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Timestamp: 2019-04-18 17:10:14+00:00

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﻿ AUTO 2016-00449 DE SEPTIEMBRE 12 DE 2016
AUTO 2016-00449 DE 12 DE SEPTIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:REMITEN A LA CORTE CONSTITUCIONAL ACCIÓN DE NULIDAD QUE ATACA EL PLEBISCITO PARA LA PAZ. SE PRECISA, QUE SI BIEN DE FORMA GENERAL CORRESPONDE AL CONSEJO DE ESTADO EL CONTROL DE LEYES, DECRETOS CON FUERZA DE LEY Y REFORMAS CONSTITUCIONALES, SE SEÑALA QUE EL ESPECTRO DE COMPETENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL ES BASTANTE MÁS AMPLIO. SE AFIRMA, QUE DE ESTA MANERA, PESE A TRATARSE DE ACTOS JURÍDICOS PROFERIDOS POR ENTES ADMINISTRATIVOS, POR TRATARSE DE MANIFESTACIONES EMITIDAS EN EJERCICIO DE FUNCIONES POLÍTICAS Y NO ADMINISTRATIVAS, SU CONTROL NO INCUMBE AL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SINO A LA CORTE CONSTITUCIONAL. LO ANTERIOR POR SER EL ENTE CONSTITUCIONALMENTE ENCARGADO DE FISCALIZAR LA CONFORMIDAD CON EL ORDEN SUPERIOR DE ESTA CLASE DE DETERMINACIONES ESENCIALES PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA POLÍTICO Y DEMOCRÁTICO NACIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONSEJO DE ESTADO, PLEBISCITO, CAMPAÑA DEL PLEBISCITO, VOTACIÓN DEL PLEBISCITO, CORTE CONSTITUCIONAL, ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
Auto 2016-00449 de septiembre 12 de 2016
Rad.: 11001 03 24 000 2016 00449 00
Actor: Paloma Susana Valencia Laserna y Alfredo Ramos Maya
Asunto: Nulidad por inconstitucionalidad
Ref.: Falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del acto de convocatoria de un plebiscito por tratarse de un acto especial, que forma parte del trámite de convocatoria y realización de tal evento democrático, cuyo conocimiento está reservado por la Constitución a la Corte Constitucional.
Bogotá D.C., 12 de septiembre de 2016.
Corresponde al despacho pronunciarse sobre la admisión de la demanda de la referencia y adoptar las medidas que sean procedentes según el estudio realizado.
I. El acto demandado
“Por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en particular en desarrollo de los artículos 103 de Constitución Política y el artículo 1º de la Ley 1806 de 2016 y,
Que el artículo 1º de la Ley 1806 de 2016 autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, a someter «a consideración del pueblo mediante plebiscito, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera».
Que en virtud de lo establecido en el artículo 2º de la Ley 1806 de 2016, el Presidente de la República, mediante comunicación del 25 de agosto de 2016 con la firma de todos los ministros, informó al Congreso su intención convocar a un plebiscito para someter a consideración del pueblo el Acuerdo Final para Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, y fijó el domingo 2 de octubre de 2016 como la fecha en que se llevará a cabo la votación.
ART. 1º—Convocatoria. Convócase al pueblo de Colombia para que el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su soberanía, decida si apoya o rechaza el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz estable y duradera.
« ¿Apoya usted el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz estable y duradera?»
De conformidad con lo establecido en el numeral 3º del artículo 2º de la Ley 1806 de 2016, «se entenderá que la ciudadanía aprueba este plebiscito en caso de que la votación por el SI obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo electoral vigente y supere los votos depositados por el NO».
ART. 6º—De las encuestas, sondeos y proyecciones electorales. Toda encuesta de opinión al ser publicada o difundida tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar expresamente la persona natural o jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación, el tipo y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las preguntas concretas que se formularon, el área y la fecha o período de tiempo en que se realizó y el margen de error calculado. El día la votación los medios de comunicación no podrán divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni difundir resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su voto o con base en las declaraciones tomadas a los votantes sobre la forma como piensan votar o han votado el día del plebiscito.
