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DECIMOCTAVO INFORME ESTADO DE LA NACIÓN (2011)
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Daniel Botella Ramírez
1 DECIMOCTAVO INFORME ESTADO DE LA NACIÓN (2011) DESEMPEÑO LEGISLATIVO EN LA SEGUNDA LEGISLATURA DE LA ADMINISTRACIÓN CHINCHILLA MIRANDA ( ) Informe final Investigadores: Steffan Gómez Campos Juan Guillermo Murillo Chinchilla Agosto, 2012 Nota: Las cifras de las ponencias pueden no coincidir con las consignadas por el Decimoctavo Informe Estado de la Nación (2011) en el tema respectivo, debido a revisiones posteriores. En caso de encontrarse diferencia entre ambas fuentes, prevalecen las publicadas en el Informe.
2 Resumen El presente trabajo evalúa el desempeño legislativo en la segunda legislatura de la administración Chinchilla Miranda, del 1 de mayo 2011 al 30 de abril Su énfasis toma en cuenta la situación ocurrida con la Alianza por Costa Rica y realiza un análisis a partir de cuatro variables principales: la primera es la cantidad total de leyes aprobadas y su distribución según el tipo de legislación. Un segundo criterio refiere al alcance en cuanto a reconocimiento de derechos y competencias del Estado y su correspondiente contenido económico para cumplir con los mandatos. Un tercer dato determina la duración que toma aprobar las leyes, como indicativo de la complejidad del proceso legislativo. Finalmente, el cuarto indicador mide la relevancia de la legislación aprobada, determinando el grado de acercamiento o distanciamiento entre las leyes que ratifica el Congreso y los temas que sectores importantes de la opinión pública identifican como más relevantes para el país. Este informe concluye con los hallazgos que muestran cómo fue el desempeño de la Asamblea Legislativa en la legislatura En primer lugar se evidencia que esta legislatura fue bastante activa en cuanto a la aprobación de leyes, incluso al compararla con las segundas legislaturas de administraciones anteriores. En segundo lugar, se muestra que la alta cantidad de leyes aprobadas se realizó promoviendo la acción garantista del Estado vía reconocimiento de derechos y nuevas competencias, sin crear las fuentes de financiamiento que permitan cumplir con esos mandatos. En tercer lugar, pone en claro que considerando las segundas legislaturas de las últimas seis administraciones, la de fue el periodo en el que tomó más tiempo aprobar las leyes. Por último, es claro que esta legislatura continúa el desfase entre la oferta legislativa y la demanda legislativa. Descriptores Desempeño Legislativo, Alianza por Costa Rica, Relevancia, Administración Chinchilla Miranda, legislación aprobada, Agenda legislativa, Editoriales, Promesa Democrática 2
3 Introducción El análisis del Congreso este año debe considerar un aspecto medular, atípico en la historia reciente del país: el Directorio Legislativo fue controlado por primera vez desde 1969, por una alianza de partidos de oposición denominada Alianza por Costa Rica. Esta alianza estuvo conformada por los partidos: Acción Ciudadana (PAC), Movimiento Libertario (ML), Unidad Social Cristiana (PUSC), Accesibilidad sin Exclusión (PASE), y Frente Amplio (FA). En el documento se dedica una pequeña sección para su consideración como elemento singular en el desempeño legislativo de la segunda legislatura en la Administración Chinchilla Miranda ( ). Con este aspecto de fondo, el análisis del desempeño legislativo toma en cuenta cuatro variables principales: la primera es la cantidad total de leyes aprobadas y su distribución según el tipo de legislación. Un segundo criterio refiere al alcance de la legislación en cuanto a reconocimiento de derechos y competencias del Estado y su correspondiente contenido económico para cumplir con los mandatos. Un tercer dato determina la duración que toma aprobar las leyes, como indicativo de la complejidad del proceso legislativo. Finalmente, el cuarto indicador mide la relevancia de la legislación aprobada, determinando el grado de acercamiento o distanciamiento entre las leyes que ratifica el Congreso y los temas que sectores importantes de la opinión pública identifican como más relevantes para el país. Cabe recordar que un análisis amplio del desempeño legislativo, que trascienda la mera evaluación de la producción de legislación y que permita un enfoque comparado, debe centrase en la totalidad del proceso legislativo. Esta perspectiva integral debe enfocarse desde tres dimensiones: temporal, cuantitativa y cualitativa (Feoli, 2010). La primera dimensión, sugiere la necesidad de una visión longitudinal del trabajo legislativo que permita entender su evolución en el tiempo y que pueda aislar los efectos de cambios estructurales y de circunstancias extraordinarias sobre este, de ahí que el análisis realizado para el XVIII Informe Estado de la Nación, se basa en la consideración de las segundas legislaturas en las últimas seis Administraciones gubernamentales. La segunda dimensión apunta a realizar, o al menos intentar, una cuantificación del trabajo legislativo, aún con los problemas que esto pueda significar. En particular, el enfoque debe ser sobre el volumen de legislación propuesto por el Legislativo a diferencia del Ejecutivo, su porcentaje de aprobación, la duración en la aprobación de legislación. Por último, la dimensión cualitativa implica la necesidad de discernir el grado de relevancia de la legislación aprobada conforme a las prioridades para el desarrollo humano del país, junto con la consideración del tipo de legislación aprobada que emana del Congreso (Feoli, 2010). El documento se conforma de siete secciones, la primera es esta parte introductoria; la segunda hace un breve recorrido sobre la situación de la Alianza por Costa Rica que tomó el control del Directorio Legislativo durante la segunda legislatura; en el tercer apartado se aborda la cantidad y el tipo de legislación aprobada; una cuarta parte se centra en el reconocimiento de derechos y competencias del Estado vía legislación y el 3
