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20091023. PONENCIA DE JAIME REYES MIRANDA EN CAREMA 2009 SOBRE ESAP SERVICIO CIVIL Y DESARROLLO DE CAPACIDADES | Blog de Carlos MALP ICA FAUSTOR
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20091023. PONENCIA DE JAIME REYES MIRANDA EN CAREMA 2009 SOBRE ESAP SERVICIO CIVIL Y DESARROLLO DE CAPACIDADES
Publicado el 2012/03/01	por cnmalpica
PRIMERA CONFERENCIA ANUAL “REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”, CAREMA 2009. Lima, 22 y 23 de octubre del 2009.
EJE TEMÁTICO III: “Atraer, desarrollar y retener en la Función Pública y en las Carreras Públicas, a los profesionales más idóneos y eficaces”
PONENCIA: “Fortalecimiento de Capacidades de Funcionarios y Servidores Públicos en el Perú” Expositor: Jaime Reyes Miranda http://www.arcastilla.org/articulos/desarrollo_de_capacidades.ppt
1.1 Reforma del Estado y profesionalización de la Administración Pública.
1.2 Modelos de organización del Servicio Civil.
1.3 Algunas precisiones terminológicas: a) Burocracia y Burócratas: servidor, funcionario y empleado público.
1.4 Institucionalidad de la formación y la capacitación de los funcionarios públicos: una mirada a la experiencia extranjera.
II. LA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ESAP.
2.1 Breve reseña histórica.
2.2 La desactivación de la ESAP.
2.3. La revitalización de la ESAP.
2.4 La desaparición de la ESAP.
III. EL MERCADO DE LA CAPACITACIÓN PARA EL SECTOR PÚBLICO.
IV. LA AUTORIDAD NACIONAL DE SERVICIO CIVIL.
V. HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES
En este trabajo pondremos de manifiesto la importancia del desarrollo de capacidades en el sector público peruano. Como sabemos, el factor humano es el principal recurso que tiene toda organización, sin embargo, en nuestro país en las últimas décadas no ha sido una prioridad desarrollar las capacidades de los funcionarios y servidores públicos, ni existen políticas en materia de recursos humanos. Ello ha traído como consecuencia un problema de gestión en el sector público.
Estamos convencidos que el desarrollo de las capacidades de los funcionarios y servidores públicos en el Perú debe institucionalizarse y ser concebida como una política permanente, no debe considerarse como un gasto sino una inversión. La capacitación es un proceso planificado, sistemático y organizado que busca modificar, mejorar y ampliar los conocimientos, habilidades y actitudes del personal de la administración pública para que puedan enfrentar los retos que la sociedad demanda. De ahí que las organizaciones inteligentes no son las que cuentan con personal altamente capacitado o que “conoce más”, sino aquellas cuyo personal “comprende mejor” para asumir en equipo la resolución favorable de las continuas amenazas y oportunidades.
Resultará fácil constatar qué al existir una alta rotación del personal, la no priorización del fortalecimiento de los recursos humanos y casi inexistencia de oferta en las universidades, la falta de capacidades de los recursos humanos ha impactado negativamente en la eficiencia del funcionamiento del Estado. No hay país desarrollado, que no cuente con una Administración Pública profesional y una institucionalidad en materia de formación y capacitación conforme lo demuestran las diversas experiencias internacionales exitosas tanto en Europa, como en América Latina.
Actualmente en el Estado, las Administraciones públicas agrupan a un enorme conjunto de organizaciones y suborganizaciones, que gestionan servicios públicos y definen políticas públicas. La construcción del Estado, como organización jurídico – política, ha sido lenta y gradual, sin embargo, debemos advertir que debido a las transformaciones sociales, económicas, políticas y tecnológicas ocurridos en las últimas décadas, los gobiernos han incluido e incluyen en sus agendas una serie de programas de reformas con el objetivo de adaptar su estructura y funcionamiento de los Estados a los nuevos requerimientos que demandan las sociedades modernas (globalización, cambio tecnológico y credibilidad en las estructura políticas).
La historia del siglo XX recoge innumerables experiencias de intentos de reforma estatal en gran escala, entendidas como esfuerzos sistemáticos y masivos destinados a transformar ciertas características de la organización y funcionamiento del aparato del Estado a fin de dotarlo de mayor eficiencia y eficacia .
Aun cuando cada país ha tenido su propio modelo distintivo de reforma, hay algunas pautas generales que se pueden identificar en casi todos los casos. Para el profesor Peters , las reformas iniciales incluyeron los siguientes elementos: cambios estructurales, empoderamiento, procesos, desregulación, mercadización. En esa línea se crearon cuasi-mercados para la formulación de las políticas y los gobiernos comenzaron a recurrir también a técnicas de mercado para gestionar su personal, estas técnicas incluyen la remuneración en función del rendimiento y el reclutamiento competitivo de personas provenientes tanto de fuera como de dentro del sistema público de carrera .
Junto a la desregulación que señala Peters, en estos últimos años, en el ámbito de la gestión de recursos humanos y el desarrollo de la alta dirección, dos enfoques han llamado la atención por parte de los gobiernos y organismos multilaterales, empeñados en incrementar niveles de eficiencia y eficacia en la entrega de servicios públicos a los ciudadanos. Por un lado tenemos el modelo que en los años 90´ que fue conocido como New Public Management (NGP) o Nueva Gestión Pública, basado en una fuerte estrategia privatizadora, con un alto uso y promoción de mecanismos de mercado en la designación de bienes y servicios públicos, con una alta orientación a resultados aunque con una baja capacidad en el espacio de reestructuración institucional de la tradición arquitectura de la administración pública . Por otro lado, observamos una segunda tendencia en los años 90´: La llamada Reinvención del Gobierno. Dicha estrategia se basó fundamentalmente en promover la descentralización de las instituciones públicas, con el foco puesto en cuestionar las maneras de hacer las cosas en los servicios públicos desde la mirada de herramientas proveniente de la gestión privada de organizaciones con un débil acercamiento en el cambio de estructuras y procesos, pero con una fuerte orientación a incorporar mecanismos de mercado y buenas prácticas en gestión pública (Bau Aedo, 2005: 5,6).
Precisamente, entre estas tendencias en materia de mejoramiento de la gestión pública han convivido los gobiernos del mundo durante la última década. Desde allí es que distintos gobiernos han ido implementando, con diferencias de magnitud y alcance, estrategias por fortalecer la institucionalidad pública en vías de mejorar los servicios a los ciudadanos y lograr para ellos una mejor calidad de vida, en especial hacia los sectores más vulnerables (Bau Aedo, 2005: 5,6).
Desde la corriente neoliberal los servicios civiles que se desarrollaron bajo el modelo burocrático de Estado resultaban muy costosos, rígidos en la asignación y administración del recurso humano, y obstaculizaban la posibilidad de variar la composición de los funcionarios públicos que era necesaria para dotar de una nueva capacidad que respondiera a la modificación de la misión y el rol del Estado que pretendía. Para atender este problema desde la visión más radical se propuso la eliminación de la profesionalización y de la estabilidad de los funcionarios públicos, con la supresión del estatuto de derecho público que regulaba la carrera administrativa o servicio civil y que debería ser sustituido con la aplicación del derecho laboral ordinario que rige el sector privado.
Los recortes de funcionarios en los diversos países se han producido bien por medio de ataques directo al funcionariado o bien como derivado de otras reformas. Como señala Suleiman (2000:4), en los años ochenta Gran Bretaña, EEUU, Nueva Zelanda, Canadá y Australia anunciaron sus planes de recortar de forma sustancial el número de funcionarios. En los años noventa se adoptaron medidas similares en países tan diversos como Grecia, Portugal, los Países Bajos, Finlandia, Suecia, Dinamarca, Francia, Italia. En Brasil, al inicio de los noventa durante el gobierno de Fernando Collor, se promovió despidos masivos y eliminación de órganos. Como resultado, se dio una significativa reducción cuantitativa de funcionarios del Poder Ejecutivo Federal: entre 1989 y 2001, la reducción de la fuerza de trabajo fue cerca del 35%, en 1989 había 712,740 funcionarios activos, y para el 2001 fueron 458.743 (Pacheco, 2003: 36, 37).
