Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20171218/fin.html
Timestamp: 2020-01-22 13:35:49+00:00

Document:
Commission des finances : compte rendu de la semaine du 18 décembre 2017
Projet de loi de finances pour 2018 - Examen du rapport, en nouvelle lecture
Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 - Examen du rapport et du texte de la commission, en nouvelle lecture
Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 - Examen des amendements de séance en nouvelle lecture
Projet de loi de finances rectificative pour 2017 - Examen du rapport, en nouvelle lecture
M. Vincent Éblé, président. - Nous allons examiner en nouvelle lecture le projet de loi de finances pour 2018.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous examinons ce matin le projet de loi de finances pour 2018 et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Des divergences entre l'Assemblée nationale et le Sénat ont malheureusement conduit à l'échec des deux commissions mixtes paritaires qui se sont déroulées le 13 décembre dernier. C'est bien dommage car nous étions parvenus à des avancées significatives. Les sujets restant en débat ne sont cependant pas de même nature et de même ampleur sur les deux textes, et je ne vous proposerai donc pas de prendre la même position sur ces deux projets de loi.
Concernant tout d'abord le projet de loi de finances pour 2018, j'ai rencontré mon homologue Joël Giraud et l'Assemblée nationale a heureusement repris certaines dispositions introduites par le Sénat. Je pense, ainsi, à l'article 4, à la modification introduite par Roger Karoutchi...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - ... relative à la méthode de calcul pour la détermination du taux de TVA applicable sur les offres de téléphonie ou internet comprenant un service de presse, à celle introduite par Philippe Dallier à l'article 6 ter A relevant à 10 % du taux de TVA pour les logements sociaux à compter du 1er janvier 2018.
M. Philippe Dallier. - C'est tout ce qui va rester de notre travail !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je pense également à d'autres dispositions que j'ai introduites au nom de la commission des finances, par exemple l'article 10 quater qui étend le bénéfice du taux réduit d'impôt sur les sociétés pour les plus-values de cession de locaux professionnels ou de terrains à bâtir en vue de la construction de logements, à l'article 10 sexies modifiant le régime fiscal et social des zones de revitalisation rurale qui a fait l'objet également d'amendements de séance, aux articles 39 et 39 sexies pour ce qui concerne l'encadrement du montant des frais et commissions susceptibles d'être imputés par les intermédiaires pour le dispositif Pinel et la réduction d'impôt Madelin - nous en avions fait de même pour l'ISF-PME - ou encore aux dispositions introduites à l'initiative de plusieurs collègues à l'article 45 ter A, l'Assemblée nationale ayant intégré la nouvelle indemnité de sujétion pour les présidents de conseils régionaux, les présidents de conseils départementaux et les maires de communes de plus de 100 000 habitants dans l'indemnité de fonction des présidents des exécutifs concernés.
Pour autant, l'Assemblée nationale n'a pas modifié les dispositions les plus emblématiques du texte. Elle a d'abord confirmé la suppression de la taxe d'habitation pour 80 % des ménages à l'horizon 2020, malgré le caractère injuste et précipité de cette mesure, qui présente d'importants risques constitutionnels. Elle n'a pas remis en cause la création de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI), alors même qu'elle exonère les liquidités et les bitcoins, et elle a rétabli les multiples surtaxes d'affichage sur l'or, les yachts ou les voitures de sport, pour tenter de masquer l'incohérence de l'assiette de ce nouvel impôt.
L'Assemblée n'a pas retenu la proposition du Sénat de relever le plafond du quotient familial, alors même qu'il s'agit d'une mesure de justice fiscale pour les familles. Elle n'a pas repris non plus des dispositions pourtant adoptées à l'unanimité par le Sénat et ayant pour objet la lutte contre la fraude fiscale telle la responsabilité solidaire des plateformes de commerce en ligne pour le paiement de la taxe sur la valeur ajoutée, et qui s'inspire directement du droit anglais en vigueur. Elle n'a pas repris nos propositions sur la création d'une taxe sur les locaux destinés au stockage des biens vendus exclusivement par voie électronique au profit des commerces de centre-ville, ce qui creusera les inégalités entre les commerces physiques soumis à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) et le e-commerce qui n'est pas taxé.
Elle a entériné une économie sur les aides personnelles au logement de 1,5 milliard d'euros d'ici 2020, en supprimant quasi intégralement les aides personnelles au logement (APL) accession. Enfin, elle a rétabli les crédits des cinq missions rejetées par le Sénat et n'a pas donné suite à nos propositions d'économies en dépenses.
Ainsi, le texte qui nous revient de l'Assemblée nationale n'est pas satisfaisant. Même si le Sénat rétablissait son texte en nouvelle lecture, une nouvelle navette ne ferait pas évoluer sa position, en particulier sur les points de désaccords majeurs. Je vous propose donc d'opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2018.
Mme Christine Lavarde. - L'article 61 précisait les seules modalités de calcul du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FNPRIC) pour les communes de la métropole du Grand Paris. Lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, les députés ont ajouté 20 millions d'euros au montant de l'enveloppe. N'est-ce pas contraire au principe de l'entonnoir ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'Assemblée nationale a adopté deux amendements à l'initiative du rapporteur général qui augmentent le montant du fonds de 20 millions pour le porter à 330 millions en 2018. Cette modification était possible dans la mesure où un amendement de même nature avait été examiné - et rejeté - au Sénat. Le principe de l'entonnoir ne s'applique donc pas ici.
M. Philippe Dallier. - Certes, il y a peu à attendre d'un nouvel échange avec l'Assemblée nationale. Je regrette pourtant que nous ne revenions pas une nouvelle fois sur l'article 52 qui traite du logement.
