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Timestamp: 2019-10-19 05:21:40+00:00

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﻿ Sentencia 1998-03068 de marzo 5 de 2015
SENTENCIA 1998-03068 DE 05 DE MARZO DE 2015
CONTENIDO:LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL. DE ACUERDO CON EL ARTÍCULO 60 DE LA LEY 80 DE 1993, LOS CONTRATOS DE TRACTO SUCESIVO, ES DECIR, AQUELLOS CUYA EJECUCIÓN O CUMPLIMIENTO SE PROLONGUE EN EL TIEMPO Y LOS DEMÁS QUE LO REQUIERAN, SERÁN OBJETO DE LIQUIDACIÓN DE COMÚN ACUERDO POR LAS PARTES CONTRATANTES, PROCEDIMIENTO QUE SE EFECTUARÁ DENTRO DEL TÉRMINO FIJADO EN EL PLIEGO DE CONDICIONES O TÉRMINOS DE REFERENCIA O, EN SU DEFECTO, A MÁS TARDAR ANTES DEL VENCIMIENTO DE LOS CUATRO (4) MESES SIGUIENTES A LA FINALIZACIÓN DEL CONTRATO O A LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE ORDENE LA TERMINACIÓN, O A LA FECHA DEL ACUERDO QUE LA DISPONGA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO ADMINISTRATIVO, LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACTA DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Sentencia 1998-03068 de marzo 5 de 2015
Proceso: 2500023260001998-03068-01 (29430)
En cuanto a la nulidad de los actos acusados, el a quo consideró:
Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la sociedad R.B. de Colombia Ltda., en contra de la sentencia que negó las pretensiones y reconoció parcialmente las solicitadas por el Ministerio de Minas y Energía, en la demanda de reconvención, dado que la cuantía alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(2), para que ésta Sala conozca de la acción contractual en segunda instancia.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 14 de septiembre de 2004, proferida por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con miras a analizar los cargos de ilegalidad propuestos contra los actos administrativos acusados, sin perjuicio de la suscripción del acta de liquidación final, sin objeciones claras, pues, según lo afirma el actor, la entidad pública efectuó una liquidación unilateral que no refleja la realidad contractual.
Para despachar los argumentos de la alzada, la Sala se pronunciará en primer lugar sobre la excepción propuesta por la sociedad R.B. de Colombia Ltda., en la contestación a la demanda de reconvención, para luego detenerse en los hechos probados, establecer el régimen jurídico aplicable al contrato de obra OJ-67-96 y, por último, adentrarse en el acta de liquidación bilateral del mismo, con el fin de determinar si refleja la voluntad de las partes y la salvedad evidencia la inconformidad de la contratista, necesaria para analizar la litis.
La sociedad R.B. de Colombia Ltda. se opone a la prosperidad de las pretensiones formuladas en reconvención por la Nación-Ministerio de Minas y Energía y se atiene a lo demostrado en el proceso. Reitera los argumentos expuestos en la demanda principal y propone la excepción de “pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto”, comoquiera que a la fecha se encuentra en curso la demanda interpuesta por la contratista, con el objeto de obtener la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se ordenó hacer efectiva la garantía única de cumplimiento, respecto al amparo del anticipo.
Conoce la Sala que el Código de Procedimiento Civil establece como excepción previa la de pleito pendiente, entre las mismas partes y sobre el mismo asunto, con el fin de evitar la existencia de dos o más procesos judiciales con identidad de partes, de causa y de pretensiones, así como la eventualidad de fallos contradictorios respecto de la misma controversia.
La configuración de la excepción de pleito pendiente supone la presencia de los siguientes requisitos, en forma concurrente: i) que se esté adelantando otro proceso judicial, ii) identidad en cuanto al petitum, iii) identidad de las partes y iv) identidad en la causa petendi(3).
De lo anterior se concluye que la excepción propuesta no está llamada a prosperar, toda vez que no concurren los requisitos para su configuración. En efecto, si bien coincide la identificación de las partes de la demanda principal y la reconvención, no lo es respecto al objeto de cada una de ellas. En la primera se pide la nulidad de los actos administrativos que hicieron efectiva la garantía única, en el amparo de anticipo y la indemnización de los perjuicios causados, en tanto en la segunda la imputación se centra en el incumplimiento contractual y en la reparación de los daños; además la identidad de causa no se cumple, pues son distintas en uno y otro proceso; las alegaciones de las partes no son coincidentes en todo, no obstante compartir algunos aspectos relativos al incumplimiento mutuo de las obligaciones derivadas del contrato. Por tanto, la excepción propuesta no tiene vocación de prosperidad.
2.2.1. La sociedad R.B. de Colombia Ltda. y el Ministerio de Minas y Energía suscribieron el contrato de obra OJ-67-96, con el objeto de construir el centro de información para el sector eléctrico, en la sede de Santafé de Bogotá, en un plazo de 90 días y por un valor de $89 379 916(4).
Durante la ejecución surgieron discrepancias entre los contratantes, relativas a la ausencia de diseños y estudios e información incompleta, necesaria para adelantar el objeto contractual. Ello trajo como consecuencia incumplimientos de ambas partes, que dieron lugar a la suspensión de las obras. Luego, la entidad pública contratante y la contratista optaron por terminar el contrato de mutuo acuerdo y proceder a su liquidación bilateral. En el acta, los contratantes se declararon a paz y salvo y acordaron la devolución del anticipo. El contratista dejó la salvedad general de reclamar posteriormente los derechos económicos que le asistían; empero no precisó el alcance de la observación.
La sociedad R.B. de Colombia Ltda. no pagó lo acordado, dando lugar a la expedición de los actos administrativos acusados, por medio de los cuales el Ministerio de Minas y Energía hizo efectiva la garantía única de cumplimiento, en lo que tiene que ver con el amparo del anticipo.
a) El 27 de diciembre de 1996, la sociedad R.B. de Colombia Ltda. y el Ministerio de Minas y Energía suscribieron el contrato de obra OJ-67-96(5), con el siguiente objeto:
“El CONTRATISTA se obliga para con el Ministerio a realizar en su sede de la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., las siguientes obras:
DEMOLICIONES. Demolición muros, demolición pisos, desmonte cubierta y retiro de escombros. CIMENTACIÓN. Excavación para zapatas y vigas de amarre, retiro de material de excavación, concreto ciclópeo para bases, viga de amarre en concreto de 3000 psi. y ref. y zapatas en concreto de 3000 psi y ref. ESTRUCTURA. Columnas en concreto de 4000 psi. y ref., viga corona en concreto de 3000 psi. y ref., placa en concreto con capacidad de soporte C.V, 400 kg1M2 y escalera de acceso en concreto para la capacidad requerida. MAMPOSTERÍA. Muro bloque No. 4, alfajías en concreto incluye ref. 0.1 OXO.15 y dinteles en concreto incluye ref. 0.20XO.15. PAÑETES. Pañete liso muros 1:4. CIELO RASO. Techo falso tipo duracustic de fyberglass. CUBIERTA. Canaleta 90 eternit, flan che para remate de muros cal. 20 y canal latón. PISOS. Alistado pisos, recebo compactado E=0.15 y placa de piso en concreto de 3000 psi. ACABADO DE PISOS. Piso en baldosa retal de mármol alfuref p5 y tapete para oficinas tipo argollado tráfico pesado PAVCO INSTALACIONES HIDRÁULICAS. Acometida red hidráulica en PVC 1/2", puntos hidráulicos, acometida red sanitaria en 4", puntos sanitarios y bajante. aguas LL PVC 4". INSTALACIONES ELÉCTRICAS. Acometida subterránea en tubería metálica cond., salida para lámparas y tomas, salidas para lámparas fluorescentes tipo sline line difus, tablero 8 circ., salida para tomas telefónicas, tomas trifásicas, polo a tierra en varilla coperwell y suministro de lámparas, tomas y demás aparatos requeridos . ENCHAPES y APARATOS SANITARIOS. Enchape en porcelana corona 20X20 color blanco para pisos y muros, lavamanos corona, sanitarios línea nova corona, incrustaciones corona, rejillas y sifones, duchas y registros de corte, grifería grivalínea tayrona y orinal. CAJAS DE INSPECCIÓN. Cajas de Inspección de 60X60. PINTURA. Estuco y pintura para muros en vinilo pintuco tres manos, filos y dilataciones, anticorrosivo y esmalte pintuco para ornamentación y" pintura pintuco en laca para carpintería madera. CARPINTERÍA METÁLICA. Puertas en lámina calibre 18 incluye chapa seguro yale, ventanales en lámina calibre 18, teja tipo bancario para ventanas y marcos en lámina para puertas en madera. CARPINTERÍA EN MADERA. Puertas en cedro tipo pizano incluye chapa yale. VIDRIOS. Vidrios para ventanas 5mm. DOTACIONES y EQUIPOS. Puestos de trabajo línea 1000 de carvajal y archivos rodantes (módulo). ASEO GENERAL” (cláusula primera).
En la cláusula segunda se lee:
“OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: EL CONTRATISTA se obliga con EL MINISTERIO a: 1.- Efectuar las obras descritas en la cláusula primera, de acuerdo con las especificaciones contempladas en la oferta, los términos de referencia y en el acta de la sesión del Comité de Contratación del Ministerio realizada el 11 de diciembre de 1996. 2.- Dejar en perfecto estado de limpieza las áreas de trabajo. 3.- Firmar el acta de iniciación y terminación de las obras. 4.- Seguir las observaciones que efectúen los interventores. 5.- Reparar dentro de los cinco días siguientes a que cualquiera de los interventores haga la observación, cualquier daño que suceda en la ejecución de su trabajo. 6.- Constituir dentro del término señalado la garantía a que haya lugar. 7. Destinar bajo su absoluta responsabilidad laboral y asumiendo la totalidad de la carga salarial y prestacional, el personal necesario para el desarrollo del objeto del contrato. PARÁGRAFO. EL CONTRATISTA, es el único responsable por la vinculación de personal, la celebración de subcontratos y la adquisición de materiales, todo lo cual realizará en su propio nombre y por su cuenta y riesgo, sin que el MINISTERIO adquiera responsabilidad alguna por dichos actos”.
Y, en la cláusula tercera, el Ministerio de Minas y Energía se comprometió a:
“OBLIGACIONES DEL MINISTERIO: El MINISTERIO se obliga para con el CONTRATISTA a. Permitir el acceso de los trabajadores de la obra a las instalaciones del MINISTERIO. 2. Facilitar la realización de las labores del contratista. 3. Pagar al contratista el valor estipulado de este contrato”.
De igual forma, los contratantes pactaron que todos los daños o defectos que se presentaran en la obra hasta la fecha en que la misma debía entenderse concluida, así como las posteriores a su entrega, que se presenten debido a la imperfecta construcción, deficiente montaje y/o instalación, deberán ser reparadas por el contratista, dentro del plazo que señale el interventor, el cual, en ningún caso, podía ser mayor de treinta (30) días calendario. Se convino también en que si el contratista no adelantaba los trabajos de reparación correspondientes o no los terminaba en la fecha o dentro del plazo señalado por el interventor, la entidad los haría por cuenta de aquel, con cargo a los valores que se le adeuden o a las garantías que respalden el cumplimiento del contrato (cláusula cuarta).
