Source: http://kraken.slv.cz/9Ans8/2012
Timestamp: 2018-07-16 02:50:51+00:00

Document:
9Ans8/2012
9 Ans 8/2012-22
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyò Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Poøízkové v právní vìci ¾alobce: P. L., zast. JUDr. Ludmilou Lejnarovou, advokátkou se sídlem Rù¾enínská 904, Praha 4, doruèovací adresa: Na Dlouhé mezi 16/996, Praha 4, proti ¾alované: Mìstská èást Praha 5, se sídlem Nám. 14. øíjna 1384/4, Praha 5, zast. JUDr. Tomá¹em Sokolem, advokátem se sídlem Sokolská 60, Praha 2, ve vìci neèinnosti správního orgánu, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alované proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2012, è. j. 5 A 337/2011-33,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 13. 4. 2012, è. j. 5 A 337/2011-33, se z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Vèas podanou kasaèní stí¾ností se ¾alovaná (dále jen stì¾ovatelka ) domáhá zru¹ení shora oznaèeného rozsudku Mìstského soudu v Praze (dále jen mìstský soud ), jeho¾ výrokem I. bylo Radì Mìstské èásti Praha 5 ulo¾eno, aby do 15 dnù od právní moci tohoto rozsudku vydala ¾alobci osvìdèení o tom, ¾e se stal èlenem zastupitelstva Mìstské èásti Praha 5, nebo aby rozhodla, ¾e se mu toto osvìdèení nevydává.
Mìstský soud v záhlaví napadeného rozsudku jako ¾alovanou oznaèil Mìstskou èást Praha 5. V odùvodnìní k tomu uvedl, ¾e dle § 3 odst. 1 zákona è. 131/2000 Sb., o hlavním mìstì Praze, ve znìní úèinném v rozhodné dobì (dále jen zákon o hlavním mìstì Praze ), se hlavní mìsto èlení na mìstské èásti. Podle § 3 odst. 2 tohoto zákona mìstské èásti v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem hlavního mìsta Prahy vystupují v právních vztazích svým jménem a nesou odpovìdnost z tìchto vztahù vyplývající. Dle § 56 odst. 2 zákona è. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní úèinném v rozhodné dobì (dále jen zákon o volbách do zastupitelstev obcí ), rada mìstské èásti pøedá náhradníkovi, který nastupuje za èlena zastupitelstva, jeho¾ mandát se uprázdnil, osvìdèení o tom, ¾e se stal èlenem zastupitelstva obce a kterým dnem se jím stal. Mìstský soud uvedl, ¾e dle § 4 odst. 1 zákona o hlavním mìstì Praze je rada mìstské èásti orgánem mìstské èásti, v právních vztazích v¹ak vystupuje svým jménem mìstská èást (§ 3 odst. 2 citovaného zákona), která je tak ¾alovanou pøed mìstským soudem. Mìstský soud tudí¾ nedal za pravdu tvrzení, ¾e Mìstská èást Praha 5 není pasivnì legitimovaná.
Dle mìstského soudu je osvìdèení o tom, ¾e se náhradník stal èlenem zastupitelstva obce, deklaratorním správním aktem, jím¾ se v urèité vìci deklaruje, ¾e jmenovitì urèená osoba má anebo nemá urèitá práva a povinnosti. Jde o deklaratorní rozhodnutí, které je tøeba vyhotovit v písemné formì, pokud nestanoví jinak zákon. Nejde o osvìdèení, jako¾to úkon správního orgánu, který úøednì potvrzuje skuteènosti, které jsou v osvìdèení uvedeny a o kterých není ¾ádný právní spor ani jiná pochybnost. V dané vìci to byla rada mìstské èásti, kdo mìl do 15 dnù poté, co se uprázdnil mandát v zastupitelstvu mìstské èásti, vydat náhradníkovi z kandidátní listiny osvìdèení o tom, ¾e se stal èlenem zastupitelstva. Pokud rada nechce náhradníkovi takové osvìdèení vydat, nebo» se domnívá, ¾e mu postavení náhradníka zaniklo, musí ve lhùtì pro vydání osvìdèení vydat rozhodnutí, ¾e tomuto náhradníkovi osvìdèení nevydá. Proti uvedenému rozhodnutí se pak mù¾e ten, kdo tvrdí, ¾e mu postavení náhradníka nezaniklo, bránit ¾alobou u soudu. Mìstský soud v rozsudku dále konstatoval, ¾e v pøedmìtné vìci se ¾alobce domáhal vydání osvìdèení o tom, ¾e se stal èlenem zastupitelstva Mìstské èásti Praha 5. ®alobou na ochranu proti neèinnosti správního orgánu se lze domáhat, aby soud ulo¾il správním orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení, nelze se ov¹em domáhat vydání rozhodnutí èi osvìdèení urèitého obsahu. Mìstský soud sice pøipustil, ¾e ¾alobce se domáhal vydání pozitivního rozhodnutí, tj. osvìdèení o tom, ¾e se stal èlenem zastupitelstva, ale z obsahu ¾aloby je patrné, ¾e jde o ¾alobu na ochranu pøed neèinností správního orgánu a pøi ústním jednání ¾alobce navrhl, aby soud ulo¾il ¾alované rozhodnout ve vìci. Za takového stavu dle mìstského soudu nebylo mo¾no ¾alobu zamítnout z dùvodu, ¾e se ¾alobce domáhal pozitivního rozhodnutí, a ¾alobì vyhovìl tím, ¾e Radì Mìstské èásti Praha 5 naøídil, aby vydala po¾adované osvìdèení nebo aby rozhodla, ¾e jej nevydá.
