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Timestamp: 2019-10-22 11:54:04+00:00

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﻿ Sentencia C-753 de octubre 30 de 2013
SENTENCIA C-753 DE 30 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:REPARACIÓN DE VÍCTIMAS DE LA VIOLENCIA. NO LIMITAR EL MONTO DE LAS REPARACIONES HARÍA IMPOSIBLE REPARARLAS A TODAS. LOS PROGRAMAS ADMINISTRATIVOS DE REPARACIONES DEBEN CONTAR SIEMPRE CON LOS RECURSOS PRESUPUESTALES SUFICIENTES PARA ASEGURAR QUE TODOS LOS COMPONENTES DE LA REPARACIÓN Y EN PARTICULAR, LA INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA SE DISTRIBUYAN DE MANERA RAZONABLE Y PROPORCIONADA AL NÚMERO DE VÍCTIMAS Y A LA MAGNITUD DEL DAÑO SUFRIDO POR ELLAS, ATENDIENDO A LAS METAS QUE LOS PLANES DE REPARACIÓN DETERMINE EN LO QUE SE REFIERE A LAS VIOLACIONES MASIVAS DE DERECHOS HUMANOS QUE SE PROPONE REPARAR. SIN EMBARGO, EL INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL NO PUEDE IMPEDIR EL ACCESO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS AFECTADOS POR EL CONFLICTO, TAMPOCO RESTRINGIR SU ALCANCE Y MUCHO MENOS NEGAR SU PROTECCIÓN EFECTIVA. SE DECLARAN EXEQUIBLES, POR LOS CARGOS ANALIZADOS, LOS ARTÍCULOS 19 DE LA LEY 1448 DE 2011, 77 DEL DECRETO 4634 DE 2011 Y 80 DEL DECRETO 4635 DE 2011.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHOS DE LA VÍCTIMA, REPARACIÓN A LA VÍCTIMA DE HECHOS VIOLENTOS, SOSTENIBILIDAD FISCAL, DERECHOS DE LA VÍCTIMA DE CONFLICTO ARMADO, REPARACIÓN A LA VÍCTIMA DE CONFLICTO ARMADO, DERECHO A LA VERDAD, A LA JUSTICIA Y A LA REPARACIÓN
Sentencia C-753 de octubre 30 de 2013
Ref.: Expediente D-9608
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”; artículo 77 (parcial) del Decreto-Ley 4634 de 2011 “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rom o Gitano”; artículo 80 (parcial) del Decreto-Ley 4635 de 2011 “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”
Actor: Brayan Darío Tovar Badel
Los textos normativos demandados y que se resaltan son los siguientes:
ART. 19.—Sostenibilidad. Para efectos de cumplir con las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación dispuestas en el presente marco, el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, creará un plan nacional de financiación mediante un documento Conpes que propenda por la sostenibilidad de la ley, y tomará las medidas necesarias para garantizar de manera preferente la persecución efectiva de los bienes de los victimarios con el fin de fortalecer el fondo de reparaciones de que trata el artículo 54 de la Ley 975 de 2005.
“Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rom o Gitano”.
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011 (...).
ART. 77.—Indemnización a víctimas Rom o gitanas individuales. Inclúyase dentro del programa de indemnización por vía administrativa de que trata el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 un capítulo especial sobre la indemnización especial y diferencial a víctimas individuales Rom o gitanas que precise el trámite, procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización. Los criterios diferenciales para la determinación de dichas indemnizaciones serán: el grado de vulneración, la afectación diferencial, la equidad aplicable a la distribución del monto total asignado al universo de víctimas y el impacto producido por los daños producidos a la víctima.
La indemnización individual será distribuida bajo criterios de equidad entre el universo de víctimas Rom o gitanos, y establecerá el plazo en el que será distribuido en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano plazo.
“Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”.
ART. 80.—Indemnización a las víctimas individuales negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. Las víctimas individuales pertenecientes a las comunidades tendrán derecho a ser indemnizadas por vía administrativa. Se reglamentará concertadamente el trámite, los procedimientos, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización.
PAR. 1º—Para la estimación del monto total disponible se debe partir de la necesidad de alcanzar un monto que resulte coherente, adecuado, proporcional y razonable, tanto para las víctimas, como en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano plazo.
PAR. 2º—La indemnización por muerte o desaparición forzada se dará por una sola vez y no podrá ser concurrente. Tendrán derecho a ella, prioritaria y concurrentemente, el cónyuge, compañero o compañera permanente y familiares en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa.
La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano colombiano, contra disposiciones vigentes contenidas en la Ley 1448 de 2011, y en los decretos-ley 4634 y 4635 de 2011. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre las mismas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4º y 5º de la Constitución.
2.2. De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 las demandas de inconstitucionalidad deben poder identificar la norma demandada, el concepto de violación, cuya justificación debe fundarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes; y señalar la competencia en cabeza de la Corte Constitucional(1).
Así mismo, ha indicado las normas constitucionales que se consideran infringidas y que corresponden a la dignidad humana, el principio de no discriminación y el derecho a la reparación integral.
