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Timestamp: 2020-02-19 19:38:55+00:00

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Grundlagen der umweltfreundlichen Beschaffung / Acker, Hendrik - intranda GmbH
Acker, Hendrik
Grundlagen der umweltfreundlichen Beschaffung / erstellt von: Hendrik Acker
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urn:nbn:de:kobv:109-opus-195997
Schulungsskript 1 Grundlagen der umweltfreundlichen Beschaffung
Impressum Herausgeber:	Umweltbundesamt 		Postfach 1406 		06813 Dessau-Roßlau 		E-Mail:	 info@umweltbundesamt.de 		www.umweltbundesamt.de Erstellt von:	 Redaktion:	 Titelbild: 		 Gestaltung: 	 Stand:	 	 Ass. iur. Hendrik Acker, Öko-Institut e.V. Dagmar Kase, Rüdiger Weidlich, Fachgebiet III 1.3 Fotolia: noting details © pressmaster #3049987 Bernd Kreuscher, UBA August 2012 Aktualisiert von:	 Ass. iur. Andreas Hermann, LL.M., Öko-Institut e.V.
Aktualisierung des Skripts vom Juli 2009, im Rahmen des UFO-Plan Vorhabens FKZ 3709 95 301 Aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit wird auf eine geschlechtsspezifische Differenzie­ rung, z.B. „Bürgerinnen und Bürger“ verzichtet. Solche Begriffe gelten im Sinne der Gleich­ berechtigung grundsätzlich für beide Geschlechter.
Umweltfreundliche Beschaffung – Warum ?	2
1. Umweltfreundliche Beschaffung in Theorie und Praxis	2 2. Marktmacht der öffentlichen Hand	3 3. Das Verhältnis von Beschaffung und Umweltschutz	4 4. Wirkungen der umweltfreundlichen Beschaffung	 5 1. Entwicklungen des Vergaberechts in Deutschland	10 2. Politikziel Umweltschutz	12 3. Verknüpfung von Umweltschutz und Wirtschaftlichkeit	15 a) Einsparung betriebs- und volkswirtschaftlicher Folgekosten	15 b) Vorgaben des Haushaltsrechts	 19
I Ausgangssituation	2
II Beschaffung als Politikinstrument	10
Umweltfreundliche Beschaffung  Wie fängt man an? Was ist zu beachten?	22 I Festlegung des (umweltfreundlichen) Auftragsgegenstands	23
1. Produktauswahl und Bedarfsprüfung 23	 2. Markterkundung umweltfreundlicher Alternativprodukte	24 3. Festlegung des Auftragsgegenstands	24
II Berücksichtigung von Umweltbelangen im Vergabeverfahren	25
1. Leistungsbeschreibung	25 2. Eignungskriterien	28 3. Zuschlagskriterien und Angebotswertung	29 4. Bedingungen für die Auftragserfüllung	 31
III Vergabevermerk	32 Übersicht über weiterführende Informationsquellen, 	 Literaturhinweise	33
A	 Umweltfreundliche Beschaffung 	 – Warum ?
I	Ausgangssituation
1.	 Umweltfreundliche Beschaffung in Theorie und Praxis
Die Berücksichtigung von Belangen des Umweltschutzes bei der öffentlichen Auftragsvergabe ist seit über 20 Jahren Gegenstand von umwelt- und vergabepolitischen Diskussionen1 und hat dabei in den zurückliegenden Jahren stetig an Bedeutung gewonnen. Das lässt sich an verschiedenen Indikatoren ablesen, wie z. B. an der Zahl der politischen Initiativen insbesondere auf europäischer Ebene2, der Zahl der Veröffentlichungen und Internetseiten zum Thema, aber auch an den Gerichtsentscheidungen, die der Europäische Gerichtshof und nationale Gerichte zu der Frage der Zulässigkeit von Umweltkriterien im Vergaberecht gefällt haben. Nicht zuletzt zeigt sich dies aber auch an europaweiten Praxisbeispielen aus verschiedenen Ländern, insbesondere auf städtischer und kommunaler Ebene. Das EU-Projekt „Green Public Procurement in Europe“ hat 2005 versucht, europaweit den Anteil der Vergabeverfahren, bei denen Umweltkriterien eine Rolle spielen, zu erfassen. Deutschland kann sich nach dieser Studie mit einem Anteil von über 60 Prozent der öffentlichen Ausschreibungen, bei denen Umweltkriterien eine Rolle spielen, neben Österreich, Dänemark, Finnland, den Niederlanden, Schweden und dem Vereinigten Königreich zu den „Pionieren“ zählen. In den übrigen EU-Staaten ist dagegen der Umfang der umweltfreundlichen Beschaffung bislang nicht sehr hoch. Allerdings sind auch von den in der Studie bewerteten öffentlichen Ausschreibungen aus Deutschland nur 10 Prozent „solid green“, das heißt nur bei jeder zehnten Ausschreibung wird die Möglichkeit, umweltfreundliche Kriterien einzubeziehen, umfassend genutzt; 55 Prozent aller öffentlichen Ausschreibungen werden hingegen nur als „light green“ eingestuft. Das bedeutet, dass auch deutsche Behörden bislang die Möglichkeit, öffentliche Aufträge nach umweltfreundlichen Kriterien zu vergeben, nicht hinreichend nutzen. Hinzu kommt, dass sich die Untersuchung auf Vergaben oberhalb der EU-Schwellenwerte beschränkt. Da der größte Teil der öffentlichen Auftragsvergaben (Schätzungen liegen bei 80 Prozent) unterhalb der Schwellenwerte erfolgt, ist das durch die Studie gezeichnete Bild ein wenig trügerisch. Auftragsvergaben unterhalb der EU-Schwellenwerte sind bislang in Deutschland nicht systematisch dar1	 2	 Grundlegend für die Diskussion in Deutschland: Forschungsbericht im Auftrag des UBA: Hucke/Döbritz/Feick/Neitzel/Schäfer „Umweltschutz in der öffentlichen Auftragsvergabepolitik“, 1981. Siehe zuletzt Europäische Kommission, „Aktionsplan für Nachhaltigkeit in Produktion und Verbrauch und für eine nachhaltige Industriepolitik“ KOM(2008) 397/3 endg., Juli 2008.
auf untersucht worden, ob Umweltkriterien eine Rolle spielen. Vor dem Hintergrund der Situation der öffentlichen Haushalte ist die Annahme berechtigt, dass dies überwiegend nicht der Fall ist und in der Praxis nach wie vor der Angebotspreis eine herausragende Rolle spielt. Ein aktuelleres Bild zur Lage und den Zielen der umweltfreundlichen öffentlichen Beschaffung zeichnet die Mitteilung der Europäischen Kommission „Umweltorientiertes Öffentliches Beschaffungswesen“ vom 16. Juli 20083. Darin formulierte die Europäische Kommission das Ziel, dass bis zum Jahr 2010 50 % aller öffentlichen Vergabeverfahren in der EU grün sein sollten. Gemäß der im Auftrag der Kommission durchgeführten Studie zur Umsetzung einer umweltfreundlichen öffentlichen Beschaffung in den 27 EU-Mitgliedstaaten4 konnte das 50 %-Ziel insgesamt nicht erreicht werden. Die Evaluierung basiert auf einer europaweiten Befragung der Beschaffungsstellen zu zehn für die umweltfreundliche öffentliche Beschaffung relevanten Produktgruppen5. Als umweltfreundlich galt eine Ausschreibung dann, wenn die auf europäischer Ebene definierten GPPKernkriterien6 oder vergleichbare Umweltkriterien eingefordert wurden. In Deutschland entsprachen nur zwischen 20 und 40 % der evaluierten Ausschreibungen diesem Maßstab. Obwohl die Aussagekraft der Studie aufgrund der teilweise sehr geringen Beteiligung an der durchgeführten Fragebogenaktion in anderen EU-Mitgliedstaaten begrenzt ist, zeigt sie doch einen erheblichen Handlungsbedarf im Sinne einer umweltfreundlicheren öffentlichen Auftragsvergabe auf.
Marktmacht der öffentlichen Hand
Der Bedeutungszuwachs der umweltfreundlichen Beschaffung erklärt sich in erster Linie aus der Marktmacht, die sich aus dem enorm hohen Auftragsvolumen der öffentlichen Hand ergibt. Die genaue Größe dieser Marktmacht wird unterschiedlich beziffert. Das öffentliche Beschaffungsvolumen in Deutschland wird in Veröffentlichungen der EU, des Bundes,
3	 4	 KOM(2008) 400, siehe: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0400:FIN:DE:PDF (Stand 14.4.2012). Centre for European Policy Studies (CEPS) und College of Europe, “The Uptake of Green Public Procurement in the EU27”, Brüssel 29.Februar 2012; siehe: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/CEPS-CoE-GPP%20MAIN%20REPORT.pdf (Stand 14.4.2012). Reinigungsmittel und -dienstleistungen, Hochbau, Strom, Lebensmittel, Gartenbauprodukte und -dienstleistungen, Computer, Monitore und bildgebende Geräte, Grafisches Papier und Kopierpapier, Textilien, Fahrzeuge und Beförderungsdienstleistungen, Möbel. GPP-Kriterien sind Kriterienkataloge für eine umweltfreundliche öffentliche Beschaffung, die auf europäischer Ebene im Auftrag der EU-Kommission erarbeitet werden. GPP steht dabei für Green Public Procurement. In den Kriterienkatalogen wird im Sinne eines Minimalansatzes zwischen Kernkriterien und umfassenden Kriterien unterschieden, wobei erstere als Mindestmaßstab für eine umweltfreundliche Beschaffung gelten, vgl.: http://ec.europa.eu/environment/gpp/gpp_criteria_en.htm (Stand 14.4.2012).
von Lobbyverbänden und in der Wissenschaft mit rund 260 Mrd. Euro jährlich und damit ca. 11 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) angegeben. Der wissenschaftliche Beirat des Bundesministeriums für Wirtschaft (BMWi) sprach jüngst sogar von 360 Mrd. Euro und damit einem Anteil von 17 Prozent am BIP, zuzüglich des Beschaffungsvolumens öffentlicher Unternehmen in Höhe von 60 Mrd. Euro. Eine neue Studie hat Daten aus der amtlichen Statistik öffentlicher Haushalte und öffentlicher Unternehmen in Deutschland recherchiert und kommt auf einen Wert von rund 150 Mrd. Euro, der als gesicherte statistische Untergrenze für das öffentliche Beschaffungsvolumen gelten kann.7 Unabhängig von der Frage einer exakten Bezifferung der Marktmacht der öffentlichen Hand machen diese Zahlen deutlich, dass sich bei einer gezielten Nutzung der öffentlichen Mittel ein enormes Potenzial bietet, auf die entsprechenden Märkte Einfluss zu nehmen und so letztlich auch relevante Umweltentlastungseffekte zu erzielen. Warum der Umweltschutz durch den gezielten Einsatz dieses Potentials gefördert werden soll, lässt sich zunächst durch ein umweltethisches Verständnis begründen, das den verantwortungsvollen Umgang mit der Natur und den natürlichen Lebensgrundlagen sowie den Erhalt dieser Lebensgrundlagen auch für zukünftige Generationen als sittliches Gebot begreift. Rechtlich lässt sich dies aus verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Zielvorgaben und den daraus entwickelten Aufgabenbestimmungen der öffentlichen Hand herleiten. Ein Überblick über die politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen wird im Folgenden unter II.1 und II.2 gegeben. Auf das Spannungsverhältnis zwischen Umweltschutz und Wirtschaftlichkeit wird dabei unter II.3 eingegangen. Unabhängig davon gibt es eine Reihe positiver Wirkungen, die sich mit der konsequenten Umsetzung einer „umweltfreundlichen Beschaffung“ realisieren ließen. Diese werden unter I.4 näher beschrieben. Im Teil B. (Umweltfreundliche Beschaffung – Wie fängt man an? – Was ist zu beachten?) werden praktikable Schritte für die Umsetzung empfohlen und die (rechtlichen) Möglichkeiten der Berücksichtigung von Umweltbelangen detaillierter behandelt.
Das Verhältnis von Beschaffung und Umweltschutz
Geht man zurück an den Ausgangspunkt der öffentlichen Auftragsvergabe, so muss man zunächst feststellen, dass der Zweck der Beschaffungstätigkeit der öffentlichen Hand in erster Linie der Deckung des Bedarfs der Verwaltung an denjenigen Sachmitteln und Leistungen dient, die die Verwaltung zur ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt8. Vor diesem Hintergrund erklärt sich die Verknüpfung dieser Tätigkeit mit dem Thema Umweltschutz nicht unbedingt von selbst. Zunächst einmal kann
7	 8	 Umweltbundesamt (Hrsg.) (2008): Nationale Umsetzung der neuen EU-BeschaffungsRichtlinien: Endbericht, Dessau-Roßlau, UBA-Texte, 33/08, Kapitel 8. Krohn, Öffentliche Auftragsvergabe und Umweltschutz, Diss., Köln 2003, S.8.
festgestellt werden, dass die Verbindung der staatlichen Beschaffungstätigkeit mit der Erfüllung weiterer staatlicher Zielsätze nicht auf den Umweltschutz beschränkt ist und diese Verbindung auch nicht die erste war, die offen zu Tage getreten ist. Bereits mit Zusammenführung des Vergaberechts im vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) machte der Gesetzgeber deutlich, dass er bei der Ausgestaltung des Beschaffungswesens besondere Interessen berücksichtigt wissen will, die außerhalb der reinen Beschaffungsfunktion dieser staatlichen Tätigkeit liegen. § 97 Abs. 3 GWB schreibt bindend vor, „dass mittelständische Interessen […] zu berücksichtigen sind“. Konkretisiert wird dies in den auf dem GWB und der Vergabeverordnung (VgV) beruhenden Vergabeund Vertragsordnungen, die die angemessene Beteiligung des Mittelstandes näher und für die öffentlichen Auftraggeber bindend vorschreiben. Die Förderung des Mittelstands wird damit per Gesetz zu einem Sekundärzweck des öffentlichen Beschaffungswesens erhoben. Eine Verknüpfung des öffentlichen Auftragswesens mit den Interessen der Umwelt liegt dem Grunde nach nicht weniger nah oder fern. Der Bezug kann im Gegenteil teilweise sogar als unmittelbarer wahrgenommen werden. So kann der Umweltschutz bereits schon ein Teil der Verwaltungsaufgabe sein, die den Beschaffungsbedarf auslöst. So dient z. B. der Bau einer Kläranlage in erster Linie dem Umweltschutz. Mit der Ausschreibung des Baus der Kläranlage wird somit bereits unmittelbar ein umweltpolitisches Ziel verfolgt. Diese Art der Fallgestaltung ist jedoch nicht in erster Linie gemeint, wenn von „umweltfreundlicher Beschaffung“ die Rede ist. Vielmehr geht es dabei in einem umfassenden Sinn um a) die Beschaffung und Verwendung von Produkten, die im Vergleich mit anderen, demselben Gebrauchszweck dienenden Erzeugnissen über besondere Umweltvorteile verfügen, b) den rationellen und sparsamen Umgang mit Energie, Wasser und Materialien und c) Maßnahmen zur Verringerung von Menge und Schädlichkeit von Abfällen und ihre ordnungsgemäße und umweltgerechte Entsorgung9.
