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Timestamp: 2015-07-04 06:57:47+00:00

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INFORMA��ES DESTE ARTIGO T�tulo:Ato AdministrativoAutor do artigo: :Cristiane Paula da SilvaQualifica��o (do 1o autor):Profissional�rea do Direito:Direito AdministrativoAno de Publica��o:2007Fale com o autor:crissilvaadv@hotmail.com
� inconceb�vel imaginar-se poss�vel compreender a Administra��o P�blica sem o estudo do ato administrativo. E, hodiernamente, faz-se tamb�m inconceb�vel o desconhecimento da id�ia de controle destes atos.
1. Distin��o entre ato e fato
Preliminarmente, a distin��o entre ato e fato. Fato diz-se de qualquer acontecimento, enquanto ato diz-se a manifesta��o de vontade. Quando a manifesta��o de vontade ou o acontecimento atingem a �rbita do direito, tem-se o ato ou fato jur�dico. De outro lado, se atingem a �rbita da administra��o, est�-se diante de ato ou fato administrativo.
1. faleceu algu�m, abre heran�a etc.
2. faleceu um servidor p�blico, abre vaga em concurso p�blico etc.
A manifesta��o da vontade da Administra��o P�blica regida pelo direito privado � ato da Administra��o.
A manifesta��o da vontade da Administra��o P�blica regida pelo direito p�blico � ato administrativo.
Portanto, ato administrativo: 1) n�o inclui fato; 2) n�o inclui acontecimento; 3) n�o � regido pelo direito privado.
2. Conceito de Ato Administrativo
Ato administrativo, � aquela manifesta��o de vontade do Estado, independentemente se do Poder Legislativo, Executivo ou Judici�rio, e ainda, de quem o represente, diante dos casos de concession�ria, permission�ria ou autorizat�ria, que tem por fim imediato criar, modificar, declarar, resguardar, transferir ou extinguir direitos, sendo complementar a lei, que serve para satisfazer o interesse p�blico, regido pelo direito p�blico e que pode ser submetido, inclusive, a controle de legalidade pelo Poder Judici�rio.
O ato administrativo, via de regra � praticado pelo Poder Executivo, face a atividade administrativa ser fun��o t�pica deste Poder. No entanto, quando o Poder Legislativo e o Poder Judici�rio administram � fun��o at�pica � igualmente praticam atos administrativos.
A doutrina n�o � uniforme quando aborda quais os requisitos necess�rios para exist�ncia e validade do ato administrativo.
A classifica��o mais usual acompanha a Lei n� 4.717/65 e traz, ent�o, cinco elementos, a saber: 1) sujeito; 2) objeto; 3) forma; 4) motivo e 5) finalidade.
N�o estando presente qualquer deles, sabe-se j� de ante-m�o existir v�cio no ato.
Os tr�s primeiros elementos supra mencionados s�o encontrados tamb�m no direito privado. Por�m, a reuni�o de todos os cinco elementos verifica-se somente no direito p�blico.
3.1 Sujeito Competente
Alguns denominam sujeito, outros compet�ncia. Da� a decis�o mais certada de, ainda que aprioristicamente, j� falar-se em sujeito competente.
Por �bvio, n�o se trata de qualquer pessoa.
� necess�rio que seja algu�m no exerc�cio da fun��o p�blica, ou seja, um agente p�blico.
Discuss�o acerca da capacidade j� veiculou neste ponto, acerca do �louco� � agente p�blico fora da capacidade. Convencionou-se ent�o que frente a ato vinculado, verificado preenchidos os requisitos legais, n�o interessaria a loucura, estar-se-ia sim diante de ato v�lido, enquanto que frente a ato discricion�rio, a loucura faria n�o aproveitar o ato, que por contar com defeito, precisaria ser corrigido (nulo ou anul�vel).
3.1.1 Aspectos da compet�ncia
Compet�ncia n�o se presume. Desta afirma��o, extrai-se a necessidade de fonte: a lei, uma vez que ao administrador s� � dado fazer aquilo que a lei autoriza e determina.
Combinada ao Princ�pio da Legalidade, neste ponto, est� a juridicidade, a qual considera o direito como um todo (Leis + Constitui��o).
