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Timestamp: 2020-01-25 14:57:34+00:00

Document:
Irekia Eusko Jaurlaritza - Gobierno Vasco :: Disposición BOPV 201803200
Disposición 201803200
Materias: CUENTAS GENERALES; CONTROL FISCAL; APROBACION; CONSORCIO DE TRANSPORTES DE BIZKAIA
Nº orden: 201803200
El Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el día 26 de abril de 2018, ha adoptado el siguiente
Aprobar con carácter definitivo el informe de fiscalización de la Cuenta General del Consorcio de Transportes de Bizkaia, 2016, que figura como anexo al presente Acuerdo.
Vitoria-Gasteiz, a 26 de abril de 2018.
INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL CONSORCIO DE TRANSPORTES DE BIZKAIA, 2016
CTB: Consorcio de Transportes de Bizkaia.
ET-FV: Eusko Trenbideak /Ferrocarriles Vascos, S.A.
ETS: Red Ferroviaria Vasca - Euskal Trenbide Sarea.
FMB: Ferrocarril Metropolitano de Bilbao.
LCAETSP: Ley 31/2007, de Procedimientos de Contratación en los sectores del agua, energía, transportes y servicios postales.
MBSA: Metro Bilbao, S.A.
PROTRANS: Sistema de clasificación de operadores económicos, al amparo de lo previsto en la Ley 31/2007, sobre Procedimientos de contratación en los sectores del agua, energía, transportes y servicios postales.
El TVCP/HKEE de acuerdo con lo establecido en la Ley 1/1988, de 5 de febrero, y en el programa de trabajo, ha realizado la fiscalización de la Cuenta General del Consorcio de Transportes de Bizkaia correspondiente al ejercicio 2016.
La anterior fiscalización de la Cuenta General del CTB, realizada por el TVCP/HKEE, corresponde a los ejercicios 2009 y 2010.
La Cuenta General del CTB está integrada por las cuentas de la entidad local CTB, por las cuentas anuales de la sociedad anónima Metro Bilbao, S.A., aprobadas por la Junta General de la sociedad, cuyo único accionista es el CTB y por las cuentas anuales consolidadas.
– Legales: en las áreas presupuestarias, endeudamiento y operaciones financieras, personal, contratación de obras, compras y servicios y normativa sobre ingresos de derecho público.
– Contables: se analiza si la Cuenta General se elabora de conformidad con los principios contables que resultan de aplicación. Para la revisión de las áreas contables más significativas de las cuentas del CTB, una empresa de auditoría externa ha realizado un informe de procedimientos acordados y las cuentas anuales de la sociedad pública MBSA han sido objeto de una auditoría financiera realizada por la misma empresa.
– Análisis financiero de la situación al cierre del ejercicio 2016 y del Plan Financiero para dar cumplimiento a las futuras inversiones.
– El alcance del trabajo no incluye un análisis sobre la eficacia y eficiencia del gasto. No obstante, las deficiencias detectadas se detallan en el epígrafe «Consideraciones sobre el sistema de control interno y procedimientos de gestión».
El CTB se crea por la Ley 44/1975, de 30 de diciembre, como ente local con personalidad jurídica propia e independiente de los entes consorciados. La participación de estos entes a 31 de diciembre de 2016 es: Gobierno Vasco (50%), Diputación Foral de Bizkaia (25%) y Ayuntamientos afectados que son: Barakaldo, Basauri, Bilbao, Erandio, Etxebarri, Getxo, Leioa, Portugalete, Santurtzi y Sestao (25%).
Su objeto social es: «participar en la financiación de las obras de infraestructura del Ferrocarril Metropolitano de Bilbao, recibiéndolas una vez ejecutadas y llevar a cabo los correspondientes proyectos y obras de superestructura y equipamiento general de aquél, conforme a lo establecido en la Ley 44/1975» y gestionar el servicio público de transporte a prestar por dicho ferrocarril, por el sistema de gestión directa mediante constitución de sociedad privada con capital del Consorcio, Metro Bilbao, S.A., según lo dispuesto en el artículo quinto de dicha Ley.
Desde 1986 la financiación del CTB se realiza entre el GOVA y la DFB, al 50% cada uno, asumiendo esta última la financiación de los ayuntamientos consorciados.
La sociedad MBSA se constituyó el 18 de febrero de 1993 y tiene como actividad principal la gestión del FMB, cuya línea 1 se inauguró el 11 de noviembre de 1995. A 31 de diciembre de 2016, están en funcionamiento la línea 1 (Basauri-Plentzia) y la línea 2 (Basauri-Kabiezes).
Durante 2015, el Ente público de derecho privado ETS, adscrito al Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del GOVA, y creado expresamente por la Ley 6/2004, se encargó de la ejecución, el seguimiento y el control de los proyectos y obras de las líneas 1 y 2 del FMB, a través de una encomienda de dicho departamento por importe de 605.000 euros.
Con la entrada en funcionamiento de la línea 3 de Metro el 8 de abril de 2017, construida por ETS y financiada directamente por GV y DFB al 50%, el servicio del FMB pasará a estar prestado por MBSA para las Líneas 1 y 2, y por ET-FV, sociedad pública de titularidad del GOVA, para la línea 3; si bien tendrá un comportamiento de servicio único para los usuarios. La competencia para la integración de cualquier título o uso adicional de la tarjeta Barik es exclusiva del CTB. El Consejo General del CTB de 19 de abril de 2016, aprobó el Convenio Regulador entre el CTB, MBSA y ET-FV, firmado el 26 de abril de 2016, para la definición de actuaciones a desarrollar entre ellos. En el citado convenio no se establece el importe de las obligaciones y compromisos económicos que asumirá el CTB, ni su distribución temporal o imputación concreta al presupuesto y las actuaciones que vayan a realizarse, una vez concretadas y definidas, se irán aprobando y contratando por el Órgano de Contratación correspondiente del CTB.
1.– Las retribuciones del personal se han incrementado un 2% de media respecto a 2015, superando el 1% establecido en el artículo 19 de la Ley General de Presupuestos para 2016.
Sociedad pública metro Bilbao, S.A.
2.– En 58 contrataciones realizadas en 2016 (1 indefinido, 38 interinos, 7 temporales y 12 contratos de relevo), MBSA contrata con una empresa especializada la publicidad y el desarrollo de las pruebas a realizar y recibe una lista final de candidatos. Con posterioridad, MBSA realiza procesos de formación y entrevistas personales, resultando una lista definitiva, pero sin otorgar valoraciones individuales a cada uno de ellos. Por lo tanto, no queda garantizada la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad en la contratación de personal.
3.– En 2016, MBSA ha transformado los contratos laborales temporales de 15 trabajadores en indefinidos, mediante el procedimiento de promoción interna contemplado en el convenio colectivo de MBSA, incumpliendo por tanto los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad que rigen el acceso al empleo público.
4.– En 2 expedientes de servicios, adjudicados por 1,4 millones de euros (expedientes 12 y 13), se ha excedido el plazo máximo de ejecución establecido en los pliegos. El gasto registrado en el ejercicio 2016 sin contrato, hasta la nueva adjudicación asciende a 883.717 euros. Asimismo, el contrato de mantenimiento preventivo y correctivo de puertas y compuertas de estaciones finalizó el 2 de mayo de 2015 y el gasto registrado en 2016 sin contrato, asciende a 95.276 euros.
5.– El contrato de publicidad estática en las estaciones del FMB, que ha supuesto un ingreso de 604.626 euros, se ha ejecutado en 2016 hasta la formalización del nuevo contrato el 15 de noviembre, a pesar de su vencimiento improrrogable el 2 de enero de 2016.
En opinión de este Tribunal, excepto por los incumplimientos que se detallan en los párrafos 1 a 5, el Consorcio de Transportes de Bizkaia y la Sociedad Pública Metro Bilbao, S.A., han cumplido razonablemente la normativa legal que regula su actividad económico-financiera en el ejercicio 2016.
1.– La liquidación del presupuesto del CTB no ha registrado, aunque si se incluye en la cuenta de pérdidas y ganancias del ejercicio, el gasto por importe de 2,4 millones de euros, correspondiente a las validaciones de títulos consorciados del mes de diciembre de varios operadores, que se han registrado presupuestariamente en 2017. En consecuencia, el resultado presupuestario del ejercicio y el remanente de tesorería deben disminuir en el citado importe.
2.– El CTB no dispone de un inventario físico individualizado y actualizado de los bienes del inmovilizado material a 31 de diciembre de 2016, por lo que no es posible constatar la veracidad y propiedad de los bienes utilizados en su actividad, ni por lo tanto el adecuado registro contable a dicha fecha.
3.– La sociedad MBSA utiliza en el desarrollo de su actividad, determinados bienes que no son de su propiedad, pertenecientes al CTB o a otros organismos públicos, y que no figuran en el activo del balance de situación. El uso de los mismos no supone coste alguno para la sociedad.
Asimismo, la sociedad no ha recibido cargo alguno relativo a la financiación de la construcción del FMB que, de acuerdo con sus estatutos sociales, debería correr a su cargo.
A la fecha de este informe no es posible determinar el coste que, en su caso, pudiera ser repercutido a la sociedad por los conceptos antes mencionados, ni el efecto que en las cuentas anuales adjuntas pudiera tener la decisión que finalmente se adopte sobre la forma jurídica de la propiedad y el derecho de uso de los citados bienes.
En opinión de este Tribunal, excepto por las salvedades señaladas en los párrafos 1 a 3, las Cuentas anuales del CTB, de MBSA y los Estados Financieros Consolidados del CTB expresan, en todos los aspectos significativos, la actividad económica del ejercicio presupuestario de 2016, la imagen fiel del patrimonio y de la situación financiera a 31 de diciembre de 2016, así como de los resultados de sus operaciones y de sus flujos de efectivo correspondientes al ejercicio anual terminado en dicha fecha, de conformidad con el marco normativo de información financiera que resulta de aplicación y, en particular, con los principios y criterios contables contenidos en el mismo.
III.1.– Consorcio de transportes de Bizkaia.
III.1.1.– Régimen legal y reforma estatutaria.
La Ley 44/1975, de 30 de diciembre de creación del CTB estableció su naturaleza de ente local y su remisión a la legalidad aplicable a este tipo de entes. La Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, que refunde las modificaciones legales de las leyes 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y 15/2014, de 16 de septiembre, de Racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, regula los Consorcios en los artículos 118 a 127. Las modificaciones normativas antes citadas establecen que los estatutos de cada consorcio determinaran la administración pública a la que estarán adscritos, atendiendo a los criterios de prioridad establecidos en dicha normativa y que los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la administración a la que se adscriban.
La ley 40/2015 entró en vigor el 2 de octubre de 2016 y fija el plazo de 1 año para la reforma legal y adaptación de estatutos, estableciendo en su Disposición Final 17.ª que hasta el vencimiento del plazo se seguirán regulando por su Ley singular de creación, por lo que en 2016 el CTB tiene la consideración de ente local, no resultando aplicable el régimen legal en función de su adscripción.
En materia de tutela financiera, estabilidad y morosidad en el pago a proveedores, el CTB se encuentra adscrito a la Comunidad Autónoma del País Vasco y así consta en el inventario de entes de la Intervención General de la Administración del Estado.
A la fecha de este informe se encuentra vencido el plazo desde el 2 de octubre de 2017 y no se ha producido la reforma de su ley de creación, ni la modificación de los estatutos, ni por lo tanto se ha determinado la administración de adscripción.
La nueva regulación del régimen de los consorcios tiene el carácter de normativa básica, de acuerdo con la Disposición Final 14.ª de la Ley 40/2015 y en este marco deberá desenvolverse la nueva legislación de adaptación. En consecuencia, la reforma de la Ley del CTB y la adaptación de sus estatutos debe realizarse a la mayor brevedad posible.
Las modificaciones más significativas afectarían al régimen retributivo y de gestión de personal, que establecen limitaciones de tipo cuantitativo y cualitativo, que deberían ser tenidas en cuenta hasta la reforma legal y adaptación de estatutos antes citada. En este sentido, las retribuciones por el complemento específico de algunos puestos del CTB son superiores a las correspondientes a puestos similares de las administraciones de las que dependen y/o financian su actividad. Como consecuencia de lo previsto en el artículo 121 de la Ley 40/2015, vigente desde 2 de octubre de 2016, el régimen jurídico del CTB será el de la Administración pública de adscripción, y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquélla, por lo que se recomienda la adaptación de las retribuciones a puestos equivalentes en la administración a la que se adscriba. Asimismo, el personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral procedente exclusivamente de las administraciones participantes.
III.1.2.– Titularidad de las infraestructuras vinculadas al ferrocarril metropolitano de Bilbao.
La Ley 44/1975, de 30 de diciembre, de creación del CTB, establece en el artículo 4.3, que a medida que vayan concluyéndose las obras de infraestructura de la red del FMB correspondientes a cada uno de los proyectos aprobados, se irá haciendo entrega de las mismas al CTB, quedando éste obligado a aportar la vía, el material móvil, la electrificación, los accesorios y demás elementos necesarios para la explotación del servicio, redactando al efecto los correspondientes proyectos.
El artículo 46 de los Estatutos del CTB, establece que a medida que vayan concluyéndose las obras de infraestructura, se irá haciendo entrega de las mismas. Las actas de recepción, serán suscritas por funcionarios de ambas instituciones debidamente autorizados.
A la fecha de emisión de este informe, no se ha procedido al traspaso de la titularidad jurídica de los bienes afectos al FMB, aunque sí se han puesto a disposición del CTB y forman parte de su inmovilizado.
III.1.3.– Presupuesto.
– El Estado de créditos de compromiso de la liquidación no incluye los créditos de compromiso autorizados del capítulo de gastos de funcionamiento, por 2,7 millones de euros, de los que 1,3 millones, están adjudicados a 31 de diciembre de 2016.
– De los 1,8 millones de euros incorporados en capítulo de gastos de funcionamiento, solamente se ha ejecutado un 33,5%, destacando la incorporación de 1,6 millones de euros, por el contrato para la implantación y explotación de una red de comercialización para la venta, recaudación, recarga atendida, almacenaje y distribución de la tarjeta BARIK. Teniendo en cuenta la ejecución de lo incorporado y del presupuesto corriente para este expediente, 1,4 millones de euros se han incorporado sin haberse realizado en 2016, en contra de lo establecido en el artículo 32 de la Norma Foral NF 10/2003.
Ejecución del presupuesto corriente.
