Source: https://iudictum.cz/724/9-afs-87-2008-81
Timestamp: 2019-02-20 00:44:08+00:00

Document:
9 Afs 87/2008 - 81 — Nejvyšší správní soud — Iudictum.cz
9 Afs 87/2008 - 81 - Veřejné zakázky: stanovení kvalifikačních předpokladů; zákaz diskriminace
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 09.07.2009, čj. 9 Afs 87/2008 - 81)
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: Statutární město Hradec Králové, se sídlem Československé armády 408, Hradec Králové, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 18. 4. 2007, č. j. R036/2007/02-07654/2007/310-Šp, ve věci uložení pokuty, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2008, č. j. 62 Ca 14/2007 - 50,
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2008, č. j. 62 Ca 14/2007 - 50, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Včas podanou kasační stížností se žalovaný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže(dále také „stěžovatel“ nebo „Úřad“) domáhá zrušení výše uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 18. 4. 2007, č. j. R036/2007/02-07654/2007/310-Šp, a věc vrácena stěžovateli k dalšímu řízení. Napadeným rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, kterým byla žalobci uložena pokuta ve výši 750 000 Kč.
Krajský soud uvedl, že žalobce (dále jen „zadavatel“) stanovil v zadávací dokumentaci kvalifikační kritéria na prokázání technické způsobilosti v souladu s ustanovením § 33 odst. 1 písm. c) bodu 3 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném pro posuzovanou věc (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), když požadoval prokázání dispozice s technickým vybavením minimálním počtem dopravních prostředků pro nakládání s odpady, a to 70 kusy, minimálním počtem zařízení k odstraňování komunálních odpadů, a to 5 kusy, a minimálním počtem ostatních zařízení pro nakládání s odpady, a to 5 kusy. Dle názoru krajského soudu nebylo možno zadavatele za takto stanovené požadavky sankcionovat ve smyslu ustanovení § 30 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. Předmětné ustanovení nemá sloužit k tomu, aby zadávací dokumentace byla z hlediska kvalifikačních předpokladů či kritérií co nejpřesnější. Naopak předmětné ustanovení má sloužit k tomu, aby zadavatel nepožadoval informace o kvalifikaci dodavatelů, které bezprostředně nesouvisejí s předmětem veřejné zakázky. Jinak řečeno má dané ustanovení sloužit k tomu, aby zadavatel nediskriminoval ostatní dodavatele např. v tom smyslu, že bude požadovat nadbytečné informace o kvalifikaci dodavatelů, které nemají bezprostřední vztah k předmětu veřejné zakázky. Z toho je třeba dovodit, že zadavatel nemůže stanovit požadavky na prokázání kvalifikace, jež s předmětem veřejné zakázky věcně přímo nesouvisí. Dané ustanovení nelze použít způsobem, který zvolily správní orgány, tj. k upřesnění kvalifikačních kritérií – kapacity velikosti požadovaných zařízení, když ze zákona vyplývá, že technická způsobilost je prokázána přehledem o technickém vybavení, kterým bude uchazeč disponovat při poskytování služeb. Dané ustanovení tak neslouží k tomu, aby správní orgán jeho prostřednictvím ukládal zadavateli upřesňovat technickou způsobilost dodavatelů. Z tohoto důvodu krajský soud napadené rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušil a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení.
Pokuta ve výši 750 000 Kč byla zadavateli uložena právě za to, že neomezil rozsah požadovaných informací o kvalifikaci dodavatelů pouze na informace bezprostředně související s předmětem veřejné zakázky, přičemž uvedený postup zadavatele mohl ovlivnit stanovení pořadí nabídek. Zadavatelem požadovaný minimální počet zařízení k likvidaci odpadu bez další specifikace s předmětem zakázky nikterak nesouvisí. Účelem stanovení kvalifikačních požadavků je zejména zajištění takového dodavatele předmětu plnění, který bude poskytovat veškeré záruky řádně, včas a kvalitně realizovat požadovaná plnění, přičemž stanovením kritérií může zadavatel podstatně ovlivnit i potencionální okruh možných dodavatelů. Zadavatel je při formulaci zadávacích kritérií v návaznosti na ustanovení § 25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách povinen dodržovat zásady nediskriminace a transparentnosti. Musí tedy umožnit rovný přístup všem potencionálním uchazečům a nemůže bezdůvodně omezovat jejich okruh. Ustanovení § 30 odst. 3 cit. zákona není možné posuzovat izolovaně bez přihlédnutí k ustanovení § 25 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.