Face a omiss�o tanto das leis quanto da constitui��o na defini��o da compet�ncia especifica � poss�vel se valer do disposto na Lei n� 9.784/99 artigo 17, que considera, para o �mbito da Uni�o, a unidade de menor grau hier�rquico.
Para os demais entes pol�ticos, o usual � a l�gica inversa que principia com o agente de maior grau hier�rquico, dado que este sempre tem compet�ncia, pois � ele o administrador, por excel�ncia. Por�m, nada impede que munic�pios e estados apliquem a Lei n� 9784/99 por analogia, uma vez que � norma geral.
S�o caracter�sticas da compet�ncia:
� Irrenunciabilidade: o administrador exerce fun��o p�blica, ou seja, atua em nome e no interesse do povo, da� a indisponibilidade do interesse;
� Exerc�cio Obrigat�rio: quando invocado o agente competente tem o dever de atuar, podendo inclusive se omisso, ser responsabilizado;
� Intransferibilidade: em que pese na delega��o serem transferidas parcelas das atribui��es, a compet�ncia jamais se transfere integralmente;
� Imodificabilidade: a simples vontade do agente n�o a torna modific�vel nem transacion�vel, posto que ela decorre da lei;
� Imprescritibilidade: ela n�o se extingue pelo seu n�o uso.
3.1.2 Delega��o
Diz-se da transfer�ncia de parcela das atribui��es conferidas pela lei, de forma tempor�ria, pass�vel de revoga��o a qualquer tempo, de um �rg�o ou agente p�blico para outro, subordinado ou n�o, desde que n�o haja veda��o legal.
O artigo 13 da Lei n� 9.784/99 elenca tr�s veda��es, a saber: 1) expedi��o de ato de car�ter normativo; 2) decis�o de recurso administrativo; e 3) mat�ria de compet�ncia exclusiva de um �rg�o ou agente.
3.1.3 Avoca��o Ato pelo qual superior hier�rquico chama para si parcela das atribui��es de um subordinado. Da mesma forma do que ocorre na delega��o, somente � poss�vel em car�ter excepcional, em raz�o de motivos relevantes e devidamente justificados.
3.1.4 V�cios do Sujeito
Por serem bastante significativos, os v�cios no ato administrativo decorrentes de sujeito n�o competente ser�o analisados com mais afinco. S�o considerados v�cios do sujeito: 1) o agente incapaz; 2) o desrespeito a regra legal; ou 3) o excesso de poder (do g�nero �abuso�) Lei n� 4.898/65.
O C�digo Penal, inclusive, trata como crime o fato de uma pessoa que n�o � investida em cargo, emprego ou fun��o p�blica, e que por meio de usurpa��o, desempenha atividade administrativa. Tal ato � considerado, inexistente, posto que praticado por algu�m que n�o � agente p�blico.
A irregularidade na investidura ou a pr�tica de ato por algu�m impedido para o exerc�cio da atividade administrativa, denominadas pela doutrina de fun��o de fato, conferem validade ao ato perante terceiro de boa-f� (Teoria da Apar�ncia).
H� v�cio ainda com rela��o ao sujeito quando diante de abuso de poder, na modalidade excesso de poder, uma vez que o abuso na modalidade desvio de poder configura defeito de finalidade.
� o efeito imediato do ato administrativo.
� o que o ato faz em si mesmo. � seu resultado pr�tico.
Para validade do objeto, indispens�veis s�o tr�s requisitos: � licitude: objeto l�cito para o ato administrativo � somente aquele autorizado e previsto em lei, diferindo do objeto no direito privado, ao qual basta n�o estar proibido;
� possibilidade: seja jur�dica ou faticamente;
� determina��o: com rela��o aos seus destinat�rios e aos seus efeitos;
� moral: conforme a moralidade que se exige de toda atividade administrativa.
3.2.1 V�cios do Objeto
Diz-se objeto viciado �quele: 1) il�cito; 2) imposs�vel; 3) indeterminado com rela��o a destinat�rios ou efeitos; e 4) imoral ou moralmente incorreto. 3.3 Forma
� o mecanismo pelo qual a vontade da Administra��o P�blica � exteriorizada.
