Source: http://rodorf.de/01_polg/07.htm
Timestamp: 2018-07-22 14:10:16+00:00

Document:
Alfred Rodort
VVPolG NRW zu § 8
Gefahrenbegriff der Generalklausel
Bedeutung der Generalklausel für die Polizei
Gefährdungsansprachen
Generalklausel und Zwang
Generalklausel als Ausnahmebefugnis
Straftat von erheblicher Bedeutung
Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung (zu § 8)
Auf die Generalklausel des § 8 Abs. 1 darf nicht zurückgegriffen werden, wenn es sich um Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nach den §§ 9 bis 46 handelt. Die Voraussetzungen für diese Maßnahmen sowie deren Art und Umfang sind in den genannten Vorschriften abschließend geregelt.
8.1 (zuAbsatz 1)
Zur konkreten Gefahr gehört auch die Anscheinsgefahr, also eine Sachlage, die bei verständiger Würdigung eines objektiven Betrachters den Anschein einer konkreten Gefahr erweckt.
Die Polizei kann auch die zur Beseitigung einer bereits eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erforderlichen Maßnahmen treffen, wenn von der Störung eine fortwirkende Gefährdung ausgeht (z.B. bei Dauerdelikten).
8.2 (zu Absatz 2)
Von den Vorschriften dieses Gesetzes haben im Bereich der Strafverfolgung nur die Bestimmungen über die Anwendung unmittelbaren Zwanges Gültigkeit, soweit keine speziellen Regelungen in der StPO enthalten sind.
8.3 (zu Absatz 3)
Hierzu können auch andere Straftaten zählen, soweit sie gewerbs- oder bandenmäßig oder in anderer Weise organisiert begangen werden und dementsprechend einen erheblichen materiellen oder immateriellen (Gesamt-)Schaden verursachen.
Die Generalklausel des PolG NRW greift nur dann, wenn spezialgesetzliche Eingriffsbefugnisse nicht zur Verfügung stehen.
Im Polizeigesetz NRW ist der § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse; Begriffsbestimmung) als Generalklausel ausgestaltet.
Zur Historie der Generalklausel drei Sätze:
Moderne Polizeigesetze haben diese Formulierungen mit der Ergänzung übernommen, dass Generalklauseln nur dann Anwendung finden können, wenn spezialgesetzliche Befugnisse nicht zur Verfügung stehen.
Der Extrakt der Generalklausel des Polizeigesetzes NRW liest sich wie folgt:
»Die Polizei kann die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende, konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren, soweit nicht die Spezialbefugnisse (des Polizeigesetzes) greifen.
Zur Erfüllung der Aufgaben, die der Polizei durch andere Rechtsvorschriften zugewiesen sind, hat sie die dort vorgesehenen Befugnisse. Soweit solche Rechtsvorschriften Befugnisse der Polizei nicht regeln, hat sie die Befugnisse, die ihr nach dem Polizeigesetz zustehen«.
Da Generalklauseln offen lassen müssen, mit welchen Rechtsfolgen zu rechnen ist, werden aus verfassungsmäßiger Sicht Einwände gegen die Zulässigkeit von Generalklauseln erhoben.
01.1 Verfassungsmäßigkeit
Hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit von Generalklauseln ist festzustellen, dass sowohl das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) als auch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) von der Zulässigkeit solcher »Auffangtatbestände« ausgehen, soweit es sich nicht um »vage Generalklauseln« handelt, die es dem Ermessen der Exekutive überlassen, die Grenzen der Freiheit im Einzelnen zu bestimmen.
In einer Entscheidung aus 2007 stellte das BVerfG fest: [En01] 1
Dass Entscheidungen über die Grenzen der Freiheit des Bürgers nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung gestellt sein dürfen und somit Generalklauseln eine begrenzende Funktion nur dann zukommen kann, wenn rechtmäßiges Handeln des Staates dadurch gewährleistet ist, dass der Grundsatz der Normenbestimmtheit und Normenklarheit sichergestellt ist und begrenzende Handlungsmaßstäbe zur Verfügung stehen, damit betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können. Diese Grenzen müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden, wobei sich diese nach der Art und der Schwere des Eingriffs zu richten haben.
In dem Urteil heißt es unter anderem:
»Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach der Art und der Schwere des Eingriffs. Diese ergeben sich aus der Art der vorgesehenen Maßnahme und der von ihr ausgehenden Wirkungen.«
»Die Träger öffentlicher Verwaltung und die sie kontrollierenden Gerichte müssen diese Anforderungen insofern beachten, als ein staatlicher Eingriff nicht auf eine Rechtsgrundlage gestützt werden darf, die dem Bestimmtheitsgebot nicht entspricht«.
»Diesen Anforderungen entsprechen die Generalklauseln der Polizeigesetze von Bund und Ländern.«
So auch ein Beschluss des BVerwG aus dem Jahr 2009.
»Generalklauseln und unbestimmte Begriffe sind jedenfalls dann verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Norm mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für ihre Auslegung und Anwendung bietet oder sie eine gefestigte Rechtsprechung übernimmt und damit aus dieser Rechtsprechung hinreichende Bestimmtheit gewinnt.« [En02] 2
01.2 Geringfügige Eingriffe
Generalklauseln lassen offen, welchen Rechtsfolgen getroffen werden können. Wegen der damit verbundenen Schwierigkeiten ist es sowohl in der Rechtslehre als auch in der Rechtssprechung unbestritten, dass auf der Grundlage von Generalklauseln nur geringfügige Eingriffe in Betracht kommen.
Das entspricht auch der Rechtswirklichkeit, denn alle schwerwiegenden Eingriffe hat der Gesetzgeber in speziellen Eingriffsbefugnissen geregelt.
Diese speziellen Eingriffsbefugnisse sind anzuwenden, wenn sie auf einen Lebenssachverhalt angewendet werden können. Spezielle Eingriffsbefugnisse haben immer Vorrang.
Nur auf der Grundlage spezieller Eingriffsbefugnisse kann in die nachfolgend aufgeführten Grundrechte eingegriffen werden:
Recht auf informationelle Selbstbestimmung (RiS).
Grundsätzlich gilt, dass die Generalklausel nur dann Anwendung findet, wenn es darum geht, Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit herbeizuführen, die spezialgesetzlich nicht geregelt sind.
Die Generalklausel kann aber auch dann zur Anwendung kommen, wenn es tatsächlich keine spezialgesetzliche Regelung gibt und aufgrund besonderer »Ausnahmesituationen« eine erforderliche und verhältnismäßige Regelung anders nicht möglich ist.
[Beispiel:] Anlässlich der Flüchtlingsströme, mit der die deutschen Behörden 2015 bis an die Grenzen ihrer Belastbarkeit in Anspruch genommen wurden, machten es erforderlich, leer stehenden Wohnraum in amtliche Verwahrung zu nehmen, damit Flüchtlinge »ein Dach über dem Kopf« hatten. Generalklausel?
In Ermangelung einer spezialgesetzlichen Regelung kann solch ein Eingriff in die »Verfügungsgewalt über Eigentum« auch auf der Grundlage einer Generalklausel erfolgen. In NRW fällt die Wohnraumbewirtschaftung in den Zuständigkeitsbereich der Ordnungsbehörden. Entsprechende Maßnahmen könnten somit auf der Grundlage von § 14 OBG NRW (Voraussetzungen des Eingreifens) in Verbindung mit § 19 OBG NRW (Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen) angeordnet werden.
Bei dem § 14 handelt es sich um die Generalklausel des OBG NRW, die inhaltlich komplett mit der Generalklausel des PolG NRW übereinstimmt, siehe
§ 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung).
[Hinweis:] Kann mit dem jeweiligen Eigentümer leer stehenden Wohnraums keine Einigung erzielt werden, kommt wohl auch eine zwangsweise »Sicherstellung leer stehenden Wohnraums« in Betracht. Für die Inanspruchnahme ist der Eigentümer zu entschädigen.
Von der Polizei wird diese Maßnahme nicht verfügt.
01.3 Auffangtatbestand
Generalklauseln sind so genannte Auffangtatbestände, das heißt, sie füllen Lücken, die der Gesetzgeber ungeregelt gelassen hat. Dieser ist nämlich überfordert, alle nur denkbaren regelungsbedürftigen Situationen tatsächlich in spezialgesetzlichen Eingriffsbefugnissen zu konkretisieren.
Andererseits ist es aber auch Aufgabe des Gesetzgebers, klare Regelungen für notwendige Maßnahmen zu schaffen, die zum Beispiel aufgrund des technischen Fortschritts sich im Laufe der Zeit zu »Standardmaßnahmen der Polizei« entwickelt haben.
Zu denken ist in diesem Zusammenhang an die polizeiliche Überwachung des Internets, insbesondere auch im Hinblick auf die Verwendung von Tools und Suchmaschinen bei der effektiven Überwachung der »virtuellen Welt«.
Solange spezialgesetzliche Befugnisse für die »polizeiliche Präsenz im Internet« nicht zur Verfügung stehen, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken, auf der Grundlage von Generalklauseln Rechtsfolgen mit geringer Eingriffsintensität auf der Grundlage von Generalklauseln zuzulassen. Für die schwerwiegenden Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und für vergleichbare Eingriffe in das Recht auf die Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme kann die Generalklausel jedoch keine Anwendung finden.
Diesbezüglich heißt es in einem Urteil des BVerfG aus dem Jahr 2008:
»Die heimliche Infiltration eines informationstechnischen Systems, mittels derer die Nutzung des Systems überwacht und seine Speichermedien ausgelesen werden können, ist verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn tatsächliche Anhaltspunkte einer konkreten Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut bestehen. Überragend wichtig sind Leib, Leben und Freiheit der Person oder solche Güter der Allgemeinheit, deren Bedrohung die Grundlagen oder den Bestand des Staates oder die Grundlagen der Existenz der Menschen berührt. Die Maßnahme kann schon dann gerechtfertigt sein, wenn sich noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen lässt, dass die Gefahr in näherer Zukunft eintritt, sofern bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall durch bestimmte Personen drohende Gefahr für das überragend wichtige Rechtsgut hinweisen.
Die heimliche Infiltration eines informationstechnischen Systems ist grundsätzlich unter den Vorbehalt richterlicher Anordnung zu stellen. Das Gesetz, das zu einem solchen Eingriff ermächtigt, muss Vorkehrungen enthalten, um den Kernbereich privater Lebensgestaltung zu schützen«. [En03] 3
[Hinweis:] Hinsichtlich der Inanspruchnahme der Generalklausel als »Auffang- oder Ausnahmezustand« siehe auch die vorletzte Randnummer dieses Aufsatzes.