El valor del contrato se pactó en la suma de $89 379 916 y el pago de un 50% por concepto de anticipo, previa aprobación de las garantías y el otro 50%, por mensualidades vencidas, previa presentación de la constancia de cumplimiento, expedida por el interventor. Así mismo, pactaron un plazo de ejecución de noventa (90) días calendario, contados a partir del acta de inicio, esto es del 18 de abril de 1997(6) (fl. 762 cdno. 3). Sobre el inicio se convino que “el contratista se obliga a iniciar la obra contratada en un plazo no mayor de tres (3) días calendario, contados a partir de la fecha del acta de iniciación de trabajos”. Además, quedó claro que “(..) en la terminación de obras se incluye limpieza de escombros, retiro de materiales sobrantes, formaletas y materiales similares que le pertenezcan al CONTRATISTA o a terceros, o que se hayan utilizado bajo su dirección, a más tardar el último día de plazo. En el caso de que el CONTRATISTA no cumpla esta obligación, EL MINISTERlO realizará los trabajos y cargará su costo al CONTRATISTA, descontando su valor de la cuenta final” (cláusulas quinta, sexta y séptima).
El contratista se obligó a constituir garantía única de cumplimiento, amparando los riesgos de cumplimiento, calidad y estabilidad de la obra, buen manejo del anticipo, salarios y prestaciones sociales, en los siguientes términos:
“GARANTÍAS: EL CONTRATISTA se obliga a constituir dentro de los tres (3) días siguientes al perfeccionamiento del contrato, a favor del MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA las siguientes garantías, mediante póliza única expedida por una compañía de seguros legalmente constituida y autorizada para funcionar en Colombia o una garantía bancaria para garantizar el pago de los siguientes riesgos: 1. CUMPLIMIENTO: Una fianza o caución equivalente al diez por ciento (10%) del valor total del contrato, por el término de duración del mismo y un mes más, para proteger los perjuicios derivados del incumplimiento de cualquiera de las obligaciones del contrato y garantizar la cancelación de las multas que le sean impuestas en desarrollo del mismo. 2. CALIDAD Y ESTABILIDAD DE OBRA. Una fianza equivalente al cuarenta por ciento (40%) del valor de la obra, con vigencia desde la entrega de la obra y recibo a entera satisfacción del Ministerio por el término de cinco (5) años para garantizar la estabilidad de la misma. 3. BUEN MANEJO DEL ANTICIPO: Una fianza o caución equivalente al cien por ciento (100%) del valor del anticipo, con vigencia de un dos (2) meses contados a partir de la firma del contrato. 4. SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES: Una fianza o caución equivalente al veinte (20%) por ciento del valor total del contrato, por el término de duración del mismo y tres (3) años más, para garantizar el pago de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales de los trabajadores que se empleen en desarrollo del presente contrato. PARÁGRAFO.- Estas garantías deberán ser presentadas para la aprobación de la Oficina Jurídica del Ministerio, a más tardar, dentro de los tres (3) días siguientes al perfeccionamiento del contrato acompañadas del recibo de pago de la prima que cauce su expedición” (cláusula décima primera).
Es de destacar las cláusulas de caducidad, terminación, modificación e interpretación unilateral y multas, de conformidad con las previsiones de la Ley 80 de 1993 (cláusulas décima segunda, décima quinta y décima octava) (fls. 18-24 y 48 AZ 1 y 149-155 cdno. 2).
De conformidad con la orden de pago 1937 de 31 de diciembre de 1996, la sociedad contratista recibió de la entidad contratante la suma de $44 689 958, por concepto de anticipo (fls. 434-435 AZ 1).
b) El 10 de enero de 1997, la firma R.B. constituyó la póliza única de cumplimiento 025 973100669, expedida por la compañía de Seguros Generales Cóndor S.A., el 27 de diciembre de 1996, por un valor asegurado de $71 503 934, beneficiario el Ministerio de Minas y Energía, amparando los riesgos de cumplimiento, anticipo y prestaciones sociales (fls. 893-901 cdno. 5).
La entidad aprobó la garantía el 22 del mismo mes y año (fl. 39 AZ1).
Por solicitud del Ministerio de Minas y Energía, la sociedad amplió el plazo de la garantía. El amparo de cumplimiento hasta el 18 de octubre de 1998, el anticipo hasta el mismo día del mes de junio del año en mención y prestaciones sociales hasta el 18 de octubre de 2001, tal y como consta en el certificado de modificación 003022 de la póliza única 025-973100669 (fl. 253 AZ1).
c) El 14 de abril de 1997, el interventor solicitó a la firma R.B. de Colombia Ltda. “(..) informar las razones por las cuales no se viene cumpliendo la construcción del Centro de Información para el Sector Eléctrico, dentro de los términos previstos en el contrato OJ-67-96, cuyo plazo inicial era de 90 días”. Puso de presente su preocupación por lo ejecutado a la fecha, representado únicamente en demoliciones. Por último requirió la cancelación del estudio de suelos y el diseño estructural (fl. 760 cdno. 3).
d) El 18 del mismo mes y año, mediante oficio RB 346/97, la sociedad contratista solicitó la suspensión del contrato por treinta (30) días calendario, fundado en la falta de definición del diseño arquitectónico (fls. 769-770 cdno. 3).
e) El 24 de abril siguiente, los contratantes y el interventor se reunieron y levantaron el acta correspondiente —acta de reunión 1—. En el documento consta que el contratista puso de presente a la entidad las irregularidades en los diseños y la ausencia de estudios hidrosanitarios y eléctricos. También el ministerio reconoció algunas falencias.
El interventor, por su parte, informó al contratista que los estudios hidrosanitarios y eléctricos “se iban a adelantar y le serían entregados en una próxima reunión”, al tiempo que le suministró las nuevas cantidades de obra, de acuerdo con el nuevo proyecto arquitectónico, con el objeto de que se ajustara la propuesta económica a los nuevos ítems y, de esta forma, se contemplara una revisión de precios. De igual forma, solicitó a la sociedad R.B. el cronograma de trabajo necesario para adelantar los trabajos.
En el acta consta el acuerdo sobre “(..) anular el acta de iniciación de 31 de marzo puesto que el interventor anterior se retiró y dar iniciación a las obras el 18 de abril del presente año, teniendo en cuenta que las obras del capítulo de preliminares ya estaban adelantadas en sus dos terceras partes, lo que le da al contratista y al ministerio el tiempo suficiente para adelantar los estudios pendientes y las correcciones necesarias para continuar con las obras” (negrillas fuera de texto, fls. 395 y 396 cdno. 3 y 77- 81 AZ 1).
f) El 19 de mayo de 1997, el representante legal y un arquitecto de la sociedad R.B. de Colombia Ltda., el interventor y los representantes de las oficinas administrativa, jurídica, planeación y proyectos, financiera y control interno del Ministerio de Minas y Energía se reunieron por segunda vez, según da cuenta el acta de la fecha 2.
En el documento consta que el contratista recibió los estudios hidrosanitarios y eléctricos y que al tiempo puso de presente “que las cantidades de los respectivos estudios están incompletas, por lo cual la propuesta económica no corresponde literalmente a ellas”.
R.B. de Colombia, por su parte, entregó planos y cantidades de obra, modificados sin previa consulta con el interventor, quedando pendiente la memoria estructural y las especificaciones técnicas, respecto de las cuales el ministerio evidenció inconsistencias con lo acordado. También presentó la propuesta económica ajustada a los nuevos parámetros y obras adicionales, “por encima del precio original”; empero no suministró el cronograma de trabajo que le fue requerido en la reunión anterior. El ministerio dio cuenta de que la propuesta superaba el 50% del valor original del contrato, al tiempo que evidenció su preocupación por el atraso de las obras y el mal manejo del anticipo (fls. 77-79 AZ 1 y 766-768 cdno. 3).
g) El 30 de mayo siguiente, mediante comunicación R.B. 405/97, la sociedad R.B. explicó al Ministerio de Minas y Energía los múltiples inconvenientes presentados durante la ejecución del contrato, particularmente lo que tiene que ver con la falta de interventor y la modificación de los costos de la obra. Solicitó reajustar los valores del contrato inicial y reconocer las obras adicionales y, de no ser así, proceder a liquidar (fls. 967-970 cdno. 4).
h) El 10 de junio del mismo año, mediante oficio CC/97/MM/08, el Jefe de la División Administrativa del Ministerio de Minas y Energía y el interventor informaron a la sociedad R.B. de Colombia Ltda. que procederían a suspender el contrato, debido a los reiterados incumplimientos y falta de atención a las recomendaciones.
Y, al día siguiente, los contratantes suscribieron el acta de suspensión de las obras (fls. 764 y 616 cdno. 3).
i) El 15 de enero de 1998, la sociedad R.B. de Colombia Ltda. presentó a consideración del Ministerio de Minas y Energía “propuesta económica” para liquidar el contrato. Relacionó ítems, cantidades y precios de obra ejecutada; cuantificó el lucro cesante causado; estableció los gastos de administración y costo legal, así como los rendimientos financieros del anticipo (fls. 261-268 AZ 1).
j) El 6 de febrero siguiente, la Oficina Jurídica de la entidad solicitó a la firma contratista allegar la certificación de la entidad financiera, en la que constara la existencia y estado del anticipo entregado, por la suma de $44 689 968. Ello, con el objeto de tenerlo en cuenta al momento de la liquidación del contrato. La sociedad R.B. allegó la documentación requerida (fls. 271 y 437 AZ1).
k) En la actuación reposa el informe del interventor del contrato de obra OJ-67-96, de 16 de febrero de 1998, para efectos de su liquidación.
En el documento se destacan irregularidades en el proceso de selección y adjudicación de las propuestas e inconsistencias en los planos presentados por la contratista, aunque fueron recibidos por el ministerio sin reparo. Señaló la entidad que se vio obligada a contratar la elaboración de los diseños y con ello corrigió las carencias documentales requeridas para dar inicio a las obras. De igual forma, se evidenciaron incumplimientos injustificados de la sociedad R.B., dando lugar a la suspensión de los trabajos contratados.
El interventor propuso a la entidad varias alternativas para liquidar el contrato, en todo caso, reconociendo a favor de la contratista las obras ejecutadas y descontando los gastos que eran de su cargo (fls. 293-324 AZ 1).
Así mismo, obra en el plenario el concepto de 18 de febrero de 1998, con destino a la oficina jurídica de la entidad, en relación con las alternativas de terminación y liquidación del contrato.
En el concepto consta que, conjuntamente con los términos de referencia de la convocatoria, a la sociedad R.B. de Colombia Ltda. le fueron suministrados los diseños básicos de la construcción y, con fundamento en ellos, la sociedad presentó oferta. No obstante, durante la ejecución de las obras y a solicitud de la contratista, el ministerio asumió la responsabilidad de adelantar los estudios y el suministro de los diseños. Se da cuenta de las diferencias entre las partes, respecto al contenido obligacional de sus compromisos, dando lugar a la “inejecución del contrato”. Se puso de presente la falta de colaboración del contratista para cumplir con lo acordado, lo que originó la suspensión del mismo.
