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Timestamp: 2017-11-23 20:24:12+00:00

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PGR | El Juego de la Suprema Corte
La Suprema Corte frente al Sistema Nacional Anticorrupción
Siempre es difícil vaticinar un resultado. Los oficios del profeta no encuentran tierra fértil en el campo de las ciencias sociales. El derecho es acaso la muestra más palmaria de esto. Aunque hay literatura abundante sobre el tema de la predictibilidad de las decisiones en el campo de lo jurídico (el realismo estadounidense, por ejemplo); como bien ha dicho Duncan Kennedy, lo cierto es que la mayoría de las veces resulta ocioso discutir el proceso y el resultado de una decisión jurisdiccional porque en ambos se entremezclan tanto elementos subjetivos, objetivos e intersubjetivos de los jueces, que muchas veces ni ellos saben bien a bien por qué se decantan por una solución o por otra.1
Aun así, la impresión general suele ser la contraria: el derecho es, en una de sus facetas, un sistema del que se guarda cierta visión del conjunto que se presume compartida —por lo menos en lo esencial. De ahí, de esa visión, y dependiendo del caso concreto, entran en juego ciertos principios comunes a la mayoría de los operadores jurídicos que servirán de premisas que sustenten el salto lógico a una o dos conclusiones. El punto de esta posición es que el problema jurídico de cierta manera dicta las normas y principios que van a entrar en juego, y como tanto el problema fáctico como el entramado normativo son conocidos por los que participan en la resolución del problema, entonces, no debería existir mucha discrepancia en la solución jurídica que uno u otro operador jurídico dé al mismo. ¿Cuál de las dos visiones está en lo correcto? Como es común en estas lides, cada una tiene su grano de verdad. Lo que sí es que la visión de la predictibilidad, en los hechos, es una rara avis en el mundo de los jurídico: los que estamos al tanto de la actividad de las cortes constitucionales casi siempre nos mostramos sorprendidos de sus resoluciones porque toman senderos invisibles para el resto de los mortales.
Por eso me llamó la atención la última resolución de la Corte sobre las acciones de inconstitucionalidad que promovió la PGR en contra de los gobiernos de Veracruz y Chihuahua.2 En este mismo espacio hace algunas semanas yo la hice de oráculo a partir de lo dicho por diversas autoridades y notas de prensa que se habían publicado y, al parecer, mi vaticinio no estuvo tan lejos de lo que pasó, salvo en un punto que quiero resaltar. Veamos.
Como mencioné, el quid del asunto era que las legislaturas se habían adelantado a legislar sobre el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) y, por ello, habían violentado un mandato constitucional presente en el régimen transitorio de la reforma constitucional del 2015. De éste se desprendía una norma de contención constitucional que limitaba a las legislaturas para legislar en materia de anticorrupción, en tanto el Congreso de la Unión no emitiera las leyes generales en la materia. La Corte sí hizo suyo el argumento en ese sentido que plateó la PGR en las respectivas acciones. Todos los ministros estuvieron de acuerdo que el problema se dio cuando las legislaturas respectivas se adelantaron a legislar en la materia sin haber esperado la emisión de las leyes generales3 a partir de las cuales —y de acuerdo al quinto y sexto transitorios de la reforma del 27 de mayo del 2015— entrarían en vigor las normas constitucionales sustantivas de la reforma y, con ello, se dotaría de sentido a todo el SNA. Por esto, se invalidaron las normas impugnadas.
