Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/T-471-17.htm
Timestamp: 2017-11-21 22:56:14+00:00

Document:
T-471-17
Sentencia T-471/17
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Procedencia de la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable pese a existir otro medio de defensa judicial
ACCION DE TUTELA-Carga de la prueba corresponde a quien instaure la acción/JUEZ DE TUTELA-Práctica de pruebas de oficio
La procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones pensionales se sujeta a las siguientes reglas: (i) procede como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa para el reconocimiento de la prestación, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario; (ii) procede la tutela como mecanismo definitivo cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia. Además, (iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE BONO PENSIONAL-Subreglas jurisprudenciales de procedencia
Este Tribunal ha establecido que en materia de reconocimiento y pago de un bono pensional, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la verificación de las siguientes subreglas jurisprudenciales: i) el acceso a la pensión de vejez está supeditada a la expedición del bono pensional; o ii) el trámite para su expedición se ha prolongado excesivamente; o iii) la vía constitucional es utilizada para evitar un menoscabo en los derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana.
REGIMENES PENSIONALES ANTERIORES A LA LEY 100 DE 1993
PENSION DE VEJEZ-Naturaleza y finalidad
El reconocimiento de la pensión de vejez está condicionado al cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Sin embargo, en ocasiones, las personas no logran acreditar las exigencias dispuestas por el Legislador para acceder al mencionado derecho. En estos eventos, opera una prestación compensatoria denominada indemnización sustitutiva de la pensión.
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Finalidad
Esta prestación tiene como objetivo garantizar los derechos a la vida, a la integridad física, al trabajo y a la igualdad, para evitar que una persona esté en la obligación de continuar con su actividad laboral más allá de su capacidad física y laboral, hasta cumplir el tiempo mínimo de cotización y acceder a la pensión.
DERECHO A LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Se deben tener en cuenta las semanas cotizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993
La Corte ha sostenido que, para realizar la liquidación de la indemnización sustitutiva, los fondos administradores encargados de su reconocimiento deben tener en cuenta todos los aportes efectuados al sistema, inclusive aquellos realizados antes de que la Ley 100 de 1993 entrara en vigencia.
MOVILIDAD DE LOS RECURSOS FINANCIEROS EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Trascendencia ius fundamental del bono pensional
El bono pensional constituye un valioso instrumento para el financiamiento de las pensiones o de la indemnización sustitutiva mediante la movilidad de recursos económicos comprometidos con el reconocimiento de los derechos pensionales de los usuarios. Tienen una innegable trascendencia ius fundamental, pues su emisión resulta determinante para el reconocimiento del derecho a la pensión y en consecuencia permite garantizar el derecho fundamental al mínimo vital. En su trámite intervienen tanto las entidades emisoras como la administradora del fondo de pensiones, mediante el ejercicio de actuaciones administrativas conjuntas y coordinadas.
BONOS PENSIONALES-Concepto
Esta Corporación ha considerado que los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para el financiamiento de las pensiones de los usuarios del sistema. Conforme a lo expuesto, para la Corte los bonos pensionales son documentos crediticios que representan en dinero el tiempo de afiliación o de servicios de una persona, el cual se materializa cuando el individuo ha cumplido con los requisitos exigidos por la legislación para obtener su pensión de vejez.
BONOS PENSIONALES-Clases
Conforme al artículo 1º del Decreto 1748 de 1995, los bonos pensionales pueden ser de tipo A o de tipo B. Los bonos de tipo A son aquellos que se expiden a personas que se trasladan al régimen de ahorro individual con solidaridad. Por su parte, los bonos tipo B son los regulados por el Decreto 1314 de 1994 y se expiden a servidores públicos que se trasladen al ISS después de la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones.
BONOS PENSIONALES TIPO B-Etapas del trámite
IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Puede ser solicitada en cualquier tiempo
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL-Vulneración por negar injustificada e irrazonablemente reconocimiento y remisión de bono pensional del accionante a Colpensiones
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y AL MINIMO VITAL-Vulneración por cuanto Colpensiones eludió obligación de gestionar a nombre del afiliado la expedición del bono pensional y además por resolver solicitudes presentadas por el usuario sin haber reconstruido su historia laboral
Referencia: Expediente T- 6.033.374
Acción de tutela promovida por Faustino Romero Quintero contra las Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y COLPENSIONES
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017)
En el proceso de revisión de las providencias dictadas el veinte (20) de septiembre de 2016, por el Juzgado Quince (15) Civil del Circuito de Oralidad de Cali; y del veintiséis (26) de octubre de 2016, por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, dentro del expediente de tutela T-6.033.374, promovida por Faustino Romero Quintero contra las Empresas Públicas de Armenia E.S.P.,-en adelante EPA- y la Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONES-.
Afirmó que desde el primero (1°) de enero de 1954 y hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 1966, las Empresas Públicas de Armenia se encargaron de recaudar sus aportes a pensión. De otra parte, en el periodo comprendido del primero (1°) de enero de 1967 y hasta el dieciséis (16) de junio de 1976, cotizó para pensión al Instituto de Seguros Sociales – en adelante ISS- mientras estuvo vinculado laboralmente a las EPA y posteriormente con otras empresas.
3. Señaló que presentó solicitud de reconocimiento de pensión de vejez ante el Instituto de Seguros Sociales, la cual fue negada mediante Resolución No. 13054 del veintiséis (26) de agosto de 2005[1]. Sin embargo, en el mencionado acto, la entidad le reconoció la indemnización sustitutiva de la prestación pensional, con fundamento en 194 semanas cotizadas y un ingreso base de liquidación –IBL- de $553.018.
5. Manifestó que el Instituto de Seguros Sociales mediante las Resoluciones Números 11582 de 2006 y 900064 de 2007[2], confirmó de una parte la negación del reconocimiento y pago de la pensión de vejez; y, de otra, la concesión de la indemnización sustitutiva con fundamento en 194 semanas cotizadas.
Adujo que en la mencionada Resolución 900064 del 2007, el ISS le reconoció un total de 5414 días equivalentes a 773 semanas cotizadas durante el periodo laborado como servidor público y con otros empleados. No obstante, al revisar el mencionado acto administrativo, se observa que esa información se refiere al señor Ángel María Medina Lasso[3].
Ese despacho, mediante sentencia No. 217 del treinta (30) de noviembre de 2010, resolvió absolver al Instituto de Seguros Sociales de reconocer y pagar a favor del accionante la pensión de vejez, con fundamento en que no cumplía con el número de semanas cotizadas. No obstante, expuso que el actor en su demanda manifestó que tenía un total de 773 semanas por todo el tiempo laborado a lo largo de su vida[4]. La mencionada providencia fue confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali mediante sentencia No. 88 del 31 de mayo de 2011[5].
7. Precisó que el dos (2) de diciembre de 2015, solicitó ante COLPENSIONES la respectiva reliquidación y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual fue negada por parte de la entidad mediante Resolución No. GNR 75386 del nueve (9) de marzo de 2016[6]. Ese acto administrativo indicó que la sustitución fue reconocida mediante la Resolución No. 13054 del 2005 y girada en la nómina de ese mismo año. Además, expresó que el pago de esa acreencia se encontraba prescrita en razón a que fue reconocida con anterioridad al veintitrés (23) de noviembre de 2006, fecha en que supuestamente se produjo un pronunciamiento de la Corte Constitucional, sin que especificara con precisión la naturaleza y el número de la providencia a la que hace mención.
En efecto, esa entidad enfatizó que: “Así las cosas, como quiera que la primera sentencia que se profirió en relación la imprescriptibilidad de la indemnización sustitutiva fue proferida por la Corte Constitucional el día 23 de noviembre de 2006, por el Magistrado Ponente Rodrigo Escobar gil, será esta la fecha que se tome como punto de partida para declarar la imprescriptibilidad en el cobro, esto es, todas las indemnizaciones sustitutivas (vejez, invalidez o sobrevivientes) reconocidas hasta el 22 de noviembre de 2006, que no haya (sic) sido cobradas transcurridos 1 año después de su reconocimiento, se encuentran prescritas.”[7]
Adicionalmente, le manifestó que el pago de la indemnización requerida le corresponde a las Empresas Públicas de Armenia por el tiempo que laboró para esa entidad, de conformidad con el artículo 2° del Decreto 1730 de 2001.
8. Con fundamento en lo anterior, el ciudadano sostuvo que presentó el treinta (30) de junio de 2016 ante las EPA, solicitud para el reconocimiento de la respectiva indemnización, la cual fue resuelta negativamente mediante documento No. GG 2058 del ocho (8) de agosto de 2016, con base en la prescripción de la prestación solicitada y en que no le corresponde el pago de la misma.
9. Declaró que su estado civil es casado, su esposa tiene 69 años de edad, son personas de la tercera edad y tienen diferentes padecimientos de salud que les impiden trabajar. Específicamente el actor anexa parte de su historia clínica en la que se observa que sufre de hipertensión arterial, diabetes mellitus tipo 2, riesgo de EPOC y obesidad grado 1, entre otros[8]. Mencionó que ambos dependen de su hija y de los vecinos que esporádicamente les prestan ayuda económica.
La Administradora Colombiana de Pensiones–COLPENSIONES presentó escrito de contestación de la tutela el catorce (14) de septiembre de 2016, ante el juez de primera instancia, en el que manifestó que el despacho judicial de conocimiento no tenía competencia para realizar un análisis de fondo frente al pago de una indemnización sustitutiva, más en este caso en el que el actor pretende desnaturalizar la acción de tutela y eludir el proceso ante la jurisdicción ordinaria[9].
Por su parte, las Empresas Públicas de Armenia–EPA[10] radicaron escrito el dieciséis (16) de septiembre de 2016, ante el juez de primera instancia, en el que se opusieron a las pretensiones de la solicitud de amparo, con fundamento en las siguientes razones:
- Prescripción de la sustitución pretendida por el actor: consideraron que el derecho a la indemnización sustitutiva prescribió, puesto que mediante Resolución No. 13054 del 2005, el ISS le reconoció la mencionada prestación con base en 194 semanas de cotización por valor de un millón ciento veintiocho mil ciento cincuenta y siete pesos ($1.128.157.oo), dineros que fueron consignados en el Banco Popular y que nunca fueron cobrados[11].