Certains responsables d'organismes HLM m'ont appelé pour me dire qu'in fine mon amendement était un bon compromis. En nouvelle lecture, les députés en sont quasiment revenus à leur texte de première lecture. C'est dommage car les positions évoluent encore et nous aurions peut-être pu parvenir au compromis que nous appelons tous de nos voeux. Le temps de la discussion permet de faire bouger les lignes, mais la question préalable nous privera d'une solution consensuelle.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le Gouvernement va rester sur sa position.
M. Philippe Dallier. - Ce n'est pas sûr. Il est dommage de ne pas tenter, une dernière fois, de faire bouger les lignes.
En séance, le ministre Jacques Mézard nous a garanti que le Gouvernement examinerait le cas de l'APL « accession » ; nous avons pensé qu'elle serait sauvée. Finalement, elle n'est maintenue que pour deux ans en zone 3, c'est-à-dire les zones détendues, pour les seuls allocataires de l'APL, soit 5 % de ceux qui l'étaient précédemment. C'est du pur affichage.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour l'APL « accession », le Gouvernement a encore le loisir de modifier sa copie puisque cette question figure dans le projet de loi de finances rectificative pour 2017, encore en navette. Espérons que Joël Giraud qui, hier, en commission mixte paritaire, refusait cette mesure, reviendra à de meilleurs sentiments d'ici la séance de ce soir à l'Assemblée nationale.
M. Bernard Lalande. - Je partage en grande partie les propos de Philippe Dallier : il serait dommage de ne pas tenter, une dernière fois, de convaincre nos collègues députés et de voter cette question préalable. Nos débats ont permis de faire avancer le Gouvernement sur divers points : ne refusons pas toutes les possibilités qui nous sont données pour dialoguer, surtout en début de législature. Ne nous opposons pas pour nous opposer ; construisons.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - N'oublions pas le calendrier : êtes-vous prêts à reprendre l'intégralité des débats en nouvelle lecture ?
Je crois que la discussion est vaine dans la mesure où nous avons obtenu du Gouvernement, en première lecture, plusieurs avis de sagesse, voire des avis favorables avec levée de gage sur divers amendements du Sénat. Je pense aux dispositions anti-abus, et aux dispositions sur la fiscalité numérique, sur lesquelles le Gouvernement a donné un avis de sagesse. Or l'Assemblée nationale ne les a pas repris.
Nous avons bien travaillé sur le logement. Je regrette la position du Gouvernement sur la TVA sur les plateformes en ligne, qui aurait permis de lutter efficacement contre la fraude ; je le regrette d'autant plus que ce dispositif est en vigueur en Grande-Bretagne et qu'il donne toute satisfaction. Pourquoi laisser s'évaporer des milliards d'euros de TVA alors que la taxe sur les yachts va rapporter quelques millions d'euros ? J'ai du mal à comprendre.
Je considère que les possibilités de dialogue se sont refermées. Une nouvelle lecture ne serait qu'une satisfaction d'un instant, d'où ma proposition de motion.
La commission des finances décide de proposer au Sénat l'adoption d'une motion tendant à opposer, en nouvelle lecture, la question préalable au projet de loi de finances pour 2018.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'en viens maintenant au projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2018-2022. La commission mixte paritaire a échoué. Néanmoins, la situation est assez différente du projet de loi de finances car nous avons été davantage entendus. Ce dialogue s'est poursuivi, y compris à Cahors où, avec le Président Vincent Éblé, nous nous sommes réunis avec le Premier ministre : nous avons obtenu des garanties qui vont nous permettre d'enrichir ce projet de loi de programmation.
Avant même l'apport de Cahors, je me félicite de la reprise par l'Assemblée nationale d'apports du Sénat, dont certains sont significatifs. Il en est ainsi de l'adoption de l'article 8 bis rappelant les engagements du Président de la République en matière de réduction d'emplois de l'État et de ses opérateurs sur la période quinquennale ou encore des dispositions ajustant le plafond des taxes affectées et les plafonds d'emplois à leur réalité, dans un objectif de plus grande sincérité budgétaire. Je regrette à cet égard que d'autres apports, pourtant validés par le rapporteur général Joël Giraud, puis par la commission des finances de l'Assemblée, tel l'encadrement de la mise en réserve des crédits de l'État, aient été supprimés par amendement du Gouvernement.
Je proposerai donc de rétablir certaines des dispositions qui peuvent faire consensus entre nos deux assemblées.
Cette nouvelle lecture au Sénat a cependant un objet principal : l'examen des nouvelles modalités de contractualisation entre l'État et les collectivités locales. En effet, le Gouvernement a déposé, au lendemain de la Conférence nationale des territoires qui s'est tenue à Cahors le 14 décembre, un nouvel amendement complétant très substantiellement l'article 24 du projet de loi de programmation.
Tout d'abord, les dispositions en matière d'autofinancement sont profondément revues : l'intervention du préfet et de la chambre régionale des comptes étant supprimée, il ne s'agit plus que d'un élément indicatif des contrats. Ensuite, l'article traite de la définition des dépenses réelles de fonctionnement dont l'évolution est plafonnée, des critères de modulation du taux maximal d'évolution de ces dépenses, des modalités de reprise financière, ou encore de la possibilité d'accorder aux communes qui contractualisent une majoration de leur taux de subvention au titre de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL).
Toutes ces dispositions entièrement nouvelles me paraissent particulièrement fragiles au regard de la règle dite de l'entonnoir posée par le Conseil constitutionnel, qui veut que l'on n'élargisse pas les débats après la première lecture dans chaque assemblée.
M. Vincent Delahaye. - Nous avions évoqué des critères démographiques.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce n'est pas le seul élément nouveau.
