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Timestamp: 2018-10-21 14:57:52+00:00

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﻿ SENTENCIA T-1039 DE DICIEMBRE 5 DE 2006
SENTENCIA T-1039 DE 05 DE DICIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:ALCANCE DEL PRINCIPIO DE TIPICIDAD Y EL ÁMBITO DE DECISIÓN DEL FALLADOR EN MATERIA DISCIPLINARIA.
TEMAS ESPECÍFICOS:INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA, CONCEJAL, INHABILIDADES PARA SER PERSONERO MUNICIPAL, PRINCIPIO DE TIPICIDAD, INHABILIDADES DEL PERSONERO MUNICIPAL
Sentencia T-1039 de diciembre 5 de 2006
Sentencia T-1039 de 2006
Ref.: expediente T-1400910
1.1. El Sr. Gustavo Montealegre Echeverri fue elegido y ejerció como concejal del municipio de Palmira (Valle) para el período constitucional que inició el año dos mil uno (2001) y terminó el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil tres (2003).
1.2. Finalizado su período como concejal el Sr. Montealegre Echeverri fue elegido, el veintisiete (27) de febrero de 2004, Personero de Palmira, por el concejo de dicho municipio, para el período 2004-2007, y tomó posesión del cargo el día primero (1º) de marzo de 2004.
1.3. En octubre del año 2004 la Procuraduría Regional del Valle del Cauca inició una investigación disciplinaria contra el accionante, por “[h]aberse posesionado según Acta 52 de febrero 27 de 2004 como personero municipal de Palmira, y haber ejercido como tal, para el período 2004 a 2007, encontrándose inhabilitado para ello, por haberse desempeñado hasta el 31 de diciembre de 2003 como concejal de esa municipalidad, es decir, durante el año anterior a la elección de personero efectuada el 9 de enero de 2004” (1) . A juicio del organismo de control el investigado había infringido con su conducta el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, precepto que señala como causal de inhabilidad para ser elegido personero haber desempeñado cargo o empleo público en la administración central o descentralizada municipal o distrital en el año anterior a la elección (2) .
1.4. Como resultado de la investigación disciplinaria, la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, mediante Resolución 68 del veintiuno (21) de septiembre de dos mil cinco (2005), declaró responsable disciplinariamente, a título de dolo, al Sr. Montealegre por haber incurrido en falta gravísima al infringir el régimen de inhabilidades para la elección de personero y le impuso la sanción de destitución y inhabilidad general de diez (10) años “para el ejercicio de función pública en cualquier cargo o función”.
1.5. Apelado el anterior acto administrativo, fue confirmado por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública mediante providencia de diecinueve (19) de diciembre de dos mil cinco (2005).
1.6. El Sr. Montealegre Echeverri solicitó la revocatoria directa de las decisiones proferidas en primera y segunda instancia, solicitud denegada por el Procurador General de la Nación mediante proveído de seis (6) de julio de 2006.
• Copia de la Resolución 68 del veintiuno (21) de septiembre de dos mil cinco (2005) de la Procuraduría regional del Valle del Cauca.
• Copia del acto administrativo proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública de diecinueve (19) de diciembre de dos mil cinco (2005).
Mediante escrito presentado ante la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Buga, suscrito por el Procurador Delegado para la Moralidad Administrativa, se da respuesta a la acción interpuesta por el Sr. Montealegre Echeverri. Sostiene el Procurador Delegado que el amparo solicitado carece de fundamento porque en el proceso disciplinario adelantado en contra del accionante no se vulneraron sus derechos fundamentales, debido a que el Sr. Montealegre pudo ejercer el derecho de defensa y, adicionalmente, los actos administrativos mediante los cuales se impuso la sanción al investigado tuvieron “como soporte el régimen de las inhabilidades e incompatibilidades, la jurisprudencia del Consejo de Estado y el reiterado criterio de la Procuraduría General de la Nación y de esta delegada en torno al alcance de la inhabilidad planteada en el caso concreto. Incluso en el fallo de segunda instancia se demostró la compatibilidad existente entre el fundamento constitucional de las inhabilidades y aquella predicable en este evento” (3) . En esa medida, puesto que los actos administrativos sancionadores están fundados en “argumentos fundados y racionales que daban cuenta de la existencia de la inhabilidad y de la consecuente responsabilidad del actor” (4) , no adolecen de defectos sustanciales que redunden en una vulneración de los derechos del Sr. Montealegre Echevarría.