Stì¾ovatelka napadla rozsudek mìstského soudu kasaèní stí¾ností, ve které namítla, ¾e mìstský soud pøiznal ¾alobci více, ne¾ èeho se ¾alobou domáhal. ®alobce se toti¾ nedomáhal ochrany proti neèinnosti správního orgánu a ulo¾ení opatøení ze strany soudu, aby bylo od neèinnosti upu¹tìno, ale domáhal se ulo¾ení povinnosti vydat osvìdèení o tom, ¾e ¾alobce se stal èlenem zastupitelstva. Mìstský soud zcela pøekvapivì, bez jakékoli zmínky v podané ¾alobì èi snad dal¹ího vyjádøení ¾alobce, vyhodnotil podanou ¾alobu jako ¾alobu na ochranu proti neèinnosti. Následnì mìstský soud zvýhodnil ¾alobce, kdy de facto za ¾alobce konstruoval ¾alobní petit zpùsobem, který je uveden ve výroku I. napadeného rozsudku. Takový postup soudu v¹ak nemá oporu v zákonì, nebo» soud je ve správním soudnictví pøísnì vázán ¾alobním petitem. Soud tak rozhodoval o nároku, který ¾alobce nepo¾adoval.
Dále stì¾ovatelka namítla, ¾e jako ¾alovanou oznaèil mìstský soud Mìstskou èást Praha 5, ale ve výroku I. ulo¾il povinnost Radì Mìstské èásti Praha 5, která jako ¾alovaná oznaèena nebyla. Ji¾ ve vyjádøení k ¾alobì stì¾ovatelka uvedla, ¾e se necítí být pasivnì legitimovaná, jeliko¾ to není mìstská èást, která vydává osvìdèení ve smyslu § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, ale v daném pøípadì je to rada mìstské èásti. Stì¾ovatelka pova¾uje závìry mìstského soudu o tom, proè jako ¾alovanou uvedl Mìstskou èást Praha 5, za nedostateènì odùvodnìné z toho dùvodu, ¾e mìstský soud pouze obecnì uvedl zákonná ustanovení, z nich¾ vyplývá pravomoc a pùsobnost jednotlivých orgánù mìstské èásti, nicménì není z nich patrné
øe¹ení nynìj¹ího problému s pasivní legitimací. Stì¾ovatelka navrhla rozsudek mìstského soudu zru¹it a vìc mu vrátit k dal¹ímu øízení.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a konstatoval, ¾e kasaèní stí¾nost je podána osobou k tomu oprávnìnou, je podána vèas, jde o rozhodnutí, proti nìmu¾ je kasaèní stí¾nost pøípustná, stì¾ovatelka je v øízení o kasaèní stí¾nosti zastoupena advokátem. Dùvod kasaèní stí¾nosti odpovídá dùvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ). Zdej¹í soud pøezkoumal napadený rozsudek mìstského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù, zkoumal pøi tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Nejvy¹¹í správní soud se neztoto¾nil s tvrzením stì¾ovatelky, ¾e mìstský soud pochybil, kdy¾ podanou ¾alobu vyhodnotil jako ¾alobu na ochranu pøed neèinností správního orgánu. Podání urèená soudùm se posuzují dle jejich obsahu. Ze ¾aloby podané u mìstského soudu je patrné, ¾e jím ¾alobce usiluje o to, aby bylo vydáno osvìdèení o tom, ¾e se èlenem stal zastupitelkou Mìstské èásti Praha 5. ®alobce sám v hlavièce ¾aloby uvádí, ¾e jde o ¾alobu o ulo¾ení povinnosti vydat osvìdèení , to odpovídá zákonnému vymezení ¾aloby na ochranu proti neèinnosti správního orgánu, kterou se lze za splnìní podmínek v § 79 odst. 1 s. ø. s. domáhat, aby soud ulo¾il správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení. ®alobní petit také odpovídá tomu, èeho lze ¾alobou na ochranu proti neèinnosti správního orgánu dosáhnout (k tomu viz ní¾e), kdy¾ petit ¾aloby zní: ®alovaný je povinen vydat ¾alobci osvìdèení o tom, ¾e se stal èlenem zastupitelstva Mìstské èásti Praha 5 dne 21. 9. 2011, a to do tøí dnù ode dne právní moci rozsudku. V samotném textu ¾aloby pak ¾alobce uvedl, ¾e doposud mu nebylo po¾adované osvìdèení vydáno, aèkoli dle jeho názoru vydáno být mìlo, a proto se jeho vydání domáhá ¾alobou. Nejvy¹¹í správní soud proto nemìl pochybnosti, ¾e ¹lo o ¾alobu na ochranu pøed neèinností správního orgánu ve smyslu § 79 a násl. s. ø. s.
