Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/5845
Timestamp: 2020-06-03 22:45:48+00:00

Document:
HJ System - Decision: SENTENCIA 243/2006
SENTENCIA 243/2006, de 24 de julio
ECLI:ES:TC:2006:243
1. El 27 de marzo de 2002 el Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación de Agropor, S.L., interpuso recurso de amparo contra la resolución judicial de que se hace mérito en el encabezamiento por entender que vulnera el art. 24.1 CE.
a) El 25 de noviembre de 1998 la Inspección de Trabajo realizó una visita al centro de trabajo de la empresa Agropor, S.L., que dio origen al acta de infracción 183/99-H, por no haber comunicado la empresa a la autoridad competente un accidente laboral grave sufrido por uno de sus trabajadores. El expediente sancionador culminó con la Resolución de 21 de junio de 1999 del Director General de Trabajo de la Región de Murcia que, calificando la conducta como infracción grave del art. 47.3 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, impuso a Agropor, S.L., una multa de 250.001 pesetas.
b) La citada sociedad mercantil presentó el 23 de julio de 1999 recurso de alzada contra la Resolución anterior, alegando que el accidente en cuestión no podía calificarse de grave y, por lo tanto, que no debía ser comunicado a la autoridad laboral.
c) Sin que el recurso de alzada hubiera sido resuelto expresamente, mediante Orden de 18 de septiembre de 2000, el Consejero de Trabajo y Política Social de la Región de Murcia declaró la firmeza de la resolución sancionadora a los efectos de proceder a su inmediata ejecución. En los antecedentes de hecho de esta Orden se señala que desde la interposición del recurso administrativo había transcurrido el plazo máximo para dictar y notificar su resolución, que era de tres meses según lo dispuesto en el art. 115.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) y que, en consecuencia, debía entenderse desestimado por silencio negativo. Asimismo, se considera transcurrido el plazo de seis meses previsto en el art. 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). La fundamentación jurídica de la Orden expone, por un lado, que, tal y como dispone el art. 43.3 LPC, la desestimación por silencio negativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso que resulte procedente; y, por otro, que el transcurso del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso administrativo previo sin que se haya hecho uso de tal posibilidad trae consigo la firmeza del acto presunto que confirma la resolución administrativa sancionadora, así como su ejecutividad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 24.1 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998.
d) La Orden fue notificada a la entidad demandante el 4 de octubre de 2000 con indicación de que ponía fin a la vía administrativa y de que era susceptible de recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el plazo de dos meses desde el día siguiente al de su notificación. En esta se significó igualmente que de no acreditarse en los quince días siguientes la interposición de recurso contencioso-administrativo el importe de la multa debería ser ingresado en período voluntario en igual plazo de quince días, de acuerdo con el art. 25.1 b) del antes citado Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social.
e) El 16 de noviembre de 2000 Agropor, S.L., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden anterior, que se tramitó por el procedimiento ordinario 1369-2000 ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia. La demanda se basó en la obligación legal de la Administración de resolver expresamente las solicitudes que se le formulen, establecida en el art. 42 LPC, y en que el art. 117 de la misma Ley establecía que transcurridos tres meses sin haberse resuelto el recurso de alzada éste se podría entender desestimado, quedando expedita la vía judicial procedente; según la recurrente, la Administración, en vez de resolver el recurso había declarado la firmeza de la resolución recurrida y de la sanción, haciendo recaer en el administrado las consecuencias negativas de su inactividad. Con cita y transcripción parcial de una Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 1997, la cual, a su vez, se refería a la STC 6/1986, de 21 de enero, y con invocación del art. 24.1 CE, se solicitó la nulidad de la Orden impugnada. En su contestación a la demanda, el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tras exponer que la empresa recurrente no había formulado ningún tipo de alegación sobre el fondo del asunto, sino que dirigía toda su argumentación contra la declaración de firmeza acordada en la Orden impugnada, consideró, en lo que aquí interesa, que la declaración de firmeza constituía precisamente la resolución expresa, aunque implícita, del recurso administrativo, con lo cual no se había ocasionado ningún perjuicio al recurrente, ya que éste había podido recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa tal resolución. Solicitó que se desestimara la demanda por ser conforme a Derecho la Orden impugnada.
f) En Sentencia núm. 88/2002, de 15 de febrero, la Sala desestimó el recurso contencioso-administrativo. Fundamenta la Sala la desestimación en que, transcurridos tres meses desde la interposición del recurso de alzada y puesto que la Administración no lo había resuelto expresamente, en virtud de lo dispuesto en el art. 115.2 LPC, la empresa tenía abierta la vía contencioso-administrativa, durante un período de seis meses, tal y como dispone el art. 46.1 LJCA. Según la Sala, es claro que en el momento de dictarse la firmeza de la sanción, el 18 de septiembre de 2000, ambos plazos habían transcurrido en exceso, por lo cual tal declaración es conforme a Derecho, debiéndose, en consecuencia, desestimarse el recurso.
