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Timestamp: 2019-10-20 05:01:19+00:00

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﻿ Sentencia T-152 de marzo 20 de 2013
SENTENCIA T-152 DE 20 DE MARZO DE 2013
CONTENIDO:CUANDO NO SE RESUELVEN LAS PRETENSIONES DE LA VÍCTIMA EN LA SENTENCIA SE VULNERAN DERECHOS FUNDAMENTALES. SE VIOLA EL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA CUANDO EN UNA SENTENCIA EL PLANTEAMIENTO DE UNA POSIBLE FALLA DEL SERVICIO SOLO TIENE COMO POSIBILIDAD DE REALIZACIÓN LA OMISIÓN DE LOS AGENTES DE POLICÍA Y NO SU POSIBLE PARTICIPACIÓN EN EL SECUESTRO Y ASESINATO DE LAS VÍCTIMAS. QUE UN JUEZ SE CONCENTRE EN ANALIZAR EL ACTUAR DE LOS POLICÍAS QUE SE ENCONTRABAN DENTRO DE LA ESTACIÓN DURANTE EL ATAQUE DEL GRUPO PARAMILITAR, SIN DETENERSE A CONSIDERAR LA PRETENSIÓN SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, ES UN DEFECTO PROCEDIMENTAL QUE ATENTA CONTRA DERECHOS FUNDAMENTALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DERECHOS FUNDAMENTALES, ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, FALTAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Sentencia T-152 de marzo 20 de 2013
Ref.: Expediente T-3673733
Acción de tutela instaurada por Marleny Sánchez Cortés y otros contra Tribunal Administrativo del Tolima
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en primera instancia, y la Sección Cuarta de la misma Corporación, en segunda instancia.
Asunto preliminar, aceptación de impedimento
Por medio de apoderado, los accionantes presentaron acción de tutela en contra de la sentencia dictada por el Tribunal del Tolima en el proceso de reparación directa promovido por Marleny Sánchez Cortés y otros en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. Los ahora accionantes —es decir, la parte demandante en el proceso de reparación directa— solicitaron se protegieran sus derechos a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la justicia, los cuales habrían sido desconocidos por la sentencia del Tribunal de Tolima. Su solicitud se basa en los siguientes
1. El 1º de abril del año 2000, a las 6 de la tarde, ingresó un grupo de miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia al municipio de Icononzo, se llevaron en contra de su voluntad a la señorita Johanna Alejandra Yepes García y a la señora Cleofelina Rodríguez, que se encontraban en la droguería “Maragar”. Dos horas más tarde, la señorita Yepes García fue asesinada frente al cementerio del pueblo, dejando posteriormente en libertad a la señora Rodríguez. Esta última declaró ante la Fiscalía 19 que el vehículo en el que fueron raptadas recorrió el pueblo varias veces “sin que las autoridades militares y de policía hubieran hecho algo para impedirlo, acabando finalmente con la vida de la víctima”. Indicó además que el lugar donde fueron raptadas se encuentra ubicado a menos de dos cuadras de la Estación de Policía, que contaba con doce agentes y que a 25 minutos se encuentra la base militar de Tolemaida, “lo que hubiera garantizado un traslado rápido y efectivo en la actividades de protección para favorecer a la comunidad”.
2. Ese mismo día, el señor Enrique Alirio Romero Chavarro fue asesinado a manos del mismo grupo de las Autodefensas Unidas de Colombia frente al cementerio del pueblo. El grupo ilegal instaló un retén dentro del Municipio, donde detuvieron varios vehículos, y obligaron a bajar a los ocupantes, entre ellos al señor Romero Chavarro, a quien asesinaron sin mediar palabra una vez se bajó del carro en el que se transportaba.
3. De acuerdo con testimonios de los habitantes del pueblo, además de la actitud permisiva de los agentes de policía que se encontraban en la Estación Icononzo, se habría presentado la participación de miembros de las fuerzas armadas en el grupo armado que, identificado como Autodefensas Unidas de Colombia, habría asesinado a la señora Johanna Yepes y Alirio Romero Chavarro.
4. Con fundamento en lo expuesto, los familiares de las dos víctimas interpusieron, por separado, acción de reparación directa contra de la Nación–Ministerio de Defensa-Policía Nacional, demandas que, posteriormente, fueron acumuladas en desarrollo del proceso de reparación directa ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué. Las acciones buscaban que se declarara administrativamente responsable a la Nación por “la omisión, acción, negligencia e irresponsabilidad del Estado de no haberle garantizado y protegido su vida”.
5. En primera instancia, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué accedió a las pretensiones de la demanda y declaró responsable a la Nación–Ministerio de Defensa-Policía Nacional, por la muerte de Johanna Alejandra y Enrique Alirio. La sentencia concluyó que se había producido una falla del servicio debido a la omisión de defensa de la población por parte de los miembros de la Estación de Policía de Icononzo. En este sentido manifestó “en el contexto en que se desarrollaron los acontecimientos no encuentra el despacho que los uniformados estuvieran en inferioridad de condiciones, ni humanas ni materiales como para haber omitido el despliegue de actividad alguna en procura de ahuyentar, cuando menos, a los delincuentes y de esta manera haber evitado el trágico final que desencadenó la incursión armada (...). Así pues, fue el comportamiento gravemente culposo de quien tenía la misión de dirigir a los uniformados del comando de la Policía de Icononzo, esto es del subteniente y llamado en garantía Fran Alberto Sánchez Peralta, el que infligió los daños acaecidos el día del fatídico asesinato (...)”. En consecuencia ordenó reparar los perjuicios a los accionantes en un 50% a cargo de la Policía Nacional y un 50% a cargo del llamado en garantía Fran Alberto Sánchez Peralta.
6. El ejército, parte que había sido vinculada, no apeló la decisión de primera instancia.
7. La Policía Nacional apeló el fallo, reconociendo la responsabilidad de la Nación por la omisión de los agentes de la estación de Icononzo, la cual, sin embargo, consideró atribuible exclusivamente al comandante del puesto de policía, por lo que solicitó que el llamado en garantía fuera responsable del 100% del pago de perjuicios, y no únicamente del 50% de la condena impuesta.
8. El apoderado de la parte demandante apeló el fallo exclusivamente en lo referido al concepto y monto de las indemnizaciones ordenadas por el juez de primera instancia.
9. El subteniente, llamado en garantía, adhirió al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, argumentando que la Policía Nacional obró de manera diligente, tal como se concluyó dentro de la investigación penal, contrario a tratarse de una conducta omisiva, los acontecimientos se dieron por el hecho de un tercero, que en este caso fue el grupo de autodefensas. Afirma que tanto la población civil como los agentes de Policía fueron víctimas de hostigamientos, por lo que resultaba imposible responder por la seguridad y la vida de cada ciudadano. Alega, por último, la violación a su debido proceso en cuanto no fue escuchado.
10. El Tribunal Administrativo del Tolima, en segunda instancia, tomó dos decisiones que resultan relevantes para el proceso de tutela. En primer lugar, consideró que tenía competencia para referirse a cualquier asunto planteado en la litis, por cuanto los dos extremos procesales apelaron la sentencia de primera instancia y, adicionalmente, el llamado en garantía había presentado apelación adhesiva en la que controvertía la asignación de responsabilidad a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. En consecuencia, encontró como hechos probados que “mientras un grupo de estas personas al margen de la ley recorrían el pueblo y asesinaban a las citadas personas, otros atacaban con armas de fuego las instalaciones de la Estación de Policía. Queda claro además, que los miembros de la Policía repelieron el hostigamiento, desde el mismo cuartel, de conformidad con las instrucciones impartidas por el comandante de la estación St. Frank Alberto Sánchez Peralta, sin que interviniesen para contrarrestar la acción de los otros delincuentes que transitaban la población”.
Bajo tales condiciones, el tribunal plantea como problema jurídico el determinar “si era exigible a los uniformados resguardados en las instalaciones de la Policía, haber abandonado la base atacada para evitar el accionar de los otros integrantes del grupo subversivo”. Frente a este planteamiento, el tribunal concluye que “resulta difícil mediante un análisis a posteriori, en la comodidad de un despacho judicial, pensar que era exigible a los miembros de la Policía que abandonasen un refugio desde el cual tenían la posibilidad de guarecerse de la agresión de que eran objeto, para atender otros hechos de los cuales desconocían con exactitud la forma como ocurrían”.
