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Timestamp: 2016-10-21 11:22:41+00:00

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106 Ia 7618. Extrait de l'Arr�t de la Ire Cour de droit public du 24 septembre 1980 dans la cause Dussex c. Conseil d'Etat du canton du Valais (recours de droit public)
Art. 4 Cst.; plan de zones communal; droit d'�tre entendus des propri�taires int�ress�s. Les propri�taires fonciers touch�s par un plan de zones ont le droit, quelle que soit la nature de ce plan, d'�tre entendus individuellement avant qu'une d�cision d�finitive soit prise au sujet de l'attribution de leurs biens-fonds � une zone d�termin�e (consid. 2b); il en est de m�me lorsque le Conseil d'Etat modifie de mani�re essentielle, lors de la proc�dure d homologation, un plan de zones �tabli par une commune (consid. 3). Faits � partir de page 76
BGE 106 Ia 76 S. 76
Georges Dussex est propri�taire d'une parcelle d'une surface de 10097 m2, inscrite au cadastre de la commune d'Ayent sous le no 3083. Cette parcelle lui a �t� adjug�e dans le cadre des ench�res publiques par lesquelles le syndicat du remaniement parcellaire d'Ayent a mis en vente les parcelles libres dont il �tait propri�taire.
La commune d'Ayent a fait �tablir un projet de r�glement des constructions avec plan de zones. Approuv� le 6 octobre 1978 par le Conseil communal, ce projet a �t� adopt� par l'Assembl�e primaire le 3 d�cembre 1978, puis soumis pour homologation au Conseil d'Etat du canton du Valais. Il instituait notamment une zone de d�veloppement futur d'une surface BGE 106 Ia 76 S. 77de 425,26 hectares, dans laquelle il �tait en principe possible d'�lever des constructions non agricoles sur la base de plans de quartier �tablis pour une surface minimale de 5000 m2 et avec une densit� maximale de 0,20. Aux termes du plan de zones soumis � l'homologation du Conseil d'Etat, la parcelle de Dussex �tait class�e en zone de d�veloppement futur. Elle �tait toutefois qualifi�e de zone sensible au sens de l'art. 66 lettre a du r�glement.
Par d�cision du 28 novembre 1979, le Conseil d'Etat a homologu� le r�glement des constructions et le plan de zones de la commune d'Ayent, en y apportant cependant un certain nombre de modifications. Il a notamment d�cid� de supprimer, soit de d�classer en zone sans affectation d�finie, toute la zone de d�veloppement futur. La d�cision du 28 novembre 1979 n'a �t� notifi�e qu'� l'administration communale d'Ayent. Pour le surplus, elle a fait l'objet d'une publication au Bulletin officiel du canton du Valais du 14 d�cembre 1979. Cette publication pr�cise simplement que le Conseil d'Etat a approuv�, avec des r�serves dont il peut �tre pris connaissance aupr�s de l'administration communale, le r�glement des constructions et le plan de zones de la commune d'Ayent.
Agissant par la voie du recours de droit public, Dussex a demand� au Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Conseil d'Etat du 28 novembre 1979. Dans ses observations, le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours.
Le Tribunal f�d�ral a admis le recours et annul� la d�cision attaqu�e pour les motifs suivants:
1. b) Le recourant reproche � l'autorit� cantonale d'avoir rendu sa d�cision sans lui avoir donn� l'occasion de s'exprimer pr�alablement � son sujet. C'est � juste titre qu'il n'invoque pas la violation d'une disposition du droit cantonal, car ni l'art. 75 Cst. val., ni les art. 4 ss. de la loi sur les constructions du 19 mai 1924 (LC) LC, ne pr�cisent quelle est la proc�dure � laquelle est soumise l'homologation d'un r�glement communal ou d'un plan de zones par le Conseil d'Etat. L'art. 7 LC se borne simplement � imposer � l'autorit� de surveillance de porter sa d�cision d'homologation � la connaissance du public et de la publier dans le bulletin officiel.
