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Timestamp: 2018-11-21 12:48:12+00:00

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DESARROLLOS NORMATIVOS RECIENTES EN MATERIA ANTARTICA EN EL MARCO DE LAS REUNIONES CONSULTIVAS - EVALUACION Y PERSPECTIVAS
Nos aproximamos al 60° aniversario de la firma del Tratado Antártico que tuvo lugar en diciembre de 1959. Este tratado ha sido sin dudas uno de los ejercicios diplomáticos más exitosos del Siglo XX ya que permitió la asociación de países con intereses en la actividad antártica, para desarrollar su investigación científica en un marco de cooperación internacional con miras a la consolidación de la paz en el continente antártico, que por cierto, por aquellos años peligraba en el clima reinante de la Guerra Fria. El Tratado Antártico tiene hoy 53 Estados Adherentes que incluye a las principales potencias mundiales, a países centrales de cada continente y nuclea algo más del 85% del PBI mundial. Esto no necesariamente era así en los comienzos de la gestación del sistema.
A lo largo de la historia y a medida que el hombre se fue aproximando al continente antártico con sucesivas expediciones y descubrimientos, comenzaron a surgir distintos tipos de normativa nacional vinculada principalmente a la convalidación legal de determinadas actividades nacionales en la región, o bien relativas a posiciones políticas o eventuales reivindicaciones territoriales en la Antártida. Así pueden mencionarse por ejemplo, en el caso de la Argentina, desde 1817 las autorizaciones que emitía Buenos Aires para las expediciones de barcos foqueros que se desplazaban a las Islas Shetland del Sur; la normativa creadora de la Base Orcadas en 1904; o hasta normativa nacional que delimitaba el reclamo territorial argentino en la Antártida. En este sentido, los países que sostienen reclamos territoriales en la Antártida han dictado su propia normativa antártica a lo largo de la historia y varios países también lo han hecho a partir de su adhesión al Tratado Antártico y a la restante normativa que integra el Sistema. Por nuestra parte, la Argentina ha dictado una gran cantidad de normativa antártica, destacándose, entre las mas relevantes, la siguiente: Ley 15.802 de aprobación del Tratado Antártico; Ley 18.513 de Orientación Superior para la Actividad Antártica Argentina; Ley 22.584 de aprobación de la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos; el Decreto 2316/90 de Política Nacional Antártica; la Ley 24.216 de aprobación del Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente y sus Anexos I-IV; la Ley 25.260 aprobatoria del Anexo V del Protocolo; la Ley 25.263 de aprobación del Régimen de Recolección de Recursos Vivos Marinos Antárticos. En cuanto al territorio antártico específicamente, cabe mencionar el Decreto-Ley 2191/57 que crea el Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, y las posteriores leyes de provincialización de dicho territorio, Ley 23.775 y su complementaria 26.552.
Tal como se mencionó anteriormente, con la firma del Tratado Antártico en 1959 como resultado de la Conferencia de Washington[1], se generó un nuevo plano jurídico a partir del cual comenzaron a surgir normas relativas a la temática antártica, el plano normativo multilateral. Asimismo, con la creciente adhesión de Estados Parte al Tratado Antártico, también continuó desarrollándose la normativa nacional vinculada. Pero el Tratado generó, a su vez, un nuevo marco institucional que fue el paso inicial de todo un conjunto normativo que se conoce actualmente como el Sistema del Tratado Antártico[2].
2.- Las Reuniones Consultivas - Las Partes Consultivas
El Tratado estableció en su Artículo IX las bases de lo que luego se llamaron las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico (RCTAs), un mecanismo previsto para que las Partes Consultivas, aquellos países con voz y voto[3], puedan "intercambiar informaciones, consultarse mutuamente sobre asuntos de interés común relacionados con la Antártida y formular, considerar y recomendar a sus Gobiernos, medidas para promover los principios y objetivos del presente Tratado...". Ello permitía abordar los temas que surgían con respecto a las actividades humanas que, de manera creciente, se desarrollaban en la Antártida, creando así un marco normativo para la gobernanza del continente. Inicialmente realizadas cada dos años, las RCTAs posteriormente adquirieron regularidad anual, siendo recibidas alternadamente por las Partes Consultivas, en orden alfabético en idioma inglés.[4]
Debemos tener presente que, al momento de la firma del Tratado en 1959, los Estados firmantes fueron doce que, por ser firmantes originarios y por tener interés específico en la Antártida, se constituyeron desde un comienzo en Partes Consultivas que participaban del proceso de toma de decisiones. Posteriormente se fueron sumando nuevos Estados como adherentes al Tratado, si bien no necesariamente ello les confería, sin más, el status de Parte Consultiva. Al respecto el Tratado Antártico sostiene, en su Artículo IX, inc.2, que para ser considerados Partes Consultivas los Estados deben demostrar "... su interés en la Antártida mediante la realización en ella de investigaciones científicas importantes, como el establecimiento de una estación científica o el envío de una expedición científica." Esto conduce a un proceso de evaluación por las restantes Partes Consultivas, para determinar el grado de interés y compromiso "antártico" que tiene un Estado como para incorporarse al reducido grupo de tomadores de decisiones en este foro antártico y si se acepta un país como nueva Parte Consultiva. Es importante destacar también que todas las decisiones adoptadas en el ámbito de las RCTAs deben serlo por consenso; vale decir sin que ningún Estado objete la decisión. Este mecanismo ha sido sin duda uno de los elementos centrales del éxito que ha tenido el Tratado en más de medio siglo de vigencia. Claro está, que el consenso que se debe alcanzar hoy para la toma de decisiones entre las actuales veintinueve Partes Consultivas, resulta algo más trabajoso de lo que era en los inicios del Tratado Antártico, con los entonces doce Estados Partes, pero también hace a la solidez y perdurabilidad del Sistema.
3.- Inicios de la normativa multilateral antártica e instrumentos centrales del Sistema
Las Reuniones Consultivas también desarrollaron categorías adicionales de encuentros como las Reuniones Consultivas Especiales del Tratado Antártico (RCETAs) que inicialmente se adoptaron para la incorporación de Estados adherentes como Partes Consultivas y que luego también se implementaron para la negociación de convenciones específicas. Como instrumento para la aceptación de nuevas Partes Consultivas, la práctica se abandonó a partir de la RCETA X (1990) en la cual se reconoció a Ecuador y a Países Bajos como Partes Consultivas. También se implementaron las denominadas Reuniones de Expertos de Tratado Antártico (RETAs) que surgieron con la finalidad de abordar temas muy específicos con la participación de expertos de tales especialidades.[5]
En el marco de las mencionadas reuniones especiales se fueron elaborando, en un primer plano normativo de jerarquía superior, las diversas convenciones que abordaron temas que se presentaron en su momento como cruciales en el escenario antártico: la Convención para la Conservación de Focas Antárticas (1972); la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos -CCRVMA- (1980); la Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre los Recursos Minerales (1988); el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente (1991). Estos acuerdos se negociaron a partir y en el marco de las RCTAs, inicialmente mediante reuniones regulares y luego, las mencionadas reuniones especiales, a fin de abordar la diversa problemática con la se enfrentaba el continente antártico en virtud de la evolución que iba presentando la actividad humana.
En adición a la normativa emanada de las RCTAs, pero de alguna manera derivada de ella, otra de las fuentes normativas más sistematizadas dentro del Sistema del Tratado Antártico son las Medidas de Conservación que se dictan anualmente en el seno de la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos, creada por la convención homónima, y que son obligatorias para los Miembros de la Comisión. Esta convención abordó un tema de gran preocupación internacional provocada por el desplazamiento de las flotas pesqueras hacia el sur en busca de nuevos caladeros en los océanos australes, esencialmente en busca de kril y más tarde de la cotizada merluza negra. Pero el abordaje del tema nació, como veíamos, en el marco de las RCTAs y RCETAs, en las que se acordó elaborar dicha Convención. Respecto del tema de los recursos vivos marinos, recordemos también que la Argentina, que no contaba con un marco normativo ni adecuado ni suficiente para una efectiva aplicación de los elementos centrales de esta convención, dictó en el año 2000 la Ley 25.263 que crea los mecanismos que permiten la incorporación de dichas medidas de conservación al ordenamiento normativo interno.
El Protocolo sobre Protección del Medio Ambiente[6]
Al referirnos a la normativa que surge de los mecanismos del Tratado Antártico, no podemos dejar de mencionar el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente -el Protocolo Ambiental- que vino a incidir fuertemente en toda la actividad que se desarrolla en el continente blanco y sin duda fue un acertado rumbo para imprimirle a ésta. El Protocolo se firmó en 1991 y ya con la cuestión ambiental como uno de los temas centrales de la agenda antártica, para entrar luego en vigor en 1998 tras la ratificación por todos los Estados firmantes. Este valioso instrumento fue una consecuencia positiva de la no entrada en vigor de la Convención sobre la Regulación de las Actividades sobre los Recursos Minerales Antárticos (CRARMA). Luego de la aprobación de la CRARMA surgida también a partir de los mecanismos de las RCETAs, fue tomando entidad una fuerte preocupación en varios países por los potenciales graves impactos ambientales que podía tener una eventual actividad extractiva de minerales en la Antártida. Fue así que, con un fuerte lobby inicial por parte de Australia y Francia[7] para que las Partes Consultivas no ratificaran la CRARMA, ésta finalmente nunca entró en vigor. En cambio, surgieron a partir de allí las iniciativas para negociar un Protocolo Ambiental que permitiera preservar el medio ambiente antártico, convocándose al poco tiempo las RCETAs pertinentes.
El Protocolo no sólo consagró a la Antártida como "reserva natural consagrada a la paz y a la ciencia", sino que como uno de sus elementos de mayor relevancia y de manera muy contundente, prohibió "...cualquier actividad sobre los recursos minerales, salvo la investigación científica..." (Articulo 7). El Protocolo generó además un concepto ambiental amplio de la Antártida que comprende su medio ambiente, incluyendo sus valores intrínsecos como la vida silvestre, los valores estéticos y su valor para realizar ciencia que permita una mejor comprensión del medio ambiente global. También merece destacarse que por medio del Protocolo se pretende que exista una adecuada coordinación entre las Partes y con las respectivas instituciones de otros instrumentos del Sistema del Tratado Antártico "...con el fin de asegurar la realización de los objetivos y principios de este Protocolo y evitar cualquier impedimento para el logro de los objetivos y principios de aquellos instrumentos...." (Artículo 5).
Como una herramienta esencial del sistema, el Protocolo creó el Comité de Protección Ambiental[8] como órgano asesor de las RCTAs en materia ambiental. Esto implicó, además, que las cuestiones ambientales en general y los aspectos ambientales de las cuestiones específicas antárticas, comenzaron a ser objeto de un análisis más profundizado y también fuente de un desarrollo normativo más específico. El Comité de Protección Ambiental, que habitualmente se reúne durante las RCTAs, aborda las diversas cuestiones ambientales que estuvieran contenidas en su agenda y eleva sus recomendaciones a las RCTAs a fin de que sean éstas las que adoptan las determinaciones que se convertirán luego en Medida, Resolución o Decisión. Naturalmente, el transcurrir de los años, la evolución de la agenda ambiental a nivel mundial y el crecimiento sostenido de la actividad humana en la Antártida, han provocado que sean cada vez más numerosos y diversos los temas que son llevados a la agenda del Comité de Protección Ambiental y que, consecuentemente se traducen en recomendaciones para la adopción de las decisiones políticas relacionadas, en el seno de las RCTAs[9]. En las normas que veremos en el desarrollo de este trabajo, podrá apreciarse la incidencia del Comité.