Wirkungen der umweltfreundlichen Beschaffung
a) Umweltentlastungseffekte
Die umweltfreundliche Beschaffung führt zu einer Verringerung der Umweltbeeinträchtigungen, die mit den zu beschaffenden Produkten verbunden sind. Die Beschaffung umweltfreundlicher Produkte ist somit unmittelbar ökologisch nützlich. Da das Volumen der öffentlichen Beschaffung beträchtlich ist, liegt hierin ein erheblicher Beitrag zur Verbesserung der Umweltqualität.
Beispiel Klimaschutz
Nach einer im Auftrag des Bundesumweltministeriums erstellten Studie könnten von den Treibhausgas-Emissionen der öffentlichen Hand, die im
9	 S. Umweltbundesamt (Hrsg.) (1999): Handbuch der umweltfreundlichen Beschaffung. S. 4.
Jahr 2006 bei rund 43 Millionen Tonnen CO2-Äquivalenten lagen, bis 2020 rund zwölf Millionen Tonnen mit bereits heute verfügbarer Technologie eingespart werden. Rund die Hälfte der Einsparungen ließe sich der Studie zufolge durch gezielte umweltfreundliche Beschaffung erreichen10. Das größte Vermeidungspotenzial liegt dabei in den Bereichen Gebäude, wo die Emissionen aus Strom- und Heizenergieverbrauch um 3,7 Mt CO2Äquivalente gesenkt werden können, was einer Reduzierung um fast 20% entspricht 11. In dem BMBF-Forschungsprojekt NaBesI (Potenziale Nachhaltiger Beschaffung und Instrumente zur Umsetzung) wurde das Umweltentlastungspotenzial der öffentlichen Beschaffung für sechs Produkte – Elektrizität, Gebäude, Lebensmittel, Computer, Busse und Sanitäreinrichtungen – untersucht12. Einige Beispiele mit Blick auf mögliche Reduktionen des Ausstoßes von Treibhausgasen: Würde für die öffentliche Hand nur noch „grüner“ Strom beschafft werden, ließen sich im Vergleich zu dem durchschnittlichen bundesdeutschen Strommix knapp 24 Mio. Tonnen CO2-Äquivalente pro Jahr eingespart werden. Dies entspricht ca. 2,5 Prozent des jährlichen Gesamtausstoßes an Treibhausgasen in Deutschland. In Personenäquivalenten ausgedrückt entspricht diese Reduktion dem durchschnittlichen Ausstoß, den die Lebensweise von 2,9 Mio. Menschen verursacht. Durch die Umstellung der Bauweise öffentlicher Gebäude auf Passivhausstandard könnten weitere 15 Mio. Tonnen CO2-Äquivalente pro Jahr eingespart werden. In Personenäquivalenten ausgedrückt entspricht diese Einsparung den durchschnittlichen Emissionen von 1,9 Mio. Menschen. Durch die konsequente Umsetzung der beiden Maßnahmen allein würden 15 Prozent der deutschen Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll erreicht werden13. Aber auch bei der Anschaffung von anderen Produkten sind klimarelevante Umweltentlastungseffekte nicht zu vernachlässigen. Werden z. B. beim Einkauf von Multifunktionsgeräten (mit Kopier-, Scan- und Faxfunktion) alle Kriterien des Blauen Engels (RAL-UZ 122) und die Energieeffizienzkriterien des Energy Star berücksichtigt, beträgt das Einsparpotenzial beim Treibhauspotenzial im Vergleich zu konventionellen Lösungen bei ca. 50 Prozent. Bei 50.000 ausgegebenen Seiten pro Jahr summieren sich
10	 Die anderen Einsparungen erfolgen der Studie zufolge ohne Einsatz spezifischer Vermeidungshebel in Folge eines veränderten Energiemixes in der Stromerzeugung mit daraus resultierender geringerer CO2-Intensität, sowie aus einem turnusmäßigen Ersatz von alten durch aktuell am Markt gängige Technologien (z.B. bei Elektrogeräten, Heizkesseln). Siehe FN 8, McKinsey & Company, Potenziale der öffentlichen Beschaffung für ökologische Industriepolitik und Klimaschutz. Erdmenger/Winter, Das Umweltpotenzial öffentlicher Beschaffung, in: Barth, R.; Erdmenger, C.; Günther, E. (Hrsg.): Umweltfreundliche öffentliche Beschaffung – Innovationspotenziale, Hemmnisse, Strategien, Kapitel 10, S. 293 ff. Voraussetzung ist allerdings, dass diese Elektrizität aus zusätzlichen Kapazitäten stammt, wie dies einige Zertifizierungsschemata sicherstellen. Zum Thema Beschaffung von Ökostrom siehe auch die entsprechende Arbeitshilfe von BMU und UBA (siehe Abschnitt C, Informationen zu Produktgruppen).
so die Einsparungen an Treibhausgasemissionen - bezogen auf die gesamte Lebensdauer eines Multifunktionsgeräts von fünf Jahren - auf ca. 1.150 kg CO2-Äquivalente14.
Durch die flächendeckende Installation von wassersparenden Toilettenspülungen und Wasserhähnen in öffentlichen Gebäuden könnte der Trinkwasserverbrauch um rund 48 Mio. m3 pro Jahr reduziert werden. Ein weiteres Beispiel betrifft Bewässerungssysteme beim Landschaftsbau15. Werden hier anspruchsvolle umweltfreundliche Lösungen gewählt, wie eine Tropfbewässerung mit Bodenfeuchtesensor, reduziert sich der Wasserverbrauch auf rund ein Zehntel im Vergleich zur konventionellen Alternative. Bezogen auf die gesamte Lebensdauer eines Bewässerungssystems (10 Jahre) summieren sich so die Einsparungen auf ca. 3.300 m³ Wasser für die Bewässerung einer 100 m2 großen Grünfläche.16
b) Einfluss auf die Produktpalette
Ein wichtiges Argument für die umweltfreundliche Beschaffung durch den Staat liegt in der möglichen Förderung der Marktgängigkeit umweltfreundlicher Produkte. Durch die öffentliche Nachfrage wird die Konkurrenzfähigkeit von Anbietern umweltfreundlicher Produkte gestärkt. Dadurch kann letztendlich ein Beitrag geleistet werden, die angebotene Produktpalette im Sinne des Umweltschutzes positiv zu beeinflussen. Ein Beispiel aus den USA: Hier wurde durch eine Anweisung der Regierung Mitte der 1990er Jahre die gesamte Bundesverwaltung verpflichtet, nur noch Computer zu kaufen, die den Anforderungen des Energieeffizienzeichens „Energy Star“ entsprachen. Die Hersteller reagierten zunächst mit günstigen Angeboten und entschieden sich später angesichts zu hoher Kosten für zwei separate Produktionslinien dafür, nur noch eine Produktionslinie – nämlich für Geräte mit dem Energy Star - aufrechtzuerhalten. Die Folge der Anweisung der Bundesregierung war somit, dass Computer ohne das Energieeffizienzzeichen aus dem Sortiment der Anbieter verschwanden.
c) Stimulation von Umwelt-Innovationen
In eine ähnliche Richtung, jedoch unter stärkerer Betonung des Aspekts der Innovationsförderung, geht ein weiteres Argument. Für noch nicht marktgängige Produkte kann durch den öffentlichen Beschaffungsauftrag eine Grundlage für deren Erprobung und Markteinführung geschaffen werden. Ein Beispiel hierfür ist das im Jahr 1983 von der Europäischen Kommission und dem Bundesministerium für Forschung und Technologie
14	 15	 16	 Umweltbundesamt (Hrsg.) (2008): Nationale Umsetzung der neuen EU-BeschaffungsRichtlinien: Endbericht, Dessau-Roßlau, UBA-Texte, 33/08, Kapitel 7. Siehe FN 7. Aufgrund der hohen Investitionskosten kommt die Anwendung vor allem bei der Neuanlage von öffentlichen Grünflächen in Betracht, die zudem eine hohe mechanische Beanspruchung aufweisen bzw. für die hohe repräsentative Anforderungen bestehen.
initiierte Modellprojekt zum Ersatz der konventionellen Schwimmbadbeheizung durch Solarbeheizung. Der finanzielle Schub, den das öffentliche Beschaffungswesen diesem innovativen Produkt verlieh, trug zu Preissenkungen bei und machte das Produkt für private Käufer zunehmend attraktiver17. Ein weiteres Beispiel ist die im Rahmen des EU-geförderten Projekts ZEUS18 organisierte gemeinsame Ausschreibung abgasarmer Fahrzeuge durch acht europäische Städte mit dem Ziel, 1200 abgasarme Fahrzeuge zu beschaffen, um einen großen Markt für diese Fahrzeuge zu schaffen. Die Vorteile einer Bündelung von Beschaffungsvolumen betont auch eine aktuelle Studie: Danach könnten die Produktionskosten von Hybridbussen signifikant sinken, wenn das jährliche Marktvolumen in Deutschland von 10 (Stand: September 2008) auf 750 Hybridbusse steigen würde. Dies entspräche einem Anteil von 25 Prozent aller von deutschen ÖPNV-Betrieben angeschafften Busse19.
d) Kostenersparnis
Immer noch weit verbreitet ist die Auffassung, dass die Beschaffung umweltfreundlicher Produkte und Dienstleistungen immer auch zwangsläufig mit höheren Kosten verbunden sei. Dabei kann eine umweltfreundliche Beschaffung gerade auch einen Beitrag dazu leisten, Kosten einzusparen. Bezogen auf die Anschaffungskosten lassen sich durch umweltfreundliche Lösungen teilweise unmittelbare Preisvorteile erzielen; im Bürobereich etwa durch Recyclingpapiere, Nachfüllpackungen oder wiederaufbereitete Tonerkartuschen. Aber auch bei komplexerem und hochwertigerem Beschaffungsbedarf – etwa bei energieverbrauchenden Geräten – stellen umweltfreundliche Produkte oft auch gleichzeitig die kostengünstigere Variante dar, wenn nicht isoliert auf die reinen Anschaffungskosten abgestellt wird, sondern stattdessen eine umfassendere Betrachtung der Lebenszykluskosten erfolgt. Unter Lebenszykluskosten versteht man die Summe aller Kosten, die während des gesamten Lebenszyklus eines Produkts (d. h. während Herstellung, Nutzung und Entsorgung) von einem oder mehreren Akteuren getragen werden. Dazu zählen neben dem Anschaffungspreis beispielsweise Kosten für Energie- und Wasserverbrauch, Kosten für den Verbrauch von Hilfs- und Betriebsstoffen (z. B. Tonerkartuschen, Reinigungsmittel, Wasser, Benzinverbrauch) sowie die Aufwendungen zur Entsorgung
17	 Erdmenger/Klauke, Innovationen und kommunale Beschaffung, in: Barth, R.; Erdmenger, C.; Günther, E. (Hrsg.): Umweltfreundliche öffentliche Beschaffung – Innovationspotenziale, Hemmnisse, Strategien. Physica-Verlag, Heidelberg 2005, Kapitel 6, S. 113 ff. Zero and low Emission vehicles in Urban Society (ZEUS). McKinsey & Company, Potenziale der öffentlichen Beschaffung für ökologische Industriepolitik und Klimaschutz, Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, November 2008, Zusammenfassung abrufbar unter:
http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/mckinseystudie_zusammenfassung.pdf
(Stand 10.8.2012)
Dies trifft vor allem dann zu, wenn ein bedeutender Anteil der Kosten während der Nutzungsphase oder während der Entsorgung des analysierten Produkts auftritt. Die bereits zitierte Studie im Auftrag des Bundesumweltministeriums kommt zu dem Ergebnis, dass ein Großteil von Anschaffungen die zur Minderung des Emissionsvolumens der öffentlichen Hand getätigt werden sollten über den Lebenszyklus betrachtet rentabel sind. Es würden somit langfristig mehr Kosten eingespart, als zusätzliche Investitionen nötig sind. Insgesamt notwendigen zusätzlichen Investitionen von ca. 800 Mio. Euro pro Jahr stünden bis 2020 bereits jährliche Einsparungen von ca. 700 Mio. Euro gegenüber. Weitere Einsparungen fielen nach 2020 an20. An einem konkreten Beispiel aus dem Verkehrssektor festgemacht: Der Treibstoffverbrauch eines Hybridbusses ist um etwa 30 Prozent niedriger als bei konventionellen Bussen. Der Treibstoffeinsparung von 150.000 Euro stehen – bei Abnahme entsprechender Stückzahlen – lediglich Mehrausgaben bei der Anschaffung von 30.000 Euro gegenüber. Über den Lebenszyklus gerechnet ergeben sich somit Einsparungen in Höhe von etwa 120.000 Euro pro Bus. Ein Beispiel aus dem Bereich Bürobedarf: die Lebenszykluskosten von Multifunktionsgeräten sind stark von den Kosten für Toner (ca. 65 Prozent) und von den Kosten für Papier (23 bis 38 Prozent) bestimmt. Umweltfreundlichere Geräte zeichnen u. a. durch eine automatische Duplexfunktion aus, mit der der Papierverbrauch und damit die entsprechenden Kosten gegenüber konventionellen Alternativen wesentlich reduziert werden. Insgesamt können die höheren Anschaffungskosten durch niedrigere Betriebskosten ausgeglichen und so über die gesamte Lebensdauer von fünf Jahren bis zu 830,- Euro gegenüber einer konventionellen Alternative eingespart werden21.