Nous avions considéré que l'évolution des dépenses devait être fixée à 1,9 %. Le Gouvernement, suivi par l'Assemblée nationale, a décidé que ce serait 1,2 %. Mais ce taux peut être modulé à la hausse ou à la baisse en fonction de trois critères : la pauvreté, les efforts passés et la démographie. Chacun de ces critères peut moduler la hausse ou la baisse de 0,15 point. En revanche, les modalités de reprise financière n'ont pas été évoquées en première lecture. Dans la version initiale, les critères ne nous ont pas été présentés. En outre, ces dispositions figuraient initialement à l'article 10, c'est-à-dire dans la partie programmatique de la loi de programmation. En passant à l'article 24, ce dispositif se trouve dans la partie normative, ce qui en change la nature. Le Conseil d'État a semble-t-il émis des réserves sur la procédure car de tels procédés ouvrent la porte à des dépôts d'amendements gouvernementaux qui modifient profondément la nature des textes présentés. Cette modification a été adoptée à l'Assemblée nationale dans la nuit de vendredi à samedi. Je doute que la commission des finances ait pu expertiser cet amendement qui traite quand même de l'avenir des dépenses des collectivités territoriales, y compris pour celles qui ne contractualiseront pas et qui seront davantage sanctionnées si elles ne respectent pas les objectifs d'évolution de leurs dépenses. Les communes ayant contractualisé et qui dépasseraient l'objectif verraient leurs dotations baisser de 75 % de l'écart constaté tandis que celles qui n'auraient pas contractualisé perdraient 100 %. Il eût fallu discuter de ce dispositif un peu en amont. Un projet de loi en janvier aurait été le bienvenu.
Lors de la Conférence nationale des territoires, puis à Cahors, le président du Sénat, notre président de commission et moi-même avons insisté sur le fait qu'il était indispensable d'exclure du périmètre des dépenses de fonctionnement les dépenses contraintes imposées par l'État, qu'elles soient législatives ou réglementaires. Les 1,2 % incluant l'inflation et le glissement vieillesse technicité (GVT) qui peuvent absorber la totalité de la progression des dépenses locales. Même si le Premier ministre a affirmé qu'il ne s'agissait pas d'un contrat synallagmatique, il conviendrait d'exclure au moins les mesures législatives et règlementaires exogènes comme les nouvelles normes ou les revalorisations du point d'indice. Pour ce faire, je propose que l'on s'appuie sur le rapport annuel du Conseil national d'évaluation des normes. Je souhaite également que soit mis en place un véritable bonus pour les collectivités territoriales qui dépassent leurs objectifs, comme s'y était engagé en séance le ministre Gérald Darmanin. À Cahors, le Premier ministre a estimé qu'une telle mesure s'imposait, mais le texte laisse songeur : « En cas de respect des objectifs fixés, le représentant de l'État peut accorder aux communes une majoration du taux de subvention ». En revanche, rien n'est prévu pour les départements ni pour les régions.
M. Vincent Éblé, président. - C'est ce que l'on appelle un contrat...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faudrait au moins écrire que « le représentant de l'État accorde... ».
Enfin, je propose de relever comme nous l'avons fait en première lecture l'objectif d'évolution de la dépense locale de 1,2 % à 1,9 % et de supprimer par cohérence les tableaux déclinant les efforts par sous-catégorie d'administration publique.
Pour toutes ces raisons, je vous présente 14 amendements.
M. Claude Raynal. - J'ai eu davantage d'informations par la presse. Je suis très dubitatif sur cette contractualisation. Monsieur le rapporteur général, sortir les mesures imposées aux collectivités du calcul me semble de bon sens, de même que certaines obligations des départements. Mais si l'enveloppe de 13 milliards d'euros reste la même, cela reporte les efforts ailleurs ; sur un périmètre plus petit, l'effort est plus important. Il faudrait réduire la somme de 13 à 11 ou 10 milliards d'euros, sinon on ne fait que reporter le problème, et l'on tourne en rond. C'est comme pour la DGF quand l'enveloppe reste fermée.
M. Vincent Delahaye. - Je ne comprends pas la répartition de l'effort, et je n'approuve pas la somme de 13 milliards d'euros d'économies : les budgets des collectivités territoriales ont été en excédent en 2016. Certes, il faut réduire les déficits et la dette. On demande aux collectivités des efforts considérables sur cinq ans alors qu'elles ont réduit leurs effectifs de fonctionnaires en 2015 et en 2016, comme le prouve une étude de l'Insee. Le Gouvernement veut-il augmenter les excédents des collectivités pour qu'à travers les impôts locaux, elles comblent le déficit national ? Chacun doit payer pour les services qu'il reçoit, à chaque niveau. Ce n'est pas une logique saine. Je suis surpris qu'on retire la partie sur l'endettement, car une limitation du niveau d'endettement me semble souhaitable. Les collectivités territoriales suivent la règle d'or avec un équilibre en fonctionnement permettant de rembourser le capital de la dette. Certaines collectivités risquent de laisser une ardoise aux générations futures. Je ne partage ni la philosophie ni l'ampleur de l'effort demandé, ni la contractualisation du niveau de dépenses. Il faut tenir compte des dépenses exogènes aux collectivités territoriales et ne pas les intégrer dans le plafond d'évolution des dépenses de 1,2 %. La logique du Gouvernement ne me convient absolument pas.
M. Jean-François Rapin. - Je suis en parfait accord avec Claude Raynal. Comment apporter une bonification de pourcentage sur la DSIL ? Nous aurons les résultats chiffrés de l'évolution des dépenses d'une collectivité après la prise de décision sur la DSIL.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce sera l'année suivante.
M. Jean-François Rapin. - Même si c'est l'année suivante, l'enveloppe est fermée. Cela signifie que les autres auront moins. Je ne comprends pas cette logique.
