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Timestamp: 2019-10-16 17:32:15+00:00

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﻿ SENTENCIA C-1061 DE NOVIEMBRE 11 DE 2003
SENTENCIA C-1061 DE 11 DE NOVIEMBRE DE 2003
CONTENIDO:CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. PREVISIÓN PARA AQUELLOS CASOS EN LOS QUE, POR RAZONES PRESUPUESTALES, NO HAYA SIDO POSIBLE ESTABLECER LA OFICINA DEL CONTROL INTERNO. SE DECLARA EXEQUIBLE LOS APARTES ACUSADOS DEL NUMERAL 32 DEL ARTÍCULO 34 Y EL PARÁGRAFO 3 DEL ARTÍCULO 76 DE LA LEY 734 DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO, DISPONIBILIDAD DEL PRESUPUESTO DE LA NACIÓ, OFICINA DE CONTROL INTERNO
Sentencia C-1061 de noviembre 11 de 2003
Sentencia C-1061 de 2003
Ref.: Expediente D-4463
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 32 parcial del artículo 34 y contra el parágrafo 3º del artículo 76 de la Ley 734 de 2002.
Bogotá, D.C., noviembre once de dos mil tres.
A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 44.699 del 5 de febrero de 2002, y se resaltan los apartes demandados:
“ART. 76.—Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los consejos superior y seccionales de la judicatura, deberá organizar una entidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo la disposición legal contraria. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la procuraduría a quien le corresponda investigar al servicio público de primera instancia.
ART. 34.—Deberes. Son deberes de todo servidor público: (...).
A partir de la demanda presentada contra el parágrafo 3º del artículo 76 y contra el numeral 32, parcial, de la Ley 734 de 2002, encuentra la Corte que es necesario resolver los siguientes aspectos:
— Por la falta de imparcialidad del superior, pues debido a la relación permanente entre el superior y el subalterno, existiría un interés especial del jefe inmediato en el resultado del proceso.
— Por violación del principio del juez natural, en la medida en que la ley ha establecido la competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en las oficinas de control interno disciplinario y, por consiguiente, no cabe establecer una excepción no justificada, no solo porque en este caso, el control se ejerce por persona distinta a la que correspondería de acuerdo con la ley, sino porque esa persona, el superior jerárquico, no necesariamente tiene la idoneidad jurídica, el conocimiento y la preparación que la atribución legal de competencia quiere asegurar.
— Por falta de garantías, tanto para el investigado como para la administración pública, derivada de la falta de conocimiento del derecho disciplinario por el superior jerárquico, el cual, eventualmente, no sabría cómo conducir adecuadamente el proceso y de qué manera resolver los problemas de derecho que se le presenten.
Quienes intervienen por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, por el Departamento Administrativo de la Función Pública y por el Ministerio de Justicia y del Derecho, así como la Procuraduría General de la Nación en su concepto de rigor, concluyen que las disposiciones acusadas no son contrarias a los derechos al debido proceso y a la igualdad, porque tales derechos no se vulneran por el solo hecho de que la ley permita que en determinadas hipótesis el superior jerárquico asuma el conocimiento del proceso disciplinario, en la medida en que este, en todos los casos, debe actuar de acuerdo con la ley disciplinaria y con sujeción a los principios que regulan el debido proceso. Sostienen por otro lado, que tampoco es posible desconocer la realidad económica de muchas entidades del Estado, que les impide la creación de una oficina autónoma de control disciplinario.
4. (sic) El control disciplinario interno.
El control disciplinario es un elemento indispensable de la administración pública, en la medida en que, como lo ha dicho la Corte, el mismo se orienta a garantizar que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados. De esta manera, el derecho disciplinario “... está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, ya que los servidores públicos no solo responden por la infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 6º)” (2) .
(2) Cfr. Corte Constitucional C-417 de 1993, C-251 de 1994, C-427 de 1994.
