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Timestamp: 2019-10-17 20:52:32+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, 8 A 2138/06: OVG NRW: gemeinde, vorprüfung, höhe der anlage, umweltverträglichkeitsprüfung, stadt, windkraftanlage, behörde, ausweisung, auflage, erneuerbare energien
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 28.08.2008, 8 A 2138/06
OVG NRW: gemeinde, vorprüfung, höhe der anlage, umweltverträglichkeitsprüfung, stadt, windkraftanlage, behörde, ausweisung, auflage, erneuerbare energien
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 2138/06
Vorinstanz: Verwaltungsgericht Münster, 10 K 3475/04
Tenor: Auf die Berufung der Kläger wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 31. März 2006 geändert.
Die Beklagte wird unter Aufhebung der Ablehnungsbescheide vom 17. März 2005 verpflichtet, die Anträge der Kläger auf Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen für den Betrieb von vier Windkraftanlagen des Typs Enercon 58/10.58 auf den Grundstücken X sowie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
Die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind, tragen die Beklagte zu 80 % und die Kläger zu 20 %.
Die Kläger begehren die Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen für die Errichtung von je zwei Windkraftanlagen vom Typ Enercon 58/10.58 mit einer 2
Nabenhöhe von 70,5 m, einem Rotordurchmesser von 58,6 m und einer Nennleistung von 1000 kW auf den Grundstücken Gemarkung X. Der Standort der beantragten Anlagen liegt etwa 2,7 km südlich des Stadtrandes von C. und etwa 2 km östlich des Klosters H. auf einer landwirtschaftlich genutzten Fläche südlich des O.-------weges sowie östlich der Landesstraße in der sog. P. . Der Abstand zu den umliegenden Wohnbebauungen beträgt zwischen 315 m und 788 m, der Abstand der beiden westlich gelegenen, vom Kläger zu 2. geplanten Anlagen soll - gemessen vom Mittelpunkt des Mastfußes - 49,90 m betragen.
3Der Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland - Teil 3: Sachlicher Teilabschnitt "Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft" (im Folgenden: GEP) weist für das Gemeindegebiet der Beigeladenen zwei Eignungsbereiche aus. Der Eignungsbereich mit einer Gesamtfläche von insgesamt 220 ha liegt im Südwesten des Gemeindegebiets und erstreckt sich teilweise auf das Gebiet der Nachbargemeinde O1. . Dort befinden sich zwei Windkraftanlagen, eine vom Typ Enercon 40/ 5.40 mit einer Nabenhöhe von 62 m und eine vom Typ Enercon 40/6.44 mit einer Nabenhöhe von 77,9 m. Der Eignungsbereich mit einer Fläche von 30 ha ist etwa 2 km westlich der Stadt C. nahe des Industriegebietes I. gelegen.
4Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen in der Fassung der 19. Änderung stellt auf einem etwa 39 ha großen Teilstück des Eignungsbereich eine Konzentrationszone dar. Innerhalb der Vorrangzone befinden sich zwei Windkraftanlagen vom Typ Enercon 58/10.58.
5Die Standorte der geplanten Windkraftanlagen liegen innerhalb des im GEP ausgewiesenen Eignungsbereichs, aber außerhalb der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen ausgewiesenen Konzentrationszone.
6Am 22. September 2000 beantragten die Rechtsvorgänger der Kläger die Erteilung von Baugenehmigungen für insgesamt sechs Windkraftanlagen des Typs Enercon 58/10. innerhalb des Eignungsbereichs. Nachdem die Beigeladene am 30. Oktober 2000 eine Veränderungssperre beschlossen und jeweils unter dem 21. November 2000 ihr Einvernehmen wegen entgegenstehender Planungen verweigert hatte, lehnte der damals zuständige Landrat des Kreises D. die Bauanträge mit Bescheiden vom 12. und 13. Dezember 2000 ab.
7Die Beklagte wies die am 12. Januar 2001 erhobenen Widersprüche mit Widerspruchsbescheiden vom 5. April 2001 zurück.
Am 8. Mai 2001 hat die Rechtsvorgängerin der Kläger Klage erhoben. 8
9Am 18. Dezember 2001 hat der Rat der Beigeladenen nach Einholung eines im Januar 2001 in Auftrag gegebenen landschaftspflegerischen Fachbeitrags der Firma "ökoplan", das Bestandteil der Flächennutzungsplanänderung geworden ist, die 19. Änderung des Flächennutzungsplans beschlossen. Die Beklagte hat die 19. Änderung des Flächennutzungsplans am 21. März 2002 genehmigt. Die Genehmigung ist am 26. März 2002 im Amtsblatt der Beigeladenen veröffentlicht worden.
10Im Erläuterungsbericht wird u.a. ausgeführt: Ziel der Planung sei die angemessene Berücksichtigung der Belange des Freiraumschutzes und der Landschaftspflege
insbesondere mit Blick auf die Errichtung und den Betrieb von Anlagen mit einer Gesamthöhe von 130 m und mehr. Zum Zwecke der positiven Standortausweisung im Flächennutzungsplan seien die planerischen Vorgaben für das gesamte Stadtgebiet zusammengeführt worden. Als Zwischenschritt seien Tabu- und Schutzzonen festgelegt worden. Die danach verbliebenen Bereiche seien je nach Empfindlichkeit und Schutzwürdigkeit verschiedenen Restriktionszonen zugeordnet worden. Gunstzonen mit geringer Empfindlichkeit seien nicht gefunden worden.
11Der Wegfall des Eignungsbereichs sowie die Verkleinerung des Eignungsbereichs werden wie folgt begründet:
12Der südliche Teil des Eignungsbereiches liege als naturschutzwürdige Fläche in einer Tabuzone. Der Bereich sei auch in die Liste der gemeldeten FFH-Gebiete aufgenommen worden. Der nordwestliche Teil liege in der gutachterlich definierten Restriktionszone I. Hier sprächen Belange des Ortsbildes gegen die Ausweisung einer Konzentrationszone. Der Eignungsbereich sei zwar durch die benachbarten Industrieanlagen in Bezug auf das Landschaftsbild vorgeprägt. Der im Industriegebiet I. vorhandene Schornstein mit einer Gesamthöhe von 64 m und die dortige industrielle Nutzung seien in ihrer vorbelastenden Wirkung jedoch nicht so erheblich, dass hiervon auch eine Vorbelastung für das Ortsbild abgeleitet werden könne. Aufgrund der Tallage C1. lägen der 2 km entfernte Stadtkern und der vorgesehene Bereich in I. von fast allen Himmelsrichtungen kommend gemeinsam vor Augen. Das Stadtbild werde von den 100 m hohen Türmen des Domes dominiert. Dieser bestimme das unverwechselbare Ortsbild in der Landschaft. Insbesondere sich drehende Rotorblätter würden das Ortsbild in dieser weithin sichtbaren Lage erheblich stören.
