Source: http://www.jurischile.com/2017/12/demanda-de-nulidad-de-derecho-publico.html
Timestamp: 2019-06-18 02:56:28+00:00

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JurisChile - Jurisprudencia de Chile: Demanda de nulidad de derecho público. El Estado sí tiene un interés en la declaración de nulidad, toda vez que debe velar porque sus órganos actúen siempre con apego irrestricto al principio de legalidad
Demanda de nulidad de derecho público. El Estado sí tiene un interés en la declaración de nulidad, toda vez que debe velar porque sus órganos actúen siempre con apego irrestricto al principio de legalidad
Santiago, diecinueve de diciembre de dos mil diecisiete.
Primero: Que en estos autos rol N° 18.255-2017 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo deducido por la defensa de los funcionarios municipales demandados en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Puerto Montt que confirmó la de primer grado que rechazó las excepciones de falta de legitimación activa y de cosa juzgada y acogió la demanda de nulidad de derecho público deducida por el Estado de Chile en contra de la Municipalidad de Frutillar y
de cuarenta y uno de los funcionarios de esta última, declarando nulos el Acuerdo del Concejo Municipal de ese municipio de 26 de agosto de 2011 y la transacción y avenimiento celebrados por los demandados, que fuera presentado en los autos Rol N° 45.311-2010 del Juzgado de Letras de Puerto Varas, el 1 de septiembre de 2011.
Segundo: Que el recurrente denuncia la infracción del artículo 1683 del Código Civil, en relación con los artículos 2 y 3 N° 8 de la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado, todos en relación a los artículos 38 inciso segundo y 6 de la Carta Fundamental. Explica que el error de derecho que denuncia deriva de la errónea aplicación que los sentenciadores han efectuado del artículo 1683 del Código Civil, toda vez que dicha norma resulta improcedente para fundar una nulidad de derecho público, como la que declaró el fallo, puesto que la mera invocación de un interés patrimonial en los términos descritos en dicha norma resulta insuficiente para solicitar la nulidad de derecho público, toda vez que, de acuerdo al artículo 38 inciso segundo de la Carta Fundamental, se requiere necesariamente de la afectación de un derecho subjetivo. Alega que, sin embargo, la sentencia impugnada estima como suficiente, bajo la lógica del interés propio del citado artículo 1683, la mera existencia de un interés para incoar la nulidad de derecho público. Enseguida acusa que la interpretación de la sentenciadora respecto de los artículos 2 y 3 N° 8 de la Ley Orgánica del Consejo de Defensa del Estado es contraria a su real sentido y alcance, toda vez que, conforme al artículo 6 de la Constitución, el intérprete siempre deberá preferir aquel entendimiento que resulte armónico con la Carta Fundamental, y en ningún caso uno que conduzca a la inaplicabilidad de una norma de carácter constitucional. En tal sentido arguye que la interpretación que promueve la sentencia, en donde se reconoce la ausencia de un derecho afectado, amplía la aplicación de la nulidad de derecho público a supuestos no comprendidos dentro de la misma, de conformidad al tenor literal del artículo 38 inciso segundo, el que requiere en forma imperativa de la vulneración de un derecho subjetivo, resultando insuficiente la mera invocación de un interés legítimo o patrimonial. Al respecto manifiesta que la ampliación del ámbito de aplicación de la nulidad de derecho público, extendiendo la "legitimación activa", por aplicación del artículo 3 N° 8 de la Ley del Consejo de Defensa del Estado, que permite a dicho organismo asumir la representación del Estado en todos los asuntos judiciales de naturaleza contencioso administrativa en que la acción entablada tenga por objeto la anulación de un acto administrativo, invocando sólo un interés, resulta improcedente de acuerdo al artículo 38 inciso segundo de la Carta Fundamental, norma que, según sostiene, debe guiar la interpretación del fallador, quien debe privilegiar la opción interpretativa que resulte coherente en la forma y en el fondo con la normativa constitucional. Sobre el particular expone que una correcta interpretación del referido artículo 3 N° 8, es decir, aquella que resulte coherente con el texto del tantas veces mentado artículo 38 inciso segundo, supone reconocer que el Consejo de Defensa del Estado puede asumir la defensa del Estado cuando las acciones entabladas tengan por objeto la anulación de un acto administrativo, asumiendo su representación en calidad de legitimado pasivo de dicha acción, mas no como legitimado activo cuando la acción incoada sea la de nulidad de derecho público.
