Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2017/08/sobre-las-competencias-autonomicas-en.html
Timestamp: 2019-05-19 14:40:24+00:00

Document:
EL BLOG DE EDUARDO ROJO: Sobre las competencias autonómicas en materia de empleo. El conflicto jurídico relativo al Programa PREPARA (reconocimiento, concesión y pago de las ayudas económicas). Estudio de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de julio de 2017 (I).
El objeto de este texto es examinar los contenidos más relevantes de la sentencia desde la perspectiva de los títulos competenciales, estatal y autonómico, que han sido objeto de debate, ya que se han puesto, simbólicamente hablando, encima de la mesa los correspondientes al empleo, a la política económica y (por parte del voto particular) a la Seguridad Social, además de cuestionarse nuevamente el uso de un Real Decreto-Ley que, a juicio de la parte recurrente pero no del TC, no se ajustaría a los requisitos requeridos por el art. 86.1 de la Constitución para su aprobación.
La sentencia cobra relevancia desde la perspectiva práctica inmediata, ya que la prórroga del programa PREPARA, sobre el que gira su contenido, podría aprobarse con efectos del 16 de agosto, si bien la sentencia obliga al Ministerio de Empleo y Seguridad Social a gestionar con las Comunidades Autónomas como se distribuirá, en su caso, el montante económico asignado al efecto, en cuanto que la sentencia no acepta que el pago deba corresponder, con uniformidad estatal, al Servicio Público de Empleo Estatal (sí lo acepta el voto particular, que sitúa el debate competencial en el ámbito de la Seguridad Social y que por ello debe ser competencia del Estado).
La página web delMEySS informaba el 8 de agosto de una convocatoria el día 14 (una curiosidad no jurídica: ¿Por qué se convoca un día de “puente”, en el que media España se encuentra de fiestas, y no se celebra la reunión, por ejemplo, el día 10 o el día 11, ya que la Secretaría de Estado de Empleo tenía conocimiento de la sentencia desde hacía ya varios días?), con un titular aséptico, “Empleo convoca a los interlocutores sociales para evaluar el impacto de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Plan Prepara”, que lo es mucho menos en la información sobre dicha noticias publicada el día 9 de agosto en el diario El País, firmada por su redactor Manuel V. Gómez, con un título que parece poner el foco del conflicto en la decisión del TC y no en la conformidad a derecho de la normativa cuestionada, al titular la información de esta manera: “Empleo busca salvar la ayuda aparados del Prepara tras un fallo del Constitucional”.
2. El programa PREPARA. Síntesis de sus contenidos más relevantes.
El programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, desde su origen (Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero) a la prórroga automática prevista en el RDL 1/2013 de 25 de enero, que ha sido la norma cuya inconstitucionalidad (de algunos de sus preceptos) se alegó por el gobierno vasco en el recurso de inconstitucionalidad, fue objeto de un detallado estudiopor mi parte en una entrada de mi blog, al que remito a todas las personas interesadas. Efectúo a continuación una síntesis de sus contenidos de mayor interés en relación con el litigio conocido por el TC.
Desde la perspectiva que interesa abordar al examinar la sentencia del TC, cabe decir primeramente que el programa encuentra su origen en el Acuerdo Económico y Social suscrito el 2 de febrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y UGT, que incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural para el período 2011-2012 se incluía la futura regulación de un “Programa de recualificación profesional de las personas que hayan agotado su protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional (corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal, al menos en la intención de los firmantes, al igual que lo fue el anterior “Programa Temporal de Protección por Desempleo e Inserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en el ASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la gestión y pago de estas ayudas económicas de acompañamiento”. Dado que había dos administraciones públicas implicadas en el programa, aquella responsable del pago de la ayuda económica (estatal) y la que asumía la obligación de poner en marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas que pudieran acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas para que establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía que “establecerán”, no dejaba de ser una petición a las administraciones para que estas actuaran dentro de sus ámbitos competenciales respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la coordinación e intercambio de información” (algo que debe predicarse de cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dos administraciones con competencias en materia de políticas activas de empleo).
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa, el RDL 1/2011 estipuló que era el SPEE el que asumía la obligación del pago de las ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA las que ponen en marcha las medidas de PAE, la norma estableció la necesidad de que las mismas dispusieran del número de orientadores y promotores de empleo necesarios para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y para la programación de las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que asegurara el acceso y participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento a las dos administraciones competentes para que establecieran los mecanismo necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitaran e hicieran posible el éxito del programa.
