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Timestamp: 2019-01-17 13:26:14+00:00

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﻿ SENTENCIA C-495 DE SEPTIEMBRE 15 DE 1998
SENTENCIA C-495 DE 15 DE SEPTIEMBRE DE 1998
CONTENIDO:AUTONOMÍA EN MATERIA IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. (DECLARA INEXEQUIBLE EL ARTÍCULO 7 DE LA LEY 44 DE 1990, LA EXPRESIÓN " Y SE DESTINARÁ A LA FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA DE REUBICACIÓN DE LOS HABITANTES EN ZONAS DE ALTO RIEGO, SI LOS HUBIERE" CONTENIDA EN EL PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 104 DE LA LEY 388 DE 1997, EL LITERAL C DEL ARTÍCULO 21 DE LA LEY 3 DE 1991, Y EL INCISO 3 DEL ARTÍCULO 184 DE AL LEY 136 DE 1994).
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD TERRITORIAL, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, FACULTAD IMPOSITIVA DE LA ENTIDAD TERRITORIAL, FACULTADES DE LA ENTIDAD TERRITORIAL, ZONA DE ALTO RIESGO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:323 DE NOVIEMBRE DE 1998, PÁG.1649
Sentencia C-495 de septiembre 15 de 1998
Ref.: Expediente D-1968
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 257 (parcial) del Decreto 1344 de 1970; 48 de la Ley 14 de 1983; 6º de la Ley 23 de 1986; 235 (parcial) del Decreto 1333 de 1986; 56 (parcial) de la Ley 9ª de 1989; 7º de la Ley 44 de 1990; 21 (parcial) de la Ley 3ª de 1991; 9º (parcial) de la Ley 6ª de 1992; 45 (parcial) y 111 (parcial) de la Ley 99 de 1993; 184 (parcial) de la Ley 136 de 1994; 77 (parcial) de la Ley 181 de 1995; 25 (parcial) de la Ley 300 de 1996; 37 (parcial), 85 y 104 (parcial) de la Ley 388 de 1997.
Marcela Tamayo Arango
Santafé de Bogotá, D.C., septiembre quince de mil novecientos noventa y ocho.
l. Antecedentes.
1. Normas acusadas.
Se transcriben a continuación los textos normativos a que aluden los cargos de la demanda, destacando en negrilla los apartes específicamente acusados:
DECRETO LEY 1344 DE 1970
“ART. 257.—(Modificado L. 33/86, art. 112) Las asambleas departamentales, los consejos intendenciales y comisariales y el Concejo del Distrito Especial de Bogotá determinarán las participaciones que correspondan a las direcciones departamentales, intendenciales y comisariales de tránsito, a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá por concepto de recaudo de multas que se causen por infracciones a las que se refiere el presente código.
“PAR. 1º—El recaudo por concepto de multas se destinará a planes de tránsito, educación y seguridad vial.
“ART. 48.—La totalidad del incremento que logre cada municipio en el recaudo del impuesto de industria y comercio por aplicación de las normas del presente capítulo, se destinará a gastos de inversión, salvo que el plan de desarrollo municipal determine otra asignación de estos recursos”.
LEY 23 DE 1986
“ART. 6º—El producido de la estampilla se destinará a la financiación exclusiva de programas de instalación, mantenimientos, mejoras y ampliación del servicio de electrificación rural”.
“ART. 235.—El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten la obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente”.
LEY 98 DE 1989
“ART. 56.—(...).
“Las multas de que trata el numeral 9º del artículo 2º del Decreto Ley 78 de 1987 ingresarán al tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de reubicación de los habitantes de zonas de alto riesgo”.
“ART. 7º—Destinación del impuesto. Del total del impuesto predial unificado, deberá destinarse por lo menos un diez por ciento (10%) para un fondo de habilitación de vivienda del estrato bajo de la población, que carezca de servicios esenciales y para la adquisición de terrenos destinados a la construcción de vivienda de interés social”.