M. Pascal Savoldelli. - Il y a unanimité devant cette contradiction : le périmètre est le même, 13 milliards d'euros. Je comprends que le rapporteur général apporte des éléments financiers. Les collectivités territoriales représentent 9 % de la dette des administrations publiques, mais leur effort n'est pas proportionnel. Vous connaissez mon avis sur la dette. Les collectivités fournissent des services publics qui ne peuvent être rabotés, comme l'accueil de la petite enfance, qui nécessite un taux d'encadrement minimal. Sinon, vous fermez des berceaux, voire des crèches... Il y a donc aussi des arguments endogènes et non seulement exogènes. Nous y sommes très attentifs, quel que soit notre parti politique.
Nous avons des analyses différentes sur le rôle et la place de l'État. Nous ne disposons pas d'un état des lieux de l'action publique de l'État dans les territoires. Nous apprenons incidemment que des commissariats se regroupent, que certains services disparaissent... Nous ne pouvons contractualiser, avec des ratios financiers, sans savoir quels seront les coups de rabot de l'État dans les collectivités. Demandons cet état des lieux, sinon la population ira frapper à la porte du maire ou du département en cas de désengagement de l'État. Je ne crois pas en l'efficience de l'exercice.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les 13 milliards d'euros sont davantage de la communication d'affichage qu'une réalité, ce qui compte c'est le pourcentage d'évolution de la dépense de fonctionnement et comme je l'ai dit en première lecture, l'effort réel sera supérieur à 13 milliards d'euros si on en reste au taux de 1,2 %. Les allocations individuelles de solidarité (AIS) des départements sont en partie neutralisées, dès lors qu'il n'y a plus que 2 % d'évolution à la hausse. L'objectif est une réduction de la dépense publique et non la baisse des dotations. Je n'y suis pas totalement hostile, car c'est mieux qu'un rabot aveugle. En pratique, l'objectif de 1,2 % est le même pour chaque collectivité. La reprise est moins sévère en cas de contractualisation, qui s'applique aux collectivités ayant un budget supérieur à 60 millions d'euros.
M. Claude Raynal. - Je ne comprends pas bien. Les 13 milliards d'euros sont-ils uniquement avancés pour servir d'affichage à l'égard de l'Union européenne, sans valeur contractuelle ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les 13 milliards d'euros correspondent à un effort au regard d'un tendanciel de dépenses que nous contestons. Le Sénat va rétablir le taux de 1,9 %, qui tient compte du passé : l'effort des collectivités a été plus important que celui de l'État - qui a profité d'économies de constatation comme la baisse des prélèvements européens et d'une moindre charge de la dette - pour son plan de 50 milliards d'euros d'économies. Le nombre de fonctionnaires n'a jamais été aussi élevé ; cette année, les 10 000 fonctionnaires supplémentaires sont dus uniquement à la fonction publique d'État, alors que la dette des collectivités ne représente que 9 % de la dette publique et qu'elles n'ont pas droit au déficit. Le tendanciel est faussé : nous estimons que l'effort réel est de 21 milliards d'euros au lieu de 13 - avec un taux de 1,9 %.
M. Claude Raynal. - Le projet de loi mentionne que pour les collectivités territoriales et les groupements à fiscalité propre, l'objectif national d'évolution du besoin annuel est de 13 milliards en 2022. Modifions cette ligne.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce chiffre ne fera pas l'objet d'une sanction par le Gouvernement.
M. Claude Raynal. - C'est l'objectif du Gouvernement, et la ligne perdure...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Proposez donc des amendements !
M. Claude Raynal. - Pour qu'il soit adopté, mieux vaut que le rapporteur général dépose lui-même un amendement... Votre proposition de 1,9 % sera battue en brèche. Tenez compte des annonces du Gouvernement, et proposez un tableau modifié.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le projet de loi comporte deux parties, une programmative et une normative. Le Gouvernement a basculé l'article 10 vers l'article 24, dans la deuxième partie. Nous proposons de passer de 1,2 % à 1,9 % et de sortir de ce taux toutes les mesures réglementaires et législatives nouvelles. Ce taux comprendra l'inflation et le glissement vieillesse technicité (GVT) mais pas l'augmentation du point d'indice, les nouvelles mesures relatives à la fonction publique ni les nouvelles normes.
M. Jean-Marc Gabouty. - Je ne suis pas opposé à la demande d'un effort de 13 milliards d'euros. Lorsqu'on voit les locaux de certaines collectivités, comme de grandes agglomérations, des régions ou des métropoles, des économies supplémentaires sont possibles.
La contractualisation est préférable au rabotage aveugle. Mais il ne s'agit pas vraiment de contractualisation mais plutôt d'un encadrement forcé, sans capacité d'initiative d'une des deux parties. Je crains des effets pervers, comme la transformation de certaines régies en délégation de service public, avec une subvention de la collectivité et un surcoût assumé par le citoyen, qu'il soit contribuable, usager ou client. Évitons une course au bonus, à l'instar de la course à la DGF bonifiée, sans examen préalable du bénéfice pour le citoyen. En raison de la diversité des collectivités, il est difficile de définir des critères vraiment objectifs.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le Gouvernement estime qu'un contrat implique des contreparties.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-1 supprime la déclinaison du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques. Nous en reparlerons lors de l'examen de l'article 10.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-2 rétablit la version issue des travaux du Sénat en première lecture.
L'article 3 bis est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 5 est adopté sans modification.
L'article 6 bis est adopté sans modification.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-3 supprime la déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique par sous-secteur des administrations publiques, comme nous l'avons voté en première lecture.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-4, essentiel, augmente le taux de 1,2 % à 1,9 %. Nous avons eu ce débat ; je n'y reviens pas.
L'article 11 est adopté sans modification.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-5 rétablit la rédaction de l'article 14 votée par le Sénat, pour qu'il n'y ait pas de stabilisation des restes à payer pour le ministère des armées.
