Source: https://advokatnidenik.cz/2020/05/21/poskytovani-nahrad-za-ujmy-vyvolane-mimoradnymi-opatrenimi-ministerstva-zdravotnictvi-po-jejich-zruseni/
Timestamp: 2020-05-29 23:19:23+00:00

Document:
Poskytování náhrad za újmy vyvolané opatřeními MZd po jejich zrušení - COVID-19 - Advokátní deník
Tento příspěvek navazuje na článek publikovaný v čísle č. 4/2020 Bulletinu advokacie a Advokátním deníku o poskytování náhrad za újmy vyvolané
Tento příspěvek navazuje na článek publikovaný v čísle č. 4/2020 Bulletinu advokacie a Advokátním deníku o poskytování náhrad za újmy vyvolané krizovými opatřeními v průběhu koronavirové pandemie[1] (dále „první článek o odškodňování“). První článek o odškodňování se zabýval situací, kdy újma[2] vznikla v důsledku opatření, které byly činěny podle § 5 a 6 zák. č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení (dále jen „krizový zákon“, případně „kriz. zák.“). Nynější příspěvek se týká následného vývoje, kdy obsahově velmi obdobná opatření byla vydána již nikoli na základě krizového zákona, nýbrž podle zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále též jen „z. o v. z.“). Následně byla příslušná mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví k 27. 4. 2020 zrušena rozsudkem MS v Praze ze dne 23. 4. 2020.[3]
S ohledem na velmi podrobný popis vývoje řešení krizové situace v tomto rozhodnutí, nebudu jej na tomto místě opakovat a jen odkazuji na citovaný rozsudek MS v Praze. S ohledem na to, že první článek byl dokončen již 24. 3. 2020, nemohl zachytit některé argumenty, které se objevily v následné diskusi. Proto je následující část příspěvku věnována právě těmto argumentům a některým doplněním prvního článku o odškodňování. Pozornost je přitom zaměřena na náhradu škody podle § 36 kriz. zák., nikoli na úpravu § 35 kriz. zák., jehož aplikační prostor vyvolává za stávající situace přeci jen méně sporných otázek.
Současná doba je hektická a diskuse probíhají často velmi neformálně. Názory, které zaznívají, proto zpravidla nejsou formálně zveřejněná stanoviska v odborných článcích. V takovém případě budu uvádět jen samotný názor bez uvedení konkrétního autora, což ostatně často není ani možné. V diskusi se významným způsobem promítl názor Ministerstva vnitra, o který se dokonce při svých vyjádřeních opírali i někteří členové vlády.[4] K dispozici se mi dostal materiál, který má zachycovat názor Ministerstva vnitra na náhradu škody podle krizového zákona, avšak protože si mi nepodařilo ověřit jeho autenticitu, nebudu ani jej zvláště citovat, a budu jen uvádět tam zmíněné argumenty; ostatně i tyto argumenty jsou součástí probíhající diskuse. Další části příspěvku se věnují náhradě škody způsobené zrušenými mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví. Třetí část se zabývá možností náhrady podle zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a čtvrtá pak podle krizového zákona. Je zcela zřejmé, že ani tento příspěvek nemůže být zcela vyčerpávající, zachycuje jen aktuální stav diskuse, která se jistě bude dále rozvíjet.
II. Novější argumenty v diskusi o náhradě újmy podle krizového zákona
1. Nezbytnost přijetí krizových opatření
V diskusi stále zaznívá, že krizová opatření byla nutným krokem k zabránění nekontrolovanému rozšíření nemoci Covid-19 mezi obyvatelstvem České republiky či alespoň k minimalizaci jeho následků. Argumentuje se, že tato opatření byla realizována se záměrem zabránit mnohem větším škodám. Taková argumentace je však z hlediska náhrady škody podle krizového zákona zcela bezpředmětná. Náhrada škody podle krizového zákona je totiž postavena na principu, že jde o náhradu za škodu způsobenou řádným výkonem veřejné moci, řádným krizovým opatřením. Je pak nabíledni, že řádné krizové opatření je nezbytným krokem k řešení krizové situace.
Toto bylo podrobně rozebráno v prvním článku o odškodnění. Je však vhodné doplnit, že jde o nárok na náhradu, který se tradičně označuje jako nárok za obětování ve veřejném zájmu (Aufopferungsanspruch[5]). Tento nárok předpokládá dovolený zásah veřejné moci, jehož prostřednictvím dojde k obětování statku jiného jako zvláštní oběti za účelem hájení veřejného zájmu.[6] Nejde-li o dovolený výkon veřejné moci, pak má obecně spíše místo odpovědnost za nedovolený výkon veřejné moci[7] (v ČR podle zák. č. 82/1998 Sb.); níže je však podrobněji ukázáno, že i v tomto případě přísluší nárok na odškodnění i podle krizového zákona (tzv. konkurence nároků).
Konstrukce nároků za obětování ve veřejném zájmu není objevem krizového zákona, nýbrž má za sebou velmi dlouhý vývoj. Historiky je spojena s naukou o nabytých právech a později zejména s tzv. naukou o zvláštní oběti. I v současnosti má své silné opodstatnění druhá z nich, tj. nauka o zvláštní oběti. Je postavena na myšlence, že zásada rovnosti vyžaduje i rovné zatížení náklady či břemeny, kterých je zapotřebí k dosažení obecného zájmu (princip rovného rozložení břemene; Prinzip der Lastengleichheit).[8] Pokud někdo musel přinést zvláštní oběť, tj. oběť vyšší než ostatní příslušníci společnosti, má mu být tato oběť nahrazena, a tím dosaženo rovného rozložení břemene mezi všechny příslušníky společnosti.
Obecně může mít tato zvláštní oběť dvojí podobu.[9]
První, která je podstatně častější, spočívá v tom, že sice donucení je obecné (obecná povinnost k očkování), avšak zvláštní oběť se konstituuje až ve zvláštním následku tohoto donucení (zvláště závažné následky povinného očkování u konkrétní osoby).
Druhou možností je situace, když již donucení má zvláštní povahu, neboť neexistuje obecně. Ve zde projednávaném případě lze takové zvláštní donucení spatřovat v omezení jen některých podnikatelských činností. Požadavek tzv. zvláštní oběti byl uveden již v prvním článku o odškodnění (str. 18) v rámci argumentu, že rovné zatížení nemá být zvláště odškodňováno. Vzhledem k tomu, že krizový zákon požadavek zvláštní oběti výslovně nestanoví, lze k němu přihlédnout buď v rámci započítání prospěchu (obecný prospěch kompenzuje obecné náklady) nebo jako teleologická redukce § 36 kriz. zák. Tento přístup českého zákonodárce však představuje velkorysejší přístup k náhradě škody, než jak by tomu např. bylo podle obecného nároku na odškodnění za obětování ve veřejném zájmu, jak je dovozován v některých příbuzných právních řádech. I z ekonomického hlediska lze poznamenat, že by nedávalo smysl plošné odškodnění za plošné zasažení v celé společnosti, když by na toto plnění opět museli plošně přispět všichni příslušní společnosti v podobě daňových odvodů.