Zadavatel Statutární město Hradec Králové ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že obdržel „jednak kasační stížnost ze dne 1. 7. 2008 podanou stěžovatelem a dále pak podání ze dne 22. 8. 2008 označené jako doplnění kasační stížnosti, podané ke stejné spisové značce Úřadu pro hospodářskou soutěž, zastoupeným stěžovatelem, za který jedná pověřená zaměstnankyně, která má právnické vzdělání“. Dle zadavatele bylo každé z uvedeních podání učiněno jiným subjektem a nemohou být proto podáními v téže věci. Podání stěžovatele tak dosud nemá zákonné náležitosti a splněna není ani podmínka zastoupení stěžovatele osobou s právnickým vzděláním. Zaměstnankyně uvedená v záhlaví doplnění je totiž pravděpodobně zaměstnancem Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, nikoli však zaměstnankyní stěžovatele. Vzhledem k tomu, že stěžovatel právnické vzdělání nemá, je jediným možným zákonným řešením jeho zastoupení advokátem. Protože již uplynula lhůta stanovená v ustanovení § 106 odst. 3 s. ř. s. , ve které je možné doplnit kasační stížnost, navrhuje zadavatel kasační stížnost odmítnout.
Z věcného hlediska se zadavatel ztotožnil se závěry krajského soudu a navrhl kasační stížnost pro nedůvodnost zamítnout. Konstatoval, že stanovil-li v zadávací dokumentaci kritéria na prokázání technické způsobilosti výčtem jednotlivých zařízení, postupoval přesně v intencích § 33 odst. 1 písm. c) bod 3 zákona o veřejných zakázkách a neporušil tím ani obecné ustanovení § 30 citovaného zákona. Je-li možnost prokazovat technickou způsobilost přehledem technických zařízení, nemůže současně být tento požadavek vyhodnocen jako požadavek nesouvisející s předmětem veřejné zakázky. Hodnocení stěžovatele je velmi subjektivní a neposkytuje zadavateli žádnou jistotu, že v případě stanovení kapacity jednotlivých zařízení v zadávací dokumentaci by stěžovatel nenašel jiné chybějící kritérium. Zadavatel poukázal na samotnou rozhodovací praxi stěžovatele. V rozhodnutí ze dne 9. 3. 2005, č.j. VZ/S17/05- 151/941/05-če, je stanoveno, že vymezení odpovídající úrovně v rámci zvoleného způsobu prokazování způsobilosti zájemců, tj. stanovení určité minimální prahové či limitní úrovně způsobilosti, kterou musí zájemce při podání žádosti o účast doložit, je zadavatel povinen uvést konkrétně a jednoznačně v oznámení zadávacího řízení (např. určitou konkrétní výši dosaženého obratu ve vztahu k předpokládané ceně předmětu veřejné zakázky apod.)
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen osobou se vzděláním uvedeným v ustanovení § 105 odst. 2 s. ř. s. Argumentaci zadavatele uvedenou ve vyjádření ke kasační stížnosti, týkající se návrhu na odmítnutí kasační stížnosti pro nesplnění základních náležitostí kasační stížnosti, jakož i podmínek řízení, považuje zdejší soud za nedůvodnou. Úřad pro hospodářskou soutěž je ústředním orgánem státní správy, v jehož čele působí předseda (ustanovení § 2 zákona České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Proti rozhodnutí Úřadu pro hospodářskou soutěže lze podat dle ustanovení § 152 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu. Jakkoliv o rozkladu rozhoduje předseda Úřadu pro hospodářskou soutěž, a to na základě návrhu rozkladové komise (§ 152 odst. 3 správního řádu), správním orgánem, který v určité věci rozhodl, se v případě ústředních orgánů státní správy rozumí tento orgán, nikoliv jeho vedoucí. Pravomoc předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže rozhodovat o rozkladu proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vyjadřuje pouze jeho funkční postavení v rámci vnitřní organizace ústředního orgánu státní správy, aniž by založilo jeho procesní subjektivitu ve smyslu s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 – 64, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Žalovaným správním orgánem či stěžovatelem v řízení podle příslušných ustanovení soudního řádu správního je Úřad. Předseda Úřadu pro hospodářskou soutěž tak není samostatným správním orgánem nadřízeným Úřadu, jak se mylně ve svém vyjádření domnívá zadavatel, nýbrž stojí v čele tohoto ústředního správního orgánu. Předseda Úřadu nerozhoduje jako samostatná fyzická osoba, a proto tvrzení zadavatele, že pro splnění podmínky zastoupení, stanovené pro kasační řízení v ustanovení § 105 s. ř. s., musí být předseda Úřadu zastoupen pouze advokátem, není důvodné.