Tercero: Que para decidir el asunto sometido al conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar que el Estado de Chile solicitó que se declarase la nulidad de derecho público del acuerdo del Concejo Municipal de Frutillar de 26 de agosto de 2011 y de la transacción acordada el 1 de septiembre de este último año en los autos caratulados “Aleuy Catrián, Suria y otros con Municipalidad de Frutillar”, Rol N° 45.311- 2010, del Juzgado de Letras de Puerto Varas, y subsidiariamente la nulidad absoluta de tales actos esgrimiendo normas de derecho privado. Fundó su demanda expresando que los funcionarios demandados accionaron de cobro de pesos en la citada causa Rol N° 45.311-2010 con el fin de que se declarase su derecho a percibir el incremento previsional contemplado en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 respecto del total de sus remuneraciones. Añade que revocada por la Corte de Apelaciones de Puerto Montt una resolución por la que el señalado tribunal de Puerto Varas se declaró incompetente, las partes acordaron una transacción en la que el municipio reconoció el derecho de los actores a percibir el indicado incremento y se convino que su pago se efectuaría a contar de septiembre del año 2009, habiéndose autorizado su celebración en el acuerdo del Concejo Municipal cuya nulidad se pidió, avenimiento que fue aprobado por el Tribunal de Puerto Varas con fecha 21 de octubre de 2011. El actor alega que tal proceder vulneró lo estatuido en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, en el artículo 2 de la Ley N° 18.575 y en el Decreto Ley N° 3.501, en tanto que por su intermedio los funcionarios que allí demandaron obtuvieron un aumento de sus remuneraciones que califica de ilegal e injustificado, al haberse atribuido la Municipalidad facultades de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, de lo que se sigue que actuó fuera del ámbito de su competencia. Al contestar la Municipalidad de Frutillar solicitó el rechazo de la demanda, para lo cual negó los hechos fundantes de la demanda; adujo que el Consejo de Defensa del Estado carece de legitimación activa para demandar; que el Alcalde actuó en el ámbito de sus atribuciones; alegó que la resolución que aprobó la transacción produce cosa juzgada; sostuvo que se pretende la nulidad del acuerdo del Concejo sin demandar a los concejales; invocó la buena fe de los contratantes y, por último, sostuvo la improcedencia de la restitución de las sumas de dinero pagadas en virtud del acuerdo y de la transacción de cuya nulidad se trata. A su turno, los trabajadores demandados pidieron el rechazo de la acción fundados en que el Consejo de Defensa del Estado carece de legitimación activa para intentarla; en la improcedencia de la nulidad de derecho público cuando se alega una ilegalidad sustantiva; en la improcedencia de la nulidad de derecho público respecto de actos jurisdiccionales; en la inexistencia de perjuicios que justifique la nulidad pedida y, por último, en que no existe la nulidad alegada, desde que su parte no invadió el ámbito reservado a la ley en tanto los pagos de que se trata derivan de una ley vigente. Los sentenciadores decidieron acoger la acción intentada considerando que el acuerdo adoptado en sesión del Concejo de la Municipalidad de Frutillar de 26 de agosto de 2011, que autorizó al Alcalde para acordar la transacción celebrada el 1 de septiembre de este último año ante el Juzgado de Letras de Puerto Varas en los autos caratulados “Aleuy Catrián y otros con Municipalidad de Frutillar”, Rol N° 45.311-2010, es nulo desde que carece de facultades para conceder a los funcionarios municipales derechos relativos a asignaciones sobre sus remuneraciones, a lo que añaden que el Decreto Ley N° 3.501 estableció un límite temporal preciso respecto del incremento de que se trata, en el sentido de que el mismo debe ser aplicado sobre las remuneraciones en la parte afecta a imposiciones al 28 de febrero de 1981, por lo que declaran la nulidad de derecho público de los actos señalados.
