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La tradición constitucional hispanoamericana y la excepcionalidad cubana
Rafael Rojas | 11 Agosto, 2016
Por último, el tercer momento, el socialista, abarca propiamente el lapso de los últimos cuarenta años de la historia contemporánea de Cuba. Es en este periodo cuando la historia constitucional cubana da el giro más pronunciado, en relación con su entorno latinoamericano y caribeño, ya que la entronización, en la isla, de un régimen de partido comunista único, ideología marxista-leninista de Estado y control gubernamental de la sociedad civil y los medios de comunicación, se da justo cuando comienzan a resquebrajarse las dictaduras militares en América Latina y empiezan a crearse condiciones para las transiciones democráticas en la región. En las cuatro décadas de vigencia de la Constitución de 1976, reformada, pero también ratificada en lo esencial en 1992 y 2002, Cuba ha alcanzado el punto de mayor distancia con respecto al nuevo constitucionalismo iberoamericano.
El momento liberal (1812-1901)
Al igual que otros proyectos constitucionales de aquellos años, como el federal venezolano de 1811 o el republicano de Apatzingán de 1814, el texto de Infante se colocaba en abierta interpelación de la Constitución de Cádiz. Esta última, según Infante, no tenía vigencia en la América española desde el momento en que la dinastía borbónica del trono de España había sido desplazada por “otra dinastía”, es decir, la bonapartista, tras la invasión francesa de la península y las abdicaciones de Bayona.5Sin embargo, al igual que en la Nueva España, en Venezuela y en otras regiones hispanoamericanas, el proyecto de Infante, en 1812, se sumaba al proceso de asimilación de una lógica federalista dentro de las diputaciones provinciales creadas por la legislación territorial borbónica.
Sin embargo, aquellos constituyentes estaban fundando un Estado nacional en el Caribe postcolonial. De ahí que no solo el republicanismo sino también el presidencialismo y el centralismo se hicieran patentes en un texto que, paradójicamente, intentaba dejar atrás un régimen autoritario como el de la Capitanía General española. Además de un congreso bicameral, con un Senado que cumpliría funciones de Tribunal de Justicia, con potestad de juzgar al primer magistrado, y una Cámara de Representantes, con atribuciones de acusador fiscal del poder ejecutivo ante el Senado, la Constitución de 1901 otorgaba amplias facultades al presidente de la República. El mandatario, de acuerdo con aquel régimen constitucional, tenía atribuciones legislativas: podía “sancionar y promulgar leyes”, además de “ejecutarlas y hacer ejecutarlas”, y “dictar, cuando no lo hubiere hecho el Congreso, los reglamentos para la mejor ejecución de las leyes, y expedir además los decretos y las órdenes que para este fin y para cuanto incumba al gobierno y administración del Estado creyere convenientes”.20
El régimen presidencialista de la Constitución de 1901 tenía importantes déficits democráticos, como los de la mayoría de las constituciones latinoamericanas de entonces. La elección del presidente y de los “colegisladores”, senadores y representantes del congreso, era indirecta, a través de un complejo sistema de “compromisarios” o electores, muy parecido al norteamericano. El presidente, además, ejercía un poder unitario que limitaba autonomías locales y provinciales. No solo podía destituir gobernadores sino que podía “suspender acuerdos de las consejos provinciales y de los ayuntamientos”, que habían sido acordados por autoridades elegidas directamente por la ciudadanía.21 Además de afirmar su poder frente al Congreso, los municipios y las provincias, el presidente podía limitar la autonomía del Poder Judicial por medio de un holgado mecanismo de suspensión de garantías constitucionales o instauración de poder emergentes, a través de decreto presidencial.22
Una reforma constitucional que sí llegó a incorporarse a los textos jurídicos rectores de la República, a partir de la Ley Constitucional de 1934, fue la del sufragio femenino, que defendían las sufragistas de la isla desde la segunda década del siglo. De acuerdo con la Constitución de 1901, el derecho a voto era concedido a “todos los cubanos varones, mayores de veintiún años”, con excepción de los “asilados, los incapacitados mentalmente, los inhabilitados judicialmente o los individuos pertenecientes a las Fuerzas de Mar y Tierra”.27 La Ley Constitucional de 1934, en su artículo 39, consagró que “todos los cubanos de uno u otro sexo tenían derechos de sufragio activo y pasivo en las condiciones y con los requisitos y excepciones que determinen las leyes”.28 En la Constitución de 1940 el derecho al voto de las mujeres quedaría comprendido dentro del sufragio universal que el artículo 97 garantizaba a “todos los ciudadanos cubanos”.29
