Source: http://www.senat.fr/rap/l97-420/l97-420_mono.html
Timestamp: 2020-01-21 20:18:24+00:00

Document:
Rapport Législatif 420 - 1997 / 1998 - Commission des affaires étrangères
I. L'AZERBAÏDJAN APRÈS SIX ANNÉES D'INDÉPENDANCE
A. LE CONFLIT DU NAGORNY-KARABAKH ET LA FIN DE LA PÉRIODE SOVIÉTIQUE
B. LES DÉFIS DE L'INDÉPENDANCE
1. Un climat politique encore modérément serein
2. A quand la normalisation au Nagorny-Karabakh ?
3. Une politique étrangère soumise à des tensions régionales importantes
4. La réussite de la transition économique subordonnée à l'exploitation d'importantes ressources pétrolières
a) Les handicaps hérités de l'URSS
b) Les perturbations économiques dues au conflit du Nagorny-Karabakh
c) Le pari pétrolier
B. DE FRÉQUENTES RÉFÉRENCES À L'EUROPE
C. UNE COOPÉRATION BILATÉRALE À ENCOURAGER
2. Coopération dans le domaine économique
4. Coopération institutionnelle
ETUDE D'IMPACT 77 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.
Le présent projet de loi tend à autoriser la ratification du traité d'amitié, d'entente et de coopération conclu le 20 décembre 1993 entre la France et l'Azerbaïdjan. Ce traité complète l'ensemble des traités d'amitié qui lient aujourd'hui notre pays à ses nouveaux partenaires issus de la disparition de l'URSS.
Il s'appuie sur des clauses désormais bien connues de notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et destinées à asseoir la coopération entre la France et l'Azerbaïdjan sur des bases adaptées à la donne postsoviétique et aux besoins nouveaux liés à l'indépendance.
Situé à l'extrémité orientale du Caucase, l'Azerbaïdjan dispose d'une large façade sur la mer Caspienne. Etat le plus peuplé (7,5 millions d'habitants) et le plus étendu (86 600 km²) de Transcaucasie, il dispose de frontières communes avec l'Arménie, la Géorgie et l'Arménie. La république autonome du Nakhitchevan, intégrée à l'Azerbaïdjan en 1921, est séparée du territoire principal par un couloir de plusieurs dizaines de kilomètres.
Avant d'aborder l'évolution récente de l'Azerbaïdjan et des relations qu'entretient la France avec ce nouveau partenaire, votre rapporteur a souhaité effectuer un rappel des repères historiques susceptibles d'aider à la compréhension d'une région du monde dont l'importance revêt aujourd'hui, essentiellement du fait d'un potentiel pétrolier déterminant, une dimension stratégique.
"Pays du feu", où le pétrole affleurait aux abords de la mer Caspienne, l'Azerbaïdjan a été conquis par les Perses au VIe siècle, converti à l'Islam chiite au VIIe siècle, avant de passer sous influence turque au XIe siècle. La conquête mongole, au XIIIe siècle, inaugura une longue période d'instabilité. Le pays se divisa en principautés, khanats et sultanats. La conquête russe, au début du XIXe siècle (les troupes du tsar pénétrèrent à Bakou en 1806) divisa l'Azerbaïdjan. Certaines principautés s'accommodèrent, en effet, de la tutelle russe, d'autres résistèrent à l'"infidèle". En 1828, après la défaite perse de Gandja, la partie occidentale de l'Azerbaïdjan passa sous domination russe.
A la fin du XIXe siècle, l'Azerbaïdjan fut saisi par la fièvre de l' "or noir" : Bakou devint premier producteur mondial de naphte. Il est possible que la révolution industrielle ait perturbé l'émergence d'un mouvement national azéri structuré. Ainsi pourrait s'expliquer le fait que Bakou se soit rendu à l'Armée rouge, en 1920, après une brève résistance : l'éphémère république d'Azerbaïdjan avait donc duré deux ans.
En septembre 1920, l'Internationale communiste organisa dans la capitale azerbaïdjanaise le Congrès des peuples de l'Orient, afin de mobiliser les "masses de l'Orient" contre l'impérialisme. Laboratoire de l'adaptation du bolchévisme au monde musulman, l'Azerbaïdjan fut considérée comme une vitrine de l'Islam soviétique, destinée à séduire les musulmans d'Asie centrale. C'est dans cette perspective que Moscou eut pour objectif de constituer une identité et une culture azéries indépendantes de la filiation turque.
République soviétique relativement disciplinée, où la dissidence avait été plus discrète que dans d'autres régions de l'URSS, l'Azerbaïdjan a considéré avec une certaine crainte les changements impulsés de Moscou à l'époque de la perestroïka. C'est le conflit du Nagorny-Karabakh qui contribua à la radicalisation de l'opposition puis, en août 1991, à la déclaration d'indépendance rétablissant la souveraineté de l'Azerbaïdjan après quelque sept décennies de pouvoir soviétique.
Région autonome de l'Azerbaïdjan soviétique, le Nagorny-Karabakh était, à la fin de la période soviétique, majoritairement peuplé d'Arméniens (75 % de la population) qui, dès 1986, avaient revendiqué le rattachement à la "mère patrie".
Au lendemain d'une importante manifestation organisée, en février 1988, à Erevan sur le thème du rattachement du Haut-Karabakh à l'Arménie, un véritable pogrom fit, à Soumgaït (centre industriel proche de Bakou), de très nombreuses victimes arméniennes. Notons que la haine alors vouée aux Arméniens par certains Azéris se nourrissait du souvenir de la prospérité de la bourgeoisie arménienne qui, au début du XXe siècle, à l'époque de la fièvre de l'or noir, dominait l'économie de l'Azerbaïdjan. L'Arménien put alors être considéré comme le "ferment des frustrations azéries"1(*).
Après le massacre de Soumgaït, le conflit du Karabakh s'enlisa dans une logique de "purification ethnique" qui, entre 1987 et 1990, entraîna le départ de 200 000 Azéris d'Arménie et de 300 000 Arméniens d'Azerbaïdjan.