Añade el procurador delegado que la acción de tutela es improcedente porque el Sr. Montealegre cuenta con otros medios para la protección de sus derechos pues “[e]stá habilitado para solicitar la revocatoria directa del fallo sancionatorio, tal como lo ha hecho ya, encontrándose pendiente de decisión, e incluso para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para efectos de la suspensión provisional y de la posterior anulación del acto” (5) .
Debido a la duda interpretativa sobre el real alcance de la disposición legal que sirvió de fundamento a la sanción disciplinaria impuesta al Sr. Montealegre, considera la Sala Civil-Familia que se vulneraron los derechos fundamentales del accionante porque los organismos de control desconocieron los principios de legalidad, de presunción de inocencia —en su específica vertiente de in dubio pro reo—, de culpabilidad y de favorabilidad “al imputarle a título de dolo, una falta gravísima con estribo, no en una norma legal, sino en una interpretación judicial, por lo demás no unánime en el concierto jurídico nacional”. Por tal razón el juez de primera instancia concede el amparo transitorio de los derechos fundamentales del Sr. Montealegre y ordena la suspensión de los efectos de las resoluciones emitidas por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo adopta una decisión definitiva.
El demandante interpone tutela contra la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y contra la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública porque estima vulnerado sus derechos fundamentales a ejercer cargos y funciones públicas y al debido proceso, específicamente las garantías del principio de legalidad, la presunción de inocencia y el principio de favorabilidad, debido a que fue sancionado disciplinariamente con la destitución del cargo de personero municipal y la inhabilidad durante diez años para ejercer cargos y funciones públicas, por haber incurrido en la causal de inhabilidad señalada en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. Considera el actor que la interpretación de este precepto legal realizada por los organismos de control adolece de diversos defectos, que materializan la vulneración de sus derechos fundamentales, porque ante distintas posibilidades interpretativas de la causal de inhabilidad en cuestión, fue acogida aquella más desfavorable y restrictiva del derecho a ejercer cargos públicos, en el sentido que haberse desempeñado como concejal durante el año anterior a la elección lo inhabilita para ser elegido y ejercer como personero municipal. Adicionalmente sostiene que la falta disciplinaria no le era imputable a título de dolo porque precisamente las dudas en torno al alcance de la inhabilidad impiden que se configure tal grado de culpabilidad.
Así mismo, la disposición antes trascrita establece una excepción al carácter residual o subsidiario de la acción de tutela, precisamente cuando se acude a la garantía constitucional como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, en esos casos no es necesario demostrar que el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial o que este no es tan idóneo o eficaz como la acción de tutela, sino que el actor debe acreditar el perjuicio irremediable, como ha sostenido esta corporación “ese fue precisamente el requisito impuesto por el Constituyente y no puede ni la Corte, ni ningún otro juez, pasarlo inadvertido” (6) .
Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que el concepto de perjuicio irremediable no es susceptible de una definición legal o reglamentaria, porque se trata de un “concepto abierto” que debe ser precisado por el juez en cada caso concreto (7) , y a su vez permite que al funcionario judicial “darle contenido y sentido a su tarea de protección efectiva de los derechos fundamentales y ser el punto de confluencia del derecho y la realidad, de cuya adecuada interrelación depende la justicia de su decisión” (8) .