Konventionelle Multifunktionsgeräte Anschaffung Stromkosten Kosten für Papier Tonerkosten Summe
20	 399 183 2.138 4.869 7.589
Multifunktionsgeräte mit Energy Star
661 75 1.604 4.598 6.937
Multifunktionsgeräte mit Energy Star und Blauem Engel
622 50 1.604 4.487 6.763 Quelle: UBA 2008
McKinsey & Company, Potenziale der öffentlichen Beschaffung für ökologische Industriepolitik und Klimaschutz, Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, November 2008, Zusammenfassung abrufbar unter:
(Stand 10.8.2012). Umweltbundesamt (Hrsg.) (2008): Nationale Umsetzung der neuen EU-BeschaffungsRichtlinien: Endbericht, Dessau-Roßlau, UBA-Texte, 33/08, Kapitel 4.
Die vorstehende Tabelle stellt die Lebenszykluskosten (Kapitalwerte in Euro pro Nutzungsdauer / fünf Jahre) von konventionellen Multifunktionsgeräten denen von Geräten gegenüber, die Anforderungen des Energy Star und/oder des Blauen Engel erfüllen.
e) Vorbildfunktion
Ein besonderer Stellenwert der umweltfreundlichen öffentlichen Beschaffung – über die zuvor beschriebenen direkten Effekte hinaus – wird insbesondere auch in einer möglichen Vorreiterrolle und einer damit verbundenen Vorbildfunktion der öffentlichen Hand gesehen22. Gehen staatliche Stellen mit gutem Beispiel voran, so hat dieses Verhalten Signalwirkung für andere Akteure. Aus den Nachahmungseffekten bei umweltbewussten Verbrauchern und Unternehmern können sich eine Vervielfachung der Entlastungseffekte sowie eine Steigerung der Nachfrage umweltfreundlicher Produkte ergeben.
II	 Beschaffung als Politikinstrument
1.	Entwicklungen des Vergaberechts in Deutschland
Lange Zeit wurde das Vergaberecht in Deutschland ausschließlich unter dem Blickwinkel des Haushaltsrechts gesehen. Demnach ging es allein um die Verwirklichung der dort herrschenden Grundsätze, insbesondere der Wirtschaftlichkeit, der Sparsamkeit und der gesicherten Bedarfsdeckung. In Umsetzung dieser Grundsätze kam es darauf an, durch Wettbewerb unter den Bietern das günstigste und qualitativ beste Angebot zu ermitteln. Eine gesetzliche Regelung wurde für nicht erforderlich gehalten. Konkrete Regelungswerke ohne Rechtsnormqualität wurden von Verdingungsausschüssen geschaffen: Die Verdingungsordnung23 für Bauleistungen (VOB, erste Fassung bereits 1926) und die Verdingungsordnung24 für Leistungen (VOL), die in ihrem jeweiligen Teil A Vorschriften über die Vergabe öffentlicher Auftrage enthielten und kraft Verwaltungsvorschrift von öffentlichen Auftraggebern zu beachten waren. Da die Auftragsvergabe zur privatrechtlichen Tätigkeit der öffentlichen Hand zählt, ging man lange Zeit davon aus, dass es ausreichend sei, die Vergabe durch Haushaltsrecht und Verwaltungsvorschriften zu regeln. Die Auswirkungen auf die privaten Anbieter von Leistungen blieben dabei weitestgehend außer Betracht. Subjektive, einklagbare Rechte wurden den Bietern nicht zuerkannt. Wesentliche neue Impulse bekam das Vergaberecht durch das europäische Gemeinschaftsrecht. Unter dem Blickwinkel der Förderung des Binnenmarktes – also der Herstellung eines weitgehend freien Waren- und Dienst22 	 23 	 24	 Umweltbundesamt (Hrsg.) (1999): Handbuch der umweltfreundlichen Beschaffung. S. 3. Inzwischen in „Vergabe- und Vertragsordnung“ umbenannt. Siehe Fn. 23.
leistungsverkehrs – sollten auch die Bedingungen für einen wirksamen Wettbewerb um öffentliche Aufträge geschaffen werden. Die im Bereich des öffentlichen Auftragswesens erlassenen Richtlinien25 zielten deshalb von Anfang an auf die Marktöffnung zwischen den Mitgliedstaaten ab. Dieses Ziel verfolgen auch die europäischen Grundfreiheiten, die immer, d. h. bei der Vergabe von Aufträgen ober- und unterhalb der Schwellenwerte, beachtet werden müssen. Der deutsche Bundesgesetzgeber behielt zunächst jedoch den haushaltsrechtlichen Ansatz bei und traf entsprechende Regelungen im Haushaltsgrundsätzegesetz und in der Vergabeverordnung von 1994. Erst nachdem der Europäische Gerichtshof (EuGH) entschieden hatte, dass diese Regelung gegen Gemeinschaftsrecht verstieß26, kam es zur Neuregelung durch das Vergaberechtsänderungsgesetz vom 26. August 1998, das im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) einen vierten Teil (§§ 97 ff. GWB) über die Vergabe öffentlicher Aufträge einfügte. Durch diese Änderung wurde verdeutlicht, dass die ursprünglichen Ziele der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im deutschen Vergaberecht – jedenfalls soweit es um Aufträge oberhalb der Schwellenwerte geht – von den mit den EU-Vergaberichtlinien verfolgten Zielen überlagert wurden. Dieselbe Entwicklung zeigt sich auch bei dem Thema Beschaffung und Umwelt und hat sich seit Verabschiedung des Vergabeänderungsgesetzes von 1998 hier besonders verstärkt fortgesetzt. Zwar wurde in Deutschland die Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der öffentlichen Auftragsvergabe auf Bundes- wie auf Länderebene seit Mitte der 1980er Jahre gefördert27. Änderungen im Vergaberecht erfolgten jedoch erst im Zuge gemeinschaftsrechtlicher Entwicklungen. Während zunächst mehrere Urteile des Europäischen Gerichtshofs28 sowie eine Interpretierende Mitteilung der Kommission29 zur Zulässigkeit der umweltfreundlichen Vergabe nach europäischem Recht Stellung nahmen, sind die dort aufgestellten Grundsätze 2004 in die Neufassung der europäischen Vergaberichtlinien eingeflossen. Dabei wurde u.a. die Nutzung von Umweltkriterien in technischen Spezifikationen oder in Auf25	 26	 27	 Die erste Vergaberichtlinie stammt aus dem Jahre 1971. Die fehlende Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung wurde als Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit angesehen; s. EuGH, Rs. C-433/93, Slg. 1995, S.I2303 - „Vergaberichtlinien“. Auf Bundesebene ist hierbei das erstmals 1987 erschienene „Handbuch Umweltfreundliche Beschaffung“ des Umweltbundesamtes sowie die Schaffung des § 37 Abs. 1 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz – KrW-/AbfG) bedeutsam. Auf Ebene der Länder wurden seit diesem Zeitraum entsprechende verwaltungsinterne Richtlinien erlassen und bestehen seit Mitte der 1990er Jahre in fast allen Bundesländern; s. Krohn (FN 8), S.1. Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 17.9.2002 im Fall C-513/99 („Concordia Bus“) und Urteil vom 4.12.2003 im Fall C-448/01 („Wienstrom“). Interpretierende Mitteilung der Kommission über das auf das öffentliche Auftragswesen anwendbare Gemeinschaftsrecht und die Möglichkeiten zur Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge v. 4.7.2001 KOM(2001) 274 endg.
tragsausführungsbedingungen ausdrücklich normiert sowie Regelungen über den Ausschluss von Teilnehmern, die Angebotswertung oder auch die Zulässigkeit von Umweltmanagementsystemen aufgenommen. Damit sind viele bis dahin streitig diskutierte Fragen abschließend rechtlich verankert worden. Diese Verankerung wurde schließlich in Deutschland im Rahmen der nationalen Umsetzungen der Vorgaben in das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), die Vergabeverordnung (VgV), die Sektorenverordnung (SektVO) sowie die Vergabe und Vertragsordnungen (VOL, VOB, VOF) übernommen.30 Die Frage ist daher nicht mehr, ob Umweltbelange im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe berücksichtigt werden dürfen, sondern wie in der praktischen Durchführung sicher und effizient mit den verschiedenen Kriterien umzugehen ist und welche Schritte im Beschaffungsprozess sich dafür eignen.
Politikziel Umweltschutz
Nach Artikel 20 a Grundgesetz (GG) schützt der Staat „auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen […] im Rahmen der verfassungsgemäßen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung“. Nach herrschender Meinung wird dadurch der Umweltschutz zum Staatsziel erhoben. Weitere Staatsziele sind zum Beispiel das Sozialstaatsprinzip, die europäische Integration oder das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht. Der Begriff der natürlichen Lebensgrundlage ist weit zu verstehen und umfasst sowohl die Umweltmedien Luft, Boden und Wasser sowie sämtliche lebenden Organismen als auch die Artenvielfalt und die Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft. Der in Artikel 20 a GG gegebene Schutzauftrag hat zunächst die Vermeidung und Verhütung von Umweltbeeinträchtigungen zum Ziel, umfasst aber auch die Schonung von Ressourcen im Sinne des Nachhaltigkeitsprinzips. Mit dem Auftrag ist nicht die Einhaltung eines bestimmten Schutzniveaus verbunden, er bedeutet vielmehr, dass alle staatlichen Maßnahmen mit Blick auf den Umweltschutz zu optimieren sind. Alle staatlichen Stellen sind demnach gehalten, bei ihren Entscheidungen die Belange des Umweltschutzes angemessen zu berücksichtigen und einen Ausgleich mit anderen Interessen zu erreichen. Quasi als Untergrenze hat der Staat in jedem Fall dafür zu sorgen, dass sich der Zustand der Umwelt insgesamt nicht verschlechtert. Auch für den Themenbereich „Beschaffung“ bedeutet die Vorgabe des Artikels 20 a GG somit zunächst, dass der Gesetzgeber beim Erlass der Vergabevorschriften das Staatsziel Umweltschutz mit den übrigen Prinzipien des Vergaberechts in einen angemessenen Ausgleich bringen muss. Damit ist nicht gesagt, wie viel Gewicht diesem Ziel im Verhältnis zu den
30	 Weiterführende Ausführungen dazu finden sich im Schulungsskript 2.
anderen Belangen zukommt, Umweltbelange dürfen dabei aber nicht unberücksichtigt bleiben. Was für den Gesetzgeber gilt, gilt für die Verwaltung entsprechend. Da Artikel 20 a GG den Staat auch bindet, wenn er privatrechtlich handelt, also in privatrechtlich organisierter Form einer GmbH oder beim Abschluss von Kaufverträgen, findet seine Vorgabe auch bei der Konkretisierung der Vergaberechtsregeln sowie bei konkreten Beschaffungsvorgängen Anwendung. Daher gilt für die Verwaltung, dass sie zum Beispiel bei der Festlegung von Verwaltungsrichtlinien und der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe das Staatsziel Umweltschutz berücksichtigen muss. In der Folge und soweit der rechtliche Rahmen es vorgibt, sind die Beschaffungsstellen schließlich auch bei der Festlegung des Beschaffungsbedarfs und der konkreten Ermessensbetätigung bei der Vergabe verpflichtet, Umweltbelange in ihre Entscheidungen einzubeziehen. Eine erste gesetzliche Verankerung der Berücksichtigungspflicht umweltfreundlicher Aspekte im öffentlichen Beschaffungswesen erfolgte nicht im Rahmen des Vergaberechts, sondern im Abfallrecht. Im Jahre 1996 wurde mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) in allen Bundeseinrichtungen vorgeschrieben, Produkte zu bevorzugen, die Abfall vermeiden und vermindern, wiederverwertbar sind oder über eine längere Lebensdauer verfügen. § 45 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz31 (KrWG; § 37 Abs. 1 KrW-/AbfG a.F.) fordert, dass alle Behörden des Bundes sowie die ihnen unterstehenden Stellen „bei der Gestaltung von Arbeitsabläufen, der Beschaffung oder Verwendung von Material und Gebrauchsgütern zu prüfen [haben], ob und in welchem Umfang Erzeugnisse eingesetzt werden können, die sich durch Langlebigkeit, Reparaturfreundlichkeit und Wiederverwendbarkeit oder Verwertbarkeit auszeichnen, im Vergleich zu anderen Erzeugnissen weniger oder zu schadstoffärmeren Abfällen führen oder aus Abfällen zur Verwertung hergestellt worden sind“. Daran anknüpfend erfolgte teilweise auf Ebene der Bundesländer eine ausdrückliche Aufnahme des Umweltschutzes in die Gesetzgebung als Leitprinzip für die Beschaffung der Einrichtungen des Landes und für die Gemeinden. Ergänzt wurden diese Rechtsvorschriften durch Richtlinien. Einige Bundesministerien sowie fast alle Bundesländer haben inzwischen spezielle Richtlinien über die Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der Auftragsvergabe erlassen. Diese sogenannten „Umweltrichtlinien“ enthalten unterschiedlich detaillierte Regelungen über die bei der Vergabe zu berücksichtigenden Umweltaspekte. Allen Umweltrichtlinien ist gemein, dass sie die Beschaffungsstellen in allgemeiner Form dazu anhalten, umweltfreundliche Produkte einzukaufen. Unterschiedlich detailliert sind die Vorgaben, an welcher Stelle im Vergabeverfahren und wie eine Einbeziehung von Umweltbelangen geschehen kann oder soll. Materielle
31	 Das Kreislaufwirtschaftsgesetz ist am 29. Februar 2012 im Bundesgesetzblatt verkündet worden (BGBl. I S. 212) und trat am 1. Juni 2012 in Kraft. Es löst das bis dato geltende Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) ab.
