Source: http://docplayer.pl/30956820-Pojecie-klasyfikacje-i-ograniczanie-wielkosci-dlugu-publicznego-jednostek-samorzadu-terytorialnego.html
Timestamp: 2018-11-19 02:12:15+00:00

Document:
Pojęcie, klasyfikacje i ograniczanie wielkości długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego - PDF
Pojęcie, klasyfikacje i ograniczanie wielkości długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego
Download "Pojęcie, klasyfikacje i ograniczanie wielkości długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego"
1 Dr Michał Bitner Pojęcie, klasyfikacje i ograniczanie wielkości długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego 1. Państwowy dług publiczny wg ufp a definicje długu publicznego w prawie wspólnotowym 1.1. Definicja długu publicznego we wspólnotowym systemie rachunków narodowych (European System of Accounts - ESA 95) [Definicja statystyczna] W ESA 95 brak jest jakichkolwiek szczególnych postanowień odnoszących się wprost do długu publicznego. Pojęcie to może być zatem jedynie pośrednio wyinterpretowane z konstrukcji systemu, zgodnie z jego postanowieniami dotyczącymi poszczególnych sektorów instytucjonalnych, a zwłaszcza sektora rządowego (general government), jak również postanowieniami dotyczącymi zobowiązań finansowych oraz zasad ich wyceny. Stosownie do tych zasad, zobowiązania rządowe powinny być wykazywane w rachunkach narodowych według ich wartości rynkowej w bilansie sektora rządowego opracowywanym na koniec każdego okresu obrachunkowego ( 7.01w zw. z 1.51). Z przedmiotowego punktu widzenia do długu sektora rządowego należy zatem zaliczyć wszystkie zobowiązania finansowe zaciągane przez jego jednostki, a w szczególności: gotówkę i depozyty (AF.2), papiery wartościowe inne niż akcje (AF.3), w tym również finansowe instrumenty pochodne (AF.34), pożyczki (AF.4) oraz rachunki do zapłacenia (accounts payable - AF.7), jak również w niektórych przypadkach i w niewielkim zakresie akcje i inne dokumenty właścicielskie (AF.5) oraz rezerwy techniczno-ubezpieczeniowe (AF.6). Zobowiązaniom losowym (contingent liabilities), mającym zawsze określony odpowiednik w aktywach, ESA 95 poświęca odrębny ustęp, definiując je jako umowne porozumienia, które ustanawiają określone warunki, które muszą być spełnione, żeby transakcja finansowa doszła do skutku. W większości przypadków, a zawsze w przypadku zobowiązań z tytułu gwarancji, owe aktywa i odpowiadające im pasywa nie są uwzględnianie w systemie. Nie znaczy to jednak, że przepływy pieniężne wynikające z zobowiązań z tytułu gwarancji (poręczeń) nigdy nie będą wliczane do pojęcia długu. ESA 95 zalicza bowiem do kategorii pożyczki (AF4) także pożyczki spłacane w wykonaniu gwarancji (poręczeń). Prawo europejskie nie zalicza zatem niewymagalnych zobowiązań wynikających z poręczeń i gwarancji udzielanych przez Skarby państw członkowskich do długu publicznego. Należy podkreślić, że do kategorii pożyczki (AF4) zostały zaliczone także zobowiązania wynikające z leasingu finansowanego (jako imputed loan zobowiązanie zbliżone charakterem do pożyczki). 1
2 1.2. Definicja długu publicznego dla potrzeb procedury nadmiernego deficytu (EDP) [Definicja dla potrzeb procedury nadmiernego deficytu] Druga funkcjonująca w prawie wspólnotowym definicja długu publicznego sformułowana została dla potrzeb stosowania art. 126 Traktatu oraz kryteriów konwergencji finansowej państw członkowskich. Zawarte w Protokole nr 20 określenia stosowanych w traktacie pojęć mają charakter blankietowy. Dług sektora rządowego został mianowicie określony jako całkowity dług brutto według wartości nominalnej ustalony na koniec roku i skonsolidowany w ramach sektora rządowego (sektora general government w rozumieniu ESA 95). Protokół nie definiuje zatem zakresu samego pojęcia długu. Należy jednak zwrócić uwagę, że w odróżnieniu od ESA 95 nakazuje obliczanie długu według wartości nominalnej, a nie rynkowej. Precyzyjnej interpretacji pojęcia długu dokonała Rada Europejska w regulacji No 3605/93 dotyczącej wykonania postanowień Protokołu, odwołując się do konwencji obliczeniowych stosowanych w ESA (w związku z opracowaniem ESA 95 i jego włączeniem do prawa wtórnego, Rada Europejska wydała w 2000 r. nową regulację dotyczącą stosowania Protokołu). Komisja nawiązała do sformułowania protokołu, wyjaśniając równocześnie termin skonsolidowany, tzn. zdefiniowała dług jako dług sektora rządowego według wartości nominalnej, istniejący w ostatnim dniu roku, z wyłączeniem pasywów, którym odpowiadają aktywa utrzymywane przez podmioty sektora rządowego. Uściśliła również, że na dług składają się pasywa sektora rządowego (S13) w trzech kategoriach: gotówka i depozyty (AF2), papiery wartościowe inne niż akcje, z wyłączeniem instrumentów pochodnych (AF33) oraz pożyczki (AF4), w znaczeniu, które pojęciom tym nadaje ESA 95. Konsekwencją stosowania ujęcia nominalnego długu jest określanie poziomu zadłużenia w walutach obcych po przeliczeniu na walutę krajową po kursie bieżącym Koncepcja pożyczki przypisanej (imputed loan) Dla potrzeb procedury nadmiernego deficytu, dług sektora ogólno-rządowego definiowany jest poprzez wymienienie składających się nań pasywów należących do trzech kategorii: gotówka i depozyty (AF2), papiery wartościowe inne niż akcje, z wyłączeniem instrumentów pochodnych (AF33) oraz pożyczki (AF4), w znaczeniu, które pojęciom tym nadaje ESA 95. Kategoria pożyczki obejmuje transakcje dotyczące pożyczek, czyli aktywów finansowych powstających wtedy, gdy pożyczkodawcy (creditors) pożyczają środki dłużnikom, bezpośrednio lub za pośrednictwem brokerów, co może być poświadczone dokumentami nie będącymi przedmiotem obrotu (non-negotiable documents) lub może nie być poświadczone dokumentami (5.69). Pożyczki charakteryzują się zasadniczo następującymi cechami: (a) warunki pożyczki są albo ustalone przez instytucję finansową udzielającą pożyczki albo negocjowane przez pożyczkodawcę i dłużnika bezpośrednio lub za pośrednictwem brokera; (b) inicjatywa zaciągnięcia pożyczki należy w typowych przypadkach do pożyczkobiorcy; (c) pożyczka jest długiem bezwarunkowym, który musi być spłacony w terminie spłaty (at maturity) i jest oprocentowany (5.70). Kategoria AF. 4 obejmuje m.in.: leasing finansowy i transakcje hire-purchase, pożyczki służące finansowaniu kredytów handlowych, nie obejmuje zaś pozostałych należności/zobowiązań (AF.7) włącznie z kredytami handlowymi i zaliczkami (AF. 71). Kategoria pozostałe należności/zobowiązania (AF.7) obejmuje wszelkie transakcje, których przedmiotem są pozostałe należności/zobowiązania, czyli roszczenia finansowe (financial claims) powstające jako odpowiednik (counterpart) transakcji finansowej lub 2