Esta caracterización del perjuicio irremediable, que gravita en torno a su inminencia, gravedad y urgencia, ha sido reiterada en numerosas oportunidades por distintas salas de revisión (9) , sin embargo, como antes se sostuvo en cada caso concreto debe el juez de tutela ponderar si los anteriores elementos caracterizadores del perjuicio irremediable están presentes. En esa medida resulta relevante examinar algunos de los criterios interpretativos desarrollados por la jurisprudencia constitucional en torna a la figura en estudio:
— Se ha sostenido en distintas oportunidades que cuando la acción de tutela es interpuesta por un sujeto de especial protección constitucional, tales como madres cabeza de familia (10) , mujeres trabajadoras embarazadas (11) , discapacitados (12) o personas de la tercera edad (13) , el concepto de perjuicio irremediable debe ser entendido en forma mucho más amplia “para así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad” (14) , en estos casos debe tomar en consideración no solo las circunstancias personales del actor en el caso concreto, sino también “las características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada” (15) .
— Se ha afirmado que existe un perjuicio irremediable cuando se trata de derechos fundamentales cuyo ejercicio está delimitado temporalmente por la Constitución, por ejemplo, el derecho a la representación política o el derecho a ser elegido miembro de corporaciones públicas, porque en estos casos “[c]ada día que pasa equivale a la imposibilidad absoluta de ejercer la representación de quienes votaron para elegir a una persona para que los represente en una corporación pública” (16) .
— Del mismo modo se ha argumentado que la imposición de una sanción disciplinaria que conlleva la imposibilidad jurídica para el afectado de acceder al ejercicio de cargos públicos puede ocasionar un perjuicio irremediable en ciertos eventos (17) .
— También se ha deducido la existencia de un perjuicio irremediable en aquellos casos de afectación grave y evidente del derecho a la libertad individual cuando la persona privada de la libertad interpone la acción de tutela mientras está en trámite una acción de revisión (18) .
Relación que encuentra justificación en la necesidad de adoptar medidas urgentes e impostergables para la defensa de de los sujetos de especial protección constitucional, por una parte, y en segundo lugar en el carácter temporal del goce de ciertos derechos fundamentales, pues en algunos casos la tardanza en su protección haría nugatorio su ejercicio, por estar condicionados a términos constitucional o legalmente establecidos, o en otros eventos permitir la prolongación de su afectación configura un perjuicio grave e injustificado para su titular.
Como bien ha señalado la jurisprudencia constitucional el Estado puede ejercer el ius puniendi por medio de distintas modalidades jurídicas, entre las cuales se cuenta el derecho disciplinario (19) . Este último hace parte del derecho administrativo sancionador, género que agrupa diversas especies —tales como el derecho contravencional, el derecho correccional, y el propio derecho disciplinario— y en general “pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no solo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas” (20) .
Ahora bien de manera específica el derecho disciplinario se manifiesta en la potestad de los entes públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, con el propósito de preservar los principios que guían la función administrativa señalados en el artículo 209 constitucional (moralidad, eficiencia, celeridad, igualdad, economía, imparcialidad y publicidad) (21) .
La Corte Constitucional ha reconocido las diferencias existentes entre las distintas modalidades del derecho sancionador en cuanto a sus intereses, sujetos jurídicos involucrados y efectos jurídicos en la comunidad, las cuales exigen tratamientos diversos por parte del legislador y de los órganos encargados de aplicar la normatividad (22) . No obstante, también ha puesto de manifiesto que las distintas especies de derecho sancionador comparten unos elementos comunes que los aproximan al derecho penal delictivo pues irremediablemente el ejercicio de ius puniendi debe someterse a los mismos principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a sancionar (23) .
“El derecho disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando estos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley, (...) ha dado lugar a la formación de una rama del derecho administrativo llamada ‘derecho administrativo disciplinario’. Un amplio sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho penal. (…) La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término “derecho criminal” para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos” (24) .
En virtud de lo anterior la jurisprudencia constitucional (25) ha señalado que los principales elementos constitutivos del derecho constitucional al debido proceso, enunciados en el artículo 29 constitucional hacen parte del procedimiento disciplinario, entre los que cabe mencionar (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus (26) .
Así, esta corporación ha sostenido que el sujeto disciplinable tiene derecho a “la comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas posibles de sanción; la formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; el traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; la indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones” (27) .
En primer lugar esta garantía integrante del debido proceso, común a todo ejercicio del ius punendi estatal, exige que la disposición mediante la cual se configure el tipo sancionador describa de manera “clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras”, entonces, mediante esta garantía “se desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria” (28) .