01.4 Grundsatz der Spezialität
Der Grundsatz der Spezialität besagt zweierlei:
[Vorrang spezieller Gesetze vor dem Polizeigesetz:] Rechtsfolgen, die sich aus speziellen Gesetzen (aus anderen Gesetzen oder Rechtsverordnungen) ableiten lassen, haben immer Vorrang vor den Befugnissen des Polizeigesetzes. Die Ermächtigungen des Polizeigesetzes finden dann keine Anwendung.
[Beispiel:] Im Rahmen einer Verkehrskontrolle fordert ein Polizeibeamter einen Pkw-Fahrer auf, ihm den Führerschein und den Fahrzeugschein auszuhändigen. Das ist eine Rechtsfolge, die das Gesetz zulässt. Rechtslage?
Das Polizeigesetz kann auf diesen Sachverhalt nicht angewendet werden, weil in der Fahrerlaubnisverordnung und in der Fahrzeugteileverordnung geregelt ist, dass zuständige Personen dazu ermächtigen sind, Fahrzeugführer aufzufordern, ihnen sowohl den Führerschein als auch den Fahrzeugschein zu Kontrollzwecken auszuhändigen. Polizeibeamte sind zuständige Personen im Sinne dieser Regelungen. Insoweit greift hier der Grundsatz: Spezialgesetz vor Polizeigesetz.
Abwehr versammlungstypischer Gefahren:
Das Polizeigesetz findet keine Anwendung, wenn es darum geht, versammlungstypische Gefahren abzuwehren. Solche Gefahren können nur auf der Grundlage der Befugnisse abgewehrt werden, die sich aus dem Versammlungsrecht selbst ergeben.
Das Versammlungsrecht ist insoweit polizeifest.
[Vorrang der Spezialnorm vor der Generalklausel:] Damit ist gemeint, dass die Generalklausel des Polizeigesetzes nur Anwendung finden kann, wenn im Polizeigesetz selbst für die zu setzende Rechtsfolge keine speziellen Eingriffsbefugnisse zur Verfügung stehen.
So auch die Regelung in der VVPolG NRW zu § 8.
Kann eine Maßnahme auf eine spezielle Befugnis des Polizeigesetzes gestützt werden, darf die Generalklausel nicht angewendet werden.
Die Generalklausel ist ein Auffangtatbestand. Sie kann nur dann Anwendung finden, wenn spezialgesetzliche Regelungen nicht greifen.
[Beispiel:] In einer frostigen Winternacht wird ein Betrunkener, der auf einer Parkbank schläft, von der Polizei in Gewahrsam genommen, damit er nicht erfriert. Rechtslage?
Zur Abwehr dieser Gefahr ist eine Ingewahrsamnahme erforderlich, wenn keine andere Möglichkeit greift, um den Mann zum Beispiel in die Obhut von Angehörigen zu bringen.
Da die Gewahrsamnahme im Polizeigesetz spezialgesetzlich geregelt ist, siehe
§ 35 PolG NRW (Gewahrsamnahme) kann die Anwendung der Generalklausel, siehe § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung) nicht greifen.
01.5 Eingriffstiefe
Anlässlich von Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung hat das BVerwG 2006 entschieden, dass für die rechtliche Beurteilung der Intensität eines Eingriffs auf die Art und die Intensität der Beeinträchtigung abzustellen sei.
Für Maßnahmen mit hoher Eingriffsintensität fordert das Gericht klare Gesetzesnormen. Dieser Anforderung vermögen Generalklauseln nicht zu entsprechen. Generalklauseln vermögen nur polizeiliche Maßnahmen mit geringer Eingriffstiefe zu rechtfertigen. [En04] 4
In die nachfolgend aufgeführten Grundrechte kann nicht auf der Grundlage einer Generalklausel eingegriffen werden:
In Betracht kommen nur Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit und Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, soweit es sich dabei nicht um sogenannte »additive Grundrechtseingriffe« handelt, die aufgrund ihrer Besonderheit als schwerwiegende Eingriffe zu qualifizieren sind oder wegen der Schwere des Eingriffs sowieso unter Gesetzesvorbehalt stehen.
[Additiver Grundrechtseingriff:] Bei »additiven Grundrechtseingriffen« handelt es sich um Eingriffe von geringer Intensität, die vom Bundesverfassungsgericht aber dennoch als schwerwiegende Grundrechtseingriffe angesehen werden, weil insbesondere durch den Einsatz technischer Mittel dadurch Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung möglich sind, die früher nicht denkbar waren.
In einem Urteil des BVerfG aus dem Jahre 2005 heißt es:
»Beim Einsatz moderner, insbesondere dem Betroffenen verborgener, Ermittlungsmethoden müssen die Strafverfolgungsbehörden mit Rücksicht auf das dem »additiven« Grundrechtseingriff innewohnende Gefährdungspotential besondere Anforderungen an das Verfahren beachten.« [En05] 5
Viele kleine und geringfügige »Eingriffe« potenzieren sich zu einem »schwerwiegenden Grundrechtseingriff«, wenn entsprechendes Datenmaterial maschinell zusammengeführt und ausgewertet werden kann (Data-Mining).
[Hinweis:] Unter Data-Mining (Daten-Bergbau) sind massenhaft verfügbare Daten zu verstehen, aus denen etwas Wertvolles extrahiert werden soll bzw. kann. Angewendet werden solche statistischen Methoden auf Datenbestände dann, wenn es darum geht, Muster und Zusammenhänge zu erkennen. Solche Muster lassen sich zum Beispiel erkennen, wenn mittels spezieller Software das Internet von der Polizei gezielt überwacht wird.
01.6 Grundrechtseingriff
Nur auf der Grundlage einer Ermächtigung sind Eingriffe in grundrechtlich geschützte Positionen zulässig. Für polizeiliche Maßnahmen, denen es an der dafür erforderlichen Eingriffsqualität fehlt, reicht es hingegen aus, wenn entsprechend handelnde Amtswalter örtlich und sachlich zuständig sind.
Für schlicht hoheitliches Handeln reicht sachliche Zuständigkeit aus.
[Beispiel:] Polizeibeamte fahren Streife. Rechtslage?
Dadurch wird nicht in Grundrechte anderer eingegriffen. Es handelt sich um so genanntes schlicht hoheitliches Handeln, für das sachliche Zuständigkeit ausreicht.
Unbestritten ist, dass es des Nachweises einer Ermächtigung bedarf, wenn durch polizeiliches Handeln in die positive oder negative Handlungsfreiheit oder in sonstige rechtlich geschützte Positionen von Personen durch Beschränkung oder Entziehung eingegriffen werden soll.
Solchermaßen wesentliche Veränderungen von Rechtspositionen bedürfen immer einer gesetzlicher Regelungen. Insoweit sind alle polizeilichen Maßnahmen, die sich auf eine Spezialbefugnis stützen, Grundrechtseingriffe im oben genannten Sinne.
Das gilt auch für die Anwendungsfälle der Generalklausel.
Die folgenden Zitate machen deutlich, wo die Grenze zwischen einem ermächtigungsgebundenen Eingriff und schlicht hoheitlichem Handeln liegt.
»Wo es aber am »Eingriff« fehlt, weil der Betroffene nicht antworten und sich nicht ausweisen muss oder weil er freiwillig kooperationsbereit ist, fehlt der Sicherungszweck für eine normative Regelung solcher Rechtsbeziehungen. Erst wo die polizeiliche Präsenz zur Belästigung werden kann, sind Regelungen geboten.« [En06] 6
»Die Bestimmung, wann ein Eingriff gegeben ist, hängt aber auch von der rechtlichen Betroffenheit dessen ab, gegen den sich der Eingriff richtet. Die damit verbundene Unsicherheit der jeweiligen Zuordnung ist unvermeidlich, denn nur derjenige kann entscheiden, was Freiheit ist, »der frei sein soll«, sonst ist es mit der Freiheit schnell zu Ende.« [En07] 7
In diesem Sinne ist nicht alles, was die Polizei sagt, vorschlägt, empfiehlt oder regelt, als ein Grundrechtseingriff anzusehen.
Im Folgenden wird der Versuch unternommen, darzustellen, wann »polizeiliches Handeln ermächtigungsgebunden ist und wann nicht.
Die Generalklausel bietet für die Klärung dieser Frage die besten Voraussetzungen, denn diese Ermächtigung kann nur Anwendung finden, wenn es sich um polizeiliche Maßnahmen mit geringer Eingriffstiefe handelt.
Für »Eingriffe« denen es sogar an dieser »geringen Tiefe« mangelt, bedarf es folglich keiner Ermächtigung. Dafür reicht es aus, wenn Polizeibeamte zuständig sind und durch die Art und Weise ihrer Kommunikation mit dem polizeilichen Gegenüber das tun, was von ihnen erwartet wird: Für Sicherheit und Ordnung zu sorgen.
Für polizeiliche Befragungen gilt das jedoch nicht, denn die sind spezialgesetzlich im § 9 PolG NRW (Befragung, Auskunftspflicht, allgemeine Regeln der Datenerhebung). Dort heißt es u.a.: (1) Die Polizei kann jede Person befragen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie sachdienliche Angaben machen kann, die für die Erfüllung einer bestimmten polizeilichen Aufgabe erforderlich sind. Für die Dauer der Befragung kann die Person angehalten werden.
Hinsichtlich der abzuwehrenden Gefahr im Zusammenhang mit Befragungen sind folglich auch an den dort verwendeten »Gefahrenbegriff« geringere Anforderungen zu stellen, als das beim Gefahrenbegriff der Generalklausel der Fall ist. Während
§ 9 PolG NRW eine »abstrakte« Gefahr für ausreichend erachtet, können auf der Grundlage von § 8 PolG NRW (Generalklausel) Maßnahmen nur zur Abwehr einer »konkreten« Gefahr getroffen werden.
01.7 Gefahrenbegriff der Generalklausel
Bei der Gefahr der Generalklausel handelt es sich um eine »im einzelnen Fall bestehende Gefahr«. Damit ist eine konkrete Gefahr gemeint. Darunter ist eine Sachlage zu verstehen, die bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die öffentliche Sicherheit oder Ordnung schädigen wird.
Eine konkrete Gefahr setzt voraus, dass aufgrund der Umstände, die am Einsatzort vorgefunden werden, mit dem Eintritt eines Schadens zu rechnen ist. Der mögliche Schadenseintritt muss bevorstehen. Es reicht nicht aus, wenn der Schaden erst in Ferne eintreten könnte.
Bei der Begründung einer Gefahr ist das jeweils bedrohte Schutzgut mit in die Beurteilung der Gefahrenlage aufzunehmen. An die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts werden um so geringere Anforderungen zu richten sein, je hochwertiger das Sicherheitsgut und je größer der mögliche Schaden ist.
[Anscheinsgefahr:] Zur konkreten Gefahr gehört auch die Anscheinsgefahr, also eine Sachlage, die bei verständiger Würdigung eines objektiven Betrachters den Anschein einer konkreten Gefahr erweckt. Nach allgemeiner Auffassung liegt eine »Gefahr« vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit Wahrscheinlichkeit ein polizeilich geschütztes Rechtsgut schädigen wird.