3 niefinansowej w przypadkach, w których istnieje różnica w czasie między transakcją a odpowiadającą jej płatnością (5.120). Kategoria ta obejmuje zatem transakcje mające za przedmiot roszczenia finansowe wynikające z przyspieszonej lub opóźnionej płatności za transakcje dobrami lub usługami. Kategoria AF.7 składa się z dwóch podkategorii: kredytów handlowych (kupieckich) i zaliczek (trade credit and advances - AF.71) oraz pozostałych należności/zobowiązań z wyłączeniem kredytów handlowych i zaliczek (5.123). Subkategoria AF.71 obejmuje wszelkie transakcje dotyczące kredytów handlowych i zaliczek, czyli roszczeń finansowych powstających jako bezpośrednie udzielenie kredytu (direct extension of credit) przez dostawców i kupujących w transakcjach na dobrach i usługach, jak również zaliczki za roboty w trakcie wykonywania lub które mają być rozpoczęte oraz inne transakcje związane z powyższymi. Sub-kategoria AF.71 obejmuje m.in. (5.125): a) roszczenia finansowe związane z dostarczaniem dóbr i usług, gdzie płatność nie miała miejsca; b) kredyty handlowe akceptowane (przejmowane) przez przedsiębiorstwa factoringowe (factoring corporations) z wyjątkiem, gdy uznawane są za pożyczkę (loan). ESA 95 dopuszcza zatem możliwość potraktowania kredytów handlowych jako pożyczek w przypadku ich przejmowania przez przedsiębiorstwa factoringowe, nie udzielając jednak żadnych wskazówek co do okoliczności, w których rekwalifikacja może nastąpić. Jak już wspomniano kategoria pożyczki obejmuje m.in. transakcje leasingu finansowego, któremu poświęcony jest aneks II oraz wiele paragrafów ESA 95. Leasing finansowy jako alternatywa w stosunku do korzystania ze środków pożyczkowych jest umową, która kieruje zasoby finansowe do leasingobiorcy. Korzystający nabywa uprawnienie do korzystania z określonego składnika aktywów (z reguły trwałych), zobowiązując się do okresowych płatności rozłożonych w czasie. Konstytutywną cechą leasingu finansowego jest faktyczne (nie zaś prawne) przeniesienie wszystkich ryzyk i korzyści związanych z własnością z finansującego na korzystającego. Okres leasingu pokrywa co najmniej większość okresu ekonomicznej używalności składnika aktywów. Korzystającemu przysługuje często prawo nabycia przedmiotu leasingu za określoną cenę. Finansujący nie oferuje napraw ani utrzymania. Zwykle przedmiot leasingu jest wybierany przez korzystającego i dostarczany mu bezpośrednio przez producenta lub sprzedawcę. Rola finansującego jest zatem czysto finansowa. W związku z tym przyjmuje się, że finansujący udziela leasingobiorcy pożyczki (imputed loan) w wysokości ceny nabycia przedmiotu leasingu, która następnie jest spłacana przez leasingobiorcę w formie okresowych płatności (ESA 94 par. 4.48). Płatności te obejmują zarówno spłatę kapitału, jak i odsetki. Stopa procentowa od przypisanej pożyczki określana jest w oparciu o relację całkowitej kwoty wszystkich płatności w okresie umowy do ceny nabycia przedmiotu leasingu. Należy podkreślić, że składnikiem pasywów finansowych ujmowanych na rachunku finansowym jest kwota kapitału ; płatności odsetkowe związane z leasingiem finansowym ujmowane są na rachunku pierwotnej dystrybucji dochodów, wpływają zatem na wynik sektora (net lending/net borrowing). Przedstawiona powyżej koncepcja przypisanej pożyczki (imputed loan) wykorzystana została w ESA 95 do określenia skutków ekonomicznych transakcji hire purchase (bliźniaczo podobnych do transkacji występujących także w obrocie pod nazwą closed-end leasing), w których sprzedawca w zamian za uzgodnione przyszłe płatności wydaje przedmiot transakcji nabywcy, choć przedmiot ten pozostaje własnością sprzedawcy do czasu uiszczenia przez nabywcę wszystkich określonych w umowie płatności. Uogólniając można stwierdzić, że koncepcja przypisanej pożyczki znajduje zastosowanie we wszystkich przypadkach (z wyłączeniem pozostałych zobowiązań AF.7), w których dana jednostka instytucjonalna staje się w sensie ekonomicznym właścicielem określonego składnika majątkowego (który w związku z tym powiększa aktywa tej jednostki), którego nabycie finansowane jest przez płatności rozłożone w czasie. Jedną z 3
4 najważniejszych egzemplifikacji zastosowanie koncepcji przypisanej pożyczki jest finansowanie określonych aktywów w formie partnerstwa publiczno-prywatnego. Problematyka ta jest przedmiotem odrębnego wykładu Koncepcja państwowego długu publicznego [Pojęcie państwowego długu publicznego] Ustawa o finansach publicznych formułuje definicję państwowego długu publicznego różniącą się zarówno od definicji ESA 95, jak i od definicji dla potrzeb procedury nadmiernego deficytu. Stwarza to ryzyko powstania niespójności przepisów prawa krajowego, których przykładem była do niedawna regulacja zasad określających wpływ ryzyk związanych z partnerstwem publiczno-prywatnym na poziom długu publicznego i deficytu publicznego. Ustawa ta definiuje pojęcie długu publicznego, wymieniając jego potencjalne źródła. Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; zaciągniętych kredytów i pożyczek; przyjętych depozytów; wymagalnych zobowiązań: (a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, (b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych, będącą dłużnikiem. Tymczasem według reguł prawa wspólnotowego rachunki do zapłacenia (AF.7) nie stanowią składnika długu obliczanego dla potrzeb procedury nadmiernego deficytu, choć zaliczane są do pasywów finansowych i powiększają rozmiary deficytu (net lending). Należy pamiętać, że pomimo niefortunnego użycia określenia państwowy, chodzi o zobowiązania wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, a w szczególności jednostek podsektora samorządowego. [Recepcja idei pożyczki przypisanej do prawa polskiego] Począwszy od rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa, rozporządzenia wykonawcze do ustawy (obecnie obowiązuje rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2011 r.) stanowią, że tytuły dłużne zaliczane do długu publicznego obejmują kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Kategoria kredyty i pożyczki zbliża się zatem do kategorii pożyczki (AF. 4) w ESA 95. W doktrynie podnosi się uzasadnione wątpliwości dotyczące niekonstytucyjności powyższego rozporządzenia, jak i zwraca się uwagę na zabiegi interpretacyjne, do których trzeba się uciec, aby zapewnić jego spójność z innymi normami prawa finansowego (np. problem wykładni normy wyrażonej w przepisie art. 89 ustawy o finansach publicznych). Wzmiankowane zarzuty i uwagi pozostają wciąż aktualne. [Klasyfikacje instrumentów zaliczanych do długu JST] 4
5 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego klasyfikuje instrumenty (tytuły) dłużne wg przedmiotu, okresu zapadalności oraz rodzaju wierzyciela. Pierwsze kryterium prowadzi do następującej klasyfikacji: 1) papiery wartościowe, inne niż akcje, z wyłączeniem praw pochodnych, dopuszczone do obrotu zorganizowanego, 2) kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, 3) przyjęte depozyty, rozumiane jako zobowiązania wynikające z przyjętych przez jednostkę sektora finansów publicznych depozytów, będących środkiem finansowania potrzeb danej jednostki, w szczególności spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań lub niedoboru środków danej jednostki, 4) zobowiązania wymagalne, rozumiane jako bezsporne zobowiązania, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone. Drugie kryterium stosowane do papierów wartościowych, kredytów i pożyczek - polega na wyodrębnieniu tytułów krótko- i długoterminowych (o pierwotnym terminie wykupu względnie zapłaty dłuższym niż rok). Trzecie kryterium prowadzi do wyodrębnienia długu krajowego i długu zagranicznego. [Dług publiczny - wartość nominalna] W związku z tym, państwowy dług publiczny oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami sektora finansów publicznych, ustawa określa pojęcie wartości nominalnej dla poszczególnych tytułów długu. Wartość nominalna obligacji jest zgodnie z ustawą o obligacjach jednym z podstawowych atrybutów tego rodzaju papierów wartościowych: zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 lit. 4 tej ustawy, obligacja powinna zawierać w szczególności wartość nominalną. Wartością nominalną zaciągniętej pożyczki, kredytu lub innego zobowiązania jest natomiast kwota świadczenia głównego, należna do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania. W przypadku zobowiązań indeksowanych lub kapitalizowanych, wartością nominalną jest suma początkowej wartości nominalnej oraz przyrostu kapitału, wynikającego z indeksacji lub kapitalizacji, naliczonego na koniec okresu sprawozdawczego. Więcej o obliczaniu wartości nominalnej w rozdziale Sposoby finansowania deficytu budżetu JST [Formy finansowania deficytu budżetu JST] Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego, w granicach określonych prawem. Swoboda tego dostępu uwarunkowana jest wieloma czynnikami o charakterze normatywnym, instytucjonalnym, jak również faktyczną możliwością korzystania przez samorządy lokalne z określonych instrumentów finansowych. Zasadniczą normatywną przesłanką istnienia dostępu jednostek samorządowych do rynku kapitałowego jest brak zasady równowagi budżetowej w odniesieniu do planów finansowych uchwalanych na szczeblu lokalnym. Z kolei możliwość generowania deficytów wymaga ustalenia dopuszczalnych źródeł ich pokrywania, nie zaliczanych do zwykłych dochodów budżetu (tzw. wpływy pod kreską, w krajowej 5
6 rachunkowości budżetowej nazywane przychodami). Ufp przewiduje następujące sposoby finansowania deficytów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego: sprzedaż papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (poprawniej byłoby mówić o wpływach z emisji papierów wartościowych); zaciąganie kredytów; zaciąganie pożyczek; uzyskiwanie wpływów z prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego; przeznaczanie na ten cel nadwyżki budżetowej z roku ubiegłego oraz wykorzystywanie tzw. wolnych środków rozumianych jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Trzy z wymienionych źródeł finansowania deficytów wpływy z emisji papierów wartościowych, zaciąganych kredytów i pożyczek - należą do przychodów o charakterze zewnętrznym. Należy podkreślić, że owe klasyczne instrumenty długu publicznego mogą służyć nie tylko finansowaniu deficytów, lecz także pokryciu występującego w ciągu roku przejściowego niedoboru budżetu, rolowaniu długu, czyli spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów (finansowanie rozchodów, należących podobnie jak przychody do przepływów pod kreską ), jak również wyprzedzającemu finansowaniu działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Z orzecznictwa: Podstawowym źródłem informacji stanowiących podstawę obliczenia aktualnego stanu wolnych środków budżetu jest przede wszystkim bilans z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pomocniczo także sprawozdanie Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego za 2010 rok. Na podstawie wstępnego rozliczenia roku ubiegłego, miasto ma możliwość ustalenia kwoty posiadanych wolnych środków, które może wprowadzić do budżetu w celu wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 242 ustawy o finansach publicznych (ukrio w Bydgoszczy z Nr VI/19/2011). Zaplanowanie w latach deficytu budżetu nastąpiło bez określenia sposobu jego sfinansowania, natomiast zaplanowanie nadwyżek w latach nastąpiło bez jednoczesnego wskazania ich rozdysponowania. Brak określenia sfinansowania deficytu budżetu w latach oraz nadwyżek w latach bez jednoczesnego wskazania ich rozdysponowania w sposób istotny narusza postanowienia art. 226 ust. 1 pkt 4 u.f.p. (ukrio w Rzeszowie z Nr VIII/1550/2011). [Możliwość zaciągania zobowiązań tworzących klasyczny dług publiczny; art. 89, art. 90] Jak już była o tym mowa, dług publiczny JST tworzą zarówno klasyczne instrumenty dłużne: kredyty, pożyczki, dłużne papiery wartościowe, jak i niektóre kategorie zobowiązań wymagalnych. O ile pozostałe zobowiązania zaciągane są zgodnie z przepisami ogólnymi, zobowiązania tworzące klasyczny dług publiczny podlegają szczególnej regulacji. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu (a właściwie niedoboru) budżetu; kredyty i pożyczki (papiery wartościowe) zaciągnięte (wyemitowane) z przeznaczeniem na ten cel, podlegają spłacie (wykupowi) w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane finansowanie planowanego deficytu budżetu; 6
