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Timestamp: 2019-04-25 02:46:17+00:00

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Verwaltungsorganisation | Land Tirol
Element der österreichischen Verwaltungsorganisationmit einer Darstellung der Inneren Organisation der BH Landeck Diplomarbeit aus Verwaltungsrecht
eingereicht bei:Univ.-Prof. Dr. Karl Weber, UNI Innsbruck
verfasst von: Thomas Lechleitner, Landeck
Landeck, Sommersemester 1997
Element der österreichischen Verwaltungsorganisation
I. Geschichtliche Entwicklung 5
Von den Kreisämtern bis zum Ende des Feudalstaates (1753-1849) 5
Die Revolution 1848/49 - (inoffizielle) Geburtsstunde der Bezirkshauptmannschaften 6
Zwischen Bezirkshauptmannschaft, Kreisamt und Bezirksamt (1850-1868) 8
Die Bezirkshauptmannschaften in den Jahren von 1868 - 1918 12
Die Bezirkshauptmannschaften während der I. Republik (1920-1933) 17
Die Bezirksverwaltungsbehörden während des Dritten Reiches (1938 - 1945) 21
Die Bezirkshauptmannschaft während der 2. Republik 23
II. DIE BEZIRKSHAUPTMANNSCHAFT HEUTE 26
Bezirksverwaltung als Rechtsbegriff und ihre Organisationsformen 27
Klassische Hoheitsverwaltung 31
Die Bezirkshauptmannschaft als Bereich "klassischer" Hoheitsverwaltung 33
Demokratisierung der Bezirksverwaltung (Art. 120 B-VG) 34
III. Aufgabenbereich der Berzirkshauptmannschaft am Beispiel Umweltrecht, Sicherheitsverwaltung und Sozialhilfe 42
Umweltrecht 42
Sicherheitsverwaltung 43
Von der Fürsorge zur Sozialhilfe 46
IV. Organisation einer Bezirkshauptmannschaft am Beispiel der BH Landeck 48
DieAusführungen über die Organisation der Bezirkshauptmannschaft Landeck spiegeln die Situation des Jahres 1997 wieder. Auf ihre Wiedergabe wird daher verzichet. Eine aktuelle Übersicht finden Sie auf der Homepage der BH Landeck, auf der Sie sich gerade befinden, unter dem Button "Organisation".
STICHWORTVERZEICHNIS: 72
Literaturverzeichnis (Abhandlungen): 75
"Es ist die paradoxeste Eigenschaft der demokratischen Verwaltungsorganisation, dass sie in ihrer letzten Konsequenz die Demokratie zu gefährden geeignet ist, wogegen sich ihr Widerpart, die autokratische Verwaltung, in ihren Konsequenzen geradezu als Hort der Demokratie bewähren kann." (Merkl)
Mit der Erlassung des Staatsgrundgesetzes vom Dezember 1867 wurde der Umbau der allgemeinen politischen Verwaltung in die Wege geleitet. Als Ergebnis dieser Reform nahmen am 31. August 1868 die Bezirkshauptmannschaften ihre Tätigkeiten auf. 130 Jahre Bezirkshauptmannschaft in Österreich - das sind Jahre einer geordneten öffentlichen Verwaltung und Jahre der Rechtssicherheit. Diese 130 Jahre des Bestehens der Bezirkshauptmannschaften signalisieren nicht zuletzt - trotz aller staatlichen und verfassungsrechtlichen Veränderungen in dieser Zeit - Kontinuität und damit letztlich Sicherheit. Die Geschichte Österreichs war in diesen 130 Jahren mehreren Zäsuren, mehreren tiefgreifenden Änderungen unterworfen. An der Idee der Bezirkshauptmannschaften konnten aber auch die größten staatlichen und politischen Änderungen und Umstürze nicht rütteln. Und es war in diesem Sinne bezeichnend, dass etwa nach dem Zweiten Weltkrieg die erste funktionierende Verwaltungseinrichtung die Bezirkshauptmannschaften waren.
In den folgenden Kapiteln wird versucht, nicht nur die "Entstehung der Verwaltungsorganisation Bezirkshauptmannschaft" und ihre komplexen Aufgabenbereiche an ausgewählten Rechtsgebieten darzustellen, sondern auch ansatzweise (allgemein) zu untersuchen, ob die Bezirkshauptmannschaft am Ende des 20. Jahrhunderts Staatsaufgaben bürgernah, demokratisch und spezifisch sachorientiert bewältigen kann und dem Erfordernis sachlicher und organisatorischer Flexibilität bei der Bewältigung von Verwaltungsaufgaben gerecht wird.
Wie eine Bezirkshauptmannschaft letztendlich organisiert ist, wird am Beispiel der Bezirkshauptmannschaft Landeck (Kapitel IV) dargestellt werden.
Von den Kreisämtern bis zum Ende des Feudalstaates (1753-1849)
Die Verwaltung der österreichischen Länder war seit ihrer erstmaligen Organisation am Ende des Mittelalters zweipolig. Dem Landesfürsten und seinen Beamten standen in jedem einzelnen Land die Stände mit ihren Vertrauensleuten gegenüber oder zur Seite. Die Stände beherrschten durch zweieinhalb Jahrhunderte die gesamte Regionalverwaltung sowie die Gerichtsbarkeit unterhalb der Provinzebene, während die Kompetenzen des Landesfürsten auf der Ebene der Provinzen endete.
Maria Theresia schuf im Rahmen ihrer Reformen mit Patent vom 24. Juli 1753 die Kreisämter als landesfürstliche Lokalbehörden, da der herrschende Zustand bei den Exponenten des modernen Verwaltungsstaates der Aufklärung als überholt galt. Die einzelnen Länder wurden, wie es vorher schon in Böhmen geschehen war, in mehrere Kreise geteilt., von zwei in Kärnten bis fünf in der Steiermark und sechs im damaligen Tirol. Die Länder Österreich unter und ob der Enns erhielten jedes vier solcher Kreisämter, die Stadt Wien war damals bereits ausgenommen. In manchen Provinzen musste man einigen Widerstand überwinden, wenn man mit der Tradition brach. So wurde das Kreisamt für Vorarlberg erst 1786 eingerichtet, in den Ländern der ungarischen Krone und auch in Belgien scheiterte auch der ansonsten sehr durchschlagskräftige Kaiser Joseph II mit seinen Versuchen, eine gleichartige Verwaltungsstruktur aufzubauen.
Mit der Leitung der Agenden eines Kreisamtes war ein Kreishauptmann betraut, dem ein Mitarbeiterstab von drei Kreiskommissaren, einem Sekretär, einem Kanzlisten, einem Boten und drei Landdragonern zur Verfügung stand.
Die Kreishauptleute bezogen ein staatliches Gehalt, durften keine anderen herrschaftlichen oder ständischen Ämter bekleiden und waren an die Weisungen der Landesbehörden gebunden. In der Praxis sollten sie den in Patenten und Edikten kundgetanenen Willen des Landesfürsten durchsetzen, der auf immer mehr Agenden ausgedehnt wurde: Rekrutierung der Soldaten, Aufsicht über Kirche und Klöster, über den Unterricht, insbesondere in den Volksschulen, über Armenbetreuung und Gesundheitsvorsorge, über Zünfte und Gewerbe. Man wollte so die recht freizügig agierenden Patrimonialbehörden stärker in die Staatsorganisation einbinden. Die Kreisämter waren also das Bindeglied zwischen Ortsobrigkeit und Landesstelle und hatten die Hauptrolle beim Transfer der kaiserlichen Entschließungen in die alltägliche Praxis zugewiesen. Das alles wurde durch die Revolution des Jahres 1848 beendet. Das Patent vom 7. September 1848 bedeutete das Ende des Feudalismus und erforderte den Aufbau einer unteren Organisation der Verwaltung und einer staatlichen Gerichtsstruktur, wobei man Verwaltung und Justiz trennen wollte.
Die Revolution 1848/49 - (inoffizielle) Geburtsstunde der Bezirkshauptmannschaften
Die vor 130 Jahren mit dem Gesetz vom 19. Mai 1868, RGBl. Nr. 44, erfolgte Einführung der Bezirkshauptmannschaften als unterste Verwaltungsbehörden in der österreichischen Reichshälfte der Monarchie, hat eine zwanzigjährige Vorgeschichte.
Das Jahr 1848 brachte das Ende der "landständischen Verfassung", die gegründet auf dem Zusammenwirken des Landesfürsten und einer privilegierten Schicht von Landesbewohnern war. Mit dem Ende dieses dualistischen Systems war auch das Ende des sozialen Gefüges verbunden, wenn auch von der Verfassung und von der Gesellschaft her noch Reste durch Jahrzehnte nachwirkten.
An die Stelle der landständischen Gesellschaft trat, zumindest theoretisch, das ganze Volk als mitwirkungsberechtigter Gewaltträger und kam so in ein Spannungsverhältnis mit dem noch immer das Gottesgnadentum beanspruchenden und Gesetzgebung und Regierung bestimmenden Herrscher.
Ferdinand I. "erteilte" am 25.04.1848 die "Verfassungsurkunde des Österreichischen Kaiserstaates" - die erste Verfassung Österreichs im formellen Sinn, die unter der Ägide des Innenministers Franz Xaver von Pillersdorf geformt wurde.
Die Pillersdorfsche Verfassung beruhte auf der Gewaltenteilung, indem sie dem Kaiser die vollziehende Gewalt allein, die gesetzgebende Gewalt - dem Kaiser - im Verein mit dem Reichstag zuwies und eine unabhängige Gerichtsbarkeit postulierte.
Das Verhältnis zwischen Kaiser und Volksvertretung, einschließlich der Frage der Geschäftsführung und Verantwortlichkeit der Minister in einem nunmehr auf "Gewaltenteilung" beruhenden System, war ungeklärt; damit war auch die Stellung des Hofes und der alten Stände überhaupt berührt. Insgesamt zeigt sich die Verfassung 1848 noch bisherigen Einrichtungen verbunden, und zwar in der starken Position des Monarchen, der alleinigen Gesetzgebungskompetenz des Gesamtstaates, dem Anknüpfen an die landesständischen Einrichtungen und der Möglichkeit eines differenzierten Föderalismus.
Die neuerliche Welle der Revolution vom 15. Mai erzwingt eine Verfassungsänderung. Der Kremsierer Entwurf steht, anders als die Verfassungen 1848 und 1849, auf dem Boden der Volkssouveränität: "Alle Staatsgewalten gehen vom Volke aus". Der Kremsierer Entwurf ist wesentlich reifer, durchdachter und origineller als die Verfassung 1848. Zur Gewaltenteilung in Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit wird die Trennung und Unabhängigkeit der "Rechtspflege" von der "Verwaltung" ausdrücklich betont. Im § 102 Erster Satz steht: "Rechtspflege und Verwaltung sollen getrennt und von einander unabhängig gestellt werden."
Die oktroyierte Verfassung vom März 1849 die am Ende der Revolution stand , sah von einem kaiserlichen Beamten geleitete Bezirke vor - ein neuer Typus von "Bezirks"-Verwaltungsbehörde auf unterster Stufe in der Verwaltungsorganisation musste geschaffen werden -, das provisorische Gemeindegesetz schuf die Ortsgemeinden und die Gerichtsordnung die Bezirks-, Kreis(bzw. Landes-)- und Oberlandesgerichte.
Die Gerichtsbarkeit kann nur aufgrund der Gesetze ausgeübt werden, d.h. sie wird in Präzisierung der Verfassung an einfache Gesetze gebunden.
Anders als im modernen Rechtsstaat wird hingegen die Verwaltung nicht durchgehend an Gesetze gebunden; für sie besteht der weite Rahmen der Verfassung. Sie vollzieht noch nicht Gesetze allein, sondern die Staatszwecke schlechthin.
Die Umsetzung dieser neuen Strukturen war schwierig. Während die Gemeinden und die Gerichte relativ rasch aufgebaut werden konnten, tat man sich bei der Verwaltung schwerer und benötigte ganze zwei Jahrzehnte, bis man die noch heutige gültige Form der Bezirkshauptmannschaft definitiv machen konnte.
Zwischen Bezirkshauptmannschaft, Kreisamt und Bezirksamt (1850-1868)
Als erste Stufe der neuen Verwaltung wurden in den Kronländern statt der Gubernien Landeschefs (Statthalter) bestellt und als politische Unterbehörden Bezirke geschaffen, die seit 1850 die politische Verwaltung erster Instanz besorgten. Diese waren ziemlich groß und teilten ihre Kompetenzen mit den Gemeinden, denen im übertragenen Wirkungsbereich ebenfalls staatliche Agenden übertragen wurden. Das Kronland Österreich unter der Enns wurde seit 15. Jänner 1850 in 17 politische Bezirke (mit neun Exposituren) mit einem Bezirkshauptmann an der Spitze unterteilt, die Stadt Wien innerhalb des Gürtels erhielt damals schon ein Sonderstatut und wurde landesunmittelbar.
Die Gesetzgebung obliegt dem Kaiser mit dem Reichstag, der in den beiden Verfassungen (1848 und 1849) eine verschiedene Ausgestaltung erfährt.
In der Verwaltung tritt an die Stelle des bisherigen Kollegialsystems das Ministerialsystem.
Der Kaiser steht an der Spitze der gesamten Verwaltung - an Zentralbehörden werden der Ministerrat und der Reichsrat eingerichtet. Als Mittelbehörden fungiert die Statthalterei anstelle der bisherigen allgemeinen Gouvernementsbehörde. Ab 1849 werden dazu Kreisbehörden und als erste Instanz Bezirkshauptmannschaften eingerichtet. Auf diese gehen die Befugnisse der bisherigen Kreisämter und der Stadt-u. Grundherrschaften über.
In allen Fällen handelt es sich um Behörden staatlicher Verwaltungssprengel, nicht um Selbstverwaltungskörper wie dies die Kreise nach einigen Landesverfassungsentwürfen 1848 oder dem Kremsierer Entwurf gewesen wären. Dieser hierarchische, letztlich auf den Monarchen bezogene Behördenaufbau ist wohl als die stärkste Klammer des Gesamtstaates anzusehen.
