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Timestamp: 2017-10-17 18:56:37+00:00

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El plebiscito para la refrendación del acuerdo final para terminación del conflicto con las FARC | ARKHAIOS
Ago 22, 2016 | conflicto armado, Gobierno, Hermenéutica |
Por estos días todo el mundo habla de la ley estatutaria “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, declarada exequible salvo unos apartes por la Corte Constitucional, y que tiene que ver con la refrendación del acuerdo final entre el Gobierno de Colombia y las autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC. He visto discusiones de todo tipo sobre este proyecto de ley, en las cuales parece campear tanto la ignorancia como la emotividad, de manera que sugiero leer el texto que seguramente será el texto publicado en el Diario Oficial (aún no está la ley en la página de presidencia de la República de leyes de agosto de 2016). El hecho es que es no es claro el motivo de campañas por el “sí” o por el “no” antes de conocerse el acuerdo final; hasta ahora lo que hay son esperanzas, temores, imaginación a veces desbocada y hechos que deben sopesarse cuidadosamente. Toda discusión cabe, desde luego.
Sospecho que muchas personas no se dan cuenta que el plebiscito es únicamente para validar el acuerdo final entre Gobierno y FARC y, de ser ganador el ´”sí”, comenzar el proceso legislativo que haga falta para que ese acuerdo se implemente, no es que de la noche a la mañana entren nuevas normas al ordenamiento jurídico colombiano, o que por arte de magia en Colombia exista la Paz (con mayúscula) sino que se trata de aprobar una política para la producción normativa que se requiera, lo que por supuesto implica muchas cosas relacionadas con instituciones, operación estatal, etc.; el triunfo del “no” supone que desaparezca la posibilidad de que se inicie proceso normativo alguno para implementar el acuerdo, que por lo mismo –por el “no”- deviene en una política que termina ahí. Lo que significa que HAY que conocer y reflexionar cuidadosamente ese acuerdo final.
Al momento de publicar este post, aún no veo expedida la ley, de modo que por ahora solamente puedo identificarla como “Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15 Cámara”. Este proyecto fue objeto de examen de constitucionalidad mediante la Sentencia C-379/16, sobre la cual versa el Comunicado de Prensa No. 30 de Julio 18 de 2016. Que aún no haya sido expedida y publicada la ley, se explica por la orden de la Corte Constitucional de retirar del texto las expresiones declaradas inexequibles, lo que debe suceder antes de la expedición y publicación. No es una ley muy extensa.
La sentencia se ocupa del trámite del proyecto de ley estatutaria también, pero de eso no trataremos aquí sino de los resultados del “Análisis del título y del articulado del proyecto de ley estatutaria” (título citado de la sentencia), y desde luego en forma resumida de las conclusiones.
La parte resolutiva de la sentencia es como sigue:
“Primero.- En lo que se refiere al procedimiento legislativo surtido, declarar EXEQUIBLE el Proyecto de ley estatutaria no. 94/15, Senado-156/15 Cámara “por el cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el título del proyecto de ley estatutaria examinado, bajo el entendido de que el Acuerdo Final es una decisión política y la refrendación a la que alude el proyecto no implica la incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico.
Este condicionamiento se extiende a la expresión “refrendación” contenida en los artículos 1º, 2º y 3º del proyecto de ley estatutaria.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del proyecto de ley estatutaria examinado, salvo el numeral cuarto que se declara EXEQUIBLE, en el entendido de que la campaña del plebiscito no podrá incorporar contenidos que promuevan un partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, o que se relacionen con la promoción de candidaturas de ciudadanos a cargos de elección popular.
Séptimo.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Dicha publicación se realizará de manera permanente, con mínimo treinta (30) días de anticipación a la fecha de votación del plebiscito” contenida en el inciso primero del artículo 5º del proyecto de ley estatutaria examinado y EXEQUIBLE el resto del inciso, en el entendido de que la publicación del Acuerdo Final se realizará simultáneamente con la presentación del informe del Presidente de la República al Congreso acerca de su intención de convocar el plebiscito.
