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Timestamp: 2018-09-21 04:49:07+00:00

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﻿ SENTENCIA C-671 DE SEPTIEMBRE 9 DE 1999
SENTENCIA C-671 DE 09 DE SEPTIEMBRE DE 1999
CONTENIDO:FOMENTO Y ESTÍMULO A LA CULTURA. SE RESUELVE LA DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD INSTAURADA EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS 63 DE LA LEY 397 DE 1997, POR LA CUAL SE DESARROLLAN LOS ARTÍCULOS 70, 71, Y 72 Y DEMÁS ARTÍCULOS CONCORDANTES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y SE DICTAN NORMAS SOBRE PATRIMONIO CULTURAL, FOMENTOS Y ESTÍMULOS A LA CULTURA, SE CREA EL MINISTERIO DE CULTURA Y SE TRASLADAN ALGUNAS DEPENDENCIAS, Y LOS ARTÍCULOS 95 Y 96 DE LA LEY 489 DE 1998, POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS SOBRE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL, SE EXPIDEN LAS DISPOSICIONES, PRINCIPIOS Y REGLAS GENERALES PARA EL EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES PREVISTAS EN LOS NUMERALES 15 Y 16 DEL ARTÍCULO 189 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, VALOR CULTURAL, FOMENTO DE LA CULTURA, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
Sentencia C-671 de septiembre 9 de 1999
Ref.: Expediente D-2397
Demanda de inexequibilidad de los artículos 63 de la Ley 397 de 1997, “por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio, cultura, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas dependencias”, y los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en acta número cuarenta y seis (46) de septiembre nueve de mil novecientos noventa y nueve.
EXTRACTOS: «2. El texto de las normas acusadas, es el siguiente:
Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas dependencias.
“ART. 63.—Fondos mixtos de promoción de la cultura y de las artes. Con el fin de promover la creación, la investigación y la difusión de las diversas manifestaciones artísticas y culturales, créase el Fondo Mixto Nacional de Promoción de la Cultura y las Artes.
“Autorízase al Ministro de Cultura, para participar en la creación de los fondos mixtos departamentales, distritales, municipales y de los territorios indígenas conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, así como para realizar aportes y celebrar convenios de fomento y promoción de las artes y la cultura con dichos fondos.
“Los fondos mixtos son entidades sin ánimo de lucro, dotadas de personería jurídica, constituidas por aportes públicos y privados y regidas en su dirección, administración y contratación por el derecho privado sin perjuicio del control fiscal que ejercen las respectivas contraloría sobre los dineros públicos”.
“Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus juntas o consejos directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal.
“PAR.—La conferencia de gobernadores, la Federación de Municipios, la asociación de alcaldes y las asociaciones de municipalidades se regirán por sus actos de conformación y, en lo pertinente, por lo dispuesto en el presente artículo.
“ART. 96.—Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley.
“Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetaran a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común.
d) La integración de los órganos de dirección y administración, en los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los particulares, y
3. La Corte Constitucional, mediante auto de 13 de mayo de 1999, admitió la demanda, ordenó su fijación en lista por el término de diez días para asegurar la intervención ciudadana en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 242, numeral 1º de la Constitución Nacional y 7º inciso segundo del Decreto 2067 de 1991. Además, en la providencia aludida, se dispuso el envío de la actuación al señor Procurador General de la Nación para rindiese el concepto correspondiente y, así mismo, se ordenó comunicar la iniciación de este proceso al señor Presidente del Congreso de la República, para los efectos pertinentes.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUClONAL.
Como se observa, a la Corte Constitucional le corresponde decidir en este proceso, si el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, así como los artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998, son inexequibles por presunta violación de los artículos 150 numeral 7º, 189 numeral 26, 209, 210, 38, 71 y 103 de la Carta Política, y si tales normas quebrantan, además el artículo 355 de la Constitución por cuanto, en el fondo, las disposiciones acusadas permiten el otorgamiento de auxilios con dineros públicos a entidades privadas, o si, por el contrario, las normas cuya inconstitucionalidad se alega por el demandante son exequibles, total o parcialmente.