Weiters wurden neben der lokalen Selbstverwaltung der Länder und Gemeinden die berufliche Selbstverwaltung durch die Errichtung von "Kammern" ausgebaut und staatliche Gerichte eingerichtet. Parallel zu den unabhängigen Gerichten wird die Staatsanwaltschaft aufgebaut.
Die Bezirkshauptmannschaft als neue Organisation war kaum installiert und hatte ihren praktischen Nutzen noch nicht bewiesen, wurde sie schon wieder verworfen.Die formelle Aufhebung der Märzverfassung erfolgte mit dem sogenannten Sylvester-Patent vom 31. Dezember 1851. Das dazugehörige kaiserliche Kabinettschreiben vom gleichen Tag über die "Grundsätze für organische Einrichtungen in den Kronländern des österreichischen Kaiserstaates" (RGBl. Nr. 4 aus 1852) brach mit dem Prinzip der Trennung der Justiz von der Verwaltung in allen Instanzen, indem es in Punkt 19 bestimmte:
"Die Trennung der Justizpflege von den Verwaltungsbehörden soll bei den Justizkollegialgerichten, dann den zweiten und dritten Instanzen allgemein, bei den ersten Instanzen aber im lombardisch-venezianischen Königreiche und dort, wo es als unerläßlich anerkannt wird, stattfinden. Sonst ist bei den Einzelgerichten als ersten Instanzen die Vereinigung mit der Verwaltung im Bezirksamte anzunehmen. In der inneren Einrichtung dieser Bezirksämter kann aber nach Umständen ein eigener Gerichts- oder politischer Beamter zugeteilt werden, je nachdem die Verhältnisse es erfordern."
Mit der Verordnung des Ministeriums des Inneren, der Justiz und der Finanzen vom 19. Jänner 1853, RGBl. Nr. 10, wurde die kaiserliche Entschließung vom 14. September 1852 "über die Einrichtung und Amtswirksamkeit der Bezirksämter, Kreisbehörden und Statthaltereien......" für die einzelnen Kronländer kundgemacht.
In der Periode des "Monarchistischen Einheitsstaates" von 1852 bis 1867 kehrt das Kaisertum Österreich zum Absolutismus zurück. Die Verfassung 1849 wird aufgehoben, an die Stelle einer formellen Verfassung treten vom Monarchen aufgestellte Verfassungsgrundsätze. Die Verfassungsänderungen 1860/61 schaffen zwar wieder formelle Verfassungen, aber nicht im Sinne einer "Konstitution" sondern bringen nur Modifikationen des Neoabsolutismus durch eine partielle Bindung des Monarchen in der Gesetzgebung sowie eine Aufwertung der Länder und Gemeinden.
Weiterhin fungiert die Statthalterei als Mittelbehörde, die einen weiteren Aufgabenkreis erhält und zwar auf Kosten der Kreisbehörde, die überdies nur noch in einigen Kronländern beibehalten wird (z.B. in allen "historischen Bundesländern" außer Kärnten und Salzburg) .
Neue erstinstanzliche Behörde (anstelle der Bezirkshauptmannschaft) ist das Bezirksamt mit einem kleinräumigeren Wirkungsbereich als ihn die nun aufgehobenen Bezirkshauptmannschaften besessen hatten. Die Bezirksämter treten auch an die Stelle der bisherigen Bezirksgerichte.
Zusammenfassend ergibt sich für diese Periode folgendes Bild:
Durch das Sylvester-Patent vom 31. Dezember 1851 wurden den Gemeinden die 1849 gewährten obrigkeitlichen Rechte entzogen, dafür wurde die staatliche Verwaltung nach unten verdichtet. In allen größeren Kronländern wurden wieder Kreisämter errichtet. Diese Kreise wurden in kleine Bezirke von der Größe der Gerichtsbezirke unterteilt. Die neuen Bezirksämter waren landesfürstliche Behörden erster Instanz sowohl für die politische Verwaltung als auch für die Justizgeschäfte und hießen daher "Gemischte Bezirksämter".
Mit Wirkung vom 30. September 1854 wurde Niederösterreich (die anderen Provinzen bis 1855) in 70 Bezirksämter, Oberösterreich in 46, Salzburg in 20, die Steiermark in 64 (44), Kärnten in 48, Nordtirol in 18, das heutige Vorarlberg als Kreis Tirols in 6 unterteilt, von denen die meisten gemischte Bezirksämter waren, die gleichzeitig Justiz und politische Verwaltungals allzuständige staatliche Vollziehungsbehörden 1. Instanz besorgen mussten. Die Leiter mussten sowohl für die Verwaltung als auch für das Justizwesen vorgebildet und geprüft sein. War dies nicht der Fall, wurde dem Bezirksvorsteher ein Adjunkt für das Gerichtswesen zugeteilt. Lediglich in wenigen größeren Orten gab es ein rein politisches Bezirksamt, wenn die Justizagenden durch ein "städtisch-delegiertes Bezirksgericht" erledigt wurden.
Über diesen scheinbaren Rückschritt, den Minister Alexander Bach gesetzt hatte, wurde viel gerätselt. Tatsache war aber, dass dem einfachen Volk die 1849 verordnete Trennung von Verwaltung und Justiz völlig unverständlich war, weil in den größeren Gutsverwaltungen seit altersher beide Bereiche gemeinsam abgehandelt worden waren. Man fand dies praktisch und schenkt dem alten Herkommen mehr Vertrauen als den juristisch gebildeten liberalen Juristen. Bei den schlechten Verkehrswegen waren die Bezirke zu groß geraten, die Herrschaftsämter waren meist viel leichter zu erreichen gewesen als die neu entstandenen Bezirksvororte.
Die Bestellung der Amtsvorsteher erfolgte durch den Minister für Inneres im Einvernehmen mit dem Minister für Justiz. Der Instanzenzug war zweifach, in politischer Hinsicht ging er zum Kreisamt, in judizieller zum Kreisgericht. Die Kreisämter wurden ab 1854 zwar wieder errichtet, aber nur mit geringen Befugnissen ausgestattet. Bis 1858 nahm man ihnen allmählich die meisten Kompetenzen und hob sie am 31. August 1860 ganz auf.
Die Umgestaltung des Staates von einer absoluten zu einer konstitutionellen Monarchie seit 1860 bis zur neuen Verfassung von 1867 ging an den Behörden nicht spurlos vorüber. In den Jahren 1860 bis 1862 erhielten die Länder und Gemeinden größere Autonomie, im Staatsgrundgesetz von 1867 war die Trennung von Justiz und Verwaltung manifestiert. Seit 1864 gab es Vorschläge über die neue Strukturierung der lokalen Behörden, wobei man wieder zu den Bezirken von 1850 zurückkehren, gleichzeitig damit aber auch die Landtagswahlbezirke verknüpfen wollte. Im Jahre 1865 wurden dann die Landtage von dieser Absicht der Staatsregierung informiert und am 3. Dezember 1866 vom Ministerrat beschlossen, die neue Einteilung vorerst in Salzburg, Krain und Galizien wirksam werden zu lassen, um sie in Ländern verschiedener Größe auszuprobieren. Seit 12. Jänner 1867 in Salzburg eingeführt, bestand die Bezirkshauptmannschaft offenbar rasch den Test, denn mit Gesetz vom 19. Mai 1868 "Über die Errichtung der politischen Verwaltungsbehörden in den im Reichsrat vertretenen Königreichen und Ländern" wurde die Bezirkshauptmannschaft Grundlage für die neue Ordnung in der cisleithanischen Reichshälfte.
Das bisherige System der Städte mit eigenem Statut wurde nicht nur beibehalten, es hatte sich sogar ausgeweitet. Ursprünglich wollte man dieses Recht nur Städten mit großer Bedeutung zubilligen wie Wien, Prag, Lemberg oder Triest, dann gewährte man es auch den Landeshauptstädten also Graz, Klagenfurt, Linz, Salzburg und Innsbruck, um schließlich auch kleinere Orte damit auszustatten. Im Jahre 1866 hatte Wiener Neustadt ein eigenes Statut erhalten, am 18. Jänner 1867 Steyr und mit Entschließung vom 8. Juli 1868 auch das als Bezirksvorort nicht vorgesehene Waidhofen an der Ybbs.
Dass die Städte als Gemeinden dem jeweiligen Landesausschuss, als Bezirksverwaltungsbehörde dem Statthalter unterstanden, dürfte keine größeren Probleme bereitet haben - vermutlich hatte man sich an die Zweigleisigkeit schon gewöhnt.
Seit 1860 war nämlich auch die Zuständigkeit der autonomen Landtage und der Landesausschüsse systematisch ausgedehnt worden und wurde ebenfalls von einer gut entwickelten Bürokratie getragen. Da diese länderweise verschieden agieren und Initiativen entfalten konnten, wurden sie für die Entwicklung der einzelnen Provinzen sehr wichtig.
Am 31. August 1868 stellten die Bezirksämter ihre Tätigkeit ein, am gleichen Montag begann die Wirksamkeit der neuen Bezirksbehörden. Damit hatte der Aufbau der lokalen Verwaltung seinen Abschluss gefunden. Die Organisation erlebte bis zum Untergang der Monarchie keine wesentlichen Änderungen mehr und bestand nicht nur in der Republik Österreich, sondern in den Grundzügen in der Lokalverwaltung mehrerer Nachfolgestaaten weiter.
Die Bezirkshauptmannschaften in den Jahren von 1868 - 1918
In der Periode des Konstitutionalismus von 1867 bis 1918 vollzieht sich mit dem Ausgleich im Jahre 1867 und der "Dezemberverfassung" ein tiefgehender Umbau des Kaisertum Österreich. Mit der Einberufung des Reichsrates zum 20.05.1867 ist die "Sistierungsepoche" beendet. Die Verfassung 1867 besteht nicht aus einer einheitlichen Verfassungsurkunde, sondern mehreren einzelnen Verfassungsgesetzen.
Nachdem Artikel 14 des Staatsgrundgesetzes vom 21. Dezember 1867, RGBl. Nr. 144 "über die richterliche Gewalt" bestimmt hatte: "Die Rechtspflege wird von der Verwaltung in allen Instanzen getrennt", erging dann das Gesetz vom 19. Mai 1868, RGBl. Nr. 14, "Über die Einrichtung der politischen Verwaltungsbehörden".
Ähnlich wie bisher bleibt die Statthalterei Mittelbehörde für Verwaltungssprengel, die in der Regel mit einem Land ident sind; lediglich Tirol und Vorarlberg sind zu einem solchen Sprengel zusammengefasst. Die Kreisbehörden verfallen endgültig der Aufhebung. Wie im Frühkonstitutionalismus werden Bezirkshauptmannschaften als erstinstanzliche Behörden errichtet. Ihr Amtssprengel ist größer als jener der bisherigen Bezirksämter; sie sind, anders als diese, reine Verwaltungsbehörden.
Nach § 12 des Gesetzes (RGBl. Nr. 14) wird den Landeschefs und den Bezirkshauptmännern das nach strengstem Bedarf zu bemessende Amts- und Hilfspersonal beigegeben, und nach § 13 erfolgt die Ernennung des Bezirkshauptmannes durch den Minister des Inneren. Nach § 10 wird jedes Land in politische Hauptbezirke eingeteilt. Diese haben in der Regel zwei oder mehrere der auf Grund des Gesetzes vom 19. Jänner 1853, RGBl. Nr. 10, bestandenen politischen Bezirke zu umfassen und sollen die Grenzen der Gerichtssprengel und der Ortsgemeinden nicht durchschneiden. "Die Bestimmungen des Umfanges der politischen Amtsbezirke und des Sitzes der Gerichtsbehörden erfolgt im Wege besonderer Verordnungen". Dies geschah mit der Verordnung des Ministers des Inneren vom 10. Juli 1868, RGBl. Nr. 101.
Neben diesen "politischen Verwaltungsbehörden", den Behörden der allgemeinen Verwaltung, bestehen solche für besondere Verwaltungszweige, nämlich die Schulbehörden (Landes-und Bezirksschulräte), Bergbehörden zur Ausübung der staatlichen Berghoheit und schließlich Finanzbehörden. In der lokalen Selbstverwaltung der Länder und Gemeinden tritt keine wesentliche Änderung ein. Die berufliche Selbstverwaltung wird ausgebaut.
Hinsichtlich des sachlichen Wirkungsbereiches verfügte das Gesetz, welches die Organisation der Bezirkshauptmannschaften am 19. Mai 1868 für die im Reichsrate vertretenen Königreiche und Länder, RGBl. Nr. 44, festlegte:
"Alle Angelegenheiten, welche derzeit den rein politischen Bezirksämtern und in Gegenständen der politischen Verwaltung den gemischten Bezirksämter zustehen, bilden den Wirkungsbereich der Bezirkshauptmannschaften, insofern nicht einzelne dieser Geschäfte im Wege der Gesetzgebung an die Bezirks- und Gemeindevertretungen überwiesen werden."
Da die gemischten Bezirksämter die untersten landesfürstlichen Behörden in allen nicht ausdrücklich anderen Behörden oder Organen vorbehaltenen Verwaltungs- und Justizgeschäften waren, und da zu diesen Aufgaben noch jene Angelegenheiten hinzukamen, welche die früher bestandenen Kreisbehörden in 1. Instanz zu entscheiden hatten, hatten die Bezirkshauptmannschaften seit Beginn ihrer Tätigkeit eine "Allzuständigkeit" in politischen Verwaltungsangelegenheiten, wie man sich damals ausdrückte. Heute wird in der Terminologie der Ausdruck Hoheitsverwaltung verwendet. Darin liegt die Vielfalt ihrer Aufgaben begründet und daran hat sich bis heute nichts geändert.