Zdej¹í soud nepova¾uje rozsudek mìstského soudu za nepøezkoumatelný ohlednì øe¹ení otázky, kdo mìl být oznaèen jako ¾alovaný, zda to mìla být Mìstská èást Praha 5 nebo Rada Mìstské èásti Praha 5. Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e v napadeném rozsudku mìstský soud uvedl, ¾e mìstské èásti hlavního mìsta jsou v rozsahu stanoveném zákonem a Statutem hlavního mìsta Prahy nadány právní subjektivitou, od èeho¾ pak soud odvíjel urèení ¾alovaného. K Radì Mìstské èásti Prahy 5 mìstský soud uvedl, ¾e dle zákona o volbách do zastupitelstev obcí je to právì rada mìstské èásti, která vydává osvìdèení ve smyslu § 56 odst. 2 tohoto zákona a která dle § 4 odst. 1 zákona o hlavním mìstì patøí mezi orgány mìstské èásti. Nejvy¹¹í správní soud tak konstatuje, ¾e z napadeného rozsudku je patrné, ¾e za rozhodné pro urèení postavení ¾alovaného byla pro mìstský soud skuteènost, ¾e mìstské èásti hlavního mìsta je v urèitém rozsahu pøiznána právní subjektivita a ¾e po¾adované osvìdèení vydává orgán této mìstské èásti. Rozhodovací dùvody týkající se urèení ¾alovaného jsou tak z rozsudku mìstského soudu patrné a jeho rozsudek lze pøezkoumat, co¾ také zdej¹í soud vzhledem k námitkám uèinil.
Nejvy¹¹í správní soud shledal v úvahách mìstského soudu o tom, ¾e ¾alovanou je Mìstská èást Praha 5, pochybení. Pro urèení toho, kdo vystupuje pøed soudy ve správním soudnictví v postavení ¾alovaného, je urèující pøedev¹ím s. ø. s. Nelze se tak ztoto¾nit s mìstským soudem, který pro øe¹ení této otázky vycházel výhradnì ze zákona o hlavním mìstì Praze. Je to právì s. ø. s., který primárnì reguluje zpùsobilost být úèastníkem øízení pøed správními soudy a procesní zpùsobilost. Dle § 33 odst. 2 s. ø. s. má zpùsobilost být úèastníkem øízení pøed správními soudy ten, kdo má zpùsobilost mít práva a povinnosti, a správní orgán. Úèastník má procesní zpùsobilost v tom rozsahu, v jakém má zpùsobilost vlastními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti; procesní zpùsobilost má té¾ správní orgán (srov. § 33 odst. 3 s. ø. s.). Správní orgán má tak dle § 33 odst. 2 s. ø. s. v øízení pøed správními soudy zpùsobilost být úèastníkem øízení a dle § 33 odst. 3 s. ø. s. procesní zpùsobilost, aèkoli nemusí nutnì disponovat obecnou právní subjektivitou. Správním orgánem se pøitom dle § 4 odst. 1 s. ø. s. rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jako¾ i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svìøeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veøejné správy. Pro danou posuzovanou vìc je té¾ podstatné znìní ust. § 79 odst. 2 s. ø. s., které urèuje, kdo je ¾alovaným ve vìcech ¾alob na ochranu proti neèinnosti správního orgánu. Dle tohoto ustanovení ¾alovaným je správní orgán, který podle ¾alobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvìdèení.
