Source: https://entscheide.weblaw.ch/print.php?link=BGE-129-II-286
Timestamp: 2019-12-15 02:24:27+00:00

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Entzug der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde gegen einen Freisetzungsversuch mit gentechnisch verändertem Weizen (Art. 55 Abs. 2
VwVG); Parteistellung und -rechte im Verwaltungsverfahren (Art. 6
und Art. 26 ff
. VwVG). Zur Anfechtung der Zwischenverfügung sind alle Personen legitimiert, deren Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist, ohne Rücksicht auf ihre Legitimation in der Hauptsache (E. 1.3). Prüfung, ob "überzeugende Gründe" für den Entzug der aufschiebenden Wirkung vorliegen (E. 3). Ist der Rückweisungsentscheid des UVEK an das BUWAL als Grundsatzentscheid in der Hauptsache und damit prozessual als Endentscheid zu qualifizieren? Zulässigkeit eines Teilentscheids gemäss Art. 19 Abs. 3
SR 814.911 Verordnung über den Umgang mit Organismen in der Umwelt - Freisetzungsverordnung
FrSV Art. 19 Bewilligungsgesuch für Freisetzungsversuche mit gentechnisch veränderten Organismen
1 Das Bewilligungsgesuch für einen Freisetzungsversuch mit gentechnisch veränderten Organismen muss alle erforderlichen Angaben enthalten, die belegen, dass durch den Freisetzungsversuch die Anforderungen nach den Artikeln 7-9 und 11 nicht verletzt werden können.
2 Das Gesuch muss insbesondere folgende Unterlagen enthalten:
1 Art, Spezifität, Empfindlichkeit und Verlässlichkeit der Methoden,
2 Dauer und Häufigkeit der Überwachung;
3 Darstellung der zu erwartenden neuen wissenschaftlichen Ergebnisse über die Auswirkungen auf Menschen, Tiere, Umwelt, biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung sowie über die Wirksamkeit von Sicherheitsmassnahmen, die dank dem Versuch gewonnen werden können;
a eine Beschreibung des Versuchs mit mindestens folgenden Angaben:
b ein technisches Dossier mit den Angaben nach Anhang IIIA oder IIIB der Richtlinie 2001/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. März 2001 1 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt und zur Aufhebung der Richtlinie 90/220/EWG des Rates, jedoch ohne Ausführungen zu den Überwachungsplänen;
c die Ergebnisse früherer Versuche, insbesondere:
d die Risikoermittlung und -bewertung nach Anhang 4;
e einen Überwachungsplan, mit dem die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller überprüfen wird, ob die Annahmen der Risikoermittlung und -bewertung nach Anhang 4 zutreffen und ob die Massnahmen zur Einhaltung der Grundsätze nach den Artikeln 6 Absätze 1 und 2 sowie 7 GTG ausreichen, und der mindestens folgende Angaben umfasst:
f eine Interessenabwägung nach Artikel 8 GTG, die zeigt, dass durch die gentechnische Veränderung des Erbmaterials bei Tieren und Pflanzen die Würde der Kreatur nicht missachtet worden ist;
g ein Informationskonzept, das darüber Auskunft gibt, wie, wann und wo die Öffentlichkeit über Gegenstand, Zeitpunkt und Ort des geplanten Freisetzungsversuchs informiert wird;
h den Nachweis, dass die Sicherstellungspflichten erfüllt sind.
3 In der Dokumentation der Ergebnisse früherer Versuche nach Absatz 2 Buchstabe c Ziffer 2 kann auf Daten oder Ergebnisse einer anderen Gesuchstellerin oder eines anderen Gesuchstellers verwiesen werden, sofern diese oder dieser schriftlich zugestimmt hat.
4 Das BAFU kann auf einzelne Angaben des technischen Dossiers nach Absatz 2 Buchstabe b verzichten, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller nachweisen kann, dass diese Angaben zur Beurteilung des Gesuchs nicht erforderlich sind.