Con fundamento en lo expuesto, expusieron que la fecha a partir de la cual comenzó a aplicarse el criterio de imprescriptibilidad es el veintitrés (23) de noviembre de 2006, según la sentencia proferida por la Corte Constitucional[12] de esa misma fecha[13].
- Las Empresas Públicas de Armenia, no tienen como naturaleza jurídica el reconocimiento de indemnización sustitutiva, pues lo que se llegaría a generar en este caso es un bono pensional, que no puede ser pagado directamente al actor sino que debe ser transferido al fondo de pensiones correspondiente[14].
El despacho de conocimiento, mediante fallo del veinte (20) de septiembre de 2016, resolvió negar por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados, puesto que no se acreditaron los requisitos de procedibilidad y tampoco se demostró la afectación al mínimo vital del accionante[15].
“ORDENAR a las Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y a la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, que de manera concertada y en un plazo de quince (15) días, contabilizados a partir de la notificación de este fallo, de manera precisa y con los fundamentos jurídicos y contables pertinentes, le indiquen al señor Faustino Romero Quintero si tiene o no el derecho al desembolso del bono pensional y, en caso afirmativo, lo que el gestor debe hacer para materializarlo lo más pronto posible sin establecerle al solicitante cargas que por su condición está en imposibilidad de asumir.”[16]
Este despacho, mediante auto del treinta (30) de mayo de 2017, resolvió: i) ordenar la vinculación procesal al presente trámite de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP; ii) oficiar a COLPENSIONES y a las Empresas Públicas de Armenia – EPA, para que remitieran información relacionada con el cumplimiento de la orden de amparo proferida por el juez de segunda instancia, la historia laboral del accionante, la entidad encargada de recaudar y administrar los aportes a la seguridad social del demandante durante el periodo trabajado a las EPA y la institución responsable de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva pretendida por el actor; iii) oficiar al Juzgado Quince Civil del Circuito de Oralidad de Cali, para que remitiera con destino a este expediente información sobre el cumplimiento de la sentencia del veintiséis (26) de octubre de 2016, proferida por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali; y, iv) oficiar a la UGPP para que informara si actualmente administra los recursos económicos de las EPA para cubrir aportes a pensión de sus empleados en el periodo comprendido entre el primero (1°) de enero de 1954 y el treinta y uno (31) de diciembre de 1966, además, si es la encargada de administrar los aportes a pensión del accionante, y que manifestara qué entidad es la responsable de resolver la indemnización sustitutiva de la pensión del tutelante.
Adicionalmente, se ordenó oficiar al señor Faustino Romero Quintero para que, de una parte, expusiera si las entidades accionadas dieron cumplimiento a la orden proferida por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, contenida en el numeral 2° de la parte resolutiva de la sentencia del veintiséis (26) de octubre de 2016, en el sentido de informarle al accionante: a) si tiene o no derecho al desembolso del bono pensional; b) las gestiones que debe realizar para hacerlo efectivo; y, c) si actualmente es beneficiario de la indemnización sustitutiva de la pensión pretendida en esta solicitud de amparo. Y de otra, precisara si la pretensión contenida en la acción de tutela se refiere al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva o de su derecho a la pensión de vejez.
i) Oficio No. 1100-04-014 del ocho (8) de junio de 2017[17], radicado en la Secretaría General de esta Corte en la misma fecha, suscrito por el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP, en el que expresó que esa entidad no ha asumido competencia alguna para administrar los recursos económicos de las EPA, por lo que no es la encargada de administrar los aportes a pensión del señor Faustino, durante el periodo laborado para la mencionada empresa pública.
ii) Escrito remitido por el señor Faustino Romero Quintero, recibido en la Secretaría General de este Tribunal el doce (12) de junio del presente año[18], en el que manifestó que recibió el veintinueve (29) de noviembre de 2016, el oficio No. GTHP-101 del once (11) de ese mismo mes y año suscrito por las EPA, en el que esa entidad le expresó acatar lo ordenado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, en el sentido de indicarle que no era viable reconocerle el bono pensional para financiar la indemnización sustitutiva pretendida, además que no es competente para reconocer la mencionada pretensión o realizar la devolución de saldos[19].
Adujo que el nueve (9) de junio de 2017, recibió el oficio DJSG-135 del cinco (5) de junio de 2017, remitido por las EPA, en el que esa entidad le informó su disposición para reconocer el Bono Pensional Tipo “B”, por el tiempo que el actor laboró para esa empresa[20].
Finalmente, añadió que la acción de tutela la interpuso para obtener el reconocimiento de su derecho pensional de vejez, o en su defecto el pago de la indemnización sustitutiva[21].
iii) Comunicación de las Empresas Públicas de Armenia – EPA, radicada en la Secretaría General de esta Corporación el trece (13) de junio de 2017[22], en la que manifestaron que no habían acatado la orden del juez de segunda instancia, contenida en la sentencia del veintiséis (26) de octubre de 2016, proferida por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito de Cali, por falta de notificación de dicha providencia, por tal razón procedían a dar cumplimiento inmediato a lo dispuesto por ese despacho judicial, en el sentido de que se le reconociera al accionante un bono pensional “Tipo B”, el cual será redimido a la entidad que le reconozca la pensión de vejez[23].
No obstante, COLPENSIONES radicó ante la Secretaría General de esta Corporación, el veinte (20) de junio de 2017[24], escrito mediante el cual reiteró los argumentos consignados en la Resolución GNR 73586 del nueve (9) de marzo de 2016.
La UGPP radicó ante la Secretaría General de la Corte y vía correo electrónico el veintisiete (27) de junio de 2017, escrito mediante el cual reiteró que el accionante no tiene ninguna relación con la entidad, por lo cual solicitó su desvinculación al presente trámite[25].
Esta Sala de Revisión, con la finalidad de conocer la situación personal, económica y social del actor y su núcleo familiar, con fundamento en los principios de informalidad y celeridad que orientan el trámite procesal de la acción de tutela, accedió el doce (12) de julio de 2017, a las bases de datos que contienen información pública y oficial sobre los usuarios del Sistema General de Seguridad Social, específicamente la Base de Datos Única de Afiliación al Sistema de Seguridad Social[26], administrada por el Fondo de Solidaridad y Garantía en Salud (FOSYGA) y pudo establecer que el accionante se encuentra actualmente afiliado a CAFESALUD EPS, en el régimen subsidiado, como cabeza de familia.
i) Las Empresas Públicas de Armenia radicaron el seis (6) de julio del presente año vía fax[27] y diez (10) del mismo mes y año[28], escrito mediante el cual daban cumplimiento a la providencia mencionada previamente, en el sentido de manifestar que: a) los factores salariales devengados por el actor se evidencian en las tarjetas kardex que se adjuntan a su escrito físico, las cuales en la versión remitida vía fax resultaron ilegibles[29]; b) las semanas de cotización se realizaron desde el primero (1°) de enero de 1967, cuando el ISS asumió los riesgos de invalidez, vejez y muerte; c) los bonos pensionales tipo B “(…) se liquidan única y exclusivamente cuando el fondo de pensiones al que esté afiliado el accionante, reconozca pensión (sic) de vejez, una vez reconocida la pensión (sic), este fondo solicitara (sic) a (sic) Empresas Públicas de Armenia, su redención y solo hasta ese momento se podrá hacer efectivo”[30]. Para sustentar esta afirmación presentó información contenida en la página web de COLPENSIONES y en el documento denominado “ABC de Bonos” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del dos (2) de noviembre de 2009.
De igual manera, expresó d) que en cuanto a los factores salariales para liquidar el bono pensional “(…) se informa que, de acuerdo a los aportes que se realizaron en salud, por parte de Empresas Públicas de Armenia, en su momento; COLPENSIONES, tendrá en cuenta ello para realizar la liquidación”[31], y finalmente e) la orden del juez de segunda instancia no gravitó en torno al reconocimiento u otorgamiento del bono pensional al actor, por tal razón no se puede expedir dicho documento hasta que COLPENSIONES le reconozca la pensión de vejez, momento en el que deberá solicitar a las EPA su redención.
ii) La Administradora Colombiana de Pensiones–COLPENSIONES, presentó el treinta (30) de junio de 2017[32], escrito en el que precisó lo siguiente:
a) Esa entidad dio cumplimiento a la providencia del veintiséis (26) de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante Resolución GNR 328618 del tres (3) de noviembre de 2016, la cual reiteró la negativa de reconocer la indemnización sustitutiva de pensión de vejez. De esta situación se informó al despacho de primera instancia el quince (15) de noviembre de ese año, mediante comunicación No. BZG 2016_12810135-4369653 del doce (12) del mismo mes y año, en la que además solicitó declarar el cumplimiento de la orden de tutela[33].
c) Al actor se le reconoció una indemnización sustitutiva de pensión de vejez mediante Resolución No. 13054 de 2005, proferida por el ISS, por un valor de un millón ciento veintiocho mil ciento cincuenta y siete ($1.128.157.oo), dineros que fueron girados en la nómina de septiembre de 2005 en el Banco Popular.
iii) El Juzgado Quince Civil del Circuito de Oralidad de Cali, radicó el cuatro (4) de julio de 2017, vía correo electrónico, el oficio No. 2193 de esa misma fecha[34], en el que certificó que ese despacho no ha recibido respuesta por parte de las entidades accionadas que permitan acreditar el cumplimento de la orden de tutela emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali. De igual forma, adujo que la parte actora no ha presentado ninguna solicitud para iniciar el incidente de desacato.
4. Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, regula la legitimación para el ejercicio de la acción de tutela. La norma en cita establece que la solicitud de amparo puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; o iv) mediante agente oficioso.
6. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, una vez se acredite la misma en el proceso[35]. Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública y frente a particulares.
De otra parte, también se formuló en contra de las Empresas Públicas de Armenia -EPA, entidad pública que tiene la naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado, creada mediante Acuerdo 011 de 1996, proferido por el Concejo Municipal de Armenia[36].
Conforme a lo expuesto, se trata de entidades públicas que tiene capacidad para ser parte, por lo que se encuentran legitimadas en la causa por pasiva para actuar en este proceso según los artículos 86 Superior y el 5º del Decreto 2591 de 1991[37].
8. Esta Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. De tal suerte que, si bien la solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de caducidad[38], su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable, oportuno y justo[39], bajo el entendido que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.
