Source: http://kraken.slv.cz/6As176/2017
Timestamp: 2018-09-23 23:04:14+00:00

Document:
6As176/2017
6 As 176/2017-43
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy senátu JUDr. Tomá¹e Langá¹ka (soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Prùchy a soudkynì Mgr. Jany Brothánkové v právní vìci ¾alobkynì: Ing. E. O., zastoupená JUDr. Josefem Kopøivou, advokátem, se sídlem Vodièkova 709/33, Praha 1, proti ¾alovanému: Generální øeditel Hasièského záchranného sboru Èeské republiky, se sídlem Kloknerova 26, Praha 414, týkající se ¾aloby proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 29. èervence 2013, è. j. MV-72812-7/PO-N-2012, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 20. dubna 2017, è. j. 6 Ad 20/2013-51,
I. Ústavnímu soudu s e p ø e d k l á d á návrh na zru¹ení § 48 odst. 2 zákona è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù, ve znìní zákona è. 530/2005 Sb., kterým se mìní zákon è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zákon è. 362/2003 Sb., o zmìnì zákonù souvisejících s pøijetím zákona o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zákon è. 586/1992 Sb., o daních z pøíjmù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a zákon è. 153/1994 Sb., o zpravodajských slu¾bách Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù.
II. Øízení s e pøeru¹uje.
[1] Rozhodnutím ze dne 17. kvìtna 2013, è. j. SP-ZS-32/2013 propustil øeditel Hasièského záchranného sboru hl. m. Prahy ¾alobkyni ze slu¾ebního pomìru pøíslu¹níka Hasièského záchranného sboru Èeské republiky (dále jen HZS ÈR ). Dùvodem byla podnikatelská èinnost ¾alobkynì provozovaná na základì ¾ivnostenského oprávnìní-vedení úèetnictví-pro spoleèenství vlastníkù jednotek, jeho¾ je ¾alobkynì èlenkou. Podle § 48 odst. 2 zákona è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o slu¾ebním pomìru ), toti¾ nesmí pøíslu¹ník HZS ÈR vykonávat jinou výdìleènou èinnost ne¾ slu¾bu podle tohoto zákona. Odvolání ¾alobkynì proti tomuto rozhodnutí zamítl ¾alovaný rozhodnutím oznaèeným v návìtí tohoto usnesení.
[2] ®alobkynì se následnì domáhala zru¹ení rozhodnutí ¾alovaného ¾alobou k Mìstskému soudu v Praze (dále jen mìstský soud ), který ji rozsudkem oznaèeným v návìtí tohoto usnesení zamítl. Mìstský soud se neztoto¾nil s tvrzením ¾alobkynì, ¾e pouze vykonávala správu vlastního majetku, která je ze zákazu podle § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru vyòata na základì interního aktu ¾alovaného. Vzal za prokázané, ¾e ¾alobkynì vykonávala na základì ¾ivnostenského oprávnìní èinnost, za kterou pobírala odmìnu ve vý¹i 14 000 Kè roènì. Tento pøíjem vykazovala ¾alobkynì v daòovém pøiznání jako pøíjem osoby samostatnì výdìleènì èinné. Tím dávala najevo, ¾e se vìnuje podnikání, a nikoli správì vlastního majetku. To, ¾e byl ¾alobkyni za úèinnosti pøedchozí úpravy udìlen souhlas k provozování ¾ivnosti, ani ¾e ¾alobkynì disponuje bezpeènostní provìrkou, nepova¾oval mìstský soud za relevantní.
[3] Proti rozsudku mìstského soudu podala ¾alobkynì (dále té¾ stì¾ovatelka ) vèas kasaèní stí¾nost, jí¾ se domáhala jeho zru¹ení a vrácení vìci mìstskému soudu k dal¹ímu øízení. Stì¾ovatelka zdùraznila, ¾e smyslem § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru není zakázat pøíslu¹níkùm bezpeènostních sborù výdìlek z jiné èinnosti, ne¾ je slu¾ba, ale zamezení støetu osobních zájmù se zájmy slu¾by. Èinnosti vyòaté ze zákazu lze provozovat v jakékoli formì, tedy i podnikáním. Propu¹tìní stì¾ovatelky ze slu¾ebního pomìru kvùli správì vlastního majetku, kterou vykonávala øadu let a kterou mìla do roku 2007 povolenou, odporuje principu proporcionality i spravedlnosti. Vzhledem k vý¹i odmìny, kterou stì¾ovatelka za vedení úèetnictví spoleèenství vlastníkù jednotek dostávala, nelze tvrdit, ¾e tak èinila za úèelem dosa¾ení zisku.
