Source: https://www.diritto.it/danno-da-illecita-percezione-di-indennita-da-parte-di-amministratori-2/
Timestamp: 2018-09-20 09:17:26+00:00

Document:
La sentenza della Sezione Giurisdizionale per la Calabria n. 1051 del 2003 che qui si commenta presenta un caso di illecita percezione della indennit? spettante ad un amministratore, ossia il Presidente di una Comunit? Montana calabrese ha fatto operare a suo favore l’art. 3 della legge 816/1985, secondo comma, dove? dispone il raddoppio dell’indennit? di carica per i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti che svolgano attivit? lavorativa non dipendente o che quali lavoratori dipendenti siano collocati in aspettativa non retribuita .
La Procura ritiene del tutto illecito e dolosamente preordinato dal Presidente beneficiario, il procedimento con cui viene corrisposto il raddoppio dell?indennit? in questione, sia per l?assenza di una deliberazione ad hoc del Consiglio comunale, sia per l?assenza dei requisiti ossia la qualit? di lavoratore autonomo, ovvero non dipendente a cui la legge lega tale possibilit?, stante che un documento di dichiarazione, invocato come prova a giustificazione dell?attribuzione dallo stesso Presidente, sarebbe asseritamene falso e successivo, oltrech? privo di protocollazione.
Inoltre la stessa Procura ritiene responsabili in via sussidiaria per omessa vigilanza i segretari comunali e responsabili di ragioneria che non hanno verificato l?insussistenza dei presupposti per la concessione della doppia indennit? al Presidente della Comunit? Montana, consentendogli l?illecita percezione della stessa.
Quanto alla natura giuridica della doppia indennit? la Procura calabrese osserva che l’indennit?, contrariamente a quanto sostenuto dagli invitati, non ha natura risarcitoria, ma indennitaria in quanto volta non a riparare un danno ingiusto, ma ad offrire un ristoro per un sacrifico patrimoniale sopportato secundum ius. Pur volendo attribuire alla suddetta indennit? la natura di diritto soggettivo ? pur sempre necessario che la sussistenza delle condizioni soggettive sia verificata da parte di soggetti in posizione di alterit?? rispetto ai destinatari del beneficio .
Ancora una volta Essa mette dunque in evidenza il significato della presenza o assenza (nel caso di specie) della previa deliberazione del Consiglio comunale in funzione di verifica e controllo.
La difesa dei segretari comunali pone in particolare evidenza la non necessariet? della previa deliberazione, osserva che? la legge, come si desume anche dai lavori preparatori? prevede un vero e proprio diritto alla percezione dell’indennit? in misura doppia allorch? ricorrano i presupposti di legge, e non una semplice facolt? dell’ente a concederla .
Tale interpretazione trova conferma nella recente normativa D.L. n. 267/2000 dove per i lavoratori dipendenti/amministratori che non abbiano richiesto l’aspettativa prevede come automatico il dimezzamento dell’indennit? .
Per la Procura ? da ritenersi inaccoglibile anche l?altra tesi, sostenuta da tutti i convenuti secondo cui l’illiceit? ed il danno sono esclusi in quanto gli stanziamenti di bilancio, approvati dal Consiglio dal Consiglio della Comunit?, prevedevano detta maggiorazione. Infatti gli stanziamenti delle somme in bilancio e l’approvazione dei relativi consuntivi non sono idonei a legittimare la spesa in mancanza di una deliberazione consiliare con cui sia attribuita l’indennit? previa valutazione favorevole? in ordine alla sussistenza delle condizioni soggettive previste dalla legge .
La Sezione Giurisdizionale per la Calabria afferma nella sua motivazione che la gran parte delle argomentazioni svolte dalle parti in causa, tanto negli atti scritti che negli interventi orali, hanno investito l’aspetto formale? attinente alla necessit? di una deliberazione consiliare ad hoc ai fini della concessione del raddoppio dell’indennit? di carica, al quale deve attribuirsi un rilievo solo marginale e in ogni caso relativo al profilo soggettivo della colpa grave, mentre hanno affrontato solo marginalmente, ovviamente secondo prospettive opposte, il problema della sussistenza dei presupposti di legge per il raddoppio dell’indennit?, argomento che invece la Sezione ritiene centrale.
Osserva ancora la Sezione che: ?La previsione della corresponsione di un’indennit? ai cittadini che ricoprono cariche elettive ? diretta a garantire, nella direttiva di cui all’art. 51 Cost,?? la disponibilit? del tempo necessario per l’esercizio del mandato ( art. 1 legge n. 816/85) senza subire pregiudizi patrimoniali? ovvero senza che le condizioni economiche possano di fatto precludere l’accesso alle cariche.
Nella direttiva del raggiungimento di un’equit? sostanziale e non meramente formale? ? stato previsto ( art. 3 comma 2 sindaco; art. 5 comma 6, assessori comunali, art, 6 comma 4) il raddoppio della suddetta indennit? per gli amministratori che non siano lavoratori dipendenti, ovvero pur rivestendo tale qualifica si trovino nella posizione di aspettativa senza assegni.?
Sembra potersi rilevare che l’equiparazione dei lavoratori in aspettativa senza retribuzione e di quelli autonomi ( liberi professionisti, artigiani, coltivatori diretti ecc )? ? chiaramente dimostrativa della volont? legislativa di compensare il mancato guadagno, tant’? che all’indennit? in questione ? stata attribuita natura lato sensu risarcitoria ovvero, stante il collegamento con un atto? recte un’attivit? lecita, indennitaria .
Deve, come risulta evidente oltre che dalla suindicata ratio anche dalla lettera della legge, trattarsi di un lavoratore non dipendente , ovvero secondo la formula assolutamente equipollente utilizzata dall’art. 3 ?lavoratori che svolgano attivit? lavorativa dipendente?; con la conseguenza che in tale categoria non pu? essere fatto rientrare, come da conforme? giurisprudenza del Consiglio di Stato quanti non svolgano attivit? lavorativa perch? per esempio disoccupato, studente,? casalinga ( Cons. di Stato, Sez. I parere 9.1.1987, n. 1965). E’ infatti da ritenere che per i ?non lavoratori?? la remunerazione per l’attivit? svolta viene assicurata? con la corresponsione di un’indennit? di presenza per l’effettiva partecipazione alle sedute ( art. 12 )?.