13Bei Ausweisung der gesamten Breite des insgesamt in die Restriktionszone I eingeordneten Eignungsbereichs sei von einer erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes auszugehen. Der Eignungsbereich erstrecke sich auf einer Gesamtlänge von 1,7 km entlang des O.-------weges . Dies sei nach kontinuierlichem Anstieg von der Stadt C. aus der erste Höhenzug, der den gesamten südlichen Stadtbereich umschließe. Würden auf der gesamten Breite Windkraftanlagen errichtet, seien sowohl im Süden als auch im Norden durch das Windfeld am T. Berg zwei das Landschaftsbild dominierende Bereiche ausgewiesen, die das Ortsbild der Beigeladenen beeinträchtigten. Den schwerwiegenden Verfremdungen der Außenbereichslandschaft stehe auch die Erholungsfunktion der Beigeladenen entgegen. Zu bedenken sei auch die Nähe zum Kloster H. westlich des Eignungsfeldes. Die Benediktinerabtei sei nicht nur ein bedeutendes Baudenkmal, sondern auch ein Ort religiöser Besinnung, der Stille und der Begegnung. Aufgrund der Konfliktfelder Landschaftsschutz, Schutz des Ortsbildes und Funktion als Erholungsraum sei eine Verkleinerung der Fläche, insbesondere in der Breite, geboten, um die Konflikte teilweise abzuschwächen. Die Ausweisung der Fläche solle sich im Ergebnis nur auf den durch die auf O1. Gebiet schon vorhandene Windkraftanlage vorbelasteten Bereich beschränken. Dieser habe auch die größtmögliche Entfernung zum benachbarten Kloster H. . In dem verkleinerten Eignungsbereich lägen die Standorte zweier beantragter Anlagen. Eine dritte Anlage sei denkbar.
14Am 18. September 2003 hat die Beigeladene für den Bereich der im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Konzentrationszone einen Bebauungsplan erlassen. Diesem lag u.a. ein lärmschutztechnisches Gutachten zugrunde, aus dem sich ergibt, dass in dem Bereich zwei 100 m-Anlagen errichtet werden könnten, wobei eine
der Anlagen allerdings nur tagsüber betrieben werden könnte.
15Unter dem 13. Mai 2004 hat die Rechtsvorgängerin der Kläger mitgeteilt, dass bezüglich der Anlagen ein Bauherrenwechsel stattgefunden habe und insoweit die Kläger das Verfahren weiterführten.
16Mit Schreiben vom 16. November 2004 haben die Kläger ihre Klage, die mit Beschluss vom 22. November 2004 abgetrennt worden ist, umgestellt und diese gegen die Beklagte gerichtet.
17Mit Bescheiden vom 17. März 2005 hat die Beklagte die Erteilung der unter dem 10. November 2004 beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen unter Hinweis auf das entgegenstehende Bauplanungsrecht und das fehlende Einvernehmen der Beigeladenen abgelehnt.
18Im Hinblick auf die Rechtsprechung des für baurechtliche Streitigkeiten zuständigen 7. Senats des erkennenden Gerichts (OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -, NWVBl. 2005, 44, und 7 D 4/03.NE -, juris, sowie Beschluss vom 22. September 2005 - 7 D 21/04.NE -, NWVBl. 2006, 99), wonach die im GEP festgelegten Windeignungsbereiche als Ziele der Raumordnung das Anpassungsgebot gemäß § 1 Abs. 4 BauGB begründen, hat die Beklagte am 7. Februar 2006 ein Zielabweichungsverfahren zur 19. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen eingeleitet. Die Beigeladene hat am 24. Februar 2006 hierzu ihr Einvernehmen erteilt. Am 13. März 2006 hat der Regionalrat sein Einvernehmen zur beantragten Zielabweichung beschlossen. Mit Verfügung vom 13. März 2006 hat die Beklagte als Bezirksplanungsbehörde der Zielabweichung zugestimmt.
19Am 14. März 2006 hat der Rat der Beigeladenen den Ratsbeschluss vom 18. Dezember 2001 zur 19. Änderung des Flächennutzungsplans aufgehoben und die 19. Änderung des Flächennutzungsplans erneut mit Rückwirkung zum 26. März 2002 beschlossen. Die Beklagte hat die Änderung am 20. März 2006 genehmigt. Die Veröffentlichung im Amtsblatt der Beigeladenen datiert vom 30. März 2006.
20Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger vorgetragen: Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen in der Fassung seiner 19. Änderung stehe der Errichtung der von den Klägern geplanten Windkraftanlagen nicht entgegen. Er stelle eine Verhinderungsplanung dar, sei nichtig und entfalte keine Ausschlusswirkung. Lediglich 0,42 % der Gesamtfläche des Stadtgebietes seien als Konzentrationszone ausgewiesen worden. Gehe man von einem Schutzabstand von 300 m zu Einzelgebäuden und Gehöften aus, so blieben nur 5 ha im südlichen Bereich der Konzentrationszone übrig, die tatsächlich mit Windkraftanlagen bebaut werden könnten. Das sei nicht einmal 0,06 % des Stadtgebietes. Die Beigeladene habe diesen immissionsschutzrechtlichen Gesichtspunkt unberücksichtigt gelassen, obwohl bereits bei der Darstellung von Konzentrationszonen sichergestellt werden müsse, dass keine schädlichen Umweltwirkungen hervorgerufen würden. Da mehr als 80 % des ausgewiesenen Gebiets aufgrund dieser Erwägungen für eine Windenergienutzung ausschieden, werde die Konzentrationszone der ihr zugedachten Wirkung nicht gerecht. Innerhalb der Konzentrationszone könnten - wie im Bebauungsplanverfahren bestätigt worden sei nur zwei Windkraftanlagen errichtet werden, eine davon nur im Tagbetrieb. Die Höhenbeschränkung auf 100 m stelle einen weiteren erheblichen Einschnitt in die substanziellen Entfaltungsmöglichkeiten der Windenergienutzung dar. Von einer
Konzentrationszone im eigentlichen Wortsinn lasse sich somit nicht mehr sprechen. Zur Ausweisung eines bloßen Einzelstandortes sei die Flächennutzungsplanung das falsche Instrument.
21Die Konzentrationszone sei ausgewiesen worden, obwohl das Fachgutachten zu dem Ergebnis gekommen sei, dass im Stadtgebiet der Beigeladenen für die Windkraftnutzung keine geeigneten Flächen aufzufinden seien. Die Ausweisung sei allein mit dem Ziel der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfolgt. Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Planbereiches lasse sich aber nur dann rechtfertigen, wenn die Gemeinde sicherstelle, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierender Nutzung durchsetzten. Sei hingegen im gesamten Gemeindegebiet keine geeignete Fläche zu finden, dürfe die Gemeinde eine Konzentrationszone im Flächennutzungsplan nicht vorsehen.