De los 32,9 millones de euros presupuestados inicialmente en inversiones reales para 2016, únicamente se han reconocido obligaciones por 9,8 millones de euros, es decir un 29,6%. Se deben revisar y presupuestar adecuadamente los proyectos previstos, cuantificando las anualidades según las necesidades y actuaciones reales previstas.
III.1.4.– Personal.
– La plantilla presupuestaria no incluye el complemento de productividad abonado en 2016, en contra de lo previsto en el artículo 21 de la Ley de Función Pública Vasca.
– Desde 2010 se viene presupuestando una plantilla de 28 puestos de funcionarios, que se corresponden con la Relación de Puestos de Trabajo aprobada, pero que incluye 7 puestos sin cubrir a 31 de diciembre de 2016. Con la finalización en 2011 de los trabajos necesarios para la puesta en marcha de la línea 2 del FMB y la creación en 2004 de ETS, para la construcción de la línea 3 del FMB, así como la implantación en 2012 de la tarjeta sin contacto Barik en el transporte público de Bizkaia, y posteriormente las nuevas modalidades de tarjetas, se han producido cambios significativos en la actividad del CTB. Sería recomendable que se analizasen las necesidades reales actuales y a medio plazo y se adecuase la plantilla presupuestaria a las mismas.
– El CTB ha pagado una indemnización por renuncia previa a la jubilación anticipada, por importe de 54.171 euros, amparándose en lo previsto en el plan estratégico de recursos humanos aprobado el 31 de marzo de 2014, sin embargo, se ha incumplido lo previsto en su artículo 7.º, que limita las actuaciones a las disponibilidades presupuestarias aplicables a la ejecución de dicho plan, que en 2016 y para esa partida, no tenía importe alguno asignado.
– Como se indicaba en nuestro informe de 2010, 2 funcionarios del CTB vienen percibiendo desde su incorporación al CTB, hace 22 y 14 años respectivamente, trienios basados en los servicios prestados anteriormente en sociedades mercantiles dependientes de las administraciones públicas, cuando estas sociedades no forman parte de la Administración Institucional a los efectos del artículo 1.2 de la Ley 70/1978, según Jurisprudencia del Tribunal Supremo. El importe pagado en 2016 asciende a 4.151 euros.
III.1.5.– Contratación de bienes y servicios.
En la revisión de los expedientes analizados se han detectado los siguientes aspectos:
– El CTB, en las 3 prórrogas analizadas (expedientes 10, 11 y 12), no exige a los adjudicatarios que acrediten su capacidad para contratar (artículo 60.1.d) TRLCSP).
– En el expediente del Proyecto de comunicaciones tramo Sopela-Plentzia (expediente 3), adjudicado por 538.758 euros, el comité de expertos incluye en su composición a dos técnicos, que son los que proponen la necesidad de contratación (artículo 150.2 TRLCSP).
– En dos suministros adjudicados por 3,9 millones de euros (expedientes 3 y 5), no se han reajustado las anualidades (artículo 96 RGLCAP), que hubiesen supuesto un incremento de los créditos de compromiso y una disminución de los créditos en fase de disposición.
– Los objetivos fijados por la Dirección para el reparto de la retribución variable no consolidable por objetivos 2016, que asciende a 302.793 euros, son, para todos los niveles, la puntualidad de los trenes y la percepción de la calidad del servicio del FMB por los usuarios. Estos objetivos son generales de la actividad ordinaria del FMB y no están relacionados con objetivos individuales.
Además, para los niveles fuera de convenio no se han establecido objetivos individuales tal y como se recoge en el documento de «Nueva estructura salarial». El importe abonado a las jefaturas asciende a 31.428 euros.
– No se deja constancia documental de los acuerdos adoptados por el Director Gerente, por delegación del Consejo, referidos a la gestión de personal. Entendemos que los acuerdos adoptados por el órgano competente, de acuerdo a un principio general de funcionamiento en las sociedades del sector público, y como mínimo de seguridad jurídica, deben documentarse, motivarse y soportase adecuadamente, con las cautelas de privacidad y buena gestión que fueran necesarias.
III.2.2.– Contratación de bienes y servicios.
En la revisión de los expedientes analizados se han detectado los siguientes aspectos genéricos:
– En los contratos y en los pliegos de cláusulas administrativas particulares se prevé que la resolución de todas las cuestiones, conflictos y discrepancias surgidas del contrato, se sometan al arbitraje del Colegio de Abogados del Señorío de Bizkaia. Aunque en el artículo 50 del TRLCSP se establece la posibilidad de remitirse a un arbitraje, recomendamos que para garantizar los intereses del sector público, se someta a la jurisdicción contencioso-administrativa, tal y como establece el artículo 108 de LCAETSP, o a la jurisdicción civil, artículo 21.2 del TRLCSP.
– Para los expedientes tramitados en base al sistema de clasificación PROTRANS, en virtud de la LCAETSP, se recomienda una certificación por técnico competente, que acredite la correlación entre el objeto del contrato y los epígrafes requeridos.
– Se recomienda la apertura y valoración de la documentación correspondiente a los criterios relativos a juicios de valor, con anterioridad a los criterios cuantificables mediante fórmula. Asimismo, que la apertura sea pública, todo ello para mejor cumplimiento de los principios de objetividad y transparencia.
– En la notificación de la adjudicación, no se especifica la posibilidad de interponer reclamaciones por parte de los licitadores (artículo 101 y ss LCAETSP y artículo 40.2 Ley 39/2015).
– No consta en la documentación del contrato el valor estimado (artículo 17 LCAETSP y artículo 88 TRLCSP), determinante de los umbrales necesarios para fijar el procedimiento de contratación correspondiente.
– En 13 expedientes, adjudicados en 2016 por un importe de 2,9 millones de euros, se ha recurrido al procedimiento restringido con convocatoria a través de PROTRANS, sin que el valor estimado haya superado los umbrales de la LCAETSP. La aplicación de esta ley, y por tanto, del sistema de clasificación PROTRANS citado, está condicionada a que el valor estimado de los contratos a adjudicar supere los umbrales establecidos en su artículo 16 (en contratos de suministro y servicios 418.000 euros, sin IVA).
Para los procedimientos restringidos en los que no cabía usar la licitación a través de PROTRANS, habría sido necesario realizar la publicidad, de acuerdo con el artículo 191 del TRLCSP.
Del análisis de los 18 expedientes de contratación, adjudicados por un importe total de 24,8 millones de euros, destacamos los siguientes aspectos:
– Nueve expedientes, adjudicados por 11,3 millones de euros (expedientes 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17), no cumplen la exigencia de detallar de forma clara, precisa e inequívoca los límites y/o las condiciones exigidas para los modificados previstos (artículo 106 TRLCSP).
– En 2 expedientes, adjudicados por 736.660 euros (expedientes 6 y 7), el criterio precio se puntúa con una fórmula que parte de la proporción respecto al precio más bajo, por lo que asegura puntos por el mero hecho de presentar oferta, incluso cuando la oferta iguala el tipo, lo que desvirtúa este criterio e influye en la proporción porcentual a valorar mediante criterios por juicios de valor (artículo 150 TRLCSP). Además, en el expediente de mantenimiento de vía, adjudicado por 3,3 millones de euros (expediente 1), el criterio precio se puntúa con una fórmula que fija el suelo en el 80% del precio licitación, dando la misma puntuación a todas las ofertas que sean inferiores a ese suelo, por lo que dificulta seleccionar la oferta económicamente más ventajosa (artículo 1 TRLCSP).
– En 5 expedientes adjudicados mediante procedimiento negociado, por 5,2 millones de euros (expedientes 2, 5, 9, 10 y 11), no constan los pliegos de condiciones (artículo 32 LCAETSP) y en 3 expedientes, adjudicados por 4,9 millones de euros (expedientes 12, 14 y 16), no consta en los pliegos la fórmula de valoración de la oferta económica.
– En 8 expedientes, adjudicados por 11 millones de euros (expedientes 2, 5, 6, 7, 9, 10, 12 y 15), la fianza se constituye después de firmarse el contrato y del inicio del plazo de ejecución.
– En 4 expedientes, adjudicados por 3,2 millones de euros (expedientes 5, 9, 10 y 11), no se ha publicado la adjudicación en el DOUE y en un expediente de suministro de repuestos de equipos de tracción 500-550 (expediente 5), adjudicado por 1,2 millones de euros, no consta la documentación del adjudicatario.
– En la prórroga del expediente de vigilancia, adjudicado por 4,9 millones de euros (expediente 15), no hay informe sobre las condiciones de la prórroga ni sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias y sociales.
– En 7 expedientes, adjudicados por 6,5 millones de euros (expedientes 7, 9, 12, 13, 14, 16 y 17), los pliegos recogen la posibilidad de prórrogas tácitas (artículo 23.2 TRLCSP). Los expedientes ya prorrogados (9, 12, 13, 14 y 16) no incluyen acuerdos de aprobación de la prórroga.
– En el expediente de implantación marcha eficiente en UT´s, adjudicado por 695.889 euros (expediente 11), no se aprueba la modificación del plazo de ejecución.
– En 4 expedientes, adjudicados por 3,2 millones de euros (expedientes 5, 9, 10 y 11), las memorias justifican que estos servicios solo pueden ser realizados por el adjudicatario de las aplicaciones. Recomendamos que se valore la posibilidad de licitar la adquisición/renovación de las aplicaciones conjuntamente con el mantenimiento.
– El contrato de publicidad estática en las estaciones del FMB, adjudicado en 2006 (expediente 17), fue modificado el 26 de noviembre de 2013 para añadir nuevos formatos, que son propiedad del licitador, rebajándose el canon al 5% para publicidad en formato digital y 40% para vinilo, sin que se realizara ningún estudio, negociación del nuevo canon a aplicar, ni aprobación expresa de MBSA.
– En el expediente de explotación de los espacios publicitarios, adjudicado con un canon de ingreso del 68,5% de la facturación neta (expediente 18), no consta la justificación de los flujos económicos y del precio de licitación y de los criterios que se ponen en consideración para adjudicar el contrato; se valora la posesión de certificados ISO como criterio de adjudicación, cuando es de solvencia; la revisión de precios no establece un sistema predeterminado y la cuantía de la fianza resulta baja en comparación con el montante económico del contrato.
– A lo largo del ejercicio 2016, se han realizado una serie de adquisiciones de bienes y servicios de naturaleza similar, por un total de 1,7 millones de euros, que consideramos que se debería analizar, identificando suministros que pueden homologarse y servicios que son previsibles, por lo que su contratación podría realizarse en un único procedimiento.
III.2.3.– Otros aspectos.
– En el contrato de publicidad estática de MBSA en las estaciones del FMB se establece la obligación por parte del contratista de remitir la información mínima mensual para el control de la actividad publicitaria real, la documentación justificativa mensual de cotizaciones sociales y pago de impuestos y actualización de la fianza, aspectos que no se han cumplido. Además, en el contrato se estableció la opción de una auditoria externa para validar la facturación y actividad real contratada, que no se ha realizado en los 10 años de contrato.
IV.– Plan de inversiones, plan financiero y situación financiera.
IV.1.– Plan de inversiones y plan financiero.
El CTB aprueba anualmente un Plan de inversiones y un Plan financiero para poder atender dicho Plan de inversiones. Tanto los proyectos y obras de superestructura y equipamiento general de las líneas 1 y 2 del FMB, que son de competencia del CTB, como la contratación y dirección de las obras de infraestructura del FMB, que son competencia del Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del GOVA, se ejecutan con cargo al presupuesto del CTB.
El 19 de diciembre de 2016 se aprueba el nuevo Plan de inversiones y financiero modificando las actuaciones singulares a un total acumulado de 145,1 millones de euros y unas inversiones pendientes para el periodo 2017 a 2020, de 33,2 millones de euros.
El detalle del Plan de inversiones acumulado a diciembre de 2016, es el siguiente:
Están pendientes actuaciones de la línea 2 por importe de 9,3 millones de euros y de actuaciones singulares por 33,2 millones de euros, entre las que destacan: aparcamiento de Ibarbengoa, 5,6 millones de euros, inversiones en material móvil para adecuación de puertas de viajeros y dresina, por 2,6 millones de euros, puesto de mando centralizado por 2 millones de euros, renovaciones de vías por 1,8 millones de euros, implantación de sistemas multitarjeta por 1,1 millones de euros y soterramiento de Urdúliz, por 596.000 euros.
El Plan financiero del CTB se revisa anualmente. El aprobado por el Consejo General el 19 de diciembre de 2016 recoge la previsión hasta el año 2027.
La ley de creación del CTB establece la siguiente participación en la financiación: GOVA (50%), DFB (25%) y ayuntamientos consorciados (25%), si bien en la práctica y de acuerdo a convenios suscritos entre la DFB y el GOVA, resulta una obligación financiera del 50% para cada uno de los socios.
Los recursos del Plan financiero, sin considerar los ingresos y gastos de títulos consorciados, que tienen un efecto global neutro, ni otros ingresos y gastos menores, son:
– Aportaciones del GOVA y de la DFB: se establecen aportaciones paritarias de 38,6 millones de euros para 2016 y 2017, de 43 millones de euros para 2018, de 44 millones de euros para 2019 y de 45 millones de euros para el año 2020 y 2021. El resto del período hasta el año 2027, los importes varían en cada ejercicio.
– Endeudamiento: las aportaciones realizadas por el GOVA y la DFB no son suficientes para la financiación de las obligaciones derivadas de la actividad del CTB, por lo que es necesario recurrir al endeudamiento. El último ejercicio en el que está planificado endeudarse es 2018, derivando los efectos del endeudamiento hasta la finalización del Plan financiero.
Para 2016, el Consejo General del 21 de junio de 2016, ha autorizado la formalización, en el último trimestre de 2016, y el desembolso de una operación de préstamo, por un importe máximo de 26,4 millones de euros, de los que se han formalizado y dispuesto 11 millones de euros.
La situación del Plan financiero acumulado a 31 de diciembre de 2016, sin considerar títulos consorciados y otras partidas menores, es:
A partir de 2017, el destino de las aportaciones del GOVA y de la DFB, es la financiación de la carga financiera, las actividades singulares citadas en el plan de inversión, el mantenimiento de MBSA, por 18 millones de euros anuales y los gastos de gestión del CTB, por 5 millones de euros anuales.
IV.2.– Situación financiera.
Las principales magnitudes financieras que se deducen de las cuentas presupuestarias del CTB son las siguientes:
Las variaciones que se han producido tanto en el resultado por operaciones corrientes como en el resultado por operaciones de capital, están relacionadas con los ingresos que se reciben de los entes consorciados, GOVA y DFB, para la financiación de dichas operaciones.
