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Timestamp: 2017-09-20 16:20:59+00:00

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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22.01.1998 mit dem Az.: BVerwG 3 C 6.97	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: BVerwG 3 C 6.97
Rechtsgebiete: AMG, AptG, ApBetrO
AMG § 64 Abs. 1 und 3
AMG § 69 Abs. 1
AMG § 14 Abs. 17
AptG 1960 § 18
ApBetrO § 4 Abs. 5
ApBetrO § 20
Urteil des 3. Senats vom 22. Januar 1998 - BVerwG 3 C 6.97
I. VG Hamburg vom 09.03.1995 - Az.: 4 VG 2820/93 - II. OVG Hamburg vom 23.10.1996 - Az.: OVG Bf V 70/95 -
BVerwG 3 C 6.97 OVG Bf V 70/95
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgericht auf die mündliche Verhandlung vom 22. Januar 1998 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Pagenkopf, Dr. Borgs-Maciejewski und Kimmel
Nachdem im März 1993 mehrere Zeitungen über den Verkauf von Arzneimitteln am Autoschalter berichtet hatten, untersagte die Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 23. Juni 1993 den Betrieb des Autoschalters. Den Widerspruch des Klägers wies sie durch Bescheid vom 12. August 1993 zurück. Dazu führte sie aus, das Verhalten des Klägers stelle eine Störung der öffentlichen Sicherheit dar. Es verstoße gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über den Betrieb von Apotheken vom 9. Februar 1987 - ApBetrO -, der schon dem Wortlaut nach die Abgabe von Arzneimitteln nur in den Apothekenbetriebsräumen zulasse. Die Abgabe von Arzneimitteln an einem Autoschalter widerspreche auch dem Sinn dieser Bestimmung, die ordnungsgemäße Beratung der Kunden beim Erwerb von Arzneimitteln zu gewährleisten. Mit der Abgabe von Arzneimitteln am Notdienstschalter sei der Betrieb eines Autoschalters nicht vergleichbar.
Zur Begründung seiner Anfechtungsklage hat der Kläger vorgetragen, eine sinnentsprechende Auslegung des § 17 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO führe zur Zulässigkeit des Autoschalters. An einem solchen Schalter könne die von der Norm erstrebte sachgerechte Beratung besonders gut durchgeführt werden, weil anders als in der Offizin das Gespräch zwischen Apotheker und Kunden nicht von Dritten mitgehört werden könne. Der Autoschalter ermögliche insbesondere solchen Kunden einen reibungslosen Einkauf, für die wegen einer Behinderung oder wegen mitgeführter Kleinkinder das Betreten der Apotheke eine Belastung darstelle. Es sei auch widersprüchlich, den Notdienstschalter im Rahmen des § 17 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO anders zu behandeln als den Autoschalter. In beiden Fällen gebe es triftige Gründe, die Abgabe der Arzneimittel über einen in die Außenwand eingelassenen Schalter abzuwickeln.
Die Abgabe von Arzneimitteln über den Autoschalter verletze § 17 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO. Die dort vorgeschriebene Abgabe "in den Apothekenbetriebsräumen" bedeute, daß der Abgabevorgang insgesamt innerhalb der Apotheke stattfinden müsse. Das entspreche nicht nur dem Wortlaut der Vorschrift, sondern auch der Zielsetzung des Verordnungsgebers. Die Apothekenbetriebsordnung von 1987 habe die Möglichkeiten der Versendung aus der Apotheke oder der Zustellung durch Boten gegenüber § 10 Abs. 1 der Apothekenbetriebsordnung vom 7. August 1968 bewußt eingeschränkt, um die Abgabe auf die Apothekenräume zu konzentrieren. In die gleiche Richtung weise, daß die 1. Verordnung zur Änderung der Verordnung über den Betrieb von Apotheken vom 9. August 1994 auch das Nebensortiment des § 25 ApBetrO mit Ausnahme von Einwegspritzen und Kondomen in die Regelung des § 17 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO einbezogen habe, um beispielsweise das Aufstellen von Schütten mit diesen Waren vor der Apotheke zu verhindern.