En nuestro país, durante el gobierno de Fujimori en el Perú se promulgaron una serie de normas laborales conocidas como ceses colectivos, que permitieron facilitar la privatización de las empresas del Estado y reducir el personal en los ministerios y entidades públicas. Estas normas allanaron el proceso de despido o terminación del vínculo laboral, tanto en las empresas con régimen laboral privado como en las entidades con régimen laboral público. En las privatizaciones se cesó a un número aproximado de 70,000 trabajadores, y en las reducciones de personal en el sector público el número estimado de trabajadores involucrados fue de 110,000. En total, estos dos procesos abarcaron a 180,000 trabajadores.
Como podemos apreciar, los gobiernos también desregularon y desinstitucionalizaron sus sistemas de carrera administrativa. No cabe dudas de que en algunos casos es difícil sostener que existe un “sistema” de carrera para los empleados públicos después que esas reformas fueron implementadas. Sin embargo, el modelo con sus ventajas y deficiencias sirve enormemente a la sociedad, no podemos desaparecerlo ni desmontarlo, si hay que hacer ajustes para corregir su deficiencias hay que hacerlos. Pero, no podemos darnos el lujo de carecer de un Servicio Civil. Como señala Arellano (2004: 59) en una democracia, los servicios civiles son indispensables pese a ser instituciones costosas y difíciles de controlar. Un Servicio Civil es indispensable en una democracia por al menos dos razones principales: evita la politización de la acción gubernamental y genera estabilidad ante los vaivenes políticos lógicos de la alteración política.
Un Servicio Civil es costoso como institución por lo menos por dos razones también: su tendencia a hacerse rígido y la dificultad para administrar un sistema centralizado de gran tamaño para administrar los recursos humanos del sector público. Un Servicio Civil debe ser construido de una manera altamente cuidadosa y con un alto nivel de escepticismo ante soluciones fáciles, siempre será costoso y generará problemas y frigideces, inevitablemente. Pensar, que los costos políticos y económicos de un Servicio Civil se pueden eliminar para crear estructuras altamente eficientes y flexible, puede generar falsas expectativas y reducir la posibilidad de encontrar soluciones inteligentes ante el reto que se enfrenta (Arellano, 2004: 59).
Mientras el empresario privado puede escoger a su personal en la forma que mejor crea conveniente, atendiendo a razones objetivas o subjetivas, sin necesidad de garantizar en la asignación del empleo la igualdad de todos los ciudadanos y sin la exigencia imperativa de nombrar o promocionar al más idóneo, para la Administración esto no es posible; más aún, es algo ilegitimo y antijurídico, estando siempre obligado a seleccionar y a promocionar al mejor. Una Administración profesional, es una Administración Pública dirigida y controlada por la política en aplicación del principio democrático, pero no patrimonializada por ésta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de interés público.
La noción de profesionalización de la función pública, es vista como un proceso a través del cual las instituciones estatales adquieren un conjunto de atributos que, en última instancia, les permite disponer de personal con las aptitudes, actitudes y valores requeridos para el desempeño eficiente y eficaz de sus actividades. Entre otras cosas, según Oszlak (2003, 213), esto incluye poder garantizar a la ciudadanía la profesionalidad y objetividad de los servidores públicos, su vocación democrática y el respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de la carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo especial.
La Profesionalización de la función pública, es la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia.
Para el diseño de la profesionalización de la función pública según Oszlak debe tenerse en cuenta lo siguiente:
1) El reclutamiento y la selección deben basarse en sistemas de concurso abierto y competitivo para acceder a las primeras etapas de una carrera, que tomen en cuenta las competencias en cada nivel y rama de servicio.
2) El ascenso en la carrera debe combinar criterios de promoción de grado o nivel (step) con base en la antigüedad y de promoción a una categoría superior o a un nuevo agrupamiento con base en el desempeño, habilidades y aptitudes adquiridas (por experiencia, capacitación u otros medios).
3) La especificación de las funciones del personal no deben ser rígidamente establecidas en los manuales de cargos y debe admitir el ejercicio de las competencias de cada empleado para el desarrollo de tareas polivalentes e innovadoras.
4) La evaluación del desempeño debe considerar múltiples dimensiones y fundarse en la calidad de los resultados, según contratos de gestión que especifiquen metas, las que deben constituirse en pautas objetivas para dicha evaluación.
5) La capacidad y desarrollo profesional deben procurar el aumento de las capacidades y del potencial de las personas, y ser planificadas con un sentido estratégico.
6) La estructura y composición de las remuneraciones deben diseñarse sobre la base de una curva salarial y rangos que reflejen salarios básicos según categorías `anchas´ de personal (broad banding), favorezcan la retención del personal calificado tomando como referencia la competitividad de los salarios con el mercado laboral, y reconozcan compensaciones por la jerarquía de los puestos y los niveles de desempeño.
7) La polivalencia y movilidad horizontal intra e interdepartamental deben ser criterios básicos para flexibilizar la asignación del personal.
8) Las designaciones políticas deben restringirse únicamente a los cargos de confianza y responsabilidad, y no alcanzar a puestos de la línea jerárquica de carrera.
9) Las responsabilidades de la gestión pública debe basarse en los resultados, según metas acordadas bajo formas contractuales y estándares de calidad técnicamente aceptables.
10) La estabilidad en el empleo debe estar vinculada con los resultados de la periódica evaluación del desempeño, con lo cual se evita la inamovilidad absoluta del empleado.
En el Estado, al igual que en toda organización, si los recursos humanos no se encuentran motivados, capacitados, evaluados, bien remunerados no se puede esperar un rendimiento óptimo y un servicio de calidad en beneficio de los ciudadanos. De ahí que, con mucha razón, Koldo Echebarría (2006: 7) señala que el “aparato administrativo de un país ocupa un lugar central en la elaboración y la implementación de las políticas públicas y en la relación que se establece entre el Estado y los ciudadanos”. Estrategias políticas bien diseñadas pueden ver anulados sus resultados potenciales a causa de una deficiente organización y estructuración del Servicio Civil.
Por eso, no dejan de tener razón los especialistas cuando señalan que una inadecuada gestión y regulación de los recursos humanos dentro de la Administración puede dar lugar a prácticas de clientelismo, corrupción o “amiguismo”, o bien suponer un peso excesivo en términos de recursos sobre la economía de un país. En sentido contrario, una correcta organización del Servicio Civil facilita y agiliza la aplicación eficiente de las políticas públicas, y puede servir de catalizador e incluso de multiplicador de los efectos de dichas políticas sobre la realidad económica, social y política de la nación.
1.2 Modelos de organización de servicio civil.
En primer lugar debemos advertir que cada país tiene repuestas propias a la problemática básica de la función pública, es más, el Derecho de la función pública en algunos países se ha constitucionalizado, por ejemplo en el artículo 23º de la Constitución Española se incluye el principio de igualdad y mérito como técnica de acceso y de promoción en el servicio del Estado pero, como es lógico, ni éstas ni otras cuestiones tienen idéntica respuesta en todos los países ni en todas las épocas.
Como nos enseña el profesor Parada (2003:383) un régimen de la función pública posee una serie de problemas que ocurren en la organización de cualquier administración. Sin pretender agotarlos, el jurista español, nos señala como más significativos los siguientes: ¿La formación de funcionarios debe hacerse en escuelas propias de la Administración o basta con la instrucción del sistema educativo general? ¿Debe primar la especialización sobre el conocimiento general o viceversa? La función pública, ¿ha de gestionarse a través de órganos centrales o departamentales, colegiados o unipersonales? Los funcionarios, ¿deben integrarse en cuerpos o carreras jerarquizadas a los que se asigna corporativamente la responsabilidad del ejercicio de una función o servicio público, o basta con la vinculación a un determinado puesto de trabajo? ¿La autoridad política puede asignar y retirar libremente de los puestos de trabajo o empleos a los funcionarios o, por el contrario, está vinculada por categorías y el sistema de ascenso de los funcionarios? ¿Sobre qué postulados deben organizarse las relaciones del funcionario con la política?, ¿el cambio político determina la destitución de unos funcionarios por otros, o no afecta a las relaciones de empleo?, ¿el funcionario debe adoptar una actitud de neutralidad política o puede participar en ella, afiliándose a un partido y aceptando nombramientos políticos?