Im Vergleich zu den 286 vorgesehenen Distrikten der Jahre 1849/50 und den 884 Bezirksämtern der Ära Bach wurden im Jahre 1868 im Bereich der westlichen Reichshälfte (offiziell "Die im Reichsrat vertretenen Königreiche und Länder" genannt) 324 Bezirke geschaffen, deren Sprengel meist mehrere Gerichtsbezirke umfaßten (Niederösterreich 17 Bezirke bei 68 Gerichtsbezirken, Oberösterreich 12 und 46, Salzburg 4 und 20, Steiermark 20 und 65, Kärnten 7 und 28). Als Normaltyp sollte eine Bezirkshauptmannschaft 1000 km², drei Gerichtsbezirke und 90 Gemeinden umfassen, doch wurde dies von den meisten nicht erreicht. Die Errichtung dieser und künftiger Bezirke stand der Regierung im Verordnungswege zu.
Während die Patrimonien vor 1848 mit selbständiger Rechtspersönlichkeit und eigenem Vermögen ausgestattet waren, repräsentierten die Bezirkshauptmannschaften keine Rechtssubjekte, sondern waren Organe der landesherrlichen Verwaltung, die den allgemeinen und individuellen Anordnungen und Weisungen ihrer vorgesetzten Behörde unterstellt waren und damit nicht nur eine Festigung der zentralen Leitung auf der örtlichen Ebene bedeuteten, sondern dort auch den autonomen Körperschaften und ihren Repräsentanten, also den politischen Parteien und Politikern, Paroli bieten sollten.
Sie hatten natürlich auch politische Funktionen und waren in irgendeiner Form Relikte des Absolutismus. Es scheint, dass die Bürokratie Altösterreichs mit diesen landesfürstlichen Behörden ein Gegengewicht zu den Einflüssen des Reichsrates und der Landtage schuf, um den Staat weiterhin kontinuierlich funktionsfähig halten zu können. Die Verfassung von 1867 bot dafür mit dem Notparagraphen 14 auch die entsprechende Grundlage. Während das Parlament immer häufiger sistiert wurde, arbeitete die Verwaltung weiter. Selbst im Jahre 1914, als der 1. Weltkrieg ausbrach, war der Reichsrat nicht in Funktion.
Der Wirkungskreis einer Bezirkshauptmannschaft war umfangreich, denn sie war die einzige Staatsbehörde der ersten Instanz. Taxativ wurden aufgezählt:
Die Kundmachung und Handhabung der Gesetze, die Erhebung statistischer Daten und Führung der Zivilstandesbücher, die Regelung der Probleme des Adels und der Fideikommisse, die Sorgfalt gegen Not, Lebensgefahr und Unfälle sowie die Aufsicht über die Gemeinden im übertragenen Wirkungsbereich. Dazu kamen noch die Regelung strittiger Gemeindegrenzen, Entscheidungen in 2. Instanz in Fällen des Strafrechtes der Gemeinden und bei Beschwerden gegen den Gemeindevorstand sowie beim Heimatrecht (heute: Staatsbürgerschaftsrecht), die Angelobung der Gemeindevorsteher, die Aufsicht bei Gemeindewahlen und die Durchführung der Wahlen in den Landtag und in den Reichsrat. Weiters wurden das Staatsbürgerschaftswesen, Ein-u. Auswanderer, Stiftungen, Polizeiagenden, die Kultusgesetzgebung und Ehesachen, Handel und Gewerbe, Sanitäts-und Veterinärwesen, Wasser und Wegerecht, Bauangelegenheiten, Militärsachen und Volkszählung sowie die Steuereinhebung den Bezirksbehörden zugewiesen. Weiters erstreckte sich die Zuständigkeit generell auf alle Probleme, die nicht ausdrücklich anderen landesfürstlichen oder autonomen Organen vorbehalten waren. Um die alles bewältigen zu können, wurde ihnen entsprechende Autorität übertragen. So stand den Bezirkshauptmannschaften die Anwendung der gesetzlichen Zwangsmittel gegen den einzelnen Staatsbürger, die Überwachung der Lokalpolizei, die Sorge für Ruhe, Sicherheit und öffentliche Ordnung zu. Sie hatten einzuschreiten, wenn Maßnahmen zum Schutz dieser Güter erforderlich waren. Zu diesem Zweck und zur Beistandsleistung für andere Behörden durften sie empfindliche Verwaltungsstrafen verhängen, den Dienst der Gendarmerie leiten und bei Gefahr im Verzug sich auch der Militärassistenz bedienen.
Der Bezirkshauptmann konnte in seinem Amtsbezirk in allen Sachgebieten, für die er zuständig war, allgemein verbindliche Anordnungen erlassen. Da nach damaliger Auffassung die Behörden nicht nur Gesetze durchführen sollten, sondern in deren Grenzen auch selbständig vorgehen konnten, kam den Bezirkshauptmannschaften in der Praxis mehr als nur administrative Bedeutung zu.
Mit den - bis nach 1918 fortgeltenden - Landesordnungen treten die Länder in die Periode der Konstitutionalisierung als "Kommunalverbände höchster Ordnung" ein. Dieser bloße Kommunalcharakter des Landes ändert sich nun zusehends. Die zugunsten der Länder sprechende Generalklausel der Verfassung 1867 führt zu einer steigenden Landesgesetzgebung und auch zu einer Vermehrung der Aufgaben der autonomen Landesverwaltung. Sie gleicht mit zunehmendem Zwangscharakter der gesamtstaatlichen Hoheitsverwaltung im Land (Statthalter, Bezirkshauptmann), die ihrerseits als wesensmäßig zum Land gehörig betrachtet wird.
Eine Doppelgleisigkeit der Verwaltung - Behörden der "autonomen" (Landes-) Verwaltung neben solchen der "staatlichen" Verwaltung - tritt damit immer schärfer hervor.
In der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts erfolgte die gesetzliche Regelung vieler neuer Materien, die Aufgaben der Behörden wurden größer und vielschichtiger. Gleichzeitig veränderte sich auch die Struktur mancher Regionen, es entstanden Industriezonen und Ballungsräume, wie man sie vorher nicht gekannt hatte.
Natürlich war auch der Nationalitätenkonflikt in manchen Ländern von großem Einfluss, nicht nur in Böhmen, Mähren, Galizien oder der Bukowina, wo es sogar drei Amtssprachen gab, sondern auch in der Steiermark, wo seit 1867 Eingaben in slowenischer Sprache angenommen und erledigt wurden, und in Tirol (Welschtirol).
Die Bezirkshauptmannschaften während der I. Republik (1920-1933)
Bis zu den Verfassungsnovellen vom 14.03.1919, also etwa während der Zeit der Prov. Nationalversammlung, wird ein eher neuartiges, von politischen Bedürfnissen bestimmtes Modell erprobt:
Das "Gesetz betreffend die Übernahme der Staatsgewalt in den Ländern" vom 14.11.1918 (StGBl. 24) verfolgt unter anderem den Zweck, die "Doppelgleisigkeit der Verwaltung" auf mittlerer und unterster Ebene zu beseitigen..
Als vorläufige Maßnahme gehen auf die (neue) - Landesregierung die Funktionen der ehem. Statthalterei über; sie besteht aus dem Landeshauptmann und seinen Stellvertretern, die von der "Prov. Landesversammlung" gewählt werden. Damit ist aber gerade der gegenteilige Effekt erzielt : die staatliche Mittelbehörde wird der Landesgewalt untergeordnet. Diese Wirkung überträgt sich auf die Bezirkshauptmannschaft , die nunmehr der Landesregierung untersteht. - Im wesentlichen geht damit die allgemeine staatliche Verwaltung auf mittlerer und unterster Stufe auf die Länder über.
Die Bezirkshauptmannschaften wurden durch Gesetz vom 19.5.1868 über die Einrichtung der politischen Verwaltungsbehörden, RGBl. Nr. 44/1868, als Verwaltungsbehörden des Reiches geschaffen. Nach § 11 des in den Bundesländern - ausgenommen Niederösterreich, Salzburg, Tirol und Vorarlberg - als Landesgesetze weiterhin in Geltung stehenden Reichsgesetzes stand an der Spitze dieser Behörde der Bezirkshauptmann, der gemäß § 13 leg.cit. durch den Minister des Inneren, also zentral von Wien aus, ernannt wurde. Diese monokratische Struktur der Bezirkshauptmannschaft mit einem ernannten Berufsbeamten an der Spitze blieb - freilich mit wesentlichen Änderungen - auch nach der Errichtung der Republik Österreich aufrecht.
§ 8 Abs. 5 lit. d des Verfassungs-Übergangsgesetzes vom 1. Oktober 1920 (VÜG 1920) in der Fassung des BGBl. Nr. 368 v.J. 1925, der dafür die (verfassungs-) rechtliche Grundlage enthält, ordnet nämlich an, dass die Bezirkshauptmannschaften "Behörden der Länder (werden)": Der Bezirkshauptmann wird demnach im Gegensatz zur Rechtslage in der Monarchie nicht mehr von einer Zentralstelle, sondern wesentlich "bürgernäher" ernannt. Noch entscheidender ist aber der Umstand, dass der Bezirkshauptmann, gleich der übrigen Staatsverwaltung, die ansonsten ebenfalls relativ unverändert aus der Monarchie in die Republik übergeleitet wurde, nunmehr von demokratisch legitimierten Organen (der Länder) konstituiert wird.
Mit der Unterstellung der allgemeinen staatlichen Verwaltung in erster und mittlerer Instanz unter die Landeshoheit ist nun nicht mehr die Verwaltung im Land, sondern die des Landes "doppelgleisig". Es gibt in diesem Bereich nur noch Landesbehörden, allerdings mit kompetenzmäßiger Trennung: solche zur Besorgung der autonomen Landesangelegenheiten und jene, die für den Gesamtstaat tätig werden.
Die autonome Landesverwaltung führt, ähnlich wie vor 1918, der Landesausschuß (auch: Landesrat); ihn wählt der Landtag (die Landesversammlung) aus seiner Mitte. An der Spitze steht der Landeshauptmann mit seinen Stellvertretern. Die übertragene staatliche Verwaltung obliegt in mittlerer Instanz der Landesregierung - die aus dem Landeshauptmann und seinen Stellvertretern, also Mitgliedern des Landesausschusses besteht, ist jedoch neben diesem ein eigenes Organ, das an die Stelle der Statthalterei des ehemaligen Staates Österreich tritt. Die personelle Verflechtung der beiden Organe Landesausschuß und Landesregierung ist ein erster Schritt zur Beseitigung der "Doppelgleisigkeit der Verwaltung". Die Bezirkshauptmannschaft fungiert wie im ehem. Staate Österreich als erste Instanz, ist aber nunmehr keine gesamtstaatliche, sondern eine Landesbehörde.
Die Institution Bezirkshauptmannschaft wurde aus der Monarchie in den Staatsaufbau der Republik übernommen. Ihr monokratischer Aufbau und ihre Leitung durch einen ernannten Berufsbeamten (Bezirkshauptmann) wurden beibehalten. Aus einer dekonzentrierten Verwaltungseinheit der Zentralregierung wurde eine Behörde der Bundesländer.
Die Republik Österreich übernahm die bestehenden Verwaltungsbehörden 1. Instanz von der Monarchie und behielt sie bei, weil man sich auf keine andere Form einigen konnte. Die Bundesverfassung von 1920 erwähnte die Bezirkshauptmannschaften überhaupt nicht.
Die Verfassung von 1920 sah Gebietsgemeinden vor, denen die Ortsgemeinden untergeordnet sein sollten, diese wieder den Landesregierungen. Damit sollte als letztes Bollwerk der zentralistischen Verwaltung der durch einen vom Innenminister ernannten Bezirkshauptmann geleitete politische Bezirk nach dem Prinzip der Selbstverwaltung umgestaltet werden. Der Aufbau der Gebietsgemeinden wurde aber nie durchgeführt, der bisherige Zustand blieb erhalten, allerdings mit wesentlichen Änderungen der Inhalte und der Zuständigkeiten, insbesondere durch eine stärkere Bindung an Gesetze.
Im Jahre 1919 begann die Rückkehr zu normalen Verhältnissen, doch hatte sich vieles geändert. Die vielen Wahlen (Nationalrat, Landtage, Gemeinderäte, Bezirksstraßenausschüsse, Bezirksfürsorgeräte, Handelskammer, Landwirtschaftskammer, Krankenkassen) und die Einführung der kollegialen Wahlbehörden brachten erhöhte Beanspruchung. Die Staatsbürgerschaftserklärungen und Optionen nach den Bestimmungen des Friedensvertrages, die vielen ungeklärten Heimatrechtsfälle, besonders in den Grenzbezirken zu den neuen Staaten, taten dies ebenso.
Das Sparprogramm als Folge des Sanierungspaketes von 1922 führte zur Beseitigung der bisherigen Zweigleisigkeit der Verwaltung. Die Bezirkshauptmannschaften hatten nunmehr sowohl die Geschäfte der mittelbaren als auch die der Landesverwaltung zu führen. Dafür verminderte sich der Aufgabenkreis um die dem Bund zustehenden militärischen Agenden sowie um die staatliche Finanzverwaltung. Die bisher in den Bezirkshauptmannschaften Beschäftigten blieben Bundesbeamte, alle Neuaufnahmen erfolgten aber in den Landesdienst.
Im Burgenland musste die ungarische Verwaltungsorganisation in die österreichische übertragen werden. Entsprechend den im Lande verbliebenen Oberstuhlrichterämtern schuf man 1922 in Neusiedl am See, Eisenstadt, Mattersburg, Oberpullendorf, Oberwart und Güssing relativ kleine Bezirksverwaltungsämter, Jennersdorf, das vorher dem Stuhlrichteramt St. Gotthard angehörte, erhielt ebenfalls ein Bezirksverwaltungsamt. Die endgültige Gliederung des Burgenlandes erfolgte am 30. Jänner 1923, nun wurde auch dort die Bezeichnung Bezirkshauptmannschaft eingeführt.