El Protocolo destaca la importancia de que las RCTAs cuenten con el mejor asesoramiento científico y técnico para la toma de sus decisiones. Su Artículo X establece que las RCTAs "definirán la política general para la protección global del medio ambiente...adoptarán medidas para la ejecución de este Protocolo...examinarán el asesoramiento del Comité y tomarán plenamente en cuenta su asesoramiento y sus recomendaciones...". Vale decir que, con respecto a las cuestiones ambientales relacionadas con la actividad antártica, es clara la importancia que tiene el asesoramiento del Comité en cuanto a las decisiones que deben adoptar las RCTAs. En este sentido, resultó una sabia decisión la creación del Comité por cuanto las RCTAs carecían hasta entonces de un órgano propio de estas características que les proveyera del mejor asesoramiento científico posible para facilitar la toma de sus decisiones políticas, el que hasta ese entonces se limitaba al asesoramiento "externo" que podía ofrecer el Comité Científico de Investigaciones Antárticas (SCAR).[10]
Al momento de su aprobación, el Protocolo contaba también con cuatro anexos que abordaban las principales cuestiones de su interés para la regulación de las actividades antárticas: I) Evaluación del impacto sobre el medio ambiente; II) Conservación de la fauna y flora antártica;[11] III) Eliminación y tratamiento de residuos; IV) Prevención de la contaminación marina. En términos generales todas las disposiciones del Protocolo son obligatorias para las Partes. De hecho el Artículo 24 del instrumento determina que "No se permitirán reservas al presente Protocolo." Sin embargo, puede encontrarse algún tipo de excepiones muy puntuales, como en el caso del anexo IV sobre la contaminación marina, cuyo Artículo 11 aborda la cuestión de la imunidad soberana y establece que dicho anexo "...no se aplicará a los buques de guerra ni a las unidades navales auxiliares, ni a los buques que, siendo propiedad de un Estado o estando a su servicio, sólo le presten en ese momento servicios gubernamentales de carácter no comercial." No obstante, las Partes se comprometieron a asegurar "...mediante la adopción de medidas oportunas que tales buques de su propiedad o a su servicio, actúen de manera compatible con este anexo, dentro de lo razonable y practicable."
El Artículo 9.2 del Protocolo establece que "otros Anexos, adicionales a los I-IV, podrán ser adoptados y entrar en vigor de acuerdo con el artículo IX del Tratado Antártico." Fue así como por la Recomendación XVI-10 adoptada en la RCTA de Bonn el mismo año 1991, se aprobó el Anexo V relativo a la Protección y Gestión de Zonas. Este anexo presenta algunos aspectos de interés, en tanto establece la posibilidad de creación de zonas especialmente protegidas que permiten otorgar una protección adicional a sitios que pudieran tener, entre otros, interés particular para la ciencia, para la flora o fauna, o por su valor estético, geológico o histórico. Pero quizás el aspecto más interesante aquí radica en que el Protocolo contempla la posibilidad de abarcar también bajo este Anexo a cualquier área marina. Esto no sólo se aparta de la premisa general de que el Tratado Antártico sólo es aplicable a la tierra y a las barreras de hielo al sur del paralelo de 60 grados de latitud sur, sino que claramente genera un punto de contacto y de interacción concreto con la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA) que de hecho, en la actualidad, tiene un mandato para el establecimiento de una red comprensiva de áreas marinas protegidas, por lo cual se ve consolidada la interacción entre el Comité de Protección Ambiental y el Comité Científico de la CCRVMA. Por otra parte, el Anexo V también contempla la creación de zonas especialmente administradas, para lograr una mejor coordinación en áreas donde se desarrollan o puedan desarrollarse múltiples actividades, también incluyendo las áreas marinas.
Nos ha quedado un último Anexo sobre el cual hacer una breve referencia, que es el Anexo VI sobre Responsabilidad emanada de emergencias ambientales, que amerita algunos comentarios. En su Artículo 15, el Protocolo aborda la cuestión de las acciones de las Partes en casos de emergencias medioambientales en el área del Tratado, que podrían surgir de las actividades derivadas de la "...investigación científica, del turismo, o de todas las demás actividades gubernamentales y no gubernamentales...incluyendo las actividades de apoyo logístico". A este efecto, el Protocolo establece que las Partes deben "...disponer una respuesta rápida y efectiva...establecer planes de emergencia...cooperar en la formulación y aplicación de dichos planes de emergencia...establecer un procedimiento para la notificación inmediata de emergencias...recurrir al asesoramiento de organismos internacionales pertinentes." El Artículo 16 de la norma va un poco más allá y sostiene que las Partes "...se comprometen a elaborar normas y procedimientos relacionados con la responsabilidad derivada de daños provocados por actividades que se desarrollen en el área del Tratado Antártico y cubiertas por este Protocolo."
El consiguiente abordaje de esta cuestión fue encomendado a un grupo de expertos legales de las Partes Consultivas conformado en la XVII RCTA en 1994 y que luego de diversas reuniones presentó su informe a la XXII RCTA en Lima en 1999, respecto del trabajo encarado para la elaboración de un nuevo anexo al Protocolo sobre la responsabilidad por daño al medio ambiente antártico.[12] Este trabajo fue a su vez reconocido por la Decisión 3 (1998), la Resolución 5 (1999), Decisión 3 (2000) y finalmente se materializó a través de la Medida 1 (2005) cuando se presentó y aprobó el Anexo VI sobre Responsabilidad emanada de emergencias ambientales. Cabe recordar, sin embargo, que dicho anexo no ha entrado en vigor aún por cuanto, a la fecha, solamente lo han ratificado la mitad de las 28 Partes Consultivas que oportunamente lo aprobaron. Es preciso destacar que, al igual que varios países que cuentan con importante infraestructura en la Antártida y una significativa operatoria para su programa antártico nacional -por ende con una mayor probabilidad de provocar un daño ambiental-, la Argentina se encuentra evaluando con cautela los mecanismos para su eventual implementación y la consiguiente ratificación de un anexo de estas características, una de cuyas aristas más delicadas incluye la disponibilidad de seguros adecuados para permitir cubrir las eventuales responsabilidades en las que se pudiera incurrir.
La normativa que se ha ido desarrollando en el marco de las RCTAs no se limita a las convenciones, protocolos y anexos, pero éstos sí constituyen una suerte de columna vertebral a partir de la cual, en el seno de las RCTAs, se fue elaborando otro tipo de normativa de jerarquía inferior, inicialmente bajo la forma de meras recomendaciones y luego bajo el formato actual de Medidas, Resoluciones y Decisiones, que se establecieron como los mecanismos adecuados para abordar respectivamente la imposición de conductas obligatorias, recomendaciones exhortatorias y decisiones relativas a cuestiones administrativas.
4.- La normativa de rango inferior - Categorías de normas
Las reglas de convivencia antártica y, en definitiva, la normativa que fue surgiendo de las RCTAs, comenzó con la creación de las primeras reglas de procedimiento y otras simples "recomendaciones" ya en la primera RCTA que tuvo lugar en Canberra en 1961.[13]
Las recomendaciones iniciales resultantes de las primeras RCTAs tuvieron básicamente entre sus propósitos convertir en operativas las decisiones tomadas al firmarse el Tratado Antártico, de manera de dotarlo de los mecanismos adecuados para el cabal cumplimiento de sus principios y objetivos, por lo cual no fueron muy numerosas. A las dieciséis recomendaciones de la RCTA de Canberra en 1961, siguieron solamente nueve de Buenos Aires en 1962;[14] y once de Bruselas en 1964. Hasta este año las recomendaciones no se distinguían por categoría o tema y tenían numeración romana sucesiva. Entre la RCTA en Santiago, Chile, en 1966 y la de Kioto, Japón en 1994, las recomendaciones siguieron un esquema de numeración arábiga sucesiva y tampoco presentaban ninguna distinción por su temática. No fue sino hasta la RCTA de Seúl, RP de Corea, en 1995, que comenzó a implementarse una distinción en las determinaciones adoptadas durante las RCTAs y se establecen las categorías ya mencionadas Medidas, Resoluciones y Decisiones que se diferencian por contenidos o materia temática. En cuanto a las temáticas de estas resoluciones que son adoptadas por las RCTAs es importante destacar que, si bien desde un comienzo del sistema se ha procurado contar con normativa que permita proteger adecuadamente el ecosistema antártico, es a partir de la adopción del Protocolo Ambiental, que la cuestión medioambiental toma un protagonismo mayor y se sistematizan mejor los mecanismos adecuados para la protección del medio ambiente y, por ende, como factor orientador de los contenidos de este tipo de normativa secundaria.
5.- Desarrollos normativos recientes - Principales temas
Excedería el marco del presente trabajo pretender abordar todas las cuestiones de la agenda de las RCTAs que han dado lugar a distintos tipos de normativa. Podrían enumerarse cuestiones tales como la navegación y aeronavegación antártica, telecomunicaciones, inspecciones antárticas, uso de combustibles, vehículos aéreos tripulados a distancia y también, por ejemplo, las diversas disposiciones adoptadas para el establecimiento de la Secretaría del Tratado Antártico en Buenos Aires.[15]
La intención aquí es acotar el análisis y abordar tres cuestiones específicas que han sido objeto de regulaciones en años más recientes: el turismo antártico, la bioprospección y el cambio climático.
i. El turismo antártico
En adición a la actividad pesquera en los océanos australes -que como ya vimos tiene una convención propia que la regula-, el turismo antártico es la única otra actividad económica humana regular que se desarrolla en la Antártida, la que, además, ha mantenido una tendencia de crecimiento progresivo muy significativa. De desarrollos muy acotados con anterioridad a la década de los 50, con cierta participación estatal de las armadas argentina y chilena, cuando se transportaban entre 500 y 1000 turistas por año, hasta la actualidad en que se ha superado la marca de los 50.000 turistas anuales como en la reciente temporada 2017-18, [16] con una importante participación del sector privado.
El Tratado Antártico guardó silencio con respecto a las actividades privadas en la Antártida, con lo cual el turismo, al no estar prohibido como tal, es una actividad que se considera permitida. No obstante ello, con el posterior surgimiento del Protocolo Ambiental, comenzaron a aparecer las graduales restricciones para la actividad. Estas restricciones fueron desarrollándose a partir de disposiciones surgidas en el seno de las RCTAs, donde se comenzó a mirar con preocupación la evolución vertiginosa que tenía la actividad, los peligros que podía implicar en materia de seguridad para las personas, de protección ambiental general, de protección para la flora y fauna local, de introducción de especies no autóctonas, de impactos ambientales acumulativos, etc. Tanto se ha desarrollado la actividad que existe actualmente una cámara que nuclea a operadores de turismo antártico, la International Association of Antarctic Tourism Operators (IAATO)[17] como un actor central de la actividad, que ha sabido ganarse su lugar como observador en el marco de las RCTAs, actuando como barómetro de la evolución que esta particular industria va teniendo, e inclusive como proponente de medidas que de alguna manera surgen de las mejores prácticas que implementa y del conocimiento acabado de la actividad que tienen los operadores, así como de la propia autorregulación que se va imponiendo la industria.