M. Vincent Éblé, président. - L'amendement prévoit que l'article « ne s'applique pas aux dépenses du ministère des armées, à l'exclusion de celles portées par la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » ».
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous pouvons accepter que cela s'applique aux anciens combattants mais pas au reste des crédits du ministère des armées.
M. Vincent Éblé, président. - Les députés étaient pourtant d'accord avec nous...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il y avait effectivement un accord entre les deux chambres. Le Gouvernement est intervenu ensuite pour modifier le texte.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-6 rétablit le texte du Sénat en première lecture.
L'article 19 bis est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-7 reprend des dispositions votées par le Sénat en première lecture.
M. Vincent Éblé, président. - Les députés étaient pourtant du même avis que nous.
M. Julien Bargeton. - C'est le seul amendement que je vote !
L'article 20 bis est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-8 rétablit la version du Sénat, avec une précision.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-9 exclut les dépenses contraintes imposées par l'État - mesures législatives ou réglementaires - du périmètre des objectifs de dépenses de fonctionnement. Les collectivités s'engagent sur un objectif de maîtrise des dépenses, mais un nouveau décret ou une nouvelle norme peuvent le faire exploser...
L'amendement rédactionnel et de précision COM-10 est adopté.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-11 est relatif aux bonus.
Article 25 bis (supprimé)
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-12 rétablit la version du Sénat.
L'article 25 bis est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-13 fixe un dispositif global d'évaluation indépendante des dépenses fiscales, comme voté par le Sénat en première lecture.
L'article 27 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
L'article 28 est adopté sans modification.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement COM-14 rétablit la version du Sénat adoptée en première lecture.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 1 du Gouvernement ne change rien au fond puisqu'il corrige une erreur matérielle. L'avis est donc favorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n° 2 propose de renforcer le dialogue entre l'État et les collectivités locales afin d'analyser les conditions d'une meilleure compensation des charges transférées. J'y suis plutôt favorable.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'article 24 du projet de loi de programmation prévoyait une règle d'or renforcée encadrant le ratio d'endettement des collectivités territoriales. Cette règle était initialement contraignante et si une collectivité dépassait les ratios préétablis, le préfet pouvait imposer certaines mesures de correction. L'Assemblée nationale a modifié cet article et, aujourd'hui, le dispositif d'encadrement de la dette prévu est plutôt indicatif que contraignant. Je demande le retrait de l'amendement n° 3 dans la mesure où la nouvelle rédaction proposée par le Gouvernement me semble désormais écarter tout risque de remise en cause de la libre administration des collectivités territoriales. Donc, retrait ou avis défavorable.
MM. Claude Nougein et Éric Bocquet sont nommés membres du groupe de travail sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs.
MM. Bernard Delcros et Yvon Collin sont nommés membres titulaires de la Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP).
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'Assemblée nationale a réexaminé cette nuit les 47 articles du projet de loi de finances rectificative encore en discussion, jusqu'à 1 h 50. Elle a adopté une rédaction conforme à celle du Sénat pour 16 articles ; modifié son texte de première lecture pour 9 articles dont 5 aboutissant à un accord partiel avec les propositions du Sénat en première lecture ; rétabli son texte pour 12 articles ; supprimé 11 articles introduits par le Sénat. En première lecture, le Sénat avait adopté conformes 62 articles.
Cette nuit, l'Assemblée nationale a adopté conforme des articles techniques, ainsi que l'article 23 quinquies sur le dégrèvement temporaire de la cotisation de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des parcelles dans le périmètre d'une association foncière pastorale, qui avait été modifié par le Sénat.
L'Assemblée nationale a également adopté conformes cinq articles nouveaux introduits par le Sénat, dont l'article 17 quater sur le plafonnement de la valeur locative des locaux assujettis à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, l'article 23 nonies A sur l'harmonisation des abattements en cas de création de commune nouvelle et surtout, contre toute attente, l'article 28 octies étendant le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les parcs zoologiques. Le panda vous remercie, il aura ses bambous de fin d'année ! Je n'étais pas spécialement favorable à cette mesure mais ce sera un marronnier de fin d'année en moins l'an prochain. L'Assemblée a également adopté conforme l'article 30 ter sur la transmission au format électronique sur le portail Chorus Pro et l'article 36 ter modifiant le périmètre des taux réduits de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) pour les industries électro-intensives.
L'Assemblée nationale a adopté cinq articles conservant certaines modifications du Sénat. L'article 16 ter comportant des mesures fiscales en faveur de la libération du foncier, défendues par Philippe Dallier, a été modifié par un amendement portant la condition de gabarit de plusieurs bâtiments d'habitation collectifs à 75 % du gabarit maximal autorisé, mais les sanctions à l'encontre des cessionnaires et l'évaluation du dispositif d'abattement exceptionnel introduites par le Sénat ont été conservées. L'article 16 quater a été partiellement conservé. L'article 17 avait été amendé par notre commission des finances pour modifier les modalités d'évaluation des valeurs locatives des locaux des écoles et institutions privées à but non lucratif ; l'Assemblée nationale ayant rétabli son texte, il ne reste plus rien hormis la composition de la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, et quand une députée m'explique qu'une instruction fiscale peut modifier la loi, j'émets des doutes. À l'article 23 ter sur la collecte de la taxe de séjour au réel par les plateformes en ligne, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement retardant l'entrée en vigueur de l'interdiction de paiement sur des cartes prépayées, ce qui est un encouragement à la fraude. L'article 28 bis enfin, qui applique le taux réduit de TVA aux opérations d'accession sociale à la propriété dans les quartiers du nouveau programme national de renouvellement urbain, a été modifié.
L'Assemblée nationale a modifié quatre articles par rapport à son texte de première lecture, sans nécessairement de lien avec les modifications apportées par le Sénat.