4 recurso financiero para su implementación. En la quinta sección se aborda lo referente a la duración de la legislación, tomando en consideración las segundas legislaturas de las últimas seis administraciones. El sexto apartado considera la relevancia de la legislación aprobada en la legislatura , de acuerdo con la agenda de proyectos de ley demandados por la opinión pública y sectores expertos. La última sección son las conclusiones del informe. El caso de la Alianza por Costa Rica. Durante la legislatura se dio un evento atípico en la historia reciente del país: se conformó una alianza de partidos de oposición para el manejo del Directorio Legislativo, algo que no ocurría desde Este bloque de oposición legislativa se autodenominó Alianza por Costa Rica. Su principal objetivo fue la presentación de una papeleta alternativa a la del oficialismo para las elecciones del Directorio Legislativo. Vale mencionar que existe muy poca información documentada sobre el proceso de negociaciones y reuniones que decantaron en la conformación de esta Alianza. Para la descripción de esta parte se toma como base el documento denominado Acuerdos del Partido Acción Ciudadana, Partido Movimiento Libertario, Partido Unidad Social Cristiana, Partido Accesibilidad Sin Exclusión y Partido Frente Amplio de cara a conformar directorios legislativos en mayo de los años 2011, 2012 y 2013, firmado en abril de 2011 por esas agrupaciones. Varios son los aspectos que motivaron la agrupación de estos partidos en un mismo bloque. El primer argumento sobre el que hubo acuerdo fue la idea compartida de que existe una concentración de poder político, económico y mediático en un sector no representativo de los intereses nacionales. Con ello se menciona la existencia de un continuo desgaste de la institucionalidad costarricense, ocasionada por la corrupción, el tráfico de influencias y la pérdida de la independencia entre los Poderes de la República. La Alianza además denuncia la escasa disposición del Poder Ejecutivo, la Presidencia de la Asamblea Legislativa en ese momento controlada por el oficialismo-, y la fracción legislativa oficialista para llegar a acuerdos nacionales con las distintas representaciones políticas en la Asamblea Legislativa. En ese contexto, los partidos de oposición expresaron su voluntad de generar acercamientos, procesos sistemáticos de diálogo y acuerdos nacionales que permitieran generar una clara ruta de desarrollo para Costa Rica en el marco del respeto en un Congreso multipartidario. El documento señala además, que existe una necesidad de contribuir con procesos de gobernabilidad que garanticen el desarrollo y el fortalecimiento de la democracia costarricense. Particularmente, en momentos donde la fracción oficialista se encuentra imbuida y concentrada en luchas electorales prematuras que han contribuido a la ingobernabilidad. 4
5 Seis fueron los ámbitos de acción identificados por los diversos partidos que integraron la Alianza: 1. Acuerdos Nacionales 2. Legislación y Presupuesto de la República 3. Control Político 4. Administración de la Asamblea Legislativa 5. Sanción 6. Directorio y Comisiones Varios son los acuerdos suscritos por la Alianza por Costa Rica, entre los más importantes, por su alcance, destacan: Trabajar en foros permanentes para encontrar las mejores soluciones legislativas y la viabilidad política a las propuestas concretas que de ellos resulten. Los ejes temáticos identificados para estos foros son: 1) Agua, ambiente, y energías limpias; 2) Seguridad ciudadana; 3) Área social, 4. Reactivación económica, 5. Soberanía y seguridad alimentaria, 6. Política fiscal, 7. Modernización del Estado, 8. Y todos aquellos temas que surjan de la coyuntura nacional. Garantizar un manejo transparente y equilibrado de la agenda parlamentaria en estricto apego al reglamento. Además, la promoción de un debate parlamentario de calidad, profundo donde se respeten las minorías. Definir medidas que aseguraran la apertura y divulgación del proceso de conocimiento y aprobación de presupuestos ordinarios y extraordinarios del Gobierno Central. Complementariamente, definir mecanismos para fortalecer la fiscalización sobre los presupuestos de las instituciones descentralizadas del Estado. Votar negativamente en la Comisión de Asuntos Hacendarios el expediente Ley de Solidaridad Tributaria. Fortalecer la función de control político de la Asamblea Legislativa, promoviendo reformas al Reglamento Legislativo para que, entre otras cosas, las interpelaciones a los Ministros de Gobierno tengan efecto vinculante y los informes de las comisiones investigadoras puedan ser conocidos en el Plenario y votados en un plazo perentorio. Dar además, acceso equitativo en el Plenario para que las fracciones efectúen control político. 5
6 Promover el desarrollo de mecanismos de participación popular, de acercamiento y de rendición de cuentas de los diputados hacia la ciudadanía. Como parte de ello figura el fortalecimiento de la Oficina de Iniciativa Popular, la divulgación del quehacer parlamentario, la reinstauración de la oficina indígena, y avanzar en el tema de la construcción del nuevo edificio de la Asamblea Legislativa. Generar accesos para personas con discapacidad en todos los espacios y edificaciones de la Asamblea Legislativa. Asimismo, incorporar el lenguaje de señas costarricense en todas las sesiones emitidas por televisión, así como el estudio de otras medidas que permitan el acceso de personas con otras discapacidades. Vale anotar que estos, y otros, acuerdos suscritos en el documento en cuestión, se caracterizan por ser de tipo general, sin identificación clara de los pasos para su concreción, o incluso para el control de cumplimiento. Situación que dificulta no sólo el análisis sobre el cumplimiento, sino además, el cumplimiento mismo dado la generalidad de los acuerdos. Al pasar revisión de los acuerdos se observa que en el seno de la Alianza por Costa Rica sólo hubo consenso sobre tres proyectos de ley. Al analizar las decisiones tomadas por los distintos partidos de oposición que conformaron la alianza, es posible determinar que sólo se cumplió el pacto en uno de esos proyectos de ley: el de recortes en la Ley del Presupuesto de la República. Sobre los otros dos, la Alianza no logró actuar como un solo bloque de oposición unido, pues se dividió en el transcurso de la legislatura. En el caso de la reforma al Reglamento Legislativo, no hubo ningún avance. Y en cuanto a la oposición a la Ley de Solidaridad Tributaria (Plan Fiscal), el resultado también fue negativo pues, hacia el final de la legislatura se produjo una fractura en el bloque opositor, motivado entre otros aspectos, por el acuerdo entre el Partido Acción Ciudadana y el Partido Accesibilidad Sin Exclusión con el Poder Ejecutivo para la aprobación de la reforma fiscal (cuadro 1). Cuadro 1 Proyectos de Ley identificados en el acuerdo de la Alianza por Costa Rica Proyecto Descripción Acuerdo en Alianza Rechazo al Ley de Solidaridad Tributaria proyecto Varios Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario para el ejercicio económico 2012 Reforma al Reglamento Legislativo Aprobación con recortes Aprobación de proyecto Aprobado? Sí, en primer debate Sí, con recortes No 6