En estos casos, el análisis de procedibilidad excepcional de la petición de protección constitucional se torna mucho más estricto y está condicionado a la verificación de los siguientes presupuestos[40]: i) la existencia de razones válidas y justificadas de la inactividad procesal, como podrían ser la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para formular la solicitud de amparo en un término razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo[41], entre otros; ii) cuando la vulneración de los derechos fundamentales es continua y actual; iii) la carga de la interposición de la solicitud de amparo en un determinado plazo resulta, de una parte, desproporcionada debido a la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, y de otra, contraria a la obligación de trato preferente conforme al artículo 13 Superior.
En sentencia T-383 de 2009[42], esta Corporación consideró que la demora en la formulación de la acción de tutela se debió a motivos válidos que le impidieron al actor solicitar la protección constitucional en determinado plazo, pues se acreditó en el expediente que se trataba de una persona de escasos recursos económicos, con graves problemas de salud que le generaron la declaratoria de invalidez, situaciones que justifican el paso del tiempo entre la vulneración acusada y la presentación del amparo y hacen menos estricto el requisito de procedibilidad atinente a la inmediatez.
Estas reglas jurisprudenciales, han sido observadas por la Corte en diferentes pronunciamientos. En efecto, en sentencia T-485 de 2011[43], este Tribunal expresó que la carga de imposición de la acción de tutela en un determinado tiempo resulta desproporcionada cuando los accionantes son de la tercera edad[44] y se encuentran en una situación de debilidad manifiesta originada por la precaria situación económica que viven, debido a la falta de reconocimiento de la pensión que reclamaban y su delicado estado médico. En aquella oportunidad se reiteró que la inmediatez no puede alegarse como excusa para eludir la protección constitucional requerida por una persona que sufre serios deterioros en su salud[45].
Posteriormente en sentencia T-805 de 2012[46], la Corte manifestó que el periodo de tiempo transcurrido para interponer el amparo fue razonable, en atención a las especiales condiciones del actor, pues se trató de una persona de la tercera edad (77 años), sin la posibilidad económica para sufragar sus gastos de subsistencia y su precaria situación de salud. Lo que además demostró que la amenaza de sus derechos fue continua y actual.
En la sentencia T-1008 de 2012[47], esta Corporación estableció que, por regla general, la acción de tutela procede de manera subsidiaria y, por lo tanto, no constituye un medio alternativo o facultativo que permita complementar los mecanismos judiciales ordinarios establecidos por la ley. Adicionalmente, la Corte señaló que no se puede abusar del amparo constitucional ni vaciar de competencia a la jurisdicción ordinaria, con el propósito de obtener un pronunciamiento más ágil y expedito, toda vez que éste no ha sido consagrado para reemplazar los medios judiciales dispuestos por el Legislador para tales fines.
Posteriormente, en las sentencias T-373 de 2015[48] y T-630 de 2015[49], estableció que si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, el afectado debe agotarlos de forma principal y no utilizar directamente la acción de tutela. En consecuencia, una persona que acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer del asunto dentro del marco estructural de la administración de justicia.
Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la protección de los derechos que se consideran vulnerados, existen algunas excepciones al principio de subsidiariedad que harían procedente la acción de tutela. La primera de ellas es que se compruebe que el mecanismo judicial ordinario diseñado por el Legislador no es idóneo ni eficaz para proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y la segunda; que “siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela”[50].
En el primer supuesto, la aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, en consideración a las características procesales del mecanismo y al derecho fundamental involucrado. Entonces, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado[51].
En relación con la idoneidad del recurso ordinario, esta Corporación en la sentencia SU-961 de 1999[52] indicó que en cada caso, el juez de tutela debe evaluar y determinar si el mecanismo judicial al alcance del afectado puede otorgar una protección completa y eficaz, de no cumplirse con los mencionados presupuestos, el operador judicial puede conceder el amparo constitucional de forma definitiva o transitoria según las circunstancias particulares que se evalúen.
En el mismo sentido, la sentencia T-230 de 2013[53], indicó que una de las formas para determinar que el mecanismo no es idóneo, se presenta cuando éste no ofrece una solución integral y no resuelve el conflicto en toda su dimensión. En consecuencia, la aptitud del medio debe analizarse en cada caso concreto y en su estudio se considerarán: (i) las características del procedimiento; (ii) las circunstancias del peticionario y (iii) el derecho fundamental involucrado.
De otra parte, en cuanto a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, este Tribunal, en la sentencia T-225 de 1993[54], señaló que de acuerdo con el inciso 3º del artículo 86 Superior, aquel se presenta cuando existe un menoscabo moral o material injustificado que es irreparable, debido a que el bien jurídicamente protegido se deteriora hasta el punto que ya no puede ser recuperado en su integridad.
Adicionalmente, en la sentencia T-808 de 2010[55], reiterada en la T-956 de 2014[56], la Corte estableció que se debe tener en cuenta la presencia de varios elementos para determinar el carácter irremediable del perjuicio.
Es importante resaltar que si bien una de las características de la acción de tutela es su carácter informal, esta Corporación ha hecho especial énfasis en la necesidad de que los jueces de tutela corroboren los hechos que dan cuenta de la vulneración del derecho fundamental[57]. En este sentido, la sentencia T-702 de 2000[58] determinó que los jueces no pueden conceder una tutela si no existe prueba de la transgresión o amenaza del derecho fundamental que requiera el amparo constitucional en un proceso preferente y sumario.
En la sentencia T-131 de 2007[59], la Corte estableció que en sede de tutela el accionante tiene la carga de probar las vulneraciones invocadas. Quien pretenda el amparo de un derecho fundamental debe acreditar probatoriamente los hechos que fundamentan sus pretensiones con la finalidad de que el juez adopte una decisión con plena certeza y convicción de la amenaza o vulneración del derecho invocado. No obstante, también reconoció que existen situaciones en las que la carga de la prueba se debe invertir por las condiciones de indefensión en las que se encuentra el peticionario.
No obstante, esta Corporación se ha pronunciado sobre las facultades que tiene el juez constitucional de solicitar las pruebas de oficio en los casos en los que el actor no aporte las pruebas que sustentan sus pretensiones. En particular, en la sentencia T-864 de 1999[60], este Tribunal afirmó que la práctica de pruebas resulta un deber inherente para la función de los jueces constitucionales, en la medida que decisiones exigen una definición jurídicamente cierta, justa y sensata del asunto analizado. Igualmente, en la sentencia T-498 de 2000[61], señaló que en casos de tutela el funcionario judicial debe adelantar actuaciones mínimas y razonables para verificar los hechos sometidos a su decisión, lo que exige una mayor participación por parte de los jueces para lograr la máxima efectividad de la norma Superior.
En el mismo sentido, en la sentencia T-699 de 2002[62], este Tribunal expresó que los jueces tienen el deber de decretar y practicar pruebas con el fin de tener los suficientes elementos de juicio para fallar un asunto sometido a su consideración con el fin de lograr una protección efectiva de los derechos fundamentales.
Finalmente, en la sentencia T-571 de 2015[63], esta Corporación reiteró las sentencias anteriormente citadas e indicó que la informalidad que caracteriza el amparo constitucional no significa que el juez pueda sustraerse de verificar la veracidad de las afirmaciones que presentan las partes en el proceso. Asimismo, resaltó que la decisión del juez:
Reiteración del principio de subsidiariedad de la acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de acreencias pensionales
11. Esta Corporación ha señalado que, con fundamento en el principio de subsidiariedad, la acción de tutela resulta improcedente para resolver controversias de tipo laboral o pensional, bajo el entendido de que los mencionados asuntos deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria laboral, mediante el ejercicio del medio judicial respectivo, pues se trata de hechos originados en un contrato de trabajo[64].
Sin embargo, como se advirtió previamente, este Tribunal ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela cuando se trata de la protección de derechos de contenido prestacional, como son las acreencias pensionales, bien sea como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o como medio principal cuando las vías de defensa judicial ordinarias no resultan idóneas ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales trasgredidos[65].
Sin embargo, de acuerdo con las consideraciones generales referidas previamente, la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de prestaciones pensionales se sujeta a las siguientes reglas: (i) procede como mecanismo transitorio, cuando a pesar de la existencia de un medio ordinario de defensa para el reconocimiento de la prestación, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario[66]; (ii) procede la tutela como mecanismo definitivo cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias, no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[67]. Además, (iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional, como los niños y niñas, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, personas de la tercera edad, entre otros, el examen de procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[68].
En ese sentido, las personas de la tercera edad se encuentran en una situación de debilidad e indefensión, por lo que requieren de una protección constitucional reforzada. Sin embargo, esta Corporación ha expresado que esa sola y única circunstancia no es suficiente para acreditar la procedencia de la acción de tutela para resolver asuntos sobre acreencias pensionales, por lo que se requiere la demostración probatoria del daño causado al actor, materializado en la vulneración de sus derechos fundamentales[69].
12. Ahora bien, este Tribunal ha establecido que en materia de reconocimiento y pago de un bono pensional, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a la verificación de las siguientes subreglas jurisprudenciales: i) el acceso a la pensión de vejez está supeditado a la expedición del bono pensional; o ii) el trámite para su expedición se ha prolongado excesivamente; o iii) la vía constitucional es utilizada para evitar un menoscabo en los derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana[70].
- La Sala advierte que el actor presentó demanda ordinaria laboral en contra de las entidades demandadas, la cual solo fue resuelta de fondo contra el Instituto de Seguros Sociales, puesto que no agotó el requisito de procedibilidad de reclamación administrativa ante las Empresas Públicas de Armenia.
No obstante, en aquella oportunidad, el ciudadano pretendía el reconocimiento de la pensión de vejez por haber cumplido los requisitos consagrados en los artículos 12 del Decreto 758 de 1990 y 36 de la Ley 100 de 1993[71].
a) El amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y a la protección de las personas de la tercera edad[72].
b) Ordenar a las EPA que realicen las gestiones administrativas necesarias para que expidan y remitan a COLPENSIONES, el bono pensional correspondiente a los periodos laborados para esa empresa[73].
c) Ordenar a COLPENSIONES que reliquide y pague la indemnización sustitutiva reconocida al actor, con base en la totalidad del tiempo efectivamente laborado para las EPA[74].
