Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/24719
Timestamp: 2020-04-01 11:51:16+00:00

Document:
Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 254/2015
SENTENCIA 254/2015, de 30 de noviembre
ECLI:ES:TC:2015:254
La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Santiago Martínez-Vares García, ha pronunciado.
En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6860-2014, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en relación con el art. 65 bis.1 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y de régimen urbanístico del suelo de Cantabria, introducido por la Ley del Parlamento de Cantabria 4/2013, de 20 de junio, en la parte del mismo que se refiere a las órdenes de demolición judiciales. Han intervenido en el procedimiento la Fiscal General del Estado, el Ayuntamiento de Escalante, el Abogado del Estado, el Letrado del Parlamento de Cantabria, el Gobierno de Cantabria y la asociación de vecinos “Villa de Escalante”. Ha sido Ponente el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos, quien expresa el parecer del Tribunal.
La documentación aportada incluye el Auto de 24 de octubre de 2014, en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el art. 65 bis.1 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y de régimen urbanístico del suelo de Cantabria, añadido por el art. 1 de la Ley 4/2013, de 20 de junio, cuando dice “órdenes de demolición judiciales”, por posible vulneración de los arts. 24.2, 117.3 y 149.1.6 de la Constitución.
a) Por Sentencia de 9 de diciembre de 1992, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el presidente de la asociación de vecinos “Villa de Escalante” contra la denegación presunta de la petición al ayuntamiento de que procediera a la demolición del edificio destinado a viviendas y garajes construido por la entidad “Villa de Escalante” en el lugar conocido como “Las Torres” por tratarse de una edificación ilegal. La Sala declara la nulidad de la resolución recurrida y la obligación del Ayuntamiento de Escalante de proceder a la demolición del edificio “Las Torres”.
b) La parte recurrente insta la ejecución de la Sentencia, pero el 11 de junio de 2014, el ayuntamiento, al amparo de los arts. 105 y 109 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), solicita a la Sala que acuerde la suspensión de la ejecución de la Sentencia y el mantenimiento del edificio en situación de fuera de ordenación, al haberse otorgado una autorización provisional de las previstas en el art. 65 bis.1 de la Ley 2/2001 tras su modificación por la Ley 4/2013 que daba amparo a la práctica totalidad del edificio “Las Torres”.
e) La asociación de vecinos “Villa Escalante” formula alegaciones aduciendo que a través de este nuevo incidente se pretende seguir incumplimiento la Sentencia que ordenaba la demolición del edificio, por lo que solicita su desestimación.
j) La asociación de vecinos “Villa Escalante” solicita la desestimación del recurso de reposición al entender que la providencia impugnada cumple los requisitos del art. 35 LOTC y en otro escrito muestra su conformidad con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
k) El Gobierno de Cantabria se opone, en escrito de 7 de octubre de 2014, al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad argumentando que no es una norma procesal que invada la competencia estatal ex art. 149.1.6 CE, sino una norma sustantiva que tiene amparo en las competencias urbanísticas de la Comunidad Autónoma y que no vulnera los arts. 24.2 y 117.3, sino que persigue la adecuación a circunstancias sobrevenidas que justifican la suspensión de la demolición por cuanto exigen una adecuada ponderación de los intereses públicos y privados concurrentes.
3. En el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, el órgano judicial argumenta que, a la hora de dictar sentencia en el presente recurso, resulta determinante la aplicación del art. 65 bis.1 de la Ley 2/2001, puesto que el edificio “La Torre” cuya demolición implicaría la ejecución de la Sentencia cuenta ahora con una autorización provisional que lo ampara en su práctica totalidad.
No se trata, dirá la Sala, “de crear una norma que otorgue eficacia cautelar a un planeamiento en tramitación (lo cual supone invertir la norma general de suspensión de los efectos del planeamiento antiguo, no adelantar los del no aprobado), sino que de lo que se trata es de evitar, provisionalmente, la demolición”.
4. El Pleno de este Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, por providencia de 20 de enero de 2015, acordó admitir a trámite la cuestión de inconstitucionalidad, deferir su conocimiento a la Sala Primera a la que por turno objetivo ha correspondido, y dar traslado de las actuaciones al Congreso de los Diputados y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno y al Parlamento de Cantabria por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo se acordó comunicar la admisión al órgano judicial proponente a fin de que, de conformidad con el art. 35.3 LOTC, permaneciera suspendido el proceso judicial hasta que se resolviera la cuestión de inconstitucionalidad. En la misma providencia acordó el Tribunal publicar la incoación de la cuestión de inconstitucionalidad en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Cantabria”.
