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Timestamp: 2016-10-28 17:53:28+00:00

Document:
Stadt Chur, Beschwerdef�hrerin, vertreten durch Rechtsanwalt Patrick Benz, Talstrasse 42 D, Postfach 18, Davos Platz,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Otmar B�nziger, Gauaweg 1, Trimmis, Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 1. Kammer,
A.- Gem�ss Art. 2 ff. des Gastwirtschaftsgesetzes der Stadt Chur vom 7. M�rz 1982 erteilt der Stadtrat denjenigen Personen, die auf dem Gebiet der Stadt Chur einen Gastwirtschaftsbetrieb f�hren wollen, eine Betriebsbewilligung, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen hierzu erf�llt sind.
Die Bewilligung wird am Ende des Kalenderjahres ohne besonderes Gesuch f�r ein weiteres Jahr erneuert, sofern der Inhaber nicht ausdr�cklich auf sie verzichtet bzw. kein Entzugsgrund vorliegt (Art. 5 Abs. 1). Die Erneuerung erfolgt mit der Erhebung einer Bewilligungsgeb�hr (Art. 5 Abs. 2).
Diese Regelung steht im Einklang mit dem bisherigen Gastwirtschaftsgesetz vom 20. Mai 1979 f�r den Kanton Graub�nden (aGWG), wonach die Bewilligung zur F�hrung eines Gastgewerbebetriebes grunds�tzlich "auf die Dauer eines Kalenderjahres" lautet und von der zust�ndigen Gemeindebeh�rde jeweils erneuert wird (vgl. Art. 4 aGWG). Dabei erhebt die Gemeinde jedes Jahr je nach Betriebsart und Dauer der Bewilligung eine Geb�hr, die der Gr�sse und �ffnungszeit des Betriebes und den Aufwendungen f�r die Kontrolle entsprechen soll (Art. 8 aGWG).
B.- Am 1. Januar 1999 trat das neue Gastwirtschaftsgesetz vom 7. Juni 1998 f�r den Kanton Graub�nden (GWG) in Kraft, unter gleichzeitiger Aufhebung des bisherigen Gesetzes (Art. 27 GWG). F�r die Erteilung und den Entzug der Gastwirtschaftsbewilligungen sind auch nach der neuen kantonalen Regelung die Gemeinden zust�ndig (Art. 4 GWG), welche f�r die Erteilung der Bewilligungen (sowie f�r sonstige im Zusammenhang mit dem Vollzug der Gastwirtschaftsgesetzgebung stehende Handlungen) weiterhin Geb�hren erheben k�nnen (Art. 10 GWG). Hingegen sind - gem�ss Art. 6 GWG - die Bewilligungen f�r Betriebe nunmehr grunds�tzlich unbefristet g�ltig. Als �bergangsbestimmung sieht Art. 28 GWG vor, dass bei Inkrafttreten des Gesetzes h�ngige Verfahren nach neuem Recht zu behandeln sind, sofern das alte Recht nicht milder ist. Art. 29 GWG verpflichtet sodann die Gemeinden, ihre gastwirtschaftlichen Erlasse innerhalb eines Jahres seit Inkrafttreten des Gesetzes - also bis zum 31. Dezember 1999 - dem neuen Recht anzupassen.
den im Rubrum erw�hnten Gewerbetreibenden betreffend die Bewilligungsgeb�hren f�r das Jahr 1999 stellte das Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden am 17. August 1999 fest, die Anpassung der Gesetzgebung durch die Stadt Chur stehe noch aus. Mit Bezug auf das �bergangsrecht erwog es, das altrechtliche Konzept der periodischen Erneuerung von erteilten Bewilligungen behalte "zumindest bis zu jenem Zeitpunkt Geltung (...), bis die gemeindeeigene Nachf�hrungsgesetzgebung zum GWG in Kraft tritt". Im �brigen hiess das Verwaltungsgericht die Rekurse der Gewerbetreibenden gut und wies die Angelegenheit an den Stadtrat von Chur zur�ck.
D.- Am 22. November 1999 verf�gte der Stadtrat von Chur betreffend die Geb�hren f�r das Jahr 1999 neu; und am 20. Dezember 1999 erteilte er die Gastwirtschaftsbewilligungen f�r das Jahr 2000, wiederum befristet (bis zum 31. Dezember 2000). Er st�tzte sich dabei - wie in den Jahren zuvor - auf das kommunale Gastwirtschaftsgesetz von 1982. F�r die Erteilung der Gastwirtschaftsbewilligungen des Jahres 2000 erhob der Stadtrat pro Betrieb eine Geb�hr von Fr. 900.-- (in einem Fall von Fr. 720.--); bei einzelnen Betrieben stellte er dar�ber hinaus "f�r Unterhaltungen" bzw. f�r "Unterhaltungen und Verl�ngerungen" eine weitere Geb�hr ("j�hrlich") von Fr. 3'000.-- in Rechnung.
