Source: https://dre.tretas.org/dre/319066/acordao-do-tribunal-constitucional-575-2014-de-3-de-setembro
Timestamp: 2019-09-16 04:06:35+00:00

Document:
Acórdão do Tribunal Constitucional 575/2014
Acórdão do Tribunal Constitucional 575/2014, de 3 de Setembro
Processo 819 2014
1 - O Presidente da República requereu, nos termos do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, que o Tribunal Constitucional aprecie a conformidade com a Constituição das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º, dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º e dos n.os 1 a 4 do artigo 6.º do Decreto 262/XII da Assembleia da República, recebido na Presidência da República no dia 30 de julho de 2014 para ser promulgado como lei.
Pelo Decreto 262/XII, a Assembleia da República aprovou o regime que cria a contribuição de sustentabilidade.
Ante o exposto, e não deixando de ponderar a solicitação do Governo nesta matéria, requeiro, nos termos do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição, bem como do n.º 1 do artigo 51.º e n.º 1 do artigo 57.º da Lei 28/82, de 15 de novembro, a fiscalização preventiva da constitucionalidade das referidas normas do artigo 2.º, do artigo 4.º e do artigo 6.º do Decreto 262/XII da Assembleia da República, por violação dos artigos 2.º e 13.º da Constituição.
4 - Através de requerimento que deu entrada no Tribunal Constitucional no dia 4 de agosto de 2014, o Governo de Portugal, na qualidade de proponente do Decreto 262/XII e orientado pelo princípio da colaboração veio requerer a junção aos autos de uma nota explicativa sobre as questões suscitadas no presente processo de apreciação de constitucionalidade, tendo, na mesma data, o requerimento sido admitido e junto aos autos.
6 - São objeto do pedido de fiscalização preventiva de constitucionalidade as disposições constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º, dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º e dos n.os 1 a 4 do artigo 6.º do Decreto 262/XII da Assembleia da República.
B. Enquadramento do objeto do pedido no regime instituído pelo Decreto 262/XII
7 - As normas objeto de fiscalização são relativas a duas das medidas estabelecidas pelo Decreto 262/XII: tanto as normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º como as normas constantes dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º dizem respeito à medida que estabelece a contribuição de sustentabilidade; por sua vez, as normas constantes dos n.os 1 a 4 do artigo 6.º referem-se à medida relativa à revisão da forma de atualização anual das pensões do sistema previdencial e do regime de proteção social convergente.
No que se refere ao primeiro grupo de normas, o alcance prescritivo das mesmas só é determinável no quadro do regime da contribuição de sustentabilidade no seu conjunto (artigos 1.º a 5.º do Decreto 262/XII). Porque assim é, começamos pela caracterização do regime normativo da contribuição de sustentabilidade (cf., infra 8 a 13), de seguida, procedemos à análise do segundo grupo de normas, as quais se referem à medida relativa à revisão da forma de atualização anual das pensões do sistema previdencial e do regime de proteção social convergente (cf., infra 13 a 15) e, uma vez examinadas, em separado, as normas relativas a cada uma das medidas, passaremos ao enquadramento de cada uma delas no regime instituído pelo Decreto 262/XII (cf., infra 16-17).
8 - Através da norma constante do artigo 1.º do Decreto 262/XII é criada a contribuição de sustentabilidade e o primeiro aspeto a dilucidar é a delimitação do respetivo âmbito de aplicação.
a) pensões do sistema previdencial, o qual, nos termos do disposto no artigo 53.º da Lei 4/2007, de 16 de janeiro (alterada pela Lei 83-A/2013, de 30 de dezembro), que aprova as bases gerais do sistema de segurança social, abrange o regime geral de segurança social aplicável à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores independentes, os regimes especiais, bem como os regimes de inscrição facultativa abrangidos pelo n.º 2 do artigo 51.º desse diploma legal;
b) pensões do regime de proteção social convergente (Lei 4/2009, de 29 de janeiro, alterada pela Lei 10/2009, de 10 de março);
c) pensões do regime público de capitalização do sistema complementar (artigo 82.º da Lei 4/2007, de 16 de janeiro, e Decreto-Lei 26/2008, de 22 de fevereiro);
d) pensões do regime da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS) (Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, aprovado pela Portaria 487/83, de 27 de abril, e alterado pelas Portarias 623/88, de 8 de setembro e 884/94, de 1 de outubro, e pelo Despacho 22.665/2007, de 7 de setembro de 2007, dos Ministros da Justiça e do Trabalho e da Solidariedade Social, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 188, de 28 de setembro de 2007).
9 - Atendendo à amplitude da formulação do n.º 1 do artigo 2.º, bem como do corpo do n.º 2 desse mesmo preceito, poder-se-ia questionar se seriam ainda abrangidas pensões do subsistema de solidariedade do sistema de proteção social de cidadania da segurança social, o qual, nos termos do disposto no artigo 39.º da Lei 4/2007, de 16 de janeiro, abrange o regime não contributivo, o regime especial de segurança social das atividades agrícolas e os regimes transitórios ou outros formalmente equiparados a não contributivos.
Porém, tendo em conta o inciso final da alínea a) do n.º 2 do artigo 2.º ("[...] no quadro do sistema previdencial da segurança social»), pode concluir-se que, no que respeita ao sistema de segurança social, apenas são abrangidas pensões do sistema previdencial. Essa interpretação é ainda confirmada pelo teor da "Exposição de Motivos» que acompanhou a Proposta de Lei 236/XII, na parte em que caracteriza o sistema público de pensões português como sendo composto "[...] pelo sistema previdencial e pelo regime de proteção social convergente, abrangendo ainda o regime gerido pela Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores» (DAR II, Série-A n.º 130/XII/3, de 16 de junho de 2014, pág. 37). Embora se trate de uma caracterização imprecisa, ela deixa claro que se não visou incluir no âmbito da contribuição de sustentabilidade pensões do subsistema de solidariedade do sistema de proteção social de cidadania da segurança social.
10 - Com esta precisão, apenas ficam incluídas no âmbito aplicativo da norma do artigo 2.º prestações processadas e postas a pagamento por três entidades públicas (aqui incluindo, dada a sua natureza de pessoa coletiva de direito público, a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores). Desde logo, estão excluídas prestações processadas e postas a pagamento por quaisquer outras entidades públicas. Além disso, estão ainda excluídas prestações pagas por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, como são os casos, por exemplo, das instituições de crédito, através dos respetivos fundos de pensões, ou das companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de pensões. Tal significa que, na medida em que, além das prestações a cargo do designado primeiro pilar, engloba apenas prestações do regime público de capitalização, a medida de contribuição de sustentabilidade não abrange de forma integral o designado segundo pilar do sistema de segurança social, nomeadamente as prestações associadas a planos de pensões criados por regimes previdenciais de natureza complementar de iniciativa empresarial ou coletiva (cf. artigos 81.º, n.º 1, e 83.º da Lei 4/2007, de 16 de janeiro).
11 - Em ordem a delimitar rigorosamente o âmbito de aplicação da contribuição de sustentabilidade, importa ainda conjugar o disposto no artigo 2.º com o disposto no artigo 3.º do Decreto 262/XII, o qual vem afastar do âmbito de aplicação da medida certas prestações que, de outro modo, seriam abrangidas pelo disposto no artigo 2.º
a) Indemnizações compensatórias correspondentes atribuídas aos deficientes militares, abrangidos pelo Decreto-Lei 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis 46/99, de 16 de junho e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis 146/92, de 21 de julho e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei 250/99, de 7 de julho;
b) Pensões indemnizatórias auferidas pelos deficientes militares ao abrigo do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei 498/72, de 9 de dezembro;
c) Pensões de preço de sangue auferidas ao abrigo do Decreto-Lei 466/99, de 6 de novembro, alterado pelo Decreto-Lei 161/2001, de 22 de maio;
d) Pensões dos deficientes militares transmitidas ao cônjuge sobrevivo ou membro sobrevivo de união de facto, que seguem o regime das pensões de sobrevivência auferidas ao abrigo do artigo 8.º do Decreto-Lei 240/98, de 7 de agosto;
e) Rendas vitalícias, resgates e transferências pagas no âmbito do Decreto-Lei 26/2008, de 22 de fevereiro;
12 - É sobre o valor das pensões mensais definidas no artigo 2.º do Decreto 262/XII, com a delimitação já efetuada, que vai incidir a contribuição de sustentabilidade (artigo 4.º, n.º 1, do Decreto 262/XII), sendo que, para a determinação do valor da pensão mensal, considera-se o somatório das pensões pagas a um único titular pelas entidades referidas no n.º 2 do artigo 2.º (artigo 4.º, n.º 2, do Decreto 262/XII).
Desde logo, importa observar que, conjugando o teor da alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º, segundo o qual se encontram sujeitas a uma taxa de 2 % a totalidade das pensões de valor mensal até (euro) 2 000, com o disposto no n.º 4 desse preceito, não é claro como se operacionaliza tecnicamente a cláusula de salvaguarda, nos termos da qual se garante que da aplicação da contribuição de sustentabilidade o beneficiário que aufira uma pensão superior a (euro) 1000 não vê a sua pensão ser reduzida para baixo desse limiar. Faz-se referência à atribuição de um diferencial compensatório [artigo 4.º, n.º 4, alínea a)] ou de um complemento social [artigo 4.º, n.º 4, alínea b)], não estando, no entanto, esses instrumentos normativamente caracterizados nem no Decreto 262/XII nem por remissão para outros diplomas legais. Não obstante a referida indeterminação sobre o modus operandi da cláusula de salvaguarda, tal não obsta a que se retire do regime legal a fixação de um limiar mínimo inultrapassável, por referência ao montante de (euro) 1000, por efeito da aplicação da contribuição de sustentabilidade.
O que parece certo é que se está perante uma cláusula de salvaguarda e não perante um limiar mínimo de isenção ou, na terminologia da "Exposição de Motivos» que acompanhou a Proposta de Lei 236/XII, um "patamar de isenção». E isso poderá explicar-se por estar em causa uma taxa que, de acordo com o regime estabelecido no artigo 4.º, incide sobre o valor total das pensões auferidas, e não apenas sobre o montante da pensão que exceda o valor de (euro) 1000.