- El accionante no cuenta con un mecanismo judicial ordinario idóneo y eficaz para el reconocimiento y pago de la acreencia pensional pretendida: pues cuenta con 91 años, condición etaria con la que superó la expectativa de vida de 76 años certificada por el DANE, lo que ubica al actor en una condición de especial protección constitucional por pertenecer al grupo de la tercera edad.
En efecto, en la sentencia T- 339 de 2017[75], esta Corporación abordó el estudio de la definición del concepto de tercera edad. En aquella oportunidad estableció que aunque se trata de un asunto sociocultural[76], esta sede judicial, deliberadamente, ha distinguido este concepto del de “vejez”, por lo que el conjunto de adultos mayores no es homogéneo. De esta manera, en su seno y por razón de la edad, mínima en unos casos y avanzada en otros, se pueden encontrar situaciones disímiles que ameritan un trato diferencial, para hacer efectivos los derechos fundamentales en el marco del orden constitucional vigente. Sin hacer esta distinción, el principio a la igualdad queda afectado, al otorgar un trato semejante a personas que presentan condiciones divergentes[77]; está claro que no es lo mismo ser un adulto mayor de 60 años, en edad de jubilación, que ser una persona de 80, cuyas limitaciones funcionales empiezan a hacerse cada vez más notorias.
El concepto de adulto mayor fue definido en la Ley 1276 de 2009. En aquella oportunidad el Legislador[78] apela a la noción de “vejez” propia del sistema de seguridad social en pensiones. Dicho concepto tiene un alcance limitado y circunscrito a la materia que regula esa norma; únicamente responde y afecta la “atención integral del adulto mayor en los centros vida”, según lo ha precisado esta Corporación, por lo que solo es aplicable en ese ámbito y no de forma genérica[79].
En términos prácticos, existen distintos criterios (cronológico, fisiológico y social[80]) que sirven para establecer cuándo una persona puede calificarse dentro de la tercera edad, esta Corporación en ocasiones ha utilizado el criterio hermenéutico de una edad concreta con fundamento en la esperanza de vida certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE-[81], la cual puede variar de acuerdo a las mediciones técnicas que esa entidad utiliza para el cumplimiento de sus funciones y se encuentra estimada en aproximadamente los 76 años.
Como consecuencia de los presupuestos que engloba el principio de igualdad, las personas de la tercera edad que, sumado a su condición etaria, tengan otra suerte de limitación o debilidad, bien sea por factores culturales, sociales, físicos o psicológicos, que reduzcan aún más la posibilidad de interactuar en las mismas condiciones que el resto de sujetos que hacen parte de ese grupo, requieren de un trato si se quiere, doblemente especial[82].
La Sala estableció que el nivel de vulnerabilidad del accionante reviste un nivel crítico en términos ius fundamentales, en atención a que se encuentra activo en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, específicamente en el régimen subsidiado, afiliado a la entidad CAFESALUD E.P.S. S.A. como cabeza de familia[83] y calificado en SISBEN 1, lo que acredita su precaria situación económica al pertenecer al sistema subvencionado de salud.
Su trámite se ha prolongado excesiva e injustificadamente en el tiempo, pues desde el año 2005 solicitó ante el Instituto de Seguros Sociales – hoy COLPENSIONES- el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, la cual fue negada por ausencia del tiempo requerido para acceder a dicha prestación y en su lugar se ordenó el pago de la indemnización sustitutiva. Por tal razón, solicitó a las EPA que le fuera reconocido el bono pensional por el periodo comprendido entre el primero (1°) de enero de 1954 y el treinta y uno (31) de diciembre de 1966, petición que fue negada mediante escrito del ocho (8) de agosto de 2016.
De igual manera, las Empresas Públicas de Armenia–EPA[84] se opusieron a las pretensiones de la solicitud de amparo, con fundamento en las siguientes razones: i) Prescripción de la indemnización sustitutiva pretendida por el actor: consideró que el derecho a la indemnización sustitutiva prescribió, puesto que mediante Resolución No. 13054 del 2005, el ISS, le fue reconocida la mencionada prestación con base en 194 semanas de cotización por valor de un millón ciento veintiocho mil ciento cincuenta y siete pesos ($1.128.157.oo), dineros que fueron consignados en el Banco Popular y que nunca fueron cobrados[85].
Con fundamento en lo expuesto, afirmaron que la fecha a partir de la cual comenzó a aplicarse el criterio de imprescriptibilidad es el veintitrés (23) de noviembre de 2006, según la sentencia proferida por la Corte Constitucional[86] de esa misma fecha, sin especificar su naturaleza, número y ratio decidendi[87].
Y ii) esa entidad, no tiene como naturaleza jurídica el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, puesto que lo que podría generarse es un bono pensional que no puede pagarse directamente al actor, sino que debe ser transferido al fondo de pensiones correspondiente[88].
Con posterioridad, manifestaron que no habían acatado la orden del juez de segunda instancia, contenida en la sentencia del veintiséis (26) de octubre de 2016, proferida por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito de Cali, por falta de notificación de dicha providencia, por tal razón procedían a dar cumplimiento inmediato a lo dispuesto por ese despacho judicial, en el sentido de que se le reconocerá al accionante un bono pensional “Tipo B”, el cual será redimido a la entidad que le reconozca la pensión de vejez[89].
17. Esta Corporación ha definido la naturaleza constitucional del derecho a la seguridad social, con fundamento en el artículo 48 Superior, al establecer que debe garantizarse a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social[90] y en especial los derechos pensionales. El amparo de los derechos sociales fue admitido por esta Corporación desde el año 1992[91], bajo la tesis de la “conexidad”, cuando se demuestra un nexo inescindible entre el derecho social y un derecho fundamental[92]. Sin embargo, actualmente la Corte abandonó el análisis del carácter ius fundamental de los derechos sociales a partir de argumentaciones ajenas a la naturaleza propia del derecho como lo proponía la tesis de la conexidad[93], para permitir su protección por vía de tutela, una vez se han definido, por el Legislador o la administración en los distintos niveles territoriales, las prestaciones debidas de forma clara y precisa, de manera que constituyan derechos subjetivos de aplicación directa lo que hace procedente su exigibilidad por vía de tutela[94].
“(…) garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en el Pacto”[95]. [Además], “(…) el derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.”[96] (Negrillas fuera de texto)
19. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre[97], en el artículo XVI establece el derecho a la seguridad social como la protección “(…) contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.”
Los riesgos por invalidez, vejez y muerte de los empleados del sector público antes y después de la Ley 100 de 1993
21. El primer Estatuto Orgánico del Trabajo en Colombia fue la Ley 6ª de 1945, que reglamentó las relaciones que surgían entre empleadores y trabajadores, las convenciones laborales y los conflictos colectivos del trabajo[98]. El artículo 17 de ese cuerpo normativo establecía las prestaciones de los trabajadores y obreros nacionales de carácter permanente[99]. De la misma manera, los artículos 22 y 23, consagraban tanto las obligaciones del Gobierno para fijar las prestaciones de los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios, así como las obligaciones de esas entidades territoriales de crear las instituciones de previsión social.
Por su parte, la Ley 90 de 1946[100], constituyó el seguro social obligatorio para todos los individuos, nacionales y extranjeros, que prestaran sus servicios con ocasión de un contrato expreso o presunto de trabajo[101]. El artículo 3º de esa normativa, asimiló para sus efectos jurídicos a los trabajadores particulares con los empleados y obreros que presten sus servicios a la Nación, los Departamentos y los Municipios en la construcción y conservación de las obras públicas y en las empresas o institutos comerciales, industriales, agrícolas, ganaderos y forestales que aquellas entidades exploten directa o indirectamente o de las cuales sean accionistas o copartícipes.
Posteriormente, el artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo adoptó la gradualidad de la subrogación de las prestaciones por el Instituto de Seguros Sociales[102]. En ese sentido, conforme a la Resolución 0831 del 19 de diciembre de 1966, comenzó en Antioquia, Cundinamarca, Quindío y Valle, siempre y cuando los trabajadores ejercieran sus actividades en las jurisdicciones actualmente cubiertas por las cajas seccionales de los municipios mencionados y por las Oficinas Locales de los Seguros Sociales de Boyacá, Huila, Manizales y Santa Marta[103].
El Acuerdo 224 de 1966[104], expedido por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, aprobado por el Decreto 3041 de ese mismo año[105], contenía en su artículo 1º, literal c, la obligación de afiliar a los trabajadores que prestaban sus servicios a entidades de derecho público semioficiales o descentralizadas, al seguro social obligatorio contra los riesgos de invalidez y muerte de origen no profesional y de vejez.
22. Finalmente, en el año de 1993, fue expedida la Ley 100, por la cual se creó el sistema de seguridad social integral, como expresión del derecho a la seguridad social consagrado en la Constitución[106]. Con fundamento en el principio de universalidad, el artículo 15 estableció la obligación de todos los empleadores de afiliar a sus trabajadores, inclusive los servidores públicos, al sistema general de pensiones[107].
En ese sentido, la pensión de vejez constituye una prestación económica que se configura después de largos años de trabajo y aportes de cotizaciones al sistema general de seguridad social, su finalidad es la de proteger a las personas cuando en razón de su edad, presentan una disminución de su capacidad laboral, que se traduce en dificultades para obtener los recursos necesarios para tener una vida digna[108].
Esta Corporación, en la sentencia C-107 de 2002[109], realizó un juicioso estudio de la evolución normativa del concepto de pensión de vejez. De esta manera, la pensión era concebida como una gracia o recompensa gratuita que otorgaba el Estado a sus trabajadores[110]. Esta postura fue variada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de indicar que:
"Desde que un agente público ha llenado las condiciones preestablecidas y se ha producido por los medios legales el reconocimiento de una pensión en su favor, tiene el status que corresponde a una pensión adquirida. El derecho del agente público es entonces irrevocable en el sentido de que las condiciones, las bases de la liquidación, las tarifas que resultan de los textos legislativos en vigor en tal momento, no podrían ser modificados en detrimento suyo".[111]
La Corte ha advertido que las pensiones constituyen un reconocimiento del Estado como retribución a los servicios prestados por sus empleados, que se materializa en el derecho a percibir una prestación económica, debido a la actividad desarrollada durante un considerable tiempo que trae como consecuencia la disminución de la fuerza laboral[112]. Es decir, se trata de un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo[113].
