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Timestamp: 2018-09-24 09:26:52+00:00

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ConstitucionFiscalYEquilibrioDeLasFinanzasPublicas...
Debats Upf Montalvo
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C olombia Internacional 68, jul - dic 2008, Pp. 140, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp.
Constitución fiscal
y equilibrio de las
Efectos de la Constitución de 1991 sobre
la economía política del financiamiento del
gasto público en Colombia*
Budgetary Constitution
Effects of the 1991 Constitution on the
Political Economy of the Financing of
Public Expenditure in Colombia
Miguel Gandour Pordominsky**
recibido 30/09/08, aprobado 28/10/08
Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky
Este trabajo busca explicar el aumento en el nivel de endeudamiento del Gobierno
de Colombia como producto del cambio en las reglas que restringen las decisiones de
política fiscal —constitución fiscal— que trajo consigo la Constitución de 1991. En
él se asume que el Gobierno es un agente que sopesa los costos y los beneficios de sus
decisiones en un contexto de instituciones políticas y económicas. En primer lugar
se exponen los principales cambios en las reglas relacionadas con las alternativas de
financiamiento del gasto del Gobierno que difieren de la deuda. Después se describen
los principales cambios en las reglas del endeudamiento. Se concluye que el cambio en
la situación fiscal del Gobierno es resultado de una reducción relativa del precio de la
deuda frente a las demás opciones de financiamiento.
Palabras clave: gobierno, ejecutivo, legislativo, constitución, emisión, instituciones,
This paper seeks to explain the increase in the level of Colombian Central Government
debt as a result of the change in the rules that restrict the decisions of fiscal policy
–i.e. fiscal constitution- involved in the new Constitution. The paper assumes that the
Government is an agent that weighs the costs and benefits of its decisions in a context
of political and economic institutions. First, the main changes in the rules that apply to
the financing alternatives for government spending, different from debt, are shown.Then,
the main changes to the rules regarding the creation of debt. Lastly, it concludes that the
change in the fiscal situation of the Government is an outcome of the reduction of the
relative price of debt compared with other financing options.
Key words: government, executive, legislative, constitution, emission, institutions, fiscal policy.
Introducción Rincón (2004), las sucesivas adminis-
El desempeño fiscal del
Gobierno Nacional Cen-
tral ha presentado desde
mediados de la década pasada un cam-
bio sustancial con respecto a sus patro-
traciones habían atendido de manera
sistemática desde principios del siglo
pasado. Los periodos de incremento
en el déficit fiscal, que no duraban en
general más de dos años seguidos y que
nes históricos. El Gobierno incumplió solo superaron el tres por ciento del
estos años una restricción fiscal inter- PIB a principios de los años ochenta,
temporal a la que, según Junguito y eran seguidos de forma inmediata por
Este trabajo es una versión revisada de la tesis de grado presentada por el autor para la Maestría de Derecho de la Universidad
de los Andes. El autor agradece en primer lugar a Helena Alviar, asesora de tesis. A Johanna Cortés que orientó la investigación
jurídica. A Jimena Montoya, Mauricio Plazas, Rafael Villarreal y Juan Carlos Garay que ayudaron a orientar el desarrollo inicial
de este trabajo. A Juan Carlos Bejarano, que brindó asesoría bibliográfica fundamental. A María Camila Uribe, Margarita Varón,
Margarita Fajardo, Luis Bernardo Mejía y Carlos Mauricio Ortiz, que revisaron este escrito. A Hernán Rincón y Luis Ignacio
Lozano, que suministraron las series fiscales.Y a Nathalie Lozano, que discutió y corrigió este trabajo en todo su desarrollo y
aportó las ideas fundamentales en términos de la evolución de las normas en materia de deuda pública.
Consultor especializado en el área de economía pública y diseño institucional. Ha sido profesor de Derecho y Economía
en la Universidad de los Andes. miguelgandour@yahoo.com.
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periodos de ajuste, lo que permitió que cambio a aumentos en el gasto, en par-
el saldo de deuda, como proporción del ticular en el gasto estatutario originado
PIB, no sobrepasara el veinte por ciento en la Constitución de 19912. Se ha
y que se mantuviera, en promedio, alre- planteado que dicho gasto causó déficit
dedor de diez por ciento (ver tablas del estructurales que obligaron al Gobierno
anexo). En contraste, entre 1996 y 2005, a endeudarse (Wiesner 2004). Aun-
en relación con el PIB, el déficit fiscal del que sea muy aceptada, esa explicación
Gobierno se mantuvo, de manera per- se basa en dos premisas equivocadas.
manente, por encima de los que hasta el La primera, que los incrementos en el
inicio de ese periodo eran sus máximos gasto en este periodo tuvieron origen
históricos y se elevó en promedio a más normativo; la segunda, que la deuda era
de cinco por ciento; el saldo de deuda la única opción para su financiamiento.
permaneció varios años alrededor del La primera es un error en el
cincuenta por ciento y cerró en cuarenta análisis de las cuentas. Entre 1990
y cinco por ciento. Estos cambios con- y 2003, el año en el que el saldo de
tribuyeron a generar una recomposición deuda alcanzó su punto más alto, las
de los balances del sector público no transferencias territoriales, en las que
financiero cuyos desequilibrios se origi- se concentra en buena medida el gasto
naban en gran medida, hasta principios del Gobierno Nacional originado en
de los años noventa, en los déficit del mandatos constitucionales3, crecieron
sector descentralizado (establecimientos 3,2 puntos del PIB, lo que no repre-
públicos, empresas del Estado y entida- senta más del treinta por ciento del
des territoriales), que en los últimos años aumento total de los gastos de ese
ha compensado con superávit los desba- periodo, que fue de 10,7 puntos. Otros
lances del Gobierno Central. gastos derivados de decisiones de polí-
Así, el Gobierno mostró estos tica, tanto anteriores como posteriores
años un cambio sistemático en el uso a la Constitución, incluida su política
relativo de sus fuentes de financiamiento. de financiamiento, tuvieron crecimien-
Primero practicó una política fiscal que tos importantes, incluso similares a los
compensaba de manera ágil los incre- de las transferencias territoriales: el
mentos en el gasto con aumentos en gasto en pensiones aumentó 2,3 pun-
los tributos y que impedía que el stock tos del PIB; en defensa, 2,5 puntos; y el
de la deuda pública aumentara a tasas pago de intereses, 3,1 puntos (Rincón,
superiores a las de la economía (Carras- Ramos, Lozano 2004). Por lo tanto,
quilla 1999, 203). Después se optó por atribuirle tal peso al gasto originado en
una política que rezagó el crecimiento la Constitución resulta arbitrario.
de los ingresos frente a los gastos1 hasta La segunda premisa contiene un
cuadruplicar el stock de deuda. error conceptual. El gasto no causa deuda,
Ha sido común que los análisis no hay ninguna teoría económica que
sobre la situación fiscal atribuyan ese así lo plantee. La deuda es una alternativa
1	El déficit primario fue negativo durante todo el periodo y, como proporción del PIB, alcanzó también el pico y el pro-
medio más altos obtenidos hasta ahora (3,7% y 1,7% respectivamente).
2	Ver Clavijo (1998, 46), Restrepo (2005, 405), Rincón, Ramos y Lozano (2004, 8-9) y Wiesner (2004, 13).
3	En particular en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de 1991.
g. Estas ideas contribuyeron de manera funda- mental al desarrollo de este trabajo. Esos precios relati. v. debemos contentarnos con el conocimiento de que para los seres humanos. introduci- nea. de una constitución fis- esquema de financiamiento.. 6	Este concepto es de Buchanan. pero no determina por sí misma el los años noventa. lo 4	“La estrategia de endeudamiento del GNC representó un aplazamiento del aumento en los impuestos necesarios para servir la deuda. la traducción es nuestra). analizar es esa elección del Gobierno En este trabajo se argumenta que a favor del mayor uso de deuda con la nueva constitución fiscal cambió de respecto a las demás alternativas de manera fundamental los derechos de financiamiento. un precio (relativo) más alto de lo que sea conducirá a una reduc- ción de la cantidad demandada. limitó la posibilidad de financiarse con cios relativos entendidos en un sentido emisión. Estos dos hechos generaron una tendencia creciente de la deuda del GNC como porcentaje del PIB”. 7	Una excepción notable es Valenzuela (2004) para quien han sido determinantes para el déficit la no inclusión de la deuda con TES en el cupo de endeudamiento y la ausencia de reglas numéricas. al ir a un restaurante por un camino peligroso. Si bien el gasto y limites importantes al Gobierno para el la deuda han crecido de manera simultá. con base en el análisis de lidad para emitir bonos de deuda en un los cambios en esas reglas pueden expli. El adjetivo constitucional no significa que esas reglas deban estar en la Constitución sino más bien que son reglas que preceden y determinan las decisiones que se dan en el ámbito de la política (Buchanan y Wagner [1977] 1999. Por constitución fiscal se entiende el conjunto de reglas que restringe el poder del Go- bierno para gastar e imponer tributos. v. que tuvo ori- capacidad del Gobierno para asignar el gen en la configuración. En términos favor del endeudamiento. esto sólo reflejó la política fiscal del das por la nueva Constitución Política.) sin saber que determina a los hombres a elegir como eligen. en casi todas las circunstancias. que sigue este estudio. 4. Por un lado. 71 . Por otro lado. emisión. 5). a diferencia de lo mostrar que el aumento del nivel de que señala la mayoría de los estudios7. le quitó las atribuciones para amplio. la deuda frente a las demás opciones de cia de restricciones estatutarias afecta la financiamiento del gasto. mercado de capitales interno en plena carse las variaciones en el esquema de expansión. en la que los ingresos y los con normas creadas por el Ejecutivo gastos no están equilibrados. Colombia cal que conjuga normas que le imponen no es una excepción4. le redujo distintas opciones5.g.g. 23). mediante las cuales éste se ha adjudicado Por lo tanto lo que habría que un amplio acceso al crédito. sino a precio en su sentido más amplio. El resultado fue una consti- financiamiento del Gobierno. tributos decisión y los incentivos del Ejecutivo a y sustitución de gasto. uso de esas otras alternativas. Sin importar si los hombres son racionales o no. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky de financiamiento y su uso relativo con endeudamiento del Gobierno responde respecto a otras alternativas es producto a una disminución del precio relativo de de una decisión de política. a principios de gasto. Este precio no se refiere a un precio en dinero.(Villarreal 2005. 5	“(. tución fiscal que estimula el déficit y la Esa es la línea de investigación acumulación de deuda.. la constitución fiscal6. Gobierno. La existen. le económicos ese es un asunto de pre. En él se busca Por lo tanto. la discrecionalidad para definir el presu- vos están determinados por el conjunto puesto y le dio al poder judicial mayor de reglas que definen las restricciones capacidad para exigirle el cumplimiento para el uso de las distintas opciones de de sus obligaciones. v. de dificultad relativa de las decretar tributos permanentes. podemos estar seguros que cada vez menos personas irán si los peligros del camino aumentan” (Coase 1988. le política fiscal. En la mayor parte del período la tasa de interés real de la deuda pública excedió la tasa de crecimiento del PIB y sus balances primarios fueron negativos. otorgó al Gobierno amplia discreciona- Por lo tanto.
