional de competencias (STC 236/2000, de 16 de octubre, FFJJ 3 y 5, y art. 5 LOPJ); y b), ya en segundo lugar, cuando dicha interpretación conjunta no fuera posible, dando aplicación a la normativa básica estatal, pues la legislación básica debe prevalecer sobre las leyes autonómicas que, a pesar de haber sido aprobadas válidamente en su momento, no resultan del ejercicio de competencias exclusivas -en sentido estricto- de las Comunidades Autónomas, sino de competencias de "desarrollo legislativo" de las bases del Estado, como era aquí el caso.
4. Esta conclusión se desprende no solo de la lógica relación existente entre competencias para establecer las bases y para desarrollarlas, sino de un precepto expreso de la Constitución: la ya citada cláusula de prevalencia que, como es sabido, dispone que las normas del Estado "prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las normas de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas" (art. 149.3, inciso 3, CE). Pero esta prevalencia no da lugar a la nulidad de la norma autonómica, que fue válida en el momento de su aprobación cuando las bases del Estado eran diferentes, sino a su inaplicación, una vez que las nuevas normas básicas del Estado despliegan su eficacia, comprimiendo o desplazando a las de la Comunidad Autónoma que hasta entonces habían venido rigiendo sin mácula alguna de inconstitucionalidad.
5. Sostener que las modificaciones sobrevenidas en la legislación básica estatal desplazan las normas autonómicas incompatibles con ellas, sin necesidad de declararlas inconstitucionales ni nulas, hace posible una aplicación natural, racional y sin dilaciones indebidas del sistema jurídico complejo propio del Estado de las autonomías creado por la Constitución. Es preciso tener en cuenta que la legislación básica no es estática sino dinámica, y sufre modificaciones en función de las distintas políticas que lícitamente puede seguir el legislador estatal en distintos momentos. Modificaciones en modo alguno excepcionales en el funcionamiento de un Estado autonómico maduro, que se producen cada vez con mayor frecuencia en un ordenamiento complejo y que obligan a reajustes muy distintos. Este cúmulo creciente de reajustes entre normas diversas no es monopolio exclusivo de este Tribunal, que tiene como función primordial garantizar la supremacía de la Constitución sobre la ley; no es lo suyo, como tarea primera, resolver colisiones entre normas, aunque sean de rango legal.
6. Resulta innecesario entrar a precisar ahora los distintos supuestos de conflictos internormativos que pueden plantearse en el Estado de las autonomías: este Tribunal no tiene entre sus funciones "crear apriorísticamente una teoría que prevea todos los supuestos futuros ni anticipar criterios abstractos no contrastados con la realidad tópica" (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 9, y 156/1995, de 26 de octubre, FJ 3). En este momento basta con advertir que todos los Tribunales de Justicia tienen la facultad de resolver directamente las colisiones que se producen -cada vez con mayor frecuencia- entre las normas autonómicas, aprobadas válidamente en su momento, y las posteriores leyes del Estado que modifican las bases de una materia. Si el Juez estima que la ley estatal no es realmente básica, a pesar de declararse como tal, y que por tanto la ley estatal vulnera el art. 149 CE, debe elevar cuestión de inconstitucionalidad (a tenor de los arts. 35 LOTC y 5 LOPJ). Sin embargo, si el Juez estima que la ley estatal es básica, tanto material como formalmente (SSTC 69/1988, de 19 de abril, FJ 6, y 233/1999, de 20 de diciembre, FJ 5), deberá fallar de conformidad con la ley estatal, en su caso inaplicando la ley autonómica que resulta incompatible con ella, exactamente igual que si la ley de la Comunidad Autónoma contradijera disposiciones del Derecho comunitario (SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 6, y 64/1991, de 22 de marzo, FJ 4; SSTJCE Simmenthal de 1978, y Ford España de 1989, FFJJ 17-19).