Unterschiede bestehen in der Frage, wie letztlich die Umweltfreundlichkeit eines Angebots bei der Wertung zu berücksichtigen ist. Einige der Richtlinien gehen dabei so weit, dass die Umweltfreundlichkeit eines Angebots auch dann berücksichtigt werden könnte, wenn das betreffende Merkmal nicht in der Leistungsbeschreibung aufgeführt wurde. Eine gesetzliche Verankerung der Berücksichtigung von Umweltbelangen im Vergaberecht des Bundes ist durch das „Gesetz zur Modernisierung des Vergaberechts“ erfolgt. Das im März 2009 im Bundesanzeiger veröffentlichte und unmittelbar danach in Kraft getretene Gesetz ergänzt die Vorschrift über die Auftragsausführung in § 97 Absatz 4 GWB dahingehend, dass zusätzliche Anforderungen, „die insbesondere soziale, umweltbezogene oder innovative Aspekte betreffen“ gestellt werden dürfen, soweit „sie im sachlichen Zusammenhang mit dem Auftragsgegenstand stehen und sich aus der Leistungsbeschreibung ergeben“. Mit dieser Vorschrift wird erstmalig auch der Umweltschutz als ein bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zu berücksichtigendes Ziel in Deutschland gesetzlich verankert. Die ausdrückliche Verankerung im Gesetz unterstreicht das staatliche Interesse an der umweltfreundlichen Auftragsvergabe und trägt dazu bei, Vorbehalte gegenüber der „umweltfreundlichen“ Vergabe abzubauen. Neben den Umweltrichtlinien einzelner Ressorts gibt es auf Bundesebene noch verschiedene andere Maßnahmen und Initiativen im Sinne einer umweltfreundlichen Beschaffung32, etwa den gemeinsamen Erlass zur Beschaffung von Holzprodukten33. Danach muss beim Kauf von Holzprodukten ein Nachweis gefordert werden, dass diese aus legaler und nachhaltiger Waldbewirtschaftung stammen. Als Nachweis gelten dazu einschlägige Zertifikate. Seit Januar 2008 gilt zudem die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen34. Darin wird beispielsweise vorgeschrieben, im Rahmen der Bedarfsanalyse auch den Aspekt der energieeffizientesten Systemlösung zu prüfen, sowie bei der Erstellung der Verdingungsunterlagen insbesondere auch den Energieverbrauch während der Nutzungsphase sowie die Anforderungen des Blauen Engels, des Europäischen Umweltzeichens oder des Energy Stars einzubeziehen. Schließlich hat sich die Bundesregierung in ihrer Biodiversitätsstrategie das politische Ziel gesetzt, bis zum Jahr 2020 das Bau- und Beschaffungswesen auch an biodiversitätserhaltenden Standards auszurichten. Dazu
32	 33	 Fundstellen siehe Abschnitt C. Gemeinsamer Erlass zur Beschaffung von Holzprodukten der Bundesministerien für Wirtschaft und Technologie; für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz; für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit sowie für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 22. Dezember 2010. Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen vom 17. Januar 2008 (AVV-EnEff). Die AVV-EnEff wurde mit der Neufassung von Art. 4 AVV-EnEff vom 18. Januar 2012 bis Januar 2013 fortgeschrieben.
sollen die geltenden Grundlagen der Beschaffung überprüft und wo notwendig weiterentwickelt werden35.
3.	Verknüpfung von Umweltschutz und Wirtschaftlichkeit
Umweltbelange zu berücksichtigen bedeutet nicht zwangsläufig, finanzielle Aspekte zu vernachlässigen. Ein häufig vorgebrachtes Argument gegen die umweltfreundliche Beschaffung lautet, dass „grüne“ Produkte mehr kosten als herkömmliche Angebote. Das mag in vielen Fällen auch zutreffen – zumindest kurzfristig betrachtet. Allerdings greift eine reine Betrachtung des Einkaufspreises zu kurz. Wie oben bereits ausgeführt, können gerade mit der Beschaffung umweltfreundlicher Varianten Kosten eingespart werden. Im Sinne einer weitergehenden Wirtschaftlichkeitsbetrachtung können und sollten alle Kosten über den gesamten Lebenszyklus eines Produktes oder einer Dienstleistung, insbesondere auch „versteckte“ Folgekosten einbezogen werden. Einem solchen Vorgehen stehen insbesondere keine haushaltsrechtlichen Bedenken entgegen, vielmehr lässt es sich hervorragend aus dem Wirtschaftlichkeitsprinzips des Haushaltsrechts ableiten.
a) Einsparung betriebs- und volkswirtschaftlicher Folgekosten Einsparung direkter Folgekosten
Viele umweltfreundliche Produkte verursachen aufgrund ihrer besonderen technischen Merkmale im Vergleich zu anderen Produkten geringere Folgekosten für den Auftraggeber. Beispielsweise führt ein Auto mit geringerem Kraftstoffverbrauch zu niedrigeren Treibstoffkosten, eine aufladbare Batterie verringert die Kosten der Beschaffung für Ersatzbatterien und eine Energiesparlampe spart Stromkosten. In einem Zweipersonenhaushalt können durch die Substitution von 75 Prozent aller Glühlampen durch Energiesparlampen trotz des deutlich höheren Preises einer Energiesparlampe bis zur Hälfte der mit der Beleuchtung verbundenen (Gesamt-)Kosten gespart werden. Abhängig vom Strompreis amortisieren sich Energiesparlampen spätestens nach 3.000 Betriebsstunden – dies entspricht einer Betriebsdauer von drei Jahren oder knapp 40 Prozent der Gesamtlebensdauer einer Energiesparlampe36. Im Vordergrund steht hier in der Praxis der Einsatz energieeffizienter Geräte, durch den die Stromkosten zum Teil erheblich gesenkt werden. Andere technische Modernisierungen reduzieren den Wasserverbrauch
35	 36	 BMU (2007): Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt. S. 44. Im Internet unter: http://www.bmu.de/themen/natur-arten/naturschutz-biologische-vielfalt/nationalestrategie/ (Stand 10.8.2012). Öko-Institut (2004): Bericht „Energiesparlampe als EcoTopTen-Produkt“., Im Internet unter: http://www.ecotopten.de/download/EcoTopTen_Endbericht_Lampen.pdf (Stand 10.8.2012).
und die Heizkosten öffentlicher Gebäude. Vor allem, wenn bei der Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots auf die Lebenszykluskosten eines Produkts geachtet wird, sind umweltfreundliche Produkte oft günstiger – auch wenn sie mitunter in der Anschaffung etwas teurer sind. Werkzeuge zur Berechnung von Lebenszykluskosten Um den Arbeitsaufwand zur Gegenüberstellung der Gesamtkosten der konventionellen Produkte und den umweltfreundlicheren Alternativen zu minimieren, wurden verschiedene Werkzeuge entwickelt. Im Rahmen des UBA Forschungsvorhabens „Nationale Umsetzung der neuen EU-Beschaffungs-Richtlinien“ (FKZ 206 95 300) wurde zum Beispiel eine Excel-Tabelle zur Berechnung der jeweiligen Gesamtkosten entwickelt. Mit Hilfe dieses Berechnungswerkzeugs können Wirtschaftlichkeitsberechnungen für unterschiedliche Varianten in einem Produkt- oder Dienstleistungsbereich durchgeführt werden. Dabei können bis zu fünf Beschaffungsvarianten hinsichtlich der jeweils anfallenden Lebenszykluskosten bewertet werden. Das Werkzeug eignet sich insbesondere für Produkte aus den Bereichen Computer, Multifunktionsgeräte, Bewässerungsanlagen, sowie für Reinigungsdienstleistungen. Eine Einführung in die Nutzung derartiger Berechnungswerkzeuge wird im Schulungsskript 5 („Einführung in die Berechnung von Lebenszykluskosten und deren Nutzung im Beschaffungsprozess“) gegeben Auch sind weitere Fälle denkbar, bei denen einem ökologisch orientierten Einkauf nicht unerhebliche Einsparungen gegenüberstehen: so die Entscheidung, Kraftfahrzeuge nicht mehr im konventionellen Sinne anzuschaffen sondern durch Autoleasing oder Car-sharing, das Sortiment an Reinigungsmitteln zu dezimieren oder die Umstellung von konventionellen Glühlampen auf langlebige Energiesparlampen. Umweltfreundliche Produkte können sich insbesondere dann als insgesamt kostengünstiger erweisen, wenn dem Nutzer während der Gebrauchs- und/oder Entsorgungsphase unmittelbare Kosten entstehen, zum Beispiel durch Steuer- (Mineralölsteuer) oder Entsorgungspflichten. Entsprechende Einsparungen können vom Auftraggeber im Rahmen einer Lebenszykluskostenanalyse dem höheren Anschaffungspreis gegenübergestellt werden.
Einsparung indirekter Folgekosten
Als mögliches Beispiel für indirekte Folgekosten, die mit der Beschaffung von nicht umweltfreundlichen Produkten verbunden sind, kann ein durch schadstoffbelastete Büromöbel oder lärmintensive Maschinen erhöhter Krankheitsstand der Beschäftigten genannt werden. Dies führt zu geringerer Produktivität und höheren Personalkosten37. Allerdings sind der Berücksichtigung solcher Folgekosten enge Grenzen gesetzt. Ursachen- und
37	 Nibbe et al.(1991): Studie zur Kostenermittlung ausgewählter umweltfreundlicher Beschaffungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen; Studie im Auftrag des Umweltbundesamtes (UBA Nr. 90-101 01 077), S. 16 und 165. Zu beziehen über die Bibliothek des Umweltbundesamtes.
Wirkungszusammenhänge sowie mögliche Kostenentlastungen lassen sich nur schwer ermitteln. Praktiziert wird teilweise eine kalkulatorische Berücksichtigung eines pauschalen Umweltbonus im Sinne eines festen Prozentsatzes, der bei der Bewertung umweltfreundlicher Produkte als Mehrpreis noch hinzunehmen ist. Allerdings lässt sich eine solch pauschale Quantifizierung, wie sie auch in einzelnen Umweltrichtlinien vorgenommen wird, angesichts der großen Bandbreite der Umweltbedeutsamkeit von Produkten fachlich nur schwer begründen38.
Einsparung externer Umweltkosten
Externe Umweltkosten sind solche Kosten, die der Gesellschaft oder Dritten durch Umweltbeeinträchtigungen entstehen, ohne sich in der betrieblichen Kostenrechnung des Verursachers niederzuschlagen. Solche Kosten entstehen dadurch, dass die Umwelt als öffentliches Gut von allen unentgeltlich benutzt und auch belastet werden kann. Das führt dazu, dass die Kosten dieser Belastung sich nicht in der betrieblichen Kostenrechnung des Herstellers wiederfinden. Folglich schlagen sie sich auch nicht im Angebotspreis der Produkte nieder. Im Rahmen der umweltfreundlichen Beschaffung wird teilweise versucht, diese externen Umweltkosten in die Bewertung eines Angebotes mit einzubeziehen, indem sie bei der Wirtschaftlichkeitsermittlung wie eigene Kosten behandelt werden. Auf diese Weise kann ein umweltfreundliches Produkt, dessen Anschaffungsund direkte Folgekosten über den Kosten eines herkömmlichen Produktes liegen, dann als wirtschaftlicher bewertet werden, wenn die externen Umweltkosten die betriebswirtschaftlichen Mehrkosten des Auftraggebers übersteigen. Probleme ergeben sich allerdings auch hier insbesondere angesichts von methodischen Unsicherheiten bei der Quantifizierung oder finanziellen Bewertung externer Kosten. Soweit keine einheitlichen Vorgaben über die Art und Weise der Berechnung dieser Kosten im Einzelfall bestehen, ist die Einbeziehung externer Umweltkosten für einzelne Beschaffungsstellen nur schwer praktikabel. Der Berücksichtigung externer Umweltkosten kann insbesondere durch eine gesetzliche Absicherung Vorschub geleistet werden. Auch hier gehen die Impulse zunächst wieder von der Europäischen Ebene aus39: Die jüngst im Bereich der öffentlichen Verkehrsdienste von der Europäischen Kommission erlassene Richtlinie über die Förderung sauberer und energieef38	 Handbuch umweltfreundliche Beschaffung, UBA 1999, S. 32. 39	 Weitergehende Ausführungen zur Einbeziehung externer Kosten finden sich im 40. Erwägungsgrund des Vorschlags der KOM für eine neue Richtlinie über die öffentliche Auftragsvergabe (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0896:FIN:DE:PDF). Dort heißt es klarstellend: „[…] Bei der Lebenszykluskostenrechnung werden sämtliche über den gesamten Lebenszyklus von Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen anfallenden Kosten, und zwar sowohl interne Kosten (wie Kosten für Entwicklung, Produktion, Nutzung, Wartung und Entsorgung) als auch externe Kosten, berücksichtigt, soweit sie monetarisierbar und kontrollierbar sind. […]“.
fizienter Straßenfahrzeuge40 enthält eine Regelung, die öffentliche Auftraggeber und Beschaffungsstellen dazu verpflichtet, bei der Anschaffung von Straßenfahrzeugen die über die gesamte Lebensdauer anfallenden Energie- und Umweltauswirkungen zu berücksichtigen41. Ziel der Regelung ist es, den Markt für saubere und energieeffiziente Fahrzeuge zu fördern, sowie den Beitrag des Verkehrssektors zur Umwelt-, Klima- und Energiepolitik der EU zu verbessern. In Deutschland ist die Richtlinie in § 4 Abs. 7 ff. i.V.m. Anlage 2 VgV und in § 7 Abs. 5 f. i.V.m. Anhang 4 SektVO umgesetzt worden.42 Danach sind als Vorgaben in der Leistungsbeschreibung, der technischen Spezifikationen und/oder als Zuschlagskriterien der Energieverbrauch, die CO2-Emissionen und die Schadstoffemissionen zu berücksichtigen.43 Dies kann optional im Wege der Lebenszykluskostenanalyse erfolgen. Hierfür wird eine detaillierte Methodik zur finanziellen Bewertung und Berechnung der CO2-Emissionen sowie der Schadstoffemissionen in der Richtlinie festgelegt. Nach § 4 Abs. 7 VgV bzw. § 7 Abs. 5 SektVO müssen öffentliche Auftraggeber „zumindest“ folgende Energie- und Umweltauswirkungen berücksichtigen: u	Energieverbrauch, u	Kohlendioxid-Emissionen, u	Stickoxid-Emissionen, u	 Emissionen von Nichtmethan-Kohlenwasserstoffen und u	 partikelförmige Abgasbestandteile.44
Richtlinie 2009/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die Förderung sauberer und energieeffizienter Straßenfahrzeuge, ABl. der EU L 120 vom 15.5.2009, S. 5. Art. 5 Abs. 1 und 2 RL 2009/33/EG. Die Richtlinie 2009/33/EG war von den Mitgliedstaaten bis zum 4.12.2010 in nationales Recht umzusetzen (Art. 11 Abs. 1). In Deutschland wurde sie durch inhaltlich identische Änderungen der Vergabeverordnung und der Sektorenverordnung umgesetzt, die am 12.5.2011 in Kraft getreten sind (siehe die Verordnung zur Änderung der Vergabeverordnung sowie der Sektorenverordnung vom 9.5.2011, BGBl. I 2011 Nr. 21 vom 11.5.2011, S. 800). Während die Energiekosten als Lebenszykluskosten beim Auftraggeber anfallen, handelt es sich bei den Kosten der CO2-Emissionen sowie der Schadstoffemissionen um externe Kosten. Ziel der Richtlinie ist es, den Markt für saubere und energieeffiziente Fahrzeuge zu fördern, sowie den Beitrag des Verkehrssektors zur Umwelt-, Klima- und Energiepolitik der EU zu verbessern (vgl. Art. 1 Richtlinie 2009/33/EG). Wie die Verwendung des Wortes „zumindest“ aufzeigt, können sowohl nach der Richtlinie als auch nach deren Umsetzung in Deutschland darüber hinaus gehende Vorgaben von den öffentlichen Auftraggebern gemacht werden. Von der Möglichkeit weitere Faktoren in der VgV bzw. SektVO zu benennen, hat der deutsche Gesetzgeber allerdings keinen Gebrauch gemacht und insoweit eine 1:1-Umsetzung vorgenommen.