Décimo.- A través de la Secretaría General de la Corte, ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para su conocimiento, y con el fin de que remitan al Presidente de la República el texto definitivo Proyecto de ley estatutaria no. 94/15, Senado-156/15 Cámara “por el cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, eliminando el inciso y la expresión declarados inexequibles, para los efectos del correspondiente trámite constitucional.” (citado de la sentencia)
El texto del proyecto de ley, tal como queda después de la Sentencia C-379/16 es el siguiente tal como reposa en el anexo y se anuncia como definitivo tras el estudio de constitucionalidad:
Realizado el control de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15, Senado-156/15 Cámara “por el cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, y de conformidad con lo previsto en el numeral décimo de la parte resolutiva de la sentencia C-379 del 18 de julio de 2016, el texto del proyecto de ley mencionado es el siguiente:
LEY ESTATUTARIA No. ____
ARTÍCULO 6º. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación.” (citado de la sentencia)
Siendo este el texto final, es claro que el plebiscito (sobre el origen del término ver mi post “El origen del plebiscito: el “plebis scitum””) tendrá como propósito refrendar el “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (art. 1o), no es un pronunciamiento general sobre el denominado proceso de paz con las FARC y todos los acuerdos (no necesariamente, al menos), sino ese punto concreto, aunque desde luego –insisto- no es materia menor el alcance de la refrendación pues está implícito el apoyo a todo lo demás que haya ocurrido en la Habana, en su relación con el futuro del país.
Las reglas sobre el desarrollo del plebiscito están en el art. 2o (vuelva a leerlo por favor, si no lo ha hecho), y son las siguientes junto con otras que se extraen del texto de la parte considerativa de la sentencia (ver mi post “Obiter dicta en las sentencias de la Corte Constitucional”; desde luego, puedo haber omitido elementos presentes en esa parte resolutiva, esto es una ilustración apenas):
1. El presidente puede, con la firma de todos los ministros, someter el acuerdo final a la refrendación popular (art. 1o). No se aprueba ley ni articulado alguno, sino que el acuerdo final con las FARC es refrendado.
“Con base en estos argumentos, la Sala considera que la expresión “refrendación” de que trata el PLE debe ser objeto de un fallo de exequibilidad condicionada. Esto con el fin de excluir del ordenamiento jurídico la interpretación que lleve a conferir un carácter normativo al Acuerdo Final o a la decisión popular expresada en el plebiscito especial, en caso que esta se mostrase favorable, pues ello confundiría los efectos del plebiscito especial con los del referendo. En consecuencia, la Corte considera necesario condicionar el título del proyecto de ley estatutaria, bajo el entendido de que el Acuerdo Final es una decisión política y la refrendación a la que alude el proyecto no implica la incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico.” (citado de la sentencia)
Eso de que el Presidente “puede” no es que “pueda no someter a refrendación” y entrar a desarrollar la política derivada del acuerdo, sino que es un caso de reconocimiento de competencia. ¿Quién puede someter a refrendación el acuerdo final? El Presidente, con la firma de los ministros.
“El artículo 1º del PLE establece, de acuerdo con su sentido literal, que el Presidente podrá someter a consideración del Pueblo mediante plebiscito el denominado Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. En ese sentido, lo que la norma prevé es una habilitación que confiere el legislador estatutario al Presidente para que convoque, si así lo decide, a un plebiscito que tiene por objeto la refrendación popular de un Acuerdo Final, que en la actualidad corresponde al que está actualmente en negociación con las FARC-EP, aunque, como se explicó en apartados anteriores de esta sentencia, no existe una limitación en el PLE sobre la naturaleza de los actores armados incluidos en dicho Acuerdo Final.
El alcance de la norma se refiere a instaurar un plebiscito especial, desarrollado por los demás artículos del PLE, que tiene a su vez un fin particular, el cual es someter a consideración del Pueblo un documento específico, esto es, el Acuerdo Final. A su vez, ese Acuerdo Final actualmente correspondería a la finalización de las negociaciones de paz adelantadas entre el Gobierno Nacional, representado por un equipo negociador, y los mandos del grupo armado ilegal FARC-EP. El artículo 1º del PLE denota, entonces, un instrumento especial de participación ciudadana, que tiene dicha condición en razón a que ha sido previsto como herramienta de refrendación de un documento específico, en los términos anotados.” (citado de la sentencia)
