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Proposition de loi portant création d'une action de groupe en matière de consommation, de concurrence et de santé 5 Avril 2013
Texte n° 484 (2012-2013)
Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 avril 2013
portant création d'une action de groupe en matière de consommation, de concurrence et de santé,
Par MM. Jean-Pierre PLANCADE, Jacques MÉZARD, Nicolas ALFONSI, Gilbert BARBIER, Jean-Michel BAYLET, Alain BERTRAND, Christian BOURQUIN, Yvon COLLIN, Pierre-Yves COLLOMBAT, François FORTASSIN, Robert HUE, Mme Françoise LABORDE, MM. Stéphane MAZARS, Jean-Claude REQUIER, Robert TROPEANO, Raymond VALL et François VENDASI,
L'introduction d'une « action de groupe » en droit français est une véritable arlésienne. Depuis les années 1990, elle a fait l'objet de très nombreux rapports, colloques et publications ainsi que de plusieurs dizaines de propositions de loi, dont aucune n'a cependant dépassé le stade de la première lecture.
Les présidents de la République successifs de Jacques CHIRAC à François HOLLANDE ont fait part de leur volonté de mettre en place une « action de groupe à la française » sans qu'aucun dispositif concret n'ait été retenu pour l'instant.
En 1985, le Professeur CALAY-AULOY, président de la commission pour la codification du droit de la consommation, rendait son rapport intitulé : « Propositions pour un nouveau droit de la consommation », qui se penchait déjà sur l'introduction de l'action de groupe, définie comme une action exercée « dans l'intérêt d'un groupe indéterminé » de victimes d'un même fait dommageable.
Vingt-huit ans plus tard, ce « maillon» essentiel dans la protection des consommateurs est toujours « manquant » en France. En effet, malgré l'existence de différentes formes d'actions dans l'intérêt collectif des consommateurs pouvant être mises en oeuvre par les dix-huit associations nationales agréées, et malgré l'introduction de « l'action en représentation conjointe » par la loi n° 92-60 du 18 janvier 1992 renforçant la protection des consommateurs, force est de constater qu'il n'existe à ce jour aucune procédure véritablement accessible et efficace permettant aux consommateurs, victimes d'un dommage identique ou similaire ayant une origine commune, de s'unir pour faire valoir leurs droits.
L'action en représentation conjointe, forme la plus proche en droit français de l'action de groupe, repose sur des mandats expressément confiés par des consommateurs nommément identifiés à une association agréée de consommateurs. Encadrée de façon extrêmement restrictive, cette action n'a de toute évidence pas fait preuve de son utilité : entre 1992 et 2010 seulement cinq actions en représentation conjointe ont été engagées1(*).
Notre système juridique comporte donc toujours une faille. En effet, surtout lorsque le préjudice individuel est de faible montant, la victime renonce souvent à saisir le juge, dès lors que le rapport coût/avantage et temps/avantage est incertain. Pourtant, un très grand nombre d'autres personnes ont pu subir ce préjudice, qui représente dès lors un préjudice global très important et un gain potentiel tout aussi important pour les professionnels qui en sont à l'origine. Ces professionnels n'ayant pas à s'inquiéter de possibles recours de la part des consommateurs concernés, peuvent donc poursuivre certaines pratiques frauduleuses en toute impunité. Seule l'introduction d'une procédure d'action de groupe, correctement encadrée pour éviter toute dérive, pourra répondre à cette situation, offrir une réparation aux victimes et avoir un effet positif sur la régulation économique en dissuadant les professionnels de recourir à des pratiques défavorables aux consommateurs.
Face à l'échec, rapidement constaté, de l'action en représentation conjointe, la réflexion sur l'action de groupe s'est donc poursuivie. En décembre 2005, Guillaume CERUTTI (directeur général de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes) et Marc GUILLAUME (directeur des affaires civiles et du sceau au Ministère de la Justice) remettaient un rapport sur ce thème, au nom du groupe de travail qu'ils avaient dirigé, rassemblant des consommateurs et professionnels membres du Conseil national de la consommation, des magistrats, des avocats et des universitaires.
En mai 2010, les deux co-rapporteurs du groupe de travail mis en place par la commission des lois du Sénat, Laurent BETEILLE et Richard YUNG, ont remis leur rapport intitulé : « Action de groupe à la française : parachever la protection des consommateurs », comportant 27 recommandations qui constituent jusqu'à aujourd'hui une base précieuse pour toute réflexion sur l'action de groupe. Ils ont ensuite déposé le 22 décembre 2010 deux propositions de loi identiques tendant à renforcer la protection des consommateurs par la création d'une action de groupe fondée sur l'adhésion volontaire.