“ART. 21.—El patrimonio y los recursos de los fondos de vivienda de interés social y reforma urbana estarán constituidos por:
“a) Al menos el cinco por ciento (5%) de los ingresos corrientes municipales, previsto en el artículo 1º de la Ley 61 de 1936. La cesión del IVA se entenderá como ingreso corriente municipal.
“b) El producto de las multas previstas en el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989;
LEY 6ª DE 1992
“ART. 9º—En ejercicio del monopolio rentístico creado por el artículo 336 de la Constitución Política, establécese una tasa sobre los concursos hípicos y caninos y de las apuestas mutuas sobre el espectáculo hípico canino de las carreras de caballo o canes, del uno por ciento (1%) sobre el volumen total de los ingresos brutos que se obtengan por concepto del respectivo juego, como único derecho que por estos concursos corresponda a la empresa colombiana de recursos de salud S.A. Ecosalud S.A., o a la entidad que señale el gobierno para el efecto”.
“Tales ingresos se destinarán exclusivamente a los servicios de salud, y se distribuirán a los departamentos, distrito o municipio en la forma en que indique el gobierno”.
“Los impuestos, tasas y cualquier tipo de gravamen que se establezcan sobre los concursos o las apuestas hípicas o caninas, diferentes al impuesto nacional de ganancias ocasionales, sólo podrán ser de carácter departamental, distrital o municipal donde se realice dicha actividad y no podrán exceder con aquel, el dos por ciento (2%) del volumen total de los ingresos brutos que se obtengan por concepto del respectivo juego. En todo caso, tales ingresos estarán destinados exclusivamente a los servicios de salud”.
“ART. 45.—Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la comisión de regulación energética, de la manera siguiente:
“1. El 3% para las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y el embalse, que será destinado a la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto”.
“2. El 3% para los municipios y distritos localizados en la cuenca hidrográfica, distribuidos de la siguiente manera:
“a) El 1.5% para los municipios y distritos de la cuenca hidrográfica que surte el embalse, distintos a los que trata el literal siguiente, y
“b) El 1.5% para los municipios y distritos donde se encuentra el embalse”.
“Cuando los municipios sean a la vez cuenca de embalse, participarán proporcionalmente en las transferencias de que hablan los literales a) y b) del numeral 2 del presente artículo”.
“Estos recursos sólo podrán ser utilizados por los municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental”.
“3. En el caso de las centrales térmicas la transferencia de que trata el presente artículo será del 4% que se distribuirá así:
“a) 2.5% para la corporación autónoma regional para la protección del medio ambiente del área donde está ubicada la planta, y
“b) 1.5% para el municipio donde está ubicada la planta generadora”.
“Estos recursos sólo podrán ser utilizados por el municipio en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental”.
“PAR. 1º—De los recursos de que habla este artículo sólo se podrá destinar hasta el 10% para gastos de funcionamiento”.
“PAR. 2º—Se entiende por saneamiento básico y mejoramiento ambiental la ejecución de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados, tratamientos de aguas y manejo y disposición de desechos líquidos y sólidos”.
“ART. 111.—Decláranse de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales”.
“Los departamentos y municipios dedicarán durante quince años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos, de tal forma que antes de concluido tal período, haya adquirido dichas zonas”.
“La administración de estas zonas corresponderá al respectivo distrito o municipio en forma conjunta con la respectiva corporación autónoma regional y con la opcional participación de la sociedad civil”.
“PAR.—Los proyectos de construcción de distritos de riego deberán dedicar un porcentaje no inferior al 3% del valor de la obra a la adquisición de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que los surten de agua”.
ART. 29.—Sobretasa al combustible automotor. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 86 de 1989, autorizase a los municipios, y a los distritos, para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo.
“ART. 184.—Estímulos al personal. Mediante acuerdo los concejos municipales podrán facultar a los alcaldes para que, en casos excepcionales hagan el reconocimiento y pago de primas técnicas a los servidores municipales altamente calificados que requiera para el desempeño de cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos técnicos, científicos o especializados”.