E.- Gegen die erw�hnten Verf�gungen - betreffend das Jahr 1999 und betreffend das Jahr 2000 - wehrten sich A._______, B.________, C.________, D._______, E.________, F.________ und G.________ erneut beim Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden. Dieses wies ihre Rekurse betreffend die Geb�hren f�r das Jahr 1999 mit Urteil vom 23. M�rz 2000 ab (Ziff. 1 des Urteilsdispositivs). Die Rekurse gegen die Verf�gungen vom 20. Dezember 1999 (betreffend die Bewilligungen f�r das Jahr 2000) hiess es dagegen gut und hob die betreffenden Verf�gungen auf (Ziff. 2 des Urteilsdispositivs). Des Weiteren verpflichtete das Verwaltungsgericht die Stadt Chur zur �bernahme der h�lftigen Verfahrenskosten und zur Zahlung einer aussergerichtlichen Entsch�digung von Fr. 1'500.-- an die Rekurrenten (Ziff. 3 und 4 des Urteilsdispositivs).
F.- Mit Eingabe vom 11. Mai 2000 f�hrt die Stadt Chur staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht mit den Antr�gen, Ziffer 2 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 23. M�rz 2000 aufzuheben. Sodann seien die Entscheide des Stadtrates von Chur vom 20. Dezember 1999 unter Abweisung der betreffenden Rekurse zu best�tigen. Eventuell sei Ziffer 4 des angefochtenen Urteils aufzuheben und die aussergerichtlichen Kosten (des kantonalen Verfahrens) seien unter den Parteien wettzuschlagen.
1.- a) Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, gegen den auch im Bund kein anderes Rechtsmittel zur Verf�gung steht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit an sich zul�ssig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG).
b) Der angefochtene Entscheid ber�hrt die Stadt Chur als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung ihrer Autonomie zu r�gen. Ob sie im betreffenden Bereich den Schutz der Autonomie geniesst, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226; 120 Ia 203 E. 2a S. 204, je mit Hinweisen).
Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist daher - unter Vorbehalt der nachfolgenden Erw�gungen 1c und 1d - einzutreten.
c) Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 122 I 351 E. 1f S. 355). Soweit die Beschwerdef�hrerin mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
d) Auf die Beschwerde ist im �brigen nur soweit einzutreten, als sie den Begr�ndungsanforderungen gem�ss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gen�gt. Danach muss die Beschwerdeschrift die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern pr�ft nur rechtsgen�gend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3/4; 119 Ia 197 E. 1d S. 201; 121 IV 345 E. 1h S. 352). Der Beschwerdef�hrer hat sich mit der Begr�ndung im angefochtenen Entscheid im Einzelnen zu befassen und zu erkl�ren, welches geschriebene oder ungeschriebene verfassungsm�ssige Individualrecht verletzt worden sein soll. Auf bloss allgemein gehaltene, rein appellatorische Kritik tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b; 125 I 492 E. 1b S. 495).
e) Unbeachtlich sind im vorliegenden Verfahren die Einwendungen der Beschwerdegegner, soweit sie sich gegen die Bemessung der Geb�hren richten. Die Beschwerdegegner stellen zu Recht auch kein selbst�ndiges Begehren, sondern begn�gen sich mit dem Antrag auf Abweisung der Autonomiebeschwerde.
2.- Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 126 I 133 E. 2 S.136; 124 I 223 E. 2b S. 226 f.). Dies trifft f�r die B�ndner Gemeinden im Bereich des gastwirtschaftlichen Bewilligungswesens zu, indem sie im Rahmen der kantonalrechtlichen Vorgaben eigene Bestimmungen �ber das Gastwirtschaftsgewerbe und die von ihnen zu erhebenden Geb�hren erlassen k�nnen (vgl. u.a.
Art. 8 und 55 f. aGWG; Art. 10 und 26 GWG). Vorliegend geht es um Bewilligungs- und Geb�hrenverf�gungen, welche die Stadt Chur gest�tzt auf autonomes Gemeinderecht (Gastwirtschaftsgesetz der Stadt Chur vom 7. M�rz 1982) erlassen hat.
Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere dagegen wehren, dass eine kantonale Beh�rde in einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Pr�fungsbefugnis �berschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Soweit es um die Handhabung von eidgen�ssischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, pr�ft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Beh�rden mit freier Kognition, ansonsten nur auf Willk�r hin (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136; 122 I 279 E. 8c S. 291, je mit Hinweisen).
