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Timestamp: 2016-10-27 01:03:28+00:00

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2C_198/2012 (16.10.2012)
vertreten durch Rechtsanw�ltin lic. iur. Claudia Schneider Heusi,
Die X.________ AG (im Folgenden: X.________ AG bzw. Beschwerdef�hrerin) arbeitete seit den sp�ten 1990er-Jahren unter dem Titel "a.________" an einem Projekt f�r den Bau eines Parkhauses unter der ...strasse in Basel. Mit diesem Projekt gelangte sie an das damalige Baudepartement des Kantons Basel-Stadt (BD; heute Bau- und Verkehrsdepartement, BVD). In der Folge traten auch andere Projekttr�ger mit Projekten f�r unterirdische Parkinganlagen an die Beh�rden heran (Projekte "b.________" und "c.________"). Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erkl�rte in Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage am 1. November 2006, er unterst�tze die Realisierung eines der von privater Seite lancierten Parking-Projekte; er werde sie dem Grossen Rat nach dem von ihm zu treffenden Variantenentscheid vorlegen. Am 16. Februar 2007 informierte das BD die Projekttr�ger, dass eine neutrale Bewertungsstudie der verschiedenen Projekte erarbeitet werden sollte. Diese Beurteilung erfolgte zu Beginn des Jahres 2008. In der Folge traf das BD weitere Abkl�rungen. Am 23. Dezember 2008 informierte der Regierungsrat, dass er als Ergebnis einer umfassenden Evaluationsstudie das Projekt "d.________" dem Projekt "c.________" vorziehe; das Projekt "b.________" war zuvor zur�ckgezogen worden.
Sp�ter kam der Regierungsrat auf seinen Entscheid zur�ck und best�tigte am 13. Mai 2009 gegen�ber der X.________ AG, dass der Variantenentscheid wieder offen sei. Am 11. Juni 2010 informierte der Kantonsbaumeister die X.________ AG �ber den am 18. Mai 2010 erfolgten Beschluss des Regierungsrates, das Projekt "c.________" weiterverfolgen zu wollen. Auf Ersuchen der X.________ AG hin teilte der Departementsvorsteher dieser am 17. August 2010 den Beschluss des Regierungsrates vom 18. Mai 2010 mit, stellte aber klar, dass der Regierungsrat damit lediglich die von privater Seite vorgelegten Projektideen beurteilt und daraus Schlussfolgerungen f�r die eigene weitere Planung gezogen habe. Auf Anfrage hin teilte das BVD der X.________ AG mit, beim Entscheid des Regierungsrates vom 18. Mai 2010 handle es sich nicht um eine anfechtbare Verf�gung, sondern nur um eine Erm�chtigung an das BVD, die erforderlichen Entscheidgrundlagen f�r den Grossen Rat auszuarbeiten; der Abschluss von Vertr�gen mit einer Tr�gerschaft sei erst nach einer Beschlussfassung des Grossen Rates m�glich.
Am 24. September 2010 erhob die X.________ AG Rekurs beim Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht und beantragte, das BVD sei anzuweisen, seinen Vergabeentscheid gegen�ber der Rekurrentin ordnungsgem�ss zu er�ffnen. Eventuell sei ein allf�llig bereits ergangener Vergabeentscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das BVD zur�ckzuweisen; subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit des Vergabeentscheids festzustellen. Das Verwaltungsgericht lud die Y.________ AG zum Verfahren bei. Am 16. November 2010 verbot es dem Kanton vorl�ufig, Nutzungsrechte an der Allmend f�r die Errichtung oder den Betrieb eines unterirdischen Parkings im Planungsperimeter des Projekts "e.________" zu verleihen. Mit Urteil vom 25. November 2011 wies das Verwaltungsgericht den Rekurs ab.
Die X.________ AG erhebt am 24. Februar 2012 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie subsidi�re Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 25. November 2011 sei aufzuheben und der Beschwerdegegner sei anzuweisen, seinen Vergabeentscheid gegen�ber der Beschwerdef�hrerin ordnungsgem�ss zu er�ffnen. Eventualiter sei der Beschwerdegegner anzuweisen, einen allf�llig ergangenen Vergabeentscheid aufzuheben und die Sache neu zu beurteilen. Zudem beantragt sie aufschiebende Wirkung und vorsorgliche Massnahmen.
Mit Verf�gung vom 12. April 2012 hat der Pr�sident der II. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen abgewiesen.
Mit weiteren Eingaben vom 12. Juli und 26. Juli 2012 halten die Parteien an ihren Antr�gen fest.
1.1 Mit dem angefochtenen Entscheid stellt die Vorinstanz fest, das BVD habe mit seiner Weigerung, im heutigen Zeitpunkt die Konzessionsvergabe in Form einer anfechtbaren Verf�gung zu erlassen, keine Rechtsverweigerung begangen. Das ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, gegen den grunds�tzlich die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zul�ssig ist (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Auch soweit es um die Anwendbarkeit des �ffentlichen Beschaffungsrechts geht, ist die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zul�ssig, da der gesch�tzte Wert des Projekts den Schwellenwert gem�ss Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG �bersteigt und mit der Frage, wie weit das �ffentliche Beschaffungsrecht auf Vorhaben der vorliegenden Art anwendbar ist, eine Rechtsfrage von grunds�tzlicher Bedeutung aufgeworfen wird (Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG; vgl. Urteil 2C_484/2008 vom 9. Januar 2009 E. 1.3.2, nicht publ. in: BGE 135 II 49; Urteil 2C_116/2007 vom 10. Oktober 2007 E. 4).
