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No. 32 comunicado 10 de agosto de 2011
Agosto 10 de 2011
Obligación de aportar las pruebas que las partes tengan en su poder so pena de no poderlas presentar en el proceso judicial, en el evento de que fracase la etapa conciliatoria, vulnera los derechos a la igualdad, acceso a la administración de justicia y debido proceso. Inadmisión de la solicitud de conciliación en materia contencioso administrativa se ajusta a la Constitución Política
I. EXPEDIENTE D-8258 - SENTENCIA C-598/11
Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad.
Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo contrario tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. En los asuntos civiles y de familia, con la solicitud de conciliación el interesado deberá acompañar copia informal de las pruebas documentales o anticipadas que tenga en su poder y que pretenda hacer valer en el eventual proceso; el mismo deber tendrá el convocado a la audiencia de conciliación. De fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en su poder.
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2 del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, salvo la siguiente expresión que se declara INEXEQUIBLE: “De fracasar la conciliación, en el proceso que se promueva no serán admitidas las pruebas que las partes hayan omitido aportar en el trámite de la conciliación, estando en su poder”, por las razones expuestas en la parte motiva del fallo.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010.
En el presente caso, la Corte se abstuvo de efectuar el examen del cargo formulado por vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible, toda vez que el demandante no cumplió con la carga mínima de argumentación, por cuanto se limitó a señalar que los parágrafos 2º y 3º del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 se introdujeron en el tercer debate que surtió el proyecto en la comisión de la Cámara de Representantes, sin que hicieran parte del proyecto que fue presentado por el Gobierno Nacional, como tampoco de los debates que cumplió el articulado en el Senado de la República, pero sin aportar ninguna razón para demostrar (i) que la inclusión de esos dos parágrafos es contraria a la facultad que el artículo 160 de la Constitución reconoce a los proyectos sometidos a su consideración y (ii) que los parágrafos carecieron de un debate o deliberación en la comisión en la que fueron introducidos o si se pospuso su debate para ser abordado en otra instancia legislativa. En otros términos, el demandante omitió señalar por qué la introducción de los textos acusados en el tercer debate en relación con el proyecto que se venía discutiendo resultaba totalmente ajeno a su unidad temática entre los que se venía debatiendo y las exigencias en ellos incluidas, elemento esencial para la configuración del principio de identidad, como tampoco sustentó qué debate fue eludido para la configuración del principio de consecutividad. La ausencia de esa argumentación, impidió a la Corte llevar a cabo el juicio de constitucionalidad propuesto, toda vez que no existe una razón que permita controvertir la presunción según la cual la introducción de los textos acusados fue producto de una facultad prevista en el artículo 160 de la Constitución y no una elusión del debate reglamentario.
En cuanto a los demás cargos formulados concernientes a la vulneración de los derechos a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, la Corte comenzó por reafirmar el amplio margen de configuración legislativa para estructurar las etapas procesales, establecer requisitos e imponer cargas a las partes en un proceso sea ésta judicial o no, así como tener una finalidad legítima y necesaria, para que no se entienda contraria a derechos como el de acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la defensa.