Le pouvoir en place à Bakou se discrédita par son incapacité à apporter une solution au conflit. Celui-ci servit de catalyseur, non seulement à l'émergence d'un sentiment national émoussé par soixante-dix années de pouvoir soviétique, mais aussi à la radicalisation de l'opposition. Un Front populaire d'Azerbaïdjan se constitua alors, à l'imitation des fronts populaires baltes -et du Front populaire arménien, issu du Comité Karabakh- et réclama une révision de la Constitution en vue de la construction d'un Etat "laïc de droit". Le Front populaire d'Azerbaïdjan revendiquait notamment la souveraineté sur les ressources de la République, afin de mettre un terme à l'exploitation dont, selon les opposants, celle-ci avait été victime du fait des tutelles successivement exercées par la Russie impériale, puis par l'URSS.
Le parti communiste parvint toutefois à se maintenir au pouvoir, alors que, en Arménie et en Géorgie, les élections de 1990 avaient donné la majorité aux mouvements d'opposition. En effet, les forces d'opposition azerbaïdjanaises avaient été considérablement affaiblies par la répression qui avait frappé la population azérie de Bakou après le nouveau pogrom antiarménien de janvier 1990, perpétré par des Azéris réfugiés d'Arménie. Les représailles de l'Armée rouge se soldèrent par un bilan particulièrement lourd (170 morts, 370 blessés, 321 disparus) : il n'est pas étonnant que ce "janvier noir" ait laissé un souvenir durable à une population traumatisée par la violence des troupes soviétiques.
L'échec de la tentative de coup d'Etat en Russie, le 19 août 1991, ébranla le pouvoir du président du Soviet suprême azerbaïdjanais, Ayaz Moutalibov, compromis par son attitude jugée pro-putschiste par l'opposition, et contribua à radicaliser celle-ci.
En août 1991, le Soviet Suprême vota une "déclaration rétablissant l'indépendance de l'Azerbaïdjan" (l'Azerbaïdjan avait connu deux années d'indépendance, entre 1918 et 1920), et décida de doter le pays de forces armées autonomes.
Le conflit du Haut-Karabakh se radicalisa à la fin de 1991, quand les autorités azéries mirent fin au statut d'autonomie dont bénéficiait le Nagorny-Karabakh depuis 1923. Un véritable état de guerre s'instaura alors entre l'Azerbaïdjan et l'Arménie. Bakou imposa un blocus total à Erevan, tandis que les troupes azéries subissaient des revers sur tous les fronts.
Ces défaites, jointes au massacre de dizaines d'Azéris par des combattants arméniens à Khodjaly, en février 1992, causèrent un véritable traumatisme dans le pays, et accélérèrent la décomposition du régime. Les élections présidentielles de juin 1992 portèrent ainsi au pouvoir le leader du Front populaire, Abdoulfaz Eltchibey, l'un des rares responsables politiques azéris au passé de dissident soviétique.
Selon certains observateurs, la victoire du président Eltchibey a pu symboliser, aux yeux du peuple azéri, la fin des humiliations subies par l'Azerbaïdjan dans le conflit du Nagorny-Karabakh. En réalité, les défis de l'indépendance -défaites subies par les troupes azéries au Karabakh, difficultés économiques liées à la désorganisation de l'espace soviétique, troubles sociaux dus au sous-emploi et à l'afflux des réfugiés du Karabakh- se traduisirent, après une courte guerre civile, par la destitution du président Eltchibey. Elu en octobre 1993, Gueïdar Aliev, encore aujourd'hui Chef de l'Etat azerbaïdjanais, fut alors considéré comme l'ultime recours. Cet "homme providentiel", ancien cadre supérieur du KGB, avait été à la tête du Parti communiste d'Azerbaïdjan de 1969 à 1982, puis membre du Bureau politique du Parti communiste de l'URSS.
L'Azerbaïdjan indépendant est confronté à quatre défis majeurs : l'instauration d'un climat politique stable et pluraliste, le règlement du conflit du Karabakh, la confirmation d'une identité culturelle spécifique, et la contribution de la "manne pétrolière" à la transition économique postsoviétique.
Les premiers mois qui ont suivi l'élection du président Aliev sont consacrés par celui-ci à la consolidation d'un pouvoir rendu très précaire par une guerre civile qu'attisent les revers subis par les troupes azerbaïdjanaises au Nagorny-Karabakh. Rébellions et mutineries permettent au Chef de l'Etat, dans un premier temps, d'interpeller les opposants et d'interdire le Congrès du Front populaire, principal mouvement d'opposition.
Une certaine dérive autoritaire du pouvoir semble confirmée par la constitution adoptée par référendum le 12 novembre 1995 2(*). Le Président de la République dispose, en effet, de pouvoirs très étendus (nomination des membres de la Cour suprême et de la Cour constitutionnelle, dissolution du Parlement ...). Force est néanmoins de constater que l'élection du président Aliev a marqué le retour à la stabilité politique : l'Azerbaïdjan avait, en effet, avant cette élection, connu quatre chefs de l'Etat en trois ans.
Selon les observateurs, les élections législatives du 12 novembre 1995 auraient renforcé le caractère "clanique" du pouvoir (parmi les nouveaux élus figurent le fils, le gendre et un frère du président). La société azérie demeure, en effet, dominée par les "clans", qui matérialisent de fortes solidarités familiales ou régionales. Cette situation opaque pourrait retarder la modernisation et la démocratisation de la vie politique, si l'on en juge par les scandales retentissants qui émaillent la vie politique de l'Azerbaïdjan. Ces dernières années ont néanmoins permis certains incontestables acquis (relative liberté de la presse, organisation d'élections pluralistes, émergence d'une opposition parlementaire).
Entre 1988 et mai 1994 -date du cessez-le-feu signé à Bichkek, au Kirghizistan- la guerre du Nagorny-Karabakh a fait plus de 20 000 morts.
Cette grave question a été confiée à l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et, dans ce cadre diplomatique, au "groupe de Minsk", coprésidé par la France, les Etats-Unis et la Russie.
Depuis le printemps 1994, les troupes arméniennes contrôlent un cinquième du territoire de l'Azerbaïdjan. Le pays compte désormais un million de réfugiés, qui aggravent les difficultés sociales de l'Azerbaïdjan, confronté, comme tous les pays de l'espace ex-soviétique, aux difficultés de la transition économique.