“Los municipios adelantarán programas que aseguren a sus servidores la capacitación necesaria para cumplir a cabalidad las nuevas responsabilidades de esta entidad territorial, procurando el aumento de su capacidad de gestión
“Para estos efectos, a partir del año siguiente al de la vigencia de esta ley, los municipios con una población superior a cien mil (100.000) habitantes, destinarán como mínimo una suma equivalente al uno por ciento (1%) de sus gastos de inversión, a la capacitación de los funcionarios municipales. Los demás municipios destinarán para ello, como mínimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de dichos gastos”.
“ART. 77.—Impuesto a espectáculos públicos. El impuesto a los espectáculos públicos a que se refiere la Ley 47 de 1968 y la Ley 30 de 1971, será el 10% del valor de la correspondiente entrada al espectáculo, excluidos los demás impuestos indirectos que hagan parte de dicho valor. La persona natural y jurídica responsable del espectáculo será responsable del pago de dicho impuesto. La autoridad municipal o distrital que otorgue permiso para la realización del espectáculo, deberá exigir previamente el importe efectivo del impuesto o la garantía bancaria o de seguros correspondiente, la cual será exigible dentro de las 24 horas siguientes a la realización del espectáculo. El valor efectivo del impuesto será invertido por el municipio o distrito de conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la presente ley.
“ART. 25.—Peaje turístico. De conformidad con el artículo 313 de la Constitución Política, autorízase a los concejos municipales de aquellos municipios con menos de cien mil habitantes que posean gran valor histórico y cultural para que establezcan un peaje turístico, de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el respectivo concejo municipal. Tal peaje se podrá establecer en los accesos en los sitios turísticos respectivos”.
“Los concejos municipales podrán ejercer las autorizaciones que les otorga este artículo, previo concepto favorable emitido por Colcultura, el Ministerio de Desarrollo Económico, el Concejo Superior de Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
“La tarifa que se establezca para el peaje no podrá superar un salario mínimo diario legal por vehículo de uso público o comercial y medio salario mínimo diario legal por vehículo de uso particular”.
“Los recursos que se recauden por concepto del peaje que se establece en este artículo, formarán parte del presupuesto de rentas y gastos del municipio y se deberán destinar exclusivamente a obras de limpieza y ornato que conduzcan a preservar o mejorar los sitios, construcciones y monumentos históricos del municipio”.
“ART. 37.—Espacio público en actuaciones urbanísticas. Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter, así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, todo ello de conformidad a lo dispuesto en el capítulo XI de esta ley”.
“También deberán especificar, si es del caso, las afectaciones a que estén sometidos por efectos de reservas de terreno para construcción de infraestructura vial, de transporte, redes matrices y otros servicios de carácter urbano o metropolitano. Para las actuaciones que lo requieran como la urbanización en terrenos de expansión o la urbanización y construcción en terrenos con tratamientos de renovación urbana, deberán señalarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación”.
“ART. 85.—Destinación de los recursos provenientes de la participación. El producto de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos se destinará a los siguientes fines:
“1. Compra de predios o muebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés social.
“2. Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado.
“3. Ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes y expansión y recuperación de los centros y equipamientos que conforman la red del espacio público urbano.
“4 Financiamiento de infraestructura vial y de sistema de transporte masivo de interés general.
“5. Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística.
“6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación de inmuebles, para programas de renovación urbana.
“7. Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del municipio o distrito, mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles catalogados como patrimonio cultural, especialmente en las zonas de las ciudades declaradas como desarrollo incompleto o inadecuado.
“PAR.—El plan de ordenamiento o los instrumentos que lo desarrollen, definirán las prioridades de inversión de los recursos recaudados provenientes de la participación en las plusvalías”.
“ART. 104.—Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989, quedará así: Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones que a continuación se determinan, por parte de los alcaldes municipales y distritales y el gobernador del departamento especial de San Andrés y Providencia, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren:
“1. Multas sucesivas que oscilarán entre cien (100) y quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos no urbanizables o parcelables, además de la orden policiva de demolición de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994”.
