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Timestamp: 2020-03-29 11:11:37+00:00

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Aktenzeichen: LVG 24/10 Entscheidungsart: Urteil Entscheidung vom: 10.05.2011
Zitiervorschlag VerfGSA, Urteil vom 10.05.2011 - LVG 24/10 -,
LVG 24/10
Sie war bis zu ihrer Auflösung selbständige Mitgliedsgemeinde der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine, der ursprünglich 17 weitere Gemeinden angehörten. Von diesen Gemeinden wurde die Gemeinde Wippra zum 01.01.2008 in die Stadt Sangerhausen eingemeindet. Im Rahmen der durch das Erste Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt vom 14.02.2008 (GVBl. S. 40) eröffneten Phase für freiwillige Gemeindeneugliederungen nach Maßgabe des gesetzlichen Leitbildes vereinbarte die Beschwerdeführerin – wie auch die ebenfalls der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine angehörende Gemeinde
Wiederstedt – am 28.11.2008 mit der Stadt Hettstedt ihre Eingemeindung in die Stadt Hett-stedt. Die von der Beschwerdeführerin am 01.12.2008 beim zuständigen Landkreis Mans-feld-Südharz beantragte Genehmigung des mit der Stadt Hettstedt geschlossenen Gebiets-änderungsvertrages lehnte dieser am 31.03.2009 aufgrund einer fachaufsichtlichen Weisung des Ministeriums des Innern des Landes Sachsen-Anhalt ab. Den hiergegen erhobenen
Widerspruch wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt mit Widerspruchsbescheid vom 24.06.2009 zurück. Daraufhin hat die Beschwerdeführerin am 05.08.2009 beim Verwal-tungsgericht Halle Klage auf Erteilung der Genehmigung des mit der Stadt Hettstedt ge-schlossenen Gebietsänderungsvertrages erhoben. Über diese Klage ist noch nicht entschie-den.
Parallel zu den Bemühungen der Beschwerdeführerin, in die Stadt Hettstedt eingemeindet zu werden, vereinbarten die zu dieser Zeit ebenfalls der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine angehörenden Gemeinden Abberode, Braunschwende, Friesdorf, Hermerode, Molmerswen-de und Ritzgerode ihre Eingemeindung in die Stadt Mansfeld. Den zu diesem Zweck ge-schlossenen Gebietsänderungsvertrag vom 27.02.2009 genehmigte der Landkreis Mansfeld-Südharz am 02.03.2009. Hiergegen erhob die Beschwerdeführerin ebenfalls Widerspruch, den das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt mit Widerspruchsbescheid vom 24.06.2009 zurückwies. Am 10.08.2009 hat die Beschwerdeführerin beim Verwaltungsgericht Halle ge-gen die Genehmigung des Gebietsänderungsvertrages zur Eingemeindung der vorgenann-ten sechs Gemeinden in die Stadt Mansfeld Anfechtungsklage erhoben, über die noch nicht entschieden ist.
Die Beschwerdeführerin sieht sich durch das GemNeuglG MSH in ihrem Selbstverwaltungs-recht verletzt. Es fehle an einem ausreichenden sachlichen Grund für ihre Zwangszuord-nung, und die Vorgehensweise der Genehmigungsbehörden sei willkürlich. Sie habe dem Landkreis Mansfeld-Südharz in der Freiwilligkeitsphase als erste der Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine eine den gesetzlichen Mindestanforderungen des Ersten Begleitgesetzes entsprechende und damit genehmigungsfähige Vereinbarung über eine Neugliederung vorgelegt. Mangels gesetzlicher Vorgaben für die Behandlung sich über-schneidender Gebietsänderungsvereinbarungen von Mitgliedsgemeinden derselben Verwal-tungsgemeinschaft habe ihr Genehmigungsantrag vor den zeitlich später beim Landkreis Mansfeld-Südharz eingegangenen Anträgen der übrigen Mitgliedsgemeinden bearbeitet werden müssen. Stattdessen habe der Landkreis Mansfeld-Südharz ohne sachlichen Grund zunächst die Eingemeindung einiger anderer Mitgliedsgemeinden in die Stadt Mansfeld ge-nehmigt. Dies habe dazu geführt, dass die später von den übrigen Gemeinden der ehemali-gen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine neugebildete Einheitsgemeinde Stadt Arnstein ohne sie, die Beschwerdeführerin, und die ebenfalls zwangsweise zugeordnete Gemeinde Wiederstedt nicht habe weiterbestehen können. Hinsichtlich der die Einheitsgemeinde Stadt Arnstein bildenden Gemeinden sei eine andere Zuordnung möglich gewesen. So habe die Stadt Sandersleben ohne Weiteres der Stadt Hettstedt zugeordnet werden können, da diese beiden Gemeinden über eine gemeinsame Grenze verfügten. Die übrigen Gemeinden hätten über die bereits eingemeindeten ehemaligen Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemein-schaft Wipper-Eine ebenfalls in die Stadt Mansfeld eingemeindet werden können.