ART. 12—Tránsito de vehículos automotores y de transporte fluvial. Los gobernadores y/o los alcaldes, de conformidad con la recomendación del respectivo consejo departamental o municipal de seguridad o en los correspondientes comités territoriales de orden público, podrán restringir la circulación de vehículos automotores, embarcaciones, motocicletas, o de estas con acompañantes, durante el periodo que se estime conveniente, con el objeto de prevenir posibles alteraciones del orden público.
ART. 15.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación
1.1. (sic) La demanda y sus pretensiones.
En ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los actores interponen demanda contra el Decreto 1391 de 2016, “Por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”, que tiene como pretensiones:
“1. Se declare la nulidad del Decreto 1391 de 2016 proferido por el Gobierno Nacional (…).
2. Como consecuencia de lo anterior, se le ordene al Gobierno Nacional:
1) Convocar al plebiscito especial mediante el cual se pretende refrendar el “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, solo hasta el momento en que se firme dicho documento, es decir, el día 27 de septiembre de 2016.
2) Se presente ante el Congreso la integralidad del documento que contiene el Acuerdo Final entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las Farc para la terminación del conflicto con ese grupo armado.
3) Se haga la difusión de la integralidad del documento que contiene el Acuerdo Final entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las Farc para la terminación del conflicto con ese grupo armado.
4) Que el acto administrativo mediante el cual se convoque al plebiscito especial mediante el cual se pretende refrendar el Acuerdo Final entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las Farc para la terminación del conflicto con ese grupo armado, se ajuste a lo dispuesto en la Ley 1806 de 2016, y a los lineamientos establecidos en la Sentencia C-279 de 2016, mediante la cual se realizó el control de constitucionalidad a dicha norma. Así las cosas, elimine la consulta sobre la paz, e incluya las partes que han negociado el acuerdo de manera que se pueda entender como el documento específico en cuestión”(1).
Como fundamentos fácticos de su reclamación los actores plantean, en síntesis, los siguientes:
Que previo trámite en el Congreso y surtido el respectivo control automático por parte de la Corte Constitucional se expidió la Ley Estatutaria 1806 de 2016, del 24 de agosto, “por medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Que el mismo día en que se expidió dicha ley, el Presidente Juan Manuel Santos anunció que el plebiscito, autorizado y regulado por dicho estatuto, se llevaría a cabo el 2 de octubre de 2016.
Que el 25 de agosto de 2016, el Presidente Juan Manuel Santos radicó ante el Congreso de la República el informe que expresa las razones y la fecha en que habrá de realizarse dicho plebiscito.
Que el 30 de agosto de 2016, el Presidente de la República expidió el Decreto 1391 de 2016, por medio del cual se convoca a un plebiscito, para el día 2 de octubre de este año.
II. (sic) Consideraciones
De acuerdo con lo establecido por los artículos 125 y 168 del CPACA, corresponde al Magistrado Ponente resolver sobre la admisión de la demanda de la referencia. Con todo, antes de efectuar el estudio sobre el cumplimiento de los requisitos de admisión de la acción incoada, procede pronunciarse sobre la competencia de esta corporación para conocer del asunto sub judice.
De acuerdo con el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución, corresponde al Consejo de Estado:
En igual sentido, la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, dispone en sus artículos 37.9 y 49 lo siguiente:
9. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional; (…).
Del mismo modo, el artículo 135 del CPACA reglamentó el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en los siguientes términos:
También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional (Inciso condicionalmente exequible(2)).
De las disposiciones transcritas se desprende que la competencia del Consejo de Estado para actuar como juez abstracto de constitucionalidad de reglamentos expedidos por el Gobierno cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional tiene carácter residual, por cuanto está supeditada a que dicho control no haya sido expresamente confiado al Supremo Guardián e Intérprete de la Constitución. Este reparto competencial ha dado lugar a que se afirme el carácter no concentrado de la jurisdicción constitucional, en tanto que “instituida por el constituyente como una función pública a cargo de distintos organismos”(3); pero que al mismo tiempo se resalte que dentro de este diseño institucional “la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia sobre el control abstracto de constitucionalidad y (…) el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que no le hayan sido atribuidos(4)”(5).
