Source: http://www.advogado.adv.br/artigos/2005/marconimendoncadasilva/_publicadosnodireitopositivo/reformaadministrativaec19de98.htm
Timestamp: 2014-11-01 09:29:51+00:00

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O objeto e tema de estudo deste trabalho � a Emenda Constitucional n� 19/98, publicada no Di�rio Oficial da Uni�o de 05.06.1998.
A EC 19/98 que alterou dispositivos da Constitui��o Federal de 1988, referentes � Administra��o P�blica e ao servidor p�blico, � conhecida como a Emenda da Reforma Administrativa.
Mudan�as importantes foram por ela implementadas, desde a extin��o do chamado �regime jur�dico �nico� at� a modifica��o das regras sobre estabilidade, passando pela cria��o de subs�dios, em substitui��o a vencimentos, e arribando nos conselhos de pol�tica de administra��o e remunera��o de pessoal.
As mudan�as introduzidas pela EC 19/98, produziram significativas conseq��ncias na Administra��o P�blica e, tamb�m, ecoou fortemente na vida dos agentes p�blicos brasileiros, alterando o regime administrativo brasileiro, seus princ�pios e normas, al�m de propor o controle das despesas e finan�as p�blicas.
A Emenda Constitucional n� 19/98, que modificou dispositivos da Constitui��o Federal de 1988, referentes � Administra��o P�blica e ao servidor p�blico, alterou o regime administrativo do Estado brasileiro, seus princ�pios e normas, al�m de propor o controle das despesas e finan�as p�blicas, para influenciar o custeio de atividades a cargo do Distrito Federal.
A mudan�a formal � Magna Carta de 1988, em linhas gerais, interferiu na admiss�o de pessoal na pol�tica remunerat�ria, na estabilidade e na descentraliza��o das fun��es das entidades administrativas.
Os principais motivos da Reforma Administrativa revelam-se nos seguintes excertos da Mensagem n� 886, de 1995, encaminhada ao Excelent�ssimo Senhor Presidente da Rep�blica:
1�)�A crise do Estado est� na raiz do per�odo de prolongada estagna��o econ�mica que o Brasil experimentou nos �ltimos quinze anos. Nas suas m�ltiplas facetas, esta crise se manifestou como crise fiscal, crise do modo de interven��o do Estado na economia e crise no pr�prio aparelho estatal. No que diz respeito a esta �ltima dimens�o, a capacidade de a��o administrativa do Estado se deteriorou, enquanto prevalecia um enfoque equivocado que levou ao desmonte do aparelho estatal e ao desprest�gio de sua burocracia� [1]
2�)�Para este governo, a reforma administrativa do Estado � componente indissoci�vel do conjunto de mudan�as constitucionais que est� propondo � sociedade. S�o mudan�as que conduzir�o a reestrutura��o do Estado e a redefini��o do seu papel e da sua forma de atua��o, para que se possa alcan�ar um equacionamento consistente e duradouro da crise�. (Mensagem n� 866/95, p. 25);
3�) �No dif�cil contexto do retorno � democracia, que em nosso pa�s foi simult�neo � crise financeira do Estado, a Constitui��o de 1988 corporificou uma concep��o de administra��o p�blica verticalizada, hier�rquica, r�gida, que favoreceu a prolifera��o de controles muitas vezes desnecess�rios. Cumpre agora, reavaliar algumas das op��es e modelos adotados, assimilando novos conceitos que orientem a a��o estatal em dire��o � efici�ncia e � qualidade dos servi�os prestados ao cidad�o�. (Mens. n� 886/95, p. 25)
4�)�A reforma constitucional permitir� a implanta��o de um novo desenho estrutural na Administra��o P�blica brasileira, que contemplar� a diferencia��o e a inova��o no tratamento de estruturas, formas jur�dicas e m�todos de gest�o e de controle, particularmente no que tange ao regime jur�dico dos servidores, aos mecanismos de recrutamento de quadros e a pol�tica remunerat�ria�. (Mensagem n� 886/95, p. 26);
5�) �Em rela��o ao servidor p�blico, n�o se tenciona penaliz�-lo ou suprimir direitos, mas atualizar dispositivos legais, remover excessos e, sobretudo, propiciar condi��es � introdu��o de novas formas de gest�o que valorizam a sua profissionaliza��o. Nesse sentido, ressaltam-se os seguintes resultados esperados: recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a sociedade, estimular o seu desenvolvimento profissional; melhorar as condi��es de trabalho�.(Mensagem n� 886/95, p. 26).[2]
Dentre as mudan�as no texto constitucional, � significativa para o cidad�o comum, o direito do usu�rio de reclamar contra o funcionamento deficiente do servi�o p�blico e o direito de acesso a registros administrativos e a informa��o sobre atos de governo conforme prev� a nova reda��o do artigo 37, � 3�, da Constitui��o Federal:
�Art. 37 (...)