22Auch der gewählte Flächenzuschnitt sei nicht nachvollziehbar. Der westliche Teil des Windeignungsbereichs stelle sich unter Immissionsschutzgesichtspunkten nämlich günstiger dar als die ausgewiesene Fläche, da dort kaum Wohnbebauung vorhanden sei. Dass der Schutz des Landschaftsbildes und die Erholungsfunktion im westlichen Bereich höheres Gewicht haben sollen als in der schließlich ausgewiesenen Fläche, gehe aus dem Erläuterungsbericht nicht hervor. Abgestellt werde allein auf die Gesamtlänge des im GEP ausgewiesenen Eignungsbereichs von ca. 1,7 km. Dieses Problem hätte jedoch auch durch Streichung des ausgewiesenen Bereichs gelöst werden können. Auch der Hinweis auf die Nähe zum Kloster H. greife nicht. Das Kloster liege über 1 km von dem westlichen Rand des Eignungsbereiches entfernt.
23Die Widersprüchlichkeit des Konzepts zeige sich auch daran, dass das ausgewiesene Gebiet der Restriktionszone I zugeordnet worden sei, innerhalb derer generell auf eine Nutzung durch Windkraftanlagen habe verzichtet werden sollen.
24Im Übrigen liege der von der Beigeladenen vorgenommenen Änderung des Flächennutzungsplans kein schlüssiges Plankonzept zugrunde. Die gemeindliche Entscheidung müsse nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen sei, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigten, den übrigen Planungsraum von Windkraftanlagen frei zu halten. Die Beigeladene habe im Rahmen der Erarbeitung ihres Flächennutzungsplans das abwägungserhebliche Gewicht des Belanges Windenergienutzung verkannt, was zu einem Abwägungsfehler führe. Es handele sich bei der Förderung der Windenergienutzung um keinen bloßen abwägungserheblichen Belang unter vielen, sondern um einen Belang mit besonderem Gewicht. Dies ergäbe sich bereits aus der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers. Demgegenüber sei der Erholungsfunktion und dem Tourismus aus nicht nachvollziehbaren Erwägungen größeres Gewicht eingeräumt worden.
25Schließlich liege ein Verstoß gegen die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB vor, da die Flächennutzungsplanung von den Vorgaben des GEP abweiche. Das Zielabweichungsverfahren weise Fehler auf. Mit der Streichung des Eignungsbereiches und einer Reduzierung des Eignungsbereiches um etwa die Hälfte der ausgewiesenen Fläche seien die Grundzüge der Planung auch mit Blick auf die bereits durchgeführten Zielabweichungsverfahren berührt.
Die beantragten Windkraftanlagen seien auch im Übrigen genehmigungsfähig. Die 26
Unterlagen lägen vollständig vor. Die Schall- und Schattengutachten vom 24. März 2003 und 24. März 2005 seien Teil des vorliegenden Genehmigungsverfahrens geworden. Die Kläger seien mit Genehmigungen einverstanden, die sich auf den bloßen Tagbetrieb beschränkten. Der Einbau einer Schattenabschaltautomatik sei möglich. Die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW seien mit einem Abstand zwischen dem Mastfuß der betreffenden Windkraftanlagen und dem Fahrbahnrand zur Landesstraße mit 49,9 m unproblematisch erfüllt. Eine Zustimmung der Straßenbaubehörde sei in diesem Fall nicht erforderlich. Auch sonstige öffentliche Belange stünden dem Bauvorhaben nicht entgegen. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei nur als standortbezogene Vorprüfung durch die Genehmigungsbehörde vorgesehen. Eine solche sei im Verfahren der Rechtsvorgängerin auch nicht für erforderlich gehalten worden.
27Selbst wenn der Flächennutzungsplan nunmehr wirksam sei sollte, stünde den Klägern vor dem Hintergrund eines beabsichtigten Schadensersatzprozesses jedenfalls ein Anspruch auf die gerichtliche Feststellung zu, dass die Genehmigungen bis zur Heilung des ursprünglichen Satzungsmangels zu erteilen gewesen wären. Dem stehe die rückwirkende Inkraftsetzung der 19. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen nicht entgegen. Die nachträgliche Änderung eines Flächennutzungsplans könne durch dessen rückwirkende Inkraftsetzung eine amtspflichtwidrige Handlung einer Behörde im Nachhinein nicht ungeschehen machen. Die rückwirkende Inkraftsetzung der 19. Änderung des Flächennutzungsplans zum 26. März 2006 sei zudem unwirksam. Die in Anspruch genommene Regelung des § 214 Abs. 4 BauGB n.F. sei auf Altverfahren nicht anwendbar.
In der mündlichen Verhandlung vom 31. März 2006 haben die Kläger beantragt, 28
29die Beklagte zu verpflichten, ihnen unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 17. März 2005 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von vier Windkraftanlagen auf den Grundstücken X. zu erteilen,
hilfsweise 30
31ihnen jeweils einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid für die geplanten vier Windkraftanlagen zu erteilen, der sich auf die planungsrechtliche Zulässigkeit der Vorhaben unter Ausklammerung von Erschließungsfragen beschränkt,
weiter hilfsweise 32
33einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid für die geplanten Windkraftanlagen unter zusätzlicher Ausklammerung der Schall- und Schattenproblematik sowie der Frage der Erforderlichkeit von Abstandflächen zur westlich gelegenen Landstraße
sowie weiterhin hilfsweise 34
unter Ausklammerung der naturschutzrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen zu erteilen, 35
weiter hilfsweise 36
die Beklagte zu verpflichten, ihnen unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 17. März 2005 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung bzw. einen 37
immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid für die Errichtung und den Betrieb von vier Windkraftanlagen auf den Grundstücken X. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erteilen,
äußerst hilfsweise 38
39festzustellen, dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten der 19. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen am 21. März 2006/ 30. März 2006 verpflichtet war, den Klägern für die geplanten vier Windkraftanlagen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung, hilfsweise eine immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid für die beantragten Windkraftanlagen zu erteilen.
Die Beklagte hat unter Wiederholung und Vertiefung ihres Vorbringens beantragt, 40
Sie macht geltend, dem geplanten Vorhaben stünden bauplanungsrechtliche Belange entgegen. Es sei auch sonst nicht genehmigungsfähig. 42
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. 43
44Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf die mündliche Verhandlung vom 31. März 2006 abgewiesen.
45Auf den Antrag der Kläger ist die Berufung durch Beschluss vom 12. Februar 2008 zugelassen worden.
46Zur Begründung der Berufung wiederholen und vertiefen die Kläger ihr Vorbringen im bisherigen Verfahren.
