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IL PPP per lo sviluppo infrastrutturale. Veronica Vecchi - PDF
IL PPP per lo sviluppo infrastrutturale. Veronica Vecchi
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Iolanda Albanese
1 IL PPP per lo sviluppo infrastrutturale Veronica Vecchi
2 Il contesto 2
3 PPP: benefici macroeconomici Sviluppo infrastrutturale senza incidere sul debito pubblico (effetto off balance) Incremento del PIL e del gettito fiscale (nuove attività economiche) 3
4 PPP: benefici microeconomici Migliore selezione progetti Due Diligence esterna per verificare sostenibilità economica Riduzione "Cattedrali nel deserto" Minori tempi realizzazione Rischio ritardi trasferito al privato Utilizzo delle competenze del settore privato Ottimizzazione sul ciclo di vita dell'infrastruttura Gestione integrata per tutta la durata dell'investimento (D-B-O-M-T) Massimizzazione capacity utilization, operations più efficienti Innovazione / sviluppo ricavi Ricavi innovativi ed ancillari Segmentazione prezzi 4
5 Capitali privati: un trade off Credit crunch e Basilea 3 Alternative Investors 5
6 Crisi finanziaria globale (Basilea 3) & PF ,00 12,00% ,00 9,55% 9,02% 9,02% 10,00% 8,00% , ,00 5,02% 5,62% 5,99% 4,82% 6,00% 4,00% ,00 2,00% ,00% Project Finance Loans Global Syndicated Loans % of Project Finance on Syndicated Loans 6
7 Infrastrutture: un Asset class potenzialmente attraente Bassa correlazione con ciclo economico Bassa elasticità per insostituibilità Protezioni regolatorie " Su 450 investitori interpellati, il 58% prevede di aumentare l'allocazione di fondi alle infrastrutture" - Indagine Preqin, settembre 2013 Bassa volatilità Limitata concorrenza/ monopoli naturali Basso rischio tecnologico Protezione dall'inflazione Tariffe spesso legate all'inflazione Bassi costi operativi Lungo periodo Vita tecnica anni Concessioni di anni " 120 bn US$ gestiti dai 100 top alternative investment asset managers su un volume under management di 3,3 tn US$ - sono investiti in direttamente in infrastrutture. Il 7 8% dei capitali di Fondi Pensione e SWFs sono dedicati a Infrastrutture - Tower Watson & FT
8 . Ma per attirare capitali negli investimenti greenfield servono garanzie Attenzione: azzardo morale 8
9 Attrazione di capitali e nuova direttiva Necessità di attrarre capitali Nuova direttiva concessioni La nuova direttiva sulle concessioni è molto chiara una conncessione deve prevedere il trasferimento del rischio operativo di natura economica, che comporta la possibilita di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati e a coprire i costi sostenuti per erogare i servizi oggetto del contratto in condizioni operative normali, anche se una parte del rischio resta a carico del concedente Non possono essere previste garanzie, quali ricavi minimi garantiti dalla PA, che elimino l alea imprenditoriale. Da questo putno di vista anche il comma 8 dell art. 143 del Codice dei Contratti sembra essere distonico 9
10 un esempio: A11 in Belgio ( 600 mil) Rating Finale del Progetto A3 BEI Aumento di 3 notches Credit Enhancement Commissione Europea Rating Sottostante del Progetto Baa3 Benchmark Rating del debito sovrano fiammingo Aa2 Rischio Imprenditoriale Struttura Finanziaria Rischi di Costruzione e Rischi Operativi Struttura Contrattuale 10
11 Italia: Spesa per investimenti su PIL in drammatico calo Negli ultimi anni e nei prossimi % PIL Amm. Centrali % PIL Amm. Centrali Amm. Locali Amm. Locali Fonte: Corte dei Conti 2013
12 In Italia prevale PPP come only game in town -> misure contabili per bypassare la contabilizzazione on balance Esempio: ospedali Valore medio del progetto molto contenuto Focalizzazione sulla costruzione, la gestione risulta secondaria (dovrebbe essere esattamente l opposto infrastructure based services ) Logica appaltistica -> PPP richiede nuovi business models, invece: PPP inserito nel codice dei contratti Sovrapposzione tra modelli contrattuali e modelli di business e procedure giuridiche Prevalenza della dimensione costruttiva (lobby dei costruttori) invece che della dimensione gestionale Rischio di crisi del modello per azzardo morale 12
13 Attenzione! Inefficienza nella gestione dei progetti in Italia: rilevante incidenza delle varianti per tipologia contrattuale, anche per il PPP Fonte: Camera dei Deputati 2012