La demanda como tal reprocha el que las normas acusadas se refieran a criterios económicos cuando se trata de la implementación de medidas de reparación integral a víctimas de la violencia, las cuales no pueden supeditarse a la disponibilidad presupuestal. Si bien las medidas contenidas tanto en la referida ley como en sus decretos-ley no se limitan a la reparación sino también a la atención y a la asistencia, el demandante argumenta su posición solo con respecto a las medidas de reparación y específicamente a la indemnización administrativa, por lo cual la Corte se limitará a examinar el alcance de la sostenibilidad fiscal con respecto a este derecho, dejando a un lado los otros mecanismos previstos en la ley para las víctimas del conflicto armado.
4.1.1. La Ley 1448 de 2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, ha sido reconocida por la Corte como una ley de justicia transicional(2), lo cual se evidencia desde el primer artículo que describe el propósito de la misma en términos de realizar los derechos de las víctimas del conflicto armado a la verdad, la justicia y la reparación a través de medidas administrativas y judiciales. En este sentido, la justicia transicional se define como un instrumento “que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales corrientes(3)”(4).
4.1.2. El artículo 2º de la ley establece el ámbito de competencia de la ley que está llamada a regular todo lo concerniente a la ayuda humanitaria, la atención, asistencia y reparación de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y derecho internacional humanitario, incluidas las víctimas de desplazamiento forzado, desde un enfoque diferencial. Tal y como lo ha destacado la Corte en otras ocasiones(5), la Ley 1448 de 2011 es una ley de carácter especial, porque dispone regulaciones respecto de los sujetos y personas determinados en su artículo 3º sobre temas que se encuentran previstos en leyes preexistentes, que sin embargo no son derogadas ni afectadas por esta norma.
4.1.4. La Ley 1448 de 2011 se refiere a la sostenibilidad fiscal en los artículos 9º y 19 contenidos en el título I de disposiciones generales, específicamente en el capítulo II de principios generales.
En el inciso 5º del artículo 9º de la Ley 1448 de 2011, se establece que en el marco de la justicia transicional, las autoridades judiciales deben propender al logro de la reconciliación y la paz duradera para lo cual deberán tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, además de la naturaleza y magnitud de las violaciones.
4.2. Decreto-Ley 4634 de 2011.
4.2.1. El Decreto-Ley 4634 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades especiales conferidas por el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011, el cual estableció la necesidad de regular los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, Rom y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras a la atención, reparación integral y de restitución de tierras de las víctimas garantizando su participación en la formulación de las normas que desarrollan esta política pública con un enfoque diferencial.
4.2.2. En particular, el Decreto-Ley 4634, desarrolla las medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rom o Gitano.
4.3. Decreto-Ley 4635 de 2011.
4.3.1. El Decreto-Ley 4635 de 2011, también fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades especiales conferidas por el artículo 205 de la Ley 1448 de 2011, y regula lo concerniente a las medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
4.3.2. El decreto se organiza en siete títulos de la siguiente manera: (i) disposiciones generales; (ii) protección de las comunidades en situación de riesgo extraordinario o extremo en el marco del conflicto armado interno; (iii) asistencia, atención y ayuda humanitaria; (iv) plan integral de reparación colectiva a comunidades; (v) restitución de derechos territoriales; (vi) institucionalidad para la atención, reparación integral y restitución de tierras abandonadas y despojadas; y (vii) disposiciones finales.
5.1.1. La sostenibilidad fiscal fue elevada a rango constitucional a través del Acto Legislativo 3 de 2011, que en su artículo 1º establece lo siguiente:
5.1.2. El Acto Legislativo 3 de 2011 se incorpora en el título XII de la Constitución referido al régimen económico y de la hacienda pública en lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado “Constitución económica”. En dicho título se regulan todos los temas referidos a los planes de desarrollo, el presupuesto, la distribución de recursos y competencias, los fines sociales del Estado y de los servicios públicos.
5.2.1. Desde la doctrina económica se reconoce que no existe una única definición de la sostenibilidad fiscal, sin embargo, en términos generales, es posible describirla como la capacidad de un gobierno de hacer frente a sus obligaciones de pago y de mantener la estabilidad macroeconómica(6). Específicamente, se ha señalado que este criterio tiene como fin disciplinar las finanzas públicas para reducir el déficit fiscal limitando la diferencia entre los ingresos nacionales y el gasto público(7).
Por lo anterior, la Corte, al examinar la constitucionalidad del acto legislativo, concluyó que “no existe evidencia que se esté ante un nuevo principio constitucional o ante una reformulación de la arquitectura de derechos, principios y valores que informan la Carta Política”(8). Se trata simplemente de un marco que “al carecer de la naturaleza y peso específico de los principios constitucionales, no cumple objetivos autónomos ni prescribe mandatos particulares que deban ser optimizados, sino que es un herramienta que solo adquirirá validez y función constitucionalmente relevante cuando permita cumplir los fines para los cuales fue prevista”(9).
