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Timestamp: 2020-04-08 16:47:53+00:00

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Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 50030739820154047119 RS 5003073-98.2015.4.04.7119
Tribunal Regional Federal da 4ª Região TRF-4 - APELAÇÃO CIVEL : AC 50030739820154047119 RS 5003073-98.2015.4.04.7119 - Inteiro Teor
Apelação Cível Nº 5003073-98.2015.4.04.7119/RS
APELANTE: MUNICÍPIO DE ARROIO DO TIGRE/RS (EMBARGANTE)
APELANTE: INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA (EMBARGADO)
Trata-se de embargos opostos por MUNICÍPIO DE ARROIO DO TIGRE/RS face à execução fiscal que lhe move o INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA referente a auto de infração constante do processo administrativo nº 02023.002052/2007-62, por "construir estrada no município, sem licença do órgão ambiental competente", com fundamento no art. 70 da Lei 9.605/98 e no art. 44, §º, II, do Decreto 3.179/99. Alegou, em síntese: (i) a impenhorabilidade do bem público penhorado na carta precatória; (ii) a incompetência administrativa do IBAMA para a autuação ambiental; (iii) a inaplicabilidade da multa em razão do § 3º do art. 72 da Lei 9.605/98; (iv) a ausência de parâmetros para a fixação do seu valor; (v) a possibilidade da sua conversão, nos termos do Decreto 3.179/99.
Regularmente processado o feito, sobreveio sentença de parcial procedência, nos seguintes termos:
Ante o exposto, ACOLHO EM PARTE os embargos à execução para DETERMINAR a reabertura do processo administrativo ambiental e a efetiva apreciação pelo IBAMA do pedido de conversão da penalidade pecuniária, com observância do art. 139 e seguintes do Decreto 6.514/08.
Sendo recíproca a sucumbência, condeno ambas as partes ao pagamento de honorários de sucumbência no patamar de 05% do valor da execução, atualizado pela IPCA-E e com juros de mora de 01% ao mês a partir do trânsito em julgado. Ação isenta de custas, nos termos do artigo 7º da Lei n.º 9.289/1996.
Irresignadas, a embargada apela e a embargante recorre adesivamente.
A embargada (evento 30 na origem) sustenta que é assente na jurisprudência dos Tribunais Superiores e na doutrina a proibição do Poder Judiciário em apreciar o mérito dos atos administrativos, cabendo-lhe, tão somente, a análise formal e a verificação da existência ou não de vícios de nulidade que porventura maculem o ato. Refere que, na espécie, o Município foi autuado e apresentou defesa, a qual foi rechaçada; após, devidamente intimado, apresentou recurso administrativo, ao qual não foi dado provimento. Registra que o IBAMA entendeu que o valor estabelecido (R$ 50.000,00) estava muito aquém do máximo estipulado pela norma (R$ 10.000.000,00), e é justo, tendo em vista a gravidade da infração e a situação econômica do autor do fato. Aponta, pois, que não há qualquer irregularidade no procedimento e que a multa aplicada considerou todas as circunstâncias específicas do caso em concreto. No que toca à conversão/minoração da penalidade, refere, em apertada síntese, que, apesar de intimada, a embargante não apresentou documentação suficiente à análise do pleito. Registra, ainda, que não há nulidade do processo administrativo quanto ao ponto, ei que a aplicação da pena de multa não afasta a responsabilidade do infrator de ter que reparar o dano ambiental causado. Aponta que, no caso concreto, não foram observados os requisitos à conversão/minoração pleiteadas, e que o indeferimento do pedido no presente caso configura regular exercício do Poder Discricionário da Administração Pública.
A embargante, em recurso adesivo (evento 38 na origem) sustenta, em síntese, a incompetência do IBAMA para a autuação. No ponto, registra que a suposta infração cometida consistia na abertura de estrada no Município de Arroio do Tigre, cuja competência para fiscalização e licenciamento seria do órgão estadual. Aponta, pois, que não caberia a fiscalização do lBAMA, sobretudo quando se observa a efetiva atuação das entidades estaduais, conforme se constatou no processo administrativo nº 02023002052/2007- 62. Sustenta, ainda, a inexistência de fundamentação suficiente acerca dos critérios para fixação da multa em patamar superior ao mínimo.