Por lo anterior, en el concepto se propuso simplemente pagar lo realmente ejecutado por la contratista (fls. 352-357 AZ 1).
l) El 26 de marzo del mismo año, los contratantes suscribieron acta de terminación de mutuo acuerdo del contrato OJ-67-96 y acordaron liquidarlo dentro de los diez (10) días siguientes. En el acta dejaron constancia de los motivos que daban lugar a la terminación:
“PRIMERA. Que en razón a los múltiples tropiezos e inconvenientes surgidos en la ejecución del contrato, la entidad contratante, la Interventoría, y el CONTRATISTA, consideraron conveniente suspender las obras mediante Acta suscrita el 11 de junio de 1997, transcurridos cincuenta y cuatro (54) días calendario de su ejecución. SEGUNDA.- Que a la fecha aún se encuentran suspendidas las obras. TERCERA. Que a pesar de haber tratado durante el tiempo transcurrido hasta la fecha, de llegar a un acuerdo para el cabal desarrollo del objeto del contrato, utilizando para ello todos los mecanismos que prevé la Ley 80 de 1993, en especial su artículo 68, que busca agilidad y eficiencia, a través del principio de economía y que establece la obligación de adoptar procedimientos que garanticen la pronta solución de controversias surgidas dentro de la ejecución del contrato, evitando en cuanto sea posible, acudir a instancias judiciales que resultan más gravosas e inconvenientes, éste no se ha logrado. CUARTA.- Que ante la imposibilidad de lograr una solución definitiva a los múltiples inconvenientes surgidos que hicieron imposible la ejecución de las obras, las partes han decidido dar por terminado el Contrato OJ-67-96” (fls. 413-415 AZ 1 y 783-785 cdno. 3).
m) El 27 de abril de 1998, el supervisor del contrato dio cuenta a la Secretaría General del Ministerio de Minas y Energía de haber revisado la tercera alternativa para la liquidación de la obra, elaborada por la Dirección Jurídica, en relación con la cual formuló correcciones y ajustes, en orden a la realidad de la ejecución contractual (fls. 375.376 AZ 1).
Al día siguiente, mediante oficio 69968, el Secretario General del ministerio demandado citó al representante legal de la sociedad contratista a las instalaciones de la entidad, para el 29 de abril de ese año, “con el fin de suscribir el acta de liquidación de mutuo acuerdo” (fl. 416 AZ1).
n) El 29 de abril del año en mención, la sociedad R.B. de Colombia Ltda. y el Ministerio de Minas y Energía liquidaron de mutuo acuerdo el contrato en mención. En el acta aparece el número del contrato, el nombre de las partes, objeto, valor, fecha de suscripción, plazo de ejecución, valor del anticipo entregado al contratista, fecha del acta de iniciación de las obras, vencimiento, suspensión y firma del acta de terminación bilateral.
De igual forma, las partes hicieron un recuento de lo acontecido durante la ejecución del contrato, así como de los inconvenientes presentados que, a la postre, dieron lugar a su terminación y liquidación. Establecieron el balance financiero y se declararon a paz y salvo por todo concepto.
Para mayor ilustración y comoquiera que la parte actora enjuicia la liquidación por falta de información, la Sala procede a transcribir los antecedentes, consideraciones y conclusiones del acta suscrita por los contratantes:
Los datos del contrato fueron registrados como sigue:
“ACTA DE LIQUIDACIÓN DE MUTUO ACUERDO DEL CONTRATO OJ-67-96, SUSCRITO ENTRE EL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y R.B. DE COLOMBIA LTDA.
CONTRATO: OJ-67-96
CONTRATISTA: R.B. DE COLOMBIA LTDA.
OBJETO: CONSTRUCCIÓN DEL CENTRO DE INFORMACIÓN PARA EL SECTOR ELÉCTRICO
VALOR: $89.379.916
FECHA DE SUSCRIPCIÓN: 27 DE DICIEMBRE DE 1996
PLAZO DE EJECUCIÓN: 90 DÍAS CALENDARIO CONTADOS A PARTIR DE LA SUSCRIPCIÓN DEL ACTA DE INICIACIÓN DE OBRAS
ANTICIPO ENTREGADO AL CONTRATISTA: $44.689.958 MEDIANTE CHEQUE 3429592 DE BANCAFÉ
FECHA DEL ACTA DE INICIACIÓN DE OBRAS: 18 DE ABRIL DE 1997
FECHA DE VENCIMIENTO DEL CONTRATO: 17 DE JULIO DE 1997
FECHA DE SUSPENSIÓN DE OBRAS: 11 DE JUNIO DE 1997
FECHA SUSCRIPCIÓN ACTA DE TERMINACIÓN DE MUTUO ACUERDO: 26 DE MARZO DE 1998”.
A continuación, las partes realizaron un recuento de los eventos presentados en el desarrollo del contrato. Así mismo, evidenciaron el balance financiero propuesto por la sociedad contratista y el interventor, último adoptado por la entidad pública:
“Que el Ministerio de Minas y Energía y la firma R.B. de Colombia Limitada, previo el procedimiento de ley, el 27 de diciembre de 1996, suscribieron el Contrato de Obra No. OJ-67-96, cuyo objeto fue la construcción del centro de información para el sector eléctrico.
Que R.B. de Colombia Ltda., se comprometió a ejecutar la obra para la construcción del Centro de Información para el Sector Eléctrico, de acuerdo con las especificaciones contempladas en la oferta, los términos de referencia y en el acta de la sesión del comité de contratación del ministerio, realizada el 11 de diciembre de 1996, en un plazo de noventa (90) días calendario, contados a partir de la fecha de la firma del acta de iniciación de obras.
Que el 18 de febrero de 1997 el ministerio, en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, de conformidad con lo estipulado en la cláusula sexta del mencionado contrato, entregó al contratista, a título de anticipo, la suma de cuarenta y cuatro millones seiscientos ochenta y nueve mil novecientos cincuenta y ocho pesos micte ($44.689.958.00), correspondiente al 50% del valor total del contrato, representados en el cheque número 3429592 del Bancafé.
Que la firma R.B. de Colombia Ltda., se comprometió a elaborar por su cuenta el estudio de suelos y los cálculos estructurales necesarios para la construcción del Centro de Información del Sector Eléctrico.
Que de este compromiso da cuenta la comunicación radicada con el número 30899 del 26 de marzo de 1997, en la cual el Ingeniero Interventor del Contrato, Luis Germán Cortés Galvis informó a la Jefe de la División Administrativa del Ministerio: "(...) considero que se están vulnerando los intereses del Ministerio, especialmente si se tiene en cuenta que uno de los compromisos contraídos por la firma R.B. DE COLOMBIA como condición para la adjudicación del contrato era el de elaborar por su cuenta el estudio de suelos y los cálculos estructurales necesarios para la construcción del Centro de Información del Sector Eléctrico, y de acuerdo con lo informado por ese despacho se contrató en forma separada el citado estudio. Vale la pena destacar, igualmente, que el Contratista reclamó el 18 de febrero de 1996 (sic) el cheque 3429592 por la suma de $44'689.958,00, valor que corresponde al 50% del anticipo, según lo estipulado en la cláusula sexta del mencionado Contrato sin que hasta la fecha se hayan iniciado las obras correspondientes, situación bastante preocupante"; y la comunicación No. 00702 del 3 de diciembre de 1997, enviada por el Secretario General del Ministerio al Gerente de R.B. de Colombia.
Que el 31 de marzo de 1997, las partes suscribieron el acta de iniciación de obras.
Que el CONTRATISTA suspendió la ejecución del contrato argumentando un desfase en el diseño, como consta en su manifestación consignada en el libro de obra el día 4 de abril de 1997.
Que recibido el anticipo, el CONTRATISTA comenzó a formular requerimientos para la iniciación de la obra, tales como, entre otros, modificaciones al proyecto arquitectónico, y los estudios hidrosanitarios y eléctricos (acta No. 1 de la reunión del 24 de abril de 1997).
Que el MINISTERIO, en aras de colaboración con el CONTRATISTA, procedió a realizar las modificaciones a los proyectos estructural y arquitectónico acordadas con el contratista a contratar los estudios hidrosanitarios y eléctricos mencionados, con la Interventora, por valor de:
Arquitectónico $ 1.235.832
Eléctrico $ 350.735
Hidrosanitario $ 105.490
Estructural $ 1.906.340
Que además de lo anterior, el MINISTERIO igualmente contrató con la interventora la asesoría técnica y la elaboración de cantidades y de las especificaciones técnicas y del presupuesto de obra por valor de $1.000.000.00. Para efectos del Otrosí modificatorio del contrato que debla incluir las modificaciones que al proyecto original acordaran las partes.
El diseño arquitectónico inicial se entregó al CONTRATISTA el 25 de febrero de 1997.
Que por las circunstancias descritas sólo hasta el 18 de abril de 1997 las partes suscribieron el acta definitiva de iniciación de obra del Contrato OJ-67-96, siendo esta última la fecha acordada por ellas para dar inicio a los trabajos.
Que por Resolución número 80752 del 18 de abril de 1997, el MINISTERIO designó a la Arquitecta Constanza Cruz Quintero, en reemplazo del doctor Luis Germán Cortés Galvis, para que ejerciera la supervisión técnica y administrativa de la obra a que se refiere el Contrato OJ-67 -96.
Que desde el 18 de abril de 1997, la Interventoría procedió a dar inicio a sus funciones con el fin de agilizar el comienzo de la ejecución de las obras y cumplir con los plazos contractuales.
Que el proyecto arquitectónico definitivo diseñado con base en los nuevos requerimientos del CONTRATISTA y en los correspondientes Ítems de obra contractuales, así como los estudios hidrosanitarios y eléctricos fueron entregados por el MINISTERIO al contratista el19 de mayo de 1997 (Acta de reunión No. 2).
Que el MINISTERIO igualmente contrató con la firma Agustín Cruz Ltda. los estudios de suelos y la elaboración de planos arquitectónicos, por valor de DOS MILLONES TRESCIENTOS VEINTE MIL PESOS ($2.320.000.00) MCTE, los que entregó al CONTRATISTA.
Que el 30 de abril la firma contratista (sic) la ampliación del plazo de la garantía única, por seis (6) meses más, a partir de la fecha del acta de iniciación de obras, en virtud de que dicha iniciación se habla retrasado.
Que el CONTRATISTA suspendió la ejecución del contrato desde el 4 de abril de 1997.
Que en reunión del día 21 de mayo, el CONTRATISTA manifestó que reanudarla obras el 26 de mayo; que efectivamente, las obras se reanudaron el día 26 de mayo.
Que las partes no lograron un acuerdo en relación con los precios del contrato y finalmente el CONTRATISTA solicitó al MINISTERIO la liquidación del mismo, en comunicación R.B. No. 405 del 30 de mayo de 1997, dirigida a la interventora.
Que dan cuenta de la falta de acuerdo entre las partes las comunicaciones [se relacionan 26 comunicaciones cruzadas entre la contratista, el interventor y la entidad pública contratante].
Que las partes de común acuerdo suspendieron la ejecución del contrato mediante acta suscrita el 11 de junio de 1997.
Que el 19 de junio de 1997, mediante comunicación 456/97, R.B., presentó al Secretario General, nueva propuesta económica sobre el contrato, por valor de CIENTO VEINTISIETE MILLONES OCHOCIENTOS SIETE MIL SETECIENTOS TREINTA Y DOS CON 48/100 ($127.807.732J8) MCTE, en la cual formula cuatro alternativas con reajuste al valor contratado y obras adicionales.