Anche il Ministero dell’Interno con risoluzione del 29.8.1995, n. 15900/ 1 bis/18/6? ha chiarito che il requisito minimo per fruire del beneficio in parola ?? costituito dall’esercizio di un’attivit? lavorativa autonoma, non essendo infatti sufficiente il fatto di non essere lavoratore subordinato?.
Nella fattispecie dedotta in giudizio ci? che manca, secondo l?estensore della sentenza, ? proprio la prova che il Presidente della Comunit? Montana fosse in possesso del necessario presupposto di legge rappresentato dalla qualit? di lavoratore non dipendente. L’iscrizione all’albo di un ordine professionale, nella specie quello di geometra, non ? dimostrativo dello svolgimento effettivo di un’attivit? lavorativa; la circostanza? che il convenuto non abbia percepito alcun reddito professionale, accertata attraverso l’acquisizione delle dichiarazioni dei redditi e delle dichiarazioni IVA, relative all’intero quadriennio per cui ? causa ( dal 1996 al 1999), induce a ritenere che non abbia svolto nessuna attivit? lavorativa. Ci? in parte ? stato ammesso dallo stesso Presidente che in sede di? audizione ( verbale del 10.3.2000) ha affermato di aver svolto attivit? professionale ridotta e di non aver fatturato in quanto ?trattavasi di completamento? di attivit? pregressa di incarichi? di direzioni di lavori, in corso di svolgimento?. La mancata presentazione per l’anno 1996 della dichiarazione IVA ? un ulteriore elemento che vale a corroborare la tesi che qui si sostiene e che non ? minimamente contraddetta dalla documentazione prodotta dalla parte che si riferisce ad annualit? precedenti quelle in considerazione
Ne deriva che dichiarando con nota del 16.12.1996 di svolgere attivit? lavorativa non dipendente essendo iscritto all’albo dei geometri della provincia di Cosenza, lo stesso Presidente ha consapevolmente reso una dichiarazione non rispondente al vero con l’evidente scopo di realizzare un vantaggio economico al quale? a termini di legge non aveva diritto .
Ci?? porta ad escludere che si possa invocare? la buona fede con efficacia scriminante n? peraltro pu? invocarsi l’efficacia scriminante connessa alla qualit? di organo politico con conseguente addossamento della responsabilit? sui funzionari amministrativi.
In tale contesto l’iscrizione della spesa in bilancio e l’approvazione del conto consuntivo non hanno certamente l’effetto di sanare l’illiceit? della spesa.
Non ritiene invece sussistere i presupposti per la condanna la Sezione calabrese nei confronti di funzionari e segretari comunali, chiamati in giudizio dalla Procura come responsabili del danno in via sussidiaria per omessa vigilanza.
Mentre ? certo ? che la deliberazione del consiglio ? necessaria per l’individuazione della misura dell’indennit? entro i limiti massimi e minimi previsti dalla legge che implicano l’esercizio in un’attivit? discrezionale sia pure vincolata,? altrettanto non? pu? dirsi per il raddoppio il cui riconoscimento, in presenza dei presupposti oggettivi o soggettivi di legge,? non ? soggetto ad alcuna valutazione discrezionale. Sotto un profilo meramente testuale la necessit? di tale delibera sembrerebbe potersi affermare per gli amministratori provinciali poich? la disposizione che richiama l’intervento del consiglio ? collocato a chiusura all’ultimo comma dell’e 6, laddove i comma precedenti riguardano tanto la determinazione della misura???? che il raddoppio dell’indennit? di carica. Se cos? fosse bisognerebbe chiedersi il perch? della disparit? di trattamento rispetto alla posizione del sindaco ( art. 3) . A parte le imperfezioni di tecnica legislativa? appare ragionevole ritenere che ricorrendo la medesima ratio la disciplina debba essere uniforme per tutti coloro che rivestono cariche pubbliche negli enti locali e che in mancanza di una previsione espressa non si possano imporre procedure destinate a rallentare l’azione amministrativa e che nel caso concreto potrebbero di fatto condizionare lo svolgimento di un’attivit? pubblica facendo dipendere la corresponsione dell’indennit? in misura doppia da non improbabili scontri politici .
Naturalmente le stesse considerazioni possono essere estese ai segretari comunali ed al ragioniere per l’affermazione della cui responsabilit? sarebbe pertanto necessario dedurre aliunde, se non un concorso fraudolento con il beneficiario,? quantomeno l’esistenza di un comportamento gravemente colposo .
?L’aver da parte loro subordinato la corresponsione del raddoppio alla dichiarazione dell’interessato di svolgere attivit? lavorativa non dipendente non denota quell’inescusabile negligenza e assoluto disprezzo per gli interessi dell’Amministrazione in cui si sostanzia la colpa grave .
Tutti costoro si sono fidati della dichiarazione rilasciata dal Presidente, n? potevano fare altrimenti visto che la legge non poneva ad essi obblighi ulteriori per accertare l’esistenza del requisito soggettivo; n? vi ? motivo per ritenere – tant’? che l’organo inquirente non ha nemmeno configurato tale eventualit?, che fossero e/o dovessero essere a conoscenza della realt?.
La sentenza della Sez. Calabria n. 1051 del 2003 riguarda fattispecie di indennit? raddoppiata per gli amministratori nell?ancien regime della legge 816 del 1985, ma appare di interesse anche per la normativa attuale seguita alla legge 265/1999 e al d.lgs. 267/2000.
L?estensore della sentenza della Sez. Calabria effettua uno sforzo interpretativo sulla normativa in materia.
La previsione della corresponsione di un’indennit? ai cittadini che ricoprono cariche elettive deve garantire, in base al principio stabilito dall’art. 51 Cost,?? la disponibilit? del tempo necessario per l’esercizio del mandato ( art. 1 legge n. 816/85) senza che l?amministratore eletto abbia a subire pregiudizi patrimoniali,? ovvero senza che le condizioni economiche possano di fatto precludere (o scoraggiare) l’accesso alle cariche.