Esta prestación tiene como finalidad garantizar al trabajador su retiro del mercado laboral sin que pierda la posibilidad de obtener ingresos regulares que le permitan su digna subsistencia y la de su familia. De esta manera, la pensión configura una compensación por sus esfuerzos durante su actividad como empleado y la razonable y justificada diferencia de trato con ocasión de la vejez[114].
La indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
Conforme a lo expuesto, las personas que no acrediten los requisitos para adquirir la pensión de vejez pueden obtener la devolución de dineros aportados al sistema por razón de los servicios prestados[115].
26. Esta prestación tiene como objetivo garantizar los derechos a la vida, a la integridad física, al trabajo y a la igualdad[116], para evitar que una persona esté en la obligación de continuar con su actividad laboral más allá de su capacidad física y laboral, hasta cumplir el tiempo mínimo de cotización y acceder a la pensión[117]. De tal suerte que constituye un derecho para quien cumple la edad prevista en la ley, pero no acredita los demás requisitos para ser beneficiario de la prestación pensional[118], por lo que cualquier interpretación que establezca exigencias adicionales, desconoce la Carta y genera un enriquecimiento sin causa de la entidad encargada de su reconocimiento y pago[119].
27. De otra parte, la Corte ha sostenido que, para realizar la liquidación de la indemnización sustitutiva, los fondos administradores encargados de su reconocimiento deben tener en cuenta todos los aportes efectuados al sistema, inclusive aquellos realizados antes de que la Ley 100 de 1993 entrara en vigencia[120].
En efecto, esta Corte en sentencia T- 750 de 2012[121] precisó la necesidad de tener en cuenta las cotizaciones realizadas en cualquier tiempo, con fundamento en los siguientes argumentos:
i) El artículo 13 de la Ley 100 de 1993, establece que para otorgar las prestaciones consagradas en el sistema general de seguridad social “se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, cualquiera que sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.”[122]
Movilidad de recursos financieros en el sistema general de seguridad social en pensiones. La trascendencia ius fundamental del bono pensional
30. Una de las formas de movilidad de recursos para el financiamiento de los beneficios pensionales pretendidos por los afiliados es el bono pensional. Esta Corporación ha considerado que los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para el financiamiento de las pensiones de los usuarios del sistema[123].
Conforme a lo expuesto, para la Corte los bonos pensionales son documentos crediticios que representan en dinero el tiempo de afiliación o de servicios de una persona, el cual se materializa cuando el individuo ha cumplido con los requisitos exigidos por la legislación para obtener su pensión de vejez[124].
31. Conforme al artículo 1º del Decreto 1748 de 1995[125], los bonos pensionales pueden ser de tipo A o de tipo B[126]. Los bonos de tipo A son aquellos que se expiden a personas que se trasladan al régimen de ahorro individual con solidaridad. Por su parte, los bonos tipo B son los regulados por el Decreto 1314 de 1994 y se expiden a servidores públicos que se trasladen al ISS después de la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones.
De esta manera, el artículo 2º del Decreto 1314 de 1994[127] establece los requisitos para la emisión del bono pensional cuando el traslado que lo origina corresponde a quienes presten o hubiesen prestado servicios al Estado o a alguna de sus entidades descentralizadas como servidores públicos de cualquier orden con vinculación contractual, legal o reglamentaria. Adicionalmente, prescribe que los bonos pensionales deberán ser emitidos dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha de traslado del afiliado al régimen de prima media.
El artículo 5º del Decreto 1748 de 1.995, adicionado por el artículo 2º del Decreto 1513 de 1998, que regula la emisión de bonos pensionales, define la expedición como: "(…) el momento de suscripción del título físico o el ingreso de la información al depósito central de valores"; de otra parte la emisión implica: "(…) el momento en que se confirma o certifica la información contenida en la liquidación provisional, en el caso de emisores privados, o el momento en que queda en firme el acto administrativo que reconoce el derecho al bono pensional, en el caso de emisores públicos.”[128]
De acuerdo a lo anterior, para el reconocimiento de una pensión basta con la emisión del respectivo bono, porque aquel es un “título valor” endosable al fondo de pensiones del ISS.[129]
32. Ahora bien, la Corte en la sentencia T-1044 de 2001[130] expresó que el trámite del bono pensional es el paso previo al reconocimiento de la pensión, por lo que su emisión debe ser pronta y oportuna y además, exige a las entidades que concurren a la satisfacción de la prestación (administradora y emisora) que actúen de manera conjunta y concertada dentro de los principios de eficacia y celeridad, puesto que la demora injustificada en su gestión afecta de manera directa el derecho pensional del afiliado y repercute en garantías ius fundamentales como el mínimo vital.
La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado las diferentes etapas del trámite de un bono pensional tipo B, como pasa a verse a continuación[131]:
i) Le corresponde a las entidades administradoras (ISS, hoy COLPENSIONES) adelantar en nombre del afiliado, las acciones y procesos de solicitud de bonos pensionales ante las entidades emisoras del mismo, cuando se cumplan los requisitos establecidos para su redención. De igual manera, el afiliado también podrá solicitar directamente las certificaciones, las cuales deberán ser previamente verificadas por la administradora[132].
ii) Previo a la solicitud del bono, el ISS-hoy COLPENSIONES establecerá la historia laboral del peticionario con base en los archivos que posea y en la información que le haya sido suministrada por el afiliado o beneficiario de la pensión. Pedirá a quienes hayan sido empleadores del usuario o a las cajas, fondos o entidades de previsión social a las que hubiere cotizado, que confirmen, modifiquen o nieguen la información laboral porque ello puede incidir en el valor del bono (artículos 20 y 22 del Decreto 1513 de 1998)[133].
iii) De la anterior información se dará traslado al emisor del bono para que dé inicio al proceso de la liquidación provisional del bono pensional (inciso 3º, 4º y 5º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). Como se trata simplemente del traslado de información, el emisor puede solicitarla nuevamente para verificar si es correcta (Parágrafo del artículo 20 del decreto 1513 de 1998).
iv) El emisor del bono producirá una liquidación provisional y la hará conocer al ISS, hoy COLPENSIONES a más tardar treinta (30) días después de la fecha en que reciba la solicitud (Inciso 8º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). Y a su vez, el ISS – hoy COLPENSIONES la hará conocer al beneficiario a más tardar dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha en que la entidad administradora reciba dicha liquidación (parágrafo del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).
v) Si se trata de los bonos tipo B, corresponderá al ISS al ISS hoy COLPENSIONES aceptar u objetar la liquidación provisional sin que sea necesario que se comunique al afiliado. (inciso 9º y parágrafo 3º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).
vi) El valor provisional puede ser revisado mientras no se haya expedido el bono (artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).
vii) Una vez aprobada la liquidación provisional, el emisor expedirá dentro del mes siguiente a la confirmación, el bono pensional con las garantías que exijan las normas correspondientes, de acuerdo con las condiciones que establezca el Gobierno Nacional; pero cuando se cause la pensión, procede su pago sin necesidad de la expedición física del título valor (parágrafo del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995 y parágrafo 3º del artículo 17 del Decreto 1748 de 1995).
viii) Expedido el bono pensional, ha reiterado la jurisprudencia que el ISS hoy COLPENSIONES, procederá a reconocer la prestación y efectuar el respectivo ingreso a nómina de pensionados (inciso 1º del artículo 44 del Decreto 1748 de 1995).
ix) La sumatoria de todos los trámites desde la solicitud hasta la resolución de otorgamiento no puede sobrepasar los seis (6) meses[134].
La imprescriptibilidad de los derechos pensionales, específicamente de la indemnización sustitutiva
34. Este Tribunal ha considerado que debido a la trascendencia ius fundamental de la seguridad social y de sus expresiones como la pensión de vejez o la indemnización sustitutiva, revisten el carácter de imprescriptibles, por lo que pueden ser reclamadas en cualquier tiempo[135].
En efecto, en la sentencia T-001 de 2009[136] la Corte expresó que, a partir de los mandatos constitucionales, los derechos pensionales constituyen garantías irrenunciables que a su vez obligan a su pago oportuno y a su reajuste periódico. Esta característica consulta el principio de solidaridad que orienta la sociedad y al sistema pensional y, además, asegura una asistencia especial a la tercera edad, en el sentido de proveer la posibilidad de mantener unas condiciones de vida digna.
35. No obstante, esta Corporación en la sentencia T-972 de 2006[137] reiteró las reglas jurisprudenciales en materia de imprescriptibilidad de los derechos pensionales, para declarar su aplicación a la indemnización sustitutiva, lo que no configuró efectos constitutivos de dicha característica jurídica.
i) El accionante nació el trece (13) de febrero de 1926 y actualmente tiene 91 años de edad[138].
ii) El actor prestó sus servicios a las Empresas Públicas de Armenia en los siguientes periodos: a) del catorce (14) de enero de 1954 hasta el ocho (8) de febrero de 1955; b) del treinta y uno (31) de marzo de 1955 hasta el veintiséis (26) de junio de 1959; y c) del veintiocho (28) de febrero de 1961 hasta el veintiuno (21) de septiembre de 1970[139]. No existe certeza de las semanas efectivamente trabajadas, los sueldos devengados por el actor durante dicho tiempo y demás factores que deben ser tenidos en cuenta para la liquidación del bono pensional, específicamente aquellos que denominaron “aportes a salud”[140] puesto que las EPA, fueron renuentes a detallar y clasificar dicha información en cada uno de los periodos trabajados por el accionante, no obstante que esos datos fueron solicitados en varias oportunidades por esta Sala de Revisión, pues esa entidad se limitó a remitir algunos de los kardex ilegibles, sin cumplir con las reiteradas órdenes proferidas por la Sala.
iv) El Instituto de Seguros Sociales negó la pensión de vejez solicitada mediante Resoluciones No. 013054 de 2005 y 90064 del 2007, porque solo acreditó 194 semanas cotizadas al ISS, por tal razón le fue reconocida la indemnización sustitutiva por un valor de un millón ciento veintiocho mil ciento cincuenta y siete mil pesos ($1.128.157.oo), la cual fue incluida en nómina del mes de septiembre de 2005, en la cuenta No. 00000004369653 del Banco Popular, esos dineros no han sido cobrados por el peticionario. En aquella oportunidad el actor expresó al ISS haber prestado sus servicios a las EPA, en los periodos expuestos previamente y aportó documentos para demostrarlo[141].