Como decíamos, cada país tiene respuestas propias a la problemática básica de la función pública, y de aquí que se hable de diversos sistemas. En esta línea, Parada (2003:383), citando a Gazier distingue entre sistemas abiertos y cerrados de función pública según estén más cercanos o más lejos del régimen laboral aunque en el fondo de lo que se trata es de contraponer el modelo privado de relaciones laborales más común, el sistema de empleo, con el sistema funcionarial más difundido, el sistema de carrera. Por ello, esa distinción entre función pública abierta y cerrada hace referencia a la ausencia o existencia de un sistema propiamente dicho de función pública, que responde siempre, para que pueda hablarse de tal, al sistema de cuerpos jerarquizados o de carrera.
a) Modelo cerrado
El primer modelo, tiene como fundamento considerar que la relación de trabajo en la administración pública es una actividad aparte por sí misma, por lo que requiere tenga requisitos específicos y se le dote de un estatuto legal privativo, conformado por derechos y deberes, entre los que destacan el derecho a la estabilidad, a la promoción o ascenso. En este modelo, todo quien se relaciona laboralmente con la administración de manera permanente y subordinada, hace carrera administrativa, de modo que quien ingresa a la Administración Pública lo hace para toda la vida.
Este es el sistema empleado en Francia y en España (articulado en cuerpos) o en el Reino Unido (estructurado en clases de funcionarios). El modelo cerrado diseña una arquitectura que se fundamenta en los cuerpos que vienen hacer colectivos profesionales con rasgos profesionales comunes (como la titulación la especialidad, por ejemplo), dentro de los cuales se establecen categorías que definen una escala interna y fijan los criterios de carrera profesional. Un rasgo distintivo de este modelo es, precisamente, su asunción del concepto de carrera profesional dentro y entre cuerpos (Salvador: 2000, 347).
Conforme a los estudios realizados, este modelo presenta como ventajas más importantes: i) Propiciar en todo el personal al servicio del Estado una vocación de servicio hacia el cumplimiento de la labor encomendada. ii) El servicio civil tiende a favorecer la promoción social y superación académica de quienes no tuvieron la oportunidad de capacitarse por sí mismos. iii) La posibilidad de hacer carrera pública, como un plan de vida, motiva a todo el personal a superarse en las labores encomendadas.
Sin embargo, este modelo también posee una serie de inconvenientes que podemos sintetizar a continuación:
(i) La complicación del sistema de administración de recursos humanos ya que debe realizar actividades de planificación y de gestión de recursos humanos (formulación de documentos técnicos de gestión para todo el personal de la administración pública);
(ii) Los sobrecostos que implica la realización de procesos técnicos de personal y de inversión en todo el personal al servicio de la organización administrativa) y,
(iii) La tendencia a la burocratización ya que la estructura cerrada, y el sentido de estabilidad que ella implica, propicia en los funcionarios ausencia de competitividad, aislacionismo respecto del público usuario, y surgimiento del sentimiento de corporativismo.
b) Modelo abierto
El segundo modelo es el denominado de la estructura abierta de la organización del servicio público que no diferencia entre ella y la relación laboral común, por lo que la Administración capta, administra y dispone del personal del mismo modo que cualquier empleador privado. Como se puede apreciar, en este sistema está ausente la noción de carrera administrativa, sin embargo tiene como ventajas indudables las siguientes:
(i) La simplicidad de la administración de personal;
(ii) La flexibilidad de la relación laboral, bajo los mismos criterios existente para la relación laboral privada y,
(iii) La movilidad del personal, de modo que el personal puede ser captado y transferido del sector privado y público, solamente a través del consenso entre las partes.
El modelo abierto de recursos humanos se basa en la diferenciación de los distintos puestos de trabajo de la Administración, lo que supone hacer un estudio detallado de cada uno de ellos con el objetivo de reclutar a las personas más idóneas para cada puesto. Ello ha dado lugar a la frase, como dice Salvador (2000, 349), «la búsqueda de la mejor persona para cada puesto», la especialización, resulta así, un rasgo básico de este sistema. El modelo de empleo abierto o de puestos de trabajo tiene como clave la relación de puestos de trabajo, a partir de la cual se establece las necesidades de personal y se determinan los cargos a cubrir.
Como las incorporaciones provienen del exterior de la organización y que la vinculación laboral finaliza al abandonarse o extinguirse el puesto ocupado.
En el ámbito de las administraciones públicas, el sistema más cercano a este modelo se da en la Administración estadounidense, con sistemas de selección post-by-post que se aplican a un gran número de unidades, aunque muy vinculados a la confianza política de los dirigentes electos (Salvador, 2000:349).
c) La Carta Iberoamericana de la función Pública
La Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP), fue aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, el 26-27 de junio de 2003 en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia. Este documento fue respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Resolución Nº 11 de la “Declaración de Santa Cruz de la Sierra”) Bolivia, 14-15 de noviembre de 2003 y en el preámbulo de la CIFP, se señala que para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una condición necesaria. Se entiende por tal la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia.
En particular, son criterios que insoiran los enunciados de la Carta: persigue las siguientes finalidades:
a) Definir las bases que configuran un sistema profesional y eficaz de función pública, entendiendo a éste como una pieza clave para la gobernabilidad democrática de las sociedades contemporáneas, y para la buena gestión pública.
b) Configurar un marco genérico de principios rectores, políticas y mecanismos de gestión llamado a constituir un lenguaje común sobre la función pública en los países de la comunidad iberoamericana.
c) Servir como fuente de inspiración para las aplicaciones concretas, regulaciones, desarrollos y reformas que en cada caso resulten adecuadas para la mejora y modernización de los sistemas nacionales de función pública en dicho ámbito.
De acuerdo a los criterios orientadores de la CIFP, la función pública es uno de los elementos centrales de articulación de los sistemas político-administrativos. Por ello, la modernización de las políticas públicas de gestión del empleo y los recursos humanos constituye un eje de las reformas de la gestión pública emprendidas durante las últimas décadas por un número significativo de gobiernos en diferentes partes del mundo. Esta Carta se posiciona como un instrumento al servicio de estrategias de reforma que incorporan los criterios inspiradores de tales esfuerzos de modernización y promueve la adopción de los mismos por los sistemas de función pública de los países de la comunidad iberoamericana.
La CIFP señala que son principios rectores de todo sistema de función pública, que deberán inspirar las políticas de gestión del empleo y los recursos humanos y quedar en todo caso salvaguardados en las prácticas concretas de personal, los de:
1) Igualdad de todos los ciudadanos, sin discriminación de género, raza, religión, tendencia política u otras.
2) Mérito, desempeño y capacidad como criterios orientadores del acceso, la carrera y las restantes políticas de recursos humanos.
3) Eficacia, efectividad y eficiencia de la acción pública y de las políticas y procesos de gestión del empleo y las personas.
4) Transparencia, objetividad e imparcialidad.
5) Pleno sometimiento a la ley y al derecho.
1.3 Algunas precisiones terminológicas
a) Burocracia y Burócratas: servidor, funcionario y empleado público.
El vocablo burocracia lo inventó DE GOURNAY en 1745 y, desde el principio, se empleó con sentido despectivo. No obstante, el profesor Panebianco (1995: 368) nos presenta diversos significados que se le atribuye al término burocracia “la burocracia es un concepto ambiguo, con frecuencia teñido de significados muy diferentes. Los significados más difundidos son los siguientes: a) burocracia como administración pública, b) burocracia como organización, c) burocracia como administración ineficaz, d) burocracia como sistema organizativo que maximiza la eficiencia, e) burocracia como gobierno de los funcionarios, f) burocracia como administración por parte de funcionarios asalariados ”.