En décembre 2011, lors de la discussion, en première lecture, du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs présenté par le secrétaire d'État chargé de la consommation, Frédéric LEFEBVRE, la commission des lois du Sénat a adopté à l'initiative de son rapporteur, Nicole BONNEFOY, et contre l'avis du Gouvernement, un amendement reprenant les propositions de loi de MM. YUNG et BETEILLE visant à créer « une procédure d'action de groupe « à la française » fondée sur l'adhésion volontaire ». Cette disposition figure à l'article 12 du texte adopté par le Sénat le 22 décembre 2011 (texte n° 41).
En octobre 2012, le Ministre délégué chargé de l'économie sociale et solidaire et de la consommation, Benoît HAMON, a lancé une consultation publique sur internet relative à l'action de groupe et a saisi le Conseil national de la consommation afin que celui-ci rende un avis sur l'introduction d'une procédure d'action de groupe en droit français.
Cet avis a été rendu le 4 décembre 2012. Pierre MOSCOVICI et Benoît HAMON ont annoncé que le Gouvernement « s'appuiera sur cet avis pour élaborer son projet, qui sera présenté au Parlement dans le cadre du projet de loi consommation au printemps 2013 »2(*). Selon cet avis : « l'action de groupe doit avoir pour objet de protéger les intérêts des consommateurs, entendus comme des personnes physiques agissant à des fins non professionnelles. Son champ doit être circonscrit à la réparation de dommages sériels ayant pour origine commune l'inexécution ou la mauvaise exécution par un même professionnel de ses obligations vis-à-vis des consommateurs relatives à la vente de biens ou la fourniture de services ». En outre, pour le Conseil national de la consommation : « seuls les dommages matériels doivent être pris en compte ».
Le constat est unanime : l'attente de nos concitoyens vis-à-vis de l'introduction d'une procédure d'action de groupe équilibrée, loin des dérives des class actions américaines, est très forte. Selon un récent rapport du Conseil d'analyse économique, « 85 % des Français sont favorables à l'introduction de ce dispositif »3(*). Les auteurs de cette proposition de loi considèrent qu'il faut introduire une telle action en allant plus loin que ce qui a été proposé jusqu'à présent sur la base des préconisations du groupe de travail de la commission des lois du Sénat.
En effet, circonscrire l'action de groupe à la réparation de dommages matériels trouvant leur origine dans un manquement contractuel ou pré-contractuel d'un professionnel à l'égard d'un consommateur ou d'un manquement aux règles de la concurrence, risque de limiter très fortement - pour ne pas dire d'annihiler - le bénéfice que pourraient retirer les consommateurs de l'introduction d'une telle action.
C'est pourquoi la présente proposition de loi a pour objet de définir l'action de groupe de façon générale - les « champs d'activité » pertinents devant être déterminés au cas par cas par les textes qui les régissent - et de déterminer les règles de procédures qui lui sont applicables (article 1er). La proposition de loi précise ensuite les conditions d'exercice de cette action dans les deux domaines où elle apparaît particulièrement nécessaire : celui, d'une part, des litiges de consommation et des dommages causés aux consommateurs par des pratiques anticoncurrentielles (article 2) et celui, d'autre part, des préjudices de « masse » imputables à des produits de santé (article 3).
L'action de groupe telle qu'envisagée par cette proposition de loi vise à réparer des préjudices sériels dans des litiges entre une personne agissant en tant que professionnel (producteur, vendeur, prestataire de services...) et des personnes physiques (acheteurs, consommateurs, utilisateurs...). Il est également proposé que, sauf disposition spéciale contraire, le champ de l'action de groupe s'étende à la réparation des dommages individuels de toute nature et à l'ensemble du contentieux de la responsabilité civile (responsabilité contractuelle, responsabilité délictuelle, responsabilité du fait des produits défectueux). En ce sens, la présente proposition de loi va plus loin que le texte adopté par le Sénat le 22 décembre 20114(*).
En ce qui concerne le déroulement de la procédure, la présente proposition de loi suit les recommandations émises par les Sénateurs BETEILLE et YUNG, quant à la mise en place d'un « filtre » pour l'introduction et la coordination de l'action de groupe, afin d'éviter la multiplication des recours infondés ou abusifs. Le dispositif prévoit donc que l'action de groupe ne peut être exercée que par des associations (existantes ou constituées ad hoc) habilitées à cette fin, dans des conditions qui seront précisées au cas par cas.
Cette proposition de loi prévoit également de réserver le contentieux des actions de groupe à certains tribunaux de grande instance spécialisés, compte-tenu des moyens nécessaires, notamment au niveau du greffe, pour traiter ce type contentieux de « masse ».