Die Verfassung 1934 übernimmt die Konzeption der "Verwaltung der Länder" aus der Verfassung 1920. Sie trennt diese in "unmittelbare" und "mittelbare" Bundesverwaltung (Art. 114 ff.), so dass keine grundsätzliche Änderung in Bezug auf die Bezirkshauptmannschaften eintritt. Festzuhalten ist die Einsetzung von Sicherheitsdirektoren bereits 1933 (BGBl. 226) womit die allgemeine Sicherheitspolizei aus der mittelbaren in die unmittelbare Bundesverwaltung überführt ist.
Mit der länderweisen Einrichtung von Sicherheitsdirektionen werden dem Landeshauptmann entscheidende Befugnisse entzogen, etwa die Verfügung über die nun den Sicherheidsdirektoren unterstellten Bundespolizeibehörden.
Eine im wesentlichen bloß organisatorische Änderung betrifft die Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts. Der Bundesgerichtshof vereinigt in sich die Funktion des Verfassungs- und des Verwaltungsgerichtshofes, die beide aufgelöst werden. Neu ist u.a. die Befugnis zur Erstellung bindender Rechtsgutachten über die Auslegung von Verwaltungsvorschriften (Art. 166).
Trotz der Proklamation des "Bundesstaates" schwächt die Verfassung 1934 die Stellung der Länder in empfindlicher Weise. Zwar besitzen die Länder eigene Gesetzgebung und Verwaltung, doch tritt erstere im autoritären Konzept hinter letztere zurück, beide, vor allem die Verwaltung - und somit die Bezirkshauptmannschaften - werden überdies in vielfältige Abhängigkeiten vom Bund gebracht. Diese Abhängigkeiten der Länder erinnern an den Charakter der ehem. Kronländer aufgrund der Landesordnungen 1861.
In Existenz und Funktionen der Landesorgane tritt keine Änderung ein, sehr wohl aber in ihrer Bestellung und auch in der Titulatur (LandeshauptmannStv. wird als Landesstatthalter bezeichnet, die Landeshauptmannschaft tritt an die Stelle des Amtes der Landesregierung, der Regierungsdirektor an die des Landesamtsdirektors).Der Bezirkshauptmann ist nur unter Zustimmung des Bundeskanzlers zu ernennen.
Die Rechtsstellung der bundesunmittlebaren Stadt Wien regelt die Verfassung 1934 in einem eigenen Hauptstück (Art. 136-146), das durch das "Wiener Stadtrecht" ausgeführt ist. Wien bildet nicht nur eine Ortsgemeinde, sondern hat - wie bisher - sachlich die Stellung eines Landes, allerdings sind nun alle Funktionen formell im Gemeindetyp "Bundesunmittlebare Stadt" verschmolzen. Neu ist die Errichtung von Bezirkshauptmannschaften in den einzelnen Stadtbezirken .
Die Bezirksverwaltungsbehörden während des Dritten Reiches (1938 - 1945)
Die von Bundeskanzler Schuschnigg für den 13.3.1938 angesetzte Volksabstimmung stößt auf den Widerstand der deutschen Reichsregierung und jener Mitglieder der Bundesregierung, die der NSDAP nahestehen, wie etwa Vizekanzler Seyß-Inquart. Das Zusammenwirken dieser Kräfte erzwingt am 11.3.1938 den Rücktritt der Regierung Schuschnigg und die Bestellung einer neuen Bundesregierung unter Seyß-Inquart und führt zum Einmarsch der deutschen Truppen am 12.3.1938.
Die Volksabstimmung vom 10. April 1938 brachte ein im wesentlichen nicht anfechtbares Ergebnis, wenn auch die amtlichen Ziffern unseriös sein dürften. Aber die Volksabstimmung hatte ja bereits als vollzogene Tatsache den Einmarsch der deutschen Wehrmacht, die Herrschaft der NSDAP, der Gestapo und des Reichssicherheitsdienstes.
Die deutschen staatspolitischen Gesetze, die eine Art fragmentarische Verfassung im totalitären Geist darstellten, wurden schon in den ersten Wochen und Monaten nach dem Einmarsch im "Land Österreich", das zunächst noch von der "österreichischen Landesregierung" verwaltet wurde, eingeführt. Nach der Besetzung Österreichs wurde durch das Ostmarkgesetz vom 14. April 1939 das preußisch-deutsche System eingeführt, die bisherigen Verwaltungsbezirke wurden Landkreise, die Stataturstädte in Stadtkreise umbenannt, wobei einigen wie Waidhofen a. Ybbs, Rust oder Eisenstadt dieser Rang genommen, anderen wie Krems hingegen verliehen wurde. Anstelle des Bezirkshauptmannes leitete ein "Landesrat", der ein Reichsbeamter war, den Landkreis. Ein wesentlicher Unterschied zum österreichischen Bezirk bestand darin, dass dem Landkreis Selbstverwaltungskompetenzen zuerkannt waren. Dies hatte besonders im Fürsorgebereich Auswirkungen, weil nun Fürsorgeverbände auf Kreisebene gebildet wurden, deren Leiter der Landrat war.
Der Charakter des Landkreises als politische Behörde trat eher zurück . Ab 1.5.1939 treten an die Stelle der Bundesländer die Reichsgaue. Sie sind selbst im Rahmen der Reichsverfassung eine Neuerung, da das Reichsgebiet in der Regel noch in die "Länder alten Stils" zerfällt. Die Gaueinteilung im Land Österreich soll Vorbild für die künftige territoriale Neugestaltung der Reichsgliederung sein. Der Reichsgau ist staatlicher Verwaltungsbezirk und Selbstverwaltungskörperschaft, hat also Doppelcharakter, und zwar in ähnlicher Weise wie die ehem. Kronländer nach den Landesordnungen 1861. Den Doppelcharakter überbrückt jedoch die "Einheit der Verwaltung" durch den Reichsstatthalter. Bis zum 31.3.1940 unterstehen die sich noch im Aufbau befindlichen Reichsgaue dem Land Österreich und dem Reich, ab 1.4.1940 nur noch dem Reich.
Die Bezirkshauptmannschaft während der 2. Republik
Nach dem Wiedererstehen der Republik Österreich im Jahre 1945 wurden wieder die österreichischen Strukturen eingerichtet, gesetzlich durch das Behördenüberleitungsgesetz vom 20.07.1945. In ähnlicher Weise wie 1918 bestimmen Krieg und Kriegsausgang die politische Gestaltung des österreichischen Raumes: Das bisherige Ordnungsgefüge geht unter, ein allein auf Österreich bezogenes tritt an seine Stelle. Anders als 1918 lenken die Alliierten aber nicht eine bereits angelaufene, eigenständige Entwicklung in bestimmte Bahnen, sondern initieren diese und schreiben ihr ihre Richtung vor. So ist 1945 der Einfluß der Alliierten erheblich größer als 1918. Wie die politischen Parteien 1918 den Staat begründet haben, "Proklamation vom 27.04.1945" (StGBl. 1) erklären sie den Anschluß 1938 "als null und nichtig", berufen sich auf die "Moskauer Erklärung" 1943 und erlassen eine "Unabhängigkeitserklärung" mit o.a. folgendem Wortlaut:
Art. I: Die demokratische Republik Österreich ist wieder hergestellt und im Geiste der Verfassung von 1920 einzurichten.
Art. II: Der im Jahre 1938 dem österreichischen Volk aufgezwungene Anschluß ist null und nichtig.
Art.III: Zur Durchführung dieser Erklärung wird unter Teilnahme aller antifaschistischen Parteirichtungen eine provisorische Staatsregierung eingesetzt und vorbehaltlich der Rechte der besetzten Mächte mit der vollen Gesetzgebungs- und Vollziehungsgewalt betraut.
In Durchführung von Art. III erlassen die politischen Parteien am selben Tag eine "Kundmachung über die Einsetzung einer provisorischen Staatsregierung " (StGBl. 2); "Im Einvernehmen ausnahmslos aller antifaschistischen Parteien Österreichs und damit im Sinn und Willen der großen Mehrheit des österreichischen Volkes und in Übereinstimmung mit der Deklaration der Moskauer Konferenz (1943) wurde .... die nachfolgende provisorische Staatsregierung eingesetzt: ...."
Die provisorische Staatsregierung erläßt als ihren ersten Akt die "Regierungserklärung vom 27.04.1945" (StGBl. 3): Sie ruft die Bevölkerung auf, "das vormalige, unabhängige Gemeinwesen der Republik Österreich wieder aufzurichten", und zwar "im Rahmen eines geeinigten Staates und mit Hilfe einer geordneten Staatsregierung".
Ihre ersten Maßnahmen (StGBl. 4 und 5) sind das Inkrafttreten der Verfassung 1920/29 (wirksam ab 19.12.1945) und die Schaffung einer "vorläufigen Verfassung" für eine Übergangszeit. Die provisorische Staatsregierung wird am 20.10.1945 von den Alliierten anerkannt.
Anfangs Mai 1945 bilden sich "provisorische Landesregierungen", denen zum Teil die Reichsstatthalter die Geschäfte übergeben. Wien und Vorarlberg setzen noch 1945, Kärnten, Steiermark und Tirol 1946 ihre Verfassungen aus der Zeit vor 1934 mit Übergangsbestimmungen in Kraft. In Niederösterreich und Oberösterreich unterbleibt dies mangels alliierter Zustimmung. Durch das Inkrafttreten der Verfassung 1920/29 werden aber österreichischerseits auch diese Landesverfassungen als abermals geltend angesehen. Die Landesverfassung des Burgenlandes wird mit dessen Wiederherstellung erneuert.
Das erste "Verfassungs-Überleitungsgesetz" 1945 (V-ÜG 1945, StGBl. 4) setzt das B-VG 1920 i.d.F. 1929 sowie das übrige Bundesverfassungsrecht "nach dem Stande der Gesetzgebung vom 05.03.1933 ... wieder in Wirksamkeit" (Art. 1). Das nach dem 05.03.1933 erlassene Bundesverfassungsrecht sowie alle verfassungsrechtlich relevanten Maßnahmen des deutschen Reiches werden aufgehoben (Art. 2). Insbesondere werden unter anderem als aufgehoben erklärt (Art. 3): Die Verfassung 1934, das Ermächtigungsgesetz 1934, das V-ÜG 1934, das F-VG 1934, die Anschlußgesetze 1938 und das Ostmarkgesetz 1939.
Zur Verfassungs-Überleitung gesellt sich "die Wiederherstellung des Rechtslebens in Österreich" durch ein "Rechts-Überleitungsgesetz" 1945 (R-ÜG 1945, StGBl. 6). Es rezipiert das Recht des deutschen Reiches (§ 2), soweit seine Regelungen nicht "mit dem Bestand eines freien und unabhängigen Staates Österreich oder mit den Grundsätzen einer echten Demokratie vereinbar sind, ... dem Rechtsempfinden des österreichischen Volkes widersprechen oder typisches Gedankengut des Nationalsozialismus (sind)" (§ 1). Außer Kraft gesetzt werden damit etwa das deutsche Gemeinderecht, das deutsche Recht der beruflichen Selbstverwaltung, belassen werden vor allem das HGB und das "Ehegesetz" 1938.
Die "Wiedererrichtung der österreichischen Behörden" regelt das "Behörden-Überleitungsgesetz" 1945 (B-ÜG 1945, StGBl. 94). Es löst die Behörden und Einrichtungen des Deutschen Reiches auf und leitet ihre Geschäfte auf die österreichische Behördenorganisation im wesentlichen nach dem Stand vom 13.03.1938 über.
Nach den Wahlen zum Nationalrat und den Landtagen (25.01.1945) leitet das "2. Verfassungs-Überleitungsgesetz" 1945 (StGBl. 232) das Wirksamwerden der Verfassung 1920/29 ein. Mit dem Zusammentreten des Nationalrates am 19.12.1945 und der Wahl des Bundespräsidenten am 20.12.1945 fallen die Geltungsbedingungen der "vorläufigen Verfassung" fort, und es tritt die Verfassung 1920/29 (mit Änderung bezüglich des Bundesrates) in Wirksamkeit. Mit dem Staatsvertrag von Wien 1955 endete die alliierte Kontrolle.
100 Jahre nach dem Reichsgemeindegesetz 1862 erhält das nur auf Übergangsbestimmungen beruhende Gemeinderecht eine neue verfassungsrechtliche Grundlage durch die sogenannte "Gemeinde-Verfassungsgesetznovelle" 1962 (BGBl. 205).
Wie bisher können Gemeinden zu "Stataturstädten" erhoben werden, die - bei gleichbleibendem autonomen Wirkungsbereich - auch die Aufgaben der Bezirksverwaltung zu besorgen haben. Es blieb also bei der historisch überkommenden Zweiteilung, einerseits der politischen Behörden I. Instanz aus Landesbeamten in Form der Bezirkshauptmannschaften, andererseits aus Städten mit eigenem Stadtrecht, die in ihrer inneren Struktur doch wesentliche Unterschiede aufweisen. Wie sich die Agenden, Funktionen und Strukturen einer Bezirkshauptmannschaft nach allen Veränderungen der letzten Jahrzehnte am Ende des 20. Jahrhunderts darstellen, wird aus den Ausführungen im zweiten Kapitel "die Bezirkshauptmannschaft heute" ersichtlich sein.
II. DIE BEZIRKSHAUPTMANNSCHAFT HEUTE
Die zahlreichen Änderungen in den Aufgaben der Bezirkshauptmannschaft seit ihrer Errichtung vor 130 Jahren bis auf den heutigen Tag können nicht verdecken, dass eine im Lauf der Zeit von weitgehendem Ermessen zu strengerer Gesetztesbindung fortschreitende Entwicklung diese Einrichtung zwar verändert, aber nicht von ihren Wurzeln abgetrennt hat. Das äußert sich u.a. darin, dass in einigen Bundesländern, noch das alte Reichsgesetz aus 1868 die landesrechtliche Organisationsvorschrift für die Bezirkshauptmannschaft ist.