V nynìj¹í vìci je v hlavièce ¾aloby jako ¾alovaná oznaèena Mìstská èást Praha 5, jí¾ dle petitu ¾aloby má mìstský soud ulo¾it povinnost vydat ¾alobci osvìdèení o tom, ¾e se stal èlenem zastupitelstva této mìstské èásti. Nelze ov¹em pøehlédnout, ¾e v samotném textu ¾aloby ¾alobce odkazuje na § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a výslovnì uvádí: Rada Mìstské èásti Praha 5 mìla povinnost vydat ¾alobci osvìdèení o tom, ¾e se stal èlenem zastupitelstva nejpozdìji dne 5. 10. 2011. Nejvy¹¹í správní soud tak konstatuje, ¾e ¾alobní tvrzení vyvolávají pochybnosti, zda ¾alobce má za to, ¾e po¾adované osvìdèení má vydat Mìstská èást Praha 5 nebo Rada Mìstské èásti Praha 5. Ve vyjádøení k ¾alobì navíc stì¾ovatelka poukázala na nedostatek své pasivní ¾alobní legitimace a konstatovala, ¾e pøedmìtné osvìdèení vydává dle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí rada obce, pøípadnì zastupitelstvo obce tam, kde není rada zøízena. Zdej¹í soud konstatuje, ¾e dle ¾alobního tvrzení se podle § 79 odst. 2 s. ø. s. v pøípadì ¾aloby na ochranu proti neèinnosti správního orgánu odvíjí urèení ¾alovaného. Mìstský soud se nacházel v situaci, kdy ze ¾alobních tvrzení není bez pochybností patrné, kdo má dle ¾alobce pøedmìtné osvìdèení vydat, pøièem¾ vzhledem k vyjádøení k ¾alobì nelze soudit, ¾e by ¹lo o otázku mezi stranami vyjasnìnou. Za takové situace bylo na místì, aby se mìstský soud obrátil na ¾alobce s výzvou ve smyslu § 37 odst. 5 s. ø. s. k odstranìní vad podání-v daném pøípadì rozpornosti v tom, kdo má dle ¾alobních tvrzení vydat po¾adované osvìdèení. Neuèinil-li tak mìstský soud, zatí¾il své øízení tzv. jinou vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve vìci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) in fine s. ø. s.]. V dal¹ím øízení se proto mìstský soud s uvedenou výzvou obrátí na ¾alobce.
Je to ¾alobce, který svými ¾alobními tvrzeními urèuje, kdo bude mít postavení ¾alovaného, a který také nese riziko, ¾e jeho ¾aloba bude za pøedpokladu splnìní podmínek øízení zamítnuta v pøípadì, ¾e jako ¾alovaného oznaèí nìkoho, kdo nemá povinnost vydat po¾adované rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení. Jednou z podmínek úspì¹nosti ¾aloby na ochranu pøed neèinností je, ¾e jako ¾alovaný bude oznaèen správní orgán, který má skuteènì povinnost vydat po¾adované rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení (k tomu srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 4. 11. 2004, è. j. 3 Ans 2/2004-60). Z tìchto dùvodù je nezbytné odstranìní ve¹kerých pochybností o tom, koho ¾alobce dle ¾alobních tvrzení oznaèil jako ¾alovaného.
Zdej¹í soud se ztoto¾nil s námitkou, ¾e mìstský soud pøekroèil ¾alobní petit a výrok jeho rozhodnutí pøesáhl to, co ¾alobce po¾adoval. Pro posouzení této námitky je tøeba nejdøíve rozebrat, èeho se lze ¾alobou na ochranu proti neèinnosti správního orgánu domáhat.