Die Kläger beantragen, 47
48das auf die mündliche Verhandlung vom 31. März 2006 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Münster zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihnen unter Aufhebung der Ablehnungsbescheide vom 17. März 2005 immissionsschutzrechtliche Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb von vier Windkraftanlagen des Typs Enercon 58/10.58 auf den Grundstücken X, zu erteilen,
hilfsweise festzustellen, 49
50dass die Beklagte bis zum Inkrafttreten der 19. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen am 21. März 2006/30. März 2006 verpflichtet war, ihnen für die geplanten vier Windkraftanlagen immissionsschutzrechtliche Genehmigungen zu erteilen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil. 53
Die Beigeladene stellt keinen Antrag. 54
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. 55
57Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung der Kläger hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
58Die Klage mit dem Antrag, die Beklagte zur Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen zu verpflichten (I.), ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.). Die Kläger können jedoch die Neubescheidung ihrer Anträge verlangen (II.).
59I.1. Der Zulässigkeit der Klage steht insbesondere die im Verfahren erster Instanz unter dem 16. November 2004 vorgenommene Klageänderung mit dem Ziel der Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen unter Einbeziehung der ablehnenden Bescheide vom 17. März 2005 nicht entgegen. Die Klageänderung ist nach rügeloser Einlassung der Beklagten gemäß § 91 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO zulässig. Die Zulassung des im Jahre 2000 beantragten Vorhabens der Kläger unterfällt aufgrund der auf Art. 4 des Gesetzes zur Umsetzung der UVP- Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I S. 1950) beruhenden Änderung der 4. BImSchV auch dem Immissionsschutzrecht. Nach der Übergangsvorschrift des § 67 Abs. 4 BImSchG, die nicht nur für den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, sondern auch für spätere Rechtsänderungen Anwendung findet, war das im Jahre 2000 begonnene Baugenehmigungsverfahren nach den Vorschriften des Bundes- Immissionsschutzgesetzes und der auf dieses Gesetz gestützten Rechtsvorschriften unter Einschluss der 4. BImSchV zu Ende zu führen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 60
- 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182. 61
622. Die Klage ist jedoch insoweit unbegründet. Die Kläger können die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen nicht beanspruchen, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
63a. Allerdings ist die Beklagte für die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen sachlich weiter zuständig.
64Nach § 1 Abs. 1 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz - ZustVU - i.V.m. Teil A des Verzeichnisses zu der Verordnung (GV. NRW. 2007, S. 662) obliegt u.a. der Vollzug des Bundes-Immissionsschutzgesetzes seit dem 1. Januar 2008 den Umweltschutzbehörden. Sachlich zuständig sind, soweit nichts anderes bestimmt ist, die unteren Umweltschutzbehörden, d.h. die Kreise und die kreisfreien Städte, vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 ZustVU. Die Bezirksregierungen als obere Umweltschutzbehörden - vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 2 ZustVU - sind nach § 2 Abs. 1 ZustVU nur zuständig, soweit es sich um Anforderungen an die Errichtung und den Betrieb von Anlagen nach dem Anhang I der Verordnung oder um Anforderungen des Abfall- , Bodenschutz- und Wasserrechts gegenüber Betreibern dieser Anlagen handelt und soweit Anhang II nichts anderes bestimmt. Die Zulassung von Windkraftanlagen nach Nummer 1.6 des Anhangs der 4.
BImSchV ist im Anhang I zu der ZustVU nicht aufgeführt. Auch aus deren Anhang II ergibt sich nichts Abweichendes.
Die Beklagte ist indes - wie ihr Vertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat auch nicht in Frage gestellt hat - aufgrund der Übergangsvorschrift des § 8 Abs. 2 i.V.m. § 6 Abs. 3 ZustVU weiter zuständig. Danach bleibt die bei Inkrafttreten einer Rechtsänderung zuständige Behörde bis zum Abschluss des Verfahrens durch bestandskräftige Entscheidung in den Genehmigungsverfahren oder sonstigen Zulassungsverfahren zuständig, in denen am Tage des Inkrafttretens der Verordnung die vom Antragsteller einzureichenden Unterlagen vollständig vorlagen.
66Für die zuständigkeitsbestimmende Frage, ob die vom Antragsteller einzureichenden Unterlagen vollständig vorliegen, sind neben den - einen Anhalt bietenden - Vorgaben des § 10 Abs. 1 BImSchG einschließlich der ergänzenden Regelungen der §§ 4 bis 4 e der 9. BImSchV auch Zielrichtung und Zweck der Übergangsregelungen der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz zu beachten. Diese dienen - wie sich auch aus einer Zusammenschau der Regelungen des § 6 ZustVU im Übrigen ergibt - den verfassungsrechtlich im Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten der Betroffenen verankerten Grundsätzen der Verfahrenseffizienz, der Verfahrensökonomie und der Zügigkeit der Verwaltung. Diese Grundsätze, die in § 10 VwVfG NRW für den Bereich der Verwaltungstätigkeit einfachgesetzlichen Ausdruck gefunden haben, stellen auch Richtlinien für die Auslegung und Anwendung des Verwaltungsverfahrensrechts auf.
67Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008 § 10 VwVfG Rn. 5 und 17; Schmitz in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG 7. Auflage 2008, § 10 Rn. 25.
68Vor diesem Hintergrund ist eine Überfrachtung der Prüfung, ob die eingereichten Unterlagen im Sinne der Übergangsvorschrift vollständig sind, mit materiell- rechtlichen Fragestellungen zu vermeiden. Es muss auf der einen Seite gewährleistet bleiben, dass ein auf der Grundlage der vorgelegten Unterlagen bereits erreichter materieller Wissensstand weiter von der bisher zuständigen Behörde in das Verfahren eingebracht werden kann. Auf der anderen Seite kann ein Zulassungsverfahren ohne Verzögerung auch von der nunmehr zuständigen Behörde fortgeführt werden, wenn eine sachliche Befassung im Zeitpunkt der Zuständigkeitsänderung gerade wegen der unzureichenden Unterlagen noch nicht möglich war.
69Hat die bisher zuständige Behörde - wie hier - allerdings über einen Antrag auf Zulassung oder Genehmigung eines Vorhabens entschieden, ohne die Unvollständigkeit der Unterlagen zu rügen, widerspräche eine Änderung der Zuständigkeit in jedem Fall der mit der Übergangsregelung unter Schutz gestellten Verfahrensökonomie, und zwar ungeachtet des Umstandes, ob die vorgelegten Unterlagen noch der Ergänzung bedürfen.
70b. Die Kläger können nach der maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht beanspruchen.
Die hier nach § 4 BImSchG i.V.m. Nr. 1.6 des Anhangs zur 4. BImSchV in der seit dem 1. Juli 2005 geltenden Fassung erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BImSchG zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG ergebenden Pflichten erfüllt sind und andere öffentlich-rechtliche 65
Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen.
72Ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BImSchG vorliegen, entzieht sich nach dem derzeitigen Verfahrensstand einer abschließenden Beurteilung; denn die Entscheidung der Beklagten darüber, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorgenommen werden soll, steht im Streitfall noch aus und kann vom Gericht - auch unter Berücksichtigung der grundsätzlichen Pflicht, die Sache spruchreif zu machen - nicht ersetzt werden.