Principalmente, el destino de los recursos recibidos ha sido para operaciones de financiación, siendo la ejecución de inversiones de solo 12,5 millones de euros.
El resultado por operaciones de financiación recoge principalmente, como variación de activos financieros, la aportación de 11 millones de euros a los fondos propios de MBSA, y como variación de pasivos financieros, las disposiciones de préstamos por 11 millones de euros y las amortizaciones por 40,4 millones de euros, que han supuesto un menor resultado presupuestario de 29,4 millones de euros.
El incremento del Remanente de Tesorería en el ejercicio 2016 está relacionado con el aumento de los ingresos por transferencias corrientes y el excedente de transferencias de capital sobre las inversiones del ejercicio.
El CTB depende del GOVA y de la DFB para financiar su actividad de gasto corriente, de inversión y la carga financiera de su endeudamiento. El Plan financiero, prevé aportaciones hasta el 2027, año en el que está previsto que se termine de amortizar la deuda.
El Plan de inversiones en vigor al cierre de 2016, aprobado al 19 de diciembre de 2016, prevé la finalización de las actuaciones singulares incluidas en el Plan de inversiones del CTB hasta 2020.
A partir de 2017, apenas quedan inversiones a ejecutar, destinándose las aportaciones del GOVA y de la DFB a financiar la carga financiera, las actividades singulares citadas en el Plan de inversión, el mantenimiento de MBSA, por 18 millones de euros anuales, y los gastos de gestión del CTB, por 5 millones de euros anuales.
No se han presupuestado inversiones significativas para el CTB en los próximos años, quedando como principal tarea la interoperabilidad de la Tarjeta Barik y su desarrollo mediante subcontratación de asistencias técnicas.
Por otra parte, ETS adscrito al Departamento de Desarrollo Económico e Infraestructuras del GOVA, y creado expresamente por la Ley 6/2004, ostenta las competencias de ferrocarriles en la CAPV. Además, de acuerdo con la Disposición Adicional 2.ª de su ley de creación, asume la construcción de las nuevas líneas del FMB y la gestión de todos sus bienes, que integran la infraestructura ferroviaria de la que es titular el CTB. Los términos en que se llevará a cabo la construcción de las líneas y la gestión de los bienes se regularán en el convenio que se suscribirá entre el GOVA, el CTB y ETS.
La gestión de la línea 3 del FMB se lleva a cabo por la Sociedad Pública ET-FV, sociedad 100% de la CAPV. Asimismo y en 2015, esta entidad se encargó de la ejecución, el seguimiento y el control de los proyectos y obras de las líneas 1 y 2 del FMB, a través de una encomienda del Departamento de Medio Ambiente y Política Territorial del GOVA, por importe de 605.000 euros.
Por otra parte, en 2017 se ha creado la Autoridad de Movilidad de Bizkaia con representación del GOVA, DFB, CTB y el Ayuntamiento de Bilbao para tratar de organizar el transporte público en Bizkaia mediante un plan estratégico para optimizar la red de transporte del territorio en la próxima década.
V.1.– Cuentas anuales del CTB.
V.1.1.– Cuentas presupuestarias del CTB.
V.1.2.– Cuentas patrimoniales del CTB.
V.2.– Cuentas anuales de MBSA.
V.3.– Cuentas consolidadas.
«1.– Las retribuciones del personal se han incrementado un 2% de media respecto a 2015, superando el 1% establecido en el artículo 19 de la Ley General de Presupuestos para 2016.»
La Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 establece en su artículo 19 Siete que lo dispuesto en los apartados anteriores (donde se regula el ámbito a considerar, las retribuciones, aportaciones a planes de pensiones, de empleo o contratos de seguro colectivos, masa salarial, sueldo, trienios y pagas extraordinarias o grupos de titulación) debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.
Parece que en los cálculos se han incluido varias actuaciones que son diferentes entre sí, realizadas en ámbitos distintos, en momentos no coincidentes, que son dispares y con características y naturaleza diversas, sin relación entre unas y otras, y que, como en el caso de la recuperación de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 o en el de la productividad del ejercicio 2015 derivan de actuaciones procedentes de periodos diferentes al año 2016 analizado.
Se trata de adecuaciones retributivas mínimas que están explícitamente exceptuadas en el precepto citado por ser singulares de cada puesto (los datos de las variaciones del informe del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas se presentan de media y según puesto) y que responden a una situación excepcional vivida en el Consorcio de Transportes de Bizkaia (CTB), que han resultado imprescindibles por el continuo aumento del contenido de los puestos de trabajo (tal y como se han ido justificando en los correspondientes expedientes) y por la persistente disminución del número de efectivos con que cuenta (al finalizar 2016 se encuentran sin cubrir el 29% de los 28 puestos que figuran en la Relación de Puestos de Trabajo y desde 2009 se han producido 6 jubilaciones [el 21% de la plantilla] cuya reposición de efectivos no se ha llevado a cabo, de forma que al finalizar el año 2016 había únicamente 20 funcionarios), con perfecto encaje en el supuesto legal de «adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo», puesto que el contenido de los puestos de trabajo se ha modificado y el número de efectivos ha disminuido, como ya se ha dicho, de forma muy sensible.
Las actuaciones de CTB en materia de personal sólo se aplican previa formulación de los expedientes precisos y aplicando la normativa correspondiente y únicamente en el momento de su entrada en vigor. Esa diligencia lleva a que se efectúe un alto control a la hora de la confección de las nóminas en base a los acuerdos adoptados, y que tienen reflejo en los expedientes presentados al Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP).
A continuación se describen las actuaciones que han podido dar lugar a esa confusión de ámbitos, por la coincidencia de varias acciones completamente dispares, que solo por azar han concurrido en un mismo ejercicio, pero que son de naturaleza, objeto y destino totalmente diferentes y que, además, corresponden a periodos diversos.
Ha de señalarse que, además de las diferentes circunstancias que se producen en cada ejercicio analizado, la continua disminución de efectivos hace muy dificultosa la comparación en términos de homogeneidad para los dos períodos que se incluyen en el informe del TVCP (2015 y 2016).
Los importes retributivos (sueldo base, trienios, complemento de destino y específico) del CTB correspondientes al ejercicio 2016 incluyen el incremento del 1% respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2015, conforme lo autorizado expresamente por la Ley 48/2015 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, sin perjuicio de lo que más adelante se señala en concepto de recuperación de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012, productividad del ejercicio anterior (2015) y valoración de puestos realizada. La variación salarial del 1% está fijada para el año 2016 para cada uno de los grupos en que se organizan los Cuerpos y Escalas de Funcionarios autorizada por la citada ley, aplicable a esta entidad conforme a lo señalado en su artículo 19. Se verifica, por tanto, que en el año 2016, las retribuciones del personal al servicio del CTB han experimentado un incremento del 1 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2015.
Por otra parte, como es sabido, en 2012 CTB no abonó la paga extraordinaria de diciembre de dicho año, por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Posteriormente se han ido realizando los distintos reintegros parciales de esa paga extraordinaria de diciembre de 2012, con estricto cumplimiento de lo preceptuado en cada una de las diferentes normas que fueron posibilitándolo, culminándose la devolución citada en 2016, conforme a lo establecido en la Disposición adicional duodécima de la Ley 48/2015 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, relativa a la recuperación de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012. De esta forma el CTB ha aprobado y satisfecho esa retribución de carácter extraordinario en 2016 por estar autorizado por Ley, en los importes efectivamente dejados de percibir, sólo por la parte no recuperada, y que incluye, además de sueldo base y antigüedad, los complementos de destino y específico.
Además, tal y como se indica en la página 13 del informe de TVCP, en 2016 el CTB ha satisfecho el importe de una indemnización por renuncia previa a la jubilación anticipada, que ha sido imputada al presupuesto de gastos de CTB en cada una de sus aplicaciones presupuestarias (sueldo base, antigüedad, destino y específico).
Independientemente de lo citado anteriormente, ha de considerarse el expediente propio y diferenciado, aprobado por resolución de la Dirección Gerencia n.º 29 del 1 de febrero de 2016, por un total de 5.452,66 euros en concepto de complemento de productividad correspondiente al ejercicio 2015, al amparo de la autorización otorgada por el Consejo General del Consorcio de Transportes de Bizkaia, y que corresponde a la consecución de objetivos logrados en el año 2015, determinado por el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa o esfuerzo aplicado al desempeño del puesto de trabajo o el rendimiento o el resultado obtenido en el mismo, conforme establece el artículo 79.1.c) de la Ley 6/1989, de 6 de julio de la Función Pública Vasca y el artículo 23.3.a) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas de Reforma de la Función Pública, transitoriamente vigentes según lo dispuesto en la Disposición Final Cuarta del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público; y atendiendo al cumplimiento del artículo 19.siete de la anteriormente citada Ley 48/2015, que establece que lo dispuesto sobre las retribuciones del personal al servicio del sector público debe entenderse sin perjuicio de las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo.
Este expediente se formula atendiendo a criterios y circunstancias objetivas y particulares relacionadas con el tipo de puesto de trabajo, el desempeño del mismo, el grado de participación en la consecución de los resultados u objetivos asignados, y se realiza de forma no generalizada por logros obtenidos, permanencia, etc. que corresponden a 2015. Aunque la resolución aprobatoria se dictó en 2016, conforme su naturaleza no corresponde a ese año. Debe considerarse que, como no puede ser de otro modo, se aprueba una vez terminado el ejercicio, cuando se culmina su cuantificación en función de las circunstancias habidas durante el año 2015 (resultados obtenidos, rendimiento, permanencia, etc.) tal y como figura en el expediente con toda la documentación y cómputos relativos a 2015. Solamente cuando ha finalizado el año es posible calcular y evaluar lo realizado en ese año respecto de cada puesto. La imposibilidad de su valoración en el mismo año no debe desnaturalizar la naturaleza de la actuación realizada y, por lo tanto, difícilmente pueden, por lo tanto, imputarse a 2016.
Posteriormente, el 23 de septiembre de 2016 se aprobó mediante la resolución de Dirección Gerencia n.º 189 otra resolución que si corresponde al actuaciones propias de 2016.
Todo lo actuado, cálculos y evaluaciones, se ha plasmado en el expediente referido, fueron objeto de revisión por TVCP y sus límites, desarrollo, ejecución y características fueron establecidos por el órgano supremo del Consorcio (su Consejo General) dentro de los límites fijados por la legislación en vigor, sin que sus resultados hayan quedado consolidados en las retribuciones del personal de Consorcio.
Por otro lado, en CTB se ha producido una reestructuración del contenido de los puestos de trabajo a consecuencia de cambios de actividades y funciones que ha llevado a efectuar una valoración de puestos, según la memoria a tal efecto aprobada por el Pleno de la Corporación (Consejo General en CTB), con la Relación de Puestos de Trabajo (RPT), en base a lo establecido en el artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, en relación con el artículo 79.1.d) de la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la Función Pública Vasca, que establece que el complemento específico, que será único para cada puesto de trabajo que lo tenga asignado, retribuirá las condiciones de especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad; y el artículo 74 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, relativo a la Ordenación de los puestos de trabajo, que establece que las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de Relaciones de Puestos de Trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Así, se han determinado los puestos con su correspondiente complemento específico, señalando su respectiva cuantía en tal RPT, de forma que la cantidad global destinada a la asignación de complementos específicos figura en el presupuesto y no excede del 75 por 100, en cualquiera de sus modalidades, tal como se determina en el artículo 4 del Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local, al regular el Complemento específico y establecer que el complemento específico está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, peligrosidad o penosidad. También se ha seguido lo regulado en la normativa cuando se establece que en ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo, aunque al fijarlo podrán tomarse en consideración conjuntamente dos o más de las condiciones particulares mencionadas que puedan concurrir en un puesto de trabajo, y que el establecimiento o modificación del complemento específico exigirá, con carácter previo, que por la Corporación se efectúe una valoración del puesto de trabajo atendiendo a las circunstancias expresadas en ese artículo (retribuir las condiciones particulares de los puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad, etc) y que, efectuada la valoración, el Pleno de la Corporación (Consejo General de CTB), al aprobar la relación de puestos de trabajo, determinará aquéllos a los que corresponde un complemento específico, señalando su respectiva cuantía, y que esa cantidad global destinada a la asignación de complementos específicos figurará en el presupuesto.
En el CTB se ha realizado ese diagnóstico con la medición cifrada de la valoración de forma estandarizada de los puestos de trabajo derivada de los cambios estructurales significativos producidos en la actividad de CTB, también indicados por TVCP en su informe y en cumplimiento de lo establecido en el artículo 4 del Real Decreto 861/1986 anteriormente citado. Así, es significativo que con la entrada en funcionamiento de la 3.ª línea de servicio Metro operado por dos sociedades diferentes (Metro Bilbao, S.A. y Eusko Trenbideak-Ferrocarriles Vascos, S.A.), CTB asumiera la competencia en exclusiva para la integración de cualquier título o uso adicional de la tarjeta BARIK; y con la creación de la Autoridad de Movilidad de Bizkaia (AMB), que es el órgano de cooperación interinstitucional en materia de transporte del territorio, mediante el que se avanza en la coordinación y mejora del transporte público, con el análisis en profundidad de la realidad y la evolución de nuestro transporte público, con el objetivo de responder a las necesidades de movilidad a medio plazo con una ordenación eficiente y ajustada a las necesidades, Autoridad en la que participa Consorcio de Transportes de Bizkaia (junto a la Diputación Foral de Bizkaia, Gobierno Vasco y Bilboko Udala) que al carecer de personalidad jurídica propia se vale de la del Consorcio de Transportes de Bizkaia y de los medios materiales y personales de éste para desarrollar su labor. CTB da soporte y ejecuta los acuerdos de la AMB (como la contratación y desarrollo del Plan estratégico) con las correspondientes mayores funciones de CTB.
Hoy en día, en CTB, hay más de 40 expedientes de obras, servicios y suministros de cuantía e importancia considerable que están ejecutándose y/o tramitándose.
De esa forma, CTB ha analizado y evaluado las funciones de los empleados del Consorcio, basándose en los requerimientos formales de cada puesto, atendiendo a una estructura y criterios de valoración objetiva que fundamenta la actuación de la Dirección Gerencia, y especifica los factores y condiciones que lo motivan: esta valoración se venía solicitando periódicamente ante la crítica situación del personal de esta entidad que tiene sin cubrir el 29% de su plantilla y, con sólo 20 funcionarios al cierre de 2016 atiende cada vez a más actuaciones: interoperabilidad, asunción de títulos de los operadores por CTB con la entrada en operaciones de la nueva línea de metro operada con 2 sociedades distintas, aumento de responsabilidades.... Así, el Consejo General, en la RPT, atribuye el complemento específico (sin alterar el resto de retribuciones de los funcionarios) producto de la previa valoración citada.