“En la misma sanción incurrirán quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos afectados al plan vial, de infraestructura de servicios públicos domiciliarios o destinados a equipamientos públicos”.
“Si la construcción, urbanización o parcelación se desarrollan en terrenos de protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, tales como humedales, rondas de cuerpos de agua o de riesgo geológico, la cuantía de las multas se incrementarán hasta en un ciento por ciento (100%) sobre las sumas aquí señaladas, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones legales a que haya lugar”.
“2. Multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyen en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994”.
“En la misma sanción incurrirán quienes demuelen inmuebles declarados de conservación arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia respectiva, o incumplan las obligaciones de adecuada conservación, sin perjuicio de la obligación de reconstrucción que más adelante se señala, así como quienes usen o destinen inmuebles en contravención a las normas sobre usos del suelo”.
“3. Multas sucesivas que oscilarán entre cincuenta (50) y trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, en contravención a lo preceptuado en la licencia, o cuando ésta haya caducado, además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994”.
“En la misma sanción incurrirán quienes destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos”.
“4. Multas sucesivas entre treinta (30) y doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, para quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades municipales o distritales, además de la demolición del cerramiento y la suspensión de servicios públicos, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. Esta autorización podrá darse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual del parque o zona verde”.
“En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en áreas que conformen parte del espacio público, sin la debida licencia o contraviniéndola, sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos que más adelante se señala”.
“5. La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia”.
“PAR. 1º—Si dentro de los plazos señalados al efecto los infractores no se adecuan a las normas, ya sea demoliendo las obras realizadas en terreno no urbanizables o parcelables, solicitando la licencia correspondiente cuando a ello hubiere lugar o ajustando las obras a la licencia, se procederá por la autoridad competente a la imposición de nuevas multas sucesivas, en la cuantía que corresponda teniendo en cuenta la reincidencia o reiteración de la conducta infractora, sin perjuicio de la orden de demolición, cuando a ello hubiere lugar y la ratificación de la suspensión de los servicios públicos domiciliarios”.
“PAR 2º—El producto de estas multas ingresará al tesoro municipal, distrital o del departamento especial de San Andrés y Providencia, y se destinará a la financiación de programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo, si los hubiere”.
VIII. Consideraciones de la Corte.
1.1. En esencia el reproche de inconstitucionalidad de la actora contra las numerosas y heterogéneas disposiciones legales o con fuerza de ley que acusa, se hace consistir en que dicha normatividad desconoce la autonomía fiscal que la Constitución le reconoce a las entidades territoriales, al establecer de antemano a cada una de las rentas qué disposiciones establecen, su destinación específica, al punto que así se logra, “reemplazar el poder de decisión de las autoridades municipales por la facultad uniformadora y adoctrinante del Congreso de la República”.
1.2. Corresponde a la Corte determinar si las destinaciones específicas que contienen las normas acusadas violan el principio constitucional de la autonomía de las entidades territoriales.
2. Consideraciones previas a la solución del problema planteado.
2.1. La Constitución institucionalizó el concepto de autonomía, con el fin de acentuar y fortalecer la descentralización territorial, de modo que las entidades territoriales gocen de un ámbito de libertad e independencia política, administrativa y fiscal, para la gestión de sus propios intereses, aunque bajo las limitaciones que se derivan de la Constitución y las que el legislador puede imponer respetando el núcleo o la esencia de dicha autonomía.
Conforme al artículo 287 de la Constitución es expresión de la autonomía el reconocimiento de las facultades que poseen las entidades territoriales para gobernarse por autoridades propias, ejercer competencias específicas acordes con la libertad de gestión de sus intereses, y administrar sus propios recursos, sea que éstos provengan de los tributos que establezcan o de la participación en las rentas nacionales, con el propósito de atender a la realización de los cometidos que se les han asignado.