g) Al interponer el recurso contencioso-administrativo la hoy demandante solicitó la suspensión cautelar de la Orden recurrida. En Auto de 13 de diciembre de 2000 la Sala acordó la suspensión de la ejecutividad del acto impugnado si se presentaba aval ante la Administración por importe igual al de la suma reclamada.
3. En la demanda de amparo se insta la revocación de la Sentencia recurrida, por considerar que la misma vulnera directa e inmediatamente el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) de la recurrente. Basándose en la obligación de la Administración de resolver expresamente cuantas solicitudes se le formulen, y con cita expresa de las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1995 y de 28 de octubre de 1996, y de las SSTC 6/1986, de 21 de enero, y 291/1993, de 18 de octubre, la recurrente considera que la Orden que declara la firmeza de la sanción recurrida no puede considerarse fundada en Derecho, pues el criterio mantenido en la misma y, acogido también por el Tribunal Superior de Justicia, le sitúa en situación de indefensión, al hacer recaer sobre ella las consecuencias negativas del silencio administrativo, sin tener en cuenta que éste constituye una ficción jurídica creada en garantía del acceso a la tutela judicial.
4. Por providencia de 7 de enero de 2004, la Sección Segunda acordó admitir a trámite la demanda de amparo y requerir a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia y a la Consejería de Trabajo y Política Social de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la remisión de sus respectivas actuaciones, así como el emplazamiento de las personas que fueron parte en las mismas, con excepción de la recurrente en amparo. El 4 de febrero de 2004 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal escrito del Director General de Trabajo de la Región de Murcia acompañado del expediente administrativo solicitado. Reiterada la solicitud de remisión de las actuaciones judiciales por diligencias de 8 de marzo y 28 de abril de 2004, el 2 de julio de 2004 tuvieron las mismas entrada en este Tribunal, remitidas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia.
5. El 30 de marzo de 2004 se registró en este Tribunal escrito del Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia solicitando que se le tuviera por comparecido en el presente proceso en la representación que invocaba.
6. Por diligencia de ordenación de la Secretaría de la Sección Segunda de 8 de julio de 2004 se dio vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal, al Procurador de la recurrente y a la representación de la Comunidad Autónoma, a quienes se concedió el plazo de veinte días presentar alegaciones.
7. En escrito que registró el 22 de julio de 2004 el Ministerio Fiscal solicitó la estimación del recurso de amparo, por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), con anulación de la Sentencia y retroacción de las actuaciones al momento procesal inmediatamente anterior al de ser dictada. Tras remitirse a las SSTC 188/2003, de 27 de octubre, y 220/2003, de 15 de diciembre, que considera que se pronuncian sobre cuestiones sustancialmente coincidentes con las del presente recurso de amparo, adujo que la interpretación del art. 46.1 LJCA hecha por la Sala de lo Contencioso-Administrativo no tiene en cuenta que los arts. 115.2 y 43.2 LPC se limitan a conceder al ciudadano el derecho a considerar desestimada su petición administrativa, lo cual conlleva que de estas normas no se desprende necesariamente el inicio del plazo desde que debió entenderse desestimado el recurso de alzada, pues el ciudadano también puede optar por esperar a su resolución expresa por parte de la Administración. A ello se añade, según el Ministerio Fiscal, que la representación de la propia Comunidad Autónoma demandada no planteó objeción alguna sobre la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo por su extemporaneidad, sino que instó su desestimación después de considerar que la declaración de firmeza de la multa inicialmente recurrida constituía una resolución expresa del recurso de alzada.
8. El 8 de septiembre de 2004 presentó sus alegaciones el Procurador de la entidad recurrente, que interesó la estimación del recurso y la revocación de la Sentencia impugnada. Tras remitirse a la demanda de amparo en relación con los hechos y los requisitos procesales, la representación de la recurrente parte de dos premisas: el deber de resolver expresamente que tiene la Administración y la facultad que asiste al administrado para recurrir ante el silencio administrativo. En opinión de la recurrente, la Sentencia impugnada ha invertido ambas premisas al convertir la obligación de resolver de la Administración en una facultad para no hacerlo, y la facultad del administrado de esperar a una resolución expresa, aunque sea tardía, en la obligación de recurrir el silencio administrativo, vulnerando con tal interpretación de los arts. 42 y 115.1 LPC, su derecho a la tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión, al hacer recaer sobre ella las consecuencias negativas del silencio administrativo, con olvido de la obligación legal de resolver y de que la institución del silencio negativo constituye una ficción jurídica creada en garantía del acceso a la tutela judicial por parte de los ciudadanos. En apoyo de este criterio reiteró el Procurador Sr. Granizo Palomeque la cita de las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1995 y de 28 de octubre de 1996 y de las SSTC 6/1986, de 21 de enero, y 291/1993, de 18 de octubre, ya invocadas en su demanda de amparo.