Pertanto nella direttiva del raggiungimento di un’equit? sostanziale e non meramente formale, si pongono? sia la normale corresponsione della indennit?, sia? il raddoppio della suddetta indennit? per gli amministratori che non siano lavoratori dipendenti, ovvero pur rivestendo tale qualifica si trovino nella posizione di aspettativa senza assegni( art. 3 comma 2 sindaco; art. 5 comma 6, assessori comunali, art, 6 comma 4).?
La natura della indennit? in questione come risarcitoria o pi? correttamente indennitaria (come dice la parola stessa) viene fatta discendere anche dalla equiparazione dei lavoratori dipendenti in aspettativa senza retribuzione e di quelli autonomi ( liberi professionisti, artigiani, coltivatori diretti ecc )? ? chiaramente dimostrativa della volont? legislativa di compensare il mancato guadagno.
E? dunque la legge che prevede l?automatica concessione della stessa indennit? e del suo raddoppio in presenza dei requisiti dalla stessa previsti, non viene lasciato spazio alla discrezionalit? dell?ente in questo caso.
Analoghi principi si rinvengono in una pi? recente sentenza della Sezione Giurisdizionale per il Molise, dell?8 luglio 2004.
Anche in questo caso la Procura della Corte dei conti lamentava? che la corresponsione dell?indennit? al Sindaco fosse avvenuta senza il previo impegno di spesa (con delibera di Giunta o determina dirigenziale) e senza parere favorevole del responsabile di ragioneria per la copertura finanziaria.
Le indennit? previste dall?art. 82 del T.U.EE.LL. e dal Decreto Interministeriale 4 aprile 2000 n. 119, non potrebbero essere liquidate secondo il P.R. se non dopo che vi sia stato un appropriato provvedimento che ne qualifichi? l?ammontare, l?importo di cui al predetto decreto interministeriale costituirebbe solo un?indicazione che abbisogna di recepimento da parte dell?Ente mediante un atto di impegno, previa verifica della sussistenza della? copertura finanziaria.
L?Ente secondo il PR potrebbe diminuire detta indennit? fino al suo azzeramento.
L?estensore della sentenza della Sez. Molise analizza la normativa a partire dall?art. 18 della legge 265 del 1999 che prevedeva: ?La Repubblica tutela il diritto di ogni cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche nelle amministrazioni degli enti locali ad espletare il mandato, disponendo del tempo, dei servizi e delle risorse necessari ed usufruendo di indennit? e di rimborsi spese nei modi e nei limiti previsti dalla legge?.
Coerentemente a tale norma l?art. 23 prevedeva a favore degli amministratori degli enti locali il diritto ad un?indennit? di funzione, integrata da un?indennit? di fine mandato, e rimetteva (comma 9) la determinazione della ?misura minima? di essa ad apposito decreto del Ministro dell?Interno adottato di concerto con altri Ministri.
In esecuzione di questa norma venne adottato il D.M. 4 aprile 2000, n. 119? che determinava le indennit? in base alle varie categorie di enti per fasce demografiche.
Il successivo d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 ha abrogato la citata normativa e dopo avere confermato il diritto di ogni cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche? nelle amministrazioni locali a fruire di indennit? e rimborsi spese (art. 77), all?art. 82 ha ridisciplinato la materia dell?indennit? di funzione.
Quest?ultimo articolo, pur affidando al decreto del Ministro dell?Interno di concerto con gli altri Ministri la determinazione della misura dell?indennit? in parola, prevede tuttavia che la misura stessa possa essere incrementata (salvo che l?ente sia in condizione di dissesto) o diminuita con delibera di giunta.
La misura fissata dalla legge, dunque, non viene considerata pi? come minima, ma solo come misura base, opportunamente incrementabile o riducibile, in ragione della situazione economica dell?ente.
La Sezione molisana riporta sia l?orientamento della dottrina che quello del Ministero dell?Interno, secondo cui la delibera di giunta ? necessaria solo laddove si voglia determinare un incremento o una diminuzione della misura base dell?indennit? sopra detta.
La Circolare del Ministero dell?Interno del 20 giugno 2000, n. 3159 ha osservato infatti che: ?L?applicazione delle misure delle indennit? in questione e dei gettoni di presenza come stabilite nella tabella A del decreto?? effettuata direttamente dal dirigente con propria determinazione.
Qualora, invece, gli organi intendano aumentare o diminuire gli importi delle indennit??attese le implicazioni di ordine economico e gestionale-contabile della scelta, spetta necessariamente alla giunta?deliberare dette variazioni?.
La Sezione Molise afferma di condividere questa interpretazione della nuova normativa che conferisce al cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche negli enti locali un vero e proprio diritto ad una indennit?, ne fissa altres? la misura base e prevede l?intervento deliberativo della giunta solo nelle ipotesi di variazione della misura di legge.
Conseguentemente per la Sezione ove si intenda corrispondere le indennit? nelle misure di legge, ? sufficiente l?iscrizione in bilancio degli stanziamenti relativi, anche se Circolare Ministeriale predetta prevede una determinazione dirigenziale, la cui assenza rappresenta una irregolarit? illegittimit?, ma non un illecito.
Ulteriore problema che ha posto la nuova disciplina del T.U.EE.LL. riguarda la trasformazione del gettone di presenza dei consiglieri in un?indennit? di funzione.
Il passaggio dal sistema del gettone di presenza, che non ha carattere remunerativo di una funzione ma ?, tradizionalmente, strettamente collegato al disagio per la partecipazione a singoli atti (le sedute) della vita pubblica, al sistema dell?indennit? di funzione, concetto gi? affermato in precedenza dalla legge per sindaco, assessori e presidente del Consiglio, costituisce la conseguenza della svolta nel ruolo dei consiglieri comunali.
Il gettone di presenza era una forma adeguata di ristoro per i membri del Consiglio quando questo organo aveva numerose funzioni e effettuava numerose sedute, in quanto la gestione amministrativa degli enti apparteneva agli organi politici o comunque vedeva questi direttamente protagonisti.
Ora dopo le riforme degli anni ?90 i Consigli comunali sono riuniti assai meno di frequente.
Sono aumentate a suo scapito le funzioni della Giunta e soprattutto quelle dei dirigenti, in attuazione della distinzione tra attivit? gestionale e di programmazione imposta dalla legge.
La legge 265/1999 e poi il T.U.EE.LL. hanno per? previsto nuove competenze ai consiglieri e in particolare al presidente del Consiglio.