En lo que no estuvieron de acuerdo los ministros fue en cómo denominar el problema, punto nada menor, ya que en el derecho las palabras importan y mucho. Así, el ministro Cossío, ponente en el caso de la acción de Veracruz, dijo que se había violentado la “mecánica transicional” plasmada en la reforma constitucional. Es decir, se contravenía la Constitución porque las normas ordenaban a las legislaturas abstenerse de legislar en la materia; sin embargo, esto no afectaba su competencia. Según la argumentación de Cossío, la competencia residual de las legislaturas locales permanecía intocada: eran competentes para legislar, pero estaban sujetas a un régimen constitucional transitorio que les impedía hacerlo en virtud de la ya mencionada mecánica transicional. Aquí conviene detenernos un poco. La competencia es la atribución de un operador para poder regular determinadas materias o emitir normas de cierta naturaleza con exclusión de los demás entidades u organismos. Cossío señaló que de esa mecánica transicional se desprende una regla de acción que mandataba a la legislatura abstenerse de hacer algo por un tiempo determinado —en este caso, legislar— , y no una regla de competencia, ya que no hubo un cambio normativo en la esfera competencial de las legislaturas. Es decir, en ningún momento se dice que la competencia para regular el SNA será exclusiva de la federación, o algo por el estilo. Al contrario, al ser la materia de anticorrupción una de tipo concurrente, es claro que sí tienen competencia los estados. La cuestión era que debían esperar a que el Congreso construyera las bases de coordinación y concurrencia del sistema para después anclar su normativa en el aquél primer molde. Hacerlo al revés era imposible pues no conocían los parámetros materiales a los cuales debían ajustarse.4
Esta posición, sin embargo, no fue compartida por la mayoría de los ministros. Y es que, al alimón de la discusión de la acción de Veracruz, se discutió la acción promovida en contra de la legislación de Chihuahua cuya ponencia estuvo a cargo del ministro Laynez. Aquí simple y llanamente, este ministro planteó que el régimen transitorio sujetaba la competencia de las legislaturas para legislar en la materia a una condición suspensiva —es decir, al hecho futuro de realización contingente, que era precisamente la emisión de las leyes generales por parte del Congreso. Pero bajo la óptica de Laynez y de este bloque de ministros esta condición suspensiva sí absorbía las facultades respectivas de la órbita competencial —de forma temporal— de la legislatura local. Consecuentemente, cuando se emite la legislación estatal los órganos que participaron en el proceso eran, en efecto, incompetentes para legislar. Aquí el régimen de transitoriedad no fue nunca una regla de acción sino una regla facultativa o competencial.
En mi opinión, Cossío tiene razón. Por eso yo llamé a la “norma de contención constitucional” a aquella que se desprendía del régimen de transitoriedad, esto es, una norma cuyo efecto era prohibir o contener que las legislatura desplegaran su poder normativo, más nunca trastocar su esfera competencial. Cossío está en lo correcto cuando dice que no es un norma que quite o absorba competencia, sino que simplemente prohíbe hacer algo durante un momento determinado a fin de que el sistema se construya adecuadamente. Ahora bien, en mi colaboración anterior dije a la letra que:
…si la legislación secundaria no ha entrado en vigor al momento que la Corte conozca del caso entonces la norma de contención seguiría en pie y, por lo tanto, la violación sería patente. Los estados no pueden legislar en esta materia, se declararía inconstitucional y si hay una mayoría de ocho votos en la Corte, se expulsarían todas las normas impugnadas de ordenamiento jurídico. Ahora bien, si todo el SNA está en vigor cuando la Corte conozca entonces las cosas cambian. El análisis se torna material y podría ser que la Corte declare que los sistemas locales van de acuerdo con los principios y directrices de la Constitución y las leyes generales y, por lo tanto, son constitucionales.
Yo pensé que si las leyes generales ya estaban en vigor cuando la Corte conociera del asunto entonces se debía entrar a un control material de las mismas. Pero no fue así y creo que con razón. Por lo menos en el debate en el Pleno —habrá que revisar el engrose cuando se publique— los ministros trataron el punto muy someramente. Se dijo que el simple hecho de que la legislación había sido emitida durante la “veda” legislativa la dotaba de una especie vicio de inconstitucionalidad de origen que permanece aún y después de emitida las leyes generales. Es decir, el hecho de que éstas se emitieran no dan pie a que se pueda revisar si la legislación local va en sintonía con lo emitido a nivel federal. El ministro Zaldívar lo puso en términos sencillos: no puede hablarse de una “constitucionalidad sobrevenida”.5 Aunque la aseveración puede discutirse, creo que técnicamente fue lo correcto. En la acción de inconstitucionalidad, aunque hay suplencia de la queja, el objeto de la discusión lo formula la parte que cuestiona la constitucionalidad, en este caso, la PGR. Además, el vicio de inconstitucionalidad fue tan grave —desatender un mandato constitucional— que aunque parece formal era, en realidad, material. Esto abona a mi argumento de que el ministro Cossío está en lo correcto: no es una mera cuestión de competencia, sino una violación material a la Constitución, a la prohibición que se desprendía de la mecánica transicional, a la regla de acción que se desprende del mismo. Así que tendré que matizar lo que dije en mi colaboración anterior: en principio, y en atención a la técnica de la acción de inconstitucionalidad, no se podía realizar un control material de la legislación local contrastándola con la federal.