9. El Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia presentó sus alegaciones el 13 de septiembre de 2004. Expuso que la recurrente simplemente discute la interpretación de la legalidad hecha por el Tribunal Superior de Justicia en la Sentencia recurrida, que, en su opinión, es una resolución judicial fundada en Derecho, que no ha causado ningún tipo de indefensión al recurrente. Puesto que la Sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo, considera que la STC 6/1986 no es aplicable al presente caso, puesto que se refería a un supuesto en el que se había declarado la inadmisibilidad del recurso jurisdiccional interpuesto, excluyendo con ello el derecho a obtener una sentencia de fondo. También se rechaza que la STC 291/1993, de 18 de octubre, constituya un precedente adecuado, puesto que la misma tenía por objeto la inscripción de una asociación y afectaba al art. 22.1 CE, y no al art. 24.1 CE.
10. Por providencia de 15 de junio de 2006 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año, fecha en que se inició el trámite que ha finalizado el día de la fecha.
1. El objeto del presente proceso es determinar si la Sentencia 88/2002, de 15 de febrero, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva de la empresa recurrente al desestimar el recurso contencioso-administrativo presentado por la misma contra la Orden del Consejero de Trabajo y Política Social de la Región de Murcia, de 18 de septiembre de 2000, que declaró la firmeza de la Resolución de 21 de junio de 1999 del Director General de Trabajo de esta Comunidad Autónoma. Esta resolución, que había sancionado a la recurrente con una multa de 250.001 pesetas por no haber comunicado a la autoridad laboral un accidente de trabajo sufrido por uno de sus empleados, fue recurrida en alzada, sin que en la fecha en que se dictó la Orden tal recurso hubiese sido resuelto expresamente.
2. Antes de entrar en el fondo de la queja es preciso realizar dos consideraciones previas —firmemente conectadas entre sí— para delimitar correctamente el ámbito del presente recurso de amparo, a la vista de la ambigüedad de la demanda.
La primera afecta a la determinación del objeto del recurso. La demandante dice que formula su recurso de acuerdo con las previsiones del art. 44 LOTC y afirma “la imputabilidad inmediata y directa de la violación del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva a la actuación del órgano judicial”; el único acto de los poderes públicos cuya anulación (revocación) pide en la súplica de la demanda es la Sentencia 88/2002, de 15 de febrero, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia. Cabría entender que los reproches que se contienen en la demanda y en las posteriores alegaciones de la entidad recurrente se dirigen realmente contra la Administración de la Región de Murcia, a la que se censura que, en lugar de resolver expresamente en el plazo de tres meses que impone el art. 115.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) el recurso de alzada que había promovido contra la resolución sancionadora, dictara la Orden (de la Consejería de Trabajo y Política Social) de 18 de septiembre de 2000 dando por firme y consentida, según interpreta la demandante, la sanción. Sería la Orden la que le habría producido indefensión, al hacer recaer sobre ella las consecuencias negativas del silencio administrativo, sin tener en cuenta que éste constituye una ficción jurídica creada en garantía del acceso a la tutela judicial, con arreglo, en su opinión, al art. 42 LPC. Sin embargo, el derecho fundamental invocado, el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del art. 24.1 CE, excluye de inmediato que nos encontramos ante un amparo del art. 43 LOTC, pues, según hemos declarado reiteradamente, aunque es imaginable que ese derecho fundamental resulte vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales, “en aquellos casos que no se permita al interesado, o se le dificulte, el acceso a los Tribunales” (STC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 3; en el mismo sentido, entre otras resoluciones, ATC 399/2003 de 15 de diciembre), el mismo, “en cuanto es el poder jurídico que tienen los titulares de derechos e intereses legítimos de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la solución de un conflicto, tiene su lugar propio de satisfacción en un proceso judicial”, de manera que “son los Jueces y Tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación”.