Die Vorinstanzen sind vielmehr zu Recht davon ausgegangen, daß § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG auch zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen bei Verstößen gegen das Apothekenrecht ermächtigt.
Bestätigt wird dies durch die Entstehungsgeschichte der genannten Vorschriften. Das Gesetz über das Apothekenwesen vom 20. August 1960 (BGBl I S. 697) hatte in § 18 noch eine eigenständige Überwachungsregelung enthalten und in diesem Rahmen den zuständigen Behörden die Möglichkeit von Anordnungen zur Beseitigung von Verstößen eingeräumt. Art. 9 Nr. 6 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 (BGBl I S. 2445) hat diese Regelung aufgehoben mit der Begründung, die Überwachung der Apotheken richte sich in Zukunft nach den entsprechenden Bestimmungen des Arzneimittelgesetzes (vgl. BTDrucks 7/3060 S. 59; 7/5025 S. 89; 7/5091 S. 23, 24).
2. Das Berufungsgericht hat die Voraussetzungen des § 69 Abs. 1 Satz 1 AMG deshalb als erfüllt angesehen, weil die dem Kläger untersagte Abgabe von Arzneimitteln über den Autoschalter gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über den Betrieb von Apotheken (Apothekenbetriebsordnung) vom 9. Februar 1987 (BGBl I S. 547) - ApBetrO - verstoße. Dabei hat es die Fassung dieser Vorschrift im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung als maßgeblich angesehen. Dem kann nicht gefolgt werden. Vor Erlaß des Berufungsurteils ist § 17 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO durch die 1. Verordnung zur Änderung der Verordnung über den Betrieb von Apotheken vom 9. August 1994 (BGBl I S. 2108) geändert worden. Das Berufungsgericht hätte diese - auch heute noch geltende - Fassung der Beurteilung der angefochtenen Verfügung zugrunde legen müssen.
Die Untersagungsverfügung stellt ihrem Inhalt nach einen Dauerverwaltungsakt dar. Sie verbietet dem Kläger generell für die Zukunft die Abgabe von Arzneimitteln am Autoschalter und erschöpft sich damit nicht im Verlangen eines einmaligen Tuns oder Unterlassens. Es ist anerkannt, daß die Gerichte bei der Beurteilung derartiger Dauerverwaltungsakte die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedenfalls dann zu berücksichtigen haben, wenn das materielle Recht nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt (vgl. Urteile vom 29. September 1994 - BVerwG 3 C 1.93 - BVerwGE 96, 372 <373>, und vom 3. November 1994 - BVerwG 3 C 17.92 - BVerwGE 97, 79 <81 f.>; Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Aufl., § 108 Rn. 19; Kopp, VwGO, 10. Aufl., § 113 Rn. 25 a; Eyermann, VwGO, 10. Aufl., § 113 Rn. 48). Dies ist bei dem hier in Rede stehenden Regelungskomplex nicht der Fall. Dementsprechend hat der erkennende Senat in seinem eine apothekenrechtliche Auflage betreffenden Urteil vom 29. September 1994 (BVerwG 3 C 1.93 - a.a.0.) auf die Rechtslage im Zeitpunkt seiner Entscheidung abgestellt. An dieser Rechtsprechung wird festgehalten.
3.1 In der Literatur ist die Zulässigkeit der Abgabe von Medikamenten über einen Autoschalter umstritten. Während Cyran/Rotta (Apothekenbetriebsordnung, Stand Mai 1995, § 17 Rn. 8, 10 f.) den Autoschalter unter Hinweis auf die in den Städten herrschenden Verkehrsverhältnisse für zulässig halten, vertreten Pfeil/Pieck/Blume (Apothekenbetriebsordnung, Stand September 1997, § 17 Rn. 15) die gegenteilige Auffassung. Erkenntnisse aus der Rechtsprechung liegen insoweit nicht vor. Die in diesem Zusammenhang angeführten Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Februar 1985 - 13 A 591/84 - und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 4. März 1992 - 22 B 90.2874 - haben die dort zu beurteilenden Arzneimittelschalter aus einem besonderen Grunde für unzulässig erklärt, nämlich wegen ihrer konkreten Lage und der daraus folgenden fehlenden Überwachungsmöglichkeit des Apothekers.