En consecuencia, y como segunda decisión relevante en el proceso de tutela, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al concluir que no se presentó falla en el servicio pues no existió actuar negligente u omisivo por parte de los integrantes de la Policía Nacional que se encontraban en la Estación de Icononzo.
Los accionantes del proceso de reparación directa, por intermedio de apoderado, solicitaron al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, argumentando la existencia de “vía de hecho” por interpretación errónea de las pretensiones de la demanda y por falta de competencia del tribunal —que, en cuanto juez de segunda instancia, tenía un ámbito de decisión restringido a los puntos por las partes controvertidos—, pide se deje sin efectos la sentencia del 26 de abril de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que revocó la sentencia de 31 de octubre de 2007 dictada por Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, que había declarado administrativamente responsable al Estado por la muerte de Johanna Alejandra Yepes García y Enrique Alirio Romero Chavarro el 1º de abril de 2000 en el municipio de Icononzo.
Para los accionantes de tutela la sentencia del tribunal:
i. No podía hacer referencia a cualquier aspecto de la litis, pues su competencia estaba restringida a los puntos controvertidos por dos partes que habían presentado recurso de apelación, ya que no habían apelado todas las partes procesales —el ejército guardó silencio—; y
ii. La sentencia en comento no consideró una pretensión por ellos formulada, pues se limitó a resolver lo relacionado con la omisión de los agentes que se encontraban en la Estación de Icononzo, sin considerar la participación por acción de miembros de las fuerzas armadas del Estado, pretensión que fue manifestada en la demanda.
Respuesta de la entidad demandada (Tribunal Administrativo de Tolima)
El magistrado ponente dentro de la actuación cuestionada presentó escrito de contestación en el que indicó lo siguiente:
— En primer lugar, precisó que no existió responsabilidad por parte de la Policía Nacional en los hechos ocurridos en el municipio de Icononzo el 1º de abril del año 2000, pues al haberse analizado el cúmulo de pruebas aportadas al proceso, se pudo establecer que no existió falla en el servicio, comoquiera que no se le puede imputar al Estado responsabilidad, descalificando el comportamiento de sus agentes con fundamento en meras opiniones de los ciudadanos, o por el resultado dañino padecido por alguno de ellos.
— En segundo lugar, realizó una síntesis de los principales argumentos esbozados en la providencia que ahora se cuestiona y que le permitieron concluir que, “la muerte de Johana Yepes García y Enrique Romero Chavarro fue producto del hecho exclusivo de un tercero, que no fue facilitado por una falta del servicio policial, por lo que no se le puede endilgar responsabilidad alguna a la entidad demandada”.
— En relación con la violación del debido proceso indicó que el tribunal accionado se pronunció ampliamente sobre la sentencia impugnada con fundamento en la apelación adhesiva, la cual le otorga al ad quem plena competencia para decidir sin limitaciones sobre la sentencia impugnada.
— Finalmente, en cuanto a la extrañeza generada en la parte accionada por el hecho de que el señor Belisario Beltrán Bastidas hubiese revisado en proceso en cinco (5) días hábiles, señaló que dicho término es el normal en el procedimiento interno que el Tribunal ha manejado para la revisión de un proyecto de fallo.
Por las razones expuestas, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, pues no se configura un defecto orgánico, procedimental, fáctico o desconocimiento de expediente dentro del proceso cuestionado.
La Sección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de junio de 2011, rechazó la presente acción de tutela al considerar que era improcedente pues, al tener la acción de tutela un carácter residual y subsidiario, los peticionarios tuvieron la oportunidad del estudio de su caso mediante la acción de reparación directa interpuesta cuya decisión estuvo ajustada a los fundamentos fácticos, probatorios y jurídicos del caso. En consecuencia, consideró que la acción de tutela no podía convertirse en una instancia más para controvertir los argumentos estudiados por el juez natural.
La parte accionante impugnó el fallo de tutela proferido por la Sección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con fecha del 16 de junio de 2011. Dentro de las razones utilizadas para fundamentar su impugnación, la parte actora expresó que el a quo no resolvió los argumentos planteados en la violación de los derechos fundamentales y únicamente procedió a rechazar, por improcedente, la acción constitucional. Además, citó dos fallos del Consejo de Estado en los cuales se estudiaron casos similares al que se analiza y, finalmente, se ampararon los derechos fundamentales de los tutelantes.
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante providencia proferida el 14 de septiembre de 2011, confirmó la decisión tomada por el juez de tutela en primera instancia.
Frente al asunto, determinó que el estudio de la acción de tutela no cumplió con las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ya que no se observó una actuación arbitraria, caprichosa o carente de motivación por parte de los jueces competentes dentro de los fallos atacados por los tutelantes. Adicionalmente, el juez de tutela argumentó que debe velar por el principio de la autonomía judicial y al principio del juez natural en los cuales se procura el respeto de la interpretación dada, por el juez natural, frente a las normas y al material probatorio del caso estudiado.
En consecuencia, se afirmó que no existió un motivo que determinara la configuración de una de las causales especiales de la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Aunado a lo anterior, consideró que la acción de tutela no representaba una tercera instancia en la cual se discuten asuntos resueltos por los jueces competentes y, mucho menos, cuando no se demuestra la ocurrencia de un perjuicio irremediable y, al contrario, se busca un resarcimiento de un perjuicio de carácter económico.
Finalmente aclaró que la decisión no debió ser rechazar la acción de tutela sino denegarla por improcedente “porque en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, solo hay lugar al rechazo cuando la solicitud de tutela no se corrige dentro del término concedido para el efecto por el juez”.
En esta ocasión se señala la presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. Dicha acusación tiene como fundamento la sentencia de segunda instancia proferida por el tribunal del Tolima, en la cual se resolvió la negación de las pretensiones presentadas por los accionantes.
En la presente acción el apoderado de los tutelantes señala una presunta vulneración a sus derechos fundamentales con base en dos situaciones:
i. La afectación del principio de congruencia, pues la sentencia en comento no consideró una pretensión por ellos formulada, pues se limitó a resolver lo relacionado con la omisión de los agentes que se encontraban en la Estación de Icononzo, sin considerar la participación por acción de miembros de las fuerzas armadas del Estado en el secuestro y los asesinatos realizados el 1º de abril en el municipio de Icononzo, Tolima, pretensión que fue manifestada en la demanda.
ii. La falta de competencia del tribunal (juez de segunda instancia en virtud de recurso de apelación presentado) para resolver sobre lo atinente a atribución de responsabilidad, por cuanto dicho aspecto no había sido controvertido por las partes apelantes.
Siendo estos los argumentos que sustentan la acción que ahora se resuelve, aprecia la Sala que ante ella se presentan dos problemas jurídicos, los cuales pueden expresarse así:
i. Tenía el juez de segunda instancia la competencia para entrar a conocer de lo atinente a la atribución de responsabilidad al Estado en el proceso de reparación directa, cuando apoderado del Ejército Nacional no apeló; el demandante había presentado apelación exclusivamente respecto de la tasación de perjuicios; la Policía Nacional apeló respecto del porcentaje en que debían pagarse los perjuicios entre ella y el llamado en garantía; y el llamado en garantía adhirió a la apelación presentada por la Policía Nacional, cuestionando la atribución de responsabilidad al Estado hecha por el juez de primera instancia?
Y, de encontrar que al ad quem tenía competencia para pronunciarse sobre cualquier asunto planteado en la demanda de reparación directa —y no existiendo el primer defecto alegado—, se entrará a establecer si
ii. Se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia por la presunta abstención del tribunal de pronunciarse sobre la pretensión de declarar responsable al Estado por acción de sus agentes durante la toma del municipio de Icononzo (Tolima) el 1º de abril de 2000?
Siendo estos los problemas jurídicos, pasa la Sala a referirse a los mismos.