7 spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Z orzecznictwa: Zaplanowanie przychodów na wydatki przy planowanej nadwyżce budżetowej wykracza poza granice wyznaczone normą z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (ukrio w Warszawie z Nr 315/K/10; ukrio w Łodzi z Nr 31/131/2011). Ustalenie w załączniku do uchwały budżetowej kredytów, pożyczek i obligacji w kwocie przekraczającej planowany deficyt budżetu oznacza zaplanowanie tych kredytów, pożyczek i obligacji na inne cele niż określone w ar. 89 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (ukrio w Warszawie z Nr 146/K/11). Jeśli kwota zaplanowanych do zaciągnięcia kredytów i pożyczek na realizację wydatków inwestycyjnych przekracza kwotę planowanego deficytu budżetu dochodzi do naruszenia dyspozycji art. 217 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 ufp (ukrio w Warszawie z Nr 82/K/10). Zaciąganie kredytów na wydatki inwestycyjne może odbywać się tylko w ramach planowanego deficytu budżetu: zaplanowane w budżecie po stronie dochodowo-przychodowej i wydatkowo-rozchodowej powinny zachować wzajemną zgodność (ukrio w Łodzi z Nr 31/131/2011). [Opinia regionalnej izby obrachunkowej; art. 91 ust. 2] Ufp z 2009 r. podobnie jak ustawa wcześniejsza - utrzymuje obowiązek opiniowania zamiaru JST skorzystania z klasycznych form długu przez regionalną izbę obrachunkową. W przypadku ubiegania się przez JST o kredyt lub pożyczkę (z wyłączeniem kredytów i pożyczek zaciąganych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu), a także w przypadku zamiaru emisji przez jednostkę samorządu terytorialnego papierów wartościowych (z wyłączeniem emisji na pokrycie przejściowego deficytu), zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. W literaturze przedmiotu wielokrotnie wskazywano na fakt, że przepis ten jest w istocie źródłem moral hazard na runku instrumentów dłużnych. Regionalne izby obrachunkowe zasadniczo kontrolują bowiem gospodarkę finansową JST na podstawie kryterium legalności i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Tymczasem opinia o możliwości spłaty kredytu (pożyczki, wykupu papierów wartościowych) wymaga opracowania prognozy przepływów pieniężnych JST na lata przyszłe. Chociaż więc jest to opinia wydawana przez państwowy organ nadzoru i kontroli, z punktu widzenia oceny ryzyka kredytowego nie powinna być traktowana inaczej niż opinie opracowywane przez podmioty prywatne. Pozytywne opinie RIO nie mogą w żadnym przypadku zastępować ani analizy ryzyka dokonywanej przez potencjalnych kredytodawców, ani analiz opracowywanych przez agencje ratingowe cieszące się zaufaniem rynku. 3. Autoryzacja do zaciągania zobowiązań tworzących klasyczny dług publiczny [Autoryzacja przedmiotowa] 7
8 Przepisy prawa przewidują złożoną autoryzację do zaciągania zobowiązań tworzących klasyczny dług publiczny. Po pierwsze, suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, że limit dotyczy także zobowiązań zaciągniętych na sfinansowanie przejściowego deficytu, które podlegają spłacie w roku, w którym zostały zaciągnięte. Określenie limitu tych zobowiązań w uchwale budżetowej stanowi zatem niezbędny element autoryzacji przedmiotowej. Stanowi to wyjątek od ogólnej reguły, zgodnie z którą ujęte w budżecie budżetach jednostek samorządu terytorialnego przychody stanowią tylko prognozy ich wielkości, nie pełnią natomiast funkcji autoryzacyjnej. Z orzecznictwa: Rada gminy, chcąc podjąć uchwałę w sprawie zaciągnięcia kredytu, powinna przed jej podjęciem przyjąć uchwałę w sprawie zmiany budżetu gminy na dany rok, planując w niej przychody z tytułu planowanego do zaciągnięcia kredytu, a także zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 6 n.u.f.p. określić limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych (ukrio w Gdańsku z Nr 206/g287/K/10). Jeśli uchwała budżetowa gminy na dany rok budżetowy nie zawiera - mimo ustawowego wymogu - tego limitu, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Rz 400/07). Ponadto uchwała budżetowa określa kwotę planowanego deficytu (planowanej nadwyżki) budżetu wraz ze źródłami pokrycia deficytu (przeznaczenia nadwyżki), łączną kwotę planowanych przychodów budżetu oraz łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu. Po drugie, w przypadku krótkoterminowych kredytów i pożyczek, zaciąganych na sfinansowanie przejściowego deficytu, podlegających spłacie w roku, w którym zostały zaciągnięte, uchwała budżetowa lub uchwała odrębna powinna określać ich maksymalną wysokość niezależnie od ogólnego limitu, o którym była mowa wyżej (argument oparty na wykładni przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 pkt 8 lit. d ustawy o samorządzie powiatowym, art. 18 pkt 19 lit. d ustawy o samorządzie województwa). Z orzecznictwa: Zaciągana pożyczka nie stanowi ( ) źródła pokrycia planowanego deficytu budżetu, a jest związana z występującym w ciągu roku przejściowym deficytem budżetu. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c i lit. d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, m.in. dotyczących zaciągania kredytów i pożyczek długoterminowych oraz ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta. Do zadań wójta, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, należy zaś wykonywanie budżetu. Wprawdzie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w art. 82 nie posługuje się pojęciem pożyczki lub kredytu krótkoterminowego, a mowa w niej o pożyczce na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu, to należy jednak uznać, że ze względu na tożsamość celu pożyczka lub kredyt krótkoterminowy odpowiada obecnie kredytowi lub pożyczce na pokrycie przejściowego deficytu budżetu. Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie zaciągnięcia pożyczki na prefinansowanie, naruszyła zatem ustawowe kompetencje organu wykonawczego do zaciągania pożyczki na pokrycie przejściowego deficytu budżetu (uchwała RIO w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2006 r., 19/96/2006, OwSS 2006, nr 4, poz. 118). 8