1.1. Como se sabe, la Constitución de 1886, dentro del ámbito de competencia del Congreso de la República, le otorgó a éste la atribución de “fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo (art. 76-18), así como confirió también a las asambleas departamentales la atribución de “fomentar, por medio de ordenanzas y con recursos propios del departamento... las industrias establecidas y la introducción de otras nuevas” (art. 185).
1.2. El Acto Legislativo 1º de 1945, en cuanto al fomento de empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo por parte del Congreso de la República, estableció que sólo podría hacerse “con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes”, lo que significa que, desde entonces esa facultad queda limitada por voluntad del constituyente y no puede respecto de la misma aducirse la existencia de la potestad legislativa con libertad de configuración por el Congreso.
Sobre el particular, ha de recordarse que si bien es verdad que el Acto Legislativo 1º de 1968, fijó en el gobierno, de manera exclusiva la iniciativa para la presentación de proyectos de ley que implicaran gasto público, de un lado, de otro y como contrapartida, autorizó a los congresistas, de manera excepcional la iniciativa en proyectos de ley para fomentar “empresas útiles o benéficas”, con “sujeción a los planes y programas correspondientes”, tal como al efecto se dispuso en el ordinal 20 del artículo 76 de la Carta.
1.4. Dada la desviación que en algunos casos se hizo de dineros oficiales aparentemente destinados a atender con ellos el fomento de entidades de derecho privado para fines altruistas o para la solución de necesidades vigentes de las pequeñas comunidades regionales, la asamblea constitucional que expidió la Carta Política de 1991, previo análisis de la anómala situación existente (Gaceta Constitucional Nº 77 de 20 de mayo de 1991, pág. 11), en el artículo 355, decidió prohibir a “las ramas u órganos del poder público” el decreto de “auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. Al propio tiempo, la norma citada autorizó al gobierno, así como a las autoridades departamentales, distritales y municipales la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad para impulsar “programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo, contratos en cuya ejecución se utilizarán, en cada caso, “recursos de los respectivos presupuestos”, todo sujeto a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional.
2. Antecedentes jurisprudenciales en relación con el artículo 355 de la Constitución.
2.1. La Corte Constitucional, en sentencia C-372 de 25 de agosto de 1994, (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), al interpretar la prohibición constitucional para el otorgamiento de auxilios a personas jurídicas de derecho privado, expresó que “la asignación de un capital público a una fundación que cuente también con aportes privados, se enmarca dentro de los criterios de donación o auxilio sancionados por el artículo 355 superior”, por lo que “esa liberalidad desconoce el espíritu del constituyente por tratarse de una facultad sin control fiscal alguno”, lo que podría conducir a que “se destinen los recursos del Estado a fines censurables que desconozcan de paso la vigencia del Estado social de derecho, la prevalencia del interés general y la búsqueda constante y necesaria de un orden social justo”.
Por ello, agregó entonces la sentencia aludida que con el propósito de lograr la colaboración con los particulares para impulsar programas y actividades de interés público, el camino señalado por la Carta es el de la celebración de contratos con personas jurídicas “privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad”, los que requerirán de recursos económicos “de los respectivos presupuestos” y acorde con los planes nacional o seccionales de desarrollo.
2.2. Posteriormente, esta corporación, en sentencia C-506 de 24 de noviembre de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), los denominados “auxilios” con dineros públicos a personas privadas, ciertamente se encuentran “prohibidos por el artículo 355 de la Carta”, cuando ellos son “decretados sin fundamento en programas y actividades de interés público acorde con los planes nacional y seccional de desarrollo y por fuera de los contratos que se deben celebrar exclusivamente con dichos fines”, jurisprudencia que en ese punto se reitera, pero advirtiendo que, “de existir fundamento constitucional expreso” como ocurre con la “actividad de fomento de la investigación y de la actividad científica y tecnológica” a las cuales se refiere el artículo 71 de la Carta, razón ésta por la cual se manifestó por la Corte que “mediando así disposición concreta y específica sobre el objeto de la entidad y el régimen al cual estarán sometidas y el tipo de aporte, lo procedente es la declaratoria de constitucionalidad de la disposición que autorice la creación de las personas jurídicas”, por cuanto “se trata de una concreta modalidad de destinación de los recursos públicos para la atención de una actividad específica de carácter público identificada en la Constitución y en la ley, con la participación de los particulares, en los términos de los artículos 69 y 71 de la Carta que prevén los fines específicos a los que pueden dedicarse”.