Que las partes no lograron acuerdo alguno en relación con los nuevos términos propuestos por el contratista para la ejecución del contrato.
Que durante todo el año de 1997, las partes discutieron las diversas posibilidades de ejecución contractual, sin lograr acuerdo alguno.
Que en vista de lo anterior, el 3 de diciembre de 1997, el MINISTERIO accedió a la terminación bilateral del contrato y solicitó al CONTRATISTA reanudar los términos contractuales, suspendidos mediante Acta del 11 de junio de 1997 y la prórroga de la póliza de cumplimiento con el fin de proceder a su liquidación (Oficio No. 61596 del 16 de diciembre de 1997).
Que el CONTRATISTA no accedió a reanudar los términos de ejecución contractual, pero sí procedió a ampliar el plazo de la garantía única en los términos solicitados por EL MINISTERIO (Comunicación RB 898-97).
Que el 7 de enero de 1998, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio, oficio 62708, solicitó al CONTRATISTA remitir la propuesta económica escrita que considerara adecuada para llevar a cabo la terminación y liquidación del contrato, según había sido solicitado por él.
Que con oficio 62834 del 15 de enero de 1998, se reiteró la solicitud contenida en el oficio referido en el inciso anterior.
Que los anteriores requerimientos fueron atendidos por el CONTRATISTA mediante comunicación R.B.016/98, radicada en el Ministerio con el número 028637 del 15 de enero de 1998. La propuesta económica efectuada por R.B. de Colombia Ltda., para efectos de la terminación y liquidación del contrato es la siguiente:
Liquidación obra ejecutada
Cant. y VR. R.B. de Colombia Ltda.
AP. EM. Descripción Uno
Cant. Valor unit. Valor total
Diseño estructural UN. 1.00 1.200.000.00 1.200.000
1.01 Demolición muros M2 68.90 6.800.00 468.520.00
1.02 Demolición pisos M2 48.00 11.200.00 537.600.00
1.03 Desmonte de cubierta M2 47.00 18.960.00 891.120.00
1.04 Retiro escombros M3 125.50 15.400.00 1.932.700.0
2.01 Excavación para zapatas y vigas de amarre M3 96.54 15.500.00 1.496.370.00
2.02 Retiro de material de M3 42.50 6.200.00 263.500.00
Excavación relleno en material M3 4.50 5.000.00 22.500.00
4 Seleccionado mampostería
4.01 Muro bloque nº 4 M2 9.90 16.200.00 160.380.00
Replanteo M2 148.75 5.200 773.500
Desmonte de cieloraso M2 38.70 8.700 336.690
Demolición viga aérea M3 2.50 116.000 290.000
Desmonte ventanas M2 9.08 6.800 61.744
Desmonte puertas UN 5.00 8.500 42.500
Desmonte sanitarios UN 4.00 11.200 44.800
Poceta lavap GL 1.00 50.000 50.000
Demolición ciclopeo m3 4.50 65.000 292.500
Demolición viga cimentación m3 2.50 116.000 290.000
Desmonte reja M2 36.50 7.200 282.800
Cerramiento GL 1.00 70.000 70.000
Subtotales 9.487.224
Administración 10% 948.722.40
Imprevistos 5% 474.361.20
Utilidad 10% 948.722.40
IVA/utilidad 16% 151.795.58
Subtotal 12.010.825.58
Costo directo propuesta 70.600.250
Administración 10% 7.060.025
5% 3.530.013
Imprevistos 10% 7.060.025
Utilidad 16% 1.129.604
AIU/Utilidad 89.379.916.50
Valor actualizado propuesta según índice de precios al consumidor año 1997 17.5% 05.021.401.89
Artículo 1º Decreto 679/94
Intereses moratorios dic 96 a ene 98 13% 16.652.782.25
Total propuesta actualizada 118.674.184,13
Lucro cesante 25% 29.668.546,03
Director de obra 20% 2.100,000.00 3,360,000.00
Prestaciones sociales 65% 2,184.000.00
Residente 80% 1.200,000,00 7.680.000.00
Prestaciones sociales 65% 4.992.000.00
Oficina 100% 300,000.00 2.400.000.00
Total gastos de administración 20.616.000.00
Costo legal mensual 2.000.000,00
Ocho meses por medio tiempo 8.000.000,00
Valor costo legal 8.000.000,00
Liquidación obra ejecutada: 12.010.825.58
Lucro cesante: 29.668.546.03
Gastos de administración: 20.616.000
Gastos legales: 8.000.000
Subtotal a favor de R.B. de Colombia Ltda.: 70.295.371.61
Valor anticipo a diciembre 18 de 1997: 51.800.520.oo
Total a favor de R.B. de Colombia Ltda.: 18.494.851.11
Que la interventoría, a su vez y para efectos de la liquidación del contrato, previa solicitud del Ministerio en este sentido, elaboró el cuadro de costos de desarrollo del contrato, presentando tres alternativas, de las cuales, una vez analizadas, el MINISTERIO consideró más ajustada a la realidad contractual la reseñada como TERCERA ALTERNATIVA:
Ítem Descripción Un Canto V. Unit. V.total
1.1 Demolición muros M2 55 $6,800.00 $374.000.00
1.2 Demolición pisos M2 48 $11.200.00 $537.600.00
1.3 Desmonte cubierto M2 11 $18.960.00 $322.320.00
1.4 Retiro de escombros M3 25 $15.400.00 $385.000.00
subtotal $1.618.920
2.1 Excavación zapatas y vigas de amarre M3 90 115.500.00 $1.395.000
2.2 Retiro materiales excavación M3 90 $6.200.00 $558.000.00
subtotal 1.953.000.00
20.1 Replanteo M2 149 $4.127.00 $614.923.00
20.2 Demolición ciclópeo M3 3.5 $65.000.00 $227.500.00
20.3 Demolición vigas M3 2.5 $140.992 $352.480.00
20.4 Desmonte reja UN 36.5 $7.200.00 $262.800.00
20.5 Cerramiento ML J5 $15.466.00 $23.1.990
subtotal $1.689.693
Total Directo $5.261.613
Administración 10% 526.161
Imprevistos 5% 263.080
Utilidad 10% 526.161
IVA/utilidad 16% 84.186
Subtotal 1.399.588
Total 6.661.201
Ítems reclamados
Ítem Descripción Un. Cant. V. Unit. V. total
Desmonte aparatos GL 1 $800.000.00 $1.000.000.00
Estudio estructural elaborado por el contratista M3 90 $15.500.00 $1.200.000.00
Subtotal $2.200.000.00
Descuentos a favor del ministerio
Intereses no copiados anticipo (2.5%) $13.406.987.00
Material perdido y deteriorado $2.600.000.00
Estudios eléctrico e hidrosanitario $1.400.000.00
Honorarios por ampliación interventoría $3.100.000.00
Adecuación sitio de la obra $1.500.000.00
Incremento de costos de ejecución de obra $22.344.979.00
Costos de elaboración de pliegos y coordinación propuesta $3.000.000.00
Costos material perdido y dañado $2.600.000.00
Honorarios abogados --
Total a favor Ministerio de Minas y Energía $47.351.966.00
Daños y perjuicios al ministerio $47.351.966.00
Obra ejecutada $8.86.201.00
Total a favor del ministerio $38.490.765.00
Que el MINISTERIO solicitó al CONTRATISTA remitir la certificación de la tasa de rendimiento de los dineros correspondientes al anticipo, la cual fue recibida el 31 de marzo de 1998; en la que FIDUCIARIA ALIANZA certifica que "una consignación por valor de $44.689.959,28 recibida el 21 de febrero de 1997 y que permanezca en nuestro Fondo Común Ordinario hasta el día 31 de marzo de 1998 generarla unos rendimientos netos de $9.838.959,28, con una tasa efectiva anual neta promedio de 19,80%".
Que habida cuenta de que en el contrato No. OJ-67 -96, las partes no previeron una fórmula de reajuste de los precios unitarios pactados, se acogen para tal efecto, a la aplicación del porcentaje establecido por FIDUCIARIA ALIANZA S.A., como base para la liquidación de los rendimientos del anticipo, esto es una tasa efectiva anual neta promedio del 19.80%.
Que mediante memorando radicado con el número 057902 del 27 de abril de 1998, dirigido al señor Secretario General del Ministerio, el doctor Luis German Cortés Galvis, manifiesta que "atendiendo la solicitud hecha por la doctora María Teresa Cabarico-Coordinadora de Contratos-Oficina Jurídica, revisé la alternativa 3 para la liquidación de la obra ejecutada por el contratista del contrato de la referencia, la cual hace parte del informe presentado por la Arquitecta Constanza Cruz Q. de fecha febrero 16 de 1998, sobre el particular me permito hacer las siguientes observaciones:
1. Los precios unitarios utilizados por la doctora Constanza, pueden aceptarse teniendo en cuenta que son los mismos que presentó el contratista en el contrato original.
2.Se deben corregir las cantidades de los siguientes ítems:
— Demolición de muros de 65 metros cuadrados
— Desmonte de cubierta 30 metros cuadrados”.
Una vez analizada las propuestas de liquidación presentada por la contratista y el interventor –la tercera alternativa adoptada por la entidad-, las partes procedieron a liquidar el contrato. El balance financiero quedó como sigue:
“1. El valor del contrato: $89.379.916 mcte.
2. El anticipo entregado al CONTRATISTA por el MINISTERIO, el día 18 de febrero de 1997, mediante cheque 3429592 del Bancafé por la suma de CUARENTA y CUATRO MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS ($44.689.958.00 )M/Cte.
3. El valor de los rendimientos producto del anticipo, de conformidad con la certificación expedida por FIDUCIARIA ALIANZA S.A., el 31 de marzo de 1998, desde el 18 de febrero de 1997, al día 31 de marzo de 1998, asciende a la suma de $9.838.959,28.
4. El valor de las obras contratadas ejecutadas, una vez efectuadas las correcciones solicitadas por el doctor Luis Germán Cortés Galvis, en lo relacionado con la cantidad de metros cuadrados por demolición de muros y desmonte de cubierta es de $5.576.093 y el valor de los adicionales es de $2.200.00 (sic), para una suma total de ejecución de $7.776.093.
5. El valor de los gastos de administración, imprevistos y utilidades del 25% del valor de los costos directos y el IVA/UTILlDAD, de las obras contratadas ejecutadas, según el desarrollo del contrato, de acuerdo con los costos directos que el CONTRATISTA ejecutó, es de $1.483.240.73 M/Cte.
6. Los valores de los numerales 4 y 5 anteriores, se reajustan aplicando el porcentaje establecido por FIDUCIARIA ALIANZA S.A., como base para la liquidación de los rendimientos del anticipo, esto es una tasa efectiva anual neta promedio del 19.80% a marzo de 1998, sobre la cantidad de obra ejecutada. En consecuencia, el reajuste correspondiente liquidado a esta tasa a la fecha es de $1.833.348.07.
7. El valor a favor del CONTRATISTA, sumados los resultados de los numerales 4, 5 y 6 es de ONCE MILLONES NOVENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS CON 80/100 ($11.092.681.80) m/cte.
8. Del monto entregado al CONTRATISTA como anticipo, más los rendimientos producto de éste ($54.528.917.28), se deduce la suma de que trata el numeral anterior ($11.092.681.80), para un resultado a favor del MINISTERIO de CUARENTA y TRES MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON 48/100 ($43.436.235.48)M/Cte.