Bei einer konkreten Gefahr kann es sich auch um eine gegenwärtige Gefahr handeln, da diese zeitlich unmittelbar bevorstehende Gefahr selbstverständlich auch eine »konkrete« Gefahr enthält.
Das Bundesverwaltungsgericht hat 1978 zur zeitlichen Nähe einer Gefahr wie folgt Stellung bezogen:
»Im Gegensatz dazu bezeichnen die Begriffe »unmittelbar bevorstehende Begehung einer mit Strafe bedrohten Handlung«, »unmittelbar bevorstehende erhebliche Verletzung von Recht«, »unmittelbar bevorstehende Gefahr« oder »gegenwärtige Gefahr« Situationen, die besondere Anforderungen an die zeitliche Nähe des Schadenseintritts stellen«. [En08] 8
In der VVPolG NRW zu § 8 heißt es zum Gefahrenbegriff:
[Hinweis:] Nach herrschender Meinung setzt eine gegenwärtige Gefahr voraus, dass der Eintritt eines Schadens sofort und fast mit Gewissheit (mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit) zu erwarten ist. Zumindest aber ist eine nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu beurteilende und deswegen nach dem Ausmaß des Schadens zu differenzierende hinreichende Wahrscheinlichkeit zu verlangen, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung gestört wird.
Rechtsprechung und Schrifttum stimmen darin überein, dass - entsprechend dem Zweck der polizeilichen Gefahrenabwehr - eine Gefahr auch in Fällen der so genannten Anscheinsgefahr vorliegt.
[Verwaltungsverfahrensgesetze zur Gefahrenermittlung:] Alle Verwaltungsverfahrensgesetze sehen vor, dass die Polizei die zur Gefahrenfeststellung notwendigen Sachverhaltsermittlungen von Amts wegen vorzunehmen hat.
Im § 24 VwVfG (Untersuchungsgrundsatz) heißt es:
»Die Behörde ermittelt den Sachverhalt von Amts wegen. Sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen; an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten ist sie nicht gebunden. Die Behörde hat alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen.«
01.8 Erforderliche Maßnahmen
Was unter »erforderlichen Maßnahmen« zu verstehen ist, muss aufgrund der Unbestimmtheit der Generalklausel von der Polizei selbst im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens entschieden werden.
Der Gesetzgeber gibt keine Rechtsfolgen vor, zwischen denen sich die Polizei entscheiden könnte, und enthält auch keine Angaben darüber, welche Regelung für den jeweiligen Einzelfall geeignet, erforderlich und verhältnismäßig ist.
Unbestritten ist, dass Rechtsfolgen, die spezialgesetzlich abschließend geregelt sind, nicht auf die Generalklausel gestützt werden können. Insoweit kann es sich bei den in Frage kommenden Rechtsfolgen nur um Maßnahmen handeln, die spezialgesetzlich nicht geregelt und nur von geringer Eingriffstiefe sind.
Im polizeilichen Berufsalltag wird es sich in der Regel um Maßnahmen handeln, die von Polizeibeamten mündlich verfügt werden. Bei einer extensiven Auslegung solchermaßen vorgetragener polizeilicher Weisungen stellt sich dann aber unweigerlich die Frage, ab wann solche »mündlichen Verfügungen« als Verwaltungsakte anzusehen sind.
»Mitteilungen, Warnungen, Empfehlungen, Absichtserklärungen, Vorschläge, Feststellungen, Missbilligungen und Beanstandungen, Ankündigungen und Androhungen von Verwaltungsakten werden in der Regel nicht als Verwaltungsakte anzusehen sein«. [En09] 9
Insoweit stellt sich für mündlich vorgetragene »Verhaltensempfehlungen« der Polizei grundsätzlich die Frage, ab wann dafür der Nachweis einer Ermächtigung überhaupt erforderlich ist. Diese Frage lässt sich theoretisch nur mittels umfangreicher Ausführungen erörtern.
Darauf wird an dieser Stelle verzichtet.
In Anlehnung an das folgende Beispiel kann somit nur punktuell dargestellt werden, warum Verhaltensaufforderungen oftmals keine Verwaltungsakte sind.
[Beispiel:] Ein Hooligan wird von der Polizei schriftlich davon in Kenntnis gesetzt, dass er mit polizeilichen Maßnahmen rechnen muss, wenn er sich weiterhin an Ausschreitungen anlässlich von Heimspielen seines Vereins beteiligt.
Solche Anschreiben verschicken einige Polizeibehörden an so genannte Problemfans. Da in solchen Anschreiben keine Rechtsfolgen benannt sind, mit deren Eintritt der jeweils angeschriebene Hooligan zu rechnen hat, kann es sich dabei nicht um einen Verwaltungsakt handeln.
Solche Anschreiben verschickt die Polizei im Rahmen ihrer sachlichen Zuständigkeit zur Gefahrenabwehr. Einer Befugnis bedarf es dafür nicht.
Anders ist im folgenden Fall zu entscheiden:
[Beispiel:] Die Polizei fordert einen Hooligan schriftlich dazu auf, sich anlässlich von Bundesligaspielen in einer bestimmten Polizeidienststelle zu melden. Rechtslage?
Für solch eine Aufforderung gibt es im PolG NRW keine spezialgesetzliche Regelung. Folglich kann es sich bei der Anordnung nur um eine Rechtsfolge handeln, die auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel erlassen werden kann. Lediglich das Polizeigesetz des Landes Rheinland-Pfalz enthält eine entsprechende Regelung, siehe § 12a POG RP (Meldeauflagen). Danach kann die Polizei gegenüber einer Person anordnen, sich an bestimmten Tagen zu bestimmten Zeiten bei einer bestimmten Polizeidienststelle zu melden (Meldeauflage), wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person eine Straftat begehen wird und die Meldeauflage zur vorbeugenden Bekämpfung der Straftat erforderlich ist. Die Meldeauflage ist auf höchstens einen Monat zu befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als denselben Zeitraum ist zulässig, sofern die Voraussetzungen der Anordnung weiterhin vorliegen. Die Verlängerung der Maßnahme bedarf der richterlichen Entscheidung.
[Hinweis:] Diese spezialgesetzliche Regelung ist im Übrigen ein Hinweis darauf, dass solche Meldeauflagen in Deutschland rechtlich zulässig sind und deshalb in NRW, in Ermangelung einer spezialgesetzliche Regelung, auf den Grundlagen von
§ 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung) verfügt werden können.
Ob es sich bei solchen Anschreiben um Verwaltungsakte handelt, bleibt dennoch fraglich, denn in den Schreiben werden für den Fall von Missachtungen keine Rechtsfolgen verfügt, zum Beispiel: Androhung der Festsetzung eines Zwangsgeldes.
01.9 Bedeutung der Generalklausel für die Polizei
Die praktische Bedeutung der Generalklausel für den polizeilichen Berufsalltag war lange Zeit gering. Grund dafür war, dass die modernen Polizeigesetze mit ihrem Hang zur Spezialisierung kaum Bereiche offen ließen, in denen auf die Generalklausel zurückgegriffen werden musste.
Seit 1993 (Geburtsjahr des Internets) hat die Bedeutung der Generalklausel langsam zugenommen, denn viele Bereiche polizeilicher Kontrollen im Internet sind spezialgesetzlich nicht geregelt, so dass auf Generalklauseln zurückgegriffen werden musste und muss, um polizeilich zugewiesene Aufgaben wahrnehmen zu können.
Außerdem kommt der Generalklausel des Polizeigesetzes heute durch ihre »kreative Nutzung« durch die Polizei eine größere Bedeutung zu, als das in der Vergangenheit der Fall gewesen ist.
Heute wird die Generalklausel für folgende Zwecke benutzt:
Aufforderungen an Personen, sich gesetzeskonform zu verhalten (Konkretisierung von Geboten und Verboten)
Aussprechen von Unterlassungsverfügungen
Verbot der Weiterfahrt an Fahrzeugführer
Formulierung von Gefährdungsansprachen
Verpflichtung an Personen, sich bei der Polizei zu melden, um sicherzustellen, dass diese Personen, z. B. in Fußballstadien, nicht randalieren können
Verhinderung gewaltbereite Störer an der Ausreise
Kontrolle und Überwachung des Internets (Streife im Internet)
Anordnung körperliche Untersuchungen, die zur Abwehr von Gefahren erforderlich sind (fraglich).
Für die beiden zuerst genannten Punkte ist es nach der hier vertretenen Rechtsauffassung nicht erforderlich, dafür überhaupt eine Ermächtigung nachzuweisen, weil es solchen »Verfügungen« in der Regel an der Eingriffsqualität fehlt.
Diese Sichtweise wird aber in der Lehre nicht durchgehend so vertreten. Das macht es erforderlich, sich mit beiden Sichtweisen auseinanderzusetzen.
01.10 Hinweis auf Verbote
Fraglich ist, ob polizeiliche Anordnungen als Anwendungsfälle der Generalklausel anzusehen sind, in denen es lediglich darum geht, gesetzliche Ge- oder Verbote zu konkretisieren.
Das gilt zum Beispiel für die nachfolgend skizzierten Aufforderungen von Polizeibeamten an Personen:
»Sie stehen im absoluten Halteverbot, fahren Sie bitte weiter.«
»Sie dürfen nicht von einer Kanalbrücke ins Wasser springen.«
»Sie behindern den Verkehr, fahren Sie weiter.«
»Machen Sie bitte die Nebelschlussleuchte aus, es ist nicht mehr nebelig.«
Hier wird die Rechtsauffassung vertreten, dass solche Hinweise oder Appelle an die menschliche Vernunft keiner Ermächtigung bedürfen, sondern sich unmittelbar aus der Norm ableiten lassen, die das oben genannte Verhalten einfordert. Wer das anders sieht, wird nicht vermeiden können, dass jegliche polizeiliche Kommunikation, die zur Verhaltensänderung auffordert oder zumindest an die Einsicht des polizeilichen Gegenübers appelliert, nur aufgrund einer Befugnis zulässig ist.
Dadurch würde sich aber, nach der hier vertretenen Rechtsauffassung, ein Rechtsstaat selbst in Frage stellen.
[Beispiel:] Ein Polizeibeamter fordert einen Pkw-Fahrer auf, der gerade seinen im absoluten Halteverbot abgestellten Pkw verlässt, seinen Wagen aus dem absoluten Halteverbot zu entfernen. Der Beamte sage: »Sie stehen mit Ihrem Pkw im absoluten Halteverbot, suchen Sie sich bitte einen geeigneten Parkplatz.« Rechtslage?