Die Landesregierung tritt der kommunalen Verfassungsbeschwerde im Wesentlichen mit der Begründung entgegen, die angegriffene Zuordnungsentscheidung sei auf Grund der gesetz-lichen Vorgaben notwendig gewesen, da die neue Einheitsgemeinde Stadt Arnstein zum maßgeblichen Stichtag am 31.12.2005 lediglich über 6.313 Einwohner verfügt habe. Durch die Zuordnung der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Wiederstedt könne die neugebil-dete Einheitsgemeinde 8.044 Einwohner aufweisen. Damit erreiche sie die vom Gesetzgeber im Ersten Begleitgesetz für den Fall einer – hier gegebenen – besonderen geografischen Lage geforderte Mindesteinwohnerzahl von 8.000 Einwohnern, ab der von der Leistungsfä-higkeit einer Einheitsgemeinde ausgegangen werde. Dies sei bereits im Zeitpunkt der Ge-nehmigung der auf freiwilliger Grundlage erfolgten Neubildung der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein absehbar gewesen.
Für den Gesetzgeber sei keine andere als die von der Beschwerdeführerin angegriffene ge-meindliche Neugliederung in Betracht gekommen. Bei der von der Beschwerdeführerin be-absichtigten Eingemeindung in die Stadt Hettstedt wäre den übrigen Mitgliedsgemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine keine Möglichkeit zur Bildung leitbildge-rechter Strukturen verblieben. Die Stadt Sandersleben (Anhalt) verfüge als bevölkerungs-reichste Gemeinde der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine lediglich vermit-telt durch die Beschwerdeführerin und die Gemeinde Wiederstedt über eine Anbindung an die übrigen Ortsteile der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein. Sie wäre daher ohne die hier in Rede stehende Zwangszuordnung als Enklave der neuen Einheitsgemeinde verblieben.
Eine gesetzliche Zuordnung der Stadt Sandersleben (Anhalt) über die Grenzen der ehemali-gen Verwaltungsgemeinschaft hinweg zur Stadt Hettstedt oder zur Stadt Gerbstedt wider-spräche zudem – wie auch die von der Beschwerdeführerin beabsichtigte Eingemeindung in die Stadt Hettstedt – dem im Ersten Begleitgesetz zur Gemeindegebietsreform zum Aus-druck gebrachten Willen des Gesetzgebers, wonach Einheits- oder Verbandsgemeinden vorrangig aus Gemeinden derselben Verwaltungsgemeinschaft zu bilden seien. Zwar weiche auch die genehmigte Eingemeindung einiger Mitgliedsgemeinden der ehemaligen Verwal-tungsgemeinschaft Wipper-Eine in die Stadt Mansfeld vom vorgenannten Grundsatz ab. Je-doch sei dadurch keine andere Gemeinde von den übrigen verwaltungsgemeinschaftsange¬hörigen Gemeinden abgeschnitten worden. Außerdem hätten die verbliebenen Mitgliedsge-meinden aufgrund ihrer besonderen Randlage noch eine Einheitsgemeinde mit 8.000 Ein-wohnern bilden können.
Aus den vorgenannten Gründen sei die Beschwerdeführerin auch nicht in der Freiwilligkeits-phase gegenüber den anderen Gemeinden der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft
Wipper-Eine willkürlich benachteiligt worden. Ungeachtet dessen stellten die von der Be-schwerdeführerin beanstandeten Entscheidungen über die Erteilung oder Versagung der Genehmigung für die freiwilligen Gebietsänderungsvereinbarungen Akte der Exekutive dar. Mit ihrer kommunalen Verfassungsbeschwerde könne die Beschwerdeführerin aber nur eine Ungleichbehandlung durch den Gesetzgeber rügen.
Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf steht Veränderungen des Gebietsbestandes einzelner Gemeinden nicht entgegen. Sie gewährleistet zwingend nur den Bestand von Gemeinden überhaupt, d.h. institutionell, nicht aber den Fortbestand jeder ein-zelnen, historisch gewachsenen Gemeinde (Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, 7. Aufl. 2010, § 96, RdNr. 49, 54). Auflösungen von Gemeinden, Gemeindezusammen-schlüsse, Eingemeindungen und sonstige Gebietsänderungen von Gemeinden beeinträchti-gen den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung grundsätzlich nicht. Zum Inhalt des verfassungsrechtlich gewährleisteten Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung gehört jedoch, dass Bestands- und Gebietsänderungen von Gemeinden nur aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach Anhörung der betroffenen Gebietskörper-schaften zulässig sind (BVerfG, Beschl. v. 12.05.1992 – 2 BvR 470/90 u.a. –, BVerfGE 86, 90 [107] zu dem mit Art. 2 Abs. 3, Art. 87 LVerf inhaltsgleichen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, a.a.O., § 96, RdNr. 115 f.).
Bei strukturellen Neugliederungen ist dem Gesetzgeber ein politischer Gestaltungsspielraum eingeräumt, der nach ständiger Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts nur eine eingeschränkte verfassungsgerichtliche Kontrolle des von einer betroffenen Gemeinde im Wege der kommunalen Verfassungsbeschwerde angegriffenen Neugliederungsgesetzes zulässt (Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, a.a.O., § 96, RdNr. 117). Gegen-stand der verfassungsgerichtlichen Prüfung ist danach nicht, ob es andere und bessere
Alternativen zu der streitgegenständlichen Neugliederung gegeben hat. Das Landesverfas-sungsgericht überprüft die getroffene Maßnahme vielmehr lediglich darauf, ob der Gesetz-geber den für seine Regelung maßgeblichen Sachverhalt zutreffend ermittelt, dem Gesetz zugrunde gelegt hat und ob er die im konkreten Fall angesprochenen Gemeinwohlgründe sowie die Vor- und Nachteile der gesetzlichen Regelung in die vorzunehmende Abwägung eingestellt hat. Auf der Grundlage eines in dieser Weise ermittelten Sachverhalts und der Gegenüberstellung der daraus folgenden verschiedenen – oft gegenläufigen – Belange ist der Gesetzgeber befugt, sich letztlich für die Bevorzugung eines Belangs (oder mehrerer Belange) und damit notwendig zugleich für die Zurückstellung aller anderen betroffenen Ge-sichtspunkte zu entscheiden. Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen des Gesetzgebers in Rede stehen, hat das Landesverfassungsgericht darauf zu achten, ob diese offensichtlich oder eindeutig widerlegbar sind oder ob sie den Prinzipien der verfassungsrechtlichen Ord-nung widersprechen (zum Ganzen: LVerfG, Urt. v. 21.04.2009 – LVG 12/08 –, http://www.lverfg.justiz.sachsen-anhalt.de, RdNr. 19 ff. des Internetauftritts; Urt. v. 31.05.1994 – LVG 1/94 –, LKV 1995, 75 [79 f.]; Urt. v. 25.06.2007 – LVG 8/06 –, RdNr. 75 des Internetauftritts; ebenso BVerfG, Beschl. v. 27.11.1978 – 2 BvR 165/75 –, BVerfGE 50, 50 [51] zu Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).
Der Gesetzgeber hat den für die streitgegenständliche Gebietszuordnung erhebli-chen Sachverhalt umfassend ermittelt. Die der angegriffenen Entscheidung zugrunde geleg-ten Tatsachen sind ausführlich in der Gesetzesbegründung (LT-Drs. 5/2408, S. 31 - 47) dar-gestellt. Es ist weder von der Beschwerdeführerin vorgetragen noch sonst ersichtlich, welche sonstigen Informationen der Gesetzgeber hätte erheben und seiner Entscheidung zugrunde legen müssen.
