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Principios constitucionales que rigen a las Administraciones Públicas-Ernesto Jinesta L
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Principios constitucionales que rigen a las Administraciones Públicas-Ernesto Jinesta L.
Sumario: Introducción. I.- Aproximación y valor de los principios generales del Derecho Constitucional. 1.- Aproximación conceptual. 2.- Funciones. 3.- Incorporación al ordenamiento jurídico, valor normativo y jerarquía. II.- Principios generales del Derecho Constitucional rectores de la conducta de las Administraciones Públicas. 1.- Legalidad y reserva de ley 2.- Eficacia y eficiencia. 3.- Protección de la confianza legítima. 4.- Proporcionalidad y razonabilidad. 5.- Interdicción de la arbitrariedad. 6.- Buena fe. 7.- Seguridad jurídica e intangibilidad actos propios. 8.- Debido proceso y defensa. 9.- Motivación de la actuación administrativa. 10.- Transparencia administrativa. 11.- Responsabilidad e intangibilidad relativa del patrimonio. 12.- Revisión o control jurisdiccional de la función administrativa. 13.- Igualdad, no discriminación e inderogabilidad singular de la norma. 14.- Necesidad y urgencia.
Con el advenimiento del “Estado Constitucional de Derecho”2 y el fenómeno denominado la “constitucionalización del Derecho”3 y, específicamente, del Derecho Administrativo, cobra gran relevancia el estudio de los principios constitucionales que informan, orientan y nutren la actuación o conducta de las administraciones públicas, en tanto representan un robusto valladar para cualquier potestad o prerrogativa de las administraciones públicas y una sólida garantía de los derechos fundamentales de los administrados frente a los poderes públicos.
En efecto, el surgimiento del “Estado Constitucional de Derecho” supone la superación del simple “Estado de Derecho” o más precisamente del “Estado legal de Derecho”, donde los poderes públicos solamente estaban sometidos al imperio de la ley en sentido material y formal, lo que nos evoca el principio de legalidad o la presunción de legalidad de la actuación administrativa. Empero, la crisis de la ley y la caída del mito rousseauniano de la infalibilidad del legislador ordinario, producto del surgimiento de los Tribunales y Salas Constitucionales y del control de constitucionalidad de las leyes y, en general, por lo menos, de los actos administrativos de alcance general y abstracto –reglamentos-, dio paso al “Estado Constitucional de Derecho”, donde rige el principio de la supremacía constitucional y la necesidad de que las conductas administrativas se conformen sustancialmente al parámetro de constitucionalidad, integrado, entre otros componentes, por los principios generales del Derecho Constitucional. La obligación de las Administraciones Públicas de ceñirse al “Derecho de la Constitución” produjo una mutación positiva del principio de legalidad, de manera que, contemporáneamente, debe ser entendido en un sentido más amplio, dado que, el bloque de legalidad comprende, indefectiblemente, al parámetro de constitucionalidad, con lo que debemos ahora hablar del “bloque de legitimidad” de la actuación administrativa, el cual comprende esas dos dimensiones, la legal y la constitucional. Las posibilidades de defensa y garantía de los administrados han crecido exponencialmente con la irrupción del “Estado Constitucional de Derecho” y el enriquecimiento del “bloque de la legitimidad” de la actuación administrativa, basta reparar en la abundante e incisiva jurisprudencia constitucional vertida por los Tribunales y Salas Constitucionales en Iberoamérica que actúan y dar valor preceptivo a valores y principios constitucionales, así como le brindan eficacia directa e inmediata a los preceptos constitucionales emplazados en la parte dogmática u orgánica de la Constitución, en procura de la tutela efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los ciudadanos. Ese derecho jurisprudencial surgido de los Tribunales y Salas Constitucionales le imprimen gran elasticidad y adaptabilidad a lo que hemos denominado el “bloque de legitimidad” de las Administraciones Públicas, siempre en procura de proteger efectivamente a los administrados cuando interactúan de diversas formas con los poderes públicos. En definitiva, el bloque de constitucionalidad y, en particular, los principios constitucionales, se erigen, entonces, como un vigoroso límite a la actuación de las Administraciones Públicas.