In solch einer Aufforderung eine Verfügung zu sehen, die den Nachweis einer Ermächtigung einfordert, ist aus folgendem Grund abzulehnen:
Durch die Aufforderung wird keine Regelung getroffen. Wesentliches Merkmal eines Verwaltungsaktes ist es aber, dass eine Regelung getroffen wird. In diesem Beispiel wird lediglich eine Regelung verbalisiert, die das Gesetz (StVO) selbst von Kraftfahrzeugführern einfordert.
Darauf hinzuweisen muss der Polizei erlaubt sein, ohne dass es dafür des Nachweises einer Befugnis bedarf.
Im Übrigen würde für den Fall, dass sich der Pkw-Fahrer der polizeilichen »Verhaltensaufforderung« verweigert, die »erlassene Aufforderung« nicht zwangsweise durchgesetzt werden dürfen. Um den Pkw aus dem absoluten Halteverbot entfernen zu können, müssten die Voraussetzungen dafür vorliegen, den Pkw sicherstellen zu können.
Das ist in der Regel nicht der Fall, wenn der Pkw andere nicht behindert.
[Beispiel:] Der Pkw-Fahrer sagt zu dem Beamten: »Dazu habe ich im Moment keine Zeit, in 15 Minuten werde ich weiterfahren.« Als der Mann weitergeht, zieht der Beamte seine Dienstwaffe und wiederholt die Aufforderung in einem nunmehr schärferen und verbindlicheren Tonfall. Nunmehr kommt der Pkw-Fahrer der polizeilichen Aufforderung unverzüglich nach. Erbost fährt der (genötigte) Mann zur Polizeiwache und beschwert sich über das Verhalten des Beamten. Rechtslage?
Dieser Fall hat sich tatsächlich in einer Großstadt im Ruhrgebiet ereignet.
Dass solch ein polizeiliches Vorgehen das Gesetz nicht zulässt, dürfte offenkundig sein. Eine Aufforderung aber, die nicht mit Zwang durchgesetzt werden kann, fehlt es in der Regel an der Eingriffsqualität, es sei denn, das Gesetz verbietet jegliche Gewalt zur Durchsetzung einer rechtmäßigen Maßnahme.
So ist zum Beispiel jegliche Anwendung von Zwang zur Abgabe einer Erklärung rechtswidrig.
[Anmerkung:] Sollte sich der Pkw-Fahrer weigern, der polizeilichen Aufforderung nachzukommen, dann könnte der einschreitende Polizeibeamte, weil es sich bei dem Pkw-Fahrer um den Betroffenen einer Verkehrsordnungswidrigkeit handelt, diesen auffordern, sich auszuweisen, um das Bußgeldverfahren gegen den Mann einleiten zu können (Verwarnung durch Festsetzung eines Verwarnungsgeldes).
Sollte der Mann dieser Aufforderung nicht nachkommen, könnte der Mann zum Zweck der Feststellung seiner Identität auf der Grundlage von § 163b StPO (Identitätsfeststellung) festgehalten werden, weil die Feststellung seiner Identität nicht zur Abwehr einer Gefahr, sondern nunmehr zu dem Zweck erforderlich ist, um eine festgestellte Verkehrsordnungswidrigkeit verfolgen zu können.
[Hinweis:] Zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten, wozu auch Verkehrsordnungswidrigkeiten gehören, finden die Maßnahmen der StPO entsprechend Anwendung, siehe § 46 OWiG (Anwendung der Vorschriften über das Strafverfahren).
Zurück zur Generalklausel des Polizeigesetzes.
[Beispiel:] Polizeibeamte werden zu einer Wirtshausschlägerei gerufen. Vor Ort schlagen zwei Männer heftig aufeinander ein. Ein Polizeibeamter sagt: »Polizei! Sofort aufhören.« Rechtslage?
Wenn diese Aufforderung tatsächlich nur auf der Grundlage einer Ermächtigung von Polizeibeamten ausgesprochen werden darf, dann verliert nach der hier vertretenen Rechtsauffassung jeder Rechtsstaat an Glaubwürdigkeit und Durchsetzungsvermögen, denn wenn seine Amtswalter eine Befugnis nachweisen müssen, um überhaupt gesetzlich festgelegtes Verhalten einfordern zu können, dann ist es um diesen Staat schlecht bestellt.
Deshalb wird hier die Auffassung vertreten, dass Aufforderungen, die darauf ausgerichtet sind, geltendes Recht zu beachten, grundsätzlich keiner Ermächtigung bedürfen. Es reicht als »Befugnis« aus, das auszusprechen, was die Gesetze einfordern bzw. verbieten.
Das Gesetz verbietet Körperverletzungen.
[Anwendungsfälle der Generalklausel:] Es wird jedoch auch die Meinung vertreten, dass es sich um Anwendungsfälle der Generalklausel handelt, wenn Amtswalter gesetzlich gebotenes Verhalten (Ge- oder Verbote) einfordern, zum Beispiel: »Fahren Sie mit Ihrem Pkw bitte sofort aus dem Halteverbot!«
Dass es sich bei einem Parkverstoß um eine andauernde gegenwärtige Gefahr für das Sicherheitsgut Rechtsordnung handelt, dürfte offenkundig sein. Zur Abwehr einer solchen Gefahr kann natürlich auch auf der Grundlage der Generalklausel - zur Abwehr dieser Gefahr - eine mündliche Weisung erteilt werden.
[Fazit:] Nicht jede polizeiliche Aufforderung ist ein Grundrechtseingriff. Davon kann ausgegangen werden, wenn davon betroffene Personen sich selbst durch polizeiliches Vorgehen in ihren Rechten nicht verletzt fühlen. Aufforderungen, sich gesetzeskonform zu verhalten, werden meist nicht als Grundrechtseingriffe empfunden.
Von einschreitenden Polizeibeamten muss aber erwartet werden, dass sie bestehende gesetzliche Gebote oder Verbote sprachlich korrekt wiedergeben.
01.11 Unterlassungsverfügungen
Unterlassungsverfügungen fehlt es ebenfalls oftmals an der Eingriffsqualität. Auch solche »Verfügungen« können erlassen werden, ohne dafür eine gesetzliche Befugnis nachweisen zu müssen.
[Beispiel:] Ein Polizeibeamter sieht, wie spielende Kinder versuchen, die Eisfläche in einem Naherholungsgebiet zu betreten. Der Beamte weiß, dass das Eis noch nicht tragfähig ist, denn erst vor wenigen Stunden ist ein Jugendlicher eingebrochen. Der Beamte spricht die Kinder wie folgt an: »Leider ist das Eis noch nicht dick genug, um darauf spielen zu können. Erst vor zwei Stunden ist am anderen Ende des Sees ein Junge eingebrochen. Er musste gerettet werden. Sucht euch bitte einen anderen Platz zum Spielen. Hier ist es einfach zu gefährlich für euch.« Rechtslage?
In solch einer Aufforderung eine polizeiliche Maßnahme zu sehen, die nur auf der Grundlage einer Eingriffsbefugnis formuliert werden darf, ist, um es mit einem Wort auf den Punkt zu bringen: grotesk.
[Beispiel:] Polizeibeamte sprechen einen offensichtlich erkennbar unter Alkoholeinwirkung stehenden Mann an (schwankender Gang), als dieser sich darum bemüht, den Fahrzeugschlüssel in seiner Kleidung zu finden, um den Pkw aufschließen zu können, vor dem er gerade steht. Ein Beamter sagt: »In dem Zustand dürfen Sie kein Auto fahren. Es ist besser für Sie, mit einem Taxi nach Hause zu fahren.« Der Mann lallt: »Sind Sie so freundlich und rufen Sie mir ein Taxi?« Rechtslage?
Offensichtlich verhindern die Beamten durch ihr Einschreiten eine Trunkenheitsfahrt. Die Art und Weise, wie die Beamten diese Gefahr abwehren, wird von dem davon betroffenen Mann wohl kaum als ein Eingriff in seine Grundrechte angesehen.
In der Aufforderung einen Verwaltungsakt zu erkennen, ist abwegig.
Das durch die Polizei herbeigeführte »Unterlassen« einer Straftat durch einen »Appell an die menschliche Vernunft« bedarf keiner Ermächtigung. Sollte sich der Mann uneinsichtig zeigen, wären Folgemaßnahmen notwendig (Sicherstellung der Fahrzeugschlüssel, Identitätsfeststellung der Person). Bei diesen Folgemaßnahmen, die auf der Grundlage spezieller Befugnisse des Polizeigesetzes zulässig sind, würde es sich dann offenkundig um Verwaltungsakte und somit um Grundrechtseingriffe handeln.
[Abweichende Meinung:] Geht man davon aus, dass es sich bei den oben aufgeführten Beispielen um typische Anwendungsfälle der »Generalklausel« handelt, dürfte dennoch jeder objektive Beobachter (das ist eine Person, die mit Vernunft polizeiliches Einschreiten bewertet), zu dem Ergebnis kommen, dass solche »Verhaltensempfehlungen« auch auf der Grundlage einer Befugnis zulässig sein müssen.
In Betracht kommt die Generalklausel des Polizeigesetzes.
Gemäß § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse; Begriffsbestimmung) müssen die polizeilichen Aufforderungen dann zur Abwehr einer konkreten Gefahr erforderlich sein. In allen Beispielen ist eine solche Gefahr gegeben.
Entweder handelt es sich um eine konkrete Gefahr, die der Rechtsordnung droht (Falschparken, Gemeindesatzung im Hinblick auf bestehende Betretungsverbote von Eisflächen) oder aber um Maßnahmen der Gefahrenabwehr (Verhinderung von Straftaten etc.).
Letztendlich bezweifelt niemand, dass die Polizei solche Verhaltensempfehlungen aussprechen darf.
Würde man das einer Polizei nicht erlauben, wäre ihre Funktionsfähigkeit, bei der es sich immerhin um ein »Sicherheitsgut der Allgemeinheit« handelt, nachhaltig in Frage gestellt werden.
01.12 Verbot der Weiterfahrt
Bei einem Verbot der Weiterfahrt handelt es sich offensichtlich um einen Verwaltungsakt, denn einer Person wird verboten, etwas zu tun, solange ein rechtswidriger (gefährlicher) Zustand andauert.
Ein Verbot der Weiterfahrt kommt zum Beispiel in Betracht, wenn Fahrzeugführer nachweisbar übermüdet sind (z. B. Lkw-Fahrer, die keine Ruhezeiten einhalten) oder Fahrzeuge führen, die erheblich überladen sind oder aber mit Fahrzeugen am Straßenverkehr teilnehmen, die sich in einem verkehrsunsicheren Zustand befinden. Soweit entsprechende »Verbote der Weiterfahrt« nicht spezialgesetzlich geregelt sind, muss auf die Generalklausel zurückgegriffen werden.