3. Cabe descartar de inmediato que la hipotética respuesta de inadmisión se haya producido en relación con pretensiones de la entidad demandante que tuvieran por objeto la Resolución sancionadora dictada el 21 de junio de 1999 por el Director General de Trabajo de la Región de Murcia, pues tanto en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo en el que se dictó la Sentencia impugnada, como en la demanda presentada en ese proceso, la demandante identificó como único acto recurrido la reiteradamente mencionada Orden de la Consejería de Trabajo y Política Social de 18 de septiembre de 2000; en la demanda contencioso-administrativa pidió que se dictara sentencia anulatoria del acto administrativo recurrido, que era exclusivamente la citada Orden, alegando, según hemos detallado en los antecedentes, que, en lugar de resolver expresamente el recurso de alzada interpuesto contra aquella resolución, se había declarado su firmeza, haciendo recaer en el administrado las consecuencias negativas de la inactividad administrativa. Puesto que la recurrente no había formulado pretensión alguna en relación con la resolución sancionadora tampoco formuló en la vía contencioso-administrativa alegaciones contra ella, como expresamente puso de manifiesto en aquel proceso la representación de la Administración de la Región de Murcia. Tampoco alegó que una supuesta invalidez de la resolución sancionadora impidiera iniciar su ejecución. El debate versó exclusivamente sobre el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente el recurso de alzada, esto es sobre circunstancias sobrevenidas a la adopción de la resolución sancionadora. En los términos en que se planteó aquél la consecuencia de un hipotético fallo íntegramente estimatorio del recurso contencioso-administrativo habría sido, pues, la anulación de la Orden [art. 79.1 a) LJCA], dejando sin efecto la declaración de firmeza que contenía; pero en ningún caso la Sentencia podría haberse pronunciado sobre la validez de la resolución sancionadora que, como se ha dicho, no había sido impugnada, pues los órganos contencioso-administrativos han de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes (art. 33.1 LJCA). La resolución, aun en la hipótesis de un fallo íntegramente estimatorio que hubiese anulado la Orden, habría conservado la presunción de validez establecida en el art. 57.1 LPC. La denunciada denegación de la tutela judicial no pudo producirse, en consecuencia, respecto de la validez de la resolución de la Dirección General de Trabajo de la Región de Murcia de 21 de junio de 1999, ya que la única pretensión hecha valer en el proceso en el que se dictó la Sentencia impugnada no tuvo por objeto ni directa ni indirectamente ese acto administrativo.
Contrariamente, pues, a lo que entiende el Ministerio Fiscal, la Sentencia impugnada no hizo uso de las normas sobre el transcurso del plazo para dictar resolución expresa a fin de excluir el control jurisdiccional de la resolución sancionadora, sino para declarar que la misma era susceptible de ejecución, lo que es una cuestión de legalidad ordinaria, carente de trascendencia constitucional (STC 120/1993, de 19 de abril, FJ 3). En efecto, la determinación del plazo en el que la Administración debe resolver un recurso y si, transcurrido el mismo, aquél ha de entenderse o no desestimado, son cuestiones de legalidad ordinaria, sólo fiscalizables por este Tribunal en el caso de que deba apreciarse la existencia de arbitrariedad, irrazonabilidad o error patente (STC 191/2001, de 1 de octubre), tachas que la demanda no imputa a la Sentencia impugnada. Fuera del caso en que la actuación de la Administración incida sobre un derecho fundamental, la figura del silencio administrativo —mecanismo preventivo “contra patologías del procedimiento”, según el preámbulo de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que estableció su régimen al modificar la Ley del procedimiento administrativo común— carece en principio de toda relevancia en esta jurisdicción de amparo. Para este Tribunal, lo relevante es exclusivamente si la interpretación de las normas que lo disciplinan vulnera o no derechos fundamentales.
Es cierto que la Sentencia impugnada, que consideró que la Orden que declaró firme la resolución sancionadora para proceder a su ejecución era conforme a Derecho, alude a la circunstancia de que en el momento de declararse la firmeza había transcurrido no sólo el plazo para resolver expresamente el recurso de alzada, sino también el plazo de seis meses del art. 46.1 LJCA, durante el cual puede interponerse el recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos. La referencia a este último precepto ha sido entendida por la recurrente como una declaración de que la sanción impuesta ha sido dada por firme y consentida. El Ministerio Fiscal deduce, por su parte, de esa referencia que estamos ante una cuestión de caducidad de acciones procesales. No corresponde a este Tribunal desentrañar el sentido que tiene esa referencia de la Sentencia al plazo de seis meses fijado en el art. 46.1 LJCA. Es posible que se trate de un argumento a mayor abundamiento, que partiría del entendimiento de que el transcurso del primero de los plazos —el establecido para resolver el recurso de alzada en el art. 115.2 LPC— era suficiente para dotar de firmeza a la resolución sancionadora, lo que permitiría iniciar su ejecución. No cabe, sin embargo, eludir que es posible que dicha referencia suponga la expresión de un criterio interpretativo, según el cual, además, la sanción sólo sería impugnable ante el orden contencioso-administrativo dentro los seis meses siguientes al de expiración del plazo establecido para resolver el recurso administrativo. Que éste sea, si es que lo es, el criterio del órgano judicial, resulta, sin embargo, intranscendente a los efectos de este recurso de amparo. En primer lugar, porque para resolver la cuestión sometida por la demandante de amparo a la consideración del órgano judicial —la firmeza de la resolución sancionadora a efectos de su inmediata ejecución— el argumento de que había expirado el plazo para su impugnación contencioso-administrativa es perfectamente innecesario, pues para iniciar la ejecución de una sanción la Administración no tiene que esperar a que haya