Za podmínek stanovených v § 79 odst. 1 s. ø. s. se lze domáhat vydání rozhodnutí ve vìci samé nebo osvìdèení. Pojmu rozhodnutí v uvedeném ustanovení je tøeba rozumìt ve smyslu legislativní zkratky zavedené v § 65 odst. 1 s. ø. s. jako¾to úkonu správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují práva a povinnosti (k tomu srov. napø. bod 12 rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, è. j. 2 Ans 1/2010-32, v¹echna zde citovaná rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz). Dále lze odkázat na usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, kde je v bodì 21 uvedeno: V øízení o neèinnostní ¾alobì soud zjistí, zda je správní orgán povinen vydat urèitý akt z vý¹e uvedené mno¾iny taxativnì vymezených aktù, jak jsou uvedeny v § 79 odst. 1 s. ø. s. Pokud shledá, ¾e tomu tak je, ulo¾í správnímu orgánu takový akt vydat. Jedná-li se o akt pøezkoumatelný na základì ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu, soud správnímu orgánu neulo¾í, jaký obsah má dotyèný akt mít, nýbr¾ toliko povinnost jej vydat. Obsahová stránka takového aktu pak mù¾e být pøezkoumána poté, co bude vydán, v pøípadném následném øízení o ¾alobì proti rozhodnutí správního orgánu. Jde-li v¹ak o akt jiné povahy ne¾li rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. a zároveò spadá do mno¾iny taxativnì vymezených aktù dle § 79 odst. 1 s. ø. s. (tj. jde-li o osvìdèení), mo¾nost následného pøezkumu aktu v navazujícím ¾alobním øízení není dána, nebo» neexistuje ¾ádný ¾alobní typ vztahující se na osvìdèení, který by byl obdobou ¾aloby proti rozhodnutí správního orgánu. Proto se soud zabývá ji¾ v rámci øízení o neèinnostní ¾alobì obsahovou stránkou takového aktu a zpravidla správnímu orgánu vymezí (v závislosti na tom, co je mezi stranami sporné), zda vùbec má být osvìdèení vydáno a pøípadnì, vede-li se spor napøíklad o jeho urèitý dílèí obsahový aspekt, té¾ jaký obsah musí, anebo naopak nesmí mít dotyèný akt (soud se zde nezabývá ve¹kerými obsahovými aspekty daného aktu, nýbr¾ pouze tìmi, které jsou mezi stranami sporné, nebo tìmi, které se spornými aspekty aktu souvisejí èi jsou na nich závislé). Ve vztahu k osvìdèení ostatnì toto pravidlo naznaèil ji¾ Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 22. 1. 2010, è. j. 5 Ans 4/2009-63, www.nssoud.cz, a zøetelnì vyjádøil stejný soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2010, è. j. 2 Ans 1/2009-71, www.nssoud.cz...
To, jak mohl být formulován výrok rozsudku mìstského soudu, jako¾ i ¹íøi zkoumaných otázek v øízení, tak na základì vý¹e uvedeného spoluurèuje zhodnocení, zda osvìdèení o tom, ¾e se náhradník stal èlenem zastupitelstva ve smyslu § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, spadá podle své povahy pod pojem rozhodnutí ve vìci samé nebo pod pojem osvìdèení v § 79 odst. 1 s. ø. s.
Osvìdèení ve smyslu § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí nezakládá náhradníkovi èlenství v zastupitelstvu obce, nejde tak o konstitutivní správní akt. Dle § 56 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí náhradník z kandidátní listiny té¾e volební strany, za ní¾ byl zvolen èlen zastupitelstva, jeho¾ mandát se uprázdnil, v poøadí podle § 45 odst. 5 tohoto zákona nastupuje za tohoto èlena zastupitelstva dnem následujícím po dni, kdy do¹lo k zániku mandátu. Osvìdèení dle § 56 odst. 2 citovaného zákona pouze deklaruje skuteènost, ¾e náhradník nastoupil za èlena zastupitelstva, jeho¾ mandát se uprázdnil. Ostatnì i dùvodová zpráva k zákonu o volbách do zastupitelstev obcí hovoøí o tomto osvìdèení jako o deklaratorním úkonu (tato dùvodová zpráva je dostupná na adrese www.psp.cz, v digitálním repozitáøi Poslanecké snìmovny Parlamentu ÈR, volební období 1998-2002, snìmovní tisk 968/0).