Afirma, en segundo lugar, el Abogado del Estado, que el art. 65 bis.1 en el inciso referido a las demoliciones judiciales, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho a la ejecución de las sentencias en sus propios términos. Señala, a estos efectos, que de acuerdo con la doctrina constitucional (SSTC 4/1988, 153/1992, y 73/2000), son contrarias al artículo 24.1 en relación con los artículos 117.3 y 118, las previsiones normativas que sacrifican, de forma desproporcionada, el pronunciamiento contenido en el fallo de una resolución judicial firme, de modo que de forma patente o manifiesta no exista la debida proporción entre el interés encarnado en la Ley y el concreto interés tutelado por el fallo a ejecutar, es decir, la debida proporción entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto. En definitiva, considera que la clave es si cabe o no encontrar una justificación o razón atendible al efecto obstativo previsto en la norma y en caso afirmativo “si el sacrificio del pronunciamiento contenido en el fallo guarda la debida proporción con los intereses protegidos y en colisión o, por el contrario, resulta inútil, va más allá de lo necesario o implica un manifiesto desequilibrio o desproporción entre los intereses en juego”.
Por último, el Abogado del Estado sostiene que la norma cuestionada invade la exclusividad de la potestad jurisdiccional consagrada en el art. 117.3 CE al quebrar el régimen uniforme de ejecución de las sentencias contencioso-administrativas reconociendo la facultad de interferir en la ejecución de un pronunciamiento de una sentencia contencioso-administrativa firme mediante una autorización que se opone y contradice el pronunciamiento jurisdiccional supeditando el ejercicio de la potestad judicial de ejecutar (art. 117.3 CE), la obligación de cumplir las sentencias firmes (art. 118 CE) y el derecho fundamental a la ejecución (art. 24 CE), a la concesión de una autorización provisional a la obra cuya demolición ordenó la jurisdicción. Una vulneración de la potestad jurisdiccional que se traduce, dirá el Abogado del Estado, en una auténtica huida de la Administración al control jurisdiccional de su actuación (art. 106 CE) y en una desactivación de la potestad de hacer ejecutar lo juzgado que corresponde a jueces y tribunales, pues la Administración con su sola voluntad de iniciar el trámite de elaboración o modificación de los correspondientes instrumentos de planeamiento consigue dejar en suspenso la ejecución de la resolución judicial estimatoria del recurso y configurar un supuesto de aparente imposibilidad legal de ejecución del fallo. De aparente imposibilidad porque no es que haya tenido lugar un cambio normativo que permita dictar un nuevo acto que ampare la construcción litigiosa, sino que el nuevo acto (autorización provisional) se dicta antes de la modificación del plan que en su caso lo amparará. Lo que, en su opinión, es contrario a la doctrina establecida en la STC 92/2013 conforme a la cual “lo que resulta incompatible con la reserva estatal en materia procesal —art. 149.1.6 CE— es que el legislador autonómico establezca una causa de suspensión o aplazamiento de la ejecución de las Sentencias que han de ejecutarse mediante el derribo de edificaciones, máxime cuando el precepto legal no condiciona la efectividad de la demolición judicialmente acordada al transcurso de los plazos para resolver el expediente de responsabilidad patrimonial, sino a su efectiva resolución y al pago de la indemnización acordada, de suerte que la ejecución de la Sentencia termina por escapar del control judicial, único competente para hacer ejecutar lo juzgado a tenor de lo dispuesto en el art. 117.3 CE que resulta igualmente vulnerado”.
9. La asociación de vecinos “Villa de Escalante” mediante escrito registrado el 20 de febrero de 2015 se persona en el procedimiento.
La regulación tiene, además, a su juicio, amparo en las competencias que el Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma de Cantabria en materia de “organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno” (art. 24.1 EACant), “urbanismo y vivienda” (art. 24.3 EACant) y “procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia” (art. 24.32 EACant), pues persigue conferir una mayor eficacia a los planeamientos urbanísticos en marcha, de forma similar a la clásica suspensión de licencias cuando se inicia el planeamiento, pero impidiendo daños al interés público y al interés legítimo de los particulares que se verían afectados por la demolición de un inmueble que existe voluntad de legalizar.
Defiende el Letrado del Parlamento de Cantabria que las autorizaciones provisionales no son legislación procesal, sino legislación urbanística, pues “la previsión y regulación de las “autorizaciones provisionales” es una clara manifestación de la gestión de los instrumentos planificadores y de la disciplina urbanística, como potestades que integran la materia urbanismo y que el Estatuto de Autonomía para Cantabria atribuye a la Comunidad Autónoma”. Y añade que “la ejecución de la sentencia también se produce cuando se adecua lo construido al planeamiento, sin que se suspenda el procedimiento judicial”.