� 3. A lei disciplinar� as formas de participa��o do usu�rio na administra��o p�blica direta e indireta, regulando especialmente:
I- as reclama��es relativas � presta��o dos servi�os p�blicos em geral, assegurada a manuten��o de servi�os de atendimento ao usu�rio e a avalia��o peri�dica, externa e interna, da qualidade dos servi�os;
II- o acesso dos usu�rios a registros administrativos e a informa��es sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5�, incisos X e XXXIII.
III- a disciplina da representa��o contra o exerc�cio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou fun��o na administra��o p�blica�.
Ainda em rela��o � participa��o na administra��o p�blica, o artigo 39, caput, da Constitui��o de 1988, prev� a participa��o dos servidores na pol�tica administrativa e de remunera��o de cada unidade pol�tica.
A EC n� 19/98 acompanhou a tend�ncia mundial, no sentido de propor altera��es formais nos princ�pios e normas que regulamentam a Administra��o P�blica. Assim a reforma administrativa n�o � um fen�meno brasileiro, mas algo que acontece como uma experi�ncia universal, que vem sendo adotado em diversas partes do mundo, sobretudo face �s mudan�as impostas pela globaliza��o que imp�e a constru��o de uma nova ordem mundial.
Conforme ressalta Lam�go Bulos, �dentre os in�meros aspectos comuns �s reformas administrativas, est� implanta��o do modelo gerencial em substitui��o ao modelo burocr�tico de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de Administra��o P�blica de Resultados. Esta, por sua vez, lastreia-se num modelo gerencial, bem como definir o n�cleo estrat�gico do Estado, atrav�s da delimita��o de pol�ticas p�blicas e do equacionamento financeiro da m�quina administrativa. Neste �ltimo aspecto, tem em vista o equil�brio da receita e da despesa�.[3]
Usando de outra abordagem, Carlos Alberto Menezes Direito justifica a necessidade de se proceder � reforma administrativa do Estado, dizendo que:
�sem d�vida alguma, n�o � mais poss�vel construir o Estado na sua dimens�o econ�mica e empresarial em corpora��es poderosas. Essas corpora��es envolveram o aparelho do Estado de tal maneira que passaram a representar o seu perfil mais significativo, com uma exuberante prosperidade diante da pobreza da dimens�o social. Veja-se, somente a t�tulo de exemplo, as empresas estatais e seus funcion�rios t�cnicos, com suas empresas de previd�ncia privada dispondo de rico patrim�nio, e os nossos hospitais e escolas, com baix�ssima remunera��o de m�dicos e professores, em uma sociedade que ainda tem analfabetos e doen�as end�micas que perduram at� mesmo nos grandes centros urbanos, sem falar nos enormes espa�os da Amaz�nia e do nordeste�.[4]
O que se procura alcan�ar com a reforma administrativa � uma administra��o p�blica eficiente, com a conseq�ente presta��o de servi�os p�blicos essenciais com qualidade. A prop�sito, j� o C�digo de Defesa do Consumidor inclui como direito b�sico a �adequada e eficaz presta��o de servi�os p�blicos em geral�. (artigo 6�, inciso X) � Princ�pio da efici�ncia.