Efectuado el juicio de razonabilidad y proporcionalidad de la medida establecida por el parágrafo 2º del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, que establece el deber de aportar dentro de la conciliación en materia civil y de familia, copia informal de las pruebas que las partes tengan en su poder so pena de no poderlas presentar en el proceso posterior, la Corte concluyó que no es desproporcionada y contraria a los mencionados derechos. En efecto, a) la finalidad de lograr que la conciliación cumpla con su cometido de evitar que los litigios sean por la vía judicial y no sea visto como un simple requisito formal, resulta legítima desde la perspectiva constitucional, como quiera que ayuda a que las partes tengan y conozcan todos los elementos necesarios para decidir si lo mejor es conciliar en esta etapa o ir ante los jueces, lo que puede redundar en que se logren más y mejores acuerdos tanto en materia civil como en familia, haciendo del mecanismo de la conciliación, una opción eficaz y eficiente, en procura de un orden justo. b) El medio elegido en este caso por el legislador en principio no está prohibido y es idóneo para alcanzar los fines perseguidos, pues se trata simplemente de establecer las consecuencias que se pueden derivar del hecho de no aportar en el curso de la conciliación, copia informal de las pruebas que las partes tengan en su poder, lo cual corresponde a la potestad de configuración en materia de procedimientos y requisitos procesales, para alcanzar fines constitucionalmente legítimos, como los de una pronta y oportuna justicia, que se satisface entre otros, cuando se acude a los medios pacíficos reconocidos y dispuestos por la ley para la resolución de los conflictos. c) teniendo en cuenta que el fin de la medida es la celeridad, eficacia y formalidad del mecanismo de la conciliación, la Corte encontró que la medida escogida por el legislador para hacerla efectiva resulta idónea para alcanzar dicho fin, pero resulta lesiva de otros derechos igualmente fundamentales como el debido proceso y defensa de las partes, al impedir que el juez de la causa pueda considerar las pruebas que en poder de las partes no fueron aportadas en copia informal al trámite de la conciliación, por cuanto se está privando a éstas del derecho a aportar al proceso pruebas que pueden resultar fundamentales para la resolución de su caso y que en el momento de la conciliación pudieron no considerar de transcendencia o simplemente no saber que contaban con ellas. La consecuencia prevista en el parágrafo 2º no resulta necesaria para lograr el fin que con ella se busca, pues el legislador podía introducir el requisito de aportar la copia informal de las pruebas para dotar de mayor seriedad y formalidad a la conciliación, pero no fijar una sanción por su inobservancia que resulta lesiva de los derechos al debido proceso y de defensa, pues si las partes no pueden ya aportar las pruebas que pudieran tener en su poder, no tendría sentido acudir a la justicia formal, si la prueba que dejó de aportar es fundamental para el éxito de la respectiva pretensión.
En concepto de la Corte, en la medida en que la conciliación es un medio alternativo de resolución de conflictos en donde prima la libre voluntad de las partes, que se manifiesta en la libre concurrencia de éstas para llegar al acuerdo y la amplitud de la selección de criterios de decisión en donde las partes tienen la facultad de escoger la forma en que se resolverán su controversia, resulta desproporcionado crear una sanción por inobservar la carga que impone el precepto acusado, cuando por su falta de conocimientos jurídicos o de experiencia en estas diligencias, pueden omitir el aporte de pruebas que a la postre pueden ser fundamentales para la solución del conflicto. Por consiguiente, procedió a declarar la exequibilidad del parágrafo 2º del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, salvo en la segunda parte que no permitía presentar en el evento de fracasar la conciliación, pruebas distintas a las presentadas durante la conciliación, la cual fue declarada inexequible.
En cuanto a la inadmisión de la solicitud de conciliación en materia administrativa por incumplimiento de los requisitos exigidos por la ley y el reglamento, prevista en el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, la Corte encontró que al perseguir la misma finalidad de lograr que la conciliación cumpla con su cometido de solucionar los conflictos y evitar que tener que ir a la vía judicial, la cual es legítima e importante, la inadmisión de la solicitud de conciliación en materia contencioso administrativa por incumplimiento de tales requisitos contribuye a darle seriedad en el acceso a este mecanismo y permite tanto a la parte convocada como al conciliador tener los elementos suficientes para determinar si la parte que cita realmente le asiste una pretensión legítima a partir de la cual se puedan proponer fórmulas de arreglo que permitan arribar a una conciliación que haga innecesaria la activación de la justicia formal. Advirtió que ninguno de los requerimientos establecidos en el Decreto 1716 de 2009 para la petición de conciliación extrajudicial, se convierte en una exigencia excesiva para quienes pretenden acudir ante la jurisdicción contenciosa, toda vez que el diseño de este mecanismo prejudicial busca asegurar la seriedad de la pretensión, y por lo mismo, y a diferencia de la conciliación en materia civil y de familia, se requiere que un profesional del derecho sea quien presente la solicitud. La inadmisión de la solicitud que no reúna dichos requisitos, lejos de entorpecer el derecho de acceso a la administración de justicia lo que busca es hacer más ágil y expedito el mecanismo de la conciliación administrativa, que se tramita ante el Procurador Judicial que le corresponda. Además, la competencia que se le atribuye al agente del Ministerio Público para inadmitir las solicitudes en el evento de que no cumplan los requisitos de ley, permite que este organismo colapse con un sinnúmero de peticiones que sin cumplir con los requisitos legales deban ser tramitados. De esta forma, existe una relación clara entre el fin que busca el legislador con la medida adoptada por el parágrafo acusado y el medio escogido para el efecto. En consecuencia, la Corte determinó que el parágrafo 3º del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 se ajusta a la Constitución, por cuanto constituye una medida razonable y proporcionada que no vulnera el derecho de acceso a la justicia ni el debido proceso.