9. Este valor CUARENTA y TRES MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON 48/100 ($43.436.235.48)M/Cte., debe ser reintegrado por el CONTRATISTA al MINISTERIO, mediante cheque de gerencia, dentro de los dos (2) días siguientes a la suscripción de la presente acta.
Una vez efectuada la previsión contenida en el numeral 9, las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto derivado del Contrato OJ-67 -96. Cumplidos los objetivos, se da por terminada la reunión, para constancia se firma la presente acta de Liquidación de Mutuo Acuerdo” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Las partes suscribieron el documento y luego aparece una anotación realizada por la sociedad R.B. de Colombia Ltda., a cuyo tenor se lee:
“GABRIEL RESTREPO GIRALDO actuando en representación legal de R.B. de Colombia Ltda. manifiesta que se reserva el derecho a reclamar por cuando se encuentran derechos a favor de nuestra empresa que están pendientes de cuantificar y reconocerpor parte del Ministerio de Minas y Energía” (negrillas y subrayas fuera de texto).
El representante de la sociedad contratista firma nuevamente (fls. 417-433 AZ 1, 307-322 cdno. 3 y 57-73 cdno. 2).
o) El 14 de mayo de 1998, la Oficina Jurídica del Ministerio de Minas y Energía dio cuenta a la sociedad R.B. de Colombia Ltda. de la apertura del proceso de jurisdicción coactiva, con el objeto de hacer exigible la obligación contenida en el acta de liquidación. Ello, fundado en que la contratista no cumplió en el plazo pactado, con el reintegro de la suma de dinero de que trata el numeral noveno (fl. 412 AZ 1).
p) El 15 del mismo mes y año, mediante resolución 80890, el Ministerio de Minas y Energía hizo efectiva la garantía única de cumplimiento 025973100669, expedida el 27 de diciembre de 1996 por la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A., en lo relacionado con el amparo del anticipo, cuya vigencia fue ampliada por los certificados de modificación números 0000178 del 8 de enero de 1997, 0002899 del 18 de abril de 1997, 0003022 del 12 de junio de 1997 y 0003736 del 29 de diciembre de 1997.
Lo anterior, comoquiera que, vencido el plazo señalado en el numeral noveno del acta de liquidación bilateral del contrato, el contratista no pagó lo adeudado a la entidad, por concepto del anticipo (fls. 402-408 AZ 1 y 28-34 cdno. 2).
q) El 21 de mayo del año en mención, la sociedad R.B. de Colombia Ltda. puso de presente a la oficina jurídica de la entidad contratante que el acta de liquidación “(..) no refleja en nada el balance del contrato y más bien se semeja (sic) a un acta de reseña histórica, en la cual se siguen denotando las controversias contractuales de una obra contratada, en la cual la administración no pudo poner fin por medio de los mecanismos de arreglo directo, denotando que ni la interventora del contrato pudo hacer y presentar una liquidación de lo ejecutado y por ende no se restablece el equilibrio económico y financiero generado por una falta de celeridad, objetividad y economía, principios de obligatorio cumplimiento tratándose de contratación estatal”. Al tiempo, solicitó la intervención del representante del Ministerio Público, en el trámite de una conciliación prejudicial(7).
Audiencia que se celebró con la participación de las partes y fallida el 6 de agosto de 1998 (fls. 410-411 AZ 1 y 66 cdno. 2).
r) Inconforme, la sociedad R.B. de Colombia Ltda. interpuso recurso de reposición, fundada en los aspectos formales del acta y la liquidación de las prestaciones (fls. 42-63 cdno. 2).
A través de la resolución 81734 de 1º de septiembre de 1998, la entidad pública confirmó la decisión y declaró agotada la vía gubernativa. La administración puso de presente el carácter bilateral del acta de liquidación suscrita el 29 de abril de 1998, sin que la recurrente haya demostrado vicios del consentimiento en su formación. Del contenido del acto se destacan los siguientes apartes:
“5. Que la cita anterior, es aplicable perfectamente al caso de la Firma R.B. DE COLOMBIA LIMITADA, por lo que teniendo en cuenta que las partes del contrato, por acuerdo de voluntades dieron por terminado el contrato y en dicha acta acordaron liquidar de mutuo acuerdo el contrato, tal como se hizo en el acta suscrita el 29 de abril de 1998, y toda vez que del estudio de la misma no se desprende la ocurrencia de alguna causal de nulidad de las que tratan los artículos 1740 y siguientes del Código Civil, no es viable acceder a las pretensiones del recurrente.
4.2. Que por otro lado, no tiene recibo ni asidero jurídico pretender por vía de un recurso de reposición contra una resolución' que ordena hacer efectiva una garantía, acceder a la anulación de un acta de liquidación de mutuo acuerdo, la cual es un antecedente del acto recurrido y que en su lugar se expida una liquidación unilateral motivada, so pretexto de haber visto desconocidos derechos económicos en la misma, cuando oportunamente tuvo en sus manos todos los mecanismos legales para hacer efectivos sus derechos antes de acogerse a lo expresado en el acta de liquidación. Así las cosas, lo que el contratista debió hacer en su momento —el 29 de abril de 1998—, fue abstenerse de firmar el acta de liquidación, como claramente se le advirtió que estaba en facultad de hacer.
4.3. Que teniendo en cuenta todo lo anterior, considera el Ministerio que el escrito del recurso contra la resolución 8 0890 del 15 de mayo de 1998, "por la cual se ordena hacer efectiva una garantía única de cumplimiento", no es el mecanismo mediante el cual se pueda discutir la firmeza, viabilidad y legalidad del acta de liquidación de mutuo acuerdo que sirvió de antecedente a la misma” (negrillas fuera de texto, fls. 491-511 y 514-520 AZ 1 y 35-41 cdno. 2).
El 14 del mismo mes y año, la Oficina Jurídica del Ministerio de Minas y Energía citó a la sociedad contratista para que se notificara de la resolución 81734 de 1998 (fl. 523 AZ 1).
s) El 24 de diciembre de 1998, la Oficina Jurídica de la demandada puso de presente al Secretario General “(..) el estado en que la firma R.B. dejó la obra objeto del contrato OJ-67-96, el cual está afectando gravemente la seguridad de las instalaciones, así como su estructura, debido básicamente a la filtración de aguas lluvias” (fl. 361 AZ 2).
t) El 20 de enero de 1999, la Oficina Jurídica de la entidad formula reclamación formal al representante de la compañía de seguros, respecto a la no devolución del anticipo, pactada en el acta de liquidación del contrato OJ-67-96 (fls. 533-535 AZ 1).
u) Cabe destacar que obran en el expediente sin número de comunicaciones cruzadas entre la sociedad R.B. de Colombia Ltda., el interventor y el Ministerio de Minas y Energía, respecto de los incumplimientos durante la ejecución del objeto contractual. Por parte de la entidad, se le reprocha, principalmente, lo que tiene que ver con haber contratado sin planos y especificaciones, aunado a las inconsistencias de los diseños presentados durante el desarrollo del contrato y la modificación de los ítems contratados. Y, por parte del contratista, no presentación del cronograma de trabajo, aumento desproporcionado de los precios ofertados, frente a las modificaciones realizadas por la entidad y atrasos en las obras. De ello da cuenta la mayor parte de la documentación que reposa en el expediente contractual.
2.2.2. En el expediente también obran los dictámenes periciales practicados a instancia de las partes. En el solicitado por la sociedad R.B. de Colombia Ltda., los peritos determinaron que “(..) el Ministerio de Minas y Energía no elaboró con anticipación a la apertura de la invitación pública a cotizar la construcción del Centro de Información para el Sector Eléctrico, los estudios de factibilidad y los diseños requeridos” (fls. 5 y 6 cdno. 6). Y, en el requerido por la entidad pública, los expertos dieron cuenta de las obras efectivamente ejecutadas por la contratista y su valor real; del estado en que quedaron los trabajos, de los costos en que incurrieron la sociedad y el ministerio, al tiempo que se refirieron a lo contenido en el acta de liquidación bilateral del contrato (cdno. 7).
2.2.3. Por último, en el plenario obra copia del expediente de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría General de la República (seis sobres de manila), en contra de la sociedad R.B. de Colombia Ltda., por el no pago del anticipo, devolución convenida en el acta de liquidación bilateral del contrato OJ-67-96.
Se conoce que la Contraloría i) el 19 de mayo de 2000, profirió el auto de cierre de la indagación preliminar; ii) el 22 del mismo mes y año, dio apertura de la investigación fiscal; iii) el 10 de julio siguiente, declaró cerrada la investigación; iv) el 7 de noviembre del año en mención, confirmó el cierre, en el que se advirtió que el Ministerio de Minas y Energía inició la acción ejecutiva contra la compañía de seguros Cóndor S.A.; v) el 18 de diciembre de 2000, dio apertura del juicio fiscal; vi) el 21 de marzo de 2001, abrió el periodo probatorio; vii) el 13 de julio siguiente corrió traslado para alegaciones finales y viii) el 10 de septiembre del mismo año, exoneró de responsabilidad fiscal a la firma R.B. de Colombia Ltda. (fls. 725-750 sobre c-3, 465 sobre c-2, 224-234 sobre c-1, 791-794, 849, 963-971 sobre c-4).
La Dirección de Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República resolvió a favor de la sociedad en mención, “pues las pruebas recaudadas no son suficientes para endilgar responsabilidad y las que existen nos dejan un sabor de duda que nos obliga a aplicar el principio in dubio pro reo”. Al tiempo, encontró justificada la inversión del anticipo, según los soportes suministrados por la contratista. Por último, puso de presente el curso de la acción contractual que ocupa la atención de la Sala, en el que la actora demandó la nulidad de los actos administrativos, por medio de los cuales la entidad pública contratante hizo efectiva la garantía en el amparo del anticipo (fls. 963-971 sobre c-4)
2.3. Régimen jurídico aplicable al contrato OJ-67-96
En el caso que ocupa la atención de la Sala, se trata del contrato de obra OJ-67-96, suscrito entre la sociedad R.B. de Colombia Ltda. y el Ministerio de Minas y Energía, el 27 de diciembre de 1996, con el objeto de construir el centro de información para el sector eléctrico, en la sede de Santafé de Bogotá, en un plazo de 90 días y por un valor de $89 379 916.oo.
En relación con la aplicación de la ley en el tiempo, en cuando a contratos se refiere, el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 señala que se entenderán incorporadas las leyes vigentes al momento de su celebración. Acorde con ello, la Sala habrá de resolver la controversia que ha sido planteada, en consonancia con las disposiciones contempladas en la Ley 80 de 1993, “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”, que entró a regir el 1º de enero de 1994, normativa aplicable a la Nación, en los términos del numeral 1º del artículo 2.
2.4. Análisis del caso
2.4.1 Salvedades en la liquidación bilateral constituyen el marco de la controversia
La sociedad R.B. de Colombia Ltda. pretende que se declare la nulidad de las resoluciones números 80890 y 81731, de 15 de mayo y 10 de septiembre de 1998, respectivamente, por medio de las cuales el Ministerio de Minas y Energía hizo efectiva la garantía única de cumplimiento, en lo atinente al amparo del anticipo. Funda la pretensión en el incumplimiento contractual de la entidad pública y en que la administración liquidó unilateralmente el contrato, sin cumplir con los requisitos de ley. Estima el valor de los perjuicios causados en la suma de $84 789 672.