Pelo Princpio da Solenidade das Formas, em regra, a atua��o administrativa d�-se pela forma escrita, uma vez que a documenta��o viabiliza o controle e a fiscaliza��o pelo Poder Judici�rio, pelo pr�prio administrador anos depois, e ainda possibilita a informa��o ao cidad�o.
Exce��o a forma escrita s� � admitida se prevista em lei.
Exemplo: o contrato verbal admitido na Lei n� 8.666/93 artigo 60, par�grafo �nico � pronta entrega nas aquisi��es de at� R$ 4.000,00.
Men��o se fa�a ao sil�ncio, que via de regra, n�o produz nenhum efeito, salvo se a lei assim o estabelecer.
Finalizando, o artigo 22 da Lei n� 9.784/99, ainda com rela��o a forma reza n�o depender o ato administrativo de forma determinada, sen�o quando a lei expressamente o exigir. Formalidade in�teis n�o s�o consideradas. 3.3.1 V�cios da Forma
Os v�cios de forma podem ser decorrentes da desobedi�ncia a forma espec�fica ou da inobserv�ncia de procedimentos necess�rios.
Sob este aspecto, h� manifesta��o do STF entendendo fundamental existir processo administrativo pr�vio, posto que possibilita a legitima��o e an�lise. Preferencialmente, tal processo deve ser nos moldes constitucionais contemplando contradit�rio e ampla defesa, podendo em algumas circunst�ncias ser resumido ou mitigado (exemplo: demiss�o para cargo em comiss�o).
� a situa��o de fato e de direito que autoriza e determina o agir da Administra��o P�blica.
Deve ter materialidade e ser verdadeiro, sendo imprescind�vel ainda a compatibilidade daquilo previsto na lei, com o resultado do ato (proporcionalidade).
3.4.1 Teoria dos Motivos Determinantes
Vincula o administrador aos motivos declarados, e estes tem que ser verdadeiros, legais e conectados aos resultados.
3.4.2 Motiva��o
� coisa diversa do motivo.
Esta � a exposi��o das raz�es que levaram a Administra��o P�blica a pr�tica do ato e que, como regra, � obrigat�ria, haja vista o disposto na Constitui��o Federal artigo 1�, inciso II e par�grafo �nico; artigo 5�, inciso XXXIII (garantia de informa��o) e artigo 93, inciso X, bem como na Lei n� 9.784/99 artigo 50.
3.4.3 V�cios de Motivo
Diz-se que o motivo encontra-se eivado de v�cio quando presente a incompatibilidade: 1) com a lei; 2) com o resultado; ou 3) com a veracidade.
Tais v�cios de motivo n�o podem ser confundidos com os v�cios de motiva��o, a saber: 1) n�o existiu motiva��o; 2) a motiva��o � falsa; ou 3) a motiva��o � insuficiente.
3.5 Finalidade
A finalidade de um ato administrativo precisa ser conferida sob dois vi�s: � finalidade geral: interesse p�blico (exemplo: ensino)
� finalidade espec�fica: deve estar de acordo a tipicidade.
Tipicidade � a denomina��o exata dada a aplica��o espec�fica que cada ato administrativo comporta.
Exemplo: remo��o de funcion�rio deve servir para adequar as necessidades do servi�o enquanto que demiss�o relaciona-se a puni��o, logo, se remover para punir, estar-se-� desviando a finalidade.
Acerca da finalidade geral � importante mencionar discuss�o de grande monta travada entre os doutrinadores no que concerne o interesse p�blico, mais precisamente o Princ�pio da Supremacia do Interesse P�blico.
Alguns autores entendem que a supremacia serve para afastar toda discuss�o e qualquer controle sobre o ato e defendem, portanto, sua retirada do mundo jur�dico.
Na ponta mais ponderada, h� doutrina que vislumbra que, em verdade, o problema n�o � o princ�pio da supremacia, mas sim sua aplica��o fraudulenta, o mal uso dele.
Dito isto, importa saber de forma bastante sint�tica que o interesse p�blico � a converg�ncia de v�rios interesses individuais, podendo aparecer tanto na maioria coordenada quanto na minoria que necessita prote��o (exemplo: pobre, negro etc).
3.5.1 V�cios da Finalidade
Sempre que o administrador agir diferente da finalidade, o ato decorrente estar� viciado.
