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Timestamp: 2020-08-14 07:47:40+00:00

Document:
Contratti in derivati Stato e istituti finanziari, libertà di stampa, diritto di accesso | Sentenze
Scritto il Agosto 14, 2016 da sentenze
Consiglio di Stato sentenza n. 3631 12 agosto 2016
Non si ravvisa nel corpo dell’art. 21 Cost. il fondamento di un generale diritto di accesso alle fonti notiziali, al di là del concreto regime normativo che, di volta in volta e nell’equilibrio dei molteplici e talvolta non conciliabili interessi in gioco, regolano tal accesso. In altre parole occorre evitare ogni generalizzazione sul rapporto tra diritto d’accesso e libertà di informare. Il nesso di strumentalità tra le due figure, che pure esiste, si sostanzia non già reputando il diritto di accesso qual presupposto necessario della libertà d’informare, ma nel suo esatto opposto. È il riconoscimento giuridico di questa che, in base alla concreta regolazione del primo, diviene il presupposto di fatto affinché si realizzi la libertà d’informarsi.
Sicché è pur vero che in linea di principio non si può equiparare la posizione di una testata giornalistica o di un operatore della stampa a quella di un qualunque soggetto giuridico per quanto attiene al diritto di accesso ai documenti amministrativi. Tuttavia occorre pur sempre tener presente l’ambito soggettivo e quello oggettivo prescritti dalla legge entro i quali va riconosciuta la tutela sottesa all’accesso, presupponendo un interesse personale e concreto, strumentale all’accesso. Pertanto non è consentito dilatare l’ambito applicativo della normativa garantista di cui all’ art. 22 della legge n. 241/1990. Ciò non significa che v’è un diniego generale al diritto di accesso alle fonti per l’informazione, né che il diritto ad essere informati si esaurisca nella libertà d’informarsi come mero risvolto fattuale della libertà d’informare. Vuol dire piuttosto che va condotta un’indagine circa la consistenza della situazione legittimante all’accesso e che la relativa valutazione va articolata a seconda della disciplina normativa di riferimento, che varia in significative parti sia con riguardo ai caratteri della posizione legittimante (l’interesse “diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata” di cui alla legge n. 241), sia dei vari presidi che la legge pone verso l’accesso generalizzato (non collegato, cioè, ad un interesse qualificato e differenziato o comunque volto a un controllo diffuso sull’attività dei pubblici poteri). In particolare sul versante dei rapporti con i pubblici poteri, il legislatore non sconta limiti generali nel prevedere in favore dei cittadini una serie più o meno ampia di diritti ad essere informati, come avviene, per esempio, con le regole di pubblicità ex art. 29 del Dlg 14 marzo 2013 n. 33. E’ fondamentale sottolineare, al riguardo, che l’evoluzione della legislazione in materia, che pure è via via sempre più aperta alle esigenze di trasparenza dell’azione pubblica, ha portato a configurare le diverse forme di accesso più che a guisa di un unico e globale diritto soggettivo di accesso agli atti e documenti in possesso dei pubblici poteri, come un insieme di sistemi di garanzia per la trasparenza, tra loro diversificati pur con inevitabili sovrapposizioni. Sicché s’avrà una maggiore o minore estensione della legittimazione soggettiva, a seconda della più o meno diretta strumentalità della conoscenza, incorporata negli atti e documenti oggetto d’accesso, rispetto ad un interesse protetto e differenziato, diverso dalla mera curiosità del dato, di colui che esprime sì il bisogno di accedere, ma con le modalità previste dalla specifica disciplina normativa invocata. In altri termini, è da considerare che il sistema nel suo complesso dà luogo a vari tipi d’accesso, con diverse finalità e metodi d’approccio alla conoscenza ed altrettanti livelli soggettivi di pretesa alla trasparenza dei pubblici poteri. Tali livelli, nel sistema della legge n. 241 saranno più ampi quando riguardano la partecipazione di un soggetto ad un procedimento amministrativo (art. 7, c. 1; art. 8, c. 2, lett. b; art. 10, lett. a) della l. 241/1990) o ad un processo amministrativo già in atto (art. 116, c. 2, c.p.a.: cfr., p. es., Cons. St., III, 14 marzo 2013 n. 1533), oppure quando l’accesso riguardi «… documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici…» (art. 24, c. 7 della legge n. 241); ma richiederanno pur sempre, nel sistema della legge n. 241, una posizione legittimante nei termini richiesti da quella disciplina. È allora ben chiaro che il diritto d’accesso ex legge n. 241 agli atti amministrativi non è connotato da caratteri di assolutezza e soggiace, oltre che ai limiti di cui all’art. 24 della l. 241/1990, alla rigorosa disamina della posizione legittimante del richiedente, il quale deve dimostrare un proprio e personale interesse (non di terzi, non della collettività indifferenziata) a conoscere gli atti e i documenti richiesti. Come si è detto, il diritto di cronaca è presupposto fattuale del diritto ad esser informati ma non è di per sé solo la posizione che legittima l’appellante all’accesso invocato ai sensi della legge n. 241. Né sembri tutto ciò in contrasto con la c.d. “società dell’informazione” cui a livello europeo tende (cfr. considerando n. 2) la dir. n. 2003/98/CE, poiché, al di là dell’enfasi così manifestata, tale fonte comunque non esclude, nei ben noti ed ovvi limiti di ragionevolezza e proporzionalità, regimi nazionali che possano delimitare l’accesso anche con riferimento alla titolarità di una posizione legittimante).
