Source: http://cace.fr/jurisprudence/rets/eaupression/crc19041995.html
Timestamp: 2018-02-19 08:14:18+00:00

Document:
Chambre Régionale des Comptes Provence-Alpes-Cote d'Azur : Lettre d'observations définitives du 19/04/1995 relative à la gestion du Syndicat Intercommunal des Eaux de la Région Rhône Ventoux (Exercices 1992, 1993, 1994)
Chambre Régionale des Comptes Provence-Alpes-Cote d'Azur
Lettre d'observations définitives du 19 avril 1995 relative à la gestion du Syndicat Intercommunal des Eaux de la Région Rhône Ventoux
Exercices 1992, 1993, 1994
La Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur, dans sa séance du 12 décembre 1994 a arrêté ses observations provisoires sur la gestion du syndicat intercommunal des eaux de la région Rhône Ventoux pour la période de 1992 à 1994.
Ces observations provisoires ont été communiquées par lettre du 26 décembre 1994 au président du syndicat reçue le 28 décembre 1994, qui y a répondu par lettre du 21 février 1995 enregistrée le 27 février au greffe de la juridiction.
En outre, les extraits le concernant ont été notifiés aux personnes morales citées dans les observations provisoires, elles y ont répondu aux dates suivantes :
la société de distribution des eaux intercommunales (SDEI) par lettre du 21 février enregistrée le 27 février 1995 au greffe de la juridiction,
le cabinet Marc Merlin par lettre du 24 février 1995 enregistrée le 27 février 1995 au greffe de la juridiction.
Dans sa séance du 19 avril 1995, la Chambre, au vu des réponses et après avoir pris connaissance des conclusions du commissaire du Gouvernement, a, conformément aux dispositions du Code des juridictions financières, notamment à ses articles L. 211.3, L.211.8 et L.241.11 à L.241.14, arrêté les observations définitives suivantes sur la gestion du syndicat intercommunal des eaux de la région Rhône Ventoux.
Conformément aux dispositions du 2e alinéa de l'article L.241.11 précité, lesdites observations définitives devront être communiquées par l'exécutif de l'établissement public à son assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Elles feront l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de celle-ci et seront jointes à la convocation adressée à chacun des membres de l'assemblée.
UNE SOCIÉTÉ FERMIERE EN POSITION DE MONOPOLE
La distribution de l'eau potable et le traitement des eaux usées sont affermés à la société de distribution intercommunale (SDEI). S'agissant de l'eau potable, le même fermier exploite le service depuis la création du syndicat. Pour n'évoquer que des faits récents, c'est par une délibération du comité syndical du 10 février 1983 que le syndicat décide d'affermer à nouveau le service de distribution d'eau potable à la SDEI, pour une durée de douze ans. Ce contrat sera modifié par trois avenants respectivement signés les 7 juillet 1987, 5 juillet 1990 et 7 novembre 1991. Le 20 avril 1993, un "nouveau" contrat est signé avec la même société, pour une durée de dix sept ans.
S'agissant de l'assainissement, le syndicat a affermé le service par traité signé le 30 mars 1993 pour une durée de douze ans.
La position dominante de la SDEI amène à examiner les procédures ayant abouti au choix dudit délégataire. Une question parait en effet s'imposer, la discrétion des procédures n'a-t-elle pas abouti à la pérennisation d'une situation de monopole ?
A) des procédures de désignation d'une régularité discutable :
Par délibération du 30 mars 1993, reçue le 22 avril 1993 en sous préfecture de CARPENTRAS, le comité syndical approuve le projet de contrat d'affermage de la distribution d'eau potable proposé par la SDEI et autorise son président à le signer. Cette décision est motivée par l'engagement que prend le fermier à participer à hauteur de 10.000.000,00 F à la réalisation d'un programme de télégestion (66 % du coût total estimé), sans contrepartie tarifaire. Par ailleurs, il est avancé que la SDEI serait disposée à apporter un concours de 50.000.000,00 F, cette fois avec contrepartie tarifaire, aux programmes d'extension du syndicat. Le contrat d'affermage correspondant est signé le 20 avril 1993, et reçu le 22 avril 1993 en sous préfecture de CARPENTRAS. L'instruction n'a pas permis de constater qu'une publicité quelconque avait entouré cette procédure.