5 Ein einziges Gesuch kann eingereicht werden, wenn ein Freisetzungsversuch zum gleichen Zweck und innerhalb eines begrenzten Zeitraums durchgeführt wird:
a mit einem gentechnisch veränderten Organismus an verschiedenen Orten;
b mit einer Kombination von Organismen am gleichen Ort oder an verschiedenen Orten.
FrSV (E. 4.2)? Können zahlreiche Personen durch ein Gesuch berührt werden, muss diesen Gelegenheit gegeben werden, ihre Parteistellung geltend zu machen und darüber eine Entscheidung zu erhalten. Diesen rechtsstaatlichen Ansprüchen genügt das Verfahren gemäss Art. 18
FrSV Art. 18 Ausnahmen von der Bewilligungspflicht
1 Keine Bewilligung für Freisetzungsversuche mit gentechnisch veränderten Organismen ist erforderlich, wenn diese für eine bestimmte direkte Verwendung in der Umwelt nach Artikel 25 bewilligt sind und mit dem Freisetzungsversuch weitere Erkenntnisse für dieselbe Verwendung angestrebt werden.
2 Keine Bewilligung für Freisetzungsversuche mit pathogenen Organismen ist erforderlich, wenn diese:
a für eine bestimmte direkte Verwendung in der Umwelt nach Artikel 25 bewilligt sind; oder
b nicht gebietsfremd und für Menschen und Wirbeltiere nicht pathogen sind.
3 Keine Bewilligung für Freisetzungsversuche mit gebietsfremden wirbellosen Kleintieren ist erforderlich, wenn diese für eine bestimmte direkte Verwendung in der Umwelt nach Artikel 25 bewilligt sind.
FrSV nicht (E. 4.3).
1.3 Zur Anfechtung der Zwischenverfügung sind diejenigen Personen legitimiert, deren Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist, d.h. alle Beschwerdeführer des hängigen Verwaltungsbeschwerdeverfahrens, und zwar ohne Rücksicht auf ihre Legitimation in der Hauptsache. Gemäss Art. 55 Abs. 1
VwVG kommt jeder Verwaltungsbeschwerde aufschiebende Wirkung zu, bis ihr die aufschiebende Wirkung entzogen oder über die Beschwerde entschieden worden ist. Über die Legitimation entscheidet die Beschwerdeinstanz im Endentscheid. Bis dahin hat jeder Beschwerdeführer Anspruch darauf, dass ihm effektiver Rechtsschutz gewährt und die aufschiebende Wirkung seiner Beschwerde nicht in ermessensfehlerhafter Weise entzogen wird. Er kann daher den Zwischenentscheid, allein gestützt auf seine Parteistellung im Verwaltungsbeschwerdeverfahren, vor Bundesgericht anfechten. Die fehlende Legitimation in der Hauptsache kann jedoch, sofern sie eindeutig ist, im Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigt werden, d.h. bei der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. unten, E. 3).