Independentemente desse aspeto, e recapitulando, a taxa efetiva é de 2 % para pensões até (euro) 2000; de 2 % a 3,5 % para pensões entre (euro) 2000 e (euro) 3500 (2 % sobre o valor de (euro) 2000 e 5,5 % sobre o remanescente até (euro) 3 500), e de 3,5 % para pensões acima de (euro) 3500. Tal significa que o escalão superior é de (euro) 3500, a partir do qual se aplica uma taxa fixa de 3,5 %. A este respeito, importa considerar que, segundo a "Exposição de Motivos» que acompanhou a Proposta de Lei 236/XII, cumulativamente à contribuição de sustentabilidade, prevê-se que às pensões superiores a (euro) 3500 venham ainda a ser aplicadas contribuições de 15 % sobre o montante que exceda 11 vezes o valor do indexante aos apoios sociais (IAS) mas que não ultrapasse 17 vezes aquele valor, e de 40 % sobre o montante que ultrapasse 17 vezes o valor do IAS. Trata-se, porém, de uma sobretaxa que, eventualmente, será regulada em diploma autónomo e que, supostamente, apenas vigorará integralmente em 2015, uma vez que se propõe a redução das referidas taxas em 50 % no ano de 2016 e a sua extinção no ano de 2017.
Na apresentação da Proposta de Lei 236/XII que está na origem do Decreto 262/XII, a Ministra de Estado e das Finanças afirmou que "[...] cerca de 95 % dos pensionistas da segurança social ficam isentos e, no conjunto dos sistemas, ficam totalmente isentos de qualquer contribuição mais de 87 % dos pensionistas» (DAR, 1.ª série, n.º 101/XII/3, de 27 de junho de 2014, pág. 36).
De acordo com o Parecer Técnico n.º 2/2014 sobre o Documento de Estratégia Orçamental: 2014-2018, emitido em 21 de maio de 2014, pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República, "[o] impacto decorrente da substituição da CES pela Contribuição de Sustentabilidade é positivo para todos os pensionistas, sendo as pensões mensais entre (euro) 3750 e (euro) 4611,42 as mais beneficiadas em termos relativos. Quando comparada com a CES, a contribuição de sustentabilidade tem subjacente um desagravamento da taxa efetiva para todas as pensões [...] sobre as quais incide. O desagravamento das taxas efetivas é superior para as pensões situadas no intervalo entre (euro) 3750 e (euro) 4611,42 (11 vezes o valor do Indexante de Apoios Sociais), e que decorre da diminuição da taxa efetiva de 10 % para 3,5 %, o que representa uma redução de 65 % no montante de contribuição paga pelo CES [...]. Relativamente às pensões brutas entre (euro) 1000 e (euro) 1800, a redução do montante é de 42,9 % (e resulta da passagem de uma taxa de 3,5 para 2,0 %)».
Não obstante o nomen juris - "contribuição» - poder sugerir que se estaria perante uma medida do lado da receita, o que se verifica é que, em rigor, a mesma consubstancia uma redução do valor nominal da pensão. Tal qualificação decorre, além do âmbito de aplicação da medida, do próprio regime relativo ao modo de processamento da aplicação da taxa à pensão e da sua afetação, porquanto opera através da dedução ao valor da pensão do montante devido a título de contribuição de sustentabilidade, determinado por aplicação da taxa sobre aquela, competindo à respetiva entidade processadora efetuar essa operação (cf. n.os 1 e 2 do artigo 5.º do Decreto 262/XII).
Assim, é de rejeitar a interpretação defendida pelo Governo (pág. 49 da "Nota Técnica»), segundo a qual "[a] medida da Contribuição de Sustentabilidade assume a natureza de uma contribuição para a segurança social, nos mesmos termos em que esta noção foi aplicada e desenvolvida pelo TC tanto no Acórdão 187/2013 como no Acórdão 862/2013 relativamente à Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES), tal como configurada na Lei do Orçamento do Estado para 2013. Trata-se de uma contribuição exigida aos atuais beneficiários das pensões a pagamento, o que é coerente com a permissão geral de o financiamento dos sistemas públicos poder ser feito também através da participação dos próprios titulares (cf. Acórdão 187/2013)».
É certo que no Acórdão 187/2013, embora considerando que a incidência, em geral, de uma obrigação contributiva sobre os próprios beneficiários ativos representaria um desvio ao funcionamento do sistema - na medida em que introduz uma nova modalidade de financiamento da segurança social que abarca os próprios beneficiários das prestações sociais, pondo em causa, de algum modo, o princípio da contributividade (artigo 54.º da Lei 4/2007, de 16 de janeiro) - o Tribunal não deixou de entender que a circunstância de o sistema previdencial assentar fundamentalmente no autofinanciamento, através das quotizações dos trabalhadores e das contribuições das entidades empregadoras, não obstaria a que se pudesse recorrer a outras fontes de financiamento, incluindo outras receitas fiscais legalmente previstas, como decorre do artigo 92.º da Lei 4/2007.
A norma constante do n.º 1 desse preceito legal determina que o Governo em articulação com os parceiros sociais deve proceder à revisão da forma de atualização anual das pensões do sistema previdencial e do regime de proteção social convergente, tendo por base indicadores de natureza económica, demográfica e de financiamento das pensões do sistema previdencial e do regime de proteção social convergente, indicadores esses que, a título exemplificativo, vêm enunciados nas alíneas a) a e) dessa mesma disposição e que são os seguintes: "o crescimento real do produto interno bruto»; "a variação média anual do índice de preços no consumidor, sem habitação»; "a evolução da população em idade ativa e dos beneficiários»; "a evolução da população idosa e dos reformados e pensionistas» e, por último, "outros fatores que contribuam para a sustentabilidade dos sistemas públicos de pensões».
O pedido considera que as normas em causa - incluindo as faladas disposições do artigo 6.º - "são suscetíveis de violar princípios e normas constitucionais como o princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da Constituição e o princípio da proteção da confiança, ínsito ao princípio do Estado de direito constante do artigo 2.º da Constituição, tal como resulta da interpretação que destes princípios vem sendo feita pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, em especial nos Acórdãos n.os 353/2012, 187/2013, 862/2013 e 413/2014».
Porém, nenhum desses arestos, que se pronunciaram sobre reduções remuneratórias ou ainda sobre a contribuição extraordinária de solidariedade consignadas nas leis do orçamento de Estado para 2012, 2013 e 2014, ou, no caso do acórdão 862/13, sobre um mecanismo de convergência de pensões, abordou concomitantemente qualquer questão referente à atualização de pensões ou aplicou nessa perspetiva os princípios da igualdade e da proteção da confiança.
Enquadramento da contribuição de sustentabilidade no regime instituído pelo Decreto 262/XII
15 - Nos antecedentes pontos ocupámo-nos da caracterização do regime normativo da contribuição de sustentabilidade, no pressuposto segundo o qual o sentido das normas objeto de fiscalização só é determinável no âmbito do regime da contribuição de sustentabilidade no seu conjunto (artigos 1.º a 5.º do Decreto 262/XII).
Importa agora proceder ao enquadramento dessa medida no regime instituído pelo Decreto 262/XII.
Nos termos da "Exposição de Motivos» que acompanhou a Proposta de Lei 236/XII que está na origem do Decreto 262/XII, a proposta de lei, além de "enquadrada pela importância da disciplina orçamental», "dirige-se em concreto à proposta de uma solução para o desafio mais importante que se coloca ao sistema público de segurança social - o da sua sustentabilidade - mormente no que diz respeito aos regimes de pensões».
Seria expressão dessa intencionalidade o facto de, juntamente com a contribuição de sustentabilidade, o Decreto 262/XII, estender, através das alterações marginais à contribuição do trabalhador para os sistemas de previdência social (artigos 7.º e 8.º) e à taxa normal do Imposto sobre o Valor Acrescentado (artigos 10.º e 11.º), aos trabalhadores no ativo e à sociedade em geral o esforço exigido com vista a garantir a sustentabilidade do sistema público de pensões, o que poderia ser entendido como uma preocupação de assegurar a equidade intra e intergeracional, indo assim ao encontro das exigências que, em matéria de reforma do sistema público de pensões, decorrem do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 862/2013.
Deste modo, a razão de ser do regime instituído pelo Decreto 262/XII parece ser o de assegurar que o esforço de contribuição para a sustentabilidade do sistema público de segurança social seja repartido de um modo equilibrado por todos os portugueses. A par dos atuais beneficiários do sistema, a quem é exigida uma parte desse esforço através da contribuição de sustentabilidade, são também chamados a contribuir os futuros beneficiários do sistema, através do aumento das contribuições dos trabalhadores para os sistemas de previdência social, bem como a sociedade em geral, através do aumento da taxa normal do IVA.
Nesse sentido depõe o facto de tanto a receita da contribuição de sustentabilidade, como a receita do aumento da taxa contributiva, como a receita proveniente do aumento da taxa normal do IVA serem, respetivamente, afetadas, imputadas ou consignadas ao sistema público de pensões (cf. artigos 5.º, 9.º e 12.º do Decreto 262/XII).
16 - Como foi referido, nos termos da mesma "Exposição de Motivos», além de concretamente dirigido a assegurar a sustentabilidade do sistema público de segurança social mormente no que diz respeito ao regime público de pensões, o regime instituído por este diploma não deixa de ser enquadrado pela importância da disciplina orçamental, pretendendo contribuir para a sustentabilidade das finanças públicas, com vista a assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes da participação de Portugal na União Europeia e na área do euro, bem como para a transição para o crescimento económico sustentado.
Ainda segundo a exposição de motivos que acompanhou a Proposta de Lei 236/XII, "[e]stes compromissos europeus estabelecem, em particular, o respeito dos valores máximos de referência de 3 % do Produto Interno Bruto (PIB) para o défice orçamental e de 60 % do PIB para o rácio de dívida pública, bem como a obrigação de assegurar uma situação orçamental equilibrada ou excedentária. No período de transição para estes objetivos, o Estado Português deve ainda definir e executar uma trajetória de consolidação que assegure a convergência do saldo orçamental estrutural para o objetivo de médio prazo, sob pena de ativação de mecanismos de correção automáticos. Os compromissos de sustentabilidade das finanças públicas estão já incorporados na Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 91/2001, de 20 de agosto), através da sétima alteração a essa lei (Lei 37/2013, de 14 de junho) aprovada pelos partidos do arco da governação, que de resto também confirmaram a ratificação do Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária».
17 - O sentido e alcance do direito à pensão e da incumbência imposta ao Estado de organizar e manter um sistema de segurança social, como decorrência do direito à segurança social consagrado no artigo 63.º da Constituição, tem sido clarificado pelo Tribunal Constitucional em diversa jurisprudência (Acórdãos n.os 349/91, 318/99, 188/2009, 3/2010 e 187/13) e, por último, no acórdão 862/2013.
Em certas situações, a margem de conformação do legislador será necessariamente menor. É o que se verifica com a norma do n.º 4 do artigo 63.º, que garante o princípio - conhecido como "princípio da totalização» - que impõe a contagem de todo tempo de trabalho realizado para o cálculo do montante das prestações: "todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do setor de atividade em que tiver sido prestado».