1.2 Die Beschwerde setzt ein aktuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse voraus (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Der Beschwerdegegner bestreitet ein solches Interesse der Beschwerdef�hrerin, weil der allenfalls bestehende Anspruch auf Erlass einer anfechtbaren Verf�gung bzw. auf Durchf�hrung eines Vergabeverfahrens jedenfalls verfr�ht geltend gemacht werde und die Beschwerdef�hrerin ihre Rechte in einem sp�teren Verfahrensschritt geltend machen k�nne. Indessen ist hier die Frage, in welcher Verfahrensphase die behaupteten Anspr�che bestehen, gerade die Streitfrage, welche von der Beschwerdef�hrerin aufgeworfen wird. Sie ist bei Beschwerden, mit denen eine Rechtsverweigerung ger�gt wird, nicht im Rahmen des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung zu entscheiden. Auf die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher einzutreten.
1.3 Die Verfassungsbeschwerde ist im Verh�ltnis zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten subsidi�r (Art. 113 BGG). Da hier die Letztere zur Verf�gung steht, ist die vom Beschwerdef�hrer gleichzeitig erhobene Verfassungsbeschwerde nicht zul�ssig, weshalb darauf nicht eingetreten werden kann.
Das Bundesgericht pr�ft frei und von Amtes wegen die richtige Anwendung von Bundes- und V�lkerrecht (Art. 95 lit. a und b bzw. Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten sowie von kantonalem und interkantonalem Recht �berpr�ft es nur auf R�ge hin (Art. 106 Abs. 2 BGG). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat; die Feststellung des Sachverhalts kann nur ger�gt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und wenn die Behebung des Mangels f�r den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 BGG).
3.1 Streitgegenstand bildet die Frage, ob hier ein (anfechtbarer) Vergabeentscheid vorliegt oder ein solcher h�tte getroffen werden m�ssen. Es ist unbestritten, dass f�r die Realisierung des fraglichen Parkings eine Konzession f�r die Ben�tzung �ffentlichen Bodens erforderlich ist. Die Beschwerdef�hrerin ist der Auffassung, die Erteilung dieser Konzession unterstehe dem �ffentlichen Vergaberecht und der Ausschreibungspflicht gem�ss Art. 2 Abs. 7 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 �ber den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02).
3.2 Das Verwaltungsgericht hat erwogen, es stelle sich die Frage, ob f�r die Erteilung einer solchen Konzession direkt die Verfahrensregeln des Beschaffungsrechts oder Art. 2 Abs. 7 BGBM zur Anwendung gelangten (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.1). Ersteres sei zu verneinen (vgl. E. 2.3) und Letzteres k�nne offen bleiben (vgl. E. 3.2). Der Bau der streitigen Anlage setze verschiedene rechtliche Entscheide voraus, f�r welche das BVD nicht zust�ndig sei. So sei f�r eine Konzession f�r die Ben�tzung des �ffentlichen Bodens der Grosse Rat zust�ndig. Davon k�nne nur abgesehen werden, wenn in einem gesetzm�ssig aufgestellten Bebauungsplan die Inanspruchnahme der Allmend vorgesehen sei; zum Erlass eines entsprechenden Bebauungsplans sei der Grosse Rat unter Vorbehalt des Referendums zust�ndig. Sodann setze das Projekt eine �nderung des kantonalen Gesetzes gegen den Bau von �ffentlichen Autoparkgaragen in der Innenstadt voraus, wozu wiederum der Grosse Rat unter Vorbehalt des Referendums zust�ndig sei (vgl. E. 3.3.2). Diese Zust�ndigkeit des Grossen Rates schliesse zwar die vorg�ngige Durchf�hrung eines Vergabeverfahrens nicht zwingend aus, doch k�nnte ein Zuschlag nur unter Vorbehalt der genannten Beschl�sse durch den Grossen Rat bzw. das Volk erfolgen. M�sste ein Zuschlag unter einem solchen Vorbehalt erfolgen, so k�nne in dessen Aufschub bis zu den entsprechenden Beschl�ssen der zust�ndigen Staatsorgane keine Rechtsverz�gerung oder Rechtsverweigerung erblickt werden (vgl. E. 3.3.3). Zudem seien die verschiedenen Projekte zwar im Raum "e.________" angesiedelt, aber an verschiedenen Standorten; sie h�tten auch in verschiedener Hinsicht unterschiedliche Auswirkungen (vgl. E. 3.4.1-3.4.3). Dieser Standortentscheid sei nicht im Vergabeverfahren zu entscheiden, sondern im Rahmen eines raumplanungsrechtlichen Planungsentscheides, der in der Kompetenz des Grossen Rates liege; der Regierungsrat sei nur zur Vorbereitung dieses Entscheids zust�ndig, doch k�nne sein Variantenentscheid den Grossen Rat und das Volk nicht binden und habe daher nicht den Charakter einer Verf�gung (vgl. E. 3.4.4). Beim raumplanerischen Standortentscheid komme den zust�ndigen Planungsorganen ein erhebliches Planungsermessen zu. Dieses Planungsermessen k�nne zum vornherein nicht durch einen Vergabeentscheid eingeschr�nkt werden. Eine Ausschreibung und ein Zuschlagsentscheid vor dem Standortentscheid seien daher letztlich sinn- und zwecklos (vgl. E. 3.4.5). Sodann erscheine das Verfahren zur Vorbereitung des Standortentscheids insgesamt als transparent und diskriminierungsfrei, so dass die am Verfahren beteiligte Rekurrentin gar keinen praktischen Nutzen an einer Ausschreibung substantiieren k�nne (vgl. E. 3.5). Schliesslich habe das BVD auch nicht gegen die raumplanungsrechtliche Koordinationspflicht verstossen, zumal es die Projekttr�gerschaften in das Planungsverfahren einbezogen habe (vgl. E. 3.6). Zusammenfassend habe das BVD mit der Weigerung, zum aktuellen Zeitpunkt die Konzessionsvergabe in Form einer anfechtbaren Verf�gung zu erlassen, keine Rechtsverweigerung begangen. Ob nach erfolgtem Standortentscheid des Grossen Rates oder des Volkes gest�tzt auf Art. 2 Abs. 7 BGBM eine Ausschreibung der Vergabe des �ffentlichen Grundes durchgef�hrt werden m�sse, k�nne offen bleiben (vgl. E. 3.7).
