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Timestamp: 2019-10-14 03:25:00+00:00

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Sentencia: CE SIII E 32733 DE 2011
Una autoridad con funciones de inspección, vigilancia y control puede desbordar su competencia cuando desconoce lo establecido por el legislador en la Ley que reglamenta.
CE SIII E 32733 DE 2011
JUAN FERNANDO GONZALEZ GIRALDO VS. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
CIRCULAR EXTERNA No. 000017 DEL 7 DE JULIO DE 2005.
(...) 13. La realización del estudio de mercado, siguiendo la metodología aquí determinada, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 de la Ley 643 de 2001, será condición obligatoria para adjudicar el monopolio de apuestas permanentes en cualquier entidad territorial, así como para efectuar modificaciones al valor mensual y anual por concepto de derechos de explotación estipulados en el respectivo contrato de concesión. (...)
¿Puede una autoridad con funciones de inspección, vigilancia y control, mediante una circular, imponerle a las entidades que exploten, administren u operen el juego de apuestas permanente o chance, la realización de un estudio de mercado es obligatorio para modificar el valor mensual y anual por concepto de derechos de explotación estipulados en el contrato de concesión, sin exceder su facultad de instrucción?
El principio de jerarquía normativa como presupuesto básico para el ejercicio de las competencias de las autoridades con funciones de inspección, vigilancia y control. «(...)La evolución de las sociedades, la inclusión de nuevos intereses de clases sociales hasta el momento no tenidas en cuenta, así como la paulatina asunción de actividades de carácter prestacional por parte de la administración pública, generó cada vez más la aparición de competencias discrecionales y, que el ámbito que correspondía en exclusivo al legislador fuera objeto de la actividad administrativa, pues cuando el ejecutivo ejercitaba la potestad reglamentaria también expedía normas generales, impersonales y abstractas.[1]
El reconocimiento de fuerza normativa de las Constituciones Políticas, ubica a dichas normas en el vértice del ordenamiento jurídico, de forma tal que la legalidad que antes sólo se predicaba de las disposiciones emanadas del legislativo, se amplia para abarcar preceptos de extenso contenido dogmático incorporándose el discurso de las diferentes manifestaciones de derechos fundamentales como límite infranqueable en el ejercicio de cualquier competencia. De igual modo, la aplicación del principio de sometimiento de la actividad administrativa al derecho también comprende la producción normativa de la Administración pública, toda vez que ésta en ejercicio de las competencias reconocidas, genera un verdadero micro-ordenamiento,[3]
La jerarquía normativa constituye, entonces, una consecuencia del deber de sometimiento del actuar administrativo al derecho y es la expresión directa de disposiciones de variada procedencia y valor que pertenecen a un sistema racional en el que se realiza “un reparto abstracto de competencias y funciones”.[1]
Tres consecuencias se derivan del principio de jerarquía normativa: 1. Ninguna autoridad administrativa mediante la expedición de un acto administrativo individual puede derogar una disposición de carácter general expedida por autoridad competente. Se trata de una regla mínima de seguridad jurídica en donde la aplicación de la norma al caso concreto no puede diferir de la regulación impersonal y abstracta que le sirve de fundamento; 2. Entre dos normas administrativas de carácter general, la proferida por la autoridad inferior está siempre subordinada a la decisión de la autoridad superior, y; 3. Entre dos normas administrativas de carácter general, la subordinación también se puede presentar no en virtud de una relación orgánica entre los entes que las profieren, sino en virtud del mayor valor que a una de ellas ha otorgado el ordenamiento jurídico.[2]
El principio de legalidad y su manifestación concreta del principio de jerarquía normativa encuentra su sustento en los artículos 4, 6, 121 y 122 de la Constitución política. En dichas disposiciones se estructura una vinculación de carácter positivo del actuar administrativo a las normas superiores que le deben servir de fundamento, dado que además de señalar como norma fundante del ordenamiento jurídico a la norma constitucional, consagra como regla de validez de la actuación de la administración la necesidad de habilitación normativa previa. Así, se estatuye que ninguna autoridad en Colombia puede ejercer competencias distintas a las atribuidas en preceptos Constitucionales y legales; si lo hicieran, comprometerían su responsabilidad no sólo por contrariar directamente lo que en normas superiores esté dispuesto sino también por omitir o extralimitar el ejercicio de las funciones propias de todo cargo público, las cuales, a su vez, deben estar detalladas en normas de carácter legal o reglamentario.
La necesidad de la instrucción se desprende de la ley y decretos reglamentarios que le sirven de soporte, pues sólo tendrá lugar el ejercicio de la potestad normativa, cuando las disposiciones emanadas del poder legislativo y del presidente de la república requieran especificaciones técnicas, explicación de su alcance y contenido o delimitación de la forma como deben ser interpretadas. Si la ley y los reglamentos son en demasía claros y agotan el objeto o materia regulado, de forma tal que no requieran precisión para su aplicación, la intervención de la Superintendencia no encuentra razón de ser puesto que las posibilidades se reducen a la repetición de lo dispuesto en normas superiores (lo cual resulta inoficioso), la exigencia de requisitos adicionales o la supresión de condicionamientos exigidos en la ley (lo cual supone una extralimitación en la competencia); en estos dos últimos supuestos, se presentaría una ampliación o restricción de las disposiciones que emanan del legislador y del ejecutivo a través de una competencia de carácter instrumental, lo cual en un Estado sustentado en un principio de jerarquía normativa es impensable.[1] (...)»