2.2. No obstante, no existe en favor de las entidades territoriales una soberanía tributaria. Así lo consignó la Corte en sentencia de 1993, cuando advirtió:(1)
“Dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, ya que dicha facultad se encuentra limitada o subordinada no sólo a la Constitución sino también a la ley tal como lo ha expresado esta corporación”.
(1) Sentencia C-467/93, M.P. Carlos Gaviria.
Lo anterior tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria y del principio de igualdad ante la ley, en virtud del cual, todas las personas tienen el derecho a estar sometidas a un mismo régimen tributario, es decir, que resulta ilegítimo que alguien pueda ser sujeto de exacciones diferentes según el lugar de su domicilio.
En efecto, la Corte señaló sobre este aspecto(2):
(2) Sentencia C-335/96, M.P. Jorge Arango.
“Según el artículo 287 de la Constitución, “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”. De conformidad con esta norma, es claro que la autonomía no es absoluta, sino limitada por la propia Constitución, y por la ley.
“En concordancia con la norma citada, establece el inciso segundo del artículo 288, también de la Constitución, que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Las competencias, pues, se definen y concretan “en los términos que establezca la ley”.
“Siguiendo los principios enunciados, la Constitución al referirse al tema tributario en relación con los departamentos y los municipios establece:
“ART. 300.—Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas:
“4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”.
“4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.
“Estas normas determinan inequívocamente que la potestad impositiva de los departamentos y municipios tiene que ejercerse de conformidad con la ley. No es por lo mismo, aceptable sostener que en esta materia cada departamento y cada municipio puede ejercer su competencia dentro de los límites que él mismo quiera trazarse. Sostener semejante tesis implicaría la consagración del desorden y el caos en lo que tiene que ver con los tributos departamentales y municipales, pues los departamentos y los municipios podrían establecer tributos y contribuciones sin otro límite que el inexistente de la imaginación. En tales circunstancias, se quebrantarían, ahí sí, dos principios fundamentales de la Constitución: el primero, el que señala que Colombia está organizada en forma de República unitaria (art. 1º); el segundo, el de la igualdad ante la ley (art. 13).
“En síntesis: en materia tributaria los límites que la ley puede establecer a los departamentos y a los municipios, obedecen a la finalidad de asegurar que, dentro de tales límites, todas las personas residentes en Colombia estén sometidas al mismo régimen impositivo”.
2.3. Al contrario de lo que ocurre con la potestad para crear o establecer tributos, a los organismos territoriales se les reconocen atribuciones mucho más amplias para administrar sus rentas presupuestales, es decir, para asumir gastos y comprometer sus ingresos, a menos que la propia Constitución haya preestablecido el destino del recurso, pues en tal caso no es la ley la que limita la autonomía, sino el mandato superior. Así ocurre, con las apropiaciones por concepto del situado fiscal (C.P., art. 356) y las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación, (C.P., art. 357).
En otros términos, el principio constitucional de la autonomía regional y local delimita el campo de acción de la ley. Por lo tanto, en todos los asuntos o materias respecto de los cuales la Constitución no habilita al legislador para dictar normas relativas a la destinación manejo o inversión de los recursos de dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia para adoptar las decisiones administrativas correspondientes, a través de sus órganos competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y según lo demanden las necesidades públicas o sociales.
2.4. En cuanto al manejo de las rentas por concepto del situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que debe ser cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa o a través de los municipios, de los servicios que se le asignen, es preciso señalar que la Constitución impuso de antemano la destinación puntual de los recursos, porque ellos se deben invertir en la financiación de la educación preescolar, primaria, secundaria y media y a la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños (art. 356).
En relación con las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, la Constitución defirió expresamente a la ley el señalamiento de los objetivos y destino de los ingresos municipales por este concepto. Por consiguiente, a diferencia de los recursos del situado fiscal en que la Constitución específicamente impone perentoriamente una destinación, que el legislador no puede variar, cuando se trata de las participaciones éste puede definir, a iniciativa del gobierno “las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos”.