Es en virtud de este crecimiento que puede decirse que el turismo antártico es, junto con la pesca, la actividad humana que mayor preocupación genera en el seno de la comunidad antártica. Y esto no sólo surge por el crecimiento en el número de turistas de diversas nacionalidades[18], sino también por la diversidad de actividades a las que aspiran tener acceso los turistas antárticos, que involucran un desembarco -o aterrizaje- en territorio antártico. Estas actividades incluyen velerismo, montañismo, esquí, snowboarding, buceo, snorkeling, kayakismo, running, camping, entre otras, que de manera creciente apelan al uso de modalidades accesorias para sus desplazamientos (helicópteros, gomones), así como también al uso de nuevos adelantos tecnológicos complementarios como vehículos sumergibles o drones (UAVs).
Históricamente el turismo antártico se ha desarrollado en su mayor parte por la vía marítima y en la zona de la Península Antártica, muy rica en fauna antártica de todo tipo, y que por su cercanía con el continente sudamericano y con los puertos de Ushuaia y Punta Arenas, así como por las numerosas islas de la zona, ofrece una mayor facilidad para los traslados marítimos y la navegación en la región. No obstante, si bien se ha desarrollado alguna actividad turística utilizando medios aéreos en el pasado[19], ha sido sólo en años recientes que el mayor interés por el turismo antártico ha dado lugar a un incipiente desarrollo de la modalidad de turismo combinado denominada fly-cruise, mediante la cual se cruza a la Antártida por vía aérea -generalmente desde el continente sudamericano-, y se transborda luego a alguna embarcación para emprender el crucero que realiza el recorrido antártico propiamente dicho.
Todos estos aspectos antes mencionados han convertido al turismo antártico en una de las actividades que mayor atención requiere de la comunidad antártica, en particular a través de las RCTAs, lo que ha dado lugar a un importante número de Recomendaciones en una primera instancia, y luego de Medidas, Resoluciones y Decisiones para abordar los diversos aspectos de su regulación.
Recordemos que la primera disposición que abordó la cuestión fue la Recomendación IV-27 (1966) sobre Regulación del Turismo Antártico. Mediante esta disposición, se apelaba a los Gobiernos que informaran acerca de las expediciones turísticas organizadas en su territorio cuando se pretendiera visitar las instalaciones antárticas de otra Parte, a la vez que facultaba a las Partes a requerir información a los Estados que organizaran expediciones turísticas. En líneas similares, la Recomendación VI-7 (1970) abordaba la preocupación por el crecimiento del turismo, en particular aquel no patrocinado por ninguna Parte Consultiva. Asimismo, nuevamente propugnaba que toda actividad turística se desarrollara de conformidad con los principios y objetivos del Tratado Antártico y que no afectara la actividad desarrollada en las bases antárticas a ser visitadas, proponiendo un mecanismo de adecuado preaviso de las eventuales visitas a las bases. Ya en 1972 con la Recomendación VII-4 comienzan a evaluarse los efectos del turismo antártico, incluyendo su impacto sobre las actividades científicas y sobre el medio ambiente, y se plantea la necesidad de institucionalizar las prácticas aceptadas y considerar la posible designación de áreas de interés turístico, lo que finalmente ocurre con la Recomendación VIII-9 (1975) y la Declaración de Prácticas Aceptadas en Turismo. Estas iniciativas se consolidan luego en la Recomendación X-8 de 1979, que además sugiere, por primera vez, la conveniencia del uso de guías turísticos en las expediciones y destaca su preocupación por el crecimiento de los sobrevuelos turísticos, justamente dos meses antes del accidente del vuelo 901 de Air New Zealand en el Monte Erebus. Este lamentable hecho no hizo sino recordar también las particularidades extremas del turismo antártico y la necesidad de contar con regulaciones especiales al respecto.
A comienzos de los años 80, el turismo antártico tuvo una merma influenciada por el accidente de Air New Zealand y la Guerra de Malvinas, entre otros factores. Por otra parte, el foco de atención de las RCTAs en esos años estuvo desviado hacia la conservación de los recursos vivos marinos y la cuestión de un régimen para la extracción de minerales en la Antártida. Consecuentemente, por algunos años la temática del turismo tuvo poco abordaje y por lo tanto fue objeto de poca regulación en el seno de las RCTAs.
No fue sino hasta 1994 en Kioto que surgirían los primeros Lineamientos para el Turismo Antártico que en esa instancia surgieron con la Recomendación XVIII-1. Allí, y habiéndose ya aprobado el Protocolo Ambiental -si bien, por entonces, no en vigor aún- la finalidad era que los turistas estuvieran en conocimiento y en condiciones de cumplir las disposiciones del Tratado y de su Protocolo. Estos lineamientos requerían de los turistas: A) Proteger la vida silvestre antártica, evitando la toma o la interferencia perjudicial sobre la flora o la fauna marina y terrestre; B) Respetar las áreas protegidas, en virtud de un conocimiento adecuado de las áreas protegidas y zonas de sitios históricos, y contar con los permisos necesarios para ingresar en ellos; C) Respetar la investigación científica, evitando la interferencia con las actividades y los equipos instalados, y comunicar con antelación cualquier visita a una instalación científica en la Antártida; D) Cuidar la seguridad personal, preparando adecuadamente la actividad y conociendo las limitaciones personales o del grupo. Estos lineamientos colocan el énfasis en el hecho de que la actividad debe ser autosuficiente, contar con personal debidamente equipado y capacitado, y no dar por sentada la asistencia de terceros en casos de emergencias. Asimismo, destaca que los refugios de emergencia que se encuentran distribuidos en la Antártida sólo pueden ser utilizados en situaciones que lo ameriten, debiendo informarse de inmediato al programa antártico nacional responsable de dicha instalación si se hubieran utilizado las provisiones que se encontraban en dicho refugio. E) Mantener prístina la Antártida, que incluía recomendaciones respecto de no dejar residuos en tierra, no contaminar arroyos y lagos, no remover especímenes biológicos o geológicos, y no dañar instalaciones.
Si bien en aquellos primeros lineamientos aparece incipiente la necesidad de que el operador turístico informe respecto de sus actividades, esta cuestión es abordada en más detalle a partir de la Resolución 3 (1995) que enumera la información que debe brindarse con respecto al buque, su itinerario, número y nacionalidad de los pasajeros, lugares de desembarco y cantidad de pasajeros que desembarcan, emergencias registradas, etc. Esta información debe ser provista por los operadores a las autoridades nacionales, las que a su vez lo deberán comunicar a las Partes del Tratado. Dos años más tarde, se aprueba la Resolución 3 (1997) que recomienda un formulario estandarizado para la presentación de toda esta información a fin de facilitar su procesamiento y sistematización.
De la misma forma en que la actividad pesquera presenta un entramado jurídico empresarial complejo, la actividad turística muestra una estructuración similar. Buques de un pabellón -no necesariamente de una Parte del Tratado-, capitanes de otra nacionalidad, pasajeros de diversas nacionalidades, uso de puertos correspondientes a otros Estados, expediciones que a su vez podrían contar o no con autorización de un Estado Parte del Tratado. Esto deriva en la adopción de la Resolución 3 (2004) que procura aumentar y mejorar la cooperación e intercambio de información entre las Partes con la mayor antelación posible, a fin de permitir una adecuada evaluación -ex ante- de la actividad turística en cuestión, así como su eventual autorización por una autoridad nacional. La XXVII RCTA de 2004 también vio la aprobación de la Medida 4 (2004)[20] que estableció, ya con carácter obligatorio para las Partes, los requerimientos en materia de contratación de seguros y planes de contingencias para casos de búsqueda y rescate y evacuaciones médicas, como exigencia previa a la autorización de una expedición particular a la Antártida. Debe señalarse que, si bien varios países ya aplican estos criterios a la hora de autorizar una expedición, los mismos no revisten aún carácter obligatorio por cuanto resta la ratificación de esta Medida por once Partes Consultivas de las veintisiete requeridas para su entrada en vigor. A este respecto, debe tenerse presente que la Resolución 7 (2014) recordó y recomendó a aquellas Partes que aún no lo hubieran hecho, ratificar e iniciar la aplicación de los requerimientos de la Medida 4 (2004).
En materia de turismo antártico existe otro tipo de normativa, también de carácter exhortatorio. A partir de 2005 comienzan a adoptarse Directrices para sitios específicos[21] -Site Guidelines- para determinados lugares que comienzan a recibir un flujo importante de turistas durante la temporada estival. Estos lineamientos permiten adaptar las recomendaciones y mejores prácticas generalizadas a las especificidades de un lugar en particular, tomando en cuenta las características de la geografía del lugar, su flora y fauna, eventuales precauciones, así como la presencia de bases científicas o áreas protegidas. Estas directrices son revisadas y ajustadas periódicamente a partir de la información recabada por los operadores turísticos, observadores y técnicos de los programas nacionales y las ONGs que participan del sistema.[22] La más reciente revisión se llevó a cabo durante la XLI RCTA que tuvo lugar en Buenos Aires en mayo de 2018, en la que se aprobó la Resolución 1 (2018). Es interesante destacar que en tan sólo trece años (2005-2018) se pasó de contar con directrices específicas para cuatro sitios a las actuales existentes para cuarenta y dos sitios. Es decir que en ese período se multiplicaron por diez los sitios a los que la RCTA entendió conveniente asignarle directrices específicas, lo cual claramente es entendible considerando que, según información de la IAATO, en el mismo período la cantidad de turistas que visitaron la Antártida pasó de unos 25.200 a los casi 52.000 de la pasada temporada. Es de destacar también que la amplia mayoría de los sitios (38 de 42) se encuentran en la zona de la Península Antártica, vale decir dentro del Sector Antártico Argentino, por lo cual es de particular interés para nuestro país participar activamente en las revisiones que se desarrollan de estas recomendaciones, y así se lo viene haciendo.[23]
El año 2007 registro varios incidentes con buques en aguas antárticas,[24] por lo cual resultó muy apropiado que fuera uno de los temas centrales de la XXX RCTA en Nueva Delhi. Allí se adoptaron dos importantes resoluciones. La Resolución 4 (2007) sobre Turismo Marítimo, que recomendó a las Partes desalentar -conforme su normativa interna- las operaciones de desembarcos antárticos por buques turísticos de más de 500 pasajeros. Asimismo, procuró impulsar una adecuada coordinación a fin de que no hubiera más de un buque por sitio a la vez; restringir la presencia de pasajeros en tierra a cien o menos a la vez y mantener una relación de un guía por cada veinte pasajeros en tierra -salvo indicación en contrario en Medidas o Resoluciones pertinentes de la RCTA-. Por su parte, la Resolución 5 (2007) aborda de manera más amplia los efectos a largo plazo del turismo en la Antártida haciéndose eco de la preocupación por la rápida expansión y diversificación del turismo en el área del Tratado Antártico. Aquí ya en particular se vincula el tema con elementos específicos del Protocolo Ambiental al destacarse la preocupación por el impacto del turismo en el medio ambiente antártico, así como su impacto acumulativo. En síntesis, en esta Resolución 5, que hoy se encuentra vigente, se recomienda que las Partes "...desalienten toda actividad turística que pueda contribuir sustancialmente a la degradación a largo plazo del medio ambiente antártico y sus ecosistemas dependientes y asociados." La preocupación instalada en ese período se vio posteriormente reflejada también en la Resolución 6 (2008) que buscó mejorar la coordinación con los centros de búsqueda y salvamento de la OMI;[25] y en la Decisión 7 (2009) que convocó a una Reunión de Expertos sobre la gestión del turismo marítimo en el área del Tratado Antártico.[26]
En 2009, durante la XXXII RCTA, se aprobaron dos normas relevantes para el turismo antártico, en virtud de los desarrollos que venía teniendo la actividad. Por un lado, la Medida 15 (2009)[27] sobre el Desembarco de personas de buques de pasajeros que aprueba, ya con carácter de obligatorias, las decisiones adoptadas por la Resolución 4 (2007) con respecto al desembarco de pasajeros en la Antártida. Debe señalarse que esta Medida aún no ha entrado en vigor por cuanto resta la ratificación correspondiente por diecisiete de las veintiocho Partes Consultivas requeridas. No obstante, las prácticas impulsadas a modo de recomendación por la anterior Resolución 4 (2007) mantienen su vigencia y de hecho cuentan con un alto nivel de acatamiento.