9 Po trzecie, w przypadku pozostałych kredytów i pożyczek oraz emisji obligacji wymagana jest uchwała odrębna. W przypadku długoterminowych kredytów i pożyczek, tzn. innych niż zaciągnięte na pokrycie przejściowego deficytu, teza ta oparta jest na wykładni przepisu art. 18 ust 2 pkt 9 lit. c ustawy o samorządzie gminnym (art. 12 pkt 8 lit. c ustawy o samorządzie powiatowym, art. 18 pkt 19 lit c ustawy o samorządzie województwa), natomiast w przypadku obligacji na wykładni przepisu art. 19 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy o samorządzie gminnym (art. 19 pkt 8 lit. b ustawy o samorządzie powiatowym, art. 18 pkt 19 lit. b ustawy o samorządzie województwa). Zgodnie z przepisami prawa i orzecznictwem organów nadzoru, uchwała ta powinna formę zobowiązania, jego wysokość, okres, cel oraz źródła, z których zostanie ono pokryte. Ten ostatni wymóg wynika z przepisu art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Z orzecznictwa: W 2 uchwały Rady Miasta Ż. zawarto ogólny zapis, iż: zobowiązanie wobec kredytodawcy zostanie pokryte z dochodów własnych budżetu Miasta, co jest sprzeczne z przepisem art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który stanowi, że uchwały organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. A zatem wypełniając powyższe postanowienie, należy określić źródła dochodów, z których dokonywane będą spłaty rat kredytu (uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 19 lipca 1996 r. XXII/250/96). Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy dotyczące zobowiązań finansowych zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 58 posługuje się wyrugowanym z nowej ufp pojęciem zobowiązań finansowych. Interpretacja tego pojęcia budziła istotne kontrowersje: próby wykładni w duchu prawnobilansowej definicji zobowiązań finansowych nie przyniosły zadowalających rezultatów. [Reprezentacja JST w zakresie zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych; art. 262] Zasady reprezentacji JST w zakresie zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych odbiegają od ogólnych zasad podmiotowej autoryzacji do zaciągania zobowiązań. Czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd (w gminie czynności tych dokonuje wójt, burmistrz, prezydent). Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika JST. Skarbnik, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadku, gdy wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo albo wykroczenie. W takim przypadku skarbnik powiadamia o tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i regionalną izbę obrachunkową. 4. Ograniczenia możliwości zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego Przychody pozwalające na zaciąganie zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego zwiększają możliwość finansowania potrzeb lokalnych oraz w większym stopniu niż dotacje przyczyniają się do wzrostu efektywności gospodarowania swymi środkami pieniężnymi i zasobami majątkowymi. Dzięki nim mogą być finansowane duże 9
10 projekty inwestycyjne, przekraczające możliwości finansowania z dochodów jednorocznego budżetu jednostki. Z drugiej strony, wiąże się jednak z nimi wiele niebezpieczeństw (możliwość nadużywania tych form finansowania). Ma to szczególne znaczenie w związku z tym, że prawo upadłościowe nie przewiduje możliwości ogłoszenia upadłości jednostek samorządu terytorialnego. Możliwa jest natomiast ich niewypłacalność w przypadku zaburzeń w płynności środków oraz w terminach płatności, choć ma ona zawsze charakter przejściowy (wobec ustawowych gwarancji dochodów samorządowych). W 2001 r. po raz pierwszy pojawił się w praktyce polskiego samorządu problem utraty płynności JST w wyniku zbyt dużego zadłużenia, będącego rezultatem nadmiernych wydatków i niegospodarności władz samorządowych. W związku z tym nowa ufp podobnie jak obowiązująca dotychczas - wprowadza wiele ograniczeń o charakterze ilościowym i jakościowym, zapewniających ochronę wierzycieli i interesu publicznego. Mają one na celu zmniejszenie zbyt wysokiego poziomu zadłużenia samorządów, a tym samym długu publicznego, zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego gwarancji bezpieczeństwa finansowego oraz obniżenie ryzyka i kosztów obsługi długu samorządów, ochrony banków mających siedzibę w kraju i możliwość wstępnej, prewencyjnej kontroli operacji finansowych przez nie dokonywanych. Ograniczenia te mogą dotyczyć zarówno kształtowania przez jednostki samorządowe wykorzystywanych instrumentów finansowych, korzystania z klasycznych form długu, jak i uchwalania budżetów z planowanym deficytem. [Ograniczenia swobody kształtowania instrumentów finansowych; art. 92, art. 93, rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów] Do pierwszej grupy przepisów ostrożnościowych, tzn. przepisów ograniczających swobodę jednostek samorządu terytorialnego kształtowania instrumentów finansowych, należą: nakaz ponoszenia kosztów obsługi zadłużenia co najmniej raz w roku; skoro podstawową pozycją kosztów obsługi zadłużenia są odsetki, przepis ten zakazuje np. zawierania umów kredytowych z dłuższą karencją w płatności odsetek; ograniczenie dopuszczalnego dyskonta przy emisji papierów wartościowych do 5% ich wartości nominalnej; celem tej regulacji jest jak się wydaje uniemożliwienie obchodzenia pierwszego ograniczenia przez ustalanie bardzo niskiej nominalnej stopy procentowej, co musiałoby prowadzić do odpowiedniego wzrostu dyskonta; 10 zakaz kapitalizacji odsetek, co obejmuje