Todavia, tem sido afirmado que desse princípio não decorre que o legislador ordinário esteja constitucionalmente vinculado a garantir ao pensionista uma pensão rigorosamente correspondente ao das remunerações registadas durante o período contributivo, não se podendo falar num "princípio da equivalência entre contribuições e montantes da prestação», já que o sistema previdencial assenta em mecanismos de repartição e não de capitalização (cf. Acórdão 99/99). No mesmo sentido, afirmou-se num outro acórdão que "a Constituição da República Portuguesa não consagra em qualquer das suas normas ou princípios a exigência de que se tenha em consideração, como critério para o cálculo do montante das pensões de reforma, o montante da retribuição efetivamente auferida pelo trabalhador no ativo. Pode - e, numa certa perspetiva, haverá mesmo que - distinguir-se entre a necessária consideração de todo o tempo de trabalho e uma (inexistente) imposição de utilização, como critério de cálculo do valor da pensão, do montante dos rendimentos realmente auferidos» (cf. Acórdão 675/2005).
18 - Neste condicionalismo, o legislador possui margem de manobra para delinear o conteúdo concreto ou final do direito à pensão, respeitados os limites constitucionais pertinentes. Assim, afirmar o reconhecimento, autónoma e imediatamente decorrente do texto constitucional, do direito à pensão, não significa que se possa afirmar o direito a uma determinada pensão. O direito a uma determinada pensão só adquire conteúdo preciso através da legislação ordinária. Pelo que a sua "vinculatividade jurídica» é "uma criação infraconstitucional». Apenas a partir do momento em que o legislador ordinário fixa, com elevado grau de precisão e de certeza, o conteúdo do direito exigível do Estado, o direito à pensão adquire na ordem jurídica um "grau pleno de definitividade e densidade» (cf. JORGE REIS NOVAIS, Direitos Sociais, teoria jurídica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais, Coimbra Editora, 2010, pág. 148).
Alguns autores defendem que, a partir do momento que seja levada a cabo a concretização legislativa do direito, ela passará a "integrar a norma de direito fundamental», correspondendo a faculdades, pretensões ou direitos particulares integráveis no direito fundamental como um todo. Não obstante, isso não significa uma absoluta intangibilidade do direito à pensão, mas sim que o referido direito passa a beneficiar da proteção específica correspondente, nomeadamente dos princípios estruturantes do Estado de Direito, como a proteção da confiança ou da proporcionalidade, apenas podendo ser suprimidos ou diminuídos com observância desses mesmos princípios.
O direito à pensão está, aliás, particularmente dependente das disponibilidades financeiras do Estado, sendo, nesse sentido, mais permeável "à pressão da conjuntura», sobretudo, nos períodos mais críticos de dificuldades económicas. Essa especial vulnerabilidade justifica-se não apenas com o facto de o direito à pensão alocar recursos financeiros imediatos, mas também devido à própria estrutura do direito. O direito à pensão tem na sua formação uma estrutura temporal de média e longa duração, pelo que, durante a vida da prestação, os contextos socio-económicos que enquadram a atividade legislativa podem alterar-se radicalmente.
Por outro lado, para além da sua duração prolongada, as pensões são ainda particularmente dependentes dessa "reserva do possível», pelo simples facto da sua inserção no sistema solidário de prestação do contrato geracional. Ora, num sistema previdencial de repartição, os beneficiários não podem ignorar os riscos envolvidos, com a possibilidade de alteração dos direitos em formação, não se podendo defender que se reconhece, sem exceções, um "princípio da intangibilidade no que toca ao quantum das pensões» (JOÃO CARLOS LOUREIRO, Adeus ao Estado Social?, Coimbra Editora, 2010, págs. 166, 170 e 379). E quanto aos direitos já consolidados, no Acórdão 187/2013 considerou-se o seguinte: "o reconhecimento do direito à pensão e a tutela específica de que ele goza não afastam, à partida, a possibilidade de redução do montante concreto da pensão. O que está constitucionalmente garantido é o direito à pensão, não o direito a um certo montante, a título de pensão».
19 - O Estado português cumpriu a "incumbência» que lhe foi atribuída pelo artigo 63.º da CRP definindo um sistema de segurança social que inclui, enquanto uma da suas componentes, o sistema previdencial. De acordo com a Lei de Bases da Segurança Social (Lei 4/2007, de 16 de janeiro) este sistema visa garantir "prestações pecuniárias substitutivas do rendimento do trabalho perdido» em consequência de certas "eventualidades», nas quais se inclui, entre outras, a invalidez, a doença e a velhice (artigos 50.º e 51.º da Lei de Bases). O "sistema» é estruturado em torno de alguns princípios fundamentais, princípios esses que são a expressão da livre escolha que o legislador ordinário fez, na sua necessária tarefa de concretizar o programa aberto do artigo 63.º da CRP.
Assim, entre nós, o direito à pensão adquire-se, de acordo com o princípio da contributividade (artigo 54.º da Lei de Bases), mediante o cumprimento, por parte do seu titular e de outras entidades, de certas e determinadas obrigações (artigos 55.º a 57.º da mesma lei), que sendo devidas ao longo do tempo, são o pressuposto necessário da formação, também ao longo do tempo, do direito a vir a perceber, terminada a vida ativa, a "prestação pecuniária substitutiva do rendimento do trabalho». Tal é o resultado de uma outra opção do legislador, expressa num outro princípio estruturante do sistema, desta vez relativo ao seu próprio modo de financiamento: na verdade, e de acordo com o disposto no artigo 90.º da Lei de Bases, as prestações substitutivas dos rendimentos do trabalho devem ser financiadas por quotizações dos trabalhadores e por contribuições das entidades empregadoras. Finalmente, cumpridos estes requisitos, - que são portanto o pressuposto causal do direito a perceber a prestação correspondente à pensão, a partir do certo período de tempo que é definido em outros lugares do sistema - o montante da prestação a que se tem direito corresponde a um quantum que, além de ser definido (princípio do benefício definido), é determinado em função das quotizações feitas e das contribuições realizadas (artigos 57.º e 62.º).
Em cumprimento do princípio da complementaridade (artigo 15.º), a esta forma de proteção social pública podem associar-se formas de proteção social, cooperativas, mutualistas e privadas, que devem ser articuladas entre si de forma a "melhorar a cobertura das situações abrangidas e promover a partilha das responsabilidades nos diferentes patamares da proteção [social]». Este princípio da complementaridade tem tradução no regime estabelecido a partir do artigo 81.º da Lei de Bases, onde se definem as modalidades de que pode revestir esta componente do sistema de segurança social, designada como "sistema complementar». A definição surge como necessária, não só face à indeclinável tarefa estadual de articulação entre as várias formas, públicas e não públicas, de proteção social (artigo 15.º), como face ao princípio do primado da responsabilidade pública, que, nos termos do artigo 14.º da Lei de Bases, "consiste no dever do Estado de criar as condições necessárias à efetivação do direito à segurança social e de organizar, coordenar e subsidiar o [seu] sistema».
Estas são pois as linhas gerais que definem o modo através do qual o legislador ordinário cumpriu a "incumbência» que lhe é devolvida nos termos do artigo 63.º da CRP.
20 - Face a estes dados, a medida agora em juízo, ao implicar essencialmente a redução, a título definitivo, de pensões já em pagamento, surge, no contexto do "sistema» que acabámos de descrever, e que foi modelado pela lei em cumprimento de uma injunção constitucional, como uma limitação de dois princípios estruturantes desse mesmo sistema, a saber, o da contributividade e o do benefício definido. Na verdade, uma vez redefinido in pejus, pelo legislador, o montante de uma pensão de que já se beneficia, não só deixa de ser garantida a tendencial correspondência entre esse montante e a "carreira contributiva» que foi o pressuposto causal da aquisição do direito à pensão (princípio contributivo), como sobretudo, é posto em causa o princípio segundo o qual esse montante seria certo (princípio do benefício definido).
Torna-se assim necessário harmonizar a estabilidade da concretização legislativa já alcançada no domínio dos direitos sociais com a liberdade de conformação do legislador. E essa harmonização implica que se distingam as situações onde a Constituição contenha uma ordem de legislar suficientemente precisa e concreta, em que a margem de liberdade do legislador para retroceder no grau de proteção já atingido é necessariamente mínima, daquelas outras em que a proibição do retrocesso social está limitada pelo princípio da alternância democrática e opera apenas quando a alteração redutora do conteúdo do direito social afete a "garantia da realização do conteúdo mínimo imperativo do preceito constitucional» ou implique, pelo "arbítrio ou desrazoabilidade manifesta do retrocesso», a violação da proteção da confiança (cf. Acórdãos n.os 509/2002 e 188/2009).
A Constituição não proíbe, em geral, que as novas escolhas legislativas - tomadas pelo legislador ordinário no quadro da sua estrutural habilitação para rever opções antes tomadas por outros legisladores históricos - façam repercutir os seus efeitos sobre o passado. Mas, para além disso, não proíbe nem pode proibir genericamente que o legislador recorra a uma "técnica» de modelação da repercussão dos efeitos das suas escolhas em face da variabilidade dos graus de intensidade de que ela pode revestir. Na verdade, a repercussão sobre o passado [das novas escolhas legislativas] pode assumir uma intensidade forte ou máxima, sempre que a lei nova faça repercutir os seus efeitos sobre factos pretéritos, praticados ao abrigo de lei anterior, redefinindo assim a sua disciplina jurídica. Mas pode também assumir uma intensidade fraca, mínima ou de grau intermédio, sempre que a lei nova, pretendendo embora valer sobre o futuro, redefina a disciplina de relações jurídicas constituídas ao abrigo de um (diverso) Direito anterior. Neste último caso, designa-se este especial grau de repercussão dos efeitos das novas decisões legislativas como sendo de "retroatividade fraca, imprópria ou inautêntica», ou ainda, mais simplesmente, de "retrospetividade». Como quer que seja, e não sendo o recurso por parte do legislador a qualquer uma destas formas de retroação da eficácia dos seus atos genericamente proibida pela Constituição, a convocação legislativa de qualquer uma destas técnicas não deixa de colocar problemas constitucionais, face justamente ao imperativo de segurança jurídica que decorre do princípio do Estado de direito.
Dito isto, resta concluir que o facto de não haver uma proibição constitucional explícita de, noutros casos, se recorrer às formas graduais e muito variáveis de "retroatividade própria» ou "imprópria» não significa que o recurso a qualquer uma destas formas esteja sempre e em qualquer circunstância à disposição do legislador ordinário. O princípio segundo o qual o poder legislativo está genericamente habilitado pela Constituição a atribuir às suas decisões, por diferentes formas e em diferentes graus, eficácia para o passado, conhece limites. E estes decorrem da necessária convivência entre este princípio e o princípio do Estado de direito, na sua dimensão de "segurança jurídica».