5.2.4. En otras palabras, la Corte ha entendido que la sostenibilidad fiscal, no es ni un derecho, ni un principio constitucional, ni representa un fin esencial del Estado. Tampoco persigue fines autónomos, ni establece mandatos particulares, por lo cual se define como un criterio que orienta a las autoridades de las diferentes ramas del poder para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado. Por lo anterior, no puede sobreponerse a la efectiva garantía de los derechos consagrados en la Constitución ni contradecir el núcleo dogmático de la misma. Con base en estas consideraciones, la jurisprudencia ha sostenido que “no podrá predicarse en casos concretos que estos principios puedan ser limitados o restringidos en pos de alcanzar la disciplina fiscal, pues ello significaría que un principio constitucional que otorga identidad a la Carta Política sería desplazado por un marco o guía para la actuación estatal, lo que es manifiestamente erróneo desde la perspectiva de la interpretación constitucional”(10).
El texto constitucional expresamente prohíbe todo tipo de afectación entendida como menoscabo, limitación o negación de protección efectiva de los derechos fundamentales y desconocimiento de su núcleo esencial en el caso del incidente fiscal. En este sentido, “la disciplina fiscal debe ceder ante la eficacia de esas posiciones jurídicas”(11), lo cual también es expresión de la subordinación de este criterio a los fines del Estado social de derecho.
5.2.6. De otro lado, la Corte ha señalado que la sostenibilidad fiscal debe interpretarse conforme al principio de progresividad y a la naturaleza indivisible e interdependiente de los derechos(12). De acuerdo con la jurisprudencia, el citado principio consiste en la obligación del Estado de garantizar los derechos sociales, y en general todos los derechos constitucionales en su faceta prestacional, aumentando de manera gradual y constante su cobertura. Así mismo, supone una prohibición de regresividad o retroceso de cualquier índole a menos de que a través de un juicio estricto de proporcionalidad, se demuestre que la medida regresiva resulta imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente imperioso. En este sentido, se ha destacado que “el alcance del principio de progresividad se reduce, así entendido, al imperativo de aumentar el ámbito de protección de los derechos sociales, por lo que no puede servir de base para relevar al Estado de la obligación de adoptar medidas inmediatas para la protección del derecho, evitar que se impongan discriminaciones injustificadas para su goce efectivo, ni tampoco, como se explicará más adelante, negar el carácter interdependiente e indivisible de los derechos”(13).
5.2.7. Conforme a lo anterior del Acto Legislativo 3 de 2011 se desprende que: 1) la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador de las ramas del poder para hacer efectivos los derechos constitucionales y los fines esenciales del Estado, por consiguiente no tiene categoría de principio, valor ni derecho; 2) se trata de una herramienta que se subordina al cumplimiento de dichos fines estatales y que carece de propósitos propios o independientes, es decir que no es fin a sí misma; 3) en todo caso, y por expresa disposición constitucional, el gasto social será prioritario; 4) no se pueden restringir o afectar so pretexto de aplicar el criterio de sostenibilidad fiscal, posiciones jurídicas que adquieren naturaleza iusfundamental; 5) la sostenibilidad fiscal debe interpretarse conforme al principio de progresividad, el cual, en todo caso, no puede emplearse para aplazar indefinidamente la ejecución de los derechos constitucionales.
6.1.1. El fundamento constitucional de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de la violencia, se encuentra plasmado en numerosos artículos de la Carta tales como el 1º, 2º, 12, 29, 93, 229 y 250 n. 6º y 7º. Los valores y principios constitucionales en los que estos derechos encuentran sustento han sido enunciados por la Sentencia SU-254 de 2013 en los siguientes términos:
“(i) en el mandato según el cual los derechos y deberes se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (C.P., art. 93); (ii) en que el constituyente ha otorgado rango constitucional a los derechos de las víctimas (C.P., art. 250, num. 6º y 7º); (iii) en el deber de las autoridades en general, y las judiciales en particular, de propender por el goce efectivo de los derechos de todos los residentes en Colombia y la protección de los bienes jurídicos (C.P., art. 2º); (iv) en el principio de dignidad humana que promueve los derechos a saber qué ocurrió, y a que se haga justicia (C.P., art. 1º); (v) en el principio del Estado social de derecho que promueve la participación y fundamenta la intervención de las víctimas tanto en los procesos judiciales como administrativos para obtener su reparación; (vi) en el derecho de acceso a la administración de justicia, del cual se derivan garantías como la de contar con procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de los derechos y las obligaciones, la resolución de las controversias planteadas ante los jueces dentro de un término prudencial y sin dilaciones injustificadas, la adopción de decisiones con el pleno respeto del debido proceso, así como la existencia de un conjunto amplio y suficiente de mecanismos para el arreglo de controversias; (vi) en el artículo 90 de la Constitución Nacional, que consagra una cláusula general de responsabilidad del Estado; (vii) en el derecho de acceso a la administración de justicia (C.N., arts. 29 y 229); (viii) en el derecho a no ser objeto de tratos crueles inhumanos o degradantes (art. 12); (ix) así como en la obligación estatal de respeto y garantía plena de los derechos, el debido proceso y el derecho a un recurso judicial efectivo, consagrados en los artículos 1º, 8º y 25 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos(14), los cuales no pueden ser suspendidos en estados de excepción y, en consecuencia, integran el bloque de constitucionalidad en sentido estricto”(15).