con oca- fiscales en Colombia como que la deuda sión de la crisis de la deuda externa8. financiamiento del Gobierno. en términos absolutos. ISSN 0121-5612. Desde la creación del tivos en el sentido económico sobre los Banco en 1923 se buscó restringir efectos de la deuda. toma de decisiones. 72 . con la que se creó el Banco de la República. 9	La Ley 25 de 1923. que El financiamiento con emisión su escogencia depende de una decisión se daba principalmente bajo tres moda- de política fiscal del Gobierno y que en lidades. mientras entre los cuarenta y setenta apenas alcanzaron el 0. Bogotá. mecanismo de salida y adaptación.4% del PIB (2000. imposición de límites a los montos de Esta investigación se adelanta emisión permitidos.	Cambio en las reglas sobre afectan la política fiscal.8% del PIB. Su uso fue nómicas. Las primeras tres se nes en la composición de la junta del ocupan de los principales cambios en Banco y en los procedimientos para la las reglas relacionadas con las alterna. con la creación del explicar las decisiones del Gobierno Banco de la República. Pp. continuo. la segunda a las restriccio. y en los ochenta. hasta la expedi- como un agente que sopesa los costos ción de la Constitución de 1991. del orden del 5. 189). Gobierno distintas a la deuda: la pri. Pp. y la de los ochenta. Estas restricciones se relajaron de mera está dedicada al financiamiento manera sistemática hasta mediados de con emisión. En él se parte de unas ideas bási. disponía las siguientes restricciones: (i) que los créditos no superaran el 30% del capital y las reservas del Banco. es una alternativa de financiamiento. (ii) que fueran aprobados por siete de los diez miembros de su Junta Directiva. 140. 68 . la emi- y los beneficios de sus decisiones en un sión constituyó una fuente regular de contexto de instituciones políticas y eco. el uso de estos créditos a través de la mendaciones de política. ni adelantar reco. De ahí la importancia de analizar el efecto del conjunto de las distintas reglas que 1.5% del PIB. C olombia Internacional 68. los años ochenta en al menos dos aspec- 8	Según Avella Gómez (2003). y (iii) que fueran cancelados dentro de los noventa días siguientes. el uso de la emisión como Este trabajo se aborda desde una recurso de financiación perspectiva de economía política: busca Desde 1923. de modificacio- en cinco partes. con motivo de la depresión alto por quienes se ocupan de los temas económica. precios relativos de las otras alternativas. El Gobierno las reglas del endeudamiento que han enfrentó nuevas restricciones. en la década de los treinta los créditos primarios llegaron a ser del orden del 3. La primera consistía en présta- esa escogencia son determinantes los mos directos del Banco al Gobierno. Al final se pre- pero también encontró en la deuda un senta la conclusión del estudio.97 que se trata de mostrar en este artículo nes para decretar tributos y la tercera es que el cambio en la situación fiscal a la discrecionalidad del Gobierno para del Gobierno es producto tanto de las decidir sobre el gasto. de empréstito. jul . en particular en la década de cas que con frecuencia son pasadas por los treinta. incluidas determinado la reducción de su costo restricciones en el uso de sus rentas. El cuarto capí- restricciones como de la ampliación tulo describe los principales cambios en de derechos de decisión.dic 2008. previa suscripción de un contrato No se intenta aquí hacer juicios norma. y de disminuciones tivas de financiamiento del gasto del de los plazos de pago9.
Finalmente. En lo Gobierno y el Banco. el Decreto Ley 1361 de 1942. Esta ditos se acomodaron a sus necesidades modalidad fue prevista desde la creación coyunturales11. práctica que se volvió común en los siguientes años (López Garavito 2001. Por su parte. Decreto Ley 1361 de 1942 y Ley 55 de 1985. En la misma década la figura fue utilizada en 1945. los bancos extranjeros y los particulares —capital principalmente particular— y concesionario del servicio público de emisión de moneda por el término de veinte años. colocación forzosa que fueron emplea- Esta situación posibilitó que los dos por el Gobierno. aunque del Banco en 1923 y fue común entre los créditos debían ser acordados entre el los años treinta y cincuenta14. dada la naturaleza sucesivo. los bancos nacionales. con el fin de financiar la deuda producto de recolección del pasivo interno de la siderúrgica Paz del Río y permitir su ampliación. de ciamiento con emisión era la compra otro. el cupo de crédito del La segunda modalidad de finan- Gobierno con el emisor aumentó10. la Ley 73 de 1930. Más adelante. Adicionalmente. 379) y en 1949. Finalmente la Ley 55 de 1985 autorizó la refinanciación del crédito del Gobierno con el Banco a una tasa de interés más favorable que la anteriormente pactada. el Decreto 756 de 1950 y la Ley 34 de 1984. llamados “Bonos In- ternos de Salinas”. es decir. pública emitidos por el Gobierno. cuando una norma de rango década de los ochenta finalmente entró legal autorizaba al Gobierno a contratar en desuso. 14	Algunos de los casos en los que el Banco adquirió títulos de deuda del Gobierno fueron los siguientes: la Ley 73 de 1930 autorizó al Banco a otorgar préstamos a los bancos accionistas y al público hasta por el 15% de su capital y reservas y obligó a quienes estuvieran interesados en tomar estos créditos a adquirir títulos de deuda del Gobierno para garantizar- los. las utilidades generadas por la com- gamiento estuvo asociado. 13	Algunas de las leyes que autorizaron la celebración de estos contratos fueron las siguientes: Ley 44 de 1933. en 1942. esta autoriza. mediante la Ley 7 de 1935 el Congreso autorizó la celebración de un acuerdo entre el Banco y el Gobierno para hacer más flexibles las condiciones del crédito que había sido otorgado a este último en 1934 y que estaba respaldado con la explotación de las minas terrestres de Zipaquirá. A partir de 1986 créditos de emisión se convirtieran en tales títulos comenzaron a ser colocados un mecanismo importante de financia. particularmente La tercera modalidad de finan- entre los años treinta y los cincuenta y ciación con emisión era el traslado de a principios de los ochenta. bios. el Decreto Ley 3882 de 1949. las condiciones contractuales en por parte del Banco de bonos de deuda términos de plazos y costo de los cré. 481). 73 . Sesquilé y Tausa en términos de plazo e intereses. en 1955. se abrió la posibilidad de que el Banco adquiriera de modo indirecto títulos de deuda del Gobierno (Ibáñez Najar 1990. 11	Por ejemplo. el Gobierno emitió bonos de deuda cuyo principal comprador fue el Banco de la República (López Mejía 1990b. 374). cuando el Decreto Ley 3882 autorizó al Banco a adquirir los títulos de deuda pública denominados “Pagarés de tesorería 1949”. si bien un crédito con el Banco. 344). 15	La Ley 7 de 1986 dispuso la colocación por primera vez de títulos de deuda en el mercado norteamericano. cuando el Bando compró los “Bonos Internos de Salinas” y los bonos de la “Deuda Interna Unificada Clase A” (López Mejía 1990a. entre otras. en general. y su otor. el Banco de la República adquirió los títulos de deuda que el Gobierno emitió. Banco a la Cuenta Especial de Cam- miento externo. en de emisión no fue importante y en la la práctica. su principal comprador dejó de empréstito. Esta cuenta que llevaba el Banco 10	Las normas que entre 1923 y 1990 ampliaron el cupo de crédito del Gobierno ante el Banco fueron. Nemocón. Como la misma norma autorizaba al Banco a comprar dichos títulos a entidades oficiales y en el mercado. el Banco no de ser el Banco y pasó a ser el sector des- contaba con mayor poder de negocia. ción del gasto público. A partir de entonces. con el ánimo de obtener recursos para contribuir a la financiación del déficit fiscal que se presentó en 1940 (López Mejía 1990a. el Decreto Ley 1361 de 1942 permitió la ampliación del plazo del crédito que el emisor había otorgado al Gobierno en 1940. pra y venta de divisas que efectuaba el a dificultades para obtener financia. Esta creación luego fue concretada en un contrato. el empleo de este mecanismo de sociedad anónima de este último12. 12	El Banco de la República fue creado por la Ley 25 de 1923 como una sociedad anónima con participación del Gobierno. Decreto Ley 376 de 1934. el Gobierno continuó emitiendo títulos ción se traducía en un nuevo contrato de deuda. en el mercado internacional15. dentro de un cupo especial de crédito que debía señalar su Junta Directiva para el efecto. centralizado a través de mecanismos de ción frente al Gobierno13. 439). Decreto Ley 2828 de 1933. Decreto Legislativo 578 de 1934. De un lado. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky tos.
hasta tanto no se reestableciera la convertibilidad del peso colombiano. en un comienzo. injerencia del Gobierno en las decisio- esta cuenta constituía otra forma de nes del Banco que se manifestó de dos financiación del Banco al Gobierno maneras principalmente: la predomi- con recursos de emisión17. particular. Fainboim y Olivera 1998. Las ganancias de capital por el manejo de reservas y por consiguiente las UCVD. 140. 98). En los años treinta se fortaleció la participación del Gobierno en las decisiones del emisor gracias al ingreso del ministro de Hacienda a su Junta Directiva con voz pero sin voto y a la eliminación de la participación de los banqueros en la misma. En esta intervenir directamente en el órgano 16	La Cuenta Especial de Cambios fue creada en uno de los contratos celebrados entre el Gobierno y el Banco el 31 de octubre de 1934. 104). 12). 19	Cuando fue creado el Banco de la República en 1923. En la década del sesenta el diseño de las políticas cambiaria. el Decreto Legislativo 73 de 1983 eliminó el esquema de apropiación automática de las utilidades de la compra y venta de divisas por la Cuenta Especial de Cambios (Armenta.dic 2008. A pesar tado positivo. ISSN 0121-5612. Con este mismo propósito las reformas tributarias adoptadas en las leyes 9ª y 14 del mismo año buscaron aumentar los recursos de origen tributario para lo cual previeron un aumento en la tarifa del impuesto sobre las ventas y otras medidas que hicieran más eficiente el recaudo (Alonso. el Congreso propuso que su Junta Directiva fuera un cuerpo independiente del Gobierno central. 68 . jul . La razón de este hecho es muy simple. Bogotá. nancia creciente de funcionarios de la Los recursos de esta cuenta fue. bajo la vigencia de una emergencia económica. monetaria y crediticia se entregó a la Junta Monetaria. Por último. época los ingresos de la cuenta llega- ble de las operaciones activas y pasivas ron a convertirse en uno de los mayores que arrojaban las operaciones de com. “(las) entregas al Gobierno de las UCVD [Utilidades por Compra Venta de Divisas] constituyen expansión monetaria de carácter primario. más sión. Para ello dispuso que estaría conformada por diez miembros de los cuales solo tres podían ser funcionarios del Gobierno distintos al ministro de Hacienda. de la Constitución de 1991. para pagar de los gastos del Gobierno con emi- deudas contraídas con el Banco y. Su naturaleza es idéntica a la de un crédito cualquiera al Gobierno central. se presentó un incremento de la adelante. El Decreto 2057 de 1951 finalmente otorgó voto al ministro de Hacienda en la Junta Directiva del Banco. para financiar otros gastos. rables a los que reportaban el impuesto zaba la entidad. 18	La restricción comenzó en 1983 cuando el Gobierno del Presidente Betancourt. lo que suponía la suspensión de este mecanismo de financiación. son un excedente de carácter contable que pertenece usualmente a los bancos centrales y cuya monetización es discrecional”. y la facultad que otorgó el Acto Legis- mente entre 1974 y 1981. Pp. para el Gobierno antes de la expedición posteriormente. recursos de emisión y que los dineros Al mismo tiempo que se emplea- de la cuenta fueron empleados por el ban estos mecanismos de financiación Gobierno. Los demás miembros debían ser nombrados por los accionistas del Banco y solo tres podían ser banqueros. C olombia Internacional 68. compa- pra y venta de oro y divisas que reali. solo como un ingreso corriente (Alviar hasta 1992 desapareció completamente y Rojas 1985. debido a la lativo 01 de 1968 al presidente para bonanza del precio del café. Dado que estas debido a las preocupaciones que exis- operaciones se llevaban a cabo con tían sobre sus efectos en los precios. tas (Alviar y Rojas 1985: 511). la cual tuvo una conformación eminentemente estatal hasta que desapareció en 1991. de la Junta Monetaria19. Fernández y Sánchez 2005. ingresos permanentes del fisco. Cuando al final de mes de aduanas y el impuesto sobre las ven- estas operaciones reportaban un resul. aprobado por la Ley 7ª de 1935.97 de la República era un registro conta. sirvieran para el pago de los créditos otorgados al Gobierno por el emisor entre 1933 y 1934. con el propósito de que las utilidades que el segundo obtuviera por la compra y venta de oro físico y por giros sobre el exterior. Pp. administración central en la composi- ron una fuente importante de ingresos ción de la Junta Directiva del Banco y. 74 . el respectivo crédito era de que desde mediados de los ochenta entregado al Gobierno y contabilizado comenzó a restringirse su uso18. dispuso la emisión de títulos de deuda pública para reemplazar los recursos de la Cuenta Especial de Cambios. Por su propia naturaleza. 17	Como señala Montenegro (1983. 512)16. cualquier transferencia de carácter monetario del Banco Central a cualquier agente de la economía implica expansión primaria de circulante.