Para resolver esta cuestión se reiterará lo sostenido por esta Corte con relación a (i) la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, posteriormente, se abordará (ii) el análisis del caso concreto.
3. La acción de tutela contra providencias judiciales y las causales generales y específicas para su procedibilidad.
Inicialmente se discutió acerca del examen realizado por el juez constitucional, mediante la acción de tutela, a las providencias emitidas por los jueces ordinarios. Algunas posturas expusieron una posible transgresión de la seguridad jurídica y la falta de legitimidad que esta podría conllevar al permitir que el juez constitucional excediera sus facultades dentro de la revisión de los fallos judiciales. Sin embargo, esta corporación dejó claro que la intervención del juez constitucional en asuntos decididos por otros jueces, en sus respectivas jurisdicciones, se puede adelantar únicamente con el fin de proteger los derechos fundamentales vulnerados. Al respecto, se ha establecido que el juez constitucional no puede suplantar o desplazar al juez ordinario en el estudio de un caso que, por su naturaleza jurídica, le compete. Este solo puede vigilar si la providencia conlleva la vulneración de los derechos constitucionales del tutelante, en especial, el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia.
Debido a lo anterior, la tutela se considera un mecanismo excepcional, subsidiario y residual cuyo fin es proteger los derechos fundamentales de la persona que tuvo participación en un proceso judicial y de este devino la vulneración a sus derechos. Respecto de ello, la Corte ha expresado que “se trata de una garantía excepcional, subsidiaria y autónoma para asegurar, cuando todos los recursos anteriores han fallado, que a las personas sometidas a un proceso judicial no les violen sus derechos constitucionales fundamentales. No se trata entonces de garantizar la adecuada aplicación del resto de las normas que integran el sistema jurídico o de los derechos que tienen origen en la ley”(1). Quiere decir esto que los jueces constitucionales deben revisar la aplicación de los derechos constitucionales que corresponde garantizar a los jueces ordinarios y de lo contencioso administrativo al momento de decidir asuntos de su competencia pero sin intervenir de manera ilegítima en sus decisiones.
Finalmente el juez de tutela debe velar por que el juez ordinario no fundamente su decisión en actuaciones que se aparten abiertamente de los precedentes sin una justificación válida o cuando su discrecionalidad interpretativa sobrepase los lineamientos previamente establecidos de una forma arbitraria y caprichosa. Sin embargo, el juez constitucional debe ser respetuoso de las competencias de los jueces, pues no puede transgredir sus facultades discrecionales y su libertad hermenéutica en los asuntos de su conocimiento.
En razón a todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional estableció algunos requisitos de procedibilidad para el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales. En la Sentencia C-590 de 2005, se estipuló que para la procedencia de la acción constitucional, deben cumplirse tanto los (i) requisitos generales de procedibilidad, como los (ii) requisitos especiales para su procedencia.
(ii) Como segunda medida, dentro de la acción de tutela se debe establecer la configuración de una causal especial de procedibilidad. Estas causales corresponden a los siguientes tipos de defectos:
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(2) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado(3).
i. Violación directa de la Constitución”(4).
Son estas las causales que motivan la intervención del juez de tutela en lo referente a providencias judiciales y cuya ocurrencia entrará a valorarse en el caso que ahora conoce la Sala.
4.1. Causales generales de procedibilidad.
Decide la Sala una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial, por lo que es necesario primero determinar el cumplimiento de las causales generales de procedibilidad de la acción en el presente caso y, de ser satisfechas dichas exigencias, entrar a estudiar la ocurrencia de alguno o algunos de los defectos específicos de que puede adolecer una providencia judicial(5).
En este sentido, lo primero es determinar si el asunto planteado tiene relevancia constitucional, lo que en el caso en estudio resulta evidente, pues se alega el posible desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso de los accionantes en el proceso contencioso administrativo que, adicionalmente, acarrearía la vulneración del derecho a la verdad, a la justicia y a la adecuada reparación que, en su condición de posible víctima, tendrían quienes interponen la presente acción. Así, por ser un asunto en el que está involucrada la protección a derechos fundamentales de sujetos de especial consideración constitucional resulta evidente la relevancia constitucional del caso en comento.
Comprueba la Sala que se agotaron los recursos que los ahora accionantes tenían a su disposición en el proceso contencioso administrativo. El código contencioso administrativo prevé que los procesos de reparación directa tienen dos instancias, las cuales fueron agotadas, tanto así que la presente acción se interpone contra la sentencia de segunda instancia proferida por una el Tribunal Administrativo del Tolima; y, aunque existe el recurso extraordinario de revisión, el defecto ahora alegado no corresponde a ninguna de las causales previstas para la procedencia del mismo por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 —que modificó el artículo 188 del anterior Código Contencioso Administrativo, norma que se aplicó al proceso ahora cuestionado—. De esta forma se cumple con la segunda causal general de procedibilidad de la acción de tutela, consistente en agotamiento de los recursos existentes.
Observa la Sala que, en relación con la interposición pronta de la acción de tutela —requisito de inmediatez—, la sentencia cuestionada, de acuerdo con el escrito de tutela —fl. 2— y la página final de la providencia —fl. 245— fue proferida el siete (7) de abril de 2011, mientras que la acción que ahora se decide fue presentada el diecisiete (17) de mayo de 2011 —fl. 1—, es decir, trascurrido algo más de un mes desde la expedición de la sentencia que ahora se cuestiona, con lo cual se cumple el deber de diligencia en la interposición de la acción constitucional.
Así mismo, la irregularidad alegada es determinante en el resultado del proceso, pues de confirmarse su existencia implicaría la obligación de rehacer la providencia judicial, muy posiblemente con un resultado distinto al actualmente en vigor, de manera que el defecto señalado es fundamental en la resolución del caso estudiado.
Finalmente, la irregularidad no pudo haber sido advertida durante el proceso contencioso administrativo, pues tuvo lugar en la sentencia que puso fin al mismo. Y, como ha quedado claro, la providencia contra la que se presente la acción no es una sentencia de un proceso de tutela.
Se cumplen pues las condiciones generales para que proceda la acción de tutela, por lo que la Sala iniciará el estudio de la eventual ocurrencia de un defecto en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
4.2. Del defecto orgánico por la presunta falta de competencia del juez de apelación para determinar la atribución de responsabilidad.
Planteamiento de problema a resolver
El primer problema jurídico a resolver hace referencia a un defecto orgánico en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
El desconocimiento del debido proceso se habría presentado, en primer lugar, en virtud de la falta de competencia del tribunal para pronunciarse sobre la atribución de responsabilidad al Estado por los hechos acaecidos el 1º de abril de 2000 en el municipio de Icononzo, Tolima. La falta de competencia tendría como fundamento que las partes accionantes no controvirtieron la atribución de responsabilidad al Estado —es decir, no controvirtieron la responsabilidad de la nación— realizada por el juez de primera instancia, por consiguiente, no se habría abierto la posibilidad para revaluar lo decidido sobre este punto por el juez de primera instancia.
En palabras del accionante de tutela el defecto de la providencia atacada debe expresarse así:
“En el caso que nos ocupa una de las partes no presentó recurso de apelación, como es el Ministerio de defensa, lo que lleva a establecer que estaba totalmente de acuerdo con el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué, de ahí, que guardó absoluto silencio ya que partió del supuesto que solo se daría cumplimiento al artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, que refiere a que la apelación se entendía interpuesto en lo desfavorable al apelante, lo que lleva a establecer que el Tribunal Administrativo del Tolima al resolver sin limitaciones el recurso interpuesto, estaría desconociendo lo regulado en la norma en cita ya que una de las partes no apeló unido al hecho que ninguno de los apelantes solicitaron la revocatoria total del fallo, es más la Policía Nacional al interponer el recurso se limita a confirmar las razones que tuvo el juez de instancia y pide que se condene al llamado en garantía a que pague no el 50% de la condena sino el 100%, por lo que en el caso que nos ocupa no se da el supuesto establecido en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil en cuanto a poder resolver sin limitaciones lo que lleva a establecer que existe falta de competencia del Tribunal Administrativo del Tolima para fallar en los términos que profirió la segunda instancia” —fl. 15—.