7 Fuente: Elaboración propia a partir de Acuerdos del Partido Acción Ciudadana, Partido Movimiento Libertario, Partido Unidad Social Cristiana, Partido Accesibilidad Sin Exclusión y Partido Frente Amplio de cara a conformar directorios legislativos en mayo de los años 2011, 2012 y 2013 Cantidad y tipo de legislación aprobada Los datos sobre la cantidad de leyes muestran que en general esta administración ha sido bastante activa con respecto a la cantidad de leyes aprobadas. Los primeros dos años de la Administración Chinchilla han sido los más productivos en términos absolutos (206 leyes), si se le compara con los dos gobiernos anteriores (Pacheco con 136 leyes, y Arias con 124). El comportamiento a lo interno de cada Administración se mantiene igual: la primera legislatura se caracteriza por ser más abundante que la segunda (cuadro 2). Durante el se aprobaron un total de 93 leyes. Vale anotar que la reducción de legislación en este año se da fundamentalmente en las autorizaciones locales y los convenios y tratados internacionales. El mérito estuvo en mantener la cantidad de legislación sustantiva 1 prácticamente igual al año anterior, pues pasó de 32 a 33 leyes. Cuadro 2 Leyes aprobadas en los primeros dos años, por administración, según tipo de legislación aprobada (en absolutos) Tipo de legislación Pacheco de la Espriella Arias Sánchez Chinchilla Miranda I II I II I II Legislatura Legislatura Legislatura Legislatura Legislatura Legislatura Legislación sustantiva Autorizaciones locales Convenios y tratados internacionales Legislación Circunstancial Declaraciones y benemeritazgos Exenciones, amnistías y condonaciones Derogación Presupuestos Total por legislatura Refiere a legislación que, por sus alcances, tiene impacto sobre el desarrollo humano del país. En particular destacan: reformas constitucionales, creación de parques nacionales y zonas protegidas, creación de tribunales, modificaciones a la división político-administrativa del país, legislación que amplía o concede derechos específicos y genera nuevas obligaciones al Estado, así como convenios y tratados internacionales cuando, por su naturaleza influyen sobre aspectos del desarrollo humano. Por ejemplo, acuerdos internacionales que incluyen temas como derechos humanos, legislación fiscal, ó conservación ambiental, entre otros. 7
8 Total por administración Número efectivo de partidos parlamentarios a/ 4,18 3, Número de bancadas a/: Para el cálculo de número efectivo de partidos parlamentarios se utiliza el índice de Laakso y Taagepera, que se calcula con la siguiente fórmula: N = 1 / n (i = 1) Pi² Donde Pi = al porcentaje de escaños total que tiene en la legislatura cada uno de los partidos (Stephan & Skach 1997, p. 191) Fuente: Elaboración propia Otro análisis, de carácter longitudinal, se centra en el comportamiento del tipo de legislación aprobada en las segundas legislaturas desde el gobierno de Calderón Fournier ( ). Se utiliza este criterio, porque la dinámica parlamentaria varía según cada legislatura. El primer año es típicamente de acomodo y formulación de los principales proyectos de ley de las bancadas representadas en el Congreso. El Ejecutivo también aprovecha el primer año para abrir la discusión sobre sus prioridades políticas. El comportamiento de esta situación en las dos primeras legislaturas del a Administración Chinchilla se observa en el cuadro 3. Cuadro 3 Leyes aprobadas por iniciativa, según tipo de legislación. 1 mayo de 2010 a 30 de abril de 2012 II Legislatura I Legislatura Tipo Ejecutivo Legislativo Total Ejecutivo Legislativo Total Legislación sustantiva Autorizaciones locales Convenios y tratados internacionales Legislación Circunstancial Declaraciones y benemeritazgos Exenciones, amnistías y condonaciones Derogación Presupuestos Total Fuente: Elaboración propia con datos de Servicios Parlamentarios, Asamblea Legislativa A su vez, como se indicó en el Decimoséptimo Informe Estado de la Nación (Programa Estado de la Nación, 2011), las leyes aprobadas en el primer año son, mayoritariamente, iniciativas heredadas de administraciones anteriores. Al finalizar el segundo año de gobierno esta relación se tiende a equilibrar, y por consiguiente, la legislación responde en su mayoría a propuestas tanto del Ejecutivo en ejercicio como de los partidos de turno representados en el Congreso. Por ejemplo, en la legislatura las leyes aprobadas que iniciaron en corriente legislativa en la 8