Enfin, en ce qui concerne le mode de constitution du groupe de plaignants, la présente proposition de loi retient l'option de l'adhésion volontaire (opt-in) qui, comme l'avaient souligné les rapporteurs BETEILLE et YUNG, « présente un double mérite : d'une part, elle garantit qu'aucun justiciable n'est engagé contre sa volonté ou sans le savoir dans une action en justice, et d'autre part, elle permet au professionnel attaqué de connaître l'ensemble des plaignants et de construire sa défense en conséquence » [...] elle constitue l'un des éléments clés de l'encadrement de l'action de groupe et permet d'en éviter les dérives »5(*).
Quant au modèle procédural retenu, il s'agit de celui de l'action déclaratoire de responsabilité. La procédure se déroulerait en deux temps : une première décision de justice statuerait sur la responsabilité totale ou partielle du défendeur et, si cette responsabilité était retenue, organiserait les conditions de constitution du groupe. Dans un second temps, le juge statuerait par une seule décision sur les demandes d'indemnisation individuelles.
L'article 1er de cette proposition de loi vise à définir les dispositions générales relatives à l'action de groupe. Le code de procédure civile ne comportant pas de partie législative, cet article tend à inscrire ces dispositions générales dans la loi n° 95-128 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative. Il est donc proposé de créer un chapitre Ier bis intitulé « L'action de groupe » dans le titre II (« Dispositions de procédure civile ») de la loi n° 95-128.
Ce nouveau chapitre comprend trois sections et douze nouveaux articles. La première section définit les dispositions générales de l'action de groupe :
- Le nouvel article 26 de la loi n°95-128 du 8 février 1995 définit l'action de groupe et son champ d'action. L'action de groupe vise à faire « reconnaître la responsabilité civile d'une personne agissant en tant que professionnel à l'égard d'un groupe de personnes physiques, identifiées ou non identifiées, qui ont subi de son fait des dommages individuels ayant une origine commune ». Elle ne pourra être exercée que par des associations habilitées à le faire dans des conditions qui seront précisées par la loi au cas par cas. Lorsqu'une action portant sur les mêmes faits est introduite par plusieurs associations, l'une d'entre elles est désignée pour exercer les actes de procédure. À défaut d'accord entre les associations, cette désignation peut être effectuée par le juge.
- Les nouveaux articles 26-1 à 26-4 de la loi n° 95-128 définissent la procédure de l'action de groupe. L'article 26-1 prévoit que le juge statue dans un premier temps sur la responsabilité du défendeur au vu de cas individuels présentés par l'association demanderesse. L'article 26-2 précise que si la responsabilité du défendeur est retenue, le juge détermine dans la même décision les mesures de publicité nécessaires - à la charge du défendeur - pour informer les personnes susceptibles de faire partie du groupe de plaignants. Le juge détermine également les critères d'appartenance au groupe et fixe le délai dont disposent les intéressés pour se joindre à l'action. L'article 26-3 prévoit que dans un second temps, à l'expiration du délai prévu par le juge dans sa première décision, celui-ci statue sur les demandes d'indemnisation individuelles. Il peut soit fixer le montant de l'indemnité due à chaque victime, soit définir les éléments permettant de déterminer ce montant. Dans ce dernier cas, l'association exerçant l'action aurait, sous réserve de l'accord des intéressés, compétence pour accepter ou contester les propositions d'indemnisation faites aux victimes (article 26-5). Le juge peut également prononcer des mesures de réparation en nature.
- Les articles 26-6 et 26-7 protègent le droit d'action individuelle des victimes qui n'auraient pas adhéré à l'action de groupe ou dont la demande présentée dans le cadre de celle-ci n'aurait pas été jugée recevable. L'article 26-6 précise que l'introduction d'une action de groupe suspend le délai de prescription des actions individuelles en responsabilité fondées sur la même cause. L'article 26-7 prévoit que les décisions prononcées dans le cadre de l'action de groupe n'ont l'autorité de la chose jugée qu'à l'égard du défendeur, des associations ayant introduit l'action et des plaignants dont la demande d'indemnisation a été déclarée recevable par le juge. Les victimes n'ayant pas participé à l'action ou dont la demande n'a pas été jugée recevable peuvent agir individuellement en réparation de leur préjudice. Une action de groupe ayant le même objet qu'une autre précédemment engagée n'est pas recevable.