11. El Gobierno de Cantabria expone que tras la Sentencia de 24 de julio de 1990 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria que declaró la nulidad de la licencia otorgada a Villa Escalante, S.A., para la construcción del edificio “Las Torres” (bloque de 32 viviendas), el Ayuntamiento promovió una modificación puntual del planeamiento para acomodar sobrevenidamente el plan a la realidad pretendida por la constructora. La aprobación definitiva de esa modificación puntual fue anulada por el Consejo de Gobierno de Cantabria que estimó el recurso interpuesto frente a ella por la asociación de vecinos “Villa de Escalante”. Recurrido en vía contencioso-administrativa, por Sentencia de 14 de abril de 1992 se confirmó el acuerdo del Consejo de Gobierno al entender que la modificación puntual era ilegal por incurrir en desviación de poder. El 24 de junio de 1991 la asociación de vecinos “Villa de Escalante” presentó escrito ante el ayuntamiento interesando la demolición del edificio “Las Torres”. Frente a la desestimación por silencio, se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue resuelto por Sentencia de 9 de diciembre de 1992 en sentido estimatorio ordenando la demolición del edificio. La Sentencia fue confirmada por la del Tribunal Supremo de 28 de enero de 1999.
Explica el Gobierno de Cantabria, que el 1 de marzo de 2012, el Ayuntamiento de Escalante contrató la redacción de su plan general y que la nueva ordenación urbanística, tal y como figuraba en el avance del nuevo plan general de ordenación urbana, establecía una ordenación territorial de tipo piramidal que concentraba las mayores edificabilidades en el centro de la villa en torno a la plaza mayor, justo donde se situaba el edificio “Las Torres”. Ello supone —explica— un incremento de la edificabilidad de la parcela en la que se ubica el edificio “Las Torres” y una previsión de dotación que implica que los propietarios han de ceder el 10 por 100 del incremento de aprovechamiento respecto al anterior planeamiento, ajustándose de esta forma casi por completo el edificio a la nueva ordenación en tramitación. Aprobado inicialmente el nuevo planeamiento, se concedió autorización provisional al edificio, puesto que se ajustaba a la nueva normativa salvo en una pequeña parte de la planta sótano que desborda la alineación obligatoria y cuya eliminación resultaría sencilla al no afectar al resto del edificio ni a la planta de sótano. En consecuencia, el Ayuntamiento de Escalante formuló incidente de ejecución para determinar el procedimiento a seguir para la ejecución y solicitando se aprobara la propuesta de ejecución contenida en el mismo.
El Gobierno de Cantabria sostiene que la autorización provisional que se regula en el art. 65 bis.1 de la Ley 2/2001 es una nueva figura jurídica dirigida a conferir mayor eficacia a los planeamientos en tramitación mediante la anticipación parcial de sus efectos, con el fin de evitar causar perjuicios irreparables a los intereses de los particulares y al propio interés público. Se trata, dirá, de dar cobertura jurídica a edificaciones declaradas ilegales previamente pero que se acomodan a las determinaciones del nuevo planeamiento en tramitación por lo que podrían ser objeto de nuevas licencias una vez que dichos planeamientos fueran aprobados definitivamente y entraran en vigor, permitiendo que las edificaciones se mantengan en la situación en la que se encuentran aplicándoseles el régimen previsto para los edificios fuera de ordenación. De esta forma, explica el Gobierno de Cantabria, se trata de una figura vinculada por un lado al planeamiento urbanístico, puesto que supone dar eficacia anticipada al planeamiento en tramitación, y, por otra, a la disciplina urbanística, por cuanto implica que no toda infracción de la legalidad ha de llevar aparejada la demolición de forma irremediable, especialmente cuando no se trata de zonas protegidas por alguna razón (costas, espacios naturales, bienes de interés cultural…). La autorización provisional supone, en definitiva, una alteración del régimen tradicional de la disciplina urbanística que amplía las posibilidades de legalización de obras ilegales que resultan compatibles con el planeamiento en tramitación (cuya eficacia y entrada en vigor se ve a esos efectos anticipada). Es decir, en su opinión, se trata de una regulación basada en el principio de proporcionalidad que trata de conjugar el equilibrio justo entre la garantía de los intereses públicos y el mantenimiento del ius aedificandi cuando ello es posible. No se aplica, dirá, indiscriminadamente a cualesquiera edificaciones o construcciones preexistentes, pues el “plan de derribos” de 2011 contempla en muchos casos la demolición como única vía para ejecutar las sentencias, mientras que el artículo 65 bis.1 lo que regula es aquellos supuestos en que por medio de una ordenación que atienda al interés público sea posible legalizar la obra o edificación anteriormente ilegal.
Por último, el Gobierno de Cantabria sostiene que el artículo 65 bis.1 no constituye, en ningún caso, norma de carácter procesal o que altere la legislación procesal o introduzca una causa de suspensión del procedimiento de ejecución judicial no previsto en la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues entiende que es una norma sustantiva, urbanística, que regula una nueva figura o instrucción del derecho urbanístico autonómico “dirigida a conferir a los planeamientos en tramitación (mediante la anticipación parcial de sus efectos), con el fin último de evitar la causación de perjuicios irreparables a los propietarios de construcciones y, en muchos casos, al propio interés público”. De esta forma, dirá, “se trata de dar cobertura jurídica a edificaciones declaradas ilegales previamente, pero que se acomodan y ajustan a las determinaciones del nuevo planeamiento en tramitación, por lo que podrían ser objeto de nuevas licencias una vez que dichos planeamientos entrasen en vigor”. En cualquier caso, estima que la pretendida suspensión de la ejecución procesal no nace o se deriva directamente de la Ley del Parlamento de Cantabria 4/2013, no es efecto inmediato y necesario de la aprobación y vigencia de la norma —artículo 65 bis—, por lo que el vicio de inconstitucionalidad que se le imputa decae automáticamente. Lo que afecta a la ejecución de la Sentencia, en su opinión, es, en su caso, la concreta autorización provisional que se otorgue por el ayuntamiento si se cumplen los requisitos necesarios para ello.