El artículo 241 de la Constitución delimita el ámbito competencial de la Corte Constitucional así:
11. Modificado por el artículo 14, Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
12. Adicionado por el artículo 14, Acto Legislativo 2 de 2015. Con el siguiente texto: Darse su propio reglamento.
PAR.—Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto (subrayado y negrillas fuera de texto).
Como se puede observar, el numeral 3º in fine del artículo 241 de la Constitución encomienda expresamente a la Corte Constitucional el control de constitucionalidad sobre los plebiscitos del orden nacional. Y señala que en este evento el control solo podrá ejercerse por razón de los vicios de procedimiento en la convocatoria o de su realización. En consecuencia, dado que constitucional y legalmente corresponde al Consejo de Estado conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se interpongan contra decretos de carácter general dictados por el Gobierno cuyo conocimiento no pertenezca a la Corte Constitucional, en el sub examine no se activa dicha competencia, que al ser residual queda excluida en virtud de la atribución expresa efectuada al Supremo Intérprete de la Constitución.
El Despacho debe apuntar que aun cuando de forma general corresponde a dicho órgano el control de leyes, decretos con fuerza de ley y reformas constitucionales, el espectro de competencias de la Corte Constitucional es bastante más amplio. En efecto, de acuerdo con el análisis realizado por su propia jurisprudencia, éste incluye tanto actos en los que dicha proyección normativa es directa (como, p. ej., los actos relacionados con la convocatoria a un referendo o a una asamblea constituyente), como actos de trámite relacionados con mecanismos de participación en los que el nexo con una reforma al ordenamiento jurídico es acaso indirecto o remoto. Así, en desarrollo de sus competencias constitucionales, para asegurar la supremacía e integridad de la Carta, la Corte Constitucional ha conocido de la exequibilidad de (i) decretos de ejecución de la convocatoria a referendo; (ii) el acto electoral que determina el censo en el marco de una reforma constitucional mediante referendo; (iii) el acto electoral que declara la aprobación de un referendo; (iv) los actos de gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley que convoca a referendo; (v) decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto legislativo; y (vi) acuerdos internacionales simplificados reguladores de materias propias de un tratado internacional(6).
Esta postura de la jurisprudencia constitucional es coherente con la expuesta por esta Sala de Decisión y por el Pleno de la Corporación en relación con su falta de competencia para conocer de actos proferidos por distintas autoridades administrativas en el marco de la puesta en marcha de diversos mecanismos de participación y de reformas constitucionales. En relación con estos asuntos, se ha sostenido de manera consistente que, pese a tratarse de actos jurídicos proferidos por entes administrativos, orgánicamente susceptibles de ser tipificados como actos administrativos y enjuiciados como cualquier otro reglamento, por tratarse de manifestaciones emitidas en ejercicio de funciones políticas y no administrativas, con la peculiaridad de involucrar de manera mediata o inmediata el poder de reforma constitucional o legal propio de otros órganos, su control no incumbe al contencioso administrativo sino a la Corte Constitucional, por ser el ente constitucionalmente encargado de fiscalizar la conformidad con el Orden Superior de esta clase de determinaciones esenciales para el funcionamiento del sistema político-democrático nacional.