La deuxième section porte sur la possibilité de recourir à une médiation dans le cadre de l'action de groupe :
- Les articles 26-8 et 26-9 prévoient, par renvoi aux dispositions du chapitre Ier de la loi n° 95-128 du 8 février 1995, relatif à la médiation, que le juge pourra proposer aux parties de recourir à la médiation. Ils précisent les règles particulières applicables à une médiation judiciaire dans le cadre d'une action de groupe.
La troisième section comporte des dispositions finales :
- L'article 26-10 introduit un article L. 211-15 dans le code de l'organisation judiciaire, qui prévoit de réserver les contentieux d'actions de groupe à quelques tribunaux de grande instance spécialement désignés.
- L'article 26-11 renvoie à un décret les mesures d'application des dispositions du nouveau chapitre Ier bis de la loi n° 95-128 du 8 février 1995, relatif à l'action de groupe. Ces mesures d'application devraient, logiquement, être insérées dans le code de procédure civile.
L'article 2 de la proposition de loi tend à modifier le code de la consommation pour y insérer les dispositions relatives à l'exercice de l'action de groupe dans le domaine du droit de la consommation et des dommages causés aux consommateurs par des atteintes au droit de la concurrence. Il est très largement inspiré des propositions formulées par MM. BETEILLE et YUNG, reprises dans le texte du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs adopté par le Sénat le 22 décembre 2011.
Cet article tend tout d'abord à insérer dans le code de la consommation un article L. 411-2 prévoyant que les associations nationales agréées de consommateurs peuvent être habilitées, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État, à exercer l'action de groupe.
Il prévoit ensuite de remplacer le chapitre du code de la consommation actuellement consacré à l'action en représentation conjointe6(*), qui n'a pas fait la preuve de son utilité, par un chapitre relatif à l'exercice de l'action de groupe dans le domaine des préjudices de « masse » causés à des consommateurs.
- L'article L. 422-1 définit le champ de l'action de groupe en matière de dommages de consommation. Suivant l'option retenue par le texte adopté par le Sénat en décembre 2011, il est proposé de restreindre celui-ci à la réparation des dommages matériels. En revanche, alors que le texte adopté en 2011 se limitait au domaine contractuel et pré-contractuel - ce qui revenait à limiter considérablement la portée de l'action de groupe - la présente proposition de loi prévoit que la responsabilité du professionnel auteur du dommage pourrait être recherchée sur le terrain de la responsabilité contractuelle et extra contractuelle.
- L'article L. 422-2 a pour objet de garantir le droit à réparation des participants à une action de groupe qui auraient subi des dommages corporels - qui n'entrent pas dans le champ de l'action de groupe -, en précisant qu'ils pourront exercer une action individuelle pour en obtenir réparation.
- Les articles L. 422-3 et L. 422-4 prévoient, pour les actions de groupe relatives à des dommages causés par des pratiques anticoncurrentielles, une procédure d'avis de l'Autorité de la concurrence, ou de sursis à statuer si celle-ci est déjà saisie des pratiques reprochées à l'auteur du dommage.
L'article 3 a pour objet d'introduire dans le code de la santé publique des dispositions permettant l'exercice de l'action de groupe pour la réparation des dommages liés à un produit de santé.
Il introduit un article L. 1114-2-1 dans code de la santé publique qui prévoit qu'un décret en conseil d'État détermine les conditions dans lesquelles des associations peuvent être habilitée à exercer une action de groupe en matière de réparation des dommages liés à un produit de santé. Pourraient être habilitées à exercer cette action, les associations nationales agréées de patients, mais aussi les associations nationales agréées de consommateurs ou des associations de victimes, à condition, dans tous les cas, qu'elles n'aient aucun lien d'intérêt avec les entreprises du secteur des produits de santé.
Un chapitre III nouveau, inséré à la fin du titre II (« Réparation des conséquences des risques sanitaires ») du livre I (« Protection des personnes en matière de santé ») de la première partie (« Protection générale de la santé ») du même code définit les conditions d'exercice de l'action de groupe en matière de dommages liés à un produit de santé.
L'article unique de ce chapitre (article L. 1143-1) retient la définition large des produits de santé de l'article L. 5311-1 du code de la santé publique, qui comprend toutes les catégories de produits à finalité sanitaire ou à finalité cosmétique soumis au contrôle de L'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé.
Bien entendu, la possibilité de recours à l'action de groupe ne remettrait pas en cause l'accès éventuel des victimes aux régimes spéciaux d'indemnisation fondés sur la solidarité nationale, ou aux procédures d'indemnisation extra-juridictionnelles prévus par le code de la santé publique.
Enfin, l'article 4 propose la remise au Parlement, trois ans après la promulgation de la loi, d'un rapport d'évaluation de l'action de groupe et de la pertinence de son champ d'application.
