Source: http://korupcejakoparazit.cz/clanek/recept-18-ferove-hodnoceni-verejnych-zakazek/
Timestamp: 2018-09-20 17:16:24+00:00

Document:
Recept 18: Férové hodnocení veřejných zakázek | KorupceJakoParazit
Recept 18: Férové hodnocení veřejných zakázek
Aby hodnocení nabídek při zadávání veřejných zakázek a dotací bylo férové, musí chytrá pravidla eliminovat vliv zadavatele na složení skupiny osob, která má hodnotit kvalitu nabídek na realizaci veřejné zakázky nebo dotace. Rovněž musí odstranit vliv zadavatele na stanovisko hodnotitele při vybírání nejlepších nabídek.
Co by měla obsahovat chytrá pravidla o férovém hodnocení veřejných zakázek?
Vytvořit široké oborové seznamy expertů, ze kterých by se pro jednotlivé zakázky náhodně vybírali hodnotitelé. Do seznamu by byli experti vybíráni na základě vzdělání a praxe. Seznamy by zahrnovaly i zahraniční experty.
Do hodnotitelských komisí k jednotlivým veřejným zakázkám by byli z uvedených seznamů pomocí certifikovaného softwaru náhodně vybíráni jednotliví experti. Experti by byli na zadavateli zcela nezávislí.
Experti, jež byli vybráni k hodnocení jednotlivých zakázek, by se navzájem neznali. Hodnocení by vytvářeli písemně nezávisle na sobě. Osobně by se scházeli, pouze pokud by hodnocení nebylo jednoznačné.*
Certifikovaný softwarový program analyzuje, kdo byl přidělen k jaké zakázce, jak co hodnotil atd. Zajišťuje, aby tentýž expert nebyl přidělován na hodnocení soutěží, ve kterých figurují stejné firmy.
Výsledky a analýzy přidělování expertů k jednotlivým zakázkám by byly zveřejňovány.
Pokud by analytický software zjistil nepravidelnosti u přidělování expertů či jejich hodnocení, hrozilo by danému expertovi vyškrtnutí ze seznamu hodnotitelů či zákaz profesní činnosti.
* Příklad: Tři vybraní experti hodnotí dvě nabídky. Všichni tři se ve svých písemných hodnoceních shodnou, že první nabídka je nejlepší; v takovém případě se vůbec nescházejí. Pokud by však dva experti byli pro první nabídku a jeden pro druhou, došlo by k setkání expertů, aby svá stanoviska mohli porovnat.
Otázky a odpovědi o férovém hodnocení veřejných zakázek
Nepůjde stejně jako u „losovaček“ jakýkoli analytický software zmanipulovat tak, aby vybíral za vítěze „předem vybrané“ firmy?
Nikoli. Základem zmanipulování „losovaček” softwarem byla skutečnost, že způsob, jakým software vybíral vítězné uchazeče, nikdo neznal. Naproti tomu náhodnost výběru hodnotitelů analytickým softwarem by byla kontrolována veřejností, neboť výstupy z hodnocení, které by prováděl analytický software, by byly veřejné, a to ve strojově čitelné podobě. Veřejnost, a zejména „zapálení ajťáci“, by mohli snadno zkontrolovat, že výstupy analytického softwaru jsou skutečně náhodné a že fungování softwaru není „cinklé.“ Pokud budou způsoby (a algoritmy) fungování analytického software veřejné, tj. kontrolovatelné veřejností, nelze software zmanipulovat.
Nedomluví se vždy jakkoli náhodně vybraní hodnotitelé na výsledku, například proto, že se znají z branže?
Tomuto riziku by bylo zabráněno dvěma způsoby: za prvé, jednotliví hodnotitelé by se vzájemně neznali. Při hodnocení by se sešli, pouze pokud by jejich hodnocení nebylo jednoznačné. Za druhé, i kdyby si hodnotitelé nějakým způsobem dozvěděli, kdo jsou ostatní hodnotitelé, a snažili se vzájemně domluvit výsledek hodnocení, bránil by takovýmto praktikám analytický software, který by zkoumal, kdo hodnotil jaké nabídky, s kým byl v hodnotící skupině, jaké projekty typologicky v minulosti preferoval atd. Tento software by zajišťoval nejen náhodnost výběru, ale například také to, aby se dva hodnotitelé, kteří hodnotili jeden projekt, nesetkali v hodnotící komisi na dalším projektu, eventuálně v žádné budoucí hodnotící skupině.