3.3 Im Folgenden zu pr�fen ist somit - abgesehen von der Feststellung des Sachverhalts (vgl. E. 4 hiernach) - in einem ersten Schritt die Frage, ob auf den vorliegenden Sachverhalt das �ffentliche Beschaffungsrecht anwendbar ist (vgl. E. 5 hiernach). Diese Grundsatzfrage ist vorab zu kl�ren, da sie die Vorinstanz verneint hat und die Beschwerdef�hrerin diesen Schluss r�gt. Die Anwendung des Vergaberechts w�rde das bisherige Vorgehen des Kantons denn auch ganz grunds�tzlich in Frage stellen. In einem zweiten Schritt ist sodann zu untersuchen, ob im vorliegenden Fall die Ausschreibungspflicht des Art. 2 Abs. 7 BGBM zur Anwendung kommt (vgl. E. 6 hiernach). Diese zweite Frage ist dabei unabh�ngig von der ersten Frage der Anwendbarkeit des Vergaberechts zu pr�fen.
Die Beschwerdef�hrerin r�gt eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung.
4.1 Sie macht geltend, die Vorinstanz habe nicht auf die Schreiben der fr�heren Regierungsr�tin Schneider vom 16. Februar 2007 und die Medienmitteilung vom 9. Mai 2008 Bezug genommen, woraus sich ergebe, dass der Beschwerdegegner eine Ausschreibung vorgenommen habe. Die Vorinstanz hat zwar im angefochtenen Entscheid unter dem Sachverhalt diese beiden Dokumente erw�hnt. Ob jedoch aus diesen Dokumenten zu folgern ist, dass eine Ausschreibung vorgenommen werden m�sste, ist nicht eine Frage der Sachverhaltsfeststellung, sondern der rechtlichen W�rdigung (vgl. E. 6.2 hiernach).
4.2 Die Beschwerdef�hrerin bringt weiter vor, aus dem Protokoll des Hochbau- und Planungsamtes vom 8. Mai 2008 gehe hervor, dass der endg�ltige Vertrag zwischen Kanton und Investor abgeschlossen sein soll, wenn der Ratschlag an den Grossen Rat �berwiesen werde; die Vorinstanz habe willk�rlich ausgef�hrt, dieses Protokoll �ndere nichts daran, dass ein raumplanerischer Entscheid vorliege. Auch hierbei handelt es sich in erster Linie um eine Frage der rechtlichen Qualifikation. Im �brigen macht die Beschwerdef�hrerin nicht geltend, dass ein Vertrag, wie er im erw�hnten Protokoll in Aussicht gestellt wurde, abgeschlossen worden w�re.
4.3 Die Beschwerdef�hrerin r�gt, die Vorinstanz habe willk�rlich festgestellt, es handle sich um einen raumplanerischen bzw. Standortentscheid; aus den Vorgaben vom 2. Juni 2008 f�r die zweite Bewerbungsrunde, der Zusammenstellung der Rahmenbedingungen vom 23. Dezember 2009 sowie dem Regierungsratsbeschluss vom 18. Mai 2010 und der Rekursantwort vom 15. Dezember 2010 gehe hervor, dass es um ein konkretes Projekt und um Vertragsverhandlungen mit dem Projekttr�ger gehe. Die Vorinstanz hat ihre Beurteilung, es gehe hier um einen Standort- bzw. Planungsentscheid wie folgt begr�ndet: Die Projekte h�tten verschiedene Standorte und unterschiedliche Auswirkungen auf die Gestaltung des Erweiterungsbaus des Kunstmuseums und dessen unterirdischen Verbindungstrakt, zumindest in der Bauphase unterschiedliche Auswirkungen auf die Fl�sse des �ffentlichen und privaten Verkehrs, ferner unterschiedliche Kosten und Anforderungen an die Verlegung weiterer Infrastruktur (Tramschienen, Werkleitungskan�le), schliesslich auch unterschiedliche Auswirkungen auf die Aus- und Einfahrten der beiden Parkings, auf den Fussg�ngerverkehr und auf Zu- und Wegfahrten, auf die St�rung des �ffentlichen Verkehrs und die Anbindung an das �V-Netz sowie auf die Offenhaltung st�dtebaulicher Optionen. Dass diese Sachverhaltsfeststellungen offensichtlich unrichtig w�ren, macht die Beschwerdef�hrerin jedoch nicht geltend. Ob daraus gefolgert werden kann, es handle sich um einen Standortentscheid, ist wiederum eine Frage der rechtlichen Qualifikation und nicht der Sachverhaltsfeststellung (vgl. E. 6.3.1 hiernach).
Die Beschwerdef�hrerin r�gt, entgegen der Auffassung der Vorinstanz seien die Verfahrensregeln des Vergaberechts anwendbar. Die Vorinstanz habe dies willk�rlich verneint und damit das �bereinkommen vom 15. April 1994 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen (GPA; SR 0.632.231.422), Art. 1, 6 und 11 der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. November 1994/15. M�rz 2001 �ber das �ffentliche Beschaffungswesen [IV�B; AS 2003 196 ff.] und Art. 5 Abs. 1 BGBM sowie Art. 9 BV verletzt.