Siendo este el asunto planteado, pasa la Sala a mencionar las actuaciones procesales previas a la sentencia de segunda instancia y que sirvieron de fundamento procesal de la misma por parte del Tribunal Administrativo del Tolima.
Actuaciones procesales relevantes al problema planteado
El juzgado cuarto profirió sentencia de primera instancia en la cual encontró responsable a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional. Respecto de la responsabilidad de la Policía Nacional estableció “[a]sí pues para el despacho no existe dubitación alguna respecto del nexo de causalidad existente entre el daño y la falla del servicio.// Por lo expuesto, la entidad demandada deberá ser declarada administrativamente y patrimonialmente responsable de los daños sufridos por los demandantes, restándonos el estudio del llamado en garantía el que se abordará en los términos siguientes” —fl. 122—.
Finalmente, el a quo manifestó “y que los uniformados de Icononzo olvidaron en momentos en que la ciudadanía más los necesitaba, por lo que la conducta puede catalogarse de gravemente culposa, pues no fue la diligencia lo que propiamente los caracterizó en ese momento crítico que vivió la población sino la desidia, la indiferencia y la omisión, de ahí que retumban en nuestros oídos las repetidas afirmaciones de quienes rindieron testimonio cuando con marcada frustración repetían ‘no hicieron nada... no hicieron nada... no hicieron nada... etc.”—fl. 128—.
En este sentido se aprecia que la primera instancia encontró responsabilidad de la Nación a título de omisión de la Policía Nacional; en este sentido, y en virtud de haberse probado la culpa grave del comandante de la Estación de Policía del municipio de Icononzo, la indemnización de perjuicios se atribuyó por partes iguales entre la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y el teniente Fran Alberto Sánchez Peralta —fl. 140—.
Apelación de la parte demandante
La parte actora del proceso de reparación directa manifestó su desacuerdo exclusivamente con la liquidación de perjuicios. Así lo manifestó al decir “me permito presentar dentro del término legal recurso de apelación parcial, contra la sentencia de 31 de octubre de 2007, en lo que refiere a la liquidación de perjuicios materiales a los demandantes y morales a los tíos demandantes de...” —fl. 141—. Intención que se confirmó al manifestar “[e]l tema de la responsabilidad estatal se encuentra debidamente probada dentro del proceso y así aparece en el fallo administrativo; de lo que no está de acuerdo la parte demandante dentro de los procesos acumulados, es la forma como se liquidó los perjuicios materiales que desconocen los criterios jurisprudenciales que existen sobre el tema, y la liquidación de perjuicios morales para los tíos de la víctima” —fl. 143—.
Apelación de la parte demandada
La apoderada de la Policía Nacional, con base en lo probado en el proceso, consideró que el pago de perjuicios debía corresponder en su totalidad al teniente Fran Alberto Sánchez (llamado en garantía) y que, en consecuencia, se debía exonerar a su representada. Concluyó la apoderada “tenemos que el comandante de la Estación de Icononzo para el día de los hechos contaba con 13 uniformados, tal y como lo constató la entidad mediante oficio 0267 del 29.04.06; personal debidamente entrenado e instruido y con suficiente munición y armamento de dotación oficial para repeler cualquier ataque, elementos que no utilizó debidamente permitiendo con ello el homicidio de Johana Alexandra Yepes García y Enrique Alirio Romero Chavarro por parte de miembros de las AUC ante la inexplicable actuación omisiva y cobarde del mencionado señor oficial quien no prestó la protección debida como era su obligación, sino que por el contrario se refugió dentro de la estación junto con los demás uniformados, disparando no contra los miembros al margen de la ley sino contra la alcaldía municipal” —fl. 159—.
Apelación del llamado en garantía
La apoderada del teniente Fran Alberto Sánchez se adhirió al recurso presentado por la apoderada de la Policía Nacional. En su escrito de apelación adhesiva la defensa del llamado controvirtió la atribución de responsabilidad hecha por la sentencia de primera instancia. En este sentido manifestó “[s]i bien es cierto, como lo acepta el recurrente en nombre de la Policía Nacional, existió claramente para el demandante un perjuicio, por la pérdida de las vidas de Johana Alexandra Yepes García y otros, este se dio por hechos de un tercero y la entidad Policía Nacional a través de sus agentes, obró de manera diligente dentro de su acción, ya que si se repara el contenido total de las piezas obrantes al proceso, se encontrará en ellas, especialmente en copia de las versiones del comandante y subcomandante de la Estación Icononzo, que estos inmediatamente fue acorralados en la estación, activaron “El plan estrategia de defensa, específicamente diseñado por la dirección general de la Policía Nacional, se dieron de manera inmediata comunicaciones con los comandantes en la base del Departamento de Policía Tolima, y su accionar obedeció a instrucciones superiores”, así entonces, no es cierta la teoría planteada por el demandante y que al declarar prósperas sus pretensiones acoge el a quo, en el sentido de señalar, que los funcionarios de la Policía Nacional asignados a la Estación Icononzo que fueron vinculados a las diligencias penales que culminaron con preclusión de la investigación, para los cuatro vinculados entre ellos el llamado en garantía Fran Alberto Sánchez Peralta, actuaron en favorecimiento de los facinerosos, o del grupo alzado en armas, las AUC, para cubrir su retirada y favorecer los intereses de aquellos que quisieron lesionar y causar la muerte a aquellos por quienes se reclama” —fls. 161 y 162—.
En este sentido, demuestra el aparte trascrito que la intención del apelante adhesivo fue la de controvertir la asignación de responsabilidad a la Policía Nacional derivada de algún tipo de omisión por parte de los miembros de la institución pertenecientes a la Estación Icononzo.
Siendo estas las actuaciones que tuvieron lugar luego de la sentencia de primera instancia y que determinaron la competencia del juez de segunda instancia, aprecia la Sala que el ad quem tenía la posibilidad de referirse a cualquier aspecto de la litis planteada por las partes involucradas en el proceso.
Esta conclusión se fundamenta en la ocurrencia de dos actuaciones:
i. La apelación tanto de la parte actora, como de uno de los integrantes la parte demandada, lo que, en términos del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, permitió que la competencia del ad quem no se limitara a lo planteado por el demandante —uno de los extremos procesales, que en caso de apelación única está protegido por el principio de los non reformatio in pejus—, sino que se presentó una apertura de la competencia a cualquier asunto referido por las partes del proceso; e, incluso si se quisiera argumentar que ninguna de las partes apelantes controvirtió la asignación de responsabilidad a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y que, por consiguiente, el Tribunal del Tolima no tenía posibilidad de referirse a dicho asunto —como en efecto hizo—, debe recordarse que
ii. La adhesión del llamado en garantía (teniente Fran Alberto Sánchez) al recurso de apelación planteado por la parte demandada (Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional) controvirtió no solo el porcentaje de pago de perjuicios determinado por el juez de primera instancia, sino que, a su vez, impugnó la asignación de responsabilidad a la Policía Nacional con base en una supuesta omisión por parte de los integrantes de la policía que se encontraban en la Estación Icononzo.
En primer lugar, la apelación de parte demandante y demandada, de acuerdo con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil —cuerpo normativo vigente al momento de la realización de las actuaciones procesales en estudio—, extiende la competencia del juez de segunda instancia a cualquier asunto planteado en la litis por las partes procesales. Al respecto consagra la disposición en cita
‘La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones’.
En el mismo sentido se ha manifestado la Sección Tercera del Consejo de Estado que, al unificar lo relativo a la competencia del juez determinada por el recurso de apelación planteado, consagró:
“Tal como en diversas oportunidades lo ha puntualizado la Jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conviene precisar que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial —en este caso la que contiene una sentencia—, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones o apreciaciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, a cuyo tenor:
Esta Sala ha delimitado el estudio del recurso de alzada —y con ello la competencia del juez ad quem— a los motivos de inconformidad que exprese el recurrente”(6).
Limitación que, en consecuencia, no aplica para aquellos casos en que los extremos procesales hayan recurrido la sentencia, como ocurrió en el proceso contra cuya sentencia ahora se interpone acción de tutela.
