Source: https://sencanada.ca/en/Content/Sen/committee/371/huma/04eva-f
Timestamp: 2020-01-25 03:59:41+00:00

Document:
Fascicule 4 - Témoignages du 29 octobre 2001
Le Comité sénatorial permanent des droits de la personne se réunit aujourd'hui, à 13 heures, pour étudier diverses questions ayant trait aux droits de la personne et examiner, entre autres choses, les mécanismes du gouvernement qui permettront au Canada de respecter ses obligations nationales et internationales en matière de droits de la personne.
La présidente: Nous reprenons les travaux du Comité sénatorial permanent des droits de la personne.
Nous nous réjouissons d'accueillir aujourd'hui M. Schabas, directeur du Irish Centre for Human Rights de la National University of Ireland, située à Galway, dans la République d'Irlande. Notre interlocuteur s'adressera à nous par vidéoconfér ence. Nous demandons à nos témoins de nous informer dans le domaine des droits de la personne et de nous conseiller sur la façon dont un comité sénatorial du Parlement peut contribuer à l'évolution de l'appareil gouvernemental en cette matière. À notre avis, le temps est venu de faire le point sur nos obligations internationales, de déterminer si elles correspondent à nos obligations nationales. Pour mener à bien cet exercice, nous devons vérifier si nous avons respecté tous les engagements que nous avons pris en ratifiant ou en signant divers accords. Nous sommes tout ouïs pour entendre les conseils du professeur Schabas à cet effet. Bienvenue, monsieur Schabas.
M. William A. Schabas, directeur, Irish Centre for Human Rights, National University of Ireland, Galway, République d'Irlande: Honorables sénateurs, je suis très heureux de me joindre à vous aujourd'hui. Si j'ai bien compris, mon exposé devrait durer dix minutes environ, après quoi je répondrai à vos questions. C'est bien cela?
La présidente: Oui, c'est la procédure usuelle. Je vous serais reconnaissante de respecter cette plage de dix minutes, pour permettre à tous les sénateurs de vous poser leurs questions.
M. Schabas: Je suis sûr que mes notes biographiques le mentionnent, et mon accent me trahit sûrement: je ne suis pas irlandais, mais bel et bien Canadien. Je vis en Irlande depuis quelques années seulement. L'essentiel de ma carrière d'universit aire et d'avocat des droits de la personne s'est déroulé au Canada. Je m'intéressais particulièrement aux droits de la personne à l'échelon international et aux liens entre le droit canadien et les obligations internationales qui incombent à notre pays dans ce domaine.
J'ai publié quelques livres et de nombreux articles, et j'ai beaucoup enseigné sur le sujet. Par ailleurs, il m'arrivait aussi de porter des plaintes et des requêtes de Canadiens envers le Canada devant des organismes créés en vertu de traités, notamment le Comité des droits de la personne des Nations Unies et la Commission interaméricaine des droits de l'homme.
C'est bien connu, le Canada fonctionne selon un système dualiste, qui réserve au Parlement un rôle essentiellement passif en matière de droit international. C'est du moins la théorie générale et, dans la pratique, je crois que le Parlement a effectivement agi comme si c'était le cas. C'est pourquoi sur la scène internationale, les ministères ont la prérogative des initiatives en matière de droits de la personne, avec le ministère des Affaires étrangères en tête de liste, bien que d'autres ministères s'intéressent aussi au domaine, notamment les mi nistères de l'Immigration, de la Main-d'9uvre, et ainsi de suite. Les initiatives suivent la voie normale jusqu'à l'étape de la mise en 9uvre, qui exige l'adoption de lois. En théorie, il devrait appartenir au Parlement de promulguer les lois qui donnent effet aux obligations internationales du Canada.
Ce n'est pas aussi simple! Au Canada, le chemin est encore plus tortueux que dans les autres pays où le système est similaire parce que nous devons composer avec la question des compé tences fédérale et provinciales. Je citerai en exemple une affaire célèbre qui a été traitée dans les années 30 et qui mettait en cause le comité judiciaire du Conseil privé - beaucoup d'entre vous en avez entendu parler, j'en suis sûr. Le tribunal avait alors tranché que le Parlement fédéral ne pouvait empiéter sur la compétence provinciale pour donner effet aux obligations internationales du Canada.
Pour ce qui est des mécanismes et de leur fonctionnement, il appartient au ministère des Affaires étrangères d'initier l'examen et la ratification des traités. Le plus souvent, les Affaires étrangères n'ont pas le choix de consulter les provinces pour les questions qui sont de leur ressort dans le système, ce qui pose problème. À ma connaissance, un comité spécial se réunit deux fois par année environ pour en discuter.
Selon les conventions, le Parlement, ou plutôt le ministère des Affaires étrangères, ne procède pas à la ratification d'un traité ou de tout instrument international de même nature s'il n'a pas obtenu l'aval des provinces sur les questions qui les concernent. Il en a toujours été ainsi, à une exception près. En effet, quand le Canada a ratifié la Convention relative aux droits de l'enfant en 1991, il n'avait pas obtenu le soutien officiel de toutes les provinces. Le premier compte rendu au Comité des droits de l'enfant comportait une petite note à cet égard.
Les provinces ont participé à la rédaction du compte rendu. Dans une petite note, la province d'Alberta déclare que, puisqu'elle s'était opposée à la ratification, elle ne peut pas non plus donner sa contribution au document. Cet exemple démontre que le gouvernement fédéral a déjà procédé, sous la pression politique, sans avoir obtenu l'appui des provinces. À ce moment, on accordait une grande importance au fait que le Canada compte parmi les premiers États à ratifier la Convention relative aux droits de l'enfant, de sorte qu'il semblait peu indiqué d'attendre le consensus provincial.
Cette danse entre le fédéral et les provinces se poursuit à l'étape de la mise en 9uvre, notamment quand le fédéral consulte les provinces pour la rédaction des comptes rendus soumis à des organismes de surveillance ou quand les provinces sont mises à partie dans les plaintes déposées contre le Canada. On pense d'emblée à l'affaire du projet de loi 101 au Québec, qui a été tranchée par le Comité des droits de la personne de l'ONU en 1992. Dans l'arrêté Ford, rendu en 1988, la Cour suprême avait radié la section du projet de loi portant sur le discours commercial. En défense, le gouvernement du Québec a invoqué la disposition d'exemption de la Charte du fédéral.
Les requérants ont alors saisi le Comité des droits de la personne de l'affaire, puis les ministères des Affaires étrangères et de la Justice ont demandé au Québec de produire la défense. Selon l'analyse que je fais de cette affaire, le gouvernement fédéral s'est chargé des questions de compétence, pour ainsi dire, en contestant la compétence du comité. Pour ce qui est des questions de fond, à savoir la conformité des articles visés du projet de loi 101, le gouvernement du Québec a dû en assumer la pleine responsabilité.
On m'a demandé d'expliquer comment le Canada applique les méthodes et les processus de mise en 9uvre, et comment on les interprète dans les lois et les politiques nationales. Du point de vue formel, le gouvernement, c'est-à-dire le ministère des Affaires étrangères, ratifie un traité, puis le Parlement veille à la conformité entre la législation et l'initiative du gouvernement. En pratique, les choses se passent rarement de cette façon parce qu'il existe - il ne saurait en être autrement - un processus de consultation qui empêche l'administration de s'engager trop avant en acceptant des obligations que le Parlement n'est pas prêt à respecter. En pratique, c'est un problème très négligeable. De fait, ces mécanismes de consultation sont hautement souhaitables. À preuve, je donnerai en exemple l'exercice de ratification du Statut de Rome de la Cour pénale internationale. Le Parlement a ratifié le Statut après que le comité de la Chambre des communes eut entendu des témoignages à cet égard et après l'adoption de la Loi sur les crimes contre l'humanité et de la Loi sur les crimes de guerre, l'an dernier. C'est seulement à l'issue de ces délibérations que le gouvernement fédéral a procédé à la ratification du traité.
Bien que cela ne concerne pas directement le rôle du Parlement, il est intéressant de connaître les autres secteurs du gouvernement canadien qui contribuent à la mise à exécution des traités sur les droits de la personne. Tout d'abord, ce sont les cours qui appliquent les traités, même si le Parlement n'est pas intervenu directement. Citons par exemple l'arrêté Baker qu'a prononcé la Cour suprême du Canada voilà deux ou trois ans. À la majorité, la Cour a tranché qu'un fonctionnaire administratif, un agent des visas dans ce cas particulier, doit tenir compte des obligations imposées au Canada par la Convention relative aux droits de l'enfant, et plus précisément par l'article 3, qui porte sur le meilleur intérêt de l'enfant. Dans ce contexte, l'agent doit évaluer les engagements et obligations humanitaires du Canada. C'est une façon indirecte d'introduire le droit international en cour, même si le Canada n'a pas donné son aval.
Depuis des années, les cours en font autant pour des traités que le Canada ne ratifiera jamais. Je pense par exemple à la Convention européenne des droits de l'homme. Il faudra attendre des changements géographiques spectaculaires avant que notre pays ne signe ce traité!
Les cours vont continuer d'agir ainsi. Il est fort probable qu'elles insisteront moins dorénavant pour que le Parlement donne effet aux traités relatifs aux droits de la personne; elles se contenteront plutôt d'appliquer l'esprit du droit international dans leurs décisions, une attitude qui se reflétera sûrement dans le travail des administrations.
Enfin, on m'a demandé de formuler des suggestions sur le rôle du Parlement et des parlementaires en ce qui concerne la négociation, la mise en 9uvre et la surveillance des accords sur les droits de la personne et les questions liées.
Je sais qu'on a déjà suggéré au Parlement d'adopter des résolutions préalables à la ratification des traités et de mettre en place des processus plus formels de consultation. Cette voie ne m'apparaît pas la meilleure.
Quand le Canada a ratifié la Convention pour la prévention du crime de génocide au début des années 50, le Parlement avait débattu de la question, on avait introduit la Convention et le Parlement avait finalement adopté une résolution, en 1953 si ma mémoire est bonne. Je ne crois pas que cette pratique soit courante.
Il est tout à fait indiqué et utile que le Parlement soit consulté par l'entremise de ses comités si, par exemple, le gouvernement envisage de ratifier un traité. Il serait aussi sensé que le Parlement prenne diverses initiatives en vue de la ratification de certains traités. Le Parlement ne devrait pas attendre que le ministère des Affaires étrangères ou d'autres ministères agissent pour décider de ratifier ou non un traité. Le Parlement devrait plutôt faire avancer le dossier.
Le Canada n'a pas encore ratifié deux ou trois traités importants et il devient impératif qu'il se prononce. Je pense tout d'abord à la Convention américaine relative aux droits de l'homme. Bien que le Canada fasse partie de l'Organisation des États américains depuis 1990, il n'a ni signé ni ratifié son plus important traité en matière de droits de la personne.
Au ministère de la Justice et au ministère des Affaires étrangères, on vous servira une pléthore d'objections d'ordre technique pour justifier le refus du Canada de ratifier le traité, mais aucun à mon avis ne tient la route. Aucune n'est suffisamment fondée pour justifier le refus du Canada.
Certains organismes non gouvernementaux, dont Droits et Démocratie de Montréal, ont emprunté des voies officieuses pour convaincre le Canada de ratifier le traité, sans grand succès. Dans les bureaux des ministres, ces organismes sont bien accueillis mais, dès qu'ils atteignent l'échelon de la bureaucratie, ils font face à l'hostilité et à l'opposition. Le Parlement devrait montrer plus d'enthousiasme et le Canada devrait se faire moins discret dans le système des traités de l'Organisation des États américains.
Le Parlement devrait aussi se pencher sur le deuxième Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, visant à abolir la peine de mort. Ce protocole est dans la mire depuis plus de dix ans. Le Canada est un chaud partisan du Pacte international et de son premier Protocole facultatif. Le deuxième Protocole facultatif vient modifier l'une des dispositions du Pacte et rend la peine de mort illégale en droit international, selon l'interprétation du Canada. Quelque 40 États ont déjà ratifié le traité, mais pas le Canada. Auparavant, le Canada s'opposait parce que la Loi sur la défense nationale autorisait encore la peine de mort et probablement aussi parce qu'il s'inquiétait au sujet de l'extradition vers les États-Unis.
La Loi sur la défense nationale ayant été modifiée en 1998, plus aucune loi canadienne n'autorise désormais la peine de mort. Qui plus est, la Cour suprême du Canada s'est très fermement prononcée contre toute possibilité d'extradition vers les États- Unis si un intimé risque d'y être condamné à la peine capitale. Cette réserve ne devrait donc plus faire obstacle.
Enfin, le Canada devrait très sérieusement envisager la ratification de la Convention-cadre du Conseil de l'Europe sur la protection des minorités nationales. À l'heure actuelle, c'est le seul traité international qui porte sur les droits des minorités. Les États non membres du Conseil de l'Europe peuvent signer la Convention-cadre. Tout d'abord, ces États peuvent être invités à la signer puis, sur invitation, à la ratifier.
Je suis convaincu que, si le Canada montrait quelque intérêt, le Conseil de l'Europe n'hésiterait pas à lui tendre la main. Notre pays compte parmi les quatre États observateurs du Conseil de l'Europe. Cette initiative serait des plus intéressantes pour nous.
Je crois aussi que le Parlement devrait augmenter sa contribu tion aux activités de surveillance des traités. Il pourrait participer à la préparation des comptes rendus que soumet le Canada à divers comités, notamment au Comité des droits de la personne, au Comité des droits économiques, sociaux et culturels, ou aux quatre autres principaux comités créés en vertu d'un traité. Parfois, les divers ministères qui rédigent les projets de comptes rendus consultent des organismes non gouvernementaux de façon informelle. Ils devraient intégrer dans ce processus une consulta tion formelle du Parlement au moment de la soumission des comptes rendus, suivie d'une étude des résultats par le Parlement. Après l'examen des comptes rendus, les comités formulent des observations de conclusion, assimilables à des commentaires. Leurs suggestions influent sur le programme législatif. Non seulement ces documents devraient-ils être soumis au Parlement, mais ils devraient aussi être débattus par les comités parlementair es visés.
La présidente: Merci, monsieur Schabas. Vous avez abordé tous les points que nous étudions. Je n'avais pas oublié que vous étiez Canadien, bien entendu. Je constate aussi dans votre biographie toute l'ampleur de votre contribution aux domaines des droits de la personne et de la recherche universitaire au Canada. Les sénateurs ont été impressionnés.
Le sénateur Beaudoin: Monsieur Schabas, je suis très heureux de vous rencontrer. Suivant une décision rendue en 1937, même si le Canada a signé un traité, la législation demeure inchangée tant qu'il n'a pas été mis en 9uvre - pas seulement ratifié, mis en 9uvre. Il faut bien distinguer la ratification et la mise en 9uvre. Une loi de mise en 9uvre est une loi; c'est un texte législatif. Dans certains cas, la loi est fédérale uniquement mais, dans d'autres cas, elle peut être à la fois de compétence fédérale et provinciale.
