Source: http://kraken.slv.cz/6Ads139/2011
Timestamp: 2018-06-24 11:21:16+00:00

Document:
6Ads139/2011
6 Ads 139/2011-82
ROZ SU D E K JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila a soudkyò JUDr. Kateøiny ©imáèkové a JUDr. Milady Tomkové v právní vìci ¾alobkynì: L. K., zastoupené Mgr. Radimem Strnadem, advokátem, se sídlem Pøíkop 8, Brno, proti ¾alovanému: Ministerstvo práce a sociálních vìcí, se sídlem Na Poøíèním právu 1, Praha 2, proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 21. 7. 2010, è. j. 2010/33381-424, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, è. j. 2 Ad 56/2010-50,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, è. j. 2 Ad 56/2010-50, s e r u¹ í a vìc s e vr a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Kasaèní stí¾ností se ¾alobkynì domáhá zru¹ení rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, è. j. 2 Ad 56/2010-50, kterým byla zamítnuta její ¾aloba proti rozhodnutí ¾alovaného ve vìci neudìlení povolení k zamìstnání.
Ze správního spisu se podává, ¾e zástupce ¾alobkynì podal dne 19. 2. 2010 jménem ¾alobkynì ¾ádost o povolení k zamìstnání na území Èeské republiky jako pro èlena dru¾stva na místo nekvalifikovaného pracovníka, pøièem¾ povolení se mìlo vztahovat k zamìstnání v oblasti správy nemovitostí na základì smlouvy. K ¾ádosti dolo¾il potvrzení ¾alobkynì o èlenství v dru¾stvu na základì úhrady èlenského pøíspìvku a vyjádøení dru¾stva. Úøad práce Brno-mìsto (dále jen správní orgán I. stupnì ) nedoporuèil povolení k zamìstnání udìlit. Vyjádøení odùvodnil situací na trhu práce v územním obvodu Brno-mìsto, konkrétnì poètem nekvalifikovaných uchazeèù o zamìstnání v evidenci správního orgánu k datu 23. 3. 2010, kteøí mohou uvedené místo obsadit. S tímto podkladem pro rozhodnutí byl zástupce ¾alobkynì seznámen dne 25. 3. 2010 a vyjádøil se k nìmu tak, ¾e uvedenou informaci bere na vìdomí. Tého¾ dne bylo vydáno rozhodnutí, kterým správní orgán I. stupnì ¾alobkyni nepovolil zamìstnání na uvedený druh práce. Proti tomuto rozhodnutí podala ¾alobkynì odvolání, v nìm¾ napadala pou¾ití výroku, ¾e se ¾alobkyni nepovoluje zamìstnání , pro rozpor s § 92 zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti, a nepøezkoumatelnost rozhodnutí, nebo» správní orgán I. stupnì nezji¹»oval, zda dané místo lze vùbec obsadit nìkterým z uchazeèù o zamìstnání. Po øádném ohlá¹ení volného pracovního místa toti¾ nevyslal správní orgán ¾ádného z uchazeèù o zamìstnání v evidenci úøadu práce k zamìstnavateli a není tedy prokázáno, ¾e volné pracovní místo bylo uchazeèùm vùbec nabídnuto. Pouhé vyèíslení poètu uchazeèù o zamìstnání evidovaných k urèitému datu u správního orgánu k zamítnutí ¾ádosti o povolení k zamìstnání podle ¾alobkynì nepostaèuje. ®alovaný rozhodnutím ze dne 21. 7. 2010, è. j. 2010/33381/424, odvolání ¾alobkynì zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupnì potvrdil. Uvedl, ¾e poèet uchazeèù o zamìstnání evidovaných úøadem práce je ve skuteènosti vy¹¹í, ne¾ byl uveden v prvostupòovém rozhodnutí, nicménì nejde o vadu, která by mìla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. K námitce týkající se dokazování obsaditelnosti volného pracovního místa ¾alovaný uvedl, ¾e tuto námitku mohla ¾alobkynì uplatnit v øízení pøed správním orgánem I. stupnì, jde tedy o novou skuteènost èi návrh na provedení nových dùkazù ve smyslu § 82 odst. 4 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád. Nadto je s ohledem na poèet nekvalifikovaných uchazeèù o zamìstnání v evidenci úøadu práce zøejmé, ¾e situace na trhu práce nedovoluje vydat rozhodnutí o povolení k zamìstnání. ®alovaný neshledal dùvodnou ani námitku, ¾e rozhodnutí nemìlo obsahovat výrok, ¾e se nepovoluje zamìstnání . Podle ¾alovaného správní orgán pøi rozhodování o povolení k zamìstnání aplikuje správní uvá¾ení, pøi kterém na základì skutkového a právního stavu vìci samostatnì vybírá jednu ze dvou èi více alternativ rozhodnutí, zde vydání èi nevydání povolení k zamìstnání, ale o ¾ádosti musí vydat rozhodnutí, a to i v pøípadì, kdy je jeho rozhodnutí záporné. V tomto rozhodnutí musí úøad práce v souladu s § 68 odst. 2 správního øádu slovnì vyjádøit, ¾e nevydává povolení, tedy, ¾e nepovoluje zamìstnání .