5.1.1 Das GPA findet nach Art. I Abs. 1 Anwendung auf alle Gesetze, Vorschriften, Verfahren und Praktiken betreffend die �ffentlichen Beschaffungen durch die dem Abkommen unterliegenden Stellen; dazu geh�ren gem�ss Anhang I Annex 2 die kantonalen Beh�rden, mithin der Beschwerdegegner (vgl. auch Art. 8 Abs. 1 lit. a IV�B). In sachlicher Hinsicht findet es Anwendung auf jede Beschaffung durch vertragliche Methoden, einschliesslich Kauf oder Leasing, Miete oder Miete-Kauf, mit oder ohne Kaufoptionen (Art. I Abs. 2 GPA). Nach Art. 5 Abs. 1 BGBM richten sich die �ffentlichen Beschaffungen durch Kantone, Gemeinden und andere Tr�ger kantonaler oder kommunaler Aufgaben nach kantonalem oder interkantonalem Recht, wobei Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz nicht in einer Weise benachteiligt werden d�rfen, welche Art. 3 BGBM widerspricht. Eine n�here Definition des Begriffs "Beschaffung" enthalten weder das GPA noch das BGBM.
5.1.2 Nach Lehre und Rechtsprechung ist kennzeichnend f�r das Beschaffungsrecht, dass der Staat als Nachfrager Waren oder Dienstleistungen gegen eine Gegenleistung beschafft, um damit seine Aufgaben wahrzunehmen (BGE 125 I 209 E. 6b S. 213; 126 I 250 E. 2d/bb S. 255 f.; 128 I 136 E. 4.1 S. 146; 135 II 49 E. 4.3.2 S. 55 f.; MARTIN BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, Rz. 604 und 620; GALLI/MOSER/LANG/CLERC, Praxis des �ffentlichen Beschaffungsrechts, 2. Aufl. 2007, S. 45 Rz. 107; FRAN�OIS BELLANGER, La notion de "march� public", une d�finition sans concession? in: Les droits de l'homme et la constitution, 2007, S. 400 f., 407 f.; DANIEL KUNZ, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, 2004, S. 161, 166 f.; CASPAR ZELLWEGER/ANNATINA WIRZ, Das �ffentliche Beschaffungsrecht des Kantons Basel-Stadt, in: Denise Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, 2008, S. 577; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, �ffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2011, � 19 Rz. 5).
Das Bundesgericht hat in BGE 125 I 209 E. 6b S. 214 sowie im Urteil 2P.19/2001 vom 16. Mai 2001 E. 1a/cc, in: RDAT 2001 II N. 96 S. 405, die Beschaffung der Ware oder Dienstleistung durch das Gemeinwesen mittels eines privatrechtlichen Vertrags als wesentliches Element der �ffentlichen Beschaffung bezeichnet. Sp�ter hat es pr�zisiert, dass nicht bloss auf die Rechtsnatur des abgeschlossenen Vertrags, sondern auf eine funktionale Betrachtung abzustellen ist, damit die Anwendung des Vergaberechts nicht durch Wahl einer besonderen Rechtskonstruktion umgangen werden k�nne (BGE 135 II 49 E. 4.4 S. 56; vgl. auch die oben zitierten Literaturhinweise). Vorausgesetzt ist aber immer ein synallagmatisches Rechtsgesch�ft, wobei der �ffentliche Auftraggeber eine Leistung und der Leistungserbringer daf�r eine Gegenleistung erh�lt (BELLANGER, a.a.O., S. 405; BEYELER, a.a.O., S. 290 ff.; KUNZ, a.a.O., S. 167). Ein solches im weiteren Sinne zu verstehendes Synallagma kann auch vorliegen, wenn der �ffentliche Auftraggeber und Private gemeinsam eine T�tigkeit aus�ben, bei welcher beide Seiten gewisse Leistungen erbringen und Gegenleistungen erhalten ("Public Private Partnership"; vgl. Urteil 2C_116/2007 vom 10. Oktober 2007 E. 4.4; BELLANGER, a.a.O., S. 418; BEYELER, a.a.O., S. 292 ff., 338, 467 ff.; MARTIN BEYELER, PPP auf dem Tischmacherhof: Grundsatzfragen und Vergaberecht, in: jusletter 7. Januar 2008, Rz. 43 ff.; URS BOLZ, Public Private Partnership (PPP) in der Schweiz, ZBl 105/2004 S. 573 f.). Voraussetzung f�r die Unterstellung unter das �ffentliche Beschaffungsrecht ist aber auch hier, dass das Gemeinwesen als Nachfrager auftritt und die Leistung veranlasst, um eine �ffentliche Aufgabe wahrzunehmen (BEYELER, a.a.O. [2012], S. 307 ff.; ZELLWEGER/WIRZ, a.a.O., S. 578 f.; JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY/JULIEN LE FORT, L'assujettissement des PPP au droit des march�s publics, BR 2006 S. 101 f.).