Les pourparlers de paix au sujet du Haut-Karabakh ont fait peu de progrès depuis le cessez-le-feu de mai 1994, par ailleurs relativement respecté. Le dialogue direct qui existait jusqu'alors entre responsables azerbaïdjanais et arméniens a été rompu en décembre 1996, lors du sommet de l'OSCE à Lisbonne, quand fut proposé le soutien au principe de l'intégrité territoriale de l'Azerbaïdjanais, assorti d'une large autonomie pour le Karabakh. Le dossier est aujourd'hui envenimé par les livraisons d'armes russes à l'Arménie, et affecte les relations entre l'Azerbaïdjan et la Turquie, jugée par Bakou trop modérée dans la question du Nagorny-Karabakh.
Les négociations relatives au conflit pourraient être affectées par les récents changements politiques en Arménie : le nouveau Président de la République, M. Robert Kotcharian, originaire du Karabakh, et "président" de la République autoproclamée du Nagorny-Karabakh de 1994 à 1997, héros de la guerre contre l'Azerbaïdjan, pourrait adopter une position intransigeante dans les négociations. Notons que le précédent Président de l'Arménie, M. Ter Petrossian, avait été contraint à démissionner, en février 1998, pour s'être déclaré favorable à des concessions à l'égard de l'Azerbaïdjan.
Il n'est donc pas exclu qu'un certain raidissement de la position arménienne pèse sur le succès des négociations en cours. En effet, les positions des Parties au conflit paraissent, à ce jour, difficilement conciliables.
La politique étrangère de l'Azerbaïdjan s'inscrit dans un environnement régional délicat, et est influencée à la fois par le souci d'échapper à la tutelle de Moscou, et par les tensions dues au conflit du Nagorny-Karabakh.
. Les relations avec la Russie demeurent affectées par les traumatismes hérités des affrontements violents entre troupes soviétiques et la population de Bakou en janvier 1990, et par le souci de manifester l'indépendance de l'Azerbaïdjan à l'égard de Moscou. Ainsi l'Azerbaïdjan refuse-t-il le retour des troupes russes sur le territoire de la république, et cherche-t-il à instaurer des relations privilégiées avec les Etats-Unis et l'Europe. La Russie souhaite cependant garder une certaine modération dans les différents contentieux qui l'opposent à Bakou compte tenu de l'intérêt déterminant que présentent, pour Moscou, la question du tracé des oléoducs et la part des sociétés russes dans l'exploitation du pétrole de la mer Caspienne.
. Les bonnes relations qu'entretient l'Azerbaïdjan avec l'Occident participent de la volonté de Bakou de conduire une diplomatie indépendante. Ainsi s'explique la domination des compagnies américaines et britanniques au sein du consortium AIOC, l'Azerbaïdjan espérant ainsi se protéger des ambitions russes. L'Europe est également un interlocuteur important pour Bakou, qui cherche ainsi à diversifier ses partenaires occidentaux. C'est dans cette logique que s'inscrivent les relations entre l'Azerbaïdjan et la France, à laquelle le président Aliev a, en décembre 1993, réservé son premier voyage à l'étranger, et où il a séjourné sept fois depuis son élection, dont deux fois en voyage officiel.
. Les relations avec la Turquie et l'Iran sont aujourd'hui très influencées par le conflit du Karabakh.
Dès les prémices de la désagrégation de l'URSS, l'Azerbaïdjan devint le terrain d'une lutte d'influence assez vive entre la Turquie et l'Iran. Pour séduire l'Azerbaïdjan chiite, l'Iran mit alors en avant son indépendance à l'égard tant de la Russie que des Etats-Unis, et relégua au second plan sa situation religieuse.
Les arguments de la Turquie -démocratie parlementaire, économie de marché, appartenance à l'OTAN et, surtout, connivences culturelles avec l'Azerbaïdjan- pesaient à l'évidence plus lourd. En effet, premier Etat à reconnaître l'indépendance de l'Azerbaïdjan, la Turquie fut, dès 1991, érigée en modèle par Bakou, comme l'illustre de manière symbolique le choix de remplacer l'alphabet cyrillique par l'alphabet latin (et non par l'alphabet arabe, comme le souhaitait l'Iran). L'élection du Président Eltchibey, en 1992, scella la lune de miel entre les deux "frères turcophones", alors présentés comme "une nation, deux Etats" -même si la langue azérie est considérée par les spécialistes comme aussi éloignée du turc que l'espagnol du portugais.
Les relations avec la Turquie s'essoufflèrent cependant quelque peu après le renversement du président Eltchibey, parallèlement au rapprochement diplomatique entre l'Iran et l'Azerbaïdjan. Ainsi l'Iran, dont les compagnies ont été exclues, à la demande des Etats-Unis, du principal contrat pétrolier, a-t-il pu participer aux troisième et cinquième consortiums ("Chahdeniz" et "Lenkoran"), tandis que les relations commerciales entre l'Iran et l'Azerbaïdjan se consolidaient. Cette évolution est due à la déception inspirée à l'Azerbaïdjan par la gestion turque du conflit du Karabakh, fondée sur un soutien jugé trop modéré de la cause azérie. Notons que la position équilibrée défendue par la Turquie à l'égard du conflit du Karabakh tient, entre autres considérations, au souci de normaliser ses relations avec l'Arménie, notamment afin de faire prévaloir, pour acheminer le pétrole azerbaïdjanais par oléoduc vers l'Ouest, un tracé traversant le terrtitoire des deux belligérants, l'Azerbaïdjan et l'Arménie, de préférence aux projets de tracé intéressant la Géorgie et l'Iran. Ainsi la question du pétrole (voir infra, 4) rejoint-elle celle de l'instabilité politique de la région.
L'économie de l'Azerbaïdjan était considérée, à la fin de la période soviétique, comme l'une des moins développées de l'URSS. L'effort de guerre entrepris depuis la fin des années 1980, et les perturbations causées par le conflit du Nagorny-Karabakh, n'ont pas facilité la transition économique de l'Azerbaïdjan. Les difficultés héritées de la gestion soviétique incitent, par ailleurs, à compter sur les immenses ressources pétrolières pour financer le développement du pays.