Nous pouvons avoir des regrets sur 12 articles que l'Assemblée nationale a rétablis dans leur version de première lecture. À l'article 3 bis, elle a réinscrit le prélèvement exceptionnel sur le fond de roulement de l'Agence française pour la biodiversité que le Sénat avait supprimé. À l'article 9, elle a rétabli purement et simplement sa rédaction sur le prélèvement à la source et supprimé l'année blanche pour les dépenses de travaux de monuments historiques, contre l'avis de sa propre commission des finances. À l'article 13 ter, elle a prorogé le crédit d'impôt phonographique jusqu'en 2019 et non plus 2021. À l'article 15, elle est revenue au texte initial sur la clause de sauvegarde applicable hors de l'Union européenne, de même qu'aux articles 16 sur le dispositif « DEFI-Forêt » ; 21 bis sur la redevance à taux progressif appliquée à la production d'hydrocarbures ; 23 septies sur l'élargissement du champ d'application de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) ; 24 relatif à la réduction du taux de l'intérêt de retard et de l'intérêt moratoire ; 28 sur le paiement dématérialisé pour la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules - l'Assemblée nationale ne tient pas compte des dysfonctionnements dénoncés ; 29 ; 30 relatif aux moyens de paiement et enfin 32 sur la redevance d'archéologie préventive en milieu maritime.
L'Assemblée n'a pas repris 11 articles de notre initiative. L'article 9 bis A sur l'exonération de 75 % de l'impôt sur la fortune immobilière des monuments historiques a été supprimé, de même que l'article 13 quater A sur les dons des petites et moyennes entreprises ; l'article 16 quinquies issu d'un amendement de Marc-Philippe Daubresse sur le prêt à taux réduit ; l'article 17 ter A relatif à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties sur les résidences hôtelières à vocation sociale ; l'article 17 ter B sur l'exonération de contribution économique territoriale et le dégrèvement de taxe d'habitation des résidences hôtelières à vocation sociale ; l'article 23 bis A relatif à la taxe intérieure de consommation pour le charbon. En supprimant l'article 23 quater A sur l'aménagement de l'information fournie par les plateformes en ligne sur les obligations fiscales et sociales de leurs utilisateurs, l'Assemblée nationale est tombée sur la tête. Le Gouvernement encourage la fraude. Je suis très mécontent. L'Assemblée a aussi supprimé l'article 28 ter A sur la clause d'embauche locale ; l'article 32 ter sur le fonctionnement des commissions locales d'évaluation des transferts de charge des nouveaux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; l'article 36 bis né d'un amendement de Philippe Dallier sur le maintien des aides personnelles au logement « accession » et enfin l'article 45 sur la garantie de la neutralité budgétaire des transferts de compétences aux EPCI soumis au régime de la fiscalité professionnelle unique lorsque ces compétences étaient exercées jusqu'alors par un syndicat fiscalisé.
En résumé, à part la réduction du taux de TVA pour les pandas, il ne reste pas grand-chose des apports du Sénat.
Au sein de cette commission, tous les degrés de soutien au Gouvernement sont représentés. Je regrette que des positions adoptées à l'unanimité, comme celles contre la fraude, ne soient pas reprises par l'Assemblée nationale. Dans un ou deux ans, on nous dira que nous avions eu raison. Ce sera autant de temps perdu. Le rejet de la mesure relative à la fraude sur les plateformes en ligne est le plus significatif. Il y aura un scandale sur les cartes de paiement des plateformes en ligne et le Gouvernement annoncera qu'il reçoit les acteurs à Bercy. C'est du cinéma. On aurait mieux fait d'adopter nos dispositions consensuelles.
Ce ne sont pas les ministres qui s'expriment mais les technocrates qui leur donnent des fiches sur lesquelles il est écrit « non » à nos propositions. Je constate aussi un problème de cohérence des ministres, qui donnent des avis favorables ou de sagesse au Sénat et défavorables à l'Assemblée nationale sur les mêmes dispositions. L'excuse des désaccords interministériels n'est pas valide. Les réunions interministérielles auraient pu être organisées en amont des séances.
Je ne vois pas l'intérêt de poursuivre le débat, c'est pourquoi je vous propose d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable.
M. Claude Raynal. - Sur le fond, on ne peut que partager les propos du rapporteur général. La position de principe du groupe socialiste est cependant de s'opposer aux motions tendant à opposer la question préalable. En outre, nous ne sommes pas favorables au considérant sur la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. Nous ne voterons donc pas la motion.
M. Emmanuel Capus. - Je partage une grande partie des propos du rapporteur général. Je suis étonné de voir défiler des ministres qui ne sont manifestement pas les mêmes qu'à l'Assemblée nationale. Je constate un problème de maîtrise des dossiers et m'étonne que les amendements adoptés à l'unanimité au Sénat ne soient même pas examinés à l'Assemblée nationale. Pourquoi ? Le rapporteur général a partiellement répondu. Les ministres subissent une forte pression de la technocratie qui ne souhaite pas se pencher sur les questions que nous posons. Comment changer cette situation ?
Je me félicite toutefois de la baisse de la TVA pour les parcs zoologiques.
M. Bernard Lalande. - Je m'en réjouis également. Le zoo de La Palmyre est magnifique. Je me réjouis beaucoup moins des fuites énormes de recettes fiscales dans le secteur numérique. Nous, sénateurs, devons fournir des déclarations d'indépendance vis-à-vis des lobbies. Comment est-il possible de ne pas tenir compte de la fraude fiscale quasiment légale étalée dans la presse ? Je suis à 89 % d'accord avec les propos du rapporteur, les 11 % restants concernant la réduction de la TVA pour les zoos.