J'aimerais en savoir plus sur cette question, car nous avons eu quelques difficultés l'autre jour concernant la Convention relative aux droits de l'enfant. Le Canada a signé cette Convention, mais qu'en est-il de sa mise en 9uvre? Si je me fie au projet de loi C-7, je ne suis pas sûr que le Canada a mis le traité en 9uvre.
Pourriez-vous élaborer un peu sur cette question, s'il vous plaît? Il me semble que l'on n'accorde pas suffisamment d'attention à la mise en 9uvre. C'est beaucoup plus qu'une obligation morale. Je me demande même si elle n'est pas inscrite dans la Constitution.
M. Schabas: Sénateur Beaudoin, je suis très heureux de vous revoir.
Si un traité a été ratifié, les administrateurs affirmeront probablement qu'ils ont déjà vu à son intégration dans les textes législatifs visés. Pour ce qui est de la Convention relative aux droits de l'enfant, on vous répondra que la législation est conforme. Souvent, dans le cas des traités relatifs aux droits de la personne, il ne s'agit pas de mettre en 9uvre des obligations positives, mais de vérifier si la législation en vigueur ne contrevient pas à des normes bien précises. Cependant, dans certains cas, les traités imposent des obligations positives particulières.
Pour les intégrer, certains pays adoptent une loi précise, qu'ils intituleront par exemple la «Loi sur la mise en 9uvre de la Convention relative aux droits de l'enfant». Ce n'est pas le cas du Canada. Il existe certes des lois assimilables à une loi de mise en 9uvre. On peut citer en exemple la Loi sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre, qui a été adoptée l'an dernier. En 1969, on a intégré dans le Code criminel des dispositions sur la propagande haineuse afin de mettre en 9uvre la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimina tion raciale et la Convention pour la répression du crime de génocide. Plus tard, en 1987, on a apporté une modification au Code criminel pour le rendre conforme à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Cependant, le Canada hésite à faire plus.
Dans les années 80, des avocats à l'imagination fertile ont prétendu que le Canada avait déjà intégré dans la Charte les principales obligations en matière de droits de la personne, notamment celles qui figurent dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Aux yeux de ces avocats, la Charte constituait la loi de mise en 9uvre du Pacte. La Cour suprême du Canada n'a jamais reconnu cet argument. Le juge en chef Dickson a vaguement évoqué l'idée dans une décision rendue en 1987, mais le débat s'est arrêté là.
La question est la suivante: que faire quand un ministère prétend que la mise en 9uvre est déjà achevée mais qu'un comité - le Comité des droits de la personne, par exemple - prétend le contraire?
Je ne sais pas si je réponds bien à votre question. Était-ce le genre de réponse à laquelle vous vous attendiez?
Le sénateur Beaudoin: En partie, oui. S'il n'existe aucune loi de mise en 9uvre, la loi nationale reste donc dans l'état. Dans ce cas, le Canada a signé un traité sans aucune raison. C'est ce qui m'inquiète. Nous avons approuvé une Charte des droits et libertés. Notre Constitution est excellente. Cependant, la mise à exécution reste facultative. Pourtant, le système du Royaume-Uni et du Canada fonctionne de telle manière qu'il devrait obliger la promulgation d'une loi de mise en 9uvre.
Nous ne sommes pas les États-Unis, la France ou l'Allemagne. Notre système est différent. Il ne suffit pas de déclarer que notre Charte ne contrevient pas à un traité ou à un point de vue. Aux États-Unis, la mise à exécution d'un traité doit être autorisée par le Sénat. Les pays européens n'ont pas besoin d'édicter des lois de mise en 9uvre. Cependant, le Canada et le Royaume-Uni ont besoin de telles lois - à moins que la loi constitutionnelle n'ait changé au cours de la fin de semaine.
J'ai beau chercher, je ne trouve aucune loi de mise en 9uvre. Malheureusement, sans une telle loi, le droit demeure inchangé. C'est une situation bien délicate.
M. Schabas: Bien entendu, il est facile de trouver des exemples précis pour démontrer que notre pays n'a pas intégré certaines obligations imposées par un traité. Ici, l'interprétation devient particulièrement importante. Le gouvernement affirme qu'il a respecté ses obligations, ce qui est au c9ur des reproches auxquels il doit répondre devant des organismes comme le Comité des droits de la personne. Le Comité doit composer avec l'affirmation de l'administration, qui prétend que la législation est tout à fait adéquate.
Vous faites allusion à un remaniement constitutionnel specta culaire.
Par exemple, si la Convention relative aux droits de l'enfant était mise en 9uvre par la voie d'une loi, l'article 1 énoncerait simplement que la Convention fait partie intégrante de la loi. Mais que faire avec la législation incompatible? Dans les faits, la Convention serait déclarée constitutionnelle par rapport à l'en semble de la législation précédente. Les juges devraient décider si les lois qui étaient déjà en vigueur avant cette constitutionnalisa tion contredisent la Convention. Une autre voie possible consiste à adopter un projet de loi omnibus qui couvrirait toutes les lois possibles, ce qui exigerait un examen de tous les textes législatifs pour y trouver les points litigieux. Or, les bureaucrates rétorquer ont que cet exercice a précédé la ratification puisqu'ils refusent de ratifier un traité s'il y a quelque anomalie.
Je comprends très bien le problème, et je sais que beaucoup d'intervenants en matière de droits de la personne préfèrent l'approche européenne parce que le système de ces pays permet une simple mise en 9uvre de la législation. Le Royaume-Uni et l'Irlande nous présentent un exemple d'une approche mitoyenne en ce qui concerne la Convention européenne des droits de l'homme. L'Irlande est actuellement le seul État membre du Conseil européen qui n'a pas encore adopté de loi de mise en 9uvre de la Convention européenne des droits de l'homme. Malgré tout, la République n'a pas eu trop d'ennuis avec le Conseil européen, devant la Cour européenne des droits de l'homme, parce que la majorité des droits conférés par la Convention sont enchâssés dans sa constitution écrite. Le Canada se trouve dans une situation semblable. Cependant, pressée de toutes parts d'adopter une loi de mise en 9uvre, et compte tenu du fait qu'elle serait le seul pays privé d'une telle loi et de certains engagements découlant du «Good Friday Agreement», la République d'Irlande est en voie d'adopter une loi assimilable à la Loi sur les droits de la personne du Royaume-Uni. Pour la justifier, les Irlandais affirment que, si les cours concluent à une incompatibilité entre la Convention européenne des droits de l'homme et la législation nationale, le Parlement disposera d'une voie express. Le juge envoie un avis, dont j'ai oublié le nom, au président de la Chambre, et un mécanisme permet de saisir le Parlement de l'affaire.
J'ai conscience de ne pas répondre entièrement à toutes vos préoccupations, mais cette approche de rechange, qui relève uniquement d'une initiative parlementaire, laisse intact le système dualiste. Le Parlement est avisé en cas de conflit entre la législation et ses obligations internationales. Ce serait un outil fort utile pour les avocats canadiens du domaine des droits de la personne.
Le sénateur Beaudoin: J'emboîterais volontiers le pas au Royaume-Uni sur cette question. Au moins, ce pays fait quelque chose.
Le sénateur Wilson: Vous avez parlé de la Convention américaine relative aux droits de l'homme, que le Canada n'a ni signée ni ratifiée. Le ministère des Affaires étrangères, ou ses bureaucrates, s'y opposent pour des raisons techniques. Vous avez dit que les parlementaires pourraient faire avancer la question s'ils montraient un peu d'enthousiasme. C'est un peu faible comme intervention compte tenu des enjeux. Même si nous nous montrons très enthousiastes et même si nous tenons des réunions d'encouragement, rien ne bougera. Avez-vous d'autres sugges tions? Quelles sont ces objections techniques? Il faut trouver des solutions puisqu'elles entravent la ratification.
M. Schabas: Au c9ur des objections techniques se trouve l'article 4 de la Convention américaine relative aux droits de l'homme, qui porte sur la protection du droit à la vie. Cet article stipule qu'il faut protéger le droit à la vie en général, dès le moment de la conception. Or, vous n'êtes pas sans savoir que le Canada n'a pas encore adopté de législation formelle, du moins pas à l'échelon fédéral, concernant l'avortement depuis l'arrêté Morgentaler, rendu par la Cour suprême voilà 13 ou 14 ans. On craint qu'une telle disposition ne donne lieu à des poursuites et que le Canada ne puisse obtenir gain de cause devant la Cour interaméricaine des droits de l'homme. C'est la seule différence majeure. D'autres questions techniques mineures sont en cause, mais je vous épargnerai le détail, si vous me le permettez.
J'ai publié un article sur le sujet dans le journal Netherlands Quarterly of Human Rights il y a deux ans environ. Je peux voir à ce que les membres du comité en obtiennent copie. L'article traite de quelques-unes de ces objections.
Je n'ai malheureusement aucune autre suggestion brillante pour vous. J'imagine que le Parlement pourrait adopter une loi ou une résolution, ou prendre des mesures plus musclées. Quoiqu'il en soit, il est vraiment honteux que le Canada soit resté passif dans ce dossier. La protection des droits de la personne au Canada n'est pas en cause parce que la Convention américaine relative aux droits de l'homme émule en grande partie le Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Les deux instruments reconnaissent les mêmes droits, à très peu de choses près. L'important est que, en ratifiant une telle convention, le Canada pourrait jouer un rôle plus crédible et plus important dans le système des droits de la personne de l'Organisation des États américains. Actuellement, il se trouve plutôt en marge à cet égard, et nous devons nous céder le pas devant les États-Unis d'Amérique qui, incidemment, ont signé mais non ratifié la Convention américaine relative aux droits de l'homme.
La non-ratification handicape aussi notre pays pour ce qui est de sa représentation à la Cour interaméricaine des droits de la personne. En 1991, le Canada a bel et bien présenté une candidate, l'ancienne juge Bertha Wilson, de la Cour suprême du Canada, mais elle n'a pas gagné. Cette défaite peut s'expliquer en partie par la contribution trop marginale du Canada au système.
Je suis désolé de ne pouvoir vous fournir l'arme miraculeuse qui convaincra le Canada de ratifier ou même de signer le traité. Mais une chose est sûre: je serais heureux que cela arrive avant la fin de mes jours.
Le sénateur Wilson: Mme Dinah Shelton, de Notre-Dame, animera un séminaire, le 22 novembre prochain, pour sensibiliser les parlementaires à la question. N'y aurait-il pas lieu d'émettre une réserve? A-t-on envisagé cette solution?
M. Schabas: Oui, on a examiné la question. Si une disposition d'un traité pose problème, il faut émettre une réserve. Un débat est en cours actuellement sur la pertinence de signifier nos réserves relativement à l'article 4. Le Mexique, entre autres, n'est pas d'accord avec la même disposition de l'article 4. Il a signifié cette réserve quand il a ratifié la Convention américaine, et il n'a pas eu de problèmes notoires depuis.
Si aucune réserve n'est émise, vous donnez carte blanche aux tribunaux, qui sont des entités hautement imprévisibles. Je suis convaincu que c'est ce qui inquiète les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Justice. Ils sont réticents parce que les réserves concernant les traités internationaux en matière de droits de la personne sont légion, et ils ne veulent pas aggraver l'épidémie. Notre pays ne veut pas souscrire à une telle attitude.
À mon avis, l'argument est faible. Oui, beaucoup de pays ont formulé des réserves significatives concernant des traités relatifs aux droits de la personne, et nous avons condamné ces réserves comme étant non recevables. Certains pays assujettissent les traités sur les droits de la personne à leur constitution nationale pour éviter de prendre quelque engagement que ce soit. Mais ce serait loin d'être le cas si le Canada énonçait une réserve très pointue concernant l'article 4 de la Convention américaine. À mon sens, ce n'est pas comparable.
D'ailleurs, le Canada a déjà émis des réserves, notamment en ce qui a trait à la Convention relative aux droits de l'enfant. Nous avons aussi formulé des réserves concernant les conventions de Genève. Cela démontre que, en pratique, les réserves ne sont pas totalement exclues; de fait, c'est une façon très directe de surmonter des obstacles. Je crois que le Canada devrait se prévaloir de cette possibilité.
Le sénateur Kinsella: J'aimerais que l'on parle du refus du Canada, à ce jour, de ratifier la Convention américaine relative aux droits de l'homme. Je suis d'avis que notre pays devrait ratifier cette convention. Les provinces devraient dresser la liste de leurs contentieux, et le ministère des Affaires étrangères pourra ensuite rédiger tous les projets de notes ou les réserves qui sont nécessaires. Pensez-vous qu'il est important pour le Canada de donner sa pleine contribution au mécanisme de l'Organisation des États américains qui concerne les droits de la personne et qu'il mette enfin un point final au débat?
Le Comité permanent de hauts fonctionnaires chargés des droits de la personne débat de la question depuis onze ans. Il est temps de passer à l'action, je crois.
M. Schabas: Oui, sénateur Kinsella, je suis tout à fait d'accord avec vous sur ce point.
Les objections portent sur deux aspects. J'ai parlé de l'objection formulée par Ottawa parce que, à mon avis, la plupart des obstacles à la ratification de la Convention américaine viennent d'Ottawa, plus que des provinces. Je sais que certains problèmes viennent des provinces, mais aucun de ceux-là n'est insoluble. La question de l'avortement, de loin la plus importante, est essentiellement de compétence fédérale, si on en juge par la jurisprudence de la Cour suprême du Canada. J'ai cité l'exemple de la Convention relative aux droits de l'enfant. Je n'incite pas le gouvernement fédéral à ignorer complètement les objections des provinces, mais il s'avère que le Canada se trouve dans une situation assez inacceptable compte tenu du rôle de pionnier qu'il a joué dans le domaine des lois internationales sur les droits de la personne. La Cour suprême du Canada a d'ailleurs reconnu ce fait récemment, dans l'arrêté Burns. Or, nous nous retrouvons dans l'arrière-garde sur cette question, et c'est tout simplement inacceptable. C'est une situation intolérable pour l'évolution du dossier.
Il faudrait exiger un certain degré de responsabilisation de la part des provinces et du gouvernement fédéral, pour savoir au juste qui freine l'avancement d'une procédure et pour quelles raisons. L'information doit être discutée sur la place publique, pas derrière les volets, en toute quiétude. C'est peut-être là qu'un comité comme le vôtre trouve sa raison d'être. Quand le débat est public, on peut savoir qui est insatisfait et quels sont les vrais problèmes. S'il faut exercer des pressions politiques sur ceux qui empêchent les choses d'avancer, c'est aussi possible de le faire. C'est un mauvais point au tableau du Canada.
Le sénateur Kinsella: Nous avons tous pris bonne note de votre suggestion sur le rôle que devrait jouer notre comité en ce qui concerne les débats à huis clos et sur la pertinence d'approuver de tels mécanismes.
J'aimerais maintenant poursuivre la discussion entamée avec le sénateur Beaudoin. Ne vaudrait-il pas mieux pour nous d'exa miner les instruments internationaux en matière de droits de la personne, tels que les pactes, comme s'il s'agissait de normes acceptées avec l'appui des provinces, et de nous concentrer sur les moyens de favoriser la conformité?