m.in. nakaz zgodności spłat kapitału i odsetek; zakaz zaciągania pożyczek, kredytów oraz emitowania papierów wartościowych (jak również udzielania poręczeń i gwarancji) których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Ostatnie z wymienionych ograniczeń dotyczy nie tylko jednostek samorządu terytorialnego, lecz wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, poza Skarbem Państwa. Nowa ufp nie posługuje się już pojęciem zobowiązań finansowych, dla określenia instrumentów, o których mowa w przepisie, wykładnia tego pojęcia nastręczała bowiem wielu trudności. Zamiast tego nowa wersja przepisu wymienia zobowiązania podlegające zakazowi. Ograniczenie powyższe jest równoznaczne z faktycznym zakazem wykorzystywania instrumentów finansowych (kredytów, pożyczek, papierów wartościowych) nominowanych w walucie obcej. Od tego ograniczenia istnieją jednak wyjątki dotyczące zobowiązań finansujących wydatki inwestycyjne, przewidziane w rozporządzeniu Rady Ministrów. Według przepisów rozporządzenia obowiązującego obecnie (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ograniczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów
11 publicznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa), w odniesieniu do kredytów (pożyczek) zakaz nie dotyczy m.in. zobowiązań zaciągniętych w stosunku do: międzynarodowych instytucji finansowych (których Rzeczpospolita Polska jest członkiem lub z którymi podpisała umowę o współpracy); banków oraz utworzonych w drodze ustawy osób prawnych ze środków pochodzących z linii kredytowych udostępnionych przez międzynarodowe instytucje finansowe; rządów lub instytucji rządowych państw obcych (na mocy porozumień zawieranych przez Radę Ministrów z właściwym rządem lub instytucją rządową). W odniesieniu do papierów wartościowych zakaz jest wyłączony w przypadku: obligacji o terminie wykupu powyżej roku, emitowanych na międzynarodowych rynkach kapitałowych, pod warunkiem uzyskania przez jednostkę samorządową oceny wiarygodności kredytowej na poziomie inwestycyjnym, wydanej przez agencję ratingową uznaną na rynku kapitałowym, na którym mają być wyemitowane papiery wartościowe. Do tej grupy ograniczeń należy również zaliczyć wynikający z Prawa bankowego nakaz ustalenia w umowie kredytu celu, na który kredyt został udzielony, jak również wynikający z przepisów ustawy o obligacjach, a dotyczący jednostek samorządu terytorialnego, nakaz oznaczenia celu emisji i towarzyszący mu zakaz przeznaczania środków pochodzących z emisji obligacji na inne cele. [Ograniczenia swobody uchwalania budżetów z deficytem procedury ostrożnościowe; art. 86] Druga grupa norm ostrożnościowych dotyczy ograniczeń możliwości uchwalania budżetów z deficytem. Normy te zakładają wprowadzanie pewnych rygorów w zakresie wyniku budżetów jednostek samorządowych w przypadku zbliżania się stosunku państwowego długu publicznego, czyli długu sektora finansów publicznych do PKB do konstytucyjnej granicy 60% - aż do całkowitego zakazu uchwalania wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach. W stosunku do ustawy obowiązującej dotychczas, nowa ufp istotnie zmienia rygory dotyczące JST Jeżeli stosunek państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto w danym roku ogłoszony przez Ministra Finansów w Dzienniku Urzędowym RP ( Monitorze Polskim ) do dnia 31 maja roku następnego przekroczy 55% - wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na kolejny rok (tzn. na rok następujący po roku, w którym stosunek długu do PKB został ogłoszony) mogą być wyższe niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków europejskich i państw EFTA. Jeżeli natomiast ogłoszona w powyższy sposób relacja długu do PKB wyniesie co najmniej 60% - wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na kolejny rok nie mogą być wyższe niż dochody tego budżetu. [Ograniczenia swobody zaciągania zadłużenia] Do kolejnej grupy ograniczeń należą zakazy przekraczania określonych limitów relacji rocznych płatności związanych z obsługą zadłużenia do planowanych rocznych dochodów budżetu (wskaźnik obsługi zadłużenia do dochodów). Szerzej na temat wskaźnika obsługi zadłużenia w rozdz Wskaźniki obsługi zadłużenia Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. całkowicie zmienia koncepcję wskaźników określających dopuszczalny poziom zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego. 11
12 Obowiązujące dotychczas nieprzerwanie od roku 1993 wskaźniki zostaną zastąpione przez jeden wskaźnik o zupełnie odmiennej konstrukcji. W związku z tą gruntowną zmianą oraz skutkami, jakie wywołuje ona dla systemu finansów samorządowych, Przepisy wprowadzające przewidują dość długi okres vacatio legis dla normy określającej nowy wskaźnik. Do roku 2013 włącznie podstawą określenia dopuszczalnych poziomów zadłużenia będą wskaźniki obowiązujące dotychczas, natomiast nowe wskaźniki mają być obliczane i publikowane w wieloletniej prognozie finansowej jedynie dla celów informacyjnych. Od roku 2014 będzie obowiązywał tylko nowy wskaźnik, do którego trzeba będzie dostosować konstrukcje budżetów Wskaźniki obowiązujące do końca 2013 r Konstrukcja wskaźnika obsługi zadłużenia Dwa wskaźniki obowiązujące do końca 2013 r. to tzw. wskaźnik obsługi zadłużenia określony w przepisie art. 169 starej ustawy o finansach publicznych oraz tzw. wskaźnik kwoty zadłużenia uregulowany w przepisie art Zgodnie z art. 169, łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym: (1) spłat rat kredytów i pożyczek, zaciągniętych w celu finansowania deficytu lub refinansowania długu, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od wszystkich kredytów i pożyczek (także tych zaciągniętych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego niedoboru budżetu [zwanego nieszczęśliwie deficytem]); (2) wykupu papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego w celu finansowania deficytu lub refinansowania długu, wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od wszystkich wyemitowanych papierów wartościowych (także tych wyemitowanych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu); (3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń oraz gwarancji - nie może przekroczyć 15 % planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Należy zwrócić uwagę na redakcję przepisu definiującego wskaźnik: w mianowniku umieszczono planowane na dany rok dochody. Plan dochodów stanowi integralną część budżetu. Podobnie plan wydatków na obsługę długu (odsetki i dyskonto) oraz plan rozchodów. Przepis ten faktycznie zakazuje projektowania i przyjmowania budżetu, w którym powyższy wskaźnik nie byłby respektowany. Licznik wskaźnika obejmuje zarówno wydatki, jak i rozchody związane z obsługą zadłużenia. Do pierwszej kategorii przepływów pieniężnych należą: odsetki i dyskonto, do drugiej zaś: raty kapitałowe i kwoty wykupu. O ile raty kapitałowe i kwoty wykupu dotyczą tylko długu zaciągniętego w celu finansowania deficytu lub refinansowania długu zaciągniętego wcześniej, odsetki i dyskonto dotyczą także długu zaciągniętego w celu pokrycia przejściowego niedoboru budżetu (nazywanego w przepisie niesłusznie deficytem). Ponadto licznik wskaźnika uwzględnia potencjalne spłaty kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń oraz gwarancji. Sformułowanie to wymaga szczególnie starannej interpretacji, nie zostało bowiem przez ustawodawcę wyjaśnione, a dotyczy zobowiązań losowych, tzn. zobowiązań, w których spełnienie świadczenia zależy od zaistnienia określonych zdarzeń. Po pierwsze należy stwierdzić, że zakres finansowej odpowiedzialności JST odzwierciedlony we wskaźniku zależy przede wszystkim od konstrukcji samej umowy. Jeśli bowiem zgodnie z umową, w razie opóźniania
13 się dłużnika z płatnością (płatnościami) raty (kwoty wykupu) lub odsetek, jednostka samorządu terytorialnego będzie zobowiązana do dokonania takich płatności w wysokości i terminach przewidzianych w pierwotnym harmonogramie spłat (harmonogramie umorzenia długu) maksymalną kwotą, która będzie objęta licznikiem wskaźnika, będzie kwota rat (wykupu) i odsetek przypadająca do spłaty w danym roku i objęta poręczeniem lub gwarancją. Po drugie użycie przez ustawodawcę wyrażenia potencjalne spłaty kwot, nie zaś kwoty wynikające z udzielonych poręczeń i gwarancji wyraźnie wskazuje na intencję ustawodawcy włączenia do wskaźnika nie tyle sumy kwot, które JST zgodnie z umową musiałaby uiścić, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał, ile takiej sumy skorygowanej o wyniki analizy ryzyka braku płatności dłużnika, którego zobowiązanie zostało objęte poręczeniem (gwarancją). Jeżeli zatem JST po przeprowadzeniu takiej analizy przypisze określonemu dłużnikowi określony współczynnik ryzyka, to potencjalne spłaty kwoty równe będą iloczynowi tego współczynnika i sumy kwot które JST zgodnie z umową musiałaby w danym roku uiścić, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał (stanowisko to bywa kwestionowane: według konkurencyjnego poglądu potencjalne spłaty kwot oznaczają kwoty, które JST musiałaby zapłacić, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał). Należy wspomnieć, że ustawa o finansach publicznych z 1998 r. w odniesieniu do poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa posługiwała się pojęciem kwoty przewidywanych wypłat. Pojęcie to zakładało istnienie procesu oceny ryzyka wynikającego z udzielonych poręczeń i gwarancji. Istotnie, proces taki został uregulowany przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wartości zobowiązań zaliczanych do państwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa, wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji oraz kwoty przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji Wskaźnik kwoty zadłużenia W tym przypadku chodzi właściwie o dwa różne, choć zbliżone konstrukcyjnie wskaźniki: pierwszy dotyczy końca roku budżetowego, drugi natomiast każdego kwartału. Zgodnie z przepisem art. 170 ust. 1 starej ustawy o finansach publicznych, łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60 % wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. Licznik wskaźnika powinien uwzględniać całkowite zadłużenie jednostki samorządu terytorialnego, ze wszystkich tytułów, obliczone według wartości nominalnej. Mianownik obejmuje natomiast wykonane dochody ogółem w roku budżetowym. Odwołanie się do dochodów wykonanych sugeruje, że kontrola respektowania wskaźnika jest kontrolą ex ante dokonywaną po zakończeniu roku budżetowego, stąd też stosowanie wskaźnika rocznego zostało uzupełnione wskaźnikiem obliczanym dla każdego kwartału: łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60 % planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki Ustalanie wartości nominalnej zobowiązań [Wartość nominalna zobowiązań; rozporządzenie Ministra Finansów] Wartość nominalną poszczególnych zobowiązań zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do państwowego długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego, oblicza się stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu ustalania wartości zobowiązań zaliczanych do państwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa, wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji. Wartością nominalną wyemitowanych papierów wartościowych jest:
14 (1) kwota świadczenia głównego z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych, należna do zapłaty w dniu ich wykupu; (2) kwota świadczenia głównego z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych, z których zobowiązania finansowe są indeksowane lub kapitalizowane z uwzględnieniem przyrostu kapitału, wynikającego ze sposobu indeksacji lub kapitalizacji danego papieru wartościowego, naliczona na koniec okresu sprawozdawczego (tzn. roku budżetowego dla wskaźnika rocznego, lub kwartału dla wskaźnika kwartalnego). Wartość nominalną zaciągniętych kredytów i pożyczek oblicza się jako kwotę świadczenia głównego z tytułu zaciągniętej pożyczki lub kredytu, należną do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania. W przypadku zaciągniętych kredytów i pożyczek lub przyjętych depozytów, z których zobowiązania finansowe są indeksowane lub kapitalizowane należy w wartości nominalnej uwzględnić przyrost kapitału na koniec okresu. Wartość