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Timestamp: 2016-10-27 20:37:57+00:00

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123 II 14519. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 26. Februar 1997 i.S. A. gegen Polizei- und Milit�rdirektion des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 14 al. 4 RSEE, art. 26 en relation avec l'art. 6 de la Convention relative au statut des r�fugi�s du 28 juillet 1951. Changement de canton d'un r�fugi� auquel l'asile a �t� accord� et qui est titulaire d'une autorisation d'�tablissement en Suisse. Moyen de droit (consid. 1). S'il existe avec son pays d'origine un trait� d'�tablissement, le r�fugi� reconnu au b�n�fice d'une autorisation d'�tablissement en Suisse a le droit de changer de canton, ind�pendamment de la question de savoir s'il poss�de une pi�ce nationale de l�gitimation valable (consid. 2). Irrecevabilit� du recours de droit public. Faute d'�puisement des instances cantonales, l'acte de recours ne peut pas �tre trait� comme recours de droit administratif (consid. 3). Faits � partir de page 146
Der aus der T�rkei stammende A. wurde f�r das Asylverfahren dem Kanton Nidwalden zugewiesen. Am 24. Mai 1994 gew�hrte ihm das Bundesamt f�r Fl�chtlinge Asyl. Im Jahre 1995 konnten seine Frau und die sechs Kinder ebenfalls in die Schweiz einreisen. A. verf�gt �ber die Niederlassungsbewilligung des Kantons Nidwalden, in welche auch f�nf der Kinder einbezogen wurden. Die Ehefrau und die �lteste Tochter haben die Aufenthaltsbewilligung. Am 21. Juni 1996 zog A. mit seiner Familie nach X., Kanton Bern, und meldete sich dort an.
Das Amt f�r Polizeiverwaltung, Abteilung Fremdenpolizei, des Kantons Bern lehnte das Gesuch von A. um Bewilligung des Kantonswechsels ab. Eine Beschwerde an die Polizei- und Milit�rdirektion blieb ohne Erfolg. Zur Begr�ndung f�hrte die Polizei- und Milit�rdirektion aus, Anspruch auf Kantonswechsel habe ein niedergelassener Ausl�nder nur, wenn er g�ltige heimatliche Ausweispapiere eines Staates besitze, mit dem ein Niederlassungsvertrag bestehe. Mit der T�rkei bestehe zwar ein solcher Staatsvertrag, A. verf�ge aber nicht �ber g�ltige heimatliche Ausweispapiere. F�r Fl�chtlinge bestehe insoweit keine Sondernorm, welche sie besser stellen w�rde als andere Ausl�nder. Ein Anspruch auf Niederlassungsbewilligung im Kanton Bern bestehe daher nicht, weshalb �ber das Gesuch im freien Ermessen der Beh�rde zu entscheiden sei. Da die Familie des Beschwerdef�hrers f�rsorgeabh�ngig sei, rechtfertige sich die Verweigerung der Bewilligung.
Das Bundesgericht tritt auf die staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der Polizei- und Milit�rdirektion nicht ein BGE 123 II 145 S. 147
1. a) Der Beschwerdef�hrer hat staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Diese ist gegen kantonale Verf�gungen wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte oder wegen Verletzung von Staatsvertr�gen zul�ssig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht sonstwie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer andern Bundesbeh�rde ger�gt werden kann (Art. 84 OG), so dass zun�chst zu pr�fen ist, ob die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offensteht.
b) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist gem�ss Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG zul�ssig gegen Verf�gungen, die sich auf �ffentliches Recht des Bundes st�tzen oder h�tten st�tzen sollen, sofern diese von einer der in Art. 98 OG genannten Vorinstanzen erlassen worden sind und keiner der in Art. 99 ff. OG oder in der Spezialgesetzgebung vorgesehenen Ausschlussgr�nde vorliegt. Gem�ss Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG ist auf dem Gebiete der Fremdenpolizei die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzul�ssig gegen die Erteilung oder Verweigerung von Bewilligungen, auf die das Bundesrecht keinen Anspruch einr�umt. Die zust�ndigen Beh�rden entscheiden �ber die Bewilligung von Aufenthalt und Niederlassung im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Vertr�ge mit dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 ANAG). Damit steht dem Ausl�nder grunds�tzlich kein Anspruch auf die Erteilung der Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung zu; die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist darum ausgeschlossen, soweit der Ausl�nder sich nicht auf eine Sondernorm des Bundesrechts oder eines Staatsvertrags berufen kann, die ihm einen Anspruch auf eine solche Bewilligung einr�umt (BGE 122 II 1 E. 1a S. 3; BGE 120 Ib 257 E. 1a S. 259, mit Hinweisen).
