Source: http://www.pnpm.ma/2019/02/06/objectif-23-du-pacte-2/
Timestamp: 2020-02-27 00:31:21+00:00

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Objectif 23 du Pacte | PNPM
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L’Objectif 23 du Pacte mondial pour les migrations est intitulé «Renforcer la coopération internationale et les partenariats mondiaux pour des migrations sûres, ordonnées et régulières». Son contenu et son orientation clés sont exprimés dans le paragraphe introductif du projet final, où l’Objectifsouligne les problèmes spécifiques auxquels sont confrontés plus particulièrement les pays africains, les pays les moins développés, les pays en développement sans littoral, les petits États insulaires en développement et les pays à revenu intermédiaire.Étant donné que, dans l’ensemble, le Pacte pour les migrations est lié à la coopération et aux partenariats internationaux, il s’agit d’un Objectif intéressant, notamment parce qu’il a été ajouté assez tard dans le processus de négociations au cours duquel les gouvernements de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) se sont engagés. Le document, qui repose sur la Déclaration de New York de Septembre 2016, avait déjà fait l’objet de trois séries de négociations et de modifications de sa formulation au moment où le groupe des pays africains était parvenu à convaincre les autres partis d’accepter de l’inclure. Avec d’autres sections, à savoir le paragraphe 15 et les paragraphes sous le titre «Mise en œuvre» décrivant comment le Pacte mondial devait être mis en œuvre et par qui, le titre de l’Objectif est un peu trompeur. On pourrait penser que cet Objectif est écrit dans l’esprit de l’article 2 (1) du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, dans lequel la coopération et l’assistance internationales sont invoquées dans le but apparent de parvenir au maximum à la réalisation de normes spécifiques (dans ce cas, une migration sûre et ordonnée).
L’Objectif ne fait pas tout à fait cela. Cet Objectif décrit essentiellement l’interaction entre les pays riches du Nord et les pays du Sud en tant que pays bénéficiaires de «l’assistance financière et technique», telle qu’elle est formulée dans l’Objectif 23. On pourrait excuser le fait de penser qu’une telle différenciation sape l’accent mis par l’Agenda 2030 pour le développement durable. L’Agenda considère le développement durable comme un bien universel qui vise le développement de tous les pays. Il souligne donc l’importance de ne pas créer de différences brutes entre le Nord et le Sud, mais d’approcher la réduction de la pauvreté et la lutte contre les inégalités partout. Sur la base de cette énigme, nous nous demandons si cet Objectif reconnaît véritablement les relations de pouvoir hiérarchiques entre les pays, tout en reconnaissant que les migrants apportent des avantages à tous les pays avec lesquels ils interagissent; ou s’il s’agit d’un remaniement de vieux mythes selon lesquels les gouvernements espèrent qu’investir dans des initiatives de développement est utilisé comme un mécanisme de dissuasion limitant la mobilité des personnes et comme une justification pour obtenir un financement des gouvernements nationaux des pays du Sud? Plus directement, que dit-il, en plus des autres Objectifs, de la coopération internationale et des partenariats mondiaux?
Nous montrerons ci-après que cet Objectif est assez ambivalent dans ce qu’il communique sur la coopération et le partenariat.
