Source: http://hwb-eup2009.mpipriv.de/index.php/Au%C3%9Fenkompetenzen_der_EG
Timestamp: 2017-07-21 08:35:00+00:00

Document:
Große praktische Bedeutung haben die sog. gemischten bzw. geteilten Kompetenzen. Fällt die von einem Abkommen abgedeckte Sachmaterie nur zum Teil in die Zuständigkeit der Gemeinschaft, so spricht man von einer gemischten oder auch geteilten Kompetenz der Gemeinschaft. Treten einem Abkommen in gemischter Kompetenz die Gemeinschaft sowie nur ein Teil der Mitgliedstaaten bei, spricht man von einem unvollständig gemischten Abkommen. Die Begriffe der gemischten und der geteilten Kompetenz werden von der Lehre gleichbedeutend verwendet. Soweit es hingegen den EuGH betrifft, ist unklar, ob dieser unter dem Begriff der geteilten Kompetenzen nicht auch die konkurrierenden Kompetenzen versteht. Ebenso verwendet der EU-Vertrag (2007) wie auch der AEUV den Begriff der geteilten Kompetenzen im letzteren Sinne (vgl. Art. 11(2) des Entwurfs eines Vertrages über eine Verfassung für Europa (EVerfV) sowie Art. 2(2) AEUV). Eine Ausnahme von der dargestellten Kompetenzverteilung findet sich in Art. 307 EG/351 AEUV, wonach insbesondere die Rechte dritter Staaten aus Übereinkünften, die vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrages bzw. dem Beitritt zur EG geschlossen wurden, durch den EG-Vertrag nicht berührt werden. In der Literatur wird darüber hinaus die analoge Anwendung dieser Bestimmung auf später geschlossene Verträge befürwortet, soweit die EG noch keine ausschließliche Außenkompetenz erworben hat. Die Mitgliedstaaten sind jedoch gemäß Art. 307 S. 2 EG/351 S. 2 AEUV dazu verpflichtet, diese Unvereinbarkeiten zu beheben. Keine echte Ausnahme von der Kompetenzverteilung stellt der Vertragsschluss durch die Mitgliedstaaten im Interesse der Gemeinschaft dar. Dieses Mittel ist eine Antwort auf ein Auseinanderfallen von gemeinschaftsrechtlicher Kompetenzverteilung und völkerrechtlicher Beteiligungsmöglichkeit. Hierbei handelt es sich um eine Ermächtigung entweder in der Form der Verordnung oder der Entscheidung seitens der Gemeinschaft an die Mitgliedstaaten, das fragliche Abkommen im Namen der Gemeinschaft zu ratifizieren (vgl. EuGH Gutachten 2/91 – ILO-Übereinkommen Nr. 170, Slg. 1993, I-1061). Auch wenn in verfahrensrechtlicher Hinsicht die Entscheidung über den Abschluss grundsätzlich bei der Gemeinschaft und damit die Kompetenzverteilung gewahrt bleibt, stellt dies aufgrund der Schwierigkeiten bei der Durchführung keine echte Alternative zu einem Beitritt der Gemeinschaft dar. Die dargestellten Grundsätze der Kompetenzverteilung betreffen über Verträge hinaus auch die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen. Spezielle Grundlagen hierfür finden sich ferner in den Art. 302 ff. EG/220 f. AEUV sowie den Art. 151(3), 164, 174(4), 181(1) EG/167 (3), 180, 191(4), 211 AEUV welche die EG zur Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen ermächtigen und verpflichten. 3. Rechtsprechung des EuGH zu den ungeschriebenen Außenkompetenzen der Gemeinschaft
Einen zweiten Pfeiler stellt das Gutachten 1/76 (EuGH Gutachten 1/76 – Stillegungsfonds, Slg. 1977, 741) dar, in dem der EuGH das AETR-Urteil bestätigte und weiter ausführte: „Wenn die internen Maßnahmen der Gemeinschaft erst anlässlich des Abschlusses und der Inkraftsetzung der völkerrechtlichen Vereinbarung ergriffen werden, [...] dann ergibt sich die Befugnis, die Gemeinschaft gegenüber Drittstaaten zu verpflichten, dennoch stillschweigend aus den die interne Zuständigkeit begründenden Bestimmungen des Vertrages, sofern die Beteiligung der Gemeinschaft an der völkerrechtlichen [...] Vereinbarung notwendig ist, um eines der Ziele der Gemeinschaft zu erreichen.