Par délibération du 30 mars 1993, reçue le 12 mai 1993 en sous préfecture de CARPENTRAS, le comité syndical approuve le projet du contrat d'affermage de l'assainissement et autorise son président à le signer. Cela est fait le 30 mars 1993, le contrat est reçu le 12 mai 1993 en sous préfecture de CARPENTRAS. La délibération étant muette sur ce point, l'ordonnateur a été interrogé sur les motifs ayant inspiré le choix de la SDEI. Il a été répondu que ladite société était déjà fermière des services d'assainissement des communes concernées et que c'est un légitime souci de continuité qui avait animé l'assemblée délibérante. Là non plus l'instruction n'a pu établir qu'une publicité quelconque avait été donnée à l'opération.
La loi du n° 93-122 du 29 janvier 1993, en ses articles 38, 42 et 43, impose aux collectivités territoriales et à leurs groupements qui projettent de déléguer un service public, le recours à une procédure de publicité assimilable à un appel d'offres. Les conditions en sont expressément précisées par le décret n° 93-471 du 24 mars 1993. Par ailleurs l'article 47 de ladite loi rend applicable les dispositions précitées aux conventions dont la signature intervient avant le 31 mars 1993 sauf si, avant la date de publication de la loi un délégataire expressément pressenti a engagé des études et des travaux préliminaires.
Dans le cas d'espèce, de tels travaux ou de telles études n'ont pas été engagés par la SDEI, celle-ci étant déjà fermière du service. En conséquence, les dispositions de la loi du 29 janvier 1993 sont applicables à la délégation de service concernant la distribution de l'eau potable.
Dès lors la procédure suivie est irrégulière, et la convention signée le 20 avril 1993 aurait pu être déférée par le préfet de VAUCLUSE au juge de l'excès de pouvoir.
Enfin deux observations s'imposent, d'une part le contrat de 1983, n'expirait qu'en 1995, d'autre part les engagements ayant motivé le choix du syndicat n'ont pas été concrétisés. Notamment le projet de télégestion a été ajourné. La volonté d'éviter toute mise en concurrence apparaît donc comme étant délibérée.
B) Une durée contractuelle excessive :
Il résulte de l'analyse faite ci-dessus que subsiste une interrogation sur le caractère effectif de la renégociation de 1993. En effet, hormis les clauses plus haut évoquées relatives aux éventuels concours financiers de la société fermière, l'examen comparé des traités de 1983 et de 1993 ne permet pas de constater de changements essentiels dans les obligations contractuelles, modalités de financement analogues, même répartition de la charge des interventions sur le réseau... La renégociation parait avoir eu un unique objectif de prolonger la durée des contrats initiaux.
Contrevenant en cela aux dispositions de l'article 40 de la loi précitée, le syndicat pérennise donc la position de son fermier. La Chambre est ainsi amenée à s'interroger sur la maîtrise qu'exerce réellement la collectivité sur un service public ressortissant de sa compétence, mais dont l'exploitation est assurée depuis plus de quarante cinq ans par la même société.
DES CHARGES D'INVESTISSEMENT PESANT DE PLUS EN PLUS LOURDEMENT SUR LES USAGERS DU SERVICE :
Pendant les exercices examinés, le syndicat a conduit une politique d'investissement particulièrement ambitieuse. Celle-ci génère des charges d'investissement importante (1993 : 66149 KF de dépenses d'investissement). Ainsi par délibération du 6 mars 1990, un programme de renforcement et de sécurité dit "HORIZON AN 2000" a été décidé par le comité syndical pour un coût estimé de 140.000.000,00 F (cent quarante millions de francs). De même en 1993 un projet dit de "télégestion" du réseau et de la distribution est envisagé. Il en résulte un prix de l'eau de plus en plus élevé. Aux termes des délibérations du 6 mars 1990, du 5 juillet 1990, du 5 novembre 1990, du 7 novembre 1991, du 30 mars 1993 et du 15 mars 1994, le prix moyen de l'eau hors taxes s'établit comme il suit (calculé sur la base d'une consommation moyenne de 200 m3) :
5,24 F
5,62 F
5,73 F
5,85 F
+ 9,17
L'examen de ce tableau suscite les observations suivantes :
- le prix de l'eau potable hors taxes connaît une évolution annuelle moyenne durant la période de 5 % ;
- les hausses de 1991 et de 1992 s'expliquent par une nette augmentation de la surtaxe justifiée par les investissements importants du projet "horizon 2000".