[1] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de Septiembre 5 de 1997. C. P. Germán Ayala Mantilla. Exp. 8308. Ver también: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de mayo 5 de 2003.M. P. Ligia López Díaz. Exp. 13212.
[1] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid, Civitas. 2001. Pág. 72. [2] Cfr. WEIL, Prosper. Derecho Administrativo. Madrid, Editorial Civitas. 1986.
[1] Cfr. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Revolución francesa y Administración contemporánea. Madrid, Civitas. 1994. Pág. 35. [2] Cfr. ROMANO, Santi. El ordenamiento jurídico. Madrid, Instituto de Estudios Políticos. 1963. [3] La doctrina nacional ha señalado que el principio de legalidad consiste en que la Administración “está sujeta en su actividad al ordenamiento jurídico, es decir, que todos los actos que dicte deben respetar las normas jurídicas superiores.” Se está así frente a una manifestación de la denominada jerarquía administrativa. Cfr. RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y colombiano. Bogotá, Temis. 2008. Pág. 291.
«(...) La norma en comento, en su concepto, es contraria al inciso 3 del artículo 23 de la Ley 643 de 2001 y al numeral 12 del artículo 25 la Ley 80 de 1993.
a. El artículo 7 de la Ley 643 de 2001 admite la posibilidad de que la actividad de operación de los juegos de suerte y azar se realice por terceros, siempre y cuando medie autorización a través de contrato de concesión celebrado con las entidades territoriales, las empresas industriales y comerciales (de las entidades territoriales) o con las sociedades de capital público autorizadas para la explotación. Como la norma no regula este negocio jurídico hace una remisión al estatuto de contratación estatal, cuyas disposiciones son aplicables frente a los vacios que la ley especial presenta.
b. De lo sostenido en el literal anterior, puede concluirse que el contrato de concesión para la operación de los juegos de suerte y azar se rige por los principios consagrados en el estatuto de contratación estatal, entre los cuales se halla el de economía. Por lo tanto, en cumplimiento del artículo 25 de la ley 80 de 1993, constituye un presupuesto para la celebración del contrato la elaboración de aquellos estudios que sean necesarios para su correcta ejecución.
c. Adicionalmente, la ley 643 de 2001 en el inciso 3 del artículo 23 señala que es un presupuesto del contrato de concesión la presentación en el marco de la licitación de un estudio de mercado. Este requisito es indispensable para calcular el pago del primer anticipo que se realiza con base en los ingresos brutos que se esperan de la actividad.
d. La ley 643 de 2001 dispone que a la entidad concedente le corresponde percibir a título de derechos de explotación, un porcentaje de los ingresos brutos de cada juego[1]. No obstante, no consagra en su articulado la obligación de presentar estudios de mercado en aquellos supuestos en los que su valor mensual o anual deba modificarse.
e. El decreto 1350 de 2003, norma reglamentaria vigente en el momento de expedición de la Circular cuestionada, tampoco consagraba en su articulado la obligación de presentar estudios de mercado en aquellos supuestos en los que el valor mensual o anual de los derechos de explotación deba modificarse.
f. Visto lo anterior, es fácil concluir que la Superintendencia de Salud al expedir la disposición acusada se extralimitó en sus funciones, incumpliendo el principio de jerarquía normativa de acuerdo con lo desarrollado en el aparte precedente de la sentencia, pues creó un requisito o condición adicional no existente en las normas jurídicas superiores que le sirvieron de fundamento. Se incumplió así el criterio de la necesidad del que se habló líneas atrás. (...)»
[1] Artículo 7 de la Ley 643 de 2001.
Una autoridad con funciones de inspección, vigilancia y control, no puede mediante una circular, imponerle a las entidades que exploten, administren u operen el juego de apuestas permanente o chance, la realización de un estudio de mercado sea obligatorio para modificar el valor mensual y anual por concepto de derechos de explotación estipulados en el contrato de concesión, sin exceder su facultad de instrucción. En efecto al expedir la disposición acusada la entidad se extralimitó en sus funciones, incumpliendo el principio de jerarquía normativa, pues creó un requisito o condición adicional no existente en las normas jurídicas superiores que le sirvieron de fundamento.
Primero. DECLÁRASE la nulidad de la expresión “…para efectuar las modificaciones al valor mensual y anual por concepto de derechos de explotación estipulados en el respectivo contrato de concesión”, contenida en el numeral 13 de la Circular No. 17 de julio 7 de 2005, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
Principio de legalidad. «(...)Como la obligación que recae en cabeza de quien ejercita funciones de carácter administrativo de actuar siempre de conformidad con el ordenamiento jurídico. Este principio no “expresa solamente la sumisión a reglas jurídicas exteriores, sino su sumisión a reglas que ella misma haya elaborado” (…) Las reglas que deben ser respetadas pueden tener “…un origen extraño a la propia Administración: así, la Constitución o la Ley. Otras al contrario son enunciadas por la Administración misma: así ocurre con las decisiones ejecutorias en el supuesto en que se imponen a la propia administración.”[1] (...)»
[1] VEDEL, George. Derecho Administrativo. Madrid, Aguilar 1980. Pág. 220.
Ficha: Una autoridad con funciones de inspección, vigilancia y control puede desbordar su competencia..
Una autoridad con funciones de inspección, vigilancia y control puede desbordar su competencia..

References: artículo 23
 artículo 23
 artículo 25
 artículo 7
 artículo 25
 artículo 23
 Artículo 7