Die hier in Rede stehende Neugliederung ist Bestandteil einer landesweiten Gemeindege-bietsreform zur Schaffung dauerhaft leistungsfähiger Gemeindestrukturen im Land Sachsen-Anhalt (vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 5/2408, S. 46 f.). Der Gesetzgeber hat hierfür ein mehrstufiges Verfahren vorgesehen. In einem ersten Schritt hat er im Begleitgesetz zur Ge-meindegebietsreform – GemNeuglGrG – vom 14.02.2008 (GVBl. S. 40), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.05.2009 (GVBl. S. 238, 255), die Grundsätze der Neugliederung der Gemeinden im Land Sachsen-Anhalt normiert. Ziel dieser Neugliederung ist die Schaffung zukunftsfähiger gemeindlicher Strukturen, die die einzelnen Gemeinden in die Lage verset-zen, die Aufgaben des eigenen und übertragenen Wirkungskreises (vgl. §§ 4, 5 GO LSA) dauerhaft sachgerecht, effizient und in hoher Qualität zu erfüllen und die wirtschaftliche Nut-zung der für die Versorgung der Einwohner erforderlichen kommunalen Einrichtungen zu sichern. Dabei soll unter Wahrung der bürgerschaftlichen Beteiligung an und in der kommu-nalen Selbstverwaltung die Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft der gemeindlichen Ebe-ne insbesondere angesichts der demografischen Entwicklung (Rückgang und Alterung vor allem der Bevölkerung im ländlichen Raum) gestärkt und langfristig gesichert werden (vgl. § 1 Abs. 1 GemNeuglGrG). Das GemNeuglGrG selbst ändert nicht den Gebietszuschnitt einzelner Gemeinden, sondern legt ein Leitbild und einzelne Leitlinien zur Verwirklichung der Ziele der Gemeindegebietsreform fest: Nach § 2 Abs. 1 Sätze 1 und 3 GemNeuglGrG sollen vorrangig Einheitsgemeinden gebildet werden. Diese sollen gemäß § 2 Abs. 3
GemNeuglGrG mindestens 10.000 Einwohner haben (Satz 1). In Landkreisen, in denen die durchschnittliche Bevölkerungsdichte weniger als 70 Einwohner je Quadratkilometer beträgt oder wenn eine besondere geografische Lage die Bildung einer leistungsfähigen Einheits-gemeinde mit 10.000 Einwohnern ausschließt, sollen Einheitsgemeinden mindestens 8.000 Einwohner haben (Satz 2). Im Ausnahmefall kommt auch der Zusammenschluss von Ge-meinden zu Verbandsgemeinden mit regelmäßig 10.000 Einwohnern in Betracht (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 bis 8 GemNeuglGrG).
Die Erforderlichkeit einer Zuordnung der Beschwerdeführerin zu der im Rahmen der freiwilli-gen Phase der Gemeindegebietsreform durch Gebietsänderungsvertrag aus zehn ehemals der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine angehörenden Gemeinden zum 01.01.2010 neu-gebildeten Einheitsgemeinde Stadt Arnstein folgte daraus, dass letztere gemessen am ge-setzgeberischen Leitbild der Schaffung leistungsfähiger Einheitsgemeinden sonst nicht hätte fortbestehen können. Die neu gebildete Einheitsgemeinde hatte zu dem nach § 2 Abs. 10 GemNeuglGrG maßgebenden Stichtag (31.12.2005) lediglich 6.313 Einwohner. Infolge der Zuordnung der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Wiederstedt verfügt sie hingegen über 8.044 Einwohner. Mit dieser Einwohnerzahl ist die Einheitsgemeinde Stadt Arnstein als leistungsfähig im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 2 GemNeuglGrG anzusehen. Denn aufgrund der – von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellten – besonderen geografischen Lage der Beschwerdeführerin und der bereits im Rahmen der Freiwilligkeitsphase aus vormaligen Gemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine neugebildeten Einheitsgemeinde Stadt Arnstein war die Bildung einer Einheitsgemeinde mit der in § 2 Abs. 3 Satz 1 Gem-NeuglGrG geforderten Regelmindesteinwohnerzahl von 10.000 Einwohnern nicht möglich. Die besondere geografische Lage der angesprochenen Gemeinden im Zeitpunkt der hier streitgegenständlichen Zuordnungsentscheidung begründet sich in der im nördlichen Teil der ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine verlaufenden Landkreisgrenze sowie den bereits im östlichen und südlichen Teil bestehenden bzw. sich bereits in der Bildung befin-denden Einheitsgemeinden Stadt Mansfeld und Stadt Gerbstedt. Mit lediglich 603 Einwoh-nern hätte die Beschwerdeführerin auch nicht selbständig als leistungsfähige Gemeinde fort-bestehen können.