22 - O método a adotar na resolução deste específico problema constitucional, decorrente da necessária conciliação entre o princípio democrático, que sustenta a autorrevisibilidade das leis, e o princípio do Estado de direito, que sustenta os limites impostos a esta autorrevisibilidade por exigências de segurança jurídica, foi explicitado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão 287/90. Aí se disse que, especialmente nos casos em que o problema se apresenta com contornos mais delicados - e que são aqueles em que ocorre a chamada "retroatividade imprópria ou inautêntica», também designada como "retrospetividade», nos quais a norma jurídica nova, conquanto pretenda ter efeitos só para o futuro, incide sobre relações jurídicas já existentes, constituídas ao abrigo de Direito anterior - haveria que ponderar. E que a ponderação deveria ser feita entre o peso a dar à "confiança» e "boa-fé» dos cidadãos, que legitimamente contavam ou esperavam a manutenção da disciplina jurídica ao abrigo da qual a sua situação, perante o Direito, fora anteriormente definida, e o peso a dar às razões pelas quais as alterações legislativas vinham "afetar» as suas expectativas legítimas. Mais se concluiu que o resultado da ponderação só poderia ser favorável a estas últimas expectativas, reconhecendo-lhes uma superior consistência ou um maior peso relativamente ao segundo índice a ponderar, naqueles casos em que a sua afetação se mostrasse inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa. O significado dado a estes últimos termos foi também explicitado:
Em que se traduz esta "inadmissibilidade, arbitrariedade ou onerosidade excessiva».
Posteriormente, o Acórdão 128/2009, e depois dele, entre outros, os Acórdãos n.os 188/2009, 187/2013 e 862/2013, vieram desenvolver um modelo de "testes». De acordo com este modelo, para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da "confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerarem nos privados "expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do "comportamento estadual»; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuação do comportamento que gerou a situação de expectativa.
A aplicação deste método, assim explicitado pelo Tribunal, a um caso concreto pressupõe antes do mais que se determine, com precisão, se, nesse caso, a norma sob juízo fez protrair os seus efeitos sobre o passado e com que grau de intensidade o fez. Na circunstância de ser positiva a resposta a esta questão, haverá ainda que valorar à luz da Constituição as "expectativas» dos particulares, que confiaram na inexistência da projeção sobre o passado dos efeitos das novas decisões legislativas. E essa valoração só pode incidir sobre a consistência das posições jurídicas subjetivas definidas à luz do Direito anterior, e que vêm agora, pela lei nova, a ser afetadas. Na verdade, as "expectativas» dos particulares na continuidade, e na não disrupção, da ordem jurídica, não são realidades aferíveis ou avaliáveis no plano empírico dos factos. A sua densidade não advém de uma qualquer pré-disposição, anímica ou psicológica, para antecipar mentalmente a iminência ou o risco das alterações legislativas; a sua densidade advém do tipo de direitos de que são titulares as pessoas afetadas e o modo pelo qual a Constituição os valora. O ponto é importante. É que, como se disse no Acórdão 862/2013, quanto mais consistente for o direito do particular, mais exigente deverá ser o controlo da proteção da confiança.
23 - No presente caso, estão em juízo medidas contidas num decreto da Assembleia da República (Decreto 262/XII) que visam essencialmente reduzir, a título definitivo, o montante de pensões já em pagamento, e que, nos termos do seu artigo 14.º, deverá entrar em vigor a partir de 1 de janeiro de 2015.
Como já se viu, o direito ao recebimento de uma pensão, a título de prestação substitutiva dos rendimentos de um trabalho que antes se realizou, constitui-se mediante o cumprimento de certas e determinadas obrigações que a lei determina, e que são, não apenas o pressuposto necessário da aquisição do direito (no momento igualmente definido pelo sistema legal) mas também a medida do benefício que, chegado o momento certo, se passará a receber. Quer isto dizer que, se é verdade que o direito à pensão é um direito líquido e certo nos termos da lei, também é verdade que a sua formação implicou um processo longo, que se foi protraindo no tempo. Para cada uma das fases desse processo houve direito aplicável, que determinava o regime e o quantum das obrigações que se deveriam cumprir, a idade a partir da qual o direito a receber o benefício se constituiria na esfera jurídica do contribuinte-beneficiário, e o montante definido em que ele se traduziria. Assim, qualquer alteração legislativa que viesse a incidir sobre a redefinição de uma qualquer destas fases antes da aquisição final do direito à pensão seria, para os quadros conceituais das relações das leis no tempo, sempre "retrospetiva» ou "impropriamente retroativa», na exata medida em que vinha redefinir a disciplina jurídica de uma relação que se estabelecera entre o contribuinte-beneficiário e a comunidade no seu todo (através do sistema de segurança social) a partir do momento em que aquele iniciara a sua carreira contributiva. Disto mesmo se deu aliás conta o Tribunal nos exemplos dos Acórdãos n.os 302/2006, 188/2009 e 3/2010, quando estavam em juízo, precisamente, novos regimes legais que alteravam regras preexistentes sobre o processo, já iniciado mas ainda não concluído, de formação do direito ao recebimento de pensões. Em todas estas situações o Tribunal invocou o parâmetro da proteção da confiança para poder sustentar o seu julgamento - que em nenhum destes casos foi de acolhimento da inconstitucionalidade - precisamente porque considerou que a lei nova, se bem que fixando os seus efeitos apenas para o futuro, não deixava de redefinir o passado em termos jurídico-constitucionalmente relevantes.
Contudo, se assim é para as situações em que a lei nova vem redefinir os termos em que deve decorrer o processo de formação do direito à pensão, por maioria de razão o será nas situações em que, como no presente caso, a mudança legislativa se traduz numa alteração in pejus do montante de uma pensão já em pagamento. Nestas circunstâncias, a lei nova, se bem que não formalmente aplicável a factos pretéritos, opera uma acentuada redefinição jurídica do passado, alterando os termos de exercício de um direito já completamente formado, que a Lei de Bases da Segurança Social qualifica apropriadamente como "direito adquirido».
Assim, se, no caso de alteração das regras de formação das pensões antes de estas existirem como direitos "fechados» para os seus beneficiários, já se mostrava adequado convocar o parâmetro da proteção da confiança para medir da admissibilidade da mutação legislativa, por maioria de razão o será nos casos em que o que está em causa é uma alteração que incide sobre o montante de uma pensão que já se recebe. É que, nestes casos, e como se disse no Acórdão 862/2013, "o beneficiário viu entrar na sua esfera jurídica um direito subjetivo com contornos exatos, estando em situação de exigir do Estado a prestação que lhe é devida», pelo que se encontrará à partida "numa situação que carece de uma tutela ainda mais reforçada do que [a de alguém] que está ainda a formar a sua carreira contributiva». Tanto mais que o conteúdo exato, líquido e certo que esse direito hoje tem é função das regras jurídicas vigentes aplicáveis ao tempo em que o mesmo [direito] entrou na "esfera jurídica» do seu titular. A consistência da posição jurídica que é afetada pela entrada em vigor da lei nova parece ser assim, nestas circunstâncias, de grau máximo, para efeitos de um controlo de proteção da confiança.
A verificação da consistência dos direitos aqui afetados, e em função da qual deve ser medida a intensidade das "expectativas legítimas» dos seus titulares à sua não afetação, é ainda reforçada se tivermos em conta a forma como estes direitos são valorados pela Constituição.
Na verdade, se, como vimos, a CRP não deixou à livre disposição do legislador ordinário a decisão sobre a existência ou não existência de uma qualquer forma social ou solidária (regulada e coordenada pela comunidade política no seu todo) de proteção das pessoas na velhice, quando a obtenção de rendimentos provenientes do trabalho já não é existencialmente possível - se ao legislador compete a determinação do como da obtenção da pensão, mas já não a decisão quanto ao seu se -, então, haverá que concluir que a mesma CRP não é valorativamente neutra quanto ao modo pelo qual o direito à pensão já recebida é afetado. Não obstante se tratar de um direito criado por lei ordinária, e, por isso mesmo, por lei ordinária revisível, a forma da sua afetação não se pode processar num quadro de indiferença constitucional: estão em causa, neste domínio, as mesmas opções de valor que justificam a previsão, pela CRP, da necessária existência de um sistema de segurança social que "incumbe ao Estado organizar»; as mesmas opções de valor que estão presentes nas normas que definem os programas e tarefas estaduais (artigo 9.º); as mesmas opções de valor que são inerentes a uma República que se empenha na construção de uma "sociedade solidária» (artigo 1.º).
No domínio de um sistema previdencial como o nosso, que, como vimos, se financia (artigo 90.º da Lei de Bases da Segurança Social), quanto a prestações substitutivas dos rendimentos do trabalho, através de "quotizações dos trabalhadores» e de "contribuições das entidades patronais», a confiança, para além da dimensão estritamente subjetiva com que até agora foi tratada, adquire ainda uma dimensão objetiva, que se associa à sua própria legitimidade enquanto sistema que implica um contrato entre gerações. Se para as presentes gerações da população ativa portuguesa - as que financiam o sistema previdencial através das suas quotizações - a frustração da confiança das gerações mais velhas, beneficiárias atuais do sistema que financiam, puder aparecer como questão constitucionalmente neutra, indiferente ou irrelevante, nenhuma razão terão elas próprias (as gerações presentes de contribuintes) para confiar na subsistência do modelo para o qual contribuem. Ainda por este motivo, a inexistência de uma tutela forte das "expectativas legítimas» dos pensionistas à não redução do montante das suas pensões parece não ser de aceitar.
24 - A redução definitiva do montante de pensões em pagamento é justificada, na exposição de motivos que acompanhou a proposta de lei apresentada à Assembleia da República, precisamente pelas exigências decorrentes do "contrato entre gerações». E é-o a um triplo título: primeiro, porque, diz-se, esse contrato não será cumprido se a disciplina orçamental a que está obrigado o Estado português não for satisfeita; segundo, porque, diz-se, esse contrato não será cumprido se a questão da sustentabilidade do sistema de segurança social não for, no presente, resolvida; terceiro, porque, diz-se, esse contrato não será cumprido se a geração presentemente beneficiária do sistema (os atuais pensionistas) não contribuir ela própria, no momento atual, para o financiamento do sistema. Assim se fundamenta portanto que a medida de redução definitiva das pensões já em pagamento seja tida pelo legislador como uma contribuição de sustentabilidade.