3. Nach Art. 55 Abs. 1
VwVG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung. Hat die Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so kann die Vorinstanz als verfügende Behörde einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen; dieselbe Befugnis steht der
3.2 Das UVEK nahm an, die Finanzierung des Freisetzungsversuchs durch den Schweizerischen Nationalfonds sei nach dem Jahr 2003 nicht mehr gesichert. Es lasse sich deshalb nicht mit Sicherheit sagen, ob der Versuch auch im Jahr 2004 oder später noch durchgeführt werden könne oder nicht. Es wertete diese unsichere Aussicht auf das Jahr 2004 (oder später) im Vergleich zur jetzigen Lage (gesicherten Finanzierung für das Jahr 2003) als bedeutenden Nachteil. Die Beschwerdeführer sind dagegen der Auffassung, die unsicheren Finanzierungsaussichten im Jahr 2004 und danach stellten keinen schweren Nachteil für die Beschwerdegegnerin dar. Dabei überdehnen sie jedoch die Anforderungen an einen "schweren Nachteil" im Sinne der eben zitierten Praxis: Zwar hat der Gesetzgeber in Art. 55 Abs. 1
VwVG die Grundsatzentscheidung getroffen, wonach der Verwaltungsbeschwerde von Gesetzes wegen Suspensiveffekt zukomme. Diese allgemeine Regel bedeutet jedoch nicht,
andererseits untrennbar miteinander verbunden seien, weshalb eine Aufspaltung in einen Grundsatz- und einen Folgeentscheid prinzipiell ausgeschlossen sei. Dem ist grundsätzlich zuzustimmen: Gemäss Art. 19 Abs. 3
der Verordnung vom 25. August 1999 über den Umgang mit Organismen in der Umwelt (FrSV; SR 814.911) verknüpft das BUWAL die Bewilligung mit den erforderlichen Bedingungen und Auflagen zum Schutz des Menschen und der Umwelt. Die Bewilligung und die Festsetzung der Auflagen und Bedingungen haben somit grundsätzlich in einem Rechtsakt zu erfolgen. Erst, wenn die konkreten Auflagen und Bedingungen bekannt sind, lässt sich das mit dem Versuch verbundene Risiko bewerten und die Zulässigkeit des Freisetzungsvorhabens beurteilen. Im vorliegenden Fall ist allerdings zu berücksichtigen, dass das UVEK nicht abstrakt über die Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs entschieden hat, sondern über die Frage, ob das Gesuch mit den von der Gesuchstellerin vorgeschlagenen und den von den Fachbehörden, namentlich der Eidgenössischen Fachkommission für biologische Sicherheit, zusätzlich verlangten Auflagen und Bedingungen bewilligungsfähig sei. Insofern lag bereits dem Entscheid des UVEK ein Konzept über Sicherheitsmassnahmen zugrunde, das allerdings vom BUWAL noch konkretisiert und ausformuliert werden musste.
4.3.1 Gemäss Art. 6
VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll oder andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Die Parteien haben Anspruch auf Akteneinsicht (Art. 26 ff
. VwVG) und auf rechtliches Gehör (Art. 29
VwVG) und eröffnet ihnen Verfügungen in der Regel schriftlich (Art. 34
VwVG) oder, in den Fällen gemäss Art. 36
VwVG Art. 36 J. Eröffnung / II. Amtliche Publikation - II. Amtliche Publikation Die Behörde kann ihre Verfügungen durch Veröffentlichung in einem amtlichen Blatt eröffnen: 1
a gegenüber einer Partei, die unbekannten Aufenthaltes ist und keinen erreichbaren Vertreter hat;
b gegenüber einer Partei, die sich im Ausland aufhält und keinen erreichbaren Vertreter hat, wenn die Zustellung an ihren Aufenthaltsort unmöglich ist oder wenn die Partei entgegen Artikel 11 bAbsatz 1 kein Zustellungsdomizil in der Schweiz bezeichnet hat;
c in einer Sache mit zahlreichen Parteien;
d in einer Sache, in der sich die Parteien ohne unverhältnismässigen Aufwand nicht vollzählig bestimmen lassen.
VwVG, durch Veröffentlichung in einem amtlichen Blatt. Die Beschwerdeführer waren weder im Verfahren vor dem BUWAL, das mit Verfügung vom 20. November 2001 abgeschlossen wurde, noch im anschliessenden Beschwerdeverfahren vor dem UVEK Partei. Sie wurden in keinem dieser Verfahren angehört. Der Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 wurde ihnen weder
4.3.3 Ein nach rechtsstaatlichen Prinzipien geführtes Verfahren setzt voraus, dass in Fällen, in denen zahlreiche Personen durch ein Gesuch berührt sein können, diesen die Möglichkeit gegeben wird, ihre Parteistellung geltend zu machen und darüber eine Entscheidung zu erhalten. In vielen Verfahrensgesetzen wird hierzu die Durchführung eines Einspracheverfahrens vorgesehen und bestimmt, dass derjenige, der keine Einsprache erhebt, vom weiteren Verfahren ausgeschlossen wird (z.B. Art. 126f
des Bundesgesetzes über die Armee und die Militärverwaltung [MG; SR 510.10], Art. 62e
WRG Art. 62e J. Verleihungsverfahren / III. Bei Bundeskonzessionen / 2. Ordentliches Verfahren / e. Einsprache - e. Einsprache
1 Wer nach den Vorschriften des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 2 über das Verwaltungsverfahren oder des EntG 3 Partei ist, kann während der Auflagefrist beim Bundesamt Einsprache erheben. Wer keine Einsprache erhebt, ist vom weiteren Verfahren ausgeschlossen.