U osvìdèení dle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí proto pøichází v úvahu, ¾e jde buï o deklaratorní rozhodnutí, nebo o osvìdèení ve smyslu § 79 odst. 1 s. ø. s. O tom, zda jde o osvìdèení ve smyslu § 79 odst. 1 s. ø. s., rozhoduje materiální povaha zkoumaného aktu, jeho zákonné oznaèení ve zvlá¹tních zákonech není urèující, by» o jeho povaze mù¾e také v omezené míøe vypovídat. Doktrína správního práva uvádí, ¾e osvìdèení a deklaratorní správní akty jsou si velmi blízké (srov. Vopálka, V., Mikule, V., ©imùnková, V., ©olín, M. Soudní øád správní. Komentáø. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185; Sládeèek, V. Obecné správní právo. 1. vydání. Praha : ASPI, a. s., 2005, s. 145). Odkazem na odbornou literaturu lze dodat, ¾e osvìdèení úøednì potvrzuje skuteènosti, které jsou v nìm uvedeny. Na rozdíl od deklaratorního správního aktu se osvìdèení vydává v pøípadech, kdy není tøeba autoritativního zji¹tìní (kdy není o vìci pochybnost nebo spor a kdy není zapotøebí ani jinak pou¾ít správního uvá¾ení nebo vylo¾it neurèitý pojem-osvìdèují se skuteènosti úøednì zøejmé, zpravidla z vnitøních zdrojù vykonavatele veøejné správy, který osvìdèení vydává). Osvìdèení je veøejnou listinou. Platí pro nì presumpce správnosti. Proti osvìdèení se nelze bránit ¾ádným formálním opravným prostøedkem, nýbr¾ dùkazem opaku. (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná èást. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 287). Nejvy¹¹í správní soud v dané souvislosti v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, è. j. 1 Ans 8/2005-165, publikovaném pod è. 981/2006 Sb. NSS, konstatoval: Teoretickou úvahu, ¾e osvìdèení se vydává tam, kde o vìci není sporu, nelze absolutizovat, a spí¹e je namístì ji vykládat tak, ¾e jde o vìci, o nì¾ by nemìlo být sporu, nebo o vìci, o kterých zpravidla nemù¾e být sporu; v opaèném pøípadì by toti¾ § 79 odst. 1 s. ø. s. v èásti, v ní¾ umo¾òuje brojit proti nevydání osvìdèení, postrádal smysl. Dùraz je naopak zapotøebí polo¾it na to, ¾e osvìdèení je úøedním potvrzením skuteèností, které jsou v nìm uvedeny
Na rozdílnost mezi osvìdèením a deklaratorním správním aktem poukazoval zdej¹í soud v rozsudku ze dne 7. 11. 2007, è. j. 3 As 33/2006-84, v nìm¾ uvedl, ¾e deklaratorním správním rozhodnutím se práva a povinnosti osob urèují závaznì (§ 65 odst. 1 s. ø. s.), pravomocné správní rozhodnutí je v¾dy závazné pro úèastníky daného správního øízení, pro správní orgány, pøípadnì i pro dal¹í osoby v rozsahu stanoveném zákonem [ ]. Naproti tomu osvìdèení, jak ji¾ vyplývá z vý¹e uvedeného výkladu, je pouze dùkazním prostøedkem, nikoli závazným správním aktem
Za hlavní rozli¹ovací kritérium mezi deklaratorním rozhodnutím a osvìdèením je dle usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, bodu 25, skuteènost, ¾e osvìdèení potvrzuje urèité skuteènosti sice úøednì, ale nezávaznì z dùvodu vyvratitelnosti jinými dùkazy, kde¾to deklaratorní rozhodnutí závaznì stanoví, ¾e urèitá osoba má nebo nemá urèitá práva èi povinnosti.