Se verifica que en CTB no hay omisión de procedimientos, sino que, por el contrario, se ha realizado un proceso analítico que se ha reflejado en el documento con su cómputo justificativo aprobado, con ocasión de la aprobación de la RPT por unanimidad del Consejo General de Consorcio de Transportes de Bizkaia, en sesión celebrada el 9 de diciembre de 2015, que figura en el expediente con la correspondiente documentación justificativa de la variación de las retribuciones de los empleados de CTB, que no ha sido igual para todos los empleados de CTB, que se ha realizado mediante el análisis de las funciones de los diferentes puestos de trabajo, requisitos surgidos, evaluación de las actividades, responsabilidades, labores, etc. de forma coordinada y negociada con la representación sindical, conforme al artículo 23 de la Ley 30/1984 de Medidas para la reforma de la Función Pública y atendiendo a los parámetros de dedicación, especial dificultad técnica y responsabilidad. En el expediente administrativo de la Dirección Gerencia se explicitan las circunstancias que la motivan, únicamente respecto del complemento específico y que además supone un mínimo importe (6.298,94 euros para 21 funcionarios, esto es un 0,32% del total de sueldos presupuestados en el Capítulo I de 2016 (1.962.732,80 euros) y poco más de 21 euros por empleado de media en cada paga de 2016. Solo los importes del Complemento Específico de las plazas no cubiertas en la RPT del Consorcio en 2016 (8 funcionarios de los 28 incluidos en la RPT) suponen un total de 205.519,12 euros que no han sido satisfechos por CTB, en un escenario de continuo aumento exponencial de funciones y responsabilidades, con un alto porcentaje de plazas vacantes, sin cubrir una baja de largo periodo, un permiso sin sueldo y una reducción de jornada; todo lo cual ha supuesto que se haya tenido que atender adecuadamente con los escasos funcionarios existentes en ese año.
Debe observarse que no se han producido percepción de ingresos atípicos ni creación de unas retribuciones nuevas, ni nuevos conceptos retributivos, como tampoco percepción alguna por participación alguna en comisiones u otros ingresos de cualquier naturaleza por participación o premio, confección de proyectos, dirección o inspección, asesorías o emisión de dictámenes o informes. Las retribuciones en CTB han sido las fijadas en el artículo 1 del Real Decreto 861/1986 que establece que los Funcionarios de la Administración Local sólo podrán ser remunerados por los conceptos establecidos en la Ley Orgánica de la Función Pública, es decir: Retribuciones Básicas (sueldo trienios y dos pagas extras), Retribuciones complementarias (complemento de destino, complemento específico, complemento de productividad y gratificaciones por servicios extraordinarios). En esta Entidad, salvo las adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, han resultado imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa y por el grado de consecución de los objetivos fijados en la aprobación previa del Pleno (Consejo General), no se han producido gratificaciones por servicios extraordinarios, no existen pluses ni cláusulas adicionales (excepto la correspondiente a la asistencia médico-farmacéutica o la posibilidad de utilización de títulos de viaje incluidos en el convenio debidamente acordado).
No obstante, los cálculos en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo, reflejan que la masa salarial ha disminuido en 2016, respecto de la de 2015, tal y como se refleja en los datos que figuran en el propio informe de TVCP relativos a los gastos de personal detallados por conceptos y plantilla, con la comparación de datos al cierre de 2015 y de 2016, donde se aprecia de forma evidente la reducción de efectivos y menor gasto de personal (108.798,93 euros menos) en 2016 respecto de los habidos en 2015. Se verifica así que, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, las retribuciones del personal al servicio del sector público de CTB no han experimentado un incremento global respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2015.
La masa salarial de CTB viene reduciéndose continuamente desde 2014 y así los importes de las obligaciones reconocidas en el capítulo de gastos de personal de los últimos años ha sido la siguiente:
Las obligaciones reconocidas por gastos de personal (capítulo I) en 2016 fueron de 1.580.673,98 euros, y los funcionarios que al cierre figuraban como desempeñado sus funciones en CTB han sido 20.
Las obligaciones reconocidas por gastos de personal (capítulo I) en 2015 fueron de 1.689.472,91 euros y los funcionarios que al cierre figuraban como desempeñado sus funciones en CTB han sido 21.
Las obligaciones reconocidas por gastos de personal (cap. I) en 2014 fueron de 1.744.699,74 euros y los funcionarios que al cierre figuraban como desempeñado sus funciones en CTB han sido 22.
En definitiva, por una parte, se han producido aumentos en todos los conceptos que derivan del incremento del 1% lineal de la citada Ley de Presupuestos Generales del Estado y, por otra, han surgido cambios únicamente en el complemento específico que emanan de otras actuaciones diferentes como pago de la renuncia previa a la jubilación anticipada, valoración de puestos, devolución de paga extra de 2012, grado de consecución de objetivos de 2015, etc. que han tenido una incidencia en el complemento específico que varía entre un 1% y un 1,28%.
Tomadas en conjunto todas estas actuaciones se obtiene una evolución, por todos los conceptos, y respecto de los importes del año anterior calculados en términos homogéneos, de un incremento del 1,51% de media, oscilando entre el 1,63% y el 1,48%, según puestos. Ha de considerarse que en CTB no se conoce si en el porcentaje que señala TVCP se incluyen antigüedades, bajas, sólo se refiere al complemento específico, si se ha tenido en cuenta otra productividad particular surgida posteriormente, etc.
En este ámbito debe tenerse en cuenta una de las sentencias más importantes dictadas por el Tribunal Supremo (TS), en la que se hace un resumen claro de la doctrina del TS sobre cómo han de entenderse los límites cuantitativos y como se aplican (sentencia de 5 de enero de 2009 del TSJ C. Valenciana, Sala de lo Contencioso-administrativo) donde el Alto tribunal autonómico dispone en su FJ 3.º, haciendo suyo el argumento jurisprudencial del TS, lo siguiente:
«...por lo que atañe a la vulneración de las previsiones del artículo 19 LPGE 2006, debe advertirse, de un lado, que con arreglo a una reiterada doctrina del Tribunal Supremo, los límites retributivos han de ponderarse globalmente en relación al volumen total de las retribuciones de cada grupo y no individualmente, y en todo caso, aunque su n.º 2 impone un límite cuantitativo máximo a los incrementos retributivos del personal al servicio de la Corporación, su n.º 4 exige que dicha limitación resulte de un juicio comparativo en términos de homogeneidad, y se posibilita la excepcional superación en términos de homogeneidad, y se posibilita la excepcional superación de tales lìmites en casos singulares justificados; en este sentido, la jurisprudencia ha venido exigiendo que deba concretarse el hecho y la razón por la que aprecia la homogeneidad contemplada en el citado precepto para que sea observada la limitación retributiva que en él se establece y se pueda constatar la existencia de puestos que han experimentado un aumento retributivo a pesar de que su situación no ha variado (por todas STS 20/diciembre/2003).»
Por ello, las limitaciones presupuestarias deberán referirse no solo al aspecto cuantitativo sino también cualitativo por cuenta que, en caso contrario, no se podría efectuar el juicio verificador de homogeneidad que exige la norma. La limitación deberá referirse a la cuantía global del crédito referido al Grupo de personal y en atención a puestos de trabajo ya existentes, en base a los cuales se deberá realizar la oportuna comparativa, identificando si ha existido un cambio retributivo o no, y cuáles son las causas que lo justifican; en caso contrario, como señala el TS no podría realizarse dicho enjuiciamiento/comparativa por cuanto que este proceso lógico de búsqueda sistemática de similitudes deberá centrarse en el hecho y la razón en la que se aprecia la homogeneidad, y no en una consideración en abstracto.
Además, debe considerarse que todas estas actuaciones se han realizado siempre en base y conforme a lo establecido en el Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo del personal funcionario de la Diputación Foral de Bizkaia, de aplicación al personal del Consorcio por acuerdo del Consejo General de Consorcio de Transportes de Bizkaia en sesión de 9 de diciembre de 2015.
«1.– La liquidación del presupuesto del CTB no ha registrado, aunque si se incluye en la cuenta de pérdidas y ganancias del ejercicio, el gasto por importe de 2,4 millones de euros, correspondientes a las validaciones de títulos consorciados del mes de diciembre de varios operadores, que se han registrado presupuestariamente en 2017. En consecuencia, el resultado presupuestario del ejercicio y el remanente de tesorería deben disminuir en el citado importe.»
El decreto foral de la Diputación Foral de Bizkaia 139/2015, de 28 de julio, por el que se aprueba el marco regulatorio contable de las entidades locales de Bizkaia regula en el Anexo 3 el Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la administración local (PGCPAL). Ese PGCPAL se estructura en cinto partes y en la primera parte se establece el marco conceptual de la contabilidad pública donde se establecen los criterios de registro o reconocimiento contable de los elementos de las cuentas anuales.
Ahí se establece que debe reconocerse un gasto en la Cuenta del Resultado Económico Patrimonial o en el estado de cambios en el patrimonio neto, cuando se produzca una disminución de recursos económicos o del potencial de servicio de la entidad, ya sea mediante un decremento en los activos, o un aumento en los pasivos, y siempre que pueda valorarse o estimarse su cuantía con fiabilidad. El reconocimiento de un gasto implica, por tanto, el simultáneo reconocimiento de un pasivo, o de un incremento en éste, o la desaparición o disminución de un activo. «Sensu contrario», el reconocimiento de una obligación sin reconocer simultáneamente un activo relacionado con la misma, implica la existencia de un gasto, que debe ser reflejado contablemente. Cuando se trate de gastos e ingresos que también tengan reflejo en la ejecución del presupuesto el mencionado reconocimiento se podrá realizar cuando, de acuerdo con el procedimiento establecido en cada caso, se dicten los correspondientes actos que determinan el reconocimiento de gastos o ingresos presupuestarios. En este caso, al menos a la fecha de cierre del período, aunque no hayan sido dictados los mencionados actos, deberán reconocerse en la cuenta del resultado económico patrimonial o en el estado de cambios en el patrimonio neto los gastos e ingresos devengados por la entidad hasta dicha fecha. En cualquier caso, se registrarán en el mismo período de cuentas anuales, los gastos e ingresos que surjan directa y conjuntamente de las mismas transacciones u otros hechos económicos.
En el apartado 4 relativo a los Gastos e ingresos presupuestarios se señala que se reconocerá un gasto presupuestario en el Estado de Liquidación del Presupuesto cuando, de acuerdo con el procedimiento establecido, se dicte el correspondiente acto administrativo de reconocimiento y liquidación de la obligación presupuestaria. Supone el reconocimiento de la obligación presupuestaria a pagar y, simultáneamente, el de un activo o de un gasto o la disminución de otro pasivo.
Se verifica que la propia normativa diferencia las actuaciones a realizar obligatoriamente en la cuenta del resultado económico patrimonial de las que se pueden realizar presupuestariamente.
La decisión sobre el momento de la emisión de facturas a CTB es una decisión que realizan los distintos acreedores, sobre la que este Consorcio no tiene poder de actuación (hay acreedores que las remiten con fecha del año a que corresponden, pero hay otros que no lo hacen así). Para estos casos el PGCPAL tiene prevista la cuenta 413. «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», que se establece para estos casos de obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto, y, además, en la memoria se exige, y así se ha suministrado, información abundante y con detalle exhaustivo, señalándose, al menos, si en el momento de elaboración de la cuenta ya se ha realizado la aplicación al presupuesto del ejercicio y con explicación de la causa en caso de que el importe pendiente de aplicar a 1 de enero no coincida con el pendiente de aplicar a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior. Ver apartado completado en la memoria: «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto. Información de cada gasto efectuado indicando». Si se aplicara a presupuesto todo lo del año (con factura o sin ella) no tendría sentido la completa regulación a la que se ha hecho referencia, y que es de obligado cumplimiento.
Los hechos económicos de esas actuaciones de gasto, de las cuales no se ha llegado a recibir sus facturas, están reflejados en las cuentas de CTB en función de la corriente real de bienes y servicios que los mismos han representado, independientemente del momento en que se produzca la corriente monetaria o financiera derivada de aquéllos, conforme a lo establecido en el PGCPAL con los apuntes realizados en la cuenta 413.
Si una factura se emite en un año posterior (para este caso 2017) esa factura NO puede generar un acto administrativo en CTB con fecha anterior (2016) a la fecha de emisión. Este criterio es de general aceptación, aplicado uniformemente en los sucesivos ejercicios y compartido por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), y en el ejercicio revisado CTB tiene toda la información de esas actuaciones cumplimentadas y examinadas de forma favorable en este ámbito por una empresa de auditoría de reconocido prestigio que verifica las cuentas de CTB anualmente mediante una revisión de un amplio catálogo de procedimientos (cuenta del resultado económico patrimonial, el estado de cambios en el patrimonio neto, memoria, etc.).
El TVCP indica que se debería disminuir el remanente de tesorería por los importes de las validaciones de los títulos consorciados del mes de diciembre de varios operadores que se han registrado presupuestariamente en 2017. El Remanente de Tesorería de una entidad se obtiene como suma de los fondos líquidos más los derechos pendientes de cobro, deduciendo las obligaciones pendientes de pago y agregando las partidas pendientes de aplicación, pero ni los acreedores tienen al 31 de diciembre de 2016 esas obligaciones pendientes de cobro con CTB, ni CTB tiene al cierre obligaciones pendientes de pago con los acreedores, dado que, como se ha indicado anteriormente, los acreedores no han realizado las actuaciones correspondientes que se precisan para serlo correctamente.
La modificación del Remanente de Tesorería, incluyendo unas «obligaciones pendientes de pago ficticias» reflejaría un resultado artificial, porque no se correspondería con facturas REALES emitidas efectivamente por los acreedores, recibidas adecuadamente en CTB y validadas correctamente en 2016, es decir, sin los documentos fehacientes que justifiquen su reconocimiento, supondría obtener un menor Remanente de Tesorería que no produce efectos en CTB porque este consorcio, conforme a los criterios de buena gobernanza, no lo ha utilizado para financiar otros nuevos o mayores gastos mediante ninguna modificación presupuestaria en 2017, a excepción de la incorporación de remanentes de créditos del presupuesto procedentes del año anterior al ejercicio inmediato siguiente. CTB sigue manteniendo el principio establecido en el Consejo General de julio de 2010, con ocasión de la liquidación anual y del reparto de los títulos consorciados, donde se acordó reservar en las cuentas bancarias utilizadas para la gestión de los títulos consorciados la cantidad correspondiente a la estimación de la liquidación de títulos consorciados al 31 de diciembre de 2010 y sólo el exceso sobre esa cantidad se permite que se destine para otros fines.