des Bundesgesetzes über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte [WRG; SR 721.80], Art. 27d
des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen [NSG; SR 725.11], Art. 16f
des Bundesgesetzes betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen [EleG; SR 734.0], Art. 18f
des Eisenbahngesetzes [EBG; SR 742.101], Art. 22a
RLG Art. 22a 1. Ordentliches Plangenehmigungsverfahren / e. Einsprache - e. Einsprache
des Bundesgesetzes über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe [RLG; SR 746.1], Art. 37f
des Bundesgesetzes über die Luftfahrt [LFG; SR 748.0]). Dem Einspracheverfahren kommt jedoch nicht nur Ausschluss-, sondern auch Einschlusswirkung zu: Wer rechtzeitig Einsprache erhebt, kann sich, soweit die Anforderungen von Art. 6
VwVG erfüllt sind, in den nachfolgenden Verfahren als Partei beteiligen, d.h. ihm sind Parteirechte gemäss den
Art. 26 ff
. VwVG zu gewähren. Ist die Parteistellung streitig, kann darüber bereits in einem frühen Verfahrensstadium entschieden werden. Daneben sieht Art. 30a
VwVG Art. 30a H. Rechtliches Gehör / II. Vorgängige Anhörung / 2. Besondere Einwendungsverfahren - 2. Besondere Einwendungsverfahren
VwVG für Verfügungen, die wahrscheinlich zahlreiche Personen berühren, oder für Fälle, in denen sich die Parteien ohne unverhältnismässigen Aufwand nicht vollzählig bestimmen lassen, ein besonderes Einwendungsverfahren vor. Danach wird das Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung ohne Begründung in einem amtlichen Blatt veröffentlicht und das Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung mit Begründung öffentlich aufgelegt. Die Behörde macht in ihrer Veröffentlichung auf die Verpflichtung der Parteien aufmerksam, gegebenenfalls eine Vertretung zu bestellen und Verfahrenskosten sowie Parteientschädigung zu zahlen, und setzt ihnen eine angemessene Frist für Einwendungen. Für die Bewilligung von Freisetzungsversuchen ist jedoch weder ein Einspracheverfahren noch ein Einwendungsverfahren i.S.v. Art. 30a
VwVG vorgesehen. Zwar wird der Eingang des Gesuchs im Bundesblatt angezeigt und werden die nicht vertraulichen Akten beim BUWAL und in der betroffenen Gemeinde während 30 Tagen zur Einsicht aufgelegt (Art. 18 Abs. 2
FrSV). Während der Auflagefrist kann jedoch jede Person zu den Akten Stellung nehmen (Art. 18 Abs. 3
FrSV). Anders als das Einsprache- oder Einwendungsverfahren i.S.v. Art. 30a
VwVG steht das Verfahren gemäss Art. 18
FrSV also jedermann offen; es dient in erster Linie der Information der Öffentlichkeit i.S.v. Art. 29e Abs. 2 lit. c
USG Art. 29e Information der Abnehmer
1 Wer Organismen in Verkehr bringt, muss den Abnehmer:
a über deren Eigenschaften informieren, die für die Anwendung der Grundsätze von Artikel 29 avon Bedeutung sind;
b so anweisen, dass beim bestimmungsgemässen Umgang die Grundsätze von Artikel 29 anicht verletzt werden.