En las circunstancias anotadas, el principio de autonomía de las entidades territoriales aparece afirmado en el sentido de que éstas tienen un derecho cierto sobre dichos recursos y rentas (art. 287 de la Constitución), lo cual implica que los pueden administrar con libertad e independencia, poniendo en práctica los mecanismos presupuestales y de planeación, salvo cuando la Constitución le asigna al legislador la competencia para establecer normas relativas a la destinación, inversión y manejo de las referidas rentas o ingresos.
Para preservar dicha autonomía en su núcleo básico o esencial, las intervenciones del legislador deben ser exclusivamente las necesarias e indispensables según lo autoricen los preceptos de la Constitución. Por lo tanto, tratándose del situado fiscal la destinación constitucional de sus recursos vinculan estrictamente al legislador; en cambio en relación con las transferencias, aun cuando puede definir las áreas prioritarias de inversión social, no le es permitido determinar en detalle, como sería el caso de la fijación de porcentajes, el monto específico de las inversiones.
2.5. La Constitución garantiza la intangibilidad del patrimonio de las entidades territoriales, al punto que éste goza de las mismas garantías que se dispensa al patrimonio de los particulares. En efecto, dispone el artículo 362 de la Constitución:
“Los bienes y rentas tributarias y no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares”.
“Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”.
Complementa la protección que la norma transcrita consagra con respecto al patrimonio de dichas entidades, la que establece el artículo 294 constitucional en relación con la prohibición al legislador para conceder exenciones ni tratamientos preferenciales o recargos respecto de sus tributos, salvo lo que con respecto a estos últimos prevé el artículo 317.
2.6. Del análisis precedente se deduce que cuando la ley ha autorizado tributos en favor de las entidades territoriales, éstas gozan de entera autonomía para hacerlos efectivos o dejarlos de aplicar, y para realizar los actos de destinación y de disposición, manejo e inversión. De manera que las expresiones “rentas tributarias” o “no tributarias”, contenidas en el artículo 362, hacen relación a las provenientes de impuestos, multas, tasas o contribuciones que entran a formar parte de la propiedad de las entidades territoriales por haber ingresado definitivamente a su patrimonio (sent. C-219/97)(3).
En la sentencia C-506 de 1995(4) se pronunció la Corte sobre el particular, así:
(4) Sentencia C-506/95 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
“Es decir, la facultad de las asambleas y concejos para imponer contribuciones no es originaria, sino que está subordinada a la Constitución y a la ley; no obstante, las entidades territoriales gozan de autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (C.N., arts. 287-3 y 313-4)”.
“Sin embargo, el poder impositivo del Congreso se halla también limitado, en la medida en que no puede afectar los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales, los cuales gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares, ni puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de éstas”.
“Dicha prohibición no se presenta con la cesión que en un momento dado haga el legislador a los municipios, del producto de un impuesto de carácter nacional, caso en el cual la atribución sigue siendo del Congreso, y éste podrá derogar el tributo; pero no puede disponer del producto ya cedido, el cual será libremente administrado por la entidad territorial beneficiaria”.
2.7. Es necesario aclarar, con el fin de determinar la dimensión, las posibilidades y limitaciones del régimen fiscal territorial, que la autonomía de los departamentos, distritos y municipios no constituye una barrera infranqueable válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador al punto de impedirle revocar, reducir o revisar un tributo decretado en favor de aquellos. La revocación, reducción o revisión de un tributo de esta naturaleza es posible, cuando los intereses nacionales vinculados al desarrollo de una política económica general así lo demanden, en aras de afianzar, por ejemplo, un proceso de estabilización macroeconómica a través de una política fiscal, porque aquí hay un juego de intereses en el cual priman la solución de las necesidades públicas generales sobre las regionales y locales.