La “constitucionalización del Derecho” y, particularmente, del Derecho Administrativo, producto de la penetración intensa y transversal del Derecho Constitucional en nuestra disciplina jurídica, ha sido el producto de diversos fenómenos tales como el surgimiento de las constituciones rígidas que precisan de un procedimiento legislativo agravado para su enmienda o reforma, de los Tribunales Constitucionales que se encargan de velar por la supremacía constitucional, del control de constitucionalidad de las leyes y, como mínimo, de los reglamentos administrativos, de una abundante jurisprudencia constitucional que reinterpreta y adapta el texto constitucional a las nuevos requerimientos socio-económicos, políticos y culturales y que, en la mayoría, de los ordenamientos jurídicos tiene una eficacia jurídica vinculante o “erga omnes” y, en suma, de la construcción dogmática de la eficacia directa e inmediata de la Constitución. El fenómeno de la “constitucionalización del Derecho Administrativo” supone una aproximación necesaria o convergencia entre el Derecho Constitucional y nuestra disciplina jurídica, tanto que se habla de un “Derecho Administrativo Constitucional”4 o de un “Derecho administrativo de inspiración constitucional”5, que nos evoca la frase de Werner en el sentido del “Derecho administrativo como Derecho constitucional concretizado”. Una de las tareas dogmáticas de emprendimiento indispensable en la construcción de ese Derecho Administrativo Constitucional o de inspiración constitucional, es el estudio del impacto que tiene el parámetro de constitucionalidad y, específicamente, de los principios generales del Derecho Constitucional, sobre la actuación o conducta administrativa cotidiana de los poderes públicos y respecto de las posibilidades de tutela efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados frente a éstos.
Este trabajo es una aproximación preliminar al estudio de los principios generales del Derecho Constitucional que ordenan, informan, nutren y vinculan la conducta de las Administraciones Públicas desde la perspectiva del Derecho Administrativo costarricense. La potencia y vigor de tales principios como límites infranqueables de las Administraciones Públicas, entre otros componentes del parámetro de constitucionalidad, ha crecido en Costa Rica al contar, desde 1989, con una Sala Constitucional que ha ido, progresivamente, a través de una copiosa jurisprudencia, ampliando las posibilidades de defensa de los administrados frente a los poderes públicos gracias a una jurisdicción constitucional, diseñada de manera accesible, democrática, flexible, informal, célere y expedita. Tanto que los poderes constituidos –Legislativo, Ejecutivo y Administración pública descentralizada- se quejan, permanentemente, del fuerte control de constitucionalidad sobre su conducta y actuaciones, recordando el título de la obra de Lambert sobre “el gobierno de los jueces”6, como si fuese un obstáculo y no un imperativo del Estado Constitucional de Derecho, lo que resulta inevitable si se pretende velar por la supremacía constitucional y del Derecho internacional de los Derechos Humanos. En todo caso, desde nuestra perspectiva, un sano y positivo activismo judicial resulta indispensable, si se trata de reivindicar la dignidad intrínseca a la persona humana y sus derechos, que, en último término, son el centro del sistema del Derecho Administrativo.
Desde tal perspectiva, nos limitaremos al abordaje de los principios generales del Derecho Constitucional, según el tratamiento que de los mismos haya efectuado la jurisprudencia constitucional, dada la preeminencia y valor normativo incuestionable que les imprime tal circunstancia.
I.- Aproximación y valor de los principios generales del Derecho Constitucional
Ocuparse de la definición de los principios generales del Derecho Constitucional es una tarea sumamente compleja y difícil, por cuanto, dependerá, en buena parte, de la noción que se tenga de los principios generales de Derecho. Como se ha afirmado para resaltar la polisemia imperante en la doctrina y la ausencia de un margen de intersubjetividad razonable, deseable para cualquier disciplina científica, existen tantas definiciones de los principios generales como autores se han ocupado de los mismos. Se trata de una categoría dogmática un tanto huidiza y de difícil aprehensión. En ocasiones, se confunden con los valores y las normas jurídicas, o sencillamente, se maneja un concepto elástico y etéreo.
De seguido, como lo hemos hecho en una obra precedente7, trataremos de aproximarnos a la noción de los principios generales del Derecho Constitucional, sin pretender ser exhaustivos y absolutamente unívocos respecto de una categoría conceptual que ofrece múltiples aristas. Es importante señalar que no se puede establecer una segmentación absoluta y rígida entre valores, principios y normas constitucionales, por cuanto, ocasionalmente, un valor o un principio, puede manifestarse y comportarse de las dos formas o, incluso, dar origen a un derecho fundamental (v. gr. la igualdad se comporta, según la regulación respectiva del Derecho nacional o internacional público, tanto como valor, principio o como derecho humano o fundamental; lo mismo sucede con el debido proceso y la buena administración que se comportan como principios generales y, a su vez, como un derecho humano o fundamental).