[Beispiel:] Anlässlich einer Verkehrskontrolle kontrolliert eine Polizeibeamtin einen Pkw, der erheblich überladen ist. Eine durchgeführte Wägung auf einer mobilen Achslastwaage ergibt eine Überschreitung des zulässigen Gesamtgewichts von
60 Prozent. Rechtslage?
In diesem Fall wird dem Fahrer die Weiterfahrt so lange untersagt, bis dass sich der Pkw wieder in einem verkehrsgemäßen Zustand befindet.
Bei dem Verbot der Weiterfahrt handelt es sich im obigen Beispiel um eine Maßnahme, die auf der Grundlage der Generalklausel möglich ist, weil in keiner anderen Befugnis diese Rechtsfolge spezialgesetzlich geregelt ist. Ein Verbot der Weiterfahrt ist aber erforderlich, denn von der Inbetriebnahme eines erheblich überladenen Fahrzeuges gehen unkalkulierbare Gefahren aus.
[Beispiel:] DPA-Meldung vom 4. Juli 2013 - 24 Personen saßen in einem VW-Bus. Einen überfüllten VW-Bus hat die Polizei auf der A44 bei Kassel aus dem Verkehr gezogen. 24 Menschen – 16 Erwachsene und acht Kinder – stiegen bei der Kontrolle aus dem Auto. Auf den hinteren Bänken hatten die Insassen teils zu dritt übereinander gesessen. Rechtslage?
In einem VW-Bus dürfen nicht mehr als 9 Personen transportiert werden (1 Fahrer und maximal 8 weitere Personen), das sieht die Betriebserlaubnis für solche Fahrzeuge so vor. In diesem Fall hatte die Polizei folglich dafür zu sorgen, dass nur so viele Personen mit dem VW-Bus den Kontrollort verlassen können, die in solchen Fahrzeugen transportiert werden dürfen.
Wie diese Vorgabe vom Fahrzeugführer umgesetzt wird, ist letztendlich ihm zu überlassen.
Von der Polizei musste jedoch verhindert werden, dass das Fahrzeug mit der gleichen Anzahl von Insassen (24 Personen) den Kontrollort verlässt.
Grund dafür ist, dass sowohl die Sicherheitsgüter des Einzelnen: Leben und Gesundheit als auch die Sicherheitsgüter der Allgemeinheit: Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs und die Rechtsordnung gegenwärtig gefährdet sind, wenn keine gefahrenabwehrenden Regelungen getroffen werden.
Da für solche Fälle keine spezialgesetzliche Befugnis zur Verfügung steht, kommt ein Rückgriff auf die Generalklausel (Auffangtatbestand) in Betracht. Das Verbot der Weiterfahrt wurde auf der Grundlage der Generalklausel von der Polizeibeamtin angeordnet.
[Verbot der Weiterfahrt von Lkw:] Für Lkw-Fahrer, die im gewerblichen Güterverkehr eingesetzt werden, kann es ebenfalls erforderlich werden, ihnen die Weiterfahrt zu untersagen, wenn z. B. die einzuhaltenden Ruhezeiten nicht eingehalten werden.
Diesbezüglich enthält der § 5 FahrPersG (Anordnungsbefugnis, Sicherungsmaßnahmen, Zurückweisung an der Grenze) eine spezielle Eingriffsbefugnis, in der die Rechtsfolge (Verbot der Weiterfahrt) explizit aufgeführt ist.
»Werden bei einer Kontrolle auf Verlangen keine oder nicht vorschriftsmäßig geführte Tätigkeitsnachweise vorgelegt oder wird festgestellt, dass vorgeschriebene Unterbrechungen der Lenkzeit nicht eingelegt oder die höchstzulässige Tageslenkzeit überschritten oder einzuhaltende Mindestruhezeiten nicht genommen worden sind, können die zuständigen Behörden die Fortsetzung der Fahrt untersagen, bis die Voraussetzungen zur Weiterfahrt erfüllt sind«.
Die Polizei ist zuständige Behörde, da es zu ihren Aufgaben gehört, den Straßenverkehr zu überwachen. In solchen Fällen verfügen Polizeibeamte auf der Grundlage spezialgesetzlicher Regelungen, siehe oben, ein »Verbot der Weiterfahrt«.
Dieses Verbot endet dann, wenn eine ausreichend lang bemessene Ruhezeit eingehalten wird.
[Fazit:] Die beiden Beispiele zeigen, dass ein und dieselbe Maßnahme sowohl spezialgesetzlich als auch »gesetzlich ungeregelt« sein kann. Während ein »Verbot der Weiterfahrt« für Lkw-Fahrer spezialgesetzlich geregelt ist (siehe Fahrpersonalgesetz), muss auf die Generalklausel zurückgegriffen werden, wenn spezialgesetzliche Regelungen nicht greifen. Die Generalklausel findet dann in ihrer Funktion als Auffangtatbestand Anwendung.
01.13 Gefährdungsansprachen
Gefährdungsansprachen werden sowohl in der Lehre als auch in der Rechtsprechung als Anwendungsfälle angesehen, die auf der Grundlage der Generalklausel formuliert werden können.
[Beispiel:] Kurt Mustermann stört die Nachtruhe anderer Hausbewohner durch unerträglich laute Musik. Als der Störer auf das Klingeln eines Polizeibeamten die Haustür öffnet, sagt der Beamte Folgendes zu dem Mann:
»Herr Mustermann, Ihre Nachbarn fühlen sich erheblich durch Ihre überlaute Musik in ihrer Nachtruhe gestört. Ich muss Sie bitten, die Musik sofort auf Zimmerlautstärke herunterzudrehen. Ich bitte Sie, dieser Aufforderung Folge zu leisten, denn wenn Sie das nicht tun und mein Kollege und ich noch einmal von Ihren Mitbewohnern um Einschreiten ersucht werden, dann werden wir Ihre Wohnung betreten und Ihre Musikanlage sicherstellen. Sollte auch das nicht ausreichen, um hier für Ruhe und Ordnung zu sorgen, dann werden wir Sie in Gewahrsam nehmen. Das bedeutet, dass Sie dann bei der Polizei den Rest dieser Nacht verbringen werden. Was schlagen Sie vor, damit Sie sich diesen Ärger ersparen können?«
»Warten Sie, ich drehe die Musik sofort leise! Mir ist gar nicht aufgefallen, dass die so laut war.«
Hier wird davon ausgegangen, dass diese Gefährdungsansprache vom Betroffenen als ein »unangenehmes« polizeiliches Einschreiten gewertet wird, so dass er sich fragen könnte, darf die Polizei das überhaupt?
Insoweit ist es naheliegend, in diesem Fall von einer ermächtigungsgebundenen Gefährdungsansprache auszugehen.
Solange die formulierten »angedrohten« Maßnahmen von den einschreitenden Polizeibeamten nicht getroffen werden müssen, ist es zulässig, das Einfordern gesetzlich gebotenen Verhaltens und das Informieren über zu erwartende Maßnahmen als eine Gefährdungsansprache zu bewerten, die auf der Grundlage der Generalklausel ausgesprochen werden kann.
Solch eine Gefährdungsansprache wird von davon betroffenen Personen in der Regel auch als eine Weisung aufgenommen, der Folge zu leisten ist. Um Ärger zu vermeiden, werden angesprochene Personen in den meisten Fällen solche polizeilichen Warnungen befolgen, um Schlimmeres zu vermeiden.
[Beispiel:] Anlässlich von Bundesligaheimspielen werden zur Verhütung von Ausschreitungen im Stadion der Heimmannschaft von der örtlich zuständigen Polizeidienststelle alle dem »Block der Ultrafans« zugehörigen Fans angeschrieben.
»Sehr geehrter Fußballfreund, uns, der Polizei, ist es wichtig, dass Fußballspiele gewaltfrei und ohne pyrotechnische Gegenstände durchgeführt werden. Aus gegebenem Anlass wissen wir, dass solch ein Verhalten »unseren« Ultras schwerfällt. Deshalb möchten wir Sie mit diesem Schreiben eindringlich darauf hinweisen, dass wir Ausschreitungen anlässlich von Fußballspielen nicht tatenlos hinnehmen werden und durch eine professionelle Videoüberwachung und durch verstärkte Kontrollmaßnahmen dafür Sorge tragen, dass Fußballspiele friedlich und ohne bengalische Feuer stattfinden können. Dies sollten Sie bedenken, wenn Sie das Stadion des örtlichen Fußballvereins betreten. Für den Fall, dass Sie als Störer ermittelt werden, womit Sie rechnen müssen, wenn Sie sich nicht an die Regeln halten, werden wir mit aller Härte die notwendigen rechtlichen Schritte gegen Sie einleiten. Die Polizei appelliert an Ihre Vernunft: Verhalten Sie sich friedlich und sorgen Sie im Rahmen Ihrer Möglichkeiten dafür, dass niemand die einzuhaltenden Regeln verletzt. Unser Appell an Sie: »Keine Pyrotechnik in Fußballstadien. Mit freundlichen Grüßen, Ihre Polizei.
Bei diesem Text handelt es sich um einen frei erfundenen Text.«
Wem solch ein Schreiben »ins Haus flattert«, der wird sich sicherlich fragen, ob es der Polizei tatsächlich erlaubt ist, solche »Briefe« zu verschicken. Die Antwort lautet: Ja! Auf der Grundlage von § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung) können solche schriftlichen »Gefährdungsansprachen« verschickt werden.
[Gefährdungsansprache:] Dass es sich hier um eine »schriftliche Gefährdungsansprache« handelt, ist offenkundig. Offenkundig dürfte auch die Tatsache sein, dass der Empfänger eines solchen Briefes davon ausgeht, dass die Polizei sein Verhalten reglementieren will und deshalb davon ausgeht, dass solch eine Verhaltensreglementierung von einer Polizeibehörde auf der Grundlage einer Eingriffsbefugnis zulässig ist.
Spezialgesetzlich ist solch eine »Verhaltensreglementierung« nicht geregelt.
Auf der Grundlage der Generalklausel aber sind solche »Appelle der Polizei an die menschliche Vernunft« möglich und zulässig.
01.14 Meldeauflagen
Meldeauflagen, denen Personen zum Zweck der Gefahrenabwehr nachkommen müssen, sind ebenfalls auf der Grundlage der Generalklausel zulässig.
[Beispiel:] Kurt Mustermann ist mehrfach anlässlich von Fußballspielen als gewalttätiger und aggressiver Ultrafan in Erscheinung getreten. Gegen ihn wurde deshalb von der Vereinsleitung ein Stadionverbot verhängt. Da er sich nicht daran hält, hat die Polizeibehörde, in der Kurt Mustermann seinen Wohnsitz hat, verfügt, dass Kut sich an allen Spieltagen jeweils zum Spielbeginn bei der Polizei zu melden hat. Für den Fall der Weigerung droht die Behörde ein Zwangsgeld in Höhe von 200 Euro an. Rechtslage?