Por otro lado en esa misma reunión se aprueba la Resolución 7 (2009) que elabora como valioso instrumento los Principios Generales del Turismo Antártico. Allí nuevamente surge la preocupación por la protección integral del medio ambiente antártico y la reducción al mínimo del impacto ambiental, impulsando un enfoque precautorio y priorizando siempre la actividad científica. También se insta a desarrollar las operaciones turísticas de la manera más segura y procurando una mayor coordinación entre operadores para la adecuada implementación de mejores prácticas de la industria. No obstante, en el contexto de toda esta preocupación, surge un elemento novedoso al reconocerse que "...el turismo debidamente administrado puede llevar al público a apreciar mejor los valores intrínsecos de la Antártida." Con esto cobra impulso la noción de que, mediante operaciones adecuadamente conducidas, los turistas antárticos pueden convertirse en verdaderos embajadores de la Antártida y de la protección necesaria para su medio ambiente. La posterior Resolución 6 (2010) tiene por finalidad mejorar la coordinación de las operaciones de búsqueda y salvamento marítimo en el área del Tratado, [28] en particular, en este caso, instando a las Partes a utilizar adecuadamente el sitio web de la Secretaría del Tratado Antártico y su Sistema Electrónico de Intercambio de Información que allí se implementa.[29] Posteriormente la Decisión 6 (2013) aprobada por la XXXVI RCTA resuelve fortalecer los mecanismos de intercambio de información previsto por el Tratado entre las Partes, a fin de incluir mayor detalle sobre las expediciones no gubernamentales y el número de visitantes que participan en estas actividades, reforzando la necesidad de uso de los sistemas electrónicos (SEII) del sitio web de la Secretaría del Tratado Antártico.
La Resolución 6 (2011) que fue adoptada en la RCTA de Buenos Aires, bajo la denominación de Directrices Generales para visitantes a la Antártida, vino a ordenar, actualizar y sistematizar las recomendaciones, medidas, resoluciones y decisiones adoptadas en la materia hasta ese momento. Es decir, procura que todos los viajes turísticos al continente antártico se desarrollen siguiendo estos parámetros, de manera segura, con el menor impacto ambiental. Estas directrices incluyen una sección con disposiciones para Proteger la vida silvestre en la Antártida,[30] referidas a la vida silvestre, la vegetación y la no introducción de especies no autóctonas, destacando medidas para evitar su recolección o alteración perjudicial; instan a que el turista Respete las Zonas Protegidas, (incluyendo sitios históricos) destacando la necesidad de contar con permisos para el ingreso a ellas e instando al respeto y a la no vandalización de tales sitios; reiteran una vez más la necesidad de Respeto a la investigación científica; destacan la importancia de Mantener la Antártida en su estado prístino, con secciones dedicadas al tratamiento de desechos y la preservación de los valores de la flora y fauna silvestre; instan a Tomar los recaudos de seguridad, destacando la importancia de la preparación previa adecuada y de la autosuficiencia; y detallan los Requisitos para el desembarco y transporte, que refieren a las condiciones de higiene y seguridad que deben tener las embarcaciones y las ya mencionadas condiciones para el desembarco de pasajeros en tierra, estableciendo una definición de barco como toda embarcación que pueda transportar más de doce pasajeros.
La Resolución 9 (2012),[31] siempre con carácter exhortatorio, elabora un cuestionario orientativo para que las Partes consideren "...como parte del proceso de autorización de actividades no gubernamentales en tierra en la Antártida." Esta disposición brinda un elemento de importante valor a las autoridades nacionales competentes al momento de tener que autorizar una actividad, por cuanto permite lograr cierta uniformidad de criterios, evitando así el denominado forum shopping mediante el cual el particular procura obtener la autorización ante la autoridad nacional competente con menor cantidad de requisitos. La normativa contempla los diversos aspectos que deben considerarse de una actividad previo a su autorización en cuanto a: Problemas ambientales generales que incluyen las cuestiones de evaluaciones de impacto ambiental, manejo de residuos y combustibles, usos de vehículos, etc.; Planes de emergencia incluyendo búsqueda y rescate, evacuación médica y modalidad de comunicaciones; Salud y seguridad de las personas para evaluar el estado de salud y preparación de las personas que viajarán, incluyendo su capacitación médica o en primeros auxilios; Vínculo con autoridades competentes y Partes en el Tratado, es decir conocer en detalle la vinculación que pudieran tener los organizadores de la expedición con cualquier Estado y si para la actividad se utilizarán instalaciones o bases de alguno de ellos; Educación y difusión, para considerar de qué manera se desarrollarán las actividades para el enriquecimiento y la educación de los visitantes.
Como ya mencionamos, el hecho de que las Partes cuenten con uniformidad de criterios para otorgar autorizaciones es de gran relevancia y se ve muy patentemente al analizar el creciente problema de los yates y veleros que solicitan autorizaciones para viajar a la Antártida, normalmente buscando la menor exigencia de requisitos posible. Las embarcaciones deportivas se van convirtiendo gradualmente en un problema para las autoridades de las Partes del Tratado Antártico, particularmente aquellas embarcaciones sin ningún tipo de autorización. Su mejor construcción y equipamiento, sumado al crecimiento del turismo en general y del turismo de aventura en particular, ha llevado a un sostenido incremento en el número de embarcaciones que anualmente visitan la Antártida, con frecuencia utilizando puertos de la Patagonia y de Tierra del Fuego como puertos de última recalada. A diferencia de los buques turísticos comerciales y de los grandes cruceros, la operatoria independiente de los veleros es de dificultoso seguimiento y regulación dado que en menor medida son miembros de IAATO o portan pabellones de Estados Partes.[32]
A este respecto, durante la XXXV RCTA se aprobó en Hobart la Resolución 10 (2012)[33] que estableció las Directrices para yates que proporciona una lista de verificación de artículos específicos para yates, a fin de preparar viajes seguros a la Antártida. Esta guía brinda una orientación en relación con las normas adecuadas para la operación segura de los yates en la Antártida, considerando la peligrosidad de los mares y la presencia permanente de hielo, las inclemencias climatológicas, y muy particularmente, el aislamiento en el que se desarrolla la actividad, con grandes dificultades para recibir asistencia en casos de emergencia. Las directrices contemplan aspectos de 1) Preparación personal - Informes/Información; y 2) Preparación Técnica: que abarca a) Estructura de la embarcación y equipos técnicos; b) Especificaciones para la Antártida; c) Especificaciones en materia de anclaje y amarre; d) Equipos de comunicación instalados y portátil; e) Equipos de salvamento; f) Otros equipos necesarios.
También en 2012 y por iniciativa de la Argentina, la RCTA aprobó la Resolución 11 (2012)[34] sobre la Lista de verificación para las actividades de los visitantes en el terreno con su correspondiente anexo. Siguiendo el formato de las listas de verificación implementadas por la RCTA para las inspecciones del Artículo VII del Tratado Antártico y 14 del Protocolo Ambiental y como elemento complementario de dichas inspecciones, y tomando en cuenta que una de las mayores falencias en cuanto al control del turismo antártico es la dificultad en el monitoreo, esta resolución buscó facilitar un listado indicativo para que un observador de una actividad turística con desembarco en el terreno pudiera efectuar un registro lo más detallado posible de la actividad. El listado incluye las siguientes secciones: A) Detalles de la Inspección - incluidos datos del lugar, buque, operador, etc.; B) Notificación previa y otros requisitos legislativos - si la actividad fue debidamente autorizada, por qué Parte; si cuenta con las correspondientes evaluaciones de impacto ambiental y si se notificó a las Partes del Tratado; C) Gestión del sitio - si el área está sujeta a requisitos de gestión especiales o directrices, planes de manejo de áreas protegidas o códigos de conducta; D) Gestión de la información - si se comunicó el grupo de la expedición con la instalación en el sitio visitado, si el líder de la expedición conocía las disposiciones del Tratado Antártico y su Protocolo, si previo a su llegada los visitantes recibieron instrucción sobre los valores del lugar a visitar y contenido de eventuales planes de gestión o directrices; E) Descripción de la visita - detalles sobre cantidad de pasajeros, tipo y cantidad de embarcaciones, actividades desarrolladas, cumplimiento de eventuales planes de gestión o directrices; F) Impacto en el sitio-Conducta de la visita - si hubo algún incidente o impacto en la flora o fauna, o en el paisaje o valores de vida silvestre del lugar, gestión de los residuos, procedimientos implementados para evitar impactos en eventuales actividades científicas desarrolladas en el lugar; G) Información adicional sobre prácticas y procedimientos para garantizar la seguridad y/o protección ambiental - si se utilizaron procedimientos estándar de la industria o si había guías.
En la XXXVII RCTA en 2014 se busca avanzar hacia el desarrollo de una evaluación de actividades turísticas y no gubernamentales en función del riesgo, y se adopta la Resolución 6 (2014) que insta a los gobiernos de las Partes a alentar a los operadores turísticos a utilizar un proceso de evaluación basado en el riesgo como herramienta de planificación. A su vez procura que las autoridades nacionales tomen en cuenta las evaluaciones en función del riesgo realizadas por los operadores en el proceso de autorización.