Recebo os recursos de apelação, eis que adequados e tempestivos. Registro, outrossim, que os recursos são dispensados do recolhimento de preparo, nos termos dos artigos 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil e 7º da Lei nº 9.289/96.
APELAÇÃO DA EMBARGADA
Multa. Conversão/Minoração
De início, registro que é dever do administrador fundamentar as decisões que impõem limitações ou sanções aos administrados, como expressão dos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, previstos no artigo 37, caput, da Constituição da República, e na Lei n.º 9.784/1999. Ainda que a autuação do infrator em si configure ato vinculado, derivado do dever de fiscalizar e punir, a escolha da sanção a ser aplicada é discricionária, cabendo ao administrador justificar sua opção (juízo de conveniência e oportunidade), a fim de viabilizar o seu controle, inclusive na via judicial. Nesse sentido:
EMBARGOS À EXECUÇÃO DE DÍVIDA ATIVA. INMETRO. MULTA ACIMA DO MÍNIMO LEGAL. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. VÍCIO DE FORMA. Malgrado seja discricionária a graduação da multa, a cominação dessa pena acima do mínimo legalmente previsto, sem a devida motivação, configura vício de forma, passível de controle pelo Judiciário por envolver elemento vinculado do ato administrativo. (TRF4, AC 5000043-09.2019.4.04.9999, SEGUNDA TURMA, Relator RÔMULO PIZZOLATTI, juntado aos autos em 03/09/2019)
TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO, OBSCURIDADE OU CONTRADIÇÃO. CORREÇÃO DE ERRO MATERIAL. SUPRIMENTO. FIXAÇÃO DE MULTA ACIMA DO VALOR MÍNIMO. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO. DPU. HONORÁRIOS. POSSIBILIDADE. 1. Cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para: a) esclarecer obscuridade ou eliminar contradição; b) suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento; c) corrigir erro material (CPC/2015, art. 1.022, incisos I a III). Em hipóteses excepcionais, entretanto, admite-se atribuir-lhes efeitos infringentes. 2. É dever do administrador fundamentar as decisões que impõem limitações ou sanções aos administrados, como expressão dos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, previstos no artigo 37, caput, da Constituição da República, e na Lei n.º 9.784/1999. Ainda que a autuação do infrator em si configure ato vinculado, derivado do dever de fiscalizar e punir, a escolha da sanção a ser aplicada é discricionária, cabendo ao administrador justificar sua opção (juízo de conveniência e oportunidade), a fim de viabilizar o seu controle, inclusive na via judicial. 3. Da análise do processo, verifico que, embora a Lei n.º 9.933/1999 estabeleça parâmetros mínimo e máximo a serem observados - R$ 100,00 (cem reais) a R$ 1.500.000,00 (um milhão e meio de reais) -, o ato homologatório do auto de infração (evento 14 - PROCADM2) não aponta expressamente as razões pelas quais a multa foi fixada em valor superior ao mínimo legal. Tampouco faz qualquer referência às circunstâncias previstas no artigo 9º, as quais poderiam justificar a aplicação acima do patamar mínimo, sequer por remissão a fundamentação contida em ato anterior, como pareceres, informações, decisões ou propostas (art. 5º, § 1º, da Lei n.º 9.784/1999). 4. Diante desse contexto, e considerando que não é dado ao Judiciário simplesmente reduzir o quantum da penalidade, que deve ser consentâneo com as circunstâncias do caso concreto, a solução que se afigura mais adequada é reconhecer a nulidade parcial do auto de infração, para oportunizar à autoridade administrativa que proceda à quantificação da multa, apontando os motivos para eventual aplicação acima do valor mínimo. 5. Não se desconhece o entendimento segundo o qual não são devidos honorários advocatícios à Defensoria Pública quando ela atua contra pessoa jurídica de direito público à qual pertença, nos termos da Súmula nº 421 do STJ e REsp nº 1.199.715/RJ. In casu, a hipótese é diversa, já que a Defensoria Pública da União não integra o INMETRO, tratando-se de pessoas jurídicas distintas, com personalidade e patrimônio próprios, sendo devidos, portanto, honorários. Recentíssimo precedente do STF. 6. Acolhidos os aclaratórios, com a atribuição de excepcionais efeitos infringentes. (TRF4, AC 5001364-93.2017.4.04.7204, PRIMEIRA TURMA, Relator ROGER RAUPP RIOS, juntado aos autos em 15/05/2019)
No caso concreto, no que toca ao pleito de conversão/minoração da multa aplicada, a sentença registra:
Embora a reparação ambiental independa da penalidade administrativa, a Lei 9.605/98, em seu art. 72, § 4º, estabelece que "a multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente". A regulamentação da conversão constava do art. 60 do Decreto 3.179/99, estando atualmente prevista no art. 139 e seguintes do Decreto 6.514/08.