7. Todo lo anterior no impide, desde luego, que este Tribunal mantenga su jurisdicción indeclinable para asegurar la supremacía de la Constitución y el ordenado reparto de competencias establecido por ella y por los Estatutos de Autonomía, que es la premisa que sostuvo la doctrina de la STC 163/1995, de 8 de noviembre (FJ 4). Primero porque, como ha dejado claro la reciente Sentencia 173/2002, de 9 de octubre, cualquier resolución judicial que inaplica una Ley de una Comunidad Autónoma sin justificación vulnera los derechos a la tutela judicial efectiva sin indefensión y a un proceso con todas las garantías, y puede ser controlada en sede de amparo constitucional. Y, en segundo lugar, porque no es difícil discernir supuestos en los que el deslinde de la competencia del Estado sobre las bases, y la competencia de una Comunidad Autónoma sobre el desarrollo legislativo, se presenta como una cuestión inseparable del juicio sobre la interpretación y aplicación de las leyes respectivas.
En estos casos quedaría siempre abierto el cauce de la cuestión de inconstitucionalidad, tanto sobre la legislación estatal como sobre las disposiciones autonómicas implicadas. Así lo muestra la STC 159/2001, de 5 de julio, que se pronunció a instancia de una Sala de lo Contencioso-Administrativo sobre la constitucionalidad de sendas leyes estatales y catalanas, en materia de urbanismo, de aplicación conjunta. O, incluso, podría entenderse abierta la vía del recurso de inconstitucionalidad, en la medida en que se siguiera aceptando que una ley autonómica, que contradice una ley básica estatal, sufre una inconstitucionalidad "mediata o indirecta, por cuanto la mediación de la Ley dictada en ejercicio de la competencia que sobre las bases de la materia corresponde al Estado ... permite mantener que la norma autonómica que contradice la Ley básica -material y formal- invade el ámbito de la competencia estatal, incurriendo por ello en un vicio de incompetencia vulnerador del referido orden constitucional de distribución de competencias" (como este Tribunal mantiene explícitamente desde la STC 60/1993, de 18 de febrero, FJ 1). Doctrina esta última cuyo mantenimiento requeriría una explicación y una fundamentación suficientes, que la Sentencia de la mayoría no da.
8. Pero la intervención de este Tribunal, cuando fuera impetrada por quienes están legitimados para hacerlo, se limitaría a declarar la inconstitucionalidad sobrevenida de la norma autonómica, que no fuese compatible con las nuevas bases estatales, pero no su nulidad. La premisa del art. 39.1 de nuestra Ley Orgánica consiste en una contradicción directa entre una ley y la Constitución. Sin embargo, el supuesto de "inconstitucionalidad mediata o indirecta" de una ley autonómica por contradecir la legislación básica sobrevenida sería uno de esos casos en que quiebra la conexión entre inconstitucionalidad y nulidad, casos detectados por este Tribunal en varias Sentencias (SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 11; 96/1996, de 30 de mayo, FJ 23; 195/1998, de 1 de octubre, FJ 5), y que revisten una singular importancia en el ordenamiento complejo propio del Estado de las autonomías, como muestran los numerosos fallos en que la contradicción de leyes con el orden constitucional de competencias no ha dado lugar a la nulidad de las normas estatales, sino a la delimitación de su ámbito de vigencia (por ejemplo, SSTC 95/1984, de 18 de octubre, FFJJ 3 y 4 y fallo; 125/1984, de 20 de diciembre, FJ 2 y fallo; 53/1988, de 24 de marzo, FJ 1 y fallo; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 23 y fallo; 133/1990, de 19 de julio, FJ 10 y fallo; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 38 y fallo; 206/2001, de 22 de octubre, FFJJ 9-12 y 21, y fallo; 95/2002, de 25 de abril, FJ 19 y fallo).