En cuanto a la primera diferencia, esta corporación ha reconocido que en el ámbito del proceso disciplinario son admisibles las faltas disciplinarias que consagren tipos abiertos “ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos” (29) .
De esta manera, las normas disciplinarias estructuradas en forma de tipos abiertos remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagran deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores públicos; y es a este complemento al cual debe acudir el juez disciplinario al momento de decidir dentro de un proceso la existencia de responsabilidad y la procedencia de una sanción. Así, “la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria” (30) .
“[A] diferencia de la materia penal, ‘en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario’ (31) ; y que ‘en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos’ (32) . También ha precisado en este mismo sentido la Corte que ‘mediante la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallador’ (33) . Por ende, “el investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad” (34) .
En efecto, en reiteradas ocasiones esta Corporación ha sostenido que en el ámbito del derecho sancionador —del cual como antes se sostuvo hace parte el derecho disciplinario— no cabe la interpretación y aplicación extensiva de las disposiciones que consagran las faltas. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-1285 de 2005, con ocasión de una tutela interpuesta por un congresista en contra de la interpretación extensiva de una causal de paridad de investidura sostuvo esta corporación:
De acuerdo con los principios que rigen el debido proceso, de legalidad y tipicidad, solo es posible derivar la falta y la sanción de conformidad con las leyes preexistentes al acto que se imputa, siendo importante resaltar que las causales de pérdida de investidura no pueden ser de creación jurisprudencial pues en materia sancionadora se impone una interpretación restrictiva, lo que excluye aplicar una interpretación extensiva o analógica (negrillas añadidas).
Finalmente, no se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta (C.P., arts 13 y 40) sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla. Por consiguiente, y en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos (negrillas añadidas).
Considera la Corte que, además, la ley está llamada a desarrollar, no a repetir los preceptos de la Constitución, lo que implica que el Congreso de la República tiene a su cargo, a través de la función legislativa, la responsabilidad —básica en el Estado social de derecho— de actualizar el orden jurídico, adaptando la normatividad a la evolución de los hechos, necesidades, expectativas y prioridades de la sociedad, lo que exige reconocerle un amplio margen de acción en cuanto a la conformación del sistema legal, por las vías de la expedición, la reforma, la adición y la derogación de las normas que lo integran.
De ello resulta que el establecimiento legal de elementos nuevos, no contenidos en la Constitución, no vulnera de suyo la preceptiva de esta. La inconstitucionalidad material de la ley —repite la Corte— exige como componente esencial el de la confrontación entre su contenido, considerado objetivamente, y los postulados y mandatos del Constituyente. Si tal factor no puede ser demostrado ante el juez constitucional o encontrado por este en el curso del examen que efectúa, no puede haber inexequibilidad alguna.
— La extensión de las incompatibilidades en el tiempo no está prohibida por la Constitución Política y, por el contrario, ella misma utiliza esa modalidad de prescripción de conductas, llevando el término de la incompatibilidad más allá del lapso de ejercicio del cargo, tal como lo hace en su artículo 181, cuando al estipular la vigencia de las que afectan a los congresistas ordena que, en caso de renuncia, se mantengan durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior.
Pero, al margen de ello, la disposición impugnada no crea una causa de incompatibilidad ni estatuye el término de una de ellas, menos todavía para los concejales municipales, como se afirma en una de las demandas. De su texto resulta sin dificultad que el legislador estableció una inhabilidad para ser elegido personero municipal o distrital, consistente en el hecho de haber desempeñado cargos públicos en la respectiva entidad territorial —distrito o municipio— dentro del año anterior.