S�o considerados v�cios na finalidade: 1) a n�o observ�ncia da finalidade geral ou 2) o n�o emprego da finalidade espec�fica.
Pondera-se que a mentira na finalidade usualmente faz verificar mentira tamb�m no motivo, posto que, normalmente, finalidade e motivo s�o atingidos juntos.
S�o as qualidades do ato administrativo.
4.1 Presun��o de Legitimidade, Legalidade e Veracidade
Presume-se que o ato � legal, leg�timo (regras morais) e verdadeiro (realidade posta). Trata-se de presun��o relativa, admitindo, portanto, prova em contr�rio.
Tais atributos fundamentam-se no procedimento pr�vio � verifica��o de conformidade da validade e aplicabilidade � pelo qual, em regra, passam os atos antes da expedi��o e mais ainda, na busca pela Administra��o P�blica de satisfa��o do interesse p�blico, bem como sua atua��o estanque ao Princ�pio da Legalidade, do qual extrai-se que ao administrador p�blico s� � dado fazer aquilo que a lei autoriza e permite.
A Administra��o P�blica pode impor suas decis�es, independentemente de provimento judicial.
A autoexecutoriedade traz como caracter�sticas:
� exigibilidade: meios indiretos de coer��o. Exemplo: S� consegue obter licenciamento, carro que n�o tenha multas pendentes.
� executoriedade: meios diretos de coer��o.
Exemplo: apreens�o de mercadorias.
A Administra��o imp�e suas decis�es, independentemente do particular afetado.
4.4 Tipicidade
Por tipicidade entende que a atua��o da Administra��o P�blica somente se d� nos termos do tipo legal, como decorr�ncia do anteriormente mencionado Princ�pio da Legalidade.
5. Modalidades de Atos Administrativos
Seguem elencadas as modalidades de ato encontradas no ordenamento jur�dico p�trio. 5. 1 Atos Normativos
Assim chamados os atos que cont�m um comando geral e abstrato, com o objetivo de dar fiel cumprimento a lei. Subdividem-se nos Decretos; Regulamentos; Instru��es Normativas; Regimentos; Delibera��es; e Resolu��es.
5.2 Atos Ordinat�rios
S�o os atos que servem para disciplinar o funcionamento da Administra��o e a conduta funcional de seus agentes, podendo ent�o aparecerem sob a forma de: Portarias; Instru��es com Avisos; Despachos; Circulares; Ordens de Servi�os; e Of�cios.
5.3 Atos Negociais
Nos atos negociais existe uma manifesta��o de vontade administrativa coincidente com uma pretens�o do particular, visando concretizar atos jur�dicos nas condi��es impostas pela administra��o. Diferem-se dos neg�cios jur�dicos, dado que estes �ltimos s�o de livre manifesta��o de vontade e estipula��o de efeitos.
Aqui, encontram-se: Alvar�; Licen�a; Concess�o; Permiss�o; Autoriza��o; e Admiss�o.
5.4 Atos Enunciativos
Diz-se enunciativos �queles que visam certificar ou atestar algum fato ou como emitir opini�o sobre determinado tema.
Podem ser: a Certid�o; o Atestado; e o Parecer.
5.5 Atos Punitivos
S�o os atos administrativos que contem uma san��o imposta pela administra��o. Exemplo 1: multa.
Exemplo 2: embargo a obra. Em regra dependem de processo pr�vio, salvo atos de urg�ncia, quando o contradit�rio e a ampla defesa ser�o diferidos.
6. Controle dos Atos Administrativos
O entendimento da mat�ria controle dos atos administrativos encontra-se atrelada a an�lise do bin�mio vincula��o/discricionariedade.
Celso Ant�nio Bandeira de Mello, em entendimento divergente da massa administrativa, pondera que, em verdade, n�o � o ato que � vinculado ou discricion�rio, mas sim, seus elementos que ora s�o vinculados, ora s�o mais libertos. Para o jurista acima denominado, a aprecia��o do administrador sobre cada aspecto do ato administrativo � que torna ou pode tornar o ato vinculado ou discricion�rio.