Como señala Panebianco, la “ventaja de esta definición es que tiende a centrar la atención en los principios organizativos estructurales”. Es en el ámbito del análisis de las características estructurales de la burocracia entendida, de modo neutral, como administración por parte de funcionarios asalariados, donde se sitúa el «modelo burocrático» por antonomasia, el tipo ideal de burocracia legal racional elaborado por Max Weber .
En la dominación burocrática se obedece, “no a la persona en virtud de su derecho propio sino a la regla estatuida, la cual se establece al propio tiempo a quién y en qué medida se debe obedecer. También, el que ordena obedece, al emitir una orden, a una regla: a la “ley” o al “reglamento” de una manera formalmente abstracta”. El funcionario tiene una formación profesional, sus condiciones de servicio están recogidas en un contrato, con un sueldo fijo, graduado según el rango del cargo y no según la cantidad de trabajo, y derecho de ascenso conforme a reglas fijas. El deber de obediencia está graduado en una jerarquía de cargos, con subordinación de los inferiores a los superiores, y dispone de un derecho de queja reglamentado. El fundamento del funcionamiento técnico es: la disciplina del servicio.
El modelo burocrático, como podemos apreciar, se basa en procesos de administración de personal transparentes, objetivos e imparciales, orientados por valores meritocráticos. El servicio civil se encuentra estructurado, especializado y administrado mediante proceso orientados tanto por la profesionalización y protección de funcionarios ante los posibles secuestros por parte de sectores políticos o de otra índole. Mientras que en Europa el modelo burocrático logro implantarse y consolidarse, en América Latina, el llamado modelo de Estado burocrático nunca llegó a consolidarse totalmente; a lo sumo hemos contado con uno formalmente del tipo burocrático, pero que en la práctica ha operado limitadamente o, más bien, como un modelo patrimonialista, clientelista o populista (Arellano, 2003), (Oszlak, 2003). En general, los estamentos de funcionarios latinoamericanos se han conformado en la región alejados de los preceptos del modelo burocrático, esto es, de procesos de administración de personal transparentes, objetivos e imparciales, orientados por valores meritocráticos.
Del modelo burocrático se ha pasado a un paradigma post burocrático. El diagnóstico gerencial de las disfunciones del sistema weberiano ha señalado que origina un exceso de uniformidad en los marcos reguladores del empleo público y reduce la capacidad de reaccionar frente a los cambios. Hay un exceso de especificación de las tareas que introduce rigidez en la asignación del trabajo y un exceso de seguridad (percepción de estabilidad garantizada en el trabajo), se retribuya por el grado y la categoría y no por el puesto. Finalmente hay una separación casi absoluta entre el desempeño del puesto y el funcionamiento de los sistemas de promoción y retribución.
Las reformas de los servicios civiles desde los años 80´ han tenido una clara orientación hacia lograr mayor mérito y mayor flexibilidad como atributos fundamentales (Longo 2003 y 2004). Un mayor mérito está ligado a la profesionalización del servicio público, lo cual requiere dotar de prestigio a la función pública. Por eso se ha señalado que una mayor flexibilidad está ligada a un servicio más adaptable al entorno, y por lo tanto con mayor capacidad de responder a los cambios estratégicos de gobierno así como a las demandas y expectativas de los ciudadanos
Como hemos dicho para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una condición necesaria. Se entiende por tal la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia. Sin embargo, en el derecho comparado se suele utilizar una serie de términos para referirnos a estas personas que trabajan o se vinculan a la administración pública mediante una relación mucho más duradera y que tienen estabilidad en el empleo y están sometidos a un conjunto de arreglos institucionales que comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas mediante los que se articulan y gestionan el empleo público.
En muchos países se suele utilizar la noción de servidor público o funcionario público, trabajadores del Estado, para referirse a las personas que hacen carrera en la administración pública así, por ejemplo, veamos algunos nombres de las leyes en el derecho comparado que regulan el servicio profesional de carrera:
• Estatuto de Servicio Civil de Costa Rica y su Reglamento.
• Ley de Carrera Administrativa de Colombia (Ley Nº 443 de 1998).
• Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico (Ley Nº 5 de 1975).
• Ley del Estatuto del Funcionario Público de Bolivia (Ley Nº 2027 de 1999).
• Ley del Servicio Público de Carrera de la Administración Pública del Distrito Federal de México (junio 2000).
• Ley del Estatuto de la Función Pública de Venezuela (2002).
• Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Servicio Público (Ecuador, 2003).
• Proyecto de Ley del Estatuto Básico de la Función Pública de España (1999).
• Estatuto del Servicio Civil de Chile (Ley Nº 19882) y su reforma a través de la Ley No. 19.882 (Nuevo trato).
• Ley Marco de Régimen del Empleo Público de Argentina (Ley Nº 25164).
• Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública de México (2003).
En el Perú, tenemos la Ley Marco del Empleo Público (Perú, 2004), el Decreto Legislativo Nº 1023, Creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Decreto Legislativo Nº 1024 que crea el Cuerpo de Gerentes Públicos, Decreto Legislativo Nº 1025 sobre Capacitación y Rendimiento para el Sector Público, Decreto Legislativo Nº 1026 sobre el Régimen Especial facultativo para Gobiernos Regionales y Locales para la modernización institucional. De acuerdo a la normatividad vigente, el término empleo público ha sido sustituido por Servicio Civil.
Por eso que, el profesor Parada (2003:382) señala que tradicionalmente viene entendiéndose que el funcionario es la persona que se vincula a una administración pública con una relación mucho más duradera y exigente de la que es frecuente en las relaciones privadas, y que le ofrece expectativas de ascenso o carrera. Esa relación permite, incluso, diversas situaciones de inactividad sin que afecten a la permanencia del vínculo. La seguridad y estabilidad en el empleo están compensadas con un sistema más severo de responsabilidades, al menos en lo que afecta a la responsabilidad disciplinaria y penal, inapropiadas en una simple relación de arrendamiento de servicios o laborales.
Pero la función pública y el régimen laboral son materias movedizas y fluctuantes en donde lo que hoy es un elemento diferencial entre uno y otro, mañana puede dejar de serlo o estar en trance de desaparición. Así, en muchos países la seguridad y estabilidad en el empleo va siendo, cada vez más, un elemento natural en las relaciones laborales; de éstas, a su vez, los funcionarios han tomado modos de comportamiento y derechos que hacen sólo medio siglo hubieran escandalizado a los teóricos del Estado y de la Administración, como la sindicación y la huelga.
La Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP), utiliza la expresión “función pública”, y la entiende equivalente a la de “servicio civil”, utilizada con preferencia en algunos países del área iberoamericana. Todas las alusiones y referencias a la primera se consideran por tanto indistintamente aplicables al otro término, por lo cual se entenderán excluidos de la Carta los cargos de naturaleza política
En algunas legislaciones se viene utilizando la denominación de Empleo Público, agentes públicos (Brasil), por ser una expresión amplia para designar genérica e indistintamente a los sujetos que sirven al poder público como instrumentos expresivos de su voluntad o acción, aún cuando tengan una actuación ocasional o episódicamente. Los “servidores públicos” son una especie dentro del género “agentes públicos” y cualquiera que desempeñe funciones estatales, en cuanto las ejercita, es un agente público.
En el Perú, no es lo mismo el término “funcionario público” con el de “servidor público”: hay una diferencia sustancial. La Constitución Política del Perú de 1993 reconoce la distinción entre funcionarios y trabajadores públicos, a la par que establece ciertos derechos u obligaciones aplicables a uno u otro grupo. En primer lugar, conforme lo señala el artículo 39º de la Carta Magna, todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. En este artículo se establece la jerarquía en el servicio público, comenzando por el Presidente de la República. Seguidamente, el artículo 40º enfatiza la distinción al excluir de la carrera administrativa a los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza. Sin embargo, este mismo artículo establece una obligación aplicable por igual a los altos funcionarios y a los servidores públicos señalados por la ley, la cual consiste en publicar periódicamente los ingresos que reciban ambos grupos de empleados en razón de sus cargos. Con respecto a las declaraciones juradas, el artículo 41º dispone que los funcionarios y servidores públicos que señala la ley o que administran o manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por éste deben hacer declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión de sus cargos, durante el ejercicio y al cesar en los mismos. La respectiva publicación se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones que señala la ley.