c) Sofern sich ergibt, dass sich der Beschwerdef�hrer auf eine anspruchsbegr�ndende Norm st�tzen kann, ist allerdings zu beachten, dass gem�ss Art. 98 lit. g OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen zul�ssig ist. Nach Art. 74 Abs. 1 des bernischen Gesetzes vom 23. Mai 1989 �ber die Verwaltungsrechtspflege (VRPG) beurteilt das Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Verf�gungen und Entscheide, die sich auf �ffentliches Recht st�tzen, sofern die Streitsache nicht unter die Ausschlussgr�nde gem�ss Art. 75 ff. VRPG f�llt. Laut Art. 77 Abs. 1 lit. g VRPG ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht namentlich unzul�ssig gegen Verf�gungen und Entscheide betreffend Bewilligungen, wenn kein Rechtsanspruch auf deren Erteilung besteht. Diese Regelung deckt sich f�r den Bereich fremdenpolizeilicher Bewilligungen mit jener von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG. Wenn demnach eine anspruchsbegr�ndende Norm besteht, w�re auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen fehlender kantonaler Letztinstanzlichkeit nicht einzutreten BGE 123 II 145 S. 148und die Sache zust�ndigkeitshalber an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern zu �berweisen. Im gegenteiligen Fall (keine anspruchsbegr�ndende Norm) erwiese sich der Entscheid der Polizei- und Milit�rdirektion als kantonal letztinstanzlich (Art. 19 und 20 der bernischen Verordnung vom 19. Juli 1972 �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder; BGE 122 I 267 E. 1c S. 270 f.), womit die weiteren Voraussetzungen der staatsrechtlichen Beschwerde, insbesondere hinsichtlich der Legitimation (vgl. dazu BGE 122 I 267 E. 1a und b S. 269 f., mit Hinweisen), zu pr�fen w�ren.
2. a) Der Beschwerdef�hrer ist anerkannter Fl�chtling und hat in der Schweiz Asyl; er verf�gt damit gem�ss Art. 4 des Asylgesetzes vom 5. Oktober 1979 (AsylG; SR 142.31) �ber das Recht auf Anwesenheit in der Schweiz. Nach Art. 24 AsylG richtet sich die Rechtsstellung der Fl�chtlinge in der Schweiz nach dem f�r Ausl�nder geltenden Recht, soweit nicht besondere Bestimmungen, namentlich des Asylgesetzes und des internationalen Abkommens vom 28. Juli 1951 �ber die Rechtsstellung der Fl�chtlinge (Fl�chtlingsabkommen; SR 0.142.30), anwendbar sind. Gem�ss Art. 26 AsylG hat der Fl�chtling Anspruch auf Regelung seiner Anwesenheit im Kanton, wo er sich ordnungsgem�ss aufh�lt. Darunter ist der Kanton zu verstehen, dem der Fl�chtling als Gesuchsteller nach seiner Einreise zugewiesen wurde oder allenfalls ein anderer Kanton, wenn der Fl�chtling dort w�hrend des Asylverfahrens mit dessen Zustimmung eine Wohnung bezogen und eine Arbeit aufgenommen hat (Art. 19 der Asylverordnung 1 vom 22. Mai 1991 �ber Verfahrensfragen [SR 142.311]). Ein Anspruch auf Regelung der Anwesenheit in einem anderen Kanton steht dem Fl�chtling gest�tzt auf Art. 26 AsylG nicht zu (BGE 116 Ib 1, wo das Bundesgericht den Anspruch auf Kantonswechsel eines Fl�chtlings mit Aufenthaltsbewilligung abgelehnt hat).