O princ�pio da efici�ncia, no ordenamento jur�dico constitucional, tem origem na EC 19/98, que o incorporou ao texto da Constitui��o de 1988 (artigo 37, caput). A inser��o do princ�pio da efici�ncia, no texto constitucional, ao lado dos princ�pios cl�ssicos da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade fundou-se no argumento de que o aparelho estatal deve se orientar para gerar benef�cios, prestando servi�os � sociedade e respeitando o cidad�o contribuinte.
Segundo Uadi Lam�go Bulos,
�princ�pio moderno de fun��o administrativa, haurido da doutrina italiana, a efici�ncia eq�ivale a um reclamo contra a burocracia estatal, sendo uma tentativa para combater a malversa��o dos recursos p�blicos, a falta de planejamento, os erros repetidos atrav�s de pr�ticas gravosas�.[5]
Conforme Wladimir da Rocha Franca, �h� respeito � efici�ncia quando a a��o administrativa atinge materialmente os seus fins l�citos e, por vias l�citas. Quando o administrado se sente amparado e satisfeito na resolu��o dos problemas que ininterruptamente leva � Administra��o. O princ�pio da efici�ncia administrativa estabelece o seguinte: Toda a a��o administrativa deve ser orientada para a concretiza��o material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os c�nones do regime jur�dico-administrativo�.[6]
Segundo Alexandre de Moraes, o princ�pio da efici�ncia tem a seguinte defini��o: �� aquele que imp�e � Administra��o direta e indireta e a seus agentes a persecu��o do bem comum, por meio do exerc�cio de suas compet�ncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela ado��o dos crit�rios legais e morais necess�rios para melhor utiliza��o poss�vel dos recursos p�blicos, de maneira a evitar-se desperd�cios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que n�o se trata da consagra��o da tecnocracia, muito pelo contr�rio, o princ�pio da efici�ncia dirige-se para a raz�o e fim maior do Estado, a presta��o dos servi�os p�blicos essenciais � popula��o, visando a ado��o de todos os meios legais e morais poss�veis para a satisfa��o do bem comum�.[7]
1.2. Pontos expressivos da EC n� 19/98
Os doutrinadores destacam diversos pontos expressivos da reforma administrativa imposta com a promulga��o da EC n� 19/98.
O primeiro desses pontos � a j� citada introdu��o de comando para a elabora��o de lei para disciplinar as formas de participa��o do usu�rio na administra��o p�blica direta e indireta.
O segundo destaque diz respeito � controvertida disciplina da estabelecida, regulada no artigo no artigo 41 da EC 19/98. A reforma administrativa incorporou a possibilidade da perda do cargo em circunst�ncias especiais, ademais da senten�a judicial transitada em julgado e do processo administrativo em que seja assegurada ampla defesa. Submeteu a aquisi��o da estabilidade a obrigat�ria avalia��o especial de desempenho por comiss�o institu�da para essa finalidade, considerando n�o mais o prazo de dois anos, mas, sim, o prazo de tr�s anos.
O terceiro ponto importante � o rigoroso controle da despesa p�blica com pessoal ativo e inativo da Uni�o, dos Estados e dos Munic�pios, que n�o poder� ser superior a limites fixados em lei complementar.
Outro ponto a ressaltar refere-se ao sistema de remunera��o do servi�o p�blico. A regra b�sica � a do artigo 37, inciso XI, que estatui que �a remunera��o e o subs�dio dos ocupantes de cargos, fun��es e empregos p�blicos da Administra��o direta, aut�rquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes pol�ticos e os proventos, pens�es ou outra esp�cie remunerat�ria, percebidos cumulativamente ou n�o, inclu�das as vantagens pessoais ou de qualquer natureza, n�o poder�o exceder o subs�dio mensal, em esp�cie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal�.