[4] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e výdìleèné podnikání nelze pova¾ovat za správu majetku. ®ivnostenské oprávnìní navíc není pro správu vlastního majetku nutné. Po nabytí úèinnosti zákona o slu¾ebním pomìru ¾alovaný pøedpokládal, ¾e stì¾ovatelka v souladu s jeho pøechodnými ustanoveními do té doby povolenou podnikatelskou èinnost ukonèila. Zákon ve spojení s pokynem generálního øeditele HZS ÈR taxativnì vymezuje okruh výdìleèných èinností, které pøíslu¹níci bezpeènostních sborù mohou vykonávat, èinnost stì¾ovatelky v¹ak do tohoto okruhu nespadá.
[5] Stì¾ovatelka byla ze slu¾ebního pomìru propu¹tìna pro poru¹ení zákazu stanoveného v § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru, který znìl v dobì rozhodování ¾alovaného, a stejná právní úprava je úèinná i dnes, takto:
(2) Pøíslu¹ník nesmí vykonávat jinou výdìleènou èinnost ne¾ slu¾bu podle tohoto zákona; toto omezení se nevztahuje na pøípady uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) a na dal¹í èinnosti stanovené interními akty vydanými øediteli bezpeènostních sborù. .
[6] Pro úplnost je vhodné dodat, ¾e uvedené zákonné výjimky v § 29 a 31 zákona o slu¾ebním pomìru (výkon slu¾by v tzv. záloze èinné nebo slu¾ba v rámci tzv. zálohy zvlá¹tní) se na stì¾ovatelku nevztahují, ostatnì jde stále o výkon slu¾by, tedy o výjimku nikoli ze zákazu výdìleèné èinnosti, nýbr¾ ze zákazu vykonávat jinou slu¾bu ne¾ slu¾bu podle tohoto zákona , tj. zákona o slu¾ebním pomìru. Neuplatní se ani výjimka v § 33 písm. a) zákona o slu¾ebním pomìru, která zcela logicky zákaz jiné výdìleèné èinnosti suspenduje po dobu rodièovské dovolené, kdy rodiè-pøíslu¹ník slu¾bu doèasnì nevykonává a kdy je rodièi umo¾nìna výdìleèná èinnost obecnì na základì pracovnìprávních pøedpisù a pøedpisù o státní sociální podpoøe. pokraèování [7] Lze tedy uzavøít, ¾e zákon o slu¾ebním pomìru zakazuje výkon jiné výdìleèné èinnosti zcela, s výjimkou èinností stanovených interními akty vydanými øediteli bezpeènostních sborù . V pøípadì stì¾ovatelky ¹lo o spor o aplikaci výjimky ze zákonného zákazu dle èl. 1 odst. 1 písm. f) pokynu generálního øeditele HZS ÈR ze dne 28. bøezna 2013, k provedení § 48 odst. 2 zákona è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù, ve znìní zákona è. 530/2005 Sb. (dále té¾ pokyn ), podle nìho¾ se zákaz výdìleèné èinnosti podle § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru nevztahuje na f) správu vlastního majetku , pøièem¾ (2) Èinnost uvedenou v odstavci 1 lze vykonávat výhradnì mimo výkon slu¾by, a to tak, ¾e nebude ¾ádným zpùsobem naru¹ovat výkon slu¾by nebo ohro¾ovat pøipravenost k výkonu slu¾by nebo jinak zpùsobovat støet se zájmy HZS ÈR. Výkonem èinnosti uvedené v odstavci 1 nebo chováním anebo jednáním pøíslu¹níka pøi tomto výkonu nesmí být sní¾ena dùvìra veøejnosti v HZS ÈR nebo veøejnou správu vùbec. Kromì správy vlastního majetku pokyn ze zákonného zákazu výdìleèné èinnosti vyjímá napø. a) èinnost konanou v pracovnìprávním vztahu podle èásti tøetí zákoníku práce, tj. na základì dohod o pracích konaných mimo pracovní pomìr, d) èlenství v øídicích nebo kontrolních orgánech obèanského sdru¾ení, spoleèenství vlastníkù jednotek nebo dru¾stva, které neprovozuje podnikatelskou èinnost, i) èinnost publicistickou, literární, umìleckou, vìdeckou a pedagogickou èi j) èinnost související s èlenstvím ve volených orgánech obce nebo kraje, èinnost poslance nebo senátora nebo èinnost pøísedícího .