Las RCTAs participaron e interactuaron activamente con la Organización Marítima Internacional en el desarrollo del Código Internacional para Buques que Operen en Aguas Polares o Código Polar que entró en vigor en enero de 2017.[35] Con motivo de la entrada en vigor de este instrumento, durante la XL RCTA en Beijing ese mismo año, se adoptó la Resolución 6 (2017) con Directrices sobre Planes de Contingencia, Seguros y otros asuntos relacionados con el turismo y otras actividades no gubernamentales en el área del Tratado Antártico. En su anexo, nuevamente se hace hincapié en la necesidad de autosuficiencia de la operación y de una adecuada preparación de las expediciones en materia de seguros y planes de contingencias para emergencias incluyendo operaciones de búsqueda y rescate y asistencia médica, sin depender de operadores o programas nacionales. Se detalla asimismo toda la preparación que debe tener el contingente y las especificaciones que deben tener los transportes, equipos e instrumentos que permitan garantizar la seguridad de la operación.
Las discusiones y propuestas más recientes en materia de turismo antártico han girado en torno a impulsar un enfoque estratégico y precautorio, considerando adecuadamente los riesgos que implica la actividad turística en la Antártida. En el abordaje del tema se procura evitar que la normativa deba ir siempre a la zaga de los acontecimientos y en cambio pueda generarse un marco normativo abarcativo de todas las complejas aristas que presenta la actividad. El tema es tan central en la agenda del Sistema que se ha contado desde hace varios años con un grupo de trabajo en las RCTAs para el turismo y las actividades no gubernamentales, y en los últimos diez años se han presentado cerca de 300 documentos a las RCTAs. Uno de los mayores desafíos en la actualidad es sin dudas el monitoreo de la actividad en el terreno. Más allá de la eventual autorregulación y control que pueda ejercer la propia industria por medio de entidades como la IAATO, que desarrolla un formato de turismo eficiente y responsable, la creciente presencia de embarcaciones y personas que no integran estas entidades obliga a las Partes a considerar mecanismos alternativos para el monitoreo, por ejemplo por medio de programas de observadores y mediante la realización de inspecciones, los que requerirán una cooperación entre las Partes, aún más cercana que la actual. No obstante, en este escenario cada vez más complejo, tampoco debe descartarse que el sistema pretenda avanzar hacia un cuerpo normativo más estructurado en la forma de una convención ad-hoc o un anexo específico al Protocolo Ambiental.
ii.- Bioprospección
Si bien se trata de un concepto cuya definición da lugar a meticulosas discusiones, la prospección biológica o bioprospección puede entenderse como la exploración desarrollada sobre microorganismos naturales, plantas o animales, en busca de recursos genéticos o bioquímicos que presentan valor comercial. La actividad, si bien se tiene lugar en múltiples hábitats del planeta desde hace varios años, es de desarrollo bastante más reciente en el ámbito antártico y comienza a presentar desafíos nuevos para el Sistema del Tratado Antártico en particular, que requieren ser abordados.
En su Artículo II, el Tratado Antártico consagra la libertad de investigación científica y la cooperación con ese fin. Seguidamente, en su Artículo III.1.c), propugna el intercambio de observaciones y resultados científicos sobre la Antártida, los cuales estarán disponibles libremente.
La denominada libertad de investigación científica ha sido uno de los elementos centrales del Tratado, que permitió consolidar un marco de paz en el cual los Estados han podido cooperar en la concreción de sus actividades científicas antárticas. La cuestión de la bioprospección o de la prospección biológica es un tema relativamente novedoso en el seno de las RCTAs, pero que tiene sus implicancias con respecto a la cuestión de la libertad de investigación científica en los términos del Tratado. Por otra parte, puede verse que el tema ha sido de interés más gradual de las Partes del Tratado Antártico, lo que se evidencia en la cantidad de documentos -cincuenta y tres- presentados por las Partes hasta ahora, desde que el tema fue abordado por primera vez en la XXV RCTA en 2002. [36] Cabe destacar que, desde entonces, el tema se ha mantenido en las agendas de las RCTAs o del Comité de Protección Ambiental.[37]
La cuestión reviste asimismo particular relevancia en el ámbito antártico en la actualidad a la luz del tratamiento que ha recibido o comienza a recibir en virtud de otras normas internacionales como la Convención sobre Diversidad Biológica (CBD) y su Protocolo de Nagoya sobre Acceso y Participación en los Beneficios, o bien en otros foros internacionales, como por ejemplo a raíz de la conferencia internacional convocada por la Asamblea General de las Naciones Unidas para desarrollar un instrumento legal vinculante bajo la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) acerca de la conservación y uso sustentable de la diversidad biológica marina en áreas más allá de la jurisdicción nacional, más conocido como negociaciones BBNJ (Res.AGNU 72/249). Claro está que si bien los desarrollos de estas negociaciones son incipientes, y de hecho, en la reciente reunión celebrada en Nueva York en septiembre de 2018, no se alcanzó aún un acuerdo sobre un borrador de texto de convención, también es cierto que dichas negociaciones generan un fuerte interés por parte de los Estados con reivindicaciones territoriales en la Antártida para quienes, justamente, la Antártida y sus espacios marítimos proyectados no deben considerarse "más allá de las jurisdicciones nacionales." Esta postura complementa de alguna manera la ya tradicional que tienen los países antárticos en general de procurar que las cuestiones relativas a la Antártida sean abordadas exclusivamente en los foros antárticos, en este caso partícular, en el ámbito de las RCTAs, y sean excluidas del ámbito de las Naciones Unidas.[38]
Los hábitats o ecosistemas especiales como las selvas tropicales o medios marinos específicos como los bancos de corales, constituyen escenarios de particular interés para la bioprospección. En años más recientes, los ambientes con características extremas han captado el interés de investigadores por el estudio de microorganismos con resistencia especial a condiciones extremas -extremófilas-. La Antártida ha surgido así como un escenario apropiado para los descubrimientos y desarrollos en materia de biogenética y biotecnología, dado que es un escenario que presenta una gran cantidad de organismos y microorganismos, incluyendo bacterias y hongos, y que ha permitido aislar moléculas de estos organismos hallados allí, que tienen importantes usos potenciales para la medicina, la agricultura y para aplicaciones industriales. Naturalmente, esto ha despertado el interés para la participación de capitales privados que financian este tipo de investigaciones, las que han dado lugar a patentes y aplicaciones mayormente para productos farmacéuticos, aplicaciones industriales y biotecnología, y patentes relacionadas con productos derivados del kril. En este sentido, el establecimiento de patentes es una de las cuestiones que generan mayor discusión por cuanto, prima facie, colisiona con el principio antes mencionado del libre intercambio de los resultados de la investigación científica prevista en el Tratado Antártico.
De acuerdo con las patentes que se han presentado en los registros nacionales o regionales, China es el país que más presentaciones de patentes tiene registradas seguido por Estados Unidos, con algo menos de la mitad, seguido luego con cierta paridad por la Unión Europea, Japón y la RP de Corea. La participación en la actividad no sólo incluye a laboratorios y capitales privados de relevancia, sino también importantes centros académicos, particularmente chinos.[39]
En términos generales, el Sistema del Tratado Antártico ha procurado siempre actuar con anticipación de las tendencias relativas a actividades de índole económica que se desarrollan en el área del Tratado Antártico. Así surgieron, en buena medida, las convenciones a las que hicimos referencia al comienzo de este artículo con motivo de las actividades sobre focas, recursos vivos y recursos minerales; algunas veces con más éxito que otras. Como hemos visto, también está procurando hacerlo con respecto al desarrollo del turismo antártico. Veamos entonces el trato que ha recibido la bioprospección en el marco del Tratado Antártico.
En la primera sesión del Comité de Protección Ambiental en la que la cuestión fue abordada fue el CPA V en 2002 y allí se concluyó que "...las complejidades y rápidos desarrollos en este campo eran razones de fuerza como para que la comunidad antártica le otorgue preferencia a esta cuestión."[40] A partir de allí y la invitación que se hizo a las Partes Consultivas para presentar a futuro documentos de trabajo que reflejaran sus posiciones y opiniones en la materia, comenzó a surgir el impulso de la propia RCTA en la materia.
En 2005, en ocasión de la XXVIII RCTA, la reunión aprobó la Medida 7 (2005) sobre Prospección Biológica en la Antártida que se constituye en el primer instrumento emanado de una RCTA que trata la cuestión. En este sentido, la Medida destaca los beneficios que la investigación científica en el campo de la prospección biológica puede tener para el progreso de la humanidad; destaca la importancia del Artículo III(1)(c) del Tratado Antártico sobre el libre intercambio de los resultados de las investigaciones científicas; la importancia que -de conformidad con el Protocolo Ambiental- las actividades de bioprospección limiten el impacto sobre el medio ambiente antártico y sus ecosistemas asociados; reconoce las dificultades en definir la actividad; la conveniencia de que, en virtud del Artículo III (1), se comparta e intercambie la información sobre los programas científicos para economizar y permitir eficiencia en las operaciones, así como también el intercambio de personal y resultados de las investigaciones.[41]
Seguidamente, durante la XXX RCTA en 2007, se acordó conformar un grupo de trabajo intersesional para examinar la cuestión de la prospección biológica en el área del Tratado Antártico con miras a identificar elementos que pudieran asistir a las RCTAs a abordar la cuestión en el futuro. Desde entonces surgió como preponderante un elemento que continúa inclusive hasta el día de hoy, la importancia de que se produzca un intercambio de información oportuno entre las Partes de manera de permitir que pueda conocerse el tipo de actividades que en materia de prospección biológica son desarrolladas en el área del Tratado Antártico. Aquí claramente también existe una divergencia de opiniones entre aquellas Partes que entienden que la prospección biológica puede presentar elementos que colisionan con las disposiciones de los Artículos II y III del Tratado, y aquellas Partes que entienden que es una actividad legítima bajo estas disposiciones y los demás elementos relacionados. A partir de la Decisión 5 (2008), entró en vigor el Sistema Electrónico de Intercambio de Información (SEII), cuyo funcionamiento fue encomendado a la Secretaría del Tratado Antártico. Al promover el uso de dicho sistema, la Decisión recuerda a las Partes las obligaciones existentes en materia de interambio de información a la luz del Artículo III (1).
La XXXII RCTA en 2009 fue la que vió la presentación del mayor número de documentos por las Partes sobre bioprospección, incluyendo un documento informativo que fue presentado por la Argentina respecto de sus actividades en materia de bioprospección y biorremediación.[42] Ello dio lugar a un extenso y rico debate durante la reunión, tanto del Comité de Protección Ambiental como durante la propia RCTA, a raíz de lo cual se resolvió aprobar la Resolución 9 (2009) sobre Recolección y uso de material biológico antártico.[43] Esta Resolución vino a recoger varios elementos de la Decisión 7 (2005) y entre otras cosas recuerda nuevamente la importancia de los Artículos II y III del Tratado Antártico en materia de intercambio de información; destaca que el Protocolo Ambiental dispone la reglamentación de las actividades científicas relacionadas con la recolección de material biológico de conformidad con los principios de su Artículo 3, incluyendo las obligaciones impuestas en los diversos anexos. La Resolución también efectúa una importante vinculación con la CCRVMA con motivo de las actividades de bioprospección marina, como instrumento central para la conservación -incluído el uso racional- de los recursos vivos marinos antárticos. La Resolución también destaca que el Sistema del Tratado Antártico "...es el marco apropiado para la manejar la recolección de material biológico en el Area del Tratado Antártico y para considerar su uso;..." y recomienda que la cuestión de la prospección biológica continúe integrando activamente la agenda de las RCTAs, incluyendo los aspectos vinculados a los Artículos II y III del Tratado.