A diferencia del caso de la STC 92/2013 en que la norma analizada —la Ley cántabra 2/2011— incidía directamente en la ejecución al supeditar la demolición a la tramitación y resolución previas del expediente de responsabilidad patrimonial, en el presente caso el Gobierno de Cantabria afirma que la Ley 4/2013 no incide per se de forma directa en la ejecución, sino que será, en su caso, la correspondiente autorización provisional la que lo haga y la misma estará sujeta al control jurisdiccional.
Rechaza el Gobierno de Cantabria que la regulación resulte contraria al derecho a la tutela judicial efectiva pues el derecho a la ejecución de la Sentencia en sus propios términos “no impide que en determinados supuestos ésta devenga legal o materialmente imposible, lo cual habrá de apreciarse por el órgano judicial en resolución motivada, pues el cumplimiento o ejecución de las Sentencias depende de las características de cada proceso y del contenido del fallo”, tal y como ha reconocido el Tribunal Constitucional (STC 73/2000, de 14 de marzo).
Y, por último, afirma también que, en todo caso, no se sacrifica de forma desproporcionada el pronunciamiento contenido en el fallo. En primer lugar, señala que las autorizaciones provisionales tienen una vigencia máxima de cuatro años de duración que es un plazo razonable que no sacrifica indefinidamente el contenido del fallo. En segundo lugar, destaca que la finalidad es evitar la causación de perjuicios irreparables no solo a los propietarios de las viviendas, sino también y principalmente al interés público, dados los enormes costes que tendrían para las arcas públicas, no sólo locales sino también autonómicas, la demolición de las viviendas con orden de derribo y la indemnización a todos los propietarios. Señala que el cálculo estimado que todo ello tendría para la hacienda de la Comunidad Autónoma se fija en torno a unos 300.000.000 €. Y, en tercer lugar, defiende que además no se sacrifica de forma desproporcionada el interés del restablecimiento de la legalidad urbanística que subyace en el fallo de la Sentencia, pues estas autorizaciones solo se otorgan a aquellas edificaciones o construcciones preexistentes que resulten compatibles con la nueva ordenación urbanística contenida en el planeamiento en tramitación persiguiendo precisamente el restablecimiento de la legalidad urbanística.
Por otra parte, en relación con el art. 117.3 CE afirma que la norma cuestionada incide en la regulación de la ejecución de sentencias al introducir un trámite ajeno a la propia ejecución de la Sentencia y que aunque sólo paraliza ésta temporalmente en el fondo lo que pretende es legalizar las edificaciones que han de ser derribadas, puesto que “es fácilmente comprensible que en el nuevo planeamiento municipal que se redacte las determinaciones urbanísticas de las parcelas en que se encuentran levantadas las edificaciones declaradas ilegales coincidirán casi al pie de la letra con la realidad de lo edificado, de modo que posteriormente no existirá dificultad alguna para que tales edificaciones obtengan una nueva licencia de obra, con la consiguiente anulación de los efectos de la declaración de ilegalidad efectuada por los Tribunales”.
En definitiva, considera que resulta incompatible con la reserva estatal en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE) que el legislador autonómico “establezca una causa de suspensión o aplazamiento de la ejecución de las Sentencias que han de ejecutarse mediante el derribo de edificaciones de suerte que la ejecución de la Sentencia termine por escapar del control judicial, único competente para hacer ejecutar lo juzgado a tenor de lo dispuesto en el art. 117.3 CE, que de resultar igualmente vulnerado”. Vulneración que se traduce además, al ser la otra cara de la misma moneda, en una infracción del derecho fundamental a la ejecución de las sentencias en sus propios términos, esto es, a conseguir la ejecución completa de lo así dispuesto por los órganos del Poder Judicial.
Por otra parte, defiende el Ayuntamiento de Escalante que el artículo 65 bis.1 ha sido dictado, con toda claridad, en ejercicio de las competencias autonómicas en materia de urbanismo (art. 148.1.3 CE) puesto que su contenido implica regulación del planeamiento urbanístico, de la disciplina urbanística y la protección de la legalidad urbanística. Y argumenta que siendo la Comunidad Autónoma competente para regular las consecuencias del ilícito urbanístico también lo es “para modular las consecuencias de la ilicitud, estando, además, justificada esa regulación cuando las consecuencias determinan un grave daño para los intereses generales y para los propietarios con un correlativo beneficio para el interés general o cuando se prevé que el interés general no se va a ver beneficiado sino al contrario, por la contundente consecuencia de la demolición”.