Questo organo deve partecipare al programma del mandato elettorale, alla sua verifica e agli adeguamenti.
Il Presidente diventa un garante del ruolo dei consiglieri e del loro diritto all?informazione.
I consiglieri hanno funzioni di controllo, ma anche di partecipazione e studio alle proposte attraverso i gruppi.
Il nuovo consigliere non deve pi? soltanto limitarsi a partecipare alle sedute.
Per questo nuovo ruolo la legge prevede attraverso gli statuti la possibilit? di trasformare il gettone in indennit?.
Deve comunque considerarsi anche alla luce di Circolari Ministeriali successive alla norma del TUEELL che questa trasformazione non deve diventare un pretesto per un cospicuo aumento delle spese dell?ente, n? per consentire la remunerazione anche ai consiglieri assenteisti.
Dovranno allo scopo essere previsti dei fondi pluriennali destinati a tali indennit? sulla base delle prevedibili attivit? consiliari avuto riguardo ad esercizi finanziari conclusi, dovr? essere rispettato inoltre il limite di un terzo dell?indennit? dei sindaci o dei presidenti della Provincia.
??????????????????????? REPUBBLICA ITALIANA??????? 1051/2003
dott. Angelo Buscema ???????????????????????????????????????????? Presidente f. f.
dott. Rossella Scerbo??????????????????????????????????????????????? Primo Referendario
dott. Roberto Leoni ???????????????????????????????????????????????? Primo Referendario
sul giudizio di responsabilit? iscritto al n.1393 ex 616/E.L. del registro di segreteria , instaurato dal Procuratore Regionale nei confronti di Ma G, rappresentato e difeso dall’avv. Gregorio Barba presso il cui studio in Rende alla via Verdi? n. 82 ? elettivamente domiciliato; De C rappresentato e difeso dall’avv. Ettore Notti presso il cui studio in Cosenza alla via Sicilia n. 29 ? elettivamente domiciliato ; Pi F, Fo D ed Or A rappresentati e difesi dagli avv.ti Alessandro Mangini e? Laura Pitaro ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Cosenza alla via Medaglie D’Oro n.37 ;
Visti gli atti e i documenti di causa ;
Uditi alla pubblica udienza del 26 settembre 2002 il relatore dott.ssa Rossella Scerbo, il rappresentante del P.M. nella persona del sost. proc. gen. dott. Eugenio Musumeci,? l’avv. Laura Pitaro per Pi, Or e Fo, l’avv. Gregorio Barba per Ma ;
Con atto di citazione dell’11 aprile 2000 la Procura generale ha evocato in giudizio i signori Ma G, De C, Fo D, Pi F ed Or A per sentirli condannare il primo in via principale a titolo di dolo e gli altri in via sussidiaria in caso di infruttuosa escussione di questi, al pagamento della somma di lire? 69.390.000 o di quella diversa che dovesse risultare in corso di causa, oltre alla rivalutazione monetaria ed agli interessi legali .
La contestazione di responsabilit? trae origine dalla liquidazione a favore del Ma, nella qualit? di presidente della Comunit? Montana del Savuto in Rogliano , dalla data di insediamento a quella di cessazione dall’incarico, dell’indennit? di carica in misura doppia, in totale assenza di un atto deliberativo? del consiglio della Comunit? ,cos? come previsto dagli artt. 3 e 8 della legge n. 816 del 27.12.1985 .
In particolare la Procura riferisce che il Ma, unitamente ai responsabili? degli uffici amministrativi e contabili della Comunit? montana, sottoscriveva i mandati di pagamento in misura doppia, asseritamente sulla base di una dichiarazione a propria firma, mai assunta a protocollo degli uffici della comunit?, con la quale attestava di esercitare attivit? di lavoro autonoma essendo iscritto all’Albo dei Geometri della Provincia di Cosenza.
Tale comportamento era stato contestato dal vice presidente della Comunit? con lettera del 3.12.1998 con cui veniva chiesta la rettifica della delibera di giunta n. 216 del 13.11.1998 nella parte in cui si dava atto che ? non essendo il Presidente lavoratore dipendente la relativa indennit? continuer? ad essere raddoppiata giusta? la legge 816/85? poich? questa affermazione non aveva mai costituito oggetto di discussione n? tantomeno di deliberazione .
Nessuna attivit? di rettifica venne posta in essere; mentre in riscontro ad una lettera di chiarimenti del suddetto vice presidente, il Ma faceva presente di percepire l’indennit? di carica in misura doppia in quanto lavoratore autonomo e precisava che detta corresponsione veniva legittimata? dagli atti relativi all’approvazione dei bilanci di previsione e dei conti consuntivi degli anni corrispondenti .
Dalla nota dell’11.1.1.1999 inoltrata al Ma dal precedente Presidente della Comunit?, tale signor C? Ma, risulta che anche quest’ultimo aveva goduto del raddoppio dell’indennit? di carica e di aver a tal fine prodotto un’ istanza regolarmente assunta a protocollo .
Sostiene la Procura Generale che la necessit? di una preventiva delibera per la corresponsione di un’indennit? di carica in misura doppia si desume dalla legge n. 816/85, le cui disposizioni , giusto quanto previsto dalla legge 23.3.1981, n. 93 si applicano anche ai presidenti, assessori e consiglieri delle comunit? montane; in particolare l’art. 3 comma primo stabilisce che ai sindaci ? corrisposta un’indennit? mensile di carica deliberata dal consiglio comunale? entro i limiti previsti per ciascuna classe di comuni? nella tabella A allegata alla presente legge; il secondo comma? dispone il raddoppio dell’indennit? di carica per i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti che svolgano attivit? lavorativa non dipendente o che quali lavoratori dipendenti siano collocati in aspettativa non retribuita .
L’art. 6 estende la medesima disciplina agli amministratori provinciali, stabilendo che i relativi provvedimenti sono adottati dal Consiglio Provinciale ; l’art. 8 per l’approvazione delle delibere relative all’indennit? di carica? richiede una maggioranza qualificata ( la met? + uno)
Inoltre anche lo Statuto della comunit? Montana del Savuto? al comma 1, art. 9, punto11 prevede tra i compiti assegnati al Consiglio della Comunit? quello di deliberare ?l’eventuale corresponsione di un’indennit? di carica al Presidente ??.