En este sentido se ha pronunciado la Corte(5):
(5) Sentencia C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
“A la luz del sistema constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida la norma tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en cabeza de estas últimas, el derecho a que la disposición original permanezca inalterada. Ciertamente, nada en el artículo 362 estudiado, conduce a que el intérprete de la Carta, pueda sacrificar completamente el principio democrático en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales”.
“De otra parte, una interpretación amplia del artículo 362 de la C.P., terminaría por sacrificar el interés general ínsito en la defensa de una política económica nacional coherente, estable y sana. En efecto, el impacto de la política tributaria en las funciones estabilizadoras y de redistribución de la hacienda pública, hace que las decisiones fiscales que, en un momento histórico, parezcan oportunas, deban poder ser revisadas si, con el paso del tiempo, cambian las circunstancias y resulta imperativo modificar tal decisión para la implementación de un nuevo modelo o, simplemente, para realizar la función estabilizadora o de redistribución, de la que se ha hablado. En esas condiciones, no parece ajustado a los mandatos constitucionales, dar supremacía absoluta a la estabilidad de los fiscos de las entidades territoriales, perpetuando el régimen legal que define sus fuentes internas de financiación, sobre una nueva opción de política económica o sobre la estabilidad de la economía nacional”.
“15. Las consideraciones hasta aquí realizadas, conducen a reiterar, una vez más, la posición de la Corte en la materia que se estudia. En efecto, en oportunidades anteriores, esta corporación ha establecido que el nivel central de gobierno se encuentra limitado por el artículo 362 de la Carta, según el cual los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales gozan de la misma protección que la propiedad de los particulares(6). No obstante, a juicio de esta corporación, las disposiciones del artículo 362 de la Constitución deben armonizarse con el contenido de los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 del estatuto superior, en el sentido de afirmar que la garantía contenida en la primera de las normas mencionadas no es contraria a la facultad del Congreso de autorizar, modificar o derogar tributos de las entidades territoriales”(7).
(6) SC-506/95 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
(7) SC-205/95 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
2.8. El asunto que se debate en el presente proceso, más que estar dirigido a demarcar la autonomía fiscal de las entidades territoriales para establecer sus propios tributos, está propuesto en el sentido de precisar, de una parte, la autonomía de que gozan para definir los objetivos económicos o sociales a los cuales se aplican sus rentas, y de otra, la facultad del legislador para intervenir y en qué forma en el señalamiento de destinaciones específicas de dichas rentas.
Una visión práctica de la situación planteada se logra indagando sobre la naturaleza misma de las rentas desde su perspectiva presupuestal.
Como resulta de algunos textos constitucionales (arts. 358 y 362) y particularmente de las normas orgánicas del presupuesto, las entidades territoriales cuentan, como le ocurre a la Nación, con ingresos corrientes e ingresos de capital, cuya clasificación obedece, a la regularidad del ingreso, de manera que los primeros permiten calcular anticipadamente su monto con un relativo grado de certidumbre, y los otros, en cambio, es difícil estimarlos anticipadamente porque su ingreso está condicionado a una serie de factores generalmente externos que los hacen impredecibles y poco seguros.
Los ingresos corrientes, según su naturaleza u origen, se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los primeros son rentas que provienen de los impuestos. Los no tributarios corresponden a las multas, tasas, contribuciones, participaciones y rendimientos contractuales.
La Corte(8) hizo una clasificación de las rentas territoriales teniendo en cuenta su fuente, esto es, el origen del ingreso y se refirió entonces a rentas internas o externas.
(8) Sentencia C-219/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
La fuente externa o exógena de la renta sería aquella que proviene de la Nación a título de transferencia como el situado fiscal, las participaciones, los derechos por regalías y compensaciones, las rentas cedidas, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, los restantes mecanismos que para estos efectos diseñe el legislador. Por supuesto que sobre estos ingresos la ley tiene un mayor grado de injerencia, con la natural pero justificada afectación de la autonomía fiscal de las entidades territoriales.