c) Dans de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), le Conseil d'Etat a certes fix� une proc�dure pr�cise pour l'adoption et la modification des plans de BGE 106 Ia 76 S. 78zones (Bulletin officiel du canton du Valais du 15 f�vrier 1980 p. 121/122). Ce texte garantit �galement, en application de l'art. 33 LAT, aux personnes touch�es par les mesures d'am�nagement et qui poss�dent un int�r�t digne de protection � ce qu'elles soient modifi�es, le droit d'�tre entendues et de former opposition. Toutefois, les dispositions de l'ordonnance du 7 f�vrier 1980 ne r�glent pas leur droit � l'audition lorsque le plan est modifi� de fa�on sensible � leur d�triment par l'autorit� de surveillance. Elles ne s'appliquent, au demeurant, pas � la pr�sente esp�ce en vertu de l'art. 24 al. 2 de l'ordonnance.
2. a) Il est constant que seule la commune a �t� entendue au cours de la proc�dure d'homologation de son r�glement des constructions et de son plan de zones par le Conseil d'Etat. Bien que l'une des modifications apport�es par l'autorit� cantonale ait pour cons�quence le d�classement de la parcelle du recourant en zone non constructible, celui-ci n'a, au m�me titre que tous les particuliers touch�s par la d�cision cantonale, pas �t� consult� sur ce point. Il n'en a �t� inform� que par la publication de la d�cision attaqu�e. Il �l�ve, d�s lors, � l'encontre de celle-ci, le grief de violation de son droit d'�tre entendu tel qu'il d�coule de l'art. 4 Cst. A cet �gard, le Conseil d'Etat affirme, dans ses observations sur le recours de droit public, que l'art. 4 Cst., pas plus que le droit cantonal, ne lui fait obligation d'entendre les int�ress�s avant de prendre la d�cision de modifier un plan de zones communal, �tant donn� la nature l�gislative d'un tel plan. La proc�dure suivie en l'esp�ce correspondrait, au reste, � une pratique constante, justifi�e par l'impossibilit� de mettre en oeuvre le droit d'�tre entendu au b�n�fice de tous les particuliers touch�s par une mesure de planification affectant l'ensemble d'une r�gion.
b) Comme on l'a vu (supra consid. 1b), le droit cantonal ne contient aucune disposition permettant aux propri�taires int�ress�s de s'exprimer avant que l'autorit� de surveillance ne rende sa d�cision. Il s'agit d�s lors seulement d'examiner si la proc�dure suivie par l'autorit� cantonale est compatible avec les exigences minimales du droit d'�tre entendu, telles qu'elles d�coulent de l'art. 4 Cst. (ATF 104 Ia 67 consid. 2a; ATF 101 Ia 310 consid. 1a).
Selon la jurisprudence, un particulier a, moyennant certaines conditions, le droit d'�tre entendu en proc�dure administrative avant que ne soit rendue une d�cision qui le touche dans sa BGE 106 Ia 76 S. 79situation juridique. Ce droit ne s'�tend toutefois pas � la proc�dure l�gislative, soit � celle qui conduit � l'adoption de normes g�n�rales et abstraites (ATF 104 Ia 67 consid. 2b; ATF 100 Ia 391 consid. 3; ATF 90 I 338 consid. 2). Or, qu'elle ait un effet d�claratoire ou constitutif, la d�cision par laquelle l'autorit� cantonale se prononce sur l'approbation d'un r�glement communal ressortit � son devoir de surveillance et fait partie int�grante de la proc�dure l�gislative (ZIMMERLIN, Baugesetz des Kantons Aargau, p. 405 IV/9).
La question de la nature juridique d'un plan d'am�nagement, soit celle de savoir s'il contient des normes g�n�rales et abstraites ou s'il consiste dans un ensemble de d�cisions individuelles est fort disput�e en doctrine et en jurisprudence. Cependant, quelle que soit la r�ponse donn�e � cette question, le fait que le plan de zones soit indissolublement li� � un r�glement ne suffit pas, contrairement � ce que soutient le Conseil d'Etat, � refuser le droit d'�tre entendu aux propri�taires int�ress�s.