O Tribunal não pode deixar de reconhecer o relevante peso que, à luz da Constituição, detém cada um destes fundamentos. Se a consistência dos direitos afetados é, nos termos dos parâmetros aplicáveis, acentuada, não o será menos a consistência da necessidade da sua afetação, dada a relevância dos direitos ou interesses, também eles constitucionalmente protegidos, que, de acordo com a exposição de motivos apresentada à Assembleia da República, a justificam. O ponto é determinante, uma vez que o método da ponderação, atrás explicitado, não pode ser com rigor aplicado se se não tiver em linha de conta o peso específico que possui cada uma dos elementos a ponderar. Sendo intenso o grau de não satisfação de um princípio constitucional (neste caso, o princípio segundo o qual devem ser protegidas as legítimas expectativas dos pensionistas ao recebimento de um benefício definido e adquirido ao abrigo de Direito anterior), mais intensa terá ainda que ser a razão que justifica essa não satisfação. Quer isto dizer que a afetação dos direitos dos pensionistas só poderá, neste caso e à luz da Constituição, ser desconsiderada, se se mostrar que ela é necessária para satisfazer "direitos e interesses constitucionalmente protegidos que se devam considerar prevalecentes».
E não há dúvidas quanto à relevância constitucional que assume a imperatividade de realização de políticas públicas que assegurem a disciplina orçamental, tal como esta última é imposta à República, desde logo, pelo Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e pelo Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária, bem como pelas demais normas de direito externo ao Estado português e de direito interno que concretizam as obrigações implícitas à referida disciplina. Está em causa, neste domínio, não apenas o cumprimento leal do dever, constitucionalmente assumido, de "empenhamento» de Portugal "no reforço da identidade europeia» (artigo 7.º, n.º 5, da CRP), mas ainda o cumprimento leal do dever que as gerações presentes assumem perante as gerações futuras, dever esse que se traduz em impedir a existência de uma dívida pública que, onerando e pré-determinando as suas escolhas, diminua a capacidade que não podem deixar de ter essas mesmas gerações de se conduzir nos termos prescritos, desde logo, pelos artigos 1.º e 2.º da Constituição.
Na verdade, um modelo jurídico que rigidamente mantenha, neste domínio, as soluções pensadas pelo Direito definido no passado, pode traduzir-se num trato injusto entre as gerações atuais de beneficiários do sistema previdencial e as gerações que compõem, no presente, a população ativa portuguesa, e que, através das suas "quotizações» e "contribuições», garantem na atualidade o financiamento do modelo previdencial tal como ele existe. Numa circunstância histórica em que constrangimentos de ordem económica (a perda de receitas desse mesmo sistema, causada pelo aumento do desemprego e pelos fluxos migratórios) e constrangimentos de ordem demográfica (o aumento de esperança média de vida e a diminuição da natalidade) determinam o desequilíbrio financeiro de um sistema que foi concebido, enquanto sistema harmonioso e justo, num diferente contexto, há que ter em linha de conta que a proteção da confiança daqueles que modelaram os seus planos de vida em função de um Direito em certo momento vigente se não pode fazer a qualquer preço. Sobretudo, não pode deixar de ser contrabalançada com as incertas "expectativas» que, pela natureza das coisas, detêm as gerações presentes de trabalhadores e contribuintes em virem mais tarde a beneficiar do mesmo sistema. Tanto bastaria para que, prima facie, se justificasse que, através da consideração da sustentabilidade, se exigisse aos atuais pensionistas um acréscimo de esforço para a manutenção do modelo de solidariedade social do qual beneficiam, modelo esse que não pode deixar de conter equilíbrios justos no trato entre as diferentes gerações.
A este argumento, que revela só por si o peso dos "direitos e interesses constitucionalmente protegidos» que são contrapostos aos direitos lesados, justificando portanto, na ótica do autor da norma, a sua afetação, acresce um outro.
Como vimos, não se encontra na disponibilidade do legislador ordinário determinar se existe ou não existe um "sistema de segurança social» que proteja os cidadãos na velhice e em outras situações de "falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho». Como lhe não cabe determinar se incumbe ou não ao Estado organizar e coordenar esse sistema, enquanto primeiro responsável pelo, e garante último do, seu funcionamento. Estas decisões não se encontram à disposição do legislador ordinário porque foram já tomadas pela Constituição no seu artigo 63.º
Por isso, e voltando ao contexto próprio do método da ponderação atrás enunciado e fixado pelo Tribunal desde o Acórdão 287/90, desde já se deixa ficar claro que a medida não é arbitrária e mostra-se antes como uma medida inteligível. Resta porém saber - pois que esta é a específica tarefa que, nos termos do artigo 221.º da CRP, compete indeclinavelmente ao Tribunal Constitucional - se não será ela excessivamente onerosa para as pessoas afetadas, ao ponto de, por isso, se não poder concluir que sejam no caso prevalecentes os direitos e interesses constitucionalmente protegidos que justificam a afetação.
D. A pronúncia sobre as disposições do Decreto 262/XII da Assembleia da República
25 - Segundo a exposição de motivos da Proposta de Lei 239/XII, "a participação de Portugal na União Europeia e na área do euro obriga ao cumprimento de requisitos exigentes em matéria orçamental, plasmados no TFUE, no protocolo, e nos regulamentos que desenvolvem o Pacto de Estabilidade e Crescimento e ainda no Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária».
Ora, uma das principais obrigações dos Estados-membros neste domínio é a de evitar défices orçamentais excessivos (artigo 126.º, n.º 1, do TFUE), competindo à União Europeia, através da Comissão, acompanhar a evolução da situação orçamental e do montante da dívida pública nos Estados-membros, a fim de identificar desvios importantes. Nos termos do artigo 1.º do mencionado Protocolo 12, o défice orçamental deve respeitar os valores máximos de referência de 3 % do Produto Interno Bruto a preços de mercado e 60 % para a relação entre a dívida pública e o PIB a preços de mercado.
Estas normas foram alteradas e completadas, na sequência da crise das dívidas soberanas, por um conjunto de diplomas que integram o chamado "Sixpack», pacote legislativo europeu de 2011 sobre matéria orçamental. A estas normas somou-se o denominado "Twopack» que integra dois regulamentos de 2013.
Já a natureza do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária (vulgarmente designado como Tratado Orçamental), assinado, em 2 de março de 2012, pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros da União Europeia (com exceção do Reino Unido e da República Checa) é diferente. Tendo entrado em vigor em 1 de janeiro de 2013, após a ratificação por 16 Estados-membros, 12 dos quais pertencentes à área do euro, este Tratado visa, essencialmente, reforçar a disciplina orçamental através da introdução de medidas que garantam uma maior fiscalização e uma resposta mais eficaz face à emergência de desequilíbrios. O seu principal objetivo, como se afirma no preâmbulo, é a adoção, com a maior celeridade possível, por parte dos Estados-membros da área do euro, de regras específicas, de natureza económica e orçamental, incluindo uma "regra de equilíbrio orçamental» e um mecanismo automático para a adoção de medidas corretivas, que conduzam a um cumprimento mais estrito dos critérios quantitativos introduzidos pelo Tratado de Maastricht, nomeadamente, os respeitantes ao défice máximo e ao limite de 60 % do PIB para a dívida pública.
iv) as regras relativas ao "Pacto Orçamental» foram integradas no direito interno português através da Lei 37/2013, de 14 de junho, que introduziu alterações à Lei de Enquadramento Orçamental.
26 - A medida contida no Decreto 262/XII da Assembleia da República implica uma alteração significativa na configuração do sistema previdencial da segurança social portuguesa, sobretudo no ponto em que determina, no seu artigo 4.º, sob a epígrafe "[c]álculo da contribuição de sustentabilidade», uma redução do montante de pensões já em pagamento, a título definitivo, e, portanto, sem qualquer perspetiva de temporalidade.
Todavia, poderá dizer-se que o essencial da escolha política que o decreto contém se cifra na fixação das taxas correspondentes à "contribuição de sustentabilidade» fixadas no artigo 4.º E essa fixação equivale indiscutivelmente a uma medida definitiva de redução das pensões já em pagamento.
O caráter fortemente "retrospetivo» desta medida já foi antes salientado. Por isso mesmo, salientada também foi a consistência particular que no caso adquire a necessária tutela da confiança das pessoas afetadas, titulares de direitos já "formados», e valorados - nos termos já descritos - pela Constituição.
Poderá reconhecer-se que, sendo de interesse vital para a sociedade portuguesa a resolução do problema que o Decreto 262/XII procurou [aparentemente] começar a solucionar, ele mereceria um debate exigente, dificilmente compatível com a celeridade que se imprimiu ao procedimento legislativo; mas, ainda que tal aconteça, o reconhecimento do défice procedimental não pode ser objeto de censura jurídico-constitucional. Por outro lado, o Tribunal não dispõe de meios que lhe permitam afirmar prima facie que o legislador não prosseguiu, ainda que através de um processo excessivamente célere, os fins de interesse público que visava realizar, nem poderá pronunciar-se sobre a futura calendarização (e efetiva realização) de outras iniciativas legislativas que se venham a incluir na reforma do sistema de segurança social.
28 - Não restam dúvidas - face a todo o anterior percurso argumentativo - que a escolha política essencial contida nos artigos 2.º e 4.º do Decreto 262/XII da Assembleia, implicando a redução do montante de pensões em pagamento, afeta fortemente posições jurídicas subjetivas dotadas de intensa tutela constitucional. E ficou ainda claro que a necessidade de tal tutela, determinada pelo valor de segurança jurídica contida no artigo 2.º da CRP, não é igualmente satisfeita pela incerteza decorrente do regime contido nesses artigos (artigos 2.º e 4.º).
29 - A contribuição de sustentabilidade agora instituída como uma medida estrutural de reforma do sistema de segurança social - e, por isso mesmo, caracterizada como uma redução definitiva do montante de pensões já atribuídas - é uma medida similar à antiga contribuição extraordinária de solidariedade (CES) prevista no artigo 78.º da Lei do Orçamento de Estado para 2013 (Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro), e reproduzida no artigo 76.º da Lei do Orçamento de Estado para 2014 (Lei 83-C/2013, de 31 de dezembro), entretanto reformulada pela primeira alteração a essa lei (Lei 13/2014, de 14 de março), e que provinha já, ainda que com diferente base de incidência quanto à taxa aplicável e ao universo dos destinatários, das leis que aprovaram os orçamentos do Estado para 2011 e 2012 (artigos 162.º, n.º 1, da Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 20.º, n.º 1, da Lei 64-B/2011, de 30 de dezembro).
O Tribunal Constitucional, chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade da contribuição extraordinária de solidariedade, tal como se encontrava configurada na Lei do Orçamento de Estado para 2013 e no Orçamento Retificativo para 2014 (Lei 13/2014), considerou que, em qualquer dos casos, essa era uma medida de natureza orçamental destinada a vigorar durante um ano e revestia uma natureza excecional e transitória diretamente relacionada com os objetivos imediatos de equilíbrio orçamental e sustentabilidade das finanças públicas, e apenas nesse pressuposto é que legitimou a sua conformidade constitucional à luz dos parâmetros decorrentes do princípio da proteção da confiança e do princípio da proporcionalidade (Acórdãos n.os 187/13 e 572/14).
