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Timestamp: 2019-08-23 03:32:42+00:00

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Home » Cosa facciamo » Informare » Documentazione » Gioco d’azzardo » Le limitazioni degli orari delle sale da gioco: i poteri dei comuni
Premessa. Nell’ambito degli interventi di contrasto della ludopatia messi in atto da Stato, regioni ed autonomie locali (leggi questa scheda), un’attenzione particolare meritano i provvedimenti adottati da tanti comuni, di grandi e piccole dimensioni, finalizzati a ridurre gli orari di apertura delle sale da gioco (anche tramite l’ulteriore limite degli orari di accensione e spegnimento dei video-giochi e slot-machine) al fine di contenere l’utilizzo degli apparecchi da gioco, soprattutto da parte dei giovani, e prevenire così la diffusione del fenomeno del gioco compulsivo (vedi ad esempio l’ordinanza del Sindaco di Milano n. 63 del 2014, allegati n. 1 e 2 e quella del Sindaco di Savona, all.to n. 3: quest’ultima specifica che nel caso in cui l’attività di somministrazione di alimenti e bevande è annessa all’attività di sala giochi si applicano anche ad essa i medesimi orari; i ricorsi nei confronti dell’ordinanza del sindaco di Savona è stato respinto dal Tar Liguria con le sentenze n. 1229 e 1230 del 2016. Vedi di recente l’ordinanza del sindaco di Venezia, che riporta una serie di dati sulla crescita del fenomeno nel territorio comunale; cfr. la sezione Buone prassi amministrative).
La legge n.145 del 30 dicembre 2018 prevede che “al fine di rendere effettive le norme degli enti locali che disciplinano l’orario di funzionamento degli apparecchi”, a partire dal 1°luglio 2019 Comuni ed Enti locali potranno rivolgersi all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per verificare l’effettiva applicazione delle ordinanze emanate sulle limitazioni degli orari da gioco relative agli apparecchi da intrattenimento.
I ricorsi degli esercenti di fronte al giudice amministrativo. L’opposizione dei titolari degli esercizi commerciali ha trovato per lungo tempo un largo ascolto da parte dei giudici amministrativi, che hanno spesso annullato le misure di limitazione dell’orario di utilizzo degli apparecchi da gioco adottate dai comuni, ritenendo illegittime, in quanto la materia “ordine pubblico e sicurezza” rientra nella competenza esclusiva dello Stato (confronta per tutte la sentenza del Tar Piemonte n. 513 del 2011, sulla quale vedi anche infra, che aveva annullato il regolamento del comune di Verbania).
Un punto di svolta è rappresentato sicuramente dalla decisione della Corte costituzionale del 2014 (sentenza n.220 del 2014, cfr. allegato n. 4), la quale ha considerato pienamente legittimo l’utilizzo in questo campo dei poteri di ordinanza ex art. 50, comma 7, del testo unico sugli enti locali per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale. In tal senso vedi ad esempio l’ordinanza del sindaco di Verona n. 9 del 2016 che fa leva proprio sui poteri attribuiti dalla legge al sindaco in materia, pur richiamando il consenso espresso in più occasioni dal consiglio comunale e dai consigli circoscrizionali per provvedimenti di contrasto della ludopatia e le disposizioni della legge regionale veneta n. 6 del 2015.
Tale orientamento trova ora conferma in gran parte delle sentenze di Tar e Consiglio di Stato (vedi ad esempio la sentenza del Consiglio di Stato n. 3778 del 2015, allegato n. 5) in base alle quali l’intervento del Sindaco sulla disciplina degli orari degli esercizi in cui siano installate apparecchiature per il gioco si aggiunge all’autorizzazione del Questore (ex art. 88 del testo unico sulla pubblica sicurezza), competente per i profili di pubblica sicurezza, mentre l’intervento del Sindaco ha ad oggetto in senso lato gli interessi della comunità locale. In tale quadro le limitazioni all’attività degli esercizi commerciali trovano giustificazione, alla luce del dettato costituzionale e della normativa comunitaria sulla libertà dell’iniziativa economica, nell’esigenza di prevenire il fenomeno della ludopatia tra le fasce più deboli della popolazione, in particolare gli adolescenti, ed anche di regolare i problemi di traffico e viabilità dovuti all’afflusso notevole di utenza in prossimità dei locali di gioco-scommesse. Nella citata sentenza del Consiglio di Stato si sottolinea che la disciplina adottata dal Sindaco di Salerno (ordinanze del 3 e 18 marzo 2011) prevede appositamente un orario di apertura più ristretto durante l’anno scolastico al fine di contenere il fenomeno dell’evasione scolastica: nel caso di specie, la mancata esplicitazione dei criteri da parte del consiglio comunale – comunque sempre possibile – non inficia, secondo il giudice amministrativo, la legittimità dell’ordinanza del Sindaco: a tale riguardo il Tar Piemonte, respingendo i ricorsi contro l’ordinanza del sindaco di Torino, afferma che “che l’art. 50 co. 7 d.lgs. n. 267 del 2000 impone un vincolo di conformità all’ordinanza del Sindaco solo laddove gli indirizzi del consiglio comunale siano già stati espressi, ma non subordina l’esercizio del potere di fissare gli orari alla previa adozione di un atto di indirizzo del consiglio comunale” (sentenze nn. 824, 826, 827, 828 e 834 del 2017, sulle quali leggi questa scheda).