9 Cantidad de leyes Desempeño Legislativo en la Segunda Legislatura de la Administración Chinchilla Miranda. Administración Chinchilla constituyeron un 15% del total de legislación promulgada, mientras en la segunda legislatura, ese porcentaje ascendió a un 41%. Continuando con el análisis longitudinal, los datos reflejan que la producción total de legislación (93) e incluso de legislación sustantiva (33) durante el periodo fue buena en comparación con las otras segundas legislaturas analizadas (gráfico 1). El año donde más legislación total y sustantiva se aprobó fue en la segunda legislatura de la administración Rodríguez Echeverría, con 124 y 43 leyes respectivamente. Le siguió la legislatura del gobierno de Figueres Olsen con 95 leyes en total y 38 de ellas con contenido sustantivo. No obstante, como se demuestra en las secciones siguientes, esta cantidad importante de legislación total y legislación sustantiva estuvo marcada por dos características que reflejan un deterioro en el desempeño del Poder Legislativo: a) legislación sin contenido económico; y b) al finalizar el segundo año, mayoría de la legislación aprobada fue iniciativa de administraciones anteriores. Gráfico 1 Comparación entre legislación sustantiva a/ legislaturas, por administración, (en porcentaje) 140 y el total de leyes aprobadas en segundas Calderón Fournier Figueres Olsen Legislación sustantiva Rodriguez Echeverría Pacheco de la Espirella Arias Sánchez Total legislación aprobada Chinchilla Miranda a/ Refiere a legislación que tiene impacto directo sobre el desarrollo humano del país, y acuerdos internacionales que, por su alcance influyen sobre la política doméstica en asuntos también relacionados con el desarrollo humano, tales como derechos humanos, legislación fiscal, ó conservación ambiental, entre otros. Fuente: Elaboración propia 9
10 Promesa democrática sin sustento económico en la legislación aprobada. En las ultimas ediciones del Informe Estado de la Nación, se ha llamado la atención sobre los riesgos de este comportamiento legislativo llamado promesa democrática sin sustento económico, entendida como la legislación que amplía las competencias del Estado, vía reconocimiento de derechos ciudadanos o a través de obligaciones expresas a la institucionalidad democrática, pero no crea recursos nuevos a la Administración para cumplir con dicho mandato. Esta práctica legislativa genera mayores presiones sobre la institucionalidad democrática, pues, a falta de recursos, el resultado final se traduce en instituciones incapaces de cumplir con lo estipulado en la legislación. De ahí que cualquier ampliación del mandato estatal debiera urgir a los diputados y diputadas a identificar claramente los recursos que garanticen la correcta aplicación de la norma. Este es un comportamiento reincidente dentro del Congreso tal y como se desprende de los datos. Al promediar la legislación que resulta en promesa democrática durante las segundas legislaturas de las últimas seis administraciones, se determina que en promedio un 55% de la legislación está vacía de recursos económicos. La legislatura ha sido las más irresponsables en ese actuar, pues un 68% de la legislación que concedió derechos y amplió las competencias del Estado no asignó recursos para el cumplimiento correspondiente (cuadro 4). Cuadro 4 Promesa democrática: legislación aprobada con reconocimiento de derechos y obligaciones estatales, por asignación de recursos Año a/ Concede ó amplía derechos, ó genera obligaciones b/ Asigna o reasigna recursos No asigna recursos No requiere recursos Absoluto Absoluto % Absoluto % Absoluto % a/ La legislación aprobada abarca el año legislativo (entre el 1 de mayo y el 30 de abril del año siguiente). 10
11 b/ Considera la legislación que explícitamente: amplía derechos reconocidos en leyes anteriores; que establece nuevos derechos a favor de personas o grupos; o que genera nuevas obligaciones del Estado para la tutela de los derechos legislados. Fuente: Elaboración propia La práctica del Congreso en esta materia es particularmente grave cuando se considera además la dificultad para avanzar en una reforma fiscal que permita refinanciar al Estado. Vale recordar que el Plan Fiscal -que entró en corriente legislativa en enero de 2011, -bajo el nombre de Ley de Solidaridad Tributaria - fue declarado inconstitucional por la Sala Constitucional, en abril de 2012, debido a que las y los diputados no siguieron el procedimiento legislativo para su discusión y aprobación en primer debate. Situación que además refleja la poca rigurosidad en la aplicación del Reglamento Legislativo y la técnica parlamentaria 2. Este desenlace eliminó las esperanzas del Ejecutivo de contar con un nuevo paquete de impuestos que le permitiera reducir su déficit y equilibrar las finanzas del Estado con recursos frescos, tal y como se argumentó en estos dos primeros años de gestión. En la actualidad el Estado costarricense enfrenta serias dificultades para dar cumplimiento a la tutela de derechos y a las obligaciones que le han asignadas por la Asamblea Legislativa. Cada vez el axioma de los recursos escasos para necesidades múltiples, se hace más evidente. A su vez, el desgaste que enfrenta el Estado es mayor, se enfrenta, simultáneamente, a más responsabilidades con menos recursos y con mayores cuestionamientos de la sociedad civil por el incumplimiento a las responsabilidades asignadas. Esta es la paradoja de la promesa democrática, se conceden o amplían derechos, o se generan obligaciones para el Estado sin los recursos financieros para cumplirlos. A continuación, se escogieron cinco piezas de legislación que ejemplifican, de buena manera, la situación de la promesa democrática, se deja en evidencia qué derechos se conceden o se amplían y si estas leyes generan o no obligaciones para el Estado. Ley 7576 Ley de justicia penal juvenil. El proyecto de ley que dio pie a la promulgación de esta ley, ingresó a corriente legislativa el 27 de noviembre de 1995, y fue aprobada el 6 de febrero de 1996, es decir, transcurrieron 71 días para que el proyecto fuese votado en segundo debate por el Plenario Legislativo. Esta ley es un ejemplo típico de la legislación que genera obligaciones al Estado, sin embargo, la situación con respecto a la concesión o ampliación de derechos no es tan evidente. Con respecto a este segundo punto, se puede decir desde el punto de vista 2 La Sala IV declaró inconstitucional el proyecto por haber incurrido en dos errores de fondo: a) el presidente de la comisión especial del plan fiscal, del partido oficialista, extendió el plazo para discusión de mociones en comisión sin la aprobación del pleno de los diputados, y b) el Plenario no procedió con la publicación del proyecto en el diario oficial La Gaceta como lo indica la reglamentación legislativa. 11