9. Por los razonamientos anteriores discrepamos de la Sentencia de la mayoría. La colisión de la Ley de Extremadura con las nuevas bases estatales no acarrea su inconstitucionalidad, sino su mero desplazamiento, que debe ser declarado en principio por los Tribunales de Justicia. O, al menos, la Sentencia hubiera debido hacer explícitas las razones por las que, en este caso, el juicio sobre la interpretación y aplicación de los preceptos legales implicados (la Ley extremeña 5/1995 y la Ley estatal 13/1996) debía ser resuelto simultáneamente con un juicio sobre la constitucionalidad de las leyes en cuestión. Sólo esa justificación pormenorizada hubiera hecho posible justificar un fallo estimatorio del recurso, y llegar a declarar inconstitucional la ley autonómica, con los consiguientes efectos jurídicos.
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 2987-1995
Fecha de resolución 16/01/2003
Síntesis Descriptiva Promovido por el Gobierno de la Nación contra determinados incisos de los arts. 13, 17 y 19 de la Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1995, de 20 abril, de modificación parcial y urgente del texto refundido de la Ley de la función pública de Extremadura, aprobado por Decreto Legislativo 1/1990, de 26 de julio
Síntesis Analítica Competencia sobre situaciones administrativas y pérdida de la condición de funcionario público; modificación sobrevenida de las normas básicas del Estado. Voto particular
1. El Gobierno de la Nación impugna tres incisos de los arts. 13, 17 y 19 de la Ley extreme±a 5/1995 por introducir dos nuevas causas de pérdida de la condición de funcionario no previstas en la legislación estatal. Y, en efecto, el art. 29. 3.c de la Ley estatal 30/1984, en la redacción dada al mismo por el art. 104 de la Ley 13/1996, resulta incompatible con la Ley extreme±a 5/1995, en la nueva redacción que da a los arts. 35.f, 39.2.B.b, párrafo segundo, y 40.5, último inciso, de la Ley de la función pública de Extrema dura de 1990 [FJ 9].
2. Tanto la pérdida de la condición de funcionario, como las situaciones administrativas que puedan acontecer a lo largo de la carrera funcionarial, son dos aspectos que claramente forman parte del concepto constitucional de «estatuto de los funcionarios públicos» (SSTC 99/1987, 37/2002) [FJ 3].
3. Las situaciones administrativas que pueden acontecer a lo largo de la carrera funcionarial constituyen un aspecto fundamental del estatuto de los funcionarios públicos (SSTC 99/1987, 37/2002) [FJ 5].
4. El Estado tiene atribuida la competencia exclusiva para el establecimiento de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, mientras que a las Comunidades Autónomas les corresponde la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución de la función pública autonómica y local (STC 37/2002) [FFJJ 3 y 8.5].
5. Corresponde al Estado, en virtud del art. 149.1.18 CE, la competencia exclusiva para la fijación de las bases en materia de situaciones administrativas [FJ 5].
6. No cabe atribuir naturaleza básica al art. 37 de la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964, que establece el supuesto de pérdida de la condición de funcionario, al no haber sido declarado expresamente como básico por el legislador estatal postconstitucional, a pesar de haber modificado dicho precepto sustancialmente mediante la Ley 13/1996 (STC 37/2002), ni poder inferirse dicho carácter de su posible consideración como complemento necesario de las normas básicas [FJ 4].
7. Aunque los preceptos de la Ley extreme±a 5/1995 impugnados introducían una regulación diferente a la estatal con respecto tanto a las situaciones administrativas como a la extinción de la relación funcionarial, tal discordancia era perfectamente legítima en el momento de dictarse dicha Ley desde el punto de vista constitucional, pues las disposiciones legales controvertidas respetaban plenamente las bases estatales entonces vigentes [FJ 7].