Interessante anche la sentenza del Tar Venezia n. 811 del 2015, relativa all’ordinanza del Sindaco di Schio (che peraltro preclude solo l’accensione delle attrezzature ma non le restanti attività di bar e ristorazione) la quale sottolinea che tali misure, pur di per sé non risolutive del grave problema della ludopatia (in ragione della possibilità di rinvenire nel territorio limitrofo altre sale gioco ovvero di ricorrere al gioco virtuale), rientrano pienamente nei poteri dell’Amministrazione (per un’analisi di altre recenti sentenze del tar Veneto clicca qui). Da segnalare anche la sentenza del Tar Bologna n. 1023 del 2015 (allegato n. 6), il quale considera legittime le previsioni contenute nel regolamento del comune di Faenza (ordinanza del sindaco di Faenza n. 11 del 2014), che consente un prolungamento dell’orario solo agli esercizi che forniscono un servizio di assistenza psicologica con la presenza in sala di uno psicologo, sospendono anticipatamente la somministrazione di alcolici e si dotano di un servizio di guardiania. Ed il Consiglio di Stato, esprimendosi in sede di parere su alcuni ricorsi straordinari al Capo dello Stato presentati da diversi esercenti nei confronti di ordinanze dei sindaci limitative degli orari di apertura, ha negato l’esistenza dei presupposti per la sospensione cautelare dei provvedimenti medesimi (vedi i pareri nn. 1192 e 416 del 2016; in altri casi, come ad esempio nel parere n. 380 del 2016, è stata affermata l’inammissibilità del ricorso). Nello stesso senso anche il Tar Veneto, che ha respinto la richiesta di sospensiva dell’ordinanza del sindaco di Verona del febbraio 2016, evidenziando gli elementi di fatto alla base della delibera del Sindaco e gli effetti limitati sull’attività serale dei centri interessati (ordinanza n. 243 del 2015). Lo stesso Tar, nel ribadire la legittimità dei poteri del consiglio comunale di S. Donà di Piave anche con riferimento alla disciplina degli orari delle sale da gioco, ha peraltro ritenuto sproporzionata la limitazione della riduzione dell’orario a sole 6 ore giornaliere (sentenza n. 1346 del 2016; sull’eccessiva limitazione degli orari vedi anche la sentenza del Tar Toscana n. 806 del 2017). Nello stesso senso anche la sentenza del Tar Toscana n. 407 del 2017 con cui è stata dichiarata l’illegittimità del regolamento del comune di Firenze (Sulle più recenti sentenze del Tar Veneto nei confronti delle ordinanze dei sindaci di Rovigo, Oderzo e S. Fior leggi più in dettaglio questa scheda)
Proprio fondandosi sulla sentenza della Corte costituzionale del 2014, recentemente il Tar Piemonte ha negato la possibilità di risarcire gli esercenti dopo l’annullamento del regolamento del comune di Verbania deliberato dallo stesso Tar sulla base dell’orientamento giurisprudenziale dell’epoca. A parte ogni considerazione sulla quantificazione dei danni avanzata dall’esercente, il giudice amministrativo sottolinea l’assenza di una condotta illecita dell’Amministrazione, che ha ispirato la sua azione alla ricerca di strumenti idonei ad affrontare un fenomeno nuovo e complesso come quello del gioco patologico (sentenza n. 602 del 2016).