Prenons par exemple l'affaire Lovelace et la question de la communication en vertu du protocole facultatif: le Parlement s'est véritablement conformé quand il a adopté une disposition qui abroge l'alinéa 12(1)b) de la Loi sur les Indiens.
Vous avez évoqué la loi britannique sur les droits de la personne, suivant laquelle les juges doivent signaler à West minster tout écart entre un instrument interne et la Convention européenne. Ici encore, la solution appartient au Parlement. D'ailleurs, cette prérogative ne prend-elle pas encore plus de poids en ce qui concerne le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels qui, par nature, sont des droits qui doivent être concrétisés par des programmes et qui exigent donc que des parlements ou des assemblées législatives adoptent des lois? En effet, pour donner vie aux droits à l'éducation ou à la santé, il faut nécessairement passer par des systèmes de soins de santé ou d'éducation, non? En matière de droits civils et politiques, il est souvent impératif de modifier la législation ou de proclamer de nouvelles lois pour donner effet au standard établi par un pacte.
Mon collègue, le sénateur Beaudoin, s'intéresse à la pureté de la relation constitutionnelle; pour ma part, en ma qualité de défenseur terre-à-terre des droits de la personne, je m'intéresse plutôt à l'efficacité des mécanismes. Je serais très étonné que des changements constitutionnels surviennent à court terme, dans notre pays du moins. Je suis d'avis qu'il serait plus utile d'étudier des moyens concrets pour inciter le Parlement à prendre des mesures visant, d'une part, la mise en 9uvre des normes prévues dans les traités sur les droits civils et politiques et, d'autre part, la mise sur pied d'un plan d'action qui habilitera le Canada à respecter ses obligations découlant du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.
M. Schabas: Votre observation est tout à fait à propos. Dans mes remarques préliminaires sur la mise en 9uvre des obligations internationales, j'ai parlé de la voie indirecte, qui passe par les cours. Beaucoup d'avocats canadiens talentueux ont réussi, à des degrés divers, à introduire les questions de droit international devant les cours, malgré l'absence de lois de mise en 9uvre concrètes. Pour arriver à leurs fins, ils allèguent qu'une partie de la législation donne effet au traité en question. Ou encore qu'il faut interpréter le traité d'une façon conséquente, ou que la Charte doit être interprétée en conformité avec le traité.
Ces avocats obtiennent souvent gain de cause pour ce qui est des droits civils et politiques, mais leur argumentation bat de l'aile quand il s'agit de droits économiques ou sociaux. Les juges rétorquent que ces droits sont du ressort du Parlement, parce que leur mise en 9uvre entraîne des dépenses et la prestation de programmes. La mise en 9uvre, dans un régime démocratique, est l'affaire du gouvernement, et non des juges.
Nous pouvons répliquer que, dans certaines affaires, des juges rendent des décisions qui ont des répercussions très larges sur les droits économiques et sociaux. Ce fut le cas notamment de l'arrêté Eldridge de la Cour suprême. Dans sa décision, le juge a déclaré que, étant donné la discrimination faite aux sourds en matière d'accès aux traitements médicaux, un certain hôpital de la Colombie-Britannique devait leur fournir des services d'inter prétation. Bien entendu, l'arrêté a eu des incidences budgétaires énormes, de l'ordre de millions de dollars.
Les décisions judiciaires peuvent avoir de tels effets. Mais j'abonde dans votre sens: la mise en 9uvre des traités, particulièrement ceux qui portent sur des droits appliqués par voie de programmes, les droits économiques, sociaux, culturels ou des minorités, relève essentiellement du Parlement.
Par ailleurs, depuis toujours, la question de la mise en 9uvre met en opposition l'administration et le Parlement. C'est pourquoi on parle d'un système dualiste. On n'envisage jamais de confier la surveillance de la mise en 9uvre de la législation au Parlement. Les manuels de droit constitutionnel décrivent la situation comme si le Parlement était forcé de reconnaître des obligations auxquelles se sont déjà engagés les hauts dirigeants.
Mais rien n'oblige le Parlement à agir ainsi. Il pourrait tout simplement s'instituer comme vigie du gouvernement et contrôler l'exécution de toutes les obligations découlant des traités, dans la mesure du possible.
Bien entendu, le Parlement pourrait collaborer avec les organismes créés en vertu de ces traités, qui sont les mieux placés pour nous indiquer quels changements sont requis. Ils pourront indiquer au Parlement où se trouvent les problèmes.
J'ai déjà dit que, au cours des dernières années, le Canada avait soumis des comptes rendus au Comité des droits économiques, sociaux et culturels ainsi qu'au Comité des droits de la personne. Ces deux organismes travaillent avec les deux traités les plus importants. Si on compare les observations de conclusion des deux comités, leur similitude est frappante. Le Comité des droits de la personne opine de la tête et traite abondamment des droits économiques, sociaux et culturels. De son côté, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels abonde dans le même sens que le Comité des droits de la personne. Comme si les deux organismes transmettaient un même message au gouvernement canadien.
Dans un monde idéal, c'est devant le Parlement que devrait se retrouver le message. Voilà pour ce qui est de la situation législative et des lacunes dans la procédure de l'État.
Le sénateur Finestone: C'est un véritable plaisir de vous écouter et de vous lire. Votre présence sur la scène internationale donne beaucoup de crédit à votre éducation canadienne.
Tout d'abord, si on examine le projet de loi C-36, je m'interroge sur le traitement des lois relatives au respect de la vie privée dans le droit international et dans les lois canadiennes. Je ne sais pas si vous avez entendu parler du projet de loi sur la lutte au terrorisme, que nous étudions actuellement. Nous nous inquiétons sérieusement au sujet de l'effet d'étau sur une loi concernant l'accès à l'information et la protection de la vie privée. Le même problème se pose aux États-Unis depuis les événements tragiques du 11 septembre.
Mon deuxième point porte sur les droits des minorités devant le Conseil européen, auxquels vous avez fait référence. Quelle est la position du Canada à cet égard, compte tenu du fait qu'il est le seul pays au monde à s'être doté d'une loi sur le multicultura lisme? C'est un dossier en constante évolution dans notre ère postmoderne.
Troisièmement, je m'interroge sur les droits conférés par les traités et sur la surveillance de ces traités.
Certains souhaitent qu'on soulève les problèmes pour qu'ils soient signifiés au Parlement, ce qui éviterait de former un comité d'examen. Un comité des droits de la personne, qui pourrait être formé au sein du Sénat; pourrait chercher la source des problèmes et déterminer pourquoi on n'a pas encore trouvé de solution.
Ma dernière question, et non la moindre, concerne le mémoire que vous nous avez soumis au sujet du droit public et international et de la Cour suprême du Canada au cours des 25 dernières années. Le domaine du droit international a connu de profonds bouleversements au cours de cette période.
La population canadienne semble subir une forte influence des traités et des pactes. Si je comprends bien les citations dans le mémoire, ces documents influencent beaucoup nos juges. J'ai constaté avec bonheur que nous sommes les témoins directs de l'évolution de la société postmoderne.
Vous pouvez répondre à mes questions dans l'ordre que vous préférez.
M. Schabas: Je les ai prises en note. Je vais tenter de couvrir rapidement les quatre points que vous avez soulevés.
Fait intéressant, dans le domaine du droit relatif au respect de la vie privée, la Constitution canadienne accuse un certain retard par rapport aux normes internationales. Le Canada est partie à d'importantes dispositions concernant le respect de la vie privée, notamment à celles du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Pourtant, au moment de la rédaction de la version provisoire de la Charte en 1981, cette partie a été laissée de côté. La Charte n'est pas totalement alignée sur le Pacte international. Dans certains cas, elle va plus loin, mais elle tire de l'arrière sur d'autres points.
Dans le domaine du respect de la vie privée, la Charte canadienne des droits et libertés manque de fermeté. L'article 8 traite de perquisition et de saisie. C'est au moyen de l'article 8 que les cours ont indirectement intégré les questions relatives au respect de la vie privée.
J'imagine que les dispositions de la loi sur la lutte au terrorisme feront l'objet d'un examen au titre de l'article 8 pour ce qui est des méthodes employées pour obtenir de l'information.
Le sénateur Finestone: Elles sont aussi visées par l'article 7.
M. Schabas: Oui, c'est exact. Mais la jurisprudence s'appuie surtout sur l'article 8.
Nos lois sont insuffisantes en ce qui concerne le respect de la vie privée. Tout bon avocat invoquera le droit international devant les tribunaux. Tout bon avocat affirmera que les tribunaux, pour appliquer la Charte, doivent s'en remettre au droit international. Le droit international doit servir à l'extension de la Charte dans toute la mesure du possible.
Le mieux serait d'intégrer à la Charte la disposition du Pacte international relatif aux droits civils et politiques - l'article 17, je crois - qui porte sur cet aspect. Manifestement, on ne modifiera pas la Charte au cours des prochains mois, et certainement pas pour régler les problèmes soulevés par une loi relative à la lutte au terrorisme.
Je suis d'accord avec vous en ce qui concerne la Convention- cadre européenne sur la protection des minorités. La loi sur le multiculturalisme comporte des dispositions très importantes à cet égard. L'article 27 de la Charte porte aussi sur le multicultura lisme. Cependant, la Charte ne va pas aussi loin que le droit international. L'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques offre une protection beaucoup plus solide aux minorités, notamment depuis l'adoption d'une résolution de l'Assemblée générale de l'ONU visant à l'étendre. Par ailleurs, un traité européen aborde aussi la question.
Dans une large mesure, le Canada poserait un geste symbolique en intégrant dans sa législation des mesures inspirées du Pacte international. Le geste serait symbolique non seulement parce qu'il donnerait une reconnaissance plus large des droits des minorités sur la scène internationale, mais encore il donnerait une merveilleuse occasion à notre pays de montrer son adhésion au système européen en matière des droits de la personne et au Conseil européen.
Si vous avez entendu M. Leuprecht, vous en savez déjà beaucoup au sujet du système européen. C'est une éminence dans le domaine puisqu'il a travaillé pour le Conseil européen durant la majeure partie de sa carrière.
Votre troisième question concerne la technique britannique, qui sera bientôt adoptée en Irlande, relativement au signalement en cas de non-respect d'un traité. Autrement dit, les tribunaux sont habilités à transmettre sur-le-champ un avis à cet égard au Parlement fédéral. La législation provinciale sera invoquée pour ce qui est des assemblées législatives.
La cour devrait signaler au Parlement toute incompatibilité entre le droit canadien et le droit international. Un texte législatif très simple pourrait énoncer que, en cas d'incompatibilité, le juge doit en aviser le président de la Chambre des communes, ou quelque chose du genre.
Vous pouvez imaginer un modèle. Je pourrai obtenir les documents pertinents des gouvernements si vos attachés de recherche ont de la difficulté à les trouver. Je sais que la loi sur les droits des la personne du Royaume-Uni, adoptée en 1998 ou 1999 et entrée en vigueur en octobre 2000, y fait référence, mais ce n'est pas la seule sûrement.
Enfin, vous avez tout à fait raison sur le dernier point sénateur. Le Canada est à l'avant-garde sur cette question. Les cours canadiennes, c'est le sujet de mon article, ont donné un exemple extraordinaire aux cours du monde entier en ce qui concerne l'application du droit international. Elles ont établi des précédents qui ont inspiré l'Afrique du Sud, Israël, les pays européens et, dans une certaine mesure, l'Irlande, le Royaume-Uni, l'Australie et d'autres pays.
J'aimerais pouvoir en dire autant du modèle présenté par notre Parlement. Dans un sens, l'enthousiasme des cours a quelque peu racheté les lacunes du système dualiste et l'incapacité du Parlement à assurer la mise en 9uvre pleine et entière des obligations du Canada en matière de droits de la personne.
Les cours ont tenté de comblé quelques lacunes. Les résultats sont remarquables, mais il reste beaucoup à faire.
Le sénateur Finestone: Merci de confirmer les préoccupations des parlementaires, qui se font de moins en moins discrets sur la question des rôles réservés à l'Assemblée législative et Parlement devant l'administration. Vous entendrez leurs revendications devant l'OMC, le FMI, la Banque mondiale, et certainement devant les Nations Unies. Je suis désolée que les cours aient ce rôle, mais je me réjouis que ce soit fait.
La présidente: J'aimerais revenir sur les commentaires du sénateur Beaudoin. Peut-être pourriez-vous nous répondre par écrit ou autrement.
Il ne s'agit pas de priver l'administration de son pouvoir d'adoption d'une loi de mise en 9uvre ou de son pouvoir discrétionnaire. Le dilemme est le suivant: dans notre système, la ratification d'un instrument suppose une conformité totale parce que tout sera fait à l'échelon local pour qu'il en soit ainsi. Cependant, tout n'est pas réglé pour autant. Nous accusons souvent les États-Unis de ne pas ratifier des traités.
Cependant, par essence, la ratification d'un texte lui donne un statut de loi nationale. Par conséquent, selon l'interprétation judiciaire et les perceptions de la société, il ne s'agit pas uniquement de confier une partie de la surveillance au Parlement: il faut donner à l'administration des moyens nouveaux de donner effet aux obligations internationales. Il n'est pas digne de notre pays de se contenter de dire que nos standards étant plus élevés que ceux des instruments internationaux, le tour est joué.
On a aussi prétendu que le simple fait de modifier une loi suffisait. Par après, les cours et les organismes créés en vertu des traités sur les droits de la personne tranchent à l'effet contraire. Ces contradictions jettent du discrédit sur le Canada derrière les portes closes. Notre comité aimerait étudier des moyens pour inciter les autorités exécutives à envisager d'une nouvelle façon leurs relations avec le Parlement et le droit international et, partant, à rendre des comptes aux citoyens en vue d'une mise en 9uvre pleine et entière des traités internationaux. C'est notre objectif, outre un examen de l'appareil parlementaire.
M. Schabas: Quand j'étais professeur d'université au Canada, j'étais toujours furieux de constater à quel point il était difficile d'obtenir de l'information sur l'état des traités non ratifiés et sur les points de vue à l'égard des traités ratifiés. Toutes les délibérations devraient se dérouler dans la transparence. Voilà quelques années - je crois qu'il y a eu une certaine amélioration depuis - j'ai tenté en vain d'obtenir de l'information sur les plaintes déposées contre le Canada devant le Comité des droits de la personne. Les hauts fonctionnaires gardaient le plus grand secret à cet égard. Des gens du gouvernement ont contesté avec quelque peu d'agressivité des requêtes déposées au titre de la Loi sur l'accès à l'information, qui remettaient en cause leur pertinence ou la divulgation publique. La situation était assez singulière: même si une affaire avait été instruite par la Cour suprême, il devenait tout à coup impossible d'obtenir de l'information quand elle en était à la dernière étape devant un organisme créé en vertu d'un traité. On refusait même de nous dire si l'organisme en question avait été saisi de l'affaire. Si j'appelais le ministère des Affaires étrangères pour obtenir la liste des affaires mettant le Canada en cause devant le Comité des droits de la personne et le Comité sur la torture, je savais qu'on me donnerait une réponse polie, mais aucune information intéressante. Il faut rendre les mécanismes plus transparents.