1.- Los funcionarios municipales actualmente demandados dedujeron demanda en procedimiento ordinario en contra de la Municipalidad de Frutillar en autos Rol N° 45.311-2010 del Juzgado de Letras de Puerto Varas, pretendiendo que se declarase su derecho a percibir las sumas que les corresponden por concepto del incremento de remuneraciones establecido en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 de 1980.
2.- El 1 de septiembre de 2011 demandantes y demandada en el juicio señalado en el punto precedente suscribieron un escrito de avenimiento, por el que la demandada reconoció el derecho de los actores a percibir el incremento referido más arriba, el que habría de calcularse sobre el total de las asignaciones y conceptos imponibles que conforman su remuneración.
3.- Por resolución de 21 de octubre de 2011 el Juzgado de Letras de Puerto Varas aprobó el avenimiento señalado.
4.- El Concejo Municipal de Frutillar, en sesión celebrada el 26 de agosto de 2011, acordó aprobar el pago del incremento previsional a los funcionarios de dicha entidad, por el período comprendido entre mayo de 2010 y agosto de 2011.
5.- Los términos pactados en el avenimiento fueron cumplidos, pagándose a los funcionarios demandados en estos autos las sumas acordadas.
Quinto: Que del examen de los antecedentes aparece con nitidez que los sentenciadores no incurrieron en los errores de derecho que se les atribuyen y que, por el contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de la demanda. En efecto, los funcionarios municipales están sometidos a un régimen de Derecho Público, cuyas normas se encuentran establecidas en un estatuto administrativo especial, esto es, la Ley N° 18.883, cuerpo normativo que materializa lo preceptuado en el artículo 40 de la Ley N° 18.695. Ello es trascendente para la resolución de la litis, puesto que, a través de la transacción en estudio, la Municipalidad de Frutillar reconoce que los funcionarios demandantes de la causa Rol N° 45.311-2010 tienen derecho al incremento previsional calculado sobre el total de las asignaciones imponibles comprendidas en sus remuneraciones. Pues bien, las remuneraciones de los funcionarios municipales requieren de una ley que las instituya y que disponga su pago, de suerte que aquéllos sólo tienen derecho a impetrar -y a su turno el Municipio sólo puede pagarlos beneficios pecuniarios que expresamente les conceden los respectivos textos legales por los períodos que ellos indican. A su turno, resulta preciso subrayar que el artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501 estableció el incremento materia de autos sólo para las asignaciones vigentes al 28 de febrero del año 1981. En efecto, y tal como lo ha señalado reiteradamente esta Corte, avalando el criterio sostenido por la Contraloría General de la República, con la dictación del Decreto Ley N° 3.501 de 1980 se estableció en el país una nueva estructura de cotizaciones previsionales, haciendo de cargo exclusivo de los trabajadores dependientes, salvo las excepciones legales, el pago de las imposiciones que a esa fecha eran soportadas por los empleadores, por lo que la finalidad del incremento contemplado en el inciso segundo del artículo 2 de dicho Decreto Ley, era compensar la parte de la remuneración del trabajador afectada por la nueva modalidad previsional establecida por el sistema de pensiones que se implementó, de lo que se sigue que el referido incremento debía determinarse aplicando el factor correspondiente, únicamente sobre las remuneraciones que a tal fecha se encontraban afectas a cotizaciones previsionales y no a las demás asignaciones que integraban la remuneración de esos trabajadores, ni a las creadas o establecidas con posterioridad. Tal ajuste compensatorio se justificó, para quienes se desempeñaban como funcionarios municipales a la época de la modificación legal, puesto que al quedar de su cargo el pago de las imposiciones previsionales se produjo una disminución de sus rentas en un porcentaje equivalente al componente imponible de su remuneración, situación que no concurre cuando se trata de nuevas remuneraciones, cuyo monto ha quedado fijado en la ley que las crea. Así, del análisis de los artículos 1, 2 y 4 del Decreto Ley N° 3.501 y 2 del Decreto N° 40 que aprueba el Reglamento de los artículos 3 y 4 transitorios del citado Decreto Ley, se desprende que el legislador fijó un límite claro y preciso en cuanto a que el incremento en discusión se aplica sobre las remuneraciones en la parte afecta a imposiciones al 28 de febrero de 1981. Tal decisión legislativa debe concordarse con la finalidad que ella ha tenido con su establecimiento, cual es mantener el monto total líquido de las remuneraciones de los trabajadores ante el cambio de sistema previsional, que hace de cargo de éstos el pago de las cotizaciones de tal índole. De modo que los entes municipales deben calcular el incremento previsional en discusión sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 estaban afectas a cotizaciones previsionales, no procediendo en consecuencia aplicar el factor de éste a las remuneraciones posteriores a dicha fecha.