1. El planteamiento de la presente cuestión de inconstitucionalidad se sustenta en la duda del órgano judicial promotor acerca de la constitucionalidad del art. 65 bis.1 de la Ley 2/2001, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria, añadido por la Ley 4/2013, de 20 de junio, en cuanto dice “órdenes de demolición judiciales”. El precepto dispone:
“Iniciado el procedimiento dirigido a la formación, modificación o revisión de los planes urbanísticos y demás instrumentos de planeamiento, y para impedir que se generen perjuicios irreparables al interés público o a los propietarios de edificaciones o actuaciones que, habiendo sido previamente declaradas ilegales y sobre las que hubiesen recaído órdenes de demolición administrativas o judiciales, puedan resultar conformes con la nueva ordenación que se está tramitando, el órgano municipal competente para aprobar inicialmente el plan podrá otorgar, de oficio o a instancia de los interesados, autorizaciones provisionales que afecten a dichas edificaciones o actuaciones preexistentes, previa comprobación de que resultan conformes con el nuevo planeamiento municipal en tramitación. Si el procedimiento se inicia a solicitud del interesado, transcurrido el plazo de tres meses sin haberse notificado resolución alguna podrá entender desestimada su petición.”
En cualquier caso, el Letrado del Parlamento de Cantabria y el Ayuntamiento de Escalante solicitan, subsidiariamente, la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad. El Letrado del Parlamento de Cantabria entiende que el precepto cuestionado no regula el proceso contencioso-administrativo, sino que es una norma urbanística que persigue dar mayor eficacia a los planes en marcha con la finalidad de evitar daños a los intereses tanto públicos como particulares. Considera, por tanto, que la regulación encuentra amparo en las competencias autonómicas en materia de “organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de gobierno” (art. 24.1 del Estatuto de Autonomía de Cantabria: EACant), “urbanismo y vivienda” (art. 24.3 EACant) y “procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia” (art. 25.32 EACant). El Ayuntamiento de Escalante, por su parte, comparte que la regulación tiene carácter sustantivo y no procesal y que se enmarca en el ámbito del urbanismo, de competencia de la Comunidad Autónoma cántabra. Argumenta, además, que el precepto no es autoaplicativo, que la autorización provisional es susceptible de control por el órgano judicial en incidente de ejecución y que, en todo caso, la regulación abstracta es proporcionada por cuanto tan sólo suspende temporalmente la ejecución con la finalidad de evitar perjuicios irreparables para el interés público y para los propietarios.
También respalda la constitucionalidad del art. 65 bis.1 de la Ley 2/2001 el Gobierno de Cantabria que argumenta que la autorización provisional que en él se contempla es una nueva figura urbanística que persigue anticipar parcialmente los efectos de la nueva ordenación urbana prevista con la finalidad de evitar la demolición de una construcción que podría ser legalizada conforme a la nueva planificación. Sostiene el Gobierno cántabro que la regulación atiende al principio de proporcionalidad y persigue un justo equilibrio de intereses públicos y particulares. Al igual que el Ayuntamiento de Escalante defiende que el precepto no es autoaplicativo y que la autorización provisional podrá ser objeto de fiscalización por los juzgados y tribunales que serán, por tanto, los que deberán determinar si constituye o no una causa de imposibilidad legal de ejecución de la sentencia. También comparte con el Ayuntamiento de Escalante y con el Parlamento de Cantabria que el art. 65 bis.1 de la Ley 2/2001 no es un precepto procesal sino sustantivo que se encuadra en la materia urbanismo de competencia autonómica. Admite el Gobierno de Cantabria que el otorgamiento de una autorización provisional puede suponer la imposibilidad de ejecución del fallo y, por tanto, el sacrificio del derecho a la ejecución de la sentencia en sus propios términos, pero considera que la regulación es proporcionada si se tiene en cuenta los elevados costes —sobre todo económicos, en términos de costes del derribo y de las indemnizaciones a los propietarios afectados— de la demolición.
2. Expuestas la duda de constitucionalidad y las posiciones de las partes comparecidas, debemos ahora examinar los óbices procesales señalados por el Letrado del Parlamento de Cantabria y el Ayuntamiento de Escalante “toda vez que, como este Tribunal ha señalado en repetidas ocasiones, la falta de los requisitos procesales exigidos por el art. 35 LOTC no solo puede ser examinada en el trámite de admisión previsto en el art. 37 LOTC, sino también en Sentencia” (por todas, STC 210/2000, de 10 de mayo, FJ 2).