73Zwar ist die Umweltverträglichkeitsprüfung nach den Vorschriften des UVPG nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UVPG nur ein unselbständiger Teil des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens. Auch wenn sie keine neuen materiell-rechtlichen Anforderungen an die Zulassung eines Vorhabens begründet, kommt ihr dennoch im Rahmen der Entscheidung der Behörde über das Vorliegen der materiellen Genehmigungsvoraussetzungen Bedeutung zu. Die Umweltverträglichkeitsprüfung stellt nämlich im Rahmen des Genehmigungsverfahrens sicher, dass der Genehmigungsbehörde frühzeitig und vollständig dasjenige Tatsachenmaterial vorab in gebündelter Form zur Verfügung steht, das alle (umwelt)relevanten Auswirkungen der genehmigungsbedürftigen Anlage in ihrer Gesamtheit aufzeigt. Dazu werden die Auswirkungen des Vorhabens auf die in § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG genannten Schutzgüter im Vorfeld der Sachentscheidung gesondert ermittelt, beschrieben und bewertet. Die Bewertung der Umweltauswirkungen ist nach § 12 UVPG bei der Genehmigungserteilung nach Maßgabe des Fachrechts, d.h. hier bei der Prüfung der tatbestandlichen Vorgaben des §§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und 2, 5 BImSchG, zu berücksichtigen. Das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren erhält auf diese Weise bei Vorliegen einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung eine methodische Struktur, die zu einer erhöhten Richtigkeitsgewähr der materiellen Entscheidung beizutragen vermag.
74Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. November 1998 - 6 B 110.98 - NVwZ-RR 1999, 429, vom 9. Juli 2003 - 9 VR 1.03 -, juris, und vom 18. November 2004 - 4 CN 11.03 -, BVerwGE 122, 207; Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band I, § 6 BImSchG, Rn. 48; Gallas/Sangenstedt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, Vorb. zum UVPG, Rn. 9 und 10; Gassner, UVPG, § 1 UVPG, Rn. 4 ; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, § 63 VwVfG, Rn. 27.
75Das von den Klägern geplante Vorhaben unterliegt zwar nicht schon wegen seiner Größe, Art oder Leistung nach § 3 b UVPG i.V.m. Ziffer 1.6.1 Spalte 1 der Anlage zum UVPG einer obligatorischen UVP-Pflicht, es bedarf jedoch einer Vorprüfung im Einzelfall gemäß § 3 c UVPG. Für das streitige Vorhaben - die Errichtung eines aus vier Windkraftanlagen mit Gesamthöhen von jeweils mehr als 50 m bestehenden Windparks - ist nach § 3 c Sätze 1 und 2 UVPG i.V.m. Ziffer 1.6.3 Spalte 2 der Anlage 1 zum UVPG eine standortbezogene Vorprüfung des Einzelfalls durchzuführen. Ob bei Einbeziehung der in engem räumlichen Zusammenhang bereits errichteten Anlagen wegen einer (nachträglichen) Kumulation der bei gemeinsamer Betrachtung unterhalb des Schwellenwertes einer obligatorischen UVP-Pflicht bleibenden Vorhaben nach § 3 c Satz 5 UVPG i.V.m. § 3 b Abs. 2 Sätze 1 und 2, Abs. 3 UVPG eine allgemeine Vorprüfung nach § 3 c Satz 1 UVPG i.V.m. Nr. 1.6.2 Spalte 2 - sechs bis weniger als 20 Windkraftanlagen - der Anlage 1 zum UVPG in Betracht kommt, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung.
76Vgl. hierzu Sangenstedt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 3 c UVPG, Rn. 37.
77Das Gericht ist bei dieser Sachlage ausnahmsweise von der bei Verpflichtungsklagen gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO grundsätzlich bestehenden Pflicht, die Sache spruchreif zu machen, entbunden. Zwar ist der Behörde bei ihrer Entscheidung über die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage grundsätzlich kein Ermessen eingeräumt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2007 - 8 A 2677/06 -, NWVBl. 2008, 26. 78
Im Rahmen der Vorprüfung hat die Behörde jedoch eine "Einschätzung" - vgl. 79
§ 3 c Abs. 1 Satz 1 UVPG - vorzunehmen, die ihr einen gerichtlich nur eingeschränkten Beurteilungsspielraum eröffnet. 80
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. August 2006 - 8 A 1359/06 -, NWVBl. 2007, 154. 81
82Dies hat der Gesetzgeber mit der Anfügung des § 3 a Satz 4 UVPG durch Art. 1 Nr. 4 b) des Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetzes vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2819) ausdrücklich klargestellt. Danach ist die im Rahmen einer Vorprüfung des Einzelfalls getroffene Einschätzung der Behörde, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung unterbleiben soll, in einem gerichtlichen Verfahren über die Zulässigkeit des Vorhabens nur darauf zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3 c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist. Ausweislich der Gesetzesbegründung,
vgl. BR-Drucksache 551/06, S. 43, 83
84soll die behördliche Prognose nach § 3 c UVPG insoweit gerichtlich nur daraufhin überprüft werden, ob die Vorprüfung in einem nach § 3 c UVPG ordnungsgemäßen Verfahren durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis der Vorprüfung plausibel ist.
85Da sich dem Senat keine Anhaltspunkte dafür bieten, dass der behördliche Beurteilungsspielraum vorliegend dahin eingeschränkt sein könnte, dass für das Vorhaben der Kläger die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt, ist er gehindert, die Sache hinsichtlich der für die Umweltverträglichkeitsprüfung maßgeblichen Belange spruchreif zu machen.
86Ein Anhaltspunkt für eine solche Einschränkung des Beurteilungsspielraums ergibt sich nicht aus dem Umstand, dass in den Genehmigungsverfahren der in der ausgewiesenen Konzentrationszone bereits errichteten Windkraftanlagen nach standortbezogener Vorprüfung eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht für notwendig erachtet wurde. Die frühere Entscheidung gegen die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung entfaltet keine zwingende Indizwirkung für das vorliegende Verfahren. Die nunmehr erforderliche Vorprüfung unterscheidet sich mit dem konkreten Hinzutreten der hier streitgegenständlichen Anlagen in wesentlicher Hinsicht von dem früheren Verfahren, in dem die tatsächliche Errichtung und Inbetriebnahme der hier betroffenen Anlagen noch offen waren.
87Ungeachtet der Frage, ob eine standortbezogene oder eine allgemeine Vorprüfung erfolgen muss, reicht für die Annahme einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung die begründete Möglichkeit bzw. plausible Erwartung erheblicher Beeinträchtigungen aus.
88Vgl. Sangenstedt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 3 c UVPG, Rn. 14 ff. und 33; Dienes, in: Hoppe, UVPG, 3. Auflage 2007, § 3 c Rn. 15 und 16.