De especial interés, dado que serán objeto de debate durante la tramitación y resolución del recurso, son los apartados 7,8 y 9 del art. 2, que disponían lo siguiente: “7. El Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y pago de las ayudas económicas de acompañamiento, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13.e) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las cuales se tramitarán en régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. 8. El Servicio Público de Empleo Estatal abonará las ayudas económicas de acompañamiento para la recualificación profesional de manera directa a las personas beneficiarias, por el procedimiento de nóminas mensuales, prorrateándose los periodos inferiores al mes, atendiendo a la fecha de inclusión efectiva en este programa. Se descontarán proporcionalmente las cantidades que correspondan por la falta de participación efectiva en las acciones y medidas incluidas en el itinerario individualizado de inserción. La financiación de estas ayudas se realizará con cargo a los créditos establecidos al efecto en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal. Estas ayudas podrán ser objeto de justificación para su cofinanciación por el Fondo Social Europeo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa nacional y comunitaria. 9. A fin de garantizar el correcto funcionamiento de este programa y garantizar las mismas posibilidades de acceso a todos sus potenciales beneficiarios, se habilita al Servicio Público de Empleo Estatal a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas, así como a establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”.
Por Resolución de 15 de febrero, del SPEE, se determinó la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas económicas de acompañamiento por la participación en el programa. La norma procedió a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas previstas en el programa de recualificación profesional regulado en el RDL 1/2011, reproduciendo sustancialmente los términos de la citada norma. El artículo 8 se refería a la instrucción y resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincial del SPEE, debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3 meses a partir de la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se entendería desestimada. El pago de la subvención (nóminas mensuales por meses vencidos de 30 días), la pérdida del derecho en caso de incumplimiento injustificado de las obligaciones, y el reintegro de las cantidades se regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin, la disposición adicional única versaba sobre el control, seguimiento y evaluación del programa, debiéndose destacarse (dada la estrecha relación entre las competencias estatales y autonómicas en materia de empleo, en sus vertientes de políticas pasivas y activas) que el SPEE establecería “los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”.
Con respecto a la norma cuya constitucionalidad (de algunos de sus preceptos) fue cuestionada por el gobierno vasco, cabe decir que el 27 de enero de 2013 entró en vigor el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorrogó el programa Prepara y se adoptaron otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas, con efectos a partir del 1 de enero.
La norma se dicta al amparo de los títulos competenciales de competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, y de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (artículos 149.1.7ª y 17ª, de la Constitución respectivamente), y deja la puerta abierta a la modificación por vía reglamentaria de las normas que lo han sido por este RDL y que tienen rango jurídico de Reglamento, en la misma línea que en textos legislativos anteriores, en cuanto que la disposición final tercera estipula que “Las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”.
Como siempre que se publica un RDL, debemos preguntarnos por la extraordinaria y urgente necesidad que lo justifica para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 86.1 de la CE. El fundamento de la norma, para sus autores, es la grave situación de crisis social que se concreta en el importante, y muy preocupante número de personas desempleadas, un buen número de las cuales corren el riesgo de perder el acceso a prestaciones o subsidios si no se adoptaran las medidas recogidas en el RDL, en concreto los posibles perceptores del plan PREPARA y los trabajadores eventuales agrarios de Extremadura y Andalucía.
El artículo 1 procede a la prórroga del Plan PREPARA, surtiendo efectos las norma para los supuestos que se produzcan en el período comprendido desde el 16 de febrero (una vez finalizada la prórroga vigente del programa el 15 de febrero) hasta el 15 de agosto, en los términos en que era ya aplicable, es decir según lo dispuesto en el RDL 1/2011 de 11 de febrero y con las modificaciones introducidas en el mismo por el RDL 23/2012 de 24 de agosto, en el bien entendido que la financiación de este programa, a cargo del presupuesto del SPEE, “en ningún caso podrá afectar al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”. Además, y este es un dato importante, se otorga carta de estabilidad jurídica al programa, en cuanto que su mantenimiento, por sucesivos períodos de seis meses, será automática siempre que la tasa de desempleo de la última encuesta de población activa con anterioridad a la fecha de la prórroga sea superior al 20 % Por Resolución de 13 de febrero de 2013, del SPEE, se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa.