La parte alega que los actos administrativos están viciados de nulidad por falsa motivación y violación a los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, sobre liquidación de los contratos.
El Ministerio de Minas y Energía, por su parte, pretende en reconvención, que se declare que tanto el acta de liquidación bilateral, como los actos administrativos acusados, se encuentran ajustados a derecho. Al tiempo, solicita que se declare el incumplimiento de la firma R.B. de Colombia Ltda. y, como consecuencia, se le condene a pagar los perjuicios causados.
En el presente asunto está acreditado que, en razón de los múltiples tropiezos e inconvenientes surgidos durante la ejecución del contrato OJ-67-96 y ante la imposibilidad de lograr una solución definitiva, las partes de común acuerdo decidieron darlo por terminado y proceder a liquidarlo. De ello da cuenta el acta suscrita el 26 de marzo de 1998, entre el Ministerio de Minas y Energía y R.B. de Colombia Ltda.
Conforme lo acordado, las partes procedieron a la liquidación, como consta en el acta de 29 de abril de 1998. La sociedad contratista se comprometió a reintegrar al ministerio la suma de $43 436 235,58, por concepto de anticipo, dentro de los dos (2) días siguientes a la firma del documento.
Las pruebas dan cuenta de que la sociedad R.B. de Colombia Ltda. no cumplió dentro del término señalado, dando lugar a que la entidad hiciera efectiva la garantía única de cumplimiento 025973100669, en lo relacionado con el amparo del anticipo, tal y como consta en la resolución 80890 de 15 de mayo de 1998, confirmada el 1º de septiembre de 1998, mediante resolución 81731.
En estos términos, el Ministerio de Minas y Energía actuó conforme a derecho, comoquiera que la sociedad R.B de Colombia Ltda. se obligó a reintegrar a su favor la suma de $43 436 235.48, recibida por concepto del anticipo y, vencido el plazo acordado, no cumplió. El numeral 9 del acta de liquidación es del siguiente tenor:
"Este valor cuarenta y tres millones cuatrocientos treinta y seis mil doscientos treinta y cinco pesos con 48/100 ($43.436.235.48) Mcte., debe ser reintegrado por el contratista al ministerio, mediante cheque de gerencia, dentro de los dos (dos) días siguientes a la suscripción de la presente acta”.
Dicho valor se obtuvo luego de las deducciones correspondientes, por obras ejecutadas, previos los ajustes solicitados por las partes, referidos a la cantidad de metros cuadrados de demolición de muros y desmonte de cubierta, con el valor de los adicionales y de los gastos de administración, imprevistos y utilidades del 25% del valor de los costos directos y el IVA/utilidad, cuyos montos a favor de una y otra fueron acordados y aceptados en el acta de liquidación, suscrita el 29 de abril de 1998, por mutuo acuerdo.
Por lo anterior, carece de soporte la afirmación de la parte actora, cuando pretende la nulidad de los actos atacados, bajo el argumento de que la liquidación que dio origen a los mismos, fue asumida de manera unilateral por la administración, ya que tal aseveración resulta totalmente ajena a la realidad, pues el acta de liquidación del contrato OJ-67-96, de 29 de abril de 1998, aparece suscrita por el señor Juan Manuel Otoya Rojas, en nombre del ministerio y por el señor Gabriel Restrepo Giraldo, en representación de la sociedad. Siendo así y dado que ningún vicio se alega en la formación del consentimiento, al respecto nada se puede controvertir.
“La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado queda después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento”(8).
Ahora, como el acta de liquidación final deberá contener los pronunciamientos de las partes sobre la ejecución y desarrollo contractual, constituyéndose en el fiel reflejo de lo acontecido, de aquello que quedó definido y de lo pendiente de definición, en ella el contratista tendrá que consignar su inconformidad con la ejecución y dejar las salvedades que le permiten estructurar su demanda, pues, de dejar pasar la oportunidad, perdería la posibilidad de efectuar reclamaciones judiciales posteriores.
En el acta de liquidación bilateral las partes consignan el resultado de la ejecución; las sumas de dinero recibidas por el contratista; las sanciones e indemnizaciones, si a ello hubiere lugar; el balance financiero y el estado del anticipo. Todo, de conformidad con lo acordado en el contrato. También dan cuenta de las salvedades a que haya lugar de manera detallada y concreta.
Ahora, si bien en el acta de liquidación bilateral del contrato OJ-67-96, el contratista hizo constar una reserva, la misma adolece de falta de fuerza vinculante para la entidad e imprecisión respecto de la postura de la sociedad. Efectivamente, luego de firmada por las partes, sin reservas ni salvedades, aparece una nota suscrita por el señor Gabriel Restrepo Giraldo, en su condición de representante legal de la sociedad R.B. de Colombia Ltda., a cuyo tenor "se reserva el derecho a reclamar por cuanto se encuentran derechos a favor de nuestra empresa que están pendientes de cuantificar y reconocer por parte del Ministerio de Minas y Energía”. Manifestación que no desvirtúa lo consignado y aceptado por las partes en el mismo documento. De una parte, porque el Ministerio de Minas y Energía no la suscribe y, de otra, dado que la sociedad contratista no precisa su reclamo.
No se entiende cómo el 21 de mayo de 1998 —posterior a la liquidación por mutuo acuerdo—, la sociedad R.B. de Colombia Ltda. puso de presente a la oficina jurídica de la entidad contratante las inconformidades que tenía respecto del acta suscrita el 29 de abril del mismo año, cuando pudo haberlo hecho en el momento de la suscripción de la misma. En efecto, en la mencionada comunicación señaló que el acta “(..) no refleja en nada el balance del contrato y más bien se semeja (sic) a un acta de reseña histórica, en la cual se siguen denotando las controversias contractuales de una obra contratada, en la cual la administración no pudo poner fin por medio de los mecanismos de arreglo directo, denotando que ni la interventora del contrato pudo hacer y presentar una liquidación de lo ejecutado y por ende no se restablece el equilibrio económico y financiero generado por una falta de celeridad, objetividad y economía, principios de obligatorio cumplimiento tratándose de contratación estatal”. Argumentos que también fueron expuestos en el recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución que hizo efectiva la garantía. Motivaciones que coinciden con los cargos de ilegalidad propuestos contra los actos administrativos demandados, relativos a la forma del documento y la liquidación de las prestaciones.
Para la Sala es claro que tanto la entidad contratante como el contratista, decidieron, de mutuo acuerdo, dar por terminado el contrato OJ-67-96 e igualmente, procedieron a liquidarlo, para lo cual levantaron un acta en tal sentido, en la cual acordaron los ajustes, revisiones y reconocimientos para cada una de las partes, partiendo de un hecho cierto como lo fue el anticipo que entregó el Ministerio de Minas y Energía a la firma R.B. de Colombia Ltda., por un valor de $44 689 958. Suma que se analizó con respecto al valor de las obras contratadas ejecutadas, previas las correcciones solicitadas por el contratista, a quien se le reconocieron los siguientes valores y por los conceptos de que da cuenta el acta en mención:
“4. El valor de las obras contratadas ejecutadas, una vez efectuadas las correcciones solicitadas por el doctor Luis Germán Cortés Galvis, en lo relacionado con la cantidad de metros cuadrados por demolición de muros y desmonte de cubierta es de $5.576.093 y el valor de los adicionales es de $2.200.00 (sic), para una suma total de ejecución de $7.776.093.
7. El valor a favor del CONTRATISTA, sumados los resultados de los numerales 4, 5 y 6 es de ONCE MILLONES NOVENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS CON 80/100 ($11.092.681.80) m/cte”.
Luego, las partes resolvieron lo atinente al anticipo como sigue:
“8. Del monto entregado al CONTRATISTA como anticipo, más los rendimientos producto de éste ($54.528.917.28), se deduce la suma de que trata el numeral anterior ($11.092.681.80), para un resultado a favor del MINISTERIO de CUARENTA y TRES MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON 48/100 ($43.436.235.48)M/Cte.
9. Este valor CUARENTA y TRES MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON 48/100 ($43.436.235.48)M/Cte., debe ser reintegrado por el CONTRATISTA al MINISTERIO, mediante cheque de gerencia, dentro de los dos (2) días siguientes a la suscripción de la presente Acta” (negrillas fuera de texto).
Al respecto, la sociedad contratista no manifestó inconformidad, al contrario, concurrió con la entidad a declararse a paz y salvo por todo concepto, así:
“Una vez efectuada la previsión contenida en el numeral 9, las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto derivado del Contrato OJ-67 -96. Cumplidos los objetivos, se da por terminada la reunión, para constancia se firma la presente acta de Liquidación de Mutuo Acuerdo”.
Esta Sección ha sostenido reiteradamente(9) que la liquidación bilateral de los contratos sólo puede enjuiciarse por las materias relacionadas con las salvedades y observaciones contenidas en el acta, las cuales, para que se salvaguarde el derecho a reclamar posteriormente, deben ser claras, concretas y referirse a puntos específicos de inconformidad, sin que puedan consistir en frases de cajón, generales y vagas.
El artículo 1508 ibídem establece que el consentimiento puede viciarse por error, fuerza o dolo(10).
En lo que a la fuerza se refiere, el artículo 1513 del C.C. señala que vicia el consentimiento aquélla capaz de producir una impresión fuerte en una persona de sano juicio, tomando en cuenta su edad, sexo, condición. Califica además la norma como injusto el acto que infunde temor, sin que fuere necesario para viciar el consentimiento su ejercicio directo, basta su empleo con el objeto de infundir un mal irreparable y grave (C.C., art. 1514).
Debe entenderse, entonces, que quien actuó bajo fuerza o coacción no decidió por sí misma y no se obliga porque no expresó su voluntad, sino la de su constreñidor bajo el temor de que algo grave le ocurriera a sí mismo, a sus seres queridos o a sus bienes. De lo que se sigue que invalidan el negocio jurídico no los apremios, en sí mismos, para actuar en determinado sentido, sino el miedo o temor fundado que éstos logran infundir, de suerte que no basta que se demuestre la coacción, sino su capacidad de influir, tomando en cuenta las condiciones particulares del sujeto, tal y como lo exige el inciso primero del artículo 1513 del Código Civil.
En el sub lite nada indica que la sociedad R.B. de Colombia Ltda. haya sido compelida a suscribir el mencionado documento sin observaciones, contrariando su voluntad, al punto de nublar su facultad de decidir.
Precisado lo anterior, la Sala procede a resolver los cargos formulados por la sociedad demandante.
2.4.2. Solución a los cargos de ilegalidad
De esta forma, el inciso segundo del artículo 4º de la Constitución Política establece que “Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. Así mismo, el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo(11), prevé que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.
Dispone el artículo 84 del C.C.A. que toda persona podrá solicitar, por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de las decisiones de la administración “(..) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió” (negrillas fuera de texto).
En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquél que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad (...)”(12).
De igual forma, se ha dicho por la jurisprudencia que la falsa motivación, “(..) es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad”(13).
En conclusión, la falsa motivación se presenta cuando los supuestos de hecho esgrimidos en el acto, bien por error, por razones engañosas o simuladas o porque a los hechos se les da un alcance que no tienen(14), desconocen la realidad.