Durante varias de las RCTAs siguientes, continuaron las presentaciones de documentos con valiosos análisis de la temática. Entre sus elementos centrales, se destacaba la importancia del intercambio de información que debía haber entre aquellos Estados que realizaban prospección biológica en la Antártida. Algunos países presentaron bases de datos que centralizaban este tipo de información.[44] Ya en la XXXVI RCTA que tuvo lugar en Bélgica en 2013, el anfitrión junto con Países Bajos y Suecia presentaron el documento XXXVI - WP048 Prospección biológica en la Antártida: la necesidad de mejorar la información, que proponía un método para mejorar la base informativa relativa a los usos comerciales de los recursos genéticos antárticos e impulsaba la mejora del intercambio de información entre las Partes sobre este tema, y que ésta se hiciera más accesible a través del uso del sistema electrónico de intercambio de información (SEII). La propuesta derivó en la Resolución 6 (2013) que retoma varios conceptos de las anteriores resoluciones, como los beneficios de la actividad para el progreso de la humanidad y la importancia del libre intercambio de los resultados de la investigación científica en los términos del Artículo II y III del Tratado Antártico; toma nota de que se realiza actividad bioprospectiva en la Antártida y de las discusiones que tienen lugar sobre el tema en otros foros internacionales; reafirma que el Sistema del Tratado Antártico es el marco apropiado para administrar la recolección de material biológico en el área del Tratado y considerar su uso; insta a las Partes a informar sobre sus actividades en virtud de sus propios regímenes legales y considerar eventuales adaptaciones que pudiera requerir el SEII para mejorar el intercambio de información.[45]
Con los avances que se han registrado en el marco de las Naciones Unidas en cuanto a las discusiones sobre recursos biológicos más allá de las jurisdicciones nacionales, las discusiones en el marco de las RCTAs más recientes, registran posiciones divergentes, algunas que inclusive han llegado a plantear la conveniencia de que las autoridades nacionales otorguen permisos especiales para el desarrollo de estas actividades. La realidad es que en la actualidad la información acerca de actividades de bioprospección que las Partes del Tratado Antártico intercambian a través del SEII, es prácticamente nula y continúa siendo una tarea pendiente para el sistema.
Durante la RCTA XLI en Beijing en 2017, la RCTA acordó continuar una discusión amplia sobre esta materia y resolvió su inclusión en el Plan Estratégico Plurianual de la RCTA, instando a las Partes a presentar documentos de trabajo a la XLI RCTA a tal fin. En esta reunión, que tuvo lugar en mayo del corriente año en Buenos Aires, la Argentina presentó un documento de trabajo en forma conjunta con Chile, Francia y Noruega en el cual se hace una evaluación del estado de situación actual y se insta a incrementar y mejorar el intercambio de información específica, en particular con miras a negociaciones sobre temas relacionados que tienen lugar en otros foros. En particular, frente a los avances que se registran sobre el tema en ámbito de la ONU, la presentación tenía por finalidad hacer hincapié en el hecho de que la RCTA debe ser el foro en el cual debe examinarse la cuestión de la bioprospección en la Antártida, procurando despejar, en este contexto, toda noción que pudiera surgir en otros foros en cuanto a que en la Antártida es una región que presenta áreas más allá de la jurisdicción nacional. El proyecto de resolución presentado a tal fin no fue aprobado, pero sí se logró la aprobación para que la Argentina conduzca las actividades de un grupo de trabajo intersesional para abordar el tema, las que comenzarán próximamente, con miras a presentar un informe a la XLII RCTA en julio de 2019.
Las actuales posiciones divergentes en la materia y los recientes avances registrados en las negociaciones relacionadas en Naciones Unidas han llevado a cierto endurecimiento de posiciones nacionales. Por un lado países no reclamantes de soberanía, activos en materia de bioprospección, que hasta ahora habían respaldado cierto tratamiento del tema en el marco de las RCTAs, que procuran evitar la regulación y sostienen que no ven la necesidad de continuar su tratamiento en el ámbito del Tratado Antártico por considerarlo prematuro toda vez que las negociaciones sobre BBNJ en las Naciones Unidas aún no han arribado a resultados concretos (Ej. Estados Unidos y Rusia). En una segunda categoría de países podríamos mencionar aquellos con reivindicaciones territoriales, activos en materia de bioprospección y que prefieren que no se avance en materia de regulación dentro o fuera del Tratado Antártico (Ej. Australia, Noruega, Reino Unido). Un tercer grupo podría incluir a aquellos con reivindicaciones territoriales y que, teniendo alguna actividad en materia de bioprospección, impulsan el avance de una eventual regulación estrictamente en el marco del Tratado Antártico (Ej. Argentina, Nueva Zelandia, Francia). Y un último grupo podría incluir a otros países que no son ni reclamantes de soberanía ni activos en materia de bioprospección y por lo tanto tienen una participación limitada en la materia.
En el estado actual de la situación, habrá que seguir la evolución que tendrán las negociaciones BBNJ en el marco de las Naciones Unidas y los avances que pudiera registrar la elaboración de una convención específica durante 2019 y simultáneamente procurar que las RCTAs puedan afianzarse en el abordaje de esta cuestión dentro del marco del Tratado Antártico y mejorando el intercambio de información al respecto.
iii.- Cambio Climático
Haremos finalmente unas breves referencias a la cuestión del cambio climático y su tratamiento en el marco del Tratado Antártico. El seguimiento del cambio climático ha tenido su evolución normativa en distintos ámbitos internacionales. La rápida evolución de los impactos de este fenómeno en la Antártida comenzó a detectarse en los años setenta y hacia finales de los años ochenta. Recordemos que ya en 1985 había sido informada la existencia del agujero de ozono y sus efectos en la Antártida. Recordemos también el contexto de la normativa internacional que se desarrolló por aquellos años y que incluyó el Convenio de Viena sobre la protección de la capa de ozono firmado en 1985 y su Protocolo de Montreal concluido en 1987; el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC) de 1988; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) de 1992 y su Protocolo de Kioto de 1998. Ya en 1991 el IPCC había destacado que el calentamiento global afectaría en mayor medida a los polos que a los trópicos.
El calentamiento produce el derretimiento del hielo marino y los glaciares, la fractura de las barreras de hielo, afecta el nivel de los mares, su salinidad, acidificación y temperatura, todo lo cual tiene significativos impactos en el delicado ecosistema antártico. Asimismo, donde varios de estos fenómenos se detectan con mayor énfasis es en la zona de la Península Antártica, donde se desarrolla una importante cantidad de trabajo científico sobre la materia. Recordemos por ejemplo, que en esa zona, en 1986, se desprendieron cerca de 11.000 kms2 de la Barrera de Hielo de Larsen y cerca de 11.500 kms2 de la Barrera de Filchner, desprendimientos que han continuado hasta el más reciente en la Barrera de Hielo Larsen C en 2017 de cerca de 5.800 Kms 2. Entre otros efectos, la desaparición de las barreras de hielo y del hielo marino impacta en la disminución de las poblaciones de pingüinos y en la misma presencia de kril, que es la base de la cadena trófica antártica. Por último, un efecto no menor de la desaparición del hielo marino y barreras de hielo es el descubrimiento de nuevos sitios donde puede desarrollarse la navegación y eventualmente nuevas actividades turísticas. El aumento de las temperaturas en el continente y la desaparición del hielo terrestre también traen aparejados el crecimiento y proliferación de plantas y gramíneas antárticas autóctonas e inclusive pueden generar condiciones propicias para el establecimiento de especies no autóctonas.[46]
Si bien es claro que las causas del cambio climático no se originan en la Antártida sino en otras regiones del planeta, por sus efectos directos en el continente, estos elementos han comenzado a ser considerados en el seno de la comunidad antártica desde hace relativamente poco tiempo, lo que se refleja tanto en el número y variedad de enfoques de los documentos presentados sobre el tema a las RCTAs -algo más de 130 documentos desde 1995-[47], como así también algunas resoluciones adoptadas en su seno. Veamos estas últimas.
La Recomendación XV-5 (1989)[48] adoptada en la RCTA en París, si bien nunca entró en vigor, aborda de manera amplia el Impacto del hombre en el medio ambiente antártico: Vigilancia ambiental en la Antártida, ya señalando su preocupación por estos impactos y recomendando en particular a las Partes que "...alienten a sus programas nacionales antárticos, ...a ampliar los programas en la Antártida encaminados a detectar y vigilar los cambios ambientales mundiales, incluidos sus efectos en la capa de ozono encima de la Antártida, los efectos sobre el medio ambiente terrestre, marino y atmosférico antárticos y los ecosistemas dependientes y relacionados, así como los efectos en los recursos vivos antárticos."
En 2009 el Comité Científico de Investigaciones Antárticas (SCAR)[49] produjo su informe Antarctic Climate Change and the Environment (ACCE) Review Report que fue presentado a la XXXII RCTA como documento informativo y que desde entonces se ha convertido en un valioso material de referencia que ha sido presentado con actualizaciones a las sucesivas RCTAs.[50] En esa misma RCTA se adoptó la Decisión 1 (2009) por la cual se resuelve convocar a una Reunión de Expertos (RETA) para analizar los asuntos relacionados con las implicancias del cambio climático para la gestión y gobernanza de la región antártica. En particular se requería a los expertos que examinaran los aspectos científicos claves del cambio climático y sus consecuencias en el medio ambiente terrestre y marino en la Antártida; las implicaciones del cambio climático para la gestión de las actividades antárticas; la necesidad de monitoreo; los resultados de las negociaciones de Copenhague,[51] entre otras cuestiones. La RETA tuvo lugar finalmente en Noruega en abril de 2010.[52] Al reconocer la importancia del tema para la gobernanza y manejo de la Antártida, la reunión elaboró 30 recomendaciones notando que el tema era extremadamente amplio pero destacando, entre otros aspectos, la importancia del cambio climático en la Antártida; los efectos sobre las actividades humanas en la Antártida; y recomendó una eficiente cooperación entre las Partes en la Antártida como base para lograr resultados concretos. También se destacó que la Antártida ofrece un medio ambiente único para el estudio del cambio climático y que los resultados de las investigaciones deben ser compartidos con otros organismos que abordan el tema como la CMNUCC y el IPCC. La reunión también señaló que la importancia del tema aconseja incluirlo como tema de agenda separado tanto en las RCTAs como en las reuniones del Comité de Protección Ambiental.