Acorde con lo anterior, se reconoce la reparación como un derecho fundamental de las víctimas del conflicto armado que corresponde garantizar al Estado(16).
6.1.2. A nivel internacional instrumentos y tratados se refieren a la necesidad de asegurar una reparación justa, adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido. A través del artículo 93 se incorporan al ordenamiento jurídico interno, tratados y convenios de derecho internacional humanitario y de derecho internacional de los derechos humanos ratificados por el Congreso, que reconocen y protegen los derechos humanos, y que por su carácter prevalente en el ordenamiento jurídico interno se convierten en parámetros de interpretación de los derechos constitucionales(17). En este sentido se ha señalado que “tanto la Declaración Americana de Derechos del Hombre (...) como la Declaración Universal de Derechos Humanos (...), marcan una tendencia en el derecho internacional por desarrollar instrumentos que garanticen el derecho de todas las personas a una tutela judicial efectiva de sus derechos, a través de la cual no solo obtengan reparación por el daño sufrido, sino también se garanticen sus derechos a la verdad y a la justicia (...)”(18).
6.1.3. Además de las convenciones y tratados, otros instrumentos internacionales resultan de fundamental importancia para llenar de contenido el derecho a la reparación. Dichos documentos internacionales han sido reconocidos por la Corte como criterios de referencia en materia de reparación a víctimas e incluso como parte del bloque de constitucionalidad “en sentido lato”(19). Se trata de documentos de las Naciones Unidas tales como los principios rectores de los desplazamientos internos(20), los principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas(21), o principios Pinheiro, y los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones(22) en los que se establece que la reparación a las víctimas de la violencia debe ser en principio íntegra y plena, además de justa, suficiente, adecuada, efectiva, oportuna y proporcional a las graves y masivas violaciones de derechos fundamentales.
6.2.1. En el marco del conflicto armado, el derecho a la reparación, que puede ser individual o colectivo dependiendo del sujeto victimizado, se otorga a quienes han sufrido un daño resultante de una conducta antijurídica(23) que no se encontraban en el deber de soportar(24). De esta manera se reconoce el daño sufrido por las víctimas de graves y masivas violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario, el cual debe ser resarcido a través de medidas de justicia distributiva y restaurativa, encaminadas a restituir a la víctima a la situación anterior a la vulneración de sus derechos. En caso de no ser posible la restitutio in integrum, serán necesarias estrategias orientadas a compensar la pérdida material —tanto por daño emergente como por lucro cesante— y moral de acuerdo con el principio de equidad, a través de la indemnización. Adicionalmente, hacen parte de la reparación, la rehabilitación referida a la recuperación física o mental de las personas afectadas con la conducta ilícita y violatoria de los derechos humanos; la satisfacción que supone el reconocimiento público del crimen cometido y el reproche de tal actuación para restablecer la dignidad de las víctimas y reivindicar la memoria histórica; las garantías de no repetición que representan las acciones tendientes a hacer cesar las violaciones flagrantes de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario(25).
De un lado, la Corte ha considerado que el derecho a la reparación se hace efectivo garantizando el derecho a la justicia que supone la posibilidad de contar con un recurso ágil y sencillo para obtener la satisfacción del mismo a través de recursos como la investigación, juzgamiento y sanción adecuada y proporcional de los responsables de los crímenes investigados, en el marco de un proceso eficaz e imparcial, que garantice la participación efectiva de las víctimas. En relación con la verdad, el derecho a la reparación requiere que se establezcan las causas y hechos generadores de la violación de los derechos de las víctimas, y determinar quiénes son los responsables de los hechos ilícitos(26).
La Corte(27) ha recordado que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la interdependencia entre verdad, justicia y reparación, realiza el derecho de las víctimas “a conocer lo que sucedió(28),a conocer los agentes de los hechos, a conocer la ubicación de los restos de sus familiares(29), así como también el derecho a la investigación de los respectivos hechos y la sanción de los responsables, hace parte integral de la reparación de las víctimas y constituye un derecho que el Estado debe satisfacer a las víctimas, a sus familiares y a la sociedad como un todo”(30).
De este modo, las restricciones impuestas al derecho a la reparación, se traducen en limitaciones a los derechos a la verdad y a la justicia. En estos términos, la Corte ha señalado que “la verdad y la justicia deben entenderse como parte de la reparación, en razón a que no puede existir una reparación integral sin la garantía respecto del esclarecimiento de los hechos ocurridos y de la investigación y sanción de los responsables. Así mismo, esta corporación resalta que los derechos fundamentales a la verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos como el desplazamiento forzado, dan lugar a una serie de obligaciones inderogables a cargo del Estado, como la de prevenir estas violaciones, y una vez ocurridas estas, la obligación de esclarecer la verdad de lo sucedido, la investigación y sanción de este delito sistemático y masivo en contra de la población civil, y la reparación integral a las víctimas tanto por la vía judicial —penal y contencioso administrativa— como por la vía administrativa, así como el deber de garantizar y facilitar el acceso efectivo de las víctimas a estas diferentes vías”(31) (resaltado fuera del texto original).