3.- a) Streitig ist im vorliegenden Fall, ob das Verwaltungsgericht zul�ssigerweise annehmen durfte, der Stadtrat von Chur habe mit den von ihm am 20. Dezember 1999 erlassenen Bewilligungsverf�gungen die durch das neue kantonale Gastwirtschaftsgesetz gesetzten Schranken missachtet. Die Auslegung dieses Gesetzes durch das Verwaltungsgericht pr�ft das Bundesgericht nach dem Gesagten nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r.
b) Fest steht zun�chst, dass die Stadt Chur mit der Anpassung ihrer Gesetzgebung in Verzug ist, da sie innerhalb der von Art. 29 GWG vorgeschriebenen einj�hrigen Anpassungsfrist die erforderliche Revision des kommunalen Gastwirtschaftsgesetzes noch nicht durchgef�hrt hat. Die Beschwerdef�hrerin sieht darin allerdings kein Hindernis, die Bewilligungen auch noch f�r das Jahr 2000 zu befristen (bis zum 31. Dezember 2000) und daf�r (Pauschal)Geb�hren zu erheben.
Sie begr�ndet dies im Wesentlichen damit, die in Art. 29 GWG festgelegte Frist sei bloss als Ordnungsfrist zu verstehen.
Die der Argumentation des Verwaltungsgerichts zu Grunde liegende Auffassung, dass die gew�hrte kantonalrechtliche Frist f�r die Anpassung der kommunalen Erlasse rechtlich verbindlich sei, erscheint nach dem Wortlaut der Vorschrift von Art. 29 GWG nicht als willk�rlich. Die Vorgaben des neuen kantonalen Gesetzes waren bereits seit dem 7. Juni 1998 (Datum der Volksabstimmung) bekannt, und die den kommunalen Beh�rden dadurch einger�umte (gesamte) Anpassungszeit von eineinhalb Jahren war nicht derart kurz, dass sie zum Vornherein von vielen Gemeinden nicht eingehalten und schon unter diesem Gesichtswinkel bloss als Ordnungsfrist (ohne rechtliche Sanktionen im Falle des Verzuges) eingestuft werden konnte. Die Beschwerdef�hrerin tut im �brigen auch nicht dar (vgl. E. 1d), dass derartige Fristen f�r die Anpassung kommunaler Erlasse in der b�ndnerischen Praxis generell bloss als Ordnungsfristen betrachtet werden.
c) Nach dem Gesagten durfte das Verwaltungsgericht die Frist von Art. 29 GWG ohne Willk�r als zwingende Vorgabe betrachten. Damit bleiben verschiedene �bergangsrechtliche L�sungen denkbar: Die kantonale Regelung kann zun�chst dahin ausgelegt werden, dass der neue Rechtszustand mit den unbefristeten Bewilligungen von den Gemeinden innerhalb der Anpassungsfrist herzustellen ist. Das kantonale Gesetz l�sst sich (u.a.) aber auch dahin auslegen, dass bis zum 31. Dezember 1999 zumindest die Anpassung des kommunalen Rechts stattfinden muss, welches seinerseits zu bestimmen hat, wann und mit Wirkung ab welchem Zeitpunkt die unbefristeten Bewilligungen auszustellen sind. Das Verwaltungsgericht hat sich (zul�ssigerweise) f�r diese zweite Variante entschieden, welche den Gemeinden einen gr�sseren zeitlichen Spielraum bel�sst.
Unter Ber�cksichtigung der Tatsache, dass die Stadt Chur ihren gesetzgeberischen Verpflichtungen bisher nicht nachgekommen ist, erkannte das Verwaltungsgericht, dass die altrechtlichen periodischen Bewilligungen (gest�tzt auf das kommunale Gesetz von 1982) w�hrend der einj�hrigen Anpassungsfrist noch einmal gegen Geb�hr erlassen bzw. erneuert werden durften. Das Gericht nahm hingegen an, es liege am kommunalen Gesetzgeber zu entscheiden, wie und ab wann das neue System der unbefristeten Bewilligung eingef�hrt werden solle. Es erwog hierzu im Wesentlichen, seine Ausf�hrungen zum Konzept der altrechtlichen periodischen Bewilligungserneuerung im ersten Urteil vom 17. August 1999 h�tten auf der Annahme beruht, dass die verlangte kommunale Anpassung innert der kantonalrechtlich vorgegebenen Frist, also bis zum 31. Dezember 1999, vorgenommen werde. Es sei nicht Absicht des kantonalen Gesetzgebers gewesen, dass alle im Kanton Graub�nden bestehenden Gastwirtschaftsbewilligungen per 1. Januar 1999 automatisch in unbefristete Bewilligungen umgewandelt w�rden, ohne dass die Gemeinden selber diese �bergangsrechtliche Frage regeln k�nnten. Es stehe in der Kompetenz des kommunalen Gesetzgebers, zu entscheiden, ob die altrechtlichen Bewilligungen ohne spezielle Anordnung als neurechtliche zu behandeln seien oder ob ein neues Verfahren zur Erteilung der unbefristeten Bewilligung einzuleiten sei. Demzufolge sprach das Verwaltungsgericht dem Stadtrat von Chur die Kompetenz ab, f�r die Zeit nach dem Ablauf der Anpassungsfrist, also mit Wirkung ab dem 1. Januar 2000, selber �ber diese Fragen zu befinden.