5.1.3 Der blosse Umstand, dass der Staat einem Privaten erlaubt, eine bestimmte T�tigkeit auszu�ben, ist keine �ffentliche Beschaffung, weil der Staat dabei nicht eine T�tigkeit veranlasst oder ein Gut beschafft, sondern bloss eine private T�tigkeit hoheitlich ordnet oder reguliert (BGE 125 I 209 E. 6b S. 214 f.; BEYELER, a.a.O. [2012], S. 307 Rz. 670, S. 403 ff.). Dasselbe gilt grunds�tzlich auch, wenn der Staat eine Sondernutzungskonzession f�r die Ben�tzung �ffentlichen Grundes erteilt, weil damit der Staat nicht etwas beschafft, sondern im Gegenteil dem Privaten ein Recht einr�umt und daf�r (in der Regel) eine Gegenleistung erh�lt (BGE 125 I 209 E. 6b S. 213; 128 I 136 E. 4.1 S. 146; 135 II 49 E. 4.3.2 S. 55 und E. 5.1 S. 57; BELLANGER, a.a.O., S. 417 f.; ETIENNE POLTIER, Les pouvoirs adjudicateurs, Champ d'application personnel du droit des march�s publics, AJP 2008 S. 1122; KUNZ, a.a.O., S. 169; MARCO FETZ, �ffentliches Beschaffungsrecht des Bundes, in: Allgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarktrecht, SBVR Bd. XI, 2007, S. 511 Rz. 73; DANIEL KUNZ, Die Konzessionserteilung, in: H�ner/Waldmann [Hrsg.], Die Konzession, 2011, S. 30; HANS RUDOLF TR�EB/DANIEL ZIMMERLI, Keine Ausschreibungspflicht f�r Sondernutzungskonzessionen der Verteilnetzbetreiber, in: ZBl 112/2011 S. 134 f.; ZELLWEGER/WIRZ, a.a.O., S. 577 f.; THOMAS ZWALD, Das Bundesgesetz �ber den Binnenmarkt, in: Allgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarktrecht, SBVR Bd. XI, 2007, S. 426 Rz. 59, S. 443 Rz. 126).
Anders verh�lt es sich nur, wenn mit der Erteilung der Konzession untrennbar Gegenleistungen von gewisser Bedeutung verbunden sind, die normalerweise Gegenstand einer �ffentlichen Beschaffung bilden (BGE 135 II 49 E. 4.4 S. 56; BEYELER, a.a.O. [2012], S. 394 f., 402 f.; FETZ, a.a.O., S. 512 Rz. 75; KUNZ, a.a.O. [2011], S. 31 f.; TR�EB/ZIMMERLI, a.a.O., S. 136). Eine solche mit einer Konzession verbundene Beschaffung hat das Bundesgericht in BGE 135 II 49 E. 5.2 angenommen, in dem das Gemeinwesen eine Sondernutzungskonzession erteilte und dies mit der Auflage, eine bestimmte Zahl von Leih-Fahrr�dern der �ffentlichkeit zur Verf�gung zu halten, verband. Entscheidend war hier, dass es in Wirklichkeit f�r das Gemeinwesen um eine �ffentliche Aufgabe ging, welche mittels der Konzession und der damit verbundenen Auflage erf�llt werden sollte (BGE 135 II 49 E. 5.2.2; KUNZ, a.a.O. [2011], S. 31 f.).
5.2.1 Vorliegend hat die Vorinstanz die Anwendbarkeit des �ffentlichen Beschaffungsrechts "aufgrund der Natur der vom Privaten zu erf�llenden Aufgabe" verneint. Dies wird von der Beschwerdef�hrerin kritisiert: Es gehe um eine Bau- oder Dienstleistungskonzession, die als �ffentliche Beschaffung zu qualifizieren sei; die Realisierung des Parkings liege im �ffentlichen Interesse und sei deshalb vom Regierungsrat gef�rdert worden. Der Staat sei von Anfang an als gesch�ftsinteressierter Teilnehmer am Markt aufgetreten und habe Leistungen f�r Dritte (Parkplatzbenutzer) aktiv erh�ltlich gemacht. Der Beschwerdegegner habe das gesamte Projekt zur Verfolgung �ffentlicher Aufgaben in Angriff genommen und trete nicht nur als hoheitlich oder vertraglich handelndes Ordnungssubjekt auf, sondern es gehe ihm darum, eine st�dtebauliche L�sung f�r den Verkehr in der Innenstadt zu entwickeln. Das sei eine �ffentliche Aufgabe.
5.2.2 Im EU-Recht gelten als �ffentliche Baukonzessionen, die dem Vergaberecht unterstehen, "Vertr�ge, die von �ffentlichen Bauauftr�gen nur insoweit abweichen, als die Gegenleistung f�r die Bauleistungen ausschliesslich in dem Recht zur Nutzung des Bauwerks oder in diesem Recht zuz�glich der Zahlung eines Preises besteht" (Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie 2004/18/EG des Europ�ischen Parlaments und des Rates vom 31. M�rz 2004 �ber die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe �ffentlicher Bauauftr�ge, Lieferungen und Dienstleistungsauftr�ge [im Folgenden: VKR]; vgl. BELLANGER, a.a.O., S. 411 ff.; BEYELER, a.a.O. [2012], S. 405 ff.). Wesentlich daran ist, dass der Auftraggeber nicht nur eine private T�tigkeit reguliert, sondern den Partner beauftragt, eine �ffentliche Aufgabe zu erf�llen, die sonst der Staat erf�llen w�rde (BEYELER, a.a.O. [2012], S. 414 f.; EVELYNE CLERC, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2002, N. 49 zu Art. 5 BGBM; ALEXANDER EGGER, Europ�isches Vergaberecht, 2008, S. 202 Rz. 787).