Je suis d'accord aussi quand vous dites que notre devoir, en bout de ligne, est de redonner cette responsabilité au peuple canadien. Ces droits et ces obligations internationales, de même que leurs incidences sur le droit canadien, appartiennent aux Canadiens. Qu'ils découlent d'une loi du Parlement, de l'arrêté d'un juge ou d'un traité ratifié, ces droits appartiennent à chacun des habitants du Canada.
Personne dans ce pays ne doit être privé de la protection de ses droits en raison d'une faille dans le système. Trop souvent, des gens se retrouvent en cour pour défendre un droit qui est reconnu par un traité international, mais ils n'ont pas le sentiment d'un traitement équitable. Ils ne savent pas comment faire respecter ce droit. On leur demande de comprendre la dualité du système fort complexe qui régit le droit canadien. À mon avis, les Canadiens méritent mieux.
La présidente: Nous arrivons à la fin du temps alloué, malheureusement. Vous avez très bien rempli chaque minute passée avec nous. J'espère que nous pourrons poursuivre le dialogue tout au long de notre étude. Merci de nous avoir consacré votre temps et d'avoir si bien répondu à nos questions.
M. Schabas: Merci.
La présidente: Nous allons poursuivre avec nos prochains témoins.
M. François Crépeau, faculté de droit, Université de Montréal, Fondation canadienne des droits de la personne: Madame la présidente, nous vous remercions de la chance qui nous est donnée de vous parler cet après-midi. Je suis une des vice-présidents de la Fondation. Je vous présente El Obaid Ahmed El Obaid, qui est également vice-président, ainsi que Mme Ruth Selwyn, directrice exécutive.
Malgré le peu de temps dont je dispose, j'aimerais décrire brièvement notre organisme et vous faire part de nos points de vue sur l'éducation en matière de droits de la personne à l'échelon international, inspirés de 34 années d'expérience, tant au Canada qu'à l'étranger. Je vous communiquerai quelques observations sur le rôle qu'a joué le Canada dans la défense et la protection des normes internationales en matière de droits de la personne. Plus particulièrement, je me concentrerai sur les rôles primordiaux que jouent les ONG et d'autres parties intéressées de la société civile dans la sensibilisation, le soutien aux victimes et la responsabi lisation des gouvernements.
Le gros de nos activités se concentre sur un programme de formation sur les droits de la personne à l'échelon international, que nous offrons toutes les années depuis 22 ans maintenant. Ce programme, d'une durée de trois semaines, se déroule à Montréal. Il attire environ 110 activistes du domaine des droits de la personne, qui sont originaires de plus de 50 pays. Ils viennent chez nous pour approfondir leurs connaissances et leurs compé tences, en vue de rendre leur travail plus efficace.
Selon les évaluations qui suivent le programme, les résultats sont positifs. Cette semaine, des ONG du Niger offriront à Niamey une session de formation à l'intention d'ONG locaux, articulée autour du contenu et de la méthodologie de notre programme estival. Des participants de l'Asie méridionale ont créé un réseau électronique pour se transmettre de l'information et échanger sur leurs expériences. Au Bélarus, notre partenaire travaille avec le ministère de l'Éducation à l'élaboration d'un programme de formation des formateurs.
Ce programme d'été est aussi le lieu privilégié pour établir des relations personnelles et professionnelles durables. Souvent, des anciens nous rapportent qu'ils sont restés en contact avec d'autres participants longtemps après avoir suivi le programme.
Par ailleurs, nous avons nous-mêmes initié des projets en collaboration avec d'anciens participants de l'Afrique franco phone et de l'Asie méridionale, du centre et de l'est de l'Europe, de même que de l'Asie centrale. L'année dernière, nous avons animé des programmes au Kazakhstan, au Turkménistan, en Ouzbékistan, au Mali, au Maroc, en Indonésie et aux Philippines.
Actuellement, les programmes régionaux de la Fondation visent à soutenir le travail de nos partenaires dans les domaines suivants: la formation des formateurs des ONG; la sensibilisation en matière de droits de la personne dans le système scolaire; la formation sur la défense des droits de la personne et la surveillance en Indonésie; la défense des droits des femmes et des enfants; la protection juridique des travailleuses migrantes; la création et le renforcement d'institutions nationales indépendantes de défense des droits de la personne, et la création de sites Web sur les droits de la personne. Ces programmes d'éducation en matière de droits de la personne ont reçu une évaluation très favorable, notamment, de la part de l'ACDI.
Le succès récent de la Fondation est grandement attribuable à notre capacité à nouer et à maintenir des partenariats efficaces avec des personnes et des organismes qui partagent notre intérêt pour l'éducation dans le domaine des droits de la personne. Nos partenaires sont des organismes non gouvernementaux du monde entier, des institutions nationales du domaine des droits de la personne, des organismes internationaux et, dans certains cas, des hauts fonctionnaires.
La Fondation ne saurait agir sans l'aide de ses partenaires, qui collaborent à la majorité des étapes de la programmation. Les rôles particuliers peuvent varier selon la capacité de l'organisme en cause et le contexte dans lequel le programme est donné.
Nombre de nos partenariats les plus solides sont nés à la faveur du programme de formation annuel, tenu à Montréal. Ce cours estival donne l'occasion à beaucoup d'ONG d'apprendre à nous connaître, d'une part et, d'autre part, de nous informer sur les organismes qui leur sont liés et sur leurs dossiers. Ces trois semaines passées ensemble représentent un creuset extraordinaire pour la création de relations personnelles dont l'importance à long terme peut être capitale.
Pour porter fruit, nos programmes doivent être conçus selon des besoins clairement définis et s'adresser à une audience ciblée qui saura les recevoir. La collaboration étroite avec des partenaires locaux est essentielle parce qu'elle nous permet de définir les objectifs avec précision, de connaître les parties intéressées et les résultats attendus.
Les programmes les plus profitables mettent à contribution des partenaires qui se sont engagés pleinement dans l'élaboration des activités et dans la prestation des ateliers de formation. Ils apportent une contribution inestimable aux étapes de la concep tion des programmes de cours, de la préparation logistique, de l'animation, de l'évaluation et du suivi. Cet engagement à toutes les étapes du processus renforce leurs compétences en vue de la prestation de programmes de leur cru.
Nos partenaires entretiennent aussi des attentes à notre égard. Ils comptent sur l'expertise de Fondation pour l'élaboration de programmes, la sensibilisation aux droits de la personne, l'élaboration de contenus et la démarche pédagogique, de même que la capacité à mobiliser des ressources financières et humaines suffisantes pour mener à bien toutes ces entreprises. Ils comptent aussi sur notre empathie et notre solidarité.
Notre expérience nous a appris que la création de partenariats participait d'un long processus fondé sur le dévouement et l'énergie. Les partenariats les plus fructueux reposent sur une vision commune, l'équité, le respect mutuel et de solides relations interpersonnelles. Il faut du temps avant que les partenaires ne s'accordent leur confiance mutuelle et qu'ils trouvent des façons de travailler qui conviennent à tous.
À notre avis, ces principes s'appliquent autant aux ONG qu'aux gouvernements quand ils s'engagent dans des activités qui touchent le domaine des droits de la personne.
Le XXe siècle a été marqué par des bouleversements d'ordre social, politique et économique à l'échelle planétaire. Durant la dernière moitié du siècle, on a beaucoup progressé dans la définition et la défense des normes internationales en matière de droits de la personne. La croissance spectaculaire de l'économie mondiale s'est traduite par des possibilités nouvelles pour beaucoup d'entre nous, mais le partage de ces nouvelles possibilités n'a pas été équitable. Malheureusement, il en a trop souvent résulté des conflits entre les États, des bassins de pauvreté endémique et des infractions nombreuses aux droits de la personne.
L'espoir immense qui animait les activistes du domaine des droits de la personne à la fin de la guerre froide a fait place à une dure réalité: il faudra attendre longtemps encore avant d'atteindre la pleine reconnaissance des droits des humains, et le processus demandera beaucoup d'efforts, une vigilance de tous les instants et l'investissement de ressources suffisantes.
Au cours de la dernière décennie, nous avons pu constater avec optimisme une incroyable croissance de la capacité des sociétés civiles à influencer les politiques gouvernementales et à sensibi liser le public aux enjeux des droits de la personne et de la gouvernance. Le travail des ONG qui s'intéressent aux droits de la personne, notamment, a contribué à la légitimation du discours sur la question et à une plus grande compréhension de la question au sein de la population. Il faut leur attribuer en grande partie la reconnaissance nouvelle du fait que les droits des femmes étaient aussi des droits humains.
Le travail des ONG lors de la Conférence mondiale sur les droits de la personne, tenue à Vienne en 1993, a permis de confirmer le caractère inséparable et interdépendant de tous les droits de la personne. Il en a résulté de nouvelles stratégies de défense des droits économiques, sociaux et culturels.
En dépit des efforts des Nations Unies et de la société civile, beaucoup trop de conflits civils éclatent qui mettent en cause des revendications nationalistes et sectaires. Pendant le programme de formation annuel sur les droits de la personne, nos partenaires de l'ex-Yougoslavie, du Timor-Oriental, du Rwanda et de la Sierra Leone ont démontré avec acuité à quel point les tensions ethniques, économiques, religieuses et politiques pouvaient détruire une société et entraîner des souffrances inouïes.
À l'intérieur de nos programmes de sensibilisation sur les droits de la personne, nous renforçons la capacité d'action des ONG partenaires en vue de la prévention et de la résolution des conflits, de même que leur capacité à contribuer à la reconstruction des États après un conflit.
L'expérience acquise au cours de la dernière décennie nous a démontré les limites d'un programme centré uniquement sur les droits civiques et politiques. En dépit de tous les efforts déployés, la pauvreté demeure la triste réalité de larges pans de la population mondiale. Si beaucoup ont tiré profit de la mondialisa tion des marchés, d'autres en ont énormément souffert. Le gouffre entre les revenus des pauvres et des riches dans nos sociétés s'est cruellement accentué. Sous l'étau des diktats de la Banque mondiale, du FMI et de l'Organisation mondiale du commerce, beaucoup de pays n'ont pas eu le choix d'adopter des politiques qui accentuent le chômage et réduisent la qualité des services publics et l'accès, notamment dans les secteurs de l'éducation et de la santé.
De plus en plus, les participants à nos programmes s'inquiètent de l'impact de la mondialisation sur les droits de la personne. En Inde et en Afrique du Sud, nos partenaires s'efforcent de démontrer le rôle que peuvent jouer les cours dans la défense de droits comme l'alimentation et le logement. Il faut appuyer ces efforts pour construire les liens nécessaires entre les droits de la personne et le développement durable.
Nos activités éducatives donnent aux participants une tribune idéale pour confronter leurs idées et étudier de nouvelles stratégies. Dans le cadre de travaux récents effectués en collaboration avec des ONG et des institutions nationales de défense des droits de la personne, dans les domaines économique, social et culturel, nous avons exploré la nécessité d'intégrer des considérations afférentes aux droits de la personne dans tous les plans de développement économique et dans les politiques commerciales. Dans la foulée de cet atelier, la commission des droits de la personne des Philippines travaille actuellement à la conception d'un programme conjoint avec le PNUD et des ONG philippins.
Les ONG partenaires ont aussi amélioré leur capacité à obtenir la participation des gouvernements et des organismes internation aux aux programmes de défense des droits de la personne. Nous nous réjouissons d'avoir prêté main forte à ce type d'entreprise et d'avoir collaboré avec nombre d'activistes d'envergure qui nous ont gratifiés de leurs idées et de leur énergie, souvent dans des circonstances difficiles.
En Thaïlande, par exemple, nous avons travaillé en étroite collaboration avec des ONG locaux pour soutenir une campagne qui a mené à la création d'une commission nationale indépen dante des droits de la personne. Inspirés par cette réussite, beaucoup d'autres pays ont fait des progrès vers l'établissement de mécanismes de gouvernance plus démocratiques, y compris au sein des parlements et des magistratures, et vers l'établissement d'institutions nationales efficaces de défense des droits de la personne.
Cependant, le renforcement des institutions ne suffit pas. Nonobstant l'ampleur des efforts consentis dans les institutions parlementaires, judiciaires et de défense des droits de la personne, ils resteront vains si on ne déploie pas la même énergie pour créer une société civile vivante, capable de mobiliser le public pour qu'il réalise l'importance de protéger ses propres intérêts.
M. El Obaid Ahmed El Obaid, faculté de droit, Université McGill, Fondation canadienne des droits de la personne: Mon exposé mettra en lumière quelques-unes des questions straté giques qui témoignent du point de vue de la Fondation. Actuellement, notre dossier principal, et de loin, concerne notre réaction aux événements du 11 septembre et à leurs retombées.
À notre avis, les événements du 11 septembre et les réactions des États-Unis, du Canada et d'autres pays à cet égard risquent de complexifier d'un cran l'intervention en matière de droits de la personne. Nous devons faire tout notre possible pour que les normes relatives aux droits de la personne, gagnées à l'arraché après quelque 50 années de négociations, ne meurent au champ d'honneur de la lutte au terrorisme.
Nous nous inquiétons des retombées des événements et des effets sur le travail de nos partenaires dans des pays comme l'Ouzbékistan et l'Indonésie. Pour donner un exemple, nous avons mis sur pied un projet indonésien de bonne envergure qui doit s'étendre sur trois années, mais les événements du 11 septembre et leurs retombées le mettent en péril.
Au Cambodge, les ONG de défense des droits de la personne rapportent que leur gouvernement se sert de la lutte au terrorisme pour justifier des mesures sévères contre toute opposition politique et les ONG. Jeudi et vendredi derniers, nous avons défendu l'un des activistes les plus en vue dans le domaine des droits de la personne au Cambodge. Un juge a émis des menaces contre lui après une intervention dans une affaire de violence contre un enfant.
À l'intérieur de nos frontières, il faudra lutter pour assurer la tolérance et la protection des libertés civiles. La semaine prochaine, la Fondation canadienne des droits de la personne animera une table ronde en collaboration avec l'Université de Montréal et l'Université McGill. Le thème de la discussion sera «Le terrorisme et la guerre de résistance: le rôle de la sensibilisation aux droits de la personne». Je vous annonce avec plaisir que le sénateur Wilson fera partie des principaux conférenciers.
Nous avons prévu des activités similaires partout au pays et dans le monde, afin d'encourager le dialogue et la recherche de solutions novatrices. Nous estimons que, pour la plupart, ces activités ont besoin d'appui et de publicité. À maints égards, l'attaque des tours du World Trade Center nous force à voir dans leur pleine mesure les conséquences de la mondialisation. Même s'ils le voulaient, les Canadiens ne peuvent plus vivre en marge. La réalité nous rattrape et nous réalisons qu'il n'est plus possible de rester indifférents aux conflits qui font rage ailleurs sur la planète. Nous devons aussi reconnaître les conséquences de nos actions pour les autres.
Il nous reste un rayon d'espoir après ces événements tragiques: peut-être inciteront-ils les Canadiens à s'éveiller aux complexités de notre monde et à l'importance de protéger les droits de la personne.
