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Timestamp: 2015-09-04 05:47:16+00:00

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EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS. MOTIVACIÓN Y NOTIFICACIÓN. - Categoría: Temarios opositores - - SEGURIDADPUBLICA.es - Para profesionales y opositores de la seguridad. Ayuda
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A- A A+ EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS. MOTIVACIÓN Y NOTIFICACIÓN.
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La definición clásica de Zanobini, muy difundida en la doctrina española, según la cual acto administrativo es “toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa“. Todos los demás actos y actuaciones que se dan dentro de un procedimiento administrativo, lo mismo que las consultas que la Administración emite a requerimiento de los particulares, son imputables desde luego a la Administración y podrán ser analizados por los Jueces con motivo de la impugnación del acto administrativo propiamente dicho o principal pero, al no ser directamente relevantes en la modificación de la posición jurídica de los administrados, no tienen acceso directo e independiente ante los Tribunales contencioso-administrativo.
En el Derecho francés las definiciones jurisprudenciales y doctrinales, ponen de relieve que se trata de actos de voluntad – y no de juicio, deseo o conocimiento- dotados de presunción de validez y fuerza de obligar. La doctrina italiana se refiere a esta concepción, como “una manifestación de voluntad mediante la cual la autoridad administrativa dispone en orden a los intereses públicos que tiene a su cuidado, ejercitando la propia potestad e incidiendo en las situaciones subjetivas del particular (Giannini).
Como definición de lo que son actos administrativos podemos tener: – concepto amplio: Acto jurídico proviniente de una Administración Pública en ejercicio de sus potestades, y sometido al Derecho Administrativo.
– concepto estricto: Dado que el acto administrativo adquiere importancia en cuanto afecta a los ciudadanos, positiva o negativamente, lo interesante es el control de los mismos, para garantía de los interesados. Consecuentemente, el concepto estricto del acto administrativo estará ligado a su posible fiscalización, y se referirá solo a aquellos actos jurídicos, que cumpliendo los requisitos del anterior, pueden ser objeto de recurso administrativo o contencioso-administrativo.
Por ello el Tribunal Supremo así lo entiende, sólo confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas el carácter de actos administrativos a los efectos de enjuiciamiento jurisdiccional. Rechaza por que sea acto administrativo “cualquiera otra declaración o manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos no sea por si misma creadora o modificadora de situaciones jurídicas”. Tampoco considera actos administrativos las certificaciones ni las propuestas de resolución.
Actos administrativos que tienen su origen en organizaciones o poderes públicos que no son formalmente Adm. Pública, son los dictados fuera del ejercicio de las funciones típicas y definidoras de estos otros poderes (la legislativa en las Cortes, la judicial en el T. Constitucional, etc.). Son actos nacidos de actividad logística y doméstica allende la Administración propiamente dicha y cuyas leyes orgánicas definen y califican de ordinario como “actos de administración y personal”. Los actos de gobierno judicial.
Los actos discrecionales, frente a los reglados, son aquellos dictados en materias discrecionales, o si se prefiere, en ejercicio de potestades igualmente discrecionales. De acuerdo con la doctrina legal no hay, ni competencias o potestades absolutamente discrecionales, ni estas pueden invocarse para impedir el enjuiciamiento de fondo de los actos administrativos. No obstante, la L.J. muestra que la potestad discrecional, como opuesta a la actividad reglada, es una realidad, pues la Administración ante determinadas situaciones dispone de un margen de elección, que le permite hacer o no hacer y, en este segundo caso puede disponer de varias soluciones. El Tribunal Supremo, reconociendo esa realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como “la capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la Ley”, o también, como “concesión de posibilidades de actuación, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Administración”.
En la Adm. del Estado agotan dicha vía: los actos del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas los adoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los de las autoridades inferiores en los casos en que resuelvan por delegación los de los subsecretarios y directores generales en materia de personal (D.A.9ª de la LRJAP y del PAC.), con criterios análogos deberán calificarse de actos que causan estado los dictados por las administraciones de las CCAA. En la Adm. Local causan estado: a) los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno; b) los actos de autoridades y órganos inferiores, cuando resuelvan por delegación del Alcalde; c) los de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal (artº 52 de la LRBRL).