transcurrido dicho plazo ni, menos aún, a que, si durante el mismo se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo, éste haya sido resuelto o inadmitido por resolución judicial firme, como se deduce con facilidad del art. 138.2 LPC. La sola referencia al plazo del art. 115.2 LPC, con la interpretación que el órgano judicial confiere a la previsión de dicho precepto, en el sentido de que transcurrido aquél sin que haya recaído resolución puede entenderse firme el acto administrativo expreso objeto del recurso de alzada, habría deparado la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin necesidad de hacer referencia al transcurso del plazo del art. 46.1 LJCA. Y, en segundo lugar, porque la Sentencia impugnada no ha hecho uso de la causa de inadmisibilidad del art. 69 e) LJCA, como parece entender el Fiscal, ni ha considerado inatacable directa o indirectamente la resolución sancionadora, pues, como hemos razonado ampliamente y como, por lo demás, es obvio, ésta ni fue impugnada jurisdiccionalmente, ni su pretendida invalidez se utilizó como argumento para impugnar la Orden de la Consejería de Trabajo y Política Social de 18 de septiembre de 2000. En consecuencia, aquella interpretación del art. 46.1 LJCA, cualquiera que sea el juicio que nos merezca, incluso desde el punto de vista constitucional, no materializó lesión efectiva alguna del derecho de la demandante a acceder a la jurisdicción, en lo que se refiere al control de la Resolución sancionadora dictada el 21 de junio de 1999 por el Director General de Trabajo de la Región de Murcia. En definitiva, si la demandante de amparo se considera asistida, por virtud de su derecho a la tutela judicial efectiva, del poder jurídico de impugnar el referido acto administrativo sin sujeción al plazo de caducidad de seis meses del art. 46.1 LJCA en tanto no sea resuelto su recurso de alzada, debe intentar el recurso jurisdiccional y plantear derechamente la cuestión ante los órganos judiciales competentes.
Ese derecho fundamental es un derecho prestacional configurado bajo el principio de justicia rogada, una de cuyas manifestaciones es que la iniciativa en la promoción de la actuación judicial corresponde a quien está interesado en obtenerla, de forma tal que no puede alegar que no ha sido tutelado quien no ha solicitado que se le dispensara la tutela de sus derechos o intereses. En este punto la queja de la demandante sólo puede ser calificada de meramente hipotética, lo que hace inviable su recurso de amparo. El recurso de amparo, en efecto, protege frente a violaciones efectivas y reales de los derechos fundamentales a que se refiere el art. 53.2 CE, pero no es un instrumento apto ni para corregir interpretaciones abstractas de las normas supuestamente erróneas o indebidas (ATC 254/2001, de 20 de septiembre); ni para satisfacer pretensiones declarativas de futuras lesiones de derechos, en tanto no se hayan traducido en violaciones efectivas (STC 27/1997, de 11 de febrero); ni tampoco para oponerse a lesiones meramente posibles o hipotéticas (ATC 235/2004, de 8 de junio), sino solo y exclusivamente (art. 41.3 LOTC) para resolver sobre pretensiones dirigidas “a restablecer o preservar los derechos fundamentales cuando se ha alegado una vulneración concreta y efectiva de los mismos” (STC 110/2000, de 5 de mayo, FJ 3), vulneración que en este caso no se ha producido.
Es preciso, finalmente, aclarar que constatar la firmeza de la resolución sancionadora a efectos de su inmediata ejecución, que es lo que hizo la Orden que la Sentencia impugnada consideró ajustada a Derecho, nada dice sobre la posibilidad o imposibilidad de impugnar la sanción en vía jurisdiccional. Las resoluciones administrativas no sancionadoras son, en principio, inmediatamente ejecutivas (art. 94 LPC), aún antes de ser firmes en vía administrativa, y, por tanto, antes, incluso, de ser impugnables ante los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos (art. 25.1 LJCA); la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común no excepciona a las sanciones administrativas de la regla de la ejecutividad, si bien exige que la resolución correspondiente ponga fin a la vía administrativa (art. 138.3 LPC). Así lo prevé igualmente el art. 24.1 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, que, invocado en el fundamento jurídico segundo de la Orden, establece literalmente que “las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas”. Según señalaremos seguidamente la posibilidad de que la Administración ejecute sus actos antes de que haya expirado el plazo para cuestionar su validez ante los Tribunales, o aún encontrándose ésta sub iudice, no es, en principio, constitucionalmente censurable. Podemos concluir que la demandante no solicitó pronunciamiento alguno del órgano judicial sobre la validez de la resolución sancionadora y que, por tanto, no puede denunciar ahora no haber recibido una respuesta judicial de fondo sobre esa cuestión en la Sentencia impugnada.