V projednávané věci z obsahu spisového materiálu plyne, že zadavatel veřejné zakázky dne 29. 6. 2005 uveřejnil oznámení zadávacího řízení za účelem zadání nadlimitní veřejné zakázky „Zajištění nakládání s komunálním odpadem, včetně zajištění provozování sběrných dvorů, pro statutární město Hradec Králové“ formou otevřeného zadávacího řízení. V zadávací dokumentaci – v příloze č. 12 „Způsob prokazování kvalifikace uchazečů“ pod bodem 4 „Kritéria a doklady pro prokazování technické způsobilosti“ upřesnil zadavatel požadavek na technickou způsobilost uplatněný v oznámení takto: „uchazeč splní kvalifikační kritéria technické způsobilosti předložením následujících dokladů ….za b) předložením přehledu o průměrném počtu technického vybavení, zpracovaného podle kategorií: dopravní prostředky pro nakládání s odpady, zařízení k odstraňování komunálních odpadů, ostatní zařízení pro nakládání s komunálními odpady (jako např. dotřiďovaní linka, kompostárna, kontinuální lisovací zařízení) užívaného a provozovaného uchazečem za období roku 2004 a to ve formě čestného prohlášení, přičemž stanovený limit je: celkový min. počet dopravních prostředků pro nakládání s odpady musí být 70 ks, celkový min. počet zařízení k odstraňování komunálních odpadů musí být 5 ks, celkový min. počet ostatních zařízení pro nakládání s odpady musí být 5 ks.
Ve výše uvedeném jednání Úřad spatřoval spáchání správního deliktu podle § 102 odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách, když zadavatel uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem, přičemž nedodržel postup pro přidělení veřejné zakázky tím, že neomezil rozsah požadovaných informací o kvalifikaci dodavatelů pouze na informace bezprostředně související s předmětem veřejné zakázky, a tímto jednáním nepřípustným, diskriminujícím způsobem omezil okruh potencionálních dodavatelů, čímž porušil § 30 odst. 3 v návaznosti na § 25 zákona o veřejných zakázkách. Za předmětné jednání uložil Úřad zadavateli pokutu ve výši 700 000 Kč. Za informaci bezprostředně nesouvisející s veřejnou zakázkou, která diskriminujícím způsobem omezila okruh potencionálních dodavatelů, považoval Úřad ničím neodůvodněný požadavek zadavatele na minimální počet technických zařízení, uvedený v zadávací dokumentaci. Jestliže zadavatel v zadávací dokumentaci nespecifikoval velikost zařízení adekvátně k předmětu plnění veřejné zakázky, pak požadavek na minimální počet zařízení postrádá jakýkoliv objektivní smysl, neboť o způsobilosti uchazeče plnit veřejnou zakázku rozhodoval pouze fakt o dispozici s určitým počtem zařízení, bez ohledu na to, o jaká zařízení se jedná a zda budou pro předmět veřejné zakázky využitelná.