Au moment de l'indépendance, l'économie de l'Azerbaïdjan subissait les conséquences de ses performances médiocres du temps de l'URSS. Le taux d'inflation était ainsi, en 1994, l'un des plus élevés de la CEI. Le déficit budgétaire atteignait, à la même époque, 20 % du PIB, et la monnaie nationale, le manat, avait chuté dans des proportions très préoccupantes.
- L'agriculture azerbaïdjanaise, qui emploie encore presque un tiers des actifs, produisait en 1990 21 % du raisin, 22 % du tabac, 5 % du thé, et 3,5 % des fruits cultivés en URSS. Or ces cultures sont tributaires de réseaux d'irrigation aujourd'hui obsolètes.
Quant à la viti-viniculture, introduite de manière autoritaire entre 1960 et 1975, elle a pâti de la campagne antialcoolique de 1985. La culture du coton a causé, comme en Ouzbékistan, de graves dommages à l'environnement, en raison d'un usage très excessif de pesticides. Le secteur du coton représente néanmoins quelque 20 % des exportations de l'Azerbaïdjan.
- L'industrie est dominée par le pétrole : les grands projets tendant à l'exploitation du pétrole de la Caspienne, sur lesquels votre rapporteur reviendra ci-après (voir infra, c), pourraient rendre à l'Azerbaïdjan, après plusieurs décennies d'éclipse, l'importance économique -et stratégique- qui était la sienne pendant la première moitié du XXe siècle.
. Les industries agroalimentaires (conserves de fruits et légumes, vin, caviar) et textiles, qui représentaient en 1991 45 % de la production industrielle de la République, ont connu une baisse sensible, essentiellement en raison de la dislocation des flux commerciaux au sein de l'espace ex-soviétique. Le redressement de ces activités est subordonné à leur modernisation.
. Les industries mécaniques et électroniques ont perdu, avec la disparition de l'URSS, de nombreux débouchés, et souffrent d'un manque de compétitivité certain.
. Les industries chimiques (soude caustique, chlore, acide sulfurique, engrais et produits élémentaires pour détergents) devraient être substantiellement modernisées, du fait de la pollution imputable à ces activités dans la région de Soumgaït (capitale de la chimie azerbaïdjanaise), pollution qui a atteint des proportions très inquiétantes.
En revanche, la pétrochimie pourrait connaître un développement proportionnel aux espoirs suscités par les ressources pétrolières de la mer Caspienne.
Le conflit qui, depuis la fin des années 1980, opposa l'Azerbaïdjan à l'Arménie au sujet du Najorny-Karabakh, a considérablement hypothéqué le déroulement de la transition post-soviétique, en entraînant de lourdes dépenses militaires et la perte de terres agricoles dans un pays qui, principalement montagneux, en est relativement démuni. La guerre a, de surcroît, causé un afflux de réfugiés azéris qui a détérioré les conditions de vie dans les grandes villes, aggravant notamment le problème du logement à Bakou (capitale déjà démesurée avant le conflit : 2 millions d'habitants sur un total de 7,2 millions) et dans la cité chimique de Soumgaït.
Par ailleurs, les difficultés dues au conflit du Haut Karabakh contribuent à expliquer le retard pris par l'Azerbaïdjan dans la mise en oeuvre des indispensables réformes économiques et, plus particulièrement, dans la conduite des privatisations.
. Si les traces de la récession de 1991-1994 demeurent profondes, l'Azerbaïdjan a amorcé, depuis 1996, un tournant favorable, dont les signes sont un déficit budgétaire réduit à 6 %, une inflation limitée à 5 %, la stabilité du manat, et un taux de croissance de 5,7 % en 1997, susceptible d'atteindre 8 % en 1998. Cette évolution positive est due aux "bonus" pétroliers, qui font aujourd'hui de l'Azerbaïdjan le deuxième bénéficiaire d'investissements étrangers de toute la CEI.
Rappelons que, avant la seconde guerre mondiale, l'Azerbaïdjan produisait 23 millions de tonnes de pétrole brut par an, et couvrait les trois quarts des besoins de l'URSS. La découverte de gisements en Asie centrale et en Sibérie devait faire chuter la production azerbaïdjanaise, à la fin de la période soviétique, à 2,2 % de la production pétrolière de l'URSS. En 1996, l'Azerbaïdjan ne produisait plus que 9 millions de tonnes de pétrole.
La découverte d'importantes réserves off shore, qui pourraient atteindre plusieurs dizaines de millions de tonnes par an, confère à l'Azerbaïdjan une importance économique nouvelle : ce pays pourrait ainsi retrouver une place de premier plan parmi les plus grands producteurs mondiaux de pétrole, après la Libye mais devant l'Algérie.
C'est pourquoi les Occidentaux, après plusieurs décennies d'absence, ont manifesté un regain d'intérêt pour l'Azerbaïdjan. En 1994, le "contrat du siècle" (8 milliards de dollars), engage les plus importantes compagnies pétrolières internationales, menées par British Petroleum et par Amoco, en vue de l'exploitation de trois champs offshore situés en eau profonde (Azéri, Chirag et Ouneshi). Puis d'autres contrats, en 1995 (2 milliards de dollars) et 1996 (4 milliards de dollars), ont défini les conditions de l'exploitation des champs de Karabakh et de Shah Deniz.
Dans le consortium international de la Caspienne (AMOK), créé autour de la British Petroleum en 1994 pour la mise en oeuvre du "contrat du siècle", la compagnie russe Lukoil n'a obtenu qu'une participation de 10 %. La Russie a cependant reçu une part plus importante dans le contrat de Kyapaz, signé en juillet 1997.
Les versements acquittés par les compagnies en contrepartie de leur entrée dans les consortiums s'élèveraient à près de 900 millions de dollars. Ils ont probablement évité à l'Azerbaïdjan de recourir à un endettement excessif.
. La question du pétrole de l'Azerbaïdjan rejoint deux dossiers géopolitiques majeurs : le statut juridique de la mer Caspienne et la question du tracé des oléoducs destinés à évacuer le pétrole de la région.