Approches, mécanismes et relations
L’Objectif 23, paragraphe 39 (a) du projet final du Pacte stipule qu’une « assistance financière et technique conforme aux priorités nationales [doit êtreréalisée] dans le cadre d’une approche pangouvernementale et pan-sociétale ». Cette dernière référence aux approches constituait le seul changement de langage substantiel entre l’introduction de l’Objectif dans le projet de REV 2 et le projet final. Ces approches sont décrites au paragraphe 15 du Pacte, sous la rubrique «Notre vision et nos principes directeurs». Clairement, dans le contexte d’une approche «pangouvernementale» comme principe directeur, les partis aux négociations se sont inspirés de la société civile, ainsi que de contributions plus spécifiques de la part des universitaires. Les recherches ont depuis longtemps fait ressortir que diverses unités gouvernementales, y compris les autorités locales et les municipalités, devaient travailler davantage de concert (Balbo et Marconi, 2005; Landau et Segatti, avril 2009) afin de respecter les normes juridiques du gouvernement sur les obligations de protection et de renforcer le potentiel découlant de la mobilité humaine internationale. La prise en compte de cette approche a été exprimée fin 2017 lorsque 130 villes du monde ont signé une lettre aux co-facilitateurs du processus de négociation leur demandant de mieux participer au processus (Allen-Ebrahimian, 5 décembre 2017). Ainsi, lorsque le paragraphe 15 demande aux gouvernements de veiller à « la cohérence entre les secteurs et aux niveaux de gouvernance », il semble que le Pacte mondial vise véritablement à concrétiser l’intention générale exprimée dans la Déclaration de New York selon laquelle la mobilité humaine internationale doit être davantage encadrée de manière constructive afin de reconnaître l’impact positif de la mobilité internationale à tous les niveaux, y compris au niveau local de la gouvernance. Cependant, le seul Objectif autre que 23 qui fait référence à une «approche pangouvernementale» est l’Objectif 11, qui situe clairement ce principe au niveau national et dans le contexte du contrôle des frontières. Une telle lecture remet alors en question ce que l’on pourrait dire exactement quand on parle d’une approche pangouvernementale dans le contexte de la discussion des relations entre le Nord et le Sud. Ce que nous avons à l’esprit, c’est que ces dernières décennies, une partie de l’aide financière au développement fournie par le Nord était liée à la mobilité humaine et avait pour objectif d’endiguer,comme les recherches de Shacknove (1993) ou Hyndman (2000) (parmi une variété d’études) le montrent.
En outre, le libellé de l’Objectif 23, §39 (a), semble également indiquer que les approches participatives appelées ici « approche globale de la société » doivent faire l’objet de beaucoup d’attention, en particulier en tenant compte du §39 (c) qui stipule explicitement que les autorités locales parmi les autres parties prenantes doivent être « impliquées et soutenues ». Les paragraphes 15 et 44 du projet final du Pacte mondial définissent clairement qui doit être inclus dans la gouvernance de la mobilité humaine internationale inclusivement par toute la société. Cela va des organisations confessionnelles, et autres organisations de la société civile, aux migrants, au secteur privé, aux médias et aux parlementaires, entre autres. Il s’agit d’un nouveau développement, non pas parce que nombre de ces parties prenantes n’ont pas été impliquées dans les pratiques relatives à la gouvernance en matière de migration; mais le nouveau développement semble être que la mise en œuvre du Pacte incombe désormais à ceux qui rencontrent le phénomène de la mobilité humaine internationale dans toute sa complexité au niveau local, plutôt que de compter sur une approche souvent lourde et essentialisante de la part des gouvernements nationaux qui mettent l’accent sur leur prérogative souveraine de contrôler l’accès au territoire (voir le préambule, § 15 d’Objectif 11). Il semble donc que les gouvernements locaux et les groupes de la société implantés localement sont au cœur de nouvelles formes de coopération et de partenariat dans le domaine de la gouvernance des migrations.
En plus de la coopération décrite ci-dessus, l’Objectif 23, §39 (d), stipule que les gouvernements de l’Assemblée générale s’engagent à «utiliser le mécanisme de renforcement des capacités» et à s’appuyer sur «d’autres instruments existants». La compréhension de ce que signifie le renforcement des capacités dans le Pacte est en contradiction avec la manière dont on entend habituellement le renforcement des capacités lorsqu’il s’agit de gérer les migrations internationales; à savoir que les unités d’exécution des gouvernements des pays du Nord dirigent les unités d’exécution des pays du Sud (voir par exemple: Andersson, 2014), ce qui est peut-être davantage reflété dans l’Objectif 9 sur le trafic illicite et l’Objectif 11 sur la gestion des frontières. Cependant, ce qui est intéressant au §39 (d) de l’Objectif 23 et au paragraphe correspondant sous le titre « Mise en œuvre », c’est qu’une approche régionale de toutes les activités du système des Nations Unies liées au développement, y compris le Pacte, mises en œuvre par le système international,est prévue.
Le renforcement des capacités de type ONU est né de deux processus parallèles aux négociations du Pacte mondial. Tout d’abord, la résolution 72/279 de l’Assemblée générale des Nations Unies, adoptée le 31 mai 2018, s’est traduite par un processus qui prévoit un repositionnement du système de développement des Nations Unies, reposant essentiellement sur une (re)génération d’équipes de pays appuyées par un système de coordonnateurs au sein d’une approche régionale. La restructuration nécessaire pour réaliser ce repositionnement doit avoir lieu au cours de 2018-2019. Un deuxième processus était une consultation, qui relevait du représentant spécial du Secrétaire général pour les migrations internationales, des Nations Unies et de ses agences, ainsi que d’autres personnes, afin de rassembler des informations, faire des rapports et formuler des recommandations sur la meilleure façon pour le système de l’ONU devait répondre aux attentes du Pacte.