Decíamos que uno de los componentes distintivos del orden constitucional de 1901, en Cuba, fue el presidencialismo. Un régimen presidencialista, habría que decir, con reelección limitada a dos periodos consecutivos, lo que generó desde las primeras décadas del siglo XX recurrentes guerras civiles por causa de voluntades reeleccionistas en el proceso de sucesión presidencial. En buena medida, la fractura de aquel orden constitucional, a partir de 1928, tuvo que ver con el conflicto sucesorio generado por el deseo de Machado de permanecer en el poder. En aquel año, antes de las elecciones constitucionales, Machado convocó a una Convención Constituyente que reformó varios artículos de la Constitución de 1901, especialmente el 38, el 39, el 40, el 45, el 48, el 56, el 58, el 66, el 72, el 73, el 74, el 75, el 83, el 91 y el 115. En esencia lo que buscaba Machado era extender su mandato presidencial de 1924 a 1931, sin elecciones, ya que la Constitución reformada le permitía otro cuatrienio de gobierno.30 La Revolución contra el dictador, que estalló en 1930 y que culminaría con su derrocamiento en 1933, dio lugar a un nuevo orden constitucional.
Entre los Estatutos Constitucionales para el gobierno provisional, en 1933, y la Constitución de 1940, aprobada por una Convención Constituyente instalada el año anterior, se produce el reajuste definitivo del momento republicano en Cuba. La nueva Constitución introducirá cambios notables a las partes orgánicas y doctrinarias de la Carta Magna de 1901, que podrían sintetizarse, desde un punto de vista normativo, con el desplazamiento ideológico del liberalismo clásico a un repertorio de izquierdas moderadas, inscritas en tradiciones populistas, nacionalistas revolucionarias y socialistas de la cultura política latinoamericana. Desde la perspectiva orgánica, el nuevo orden constitucional produjo, ante todo, una compensación del presidencialismo de 1901 por medio de elementos semi-parlamentarios. La Constitución de 1940 introdujo los primeros mecanismos de democracia directa de la historia constitucional cubana al autorizar, en su artículo 98, el dispositivo del referéndum popular y en el 135 la iniciativa de ley a 10 000 ciudadanos, en condición de electores.31
Aunque el presidente seguía siendo elegido de manera indirecta, por los Colegios de Compromisarios Provinciales, sus atribuciones sobre el Congreso eran menores y el papel decisivo del Consejo de Ministros y, en especial, del Primer Ministro, limitaba sus potestades ejecutivas. Los “responsables de los actos del gobierno ante la Cámara y el Senado”, eran el Primer Ministro y el Consejo de Ministros, no el presidente.32 Además, el Congreso o “cada cuerpo colegislador” por separado, podía remover parcial o totalmente el gobierno “planteando la cuestión de confianza” o generando “crisis de gabinete”.33 El Código Electoral de 1943 afianzó la elección directa, sobre la base del sufragio universal, igual, directo y secreto del presidente, eliminando los Colegios de Compromisarios Provinciales, pero mantuvo los límites del poder presidencial. Con la Constitución de 1940, el presidente cubano perdió autoridad no solo ante el Congreso sino ante los gobiernos provinciales y locales, que ganaron autonomía. En división de poderes, el texto del 40 es el que más se ha acercado a una lógica de deslinde y equilibrio, como la que describe Bartolomé Clavero en sus “historias constituyentes de la trinidad constitucional”.34
En cuanto al reparto de derechos, la Constitución de 1940 simplificó y compactó la amplia dotación de garantías individuales que consagraba la Constitución de 1901 y centró su articulado en la extensión de derechos sociales. Si en la Constitución de 1901 se contemplaban más de treinta artículos sobre libertades civiles y políticas, en la de 1940 los “derechos individuales” cabían en veinte artículos, mientras que los sociales, referentes a la familia, la cultura, la educación y el trabajo, ocupaban más de cuarenta.35 En esa exhaustiva oferta de derechos sociales, la Constitución de 1940 garantizaba la protección por parte del Estado de la maternidad y el matrimonio, aunque reconocía el divorcio, las pensiones alimenticias, el seguro y la asistencia social, la instrucción primaria obligatoria y la segunda enseñanza gratuita, la educación laica, la jornada de ocho horas, el salario mínimo y la libre sindicación.36 En la sección sobre la propiedad, el texto constitucional establecía la “pertenencia del subsuelo al Estado” y la “proscripción del latifundio”.37 En los debates de la Convención Constituyente algunas de las constituciones más citadas, como modelo, fueron la mexicana de 1917, la de la República de Weimar de 1919 y la de la Segunda República Española de 1931.