La tendenza in atto. Oggi sono moltissimi i comuni che, sulla base anche delle espresse previsioni contenute in alcune leggi regionali (come quelle del Piemonte, delle Marche e del Friuli Venezia Giulia), hanno adottato provvedimenti limitativi degli orari di apertura, sia pure con differenzazioni sia sul periodo massimo di apertura giornaliera che sull’articolazione stessa degli orari (sul sito di Avviso Pubblico sono riportati alcuni di tali interventi; sulle decisioni assunte da diversi Comuni della Sardegna leggi questa scheda). Tali interventi non appaiono neppure in contrasto con il principio generale di liberalizzazione degli orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali, come confermato dalla risoluzione del 2012 del Ministero dello sviluppo economico.
Tra i provvedimenti degli enti locali merita una particolare segnalazione il regolamento del comune di Bergamo del giugno 2016 che ha previsto le stesse fasce orarie (da disciplinare con ordinanza del Sindaco, art. 5) anche per quel che concerne la vendita (diretta o tramite distributori automatici) dei biglietti delle lotterie istantanee su piattaforma virtuale e/o con tagliando cartaceo (gratta e vinci, 10 e lotto etc.); anche nel comune di Spresiano (Treviso) le limitazioni orarie si applicano alla raccolta delle scommesse e a tutti i giochi leciti con vincita in denaro; nel caso del comune di Aosta il regolamento del dicembre 2016 prevede una progressiva riduzione degli orari, fino ad arrivare entro due anni ad otto ore giornaliere (per gli ultimi due provvedimenti cfr. la sezione Buone prassi).
C’è chi contesta l’utilità dei provvedimenti di limitazione degli orari perché non applicati in modo omogeneo sul territorio, in quanto l’utente potrebbe sempre recarsi in un comune limitrofo, in cui non è stata emanata una disciplina al riguardo. Occorre peraltro considerare che tali misure non sono rivolte ai giocatori patologici (disponibili anche a sobbarcarsi lunghi tragitti pur di soddisfare il proprio impulso a giocare) ma ai soggetti che non sono in una situazione di rischio, diminuendo le occasioni di gioco come, ad esempio, per il divieto di accensione delle slot machine nei periodi che precedono e seguono il normale orario scolastico. Va inoltre consolidandosi la tendenza da parte di alcuni comuni che insistono nella stessa area territoriale di adottare la medesima disciplina, al fine di evitare che una diversa regolamentazione comprometta l’efficacia delle misure di riduzione degli orari: si può citare a tale riguardo l’esperienza dei comuni del Miranese, in provincia di Venezia (Scorzè, Martellago e Spinea), di quelli della provincia di Biella (Mosso, Soprana, Trivero e Valle Mosso) e dei comuni dell’area metropolitana occidentale di Torino (Pianezza, Collegno, Grugliasco, Venaria Reale, Druento, Sangano, Alpignano, Rosta, che hanno tutti adottato un orario massimo di apertura di 8 ore giornaliere) (cfr. la sezione Buone prassi amministrative).
La riduzione degli orari delle sale gioco e dell’accensione delle macchinette appare quindi un’utile misura di prevenzione: e può destare preoccupazione il documento approvato dal Governo in sede di Conferenza Unificata, di limitare l’autonomia degli enti locali sul punto in questione, stabilendo un numero minimo elevato di ore giornaliere di apertura (ben 18 ore al giorno). Peraltro tale Intesa non è stata poi recepita nel nostro ordinamento con decreto ministeriale e pertanto, come osservato anche dal Tar Venezia (sentenza n. 417 del 2018) non può essere considerata ai fini di un’eventuale illegittimità dei provvedimenti di limitazione degli orari.