4. Salvamento parcial de voto y aclaraciones de voto
La magistrada María Victoria Calle Correa se apartó de la decisión de inexequibilidad parcial del parágrafo 2º del artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, por considerar que la consecuencia prevista en la norma, en caso de fracasar la conciliación en materia civil y de familia, no vulneraba los derechos de acceso a la justicia, igualdad y debido proceso, como tampoco, resultaba una medida desproporcionada frente a la finalidad que persigue la disposición. Observó que de acuerdo con el citado parágrafo, las pruebas documentales o anticipadas que deben aportarse por las partes en el trámite de conciliación, son las que en su momento tenían en su poder; es decir, que de fracasar la conciliación, en el proceso que se inicie bien podían aportarse bajo la gravedad del juramento, pruebas que las partes no hayan tenido en su poder al momento de tramitar la conciliación. Contrario a lo que se sostiene por el demandante, la exigencia de presentar dichas pruebas en la conciliación, contribuye a dotar a las partes enfrentadas de un mecanismo que evite tener que acudir a la vía judicial, mucho más costosa, compleja y demorada para resolver cuestiones que se pueden zanjar de manera más expedita. Por tales razones, manifestó su salvamento de voto parcial, ya que comparte las decisiones de exequibilidad del resto de las disposiciones demandadas en esta oportunidad.
Por otro lado, los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio se reservaron la presentación de una eventual aclaración de voto sobre algunos de los fundamentos de la decisión adoptada en el presente proceso.
El control fiscal del Fondo de Bienestar de la Contraloría General de la República debe estar a cargo de la Auditoría General
II. EXPEDIENTE D-8402 - SENTENCIA C-599/11
Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece una estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO 81. Control fiscal del Fondo de Bienestar Social. El control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República será ejercido por este último órgano.
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 81 del Decreto Ley 267 de 2000, que dispone que “El control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República será ejercido por este último órgano”. El control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República deberá continuar siendo ejercido por la Auditoría General de la República, de conformidad con el artículo 274 de la Constitución Política.
El problema jurídico que le correspondió resolver a la Corte en esta oportunidad, radicó en determinar si al establecer en cabeza de la Contraloría General de la República el control fiscal del Fondo de Bienestar Social de ese mismo organismo de control, se vulnera el artículo 274 de la Constitución Política, por contrariar los principios de independencia, autonomía e imparcialidad que rigen el control fiscal, así como la competencia constitucional del Auditor General para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República.
Examinados los artículos 89 a 101 de la Ley 106 de 1993 que regulan el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, la Corte encontró que: (i) es un ente con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuesto propio, “adscrita” a la Contraloría General; (ii) entre sus objetivos está la contribución, desarrollo y administración de aspectos y materias tales como la salud, educación, vivienda, planes de crédito y cesantías de los empleados de la Contraloría, así como la administración del colegio y el centro médico de este órgano de control; (iii) el patrimonio del Fondo está conformado por las apropiaciones asignadas del Presupuesto General de la Nación, especialmente, por el aporte del 2% del presupuesto de la Contraloría, así como por los aportes de los empleados de este organismo de control, los dineros de multas impuestas por la Contraloría General; (iv) en la Junta Directiva del Fondo tiene asiento el Contralor General de la República, así como un representante de los empleados de la Contraloría; y (v) el control fiscal del Fondo ha estado hasta el momento en cabeza de la Contraloría General de la República.