89Dies zu Grunde gelegt ist nicht auszuschließen, dass nach Einschätzung der Beklagten die begründete Möglichkeit besteht, von dem Vorhaben der Kläger könnten erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen ausgehen. Zwar umfasst das geplante Vorhaben nur die Errichtung und den Betrieb von vier Windkraftanlagen. Diese überschreiten allerdings in der Höhe mit fast 100 m die Höhe von 50 m, die nach Nr. 1.6. der Anlage 1 zum UVPG in der seit dem 1. Juli 2005 geltenden Fassung die Vorprüfung im Einzelfall nach notwendig macht, um fast das Doppelte.
90Die Verpflichtung des Gerichts, die Spruchreife herzustellen, entfällt schließlich auch deshalb, weil die Beklagte die Genehmigung des Vorhabens, ohne seine Vereinbarkeit mit baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften umfassend zu prüfen, wegen eines bestimmten Rechtsverstoßes, nämlich wegen Fehlens des gemeindlichen Einvernehmens und mangelnder Konformität mit bauplanungsrechtlichen Anforderungen, abgelehnt hat. Auch in einem solchen Fall eines "stecken gebliebenen" Genehmigungsverfahrens entfällt die Verpflichtung des Gerichts zur Herbeiführung der Spruchreife, wenn - wie hier - ansonsten im Verwaltungsverfahren noch nicht behandelte komplexe Fragen erstmals im gerichtlichen Verfahren geprüft werden müssten.
91Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2007 - 8 A 2677/06 -, a.a.O., im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 14. April 1989 - 4 C 52.87 -, NVwZ 1990, 257 und OVG Rh.-Pf., Urteil vom 11. Mai 2005 - 8 A 10281/05 -, BauR 2005, 1606.
92II. Die Kläger können aber die Neubescheidung ihrer Anträge auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung verlangen. Die Klage ist insoweit zulässig (1.) und begründet (2.).
931. Dem Antrag fehlt nicht das Rechtsschutzinteresse. Insoweit entspricht dem ausnahmsweisen Entfallen der im Rahmen der Verpflichtungsklage bestehenden gerichtlichen Pflicht, die Sache spruchreif zu machen - vgl. hierzu die Ausführungen oben I. 2. b. - ein ausnahmsweises Rechtsschutzbedürfnis der Kläger an der Beschränkung des Klagebegehrens auf die Prüfung einzelner Genehmigungsvoraussetzungen, da die Beklagte die Ablehnungsbescheide allein auf die Versagung des gemeindlichen Einvernehmens gestützt hat, ohne in eine vertiefte Prüfung der weiteren Genehmigungsvoraussetzungen einzutreten und deren tatsächliche Voraussetzungen vollständig zu ermitteln.
2. Die Klage ist insoweit auch begründet. 94
95Die Kläger haben einen Anspruch auf Neubescheidung ihrer Anträge unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts durch die hierfür weiter sachlich zuständige Beklagte, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.
96Dieser Anspruch setzt bei der hier gegebenen Fallgestaltung eines "stecken gebliebenen" Genehmigungsverfahrens voraus, dass der von der Behörde herangezogene Versagungsgrund die Ablehnung des Antrags nicht trägt und die Genehmigung nach dem bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung gewonnenen Erkenntnisstand nicht schon aus anderen Gründen offensichtlich zu versagen ist.
97Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Genehmigung der streitigen Windkraftanlagen durfte nicht unter Hinweis auf das fehlende Einvernehmen der Beigeladenen versagt werden. Die Beigeladene hat ihr Einvernehmen gemäß § 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauGB zu Unrecht verweigert. Der Flächennutzungsplan in der Fassung der 19. Änderung ist nichtig, er entfaltet keine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (a.). Dem Vorhaben steht auch kein anderes, bereits jetzt absehbares Genehmigungshindernis entgegen (b.).
98a. Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen in der Fassung der 19. Änderung schließt das Vorhaben der Kläger bauplanungsrechtlich nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aus. Er ist wegen Abwägungsmängeln unwirksam. Auf die von den Klägern noch geltend gemachten Bedenken, insbesondere auf die Frage, ob dem Zielabweichungsverfahren Mängel anhaften, kommt es daher nicht streitentscheidend an.
99Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des im Außenbereich geplanten Vorhabens richtet sich nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Danach darf ein Vorhaben, das wie die geplante Windkraftanlage der Nutzung der Windenergie dient und deshalb im Außenbereich an sich privilegiert zulässig ist, u.a. dann nicht zugelassen werden, wenn ihm öffentliche Belange entgegenstehen. Für Windkraftanlagen und andere Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 - 6 BauGB bestimmt § 35 Abs. 3 BauGB, dass ihnen in der Regel auch dann öffentliche Belange entgegenstehen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Der Ausschluss solcher Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers aber nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 294 ff. 100
101Das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Im Weiteren ist es verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen entscheidet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - 4 C 105.66 -, BVerwGE 34, 301, 309. 102
103Ausgehend von diesen allgemeinen Anforderungen des Abwägungsgebots und dem Erfordernis eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts muss die gemeindliche Entscheidung über die Ausweisung von Flächen für die Windkraftnutzung im Flächennutzungsplan nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird. Sie muss auch deutlich machen, welche städtebaulichen Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windkraftanlagen freizuhalten. Die öffentlichen Belange, die für die negative Wirkung der planerischen Darstellung ins Feld geführt werden, sind mit dem Anliegen, der Windkraftnutzung "an geeigneten Standorten eine Chance" zu geben, die ihrer Privilegierung gerecht wird, nach Maßgabe des § 1 Abs. 7 BauGB abzuwägen. Ebenso wie die positive Aussage müssen sie sich aus den konkreten örtlichen Gegebenheiten nachvollziehbar herleiten lassen.
104Allerdings ist es einer Gemeinde verwehrt, den Flächennutzungsplan als Mittel zu benutzen, das ihr dazu dient, unter dem Deckmantel der Steuerung Windkraftanlagen in Wahrheit zu verhindern. Bei einer bloßen "Feigenblatt"-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, darf sie es nicht bewenden lassen. Vielmehr muss sie der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und für die Windkraftnutzung in substanzieller Weise Raum schaffen. Wo die Grenze zur Verhinderungsplanung verläuft, lässt sich nicht abstrakt bestimmen. Beschränkt sich die Gemeinde darauf, eine einzige Konzentrationszone auszuweisen, so ist dies, für sich genommen, noch kein Indiz für einen fehlerhaften Gebrauch der Planungsermächtigung. Das gilt auch dann, wenn es im Gemeindegebiet weitere Flächen gibt, die sich von ihren Standortbedingungen her im Vergleich mit der ausgewiesenen Konzentrationszone für die Errichtung von Windkraftanlagen ebenso gut oder noch besser eignen. Die Feststellung, dass sich diese oder jene Fläche für Zwecke der Windkraftnutzung eignet, ist nur ein Gesichtspunkt, der bei der planerischen Abwägung gebührend zu berücksichtigen ist, bei der Standortwahl aber nicht zwangsläufig den Ausschlag geben muss. Auch Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium für eine missbilligenswerte Verhinderungstendenz ungeeignet. Die ausgewiesene Fläche ist nicht nur in Relation zu setzen zur Gemeindegröße, sondern auch zur Größe der Gemeindegebietsteile, die für eine Windkraftnutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht kommen. Dazu gehören nicht zuletzt die besiedelten Bereiche, zusammenhängende Waldflächen sowie Flächen, die aufgrund der topographischen Verhältnisse im Windschatten liegen. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, in welchem Umfang Teile des Gemeindegebiets förmlich unter Landschaftsschutz gestellt, damit dem planerischen Zugriff der Gemeinde weitgehend entzogen und einer baulichen Nutzung auch sonst nicht ohne weiteres zugänglich sind. Denn durch derartige Unterschutzstellungen sind den Entfaltungsmöglichkeiten der Windkraftnutzung in den betroffenen Bereichen enge Grenzen gesetzt.
105Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, a.a.O., 295 ff., vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37, und vom 21. Oktober 2004 - 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 111.
106Für die Rechtmäßigkeit der Flächenauswahl sind allein die Erwägungen maßgeblich, die tatsächlich Grundlage der Abwägungsentscheidung des Rats der Gemeinde waren. Entscheidend für die gerichtliche Überprüfung sind damit in erster Linie die Verlautbarungen in dem Erläuterungsbericht, der bei der abschließenden Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan bzw. dessen Änderung mit
beschlossen wird, sowie die Erwägungen z.B. in den entsprechenden Verwaltungsvorlagen, denen der Rat der Gemeinde bei seiner abschließenden Beschlussfassung gefolgt ist.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690. 107
108Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Flächennutzungsplans anhaften, führen zu dessen Gesamtnichtigkeit, wenn die übrigen Regelungen oder Festsetzungen eine in jeder Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen gerecht werdende, sinnvolle städtebauliche Ordnung nicht bewirken können. Die Konzentrationsplanung von Windkraftanlagen in einem Flächennutzungsplan ist deshalb insgesamt nichtig, wenn dem Plan mangels ausreichender ("substanzieller") Darstellungen von Positivflächen für die Errichtung von Windkraftanlagen kein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegt. Der Planbetroffene kann sich daher auf die Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans auch mit der Begründung berufen, Alternativstandorte seien nicht richtig abgewogen.
109Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 2004 - 4 C 2.04 -, BauR 2005, 503; Nds. OVG, Urteil vom 24. März 2003 - 1 LB 3571/01 -, ZNER 2003, 344.
110Mängel im Abwägungsvorgang sind gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 BauGB allerdings nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.
111Ausgehend von diesen Grundsätzen verstößt die 19. Änderung des Flächennutzungsplans, die allein die süd-östliche Teilfläche des im GEP ausgewiesenen Windeignungsbereichs COE 02 als Konzentrationszone vorsieht, gegen das Abwägungsgebot aus § 1 Abs. 7 BauGB. Die Beigeladene hat der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB unter fehlerhafter Gewichtung anderer Belange nicht hinreichend Rechnung getragen mit der Folge, dass dem Vorhaben der Kläger die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht entgegensteht (aa). Die der Planung anhaftenden Mängel der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung sind auch nicht gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB unerheblich (bb).
112aa. Es kann mit Blick auf die weiteren Mängel im Abwägungsvorgang offen bleiben, ob der 19. Änderung des Flächennutzungsplans in jeder Hinsicht eine zureichende Bestandsaufnahme des Gemeindegebiets und gesamträumliche Analyse zu Grunde liegt.
113Nicht zu beanstanden ist jedenfalls die Bestimmung sog. Tabuzonen. Grundsätzlich kann die Gemeinde bei ihren planerischen Überlegungen bestimmte Gemeindeteile als sog. Tabuzonen von vorne herein außer Betracht lassen. Wenn die Gemeinde nach einer solchen Vorabaussonderung der Tabuzonen die verbleibenden potentiellen Vorrangzonen abwägend daraufhin überprüft, ob sie tatsächlich als solche dargestellt werden sollen, müssen die öffentlichen Belange, die nach der Einschätzung der Gemeinde für das Ausscheiden einzelner potentieller Vorrangzonen sprechen, mit dem gesetzgeberischen Anliegen der Windenergienutzung "an geeigneten Standorten eine Chance" zu geben, nach Maßgabe des § 1 Abs. 7 BauGB abgewogen werden. Sie müssen sich aus den konkreten örtlichen Gegebenheiten nachvollziehbar herleiten lassen. Des Weiteren müssen die gegen eine Darstellung von Vorrangzonen
angeführten Erwägungen, um den Anforderungen eines schlüssigen Gesamtkonzepts gerecht zu werden, in sich sowie auch in Bezug auf die Erwägungen zur Vorabaussonderung der Tabuzonen stimmig und widerspruchsfrei sein.
Vgl. m.w.N. : OVG NRW, Urteil vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690. 114
Ergibt sich allerdings im weiteren Verlauf der Planung, dass nach Bildung großzügig bemessener Tabu- und Restriktionskriterien keine oder nur geringfügige Flächen für die Windkraft verbleiben, so ist die planende Gemeinde gehalten, sich mit der Frage auseinander zu setzen, ob im Gemeindegebiet überhaupt eine Konzentrationsfläche ausgewiesen werden kann oder ob die Tabubereiche zu groß ausgelegt sind.
116Nach diesen Kriterien ist jedenfalls die Vorabaussonderung der Naturschutzgebiete und der schutzwürdigen Gebiete einschließlich der jeweiligen Schutzabstände nicht zu beanstanden. Dasselbe gilt für die Aussonderung der Waldflächen als solche. Die Abstandsflächen zu den Fern- und Freileitungen ab 30 kV sind mit 10 m bzw. 100 m von den Klägern nicht bemängelt worden und im Ergebnis auch sachgerecht.
117Die von den Klägern vorgebrachten Zweifel an der Bestimmtheit und Objektivierbarkeit der Tabuflächen "Erholungsschwerpunkte" und "Kulturdenkmäler" greifen ebenfalls nicht. Der Fachbeitrag, der Bestandteil der Erläuterungen zum Flächennutzungsplan geworden ist, erläutert auf Seite 22 den Begriff des Erholungsschwerpunkts und führt aus, dass insoweit das außerhalb des Siedlungsbereichs gelegene Feriendorf C. im Süden und der Bereich X. im Norden des Stadtgebiets erfasst ist. Die damit benannten Tabuflächen sind mit dieser Erläuterung in Verbindung mit der zeichnerischen Darstellung auf der beiliegenden Karte hinlänglich scharf umrissen. Sie heben sich auch von den im GEP dargestellten Erholungsbereichen deutlich ab. An der sachlichen Eignung als Tabufläche bestehen ebenfalls keine Zweifel.