Die Vergabestelle hat dabei die Wahl wie sie den Energieverbrauch und die Umweltaus­ irkungen berücksichtigen will: w 1)	 als Vorgabe in der Leistungsbeschreibung oder in den technischen Spezifikationen nach § 8 EG VOL/A 45 oder 2)	 als Zuschlagskriterium nach § 19 EG VOL/A 46. Eine kumulative Anwendung der beiden Fälle ist auch möglich. So kann in der Leistungsbeschreibung ein Mindeststandard festgelegt werden, und in den Zuschlagskriterien die Erfüllung strengerer Standards honoriert werden.47 Die Vergabestellen haben auch die Möglichkeit, Spezifikationen mit höheren Energie- und Umweltleistungen auszuschreiben, als sie im EU-Recht bereits gelten, z.B. bereits erlassene aber noch nicht verbindlich gewordene Euronormen. Ferner ist es möglich, „alternativen Kraftstoffen wie etwa Wasserstoff, Flüssiggas (LPG), komprimiertem Erdgas (CNG) und Biokraftstoffen den Vorzug zu geben, sofern die Energie- und Umweltauswirkungen während der gesamten Lebensdauer berücksichtigt werden.“ 48 Für den Fall, dass der Energieverbrauch und die Umweltauswirkungen von Straßenfahrzeugen im Rahmen der Zuschlagserteilung finanziell bewertet werden sollen, ist die in Anlage 3 zur VgV bzw. Anlage 4 zur SektVO vorgegebene Berechnungsmethode anzuwenden. Darin werden insbesondere die Daten zur Berechnung der über die Lebensdauer von Straßenverkehrsfahrzeugen anfallenden externen Kosten vorgegeben. Es handelt sich um Angaben über den Energiegehalt von Kraftstoffen, die Emissionskosten im Straßen­erkehr sowie die Gesamtkilometerleistung v von bestimmten Fahrzeugklassen.49
b) Vorgaben des Haushaltsrechts
Die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Ausgabennotwendigkeit und der Wirtschaftlichkeit stehen einer Bevorzugung umweltfreundlicher Produkte und Dienstleistungen nicht entgegen. Dies gilt auch dann, wenn von vornherein eine Festlegung auf eine umweltfreundliche Lösung erfolgt. Der Grundsatz der Ausgabennotwendigkeit ist auch im Rahmen der Ausführung des Haushaltsplans, also bei jeder konkreten Ausgabe, zu berücksichtigen. Im Bereich der freiwilligen Leistungen verfügt die Verwaltung hierbei über einen weiten Beurteilungsspielraum. Die Beschaffungsstelle muss sich allerdings im Rahmen der Vorgaben des Haushaltsplans bewegen und nach pflichtgemäßem Ermessen zu der Einschätzung kommen, dass Mehrkosten für die Beschaffung eines umweltfreundlichen Produkts
45	 46	 47	 48	 49	 Entsprechende Regelung in der SektVO nach § 7 Absätze 5 und 6. Entsprechende Regelung in der SektVO nach § 29 Absatz 2. Siehe die Gesetzesbegründung zu § 4 Absatz 8 VgV, Bundesrat-Drucksache 70/11, S. 22. Vgl. den 21. und 28. Erwägungsgrund der Richtlinie. Arbeitshilfen zur Berechnung findet sich unter: www.cleanvehicle.eu (so am 10.8.2012).
durch das staatliche Umweltschutzziel gerechtfertigt sind. Dabei ist unerheblich, ob der Umweltschutz im Einzelfall zur konkreten Verwaltungskompetenz der Beschaffungsstelle bzw. der Behörde zählt. Ausreichend ist insofern die aus Artikel 20 a GG abgeleitete Pflicht zur Berücksichtigung der Umweltschutzaufgabe auch im Rahmen der Wahrnehmung anderer Aufgaben50. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip beinhaltet die Vorgabe, „die günstigste Relation zwischen den einzusetzenden Mittel (Ressourcen) und dem verfolgten Zweck anzustreben“51. Dabei kommt es nicht nur auf die „Wirtschaftlichkeit“ im betriebswirtschaftlichen Sinne an, sondern vielmehr sind gesamtwirtschaftliche auch volkswirtschaftliche Gesichtspunkte in die Betrachtung mit einzubeziehen. Dies führt dazu, dass nicht isoliert auf die Auswirkung im Haushalt der Bedarfsstelle im gegenwärtigen Haushaltsjahr abgestellt werden muss. Es können auch mögliche Auswirkungen in anderen öffentlichen Aufgabenbereichen und in künftigen Jahren berücksichtigt werden52. Wenn der gesamtwirtschaftliche Nutzen den eventuellen Mehrpreis eines umweltfreundlichen Produktes aufwiegt, können Umweltgesichtspunkte daher im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe auch dann berücksichtigt werden, wenn dadurch die Beschaffung – zumindest aus kurzfristiger Perspektive – verteuert wird. Nach Nr. 2.3.3 der VV-BHO zu § 7 sind „[f]ür Maßnahmen, die nicht zu vernachlässigende gesamtwirtschaftliche Auswirkungen haben […] gesamtwirtschaftliche Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (z. B. Kosten-NutzenAnalyse) durchzuführen“. Für ein Beschaffungsvorhaben bedeutet dies, dass die Beschaffungsstelle ggf. sogar verpflichtet ist, volkswirtschaftliche Gesichtspunkte zu berücksichtigen, wenn sie der Auffassung ist, dass das Vorhaben nicht zu vernachlässigende gesamtwirtschaftliche Auswirkungen hat. Zusammenfassend lässt sich also festhalten, dass Vorschriften des Haushaltsrechts die Einbeziehung von Umweltbelangen in die öffentliche Auftragsvergabe nicht ausschließen. Auch wenn dadurch höhere Kosten verursacht werden sollten, stellt dies nicht automatisch einen Verstoß gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit dar. Auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleitungen vom Januar 2008 (AVV-EnEff)53 verdeutlicht, dass die Behörden frei sind, den Beschaffungsgegenstand unter Berücksichtigung von Umwelt- und Energieeffizienzaspekten festzulegen. Zudem stehen höheren Anschaffungskosten wie gezeigt oftmals niedrigere Betriebskosten gegenüber, so dass bei einer umfassenden Betrachtung der gesamten Lebenszykluskosten die umweltfreundliche Produktvariante oft auch die betriebswirtschaftlich günstigere darstellt. Auch volkswirtschaftliche Vor50	 51	 52	 53	 Krohn (FN 4), S. 336. VV-BHO zu § 7 Nr. 1. UBA (Hrsg.) (1999): Handbuch umweltfreundliche Beschaffung. S. 28. Die AVV-EnEff wurde am 18. Januar 2012 bis Januar 2013 fortgeschrieben (siehe Fn. 34).
teile wie die Vermeidung externer Umweltkosten können grundsätzlich eine umweltfreundliche Beschaffung rechtfertigen. Dies trifft umso mehr zu, je höher die negativen Umweltauswirkungen sind, die mit der Art der zu beschaffenden Produkte typischerweise verbunden sind. Dabei spielt es auch keine Rolle, ob sich die Kosteneinsparungen oder (Umwelt-)Vorteile exakt monetär beziffern lassen54.
Allerdings wird dazu in der Rechtsliteratur auch die gegenteilige Auffassung vertreten; s. z.B. Kulartz, in Daub/Eberstein, Kommentar zur VOL/A § 25 Rn. 55. Zu den sich daraus ergebenden Problemen einer Anwendung in der Praxis siehe oben unter Ziff. 3 a).
B	 Umweltfreundliche Beschaffung 	 	 – Wie fängt man an? 	 – Was ist zu beachten?
Welche Umweltbelange wie berücksichtigt werden, liegt weitgehend im Ermessen der Beschaffungsstellen. Einschränkungen ergeben sich aber aus vergaberechtlichen Bestimmungen über die Durchführung des Vergabeverfahrens und andererseits aus Reglungen die die Berücksichtigung von umweltbezogenen Aspekten verbindlich vorgeben. In diesem Abschnitt werden die wichtigsten Regelungen, die den Spielraum der Beschaffungsstellen in den einzelnen Phasen eines Vergabeverfahrens bestimmen, genauer dargestellt. Die Darstellung versucht dabei gleichzeitig eine Empfehlung abzugeben, welche Arten der Einbeziehung von Umweltmerkmalen bei der öffentlichen Auftragsvergabe als besonders geeignet erscheinen55. Grundsätzlich gibt es unterschiedliche Formen der Einbeziehung von Umweltbelangen in das Vergabeverfahren. Der einfachste und wirksamste Weg besteht darin, die Nachfrage von vornherein auf ein umweltfreundliches Produkt zu beschränken (siehe das Beispiel in Kasten auf S. 23). Ein solches Vorgehen kann die Beschaffung allerdings unter Umständen auch verteuern. Die Preisdifferenz zu einem herkömmlichen Produkt wird dabei zudem nicht unbedingt transparent, da Vergleichsangebote fehlen. Die Beschaffungsstelle muss sich daher bereits im Vorfeld durch Markterkundungen vergewissern, dass der zu erwartende Mehrpreis akzeptabel ist. Ob der volkswirtschaftliche Nutzen den evtl. Mehrpreis rechtfertigt, muss dabei in jedem Einzelfall entschieden werden. Ein anderer Weg der Einbeziehung von Umweltbelangen besteht darin, umweltfreundlichen Produkten nur eine relative Präferenz einzuräumen. Die Beschaffungsstelle holt sowohl Angebote für herkömmliche als auch für umweltfreundliche Produkte ein. Bei der Auswahlentscheidung werden die positiven umweltrelevanten Eigenschaften positiv bewertet und zu den eventuellen Mehrkosten im Vergleich zum konventionellen Produkt ins Verhältnis gesetzt. Dies bedeutet nicht, dass der volkswirtschaftliche Nutzen exakt monetär beziffert wird. Der „Wert“ bzw. das relative Gewicht der Umweltkriterien muss nur bereits vorab festgelegt und in der Ausschreibung bekannt gemacht worden sein, um den Geboten an die Objektivität der
Die Darstellung orientiert sich dabei insbesondere an den Ergebnissen des Rechtsgutachtens das im Rahmen des UBA-Forschungsvorhabens FKZ 206 95 300 erstellt worden ist, sowie dem Handbuch für ein umweltorientiertes öffentliches Beschaffungswesen der EU-Kommission und den Leitfäden für eine umweltorientierte öffentliche Beschaffung des Umweltministeriums Baden-Württemberg und des Sächsischen Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft (Fundstellen s. Abschnitt C).
Bewertung bzw. der Transparenz der Entscheidung gerecht zu werden56. Die Abwägung der Mehraufwendung für ein umweltfreundliches Produkt gegenüber den positiven Umwelteffekten wird bei diesem Vorgehen insgesamt transparenter.
I	 Festlegung des (umweltfreundlichen) 		 	Auftragsgegenstands
Bevor das Vergabeverfahren im engeren Sinne beginnt, muss die Vergabestelle zunächst entscheiden, was sie kaufen möchte bzw. welche Dienstleistung sie benötigt. Dazu muss sie den Bedarf ermitteln und feststellen, ob und in welcher Form das Produkt oder die Dienstleistung auf dem Markt verfügbar ist. Erst danach kann sie festlegen, was beschafft werden soll. Diese Phase ist von besonderer Bedeutung für die umweltfreundliche Beschaffung. Wenn Umweltkriterien erfolgreich in das Vergabeverfahren einbezogen werden sollen, muss diese Entscheidung frühzeitig getroffen und das Verfahren entsprechend gestaltet werden.