A diferença específica que pode detetar-se entre a contribuição de sustentabilidade e a contribuição extraordinária de solidariedade, para além do já referido aspeto atinente ao seu âmbito material e temporal, reside no desagravamento das taxas de redução da pensão, o que levou o proponente da norma a declarar, na exposição de motivos que acompanhou a correspondente proposta de lei, que "os pensionistas terão um rendimento superior àquele que resultava da aplicação da CES, recuperando, assim, substancialmente, poder de compra».
O aumento do IVA e das contribuições dos trabalhadores no ativo são, por natureza, medidas conjunturais que o legislador poderá reverter numa qualquer outra oportunidade, de acordo com critérios económicos que respeitem especificamente à política tributária ou à política de emprego, e que apenas se manterão consignadas à segurança social ou à Caixa Geral de Aposentações enquanto puderem subsistir no ordenamento jurídico como fontes específicas de financiamento do sistema. As quotizações dos trabalhadores e as receitas fiscais legalmente previstas são expressamente mencionadas na Lei de Bases da Segurança Social como fontes de financiamento do sistema se segurança social [artigo 92.º, alíneas a) e d), da Lei 4/2007] e não representam mais do que uma forma de ampliação dos recursos financeiros que devam ser alocados às despesas de funcionamento da segurança social, possuindo, por isso, apenas, um efeito orçamental.
Por outro lado, contrariamente ao que vem afirmado na exposição de motivos da proposta de lei que originou o Decreto 262/XII, não é esse o padrão que é possível extrair do acórdão 862/13. Este aresto pronunciou-se pela inconstitucionalidade de disposições que previam a redução e recalculo do montante de pensões dos atuais beneficiários da CGA por considerar que os critérios de revisão das pensões a observar teriam de recolocar num plano de igualdade todos os beneficiários dos dois sistemas públicos de pensões, só desse modo se podendo assegurar o respeito pela justiça intrageracional e justificar os sacrifícios que fossem impostos à luz do princípio da tutela da confiança. O acórdão apontou, nesse contexto, para a ideia de que a violação das expectativas em causa só se justificaria no quadro de uma solução sistémica e estrutural que fosse suficientemente abrangente. Não é seguramente essa a situação quando uma estrita medida de redução de pensões, sem ponderação de outros fatores, vem simplesmente acompanhada de medidas conjunturais de aumento de receita, ainda que por essa via se proporcione que outros estratos da sociedade contribuam para o orçamento da segurança social.
Apreciando, em fiscalização sucessiva essa disposição, o Tribunal considerou que essa é uma norma, que, mesmo tendo em conta assumir uma natureza transitória e prevalecentemente destinada a promover o reequilíbrio orçamental numa conjuntura de emergência financeira, acaba por acentuar relativamente a níveis remuneratórios intermédios o caráter desproporcional da redução salarial no confronto com titulares de outros rendimentos (acórdão 413/2014).
32 - Por outro lado, a aplicação de uma taxa progressiva, variável em razão do montante da pensão, ainda que apenas em relação a certos escalões, é totalmente alheia às contribuições que os titulares das pensões outrora realizaram. É certo que se poderá argumentar (como se fez nos Acórdãos n.os 187/2013 e 862/2013) que, assentando o nosso sistema previdencial numa "lógica de repartição» (pay as you go) e não numa "lógica de capitalização», não existe uma correspetividade necessária entre o quantum com que no passado se contribuiu para o sistema e o quantum que dele, enquanto beneficiário, no presente se recebe, podendo apenas falar-se numa correspetividade tendencial por efeito da relação direta estabelecida entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações. É aliás esse o traço essencial de um modelo de segurança social que assenta no princípio da solidariedade e da responsabilização coletiva (artigo 8.º da Lei de Bases da Segurança Social). Contudo, se se considerar que o mesmo modelo, com essa mesma fisionomia, se centra também no princípio da contributividade, dependendo aliás a sua sobrevivência do cumprimento, por parte dos contribuintes atuais, das suas obrigações de contribuir, torna-se difícil considerar que é jurídico-constitucionalmente irrelevante que as reduções definitivas do montante das pensões já em pagamento se efetuem através de meios que se mostram totalmente indiferentes aos esforços contributivos outrora realizado pelos beneficiários. E isto por duas ordens de razões: primeira, porque tal indiferença torna particularmente incerta a coerência de um sistema que continua a assentar, de acordo com o artigo 90.º da Lei de Bases, em presentes contribuições da faixa ativa da população; segunda, porque tal indiferença implica que se ignorem as consequências decorrentes da vigência, durante décadas, do princípio contributivo, segundo o qual a realização das contribuições era, não só condição necessária da aquisição do direito à pensão mas, ainda mais, critério orientador da determinação do seu quantum.
33 - A contribuição de sustentabilidade, tal como se encontra caracterizada nos artigos 2.º e 4.º do Decreto 262/XII, coloca ainda um problema de igualdade entre pensionistas no ponto em que incide sobre todas as pensões pagas por um sistema público de pensões, mediante a aplicação de uma taxa pré-definida, independentemente de esses pensionistas se encontrarem em situação distinta por efeito de terem sido objeto de anteriores reformas do sistema com reflexo no cálculo e valor da pensão já em pagamento.
Como se explanou no acórdão 188/2009 e, mais recentemente, no acórdão 862/13, a sucessiva legislação sobre o sistema de pensões foi impondo gradualmente condições mais gravosas para os subscritores e beneficiários quer do sistema previdencial da CGA quer do regime geral da segurança social.
No primeiro caso, interessa considerar a 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto.">Lei 1/2004, de 15 de janeiro (artigo 53.º), que deduziu à remuneração relevante para o cálculo da pensão a percentagem de quota para efeitos de aposentação e de sobrevivência, implicando que a taxa de substituição - que traduz a relação existente entre o valor da primeira pensão e o valor da última remuneração - tenha sido reduzida de 100 % para 90 %, originando uma redução de 10 % com reflexos em igual medida no valor da pensão.
Depois, a Lei 60/2005, de 29 de dezembro, que fez cessar, a partir de 1 de janeiro de 2006, a inscrição de subscritores na CGA, remetendo o pessoal que inicie funções na administração pública a partir dessa data para o regime geral da segurança social (artigo 1.º), e, consequentemente, introduziu uma nova fórmula de cálculo das pensões, que passou a ser composta por duas parcelas, uma para o tempo de serviço prestado até 31 de dezembro de 2005 (P1) - em que intervém a remuneração mensal relevante nos termos do Estatuto da Aposentação - e outra para o tempo posterior a essa data (P2) - em que a remuneração de referência é apurada segundo o regime da segurança social (artigo 5.º).
Posteriormente, a Lei 52/2007, de 31 de agosto, que adaptou o regime da CGA ao regime geral de segurança social em matéria de aposentação e cálculo de pensões, mediante a alteração do artigo 5.º da Lei 60/2005, introduzindo o fator de sustentabilidade no valor da pensão e fixando o limite máximo da pensão, fazendo-o corresponder a 12 vezes o indexante dos apoios sociais.
E ainda a Lei 66-B/2012, de 31 de dezembro, que, mediante a alteração do artigo 5.º da já referida Lei 60/2005, passou a reportar a remuneração de referência da P1, não à última remuneração, como constava da redação originária desse preceito, mas à remuneração percebida até 31 de dezembro de 2005 (artigo 80.º).
Finalmente, a Lei 11/2014, de 6 de março, que, através de nova redação dada ao mesmo artigo 5.º da Lei 60/2005, reduziu a remuneração a considerar para a primeira parcela (P1) a 80 % da remuneração mensal relevante nos termos do Estatuto da Aposentação e determinou a aplicação, nas pensões atribuídas pela CGA, do fator de sustentabilidade correspondente ao ano de aposentação de acordo com o regime que vigorar para sistema previdencial da segurança social.
Em todas estas situações de agravamento do montante da pensão, o legislador atribuiu apenas efeitos para futuro (artigos 1.º da 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto.">Lei 1/2004 e 80.º, n.º 2, da Lei 66-B/2012) ou criou direito transitório, estabelecendo uma cláusula de salvaguarda de direitos de modo a assegurar que os subscritores que já reunissem as condições para aposentação à data da entrada em vigor da lei pudessem aposentar-se pelo regime anteriormente aplicável (artigo 7.º da Lei 60/2005) e que as pensões que estivessem a ser abonadas não sofressem qualquer redução de valor (artigo 7.º da Lei 52/2007).
Em primeiro lugar, o Decreto-Lei 329/93, de 25 de setembro (ainda na vigência da Lei de Bases do Sistema de Segurança Social, aprovada pela Lei 24/84, de 28 de agosto), preconizou, entre outras medidas, que fosse tomado em consideração "um maior período de carreira contributiva (10 melhores anos dos últimos 15), com vista a que a remuneração de referência exprimisse de forma mais ajustada o último período de atividade profissional» (n.º 7 do preâmbulo e artigo 33.º, n.º 1).
Posteriormente, a Lei de Bases da Segurança Social de 2000 (Lei 17/2000, de 8 de agosto), passou a ditar que "o cálculo de pensões de velhice deve, de um modo gradual e progressivo, ter por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva» (artigo 57.º, n.º 3) disposição depois regulamentada pelo Decreto-Lei 35/2002, de 19 de fevereiro, que produzia efeitos desde 1 de janeiro de 2002 (artigo 23.º), que, tendo em vista a salvaguarda dos direitos adquiridos e de direitos em formação, veio garantir aos beneficiários cuja carreira contributiva ficou exposta a esta sucessão dos regimes jurídicos o montante de pensão que lhes seja mais favorável.
Entretanto, o Decreto-Lei 187/2007, de 10 de maio, em execução da Lei de Bases da Segurança Social de 2007 (Lei 4/2007, de 16 de janeiro), concretiza a aceleração da transição para a nova fórmula de cálculo das pensões, introduzida pelo Decreto-Lei 35/2002, através da eliminação da garantia da atribuição da pensão mais favorável, em relação aos contribuintes que fiquem abrangidos pelos sucessivos regimes de cálculo, e por via da aplicação, em substituição, de uma fórmula proporcional que permite entrar em linha de conta com as antigas e as novas regras de cálculo e em que intervém um aumento progressivo do peso relativo da carreira contributiva no apuramento do montante da pensão (artigo 33.º).