v) COLPENSIONES negó una nueva solicitud de indemnización sustitutiva de la pensión de vejez mediante la Resolución No. GNR 73586 del nueve (9) de marzo de 2016, en la que el actor pedía la inclusión de los servicios prestados en las Empresas Públicas de Armenia desde enero de 1954 hasta septiembre de 1970. Esa decisión fue sustentada en la concesión previa de la prestación reclamada y en la operancia de la prescripción de la misma[142].
vi) Las Empresas Públicas de Armenia negaron la solicitud presentada por el actor para el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva mediante comunicación GG2058 del ocho (8) de agosto de 2016, con fundamento en la prescripción de la misma, su declaración previa en el año 2005 y en la inexistencia de obligación para decidir la concesión de dichos beneficios directamente al accionante, pues solo se podría generar un bono pensional Tipo B que únicamente sería transferido al fondo de pensiones[143].
vii) La UGPP no es la encargada de administrar los aportes a pensión que el accionante hubiese realizado durante el periodo laborado para las EPA[144].
viii) Las Empresas Públicas de Armenia conocieron de manera oportuna la decisión de segunda instancia en sede de tutela del veintiséis (26) de octubre de 2016, contrario a lo afirmado por esa misma institución en sede de revisión. A esta conclusión se llega porque le remitieron al actor el oficio GTHP-101 del once (11) de noviembre 2016, en el que le manifestaron dar alcance la mencionada providencia sin que aquello implicara el reconocimiento y pago de la prestación solicitada[145].
x) El actor y su esposa se encuentran afiliados a la E.P.S CAFESALUD en el régimen subsidiado con nivel de SISBEN I[146].
Acreditación de las vulneraciones a los derechos fundamentales del actor por parte de las Empresas Públicas de Armenia
i) Alegar que el fallo de segunda instancia nunca les fue notificado, cuando se demostró en el expediente que lo conocían, puesto que le enviaron al accionante un documento en el que manifestaron dar alcance al cumplimiento del mismo[147].
45. Conforme a lo expuesto, nunca ha existido controversia sobre el tiempo que el actor laboró en las EPA, por lo que está acreditada la prestación de servicios en los siguientes periodos: a) del catorce (14) de enero de 1954 hasta el ocho (8) de febrero de 1955; b) del treinta y uno (31) de marzo de 1955 hasta el veintiséis (26) de junio de 1959; y c) del veintiocho (28) de febrero de 1961 hasta el veintiuno (21) de septiembre de 1970[148]. Por tal razón, la entidad accionada ha eludido sus obligaciones legales desde el año 1994, pues no solo tenía el deber de expedir el bono pensional, sino que además, ha desinformado al actor sobre las gestiones y trámites que deben surtirse, y le generó incertidumbre sobre la resolución de su derecho pensional, pues tal fue el grado de confusión que sus responsabilidades administrativas fueron eludidas mediante argumentaciones irracionales e injustificadas, lo que desconoce los derechos fundamentales del peticionario.
De esta manera, la administradora de pensiones fue inducida en error por parte de la entidad emisora, pues no tuvo en cuenta toda la historia laboral del accionante. Por tal razón, las Resoluciones No. 013054 de 2005 emitida por el ISS y la GNR 75386 de 2016, dictada por COLPENSIONES, fueron proferidas con ausencia de los elementos fácticos necesarios para proferir la decisión allí contenida y en detrimento de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del actor, por lo que esta Corporación las dejará sin efectos.
47. De otra parte, esta Sala considera que la omisión injustificada de las EPA implicó la retención de recursos de naturaleza pública que no solo afectaron los derechos fundamentales del actor, sino que trascienden al sostenimiento del Sistema General de Pensiones, puesto que se afectó una fuente de financiamiento del régimen pensional lo que en últimas repercute en el carácter solidario sobre el que descansa[149]. En efecto, la emisión del bono pensional por parte de la entidad accionada le hubiera representado al ISS-hoy COLPENSIONES- un activo pendiente de ser redimido, que podría haber sido utilizado por esa entidad en términos de planeación estratégica para el fondeo del sistema general de pensiones.
Acreditación de las vulneraciones a los derechos fundamentales del actor por parte de COLPENSIONES
48. Ahora bien, la Administradora Colombiana de Pensiones–COLPENSIONES, también desconoció los derechos fundamentales invocados por el actor, como pasa a verse a continuación:
- COLPENSIONES es la entidad encargada de resolver la petición sobre las acreencias pensionales presentada por el accionante, específicamente aquella relacionada con el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, porque no le es aplicable el artículo 2° del Decreto 1730 de 2001, tal como esa entidad lo manifestó en la Resolución GNR 73586 de 2016. En efecto, esa norma consagra:
“ARTICULO 2º-Reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Cada administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado.
Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.”
El FOPEP fue creado por el artículo 130 de la Ley 100 de 1993, como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad social y sus recursos se administran mediante encargo fiduciario. Tiene como función sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación y de sustitución o sobreviviente, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos. Estas funciones fueron desarrolladas por el artículo 2° Decreto 1132 de 1994[150].
Frente al caso concreto y consultado el portal web, el FOPEP no ha sustituido en sus obligaciones pensionales a las Empresas Públicas de Armenia[151], por lo que dicha normativa no le es aplicable al caso concreto.
Esta Corte en la sentencia T-529 de 2009[152], expuso que: “(…) el derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez está en cabeza de todos los habitantes del territorio nacional que, habiendo cumplido con la edad de pensión, no cuentan con el número de semanas de cotización exigidas para acceder a esa prestación, independientemente de haber estado afiliadas o no al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993.”[153]
Ahora bien, esta Corporación en sentencia T-681 de 2013[154], expresó que en el marco del régimen de prima media con prestación definida, pueden observarse las diferentes instituciones obligadas a reconocer la indemnización sustitutiva en consideración a: i) la condición del empleador; ii) la naturaleza jurídica de las entidades que asumieron los riesgos que surgen como consecuencia de la vejez; y iii) el momento en que cesó la relación laboral.
De esta manera, en la providencia citada se consignó que, por regla general, su reconocimiento le corresponde a la administradora del régimen de prima media a la que se encuentra vinculado el trabajador, incluso por el tiempo laborado o cotizado con anterioridad a la Ley 100 de 1993[155].
De igual forma, para la Sala es claro que en su momento el ISS, hoy COLPENSIONES reafirmó su competencia para conocer las peticiones prestacionales del actor, puesto que mediante Resolución No. 013057 del 2005 resolvió negar la petición de reconocimiento de pensión de vejez y en su lugar concedió la indemnización sustitutiva, sin que esa entidad cuestionara esa facultad, o se negara a decidir sobre las pretensiones del accionante.
De igual manera, el asunto fue conocido por la jurisdicción ordinaria laboral[156], escenario procesal en el que no se debatió la competencia del ISS para conocer el reconocimiento de la pensión de vejez del accionante, sino que la improsperidad de las pretensiones tuvo como fundamento la ausencia de las semanas de cotización requeridas para acceder al derecho pensional reclamado.
En suma, esta Sala considera que COLPENSIONES es la entidad encargada de resolver la solicitud de reconocimiento de acreencias laborales pretendida por el actor, con fundamento en la inaplicación del artículo 2° del Decreto 1730 de 2001 al presente caso y la pacífica y reiterada jurisprudencia de esta Corporación.
- Esa entidad incumplió su deber de gestionar de manera integral la historia laboral del actor. En efecto, el ciudadano le manifestó en el año 2006, al momento de formular los recursos de reposición y apelación contra la Resolución No. 013057 del 2005, que había laborado para las Empresas Públicas de Armenia en los periodos que han sido expuestos previamente y que, por las razones manifestadas con antelación, esa entidad no tenía en sus archivos dicha información, pues asumió los riesgos en esa zona del país en el año de 1967.
49. Por lo expuesto, las Resoluciones No. 013054 de 2005 proferida por el ISS y la GNR 75386 de 2016, emitida por COLPENSIONES, se reitera, fueron dictadas sin los elementos fácticos necesarios para emitir la decisión allí contenida, y con pleno desconocimiento de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del actor, por lo que se declararán sin efectos.
Ausencia de prescripción de las acreencias laborales solicitadas por el accionante
43. En consecuencia, es claro que al accionante se le desconocieron sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital por dos (2) eventos plenamente identificables: i) la negativa de la emisión del bono pensional fundamentado en la omisión administrativa de las EPA y a la falta de gestión del Instituto de Seguros Sociales hoy COLPENSIONES para la expedición del mencionado documento por parte de las Empresas Públicas de Armenia; y, ii) la negativa de reconocimiento de la pensión de vejez o de la indemnización sustitutiva de la misma a favor del actor, con base en análisis parciales y limitados de la historia laboral del afiliado, en especial, por omitir considerar el tiempo efectivamente trabajado en las EPA durante el periodo comprendido entre el año 1954 y 1966.
Las órdenes de protección constitucional
La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, una vez sea radicada la liquidación provisional el bono pensional emitida por las EPA, dentro de los dos (2) días siguientes a su recibo, deberá dar traslado de la misma al beneficiario para que aquel se pronuncie sobre dicha actuación dentro de los tres (3) días siguientes. Vencido el anterior plazo sin que se hayan presentado objeciones por parte del beneficiario, en el plazo de un (1) día COLPENSIONES comunicará la aceptación de la liquidación provisional a las EPA, las cuales contarán con un plazo de cinco (5) días contados a partir del recibo de dicha comunicación para emitir el correspondiente bono pensional.
Para tales efectos, deberá realizar todas las gestiones administrativas tendientes a resolver la petición del actor, específicamente las relacionadas con los efectos derivados de la Resolución No. 013054 de 2005, puesto que aquellos no podrán ser utilizados como barrera para negar cualquier clase de derecho pensional que pueda ser beneficiario el actor, pues como ya se dijo, quedan sin efectos.
a) Si los dineros reconocidos en la Resolución No. 013054 de 2005 a favor del actor no han sido retirados de la cuenta en la que fueron consignados, esa entidad adelantará todos los trámites administrativos necesarios para recuperar esos recursos y destinarlos al financiamiento de la prestación pensional a la que tenga derecho el accionante.