Los principios constitucionales tienen un carácter más concreto que los valores constitucionales (v. gr. la libertad, la democracia, la justicia social, el pluralismo y la tolerancia política, ideológica y religiosa, la igualdad, la dignidad humana, la paz, el orden, el bienestar común o general, la solidaridad, la seguridad y la participación política), aunque tampoco especifican, de manera última y cerrada, a qué supuestos de hecho se aplican y cuáles consecuencias jurídicas producen, por cuanto, precisamente, tienen la vocación de ser generales y abstractos y admiten una serie indefinida de aplicaciones. Los principios constitucionales completan, concretan y desarrollan, progresivamente, los valores constitucionales8. Los principios generales del Derecho Constitucional, tienen, entonces, una mayor densidad o intensidad normativa que los valores constitucionales, lo que facilita su aplicación para resolver casos concretos. Los principios generales, a diferencia de los valores, no tienen un marcado o acentuado contenido axiológico, sin que dejen de presentarlo, también, ocasionalmente.
Respecto de las normas escritas, los principios generales mantienen un nivel de indeterminación y abstracción superior, por cuanto, no tienen un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica específica que facilite la subsunción, sean no tienen un contenido y alcance predefinido con lo que el margen de apreciación del operador jurídico es muy amplio. Adicionalmente, los principios generales tienen un contenido axiológico más intenso que una norma.
Desde nuestra perspectiva, interesan los principios sectoriales del Derecho Constitucional de origen dogmático o científico, jurisprudencial o jurídico-positivo9, que tienen un evidente e indiscutido valor normativo y que expresan ideas comunes, dominantes u objetivas del ordenamiento jurídico constitucional sustantivo y formal, con vocación de permanencia. Tales principios generales le brindan coherencia, consistencia, homogeneidad y armonía al ordenamiento jurídico constitucional. Como hemos indicado, existe una tipología o taxonomía muy amplia de los principios generales, tantas como autores hay10, sin embargo, desde nuestra perspectiva, nos interesan los principios constitucionales explícitos o positivados y los implícitos o no positivados.
En cuanto a sus funciones, podemos precisar las siguientes:
a) Brindan armonía, coherencia, inteligibilidad y consistencia del ordenamiento jurídico, permitiendo la plenitud hermética del mismo y, por consiguiente, su homogeneidad. Con razón se ha afirmado que el tejido del Derecho es atravesado de un extremo a otro por los principios generales11.
b) Evitan que haya lagunas en el sistema jurídico, completándolo e integrándolo y evitando la denegación de justicia en determinados supuestos. Así, el artículo 7°, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública (en adelante, LGAP) indica que los principios generales sirven para integrar el ordenamiento jurídico escrito ante una laguna, la oscuridad o la insuficiencia normativas.
c) Informan el ordenamiento jurídico (artículo 4° del Título Preliminar del Código Civil).
d) Coadyuvan en la interpretación y delimitación del campo de aplicación del ordenamiento jurídico escrito (artículos 7°, párrafo 1°, LGAP, 1° Código Civil, 5°, párrafo 3°, Ley Orgánica del Poder Judicial –en adelante LOPJ-). Funcionan como parámetros hermenéuticos del ordenamiento jurídico escrito para facilitar la aplicación del Derecho ante las antinomias o contradicciones normativas desde la perspectiva gramatical o de los fines.
e) En el campo del Derecho Público –entendiendo por tal el Derecho Internacional Público, el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo-, los principios generales cumplen la función específica de ser un mecanismo efectivo de limitación y contención de los poderes públicos para evitar la arbitrariedad y orientarlos en el cumplimiento cabal de sus obligaciones y deberes. Asimismo, son una herramienta útil para garantizar y tutelar los derechos humanos y fundamentales de las personas o, en general, sus situaciones jurídicas sustanciales incluso de configuración infra constitucional.
Los principios generales del Derecho Constitucional tienen en nuestro sistema jurídico la condición de reglas ontológicas (principia essendi), con un claro carácter normativo reconocido, incluso, por el derecho positivo, sucede así con los artículos 7.1 LGAP, 5.3 LOPJ y la Ley de la Jurisdicción Constitucional (en adelante LJC) que los menciona como parámetro de constitucionalidad en seis de sus artículos (1°, 2°, 9, párrafo 2°, 14, 78, párrafo 2°, y 96, inciso c).