2. No hay votación en bloque de nada, sino que se refrenda una decisión política.
“Así, la prohibición de la votación en bloque es un asunto propio de los referendos, pues en ellos se somete a consideración de los electores una norma jurídica específica, que de ser aprobada se incluye automáticamente al orden jurídico legal o constitucional, según sea el caso. El plebiscito, en cambio, no consulta una disposición normativa particular, sino una decisión política del Presidente que puede ser susceptible de desarrollo legal posterior, pero sometida a las instancias y procedimientos propios de la producción normativa ordinaria, bien sea de tipo legal o constitucional.” (citado de la sentencia)
3. Sobre lo anterior, hay que advertir, para aclarar el alcance del plebiscito, que la refrendación no supone cambio normativo alguno constitucional o legal, lo cual deberá surtirse por la vía ordinaria según la Corte Constitucional, de manera que no puede decirse que ese plebiscito cambia legalmente algo:
“…el contenido del Acuerdo Final es el propio de una decisión política y, como se explicó a propósito del análisis de constitucionalidad del artículo 1º, la refrendación popular del mismo no tiene por objeto directo e inmediato la modificación de disposiciones constitucionales o legales, acciones que son propias del proceso de implementación y que deben cumplir con los requisitos previstos en la Carta Política para la producción normativa. Bajo esta perspectiva, la Corte encuentra que las restricciones materiales antes aludidas, que identifican los asuntos que no pueden someterse a plebiscito, resultan debidamente acatadas para el caso del mecanismo de participación dispuesto por el PLE.” (citado de la sentencia)
Los cambios normativos vendrán después, en desarrollo del acuerdo final.
“109. En conclusión, se encuentra que la noción de vinculatoriedad de que trata el artículo 3º del PLE no tiene una naturaleza normativa, sino solo de índole política. Su contenido concreto es servir de mecanismo de activación del deber de implementación del Acuerdo Final, por parte del Presidente de la República, lo cual se verificará a través de los instrumentos previstos en la Constitución y la ley para el efecto y bajo el estricto cumplimiento de los requisitos de producción normativa que prevé la Constitución.” (citado de la sentencia)
4. El presidente debe informar al Congreso de la intención de convocar el plebiscito, entre un mes y cuatro meses antes de la fecha del mismo contada desde la recepción del informe en el Congreso (num. 1o, art. 2o)
5. El Congreso tiene un mes para pronunciarse. Si no lo hace en un mes o no hay rechazo en ninguna de las cámaras (por mayoría de asistentes), se entenderá que el Presidente puede convocar el plebiscito (num. 2, art. 2)
6. La ciudadanía se entenderá que aprueba el plebiscito si el “sí” obtiene al menos el 13% del censo electoral vigente y supere al “no”. Las dos cosas (num. 3o, art. 2o).
7. La organización electoral garantiza la participación y la publicidad tanto de las campañas por el “sí” como por el “no” (num. 4o, art. 2o), incluyendo a los grupos ciudadanos que decidan organizarse en para el “sí” o para el “no” (parágrafo primero; desapareció por inexequible el parágrafo segundo), aunque esa posibilidad no pueda aprovecharse para campañas con otros fines.
“104. Conforme las anteriores consideraciones, la Sala declarará la exequibilidad del parágrafo del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria, advertido en todo caso que respecto del mismo también opera el condicionamiento acerca de la prohibición que la campaña del plebiscito sea utilizada para propósitos partidistas o de apoyo a candidaturas, de acuerdo con lo previsto en el análisis sobre el numeral cuarto del citado artículo.” (citado de la sentencia)
8. Los funcionarios públicos pueden manifestarse libremente por el “sí” o por el “no” salvo prohibición de la Constitución Política (num. 3o, art. 2o).
“La participación en el plebiscito especial no se encuadra en la categoría de participación en partidos o movimientos políticos. En contrario, lo que se deriva de los análisis precedentes y del mismo texto del PLE es que el Acuerdo Final tiene un carácter general, que busca vincular a la institucionalidad del Estado en una futura implementación del mismo, la cual depende a su vez de la refrendación popular. Diferentes intervenciones en este proceso son coincidentes en afirmar, a juicio de la Corte de manera acertada, que el Acuerdo no tiene una característica partidista, puesto que si bien el Presidente, como es apenas natural, pertenece a determinada corriente política, ha negociado el Acuerdo Final en ejercicio de sus competencias constitucionales y en su condición de Jefe de Gobierno, depositario de la unidad de la Nación en virtud de la legitimidad democrática de su elección. Entonces, el Acuerdo pertenece a un asunto de interés general, cobijado por los derechos generales de participación que tienen los servidores públicos.“ (citado de la sentencia)
No todo servidor público puede participar en campañas por el “sí” o por el “no”.