[8] Podle zákona o slu¾ebním pomìru vede poru¹ení zákazu stanoveného v § 48 odst. 2 k propu¹tìní ze slu¾ebního pomìru obligatornì bez dal¹ího. Pokud pøíslu¹ník zákaz poru¹í, musí být propu¹tìn, jak plyne z § 42 odst. 1 písm. f) zákona o slu¾ebním pomìru:
(1) Pøíslu¹ník musí být propu¹tìn, jestli¾e ... f) poru¹il omezení stanovená v § 47 nebo § 48 .
[9] Omezení, resp. zákaz jiné výdìleèné èinnosti pøíslu¹níkùm bezpeènostních sborù je omezením základního práva na svobodnou volbu povolání, podnikat a získávat prostøedky pro své ¾ivotní potøeby prací dle èl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ), podle nìho¾:
(1) Ka¾dý má právo na svobodnou volbu povolání a pøípravu k nìmu, jako¾ i právo podnikat a provozovat jinou hospodáøskou èinnost. (2) Zákon mù¾e stanovit podmínky a omezení pro výkon urèitých povolání nebo èinností. (3) Ka¾dý má právo získávat prostøedky pro své ¾ivotní potøeby prací. .
[10] Omezení uvedeného základního práva je pøípustné na základì citovaného odstavce 2 èl. 26 Listiny ( zákon mù¾e stanovit podmínky a omezení ; zvýraznìní doplnìno Nejvy¹¹ím správním soudem), a výslovnì pro pøíslu¹níky bezpeènostních sborù a jiné profese umo¾òuje toto základní právo omezit zákonem ustanovení èl. 44 Listiny, které zní:
Zákon mù¾e soudcùm a prokurátorùm omezit právo na podnikání a jinou hospodáøskou èinnost a právo uvedené v èl. 20 odst. 2; zamìstnancùm státní správy a územní samosprávy ve funkcích, které urèí, té¾ právo uvedené v èl. 27 odst. 4; pøíslu¹níkùm bezpeènostních sborù a pøíslu¹níkùm ozbrojených sil té¾ práva uvedená v èl. 18, 19 a èl. 27 odst. 1 a¾ 3, pokud souvisí s výkonem slu¾by. Osobám v povoláních, která jsou bezprostøednì nezbytná pro ochranu ¾ivota a zdraví, mù¾e zákon omezit právo na stávku.
(zvýraznìní doplnìno Nejvy¹¹ím správním soudem).
[11] Obecné aplikaèní a interpretaèní ustanovení k mezím základních práv a svobod obsahuje èl. 4 odst. 2 a 4 Listiny, které znìjí:
(2) Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod ... upraveny pouze zákonem. ... (4) Pøi pou¾ívání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být ¹etøeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmìjí být zneu¾ívána k jiným úèelùm, ne¾ pro které byla stanovena.
[12] Ústava Èeské republiky (dále jen Ústava ) pak normotvornou kompetenci svìøuje primárnì Parlamentu (èl. 15 odst. 1 Ústavy: Zákonodárná moc v Èeské republice nále¾í Parlamentu. ), pøièem¾ z Ústavy i z ústavnìprávní doktríny vyplývá, ¾e Parlament, ustavovaný v demokratických volbách, s touto kompetencí nedisponuje volnì, resp. nesmí se jí vzdát. Delegovat normotvornou kompetenci mù¾e podle Ústavy na orgány výkonné moci jen za urèitých podmínek, dle èl. 79 odst. 3 Ústavy, který zní:
III. Dùvody pøedlo¾ení vìci Ústavnímu soudu
[13] ©estý senát Nejvy¹¹ího správního soudu (dále té¾ Nejvy¹¹í správní soud nebo jen ¹estý senát ), který je zákonným soudem pro rozhodnutí ve vý¹e uvedené vìci, pøi poradì dospìl k pøedbì¾ným závìrùm, ¾e kasaèní stí¾nost stì¾ovatelky je vèasná a pøípustná a ¾e i jiné podmínky øízení jsou splnìny. Neshledal zatím ani dùvody pro vyhovìní kasaèní stí¾nosti na základì jiných námitek pøedkládaných stì¾ovatelkou (prekluze práva, resp. povinnosti propustit stì¾ovatelku ze slu¾ebního pomìru, nepøezkoumatelnost napadeného rozsudku a vady øízení pøed mìstským soudem, resp. pøed ¾alovaným). Nutno také pøedeslat, ¾e zji¹tìný skutkový stav není mezi úèastníky øízení sporný. ©estý senát se proto musel soustøedit na stì¾ejní námitku, ¾e stì¾ovatelka nevykonávala zakázanou výdìleènou èinnost, s èím¾ nerozluènì souvisí odpovìï na otázku, zda výdìleèná èinnost, kterou nespornì vykonávala, byla èi nebyla po právu a v souladu s ústavním poøádkem stì¾ovatelce zakázána.