En la XXXIII RCTA de Punta del Este se adoptó la Resolución 4 (2010)[53] que reconoce nuevamente que la Antártida ofrece un entorno singular para el estudio del cambio climático. Asimismo recuerda que en la Declaración Ministerial de Washington en ocasión del 50 aniversario de la firma del Tratado Antártico (2009), los mandatarios expresaron preocupación por las implicancias del cambio ambiental global y en particular el cambio climático para el medio ambiente antártico y los ecosistemas dependientes y asociados. Asimismo, allí confirmaron su intención de trabajar mancomunadamente para comprender mejor los cambios en el clima de la Tierra y buscar activamente formas de abordar los efectos del cambio climático y ambiental en el medio ambiente antártico y en los ecosistemas asociados. Por otro lado, la resolución destaca la importancia del Informe ACCE del SCAR y recomienda su difusión y su distribución interna entre las agencias nacionales que negocian en materia de cambio climático y a los demás organismos científicos antárticos. Consecuentemente en la misma XXXIII RCTA, también se aprobó la Decisión 5 (2010)[54] destacando la importancia del informe ACCE del SCAR y recomendando que fuera remitido a otros organismos internacionales que estuvieran involucrados en actividad científica relativa al cambio climático global. En tal sentido recomendó su remisión a la CMNUCC, al IPCC, a la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y a la Organización Marítima Internacional (OMI).
Una de las recomendaciones de la RETA sobre Cambio Climático de 2010 había sido que el Comité de Protección Ambiental considerase la elaboración de un programa de trabajo de respuesta al cambio climático. Fue así como en la XXXVI RCTA en 2013 se estableció un grupo de trabajo intersesional para elaborar sobre las recomendaciones de la RETA y sobre los parámetros de un programa de trabajo para el Comité. En 2015, durante la XXXVIII RCTA en Sofía, ese grupo de trabajo presentó su informe[55] donde identificó asuntos prioritarios, medidas y tareas, así como asuntos pendientes en materia de cambio climático. Asimismo, como declaración de lo que debían ser los objetivos generales de un programa de trabajo de respuesta al cambio climático (CCRWP), las Partes acordaron que “…el CCRWP proporciona un mecanismo para identificar y examinar los objetivos y acciones específicas para que el CPA pueda respaldar los esfuerzos dentro del Sistema del Tratado Antártico en su preparación y generación de resiliencia ante los impactos medioambientales producidos por el cambio climático y sus implicancias para la gobernanza y gestión de la Antártida.”
Es así como en esa misma reunión, se aprobó la Resolución 4 (2015) sobre el Programa de trabajo de respuesta al cambio climático del Comité para la Protección del Medio Ambiente (CCRWP)[56]. En la resolución se recomienda a las Partes que sus gobiernos alienten al CPA a que comience a implementar el CCRWP en forma prioritaria y proporcione informes de progreso anuales a la RCTA; que el CPA mantenga al CCRWP bajo examen regular con aportes de SCAR y COMNAP;[57] que presten atención, dentro de sus propios sistemas de financiamiento de la ciencia, a las necesidades de investigación identificadas en el CCRWP.
Durante esa misma reunión también se aprobó la Resolución 6 (2015)[58] sobre el rol de la Antártida en los procesos climáticos mundiales en la cual se reconoce que la Antártida desempeña un papel crucial en el sistema climático mundial como impulsor fundamental de la circulación general de la atmósfera y los océanos y como importante control del nivel del mar mundial; que es crucial el estudio científico de la Antártida para aumentar la comprensión de los procesos del clima mundial y sus impactos en todo el sistema terrestre; que los cambios climáticos al interior de la Antártida están dando como resultado cambios regionales en todo el continente, con potencial para afectar las actividades humanas en la Antártida. La resolución recomienda a los Gobiernos de las Partes que "...alienten a sus programas antárticos nacionales a trabajar con el SCAR para considerar la mejor manera de promover la investigación internacional del cambio climático antártico... y ...respalden a sus programas antárticos nacionales a que realicen programas científicos internacionales colaborativos y ambiciosos para sustentar una mejor comprensión de los cambios climáticos en el medioambiente antártico y en sus ecosistemas dependientes y asociados."
Por último corresponde hacer referencia a la Decisión 1 (2017)[59] aprobada en la XL RCTA de Beijing, que es de alguna forma una continuación de la Resolución 4 (2015) en tanto le brinda al Comité de Protección Ambiental una herramienta adicional para impulsar la implementación del CCRWP. La decisión aprueba el establecimiento de un Grupo Subsidiario sobre respuesta al cambio climático (GSRCC) a través del cual el CPA puede canalizar los trabajos del cuerpo con respecto al cambio climático. El GSRCC presentó su primer informe sobre los avances de su trabajo en la reciente RCTA de Buenos Aires.[60]
El fenómeno del cambio climático no encuentra sus causas en la Antártida, pero sí sus efectos, y de manera muy marcada. Las condiciones prístinas del continente lo convierten en un laboratorio natural inmejorable para comprender las características del fenómeno, efectuar mediciones que aporten certezas respecto de las eventuales proyecciones de los impactos, y naturalmente evaluar alternativas para las eventuales correcciones que puedan implementarse. El sistema normativo surgido de las RCTAs no pretende regular las actividades que inciden en el cambio climático, pero sí pretende crear los mecanismos adecuados para su monitoreo in situ y para una eficiente interacción con los demás organismos e instituciones internacionales abocadas al tema.
6.- Conclusiones generales - Evaluación y Perspectivas
Hemos visto los desarrollos que se han producido respecto de tres fenómenos que hoy ocupan un lugar central en la agenda de las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico. Cada uno de ellos con algún marco normativo ajeno al Tratado Antártico que se le aplica o que se encuentra en desarrollo, pero cada uno también con alguna forma de marco normativo específicamente antártico, por más incipiente que este pueda ser.
En materia de turismo antártico, vimos el crecimiento de la actividad a lo largo de más de medio siglo, su desarrollo en materia de relevancia económica y su creciente impacto ambiental dado que es una actividad que involucra una importante y creciente presencia humana y de diversos tipos de medios logísticos y vehículos (marítimos y aéreos) en la región. Los desarrollos actualmente en marcha respecto de la actividad -nuevos buques, nuevas pistas de aterrizaje, más empresas con interés en la actividad y más turistas- sin duda obligan al sistema a mantenerse alerta en cuanto a las tendencias futuras para actuar de manera anticipada y eficaz.
Hemos visto también los desarrollos en materia del tratamiento de la cuestión de la bioprospección, de menor antigüedad y generando menor movimiento, intromisión e impacto en el ecosistema antártico, pero de un potencial económico muy superior que inclusive parece poner en jaque principios centrales del Tratado Antártico como el libre intercambio de información y que sin duda requerirá un marco normativo más preciso y específico para la actividad. Como ya ha sido señalado por las propias RCTAs, ello deberá ocurrir en el ámbito antártico en forma paralela a otros procesos que puedan ir evolucionando en otros foros internacionales.
En cuanto al cambio climático, nos encontramos con un tema que es hoy uno de los principales y más preocupantes en la agenda mundial, que se evidencia con un número creciente de severos episodios meteorológicos en todo el mundo, que generan enormes pérdidas humanas y de recursos económicos y arrasan con regiones enteras y con las formas de sustento de muchas poblaciones. Un fenómeno que no tiene su origen en la Antártida, pero sin embargo es allí donde de manera muy marcada también se sienten los efectos de sus graves consecuencias. Pero también es un fenómeno central de la agenda porque se sabe que concientizando debidamente a la humanidad se pueden generar los cambios que permitan revertir muchos de los efectos negativos. El cambio climático se vincula de manera transversal con prácticamente todos los demás temas de la agenda y de la investigación científica antártica, ya que afecta los desarrollos de cualquier otro fenómeno o actividad humana que tenga lugar en la Antártida. Los expertos sostienen que el calentamiento de los océanos y de la Antártida se acelerará durante el siglo en curso. El año 2017 ha sido el año con menor extensión de hielo marino desde que comenzaron las mediciones en 1979; la Península Antártica y la Antártida Central Occidental son de las regiones con calentamiento más acelerado del planeta.[61] De manera que es un problema muy real que impacta de manera grave en esa región austral.
El sistema creado por el propio Tratado Antártico ha permitido la elaboración de instrumentos específicos para ir abordando los diversos desafíos que se han ido presentando en la Antártida. En los casos más significativos en el pasado, el sistema resolvió abordarlos mediante convenciones específicas. En los casos de fenómenos más actuales, el Sistema se encuentra en un estadio previo en el cual va desarrollando normativa de tipo secundaria que permite ir regulando estas actividades o monitoreando sus efectos. Esta evolución normativa reconoce un importante elemento -previsto en el propio Tratado- en el fluido y mejorado intercambio de información entre las Partes del Tratado Antártico y también del propio Sistema hacia afuera preservando su especificidad. Todas estas regulaciones deben surgir necesariamente de una conciencia colectiva consensuada dentro de un esquema muy particular basado en la cooperación como es el del Tratado Antártico que, hasta ahora, a casi 60 años de su establecimiento, se ha mostrado eficaz para enfrentar los numerosos desafíos que se le han presentado.
Todo parece indicar que en el mediano plazo el Sistema continuará en su evolución positiva en este sentido, facilitando, en ese marco de cooperación internacional, la administración y la gestión de este singular continente.
* Abogado (UBA) y diplomático. Director Nacional de Política Exterior Antártica de la Cancillería Argentina. Las opiniones expuestas en el presente trabajo son personales y no reflejan necesariamente la posición del Gobierno Argentino.
[1] Tratado Antártico: suscripto en la ciudad de Washington, Estados Unidos de América, el 1 de diciembre de 1959 – entrado en vigor el 23 de junio de 1961. Los doce signatarios originarios del Tratado fueron Argentina, Australia, Belgica, Chile, Estados Unidos, Francia, Japón, Nueva Zelandia, Noruega, Reino Unido, la URSS y la Unión del Africa del Sur (anterior denominación de la actual Sudáfrica).
[2] Entendemos como Sistema del Tratado Antártico al conjunto de normas e instituciones surgidas del Tratado Antártico, los instrumentos internacionales asociados al Tratado y las medidas e instituciones creadas en virtud de dichos instrumentos que, en forma complementaria al Tratado, regulan la actividad humana en el continente antártico y en los océanos australes que lo circundan.
[3] En la actualidad el Tratado Antártico cuenta con 53 Partes. – 29 Partes Consultivas:Argentina, Australia, Alemania, Bélgica, Brasil, Bulgaria, Rep. Checa, Chile, China, Corea, Ecuador, España, EE.UU., Finlandia, Francia, India, Italia, Japón, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Perú, Polonia, Reino Unido, Rusia, Sudáfrica, Suecia, Ucrania y Uruguay; 24 son sólo Partes Adherentes: Austria, Belarús, Canadá, Colombia, Corea (RDPC), Cuba, Dinamarca, Estonia, Grecia, Guatemala, Hungría, Islandia, Kasajstán, Malasia, Mónaco, Mongolia, Pakistan, Papúa Nueva Guinea, Portugal, Eslovaquia, Rumania, Suiza, Turquía, Venezuela.