Produktauswahl und Bedarfsprüfung
Die potentiellen Umweltauswirkungen stehen am Anfang der Überlegungen zur Einbeziehung von Umweltmerkmalen in die Auftragsvergabe. Es wird gemeinhin empfohlen, die umweltfreundliche Beschaffung schrittweise anzugehen und mit solchen Produkten oder Dienstleistungen anzufangen, die offensichtlich große Auswirkungen auf die Umwelt haben (z. B. Kraftfahrzeuge, Reinigungsdienstleistungen)57. Die Schwerpunktsetzung bringt es zudem mit sich, dass dabei auch nicht alle relevanten Umweltauswirkungen quer durch die von einer Beschaffungsstelle zu beschaffende Produktpalette berücksichtigt werden, sondern in Abhängigkeit von dieser eine Konzentration auf ein bis zwei Umweltaspekte (z.B. Abfall oder Energieeffizienz) erfolgt. Ein weiterer Aspekt, der sich bei der Auswahl des Zielprodukts für eine umweltfreundliche Beschaffung besonders anbietet, sind die Lebenszykluskosten. Vor dem Hintergrund der Frage nach der Wirtschaftlichkeit einer Beschaffungsentscheidung lassen sich höhere Anschaffungskosten so am einfachsten nachvollziehbar rechtfertigen. Für den Einstieg in eine umweltfreundliche Beschaffung eignen sich daher insbesondere Produktgruppen, bei denen ein bedeutender Teil der Kosten während der Nutzungsphase bzw. der Entsorgung entsteht58.
56	 57	 58	 Krohn (FN 4), S. 387; anderer Ansicht: Kulartz, in Daub/Eberstein, Kommentar zur VOL/A, § 25 Rn. 55: Weiterführende Informationsquellen siehe unten Abschnitt C. Für eine ausführliche Einführung und Anleitung zur Durchführung von Lebenszykluskostenbetrachtungen siehe Skript 5 „Einführung in die Berechnung von Lebenszykluskosten und deren Nutzung im Beschaffungsprozess“ in dieser Reihe.
Markterkundung umweltfreundlicher Alternativprodukte59
Hilfestellung bei der Suche nach umweltfreundlichen (Produkt-)Alternativen, die den Beschaffungszweck ebenso gut erreichen, bieten staatliche Umweltzeichen und andere einschlägige Labels. Hier bieten sich insbesondere die Anbieterdatenbanken des deutschen Umweltzeichens „Blauer Engel“ (www.blauer-engel.de/) und des europäischen Umweltzeichens „Euroblume“ (http://ec.europa.eu/ecat/) an60. Die dort zugänglichen Informationen sind einerseits hilfreich für die Recherche, ob grundsätzlich umweltfreundliche Lösungen zur Verfügung stehen. Andererseits geben sie Aufschluss darüber, welche umweltbezogenen Gesichtspunkte für die jeweilige Produktgruppe im Sinne einer Entlastung der Umwelt entscheidend sind. Zudem können die im Rahmen der Umweltzeichenprogramme definierten Umwelteigenschaften später als technische Spezifikationen bei der Leistungsbeschreibung Verwendung finden (s.u., B 2.b).
Mit Blick auf die in diesem Abschnitt einführend dargestellte grundsätzliche Option einer Beschränkung auf umweltfreundliche Produkte einerseits oder die Gewährung einer relativen Präferenz andererseits soll hier noch einmal verdeutlicht werden, dass öffentliche Auftraggeber über einen erheblichen Spielraum verfügen, den Auftragsgegenstand entsprechend ihren eigenen Anforderungen zu definieren. Da zu diesen Anforderungen eben auch Belange des Umweltschutzes zählen, können diese auch bereits Teil der Definition des Auftragsgegenstandes sein61. Soweit nicht bereits objektiv erkennbar, wird dabei die Wahl eines eindeutigen Titels für den Auftrag empfohlen, aus dem die Bedeutung des Umweltaspekts für die Vergabeentscheidung klar hervorgeht. Beispiel für die Festlegung des Auftragsgegenstands Die Vergabestelle kann sich von vornherein darauf beschränken, „Ökostrom“ oder „Recyclingpapier“ auszuschreiben. Die Ausschreibung von Ökostrom schließt nicht aus, dass der angebotene Strom nur anteilig, z. B. zu 50 Prozent Ökostrom enthalten kann. Wird für die Ausschreibung von vornherein ein umweltfreundliches Produkt oder ein solcher Service gewählt, enthält die Leistungsbeschreibung Angaben, die die allgemeine Bezeichnung des Produkts präzisieren. Bei dem Auftragsgegenstand „Ökostrom“ wird beispielweise festgelegt, welche konkreten Anforderungen an die Stromproduktion gestellt werden.
59	 60	 61	 Eine ausführlichere Einführung zum Vorgehen einer strategischen Marktbeobachtung und –analyse wird in Skript 4 dieser Reihe gegeben. Für weitere Hinweise zu Umweltzeichen und Labels s. Abschnitt C. Rechtsgutachten „Nationale Umsetzung der neuen EU-Beschaffungs-Richtlinien“ des UBA-Forschungsvorhabens FKZ 206 95 300.
II	 Berücksichtigung von Umweltbelangen 	im Vergabeverfahren
Im Rahmen des Vergabeverfahrens hat die Vergabestelle auf verschiedenen Stufen die Möglichkeit, Umweltkriterien einzubeziehen62: u	 Eignungskriterien dienen der Prüfung des Auftraggebers, ob der Bieter grundsätzlich geeignet und in der Lage ist, den Auftrag durchzuführen. u	Die Leistungsbeschreibung umfasst sämtliche Anforderungen an die zu erbringende Leistung, die von allen Bietern beachtet werden müssen und ist so eindeutig zu formulieren, dass die abgegebenen Angebote vergleichbar sind. u	 Anhand der Zuschlagskriterien erfolgt die Wertung der Angebote im Hinblick auf das Preis-Leistungs-Verhältnis. Der Auftraggeber wählt die Zuschlagskriterien für den Einzelfall unter sämtlichen in Betracht kommenden Aspekten aus. u	Auftragsausführungsbedingungen sind Bedingungen, die der Bieter bei der Durchführung des Auftrags (nach Erteilung des Zuschlags) beachten muss.
Die Leistungsbeschreibung dient dazu, den Auftragsgegenstand so genau zu beschreiben, dass er genau die Leistung erhält, die auf seine Bedürfnisse zugeschnitten ist. Zudem sollen alle Anbieter von den gleichen Voraussetzungen ausgehen, damit die Angebote untereinander vergleichbar sind. Umweltkriterien können Teil der geforderten Eigenschaften des Auftragsgegenstands sein, solange sie notwendig sind, um den vorgegebenen Zweck (s.o. unter Festlegung des Auftragsgegenstandes) zu erreichen und sich auf den Auftragsgegenstand beziehen. Dabei werden vier Möglichkeiten der Einbeziehung von Umweltanforderungen in die Leistungsbeschreibung unterschieden63:
Zu beachten ist, dass die Übergänge zwischen den einzelnen Stufen fließend sein können. Beispielsweise ist ein Zuschlagskriterium gleichzeitig Bestandteil der Leistungsbeschreibung, wenn das Vorliegen einer technischen Spezifikation nicht unbedingt im Sinne eines Ausschlusskriteriums eingefordert wird, sondern erst im Rahmen der Angebotswertung als Bewertungskriterium Berücksichtigung findet. Auch sind Anforderungen im Rahmen der Leistungsbeschreibung immer auch Gegenstand der Vertragsausführung, so dass es auch zwischen den Stufen Leistungsbeschreibung und Auftragsausführungsbedingungen zu Abgrenzungsschwierigkeiten kommen kann. SMUL (Hrsg.) (2005): Umweltfreundliche Beschaffung – einfacher als gedacht, S. 13 f.
(1)	Einbeziehung von Produktspezifikationen 	 So kann beispielsweise verlangt werden, dass ein Produkt aus einem bestimmten Material (z. B. Holz statt Plastik) besteht oder bestimmte Inhaltsstoffe (z. B. bestimmte Chemikalien) nicht enthält. Auch ist es möglich, eine Vorgabe für die Verwendung eines bestimmten Anteils von Recyclingmaterial in einem Produkt zu treffen. Teilweise wird die Berücksichtigung umweltbezogener Aspekte im Rahmen der Leistungsbeschreibung bereits verbindlich vorgeschrieben: 	 Gem. § 4 Abs. 4 f. VgV sollen bei der Beschaffung energieverbrauchsrelevanter Waren, Geräte oder Ausrüstungen oder beim Einkauf von Dienstleistungen bei denen solche Waren, Geräte oder Ausrüstungen zum Einsatz kommen im Hinblick auf die Energieeffizienz das höchste Leistungsniveau an Energieeffizienz und soweit vorhanden, die höchste energieeffizienzklasse im Sinne der Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung eingefordert werden. 	 Gemäß dem gemeinsamen Erlass zur Beschaffung von Holzprodukten64 darf die Bundesverwaltung nur Holzprodukte beschaffen, die nachweislich aus legaler und nachhaltiger Waldbewirtschaftung stammen. Der Nachweis kann durch Vorlage eines FSC, PEFC oder eines vergleichbaren Zertifikats oder durch Einzelnachweis erbracht werden. (2) Berücksichtigung von Herstellungsverfahren 	 Auch bestimmte Produktionsverfahren können gefordert werden, wenn sie dazu beitragen, das Produkt zu charakterisieren. Beispiele sind umweltfreundliche Herstellungsprozesse, wie im ökologischen Landbau oder bei Strom aus erneuerbaren Energien („Ökostrom“). (3) Verwendung von Umweltzeichen 	 Möglich ist auch die Verwendung von Spezifikationen aus Vergabegrundlagen von Umweltzeichen. Dadurch wird die Bestimmung entsprechender Umweltanforderungen durch die Beschaffungsstelle erheblich vereinfacht65. Nach der Neufassung der VOL/A und VOB/A regeln nunmehr § 8 EG Abs. 5 VOL/A 2009 bzw. § 7 Abs. 7 VOB/A 2009 ausdrücklich deren Verwendung. Die in Umweltzeichen definierten Umwelteigenschaften dürfen danach als technische Spezifikationen in der Leistungsbeschreibung verwendet werden, wenn die Mindestanforderungen an Geeignetheit, Wissenschaftlichkeit, Transparenz und Zugänglichkeit66 erfüllt sind. Bei Typ-I-Umweltzeichen wie dem „Blau64	 Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, Gemeinsamer Erlass zur Beschaffung von Holzprodukten vom 22.12.2010. Für eine detaillierte Einführung in die Verwendung von Produktkriterien aus Umweltzeichen siehe Skript 3. Vgl. § 8 EG Abs. 5 lit. a-d VOL/A: „Schreiben die Auftraggeber Umwelteigenschaften in Form von Leistungs- oder Funktionsanforderungen vor, so können sie die Spezifikationen verwenden, die in europäischen, multinationalen oder anderen Umweltzeichen definiert sind, wenn
65	 66
en Engel“ und der „Euro-Blume“ sind diese Voraussetzungen erfüllt. Gleichzeitig können die Umweltzeichen auch der Nachweisführung dienen. In der Ausschreibung muss neben dem Nachweis durch das Umweltzeichen aber ausdrücklich aus der Nachweis durch jedes andere geeignete Beweismittel zugelassen werden67.
Beispiel Blauer Engel für Arbeitsplatzcomputer
Der Blaue Engel wird nur an Arbeitsplatzcomputer verliehen, die bestimmten Umweltanforderungen genügen. Im Fokus stehen dabei Anforderungen an den Energieverbrauch, an eine langlebige und recyclinggerechte Konstruktion sowie an die Vermeidung umweltbelastender Materialien. Entsprechende Umweltanforderungen sind in der Vergabegrundlage RALUZ 78a definiert. Sowohl die Vergabegrundlage als auch Angaben zu ggf. vorhandenen Anbietern entsprechender Produkte stehen auf der Website des Blauen Engel zum Abruf bereit68. Beschaffer hat damit die Möglichkeit, direkt auf die Vergabekriterien des Umweltzeichens zuzugreifen und diese vollständig oder beschränkt auf bestimmte Gesichtspunkte (z.B. Energieeffizienz) in seine Leistungsbeschreibung zu übernehmen. Gleichzeitig kann er sich einen ersten Überblick über potenzielle Bieter verschaffen. Weiter kann er bzgl. der übernommenen Umwelteigenschaften als Nachweis die Zertifizierung mit dem Blauen Engel zulassen, wobei jedes andere geeignete Beweismittel ebenfalls zuzulassen ist. Eine entsprechende Formulierung könnte etwa lauten: 	 „Bei Produkten, die das Umweltzeichen Blauer Engel tragen, wird davon ausgegangen, dass sie die hier aufgeführten Kriterien erfüllen. Jedes andere geeignete Beweismittel, wie technische Unterlagen des Herstellers oder Prüfberichte anerkannter Stellen i.S.d. § 8 Abs. 6 VOL/A-EG, wird ebenfalls akzeptiert.“ 	 Im Dezember 2011 hat die Kommission zwei Revisionsvorschläge für die bisherigen Vergaberichtlinien69 erlassen. Darin wird eine Neuregelung zur Verwendung von Umweltzeichen vorgeschlagen.70 So soll es öffentlia)	 	 ie sich zur Definition der Merkmale des Auftragsgegenstandes eignen, s b)	 die Anforderungen des Umweltzeichens auf der Grundlage von wissenschaftlich abgesicherten Informationen ausgearbeitet werden, c)	 die Umweltzeichen im Rahmen eines Verfahrens erlassen werden, an dem interessierte Kreise wie staatliche Stellen, Verbraucher, Hersteller, Händler und Umweltorganisationen teilnehmen können und d)	 das Umweltzeichen für alle Betroffenen zugänglich und verfügbar ist.“
67	 68	 69	 70
§ 8 EG Abs. 5 UAbs. 2. http://www.blauer-engel.de/de/produkte_marken/vergabegrundlage.php?id=215 (Stand 10.8.2012). RL 2004/18/EG (Vergabekoordinierungsrichtlinie) und RL 2004/17/EG (Sektorenrichtlinie). Siehe den 28. Erwägungsgrund und Art. 41 des Revisionsvorschlags zur RL 2004/18/EG sowie Art. 55 des Revisionsvorschlags zur RL 2004/17/EG.
chen Auftraggebern künftig gestattet sein, „Gütezeichen“71 – wozu auch Umweltzeichen zählen – direkt einzufordern oder auf deren detaillierte technischen Anforderungen zu verweisen, sofern diese den vergaberechtlichen Mindestanforderungen72 entsprechen.73 (4) Zulassen von Varianten (Nebenangeboten) 	 Die Zulassung von Nebenangeboten bei Liefer- und Dienstleistungsaufträgen regelt § 9 EG Abs. 5 VOL/A 2009.74 Danach müssen Nebenangebote ausdrücklich zugelassen werden. Nebenangebote bieten zwar grundsätzlich eine gute Möglichkeit für öffentliche Auftraggeber, umweltfreundliche Alternativen bei den Bietern abzufragen. Bieter könnten auf diesem Wege neueste umwelttechnische Varianten anbieten. In den Verdingungsunterlagen müssen jedoch durch den Auftraggeber Mindestanforderungen definiert werden, die die Nebenangebote erfüllen müssen. Gerade dies wird dem öffentlichen Auftraggeber in der Regel nicht möglich sein, da ihm bei Erstellung der Verdingungsunterlagen noch keine Nebenangebote und damit auch keine Mindestanforderungen, die diese erfüllen könnten, bekannt sind.