118Der Begriff des Kulturdenkmals ist ebenfalls klar definiert. Die Kulturdenkmäler werden auf Seite 17 des Fachbeitrags aufgelistet, Tabuflächen sind die jeweiligen Grundstücke, auf denen sich das Kulturdenkmal befindet. Anders als die Kläger meinen, sieht der Fachbeitrag auch Schutzabstände zur Wohnbebauung vor, wenn nicht als Tabuflächen, so doch als Flächen mit hoher Empfindlichkeit, in denen von der Errichtung von Windkraftanlagen aus Lärm-, Licht- und Schattengesichtspunkten abzusehen ist. Die Schutzzone zum Siedlungsbereich ist mit einem Radius von 500 m auch in Abwägung mit den Belangen der Windkraftnutzung als sachgerecht anzusehen.
119Auf der Planungsstufe der Vorabaussonderung von Tabuzonen begegnet auch die Ausweisung einer Schutzzone von (nur) 200 m zu Einzelhöfen und Hofgruppen im Außenbereich keinen durchgreifenden Bedenken.
120Die 19. Änderung des Flächennutzungsplans verstößt jedoch gegen das Abwägungsgebot aus § 1 Abs. 7 BauGB, weil einzelne in die Planung eingestellte Belange fehlerhaft gewichtet worden sind und der Windkraft mit der ausgewiesenen Konzentrationsfläche kein substantieller Raum belassen worden ist.
Die Beigeladene hat die in die Abwägung einzustellenden Belange allerdings nicht schon deshalb verkannt, weil sie nicht eine besondere Pflicht zur Förderung der Windenergie angenommen oder zumindest auf ein besonderes abwägungsrechtliches Gewicht der Windenergie abgestellt hat. Der Privilegierung von Windkraftanlagen in § 115
35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB lässt sich nicht entnehmen, dass der Windenergie im Rahmen der Abwägung ein Vorrang oder auch nur ein besonders beachtliches Gewicht einzuräumen wäre.
Vgl. m.w.N. OVG NRW, Urteil vom 30. November 2001 - 7 A 4857/00 -, ZNER 2002, 127; BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287.
123Die zur Begründung der massiven Verkleinerung des Eignungsbereichs herangezogenen Erwägungen der Beigeladenen zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes sowie zur Erholungsfunktion der Landschaft stellen jedoch keinen sachgerechten Ausgleich zwischen diesen Belangen und dem Interesse an der Nutzung der Windkraft her. Nichts anderes gilt für den weiteren Gesichtspunkt des Denkmalschutzes.
124Die Beigeladene hat die mit einer Ausweisung des ausgeschlossenen Teils des Eignungsbereichs einhergehenden Beeinträchtigungen des Landschafts- und Ortsbildes der Stadt C. nicht in einer den Ausschluss der Windkraftnutzung rechtfertigenden Weise schlüssig aus den örtlichen Gegebenheiten hergeleitet. Zwar darf die Gemeinde nach dem oben Gesagten bei Kollision zwischen widerstreitenden Belangen grundsätzlich selbst in der Weise gewichten, dass sie einen Belang bevorzugt und dadurch einen anderen notwendig zurückstellt. In diesem Rahmen ist nicht zu beanstanden, wenn sie dem Schutz des Ortsbildes bei einer Betrachtung ihres gesamten Gemeindegebiets im Ansatz durch pauschale Abstandsflächen zu geschlossenen Ortslagen Rechnung trägt. Allerdings wird eine solche rein pauschale Betrachtung dem Abwägungsgebot umso weniger gerecht, je größer einerseits der gewählte Abstandsradius ausfällt und je weniger Raum andererseits für Windkraftanlagen im Gemeindegebiet insgesamt zur Verfügung steht.
125Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. November 2001 - 7 A 4857/00 -, ZNER 2002, 127, 131; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8. Dezember 2005 - 1 C 10065/05.OVG -, juris.
126Die Gemeinde muss dann unter Umständen, um der Privilegierung der Windkraft Rechnung zu tragen, die möglichen Beeinträchtigungen des Ortsbildes für den einzelnen Standort untersuchen und bewerten. Dies gilt bei einer auf die Verminderung der Fläche für die Windkraft gerichteten Planung insbesondere dann, wenn sich der Gemeinde Anhaltspunkte dafür aufdrängen müssen, dass die im Wege pauschaler Abstandsradien ausgeschlossenen Flächen im Hinblick auf andere Belange ein geringeres Konfliktpotential aufweisen als die nach der Planung beibehaltenen Konzentrationszonen.
127Gemessen hieran erweist sich die Berufung der Beigeladenen auf erhebliche Beeinträchtigungen des Orts- und Landschaftsbildes im Zusammenhang mit der Stadtlage C1. als städtebaulich nicht ausreichend gerechtfertigt. Die von der Beigeladenen angeführten Gründe stehen vielmehr zu der privilegierten Nutzung der Windkraft außer Verhältnis.
Die 19. Änderung des Flächennutzungsplans führt zu einer signifikanten Verminderung der für die Windkraft im GEP vorgesehenen Flächen. Die im GEP für das Gemeindegebiet der Beigeladenen dargestellte Gesamtfläche in der Größenordnung von 195 ha wird insgesamt auf eine Restfläche von 39 ha reduziert, was einem Wegfall von 80% der Fläche für die Windenergienutzung entspricht. Im Eignungsbereich sind im 122
Gemeindegebiet der Beigeladenen allein ca. 126 ha betroffen. Gleichzeitig stehen bei Zugrundelegung des von der Beigeladenen gewählten Schutzabstandes zur Wohnbebauung im Außenbereich von 200 m nur noch etwa 0,43 % des gesamten Gemeindegebietes von insgesamt 9106 ha tatsächlich für die Windkraft zur Verfügung. Bei Zugrundelegung eines auf der "sicheren Seite" liegenden Schutzabstandes von etwa 300 m - vgl. im Einzelnen unten unter b. dd. - liegt der tatsächlich nutzbare Anteil nochmals deutlich niedriger. Dem steht der pauschale Hinweis der Beigeladenen, die Sichtbeziehungen zwischen der Ortsrandlage und dem ausgewiesenen Eignungsgebiet könnten zu empfindlichen Störungen des Landschafts- und Ortsbildes führen, gegenüber. Eine Untersuchung des Standortes

References: § 1
 § 35
 § 1
 § 25
 § 214
 § 91
 Art. 4
 § 67
 § 113
 § 1
 § 1
 § 1
 § 2
 § 8
 § 6
 § 10
 § 6
 § 10
 § 10
 § 10
 § 4
 § 6
 § 5
 § 6
 § 2
 § 2
 § 12
 § 6
 § 1
 § 63
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 3
 § 113

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 § 3
 § 3
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 § 3
 § 3
 § 113
 § 36
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 35
 § 1
 § 1
 § 214
 § 1
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 § 35
 § 1
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 § 1
 § 1
 § 115