2.3. Más adelante, en sentencia C-230 de 25 de mayo de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), esta corporación dejó establecido que “por no ser de creación legal las asociaciones y fundaciones de participación mixta, se las considera bajo la denominación genérica de entidades descentralizadas indirectas de segundo grado, y están sometidas al mismo régimen jurídico aplicable a las corporaciones y fundaciones privadas, esto es, a las prescripciones del Código Civil y demás normas complementarias”, es decir, con ellas se realizan actividades que “constituyen modalidades de la descentralización por servicios”, razón por la cual —agregó la Corte—, “son entes que poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de éste, hasta el punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o participación bienes o recursos públicos”.
2.4. En sentencia C-316 de 19 de julio de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte reiteró la jurisprudencia anteriormente citada y agregó que en cuanto hace al desarrollo y promoción de la investigación, la ciencia y la tecnología, resultan legítimos “los incentivos y estímulos” que se encuentren “dirigidos de manera especial a las personas y entidades particulares”, lo cual encuentra legitimidad constitucional en lo dispuesto por los artículos 65, inciso segundo 69 inciso tercero, 70 aparte final del inciso dos, 71 y 67 de la Carta, por lo que, concluye la corporación, “la destinación de recursos públicos con la participación de los particulares en las actividades relativas al desarrollo y fomento de la ciencia y la tecnología, constituye una excepción a la norma del artículo 355 de la Constitución”.
3. El artículo 63 de la Ley 397 de 1997, es exequible.
3.1. Como se sabe, uno de los aspectos novedosos de la Constitución de 1991, fue el de consagrar entre los derechos fundamentales el de “acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades” (art. 70), norma ésta en la cual, además, en forma precisa y de manera indiscutible, expresó el constituyente que “la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad” por eso a continuación la Constitución Política le ordena a las autoridades del Estado promover “la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación”. Es decir, en adelante y a partir de la Constitución de 1991, la cultura no es asunto secundario, ni puede constituir un privilegio del que disfruten solamente algunos colombianos, sino que ella ha de extenderse a todos, bajo el entendido de que por constituir uno de los fundamentos de la nacionalidad su promoción, desarrollo y difusión es asunto que ha de gozar de la especial atención del Estado.
3.2. Por ello, el artículo 71 de la Constitución, ordena, con absoluta claridad y de manera perentoria, que en los planes de desarrollo económico y social se incluya “el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura” con la creación de incentivos para las personas e instituciones que “desarrollen y fomenten” la ciencia, la tecnología “y las demás manifestaciones culturales”.
3.3. De esta suerte, no puede existir ninguna duda, sobre el claro mandato constitucional de que el Estado defina y lleve a cabo una política cultural que eleve el nivel artístico e intelectual de todos los colombianos, política esta en la cual serán pilares esenciales el fomento de actividades encaminadas a la obtención de tales fines, para lo cual no puede ser ajeno sino, al contrario, imperativo, la inclusión en el plan nacional de desarrollo y en los planes seccionales de desarrollo de las entidades territoriales, de las actividades que habrán de cumplirse por el Estado para el efecto, ya sea directamente o en concurso con los particulares.
3.4. Siendo ello así, no encuentra la Corte inexequibilidad en la creación del “Fondo Mixto Nacional de Promoción de la Cultura y las Artes” a que se refiere el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, ni tampoco en la autorización que en esa misma norma legal se confiere al Ministro de Cultura para que, como jefe superior de la administración pública nacional en su ramo, participe en la creación de “fondos mixtos departamentales, distritales, municipales y de los territorios indígenas” que habrán de dedicarse a la promoción y fomento territoriales, pues con ello se busca la coordinación y el mejor éxito en tales actividades, las que habrán de cumplirse, desde luego, con sujeción al plan nacional y a los planes seccionales de desarrollo.