6.2.3. En todos los casos, la jurisprudencia(32) ha reiterado que las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la violencia, deben ser interpretadas a la luz de los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y restablecimiento de sus derechos, la buena fe, la confianza legítima, la preeminencia del derecho sustancial y el reconocimiento de la condición de especial vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas(33).
6.2.4. Cabe destacar que, tal y como lo ha reiterado la Corte en varios pronunciamientos(34), la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de las actuaciones de grupos armados en el marco del conflicto armado, tienen un contenido propio y un sustento constitucional diferente al que fundamenta el gasto social del Estado y que se traduce en medidas, servicios y programas en materia de políticas públicas de vivienda, educación y salud que se deben prestar a toda la población en general, en virtud del denominado principio de distinción. En este sentido se ha sostenido que “las medidas asistenciales adoptadas por el Estado a favor de las personas desplazadas por la violencia, tienen precisamente el objetivo de mejorar las condiciones mínimas de existencia y no responden a ninguna obligación de reparación”(35).
En esta línea, la Corte ha reconocido en sentencias de tutela, que el daño resultante de la violación de los derechos humanos de las víctimas, genera a su favor el derecho fundamental a la reparación a través de la restitución, la indemnización, la rehabilitación, la satisfacción y la garantía de no repetición consagradas en el derecho internacional, que se desprenden de la condición de víctimas y que deben ser salvaguardados por el Estado independientemente de la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena de los victimarios(36).
6.3.1. Considerando que dos de las normas acusadas —D.L., 4634/2011, art. 77, D.L. 4635/2011, art. 80— se refieren específicamente a la indemnización administrativa de las víctimas del conflicto armado, es preciso realizar una referencia más precisa a la reparación administrativa y a este componente de la reparación integral.
6.3.3. La indemnización, como parte del derecho a la reparación que tiene la finalidad de compensar monetariamente los perjuicios económicamente causados y evaluados, es un principio internacionalmente reconocido. Los lineamientos internacionales establecen que esta medida debe ser apropiada y proporcional a la gravedad de la violación y a las circunstancias de cada caso(37), por los perjuicios que sea posible valorar económicamente y que sean consecuencia de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos o de violaciones graves del derecho internacional humanitario(38). Estos daños incluyen:
e) Los gastos de asistencia jurídica o de expertos, medicamentos y servicios médicos y servicios psicológicos y sociales”(39).
La indemnización reviste fundamental importancia no solo desde el punto de vista material sino también desde una perspectiva simbólica ya que supone el reconocimiento del daño provocado a las víctimas en contextos de conflicto armado. Adicionalmente contribuye a reforzar la observancia de normas de derechos humanos y derecho internacional humanitario que prevén la compensación económica para las víctimas y promueve la confianza civil en el Estado y sus instituciones(40).
En la reparación judicial se investiga y sanciona al responsable de las violaciones de derechos y se le obliga a responder económicamente por los daños materiales y morales ocasionados a las víctimas. Desde el punto de vista metodológico, la reparación por esta vía requiere la identificación y evaluación del daño de cada víctima, lo cual supone un proceso individualizado, con la utilización de variada evidencia para establecer exactamente las pérdidas de toda índole ocasionadas por el victimario. Por esta razón, en este tipo de procesos la reparación es diferente dependiendo de cada caso ya que las víctimas difícilmente se encontraban en una situación similar antes de la violación de sus derechos(41).
Así, la jurisprudencia(42) ha señalado que “de los principios internacionales de protección de derechos humanos, se desprende que la exigencia del derecho a la reparación de las víctimas de las violaciones flagrantes de derechos humanos, no está subordinada al proceso de investigación que debe el Estado adelantar contra el victimario, comoquiera que estas deben ser satisfechas en primer lugar por el Estado, porque este es el principal garante de los derechos fundamentales, porque la condición de víctima y los derechos que de esta se derivan no dependen de la identificación, aprehensión, enjuiciamiento o condena del victimario y porque el Estado tiene la facultad de repetir contra el autor del delito, y ello es así porque precisamente es el Estado el que tiene el deber y la facultad de perseguir a quien violó flagrantemente los derechos fundamentales, él únicamente posee la potestad de castigar a quien infringió la norma, es decir, de hacer respetar sus leyes, las cuales deben tener como finalidad la protección de los derechos fundamentales no solo para que estos no sean transgredidos, sino también para que cuando sean vulnerados se repare como consecuencia del daño infringido”.