Un caso análogo al que ahora resuelve la Sala de Revisión se presentó con ocasión de la decisión de febrero 23 de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado —radicación 76001-23-31-000-1996-21064-01 (21.064)—, en la que se solicitó se declarara la responsabilidad patrimonial de la Nación —Ministerio de Transporte— y del Instituto Nacional de Vías —Invias—, por los perjuicios ocasionados con la muerte del señor José Ramón Sastre Ríos, en el accidente de tránsito ocurrido el 6 de diciembre de 1995 en la Troncal del Pacífico. Al proceso fue llamada en garantía la Previsora S.A., como compañía aseguradora del Invias. Proferida la sentencia de primera instancia, la misma fue apelada por las partes demandadas, recurso al que se adhirió la parte actora, situación que fue objeto de consideración por el Consejo de Estado con el fin de determinar la competencia que, como juez de instancia, tenía en virtud de los recursos de apelación y la adhesión a los mismos. Al respecto consagró:
Como quiera que, previo a la acumulación de los procesos, en ambos expedientes tanto las entidades demandadas como la aseguradora llamada en garantía presentaron recursos de apelación y, posteriormente, la parte demandante presentó una apelación adhesiva, se abre la litis, situación que se traduce en la facultad que tiene el juez de segunda instancia de decidir el asunto sin limitaciones, por cuanto se entiende que la apelación es conjunta, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil” —negrilla y cursiva ausentes en texto original—.
Posición esta que también esgrimió la Corte Constitucional con ocasión de una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, que cuestionaba, precisamente, la posibilidad del juez de pronunciarse sin limitaciones en los casos de apelación adhesiva. En aquella ocasión el juez de la constitucionalidad encontró la disposición demandada no vulneraba el principio de non reformatio in pejus, por cuanto la adhesión al recurso de apelación presentado automáticamente eliminaba el presupuesto de aplicación del principio en mención —consagrado en el artículo 31 de la Constitución—, que no es otro que la existencia de apelante único. Al respecto manifestó en la Sentencia C-165 de 199:
“La competencia del fallador de segunda instancia cuando existe apelación adhesiva es amplia, pues según lo dispone el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, “cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”. El aparte subrayado es el impugnado, porque, en criterio del demandante, autoriza la revisión por parte del juez no solo de lo desfavorable sino también de lo favorable al apelante.
El demandante incurre en un error al interpretar esta disposición pues, cuando una de las partes se adhiere al recurso presentado por la otra, es obvio concluir que las dos están en desacuerdo con la decisión judicial materia de apelación, por ser desfavorable a sus pretensiones y, por esta razón, ambas solicitan al juez de segunda instancia que la modifique o revoque en lo que a cada uno le interesa. Por consiguiente, no se vulnera el artículo 31 del estatuto superior, porque lo que este precepto prohíbe es agravar la situación del apelante único, que no es el caso a que se refiere la expresión aquí acusada.
Así pues, es claro que cuando ambas partes apelan el juez no está sujeto a la prohibición contenida en el inciso segundo del artículo 31 de la Constitución y, por tanto, goza de libertad para decidir sin limitaciones sobre la providencia objeto de apelación. Criterio que ya había señalado la Corte, cuando expresó: ‘si hay adhesión en la apelación, o ambas partes apelan puntos distintos de la sentencia, el superior queda entonces en libertad para tomar la decisión que crea más ajustada a la ley”(2).
Por las razones antes expuestas, encuentra la Sala que la interpretación hecha por el Tribunal Administrativo de Tolima, en el sentido de entender que contaba con la competencia para pronunciarse sobre cualquier aspecto de los contemplados en las pretensiones de la demanda, resulta razonable i) a la luz de las disposiciones procesales vigentes al momento de producirse dicho pronunciamiento, esto es los artículos 352 y 357 del Código de Procedimiento Civil; y, adicionalmente, ii) a la luz de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado —encargada de resolver, entre otros, los asuntos atinentes a la responsabilidad extracontractual del Estado— y de la Sala Plena de la Corte Constitucional, que han interpretado de la misma forma el contenido del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la primera en casos concretos y la segunda con ocasión del examen de adecuación constitucional de la norma en cuestión.
Son estos los argumentos que llevan a concluir que la sentencia proferida por el Tribunal del Tolima en segunda instancia no es un caso de defecto orgánico como causal de procedibilidad específica en materia de acción de tutela contra providencias judiciales o, lo que es lo mismo, no fue proferida por un juez carente de competencia para hacerlo.
Por consiguiente, la Sala negará el amparo solicitado con base en la presunta ocurrencia de un defecto orgánico.
4.3. Del defecto procedimental por afectación del principio de congruencia entre las pretensiones formuladas y la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
El segundo problema que afectaría la sentencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima sería la falta de congruencia entre las pretensiones formuladas en las demandas —que luego fueron acumuladas— y aquellas que fueron resueltas en segunda instancia, lo que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional —entre otras, Sent. SU-424/2012—, constituiría un defecto procedimental en la providencia cuestionada. En este sentido, manifestó la Sala Plena de esta corporación:
“5.2. Existencia de defecto procedimental por vulneración al principio de consonancia y por decisión sin motivación.
5.2.1. Este defecto se origina cuando el juez actúa al margen del procedimiento establecido o vulnera de manera definitiva el debido proceso constitucional del actor. Particularmente, se incurre en defecto procedimental por vulneración del principio de consonancia cuando la sentencia no está en conexión con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda(7).
En términos sencillos, puede afirmarse que el principio de consonancia establece que la competencia funcional del juez se restringe al pedido de las partes; es decir, a las súplicas de la demanda y a las excepciones propuestas por la contraparte. El juez de segunda instancia, por su parte, debe decidir a partir de los aspectos del fallo de primera instancia que fueron objeto de impugnación y la Corte Suprema de Justicia no puede revisar, de manera oficiosa, decisiones del juez de segunda instancia que en forma expresa no le hayan sido sometidas”.
En concreto, el defecto tendría lugar ante la ausencia de referencia a la responsabilidad por acción de los agentes del Estado. En efecto, el juez de segunda instancia revocó la decisión del a quo de atribuir responsabilidad por omisión a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y, en consecuencia, absolvió de responsabilidad a la parte demandada y al llamado en garantía. Sin embargo, según los accionantes de tutela —parte demandante en el proceso de responsabilidad— en dicha providencia el tribunal habría omitido referirse a la responsabilidad de la parte demandada por la acción de los integrantes en servicio activo de las fuerzas armadas.
En palabras del accionante:
“El tribunal al proferir el fallo de segunda instancia, amparado en la facultades que le da la apelación adhesiva se equivocó al resolver en forma errada las pretensiones de la demanda ya que estas no corresponden a las presentadas (...).
En lo único que difieren las demandas acumuladas referente a las pretensiones es en cuanto a los demandantes, pero se está es demandando es por la omisión y además por la acción del estado, y no como dice el fallo del Tribunal administrativo del Tolima de segunda instancia, que es como consecuencia de la omisión y negligencia por parte de los agentes de policía, este es un solo punto dentro de las pretensiones de la demanda y donde el fallador de segunda instancia dedico su atención a demostrar que el comandante de la Policía del Municipio de Icononzo (Tolima), al refugiarse y esconderse con sus 12 hombres dentro del cuartel de policía, fue y es la estrategia adecuada mientras que paramilitares recorrían repetidamente todo el pueblo y con lista en mano sacaban a sus pobladores.
Esta actitud del Tribunal Administrativo del Tolima viola el derecho al acceso a la administración de justicia ya que en esa decisión de resolver sin limitación alguna no se pronunció sobre el tema de la acción del estado en los hechos investigados (...)” —fls. 3, 4, y 5—.
Siendo este el problema sometido a consideración, la Sala recordará el contenido y forma de aplicación de principio de congruencia en lo relacionado con las pretensiones y la sentencia en un proceso; estudiará la forma en que se plantearon las pretensiones de la demanda, así como el contenido de la sentencia de segunda instancia, para, a partir de estos elementos, determinar si se concretó la necesaria congruencia entre pretensiones y sentencia en la providencia que ahora se cuestiona.