En el régimen de la Ley 13 de 1984, la potestad sancionadora residía, para ciertos eventos, en el superior inmediato del investigado, como un instrumento para permitirle mantener el orden en las dependencias de las que era responsable; en otros, en el jefe del organismo o de la dependencia correspondientes y finalmente, en otros, en el nominador. Cuando fuere procedente iniciar una acción disciplinaria, la ley contemplaba la necesidad de que el funcionario competente designase a un funcionario investigador, que debía ser de igual o superior jerarquía a la del investigado, para que adelantase la respectiva investigación disciplinaria.
En 1995, la Ley 200 de ese año, en su artículo 48, introdujo la figura de la unidad u oficina de control disciplinario interno. No obstante que de acuerdo con la citada disposición a tal unidad u oficina le correspondía conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelantasen contra los servidores de la respectiva entidad, y que conforme al artículo 49 de la misma ley, “cuando en este código se utilice la locución “control interno o control interno disciplinario de la entidad” debe entenderse por tal la oficina o dependencia que conforme a la ley tenga a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria”, la Corte, en la Sentencia C-044 de 1998, precisó que al armonizar estas disposiciones con lo previsto en los artículos 57 y 61 del código, este último en cuanto que dispone que, cuando la falta sea leve, corresponde al jefe inmediato del investigado fallar el proceso en única instancia, y que “cuando se trate de la comisión de falta calificada como grave o gravísima, el jefe de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el proceso en primera instancia, en cuyo caso la segunda instancia le compete al nominador”, era forzoso concluir que la unidad u oficina de control interno era competente para llevar a cabo la investigación disciplinaria, pero que la decisión de instancia corresponde al jefe del organismo o al nominador.
Posteriormente, la Ley 734 de 2002 avanzó en el rediseño del régimen disciplinario al puntualizar que a la unidad u oficina de control interno que debe organizarse en todas las entidades u organismos del Estado le corresponde conocer y fallar (resalta la Corte) en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores de la respectiva entidad.
A ese efecto, el Departamento Administrativo de la Función Pública, en conjunto con la Procuraduría General de la Nación expidieron la Circular DAFP-PGN 001 de 2002, dirigida a los representantes legales de los organismos y entidades de las ramas y órganos del Estado en todos sus órdenes y niveles, en la que, en lo fundamental, se precisa lo siguiente:
a) “A efectos de garantizar tanto la autonomía de la unidad u oficina de control disciplinario interno y el principio de segunda instancia, la cual, por regla general corresponde al nominador, así como la racionalidad de la gestión, el mecanismo para cumplir la función disciplinaria será la conformación de un grupo formal de trabajo, mediante acto interno del jefe del organismo, adscrito a una de las dependencias del segundo nivel jerárquico de la organización, coordinado por el director de dicha dependencia.
b) En el evento en que la magnitud de la entidad o la índole de la función, determinen un volumen significativo de procesos disciplinarios, que haga necesaria la creación de una oficina disciplinaria dentro de la estructura formal de la entidad, deberá adelantarse el trámite técnico, administrativo y presupuestal necesario para formalizar, en una norma expedida por autoridad competente (decreto nacional, ordenanza departamental, acuerdo distrital o municipal, etc.) la oficina disciplinaria, con la denominación que corresponda a la estructura organizacional (Ej. subdirección, división, oficina, unidad, etc. de control disciplinario interno).
Cuando el superior inmediato sea el jefe del organismo, la segunda instancia corresponderá a la Procuraduría General de la Nación, a través del funcionario competente en dicho organismo de control”.
“Tanto en el caso en que se conforme el grupo formal en las condiciones anotadas, o se cree la dependencia estructural, el número de funcionarios que conformará la unidad disciplinaria así organizada, dependerá del promedio de procesos disciplinarios que se han venido adelantando y del respectivo estudio de cargas de trabajo”.