5.2.3 Die Errichtung eines Parkhauses geh�rt nicht zu den T�tigkeiten, die gem�ss Anhang I Annex 5 GPA bzw. Art. 3 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europ�ischen Gemeinschaft �ber bestimmte Aspekte des �ffentlichen Beschaffungswesens (SR 0.172.052.68) ungeachtet der Tr�gerschaft dem Vergaberecht unterstehen. Sie kann auch nicht ihrer Natur nach als staatliche oder �ffentliche Aufgabe betrachtet werden: Der Staat kann selber als Bauherr ein Parkhaus errichten; in diesem Fall unterliegt er dem �ffentlichen Beschaffungsrecht. Parkh�user k�nnen aber auch von Privaten errichtet werden; ihre Erstellung unterliegt dann wie jede andere private Baute den bau- und planungsrechtlichen Anforderungen, was sie aber nicht zu einer �ffentlichen Aufgabe macht und dem Vergaberecht unterstellt. Abgesehen von den staatlichen Kernaufgaben steht der Begriff der �ffentlichen Aufgabe nicht wesensgem�ss fest (BGE 125 I 209 E. 6b S. 213): �ffentliche Aufgabe ist grunds�tzlich, was sich der Staat gesetzlich als Aufgabe gibt (BEYELER, a.a.O. [2012], S. 312 f.; Urteil 2C_485/2010 vom 3. Juli 2012 E. 8.3-8.5, zur Publikation vorgesehen). Aufgrund des Legalit�tsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV), welches f�r das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung gilt (BGE 103 Ia 369 E. 5 und 6 S. 380 ff.; 123 I 1 E. 2b S. 3 f.; 130 I 1 E. 3.1 S. 5), bed�rfte der Staat einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage, um selber ein Parkhaus zu errichten. Vorliegend ist weder von der Vorinstanz festgestellt noch von der Beschwerdef�hrerin behauptet worden, der Kanton sei gesetzlich verpflichtet oder auch nur erm�chtigt, ein Parkhaus zu erstellen. Mangels einer gesetzlichen Grundlage ist der Bau des umstrittenen Parkhauses daher nicht eine staatliche, sondern eine private Aufgabe.
5.2.4 Die Vorinstanz hat zwar in E. 2.1 des angefochtenen Entscheids die Frage aufgeworfen, ob auf die Vergabe von �ffentlichem Grund an eine private Tr�gerschaft im Rahmen einer Public Private Partnership die Verfahrensregeln des Beschaffungsrechts zur Anwendung kommen. Sie hat jedoch nicht festgestellt, dass sich der Kanton am vorgesehenen Parking finanziell beteiligen oder er eine private Projekttr�gerschaft mit dem Bau und Betrieb des Parkings beauftragen w�rde; dies wird auch von der Beschwerdef�hrerin nicht behauptet. Nach den Feststellungen der Vorinstanz entstand das Projekt vielmehr aus privater Initiative und die Mitwirkung des Kantons beschr�nkte sich darauf, die notwendigen Rechtsgrundlagen zu schaffen, d.h. einerseits der privaten Bauherrschaft die Nutzung des �ffentlichen Grundes f�r die Realisierung des Parkings zu erlauben und andererseits einen Bebauungsplan zu erlassen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Beschwerdef�hrerin zitierten Regierungsratsbeschluss vom 9. Januar 2007. Dass der Kanton gem�ss Schreiben des Hochbau- und Planungsamtes vom 2. Juni 2008 eine Wirtschaftlichkeitsrechnung f�r die Projekte verlangte und diese in den Variantenvergleich einbezog, steht im Zusammenhang mit dem Landeigent�merrisiko im Hinblick auf die Entrichtung des Baurechtszinses. Sodann ist das Vorgehen, f�r die Zurverf�gungstellung �ffentlichen Grundes an einen Privaten einen Baurechtszins zu verlangen, �blich und stellt weder eine wirtschaftliche Beteiligung des Kantons an der projektierten Anlage dar noch f�hrt es dazu, dass diese zu einer �ffentlichen Aufgabe w�rde (vgl. E. 5.1.3 hiervor).
5.2.5 Daran �ndert auch nichts, dass der Kanton im Zusammenhang mit der Realisierung des Parkings eine st�dtebauliche L�sung gesucht hat und beabsichtigt, f�r die Errichtung der Baute einen Bebauungsplan zu erlassen. Ein Bebauungsplan ist ein Instrument, um f�r begrenzte Gebiete eine bessere Bebauung zu gew�hrleisten als die baurechtliche Grundordnung (� 101 des Bau- und Planungsgesetzes [des Kantons Basel-Stadt] vom 17. November 1999 [BPG/BS; SG 730.100]; vgl. dazu VERA FELDGES/CAROLINE BARTHE, Raumplanungs- und Baurecht, in: Buser, a.a.O., S. 785 f.). Es ist raumplanungsrechtlich vorgegeben, dass der Staat bei seiner Planung - mithin auch beim Erlass eines Bebauungsplans - die r�umlichen und umweltbezogenen Auswirkungen des Projekts pr�ft und zu optimieren versucht (vgl. Art. 3 RPG [SR 700]). Dadurch wird aber der Erlass des Bebauungsplans oder die darauf gest�tzte Erstellung einer Baute nicht zu einer �ffentlichen Aufgabe, f�r welche das Vergaberecht Anwendung f�nde. Der Kanton handelt dabei vielmehr als hoheitlicher Regulator einer privaten T�tigkeit. Auch der Umstand, dass der private Bauherr f�r die Realisierung der Baute �ffentlichen Grund beansprucht, was ihm durch eine Sondernutzungskonzession oder einen Baurechtsvertrag erlaubt wird, macht die Realisierung der Baute nicht zu einer �ffentlichen Aufgabe. Es liegt auch keine mit der Konzession verbundene Auflage oder Gegenleistung im Sinne der dargelegten Rechtsprechung (BGE 135 II 49; vgl. E. 5.1.3 hiervor) vor: Sowohl die Sondernutzungskonzession als auch der Bebauungsplan geben dem Privaten das Recht, die betreffende Anlage zu errichten, verpflichten ihn aber nicht zu einer �ffentlichen Aufgabe.