Ahora bien, como dije al principio, las cortes constitucionales suelen ser impredecibles. Ya lo hemos visto, por ejemplo, cuando el ministro Medina Mora en el caso de mariguana medicinal analizó la legitimación activa de una de las partes en un momento procesal totalmente inoportuno para hacerlo. Lo que quiero decir es que la Corte, bajo una interpretación —si se quiere, técnicamente criticable— pudo haber entrado al control material de la legislación local. Y hubiera sido interesante por una sola cuestión: habría ya un pronunciamiento de la Corte sobre el SNA que, como dije en mi anterior colaboración, es algo complejísimo que no hemos dimensionado. Hay muchas cuestiones que tendrá delimitar la Corte respecto del SNA y a lo mejor esta era una oportunidad para empezar a trazar sus contornos. Tarde o temprano lo tendrá que hacer.
1 Ver “La educación legal como preparación para la jerarquía”: http://bit.ly/2cTGQuO
2 La de Quintana Roo se encuentra todavía pendiente de resolución.
3 La Ley General del Sistema Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas
4 El Ministro Cossío lo explica claramente: “Porque lo que se está buscando con las reformas constitucionales —tan importantes que se llevaron a cabo— es contar con un sistema nacional y no puedo saber cómo debo construir mi sistema local, si no tengo un sistema nacional, porque es un sistema de adecuación material, no es un sistema de adecuación temporal, si fuera temporal, pues sería otra la discusión; imaginaba esto como cualquier tipo de sistema, pensemos en sistemas eléctricos, hidráulicos, computacionales; si un sistema se tiene que adecuar a otro, primero, tiene que existir el sistema que sirve de parámetro de adecuación, porque eso no es un sistema, puede tener distintos ámbitos de conexión, pero si lo que se está buscando es que haya una materialidad completa, se tiene que generar así. Me parece que con esa metáfora se comprende la razón del proyecto.” Versión taquigráfica de la sesión del Pleno del lunes 5 de septiembre.
5 Página 33 de la versión taquigráfica.
Para casi el 54% de los ciudadanos en México es muy complicado erradicar la corrupción de la política.1 falencia de nuestra democracia que se verifica de muchas formas: dispendio injustificable de recursos públicos, opacidad en el manejo de los mismos, funcionarios que suelen autorizarse mayores percepciones que el mismo presidente de la República, solicitud de dádivas económicas para apoyar, aprobar o autorizar determinados proyectos u obra pública, incremento desbordado de deuda pública destinada a variados fines, tráfico de influencias y un largo etcétera.
Así, y a pesar de que nuestras obligaciones internacionales2 nos vinculan a tomar medidas para la debida gestión de los asuntos y bienes públicos, la integridad, la transparencia y la rendición de cuentas, así como el establecimiento de prácticas encaminadas a prevenir la corrupción, tuvieron que pasar diez años para que el 27 de mayo de 2015 se publicara la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción.
En este contexto, el día lunes, la Corte debatió dos acciones de inconstitucionalidad promovidas por la Procuraduría General de la República (PGR) en contra de diversas reformas constitucionales y legales de los estados de Chihuahua3 y Veracruz.4 Ambas reformas se enmarcan en lo que algunos miembros de la sociedad, los medios y el foro entendieron como “blindajes” de las polémicas gestiones de los gobernadores (salientes) pues la ciudadanía en esos estados optó por un candidato de oposición en las pasadas elecciones locales.