Le statut juridique de la mer Caspienne, encore indéterminé à ce jour, commande, dans une large mesure, la propriété des ressources pétrolières. Parmi les Etats riverains -Russie, Azerbaïdjan, Iran, Kazakhstan et Turkménistan- s'affrontent, en effet, deux interprétations du droit international. L'Azerbaïdjan et le Kazakhstan seraient favorables à un partage du sous-sol en secteurs précis, et considèrent que les champs offshore situés au large de leurs côtes relèvent de leur souveraineté. Cette position pose toutefois un délicat problème de tracé des lignes de séparation, le Turkménistan revendiquant les champs d'Azéri et de Chirag, supposés dépendre de l'Azerbaïdjan. La Russie, le Turkménistan et l'Iran revendiquent l'assimilation de la mer Caspienne -la plus grande mer fermée du monde, avec une superficie de quelque 400 000 km²- à un lac, propriété commune des cinq Etats riverains, dont les ressources situées au-delà de 80 km des côtes doivent, selon cette interprétation, être exploitées en commun.
Plus récemment, Moscou aurait accepté un partage du sous-sol marin en secteurs, à condition que l'Azerbaïdjan ne propose pas d'autre solution d'évacuation que le pipeline qui passera par la Russie pour acheminer le pétrole de Tenguiz, au Kazakhstan.
Le tracé des oléoducs constitue un autre enjeu géopolitique majeur pour la Transcaucasie, à tel point que l'on a pu parler de "guerre des oléoducs". En effet, détenir un tronçon du réseau d'oléoducs permet au pays traversé par les pipelines d'imposer ses conditions financières aux compagnies pétrolières concernées. Par ailleurs, les ressources pétrolières de la Caspienne ne valent que par leur raccordement aux zones de consommation.
La question, encore pendante, du transit du pétrole de la Caspienne peut donner lieu à plusieurs solutions conjointes. En effet, le passage par la Russie (via la Tchétchénie vers Novorossisk et la mer Noire) ne saurait constituer une solution exclusive, notamment pour des raisons de capacité et d'instabilité politique. Un tracé par la Géorgie vers le complexe portuaire de Poti-Soupsa est donc envisagé par le consortium Amok. La seconde voie d'exportation vers l'Ouest pourrait traverser la Turquie vers la Méditerranée (port de Ceyhan), en contournant la Caspienne : cette solution présente l'avantage d'éviter des régions politiquement instables.
Les négociations sur le tracé à venir des oléoducs mettent en évidence l'influence décisive de la Russie sur ce dossier géopolitique majeur. Le choix du tracé russe fournirait peut-être à Moscou un prétexte imparable pour cesser de soutenir l'Arménie3(*) dans le conflit qui oppose celle-ci, à propos de la région du Nagorny-Karabakh, à l'Azerbaïdjan. Il n'est donc pas établi que la manne pétrolière puisse être d'un grand secours pour apaiser les conflits qui déchirent la Transcaucasie ...
Comme tous les traités d'amitié, d'entente et de coopération qui nous lient à nos partenaires ex-soviétiques, le présent traité se caractérise par de fréquentes références à l'Europe, qu'il s'agisse de l'Union européenne ou de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (aujourd'hui OSCE).
. Ainsi l'article 8 renvoie-t-il à l'édification de l'Union européenne et, plus particulièrement, à la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, présentée comme destinée à apporter une "contribution essentielle à la stabilité du continent et du monde entier". En vertu de l'article 6, la France s'engage à favoriser le développement de liens entre l'Union européenne et l'Azerbaïdjan, et rappelle que les engagements souscrits par la France en vertu de traités bilatéraux doivent respecter les compétences de l'Union européenne.
Notons que l'Union européenne et l'Azerbaïdjan ont signé, le 22 avril 1996, un Accord de partenariat et de coopération destiné à se substituer à l'accord de commerce conclu en 1989 entre l'URSS et la CEE. L'accord de 1996 instaure un partenariat fondé sur un dialogue politique régulier, et définit de vastes domaines de coopération. Les stipulations commerciales comportent la clause de la nation la plus favorisée en matière tarifaire, et prohibent toute restriction quantitative et toute discrimination commerciale. Cet accord constitue un accord non préférentiel, sans clause vers une zone de libre-échange.
Rappelons également que l'Union européenne est le principal bailleur de fonds de l'Azerbaïdjan. Ce pays a ainsi reçu 50 millions d'Ecus entre 1991 et 1996. Les secteurs d'intervention concernent le soutien à l'Etat de droit, aux services sociaux, aux réformes économiques et, surtout, au secteur de l'énergie. En 1996-1999, le soutien de Bruxelles représentera 32 millions d'Ecus. L'Azerbaïdjan bénéficie également de programmes transnationaux relatifs aux réseaux de transport et à l'énergie (gestion des oléoducs et des gazoducs). Par ailleurs, l'aide humanitaire européenne s'est élevée, entre 1993 et 1995, à 30 millions d'Ecus.
. La coopération à laquelle l'article 7 invite les deux parties dans le cadre de l'OSCE (le présent traité se réfère à la CSCE en raison de la date de sa signature) vise à favoriser la prévention des conflits, et à conforter le processus de désarmement. Mentionnons, à cet égard, que l'Azerbaïdjan est un Etat non doté d'armes nucléaires, partie au traité FCE (Forces conventionnelles en Europe) et au traité sur l'interdiction des armes chimiques. L'Azerbaïdjan a également souscrit au document de Vienne de l'OSCE (1994) sur les mesures de confiance entre les Etats membres.
Les articles 10 à 18 du présent traité concernent les différents secteurs de la coopération bilatérale que la France et l'Azerbaïdjan envisagent de développer.
L'article 10 vise le développement et l'approfondissement des contacts bilatéraux dans le domaine militaire, encore quasiment inexistants.
Les besoins de l'Azerbaïdjan sont, dans ce secteur, très importants, du fait de la désorganisation liée à la disparition de l'URSS, et sont apparus très clairement du fait des difficultés rencontrées par les troupes azerbaïdjanaises dans le cadre du conflit du Nagorny-Karabakh.