3. Estudio de la sentencia del TC de 20 de julio de 2017.
3.1. El contenido del recurso de inconstitucionalidad.
Una vez recordados los contenidos más relevantes, por su incidencia sobre la sentencia del TC, del RDL 1/2011, no alterados en los posteriores por los que se procedió a la prórroga del programa, procede entrar en el examen de dicha sentencia, que encuentra su origen en el RI interpuesto por el gobierno vasco, el 23 de octubre de 2013, contra el art. 1, las disposiciones adicionales primera y segunda, y las disposiciones finales cuarta y quinta del RDL 1/2013, una vez que no se alcanzó acuerdo en el procedimiento de negociación celebrado previamente con la Administración estatal al amparo de lo dispuesto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (“…. el Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas podrán interponer el recurso de inconstitucionalidad en el plazo de nueve meses contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley en relación con las cuales, y con la finalidad de evitar la interposición del recurso, se cumplan los siguientes requisitos:a) Que se reúna la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la respectiva Comunidad Autónoma, pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera de las dos Administraciones. b) Que en el seno de la mencionada Comisión Bilateral se haya adoptado un acuerdo sobre iniciación de negociaciones para resolver las discrepancias, pudiendo instar, en su caso, la modificación del texto normativo. Este acuerdo podrá hacer referencia a la invocación o no de la suspensión de la norma en el caso de presentarse el recurso en el plazo previsto en este apartado. c) Que el acuerdo sea puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional por los órganos anteriormente mencionados dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley, y se inserte en el "Boletín Oficial del Estado'' y en el "Diario Oficial'' de la Comunidad Autónoma correspondiente”).
Con prontitud centra el recurrente la razón de ser de la impugnación de los citados preceptos, que no es otra que la atribución otorgada al Estado “para el reconocimiento, concesión y pago de las ayudas de acompañamiento del citado programa”. Tras realizar un breve recordatorio de su contenido desde la aprobación del RDL 1/2011 (remito a mi explicación anterior), y recordar que se han interpuesto dos RI contra las leyes de presupuestos generales del Estado para 2012 y 2013, una parte de cuyos contenidos coincide con el ahora presentado, ya que se impugna “una reserva de crédito a favor del Servicio Público de Empleo Estatal para hacer frente a la financiación de la gestión directa de una serie de actuaciones, entre las que se encuentra la gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento referida”, desarrolla la argumentación sobre la que construye la presunta inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, siendo el primer motivo el de haberse infringido el art. 86.1 CE por no darse las notas requeridas por dicho precepto, las de extraordinaria y urgente necesidad, poniendo el acento, siguiendo la doctrina del TC, en que el impacto de los efectos del RDL deben ser inmediatos en cuanto que la acción normativa “no puede ser pospuesta en el tiempo ni siquiera a la aprobación de una ley por el procedimiento de urgencia”. Para el recurrente, el dictarse sucesivos RDL de prórroga del programa pone en cuestión la conexión requerida por el TC entre la necesidad de urgencia y la medida adoptada.
En segundo término, y con referencias concretas a las competencias del País Vasco que hacen que la sentencia, si bien lógicamente tenga un impacto jurídico general, se centre en el marco normativo, y sus particularidades, de dicha Comunidad Autónoma (en materia de empleo y de fondos nacionales de empleo), la parte recurrente alega infracción del art. 12.2 del Estatuto de Autonomía, relacionado con los títulos competenciales regulados en el art. 149.1 7 (legislación laboral) y 17 (legislación de Seguridad Social) de la CE. A su parecer, la ayuda económica de acompañamiento del programa Prepara se configura normativamente como una subvención, “ajena por tanto al sistema de Seguridad Social”, y que tampoco puede encuadrarse dentro de las medidas que pueda adoptarse por el Estado de acuerdo a sus competencias sobre planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13), siendo así, pues., que todas las medidas del programa, tanto las de políticas activas como las de políticas pasivas” o apoyo económico, encontrarían su engarce jurídico en el ámbito laboral, siendo acciones ejecutivas de políticas activas de fomento de empleo que encuentran cobertura en el art. 149.1 7 CE, por lo que deberían ser llevadas a cabo por la autonomía, y más aún de acuerdo a las competencias que la Comunidad Autónoma tiene en materia de empleo en virtud de lo dispuesto en el art. 12.2 del EA. A tal efecto, el gobierno vasco ponía el acento en su recurso en la “peculiaridad” que su EA tenía con respecto al de otras autonomías en los que “a diferencia del vasco, se reservaba al Estado las competencias en materia de fondos de ámbito nacional y de empleo”, y enfatizaba que en el RD de traspaso de competencias en materia de ejecución de la legislación laboral en materia de trabajo se hacía referencia, entre otras, a las funciones atribuidas al SPEE en relación a los fondos nacionales de empleo, y que las competencias supraautonómicas del Estado en materia de actuaciones y programas de empleo (vid art. 13 de la Ley de Empleo) así lo serían cuando “en función de las características de las mismas, o de sus destinatarios, no tengan incidencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco”. De todo ello, se concluye que el Pais Vasco posee un régimen competencial “singular y específico” en virtud del cual debería asumir las competencias ahora cuestionadas en el RI y que la normativa impugnada atribuye al Estado.