El problema clave de estos asuntos estribó en decidir si las entidades federativas podían o no “adelantarse” a legislar sobre el tema de anticorrupción y desconocer las previsiones básicas de un Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Cabe recordar que la reforma constitucional dotó al Congreso de la Unión de la facultad para: 1) expedir la ley general que establezca las bases de coordinación del SNA y 2) expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos.
Esta reforma a la Constitución, en este sentido, estableció también un conjunto de artículos “transitorios” para la entrada en vigor -o punto de arranque- de dichos ajustes constitucionales, en lo particular los artículos quinto, sexto y séptimo transitorios. Mismos que establecían, por ejemplo, que los artículos 79, 108, 109, 113, 114, 116, fracción V y 122, BASE QUINTA de la Constitución entrarían en vigor en la misma fecha en que lo hicieran las leyes generales del SNA y de responsabilidades administrativas (RA); de igual manera, establecieron el deber de todas las entidades de la República para conformar los sistemas anticorrupción locales de las entidades federativas (SLA) de acuerdo con las leyes generales.
De esta manera, cuando la PGR decidió combatir las reformas de Chihuahua, Quintana Roo y Veracruz, todavía no se habían publicado las leyes generales del SNA y de RA, sino que ello sucedió hasta el 18 de julio de 2016. Por lo tanto, fue hasta el 19 de julio de 2016 cuando comenzó la vigencia de los artículos constitucionales referidos y la competencia temporal de las entidades federativas para legislar y emitir sus leyes de manera armónica con el Sistema Nacional.
Con estos elementos, el Pleno de la Corte estudió los proyectos de los ministros Cossío Díaz (caso Chihuahua) y Laynez Potisek (caso Veracruz) en la que arribaron a conclusiones idénticas: la invalidez de los decretos de las reformas, aunque se utilizaron razones distintas.
En el caso Chihuahua se dijo que el argumento de la PGR sobre la competencia era “infundado” desde el punto de vista formal, pero en atención a la “mecánica transicional” y de la perspectiva material, resultaba contrario a la pretensión del legislador constitucional que los estados ejercieran su competencia antes de la entrada en vigor de las leyes generales. Es decir, si bien las legislaturas locales tienen un plazo de adecuación posterior a la entrada en vigor del sistema, era contrario a la idea misma de sistema que los diputados locales no conocieran las bases que les sirvieran de parámetro de actuación.
En el caso de Veracruz, el proyecto de Laynez sostuvo que era “fundada” la pretensión de la PGR, pues la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción condicionó a los congresos locales a ejercer su competencia legislativa en esta materia, hasta que el Congreso de la Unión fijara en las correspondientes leyes generales tanto las bases de la rectoría y distribución de competencias, como las bases para la coordinación en el establecimiento de un sistema nacional.
Si bien estas razones guardaron puntos de coincidencia, una mayoría de 6 ministros se decantó por la visión del ministro Laynez Potisek,5 pues su proyecto sostuvo que si el legislador local había argumentado que el ejercicio de la competencia se llevó a cabo ex ante, con el propósito de adecuar su marco normativo en alcance a la reforma constitucional, pero había desconocido los parámetros de los artículos transitorios que en ella se contienen, consecuentemente se presentó un vicio de inconstitucionalidad atemporal por condición transitoria respecto de los contenidos que se encuentren relacionados con la Ley General de la materia. Por ello, la emisión de la legislación respecto de los sistemas locales anticorrupción (SLA) debió haberse realizado de manera ex post a la emisión de la ley general, a efectos de lograr una efectiva coordinación y armonía en el SNA para evitar un efecto de inadecuada regulación normativa, entre todos los órdenes de gobierno del Estado mexicano.
En el caso de Veracruz, se hizo énfasis en que existía una “veda temporal” o condición suspensiva para el ejercicio de la facultad concurrente en los términos de los artículos 73 y 113, fracción II último párrafo, de la Constitución y, en consecuencia, las reformas legales de Veracruz, que habían sido emitidas de manera previa a la Ley General del SNA, violentaban las bases de coordinación y articulación.