14 Il PPP in Italia: andamento gare 3500" 14000" 3000" 12000" 2500" 10000" Numero' 2000" 1500" 8000" 6000" Importo' 1000" 4000" 500" 2000" 0" 2002" 2003" 2004" 2005" 2006" 2007" 2008" 2009" 2010" 2011" 2012" 2013" 0" numero"gare" valore"gare"(mil" )" ü Valore medio di una gara in PPP: 4,5 milioni di euro ü Valore medio di un contratto aggiudicato: 14 milioni di euro ü Gare di valore > 50 milioni di euro: 1,2% ü Gare di valore fino a 5 milioni di euto: 90% Fonte: 2014
15 Il PPP in Italia: % di aggiudicazione 59%$ 62%$ 61%$ 30%$ 32%$ 26%$ 2002$*$2005$ 2006$*$2008$ 2009$*$2011$ %$contra2$ppp$aggiudica8$(n)$ %$contra2$ppp$aggiudica8$(mil$ )$ Fonte: 2012
16 Incidenza del PPP su gare complessive per lavori 30%# 28%# 25%# 20%# 15%# 10%# 5%# 0%# 17%# 9%# 5%# 1%# 2%# 2002#+#2005# 2006#+#2008# 2009#+#2011# %#PPP##su#appal3#(numero)# %#PPP#su#appal3#(valore)# Fonte: 2012
17 Settori 3.500" " 3.000" " 2.500" " Numero' 2.000" 1.500" " " Importo' 1.000" " 500" 5.000" 0" Cimiteri" Patrimonio"culturale" Direzinale" U8li8es" Sanità" Cultura" Approdi"turis8ci" Centri"polifunzionali" Altro" Parcheggi" Scuole"e"sociale" StruBure"spor8ve" Arredo"urbano"e"verde" Turismo" Commercio" Traspor8" Igiene"urbana" Riqualificazione"urbana" 0" Numero" Valore"(mil" )" I settori dominanti per valore: trasporti 45%; utility 25%; sanità 9% I settori dominanti per numero di gare: arredo urbano 21%; utilitiy: 19%; sport 17%
18 Elementi di base del PPP 18
19 Che cos è un PPP Cara(eris5che Contra(o di durata Allocazione dei rischi tra le par5 Remunerazione legata alla performance Mol5 sono i modelli di PPP, in genere quando ci si riferisce alle infrastru(ure e ai servizi pubblici i modelli di PPP fanno riferimento agli schemi riporta5 nello spectrum del PPP
20 Lo spettro del PPP
21 Allocazione dei rischi RISCHI pubblico privato Proge(azione Costruzione Finanziamento Disponibilità Costo del capitale (variazione) Macroeconomici Inflazione Tassazione Tecnologico Regolamentare Cambiamento del quadro giuridico Permessi e autorizzazioni Commerciale Volume Tariffe Compe5zione Disponibilità X X Ambito critico X X X X X
22 I rischi da trasferire in un PPP (Eurostat) RISCHIO DI COSTRUZIONE Si riferisce a even5 rela5vi alla realizzazione dell opera: ritardi di costruzione, non rispe(o delle specifiche proge(uali, maggiori cos5 di costruzione, deficienze tecniche (anche dovute a rischi di 5po ambientale) RISCHIO DI DISPONIBILITA Si riferisce a even5 che durante la fase di ges5one non rendono disponibile la stru(ura realizzata o i servizi che devono essere eroga5 a(raverso la stessa, secondo le specifiche previste contra(ualmente. RISCHIO DI DOMANDA Si riferisce alla variabilità dei ricavi derivante dalla vola5lità delle tariffe e dei volumi A(enzione: Eurostat esplicita il trasferimento di ques5 rischi nell ambito di ciò che definisce PPP, ovvero contray differen5 dalle concessioni a traiffazione sull u5lizzatore
23 Rischio di domanda e il rischio del winner s curse In US 4 autostrade su 12 realizzate in concessione sono fallite Dal 2009 il Governo Federale americano ha quindi introdotto un sistema di availability fee In Australia, 4 delle 9 concessioni autostradali sono fallite In Spagna 9 concessioni autostradali (che coprono il 22% della rete nazionale) sono fallite e il Governo sta valutando la nazionalizzazione In Canada, il 99% degli investimenti realizzati in PPP sono senza rischio di domanda 23
24 Pagamento legato alla performance La remunerazione può essere, a seconda dei casi, legata a: Pagamento effettuato dall Amministrazione Pagamento effettuato dall Utilizzatore Quando il pagamento è effettuato dall utilizzatore, è molto probabile che l operatore privato debba sostenere un rischio di domanda. Questa condizione deve essere verificata, perchè spesso nell ambito dei servizi pubblici esistono monopoli naturali/ legali o domanda rigida. In questi casi, come nel caso di pagamenti effettuati dall Amministrazione è fondamentale definire un sistema di perfomance da cui dipende la remunerazione dell operatore privato. Vedremo come questi elementi potranno assumere connotati differenti nell ambito di un appalto o di una concessione.