[14] ©estý senát Nejvy¹¹ího správního soudu pøitom dospìl k závìru, ¾e omezení výdìleèné èinnosti, za jeho¾ pøekroèení byla stì¾ovatelka posti¾ena propu¹tìním ze slu¾ebního pomìru, interním pøedpisem øeditele bezpeènostního sboru poru¹ilo ústavní výhradu zákona pro stanovení mezí základních práv a svobod, pøedepsanou èl. 26 odst. 2 a èl. 44 Listiny, ve spojení s èl. 4 odst. 2 a 4 Listiny. Pøijetím § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru, obsahujícího zmocnìní pro øeditele pøíslu¹ného bezpeènostního sboru stanovit meze základního práva podnikat a provozovat hospodáøskou (výdìleènou) èinnost, pak zákonodárce pøekroèil ústavní limity pro delegaci normotvorby dle èl. 79 odst. 3 Ústavy, ve spojení s èl. 15 odst. 1 Ústavy, nebo» zákon nestanoví ¾ádný základ a meze, resp. rámec, v nìm¾ má øeditel pøíslu¹ného bezpeènostního sboru vydat provádìcí podzákonný pøedpis, nadto je zmocnìn k úpravì tìchto otázek interním aktem øízení, jej¾ ani za obecnì závazný právní pøedpis nelze pova¾ovat. Do¹lo tak i k poru¹ení základního ústavního principu demokratického právního státu garantujícího svobodu ka¾dého jednotlivce, jak je postulován v èl. 2 odst. 4 Ústavy a èl. 2 odst. 3 Listiny, tedy ¾e ka¾dý mù¾e èinit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen èinit, co zákon neukládá; tento ústavní princip je toti¾ souèasnì odùvodnìním uvedené výhrady zákona, resp. dùvodem, proè musí být meze základních práv a svobod upraveny pokraèování zákonem, jen¾ je pøijímán demokraticky zvoleným parlamentem, v otevøeném, transparentním a verifikovatelném zákonodárném procesu, a nikoli-ve srovnání s kvalitou zákona-arbitrárními vnitøními pøedpisy.
[15] Ustanovení § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru je protiústavní i z dùvodu, ¾e-na úrovni zákona-pro pøíslu¹níky bezpeènostních sborù zcela eliminuje základní právo na podnikání a jinou výdìleènou èinnost, pøesto¾e Listina umo¾òuje toto právo pouze omezit (èl. 26 odst. 2 a èl. 44 Listiny), pøi nutnosti zachovat jeho podstatu a smysl (èl. 4 odst. 4 Listiny). Nelze se nechat ukolébat legislativní technikou, obcházející ústavnì pøedepsanou výhradu zákona a limity delegace normotvorby, kdy zákon urèité základní právo anuluje s tím, ¾e správnímu orgánu poskytne bianco ¹ek k pøípadnému zmìkèení zákazu, nijak neomezenému co do okruhu adresátù a rozsahu zmìkèení [analogicky je zde mo¾né odkázat na nález sp. zn. Pl. ÚS 23/02 ze dne 30. èervna 2004 (N 89/33 SbNU 353; 476/2004 Sb.), v nìm¾ Ústavní soud shledal protiústavní zákonné ustanovení, které pøená¹elo kompetenci ke stanovení nijak nespecifikovaných povinností na Ministerstvo práce a sociálních vìcí]. Dùsledkem této svérázné legislativní techniky je stav, kdy je to jenom a pouze jenom slu¾ební funkcionáø, jen¾ interními akty øízení, tedy nikoli právním pøedpisem, bez jakýchkoliv zákonných kritérií, tedy svévolnì, vymezuje rozsah a podmínky uplatnìní ústavnì zaruèeného základního práva (jinak øeèeno jeho hranice), by» tak èiní obecnì vùèi okruhu podøízených pøíslu¹níkù (v nedávné dobì zru¹il Ústavní soud jako protiústavní podobnì koncipovanou právní úpravu úhrady zdravotnických prostøedkù-viz bod 122 nálezu ze dne 30. kvìtna 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/15, è. 231/2017 Sb.). V kombinaci se zákonným imperativem propustit ze slu¾ebního pomìru pøíslu¹níka, který takový interní akt dle názoru slu¾ebních funkcionáøù poru¹il [§ 42 odst. 1 písm. f) zákona o slu¾ebním pomìru], bez jakéhokoliv upozornìní èi výstrahy a mo¾nosti v pøimìøené lhùtì napravit ne¾ádoucí stav, vytváøí zvolená konstrukce výbu¹nou smìs a neakceptovatelný stav právní nejistoty u pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù, jejich¾ slu¾ební pomìr je jinak do detailù upraven zákonem právì z dùvodu, aby výkon jejich slu¾by byl co do podmínek a trvání s dostateènou mírou jistoty pøedvídatelný a ze strany státu garantovaný, v neposlední øadì té¾ poskytnutím soudní ochrany.