Avec l'expérience, on a appris que la défense des valeurs inhérentes au domaine des droits de la personne était inutile si on ne pouvait compter sur la connaissance, les compétences et la détermination des activistes du secteur non gouvernemental.
Selon nous, le rôle du Canada est de partager ses expériences, ses ressources et ses compétences. Historiquement, on a reconnu au Canada une grande capacité à faire avancer la cause des droits de la personne. Joan Humphrey, professeure de droit à McGill et membre fondatrice de la Fondation, a joué un rôle clé dans la rédaction du projet de Déclaration universelle des droits de l'homme. Le gouvernement canadien et certains ONG ont mené des campagnes pour l'abolition du régime de l'apartheid, la création de la Cour pénale internationale, l'interdiction des mines terrestres et la défense des droits de la personne dans divers pays.
À plus d'une reprise, nos partenaires internationaux nous ont dit à quel point ils appréciaient leur collaboration avec des Canadiens, en soulignant particulièrement leur adhésion aux méthodes de notre Fondation, axées sur les partenariats. Mais en toute honnêteté, nous devons admettre que la fiche du Canada n'est pas impeccable. On a accusé notre gouvernement de se défiler et de fermer les yeux sur le traitement accordé aux droits de la personne dans certains pays, pour ne pas mettre en péril ses relations commerciales. Les investissements de certaines sociétés canadiennes, dont la société d'exploration gazière et pétrolifère Talisman au Soudan, représentent une source de liquidités inestimable pour certains régimes répressifs.
Nos ONG partenaires du Kirghizistan et des Philippines nous ont fait part de leurs inquiétudes au sujet de sociétés minières canadiennes, dont Cameco, qui exploite une mine d'or à Kumtor et Placer Dome, aux Philippines. Ces sociétés déversent des déchets toxiques dommageables pour l'environnement et pour les collectivités environnantes. À l'occasion, nos partenaires étrangers s'interrogent sur le rôle du gouvernement canadien à l'intérieur d'institutions financières et commerciales multilaté rales.
Si nos partenaires reconnaissent les nombreuses contributions du Canada dans le domaine des droits de la personne, ils connaissent aussi nos lacunes en ce qui concerne les droits des Autochtones et la protection et la défense des droits économiques, sociaux et culturels. Nos activités de défense des droits de la personne à l'échelon international ne doivent jamais se dérouler au détriment de notre responsabilité concernant l'amélioration des mécanismes nationaux.
Par les temps qui courent, les organisations de défense des droits de la personne des pays en développement et en transition comptent sur la solidarité et l'aide du Canada. Notre pays peut s'enorgueillir d'une riche tradition au chapitre de la démocratie et de la lutte pour la protection des droits de la personne, tant à l'intérieur de nos frontières qu'à l'étranger. Il est donc clair que nous pouvons faire plus que des transactions commerciales et des investissements.
À la Fondation canadienne des droits de la personne, nous croyons que le Canada doit continuer d'intensifier ses efforts visant l'amélioration des normes internationales et le soutien aux organismes chargés de la mise en 9uvre de ces normes dans leur pays.
Cela étant dit, nous savons qu'il n'existe pas de solution miracle aux problèmes liés aux droits de la personne qui ont cours sur notre planète. À notre point de vue, la création d'une culture des droits de la personne représente un travail de longue haleine. Le rôle du Canada est prépondérant, mais l'engagement portera fruit uniquement si nous consentons à augmenter notre participa tion et à nous engager à long terme.
Pour se tailler une place de choix sur la scène mondiale, le Canada doit se servir intelligemment de ses relations bilatérales et multilatérales pour dénoncer toute forme de violation des droits de la personne. L'adhésion du Canada à des organismes comme l'ONU, l'OSCE, le Commonwealth, la Francophonie, l'OMC, le FMI et d'autres organismes internationaux lui donne une immense tribune pour alimenter le débat sur les droits de la personne à l'échelon multilatéral.
Beaucoup d'ONG canadiens, la Fondation canadienne des droits de la personne y compris, sont très engagés dans la défense des droits de la personne et contribuent significativement à l'influence du Canada à l'échelle mondiale. Le gouvernement canadien et ces ONG devraient continuer d'étudier les possibilités offertes pour augmenter leur collaboration et la portée de leurs actions.
L'un des moyens les plus efficaces de contribuer au processus de démocratisation sera l'appui aux activités de sensibilisation aux droits de la personne à l'intention des écoles, des hauts fonctionnaires, de la société civile et du public.
Ces programmes devraient mettre l'accent sur le caractère universel des droits de la personne, de même que sur l'indivisi bilité et l'interdépendance des droits civils, politiques, écono miques, sociaux et culturels. L'émergence d'une culture des droits de la personne est nécessaire pour appuyer à long terme un pilier de toutes les institutions démocratiques et de tous les efforts de la société civile. Une fois de plus, je tiens à souligner toute l'expérience dont le Canada peut faire bénéficier ses partenaires et la nécessité qui lui incombe de soutenir leurs efforts.
Nous sommes d'avis aussi que le Canada doit jouer un rôle essentiel de soutien aux ONG.
La présidente: Je sais que vous nous remettrez votre mémoire au complet. Pouvez-vous résumer la suite de votre exposé pour que nous ayons le temps de vous poser nos questions?
M. El Obaid: Pour conclure, madame la présidente, le Canada devrait devenir un leader pour ce qui est du soutien aux intervenants du domaine des droits de la personne, de la société civile et de l'extérieur du gouvernement. C'est le c9ur de notre programme stratégique de sensibilisation, parallèlement à l'impor tance à accorder aux droits économiques, sociaux et culturels, d'une part, et à l'intégration intelligente des questions de droits de la personne dans les politiques étrangères du Canada, ainsi que dans ses activités et ses politiques en matière de développement.
La présidente: Aux fins d'insertion dans le compte rendu - nos travaux sont télédiffusés -, je souligne que notre comité ne traite pas des questions portant sur les relations entre le Canada et d'autres pays. Notre propos est d'étudier des mécanismes et des questions à large portée, certes, mais nous ne prenons pas position, ni sur le plan géographique ni sur un autre plan. Vous nous l'avez bien démontré, les ONG ont tous les outils nécessaires pour faire ce travail. Si nous commencions à défendre des positions, nous nous éloignerions de notre objectif, à savoir l'amélioration globale de l'appareil et de ses mécanismes, ici ou à l'étranger. Nous nous intéressons à des questions plus larges. Vous avez abordé des questions très pointues, qui j'espère serviront à illustrer des problèmes de plus grande envergure. Toutefois, il n'appartient pas à notre comité de trouver des solutions à ces problèmes particuliers.
Le sénateur Kinsella: J'ai deux questions. Premièrement, je me demande comment les plus importants organismes non gouvernementaux de défense des droits de la personne, parmi lesquels la Fondation canadienne des droits de la personne est sans doute aux premiers rangs, arrivent à survivre en ces temps difficiles. Quels programmes gouvernementaux fournissent à ces ONG le financement de base pour le déroulement de leurs activités?
Mme Ruth Selwyn, directrice générale, Fondation cana dienne des droits de la personne: J'9uvre au sein de la FCDP depuis huit ans et la plupart des organismes gouvernementaux avec lesquels j'ai transigé ne fournissent pas de financement de base. Notre organisme est financé sur la base de ses projets. Nous cherchons d'autres fonds qui nous fourniraient du financement non lié, qui ne serait donc pas considéré comme un revenu. Pour ma part, je n'ai jamais entendu dire que des organismes comme le nôtre avaient reçu du financement de base. Si vous en connaissez, j'aimerais beaucoup en entendre parler.
Le sénateur Kinsella: A votre avis, notre comité devrait-il se pencher sur l'infrastructure de la société civile qui s'intéresse aux droits de la personne? Compte tenu de la nature de notre société, l'économie canadienne a toujours fait appel à la participation à la fois du public et du privé pour la défense des objectifs communautaires et humanitaires. Auparavant, l'ancien ministère du Secrétaire d'État était responsable d'un imposant programme des droits de la personne. L'ancien ministère du Multiculturalisme et de la Citoyenneté affectait quant à lui un important budget aux droits de la personne, plus particulièrement pour financer, en partenariat avec les ONG, l'action de défense des droits de la personne au pays et à l'étranger. Si j'ai bien compris vos propos, ces programmes auraient tous disparu. Est-ce exact?
Mme Selwyn: Vous avez posé une question sur le financement de base. Je crois que les ministères de la Justice et du Multiculturalisme, parmi les organismes subventionnaires du fédéral, financent tous deux des projets. À ma connaissance, ils n'octroient pas de financement de base.
Le sénateur Kinsella: Je me sens obligé de poser ma deuxième question. L'enjeu primordial en matière de droits de la personne concerne la décision de notre gouvernement de donner aux autorités les outils nécessaires pour assurer la protection de la vie humaine. Le gouvernement a pris une bonne décision mais, de l'avis de tous, y compris les représentants du gouvernement, elle risque de porter atteinte à certains droits de la personne. La Fondation est une pionnière parmi les organismes canadiens de défense des droits de la personne; en cette qualité, s'inquiète-t-elle des atteintes aux droits de la personne qui peuvent résulter du projet de loi C-36? Quels sont ses principaux sujets d'inquiétude?
M. El Obaid: Selon nos règlements et notre mandat, nous ne prenons jamais position sur les activités du gouvernement en réponse aux affaires courantes. Par contre, nous ne pouvons jouer à l'autruche et ignorer les événements du 11 septembre. Nous faisons notre possible pour offrir une tribune à cet égard, mais je tiens à souligner surtout qu'on aurait tort de sacrifier les droits de la personne. Ils ne devraient pas être bafoués du fait des activités du gouvernement ou d'autres acteurs. C'est la contribution la plus utile que nous puissions faire. Nous offrons de la formation sur les droits de la personne et des outils pour faire avancer la cause dans les institutions, tout en n'oubliant pas qu'il est impossible d'éviter certaines questions. Nous tenons beaucoup à respecter notre mission originale et notre neutralité.
M. Crépeau: Les participants au Programme international de formation aux droits de l'homme que nous offrons à Montréal tous les étés, sont financés par le gouvernement canadien. Cette participation, qui fait partie de notre expérience dans les récentes années, est un élément à considérer, et n'est pas une prise de position formelle. Les participants sont sélectionnés suite à un processus de sélection assez difficile. Ils sont choisis parce qu'ils proviennent d'institutions partenaires de grande qualité. Fréquem ment, nous n'arrivons pas à obtenir les visas pour un nombre important d'entre eux. Nous pensons que l'an prochain, compte tenu de l'ensemble des mesures de sécurité, ce sera un problème accru.
Nous avons débattu à savoir comment répondre à cette question. Il s'agit d'un programme de formation aux droits de l'homme, fondé sur l'expérience canadienne qui est extrêmement riche, et l'on essaie de disséminer cette expérience canadienne à travers la planète et à travers des programmes, avec l'encourage ment financier de diverses ministères du gouvernement canadien. Nous avons de sérieux problèmes à obtenir un certain nombre de personnes pour des raisons de sécurité, mais pour lesquelles nous n'avons aucun écho. On ne nous donne aucune raison et on n'arrive pas à discuter de cette question. Il y a concrètement, pour la réalisation de nos programmes, un impact qui risque d'être très important dans les mois à venir.
Le sénateur Poy: Je m'intéresse particulièrement à vos activités d'éducation sur les droits de la personne. J'ai plusieurs questions. Quelles initiatives la Fondation a-t-elle mises en 9uvre dans le domaine de l'éducation, outre son programme estival, qui s'adressent particulièrement aux écoles et aux jeunes enfants? Quel soutien recevez-vous du gouvernement? Quelle est la réaction des gouvernements étrangers quand vous leur suggérez de changer leur système d'éducation et de sensibiliser leurs jeunes enfants à la question des droits de la personne? D'autres pays disposent-ils de programmes similaires à votre programme de formation estival sur les droits de la personne?
Mme Selwyn: Avant mon arrivée, la Fondation canadienne des droits de la personne proposait un vaste programme de visites des écoles. Elle concevait du matériel destiné aux enfants et à la formation des enseignants. Le programme a disparu pour des raisons de compétence provinciale au Québec, mais aussi parce que son extension à l'échelon fédéral n'a pas donné les résultats escomptés. Il y avait déjà divers programmes provinciaux en place.
Le matériel que nous avons conçu est encore utilisé dans les écoles. Certaines personnes qui ont été formées dans le cadre du programme donnent maintenant de la formation. Cependant, nous ne maintenons plus le programme de façon formelle, tout en cherchant constamment des moyens novateurs de donner suite au travail amorcé.
Pour ce qui est du soutien obtenu du gouvernement, l'ACDI est très généreuse à notre égard. Nous recevons aussi des subventions de l'ONU, de la Fondation Ford et de nombreuses autres fondations. Cela étant dit, une bonne partie de nos revenus nous vient de l'ACDI, qui nous a même demandé de bâtir des programmes pour son compte. En ce qui concerne la réaction des gouvernements étrangers, la question ne se pose pas vraiment puisque nous travaillons avec des organismes non gouvernemen taux. Il nous faut un certain temps pour bâtir des partenariats, comme M. Crépeau l'a souligné. Les partenaires nous approchent pour voir ce que nous avons à offrir. Ils nous apprennent beaucoup, et notre plus grand souhait est de ramener ces connaissances au Canada.
Au Kazakhstan, on nous a demandé de donner de la formation aux enseignants. Nous avons donné notre premier programme de formation dans la langue locale. Voilà deux ans, nous avons donné un deuxième programme, à la suite duquel l'OACE et le ministère de l'Éducation du pays nous ont demandé d'offrir le programme à la grandeur du système scolaire. La Fondation a obtenu beaucoup de succès et nous en sommes ravis, à juste titre je crois.
Pour revenir à la réaction des gouvernements étrangers, je citerai en exemple une anecdote qui s'est produite en Thaïlande, où nous avons donné de la formation. Là-bas, un haut fonctionnaire a communiqué avec notre minuscule siège social indonésien et nous a proposé son aide pour demander l'accrédita tion pour le bureau de Jakarta.
En réponse à votre question sur nos programmes à l'étranger, je peux vous dire simplement que je ne connais aucun autre programme qui utilise exactement notre méthode, qui exige un énorme investissement de temps et d'énergie. Maintenant, certains de nos partenaires s'inspirent de notre méthode. C'est le cas de nos partenaires de l'Asie du Sud, qui nous ont fait part de leur désir de donner le programme de formation en version réduite. Les Indiens et les Pakistanais ont travaillé ensemble au Canada. En consultant les listes des participants des trois dernières années que leur a fournies la Fondation, ils ont établi des contacts à domicile et ils donnent maintenant un programme d'une semaine. Ce programme, qui reprend certaines parties de notre programme annuel, est donné à l'extérieur de Delhi, je crois. C'est le genre de résultats que nous obtenons.