Así, en providencia de 10 de agosto de 2000(7), esta Sección confirmó el auto de julio 12 de 2000(8), que inadmitió la demanda presentada en ejercicio de la acción pública de nulidad contra la Resolución 2119 de 2000, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, “Por la cual se inscribe el comité de promotores, el vocero y la iniciativa ciudadana de referendo constitucional”. Esta decisión se fundamentó en los siguientes razonamientos:
“El acto acusado no es un acto político de índole administrativa, puesto que la función estatal en la cual se inscribe es la legislativa, en primer orden, y constituyente en último término, y bien es sabido que el control jurisdiccional de las actuaciones propias de ambas funciones escapan a la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que se encuentra asignado a la Corte Constitucional, con ocasión del examen de constitucionalidad de los actos definitivos resultantes de las mismas: las leyes y las reformas constitucionales, en las condiciones señaladas por los artículos 241 y 378 de la Constitución Política.
(…) Si bien es cierto que el acto acusado…fue expedido por una autoridad que en la práctica se le reconoce carácter administrativo, no lo hace necesariamente un acto administrativo y menos definitivo, puesto que, contrario a lo afirmado por la actora, la función estatal en la cual se inscribe no es administrativa, sino claramente constituyente, pasando por la legislativa.
De otra parte, también es sabido que el control jurisdiccional de las actuaciones propias de ambas funciones (legislativa y constituyente) escapan a la jurisdicción contencioso administrativa, y que su control se encuentra asignado a la Corte Constitucional, con ocasión del examen de constitucionalidad de los actos definitivos resultantes de las mismas: las Leyes y las reformas constitucionales, en las condiciones señaladas por los artículos 241, numerales 1º y 2º y 379 de la Constitución Política.
Según el numeral 2º del artículo 241 citado, compete a la Corte Constitucional “Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.
Además, el numeral 1o ibídem, le atribuye la facultad de “Decidir sobre las demandas de constitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación”.
De modo que el acto acusado es un acto de trámite dentro de un procedimiento que no es administrativo, sino legislativo con miras a una reforma constitucional, de donde en últimas, lo es respecto de un procedimiento de reforma constitucional por el constituyente primario, como bien lo dice el auto impugnado, y como tal, su examen de legalidad y constitucionalidad está expresamente asignado a la Corte Constitucional, lo cual excluye a la jurisdicción contencioso administrativa de asumir tal examen.” (Negrillas fuera de texto).
En línea con esta postura, mediante providencia de 26 de marzo de 2004(9) la Sección Primera confirmó el auto de 9 de octubre de 2003, por medio del cual se inadmitió la demanda presentada contra el Decreto 2000 de 2003, que convocaba a un referendo constitucional. Esto, por considerar que se trataba de un acto de trámite dentro del proceso que eventualmente culminaría con una reforma constitucional por vía del referendo, cuyo control posterior estaría a cargo de la Corte Constitucional. Según los razonamientos expresados en aquella ocasión:
“Las normas constitucionales y legales invocadas como fundamento del decreto acusado se ocupan de procesos reformatorios de la Constitución Política, es decir, del ejercicio del poder constituyente, y lo dispuesto en dicho decreto corresponde totalmente a esa materia, luego es evidente que ha sido expedido con ocasión y dentro de uno de tales procesos, cual es de reforma constitucional mediante el referendo convocado por el Congreso de la República, por iniciativa del Presidente de la República, mediante la Ley 796 de 2003…
En este caso, si bien el decreto demandado no está taxativamente asignado a la Corte Constitucional para su control jurisdiccional, ni es pasible de demanda directa ante ese organismo, sí es susceptible de revisión por esta pero sólo en cuanto el decreto es parte del trámite del referendo en mención y en tanto ese referendo resulte aprobado y por ende sea reformatorio de la Constitución Política, en razón del control jurisdiccional por aspectos de procedimiento y en virtud de acción de inconstitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución Política, cualquiera que sea su origen.
Los artículos 241, numerales 1º y 2º y 379 de la Constitución Política asignan a la Corte Constitucional el control jurisdiccional de los actos reformatorios de la Constitución, pero sólo por vicios de procedimiento, en los cuales se encuadran los vicios que lleguen a darse por los actos de trámite de aquéllos, de modo que el examen de tales actos de trámite corresponde a esa Corporación con ocasión del estudio de la constitucionalidad del respectivo procedimiento, de allí que si vulnera derechos fundamentales de los electores, como lo afirma el recurrente, la Corte Constitucional es la que puede pronunciarse sobre esa acusación.