A Lei 4/2007, de 16 de janeiro, veio entretanto instituir, pela primeira vez, a aplicação ao montante da pensão estatutária calculada nos termos legais, um fator de sustentabilidade relacionado com a evolução da esperança média de vida, tendo em vista a adequação do sistema às modificações resultantes das alterações demográficas e económicas (artigo 64.º), que foi depois regulamentado pelo Decreto-Lei 187/2007, de 10 de maio (artigo 35.º) e adaptado ao regime da CGA pela já referida Lei 52/2007. Mas, à semelhança do que ocorreu no âmbito da proteção social da função pública, o fator de sustentabilidade não foi aplicado às pensões do regime da segurança social cujo pagamento se iniciou até 31 de dezembro de 2007 (artigo 114.º, n.º 2).
Entretanto, o Decreto-Lei 167-E/2013, de 31 de dezembro, mediante a alteração dos artigos 20.º e 35.º daquele outro diploma, modificou a forma de cálculo do fator de sustentabilidade, alterando o ano de referência inicial da esperança de vida aos 65 anos para o ano 2000, e, com base nesse fator, estabelece uma nova idade normal de acesso à pensão de velhice, com efeitos apenas em relação às pensões que sejam requeridas após a data da entrada em vigor do Decreto-Lei.
Verifica-se, por conseguinte, que existem ainda hoje pensionistas do regime da proteção social convergente que auferem pensões com base numa taxa de substituição de 100 %, e que são, por isso, superiores à remuneração de referência que é paga ao pessoal no ativo - por não terem sido abrangidos pelo regime decorrente da 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto.">Lei 1/2004 -, e que não foram sequer afetados pelo fator de sustentabilidade, que também não foi aplicado às pensões que estivessem a ser abonadas à data da entrada em vigor da Lei 52/2007. Ao passo que outros pensionistas sofreram já a dedução no cálculo da pensão da quota para efeitos de aposentação, e outros, cumulativamente com essa dedução, suportam ainda a redução da pensão por efeito da aplicação do fator de sustentabilidade e de outros mecanismos de determinação do cálculo da pensão (Leis n.os 60/2005 e 66-B/2012).
Paralelamente, no regime geral da segurança social, a determinação do montante da pensão através da remuneração de referência que represente o total das remunerações de toda a carreira contributiva - em consonância com o princípio da contributividade - apenas se tornou integralmente aplicável aos contribuintes inscritos a partir de 1 de janeiro de 2002, sendo que em relação a beneficiários que já se encontrassem inscritos a essa data, o legislador sempre instituiu cláusulas de salvaguarda e regimes mais favoráveis de transição, que ainda se mantêm em vigor. Além de que o fator de sustentabilidade, concretizado através do Decreto-Lei 187/2007, apenas se tornou aplicável às pensões atribuídas a partir de 1 de janeiro de 2008.
Afigura-se que não tem aqui aplicação a ideia - já expressa pelo Tribunal Constitucional em diversas ocasiões - segundo a qual a alteração legislativa resultante da mera sucessão das leis no tempo (ainda que relativa a direitos sociais) não afeta, por si, o princípio da igualdade, o que só poderia verificar-se se a nova lei vier a estabelecer tratamento desigual para situações iguais e sincrónicas (veja-se o acórdão 188/2009 e a jurisprudência nele citada).
Em suma, a contribuição de sustentabilidade, tal como se encontra gizada nos artigos 2.º e 4.º do Decreto 262/XII, é uma medida que afeta desproporcionadamente o princípio constitucional da proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.
a) Não tomar conhecimento do pedido de fiscalização preventiva relativamente às normas do artigo 6.º do Decreto 262/XII da Assembleia da República;
Efetivamente, a contribuição de sustentabilidade instituída pelas normas questionadas incide sobre pensionistas cujas pensões já foram afetadas com reduções que visam o mesmo objetivo que é prosseguido por aquela contribuição. O fator de sustentabilidade, criado pela Lei 4/2007, de 16 de janeiro, e regulamentado pelo Decreto-Lei 187/2007, de 10 de maio, para o regime geral de segurança social e pelo Decreto-Lei 52/2007, de 31 de agosto, para o regime da CGA, está relacionado com uma das principais causas da insustentabilidade do sistema público de pensões, como é o caso da evolução da esperança média de vida. Assim, o valor das pensões estatutárias reconhecidas após 2007 foi ajustado automaticamente à evolução da longevidade através de um fator definido pela esperança média de vida verificado num determinado ano de referência - o de 2006 e atualmente o de 2000 -, e a verificada no ano anterior ao início da pensão. Ora, como este agravamento, que em 2014 corresponde a uma redução da pensão em 12,34 %, não foi aplicado às pensões anteriores a 2008, existe uma evidente desigualdade entre pensionistas quanto ao contributo a dar para a sustentabilidade do sistema público de pensões, sendo certo que o aumento da esperança média de vida é transversal a todos eles.
A extensão do fator de sustentabilidade aos atuais beneficiários, independentemente da data da atribuição da pensão não provoca, a nosso ver, o problema de constitucionalidade que foi levantado no Acórdão 862/2013, relativamente ao regime de convergência de pensões, porque não se trata de um fator que respeite às condições de atribuição da pensão estatutária, com é o caso da taxa anual de formação da pensão. Apesar do regime da convergência ter sido apresentado também como uma medida estrutural - alteração da "taxa de substituição» -, que tinha em vista a sustentabilidade do sistema público de pensões e a justiça intergeracional, acabava por atingir profundamente as legítimas expectativas de manutenção das regras de cálculo vigentes à data em que a pensão foi reconhecida, sobretudo quando as normas criadas pelo Estado garantem que o direito à pensão estatutária fica regulado "definitivamente» no momento em que é reconhecido. O mesmo não acontece com o fator de sustentabilidade, uma vez que, pelo menos até 2014, não interferiu na fórmula de cálculo de pensão estatutária, limitando-se a ajustar automaticamente o valor da pensão à evolução da esperança média de vida. - Lino Rodrigues Ribeiro.
1 - Acompanhei a decisão, no sentido de não tomar conhecimento do pedido relativo às normas do artigo 6.º do Decreto 262/XII, que cria a Contribuição de Sustentabilidade (CS), bem como quanto à pronúncia de inconstitucionalidade relativa às normas dos artigos 2.º e 4.º do mesmo Decreto. Subscrevi, no essencial, a respetiva fundamentação.
Por um lado, enquanto prestação substitutiva do rendimento do trabalho, considero que a pensão teria de receber, pelo menos, uma proteção idêntica à que sustentei relativamente ao salário (por mim considerado como direito fundamental - Declaração de Voto ao Acórdão 413/2014 e, mais recentemente, ao Acórdão 574/2014 - Processo 818/2014).
Por outro, e essencialmente, a pensão é, em si e por si, objeto de especial proteção constitucional. Considero, por isso, que a CS afeta negativamente, de forma duradoura, um direito social, com consagração constitucional expressa no artigo 63.º (direito à segurança social) e 72.º (direito à segurança económica das pessoas idosas), que é, enquanto tal, um direito fundamental (e não um mero direito derivado a prestações; sendo, antes, um direito que permite acesso a bens na qualidade de direitos fundamentais, como bem salienta Reis Novais, "O direito fundamental à pensão de reforma em situação de emergência financeira», www.e-publica.pt, p. 3). Direito que é resistente à lei, salvo em condições extremas, devidamente fundamentadas. A posição jurídica protegida pelo direito à pensão é especialmente tutelada quando, como no caso, estamos perante um direito já consolidado na esfera jurídica do titular (são pensões já em pagamento), e não perante um direito ainda não constituído. Enquanto direito fundamental, as expectativas de que não sofrerá alteração - reduzindo-se a pensão, por exemplo - são ancoradas numa proteção que resulta da sua previsão na Constituição (mesmo que o seu quantum seja fixado na lei), ou seja, a sua vinculatividade jurídica tem força de direito fundamental.
Acompanha-se a pronúncia expressa na alínea b) da Decisão do presente Acórdão no que respeita às normas dos artigos 2.º e 4.º e do Decreto 262/XII da Assembleia da República nos termos que de seguida se explicitam.
Distinguindo-se da CES, entre outros, pela sua progressividade menos acentuada em termos de taxas aplicáveis face aos escalões de pensões definidos e - embora com dúvidas, face ao teor literal do n.º 2 do artigo 2.º, na parte em que se refere, sem distinção, aos "regimes complementares» (e que não são expressamente excluídos no artigo 3.º relativo à delimitação negativa do âmbito de aplicação da medida, com exceção, na sua alínea e), das prestações do regime público de capitalização do sistema complementar) - pelo caráter menos abrangente em termos de âmbito de incidência, a Contribuição de Sustentabilidade, tal como a CES, desconsidera totalmente a diversidade de situações subjacentes à qualidade de beneficiário das prestações afetadas pela medida - elemento determinante para o juízo de inconstitucionalidade da norma do Lei do Orçamento de Estado para 2013 que previa a CES que formulámos na Declaração de voto aposta no Acórdão 187/2013 (e reiterámos no Acórdão 572/2014) e, agora também, das normas que consagram a Contribuição de Sustentabilidade.
Sem prejuízo do que então se entendeu naquele Acórdão 862/2013 quanto à medida de 'convergência de pensões' (normativamente configurada como uma medida de redução de despesa) - na qual se considerou existir ainda, no conjunto, uma vocação 'estrutural' (assente na existência de uma diferença, para mais, do valor das pensões pagas no âmbito do regime de proteção social convergente (CGA) tendo em conta, em especial, o caráter mais favorável da taxa de substituição) e, em ponderação, a prevalência do princípio da solidariedade e do interesse público de sustentabilidade do sistema público de pensões prosseguido -, não se vislumbra, nas normas que instituem a medida ora apreciada, aquela vocação 'estrutural' ou elemento de reforma estrutural - e, assim, orientada para o invocado objetivo de sustentabilidade do sistema público de pensões -, exatamente pela natureza completamente indiferenciada, nas várias vertentes indicadas no Acórdão, da Contribuição de Sustentabilidade (que apenas estabelece uma diferenciação, ou progressividade, das taxas aplicáveis em razão do valor mensal das prestações percebidas a título de pensão). - Maria José Rangel de Mesquita.
1 - Votei a decisão de não conhecimento do pedido de fiscalização preventiva relativamente às normas do artigo 6.º do Decreto 262/XII da Assembleia da República [alínea a) da decisão].
2 - Votei a não inconstitucionalidade das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 2.º e dos n.os 1 a 5 do artigo 4.º do Decreto 262/XII da Assembleia da República na linha dos fundamentos já expostos nas minhas declarações de voto nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 862/2013 (relativo a mecanismos de "convergência de pensões») e n.º 572/2014 (relativo à CES, enquanto medida embrionária da reforma em curso). Na presente declaração de voto reitero essas considerações e adito algumas referentes às normas em presença.