2.	Eignungskriterien
Auf der Ebene der Eignungskriterien werden Anforderungen an den Bieter formuliert. Bei der Eignungsprüfung werden Fachkunde, Leistungsfähigkeit Zuverlässigkeit und bei Vergaben oberhalb der Schwellenwerte auch Gesetzestreue der Bieter geprüft. Dazu zählt beispielsweise die Frage, ob er finanziell und personell sowie technisch leistungsfähig ist. Hierbei können aber auch Umweltkriterien eine Rolle spielen. Grundsätzlich gilt, dass der Auftraggeber nach § 7 EG Abs. 1 VOL/A 2009 die Eignung vorrangig durch Eigenerklärungen zu überprüfen hat. Fordert er Eignungsnachweise, muss er dies begründen. Dazu muss der Auftraggeber die von ihm verlangten Erklärungen/Nachweise schon in der Bekanntmachung angeben (vgl. § 12 Abs. 2 lit. l VOL/A 2009).
71 	 Der Begriff „Gütezeichen“ erscheint missverständlich, da auf nationaler Ebene zwischen Güte- und Umweltzeichen unterschieden wird (vgl. http://www.ral.de/ [Stand 17.4.2012]). Besser wäre der Begriff „Kennzeichnung“ in Anlehnung an den englischen Wortlaut des RL-Entwurfs „label“. Vgl. Art. 41 Abs. 1 lit. a-e des Revisionsvorschlags zur RL 2004/18/EG. Nach der aktuellen Regelung darf nur auf die im Anhang VI zur RL 2004/18/EG genannten (vordefinierten) technischen Spezifikationen verwiesen werden. Umweltzeichen zählen nicht dazu. Erlaubt ist lediglich, dass Spezifikationen aus Umweltzeichen „verwendet“ werden (vgl. Art. 23 Abs. 6 RL 2004/18/EG). Hieraus folgt, dass Beschaffer die technischen Spezifikationen aus Umweltzeichen explizit in die Leistungsbeschreibung aufnehmen müssen. Eine abweichende Auslegung der Bestimmungen erscheint für den Oberschwellenbereich kaum vertretbar. Die Vorgabe erweist sich bislang in der Vergabepraxis als schwer umsetzbar. Die Umweltanforderungen aus Umweltzeichen sind für die Beschaffer i.d.R. zu komplex. Einen zumindest für zentrale Beschaffungsstellen gangbaren Weg bieten Ausschreibungsempfehlungen, die Umweltzeichenkriterien für die öffentliche Beschaffung anpassen (z.B. Ausschreibungsempfehlungen des UBA unter http://www.beschaffung-info.de).
Dies entspricht dem § 8 Abs. 2 Nr. 3 VOB/A 2009.
Relevant werden Umweltkriterien in der Eignungsprüfung bei der Frage der technischen Leistungsfähigkeit der Bieter. Grundsätzlich erlauben es die Vergabe- und Vertragsordnungen dem Bieter, seine technische Leistungsfähigkeit durch Bescheinigungen von anderen Auftraggebern, durch eine Beschreibung der zur Verfügung stehenden Ausrüstung und Unternehmensleitung sowie durch Muster und Beschreibungen nachzuweisen. Das kann auch umweltrelevantes Know-how und eine entsprechende Ausrüstung betreffen, wenn dies im Vergabeverfahren von Interesse ist. Das gilt zum Beispiel für Aufträge, die den geschulten Umgang mit Umweltmedien erfordern. Zudem kann nach § 7 EG Abs. 11 VOL/A 2009 und § 6a Abs. 11 Nr. 1 VOB/A 2009 bei Bau- und Dienstleistungsaufträgen das Vorhandensein eines Umweltmanagementsystems im Unternehmen zum Nachweis der technischen Leistungsfähigkeit des Bieters verlangt werden.75 Dabei kann es sich beispielsweise um den Nachweis der Zertifizierung nach dem europäischen Umweltmanagementsystem EMAS76 oder nach dem internationalen privatwirtschaftlichen System DIN EN ISO 1400177 handeln. Anzuerkennen sind jedoch auch andere Nachweise für gleichwertige Umweltmanagementmaßnahmen78.
3.	Zuschlagskriterien und Angebotswertung
Orientiert sich die Auftragsvergabe nicht ausschließlich am niedrigsten Preis, so geht der Zuschlag an das „wirtschaftlichste“ Angebot. Dies ist jenes Angebot, das die vom Auftraggeber spätestens in den Verdingungsunterlagen festlegten Zuschlagskriterien am besten erfüllt. Unter Wirtschaftlichkeit ist die günstigste Relation zwischen der zu erbringenden Leistung und den dafür einzusetzenden Finanzmitteln zu verstehen79. Als Zuschlagskriterien kommen gem. § 19 EG Abs. 9 VOL/A 2009 insbesondere auch Umwelteigenschaften und Lebenszykluskosten in Betracht, vorausgesetzt sie stehen in einem sachlichen Zusammenhang mit dem
Für eine sehr weitgehende Einbeziehbarkeit der EMAS-Zertifizierung sprechen sich Leifer/Mißling aus, Die Berücksichtigung von Umweltschutzkriterien im bestehenden und zukünftigen Vergaberecht am Beispiel des europäischen Umweltmanagementsystems EMAS, ZUR 2004, S. 266; vgl. auch Dageförde-Reuter, Umweltschutz durch öffentliche Auftragsvergabe, S. 243 ff. 76	 Verordnung (EG) Nr. 761/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates v. 19.3.2001 über die freiwillige Beteiligung von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung (EMAS) ABl. EG Nr. L 114/1 v. 24.4.2001. 77	Siehe http://www.14001news.de/ISO_14001_neu/body_iso_14001_neu.html (Stand 2.8.2011). 78	 § 7 EG Abs. 11 S. 3 VOL/A, § 6a Abs. 11 S. 5 VOB/A. 79	 Vgl. § 21 EG Abs. 1 VOL/A: „Der Zuschlag ist auf das unter Berücksichtigung aller Umstände wirtschaftlichste Angebot zu erteilen. Der niedrigste Angebotspreis allein ist nicht entscheidend.“
Auftragsgegenstand.80 Nicht erforderlich ist jedoch ein „unmittelbarer“ Zusammenhang zwischen Auftragsgegenstand und umweltbezogenen Aspekten. Vielmehr folgt u.a. aus § 8 EG Abs. 2 Nr. 1 VOL/A i.V.m. Anhang TS, dass auch Anforderungen an „Produktionsprozesse und -methoden“ gestellt werden dürfen, also an Umstände, die nur noch in einem mittelbaren Zusammenhang mit dem Produkt an sich stehen.81 Nicht zulässig sind dagegen Umweltanforderungen, bei denen kein Zusammenhang mehr mit dem Auftragsgegenstand besteht, etwa weil sie sich ausschließlich auf das allgemeine Umweltverhalten des Bieters beziehen, das von seinen Produkten oder Leistungen unabhängig ist. Beispiele dafür wären der Verzicht auf die Verwendung von Einweggeschirr in der Werkskantine oder die Verwendung von Recyclingpapier in den Büros des Bieters. Die gewählten Umweltkriterien dürfen dem Auftraggeber auch keine unbegrenzte Wahlfrei­ eit einräumen. Es darf insbesondere nicht unklar h bleiben, nach welchen Maßstäben der Auftraggeber entscheiden will. Erforderlich sind also vor allem die Nennung und – zumindest bei Ausschreibungen oberhalb der Schwellenwerte – eine Gewichtung der Umweltaspekte als Zuschlagskriterien. Wird beim Zuschlag nicht allein auf den niedrigsten Preis, sondern auf das wirtschaftlich günstigste Angebot abgestellt, muss der Auftraggeber bereits in den Verdingungsunterlagen offen legen, welche Kriterien in die Bewertung der Angebote einfließen. Für die abschließende Angebotswertung, d.h. der Ermittlung des besten Preis-Leistungsverhältnisses bieten sich u.a. die folgenden Methoden an: Bei der sog. Nutzwertanalyse wird in der Regel von insgesamt 100 zu vergebenden Punkten ausgegangen. Den einzelnen Zuschlagskriterien wird eine maximal zu erreichende Punktzahl zugeordnet. Das wirtschaftlichste Angebot ist das Angebot, das die höchste Gesamtpunktzahl erreicht82. Bei der sog. Punktwertmethode wird zunächst ein Punktwert ermittelt, der sich aus der Wertung der einzelnen Zuschlagskriterien ergibt. Je besser der jeweilige Aspekt eingeschätzt wird, desto mehr Punkte werden vergeben. Insgesamt können dann in der Regel bis zu 100 Punkte erreicht werden. Bsp.:
Vgl. § 97 Abs. 4 GWB (bezieht sich aber unmittelbar nur die Auftragsausführung), Erwägungsgrund 1 und Art. 53 Abs. 1 lit. a RL 2004/18/EG (letztere Bestimmung nennt das Erfordernis des Sachzusammenhangs unmittelbar im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Zuschlagserteilung). Ein allgemein anerkanntes Beispiel hierfür, ist die öffentliche Beschaffung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen. Beispielsfall im Leitfaden des Umweltministeriums Baden-Württemberg „Mehr Umwelt fürs gleiche Geld. Anregungen und Erfolgsbeispiele für die umweltorientierte öffentliche Beschaffung“, S.10.
Zuschlagskriterien 1. allgemeine Anforderungen 2. Anforderungen an Energieeffizienz 3. stoffliche Anforderungen Summe
maximale Punktzahl 50 30 20 100
Anschließend wird der Punktpreis ermittelt, der sich aus der Division des Angebotsnettopreises durch die bei den Zuschlagskriterien erreichte Gesamtpunktzahl ergibt. Das Angebot mit dem niedrigsten Punktpreis erhält den Zuschlag.
Bedingungen für die Auftragserfüllung
Umweltaspekte können auch auf der Stufe der Auftragserfüllung, also nach Erteilung des Zuschlags, eine Rolle spielen. Dazu gehören Anforderungen an die Lieferung von Waren und ihre Verpackung wie etwa an die Recyclingfähigkeit von Verpackungsmaterial und an die Rücknahme von Abfall oder nicht mehr brauchbaren Produkten. Im Bereich der Bauoder Dienstleistungen kommen Anforderungen an die Art der Leistungserbringung wie etwa die Dosierung von Putzmitteln bei der Reinigung öffentlicher Gebäude, der Transport von Produkten und Werkzeugen zum Ort der Auftragsausführung, die Verwendung wieder verwendbarer Behälter für den Transport oder auch die Schulung der Mitarbeiter des Auftragsnehmers über Umweltaspekte in Betracht. Auch hier gilt, dass sich die Anforderungen bei Vergaben oberhalb der Schwellenwerte auf die Auftragsausführung beziehen müssen und nicht etwa allgemein das Verhalten des Auftraggebers betreffen dürfen. Bei Vergaben unterhalb der Schwellenwerte ist es ausreichend, wenn die Ausführungsanforderungen dem legitimen Zweck der Verwirklichung des Umweltschutzes dienen. Nicht zulässig sind Ausführungsklauseln dann, wenn sie Bieter ungerechtfertigt diskriminieren, zum Beispiel aufgrund von besonderen Anforderungen an den Transport der Waren. Wenn beispielsweise bei einer Ausschreibung oberhalb der Schwellenwerte durch den Ausschluss des Transports per Flugzeug bestimmte Bieter mit Sitz im EU-Ausland nicht liefern können, weil sie nicht in der Lage sind, das Produkt anders zum Erfüllungsort zu transportieren, würde es sich um eine diskriminierende Anforderung handeln. Zu beachten ist dabei, dass die beabsichtigten Ausführungsklauseln aus Gründen der Transparenz bereits in den Ausschreibungsunterlagen eindeutig dargelegt werden. Keinesfalls dürfen sie im Nachhinein den festgelegten Leistungsumfang verändern. 31
III	Vergabevermerk
Abschließend soll noch darauf hingewiesen werden, dass die allgemeine Verpflichtung zur Dokumentation des Vergabeverfahrens83 auch für die Einbeziehung von Umweltbelangen von Bedeutung ist. Die Verwendung von Umweltkriterien sollte in einem Vergabevermerk nachvollziehbar dokumentiert werden, u. a. damit später nachgewiesen werden kann, dass die Umweltkriterien nicht missbräuchlich verwendet worden sind.
Vgl. § 24 EG VOL/A 2009.