y cinco miembros más. culo 373 de la Constitución Política de nales autónomos20.7 veces raciones de mercado abierto. el Gerente. dada la composición de cia del Gobierno en las decisiones de la la Junta del Banco22. 1992 se dispuso su liquidación defini- Justificada tanto en los altos tiva mediante la ley 31 de 1992. En virtud de dichas atribuciones. 22	Según el artículo 372 de la Constitución. producto de la emisión. reformas lograron reducir la deuda del 20	A través de los decretos constitucionales autónomos el Presidente desarrollaba de manera directa aspectos de la Consti- tución sin la intervención del Congreso. Estos de la República. se multiplicara 1. 135-41). 1991). lo que incluía su Junta Directiva. En lo que respecta a Gobierno con el Banco pasó de 33. el Presidente estaba habilitado para modificar la estructura y funcionamiento del emisor. quien la preside. además del ministro de Hacienda. esto el Banco. que tenían el propó. 13). la Junta Directiva del Banco de la República está conformada por siete miembros. 23	La Constitución no establece una mayoría calificada para la aprobación de estas operaciones. elegido por la Junta Directiva. Esto significó un cambio sustancial en la dis- tribución de competencias entre el Ejecutivo y el Legislativo pues se eliminó en la práctica la posibilidad de intervención del Congreso en la regulación de estas materias y se concentró dicha facultad en el Presidente. nombrados por el Presidente de la República por periodos prorrogables de cuatro años. Muestra de en términos del financiamiento del ello es que sus niveles pasaron de oscilar gasto. al 5 por ciento en 2004.5% Junta Directiva del Banco para la apro. Gobierno del Presidente Betancur y en Fainboim y Olivera 1998. tiene como efecto una reducción en el valor real de la moneda. Uno de ellos es el ministro de Hacienda. de manera que en principio se perseguía que cada Presidente sólo pudiera designar dos miembros. Además. 21	En el año inmediatamente anterior. Esta disminución en el poder adquisitivo del dinero implica una disminución del bienestar de los poseedores de billetes anteriores a la emisión pues su dinero podrá comprar menos bienes y servicios que antes. la Ley 51 de 1990 había suspendido ya los cupos de crédito del Gobierno ante el Banco. entre el 16 y el 30 por ciento entre 1980 poró las propuestas del propio Banco y 1990. Esta mayor injeren. del PIB (Villareal 2005. convirtió el finan- Junta Directiva del Banco y de la Junta ciamiento mediante esos instrumentos Monetaria favoreció la toma de deci. tral adoptado en 1991 ha presentado raron durante los ochenta. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky emisor mediante decretos constitucio. abierta la posibilidad de que el Banco pició que la deuda del Gobierno con adquiriera títulos de deuda pública. y con fundamento en las mismas preocupaciones. como en la resultados satisfactorios en términos falta de transparencia que provocaban de control de la inflación. opción hacia finales de la misma década (Ave. las bación de los préstamos directos (artí. resultados han conducido a una reduc- sito de imponer límites estrictos a su ción de los recursos que el Gobierno uso21. lo que. la unanimidad de los miembros de la que en 1981 equivalían a cerca del 1. Para asegurar la independencia de la Junta el artículo dispuso que solo dos de estos últimos cinco miembros podrían ser reemplazados cada cuatro años. de la que no se ha hecho mayor uso lla Gómez 2000.2% en comenzó a ser restringido a partir del 1991 (Avella 1996 citado por Alonso. Al haber mayor dinero en circulación y la misma cantidad de bienes y servicios dentro de una economía cada billete tendrá menor poder adquisitivo.9% la Cuenta Especial de Cambios. Este fenómeno es conocido como impuesto inflacionario porque los portadores de billetes transfieren esa 75 . de emisión en una posibilidad apenas siones a favor de la emisión. 24	La expansión monetaria. La deuda del desde entonces23. Si bien la nueva Carta dejó Ese esquema institucional pro. teórica. 1). que en 1985 representaba sólo puede tener lugar mediante ope- 5. su uso de la deuda interna en 1980 a 62. niveles de inflación y la inestabilidad de El nuevo modelo de banca cen- precios.8% del PIB. la Constitución de 1991 incor. La primera de ellas fue exigir obtenía por concepto de señoreaje24. que estos instrumentos gene.
la capaci. ratoria de la emergencia. el Ejecutivo llevó a cabo cambios fue que no se desmejoraran los dere- sustanciales en la legislación tributaria chos de los trabajadores con las medidas con un efecto amplio sobre el recaudo. una vez fue introducida la figura del estado de emergencia económica en 1968. la Corte se limitó a tanto durante los estados de emergencia hacer un control puramente formal del económica como en uso de facultades procedimiento de expedición de los extraordinarias conferidas por el Con. la figura del estado de sitio no fuera empleada con fines tributarios.2% de En el caso de los decretos de la deuda interna nacional en 1991. C olombia Internacional 68.6% en 199525. Bogotá. de fondo exigido por la Corte Suprema lidad. 13. La teoría económica reconoce que el señoreaje puede ser usado como fuente de financiamiento de los Estados. Esta obtención de recursos debida a la emisión es especialmente atractiva en casos en que el Estado no cuente con fácil acceso a los mercados de capital ya que la ausencia de capacidad para financiarse con deuda genera un sesgo hacia la emisión como mecanismo de financiación. a diferen- El nuevo ordenamiento cons.dic 2008. 25	Avella 1996 citado por Alonso. 26	El carácter temporal de los decretos legislativos expedidos durante los estados de sitio condujo a que. dad para introducir cambios permanen. Esta ganancia es conocida como señoreaje. deraban conveniente que el Gobierno gozara de amplia discrecionalidad en la a)	Pérdida de facultades del Gobierno toma de decisiones durante las emer- para introducir cambios permanentes gencias económicas. de otro per. a que (i) la reforma constitucional de 1968 —que creó la emergencia econó- 2. Este sesgo aumenta considerablemente en circunstancias en que el Banco Central no es independiente (Cukierman 2005). El adoptar reformas de carácter tributario Ejecutivo perdió. esto se debía 26. al emergencia económica. 140. como la Corte dió también la facultad de variar la Suprema de Justicia.97 Gobierno con el Banco del 62. cia de lo que ocurría con los decretos titucional redujo de manera sustancial de estado de sitio26. (iii) tanto el Consejo de Estado. decretos. Pp. El único condicionamiento greso. obtiene una ganancia que es producto de la diferencia entre el valor nominal de la moneda en que está pagando los bienes y servicios recibidos y el valor real de estos. alternativas constitucionales para miti- mas tributarias de carácter permanente gar la emergencia. que tes en la legislación tributaria mediante debía emitir concepto previo a la decla- decretos de rango legal. parte de su bienestar al emisor. 76 . durante las emergencias económicas. que realizaba el tarifa y otros elementos sustanciales del control automático de constitucionali- impuesto de aduanas sin límite tempo. y. Olivera y Fainboim 1998. dad de los decretos legislativos. al Ejecutivo discrecionalidad para ele- ción de 1886 el Gobierno gozaba de gir a su conveniencia entre las distintas la facultad de crear e introducir refor. un di- nero con menor valor real. de emergencia económica. consi- ral o porcentual. 68 . jul . Pp. en cambio. de un lado. (ii) la Constitución las facultades del Gobierno para crear y no preveía ninguna restricción para modificar tributos mediante decreto. El emisor. ISSN 0121-5612.2% en 1992 y al 9. Con base en esa en la legislación tributaria visión el Consejo de Estado le otorgó Bajo la vigencia de la Constitu.	Cambios en las reglas mica— preveía la posibilidad de que los para la creación de tributos decretos dictados durante su vigencia por parte del Gobierno tuvieran carácter permanente. al realizar sus pagos con el dinero producto de la emisión. Respaldado por esta instituciona.
interpretación restrictiva de las faculta- titucionalidad de los decretos de rango des del Gobierno para crear tributos al legal. tutaria de los estados de excepción. la emergencia debe ser directa y espe- tos ley. (i) si bien durante por concepto de los tributos creados su vigencia es posible que el presidente durante un estado de emergencia eco- establezca tributos o aumente la tarifa de nómica deben ser destinados única y los ya existentes con el fin de obtener exclusivamente a los propósitos que el recursos para solucionar la crisis que dio Ejecutivo indicó cuando la declaró. realiza un control de de las facultades extraordinarias que exi. del estado de excepción aludido o que La Constitución de 1991. por último.P. 77 . constitucionalidad de forma y de fondo gía la Constitución27. el Gobierno no ameritan la declaración mento de su carácter excepcional28. 30	Como ocurrió por ejemplo en el caso del impuesto sobre las transacciones financieras. la Constitución de 01 de 1968. ciertas las normas expedidas exceden las facul- normas posteriores como la ley esta. Esta postura le ha permitido a así como la intervención de la Corte la Corte Constitucional imponer una Constitucional en el control de cons. la Corte Suprema de Justicia no solo destinarse de manera exclusiva a con- considerara viable esta posibilidad sino jurar la crisis. Hernando Gómez Otálora). Eduardo Cifuentes Muñoz). Así.P. en la Sentencia C-136 para crear y modificar tributos a través de 1999 (M. 29	Así lo señala la Sentencia C-004 de 1992 (M. (iii) los nuevos recursos que se la constitucionalidad de tales decretos obtengan mediante esa figura deben ley. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky Por otra parte. (iv) la Corte que contara con una visión amplia en la Constitucional. interpretación restrictiva de las leyes de por lo tanto. lar (i) que los recursos que se recaudan gencia económica. a diferencia de la Corte interpretación del requisito de precisión Suprema de Justicia. dez).P. Esto permitió que. que las causas invocadas por facultades extraordinarias bajo el argu. este tribunal fue enfático en seña- En lo que respecta a la emer. (ii) lugar a su declaración. han significado un recorte signi. al examinar cífica. (ii) la conexidad que debe 1886 no establecía ninguna restricción existir entre la creación o modificación al empleo. de de los tributos y la causas invocadas facultades legislativas extraordinarias para como fundamento de la declaración de la creación de tributos mediante decre. por parte del Gobierno. tades del Gobierno30. 28	Según lo estipulan las sentencias del 8 de febrero de 1990 (M.P. Fabio Morón Díaz) y del 31 de mayo del mismo año (M. en la actualidad que tal destino no puede interpretarse tales medidas solo pueden ser de carácter en sentido amplio. José Gregorio Hernán- de estos mecanismos. (iii) que es natural temporal. Esta tendencia en de los decretos legislativos en los que se la jurisprudencia varió en la década de declara la emergencia y se adoptan medi- los ochenta cuando la Corte adoptó una das para solucionarla29 y puede declarar. amparo de la declaración de emergencia ficativo de las facultades del Gobierno económica. a diferencia de lo que ocurría que en un estado de emergencia el desde la expedición del Acto Legislativo recaudo tenga una destinación especí- 27	La Corte Suprema llegó incluso a estimar ajustadas a la Constitución las leyes de facultades extraordinarias que señalaban sin detalle su materia y los fines para los cuales se otorgaban las facultades. conocido como “cuatro por mil”.