"Die Bezirkshauptmannschaft heute" kann nur typologisch betrachtet werden, nicht in ihren vielfältig unterschiedlichen Aufgaben, je nach ihrer Lage in den einzelnen Bundesländern. Gemeinsam ist allen Bezirkshauptmannschaften der politische Auftrag zur "Bürgernähe" die als flexibles Verhalten, juristische Professionalität und als Absage an überholte Bürokratie zu sehen ist. Vorbildhaft verpflichtet etwa Art. 47 a der Niederösterreichischen Landesverfassung die Landesregierung dazu, anzustreben, dass die Angelegenheiten der Landesverwaltung von Organen der unteren Stufe besorgt werden, soweit dies wegen der leichten Zugänglichkeit im Interesse der Landesbürger gelegen ist und soweit dem nicht höher rangige Interessen entgegenstehen. Damit wurde neben der Gemeinde die Bezirkshauptmannschaft angesprochen. In der Folge ist die Bezirkshauptmannschaft nicht als isoliert - autarke Institution zu sehen, sondern als ein funktionierendes Rad im Räderwerk des Gesamtstaates.
Als monokratische Behörde hängt die Bezirkshauptmannschaft verständlicherweise eng mit dem Bezirkshauptmann zusammen. Seine Stellung hat sich seit dem Ende der Monarchie gewandelt. Der allgemeine Autoritätsverlust trifft auch den Bezirkshauptmann unbeschadet seines persönlichen Ansehens. Auch bei Nähe zu einer politischen Partei versteht er sich, geleitet von seiner juristischen Ausbildung, in der fortwirkenden Tradition des österreichischen Beamtentums an die Prinzipien des Rechtsstaates gebunden. Dem entspricht überwiegend auch sein Bild in der Öffentlichkeit.
Bezirksverwaltung als Rechtsbegriff und ihre Organisationsformen
Der Begriff Bezirksverwaltung bzw. Bezirksverwaltungsbehörde findet sich im Art. 116 Abs. 3 letzter Satz B-VG, wonach eine Stadt mit eigenem Statut "neben den Aufgaben der Gemeindeverwaltung auch die der Bezirksverwaltung zu besorgen (hat)", und im Art. 109 B-VG, wo der Magistrat der Stadt Wien ausdrücklich als Bezirksverwaltungsbehörde bezeichnet ist.
Da gemäß Art. 112 B-VG für Wien grundsätzlich die Art. 115 - 120 B-VG gelten, findet auch Art. 116 Abs. 3 letzter Satz B-VG Anwendung, so dass für eine Begriffsabgrenzung nicht Art. 112 B-VG mit seinem organisatorischen Ansatz, sondern ausschließlich Art. 116 B-VG heranzuziehen ist. Es handelt sich bei "Bezirksverwaltung" demnach um einen bestimmten Aufgabenkomplex. Aus § 8 Abs. 5 lit. b V-ÜG 1920, wonach die Bezirkshauptmannschaften nach den näheren Bestimmungen der Bundes- und Landesgesetze sowohl die Geschäfte der mittelbaren Bundesverwaltung als auch die der Landesverwaltung zu führen haben, und aus § 1 der Anlage A zur Verordnung, RGBl. Nr. 10/1853, wonach die Bezirkshauptmannschaften alle jene Angelegenheiten der Verwaltung zu führen haben, die nicht anderen Dienststellen überwiesen sind.
Abstraktes Spezifikum bzw. das "Wesen der Bezirksverwaltung"ist die subsidiäre Allzuständigkeitjener Organisationseinheiten, die alle nicht Sonderbehörden zugeordneten Aufgaben wahrzunehmen haben. Die Bezirksverwaltung als Rechtsbegriff bestimmt sich daher nach dem "historisch gewachsenen" Aufgabenkreis der Bezirkshauptmannschaft.
Während dem verfassungsrechtlichen Begriff "Bezirksverwaltung" das Verständnis eines bestimmten einheitlichen Aufgabenkreises zugrunde liegt, ergibt eine Analyse der Organisationsformen, die zur Bewältigung der Aufgaben der "Bezirksverwaltung" derzeit eingerichtet sind, folgendes Bild: Als Regelform sind die Bezirkshauptmannschaften anzusehen, deren Wirkungskreis "Bezirksverwaltung" schlechthin ist.
Die Städte mit eigenem Statut haben gemäß Art. 116 Abs. 3 letzter Satz B-VG die Aufgaben der Bezirksverwaltung selbst wahrzunehmen. Dies gilt aber in beiden Fällen aufgrund der geltenden Rechtslage nur insoweit, als nicht gemäß Art. 102 Abs. 6 B-VG Bundespolizeidirektionen eingerichtet und mit Aufgaben betraut sind, die ansonsten von den Bezirksverwaltungsbehörden wahrgenommen werden. Dies ist in den meisten Städten mit eigenem Statut und in einzelnen anderen Städten der Fall (vgl. die Verordnung BGBl. Nr. 690/1976), so dass "Bezirksverwaltung" in diesen Städten teils von Gemeindeorganen (weitgehend vom Magistrat als Bezirksverwaltungsbehörde), teils von unmittelbaren, monokratisch organisierten und von durch das zuständige Bundesorgan ernannten Berufsbeamten geführten Bundesbehörden, nämlich den Bundespolizeidirektionen, vollzogen wird. Schließlich ist auf die Organisation der Bezirksverwaltung in Wien zu verweisen. Hier ist der Magistrat gemäß § 109 B-VG und § 138 Wiener Stadtverfassung von Verfassung wegen Bezirksverwaltungsbehörde und nicht ein gewähltes Organ der Wiener Bezirke.
Die Bezirksverwaltungsbehörden sind neben den Ämtern der Landesregierung und den Gemeindebehörden als typische Beispiele für nach dem Territorialprinzip eingerichtete Dienststellen zu qualifizieren: Sie besorgen in ihrem örtlichen Wirkungsbereich eine Vielzahl von verschiedenartigen Angelegenheiten (Konzentrationsprinzip). Sofern nicht eine ausdrücklich anderslautende gesetzliche Anordnung getroffen ist, sind sie - wie bereits ausgeführt - I. Instanz in allen Angelegenheiten der Bundes- und Landesverwaltung; solche Sonderregelungen sind freilich nicht selten. In Angelegenheiten, für die in I. Instanz Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung oder Sonderbehörden der Länder eingerichtet sind, kommen den Bezirksverwaltungsbehörden keine Aufgaben zu. Das gleiche gilt - wenn man von der Ausübung des Aufsichtsrechtes absieht - für die Bezirkshauptmannschaften hinsichtlich der Aufgaben, die in den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde gehören.
Die Organisation der Bezirkshauptmannschaften war durch das Gesetz RGBl. 1868/44 geregelt worden; in letzter Zeit haben mehrere Länder (gestützt auf die durch die B-VG-Novelle 1974, BGBl. 444, herbeigeführte neue Verfassungsrechtslage) eigene Gesetze über die Bezirkshauptmannschaften erlassen. Die Bezirkshauptmannschaften sind monokratisch organisiert; an ihrer Spitze steht ein rechtskundiger Verwaltungsbeamter als Bezirkshauptmann, der seinerseits dem Landeshauptmann in dessen Eigenschaft als Vorstand des Amtes der Landesregierung unterstellt ist (§ 8 Abs. 5 lit. b V-ÜG 1920). Diese Funktion des Landeshauptmannes bezieht sich aber nur auf den "Inneren Dienst" und schließt eine Entscheidungsbefugnis in dienstrechtlichen Angelegenheiten nicht ein. Zur Erlassung von dienstrechtlichen Bescheiden ist vielmehr die Landesregierung bzw. deren ressortzuständiges Mitglied zuständig. Die Sprengel der Bezirksverwaltungsbehörden sind die politischen Bezirke. Sie werden hinsichtlich der Städte mit eigenem Statut durch Landesgesetz (Art. 116 Abs. 3 B-VG), für die Bezirkshauptmannschaften durch Verordnung der Landesregierung mit Zustimmung der Bundesregierung festgelegt (§ 8 Abs. 5 lit. d VÜG 1920). Die politischen Bezirke haben als solche keine Rechtspersönlichkeit.
Das Grundgerüst der Verwaltungsorganisation im speziellen Fall der Bezirkshauptmannschaft bilden die sogenannten Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung in den Ländern, das sind wie bereits ausgeführt, nach der Vorschrift des § 8 Abs. 1 V-ÜG 1920 die Landesregierungen und die Bezirkshauptmannschaften. Zu diesen Landesbehörden kommen noch verschiedene Sonderverwaltungsbehörden der Länder. Auch den Gemeinden, und zwar den Städten mit eigenem Statut als auch den übrigen Ortsgemeinden, sind Aufgaben der Landesvollziehung zugewiesen. Diese Aufgaben haben die Gemeinden teils im übertragenen Wirkungsbereich zu besorgen (Art 119 B-VG), teils sind sie ihnen zur Besorgung im eignen Wirkungsbereich gewährleistet.
Die Bezirkshauptmannschaften sind bundesverfassungsgesetzlich vorgesehene Landesbehörden (§ 8 Abs. 4 V-ÜG 1920, § 1 Abs. 1 zweiter Satz des Gesetztes LGBl. Nr. 11/1977 idF LGBl. Nr. 72/1991 (f. Tirol); VfSlg 4774/1964; Walter, aaO, S 590; Pernthaler, Raumordnung und Verfassung I, S 229). Sie besorgen sowohl Aufgaben der Landesverwaltung als auch Aufgaben der mittelbaren Bundesverwaltung (§ 8 Abs. 5 lit b V-ÜG 1920). Wo keine Bundespolizeibehörden eingerichtet sind, sind die Bezirkshauptmannschaften Sicherheitsbehörde erster Instanz. Die Bezirkshauptmannschaften sind in erster Instanz für alle Angelegenheiten der Landesverwaltung und der Bundesverwaltung zuständig, die nicht ausdrücklich anderen Verwaltungsbehörden (Sonderbehörden der Länder; Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung) zugewiesen sind. Für diesen Bereich der Landesverwaltung ergibt sich dies aus dem Gesetze über die Organisation der Bezirkshauptmannschaften (für Tirol: § 2 Abs. 2 LGBl. Nr. 11/1977 idF LGBl. Nr. 72/1991), für den Bereich der Bundesverwaltung aus § 2 AVG.
Ein vom Bezirkshauptmann gefertigter Bescheid einer Bezirkshauptmannschaft bedarf keiner weiteren Kennzeichnung. Ob es sich um eine Angelegenheit der mittelbaren Bundesverwaltung oder um eine Landessache handelt, ergibt sich allein aus der Sache selbst (VfSlg 5919/1969). Die Sprengel der Bezirkshauptmannschaften sowie die Gebiete der Städte mit eigenem Statut (Art 116 Abs. 3 B-VG) sind die politischen Bezirke. Die politischen Bezirke Tirols sind im § 2 Abs. 1 TLO 1953 angeführt und - mit Ausnahme des politischen Bezirkes Innsbruck-Stadt - in der Anlage zum Gesetz LGBL. Nr. 11/1977 durch Anführung der zu den einzelnen politischen Bezirken gehörenden Gemeinden umschrieben. Änderungen in den Sprengeln der politischen Bezirke werden durch Verordnung der Landesregierung mit Zustimmung der Bundesregierung verfügt.
Die Bezirkshauptmannschaften sind dem Landeshauptmann in dessen Eigenschaft als Vorstand des Amtes der Landesregierung unterstellt ( § 8 Abs. 5 lit b V-ÜG 1920), woraus sich dessen Weisungsbefugnis in innerdienstlicher und innerorganisatorischer Hinsicht ergibt. Im übrigen unterstehen die Bezirkshauptmannschaften, soweit sie Aufgaben der Landesverwaltung besorgen, der Landesregierung bzw. einzelnen ihrer Mitglieder, soweit sie auf dem Gebiet der Bundesverwaltung tätig werden, dem Landeshauptmann. Soweit die Bezirkshauptmannschaften als Sicherheitsbehörden erster Instanz tätig werden, unterstehen sie der Sicherheitsdirektion.
Klassische Hoheitsverwaltung
Aus der Monarchie wurden die Organisation der Bezirkshauptmannschaft und die materielle und formelle Seite ihres Handelns übernommen. Die Bezirkshauptmannschaft war bis zum ersten wesentlichen Schritt der Verrechtlichung der Verwaltung, durch die Erlassung der Verwaltungsverfahrensgesetze im Jahre 1925, weiterhin der unmittelbare Arm faktisch rechtlich unzureichend determinierter Staatsgewalt der Staatsfunktion Verwaltung.
Die Verwaltungsverfahrensgesetze wurden inhaltlich wesentlich durch die Judikatur der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts gestaltet.
Die Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts hat entsprechend der verfassungsmäßigen Aufgabenstellung (vgl. Art. 130 B-VG) die Gesetzmäßigkeit der gesamten öffentlichen Verwaltung sicherzustellen. Die klassische Hoheitsverwaltung - und nur diese war im wesentlichen damals Staatsaufgabe - stand nach dem Konzept der neugeschaffenen Verfassung im Kräftefeld zwischen den Gesetzgebungsorganen und der Gerichtsbarkeit öffentlichen Rechts.
In den ersten Jahren der 1. Republik Österreich lag auf der Ebene der Bezirke noch weitgehend sogenannte "politische" Verwaltung vor und ist auch heute noch ein gewisser Grad an politischer Verwaltung verfassungsrechtlich eingeplant, als die Einräumung von Ermessen und unbestimmte Gesetzesbegriffe durch das Gesetz Gestaltungsräume der Verwaltung und Freiräume des Verwaltungshandelns eröffnet und gewährt.