En mai 2018, le Représentant spécial et les co-facilitateurs ont donc poussé le gouvernement à mettre l’accent sur la coopération internationale et le renforcement des capacités. Ce point a également été appuyé un peu plus tard dans un commentaire de la Vice-Secrétaire générale qui a lié les deux processus à inclure au § 43 une description de ce que le renforcement des capacités devait impliquer: un hub de connexion qui facilite les solutions basées sur la demande, un fond de démarrage et une plateforme de connaissance globale. Ce mécanisme de renforcement des capacités semble soutenir l’approche globale de la société en permettant « la mobilisation de ressources techniques, financières et humaines » pouvant être revendiquées par tous les acteurs identifiés comme responsables de la mise en œuvre du Pacte mondial (voir Objectif 23 §39 (d), §43 et §44).
En résumé, ce que nous constatons, c’est un changement intéressant de gouvernance vers les mécanismes onusiens régionalisés et un passage à la gouvernance au niveau local. Si cela devait véritablement contribuer à l’élimination de la pauvreté et des inégalités, ce serait effectivement un progrès. Cependant, en lisant l’Objectif 23, § 39 (b), nous apprenons avec plus de précision que «la coopération consiste à accélérer la mise en œuvre du Programme de développement durable à l’horizon 2030 dans les zones géographiques d’origine systématique de la migration irrégulière…». C’est l’une des trois raisons pour lesquelles le groupe des pays africains avait utilisé pour plaider en faveur de «leur» objectif. Une assistance financière était également nécessaire pour les deux autres raisons, à savoir que les «tensions» dans le contexte du rapatriement devaient être régulées et qu’une assistance humanitaire était nécessaire. Celles-ci ne figurent toutefois dans aucune des versions négociées, probablement pour des raisons juridiques et politiques évidentes.
Alors, que savons-nous de la coopération et des partenariats internationaux grâce à cet Objectif? Comme indiqué ci-dessus, l’Objectif 23, en liaison avec les §15, §43 et §44, soulève d’intéressants problèmes intellectuels et pratiques concernant les changements dans la gouvernance des migrations internationales et plus généralement la configuration de l’ordre mondial où l’accent est mis d’un côté sur le supranational/l’international et sur le local de l’autre. Quel nouveau rôle peut-il attribuer à l’État-nation? Comment mettons-nous en œuvre la gouvernance internationale au niveau local, municipal? Les géographes et autres universitaires réfléchissent à cette question depuis un moment déjà, mais comment les juristes universitaires et internationaux, les politologues et les spécialistes des relations internationales aborderont-ils ce problème intéressant et très concret? Et comment ces groupes interagissent-ils avec les groupes de professionnels actifs sur le terrain?
Plus concrètement, à la lecture de la proposition initiale du groupe des pays africains pour l’Objectif 23, on pourrait également interpréter le fait que, quelle que soit la différenciation grossière entre le Nord et le Sud, certains gouvernements ont voulu rappeler à d’autres gouvernements qu’un réel partage de la charge via l’assistance financière ne devrait pas être oublié. Ceci malgré les déclarations selon lesquelles le monde entier doit encore lutter contre la pauvreté et les inégalités. Pourtant, la référence très claire à la «migration irrégulière» et le fait que les deux approches «globales» apparaissent dans deux Objectifs qui présentent manifestement un plus grand intérêt pour les gouvernements du Nord, nous pourrions peut-être penser que l’Objectif 23 ressemble plus à un partenariat de dissuasion et de collusion dans la coopération.
Article original : Oelgemoller, Christina et Nicholas Maple (2018). GCM Commentary: Objective 23: Strengthen international cooperation and global partnerships for safe, orderly and regular migration. Disponible sur : https://rli.blogs.sas.ac.uk/2018/10/22/gcm-commentary-objective-23/ [Accessed 14 Nov. 2018]
Traduction & Révision :Charlotte Naab, Jeanne Rowold& Roxane Boniou (Cliniciennes de la Clinique Juridique Hijra, membre de la PNPM).

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