En el presente caso, como fundamento del cargo, la Sala encuentra que la parte actora imputa a la entidad pública i) no pagar las actas parciales de obra, dentro de los plazos contractuales, tampoco los reajustes e intereses causados; ii) desconocer la intervención del representante del Ministerio Público, con miras a dar solución a la controversia; iii) dilatar la definición de los problemas presentados en la ejecución del contrato y iv) no tener en cuenta que el anticipo se encontraba depositado en la Fiduciaria Alianza, del cual, a su parecer, debía descontarse el valor de la obra ejecutada, los intereses y la indemnización a que hubiera lugar, “por concepto de lucro cesante, así como los gastos en que ha incurrido con ocasión del incumplimiento del contrato OJ-067 por parte de la administración” (fls. 21-26 cdno. 1).
Al respecto, la Sala encuentra que ninguno de los argumentos e xpuestos tiene soporte probatorio, como pasa a explicarse:
1) En lo atinente al no pago de las actas parciales de obra, dentro de los plazos contractuales, reajustes e intereses, la documentación que reposa en el expediente i) no evidencia actas de obra y ii) deja en claro que en la liquidación bilateral del contrato, de modo que la contratista aceptó, la entidad reconoció los reajustes causados, los gastos de administración, imprevistos y utilidades, todo sobre los trabajos efectivamente ejecutados. Esto es la demolición de muros, el desmonte de cubierta y adicionales, para un total de $7 776 093. Si el contratista no estaba conforme con lo reconocido, debió dejar la salvedad que correspondía en el acta de liquidación, pues la efectuada no fue seria y concreta.
2) Resulta infundada la afirmación de que la entidad pública desconoció la intervención del representante del Ministerio Público, con miras a dar solución a la controversia, toda vez que en el plenario está acreditada la petición de conciliación prejudicial ante la Procuraduría y la celebración de la audiencia respectiva, en la que las partes no llegaron a un acuerdo.
3) La parte actora tampoco acreditó que la entidad pública haya dilatado la definición de los problemas presentados en la ejecución del contrato. Las comunicaciones cruzadas y las reuniones celebradas con la sociedad contratista dan cuenta de lo contrario.
4) Carece de sustento, de igual forma, la aseveración de que el Ministerio de Minas y Energía no tuvo en cuenta que el anticipo se encontraba depositado en la Fiduciaria Alianza, comoquiera que fue la contratante quien solicitó a la sociedad contratista allegar la certificación del valor del anticipo y los rendimientos causados. Tal y como se consignó en el acta de liquidación bilateral de 29 de abril de 1998, en el punto relativo a los rendimientos y el saldo a favor de la entidad.
Sobre la carga de la prueba, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterada al señalar, de acuerdo con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil(15)., que la prueba del supuesto de hecho recae sobre quien alega en su favor o en contra de su adversario, el efecto jurídico derivado de aquel.
De ahí que no proceda el cargo de falsa motivación propuesto.
Violación al artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y oportunidad para liquidar el contrato
Los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993(16) —vigente para la fecha de celebración del contrato sometido a consideración de la Sala— disponían que los contratos cuya ejecución se prolongara en el tiempo y los demás que lo requirieran, serían objeto de liquidación, de manera bilateral por consenso o unilateralmente por la administración, mediante acto administrativo motivado. Esto último, cuando el contratista no concurre al acto o se niega a suscribirlo, cualquiera fuere la causa, sin perjuicio de las constancias respectivas sobre la confrontación. En cuanto a la liquidación por mutuo acuerdo, la primera norma en cita era del siguiente tenor:
Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato”(17) (negrillas y subrayas fuera de texto).
Y, en lo atinente a la liquidación unilateral, el artículo 61 de la norma en cita dispuso:
La liquidación del contrato ha sido definida como un auténtico corte de cuentas, en el que se define quién le debe a quién y cuánto. De suerte que cuando solo concurre la administración, esta impone su propio convencimiento sobre el resultado económico del negocio y el estado definitivo de los derechos y obligaciones, en un acto administrativo, de carácter particular y concreto, susceptible de los recursos en vía gubernativa. Sin que de ello se siga la potestad de la administración de desconocer lo acontecido y utilizar la liquidación para imponer al contratista un balance que no consulta la realidad, pues de ser ello así habría que concluir que se abusa de la posición de dominio y se incumple el deber constitucional de respetar el derecho ajeno y no abusar del propio.
En el caso sometido a consideración de la Sala, el acta de liquidación bilateral del 29 de abril de 1998 cumple con los requerimientos del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, comoquiera que las partes convinieron en la liquidación final y el acta respectiva, además de suscribirse por los contratantes, i) identificó las partes, el número del contrato y su objeto; ii) determinó el precio, el anticipo y su forma de pago; iii) estableció el plazo de ejecución, las fechas de inicio de obras, suspensión y terminación por mutuo acuerdo; iv) trajo un recuento del desarrollo contractual y los inconvenientes presentados; v) hizo el balance financiero dirigido a establecer las acreencias y así mismo definir los valores a cargo y a favor y vi) dio cuenta de la manifestación de las partes de declararse a paz y salvo.
Aunado a lo anterior, el material probatorio que reposa en la actuación permite establecer que tanto la sociedad R.B. de Colombia Ltda. y el interventor del contrato de obra OJ-67-96 realizaron un balance financiero de las prestaciones, que denominaron “propuesta económica para la liquidación del contrato”, las cuales fueron conocidas y revisadas por el Ministerio de Minas y Energía. Luego de confrontarlas, tal y como se observa del contenido del acta de liquidación bilateral, la entidad pública acogió la tercera alternativa planteada por el interventor, en el sentido de reconocer las obras efectivamente ejecutadas por la sociedad contratista y ordenar el reintegro del anticipo, a lo que se comprometió la demandante sin objeción alguna.
En conclusión, el acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato OJ-67-96 da cuenta de la aceptación expresa y total de la sociedad R.B. de Colombia Ltda., lo que le impide reclamar en instancia judicial, una nueva liquidación, bajo el argumento de que dicho trámite no se realizó por el mecanismo legal previsto en la Ley 80 de 1993.
En este orden de ideas, la acción contractual y la decisión que se profiera debe comprender los aspectos o temas sobre los que el contratista manifiesta inconformidad. Admitir lo contrario desconocería la fuerza de la voluntad negocial para finiquitar las situaciones jurídicas que la autonomía de las partes genera y contrariar su fuerza legal.
En cuanto a la oportunidad para realizar la liquidación del contrato, la jurisprudencia, en vigencia del Decreto Ley 222 de 1983, señaló un término de cuatro (4) meses, contados desde la terminación del contrato; más tarde precisó que el procedimiento para la liquidación del contrato debía cumplirse en un plazo de seis (6) meses, así: cuatro (4) meses para la liquidación por mutuo acuerdo y dos (2) para efectuar la liquidación de manera unilateral, por parte de la administración. También ha precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que éste se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes. La Sala ha sostenido(18):
“Está probado en el proceso que el contrato por el cual se demanda fue celebrado en el año de 1991, y que su ejecución se inició el 3 de mayo del mismo año -según acta suscrita por las partes del contrato, que obra a fl. 282 del C. 1-
“Por este sólo aspecto es posible deducir que la norma legal aplicable al contrato es el Decreto 222 de 1983 -con el correspondiente Código Fiscal que lo adoptó- , ley vigente la momento de sus celebración.
También se encuentra probado que, con el “Acta de recibo material de obra”, suscrita el 13 de septiembre de 1991 -fl. 90 C. 1-, se hizo constar que había concluido la ejecución del contrato, desde el punto de vista de las obligaciones pactadas. Expresamente dice este documento que las partes se reunieron:
“Siendo así las cosas, a partir de este momento se debe empezar a contar el plazo de liquidación del contrato, y a partir de éste el de caducidad de la acción, teniendo presente que para el momento de la celebración del contrato -e incluso de la ejecución del mismo- este plazo era de dos (2) años, contados a partir de la fecha en que debió liquidarse el contrato, dando aplicación al artículo 136 del CCA., vigente para ese año.
“La dificultad que existía, en vigencia del decreto 222 de 1983, debido a que no contemplaba un plazo para realizar la liquidación del contrato de obra, hizo que la jurisprudencia de esta Corporación definiera el tema de la siguiente manera -sentencia de 30 de agosto de 2001, Rad. No. 50001-23-31-000-1999-6256-01(16256)-:
“La Sala ha precisado con fundamento en la ley, que el término de caducidad de las acciones contractuales se cuenta a partir de la fecha en que se produce o debió producirse la liquidación del contrato. Así, en sentencia del 8 de junio de 1995, expediente No. 10.634 señaló: ‘En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos respecto de los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración...”(19)
“Encuentra la Sala que, en el contrato No. 010 de 1991, se acordó, en la cláusula 17, que “una vez cumplidas las obligaciones surgidas del presente contrato... se procederá a su liquidación por parte del FOSOP mediante actas en las que constarán las respectivas diligencias, las sumas de dinero recibidas por el contratista y las cantidades de obra ejecutadas por él...”
“Esta cláusula refleja de manera clara i) que este contrato es de aquellos que requerían liquidación, y, de otro lado, ii) que no se estableció plazo alguno para realizarla, de manera que frente a esta situación aplican perfectamente los términos establecidos por la jurisprudencia de la Sección Tercera -para los contratos regidos por el decreto 222 de 1983-, la cual ha dicho al respecto que:
“La jurisprudencia de la Sala se había encargado de señalar como término plausible para que la administración liquidara el contrato el de cuatro meses: dos meses a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aportara la documentación requerida para la liquidación y dos para que el trabajo se realizara por mutuo acuerdo. Vencido el último, la administración debía proceder a la liquidación unilateralmente mediante resolución debidamente motivada (sentencia del 29 de enero de 1988, expediente 3615)(20).
“También ha precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que éste se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla. Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes...(21)
“Para el Tribunal el cómputo de los términos que hizo para llegar a la conclusión de que había caducado la acción fue el siguiente: A partir de la fecha del recibo de las obras se deben contar 2 meses para intentar la liquidación bilateral del contrato, 2 meses para realizar la liquidación unilateral del contrato y si no se hizo la liquidación en esos plazos, entonces se deben contar desde allí los 2 años para presentar la demanda. En otros palabras, para el Tribunal el plazo para intentar la liquidación del contrato es de 4 meses.
“Para la Sala se debe corregir este aspecto de la sentencia, para indicar, en su lugar, que el plazo que estableció la jurisprudencia, para liquidar un contrato regido por el Decreto-Ley 222 de 1983, es de 4 meses para intentar la liquidación bilateral, si lo anterior no se hace la administración cuenta con un plazo de 2 meses para que realice la liquidación unilateral -para un total de 6 meses-, y si esto tampoco se realiza a partir de allí se cuentan los 2 años de caducidad de la acción” (negrillas fuera de texto).