La Ley Marco del Empleo Público Nro. 28175, en su artículo 4 se señala que el personal del empleo público se clasifica en: funcionario público; empleado de confianza, y servidor público. Los funcionarios públicos son aquellos que desarrollan funciones de preeminencia política, en representación del Estado o de un segmento de la población. Por su parte, los empleados de confianza son aquellos que desempeñan cargos de confianza técnicos o políticos y se encuentran en el entorno del funcionario público que lo designa o remueve libremente, de acuerdo a un número máximo autorizado para cada entidad. Sin embargo, como hemos señalado en el Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, se sustituye el término empleo público por Servicio Civil.
El Servicio Civil, es un sistema de articulación del empleo público mediante el que determinados países garantizan, con enfoques, sistemas e instrumentos diversos, ciertos elementos básicos para la existencia de administraciones públicas profesionales (Carta Iberoamericana de la Función Pública). No es sinónimo de empleo bajo regulación pública: los sistemas de SC pueden incluir uno o más tipos de relaciones laborales.
veces nos hemos preguntado ¿por qué algunos países son ricos mientras otras son pobres?, ¿por qué en algunos países los gobiernos cambian y la administración pública permanece? La idea clave es que han diseñado una serie de políticas para lograr esos objetivos, y cuentan con instituciones sólidas, y con una Administración Pública de calidad.
En materia de formación y capacitación de funcionarios y servidores públicos hay dos modelos, por un lado hay países que tienen instituciones dedicadas a la formación, capacitación de sus funcionarios públicos a nivel nacional, regional y local. Sin embargo, en otros países se acredita a instituciones y universidades públicas o privada para que puedan brindar capacitación al sector público, es decir se terciariza los servicios de capacitación.
En Latinoamérica podemos encontrar, por ejemplo, a la Escuela Nacional de Administración Pública de Brasil, Escuela Superior de Administración Pública de Colombia, el Instituto Nacional de Administración Pública de Argentina, el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, Servicio Nacional de Administración de Personal de Bolivia.
En Europa podemos encontrar a la Escuela Nacional de Administraciones Públicas de Francia, el Centro Nacional para Formación Pública Territorial y los Institutos Regionales de Administración Pública. En España al Instituto Nacional de Administración Pública de España.
Sin embargo, debemos destacar que la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), a través de sus centros de formación en Bolivia, Colombia y Guatemala colabora con las administraciones públicas latinoamericanas en la capacitación de los funcionarios públicos. Por otro lado tenemos la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) que promueve la gobernabilidad democrática y la cohesión social a través del fortalecimiento institucional y del desarrollo de capacidades para fomentar el liderazgo público.
En 1968 mediante Decreto Ley N° 17297 del 10 de diciembre de 1968 se creó la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), como organismo auxiliar dependiente de la Presidencia de la República. Dicha norma fue a su vez modificada en parte por el Decreto Ley Nº 17726.
De acuerdo al artículo 3º del Decreto Ley Nº 17297, la ESAP tenía como funciones específicas las siguientes:
a. Capacitar a los servidores del Sector Público Nacional en las diferentes técnicas que requiere la administración del Estado.
b. Perfeccionar a los servidores del Sector Público Nacional para adecuar su formación a las necesidades de la planificación y administración para el desarrollo.
c. Promover la creación de Centros de Capacitación descentralizados y asesorarlos en el desenvolvimiento de sus funciones.
d. Preparar personal docente para la propia Escuela y los Centros de Capacitación.
e. Promover en los Centros Superiores de enseñanza del país la formación de profesionales en el campo de la Administración Pública, así como promover y/o desarrollar Cursos de Post-Grado en este mismo campo y en el de planificación.
f. Realizar investigaciones en el campo de la motivación y sobre la adecuación de los programas y metodologías empleados por la Escuela.
g. Coordinar con las entidades similares existentes en el extranjero.
El 15 de setiembre de 1989, mediante Decreto Legislativo Nº 534, la ESAP se constituye como un órgano desconcentrado dependiente del Instituto Nacional de Planificación (INAP).
En este contexto, la incorporación de la ESAP como órgano del INAP mediante el Decreto Legislativo Nº 534 de 1989, tenía como objetivo fortalecer el desarrollo de una política nacional de capacitación al interior de la Administración Pública, teniendo en cuenta el inicio del proceso de modernización del Estado focalizado en su reestructuración orgánica y competencial e inspirado en la noción de una Estado subsidiario y marcado por una introducción de reformas orientadas a reducir la burocracia.
2.2. La desactivación de la ESAP.
El 20 de julio de 1995, mediante Ley Nº 26507 publicada el 20 de julio de 1995, se dispuso la disolución del INAP, declarándose en reorganización a la ESAP, cesándose a su personal y otorgándose la calidad de organismo público descentralizado adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción Social.
Es decir, se “desmantela” la ESAP y el personal de la administración pública peruana no tiene una entidad encargada de la capacitación, pese a que el artículo 18º del Decreto Ley Nº 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa señala que: “Es deber de cada entidad establecer programas de capacitación para cada nivel de carrera y de acuerdo con las especialidades, como medio de mejorar el servicio público e impulsar el ascenso del servidor”. Asimismo, en el capítulo VI (artículos 67º al 73º), del Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, aprobado por Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, se establecen diversas pautas para la capacitación del personal bajo el régimen de la carrera administrativa, señalando que corresponde al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) regular las acciones de capacitación en el ámbito nacional (artículo 68º).
Es este escenario adverso el que propicia la aprobación en julio de 1995 de la Ley Nº 26507 que disolvió el Instituto Nacional de Administración Pública – INAP. En el caso de la ESAP, si bien no llegó a disolverse, dicha Ley declaró el inicio de su proceso de reorganización, procediéndose a cesar a todos sus trabajadores, pasando la ESAP a convertirse en un organismo público descentralizado del Ministerio de Trabajo y Promoción Social.
Aunque la Ley Nº 26507 otorgó nominalmente a la ESAP la categoría de organismo público descentralizado, no hubo en la práctica decisión política ni acciones presupuestarias concretas orientadas a poner en funcionamiento dicha entidad. Ello significó que desde 1995 hasta la fecha no hayan existido políticas integrales de capacitación ni de perfeccionamiento en la administración pública, lo cual ha originado un detrimento en el profesionalismo de los servidores públicos, el surgimiento de medidas de capacitación aisladas, la creación de organismos públicos de capacitación sectoriales y la carencia de una adecuada articulación con las entidades educativas del sector privado
Posteriormente, se constituyen diversos órganos o escuelas de capacitación en diversas entidades estatales, cada una creada como parte de su propia estructura orgánica (Contraloría General de la República, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-SUNAT, Aduanas, entre otras). Estas se suman a otro tipo de entidades de carácter más institucionalizado (Academia Diplomática, Centro de Altos Estudios Nacionales, Academia de la Magistratura).
Sin embargo, las políticas de recursos humanos, y en especial las vinculadas con la capacitación, fueron perdiendo valor, al ser consideradas únicamente como costos laborales a ser reducidos. Las medidas en torno al personal público se caracterizaron por la verificación de actos de evaluación de personal, orientados principalmente a su reducción, con lo cual en la práctica se paralizó la carrera administrativa, para introducir normas del régimen laboral privado en la regulación del empleo público. Asimismo, se desmontaron las organizaciones sindicales y se bloquearon las normas y organismos vinculados con las relaciones colectivas de trabajo.