25 I modelli di PPP in Italia
26 PPP: le dimensioni critiche Overlapping: tipico dell Italia Contratto e allocazione dei rischi Procedure Il ns Codice dei Contratti confonde la procedura di selezione con lo strumento di finanzamento Finanza di Progetto non necessariamente sgnifica Project Financing, che è una struttura finanziaria Modelli di finanziamento Modalità di contabilizzazione Sono state un driver e spesso Eurostat è citato a sproposito. Focus: aihmè, sempre la costruzione/ investimento e non la gestione
27 Modelli contrattuali, procedurali e finanziari Tipologia di contra>o di PPP Is?tuto giuridico Riferimento norma?vi generali Modello finanziario Design & Build Appalto Art. 53 o General Contractor (art. 177) Corporate Financing Opera?on & Maintenance Concessione servizi con SPV/ATI Appalto di servizi o misto Art Art. 278 Regolamento Art. 30 comma 10 + art. 14 Corporate Financing (ma l inves5mento è limitato) Leasing - Build Lease Transfer Appalto (misto) Contra(o di disponibilità (con ATI) Art. 160 bis Art. 160 ter Leasing DBFO Concessione di costruzione e ges5one con SPV/ATI Contra(o di disponibilità con SPV/ ATI Art. 153 e/o 143 Art. 160 ter Corporate Financing o Project Financing BOT Concessione di costruzione e ges5one con SPV/ATI Art. 153 e/o 143 Corporate Financing o Project Financing
28 Modelli di finanziamento Corporate financing Leasing Project financing Il finanziamento in leasing è stato stigmatizzato in un appalto integrato e questo ne ha generato uno strumento che porta a un drammatico restringimento dell arena competitiva e a un modello di PPP on balance (nei fatti un mutuo)
29 Il finanziamento in project financing (in Italia): PROBLEMATICO Banche non finanziano su base NON RECOURSE, ma molto più frequentemente su base SEMI RECOURSE o FULL RECOURSE (quindi secondo un modello di corporate financing) ü Aumento del costo del debito ü Maggior inves5mento in termini di equity ü Aumento del WACC ü Anche se la quotazione del costo dell equity non segue 5picamente le regole della finanza (non è un inves5mento finanziario, ma un inves5mento per poter far parte dell operazione) Vi è un forte rischio di o>enere in tempi cer? il financial close
30 Finanziamento corporate financing
31 Leasing Contra(o a(raverso il quale una parte (concedente) concede in godimento all'altra (u5lizzatore) un bene dietro corrispeyvo e per un determinato periodo di tempo alla scadenza del quale la parte che ha in godimento il bene può res5tuirlo o divenirne proprietario pagando la differenza tra quanto già versato e il valore del bene Leasing = finanziamento con capitali di debito
32 Project financing ü Finanziamento di progey flow based ü Special purpose vehicle (ring fence) ü Elevata leva finanziaria ü Tipicamente non recourse ü Ripar5zione dei rischi sulle par5 ü Efficienza finanziaria (WACC) ü Basato sulla concessione di costruzione e ges5one
33 Elementi di approfondimento per la strutturazione e valutazione dei contratti
34 La tariffa nelle concessioni di servizi Costo del capitale (debito ed equity) Costi di investimento Costi di gestione Eventuale surplus può essere trasferito al concedente come CANONE CONCESSORIO Elemen? da considerare: durata della concessione, cronoprogramma degli inves5men5 (se tuy concentra5 all inizio potrebbero richiedere accesso a debito bancario)