V příbuzných právních řádech se i dnes dovozuje existence obecného nároku za obětování ve veřejném zájmu.[10] S ohledem na širokou koncepci vyvlastnění je dnes tento obecný nárok za obětování ve veřejném zájmu spojován se zásahem do nemajetkového statku.[11] Za pozornost např. stojí, že je zde tímto způsobem odůvodněna např. i náhrada škody způsobené povinným očkováním.[12] Bohužel jde o jednu z mnoha argumentačních linií, které zůstaly v českém právním prostředí zapomenuty. Proto oběti závažných následků povinného očkování byly nuceny čekat až na výslovnou úpravu v letošním roce přijatém zákoně o náhradě újmy způsobené povinným očkováním.[13]
Pro úplnost je vhodné poznamenat, že i české právo obsahuje právní základ pro obecný nárok z obětování ve veřejném zájmu. Podle § 1037 o. z. lze totiž v naléhavém veřejném zájmu na nezbytnou dobu a v nezbytné míře použít vlastníkovu věc, pokud účelu nelze dosáhnout jinak. Tato kategorie přesahuje běžný civilistický rámec, který je v témže ustanovení obsažen v kategorii použití za stavu nouze. Za toto omezení se poskytuje plná náhrada (§ 1039). Obdobné pravidlo znal již dřívější § 128 obč. zák. č. 40/1964 Sb.[14] Tento nárok se sice jistě netýká zásahu do nemajetkových práv, avšak argumentem a minori ad maius je třeba stejný přístup použít i při zásahu do intenzivněji chráněných nemajetkových práv.[15] S ohledem na zvláštní úpravu v krizovém zákoně však podrobnější rozbor přesahuje předmět tohoto článku.
Je však třeba zdůraznit, že krizový zákon neobsahuje obecný nárok za obětování ve veřejném zájmu (jeho odrazem by byl spíše § 35 kriz. zák.), nýbrž jeho specifickou podobu. Proto nelze např. vyžadovat naplnění všech dílčích předpokladů, které byly dříve v historii (např. odškodnění se nevztahuje na zásahy ve formě právního předpisu), případně ještě dnes jsou v příbuzných právních řádech spojovány s tímto obecným nárokem.
2. Příčina škody
Někdy se též zdůrazňuje, že škodní událostí nejsou jednotlivá krizová opatření vlády, nýbrž samotná celosvětová epidemie nemoci Covid-19, kterou český stát nezpůsobil. Uvádí se, že o povinnosti k náhradě škody by bylo možné uvažovat, pokud by stát byl původcem této události.
Tato argumentace vychází z nepochopení podstaty institutu odpovědnosti za škodu podle krizového zákona a je i ve zřejmém rozporu se samotným § 36 kriz. zák. Krizové opatření bylo jistě vyvoláno krizovou situací, krizová situace tedy byla conditio sine qua non vydání krizového opatření, a tím i vzniku příslušné škody. To však nijak nevylučuje právo na náhradu škody. Pak by totiž stát odpovídal jen za taková krizová opatření, která přijal za účelem řešení krizové situace, kterou sám vyvolal. Paradoxně i tento argument v praxi zaznívá, když se uvádí, že o povinnosti k náhradě škody by bylo možné uvažovat jen, pokud by stát původcem události (jako příklad se uvádí průmyslová havárie elektrárny provozované státem, ke které došlo zanedbáním povinností ze strany provozovatele). Sám § 36 odst. 7 kriz. zák. však výslovně předpokládá, že stát má regresní nárok vůči původci havárie nebo jiné události, v jejím důsledku vznikla krizová situace a musela být nařízena krizová opatření. Zákon tedy explicitně vychází z toho, že krizovou situaci mohl zapříčinit subjekt odlišný od státu. I v této situaci jasně počítá s povinností státu k náhradě škody, jen státu přiznává regresní nárok. Ostatně krizový zákon byl dosud běžně aplikovaný při řešení povodňových situací, což ani dnes není zpochybňováno, ačkoli samozřejmě nelze říci, že by povodně, které postihly celou střední Evropu, způsobil český stát.
Nejde tedy o to, kdo krizovou situaci způsobil,[16] jde o to, že za účelem jejího řešení byly v důsledku krizových opatření obětovány statky jednotlivců. Ten, kdo utrpěl zvláštní újmu, jehož statky tak byly obětovány ve veřejném zájmu, má podle § 36 kriz. zák. právo na odškodnění.
3. Chybějící realizace náhrady škody z důvodu obecných krizových opatření
Poukazuje se též na to, že dosud za dobu téměř 20 let aplikace krizového zákona nedošlo v rámci náhrady škody k vyplácení finančních prostředků z důvodu přijatých obecných[17] krizových opatření.
Nejprve je třeba zdůraznit, že dosavadní praxe reflektuje typově odlišné krizové situace od té dnešní. Pokud došlo dosud např. k nařízení evakuace při povodni, tak to bylo z důvodu bezprostředně hrozícího nebezpečí evakuovaným osobám. Účelem evakuace byla ochrana bezprostředně ohrožených evakuovaných osob, evakuace tak nebyla nástrojem ochrany ostatních (veřejnosti). Již z tohoto důvodu nepřipadala náhrada za obětování ve veřejném zájmu v úvahu. Současně je zřejmé, že sama příslušná krizová situace, např. povodeň v zatopené oblasti, zjevně znemožňovala výkon podnikatelské činnosti, a tedy např. dosažení zisku v zatopených provozovnách. Samo krizové opatření tak zcela evidentně nebylo v příčinné souvislosti se vzniklou škodou.
Ostatně odškodnění je vázáno na návrh poškozeného. Jen ze skutečnosti, že dosud poškození v typově odlišných situacích nežádali náhradu určitého typu škody, nic nevypovídá o tom, zda zákon toto právo obecně přiznává, či nikoli.
4. Stát jako „obecná pojišťovna“?
Proti přiznání práva na náhradu škody podle § 36 kriz. zák. se též namítá, že stát nemůže být „obecnou pojišťovnou“. Pravděpodobně se tím míní, že krizovou situaci nelze považovat za „pojistnou událost“, se kterou bude spojena povinnost státu poskytnout „pojistné plnění“, zde v podobě odškodnění. Zopakujme však, že důvodem práva na náhradu škody není sama krizová situace a její škodní působení. Stát podle § 36 kriz. zák. neodpovídá za krizovou situaci, nýbrž za svá krizová opatření, v důsledku kterých jsou statky některých obětovány více, než statky jiných. Stát neodpovídá za škodu způsobenou jen samotnou krizovou situací, nýbrž za obětování soukromého statku ve veřejném zájmu, tj. za účelem řešení krizové situace. Důvodem je pak spravedlivé (rovné) rozložení břemen spojených řešením krizové situace. Ve vztahu k tomu je uvedená „argumentace“ zcela irelevantní.
5. Nelze nahradit ušlý zisk, protože jde o vztah veřejnoprávního charakteru
Poměrně často se u řady představitelů exekutivy vyskytuje tvrzení, že náhrada škody podle § 36 kriz. zák. nezahrnuje náhradu ušlého zisku. Toto tvrzení často postrádá odůvodnění, přesto však v diskusi některé argumenty zaznívají. Vzhledem k tomu, že rozsah náhrady škody obecně (přinejmenším) pro oblast celého soukromého práva normuje občanský zákoník (§ 2952 o. z.), směřuje tato argumentace k vyloučení použitelnosti této obecné soukromoprávní úpravy.
Tak se uvádí, že odpovědnostní vztah založený krizovým zákonem má charakter vztahu veřejnoprávního, a že z tohoto důvodu nelze připustit využití soukromoprávních institutů upravujících náhradu škody.
Proti této úvaze lze vznést dvě námitky:
panující názor v českém právu vychází z toho, že právo na náhradu škody je i v tomto případě soukromoprávní povahy,
i kdyby se jednalo o veřejnoprávní odškodnění, tak to v žádném případě neznamená, že krizový zákon nepřiznává plné odškodnění.
Panující pojetí v českém právu, které vychází ze soukromoprávní povahy tohoto nároku na náhradu škody, je zřejmé z judikatury NS. O náhradě škody podle krizového zákona totiž již dlouhodobě rozhodují civilní senáty NS.[18] Soudy však v občanském soudním řízení projednávají jen spory a jiné právní věci, které vychází z poměrů soukromého práva (§ 7 odst. 1 o. s. ř. v účinném znění), resp. věci, které vyplývají z občanskoprávních či obchodních vztahů (srov. § 7 odst. 1 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2013). Jiné věci pak soudy projednávají a rozhodují v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (§ 7 odst. 3 o. s. ř.). Zákon však zde zvláštní úpravu o pravomoci civilních soudů neobsahuje. Je tak zcela zřejmé, že NS musel tyto spory posoudit jako věci soukromoprávní povahy.