Además, como resulta apenas obvio, el cumplimiento de tales actividades demanda la realización de gastos e inversiones, para que el fomento y desarrollo de las actividades culturales no se constituya en simple actividad declamatoria y retórica, sino que tenga asiento en la realidad y proyección de futuro, por lo que, es entonces legítimo prever como lo hizo el legislador que esos fondos funcionen con aportes privados y públicos, “sin perjuicio del control fiscal que ejercen las respectivas contralorías sobre los dineros públicos”, aun cuando se trate de entidades “sin ánimo de lucro, dotadas de personería jurídica” y regidas por el derecho privado, tal cual, de manera expresa se dispuso por el legislador en el inciso final del citado artículo 63 de la Ley 397 de 1997.
4.2. En cuanto al inciso segundo del artículo 95 de la citada Ley 489 de 1998, observa la Corte que en él se dispone que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, “se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género”.
De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a “los principios que orientan la actividad administrativa”. Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización —artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política—, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.
5. El parágrafo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, es inexequible.
5.1. Como es suficientemente conocido, el artículo 158 de la Constitución establece que todo proyecto de ley ha de referirse a la misma materia y que, por consiguiente, son “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, norma esta que guarda plena armonía con el artículo 169 de la Carta, en cuanto en él se ordena que el título de las leyes corresponda de manera exacta a su contenido.
5.2. Sobre el particular tiene por sentado la jurisprudencia de esta corporación que “la exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El Estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues, la exigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República” (sent. C-025, feb. 4/93, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual, más adelante se agrega que: “la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática en la materia dominante de la misma deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.
5.3. Analizado por la Corte el parágrafo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, se encuentra por la Sala que no guarda ningún tipo de relación con el objeto de dicha ley, pues mediante ella el Congreso de la República se ocupó de dictar “normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional”, así como de expedir “las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política” y “otras disposiciones” que, necesariamente, habrán de referirse a la materia que es objeto de la legislación en este caso concreto.
Ello no ocurre con el parágrafo en cuestión, pues, como fácilmente se advierte, él no versa sobre organización o funcionamiento de entidades nacionales, ni su contenido normativo establece principios o reglas para el ejercicio por el Presidente de la República de las atribuciones que, con sujeción a la ley, se le asignan en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta, ni tampoco se trata en dicho parágrafo de regular la “asociación entre entidades públicas”, sino que lo que en él se disponen es que entidades de derecho privado, cuales son las allí mencionadas se rijan “por sus actos de conformación”, lo que es apenas obvio y “en lo pertinente”, por lo dispuesto en el referido artículo 95, asunto que es extraño por completo tanto al objeto de la ley en general como al de la norma a la cual se integra el parágrafo aludido que no tiene, por ello, soporte constitucional sino que, al contrario, aparece como violatorio de los preceptos contenidos en los artículos 158 y 169 de la Carta magna por ausencia de conexidad temática con la materia de la cual trata la ley en mención.
6. El artículo 96 de la Ley 488 de 1990, es exequible.
6.1. En relación con la norma en mención, se observa por la Corte que la autorización que en su inciso primero se otorga a entidades estatales para que con observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución pueden celebrar convenios de asociación con personas jurídicas de derecho privado o participen en la creación de personas jurídicas de este carácter para desarrollar actividades propias de “los cometidos y funciones” que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que el legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la actividad administrativa del Estado.
6.2. De la misma manera, si el legislador autoriza la asociación de entidades estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia serán celebrados “de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política”, lo que significa que no podrá, en ningún caso pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada, impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero “con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo”, tal cual lo ordena el citado artículo 355 de la Carta Política.
1. Declárase EXEQUIBLE el artículo 63 de la Ley 397 de 1997, “por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomento y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de Cultura y se trasladan algunas dependencias”.
2. Declárase EXEQUIBLE el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 bajo el entendido de que “las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género”, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias.
3. Declárase INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998.
4. Declárase EXEQUIBLE el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en lo numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

References: ARTÍCULO 189
 artículo 189
 artículo 209
 artículo 63
 artículo 355
 artículo 76
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 71
 artículo 355
 artículo 63
 artículo 71
 artículo 63
 artículo 63
 artículo 95
 artículo 210
 artículo 95
 artículo 158
 artículo 169
 artículo 95
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 95
 artículo 96
 artículo 209
 artículo 355
 artículo 355
 artículo 63
 artículo 95
 artículo 95
 artículo 96
 artículo 189