5.3 Insgesamt f�llt die Planung und Errichtung des hier zur Diskussion stehenden Parkhauses somit nicht in den Anwendungsbereich des �ffentlichen Beschaffungsrechts im Sinne des massgeblichen Staatsvertragsrechts. Im �brigen wird von der Beschwerdef�hrerin auch nicht in rechtsgen�glicher Weise (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG) dargelegt, dass das kantonale oder interkantonale Recht einen weiteren Begriff des �ffentlichen Beschaffungsrechts kennen w�rde. Damit ist auch Art. 5 Abs. 1 BGBM nicht verletzt, der seinerseits auf das kantonale oder interkantonale Recht verweist. Die Vorinstanz hat daher im angefochtenen Entscheid mit Recht die direkte Anwendbarkeit des �ffentlichen Beschaffungsrechts verneint.
Die Beschwerdef�hrerin r�gt sodann, die Vorinstanz habe ohne n�here Begr�ndung und willk�rlich offen gelassen, ob Art. 2 Abs. 7 BGBM anwendbar sei und dadurch diese Bestimmung verletzt. Weiter seien auch die Wirtschaftsfreiheit bzw. der darin enthaltene Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sowie die Rechtsschutzm�glichkeiten nach Art. 9 Abs. 1 und 2 BGBM und damit auch Art. 29 Abs. 1 BV verletzt.
6.1 Worin die Verletzung der Wirtschaftsfreiheit liegen soll, wird von der Beschwerdef�hrerin nicht rechtsgen�glich dargelegt (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG), so dass darauf nicht n�her einzugehen ist.
6.2 Nach Art. 2 Abs. 7 BGBM muss die �bertragung der Nutzung kantonaler und kommunaler Monopole auf Private auf dem Weg der Ausschreibung erfolgen und darf Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz nicht diskriminieren. Beschr�nkungen dieses Rechts sind in Form einer anfechtbaren Verf�gung zu erlassen und unterliegen einem Rechtsmittel an mindestens eine verwaltungsunabh�ngige Beh�rde (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGBM).
Unabh�ngig von der von der Vorinstanz offen gelassenen Frage, ob Art. 2 Abs. 7 BGBM auf die hier zur Diskussion stehende Sondernutzungskonzession �berhaupt anwendbar ist, ist zu bemerken, dass das Erfordernis der Ausschreibung prim�r auf Konstellationen zugeschnitten ist, in denen das Gemeinwesen aus eigenem Antrieb eine solche �bertragung von Monopolen vornehmen will. Nach den vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen (vgl. E. 5.2.4 hiervor) hat jedoch die Beschwerdef�hrerin aus eigener Initiative an dem Parking-Projekt zu arbeiten begonnen und ist - ebenso wie ihre Konkurrentinnen - erst sp�ter an den Kanton gelangt. Im Anschluss an diese private Initiative haben sich die kantonalen Beh�rden bereit erkl�rt, f�r eines der Projekte eine Sondernutzungskonzession zu erteilen, ohne dass sie zuvor eine Ausschreibung durchgef�hrt h�tten. Die Beschwerdef�hrerin war damit von Anfang an federf�hrend im Verfahren involviert und es ist nicht ersichtlich, inwiefern sie an der nachtr�glichen Durchf�hrung eines Ausschreibungsverfahrens ein schutzw�rdiges Interesse haben k�nnte. Fraglich kann hier somit nur noch sein, ob der Regierungsrat verpflichtet gewesen w�re, seinen Variantenentscheid in Form einer anfechtbaren Verf�gung zu er�ffnen.
6.3 Entgegen der Darstellung der Beschwerdef�hrerin hat die Vorinstanz nicht ohne Begr�ndung die Frage der Anwendbarkeit von Art. 2 Abs. 7 BGBM offen gelassen. Sie hat vielmehr einl�sslich begr�ndet, dass noch gar kein rechtsverbindlicher Entscheid vorliege, sondern es erst um die Vorbereitung eines Entscheids gehe, der dem Grossen Rat und allenfalls dem Volk obliege. Diese Begr�ndung ist entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerin weder willk�rlich noch rechtswidrig:
6.3.1 Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, es gehe entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht um einen raumplanerischen bzw. Standortentscheid, sondern um eine Sondernutzungskonzession und dabei um die Auswahl zwischen zwei Projekten, wobei dem obsiegenden Projekttr�ger das Sondernutzungsrecht erteilt und mit ihm ein entsprechender Vertrag abgeschlossen werden soll. Das Treffen eines raumplanerischen Standortentscheids und die Erteilung einer Sondernutzungskonzession schliessen sich aber gegenseitig nicht aus: Es ist typisch f�r gr�ssere Bauvorhaben, zumal in st�dtischen Gebieten, dass sie gleichzeitig �ffentlichen Grund beanspruchen und Auswirkungen zeitigen, die raumplanungsrechtlich relevant sind. Die Beschwerdef�hrerin stellt nicht in Frage, dass es zumindest auch um einen Standortentscheid geht, befinden sich doch die Projekte an verschiedenen Standorten. Nach dem vorinstanzlich verbindlich festgestellten Sachverhalt (vgl. E. 4.3 hiervor) hat die Variantenwahl zwischen den beiden Projekten jedenfalls gewisse planerische Auswirkungen. Raumplanerische Entscheide umfassen nicht nur die Standorte, sondern auch die planungswirksamen Auswirkungen der zu planenden Anlagen (vgl. Art. 3 Abs. 3 RPG). Bei dem zu treffenden Entscheid geht es somit zumindest auch um einen raumplanerischen Entscheid. Die Beschwerdef�hrerin stellt denn auch die Auffassung der Vorinstanz nicht in Frage, wonach die Realisierung des Projekts nach kantonalem Recht eines Bebauungsplans bed�rfe (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG).