Las circunstancias de que tenga la forma de decreto y que sea expedido por una autoridad que tiene carácter administrativo, no lo hace necesariamente un acto administrativo y menos definitivo, puesto que la función estatal en la cual se inscribe es la constituyente” (Negrillas fuera de texto).
En providencia de 14 de abril de 2005(10), la Sección Primera se declaró incompetente para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad promovida contra el artículo 2º de la Resolución 001 de 2004, por el que el Consejo Nacional Electoral declaró aprobada por vía de referendo la reforma al artículo 122 de la Constitución Política, sometida a votación del pueblo conforme al numeral 1º de la Ley 796 de 2003.
Asimismo, en decisión del 16 de febrero de 2010(11) la Sala Plena de esta Corporación se declaró incompetente para conocer del decreto mediante el cual el Presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para proseguir el trámite de formación del proyecto de Ley convocante a referendo. De acuerdo con la motivación expuesta en dicha ocasión:
“el Consejo de Estado carece de competencia para examinar la constitucionalidad del decreto por el cual el Presidente de la República convoca al Congreso a sesiones extraordinarias, en primer lugar, por tratarse de un acto de trámite habida cuenta de que dicha convocatoria tuvo por objeto dar continuidad al proyecto de Ley de reforma constitucional mediante referendo aprobatorio, pero fundamentalmente porque el acto político de convocatoria en este caso hace parte inescindible del procedimiento de formación de la Ley convocante a Referendo, la cual está sometida a control automático e integral de constitucionalidad que el artículo 241-2 de la Constitución Política asigna a la Corte Constitucional.
Con estos mismos argumentos, mediante auto de 18 de marzo de 2010 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró su falta de competencia para conocer de otra demanda contra el mismo decreto, por medio del cual el Presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para proseguir el trámite de formación del proyecto de Ley convocante a referendo, y dispuso su remisión inmediata a la Corte Constitucional(12).
En respaldo de esta posición, al conocer de la demanda interpuesta contra el Acto Legislativo 1 de 2004 por vicios de procedimiento en la realización del referendo que lo originó, la jurisprudencia constitucional sostuvo que “los actos de las autoridades electorales expedidos en el curso del trámite de una reforma constitucional por vía de referendo son actos jurídicos proferidos durante el trámite de una reforma constitucional”(13), por lo cual se encuentran sometidos a su conocimiento exclusivo. Manifestó el Alto Tribunal en aquella oportunidad que:
“es competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma constitucional por ésta vía, como actos propios del trámite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto, si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un referendo entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción contencioso administrativa.
En este sentido comparte la Corte lo expuesto por el Procurador General, al decir que “...en este caso, no se trata de un decreto reglamentario ni de actos administrativos ordinarios, sino de actos indispensables del procedimiento para la realización de un referendo constitucional y, por tanto, su control es de competencia exclusiva de la Corte Constitucional por expresa disposición del artículo 241, numeral 1º de la Carta”.
Aun cuando ninguna esas providencias se ocupó en particular del caso que origina la presente demanda, el Despacho no alberga duda alguna sobre la aplicabilidad de la ratio de estos pronunciamientos en el sub examine. De un lado, (i) es visible que no se trata de controlar un reglamento o de un acto administrativo ordinario, sino de un acto jurídico especial, que aun cuando jurídicamente puede ser calificado como de trámite, y por lo tanto exento del control de la justicia administrativa, desde una perspectiva política resulta crucial, en tanto que es esencial e indispensable dentro del procedimiento de realización de un plebiscito. Es a través de este acto que el Presidente de la República ejerce su prerrogativa de convocar al Pueblo para que se pronuncie sobre si apoya o rechaza una determinada decisión(14); de modo que su contenido dista de fijar una reglamentación general y abstracta de un asunto, o de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular. En definitiva, es el medio por el cual se convoca al Pueblo para que “de manera autónoma, defina su destino”(15).