In der schriftlichen Verfügung der örtlich zuständigen Polizeibehörde heißt es unter anderem:
»Sehr geehrter Herr Mustermann, Sie sind mehrfach als gewalttätiger und aggressiver Fußballfan in Erscheinung getreten. Außerdem missachten Sie beharrlich ein gegen Sie verhängtes Stadionverbot des Stadionbetreibers. Durch Ihr Verhalten haben Sie Straftaten und Ordnungswidrigkeiten begangen, die unabhängig von dieser Verfügung verfolgt und geahndet werden. Um zu verhindern, dass Sie weitere Rechtsverletzungen in Fußballstadien begehen, werden Sie hiermit dazu verpflichtet, sich an allen Spieltagen jeweils zum Spielbeginn in der Wache der Polizeidienststelle »Irgendwo« Fußballstraße 25, zu melden. [Frei formulierter Text]«
Für solch ein Anschreiben steht eine spezialgesetzliche Befugnis nicht zur Verfügung.
Zu fragen ist somit, ob solch ein Verwaltungsakt auf der Grundlage der Generalermächtigung erlassen werden kann.
Dass es sich bei der »Meldeauflage« um einen Verwaltungsakt handelt, dürfte offenkundig und völlig unzweifelhaft sein. Fraglich ist nur, ob mangels einer spezialgesetzlichen Befugnis zur Schließung dieser Lücke auf die Generalklausel zugegriffen werden kann.
Dass anlässlich von Meldeauflagen, die sich gegen Hooligans richten, die Generalklausel des Polizeigesetzes Anwendung findet, wurde bereits höchstrichterlich entschieden.
In einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2007 heißt es:
»Demgegenüber umfasst der auf der Gesetzgebungsbefugnis der Länder für das Polizeirecht beruhende Gefahrentatbestand der Generalermächtigung, auf den die Meldeauflage gestützt ist, die allgemeinen Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, insbesondere die Verhütung von Straftaten. Für die Erfüllung dieses Gefahrentatbestands ist es grundsätzlich unerheblich, ob die zu erwartende Straftat eines Deutschen im Inland stattfindet oder im Ausland. Einen Auslandsbezug, den die pass- bzw. ausweisrechtliche Maßnahme voraussetzt, kann die auf die Generalermächtigung gestützte Meldeauflage zwar aufweisen, sie muss es aber nicht. Das tragende Ziel der Meldeauflage ist es nicht, dem Betroffenen die Ausreise aus dem Bundesgebiet unmöglich zu machen, sondern zu verhindern, dass er an einem Ort, der nicht sein ständiger Aufenthaltsort ist, eine Straftat begeht. Ob der (mutmaßliche) Tatort im Inland oder im Ausland liegt, ist dabei prinzipiell gleichgültig. Dem Berufungsgericht ist daher in der Einschätzung zu folgen, dass die Regelungen in der polizeilichen Generalermächtigung einerseits und im Pass- sowie Personalausweisgesetz andererseits an unterschiedliche Voraussetzungen knüpfen und unterschiedlichen Zielen dienen. Sie schließen sich daher nicht aus, sondern sind, je nachdem welchen Gefahren begegnet werden soll, jeweils für sich oder gleichzeitig nebeneinander anwendbar.« [En10] 10
So im Ergebnis auch eine Vielzahl anderer verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen.
Eine Meldeauflage bedeutet, dass die von der Maßnahme betroffene Person dazu aufgefordert wird, sich zu einem bestimmten festgelegten Zeitpunkt bei einer Einrichtung der Polizei oder bei der Ordnungsbehörde zu melden hat.
Meldeauflagen müssen zweckmäßigerweise zeitlich so festgelegt sein, dass es dem Adressaten ohne Versäumnis dieser Zeiten nicht möglich ist, rechtzeitig zu einem bestimmten Spielort oder dessen Nähe zu gelangen, um dort an gewalttätigen Auseinandersetzungen teilnehmen zu können.
Da es sich bei solchen Maßnahmen um Einzelfallentscheidungen handelt, ist in jedem Fall zu prüfen, ob solch eine Maßnahme zur Verhütung von Straftaten erforderlich erscheint. Das setzt voraus, dass in Anlehnung an eine zu erstellende Gefahrenprognose mehr dafür als dagegen spricht, dass ein »Ultrafan« sich in Fußballstadien an Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten beteiligt. Ist das der Fall, können Meldeauflagen verfügt werden.
In Landespolizeigesetzen, in denen Meldeauflagen spezialgesetzlich geregelt sind, werden solche Maßnahmen selbstverständlich nicht auf der Grundalge von Generalklauseln, sondern auf der Grundlage der spezialgesetzlich geregelten Befugnisnorm angeordnet. Im Polizei- und Ordnungsbehördengesetz des Landes Rheinland Pfalz heißt es zum Beispiel im § 12a POG RP wie folgt:
»Die Polizei kann gegenüber einer Person anordnen, sich an bestimmten Tagen zu bestimmten Zeiten bei einer bestimmten Polizeidienststelle zu melden (Meldeauflage), wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person eine Straftat begehen wird und die Meldeauflage zur vorbeugenden Bekämpfung der Straftat erforderlich ist. Die Meldeauflage ist auf höchstens einen Monat zu befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als denselben Zeitraum ist zulässig, sofern die Voraussetzungen der Anordnung weiterhin vorliegen. Die Verlängerung der Maßnahme bedarf der richterlichen Entscheidung.«
Anlässlich gewaltsamer Auseinandersetzungen im Zusammenhang mit Bundesligaspielen werden bundesweit sowohl von der Polizei als auch von der Politik zunehmend Stadionverbote und Meldeauflagen eingefordert. [En11] 11
Auf der Internetseite des WDR - Studio Dortmund, heißt es zum Beispiel unter der Überschrift »Konsequente Meldeauflagen bei Fußballspielen« am 29.01.2014 wie folgt:
»Der nordrhein-westfälische Landtag hat am Mittwoch darüber debattiert, wie friedliche Fußballfans vor Hooligans geschützt werden können. Die FDP fordert strengere Meldeauflagen für Gewalttäter. Die Dortmunder Polizei praktiziert das bereits. Gewalttätige BVB-Fans müssen sich kurz vor Beginn eines Auswärtsspiels bei der Polizei melden. So ist sichergestellt, dass sie nicht pünktlich zum Anpfiff im gegnerischen Stadion sind. Die Hürden dafür sind aber sehr hoch, weil Meldeauflagen in die persönliche Freiheit eingreifen. Die Entscheidungen darüber trifft die Polizei von Spiel zu Spiel, jeden Einzelfall muss sie genau prüfen. Um die Ermittlungen zu erleichtern, wären personalisierte Einzel-Tickets beim Fußball aber sehr hilfreich, so die Polizei.« [En12] 12
01.15 Internetstreife
Die Generalklausel des Polizeigesetzes, siehe § 8 PolG NRW ermächtigt die Polizei dazu, das Internet zum Zweck der Gefahrenabwehr und zur Verhütung von Straftaten »zu überwachen und zu kontrollieren«.
[BVerfG 2008:] Das hat das Bundesverfassungsgericht in einem Urteil aus dem Jahr 2008 unmissverständlich festgestellt.
Soweit sich die Polizei bei der Bestreifung des Internets lediglich der Möglichkeiten bedient, die einem »jedermann« zur Verfügung stehen, sieht das BVerfG darin keinen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (RiS) oder andere Grundrechte.
Das gilt auch für die Fälle, in denen von Polizeibeamten lediglich eine Legende (Pseudonym) benutzt wird, um sich zum Beispiel Zugang zu einem sozialen Netzwerk verschaffen zu können.
»Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung liegt nicht schon dann vor, wenn eine staatliche Stelle sich unter einer Legende in eine Kommunikationsbeziehung zu einem Grundrechtsträger begibt.« [En13] 13
Beginn eines Grundrechtseingriffs:
Nach dem Willen der Verfassungsrichter beginnt ein Grundrechtseingriff dort, »wo die Polizei bei ihren Internetrecherchen »ein schutzwürdiges Vertrauen des Betroffenen in die Identität und die Motivation seines Kommunikationspartners ausnutzt, um persönliche Daten zu erheben, die sie ansonsten nicht erhalten würde.« [En14] 14
Bei einer anlassunabhängigen Internetstreife handelt es sich, so die ausdrückliche Formulierung der Richter des BVerfG grundsätzlich nicht um einen Grundrechtseingriff.
Anlassunabhängiges polizeiliches Surfen im Internet« ist somit im Rahmen polizeilicher Zuständigkeiten immer zulässig.
Erst dann, wenn die Aufmerksamkeit von »Polizeibeamten, die das Internet kontrollieren« geweckt wird, und diese Wahrnehmung zum Anlass genommen wird, sich »die Sache etwas genauer anzuschauen«, kann dies als "Beginn eines Grundrechtseingriffs" verstanden werden.
Das entspricht auch dem Wesen von Eingriffsbefugnissen, die in Anlehnung an die herrschende Meinung erst dann greifen, wenn es darum geht, erkannte Gefahren weiter zu ermitteln (Gefahrenermittlung) oder aber einen erkennbar gewordenen vagen »Anfangsverdacht« zu vertiefen, das heißt, nach tatsächlichen Anhaltspunkten zu suchen, die ausreichen, um einen Anfangsverdacht begründen zu können.
So lange, wie nur gesurft wird, reicht dafür sachliche Zuständigkeit aus. Kommt es dabei zu Auffälligkeiten, die eine weitere »Suche« nach sich ziehen, ist diese Suche auf der Grundlage der Generalklausel zulässig.
Das bedeutet, dass für die Erhärtung eines Gefahrenverdachts, der vom BVerwG auch als »Besorgnispotenzial« bezeichnet wird, die Generalklausel angewendet werden kann, denn:
»Die Verwendung der polizeilichen Generalklauseln (...) ist unter (...) verfassungsrechtlichen Aspekten unbedenklich, wenn und soweit sie in jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in ihrer Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt sind.« [En15] 15
[Fazit:] Die polizeiliche Überwachung und Kontrolle des Internets und sozialer Netzwerke ist rechtlich nicht hinreichend geregelt, so dass dafür auf die Generalklausel zurückgegriffen werden muss, wenn es darum geht, das Internet zu »kontrollieren«, um Gefahren abzuwehren.
Spezialgesetzliche Befugnisse werden benötigt, wenn mittels technischer Hilfsmittel (Tools, Suchmaschinen etc.) große Datenmengen analysiert und ausgewertet werden (Data Mining). Dafür gibt es zurzeit keine spezialgesetzlichen Befugnisse. Der Gesetzgeber ist aufgerufen, diese Regelungslücke zu schließen, um Rechtssicherheit zu schaffen.
01.16 Körperliche Untersuchungen
Ob körperliche Untersuchungen auf der Grundlage der Generalklausel zur Abwehr von Gefahren angeordnet werden können, die einem Polizeibeamten drohen, weil dieser von einem HIV-Infizierten gebissen wurde, ist fraglich.