M. Crépeau: En ce qui a trait à nos rapports avec les gouvernements étrangers, nous avons eu une relation de travail très suivie, durant sur plusieurs années, avec la Commission des droits de l'homme de l'Indonésie. Le rapport de la Commission des droits de l'homme de l'Indonésie sur les événements du Timor, est l'un des deux rapports qui ont contribué de façon très directe à la chute du régime de Suarto. Nous n'avions pas pour fonction de faire tomber un régime ou même de jouer un rôle dans la chute du régime. Toutefois, nous pensons que tout le travail fait avec la Commission des droits de l'homme de l'Indonésie sur la formation des membres et du personnel de la Commission, la venue de personnes de la Commission à Montréal et les programmes mis en 9uvre avec eux, a certainement contribué à apporter une expertise canadienne et à donner un certain regard sur les événements. Tous ces événements ont contribué au fait que les rapports de la Commission aient pu avoir cet impact. Nous pensons que nous y avons joué un rôle, bien qu'il fut indirect.
Les programmes donnés habituellement dans d'autres pays, je pense au programme de Thessalonique en Grèce ou au programme de Strasbourg, se donnent sur le droit international des droits de l'homme et sont généralement des programmes très formels donnés à la manière de cours universitaires. La Fondation a été une pionnière dans la mise en 9uvre de programmes beaucoup plus interactifs dans lesquels les participants étaient choisis compte tenu de leur expérience en tant qu'activistes. L'expérience du participant est mise de l'avant et le programme est beaucoup plus interactif. Les participants eux-mêmes font leur éducation. Nous y sommes uniquement pour faciliter les méthodes d'apprentissage. Ce programme est tout à fait nouveau et on commence à l'imiter. Les participants rapportent ces connaissances dans leur pays et ils les utilisent de façon très créative à travers des pièces de théâtre, de la formation dans les écoles, de la reproduction de cours, comme les cours d'été ou l'on donne des éléments de cours sur des points particuliers, par exemple, les droits des femmes ou ceux des enfants.
Le sénateur Finestone: Premièrement, j'aimerais communi quer au comité l'immense privilège qui m'a été donné d'observer le programme en action et de rencontrer beaucoup de ses participants. À l'occasion de diverses rencontres internationales, j'ai rencontré beaucoup d'activistes qui avaient reçu leur première formation officielle à Montréal et qui y avaient été initiés aux meilleures pratiques. Il est assez fascinant et très réjouissant de constater les résultats.
J'aimerais vous poser une question sur l'importance de la société civile et l'émergence d'une culture des droits de la personne. Vos règlements ou vos documents constitutifs vous autorisent-ils à travailler à la fois au Canada et à l'étranger, ou devez-vous respecter certaines restrictions?
La question suivante fait suite à celle qu'a posée mon honorable collègue, le sénateur Kinsella, sur le rôle et la position de l'ACDI dans la défense du programme canadien de protection de la sécurité humaine, proposé par Lloyd Axworthy et reconnu par le Conseil de sécurité des Nations Unies. Plus précisément, je m'interroge sur le rôle de l'ACDI en ce qui concerne les droits de la personne et la démocratie. À votre avis, comment l'ACDI peut-elle aider les ONG à diffuser de l'information sur la sécurité humaine et les droits de la personne?
Croyez-vous qu'il soit nécessaire d'intégrer un protocole d'entente dans les marchés conclu entre le Canada et des industries du monde entier, notamment dans les marchés commerciaux? Ces protocoles assureraient le respect de nos obligations et de nos engagements, et permettraient au Canada de continuer à promouvoir la protection des droits de la personne.
Il est impératif que des groupes comme le vôtre soient informés du sentiment de plus en plus généralisé concernant l'inefficacité des pouvoirs législatifs des parlementaires suivant les décisions des autorités exécutives, notamment celles des Nations Unies. Avez-vous pu ressentir cette insatisfaction dans le cours de vos activités internationales?
M. El Obaid: Notre mandat ne nous interdit pas de travailler à l'étranger. Nous avons le mandat, par suite des subventions que nous recevons et d'autres facteurs, de nous concentrer sur nos activités internationales. Cependant, je crois que d'autres ONG font un travail similaire à l'échelon national. Nous envisageons actuellement de reconsidérer la pertinence de nos activités au pays.
Le sénateur Finestone: Donneriez-vous des séances de formation en collaboration avec des ONG qui partagent vos idées? Je connais l'excellence de vos programmes et de vos projets. J'ai lu certaines de vos demandes de subvention. Je connais beaucoup d'ONG qui tireraient grand profit de votre programme de formation.
M. El Obaid: Mme Selwyn est mieux placée que moi pour répondre à cette question. Un de nos projets actuels consiste à élaborer un guide de l'ONU à l'intention des travailleuses migrantes des pays asiatiques. Fait intéressant, une partie du guide est partagée avec des organismes nationaux et, dans certains cas, ils collaborent même à sa conception. Certaines personnes finissent par travailler ici et elles ont souvent besoin des mécanismes de protection que nous tentons de mettre en place ou auxquels nous tentons de sensibiliser les ONG et les gouverne ments étrangers. C'est le genre de travail que peut faire la Fondation. Nos seules contraintes touchent le financement et notre capacité à poser des gestes précis à des moments précis.
Je parlerai maintenant du rôle de l'ACDI pour l'avancement de nos activités et le soutien de la société civile et des ONG. L'ACDI a soutenu la majeure partie des activités de la Fondation. Toutefois, le nouveau cadre d'intervention, actuellement à l'étape de la consultation et de l'élaboration, soulève quelques points d'interrogation. Le nouveau cadre d'action est axé sur les priorités de développement social.
Nos appréhensions ont deux sources. Premièrement, nous nous interrogeons sur la nature des questions visées par le cadre et, deuxièmement, sur la méthode de mise en 9uvre du cadre.
Le cadre sera articulé autour de quatre secteurs prioritaires: l'éducation de base; la santé et l'alimentation; le VIH et le SIDA, et la protection des enfants.
Le sénateur Finestone: Rien sur l'avancement de la démo cratie?
M. El Obaid: Ce sont les quatre piliers du cadre de développement social. À notre avis, il devrait intégrer une plus grande analyse des droits. Il devrait mentionner explicitement que, malgré le caractère central de ces secteurs, tous nos programmes devraient tenir compte des droits de la personne. Donc, si des questions surgissent concernant l'accès, la non-dis crimination ou l'éducation de base dans la perspective des droits sociaux et économiques, alors il faut examiner ces obligations de plus près.
En ce qui a trait à la méthode, il est fort probable que l'on proposera de remplacer l'aide bilatérale directe, ou l'aide axée sur les projets, par une forme d'aide multilatérale axée sur les programmes. Dans les faits, les fonds seront regroupés selon un cadre assimilable à celui de la Banque mondiale - ce qu'on appelle une «évaluation à l'échelle du secteur». Dans un tel cadre, les bailleurs de fonds seront invités à octroyer leurs subventions aux secteurs inscrits sur la liste de priorités.
Ce processus ne fait aucun cas des ONG. Le cadre d'interven tion rend service aux gouvernements, un point c'est tout. Or, nous travaillons essentiellement avec des ONG et à l'amélioration de la société civile. Ce n'est peut-être pas si manifeste ici, sur la scène nationale, mais il est impossible d'assurer une protection réelle des droits de la personne à l'étranger sans l'appui d'un secteur non gouvernemental solide. Ce changement de cap des politiques ou ce type de modifications peuvent avoir un effet négatif sur le soutien aux ONG. Mais le dossier est encore ouvert. Il est encore possible d'obtenir des précisions ou, du moins, de faire accepter quelques changements de perspective.
Le sénateur Finestone: D'autres sénateurs pourraient peut-être inscrire leurs questions au compte rendu et, si nous manquons de temps, les témoins pourront répondre par écrit.
La présidente: C'est une bonne idée.
Le sénateur Wilson: Dans votre exposé, monsieur El Obaid, vous affirmez que le Canada peut faire beaucoup plus que du commerce et des investissements et que l'un des objets de votre Fondation et de soutenir la société civile. À vos yeux, les entreprises font-elles partie de cette société civile? Il me semble que la politique étrangère du Canada est contradictoire: d'un côté, nous commerçons et nous investissons sans retenue et, de l'autre côté, nous nous faisons les porte-étendard de la protection des droits de la personne et de l'environnement. Notre pays n'a jamais établi de politique cohérente où se marieraient ces deux tendances.
Pouvez-vous faire quoi que ce soit à ce sujet? Vous semblez être en contact avec des gouvernements étrangers. Avez-vous des contacts au sein du gouvernement canadien?
Le sénateur Joyal: Afin d'inscrire ma question au compte rendu, j'aimerais revenir à votre mémoire, à la p. 8:
Même au Cambodge, les ONG de défense des droits de la personne rapportent que leur gouvernement se sert de la lutte au terrorisme pour justifier des mesures sévères contre toute opposition politique et les ONG. Nous nous préoccupons par ailleurs de la nécessité de promouvoir la tolérance et de protéger les libertés civiles au Canada.
Ma question s'adresse à M. Crépeau. Certains sénateurs ont fait allusion au comité spécial d'examen du projet de loi C-36, qui s'est particulièrement intéressé au sort des ONG et à leur certification, surtout s'ils sont actifs dans des pays où le régime est plutôt dictatorial. En effet, de tels régimes peuvent faire circuler de l'information pour alimenter une accusation de terrorisme contre des ONG de défense des droits de la personne, entre autres.
Par après, vous avez mentionné que le gouvernement Suharto entretenait des relations très cordiales avec les ONG de défense des droits de la personne. Ce gouvernement pourrait alléguer devant le Canada que ces groupes fomentent des activités subversives pour que les ONG canadiens leur retirent leur soutien. Des pays voient dans le travail des ONG une menace à ce qu'ils appellent «l'ordre établi».
M. El Obaid: Si je comprends bien, la question du sénateur Wilson porte sur la déontologie des entreprises.
Le sénateur Wilson: Pas tout à fait. Ma question est plus générale: elle concerne plutôt la nature de vos liens avec les entreprises.
M. El Obaid: Nous n'avons pas de lien avec des entreprises. Dans la société civile, nous nous intéressons uniquement aux ONG de défense des droits civils.
Le sénateur Wilson: À vos yeux, les entreprises ne sont pas des ONG?
M. El Obaid: Non, pas du tout.
Le sénateur Wilson: Quel est donc leur statut? S'agit-il d'organismes gouvernementaux?
M. El Obaid: Selon leur nationalité et le pays d'origine, du moins dans les pays où nous concentrons nos activités, le plus souvent, quoique pas toujours, elles représentent un élément de la mosaïque nationale. En ce sens, nous nous intéressons à la déontologie que devraient respecter ces entreprises dans leur travail, selon notre point de vue.
Le sénateur Wilson: J'aimerais beaucoup que vous nous parliez de la situation canadienne. Les sociétés ne font pas partie du gouvernement, mais elles doivent bien avoir un statut.
M. Crépeau: Dans la réponse très générale que je donnerai à plusieurs questions, je parlerai beaucoup plus à partir de mes connaissances personnelles que pour le compte de la Fondation, parce qu'elle n'a pas pris position sur plusieurs d'entre elles. Qu'il s'agisse d'activités du gouvernement canadien, de relations entre le gouvernement canadien et des gouvernements étrangers, de relations entre le gouvernement canadien et des entreprises canadiennes actives à l'étranger ou avec d'autres entreprises étrangères exploitées à l'étranger, le plus difficile est d'obtenir de l'information. Nous avons beaucoup de mal à savoir ce qui se passe dans d'autres pays. L'information dont nous avons besoin est souvent de nature sensible ou secrète, de sorte qu'elle n'est pas visée par la Charte et qu'il n'y a donc pas matière à poursuite. Les sources d'information dont nous disposons sont rares. Quand les relations sont à couteaux tirés entre une entreprise canadienne installée à l'étranger - qui souvent bénéficie d'une forme quelconque de soutien du gouvernement canadien - et des ONG ou des activistes locaux, notre marge de man9uvre réelle est très réduite. Il nous reste à informer la population d'ici, et c'est d'ailleurs ce que nous tentons de faire. Je peux citer en exemple le cas des relations entre des sociétés minières canadiennes et des ONG à l'étranger. Nous pouvons ramener l'information ici et tenter de mettre un système sur pied. Cependant, il n'existe pas de banque d'information où le public, les organismes comme le nôtre, les ONG, les membres de la société civile, les partis politiques et d'autres acteurs pourraient s'adresser pour savoir exactement ce qui se passe à l'étranger.
Il est souvent difficile de s'informer. L'exemple que nous a donné le sénateur Joyal est très intéressant. Où obtenir de l'information juste sur les activités des ONG ou des activistes étrangers? Notre ministère des Affaires étrangères se fie à l'information que lui transmettent des gouvernements d'autres pays parce qu'il transige avec eux sur une base régulière. Ce n'est pas notre cas et nous devons nous adresser à d'autres sources. Dans le secteur de l'immigration et de l'accueil des réfugiés, notamment, nous avons besoin de l'information provenant des gouvernements, mais cela ne suffit pas. Malheureusement, ces processus sont secrets. Souvent, nous ne savons pas sur quelle information se fondent les ministères pour prendre des décisions ou pour alimenter les discussions. Nous ne connaissons pas les sources. Nous les connaissons uniquement quand des procédures judiciaires mettent en cause des immigrants ou des réfugiés. Nous pouvons alors tenter de tirer le meilleur profit de cette information et déterminer s'il est nécessaire de la compléter par d'autres formes de renseignement. Nous avons beaucoup de difficulté à cet égard.
La présidente: L'éducation est le facteur clé pour quiconque tente de se prévaloir de ses droits humains. Si les Canadiens comprennent bien comment l'éducation sur les droits de la personne est diffusée dans le monde et le rôle de notre pays à cet égard, nous serons mieux outillés pour donner des conseils sur l'amélioration des mécanismes nationaux et internationaux affér ents aux droits de la personne. Merci de nous avoir livré ces précieux commentaires sur votre Fondation et sur l'ACDI.
Le sénateur Finestone: Serait-il possible d'initier un projet, sous la coupe de Citoyenneté et Immigration Canada, qui sensibiliserait les Canadiens sur le fait que tout bon citoyen se doit de bien connaître le droit public? Citoyenneté Canada pourrait élaborer et financer le programme suggéré par le sénateur Poy, qui serait ensuite diffusé dans le monde entier.
La présidente: Voilà une merveilleuse suggestion à inscrire au compte rendu; nous pourrons en discuter plus tard.
Nos prochains témoins, M. Keith Norton et M. William Noble, représentent la Commission ontarienne des droits de la personne. Je sais que vous connaissez déjà notre étude parce que nous en avons discuté avec vous. Je sais aussi que toutes les commissions des droits de la personne du Canada ont défendu leur rôle avec acharnement et qu'elles ont longuement discuté du traitement à donner au programme d'action international, qui semble remettre leur travail en question.
Monsieur Norton, vous êtes un acteur bien connu du domaine des droits de la personne. Nous sommes prêts à entendre votre déclaration préliminaire.
M. Keith Norton, président, Commission ontarienne des droits de la personne: Les commissions des droits de la personne sont créées pour administrer les codes en la matière. À cet égard, elles représentent souvent le principal mécanisme institutionnel de protection et de défense des droits de la personne à l'intérieur d'un territoire. Les Principes de Paris et d'autres documents de l'ONU traitent du rôle des institutions nationales de défense des droits de la personne dans la défense de ces droits.