8. El legislador básico estatal ha dictado unas nuevas bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos (en concreto, en materia de situaciones administrativas), que ya no resultan compatibles con las disposiciones autonómicas impugnadas [FJ 8].
9. El art. 104 de la Ley 13/1996, al dar una nueva redacción al art. 29.3.c de la Ley 30/1984, impide la pérdida de la condición de funcionario, al prever de manera general el pase de los funcionarios a la situación de excedencia voluntaria por interés particular, que además deja de tener límite temporal máximo alguno [FJ 8].
10. El art. 29.3.c de la Ley 30/1984 (en la redacción dada al mismo por la Ley 13/1996) cumple evidentemente con el requisito formal de la noción constitucional de «bases», pues no en vano es un precepto con rango de Ley formal aprobado por las Cortes Generales y su carácter básico está expresamente proclamado por el art. 1.3 de esta misma Ley 30/1984 [FJ 8].
11. El precepto analizado es también básico desde el punto de vista material, puesto que el mismo incide de manera frontal en la regulación de dos ámbitos verdaderamente nucleares del «régimen estatutario de los funcionarios públicos»: la pérdida de la condición de funcionario y la ordenación de las situaciones administrativas (SSTC 99/1987, 37/2002) [FJ 8].
12. Este Tribunal debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de los preceptos autonómicos impugnados tomando como parámetro de control no la legislación básica estatal vigente en el momento de formularse el recurso de inconstitucionalidad, sino la realmente en vigor en el momento de dictar Sentencia (SSTC 87/1985, 170/1989) [FFJJ 2 y 9].
13. El legislador estatal goza de una completa libertad para establecer con carácter general las bases de una determinada materia, aceptando o no las fijadas antes sin que su acción legislativa en este extremo, plasmación de una legítima opción política, pueda ser fiscalizada por este Tribunal Constitucional (SSTC 32/1983, 37/2002) [FJ 8].
14. La disconformidad sobrevenida de las disposiciones autonómicas cuestionadas con las nuevas bases en materia de régimen estatutario de los funcionarios públicos adoptadas por el legislador estatal tras el momento de promulgación de la Ley 5/1995 y el de su impugnación ante este Tribunal determina la actual inconstitucionalidad de aquellas disposiciones originariamente respetuosas del orden constitucional de distribución de competencias [FJ 9].
15. Los efectos de la inconstitucionalidad y nulidad (art. 39.1 LOTC) deben desplegarse exclusivamente a partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley estatal 13/1996 (STC 27/1987) [FJ 9].
Ley de la Asamblea de Extremadura 5/1995, de 20 de abril. Modificación parcial y urgente del Decreto Legislativo de 26 de julio de 1990, que aprueba texto refundido de la Ley de la función pública
Artículo 13 (declara inconstitucional)
Artículo 17 (declara inconstitucional)
Artículo 19 (declara inconstitucional)
Título III, capítulo IV, f. 5
Artículo 37, ff. 1, 4, 7
Artículo 37 (redactado por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre), f. 4
Artículo 37.1 a), f. 1
Artículo 149, VP
Artículo 149.1.18, ff. 1, 3, 5, 6, 8, VP
Artículo 39.1, f. 9, VP
Artículo 1.3 (redactado por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre), ff. 5, 8
Artículo 29.3 c) (redactado por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre), ff. 4, 6, 8, 9
Artículo 29.3 c) (redactado por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre), ff. 4, 6, 7
Artículo 29.3 d) (redactado por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre), ff. 5, 7
Artículo 29.6 (redactado por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre), ff. 5, 7
Artículo 33, ff. 4, 7
Artículo 34 (redactado por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre), f. 4