C	 Übersicht über weiterführende 	 Informationsquellen, Literatur	hinweise
Einführungen, Informationsdienste und allgemeine Hinweise zur umweltfreundlichen Beschaffung
Umweltorientierte Beschaffung. Ein Handbuch für ein umweltorientiertes öffentliches Be­ schaffungswesen, Brüssel 2005. Herausgeber: Europäische Kommission.	 http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/buying_green_handbook_de.pdf (Stand 10.8.2012) Informationswebsite www.beschaffung-info.de des Umweltbundesamtes für umweltfreundliche Beschaffung. Die Webseite ­ bietet neben aktuellen Informationen und Veranstaltungshinweisen zum Thema umweltfreundliche Beschaffung insbesondere auch konkrete Ausschreibungsempfehlungen für Produktgruppen, die für das öffentliche Auftragswesen von Relevanz sind. ,­­ http://www.umweltbundesamt.de/produkte/beschaffung/. (Stand 2.8.2011) Daneben besteht auch die Möglichkeit, sich auf www.beschaffung-info.de unter http://www.umweltbundesamt.de/produkte/beschaffung/service/email.php für einen vierteljährlich erscheinenden Newsletter einzuschreiben. Broschüre „Mehr Umwelt fürs gleiche Geld. Anregungen und Erfolgsbeispiele für die umweltorientierte öffentliche Beschaffung.“ (Juni 2006) Herausgeber: Umweltministerium Baden-Württemberg. http://www. lubw.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/21169/ (Stand 10.8.2012) Ein umfassendes Informationsangebot u.a. mit Best-PracticeBeispielen, Leitfadenfinder mit Hinweisen auf weiterführende Hilfsmittel, geordnet nach verschiedenen Produkten etc. hat die Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg (LUBW) zusammengestellt:	 http://www.lubw.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/16874/ (Stand 10.8.2012) Umweltfreundliche Beschaffung – kurz und knapp die wichtigsten Schritte, Dresden 2011. Herausgeber: Sächsisches Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft. In der Broschüre wird ein Sechs-Schritte-Konzept vorgestellt, das u.a. zeigt, wie umweltfreundliche Beschaffung umgesetzt werden kann, was zu beachten ist und auf weitere Informationsquellen hinweist. https://publikationen.sachsen.de/bdb/artikel/10777 (Stand 18.7.2012) 33
Vorteile überzeugen - Nachhaltige Beschaffung in der kommunalen Praxis, Bonn, März 2007. Herausgeber: agenda-transfer Agentur für Nachhaltigkeit in Zusammenarbeit mit ICLEI Local Governments for Sustainability. Mit Beispielen für Organisation und Struktur nachhaltiger Beschaffung in Kommunen sowie Kriterien für die Bereiche Gebäudesanierung, Ökostrom, Bürogeräte, Busse und Busdienstleistungen, Reinigungsmittel und -dienstleistungen sowie Lebensmittel.	 http://www.pcglobal.org/files/iclei_kommunen.pdf (Stand 25.7.2012) Handbuch für Nachhaltigkeit und Kosteneffizienz in der öffentlichen Beschaffung, 2007. Herausgeber: ICLEI Local Governments for Sustainability, Europasekretariat. http://www.berlin.de/imperia/md/content/senwirtschaft/lez2/fairebeschaffung/nr.23_procura_handbuch.pdf (Stand 10.8.2012) Take it! Aktuelle Informationen zum umweltfreundlichen Einkauf. Herausgeber: IFZ/BeschaffungsService Austria. http://nachhaltigebeschaffung.at/newsletter-take-it (Stand 18.7.2012) Umweltfreundliche öffentliche Beschaffung. Innovationspotenziale, Hemmnisse, Strategien, Heidelberg 2005. Herausgeber: Regine Barth / Christoph Erdmenger /Edeltraud Günther. Beschaffung und Klimaschutz. Leitfaden zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen – Allgemeiner Teil (Dezember 2010). Herausgeber: Berliner Energieagentur. http://www.buy-smart.info/media/file/1080.BuySmart_Leitfaden_Allgemein.pdf (Stand 10.8.2012).
Informationen zu Produktgruppen
Umweltbundesamt (Hrsg.) (2008): Nationale Umsetzung der neuen EU-Beschaffungs-Richtlinien: Endbericht, DessauRoßlau, UBA-Texte, 33/08. Der Bericht führt Musterausschreibungen für die Produktgruppen „Arbeitsplatz-Computer“, „Multifunktionsgeräte“ sowie „Bewässerungssysteme im Landschaftsbau“ und den Dienstleistungsbereich „Gebäude- und Glasreinigung“ auf. http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3666.pdf (Stand 10.8.2012) Internetportal für den umweltgerechten Einkauf bei Informationsund Kommunikationssystemen für Behörden und Ämter. Das Portal bietet insbesondere Leitfäden für eine umweltfreundliche Beschaffung von ITK-Produkten. www.itk-beschaffung.de (Stand 10.8.2012) Hilfen für den Bürogerätekauf mit Ausschreibungshilfen und Stromverbrauchsrechner bietet die Initiative Energieeffizienz der Deutschen Energieagentur (dena) unter www.office-topten.de (Stand 10.8.2012) an. Ebenso kann dort ein allerdings kostenpflichtiger Beschaffungs34
leitfaden bestellt werden, der das Thema Wirtschaftlichkeit und Energieeffizienz von PC, Notebooks, Monitoren, Druckern, Kopierern und weiteren Bürogeräten für den Beschaffungsalltag aufbereitet. Beschaffung und Klimaschutz. Leitfaden zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen - Beleuchtung (September 2009). Herausgeber: Berliner Energieagentur. . http://www.buy-smart.info/media/file/236.BuySmart_Leitfaden_Beleuchtung.pdf (Stand: 10.8.2012). Beschaffung und Klimaschutz. Leitfaden zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen – Haushaltsgeräte (Januar 2011). Herausgeber: Berliner Energieagentur. . http://www.buy-smart.info/media/file/1083.BuySmart_Leitfaden_Haushaltsgeraete.pdf (Stand 10.8.2012). Beschaffung und Klimaschutz. Leitfaden zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen Ökostrom (August 2009). Herausgeber: Berliner Energieagentur. . http://www.buy-smart.info/media/file/240.BuySmart_Leitfaden_ OEkostrom.pdf (Stand 10.8.2012). Beschaffung und Klimaschutz. Leitfaden zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen – Gebäudekomponenten (Juni 2010). Herausgeber: Berliner Energieagentur. http://www.buy-smart.info/media/file/824.BuySmart_Leitfaden_Gebaeude.doc (Stand 10.8.2012). Beschaffung und Klimaschutz. Leitfaden zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen Bürogeräte (September 2009). Herausgeber: Berliner Energieagentur. . http://www.buy-smart.info/media/file/239.BuySmart_Leitfaden_IT.pdf (Stand 10.8.2012). Geld sparen und umweltbewusst Handeln mit Recyclingpapier. Leitfaden für das städtische Beschaffungswesen, Berlin 2004. Herausgeber: Initiative Pro Recyclingpapier. http://www.papiernetz.de/docs/ipr_leitfaden2web.pdf (Stand 10.8.2012). Energieeffiziente Haushaltsgroßgeräte für Gemeinschaftsverpflegungseinrichtungen, Mai 2004. Herausgeber: Bundesverband für Umweltberatung. Leitfaden Nachhaltiges Bauen, Berlin Februar 2011. Herausgeber: Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung. Eine gedruckte Fassung des überarbeiteten Leitfadens ist noch nicht erhältlich. http://www.nachhaltigesbauen.de/leitfaeden-und-arbeitshilfen/leitfaden-nachhaltiges-bauen.html (Stand 10.8.2012) Leitfaden Energiespar-Contracting. Vorbereitung und Durchführung von Energiespar-Contracting in Bundesliegenschaften (2008). Herausgeber: Deutsche Energie-Agentur. http://www.dena.de/index.php?id=1139 (Stand 10.8.2012) 35
Leitfaden für die Beschaffung unter Kriterien der Energieeffizienz und des Klimaschutzes. Umweltorientierte Beschaffung von Fahrzeugen, 2007. Herausgeber: Berliner Energieagentur. http://www.oeko.de/oekodoc/620/2007-160-de.pdf (Stand 10.8.2012).
Der blaue Engel. Datenbank des deutschen Umweltzeichens mit Informationen zu rund 11.700 Produkten und Dienstleistungen in 124 Produktkategorien. http://www.blauer-engel.de/de/produkte_marken/produktsuche/produkt_suche.php (Stand 6.8.2012). Die Euro-Blume, das EU-Umweltzeichen. Datenbank zu 26 verschiedenen Produktgruppen. http://www.eco-label.com (Stand 10.8.2012). Datenbank mit Informationen über Güte- und Prüfsiegel, Qualitäts- und Gütegemeinschaften, Bau-Zertifikate, Energie- und Gebäudepässe Baulabel zu den Themen Bau und Modernisierung. Herausgeber: wohnen im eigentum e.V. www.baulabel.de (Stand 10.8.2012). Der Bundesverband Die Verbraucher Initiative e.V. hat unter www.label-online.de/index.php/cat/3 (Stand 10.8.2012) eine Label-Datenbank erstellt, in der Informationen zu ca. 300 Labeln zu spezifischen Produktgruppen oder produktübergreifend zusammengetragen sind. Das Angebot kann helfen, die Aussagekraft und Qualität verschiedener Umweltzeichen zu beurteilen. Datenbank mit Informationsangeboten für eine umweltfreundliche Beschaffung geordnet nach Produktgruppen. Herausgeber: Umweltbundesamt.	 http://www.umweltbundesamt.de/produkte/beschaffung/datenbank/ index.html (Stand 18.7.2012).
Umweltbundesamt (Hrsg.) (2008): Nationale Umsetzung der neuen EUBeschaffungs-Richtlinien: Endbericht, Dessau-Roßlau, UBA-Texte, 33/08. Hintergründe und Erläuterungen zur Anwendung eines Excel-basierten Werkzeugs zur Berechnung von Lebenszykluskosten; http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3666.pdf (Stand 10.8.2012). Das Werkzeug zur Erstellung von Wirtschaftlichkeitsanalysen von Beschaffungsund Investitionsprojekten kann unter folgendem Link abgerufen werden: http://www.umweltbundesamt.de/produkte/beschaffung/doks/lcc_tool.xls (Stand 10.8.2012). 36
Die Berechnungshilfen der Berliner Energieagentur für die Produktgruppen Beleuchtung, Fahrzeuge, Haushaltsgeräte, IT und Ökostrom sind ohne umfassende Vorkenntnisse nutzbar. Sie ermöglichen einen schnellen Einstieg in die Berechnung der Lebenszykluskosten: http://www.buy-smart.info/downloads/downloads4 (Stand 18.7.2012). Mit dem LCC-Tool von ICLEI / Öko-Institut lassen sich neben den Lebenszykluskosten für eine Vielzahl von Produktgruppen gleichzeitig die entstehenden CO2-Emissionen umfassend darstellen. Dabei werden neben Emissionen aus der Nutzungsphase auch solche berücksichtigt, die bei der Herstellung, dem Transport oder der Entsorgung entstehen (sog. „graue Emissionen“); http://www.smart-spp.eu/index.php?id=7633 (Stand 18.7.2012). Das LCC-Tool des ZVEI (Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie e.V.) orientiert sich in seinem Aufbau an den drei Phasen Installation, Betrieb und Deinstallation, wobei die Darstellung der Lebenszykluskosten und der Energieeffizienz anhand betriebswirtschaftlicher Kostenkategorien erfolgt; http://www.zvei.org/Themen/Energieeffizienz/Seiten/Lifecycle-CostEvaluation-(LCE).aspx (Stand 18.7.2012). Damit eignet sich das Tool vor allem für die Planung von Großprojekten, wie Kläranlagen. Arbeitshilfen zur Berechnung der über die Lebensdauer von Straßenverkehrsfahrzeugen anfallenden externen Kosten entsprechend dem Anhang zur Richtlinie 2009/33/EG finden sich unter www.cleanvehicle.eu (Stand 10.8.2012).
Rechtsvorschriften für die Bundesverwaltung
Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen, 2008; http://www.verwaltungsvorschriften-im-internet.de/bsvwvbund_17012008_ IB3.htm (Stand 18.7.2012) Gemeinsamer Erlass zur Beschaffung von Holzprodukten des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 22.12.2010; http://www.bmelv.de/cln_173/SharedDocs/Rechtsgrundlagen/H/HolzbeschaffungErlass.html (Stand 10.8.2012).
Vergaberechtliche Literatur
Dageförde, Angela (2008). Einführung in das Vergaberecht. Lexxion-Verlag, 1. Auflage September 2008. Dageförde, Angela. Möglichkeiten der Berücksichtigung von Umweltbelangen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge - die interpretierende Kurzmitteilung der Kommission vom 4.7.2001, NZBau, 2002, S. 597 Dageförde, Angela; Dross, Miriam. Reform des europäischen Vergaberechts, Umweltkriterien in den neuen Vergaberichtlinien, NVwZ, 2005, S. 19. Dageförde, Angela: Umweltschutz im öffentlichen Vergabeverfahren, Berlin 2012. Handbuch für die umweltfreundliche Beschaffung, Altus, Dietmar / Ley, Rudolf / Wankmüller, Michael (Hrsg.), Heidelberg, Stand: Februar 2012. Krohn, Wolfram (2003): Öffentliche Auftragsvergabe und Umweltschutz, Dissertation, Köln. Leifer, Christoph; Mißling, Sven, Die Berücksichtigung von Umweltschutzkriterien im bestehenden und zukünftigen Vergaberecht am Beispiel des europäischen Umweltmanagementsystems EMAS, ZUR, 2004, S. 266. Losch, Alexandra (2005). Das „harmonisierte“ EG-Vergaberecht im Spannungsfeld zwischen Umweltschutz und Binnenmarkt. Pitschas, Rainer; Ziekow, Jan (Hrsg.) (2006): Vergaberecht im Wandel, Vorträge auf dem 4. Speyerer Wirtschaftsforum vom 29. bis 30. September 2004 an der deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin. Schneider, Jens- Peter (Hrsg.) (2005). Beihilfe- und Vergaberecht als Rahmenbedingungen der Umweltpolitik. Umweltbundesamt (Hrsg.) (2012): Rechtsgutachten Umweltfreundliche öffentliche Beschaffung: Endbericht, Dessau-Roßlau, Juli 2012, UBATexte, 35/2012. http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/4314. pdf (Stand 18.7.2012).

References: § 97
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 Art. 4
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 § 7
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 § 7
 Art. 5
 Art. 1
 § 8
 § 19
 § 7
 § 29
 § 4
 § 7
 § 7
 § 25
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 § 4
 § 8
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§ 8
 Art. 41
 Art. 55
 § 9
 § 7
 § 12
 Art. 41
 Art. 23
 § 8
 § 7
 § 6
 § 19
 § 7
 § 6
 § 21
 § 8
 § 97
 Art. 53
 § 24