En la Constitución de 1940, los artículos 281, 282 y 283 concedían al Congreso bicameral la máxima potestad en la suspensión de garantías constitucionales y la concesión de facultades extraordinarias al presidente.39 Pero, además, aquella Constitución garantizaba la existencia de un Consejo de Defensa Social que, junto con el Tribunal Supremo Electoral y otros cuerpos del poder judicial, facilitaba a los actores políticos la impugnación de los actos inconstitucionales del gobierno.40 Los Estatutos de Dolores, en 1952, se deshicieron de la reglamentación del estado de emergencia pero mantuvieron el Consejo de Defensa Social, provocando una interesante movilización de los partidos políticos opositores, especialmente del Partido Auténtico y el Partido Ortodoxo, en contra del régimen de Batista. En 1955, luego de las elecciones del año anterior, se restauró la Constitución de 1940, pero su vigencia, como sostiene el constitucionalista Leonel de la Cuesta, fue más bien “nominal” o “teórica”.41
A pesar de que una demanda central de los revolucionarios cubanos de los 50 era el restablecimiento de la Constitución de 1940 –de hecho, era la primera ley revolucionaria contemplada en el programa político, La historia de absolverá (1954), de Fidel Castro-, al mes del triunfo de la Revolución, en febrero de 1959, el gobierno revolucionario promulgó una Ley Fundamental de la República de Cuba, que cumpliría las funciones de texto constitucional por diecisiete años consecutivos, hasta 1976. Como los Estatutos de Dolores de Batista, en 1952, la Ley Fundamental de 1959 trasladaba el poder legislativo a otro órgano, esta vez, no uno nuevo, como el Consejo Consultivo de Batista, sino directamente al Consejo de Ministros. El Primer Ministro, que muy pronto sería el propio Fidel Castro, no solo “despacharía con el Presidente los asuntos de la política general del gobierno”, como decía el artículo 161 de la Constitución del 40, sino que “dirigiría la política general del gobierno”.42
El dilatado espectro de derechos individuales y sociales de los títulos IV, V y VI de la Constitución del 40 se preservaba en la Ley Fundamental de 1959. También el capitulado y el articulado referidos a los derechos a la propiedad, el sufragio y el funcionamiento de los órganos del Estado, incluidas ambas cámaras del Congreso. Sin embargo, las leyes de Reforma Agraria de 1959 y 1963 y de Reforma Urbana de 1961, decretadas por el gobierno revolucionario, alteraron seriamente el orden constitucional en esas materias, así como la postergación indefinida de elecciones legislativas y presidenciales, locales y provinciales, hasta 1976, implicó el abandono de la máxima legislación en cuanto al gobierno representativo y los órganos del Estado. Buena parte de las leyes revolucionarias decretadas por el gobierno, entre 1959 y 1963, durante la transición al régimen socialista, contravinieron la Ley Fundamental de 1959.