Podobně je v českém právu převažující pojetí, že soukromoprávní povahu mají i nároky na odškodnění podle zák. č. 82/1998 Sb., byť se jedná o nároky částečně obdobné a částečně totožné právní povahy.[19] Zcela totožnou povahu mají nároky na odškodnění za dovolený výkon veřejné moci, konkrétně např. nárok na odškodnění za vykonanou vazbu podle § 9 zák. č. 82/1998 Sb. Jde též o nárok za obětování veřejnému zájmu. Veřejný zájem na stíhání trestné činnosti a na prevenci trestné činnosti totiž vyžaduje, aby byla vazba vykonána již jen při podezření ze spáchání trestného činu, byť by byla vykonána na nevinném. Zákon však i přesto, že byly naplněny vazební důvody, a vazba tak byla zcela legální, poskytuje nárok na náhradu škody, pokud bylo poté trestní stíhání zastaveno, došlo ke zproštění obžaloby nebo věc byla postoupena jinému orgánu. Podobné je to v případě odškodnění újmy způsobené legálním trestním stíháním, které se v konečném důsledku ukázalo jako nedůvodné.[20]
Avšak, i kdybychom tyto nároky posoudili jako nároky veřejnoprávní povahy, a přiznávám, že sám zastávám toto v českém prostředí menšinové stanovisko,[21] tato povaha sama o sobě nic nevypovídá o rozsahu náhrady škody. V žádném případě nelze podpůrné použití občanskoprávní úpravy vyloučit s odkazem na § 1 odst. 1 věty druhé o. z., podle kterého je uplatňování soukromého práva nezávislé na uplatňování práva veřejného. Toto ustanovení se vyjadřuje jen k zohlednění veřejného práva při regulaci soukromoprávních poměrů, nijak však neřeší použitelnost soukromoprávní úpravy pro účely práva veřejného. To plyne již z předmětu regulace občanského zákoníku, kterým nejsou veřejnoprávní poměry. Odkaz na toto ustanovení v této souvislosti je tak zcela pochybný.[22]
Naopak v řadě případů je konkrétnější úprava soukromého práva podpůrně používána i v právu veřejném. Kromě toho lze vycházet z toho, že existuje obecný pojem škody v českém právu, který vyjadřuje majetkovou újmu poškozeného, tedy újmu, která nastala v majetkové sféře poškozeného, je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi. Skutečná škoda a ušlý zisk jsou jen podoby majetkové újmy. Jinými slovy, ušlý zisk je stejně tak škodou jako skutečná škoda. To ostatně plyne i z judikatury NSS. Ten se např. zabýval pojmem škody v zákoně o vojácích z povolání, tj. v právním předpise jasně veřejnoprávní povahy. NSS zde uvádí: „Podle ust. § 101 odst. 1 zákona o vojácích z povolání, voják odpovídá státu za škodu, kterou mu způsobil zaviněným porušením svých povinností při plnění služebních úkolů nebo v přímé souvislosti s ním. Za škodu je v souladu s obecným vnímáním tohoto pojmu napříč právními odvětvími i pro účely citovaného ustanovení nutno považovat újmu, která nastala v majetkové sféře poškozeného, je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi, a lze ji napravit – nedochází-li k naturální restituci – poskytnutím majetkového plnění, především peněz. Přitom se rozlišuje skutečná škoda a ušlý zisk (viz například usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 21. 10. 2009, sp. zn. 5 Tdo 923/2009, R-34/2010).“[23]
Z komparativního hlediska je důležité upozornit, že i v právních řádech, kde se vychází z veřejnoprávní povahy těchto nároků (tzv. veřejnoprávní odškodnění), bývá založena pravomoc civilních soudů.[24]
6. Nelze hradit ušlý zisk, protože krizový zákon o ušlém zisku vůbec nehovoří
Z výše uvedeného též plyne, že poukazuje-li se v diskusi na to, že ušlý zisk není podle krizového zákona nahraditelný, protože tento zákon o ušlém zisku v souvislosti s náhradou škodu vůbec nehovoří, jde o zcela nesprávný argument. Podle krizového zákona má být nahrazena škoda způsobená krizovým opatřením a náhrada škody obecně zahrnuje i náhradu ušlého zisku. Ti, kdo nepovažují ušlý zisk za škodu, se pravděpodobně nechali zmást termínem „skutečná škoda“; jako by ušlý zisk nebyl ve skutečnosti škodou. Tento termín může působit takto zavádějícím způsobem, snad i proto se v příbuzných právních řádech nehovoří o skutečné škodě, nýbrž o pozitivní škodě.[25] Je však třeba vycházet z podstaty pojmů, nikoli jen z jejich slovního označení. Lze tedy říci, že ušlý zisk je stejně opravdovou škodou jako tzv. skutečná škoda.
Tento závěr skutečně plyne z legislativní praxe. Ani veřejnoprávní předpisy neužívají pojem škody jen ve smyslu škody skutečné. Tak by tomu bylo, kdyby tyto předpisy v případě náhrady skutečné škody a ušlého zisku hovořily o náhradě škody a ušlého zisku, nebo pokud by se měla nahrazovat jen skutečná škoda, hovořily by jen o škodě jako takové. Avšak, zdůrazňuje-li se, že se nahrazuje jen skutečná škoda, pak i veřejnoprávní předpisy používají právě tento termín (tak např. § 39a odst. 3 lesního zákona). A staví-li se do protikladu náhrada skutečné škody a ušlého zisku, ani veřejnoprávní předpisy nehovoří o škodě a ušlém zisku, nýbrž skutečné škodě a ušlém zisku (např. § 23 odst. 3 zákona o Vězeňské službě).
Pro úplnost však uveďme, že v dané věci závisí na rozhodnutí zákonodárce, zda vůbec a v jakém rozsahu má být škoda nahrazována. Zákonodárce může např. stanovit, že se nebude nahrazovat celá škoda, nýbrž jen její určitá část.[26] Mohl např. stanovit, že se nahrazuje jen tzv. škoda na věci (tak např. § 2946 o. z.), nebo že se hradí jen skutečná škoda (viz např. výše citované ustanovení lesního zákona).
Krizový zákon však užívá obecný pojem škody, aniž by jej jakkoli zužoval. Je tedy založen na principu plné náhrady, která zahrnuje jak škodu skutečnou, tak i ušlý zisk.
7. Nelze poskytnout náhradu za škodu způsobenou opatřeními, která mají obecnou povahu
Konečně se občas vyskytuje námitka, že nelze podle krizového zákona poskytnout náhradu škody, za krizová opatření, která mají povahu obecného předpisu. To, že některá krizová opatření skutečně mají tuto povahu, již potvrdila soudní judikatura.[27] Tato námitka však přehlíží rozdíl mezi obecnou zásadou a konkrétní právní úpravou.
V průběhu 19. století se skutečně začala prosazovat myšlenka, že nárok z obětování ve veřejném zájmu nenáleží, pokud se tak stalo obecnou právní úpravou.[28] Zdůrazněme, že toto paušální pojetí bylo později opuštěno, jak je patrné i z široké koncepce práva na náhradu v případě vyvlastnění, která se začala prosazovat ve svobodných zemích po první a zvláště pak po druhé světové válce.[29] Avšak i v samotném 19. století byl tento názor chápán jen jako obecný princip (např. při aplikaci § 75 Einl. ALR[30]); vždy se dodávalo, že náhrada má v takovém případě místo, pokud ji zvláštní předpis přizná.[31]
Právě takovou zvláštní úpravu obsahuje § 36 kriz. zák. Je zcela zřejmé, že i krizové opatření v podobě obecného předpisu je stále krizovým opatřením. Proto i s takovým opatřením je spojováno právo na náhradu jím způsobené škody. S ohledem na tuto zvláštní úpravu je pak diskuse o obecném principu, který může být takovou zvláštní úpravou prolomen, bezpředmětná.