Art. 28 AsylG sieht vor, dass der Fl�chtling, dem die Schweiz Asyl gew�hrt hat und der sich seit mindestens f�nf Jahren ordnungsgem�ss in der Schweiz aufh�lt, Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung hat, wenn gegen ihn kein Ausweisungsgrund vorliegt. Die unbefristete Niederlassungsbewilligung (Art. 6 des Bundesgesetzes vom 26. M�rz 1931 �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder [ANAG; SR 142.20]) gilt aber, wie die Aufenthaltsbewilligung, nur f�r den Kanton, der sie ausgestellt hat (Art. 8 Abs. 1 ANAG). Will ein Ausl�nder mit Niederlassungsbewilligung den Kanton wechseln, ben�tigt er dazu eine neue Bewilligung, deren BGE 123 II 145 S. 149Erteilung grunds�tzlich im freien Ermessen (Art. 4 ANAG) der Beh�rde steht (Art. 8 Abs. 1 und 3 ANAG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 der Vollziehungsverordnung vom 1. M�rz 1949 zum Bundesgesetz �ber Aufenthalt und Niederlassung der Ausl�nder [ANAV; SR 142.201]); einen Anspruch auf Kantonswechsel verschafft die Niederlassungsbewilligung als solche nicht (BGE 116 Ib 1 E. 1c S. 4; PETER KOTTUSCH, Die Niederlassungsbewilligung nach Art. 6 ANAG, in ZBl 87/1986 S. 536). Das Asylgesetz kennt keine besondere Bestimmung, welche f�r Fl�chtlinge den Kantonswechsel abweichend vom sonst f�r Ausl�nder geltenden Recht regeln w�rde. Dem Fl�chtling steht gem�ss Art. 26 AsylG ein Anspruch auf Regelung seiner Anwesenheit, wozu auch die Erteilung der Niederlassungsbewilligung im Sinne von Art. 28 AsylG z�hlt, nur in dem Kanton zu, wo er sich ordnungsgem�ss aufh�lt (KOTTUSCH, a.a.O., S. 536). Das Recht des Fl�cht-lings gem�ss Art. 28 AsylG auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung nach f�nfj�hrigem Aufenthalt l�sst sich zudem auch deshalb nicht ausdehnend auf s�mtliche Kantone beziehen, weil sich die Rechtsstellung der Fl�chtlinge vorbeh�ltlich abweichender Bestimmungen nach derjenigen der �brigen Ausl�nder richtet (Art. 24 AsylG). Art. 28 AsylG ist Sonderbestimmung lediglich hinsichtlich der erforderlichen Aufenthaltsdauer und des damit verbundenen Rechtsanspruchs, nicht aber im Blick auf die Anforderungen bei einem Kantonswechsel.
b) Nach Art. 14 Abs. 4 ANAV kann bei einem Kantonswechsel die Bewilligung im neuen Kanton dem niedergelassenen Ausl�nder, der heimatliche Ausweispapiere eines Staates besitzt, mit dem ein Niederlassungsvertrag besteht, nur verweigert werden, wenn ein Widerrufs- oder Erl�schensgrund gem�ss Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG besteht. Dabei f�llt vor allem in Betracht, dass gegen den Ausl�nder ein Ausweisungsgrund vorliegt (BGE 105 Ib 234 E. 3 S. 236). Mit der T�rkei, dem Heimatstaat des Beschwerdef�hrers, besteht ein derartiger Niederlassungsvertrag (Niederlassungsabkommen vom 13. Dezember 1930 zwischen der Schweiz und der T�rkischen Republik; SR 0.142.117.632). Nach dessen Art. 1 haben die Staatsangeh�rigen eines jeden der vertragsschliessenden Teile auf dem Gebiete des andern Teils, unter Vorbehalt der dort gegenw�rtig und insk�nftig geltenden Gesetze und Verordnungen, das Recht, sich frei niederzulassen und aufzuhalten sowie zu bewegen, unbeschadet der Bestimmungen betreffend die Einwanderung. Aus dem Staatsvertrag in Verbindung mit der Bestimmung von Art. 14 Abs. 4 ANAV BGE 123 II 145 S. 150ergibt sich, dass t�rkische Staatsangeh�rige mit Niederlassungsbewilligung grunds�tzlich Anspruch auf Kantonswechsel haben.
Dieser Anspruch auf Kantonswechsel des niedergelassenen Ausl�nders eines Vertragsstaates ist allerdings ausdr�cklich an den Besitz heimatlicher Ausweispapiere gekn�pft (Art. 14 Abs. 4 ANAV). Ein anerkanntes und g�ltiges heimatliches Ausweispapier wird f�r die Erteilung von Niederlassungs- und Aufenthaltsbewilligung regelm�ssig verlangt; fehlt es an einem solchen, k�nnen die Kantone Sicherheit verlangen (vgl. Art. 5 Abs. 3 und Art. 6 Abs. 2 ANAG; vgl. dazu KOTTUSCH, a.a.O., S. 517). Der Ausl�nder hat sich denn auch, soweit ihm dies zumutbar ist, um Besitz oder Erhalt eines heimatlichen Ausweispapieres zu bem�hen (Art. 5 Abs. 4 ANAV). Der Wert eines g�ltigen und anerkannten heimatlichen Ausweispapiers f�r die Schweiz besteht darin, dass es jederzeit und ohne Hindernisse erlaubt, den Ausl�nder in seinen Heimatstaat zur�ckzuschicken, sofern dies notwendig werden sollte (M. RUTH, Das Fremdenpolizeirecht der Schweiz, Z�rich 1934, S. 35). Gem�ss Art. 9 Abs. 3 lit. d ANAG erlischt denn auch die Niederlassungsbewilligung, welche auf Grund eines anerkannten und g�ltigen heimatlichen Ausweispapiers erteilt wurde, wenn der Ausl�nder aufh�rt, ein solches zu besitzen.