Por último, la alegación de inconstitucionalidad se centra en la infracción de la normativa constitucional (art. 149.17) y estatutaria (art. 12.2) y la doctrina constitucional sobre “la capacidad de fomento”, argumentando que conforme a la doctrina sentada por el TC en su importante, y desde entonces seguida, sentencia 13/1992 de 6 de febrero, no existe razón alguna que justifique la intervención del Estado en un ámbito de gestión que corresponde a la autonomía en virtud de los títulos competenciales de los que dispone. Especialmente relevante me parece el argumento de rechazo de la tesis recogida en la norma de que la ayuda económica de acompañamiento se trata de una ayuda que debe concederse de forma uniforme en todo el territorio estatal, en cuanto que “se trata de una acción perfectamente “fraccionable”, susceptible de gestión uniforme por las Comunidades Autónomas sin que tal forma de gestión descentralizada constituya óbice para “garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional”, máxime atendiendo a la competencia legislativa plena del Estado en el ámbito laboral…”, sin que el temor de un posible desbordamiento del gasto sea una razón que justifique la actuación estatal, ya que caso de darse tal circunstancia “en todo caso se deberá producir un ulterior ajuste respecto de la ejecución del gasto, si bien tal extremo resulta ajeno a la administración encargada de la gestión del mismo, sea el Estado o las Comunidades Autónomas”. Para el gobierno vasco, aquello que se ha hecho con la publicación de varios RDL, tanto el de regulación del programa como el de sus sucesivas prórrogas, no ha sido sino “una permanente usurpación por el Estado de competencias que constitucionalmente corresponde su ejercicio y financiación a la Comunidad Autónoma del País Vasco”.
3.2. Las alegaciones de la abogacía del Estado.
En trámite de alegaciones, el abogado general del Estado se opuso al RI. De la amplia argumentación, destaco en primer lugar la alegación procesal formal del carácter extemporáneo de la demanda al no haber sido impugnados en su momento ni el RDL 1/2011 ni el RDL 23/2012 que procedió a la modificación de varios de sus preceptos, y la incorrección de alegar la inconstitucionalidad de dos disposiciones finales que afectan a todo el texto y no sólo a los preceptos impugnados.
Sobre la alegada inexistencia de la extraordinaria y urgente necesidad requerida por el art. 86.1 para la aprobación de un RDL, entiende que sí concurre y que además han quedado debidamente acreditadas, tanto en el propio texto como en su memoria justificativa y en la intervención del representante gubernamental en el debate parlamentario de convalidación de la norma. Existe a su parecer una indudable conexión entre la situación de urgencia económica y social, vinculada a la elevada tasa de desempleo, y la aprobación de normas que prorrogan la regulación del programa, cumpliéndose pues las condiciones que, a través de una RDL, “permite reaccionar con la flexibilidad y eficacia necesaria a las circunstancias cambiantes de la crisis económica y del nivel de desempleo…”.
En relación con la alegada vulneración de las competencias autonómicas en materia laboral, es rechazada frontalmente dado que aquello que ha llevado a cabo el Estado es el ejercicio de una competencia, la legislación en materia laboral, “que ostenta… con carácter exclusivo”. De forma adicional añade que, estando de acuerdo con la ubicación de la competencia cuestionada en el ámbito de la legislación laboral, la regulación del RDL 1/2011, mantenida en los posteriores RDL de prórroga, tiene también encaje en la doctrina sentada por el TC en su sentencia 13/1992 sobre gestión de las subvenciones, argumentando, entre otros razonamientos, que el carácter supraterritorial de la competencia “es uno de los motivos que permiten la gestión centralizada de las subvenciones”, y rechaza, tras analizar el marco normativo estatal y autonómico vigente, que las especialidades reconocidas en la normativa financiera al País Vasco, le concedan “… per se, competencias adicionales en materia laboral”. Rechaza igualmente que un RD de traspaso de competencias puede vincular “de manera perpetua la labor del legislador estatal en el ejercicio de sus títulos competenciales”, y pone de manifiesto que el RD de traspaso se circunscribió a los programas de políticas activas de empleo que la autonomía desarrollaba hasta entonces en dicho ámbito, “entre los que no se encuentra el programa Prepara, que no existía en esa fecha”.

References: resolución 
 artículo 13
 artículo 22
 Resolución 
 artículo 8
 resolución 
 resolución 
 artículo 86
 artículo 1
 Resolución