En la providencia de 18 de septiembre de 2014, la Sala suspendió el plazo para dictar sentencia y otorgó el plazo de diez días a las partes y al Ministerio Fiscal respecto a la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley 4/2013, de 20 de junio, que modifica la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y del régimen urbanístico del suelo de Cantabria, en relación con los procedimientos de concesión de autorización provisional, por la que se introduce un art. 65 bis en la Ley 2/2001 conforme a la cual cabe la posibilidad de que durante cuatro años estos edificios tengan el régimen de fuera de ordenación y no se puedan demoler, a pesar de que estén afectados por orden de derribo administrativa o judicial, por cuanto considera que la Comunidad Autónoma puede carecer de competencia para alterar la legislación procesal —concretamente, para alterar el régimen de la ejecución judicial— introduciendo una causa de suspensión, ya que la materia “legislación procesal” es de competencia exclusiva del Estado conforme al art. 149.1.6 CE. Plantea además que la regulación podría también resultar contraria al derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho a la ejecución de sentencias (art. 24.2 CE) y a lo previsto en el art. 117.3 CE.
La delimitación en la providencia del objeto de la cuestión en un sentido más amplio al que posteriormente se recoge en el auto de planteamiento no supone —como ya dijimos en nuestra STC 183/2013, de 23 de octubre, FJ 2— problema alguno desde la perspectiva de la efectividad de la audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, que no se han visto privados de la oportunidad de pronunciarse sobre el precepto finalmente cuestionado, al contrario de lo que ocurre cuando en la providencia se omiten preceptos que posteriormente se cuestionan en el auto de planteamiento pues, en tal caso, sí se desvirtúa el trámite de audiencia (por todas, STC 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 2). Además, lo cierto es que la mención más genérica del artículo 65 bis como norma cuestionada no ha impedido a las partes realizar —como efectivamente han hecho— las alegaciones que han estimado pertinentes en torno a la duda planteada por el órgano judicial que, a la luz de las alegaciones realizadas, es obvio que han podido identificar correctamente.
En definitiva, el Ayuntamiento de Escalante y el Letrado del Parlamento de Cantabria entienden que el recurso podría resolverse aceptando sus argumentaciones y pretensiones, lo que determinaría que ya no sería de aplicación el art. 65 bis.1 de la Ley 2/2001, ni se superaría, entonces, el juicio de aplicabilidad y relevancia necesario para la admisión de la cuestión de inconstitucionalidad. Sin embargo, no hay que olvidar que el juicio de aplicabilidad y relevancia compete, en principio, realizarlo al órgano judicial, correspondiendo a este Tribunal exclusivamente un control externo que sólo le permite inadmitir aquellas cuestiones que se basen en error notorio apreciable “sin necesidad de entrar a examinar el fondo debatido” (entre otras, STC 114/2010, de 24 de noviembre, FJ 3), requisito que no concurre en el presente caso. Pero, además, el órgano judicial ha argumentado debidamente la aplicabilidad y relevancia del precepto cuestionado. En efecto, la Sala afirma que el precepto es aplicable porque, por un lado, el incidente de suspensión de la ejecución de la sentencia se ha promovido al amparo del mismo y, por otro, entiende que, ciertamente, la aplicación del art. 65 bis.1 de la Ley cántabra 2/2001 supondría la suspensión del derribo del edificio al haberse otorgado la autorización provisional que contempla el artículo 65 bis.1 y que implica que la construcción quede en situación de fuera de ordenación y no pueda ser objeto de demolición.
El órgano judicial, la Fiscal General del Estado y el Abogado del Estado consideran que el art. 65 bis.1 de la Ley 2/2001 en la medida en que prevé la posibilidad de otorgar autorizaciones provisionales que suspenden la ejecución de demoliciones ordenadas judicialmente constituye regulación procesal e invade las competencias estatales ex art. 149.1.6 CE vulnerando, además, el art. 105 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa. Por el contrario, el Letrado del Parlamento de Cantabria, el Gobierno de Cantabria y el Ayuntamiento de Escalante sostienen que el artículo 65 bis.1, aunque pueda efectivamente afectar a la ejecución de sentencias, no es una norma procesal, sino una norma sustantiva que se incardina en la materia urbanismo de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Cantabria (arts. 148.1.3 CE y 24.1 EACant) que, por tanto, ampara la regulación. A este título competencial añade el Letrado del Parlamento de Cantabria los de “organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de gobierno” (art. 24.1 EACant) y “procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia” (art. 25.32 EACant).
Se expone en el preámbulo que “en muchos casos se está tramitando la formación, modificación o revisión de planeamiento que contempla ordenaciones conforme a las cuales, edificaciones o actuaciones que habían sido declaradas ilegales previamente, podrían obtener nuevas licencias de obra una vez que dichos planeamientos entrasen en vigor”. Se afirma que “en estos supuestos, si se demoliera lo que resulta conforme con el planeamiento municipal en tramitación antes de su aprobación definitiva, se daría la paradoja de que se podría volver a construir lo que acababa de ser demolido, con lo que se causarían perjuicios irreparables a los propietarios de dichas construcciones y, en muchos casos, al interés público”. Por ello, con la autorización provisional se pretende atender, según se dice en el preámbulo, a aquellas situaciones en las que “la nueva ordenación propuesta conlleva la conformidad a derecho de las edificaciones, obras o actuaciones que no encontraban amparo en la planificación que se modifica”. Con esa finalidad, según se explica, la modificación normativa opta por “conferir una mayor eficacia a los planeamientos en tramitación, y a proporcionar medios para evitar actuaciones irreversibles sobre edificaciones y actuaciones que resultarían ajustadas a Derecho en el nuevo planeamiento”.