Cependant, dans un régime fédéral tel que le nôtre, aucune institution des droits de la personne ne peut recevoir la responsabilité exclusive de la défense et de la protection des droits de la personne à l'échelle du pays, à tous les échelons. Ce rôle est partagé entre la Commission canadienne des droits de la personne, qui traite les affaires relevant de son mandat et de sa compétence, et les divers organismes provinciaux et territoriaux.
En Ontario, nous avons mis en branle plusieurs projets qui visaient à optimiser l'efficacité de notre rôle aux termes du Code des droits de la personne de l'Ontario. Ainsi, nous avons rédigé un document de recherche sur les commissions des droits de la personne et les droits économiques et sociaux, et nous avons organisé un débat auquel ont participé divers organismes de défense des droits de la personne du Canada, des représentants des gouvernements fédéral et provinciaux, des ONG, des professeurs d'université ainsi qu'un haut représentant du Bureau du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme. Tous ensemble, ils ont étudié comment les commissions, les sociétés civiles et le gouvernement pourraient collaborer pour définir les difficultés à régler, les améliorations nécessaires et des défis à relever dans le domaine des droits de la personne. Il me fait plaisir d'ajouter que deux membres au moins de votre comité ont participé à deux de ces réunions.
Nous avons aussi organisé une conférence juridique sur l'intégration des obligations internationales aux travaux de la Commission canadienne des droits de la personne et le soutien à l'élaboration d'une stratégie d'instance pour les affaires de violation des droits économiques, sociaux et culturels aux termes du Code ontarien. Nous avons aussi eu l'immense joie d'effectuer des travaux de recherche et d'analyse sur les Principes de Pariset les principes du droit administratif, qui nous ont conduit à définir ce que signifie, pour une commission des droits de la personne, l'autonomie par rapport au gouvernement. La Commission ontarienne a aussi apporté une contribution importante à la rédaction d'un document de référence et de deux résolutions sur les droits sociaux et économiques, qui ont été adoptés par la Commission canadienne des Commissions et Conseils des droits de la personne, l'ACCCDP, lors de son assemblée générale annuelle de 2001.
Le Code de l'Ontario a été adopté en 1962. C'est le plus vieux code sur les droits de la personne du pays.
Le sénateur Finestone: Plus vieux que celui du Québec?
M. Norton: Je crois, oui. L'Ontario a promulgué son Code en 1962. Le Québec a été plus avant-gardiste que l'Ontario sur certains fronts, mais notre code a précédé le leur.
En grande partie, il se fonde sur les idéaux de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Le modèle d'exécution préconisé dans le Code s'inspire d'anciennes lois provinciales concernant les pratiques équitables en matière d'emploi et de logement. Au cours des quinze années qui ont suivi, d'autres administrations canadiennes ont adopté leurs propres mécanismes d'exécution des droits de la personne, qui proposent un modèle semblable. Dans les 39 années qui ont suivi sa promulgation, le Code a subi de nombreuses modifications, mais la majorité de ses éléments fondamentaux sont restés intacts. C'est l'un des défis à surmonter.
Le Code ayant vu le jour alors que les droits civils et politiques se trouvaient à l'avant-plan de la scène et que beaucoup de conventions internationales n'existaient pas encore, notre mandat est de protéger des droits d'une portée beaucoup plus étroite que celle des droits visés par les mandats de commissions formées plus récemment dans le monde - celle de l'Afrique du Sud, par exemple.
L'un des volets importants de notre mandat concerne les enquêtes sur les plaintes de discrimination et de harcèlement et l'exécution des décisions. La Commission reçoit des plaintes du public, mais elle peut aussi instituer elle-même une plainte. Les plaintes concernent des organismes privés et les gouvernements, y compris leurs plans d'action et leurs programmes. De fait, sauf mention contraire, le Code a préséance sur toute autre loi provinciale, de sorte que la Commission peut même être saisie d'une plainte sur le caractère discriminatoire d'une loi provinciale ou municipale.
Les commissions des droits de la personnes du Canada ont reconnu que nos mécanismes de défense et de démonstration de la validité des droits économiques et sociaux accusent beaucoup de retard par rapport aux droits enchâssés dans d'autres instruments internationaux. Toutefois, les commissions des droits de la personne peuvent, et devraient, mettre à contribution tous les instruments internationaux pertinents quand elles instruisent une plainte et quand elles défendent une affaire devant les cours et les tribunaux. Vous savez sûrement que la Cour suprême du Canada s'est déjà prononcée sur l'obligation du droit canadien de garantir une protection au moins égale à celle qui est prévue en droit international en matière de droits de la personne. Selon la Cour suprême, le droit international étoffe le sens et le contenu du droit canadien. Par ailleurs, le statut quasi-constitutionnel de la législation canadienne en matière de droits de la personne donne lieu à un lien très spécial entre le droit international et les codes visés. Dans cette optique, il devient nécessaire d'interpréter la législation et d'exercer les pouvoirs discrétionnaires administratifs d'une façon qui soit la plus conforme possible aux normes internationales. En interprétant leur mandat avec la plus grande ouverture possible, avec un souci d'assurer la conformité entre leur action et les instruments internationaux, les Commissions des droits de la personne favoriseront la reconnaissance judiciaire des obligations internationales du Canada.
Outre sa fonction d'exécution, la Commission est investie du mandat plus général de protéger et de défendre les droits humains par la voie de politiques et de l'éducation. En Ontario, nous avons beaucoup misé sur des politiques adéquates pour faire progresser les normes internationales et nationales en matière de droits de la personne. À cette fin, la Commission a formulé et approuvé plusieurs énoncés de politiques qui décrivent son interprétation de certaines dispositions du Code et citent la jurisprudence à l'appui. Les politiques intègrent les principes internationaux sur les droits de la personne et font référence aux conventions internationales applicables.
En 1998 et 1999, la Commission a entrepris une recherche sur les motifs multiples et interreliés de discrimination, en vue d'élaborer un modèle analytique de reconnaissance du préjudice unique qui résulte d'une discrimination fondée à la fois sur la race et sur le sexe. Les participants à la Conférence mondiale contre le racisme, en Afrique du Sud, ont reconnu le caractère hautement stratégique d'une approche croisée de la discrimination. La Commission publiera sous peu un document de travail sur cette approche et tiendra des consultations sur le sujet. Je peux vous assurer que le travail effectué à l'échelon international sera au centre du projet. Ainsi, en notre qualité de commission des droits de la personne, nous pourrons mettre en 9uvre, en partie, l'une des recommandations de la conférence mondiale.
L'article 29 du Code autorise la Commission à engager la responsabilité d'autres institutions et organismes de plusieurs façons. Ainsi, la Commission peut enquêter sur des affaires de droits de la personne dans la province et prendre les mesures nécessaires pour encourager des organismes à participer aux travaux visant la réduction, ou la prévention, des problèmes afférents aux droits de la personne. Dernièrement, la Commission a tenu des consultations à la grandeur de la province sur les affaires de droits de la personne mettant en cause les Ontariens âgés. Nous avons dressé un compte rendu sur les commentaires reçus et nous avons formulé de nombreuses recommandations d'actions qui permettront au gouvernement et à la communauté de combattre la discrimination fondée sur l'âge.
La Commission communique souvent par écrit avec des organismes pour leur faire part des questions de droits de la personne qui doivent être réglées. La Commission peut examiner tous les statuts, règlements, programmes et toutes les politiques en vigueur et faire des recommandations au gouvernement à leur sujet. Nous écrivons donc fréquemment à des ministres et à des ministères, et nous les rencontrons aussi, pour leur faire part de problèmes en matière de conformité à des obligations nationales et internationales relatives aux droits de la personne.
En plus d'entretenir des liens avec des organismes de la province, nous souhaitons améliorer notre collaboration avec d'autres commissions canadiennes. L'ACCCDP est un organisme national contribue de plus en plus à l'évolution du Canada en ce qui concerne ses obligations nationales et internationales. Je m'en réjouis parce que, comme je l'ai déjà souligné, il n'existe pas au Canada d'institution d'envergure nationale de défense des droits de la personne. La division des pouvoirs alimente les luttes de compétence, alors que la concertation est notre seul moyen de nous attaquer ensemble à un problème donné dans le domaine des droits de la personne. La situation des Autochtones qui vivent à l'intérieur ou à l'extérieur des réserves nous donne un bon exemple de cela.
L'ACCCDP a notamment souscrit à l'ajout de la condition sociale comme motif de discrimination dans la législation sur les droits de la personne. Elle a écrit à tous les gouvernements pour leur demander d'apporter des modifications législatives à cet effet dans leur législation respective. L'ACCCDP a demandé que le Canada fasse état de cette résolution dans le rapport qu'il soumettra au titre du PIRDESC. La deuxième résolution confirme l'engagement des membres de l'ACCCDP à utiliser le PIRDESC comme instrument d'interprétation dans leurs activités de défense et d'exécution des droits de la personne au Canada; à faire en sorte d'agir en tenant compte de tous les aspects de leur mandat, et à adopter des positions de principe conformes à d'autres instruments internationaux ratifiés par le Canada.
Vous m'avez demandé de décrire certains défis que doit relever la Commission si elle veut s'acquitter pleinement de ses responsabilités en matière de droits de la personne. Je me servirai du cadre des Principes de Paris pour vous en dresser le résumé. En 1991, les Nations Unies ont convié à Paris le premier atelier international sur le rôle des institutions de défense des droits de la personne, qui a donné naissance aux «principes de Paris». Le Canada a joué un rôle clé dans l'élaboration de ces principes, adoptés par la Commission des droits de l'homme des Nations Unies en 1992, puis par l'Assemblée générale en 1993. Les Principes de Paris établissent les lignes directrices qui définissent les caractéristiques essentielles d'une institution de défense des droits de la personne efficace, au fonctionnement souple. Les principes énoncent entre autres que, pour être efficaces, ces institutions doivent agir à l'intérieur d'un mandat aussi large que possible.
L'article 29 du Code de l'Ontario confère des pouvoirs très larges à la Commission. Malgré cela, notre capacité d'application est parfois limitée, selon la nature des questions en jeu, par d'autres aspects de notre mandat. Notre Code n'est pas articulé autour de mécanismes de protection en cas de discrimination fondée uniquement sur le statut social et économique, et le seul motif directement lié au statut économique concerne le fait d'être prestataire de l'aide sociale. Or, ce motif de discrimination est recevable uniquement dans le domaine du logement.
On pourrait citer par ailleurs l'exemple de la définition restreinte de l'âge en ce qui a trait à la discrimination dans l'emploi.
Si des organismes internationaux ont reconnu que les pays devraient accélérer le processus d'élimination de la notion de retraite obligatoire et mettre en place des mécanismes de protection des travailleurs âgés contre la discrimination fondée sur l'âge, les travailleurs ontariens âgés de plus de 65 ans ne peuvent pas encore instituer une plainte de discrimination fondée sur l'âge.
Les Principes de Paris énoncent qu'une institution efficace de défense des droits humains doit avoir un pouvoir d'action indépendant du gouvernement, notamment sur les plans juridique, fonctionnel et financier. Les commissions des droits de la personne sont pourtant des créations des États et ce sont les États qui les financent. Cette singulière position fait en sorte qu'elles n'ont pas le choix de lui rendre des comptes sur leurs activités. L'autonomie absolue s'avère tout simplement impossible.
Cependant, s'il est nécessaire d'imposer certaines limites à toute institution constituée en tant que telle, celles qui concernent son autonomie ne devraient pas entraver sa capacité à s'acquitter efficacement de ses responsabilités.
Enfin, j'aimerais aborder le thème de l'efficience opération nelle et de la capacité des commissions des droits de la personne. On a publiquement reproché aux commissions canadiennes leur lenteur, leur inefficacité et leur incapacité à régler les problèmes de discrimination systémique ou sectorielle. Les commissions des droits de la personne ont pris ces critiques très au sérieux et, après beaucoup d'effort, je crois qu'elles ont fait des pas de géant compte tenu des cadres de travail et des ressources dont elles disposaient.
En Ontario, quelques stratégies gagnantes ont porté fruit. Notre réussite, qui a été saluée par la population, le gouvernement et les médias, est attribuable à la restructuration des mécanismes de gestion du rendement, aux nouveaux processus administratifs tels que la médiation et les enquêtes centralisées, ainsi qu'aux technologies de pointe en matière d'information et de télécommu nications. Ces progrès de la fonction de gestion des cas donnent à la Commission plus de temps pour s'occuper d'autres volets de son mandat, dont la défense des droits de la personne et l'éducation publique.
Malgré des progrès certains, nous devons poursuivre notre travail pour assurer une efficience et une efficacité optimales de nos méthodes de travail. Nous devons aussi rester à l'affût de méthodes non conventionnelles de règlement, telles que l'accès direct limité à la procédure judiciaire, en évitant l'utilisation inconsidérée des ressources de la commission et l'institution d'enquête sur des causes simples, où les enjeux sont clairs.
Le rôle des commissions des droits de la personne est indéniable en matière d'application des droits publics aux échelons national et international. Cependant, leur travail serait vain sans la contribution d'autres mécanismes et institutions, dont les parlementaires, les organismes et entités gouvernementaux, la magistrature, les organisations de la société civile et chacun des membres de la population.
De ce fait, tout ce que fera le Comité pour éduquer ces organismes et ces entités et pour mettre leur potentiel en valeur contribuera à l'avancement de la cause. Il en va de même pour les activités du Comité qui favorisent la coordination entre les organismes de défense des droits de la personne au fédéral et au provincial - par exemple, en donnant son appui aux travaux de l'Association canadienne des Commissions et Conseil des droits de la personne. De tels efforts seront grandement appréciés. Déjà, nous sommes convaincus que l'excellent processus que vous avez mis en route sera fertile et qu'il nous procurera des stratégies à mettre en 9uvre. Merci.
Le sénateur Poy: Monsieur Norton, je m'intéresse particulière ment aux droits sociaux et économiques. Vous avec signalé que des groupes et des personnes pouvaient soumettre leurs plaintes à la Commission. Les organismes ontariens de défense des droits des sans-abri ont-ils déjà déposé une plainte à la Commission concernant la discrimination dont ils sont victimes? La Commis sion a-t-elle déjà intercédé auprès du gouvernement en leur nom?
M. Norton: Pour répondre à votre première question, je dois vous avouer que je ne me souviens d'aucun lien direct entre les organismes auxquels vous faites allusion et la Commission.
Le sénateur Poy: Pourtant, nous les entendons beaucoup - leurs revendications se font de plus en plus pressantes.
M. Norton: À ma connaissance, la Coalition ontarienne de l'anti-pauvreté, dont vous avez parlé, n'a jamais déposé une plainte ou une requête précise devant la Commission. La Commission transige régulièrement avec d'autres organismes qui défendent des personnes ayant des problèmes de logement ou des personnes qui ne sont pas représentées par un avocat. Effective ment, quelques-unes des décisions prééminentes des dernières années, dont la décision Bramalea fait partie, concernaient des cas de discrimination fondée sur l'application arbitraire du ratio revenu-coût de location.