USG (SR 814.01) und deren Konsultation. Zwar ermöglicht es auch denjenigen Personen, welche Parteistellung im Verfahren beanspruchen, ihre Anhörungsrechte wahrzunehmen (HANS-JÖRG SEILER, USG-Kommentar, N. 54 zu Art. 29e
USG). Da jedoch sämtliche Stellungnahmen entgegengenommen werden, ohne Rücksicht darauf, ob der Einwender Parteistellung im Sinne von Art. 6
VwVG hat oder nicht, kann das Einreichen einer solchen Stellungnahme keine Parteirechte begründen (SEILER, a.a.O., N. 54). Die Veröffentlichung des Gesuchs durch das BUWAL vom 31. Januar 2001 (BBl 2001 S. 388) enthielt denn auch keine besonderen Hinweise oder Aufforderungen an die Parteien i.S.v. Art. 30a Abs. 2
VwVG. Dann aber wäre es Aufgabe der zuständigen Behörden gewesen, d.h. des BUWAL bzw. im Beschwerdeverfahren des UVEK, potentielle Drittbetroffene über den Stand des Verfahrens in Kenntnis zu setzen und zu fragen, ob sie sich als Partei daran beteiligen wollen, unter Hinweis auf die mit der Parteistellung verbundenen Rechte und Pflichten und auf allfällige Verwirkungsfolgen bei Verzicht
(ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 190 ff. Ziff. 358 ff.; MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, § 41 Rz. 33). Im vorliegenden Fall wurden die Eheleute A. und B., soweit aus den dem Bundesgericht vorliegenden Akten ersichtlich, weder vom BUWAL noch vom UVEK eingeladen, sich am Verfahren zu beteiligen bzw. ihre Parteistellung zu begründen. Deshalb kann den Beschwerdeführern kein Vorwurf gemacht werden, dass sie nicht früher Parteistellung beansprucht haben und davon absahen, den Beschwerdeentscheid des UVEK vom 12. September 2002 anzufechten, soweit er ihnen aus der Presse oder anderen Informationsquellen bekannt war. Immerhin reagierten sie auf die Verfügung des BUWAL vom 20. Dezember 2002, die unter Hinweis auf Art. 36
VwVG mit Rechtsmittelbelehrung im Bundesblatt veröffentlicht worden war, und erstmals auch die erforderlichen Bedingungen und Auflagen und damit eine vollständige Bewilligung i.S.v. Art. 19
FrSV enthielt.
4.5 In künftigen Bewilligungsverfahren wird das BUWAL bei der Publikation des Gesuchs um Bewilligung eines Freisetzungsversuchs (Art. 18 Abs. 2
FrSV) sachgerechterweise gestützt auf Art. 30 Abs. 1
VwVG diejenigen Personen, die sich im nachfolgenden Verfahren als Partei im Sinne von Art. 6
VwVG beteiligen wollen, auffordern, dies dem BUWAL während der dreissigtägigen Auflagefrist - zusammen mit der Stellungnahme zum Gesuch - mitzuteilen. Wer es dann unterlässt, während der Auflage des Gesuchs seine Parteistellung geltend zu machen, ist vom weiteren Verfahren grundsätzlich ausgeschlossen. Auf diese Ausschlusswirkung wird das BUWAL bei der Publikation ebenfalls aufmerksam machen.

References: Art. 26
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 55
 Art. 55
 Art. 55
 Art. 19
 Art. 6
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 126
 Art. 62
 Art. 62
 Art. 27
 Art. 16
 Art. 18
 Art. 22
 Art. 22
 Art. 37
 Art. 6

Art. 26
 Art. 30
 Art. 30
 Art. 30
 Art. 30
 Art. 18
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 6
 Art. 30
 § 41
 Art. 36
 Art. 19
 Art. 30
 Art. 6