constitucional fijó en seis meses el tér. José Gregorio Hernández Galindo. con una tarifa de tres por mil. argumentando que se le estaba dando destinación específica a un impuesto de carácter nacional.dic 2008. C-136 del 4 de Marzo de 1999. no puede hacer permanente El segundo campo en el que se la destinación específica31. En decretos legislativos de estado de emer.P. ISSN 0121-5612. el gravamen a los movi- mientos financieros. Fabio Morón Díaz. b)	Pérdida de facultades toriales. (iv) nes limitaron la posibilidad de intro- que esa destinación específica significa ducir reformas tributarias mediante que lo recaudado no puede incluirse en decretos ley. marco que el Congreso expidiera. Además el texto La ley marco de aduanas. La Ley 508 de 1999 revivió y amplió el cobro de la contribución hasta el 31 de diciembre de 2000. del dos por mil sobre las transacciones financieras. Bogotá. la nueva carta gió que su ejercicio se sujetara a la ley política introdujo las siguientes restric. 1886 se había previsto que la variación tivo 2331 de 1998.P. debía del dos por mil sobre las transacciones llevarse a cabo por medio de una ley. 140. pero exi- medio de los decretos ley. como en creó de manera temporal el impuesto el caso de los demás impuestos. complementó las mino por el cual pueden ser otorgadas anteriores disposiciones con el otorga- facultades extraordinarias al presidente miento de facultades al Ejecutivo para y exigió la mayoría absoluta de una y actualizar y reestructurar la nomencla- otra cámara para la aprobación de la ley tura arancelaria. y sin exigir del Gobierno una explicación sobre la insuficiencia de los ingresos ordinarios para enfrentar una crisis que es de carácter permanente. 78 . 32	Los Decretos 2330 y 2331 de 1998 establecieron una contribución temporal. y (ii) ha retomado la posición de la Corte Suprema de Justicia. a partir del 1 de enero de 2001.97 fica pues las medidas deben adoptarse de facultades. financieras32. La reforma constitucional de 1968 Respecto a la introducción de entregó esta facultad al Gobierno sin reformas tributarias permanentes por límite temporal o porcentual. aumentada al cuatro por mil mediante la Ley 1111 de 2006. previa a 1991. según la cual al tribunal constitucional sólo le corresponde evaluar los decretos legislativos dictados durante los estados de conmoción interior desde el punto de vista jurídico y formal y no de la conveniencia de las motivaciones. y. para decretar tributos. pues en este caso: (i) ha aceptado de manera amplia la creación de tributos para enfrentar el aumento de los atentados de los grupos al margen de la ley. aun cuando la presencia de estos grupos ha sido una situación permanente durante las ultimas décadas. a través del cual se de la tarifa de este impuesto. la base para la liquidación de las transfe- rencias destinadas a las entidades terri. Pp. C olombia Internacional 68. expedida en 1971. 68 . (v) que si bien el Congreso del Gobierno para introducir puede darle carácter permanente al cambios al impuesto de aduanas impuesto. la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del gravamen. tos sustanciales del impuesto de adua- butaria por medio de la figura de los nas sin límite temporal o porcentual. Pp. aplicable hasta el 31 de diciembre de 1999. restringir o derogar 31	Esta postura contrasta con la adoptada por la misma Corte respecto a la creación de tributos durante los estados de conmoción interior —antiguos estados de sitio—. M. El ciones: el numeral 10 del artículo 150 Acto Legislativo de 1968 también dis- prohibió expresamente la concesión de puso que la reforma de esta ley tuviera facultades extraordinarias al presidente iniciativa gubernamental exclusiva. redujeron las capacidades del Gobierno La institucionalidad descrita ha en materia tributaria es en el de la conducido a que entre 1991 y 2006 variación de la tarifa y otros elemen- solo se haya realizado una reforma tri. Mediante sentencia No. el texto original de la Constitución de gencia económica: el Decreto Legisla. jul . Este tributo de carácter temporal fue convertido en permanente de manera definitiva mediante la Ley 633 de 2000. M. como dice la Sentencia C-083 de 1993. Estas nuevas disposicio- con el único fin de conjurar la crisis. la cual creó.
34	“Los procedimientos presupuestales desarrollados en Colombia han facultado al Ejecutivo para ejercer un mayor control sobre los resultados fiscales. resultados fiscales34. y dada la autoridad del Gobier- no central en asuntos presupuestales. por lo menos. al poder judicial. que le otorgan amplio poder al ministro nalidad fiscal que se consolidaron con de Hacienda frente a los demás minis- la nueva constitución el Gobierno per. tos o reducir los ingresos del proyecto 33	La literatura económica distingue tres tipos de reglas: (i) las procedimentales. Estas nor- bios en las instituciones presupuestales. y (iv) al surgimiento de acciones judi- rios de importación y variar la tarifa ciales que reducen los costos de acceso de los aranceles. incluyendo obligaciones de conte- nes de estrés fiscal. reglas Con los cambios en la institucio. nes presupuestales. tivo. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky exenciones sobre derechos arancela. al sistema descentralizado de Gobierno y a la Constitución o a la repartición de ingresos entre regiones por la expansión del gasto público o por el resultado fiscal de un año determinado. v. fue limitada por la nueva Constitución en concordancia con el a)	Instituciones presupuestales: giro hacia la apertura que inició el reducción del control del Ejecutivo país a finales de esa misma década. de manera sis- 3. (ii) las numéricas. (iii) las restricciones intro. a la que mos más coercitivos de cumplimiento el Gobierno recurrió por varios años de las obligaciones a cargo del Ejecu- para aumentar el recaudo en situacio. El mismo autor más adelante sostiene: “Con las normas presupuestales que existen ahora. no asegura un buen manejo fiscal pero incrementa la probabilidad de una administración fiscal cuidadosa y permite. cuando es posible.	Cambio en las reglas relativas temática. tros y al Congreso en términos de la dió capacidad de control sobre el gasto. y (iii) las de transparencia.g. La en la definición y ejecución restricción consistió en que la Cons. no es posible que un ministro de Hacienda de nuestros días —como lo han hecho otros en el pasado— culpe al Congreso. Al contrario. del presupuesto titución de 1991 estableció que las En lo que atañe a las institucio- modificaciones a las tarifas de los aran. acompañada por la independencia del Banco Central. focalizar la responsabilidad en el Ministerio de Hacienda” (Hommes 1998.g. ción y modificación del presupuesto en Colombia introdujeron. pre- sentación y aprobación legislativa del presupuesto. que buscan la publicidad de los procedimientos y resultados presupuestales (Alesina y Perotti 1996). presupuesto (Alesina 1998)33. definición de la agenda de discusión del Esto se debió principalmente a (i) cam. años ochenta. que imponen límites específicos al tamaño del pre- supuesto. durante la vigencia celes solo podrían llevarse a cabo por de la Constitución de 1886 las refor- razones de política comercial a partir mas a los procedimientos de aproba- de ese momento. mas le otorgan al ministro de Hacienda (ii) pérdidas en los derechos de decisión capacidad formal para controlar el gasto sobre las rentas. específicamente por las y permiten hacerlo responsable de los modificaciones en el régimen de trans. Centrar la responsabilidad en el Gobierno quitándosela al Congreso. reglas que la literatura econó- al control sobre el gasto mica denomina jerárquicas. 107). v. ordenados por leyes anteriores y el ducidas a la potestad para reducir los Congreso no puede aumentar los gas- salarios reales de los servidores públicos. la opinión pública puede señalar al Gobierno como completo responsable de los resultados fiscales porque se han puesto a su disposición las herramientas necesarias para un buen manejo fiscal” (114). el Gobierno ferencias de la Nación a las entidades puede excluir del presupuesto gastos territoriales. 79 . a la justicia y que constituyen mecanis- Esta última facultad. en particular en los nido prestacional. que regulan el proceso de formación.
ISSN 0121-5612. Los gastos no recogidos en los Acuerdos de Obligaciones no podían ejecutarse. En esta sentencia. Otras sentencias que se pueden consultar al respecto son la C-546 de 1992 y C-023 de 1996. 80 . jul . el ministro decidía cada cuatro meses Si bien la institucionalidad pre. era el minis. Con este cambio tro quien tenía la facultad. era dicho funcionario. M. qué se podía comprometer y. supuestal posterior a la expedición qué se podía pagar (Fernández. en cabeza del gasto en el corto plazo por parte del del ministro de Hacienda. Gobierno en dos aspectos importan. en su artículo 24.97 de presupuesto sin la aprobación escrita mediante estos acuerdos. Estos eran un mecanismo la pérdida de control sobre la ejecución mediante el cual el Ejecutivo. entre otras. en la prác- en general esa orientación jerárquica tica. la ley anual de presupuesto de autorizar el inicio de la contratación aprobada por el Congreso pasó de ser 35	El artículo 351 de la Constitución establece que para poder aumentar cualquier partida de gasto de las propuestas por el Gobierno o incluir una nueva. normativo. la Corte Constitucional determinó que los preceptos de la Ley 38 de 1989 no contradecían el nuevo régimen constitucional. con cargo a sus respectivas apropiaciones para gastos. 37	El Decreto 294 de 1973 definía los Acuerdos de Obligaciones como el tope máximo de obligaciones contractuales que podían contraer las entidades del nivel central cada cuatro meses y los Acuerdos de Gastos como los pagos mensuales autorizados con cargo a la Ley Anual del Presupuesto. no el Con- de sus reglas procedimentales. incor. El primero está relacionado con Obligaciones fue eliminada por la Ley la potestad que el Decreto Legislativo 38 de 1989. lo que hizo que presupuesto cada cuatro meses. M. el producto de las rentas e ingresos durante los meses corridos del ejercicio de viabilidad de los recur- sos del crédito que se hubieran incluido en el presupuesto y las necesidades del equilibrio presupuestal. Eduardo Cifuentes Muñoz. a través de los llamados acuerdos nueva carta38. asistido por el Director General de Presupuesto. mediante la asignación de partidas globales. 39	Establecido por medio de la sentencia C-478 de 1992. el Congreso deberá contar con autorización por escrito del ministro del ramo. 36	Artículo 68 del Decreto 1675 de 1964: “Para mantener el equilibrio del presupuesto durante su ejecución. le confirió al Gobierno facultades para compilar las normas presupuestales. Tales programas de obligaciones y de gastos serán sometidos a la aprobación del Consejo de Ministros”. Bogotá. 140. las apropiacio. que se convirtió en la base de ministro de Hacienda para determi. Pp. El artículo 69 del mismo decreto continúa: “Los ministros o jefes de departamento administrativo no podrán celebrar contratos ni contraer obligaciones a cargo de una vigencia fiscal sin que antes haya sido aprobado el gasto en el respectivo acuerdo mensual de obligaciones. En virtud de ese artículo. Pp.P. Estatuto Orgánico del Presupuesto. Si bien los mecanismos de control del presu- existía una ley de la República que era puesto de corto plazo se concentraran aprobaba por el Congreso. La Ley 38 de 1989 tuvo que ser adaptada a las condiciones de la actual Constitución por las leyes 179 de 1994 y 225 de 1995. Esta ley continuó vigente de gastos y obligaciones. de la Constitución de 1991 mantuvo Esta potestad implicaba que. quien determinaba los gastos que poró recortes sustanciales al poder del podían ser efectuados. 38	La sentencia C-478 de 1992. De otro lado. después de la expedición de la Consti- nes presupuestales que efectivamente tución de 1991 con el aval de la Corte podían ser comprometidas por las Constitucional39. preparará durante los últimos diez días de cada mes un programa de las obligaciones que puedan tomarse a cargo del Estado y otro de las sumas que puedan girarse por las distintas dependencias. examinó la constitucionalidad del artículo 94 de la Ley 38 de 1989. el ministro de Hacienda y Crédito Público.dic 2008. la institucionalidad presupuestal bajo la nar. 68 . 1998). elaboraba el ministro de Hacienda. en el manejo de caja. cada mes. y la ejercía. Es así como del ministro de Hacienda35. tras un largo examen de los principios constitucionales. C olombia Internacional 68. las leyes 38 de 1989. Eduardo Cifuentes Muñoz. Esta última. teniendo en consideración las solicitudes que los Ministerios y los Departamentos administrativos le hagan antes del 20 de cada mes. La figura de los Acuerdos de tes. el artículo 349 indica que el Congreso sólo puede aumentar los cómputos de rentas. nueva ley orgánica del pre- 1675 de 196436 le había otorgado al supuesto. 179 de 1994 y 225 de 1995 fueron compiladas en el Decreto 111 de 1996. Con la expedición del decreto se pretendía combatir “la dispersión legislativa” y propugnar por la certeza jurídica. recursos de crédito o los provenientes del Tesoro cuando cuente con el concepto previo y favorable del ministro del ramo.P. Los contratos que se celebren en contravención de este artículo adolecerán de nulidad absoluta”. greso. Lo anterior condujo a entidades37.