Nelze pøitom soudit, ¾e osvìdèení dle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí o tom, ¾e se náhradník stal èlenem zastupitelstva, by skuteènosti v nìm uvedené osvìdèovalo závaznì. Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 8. 8. 2012, è. j. 8 As 84/2011-208, øe¹il situaci, kdy byl veden spor o to, zda pùvodní èlen zastupitelstva obce platnì rezignoval na svùj mandát, pøièem¾ jeho náhradníkovi bylo pøedáno osvìdèení dle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí; tento pùvodní zastupitel tvrdil, ¾e jeho odstoupení nebylo platné a je stále zastupitelem. Zdej¹í soud v citovaném rozhodnutí (viz bod 76.) shledal, ¾e uvedený pùvodní èlen zastupitelstva mù¾e ¾alovat vydání osvìdèení pro náhradníka prostøednictvím ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem. Vzhledem k tomu, ¾e uvedenou ¾alobou je dle § 82 s. ø. s. mo¾né se bránit zásahùm správního orgánu, které nejsou rozhodnutím, nevystupovalo zde vùèi pùvodnímu zastupiteli osvìdèení ve smyslu § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí pro jeho náhradníka jako rozhodnutí, kterým by se tomuto pùvodnímu zastupiteli závaznì urèovala práva èi povinnosti. Zmínìné osvìdèení se ov¹em týká jednoho konkrétního mandátu v zastupitelstvu, který mù¾e zastávat buï pùvodní zastupitel, nebo jeho náhradník, nikdy ne oba. Bylo by absurdní, aby zároveò pro pùvodního zastupitele osvìdèení nepøedstavovalo deklaratorní rozhodnutí, které závaznì stanoví, ¾e pøedmìtný mandát v zastupitelstvu od urèité doby zastává jeho náhradník, a pro náhradníka stejné osvìdèení mohlo zároveò pøedstavovat deklaratorní rozhodnutí, kterým se závaznì urèuje, ¾e nastoupil do zastupitelstva za pùvodního jeho èlena. Osvìdèení ve smyslu § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí musí mít z hlediska své povahy stejný re¾im jak pro pùvodního zastupitele, tak pro jeho náhradníka. Toto osvìdèení tedy není mo¾no pova¾ovat za deklaratorní rozhodnutí, jím¾ by se závaznì urèovala práva èi povinnosti, nýbr¾ za osvìdèení, které vystupuje jako dùkazní prostøedek o skuteènostech v nìm uvedených, ale které nemá závaznou povahu a mù¾e být pøípadnì vyvráceno dùkazem opaku.
Tomuto závìru nasvìdèují i dal¹í skuteènosti, které by se slovy vý¹e citovaného usnesení roz¹íøeného senátu daly nazvat pomocnými kritérii. Osvìdèení je pouze dùkazním prostøedkem, nikoli správním aktem, proto o nìm není zásadnì tøeba rozhodovat ve správním øízení (k tomu srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 11. 2007, è. j. 3 As 33/2006-84). Zákon o volbách do zastupitelstev obcí nepøedpokládá, ¾e by vydání osvìdèení pøedcházelo jakékoli správní øízení ve smyslu § 9 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ust. § 71 zákona o volbách do zastupitelstev obcí ostatnì vyluèuje pou¾ití správního øádu, poèítá s ním jen u øízení o pøestupcích a jiných správních deliktech. Vydání osvìdèení dle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je tedy výsledkem ménì formální procedury, ne¾ je správní øízení.
Také dùvodová zpráva k zákonu o volbách do zastupitelstev obcí pøisvìdèuje vý¹e uvedenému závìru. Je zde k osvìdèení dle § 56 odst. 2 tohoto zákona uvedeno: Vydání osvìdèení o èlenství v zastupitelstvu je opìt deklaratorní úkon, který dokladuje skuteènost, ¾e náhradník se stal èlenem zastupitelstva. Toto osvìdèení má dle dùvodové zprávy dokladovat uvedené skuteènosti, tedy svým významem slou¾it jako doklad-dùkazní prostøedek, co¾ vzhledem k vý¹e uvedenému vymezení rozdílu mezi osvìdèením a deklaratorním rozhodnutím (správním aktem) odpovídá charakteru osvìdèení.
Jako pomocné kritérium roz¹íøený senát zdej¹ího soudu (v citovaném usnesení è. j. 7 Aps 3/2008-98) oznaèil okolnost, do jaké míry jsou zøejmé skuteènosti v osvìdèení èi deklaratorním rozhodnutí zkoumané. Vzhledem k tomu, ¾e osvìdèení dle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je nutno vydat do 15 dnù poté, co se mandát uprázdní, nemá rada obce èi jeho zastupitelstvo ani èasový prostor pro to, aby provádìla nìjaké èasovì nároèné zkoumání urèitých skuteèností. I tato okolnost pøisvìdèuje závìru, ¾e pøedmìtné osvìdèení není deklaratorním rozhodnutím, jím¾ by se závaznì urèovala práva a povinnosti, ale ¾e jde o jiný správní úkon ve formì osvìdèení.