M. Philippe Dallier. - Je suis d'accord à 100 % avec le rapporteur général, y compris avec son regret d'une réduction de la TVA pour les pandas, même si c'est un marronnier de moins pour l'an prochain.
Certains s'étonnent peut-être du manque d'état d'esprit constructif du Gouvernement et de la majorité LaRem de l'Assemblée nationale. Si ce débat a dissipé les doutes de certains, tant mieux. Il est étonnant que les mesures que nous avons adoptées à l'unanimité disparaissent sans discussion à l'Assemblée. C'est regrettable.
Quant à la succession de ministres différents en séance, le président du Sénat l'a évoquée en conférence des présidents ; le Gouvernement a répondu qu'il en prenait bonne note. Nous verrons l'an prochain.
M. Vincent Capo-Canellas. - La question préalable est logique étant donnée l'absence de débat réel en séance. Nous n'avons pas senti de volonté d'échanger et constaté une technicisation du débat, ce qui soulève un paradoxe : le Sénat est réputé pour entrer dans le détail des textes or cela n'a pas été possible en séance puisque les ministres lisaient leurs fiches sans aucune latitude. Les rares fois où le ministre venu défendre le projet de loi de finances rectificative a tenté de s'égarer loin de ses notes, cela s'est terminé par un naufrage. Le débat au Sénat en est affaibli.
Le problème est surtout que le ministre présent n'a aucune mise en perspective à offrir. La vision étant plus technique, il y a moins d'opposition. Je suis perplexe : moins d'opposition se traduit par moins de consensus.
M. Philippe Dominati. - C'est la première fois qu'à l'issue de trois semaines de débat budgétaire, un secrétaire d'État est nommé en pleine discussion pour défendre un texte qu'il a rejeté en tant que parlementaire. C'est lui qui a représenté le Gouvernement pendant la séance et le vote solennel du budget. C'est le signe du dédain du pouvoir exécutif vis-à-vis du pouvoir législatif. Si les relations entre le Parlement et le Gouvernement ne s'arrangent pas, peut-être faudra-t-il envoyer un signal fort en se contentant d'un remplaçant du rapporteur général et d'un seul représentant par groupe en séance, sur une discussion budgétaire.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le président du Sénat l'a rappelé : il y a eu un problème de défilé des ministres. C'est la ministre de la culture qui était présente pour la discussion sur la mission « Travail et emploi ». Le lien est ténu.
Des ministres qui viennent d'être nommés, qui n'ont pas participé aux discussions interministérielles ni aux réunions avec leurs administrations et dont le rôle est exclusivement de lire des fiches... Simplifions la procédure budgétaire : je peux lire les fiches du Gouvernement, ça ira plus vite.
Je ne comprends pas la position du Gouvernement sur le secteur numérique alors que la fraude est avérée. Allez sur Abritel, Homelidays ou d'autres sites, vous verrez que les loueurs peuvent être payés sur des cartes à Chypre garantissant l'anonymat. Le Gouvernement couvre ces pratiques en rejetant notre disposition.
Monsieur Capus, nous sommes face au rocher de Sisyphe. Dans trois ou quatre ans, peut-être parviendrons-nous à le pousser de l'autre côté de la montagne. Il faut persévérer, communiquer, peut-être déposer une proposition de loi consensuelle sur le numérique. Le débat budgétaire est finalement la pire période pour légiférer, les conditions de travail étant déplorables.
Nous devons utiliser le temps dont nous disposons au premier semestre pour faire avancer le débat, puisqu'au deuxième semestre, on nous répond niet à tout. Je rappelle que nous partageons tous la même opinion sur les centres-bourgs, les plateformes numériques et la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) sur le commerce en ligne.
M. Claude Raynal. - Attention à ce que notre séance de ce matin ne se transforme pas en groupe de parole sur notre dépit collectif.
J'ai comparé le temps que j'ai passé sur ce sujet, en tant que chef de file socialiste, et le résultat que je suis parvenu à obtenir : il tient sur un timbre-poste. La désinvolture du Gouvernement et la façon dont l'Assemblée nationale traite le Sénat - je vous renvoie à ce qui a été dit cette nuit sur le supposé détricotage par le Sénat du travail de l'Assemblée nationale - sont graves, quelle que soit mon opinion sur les convictions de la majorité sénatoriale. Il faut que le président du Sénat écrive au Premier ministre ou même au Président de la République.
Il faut une expression publique. Les amendements du Sénat doivent être raisonnablement pris en compte, c'est-à-dire analysés et non rejetés d'emblée.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faudra modifier le calendrier de l'examen budgétaire. Le projet de loi de finances rectificative est examiné dans des conditions catastrophiques.
M. Vincent Éblé, président. - Certaines mesures ne sont-elles pas inscrites exprès dans le projet de loi de finances rectificative puisqu'il dysfonctionne ?
M. Jean-François Rapin. - Personne, en cette commission des finances, n'est satisfait. Faut-il adopter le même schéma à l'avenir ? Aura-t-on, l'an prochain, une succession de ministres qui n'y connaissent rien ou la façon de travailler sera-t-elle différente ? Il est urgent d'entendre le ministre des relations avec le Parlement afin de trouver un mode de travail plus correct. Nous faisons des pas de confiance vers le Gouvernement mais il nous renvoie une réponse incendiaire.
M. Vincent Capo-Canellas. - Le calendrier pose problème. Le projet de loi de finances rectificative est examiné jusqu'au milieu de la nuit à l'Assemblée nationale pour un examen le matin-même au Sénat. Existe-t-il une marge de manoeuvre ? Ne peut-on pas modifier notre propre approche des textes ? Nous ne pouvons pas prier le Gouvernement de cesser de nous envoyer des ministres lecteurs de notes si nous ne sommes pas capables de nous interroger sur notre propre façon de faire.