En 1991, dans les premiers jours de l'indépendance, une armée nationale, subordonnée au chef de l'Etat, a été créée à partir de la nationalisation des équipements de la 4e armée soviétique stationnée en Azerbaïdjan, et du rappel des 140 000 conscrits servant en URSS (l'ensemble équivalant à deux bataillons). En août 1992, l'aggravation de la situation au Karabakh a justifié un appel à l'assistance de la Turquie, ainsi qu'aux officiers en retraite volontaires. En novembre 1993, la réorganisation des forces, décidée par le président Aliev, s'est appuyée sur un nouvel appel à l'assistance turque et à 10 000 anciens d'Afghanistan, ainsi que sur la formation d'unités de volontaires. En 1992, un accord avec la Turquie avait permis le partage de la flottille de la Caspienne, 25 % de la flotte et de l'équipement revenant à l'Azerbaïdjan.
Les difficultés auxquelles se heurte l'armée azerbaïdjanaise tiennent principalement à un faible taux de réponse à l'appel et à une désertion importante, l'un et l'autre imputables à la guerre. Le manque d'entraînement et l'insuffisance des effectifs d'officiers constituent également des lacunes majeures5(*).
Les articles 11 et 12 encouragent le développement de la coopération économique franco-azerbaïdjanaise.
. L'article 11 rappelle la priorité que constituent, pour l'économie de l'Azerbaïdjan, les secteurs de l'agriculture, dont la modernisation est un problème urgent, et de l'énergie civile- en dépit de l'importance de son potentiel pétrolier, l'Azerbaïdjan est confronté à l'insuffisance de ses ressources en électricité, face à la demande croissante de l'industrie. L'article 10 mentionne également les domaines de la recherche et de l'espace.
. L'article 12 pose le principe de la contribution française à la formation des acteurs de la vie économique et sociale en Azerbaïdjan et, notamment, à la formation des cadres azerbaïdjanais, en vue de favoriser le développement d'une économie de marché. Notons que la France participe assez régulièrement à des actions de formation dans le domaine de l'économie et de la gestion, qui intéressent la transition post-communiste dans certains pays de l'ex-URSS (cf, entre autres exemples, le remarquable précédent que constitue le "mastère franco-russe de management international, créé dans le cadre de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris au sein de l'Académie du commerce extérieur de Russie, et qui forme chaque année aux techniques de gestion françaises une quarantaine d'étudiants russes francophones, destinés à devenir les futurs cadres des entreprises françaises présentes sur le marché russe). De telles initiatives méritent que la France y consacre des moyens substantiels, car elles contribuent tant à enrichir les échanges commerciaux entre la France et les pays de l'ancien espace soviétique, qu'à promouvoir l'influence linguistique et culturelle de la France.
. L'article 12 vise également à "améliorer les conditions de l'activité des entreprises de chaque partie sur le territoire de l'autre partie", et, dans cette perspective, à encourager les investissements entre la France et l'Azerbaïdjan. Un accord relatif à l'encouragement et à la protection réciproques des investissements devrait être prochainement signé par les deux pays.
Les ressources pétrolières de l'Azerbaïdjan constituent, bien évidemment, un enjeu favorable au développement de nos investissements dans ce pays. Nos entreprises pétrolières, absentes du premier contrat de 1994, tentent aujourd'hui de rattraper un retard regrettable. Elf a ainsi acquis une participation de 10 % dans le troisième contrat pétrolier, pour participer au consortium créé pour l'exploration du gisement de "Chahdeniz", et 5 %, ainsi que la qualité d'opérateur principal, dans le cinquième contrat (Lenkoran), auquel Total participe à hauteur de 10 %. Ce dernier contrat est le plus important signé à ce jour par une compagnie française en vue de l'exploitation du pétrole de la Caspienne. Il pourrait, si la phase d'exploration donne des résultats favorables, représenter un investissement de 1,5 milliard de dollars.
D'autres entreprises françaises souhaitent participer à des secteurs déterminants du développement de l'Azerbaïdjan : rénovation du système d'alimentation en eau de Bakou (candidature Degremont-Lyonnaise des Eaux), infrastructures (construction de l'aéroport du Nakhitchevan : offre Dumez-GTM ; modernisation de l'aéroport de Bakou-Poti), transports aériens (vente d'Airbus) ; développement de l'industrie du ciment (offre Lafarge), et de l'énergie électrique (projet Entrepose de construction de huit mini-centrales en cinq ans).
Le projet Lafarge constituerait le premier investissement français important en dehors du pétrole. Enfin, entre autres secteurs économiques susceptibles d'être "dopés" par la manne pétrolière, mentionnons le commerce de luxe. L'ouverture d'un magasin Pierre Cardin et de parfumeries à Bakou pourrait donc profiter de l'émergence d'une clientèle à hauts revenus.
D'autres projets concernent la construction d'une sucrerie, la réhabilitation de brasseries, et, à un stade moins avancé des négociations, la construction d'une fabrique de pâte à papier à partir du coton, ainsi que d'une unité de pétrochimie.
. La coopération dans le domaine de l'environnement, visée par l'article 15, s'inscrit également dans la coopération économique entre la France et l'Azerbaïdjan. Rappelons que les principaux enjeux de la protection de l'environnement dans ce pays sont, d'une part, la rénovation de l'industrie chimique, dont le délabrement constitue un risque sanitaire majeur pour les populations proches du complexe de Soumgaït, et, d'autre part, la modernisation des méthodes de culture du coton, un usage excessif de pesticides à l'époque soviétique ayant eu des conséquences graves sur l'état des sols. Mentionnons aussi le défi que constituent la pollution de la Caspienne et le fait que l'eau courante des principales villes soit impropre à la consommation.
L'article 14 vise le renforcement de la coopération bilatérale dans les domaines de l'enseignement, de la culture, de la science et de la technique. Il mentionne non seulement les échanges artistiques classiques, mais aussi la coopération dans les domaines des médias, du sport et du tourisme.
Notons que, si l'Azerbaïdjan ne se caractérise pas par une francophonie active, contrairement à la Moldavie ou à l'Arménie, le français est la troisième langue étrangère, après le russe et l'anglais. 66 000 élèves environ, répartis entre 399 écoles, et 2 895 étudiants de l'enseignement supérieur, étudient notre langue. On compte en Azerbaïdjan près de 1 000 professeurs de français. Un Bureau de la Coopération linguistique et éducative a été constitué auprès de l'Ambassade de France en avril 1995. Depuis l'été 1997, RFI est diffusé en permanence sur modulation de fréquence à Bakou. C'est, d'après les informations transmises à votre rapporteurs, l'une des radios les plus écoutées en Azerbaïdjan.