Si la Constitución de 1940 había asimilado desde la isla buena parte de la experiencia constitucional de las revoluciones y los populismos latinoamericanos de la primera mitad del siglo XX, que propusieron un “retorno de lo social”, la Constitución de 1976 reflejó nítidamente la inscripción de Cuba en la órbita soviética de los “socialismos reales” de Europa del Este.44 La primera fue una Constitución que, al decir de Gabriel L. Negretto, operaba un cambio constitucional para “distribuir poder” entre las diversas fuerzas políticas que confluyeron en la Revolución contra la dictadura de Gerardo Machado, en 1933. La segunda, en cambio, destruyó el orden constitucional previo para “consolidar un nuevo poder”, surgido de la transición socialista que tuvo lugar en los años 60.45
En sintonía con el modelo de la Constitución estalinista de 1936, el Estado cubano estableció el marxismo-leninismo como ideología oficial, desde el “preámbulo” del texto constitucional, y la pertenencia de la isla a la comunidad “socialista” liderada por la Unión Soviética.46 La República de Cuba fue redefinida como un “Estado socialista de obreros y campesinos” y, al igual que en las autodenominadas “democracias populares” de Europa oriental, consagró en su artículo quinto que el “Partido Comunista de Cuba, como vanguardia organizada marxista-leninista de la clase obrera, es la fuerza dirigente de la sociedad y del Estado, que organiza y orienta los esfuerzos comunes hacia los altos fines de la construcción de la sociedad socialista y el avance hacia la sociedad comunista”.47
De acuerdo con el mismo patrón constitucional del bloque soviético, la economía, la educación, la cultura, los medios de comunicación, los derechos sociales y las formas de asociación, entendidas como “organizaciones sociales y de masas” (comités vecinales, federación de mujeres, de campesinos, de estudiantes, sindicatos, gremios…) se pusieron bajo control del Estado o, directamente, del Partido Comunista. La base jurídica de esa hegemonía del Estado era el régimen de propiedad, definido en el artículo 14 como “propiedad socialista de todo el pueblo sobre los medios de producción en la supresión de la explotación del hombre por el hombre”.48 Esta última frase aludía a la eliminación de toda forma de venta de la fuerza de trabajo que no tuviera al Estado como empleador, ya que cualquier propietario privado, pequeño, mediano o grande, incurriría en la extracción de plusvalía y, por tanto, en la “explotación del hombre por el hombre”.
La Constitución de 1976 concedía un amplio margen de derechos sociales en los capítulos dedicados a la familia, la cultura, la educación y la igualdad, pero, ciertamente, no tantos ni tan detallados como en la Constitución del 40.49 A la vez, el nuevo texto redimensionaba la tradición republicana constitucional de la isla, al combinar derechos y deberes dentro de las garantías constitucionales, comprendiendo dentro de los segundos el trabajo y la defensa del país.50 Todas las libertades públicas reconocidas por la Constitución socialista del 76 quedaron condicionadas y limitadas por los artículos 52 y 53, que señalaban como único marco autorizado por su ejercicio los medios e instituciones del Estado, y por el artículo 61, que advirtió que “ninguna de las libertades reconocidas a los ciudadanos podía ser ejercida contra lo establecido en la Constitución y las leyes, ni contra le existencia y fines del Estado socialista, ni contra la decisión del pueblo cubano de construir el socialismo y el comunismo”.51 Y agregaba el artículo 61: “la infracción de este principio es punible”.52
Las secciones dedicadas a los órganos del Estado, los gobiernos municipales y provinciales, la Asamblea Nacional, el Tribunal Supremo y el sistema electoral se colocaron deliberadamente fuera de los principios de la descentralización, la división de poderes o la tensión entre presidencialismo y parlamentarismo que habían caracterizado a la historia constitucional cubana e iberoamericana hasta entonces. La Constitución cubana de 1976 planteó la ruptura más radical con la matriz liberal y republicana del constitucionalismo atlántico que se haya experimentado nunca en América Latina y el Caribe. No solo por la ausencia de autonomía de la sociedad civil, por la subordinación de todos los órganos y poderes del Estado a un partido político, más que hegemónico, único, o por la postulación de una ideología oficial, sino por algo más: la instalación de un poder legislativo, la Asamblea Nacional, que solo se reúne unos cuantos días al año y está integrada totalmente por diputados partidarios del gobierno.