Mme Fabienne Keller. - Je partage les propos de Jean-François Rapin et Vincent Capo-Canellas. L'organisation du travail se pose avec le Gouvernement mais aussi de notre côté, lorsque l'on constate le foisonnement d'amendements identiques sur certains thèmes.
Je dois dire que le débat sur l'écologie et les transports, avec Élisabeth Borne, a été de qualité. Quand le ministre est compétent et que ses services sont présents, cela change tout.
La lisibilité des propositions du Sénat est faible. Nous devons y travailler.
Je souscris à la proposition d'invitation du ministre des relations avec le Parlement.
Sur les cartes prépayées et la fraude qu'elles engendrent, nous devons manifester notre détermination sans nous limiter au vote de la question préalable. Nos concitoyens attendent du volontarisme de notre part.
M. Julien Bargeton. - Je partage en partie les propos du rapporteur général sur les conditions de travail. Nous devons repenser l'examen des textes. Il y a eu en peu de temps deux projets de loi de finances rectificative, un projet de loi de finances, une loi de programmation, sans savoir pourquoi certaines mesures sont inscrites dans un texte et non dans les autres. Nous devons formuler des propositions de réforme de la procédure budgétaire.
En revanche, une partie des décisions de l'Assemblée nationale est liée à des choix politiques. Le Sénat a fait du détricotage. Vous ne pouvez pas vous attendre à ce que le Gouvernement reprenne les propositions du Sénat revenant sur la taxe d'habitation ou le prélèvement à la source. Soyons clairs : il est normal que le Gouvernement revienne à son texte, comme cela a toujours été le cas.
Nous-mêmes déposons parfois des amendements répétitifs ou non évalués. Profitons de la révision de la Constitution et du travail législatif pour être positif et proposer des réformes.
M. Alain Joyandet. - J'ai été élu au Sénat pour la première fois en 1995, puis j'ai siégé pendant dix ans à l'Assemblée nationale avant de revenir au Sénat. Notre discussion de ce matin ressemble point par point à ce qui se disait en 1995. La situation est identique quels que soient les gouvernements en place ou les médias. Le problème est plus profond : il s'agit de l'image du Sénat dans les médias, la tête des députés et celle des ministres. C'est l'ensemble du système qui pose problème. Nous adopterons deux questions préalables et rien ne changera. Le problème est organisationnel et presque constitutionnel. Vous pourrez organiser des groupes de parole et rencontrer le ministre des relations avec le Parlement, l'année prochaine, ce sera pareil.
M. Roger Karoutchi. - Si l'on disait la vérité, ce serait atroce : la Constitution donne le dernier mot à l'Assemblée nationale. Quand vous êtes au Gouvernement, vous considérez que ce qui est adopté à l'Assemblée est essentiel et que les décisions du Sénat dépendent uniquement de la volonté du Gouvernement. Dans le passé, les gouvernements de gauche et de droite ont estimé que l'équilibre parlementaire voulait que l'on fasse attention tant à l'Assemblée qu'au Sénat. Le Gouvernement actuel parle beaucoup d'ordonnances, pour des raisons d'efficacité et de volonté. Il n'a pas la culture de l'équilibre parlementaire, mais celle du « tout, tout de suite ». La réforme constitutionnelle n'a de sens que si l'on redéfinit les pouvoirs du Sénat et si l'on n'accorde plus le dernier mot à l'Assemblée nationale.
Certains ont proposé la convocation du ministre des relations avec le Parlement. Je l'ai été. Ce rôle consiste à faire ce que demande le Premier ministre. C'est plutôt avec ce dernier qu'il faut débattre.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Au premier trimestre, un sujet très concret nous occupera : la révision de la Constitution et de la procédure budgétaire. A priori, il est acquis que la première partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale et celle du projet de loi de finances seront fusionnées. La distinction devenait de plus en plus artificielle en effet. J'ai brièvement discuté avec mes homologues de l'Assemblée nationale. La commission des finances doit absolument s'emparer de ce sujet. L'Assemblée nationale proposerait de rejeter les amendements gouvernementaux de dernière minute. On pourrait décider qu'aucune mesure fiscale nouvelle ne figure dans le projet de loi de finances rectificative - ce qui est une folie. Dans les États dont la fiscalité fonctionne bien, les mesures fiscales sont évaluées avant d'être adoptées. Si la taxe à 3 % sur les dividendes avait été évaluée de façon ouverte et publique, nous n'aurions pas vécu cette succession de cafouillages. Nous devons formuler des propositions. Un petit groupe de travail pourrait s'y consacrer au printemps, afin d'éviter de se contenter des propositions de l'Assemblée nationale qui ne seront que les souhaits de Bercy. La procédure actuelle est insatisfaisante et même dangereuse dans la mesure où les cafouillages sont très coûteux. Je rappelle que la taxe à 3 % a coûté 10 milliards d'euros.
La commission décide de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances rectificative pour 2017.

References: l'article 4
 l'article 6
 l'article 10
 l'article 10
 l'article 45
 L'article 61
 l'article 52
in fine
 l'article 8
 l'article 24
 l'article 10
 l'article 24
 l'article 10
 l'article 24
 l'article 10

L'article 3

L'article 5

L'article 6

L'article 11
 l'article 14

L'article 19

L'article 20

L'article 25

L'article 27

L'article 28
 L'article 24
 l'article 23
 l'article 17
 l'article 23
 l'article 28
 l'article 30
 l'article 36
 L'article 16
 L'article 16
 L'article 17
 l'article 23
 L'article 28
 l'article 3
 l'article 9
 l'article 13
 l'article 15
 L'article 9
 l'article 13
 l'article 16
 l'article 17
 l'article 17
 l'article 23
 l'article 23
 l'article 28
 l'article 32
 l'article 36
 l'article 45