Nos encontramos, por tanto, con una regulación que crea una figura nueva, una autorización que permite legalizar las construcciones ilegales preexistentes y sobre las que penden —en lo que ahora interesa— órdenes judiciales de demolición, de tal forma que se impide su ejecución y se garantiza su continuidad aunque sea en situación de fuera de ordenación. En la medida en que el precepto se refiere a las órdenes de demolición judiciales, es evidente que la introducción de la autorización provisional que prevé el artículo 65 bis.1 introduce una causa de suspensión de la ejecución que se impone al órgano judicial.
Es cierto que la suspensión de la demolición no se produce ex lege, puesto que es preciso el inicio de la tramitación de un nuevo planeamiento y el otorgamiento de la autorización provisional, pero no lo es menos que es la ley la que atribuye a la autorización provisional su efecto de impedir la ejecución de la Sentencia. En efecto, la regulación tiene la virtualidad de sustraer al órgano judicial su competencia para apreciar la concurrencia de una causa de imposibilidad legal de ejecutar una sentencia (art. 105.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa), esto es, para decidir sobre si el mero inicio de la tramitación de un plan de ordenación urbana constituye causa suficiente para el aplazamiento de la demolición y si, en consecuencia, procede o no la suspensión de la ejecución. Decisión que, además, el órgano judicial debería adoptar teniendo en cuenta que este Tribunal, en su Sentencia 22/2009, de 26 de enero, ya aclaró que “la decisión judicial de suspender una demolición acordada en sentencia firme sobre la base de una mera futura modificación de la normativa urbanística que, eventualmente, la legalizara, supone una vulneración del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes en sus propios términos” (STC 22/2009, de 26 de enero, FJ 3). Y ello porque “no puede aceptarse que sin haberse alterado los términos en los que la disputa procesal fue planteada y resuelta ante la Sala sentenciadora, se pretenda privar de efectos… al pronunciamiento judicial entonces emitido resultando sólo posible cuando concurran elementos que impidan física o jurídicamente su ejecución o que la dificulten por concurrir circunstancias sobrevenidas impeditivas” y “no puede admitirse que suponga un supuesto de imposibilidad legal o material la mera expectativa de un futuro cambio normativo, toda vez que ello no implica alteración alguna de los términos en los que la disputa procesal fue planteada y resuelta”.
El efecto suspensivo que el artículo 65 bis.1 atribuye a la autorización provisional implica que el legislador autonómico impone su propia valoración del impacto de la expectativa de cambio de ordenación urbana sobre la demolición ordenada en sentencia firme —valoración que, además, como acaba de exponerse, resulta contraria al art. 24.1 CE—, perdiendo, por tanto, el órgano judicial el control de la ejecución de su resolución. En consecuencia, es indudable que la regulación autonómica crea una causa de suspensión que los órganos judiciales, al estar prevista en norma con rango de ley, no pueden eludir y que merma la competencia que para la ejecución de las sentencias les corresponde.
Pues bien, el precepto cuestionado regula, como se ha explicado más arriba, la ejecución de las sentencias en el proceso contencioso-administrativo creando una causa de suspensión específica en relación con las sentencias que ordenan la demolición de edificios ilegales, procediendo, por tanto, la aplicación de la doctrina que hemos establecido recientemente en nuestras Sentencias 92/2013, de 22 de abril; 82/2014, de 28 de mayo, y 149/2014, de 22 de septiembre, de acuerdo con la cual resulta incompatible con la reserva estatal en materia de legislación procesal —art. 149.1.6 CE— que el legislador autonómico establezca una causa de suspensión o aplazamiento de la ejecución de las sentencias que implican el derribo de las edificaciones, determinando que la ejecución de la Sentencia —como es aquí el caso por lo anteriormente expuesto— termina por escapar del control judicial, único competente para hacer ejecutar lo juzgado a tenor de lo dispuesto en el art. 117.3 CE.
Por todo lo anteriormente expuesto, procede declarar la inconstitucionalidad del inciso “o judiciales” del art. 65 bis.1 de la Ley cántabra 2/2001.
Estimar la presente cuestión de inconstitucionalidad y declarar inconstitucional y nulo el inciso “o judiciales” del art. 65 bis.1 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y de régimen urbanístico del suelo de Cantabria.
Número y fecha BOE [Núm, 10 ] 12/01/2016
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 6860-2014
Cuestión de inconstitucionalidad 6860-2014. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en relación con el artículo 65 bis.1 de la Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y de régimen urbanístico del suelo de Cantabria, introducido por la Ley del Parlamento de Cantabria 4/2013, de 20 de junio.