Při posuzování kasačních námitek se zdejší soud zabýval zejména smyslem a účelem zákona o veřejných zakázkách, respektive účelem zadávacího řízení a zásadami, které je nutno při zadávání veřejných zakázek dodržovat. Účelem zadávacího řízení je zabezpečit hospodářskou soutěž o předmět veřejné zakázky, tedy volnou a efektivní soutěž dodavatelů o zakázky, a tím také dosáhnout efektivního nakládání s prostředky z veřejných rozpočtů, neboť zadavatelé většinou nehospodaří s vlastními finančními zdroji a nemají tedy v obecné rovině žádnou motivaci k tomu, aby postupovali nanejvýš hospodárně. Při zadávání veřejných zakázek je tedy nutno zajistit, aby veřejné rozpočty byly spotřebovávány řádně a efektivně, na základě seriózního hodnocení nabídek a bez jakéhokoliv druhu zvýhodňování nebo protihodnoty finanční nebo politické. Konkurence nutí uchazeče o veřejnou zakázku, aby si počínali jako v každém jiném obchodně právním vztahu, tj. nabídli kvalitní výkon za odpovídající cenu. Veškeré úkony zadavatele by proto měly být činěny takovým způsobem, aby zadávání veřejných zakázek bylo transparentní a byly při něm dodržovány zásady stejného zacházení a nediskriminace zájemců a uchazečů o veřejné zakázky. Podle ustanovení § 17 písm. a) zákona o veřejných zakázkách se zadávacími podmínkami rozumí veškeré požadavky zadavatele, obsažené v oznámení zadávacího řízení, případně dále upřesněné v zadávací dokumentaci, které musí být uchazečem v nabídce splněny. Zadávací dokumentace je tak rozhodujícím podkladem pro nabídku.
Způsob, kterým měli potencionální dodavatelé prokázat splnění kvalifikačních předpokladů v souzené věci, tj. dispozice se zadavatelem stanoveným počtem technických zařízení, sám o sobě nevypovídá nic o způsobilosti jednotlivých uchazečů danou zakázku splnit. Technická zařízení k likvidaci odpadu mohou být různého typu (skládka, spalovna odpadů, kompostárna v případě zařízení na odstraňování komunálních odpadů; autovrakoviště, sběrny kovů, sběrny nebezpečných složek odpadu v případě ostatních zařízení pro nakládání s odpady), mohou se lišit jak způsobem, jakým je odpad zpracován, tak kapacitou. Ze spisového materiálu vyplývá, že stěžovatel provedl srovnání kapacity jednotlivých zařízení k odstraňování odpadů porovnáním dat, získaných na veřejně přístupné datové síti Internet. Pokud jde o spalovny odpadů, z namátkového porovnání kapacity spaloven v Brně (240 000 tun ročně), Praze – Malešicích (310 000 tun ročně) a Liberci (96 000 tun ročně), vyplývá, že kapacita spaloven může být různá. Obdobné výsledky byly zjištěny i porovnáním kapacity různých skládek odpadů.
Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že se krajský soud při posuzování žalobou napadeného rozhodnutí ubíral nesprávným směrem.Oprávnění uchazeče prokázat splnění kvalifikačních kritérií přehledem resp. výčtem technického vybavení, které považoval krajský soud za klíčové, nelze ztotožňovat se způsobem, kterým má být ve smyslu zákona o veřejných zakázkách vedeno zadávací řízení. Krajský soud zcela pominul zásadní skutečnost, že uvedená sankce byla zadavateli uložena za porušení ustanovení § 30 odst. 3 zákona veřejných zakázkách ve vazbě na ustanovení § 25 zákona o veřejných zakázkách. Ustanovení § 25 uvedeného zákona zakotvuje základní zásady zadávacího řízení, které je zadavatel povinen dodržovat po „celý život“ veřejné zakázky, jako jsou zásada stejného zacházení se všemi zájemci a uchazeči, zákaz diskriminace a zásada transparentnosti. Nastavení technických kvalifikačních předpokladů, které nemají žádnou vazbu na předmět a rozsah požadované zakázky ve smyslu ustanovení § 30 zákona o veřejných zakázkách, ale znemožní některým dodavatelům ucházet se o veřejnou zakázku, lze považovat za skrytou formu nepřípustné diskriminace v zadávacích řízeních ve smyslu ustanovení § 25 zákona o veřejných zakázkách (k interpretaci pojmu „zákaz diskriminace“ srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, č. j. 1 Afs 20/2008 - 152) .
Zdroj: Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, sp. zn. 9 Afs 87/2008 - 81, dostupné na www.nssoud.cz. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 33
 zákona č. 40
 § 30
 soud 
 § 78
 zákona č. 150
 § 25
 § 30
 § 25
 § 106
 § 33
 § 30
 soud 
 § 105
 soud 
 § 2
 § 152
 zákona č. 500
 § 105
 § 102
 § 30
 § 25
 soud 
 § 17
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 30
 § 25
 § 25
 § 30
 § 25