Nebudou jakákoli pravidla či jakýkoli systém na klasický český „jánabráchismus“ vždy krátké?
Předpovídat budoucnost je samozřejmě velice obtížné. Lidská vynalézavost nezná mezí, nicméně možnost systémové manipulace by měla být dobrými pravidly omezena na zanedbatelné minimum. Krom toho na těch „pár géniů“, kterým by se preventivní systém pojistek proti manipulaci podařilo obejít, ještě čekají policie a další orgány činné v trestním řízení.
Chcete vědět více o férovém hodnocení veřejných zakázek?
Případy manipulace hodnocení rozdělování dotací
Regionální operační program Jihozápad. „Obžalovaní údajně zasahovali do schvalování a hodnocení výběru jednotlivých projektů a žádostí o dotace. Některé kvalitnější projekty prý vyřadili a zařadili místo nich jiné. Kauza se týká páté výzvy Regionálního operačního programu (ROP) Jihozápad, která byla vyhlášena v březnu 2009 a v níž mělo být rozděleno přes 3,7 miliardy korun. V páté výzvě výbor nechal kvůli vyšetřování přehodnotit všech 630 přihlášených projektů a zrušil přidělení dotace původně vybraným 177 projektům. Po přehodnocení získalo dotaci 140 projektů, ze 70 procent byly stejné jako při původním hodnocení.“[i]
Regionální operační program Severozápad. „V Ústeckém a Karlovarském kraji má čerpání dotací na starosti tzv. řídicí výbor Regionální rady ROP Severozápad. Výbor je složen z krajských zastupitelů ČSSD, ODS a KSČM, kteří si za předsedu zvolili bývalého hejtmana a zároveň bývalého mosteckého primátora a poslance sněmovny Jiřího Šulce (ODS). Šulc se svými kolegy z výboru vždy rezolutně odmítal spekulace, že zasahuje do výběru projektů. Největší dotace určené soukromým firmám přitom inkasovaly firmy politiků, kteří v kraji reprezentují občanské a sociální demokraty. Například osmdesátimilionovou dotaci na stavbu luxusního hotelu v Ústí nad Labem inkasovala firma tamního primátora Víta Mandíka (ČSSD). Právě ve sporu o Mandíkův hotel Šulc vysvětloval, že projektům nepřidělují evropské dotace politici, ale nezávislí experti. „Výbor regionální rady ani nemá žádné pravomoci do experty stanoveného pořadí projektů zasahovat, měnit pořadí či někoho vylučovat," zdůraznil Šulc. Podle zjištění Aktuálně.cz ovšem může řídicí výbor zasahovat do výběru projektů po politické lince. Předseda řídicího výboru Šulc zřejmě udržuje s hodnotící komisí úzké vztahy. Svědčí o tom výčet celkem pěti členů, kteří pracovali na mostecké radnici v období Šulcova primátorování. Radním byl v té době Vladimír Bártl (ODS), který je dnes vrchním ředitelem na ministerstvu dopravy. Na odboru investic pracovali v Šulcově primátorském období Petr Kušnierz a René Komínek (ODS). První z nich řídil do svého loňského zatčení Úřad regionální rady ROP Severozápad, druhý do loňska vedl chomutovskou pobočku Ředitelství silnic a dálnic. Stavitel Zdislav Mazur (SNK-ED) zasedal v investiční komisi města Mostu. Jiří Filípek z firmy Coming, kterou vlastnil společně se Šulcem, městu radil při investicích.“[ii]
„O peníze ROP Severozápad přijde proto, že se o projektech rozhodovalo podle Bruselu netransparentně. Evropská komise vytýká dotačnímu úřadu také to, že se manipulovalo s hodnocením projektů. Kvůli tomu také již bylo několik lidí obviněno. Na policejním seznamu je třeba bývalý náměstek hejtmanky Pavel Kouda nebo exředitel úřadu Petr Kušnierz, který byl již za jiný případ pravomocně odsouzen. Ministerstva přitom ve spolupráci s vedením ROP Severozápad udělala několik změn. Například upravila, jak se jednotlivé projekty mají hodnotit. Předtím totiž bylo běžné, že v poslední skupině hodnotitelů figurovali především regionální politici.“[iii]