En todo caso, no es comprensible que únicamente se deba disminuir el cálculo del Remanente de Tesorería y del Resultado Presupuestario por el importe de las validaciones de títulos consorciados que se emiten en un año posterior (2017). Si ese criterio/opinión fuera de obligado cumplimiento, debiera serlo también para el resto de gastos de CTB que se han producido o devengado en 2016, pero cuyas facturas no se le han emitido hasta 2017. Y entonces, no se precisaría la cuenta 413 «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto» establecida y regulada de forma precisa en el PGCPAL, ni el apartado de la memoria establecido para los «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto» porque todo estaría aplicado a presupuesto.
Con la contabilización realizada CTB expresa la imagen fiel de su patrimonio, de su situación financiera y del resultado económico patrimonial en sus cuentas, sin ocultar las operaciones realizadas de gastos e ingresos con los títulos consorciados. La operatoria de Barik es equilibrada y neutra por naturaleza (y así se señala en la página 19 del informe de TVCP), produciéndose ingresos y gastos a lo largo del ejercicio, y la diferencia se ajusta con la correspondiente liquidación (reparto) citada en la página 35 del informe de TVCP, que se remite al Consejo General para su aprobación y tramitación por las restantes entidades participantes en el sistema. Ese reparto está debidamente contabilizado en CTB, tanto en ingresos como en gastos.
Además, como hechos posteriores al cierre, esta entidad informa en la memoria de los hechos posteriores que ponen de manifiesto circunstancias que ya existían en la fecha de cierre del ejercicio y que, por aplicación de las normas de registro y valoración, han supuesto o no la inclusión de ajustes en las cifras contenidas en los documentos que integran las cuentas anuales. Estos hechos posteriores no afectan a la capacidad de evaluación de los usuarios de las cuentas anuales, porque el Remanente de Tesorería no se ha utilizado y tal como así se indica en la página 35 del propio informe del TVCP, la tesorería de CTB incluye los saldos de las cuentas bancarias de la gestión de los títulos consorciados por importe de 8,7 millones de euros al cierre del ejercicio 2016, por las recargas de títulos pendientes de cancelar y los resultados a 31 de diciembre de 2016, cuya liquidación se aprobó el 3 de mayo de 2017, de acuerdo con lo previsto en el Acuerdo Marco de Coordinación Tarifaria, de 11 de julio de 1997, para el reparto del resultado económico derivado de la gestión entre las Instituciones participantes, en función de las cancelaciones válidas certificadas. Esto es, la opinión de TVCP no modifica las existencias de fondos, únicamente produce, ficticiamente más obligaciones pendientes de pago, que no están pendientes de pago para CTB, porque no hay factura correctamente enviada por los respectivos acreedores y recibida en CTB para su reconocimiento por su importe exacto, una vez se haya contrastado con la liquidación que se realiza al efecto y con la debida verificación de que es correcta.
«2.– El CTB no dispone de un inventario físico individualizado y actualizado de los bienes del inmovilizado material a 31 de diciembre de 2016, por lo que no es posible constatar la veracidad y propiedad de los bienes utilizados en su actividad, ni por lo tanto el adecuado registro contable a dicha fecha.»
Este consorcio inició hace unos años la contratación del inventario por fases o tramos, pero a la vista de que se estaba realizando otra contratación de inventario en Euskal Trenbide Sarea (ETS) de la red ferroviaria vasca, incluida la de Metro Bilbao, se desistió de su continuación para no incurrir en un gasto por duplicado y malgastar recursos públicos. Además, dado que para su correcta realización se precisaría de la entrega de bienes por parte de la CAPV, entendemos que esta deficiencia no debe realizársele al CTB, que quiere recibir, de la forma legalmente establecida, los bienes que se le entreguen.
Periódicamente se plantea esta situación en los informes de TVCP, pero entendemos que esta deficiencia, si pretende ser efectiva, no debe realizársele al CTB, que está dispuesto a aceptar los bienes que se le entreguen, ya que los viene utilizando para prestar el servicio de transporte a través de su sociedad Metro Bilbao, S.A. Es la administración que debe realizar la entrega la que ha de resolver esa deficiencia. CTB continúa a la espera del traspaso de las infraestructuras ferroviarias de la que es titular el CTB. Así se señala correctamente en el apartado III.1.2 relativo a la titularidad de las infraestructuras vinculadas al ferrocarril Metropolitano de Bilbao (página 12 del informe de TVCP de 2016) y en el apartado A.5 Inversiones Reales e Inmovilizado (página 34 del informe de TVCP de 2016) indicándose, que CTB los incluye en su Balance y se dotan las correspondientes amortizaciones. No se ha producido el traspaso de la titularidad jurídica de los bienes afectos al Ferrocarril Metropolitano de Bilbao a CTB y por ello la realización del inventario se encuentra con dicho obstáculo.
No obstante, debe señalarse que no se ha producido pérdida de información o de control de los bienes catalogables en el inventario de bienes de CTB y Metro Bilbao, S.A. porque CTB dispone de un registro de control sistemático y detallado de su inmovilizado por bienes, cuentas y distinguiendo los que viene utilizando Metro Bilbao, S.A. (para la realización, en su caso, del cargo correspondiente) que se va actualizando con las inversiones y movimientos de cada año (altas, bajas, traspasos, etc.). De esta forma se verifica y concilia con la información contable, urbanística y el resto de información administrativa disponible proporcionando toda la información de su gestión, se da información en la Memoria de su situación, y de las relaciones con la entidad dependiente así como de la gestión de esos recursos, contabilizándose todas las operaciones relativas a los bienes que se administran e informando de ellos en sus cuentas anuales con extensos documentos detallados en más de 120 hojas. El inmovilizado en CTB es objeto de detalladas actuaciones siguiendo la normativa para el correspondiente reconocimiento, valoración, etc. de forma coincidente con lo establecido en las definiciones y la regulación del Plan General de Contabilidad Pública. En este ámbito CTB es totalmente transparente y se esfuerza en rendir la mayor información posible.
«A la fecha de este informe se encuentra vencido el plazo desde el 2 de octubre de 2017 y no se ha producido la reforma de su ley de creación, ni la modificación de los estatutos, ni por lo tanto se ha determinado la administración de adscripción.»
Debe tenerse en cuenta que CTB tomó la iniciativa para su realización y en su momento realizó, en plazo, la solicitud correspondiente para la adscripción establecida según la normativa correspondiente. La no realización de su adscripción no se le puede imputar a este Consorcio. Corresponde al Parlamento Vasco la adecuación de la Ley 44/1975 de creación del Consorcio. Así, tanto la modificación estatutaria como la adscripción dependen de lo que se acuerde en el órgano legislativo.
«Las modificaciones más significativas afectarían al régimen retributivo y de gestión de personal, que establecen las limitaciones de tipo cuantitativo y cualitativo, que deberían ser tenidas en cuenta hasta la reforma legal y adaptación de estatutos antes citada. En este sentido, las retribuciones por el complemento específico de algunos puestos de CTB son superiores a las correspondientes a puestos similares de las administraciones de las que dependen y/o financian su actividad.»
No se conocen puestos similares a las actuaciones que se realizan en CTB, no ya en la CAPV, sino en todo el Estado. La complejidad del sistema de títulos consorciados y el entramado de operadores en el sistema de transporte de Bizkaia no existe en ningún otro territorio del Estado. Las actividades que se realizan en CTB no se producen en otros entes, por lo que esa comparación de retribuciones no es homogénea, ni similar. La comparación debería realizarse sobre actuaciones, sino idénticas, que sean uniformes en alguna medida o por lo menos análogas. En todo caso, y como expresamente se señala en el propio informe del TVCP, hasta la adaptación, en virtud de la disposición final 17.ª de la Ley 40/2015, de la Ley de creación del Consorcio, no resulta aplicable el régimen legal en función de su adscripción.
«A la fecha de emisión de este informe, no se ha procedido al traspaso de la titularidad jurídica de los bienes afectos al FMB, aunque si se han puesto a disposición del CTB y forman parte de su inmovilizado.»
Ha de considerarse que la no realización de esa transmisión no es imputable a CTB que periódicamente solicitó que se realizara por parte del Gobierno Vasco a la mayor brevedad posible. Tampoco en este caso la no realización de esa transmisión no se le puede imputar a este Consorcio.
«El estado de créditos de compromiso de la liquidación no incluye los créditos de compromiso autorizados del capítulo de gastos de funcionamiento, por 2,7 millones de euros, de los que 1,3 millones, están adjudicados a 31 de diciembre de 2016.»
La Norma Foral 10/2003, de 2 de diciembre, Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia establece en el artículo 22, relativo a los Créditos de Compromiso, en su apartado 5, que el estado de créditos de compromiso incluidos en los Presupuestos de las entidades públicas empresariales y sociedades públicas se limitará a recoger los relativos a operaciones de capital, y en el apartado 6 que no se incluirán en el estado de créditos de compromiso los gastos que correspondan a personal, a cargas financieras, amortizaciones derivadas del endeudamiento, los compromisos relativos al arrendamiento de bienes inmuebles, ni los de carácter permanente y tracto sucesivo.
CTB cumple con lo establecido en el citado artículo 22 de la Norma Foral 10/2003 y, según se detalla en el apartado 7, los créditos de compromiso son objeto de adecuada e independiente contabilización. De esa forma se dispone de la información y los listados de sus actuaciones, y así se han suministrado al TVCP cuando los ha solicitado, pero que no se han incluido en el expediente entregado para cumplir con lo que la normativa establece. De hecho el TVCP tiene conocimiento de la existencia de esas operaciones de funcionamiento permanente y tracto sucesivo porque CTB se los ha suministrado con los correspondientes listados, si bien no puede incluirlos como estado de créditos de compromiso para poder cumplir con lo señalado en el artículo citado.
«De los 1,8 millones de euros incorporados en capítulo de gastos de funcionamiento, solamente se han ejecutado un 33,5%, destacando la incorporación de 1,6 millones de euros, por el contrato para la implantación y explotación de una red de comercialización para la venta, recaudación, recarga atendida, almacenaje y distribución de la tarjeta BARIK. Teniendo en cuenta la ejecución de lo incorporado y del presupuesto corriente para este expediente, 1,4 millones de euros se han incorporado sin haberse realizado en 2016, en contra de lo establecido en el artículo 32 de la Norma Foral 10/2003.»
Ya se ha señalado en el informe de TVCP de 2016 que las actuaciones derivadas de la operatoria de Barik es equilibrada y neutra por naturaleza para CTB (y así se señala en la página 19 del informe de TVCP), produciéndose ingresos para atender los gastos que se van produciendo a lo largo de cada ejercicio. Dentro de los gastos de la operatoria de Barik se encuentra, entre otros, el correspondiente al contrato para la implantación y explotación de una red de comercialización para la venta, recaudación, recarga atendida, almacenaje y distribución de la tarjeta BARIK, y los ingresos de los títulos consorciados financian las actuaciones de esos títulos y son, por lo tanto, finalistas para esa operativa, de forma que justifican la incorporación sucesiva realizada para garantizar la neutralidad citada. Las diferencias que en este ámbito se produzcan se ajustan con la correspondiente liquidación (reparto) de todos los ingresos y gastos, de forma que asegura la neutralidad del sistema Barik.
«De los 32,9 millones de euros presupuestados inicialmente en inversiones reales para 2016, únicamente se han reconocido obligaciones por 9,8 millones de euros, es decir un 29,6%. Se deben revisar y presupuestar adecuadamente los proyectos previstos, cuantificando las anualidades según las necesidades y actuaciones reales previstas.»
Queremos indicar las siguientes aclaraciones respecto de 2 grandes actuaciones:
Soterramiento de Urduliz: estas obras se inauguraron en abril de 2017 y desde entonces están en funcionamiento, por lo que su ejecución se reflejará de forma completa a partir de ese año.
Intercambiador de Urbinaga: esta obra depende de las actuaciones del Ministerio de Fomento. Sabemos que se están dando pasos al respecto. Así, el 1 de junio de 2017 se ha aprobado el estudio de impacto ambiental de forma favorable y en este momento se encuentran trabajando en el proyecto de ejecución por ADIF. Por ello, se considera que en no muy largo plazo se comenzará con la ejecución de este proyecto.
«La plantilla presupuestaria no incluye el complemento de productividad abonado en 2016, en contra de lo previsto en el artículo 21 de la Ley de Función Pública Vasca.»
El complemento de productividad retribuye el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa o esfuerzo aplicado al desempeño del puesto de trabajo o el rendimiento o resultados obtenidos en el mismo, conforme establece la normativa. CTB no ha podido prever las cantidades que en ese concepto se deben incluir en la plantilla por la forma de determinar si procede, en su caso, su pago:
Cuando se elabora el presupuesto con los anexos (que incluyen la plantilla) no hay cantidades establecidas por ese concepto, ese complemento se percibe únicamente si hay circunstancias objetivas relacionadas con el desempeño de cada tipo de puesto de trabajo y sólo si se verifica la consecución de los resultados u objetivos asignados y una vez que se ha realizado la medición del grado en que se ha realizado. Hasta que no se termina el año no se realiza la cuantificación, persona a persona, y según las circunstancias objetivas directamente relacionadas con el desempeño realizado de cada puesto de trabajo. De igual forma se realiza con el presupuesto, se incluyen una previsión inicial, que luego, a lo largo del ejercicio, únicamente cuando se producen todos los requisitos precisos, se modifica, en su caso, y da lugar a la situación definitiva.
Debe considerarse, además, que CTB ha realizado en 2016 la aprobación del complemento de productividad en base a esas circunstancias objetivas relacionadas con el desempeño de cada tipo de puesto de trabajo de todo el año 2015. Esos importes, por lo tanto, no corresponden al ejercicio 2016, sino a 2015 y no se pueden incluir en la plantilla de 2016.
El artículo 21.1 de la Ley 6/1989 de 6 de julio de la Función Pública Vasca establece lo siguiente:
En cumplimiento de lo previsto en tal precepto, los presupuestos del Consorcio para 2016 aprobados en el Consejo General de 9 de diciembre de 2015 incluyen 18.180,00 euros en la aplicación presupuestaria 00100 92000 121.03.00, de los cuales solo se han utilizado el 35,6% en total y su concreción no se ha podido conocer hasta que se han culminado las evaluaciones citadas.