V ¾alobì proti uvedenému rozhodnutí ¾alobkynì opìt napadala výrok i nepøezkoumatelnost prvostupòového rozhodnutí. Pokud jde o aplikaci správního uvá¾ení ¾alovaným, ¾alobkynì se domnívá, ¾e správní orgán I. stupnì v tomto pøípadì nezákonnì vyboèil ze zákonných mezí tohoto uvá¾ení. ®alobkynì nesouhlasila s tím, ¾e by uplatnìná námitka nepøezkoumatelnosti rozhodnutí byla novou skuteèností podle § 82 odst. 4 správního øádu, naopak uvedenou skuteènost pova¾uje za dùvod, proè bylo rozhodnutí I. stupnì v rozporu s právními pøedpisy. Smyslem odvolacího øízení je pøitom posoudit zákonnost rozhodnutí. Postup ¾alovaného je proto v rozporu s právem na spravedlivý proces garantovaným èlánkem 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. ®alovaný ve svém vyjádøení k ¾alobì mimo jiné uvedl, ¾e pou¾ití zásady koncentrace øízení bylo v tomto pøípadì zcela pøípadné, nebo» zástupce ¾alobkynì znal v¹echny dùvody, pro které nelze vyhovìt ¾ádosti o povolení k zamìstnání, je¹tì pøed vydáním rozhodnutí I. stupnì. Za této situace tedy mìl uplatnit své pøipomínky, kdy¾ se vyjadøoval k podkladùm pro rozhodnutí, ne pouze bez dal¹ího je vzít na vìdomí. ®alobkynì na vyjádøení ¾alovaného reagovala v replice, kde podrobnì rozvedla v¹echny své argumenty.
Mìstský soud v Praze ¾alobu rozsudkem ze dne 3. 6. 2011 zamítl. Vycházel z toho, ¾e povolení k zamìstnání mù¾e úøad práce vydat jen pro ohlá¹ené volné pracovní místo ve smyslu § 35 tého¾ zákona, dle kterého zamìstnavatel je povinen do deseti kalendáøních dnù oznámit pøíslu¹nému úøadu práce volná pracovní místa a jejich charakteristiku. Mìstský soud vyhodnotil, ¾e uvedené pracovní místo bylo dle spisových materiálù volné ji¾ od 19. 2. 2010, kdy byla ¾alobkynì pøijata za èlena dru¾stva a kdy podala ¾ádost o povolení k zamìstnání, nicménì dru¾stvo ohlásilo volné místo teprve 18. 3. 2010, tedy a¾ po podání ¾ádosti ¾alobkynì o povolení k zamìstnání u tohoto dru¾stva. Zamìstnavatel ¾alobkynì tedy postupoval èistì formálnì a volné místo nabídl úøadu práce teprve poté, co ji¾ jednal se ¾alobkyní, v rozporu s § 35 zákona o zamìstnanosti.
Dále mìstský soud uvedl, ¾e situace na trhu práce je jednou z podmínek pro povolení k zamìstnání cizince a jestli¾e na toto povolení není právní nárok a úøad práce mù¾e vydat povolení k zamìstnání, mù¾e rozhodnout i opaèným zpùsobem, tedy, ¾e povolení k zamìstnání se nevydává. Mìstský soud tedy nepøisvìdèil argumentu ¾alobkynì, ¾e v rozhodnutí mìlo být stanoveno, buï ¾e se návrhu vyhovuje, nebo ¾e se návrh zamítá, a potvrdil správnost výroku prvostupòového rozhodnutí. Mìstský soud potvrdil také závìr ¾alovaného, ¾e jedna z odvolacích námitek byla novým skutkovým dùvodem ve smyslu § 82 odst. 4 správního øádu (námitka, ¾e poté, co zamìstnavatel oznámil úøadu práce volné pracovní místo, nebyl na toto místo vyslán ¾ádný z uchazeèù o zamìstnání). S právními námitkami, v nich¾ ¾alobkynì nesouhlasila s aplikací § 92 zákona o zamìstnanosti, se ¾alovaný øádnì vypoøádal. Tím, ¾e ¾alovaný opøel rozhodnutí o situaci na trhu práce, tedy poèet nezamìstnaných bez kvalifikace evidovaných u úøadu práce, nikterak nevyboèil z mezí správního uvá¾ení daných mu ustanovením § 92 zákona o zamìstnanosti. Vzhledem ke svému postupu v rozporu s § 35 zákona o zamìstnanosti navíc zamìstnavatel ¾alobkynì nedal úøadu práce pøíle¾itost na místo vyslat nìkterého z uchazeèù o zamìstnání.
®alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) napadla rozsudek mìstského soudu kasaèní stí¾ností. V první námitce napadá formulaci výroku rozhodnutí I. stupnì. Ustanovení § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti podle stì¾ovatelky neobsahuje zákonné zmocnìní správního orgánu k vydání rozhodnutí o nepovolení zamìstnání. Správní orgán musí rozhodnout v souladu s § 68 odst. 2 správního øádu o pøedmìtu øízení, kterým je v tomto pøípadì ¾ádost o povolení k zamìstnání. Vzhledem k tomu, ¾e se nejedná o øízení zahájené z moci úøední, nemù¾e správní orgán nepovolit zamìstnání , ale má pouze pravomoc ¾ádosti vyhovìt a vydat povolení k zamìstnání nebo ¾ádost zamítnout. Tím, ¾e mìstský soud pouze pøetlumoèil názor ¾alovaného, popøel vztah subsidiarity správního øádu k zákonu o zamìstnanosti i zásadu zákonnosti, tedy ¾e orgán veøejné moci mù¾e èinit pouze to, co mu zákon (zde § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti) ukládá, a navíc zatí¾il své rozhodnutí vadou nepøezkoumatelnosti z nedostatku dùvodù. Stì¾ovatelka dále namítá nesprávné právní posouzení otázky, zda druhá z odvolacích námitek byla novou skuteèností ve smyslu § 82 odst. 4 správního øádu, èi nikoli. Pokud stì¾ovatelka namítala, ¾e správní orgán I. stupnì neuèinil ¾ádný úkon smìøující k tomu, aby bylo nahlá¹ené volné místo obsazeno uchazeèem o zamìstnání z øad evidovaných osob, tato výhrada smìøovala proti tomu, ¾e bylo rozhodnuto na základì nedostateènì zji¹tìného skutkového stavu, a ¾e tedy rozhodnutí bylo nezákonné z dùvodu poru¹ení § 3 správního øádu. Stì¾ovatelka má za to, ¾e námitka není skutkové podstaty, jak naznal soud, ale otázkou právního posouzení zákonnosti a správnosti správního rozhodnutí ve smyslu § 82 odst. 2 správního øádu. Z pouhého seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí stì¾ovatelka nemohla usoudit, ¾e správní orgán bude postupovat v rozporu se svou ústavnì ulo¾enou povinností postupovat v souladu se zákonem. Stì¾ovatelka tak nezákonnost postupu správního orgánu I. stupnì byla schopna posoudit a¾ v souvislosti se závìry uvedenými v napadeném rozhodnutí, nebo» a¾ z nìj vyplynulo, ¾e listina obsahující poèet uchazeèù o zamìstnání je jediným podkladem pro vydání rozhodnutí a zároveò odùvodnìním tohoto rozhodnutí.
®alovaný se ve vztahu k první námitce plnì odkazuje na své vyjádøení k ¾alobì a dodává, ¾e celou námitku pova¾uje za formalistickou, nebo» v ní de facto stì¾ovatelka tvrdí, ¾e rozhodnutí by mìlo být zru¹eno proto, aby mohla být ¾ádost zamítnuta jiným zpùsobem. Sama skuteènost, ¾e soud se ztoto¾nil se závìrem ¾alovaného, nemù¾e podle ¾alovaného zpùsobovat nepøezkoumatelnost rozsudku. K druhé námitce ¾alovaný uvádí, ¾e dne 22. 2. 2010 byly zmocnìnému zástupci stì¾ovatelky pøedlo¾eny ve¹keré podklady pro vydání rozhodnutí a zároveò mu bylo sdìleno, ¾e ¾ádosti nebude vyhovìno a z jakého dùvodu. V té dobì zmocnìný zástupce nemìl za to, nebo alespoò nenamítal, ¾e skutkový stav je zji¹tìn nedostateènì. Tato skutková zji¹tìní mohla tedy být napadána ji¾ v rámci øízení u orgánu I. stupnì. Nadto se ¾alovaný námitkami stì¾ovatelky zabýval a vìcnì odùvodnil, ¾e skutkový stav pova¾uje za dostateènì zji¹tìný. Pokud úøad práce, v jeho¾ obvodu má být vykonávána práce cizincem, který k tomu potøebuje povolení k zamìstnání, eviduje více ne¾ 3 000 uchazeèù o zamìstnání, kteøí mohou vykonávat nekvalifikovanou profesi sami, pak situace na trhu práce vydání povolení k zamìstnání neumo¾òuje.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve konstatuje, ¾e stì¾ovatelka je osobou oprávnìnou k podání kasaèní stí¾nosti, nebo» byla úèastníkem øízení, z nìho¾ napadené rozhodnutí krajského soudu vze¹lo (§ 102 s. ø. s.), tuto kasaèní stí¾nost podala vèas (§ 106 odst. 2 s. ø. s.) a je øádnì zastoupena. Kasaèní stí¾nost stì¾ovatelky je tedy pøípustná.
Podstatou první námitky stì¾ovatelky je znìní výroku rozhodnutí, kterým se povolení k zamìstnání neudìluje. Øízení podle zákona o zamìstnanosti se øídí ustanoveními správního øádu. Podle § 68 odst. 1 správního øádu rozhodnutí obsahuje výrokovou èást, odùvodnìní a pouèení úèastníkù. Podle odstavce druhého tého¾ ustanovení se ve výrokové èásti uvede øe¹ení otázky, která je pøedmìtem øízení, právní ustanovení, podle nich¾ bylo rozhodováno, a oznaèení úèastníkù. Ve výrokové èásti se uvede lhùta ke splnìní ukládané povinnosti, popøípadì té¾ jiné údaje potøebné k jejímu øádnému splnìní a výrok o vylouèení odkladného úèinku odvolání. Výroková èást rozhodnutí mù¾e obsahovat jeden nebo více výrokù; výrok mù¾e obsahovat vedlej¹í ustanovení.