[16] Soudní ochrana bì¾ným poøadem práva se pøitom v dùsledku zvolené konstrukce nemù¾e plnì realizovat. I kdyby soud odhlédl od pokynu, jen¾ není právním pøedpisem, a v souladu s èl. 95 odst. 1 Ústavy vìc posoudil pouze prizmatem zákona, resp. práva, nemìlo by to na výsledek øízení ¾ádný vliv, nebo» na úrovni zákona je inkriminovaným ustanovením stì¾ovatelce zakázána jiná výdìleèná èinnost bezvýjimeènì a tento zákonný zákaz stì¾ovatelka nespornì svým podnikáním poru¹ila. Z pohledu demokratického právního státu zalo¾eného na principu dìlby moci by zajisté bylo pøevrácením role soudu a správního orgánu, pokud by soudní ochrana mìla záviset na aplikaci a interpretaci interních aktù øízení, je¾ ani nejsou právním pøedpisem, a jejich pojmù (srov. v této souvislosti napø. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. èervence 1996, N 64/5 SbNU 487, 206/1996 Sb.). V dùsledku zvolené konstrukce by tak mohlo dojít i k poru¹ení èl. 36 odst. 2 in fine Listiny, nebo» vymezení mezí základního práva nebo svobody v interním pøedpisu a rozhodnutí o tom, zda byly pøekroèeny, se dostává mimo kognici soudní moci.
[17] Tento závìr platí bez ohledu na obsah konkrétního interního aktu, který byl aplikován vùèi stì¾ovatelce. Jakkoli obsah pokynu prima facie nevyvolává pochybnosti co do motivace a dobré víry jeho autora, nelze tím ospravedlnit a pøipustit poru¹ení základních ústavních pravidel pro tvorbu právních pøedpisù a stanovování povinností subjektùm práva. Je zcela zøejmé, ¾e pokyn se pokou¹í nepøípustnì normovat oblasti, jejich¾ úprava je vyhrazena zákonu a dokonce ústavì, napø. vèetnì kolize výkonu slu¾by a funkce poslance a senátora, jak plyne z odstavce [7] vý¹e. Ve srovnání s jinými profesemi, u nich¾ Listina pøipou¹tí omezení základního práva podnikat a provozovat jinou hospodáøskou èinnost a u nich¾ jsou pøíslu¹ná omezení konkretizována zákonem co do rozsahu a pøíp. i úèelu omezení, jsou tak pøíslu¹níci bezpeènostních sborù v mnohem nejistìj¹ím postavení, co¾ indikuje té¾ poru¹ení ústavní garance rovnosti v zárukách základních práv a svobod ve smyslu èl. 3 odst. 1 Listiny [srov. jiné profese zmiòované v èl. 44 Listiny, napø. soudci a státní zástupci dle § 85 zákona è. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, pøísedících a státní správì soudù a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù (zákon o soudech a soudcích), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, resp. dle § 24 odst. 6 zákona è. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, vojáci z povolání dle § 47 zákona è. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, státní zamìstnanci dle § 81 odst. 2 zákona è. 234/2014 Sb., o státní slu¾bì, nebo obdobnì úøedníci územních samosprávných celkù dle § 16 odst. 4 a 5 zákona è. 312/2002 Sb., o úøednících územních samosprávných celkù a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù; vzhledem ke zmocnìní jednotlivých øeditelù bezpeènostních sborù k úpravì interním pokynem se nadto mù¾e li¹it rozsah omezení i v rámci jednotlivých bezpeènostních sborù].