Tal como se puso de presente en la Sentencia C-095 de 2003, a partir de las anteriores precisiones “...es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado. En efecto, con anterioridad a dicha ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado”. Hoy por hoy, en principio y salvo las excepciones que son objeto de censura en este proceso, el control disciplinario interno, en su primera instancia, es competencia de una unidad u oficina especializada que debe organizarse en cada una de los entidades o de los organismos del Estado.
Así, en el contexto del nuevo código, el trámite disciplinario en primera instancia ya no es competencia del superior inmediato, al cual de acuerdo con el artículo 51 del código, únicamente le corresponde “...cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales...”, llamar la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno. De conformidad con la misma disposición, sobre cuya constitucionalidad se pronunció la Corte en Sentencia C-1076 de 2002, este llamado de atención no da lugar a antecedente disciplinario.
5. El alcance de las disposiciones acusadas.
De manera reiterada esta corporación ha señalado que no le corresponde, como regla general, al juez constitucional establecer cuál es el sentido autorizado de las normas legales, pero ha precisado también que, puesto que “...un proceso de control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca determinar si una norma legal es conforme o no con las normas constitucionales...”, el mismo no puede llevarse a cabo si no se establece previamente el significado de la norma legal. Puntualizó la Corte que “...ningún tribunal constitucional puede eludir la interpretación de las normas legales, lo cual provoca una constante interrelación de los asuntos legales y constitucionales” (3) .
(3) Sentencia C-065 de 1997.
En ese contexto, y tal como lo pone de presente quien interviene por el Ministerio de Justicia y del Derecho, resulta claro que el parágrafo tercero acusado se refiere a una situación de transición. Esto es, no regula un régimen distinto de control disciplinario interno, que se aplicaría de manera permanente en ciertas entidades, por oposición al que de manera general se desarrolla en el artículo 76, sino que contiene una previsión transitoria, para aquellos eventos en los cuales no se haya organizado la oficina de control disciplinario interno, y hasta tanto dicha oficina entre a operar. De este modo, la competencia especial del superior inmediato solo se predica de aquellas hipótesis en las que, debiendo organizarse, conforme al mandato general, una oficina de control interno, la misma todavía no se haya establecido.
Luego el alcance del parágrafo 3º del artículo 76 es el de que cuando, por razones presupuestales, todavía no haya sido posible establecer la oficina de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-095 de 2003, al expresar que la Ley 734 de 2002 “...prevé como circunstancia transitoria y excepcional que en aquellas entidades del Estado donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente para adelantar dichas investigaciones y juicios disciplinarios en primera instancia “es el superior inmediato del investigado” y la segunda instancia corresponderá entonces al “superior jerárquico de aquel””.
De una lectura cuidadosa del texto de la demanda se desprende con claridad que la misma no se dirige a cuestionar el hecho de que la ley hubiese previsto un régimen de transición antes de que en las distintas entidades del Estado empezase a regir el previsto en el nuevo Código Disciplinario Único, y ni siquiera que tal régimen de transición pudiese resultar más prolongado en algunos casos que en otros. Lo que el actor censura es que por virtud de las expresiones demandadas tal régimen de transición, en la práctica pueda tener una duración indefinida, porque si bien, de acuerdo con el numeral 32 del artículo 34 del código, el control disciplinario interno previsto en la ley debe implementarse en cada entidad, “...a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código”, a renglón seguido se dispone que ello es así siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto.
Así, lo que censura el actor, es en realidad, que el régimen de transición, que se supone limitado en el tiempo pueda tornarse en un régimen de duración indefinida y eventualmente muy prolongada, y que como consecuencia de ello existan competencias distintas para el ejercicio del control disciplinario que en su concepto resultan contrarias al debido proceso y al derecho de igualdad.