En el año 2002, se dicta La Ley Marco de Modernización para la Gestión del Estado y su Reglamento (Ley N° 27658 del 17 de enero del 2002 y el Decreto Supremo N° 030-2002-PCM del 2 de mayo del 2002 respectivamente), en ellas se declara al Estado peruano en proceso de modernización, con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano. Sin embargo, no se refieren expresamente al tema de la capacitación, pero puede deducirse que es parte de su objetivo fundamental: la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal; para lo cual, entre otras cosas, debe revalorizarse la carrera pública (artículos 4º y 5º e de la referida Ley).
Ante el vacío que dejo la desactivación de la ESAP, desde el año 2002, la Presidencia del Consejo de Ministros ha llevado a cabo una serie de programas para el fortalecimiento de capacidades de los funcionarios y servidores públicos en los diversos niveles de gobierno.
Con el fin de afianzar la modernización y descentralización del Estado, era de suma urgencia contar con un sistema de capacitación para el sector público. En esa línea se emprendieron dos líneas de acción, primero ordenar implementar la carrera pública y paralelamente revitalizar a la ESAP.
Con el objetivo de hacer coincidir con la aprobación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP), el Consejo de Ministros aprueba el Decreto Supremo Nº 064-2003-PCM, que adscribía la ESAP a la Presidencia del Consejo de Ministros.
Paralelamente, se venía tramitando en el Congreso y la Ley Marco del Empleo Público que finalmente se aprobó mediante Ley N° 28175 del 18 de febrero del 2004. En ella se señala expresamente en su artículo 11º que: “La capacitación es un deber y un derecho del empleado público. Está orientada al desarrollo de conocimientos, actitudes, prácticas, habilidades y valores del empleado, para garantizar el desarrollo de la función pública y los servicios públicos, mejorar su desempeño laboral, propiciar su realización técnica o profesional y brindar un mejor servicio al usuario”. En tal virtud, la capacitación es reconocida claramente como un aspecto central de la gestión en el empleo público.
La aprobación de la Ley Marco del Empleo Público significa un paso importante para articular la gestión del recurso humano en el sector público, se crea el Consejo Superior del Empleo Público, como organismo público descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que tendría las funciones de ente rector del empleo público. De acuerdo al artículo 24° inciso h) de la citada norma, se establecía que una de sus funciones sería la de dictar los criterios rectores del sistema de formación y capacitación en el empleo público, estableciendo reglas generales para la articulación de las entidades públicas con los servicios de capacitación ofrecidos por entes privados o públicos.
Por otro lado, en el año 2004 la Presidencia del Consejo de Ministros – PCM elabora el documento “Diagnóstico sobre la capacitación de Recursos Humanos en el Sector Público Peruano” que traza un panorama de la capacitación en el Estado, dando cuenta de su base normativa, su institucionalización, su vinculación con el sistema de empleo público, así como de las experiencias de capacitación y programas desarrollados en distintas instituciones públicas. Cabe indicar, que lamentablemente este documento no ha podido ser ubicado entre los archivos de la Presidencia del Consejo de Ministros.
En el mismo año 2004, con el objeto de reactivar la ESAP, se elabora el documento “Unas propuestas para la revitalización de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP”, el cual fue realizado con apoyo de la cooperación francesa por la experta Anne AZAM-PRADEILLES, a partir de una misión que tuvo lugar en el mes de marzo de 2004. En el mismo se hace un análisis del contexto político e institucional, de las normas vigentes y proyectadas con impacto directo sobre la cuestión, de la oferta existente para la formación en administración pública en el ámbito universitario peruano. Utilizando experiencias comparadas, en particular de Francia, formula interrogantes y observaciones a ser considerados en la elaboración de la decisión relativa a la puesta en funcionamiento de la ESAP, y agrega un análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas relacionadas con el relanzamiento de Escuela.
Teniendo como marco de referencia dichos estudios, y pese a la oposición de determinados funcionarios y asesores de la Presidencia del Consejo de Ministros y de otros sectores, se avanzo lentamente en el afán de reactivar la ESAP.
En el año 2005 se agenda en varias oportunidades en la Comisión de Coordinación Viceministerial (CCV) el proyecto de Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la ESAP, siendo finalmente aprobado por el Consejo de Ministros, luego de un arduo debate, el 24 el abril del 2005. Lamentablemente, por los cambios ministeriales y la falta de voluntad de los que tomaron el manejo de la Presidencia del Consejo de Ministros no se rubricó el citado dispositivo a pesar que fue aprobado en el Consejo de Ministros.
Aprovechando la delegación de facultades, el año pasado, mediante Decreto Legislativo Nº 1023 se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, como el organismo técnico especializado, rector del Sistema de Gestión de los Recursos Humanos del Estado y que sustituye al COSEP que nunca funcionó, cuya finalidad es ejecutar la reforma del Estado a través del fortalecimiento del servicio civil. Entre sus funciones se encuentran la de formular las políticas nacionales del Sistema, en recursos humanos, organización del trabajo y su distribución, gestión del empleo, rendimiento, evaluación, compensación, desarrollo y capacitación, y relaciones humanas en el servicio civil.
Asimismo, SERVIR fortalecerá y capacitará a las oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas y promoverá la profesionalización de la gestión pública.
En el mismo mes de junio de 2008, con el Decreto Legislativo Nº 1025 se aprueban normas de capacitación y rendimiento para el Sector Público, disponiendo las reglas aplicables para la capacitación y la evaluación de los trabajadores y también orienta las actividades de capacitación y evaluación llevadas a cabo por las entidades públicas. Asimismo, se incluye una Disposición Complementaria que deroga el Decreto Ley Nº 17726 que crea la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, el artículo 18º del Decreto Legislativo Nº 534, Ley del Instituto Nacional de Administración Pública; y, deja sin efecto el Decreto Supremo Nº 064-2003-PCM, que adscribe la Escuela Superior de Administración Pública a la Presidencia del Consejo de Ministros, asumiendo la Autoridad las funciones y atribuciones de la Escuela Superior de la Administración Pública (ESAP).
A partir del inicio de la década pasada, al flexibilizarse los regímenes laborales, la rotación del personal ha sido una característica generalizada en toda la administración pública peruana.
En 1994, con la desactivación del INAP y el virtual “desmantelamiento” de la ESAP, el gobierno de turno desconoce la importancia que para toda organización constituyen sus recursos humanos. En ese contexto, las universidades públicas y privadas motivadas por el cambio de modelo económico, a partir de la década del noventa comenzaron a modificar sus currículas tanto de pregrado como de postgrado para orientarlas a formar profesionales para la actividad privada.
Como ya se mencionó, al existir alta rotación del personal, al no haberse priorizado el fortalecimiento de los recursos humanos y al no haber oferta en las universidades, la falta de capacidades de los recursos humanos ha impactado negativamente en la eficiencia del funcionamiento del Estado.
Adicionalmente, al existir una fuerte demanda de capacitación en el Perú, muchas universidades e instituciones públicas, privadas, nacionales y extranjeras han visto en ello una gran oportunidad de negocios. Sin embargo, la calidad de enseñanza deja mucho que desear.
Debido a la alta rotación del personal los sistemas administrativos establecidos en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, LOPE, requieran de una capacitación constante, ya que éstos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Muchos de los sistemas administrativos cuentan con presupuesto para capacitación y con cooperación técnica internacional. Por citar un ejemplo, desde la creación del Sistema Nacional de Inversión Pública -SNIP, un problema que aún continúa es la débil formación de los recursos humanos en los tres niveles de gobierno, problema que se acentúa por un lado, con la alta rotación de los profesionales de las Oficinas de Programación e Inversiones (OPIs) y por otro, por las deficientes propuestas de los estudios de preinversión elaborados por las Unidades Formuladoras; todo lo cual repercute en la calidad de los estudios de preinversión y en la ejecución de la inversión de los proyectos declarados viables.