"Num contexto de grave crise financeira assume particular acuidade a insustentabilidade do sistema público de pensões, tendo em conta a insuficiência de meios financeiros necessários ao pagamento das atuais e futuras pensões, sendo já uma certeza que os futuros pensionistas não poderão auferir os valores processados nas atuais pensões. Neste contexto, cabe ao Estado, em especial ao Estado-legislador, enquanto garante de um sistema de segurança social (SS) unificado, encontrar uma solução para o problema, que dependerá de uma opção sobre a distribuição de sacrifícios e benefícios que pertence primariamente ao legislador democraticamente legitimado.
Apesar da regra geral estabelecida pelo legislador ordinário ("de cada um segundo a sua remuneração; a cada um segundo a sua contribuição») a Constituição deixa-lhe amplo espaço para afeiçoar (ou mesmo corrigir) este princípio (por ex., estabelecendo pensões mínimas independentes da carreira contributiva), tendo em conta um fim constitucionalmente protegido. Também o princípio da solidariedade legitima desvios em relação à correspondência nos montantes. No limite, pode mesmo verificar-se o cancelamento do princípio contributivo (por ex. através da fixação de "tetos» no valor das pensões), o que a CRP não proíbe, respeitados que sejam critérios de razoabilidade e proporcionalidade.
5 - Impõe-se reconhecer a necessidade de "adequação» do sistema de segurança social aos fatores económicos e sociais. A sustentabilidade exige a manutenção da "capacidade funcional» do sistema. Subjacente está uma ideia de justiça intergeracional.
O Decreto 262/XII, contemplando a par da contribuição de sustentabilidade, que atinge apenas uma minoria de pensionistas e salvaguarda um valor mínimo de pensão (de (euro) 1.000 - o que representa cerca do dobro do salário mínimo nacional), a consignação da receita resultante do aumento do IVA ao sistema de pensões e a imputação ao custo técnico da eventualidade de velhice do aumento da taxa contributiva é justificado pelo poder político como um passo no sentido da sustentabilidade do sistema. Alterados significativamente os pressupostos em que assentou a determinação do valor das pensões atualmente em pagamento, chamar os aposentados e reformados a contribuir, em nome da solidariedade e justiça intergeracional, para a sustentabilidade do sistema público de pensões não se afigura como sendo uma solução injusta, desproporcionada ou sequer inesperada. Tanto mais porque nenhuma pensão assenta efetivamente numa contribuição prévia correspondente.
De facto, hoje em dia pessoas com idêntica carreira contributiva e com base em idêntica remuneração de referência recebem pensões com valores diferentes, apenas porque preencheram as condições de reforma ou aposentação em momento ulterior à entrada em vigor das reformas do sistema de pensões que entretanto foram implementadas. No entanto, esse não é um problema de igualdade da presente medida. Em primeiro lugar, algumas diferenças resultam já de reformas que o Tribunal Constitucional considerou conformes à Constituição (cf. o Acórdão 188/2009.).
Acresce que o princípio da igualdade não opera diacronicamente. Como se escreveu naquele acórdão: "É necessário começar por dizer que a mera sucessão no tempo de leis relativas a direitos sociais não afeta, por si, o princípio da igualdade. Apesar de uma alteração legislativa poder operar uma modificação do tratamento normativo em relação a uma mesma categoria de situações, implicando que realidades substancialmente iguais passem a ter soluções diferentes, isso não significa que essa divergência seja incompatível com a Constituição, visto que ela é determinada, à partida, por razões de política legislativa que justificam a definição de um novo regime legal. Por outro lado, os termos em que a nova lei adapta o respetivo regime jurídico a situações já existentes no momento da sua entrada em vigor apenas pode brigar com o princípio da igualdade se vier a estabelecer tratamento desigual para situações iguais e sincrónicas, o que quer dizer que o princípio da igualdade não opera diacronicamente (Acórdãos n.os 34/86, 43/88 e 309/93, [...], e, em matéria de sucessão de regimes legais de pensões, os Acórdãos n.os 563/96, 467/03, 99/04 e 222/08). [...] Isso não significa que a igualdade não tenha qualquer proteção diacrónica. O que sucede é que essa proteção apenas pode ser realizada através do princípio da proteção da confiança associado às exigências da proporcionalidade (neste sentido, também, Reis Novais, O Tribunal Constitucional e os Direitos Sociais - o Direito à Segurança Social, in Jurisprudência Constitucional n.º 6, pág. 10)».
8 - Uma nota final quanto à questão da caracterização das medidas trazidas ao Tribunal Constitucional como "transitórias» (ou seja, conjunturais) ou como "reformas sistémicas» (estruturais).
Concordo que essa caracterização influa no juízo do Tribunal, em especial, na medida em que se encontre presente na fundamentação do poder político para a adoção da opção legislativa em causa. Mas preocupa-me que o nível de exigência no escrutínio constitucional da norma perante os parâmetros constitucionais possa depender, em larga medida, ou por si só, dessa distinção. Por um lado, independentemente desse caráter estrutural ou conjuntural, os efeitos imediatos para os cidadãos de medidas incidentes sobre prestações periódicas que integram a sua fonte de rendimento serão necessariamente os mesmos. Por exemplo, afirmar que a CES não afetou o direito às pensões por ser temporária é dificilmente compreensível pelo cidadão comum. Por outro lado, a diferenciação baseada no juízo de valor sobre o caráter "sistémico» ou "(a)sistémico» da medida - por vezes desligado da fundamentação do poder político - cria uma incerteza quanto ao grau de escrutínio que será aplicado.
Caberá ao Tribunal Constitucional qualificar uma medida como uma "reforma consistente e coerente em que os cidadãos possam confiar» (n.º 35 do acórdão) para daí retirar consequências ao nível da sua validade constitucional? Creio ser necessária uma reflexão sobre esta questão.
No imediato, um efeito indesejado desta jurisprudência poderá ser levar o legislador a optar por medidas transitórias, por estarem sujeitas a um grau de escrutínio menor, que até podem ser mais gravosas para os cidadãos. Até porque a repetição do "transitório» pode constituir uma via para a permanência. - Maria de Fátima Mata-Mouros.
Contudo, tal não significa que o referido direito (a receber um certo montante de pensão) seja, face à Constituição, um direito comum, que, por ser conformado pelo legislador, se encontre à sua inteira disposição. Uma vez que incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social que proteja os cidadãos na velhice (artigo 63.º da CRP), o direito a receber o benefício certo que corresponde a uma determinada pensão é um direito derivado a prestações. A decisão sobre a sua existência não pertence ao legislador. Se cabe a este último determinar como é que o referido direito se forma, não lhe cabe decidir se ele existe ou não: a necessidade da sua existência deriva da Constituição, que obriga desde logo o legislador a definir os meios (os pressupostos e os procedimentos) que conduzirão à sua configuração final. É o que decorre do já referido artigo 63.º da CRP, que, aliás, corresponde a uma escolha de valor que está longe de se apresentar como uma singularidade, ou uma "idiossincrasia», do ordenamento português.
Uma medida legislativa que vise a redução definitiva do montante de pensões já em pagamento não pode por isso deixar de estar sujeita a um apertado crivo constitucional. Não apenas por se tratar de uma medida com forte pendor "retroativo» - no Acórdão fala-se em "retrospetividade» - mas ainda por implicar "retroatividade», ou redefinição jurídica do passado, quanto a toda uma categoria de posições jurídicas subjetivas que detêm forte tutela constitucional. Concordo, por isso, com todo o ponto de partida em que assentou a argumentação do presente Acórdão, que partiu do princípio segundo o qual quanto mais consistentes forem os direitos afetados tanto mais relevante deverá ser a justificação apresentada para a sua afetação.
Todavia, e como disse o Tribunal no Acórdão 862/2013, esse dever não pode ser prosseguido de qualquer forma ou por um qualquer modo. Se do seu cumprimento resultar a necessidade de redução do montante de pensões já em pagamento - disse-se então - tal redução só será legítima se se integrar no contexto de uma reforma estrutural que, pensada para o futuro, pondere de modo integrado e sistémico as exigências decorrentes da sustentabilidade do sistema e as exigências decorrentes de princípios de justiça, intra e intergeracional.
3 - Na sequência deste Acórdão, o legislador decidiu reduzir o montante de pensões já em pagamento através da imposição da [presentemente em juízo] "contribuição de sustentabilidade». Ao mesmo tempo, aumentou a taxa do IVA e as quotizações dos trabalhadores para o sistema previdencial.
É certo que o fez num quadro de acentuada incerteza. Não teve em conta, na determinação da "contribuição de sustentabilidade», as carreiras contributivas de cada pensionista; remeteu para diploma futuro a fixação de uma sobretaxa, que se diz vir a ser transitória, mas que agravará, numa dimensão que ainda se não conhece, as condições das pensões de certo montante, visto que acrescerá à presente "contribuição». Previu para o futuro um sistema de atualização de pensões que presumivelmente substituirá aquele que é definido pelos regimes agora vigentes, mas que só é identificável através de critérios genéricos e imprecisos, que por vezes replicam fatores já tidos em consideração. Se tivermos em linha de conta os documentos oficiais que antecederam esta tomada de decisão [de redução de pensões], ficaremos a saber que ela corresponderá apenas a um "primeiro passo» da "reforma» em "ordem à garantia da sustentabilidade do sistema previdencial». Mas ficamos sem saber quando, e como, se darão os passos seguintes. Finalmente, last but not least, tudo isto foi decidido (como se diz no presente Acórdão) num processo deliberativo curtíssimo, que não coenvolveu o estudo e (ou) o debate que uma questão como esta, que interessa à sociedade portuguesa no seu todo, por certo exigiria.
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/319066.dre.pdf .
1994-10-01 - Portaria 884/94 - Ministérios da Justiça e do Emprego e da Segurança Social
Altera vários artigos da Portaria n.º 487/83, de 27 de Abril, que aprova o Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores.
O URL desta página é: https://dre.tretas.org/dre/319066/acordao-do-tribunal-constitucional-575-2014-de-3-de-setembro

References: artigo 278
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 6
 artigo 278
 artigo 51
 artigo 57
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 6
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 6
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 6
 artigo 1
 artigo 53
 artigo 51
 artigo 2
 artigo 39
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 3
 artigo 2
 artigo 8
 artigo 2
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 5
 artigo 92
 artigo 6
 artigo 13
 artigo 2
 artigo 63
 artigo 63
 artigo 63
 artigo 63
 artigo 90
 artigo 81
 artigo 14
 artigo 63
 artigo 14
 artigo 63
 artigo 221
 artigo 1
 artigo 4
 artigo 4
 artigo 2
 artigo 78
 artigo 76
 artigo 90
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 5
 artigo 33
 artigo 2
 artigo 6
 artigo 6
 artigo 63
 artigo 2
 artigo 3
 artigo 6
 artigo 2
 artigo 4
 artigo 63