6.1. Cargos por violación del debido proceso.
Encuentra la Corte que per se no es contrario a la Constitución atribuir al superior inmediato del investigado el ejercicio del control disciplinario en primera instancia. Se trata de una opción que, en principio, se encuentra dentro del ámbito de configuración del legislador, sin que resulte un imperativo del debido proceso que el control disciplinario, en su primera instancia, se ejerza por una unidad u oficina especializada. Por el contrario, tradicionalmente se había considerado que hace parte de la naturaleza de la función disciplinaria, su atribución a los respectivos superiores jerárquicos, como un instrumento de control para la buena marcha de la administración. Tal posibilidad había recibido en varias ocasiones el aval de esta Corte, en aquellos eventos en los que debió pronunciarse sobre los regímenes disciplinarios anteriores a la Ley 734 de 2002, y en los cuales, en diversas modalidades, la potestad disciplinaria se atribuía a los superiores de los funcionarios investigados. Esta interpretación está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 124 de la Constitución, conforme al cual corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.
Así, para garantizar la imparcialidad de quien ejerce la potestad disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto las causales de impedimento y recusación. Del mismo modo, está contemplada la garantía de la doble instancia. Y cabe también la posibilidad de que se acuda al poder prevalente de la Procuraduría General de la Nación, para que esta asuma el conocimiento de un determinado proceso, amén de que corresponde a la misma procuraduría ejercer la vigilancia disciplinaria sobre la conducta de quienes adelantan una investigación disciplinaria cualquiera.
El régimen de transición previsto en la ley tampoco viola el principio del juez natural, en la medida en que, para cada caso, sería la propia ley la que dispone las hipótesis de excepción, en las que el control no estaría, en su primera instancia, a cargo de la unidad u oficina de control interno, y señalaría, entonces, el funcionario competente para el efecto.
No comparte la Corte el criterio del demandante según el cual, supeditar la organización del control disciplinario interno a la existencia de recursos presupuestales equivale a dejar librada la determinación de la competencia para el ejercicio del control disciplinario al criterio de los representantes legales de las respectivas entidades, porque el artículo 34 de la Ley 734 de 2002, en su numeral 32 establece con nitidez el deber jurídico de implementar el control interno. Tal deber comporta la obligación previa de agotar los trámites presupuestales y administrativos que sean necesarios para el efecto. De manera tal que incumple ese deber no solo quien, contando con los recursos para ello en el presupuesto de la entidad, no procede a establecer el control disciplinario interno, sino también quien omite las diligencias necesarias para obtener que en el presupuesto de la entidad se incluya la partida que sea necesaria para ese efecto.
Debe tenerse en cuenta que la disponibilidad de la respectiva partida presupuestal es una situación objetiva externa a la respectiva entidad, puesto que si bien esta debe hacer la correspondiente solicitud, la decisión en torno a la asignación de la partida depende, primero de que el gobierno la incluya en el proyecto de presupuesto y, segundo, que el Congreso le dé la aprobación respectiva. Y bien puede ocurrir que no obstante haberse agotado el trámite para obtener la partida, en la valoración sobre la manera como deben distribuirse los recursos escasos, particularmente en épocas de déficit fiscal de dimensiones significativas, se concluya que no procede la aprobación respectiva.
6.2. Cargos por violación del principio de igualdad.
El demandante considera que resulta discriminatorio que, en razón a la inexistencia de recursos presupuestales, en determinadas entidades del Estado el control disciplinario de primera instancia este en cabeza del superior inmediato del investigado, mientras que en el régimen general tal competencia corresponde a una oficina especializada de control disciplinario interno. En su concepto, al paso que quienes sean investigados por una oficina especializada se beneficiarían de la gestión de personas versadas en asuntos disciplinarios, aquellos funcionarios cuyo control disciplinario esté a cargo del superior inmediato no tendrían certeza sobre la idoneidad de aquel en materia disciplinaria.