4. La Sentencia impugnada se pronuncia exclusivamente, pues, sobre la única pretensión formulada en el recurso contencioso-administrativo, pretensión que tenía por objeto la Orden que había declarado la firmeza de la resolución sancionadora, único, a su vez, acto impugnado. Como hemos declarado en reiteradas ocasiones, la pretensión se delimita tanto por lo que se pide como por las razones fácticas y jurídicas de lo pedido (STC 152/2006, de 22 de mayo, FJ 5). En este caso, la entidad demandante pidió al órgano contencioso-administrativo que anulara la citada Orden porque el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente el recurso de alzada, establecida en el art. 42 LPC, en el plazo fijado en el art. 115 (precepto al que hay que entender referida la cita del art. 117 que se formuló) de la misma Ley no permitía declarar la firmeza de la sanción, pues ello suponía hacer recaer en el administrado las consecuencias negativas de la inactividad administrativa. Es claro el contenido desestimatorio del fallo de la Sentencia, así como que en su fundamentación se da respuesta negativa a la pretensión de la demandante con un razonamiento, al que después nos referiremos, expresivo de su ratio decidendi. La Sentencia viene a entender conforme a Derecho que la Administración declare la firmeza, a fin de proceder a su ejecución, de una resolución sancionadora recurrida en alzada, tan pronto como hayan transcurrido los plazos establecidos en los arts. 115.2 LPC y 46.1 LJCA para resolver el recurso y para impugnar los actos presuntos respectivamente.
5. Pero la demandante no pretendía sólo una medida cautelar, sino discutir la ejecutividad de la sanción, a la vista de que no se había resuelto expresamente el recurso de alzada que había interpuesto contra ella. Obviamente, en este ámbito la respuesta a la que tiene derecho quien impetra la tutela judicial es una respuesta no sólo motivada formalmente, sino también fundada en Derecho. Puesto que es indudable que la demandante pudo someter y sometió efectivamente a la consideración del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia la cuestión de la ejecutividad de la sanción que tenía recurrida en vía administrativa, la denunciada vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE ha de derivar, de haberse producido, de la circunstancia de que la Sentencia dictada por dicho órgano judicial no pueda reputarse realmente una resolución fundada en Derecho. Como hemos dicho reiteradamente la respuesta judicial a la que los litigantes tienen derecho ha de ser razonada, sin que ello signifique que por medio de la invocación del art. 24.1 CE pueda la jurisdicción de amparo enjuiciar el acierto o desacierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales. Este Tribunal ha declarado repetidamente que para que quepa admitir, desde la perspectiva constitucional, que una resolución constituye la prestación de tutela judicial a que da derecho el art. 24.1 CE es necesario que la misma responda a un verdadero razonamiento. Cuando lo que se debate es, como sucede en este caso, la interpretación y aplicación de preceptos legales que no afectan a derechos fundamentales susceptibles de amparo, tan sólo podrá considerarse que la resolución judicial impugnada vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva cuando el razonamiento que la funda incurra en tal grado de arbitrariedad, irrazonabilidad o error que, por su evidencia y contenido, sean tan manifiestos y graves que para cualquier observador resulte patente que la resolución de hecho carece de toda motivación o razonamiento. Hemos venido exigiendo, pues, la coherencia lógica del razonamiento y excluyendo que puedan considerarse razonadas aquellas resoluciones judiciales respecto de las que, a primera vista y sin necesidad de mayor esfuerzo intelectual y argumental, se advierte “que parten de premisas inexistentes o patentemente erróneas o siguen un desarrollo argumental que incurre en quiebras lógicas de tal magnitud que las conclusiones alcanzadas no pueden considerarse basadas en ninguna de las razones aducidas” (por todas, STC 118/2006, de 24 de abril, FJ 5).
Ya hemos anticipado que la fijación del plazo en el que la Administración debe resolver un recurso, la determinación del sentido estimatorio o desestimatorio del silencio de la Administración y sus efectos son cuestiones de legalidad ordinaria, ajenas a nuestra jurisdicción. También lo sería, en principio, la cuestión concretamente planteada en la vía judicial de si la previsión del art. 115.2 LPC de que el transcurso del plazo de tres meses establecido para resolver un recurso de alzada sin que recaiga resolución permite tenerlo por desestimado, autoriza a la Administración a considerar firme el acto expreso originario e iniciar su ejecución. La Sentencia impugnada entiende que la respuesta que ha de darse a esta cuestión es afirmativa y ningún reparo cabría hacerle desde el punto de vista constitucional si tal respuesta fuera consecuencia de una exégesis racional del Ordenamiento. Sucede que no lo es en las concretas circunstancias del caso. La entidad demandante no había discutido en el seno de su recurso contencioso-administrativo que no hubiera transcurrido dicho plazo; lo que había negado, en contra de lo decidido en la orden que impugnaba, es que, habiendo incumplido la Administración su obligación de resolver expresamente el recurso de alzada, tuviera que soportar la ejecución de la sanción que se iniciaba mediante aquel acto administrativo. La Administración autora de la orden objeto del recurso contencioso-administrativo defendió que la misma suponía “la resolución expresa, aunque implícita del recurso” administrativo. La Sentencia impugnada verifica que el plazo para resolver el recurso de alzada había expirado, al igual que el establecido en el art. 46.1 LJCA para interponer el recurso contencioso-administrativo. Pero de esa sola verificación no se extrae como conclusión lógica la firmeza y la consiguiente ejecutividad de la resolución sancionadora, cuando frente a la misma pendía un recurso de alzada.