Derecho a la tutela judicial efectiva, reserva de jurisdicción y competencias en materia de administración de justicia: nulidad del precepto legal autonómico que introduce una causa de suspensión de ejecución de las sentencias que impliquen la demolición de edificaciones (STC 92/2013).
Se enjuicia la constitucionalidad de un precepto de la Ley de ordenación territorial y de régimen urbanístico del suelo de Cantabria, el cual prevé la posibilidad de otorgar autorizaciones provisionales que legalizan las construcciones sobre las que penden órdenes judiciales de demolición, suspendiendo su ejecución en caso de que dichas edificaciones se ajusten al nuevo planeamiento en tramitación.
La Sentencia declara la inconstitucionalidad y nulidad del inciso referido a las demoliciones judiciales en aplicación de la doctrina contenida en la STC 92/2013, de 22 de abril. El precepto autonómico introduce la autorización provisional como causa de suspensión específica del procedimiento de ejecución de sentencias. En consecuencia, vulnera la reserva estatal en materia de legislación procesal, sin que encuentre amparo en título competencial alguno de la Comunidad Autónoma de Cantabria, pues su Estatuto de Autonomía no contempla competencias en dicha materia. Asimismo, se considera que la suspensión de una demolición judicial, sobre la base de la tramitación de un plan de ordenación urbana que eventualmente legalizara la edificación, infringe el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes. Las sentencias sólo pueden ser privadas de efectos cuando concurran elementos que impidan su ejecución, correspondiendo la apreciación de dicha concurrencia a los órganos judiciales. En el caso concreto, la mera expectativa de cambio normativo no implica ninguna alteración de los términos en que la disputa procesal fue planteada.
El precepto autonómico, al crear una causa de suspensión específica en relación con las sentencias que ordenan la demolición de edificios ilegales, resulta incompatible con la reserva estatal en materia de legislación procesal, por lo que debe declararse la inconstitucionalidad y nulidad del inciso cuestionado [FJ 3].
La decisión judicial de suspender una demolición acordada en sentencia firme sobre la base de una mera futura modificación de la normativa urbanística que, eventualmente, la legalizara, supone vulneración del art. 24.1 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes en sus propios términos (STC 22/2009) [FJ 3].
El efecto suspensivo que se atribuye a la autorización provisional implica que el legislador autonómico impone su propia valoración del impacto de la expectativa de cambio de ordenación urbana sobre la demolición ordenada en sentencia firme, perdiendo, por tanto, el órgano judicial el control de la ejecución de su resolución [FJ 3].
El juicio de aplicabilidad y relevancia compete, en principio, realizarlo al órgano judicial, correspondiendo a este Tribunal exclusivamente un control externo que sólo le permite inadmitir aquellas cuestiones que se basen en error notorio apreciable sin necesidad de entrar a examinar el fondo debatido (STC 114/2010) [FJ 2 b)].
Ley del Parlamento de Cantabria 2/2001, de 25 de junio. Ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria
Artículo 65 bis 1 expresión "o judiciales" (redactado por la Ley del Parlamento de Cantabria 4/2013, de 20 de junio) (anula)
Artículo 103, ff. 1, 2
Artículo 117.3, ff. 1 a 3
Artículo 149.1.6, ff. 1 a 3
Artículo 25.32, ff. 1, 3
Artículo 105, ff. 1, 3
Artículo 105.2, f. 3
Artículo 65 bis 1 (redactado por la Ley del Parlamento de Cantabria 4/2013, de 20 de junio), ff. 1 a 3
Artículo 65 bis 1 (redactado por la Ley del Parlamento de Cantabria 4/2013, de 20 de junio), f. 3
Artículo 65 bis 1 expresión "o judiciales" (redactado por la Ley del Parlamento de Cantabria 4/2013, de 20 de junio), f. 1
Ley del Parlamento de Cantabria 4/2013, de 20 de junio. Régimen jurídico de las autorizaciones provisionales de edificaciones o actuaciones preexistentes, así como de adopción de distintas medidas para la agilización de los instrumentos de planeamiento
Competencias en materia de legislación procesalCompetencias en materia de legislación procesal, ff. 2, 3
Derecho a la tutela judicial efectivaDerecho a la tutela judicial efectiva, Vulnerado, f. 2
DemoliciónDemolición, ff. 1 a 3
Planeamiento urbanísticoPlaneamiento urbanístico, f. 2
Suspensión de ejecución de sentenciaSuspensión de ejecución de sentencia, ff. 2, 3

References: resolución 
 artículo 24
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 65
 artículo 65
 resolución 
 resolución 
 artículo 65
 resolución 
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 65
 artículo 65
 resolución 

Artículo 65

Artículo 103

Artículo 117

Artículo 149

Artículo 25

Artículo 105

Artículo 105

Artículo 65

Artículo 65

Artículo 65