— Tampoco se estima violada la Carta Política por razón de la diferencia entre la inhabilidad concebida en el precepto que se acusa, para el caso del Personero, y las aplicables al Procurador General de la Nación. Lo referente a las inhabilidades e incompatibilidades de este corresponde establecerlo a la ley, como lo prevé el artículo 279 de la Constitución, la cual, una vez señalada esa competencia, deja el legislador en libertad de ejercerla, es decir que no se puede sostener una imposición constitucional que atribuya al régimen correspondiente el carácter de límite o tope respecto del que el mismo legislador puede prever para otros cargos del Ministerio Público, como el de Personero. Ningún motivo puede aceptarse para suponer que las inhabilidades o incompatibilidades que la ley consagre para los personeros municipales o distritales deban ser iguales o menos rigurosas que las señaladas para el Procurador General o para otros funcionarios a nivel nacional. El legislador es el encargado de definir lo pertinente, ajustando la regla que plasme a las características de los empleos y a su apreciación sobre las disposiciones que resulten ajustadas y convenientes a ellas”.
Al respecto cabe señalar que de conformidad con los criterios jurisprudenciales reseñados en el numeral 3º de esta decisión, es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable por las siguientes razones:
— En primer lugar, debido a la sanción disciplinaria impuesta el Sr. Montealegre Echeverri no puede ejercer el cargo de personero municipal para el cual fue elegido, este cargo tiene un término que expira en el año 2007, razón por la cual el transcurso del tiempo configura una afectación grave del derecho fundamental al ejercicio de un cargo público.
— Adicionalmente de la sanción disciplinaria impuesta se deriva para el actor un perjuicio adicional cual es no poder ejercer cargos y funciones públicas durante el término de diez (10) años, es decir, por medio de la providencia adoptada por el ente de control se impone una importante restricción temporal al ejercicio de los derechos políticos de rango fundamental del tutelante.
— El Sr. Montealegre Echeverri ha puesto de manifiesto motivos serios, razonables y fundamentados para controvertir la constitucionalidad de la interpretación que hizo la Procuraduría General de la Nación de la causal de inhabilidad establecida en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
En el caso concreto el Sr. Montealegre Echeverri se había desempeñado como concejal del municipio de Palmira hasta diciembre del año 2003, y este hecho a juicio del Ministerio Público encuadra dentro de la anterior causal de inhabilidad —y en esa medida dentro de la conducta típica disciplinaria— porque:
— Los concejales ejercen un cargo público.
— Los concejos municipales hacen parte de la administración central o descentralizada municipal.
Para fundamentar el primer aserto, esto es, que los concejales ejercen un cargo público, se recurre a distintas citas jurisprudenciales, algunas incluso de esta corporación (35) , pero realmente la que a juicio de la Procuraduría resulta decisiva es la sentencia proferida el tres (3) de abril del año 2003 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la cual se sostiene:
Pero donde aparece con mayor nitidez la prescripción constitucional consistente en que los miembros de las corporaciones públicas desempeñan un cargo es en las regulaciones concernientes a la pérdida de investidura de los congresistas. En efecto, según el artículo 183.3 los congresistas perderán su investidura por no tomar posesión del cargo dentro de los ochos días siguientes a le fecha de instalación de las Cámaras, o la fecha en que fueron llamados a posesionarse”. Y en el artículo 181 inciso final: “Quien fuere llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades a partir de su posesión”. Y según el artículo 185 ibídem “los congresistas serán inviolables por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de su cargo…”.
En esa medida se acoge un criterio de interpretación finalístico en cuanto permite evitar que un candidato se beneficie de la condición de ser o haber sido concejal del mismo municipio dentro de un año anterior a la fecha de elección, cuyos recursos de poder derivados de dicho desempeño general inigualdad con los restantes aspirantes al cargo que no gocen de esas ventajas(…) (36) ”.
“La inhabilidad que señala el actor y que el tribunal encontró probada está consagrada en el artículo 174, literal b) de la Ley 136 de 1994. La Sala no puede compartir el criterio de la primera instancia sobre el artículo 312 de la Constitución, que más bien por su claridad, por encima de cualquier otra consideración, obliga al intérprete a darle aplicación sin desatender su tenor literal (C.C., art. 27) pues so pretexto de consultar un espíritu que no asiste a la norma, le fija un largo alcance que la coloca en desacuerdo con el sistema constitucional. Pues bien, establece el artículo 123 de la Constitución que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos y nada más, es decir, que no son empleados, ni trabajadores de tal manera que pertenecen a una de las tres especies que conforman el género de los servidores públicos (…) Sintetizando, la circunstancia que el demandado hubiera sido Concejal hasta tres meses antes de su elección como personero del mismo municipio, no se traduce en que había ocupado un cargo público que lo hiciera inelegible, lo que quiere decir que el acto administrativo electoral es válido. En consecuencia se revocará la providencia del tribunal que accedió a las pretensiones de la demanda que la encontró configurada bajo esa consideración” (37) .