[18] Problém napadeného ustanovení § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru pøiléhavì ilustrují té¾ jeho legislativní historie, právní úprava, která mu pøedcházela, jako¾ i neúspì¹né pokusy vlády prosadit jeho zmìnu, resp. nápravu. Podle § 152 dnes ji¾ neplatného zákona è. 186/1992 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù Policie Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, ve spojení s § 10 odst. 1 zákona è. 238/2000 Sb., o Hasièském záchranném sboru Èeské republiky a o zmìnì nìkterých zákonù, ve znìní do 31. prosince 2005, mohl pøíslu¹ník vyvíjet tam vymezenou jinou výdìleènou èinnost za zákonem stanovených podmínek se souhlasem slu¾ebního funkcionáøe, pøitom sám zákon stanovil úèel omezení, jak pøedpokládá èl. 4 odst. 4 Listiny (neovlivòovat plnìní slu¾ebních povinností, neohro¾ovat nestrannost nebo nepodjatost pøíslu¹níka nebo jiné slu¾ební zájmy), vymezil obecnì pøípady, kdy nebylo lze souhlas udìlit a naopak kdy nebylo lze udìlení souhlasu odepøít, jako¾ i pøedepisoval proceduru smìøující k udìlení nebo odnìtí udìleného souhlasu, v nich¾ se mohl dotèený pøíslu¹ník uplatòovat svá procesní práva.
[19] I podle pùvodního vládního návrhu zákona o slu¾ebním pomìru mìla zùstat zachována mo¾nost vykonávat jinou výdìleènou èinnost ne¾ slu¾bu podle tohoto zákona se souhlasem slu¾ebního funkcionáøe s tím, ¾e z tohoto omezení byly nìkteré èinnosti vyòaty (a bylo by tak mo¾né vykonávat je v¾dy). V pøípadì, ¾e by výdìleèná èinnost pøíslu¹níka nemohla ovlivnit plnìní slu¾ebních povinností, nestrannost nebo nepodjatost pøíslu¹níka nebo jiné slu¾ební zájmy bezpeènostního sboru, nemìl slu¾ební funkcionáø mo¾nost souhlas odepøít (§ 48 odst. 2 a 3 vládního návrhu zákona o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù, snìmovní tisk è. 256/0, 4. volební období, www.psp.cz). V prùbìhu schvalování zákona v¹ak byla mo¾nost souhlasu slu¾ebního funkcionáøe, a spoleènì s tím i mo¾nost jakkoli zohlednit konflikt mezi výdìleènou èinností pøíslu¹níka bezpeènostního sboru se zájmy slu¾by, vypu¹tìna, v zákonì nicménì zùstalo alespoò rámcové vymezení jiných výdìleèných èinností, které dovoleny jsou (èinnost znalce a tlumoèníka vykonávanou podle zvlá¹tního právního pøedpisu pro soud nebo správní úøad, èinnost v poradních orgánech vlády, èinnost vìdecká, pedagogická, publicistická, literární nebo umìlecká, èinnost zastupitele, pøísedícího u soudu, vedoucího a jiného pracovníka táborù pro dìti a mláde¾, správa vlastního majetku a výdìleèná èinnost pøi výkonu vazby; § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru v platném, av¹ak nikdy neúèinném znìní do 31. prosince 2005).
[20] Následnì se vláda pokusila návrhem novely zákona o slu¾ebním pomìru souhlas slu¾ebního funkcionáøe s výkonem výdìleèné èinnosti (opìt se zohlednìním jejího potenciálního støetu se zájmy slu¾by) do zákona o slu¾ebním pomìru je¹tì pøed jeho úèinností (od 1. ledna 2006) navrátit (bod 20 vládního návrhu zákona, kterým se mìní zákon pokraèování è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zákon è. 586/1992 Sb., o daních z pøíjmù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a zákon è. 153/1994 Sb., o zpravodajských slu¾bách Èeské republiky ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, snìmovní tisk è. 1002/0, 4. volební období, www.psp.cz). V dùsledku pozmìòovacích návrhù v¹ak zákonodárce od tohoto zámìru opìt ustoupil a znìní § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru dokonce je¹tì více zpøísnil do nynìj¹í podoby, kdy je jiná výdìleèná èinnost zakázána zcela, s výjimkou èinností povolených interním aktem øeditele bezpeènostního sboru.