«El CTB ha pagado una indemnización por renuncia previa a la jubilación anticipada, por importe de 54.171 euros, amparándose en lo previsto en el plan estratégico de recursos, amparándose en lo previsto en el plan estratégico de recursos humanos aprobado el 31 de marzo de 2014, sin embargo, se ha incumplido lo previsto en su artículo 7.º, que limita las actuaciones a las disponibilidades presupuestarias aplicables a la ejecución de dicho plan, que en 2016 y para esa partida, no tenía importe alguno asignado.»
En el artículo 13.3 de la Norma Foral 10/2003, de 2 de diciembre, Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia, relativo a los Niveles de Estructura Presupuestaria, se establece que la aplicación presupuestaria, cuya expresión cifrada constituye el crédito presupuestario, vendrá definida, al menos por la conjunción de las estructuras por programas y económica, a nivel de grupo de programa y concepto respectivamente, y que la contabilidad de los gastos se realizará sobre la aplicación presupuestaria y el control interventor sobre el nivel de vinculación determinado conforme al artículo 19.2 de esa Norma.
El artículo 19.2 establece que los créditos presupuestarios tienen carácter limitativo y vinculante. Los niveles de vinculación serán establecidos por la Norma de Ejecución Presupuestaria anual y, en ausencia de determinación expresa, será el capítulo, en lo relativo a gastos de personal. Ese mismo nivel de vinculación es el establecido en la Norma de Ejecución Presupuestaria de CTB para 2016: vinculación a nivel de capítulo en lo relativo a gastos de personal.
De la misma manera, la Regla 23 del Anexo 1 del Decreto Foral de la Diputación Foral de Bizkaia 139/2015, de 28 de julio, por el que se aprueba el marco regulatorio contable de las entidades locales de Bizkaia, donde se regula la instrucción de contabilidad de las Entidades Locales de Bizkaia, se refiere a la Vinculación jurídica, señalándose en el apartado 1 que los créditos asignados a los proyectos de gasto quedan sujetos a los niveles de vinculación jurídica establecidos en la Norma de Ejecución Presupuestaria para las aplicaciones presupuestarias con cargo a las que se haya previsto su realización. También en la regla 19, se hace referencia a la certificación de existencia de remanentes de crédito para cada aplicación presupuestaria al nivel de vinculación jurídica de los créditos vigente en el ejercicio de procedencia.
Asimismo, el artículo 167 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, relativo a la estructura de los estados de ingresos y gastos, establece en su apartado 4 que la aplicación presupuestaria cuya expresión cifrada constituye el crédito presupuestario vendrá definida, al menos, por la conjunción de las clasificaciones por programas y económica, a nivel de grupo de programa o programa y concepto o subconcepto respectivamente, que en el caso de que la entidad local opte por utilizar la clasificación orgánica, ésta integrará asimismo la aplicación presupuestaria y que el control contable de los gastos se realizará sobre la aplicación presupuestaria antes definida y el fiscal sobre el nivel de vinculación determinado conforme dispone el artículo 172 de esa Ley que señala que los créditos autorizados tienen carácter limitativo y vinculante.
En CTB existe claramente la aplicación presupuestaria en el presupuesto explícitamente indicada en sus estados de gastos (no estamos en un caso de una aplicación presupuestaria que no figure expresamente en sus estados), y para su utilización, como se hace con el resto de aplicaciones presupuestarias, se utilizan los niveles de vinculación según se regula en la normativa citada.
El importe de esa indemnización por renuncia previa a la jubilación anticipada se ha reflejado en el presupuesto de forma totalmente transparente, conforme a cada uno de los conceptos que lo determinan, y así se han incluido en sus respectivas aplicaciones presupuestarias. Los importes son obtenidos en función de la persona que renuncia y así se aplican de forma desagregada, evitando agrupaciones de todos los conceptos en uno para no encubrir la información que está detrás de su importe. Evidentemente, cada uno de esos conceptos tenía su consignación y crédito suficiente. Entendemos que esta forma de operar es acorde con los principios generales de integridad, del buen gobierno y buena administración, porque presenta las actuaciones de forma desagregada (sin encubrir información) y reflejando cada componente de la indemnización conforme a su verdadero contenido.
«Como se indicaba en nuestro informe de 2010, 2 funcionarios del CTB vienen percibiendo desde su incorporación al CTB, hace 22 y 14 años respectivamente, trienios basados en los servicios prestados anteriormente en sociedades mercantiles dependientes de las administraciones públicas, cuando estas sociedades no forman parte de la Administración Institucional a los efectos del artículo 1,2 de la Ley 70/1978, según Jurisprudencia del Tribunal Supremo. El importe pagado en 2016 asciende a 4.151 euros.»
El reconocimiento de trienios, se realizó en su momento de conformidad con lo dispuesto en la ley 70/1978, de 16 de diciembre, artículo 1 y RD 1461/1982, de 25 de junio, asignando a Eusko Trenbideak el mismo tratamiento reconocido a RENFE por el Estado. (Dictamen de la DGSJE de 12 de septiembre de 1989).
«El CTB, en las 3 prórrogas analizadas (expedientes 10, 11 y 12) no exige a los adjudicatarios que acrediten su capacidad para contratar (artículo 60.1.d)) TRLCSP).
En el expediente del Proyecto de Comunicaciones tramo Sopela-Plentzia (expediente 3) adjudicado por 538.758 euros, el comité de expertos incluye en su composición a dos técnicos, que son los que proponen la necesidad de contratación (artículo 150.2 TRLCSP).
En dos suministros adjudicados por 3,9 millones de euros (expedientes 3 y 5), no se han reajustado las anualidades (artículo 96 RGLCAP), que hubiesen supuesto un incremento de los créditos de compromiso y una disminución de los créditos en fase de disposición.»
Con relación a la no exigencia de acreditación de hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de Seguridad Social impuestas por las disposiciones vigentes, o en el caso de empresas de 50 o más trabajadores, de cumplir el requisito de que al menos el 2 por ciento de sus empleados sean trabajadores con discapacidad a los contratistas con motivo de la prórroga contractual ha de manifestarse que tal exigencia no se halla prevista en el ordenamiento jurídico. El TRLCSP en su artículo 23.2 no establece entre los requisitos para acordar la prórroga ninguna en tal sentido:
«El contrato podrá prever una o varias prórrogas siempre que sus características permanezcan inalterables durante el período de duración de éstas y que la concurrencia para su adjudicación haya sido realizada teniendo en cuenta la duración máxima del contrato, incluidos los períodos de prórroga.
La prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el empresario, salvo que el contrato expresamente prevea lo contrario, sin que pueda producirse por el consentimiento tácito de las partes».
Por el contrario, la ley regula expresamente los supuestos en los que ha de requerirse a los licitadores tal documentación. Así en el artículo 146 «Presentación de la documentación acreditativa del cumplimiento de requisitos previos» dispone lo siguiente:
«1.– Las proposiciones en el procedimiento abierto y las solicitudes de participación en los procedimientos restringido y negociado y en el diálogo competitivo deberán ir acompañadas de los siguientes documentos:
Por su parte, en el artículo 151 Clasificación de las ofertas, adjudicación del contrato y notificación de la adjudicación se establece:
«1.– El órgano de contratación clasificará, por orden decreciente, las proposiciones presentadas y que no hayan sido declaradas desproporcionadas o anormales conforme a lo señalado en el artículo siguiente. Para realizar dicha clasificación, atenderá a los criterios de adjudicación señalados en el pliego o en el anuncio pudiendo solicitar para ello cuantos informes técnicos estime pertinentes. Cuando el único criterio a considerar sea el precio, se entenderá que la oferta económicamente más ventajosa es la que incorpora el precio más bajo.
2.– El órgano de contratación requerirá al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquél en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o autorice al órgano de contratación para obtener de forma directa la acreditación de ello, de disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato conforme al artículo 64.2, y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente. Los correspondientes certificados podrán ser expedidos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos, salvo que se establezca otra cosa en los pliegos».
No negamos que el requerir tal documentación con motivo de la prórroga de los contratos no sea conveniente, como puede serlo el exigir la acreditación de que sigue cumpliendo los requisitos de solvencia acreditados en la fase de licitación del contrato, y de no incurrir en el resto de supuestos de prohibición de contratar del artículo 60 del TRLCSP, pero tal exigencia no se deriva de la ley.
Con respecto a la participación en el comité de expertos del expediente Proyecto de Comunicaciones tramo Sopela-Plentzia de dos técnicos proponentes de la necesidad de contratación ha de señalarse que lo que el artículo 150.2 del TRLCSP prohíbe es que los miembros del comité de expertos estén integrados en el órgano proponente del contrato, precisando el artículo 28 del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público que en ningún caso podrán estar integrados en el órgano que proponga la celebración del contrato. Y lo cierto es que si bien el Consorcio, dado lo reducido de su estructura, no cuenta con funcionarios adscritos a sus diferentes órganos (Consejo General, Comisión Ejecutiva y Dirección Gerencia), la propuesta de tramitación de los contratos de competencia del Consejo General, como es el que nos ocupa, corresponde al Director Gerente, órgano titular de un Servicio propio cual es la Dirección Gerencia, servicio del que no forman parte los técnicos designados para el Comité de Expertos.
Por otro lado, el mismo precepto dispone que «Siempre que sea posible, los miembros del citado comité habrán de ser personal al servicio del departamento ministerial u organismo contratante. 3. Todos los miembros del comité contarán con la cualificación profesional adecuada en razón de la materia sobre la que verse la valoración», y ha de tenerse en cuenta que el Consorcio carece de un número de técnicos cualificados que haga posible la no participación en el comité de expertos de aquellos que informan sobre las cuestiones ordinarias de la entidad.
Por último ha de señalarse que el proyecto objeto del contrato de suministro no fue redactado por dichos técnicos, sino que fue realizado por una ingeniería externa contratada previa la tramitación del expediente correspondiente, lo que entendemos refuerza el requisito de imparcialidad de los miembros del comité de expertos.
En relación al reajuste de las anualidades, se debe considerar que es una práctica habitual la realización de esas actuaciones. El caso indicado por TVCP es un caso aislado y no obstante, se tendrán en cuenta y se valorarán las apreciaciones realizadas en este ámbito por TVCP, de cara a seguir mejorando.
«A partir de 2017, apenas quedan inversiones a ejecutar, destinándose las aportaciones del GOVA y de la DFB a financiar la carga financiera, las actividades singulares citadas en el Plan de inversión, el mantenimiento de MBSA, por 18 millones de euros anuales, y los gastos de gestión del CTB, por 5 millones de euros anuales.
No se han presupuestado inversiones significativas para el CTB en los próximos años, quedando como principal tarea la interopeabilidad de la Tarjeta Barik y su desarrollo mediante subcontratación de asistencias técnicas.»
El presupuesto de 2016 de CTB fue de 200.002.884,18 euros (206.589.760,49 consolidado con MBSA), El presupuesto de 2017 de CTB fue de 204.235.800,00 euros (217.279.218,00 consolidado con MBSA), de los cuales CTB tuvo 24.485.572,29 euros para inversiones. En 2018 el presupuesto es de 225.178.359,95euros (229.223.676,95 euros consolidado con MBSA), de los cuales CTB tiene 27.462.459,95 euros para inversiones. Además, CTB tiene en 2017 créditos de compromiso de inversiones con saldo vivo por importe 16.865.134,03 euros en diferentes fases y correspondientes a distintos años futuros (todo ello gestionado por una plantilla efectiva de 21 personas).
Entre los 27.462.459,95 de euros para inversiones previstas en 2018 se encuentran las que se señalan a continuación como más importantes y que son vitales para el funcionamiento del Ferrocarril Metropolitano de Bilbao (FMB) y la tarjeta Barik:
Pero debe considerarse que en el ámbito administrativo el volumen de las inversiones no siempre es lo más destacado, el servicio que se presta desde CTB a la ciudadanía es muy importante: CTB dirige e impulsa todas las actuaciones de los títulos Barik, actuaciones turísticas con la Bilbao Bizkaia Card, impulso de los parkings disuasorios, etc. con unos datos en 2016 que son bastante demostrativos:
– 119.834.354 de viajes con tarjeta Barik en ese año.
– 97.303.737,00 euros de presupuesto para el programa 44000 Administración del transporte de 2016.
– 96.809.593,05 euros de recargas en el año en títulos Barik en los 9 operadores del sistema (Metro Bilbao, Eusko Tren, Eusko Tran, Feve, Renfe, Bilbobus, Bizkiabus, Funicular de Artxanda, Funicular de Larreineta) y en los diferentes sistemas de red externa (red de comercialización para la venta, recaudación, recarga atendida, almacenaje y distribución, Cajeros, NFC y web).
– Un parque de 1.516.940 tarjetas Barik (superior al número de habitantes del territorio).
En este ámbito CTB ha dirigido e impulsado la interoperabilidad con MUGI y BAT, de tal forma que gracias a CTB y GOVA, en la práctica, se disponga de una sola tarjeta para el transporte en toda la CAV.
Con la entrada en funcionamiento de la línea 3, CTB es el centro de cálculo de todas las actuaciones precisas para la realización de las mediciones de viajeros del Servicio Metro operado por 2 sociedades diferentes (Metro Bilbao, S.A. y Eusko Trenbideak, S.A.) obteniendo los datos para las liquidaciones de cobros y pagos de cada operador.
Todas la Oficinas de Atención al Cliente (OAC) prestan servicios comunes a todos los tipos de transporte de Bizkaia a través de CTB, independientemente del operador o la institución a que pertenecen y sin diferenciar entre unos y otros. Así, en una OAC hay empleados de Eusko Trenbideak, S.A., Bizkaibus, Bilbobus, Metro Bilbao, S.A. indistintamente, con la misma información, forma de trabajar, procedimientos comunes, todos ofreciendo contenidos idénticos, etc. gracias a la coordinación que sobre ellos realiza CTB de forma permanente al unificar sus actuaciones, gestiones, formación, forma de responder, etc.
Además, CTB mantiene, mejora y gestiona el transporte de viajeros de los núcleos más poblados de Bizkaia mediante su sociedad, que en 2016 ha tenido 87,1 millones de viajeros.
Llama la atención el dato comparativo con otro consorcio territorial del ámbito del transporte de la Comunidad Autónoma, en el que la gestión de en torno a 3 millones de euros se lleva a cabo por un personal proporcionalmente muy superior (5 personas).