12 jurídico, que esta ley amplía el derecho de reparación a las personas (artículo 41 Constitución Política), al hacer sujetos de aplicación de la ley a aquellas personas menores de edad que cometan un hecho punible en el territorio costarricense o en el extranjero. En cuanto a la generación de obligaciones vemos lo siguiente: desde el artículo 7 de la ley se enuncian responsabilidades para el Estado, esto al decir que ( )El Estado, en asocio con las organizaciones no gubernamentales y las comunidades, promoverá tanto los programas orientados a esos fines como la protección de los derechos e intereses de las víctimas del hecho. Además, se establece la existencia de centros especializados para el internamiento de los menores privados de libertad sean de manera provisional o definitiva- esta obligación es evidente al notar que la ley establece que la permanencia en estos centros es un derecho de las personas menores de edad en esa condición. Por otra parte, se dispone de la existencia de juzgados penales juveniles, los cuales serán los encargados de decidir, en primera instancia, sobre los hechos ilícitos cometidos por menores, y en alzada, se establece la existencia de los tribunales de apelación de la justicia penal juvenil. Aunado a lo anterior, se denota la figura del juez de la sanción penal juvenil como el encargado de la fase de cumplimiento de la pena. Todo lo anterior se encuentra dispuesto en el artículo 28 de la ley. Aunado a lo expuesto, en la ley (artículo 93) se precisa la obligación del Juez Penal Juvenil de encargar un estudio sicosocial del menor edad cuando se estime la posibilidad de aplicar una sanción privativa de libertad. Para tal efecto, se obliga al Poder Judicial a contar con unidades de profesionales en psicología y trabajo social. Estas constituyen las principales obligaciones que se generan a partir de la promulgación de esta ley, con este recuento no se cierra la posibilidad de que existan más obligaciones estatales en el texto de la ley, pero se identifican aquellas que por sus características requieren de contenidos financieros. En síntesis, a pesar que la Ley de justicia penal juvenil es un ejemplo de legislación que amplía derechos, y que genera obligaciones, esta ley no presenta en ninguna parte la forma que se financiarán las obligaciones asignadas en la norma. Así se constituye como un ejemplo de promesa democrática sin sustento económico. Ley 7586 Ley contra la violencia doméstica. En 1996 fue aprobada la Ley 7586 contra la violencia doméstica. Esta ley constituye un caso de ampliación de derechos ciudadanos con el fin de tutelar la seguridad de personas que sufren casos de agresión. Para lograr ese objetivo, la norma obliga al Estado a cumplir con una serie de aspectos que requieren, necesariamente, la asignación de recurso humano, físico y económico. La ley solicita por ejemplo, el resguardo de la víctima cuando existan medidas de protección en contra del agresor; dispone la existencia de tribunales especializados en violencia doméstica; y la 12
13 posibilidad de que se solicite un examen médico legal para valorar el daño físico y sicológico que ha sufrido la víctima. El texto base que sirvió para la promulgación de esta ley, ingresó a corriente legislativa el 25 de mayo de 1992 y pasaron casi 47 meses para su aprobación en segundo debate en el Plenario Legislativo, esto se dio el 25 de marzo de Esta pieza de legislación, ha tenido un éxito parcial en su fase de implementación y ejercicio, lo cual, podría explicar el por qué las cifras sobre femicidios alcanzaron un promedio de muertes al año durante la pasada década. Este éxito limitado, puede deberse a la inexistencia de una dotación económica que asegure que el contenido de la norma jurídica pueda llevarse a la realidad tal y como está dispuesto en el texto. La ley en cuestión, constituye una demostración de legislación que amplía derechos, en este caso la ley establece en su artículo primero que la misma: regulará la aplicación de las medidas de protección necesarias para garantizar la vida, integridad y dignidad de las víctimas de la violencia doméstica, cuyo principio rector es el artículo 51 de la Constitución Política. De esta manera se amplía el derecho contenido en el artículo 51 de la Constitución Política, al dar resguardo a aquellas personas que sufren de violencia en su ámbito intrafamiliar. Por otra parte, la legislación genera obligaciones al Estado, como por ejemplo: el resguardo de la víctima cuando existan medidas de protección en contra del agresor (artículo 3), además dispone de la existencia de tribunales especializados en violencia doméstica (artículo 6), junto con la posibilidad de que se solicite un examen médico legal para valorar el daño físico y sicológico que ha sufrido la víctima (artículo 11). Incluso dentro del texto de la norma, se encuentra un capítulo denominado Obligaciones de la Policía Administrativa (capítulo IV), y otro denominado Deberes del Estado (capítulo V), donde se señalan una serie de obligaciones que debe cumplir el Estado como garante de la protección de las personas que viven bajo violencia doméstica. El cumplimiento de estos aspectos implica la asignación de recursos que no son identificados en el cuerpo de la ley. Por ello, la práctica legislativa correcta debiera cuantificar el costo económico de una ley como estas, e identificar los nuevos recursos o los montos reasignados en recursos ya existentes para cumplir adecuadamente con el mandato de la legislación. Máxime que se trata de un aspecto tan sensible, como lo es la violencia doméstica. Ley 7600 Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad. Otra norma que constituye una muestra notoria de las dificultades que se generan para la correcta aplicación del contenido de una ley cuando no existen recursos económicos 3 Datos de Sección de Estadísticas del Poder Judicial. 13