La Constitución de 1976 funcionó prácticamente sin alteraciones hasta 1992, cuando la nueva coyuntura internacional y regional, abierta por la caída del Muro de Berlín en 1989 y la desintegración de la URSS en 1991, obligó a una serie de reformas. El nuevo texto constitucional de 1992 mantuvo el núcleo dogmático y orgánico de 1976, pero introdujo desplazamientos retóricos y mecanismos de inclusión política de relativo impacto simbólico. Algunos de los cambios fundamentales fueron la adición del componente “martiano” a la ideología marxista-leninista de Estado, la redefinición del Partido Comunista como “vanguardia organizada de la nación cubana”, el reconocimiento, en el artículo 23, de “la propiedad de las empresas mixtas, sociedades y asociaciones económicas que se constituyen conforme a la ley”, la sustitución del principio del Estado ateo por el de Estado laico y la incorporación del concepto de “identidad nacional” a la política cultural y educativa del gobierno.54
La Constitución fue poco reformada en los 90, pero con la primera década del siglo XXI debió enfrentarse al desafío de una nueva oposición pacífica, decidida a aprovechar los propios mecanismos constitucionales para ampliar las libertades económicas, civiles y políticas de la ciudadanía. En 2002, el Movimiento Cristiano de Liberación, encabezado por el disidente Oswaldo Payá, se apoyó en el derecho a la iniciativa directa de ley por parte de 10 000 ciudadanos y a la posibilidad de reforma parcial o total de la Constitución, que garantizaba el artículo 137, para proponer a la Asamblea Nacional la convocatoria a una Consulta Popular en la que se sometiera a votación si la ciudadanía estaba de acuerdo con una ampliación de derechos de libertad y asociación, una amnistía de presos políticos, el derecho de los cubanos a formar empresas independientes del Estado y una nueva Ley Electoral.55
La reacción del gobierno cubano fue lanzar su propia reforma de la Constitución de 1992, aunque dirigida a hacer irreformables las leyes fundamentales del país. En sesión extraordinaria, en el verano de 2002, la Asamblea Nacional acordó agregar al artículo 3º que “el socialismo y el sistema político y social revolucionario…, es irrevocable”.56 Una segunda reforma agregó al artículo 11, en alusión directa a la Ley Helms-Burton, que penaliza a las empresas extranjeras que comercien con Cuba, la siguiente frase: “las relaciones económicas, diplomáticas y políticas con cualquier otro Estado no podrán ser jamás negociadas bajo agresión, amenaza o coerción de una potencia extranjera”.57 Por último, el artículo 137, que garantizaba la reforma parcial o total de la Constitución se vio constreñido por una nueva oración: “excepto en lo que se refiere al sistema político, económico y social, cuyo carácter irrevocable lo establece el artículo 3 del título I”.58 Tanto la reforma del artículo 3 como la del artículo 137 reiteraban un principio asentado en el artículo 62, en el sentido de que ninguna de las libertades garantizadas por la Constitución podía ejercerse en contra del proyecto socialista-comunista.
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1Sobre el excepcionalismo cubano, ver Rafael Rojas, “La soledad constitucional del socialismo cubano”, en Adriana Luna, Pablo Mijangos, Rafael Rojas, eds., De Cádiz al siglo XXI. Doscientos años de constitucionalismo en México e Hispanoamérica, México D.F., Taurus/ CIDE, 2012.
2Sobre la diferencia conceptual entre constitución y constitucionalismo, ver Horst Dippel, “El concepto de constitución en los orígenes del constitucionalismo norteamericano”, y José María Portillo Valdés, “La constitución en el Atlántico hispano, 1808-1824”, en Ignacio Fernández Sarasola y Joaquín Varela Suanzes-Carpegna, Conceptos de Constitución en la historia, Oviedo, Junta General del Principado de Asturias, 2010, p. 25-84 y 123-178. Ver también José María Portillo Valdés, “Entre la historia y la economía política: orígenes de la cultura del constitucionalismo”, en Carlos Garriga, Historia y Constitución. Trayectos del constitucionalismo hispano, México D.F., Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, 2010, p. 27-58.
24 Ibid, p. 157-158.42 Un umbral para la ciudadanía y la sociedad civil
25 Martín Morúa Delgado, Obras completas. Integración cubana, La Habana, Edición de la Comisión Nacional del Centenario de Marín Morúa Delgado, 1957, t, III, p. 239-240.
27 Ibid, p. 141.
28 Ibid, p. 187.
29 Ibid, p. 261.
41 Ibid, p. 65.
42 Ibid, p. 278 y 432.
43 El imperio de la ley en Cuba, Ginebra, Comisión Internacional de Juristas, 1962, p. 107-122.
44 Roberto Gargarellla, Latin American Constitutionalism, 1810-2010. The Engine Room of the Constitution, New York, Oxford University Press, 2013, p. 105-131. Sobre las constituciones populistas y desarrollistas ver también Antonio Colomer Viadel, Introducción al constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Trillas, 2009, p. 41-44.
CIDE/Princeton University

References: artículo 39
 artículo 97
 artículo 98
 artículo 161
 artículo 14
 artículo 61
 artículo 61
 artículo 23
 artículo 137
 artículo 3
 artículo 11
 artículo 137
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 137
 artículo 62