A reforma abriu a possibilidade de percep��o de uma forma de remunera��o, que denominou subs�dio, previsto no � 4� do artigo 39. O subs�dio, obrigat�rio, � �fixado em parcela �nica, vedado o acr�scimo de qualquer adicional, abono, pr�mio, verba de representa��o ou outra esp�cie remunerat�ria�, tudo subordinado ao teto.
Aspecto not�vel � a nova reda��o do artigo 39 determinando a cria��o de um conselho de pol�tica de administra��o e remunera��o de pessoal.
A EC 19/98 incluiu, tamb�m, na Constitui��o regra que obriga os poderes Executivos, Legislativo e Judici�rio a publicar anualmente os valores do subs�dio e da remunera��o dos cargos e empregos p�blicos.
Outro aspecto a destacar � sobre o chamado estatuto jur�dico da empresa p�blica. Primeiro, no artigo 37, � 9�, ficou estabelecido que o teto �aplica-se �s empresas p�blicas e �s sociedades de economia mista, e suas subsidi�rias, que receberem recursos da Uni�o dos Estados, do Distrito Federal ou dos Munic�pios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio geral�.
Na nova reda��o do artigo 173, � 1� configurou de modo especial as empresas �que explorem atividade econ�mica de produ��o ou comercializa��o de bens ou de presta��o de servi�os�, devendo a lei ordin�ria dispor nestes casos, sobre sua fun��o social e formas de fiscaliza��o pelo Estado e pela sociedade.
2.1 Fim do regime jur�dico �nico
O artigo 39 da Constitui��o de 1988, reda��o original, dispunha que: �A Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios instituir�o, no �mbito de sua compet�ncia, regime jur�dico �nico e planos de carreira para os servidores da administra��o p�blica direta, das autarquias e das funda��es p�blicas. O � 2� aplica-se a esses servidores o disposto no artigo 7�, incisos IV, VI, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII, XXIII e XXX�.
Pela nova reda��o dada ao dispositivo pela EC19/98, assim restou o citado art. 39 e � 3�:
�Art. 39. A Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios instituir�o conselho de pol�tica de Administra��o e remunera��o de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.
� 3� Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo p�blico o disposto no artigo 7�, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admiss�o quando a natureza do cargo o exigir�.
Segundo Lam�go Bulos,
�agora retorna a possibilidade do regime celetista para as entidades pol�ticas, autarquias e funda��es, tal como era na Constitui��o de 1967, com a sua EC n� 1/69. O que se buscou foi alargar a tend�ncia de se fomentar a execu��o indireta ou terceiriza��o de atividades, em parceria com as organiza��es sociais (Lei 9.637/98). Por outro lado o regime estatut�rio poder� ser repensado em rela��o ao aspecto contributivo, inclusive no que tange aos custos de aposentadoria�.[8]
Alexandre de Moraes comenta que �a EC n� 19/98, aparentemente suprimiu dois direitos sociais dos servidores ocupantes de cargos p�blicos, anteriormente previsto pela reda��o origin�ria da Constitui��o de 1988: irredutibilidade do sal�rio, salvo o disposto em conven��o ou acordo coletivo (CF, art. 7�, VI), e adicional de remunera��o para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei (CF, 7�, XXIII. Em rela��o, por�m, � garantia de irredutibilidade do sal�rio, permanece o inciso XV, do artigo 37, com a nova reda��o que lhe deu a EC n� 19/98 (�o subs�dio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos p�blicos s�o irredut�veis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos artigos 39, � 4�, 150, II, 153, III, e 153, � 2�, I)�.[9]
O sistema remunerat�rio do servidor p�blico mudou. O dispositivo original, artigo 39, � 1�, estatu�a: �� 1� A Lei assegurar� aos servidores da administra��o direta, isonomia de vencimentos para cargos de atribui��es iguais ou assemelhadas do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judici�rio, ressalvadas as vantagens de car�ter individual e as relativas � natureza ou ao local de trabalho�.