[21] Ve srovnání s nynìj¹í, v mnoha ohledech defektní právní úpravou tak právní úprava pøedchozí, § 152 zákona è. 186/1992 Sb., vyhlí¾í jako uèebnicovì vzorná úprava omezení základního práva dle èl. 44 Listiny, nebo» je v ní pøi zachování pøedepsané zákonné formy vymezen legitimní cíl omezení a jeho hranice, vèetnì mo¾nosti individualizace a procesních záruk, tedy prvky, na jejich¾ základì lze v individuálních pøípadech pomìøovat omezení základního práva v testu proporcionality.
[22] Nejvy¹¹í správní soud si je souèasnì vìdom imperativu pøednosti ústavnìkonformní interpretace zákona pøed jeho zru¹ením a pokusil se takovou ústavnìkonformní interpretaci nalézt. ©estý senát v této souvislosti v poradì zva¾oval, zda lze stì¾ovatelce za daného znìní zákona poskytnout individuální spravedlnost a soudní ochranu za pou¾ití obecného principu proporcionality omezení základních práv s tím, ¾e by nejprve identifikoval legitimní cíl omezení základního práva, jakkoli není v textu zákona, ostatnì ani v èl. 44 Listiny, vyjádøen. Lze snad, napø. srovnáním s jinými zákonnými úpravami, uvedený cíl shledat v zájmu na øádném výkonu slu¾by, plnìní slu¾ebních povinnosti, v zachování dùvìry veøejnosti v bezpeènostní sbory, zamezení støetu zájmù pøíslu¹níka se zájmy slu¾by èi v jiném dùle¾itém zájmu slu¾by. Lze poté uèinit závìr, ¾e v podnikatelské èinnosti stì¾ovatelky, vzhledem k rozsahu a okolnostem, nelze spatøovat ohro¾ení takto definovaného zájmu na øádném výkonu slu¾by pøíslu¹níka, nebo» ze zji¹tìného skutkového stavu nevyplývá, ¾e by podnikání spoèívající ve vedení úèetnictví spoleèenství vlastníkù jednotek, jeho¾ je stì¾ovatelka èlenem, jakkoliv naru¹ovalo plnìní slu¾ebních povinností stì¾ovatelky. Bylo by snad mo¾né zapojit i úvahu de minimis, tedy ¾e vzhledem k rozsahu a okolnostem stì¾ovatelèina podnikání o kvalifikované podnikání poru¹ující zákonný zákaz ne¹lo. Takový výklad nicménì jde zjevnì proti výslovnému znìní zákona, který ¾ádné výjimky nepøipou¹tí (lex dura sed lex). Relativizace jednoznaèného zákonného textu úvahami o proporcionalitì v individuálních pøípadech nepøispívá ký¾ené právní jistotì jak na stranì bezpeènostního sboru, tak na stranì jeho pøíslu¹níkù. Nejvy¹¹í správní soud si je vìdom nálezù Ústavního soudu, které ve výjimeèných pøípadech velí odchýlit se od doslovného znìní zákona (z poslední doby napø. nález Ústavního soudu ze dne 31. srpna 2016, sp. zn. III. ÚS 2703/15), je v¹ak pøesvìdèen, ¾e taková krajní mo¾nost je skuteènì vyhrazena jen tìm zcela výjimeèným situacím, v nich¾ nelze ústavnì souladného a spravedlivého výsledku dosáhnout jinak, a ¾e by s ní mìly obecné soudy nakládat jako s oním povìstným ¹afránem. V daném pøípadì dospìl k závìru, ¾e o tak výjimeènou situaci nejde, ¾e by se naznaèený kreativní výklad ocitl za hranicí ústavního imperativu vázanosti soudu zákonem (èl. 95 odst. 1 Ústavy) a ¾e by jeho zaujetím soud odepøel Ústavnímu soudu mo¾nost uplatnit jeho unikátní a výluènou kompetenci k incidenèní kontrole ústavnosti zákonù dle èl. 87 odst. 1 písm. a) ve spojení s èl. 95 odst. 2 Ústavy. Takové øe¹ení by nadto míjelo podstatu problému, jím¾ je sama zákonná konstrukce § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru, nesystémovì by zùstalo omezeno jen na úèastníky tohoto øízení a zatì¾ovalo by právní øád rizikem vzniku obdobných sporù z podhoubí ústavnì pochybné právní úpravy (srov. napø. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem z 15. dubna 2015, è. j. 15Ad 11/2014-35, jen¾ nebyl napaden kasaèní stí¾ností).