“94. De conformidad con lo expuesto, la norma que establece la autorización a los servidores públicos, distintos a los integrantes de la Fuerza Pública, a hacer campaña a favor o en contra del plebiscito, así como a deliberar y expresar públicamente sus opiniones sobre la materia, es constitucional. Esto debido a que el Acuerdo Final es un asunto de interés general, distinto a la intervención en partidos y movimientos, y la participación en controversias políticas, de que trata el artículo 127 C.P. Esto, por supuesto, sin contradecir la exclusión de participación en las campañas del plebiscito, aplicables a los servidores públicos adscritos a la Rama Judicial, los organismos de control, la organización electoral y los cuerpos de seguridad del Estado, según las razones anteriormente explicadas.” (citado de la sentencia)
9. Los ciudadanos en el exterior podrán votar a través de los consultados (num. 5o, art. 2o).
10. Hay que advertir que la abstención es irrelevante en este plebiscito.
“Por supuesto, la legitimidad de la abstención no significa, en el caso analizado, que la misma deba tener efectos jurídicos para la contabilización del umbral o, como se verá más adelante, para la justificación de una obligación constitucional de contar con una campaña que promueva la abstención activa. Como lo ha señalado insistentemente la jurisprudencia constitucional, este grado de reconocimiento de los efectos jurídicos de la abstención activa es predicable en aquellos mecanismos de participación basados en la existencia de un umbral de participación. Esto debido a que es en dicho escenario donde abstenerse de votar tiene un efecto activo, esto es, dirigido a evitar que se complete dicho umbral. En contrario, en el caso del plebiscito especial regulado en el PLE, el legislador estatutario ha válidamente fijado un umbral aprobatorio, que prescinde de los efectos de la abstención, la cual, de presentarse, carecerá de una connotación activa, en la medida en que el umbral solo se contabiliza a partir de los votos a favor o en contra de la refrendación del Acuerdo Final.” (citado de la sentencia)
11. El uso de bienes y recursos estatales para las campañas debe atenerse al principio de legalidad del gasto público (parte final del num. 4o, art. 2o).
“99.1. Conforme el principio de legalidad del gasto público, no podrán alterarse las partidas presupuestales existentes a fin de dotar de recursos a dichas campañas, lo cual también estaría prohibido por la regla antes analizada, que prohíbe utilizar en dichas campañas bienes y recursos del Tesoro Público.
99.2. Adicionalmente, en virtud de dicha autorización no se puede afectar el adecuado funcionamiento de la actividad estatal, lo que implica una prohibición particular de suspender las tareas propias de la función pública con el fin de participar en el plebiscito. Ello en razón a que el tiempo destinado al ejercicio de las actividades del Estado, las jornadas laborales y, en general, la función ejercida por los servidores públicos, tiene un significado y costo concreto en términos de recursos del Estado. De allí que lo mismos no puedan ser desviados para su propósito específico, que es la adecuada prestación de las funciones de cada institución estatal.” (citado de la sentencia)
12. Si gana el “sí” tendrán que iniciarse, por la vía usual, los cambios normativos necesarios para implementar el acuerdo final; si gana el “no”, los mismos serán imposibles.
“115. En ese sentido, si el efecto de una votación favorable del plebiscito especial es activar los mecanismos de implementación normativa del Acuerdo Final, la consecuencia correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para la misma, es la imposibilidad jurídica para el Presidente de adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico, puesto que fue esa decisión de política pública la que se sometió a la refrendación popular.” (citado de la sentencia)
13. En lo no previsto en esta ley se aplicará lo dispuesto en las Leyes 134 de 1994, 1757 de 2015 y demás normas concordantes (art. 4o)
Esta es una sinopsis sobre un texto legal y un pronunciamiento jurisprudencial, que desde luego puede y debe ser complementada por usted, dada la importancia de la materia.

References: artículo 2
 artículo 5

ARTÍCULO 6
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 2
 artículo 127