14 que financien las obligaciones impuestas al Estado; es la Ley 7600 Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad. Esta ley concede el derecho a las personas con discapacidad de tener igualdad de oportunidades para su desarrollo, esto en atención a una población que históricamente había sido excluida por la sociedad debido a su condición. La norma tiene como objetivo garantizar la igualdad de oportunidades para que las personas con discapacidad alcancen su máximo desarrollo, su plena participación social, así como el ejercicio de los derechos y deberes establecidos en sistema jurídico costarricense (artículo 3). Ya en el artículo 4 se evidencian las primeras obligaciones para el Estado, como incluir el principio de igualdad de oportunidades y accesibilidad a los servicios en sus planes, políticas y programas, junto con la obligación garantizar el entorno, los bienes, los servicios y las instalaciones de atención al público para que todas las personas las puedan usar y disfrutar; entre otras. El resto de la ley, continúa estableciendo obligaciones al Estado para asegure el acceso de las personas con discapacidad a diversos ámbitos, como: educación, al trabajo, a los servicios de salud, al espacio físico, a los medios de transporte, al acceso a la información y a la comunicación, así como a la cultura, el deporte y las actividades recreativas. Esta ley constituye, un baluarte en la lucha por el reconocimiento de la igualdad de las personas con alguna discapacidad, sin embargo, esta lucha se ve diezmada al notar que la ley, en ninguno de sus artículos establece con qué recursos financieros se llevarán a cabo todas las obligaciones impuestas por la ley. Esto ha limitado significativamente su implementación y el cumplimiento del Estado a los deberes asignados. Esta situación, ha derivado, en qué las personas con alguna discapacidad se enfrente a condiciones adversas a la hora del disfrute de los derechos que fueron establecidos en la norma, y que se haga más evidente los problemas de la promesa democrática sin sustento económico. Ley 8954 Reforma del artículo 78 de la Constitución Política para el fortalecimiento del derecho a la educación. Otro ejemplo, este caso ocurrido en la legislatura , lo constituye la Ley 8954, reforma del artículo 78 de la Constitución Política para el fortalecimiento del derecho a la educación. Esta ley establece que, de manera progresiva, la asignación presupuestaria para la educación ascenderá a un 8% del Producto Interno Bruto (PIB) en el Actualmente el gasto en educación está por el 6% del PIB. El problema de este mandato está relacionado con la situación fiscal que atraviesa el Estado costarricense. El país sufre un deterioro significativo en sus finanzas -en el 2011cerró con un déficit del 5.62% del PIB, según datos del BCCR- que limita la capacidad de la administración para responder a todas las obligaciones financieras; entiéndase gastos ineludibles como deudas, remuneraciones, destinos constitucionales y legales. Por ello, estas reformas que amplían los montos presupuestarios asignados a destinos 14
15 específicos -como el de educación- debieran realizarse en consonancia con acciones para garantizar la salud de las finanzas del Estado. No fue el caso con esta reforma constitucional. Habrá que esperar si el Estado será capaz, finalmente, de alcanzar el 8% del PIB al 2014 tal y como lo estipula la ley. Esta ley, amplía el derecho a la educación pública, dado el aumento en el financiamiento que sufriría el sistema con esta modificación constitucional. Si bien esta reforma constitucional aún no se encuentra en vigencia en su totalidad (será a partir del 2014 que se empiece a aplicar), la obligación de que el Estado asigne un 8% del PIB para la educación enfrenta serias dificultades para su correcta implementación. Ya en la negociación del Fondo Especial para la Educación Superior en el año 2010, existió una clara posición gubernamental que argumentaba que un aumento en este fondo limitaría significativamente la solvencia económica del Estado, lo cual hace prever que la modificación constitucional analizada enfrentará la misma dificultad a la hora de su cumplimiento, o significará la retracción del actuar del Estado en ciertos ámbitos para cumplir con esta obligación constitucional. Otro caso de promesa democrática sin sustento económico, refieren a legislación que reconoce derechos retroactivos con cargo al presupuesto de la República, sin identificación de fuentes de financiamiento. En tales situaciones se produce una mayor presión fiscal sobre las finanzas públicas, que estrujan las posibilidades de inversión en áreas estratégicas del país. Tal es el caso de la Ley 9039, para el reconocimiento de derechos salariales de los agentes de la policía penitenciaria de Adaptación Social del Ministerio de Justicia y Paz, aprobada el 9 de abril de Esta norma reconoce el pago retroactivo por única vez de setecientos millones de colones, a agentes de la policía penitenciaria, con cargo al Presupuesto de la República. En tanto no identifica nuevas fuentes de ingresos para cubrir esta erogación, implicará la reasignación de recursos antes destinados a otros fines, o el riesgo de incumplimiento del pago respectivo. En suma, durante el periodo en estudio, y con los anteriores ejemplos, se observa una desconexión entre la acción garantista de los legisladores y la responsabilidad que éstos tienen a la hora de garantizar los recursos mínimos para el cumplimiento de los mandatos aprobados. Estos dos aspectos, que debieran ir juntos en el actuar legislativo, estuvieron significativamente separados debido a la ampliación de la promesa democrática y la incapacidad de encontrar acuerdos para solventar la difícil situación fiscal que vive el país. En ese sentido, es necesario establecer reformas que mejoren la responsabilidad legislativa y vinculen a la ciudadanía como un factor de control en el quehacer legislativo. Duración de la legislación La duración de la legislación en la segunda legislatura de la Administración Chinchilla Miranda, se constituye como otro indicador que refleja un deterioro del desempeño 15