Ce premier bilan apportera aussi des informations sur le coût des procédures d'action de groupe, coût que la présente proposition de loi s'efforce de limiter en s'inspirant des préconisations du rapport d'information précité de la commission des lois du Sénat, et il éclairera, le cas échéant, la réflexion sur les mesures à prendre pour en faciliter le financement.
Après le chapitre Ier du titre II de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, il est inséré un chapitre Ier bis ainsi rédigé :
« Art. 26-3. - À l'expiration du délai mentionné au dernier alinéa de l'article 26-2, le juge statue par une seule décision sur les demandes d'indemnisation individuelles. Il peut soit évaluer le montant du préjudice de chaque victime, soit définir les éléments permettant de procéder à cette évaluation. Il précise les conditions de versement de l'indemnisation.
« Art. 26-4. - À l'expiration du délai de recours contre la décision mentionnée à l'article 26-3, le jugement devient exécutoire pour les indemnisations individuelles qui n'ont pas été contestées.
« Art. 26-5. - L'association qui a introduit l'action, ou l'association désignée en application du second alinéa de l'article 26, a compétence pour accepter ou contester au nom et pour le compte des victimes, sauf opposition de leur part, l'évaluation du préjudice et les propositions d'indemnisation faites en fonction des éléments définis par la décision mentionnée à l'article 26-3
« Art. 26-10. - Après l'article L. 211-14 du code de l'organisation judiciaire, il est inséré un article L. 211-15 ainsi rédigé :
« Art. L. 211-15. - Des tribunaux de grande instance spécialement désignés connaissent des actions de groupe définies au chapitre Ier bis du titre II de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
« Art. 26-11. - Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application du présent chapitre. »
« Art. L. 411-2. - Les conditions dans lesquelles les associations de défense des consommateurs représentatives sur le plan national et agréées en application de l'article L. 411-1 peuvent être habilitées à exercer une action de groupe dans les conditions définies à l'article L. 422-1 sont fixées par décret en Conseil d'État. »
« Art. L. 422-1. - Lorsque plusieurs consommateurs, identifiés ou non identifiés, ont subi des dommages matériels individuels qui ont été causés par le fait d'un même professionnel et qui ont une origine commune, toute association de défense des consommateurs habilitée dans les conditions prévues à l'article L. 411-2 est recevable à exercer l'action de groupe définie au chapitre Ier bis du titre II de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, en vue de faire reconnaître la responsabilité du professionnel à l'égard de tous les consommateurs victimes de ces dommages.
Le livre Ier de la première partie du code de la santé publique est ainsi modifié :
« L'habilitation ne peut être accordée qu'à des associations ne recevant aucun soutien, sous quelque forme que ce soit, de la part de producteurs, exploitants ou fournisseurs de produits de santé définis au II de l'article L. 5311-1. »
« Art. L. 1143-1. - Lorsque plusieurs personnes, identifiées ou non identifiées, ont subi des dommages individuels ayant pour origine un produit de santé mentionné au II de l'article L. 5311-1, toute association habilitée dans les conditions prévues à l'article L. 1114-2-1 est recevable à exercer l'action de groupe définie au chapitre Ier bis du titre II de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, en vue de faire reconnaître la responsabilité civile du producteur, de l'exploitant ou du fournisseur de ce produit à l'égard de toutes les victimes de ces dommages. »
Trois ans après la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport évaluant l'action de groupe et la pertinence de son champ d'application.
* 1 Source : Laurent BETEILLE et Richard YUNG, « L'action de groupe à la française : parachever la protection des consommateurs », rapport d'information n° 499, Sénat, 2009-2010, p. 17.
* 2 Ministère de l'économie et des finances, communiqué de presse n° 293, 17 décembre 2012.
* 3 Xavier GABAIX, Augustin LANDIER, David THESMAR, « La protection du consommateur : rationalité limitée et régulation », Conseil d'analyse économique, La Documentation française, Paris 2012.
* 4 Article 12 du texte n° 41 : projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs.
* 5 Laurent BETEILLE et Richard YUNG, « L'action de groupe à la française : parachever la protection des consommateurs », rapport d'information n° 499, Sénat, 2009-2010.
* 6 Chapitre II du titre II du livre IV.

References: l'article 12

L'article 1
 L'article 26
 L'article 26
 L'article 26
 L'article 26
 L'article 26
 L'article 26
 L'article 26

L'article 2

L'article 3
 l'article 4
 Art. 26
 l'article 26
 Art. 26
 l'article 26
 Art. 26
 l'article 26
 l'article 26
 Art. 26
 Art. 26