Le Tribunal f�d�ral, suivi aujourd'hui par la majorit� de la doctrine, s'est en effet refus� � classer de mani�re d�finitive les plans soit dans la cat�gorie des r�gles g�n�rales et abstraites (Erlass), soit parmi les d�cisions individuelles (Verf�gung). Il a admis que le plan r�unit des �l�ments des unes et des autres (ATF 104 Ia 67 consid. 2b; ATF 99 Ia 714 consid. 4; ATF 94 I 350 consid. 5; ATF 90 I 354 et 356; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I no 11 B I et II, p. 64 ss.; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 395/396 ch. 3/b).
Tout en maintenant son opinion selon laquelle le plan d'am�nagement est une institution interm�diaire entre les actes l�gislatifs et administratifs, le Tribunal f�d�ral a reconnu aux propri�taires fonciers touch�s par un tel plan le droit d'�tre entendus individuellement, de mani�re appropri�e, avant qu'une d�cision d�finitive ne soit prise au sujet de l'attribution de leurs biens-fonds � une zone d�termin�e. Il a cependant laiss� ind�cise la question de savoir si ce droit pourrait �tre �galement garanti en cas d'adoption d'un plan de protection du paysage englobant toute une r�gion (ATF 104 Ia 67 consid. 2b, 1er alin�a in fine). Dans sa jurisprudence ant�rieure, � laquelle il se r�f�re express�ment dans ce dernier arr�t, le Tribunal f�d�ral a cependant pr�cis� que la reconnaissance du droit d'�tre entendu du propri�taire int�ress� au cours d'une proc�dure d'adoption ou de modification d'un plan �tait ind�pendant de BGE 106 Ia 76 S. 80la nature juridique de celui-ci. Il a admis que, m�me si l'on assimilait th�oriquement le plan � une loi, on devrait dire qu'il constitue un cas particulier auquel il ne serait pas juste d'appliquer le principe selon lequel l'individu n'a pas le droit d'�tre entendu au cours d'une proc�dure l�gislative (ATF du 11 septembre 1963 en la cause Balser Terraingesellschaft A.G., publi� dans Zbl 1964, p. 216 ss.).
Cette conclusion qui rejoint l'avis de la doctrine (IMBODEN/RHINOW, vol. I, op. cit.; no 81 B I/500-501; 87 II 546/7; KNOEPFEL, Demokratisierung der Raumplanung, th�se Berne 1977, p. 203 ss.; MACHERET, "A propos de l'arr�t 'Rizzi A.G.'", dans Droit de la construction 1980/3, p. 44) doit �tre maintenue. Toute autre solution conduirait notamment � traiter de fa�on diff�rente, sans justification, les propri�taires int�ress�s par un plan de zones selon qu'ils exercent ou non leurs droits politiques dans la commune. Seuls les premiers seraient appel�s � se prononcer sur l'adoption du plan de zones, alors que les seconds seraient priv�s de tout moyen de donner leur avis � son sujet. Le crit�re de l'�tendue de la r�gion englob�e dans un plan, all�gu� par l'autorit� cantonale dans sa r�ponse au recours, n'est gu�re convaincant, dans la mesure o� une proc�dure appropri�e est de nature � garantir le droit d'�tre entendu des propri�taires int�ress�s sans compromettre l'int�r�t public � la r�alisation de la planification envisag�e.