16 legislativo: el Congreso incrementó significativamente los tiempos de duración para aprobar la legislación, muestra de la complejidad y lentitud en los procesos de negociación de una buena parte de la legislación. De hecho, el periodo en estudio terminó siendo el más lentos entre las segundas legislaturas de las últimas seis administraciones. Ello aplica por igual para la totalidad de las leyes aprobadas, así como para el subgrupo de legislación sustantiva. En ambos casos el incremento fue bastante mayor que lo visto hasta ahora en segundas legislaturas. El promedio de aprobación para la totalidad de las leyes durante el periodo fue de 28,2 meses, muy por encima del segundo período en el gobierno de Figueres, donde las leyes aprobadas requirieron de 21,7 meses de discusión. Nótese incluso que el periodo en estudio es el único año donde la legislación supera la barrera de los 24 meses. Ello indica que la mayoría de leyes que se aprobaron son iniciativas propuestas en anteriores administraciones., tal y como se refleja en el cuadro 5. Cuadro 5 Leyes aprobadas en las dos legislaturas de la Administración Chinchilla, según la Administración en que se inició el expediente. I Legislatura II Legislatura Absoluto % Absoluto % Chinchilla Miranda , ,8 Arias Sánchez , ,9 Pacheco de la Espriella ,3 4 4,3 Rodríguez Echeverría ,9 0 0 Total , ,0 Fuente: Elaboración propia con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa. Al menos dos hallazgos se desprenden de este dato. El primero es que los tiempos de gobierno del Ejecutivo y del Legislativo no están coincidiendo. A pesar de que ambos Poderes iniciaron funciones en mayo de 2010, al finalizar los dos años de gobierno, prevalecen los acuerdos sobre iniciativas provenientes de administraciones anteriores, antes que las presentadas por ellos mismos. De las 93 leyes sancionadas durante , el 55% fueron promovidas durante la administración Arias Sánchez, 4% durante la de Pacheco de la Espriella, y un 41% responden a la actual administración. El segundo aspecto que reflejan estos datos refiere a la mayor complejidad de los asuntos legislativos. Legislación que tarda más en ser aprobada implica, en principio, procesos de discusión y negociación más complejos, en el que pueden influir múltiples factores. Uno de ellos relacionado con la variedad de partidos dentro del Congreso. Los acuerdos pueden requerir de mayor esfuerzo y tiempo para concretizarse, cuando el 16
17 Congreso está conformado por múltiples partidos políticos con diferencias sustantivas entre sí. Gráfico 2 Duración promedio a/ de leyes aprobadas en II Legislaturas, según administración, Chinchilla Primer año Segundo año Arias Pacheco Rodríguez Figueres Calderón Duración en meses a/ La duración promedio es entendida como el tiempo transcurrido desde el ingreso del expediente al Congreso, hasta la fecha de su aprobación como ley. Fuente: Elaboración propia con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa. 17
18 El otro factor que puede ayudar a explicar estos resultados, refiere a que la Alianza por Costa Rica no tuvo una agenda consensuada de proyectos en torno a su gestión en el Directorio Legislativo, tal y como se detalló en la sección en este documento dedicada a esta coalición, y en la ponencia que elaboró Vargas-Céspedes para el Decimoctavo Informe Estado de la Nación (Vargas, 2012). Por tanto, no pudo privilegiar el acuerdo sobre sus propias iniciativas de manera articulada. En este sentido, la conformación de la Alianza constituyó una excelente oportunidad - poco común en la práctica legislativa- para reducir los costos de transacción 4 que implica, para cada uno de los partidos de oposición, la negociación de sus iniciativas de manera independiente. Sobre todo al considerar que ninguno se acerca a la mayoría de votos en el Congreso. A pesar de esa ventaja singular, la oportunidad fue finalmente desaprovechada, en tanto nunca hubo una agenda de proyectos común y la Alianza se rompió al final de la segunda legislatura. Los indicadores muestran que, en efecto, se aprobaron mayoritariamente iniciativas ya encaminadas en el debate legislativo, provenientes de administraciones anteriores. Este comportamiento fue aún más marcado en el caso de la legislación sustantiva, la cual superó por mucho los tiempos de aprobación para este tipo de leyes, con una duración promedio de 35,7 meses. Este dato es el más alto registrado en segundas legislaturas de las últimos seis Administraciones para cualquiera de los tipos de legislación registrados en las diferentes ponencias sobre desempeño legislativo elaboradas para los Informes Estado de la Nación. Gráfico 2 Duración promedio a/ de la legislación sustantiva aprobada en segundas legislaturas, según administración, El costo de transacción es un término utilizado en economía para medir los costos que las partes incurren en el proceso de negociación y acuerdo sobre una transacción determinada (Mankiv y Taylor, 2006). En este caso, refiere a los costos que los partidos políticos de oposición enfrentan al impulsar iniciativas legislativas sin contar con los suficientes votos para su aprobación. En principio, cuanto menor la cantidad de diputados de un partido, mayores los costos de transacción que debe enfrentar para lograr la aprobación de una de sus iniciativas. 18
19 Chinchill a Arias Pacheco Rodrígue z Figueres Calderón 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 a/ La duración promedio es entendida como el tiempo transcurrido desde el ingreso del expediente al Congreso, hasta la fecha de su aprobación como ley. Fuente: Elaboración propia Meses Relevancia de la legislación Para hacer el análisis de la relevancia de la legislación, se utiliza el indicador que refiere a lo que desde el Decimocuarto Informe Estado de la Nación (Programa Estado de la Nación, 2008) se ha denominado como la brecha entre oferta y demanda legislativa. Con base en la metodología de Feoli (2008, 2009, 2010 y 2011) para el Programa Estado de la Nación, se ha procedido a comparar dos variables que permiten hacer una aproximación sobre la relevancia de las leyes aprobadas y con ello, de la distancia que separa al Congreso de la opinión pública en general. La primera variable es lo entendido como demanda legislativa, o dicho de otra manera, la agenda potencial de implementaciones, que se define como el conjunto de iniciativas que tenían el potencial de ser promulgadas en ese mismo periodo (Feoli, 2009). Es decir, esta consiste en una recopilación de los temas que más se discuten en la opinión pública, medida en los principales medios de comunicación escrita del país y a través de una consulta-experta. La segunda variable es la oferta legislativa, entendida como los proyectos que son aprobados por el Congreso. Ambas listas son cotejadas una a una para comprobar, cuánto del actuar del Congreso coincidió con los temas discutidos en los medios de comunicación, independientemente de si quienes lo discuten están a favor o en contra. (Feoli, 2011). Este año el análisis se complementó con un ejercicio para determinar la potencia de la demanda. Es decir, cuán fuerte es el acuerdo entre la opinión pública, a la hora de demandar la aprobación o el rechazo de una ley en el Congreso. 19