De otra parte, (ii) su carácter esencial dentro del proceso de convocatoria y realización de un plebiscito y la importancia de su contenido (en él se define la fecha, se determina la pregunta y se disponen reglas particulares para la realización de este evento democrático) exigen una instancia de control judicial que asegure el respeto de las garantías constitucionales y de los principios democráticos en su realización, como forma de impedir la instrumentalización de esta herramienta de participación ciudadana con fines despóticos o anticonstitucionales. No otra es la razón por la cual este control se encuentra expresamente previsto en la Constitución en cabeza de la Corte Constitucional, como se desprende de lo indicado por el artículo 241.3 de la Carta. De acuerdo con esta disposición es responsabilidad de este órgano “[d]ecidir sobre la constitucionalidad de los (…) plebiscitos del orden nacional (…) solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización”. El sentido de esta fiscalización por parte de la más alta instancia de la jurisdicción constitucional es nítido: precaver episodios de arbitrariedad o ilegitimidad en la puesta en marcha de un mecanismo de participación primordial y ejercer un control mínimo pero específico y especializado tanto sobre el acto político de convocatoria como sobre su procedimiento de convocación y realización, cuyos efectos pueden resultar capitales dentro la vida política, democrática e institucional del Estado y la sociedad colombiana(16). En últimas, como lo manifestó la Corte Constitucional respecto del control que se ejerce sobre los actos que integran el proceso de realización de un referendo, argumentos aplicables mutatis mutandi al caso bajo discusión:
“El control de constitucionalidad se extiende en estos casos a examinar si durante el trámite (…), se garantizó la libertad del elector, y asimismo, si se acataron y respetaron unas reglas procedimentales preestablecidas sobre las cuales se edifica un sistema democrático, basado en últimas en los principios de publicidad y transparencia, a fin de que los resultados sean ciertos y se ajusten al umbral mínimo de votos afirmativos exigido por la Constitución. Este control tiene por finalidad garantizar la vigencia de la supremacía constitucional, en el sentido de que sean respetadas unas reglas procedimentales, mediante las cuales se ejerce la democracia participativa en Colombia. En otras palabras, que la voluntad popular se manifieste de manera libre, previo acatamiento a los principios transparencia y publicidad, salvo el ejercicio mismo del sufragio que debe ser secreto, durante cada uno de los pasos que comprende una reforma constitucional; en definitiva, que no se vulnere el principio democrático por la acción u omisión de una determinada autoridad pública”(17) (Negrillas fuera de texto).
Por último, (iii) para el Despacho es claro que dicho control especial y específico sobre el acto de convocatoria y las condiciones de realización del evento plebiscitario demandan el reconocimiento de la competencia exclusiva y excluyente de la Corte Constitucional sobre la integralidad del contenido del Decreto de convocatoria, con independencia de que en él se puedan encontrar disposiciones susceptibles de catalogarse como puramente administrativas o reglamentarias, tales como las concernientes a la organización de la jornada de votación. Esto, con miras a preservar la unidad de criterio en la valoración de los distintos aspectos que se encuentran en juego en la convocatoria y realización del plebiscito y que a efectos del control deben ser apreciadas como una unidad inescindible. De ahí que no se pueda fraccionar su contenido y remitir unas determinaciones a la Corte Constitucional para retener otras y someterlas a la lente del contencioso administrativo.
En estas condiciones, por resultar de la comprensión literal del enunciado, servir de mejor manera a los fines que persigue y resultar sistemáticamente adecuado, se impone entender que la cláusula de competencia prevista por el artículo 241.3 de la Constitución, en virtud de la cual corresponde al Supremo Guardián e Intérprete de la Carta “[d]ecidir sobre la constitucionalidad de los (…) plebiscitos del orden nacional (…) solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización”, se impone privilegiar el fuero de dicha Corporación y reconocer como suya la responsabilidad de fiscalizar el conjunto de actos y acciones que deben surtirse dentro del trámite de convocatoria y realización de un plebiscito.