y por otro. supuesto en el Congreso. Estos fueron definidos como la suma de la aprobación del proyecto de pre. rar mayor certidumbre sobre el monto tancial de poder de negociación frente de las transferencias. Los le significaron al ministro de Hacienda ingresos corrientes se convirtieron de 40	Artículo 345 de la Constitución Política. la Cons. El nuevo orden de Ministros por iniciativa del minis. a su favor. Su inciso segundo dispone. sustanciales inmediatos. narios. en su artículo 345. A partir de la reforma constitu- piaciones dispuestas por el Gobierno. Una vez reanudaba sesiones. en su artículo 357. el Gobierno central para afectarla. Por esto la creación presupuesto. que no podrá hacerse ningún para el Gobierno central un mecanismo gasto público que no haya sido decre. cional de 1968. base para el cálculo del situado fiscal. de puesto. ferencias a las entidades territoriales. de decisión sobre sus ingresos. para la que la regularidad tanto en 81 . que estaban definidos como la titución de 1991. sino que también limitó posterior aprobación por el Consejo de de manera significativa la capacidad del Estado. Lo anterior por cuanto. diferencia entre los ingresos corrientes establece que no podrá haber ingreso de la Nación y las rentas con destina- ni gasto que no se halle incluido en el ción específica41. El al Gobierno la pérdida de derechos de nuevo gasto se discutía en el Consejo decisión sobre sus rentas. de ingresos tributarios y no tributarios. Con el Estos cambios le significaron al ánimo de frenar esta práctica y gene- ministro de Hacienda una pérdida sus. constitucional no solo aumentó la base tro de Hacienda (ley 110 de 1912) y sobre la cual se hacía el cálculo de las las partidas decretadas eran sometidas a transferencias. Congreso se limitaba a avalar las apro. excluidos los recursos de capital42. 42	Esta definición constitucional ha sido complementada por la Corte Constitucional. 41	Decreto Ley 294 de 1973. los derechos tado por el Congreso40. de un ingresos ordinarios a ingresos corrien- lado. la Constitución al Congreso y redujeron su capacidad de 1991. para redistribuir. se basó en los ingresos ordi- excepción. En este sentido. El artículo 208 de transferencias de la Nación a las enti- la Constitución de 1886 le otorgaba dades territoriales que trajo consigo la al Gobierno dicha potestad cuando el Constitución de 1991 le significaron Congreso no estuviera sesionando. el cálculo de las trans- La Constitución de 1991 deter. El segundo aspecto en el que se b)	Pérdida de derechos de decisión restringieron las facultades del Gobierno sobre las rentas del Gobierno está relacionado con su prerrogativa Los cambios al régimen de para decretar gasto. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky una autorización de gasto en sentido una pérdida de control sobre la ejecu- simplemente formal a una con efectos ción del gasto en el corto plazo. minó que el Gobierno sólo puede situado fiscal y cesión a los municipios decretar gastos extraordinarios con de un porcentaje del impuesto sobre ocasión de la declaración de estados de las ventas. de este último tipo de rentas constituía además. cambió la de controlar la ejecución del presu. elevaron los costos de transacción tes.
de las escalas salariales era fijado de ciones) cuyo porcentaje de transferen. que la reducción del déficit es un fin La Carta de 1991 también dis. Además. país. bió la creación de rentas nacionales con hasta el último fallo. Esta precisión ha servido para impedir que. Rodrigo Escobar Gil). bios significativos al respecto. Tradicionalmente. la segunda. jul . A par- de los ingresos corrientes en los años tir del periodo 1984-1985 la situación anteriores y a la inflación. El numeral cuencia de las sentencias que la Corte 19 del artículo 150 de la Constitución Constitucional ha emitido sobre esa otorgó la facultad de definir el incre- materia. C olombia Internacional 68. disminución tanto individual como nas excepciones. A ferido a las entidades territoriales hasta pesar de lo anterior. en de la participación de los municipios en el que declaró improcedente cualquier las rentas nacionales.P. en la práctica esa definición la base de liquidación los impuestos la hacía el Gobierno. Las Constitución de 1991. les estaban destinadas las transferencias. M. en el que acepta destinación específica. la Constitución prohi. tenía antes de la nueva Constitución. que año tras año el Congreso le otor- dos de excepción. 427). de la que el Gobierno hizo uso por debajo de los índices de inflación de manera amplia en la segunda mitad (López Garavito 2001. mediante gaba facultades extraordinarias para tal la creación de un sistema único de efecto. La posición de esta última se mento anual de los salarios de los ser- la percepción como en la destinación a una canasta común es una característica fundamental de los ingresos corrientes (sentencias C-423 de 1995. ISSN 0121-5612. M. la determi- reformas constitucionales de 1995 y nación del nivel de incremento de 2001 han tratado de frenar el creci. cos correspondía al Congreso. Con base en esa autorización los ciones de los salarios reales de los servi.P. guarden la debida proporcionalidad. 82 . 140. imperioso que puede justificar que tales puso el aumento anual del porcentaje disminuciones se apliquen en tanto de ingresos corrientes que sería trans. Antes de la expedición de la principalmente salud y educación. colectiva soportada en razones fiscales. Pp. se extraigan recursos del cálculo de los ingresos corrientes. de los años ochenta con la anuencia del La nueva Carta introdujo cam- Congreso. la primera. acuerdo con la inflación reportada en cia se ató al promedio de crecimiento el año inmediatamente anterior. Bogotá.dic 2008. con algu. y C-066 de 2003. Fabio Morón Díaz.97 igual manera en la base para el cálculo ha moderado desde el primer fallo. 68 . cambió pues el Gobierno logró que en la ley de facultades extraordinarias se c)	Eliminación de la reducción salarial incluyera una autorización para tener como mecanismo de ajuste fiscal en cuenta también la situación fiscal del La posibilidad de acudir a reduc. el aumento reparto (Sistema General de Participa. fue limitada como conse. los salarios de los servidores públi- miento de estos porcentajes. Pp. en la medida en nuevos y los creados durante los esta. la discrecionalidad tanto dicho porcentaje fuera suficiente del Gobierno es hoy menor a la que para atender los servicios para los cua. incrementos salariales de los servidores dores públicos como medida de ajuste públicos comenzaron a ser establecidos fiscal. Sin mediante la autorización de excluir de embargo. por la vía de la reclasificación normativa de un ingreso.
la prohibi. Entre ellos se encuentran el respeto de los derechos adquiridos. d)	Creación de obligaciones ción de desmejorar sus salarios y presta. se expidió la Ley 4ª de 1992 En ese orden de ideas. que redujeron la capacidad del Ejecu- ble un artículo de la Ley 547 de 1999. 45	En contraste. declarándolo únicamente en el Congreso. exigen que el daño o perjuicio que alega 83 . La Cons- no sólo ajustado a la Constitución. cia 2000. diato a los mismos y aumentó los costos tivo real del mismo y que este derecho de no acatarlos45. concluyó que en la que se indicaron los criterios que era posible establecer ajustes diferentes debe seguir el Gobierno para fijar el de acuerdo con el nivel de remunera- régimen salarial de los servidores públi. mos de protección de derechos. necesidades macroeconómicas del país. en general. cos. bución de tales derechos de decisión. Esto se Ley Anual de Presupuesto de la vigen. por no prever los recursos En primer término. tivo para decidir en esa materia. Esta modificación redujo los tución no se desprende la consagración costos de acceder a la instancia judicial. en saria para resguardar a los servidores particular el mecanismo de la acción públicos del impacto negativo que sobre de tutela.P. decisiones judiciales un poder mayor al Esta postura fue reiterada en la sentencia que detentaban bajo el anterior orde- C-1433 de 2000 (M. ción de los servidores. explícita de un derecho al ajuste anual la dotó de procedimientos expeditos del salario conforme al IPC sino un para emitir fallos. En desarrollo de esta dis. las normas con efecto nunció la Corte Constitucional en la sobre el gasto se definían. Jaime Córdoba Triviño). Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky vidores públicos al Gobierno. que le han conferido a las sus ingresos laborales causa la inflación. Ley 4ª de 1992. Manuel José Cepeda Espinosa y cumplir las obligaciones del Gobierno. pero con cipios constitucionales entre los cua- sujeción a la ley marco que expidiera les resaltaba la necesidad de atender la el Congreso. sino titución de 1991 introdujo mecanis- afirmando que era una medida nece. El segundo cambio debía ser ponderado con otros prin. posición. al tiempo Carbonell). presupuestales del Gobierno ciones sociales y la obligación de ajustar por fuera del escenario regular anualmente el sistema salarial43. debe a varios factores. se refiere al carácter obligatorio y de 43	Dispuesto en el artículo 2. en la que sos. le dio efecto inme- derecho a mantener el poder adquisi. Bajo la vigencia de la Consti- Sobre este último criterio se pro. con respecto a las acciones judiciales tuvo que del artículo 53 de la Consti. El La postura de la Corte se moderó primero de ellos fue la ampliación de la a partir de la sentencia C-1064 de 2001 capacidad del poder judicial para hacer (M. fundamentales en cuanto a la redistri- ción del año anterior44. ordinarias. tución de 1886. la creación de necesarios para ajustar el salario de los la acción de tutela propició dos cambios servidores públicos conforme a la infla. las acciones ordinarias requieren la intermediación de un abogado. 44	La ley demandada solo preveía los recursos para el ajuste de los salarios de los servidores que devengaban menos de dos salarios mínimos. Antonio Barrera namiento constitucional. en la que declaró inexequi.P. sentencia C-710 de 1999.
decisiones del Gobierno y su defensa tancial para el Gobierno del costo de judicial carecen de sustento legal ade- incumplir sus obligaciones relativas a cuado. pensiones. 84 .g. En primer lugar. los costos tener la misma solución en derecho y fiscales de los fallos han tendido a ser todos los procesos que versen sobre un el demandante ya se haya causado. educación. acción de tutela dotó a la jurisdicción Las nuevas condiciones de la de mayores herramientas para hacer jurisdicción le impusieron de hecho cumplir sus decisiones. jul . El segundo efecto fue un esquema de control estricto sobre la reducción de la capacidad del Ejecu. Por lo tanto. Bogotá. v. los actos administrativos. tud. de decisión y a que se le preste poca das a través de sentencias judiciales no atención al rol del Gobierno en el esce- pueden ser objetadas por el Ejecutivo. C olombia Internacional 68. por esta vía. la especializado en el tema y las motivacio- reducción de su capacidad en materia nes deben sustentar en forma adecuada de asignación de gasto. relevancia de la jurisdicción en las deci- La Constitución de 1991 abrió la siones de gasto. demandan una actividad probatoria rigurosa y el cumplimiento de los fallos se difiere en una gran cantidad de casos hasta que se hayan agotado las instancias. Pp. tales como el reconoci. que el Gobierno juega un papel funda- tacional. En ocasiones.g. en términos de esfuerzo litigioso. der a la aplicación de un conocimiento miento de pensiones. los procesos pueden extenderse por varios años. Ello permite atender posibilidad de que los jueces de tutela al hecho de que los fallos de los jueces se pronuncien sobre demandas relativas tienen lugar en una institucionalidad y a derechos de amplio contenido pres. mental dentro de la misma en términos trabajo. vivienda. o las mismas difieren en casos los derechos fundamentales de con. por otra parte. se volvió de ajuste de gasto a la que solía acudir indispensable que el Gobierno tuviera con frecuencia. y. 68 . similares.dic 2008. (ii) consisten- En la medida en que el Gobierno cia. La idea de que los jueces tener los fallos emitidos por los jueces adquirieron mayores derechos de deci- de tutela. ISSN 0121-5612. por la Corte Constitucional en sede de quizá. la de la defensa de sus actuaciones. lo decidido debe correspon- prestacional. a nario judicial46. 140. o no se adelantan con pronti- tenido prestacional de los ciudadanos. salud. ellas mismas propician la formación tales como el derecho al pago oportuno de precedentes judiciales. Resulta entonces más diferencia de aquellas expedidas por el preciso hablar en términos de la mayor poder legislativo. particularmente los emitidos sión con la Constitución ha contribuido. de la pensión. requieren el inicio de un nuevo proceso. Si las cal. un proceso ejecutivo. todos los casos en que se verifica no adecuó sus esquemas de defensa a la misma situación de hecho deben este nuevo escenario judicial. v. un aumento sus. sus propias actuaciones en términos de: tivo para asignar derechos de contenido (i) calidad.97 alto impacto fiscal que pueden llegar a más onerosos. se rigen por un conjunto de reglas procesales que regulan cada uno de los procedimientos necesarios dentro del proceso. Con ello el Ejecutivo para proteger la estabilidad y la soste- tuvo que prescindir de una alternativa nibilidad fiscal del sistema. lo cual ha tenido exigencias importantes al Gobierno importantes repercusiones a nivel fis. y. Pp. ya que las reglas que son crea. a que se sobrestime su capacidad revisión. 46	Ver por ejemplo Clavijo 2001. deben promoverse ante una jurisdicción especializada.