El principio de congruencia entre pretensiones y sentencia y su evaluación en sede de tutela
Sobre el principio de congruencia de las pretensiones y las sentencias de un proceso, desde una perspectiva general, en sede de tutela se consagró en la Sentencia T-450 de 2001:
‘Vía de hecho y principio de congruencia
3.1. El principio de congruencia se encuentra consagrado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (modificado a su vez por el D.L. 2282/89, art. 1º), en los siguientes términos:
“La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último.
Este es un concepto nuclear dentro del derecho procesal civil, en virtud del cual, el juez, en su sentencia, no puede reconocer lo que no se le ha pedido (extra petita) ni más de lo pedido (ultra petita); de no ser así, con su actuación estaría desbordando, positiva o negativamente, los límites de su potestad(8) (...).
3.2. En la ya extensa jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la noción de vía de hecho, no existen muchos antecedentes que aludan a la violación del principio de congruencia como elemento desencadenante del juicio encomendado al juez de tutela(9); no obstante, es posible establecer ciertos criterios a partir de los cuales se puede apreciar si una actuación judicial en la que se reconocen derechos más allá de lo demandado configura o no una violación del ordenamiento superior.
3.3. Así, la incongruencia que es capaz de tornar en de vía de hecho la acción del juez (reflejada en una providencia), es solo aquella que “subvierte completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso, generando una alteración sustancial, dentro de la respectiva jurisdicción, que quiebra irremediablemente el principio de contradicción y del derecho de defensa”(10). De esta forma, cuando se realice un juicio sobre la actividad del juez, para establecer si la violación del principio de congruencia constituye o no una vía de hecho, se deberá tener en cuenta (1) la naturaleza de las pretensiones hechas —lo pedido— y el campo de aplicación de los derechos en juego; (2) si la sentencia o providencia judicial recae sobre materias no demandadas, debatidas o probadas en el proceso y, (3) si el proceso conservó, desde su apertura hasta su culminación, un espacio abierto y participativo para las partes en contienda, de modo que se asegure la existencia del debate y de la contradicción —que le son consustanciales y que son el presupuesto de una sentencia justa— sobre una base de lealtad y de pleno conocimiento de sus extremos fundamentales.
Estos criterios de análisis deben llevar a la conclusión de que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado es protuberante, i.e., carente de justificación objetiva y relativa a materias medulares objeto del proceso. De lo contrario, el grado y el tipo de desajuste entre la sentencia y lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso, será insuficiente para que se configure una vía de hecho judicial, así pueda existir una irregularidad dentro del proceso.
3.4. Y ¿cuál es la razón que justifica, en sede de tutela, la aplicación de un examen sobre la congruencia de un fallo judicial, en los términos referidos? Sin duda, la justificación se encontrará en la función encomendada al juez de amparo de proteger los derechos fundamentales de los individuos: es evidente que la incongruencia, además de sorprender a las partes del proceso, las sitúa en una situación de indefensión que, de subsistir, pese a la interposición de los recursos, y con mayor razón cuando estos no caben o se han propuesto infructuosamente, “se traduce inexorablemente en la violación definitiva de su derecho de defensa (C.N., art. 29)”(11).
Y, específicamente, sobre la afectación del principio de congruencia por omitir la referencia a alguna de las pretensiones planteadas, se manifestó, en Sentencia T-547 de 2005, con ocasión de una acción de tutela contra la sentencia que omitió pronunciarse sobre el derecho a la devolución de lo pagado por procedimientos y medicamentos excluidos del POS que habían sido prestados y empleados en situación de urgencia:
“Con base en las consideraciones expresadas hasta este punto, concluye la Sala que el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Medellín, al denegar la pretensiones de la accionante dentro del proceso laboral que inició con el propósito de que la EPS Susalud S.A. le reconociera el valor del medicamento activador tisular de plasminógeno que le fue recetado por su médico tratante dentro de un trámite de urgencia, incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental y ausencia de motivación.
Desde la perspectiva procedimental, cabe señalar que en la providencia cuestionada existió una notoria incongruencia, puesto que no obstante que el juzgado identificó las pretensiones de la demandante, e incluso practicó las pruebas con base en las cuales esta aspiraba a sustentarlas, se pronunció sobre algo que no era objeto de controversia en el proceso y omitió hacer consideración alguna sobre lo que era la materia del debate propuesto por la demandante.
El principio de congruencia se encuentra consagrado en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, de conformidad con el cual “[l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (...)”. Sobre este principio, la Corte, en la Sentencia T-231 de 1994, expresó que el derecho fundamental de acceso a la justicia no se satisface si el juez deja de pronunciarse sobre el asunto sometido a su decisión. Y en la Sentencia T- 92 de 2000, la Corporación puntualizó que “... que es un principio general, en materia de procedimiento, por estar directamente relacionado con el debido proceso y el derecho de defensa, que exista la debida coherencia, en todas las sentencias, entre los hechos, las pretensiones y la decisión. Es decir, el juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos. Y es su obligación explicar las razones por las cuales no entrará al fondo de alguna de las pretensiones. También se ha establecido por la doctrina y la jurisprudencia, que no toda falta de pronunciamiento expreso sobre una pretensión, hace, por sí misma incongruente una sentencia”. Agregó la Corte que, en el caso de la acción de tutela, el juez debe analizar si cuando se esgrime como vía de hecho la falta de pronunciamiento en la sentencia atacada sobre un aspecto determinado, esa omisión es de tal importancia que pudo haber sido determinante en la decisión a adoptar.
Específicamente ha señalado la Corte que “[e]n materia de tutela también puede existir incongruencia de la sentencia que conlleve a una revocatoria del fallo por omisión de pronunciamiento acerca de las pretensiones del demandante”(12). Consideró la Corte que “... de darse esta irregularidad existe un defecto en el ejercicio del poder legítimo del juez de administrar justicia al pronunciar sentencia de fondo sin que esta comprenda el análisis de las pretensiones del demandante(13)”(14).
Para el análisis de congruencia de una sentencia frente a las pretensiones de la demanda, es preciso tener en cuenta que la pretensión comprende tanto el objeto, esto es el efecto jurídico que se persigue, como la causa petendi, o razones de hecho y de derecho que le dan sustento. De este modo, en virtud del principio de congruencia el juez debe pronunciarse sobre todos los extremos de la pretensión, los cuales delimitan el alcance de la decisión que debe adoptarse en la sentencia, sin perjuicio de que, en desarrollo del principio jura novit curia, el juez debe fallar conforme al derecho que resulte aplicable a los hechos que hayan sido alegados y probados en el proceso(15).
En este orden de ideas, en el caso bajo estudio, con claridad se tiene que la base de la decisión fue, exclusivamente, que el medicamento activador tisular de plasminógeno estaba excluido del POS y que, por consiguiente, la EPS demandada no estaba obligada a suministrarlo. Pero ese era un presupuesto no controvertido por la demandante, cuyas pretensiones se orientaban a que se estableciera que, no obstante esa exclusión, el régimen legal aplicable contemplaba una excepción conforme a la cual los medicamentos no comprendidos dentro del POS en el régimen contributivo deben ser suministrados y costeados por la respectiva EPS cuando se trate de una situación de urgencia así calificada por el médico tratante. Sin embargo, sobre ninguno de esos aspectos se pronunció el juzgado”(16).
Se reiteró en este caso la posición planteada en sentencias T-749 de 1999, T-325 de 2001 y T-025 de 2002, ocasiones en las que se manifestó que a efectos de encontrar una vulneración al acceso a la administración de justicia, la falta de congruencia por ausencia de estudio de las pretensiones del demandante debe ser de tal entidad que constituya un cambio sustancial en lo que debería haber sido la parte resolutiva de la sentencia, de manera que afecte en forma evidente los derechos de quien presenta la petición o allega una prueba. Ha considerado la Corte que de darse esta irregularidad existe un defecto procedimental —SU-424/2012— en el ejercicio del poder legítimo del juez de administrar justicia al pronunciar sentencia de fondo sin que esta comprenda el análisis de las pretensiones del demandante, lo que conduce, inexorablemente, a un defecto que afecta derechos fundamentales de las partes en el proceso.