Par ailleurs, l'instruction a permis de constater que le cabinet Marc MERLIN occupe une position dominante en matière de maîtrise d'oeuvre des travaux réalisés par le syndicat. Ainsi en 1992 les sommes suivantes ont été payées à ce bureau d'étude en contrepartie de ses prestations :
- 104 888,77 F au titre de lettres de commandes ;
- 1 794 534,41 F au titre de marchés de maîtrise d'oeuvre ;
- soit un total de 1 899 423,18 F (4,5 % des dépenses d'investissement du syndicat pour l'année)
Cette position privilégiée résulte d'un recours systématique aux procédures négociées sur le fondement des articles 309, 312 bis et 314 du code des marchés publics.
Ainsi, le 23 décembre 1991 est conclu sur le fondement de l'article 312 bis du code des marchés publics un marché de maîtrise d'oeuvre relatif à l'encadrement de travaux de renforcement de la capacité de transit des moyens et hauts services. Il en va de même pour notamment le marché du 20 octobre 1993. La justification figurant aux rapports de présentation est la suivante pour les deux exemples cités : "le cabinet d'études Marc MERLIN, spécialiste en matière d'alimentation en eau potable a déjà mené des études préalables importantes en liaison avec ces travaux et en particulier, le "Programme Général de l'An 2000"...". L'article 312 bis 2e alinéa visé auxdits rapports exclut le recours à la mise en concurrence préalable lorsque les besoins ne peuvent être satisfaits que par une prestation qui à cause des nécessités techniques, d'investissements préalables importants, d'installations spéciales ou de savoir-faire ne peut être confié qu'à un entrepreneur déterminé. Dans le cas d'espèce la démonstration, au demeurant stéréotypée, ne parait pas convaincante, ou alors le monopole serait justifié par le monopole.
Par ailleurs, ainsi que le précise le cabinet Marc MERLIN dans la réponse aux observations provisoires de la Chambre des liens financiers étroits ont existé entre la SDEI et le cabinet, jusqu'en janvier 1991. De surcroit, des liens familiaux perdurent entre les dirigeants des deux sociétés.
Enfin, il convient de relever que les divers traités d'affermage mettent à la charge du fermier l'ensemble des travaux d'entretien et à la charge de la collectivité les travaux de renouvellement et d'exécution des réseaux et des équipements. Il en résulte que la fréquence et l'ampleur des interventions du syndicat diminue forcément les charges d'exploitations du fermier. En l'absence de véritables négociations entre la collectivité et son fermier, cet avantage n'est pas compensé par une réduction de la part gestion du prix de l'eau.
Alors que le comité syndical et son président sont, en application des statuts, les seuls autorités compétentes pour décider des investissements du syndicat, la position dominante du maître d'oeuvre, ainsi que ses liens sinon financiers, du moins historiques et familiaux avec la société fermière, amènent la Chambre à s'interroger sur leur réelle liberté de décision. Ainsi l'importance des travaux relevée par la Chambre n'est peut être pas dépourvue de tout lien avec le bénéfice tiré de l'exploitation par le fermier.
DES INTERVENTIONS HORS COMPÉTENCES :
L'instruction a permis de constater que le syndicat réalisait chaque année des investissements relatifs au dispositif de lutte contre l'incendie. AInsi en 1992 une somme de 353.912 F (31 % du produit des droits de branchement) a été consacrée à l'édification de "poteaux incendie" dans plusieurs communes adhérentes. Aucune contrepartie financière n'étant par la suite réclamée aux communes bénéficiaires, ce sont les usagers qui par la voie de la surtaxe financent ces opérations.