52. Adicionalmente, la Sala ordenara que a través de la Secretaría General de esta Corporación, se compulsen copias del expediente y de este fallo a la Procuraduría General de la Nación, para que dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, de una parte intervenga en el presente asunto y acompañe el cumplimiento de esta sentencia; y de otra, adelante las investigaciones disciplinarias de las conductas de los funcionarios de las Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y de la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, que han participado en la resolución de la solicitud de reconocimiento pensional adelantado por el señor Faustino Romero Quintero, si a ello hubiera lugar.
54. La Sala dió respuesta al problema jurídico planteado de la siguiente manera:
b. Tanto las EPA como COLPENSIONES tienen competencias concurrentes y complementarias para la expedición del bono pensional tipo B del cual es beneficiario el accionante. En efecto, la administradora de pensiones al recibir la solicitud de reconocimiento pensional, tiene el deber legal de gestionar ante el empleador, en este caso las Empresas Públicas de Armenia, toda la historia laboral y en especial la expedición de los correspondientes bonos pensionales que contribuyen a financiar la prestación pensional. Por su parte, las EPA, tienen la obligación de emitir el bono pensional al trabajador que les prestó sus servicios. Conforme al artículo 2° del Decreto 1314 de 1994, la mencionada obligación debía materializarse dentro de los tres (3) años siguientes a la fecha de traslado del afiliado al régimen de prima media, lo que en el caso concreto implicaba hasta el año 1997, lo que configuró un escenario continuo de vulneración de los derechos fundamentales por más de veinte (20) años.
PRIMERO.- Levantar los términos de suspensión para fallar el presente asunto.
SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia del veintiséis (26) de octubre de 2016, proferida por la Sala de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, y en su lugar CONCEDER el amparo constitucional a los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital del señor Faustino Romero Quintero.
TERCERO.- DEJAR sin efectos las Resoluciones números 13054 de 2005, proferida por el ISS, así como la GNR-75386 de 2016, emitida por COLPENSIONES.
CUARTO.- ORDENAR a las Empresas Públicas de Armenia que emitan y envíen a COLPENSIONES en un término improrrogable de cinco (5) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, la liquidación provisional del bono pensional del señor Faustino Romero Quintero relacionado con el tiempo efectivamente laborado en esa entidad entre enero de 1954 y diciembre de 1966, específicamente en los siguientes periodos: a) del catorce (14) de enero de 1954 hasta el ocho (8) de febrero de 1955; b) del treinta y uno (31) de marzo de 1955 hasta el veintiséis (26) de junio de 1959; y c) del veintiocho (28) de febrero de 1961 hasta el veintiuno (21) de septiembre de 1970.
QUINTO.- ORDENAR a COLPENSIONES, que una vez reciba el bono pensional emitido por las EPA, RESUELVA la situación pensional del accionante en un término improrrogable de diez (10) días. En ese sentido, CONSIDERARÁ toda la historia laboral del accionante, las semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones, el tiempo efectivamente trabajado en las EPA y los factores salariales para determinar si le asiste el derecho a la pensión de vejez o si es beneficiario de la indemnización sustitutiva de esa prestación.
Para tales efectos, REALIZARÁ todas las gestiones administrativas tendientes a resolver la petición del actor, específicamente las relacionadas con los efectos derivados de la Resolución No. 013054 de 2005, en los precisos términos del fundamento jurídico 51 de esta providencia.
SEXTO.- ORDENAR a las Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y a COLPENSIONES que el cumplimiento de las medidas de protección contenidas en los numerales 4° y 5° de esta providencia, en ningún caso podrá exceder del término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia.
SÉPTIMO.- ORDENAR que a través de la Secretaría General de esta Corporación, se compulsen copias del expediente y de este fallo a la Procuraduría General de la Nación, para que dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, de una parte intervenga en el presente asunto y acompañe el cumplimiento de esta sentencia; y de otra, adelante las investigaciones disciplinarias de las conductas de los funcionarios de las Empresas Públicas de Armenia E.S.P. y de la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, que han participado en la resolución de la solicitud de reconocimiento pensional adelantado por el señor Faustino Romero Quintero, si a ello hubiere lugar.
OCTAVO.- ORDENAR que, por intermedio de la Secretaría General de la Corte, se compulsen copias del expediente y de este fallo a la Contraloría General de la Nación, para que dentro del ámbito de sus competencias constitucionales y legales, investigue la gestión pública y sus efectos en materia de daño al erario, posiblemente causado por la retención irregular de los recursos públicos correspondientes al bono pensional Tipo B cuyo beneficiario es el señor Faustino Romero Quintero, realizado por los funcionarios de las Empresas Públicas de Armenia y adicionalmente, por la falta de diligencia de los empleados de COLPENSIONES para la consecución del mencionado capital con destino al financiamiento del sistema general de pensiones.
NOVENO.- Por Secretaría General de esta Corporación, INFORMAR al señor Faustino Romero Quintero, que en caso de incumplimiento de las medidas de protección contenidas en la presente providencia, puede solicitar ante el Juzgado Quince Civil del Circuito de Oralidad de Cali como juez de primera instancia, de manera simultánea o sucesiva: (i) su cumplimiento, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, con el incidente de desacato, conforme a los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991.
DÉCIMO.- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
[1] Folio 19 cuaderno principal.
[2] Folios 23-24 cuaderno principal.
[3] Al verificar el acto administrativo en mención se observa una inconsistencia en relación con el beneficiario de esas semanas cotizadas, pues el citado documento hace referencia al señor Ángel María Medina Lasso (folio 23 cuaderno principal).
[4] Al revisar la providencia se trata de una exposición del juez con base en los hechos de la demanda y en la Resolución 900064 de 2007 proferida por el ISS, que como se advirtió presenta una inconsistencia en relación con el titular de las semanas cotizadas pues hace referencia al señor Ángel María Medina Lasso (folio 30 cuaderno principal).
[5] Folio 33-40 cuaderno principal.
[6] Folio 42-44 cuaderno principal.
[7] Folio 43v cuaderno principal.
[8] Folios 50-55 cuaderno principal.
[9] Folio 67 cuaderno principal. Con el presente documento esa entidad aportó copia simple de la Resolución número GNR 73586 del nueve (9) de marzo de 2016, mediante la cual negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional solicitada por el accionante (ver folios 69-71 cuaderno principal).
[10] Folios 73-79 cuaderno principal.
[11] Folio 77 cuaderno principal.
[13] Folio 77 cuaderno principal.
[15] Folio 82-83 cuaderno principal.
[16] Folio 25 cuadernos de segunda instancia.
[17] Folios 26-42 cuaderno de revisión.
[18] Folios 52-55 cuaderno de revisión.
[19] Folios 54-55 cuaderno de revisión.
[20] Folio 53 cuaderno de revisión.
[21] Folio 52 cuaderno principal.
[22] Folios 43-49 cuaderno principal.
[23] Folio 43 cuaderno de revisión.
[24] Folio 59 cuaderno de revisión.
[25] Folios 115 al 128 cuaderno de revisión.
[26] Disponible en http://www.fosyga.gov.co/BDUA/Consulta-Afiliados-BDUA.
[27] Folios 130-136 cuaderno de revisión.
[28] Folios 137-143 cuaderno de revisión.
[29] Folios 134-136 cuaderno de revisión.
[30] Folio 137 cuaderno de revisión.
[31] Folio 138 cuaderno principal.
[32] Folios 144-151 cuaderno de revisión.
[33] Folio 151 cuaderno de revisión.
[34] Folio 152-153 cuaderno de revisión.
[35] Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[36] Al respecto ver la información consignada en el portal web de la entidad http://www.epa.gov.co/institucional/historia, consultada el doce (12) de julio de 2017.
[37] “Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta ley.”
[38] Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
[39] Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[40] Sentencia T-485 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[41] Sentencias T-1009 de 2006 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-299 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
[42] M.P. María Victoria Calle Correa
[44] Sentencias T-526 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño. y T-692 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[45] Sentencia T-654 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[47] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[48] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[49] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[50] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[51] Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-373 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[52]M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[53] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[54]M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[55]M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[56]M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[57] T-760 de 2008, MP. Mauricio González Cuervo; T-819 de 2003 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-846 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño. Citadas en la sentencia T-571 de 2015.
[58] MP. Alejandro Martínez Caballero.
[60] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[61] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[62] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[64] Sentencia T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[65] Al respecto ver sentencias T-052 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[66] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[67] Sentencias T–800 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio., T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de 2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[68] Sentencias T–328 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004 M.P. Jaime Araujo Rentería, y T-789 del 11 de septiembre de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[69] Al respecto ver sentencias T-001, T-304 y T-637 todas de 1997 y T-472 de 2008, reiteradas en sentencia T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[70] Sentencia T-480 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa, reiterada en sentencia T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[71] Así está consignado en la sentencia No. 217 del treinta de noviembre de 2010, que obra a folio 25 del cuaderno principal.
[72] Folio 4 cuaderno principal.
[73] Folios 4 y 5 cuaderno principal.
[74] Folio 5 cuaderno principal.
[75] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Este capítulo se desarrollara con fundamento en las consideraciones allí señaladas.
[76] CEPAL et al. Los derechos de las personas mayores. En: http://www.cepal.org/celade/noticias/documentosdetrabajo/2/43682/Modulo_1.pdf (Mayo 3 de 2017)
[77] Sentencia C-177 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Es necesario otorgar niveles superiores de protección a quienes “supera[n] el estándar de los criterios de adulto mayor”.
[78] Ley 1276 de 2009. Artículo 7°. “Definiciones. Para fines de la presente ley, se adoptan las siguientes definiciones: // (…) b). Adulto Mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A criterio de los especialistas de los centros vida, una persona podrá ser clasificada dentro de este rango, siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo determinen”.
[79] Sentencia T-138 de 2010. M.P. Mauricio González Cuervo. “Trasladar la definición de la Ley 1276 de 2009 para los propósitos que se vienen analizando –precisar el concepto de ‘tercera edad’ para admitir que el reconocimiento del derecho a la pensión de vejez pueda hacerse excepcionalmente vía tutela-, implicaría aceptar una definición que está incluso por debajo del parámetro básico del sistema general de pensiones. Esto no tendría sentido porque llevaría al absurdo de permitir que por la vía excepcional de la tutela se estudien reconocimientos de pensiones de quienes, según la regla general, aún no tendrían derecho a ella.”