O mesmo � 1� do artigo 39, teve sua reda��o alterada pela EC 19/98, estatuindo que:
�� 1� A fixa��o dos padr�es de vencimento e dos demais componentes do sistema remunerat�rio observar�:
III- as peculiaridades dos cargos�.
Fica a indaga��o se a id�ia de administra��o colegiada servir� para atuar com seriedade, desempenhando sua fun��o com autonomia, para produzir resultados concretos em cada esfera de compet�ncia.
2.2 Subs�dios
A Reforma administrativa trouxe o termo subs�dio para definir determinada esp�cie de remunera��o, substituindo para determinadas categorias de agentes p�blicos os termos remunera��o ou vencimentos, consubstanciando-se em import�ncia salarial retribut�ria de natureza alimentar, paga pelo Estado.
Odete Medauar, ao analisar o termo remunera��o, afirma que �reveste-se de car�ter alimentar, sendo associada, portanto, � sua subsist�ncia e � de seus familiares e dependentes�.[10]
A categoria dos subs�dios � prevista como parcela �nica, vedado o acr�scimo de qualquer gratifica��o, adicional, abono, pr�mio, verba de representa��o ou outra esp�cie remunerat�ria.
Al�m dos servidores p�blicos citados no � 4�, do artigo 39, o regime de subs�dios � aplic�vel tamb�m, aos membros do Minist�rio P�blico (CF, artigo 128, � 5�, I, c), aos integrantes da Advocacia Geral da Uni�o, aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal e aos Defensores P�blicos (CF, artigo 135), aos Ministros do Tribunal de Contas da Uni�o e aos servidores p�blicos policiais (CF, artigo 144, � 9�).
A remunera��o dos servidores p�blicos e o subs�dio de que trata o � 4� do artigo 39 somente poder�o ser fixados ou alterados por lei espec�fica, observada a iniciativa privada em cada caso, assegurada revis�o geral anual, sempre na mesma data e sem distin��o de �ndices.
Note-se, ainda, que Lei da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios poder� estabelecer a rela��o entre a maior e a menor remunera��o dos servidores p�blicos, obedecido, em qualquer caso o disposto no artigo 37, inciso XI (teto salarial dos Ministros do Supremo Tribunal Federal).
Reza o � 1� do artigo 41, conforme reda��o dada apela EC 19/98, que:
�� 1� O servidor p�blico est�vel s� perder� o cargo:
I- em virtude de senten�a judicial transitada em julgado;
III- mediante procedimento de avalia��o peri�dica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa�.
Conforme comenta Uadi Lam�go Bulos:
�Enfatize-se que o procedimento para a avalia��o peri�dica de desempenho, dever� ser estatu�do atrav�s de lei complementar, sendo assegurada ampla defesa para aqueles que se sentirem descriminados. Assim, ofensas ao p�rtico da igualdade, n�o ficar�o destitu�das de amparo constitucional. Isto justifica a avalia��o peri�dica em causa, a qual n�o pode ser vista como rito arbitr�rio da Administra��o, mesmo porque a legalidade � a pedra de toque da Rep�blica Federativa do Brasil. Consequentemente, ser� inconstitucional a lei complementar que n�o atentar para esse fato, e o Judici�rio, certamente, ser� convocado para apreci�-la�.[11]
Os princ�pios constitucionais que norteiam a Administra��o p�blica foram acolhidos pela EC 19/98, seja pela sua manuten��o no artigo 37, caput, da Constitui��o Federal de 1988, com a introdu��o do princ�pio da efici�ncia, seja pelo conte�do da reforma, a qual procura reduzir os gatos p�blicos, atendendo, em escala mais ampla, os princ�pios da economicidade e legitimidade dos gastos p�blicos.