Análisis de las pretensiones presentadas en las demandas de reparación directa y los aspectos objeto de consideración en la sentencia de segunda instancia
En la demanda presentada para obtener la reparación de los perjuicios generados por el asesinato del señor Enrique Alirio Romero Chavarro se presentaron las siguientes pretensiones:
“B. Pretensiones
Primero: que la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, es administrativamente responsable de los daños, perjuicios morales y materiales causados a Marleny Sánchez Cortés, Emilse Rocío Romero Sánchez, Nelsy Yamile Romero Sánchez, Carlos Alirio Romero Sánchez, Lizet Patricia Romero Sánchez y Marilyn Yohana Romero Sánchez, en sus condiciones de: la primera de compañera permanente, y los demás en sus condiciones de hijos de Enrique Alirio Romero Chavarro, quien fue asesinado el 1º de abril del 2000 en el municipio Icononzo (Tolima) por paramilitares, debido a la omisión, acción, negligencia e irresponsabilidad del estado de no haberle garantizado y protegido la vida, por las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrollaron tales hechos, los que desarrollaré en el acápite pertinente.
Segundo: que como consecuencia de la anterior declaración y título de indemnización, se ordene a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional a pagar a mis mandantes la suma de mil siete millones cuatrocientos mil pesos m/cte. (1007.400.000,oo), correspondiente a los perjuicios de carácter moral y material que se les causaron, sin que el señalamiento de la cuantía constituya limitación para que les sean reconocidos perjuicios de la naturaleza (materiales y morales) y cuantía que resulten probados dentro del proceso”.
Luego en el concepto de la violación, se encuentra un aparte que incluye el siguiente enunciado y contenido
“E.2. Responsabilidad del estado por presunta acción y negligencia de la prestación del servicio de la Policía Nacional y demás fuerzas del Estado
En el caso objeto de demanda administrativa, la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué (Tolima), absolvió totalmente a los agentes de policía implicados en la masacre del 1º de abril de 2000, entre otras, del asesinato de Johana Alejandra, a pesar de existir suficiente material probatorio que demostraba su participación fueron dejados en libertad, pero como lo dice la honorable corporación citada, es respetable la decisión penal pero es pertinente en el proceso administrativo establecer la participación del Estado a través de sus fuerzas armadas y más cuando existe suficiente material probatorio que lo demuestra.
Previo procedimiento reglado en el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, solicito respetuosamente que el cúmulo de pruebas practicadas en el proceso penal, que se aportan en copia auténtica, se tengan en cuenta en el presente proceso administrativo, que demuestra la responsabilidad activa del Estado a través de sus fuerzas armadas en el macabro asesinato de Enrique Alirio, como ejemplo, presento el siguiente extracto probatorio, que se profundizará en la etapa procesal pertinente” —fls. 42 y 43—.
A continuación la demanda presenta apartes de testimonios tendentes a demostrar participación de miembros de la Policía Nacional en la operación que concluyó con el secuestro y asesinato de Johana Yepes García y Enrique Alirio Romero Chavarro. Estos buscan demostrar que
i. Los agentes de policía participaban en las amenazas a personas que se consideraban auxiliadores de la guerrilla —fl. 43—.
ii. Por lo menos un agente de la Policía Nacional —de apellido Morales— se habría movilizado en el vehículo en que fue secuestrada Johana Alejandra.
iii. Por lo menos un agente de la Policía Nacional habría amenazado a los habitante de Icononzo —fl. 44—.
iv. Por lo menos un agente de la Policía Nacional y un mayor (no se precisa de que fuerza) habría entrado a las viviendas de habitantes de Icononzo —fl. 44—.
Como colofón de este acápite se consigna en la demanda:
“(...) de los testimonios antes trascritos se colige que el Estado es administrativamente responsable del asesinato de Enrique Alirio, ya que no se le brindó la protección a su vida, como lo reza nuestra constitución política en sus artículos 2º y 11, al contrario, los agentes del estado participaron activamente en el hecho, como lo rezan los testimonios objeto de transcripción, alejándose de la razón de ser de la existencia del cuerpo armado al servicio del estado, en el cual todos los habitantes de nuestro territorio confían que se les brinde protección y que sus actuaciones se ajustan a los parámetros de la legalidad y la justicia social” —fl. 45—.
En la demanda presentada para obtener la reparación de perjuicios de Johana Alexandra Yepes García se incluyen los siguientes apartes:
Primero: que la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, es administrativamente responsable de los daños y perjuicios morales y materiales causados a Jaime Armando Yepes Martínez, Luz Soraida García García, Jaime Antonio Yepes, Paola Daniela Yepes, Edgar Yepes Martínez y Carmen Fabiola García García, en sus condiciones de: los dos primeros de padres, hermanos los dos siguientes y los dos últimos tíos, de Jhoana Alejandra Yepes García quien fue asesinada el 1º de abril del 2000 en el municipio de Icononzo (Tolima) por para militares, debido a la omisión, acción, negligencia e irresponsabilidad del estado de no haberle garantizado y protegido la vida, por las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrollaron tales hechos, los que desarrollaré en el acápite pertinente.
Segundo: que como consecuencia de la anterior declaración y a título de indemnización, se ordene a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional a pagar a mis mandantes la suma de quinientos millones quinientos mil pesos ($ 500.500.000), correspondiente a los perjuicios de carácter moral que se les causaron, sin que el señalamiento de la cuantía constituya limitación para que le sean reconocidos perjuicios de la naturaleza (materiales y morales) y cuantía que resulten probados dentro del proceso” —fl. 61—.
Posteriormente, en la demanda en comento se incluye un aparte titulado de igual forma que el trascrito de la demanda presentada por la muerte del señor Enrique Alirio Romero Chavarro, referente a la responsabilidad del Estado por acción de agentes al servicio del Estado —fl. 72—. Dicho aparte se sustenta de idéntica forma a la antes trascrita para el caso de la primera demanda expuesta, citando, incluso, los mismos apartes de los testimonios referidos en el otro proceso. El mismo concluye con un párrafo idéntico al antes trascrito que aparece a folio 61, con la única diferencia del nombre de la víctima de las conductas tantas veces descritas —fl. 78—.
La redacción de las pretensiones y su justificación a lo largo del escrito de demanda en ambos casos, lleva a la Sala a concluir que la parte actora en el proceso de reparación directa tuvo como objetivo que se declarara responsable al Estado tanto por la omisión en el cumplimiento de los deberes por parte de los miembros de la Policía Nacional que se encontraban en la Estación de Policía de Icononzo, como por la supuesta participación activa de miembros de la Policía Nacional y posiblemente de otras fuerzas del Estado en el secuestro y asesinato de las víctimas de ambos procesos.
Ahora, analizada la providencia contra la que se interpone acción de tutela, encuentra la Sala que la misma no hace referencia, ni expresa ni tácita, a la pretensión relacionada con la declaratoria de responsabilidad de la Nación-Ministerio de defensa-Policía Nacional por la presunta acción de miembros de las fuerzas armadas al servicio del Estado.
La lectura de la misma deja ver que:
El problema jurídico se basó en determinar si la omisión de los agentes de la Estación de Policía de Icononzo fue injustificada de acuerdo con los deberes a este cuerpo asignado por la Constitución.
Si bien en algunos apartes se hace referencia a la no colaboración entre agentes del Estado y los miembros del grupo armado que perpetraron los hechos, no puede concluirse que dicha referencia agota el análisis y contradicción requeridos para dar respuesta a la pretensión respecto de la participación activa de miembros de las fuerzas armadas del Estado, descrita con anterioridad.
Pasa la Sala a explicar estas conclusiones.