Vale subrayar que el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción se trata de un gran esfuerzo del Estado mexicano para la construcción de una auténtica instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción. Para lograr la finalidad efectiva del combate a la corrupción es necesario que todos los órdenes de gobierno cuenten con los parámetros de coordinación. De ahí que una “salida en falso” motivó la inconstitucionalidad en los casos de Chihuahua y Veracruz, ahora hay que esperar cómo se construirán los SLA en el resto de las entidades federativas a futuro.
Nota al calce: estos asuntos fueron un primer acercamiento de la Corte a los temas anticorrupción pero no serán los últimos, ya la propia Ley General de Responsabilidades Administrativas ha sido objeto de impugnación y queda pendiente de resolución el caso de Quintana Roo bajo la ponencia de la ministra Piña Hernández.
Miguel Angel Antemate Mendoza. Defensor de Derechos Humanos por la UNAM.
1 Corporación Latinobarómetro, Informe 2016, Santiago de Chile. Página 65.
2 La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 14 de Diciembre de 2005; su artículo 5° dispone que Artículo 5 que cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, formulará y aplicará o mantendrá en vigor políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas. Asimismo se procurará establecer y fomentar prácticas eficaces encaminadas a prevenir la corrupción.
3 El Decreto 1364/2016 II P.O., publicado en el periódico oficial de la entidad de once de junio de dos mil dieciséis.
4 Decretos 880, 881, 882, 883, 887 y 892 publicados todos el Periódico Oficial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.
5 Votos de los Ministros Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Piña Hernández, Laynez Potisek (Ponente) y Presidente Aguilar Morales.
Después de casi cuatro sesiones, la Suprema Corte finalizó la discusión en torno a la acción de inconstitucionalidad 32/2012 interpuesta por la CNDH en contra de diversas disposiciones que facultan a la Procuraduría General de la República a requerir a las concesionarias la geolocalización, en tiempo real, de equipos de comunicación móvil. Esto con el propósito de investtigar ciertos delitos sin la necesidad de obtener una autorización de un juez u otro mecanismo de control para inhibir los riesgos de abuso.
¡Bravo! Celebremos. Un 28 de agosto de hace tres años no quedó duda de que las mujeres (al menos en el Distrito Federal) podemos decidir interrumpir un embarazo no deseado o no planeado sin miedo de ir a la cárcel o ser procesadas. Bravo, señores ministros y señoras ministras que integran nuestra más alta casa de justicia. Las mujeres del DF, y de otros estados del país que ejercen en el DF sus derechos, se los agradecemos. Bravo porque, a pesar de los intentos del ombudsman nacional de aquel entonces y del Procurador General de (In)Justicia también de aquel entonces, la Suprema Corte de la Nación (SCJN) decidió que la ley que despenalizó el aborto en las primeras 12 semanas del embarazo en el D.F. era constitucional. ¡Bien por el bien de las mujeres! Como dijo el ministro Góngora hace 9 años en otra discusión histórica sobre el mismo tema, a propósito de la llamada Ley Robles. (Porque el asunto de si las mujeres tenemos o no libertad reproductiva se ha debatido ya en la Corte dos veces).
La celebración de esta sentencia de la Corte debería ser fiesta nacional. Deberíamos comprar unas botellas de champaña y hacer un brindis en el Zócalo cada 28 de agosto, porque al menos unas 60,000 mujeres han podido acudir a los hospitales públicos del DF a solicitar la interrupción legal del embarazo (ILE, como se le llama comúnmente). Bravo porque desde el 28 de agosto de 2008 las mujeres no arriesgan su vida ni su salud en clínicas clandestinas. Poder ejercer este derecho fundamental en condiciones legales y seguras se vuelve particularmente importante cuando estamos desesperadas ante un embarazo no deseado y no queremos cargar con la maternidad para toda la vida, como dicen los curas de las Iglesias. (Ya suficiente tienen algunas con el matrimonio).