Solche körperlichen Untersuchungen sind jedoch auf der Grundlage der einschlägigen Befugnis der Strafprozessordnung möglich.
1988 hat der BGH [En16] 16 entschieden, dass ein HIV-Infizierter, der in Kenntnis seiner Ansteckung mit einem anderen ohne Schutzmittel Sexualverkehr ausübt, sich wegen gefährlicher Körperverletzung strafbar macht. Ist eine Übertragung des AIDS-Erregers nicht feststellbar, kommt Strafbarkeit wegen Versuchs in Betracht.
Wie aber ist im folgenden Fall zu entscheiden?
[Beispiel:] Ein Polizeibeamter kümmert sich gerade um eine drogenabhängige junge Frau, die im Eingangsbereich eines Kaufhauses liegt. Als der Beamte die Frau an der Schulter leicht schüttelt, schlägt die Frau wie wild um sich. Beim Versuch, die Frau zu beruhigen, beißt diese den Beamten in die Hand. Der Beamte befürchtet, möglicherweise mit HIV infiziert worden zu sein. Rechtslage?
Da der Beamte in Sorge ist, sich möglicherweise mit dem HIV-Virus infiziert zu haben, ist zu prüfen, ob zur Abwehr dieser Gefahr der Drogenabhängigen von einem approbierten Arzt eine Blutprobe entnommen werden darf, um der Gefahr einer Ansteckung noch rechtzeitig begegnen zu können.
Hier wird davon ausgegangen, dass es sich bei der beißenden Drogenabhängigen nicht um eine Tatverdächtige handelt, so dass auf der Grundlage von § 81a StPO (Körperliche Untersuchung, Blutproben) die Entnahme einer Blutprobe wohl nicht in Betracht kommt.
Das kann aber aus der Sicht des gebissenen Beamten nicht hingenommen werden.
Ein HIV-Test macht für den Gebissenen nämlich nur dann Sinn, wenn ihm ein antiretroviral wirkendes Medikament innerhalb von max. zwei Stunden nach der Verletzung verabreicht wird.
Wenn rasch gehandelt wird, kann nach der Blutentnahme innerhalb von 30 Minuten festgestellt werden, ob das Blut der Frau mit HIV infiziert ist.
Bereits kurze Zeit nach der Entnahme der Blutprobe steht fest, ob die junge Frau mit HIV infiziert ist oder nicht.
Da eine spezialgesetzliche Regelung die Blutentnahme nicht zu rechtfertigen vermag, könnte es sich um einen Anwendungsfall der Generalklausel handeln.
Sollte das der Fall sein, ist dennoch sorgfältig abzuwägen, ob der gebissene Beamte ein antiretroviral wirkendes Medikament einnehmen sollte. Die Einnahme solcher Medikamente kann nämlich mit erheblichen Nebenwirkungen verbunden sein.
Dieses Risiko ist stets mit dem Infektionsrisiko abzuwägen.
Zur Gefahrenabwehr lassen sich die Anordnung der Blutentnahme und die Durchführung eines HIV-Tests auf die einschlägige Bestimmung des Infektionsschutzgesetzes stützen, vgl. § 16 IfSG (Allgemeine Maßnahmen der zuständigen Behörde).
Bei der Befugnis des Infektionsschutzgesetzes handelt es sich um eine Generalklausel.
In der einschlägigen Befugnis heißt es:
»Werden Tatsachen festgestellt, die zum Auftreten einer übertragbaren Krankheit führen können, oder ist anzunehmen, dass solche Tatsachen vorliegen, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen zur Abwendung der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit hierdurch drohenden Gefahren.«
Zuständige Behörde ist das Gesundheitsamt.
Da zuständige Amtswalter des Gesundheitsamtes aber nicht dazu in der Lage sind, sofort erforderliche Maßnahmen anzuordnen, ist die Polizei aufgrund ihrer Eilzuständigkeit zur Gefahrenabwehr zuständig.
Das heißt, der von der drogenabhängigen Frau gebissene Beamte kann selbst die notwendig werdenden Maßnahmen auf der Grundlage von § 16 IfSG (Allgemeine Maßnahmen der zuständigen Behörde) anordnen.
01.17 Generalklausel und Zwang
Auf der Grundlage von Generalklauseln getroffene Maßnahmen können grundsätzlich nicht mit Zwang durchgesetzt werden. Dies lässt die geringe Eingriffstiefe und die geringe Intensität von Maßnahmen, die auf eine Generalklausel gestützt werden können, in der Regel nicht zu.
Führen auf der Grundlage von Generalklauseln getroffene Anordnungen (Gefährdungsansprachen) nicht zum gewünschten Erfolg, ist zu klären, welche Maßnahme mit Zwang durchzusetzen ist, wenn ein Störer polizeilichen Anordnungen nicht nachkommt.
[Beispiel:] Eine Polizeibeamtin fordert einen Mann auf, die Musik leiser zu drehen, weil die Nachbarn in ihrer Nachtruhe gestört sind. Die Beamtin weist den Mann darauf hin, dass er im Weigerungsfall damit zu rechnen hat, dass die Musikanlage von der Polizei sichergestellt wird. Der Mann antwortet: »Sie können mich mal gern haben. Meine Nachbarn sind mir völlig gleichgültig und in meiner Wohnung haben Sie nichts zu suchen. Und jetzt verschwinden Sie, bevor ich wütend werde.« Gleichzeitig versucht der Mann, die Tür zu schließen. Eine Beamtin verhindert dies, indem sie die Tür mit ihrem Fuß blockiert. Anschließend öffnet sie unter Einsatz körperlicher Gewalt die Tür und betritt die Wohnung des Mannes. Unter Protest des Wohnungsinhabers stellen die einschreitenden Beamten die Boxen der Musikanlage sicher. Welche Maßnahmen werden mit Zwang durchgesetzt?
Festzustellen ist, dass in diesem Beispiel nicht die vorausgegangene Gefährdungsansprache, sondern andere rechtlich zulässige Maßnahmen mit Zwang durchgesetzt werden.
Kommt der Betroffene einer Gefährdungsansprache und den angedrohten Folgemaßnahmen nicht nach, dann war die Gefährdungsansprache leider kein geeignetes Mittel, um die Gefahr abzuwehren.
Zum Zeitpunkt der Gefährdungsansprache und den dort mitgeteilten Verhaltensempfehlungen an den Wohnungsinhaber zur Vermeidung von Folgemaßnahmen lagen aber bereits die Voraussetzungen vor, die Wohnung des Wohnungsinhabers erforderlichenfalls auch gegen dessen Willen auf der Grundlage einer Spezialbefugnis betreten zu können.
In der in Betracht kommenden Spezialbefugnis, dem § 41 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW heißt es:
»Die Polizei kann die Wohnung ohne Einwilligung des Inhabers betreten und durchsuchen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sich in ihr eine Sache befindet, die sichergestellt werden dürfen oder von der Wohnung Immissionen ausgehen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer zu einer erheblichen Belästigung der Nachbarschaft führen«.
Beide Voraussetzungen dieser Befugnis sind gegeben, wenn sich der Wohnungsinhaber uneinsichtig zeigen sollte und der Gefährdungsansprache nicht nachkommt.
Insoweit kann festgestellt werden, dass nicht die Gefährdungsansprache, sondern das Betreten der Wohnung gegen den Willen des Inhabers mit Zwang durchgesetzt wird.
Gleiches gilt für die Sicherstellung der Boxen, die auf der Grundlage von
§ 43 Nr. 1 PolG NRW (Sicherstellung) zulässig ist.
Die Boxen werden die einschreitenden Polizeibeamten in amtliche Verwahrung (Sicherstellung) nehmen, wenn anders die Störung nicht beendet werden kann.
In der Sicherstellungsbefugnis des Polizeigesetzes NRW heißt es: »Die Polizei kann eine Sache sicherstellen, um eine gegenwärtige Gefahr abzuwehren«.
Eine gegenwärtige Gefahr ist gegeben, wenn die Nachtruhe und somit die Rechtsordnung, gegenwärtig gefährdet ist. Das ist offensichtlich der Fall.
Sollte der Wohnungsinhaber renitent werden, könnten ihn die Polizeibeamten sogar in Gewahrsam nehmen. Im Polizeigesetz NRW heißt es diesbezüglich im
§ 35 PolG NRW (Gewahrsam):
»Die Polizei kann eine Person in Gewahrsam nehmen, wenn das unerlässlich ist, um die unmittelbar bevorstehende Begehung oder Fortsetzung einer Straftat oder einer Ordnungswidrigkeit von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit zu verhindern.«
[Fazit:] Auf der Grundlage von Generalklauseln ist Zwang grundsätzlich nicht zulässig. Kommen Betroffene zuvor erlassenen Gefährdungsansprachen nicht nach, wird nicht die Gefährdungsansprache mit Zwang durchgesetzt, sondern diejenige Maßnahme, die angedroht wurde. Dabei kann es sich nur um Rechtsfolgen handeln, die in spezialgesetzlichen Befugnissen geregelt sind.
01.18 Andere Anwendungsfälle
Nur der Vollständigkeit sei darauf hingewiesen, dass der Rückgriff auf die Generalklausel auch erforderlich ist, um polizeiliches Handeln zu rechtfertigen, das spezialgesetzlich nicht geregelt ist.
Herbeiführen eines künstlichen Staus auf Autobahnen, um den Zugriff von Spezialkräften auf flüchtende Intensivtäter effektiver durchführen zu können.
Weisungen im Zusammenhang mit der Durchführung von Zeugenschutzprogrammen
Rechtfertigung von Scheinkäufen
Atypische Situationen, die geregelt werden müssen, aber spezialgesetzlich nicht geregelt sind
Fälle des polizeilichen Notstandes.
Zusage, die Identität von Personen geheim zu halten, die als V-Leute von der Polizei eingesetzt werden. § 19 PolG NRW (Datenerhebung durch den Einsatz von Personen, deren Zusammenarbeit mit der Polizei Dritten nicht bekannt ist) regelt das nicht. Dennoch ist es Aufgabe der Polizei, auch für die Sicherheit von V-Leuten Sorge zu tragen. Als Befugnis für die Geheimhaltungszusage von Identitäten zum Zweck der Gefahrenabwehr kommt somit nur § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse; Begriffsbestimmung) in Betracht. Da der Einsatz von V-Leuten der Anordnung des Behördenleiters bedarf, gilt dies wohl auch für die Zusage der Geheimhaltung der Identität.
Solche Fälle ereignen sich im polizeilichen Berufsalltag aber so selten, so dass sie hier nur aufgelistet werden.
02 Generalklausel als Ausnahmebefugnis
Es hat in der Vergangenheit Fälle gegeben, die von der Rechtssprechung unterschiedlich bewertet wurden.