Le budget consacré par la France à la coopération culturelle avec l'Azerbaïdjan reste faible (2,7 millions de francs en 1998), mais augmente régulièrement, puisqu'il représentait 1,9 million de francs en 1996. Les actions financées sur ce budget concernent essentiellement l'aide à la formation des professeurs de français, ainsi que l'attribution de bourses et l'organisation de séminaires de formation. Notons, entre autres actions, les programmes de coopération conduits entre l'Université d'Etat et celles de Nice et de Grenoble, et entre les Instituts d'études politiques de Grenoble et Bordeaux et l'Institut de politologie de Bakou. Certains projets concernent également les échanges artistiques classiques (organisation d'une exposition de peinture contemporaine azerbaïdjanaise à Paris, au printemps 1998, projection de films azerbaïdjanais au Festival cinématographique des trois continents de Nantes ...).
La coopération scientifique et technique dispose d'un budget de 1,24 million de francs, consacré à des actions de formation d'ingénieurs du pétrole, de recyclage des diplomates et de formation des architectes.
De manière classique, le présent traité vise à renforcer :
- la coopération judiciaire entre la France et l'Azerbaïdjan (cet aspect de la coopération bilatérale fait l'objet d'une demande appuyée de la part de l'Azerbaïdjan) ;
- la coopération en matière de police (lutte contre le terrorisme international, trafic de stupéfiants, contrebande, trafic illégal d'oeuvres d'art) ;
- les jumelages (l'accord de jumelage signé en 1979 entre Bakou et Bordeaux n'a pas permis, à ce jour, d'amorcer une véritable coopération entre ces deux villes) ;
- la coopération entre organisations politiques, sociales et syndicales ;
- la coopération interparlementaire.
Notons, sur ce dernier point, qu'un groupe d'amitié France-Azerbaïdjan a été constitué à l'Assemblée Nationale, et que le dynamisme du groupe sénatorial, qui couvre les relations interparlementaires avec la Géorgie et l'Azerbaïdjan, mérite d'être souligné.
Le présent traité est donc susceptible de confirmer l'intérêt que porte la France à l'Azerbaïdjan, dans un contexte économique dont il paraît superflu de souligner l'importance. Aussi convient-il d'encourager toute initiative susceptible de contribuer au renforcement de la présence française sur un marché très prometteur, qui revêt aujourd'hui une dimension stratégique évidente, et de participer ainsi à la difficile transition post-communiste de l'Azerbaïdjan.
Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 6 mai 1998.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Pierre Biarnès a insisté sur le rôle essentiel de la Russie dans le conflit du Nagorny-Karabakh, et sur l'importance stratégique que revêt, pour Moscou, la question du tracé des oléoducs. M. André Dulait a, à cet égard, rappelé le soutien militaire apporté par la Russie à l'Arménie dans le cadre du conflit du Nagorny-Karabakh, soulignant l'importance de la Transcaucasie dans la politique étrangère russe. Puis M. Hubert Durand-Chastel a relevé la présence, en Azerbaïdjan, de nombreux cadres francophones formés lors de l'expansion soviétique en Afrique, et qui peuvent aujourd'hui contribuer au rayonnement du français en Azerbaïdjan.
M. Xavier de Villepin, président, ayant rappelé les explications apportées par l'ancien président Ter Petrossian sur la position de l'Arménie dans le conflit du Nagorny-Karabakh, M. André Dulait a insisté sur l'ampleur des défaites infligées aux troupes azerbaïdjanaises par les forces arméniennes.
M. Xavier de Villepin, président, a alors mentionné le rôle des sociétés pétrolières françaises dans l'exploitation à venir du pétrole de la mer Caspienne. A cet égard, M. André Dulait a, à la demande de M. Xavier de Villepin, président, commenté le débat en cours sur le statut juridique de la Caspienne, qui détermine la répartition des ressources pétrolières entre les pays riverains, et qui rejoint, a souligné le rapporteur, les débats sur le tracé des oléoducs.
Puis la commission a, suivant les conclusions du rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.
Est autorisée la ratification du traité d'amitié, d'entente et de coopération entre la République française et la République d'Azerbaïdjan, signé à Paris le 20 décembre 1993, et dont le texte est annexé à la présente loi 6(*).
ETUDE D'IMPACT 7(*)
Le traité d'amitié, d'entente et de coopération est le premier accord soumis à ratification signé avec l'Azerbaïdjan, jeune République née en 1991.
Il est à noter que ce pays est désireux de négocier et de conclure avec ses partenaires des accords intergouvernementaux dans tous les domaines, afin de remplacer les textes hérités de l'Union Soviétique dont la prolongation est considérée comme attentant à l'honneur national.
II - Bénéfices escomptés
L'Azerbaïdjan est un pays encore très centralisé, où, en dépit de réformes économiques rigoureuses, l'initiative privée reste marginale. Les grands contrats, en particulier, ont un caractère politique et sont supervisés directement par le Chef de l'Etat.
La ratification du Traité d'amitié, d'entente et de coopération sera appréciée par la partie azerbaïdjanaise comme un geste politique de nature à favoriser le développement des relations bilatérales, y compris sur le plan économique.
Nous en attendons donc un impact stimulant pour nos relations commerciales avec l'Azerbaïdjan, et un bénéfice économique important compte tenu des données suivantes :
1. L'Azerbaïdjan, grâce aux découvertes pétrolières faites dans la mer Caspienne, devrait devenir un marché porteur dès le début du siècle prochain :
- Depuis 1994, l'Azerbaïdjan a signé cinq grands contrats pétroliers, dont un d'exploitation appelé par la profession pétrolière "contrat du siècle", et quatre d'exploration. Ils impliquent une participation à la mise en valeur de la mer Caspienne des plus grandes compagnies pétrolières internationales.