35 La tariffa nelle concessioni di costruzione e gestione Costi di gestione Costo del capitale (debito ed equity) Costi di investimento Eventuale surplus può essere trasferito al concedente come CANONE CONCESSORIO Ma è molto probabile che queste operazioni non conseguano l equilibrio economico e finanziario Elemen? da considerare: se il margine opear5vo lordo (MOL, ovvero la differenza tra cos5 e ricavi) è molto basso, l allungamento della durata della concessione difficilmente consen5rà di conseguire l equilibrio economico e finanziario
36 Nel caso in cui i ricavi (le tariffe) non sono in grado di garantire l equilibrio economico e finanziario è possibile: Concessione di servizi/spazi ulteriori attenzione alla valorizzazione delle attività di tipo commerciale, non sempre i ricavi effettivi sono allineati a quelli ipotizzati Integrazione di ricavi Contributo in conto gestione Contributo a fondo perduto attenzione nel caso in cui il contributo è nella forma di patrimonio, esso può incrementare il profilo di rischio dell operazione e va considerata attentamente anche la situazione di vendita traslata, esempio dopo la consegna della nuova opera
37 Il canone di disponibilità Costi di manutenzione Costo del capitale (debito ed equity) Costi di investimento A(enzione all indicizzazione all inflazione il costo di inves5mento e il debito non si modificano per effe(o dell inflazione Elemen? da considerare: sarebbe opportuno considerare il canone di disponibilità comprensivo anche delle manutenzioni e non solo a remunerazione della componente capitale (inves5mento e risorse finanziarie). Questa seconda opzione potrebbe essere preferita in quanto potrebbe dar luogo all applicazione di una aliquota IVA rido(a, ma potrebbe indebolire il conce(o di canone per il servizio di disponibilità.
38 La stru>ura del pagamento nel DBFO ü CANONE DI DISPONIBILITA = CAPEX, WACC, MANUTENZIONI ü CANONE DEI SERVIZI = CANONE SERVIZIO 1 + CANONE SERVIZIO 2 + CANONE SERVIZIO N A(enzione alle modalità di indicizzazione all inflazione del canone di disponibilità
39 Il canone nel leasing finanziario tradizionale Caratteristiche Canone è calcolato come una rata di rimborso di un finanziamento (investimento da finanziare, tasso di interesse, valore futuro riscatto) Il canone viene calcolato al momento del collaudo sulla base di uno spread offerto in sede di gara rischio di fluttuazione del tasso base (IRS) tra la fase di offerta e il collaudo Se il tasso scelto è fisso (e quindi calcolato sulla base dell IRS) il canone dopo il collaudo sarà fisso e immodificabile Le società di leasing non si assumono il rischio di fare offerte di canone bloccato Il riscatto generalmente è simbolico ora il mercato accetta valori di riscatto anche nell ordine del 10% L iva sul canone è il 10%
40 Il canone nel PPP finanziato in leasing (BLT) Caratteristiche Canone risulta dalla SOMMA tra: Quota canone calcolato come una rata di rimborso di un finanziamento (investimento da finanziare in cui sono inclusi anche gli oneri di prefinanziamento, tasso di interesse, valore futuro riscatto) Quota manutenzioni Le società di leasing richiedono che le due componenti del canone siano fatturate separatamente e questo indebolisce il concetto di canone di disponibilità In realtà il canone dovrebbe essere unico e sul canone dovrebbero essere applicate le penali di non disponibilità, penali che però generalmente sono commisurate al valore delle manutenzioni Il riscatto dovrebbe essere allineato al valore futuro di mercato per evitare che questa operazione venga contabilizzata come un debito ai sensi dello IAS 17 Trattamento IVA? Non vi è chiarezza. Se domina l approccio leasing finanziario dovrebbe essere al 10%, ma se il canone è concepito come canone di disponibilità e quindi più vicino a un leasing operativo allora l aliquota dovrebbe essere piena.