En cuanto a su jerarquía, en el caso de los principios constitucionales, evidentemente, en cuanto interpretan, integran y delimitan las normas constitucionales, tiene ese rango, jerarquía, potencia y resistencia, incluso, también, tienen esa condición cuando suplen una laguna normativa constitucional. No se puede descartar principios generales que tengan un rango supra constitucional, cuando por aplicación de la cláusula más favorable, interpretan, integran y delimitan normas convencionales –del Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos- que ofrecen un umbral superior de protección.
El valor normativo de los principios generales ha sido reconocido por la Sala Constitucional, siendo ese papel más fértil en ciertos ámbitos como el Derecho Parlamentario que ha ido forjando paulatinamente ese órgano (v. gr. el principio democrático y todas su derivaciones y especificaciones). Así, en el VSC No. 3514-94 estimó lo siguiente: “principios y normas que la ley coloca en situación de paridad, ambos igualmente prescriptivos, los primeros en su típica dimensión general y las normas y disposiciones con su habitual carácter más particular, los dos igualmente utilizables por este tribunal para contrastar los actos y disposiciones que se ofrecen a su examen”. Por su parte, en el VSC No. 786-94, consideró que “Los principios y valores de la democracia prohíben a todos los poderes del Estado el uso de métodos que menoscaben su efectiva vigencia, tales como las prácticas viciadas en trámites legislativos”.
3.- Incorporación al ordenamiento jurídico, valor normativo y jerarquía
Independientemente de su valor tradicional como fuente del Derecho, en general, los principios generales del Derecho Constitucional, son positivados en el Derecho Administrativo costarricense a partir de 1978, con la promulgación de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo (en adelante LGAP), cuyo artículo 6°, al establecer la jerarquía de la fuentes del ordenamiento jurídico administrativo y colocar en la cúspide a la “Constitución Política” de 7 de noviembre de 1949 en su párrafo 1°, inciso a).
El artículo 7.1 LGAP, al enunciar las fuentes no escritas hace mención expresa de los “principios generales de derecho” e indica, entre sus funciones primordiales, las de “interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito”, agregando que “tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan”.
Empero, las previsiones legislativas, no se quedaron ahí sino que fueron más allá, al establecer el artículo 7.2 que “Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulen una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley”, por último el numeral 7.3 estatuye que “Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior”.
El artículo 8° dispone que “El ordenamiento administrativo se entenderá integrado por las normas no escritas -entre éstas los principios generales de derecho- necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo”.
El ordinal 9.2 al consagrar el principio de la autonomía del Derecho Administrativo, respecto de otras ramas jurídicas, y de la auto-integración del ordenamiento jurídico administrativo, establece un orden de prelación de las normas no escritas, colocando a los “principios generales del derecho público” en segundo lugar, al disponer lo siguiente: “Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios”.
La relevancia de los principios generales es puesta en evidencia cuando el artículo 4° LGAP preceptúa que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios”. Asimismo, el artículo 14.1 dispone que “Los principios generales de derecho podrán autorizar implícitamente los actos de la Administración Pública necesarios para el mejor desarrollo de las relaciones especiales creadas entre ella y los particulares por virtud de los actos o contratos administrativos de duración”.
Cabe advertir que el artículo 11.1 LGAP, al consagrar el principio de legalidad, dispone que “La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes”. Por su parte, el artículo 13.1 LGAP, señala que “La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo (…) sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos”.
Evidentemente, la LGAP de 2 de mayo 1978, no solo incorporó como fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo los principios generales de Derecho, sino también, los del Derecho Constitucional, adicionalmente, les asignó unas funciones muy claras (interpretación, integración y delimitación de las normas escritas), les otorgó, en caso de insuficiencia, el rango, potencia y resistencia de la norma escrita, en lo que nos ocupa jerarquía constitucional y en el supuesto de laguna normativa el grado de una ley. Sobre la distinción del grado y valor otorgado por la LGAP a los principios, según se trate de insuficiencia o ausencia de norma escrita, cabe advertir que tratándose de principios constitucionales desarrollados y aplicados por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, tendrán, tanto en la hipótesis de insuficiencia como de ausencia, rango constitucional, de modo que, siempre y en cualquier caso, prevalecen sobre cualquier norma escrita de rango inferior, incluso una ley o, desde luego, un reglamento administrativo. Otra cuestión destacable es que la LGAP de 1978, evidentemente, contempla los principios generales del Derecho Constitucional no solo como un límite claro e infranqueable para los poderes públicos, sino, también, como una garantía para los administrados frente al uso irregular de sus potestades o privilegios que fortalece, indudablemente, la protección efectiva de sus situaciones jurídicas sustanciales. Asimismo, debe resaltarse, que los principios del Derecho Constitucional, deben garantizar el necesario pero difícil punto de equilibrio entre la eficiencia y la eficacia de los poderes públicos –en definitiva el poder- y la dignidad humana y los derechos fundamentales de la persona –en suma la libertad-.