6.3.2 Ebenso wenig stellt die Beschwerdef�hrerin in Frage, dass nach kantonalem Recht sowohl f�r die Erteilung der Sondernutzungskonzession als auch f�r den Erlass des Bebauungsplans der Grosse Rat zust�ndig ist und die Beschwerdef�hrerin gegen dessen Entscheide Rechtsmittel ergreifen kann. Bei dieser Ausgangslage trifft die Auffassung der Vorinstanz zu, dass die bisherige Evaluationst�tigkeit des Regierungsrates bzw. des BVD noch nicht in rechtsverbindliche Entscheide gem�ndet hat, sondern erst vorbereitende Handlungen im Hinblick auf den vom Grossen Rat zu treffenden Entscheid vorliegen. Sodann ist es ein allgemeiner Grundsatz der Verwaltungsrechtspflege, dass nur rechtsverbindliche Entscheide anfechtbar sind, nicht dagegen blosse Vorbereitungshandlungen oder Antr�ge (vgl. BGE 136 I 323 E. 4.4 mit Hinweisen; Urteil 2C_272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 5.1).
6.3.3 Zwar ist die Darstellung der Beschwerdef�hrerin, wonach das BVD nicht bloss Standorte bewertet, sondern konkrete Projekte miteinander verglichen hat, zutreffend. Davon geht aber auch die Vorinstanz aus, wenn sie ausf�hrt, der Regierungsrat habe im Rahmen seiner Vorbereitung f�r den Bebauungsplan einen Variantenentscheid getroffen. Das �ndert aber nichts an der f�r die Vorinstanz entscheiderheblichen Auffassung, dass noch kein rechtsverbindlicher Entscheid vorliegt und dass das entscheidkompetente Organ (Grosser Rat bzw. Stimmbev�lkerung) ohnehin nicht an den Variantenentscheid des Regierungsrates gebunden ist. Nicht entscheidend ist sodann, dass das BVD vom Regierungsrat beauftragt wurde, einen Entwurf zu einem Baurechtsvertrag auszuarbeiten; ein entsprechender Vertrag k�nnte rechtsverbindlich erst nach dem Beschluss des Grossen Rates abgeschlossen werden.
6.3.4 Die Beschwerdef�hrerin bringt allerdings vor, durch die vom Regierungsrat getroffene Auswahl des privaten Partners bzw. Projekts werde die Sondernutzungskonzession pr�judiziert, weshalb bereits der Variantenentscheid des Regierungsrates in Form einer anfechtbaren Verf�gung zu ergehen habe. Sie geht offenbar davon aus, dass sie den abschliessenden Entscheid des Grossen Rates nicht mehr anfechten oder zumindest dannzumal die Variantenwahl nicht mehr zur Diskussion stellen k�nne. Sie begr�ndet diese Auffassung jedoch nicht. Nach � 105 BPG/BS beschliesst der Grosse Rat �ber Bebauungspl�ne. Ist das Parlament nicht bloss Genehmigungs-, sondern Beschlussinstanz, entspricht es allgemeinen Grunds�tzen, dass die Regierung zwar dem Parlament Antr�ge stellen kann, dieses aber nicht bloss die Antr�ge annehmen oder ablehnen, sondern sie auch inhaltlich �ndern kann. Sodann ist nach � 113 Abs. 2 BPG/BS auch der Planungsbeschluss des Grossen Rates mit Rekurs beim Verwaltungsgericht anfechtbar (vgl. FELDGES/BARTHE, a.a.O., S. 790 ff.), was sich im �brigen bereits aus dem Bundesrecht ergibt (Art. 33 f. RPG i.V.m. Art. 86 Abs. 2 BGG). Die Beschwerdef�hrerin wird dabei rekursweise vorbringen k�nnen, das Verfahren unterstehe den Anforderungen von Art. 2 Abs. 7 BGBM und diese seien im Verfahren missachtet worden.
Die Beschwerdef�hrerin r�gt schliesslich, die Vorinstanz habe die Koordinationspflicht (Art. 25a RPG) verletzt, indem sie willk�rlich davon ausgegangen sei, es gehe nicht um die Erteilung einer Sondernutzungskonzession. Entgegen dieser Darstellung ist aber die Vorinstanz nicht davon ausgegangen, es gehe nicht um eine Sondernutzungskonzession; entscheidend f�r sie war, dass noch kein rechtsverbindlicher Entscheid vorliegt, der angefochten werden k�nnte, was - wie soeben ausgef�hrt (vgl. E. 6.3 hiervor) - zutrifft. Eine allf�llige Verletzung der Koordinationspflicht kann im Anschluss an einen rechtsverbindlichen Planungsentscheid ger�gt werden (vgl. Art. 33 Abs. 4 RPG).
Unter diesen Umst�nden hat die Vorinstanz zu Recht erkannt, dass bisher kein anfechtbarer Entscheid vorliegt und der Beschwerdegegner auch nicht verpflichtet gewesen w�re, seinen bisherigen Vorentscheid in eine solche Form zu kleiden. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegr�ndet und ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tr�gt die Beschwerdef�hrerin die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der obsiegende Kanton hat keinen Anspruch auf Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Die weitere Beteiligte Y.________ AG hat auf eine Stellungnahme verzichtet und ebenfalls keinen Anspruch auf Parteikostenersatz.

References: Art. 86
 Art. 90
 Art. 83
 BGE 
 Art. 106
 Art. 95
 Art. 105
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 1
 Art. 5
 Art. 9
 Art. 8
 Art. 5
 Art. 3
 BGE 
 BGE 
 Art. 5
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 106
 Art. 5
 Art. 2
 Art. 9
 Art. 29
 Art. 106
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 106
 BGE 
 Art. 86
 Art. 2
 Art. 33