Výrokové èásti rozhodnutí se ve své pøedchozí judikatuøe Nejvy¹¹í správní soud vìnoval pomìrnì podrobnì. V rozsudku ze dne 24. 3. 2011, è. j. 9 As 80/2010-200, zdej¹í soud konstatoval: Tì¾i¹tìm ka¾dého správního rozhodnutí je výrok, který obsahuje rozhodnutí ve vìci s uvedením ustanovení právního pøedpisu, podle nìho¾ bylo rozhodnuto, a který musí být jasný, srozumitelný a urèitý, proto¾e pouze výrok zavazuje a je nezastupitelnou èástí rozhodnutí; pouze z nìj lze zjistit, jaké právo bylo pøiznáno èi jaká povinnost byla poru¹ena, pouze porovnáním výroku lze usuzovat na existenci pøeká¾ky vìci rozhodnuté (res administrata), jen výrok rozhodnutí mù¾e být vynucen správní exekucí atd. Skuteènost, zda bylo výrokem pøiznáno právo èi ulo¾ena povinnost, pøíp. konstatováno její poru¹ení v tomto smìru, není rozhodná a nelze ani akceptovat mo¾nost, ¾e by absence uvedených po¾adavkù na výrok byla nahrazena dostateènou specifikací v odùvodnìní rozhodnutí. (v¹echna citovaná rozhodnutí zdej¹ího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz)
Ve výrokové èásti napadeného správního rozhodnutí I. stupnì byl uveden rozhodující správní orgán (Úøad práce Brno-mìsto), ustanovení zakládající pøíslu¹nost tohoto orgánu k rozhodování (§ 7 odst. 3 a § 92 odst. 2 zákona o zamìstnanosti, ve znìní úèinném ke dni rozhodnutí), odkaz na procesní pøedpis, podle kterého se postupovalo, hmotnì-právní ustanovení, podle nìho¾ nebylo povolení k zamìstnání vydáno, formulace, ¾e se nepovoluje zamìstnání , a dále byla uvedena osoba stì¾ovatelky, zamìstnavatele s ve¹kerými identifikaèními údaji a informace o profesi, místì výkonu práce a druhu práce, pro který nebylo povolení udìleno. Aèkoli by bylo pøesnìj¹í uvést, ¾e ¾ádost o povolení k zamìstnání se zamítá , má Nejvy¹¹í správní soud za to, ¾e výrok napadeného rozhodnutí je dostateènì jasný, srozumitelný a urèitý, nebo» z nìj lze zjistit, jaké právo nebylo stì¾ovatelce pøiznáno a na které konkrétní pracovní místo, pro kterého zamìstnavatele a jaké místo výkonu práce se rozhodnutí vztahuje. V souladu s po¾adavky správního øádu je uveden také odkaz na relevantní ustanovení právních pøedpisù, podle nich¾ bylo rozhodováno. Rozhodnutí tak zalo¾ilo existenci pøeká¾ky vìci rozhodnuté a splòuje ve¹keré nále¾itosti na nìj kladené správním øádem i judikaturou správních soudù. První námitku stì¾ovatelky proto Nejvy¹¹í správní soud vyhodnotil jako nedùvodnou.
Druhou námitkou stì¾ovatelka brojí proti nedostateènì zji¹tìnému skutkovému stavu, který podle ní zalo¾il nepøezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. Rozhodujícími otázkami jsou, zda stì¾ovatelka mohla uplatnit výtku, ¾e správní orgán nezji¹»oval obsaditelnost ohlá¹eného volného pracovního místa tím, ¾e by vyslal nìkterého z uchazeèù o zamìstnání zamìstnavateli, a zda pro úèely vydání pracovního povolení je nutné, aby úøad práce zji¹»oval obsaditelnost volného pracovního místa, pokud je v evidenci uchazeèù o zamìstnání nahlá¹en vysoký poèet ¾adatelù.
Podmínku, aby cizinec byl pøijat do zamìstnání a zamìstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zamìstnání, zakotvuje § 89 zákona o zamìstnanosti. Z druhé èásti vìty tohoto ustanovení vyplývá, ¾e za zamìstnání se pro tyto úèely pova¾uje i plnìní úkolù vyplývajících z pøedmìtu èinnosti právnické osoby zaji¹»ovaných (...) èlenem dru¾stva ... Skupiny cizincù, kteøí nepodléhají povinnosti získat povolení k zamìstnání, jsou stanoveny zejména v § 98 tého¾ zákona.
Kromì pøedlo¾ení nutných nále¾itostí ¾ádosti o povolení k zamìstnání uvedených v § 91 zákona o zamìstnanosti, tento zákon také ukládá úøadu práce provedení tzv. testu trhu práce (labour-market test). Podle § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti povolení k zamìstnání mù¾e vydat úøad práce za podmínky, ¾e se jedná o ohlá¹ené volné pracovní místo (§ 35), které nelze s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak. Pøi vydávání povolení k zamìstnání úøad práce pøihlí¾í k situaci na trhu práce. Tato podmínka se nezkoumá pro vybrané kategorie cizincù uvedené v § 97 zákona o zamìstnanosti. Ohlá¹eným volným pracovním místem zákon o zamìstnanosti rozumí novì vytvoøená nebo uvolnìná pracovní místa, na která zamìstnavatel zamý¹lí získat zamìstnance nebo je hodlá obsadit doèasnì pøidìlenými zamìstnanci agentury práce a která oznámil pøíslu¹nému úøadu práce. Zamìstnavatel je povinen úøadu práce oznámit volná pracovní místa a jejich charakteristiku do deseti kalendáøních dnù od jejich vytvoøení nebo uvolnìní; tato lhùta poèítá bì¾et dnem následujícím po vytvoøení, uvolnìní nebo obsazení pracovního místa (srov. § 35 odst. 1 zákona).