N�o se pode olvidar que os Princ�pios da Razoabilidade e da Proporcionalidade em todo o tempo norteiam referida mat�ria, de modo especial no que tange as infra��es funcionais.
6.1 Vincula��o
N�o resta ao administrador p�blico liberdade de escolha.
H� expressa previs�o legal e portanto, preenchidos os requisitos previstos na lei, o administrador est� obrigado a praticar o ato, n�o cabendo ju�zo de valor, conveni�ncia ou oportunidade.
Exemplo: concess�o de aposentadoria.
6.2 Discricionaridade
H� liberdade de escolha.
H� ju�zo de valor, conveni�ncia e oportunidade para o administrador p�blico.
Contudo, n�o se trata de liberdade infinita, posto que ela deve est� atrelada aos limites da lei e a conformidade ao interesse p�blico.
Disto, sabe-se n�o poder ser a conveni�ncia do prefeito ou do interesse de um e outro particular.
A delimita��o aparece na pr�pria norma legal, que por exemplo, ao rezar que compete ao administrador cuidar do patrim�nio, deixa a ele a liberdade para como e quando fazer limitada a observ�ncia a Lei de Licita��es, Lei de Responsabilidade Fiscal e assim sucessivamente.
A discricionariedade � importante haja vista que a lei n�o consegue esgotar todas as hip�teses, tornando ent�o, condi��o para uma eficiente administra��o cumprir suas finalidades.
6.2.1 Restri��es a Discricionariedade
N�o s�o poucos os requisitos a serem observados pelo administrador. Assim, com objetividade eis as mais importantes: 1) respeitar a norma legal (liberdade prevista na lei); 2) medidas e extens�o fixadas na lei (razoabilidade e proporcionalidade); 3) finalidade legal (geral ou espec�fica); e 4) conceitos vagos ou indeterminados condicionados ao bom-senso e ao senso comumo.
Exemplo: conduta escandalosa do servidor � infra��o funcional. Pergunta-se: o que � conduta escandalosa? At� aonde vai o esc�ndalo? Resposta: entre a zona de conceito positivo e a zona de conceito negativo, ficam a pondera��o, a proporcionalidade e o conceito comum.
6.3 Controle de Legalidade
Restringe a an�lise do cumprimento � lei e aos princ�pios constitucionais, ou seja, o ordenamento jur�dico p�trio como um todo, a legalidade em sentido amplo (Principio da Juridicidade). Tal controle pode ser realizado pela pr�pria Administra��o como tamb�m pelo Poder Judici�rio.
6. 4 Controle de M�rito
Refere-se a an�lise da conveni�ncia e oportunidade do ato administrativo.
Desrespeitados os limites da discricionariedade, o ato � ilegal.
Diversamente do que acontece no controle da legalidade, somente a Administra��o pode realizar o controle de m�rito, estendendo-se tal controle tamb�m ao Poder Judici�rio somente quando violada a razoabilidade, porque ai ent�o estar� tamb�m violada a legalidade.
Exemplo: O administrador tem dinheiro em caixa. Axiologicamente decidir� acerca da constru��o de um hospital, de um monumento ou de uma escola.
6.5 S�ntese
Atualmente, todos os atos administrativos podem ser revistos pelo Poder Judici�rio no que tange sua legalidade em sentido amplo.
Controle de conveni�ncia e oportunidade n�o, salvo se extrapolar os limites da razoabilidade e a legalidade. Se a regra foi respeitada, se n�o h� afronta a razoabilidade, n�o afeta a legalidade o juiz n�o pode rever.
Cuidado deve-se ter para o Poder Judici�rio por acabar controlando a discricionariedade do administrador, n�o acabe influenciando e decidindo ele mesmos as pol�ticas p�blicas, uma vez que para tanto o povo elege seus representantes.
Assim, decis�o do STF em Arg�i��o de Descumprimento de Preceito Fundamental n� 45.
7. Forma��o e Efeitos do Ato Administrativo
� Atos v�lidos: est�o perfeitamente em conson�ncia com o ordenamento jur�dico, preenchendo todo os seus requisitos.
� Atos anul�veis: s�o aqueles que tem v�cio san�vel e que, portanto, pode ser corrigido (sujeito a convalida��o).
� Atos nulos: contam com v�cios mais graves que n�o admitem corre��o.