In relazione alle deduzioni agli inviti, il Procuratore Regionale sostiene l’inaccoglibilit? degli assunti difensivi in ordine alla interpretazione fornita della legge n. 816/85, secondo cui non sarebbe necessaria l’adozione di una delibera consiliare per il raddoppio dell’indennit? di carica, richiesta dal legislatore solo per le delibere che stabiliscono la misura di tale indennit? entro i limiti fissati dalla legge .
Tale interpretazione ? in contrasto non solo con il chiaro tenore letterale della norma ma anche con basilari principi dell’ordinamento, in base ai quali l’attivit? amministrativa procedimentalizzata ? sempre? legislativamente regolata, per cui non ? dato alla pubblica Amministrazione eliminare fasi o passaggi del procedimento, poich? ciascuno di essi ? stato gi? positivamente valutato dal legislatore in funzione della cura degli interessi pubblici coinvolti.
In particolare l’indennit? di carica e ogni altro compenso aggiuntivo nell’ambito del servizio onorario, ove subordinato all’esistenza di? determinate condizioni, non pu? essere corrisposta senza che l’organo elettivo abbia verificato e positivamente valutato con atto di natura provvedimentale la sussistenza delle condizioni? previste in via generale ed astratta dalla legge Inoltre l’indennit?, contrariamente a quanto sostenuto dagli invitati, non ha natura risarcitoria, ma indennitaria in quanto volta non a riparare un danno ingiusto, ma ad offrire un ristoro per un sacrifico patrimoniale sopportato secundum ius.
Pur volendo attribuire alla suddetta indennit? la natura di diritto soggettivo ? pur sempre necessario che la sussistenza delle condizioni soggettive sia verificata da parte di soggetti in posizione di alterit?? rispetto ai destinatari del beneficio .
Al contrario il signor Ma ha sempre provveduto all’autoliquidazione dei benefici .
Inaccoglibile ? la tesi sostenuta da tutti gli odierni convenuti secondo cui l’illiceit? ed il danno sono esclusi in quanto gli stanziamenti di bilancio, approvati dal Consiglio dal Consiglio della Comunit?, prevedevano detta maggiorazione. Infatti gli stanziamenti delle somme in bilancio e l’approvazione dei relativi consuntivi non sono idonei a legittimare la spesa in mancanza di una deliberazione consiliare con cui sia attribuita l’indennit? previa valutazione favorevole? in ordine alla sussistenza delle condizioni soggettive previste dalla legge .
Per quanto riguarda l’elemento psicologico la? Procura Regionale sostiene che il Ma ha agito dolosamente, percependo l’indennit? di carica in misura doppia senza la preventiva delibera dell’organo consiliare ha? violato? consapevolmente e volutamente le disposizioni legislative e statutarie, come si desume dall’inerzia mantenuta di fronte alle pressanti e legittime richieste del Vice Presidente della Comunit? Montana .
Di estrema gravit? si rivela il falso ideologico posto in essere dal medesimo al fine di sanare un’evidente legittimit?, con la complicit? del segretario dell’epoca dottoressa Fo, mediante l’inserimento nel dispositivo della delibera di giunta? n. 216 del 13.11.1998 del capoverso del seguente tenore ? si d? atto che non essendo il Presidente lavoratore dipendente la relativa indennit? continuer? ad essere raddoppiata giusta legge n. 816/85.
In relazione a tale vicenda sono state avviate indagini da parte della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cosenza .
Gravissimo ? anche il tentativo del Ma di accreditare l’esistenza di una comunicazione? del 16.2.1996, che avrebbe costituito fondamento per la corresponsione della indennit? in misura doppia ed idonea ad impegnare legittimamente il bilancio dell’ente? nonch? a comprovare la sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge .
Tale atto non risulta mai assunto a protocollo n? ufficialmente recepito? in alcun modo dall’ente, per cui ? privo di rilevanza . Anzi vi sono elementi per ritenere che sia stato artatamente redatto in tempi abbondantemente successivi rispetto alla data in esso riportata, allo scopo di fornire una base documentale. Infatti il vicepresidente della Comunit? Montana con lettera dell’11.6.1996 ha comunicato di non aver mai avuto conoscenza della dichiarazione in parola, pur avendo pi? volte chiesto formalmente il rilascio di ogni atto relativo al raddoppio dell’indennit? in questione .
In ogni caso in conformit? alla giurisprudenza della Corte dei conti nessuna efficacia sanante potrebbe essere riconosciuta a siffatta documentazione n? ad una delibera adottata ora per allora; in particolare ? la stessa non pu? valere come atto di convalida, n? pu? avere l’effetto di riconoscere l’utilit? della controprestazione, questa infatti ( attivit? del sindaco ) non ? correlata al corrispettivo dell’indennit? di carica, ma segue all’assunzione dell’ufficio elettivo?.
Non vi ? stata un’opinabile lettura di una norma di legge , che peraltro non consentiva margini di opinabilit? , ma semplicemente? una prassi contra legem perpetrata al fine di impedire ogni legittima verifica. Verifica che peraltro sarebbe stata quanto? mai necessaria? anche alla luce delle dichiarazioni rese dal Ma in sede di audizione personale, di avere esercitato durante i tre anni l’attivit? professionale, sia pure in maniera ridotta e senza mai rilasciare fattura fiscale .
Il comportamento degli altri convenuti De C, Fo D, Or A e Pi F risulta connotato da un gravissimo disinteresse nell’espletamento delle rispettive funzioni. Ad essi va rimproverato di non avere mai provveduto ad effettuare le dovute verifiche e controlli nonostante? le sollecitazioni provenienti dal Vice Presidente dell’epoca. Con il loro comportamento hanno contribuito a causare il danno patito dalla Comunit? Montana, consistente nell’erogazione priva di fondamento e di nessuna utilitas per la Comunit? medesima? di un beneficio patrimoniale senza l’osservanza di precise disposizioni di legge.
Stante la diversit? dell’elemento soggettivo la Procura ha prospettato l’opportunit? di ravvisare una responsabilit? principale in capo al Ma? e secondaria degli altri convenuti, il cui patrimonio andr? aggredito solamente in caso di infruttuosa escussione del primo.