8. Započítání prospěchu
V prvním článku o odškodňování (str. 18) bylo poukázáno na problematiku započítání prospěchu, která je v české nauce deliktního práva poněkud opomíjena. Tato problematika může přitom být při odškodňování podle krizového zákona velmi důležitá.
Pokud stát poškozenému subjektu poskytne podporu k překonání hospodářských následků epidemie, jde zcela jistě o prospěch, který se bude započítávat na náhradu škody. Samozřejmě takové plnění nevylučuje právo na náhradu škody, pokud by byl prokázán nárok převyšující tuto podporu.
O započítání prospěchu lze též uvažovat z toho hlediska, že pokud by nedošlo k vládním opatřením, tak by bylo trvání epidemie rozsáhlejší a vážnější. Na tyto zásahy tak lze hledět i jako na opatření, která mohla zmírnit a zkrátit trvání pandemie, přičemž bez nich by hospodářské újmy i pro zasažené subjekty byly vážnější. Zde však musíme upozornit na základní princip nároku za obětování veřejnému zájmu, tj. rovné rozložení zátěže spojené s řešením krizové situace. Z tohoto hlediska tedy nemohou být započteny obecné výhody, které krizové opatření přineslo principiálně všem subjektům. Stále zde totiž zůstává námitka, že tohoto společného prospěchu (zkrácení trvání pandemie) bylo dosaženo zvláštní obětí některých členů společnosti. Muselo by se jednat o zvláštní výhody právě jen zvláště dotčených subjektů. Nelze-li požadovat náhradu újmy vzniklé principálně všem členům společnosti (např. omezení vycházení, povinnost nosit roušky), nelze se opačně dovolávat ani principiálně společného prospěchu (brzké skončení trvání epidemie).
III. Náhrada škody způsobené zrušenými mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví podle zák. č. 82/1998 Sb.
1. Aplikace zák. č. 82/1998 Sb. na škodu způsobenou opatřením obecné povahy
Rozsudkem Městského soudu v Praze, který byl zmíněn již výše, byla zrušena některá mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví, která byla vydána v souvislosti s onemocněním COVID-19 způsobeným koronavirem SARS-CoV-2, tj. k řešení krizové situace, pro kterou byl vyhlášen nouzový stav. Takto bylo zrušeno mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví, kterým byla omezena svoboda pohybu,[32] a mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví o omezení maloobchodního prodeje.[33] Důvodem bylo, že Ministerstvo zdravotnictví překročilo svoji věcnou působnost, a jednalo tak ultra vires. Z tohoto důvodu byla tato opatření zrušena pro nezákonnost.
Samotná mimořádná opatření přitom soud posoudil jako opatření obecné povahy.[34] Z této povahy vycházím i v tomto příspěvku, byť je zřejmé, že o kasační stížnosti proti tomuto rozsudku bude ještě rozhodovat NSS.
Prvním předpokladem odpovědnosti státu za škodu je, že se jedná o akt veřejné moci, se kterým zákon č. 82/1998 Sb. spojuje právo na odškodnění. Tento zákon přitom podle své dikce spojuje odpovědnost jen s nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem; opatření obecné povahy jako formu činnosti veřejné správy zde nijak výslovně nezmiňuje. Na první pohled by se mohlo zdát, že je to dáno jen tím, že pochází z doby, kdy byl účinný správní řád z roku 1967,[35] který pojem opatření obecné povahy neznal. Avšak v roce 2006 byla přijata novela[36] zák. č. 82/1998 Sb., která již měla reagovat na novou úpravu správního řádu a správního soudnictví. Ani tato novela institut opatření obecné povahy mezi relevantní veřejnoprávní akty nezařadila. Tak je tomu přesto, že odůvodnění vládního návrhu[37] této novely uvádí: „Mezi nové instituty, které nový správní řád přinese, patří především veřejnoprávní smlouvy, opatření obecné povahy a některé jiné úkony správního řádu (vyjádření, osvědčení a sdělení podle části čtvrté nového správního řádu). Je nesporné, že rovněž za škodu způsobenou na základě těchto institutů by měl stát nebo územní samosprávné celky odpovídat.“ Avšak ani sám normativní text vládního návrhu již tyto instituty nezohledňoval. Příčina tohoto rozporu mezi důvodovou zprávou a textem zákona není známa. Není zřejmé, zda to byla skutečná vůle zákonodárce, která se nedopatřením nepromítla do textu právního předpisu, nebo zda jde o pozůstatek dřívější verze návrhu zákona, od které následně předkladatel ustoupil, nebo zda zákonodárce skutečně vycházel z toho, že pojem rozhodnutí ve smyslu zák. č. 82/1998 Sb. zahrnuje i další uvedené formy činnosti orgánů veřejné správy.
Také čl. 36 odst. 3 Listiny hovoří jen o nezákonném rozhodnutí a nesprávném úředním postupu. Tato okolnost sama však nevylučuje, že ústavněprávní pojem rozhodnutí ve smyslu tohoto článku může mít specifický význam odlišný od pojmu rozhodnutí ve správním právu. I kdyby Listina nezakládala ústavní právo na odškodnění za nezákonné opatření obecné povahy, tak ani to nevylučuje, aby toto právo bylo založeno tzv. jednoduchým zákonodárstvím, třebas jen jeho analogickým použitím (viz výše).
A právě touto cestou, tj. analogickou aplikací pravidel o nezákonném rozhodnutí na případy opatření obecné povahy se vydala soudní praxe. Ta pro účely zák. č. 82/1998 Sb. považuje opatření obecné povahy za rozhodnutí ve smyslu tohoto zákona a přiznává i zde právo na náhradu škody.[38]
Nestačí pouze určit, že se na odpovědnost za nezákonné opatření obecné povahy mají aplikovat pravidla o odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí. Je třeba, aby byly naplněny předpoklady odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí, které lze zjednodušeně vymezit takto:
1) musí se jednat o rozhodnutí (opatření obecné povahy),
2) musí být zrušeno pro nezákonnost,
3) musí být pravomocné nebo předběžně vykonatelné,
4) vznik újmy,
5) příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vznikem újmy,
6) zásadně vyčerpání opravných prostředků,
7) oprávněný subjekt (aktivní legitimace).
V projednávaném případě představují zvláštní problémy zejména otázky aktivní legitimace a příčinné souvislosti.
2. Aktivní legitimace
Z toho, že se odpovědnost za nezákonné opatření obecné povahy řídí ustanoveními o odpovědnosti za nezákonné rozhodnutí, plyne, že musí být splněny předpoklady aktivní legitimace podle zák. č. 82/1998 Sb.
Podle § 7 zák. č. 82/1998 Sb., který se vztahuje na odpovědnost státu, mají právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda. Problém však spočívá v tom, že opatření obecné povahy má sice konkrétně určený předmět regulace, avšak jen obecně vymezený okruh adresátů. Správní řád pak účastníky řízení o vydání opatření obecné povahy jako takové nedefinuje.
Použitím tohoto pravidla, resp. obdobného pravidla pro odpovědnost územních samosprávných celků ve smyslu § 20 zák. č. 82/1998 Sb., se NS zabýval v souvislosti s nezákonnou změnou závazné části územně plánovací dokumentace.[39] Zde NS vymezil okruh osob, které lze pro účely zák. č. 82/1998 Sb. považovat za účastníky řízení, takto: „za základ pro posouzení účastenství v řízení ve smyslu OdpŠk (a tedy i aktivní legitimace k nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím) dovolací soud pokládá posouzení otázky, zda v řízení bylo rozhodováno o právech a povinnostech konkrétní osoby“. Ve vztahu k projednávané věci NS aproboval názor odvolacího soudu, podle kterého „pro účely uvedeného ustanovení lze za účastníky řízení v případě řízení o vydání opatření obecné povahy pokládat pouze osoby uvedené v § 172 odst. 5 s. ř., resp. v případě návrhu územního plánu osoby uvedené v § 52 odst. 2 stavebního zákona“.[40]
Ustanovení § 172 odst. 5 správního řádu ukládá právo podat námitky proti opatření obecné povahy
vlastníkům nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, nebo,
určí-li tak správní orgán, i jiným osobám, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny.