2.2. La decisión a adoptar.
De conformidad con el análisis efectuado en precedencia, de manera análoga a lo resuelto por la Sección Quinta de esta Corporación en el auto de 1º de septiembre de 2016(18), toda vez que los actores cuestionan por razones de forma y de fondo el Decreto 1391 de 2016, “Por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”, el Consejo de Estado debe declararse incompetente para conocer de esta demanda. En consecuencia “no puede asumir su conocimiento en la medida en que dicho examen recae sobre un posible vicio de procedimiento en su convocatoria, estudio que concierne a la Corte Constitucional”(19).
Por lo anterior, en aplicación de lo previsto por el artículo 168 del CPACA(20), dada la falta de jurisdicción para pronunciarse sobre la admisión de la demanda interpuesta, se ordenará la remisión inmediata de las presentes diligencias al Juez Constitucional para que disponga lo pertinente.
REMITIR inmediatamente el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia.
1 Folio 27 del cuaderno principal.
2 Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-400-13 de 3 de 2013, “bajo el entendido de que a la Corte constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional, con coentenido material de ley”.
4 Cfr. C-560 de 1999 y C-1290 de 2001.
5 Corte Constitucional, sentencia C-400 de 2013.
6 Véase las sentencias C-400 de 2013, C-049 de 2012 y C-1154 de 2008.
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 10 de agosto de 2000, Exp. 6312. C.P.: Juan Alberto Polo Figueroa.
8 Al inadmitir la demanda, el Consejero Ponente, consideró lo siguiente: “A simple vista, teniendo en cuenta el contenido del acto impugnado, la Sala Unitaria considera que carece de jurisdicción para su juzgamiento, ya que se trata de un acto de trámite a través del cual se da impulso a un proceso de reforma constitucional, de donde resulta que su control, una vez concluido el mismo, le corresponde a la Corte Constitucional, según las voces del artículo 241, numerales 1º y 2º , de la Constitución Política, a cuyo tenor compete a dicha Corporación “Decidir sobre las demandas de constitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen...”; y “Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la Convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución”. // Como quiera que la jurisdicción contencioso administrativa sólo está instituida para juzgar actos administrativos, conforme a los artículos 84 del C.C.A. y 238 de la Carta Política, y el acusado, como ya se dijo, por su naturaleza y contenido no tiene tal carácter, amén de que es un mero acto de trámite, la demanda debe inadmitirse, conforme lo ordena el artículo 143, inciso 3º, del C.C.A.”.
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de marzo de 2004, Rad. 11001-03-24-000-2003-00427-01. C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.
10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 14 de abril de 2005, Rad. 11001 03 28 000 2004 00004 01. C.P.: María Claudia Rojas Lasso.
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 16 de febrero de 2010, Rad. 11001-03-24-000-2009-00344-00(IJ). C.P.: María Claudia Rojas Lasso.
12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 18 de marzo de 2010, Rad. 11001-03-24-000-2009-00504-00. C.P.: María Claudia Rojas Lasso.
13 Corte Constitucional, Sentencia C-1124 de 2004.
14 Según lo previsto por el artículo 7º de la ley 134 de 1994 “[e]l plebiscito es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo”.
15 Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994.
16 En efecto, como señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2015, “el plebiscito tiene como finalidad avalar o rechazar una decisión del ejecutivo con propósitos fundamentalmente políticos y no normativos y, por ello, el control de constitucionalidad únicamente se adelanta para examinar posibles vicios en su convocatoria o realización” (Negrillas fuera de texto).
17 Corte Constitucional, sentencia C-1121 de 2004.
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 1º de septiembre de 2016, Rad. 11001032800020160005900. C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
20 ART. 168.—Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.

References: artículo 1
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 237
 artículo 135
 artículo 241
 artículo 14
 artículo 14
in fine
 artículo 241
 Resolución 
 artículo 241
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 122
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 241
 artículo 168
 artículo 241
 artículo 143
 artículo 7