Na základì tìchto úvah dospìl zdej¹í soud k závìru, ¾e osvìdèení dle § 56 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je osvìdèením ve smyslu § 79 odst. 1 s. ø. s., nikoli deklaratorním rozhodnutím, jím¾ by se závaznì urèovala práva èi povinnosti. Zdej¹í soud se tak v této dílèí otázce neztoto¾nil s mìstským soudem, který výslovnì uvedl, ¾e toto osvìdèení je deklaratorním rozhodnutím, jím¾ se prohla¹uje, ¾e urèitá osoba práva èi povinnosti má nebo nemá.
Závìr o tom, ¾e v dané vìci je osvìdèení, jeho¾ vydání se ¾alobce domáhal, dle své povahy osvìdèením ve smyslu § 79 odst. 1 s. ø. s., pak ve svìtle vý¹e zmínìné judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu vede k tomu, ¾e v pøípadì neèinnostní ¾aloby, jí¾ se ¾alobce domáhá vydání takového osvìdèení, soud meritornì v návaznosti na námitky zkoumá, zda zde existují podmínky pro vydání osvìdèení, v nynìj¹ím pøípadì pozitivního osvìdèení o skuteènosti, ¾e se ¾alobce stal èlenem zastupitelstva mìstské èásti. V pøípadì, ¾e dojde k závìru, ¾e takové osvìdèení mìlo být ¾alovaným vydáno, ale nebylo, soud jeho vydání naøídí. V opaèném pøípadì ¾alobu zamítne. Pøi posuzování toho, zda po¾adované osvìdèení nebylo vydáno, je irelevantní, zda zùstal správní orgán zcela neèinný nebo zda ¾alobci oznámil, ¾e osvìdèení nevydá (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, è. j. 2 Ans 1/2009-71). Podstatné je pouze to, zda bylo vydáno pozitivní osvìdèení tak, jak jej ¾alobce v ¾alobì po¾adoval.
Tím, ¾e mìstský soud ve výroku napadeného rozsudku Radì Mìstské èásti Praha 5 ulo¾il, aby ¾alobci vydala osvìdèení o tom, ¾e se stal èlenem zastupitelstva Mìstské èásti Praha 5, nebo aby rozhodla, ¾e se mu toto osvìdèení nevydává, pøekroèil ¾alobní petit, na co¾ v kasaèní stí¾nosti poukázala stì¾ovatelka. ®alobce se toti¾ domáhal jen vydání uvedeného osvìdèení, nikoli pøípadnì rozhodnutí o tom, ¾e osvìdèení vydáno nebude. Vzhledem k vý¹e uvedenému navíc v pøípadì po¾adovaného osvìdèení pøichází v úvahu, bude-li ¾aloba meritornì projednatelná, jen výrok soudu o tom, ¾e se ukládá po¾adované osvìdèení vydat, nebo zamítnutí ¾aloby. Výrok mìstského soudu v podobì, jak byl vydán, neodpovídá tìmto po¾adavkùm.
Nejvy¹¹í správní soud ze v¹ech shora uvedených dùvodù dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, proto napadený rozsudek mìstského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení dle § 110 odst. 1, vìty první, s. ø. s. O vìci pøitom rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 s. ø. s., dle kterého o kasaèní stí¾nosti rozhoduje Nejvy¹¹í správní soud zpravidla bez jednání.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 3
 § 3
 § 56
 soud 
 § 4
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 56
 soud 
 soud 
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 § 79
 soud 
 soud 
 § 79
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 56
 § 4
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 33
 § 33
 § 33
 § 33
 § 4
 § 79
 soud 
 § 56
 soud 
 § 56
 soud 
 § 79
 soud 
 soud 
 § 37
in fine
 soud 
 soud 
 soud 
 § 79
 § 65
 soud 
 § 79
 soud 
 § 65
 § 79
 soud 
 soud 
 soud 
 § 56
 § 79
 § 56
 § 56
 § 45
 § 56
 § 56
 § 79
 § 79
 soud 
 § 79
 soud 
 § 56
 soud 
 § 56
 soud 
 § 82
 § 56
 § 56
 § 9
 § 71
 § 56
 § 56
 § 56
 soud 
 § 56
 § 79
 soud 
 § 79
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 § 109
 soud