Ustanovení § 52 odst. 2 stavebního zákona pak normuje, že námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení, oprávněný investor a zástupce veřejnosti.
V nyní posuzovaném případě však mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví o omezení maloobchodního prodeje nebylo rozhodováno o právech a povinnostech vlastníků nemovitostí, nýbrž o právech a povinnostech živnostenských podnikatelů, kteří vykonávají svou činnost v provozovnách. Další mimořádné opatření, které omezilo svobodu pohybu, se dotýkalo všech bez rozdílu. Z tohoto důvodu není případné i v této situaci vycházet z vymezení účastníků řízení, které NS učinil v případě, kdy naopak typickým dotčeným subjektem byl vlastník nemovitosti (změna územního plánu). Omezení prodeje dokonce dopadalo i na provozovny, které vůbec nejsou umístěny v nemovitosti (např. prodejní stánek představující movitou stavbu nebo tzv. mobilní provozovna). V takovém případě by při zcela totožném dotčení práv provozovatelů tito neměli vůbec právo na odškodnění.
Dále je třeba uvážit, že se podle § 94 odst. 2 z. o v. z. opatření obecné povahy vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Ustanovení § 172 správního řádu se zde vůbec nepoužije. Spíše zde nastává situace, se kterou zákon č. 82/1998 Sb. Počítá v § 20 odst. 2, byť (bez rozumného důvodu) jen ve vztahu k odpovědnosti územních samosprávných celků. V této situaci, kdy není možné definici poškozeného nezákonným rozhodnutím opřít o postavení účastníka v řízení,[41] je aktivně legitimován každý, komu tímto rozhodnutím vznikla škoda. Vzhledem k tomu, že v posuzované situaci jde o stejný problém, mělo by být toto řešení analogicky aplikováno i na ni. To by znamenalo, že aktivně legitimovaným by byl každý, kdo byl z důvodu mimořádných (krizových) opatření nucen přinést zvláštní oběť. Ve vztahu k opatřením o omezení maloobchodního prodeje by byli zcela jistě aktivně legitimováni zejména ti dotčení podnikatelé, kteří svou činnost vykonávají v provozovnách, kde byl zakázán maloobchodní prodej.[42]
V konkrétním případě pak může být zásadní okolností, která ovlivňuje aktivní legitimaci, zda poškozený v zákonem stanovených lhůtách využil všech procesních prostředků, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 8 odst. 3 zákona č. zákona č. 82/1998 Sb.), což je v tomto případě i žaloba na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl. soudního řádu správního (dále „s. ř. s.“). Bez vyčerpání opravných prostředků lze náhradu přiznat jen v případě zvláštního zřetele hodného, což je třeba v řízení o náhradě škody prokázat. S ohledem na již uskutečněné zrušení uvedených opatření obecné povahy Městským soudem v Praze je zřejmé, že žádný další návrh nemůže být úspěšný, neboť již odpadl předmět řízení. Pokud se však poškozený, který je aktivně legitimován k návrhu podle § 101a s. ř. s., ve lhůtě pro podání tohoto návrhu, domáhá náhrady škody z důvodu nezákonnosti těchto opatření, domnívám se, že jsou zde důvody zvláštního zřetele pro poskytnutí náhrady dány. Poškozený sám nic nezanedbal, reagoval ve lhůtě, kterou mu zákon pro obranu proti opatření obecné povahy poskytuje, jen nemůže využít opravných prostředků, protože jiný subjekt této možnosti využil dříve. Poškozený by však podle mého názoru neměl být zkrácen na svém právu na náhradu škody jen proto, že se jiný subjekt též dožadoval ochrany svého práva a byl úspěšný dříve. Vzhledem k tomu, že zákon stanoví lhůtu pro podání návrhu v délce jednoho roku ode dne, kdy dotčené opatření obecné povahy nabylo účinnosti, neměl by být § 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. prakticky významnou překážkou uplatnění nároku na náhradu škody. Domnívám se, že tento závěr potvrzuje i soudní judikatura, podle které spočívají důvody zvláštního zřetele v tom, že uplatnění prostředku nápravy bylo na první pohled zbytečné, tento prostředek by byl fakticky neúčinný – srov. Simon, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 120, m.č. 165. Po zrušení opatření obecné povahy již žaloba proti němu jistě nepředstavuje účinný prostředek nápravy. Pokud by však soudy dospěly k závěru, že uvedené okolnosti nezakládají případ zvláštního zřetele hodný, pak se jen stupňuje význam možnosti odškodnění podle krizového zákona (viz níže sub IV.).
3. Příčinná souvislost
I při odškodňování podle zák. č. 82/1998 Sb. vznikají obecné problémy prokazování příčinné souvislosti, o kterých bylo podrobněji pojednáno v prvním článku o odškodňování (str. 18 a násl.).
Vedle toho však vznikají specifické problémy, které jsou spojeny právě s aplikací zák. č. 82/1998 Sb. Zejména jde o otázku, zda příčinnou souvislost vylučuje okolnost, že stát mohl obsahově totožná opatření vydat prostřednictvím jiného orgánu (vláda), že tedy byla shledána nezákonnost jen věcné působnosti orgánu, který o věci rozhodoval, nikoli nezákonnost z hlediska obsahu daných opatření.
Judikatura NS zastává obecně názor, že „podmínka zrušení rozhodnutí pro nezákonnost je zásadně splněna bez ohledu na výsledek dalšího řízení, jestliže důvodem zrušení nebo změny byla nezákonnost předmětného rozhodnutí; další výsledek případného pokračování řízení je z pohledu odpovědnosti státu významný například tam, kde škodu představuje právě přímo uložená povinnost (například uložení pokuty či odnětí věci – srov. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19. 3. 2009, sp. zn. 25 Cdo 917/2007, publikovaný v Souboru pod C 7216); není ovšem vyloučeno, že škoda může vzniknout i v důsledku nezákonného rozhodnutí bez ohledu na další průběh řízení po jeho zrušení.“[43]
NS tak dospěl k závěru, že v některých případech nepostačuje jen samotné zrušení rozhodnutí pro nezákonnost, nýbrž že je třeba vyčkat konečného rozhodnutí (poté, co původní rozhodnutí bylo zrušeno), a pokud by se zrušené rozhodnutí ukázalo po věcné stránce správným, tj. orgán veřejné moci by obsahově totéž rozhodnutí v daném řízení vydal znovu, tentokrát již bez původní nezákonnosti. V takovém případě by totiž podle této judikatury nebyla nezákonnost původního rozhodnutí v příčinné souvislosti s majetkovou újmou, které toto rozhodnutí vyvolalo.[44]
Např. v předchozím rozhodnutí citovaném rozsudku NS pro případ původně nezákonného rozhodnutí o odnětí zvířete uvedl: „V posuzované věci žalobci uplatňují nárok na náhradu škody, který spočívá ve snížení jejich majetkového stavu o hodnotu zvířat, která jim byla nezákonně odebrána. Bylo přitom zjištěno (skutkový stav věci není dovoláním napaden a nepodléhá dovolacímu přezkumu), že obě rozhodnutí M. ú. v B. z 13. 7. 1993 a 20. 7. 1993, na základě nichž byla z obydlí žalobců odebrána týraná zvířata, byla O. ú. v B. dne 19. 11. 1993 zrušena pro nesoulad se správním řádem s tím, že o odebrání zvířat měla rozhodnout obec B., nikoli M. ú. v B.; o odebrání psů žalobcům pak bylo dne 17. 11. 1993 rozhodnuto O. ú. B. Lze tedy dovodit, že v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím orgánu státu (M. ú. v B. ze dne 13. 7. 1993, č. j. ŽP 464/93-67/M1) se snížil majetkový stav žalobců o hodnotu odebraných zvířat (…). Takové snížení majetkového stavu lze ovšem za škodu existující ke dni rozhodování soudu považovat pouze tehdy, jestliže k odebrání psů nemělo vůbec dojít, tj. jestliže k takovému kroku ze strany státního orgánu působícího na úseku ochrany zvířat proti týrání nebyl zákonný důvod. Jinými slovy řečeno, za situace, kdy odebrání zvířat bylo provedeno na základě rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno, avšak později vydané rozhodnutí (pro nezákonnost nezrušené) obsahovalo tentýž výrok, nepředstavuje hodnota odebraných zvířat škodu, která by byla v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím, neboť žalobcům byli psi důvodně a zákonně odebráni na základě rozhodnutí pozdějšího, které pro nezákonnost změněno ani zrušeno nebylo. Ke vzniku případné škody (majetkové újmy) na straně žalobců proto nemohlo dojít.“[45]
Prvně citovaný rozsudek NS vymezuje tyto případy tím, že zde škodu představuje přímo uložená povinnost (např. uložení pokuty nebo odnětí věci).[46] Jde tak o případy, kdy škoda spočívá v samotné povinnosti uložené rozhodnutím, přičemž jde o případy, kdy nehraje roli časový aspekt. Nelze požadovat náhradu za odňatou věc, když tato věc byla nakonec legálně zabavena. Dotčenému subjektu by totiž vzniklo právo na peněžní náhradu za věc, která mu byla stejně odňata v souladu s právem.