[80] CEPAL et al. Los derechos de las personas mayores. En: http://www.cepal.org/celade/noticias/documentosdetrabajo/2/43682/Modulo_1.pdf (Mayo 3 de 2017)
[81] Sentencia T-047 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo.
[82] Sentencia T-833 de 2010. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[83] Información disponible en http: http://190.7.110.162:8089/Aplicaciones/Internet_BDUA_GELL/Pages/RespuestaConsulta.aspx?tokenId=51uhUZ4YaRY=, consultado el doce (12) de julio de 2017.
[84] Folios 73-79 cuaderno principal.
[85] Folio 77 cuaderno principal.
[86] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[87] Folio 77 cuaderno principal.
[89] Folio 43 cuaderno de revisión.
[90] Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[91] Sentencia T–406 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.
[92] Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[93] Sentencia T-859 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[94] Sentencia T–1318 de 2005M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en sentencia T–468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado. Ver también sentencia T–760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-713 de 2014 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[95] Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comité de derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General No. 19 El derecho a la seguridad social (Artículo 9), 39ª período de sesiones 5 – 23 de noviembre de 2007. Ginebra. Párrafo 1.
[96] Ibídem párrafo 2.
[97] Aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, Bogotá, 1948.
[98] Sentencia T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[99] El artículo 17 mencionado era del siguiente tenor: “Artículo 17º.- Los empleados y obreros nacionales de carácter permanente gozarán de las siguientes prestaciones:
a) Auxilio de cesantía a razón de un mes de sueldo o jornal por cada año de servicio. Para la liquidación de este auxilio solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicios prestados con posterioridad al 1 de enero de 1942.
b). Pensión vitalicia de jubilación, cuando el empleado u obrero haya llegado o llegue a cincuenta (50) años de edad, después de veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo, equivalente a las dos terceras partes del promedio de sueldos o jornales devengados, sin bajar de treinta pesos ($30) ni exceder de doscientos pesos ($200) en cada mes. La pensión de jubilación excluye el auxilio de cesantía, menos en cuanto a los anticipos, liquidaciones parciales o préstamos que se le hayan hecho lícitamente al trabajador, cuya cuantía se ira deduciendo de la pensión de jubilación en cuotas que no excedan del 20% de cada pensión.
c) Pensión de invalidez al empleado u obrero que haya perdido su capacidad de trabajo para toda ocupación u oficio, mientras dure la incapacidad, equivalente a la totalidad del último sueldo o salario devengado, sin bajar de cincuenta pesos ($50) ni exceder de doscientos pesos ($200).
Parágrafo.- Los empleados que hayan prestado sus servicios al Congreso durante veinte legislaturas continuas o discontínuas, tendrán derecho a todas las prestaciones sociales contenidas en este artículo.”
[100] Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales.
[101] Sentencia T- 205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[102] Artículo 259. Regla General Los empleadores o empresas que se determinan en el presente Título deben pagar a los trabajadores, además de las prestaciones comunes, las especiales que aquí se establecen y conforme a la reglamentación de cada una de ellas en su respectivo capítulo.
[103] Ver Concepto 16777 de octubre 13 de 2005 del Instituto de Seguros Sociales. Las demás normas existentes entre el Acuerdo 24 de 1966 y la Ley 100 de 1993, no presentan relevancia para el problema jurídico que estudia la Sala, razón por la cual no son mencionadas. Citado en la sentencia T-665 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[104] Por el cual se expide el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte.
[105] Por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte.
[106] Sentencia T-205 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[108] Sentencia T-045 de 2016 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[109] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[110] Sentencia de 25 de octubre de 1918, Ponente: Gnecco Laborde, ver G.J.T. XXVI, #1380, pág. 378 y la de 10 de diciembre de 1915 (g.j. #1225, p.165) ambas de la Corte Suprema, Sala Plena. Citado en la sentencia C-107 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[111] Sentencia del 28 de febrero de 1946 M.P. Aníbal Cardozo Gaitán. Gaceta Judicial Nº 2029, pág. 1. Citada en la sentencia C-107 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[112] Cfr. Sentencia C-230 de 1998 M.P. Hernando Herrera Vergara
[113] Cfr. Sentencia C-546 de 1992 MM.PP. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero
[114] Cfr. Sentencia T-183 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[115] Sentencia T-655 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[116] Sentencia T-972 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[117] Sentencia T-655 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[119] Cfr. T-850 de agosto 28 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-238 de abril 1° de 2009, M. P. Cristina Pardo Schlesinger; y T-650 de septiembre 5 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Citados en la sentencia T-665 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[120] Véanse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-972 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-1088 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-099 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-180 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), T-080 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), T-478 de 2010 (MP. Juan Carlos Henao Pérez), T-799 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo), T-083 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-062 de 2012 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-338 de 2012 (Humberto Antonio Sierra Porto). Estas sentencias fueron citadas por la sentencia T-750 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa, en la que afirmó “En todas esas providencias (se refiere a las previamente expuestas) se ampararon los derechos fundamentales de personas que, con el argumento de haber efectuado sus aportes al sistema antes de que entrara en vigencia la Ley 100 de 1993, les negaron el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. La Corte sostuvo que tales negativas contrariaban los presupuestos legales que expresamente disponían la computación de todos los aportes efectuados al sistema para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y artículo 2 del Decreto 1730 de 2001), y los principios constitucionales de igualdad y legalidad.”
[121] M.P. María Victoria Calle Correa.
[122] Literal f) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993. “[P]ara el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, cualquiera que sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio.”
[123] Sentencia T-056 de 2017 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Al respecto ver sentencia T-445A de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[124] Sentencia T-921 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[125] Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993.
[126] Sin perjuicio de la existencia de otras clases de bonos pensionales.
[127] por el cual se dictan las normas para la emisión y redención de los bonos pensionales por traslado de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida.
[128] Sentencia T-1044 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[130] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[131] La exposición del trámite del bono pensional se fundamenta en el análisis contenido en la sentencia T-1044 de 2001.
[132] Artículo 48 del Decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998.
[133] Sentencia T-1044 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[134] Sentencia T-160 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[135] Sentencia T-912 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esa oportunidad también fueron citadas las Sentencias C-230 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-624 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[136] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[137] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[138] Folio 16 del cuaderno principal que contiene la cedula de ciudadanía número 4.369.653 que pertenece al demandante.
[139] Folios 45 y 140 cuaderno de revisión certificaciones expedidas por la Gestora de la Unidad de Talento Humano de las EPA, del siete (7) de junio y el siete (7) de julio ambas de 2017.
[141] Folios 19, 23 y 24 del cuaderno principal.
[142] Folios 42-45 cuaderno principal.
[143] Folios 45-47 cuaderno principal.
[144] Folio 30v cuaderno principal.
[145] Folios 54-55 cuaderno principal.
[146] Folios 17-18 cuaderno principal.
[147] Folios 54-55 cuaderno de revisión.
[148] Folios 45 y 140 cuaderno de revisión certificaciones expedidas por la Gestora de la Unidad de Talento Humano de las EPA, del siete (7) de junio y el siete (7) de julio ambas de 2017.
[149] Literal C del artículo 2° de la Ley 100 de 1993.
[150] “ARTICULO 2o. FUNCIONES. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional tendrá las siguientes funciones: 1.- Sustituir a la Caja de Previsión Social, Cajanal, en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, reconocidas por Cajanal al momento de asumir el Fondo su pago. 2.- Sustituir a la Caja nacional de Previsión Social, en lo relacionado con el pago de pensiones por reconocer, es decir, aquellas en las cuales se han reunido los requisitos para obtener el derecho, se ha presentado la solicitud de reconocimiento pero aún no se ha decidido sobre la misma. 3.- Sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de pensiones de aquellas personas que han cumplido con el tiempo de servicio pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, siempre y cuando no se encuentren afiliados a ninguna administradora del régimen de pensiones de cualquier orden. 4.- Sustituir a los demás fondos, cajas y entidades de previsión insolventes del orden nacional, que el Gobierno nacional determine y para los mismos efectos señalados en los numerales 1, 2, y 3 del presente artículo. 5.- Sustituir a los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos que tengan a su cargo el pago directo de pensiones legales, con aportes de la Nación. 6.- tomar las medidas necesarias para que se dé cabal cumplimiento a los siguientes compromisos: i). El reajuste anual contenido en el Decreto 2108 de 1992, y ii). La mesada pensional adicional de que trata el artículo 142 de la Ley 100 de 1993. 7.- Llevar los registros contables y estadísticos necesarios, garantizar un estricto control del uso de los recursos y constituir una base de datos del personal afiliado, con el fin de cumplir todas las obligaciones que en materia pensional deba atender el Fondo. 8.- Velar para que la Nación cumpla en forma oportuna con los aportes que le correspondan. 9.- Velar para que las entidades sustituidas en el pago de pensiones cumplan oportunamente con las transferencias de las sumas correspondientes a cada entidad por concepto de los pasivos pensionales. 10.- Velar porque se actualicen periódicamente las cuantías de los pasivos del Fondo de Pensiones Públicas.”
[151] Ver http://www.fopep.gov.co/seccion/entidades-sustituidas-en-el-pago.html, consultado el dieciocho (18) de julio de 2017.
[152] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[153] Esta postura ha sido sostenida en pronunciamiento posteriores Cfr. Sentencias T-849A de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. , T-681 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[154] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[155] Esta subregla es reiteración de la sentencia T-750 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[156] Al respecto ver las sentencias No. 217 del treinta (3) de noviembre de 2010, dictada por el Juzgado Noveno (9) Laboral Adjunto del Circuito de Cali; y del treinta y uno (31) de mayo de 2011, dictada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en grado de consulta, obrantes a folios 25-40 del cuaderno principal.

References: artículo 1
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 artículo 2
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 artículo 10
 artículo 13
 artículo 86
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 artículo 48
 artículo 17
 artículo 3
 artículo 259
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 artículo 1
 artículo 15
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 52
 artículo 20
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 17
 artículo 44
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 artículo 2
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 artículo 130
 artículo 2
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 artículo 2
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 Artículo 7
 artículo 17
 Artículo 259
 artículo 2
 artículo 13
 Artículo 48
 artículo 20
 artículo 2
 artículo 142