6.3.6. Por consiguiente, la reparación administrativa no significa el reconocimiento de la responsabilidad del Estado en las violaciones de derecho, sino en su responsabilidad como garante de la seguridad y de los derechos de todas las personas y de la falta o imposibilidad de prevención del ilícito causante del daño ocasionado a las víctimas(43). Lo anterior se desprende del principio de acuerdo con el cual, el Estado no puede hacer responsables a las víctimas de sus omisiones(44). En este sentido, en contextos transicionales, el Estado tiene la obligación de hacer que sean los victimarios quienes en primer término reparen a las víctimas, y de asumir directamente su reparación en caso de renuencia de los victimarios o insuficiencia de la reparación procurada por estos(45). Sin embargo, si una víctima obtiene la indemnización administrativa, en sede judicial, se le descontará ese monto. Por su parte, las víctimas podrán optar por acceder a una u otra vía o a ambas para obtener la reparación integral.
6.3.8. Ahora bien, en lo que tiene que ver específicamente con la indemnización administrativa, el Decreto 4800 de 2011 por medio del cual se reglamenta la Ley 1448 de 2011, regula todo el procedimiento y establece que la estimación del monto dependerá de la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima, desde un enfoque diferencial(46).
Aunque no existen patrones ni pautas para establecer cuándo una indemnización es suficiente, justa y adecuada, algunos indicadores comprenden, de acuerdo con la doctrina internacional en esta materia(47), la capacidad de los programas para reducir las condiciones de vulnerabilidad de las víctimas, contribuir a la reconstrucción de sus vidas de manera digna y humana y de este modo favorecer su inclusión en la sociedad en condiciones de normalidad. De ahí la importancia de que estas políticas reconozcan el pasado y la situación de violación de derechos en el contexto del conflicto armado, sin perder de vista el futuro de las víctimas y de la sociedad en general(48).
1) Como se anotó anteriormente, la reparación es un derecho complejo, interrelacionado con la verdad y la justicia que tiene como fin proteger la dignidad e integridad de las víctimas y que consiste en la implementación de medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. El derecho a la reparación se considera afectado cuando no se reconoce la condición de víctima a las personas que han sufrido graves violaciones de derechos humanos y de derecho internacional humanitario con ocasión del conflicto, cuando se continúan vulnerando los derechos de las víctimas, o cuando estas son revictimizadas, cuando se desconocen, ocultan, minimizan o se justifican los crímenes cometidos, cuando la reparación no se ajusta al daño sufrido o es manifiestamente desproporcionada, o cuando se reduce o niega la posibilidad de las víctimas de sanarse de las heridas físicas y emocionales del conflicto.
Tal y como se señaló en las consideraciones de esta sentencia, el esquema de reparación concurrencial —judicial y administrativa— adoptado por Colombia, se presenta como la respuesta estatal que le permite cumplir deberes de garantía y protección. Este sistema se sujeta a los requerimientos funcionales y materiales inherentes a la función justicia, lo cual no significa que la reparación administrativa deje de estar enclavada en la esfera del ejecutivo o que ella se transforme en pura actuación judicial.
Tal y como lo señala el Conpes 3712 de 2011, que contiene el plan de financiación para la sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011, “en el desarrollo del costeo de la ley, es fundamental contar con un ambiente de sostenibilidad fiscal que garantice la realización del Estado social de derecho, entendiendo por tal, garantizar de manera progresiva la prestación y el goce de los derechos, puesto que solo en la medida en que se cuente con recursos para ello se podrán hacer efectivos los mismos”.
2) El artículo 77 del Decreto-Ley 4634 de 2011.
El artículo 77 del Decreto-Ley 4634 de 2011 regula la indemnización administrativa individual para las víctimas del pueblo Gitano. El aparte demandado de esta norma, refiere que deberá establecerse el plazo para la distribución de la indemnización “en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano plazo”.
“Sostenibilidad y estabilidad fiscal. El presupuesto tendrá en cuenta que el crecimiento del gasto debe ser acorde con la evolución de los ingresos de largo plazo a estructurales de la economía y debe ser una herramienta de estabilización del ciclo económico, a través de una regla fiscal”.
Así, a través de la estabilidad y la sostenibilidad, que se realiza a través de la regla fiscal, se busca mantener el equilibrio de las finanzas lo cual se traduce en la posibilidad de disponer de los recursos necesarios para sufragar los gastos del Estado. Precisamente, la regla fiscal ha sido entendida como un instrumento de política que promueve la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica para asegurar la sostenibilidad de la deuda pública, permitir el manejo contracíclico de la política fiscal y garantizar la coordinación fiscal y monetaria en el diseño de la política económica(49). En todo caso, la regla fiscal a través de la cual se concretan estos criterios, supone una limitación o manejo del esquema de ingresos y gastos que en todo caso no puede afectar derechos fundamentales, tal y como se ha sostenido a lo largo de la presente sentencia.
3) El artículo 80 del Decreto-Ley 4635 de 2011.
El artículo 80 del Decreto-Ley 4635 de 2011, dispone la indemnización de las víctimas individuales negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. El aparte demandado del parágrafo 1º determina que la estimación del monto total disponible para la indemnización individual administrativa de los miembros de estas comunidades, deberá ser coherente, adecuado, proporcional y razonable tanto para las víctimas “como en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano plazo”.