A conversão pressupõe basicamente a formulação do pedido no âmbito administrativo, com a apresentação de um pré-projeto (arts. 60 do Decreto 3.179/99 e 144 do Decreto 6.514/08), seguida da celebração de um termo de compromisso entre o infrator e a autoridade ambiental (arts. 60 do Decreto 3.179/99 e 146 do Decreto 6.514/08), cujas cláusulas estabelecerão as condições para a preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente .
Incumbe à administração ambiental decidir a respeito do pedido de conversão discricionariamente (art. 145, § 1º, do Decreto 6.514/08; TRF4, AG 5026365-03.2013.404.0000, 2014), cabendo ao Poder Judiciário tão-somente controlar a legalidade do ato (TRF4, AC 5038536-03.2011.404.7100, 2013). Discricionariedade, porém, não é sinônimo de arbitrariedade, devendo a decisão ser devidamente motivada (art. 2º da Lei 9784/99, que disciplina o processo administrativo na esfera federal).
No caso dos autos, a parte embargante formulou no processo administrativo diversos pedidos de conversão da multa. Embora em muitos momentos os pedidos não tenham sido formuladas de maneira técnica, com a citação do fundamento legal, é perfeitamente possível identificar a vontade da parte embargante na conversão da penalidade pecuniária.
De fato, na impugnação à autuação, requereu o Município fosse "a multa pecuniária reduzida ao mínimo legal, considerando que o infrator é entidade pública, com sua exigibilidade suspensa, mediante termo de reparação do dano", embora tenha mencionado o art. 70, e não o 60, do Decreto 3.179/99 (EV. 07, PROCADM3, p. 13).
O pedido foi reiterado nas alegações finais (pedido 'D', EV. 07, PROCADM4, p. 20) e na fase recursal (pedido 'D', EV. 07, PROCADM9, p. 17 e 18). Neste ponto, ressalto a informalidade que deve orientar os processos administrativos em geral. Segundo o art. 2º, IX, da Lei 9784/99, deverá haver no processo administrativo a "adoção de formas simples".
Nas alegações finais foi apresentado inclusive Projeto de Recuperação de Área Degradada/PRAD. Após a apresentação, foi recomendada a sua aprovação por engenheiro florestal do IBAMA, sendo que, no mesmo documento, há o registro da concordância da própria autoridade julgadora ("de acordo") (EV. 07, PROCADM9, p. 4).
Apesar disso, não houve qualquer ato administrativo homologando ou rejeitando a conversão, admitindo ou inadmitindo o PRAD como pré-projeto.
Ainda que relevantes as alegações veiculadas na contestação em torno da insuficiência do PRAD e de que ele se destinaria à celebração de TAC com o Ministério Público, não se pode ignorar que (i) essas considerações deveriam ter sido realizadas no processo administrativo, pela autoridade administrativa competente, especialmente se considerada a existência de parecer expressamente concordando com o plano e (ii) a eventual insuficiência do projeto deve resultar na oportunidade para a sua complementação (art. 144, § 3º, do Decreto 6.514/08).
Assim, deverá ser reaberto o processo administrativo a fim de que o IBAMA, de forma discricionária mas fundamentada, efetivamente aprecie o pedido de conversão da multa formulado pela parte embargante, em prazo razoável e, havendo a necessidade de complementação, oportunize prazo para tanto. O exame deve observar o Decreto 6.514/08, tendo em vista a aplicação imediata das normas de natureza processual.