Para abordar este cargo debe tenerse en cuenta que, como se ha señalado, las disposiciones acusadas prevén un régimen de transición en materia de competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en primera instancia. Quiere ello decir que la competencia exceptiva de los superiores inmediatos, solo procede cuando no se haya organizado la oficina de control disciplinario interno, lo cual conforme a lo expresado en la Circular DAFP-PGN 01 de 2002, se encuentra en función del tamaño de la entidad y del volumen de procesos disciplinarios que deba atender. Esto es, si por el volumen de la actividad disciplinaria basta con organizar un grupo de trabajo interno, ello no estaría supeditado a la existencia de partida presupuestal específica. En ese contexto, entiende la Corte que la situación de excepción prevista en las disposiciones acusadas solo procede cuando, (i) en los términos de la Circular DAFP-PGN 001 de 2002, la entidad respectiva haya considerado que requiere organizar el control disciplinario interno como una oficina autónoma en su propia planta de personal, (ii) la entidad no cuente con los recursos para el efecto en su presupuesto y (iii) se estén adelantando las gestiones administrativas y presupuestales para superar esa deficiencia.
En ese contexto, debe la Corte examinar si resulta contrario al principio de igualdad que, por virtud de un régimen de transición, durante un período más o menos prolongado, según los resultados de las gestiones administrativas y presupuestales que sean necesarias para organizar la oficina de control disciplinario interno, la potestad para ejercer en primera instancia el control disciplinario de los funcionarios públicos que laboren en determinadas entidades del Estado esté en cabeza del superior inmediato de funcionario investigado, a diferencia de lo que ocurre en el régimen general previsto en la ley.
Las normas acusadas cumplen, pues, dos objetivos: i) permitir que el nuevo sistema de competencias en materia de control disciplinario entre a regir a medida en que, cuando ello sea necesario, en cada una de las entidades del Estado, se alleguen las partidas presupuestales requeridas para organizar una oficina de control interno disciplinario, y ii) establecer un régimen de transición que evite los vacíos en materia de competencia disciplinaria, mientras se desarrolla un sistema cuya puesta en marcha esta supeditada a la existencia de las correspondientes partidas presupuestales.
Tal como lo pone de presente la Procuraduría General de la Nación, las disposiciones acusadas únicamente contienen una diferencia en cuanto al órgano competente para adelantar la investigación y adoptar el fallo en primera instancia, pero sin que por lo demás se afecte el régimen disciplinario que resulta aplicable en uno o en otro caso. En efecto, tanto en las investigaciones disciplinarias que se adelanten por el superior inmediato como en las que estén a cargo de una unidad u oficina de control disciplinario interno, para todos los efectos, se aplica el procedimiento contemplado en el Código Disciplinario Único. En tal virtud, en uno y en otro caso, el funcionario competente debe, conforme lo señala el artículo 6º del código, conducir la investigación “...con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código...” y aplicar los principios rectores de la ley disciplinaria. De este modo, en uno y en otro caso, el investigado tiene a su disposición la plenitud de las garantías del debido proceso y de manera específica se contempla la garantía de la doble instancia tanto en los casos en los que la primera instancia se cumple ante la unidad u oficina de control interno, como en aquellos en los que la misma está a cargo del superior inmediato del investigado. La previsión del control interno disciplinario a cargo de una oficina o unidad especializadas, busca mayor acierto y eficiencia en el ejercicio de la potestad disciplinaria y puede significar, ciertamente, que los investigados se beneficien del conocimiento especializado y la experiencia específica que paulatinamente deben ir acumulando esas unidades, pero sin que la previsión de una competencia en cabeza de un funcionario distinto, comporte, se repite, una lesión del derecho a la igualdad.
Declarar la EXEQUIBILIDAD, por los cargos estudiados en esta providencia, de los apartes acusados del numeral 32 del artículo 34 y el parágrafo 3º del artículo 76 de la Ley 734 de 2002.

References: ARTÍCULO 34
 ARTÍCULO 76
 artículo 34
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 48
 artículo 49
 artículo 51
 artículo 76
 artículo 76
 artículo 34
 artículo 124
 artículo 34
 artículo 6
 artículo 34
 artículo 76