Apesar da reforma ter sido criticada por muitos, ela representa um significativo avan�o para disciplinar atividade do Estado, com base na qualidade do servi�o prestado e com uma efetiva participa��o do usu�rio.
A Emenda da Reforma Administrativa n�o ir�, certamente, resolver todos os problemas que afligem a Administra��o P�blica brasileira, mas representa, sem d�vida, um instrumento v�lido no intuito de torn�-la mais eficiente, �gil, livre de corrup��o generalizada, dotada de economicidade, capaz de gerar resultados gerenciando recursos p�blicos para atender materialmente o cidad�o brasileiro em �reas essenciais e priorit�rias como sa�de, educa��o, seguran�a, justi�a e etc.
O cidad�o brasileiro encontra-se, j� h� muito tempo, exaurido pela qualidade dos servi�os que lhe s�o prestados pelo Estado, isto �, quando esses servi�os s�o prestados, uma vez que em muitas situa��es o Estado brasileiro simplesmente � omisso e ausente.
A efici�ncia da a��o administrativa � efetivamente comprovada quando o ato administrativo � materialmente aplicado. Resta verificar se os titulares da administra��o p�blica v�o estar sensibilizados pela reforma e comprometidos com o princ�pio da efici�ncia.
BULOS, Uadi Lamm�go. Reforma administrativa. Revista de direito administrativo. vol. 214, outubro/dezembro 1998. Rio de Janeiro : Renovar.
DIREITO, Carlos Alberto Menezes. Reforma administrativa : A Emenda n� 19/98. volume 213, julho/setembro 1998. Rio de Janeiro : Renovar.
FRAN�A, Wladimir da Rocha. Efici�ncia administrativa na constitui��o federal.
vol. 220, abril/junho 2000. Rio de Janeiro : Renovar.
LIMA, Francisco G�rson Marques de. A Emenda constitucional 19/98 e o servidor p�blico. Revista dos Tribunais, volume 762, abril de 1999. S�o Paulo : Revista dos Tribunais.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6a. ed. rev. e atual. S�o Paulo : Revista dos Tribunais. 2002.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 5a. ed. S�o Paulo : Atlas, 1999.
________Reforma administrativa : Emenda constitucional n� 19/98. 2a. ed. S�o Paulo : Atlas. 1999. S�rie Fundamentos jur�dicos.
[1] (Mensagem n� 386/95, p. 24).
[2] Uadi Lamm�go Bulos, Reforma Administrativa, p. 70, Revista de Direito Administrativo, v. 214, out/dez. 1998
[3] Uadi Lamm�go Bulos, op. cit, p. 71
[4] Carlos Alberto Menezes Direito, Reforma Administrativa : A Emenda n� 19/98, p. 134, Revista de Direito Administrativo, v. 213, julho/setembro 1998.
[5] Uadi Lamm�go Bulos, op. cit, p. 77
[6] Wladimir da Rocha Fran�a, Efici�ncia Administrativa na Constitui��o Federal, p. 168, Revista de Direito Administrativo, v. 220, abr/jun 2000.
[8] Uadi Lamm�go Bulos, op. cit, p. 92
[9] Alexandre de Moraes, Reforma Administrativa : Emenda Constitucional. n� 19/98, p. 61.
[10] Odete Medauar, Direito Administrativo Moderno, p. 298
[11] Uadi Lamm�go Bulos, op. cit, p. 97

References: artigo 37
 artigo 5
 artigo 39
 artigo 41
 artigo 37
 artigo 39
 artigo 39
 artigo 37
 artigo 173
 artigo 39
 artigo 7
 artigo 7
 artigo 37
 artigo 39
 artigo 39
 artigo 39
 artigo 128
 artigo 135
 artigo 144
 artigo 39
 artigo 37
 artigo 41
 artigo 37