De esta forma, para la Corte es claro que el Fondo de Bienestar Social creado por el artículo 89 de la Ley 106 de 1993, como una entidad adscrita a la Contraloría General de la República, tiene una relación inescindible, de subordinación y dependencia con la Contraloría General, lo que se evidencia en sus objetivos, en su patrimonio en tanto una de sus fuentes es el 2% del presupuesto anual de la Contraloría y en su dirección, pues tres de los miembros de la Junta Directiva son altos funcionarios de la misma Contraloría. Por consiguiente, la vigilancia y control sobre ese Fondo no debe estar en cabeza de la Contraloría General, sino que tendría que realizarse por parte del mismo organismo de control que tiene a su cargo por expreso mandato constitucional, el ejercicio de la vigilancia y control fiscal respecto de la Contraloría General de la República. Es evidente que si la gestión fiscal de los recursos del Fondo de Bienestar Social es de competencia directa de la Contraloría General de la República, existe un impedimento para que sea el mismo organismo de control quien ejerza la vigilancia fiscal sobre estos recursos, pues se convierte en juez y parte.
Con fundamento en lo anterior, la Corte concluyó que el artículo 81 del Decreto ley 267 de 2000 es inconstitucional, toda vez que el control fiscal del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, no puede estar en cabeza de la misma Contraloría, afectando los principios básicos de un control fiscal técnico, autónomo e independiente, como lo establecen los artículos 267 a 274 de la Constitución. Así mismo, habida cuenta que de conformidad con el artículo 274 superior, la Auditoría General de la República, es el órgano de control externo, independiente y autónomo, encargado de la vigilancia fiscal y de resultados de la Contraloría General de la República, la inconstitucionalidad del precepto acusado no genera ningún vacío normativo, pues es claro que es el organismo que debe continuar adelantando el control fiscal del Fondo de Bienestar Social, dado su carácter adscrito y por ende, la subordinación y dependencia jurídica, patrimonial, presupuestal y estructural de la Contraloría General.
Existencia de una omisión legislativa relativa que vulnera el derecho a la igualdad, al no incluir dentro de las causales de recusación demandadas al compañero o compañera permanente y a los parientes en primero grado civil
III. EXPEDIENTES D-8384 - SENTENCIA C-600/11
M.P. María Victoria Calle Correa
ARTÍCULO 150. CAUSALES DE RECUSACION. Son causales de recusación las siguientes: […]
7. Haber formulado alguna de las partes, su representante o apoderado, denuncia penal contra el juez, su cónyuge, o pariente en primer grado de consanguinidad, antes de iniciarse el proceso, o después, siempre que la denuncia se refiera a hechos ajenos al proceso o a la ejecución de la sentencia, y que el denunciado se halle vinculado a la investigación penal.
8. Haber formulado el juez, su cónyuge o pariente en primer grado de consanguinidad, denuncia penal contra una de las partes o su representante o apoderado, o estar aquéllos legitimados para intervenir como parte civil en el respectivo proceso penal. […]
10. Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, acreedor o deudor de alguna de las partes, su representante o apoderado, salvo cuando se trate de persona de derecho público, establecimiento de crédito o sociedad anónima.
11. Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral anterior, socio de alguna de las partes o su representante o apoderado en sociedad de personas. […]
13. Ser el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral 1, heredado o legatario de alguna de las partes, antes de la iniciación del proceso.
14. Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o primero civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar.
Primero.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, las expresiones “cónyuge” y “su cónyuge” empleadas en los numerales 7, 8, 10, 11, 13 y 14 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, bajo el entendido que comprenden también al compañero o compañera permanente.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, las expresiones “o pariente en primer grado de consanguinidad”, empleadas en los numerales 7 y 8 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, en el entendido que incluyen también a los parientes en el grado primero civil (hijo e hija adoptivos y padre o madre adoptantes).
La Corte reiteró que desde múltiples perspectivas el matrimonio y la unión marital son dos opciones vitales igualmente protegidas por la Constitución, pero distinguibles en razón de su conformación y efectos jurídicos. En estas condiciones, ha señalado esta Corte que el trato diferenciado entre uno y otra, siempre que sea razonable y proporcionado, resulta no sólo constitucional sino necesario, pues, una regulación idéntica, equivaldría a desconocer las diferencias entre las dos instituciones e incluso podría implicar anular una de las dos opciones constitucionalmente protegidas, con que cuentan los ciudadanos para conformar una familia. Sin embargo, y pese a las diferencias anotadas, la jurisprudencia ha precisado igualmente que existe una equivalencia sustancial entre el matrimonio y unión marital de hecho: las dos instituciones dan origen a una familia y desde este punto de vista, merecen igual protección constitucional. Al mismo tiempo, ha reconocido que en ambos tipos de uniones surgen entre sus integrantes vínculos morales y afectivos que se estructuran en virtud de la comunidad de vida permanente y singular que las caracteriza.