A sentença não merece reparos. Com efeito, a análise do processo administrativo revela que inexiste, no processo administrativo, fundamentação suficiente ou sequer manifestação formal acerca do eventual indeferimento do pleito, notadamente diante da apresentação de Projeto de Recuperação de Área Degradada/PRAD, quanto ao qual foi, inclusive, recomendada a aprovação por engenheiro florestal do IBAMA, com registro da concordância da própria autoridade julgadora.
Ademais, conforme referido, eventual insuficiência documental deveria conduzir à oportunização de complementação nos autos do próprio processo administrativo, sob pena de cerceamento de defesa.
Assim, a anulação do processo administrativo para que haja a regular apreciação do pleito não merece qualquer censura.
Assim fixado, restam prejudicados os demais pontos veiculados no apelo, eis que atinentes ao mérito do pleito de conversão/minoração da multa, os quais, conforme já exposto, deverão ser devidamente apreciados no âmbito administrativo.
A apelação da embargada, pois, não merece acolhida.
APELAÇÃO DA EMBARGANTE
Competência do IBAMA
A jurisprudência desta Corte é assente no sentido de que, diante da competência comum dos entes federativos para fiscalizar atividades poluidoras, o poder de fiscalização e autuação do IBAMA independente da competência para licenciamento ou autorização da atividade potencialmente poluidora. Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. AUTO DE INFRAÇÃO. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. PODER DE FISCALIZAÇÃO. AUTUAÇÃO DO IBAMA. ESCRITURA PÚBLICA DE COMPRA E VENDA QUE CONTÉM OBSERVAÇÃO SOBRE ÁREA NÃO EDIFICÁVEL. RESOLUÇÃO CONAMA 302/2002. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. NÃO-RETROATIVIDADE. SANÇÕES APLICÁVEIS AO CASO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE/RAZOABILIDADE. SUBSISTÊNCIA DE MULTA. PRAZO PARA ADMINISTRAÇÃO APRECIAR PEDIDO DE REDUÇÃO DOS VALORES E CONVERSÃO DA SANÇÃO EM MEDIDA DE RECUPERAÇÃO AMBIENTAL.
- A Constituição Federal, em seu art. 23, VI, concedeu à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios competência comum no que se refere à proteção ao meio ambiente e ao combate da poluição em qualquer de suas formas. Nesse rumo, atento às disposições da Lei n.º 7.735, de 22.02.1989, que criou o IBAMA, bem ainda da Lei Complementar 140/2011, vislumbra-se claramente o poder de fiscalização e autuação do IBAMA independente da competência para licenciamento ou autorização da atividade potencialmente poluidora. Precedentes do STJ. (...) (TRF4, APELREEX 5006867-30.2014.4.04.7001, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 10/03/2016)
APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. NULIDADE DE AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELO IBAMA, LEVANTAMENTO DE EMBARGO DE ATIVIDADES E RESTITUIÇÃO DE BENS APREENDIDOS. AFASTAMENTO OU REDUÇÃO DA MULTA. FUNCIONAMENTO DE INDÚSTRIA DE PESCA SEM LICENÇA AMBIENTAL. SEGURANÇA DENEGADA. RECONHECIDA PARCIAL PERDA DE OBJETO EM FUNÇÃO DO LEVANTAMENTO ADMINISTRATIVO DO EMBARGO. SENTENÇA MANTIDA QUANTO AO MAIS.
5. O IBAMA tinha competência para fiscalizar e autuar, seja porque incumbe ao Poder Público agir para preservar o meio ambiente (CF/88, art. 225), seja porque a atribuição de fiscalizar a conformidade de empreendimentos e atividades poluidoras é comum a todos os entes federativos (LC 140/2011, art. 17, § 3º), seja porque está claro que a autarquia federal poderia agir supletivamente se os órgãos ambientais municipal e estadual nada fizeram para coibir o funcionamento de empreendimento potencial e efetivamente poluidor sem licença ambiental
(TRF4, AC 5003046-12.2015.4.04.7121, QUARTA TURMA, Relator CÂNDIDO ALFREDO SILVA LEAL JUNIOR, juntado aos autos em 25/04/2019)
Improcedente, portanto, o recurso da embargante no ponto.