[23] Krom toho, by» nejde o rozhodovací dùvod, by zaujetí takového výkladu ze strany Nejvy¹¹ího správního soudu pøedstavovalo ve vìci koneèné rozhodnutí, pro ¾alovaný správní orgán do znaèné míry pøekvapivé, bez mo¾nosti obrátit se na Ústavní soud s ¾ádostí o revizi právního názoru cestou ústavní stí¾nosti. Nelze ani vylouèit, ¾e ústavnìkonformní interpretaci napadeného ustanovení pøi jeho zachování nalezne sám Ústavní soud; taková interpretace pak bude bezpochyby pro pøedkládající soud i v¹echny ostatní soudy, jako¾ i správní orgány vèetnì ¾alovaného závazná ve smyslu èl. 89 odst. 2 Ústavy.
[24] Nejvy¹¹í správní soud tak v projednávané vìci shledal dùvody pro pøedlo¾ení vìci Ústavnímu soudu dle èl. 95 odst. 2 Ústavy a navrhuje mu zru¹ení § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru, jsa o jeho protiústavnosti pøesvìdèen.
[25] Z dùvodù uvedených vý¹e nelze návrh na zru¹ení èásti zákona omezit jen na èást ustanovení § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru vymezenou slovy a na dal¹í èinnosti stanovené interními akty vydanými øediteli bezpeènostních sborù , pro poru¹ení ústavní výhrady zákona a limitù pro delegaci normotvorby. I pøípadné odklizení pouze tohoto protiústavního ustanovení by pro stì¾ovatelku zachovalo protiústavní následek v podobì zru¹ení jejího slu¾ebního pomìru pro poru¹ení bezpodmíneèného a úplného zákazu podnikání a jiné výdìleèné èinnosti, jen¾ je stanoven v první èásti napadeného ustanovení, ve vìtì pøed støedníkem (protiústavnost spoèívající v úplné eliminaci základního práva, je¾ mù¾e být dle Listiny pouze omezeno). Obì èásti napadeného ustanovení § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru (èást vìty pøed støedníkem i èást vìty za støedníkem) jsou toti¾ protiústavní zejména ve vzájemné kombinaci a takto je také musí-nebudou-li Ústavním soudem zru¹eny-pøedkládající ¹estý senát na daný pøípad aplikovat. Pro obì èásti ustanovení § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru je tak splnìna i procesní podmínka aktivní legitimace soudu pro zahájení øízení pøed Ústavním soudem dle èl. 95 odst. 2 Ústavy, resp. dle § 64 odst. 3 zákona è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù; nebýt napadeného ustanovení by toti¾ byl výsledek soudního øízení pro stì¾ovatelku, oproti dosavadnímu stavu, pøíznivý, nebo» by její propu¹tìní ze slu¾ebního pomìru pozbylo hmotnìprávní základ.
[26] Pro poøádek nutno zmínit, ¾e se navrhuje zru¹ení celého § 48 odst. 2 zákona o slu¾ebním pomìru, vèetnì èásti tohoto ustanovení ve slovech toto omezení se nevztahuje na pøípady uvedené v § 29, 31 a § 33 písm. a) . Jejich vyèlenìní z návrhu by toti¾ postrádalo jakýkoliv jazykový a tedy i normativní smysl, ostatnì tato èást ustanovení navazuje a je závislá na jeho úvodní èásti, bez ní¾ nemù¾e samostatnì existovat (viz analogicky nález Ústavního soudu ze dne 31. øíjna 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01, N 164/24 SbNU 201, è. 424/2001 Sb.).
[27] Nejvy¹¹í správní soud rozhodl souèasnì podle § 48 odst. 1 písm. a) s. ø. s. té¾ o pøeru¹ení øízení na dobu, ne¾ Ústavní soud o návrhu na zru¹ení napadeného ustanovení rozhodne.

References: soud 
 § 48
 § 48
 soud 
 soud 
 § 48
 soud 
 § 48
 § 48
 § 29
 § 33
 § 29
 § 33
 § 48
 § 48
 § 48
 § 42
 § 47
 § 48
 soud 
 § 48
 § 48
 SbNU 353
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 487
in fine
 § 85
 § 24
 § 47
 § 81
 § 16
 § 48
 § 152
 § 10
 soud 
 § 48
 § 48
 § 152
 soud 
 soud 
 soud 
 § 48
 soud 
 soud 
 soud 
 § 48
 § 48
 § 48
 § 48
 § 64
 § 48
 § 29
 § 33
 SbNU 201
 soud 
 § 48
 soud