Nejdøív se Nejvy¹¹í správní soud zabýval otázkou aplikace § 82 odst. 4 správního øádu na námitku stì¾ovatelky. Podle tohoto ustanovení k novým skuteènostem a k návrhùm na provedení nových dùkazù, uvedeným v odvolání nebo v prùbìhu odvolacího øízení, se pøihlédne jen tehdy, jde-li o takové skuteènosti nebo dùkazy, které úèastník nemohl uplatnit døíve. Namítá-li úèastník, ¾e mu nebylo umo¾nìno uèinit v øízení v prvním stupni urèitý úkon, musí být tento úkon uèinìn spolu s odvoláním. Toto ustanovení zavádí do správního øízení systém neúplné apelace a zvy¹uje tak odpovìdnost úèastníka øízení za uplatòování rozhodných skuteèností a jejich dokládání navrhovanými dùkazy ji¾ v øízení pøed správním orgánem prvního stupnì; tato zásada se pøitom uplatòuje typicky u øízení zahajovaných na návrh (srov. té¾ rozsudek ze dne 7. 4. 2011, è. j. 5 As 7/2011-48, publikovaný pod è. 2412/2011 Sb. NSS).
Nicménì, aplikace této zásady není bezbøehá a odvolací správní orgán je i pøesto povinen pøezkoumávat rozhodnutí a øízení správního orgánu I. stupnì v rozsahu stanoveném § 89 odst. 2 správního øádu. Podle tohoto ustanovení odvolací správní orgán pøezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a øízení, které vydání rozhodnutí pøedcházelo, s právními pøedpisy. Správnost napadeného rozhodnutí pøezkoumává jen v rozsahu námitek uvedených v odvolání, jinak jen tehdy, vy¾aduje-li to veøejný zájem. K vadám øízení, o nich¾ nelze mít dùvodnì za to, ¾e mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními pøedpisy, popøípadì na jeho správnost, se nepøihlí¾í; tímto ustanovením není dotèeno právo na náhradu ¹kody zpùsobené nesprávným úøedním postupem.
Stì¾ovatelka svou odvolací námitkou brojila proti nedostateènì zji¹tìnému skutkovému stavu, nebo» podle ní nebylo postaveno najisto, zda se ¾ádost o povolení k zamìstnání vztahuje k obsaditelnému ohlá¹enému volnému pracovnímu místu. Otázku obsaditelnosti ohlá¹eného volného pracovního místa je pøitom úøad práce povinen zkoumat dle § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti jako jeden z pøedpokladù pro udìlení povolení k zamìstnání. Pokud svou námitkou stì¾ovatelka brojila proti zpùsobu, jakým správní orgán I. stupnì ovìøil naplnìní této podmínky, nelze její tvrzení pova¾ovat za návrh nového dùkazu, který by nebyl pro novotu pøípustný. Aplikace § 82 odst. 4 správního øádu zde není na místì, nebo» otázka, zda se jednalo o obsaditelné ohlá¹ené volné pracovní místo, je klíèová pro posouzení zákonnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupnì.
Nicménì, ¾alovaný shledal, ¾e vzhledem k situaci na trhu práce nebylo nutné ovìøovat obsaditelnost ohlá¹eného volného pracovního místa nad rámec ovìøení poètu uchazeèù o zamìstnání v aktuálním výpisu z evidence uchazeèù, a tento závìr potvrdil i krajský soud. Nejvy¹¹í správní soud proto posoudil správnost tìchto závìrù ¾alovaného a krajského soudu.
Vzhledem k tomu, ¾e Nejvy¹¹í správní soud se dosud ve své rozhodovací èinnosti nezabýval podmínkami pro vydání povolení k zamìstnání, zrekapituloval nejprve vývoj právní úpravy povolování zamìstnání cizincùm.
Mo¾nost omezit pøístup cizincù na trh práce byla zavedena zákonem è. 167/1999 Sb., kterým se mìní zákon è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zákon è. 9/1991 Sb., o zamìstnanosti a pùsobnosti orgánù Èeské republiky na úseku zamìstnanosti, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zákon è. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a zákon è. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Tento zákon s úèinností od 1. øíjna 1999 zavedl do tehdej¹ího zákona o zamìstnanosti (è. 1/1991 Sb.) ustanovení § 2a, podle jeho¾ prvního odstavce povolení k zamìstnání mù¾e vydat cizinci úøad práce, v jeho¾ obvodu bude zamìstnávání vykonáváno, s pøihlédnutím k situaci na trhu práce a za pøedpokladu, ¾e se jedná o volné pracovní místo, které s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo doèasný nedostatek volných pracovních sil nelze obsadit jinak. Z dùvodové zprávy k zákonu vyplývalo, ¾e se zpøísòuje pøístup cizincù na trh práce, pøièem¾ úprava byla inspirována zásadami Rezoluce Rady ze dne 20. èervna 1994 o omezeních týkajících se pøijímání státních pøíslu¹níkù tøetích zemí na území èlenských státù za úèelem zamìstnávání (úø. vìst. C 274 z 19. 9. 1996, str. 3., dále jen rezoluce ). Podrobnìj¹í vysvìtlení toho, jakým zpùsobem se bude pøihlí¾et k situaci na trhu práce, dùvodová zpráva neobsahovala. Zásady úpravy v¹ak lze zjistit z uvedené rezoluce pøijaté v roce 1994.
