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Timestamp: 2020-07-12 21:23:25+00:00

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Lezione 2: Sviluppi del federalismo russo/La natura e le evoluzioni del federalismo russo costruito nella costituzione del 1993
Scritto da Giancarlo Restivo
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giancarlo restivo,
formazione europea,
Già Costantino Mortati ne “Le forme di governo” scriveva che uno dei caratteri fondanti dello spirito democratico Americano è costituita dal carattere federale dello Stato.
E continuava dicendo che, ad esempio, in America esistono 52 partiti democratici e 52 partiti Repubblicani: 52 realtà completamente distinte, che vivono la propria specificità in maniera leale con quello che è un legame federale vecchio più di 200 anni e ritenuto necessario ai fini della sicurezza, della difesa e dello sviluppo economico. In verità l’esperienza federale Americana, analizzata nel suo sviluppo storico, dimostra che uno Stato federale pacifico e rispondente alle esigenze e ai particolarismi interni si fonda proprio sul presupposto della lealtà federale, vale a dire di un atteggiamento cooperativo e collaborativo tra centro e periferia. Angela Di Gregorio individua nell’assenza di lealtà federale e in un’amentalità di contrapposizione la vera chiave dell’immaturità del federalismo russo.
Se colleghiamo questa considerazione alle osservazioni condotte in principio di capitolo ricaviamo un’immagine ampia e contestualizzata di quella che è la natura della contrapposizione.
Infatti, tenendo a mente quella dinamica istituzionale russa permeata da uno spirito definito marxista, la contrapposizione tra centro e periferia può essere considerata come una latente manifestazione di quanto osservato o meglio ancora come un conflitto in ombra che è conseguenza e bilanciamento della realtà di assuefazione riscontrabile nelle relazioni tra gli organi federali.
Per ora cerchiamo di comprendere la natura e le evoluzioni del federalismo russo costruito nella costituzione del 1993, alla luce degli interventi della Corte Costituzionale. Innanzitutto va evidenziato che le disposizioni costituzionali, a detta della dottrina, segnano un importante passo indietro rispetto agli anni immediatamente precedenti e in particolare rispetto a quel Trattato sulla Federazione stipulato nel 1992. La normativa del 1993 pone, a differenza, l’uguaglianza di tutti i soggetti (che nel Trattato venivano appositamente distinti e differenziati in tre tipologie) e soprattutto esclude per tutti i soggetti l’attribuzione della sovranità. La questione della sovranità è stata effettivamente una delle più dibattute nella giurisprudenza della stessa Corte Costituzionale. La più celebre sentenza in merito è quella del 7 giugno del 2000, nella quale la Corte, con riferimento all’attributo di sovranità inserito nella Costituzione dell’Altaj, dichiarò espressamente: “la sovranità della FR, come Stato Federale democratico di diritto, la quale si estende sul suo intero territorio (Art. 4.1 Cost. ), è uno dei fondamenti dell’ordinamento costituzionale. Portatore della sovranità ed unica fonte del potere in Russia è il suo popolo plurinazionale (Art. 3.1 Cost. ) il quale, conservando l’unità statale storicamente formatasi e considerando i principi generalmente riconosciuti dell’uguaglianza, dell’autodeterminazione dei popoli, ha adottato la Costituzione delle FR (preambolo della Costituzione). La Costituzione non ammette nessun altro portatore della sovranità e fonte del potere al di fuori del popolo plurinazionale della Russia e di conseguenza non presuppone nessuna sovranità statale diversa dalla sovranità della FR”. Sono osservazioni che non lasciano dubbio alcuno, così come evidentemente non hanno lasciato dubbi alle Repubbliche che avevano inserito l’attributo di sovranità nelle loro Costituzioni. J. Kahn in “Federalim, democratization and the rule of law in Russia” evidenzia che i soggetti della Federazione considerano le sentenze della Corte più come avvertimenti politici che come decisioni giuridicamente vincolanti. Nei soggetti esiste la percezione che le sentenze della Corte siano coperture dei tentativi del Presidente di rafforzare il potere centrale e si ripropone, in questa circostanza, l’incubo Tatarstan. Nel 1992, in occasione della sentenza sul Tatarstan, si propose il problema di applicazione delle sentenze della Corte e proprio in quella circostanza la Corte mostrò evidenti segni di debolezza all’interno del sistema. La sentenza del 2000 e la riottosità di Repubbliche quali quelle del Tatarstan o Baskortostan hanno riproposto quel medesimo problema. L’aspetto della sovranità unito a quell’Art. 5 che più volte la Corte ha adoperato nelle argomentazioni delle proprie sentenze in materia di federalismo, articolo che esplicita un principio quasi sovietico di “unità del potere statale”, costituisce certamente un elemento cui guardare con diffidenza, quasi vi si celassero i presupposti dell’instabilità e inefficacia della costruzione federale. L’Art. 5, in particolar modo, sembra quasi porsi in netta contraddizione con il principio di separazione dei poteri, in senso tanto orizzontale quanto verticale, specificato in varie parti della medesima Costituzione ed evidentemente si offre largamente alle intepretazioni presidenzialiste e centraliste della Costituzione, da parte della Corte.