Se tiene entonces que el tema no ha sido pacífico en la jurisprudencia contencioso administrativa y que existen dos posturas claramente encontradas sobre si los concejales desempeñan un cargo público. El Ministerio Público acoge la postura interpretativa que hace más restrictiva la causal de inhabilidad porque considera que esta decisión “superando la sola referencia al método gramatical, procura una interpretación constitucionalmente adecuada de la norma” (38) .
“Acerca de la causal de inhabilidad por violación del literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, porque el personero elegido se desempeño como concejal dentro del año inmediatamente anterior a su elección, precisa la Procuraduría que el cargo público es dignidad, en tanto que el empleo público es una categoría de especial vinculación de la administración pública definida en la ley; que así las cosas pese a que los concejales no tienen la calidad empleados públicos según el mandato del artículo 312 de la Constitución Política, concluye que si ejercen una dignidad o cargo; con apoyo en la jurisprudencia de la Sección sostiene que el concejo municipal hace parte de la administración central del municipio y por lo tanto el supuesto fáctico expresado por el demandante resulta coincidente con la norma invocada, que se impone la anterior hermenéutica en la medida que la referida inhabilidad busca que razones de amistad o de interés particular puedan afectar el juicio de los electores y que la elección se haga por razones ajenas al buen servicio o incluso desconociendo el derecho de igualdad de los candidatos …” (39) .
Sin duda los concejos municipales son corporaciones públicas del nivel territorial municipal, pero ni constitucional (40) ni legalmente (41) se las ha definido como pertenecientes a la administración central o descentralizada municipal. En esa medida existe una laguna normativa en la materia que no puede ser colmado interpretativamente, al menos en materia sancionatoria, con una postura que amplíe una disposición legal que establece una inhabilidad, la cual a su vez sirve como fundamento para configurar una falta disciplinaria porque acoge una interpretación extensiva la cual como se ha sostenido de manera reiterada, resulta constitucionalmente prohibida en estos casos.
Por tal razón se revocará la sentencia de segunda instancia y se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por a Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Buga. Como esta sentencia se dicta para evitar un perjuicio irremediable, pero está en curso la demanda presentada por el Montealegre Echeverri contra los actos administrativos proferidos por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, no se exigirá que se presenten las acciones contenciosas pertinentes.
1. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia el cinco (5) de junio de 2006, en la acción de tutela interpuesta por Gustavo Montealegre Echeverri contra la Procuraduría General de la Nación el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Instituto de Seguros Sociales. CONFIRMAR la decisión adoptada el dieciocho (18) de abril de dos mil seis (2006) por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Buga.
Magistrados: Humberto Antonio Sierra Porto—Álvaro Tafur Galvis, con aclaración de voto—Clara Inés Vargas Hernández.
(1) Procuraduría delegada para la moralidad pública, Rad. 074-4670-04, fallo de segunda instancia, diciembre 19 de 2005 (cdno. 1, fl. 139).
(2) Este precepto señala:
ART. 174.—Inhabilidades. No podrá ser elegido personero quien:
(3) Cuaderno 1 folio 297.
(4) Cuaderno 1 folio 297.
(5) Cuaderno 1 folio 298.
(6) Sentencia T-1316 de 2001.
(7) Eso sostuvo esta corporación en la Sentencia C-531 de 1993 mediante la cual declaró la inexequibilidad del inciso segundo del numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, precepto que definía el perjuicio irremediable como aquel que sólo puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización.
(8) Sentencia C-531 de 1993.
(10) Sentencias T-719 de 2003, T-804 de 2005.
(11) Sentencias T-992 y T-1244 de 2005.
(12) Sentencias T-1128 y T-1268 de 2005, T-491 de 2006.