La necessità di un’adeguata istruttoria. In molte sentenze si sottolinea la necessità di motivare adeguatamente tali provvedimenti attraverso un’analisi puntuale ed aggiornata dei dati sulla diffusione del fenomeno del gioco d’azzardo in forme patologiche nell’ambito territoriale del comune interessato (vedi la sentenza del Tar di Ancona n. 814 del 2015, relativa all’ordinanza del sindaco di S. Benedetto del Tronto e quelle del Tar Milano nn. 1568 e 1569 del 2015 riguardanti l’ordinanza del Sindaco di Milano, del Tar Reggio Calabria nn. 158 e 268 relative ad un’ordinanza del Commissario straordinario del comune di Reggio Calabria, nonché del Tar Umbria n. 121 del 2012 con la quale è stata annullata l’ordinanza del Sindaco di Bastia Umbra. Vedi da ultimo la sentenza del Tar Bologna n. 475 del 2017 sull’analisi svolta dalla Asl di Cesena e anche la sentenza del Tar Liguria n. 176 del 2016, che ha respinto come generiche le critiche alla relazione della Asl locale sulla diffusione del gioco d’azzardo “problematico” e “patologico” a supporto dell’ordinanza del sindaco di Imperia di riduzione degli orari; nello stesso senso anche le sentenze del Tar Veneto nn. 114 e 119 del 2016, e n. 563 del 2017, che giudicano circostanziata l’analisi delle Asl locali a supporto della ordinanza del sindaco di Bardolino e del regolamento del comune di Venezia nonchè quella del Tar Campania n. 1567 del 2017 con riguardo al regolamento del comune di Napoli). Vedi anche la sentenza del Tar Brescia n. 1326 del 2015, che afferma la legittimità dell’ordinanza del Sindaco di Mantova, sottolineando peraltro la necessità di una rivalutazione periodica degli interessi in conflitto ai fini di una eventuale revisione della disciplina: tale decisione è stata confermata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 2519 del 2016) che ha ritenuto corretta l’istruttoria svolta dalla locale Asl sulla incidenza della patologia del gioco d’azzardo nella provincia di Mantova e ha giudicato altresì congrue le misure limitative rispetto all’obiettivo di disincentivare la diffusione del gap.
Si segnala da ultimo anche la sentenza del Tar Lombardia (n. 1467 del 2016) che ha confermato la piena legittimità dell’ordinanza limitativa degli orari adottata dal comune di Pavia (massimo 8 ore giornaliere) giudicandola “ragionevole e adeguatamente motivata sia con riferimento allo strumento utilizzato (riduzione di orario), sia con riferimento al merito della riduzione operata….Il Comune di Pavia ha scelto tra le opzioni a sua disposizione, con valutazione che non presta il fianco a censure di irragionevolezza, una soluzione che fosse in grado di allontanare da fenomeni di dipendenza patologica i soggetti più fragili, diminuendone oggettivamente – tramite una limitazione oraria – l’esposizione al rischio” individuando “alcune fasce orarie (primo pomeriggio, seconda serata) ritenute maggiormente pericolose per la tipologia di soggetti deboli da salvaguardare”. La stessa sentenza sottolinea altresì l’accurata istruttoria svolta dall’amministrazione comunale, fondata sull’analisi dei dati preoccupanti sulla spesa interna pro-capite collegata al gioco d’azzardo, sul consistente numero di esercizi commerciali e apparecchiature di gioco lecito esistenti sul territorio comunale, e sulla inefficacia delle precedenti misure introdotte.
Proprio l’assoluta genericità delle motivazioni alla base della disciplina dettata dal Comune di Desio è alla base dell’annullamento deliberato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 3271 del 2014; vedi al riguardo anche la sentenza n. 1415 del 2015 del Tar Toscana con riferimento alla delibera del comune di Massa; in senso analogo la sentenza n. 872 del 2017 dello stesso Tar con riguardo alla disciplina del comune di Grosseto e le decisioni, sempre del Tar Toscana, con cui è stato disposto l’annullamento del regolamento del comune di Firenze: sentenza n. 407 del 2017).
Vanno comunque segnalate le considerazioni svolte recentemente dal Tar Venezia (sentenze n. 434 e 445 del 2017) il quale evidenzia che “nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale” e che i dati forniti dalle amministrazioni locali, pur parziali (in quanto il “numero reale delle persone affette da GAP sia ancora maggiore, atteso che una parte significativa del fenomeno resta sommerso in quanto molti soggetti ludopatici, poiché provano vergogna o perché sottovalutano la propria patologia o per altre ragioni, non si rivolgono alle strutture sanitarie e/o ai servizi sociali”) evidenziano comunque la diffusione del gioco d’azzardo patologico.
Con riferimento a tale profilo va comunque sottolineato il persistere di un orientamento, sia pur minoritario, espresso da taluni tribunali amministrativi regionali, che tendono a circoscrivere fortemente il ricorso a tale disciplina limitativa degli orari di apertura, contestando in particolare l’insufficienza delle informazioni alla base di alcuni provvedimenti assunti dalle autonomie locali: in tal senso si può citare, ad esempio, la sentenza del Tar Latina n. 616 del 2015 e quelle del Tar Toscana n. 1415 del 2015 e n. 806 del 2017, che ritengono indispensabile un’accurata analisi della gravità del fenomeno sotto il profilo patologico, sociale ed economico ed anche dell’offerta dell’intera gamma dei giochi (scommesse; videogiochi, ecc.) presente sul territorio e su quelli limitrofi: un intervento limitato alle sole apparecchiature da gioco non risulterebbe perciò idoneo ad affrontare il complesso problema della ludopatia.