Le tematiche suddette rappresentano già 2 tasselli fondamentali e chiari degli orientamenti della Corte in questi 12 anni. Va detto in aggiunta che, sempre nella famosa sentenza del 7 giugno del 2000, la Corte dettò con chiarezza i principi cui doveva ispirarsi l’organizzazione interna dei soggetti della FR. Il modello organizzativo e i principi costituzionali devono rappresentare un costante punto di riferimento; i membri dell’organo legislativo e il supremo funzionario del soggetto vanno eletti direttamente; i meccanismi di divisione di competenze e funzioni tra legislativo ed esecutivo dei soggetti devono ispirarsi all’analoga ripartizione nel livello federale. Si tratta naturalmente di un inquadramento parecchio rigido dell’architettura istituzionale dei soggetti e di una compressione di quelle che, tradizionalmente, negli Stati federali, vengono considerate facoltà dei singoli soggetti federati. Ne possono essere valutati, in tal senso, riequilibranti gli orientamenti della Corte a favore di un’ampia autonomia nella fissazione, a livello locale, dello status dei deputati e dei funzionari elettivi o la nota sentenza del 9 luglio 2002 in cui la Corte legittimava le disposizioni normative del 2001, le quali prevedevano, per i governatori regionali, la possibilità di rivestire la carica per un numero di mandati superiori a 2. In verità occorre ancora aggiungere, a conforto della tesi di un architettura federale ancora estremamente centralista, che per quanto attiene alla fissazione dei rispettivi domini di competenza, le evoluzioni di questi ultimi anni e che hanno visto l’emanazione di leggi federali e novelle, che hanno recepito, in buona sostanza, orientamenti precedenti della Corte, segnano due statuizioni importanti. In primo luogo c’è il riconoscimento della legge federale come superiore rispetto all’elemento pattizio (trattati tra Federazioni e soggetti o tra soggetti). In secondo luogo (in particolare con la novella del 2003) l’intervento di una legge federale in una materia di competenza congiunta non solo contiene disposizioni cui le leggi dei soggetti sono obbligati ad adeguarsi, anche in via successiva, ma ha ormai la possibilità riconosciuta di fissare norme che vadano oltre i classici principi-quadro. In tal modo, evidenzia la Di Gregorio, “non si tratta più di competenza ripartita tra legislazione di principio federale e legislazione di dettaglio dei soggetti, ma di una competenza di tipo concorrente con prevalenza della legge federale”. Un esempio è la sentenza sulla Cecenia in cui la Corte doveva rispondere circa editti presidenziali che, ordinando l’impiego delle forze armate nella regione si ponevano in chiaro contrasto con il dettato Costituzionale, il quale prevede che misure simili possono essere disposte soltanto con la proclamazione dello stato d’emergenza o di guerra da parte dell’organo parlamentare. La Corte ha fatto prevalere, in maniera netta, valori quali l’opportunità e la ragion di Stato creando una fattispecie di “stato di eccezione implicito”, la quale rappresenta un riconoscimento delle possibilità del Presidente di agire senza alcuna limitazione, qualora ritenga (unilateralmente) la nazione in condizioni di grave pericolo. Nella stessa sentenza la Corte, direttamente o meno, fissa una serie di punti di grandi rilievo: nega il diritto dei soggetti all’autodeterminazione esterna, identifica un’iniziativa federale che può intervenire con discrezione per ripristinare ordine e legalità nei territori dei soggetti, formula un principio di diretta applicazione della Costituzione che prevede interventi del Presidente in caso di legislazione imperfetta o assente (è chiaro il riferimento all’Art.80 e al ruolo schmittiano del Presidente). Quest’ultimo punto apre alla questione dei poteri “nascosti” e “impliciti” nelle mani del Presidente. Quello che interessa rilevare è che, sulla scorta di questi principi, è stata approvata una nuova legge costituzionale nel 2001 relativa alla disciplina dello stato d’emergenza, la quale include, tra le materie oggetto di editto presidenziale la sospensione sul relativo territorio dei poteri degli organi esecutivi dei soggetti e degli organi dell’autogoverno locale e la costituzione di speciali organi temporanei di amministrazione del territorio, di nomina presidenziale.
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