Man muß davon ausgehen, dass die klassische Hoheitsverwaltung heute weitgehend verrechtlicht ist und somit politische Verwaltungstätigkeit weitgehend ausgeschlossen ist . Der Vollzug ist hier im wesentlichen juristisches Handwerk und nicht politische Gestaltung
Das den Verwaltungsbehörden in der Monarchie zur Verfügung gestandene Ermessen ist qualitativ als auch quantitativ erheblich zusammengeschmolzen. Das freie Ermessen der Verwaltungsbehörden besaß früher eine ganz andere Bedeutung, wurde doch in der Monarchie die Ausübung der staatlichen Verwaltung als Ausfluß der Regierungsgewalt des Monarchen angesehen, für die das Gesetz lediglich eine Grenze, nicht aber die Grundlage zu bilden hatte . Durch das Inkrafttreten des Art. 18 Abs. 1 B-VG wurde die Ermessensübung zusätzlich der Kontrolle durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Art. 130 Abs. 2 B-VG) unterworfen. Ursprünglich bedeutete für die Verwaltungsbehörden auch die Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe erhebliche Gestaltungsfreiheit.
Der eigenständige Gestaltungsspielraum der Verwaltungsbehörden wurde durch die Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechtes jedoch faktisch beseitigt, da die Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen durch die Höchstgerichte letztlich selbst vorgenommen wird. .
Auch die ständige Entwicklung und Verbesserung des Rechtsschutzsystems bedeutet, dass die Umsetzung des gesetzlichen Willens heute eine ausdrückliche juristische Tätigkeit darstellt, die von juristisch ausgebildeten ernannten Beamten unter den Gesichtspunkten der Gesetzestreue, Unparteilichkeit, Sachgerechtigkeit und Wirtschaftlichkeit bewältigt werden müssen, die dem Instanzenzug und zusätzlich noch der gerichtlichen Kontrolle unterworfen sind. Der Bürger hat einen Anspruch darauf, unabhängig von politischen Einflüssen und Abhängigkeiten, das zu erhalten, was die Repräsentanten des Volkes, nämlich der (die) Gesetzgeber, festgelegt haben, und sich nur ihrem Willen zu unterwerfen .In der B-VG-Nov 1988, BGBl.Nr. 685 ist durch den Verfassungsgesetzgeber das schon länger diskutierte Problem einer menschenrechtskonformen Neuorganisation der österreichischen Verwaltungsrechtspflegeeiner Regelung unterzogen worden die sich in der Praxis nachhaltig auf die Bezirkshauptmannschaften ausgewirkt hat: Die am 1.1.1991 in Kraft getretenen Bestimmungen über die "unabhängigen Verwaltungssenate in den Ländern" haben es ermöglicht, eine in Übereinstimmung mit der Europäischen Menschenrechtskonvention stehende Organisationsstruktur von "Tribunalen" zu schaffen, die den mit der Ratifikation der Europäischen Menschenrechtskonvention eingegangenen Verpflichtungen voll entsprach und es erlaubte, auf die Vorbehalte zu Art. 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention zu verzichten. Die "unabhängigen Verwaltungssenate" erfüllen zwar die vom Europäischen Gerichtshof entwickelten Grundsätze für die Unabhängigkeit von Tribunalen im Sinne des Art. 6 MRK - der entscheidende Schritt zur Erreichung der Gerichtsqualität der Verwaltungssenate hat die B-VG-Nov 1988 jedoch nicht gebracht. Die Senate sind (derzeit) als sogenannte "unabhängige Verwaltungsbehörden" eingerichtet und laut Verfassung zuständig in Verwaltungsstrafverfahren und Beschwerden gegen "faktische Amtshandlungen", Schubhaft, Beschwerdeverfahren nach dem Sicherheitspolizeigesetz, sowie in jenen Angelegenheiten, die ihnen durch einfaches Bundes- oder Landesgesetz zugewiesen wurden.
Die Bezirkshauptmannschaft als Bereich "klassischer" Hoheitsverwaltung
Der als "klassische" Hoheitsverwaltung (auch Ordnungsverwaltung bzw. Eingriffsverwaltung) bezeichnete Teil der Staatsverwaltung - der Ordnungsstaat - gibt den Aufgabenbereich der Bezirkshauptmannschaft vor. Dieser Teil der Staatsverwaltung erstreckt sich traditionell auf Angelegenheiten des Gewerberechts, des Wasserrechts, des Forst-, Jagd- und Fischereirechts, des Gesundheits-und Veterinärwesens, Standesamtsangelegenheiten und des Kultuswesens, des Kraftfahr- und des Straßenverkehrsrechts, der Staatsbürgerschaft, des Polizei- und Sicherheitswesens, der Gemeindeaufsicht, des Verwaltungsstrafrechts, der allgemeinen Verwaltungsvollstreckung u.a. . In all diesen Bereichen besitzt die Bezirkshauptmannschaft Behördenqualität und ist ermächtigt, hoheitliche Entscheidungen zu treffen.
Entsprechend dem Wesen der Bezirkshauptmannschaft, kommt ihr eine Ermächtigung zur Lenkung, Planung und Gestaltung nicht zu, vielmehr ist die Bezirkshauptmannschaft auf die Erlassung von Hoheitsakten beschränkt - kann im wesentlichen also nur punktuelle Entscheidungen konditional-programmierter Art treffen. Insbesondere kommt der Bezirkshauptmannschaft die unpopuläre Aufgabe einer fast allzuständigen Verwaltungsstrafbehörde und der primär zur Vollstreckung von Bescheiden berufenen Vollstreckungsbehörde zu. Auch diese Bereiche zählen zur "klassischen" Hoheitsverwaltung.
Der bisherige Überblick und die "Bestandsaufnahme" zeigen, dass die Bezirkshauptmannschaften bzw. der Bezirkshauptmann als Entscheidungsträger fast ausschließlich in den Bereichen der klassischen Hoheitsverwaltung tätig sind. Die rechtsstaatliche Einbindung der klassischen Hoheitsverwaltung und die dadurch in der Realität gegebene Entpolitisierung der Verwaltungstätigkeit machen das Wesen der Bezirkshauptmannschaft aus, und die Bezirkshauptmannschaft ist in der Regel nur Geschäftsstelle demokratisch legitimierter Organe. Die Bezirkshauptmannschaft besitzt weder Personalhoheit noch Budgetrecht. Im innerdienstlichen Bereich ist der Freiraum des Bezirkshauptmanns durch die Mitwirkungsrechte der Personalvertretung eingeengt. Der Bezirkshauptmannschaft mangelt es an eigener, selbstverantwortlicher Rechtsträgerschaft, weshalb das Bild, die Bezirkshauptmannschaft sei "ein Bündel von Zuständigkeiten" den Sachverhalt weitestgehend trifft. Trotz vieler Serviceleistungen im Gesundheits- und Sozialbereich, in der Veterinär- und Forstverwaltung, in der Bauberatung u.a. liegt der Schwerpunkt der Aufgaben der Bezirkshauptmannschaft nach wie vor in der klassischen Hoheitsverwaltung.
Demokratisierung der Bezirksverwaltung (Art. 120 B-VG)
Es hat den Anschein, dass der einzige und ausschließliche Sinn der Verwaltung - unabhängig nach der Art der zu erfüllenden Aufgaben - in der Vollziehung der Gesetze liegt. Jede Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung ist letztlich auf einen gemeinsamen Grund - Vollziehung der Gesetze - zurückzuführen. Aus dieser (wohl einseitigen) Perspektive betrachtet kommt es für die Verwaltung immer nur darauf an, Gesetzen zum Durchbruch zu verhelfen, unabhängig davon was diese Gesetze im einzelnen regeln.
Seit Erlassung der Bundesverfassung ist die sogenannte "Demokratisierung der Bezirksverwaltung" und damit die Zusammenfassung der Ortsgemeinden zu mit dem Recht der Selbstverwaltung ausgestatteten Gebietsgemeinden Programm auf politischer und verfassungsrechtlicher Ebene. Dieses - politisch sehr umstrittene - Programm ist bis heute nicht realisiert worden.
Das Pro und Contra kann hier nur ansatzweise zu erläutern versucht werden. Umfassend haben sich Wolfgang Pesendorfer und Josef Demmelbauer in ihrem Buch "Demokratisierung der Bezirksverwaltung", Rudolf Trauner Verlag (1980) mit dieser Forderung auseinandergesetzt. Im folgenden wird daher von den bereits erarbeiteten Ergebnissen ausgegangen und darauf aufbauend wird versucht, noch offene Fragen ansatzweise zu beantworten:
Unabhängig vom grundsätzlichen Erfordernis der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung im Sinne des Art. 18 B-VG darf die Bezirksverwaltung nicht programmierter Gesetzesvollzugsautomat sein oder werden - hier würde unweigerlich das auf der Strecke bleiben, was die österreichische Verwaltung seit jeher ausgezeichnet hat, die Kunst des Ausgleiches, oder wie der Staatsrechtler Theo Öhlinger an ihr konstatiert hat: "Eines der intaktesten Elemente der österreichischen Verwaltungsorganisation".
Bei der österreichischen Diskussion um Verwaltungsreform geht es auch um die Frage der Gesetzgebungsmaßnahmen. Dies ist sehr stark geprägt vom vorherrschenden Verständnis der Verwaltung im Sinne des Kelsen - Merklschen Verwaltungsmodells.
Beim Kelsen/Merkl - Modell stehen vor allem zwei Aspekte im Vordergrund: der Zusammenhang zwischen Verwaltungsorganisation und demokratischer Staatsform und die Frage der zweckmäßigsten Form der Verwaltungsorganisation. Demokratie ist für Kelsen - Merkl eine Herrschaftsform, die eine Beteiligung der Beherrschten an der Herrschaft voraussetzt. Wesentlich für eine demokratische Staatsform sind die Bindung der Verwaltung an das Gesetz und die Verantwortlichkeit der Verwaltung für eine gesetzeskonforme Vollziehung gegenüber den gesetzgebenden Organen. Der Sinn der Demokratie - eine dem Volkswillen entsprechende Herrschaftsausübung - ist dann erfüllt, wenn die Vollziehung der Gesetze durch die Verwaltung sichergestellt ist. Dies wird dadurch erreicht, dass ein Weisungsrecht gegenüber untergeordneten Verwaltungsorganen besteht. Das durch das Weisungsrecht hergestellte Abhängigkeitsverhältnis wird dann intensiviert, wenn das niedrigere dem jeweils höheren Organ nicht bloß in der charakterisierten Weise unterstellt, sondern wenn es von ihm überhaupt bestellt ist. Durch diesen Bestellungsmodus der Ernennung kann die Durchführung des Willens des vorgesetzten Organes sichergestellt werden. Nur durch eine autokratische Verwaltungsorganisation, bei der die Verwaltungstätigkeit durch ernannte Einzelbeamte erfolgt, ist eine Kontrolle der Vollziehung durch den demokratischen Gesetzgeber gewährleistet. Die autokratische Verwaltung erweist sich damit als die eigentlich demokratische Verwaltung. Für Kelsen - Merkl gefährdet eine demokratisch organisierte Verwaltung die parlamentarische Demokratie. Die demokratische Wahl der obersten Exekutivorgane durch das Parlament und ihre Verantwortlichkeit dem Parlament gegenüber ist eine gewisse Garantie der gesetzmäßigen Tätigkeit dieser Organe. Die Geltendmachung dieser Verantwortlichkeit dem Parlament gegenüber wird durch ernannte Einzelorgane besser gewährleistet als durch gewählte Organe oder durch Kollegialorgane. Eine Demokratisierung der Mittel -und Unterinstanzen durch Wahl von Beamten oder durch Kollegialorgane bedeutet geradezu eine Aufhebung der Demokratie der Gesetzgebung.
Auf Gemeindeebene wurde das sogenannte "große Selbstverwaltungsprogramm" durch die Gemeindeverfassungsnovelle 1962, BGBl. Nr. 205 endgültig abgeschlossen. Die Unmöglichkeit einer Einigung über die Frage einer Neuorganisation der Bezirkshauptmannschaft führte dazu, dass auch weiterhin die aus der Monarchie stammenden Rechtsgrundlagen und die damit verbundene Struktur der Bezirkshauptmannschaft - bis heute - bestehen blieb . Den Ländern kommt seit der B-VG-Novelle 1974, BGBl. Nr. 444 zwar die Kompetenz zur Regelung der Organisation der Bezirkshauptmannschaft zu, soweit es sich nicht um die Errichtung von Gebietsgemeinden im Sinne des Art. 120 B-VG handelt.
Demmelbauer und Pesendorfer kamen in ihrem vor 15 Jahren erschienenen Werk "Demokratisierung der Bezirksverwaltung" zusammenfassend bereits zu folgendem Ergebnis:
"1. Die Forderung nach Demokratisierung der Bezirkshauptmannschaft nach dem Muster der Selbstverwaltung geht auf die Zeit der Errichtung der Ersten Republik Österreich im Gefolge des Zusammenbruchs der österreichisch-ungarischen Monarchie zurück. Bestrebungen in dieser Richtung lassen sich aber schon früher nachweisen: So war etwa nach dem Konzept des Provisorischen Gemeindegesetzes, RGBl. Nr. 170/1849, ein pyramidenförmiger Selbstverwaltungsaufbau mit den Gemeinden an unterster Stufe, darüber Bezirksgemeinden und schließlich Kreisgemeinden vorgesehen.
2. Die Institution Bezirkshauptmannschaft wurde aus der Monarchie in den Staatsaufbau der Republik übernommen. Ihr monokratischer Aufbau und ihre Leitung durch einen ernannten Berufsbeamten (Bezirkshauptmann) wurde beibehalten. Aus einer dekonzentrierten Verwaltungseinheit der Zentralregierung wurde eine Behörde der Bundsländer.
3. Obwohl die Bezirkshauptmannschaft dadurch in den demokratischen Staatsaufbau Österreichs eingegliedert wurde, dass der Bezirkshauptmann nunmehr von demokratisch gewählten Landesorganen ernannt, angewiesen und kontrolliert wurde, richtete und richtet sich die Kritik gegen sie "als letzter Rest monarchischer Staatsverwaltung". Ausdruck dieser Kritik ist das Programm des Art. 120 B-VG, wonach die Gemeinden zu Gebietsgemeinden nach dem Muster der Selbstverwaltung zusammengefaßt werden sollen.