Con memoria dell’1.3.2001 l’avv. Gregorio Barba nell’interesse di Ma G ha sostenuto l’inesistenza di tutti i presupposti della responsabilit? amministrativa .
In relazione all’elemento oggettivo ha dedotto? la mancanza di un comportamento omissivo o attivo del Ma tendente ad ottenere il pagamento del doppio dell’indennit? di carica? .
Ha eccepito che gli artt. 3 e 8 della legge n. 816/85 non prevedono la necessit? di un atto deliberativo per la corresponsione dell’indennit? di carica in misura doppia, che va applicata automaticamente una volta che sia stata quantificata l’indennit? entro la misura minima e massima prevista per ciascuna classe di comune. Il Consiglio della Comunit? del Savuto aveva provveduto con delibera? n.24 del 29.12.1986, alla quale il Marsiglia non aveva partecipato in quanto all’epoca non era ancora amministratore, a determinare l’ammontare dell’indennit? in misura corrispondente a quella prevista? per i Comuni con popolazione tra i 30.001 e 50.000 abitanti in relazione all’entit? demografica del territorio dell’Ente pari a 30.170 abitanti.
Il? suddetto una volta insediato nella carica? rilasci?, perch? richiestogli dall’ufficio una dichiarazione di responsabilit? in ordine allo svolgimento di attivit? di lavoro autonomo ; ma nessuna contestazione pu? essergli fatta per la mancata assunzione di tale atto al protocollo .
Comunque le indennit? in parola hanno trovato puntuale riconoscimento, previsione e copertura finanziaria? nei bilanci di esercizio e conto consuntivo, per cui non pu? essere sostenuto che la concessione dell’indennit? in questione sia priva di un atto deliberativo legittimante. Con riferimento a quest’ultimo aspetto? ? evidente che anche se fosse fondata la tesi attrice in ordine alla necessit? della delibera, la sua mancanza darebbe luogo ad un errore formale senza riflessi sostanziali .Da un lato infatti ? evidente che il consiglio comunale che ha approvato la copertura finanziaria ed il consuntivo non avrebbe potuto non votare la liquidazione di tale raddoppio. D’altro canto ? evidente l’ente non avrebbe conseguito nessuna economia di spesa, stante il possesso da parte del Ma dei requisiti soggettivi .
In ordine all’illiceit? della condotta il Ma non ha posto in essere nessun illecito, anzi la corresponsione dell’indennit? in misura doppia non era solo legittima ma dovuta. Il medesimo non ha esercitato nessuna pressione sull’apparato amministrativo, che ha operato secondo una prassi gi? esistente .
In ordine all’elemento soggettivo ha affermato l’insussistenza non solo del dolo ma anche della colpa poich? il deducente ? estraneo alla delibera n.24/86 con cui vennero determinati i limiti della misura dell’indennit? di carica a lui dovuta secondo le previsioni di legge e di bilancio .
Al riguardo ha richiamato l’art. 1 comma 1 ter legge n.20/94 come modificato dall’art 3 del D.L. n.543/96, conv. dalla legge n. 639/96, secondo cui nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilit? non si estende ai titolari di organi politici che in buona fede li abbiano sottoscritti ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione .
In ordine danno pregiudizio economico a carico della comunit?? ? inesistente perch? l’indennit? era dovuta .
In ordine al nesso di causalit? ne viene dedotta la mancanza .
Con memoria del 26 febbraio 2001 l‘avv. Ettore Notti si ? costituito nell’interesse di C De, segretario a scavalco per il periodo dal 16 febbraio al 17 novembre 1997 ed ha sostenuto che la Procura ha interpretato scorrettamente la norma che si assume essere stata oggetto della violazione causativa del danno erariale .Infatti ai sensi del primo comma dell’art. 3 la deliberazione del Consiglio comunale costituisce atto presupposto per la determinazione della misura? dell’indennit? di carica ma non ? necessaria ai sensi del II comma per il raddoppio, che ricorrendone i presupposti deve essere corrisposto in modo automatico. Infatti la legge, come si desume anche dai lavori preparatori? prevede un vero e proprio diritto alla percezione dell’indennit? in misura doppia allorch? ricorrano i presupposti di legge, e non una semplice facolt? dell’ente a concederla .
Tale interpretazione trova conferma nella recente normativa D.L. n. 267/2000 che per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l’aspettativa prevede come automatico il dimezzamento dell’indennit? .
E’ invece inconferente il richiamo all’art. 7 della legge n. 816/85 che riguarda il consiglio provinciale .
In sostanza in presenza della dichiarazione a firma del presidente dell’ente con la quale egli attestava di non essere pubblico dipendente, il diritto al raddoppio era automatico? perch? previsto dalla legge e senza il bisogno di una presa d’atto del consiglio .
Tale dichiarazione faceva parte integrante della delibera di nomina e per questo non ? stata assunta al protocollo .
In ogni caso della mancata assunzione a protocollo non pu? risponderne il De, senza contare che a prescindere dalla data in cui la suddetta dichiarazione fu presentata comunque il diritto spettava, per cui non esiste danno erariale .
L’eventuale adozione dell’atto deliberativo non avrebbe comportato una diminuzione di spese per l’ente . La sua mancanza concreta un’irregolarit? formale, inquadrabile nella colpa lieve, atteso che l’ente ha sempre impegnato la spesa relativa all’indennit? determinata in misura doppia, che non rientra decisamente nella cognizione del giudice contabile .
Nella denegata ipotesi in cui si dovesse ritenere la sussistenza della responsabilit? in capo al convenuto la stessa andrebbe determinata in rapporto al periodo in cui ha esercitato le funzioni in seno all’ente.
Con memoria del 26 febbraio 2001 gli avv.ti? Mangini e Laura Pitaro si sono costituiti nell’interesse di D Fo, A Or e F Pi ed hanno dedotto l’errata interpretazione data dalla Procura all’art. 3 della legge n. 816/85 che impone l’adozione di una delibera consiliare per la determinazione della misura dell’indennit? di carica entro i limiti massimi e minimi previsti dalla legge, attivit? questa discrezionale per? cui ? richiesta una maggioranza qualificata. Una volta determinata tale? misura il raddoppio dell’indennit?, in presenza dei presupposti di legge e cio? svolgimento di un’attivit? autonoma o dipendente senza diritto alla retribuzione, va corrisposto automaticamente, senza la necessit? di una preventiva delibera.