[4] La 41 RCTA de 2018 estaba previsto realizarla en Quito, Ecuador. No obstante, por desistimiento de este país, la Argentina propuso realizarla en mayo pasado en Buenos Aires, donde se encuentra la sede de la Secretaría del Tratado Antártico. La 42 RCTA, por intercambio entre Ecuador y Rep. Checa, tendrá lugar en Praga en julio 2019. Argentina ha sido sede la RCTA en cuatro oportunidades: 1962, 1981, 2011 y 2018.
[5] Entre 1963 y 2010 tuvieron lugar diez RETAs que han abordado cuestiones tales como telecomunicaciones, logística, seguridad en la aeronavegación, monitoreo ambiental, navegación, turismo, turismo marítimo y cambio climático.
[6] Aprobado por la RCETA XI-4 (Madrid, 1991).
[7] La iniciativa y el lobby político para que no entrara en vigor la CRARMA y que pudieran iniciarse las negociaciones de un protocolo ambiental, fueron impulsadas por los Primeros Ministros de Australia, Bob Hawke y de Francia, Michel Rocard.
[8] La Argentina ejerce actualmente la Vicepresidencia del Comité de Protección Ambiental.
[9] Debe tenerse presente que el conjunto de países que son Partes Consultivas no es necesariamente coincidente con el de los Miembros del Comité de Protección Ambiental. En la actualidad, el Comité es integrado por las 29 Partes Consultivas más 11 de los restantes 24 Estados adherentes al Tratado Antártico. Vale decir que las decisiones con respecto a recomendaciones que formula el Comité a las RCTAs son tomadas por once países que no son Partes Consultivas por no haber adquirido dicho status aún.
[10] SCAR - Institución creada en febrero de 1958 para profundizar la actividad científica antártica. (www.scar.org)
[11] Debe tenerse presente que el Anexo II sufrió enmiendas que fueron adoptadas por la Medida 16 (2009), adoptada en la RCTA de Baltimore, EE.UU.
[12] Documento XXII RCTA/WP 1 - Abril de 1998 - Informe del Grupo de Expertos Legales sobre Responsabilidad.
[13] Informe de la Primera RCTA - Canberra, 1961. Contiene 16 recomendaciones de diversa índole acerca de la cooperación e intercambio de personal e información científica, la ayuda mutua a expediciones, protección de los recursos vivos y preservación de sitios históricos, entre otros. (www.ats.aq)
[14] Recomendaciones relativas a transmisión de información científica, protección de recursos vivos, comunicaciones radiales, intercambio de información, expertos en logística.
[15] La creación de la Secretaría del Tratado Antártico se aprobó por Decisión 1 (2001) y su establecimiento en Buenos Aires se aprobó por la Medida 1 (2003). Comenzó a funcionar el 01/09/2004. (ver www.ats.aq).
[16] 51.700 turistas de acuerdo con información de la IAATO. (www.iaato.org)
[17] International Association of Antarctic Tourism Operators (IAATO). Surgida en 1991 con el impulso generado por el Protocolo de Madrid y para nuclear a los desarrolladores de la actividad, con miras a impulsar a los gobiernos a desarrollar normativa que regule la actividad en base a las mejores prácticas. Ver www.iaato.org.
[18] En la temporada 2017-18, del total de pasajeros según su nacionalidad de origen, 33% fueron de Estados Unidos, 15.8% de China y 11.2% de Australia. (IAATO Overview of Antarctic Tourism: 2017-18 Season and Preliminary Estimates for 2018-19 Season). Documento ATCM XL/IP71 (Mayo 2018 - www.iaato.org).
[19] En los años 50 hubo alguna actividad de sobrevuelos. Hacia finales de los años 70, las aerolíneas Qantas y Air New Zealand realizaban sobrevuelos turísticos de línea en la región de la Antártida Oriental, actividad que fue interrumpida luego de que el accidente de Air New Zealand en la zona del Monte Erebus (1979) con 257 fatalidades desnudara las limitaciones y peligros de la actividad.
[20] Medida 4 (2004) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=e&id=321
[21] Las primeras directrices adoptadas fueron para cuatro sitios: Isla Cuverville; Isla Penguin; Islas Aitcho (isla Barrientos); Punta Jougla.
[22] Las directrices para sitios fueron revisadas por Resolución 2 (2006); Resolución 1 (2007); Resolución 2 (2008); Resolución 4 (2009); Resolución 1 (2010); Resolución 4 (2011); Resolución 4 (2012); Resolución 3 (2013); Resolución 4 (2014); Resolución 2 (2016) y Resolución 1 (2018). Las directrices actualizadas se encuentran disponibles en https://www.ats.aq/devAS/ats_other_siteguidelines.aspx?lang=s
[23] La Argentina preside desde 2015 las negociaciones sobre turismo antártico en los grupos de trabajo asignados.
[24] Sólo en 2007 se registraron cinco incidentes de los buques Nordkapp (encallado); Nishin Maru (incendio); Argos Georgia (problema mecánico); MV Fram (problema mecánico). Sin duda el incidente más serio fue el hundimiento del buque MV Explorer (23-11-2007), pudiéndose rescatar a los 157 pasajeros abordo.
[25] Se recomendó a las Partes que insten -por medio de sus legislaciones nacionales- a sus operadores a tener en cuenta las "Orientaciones mejoradas para buques de pasaje que naveguen en zonas alejadas de los medios SAR" (MSC.1/Circ/1184) de la Organización Marítima Internacional.
[26] La RETA sobre Turismo Antártico y Actividades no gubernamentales en la Antártida. (Marzo 2004),
[27] Medida 15 (2009) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=432
[28] Vale recordar que por acuerdo en el marco de la OMI, la Argentina y Chile tienen responsabilidad SAR compartida en las zonas más próximas a la Península Antártica.
[29] El Sistema Electrónico de Intercambio de Información (SEII) o EIES, es el mecanismo implementado actualmente para que utilicen las Partes en el cumplimiento de sus obligaciones de información que surgen del Tratado Antártico y su Protocolo Ambiental. En este caso procura que el Sistema contenga la información más actualizada posible con respecto a los medios logísticos disponibles en el área del Tratado y que los operadores informen adecuadamente sobre sus operaciones e itinerarios.
[30] La Resolución 6 (2011) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=496
[31] Resolución 9 (2012) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=523
[32] Es interesante destacar que desde 2016, la Argentina, Chile, el Reino Unido y la IAATO han presentado a las RCTAs XXXIX, XL y XLI, un documento conjunto con información recabada sobre la actividad de los veleros en el área del Tratado Antártico. (ATCM XXXIX - WP 34; ATCM XL - WP 19; ATCM XLI - IP 55).
[33] Resolución 10 (2012) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=524
[34] Resolución 11 (2012) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=525
[35] Código Polar OMI - http://www.imo.org/es/MediaCentre/HotTopics/polar/Documents/Pages%20from%20MEPC%2068-21-Add.1.pdf
[36] Ver Documento XXV RCTA - WP 23. El primer documento de trabajo sobre el tema, presentado en 2002.
[37] Ver https://www.ats.aq/documents/ATCM41/ip/ATCM41_ip029_e.doc - Documento RCTA XLI - IP 29 presentado por Países Bajos - Biological prospecting in the Antarctic Treaty Area: an update on status and trends including an overview of ATS bodies on biological prospecting and recent policy developments at the international level.
[38] En la década de los 80 había una fuerte iniciativa impulsada por países como la India, Pakistán y Malasia para que la Antártida fuera declarada patrimonio común bajo la órbita de las Naciones Unidas. Esta iniciativa fue fuertemente confrontada por varios firmantes del Tratado Antártico, pero muy especialmente por los Estados con reivindicaciones territoriales.
[39] RCTA XLI - IP 29 de Países Bajos - Mayo de 2018.
[40] Informe de V Reunión de Comité de Protección Ambiental - (2002)
[41] Medida 7 (2005) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=352
[42] Ver XXXII RCTA - IP 84 (2009). Actualización de las actividades del Programa Antártico Argentino sobre bioprospección y biorremediación en la Antártida. Argentina también ha presentado los siguientes documentos sobre la materia: RCTA XXIX - IP 112 (2006); RCTA XXXIV - IP 16 (2011); RCTA XXXVI - IP 18 (2013) y el documento de trabajo RCTA XLI - WP 25 (2018), presentado en forma conjunta con Chile, Francia y Noruega.
[43] Resolución 9 (2009) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=450
[44] ATCM XXXII - WP 001 (2009) The Antarctic biological prospecting database. (presentado por Bélgica, Brasil, Bulgaria, Finlandia, Francia, Alemania, Países Bajos y Suecia).
[45] Resolución 6 (2013) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=559
[46] Primeros documentos presentados a las RCTAs sobre el tema - ATCM XIX/INF56 - Antarctic Warming: Early signs of global climate change (Antarctic and Southern Ocean Coalition - ASOC) - y ATCM XIX/INF 75 - Report on global change and the Antarctic (SCAR). Ambos presentados en la XIX RCTA en Seul, 1995.
[47] El Reino Unido (29), Noruega (14), Australia (11), EEUU (8) han sido los países que más documentos han aportado sobre el tema a las RCTAs. SCAR (30) y ASOC (23) los organizaciones de mayor aporte.
[48] https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=174
[49] El SCAR es un comité científico multilateral interdisciplinario creado en 1958 para desarrollar y coordinar la investigación científica antártica de alta calidad y proporcionar asesoramiento científico objetivo e independiente a las RCTAs. (ver www.scar.org).
[50] Ver ATCM XXXII/IP 05 (2009); ATCM XXXIII/IP 46 (2010); ATCM XXXIV/IP52 (2011); ATCM XXXV/IP45 (2012); ATCM XXXVI/BP21 (2013); ATCM XXXVI/WP38 (2013); ATCM XXXVII/IP60 (2014); ATCM XXXVIII/IP92 (2015); ATCM XXXIX/IP35 (2016); ATCM XL/IP80 (2017).
[51] "Acuerdo de Copenhague" - XV Conferencia de las Partes en la CMNUCC.
[52] Ver informe del Presidente en https://www.ats.aq/documents/ATME2010/fr/ATME2010_fr001_e.pdf
[53] Resolución 4 (2010) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=474
[54] Decisión 5 (2010) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=470
[55] RCTA XXXVIII - WP37 (2015) - Informe del GCI sobre Cambio Climático (Noruega y Reino Unido)
[56] Resolución 4 (2015) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=615
[57] Council of Managers of National Antarctic Programs (COMNAP) – www.comnap.aq
[58] Resolución 6 (2015) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=617
[59] Decisión 1 (2017) - https://www.ats.aq/devAS/info_measures_listitem.aspx?lang=s&id=652
[60] Ver ATCM XLI/IP46 - Report from the Subsidiary Group on Climate Change Response presentado por Noruega (Mayo 2018).
[61] Ver ATCM XL/IP147 (2017) - Climate Change Report Card (ASOC).

References: Resolución 
 Artículo 24
 Artículo 11
 Artículo 9
 Artículo 15
 Artículo 16
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 Artículo 3
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