La Ley 1448 de 2011, como se anotó anteriormente, no supedita la reparación a la sostenibilidad fiscal, sino que se limita a emplear este criterio como orientador de las políticas de las autoridades encargadas de la misma. Sin embargo, en el caso del artículo 80 del Decreto-Ley 4635 de 2011, el monto de la indemnización se hace depender de “los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de estabilidad fiscal”.
Atendiendo a estas consideraciones, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del artículo 80 del Decreto-Ley 4635 de 2011.
8.1.1. En el presente caso, la Corte examinó la constitucionalidad de los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, 77 del Decreto-Ley 4634 de 2011 y 80 del Decreto-Ley 4635 de 2011.
8.1.2. El cargo dirigido contra dichas disposiciones se fundamentaba en la presunta infracción del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas como resultado de la extralimitación en la aplicación del criterio de sostenibilidad y estabilidad |0(sic).
8.1.3. La Corte consideró que los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto-Ley 4634 de 2011, son exequibles. Por su parte, estimó que el artículo 80 del Decreto-Ley 4635 de 2011 es exequible en el entendido que las autoridades estatales deberán contar siempre con los recursos presupuestales suficientes para garantizar todas las medidas de la reparación administrativa, y en particular la indemnización administrativa, distribuyendo los beneficios de manera razonable y proporcionada al número de víctimas y a la magnitud del daño sufrido por ellas, de acuerdo con las metas establecidas en los planes de reparación.
8.2.1. Los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011 y 77 del Decreto-Ley 4634 de 2011 son exequibles porque no suponen una restricción del derecho a la reparación integral y en particular a la indemnización administrativa atendiendo al criterio de sostenibilidad fiscal.
8.2.2. El artículo 80 del Decreto-Ley 4635 de 2011 es exequible siempre que se entienda que las autoridades se encuentran en el deber de garantizar los recursos para indemnizar de manera adecuada y proporcional a las víctimas.
Colombia ha optado por un sistema concurrente de reparación judicial y administrativa, que debe ser coherente y tener la capacidad de satisfacer los derechos de las víctimas. En contextos de masivas violaciones de derechos humanos y de escasez de recursos, las consideraciones presupuestales o económicas son importantes para asegurar la sostenibilidad y efectividad de la política. No obstante lo anterior, el ámbito de configuración legislativa en esta materia es limitado. Las disposiciones que regulen la indemnización administrativa, deben tener en cuenta el daño infligido a la víctima y su condición de vulnerabilidad, y consultar los criterios de igualdad y proporcionalidad.
1. Declarar EXEQUIBLES los artículos 19 de la Ley 1448 de 2011, el artículo 77 del Decreto 4634 de 2011 y el artículo 80 del Decreto 4635 de 2011, por los cargos examinados en esta sentencia.
(1) Al respecto ver sentencias C-1052 de 2001, C-910 de 2007, C-860 de 2007, C-211 de 2007, C-991 de 2006, C-803 de 2006, C-777 de 2006, C-1294 de 2001 y C-1052 de 2001.
(2) C-250 de 2012.
(3) La Corte ha analizado ampliamente los alcances de este concepto, por primera vez en la Sentencia C-370 de 2006 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández), y en años más recientes en los fallos C-936 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-771 de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). De igual manera ha discurrido sobre el tema en las distintas decisiones proferidas respecto a otras normas de la Ley 1448 de 2011 que ahora se analiza, entre ellas las sentencias C-052 de 2012 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-253A de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-715 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-099 de 2013 (M P. María Victoria Calle Correa).
(4) C-280 de 2013.
(6) AV C-132 de 2012. Definición tomada del artículo, titulado “Garantizar la sostenibilidad fiscal en la zona euro” del Banco Central Europeo.
(7) AV C-132 de 2012.
(8) C-288 de 2012.
(14) En múltiples decisiones la Corte Interamericana se ha referido al alcance del derecho a la verdad en la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos. La jurisprudencia relevante puede ser consultada en el aparte anterior de esta decisión. Así por ejemplo, la Corte Interamericana en la sentencia de 15 de septiembre de 2005 señaló, sobre el derecho de acceso a la justicia, el deber de investigar y el derecho a la verdad, lo siguiente: “Este tribunal ha señalado que el derecho de acceso a la justicia no se agota con el trámite de procesos internos, sino este debe además asegurar, en tiempo razonable, el derecho de las presuntas víctimas o sus familiares a que se haga todo lo necesario para conocer la verdad de lo sucedido y para que se sancione a los eventuales responsables.
(15) SU-254 de 2013.
(16) SU-254 de 2013, C-820 de 2012, C-715 de 2012, T-159 de 2011, T-085 de 2009, T-821 de 2007, C-370 de 2006, C-228 de 2002, T-159 de 2011, T-076 de 2011, entre muchísimas otras.