V obecných úvahách o politice zamìstnanosti cizincù v úvodu rezoluce Rada uznává pøínos pracovníkù k hospodáøskému vývoji v pøijímacích zemích, nicménì s ohledem na to, ¾e ¾ádný z èlenských státù v té dobì neprosazoval aktivní imigraèní politiku, naopak èlenské státy omezily mo¾nost trvalé imigrace z hospodáøských, sociálních a politických dùvodù, Rada dospìla k závìru, ¾e pøijímání zamìstnancù pro doèasné zamìstnání lze pøipustit pouze za výjimeèných okolností (bod ii). Vzhledem k vysoké míøe nezamìstnanosti v èlenských státech, se Rada usnesla, ¾e souèasná restriktivní opatøení by mìla být zachována a je-li to nutné, posílena ve vztahu k pøijímání obèanù tøetích zemí za úèelem zamìstnání (bod vi, pøeklad èástí rezoluce je neoficiální).
Rezoluce dále principy zamìstnávání obèanù tøetích zemí upøesòuje v bodì C (i) Obecná kritéria takto: -èlenské státy zamítnou vstup na svá území za úèelem zamìstnání obèanùm tøetích zemí -èlenské státy budou posuzovat ¾ádosti o pøijetí na své území za úèelem zamìstnání pouze, pokud volná pracovní místa v èlenském státì nemohou být obsazena pracovní silou daného státu nebo jiného státu Spoleèenství nebo pracovní silou obèanù tøetích zemí, kteøí zde trvale pobývají na základì oprávnìní a ji¾ tvoøí souèást legálního trhu práce daného èlenského státu. (...) Dále je stanoveno, ¾e se uplatní postup podle èásti druhé naøízení Rady (EHS) è. 1612/68 o právu na svobodný pohyb pracovníkù uvnitø
Spoleèenství, je¾ upravuje spolupráci pøi zprostøedkování zamìstnání mezi èlenskými státy a mechanismus pro dosa¾ení rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou práce. Navzdory uvedeným dvìma pravidlùm obèané tøetích zemí mohou být na urèitou dobu pøijati k zamìstnání, napøíklad pokud se nabídka práce vztahuje ke konkrétnímu pracovníkovi se zvlá¹tní kvalifikací anebo pokud státní úøady èlenského státu usoudí, ¾e zamìstnavatel dostateènì dolo¾il nutnost zamìstnat obèany tøetích zemí, nebo» nedostatek po¾adované pracovní síly na národním trhu práce nebo na trhu práce Spoleèenství ovlivòuje provoz daného podniku.
Po pøijetí nového zákona o zamìstnanosti (è. 435/2004) byl základní princip zamìstnávání cizincù pùvodnì upraven v § 85 odst. 1 zákona, ve znìní do 31. 12. 2008: Zamìstnavatelé mohou na základì povolení pøíslu¹ného úøadu práce získávat zamìstnance ze zahranièí na volná pracovní místa (§ 35), na která nelze pøijmout uchazeèe o zamìstnání. Za zamìstnance ze zahranièí (dále jen "cizinec") se pro úèely zamìstnávání podle tohoto zákona pova¾uje fyzická osoba, která není státním obèanem Èeské republiky, obèanem Evropské unie ani jeho rodinným pøíslu¹níkem. Z tohoto ustanovení vyplývala povinnost zamìstnavatelù obstarat si povolení k získávání cizincù, je¾ byla pozdìji zru¹ena. V § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti bylo upøesnìno vydávání povolení k zamìstnání samotným cizincùm, a to ve znìní úèinném do 31. 3. 2011: povolení k zamìstnání mù¾e vydat úøad práce za podmínky, ¾e se jedná o ohlá¹ené volné pracovní místo (§ 35), které nelze s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak. Pøi vydávání povolení k zamìstnání úøad práce pøihlí¾í k situaci na trhu práce.
Aèkoliv byly pou¾ity obdobné formulace, znìní ustanovení o vydání povolení k zamìstnání se èásteènì zmìnilo oproti obdobnému ustanovení pøedchozího zákona. V § 2a zákona è. 1/1991 Sb., o zamìstnanosti, toti¾ byla situace na trhu práce výslovnì jednou z podmínek pro vydání povolení z zamìstnání (povolení k zamìstnání mù¾e vydat cizinci úøad práce, v jeho¾ obvodu bude zamìstnávání vykonáváno, s pøihlédnutím k situaci na trhu práce a za pøedpokladu, ¾e se jedná o volné pracovní místo, které s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo doèasný nedostatek volných pracovních sil nelze obsadit jinak), kde¾to v novém zákonì zùstala základním pøedpokladem pro vydání povolení obsaditelnost ohlá¹eného volného pracovního místa a posouzení situace na trhu práce se pøesouvá do dal¹í vìty ustanovení (viz dále).
Dùvodová zpráva k § 85 nového zákona o zamìstnanosti uvádí: Toto ustanovení, v souladu se stávající právní úpravou, zaji¹»uje ochranu trhu práce v ÈR tak, aby cizinci mohli být zamìstnáváni pouze na místech, na která nelze pøijmout uchazeèe o zamìstnání evidovaného na úøadu práce. Dùvodová zpráva k § 92 tého¾ zákona k zásadám, na kterých je úprava postavena, mlèí. Princip pøihlí¾ení k situaci na trhu práce v dùvodové zprávì není vysvìtlen.