El régimen de prima media es administrado por varias entidades reconocedoras de las prestaciones independientes la una de la otra. han generado precedentes con efecto sustancial sobre las reglas de juego del régimen pensional. si las entidades de los niveles de deuda. 49	La composición de la deuda ha cambiado sustancialmente. Gobierno. 6). Entre 1970 y 1990 en promedio el 68% de la deuda pública era deuda externa y 32% interna. genera incentivos para en parte el alto impacto fiscal que en su uso sistemático49. que establece que los beneficios a obtener deben corresponder al régimen al que se encontraba afiliado el trabajador al momento de entrar en vigor el nuevo ré- gimen pensional.8% del total del endeudamiento y la externa 34. ha significado el debilitamiento de un mas. (iii) la extensión de la pensión gracia. Esta autonomía administrativa impide que haya una adecuada administración del sistema en su totalidad. (ii) una instancia han conducido a una concentración que coordine la argumentación utilizada progresiva de facultades en cabeza del en respaldo de las decisiones administra. en contravía de su artículo 36. Dichas sentencias han tenido entre su principales efectos: (i) la introducción de factores salariales no contemplados por el nuevo régimen como parte del Ingreso Base de Liquidación (IBL). importante mecanismo de autocontrol de manera sistemática.2%. particularmente aquellas adoptadas por los jueces de tutela. En 1995 la proporción pasó a 54. De que promueva que las decisiones sigan otro lado. demandas promovidas contra sus actua. El resultado de se hacen parte en los procesos judicia. 4. (Lozano 2002. CAXDAC y el Seguro Social.	Financiamiento con deuda La ausencia de estas condiciones A diferencia de lo ocurrido con en los esquemas de defensa judicial del otros temas relacionados con el finan- Gobierno ha hecho más probable que las ciamiento del gasto. 85 . nes administrativas deben ser atendidos dentro de los términos procesales. Para el año de 2005 la deuda interna alcanzó 65. ni (iii) mecanismos para verificar. pues en este campo manera fragmentada y sin que medie no existe (i) una organización jerárquica un debate amplio sobre el tema. como emisión. El desarrollo de las las sentencias relativas al reconocimiento normas que la rigen ha tenido lugar de y pago de pensiones. dido han eliminado de forma paulatina dentes y que emita conceptos vincu. Este puede ser el caso de secuencias fiscales. Entre estas se encuentran CAJANAL. los controles a los que estaban some- lantes para las distintas entidades que tidas las fuentes de endeudamiento y reconocen pensiones47. y (iii) oportunidad. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky mismo asunto deben tener una defensa este sentido han tenido las sentencias de uniforme. A ello se suma la disminu- tivas adoptadas por las distintas entidades ción de la importancia del sector cafe- para permitir que éstas puedan realizar tero en las finanzas nacionales. FONPRECOM. CAPRECOM.8% para la deuda externa y 45. tributos y transferencias. a los docentes del orden nacional. y (iv) el reconocimiento de la mesada catorce. todo esto ha sido una reducción del pre- les que se adelantan en su contra y si en cio de la deuda que. 47	La actual estructura de reconocimiento pensional se encuentra conformada por varias entidades con autonomía adminis- trativa y patrimonial. la deuda de ciones prosperen y con ello ha incre. sumado al mayor estos se promueve una correcta defensa. lo que distintas interpretaciones de las nor. cias judiciales48. precio relativo de las demás fuentes de Estas fallas pueden contribuir a explicar financiamiento. (ii) el reconocimiento de derechos no contemplados en el régimen al cual se encontraban afiliadas las personas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100. todos los la Corte Constitucional y otras instan- litigios promovidos contra las decisio. la Nación no ha sido objeto de mayor mentado el costo fiscal de las decisiones debate en lo que respecta a sus con- de los jueces. 48	Las sentencias judiciales. las normas que se han expe- líneas argumentativas sólidas y coinci.2% para la deuda interna. que constituía una prestación extra para los profesores del orden municipal. que consiste en el pago de una prestación extra cada año a quienes se pensionaron antes de 1988 con el objeto de aliviar la pérdida de poder adquisitivo de las mesadas pensionales otorgadas antes de la expedición de la Ley 71 de ese año.
su elaboración 1250 de 1992 y 2681 de 1993). ponsabilidad es garantizar la transparen- mente contractual. especializada en debates de hacienda ban contenidos en decretos expedidos pública. que autorizaron la emisión de títulos de deuda por el Gobier- no a través de decreto y sin garantía solidaria del Banco de la República. Gobierno de manera autónoma51. Las primeras emisiones de los títulos TES B. Las disposiciones expe- tades extraordinarias otorgadas por el didas posteriormente están contenidas Congreso (Decretos Ley 150 de 1976 en decretos reglamentarios (Decretos y 222 de 1983).6%. Así.dic 2008. y no en la comisión quinta. 140. Antes de tación eminentemente contractual. la Constitución de 1991 esto se expli.97 a)	Ausencia de debate sobre En la Asamblea Nacional Cons- la política de endeudamiento tituyente convocada en 1991 este El tema de la deuda pública no asunto tampoco fue objeto de análisis50. no fueron incluidos en el proyecto legislativo original sino en la Comisión de Mediación que fue convocada para conciliar los textos aprobados en las plenarias de cada una de las cámaras. tampoco se ocuparon de fijar tución que se refirió a los límites del límites claros a su uso. sin que dicha Ha sido una práctica común capacidad fuera objeto de definición. C olombia Internacional 68. previos a la Constitución de 1991 esta. La Corte Constitucional declaró inexequibles estos artículos pero por razones distintas a la ausencia de debate legislativo. encargada de los proyectos de raciones de eminente carácter fiscal contratación administrativa y cuya res- se abordaban con un enfoque pura. mediante la sentencia C-149 de 1993. a afirmar que las comisiones de conciliación o mediación tienen facultades restringidas para introducir nuevas disposiciones en los proyectos de ley. 86 .P. en 1992. Pp. Los mecanismos de endeudamiento interno también han sufrido cambios considerables en su composición. 51	En el mismo sentido. M. jul . der su capacidad de pago. El único artículo de la nueva Consti- tuyente. Situaciones similares que se han presentado en otros casos han conducido a la Corte Constitucional. 50	En las Gacetas de la Asamblea no se encuentran registros de discusiones en este sentido. espe. tributos y otros por el Ejecutivo en ejercicio de facul. la Ley 80 de 1993. Es decir. 68 . representaron el 38% y en 2005 el 88. limitó a indicar que el endeudamiento dición de las leyes y decretos que se interno y externo de la Nación y las emitieron con posterioridad a la expe. que por no estuvo precedida de una evaluación definición son normas que expide el y discusión por parte del Congreso. cia y eficacia de la actividad contractual Los estatutos de contratación del Estado. que retomó la regulación fuente de financiación del Gobierno del contrato de empréstito. representaron el 28% del total de la deuda interna. los dos artículos de la Ley 6 de 1992. tución tampoco fueron objeto de mayor cíficamente en las secciones dedicadas reflexión: en ellas se mantuvo una orien- a los contratos de empréstito. Las normas sobre endeudamiento damiento de la Nación se establezcan posteriores a la expedición de la Consti- en los estatutos de contratación. que se fue subsanado en los trámites de expe. con fundamento en la Ley 5ª de 1992. que las normas que regulan el endeu. Pp. Carlos Gaviria Díaz). Para ello deben contar con autorización de las plenarias del Senado y la Cámara. Estatuto de Contra- caba con el hecho de que la principal tación Estatal. ISSN 0121-5612. Este vacío no endeudamiento fue el 364. denominados entonces Títulos de Ahorro Nacional (TAN). Bogotá. Como resultado esas ope. Cámara. los cambios que introduzcan no pueden modificar sustancialmente el proyecto de ley ni variar su finalidad (sentencia C-282 de 1995. correspondiente al Reglamento del Congreso. banca central. fue discutido en la Asamblea Consti. En 1990 los bonos. asuntos fiscales. Además. se tramitó en era la celebración de este tipo de la comisión cuarta del Senado y de la contratos. entidades territoriales no podían exce- dición de la Carta. Esto impidió que tales artículos fueran objeto de discusión durante los debates del proyecto de ley.
los cuales propósitos que se enmarcaran dentro no están sujetos a límites numéricos ni de la política económica del país. ley permitió de nuevo que la emisión trol formal ejercido por el Banco de la fuera ordenada por decreto. Este cupo. (iii) clasificó los Títulos de Tesorería en dos clases: los de la Clase A. 87 . el Gobierno emitiera nuevos TES la emisión por decreto. Al amparo de la Ley 6 de 1992 La Ley 51 de 1990 autorizó por fue emitido por el Gobierno el Decreto primera vez al Gobierno Nacional a 1250 del mismo año. Nación cuyo objetivo fuera la seguridad miento mediante la emisión de Títulos nacional. limitó el alcance de las 52	La Ley 51 de 1990 (i) amplió las autorizaciones al Gobierno Nacional para emitir y colocar Títulos de Ahorro Nacional (TAN) y para emitir Títulos de Tesorería con el propósito de atender el servicio de la deuda de los TAN en circulación durante el año 1991. der gastos generales y de inversión de la bración de operaciones de endeuda. ciabilidad de los TES. Resolución 14 de 1991 la Junta Mone. autorizó la emisión de nue- nes de crédito. el Monetaria para tal efecto. la Ley 80 de 1993. tributario. La norma solo condicionó la Ley 6 de 1992 que autorizaban la emi- emisión a que el Ejecutivo se sujetara a sión de TES fueron declarados inexe- las pautas que fueran fijadas por la Junta quibles por la Corte Constitucional. y los de la Clase B. vos TES tipo B. (ii) le otorgó autorización al Gobierno para emitir. tado una concentración paulatina de Más adelante. se ha presen.colocar y mantener en circulación nas reglas en materia de emisión de TES52 hasta por un cupo determinado TES tipo B. cuya expe- República. En general este decreto en la misma norma. colocar y mantener en circulación Títulos de Tesorería que deberían ser usados para financiar apropiaciones presupuestales. Por su parte.Títulos de Participación) y que podrían ser emitidos para sustituir la deuda interna de la Nación con el Banco de la República. sin garantía solidaria el Gobierno no necesita consultar al del Banco de la República. del presupuesto. facultades autónomas en cabeza del una norma de carácter eminentemente Gobierno para adelantar operacio. Mediante la Decreto 1250 sigue vigente. para aten- Congreso en forma previa para la cele. lo que permitió que en de la Junta Directiva del Banco de la lo sucesivo y hasta que se agotara dicho República y la obligación de autorizar cupo. Cabe resaltar de manera discrecional por medio de que a pesar de que los artículos de la decreto. reemplazar a su vencimiento los TAN y los Títulos de Participación creados con base en las Resoluciones 28 de 1986 y 50 de 1990 de la Junta Monetaria. se podría reponer en la medida en de estos títulos previstas en la Ley 51 que se amortizaran o deterioraran los de 1990. Como consecuencia. que incluyó algu- emitir. que estableciera la Junta Directiva del yen las necesidades de financiamiento Banco de la República. que debían sustituir la deuda contraída en operaciones de mercado abierto (OMA. obtener recursos para apropiaciones presupuestales y efectuar operaciones temporales de tesorería del Gobierno Nacional. la Ley 6 de 1992. los programas de reinserción de Tesorería (TES B). Esta a aprobaciones externas distintas al con. según la mantuvo las reglas formales de emisión ley. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky b)	Autonomía del Gobierno genérica y se limitó a establecer condi- para adquirir deuda ciones generales de circulación y nego- En forma paralela. que constituyen para la paz y el cumplimiento de ciertos su mayor fuente de crédito. emitidos para sustituir los Títulos de Ahorro Nacional (TAN). taria se ocupó de este asunto de manera en el artículo 41. tales como el concepto previo títulos emitidos. no hacen parte del cupo de dición debería ajustarse a los requisitos endeudamiento y su límite lo constitu.