Judikatura však vždy vyžadovala, aby následné rozhodnutí bylo skutečně vydáno. Nepostačuje tedy jen posouzení toho, že příslušný orgán jen mohl zákonné rozhodnutí se stejným výrokem vydat.
Tento přístup by byl v případě mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví namístě např. tehdy, pokud by mimořádné opatření spočívalo v uložení povinnosti poskytnout věcné prostředky (např. ochranné roušky) a škoda by spočívala v jejich samotném odnětí. Rozhodnutí o této povinnosti by bylo pro procesní pochybení zrušeno a následně po napravení tohoto pochybení by bylo vydáno nové obsahově totožné rozhodnutí.
Ve zde pojednávané věci však škoda nemusí spočívat jen v uložené povinnosti samotné, nýbrž v jejích důsledcích, které se projevují v čase (typicky v případě ušlého zisku). V takovém případě je již původní nezákonné rozhodnutí příčinou vzniku škody, které se váže k časovému úseku do vydání zákonného mimořádného (krizového) opatření. Opačný přístup by znamenal, že by k vyloučení odpovědnosti bylo postačující jen to, že příslušné krizové opatření vlády mohlo být vydáno ve stejné době jako zrušené mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví, ač se tak v této době nestalo.
Škoda v podobě ušlého zisku, která vznikla z důvodu pro nezákonnost zrušených mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví do doby jejich nahrazení krizovým opatřením vlády, je tedy nahraditelnou škodou podle zák. č. 82/1998 Sb.
4. Režim uplatnění nároku
Režim uplatnění nároku podle zák. č. 82/1998 Sb. se liší od režimu jeho uplatňování podle krizového zákona.
V případě odpovědnosti státu je třeba respektovat režim tzv. předběžného uplatnění podle § 14 zák. č. 82/1998 Sb., a to u úřadu uvedeného v § 6 tohoto zákona. V případě nezákonných mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví je tímto orgánem právě Ministerstvo zdravotnictví. Až pokud by nebyl nárok příslušným úřadem do šesti měsíců od uplatnění nároku plně uspokojen, může se poškozený domáhat náhrady škody u soudu (§ 15 odst. 2 zák. č. 82/1998 Sb.).
Promlčení nároku se řídí § 32 a násl. zák. č. 82/1998 Sb. V případě zrušení rozhodnutí pro nezákonnost běží subjektivní promlčecí lhůta ode dne doručení (oznámení) zrušovacího rozhodnutí (§ 32 odst. 1 věta druhá zák. č. 82/1998 Sb.). Pokud se však poškozený dozví o škodě teprve poté, co mu bylo doručeno zrušovací rozhodnutí (bylo oznámeno), tak se subjektivní promlčecí lhůta počítá od tohoto okamžiku. NS k nikoli zcela srozumitelné dikci § 32 odst. 1 věta druhá zák. č. 82/1998 Sb. uvádí: „věta druhá § 32 odst. 1 zákona není ustanovením speciálním ve vztahu k větě první, nýbrž je její modifikací, která se však neuplatní, jestliže se poškozený o vzniku škody dozvěděl teprve poté, co mu bylo doručeno zrušovací rozhodnutí. Pozdější vědomost poškozeného o vzniku škody může být založena na subjektivních důvodech, kdy škoda vznikla před doručením rozhodnutí, ale po určitou dobu o ní poškozený nevěděl, anebo na důvodech objektivních, kdy škoda vznikala i po doručení zrušovacího rozhodnutí, jako tomu mohlo být v posuzované věci. Právě zejména v takových případech, kdy se důsledky vydaného rozhodnutí projevily později a majetková újma vznikla nebo pokračovala i poté, co bylo toto rozhodnutí odstraněno, by bylo v rozporu jak s logikou věci, tak s ustálenou judikaturou ve srovnatelných případech obecné odpovědnosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 30. 4. 2002, sp. zn. 33 Odo 477/2001, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 1168, podle nějž pojem události, z níž škoda vznikla, užitý v § 106 odst. 2 ObčZ, zahrnuje nejen protiprávní úkon či právně kvalifikovanou událost, které vedly ke vzniku škody, ale i vznik škody samotné), kdyby subjektivní promlčecí doba počala běžet dříve, než vůbec škoda vznikla. Ostatně dozvědět se o tom, že mu škoda vznikla, může poškozený teprve poté, co taková újma nastala.“[47]
Objektivní promlčecí lhůta je pak upravena v § 32 odst. 2 zák. č. 82/1998 Sb. Opět ne zcela jasnou koncepci běhu objektivní promlčecí lhůta v zákoně pro případy zrušení rozhodnutí pro nezákonnost vysvětluje velký senát NS tak, že „doručení (oznámení) nezákonného rozhodnutí, kterým byla způsobena škoda v uvedeném ustanovení, zahrnuje i vznik škody samé, neboť jen tak se právo na náhradu škody nepromlčí v důsledku uplynutí objektivní promlčecí lhůty dříve, než škoda vůbec vznikne“. Naproti tomu nemá být podstatné, kdy došlo ke změně, zrušení nebo popření účinků nezákonného rozhodnutí, které způsobilo škodu.[48]
IV. Náhrada škody způsobené zrušenými mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví podle krizového zákona
1. Aplikace krizového zákona na škodu způsobenou mimořádnými opatřeními vydanými podle zákona o ochraně veřejného zdraví
Po přijetí mimořádných opatření Ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví vyvstala velmi komplikovaná otázka, zda tato opatření, jejichž účelem bylo zamezení komunitnímu přenosu onemocnění COVID-19, jsou současně krizovými opatřeními ve smyslu krizového zákona. Přinejmenším předpoklady krizového opatření plynoucí z jazykového výkladu § 2 písm. c) kriz. zák. jsou přitom zcela jistě naplněny. Současně vyvstával problém, zda se slova „prováděnými podle tohoto zákona“ podle § 36 odst. 1 kriz. zák. vztahují jen ke cvičením nebo i ke krizovým opatřením. Tyto otázky totiž souvisí s tím, zda bylo možné podle krizového zákona požadovat náhradu i za škodu způsobenou těmito mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví. Sám § 97 z. o v. z. přitom normuje, že náklady vzniklé plněním povinností v ochraně veřejného zdraví nese osoba, které je povinnost uložena, pokud tento zákon nebo zvláštní právní předpisy nestanoví jinak. Pokud by pak byl krizový zákon v postavení zvláštního právního předpisu, pak by zde byl otevřen prostor pro náhradu škody podle krizového zákona i při regulaci podle zákona na ochranu veřejného zdraví. Zdůrazněme přitom, že MS v Praze v svém rozhodnutí skutečně výslovně uvádí, že krizový zákon je ve vztahu k zákonu na ochranu veřejného zdraví lex specialis.[49]
Po zrušení příslušných mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví však již otázka souběžné aplikovatelnosti krizového zákona není natolik významná. Zrušení z důvodu, že dané povinnosti měly být ukládány krizovými opatřeními podle krizového zákona, totiž nyní musí vést k závěru, že náhrada na náhradu škodu poškozeným náleží, a to přinejmenším na základě analogické aplikace krizového zákona. Důvodem je právní zásada, že nikdo nemůže mít prospěch ze svého protiprávního jednání.[50] Jak bylo uvedeno, tyto povinnosti mohly a měly být vydány jako krizová opatření vlády podle krizového zákona. S vědomím vlády[51] však tato opatření byla přijata jako mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictvím. Pokud však platí, že dané opatření mělo být vydáno jako krizové opatření a při tomto řádném postupu by stát odpovídal za škodu, pak není možné, aby se stát tím, že je protiprávně vydal podle jiného předpisu, této odpovědnosti zprostil. Nikdo nemůže mít prospěch ze svého protiprávního jednání, ani stát ne.