Da der Beschwerdef�hrer unbestrittenermassen �ber kein heimatliches Ausweispapier verf�gt, verschafft ihm der Staatsvertrag mit der T�rkei in Verbindung mit Art. 14 Abs. 4 ANAV f�r sich genommen noch keinen Anspruch auf Kantonswechsel.
c) Zu ber�cksichtigen sind nun allerdings auch die Bestimmungen des Fl�chtlingsabkommens. Dessen Art. 26 regelt die Freiz�gigkeit und bestimmt, dass jeder vertragsschliessende Staat den Fl�chtlingen, die sich rechtm�ssig auf seinem Gebiet aufhalten, das Recht einr�umt, ihren Aufenthaltsort zu w�hlen und sich frei zu bewegen, vorbeh�ltlich der Bestimmungen, die unter den gleichen Umst�nden f�r Ausl�nder im allgemeinen gelten. Art. 26 des Fl�chtlingsabkommens schreibt damit Ausl�ndergleichbehandlung der Fl�chtlinge vor (ALBERTO ACHERMANN/CHRISTINA HAUSAMMANN, Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern und Stuttgart 1991, S. 383 f.; WOLFGANG ECKERT, Begriff und Grundz�ge des schweizerischen Fl�chtlingsrechts, Diss. Z�rich 1977, S. 145). Das bedeutet, dass sich die Rechtsstellung der Fl�chtlinge in dem Masse nach dem allgemeinen Ausl�nderrecht bestimmt, als nicht besondere fl�chtlingsrechtliche Normen eine Sonderbehandlung ausdr�cklich vorschreiben (ECKERT, a.a.O., S. 99/100). Auf Grundlage von Art. 26 des BGE 123 II 145 S. 151Fl�chtlingsabkommens allein kann der Fl�chtling daher keinen Anspruch auf freie Wahl des Kantons ableiten (BGE 116 Ib 1 E. 1c S. 4; ECKERT, a.a.O., S. 145; KOTTUSCH, a.a.O., S. 536).
Der Anspruch auf ausl�ndergleiche Behandlung, wie er in Art. 26 des Fl�chtlingsabkommens f�r die Freiz�gigkeit statuiert ist, verlangt nun aber, dass Besonderheiten Rechnung getragen wird, die sich aus dem Fl�chtlingsstatus ergeben. Art. 26 des Fl�chtlingsabkommens garantiert nach seinem Wortlaut die Freiz�gigkeit des Fl�chtlings vorbeh�ltlich der Bestimmungen, die unter den gleichen Umst�nden f�r Ausl�nder im allgemeinen gelten. Was mit dem Ausdruck "unter den gleichen Umst�nden" gemeint ist, wird in Art. 6 des Fl�chtlingsabkommens definiert. Danach bedeutet dieser Ausdruck, dass eine Person alle Bedingungen zur Aus�bung eines Rechts erf�llen muss, gleich wie wenn sie nicht Fl�chtling w�re, ausgenommen die Bedingungen, die ihrer Natur nach von einem Fl�chtling nicht erf�llt werden k�nnen. Beim Erfordernis heimatlicher Ausweispapiere f�r den Anspruch auf Kantonswechsel niedergelassener Ausl�nder aus Vertragsstaaten handelt es sich nun aber gerade um eine Bedingung, welche Fl�chtlinge ihrer Natur nach nicht erf�llen k�nnen. Eines der Hauptprobleme der Fl�chtlinge beruht auf der Tatsache, dass sie sich �berhaupt nicht oder nicht gen�gend ausweisen k�nnen; diese Problematik war denn in den zwanziger Jahren auch Ausgangspunkt der Bestrebungen zur Verbesserung der Rechtsstellung von Fl�chtlingen (JOSEPH GY�R�K, Die Rechtsstellung der Fl�chtlinge nach dem schweizerischen �ffentlichen Recht, Diss. Freiburg 1991, S. 93). Art. 28 des Fl�chtlingsabkommens verpflichtet daher die Staaten, den Fl�chtlingen Reiseausweise auszustellen (vgl. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 9. M�rz 1987 �ber Reisepapiere f�r schriftenlose Ausl�nder; SR 143.5). Allf�llig vorhandene ausl�ndische Reisepapiere hat der Fl�chtling gem�ss Art. 6 der Verordnung �ber Reisepapiere zu hinterlegen. Dass Fl�chtlinge das Erfordernis heimatlicher Ausweispapiere von Art. 14 Abs. 4 ANAV nicht erf�llen k�nnen, folgt auch daraus, dass die Beschaffung heimatlicher Reisepapiere als starkes Indiz daf�r betrachtet wird, dass sich der Fl�chtling wieder unter den Schutz des Heimatstaates stellt (ACHERMANN/HAUSAMMANN, a.a.O., S. 202 f.), womit er Gefahr l�uft, die Fl�chtlingseigenschaft zu verlieren (Art. 1 Abschnitt C Ziff. 1 des Fl�chtlingsabkommens).