Pp. Con este plimiento de las normas sobre lími- decreto el Gobierno adquirió la potes. sustentada en concep. Bogotá. De nuevo. En el citado artículo tipo de norma. diferentes figuras sustanciales de la materia. tado por las partidas que se financiarán. pudiera (i) establecer excepciones c)	Reducción en los límites objetivos al requisito de autorización previa del al monto de deuda pública Ministerio de Hacienda y (ii) otorgar En forma paralela al fortaleci- autorizaciones genéricas de emisión de miento de las facultades del Gobierno TES. 140.reglamentario del artículo Cabe resaltar que la multiplici. plazo superior a un año. La Ley 80 de 1993 dejó entonces para decidir sobre las emisiones de títu- en manos del Ejecutivo la facultad de los de deuda pública se han estable- regular de manera autónoma aspectos cido. en el ya citado de Crédito Público del Congreso. tes al endeudamiento se incluyó en el tad de reglamentar lo relativo a las ope. 88 . C olombia Internacional 68. Pp.dic 2008. cambio en el ordenamiento. para el lo cual equivale a que en la práctica no caso de emisiones en el extranjero con haya límite alguno. generen una situación de hecho de deuda como operaciones de crédito en la cual las eventuales acciones legales público que habían sido establecidas en —acciones de inconstitucionalidad— el Decreto 222 de 1983. ISSN 0121-5612. de endeudamiento del Gobierno. jul . y mecanismos que reducen la eficacia En desarrollo de la Ley 80 de de los controles que el Congreso ejerce 1993 el Gobierno expidió en ese sobre el mismo mediante la fijación del mismo año el Decreto 2681. Esto por cuanto se convierten en la práctica en herra- permitió que el Gobierno. como los saldos existentes por los cupos autorizados en vigencias anteriores. de zación del Ministerio de Hacienda y manera que su monto sólo está limi- Crédito Público. mentarios. decretos regla. al replicarse de manera pública” no constituían un nuevo finan- continua en diferentes tipos de nor. Decreto 2681. el cual cupo de endeudamiento53. 41 de la Ley 80 o Estatuto de Contra- dad y dispersión de normas permite tación Administrativa. se señaló que las emisiones de los TES. Dentro de las consideraciones que debe tener en cuenta el Congreso al momento de establecer este monto están tanto las solicitudes hechas por el Gobierno. de la Comisión Posteriormente. 68 . 54	Ver cita 11. esto es. artículo 13 del Decreto reglamentario raciones de crédito mediante el mismo 1250 de 199254. se estableció que que las disposiciones de mayor impacto las “operaciones de manejo de la deuda y trascendencia. tos favorables del CONPES y. se constituiría en el marco regulatorio La primera excepción al cum- de las operaciones de crédito. vía regulación. dir a más tardar el 31 de diciembre de 1993.97 reglas relativas a las emisiones de títulos mas. mediante mientas poco eficaces para lograr un decreto reglamentario que debía expe. previa autori. no afectaban el cupo por medio de decreto. ciamiento y por lo tanto no afectan el 53	El cupo de endeudamiento es la autorización otorgada por el legislativo al monto global de deuda tanto interna como externa que puede adquirir el Gobierno Nacional. la norma autorizó destinadas a financiar apropiaciones la emisión de títulos de deuda pública presupuestales.
dado que los ingresos prove- ese año. Por títulos para cubrir las apropiaciones de otra parte. artículo 7 de la Ley 843 de 2003. sus ren- dimientos se atenderán con cargo al Presupuesto General de la Nación. su emisión sólo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras. Textual. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky cupo de endeudamiento “entendiendo presupuestales. por el monto de éstas”55. el sanea. artículo 5 de la Ley 547 de 1999.co/leyes/L0179_94. TES. como servicio de la deuda sin afectar el cupo de endeudamiento. 57	Artículo 63 del Decreto 111 de 1996: “El Congreso podrá eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el Gobierno con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública. obligaciones contractuales del Por ejemplo. el estimativo de los ingresos producto de su colocación se incluirá en el Presupuesto General de la Nación como recursos de capital. minar o reducir partidas de gastos del ron de manera consistente artículos que proyecto de presupuesto que no sean autorizan al Gobierno a emitir TES clase expresamente exceptuadas por dicha B para financiar partidas presupuestales norma. en el artículo 12 de la Ley Estado.secretariasenado. artículo 5 de la Ley 714 de 2001.gov. se repite en las leyes de presupuesto de miento de obligaciones crediticias. para las la autorización previa del ministro de destinadas a financiar las apropiaciones Hacienda. deuda hacen parte de los recursos de mente la ley determinaba el límite de capital según lo indicado en las leyes la emisión de la siguiente manera: “su anuales del presupuesto. artículo 48. con excepción de los provenientes de la colocación de títulos para operaciones temporales de tesorería. las demás obligaciones contractuales del Estado. conversión o intercambio. por operaciones de manejo de la deuda Posteriormente. del artículo 150 de la Constitución (Ley 38/89. Ley 179/94 artículo http://www.55 inciso 1o. operaciones de cobertura de riesgos. su emisión no afectará el cupo de endeudamiento y estará limitada. la Los controles de la deuda por titularización de deudas de terceros. atención de los servicios de la 88 de 1993 (presupuesto para el año administración. podrán ser denominados en moneda extranjera. no puede afectar dichos cómputos sin damiento y estará limitada. El límite de la emisión fue el de nientes de la emisión de los títulos de las apropiaciones por financiar. las según el cual el Congreso puede eli- leyes anuales del presupuesto introduje. podrán ser administrados directamente por la Nación. artículo 6 de la Ley 628 de 2000. de conformidad con el artí- 55	Según el artículo 12: “El Gobierno Nacional podrá emitir títulos de Tesorería. pública. artículo 63 del Decreto 111 de 1996. artículo 7 de la Ley 782 de 2002. las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3o. con excepción de las operaciones temporales de tesorería cuyo monto de emisión se fijará en el decreto que las autorice. reor. Su potestad en la aquellas operaciones de similar natura. (presupuesto para el año 1995). la atención completa de los servicios ordinarios de la administración. culo 10 reiteró la autorización de emi- denamiento. el Plan Operativo de 1994). artículo 8 de la Ley 998 de 2005 y artículo 10 de la Ley 1110 de 2006.HTM . Siguiendo estos lineamientos. para las destinadas a financiar las apropiaciones presupuestales por el monto de éstas”. artículo 6 de la Ley 921 de 2004. su redención se atenderá con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación. el artí- reestructuración. las todos los años56. los acuerdos de pago.)” 89 . se autorizó la emisión de estos Inversiones e inversiones públicas57. el Congreso emisión no afectará el cupo de endeu. compra y venta de deuda Esta norma sobre la emisión de TES B pública. en la Ley 168 de 1994 figuras tales como la refinanciación. renegociación. Clase B con base en la facultad de la Ley 51 de 1990 de acuerdo con las siguientes reglas: no contarán con la garantía solidaria del Banco de la República. 56	Además de las normas ya mencionadas véanse también el artículo 5 de la Ley 331 de 1996. materia se limita a la consagrada en el leza que en el futuro se desarrollen”. artículo 5 de la Ley 413 de 1997. sión de TES B en los mismos términos. sustitución. artículo 5 de la Ley 482 de 1998. las parte del Congreso a través de las relativas al manejo de la liquidez de la leyes anuales de presupuesto también Dirección del Tesoro Nacional y todas son muy limitados.
tasa asociada. 140. artículo 55.supeditó la emisión de dichos TES Una segunda excepción al cum. en la sentencia del 26 lice mediante la emisión de bonos con de octubre del año 2000. mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del presupuesto”.998. expresado en un mensaje suscrito por el ministro de Hacienda y Crédito Público (Ley 38/89. Bogotá. lo que facilita que en acuerdo con la cual los pasivos resultantes el proyecto de ley de presupuesto se de las condenas y conciliaciones judicia- incluyan las autorizaciones de emisión les proferidas en contra de la Nación se de TES clase B como deuda que no pueden convertir de manera automática afecta el cupo de endeudamiento. emisión de TES clase B61. Cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público opte por reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales en contra de la Nación y de los establecimientos públicos del orden nacional las podrán pagar mediante la emisión de bonos en condiciones de mercado siempre y cuando cuente con la aceptación del beneficiario.dic 2008. en deuda financiable mediante la emisión En el mismo sentido. se autorizó expresamente al Gobierno Nacional para fijar las condiciones financieras de los Títulos de Tesorería (TES) Clase “B”. 58	Artículo 62 del Decreto 111 de 1996: “Los cómputos del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital que hubiese presentado el Gobierno con arreglo a las normas del presente estatuto no podrán ser aumentados por las comisiones constitucionales del Senado y Cámara de Representantes ni por las cámaras sin el concepto previo y favorable del Go- bierno. Sentencia Consejo de Estado. Pp. 60	Artículo 29 de la Ley 344 de 1996: “El ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. que el pago de las acreencias producto cado la misma disposición. ley de circulación. 59	“A la luz de los preceptos con antelación transcritos. ISSN 0121-5612.han repli. Radicado Interno 5900. “El beneficiario que desee recibir el pago mediante bonos deberá aceptar la oferta por escrito dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al envío del requerimiento. Pp. 68 .990. vale la pena resaltar ejercer un control efectivo sobre la la figura establecida en la Ley 344. financieras de los mismos corresponde- tad del Congreso – utilizada de manera rían a aquellas que rigieron la última reiterada. de ley que aprueba. la entidad responsable del cumplimiento de la sentencia o conciliación judicial formulará una oferta al beneficiario del pago para que manifieste si acepta o no el pago mediante bonos por el valor total o parcial de la suma a cancelar. a la ratificación de la Dirección de Cré- plimiento de las normas sobre límites al dito Público e indicó que las condiciones endeudamiento la constituye la facul. valoración de unidades y otras características financieras por esencia mutables.de otorgar cupos de endeu. en la Ley de Presupuesto para la vigencia fiscal de 1999. La competencia al efecto no ofrece duda pues con base en la facultad conferida por la Ley 51 de 1. señalando que su emisión solo requerirá del decreto que la autorice y fije sus condiciones financieras (artículo 5°)” (negrillas del original). las leyes de títulos. el Congreso no puede Por último. jul . 26 de octubre de 2000. resulta a todas luces claro que correspondía al Gobierno la atribución atinente al señalamiento de las condiciones financieras de los papeles (plazo. “Sujeta a la posterior ratificación por parte de la Dirección General de Crédito Público y antes de la expedición de la resolución que haga el reconocimiento de deuda pública y ordene la emisión de los bonos. Cuando las reconozca. y el Con. mediante las cuales el Congreso fija en su artículo 29. Ley 179/94. 1997. las podrá sustituir y atender. En leyes ya citadas. sistemas de colocación. artículo 46. Ley 781 de 2003. consecuencia. en tanto su determinación obedece a las condiciones del mercado para la época de la emisión). que el Gobierno puede los cupos de endeudamiento –Ley 533 llegar a acuerdos con los particulares para de 1999. Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero. de condenas y conciliaciones judiciales sejo de Estado ha avalado la situación proferidas en contra de la Nación se rea- antes descrita y. El decreto regla- decreto para proceder a la emisión de mentario de dicha ley –Decreto 2126 de TES clase B59. estableció que condiciones similares a las de los TES a el Gobierno sólo requiere proferir un favor del acreedor60. la Ley 344 de 1996 dispuso.Así. si cuenta con la aceptación del beneficiario. 61	Artículo 5 Decreto 2126 de 1997: “Reconocimiento de sentencias y conciliaciones judiciales mediante Bonos. damiento adicionales a los fijados en las Estatuto Orgánico de Presupuesto.97 culo 62 del Decreto 111 de 199658. expresando en forma clara y precisa el monto máximo que acepta recibir 90 . inciso 20). Ley 482 de 1. C olombia Internacional 68.