Jsou-li tedy splněny tyto předpoklady:
a) stát nezákonně vydal opatření, které mohlo a mělo být vydáno jako krizové opatření podle krizového zákona,
b) jsou naplněny předpoklady náhrady škody podle krizového zákona,
pak musí nastoupit tento právní následek: stát odpovídá za škodu (přinejmenším) v rozsahu podle krizového zákona.
Praktický význam toto řešení získává zejména tam, kde by nebyly naplněny předpoklady náhrady škody podle zák. č. 82/1998 Sb.
2. Uplatnění nároku
Uplatněním nároku podle § 36 odst. 5 kriz. zák. se podrobně zabývá první článek o odškodňování. Zde však vzniká specifický problém, zda má být nárok uplatněn ve stanovené lhůtě u orgánu, který nezákonné rozhodnutí vydal, tj. Ministerstva zdravotnictví, nebo u orgánu, který jej při řádném postupu vydat měl, tj. vlády.
Spíše se domnívám, že příslušným k uplatnění nároku podle krizového zákona bude spíše orgán příslušný podle krizového zákona, tj. vláda, a to tím spíše, že se vše dělo s jejím vědomím. Dokud však řešení nebude postavena judikaturou najisto, z důvodu procesní opatrnosti bych spíše doporučoval uplatnění nároku u vůči Ministerstvu zdravotnictví.
Konečně považuji za nutné zdůraznit, že nároky podle krizového zákona a podle zák. č. 82/1998 Sb. mají vlastní předpoklady i právní následky, které se liší. Jak jsem uvedl v prvním článku o odškodňování (str. 13), domnívám se, že jsou oba ve vztahu tzv. konkurence nároků, tj. že obstojí vedle sebe.[52] Lze tedy uplatnit oba nároky současně. Je však zřejmé, že pokud směřují k náhradě téže škody, pak splněním jednoho z nich zaniká i druhý.[53]
Autor doc. JUDr. Filip Melzer, LL.M., Ph.D., působí jako advokát, pedagog na Katedře soukromého práva a civilního procesu Právnické fakulty UP v Olomouci a jako předseda České a slovenské společnosti pro deliktní právo a příbuzné obory.
[1] F. Melzer: Poskytování náhrad za újmy vyvolané krizovými opatřeními v průběhu koronavirové pandemie, Bulletin advokacie č. 4/2020, str. 13 a násl.
[2] Je-li v tomto článku užíván pojem škoda, neznamená to nutně omezení jen na majetkovou újmu. V prvním článku o odškodňování (str. 17, 18) jsem se podrobněji vyjádřil k možnosti nahradit nemajetkovou újmu podle krizového zákona. Z tohoto hlediska stojí za pozornost, že z podobných důvodů, které jsou tam uvedeny,
[3] Rozsudek MS v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020.
[4] Srov. https://www.mfcr.cz/cs/aktualne/v-mediich/2020/vyjadreni-mf-k-udajne-neexistujicimu-pra-38022 (12. 5. 2020).
[5] Srov. např. F. Ossenbühl: Staatshaftungsrecht, 5. vydání, C. H. Beck, München 1998, str. 124 a násl.
[6] Např. op. cit. sub 5, str. 134 an.
[7] Např. R. Stödter: Öffentlich-rechtliche Entschädigung, Lütcke & Wulff, Hamburg 1933, str. 15 a násl.
[8] Ke genezi tohoto pojetí srov. op. cit. sub 7, str. 78 a násl.
[9] Např. op. cit. sub 5. op. cit. sub 5, str. 137.
[10] Tamtéž, str. 131 a násl.
[11] Tamtéž, str. 131.
[12] Tak již např. rozhodnutí německého BGH, 19.02.1953 – III ZR 208/51 (BGHZ 9, 83).
[14] K souvislosti obecného nároku z obětování ve veřejném zájmu k Lex Rhodia de iactu, na kterém se zakládá k § 3014, srov. op. cit. sub 7, str. 80.
[15] Stejně se argumentuje např. i v rakouské doktríně ohledně použitelnosti § 1043 OZO (odpovídá § 3014 o. z.), který též výslovně hovoří jen o obětování svého vlastnictví. Kerschner, Mayr in Fenyves, Kerschner, Vonkilch: ABGB, 3. Auflage des von Heinrich Klang begründeten Kommentars (§§ 1002-1044), Verlag Österreich, Wien 2019, komentář k § 1043, m. č. 13, str. 1184.
[16] S výjimkou § 36 odst. 1 věty druhé a zmíněného odst. 7 kriz. zák.
[17] K problému náhrady škody způsobné obecnou právní úpravou viz níže sub 7.
[18] Např. rozsudek NS ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3798/2007 (R 74/2010); rozsudek NS ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007 (R 10/2010); usnesení NS ze dne 27. 5. 2016, sp. zn. 25 Cdo 1422/2016.
[19] Srov. nález ÚS ze dne 28. 8. 2007, sp. zn. IV.ÚS 642/05, bod 24: „V nyní projednávaném případě je ochrana vlastnického práva zesílena i vzhledem k tomu, že jde o vztah mezi jednotlivcem a státem, který vzniká v důsledku nezákonného či nesprávného postupu státu při výkonu veřejné moci, tedy v rámci výkonu ,vrchnostenskéhoʼ oprávnění státu, byť česká právní úprava (viz § 26 zák. č. 82/1998 Sb., který odkazuje na subsidiární použití obecných institutů odpovědnosti za škodu podle občanského zákoníku) i doktrína tento typ odpovědnosti pojímá jako součást soukromého práva (srov. například P. Vojtek.: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, Komentář, 2 vydání, C. H. Beck, Praha 2007, str. 136: ,… právní vztah, který za podmínek stanovených zákonem č. 82/1998 Sb. mezi poškozeným a státem či územním samosprávným celkem vzniká, je občanskoprávním vztahem odpovědnosti za škodu.ʼ; nebo J. Fiala a kol.: Občanské právo hmotné, Třetí opravené a doplněné vydání. MU – Doplněk, Brno 2002, str. 378: ,Jde o zvláštní případ odpovědnosti za škody vzniklé z veřejnoprávního vztahu – při výkonu veřejné moci. Příslušný odpovědnostní právní vztah je ovšem již vztahem soukromoprávním.ʼ). Nicméně i přesto je třeba v oblasti regulace následků výkonu veřejné moci hledat její mnohem větší sepjetí s ústavním právem, než je tomu u jiných druhů soukromoprávní regulace.“
[20] Srov. rozhodnutí NS ze dne 23. 2. 1990, sp. zn. 1 Cz 6/90 (R 35/1991), nebo rozsudek NS ze dne 31. 3. 2003, sp .zn. 25 Cdo 1487/2001; P. Simon: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, C. H. Beck, Praha 2019, str. 127, m. č. 176.