1. – Il dott. Omissis assume d’esser giornalista e data business editor del periodico Omissis, per il quale cura vari articoli ed inchieste sulla finanza pubblica.
In tal sua qualità, in data 23 marzo 2015, egli ha chiesto al Ministero dell’economia e delle finanze di accedere ed estrarre copia di «… tutti i contratti ISDA Master Agreement, Master Service Agreement e Mandate Agreement, … “contratti in derivati”, relativi Term Sheet e qualsiasi altro documento connesso, attualmente in essere…» tra l’Italia e diciannove istituti di credito stranieri. In subordine, egli ha chiesto d’accedere ai «… 13 contratti in derivati attualmente in vigore tra lo Stato italiano… e banche e istituti finanziari…, per i quali è ancora presenta la clausola di recesso anticipato…». Tanto perché la testata Omissis, tenuto conto sia dell’inchiesta parlamentare in corso e dell’attualità di esso, ha deciso di «… avviare un’inchiesta giornalistica… sul tema…». A suo dire, sussiste l’interesse ad accedere ai documenti stessi per esercitare il diritto di cronaca ex art. 21 Cost., mentre questi «… sono necessari al fine di divulgare informazioni di utilità sociale… (e) … non sono tra quelli considerati riservati…» da tal P.A.
Sicché il dott. Omissis ha adito il TAR Lazio, a seguito del silenzio così serbato e con il ricorso n. 6692/2015 RG, al fine d’accedere ai citati documenti e di accertare e dichiarare il proprio diritto ad ottenerne l’ostensione e l’esibizione ex art. 116, c. 4, c.p.a. Il dott. Omissis, premettendo cenni su tali contratti in derivati tra Stato e istituti finanziari e sulla trasparenza dei dati sulla spesa pubblica, deduce l’assenza di divieti, nella fonte primaria e nel combinato disposto dell’art. 7 del DM 5 gennaio 2012 e dell’art. 3 del DM 13 ottobre 1995 n. 561, all’accesso di tali atti o alla loro divulgazione.
L’adito TAR, con sentenza n. 13250 del 24 novembre 2015, ha respinto la pretesa attorea, con la condanna alle spese di lite. In particolare, il TAR ha ritenuto che: a) –la posizione di giornalista del dott. Omissis e l’interesse dei potenziali lettori ad una maggior informazione sui contratti in derivati non sono elementi sufficienti a fondare una legittimazione qualificata all’accesso; b) – l’effetto di tale divulgazione è pregiudizievole sulle attività in derivati, con svantaggio competitivo di Stato ed istituti nel mercato relativo.
3. – Appella quindi il dott. Omissis, con il ricorso in epigrafe, deducendo l’erroneità dell’impugnata sentenza per: A) – non aver riconosciuto, in capo a lui, un interesse rilevante e differenziato a tal accesso (strumentale alla libertà d’informazione garantita e riconosciuta agli organi di stampa) nonché in considerazione degli obblighi di buona fede e di collaborazione cui è tenuta la P.A. verso il privato; B) – la falsa rappresentazione dei fatti di causa, essendo stato chiesto un numero delimitato di atti (individuati in modo specifico secondo quanto già reso pubblico in esito a detta indagine parlamentare), non preordinato ad un controllo generalizzato dell’attività amministrativa; C) – l’illegittimità del diniego tacito circa taluni affermati e non dimostrati effetti pregiudizievoli sulle attività in derivati; D) – l’illegittima condanna alle spese di lite. Resiste in giudizio il Ministero intimato, che insiste per il difetto di legittimazione dell’appellante all’accesso e per l’infondatezza del presente gravame.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 14 luglio 2016 […]
Consiglio di Stato sentenza n. 3631 12 agosto 2016, giornalismo verità derivati
Precedente Notifica atto, rifiuto ricezione presso propria sede legale non giustificato Successivo Omesso esame fatto decisivo giudizio e ricorso per cassazione

References: sentenza 
 art. 22
 art. 29
 art. 8
 art. 10
 art. 21
 art. 116
 sentenza 
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