El art. 115.2 LPC se refiere al transcurso del plazo de tres meses en el que la Administración ha de resolver el recurso de alzada y notificar lo resuelto. La regla en él contenida, que autoriza a entender desestimado el recurso no resuelto expresamente, salvo en un supuesto ajeno a la cuestión aquí suscitada, sirve de argumento jurídico a la Sentencia impugnada para declarar ajustada a Derecho la firmeza de la sanción, declarada en la orden objeto del recurso contencioso-administrativo. Sin embargo, el enunciado del art. 115.2 LPC no menciona expresamente la firmeza del acto objeto de la alzada; esa firmeza tampoco se presenta como una consecuencia lógica ineludible de lo que el precepto dice expresamente, que es que, transcurrido el plazo para dictar y notificar la resolución, “se podrá entender desestimado el recurso”. Sin necesidad de desentrañar si la fórmula impersonal del enunciado legal refiere esa posibilidad sólo al recurrente o también a otros interesados o, incluso, a la propia Administración, basta con efectuar una aproximación a la noción de firmeza en vía administrativa para apreciar que el razonamiento del órgano judicial es insuficiente y no está completo.
En efecto, frente a una resolución firme la Administración, por sí misma, sólo puede declarar de oficio su nulidad en el supuesto de que concurra alguna de las causas tasadas que enumera el art. 62.1 LPC (art. 102.1 LPC), o revocarla, si se interpone el recurso extraordinario de revisión por alguna de las causas igualmente tasadas que recoge el art. 118.1 LPC. Sin embargo, el vencimiento del plazo para resolver un recurso administrativo no deja desapoderada a la Administración frente a lo resuelto por ella misma en el acto impugnado. Cuando se trata del recurso de alzada contra actos expresos, el legislador ha previsto, según hemos expuesto antes, que la expiración del plazo para resolverlo autoriza a tenerlo por desestimado (art. 115.2 LPC), a fin de permitir al recurrente acudir ante los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo (art. 43.3 LPC). Pero el transcurso de dicho plazo no exime a la Administración de su deber de resolver expresamente el recurso (art. 43.1 LPC). Pues bien, tal “resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio”, según prevé el art. 43.4 b) LPC, esto es estimando o desestimando total o parcialmente el recurso de alzada. Las resoluciones de los recursos de alzada, con arreglo al art. 109 a) LPC ponen fin a la vía administrativa y contra ellas no cabrá, dice el art. 115.3 LPC, “ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el art. 118.1”.
Estas previsiones, en especial las que determinan que el recurso de alzada contra actos expresos ha de ser resuelto en todo caso, aun extemporáneamente, y sin vinculación alguna al sentido desestimatorio que el recurrente puede atribuir al silencio de la Administración a fin de acudir a los Tribunales, excluyen que la resolución objeto de un recurso de alzada pueda alcanzar firmeza hasta que no se desestime éste expresa y totalmente, pues hasta ese momento la Administración puede decidir cuantas cuestiones plantee el recurso, tanto de forma como de fondo, de modo congruente con las peticiones formuladas por el recurrente (art. 113.3 LPC). El deber de la Administración de resolver el recurso y su potestad de hacerlo en sentido estimatorio, revocando o anulando totalmente la resolución impugnada en alzada, resultan incompatibles con la atribución a ésta de la nota de firmeza antes de la resolución expresa de aquél y esa incompatibilidad, que se inicia con la interposición temporánea del recurso, subsiste en tanto no se produzca esa resolución expresa, con independencia de que ello tenga lugar dentro del plazo legal concedido a la Administración o una vez expirado éste. No puede dejar de tenerse en cuenta que, con mayor explicitud que el antes transcrito art. 24.1 del Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aplicable por razón de especialidad, el art. 21.2 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, establece que “las resoluciones [sancionadoras] que no pongan fin a la vía administrativa no serán ejecutivas en tanto no haya recaído resolución del recurso ordinario que, en su caso, se haya interpuesto o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que ésta se haya producido”, disposición que hay que entender hoy, después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley del procedimiento administrativo común, referida al recurso de alzada.
Tampoco el transcurso del plazo establecido en el art. 46.1 LJCA para interponer el recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos sin hacer uso del mismo permite lógicamente atribuir firmeza a la resolución administrativa combatida en el recurso de alzada no resuelto. Es cierto que, como regla general, el recurso contencioso-administrativo se dirige contra actos que pongan fin a la vía administrativa (art. 25.1 LJCA), actos que, en principio, son firmes en esa vía. Pero es de señalar que una de las excepciones a esa regla general es la posibilidad de impugnar actos expresos que han sido objeto de un recurso de alzada no resuelto por la Administración dentro del plazo establecido en el art. 115.1 LPC; la excepción se dirige a evitar el riesgo, que la regla general podría materializar, de que la posibilidad de control jurisdiccional de la actuación de la Administración quedara a disposición de ésta, que podría eludirlo o demorarlo sin más que omitir o retrasar el dictado de la resolución final de la vía