Or, l'examen des arrêtés statutaires ne montre pas que le syndicat se soit vu transférer de compétences en matière de lutte contre l'incendie. Celle-ci participe bien d'un service public communal de nature administrative (CE Arrêts du 7 novembre 1952 et du 15 juillet 1954).
Il a donc paru abusif à la Chambre de faire supporter par les usagers d'un service public industriel et commercial les coûts d'équipements du service public de lutte contre l'incendie, elle prend acte, en outre, du souci manifesté par l'exécutif syndical de revenir sur ces pratiques critiquables.
LES STIPULATIONS DES TRAITÉS D'AFFERMAGE REVIENNENT À TRANSFÉRER AU FERMIER UNE PARTIE DES COMPÉTENCES PROPRES DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC :
Aux termes de l'article 31 du contrat d'affermage de la distribution de l'eau potable, le montant de la surtaxe est fixé par délibération du comité syndical.
Par ailleurs l'article 5 du même contrat stipule que la SDEI contribuera à hauteur de 10.000.00,00 F (dix millions de francs) au financement du projet de télégestion. Par ailleurs, aux investissements liés à la diversification de la ressource, la société fermière s'est engagée à apporter un concours de 50.000.000,00 F (cinquante millions de francs). Ces dispositions appellent deux remarques :
- une contradiction apparente existe entre la délibération du 30 mars 1993 par laquelle le comité syndical fondait notamment sa décision de reconduire la SDEI dans ses fonctions de fermier sur son engagement de "participer à hauteur de 10.000.000,00 F" au projet. "Aucune contrepartie tarifaire n'étant répercutée sur l'usager, c'est la prolongation de la durée de l'affermage, 17 ans, qui permettra à la SDEI d'amortir son investissement" et les dispositions de l'article 5 (cinquième alinéa). Aux termes du contrat, seul acte au demeurant opposable au fermier, la contribution financière en cause n'apparaît pas explicitement comme une libéralité accordée au syndicat mais plutôt un concours financier dont le coût sera répercuté sur le prix de l'eau par le biais d'une augmentation de la part gestion. C'est donc avec satisfaction que la Chambre prend acte des déclarations au président du syndicat et de la SDEI confirmant expressément l'absence de contrepartie attendue à cette contribution. Il appartiendra aux organes de gestion du syndicat de veiller à la mise en oeuvre effective desdites stipulations.
- on peut se demander si cette procédure n'a pas pour objectif d'interdire à l'usager, analysant sa facture, de distinguer ce qu'il paye au titre de l'exploitation du service de ce que lui facture la collectivité au titre des investissements réalisés. La Chambre relève à cet égard que même si la transparence de la facturation n'est pas en l'espèce expressément prescrite par la loi, il appartient au syndicat de veiller au respect d'un principe qui à travers l'information des usagers constitue une garantie pour la démocratie locale.
De surcroît il ressort de l'analyse des dispositions des 10e, 11e, 12e, 13e, 14e, 15e et 16e alinéas du même article 5 du contrat de 1993 et de l'article 30 du contrat de 1983 que le fermier s'est engagé à verser au syndicat une ristourne annuelle de 2 % appliquée à sa rémunération nette, ainsi qu'une redevance calculée également sur sa rémunération nette par application des pourcentages suivants :
1 % pour les consommations comprises entre 125 et 150 m3 ;
2 % pour les consommations comprises entre 151 et 175 m3 ;
3 % pour les consommations comprises entre 176 et 200 m3 ;
4 % au-delà de 200 m3 ;
Ces droits étaient qualifiés par l'article 30 du contrat de 1983 de redevances pour occupation du domaine public et frais de contrôle, le contrat de 1993 les classe pudiquement dans la rubrique conditions particulières. Son application a procuré au syndicat les ressources supplémentaires suivantes :
- 1991 : 2.702.829,76 F (12 % des produits d'exploitation) ;
- 1992 : 2.095.176,76 F (10 % des produits d'exploitation) ;
- 1993 : 2.772.762,31 F (11 % des produits d'exploitation) ;
Il a en contrepartie été tenu compte de cette obligation dans le calcul du "prix fermier" constituant la part gestion du prix de l'eau vendue par le syndicat. Ces sommes figurent d'ailleurs parmi les charges du compte d'exploitation annuel du fermier. Cette observation est à rapprocher du fait que les communes bénéficient d'un tarif préférentiel de 1,72 F le m3 (1er janvier 1993) contre 2,53 F le m3 aux usagers domestiques (plus la partie fixe de 84,64 F).