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público opte por reconocer como deuda pública de la Nación las sentencias y conciliaciones judiciales de los establecimientos públicos del orden nacional. fue la pérdida de influencia disminuyó. de tica hasta el punto de crear una nueva una agrupación poderosa de importado. 1998. previa al requerimiento. nómica. reglas introducidas por la Constitución Su poder se manifestaba en su influen. “PARÁGRAFO 2. a través de la Federa. Conclusiones tal a favor de la disciplina fiscal. ejercer presión el contrario. “Los bonos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emita en desarrollo de lo previsto en este artículo podrán ser administrados directamente por la Nación o ésta podrá celebrar con el Banco de la República o con otras entidades nacionales o extranjeras contratos de administración fiduciaria y todos aquellos necesarios para la agencia. que estaban ausentes en el anterior mediante bonos. “PARÁGRAFO 1. podrían calificarse como Hacienda. res o un partido político que se opusiera En lo fundamental. quien detentaba hasta antes de reglas de corte liberal clásico62. Por de exportación del país. lo que redujo los costos del del gremio cafetero en la política eco. dirigidas la nueva constitución un gran poder en a imponerle límites al poder del Ejecu- materia monetaria y cambiaria. podían en su tos. ver Buchanan (1994). esos cambios modificaron sobre el Gobierno para el control del défi. se entenderá que no ha aceptado. 91 . Cuando en desarrollo de lo previsto en este artículo. tivo. y la Otro factor que dio lugar a apertura económica aumentó la impor- una reducción importante en el costo tancia de los bienes importados en el de acceder a recursos de crédito por consumo doméstico. Las condiciones financieras de los bonos serán las determinadas en la última subasta de títulos de tesorería -TES.Vencido el término para contestar el requerimiento sin que el beneficiario haya manifestado su voluntad de recibir bonos. Gobierno de incurrir en déficit. p. en particular de crédito los cafeteros en la política económica externo.Clase B. se deberán tener en cuenta los efectos de la emisión en el mercado de títulos de deuda pública de la Nación.A eso se sumaba la inexistencia de de los distintos instrumentos de polí- una asociación fuerte de consumidores. a través de un cambios no se limitaron a la introduc- mayor endeudamiento externo. éstos celebrarán acuerdos de pago en los cuales se establecerán los términos y condiciones para reintegrar a la Nación las sumas reconocidas a través de los bonos previstos en este decreto”. constitución fiscal. Para el reconocimiento de las sentencias y conciliaciones judiciales como deuda pública y su pago mediante la emisión de los bonos. Esos altos que condujeran. en los cuales se podrá prever que la administración de los mismos y de los cupones que representan sus rendimientos se realice a través de depósitos centralizados de valores. 110). sus rentas o que crearon nuevos gas- ción Nacional de Cafeteros. entendida en un sen- cia en el nombramiento del ministro de tido amplio. a una ción de artículos que le impusieron apreciación real de la tasa de cambio. de manera radical los costos relativos cit fiscal. moti. en la medida de los Exportadores en que el café perdió importancia como en la Política Económica producto de exportación del país. La constitución de 1991 intro- vado por el interés de impedir que el dujo cambios fundamentales en la ins- Gobierno incurriera en déficit fiscales titucionalidad fiscal colombiana. la mayoría de a esta situación (Hommes. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky d)	La pérdida de Influencia En los años noventa. en los que la mayoría de los estu- calidad de productores del principal bien dios han concentrado la atención. limitaciones al gobierno en el uso de Los cafeteros. administración y/o servicio de los respectivos títulos. la influencia de el Gobierno. en materia fiscal. Según Hommes (1998) ese gremio ejercía una presión fundamen. 62	Respecto de ese tipo de reglas.
jul . gozaba de amplias facultades para crear y Esas capacidades se redujeron de modificar de manera directa tributos de forma drástica en el nuevo arreglo ins- carácter permanente mediante la expe. los recursos por señoreaje desaparecie- mal del procedimiento de expedición ron como fuente de financiamiento de los decretos.dic 2008.97 régimen constitucional. (ii) se establecieron 63	Tales reglas coinciden. por ejemplo. En dades territoriales le daba al Gobierno materia monetaria el Gobierno con. quien autorizaba el presu- Hasta la expedición de la consti. decretar tributos y gasto: (i) el ministro de Hacienda era. y (v) los costos de de divisas y obtener ingresos importan. mediante los Acuerdos de incumplir con sus obligaciones63. con reglas introducidas en algunos estados modernos desde finales del siglo diecisiete que ayudaron a darle credibilidad al Poder Ejecutivo en materia fiscal. disponer de ingresos prove. 140. que introdujo contrapesos al poder real. (iii) se estable- en la medida en que éstas privile. Pp. y (iv) y ejercían un control puramente for. (ii) el Gobierno tenía la potestad tución de 1991 el Gobierno dispuso de para decretar gasto cuando el Congreso un importante arsenal de instrumentos no estaba sesionando. 1996. incluso. la reforma constitucional de 1968 el En lo relacionado con los tribu- Gobierno gozó de amplias facultades tos. 161-5). titucional. un margen de discrecionalidad impor- taba con capacidad para hacer uso de la tante para determinar la asignación de emisión como fuente regular de finan. Así. C olombia Internacional 68. como resultado de la Revolución Gloriosa. De otra parte. gasto. Obligaciones. ISSN 0121-5612. En materia monetaria (i) se dición de decretos dictados al amparo prohibió el uso de la Cuenta Especial de estados de emergencia económica de Cambios. terceros para hacer exigibles los compro- tes por concepto de señoreaje. salarios de los servidores públicos como nientes de las operaciones de cambio medida de ajuste fiscal. el parlamento obtuvo un rol permanente de control y aprobación de los gastos y las fuentes de financiamiento y se creó un poder judicial independiente con capacidad para hacer exigible a la corona el cumplimiento de sus acreencias. 68 .Tales facul. desde del Gobierno. Pp. (iii) la metodología que le otorgaban un amplio margen de cálculo de las transferencias a las enti- de maniobra sobre la política fiscal. en el nuevo régimen (i) se dispuso para modificar en forma autónoma que las tarifas del impuesto de aduanas elementos sustanciales del impuesto solo podrían variarse por razones de de aduanas. ció que la compra de títulos de deuda giaban una interpretación amplia del pública sólo podía realizarse mediante alcance de las facultades del Gobierno operaciones de mercado abierto. Antes de la constitución de 1991 titución introdujo reglas que le restaron el Gobierno tenía también bastantes pre- al Gobierno capacidad para afectar el rrogativas con respecto al manejo del valor de la moneda. política comercial. La nueva cons. 92 . e en la práctica. ditos al Gobierno por parte del emisor tades no estaban expuestas a mayor que redujo su acceso a los mismos a control por parte de las Altas Cortes una posibilidad teórica. (ii) se expidió una regla- o en uso de facultades extraordinarias mentación para la aprobación de cré- otorgadas por el Congreso. (iv) el Ejecutivo podía reducir los ciamiento. en Inglaterra. misos legales y contractuales de la admi- En materia tributaria el Gobierno nistración eran elevados. puesto. gasto sin la aprobación del Congreso. (North y Weingast. Bogotá.
Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky requisitos de fondo más estrictos para expedidas desde una óptica puramente las medidas adoptadas bajo estados de jurídica de regulación contractual. del gasto. desarrollo de restricciones al poder de Los efectos de la reducción decisión del ejecutivo descrito arriba. su amparo tenían carácter temporal. La los gremios de exportadores. que hasta los se ocupó de manera específica del tema años ochenta ejercieron una presión y se limitó a establecer un principio de determinante a favor de la disciplina carácter general en términos de la capa. territoriales. fiscal con el ánimo de evitar reduccio- cidad de pago de la Nación y los entes nes en la tasa de cambio real. y Esta ausencia de reglas constitu- (iii) la Corte Constitucional empezó el cionales en materia de deuda pública le ejercicio de controles tanto de forma ha permitido al Gobierno promover. la cons- nes judiciales en contra del Gobierno titución fiscal en Colombia está. la expedición de leyes y gasto (i) el ministro de Hacienda perdió decretos que relajan los controles que la capacidad de definir las autorizacio. su principal fuente de crédito. eliminó la pública interna que constituyen hoy figura de los Acuerdos de Obligaciones. quien se supone es el principal sujeto En contraste con el extenso de las restricciones. que fue compilada junto controles a la capacidad del Gobierno con otras normas en el actual Estatuto para emitir y colocar títulos de deuda Orgánico de Presupuesto. las normas sobre emisión de la discrecionalidad del Gobierno para Títulos de Tesorería (TES) han otor- reducir salarios como mecanismo de gado amplias facultades al Gobierno ajuste fiscal. como es el financiamiento cargo del Ejecutivo. en lo y generó mecanismos más coercitivos que atañe a uno de sus temas más fun- de cumplimiento de las obligaciones a damentales. incluyendo obliga. Tanto antes como después Esa combinación de reglas fisca- de la expedición de la constitución de les de corte liberal clásico. y (iv) a partir deben estar quienes definen las reglas de de la constitución de 1991. tanto Rawls como Buchanan. emergencia económica y se dispuso que mediante la fijación de normas para el los tributos creados o modificados bajo contrato de empréstito. un costo relativo menor con respecto Con respecto a la capacidad de a temas como el de las transferencias decisión del Gobierno en materia de territoriales. en contravía de manera significativa la capacidad del con la posición desinteresada en la que Gobierno para afectarla. expuesta a la manipulación de ciones de alto contenido prestacional. en los costos de la emisión de deuda la nueva constitución no introdujo fueron reforzados por la pérdida de límites procedimentales ni numéricos influencia en la política económica de al endeudamiento del Gobierno. la acción de orden constitucional de las que hablan tutela redujo los costos de iniciar accio. 93 . (iii) se aumentó la base de para realizar operaciones de crédito de cálculo de las transferencias y se limitó manera autónoma. En la (ii) la Corte Constitucional restringió práctica. El resultado ha nes de gasto en la medida en que la Ley sido una disminución progresiva de los 38 de 1989. en parti- Asamblea Nacional Constituyente no cular del gremio cafetero. Así. con la ausen- 1991 las reglas en la materia fueron cia de restricciones al endeudamiento. tiene a ese respecto. a como de fondo sobre dichos decretos.
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3% -0.7% -3.2% primarios Balance -2.7% 7.0% 7.1% Balance 0.4% 6.8% 96 .3% -6. 68 . Pp.3% 1.8% -0.97 Gasto total 9.7% 10.1% 0.4% primario Deuda total 2.5% 19.6% 4.1% 8.8% 5.0% Gasto total 3.7% -3.6% 3.0% 5.4% 3.2% Gastos 3.5% 10.4% 5.5% -1.0% 0.1% 15.1% 7.0% 0.2% 1.dic 2008.8% 6.6% 2.4% 8.6% 8.3% -0.2% 6.6% 3.8% -1.5% -0.0% 1.2% 0.4% Deuda 10.0% 1.3% 1.2% 1.8% 1.5% 12.1% -1.5% -3.5% 4.5% Deuda 0.1% -1.6% 6.7% 0.3% 4.4% primario Intereses 0. C olombia Internacional 68. ISSN 0121-5612.4% 3.2% 0.7% 7.2% 3.9% 0.8% -1.6% 13.1% -2.5% 1.6% 7. 140.7% 2.7% 3.3% 12.5% 33.3% 9. Pp.9% 6.0% 6.0% -1.5% interna PROMEDIO 1905-1930 1931-1945 1946-1960 1961-1975 1976-1990 1991-2005 Ingresos 4.0% interna MÍNIMO 1905-1930 1931-1945 1946-1960 1961-1975 1976-1990 1991-2005 Ingresos 2.8% 9.0% primario Deuda total 18.9% 5.8% 5.7% fiscal Balance fiscal -2. Bogotá.9% 21.2% fiscal Balance fiscal 1.1% -2.5% 3. jul .1% 54.4% Balance -3.2% 5.
7% Balance -0.4% 3.0% 4.5% 11. cálculos del autor.7% -1.0% 7.2% 0.3% 30.3% -0.5% 5.0% -0.4% -3.6% Gasto total 5.2% primario Deuda total 8.1% primarios Balance -0.3% 0.4% 0.0% -0.8% interna Fuente: Junguito.1% 1.1% 1.7% -1.7% -0.7% 4. Rincón (2004) y Banco de la República.3% 0.1% 8.3% -0.3% 10.4% 0.5% 12.2% primario Intereses 0.1% 5.9% 16.6% 5.7% 2.2% 14. Constitución fiscal y equilibrio de las finanzas públicas • Miguel Gandour Pordominsky Gastos 4.5% 8. 97 .2% Deuda 3.7% 5.3% 7.7% -1.3% 5.4% 0.2% 0.9% 15.8% -0.5% 3.8% fiscal Balance fiscal -0.
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