L’applicazione delle sanzioni. Molti dei provvedimenti in materia prevedono pene pecuniarie in caso di mancato rispetto della normativa; in caso di ripetute violazioni, è prevista talora anche la sospensione dell’attività ovvero, nei casi più gravi, anche la decadenza dell’autorizzazione (così ad esempio il regolamento del comune di Napoli).
Il Tar Milano (sentenze nn. 660, 661 e 816 del 2017) ha respinto i ricorsi di tre esercenti avverso i provvedimenti di sospensione deliberati dal comune di Milano a seguito dell’accertamento in diverse situazioni dell’apertura dei locali oltre i limiti di orario stabiliti dalla disciplina comunale. Al riguardo il Tar afferma la legittimità della disposizione sulla sanzione accessoria della sospensione dell’attività (“in caso di particolare gravità e recidiva ….. qualora la violazione delle disposizioni sia stata commessa per due volte in un anno, anche se il responsabile ha proceduto al pagamento della sanzione mediante oblazione”): in base al testo unico di pubblica sicurezza, infatti, è possibile sospendere la licenza non solo nel caso di abuso del titolo ma anche per la mera violazione delle modalità di svolgimento del servizio. Nel caso specifico, trattandosi di più violazioni commesse con più azioni – come risulta dai numerosi verbali di accertamento – non può applicarsi il regime del “cumulo giuridico” tra sanzioni, che riguarda invece violazioni plurime ma commesse con un’unica azione od omissione. Nello stesso senso il Tar Brescia nei confronti del provvedimento di sospensione del comune di Mantova per ripetute violazioni della disciplina sugli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco (sentenza n. 450 del 2017).
Va ricordata anche la sentenza con la quale il Tar Bologna (n. 410 del 2017) ha respinto il ricorso di un esercente avverso la revoca della licenza disposta dalla Questura: richiamando una precedente sentenza del Consiglio di Stato (n. 7185 del 2010), si precisa che la Questura è abilitata a tale provvedimento anche per violazioni di normative disposte a livello regionale e locale (nel caso in esame anche il mancato rispetto dei limiti orari e dell’obbligo di formazione del personale).
Il dibattito in Conferenza unificata. Il tema degli orari di apertura delle sale da gioco è stato affrontato anche nell’ambito delle Linee guida della Conferenza unificata Stato autonomie locali previste dalla legge di stabilità per il 2016. Nel testo del Governo, oggetto di numerosi rilevi critici, si propone infatti un orario di 18 ore minime giornaliere, da stabilire in modo tendenzialmente uniforme su tutto il territorio nazionale, con conseguente compressione dell’autonomia degli Enti locali. Peraltro, in sede di approvazione finale del documento, è stato espressamente prevista la salvaguardia degli interventi adottati da Regioni ed Enti locali: tale emendamento recita infatti: “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione e Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia. Inoltre le Regioni ai fini del contrasto delle patologie afferenti alla dipendenza da gioco d’azzardo, potranno prevedere forme maggiori di tutela per la popolazione”.
Tale emendamento legittima pertanto gli interventi di limitazione degli orari, ben oltre le 6 ore giornaliere indicate dal testo del Governo: spetterà a Regioni e Comuni (come già previsto dalle leggi del Piemonte, del Friuli Venezia Giulia, dell’Umbria e del Molise) individuare le modalità concrete di applicazione di questo principio in relazione alle caratteristiche del territorio di riferimento.
(ultimo aggiornamento 14 settembre 2017)
All.to n. 2: Ordinanza Sindaco di Milano n. 65 del 23.10.2014
All.to 3: Ordinanza Sindaco di Savona n. 3 del 2016
Allto 4: Sentenza Corte costituzionale n. 220 del 2014
All.to 5: Sentenza Consiglio di Stato n. 3778 del 2015
All.to 6 : Sentenza Tar Bologna n. 1023 del 2015

References: sentenza 
 art. 50
 sentenza 
 art. 88
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
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 sentenza 
 art. 5
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