„Oficiální dokumenty ROP Severozápad popisují tři stupně výběru projektů. „Nejprve hodnotí projekty pracovníci Úřadu Regionální rady a ve druhé fázi nezávislí externí hodnotitelé. V případě, že projekt získal dostatečné množství bodů, postupuje do třetí fáze, kde hodnotí projekty hodnotící komise." Maximálně mohou projekty získat 100 bodů a o pořadí projektů v každé výzvě tedy vždy rozhoduje hodnotící komise, která může jednotlivým projektům přidělit až 30 bodů. Experty z hodnotící komise schvaluje Šulcův řídicí výbor a ze všech jeho dvaceti členů, kteří hodnotili v posledních třech letech, nejsou pouze čtyři členy politických stran. V komisi například zasedají dva karlovarští zástupci hejtmana Petr Navrátil (ČSSD) a Jaroslav Borka (KSČM) a ústecký zastupitel Petr Fiala (ODS).“[iv]
Manipulace hodnotících komisí při přidělování dotací
Příklad první: Petr Kušnierz, který ovlivňoval rozhodování hodnotících komisí v regionu Severozápad. Petr Kušnierz, v současné době ve výkonu trestu v délce pěti let vězení*, bývalý ekonomický náměstek ministerstva zemědělství a později ředitel úřadu Regionální rady Severozápad, požadoval úplatky za to, že ovlivní rozhodnutí hodnotící komise, která rozhodovala, který z navržených projektů získá vypsané dotace a který nikoli. Petr Kušnierz požadoval úplatky ve výši 10% z poskytnuté dotační částky s tím, „že to je normální taxa” a že bez jejího zaplacení uchazeč riskuje, že bude jeho projekt shozen ze stolu.
*Krajský soud v Ústí nad Labem odsoudil 12. července 2012 Petra Kušnierze k sedmi a půl letům vězení za úplatkářství a vyměřil mu pokutu 750 000 Kč a trest pětiletého zákazu činnosti. Vrchní krajský soud v Praze poté rozsudkem ze dne 17. ledna 2013 toto rozhodnutí potvrdil, avšak zmírnil Petru Kušnierzovi trest na pět let vězení.[v]
Příklad druhý: neobjektivní hodnocení dotačních projektů v Karlovarském a Ústeckém kraji. V květnu 2012 prezentovala společnost Deloitte Advisory výsledky auditu rozdělování dotací v Ústeckém a Karlovarském kraji, které prováděla pro ministerstvo financí. Výsledky byly alarmující: z 35 hodnocených vykazovalo chyby 34 projektů. Jedním z hlavních předmětů kritiky auditu bylo „příliš subjektivní“ hodnocení jednotlivých projektů při jejich posuzování.“
Příklad třetí: Manipulace hodnocení při opravě dálnice D1? M anipulace s hodnocením zakázek je široce rozšířeným problémem ve stavebnictví. Podnikatel Radim Jančura, majitel společnosti Student Agency provozující autobusovou a vlakovou dopravu, tento problém popisuje v souvislosti s veřejnými zakázkami na přestavbu dálnice D1 započaté v létě 2013: „Ve stavitelství jsou základní nezákonné dohody, a to jednak horizontální kartely, tzn. kartely mezi společnostmi […], a pak jsou tam nezákonné dohody v době projektové dokumentace, v době přípravy projektu, kdy se zadavatel – projekční firma – a nějací pseudoodborníci, nejčastěji z akademické půdy, snaží vybrat ten nejdražší projekt, co je možné, aby uspokojil jak stavební firmy, které raději dělají drahé velké projekty na jednom místě […], a aby také uspokojil tzv. cementovou mafii, která chce, aby ty projekty byly velké a pro ně zajímavé.“[vi] Vážnost problému nekalých dohod ve veřejných zakázkách v oblasti stavebnictví podtrhuje i prohlášení Radima Jančury, který za účelem potírání těchto dohod ohlásil založení nadačního fondu proti těmto nezákonným praktikám.