4. Dabei bleibt freilich der Wandel in Gesellschaft und Staat seit dem Zusammenbruch der Monarchie unbeachtet:
Während in der Monarchie die Bezirkshauptmannschaft tatsächlich politische Macht hatte, war doch das Gesetz nicht Grundlage, sondern lediglich Schranke des Handelns, spiegelt sich seit Inkrafttreten des Legalitätsprinzipes (Art. 18 B-VG), wonach die Verwaltung nur aufgrund der Gesetze tätig werden darf, in der Rechtsentwicklung eine umfassende Entmachtung des Bezirkshauptmannes wider. Einerseits zeigt sich dies in einer immer dichter werdenden und heute umfassend gegebenen Verrechtlichung jener Verwaltungsaufgaben, die zur "Bezirksverwaltung" zählen. In deren Gefolge haben sich andererseits die Gerichtshöfe öffentlichen Rechts diesen Bereich klassischer Hoheitsverwaltung immer mehr dadurch "unterworfen", dass sie Ermessensspielräume und Beurteilungsspielräume bei unbestimmten Gesetzesbegriffen nahezu beseitigt haben.
5. Die Bezirkshauptmannschaft steht damit heute vor allem im Spannungsfeld zwischen Gesetz und Weisung, der Kontrolltätigkeit durch demokratisch legitimierte Berufungsinstanzen, durch den Verfassungs- und Verwaltungsgerichtshof sowie dem einzelnen, der insbesondere als Partei des behördlichen Verfahrens von der Bezirkshauptmannschaft gesetzmäßiges Handeln erzwingen kann.
6. Bezirksverwaltung zeigt sich sohin heute als ein Verwaltungsbereich, dessen gesetzes- und rechtsstaatliche Einbindung - entsprechend dem Verwaltungsmodell von Kelsen und Merkl - in der Realität gegeben ist. Sosehr ansonsten dieses Verwaltungsmodell auf berechtigte Kritik stößt, weil viele Bereiche staatlichen Handelns (wie Privatwirtschaft, Planung usw.) mit diesen herkömmlichen Instrumentarien des Rechtsstaates der Ordnungsverwaltung nicht ausreichend "gebändigt" werden können, sohin "politisch" geblieben sind: Im Bereich der klassischen Hoheitsverwaltung bewährt es sich, sodaß hier tatsächlich die Demokratie durch eine autokratische Verwaltung, deren Träger ernannte Berufsbeamte sind, besser gesichert erscheint als durch eine demokratische Verwaltung, die von gewählten Organen getragen wird (Merkls Paradoxon der Demokratie).
Die Schaffung von Selbstverwaltungskörpern anstelle der monokratisch organisierten, von einem ernannten Berufsbeamten geleiteten Bezirkshauptmannschaft gefährdet daher den erreichten Standard an Demokratie (Herrschaft der Bundes- und Landesgesetze) und Rechtsstaat (gerichtliche Kontrolle) in der Bezirksverwaltung. Schwachstellen in diesem Bereich sind weitgehend auf die Säumigkeit der (einfachen) Gesetzgeber zurückzuführen, die ihrer Verpflichtung zur ausreichenden Vorherbestimmung des Verwaltungshandelns gem. Art. 18 B-VG vielfach nicht nachgekommen sind.
7. Die Errichtung von Gebietsgemeinden nach dem Muster der Selbstverwaltung im Sinne des Programmes des Art. 120 B-VG erwiese sich von vornherein nur dan als zweckmäßig, wenn den Gebietsgemeinden ein über den bestehenden Aufgabenbereich der Bezirkshauptmannschaft hinausgehender Wirkungsbereich übertragen wird. In Frage kommen dafür wohl vor allem politische Verwaltungsaufgaben, die heute von den Ländern und den Gemeinden mit ihren gewählten Organen wahrgenommen werden. Betrachtet man den Stand der Aufgabenwahrnehmung durch Organisationsformen, die über eine einzelne Gemeinde hinausgehen und unterhalb der Landesebene angesiedelt sind, so überrascht die Vielfalt: In unterschiedlichster Weise werden verschiedenartige Aufgaben durch mannigfaltig zusammengesetze Kollegialbehörden, Kommissionen etc. wahrgenommen. Vor allem aber zeigen die vielen Formen interkommunaler Zusammenarbeit, wie Gemeindeverbände, Verwaltungsgemeinschaften und privatrechtliche Organisationsformen, die allesamt von den Gemeinden beherrscht werden, das Erfordernis räumlicher, sachlicher und organisatorischer Flexibilität bei der Bewältigung von Verwaltungsaufgaben des Leistungsstaates der Gegenwart. Sozialhilfe, Wasserversorgung, Abwasser- u. Abfallbeseitigung u.a. werden derzeit in einer Weise bewältigt, dass die starre Organisationsform der Gebietsgemeinde tatsächlich eine Beschränkung darstellen würde. Landwirte in den Grundverkehrsbehörden oder Elternvertreter in den Schulbehörden etwa geben Zeugnis für vorhandene Pluralität in der Entscheidungsfindung.
8. Es ist daher zu fragen, ob tatsächlich die Vielfalt der bestehenden Organisationsstrukturen beseitigt werden soll, die es einer wesentlich größeren Anzahl von Menschen ermöglicht, für die jeweils beste Problemlösung zu sorgen, und ob ein einheitlich politisch ausgerichteter Entscheidungsträger, die Gebietsgemeinde, anstelle dieser Vielfalt geschaffen werden soll, dem ungleich weniger Mitwirkende angehören würden. Dies würde die gegebene Bürgernähe wohl abschwächen und darüberhinaus vor allem die Gemeindeautonomie treffen, muß doch die Gebietsgemeinde mit ihrem gedachten Aufgabenbereich zwangsläufig in Konkurrenz zu den Gemeinden treten.
9. Trotz mancher positiver Aspekte, die auch gegeben sein mögen, scheint deshalb die Verwirklichung des großen Selbstverwaltungsprogrammes gemäß Art. 12 B-VG, nämlich die Errichtung von Gebietsgemeinden anstelle der Bezirkshauptmanschaften, eine überschießende Reform zu sein, weil sie Bundesstaatlichkeit und Gemeindeautonomie sowie Rechtsstaatlichkeit und bereits vorhandene Bürgernähe beeinträchtigt. Diese als Summe sich bildende Ergebnis erfließt aus dem Versuch einer Gesamtschau, der selbstverständlich als ein wertender Abwägungsprozeß zahlreiche (jeweils für sich legitimer) Für und Wider einzuordnen ist.
10. Demokratisierung der Bezirksverwaltung allein durch Einführung der Wahl ihrer behördlichen Organe, etwa nach dem Vorbild der gewählten Gemeindeorgane, ohne dass ihr Aufgabenbereich erweitert würde, wird zwar als (im Sinne eines Kompromisses) abgeschwächte Form der Demokratisierung angeboten, erscheint aber von vornherein verfehlt: Ließe es sich noch begründen, dass "politisches" Verwaltungshandeln, wie es im Bereich der Planung oder in der Vermögensverwaltung des Bundes, der Länder und Geminden gegeben ist, auch auf Bezirksebene nicht ausschließlich einem ernannten Berufsbeamten überantwortet werden kann, so muß das Verlangen, ausreichend durch Gesetz vorherbestimmtes Verwaltungshandeln in der klassischen Hoheitsverwaltung gewählten politischen Funktionären zu übertragen, auf schwerwiegende Bedenken stoßen. Wie bei den übrigen Behörden der Staatsverwaltung mit einem der Bezirksverwaltung vergleichbaren Aufgabenbereich der Eingriffs- und Ordnungsverwaltung (z.B. Finanzämter, Bundespoliezibehörden etc.), erscheint unter dem Blickwinkel des Rechtsstaates der ernannte Berufsbeamte mit entsprechender Qualifikation dem gewählten politischen Funktionär vorzuziehen zu sein, vor allem wenn es darum geht, gesetzlich vorgesehene Pflichten durchzusetzen. Enteignungen vorzunehmen und Strafen zu verhängen wird wohl einem um seine Wiederwahl besorgten Organ schwerer fallen als einem juristisch ausgebildeten ernannten Bezirkshauptmann, der "lediglich" Gesetze zu vollziehen hat.
11. Gegen Demokratisierungsvorschläge, die die behördliche Entscheidungsbefugnis beim ernannten Berufsbeamten "Bezirkshauptmann" belassen, aber die Entscheidungsvorbereitungsphase im Sinne erhöhter Partizipation der mittelbar oder unmittelbar Betroffenen reformieren wollen, bestehen keine rechtsstaatlichen Bedenken, wenn auch hier das Prinzip ausreichender Sachgerechtigkeit und Effiziens nicht unbeachtet bleiben darf. Freilich enthalten ohnedies schon zahlreiche Gesetze derartige Mitwirkungsformen. Im Anschluß daran bieten sich nunmehr Reformansätze an, die entsprechend sachlichen Erfordernissen weitergeführt werden können, etwa in der rechtlichen Verankerung der Bürgermeisterkonferenzen, die seit eh und je auf der Ebene der Bezirke abgehalten werden.
12. Die Bundesverfassung enthält bereits - wie ausführlich dargelegt wurde - alle jene Voraussetzungen, die von den Gesetzgebungsorganen des Bundes und der Länder einfachgesetzlich zur organisatorischen Bewältigung der Aufgaben des leistenden und daseinsversorgenden Staates verwirklicht werden können: Vor allem die durch die Gemeindeverfassungsgesetznovelle 1962 geschaffenen Ermächtigung zur Bildung von Gemeindeverbänden gem. Art. 116 Abs. 4 B-VG verweist auf den einzuschlagenden Weg, nämlich insbesondere mittels der verfügbaren Organisationsformen interkommunaler Zusammenarbeit Staatsaufgaben bürgernah, demokratisch und spezifisch sachorientiert zu bewältigen. Damit wird gleichzeitig auch der Bedeutung der Gemeinde als der bürgernächsten und (rlativ) eigenverantwortlich handelnden Einrichtung des Staates Rechnung getragen und ihre Position gestärkt, nicht geschwächt. Dieser Weg wurde - wie ebenfalls gezeigt worden ist - schon erfolgsversprechend beschritten. Wenn hiebei noch nicht alle rechtlichen Möglichkeiten ausgeschöpft sind, mangelt es wohl am sachlichen Erfordernis. Soweit ein Bedürfnis nach besonderer Organisation einzelner Aufgabenbereiche kraft Sachzwanges in Hinkunft auftritt, wird es am Bundesgesetzgeber bzw. an den Landesgesetzgebern liegen, entsprechend ihren verfassungsrechtlich ausreichend vorgegebenen Gestaltungsräumen durch einfaches Gesetz angemessen vorzusorgen."
Zweifellos hat die vorstehende "Bestandsaufnahme" von Demmelbauer und Pesendorfer - trotz inzwischen verstrichener 15 Jahre - immer noch Aktualität. Faktum ist jedoch auch, dass die Bezirkshauptmannschaften am Ende des 20. Jahrhunderts anderen, vielfach schwierigeren Anforderungen ausgesetzt sind, als zur Zeit der Kelsen - Merklschen Theoriebildung am Beginn dieses Jahrhunderts.
Die Forderung nach einer Verstärkung der Autonomien in den klassischen Formen der Selbstverwaltung (Gemeinde, allenfalls auch Bezirke) ist legitim. In Frage kämen modernere Formen der Beleihung, Inpflichtnahme, Ausgliederung staatlicher Leistungs- und Versorgungssysteme, die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch gesellschaftliche Selbsthilfe mit Selbstorganisationen. Denkbar wärde dies zB im Gesundheitswesen, in der Sozialhilfe, im Zivil- und Umweltschutz. Im Bereich der Jugendwohlfahrt ist die Inanspruchnahme (Delegation) von sog. "freien Jugendwohlfahrtsträgern (sozialen Diensten)" zur Besorgung (nichthoheitlicher) Aufgaben, schon seit Jahren Realität.
Der Bürger sollte tätig und der Staat als Bürokratiesystem entlastet werden. Die Bürger müssen sich jedoch mit den normativen Einrichtungen identifizieren können. Wo Demokratisierung, wie zB im Bezirksschulrat im Sozialhilfeverband, u.a., zweckmäßig ist, ist sie weitgehend verwirklicht, im Bereich der klassischen Gesetzesvollziehung ist sie (vgl. das Kelsen/Merkl-Modell) zweckwidrig.
Im Gegensatz zur klassischen österreichischen Verwaltungsorganisation, die zweifellos stark vom bürokratischen weisungsgebundenen Beamten geprägt war, ist heute ein Vordringen "demokratischer" Verwaltungsformen und -einrichtungen festzustellen. Nicht nur die Selbstverwaltung, Kollegialorgane und Beiräte gewinnen ständig an Bedeutung auch eine zunehmende Delegation von öffentlichen Aufgaben an Private und Verbände ist zu beobachten. Diese Entwicklung trägt sicher zur Staatsentlastung und zur verstärkten Integration der Bürger in das öffentliche Leben bei. Heute sind Verwaltungsaufgaben wie zB das Rettungswesen, Sozialdienste und Umweltschutz anders vermutlich gar nicht mehr vollziehbar. Auch in den Rechtsformen ist eine Art "Demokratisierung" spürbar. Insbesondere im Bereich der Wirtschaft, des Arbeitsmarktes, des Umweltschutzes, der Planung, treten Absprachen und Vereinbarungen auf höherer und niederer Ebene an die Stelle einseitiger Anordnungen oder Entscheidungen. Gesetzmäßigkeit ist mit dem Vordringen dieser demokratischen Formen schwieriger durchzusetzen. An die Stelle rechtlicher Bindungen treten vermehrt "politische" Erwägungen. Das war ja auch die Grundüberlegung von Kelsen und Merkl für ihr Konzept einer "neutralen und objektiven Bürokratie", die nur von der Spitze her demokratisch legitimiert sein sollte.Pernthaler muß beigepflichtet werden, wenn er die Ansicht vertritt, dass man bei dieser neuen "politischen Verwaltung" aber doch sehr klar an der Grenze des individuellen Rechtschutzes und der Gesetzmäßigkeit festhalten und ein demokratischer und rechtsstaatlicher "Prozeß" nebeneinander bestehen bleiben müsse.