- Des estimations minimales, fondées sur des projections se limitant aux seules réserves prouvées couvertes par le "contrat du siècle", prévoient que l'Azerbaïdjan disposera d'une production minimale de 35 millions de tonnes par an en l'an 2010 (1/3 de la production du Koweït) et, sur quinze ans, de recettes de trésorerie estimées à 80 milliards de dollars.
- Ces recettes pourraient être doublées, voire triplées, si les quatre contrats d'exploration signés à ce jour aboutissent à une mise en exploitation des gisements prospectés. Elles pourraient encore augmenter si, comme l'Azerbaïdjan l'espère, les recherches géologiques en cours ouvrent la voie à de nouveau contrats d'exploration.
2. Les contrats pétroliers devraient induire deux séries d'investissements étrangers, ainsi qu'une hausse de la consommation intérieure :
- en amont, dans la mesure où l'Azerbaïdjan doit préparer dès maintenant les conditions de l'exploitation pétrolière, dont les premières productions sont attendues fin 1997 : il s'agit d'abord de la construction ou de la réfection des voies d'évacuation des hydrocarbures, qui sont actuellement insuffisantes. On prévoit notamment la construction d'un oléoduc vers la Géorgie et la mer Noire, ainsi que la modernisation de l'oléoduc qui relie actuellement l'Azerbaïdjan à la Russie. On prévoit également la construction de stockages pétroliers et d'autres infrastructures permettant la circulation des hommes et du matériel nécessaires à la prospection et à l'exploitation.
- en aval, dans la mesure où l'Azerbaïdjan veut utiliser ses recettes à la réhabilitation de ses réseaux de communication, de son patrimoine urbain et de ses industries traditionnelles, comme celle du coton ou du ciment.
- en outre, le gouvernement prévoit de relever le niveau de vie d'une population durement affectée par la récession des années 91-94 et par le conflit du Haut-Karabakh (un million de réfugiés). Une partie des recettes pétrolières sera affecté au soutien de la consommation intérieure, y compris la consommation de luxe qui est déjà stimulée par la présence du personnel des compagnies pétrolières.
L'Azerbaïdjan peut donc devenir un marché important de la CEI pour la France, surtout si nous parvenons à augmenter notre part de marché, qui n'est pas négligeable : 1 à 2 % si l'on compte le commerce entre l'Azerbaïdjan et ses voisins, mais 4 à 8 % si l'on ne considère que les échanges hors de l'espace régional immédiat (CEI, Iran, Turquie). C'est une part inférieure à l'Allemagne et à la Grande-Bretagne, mais comparable à celle des Etats-Unis et de l'Italie.
3. Nos entreprises ont pris conscience du potentiel azerbaïdjanais :
Elles travaillent déjà, non seulement à maintenir, mais à augmenter notre part de marché. Elles sont présentes sur des créneaux porteurs :
a) dans le secteur du pétrole : Elf et Total s'emploient à rattraper le retard pris au départ de la compétition entre les compagnies pétrolières, retard qui explique leur absence du premier des cinq contrats signés par l'Azerbaïdjan. Elf a acquis une participation de 10 % dans le troisième contrat, et le statut d'opérateur, avec 65 % des parts, dans le cinquième contrat, dit de "Lenkoran". Total y participe à hauteur de 10 %.
Elf prévoit des investissements importants sur le gisement de Lenkoran, à hauteur d'au moins 1,5 milliard de francs, si la prospection donne des résultats positifs.
b) dans les secteurs d'investissements induits :
Nos entreprises se sont portées candidates dans un grand nombre de secteurs clés du développement de l'Azerbaïdjan : réhabilitation du système d'alimentation en eau de Bakou, une des plus grandes villes de l'espace CEI (offre Degremont/Lyonnaise des Eaux) ; la construction de l'aéroport du Nakhitchevan, enclave azerbaïdjanaise entre l'Arménie et l'Iran (offre Dumez/GTM) ; la modernisation de l'aéroport de Bakou (offre Thomson/CSF) ; la rénovation du parc aérien (ventes d'Airbus en location-vente) ; la construction de l'oléoduc Bakou-Poti ; la reprise des cimenteries (offre Lafarge) ; le commerce de luxe (ouverture d'un magasin Pierre Cardin à Bakou), pour ne citer que les secteurs les plus prometteurs dans l'immédiat.
Conclusion : le Traité d'amitié, d'entente et de coopération soumis à ratification ne se contente donc pas de sanctionner le dialogue politique bilatéral établi entre nos deux pays ; il peut avoir une réelle incidence sur nos investissements dans ce pays. Ceux-ci, à leur tour, peuvent avoir un impact significatif sur la santé de quelques-unes de nos grandes entreprises, pétrolières notamment. Ils peuvent également engendrer un courant d'échange qui impliquera nos entreprises de travaux publics, ainsi que nos petites et moyennes entreprises, avec des retombées positives pour l'emploi en France.
1 Michèle Kahn et Hervé Gicquiau, Azerbaïdjan, Le courrier des pays de l'Est, n° 397, mars-avril 1995.
2 Charles Urjewicz, Les évolutions intérieures : du rêve démocratique aux dérives totalitaires ; Arménie-Azerbaïdjan-Géorgie : l'an V des indépendances, Documentation française, 1996.
3 Edouard Thévenon, Le Figaro, 8 avril 1998 (Matières premières et politiques dans l'ex-URSS).
4 Des traités d'amitié, d'entente et de coopération comparables au présent traité ont été signés avec les quinze ex-républiques soviétiques, à l'exception du Tadjikistan : Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Estonie, Lettonie, Lituanie, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizistan, Moldavie, Ouzbékistan, Turkménistan, Russie et Ukraine. Sont, à ce jour, entrés en vigueur les traités d'amitié conclus avec la Russie, l'Ukraine, l'Arménie, l'Estonie, le Kazakhstan, le Kirghizistan, la Lettonie, la Lituanie, la Moldavie, l'Ouzbékistan et le Turkménistan.
5 Voir notamment Claire Mouradian, Les forces armées des Etats de Transcaucasie, Problèmes politiques et sociaux n° 718, série Russie n° 117.
6 Voir le texte annexé au document Sénat n°349 (1997-1998).

References: l'article 8
 l'article 6
 l'article 7

L'article 10
 L'article 11
 L'article 10
 L'article 12
 L'article 12
 l'article 15

L'article 14