Hodnocení veřejných zakázek a dotací – co říkají zákony?
Hodnotící komise. Pro posouzení a hodnocení nabídek ustanoví veřejný zadavatel hodnotící komisi. Hodnotící komise musí mít alespoň 5 členů.* Je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, musí mít hodnotící komise nejméně jednu třetinu členů s příslušnou odborností ve vztahu k předmětu veřejné zakázky. Členem hodnotící komise musí být vždy zástupce veřejného zadavatele. Hodnotící komise může pro posouzení nabídek využít přizvané poradce, kteří nesmí být ve vztahu k veřejné zakázce a k uchazečům podjati.[vii]
* U veřejných zakázek, které zadává Česká republika jako stát nebo státní příspěvková organizace, musí mít hodnotící komise 9 členů, a je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, musí mít nejméně dvě třetiny členů hodnotící komise příslušnou odbornost ve vztahu k předmětu veřejné zakázky.
Nezávislost členů hodnotící komise. Členové hodnotící komise nesmí být ve vztahu k veřejné zakázce a k uchazečům podjati, zejména se nesmí podílet na zpracování nabídky, nesmí mít osobní zájem na zadání veřejné zakázky a s uchazeči je nesmí spojovat osobní ani pracovní či jiný obdobný poměr. O své nepodjatosti učiní člen hodnotící komise písemně prohlášení veřejnému zadavateli. Vznikne-li důvod k podjatosti některého člena hodnotící komise v průběhu její činnosti, je povinen tuto skutečnost bezodkladně oznámit veřejnému zadavateli. Veřejný zadavatel v takovém případě vyloučí člena hodnotící komise z další účasti v hodnotící komisi. Vznikne-li veřejnému zadavateli pochybnost o nepodjatosti některého člena hodnotící komise, postupuje obdobně. V takovém případě vyzve předseda hodnotící komise k činnosti v hodnotící komisi za vyloučeného člena jeho náhradníka.[viii]
Seznam hodnotitelů. Ministerstvo vede seznam hodnotitelů veřejných zakázek. Do seznamu hodnotitelů se zapisují fyzické osoby odborně způsobilé hodnotit nabídky. Seznam hodnotitelů je součástí informačního systému a je veřejně přístupný. Do seznamu hodnotitelů může být zapsána pouze osoba, která prokáže svou odbornou praxi v trvání alespoň 5 let […] Osoba je zapisována do seznamu hodnotitelů na dobu 3 let a může být zapsána opakovaně. Pokud hodnotitel přestane splňovat podmínky pro zapsání do seznamu hodnotitelů, je ze seznamu hodnotitelů vyškrtnut.[ix] Seznam hodnotitelů veřejných zakázek povede ministerstvo pro místní rozvoj. Seznamy hodnotitelů mají začít fungovat od 1. ledna 2015. Hodnotitel může podat Úřadu [pro ochranu hospodářské soutěže] podnět k zahájení řízení ve věci veřejné zakázky, u které byl vylosován jako člen či náhradník hodnotící komise.
Regionální operační programy. Evropské dotace jsou v České republice přidělovány v rámci tzv. regionálních operačních programů v jednotlivých regionech soudržnosti. Regiony soudržnosti jsou tvořeny jedním či více kraji. Dohromady má Česká republika osm regionů soudržnosti (Praha, Střední Čechy, Jihozápad, Severozápad, Severovýchod, Jihovýchod, Střední Morava, Moravskoslezsko). Řídícím orgánem regionálního operačního programu v regionu soudržnosti je regionální rada.