Como señala el propio Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, un cuello de botella en la gestión de la inversión pública es la verificación de viabilidad que se ha incrementado en los últimos años en los gobiernos regionales y locales, debido fundamentalmente a las variaciones de metas físicas y financieras y de alternativas técnicas de solución entre los estudios de preinversión y los expedientes técnicos aprobados. Vinculado a esto, la mayoría de los proyectos de inversión pública viables son perfiles, con un monto promedio no mayor de S/.2 millones, situación que lleva a un escaso impacto de la inversión pública en el ámbito regional y local. En cuanto a la ejecución presupuestal de la inversión pública en los últimos tres años, la ejecución en los tres niveles de gobierno se sitúa en alrededor del 50% de lo programado.
No podemos dejar de señalar que el MEF para revertir esta situación, a través de la DGPM ha desarrollado un conjunto de acciones para fortalecer capacidades entre los integrantes de los órganos del Sistema Nacional de Inversión Pública para la realización de buenas prácticas de gestión. Sin embargo, no se aprecia los resultados. Siendo conscientes que las capacidades regionales y locales son aún débiles en las Oficinas de Programación e Inversiones, Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras, el Gobierno del Perú ha suscrito recientemente un Convenio de Financiación con la Unión Europea, denominado Proyecto “Modernización del Estado y Buena Gobernanza: MEF – Mejora de los Instrumentos de Planificación, Programación, Seguimiento y Control de la calidad del gasto y la Inversión Pública”, el cual tiene como objetivo general contribuir a la modernización del Estado como un instrumento de cohesión social y como objetivo específico mejorar la calidad y sostenibilidad de la inversión pública en los niveles de gobierno nacional, regional y local. Es una primera experiencia seria en fortalecer las capacidades de los funcionarios y servidores públicos que laboran en este sistema administrativo.
Como se puede comprobar con la eliminación del Sistema Nacional de Capacitación, cada entidad da una respuesta específica a sus necesidades más apremiantes de capacitación, existiendo mayores facilidades en los sectores e instituciones en modernización, que contaban con recursos externos para su fortalecimiento institucional, donde por lo general hubieron respuestas no sistémicas y acotadas al proyecto que las sustentaba, afrontando luego problemas de sostenibilidad y/o continuidad de las acciones de capacitación, o su circunscripción a los involucrados directos, por lo general, el personal de confianza de la Alta Dirección.
Todas las instituciones públicas tienen programas de capacitación, pero muy pocas de ellas recurren a la infraestructura educativa privada para realizar sus actividades. Es necesario, por las características propias del cargo público, tanto en niveles de dirección como de ejecución, desarrollar programas de formación básica por clases de trabajo según tipo de instituciones de la Administración Pública.
En las instituciones de la Administración Pública sólo se desarrolla Administración de Personal, es decir, actividades relativas a la administración del contrato de trabajo, derechos y deberes, horario de trabajo, pago de remuneraciones, aplicación de normas legales y una que otra capacitación, sin mayor relación con un marcado interés por la eficiencia y los resultados.
La gestión de los recursos humanos (eficiencia, competitividad, equidad y eficacia laboral del personal) en el sector público es muy limitada, y el estado realiza muy poca inversión en ella.
Sin embargo, es de señalar que en el caso de instituciones modernizadas como los Organismos Reguladores, como: Banco Central de Reserva del Perú – BCR, Superintendencia de Administración Tributaria – SUNAT, Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSPITEL; Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI; entre otros, sí tienen estrategias de desarrollo de recursos humanos, a través de la capacitación continua de su personal para alcanzar estándares de calidad. La capacitación de personal está orientada a proveer de los requerimientos necesarios para que la institución pueda cumplir eficientemente con su labor reguladora.
Como se ha indicado con la desaparición del Sistema Nacional de Capacitación, la política de capacitación Pública pasó a ser tratada sectorialmente, sin enfoque de gestión de recursos humanos, surgiendo algunos organismos de capacitación sectoriales. Pero, en muchos casos la oferta de capacitación ha inducido las demandas del Sector Público, ya que no existe una referencia de capacitación para competencias de las funciones públicas.
Entre las instituciones públicas de capacitación sectorial se encuentran: La Escuela Nacional de Control, que ha diseñado líneas de acción o programas mediante los cuales capacita a profesionales del Sistema Nacional de Control provenientes de la Contraloría General de la República , Sociedades de Auditoría, Órganos de Control Institucional y a profesionales de los diversos sistemas administrativos del Estado en temas relacionados con control, gestión pública y desarrollo de competencias; el Instituto de Administración Tributaria y Aduanera, cuyo objetivo es capacitar y especializar al personal de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-SUNAT y usuarios externos en temas tributarios y aduaneros y promover la investigación en dichos temas; la Academia de la Magistratura que capacita a jueces, auxiliares de justicia y aspirantes a jueces; la Academia Diplomática que se orienta exclusivamente al Servicio Diplomático a través de un postgrado de dos años; y el Centro de Altos Estudios Nacionales, que ofrece el curso de Desarrollo y Defensa Nacional en varias modalidades; entre otras.
Sin embargo, a nivel Regional y Local se vienen trabajando tenuemente en la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros programas de desarrollo de capacidades, se espera que con la implementación del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades se revierta esta situación. No podemos dejar de señalar que para la capacitación de los funcionarios de los gobiernos regionales y locales existe una variada oferta por parte de instituciones, universidades y la cooperación técnica internacional.
Como hemos mencionado las universidades públicas y privadas motivadas por el cambio de modelo económico, a partir de la década del noventa comenzaron a modificar sus currículas, tanto de pregrado como de postgrado para orientarlas a formar profesionales para la actividad privada. Sin embargo, en años recientes, han reorientado parte de su oferta a la capacitación en gestión pública, tanto en especializaciones en ciertos cursos sobre instrumentos gerenciales como la oferta de Maestrías en Gerencia Pública, Gestión de Políticas Públicas, Gerencia de Proyectos Sociales y otras, el problema es, evidentemente, el control de calidad.
Por tanto, hay una serie de esfuerzos en materia de capacitación para funcionarios y servidores públicos, pero aun de manera desarticulada, por tanto se hace necesario diseñar una política integral en materia de desarrollo de capacidades a nivel nacional con el fin de mejorar la calidad de los servicios públicos.
IV. LA AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – SERVIR.
El Consejo Superior de Empleo Público (COSEP) fue creado en el 2004 mediante la Ley Marco del Empleo Público y se transformo mediante el Decreto Legislativo Nº 1023, del 28 de junio del 2008, en la Autoridad Nacional del Servicio Civil: SERVIR.
SERVIR, es la Autoridad Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos y tiene competencia sobre todas las entidades públicas, en los tres niveles de gobierno, se encarga de formular las políticas nacionales, dicta normas de Recursos Humanos y supervisa su cumplimiento y resuelve conflictos a través del Tribunal del Servicio Civil.
Entre sus funciones tiene: Desarrollar políticas de gestión de Recursos Humanos. Regular y supervisar los procesos de selección, vinculación, promoción y desvinculación. Desarrollar políticas de remuneración (MEF). Implementar sistemas de información básicos del empleo público. Fortalecer las Oficinas de Gestión de los Recursos Humanos. Implementar el Cuerpo de Gerentes Públicos. Iniciar los programas de capacitación: mejorar el rendimiento. Desarrollar pilotos de evaluación: pertinencia técnica de los métodos y tipos de tareas de cada servidor. Resolver conflictos a través del Tribunal del Servicio Civil.
En lo que respecta a la capacitación, se ha creado la Gerencia de Desarrollo de Capacidades y Rendimiento que tiene como función promover la identificación de necesidades de capacitación en el Estado y estimula la mejora de la calidad de la oferta de capacitación que atienda la demanda estatal, conducir el desarrollo progresivo del sistema de evaluación del rendimiento de los servidores públicos y finalmente fomentar el reconocimiento del rendimiento distinguido de los servidores, a través de la Orden del Servicio Civil, que estaba en el Ministerio de Justicia.
V. HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES.
El problema que atraviesa la Administración Pública peruana es complejo, por ello se hace necesaria la implementación de un servicio civil de carrera. En esa línea debemos ordenar la gestión del servicio público, dado que hay diversos regímenes de contratación, y retomar la reforma del servicio público, que quedo trunco.