«Por otra parte, en 2017 se ha creado la Autoridad de Movilidad de Bizkaia con representación del GOVA, DFB, CTB y el Ayuntamiento de Bilbao para tratar de organizar el transporte público en Bizkaia mediante un plan estratégico para optimizar la red de transporte del territorio en la próxima década.»
A este respecto ha de subrayarse que la denominada Autoridad de Movilidad de Bizkaia, de la que forma parte el CTB, es, conforme establece la cláusula primera de su convenio de creación de 27 de febrero de 2017, un órgano de cooperación entre los entes que lo integran, careciendo de personalidad jurídica, con funciones no ejecutivas tales como la puesta en común de políticas de movilidad, deliberación, debate y propuesta sobre transporte etc. (cláusula segunda), correspondiendo al CTB la disposición de los medios necesarios para seguimiento y ejecución de tal convenio (cláusula décima).
Por consiguiente ha de concluirse que la creación de este órgano, lejos de limitar las competencias y facultades de CTB, las aumenta y encomienda nuevas atribuciones, funciones y desarrollos de alto nivel organizativo y repercusión económico-social para todo el territorio y su coordinación con los otros de la Comunidad Autónoma Vasca, por lo que no limita de ningún modo las competencias y facultades del CTB.
Frente a la opinión 2 (Ausencia de valoraciones individualizadas en 58 contrataciones temporales).
Se manifiesta por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP) que en el proceso selectivo de 58 contrataciones temporales no consta la valoración individual de las candidaturas y, por tanto, considera que no queda del todo garantizado el cumplimiento de los principios de igualdad mérito y capacidad.
Al objeto de rebatir dicha opinión, que en absoluto se comparte, describimos a continuación el proceso selectivo llevado a cabo en Metro Bilbao, S.A. (MB):
– MB impone, ya desde los propios pliegos de licitación, como condición indispensable a las empresas a las que adjudica la gestión externa de los procesos selectivos de personal, el respeto y garantía de los principios de igualdad, mérito y capacidad. En consecuencia, dichos principios se encuentran presentes desde el propio inicio de cualquier proceso selectivo.
– La convocatoria para la contratación de personal a través de los procesos de selección externos se realiza de forma pública, de hecho se publican anuncios del proceso selectivo en tres periódicos distintos.
– Una vez desarrollado el proceso por parte de la empresa externa, compuesto de diversas pruebas de evaluación, ésta hace llegar a MB, el listado de candidaturas preseleccionadas para que MB inicie el proceso de reconocimientos médicos y entrevistas personales con personal interno de MB.
– El listado de candidaturas válidas del proceso externo de 2016, que han superado todas las pruebas definidas y entregado a MB, integra 2 grupos e identifica por parte de la empresa externa de selección las candidaturas preferentes, por razón de su evaluación y perfiles requeridos, para la cobertura de necesidades de MB.
– A partir de la entrega del listado de candidaturas válidas y óptimas, MB inicia un proceso de planificación y desarrollo de reconocimientos médicos y entrevistas personales con las candidaturas de dicho listado que son citadas en función de las necesidades de contratación necesarias.
– Respecto a las entrevistas personales, el Responsable de Desarrollo de Personas (Selección) de Metro Bilbao, amparado por su formación, experiencia y responsabilidad, tiene definido una estructura de entrevista basada en una plantilla en la que se valoran individualizadamente todos los campos de la misma.
Por lo tanto, sí hay una valoración individual de todas y cada una de las candidaturas. Este proceso de selección tiene que dar respuesta a diferentes perfiles dentro de la organización desde el ámbito técnico del taller hasta la atención al cliente. Es por ello que la ordenación de las candidaturas se realiza en función del perfil y requisitos específicos del puesto de trabajo objeto de la contratación.
Todas las candidaturas que han superado la entrevista personal y el reconocimiento médico que proceda, son contactadas vía telefónica teniendo todas ellas la oportunidad de seguir en el proceso e incorporarse a la plantilla de MB, salvo aquellas candidaturas que solicitan expresamente y por escrito no seguir en el proceso.
Al margen de que lo manifestado por el TVCP en su informe no resulte acorde a lo efectivamente obrante en el expediente, debe recordarse cuál es el régimen que observa MB en la gestión del acceso al puesto de trabajo y promoción del mismo. MB, tal y como se ha expuesto ha confeccionado un sistema de acceso al empleo que garantiza los citados principios de igualdad, mérito y capacidad a través de convocatorias públicas, pruebas objetivas y valoraciones individuales y acceso al puesto en relación directa con el resultado de la evaluación.
Ahora bien, MB como sociedad mercantil pública, observando en todo caso los mencionados principios rectores, no se sujeta a los procedimientos y formalidades que rigen la contratación de personal en la Administración Pública. El TVCP en su informe parece equiparar, indebidamente, a MB con una Administración a efectos de los procedimientos y sistemas de provisión de puestos de trabajo, cuando la sujeción es únicamente a principios rectores y no a procedimientos concretos.
Es más, los últimos pronunciamientos del Tribunal Supremo en la materia, inciden más bien en una mayor flexibilización de la contratación de personal equiparándola incluso a la contratación de cualquier sociedad mercantil de capital privado. Resulta especialmente reveladora la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2016 rec 229/2015 sobre la contratación de personal en una sociedad mercantil de capital público:
C) También dentro del sector público empresarial están las «sociedades mercantiles estatales» a que se refiere el artículo 2.1.e) LGP.
Estas sociedades, «aunque forman parte del sector público empresarial estatal (artículo 3.2.b) LGP), no son Administraciones públicas (artículo 2.2 de la Ley 30/1992), de manera que «se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, patrimonial, de control financiero y de contratación» (DA 12 LOFAGE y artículo 166 Ley 33/2003, de 3 de noviembre).....
....A partir de cuanto antecede es claro que el recurso yerra al construir la premisa mayor de su razonamiento central. Los presupuestos sobre los que debe abordarse el examen sobre ilegalidad del convenio colectivo son los siguientes:
Doctrina constitucional y de esta Sala conducen a la misma conclusión: no cabe extender a TRAGSA las normas sobre empleado público.
Concluye el Tribunal Supremo que las normas que deben regir la contratación de personal en las sociedades mercantiles públicas son las mismas que rigen en cualquier otra sociedad privada.
La política de contratación de MB ni mucho menos agota las posibilidades de flexibilidad jurídica que le brinda la interpretación actual del Tribunal Supremo. MB no regula su acceso al empleo bajo los mismos criterios de flexibilidad que una mercantil privada. MB garantiza los principios de igualdad, mérito y capacidad y cree en ellos, y a tal efecto dispone de un sistema reglado y regulado que vela por su cumplimiento. Pero circunstancia distinta es que esté sometida a las formalidades y reglamentaciones de que son de exclusiva aplicación a la administración pública, tal y como con contundente claridad ha entendido el Tribunal Supremo.
Frente a la opinión 5 (exceso sobre el plazo máximo de ejecución de contratos).
En los expedientes de servicios 12 y 13 se ha excedido el plazo máximo de ejecución establecido en los pliegos.
– Mantenimiento de ascensores y escaleras (12): la prórroga del contrato se debió al retraso en la elaboración de los pliegos de prescripciones técnicas. Esto fue motivado porque los pliegos de prescripciones técnicas sufrieron importantes modificaciones en su consistencia debido a la avanzada edad de las instalaciones, y ello obligó a incluir operaciones de modernización que no habían sido planteadas en los mantenimientos contratados hasta la fecha. Se estuvo a la espera de que los fabricantes aportaran la documentación de mantenimiento y un proyecto de modernizaciones en el ámbito de la eficiencia energética que se ha gestionado a través del CTB.
– Servicio de asistencia técnica en publicidad y marketing (13): se prorroga el 19 de diciembre de 2016. Esta prórroga se debe a la incorporación de la línea 3 a la Red de Metro. Esta línea iba a ser explotada por Eusko Trenbideak- Ferrocarriles Vascos, S.A. (Euskotren) y estaban pendientes de concretar las interacciones entre ambas explotaciones en el ámbito del objeto del contrato. Para definir claramente el objeto y alcance del contrato era preciso definir un plan de acción conjunto entre MB y Euskotren, que no se pudo finalizar hasta el mes de abril de 2017. Una vez se dispuso del mismo se elaboró un pliego y se lanzó un licitación que se publicó en el mes de julio de 2017.
– Mantenimiento de puertas y compuertas: la licitación publicada en diciembre de 2015 quedó desierta en el mes de enero. Dado el resultado de la licitación previa y la necesidad de redactar un nuevo pliego adecuado tanto a nuestras necesidades como a las posibilidades de los oferentes, no fue posible convocar una nueva hasta julio de 2016, resultando adjudicada en septiembre de 2016. Entre tanto se continuó realizando en mantenimiento con la empresa saliente y en las mismas condiciones económicas.
Frente al punto 6 (ejecución de contrato una vez vencido).
En el expediente de publicidad estática de Metro Bilbao se ha excedido el plazo máximo de ejecución establecido en los pliegos:
– Los pliegos de prescripciones técnicas sufrieron importantes modificaciones en su consistencia debido a la incorporación de un mayor número de soportes digitales y otros tipos de soportes de nueva aparición. No obstante, al tratarse de un contrato no sujeto a la ley de contratos, se procedió a realizar una prórroga para una mejor elaboración y concreción de los mismos. También cabe mencionar que la adjudicación de la licitación se vio retrasada por una reclamación al OARC que demoró en el tiempo procedimiento de Licitación.
Frente a la consideración relativa a los objetivos fijados para el devengo de la retribución variable no consolidable.
En relación a los objetivos para el reparto de la retribución variable no consolidable, debe señalarse que:
– La cantidad de 302.793 euros se ha distribuido entre las 740 personas de la plantilla, excluido el personal directivo que no ha cobrado retribución variable ninguna. Esta cantidad incluye los 31.428 euros distribuidos entre todas las Jefaturas de Unidad a los que se hace referencia en el punto siguiente.
– En relación a los objetivos, la nueva estructura salarial a la que se hace referencia recomienda expresamente una implantación paulatina desde los objetivos actualmente implantados (generales de empresa) hacia un mayor desglose. La puesta en marcha de este despliegue hasta los objetivos individuales requiere de un gradual desarrollo evolutivo por lo que está todavía en proceso de implantación.
Frente a la constancia documental de los acuerdos adoptados por Dirección Gerencia en materia de gestión de personal.
En relación a la constancia documental de los acuerdos adoptados por la Dirección Gerencia en materia de gestión de personal, debe señalarse que no puede darse por cierto que no exista dicha constancia documental. Ciertamente existe evidencia documental de los acuerdos adoptados que rigen las relacionales laborales en la empresa. De hecho, la Dirección Gerencia firma o formalmente aprueba los elementos rectores principales de política empresarial en materia de gestión de personal. En este sentido:
– ha firmado el nuevo convenio 2016-2018 que regula la política retributiva del personal de convenio,
– ha aprobado la Nueva estructura salarial para el personal fuera de convenio y el Complemento de Desarrollo del personal con mando y responsables técnicos (nivel F y G de CC), igualmente documentada, y
– firma todos los contratos laborales de trabajo.
Los documentos y acuerdos citados rigen la práctica totalidad de los contratos de trabajo de la empresa, constando dichos documentos y acuerdos con la firma y aprobación expresa de la Dirección Gerencia.
Evidentemente, existen otros extremos menores de la política de gestión de personal (traslados de puesto de trabajo, evaluación de personal, apertura de expedientes disciplinarios) que no son directamente firmados por la Dirección Gerencia, sino que son llevados a cabo por otros órganos de la empresa. Ahora bien, siendo esto así, es decir que no todos los trámites en materia de personal son efectivamente ejecutados y documentados por la Dirección Gerencia, no puede compartirse la afirmación realizada por el TVCP relativa a una ausencia de constancia documental en materia de gestión de personal. La constancia documental existe, respecto de los documentos y acuerdos más relevantes, pero evidentemente no se extiende a todo acto en materia de gestión de personal, que en ocasiones es encomendado a la Dirección o Unidad correspondiente.
Tampoco puede compartirse la aseveración del TVCP en cuanto a la necesidad de la existencia de constancia documental por parte del Director Gerente de absolutamente toda la gestión de personal. Tal y como se ha expuesto en puntos anteriores, a MB no le resultan aplicables en materia de personal las formalidades y exigencias del procedimiento administrativo. MB en relación a actos individuales o de trámite en materia de gestión de personal, puede actuar de forma descentralizada, informando en todo caso a las instancias competentes, entre ellas Dirección Gerencia, pero sin la necesidad de emitir actos o aprobaciones formales de absolutamente toda la gestión.
Frente a la consideración relativa a que en la notificación de la adjudicación no se especifica la posibilidad de interponer reclamaciones por parte de los licitadores (artículo 101 y ss LCAETSP y artículo 40.2 Ley 39/2015).
Los artículos 101 y siguientes de la LCAETSP, regulan únicamente la reclamación de los interesados frente a las decisiones del órgano de contratación, no los requisitos y formalidades que debe observar el órgano de contratación en la comunicación de aquellas decisiones susceptibles de reclamación. Estas comunicaciones, por el contrario, sí están reguladas en los artículos 84 y 85 de la LCAETSP, en los cuales no se establece ninguna obligación relativa a indicar de forma expresa en cada comunicación, la posibilidad de interponer recurso frente a la misma.
La mención que se realiza al artículo 40.2 de la Ley 39/2015, tampoco puede considerarse válida, ya que la citada Ley 39/2015 es de aplicación a Administraciones, entes, organismos autónomos y sólo afecta a sociedades mercantiles públicas y otros entes de derecho privado en aquellos preceptos en los que específicamente se refiera a las mismas (artículo 2.2.b) de la Ley 39/2015). Pues bien el artículo 40.2 de la Ley 39/2015, no realiza mención alguna a entes o sociedades de derecho privado, por lo que, en aplicación del artículo 2.2.b) antes citado, no puede entenderse que las exigencias obrantes en el artículo 40.2 sean exigibles a una sociedad mercantil como MB.
Debe recordarse que MB es una sociedad mercantil, que aplica el derecho privado salvo en los casos en los que una norma de forma expresa le exija el cumplimiento de normas específicas. En el presente caso, dicha norma no existe, ya se ha visto que la Ley 39/2015 no le afecta el extremo analizado, por lo que MB no está obligada al cumplimiento de la formalidad que ha detectado el TVCP.