Aplausos. No sólo para la SCJN sino para la ALDF también. Celebremos también porque los legisladores hace 7 años aprobaron una ley que ha salvado la vida de muchas mujeres, ha evitado que se abandonen niños recién nacidos en las calles y ha permitido que las mujeres continúen sus proyectos de vida, decidiendo cuándo quieren ser madres y cuándo no.
Aplausos también porque a pesar de todos los pronunciamientos de los jerarcas católicos que amenazaban con la ex-comunión de todas las almas judiciales en agosto del 2008 (como amenazaron también a las legislativas seculares en abril del 2007), el laicismo triunfó en el Tribunal Constitucional de nuestro país. Felicidades porque la SCJN demostró que en este caso –donde estaban en riesgo las libertades fundamentales y decisiones más íntimas de la mitad de la población– se resolvió que los derechos de las mujeres cuentan. Que nuestra vida, salud, integridad personal, sueños y deseos importan en la interpretación constitucional de la ley. Que el artículo 4o constitucional que consagra la autonomía reproductiva de todas las personas no es un mero principio declarativo.
La decisión de interrumpir un embarazo no deseado es exclusiva de las mujeres porque:
La continuación del embarazo no deseado tiene consecuencias distintivamente permanentes y profundas para la mujer, con independencia de que cuente con el apoyo de otras personas en su continuación y después en el cuidado y la educación del niño, y es esa afectación asimétrica al plan de vida lo que establece la base para el trato distinto que el legislador consideró al otorgarle a ella la decisión final acerca de si el embarazo debe o no ser interrumpido, y lo que no hace irrazonable negar al participante masculino la capacidad para tomar esta decisión.(SCJN dixit).
Así, la SCJN reafirmó que la libertad reproductiva es un derecho individual de las personas, especialmente de las mujeres cuando enfrentan un embarazo no deseado. Porque aunque los roles de género están cambiando, todavía señalan como las principales encargadas del cuidado, alimentación y bienestar de los hijos. Porque traer un hijo al mundo es una gran responsabilidad y tenemos derecho a decir si queremos o no asumirla. En muchos casos, la maternidad también es fuente de gran felicidad, pero en otros no. Y cuando no, ¿tenemos que forzosamente ser infelices y posiblemente hacer también infeliz a otro ser humano? ¿O tenemos que escoger entre parir y ser infelices o no parir e ir la cárcel?
La legislación del DF y la sentencia de la SCJN no sólo han tomado en cuenta los derechos humanos de las mujeres que están en la Constitución, sino uno que Thomas Jefferson enumeró al redactar la Declaración de Independencia de los Estados Unidos hace ya un par de siglos (1776): el derecho a perseguir la felicidad. “Life, liberty and the pursue of happiness” (La vida, la libertad y la persecución de la felicidad) propuso Jefferson en ese pergamino revolucionario como la triada de derechos fundamentales para una nación independiente. Un gran liberal de su tiempo, Jefferson sabía que el Estado no nos puede garantizar ser felices ni tampoco le podemos exigir la felicidad, pero sí puede generar los medios y condiciones para alcanzarla, o por lo menos no impedirlo, respetando nuestras decisiones y garantizando nuestra autonomía.
Las mujeres tenemos el derecho a ser felices, a escoger ser madres o no. Gracias SCJN y ALDF por considerar que esta decisión, que no es fácil y determina muchas veces nuestra vida, es exclusiva de nuestra conciencia. También se agradece que, al menos en esta ciudad, se respete el pluralismo de visiones, la libertad de creencias, la maternidad voluntaria y la pluralidad de familias.
Esperemos que esta felicidad no se empañe pronto. Parece que la SCJN decidirá próximamente si las reformas a las constituciones estatales que protegen “la vida” del producto desde la concepción/fecundación respetan o no los derechos reproductivos de las mujeres establecidos en la Constitución. Esperemos que, como hace tres años, la laicidad triunfe sobre los rosarios, y la autonomía de las mujeres sea, de igual forma, tomada en cuenta por los ministros y ministras de la Corte.
Alma Beltrán y Puga. Coordinadora Jurídica del Grupo de Información en Reproducción Elegida A.C. (GIRE)

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 5
 Artículo 5
 artículo 4