Regionální rada. Regionální rada daného regionu soudržnosti má výbor, předsedu a úřad regionální rady. Členy výboru volí ze svých členů zastupitelstva krajů, které tvoří region soudržnosti. Je-li region soudržnosti tvořen jedním krajem, má výbor 15 členů. Je-li region soudržnosti tvořen více kraji, je každý kraj ve výboru zastoupen 8 členy. Regionální rada hospodaří podle vlastního rozpočtu a zajišťuje výkon finanční kontroly. Hospodaření regionální rady přezkoumává ministerstvo financí.[x]
Co v zákonech týkajících se hodnocení veřejných zakázek nebo dotačních projektů nebo chybí?
Krok správným směrem, ale v řadě ohledů nedotažený. Jestliže lze říct, že ve věci férového hodnocení nabídek na realizaci veřejných zakázek vykročil novelou z roku 2012 zákon o veřejných zakázkách správným směrem, zejména pokud jde o omezení vlivu zadavatele na komisi hodnotící nabídky, systém však zůstává nedotažený a má v sobě řadu malých, avšak významných děr.
Zahraniční odborníci v seznamu hodnotitelů. Jelikož Česká republika je relativně malou zemí, je počet domácích expertů v řadě specializovaných oborů velmi nízký. Proto lze předpokládat, že počet hodnotitelů v seznamech hodnotitelů pro různé obory půjde spočítat na prstech jedné ruky. Tito hodnotitelé se budou zpravidla z oboru znát a nebude problém „se mezi sebou domluvit.“ Aby se tomuto zabránilo, je nutné, aby seznamy hodnotitelů byly co nejširší a aby v nich bylo co nejvíce zahraničních hodnotitelů. Tím se odstraní riziko „domlouvání se“ mezi experty stejně jako riziko výběru stále stejných hodnotitelů.
Provádění a zveřejňování analýz, jakým způsobem probíhal náhodný výběr hodnotitelů do hodnotících komisí na konkrétní zakázky, jak kdo hodnotil atd. Je-li na jednu stranu princip náhodného výběru do hodnotících komisí na jednotlivé veřejné zakázky správný, na druhou stranu je po zkušenostech s „cinklými losovačkami“ zřejmé, že bez důkladné veřejné kontroly, že výběr je skutečně náhodný, nebude systém náhodného výběru důvěryhodný. Půjde-li u losování expertů do hodnotících komisí znovu o systém nechvalně proslulých losovaček pouze přenesených z úrovně losování vítězných nabídek na úroveň losování členů hodnotících komisí, nepřinese to žádný posun kupředu. Rovněž budou-li v seznamech hodnotitelů v daných oborech stovky jmen expertů, včetně expertů ze zahraničí, ale do hodnotících komisí budou losována stále stejná jména, bude takový systém opět k ničemu. Výsledky losování, informace, jak často jsou vybírání jednotliví experti a zda nejsou titíž experti vybíráni na hodnocení stále stejných firem, nebo rozbory, jak a v čí prospěch jednotliví experti zpracovávají posudky – všechna tato data musí být neustále analyzována a výsledky předkládány veřejnosti, aby bylo možné včas zjistit případné nesrovnalosti při výběru hodnotitelů do hodnotících komisí. Dnešní informační technologie umožňují vytvářet takové analýzy snadno, rychle a za rozumnou cenu.
Omezení vlivu velkých dodavatelů na utváření zákona o veřejných zakázkách. V neposlední řadě je nutné omezit vliv velkých firem napojených na peníze z veřejných zakázek na utváření zákona o veřejných zakázkách. Jen tak je možné řešit již zmíněný problém „unesení státu“ neboli „state capture“, kdy skupina velkých firem žijících z veřejných zakázek drží stát takříkajíc v kleštích a ovlivňuje zákon o veřejných zakázkách ve svůj prospěch tak, aby se přístup jiných firem k veřejným zakázkám co nejvíce omezila.