Handelt es sich demnach beim Erfordernis heimatlicher Ausweispapiere um ein solches, das der Natur nach von einem Fl�chtling nicht erf�llt werden kann, f�llt es als Voraussetzung f�r den BGE 123 II 145 S. 152Anspruch auf Kantonswechsel ausser Betracht. Daraus ergibt sich, dass ein aus der T�rkei stammender Fl�chtling mit Niederlassungsbewilligung, unbesehen darum, ob er �ber ein g�ltiges heimatliches Ausweispapier verf�gt, gest�tzt auf Art. 26 in Verbindung mit Art. 6 des Fl�chtlingsabkommens, Art. 14 Abs. 4 ANAV und Art. 1 des Staatsvertrags mit der T�rkei Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungsbewilligung im neuen Kanton erheben kann.
3. Besteht ein Bewilligungsanspruch im Sinne von Art. 100 lit. b Ziff. 3 OG, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Rechtsmittel, mit dem an das Bundesgericht gelangt werden kann. Die eingereichte staatsrechtliche Beschwerde erweist sich aufgrund ihrer Subsidiarit�t als unzul�ssig. Sie kann aber nicht als Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegengenommen werden, weil das Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Bern bei gegebenem Rechtsanspruch gegen den Entscheid der Polizei- und Milit�rdirektion die Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht vorsieht, womit sich der angefochtene Entscheid nicht als kantonal letztinstanzlich erweist. Die Sache ist damit zust�ndigkeitshalber an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern zu �berweisen, welches materiell dar�ber zu entscheiden hat, ob ein Verweigerungsgrund nach Art. 9 Abs. 3 und 4 ANAG (vgl. Art. 14 Abs. 4 ANAV) gegeben ist, wobei vor allem die von der Polizei- und Milit�rdirektion behauptete F�rsorgebed�rftigkeit des Beschwerdef�hrers und seiner Familie in Betracht fallen k�nnte (Art. 9 Abs. 3 lit. b in Verbindung mit Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG).
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern ist zwar in einem �hnlich gelagerten Fall, auf den sich die Polizei- und Milit�rdirektion im angefochtenen Entscheid gest�tzt hat, zur Auffassung gelangt, ein aus der T�rkei stammender niedergelassener Fl�chtling k�nne sich f�r den Kantonswechsel mangels heimatlicher Ausweispapiere nicht auf eine anspruchsbegr�ndende Norm st�tzen. Dabei hat das Verwaltungsgericht �bersehen, dass im Lichte des Fl�chtlingsabkommens dieses Erfordernis gerade nicht verlangt werden kann. Da der vom Verwaltungsgericht zu treffende Entscheid an das Bundesgericht weitergezogen werden kann, ist ein Meinungsaustausch �ber die Zust�ndigkeitsfrage nicht erforderlich.

References: Art. 14
 art. 26
 BGE 
 Art. 97
 Art. 5
 Art. 98
 Art. 99
 Art. 100
 BGE 
 Art. 98
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 77
 Art. 100
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 Art. 24
 Art. 26
 Art. 26

Art. 28
 BGE 
 Art. 14
 Art. 6
 Art. 26
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 14
 Art. 9
 Art. 1
 Art. 14
 BGE 
 Art. 5
 Art. 6
 Art. 9
 Art. 14
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 BGE 
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 6
 Art. 28
 Art. 2
 Art. 6
 Art. 14
 BGE 
 Art. 26
 Art. 6
 Art. 14
 Art. 1
 Art. 100
 Art. 9
 Art. 14
 Art. 10