wymagalnych zobowiązań, z wyłączeniem zobowiązań z tytułu gwarancji i poręczeń, obejmuje kwotę zobowiązań, których termin płatności minął, a nie są przedawnione ani umorzone, z wyłączeniem odsetek. W przypadku gdy zobowiązania wymagalne są indeksowane lub kapitalizowane, należy uwzględnić przyrost kapitału na koniec okresu. Jeżeli zobowiązania wyrażone są w walutach obcych, ich wartość nominalna podlega przeliczeniu na walutę polską według średniego kursu walut obcych, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, obowiązującego w ostatnim dniu roboczym danego okresu sprawozdawczego. Wartość nominalna wymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji oznacza kwotę świadczenia poręczyciela (gwaranta), należną do zapłaty, obejmującą również świadczenia uboczne. Do wyliczenia wartości nominalnej zobowiązania objętego poręczeniem lub gwarancją, podlegającego oprocentowaniu według zmiennych stóp procentowych, przyjmuje się stopę procentową obowiązującą w ostatnim dniu danego okresu sprawozdawczego. Do wyliczenia wartości nominalnej zobowiązania objętego poręczeniem lub gwarancją, wyrażonego w walucie obcej, przyjmuje się średni kurs walut obcych, ogłaszany przez Narodowy Bank Polski, obowiązujący w ostatnim dniu roboczym danego okresu sprawozdawczego Wyłączenie stosowania wskaźników Zgodnie z przepisem art. 169 ust. 3 oraz art. 170 ust. 3 ograniczenia możliwości zaciągania długu wynikające z obowiązku stosowania wskaźników obsługi zadłużenia i kwoty zadłużenia - nie dotyczą kredytów, pożyczek i papierów wartościowych zaciągniętych (wyemitowanych) w związku z umową zawartą z podmiotem dysponującym środkami unijnymi. Użycie nieprecyzyjnego sformułowania w związku z umową nie ułatwia interpretacji powyższego wyłączenia, z pewnością jednak nie uzasadnia jego ograniczenia tylko do wkładu własnego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodzić się zatem należy z dokonaną przez Ministra Finansów wykładnią, zgodnie z którą wyłączenia z limitu 60% dotyczą długu powstałego zarówno w celu zapewnienia wkładu własnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i długu zaciągniętego na sfinansowanie zadania w części podlegającej refundacji (Pismo Ministerstwa Finansów - Dyrektora Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego z dnia 16 maja 2008 r., ST /WWR/08/729). Ograniczenia wynikającego ze wskaźnika obsługi zadłużenia nie stosuje się ponadto do poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem środków unijnych. Z kolei wyłączenie stosowania wskaźników kwoty długu ograniczone jest czasowo: nie stosuje się go po 14
15 zakończeniu programu, projektu lub zadania realizowanych ze środków unijnych oraz otrzymaniu refundacji dokonanych wydatków Wskaźnik obsługi zadłużenia obowiązujący od 2014 r. [Konstrukcja wskaźnika; art. 243 ust. 1 i 2, art. 244] Przepis art. 243 nowej ustawy o finansach publicznych wyraźnie zwraca uwagę na związek między przestrzeganiem limitu zadłużenia a uchwalaniem budżetu. Stanowi on mianowicie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja kosztów obsługi zadłużenia do dochodów przekroczy określony wskaźnik. Sama relacja kosztów obsługi zadłużenia do dochodów określana jest tak samo, jak w starej ustawie. Jej licznik obejmuje: (1) spłaty rat kredytów i pożyczek, zaciąganych w celu finansowania planowanego deficytu budżetu, refinansowania długu (czyli spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych), wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, jak również pożyczek zaciągniętych w państwowych funduszach celowych na finansowanie przedsięwzięć ujętych w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od wszystkich kredytów i pożyczek (także tych zaciągniętych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego niedoboru budżetu [zwanego nieszczęśliwie deficytem]); (2) kwoty wykupu papierów wartościowych emitowanych w celu finansowania planowanego deficytu budżetu, refinansowania długu (czyli spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych), wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, jak również finansowanie przedsięwzięć ujętych w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od wszystkich papierów wartościowych (także tych wyemitowanych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego niedoboru budżetu [zwanego nieszczęśliwie deficytem]), wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od wszystkich wyemitowanych papierów wartościowych; (3) potencjalne spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji. Łączna kwota spłat kredytów, pożyczek i wykupu papierów wartościowych w danej jednostce samorządu terytorialnego nie obejmuje jednak zobowiązań związku współtworzonego przez tę jednostkę, na które jednostka udzieliła gwarancji i poręczeń. Do kwoty tej należy dodać natomiast przypadające do spłaty w tym samym roku budżetowym kwoty zobowiązań związku współtworzonego przez daną jednostkę samorządu terytorialnego: w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji współfinansowanej kredytem, pożyczką lub emisją obligacji spłacanych lub wykupywanych w danym roku budżetowym; w pozostałych przypadkach - w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz związku, którego jest członkiem. Pomimo różnej redakcji przepisów starej i nowej ustawy, istota licznika relacji pozostaje niezmieniona: obejmuje on zarówno spłaty kapitału zadłużenia (z wyjątkiem zadłużenia zaciąganego w celu finansowania przejściowego deficytu zadłużenie to powinno być spłacone w tym samym roku, w którym zostało zaciągnięte) w formie kredytów, pożyczek i papierów wartościowych, jak i płatności odsetkowe od zadłużenia (także zaciąganego na pokrycie krótkoterminowego niedoboru) oraz potencjalne spłaty kwot

References: art. 126
 art. 89
 art. 5
 art. 9
 art. 242
 art. 226
 art. 89
 art. 90
 art. 89
 art. 217
 art. 89
 art. 91
 art. 212
 art. 82
 art. 18
 art. 12
 art. 18
 art. 18
 art. 30
 art. 82
 art. 18
 art. 18
 art. 19
 art. 18
 art. 58
 art. 58
 art. 58
 art. 58
 art. 262
 art. 92
 art. 93
 art. 86
 art. 169
 art. 169
 art. 170
 art. 169
 art. 170
 art. 243
 art. 244
 art. 243