Aèkoli je vý¹e uvedená rezoluce Rady z roku 1994 nezávazným dokumentem, vzhledem k explicitnímu odkazu zákonodárce na tento dokument a následné inspiraci pøedchozí úpravou v zákonì zamìstnanosti, bude jí Nejvy¹¹í správní soud pøikládat jistou váhu pøi interpretaci dotèených ustanovení zákona o zamìstnanosti. Z pohledu rezoluce je obsaditelnost volných pracovních míst obèany èlenského státu, obèany Evropských spoleèenství (dnes Evropské unie), pøípadnì legálnì pobývajícími obèany tøetích zemí, kteøí mají stejný pøístup k trhu práce, klíèovým kritériem pro vydání povolení k zamìstnání. Tento pøístup zvolila i èeská právní úprava a byl je¹tì posílen v novém zákonì è. 435/2004 Sb. Z rezoluce je té¾ zøejmé, ¾e pøihlédnout k situaci na trhu práce lze také ve prospìch cizince, a tedy mu vydat povolení k zamìstnání s ohledem na jeho specifickou kvalifikaci, s ohledem na nedostatek pracovníkù s takovou profesí na trhu práce, a podobnì; to je ov¹em chápáno jako výjimka z obecnì restriktivního pohledu na zamìstnávání cizincù. Samozøejmì, ¾e restriktivní pohled na zamìstnávání cizincù se v èase mìní a i z dne¹ního pohledu Evropská unie upou¹tí od tohoto pøístupu v pøípadì vysoce kvalifikovaných zamìstnancù, co¾ ov¹em není pøípad stì¾ovatelky (srov. napø. smìrnice Rady
2009/50/ES ze dne 25. kvìtna 2009 o podmínkách pro vstup a pobyt státních pøíslu¹níkù tøetích zemí za úèelem výkonu zamìstnání vy¾adujícího vysokou kvalifikaci).
®alovaný ve svých rozhodnutích i ve vyjádøeních pøedlo¾ených mìstskému soudu i Nejvy¹¹ímu správnímu soudu zdùrazòoval zejména nenárokovost povolení k zamìstnání, kterou opíral o to, ¾e pokud dle ust. § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti mù¾e vydat povolení k zamìstnání, tak dle toto¾ného ustanovení má i mo¾nost povolení nevydat . Ve své judikatuøe se Nejvy¹¹í správní soud èasto zabýval situacemi, kdy právní pøedpis stanoví, ¾e správní orgán o ¾ádosti mù¾e vydat urèité rozhodnutí (pøípadnì, ¾e o ¾ádosti lze rozhodnout kladnì) za splnìní urèitých podmínek. V nìkterých pøípadech dospìl k závìru, ¾e slovo mù¾e v daném kontextu neznamená mo¾nost správního uvá¾ení daného správního orgánu, v jiných nikoli. Pøitom se Nejvy¹¹í správní soud opøel zejména o skuteènì zamý¹lený smysl a úèel dané právní úpravy, srov. napøíklad rozsudek ze dne 22. 4. 2011, è. j. 2 Afs 88/2010-70, publikovaný pod è. 2347/2011 Sb. NSS, popisující rozdílný závìr o významu slova mù¾e ve vztahu k institutu prominutí daòového nedoplatku podle § 66 daòového øádu a k institutu prominutí danì podle § 55a daòového øádu.
Dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu znìní § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti nedává úøadu práce mo¾nost nezkoumat, zdali pracovní místo, pro které cizinec ¾ádá o povolení k zamìstnání, je volným ohlá¹eným pracovním místem, které by bylo mo¾né obsadit jinak, jak to uèinil ¾alovaný. Naopak, zákon stanoví pomìrnì pøesné podmínky, které musí úøad práce v øízení o povolení k zamìstnání posoudit a na základì kterých si teprve mù¾e uèinit názor o tom, zda ¾ádosti vyhovìt, èi nikoli. Pøedpokladem pro kladné rozhodnutí, tedy pro vydání povolení k zamìstnání, je, ¾e (a) pracovní místo bylo zamìstnavatelem ohlá¹eno v souladu s podmínkami v § 35 zákona o zamìstnanosti, a ¾e (b) toto pracovní místo nebylo mo¾no buï s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak. Byla-li tato kritéria splnìna, nemá úøad práce naopak mo¾nost ¾ádosti nevyhovìt.
Nicménì nelze pøehlédnout dovìtek v § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti, podle nìj¾ pøi vydávání povolení k zamìstnání úøad práce pøihlí¾í k situaci na trhu práce . ®alovaný se domnívá, ¾e na základì tohoto ustanovení má úøad práce správní uvá¾ení umo¾òující mu pøi ¹patné situaci na trhu práce povolení k zamìstnání kdykoli zamítnout. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e zákonodárce zmìnil znìní § 92 odst. 1 zákona o zamìstnanosti ve srovnání s § 2a pøedchozího zákona o zamìstnanosti (è. 1/1991 Sb.), v nìm¾ byla situace na trhu práce zjevnì jednou z podmínek pro vydání povolení k zamìstnání tak, ¾e situaci na trhu práce nadále nestanovil jako pøedpoklad pro vydání povolení, ale pouze jako hledisko, k nìmu¾ se má pøihlí¾et v procesu vydávání povolení.