De telles pratiques reviennent à dissimuler à l'usager le montant réel de la redevance qu'il paye aux collectivités au titre du service. La transparence qu'il est légitime d'attendre de la facturation d'une prestation vendue par un service public industriel et commercial se trouve donc sérieusement compromise.
La Chambre au terme du constat et de l'analyse des faits rapportés supra observe que le montant de la redevance due par l'usager n'est plus exclusivement fixé par la délibération des délégués des communes adhérentes mais résulte de l'exécution de dispositions contractuelles revenant à dissimuler à l'usager la part réelle du prix facturé revenant à la collectivité. Si lesdites stipulations devaient être exécutées, la Chambre invite les organes de gestion à comparer les taux du marché financier au jour du prêt et le montant de la contrepartie de l'avance susceptible d'être accordée par le fermier.
UN PRIX FERMIER ÉTABLI A PARTIR DE BASES FIXÉES UNILATÉRALEMENT PAR LA SOCIÉTÉ EXPLOITANTE :
L'examen des comptes d'exploitation communiqués annuellement au syndicat en application des stipulations de l'article 80 du contrat de 1993 et 82 du contrat de 1983, permet de constater que figurent parmi les charges du service les dépenses suivantes pour la distribution de l'eau potable :
2.600 KF
2.700 KF
2.340 KF
Frais de quittancement des abonnées
1.880 KF
2.150 KF
2.478 KF
2.410 KF
4.480 KF
4.850 KF
5.078 KF
4.750 KF
Ces deux postes représentent chacun plus de 9 % des charges annuelles d'exploitation. En ce qui concerne le traitement des eaux usées le compte d'exploitation prévisionnel annexé au contrat d'affermage de 1993 comporte des frais dits "d'administration centrale et de quittancement" égaux à 17 % du montant total des charges estimées. S'agissant plus particulièrement de frais de quittancement des abonnés il convient de relever leur importance. Ils représentent en effet un montant moyen annuel de 50 F par abonné. Cette importance est d'autant plus surprenante que les charges d'exploitations comportent en outre les postes suivants : personnel, frais d'affranchissement, frais administratifs. On est dès lors en droit de s'interroger sur la contrepartie concrète des dépenses dites "frais de quittancement des abonnés".
Or, bien que les articles 83 et 84 des contrats d'affermage stipulent clairement que les dépenses devant figurer au compte d'exploitation sont exclusivement celles qui se rapportent à l'affermage, évaluées si nécessaire de façon extra-comptable, et que le syndicat a le droit de contrôler les renseignements figurant au compte d'exploitation, les réponses susvisées n'établissent pas le manière certaine que pareille démarche ait eu lieu.
La Chambre relève en conséquence que le syndicat n'exerce pas de véritable contrôle sur les marges réelles pratiquées par le fermier. Ce phénomène est aggravé par la position dominante de ce dernier au sein du département du VAUCLUSE, qui lui permet de fixer lui-même les normes de prix en matière de distribution d'eau potable.
Fait et délibéré par la Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur le 19 avril 1995 dans la formation suivante :
Monsieur SERIEYX, président, Monsieur BESOMBES, président de section, Monsieur DESBORDE, Monsieur MOUSSARON, Madame ALABERT et Madame TIZON, conseillers, et M. ANTONETTI, conseiller-rapporteur.

References: l'article 47
 l'article 40
 l'article 312
 L'article 312
 l'article 31
 l'article 5
 l'article 5
 l'article 30
 l'article 30
 l'article 80