Tale interpretazione trova conferma nel dato letterale ; in particolare l’art. 6 che? richiede la delibera? ha come destinatari gli amministratori provinciali e non quelli comunali, la cui disciplina ? estesa agli amministratori delle comunit? montane . La posizione soggettiva del privato rispetto alla percezione dell’indennit?? in misura doppia? ? di diritto soggettivo, come confermato dai lavori preparatori, il che conferma la inutilit? della delibera preventiva . Al riguardo va considerata la natura lato sensu risarcitoria dell’indennit? in questione che mira a risarcire la perdita di guadagno derivante dalla minore disponibilit? di tempo da dedicare all’attivit? professionale .
Il comportamento dei funzionari ? stato irreprensibile perch? il Presidente Ma aveva presentato una dichiarazione in cui attestava di svolgere attivit? libera come geometra iscritto all’albo di Cosenza Senza contare che per la spesa suddetta era prevista adeguata copertura finanziaria .
In ogni caso l’eventuale illegittimit? dell’atto amministrativo non d? luogo a responsabilit? se da esso non sia derivato un danno ingiusto che nel caso di specie non vi ? stato, data la pertinenza della spesa alle funzioni dell’ente e l’utilizzazione da parte del medesimo dal servizio prestato dal presidente.
Nessun onere di controllo sulla sussistenza dei presupposti di legge incombeva a carico dei convenuti visto che il presidente aveva attestato lo svolgimento di un’attivit? libero professionale .
In esecuzione dell’ ordinanza n. 458/2001 l’Agenzia delle Entrate di Cosenza ha trasmesso copie delle dichiarazioni annuali IVA presentate dal Ma per gli anni 1995,1997; 1998; 1999 nonch? attestazione relativa alle date di apertura ed eventuale chiusura della partita IVA
Con memoria del 16 settembre 2002 la difesa del Ma ha sostenuto che le acquisizioni istruttorie hanno dimostrato la sussistenza dei presupposti legittimanti il raddoppio dell’indennit? di carica . Nessuna rilevanza assume la mancata presentazione della dichiarazione IVA relativa al 1996 dovuta al fatto che non sono stato stati riscossi introiti professionali, e che, comunque, rileva sotto il profilo fiscale mentre presupposto legittimante la concessione dell’indennit? ? l’effettivo svolgimento di un’attivit? professionale attestata dalla iscrizione all’albo .
Ad attestare lo svolgimento di attivit? professionale in allegato alla memoria ? stata depositata documentazione relativa ad attivit? progettuale e di direzione dei lavori svolta in prossimit? del 1996 ( anno 1994) oltre che concessione edilizia del 1994 e del 1995.
Complessivamente ha ribadito l’inesistenza di un danno ingiusto e, richiamate le argomentazioni contenute nella? memoria costitutiva ha chiesto il rigetto della domanda attrice .
Al dibattimento ha ribadito che la documentazione istruttoria acquisita consente di superare ogni dubbio in ordine allo svolgimento dell’attivit? professionale. La documentazione prodotta dalla difesa consentirebbe di risolvere il problema anche per l’anno 1996.
Anche l’avv. Laura Pitaro ha affermato che la documentazione acquisita dimostra la sussistenza del requisito di legge che era stata gi? accertato tramite la dichiarazione firmata dal Marsiglia .
Il P.M. dott. Eugenio Musumeci ha sostenuto che la legge non prevede che il raddoppio venga corrisposto automaticamente , come comprovato dal fatto che nella circolare ministeriale si parla di valutazione discrezionale : per la concessione del raddoppio dell’indennit? di carica era, pertanto, necessaria la delibera del consiglio. Ha evidenziato che il Ma, non soltanto nell’anno 1996,? non ha mai svolto attivit? di professionale; ha concluso chiedendo l’accoglimento della domanda attrice.
La gran parte delle argomentazioni svolte dalle parti in causa, tanto negli atti scritti che negli interventi orali, hanno investito l’aspetto formale? attinente alla necessit? di una deliberazione consiliare ad hoc ai fini della concessione del raddoppio dell’indennit? di carica, al quale deve attribuirsi un rilievo solo marginale e in ogni caso relativo al profilo soggettivo della colpa grave, mentre hanno affrontato solo marginalmente, ovviamente secondo prospettive opposte, il problema della sussistenza dei presupposti di legge per il raddoppio dell’indennit?.
Capovolgendo tale impostazione? questo giudice ritiene di dover affrontare la relativa problematica in via prioritaria per l’ovvia considerazione che ove si ritenesse dovuta la fruizione dell’indennit? in misura doppia, la semplice violazione di norme procedimentali non sarebbe di per s? sufficiente per l’affermazione della responsabilit? degli odierni convenuti.
La previsione della corresponsione di un’indennit? ai cittadini che ricoprono cariche elettive ? diretta a garantire, nella direttiva di cui all’art. 51 Cost,?? la disponibilit? del tempo necessario per l’esercizio del mandato ( art. 1 legge n. 816/85) senza subire pregiudizi patrimoniali? ovvero senza che le condizioni economiche possano di fatto precludere l’accesso alle cariche .
Deve, come risulta evidente oltre che dalla suindicata ratio anche dalla lettera della legge, trattarsi di un lavoratore non dipendente , ovvero secondo la formula assolutamente equipollente utilizzata dall’art. 3 ?lavoratori che svolgano attivit? lavorativa dipendente?; con la conseguenza che in tale categoria non pu? essere fatto rientrare, come da conforme? giurisprudenza del Consiglio di Stato quanti non svolgano attivit? lavorativa perch? per esempio disoccupato, studente,? casalinga .( Cons. di Stato, Sez. I parere 9.1.1987, n. 1965). E’ infatti da ritenere che per i ?non lavoratori?? la remunerazione per l’attivit? svolta viene assicurata? con la corresponsione di un’indennit? di presenza per l’effettiva partecipazione alle sedute ( art. 12 ).