� Atos inexistentes: aparentemente tem manifesta��o de vontade da administra��o, por�m s�o contr�rios ao direito.
� Atos Irregulares: possuem v�cios de uniformiza��o simples que s�o da�, irrelevantes.
8. Formas de Retirada do Ato Administrativo
A retirada do ato administrativo do ordenamento pode acontecer via revoga��o ou anula��o, que em que pese n�o serem os �nicos institutos capazes da realiza��o da retirada, s�o os mais importante.
8.1 Revoga��o
Diz-se revoga��o quando o ato embora v�lido, deixou de ser conveniente e oportuno para o interesse p�blico. Quem revoga o ato � a pr�pria administra��o.
Os efeitos da revoga��o s�o ex-nunc, ou seja, n�o retroagem.
8.1.1 Atos N�o Revog�veis:
� Atos Vinculados, posto que neles n�o resta liberdade conferida a administra��o.
� Atos que geraram direitos adquiridos;
� Atos que integram um procedimento, porque a cada novo ato, preclui o ato anterior;
� Meros atos administrativos e enunciativos, dado que seus efeitos est�o previamente estabelecidos em lei. 8.2 Anula��o
Decorrente de uma ilegalidade, podendo ser declarada tanto pela Administra��o, de of�cio ou mediante provoca��o como pelo Poder Judici�rio, se provocado.
A Lei n� 9.784/99 no artigo 54 estabelece prazo de 5 anos, se ato ben�fico ao administrado destinat�rio.
Os efeitos da anula��o s�o ex-tunc e n�o geram direitos adquiridos, salvo a terceiro de boa-f�, fazendo desta forma com que n�o se comprometa a seguran�a jur�dica, bem como se mantenha a estabilidade do nosso ordenamento.
Exemplo 1 (ex tunc): Ato restritivo de direitos: recebe promo��o, mas o aumento s� se incorpora ao sal�rio um ano depois. H� retroatividade alcan�ando o per�odo que embora promovido, n�o auferiu a devida renda.
Exemplo 2 (ex nunc): Ato ampliativo de direitos em funcion�rio recebe de boa-f� verba adicional no sal�rio. Assim que constatada a ilegalidade, anula-se o ato, mas os proventos n�o podem ser devolvidos.
9. Convalida��o
� a corre��o de ato que tenha v�cio san�vel, do qual n�o resultem preju�zos a terceiros, nem les�o ao interesse p�blico.
Normalmente, v�cios referentes a compet�ncia e a forma s�o convalid�veis: � Compet�ncia: desde que a compet�ncia n�o seja exclusiva de um �rg�o ou autoridade, ou desde que n�o se trate de compet�ncia em raz�o da mat�ria.
� Forma: desde que a forma n�o seja elemento essencial de validade do ato.
Logo, verifica-se que nem toda compet�ncia e nem toda forma s�o sempre san�veis.
9.1 V�cios Insan�veis
� Finalidade;
� Motivo;
� Objeto.
9.2 Tipos de Convalida��o:
A convalida��o pode se processar mediante:
� Ratifica��o: convalidado pela autoridade que praticou o ato;
� Confirma��o: efetivada por outra autoridade ou �rg�o;
� Saneamento: convalida��o que resulta de um ato do particular.
Por fim, observa��o se fa�a que podem existir atos com defeito, ilegal e insan�vel, mas que ainda assim permanecem em nome da seguran�a jur�dica.
O administrador no caso concreto deve, verificada a legalidade, tentar convalidar, mas se ainda assim for irregular, viciado, este deve ponderar em nome da seguran�a jur�dica.
Exemplo: Agente de fato assim que conhecido, deixa o quadro da Administra��o P�blica, ao qual de fato jamais pertenceu, mas n�o anula atos em nome da seguran�a e n�o realiza devolu��o de sal�rio porque efetivamente trabalhou. Atividade do autor:Advogada: OAB/PR 39.005
�ltima altera��o em 31-10-2008 �s 11:17 am[ Avisar um amigo sobre este Artigo! ]
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References: artigo 17
 artigo 13
 artigo 60
 artigo 22
 artigo 1
 artigo 5
 artigo 93
 artigo 50
 artigo 54