Ausência de parâmetros para fixação da multa
À análise dos autos, verifico que, ainda que sucinta, há fundamentação suficiente acerca da fixação do valor da multa, de modo que não há falar em nulidade do auto de infração quanto ao ponto. Nesse sentido, transcrevo a fundamentação adotada pela sentença, fundamentação que adoto, também, como razões de decidir:
A fixação da multa observou os parâmetros do art. 6º do Decreto 3.179/99, que então disciplinava as infrações administrativas ambientais. De fato, segundo constou do processo administrativo, informação reproduzida pelo IBAMA na contestação, "o montante aplicado de R$ 50.000,00 é muito aquém do máximo estipulado pela norma. Entendo que a conduta é grave, pois houve desmate e construção de obra sem autorização e ainda cometida por um município. Assim, o valor encontra-se adequado à gravidade da infração e a situação econômica do autor do fato".
Ademais, não visualizo flagrante desproporcionalidade ou manifesta irrazoabilidade no valor da multa, a qual deve ser fixada pela autoridade administrativa, sendo revista pelo Poder Judiciário apenas em hipóteses excepcionais, sob pena de indevida substituição da atividade administrativa e consequente violação ao princípio da separação de poderes.
No caso, quanto aos honorários advocatícios, a sentença condenou ambas as partes ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 5% do valor da execução, o que restou mantido, na forma da fundamentação.
Desprovidos ambos os apelos, pois, devem ser majorados os honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, para 6%, mantida a base de cálculo fixada na sentença.
Desprovidos os apelos.
Ante o exposto, voto por negar provimento aos apelos.
Documento eletrônico assinado por ROGER RAUPP RIOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001340469v15 e do código CRC db422a84.
Data e Hora: 10/10/2019, às 10:38:39
5003073-98.2015.4.04.7119
40001340469 .V15
Conferência de autenticidade emitida em 11/10/2019 21:40:22.
Documento:40001340470
Tributário e processual civil. embargos à execução fiscal. IBAMA. COMPETÊNCIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. MOTIVAÇÃO. ANULAÇÃO.
1. É dever do administrador fundamentar as decisões que impõem limitações ou sanções aos administrados, como expressão dos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, previstos no artigo 37, caput, da Constituição da República, e na Lei n.º 9.784/1999. Ainda que a autuação do infrator em si configure ato vinculado, derivado do dever de fiscalizar e punir, a escolha da sanção a ser aplicada é discricionária, cabendo ao administrador justificar sua opção (juízo de conveniência e oportunidade), a fim de viabilizar o seu controle, inclusive na via judicial.
2. A análise do processo administrativo revela que inexiste, no processo administrativo, fundamentação suficiente ou sequer manifestação formal acerca do eventual indeferimento do pleito, notadamente diante da apresentação de Projeto de Recuperação de Área Degradada/PRAD, quanto ao qual foi, inclusive, recomendada a aprovação por engenheiro florestal do IBAMA, com registro da concordância da própria autoridade julgadora. Ademais, conforme referido, eventual insuficiência documental deveria conduzir à oportunização de complementação nos autos do próprio processo administrativo, sob pena de cerceamento de defesa. Assim, a anulação do processo administrativo para que haja a regular apreciação do pleito não merece qualquer censura.
3. A jurisprudência desta Corte é assente no sentido de que, diante da competência comum dos entes federativos para fiscalizar atividades poluidoras, o poder de fiscalização e autuação do IBAMA independente da competência para licenciamento ou autorização da atividade potencialmente poluidora. Precedentes.
4. Apelações desprovidas.
Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento aos apelos, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
Documento eletrônico assinado por ROGER RAUPP RIOS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 40001340470v4 e do código CRC 1ae91741.
40001340470 .V4
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Extraordinária do dia 10/10/2019, na sequência 5, disponibilizada no DE de 24/09/2019.
A 1ª TURMA DECIDIU, POR UNANIMIDADE, NEGAR PROVIMENTO AOS APELOS.
Disponível em: https://trf-4.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/768141632/apelacao-civel-ac-50030739820154047119-rs-5003073-9820154047119/inteiro-teor-768141682

References: artigo 7
 artigo 37
 artigo 37
 artigo 9
In casu
 artigo 1
 artigo 37
 artigo 1