“ Das genaue Verständnis dieser beiden Urteile sowie ihr Verhältnis zueinander ist in der Lehre auch nach über 30 Jahren umstritten. So ist unklar, ob die Gemeinschaft überhaupt eine Außenkompetenz besitzt, ohne zuvor nach innen tätig geworden zu sein; bejahendenfalls, ob allein ein Tätigwerden nach innen die (sekundäre) Ausschließlichkeit auslöst, sodass bei einem Tätigwerden der Gemeinschaft nur nach außen eine (parallele) Kompetenz der Mitgliedstaaten bestehen bliebe; und schließlich, ob die sekundäre Ausschließlichkeit nicht bloß eine materielle Sperrwirkung als Ausfluss des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts umschreibt, die den Mitgliedstaaten nur ein Tätigwerden verbietet, soweit die gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte durch ein Tätigwerden der Mitgliedstaaten beeinträchtigt oder in ihrer Reichweite geändert werden können. Die wohl damals wie heute herrschende Auffassung geht von einer Parallelität der Binnen- und Außenkompetenz (in foro interno, in foro externo) aus. Hiernach beträfe das Gutachten 1/76 allein die Ausschließlichkeit. Lange Zeit lieferte die Rechtsprechung des EuGH (vgl. EuGH Gutachten 2/92 – OECD, Slg. 1995, I-521 sowie Gutachten 2/91 – EFTA, Slg. 1993, I-1061) keinen Anlass dafür, die Richtigkeit dieser Auffassung zu überdenken. Zweifel an diesem Verständnis hingegen nährten insbesondere das Gutachten 1/94 (EuGH Gutachten 1/94 – WTO-Beitritt, Slg. 1994, I-5267) sowie die sog. open skies-Entscheidungen (vgl. insb. EuGH Rs. C-467/98 – Kommission/Dänemark, Slg. 2002, I-9519). Erstmals bezog der EuGH allerdings im Mox Plant-Urteil (EuGH Rs. C-459/03 – Mox Plant, Slg. 2006, I-4635) zur Frage des Bestehens einer Außenkompetenz klar Stellung und stellte fest: „[...] dass das Vorhandensein der Außenkompetenz der Gemeinschaft auf dem Gebiet des Schutzes der Meeresumwelt grundsätzlich nicht vom Erlass von Rechtsakten des abgeleiteten Rechts abhängt, die den genannten Bereich umfassen und im Fall einer Beteiligung der Mitgliedstaaten am Verfahren für den Abschluss der fraglichen Übereinkunft im Sinne des vom Gerichtshof in Randnummer 17 des Urteils AETR entwickelten Grundsatzes berührt sein könnten.“ Dieses Urteil scheint klar die Parallelitätsthese zu stärken. Allerdings sind auch andere Deutungen möglich. Insbesondere differenzieren einige Autoren nach der Ausrichtung der Kompetenzgrundlage. Art. 71 EG/91 AEUV sei etwa auch nach außen gerichtet und könne daher im Sinne des Gutachtens 1/76 ein Tätigwerden nach außen ermöglichen, ohne dass ein Binnenrechtsakt ergangen sei. Hingegen erfordere die Rechtsangleichung im Binnenmarkt nach Art. 95 EG/114 AEUV einen internen Rechtsakt, um nach der AETR-Doktrin die Außenkompetenz auszulösen.
Unbeschadet des Streits über die Bedeutung des Binnenrechtsaktes für das Bestehen einer Kompetenz ist unbestritten, dass im Sinne des AETR-Urteils der Binnenrechtsakt bzw. die Gefahr der Beeinträchtigung seiner Wirksamkeit für die Ausschließlichkeit der Gemeinschaftskompetenz maßgeblich ist. Aus der Rechtsprechung des EuGH geht hervor, dass der Begriff der Beeinträchtigung abstrakt-theoretisch verstanden werden muss. Es bedarf keines konkreten Widerspruchs zwischen dem Binnenrechtsakt und einem völkerrechtlichen Tätigwerden der Mitgliedstaaten (vgl. ILO-Gutachten und Open Skies). Zwar betonte der EuGH in dem Gutachten 1/03 (EuGH Gutachten 1/03 – Lugano-Nachfolgeabkommen, Slg. 2006, I-1145), dass die Annahme impliziter ausschließlicher Außenkompetenzen nur aufgrund einer konkreten Analyse des Verhältnisses des Gemeinschaftsrechts und des geplanten Abkommens erfolgen dürfe. Ausschlaggebend sei dabei aber Natur und Inhalt des Gemeinschaftsrechtsakts an sich. Die Analyse des Abkommens könne allenfalls das zuvor gefundene Ergebnis bestärken, allein gesehen aber die Annahme einer Beeinträchtigung nicht widerlegen. Einer Trennungs- bzw. Vorrangklausel zugunsten des Gemeinschaftsrechts maß der EuGH in dem Gutachten 1/03 daher keine Bedeutung zu. Eine vollständige Harmonisierung eines Sachgebietes ist nicht erforderlich, um