Im Zusammenhang mit der Observation von sexuellen Gewalttätern, die aus der Sicherungsverwahrung entlassen worden waren und rund um die Uhr von der Polizei observiert wurden, hatten letztendlich Gerichte darüber zu entscheiden, ob es sich bei dieser Dauerbeobachtung um Anwendungsfälle
spezialgesetzlicher Regelungen
oder um Anwendungsfälle der
[BVerfG 2012:] Ein aus der Sicherungsverwahrung entlassener Sexualstraftäter hatte das BVerfG angerufen, der nach seiner Haftentlassung für die Dauer von fünf Jahren unter Führungsaufsicht gestellt worden war. Gleichzeitig mit der Entlassung aus der Sicherungsverwahrung ordnete die örtlich zuständige Polizei, zunächst für die Dauer von vier Wochen eine offene Observation an. Diese Maßnahme wurde insgesamt 14 Mal verlängert. Eine direkte Beobachtung des Beschwerdeführers in seinem eigentlichen Wohnraum fand nicht statt. Außerhalb seiner Wohnung begleiten jedoch ständig Polizisten den Beschwerdeführer. Bei Gesprächen des Beschwerdeführers mit Ärzten, Rechtsanwälten und Bediensteten von Behörden waren die Beamten angewiesen, Abstand zu halten. Nahm der Beschwerdeführer Kontakt zu Frauen auf, wiesen die Polizisten die Frauen mit einer sogenannten Gefährdungsansprache auf den Grund der Observation des Beschwerdeführers hin.
[Rn. 31:] Nicht zu beanstanden ist (...), dass die Gerichte für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes die polizeiliche Generalklausel (...) als noch ausreichende Rechtsgrundlage für die dauerhafte Observation des Beschwerdeführers angesehen haben. Zwar ist es zweifelhaft, ob die geltende Rechtslage hinreichend differenzierte Rechtsgrundlagen enthält, die die Durchführung solcher Observationen auf Dauer tragen können. (...) Mit guten Gründen verweist der Verwaltungsgerichtshof darauf, dass die Regelung (...) möglicherweise nur eine Rechtsgrundlage für die Datenerhebung bildet, um die es den Polizeibehörden im Fall der Beobachtung des Beschwerdeführers jedenfalls nicht vorrangig geht. Erst recht ist fraglich, ob die ersatzweise herangezogene polizeiliche Generalklausel (...) geeignet ist, auch längerfristig die nunmehr seit mehreren Jahren andauernde Dauerbeobachtung des Beschwerdeführers zu tragen. Vielmehr handelt es sich wohl um eine neue Form einer polizeilichen Maßnahme, die bisher vom Landesgesetzgeber nicht eigens erfasst worden ist und aufgrund ihrer weitreichenden Folgen möglicherweise einer ausdrücklichen, detaillierten Ermächtigungsgrundlage bedarf. Es begegnet jedoch keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die Gerichte angesichts des Gewichts der in Frage stehenden Rechtsgüter die vorhandene Grundlage im vorläufigen Rechtsschutzverfahren als noch tragfähig ansehen und die Frage der Rechtsgrundlage erst im Hauptsacheverfahren einer abschließenden Klärung zuführen. Der Sache nach verstehen sie damit die polizeiliche Generalklausel dahingehend, dass sie es den Behörden ermöglicht, auf unvorhergesehene Gefahrensituationen auch mit im Grunde genommen näher regelungsbedürftigen Maßnahmen vorläufig zu reagieren, und ermöglichen so dem Gesetzgeber, eventuelle Regelungslücken zu schließen. Dies ist – bei Beachtung strenger Verhältnismäßigkeitsanforderungen – verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Es liegt dann in der Verantwortung des Gesetzgebers hierauf zu reagieren oder in Kauf zu nehmen, dass solche Maßnahmen von den Gerichten auf Dauer als von der geltenden Rechtslage nicht als gedeckt angesehen werden. [En17] 17
[OVG NRW 2013:] In einem Urteil aus dem Jahr 2013 kommt auch das OVG NRW zu dem Ergebnis, dass eine langfristige Observation von rückfallgefährdeten Sexualstraftätern auf der Grundlage der Observationsbefugnis des Polizeigesetzes NRW nicht zulässig ist. In den Leitsätzen heißt es: »Eine derartige Maßnahme konnte jedenfalls im Zeitraum von März 2009 bis Februar 2011 bei Beachtung strikter Verhältnismäßigkeit auf die polizeiliche Generalklausel (...) gestützt werden. Die polizeiliche Generalklausel deckte auch die Mitbeobachtung anderer Personen ab, die nicht Ziel der Observation, von dieser aber unvermeidbar betroffen waren.« [En18] 18
[Hinweis:] Andere Gerichte hatten bis zur Entscheidung des BVerfG im Jahre 2012 diese Art der Dauerbeobachtung als eine »langfristige Observationsmaßnahme« gewertet, die auf der Grundlage der jeweiligen Spezialbefugnis durchgeführt werden konnte, siehe § 16a PolG NRW (Datenerhebung durch Observation).
Obwohl auf der Grundlage der Generalklausel grundsätzlich nur geringfügige Eingriffe in Rechtspositionen gestützt werden können, findet diese Befugnis auch dann Anwendung, wenn das Gesetz eine Regelungslücke enthält, es aber dennoch zur Abwehr von Gefahren geboten ist, eine Rechtsfolge zu setzen. In solchen Ausnahmefällen können notwendig werdende Maßnahmen dann auch auf die Generalklausel gestützt werden, siehe § 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnisse, Begriffsbestimmung).
03 Straftat von erheblicher Bedeutung
[Rn. 228:] Der verfassungsrechtliche Begriff der besonders schweren Straftat kann nicht mit dem strafprozessualen Begriff einer Straftat von erheblicher Bedeutung gleichgesetzt werden. In der Strafprozessordnung gibt es neben der akustischen Wohnraumüberwachung weitere Eingriffsmaßnahmen, die ein bestimmtes Gewicht der aufzuklärenden Tat voraussetzen. So sind der genetische Fingerabdruck
(§ 81 g), die Rasterfahndung (§ 98 a), die Auskunft über Verbindungsdaten der Telekommunikation (§ 100 g) und der Einsatz eines verdeckten Ermittlers (§ 110 a) nur zulässig, wenn das zu verfolgende Delikt eine Straftat von erheblicher Bedeutung ist.
[Rn. 210:] Schon die Definition des Begriffs der Organisierten Kriminalität fällt schwer. In der öffentlichen Diskussion wird meist der Begriffsbestimmung der gemeinsamen Arbeitsgruppe der Innenminister- und der Justizministerkonferenz gefolgt. Danach versteht man unter Organisierter Kriminalität »die vom Gewinn- oder Machtstreben bestimmte planmäßige Begehung von Straftaten, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Bedeutung sind, wenn mehr als zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen, unter Anwendung von Gewalt oder anderer zur Einschüchterung geeigneter Mittel oder unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken« (...). [En19] 19
[Hinweis:] Daraus ist zu schließen, dass es sich bei einer Straftat von erheblicher Bedeutung nicht unbedingt um eine besonders schwere Straftat handeln muss.
Verfassungsmäßigkeit von Generalklauseln
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Bestimmtheitsgrundsatz bei Generalklauseln - BVerwG - Beschluss vom 1.12.2009 - BVerwG 4 B 37.09
http://www.bverwg.de/entscheidungen/entscheidung.
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Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme BVerfG - Urteil vom 27.02.2008 - 1 BvR 370/07 und 1 BvR 595/07 Leitsätze 2 und 3 http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20080227_1bvr037007.html
Anforderungen an Videoüberwachungsmaßnahmen - BVerfG, 1 BvR 2368/06 vom 23.2.2007, Absatz-Nr. (54 ff.)
rk20070223_1bvr236806.html
Additiver Grundrechtseingriff - BVerfG, 2 BvR 581/01 vom 12.4.2005, Leitsätze 2 und 3
http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20050412_2bvr058101.html
Regelungsgebot für Eingriffe - Lsiken/Denninger - Handbuch des Polizeirechts - 4. Auflage - S. 79 - Rn. 25
Ende der Freiheit - Carl Schmitt - Verfassungsrechtliche Aufsätze, 1958, S. 140 (167) zitiert nach Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts - 4. Auflage - S. 80 - Rn. 27
Gegenwärtige Gefahr - unmittelbar bevorstehende Gefahr - BVerwG Urteil vom 26.02.1974 (I C 31.72) - BVerwGE 45, 51
http://www.ejura-examensexpress.de/online-kurs/
entsch_show_neu.php?Alp=1&dok_id=618
Anforderungen an Verwaltungsakte - Kopp/Ramsauer - VwVfG - 8. Auflage, S. 502 ff. mit weiteren Nachweisen.
BVerwG - Urteil vom 25.07.2007 - BVerwG 6 c 39.06
http://www.recht-in.de/urteil/meldeauflage_gewalttaten
_verhuetung_von_straftaten_polizei_oeffentliche_sicherheit
_und_ordnung_passbeschraenkung_personalausweisbeschraenkung
_ausreise_versammlung_versammlungsfreiheit_freizuegigkeit
_unionsbuerger_bverwg_6_c_39_06_bverwg_urteil_138903.html
http://www.spox.com/de/sport/fussball/bundesliga/1210/
News/polizei-fordert-stadionverbote-undmeldeauflagen-fuer-hooligans.html
Konsequente Meldeauflagen bei Fußballspielen - 29.01.2104 -
http://www1.wdr.de/studio/dortmund/nrwinfos/
nachrichten/studios26948.html Aufgerufen am 05.02.2016
Kenntnisnahme von Inhalten im Internet
BVerfG, 1 BvR 370/07 vom 27.2.2008, Absatz-Nr. (309)
Beginn des Grundrechtseingriffs bei der Überwachung des Internets
BVerfG, 1 BvR 370/07 vom 27.2.2008, Absatz-Nr. (310)
http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20080227_1bvr037007.html.
Verwendung von Generalklauseln
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 20.08.2003 - BVerwG 6 CN 2.02
entscheidung.php?ent=200803U6CN4.02.0
Körperliche Untersuchung - HIF-Infektionsgefahr - Alpmann Schmidt
entsch_show_neu.php?Alp=1&dok_id=2778
Dauerüberwachung auf der Grundlage der Generalklausel möglich
BVerfG · Beschluss vom 8. November 2012 · Az. 1 BvR 22/12
http://openjur.de/u/578365.html
Dauerüberwachung auf der Grundlage der Generalklausel möglich - OVG Nordrhein-Westfalen · Urteil vom 5. Juli 2013 · Az. 5 A 607/11
http://openjur.de/u/638928.html
§ 8 PolG NRW (Allgemeine Befugnis, Begriffsbestimmung)

References: § 8
 § 8
 § 8
 § 8
 § 14
 § 19
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§ 8
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§ 35
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 § 9

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 § 163
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 § 5
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 BGH 
 § 81
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 § 41

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