(13) Sentencia T-605 de 2005.
(14) Sentencia T-719 de 2003.
(15) Sentencia T-1316 de 2001.
(16) Sentencia T-778 de 2005.
(17) Sentencia T-143 de 2003 y T-1093 de 2004.
(18) Sentencia T-659 de 2005.
(19) Por ejemplo en la Sentencia C-818 de 2005 sostuvo esta corporación:
(20) Sentencia C-818 de 2005.
(21) Cfr. Sentencia C-818 de 2005.
(22) Así por ejemplo en la Sentencia C-948 de 2002 sostuvo esta corporación:
“[E]ntre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos— o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.”. (Subrayado del texto original).
(23) Sentencia C-818 de 2005.
(24) Sentencia T-438 de 1992, reiterada en la Sentencia C-181 de 2002.
(25) Sentencias C-013, C-175 y C-555 de 2001.
(26) Sentencia C-555 de 2001.
(27) Sentencias T-301 de 1996 y T-433 de 1998.
(28) Sentencia C-530 de 2003.
(29) Sentencia C-948 de 2002.
(30) Sentencia C-404 de 2001.
(31) Sentencia C-427 de 1994.
(33) Sentencia C-155 de 2002.
(34) Sentencia C-124 de 2003.
(35) En la Resolución 68 de septiembre de 2005 se hace referencia al Sentencia C-037 de 2003 decisión que no hace alusión alguna a la materia y a la Sentencia C-647 de 2002. En esta última decisión tampoco se hace un pronunciamiento expreso sobre el extremo en cuestión, pero se reitera la Sentencia C-1412 de 2000 en la cual se sostuvo:
“En este sentido, esta corporación ha reconocido de manera constante, que el legislador, por expreso mandato constitucional, dispone de “plena libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de alguna de las materias que le corresponde reglamentar, como es el caso del régimen para la elección y el ejercicio de la función de alcalde, gobernador, concejal o diputado”. Igualmente ha indicado que cuando el Congreso ejerce dicha atribución, limitando o reglamentando el acceso a los citados cargos, no se ve afectado el derecho a la participación política, pues se trata, simplemente, de la fijación de límites razonables a la participación, en aras de proteger el interés general. Lo anterior, se entiende en razón de que las personas elegidas para desempeñar un cargo público deben pretender la satisfacción de los intereses de la comunidad y, para tal fin, se debe asegurar el idóneo cumplimiento de sus funciones con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209). Por tal razón, es necesario que los aspirantes a desempeñar tales funciones cumplan con ciertos requisitos previamente estatuidos, para asegurar sus aptitudes. De este modo, se pretende que no se confunda el interés privado del funcionario con los intereses públicos, evitando así que este obtenga, en uso de las influencias inherentes a su función, alguna ventaja o beneficio particular” (negras en la Res. 68/2005).
(36) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 3 de abril de 2003, Ref. 2868, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá.
(37) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 3 de mayo de 2002, Ref. 2835, C.P. Roberto Medina López.
(38) Fallo de segunda instancia de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública de siembre 19 de 2005, folio 157 del expediente.
(39) Procuraduría Regional del Valle del Cauca, Resolución 68 de septiembre 21 de 2005 (cdno. 1 fls. 72 y 73).
(40) El inciso final del artículo 115 constitucional hace menciona de manera expresa a las alcaldías y gobernaciones como pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público pero no hace alusión a los concejos. Por su parte el artículo 312 constitucional define a los concejos municipales como corporaciones administrativas de elección popular sin incluirlas dentro de la administración municipal.
(41) El artículo 39 de la Ley 489 de 1998 consigna:
ART. 39.—Integración de la administración publica. La administración pública se integra por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.

References: artículo 174
 Resolución 
 Resolución 
in dubio
 artículo 174
 artículo 209
 artículo 29
 artículo 181
 artículo 279
 artículo 174
 artículo 183
 artículo 181
 artículo 185
 artículo 174
 artículo 312
 artículo 123
 artículo 174
 artículo 312
 artículo 6
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 115
 artículo 312
 artículo 39