3. Rien ne justifie de limiter � la proc�dure devant l'autorit� communale le droit d'�tre entendu ainsi reconnu aux int�ress�s lors de l'adoption ou de la modification de plans de zones, du moins lorsque l'autorit� cantonale de surveillance a la comp�tence de substituer son pouvoir d'appr�ciation � celui de l'autorit� communale et de modifier d'autorit�, et sur des points essentiels, le plan �labor� par celle-ci (cf. KRAYENB�HL, Participation et collaboration dans l'�tablissement des plans d'am�nagement du territoire, ZBl 1979/9 p. 400/401; KNOEPFEL, op. cit., p. 274 ss.). La jurisprudence a clairement pos� que si, dans de tels cas, le Conseil d'Etat ne veut pas approuver la r�partition des zones projet�es par la commune, il doit, avant d'ordonner une modification du plan, entendre les propri�taires touch�s par la modification envisag�e. On ne peut renoncer � une nouvelle audition que lorsque les propri�taires int�ress�s ont d�j� soulev� dans la proc�dure communale les m�mes griefs contre la r�partition des zones envisag�e par le BGE 106 Ia 76 S. 81Conseil d'Etat (ATF 104 Ia 68 consid. 2c). Le Tribunal f�d�ral a par ailleurs admis que cette jurisprudence �tait applicable � la proc�dure d'homologation par le Conseil d'Etat valaisan d'un plan de zones concernant tout le territoire habitable d'une commune relativement �tendue. Il a d�clar� que, dans le cadre d'une telle proc�dure, le propri�taire qui �tait d'accord avec le projet communal et dont l'immeuble vient par la suite � �tre d�class� au cours de la proc�dure d'approbation par le Conseil d'Etat a le droit, pr�alablement � la d�cision de cette autorit�, d'en �tre inform� et que possibilit� doit lui �tre donn�e de se d�terminer sur la modification projet�e (ATF du 20 septembre 1978 en la cause Mabillard c. commune de Leytron et VS, Conseil d'Etat, non publi�, consid. 2b p. 5).
En l'esp�ce, le dossier ne r�v�le pas si, parall�lement � la proc�dure l�gislative conduisant � la pr�sentation du projet � l'Assembl�e primaire, le Conseil communal d'Ayent a proc�d� � une mise � l'enqu�te publique de son plan de zones. Ce fait, de m�me que la d�termination du recourant sur le projet �labor� par la commune, est sans signification pour la solution du pr�sent recours. Ce qui est d�terminant, c'est que le Conseil d'Etat a modifi� de mani�re essentielle ce projet et que sa modification a entra�n� le d�classement de la parcelle du recourant d'une zone � b�tir, aux possibilit�s apparemment restreintes, en une zone sans affectation d�finie, non constructible. Touch� de mani�re importante par la nouvelle r�partition, il devait avoir la possibilit� de se d�terminer � son sujet. Seule une telle possibilit� correspond �galement aux exigences de la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire du 22 juin 1979, qui n'�tait � vrai dire pas encore applicable � la pr�sente proc�dure. En effet, la protection juridique pr�vue � l'art. 33 LAT, qui exige au moins une voie de recours contre les d�cisions et les plans d'affectation, serait illusoire si l'autorit� ex�cutive pouvait, sans entendre pr�alablement les propri�taires concern�s, modifier � leur d�triment un plan de zones �tabli par la commune. Il n'appartient pas au Tribunal f�d�ral de fixer les modalit�s de mise en oeuvre du droit d'�tre entendu des propri�taires dans le cadre d'une proc�dure d'homologation d'un plan de zones, probl�me qu'il incombe au droit cantonal de r�soudre. Il faut cependant constater que dans un cas o�, comme en l'esp�ce, un grand nombre de propri�taires est concern� par les modifications apport�es au plan, le Conseil d'Etat peut toujours renvoyer BGE 106 Ia 76 S. 82le plan � la commune et exiger qu'elle ordonne une nouvelle publication en indiquant les points sur lesquels l'autorit� ex�cutive entend, dans la proc�dure d'homologation, s'�carter de la d�cision communale �tablissant le plan de zones. Il est toutefois essentiel que les zones concern�es par les modifications �ventuelles du plan, de m�me que celles pr�vues dans la nouvelle r�partition, ressortent de la publication afin que les propri�taires int�ress�s puissent faire usage de leur droit d'opposition. A l'issue de cette proc�dure de publication, le Conseil d'Etat peut ainsi prendre sa d�cision en ayant connaissance de toutes les objections et statuer en m�me temps sur les oppositions avec plein pouvoir d'examen.
4. Vu ce qui pr�c�de, il y a lieu d'admettre que le Conseil d'Etat n'a pas respect� le droit d'�tre entendu du recourant et que, partant, sa d�cision doit �tre annul�e.
100 IA 391,
90 I 338 suite... ,
104 IA 68
art. 75 Cst.

References: Art. 4
 art. 4
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
in fine

art. 75