La LRJAP y del PAC pretende atacar con simples remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios – no sobre la clase política- todo silencio o retraso en la resolución de los procedimientos. Para ello reitera la obligación de resolver los procedimientos en forma expresa, aunque en menor plazo, de tres meses, y cuyo transcurso sin resolución provocará la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y la remoción del puesto de trabajo, vencido el plazo de tres meses o su excepcional prórroga, que tampoco podrá exceder de tres meses, el silencio tendrá carácter positivo o negativo en unas u otras materias según haya determinado previamente cada Administración Pública o, en su defecto, según la distribución de materias que la propia Ley establece.
La Ley prescribe que “cada Administración podrá publicar de acuerdo con el régimen de actos presuntos previsto en la Ley una relación de los procedimientos en que la falta de resolución expresa produce efectos estimatorios y aquellos en que los produce desestimatorios”. Cuando no se establezca esta disciplina singular de cada Administración, la Ley establece unas reglas generales, entendiendo que la falta de resolución en plazo (3 meses) se considera como estimación positiva de la solicitud en los siguientes casos:
La desviación de poder no sólo ha sido un vicio cuya investigación aparece estimulada por el legislador al considerar susceptibles de apelación todas las sentencias dictadas en los procesos en los cuales ha sido invocada como causa invalidatoria del acto en primera instancia (artº 94,2 de la LJCA), sino que se ha producido un renacimiento jurisprudencial en la utilización de la desviación de poder, porque la Const. ha recordado a los Jueces su obligación de controlar la obligada correlación entre la actividad administrativa y los fines públicos (artº 106). Esta reacción jurisprudencial se ha plasmado en el reconocimiento del vicio de la desviación de poder cuando el acto se inspira no sólo en fines personales o privados, sino incluso lícitos, pero diversos de los exigidos por la norma, pues como afirma el Tribunal Supremo “la desviación de poder no precisa que los fines perseguidos sean espúreos en el sentido de dirigirse contra determinadas personas, o que se utilicen en beneficio de los agentes administrativos autores de los actos, etc.”
13. Los elementos formales: procedimiento, declaración y motivación.El procedimiento. Es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. El procedimiento es por ello un requisito esencial, que cumple una función análoga al proceso judicial y al procedimiento legislativo. La esencialidad del procedimiento viene impuesta por el artº 53 de la LRJAP y del PAC, “los actos administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido” y por el artº 62 que sanciona con la nulidad de pleno derecho “los actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido”.
– Los actos administrativos se producirán o consignarán por escrito cuando su naturaleza o circunstancias no exijan otra forma más adecuada de expresión o constancia.
– En los casos en que los órganos administrativos su competencia en forma verbal y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuarán y firmará por el órgano inferior que lo reciba o reglamente.
– Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente.
Motivación: a continuación pasamos a detallarlo más detenidamente.7.
SU MOTIVACION Y NOTIFICACION
Según la LRJ PAC la motivación consiste en “una sucinta referen-cia de hechos y fundamentos de derecho” (artículo 54) pero el que sea breve, o lo más concisa posible, no implica que no haya de ser suficiente, no bastando formularios preestablecidos o la mera cita de los preceptos aplicables.
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de actos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
Dicho apartado no excluye de motivación los acuerdos adoptados por los Tribunales calificadores en procedimientos de selección o de concurrencia competitiva, pues son sin duda limitativos de derecho o al menos de intereses legítimos respecto a los no se-leccionados, pero sí atiende a las peculiaridades de estos proce-dimientos recogiendo el criterio reiterado de la jurisprudencia que remite la regulación formal de aquéllos a las respectivas convocatorias. Debe tenerse además en cuenta que tanto el Tribu-nal Constitucional en su sentencia 39/83, de 16 de mayo, como el Tribunal Supremo, entre las más recientes las sentencias de 24 de septiembre de 1980, 7 de abril de 1986, 17 de diciembre de 1986, recogen la exclusión de control jurisdiccional de la decisión adoptada por el Tribunal calificador en la evaluación de la capacidad técnica del opositor o concursante (“discrecionalidad técnica”).