die (sekundäre) Ausschließlichkeit einer Gemeinschaftskompetenz auszulösen. In dem ILO-Gutachten wie auch den folgenden open skies-Entscheidungen ließ es der EuGH bereits genügen, dass der im völkerrechtlichen Abkommen geregelte Sachverhalt vollständig oder weitestgehend in den Anwendungsbereich von Gemeinschaftsnormen falle. Insofern muss im Einzelfall die sachliche Übereinstimmung von völkerrechtlichem Vertrag und Gemeinschaftsnormen überprüft werden. Im Grundsatz genügt auch der Erlass von Richtlinien, welche die Mitgliedstaaten zum Handeln nach innen nicht nur berechtigen, sondern sogar verpflichten, um den Mitgliedstaaten das Handeln nach außen zu verwehren. Einzig in dem ILO-Gutachten, wo sowohl der Gemeinschaftsrechtsakt als auch der völkerrechtliche Vertag den Charakter von Mindestvorschriften hatten, schloss der EuGH trotz der internen Harmonisierung eine abstrakte Beeinträchtigung aus. Ausnahmsweise kann im Sinne des Gutachtens 1/76 ein dem Abschluss bzw. der Inkraftsetzung des völkerrechtlichen Vertrages vorangehender Binnenrechtsakt entbehrlich sein, um die Kompetenz der Gemeinschaft ausschließlich werden zu lassen. Der Abschluss der völkerrechtlichen Vereinbarung muss indes, wie der EuGH im Gutachten 1/94 klarstellte, untrennbar mit der Verwirklichung der Ziele des EG-Vertrages verbunden sein, die sich durch die Aufstellung einer autonomen gemeinschaftlichen Regelung nicht erreichen ließen.
Die Art. 3(2), 216(1) AEUV folgen dem EVerfV und versuchen eine Kodifikation der AETR-Rechtsprechung. Während Art. 3(2) die Frage der Ausschließlichkeit einer Außenkompetenz regelt, betrifft Art. 216(1) das Bestehen einer Außenkompetenz an sich. Nach Art. 216(1) kann die EU Verträge schließen, „wenn dies in den Verträgen vorgesehen ist oder wenn der Abschluss einer Übereinkunft ... entweder zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele erforderlich oder in einem verbindlichen Rechtsakt der Union vorgesehen ist oder aber gemeinsame Vorschriften beeinträchtigen oder deren Anwendungsbereich ändern könnte.“ Da Art. 3(2) und 216(1) einander im Wortlaut sehr ähnlich sind, bleibt die Frage, ob nach dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon überhaupt geteilte Außenkompetenzen im Sinne des Art. 4(1) bestehen können. Denn trotz der leichten Abweichungen im Wortlaut (Notwendigkeit zur Ausübung der internen Zuständigkeit verglichen mit der Erforderlichkeit zur Verwirklichung eines der in den Verträgen festgesetzten Ziele) ist fraglich, ob eine unterschiedliche rechtliche Behandlung gerechtfertigt ist. Soll dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit neben dem ohnehin geltenden Grundsatz der Subsidiarität bzw. der Verhältnismäßigkeit überhaupt eine Bedeutung zukommen, spricht dies dafür, den Art. 216(1) im Lichte des Gutachtens 1/94 eng auszulegen. 4. Vertragsschlussverfahren
Unbeschadet der Problematik der Kompetenzen ist die nur geringe Beteiligung der EG insbesondere darauf zurückzuführen, dass nach dem gegenwärtigen Stand des Völkerrechts eine spezielle Beteiligungsregelung für internationale Organisationen erforderlich ist, um diesen den Beitritt zu ermöglichen. Es entsteht jedoch erst schleppend ein Bewusstsein der internationalen Gemeinschaft dafür bzw. eine Bereitschaft, sich im Bereich der internationalen Privatrechtsvereinheitlichung auch für die Beteiligung der EG zu öffnen. Hierfür mag insbesondere die Komplexität der Regelungen sprechen, die ein Vertrag im Bereich der gemischten Kompetenzen mit sich bringt. Literatur
Von „http://hwb-eup2009.mpipriv.de/index.php?title=Außenkompetenzen_der_EG&oldid=2983“

References: EuGH 
 Art. 11
 Art. 2
 Art. 307
 Art. 307
 EuGH 
 Art. 302
 Art. 151
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 71
 Art. 95
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 216
 Art. 216
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 216