Není zřejmé, kdo má za rozdělování dotací odpovědnost. Auditní expert Lukáš Wagenknecht ze sdružení OpenGovernance, které se dlouhodobě zabývá efektivitou hospodaření s veřejnými prostředky a jeho kontrolou, tvrdě kritizuje způsob rozdělování dotací v regionech: „Nemůže být diskuse o tom, že za chyby na Severozápadě by měla být částečně odpovědná regionální rada. Jenomže ta žádné vlastní peníze nemá. Můžeme někde v zákoně dohledat, že za chyby regionální rady nesou odpovědnost kraje, které nominovaly do orgánů rady své zástupce? Potom se můžeme ptát dále: Je regionální rada podřízena jednotlivým krajům nebo ne? Zákon mluví pouze o vztahu státu a rady. O vztahu státu a kraje nebo kraje a rady se tu také nedočteme! Kraj pouze přispívá do rozpočtu… Zkrátka je to legislativní zmetek! Dnes už je zřejmé, jak špatným bylo rozhodnutí státu, když se zbavil kontroly nad výborem regionální rady a neponechal si v něm možnost zastoupení.“[xi]
[i] Čachry s eurodotacemi. K soudu míří i ministr Kuba, informační server Týden.cz, 28. března 2012, http://www.tyden.cz/rubriky/domaci/cachry-s-eurodotacemi-k-soudu-miri-i-ministr-kuba_229499.html?showTab=nejctenejsi-3
[ii] Miliardy v režii politiků. Dohlížejí experti ODS a ČSSD, Petr Holub, informační server aktuálně.cz, 16. února 2012, http://aktualne.centrum.cz/domaci/kauzy/clanek.phtml?id=733295
[iii]Česko bude pykat za chyby, přijde o 2,5 miliardy z EU, Radek Nohl, Jakub, Novák, informační server aktuálně.cz, 6. února 2013, http://aktualne.centrum.cz/domaci/regiony/ustecky/clanek.phtml?id=770644
[iv] Miliardy v režii politiků. Dohlížejí experti ODS a ČSSD, Petr Holub, informační server aktuálně.cz, 16. února 2012, http://aktualne.centrum.cz/domaci/kauzy/clanek.phtml?id=733295
[v] Vrchní soud exšéfovi dotačního úřadu Kušnierzovi zmírnil trest na pět let, Radim Vaculík, informační server novinky.cz, 13. ledna 2013, http://www.novinky.cz/krimi/290551-vrchni-soud-exsefovi-dotacniho-uradu-kusnierzovi-zmirnil-trest-na-pet-let.html
[vi] Radim Jančura v pořadu Otázky Václava Moravce, Česká televize, 14. dubna 2013, druhá hodina pořadu, čas: 14h 09 – 14h 10 min), http://www.ceskatelevize.cz/ivysilani/1126672097-otazky-vaclava-moravce/213411030510414-otazky-vaclava-moravce-2-cast/obsah/254412-radim-jancura-reditel-student-agency-a-regiojet-david-cermak-reditel-rsd-miloslav-kala/
[vii] § 74, odst. 1 až 6 zákona o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (včetně zákonného opatření Senátu 341/2013 Sb.)
[viii] § 74, odst. 8 a 9 zákona o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (včetně zákonného opatření Senátu 341/2013 Sb.)
[ix] § 74 a zákona o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (včetně zákonného opatření Senátu 341/2013 Sb.)
[x] Lze vůbec vyřešit problém s eurodotacemi, když zákon je zmetek? Lukáš Wagenknecht, informační server Česká pozice.cz, 6. dubna 2013, http://www.ceskapozice.cz/byznys/ekonomika/lze-vubec-vyresit-problem-s-eurodotacemi-kdyz-zakon-je-zmetek
[xi] Lze vůbec vyřešit problém s eurodotacemi, když zákon je zmetek? Lukáš Wagenknecht, informační server Česká pozice.cz, 6. dubna 2013, http://www.ceskapozice.cz/byznys/ekonomika/lze-vubec-vyresit-problem-s-eurodotacemi-kdyz-zakon-je-zmetek
Recept 14: Dozorčí rady veřejných podniků
Recept 15: Hodnocení investic z pohledu veřejného zájmu
Recept 16: Nástroje proti šití veřejných zakázek na míru
Recept 17: Odkrývání konečných vlastníků firem čerpajících veřejné prostředky

References: soud 
 soud 
 soud 
 § 74
 § 74
 § 74