Anche il Ministero dell’Interno con risoluzione del 29.8.1995, n. 15900/ 1 bis/18/6? ha chiarito che il requisito minimo per fruire del beneficio in parola ?? costituito dall’esercizio di un’attivit? lavorativa autonoma, non essendo infatti sufficiente il fatto di non essere lavoratore subordinato?
E’ ragionevole ritenere che il richiamo al principio dell’effettivit? espressamente richiamato per la corresponsione dei c.d. gettoni di presenza debba valere, in presenza della medesima ratio legis, anche per i permessi retribuiti, tanto che la fruizione ? subordinata alla? presentazione della documentazione rilasciata dall’ente, nonch? per il raddoppio dell’indennit? di carica a favore di alcune categorie di lavoratori.
Nella fattispecie dedotta in giudizio ci? che manca ? proprio la prova che il Ma fosse in possesso del necessario presupposto di legge rappresentato dalla qualit? di lavoratore non dipendente. L’iscrizione all’albo di un ordine professionale, nella specie quello di geometra, non ? dimostrativo dello svolgimento effettivo di un’attivit? lavorativa; la circostanza? che il convenuto non abbia percepito alcun reddito professionale, accertata attraverso l’acquisizione delle dichiarazioni dei redditi e delle dichiarazioni IVA, relative all’intero quadriennio per cui ? causa ( dal 1996 al 1999), induce a ritenere che non abbia svolto nessuna attivit? lavorativa. Ci? in parte ? stato ammesso dallo stesso Ma che in sede di? audizione ( verbale del 10.3.2000) ha affermato di aver svolto attivit? professionale ridotta e di non aver fatturato in quanto ?trattavasi di completamento? di attivit? pregressa di incarichi? di direzioni di lavori, in corso di svolgimento?. La mancata presentazione per l’anno 1996 della dichiarazione IVA ? un ulteriore elemento che vale a corroborare la tesi che qui si sostiene e che non ? minimamente contraddetta dalla documentazione prodotta dalla parte che si riferisce ad annualit? precedenti quelle in considerazione
Ne deriva che dichiarando con nota del 16.12.1996 di svolgere attivit? lavorativa non dipendente essendo iscritto all’albo dei geometri della provincia di Cosenza, il Ma ha consapevolmente reso una dichiarazione non rispondente al vero con l’evidente scopo di realizzare un vantaggio economico al quale? a termini di legge non aveva diritto .
Ci?? porta ad escludere che si possa invocare? la buona fede con efficacia scriminante n? tampoco possa invocarsi l’efficacia scriminante connessa alla qualit? di organo politico con conseguente addossamento della responsabilit? sugli amministratori.
Questo giudice ritiene invece di escludere, anche in via sussidiaria per il caso di infruttuosa escussione del patrimonio del debitore principale, la responsabilit? dei segretari dell’ente e del responsabile dell’ufficio di ragioneria, non potendo agli stessi essere contestata la violazione di alcun obbligo di servizio .
La prova di resistenza della validit? di siffatta affermazione porta ad affrontare il problema, che ha formato oggetto di dibattito tra le parti, della necessit? ai fini della concessione del raddoppio di una delibera consiliare.
Vero ? che, come si ? gi? accennato, la soluzione della questione? non ha rilevanza decisiva ai fini della definizione del giudizio; quand’anche si accedesse alla tesi attrice, l’obiettiva difficolt? interpretativa porta infatti a ritenere? la sussistenza di un errore scusabile con l’effetto di far venir meno la colpa grave. Non ? pertanto dalla presunta omissione che si pu? far discendere la responsabilit?, che come si ? detto per il Ma si deduce agevolmente da altri elementi.
Tutti costoro si sono fidati della dichiarazione rilasciata dal Ma, n? potevano fare altrimenti visto che la legge non poneva ad essi obblighi ulteriori per accertare l’esistenza del requisito soggettivo; n? vi ? motivo per ritenere – tant’? che l’organo inquirente non ha nemmeno configurato tale eventualit?, che fossero e/o dovessero essere a conoscenza della realt?.
Non ignora questo giudice che? sull’esistenza agli atti? della Comunit? di una dichiarazione di siffatto tenore ? stata fatta qualche riserva, ma? non ritiene di poterla condividere,? non avendo al riguardo la parte attrice fornito una prova rigorosa che avrebbe dovuto partire dall’impugnazione per falso dell’attestazione di conformit? agli atti di ufficio contenuta nella copia di tale dichiarazione prodotta in giudizio dal Ma, laddove la mancata assunzione a protocollo pu? verosimilmente essere ascritta ad una incuria della segreteria che, per esempio, si ? limitata ad inserirla nel fascicolo personale .
L’atto di citazione, nella pur dettagliata ricostruzione dei fatti di causa, non offre altri e convincenti elementi su cui fondare la responsabilit? dei convenuti, nei cui confronti peraltro, ? stata prospettata l’alternativa di un’affermazione di? responsabilit? in via sussidiaria.
la Corte dei conti- Sezione Giurisdizionale per la Regione Calabria? definitivamente pronunciando
?Pi A, C De , Fo D ed Or A ;
Ma G al pagamento della somma di lire 69.390.000 pari ad euro 35.836,94 oltre alla svalutazione monetaria a decorrere dalla data di effettivo depauperamento( corresponsione dei singoli ratei d’indennit? non dovuti).
Dalla data di pubblicazione della presente sentenza sono dovuti, altres? , gli interessi legali .
Alla soccombenza segue la condanna alle spese del giudizio che sino alla pubblicazione della presente sentenza si liquidano in euro * 729,34 * settecentoventinove/34 *.
Cos? deciso in Catanzaro nella camera di Consiglio del 26 settembre 2002 .
?? L’ ESTENSORE??????????????????????????????????????? ? IL PRESIDENTE F.F.
f.to dott.ssa Rossella Scerbo ??????????????????????? ?f.to dott. Angelo Buscema
Depositata in segreteria il 03/12/2003 ????????? ??????????IL DIRIGENTE
?????????????????????????????????????????????????????????????????????? f.to dott. Maurizio Arlacchi

References: sentenza 
 art. 1
 art. 3
 art. 5
 art. 12
 art. 3
 sentenza 
 sentenza 
 art. 1
 art. 3
 art. 5
 sentenza 
 sentenza 
 art. 9
 art. 1
 art. 12
 sentenza 
 sentenza