La notificación y la publicación
Es el modo de comunicar a los ciudadanos, personal o colectivamente, la existencia del acto administrativo, lo que constituye un requisito fundamental para la seguridad jurídica, y una con-dición legal de la que depende la eficacia del acto. la notifi-cación es un deber jurídico del órgano que dictó el acto, que no afecta a la validez del acto pero sí a su eficacia que quedará demorada cuando … esté supeditada a su notificación o publicación”.
Este requisito es exigible tanto de los actos administrativos definitivos y no firmes – esto es, aquellos resolutorios que no agotan la vía administrativa- como de los actos administrativos definitivos y firmes en vía administrativa. Quizá sea ésta una de los principales motivos de impugnación de los actos administrativos, cuando la notificación cumple los demás requisitos exigidos en la ley. El incumplimiento del mismo es supuesto de nulidad
En cuanto a la práctica de la notificación los medios para realizara son todos los posibles siempre que consigan su objetivo, “cualquier medio”.
Dice el artículo 59: “1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La acreditación de la notificación efectuada se incorpora al expediente.”.
b) Procedimientos iniciados de oficio. A falta de una regla específica, habrá que entender aplicable la norma supletoria del párrafo primero, esto es, “cualquier lugar adecuado a tal fin”. Es cierto que subyace en el texto de la Ley la idea del domicilio, pero del juego de los apartados 1 y 2 del artículo 59 se deducen las siguientes notas: El lugar habitual para practicar las notificaciones, cuando no se hubiera señalado otro, será el domicilio del interesado; al margen del domicilio, las notificaciones se podrán hacer en cualquier lugar, siempre y cuando se garantice fehacientemente la recepción por el destinatario del acto notificado, de lo cual habrá de guardarse constancia en el expediente. Cuando se realiza la notificación en el domicilio del interesado se presentan dos posibilidades:
a) Que se entienda con el propio interesado. Como se desprende de una interpretación a sensu contrario de los artículos 58.2, párrafo segundo, de la LRJPAC y 271 del Reglamento de Correos, si la notificación se entregara al propio destinatario, no será necesario consignar en la libreta de entrega o en el acuso de recibo la identidad del recibidor, sin perjuicio de que por razones de seguridad jurídica es conveniente que aun en estos casos se deje constancia en uno de estos dos instrumentos, y preferiblemente en los dos, de la identidad del receptor. Como señala el Tribunal Supremo en sentencias de 28 de mayo de 1991 y 11 de diciembre de 1991, “la mera afirmación de ignorarse de quién es la firma estampada en la tarjeta verde de aviso de recibo no es suficiente para destruir la presunción de validez”, y cuando el interesado niega que la firma que aparece en el documento es la suya no se encuentra ante un hecho negativo a efectos probatorios porque “era perfectamente accesible a la pericial caligráfica” (STS de 11 de diciembre de 1991). Aún así, el TS viene manteniendo la necesidad de hacer constar si el firmante que recibe el certificado es el propio destinatario (SSTS de 17 de febrero de 1984, 3 de diciembre de 1984 y 17 de junio de 1988).
b) A través de tercero. El artículo 59.2, párrafo segundo, trata de resolver el problema que se produce cuando, ante la ausencia de una persona de su domicilio, se hace imposible la notificación personal de los actos administrativos, de modo que mediante un juego de presunciones se atribuye a quien se haya presente en su domicilio el valor de “representante”, presumiéndose de la permanencia en el domicilio del interesado un vínculo estrecho que genera una comunicación. Y sobre la base de este vínculo y la consiguiente comunicación se presume el conocimiento por el interesado del acto notificado
“3. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento”.
– cuando no se ha podido notificar personalmente luego de haberse intentado al menos dos veces (artículo 58.4).
– cuando los interesados sean una pluralidad indeterminada de personas (artículo 58.5).
– cuando se trate de procedimientos selectivos: oposiciones y concursos y lo recoja expresamente la convocatoria.
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