Luego de la LGAP de 1978 algunas leyes administrativas sectoriales han positivado principios generales del Derecho Constitucional para un ámbito acotado, con simples enunciaciones y, en ocasiones, con un celo tuitivo exacerbado y una técnica legislativa inidónea, definiendo su contenido, lo que no es labor del legislador so pena de cristalizarlo y limitarlo, reduciendo el margen de los operadores jurídicos –sobre todo de los jueces ordinarios- a través de su interpretación y aplicación, además de, eventualmente, de soslayar, por omisión, enunciar otros relevantes para la materia y que podría entenderse, erróneamente, que no se encuentran contemplados12.
Como ya se anotó, el hito determinante en la plena positivización y otorgamiento de un valor normativo incuestionable de los principios generales del Derecho Constitucional, se da con la promulgación de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (en adelante LJC), No. 7135 de 11 de octubre de 1989, que los menciona en seis ocasiones como parámetro de constitucionalidad y la entrada en funcionamiento de la Sala Constitucional creada por la reforma parcial al artículo 10° de la Constitución de 1949 mediante la Ley No. 7128 de 18 de agosto de 1989, que los va a desarrollar y aplicar con una eficacia directa e inmediata.
El proceso de positivización de los principios generales del Derecho Constitucional, culmina con la promulgación de la reforma total de la Ley Orgánica del Poder Judicial, No. 7333 de 5 de mayo de 1993, en cuyo artículo 5° recoge las disposiciones ya comentadas del artículo 7° LGAP de 1978 y las extiende a todos los órdenes jurisdiccionales para lograr la plenitud hermética del ordenamiento jurídico (non liquet) y evitar la denegación de justicia.
II.- Principios generales del Derecho Constitucional rectores de la conducta de las Administraciones Públicas
Como se indicó, a modo de aclaración metodológica, de seguido se expondrán los más relevantes principios generales del Derecho Constitucional que la doctrina identifica como tales y que la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha abordado, sea desarrollándolos o aplicándolos, otorgándoles un valor preceptivo incuestionable y una eficacia directa e inmediata. Por razones obvias, se hace cita de las sentencias más señeras o emblemáticas vertidas por la Sala Constitucional, dado que, ese Tribunal cuenta con una abundante jurisprudencia por el carácter fácilmente accesible, democrático e informal que tiene la jurisdicción constitucional en Costa Rica. De otra parte, es preciso, escoger una vertiente aplicativa relevante de cada uno de los principios generales, sin poder agotar, por razones obvias de espacio, todas las posibles que se ha producido durante el cuarto de siglo de andadura de la Sala Constitucional.
1.- Legalidad13 y reserva de ley
Aunque no le corresponde a la Sala Constitucional velar por la legalidad de la función administrativa, por cuanto, para ese propósito la Constitución de 1949, en su artículo 49 estableció la jurisdicción contencioso-administrativa, es lo cierto que en múltiples ocasiones ese órgano ha señalado la necesidad de las administraciones públicas de someterse, plena y absolutamente, al bloque de legalidad sea de rango supra legal, como los convenios y tratados comunes u ordinarios del Derecho Internacional Público (v. gr. Tratados de cooperación, extradición, etc.) como al legal, en el sentido que les vincula de manera positiva y negativa. Lo que obedece a que existen dos preceptos constitucionales clave en la materia como lo son el 7°, párrafo 1°, que le concede un rango supra legal a los mencionados tratados o convenios y el 11°, párrafo 1°, al preceptuar que los funcionarios públicos “Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella”.
De lo que sí se ha ocupado de custodiar de manera más celosa la Sala Constitucional es el principio de reserva de ley, anulando actos administrativos de efectos generales o normativos (v. gr. acuerdos o reglamentos) que lo transgreden, pudiendo aducirse, en este supuesto, a la acción de inconstitucionalidad, o que suponen una limitación o restricción de un derecho fundamental, esgrimiendo, en tal hipótesis, el agravio en la sede del proceso de amparo. Los artículos 19 y 124 LGAP resaltan la relevancia del principio de reserva de ley en nuestra disciplina al señalar, respectivamente, lo siguiente:
El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes.
Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia”
Artículo 124.- Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares”.
Sobre sendos principios, la Sala Constitucional en el Voto No. 1739-1992 (reiterado en el No. 440-1998), estimó lo siguiente:
“(...) el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autorida­des e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apode­rada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permi­tido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma ex­presa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden gene­ral: el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto. En nuestra Constitución Política, el principio general de le­galidad está consagrado en el artículo 11, y resulta, además, del con­texto de éste con el 28, que recoge el principio general de libertad –para las personas privadas- y garantiza la reserva de ley para regu­larla, con el 121, especialmente en cuanto atribuye a la Asamblea Le­gislativa competencias exclusivas para legislar (incisos 1°, 4° y 17), para crear tribunales de justicia y otros organismos públicos (incisos 19 y 20) y para disponer la recaudación, destino y uso de los fondos públicos (incisos 11, 13 y 15); potestades que no pueden delegarse ni, por ende, compartirse con ningún otro poder, órgano o entidad (artí­culo 9°), y que generan consecuencias aun más explícitas como las que se recogen en la Ley General de la Administración Pública, prin­cipalmente en sus artículos 5° y 7° -que define las jerarquías normativas-, 11 –que consagra el principio de legalidad y su corolario de regulación mínima-, 19 y 59.1 –que reafirman el principio de reserva de ley para el régimen de los derechos fundamentales y para la creación de competencias públicas de efecto externo (...)” (Véase en similar sentido las Sentencias Nos. 6379-02 del 26 de junio de 2002; 10356-02 del 30 de octubre de 2002; 5015-04 del 12 de mayo de 2004; 1809-06 del 15 de febrero de 2006 y 13333-06 del 6 de septiembre de 2006).
Asimismo, en el Voto No. 3410-92 ese órgano especializado de la Corte Suprema de Justicia, indicó lo siguiente:
“El principio de legalidad (...) significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico –reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el “principio de juridicidad de la Administración (...)”
2.- Eficacia y eficiencia14
La eficacia y eficiencia como principios rectores de la conducta administrativa han asumido un papel preponderante frente al clásico principio de legalidad, lo que supone que los poderes públicos no solo deben vincularse positiva y negativamente al bloque de legalidad sino, también, ser eficientes y eficaces en el ejercicio de sus competencias, prerrogativas o potestades, en la prestación de los servicios públicos y en la regulación de los servicios de interés económico y social general.
Dentro del contexto del Estado liberal de Derecho o de la “Administración de limitación”, la principal virtud de las administraciones públicas era actuar sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, sin extralimitarse en el ejercicio de sus competencias y potestades atribuidas por ley, para evitar el abuso y el exceso de poder. Con el advenimiento del Estado Social de Derecho o de la “Administración prestacional”, se les exige lo anterior, pero, además, que sean eficientes y eficaces. No en vano Schmidt-Assmann afirma que “(…) la Administración pública en buena parte se mide por su acción; por lo que logra producir y prestar”15. Los principios de legalidad, de eficacia y de eficiencia, son claves en el Derecho Administrativo, por eso el mismo administrativista alemán recién citado indica que “(…) el Derecho administrativo ha de satisfacer una doble finalidad: la ordenación, disciplina y limitación del poder, al tiempo que la eficacia y efectividad de la acción administrativa. Ello obliga, entre otras consecuencias, no sólo a utilizar el canon de la prohibición del exceso (principio de proporcionalidad), sino también el de prohibición de defecto”.16
La Sala Constitucional ha resaltado la importancia de los principios de eficacia y eficiencia, concibiéndolos como obligaciones constitucionales incuestionables que hacen surgir como correlato, lo que ese Tribunal ha denominado, el “derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos” y vinculándolo a otros principios como los de simplicidad y celeridad y a los rectores de los servicios públicos como la continuidad, la regularidad, la adaptación a todo cambio en el régimen legal o las necesidades impuestas por el contexto socioeconómico, la igualdad o universalidad y la obligatoriedad, parcialmente desarrollados en el artículo 4° LGAP.
La Sala Constitucional, a partir del Voto No. 7532-04, ha señalado, reiteradamente, lo siguiente:

References: artículo 7
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 4
 artículo 14
 artículo 11
 artículo 13
 artículo 10
 artículo 5
 artículo 7
 artículo 49

Artículo 124
 artículo 11
 artículo 4