En esa oportunidad, la Sala también precisó que, aunque el término para adelantar la liquidación no sea perentorio, la administración no pierde la competencia para liquidar, no obstante haber transcurrido los seis (6) meses siguientes al vencimiento del plazo contractual, la “facultad subsist[ía] sólo durante los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación, que no es otro que el término de caducidad para el ejercicio de la acción contractual.”(22)
El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, vigente para la fecha de celebración del contrato OJ-67-96, claramente establece que los contratos de tracto sucesivo, como el sometido a consideración de la Sala, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En el caso sub examine, el contrato de obra OJ-67-96 terminó por mutuo acuerdo el 26 de marzo de 1998 y las partes lo liquidaron, también de mutuo acuerdo, el 29 de abril siguiente, esto es dentro del término de caducidad de la acción contractual, pues la demanda se presentó el 10 de noviembre del mismo año.
Por lo anterior, la Sala encuentra infundado el cargo propuesto.
En estas condiciones, la Sala no accederá a las pretensiones de la demanda, simplemente porque el contratista suscribió sin salvedad el acta de liquidación final, libremente, conocedora de las consecuencias de sus actos, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones válidamente.
En virtud de todo lo expuesto, deviene concluir que la pretensión de nulidad de los actos demandados, mediante los cuales se hizo efectiva la garantía única de cumplimiento, no está llamada a prosperar, porque, conforme al análisis que precede, los mismos se ajustan a derecho y, por ende, gozan de plena validez jurídica.
Con respecto a la pretensión para que se proceda a liquidar en los términos del artículo 61 de la Ley 80 de 1993, tampoco resulta procedente, porque la liquidación del contrato OJ-67-96 fue efectuada de común acuerdo, lo que constituyó un negocio jurídico con fuerza vinculante para las partes, sin que el contratista haya podido acreditar un vicio de consentimiento o una salvedad capaz de dejar sin efectos jurídicos, los ajustes, revisiones y reconocimientos producto del consentimiento y de la voluntad que se dejó expuesta en el acta de liquidación de mutuo acuerdo.
Por lo anterior, resultan igualmente improcedentes los argumentos de la firma R.B. de Colombia Ltda., como las pretensiones del Ministerio de Minas y Energía en la demanda de reconvención, referidos al incumplimiento de las obligaciones mutuas, contenidas en el contrato de obra OJ-67-96, frente a la firmeza y legalidad del acta de liquidación de mutuo acuerdo, en la cual, como ya se vio, las partes plasmaron su voluntad exenta de vicios y sin salvedad que amerite un pronunciamiento de la Sala.
Siendo así y teniendo en cuenta el carácter definitivo del acta de liquidación bilateral, suscrita sin salvedades u observaciones serias y concretas y que no se vislumbra vicio que desvirtúe su legalidad, la providencia recurrida habrá de ser revocada.
REVOCAR la sentencia de 14 de septiembre de 2004, proferida por la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para, en su lugar:
1. DECLARAR infundada la excepción de pleito pendiente.
2. NEGAR las pretensiones de la sociedad R.B. de Colombia Ltda., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
3. NEGAR las pretensiones de la demanda de reconvención presentada por la Nación-Ministerio de Minas y Energía.
1 El recurso de apelación fue interpuesto el 29 de septiembre de 2004.
2 El 10 de noviembre de 1998, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción contractual tuviera vocación de doble instancia era de $18 850 000 -artículos 129 y 132 del C.C.A. subrogados por el Decreto 597/88- y la mayor de las pretensiones de la demanda fue estimada por la parte actora en la suma de $39 347 000, por concepto de utilidad esperada.
3 En relación con dichos requisitos, esta Corporación ha señalado:
“a. QUE EXISTA OTRO PROCESO EN CURSO: Es necesario este supuesto para la configuración de la excepción de pleito pendiente porque en caso de que el otro no esté en curso sino terminado y se presentaran los demás supuestos, no se configuraría dicha excepción sino la de cosa juzgada. Nótese la similitud entre ambas figuras, pues para que exista cosa juzgada es necesario también que se presenten simultáneamente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 332 del C. P. C., los siguientes requisitos: que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto; que se funde en la misma causa que el anterior y que haya identidad jurídica de partes. Sin embargo, esas dos clases de excepciones tienen características propias que las diferencian: si bien ambas pueden proponerse como previas (num. 8 e inc. final art. 97 C. P. C.), los efectos de la excepción de cosa juzgada es impedir la decisión de un nuevo proceso que tenga por objeto un mismo asunto que ya fue debatido y que es objeto de cosa juzgada, mientras que la excepción de pleito pendiente es de naturaleza preventiva, pues busca evitar que se configure contradictoriamente la cosa juzgada. En ese sentido el pleito pendiente se presenta cuando existen dos o más procesos cuya decisión definitiva produzca cosa juzgada frente al otro o los otros.
“b. QUE LAS PRETENSIONES SEAN IDÉNTICAS: Las pretensiones de los dos procesos frente a los cuales se pretenda formular la excepción de pleito pendiente deben ser las mismas para que la decisión de una de las pretensiones produzca la cosa juzgada en el otro, porque en caso contrario, es decir en el evento en que las pretensiones no sean las mismas, los efectos de la decisión de uno de esos procesos serían diferentes pues no habría cosa juzgada y por lo tanto no habría lugar a detener el trámite de uno de los procesos. Es importante tener en cuenta la naturaleza jurídica de la pretensión porque es ella la que determina la clase de proceso que se adelanta; al respecto la doctrina explica este requisito desde el punto de vista de la naturaleza jurídica de la pretensión: “La pretensión comprende el objeto de litigio (la cosa o el bien y el derecho que se reclama o persigue) la causa jurídica que sirve de fundamento a esta petición. Si cambian aquéllos o ésta, la pretensión varía necesariamente, lo que es fundamental para la determinación del contenido de la cosa juzgada, de la sentencia congruente y de la litis pendentia. De este modo, en un sentido procesal riguroso, el objeto litigioso no se confunde con la pretensión, sino que es el objeto de ésta, y es un error identificar los dos términos, porque sobre un mismo objeto litigioso pueden existir pretensiones diversas o análogas, pero con distinto fundamento o causa, y esto las diferencia claramente (por ejemplo, se puede pretender el dominio de una cosa por haberla comprado, o prescrito o heredado, etc., o su sola tenencia)”.
“c. QUE LAS PARTES SEAN LAS MISMAS: Es evidente que para la prosperidad de la excepción de pleito pendiente debe existir identidad en las partes tanto en uno como en otro proceso, porque de lo contrario las partes entre sí no tendrían pendiente pleito y además tampoco se configuraría la cosa juzgada toda vez que la decisión en un proceso conformado por partes diferentes respecto de otro proceso, no incidiría frente a la del último.
“d. QUE LOS PROCESOS ESTÉN FUNDAMENTADOS EN LOS MISMOS HECHOS: Si este requisito se estructura en la identidad de causa petendi; al respecto la doctrina lo explica así: “’[d]e tales elementos conviene en este caso concreto tener presente el concepto de la causa petendi fundamento de la pretensión, de la cual dice algún procesalista que está constituida por ‘los acaecimientos de la vida en que se apoya, no para justificarla, sino para acotarla, esto es, para delimitar de un modo exacto el trozo concreto de la realidad a que la pretensión se refiere’ de modo que ella ‘no es lo que permite al juez, caso de ser cierto, pronunciarse a favor de la pretensión, sino lo que permite al juez conocer qué ámbito particular de la vida es el que la pretensión trata de asignarse’ (Guasp, Derecho Procesal Civil, Madrid, 1956, pág. 423) (XCVI, 312).” (Sección Tercera, auto de septiembre 16 de 2004, Radicación número: 25000-23-26-000-2002-1426-02 (25057).
4 El contrato fue suscrito por el señor Juan Carlos Mondragón Arango, Secretario General del Ministerio de Minas y Energía, designado mediante Decreto 1414 de 24 de agosto de 1995 y facultado para contratar por la Resolución 8-0087 de 31 de enero de 1995 y el señor Javier Ignacio Restrepo Giraldo, en su condición de representante legal de la sociedad R.B. de Colombia Ltda.
5 También obra en la actuación la propuesta presentada por la sociedad contratista, dentro de la convocatoria abierta por el Ministerio de Minas y Energía, para la construcción del Centro de Información para el Sector Eléctrico (fls. 78-257 cuaderno 3 y 1-291 AZ 2 y cuaderno 8).
6 El acta de liquidación del contrato da cuenta de que el 31 de marzo de 1997, las partes suscribieron el acta de iniciación de obras y la interventoría empezó a adelantar gestiones de control y vigilancia; empero, por falta de estudios e información incompleta, el contratista suspendió la ejecución del contrato, dando lugar a la modificación del contrato. El ministerio se comprometió a entregar al contratista los estudios faltantes. El diseño arquitectónico se entregó a la sociedad el 25 de febrero de 1997. Por las circunstancias descritas sólo hasta el 18 de abril de 1997, las partes suscribieron el acta definitiva de iniciación de obra del Contrato OJ-67-96, siendo esta última la fecha acordada por ellas para dar inicio a los trabajos.
7 Las pruebas dan cuenta de que la sociedad R.B. de Colombia solicitó conciliación prejudicial el 15 de mayo de 1998 (fls. 67-80 cuaderno 2).
8 Sentencias de abril 10 de 1997, expediente 10608 y de marzo 9 de 1998, expediente 11101, M.P. Ricardo Hoyos Duque.
9 Sentencias de 25 de noviembre de 1999, exp. 10893; de 6 de mayo de 1992; exp. 6661; de 6 de diciembre de 1990, exp. 5165; de 30 de mayo de 1991, exp. 6665; de 19 de julio de 1995, exp. 7882; de 22 de mayo de 1996, exp. 9208; de 10 de mayo de 2001, M.P. Ricardo Hoyos Duque, expediente 13347; de 6 de julio de 2005, M.P. Alier E. Hernández Enríquez, expediente 14113; de 29 de agosto de 2007, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 14854; de 14 de abril de 2010, M.P. Enrique Gil Botero, expediente 17322.
10 En la doctrina argentina, los vicios del consentimiento son llamados vicios de la voluntad y son el error, la violencia y el dolo y se regulan, en principio, por el derecho común. Dapkevicius Rubén Flores, Manual Teórico Práctico de Contrataciones Administrativas, Edt. IB de F Montevideo-Buenos Aires, 2003, pág. 25.
12 Sección Quinta, sentencia de 8 de septiembre de 2005, exp. 3644, M.P. Darío Quiñones.
13 Sección Cuarta, sentencia de 4 de marzo de 2000, exp.1998-0503-01-9772, M.P. Daniel Manrique Guzmán.
14 Sobre la falsa motivación puede consultarse Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de febrero de 2009, M.P. Miriam Guerrero de Escobar, exp. 15797.
16 El artículo 60 de la Ley 80 de 1993 fue parcialmente derogado. El artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 se refirió a la liquidación de los contratos como sigue:
17 Aparte subrayado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de noviembre 10 de 2005, Radicado 13.748, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
19 Original de la Sentencia en cita: “En el mismo sentido ver sentencia de 31 de octubre de 2001. Rad. 25000-23-26-000-1991-7666-01(12278).”
20 Original de la sentencia en cita: “La ley 80 de 1993 recogió esta pauta jurisprudencial al establecer en el artículo 60 que el término para liquidar el contrato debe fijarse ‘en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o la fecha del acuerdo que la disponga’”.
21 Original de la Sentencia en cita: “Sentencia de 16 de agosto de 2001. Rad. 25000-23-26-000-1996-4384-01(14384).”

References: ARTÍCULO 60
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