La primera afirmación se sustenta con la lectura de las pretensiones que, de acuerdo con el Tribunal del Tolima, había presentado la demanda; y, así mismo, con el problema jurídico, que, como se observa, restringe el asunto planteado a la presunta omisión de los miembros de la Policía Nacional. Dichos apartes en la sentencia son como se trascriben:
“En el caso sub examine, la parte accionante solicitó declarar responsable a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, por la muerte de Johanna Alexandra Yepes García y Enrique Alirio Romero Chavarro el día primero (1º) de abril de dos mil (2000), como consecuencia de la omisión y negligencia por parte de las autoridades públicas en este caso los agentes de Policía, al no brindar la debida protección a la población de Icononzo el día de los hechos razón de la demanda” —fl. 214—.
A continuación se concluyó:
“Por consiguiente, el primer problema jurídico a solucionar, consiste en establecer si el miembro de la Policía Nacional Frank Alberto Sánchez Peralta, es responsable por omisión en el cumplimiento de sus deberes, de la muerte de los señores Johanna Alexandra Yepes García y Enrique Alirio Romero Chavarro en el municipio de Icononzo, por no haberlos protegido de conformidad con las obligaciones que le imponía la Constitución Política y la ley.
En segundo lugar, deberá determinarse si es precedente lo pretendido por la Policía Nacional, en el sentido de condenar únicamente al llamado en garantía Frank Alberto Sánchez Peralta y exonerar a la entidad. Finalmente, en caso de confirmarse la responsabilidad de la parte demandada, si el resarcimiento dispuesto por el a quo se ajusta a las circunstancias fácticas” —fl. 215—.
Luego al analizar la falla del servicio o el obrar irregular de la administración, el tribunal consignó:
“Ahora bien se analizará la responsabilidad patrimonial del Estado por el daño sufrido por los accionantes como consecuencia de la muerte de la señora Johanna Alexandra Yepes García y el señor Enrique Alirio Romero Chavarro, que según estos surge de la falla del servicio de la entidad, al no haber desplegado maniobra alguna para repeler a los forajidos que se encontraban en el municipio de Icononzo y que les quitaron la vida, con lo cual, los miembros de la Policía no cumplieron con la obligación de proteger la vida de los residentes de dicha localidad, y que incluso, se llega a sospechar de un posible acuerdo entre los policiales y los delincuentes para no obstruir los primeros la acción de los segundos” —fl. 235—.
Como se observa el planteamiento de la posible falla del servicio solo tiene como posibilidad de realización, desde la perspectiva de fallador de segunda instancia, por omisión de los agentes de la Estación de Policía de Icononzo, más no por la posible participación activa de estos u otros miembros de las fuerzas armadas del Estado.
En este sentido, la sentencia se concentra en analizar el actuar de los policías que se encontraban dentro de la Estación de Icononzo durante el ataque del grupo paramilitar, sin detenerse en momento alguno a considerar la pretensión de que se declarara responsabilidad del Estado por acción de sus agentes. Apreciación que se reafirma con el siguiente aparte:
“Es más, en declaraciones allegadas a los procesos que a su vez fueron incorporados al presente expediente ex combatientes al margen de la ley, partícipes en los hechos analizados mencionan cómplices, pero en momento alguno a los uniformados de la estación de Policía de Icononzo o a su comandante” —fl. 237—.
En criterio de la Sala, los apartes anteriormente trascritos sustentan la conclusión antes planteada, en el sentido que la sentencia de segunda instancia no consideró —en ningún momento—, ni resolvió lo relativo a la pretensión de declarar responsable al Estado-Ministerio de Defensa-Policía Nacional por la acción de sus agentes en el secuestro y asesinato de la señora Johanna Alexandra Yepes García y del señor Enrique Alirio Romero Chavarro.
En este sentido debe resaltarse que no se encuentra razonable la forma en que el ad quem dio respuesta a las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta el ámbito competencial abierto para el juez de segunda instancia por los recursos de apelación presentados y por la adhesión del llamado en garantía a uno de ellos.
Esta situación comporta, en acuerdo con la jurisprudencia constitucional antes reseñada, un defecto procedimental que tiene como consecuencia una afectación al derecho de acceso a la justicia, resultado este que obliga al juez de tutela a ordenar que se corrija la situación originada por la providencia judicial cuestionada.
En consecuencia, comprobada la existencia de uno de los defectos atribuidos por el accionante a la providencia del Tribunal de Tolima en el proceso de reparación directa ahora estudiado, la Sala concederá el amparo y ordenará que el Tribunal del Tolima profiera una nueva providencia, en la que se considere la pretensión que fue desoída en la sentencia ahora controvertida.
1. REVOCARla sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y la sentencia de segunda instancia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a los accionantes en este proceso de tutela.
2. DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida el veintiséis (26) de abril de 2011 por el Tribunal Administrativo de Tolima, mediante la cual se negaron las pretensiones de la parte demandante.
3. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Tolima que en el término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera nueva sentencia, resolviendo los recursos de apelación y la apelación adhesiva que las partes presentaron contra la sentencia de primera instancia.
(1) Sentencia C-590 de 2005
(2) Sentencia T-522 de 2001.
(4) Véase en Sentencia C-590 de 2005.
(5) La explicación de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, tanto aquellas denominadas generales como las consideradas específicas, puede encontrarse en la Sentencia C-590 de 2005, en la que se condensa la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional al respecto.
(6) Sentencia de Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, 9 de febrero de 2012, radicado 500012331000199706093 01 (21.060).
(2)(sic) Sentencia T-413 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón
(7) Código de Procedimiento Civil. ART. 305.—Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando este no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio.
(8) La importancia de que el fallo sea congruente con las pretensiones y las excepciones propuestas o las que hayan debido reconocerse de oficio, ha llevado al legislador a contemplar el vicio de inconsonancia entre las causales de casación (D. 2282/89, art. 183, num. 1º).
(9) No se pretende afirmar que el estudio y análisis del principio de congruencia como elemento rector de los procesos jurídicos sea una materia novedosa dentro de la jurisprudencia de la Corte, pues sobre el particular existen varios pronunciamientos que se pueden consultar con provecho. Lo que ocurre, en todo caso, es que la mayoría de dichas sentencias (v.gr. SU-327/95, M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-741/2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra) se concentran en el análisis del principio de congruencia frente a procesos penales en los que también está en juego el principio de no reformatio in pejus (C.N., art. 31); en otras ocasiones (i.e. T-322/94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), las consideraciones alrededor del principio de congruencia tienen que ver con la posibilidad que se le reconoce al juez de tutela de fallar más allá —por fuera— de las pretensiones consignadas en la demanda de amparo. Ciertamente, estos eventos son diferentes al que se debate aquí, pues de lo que se trata es de la violación del principio de congruencia que torna a una providencia judicial en una vía de hecho.
(10) Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz (Cfr. nota 12). Nótese como en esta oportunidad, el peticionario alegaba la existencia de una vía de hecho por parte del juez competente para fijar los perjuicios producidos por el incumplimiento de un contrato de seguro, pues tomó como referente de tal operación una fórmula diferente a la señalada por el demandante en el proceso ordinario. Lo que resultó determinante en este caso es que la aludida fórmula no solo fue propuesta por la parte demandada, sino que resultaba congruente con las peticiones presentadas en la demanda.
(11) Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(12) Sentencia T-025 de 2002.
(13) Ver Sentencia T-325 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería (en este caso la accionante consideraba vulnerado su derecho de petición porque la entidad accionada le había dado una respuesta que no tocaba ninguno de los puntos planteados por la peticionaria. El juez de tutela, sin tener en cuenta tal hecho, incurrió en el mismo error de la entidad accionada al no estudiar de fondo lo relacionado con el derecho de petición invocado por la accionante sino el derecho del cual, según la entidad accionada, se trataba la petición de la actora. La Sala de revisión, al entrar a estudiar de fondo lo referente al derecho de petición, decidió conceder la tutela).
(14) Sentencia T-025 de 2002.
(15) Cfr. Hernando Devis Echandía, “Compendio de teoría general del proceso”, tomo 1 13 ed. E. Dike 1994. pp. 479 y ss.
(16) En este sentido, sentencias T-592 de 2000; T-773 de 2008.

References: artículo 17
 artículo 57
 artículo 188
 resolución 
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 357
 artículo 31
 artículo 357
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 artículo 357
 artículo 305
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 artículo 168