20 Para precisar el concepto de demanda legislativa, se debe recordar que los medios de comunicación masiva, en su función forjadora de la opinión pública, señalan a la sociedad y al Congreso los asuntos que consideran de mayor relevancia y sobre los que creen que el país requiere legislación para su atención como asuntos públicos (Binder 1999; Mayhew, 1991). Es claro que la resultante agenda procede de una cúpula de pensadores y no de la expresión popular. No obstante, este hecho no es ajeno al papel de articulación de intereses que en un sistema de representación democrática están llamados a cumplir ciertos actores, incluidos los medios de comunicación masiva (Feoli, 2009). Adicionalmente, un elemento que se debe recalcar para entender la escogencia de las fuentes de información para identificar la demanda legislativa, es que diversa evidencia empírica sugiere que la dirección causal en la determinación de los que temas que, en determinado momento, conforman la agenda política, es de la élite de pensadores a la opinión pública y no en sentido contrario (Kinder, 1998; McCombs, 2004; Gabel & Scheve, 2007). De esta manera, se considera que la recopilación de editoriales y la consulta experta al ser un recuento de los temas definidos como prioritarios por la élite de pensadores, también es una aproximación cercana a los temas que se definen como tal en la opinión pública. Dejando claro esto, podemos decir que no es tan relevante que la dirección causal de esta relación, ya sea de la prensa hacia las prioridades de los decisores, que la prensa refleje las prioridades prexistentes de los decisores, o que exista una relación mutua, lo que importa, y define la escogencia de los editoriales de los principales periódicos del país, es que los medios confieren estatus a los asuntos públicos, ordenándolos en prioridad e importancia, es decir, los medios contribuyen a fijar la agenda (McCombs, 2004). De la misma manera, el papel de los medios es decisivo a la hora de encuadrar los asuntos de acuerdo a ciertos marcos interpretativos, lo cual influye en cómo la sociedad piensa sobre las problemáticas que la aquejan y sus posibles soluciones. A continuación se detalla la metodología utilizada para el levantamiento de información necesaria para la identificación de la demanda legislativa, o agenda potencial de implementaciones: Legislación prioritaria según editoriales Para realizar la revisión de la información empírica para el período , se escogieron los editoriales publicados por los periódicos La Nación, Diario Extra y La República entre el 1 de mayo de 2011 al 30 de abril de La escogencia de estos medios de comunicación se da por su antigüedad, por su circulación y por la tenencia de una página editorial sin firma, es decir, con editoriales que permitan ver el interés general como un actor propiamente institucional. Del universo total de editoriales publicados en esos tres periódicos, se identificaron un total de 208 editoriales que hacían mención a nuevas leyes, a reformas, o al desempeño de la Asamblea Legislativa. El periódico que divulgó mayor cantidad de 20
21 editoriales con esas características fue La Nación con 93 publicaciones, lo que representa casi un 45% del total de editoriales utilizados para el presente análisis, en segundo lugar se ubica Diario Extra con 62 editoriales (cuadro 6). Cuadro 6 Cantidad de editoriales con referencia a legislación y desempeño legislativo, según periódico. 1 de mayo 2011 a 30 de abril 2012 Periódico Total Porcentaje Total general ,0 Diario Extra 62 29,8 La Nación 93 44,7 La República 53 25,5 Fuente: Elaboración propia con base a fuentes de periódicos. Siguiendo la metodología de Feoli (2008, 2009, 2010 y 2011), los editoriales identificados en la revisión de periódicos, se codifican para determinar los temas generales a los que hacen referencia los editoriales, esto con el fin de obtener un panorama de las áreas críticas de legislación para el periodo analizado. Posteriormente, los editoriales que hacían referencia propiamente a legislación (excluyendo así aquellos que se centraban en el desempeño o dinámicas internas del Congreso) se codificaron para extraer las leyes o reformas de leyes específicas que recomendaban, con fin de levantar la agenda de legislación potencial de la segunda legislatura de la Administración Chinchilla Miranda. La frecuencia con que un asunto se menciona en los editoriales puede considerarse indicativa de la importancia pública o política asignada al tema. Como puede interpretarse a partir del cuadro 7, el tema que dominó la atención de los editorialistas en el período analizado fue la reforma fiscal, lo cual refuerza la idea de que existe una coincidencia entre los temas que se discuten a nivel de opinión pública con aquellos presentes en la agenda política, dada la preponderancia que tuvo el tema fiscal a raíz de la discusión del proyecto de ley de Solidaridad Tributaria, iniciativa presentada a consideración de la Asamblea Legislativa en enero de En segundo lugar, se ubica el tema de procedimiento legislativo, tópico ampliamente abordado en los editoriales debido a las múltiples atenciones brindadas a las dinámicas internas del Congreso por la reagrupación de fuerzas políticas dio vida a la Alianza por Costa Rica. En tercer lugar en frecuencia, se ubica el asunto de tránsito, el cual recibió amplia atención en las páginas editoriales dada las dificultades que sufrió la implementación de la reforma a la Ley de Tránsito emitida en el 2008, además de la declaratoria de inconstitucionalidad por la Sala Constitucional de varios artículos presentes en la mencionada ley. Cuadro 7 21

References: artículo 7
 artículo 28
 artículo 51
 artículo 51
 artículo 4
 artículo 78
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