Decreto Legislativo de la Junta de Extremadura 1/1990, de 26 de julio. Texto refundido de la Ley de la función pública
Artículo 35 f) (redactado por la Ley 5/1995, de 20 de abril), ff. 1, 7, 9
Artículo 39.2.B b), párrafo 2 (redactado por la Ley 5/1995, de 20 de abril), ff. 1, 7, 9
Artículo 40 (redactado por la Ley 5/1995, de 20 de abril), ff. 1, 5, 7
Artículo 40.5, inciso último (redactado por la Ley 5/1995, de 20 de abril), ff. 1, 9
Artículo 14, ff. 4, 5
Artículo 19, ff. 4, 6, 7
Artículo 20, ff. 5, 7
Artículo 23, ff. 5, 7
Real Decreto 365/1995, de 10 de marzo. Reglamento de situaciones administrativas de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado
Artículo 13, ff. 5, 7
Artículo 17.2, ff. 5, 7
En general, ff. 2, 5 a 9, VP
Artículo 13, ff. 1, 2, 5, 7, 9
Artículo 17, ff. 1, 2, 5, 7, 9
Artículo 19, ff. 1, 2, 5, 7, 9
En general, ff. 2, 5, 6, 9, VP
Artículo 104, ff. 4 a 6, 8, 9
Artículo 105.1 d), f. 4
Artículo 105.2.2, f. 4
Artículo 105.3, f. 4
Artículo 105.4, f. 4
Bloque de la constitucionalidadBloque de la constitucionalidad, ff. 2, 3, 8, 9
Cláusula de prevalenciaCláusula de prevalencia, VP
Competencias autonómicas de desarrollo normativoCompetencias autonómicas de desarrollo normativo, f. 7
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 3, 7, 8
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 3, 8, 9
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3, 5, 8
Efectos de la declaración de inconstitucionalidadEfectos de la declaración de inconstitucionalidad, f. 9, VP
Inconstitucionalidad sobrevenidaInconstitucionalidad sobrevenida, f. 9, VP
Orden constitucional de competenciasOrden constitucional de competencias, ff. 3, 8, 9, VP
Potestad legislativa del EstadoPotestad legislativa del Estado, ff. 8, 9
Recurso de inconstitucionalidadRecurso de inconstitucionalidad, ff. 2, 9
Carácter básico de las normas jurídicasCarácter básico de las normas jurídicas, ff. 4, 8
Carrera administrativaCarrera administrativa, ff. 3, 5
Excedencia voluntaria por interés particularExcedencia voluntaria por interés particular, f. 8
Función públicaFunción pública, ff. 3, 7, 8, 9
Función pública autonómicaFunción pública autonómica, ff. 3, 8, 9
Funcionarios públicosFuncionarios públicos, ff. 3, 4, 5, 7, 8, 9
Legislación básicaLegislación básica, ff. 3, 5, 8, 9
Legislación de desarrolloLegislación de desarrollo, f. 9, VP
Límite temporal de la excedencia voluntariaLímite temporal de la excedencia voluntaria, f. 8
Modificación de la legislación básicaModificación de la legislación básica, f. 4
Normas básicas en forma de leyNormas básicas en forma de ley, f. 8
Pérdida de la condición de funcionarioPérdida de la condición de funcionario, ff. 4, 7 a 9
Personal al servicio de la Administración autonómicaPersonal al servicio de la Administración autonómica, f. 9
Régimen estatutario de los funcionarios públicosRégimen estatutario de los funcionarios públicos, ff. 3, 5, 8, 9
Requisitos formales de la normativa básicaRequisitos formales de la normativa básica, ff. 4, 8
Requisitos materiales de la normativa básicaRequisitos materiales de la normativa básica, ff. 4, 8
Situaciones administrativasSituaciones administrativas, ff. 3, 5, 7
ExtremaduraExtremadura, ff. 7, 9

References: artículo 37
 artículo 29
 artículo 37
 artículo 37
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 34
 resolución 
 artículo 17
 artículo 35
 artículo 149
 resolución 
in fine
 resolución 
 resolución 

Artículo 13

Artículo 17

Artículo 19

Artículo 37

Artículo 37

Artículo 37

Artículo 149

Artículo 149

Artículo 39

Artículo 1

Artículo 29

Artículo 29

Artículo 29

Artículo 29

Artículo 33

Artículo 34

Artículo 35

Artículo 39

Artículo 40

Artículo 40

Artículo 14

Artículo 19

Artículo 20

Artículo 23

Real Decreto 

Artículo 13

Artículo 17

Artículo 13

Artículo 17

Artículo 19

Artículo 104

Artículo 105

Artículo 105

Artículo 105

Artículo 105