(17) La Sentencia C-715 de 2012 cita los siguientes instrumentos internacionales: la Declaración Universal de Derechos Humanos —art. 8º—, la Declaración Americana de Derechos del Hombre —art. 23—, la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder —arts. 8º y 11—, el numeral 1º del artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el informe final sobre la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos, el Protocolo II adicional a los convenios de Ginebra —art. 17—, el conjunto de principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad o “principios Joinet” —arts. 2º, 3º, 4º y 37—, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, adoptada en el seno de la Organización de Estados Americanos, OEA, la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y la Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados de Naciones Unidas y su Protocolo Adicional, la Resolución 60/147 de Naciones Unidas.
(18) C-454 de 2006.
(19) C-280 de 2013, C-278 de 2007, T-967 de 2009, C-715 de 2012.
(20) Documento contenido en el informe del representante especial del Secretario General de Naciones Unidas para el tema de los desplazamientos internos de personas, Francis M. Deng en 1998.
(21) Informe definitivo del Relator Especial, Paulo Sergio Pinheiro, aprobado por la subcomisión de promoción y protección de los derechos humanos en 2005.
(22) Documento aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución 60/147 en diciembre de 2005.
(23) La Sentencia SU-254 de 2013 reconoce que el concepto de daño es un concepto complejo y ambiguo que ha sido definido como “(i) una afectación, destrucción, deterioro, restricción, disminución o acción lesiva (ii) respecto de los derechos subjetivos, intereses jurídicos o bienes patrimoniales o morales de las víctimas, (iii) como consecuencia de una acción antijurídica que no estaban obligadas a soportar, (iv) que puede ser ocasionada por acción u omisión, (v) por distintos actores - como el Estado, particulares u organizaciones de cualquier tipo, (vi) y en diferentes grados, intensidades y niveles de afectación”.
(24) T-699A de 2011.
(25) T-085 de 2009.
(26) T-085 de 2009.
(27) C-715 de 2012.
(28) Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia de 10 de septiembre de 1993, Caso Aloeboetoe y otros, reparaciones; entre otras.
(29) Sentencia de 3 de noviembre de 1997, Caso Castillo Páez; Sentencia de 29 de enero de 1997, Caso Caballero Delgado y Santana. Reparaciones, entre otras.
(30) Ver caso comunidad Moiwana vs. Suriname, caso Castillo Páez, y caso Velásquez Rodríguez, entre otros.
(31) SU-254 de 2013.
(32) T-025 de 2004, T-328 de 2007, T-1094 de 2004.
(33) SU-254 de 2013.
(34) SU-254 de 2013, autos de seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004, C-1199 de 2008, T-458 de 2010, entre muchas otras.
(35) T-085 de 2009.
(36) T-089 de 2005.
(37) El numeral 1º del artículo 63 de la Convención Americana sobre derechos humanos establece que la Corte Interamericana de Derechos Humanos: “1. Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta convención,... dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá así mismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada...”.
(38) T-085 de 2009: En términos de la Corte Interamericana, “esta indemnización se refiere esencialmente a los perjuicios sufridos y estos comprenden tanto los daños materiales como los morales. En relación con la reparación de los perjuicios materiales, la Corte ha reconocido que incluye tanto el daño emergente como el lucro cesante”.
(39) Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones.
(40) Elke Schwager. “The Right to Compensation for Victims of an Armed Conflict”. Publicado por Oxford University Press, 2005.
(41) Peter Van der Auweraert. “The Potential for Redress: Reparations and Large-Scale Displacement”. En: Transitional justice and displacement. Advancing transitional justice series. Edited by Roger Duthie, International Center for Transitional Justice, Brookings-LSE project on internal displacement. Social Science Research Council; New York, 2012.
(42) T-085 de 2009, T-188 de 2007, C-1199 de 2008. Ver también la Sentencia T-1085 de 2009 en la cual se señaló lo siguiente: “la reparación debida a las víctimas de tales delitos, que comprende tanto el deber de procurar que sean los victimarios quienes en primera instancia reparen a las víctimas, como de manera subsidiaria sea el Estado quien deba asumir esa reparación en caso de renuencia de los victimarios o insuficiencia de la reparación brindada por estos”.
(43) SU-254 de 2013.
(44) T-188 de 2007.
(45) C-1199 de 2008.
(46) Decreto 4800 de 2011. Artículo 148. Criterios. La estimación del monto de la indemnización por vía administrativa que debe realizar la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas se sujetará a los siguiente criterios: la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima, desde un enfoque diferencial.
(47) Op. cit., Van der Auweraert.
(49) Ver exposición de motivos de la Ley 14723 de 2011. Gaceta del Congreso 738 de 2010.

References: artículo 19
 artículo 77
 artículo 80
 artículo 54
 artículo 205
 artículo 132
 artículo 241
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 9
 artículo 205
 artículo 205
 artículo 1
 resolución 
 artículo 90
 artículo 93
 artículo 77
 artículo 77
 artículo 80
 artículo 80
 artículo 80
 artículo 80
 artículo 80
 artículo 80
 artículo 77
 artículo 80
 artículo 63
 Resolución 
 resolución 
 artículo 63
 Artículo 148