An drei konkreten Rechtsgebieten soll die Ausweitung der Aufgaben einer Bezirkshauptmannschaft - und die damit verbundene "Herausforderung an die Verwaltungsorganisation" - im folgenden Kapitel III. dokumentiert werden.
III. Aufgabenbereich der Berzirkshauptmannschaft am Beispiel Umweltrecht, Sicherheitsverwaltung und Sozialhilfe
Übernormierungen in bester Absicht tun der Sache nicht gut. Im Umweltrecht erreicht man oft durch Verhandeln rascher das erwünschte Ergebnis als durch formalisiertes, durch Rechtsmittel mit aufschiebender Wirkung paralysiertes Handeln.
Umweltschutz wird z.B. noch heute in Österreich vorwiegend administrativ, defensiv, nicht aber gestaltend, präventiv verstanden. Vieles spricht jedoch dafür, dass der soziale Leistungsstaat bestimmte Umweltbedingungen schaffen muß, damit die von ihm gebotenen Leistungen auch konsumiert werden können.
Es besteht sicher die Notwendigkeit einer zeitgemäßen Modifizierung des Legalitätsprinzipes angesichts des Wandels von der reinen Ordnungsverwaltung zur Leistungsverwaltung. Derzeit läßt ein zu ehrgeizig interpretierter Art. 18 B-VG für eine zeitgemäße Leistungsverwaltung keinen Raum, obwohl die europäische Rechtsentwicklung die uns seit dem 1.1.1995 täglich über Straßburg und Brüssel ins Haus steht, mit ihren neuen Rechtsfluten eine neue Interpretation des Art. 18 B-VG erforderlich machen wird. Derzeit wird das Verwaltungsrecht auf ein Verwaltungsgerichtsrecht reduziert und damit der Verwaltung ihr Spezifisches genommen: die Fähigkeit zum Gestalten.
Es stellt sich die Frage ob Österreich vom Umweltrecht zum "Umweltstaat" unterwegs ist: Der Gesetzesgebundenheit der Verwaltung selbst in einer maßvollen Auffassung des Art. 18 B-VG wird mit Vehemenz eine "ökologische" Rechtsauffassung entgegengesetzt. Die "Flut" von neuen Gesetzen in dieser Materie ist nicht mehr zu übersehen - die Verfahrensbestimmungen werden zum Teil immer unheitlicher. Die EG-Richtlinien zum Umweltschutz verfolgen ein Konzept umweltrechtlicher Steuerung, in welchem die Öffentlichkeit eine neue Rolle spielen kann. Der § 4 des am 1. Juli 1993 in Kraft getretenen Umweltinformationsgesetz - UIG, BGBl. Nr. 495/1993 gewährleistet jedermann ohne Nachweis eines Rechtsanspruches oder eines rechtlichen Interesses das Recht auf freien Zugang zu Umweltdaten, über die Organe der Verwaltung im Bereich des Umweltschutzes verfügen. Werden die verlangten Umweltdaten nicht oder nicht im begehrten Umfang mitgeteilt, so muß die Behörde - in der Hauptsache die Bezirkshauptmannschaft - auf Antrag des Informationssuchenden einen Bescheid erlassen; über Berufungen entscheidet gem. § 8 Abs. 4 UIG der unabhängige Verwaltungssenat. Mit dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz - UVP-G wurde ebenfalls einer EG-Richtlinie entsprochen; es beinhaltet übrigens in seinem 5. Abschnitt (§§ 30 ff) für bestimmte Vorhaben, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht durchzuführen ist, eine "Bürgerbeteiligung", wobei § 33 von der "Bürgerinitiative" handelt. Parallel hiezu werden in dem vom Umweltministerium herausgegebenen Buch "Umweltpolitik durch Recht - Möglichkeiten und Grenzen" rechtliche Strategien zur Umsetzung eines "Umweltmanifests" angepeilt. Pernthaler schlägt hiebei die Verankerung des ökologischen Prinzips als "Baugesetz der Verfassung" vor und formuliert in betonter Abwendung vom anthropozentrischen Umweltschutz "Rechte der Natur" u.a. "auf eine würdige Existenz in ihrem angestammten Lebensbereich".
Die Schwierigkeit der Realisierung dieser Vorhaben liegt darin, dass eine zweckmäßige Abgrenzung der "Betroffenen" und die Festlegung ihrer verfahrensrechtlichen Position sowie der Einbau der Institution "Bürgerbeteiligung" in das AVG eine Reihe von Problemen aufwerfen werden. Die Lösung dieser Probleme muß auch berücksichtigen, dass die mit dieser Einrichtung entstehenden "Massenverfahren" das Recht auf eine Entscheidung innerhalb angemessener Frist nicht beeinträchtigen dürfen.
Für die Bezirkshauptmannschaften hat nach einer relativ langen Zeit der Ruhe, der Bereich Sicherheitsverwaltung sprunghaft zugenommen. Nach dem Zusammenbruch der Ostsysteme hat die einsetzende Migration, die Bezirkshauptmannschaften (und die Bundespolizeidirektionen) als Fremdenpolizeibehörden mit einer enormen Arbeitsfülle überschwemmt. Zum Teil völlig neue Vorschriften wurden erlassen:
Im selben Stück des Bundesgesetzblattes erschienen das Meldegesetz, BGBl. Nr. 9/1992 und das Asylgesetz, BGBl.Nr. 8/1992. Durch die Schaffung des Bundesasylamtes wurde die Bezirkshauptmannschaft (bzw. die Bundespolizeibehörde und Sicherheitsdirektion) nicht wesentlich entlastet, weil ja bei Asylablehnung die abgewiesenen Asylwerber dem Regime des Fremden(polizei)rechts unterfallen, und somit die Bezirkshauptmannschaften als Fremdenpolizeibehörden tätig werden müssen. Das neue Fremdengesetz, BGBl.Nr. 838/1992und das seit 1. Juli 1993 geltenden Aufenthaltsgesetz, BGBl.Nr. 466/1992, das den Bezirkshauptmannschaften (mit wenigen Ausnahmen) zum Vollzug übertragen wurde , sind überdies ohne Verklammerung mit dem Ausländerbeschäftigungsgesetznicht zu verstehen. Gleichzeitig ist am 1.Mai 1993 die "Sicherheitsnovelle" zum B-VGund das Sicherheitspolizeigesetz in Kraft getreten. Nun hat die Bezirkshauptmannschaft - als Sicherheitsbehördegleichberechtigt mit den Bundespolizeibehörden - definitive Verfassungsweihe durch Verankerung im B-VG selbst erhalten, ohne allerdings in personeller und sachlicher Ausstattung auf diesem Gebiet den "einfach strukturierten" Bundespolizeibehörden auch nur annähernd vergleichbar zu sein. Während die Bundespolizeibehörden reine Polizeibehörden mit unmittelbar beigegebenen Exekutivorganen sind, war das Sicherheitswesen der Bezirkshauptmannschaft seit jeher zur "Mitbesorgung" übertragen: Sie kann die Bundesgendarmerie zwar beiziehen, diese hat aber in ihren internen Angelegenheiten eine selbständige Kommandostruktur. Der vom Bundesministerium geforderten Intensivierung der Kriminalitätsbekämpfung durch die Bezirkshauptmannschaft ist die überraschende endgültige Verabschiedung des Landeshauptmannes aus der Sicherheitsverwaltung nicht förderlich.
Mit dem Sicherheitspolizeigesetz wurde vom Gesetzgeber ein über 60 Jahre altes Versprechen (vgl. Art II § 4 ÜG 1929) eingelöst. Zweifellos hat sich die Sicherheitspolizei mit ihren "Operationen im Graubereich" im "alten Rechtszustand" gut zurechtgefunden, waren doch die sicherheitspolizeilichen Ermächtigungen in der Generalklausel des Art II § 4 Abs. 2 ÜG relativ "weit gefaßt" - man denke nur an den nach der alten Rechtslage unpräzise formulierten Gefahrenbegriff. Mit dem SPG wurde die Organisation der Sicherheitsverwaltung - somit ein Kernbereich der Bezirkshauptmannschaft - und die Befugnisse der Sicherheitspolizei gesetzlich geregelt. Mit dem SPG wurden umfassende Befugnisse der Sicherheitspolizei geschaffen und der Rechtsschutz umfassend verbessert - § 87 SPG räumt ein subjektives Recht auf Gesetzmäßigkeit sicherheitspolizeilicher Maßnahmen ein. Nunmehr hat jedermann, dem gegenüber sicherheitspolizeiliche Maßnahmen ausgeübt werden, das Recht, dass sie nur unter den im SPG geregelten Voraussetzungen und auf gesetzmäßige Weise ausgeübt werden. Im Überprüfungsverfahren vor dem UVS, wo jede direkte faktische Betroffenheit zur Beschwerde legitimiert, hat sich die Bezirkshauptmannschaft als belangte Sicherheitsbehörde zu rechtfertigen und für Überschreitungen ihrer Eingriffsbefugnisse einzustehen (rechtliche Bindung der Staatsgewalt). Im sensiblen sicherheitspolizeilichen Bereich wird dem Bürger nunmehr ein "faires Verfahren" das bestimmte Mindesterfordernisse wie Parteiengehör, Waffengleichheit, Objektivität der Sachverhaltsermittlung, Unparteilichkeit der Entscheidung, ausreichender Entscheidungsbegründung uä entspricht, garantiert.
Von der Fürsorge zur Sozialhilfe
Eine relativ "junge" Aufgabe der Bezirkshauptmannschaft ist die Sozialhilfe. Die Erfüllung der nichtbehördlichen Aufgaben der Sozialhilfe, also die Privatwirtschaftsverwaltung, erfolgt länderweise unterschiedlich. Die 1939 geschaffenen Bezirksfürsorgeverbände blieben nach 1945 "bis auf weiteres" bestehen. Ihre Aufgaben wurden von den Bezirkshauptmannschaften - unter Zuziehung von Bürgermeistern als Beiräte - geführt, ihre Budgets von der "Bürgermeisterkonferenz" beschlossen. Dieser Zustand währte, bis in den 70er Jahren die Bundesländer neue Sozialhilfegesetze erließen. Während diesen gemeinsam ist, dass in der Regel die Bezirkshauptmannschaft in erster Instanz die behördlichen Aufgaben besorgt, also über die Gewährung von Hilfe zur Sicherung des Lebensbedarfes entscheidet, haben sie hinsichtlich der Bestimmung der Träger der Sozialhilfe einen unterschiedlichen Weg eingeschlagen. Die meisten haben sich für das Land als alleinigen Träger der Sozialhilfe entschieden; das Land bedient sich aber der Mithilfe der Bezirkshauptmannschaft. Die Bundesländer Kärnten, Oberösterreich und Steiermark haben hingegen als Träger der Sozialhilfe neben dem Land und den Städten mit eigenem Statut die bestehenden Bezirksfürsorgeverbände in ihrem rechtlichen Bestand erhalten, ihren Namen auf Sozialhilfeverband geändert, ihre Organisation neu geregelt und die Bezirkshauptmannschaft - kostenbewußt - zur Geschäftsstelle gemacht.
Insgesamt ist die Ausweitung der sozialen Funktion der Bezirkshauptmannschaft ein gewaltiger Fortschritt für sie. Eine vergleichbare - aber noch bedeutendere - Funktion als der Bezirkshauptmann im Sozialhilfeverband hat der Tiroler Bezirkshauptmann bei der jeweiligen Bezirkskrankenanstalt, der zudem auch Vorsitzender der Raumordnungs-Bezirkskommission ist.
Die veränderten Anforderungen an die Bezirkshauptmannschaften - resp. an die öffentliche Verwaltung - zeigen sehr deutlich die Grenzen der bestehenden Verwaltungsorganisation auf. Diese geänderten Bedingungen für die öffentliche Verwaltung sind auch der Rahmen, innerhalb dessen sich die Diskussion um eine Verwaltungsreform der öffentlichen Verwaltung bewegen müssen wird. Die vom Kelsen -Merklschen Verwaltungsmodell geprägte Verwaltungsorganisation stößt vor allem dort auf ihre Grenzen, wo aufgrund der Sachgegebenheiten eine detaillierte normative Regelung nicht möglich , eine strikte hierarchische Kontrolle nicht durchführbar ist und eine kollegiale Vorgangsweise bessere Ergebnisse bringt als die Erledigung durch Einzelorgane.
IV. Organisation einer Bezirkshauptmannschaft am Beispiel der BH Landeck
DieAusführungen über die Organisation der Bezirkshauptmannschaft Landeck spiegeln die Situation des Jahres 1997 wieder. Auf ihre Wiedergabe wird daher verzichet.
Eine aktuelle Übersicht finden Sie auf der Homepage der BH Landeck, auf der Sie sich gerade befinden, unter dem Button "Organisation".
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References: § 102
 § 12
 § 13
 § 10
 § 11
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§ 8
 Art. 47
 Art. 116
 Art. 109
 Art. 112
 Art. 115
 Art. 116
 Art. 112
 Art. 116
 § 8
 § 1
 Art. 116
 Art. 102
 § 109
 § 138
 § 8
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 8
 Art. 130
 Art. 18
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 18
 Art. 120
 Art. 120
 Art. 18
 Art. 120
 Art. 12
 Art. 116
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 18
 § 4
 § 8
 § 33
 § 4
 § 4
 § 87