41 Quale il valore di mercato residuale di un opera/ infrastruttura pubblica? Il trattamento del riscatto Concessioni Spesso il riscatto è nullo in quanto si prevede la devoluzione gratuita del bene Sarebbe comunque opportuno prevedere modalità di ammortamento allineate all effettiva usura tecnica dei beni Art. 143 parla di valore residuo al netto degli ammortamenti annuali, nonché l eventuale valore residuo dell investimento non ammortizzato al termine della concessione Contratto di disponibilità Art. 160 ter: valore di trasferimento all amministrazione è parametrato in relazione ai canoni gia versati (di disponibilità), all eventuale contributo in corso d opera e al valore di mercato residuo dell opera
42 Value for Money (VfM) Obiettivo L analisi di Value for Money è particolarmente indicata per le opere a tariffazione sulla PA e serve per individuare la soluzione contrattuale e finanziaria complessivamente più conveniente, considerando anche l allocazione dei rischi al privato in caso di contratti di PPP Processo Calcolare il canone (di disponibilità) nelle opzioni di PPP applicando il processo identificato per l analisi di finanziabilità che consente di conseguire l equilibrio economico e finanziario Calcolare il costo dell operazione nel caso di modello tradizionale (appalto + mutuo, il cosiddetto public sector comparator) Quantificare i possibili rischi trasferibili al privato in caso di PPP e che pertanto costituiscono un costo a carico della PA nel caso di opzione tradizionale Definire per le varie soluzioni a confronto i flussi a carico della PA e calcolarne il costo attuale (utilizzando come tasso il costo il costo del capitale per la PA 5%)
43 Il value for money & il PPP 43
44 Value for Money operazioni a tariffazione PA
45 I risultati dell analisi di VfM
46 Le criticità (inter alia)
47 Un primo bilancio da alcuni progetti in gestione abbastanza drammatico Matching fund pubblico privato e (abbastanza) rapida realizzazione di nuovi investimenti (in ogni caso varianti e atti aggiuntivi ci sono stati) Onerosità dei contratti (in alcuni casi sopra i tassi soglia usura) + diseconomia fiscale Contratti imperfetti -> rischio clinico Capitolati dei servizi definiti secondo logiche appaltistiche Costo gestione dei servizi fuori benchmark Focus investimento a scapito della gestione Complessità Mercato concentrato Scarsa innovazione Margini sulla costruzione molto elevati 47
48 Ma quanto ci costa??
49 Diseconomia fiscale: simulazione su 55 milioni di investimento + IVA per una operazione a traiffazione sulla PA PPP Opzione tradizionale (PSC) Costo attuale = 101 mio (Iva 22% inclusa ripagato con canone di disponibilità) Costo attuale = 83 mio (Iva 10% inclusa + 22% su manutenizoni in GS) Δ = 18 milioni di euro, di cui 17 milioni per la diseconomia fiscale 49
50 VfM e la fiscalità Il Value for Money è oggi possibile giocando sulla componente fiscale es: operazioni a traiffazione sulla PA in Regioni a statuto autonomo. 50
51 PPP e Patrimonio Immobiliare
52 Non cadere nella trappola dell Optimism Bias Il PPP può aiutare la valorizzazione del patrimonio immobiliare, solo se si guarda al contenuto e all individuazione di nuovi modelli di business In ogni caso il PPP non consituisce per se una soluzione Se l alienazione/valorizzazione del patrimonio è rischiosa, questo elemento sarà interiorizzato e scontato dal privato nella strutturazione del PEF Non fare l errore di considerate il valore del patrimonio una fonte di finanziamento del costo dell investimento alla stregua di una finanziamento bancario. C è un lag temporale che va considerato che: riduce il valore del patrimonio stesso aumenta la capitalizzazione degli oneri finanziari che sono un costo per il progetto rende il progetto più rischioso e meno bancabile 52
53 Quali opzioni? PPP cut&paste + one fits all Ecosistema (insieme di politiche pubbliche per valorizzare il territorio) PPP Soluzioni customizzate, anche a regia pubblica (PPP di sistema e non solo contrattuale) Modello bundling
54 Servono nuovi modelli di business per un utilizzo sostenibile del PPP
55 Per usare il PPP servono nuovi modelli di business e serve stimolare il mercato degli operatori nell individuare innovazioni (sociali = per la comunità) 55
56 Esempio per la realizzazione e gestione di uno studentato Modello tradizionale di Concessione PPP (costruttore centrica): costo a posto letto euro Modello PPP Impact Investing: costo a posto letto euro 56
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STRUTTURA DELLA PUBBLICAZIONE sintesi Prefazione Premessa Capitolo 1. PPP e PF per le infrastrutture pubbliche: il contesto di riferimento Capitolo 2. PPP e PF vittime o risposta alla crisi evidenze dai

References: art. 143
 Art. 53
 Art. 278
 Art. 30
 art. 14
 Art. 160
 Art. 160
 Art. 153
 Art. 160
 Art. 153
 Art. 143
 Art. 160