Como sabemos, actualmente, no hay ingreso meritocrático, ni promociones pero sí rigidez e inamovilidad. Todo esto ha traído como consecuencia la ineficiencia e ineficacia, corrupción, falta de servicio al ciudadano y una mala imagen del funcionario y servidor público.
El aparato administrativo de un país ocupa un lugar central en la elaboración y la implementación de las políticas públicas y en la relación que se establece entre el Estado y los ciudadanos. Estrategias políticas bien diseñadas pueden ver anulados sus resultados potenciales a causa de una deficiente organización y estructuración del Servicio Civil.
Hemos coincidido anteriormente, con la opinión de la mayoría de expertos que consideran que una inadecuada gestión y regulación de los recursos humanos dentro de la Administración puede dar lugar a prácticas de clientelismo, corrupción o “amiguismo”, y de no ser así, generar una carga bastante abultada en términos de recursos sobre la economía nacional. La correcta organización del Servicio Civil facilita y agiliza la aplicación eficiente de las políticas públicas y, consecuentemente, multiplica sus efectos sobre la realidad económica y social existente.
La función más importante de un Servicio Civil en una democracia es reducir la discrecionalidad de los políticos en el manejo de la administración pública. Evitar el “sistema del botín”, en que cada partido político, al llegar al poder, define y recrea la estructura de la administración pública, es fundamental para evitar politizar la administración pública.
Se puede apreciar que en las últimas décadas en el Perú no hay políticas en materia de recursos humanos mucho menos políticas de desarrollo de capacidades para funcionarios y servidores públicos, trayendo como consecuencia un problema de gestión en el sector público.
Por eso consideramos que, dentro de un Plan Nacional de Reforma del Estado como política pública permanente debe incluirse la consolidación de la implementación del ente rector de los recursos humanos en el Perú, el establecimiento de la carrera pública, la obligatoriedad de los gerentes públicos y la consolidación de un sistema de capacitación. Sin embargo, ésta no debe ser fruto de algunos burócratas o consultores sino qué, debe consensuarse con los funcionarios y servidores públicos, líderes políticos, especialistas, organizaciones académicas y sociedad civil y, sobre todo, sensibilizar a la población sobre el proceso y el sentido de la reforma.
En esa línea hay que desarrollar una serie de competencias a los funcionarios y servidores públicos para lograr eficacia y eficiencia en la de la administración pública peruana. Lo ideal es que, para acceder a la función pública los funcionarios y servidores públicos pasen previamente por una Escuela de Administración Pública, como existe en países como Francia. Asimismo, ésta entidad debe desarrollar permanentemente programas de fortalecimiento de capacidades para el sector público. Es fácil advertir que se ha perdido una gran oportunidad al eliminar la ESAP en el país, y hasta el momento no existe un plan de desarrollo de capacidades implementado para el sector público.
Por eso, creo que la propuesta de implementar la Escuela Superior de Administración Pública no era una mala idea, por el contrario, era una excelente alternativa para dar solución a este vacío institucional que data de hace años.
Ante este panorama, creemos que la Autoridad Nacional del Servicio Civil, debe elaborar los perfiles de los funcionarios públicos que se quiere tener y acompañar en la capacitación a los que laboran en los distintos sistemas administrativos y funcionales. Para ello debe diseñarse programas de desarrollo de capacidades en todos los niveles.
Al optarse por la tercerización de la capacitación de los funcionarios y servidores públicos a universidades e instituciones especializadas se debe crear de una vez un sistema de acreditación para mejorar la calidad de las maestrías y diplomados de posgrado que se dictan en el Perú. En ese sentido, se debe hacer un estudio de demanda y oferta de capacitación, diseñarse e implementarse, de una vez, un sistema de formación de capacidades de cada uno de los principales sistemas administrativos y funcionales.
Sin embargo, en dicho proceso nada obsta que, con el fin de fortalecer las capacidades a nivel de los gobiernos regionales y locales, se pueda fomentar la creación de Institutos o Escuelas Regionales de administración pública para colaborar con el proceso de descentralización y modernización del Estado.
No podemos dejar de reconocer los avances que se han dado en materia de reforma del estado en los últimos años. Sin embargo, se debe culminar con la profesionalización de la administración pública, ésta ha quedado trunca e inconclusa, desde el 2004, con la dación de la Ley Marco del Empleo Público, un Servicio Civil debe ser construido de una manera altamente cuidadosa y con un alto nivel de escepticismo ante soluciones fáciles, siempre será costoso y generará problemas y frigideces, inevitablemente.
Durante estos años, la institucionalidad a nivel central de la gestión de los recursos humanos del sector público peruano ha estado sometida a cambios que han impactado sobre el desempeño general del sistema y de las unidades de recursos humanos a nivel específico. En esa línea, todos los sectores deben contribuir, siempre y cuando se generen las condiciones que permitan canalizar esa colaboración y apoyo, al fortalecimiento de la Autoridad Nacional de Servicio Civil, promoviendo el éxito en su finalidad.
En el Estado, al igual que en toda organización privada, si los recursos humanos no se encuentran motivados, capacitados, evaluados, y bien remunerados no se puede esperar un rendimiento óptimo y un servicio de calidad en beneficio de los ciudadanos.
Mientras implementamos la carrera pública, se debe planificar adecuadamente los recursos humanos en el sector público, creando sistemas de información al detalle sobre los empleados públicos que permita conocer con exactitud el tamaño y características. Hay que hacer un diseño de puestos y definición de perfiles en la Administración Pública pero desde una perspectiva moderna.
En materia de capacitación y desarrollo institucional en el Perú, los políticos no han tenido una idea clara ni coherente sobre el modelo que se quiera adoptar. Han existido marchas y contramarchas, algunos funcionarios y asesores al momento de decir o aconsejar sobre estos temas han dejado de translucir sus propios intereses por encima de los de la Administración Pública.
No existe un sistema de capacitación para los empleados públicos, formalmente existía la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), pero con la creación de la Autoridad Nacional de Servicios Civil –SERVIR, literalmente se eliminó esta posibilidad. Hay una dispersión e ineficiencia en la formación y capacitación en el sector público, la calidad de la formación y capacitación que se brindan en algunas universidades e institutos dejan mucho que desear.
El fortalecimiento de capacidades hay que tomarlo como una inversión y no como gasto, a final redundará en mejores servicios a los ciudadanos.
Creemos que no es incompatible con el modelo de acreditación que se ha adoptado, la creación de Escuelas o Institutos regionales de Administración Pública en cuatro lugares del Perú: Lambayeque, Huancayo, Ucayali y Cusco, es una cuestión de priorizar adecuadamente los recursos, con el fin de fortalecer las capacidades de los funcionarios y servidores públicos de los gobiernos regionales y locales para consolidar el proceso de reforma y modernización del Estado.
En tanto delimitemos la Política y Administración, y fortalezcamos la función directiva, zona intermedia entre ambas, pensamos que todos deben tener una sola visión de país. Para ello hace falta dos cosas, el fortalecimiento del CEPLAN y el diseño de un Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para Funcionarios y Servidores Públicos.
Éste debe articular la capacitación en el sector público, continuar con las alianzas entre las escuelas de capacitación existentes en el Estado, las universidades, la Autoridad Nacional del Servicio Civil y las fuentes cooperantes con programas de Gestión de gobierno, Gerencia Pública, Gestión pública multinivel, etc.
Es fácil constatar las debilidades y necesidades de una entidad autónoma y rectora de formación y capacitación, no es la única opción, sin embargo, por una cuestión de costos y de fácil implementación no consideramos descabellada la idea de implementar la Escuela Superior de Administración Pública, conforme lo demuestra las diversas experiencias internacionales exitosas tanto en Europa, como en América Latina, como vehículo articulador y acreditador de un sistema nacional de capacitación pública para nuestro país.
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References: resolución 
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 artículo 39
 artículo 40
 artículo 41
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 18
 artículo 11
 artículo 24
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