Nous avons obtenu un certain succès sur ces questions devant les tribunaux et les cours. Nous avons formulé des propositions au gouvernement et j'ai moi-même témoigné devant un comité de l'Assemblée législative au sujet de la législation concernant les locataires. Les plus récentes modifications remontent à trois ans environ; la Commission a depuis formulé des propositions pour contester quelques-unes des propositions de la législation. Nos propositions ont abouti à des modifications mineures qui résolvaient certaines de nos préoccupations, mais pas toutes.
La présidente: Monsieur Norton, vous avez produit un manuel d'assez bonne taille, si je me souviens bien, sur les droits économiques, sociaux et culturels qui relèvent de votre Commis sion. Peut-on en obtenir copie? Le manuel aborde-t-il des thèmes que nous devrions traiter ici?
M. Norton: Le manuel devait être publié, mais nous avons manqué de fonds en raison de l'ampleur des textes à traduire. Nous travaillons actuellement au sommaire de nos travaux, qui sera bientôt affiché à notre site Web. Si vous n'avez pas d'objection à recevoir le manuel dans sa forme actuelle, nous vous le fournirons avec plaisir.
La présidente: Je l'apprécierais beaucoup.
Le sénateur Finestone: Pouvez-vous décrire ce qu'est l'ACCCDP? Qui en est membre et quel est son mandat?
M. Norton: L'ACCCDP est l'acronyme de l'Association canadienne des Commissions et Conseil des droits de la personne. Je ne connais pas la date de fondation - elle existait déjà quand j'ai commencé à travailler dans le domaine des droits de la personne. Cette association regroupe la Commission canadienne des droits de la personne, les dix commissions provinciales et les trois commissions territoriales. C'est une tribune d'échange d'information. Elle organise régulièrement des réunions annuelles pour rassembler tous les représentants. Entre chaque réunion annuelle, nous participons souvent à des téléconférences.
Les initiatives de l'ACCCDP ont pris de nombreuses formes. J'ai déjà parlé de ses résolutions. Au cours de la réunion annuelle, il arrive souvent que l'un ou plusieurs des organismes membres présentent des résolutions. Si l'Assemblée de l'ACCCDP adopte les résolutions, elles sont communiquées à tous les chefs des gouvernements du pays, avec les recommandations afférentes, le cas échéant.
À de nombreuses occasions, l'ACCCDP a demandé d'agir à titre d'intervenante dans certaines causes de droits de la personne portées devant la Cour suprême qui mettaient en jeu des questions fondamentales. Les ressources de l'ACCCDP sont limitées; elle est financée essentiellement par les droits d'adhésion des membres, établis grossièrement en fonction de la population représentée par l'organisme. L'ACCCDP a eu l'immense chance de bénéficier des services bénévoles d'avocats de renom pour défendre des causes devant la Cour suprême du Canada. Certaines de ces causes ont été menées par des professeurs de droit ou par des avocats de grands cabinets qui avaient accepté de travailler bénévolement.
Le sénateur Finestone: Quelle relation entretenez-vous avec les comités dont la structure est fédérale-provinciale- territoriale, ou FPT?
J'ai lu les résolutions que vous avez présentées sur la condition sociale et les droits sociaux et économiques. Elles sont intéres santes, mais quelle est la position du gouvernement fédéral à leur égard? Vous avez mentionné vos rencontres avec des commissair es fédéraux, provinciaux et territoriaux, ainsi qu'avec des membres d'autres organismes s'intéressant aux droits de la personne. Des représentants du fédéral y assistent-ils pour donner une perspective nationale? Leur position s'appuie-t-elle sur les orientations énoncées par le ministre? Comment les choses se passent-elles?
J'aimerais vous interroger au sujet de la résolution qu'a présentée le sénateur Cohen sur la condition sociale. Cette proposition n'est-elle pas parvenue à la Chambre? Si oui, quel a été l'impact sur la résolution de l'ACCCDP?
M. Norton: Quand vous parlez du comité FPT, faites-vous référence au comité permanent?
M. Norton: Je n'avais jamais entendu l'acronyme FPT. Je tiens à préciser que l'ACCCDP ne compte aucun représentant du gouvernement; par contre, des représentants d'organismes de défense des droits de la personne en font partie. Les ministères, normalement, ne sont pas représentés au sein de l'ACCCDP. Dernièrement, des représentants de ministères ont participé aux réunions à titre d'observateurs, mais ils prennent la position du gouvernement qu'ils représentent.
Notre relation avec le comité permanent est très fébrile présentement.
Le sénateur Finestone: Un peu fragile?
M. Norton: Oui. Les membres de l'ACCCDP ne savent pas où se situer au juste par rapport au comité permanent, pour diverses raisons. L'une d'entre elles, et non la moindre, concerne le fait que les commissions et les organismes de droits de la personne, selon la définition qu'en donnent les pactes internationaux, ne doivent pas être liés au gouvernement. Or, le comité permanent a tendance à s'immiscer dans la préparation des réponses du gouvernement qui seront présentées aux Nations Unies en bout de ligne.
Dans le passé, des organismes de droits de la personne participaient aux travaux, le plus souvent à titre de conseillers des ministères qui représentaient le gouvernement d'une administra tion donnée. Ces dernières années, le comité permanent a souvent soulevé la question de notre statut et de la pertinence de notre participation. La question reste sans réponse à ce jour.
Le sénateur Finestone: Vous pourrez répondre à la prochaine question par écrit si vous n'avez pas de réponse immédiate. La nature de votre travail, qui selon votre description consiste à mettre en application le Code des droits de la personne de l'Ontario, dépasse largement les questions de discrimination et de harcèlement. La Commission ne devrait-elle pas s'intéresser aussi à l'exécution des politiques et à l'éducation? Nous avons appris que de nombreux arrêtés de la Cour suprême concernant le droit du travail, le harcèlement sexuel et la protection des enfants sont fondés sur des pactes ou des traités internationaux que le Canada a signés.
Quand la Commission ontarienne des droits de la personne instruit une affaire, peut-elle aller au-delà des questions de discrimination et de harcèlement? Peut-elle s'intéresser à l'ap plication des politiques et à l'éducation dans l'esprit du droit international en matière de droits de la personne?
M. Norton: En matière de droits de la personne, le droit international n'a pas le caractère exécutoire du droit national.
Le sénateur Finestone: Mais il a une influence, non?
M. Norton: C'est exactement ainsi que nous l'appliquons dans l'élaboration de nos politiques. Une politique de mission ne peut être comparée à une politique gouvernementale. Elle n'institue pas un programme bien précis. Nos politiques orientent l'inter prétation du Code et son application à un ensemble de circonstances. En cours d'élaboration, nous nous appuyons sur les instruments internationaux pour étoffer le contenu de nos politiques.
Le sénateur Finestone: La discrimination envers les femmes dans le marché du travail a coûté quelque 30 milliards de dollars au gouvernement récemment. Cet arrêté a fait date et je m'en réjouis. Pour votre part, pouvez-vous rendre de telles décisions?
M. Norton: Le Code dispose des questions de discrimination envers les femmes dans le marché du travail. Nous n'avons pas besoin de nous en remettre aux instruments internationaux sur cette question.
Nous devons aussi intervenir sur des questions de droits économiques, sociaux et culturels. Nous avons mis sur pied une stratégie d'instance qui consiste à sélectionner des causes pour mettre à l'essai notre argumentation fondée sur les instruments internationaux devant les tribunaux et les cours. L'une des causes retenues concerne le crédit d'impôt pour enfants octroyé par le gouvernement fédéral. Il arrive souvent que les provinces récupèrent ces sommes si le contribuable est un prestataire de l'aide sociale. Or, elles ne récupèrent pas ce montant si le revenu déclaré a été gagné par le travail.
À nos yeux, il s'agit d'une mesure discriminatoire envers les prestataires de l'aide sociale, qui peut notamment jouer sur leur capacité à s'offrir un logement raisonnable. Dans ces cas, même si nous ne pouvons nous appuyer sur des dispositions expresses du Code, nous invoquons les dispositions sur la discrimination dans le domaine du logement et nous faisons référence aux dispositions des pactes internationaux pour étoffer notre argumentation.
Le sénateur Wilson: Vous avez indiqué que l'ACCCDP appuyait l'ajout de la condition sociale comme critère de discrimination dans la législation en matière de droits de la personne et que, avant 90 jours, vous alliez communiquer avec tous les gouvernements pour leur demander de l'inclure dans leur propre législation.
Cette résolution a été adoptée en mars. Nous sommes presque en novembre. Pouvez-vous nous donner un compte rendu sur la question?
M. Norton: Je ne suis pas président de l'ACCCDP cette année. Personne ne nous a donné de rétroaction jusqu'à maintenant, du moins aucune qui soit venue jusqu'à moi. Nous avons dû recevoir des accusés de réception, sans plus.
Le sénateur Wilson: Entendez-vous par là que les gouverne ments se contentent d'accuser réception de la lettre et de l'information transmise?
M. Norton: Oui. Je suppose qu'il en est ainsi.
La présidente: Le président de l'ACCCDP viendra témoigner devant nous un peu plus tard; nous ferons un suivi de la question à ce moment-là.
Le sénateur Wilson: Vous avez évoqué des limites à votre action en ce qui concerne la retraite obligatoire à 65 ans. Avec qui travaillez-vous pour faire bouger les choses? Collaborez-vous avec des parlementaires pour vous assurer que des acteurs importants du système sont mis au courant? Quelqu'un qui pourrait faire quelque chose d'utile?
M. Norton: Les restrictions découlent de la législation ontarienne. Nous avons tenté de persuader le gouvernement ontarien de prendre des mesures. Le portrait est le même, à quelques nuances près, dans toutes les provinces, à l'exception du Québec, du Manitoba et du Nouveau-Brunswick. Je crois que ces trois provinces ont adopté une législation qui interdit d'imposer la retraite arbitraire ou obligatoire à 65 ans.
Le sénateur Wilson: Autrement dit, cette question est de compétence provinciale.
M. Norton: Oui. D'autres administrations ont utilisé nos documents et ils ont été cités en cour - pas plus tard que la semaine dernière, en Colombie-Britannique. La cour de la Colombie-Britannique a cité les travaux réalisés en Ontario à titre d'information.
Elle a laissé entendre qu'il était peut-être temps que la Cour suprême du Canada revienne sur sa décision concernant la retraite obligatoire. Il reste à voir si la Cour suprême donnera suite à la suggestion de la cour de la Colombie-Britannique.
Le sénateur Joyal: Monsieur Norton, j'ai appris que vous étiez aussi président du Tribunal canadien des droits de la personne. En cette qualité et en votre qualité de président de la Commission ontarienne des droits de la personne, quel crédit accordez-vous aux pactes internationaux que le Canada a ratifiés sans les mettre en 9uvre de façon formelle dans sa législation interne? C'est une question épineuse qui donne bien des maux de tête au Comité. Vous avez beaucoup d'expérience au chapitre de l'arbitrage, des recommandations et des décisions, et nous sommes très intéressés à apprendre quelle importance est accordée, dans les faits, aux instruments internationaux que le Canada ratifie.
M. Norton: J'hésite à quantifier l'importance de ces instru ments pour nous. En règle générale, si le Canada s'est prononcé sur la scène internationale en signant un traité, cela devrait suffire pour convaincre les tribunaux et les cours de son désir d'éliminer certains types de discrimination. Si les dispositions n'ont pas été intégrées directement dans notre droit par la voie d'une législation particulière, elles n'ont pas le même pouvoir exécutoire. Cependant, si j'arbitrais une cause, il est certain que je reconnaîtrais tout argument sur la nécessité de progresser dans un domaine puisque notre pays a signifié sa volonté qu'il en soit ainsi. Par exemple, dans le domaine des droits des enfants, nous avons pris des engagements à l'échelle internationale qui ne se reflètent pas dans notre législation nationale. Dans les domaines des droits économiques, sociaux et culturels, nous avons pris des engagements internationaux qui ne sont pas présents non plus dans notre droit national.
Notre possibilité d'action s'en trouve limitée. Il est impossible pour nous d'argumenter que, si le droit international en dispose d'une telle manière, telle disposition a force de loi nationale. Les choses ne fonctionnent pas comme ça.
Les cours peuvent aller plus loin que les tribunaux à cet égard. La Cour suprême du Canada a été saisie de nombreuses instances de cet ordre ces dernières années. Je pourrais dresser la liste des causes traitées et vous les faire suivre.
Le sénateur Joyal: Cela nous serait fort utile. Nous sommes déjà au fait de certaines causes qui ont abouti devant une cour. Notamment, nous avons entendu parler de la cause du droit du travail concernant la Service Employee Relations Act de 1987, tranchée par le juge en chef Dickson, de même que de l'affaire Baker, sur une question d'immigration. Dans sa décision, la juge L'Heureux-Dubé affirme très clairement qu'il est important de tenir compte des instruments et des pactes internationaux dans l'interprétation des dispositions de la Charte.
Pour ma part, je me demande comment les cours administra tives traitent ces principes reconnus par la Cour suprême. Au quotidien, quand vous faites enquête ou quand vous arbitrez une cause, pouvez-vous, en Ontario notamment, ignorer en partie la teneur d'une disposition d'un instrument international sous prétexte qu'elle n'a pas été intégrée dans la législation nationale? Sur le plan de l'interprétation, qu'arrive-t-il si des instruments internationaux vous aident dans l'interprétation ou l'établissement de la portée et de l'étendue d'un mécanisme de protection prévu dans une législation provinciale ou fédérale?
M. Norton: La province d'Ontario modifie constamment des politiques par suite des décisions de la Cour suprême. Si la Cour fait une référence quelconque à un instrument international dans l'argumentation d'une décision, nous modifierons en conséquence les politiques qui guident l'application du Code en Ontario. De même, si cette référence influe de quelque façon sur l'interpréta tion du droit en Ontario, nous apportons les modifications nécessaires dans le manuel administratif. Ainsi, nous nous assurons de donner au personnel l'information juste sur l'inter prétation souhaitée du Code selon les circonstances.
Le sénateur Joyal: Seriez-vous assez aimable de nous donner plus d'information à ce sujet? Elle sera précieuse pour la suite de nos travaux.
M. Norton: Si ce n'est déjà fait, nous allons sous peu publier une série de documents issus de notre conférence juridique sur l'application des pactes internationaux en droit national. Ils n'ont pas encore été traduits mais, si vous n'avez pas d'objection, nous vous les enverrons avec plaisir dans leur forme actuelle.
La présidente: Merci de nous avoir communiqué toute cette information et de nous instruire sur le traitement de nos obligations internationales au sein des commissions. Nous avons beaucoup appris. Votre lutte s'apparente, du moins en apparence, à nos efforts visant l'application du droit international dans nos systèmes nationaux. Les lumières et les suggestions dont vous nous avez gratifiés sur votre action seront très utiles à notre étude.

References: l'article 3
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 l'article 4
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 L'article 8
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 L'article 27
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L'article 29

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