Z toho lze dovozovat, ¾e úøad práce mù¾e stanovit podmínky-s ohledem na situaci na trhu práce-za nich¾ bude volné pracovní místo nabízeno uchazeèùm, kteøí jsou ve smyslu zákona o zamìstnanosti preferováni. Napøíklad mù¾e úøad práce s ohledem na místní situaci stanovit, jak dlouho musí být volné pracovní místo neobsazeno, aby bylo mo¾né vydat povolení k zamìstnání, pøièem¾ bude pøihlí¾et i ke kvalifikaci po¾adované zamìstnavatelem (u profesí, které jsou na trhu práce nedostatkové lze stanovit dobu krat¹í, naproti tomu u profesí s nízkou kvalifikací, jako je v pøípadì stì¾ovatelky, lze stanovit del¹í dobu, po kterou bude ohlá¹ené volné pracovní místo nabízeno místních uchazeèùm a podobnì). Tyto podmínky toti¾ neupøesòuje ¾ádné ustanovení zákona o zamìstnanosti. Úøadu práce tedy je svìøeno jisté správní uvá¾ení pøi stanovení podmínek toho, co daný úøad práce rozumí volným ohlá¹eným pracovním místem, které nelze ... obsadit jinak . Nejvy¹¹í správní soud pouze dodává, ¾e toto správní uvá¾ení také není neomezené èi absolutní, má své meze, správní orgán nesmí tyto meze zneu¾ít ani je pøekroèit (srov. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, è. j. 6 A 25/2002-42, publikované pod è. 906/2006 Sb. NSS).
Nejvy¹¹í správní soud je pøesvìdèen, ¾e tento výklad podporuje nejen aktuální jazykové znìní právní úpravy, ale také východiska právní úpravy v rezoluci Rady ze dne 20. èervna 1994 o omezeních týkajících se pøijímání státních pøíslu¹níkù tøetích zemí na území èlenských státù za úèelem zamìstnávání. Za situace, kdy zákon o zamìstnanosti nestanoví jasnì situaci na trhu práce jako jeden z pøedpokladù pro mo¾né zamítnutí ¾ádosti, nelze ani s ohledem na právní jistotu dal¹ích úèastníkù vztahù o zamìstnanosti, pøíslu¹né ustanovení vylo¾it jinak.
Nejvy¹¹í správní soud tedy uzavírá, ¾e pokud bylo pracovní místo, pro které cizinec ¾ádá o povolení k zamìstnání, ohlá¹eno v souladu se zákonnými podmínkami a nelze-li toto místo obsadit jinak s ohledem na po¾adovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil, úøad práce vydá povolení k zamìstnání. Úøad práce mù¾e obsaditelnost ohlá¹eného volného pracovního místa testovat zpùsobem, kterým zohlední aktuální situaci na trhu práce; musí se pøitom pohybovat v mezích správního uvá¾ení, je¾ mu bylo zákonem svìøeno.
Nad rámec odùvodnìní se Nejvy¹¹í správní soud vyjádøí také k té èásti odùvodnìní rozsudku, v ní¾ mìstský soud dovodil, ¾e potenciální zamìstnavatel stì¾ovatelky neumo¾nil úøadu práce vyslat uchazeèe o zamìstnání k zamìstnavateli, nebo» tento nesplnil podmínky podle § 35 zákona o zamìstnanosti (viz shrnutí øízení o ¾alobì vý¹e). Z obsahu správního spisu Nejvy¹¹í správní soud nemù¾e tento závìr ani potvrdit, ani vyvrátit, nebo» na rozdíl od mìstského soudu v nìm nenalézá ¾ádný podklad, z nìho¾ by vyplývalo, kdy zamìstnavatel volné pracovní místo úøadu práce ohlásil. Mìstský soud patrnì k tomuto závìru dospìl na základì data uvedeného na listu správního spisu oznaèeném Úøad práce Brno-mìsto Nabídka volných míst, podle KZAM abecednì . Nicménì v nabídce samotné je uvedeno, ¾e pracovní pomìr má být nabízen od 18. 2. 2010-neurèito , z èeho¾ by spí¹ vyplývalo, ¾e volné pracovní místo zamìstnavatel ohlásil je¹tì pøed tímto datem. Datum 18. 3. 2010, na které mìstský soud odkazuje, je uvedeno v dolní èásti tého¾ listu a spí¹ odpovídá datu, kdy byla nabídka volných míst vyti¹tìna. Pokud mìl mìstský soud pochyby o tom, zda zamìstnavatel splnil svou povinnost dle § 35 zákona o zamìstnanosti, mohl ostatnì uvedené pochyby rozptýlit v prùbìhu jednání, které ov¹em-pøes výslovnou ¾ádost ¾alovaného, aby tak uèinil-nenaøídil.

References: soud 
 § 92
 § 82
 § 68
 § 82
 soud 
 § 35
 soud 
 § 35
 soud 
 soud 
 soud 
 § 82
 § 92
 § 92
 § 35
 § 92
 § 68
 soud 
 § 92
 § 82
 § 3
 § 82
 soud 
 soud 
 § 68
 soud 
 soud 
 § 92
 soud 
 soud 
 § 89
 § 98
 § 91
 § 92
 § 97
 § 35
 soud 
 § 82
 § 89
 § 92
 § 82
 soud 
 soud 
 § 2
 § 85
 § 92
 § 2
 § 85
 § 92
 soud 
 § 92
 soud 
 soud 
 § 66
 § 55
 § 92
 § 35
 § 92
 soud 
 § 92
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 35
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 35