Siendo esto así, en absoluto quiere decir que MB evite dar la referida información o que incluso oculte la posibilidad de reclamar sus decisiones en materia de contratación. La posibilidad de interponer las reclamaciones en materia de contratación se expresan y publicitan en el documento rector de la contratación de MB y que se encuentra publicado en el perfil del contratante: las Instrucciones de Contratación. En este documento, accesible al público general y que todo licitador debe conocer con carácter previo a presentar cualquier oferta, se anuncia de forma expresa la posibilidad de interponer reclamaciones en materia de contratación y qué reclamaciones proceden en cada caso.
Frente a la constancia del valor estimado en la documentación contractual.
No consta en la documentación del contrato el valor estimado determinante de los umbrales para fijar e procedimiento de Licitación.
Como norma general, éste dato se indica en el acta de «inicio de expediente» de los expedientes de contratación. Cualquier licitador que así lo solicite tiene acceso a la información y al acta.
Frente a la consideración relativa a la utilización de Protrans en expedientes de cuantía inferior a la estipulada por la LCAETSP.
Debe hacerse notar que el mencionado artículo 191, establece la posibilidad de arbitrar medios de publicidad alternativos a la publicación en el perfil del contratante, siempre que dicho medio alternativo esté regulado en las instrucciones de contratación. Pues bien, en las instrucciones de contratación de MB, se regula expresamente como medio de publicidad de las convocatorias para contratos por debajo de umbrales de la LCAETSP, la existencia de un sistema de clasificación propio (Protrans). Sistema de publicidad que está legalmente admitido por la LCAETSP para contratos de mayor cuantía.
Frente a la consideración relativa a que las modificaciones previstas en el pliego no cumplen con los requisitos de claridad y precisión exigidos por el artículo 106 TRLSP.
Las clausulas aludidas hacen referencia a clausulas obrantes en los contratos que no han sido nunca ejecutadas. Se procederá a la supresión de las mismas.
Frente a la consideración relativa a la utilización de fórmulas que pueden proporcionar puntos a las ofertas que igualan el tipo de licitación.
A este respecto cabe señalar que efectivamente MB se sirve de fórmulas que no reparten todos los puntos ya que aseguran en todo caso la máxima puntuación a la oferta con mejor precio y a partir de la misma reparten proporcionalmente los puntos entre las restantes ofertas. La fórmula utilizada por MB persigue detectar la oferta económicamente más ventajosa, de forma que no se otorguen diferencias de puntuación significativas a ofertas económicas que presentan una variación relativa económicamente irrelevante. En un contrato de presupuesto máximo de licitación de 1.000.000 euros ¿resulta aceptable otorgar diferencias de puntuación significativas a ofertas que difieren económicamente en 5.000 euros? Evidentemente no. Ese tipo de fórmulas, proporcionales y que reparten todos los puntos de forma proporcional garantizando la totalidad de la puntuación a la mejor oferta y cero a la que iguala el tipo de licitación, pueden arrojar resultados irracionales desde el punto de vista de la «oferta más ventajosa» otorgando diferencias de puntos insalvables a ofertas económicas similares y obligando al órgano de contratación a adjudicar el contrato a ofertas técnicamente mediocres que presentaban un ahorro relativo insignificante frente a una oferta técnicamente brillante. Ese tipo de fórmulas, con un reparto total y proporcional, lo que producen es una sobreponderación del precio sobre la oferta técnica e impiden la adjudicación a la oferta económicamente más ventajosa.
La fórmula utilizada por MB ya ha sido analizada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales en su resolución de 24 de febrero de 2017. En este caso, el Tribunal Administrativo, validó la formula, idéntica a la utilizada por MB, únicamente corrigió la consideración de baja temeraria en el 10% del precio de licitación por considerar que la horquilla en la que se repartían los puntos era demasiado estrecha (tan sólo 4 puntos entre la oferta considerada baja temeraria y el presupuesto de licitación):
«La fórmula elegida por el órgano de contratación establece un criterio proporcional que permite la atribución de 40 puntos a la oferta que presentó el precio más bajo y al resto de propuestas los puntos se asignarán de forma inversamente proporcional a la oferta más baja. Esta fórmula constituye un criterio elegido por el órgano de contratación y expresado en los pliegos -150.2 del TRLCSP-, tiene relación con una de los principales elementos del contrato como es el precio que percibirá el contratista -150.1 del TRLCSP- y permite favorecer en la puntuación a las propuestas más económicas, frente a las que realizan una propuesta con un precio más elevado -150.1 del TRLCSP-. No obstante la fórmula, teniendo en cuenta el límite del 10% del precio base de licitación establecido para considerar desproporcionada elegida, no permite discriminar de manera proporcional las propuestas económicas de los licitadores. Sirva como ejemplo, considerando como propuesta de una licitadora el presupuesto base de licitación –expresado con carácter anual- de 1.359.073,57 euros. Este licitador, que ha propuesto rebaja alguna en su oferta económica, recibiría 36 puntos si la mejor oferta fuera 1.223.166,213 euros, que representa en cambio una rebaja del 10% del presupuesto de licitación y simultáneamente el límite que el órgano de contratación ha configurado para considerar la oferta anormal o desproporcionada, oferta que obtendría de acuerdo con la fórmula discutida 40 puntos, es decir tan sólo 4 puntos de diferencia respecto de la que no h ofrecido rebaja alguna.
En el caso de MB se utiliza exactamente la misma fórmula que la amparada por el Tribunal Administrativo Central, ahora bien no se incurre en lo considerado como irregular por dicho órgano, ya que en lugar del 10% de baja temeraria del precio de licitación, se ha fijado la baja temeraria respecto del precio de licitación en un 25% de baja, lo que arroja ya una horquilla mucho más amplia que permite otorgar una diferencia sustancial entre la oferta que iguale el tipo de licitación y la que iguale la baja temeraria.
En conclusión la fórmula de MB:
– Garantiza la máxima puntuación a la oferta más económica y sólo a ésta.
– Distribuye los puntos de forma proporcional a todas las ofertas.
– Garantiza una diferencia de puntuación considerable entre la oferta próxima a la baja temeraria y la oferta que iguala el tipo de licitación.
El TVCP también alude a una fórmula utilizada en un único expediente (mantenimiento de vía) que, según su informe, dificulta seleccionar la oferta económicamente más ventajosa. A este respecto únicamente cabe señalar que esta fórmula no es utilizada ya por MB en ninguna de sus licitaciones.
Frente a la consideración relativa a falta de pliegos de condiciones y a la falta de fórmulas de valoración económica.
En 5 expedientes adjudicados mediante procedimiento negociado no constan los pliegos de condiciones (expedientes 2, 5, 9, 10 y 11).
En todos los casos se trata de procedimientos negociados con un único posible adjudicatario, bien por dependencia tecnológica como por derechos de licencias industriales o patentes, y que están justificados mediante un informe o documentación técnica que lo soporta en cada uno de los casos. Tanto el contenido, relación de productos o servicios a prestar, así como como las condiciones de los mismos se negocian en cada proceso con el adjudicatario, quedando reflejados en la oferta final asociada al expediente y al contrato.
En 3 expedientes adjudicados no consta en los pliegos la fórmula de valoración económica (expedientes 12, 14 y 16).
Aunque por error no se indicó expresamente en los pliegos, se adoptó la misma fórmula que en todas las demás licitaciones realizadas por MB.
Frente a la consideración relativa a la constitución de la fianza.
Entre las formas admitidas para la constitución de la fianza está la de retención en factura, tal y como se regula en los pliegos administrativos generales de MB, por lo que siempre que no se constituye previamente a la firma del contrato, aplicamos por defecto esta opción, y en estas ocasiones la constitución de la fianza es siempre posterior a la fecha del inicio del contrato.
Frente a la consideración relativa a la falta de publicación en DOUE de determinados expedientes.
Efectivamente no se han publicado, ya que se trata de procedimientos negociados sin publicidad con un único posible adjudicatario, bien por dependencia tecnológica como por derechos de licencias industriales o patentes.
Frente a la consideración relativa al informe de condiciones de prórroga y cumplimiento de obligaciones tributarias y sociales de un expediente.
Se realizó la prórroga en las mismas condiciones del contrato y se realizaron las comprobaciones de las obligaciones tributarias y sociales a través de una aplicación informática contratada por MB a tal efecto, en la que se verifican tales cumplimientos en tiempo real (a fecha del día de la consulta). En el expediente del contrato no se guardó copia física de las mismas, por lo que cuando se consultó en expediente no se pudo dar fe de haberlo realizado en el momento de la aprobación de la prórroga.
Frente a la consideración relativa a la modificación del plazo de ejecución de un expediente.
En el expediente consta un informe firmado por el Director Técnico de fecha 19-11-2015 y se aprobó en el Comité de Dirección de fecha 23-11-2015, tal y como consta en el acta correspondiente.
Frente a la consideración relativa a la existencia de prórrogas tácitas y a la ausencia de aprobación de la prórroga en el expediente.
Respecto a las prórrogas tácitas, debe señalarse que si bien se trataba de un sistema que dotaba de agilidad y rapidez al procedimiento, MB a lo largo de esta anualidad va a modificar su sistema de prórrogas de contratos adoptando otro en el que únicamente se prevean prórrogas expresas.
En cuanto a la ausencia de aprobación de prórrogas en el expediente, debe señalarse que dicha ausencia se debe a algún tipo de incidencia en el archivo o custodia de la documentación del expediente, ya que las aprobaciones se dan en todo caso y la evidencia de las mismas queda en el expediente.
Frente a la consideración relativa a la modificación del contrato original de publicidad estática estableciendo nuevos soportes y cánones.
La publicidad en formato digital y los soportes para vinilo no eran objeto del contrato en vigor y por lo tanto no estaban sujetos a ningún tipo de canon. Ambos, publicidad digital y soportes para vinilo, se incorporaron como nuevos soportes y se creó ex novo un canon para los mismos, siendo diferente el tratamiento de cada uno de los soportes:
– Los soportes digitales se instalan realizando el adjudicatario el 100% de la inversión, por lo que el canon se fijó con el objeto de permitir un retorno razonable a la inversión acometida. Por otro lado, con carácter previo a la fijación del canon, se realizó un examen del canon aplicado en otras explotaciones ferroviarias comprobándose que el canon a aplicar en MB se ajustaba a parámetros de mercado.
– En cuanto a los soportes para vinilar, en este caso los soportes son propiedad de Metro Bilbao, por lo que no existe inversión por parte del adjudicatario. El canon fijado para este tipo de soportes resulta acorde al canon estipulado en otras explotaciones ferroviarias, habiéndose comprobado por MB dicha circunstancia con carácter previo al establecimiento del canon.
En cuanto a la falta de aprobación expresa de los cánones sobre los nuevos soportes, debe señalarse que dicha aprobación expresa consta en el expediente. El 26 de noviembre de 2013 se suscribió una adenda al contrato original de 2 de enero de 2006, adenda, suscrita por personas con representación tanto de MB como del adjudicatario, en la que figuran los nuevos soportes a explotar y los cánones a aplicar sobre los mismos.
Frente a la consideración relativa a la justificación de flujos económicos, precio de licitación, criterios de adjudicación del contrato explotación de espacios publicitarios y realización de auditoría sobre la facturación del adjudicatario.
Respecto a la justificación de los flujos económicos, debe indicarse que el adjudicatario remite los datos de facturación a MB. Estos datos vienen directamente volcados desde la aplicación de ventas y facturación centralizada del adjudicatario, que se audita anualmente.
Desde el inicio de la explotación de espacios publicitarios, no ha habido ninguna reclamación por parte de ningún anunciante en cuanto a una mala praxis por parte de los adjudicatarios, en el ámbito de no estar exhibida una campaña o estarlo en condiciones diferentes a las acordadas.
De manera trimestral se remiten datos globales de venta y evolución de las contrataciones por tipo de soportes y por anunciante. Y al menos 3 veces al año se mantienen reuniones presenciales con el equipo comercial del adjudicatario a cargo de la comercialización de los soportes de MB.
En relación al precio de licitación establecido en el pliego, un canon mínimo del 60%, el mismo se sitúa dentro de la horquilla de mercado de otras explotaciones ferroviarias. MB evidentemente, realizó dicha comprobación con carácter previo al establecimiento en el pliego del presupuesto.
Por otro lado, se hacen mención a diversas circunstancias que el TVCP estima incorrectas:
– Se utilizan criterios de adjudicación que deben ser de solvencia.
– No se prevé un sistema de revisión de precios predeterminado.
– Se establece una fianza relativamente baja en comparación con el volumen del contrato.
A este respecto cabe señalar que todas las irregularidades señaladas parten de una premisa errónea: la aplicación al contrato del LCAETSP o el TRLCSP. La revisión de previos, los criterios de adjudicación, la fianza, son conceptos todos ellos regulados por las citadas normas. Pues bien, dichas normas se aplican a contratos de obras servicios, suministros, o contratos mixtos, y el contrato analizado no encaja en ninguna de las figuras contractuales citadas. Consecuentemente, el mencionado contrato queda al margen de esas normas y por tanto de los preceptos regulados en ellas.
La no aplicación a este contrato de la normativa considerada infringida por el TVCP ha quedado establecida por la Resolución dictada en este mismo expediente por el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales en fecha 22 de julio de 2016.
En cuanto a la potestad de MB de realizar una auditoria externa sobre la facturación y actividad, nos ratificamos en que efectivamente esta opción podría ejercerse si MB lo considerase, cuestión que hasta este momento no se ha ejercido, pero que podría ejecutarse a lo largo del contrato en vigor.

References: artículo 19
 artículo 121
 artículo 4
 artículo 46
 artículo 32
 artículo 21
 artículo 7
 artículo 1
 resolución 
 artículo 50
 artículo 108
 artículo 21
 artículo 40
 artículo 88
 artículo 16
 artículo 191
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 19
 resolución 
 artículo 79
 artículo 23
 Real Decreto 
 artículo 19
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 74
 Real Decreto 
 artículo 79
 artículo 74
 Real Decreto 
 artículo 4
 Real Decreto 
 artículo 4
 Real Decreto 
 artículo 23
 artículo 1
 Real Decreto 
 artículo 19
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 32
 artículo 21
 artículo 21
 artículo 7
 artículo 13
 artículo 19
 artículo 19
 artículo 167
 artículo 172
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 23
 artículo 146
 artículo 151
 artículo 64
 artículo 60
 artículo 150
 artículo 28
 Real Decreto 
 artículo 2
 artículo 166
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 40
 artículo 2
 artículo 40
 artículo 191
 artículo 106
 resolución 
 Resolución