Diese Zielsetzung kommt einerseits in den Vorschriften über die bauliche Gestaltung von Apotheken zum Ausdruck. So müssen nach § 4 Abs. 5 ApBetrO die Apothekenbetriebsräume nicht nur von anderweitig gewerblich oder freiberuflich genutzten Räumen, sondern auch von öffentlichen Verkehrsflächen und Ladenstraßen durch Wände oder Türen abgetrennt sein. Diese Regelung läßt unzweifelhaft erkennen, daß die Apothekenbetriebsordnung die Apotheke als einen nach außen abgeschlossenen Komplex ansieht, innerhalb dessen die Apothekengeschäfte abzuwickeln sind (vgl. dazu Urteil des Senats vom 29. September 1994 - BVerwG 3 C 1.93 - a.a.O.). Die Zielsetzung findet andererseits ihren Ausdruck in der besonderen Beratungspflicht des Apothekers nach § 20 ApBetrO.
In diesem Rahmen verwirklicht § 17 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO das Bild vom "Apotheker in seiner Apotheke", der in seinen Betriebsräumen den Kunden zur Verfügung steht. Mit diesem Bild ist die Abgabe von Arzneimitteln an einem Autoschalter nicht vereinbar. Es ist nicht die Frage, ob der Apotheker auch an einem Autoschalter bereit und in der Lage ist, die ihm aufgetragene Beratung vorzunehmen. Entscheidend ist, daß die Besonderheit der Ware "Arzneimittel" bei dieser Art der Abgabe für den Kunden nicht mehr erkennbar ist und daher seine Bereitschaft und seine Möglichkeiten, eine etwa notwendige Beratung in Anspruch zu nehmen, nachhaltig beeinträchtigt werden. Arzneimittel werden zu einer Ware, die "im Vorbeifahren" mitgenommen werden kann. Schon dadurch wird das Interesse an einer schnellen Abwicklung betont und geraten die möglichen Risiken dieser Ware aus dem Blick. Zu Recht hat das Berufungsgericht auch darauf hingewiesen, daß die Plazierung des Kunden in seinem Auto die Inanspruchnahme der Beratung körperlich erschwert.
Die unbestritten zulässige Einrichtung eines Notdienstschalters in der Außenwand einer Apotheke rechtfertigt nicht, für den allgemeinen Arzneimittelverkauf während der Öffnungszeiten der Apotheke § 17 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO einschränkend auszulegen. Die heute allgemein übliche Form der Einrichtung des Notdienstschalters hat sich aus zwingenden Notwendigkeiten ergeben. Die Gefahr eines Überfalls auf den notdiensttuenden Apotheker ist unzweifelhaft beträchtlich und kann auf andere Weise kaum sinnvoll eingedämmt werden. Es entspricht allgemeiner Rechtsüberzeugung, daß die Gefahren für Leib und Leben des Apothekers, für sein Vermögen und für die von ihm bereitgehaltenen Arzneimittel die Einschränkung der dem Apotheker obliegenden Beratung durch den Notdienstschalter rechtfertigen. Insoweit handelt es sich inzwischen um ein Gewohnheitsrecht, das für diesen engen Bereich die Regelungen des § 17 Abs. 1 Satz 1 ApBetrO einschränkt. Daraus läßt sich aber keine Parallele für den Betrieb eines Autoschalters während der normalen Öffnungszeiten der Apotheke ziehen. Diese Maßnahme dient allein der Bequemlichkeit der Kunden und nicht dem Schutz eines höherwertigen Rechtsguts.

References: § 64
 § 69
 § 14
 § 18
 § 4
 § 20
 § 17
 § 17
 § 17
 § 17
 § 10
 § 25
 § 17
 § 69
 § 18
 Art. 9
 § 69
 § 17
 § 17
 § 108
 § 113
 § 113
 § 17
 § 17
 § 4
 § 20
 § 17
 § 17
 § 17