Sexto: Que en estas condiciones sólo cabe concluir que, como se ha razonado por los sentenciadores del mérito, la Municipalidad de Frutillar no se encuentra facultada para establecer o acordar las remuneraciones que deben percibir los funcionarios de su dependencia. En efecto, una vez esclarecido que el incremento previsional previsto en el artículo 2 del Decreto Ley N° 3.501, sólo puede calcularse respecto de remuneraciones imponibles vigentes al 28 de febrero de 1981, aparece evidente que el ente edilicio no puede determinar por sí, ni acordarlo con sus trabajadores, que el incremento de que se trata se debe calcular sobre la totalidad de las remuneraciones vigentes, pues a través de tal “reconocimiento” lo que está haciendo en rigor es crear remuneraciones no previstas en la ley en favor de los funcionarios municipales, de modo que al obrar de esa manera excede sus atribuciones y, por consiguiente, efectivamente actúa fuera del ámbito de su competencia. No obsta a la anterior conclusión la circunstancia de que el avenimiento de que se trata haya sido aprobado, por cuanto la misma se extendió sólo en aquello que no fuera contraria a derecho.
Séptimo: Que establecido lo anterior, resulta necesario referirse, además, a la falta de legitimación activa alegada por la defensa de los funcionarios demandados en el recurso de casación en examen. Sobre el particular cabe consignar que existe norma expresa que habilita al Consejo de Defensa del Estado para accionar requiriendo la nulidad. En efecto, el artículo 3 N° 8 de la Ley Orgánica de la referida institución, DFL Nº 1 de 28 de julio de 1993, del Ministerio de Hacienda, expresa que este órgano tendrá la representación del Estado en todos los asuntos judiciales de naturaleza contencioso administrativa en que la acción entablada tenga por objeto la anulación de un acto administrativo, cuando así lo acuerde el Consejo. Sin perjuicio de lo anterior es imprescindible señalar, además, que si bien es cierto las municipalidades, conforme lo establece el artículo 118 de la Constitución Política de la República, son corporaciones autónomas de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, por lo que los eventuales efectos patrimoniales de la declaración de nulidad de que se trata se radicarán en el patrimonio de ésta, no lo es menos que en los actos cuya nulidad se solicita participó un órgano del Estado quien a través de su declaración de voluntad se compromete a incrementar las remuneraciones de los funcionarios municipales al margen de la legalidad vigente, contrariando el derecho público chileno, infringiendo, como se concluyó en las consideraciones precedentes, normas de orden público que regulan la organización básica de la Administración, lo que permite concluir que el Estado sí tiene un interés en la declaración de nulidad, toda vez que debe velar porque sus órganos actúen siempre con apego irrestricto al principio de legalidad.
Octavo: Que, en consecuencia, el recurso de nulidad intentado no puede prosperar, por adolecer de manifiesta falta de fundamento. Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 631, en contra de la sentencia de treinta de marzo de dos mil diecisiete, escrita a fojas 630.
Rol Nº 18.255-2017.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sra. Rosa Egnem S., Sr. Manuel Valderrama R., y Sr. Jorge Dahm O., Sr. Arturo Prado P., y el Abogado Integrante Sr. Rafael Gómez B. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Dahm por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Gómez por estar ausente. Santiago, 19 de diciembre de 2017. Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema
En Santiago, a diecinueve de diciembre de dos mil diecisiete, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
Publicado por Unknown el 12/27/2017 11:45:00 a.m.

References: artículo 782
 artículo 1683
 artículo 1683
 artículo 38
 artículo 1683
 artículo 6
 artículo 38
 artículo 3
 artículo 38
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 artículo 38
 artículo 2
 resolución 
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 artículo 2
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 artículo 40
 resolución 
 artículo 2
 artículo 2
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 artículo 3
 artículo 118
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