Diese Auffassung des Verwaltungsgerichts l�sst sich ohne Willk�r vertreten. Sie wird durch den blossen Hinweis auf Art. 3 und Art. 4 GWG, wonach Gastwirtschaftsbetriebe einer Bewilligung bed�rfen und die "Gemeinden" f�r die Erteilung der Bewilligungen zust�ndig sind, nicht widerlegt.
Dasselbe gilt f�r den Hinweis auf Art. 28 GWG, wonach bei Inkrafttreten des Gesetzes h�ngige Verfahren nach dem milderen (alten oder neuen) Recht zu behandeln sind. Diese Bestimmung bezieht sich auf die materielle Beurteilung eines Gesch�ftes und sagt nichts dar�ber aus, inwieweit und durch welches Gemeindeorgan �berholtes kommunales Recht angepasst werden muss.
d) Richtig ist, dass der Stadtrat als verantwortliche Exekutivbeh�rde auch bei Verzug des kommunalen Gesetzgebers die einstweilige Weitergeltung der bisherigen befristeten (bzw. abgelaufenen) Bewilligungen sicherstellen durfte und musste. Es w�re in der Tat unvern�nftig, anzunehmen, dass mangels rechtzeitiger Revision des Erlasses von 1982 die bei Ende der Anpassungsfrist (31. Dezember 1999) ablaufenden befristeten Bewilligungen untergehen und einstweilen nicht neu ausgestellt werden d�rften mit der Folge, dass die betreffenden Betriebe vor�bergehend zu schliessen h�tten (vgl. S. 8/9 der Beschwerdeschrift). Hingegen �berschritt der Stadtrat - wie das Verwaltungsgericht zumindest ohne Willk�r annehmen durfte - seine Befugnisse, wenn er sich f�r die Zeit ab dem 1. Januar 2000 nicht bloss auf die minimal notwendigen provisorischen Anordnungen beschr�nkte, sondern die Geltung der erneut ausgestellten Bewilligungen in Widerspruch zum neuen kantonalen Recht und ohne jeglichen Vorbehalt bez�glich anderslautender Anordnungen des zust�ndigen kommunalen Gesetzgebers wiederum auf die Dauer eines Jahres befristete und hierf�r nochmals die periodische Geb�hr in Rechnung stellte.
Wieweit der Stadtrat auf Grund eines in Kraft getretenen neuen kommunalen Gastwirtschaftsgesetzes dannzumal neue, unbefristete Bewilligungsverf�gungen f�r die Zeit ab dem 1. Januar 2000 nachtr�glich erlassen k�nnte (vgl. die �bergangsbestimmung in Art. 25 des st�dtischen Gesetzesentwurfes), braucht hier nicht gepr�ft zu werden.
e) Aus diesen �berlegungen folgt, dass das Verwaltungsgericht ohne Willk�r annehmen durfte, der Stadtrat von Chur sei zum Erlass der angefochtenen Verf�gungen (vom
4.- Die Beschwerdef�hrerin wendet sich eventualiter gegen den Kostenspruch des Verwaltungsgerichts und tr�gt vor, es sei willk�rlich, die Gerichtskosten je h�lftig zu teilen, um in der Folge die Stadt Chur dennoch zur Zahlung einer ausseramtlichen Entsch�digung an die Gegenseite zu verpflichten. Diese R�ge ist unbegr�ndet. Bei der den Gewerbetreibenden zugesprochenen Summe von Fr. 1'500.-- kann ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass es sich dabei um eine (dem Ausmass des teilweisen Obsiegens entsprechende) reduzierte Parteientsch�digung handelt.
5.- Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegr�ndet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdef�hrerin aufzuerlegen, um deren Verm�gensinteressen es vorliegend geht (Art. 156 Abs. 1, 2 und 7, Art. 153 und 153a OG). Die Beschwerdef�hrerin hat die durch einen Anwalt vertretenen Beschwerdegegner f�r das bundesgerichtliche Verfahren ausserdem angemessen zu entsch�digen (Art. 159 Abs. 2OG).
4.- Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden (1. Kammer) schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 2
 Art. 4
 Art. 6
 Art. 28
 Art. 29
 Art. 86
 Art. 87
 Art. 90

Art. 8
 Art. 10
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 28
 Art. 25
 Art. 153