Por otra parte, la Corte reafirmó que no es posible hacer distinciones entre los hijos, como quiera que el Constituyente de 1991 reconoció la igualdad de derechos y obligaciones de los hijos independientemente del vínculo que los una con sus progenitores al establecer en el inciso sexto del artículo 42 de la Carta que “los hijos habidos en el matrimonio o fuera de él, adoptados o procreados naturalmente o con asistencia científica, tienen iguales derechos y deberes”. La jurisprudencia ha resaltado que el principio de igualdad entre los hijos, elevado a canon constitucional, tiene como antecedente el artículo 1º de la Ley 29 de 1982, el cual prevé que “los hijos son legítimos, extramatrimoniales y adoptivos y tendrán iguales derechos y obligaciones”.
En el caso concreto del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, demandado parcialmente en este proceso, la Corporación constató la existencia de una omisión legislativa relativa que vulnera el derecho a la igualdad al no incluir dentro de las causales de recusación demandadas, al compañero o compañera permanente y a los parientes en primer grado civil. Si bien se trata de una norma expedida con anterioridad a la Constitución de 1991, la omisión legislativa se predica respecto del ordenamiento jurídico vigente, sin que constituya una evaluación de la conducta del legislador histórico, pues no se trata de determinar si de acuerdo con la época, el Congreso tenía o no el deber de aprobar la ley que incluyera a un grupo o categoría de personas que ha debido ser tenida en cuenta, sino de constatar que el legislador al aprobar la ley omitió tal inclusión y la omisión de una categoría de personas ha persistido. En otras palabras, el hecho de que se trate de una norma preconstitucional explica la omisión del legislador en la materia, pero no la justifica a la luz de los principios y valores que inspiran el nuevo ordenamiento constitucional.
Las causales demandadas se inscriben dentro del régimen de impedimentos y recusaciones de los magistrados, jueces y conjueces, previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, quienes deben declararse impedidos cuando alguna de ellas se presente. En el presente caso los numerales 7, 8, 9, 10, 11, 13 y 14 acusados tienen que ver con hipótesis en las que la independencia e imparcialidad de los magistrados, jueces y conjueces puede verse comprometida con el legítimo interés afectivo que naturalmente surge respecto de los asuntos que conciernen al cónyuge o parientes dentro del grado allí determinado (primer grado de consanguinidad, segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil), circunstancias que en aras de asegurar la protección de principios esenciales de la administración de justicia como la imparcialidad del juez y el derecho subjetivo de los ciudadanos de acudir ante un funcionario imparcial para resolver sus controversias, los obligan a declinar el ejercicio de su competencia en ese asunto específico, separándose de su conocimiento.
Para la Corte, no se encuentra una justificación objetiva y razonable que fundamente válidamente la exclusión de relaciones familiares que tienen la potencialidad de afectar la posibilidad del ciudadano de acudir ante un funcionario imparcial para resolver sus controversias, de igual manera a como lo hacen las incluidas en la norma demandada y específicamente, respecto del “cónyuge”. A su juicio, no existe una finalidad constitucionalmente imperiosa o importante que lleve a sugerir que se requiera introducir un trato diferente entre cónyuges y compañeros o entre parientes de consanguinidad o por grado civil. Tampoco se justifica que el legislador, bajo el imperio de la nueva Constitución, haya mantenido la omisión y no haya actualizado la normatividad respectiva.
Dado que es precisamente la presencia de las expresiones demandadas la que evidencia la ausencia de otras categorías de sujetos que acorde con el derecho a la igualdad, deberían estar incluidos, la Corte procedió a declarar la exequibilidad condicionada de las expresiones acusadas de los numerales 7, 8, 10, 11, 13 y 14 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, de manera que se entienda que comprenden también, al compañero y compañera permanente y al hijo e hija adoptivos y padre o madre adoptantes.

References: Artículo 35
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 52
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52
 artículo 52

ARTÍCULO 81
 artículo 81
 artículo 274
 artículo 274
 artículo 89
 artículo 81
 artículo 274

ARTÍCULO 150
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 42
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 150