administrativa, lo que no sería conforme con el derecho a la tutela judicial efectiva de los titulares de derechos e intereses legítimos del art. 24.1 CE —hemos calificado de inadmisible que la inactividad consistente en la no realización de un acto al que la Administración venga legalmente obligada y del que depende un derecho del administrado pueda resultar inmune al control judicial (STC 136/1995, de 25 de septiembre, FJ 4)— y haría inviable o ineficaz el control de la legalidad de actuación administrativa que el art. 106.1 CE encomienda a los Tribunales. La interposición del recurso contencioso-administrativo dentro del plazo de seis meses fijado en el art. 46.1 LJCA no exime a la Administración de su deber de resolver el recurso de alzada ni impide que la resolución del mismo sea totalmente estimatoria, como se desprende con claridad de los arts. 36.4 y 76 LJCA, que dan por supuesta la eventualidad de que el cumplimiento tardío por la Administración de su deber de resolver se produzca una vez promovido el recurso contencioso-administrativo; otro tanto sucede con la expiración de aquel plazo sin que llegue a interponerse el recurso jurisdiccional, de modo que ninguno de esos dos hechos supone la firmeza del acto administrativo originario. La incompatibilidad lógica entre la pendencia en la resolución de la alzada y la firmeza del acto administrativo expreso objeto de la misma subsiste, en consecuencia, aún expirado el plazo de seis meses a que alude el art. 46.1 LJCA y al margen de si se ha formulado o no el recurso contencioso-administrativo.
Nos encontramos, por tanto, ante una resolución judicial que no respeta el canon constitucional predicable de la fundamentación de las resoluciones judiciales, en cuanto que ha alcanzado una conclusión —la firmeza de la sanción—, sin que pueda considerarse que la misma esté basada ni en la razón que explícitamente aduce ni en la que podría entenderse implícitamente complementaria de ésta y que, por ello, vulnera el derecho de la recurrente a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE, pues constituye doctrina plenamente asentada de este Tribunal, sintetizada, entre otras, en las SSTC 59/2003, de 24 de marzo, y 132/2005, de 23 de mayo, que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del citado derecho fundamental y que si la aplicación de la legalidad es manifiestamente irrazonada o irrazonable la resolución no podría considerarse fundada en Derecho (STC 59/2006, de 27 de febrero, FJ 3, entre otras muchas). Ello debe conducir a la estimación del recurso de amparo, con anulación de la Sentencia impugnada, a fin de que el órgano que la pronunció dicte otra respetuosa con el derecho de la recurrente a obtener una resolución motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de su pretensión, cualquiera que sea el sentido de su fallo.
2º Anular la Sentencia 88/2002, de 15 de febrero, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, recaída en el procedimiento ordinario 1369-2000.
3º Retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia a fin de que dicho órgano jurisdiccional pronuncie otra, respetuosa con el derecho fundamental reconocido.
Type and record number Recurso de amparo 1878-2002
Date of the decision 24/07/2006
Promovido por Agropor, S.L., frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia que desestimó su demanda contra el Director General de Trabajo de la Región de Murcia sobre multa por riesgos laborales.
El razonamiento de la Sentencia impugnada no permite alcanzar la conclusión que determina su fallo desestimatorio, ya que no existe vinculación lógica directa entre su única premisa, la expiración de los plazos a que se refieren los arts. 115.2 LPC y 46.1 LJCA, y la conclusión alcanzada, la firmeza de la resolución sancionadora, presupuesto de su ejecutividad [FJ 5].
La demandante no solicitó pronunciamiento alguno del órgano judicial sobre la validez de la resolución sancionadora y, por tanto, no puede denunciar ahora no haber recibido una respuesta judicial de fondo sobre esa cuestión en la Sentencia impugnada [FJ 3].
El derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, por lo que si la aplicación de la legalidad es manifiestamente irrazonada o irrazonable la resolución no puede considerarse fundada en Derecho (SSTC 59/2003, 59/2006) [FJ 5].
Procede la anulación de la Sentencia impugnada a fin de que el órgano que la pronunció dicte otra respetuosa con el derecho de la recurrente a obtener una resolución motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de su pretensión, cualquiera que sea el sentido de su fallo [FJ 5].
Artículo 106.1, ff. 4, 5
Artículo 42 (redactado por la Ley 4/1999, de 13 de enero), f. 4
Artículo 42.1 (redactado por la Ley 4/1999, de 13 de enero), f. 5
Artículo 43.3, f. 5
Artículo 43.4 b), f. 5
Artículo 102.1, f. 5
Artículo 109 a), f. 5
Artículo 115.1, f. 5
Artículo 115.2, ff. 2 a 5
Artículo 115.3, f. 5
Artículo 118.1, f. 5
Artículo 138.3, ff. 3, 5
Artículo 36.4, f. 5
Artículo 68.1 a), f. 2
Artículo 68.1 b), f. 2
Artículo 69 e), f. 3
Artículo 79.1 a), f. 3
Ejecutividad de sanciones administrativasEjecutividad de sanciones administrativas, f. 5

References: resolución 
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 Real Decreto 
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Artículo 106

Artículo 42

Artículo 42

Artículo 43

Artículo 43

Artículo 102

Artículo 109

Artículo 115

Artículo 115

Artículo 115

Artículo 118

Artículo 138

Artículo 36

Artículo 68

Artículo 68

Artículo 69

Artículo 79