[21] Základem je tzv. teorie přiřazení. Podle ní je podstatné, zda jde o právní poměr (vztah), ve kterém se jedna strana ocitá z důvodu svého členství ve veřejném svazku, nebo jiným pohledem, zda jde o právní normu, která se vztahuje na stát nebo jiného nositele veřejné moci, a to právě proto, že jde o nositele veřejné moci. Srov. F. Melzer, P. Tégl in F. Melzer, P. Tégl a kol.: Občanský zákoník, Velký komentář, Svazek I., 1. vydání, Leges, Praha 2013, komentář k § 1, m. č. 48 a násl. Tyto předpoklady jsou zde zcela naplněny, protože stát, případně územní samosprávné celky odpovídají podle tohoto zákona právě jako nositelé veřejné moci. Veřejnoprávní povahu odpovědnosti za škodu podle zák. č. 82/1998 Sb. uznává dále např. K. Eliáš: K justifikaci pravidla o nezávislosti uplatňování soukromého práva na uplatňování práva veřejného, Právník č. 11/2014, str. 1007, 1024.
[22] Je však třeba upozornit, že toto chybné použití § 1 o. z. ve vztahu k veřejnému právu činí někdy i judikatura vysokých soudů; srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2017, sp. zn. 6 As 117/2017.
[23] Srov. např. rozsudek NSS ze dne 18. 6. 2015. č. j. 7 As 95/2015-49.
[24] Srov. např. § 40 odst. 2 německého soudního řádu správního (VwGO): „Pro majetkoprávní nároky z obětování pro veřejné blaho a z veřejnoprávní úschovy, stejně jako pro nároky na náhradu škody z porušení veřejnoprávních povinností, které nespočívají na veřejnoprávní smlouvě, je dán řádný pořad práva [tj. pravomoc civilních soudů, pozn. aut.]; to neplatí pro spory o existenci a výši nároku na náhradu v rámci čl. 14 odst. 1 věta druhá základního zákona. (…)“
[25] Srov.F. Melzer, P. Tégl a kol.: Občanský zákoník, Velký komentář, Svazek IX., 1. vydání, Leges, Praha 2018, komentář k § 2894, m. č. 101; tamtéž, komentář k § 2951-2952, m. č. 203.
[26] Tak např. soudní judikatura k náhradě podle zák. č. 82/1998 Sb. Viz např. rozsudek NSS ze dne 14. října 2015, č. j. 6 Ads 116/2015-15, body 11, 12, a to včetně zde obsažených odkazů na judikaturu ÚS.
[27] Např. usnesení ÚS ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 a sp. zn. Pl. ÚS 13/20, kde posoudil napadená krizová opatření jako právní předpisy.
[28] Např. op. cit. sub 5, str. 127; op. cit. sub 7, str. 66 a násl.
[29] K vlivu první světové války na koncepci vyvlastnění viz např. op. cit. sub 7, str. 112 a násl.
[30] § 74 Einl. ALR (pruské obecné zemské právo): „Jednotlivá práva a výhody příslušníků státu musí ustoupit právům a povinnostem k podpoře obecného blaha, pokud mezi nimi nastane skutečný rozpor (kolize).“
75 Einl. ALR: „Naproti tomu je stát povinen odškodnit ty, kteří byli nuceni obětovat svá zvláštní práva a výhody blahu obecného bytí.“ Restriktivní použitelnost tohoto ustanovení se prosadila až jako důsledek kabinetního listu pruského krále z 4. 12. 1831, kde omezil aplikaci § 75 Einl. ALR; k tomu viz op. cit. sub 5, str. 126 a násl.; op. cit. sub 7, str. 66 a násl.
[31] Např. op. cit. sub 7, str. 68: „… při každém zásahu zákonodárce do nabytých práv je odškodnění zapovězeno, pokud není v zákoně výslovně přiznáno …“.
[32] Mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12745/2020-1/MIN/KAN.
[33] Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 4. 2020, č. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN, ze dne 15. 4. 2020, č. j. MZDR 16195/2020-1/MIN/KAN, a ze dne 26. 3. 2020, č. j. MZDR 13361/2020-1/MIN/KAN.
[34] Rozsudek MS v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020, body 109 a násl.
[35] Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád).
[36] Zákon č. 160/2006 Sb.
[37] Sněmovní tisk č. 1117, IV. volební období, 2005.
[38] Rozsudek ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013, R 89/2016; rozsudek NS ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015; rozsudek NS ze dne 11. 9. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3079/2016; rozsudek NS ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018.
[39] Rozsudek NS ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018.
[40] NS omylem uvedl § 5 odst. 2 stavebního zákona.
[41] P. Vojtek: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, Komentář, 3. vydání, C. H. Beck, Praha 2012, komentář k § 20, str. 219.
[42] Je třeba připomenout, že mimořádná opatření užívají i ne zcela jasný neprávní pojem tzv. prodeje služeb. Zde však není místo se s tímto pojmem podrobněji vypořádat.
[43] Rozsudek NS ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. 25 Cdo 4379/2007.
[44] Přehledné shrnutí tohoto přístupu viz in P. Simon: Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, C. H. Beck, Praha 2019, str. 115 a násl., m. č. 158 a násl.
[45] Rozsudek NS ze dne 19. 3. 2009, sp. zn. 25 Cdo 917/2007.
[46] Stejně i op. cit. sub 44, str. 115, 116, m č. 158.
[47] Rozsudek NS ze dne 29. 4. 2010, sp. zn. 25 Cdo 1029/2008.
[48] Op. cit. sub 44, str. 336.
[49] Rozsudek MS v Praze ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020, bod 148.
[50] Nemo turpitudinem suam allegare potest. Srov. např. nález ÚS ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 34/09. Srov. též výslovné zakotvení tohoto principu v § 6 odst. 2 o. z.
[51] Srov. např. usnesení vlády ze dne 23. 3. 2020, č. 127/2020 Sb., kterým vláda zároveň vzala na vědomí mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, č. j. MZDR 12746/2020-1, kterým byl prodloužen zákaz maloobchodního prodeje a prodeje služeb a některých dalších činností až na výjimky, a to na dobu do dne 1. 4. 2020 do 6:00 hod.
[52] I Ossenbühl pro účely německého práva uvádí, že obecný nárok z obětování ve veřejném zájmu nebrání uplatnění rozsáhlejšího nároku z odpovědnosti za nezákonný výkon veřejné moci. Viz op. cit. sub 5, str. 135.
[53] Za cenné připomínky k tomuto článku děkuji Mgr. Viktoru Kolmačkovi.
Předchozí Tribunál EU rozhodl o žalobách švýcarských společností Nord Stream
Následující Covid-19: Vládní opatření přijatá na podporu podnikatelů
Slovensko zapojilo do výroby ochranných roušek vězně
V novele zákona o obecní policii přibude nárok na odchodné pro strážníky

References: § 5
 § 36
 § 35
 § 36
 § 1037
 § 128
 § 35
 § 36
 § 36
 § 36
 § 36
 § 36
 § 36
 § 7
 § 9
 § 1
 § 101
 § 39
 § 23
 § 2946
 § 75
 § 36
 soud 
 čl. 36
 § 7
 § 20
 soud 
 § 172
 § 52
 § 172
 § 52
 § 94
 § 172
 § 20
 zákona č. 82
 § 101
 § 101
 § 8
 zákona č. 82
 § 14
 § 6
 § 32
 § 32
 § 32
 § 106
 § 32
 § 2
 § 36
 § 97
 § 36
 § 3014
 § 1043
 § 3014
 § 1043
 § 36
 § 26
 § 1
 § 1
 § 40
 čl. 14
 § 2894
 § 2951
 § 74
 § 75
 § 5
 § 20
 § 6