Der Gesetzgeber hat nicht allein darauf abgestellt, dass die Einheitsgemeinde Stadt Arnstein ohne die Beschwerdeführerin und die ebenfalls zugeordnete Gemeinde Wiederstedt nicht leistungsfähig wäre. Er hat in seine Erwägungen unter anderem die von der Beschwerdefüh-rerin befürwortete Alternative einer Eingemeindung der Beschwerdeführerin in die Stadt Hettstedt einfließen lassen. Er hat diese Möglichkeit allerdings zum einen deshalb verworfen, da die an die Beschwerdeführerin räumlich angrenzende Stadt Hettstedt nicht der ehemali-gen Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine sondern der Verwaltungsgemeinschaft Hettstedt angehört hat. Zum anderen hat er dem Gesichtspunkt wesentliches Gewicht beigemessen, dass der Ortsteil Sandersleben (Anhalt) der Einheitsgemeinde Stadt Arnstein, welcher die höchste Einwohnerzahl aller Ortsteile der Einheitsgemeinde aufweist, aufgrund der räumli-chen Gegebenheiten von allen übrigen Ortsteilen der Einheitsgemeinde gebietlich getrennt wäre, wenn die Beschwerdeführerin sowie die Gemeinde Wiederstedt in die Stadt Hettstedt eingemeindet würden.
Mit diesen Gewichtungen hat sich der Gesetzgeber bei der Entscheidung über die Zuord-nung der Beschwerdeführerin zur Einheitsgemeinde Stadt Arnstein an dem im
GemNeuglGrG normierten Leitbild und den zugehörigen einzelnen Kriterien orientiert. Nach § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG sollen Einheitsgemeinden durch benachbarte Gemeinden dessel-ben Landkreises und grundsätzlich auch derselben Verwaltungsgemeinschaft gebildet wer-den. Diesem Grundsatz hätte eine Eingemeindung der Beschwerdeführerin in die nicht der-selben ehemaligen Verwaltungsgemeinschaft angehörende Stadt Hettstedt ebenso wenig entsprochen wie die von der Beschwerdeführerin angeführte Möglichkeit einer Zuordnung der die Einheitsgemeinde Stadt Arnstein bildenden ehemaligen Mitgliedsgemeinden der Verwaltungsgemeinschaft Wipper-Eine zu den Einheitsgemeinden Stadt Mansfeld oder Stadt Hettstedt. Zwar schließt § 2 Abs. 2 GemNeuglGrG seinem Wortlaut nach („sollen“, „grund-sätzlich“) Zusammenschlüsse von Gemeinden, die verschiedenen Verwaltungsgemeinschaf-ten angehören, nicht gänzlich aus. Allerdings ist es angesichts des insoweit eröffneten Beur-teilungs- und Prognosespielraums des Gesetzgebers verfassungsrechtlich nicht zu bean-standen, wenn dieser sich bei der konkreten Neugliederung aus sachgerechten Erwägungen für eine vorrangige Umsetzung der für die Gemeindegebietsreform abstrakt formulierten Leitbilder und Leitlinien am Maßstab des gesetzlichen Regelfalls – hier Bildung von Einheits-gemeinden innerhalb von bereits bestehenden Verwaltungsgemeinschaften – entscheidet.
Ebenfalls kein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt in Bezug auf die Genehmigung der Ein-gemeindung der Gemeinden Abberode, Braunschwende, Friesdorf, Hermerode,
Molmerswende und Ritzgerode in die Stadt Mansfeld vor. Dadurch wurde zwar eine Zuord-nung außerhalb einer bestehenden Verwaltungsgemeinschaft genehmigt. Der sachliche Grund für diese Vorgehensweise ist aber darin zu sehen, dass eine anderweitige Zuordnung der Stadt Mansfeld deshalb nicht in Frage kam, weil bei dieser bereits vor wenigen Jahren eine neue Zuordnung vorgenommen wurde mit der Folge, dass ihr Fortbestand nach den Grundsätzen der Mehrfachneugliederung in höherem Maße schutzwürdig war, als dies bei den übrigen Gemeinden der Fall ist.

References: Art. 2
 Art. 87
 § 96
 Art. 2
 Art. 87
 Art. 28
 § 96
 § 96
 Art. 28
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2