2.9. Como se ha advertido constituye motivo de intervención en el destino de las rentas la necesidad de diseñar e implementar una política de estabilidad económica de la Nación(9), o cuando el fin que mueve al legislador es la de lograr el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado mediante programas de inversión social (C.P., arts. 334 y 366), ambos imperativos de política constitucional que justifican razonablemente una determinación de dicha índole.
(9) Sentencia C-070/94.
De igual modo está autorizada, y más que ello, impuesta la intervención del legislador en el diseño del gasto de las entidades territoriales cuando la propia Carta así lo determina, como ocurre, no sólo en la transferencia de ingresos corrientes que la Nación cumple a favor de las entidades territoriales, sino en el caso del artículo 317 superior en el que se le impone a la ley destinar un porcentaje de los tributos que gravan la propiedad inmueble a los organismos encargados del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables.
Por otra parte, las entidades territoriales disponen de una fuente de recursos endógenos o propios originados en los rendimientos que provienen de la explotación de sus bienes o las rentas tributarias de origen departamental o municipal. A diferencia de las rentas anteriores, estos ingresos no están sometidos a las limitaciones del legislador.
Es claro, que es función del legislador señalar la fuente y naturaleza del ingreso territorial, pero a veces no se presenta esta previsión, o no es clara, en cuyo caso, le corresponde al intérprete desentrañar aquellos aspectos, acudiendo a criterios de razonabilidad, según se expresa en la sentencia C-219 de 1997(10).
2.10. Como se advirtió anteriormente la jurisprudencia de esta Corte, en lo relativo a la destinación de recursos de las entidades territoriales, ha considerado:
“... que el legislador está autorizado, en los términos de la Constitución, para intervenir en la determinación de las áreas a las cuales deben ser destinados los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes exógenas, en especial cuando se trata de rentas de propiedad de la Nación”.
“De otra parte, la Corte ha señalado que las rentas que la Nación cede anticipadamente a las entidades territoriales no constituyen rentas nacionales y que no viola la Constitución la norma legal que les fija una destinación específica. Por último, está claro que los recursos del presupuesto nacional que se transfieren a las entidades territoriales a través de los fondos de cofinanciación tienen, ab initio, una destinación específica”(11).
3.1. La demandante invoca como uno de los fundamentos generales de la acusación la norma constitucional del artículo 359 según el cual, “no habrá rentas nacionales de destinación especifica”. Dado que las normas acusadas regulan ingresos de índole territorial, considera la Corte que por este aspecto los cargos resultan improcedentes.
Al respecto la Corte en la sentencia C-004 de 1993(12) dijo:
(12) M.P. Ciro Angarita Barón.
“La Constitución prohíbe la creación de rentas nacionales de destinación específica, mas no así la asignación específica de rentas de otro orden. Con esta prohibición el constituyente quiso proteger el monto de los recursos del presupuesto nacional destinados a las entidades territoriales, bien a través del situado fiscal, o por la vía de la participación de los ingresos de la Nación. Esto es así por cuanto las rentas nacionales de destinación específica no se computan dentro de los ingresos corrientes de la Nación, que sirven como base para fijar el monto de las transferencias a las entidades territoriales y por lo tanto, al prohibirlas aumenta el volumen de ingresos del presupuesto que son transferidos a los municipios, distritos y departamentos. No tiene ningún sentido prohibir a las autoridades competentes que creen rentas municipales o departamentales de destinación, específica, dado que éstas no se computan dentro de los ingresos corrientes del Estado”.
3.2. No obstante, es procedente el análisis de los cargos, desde la perspectiva general que domina la acusación, en el sentido de que con el señalamiento de la destinación de los ingresos por el legislador, se quebranta la autonomía fiscal de las entidades territoriales.
3.3. Todas las normas acusadas tienen por objetivo la creación de rentas con destino a los fiscos municipales y distritales, pero pocas de ellas se consideran ingresos tributarios y, en general, salvo algún caso, los ingresos son del orden territorial. En tal virtud, procede la Corte a examinar su constitucionalidad agrupándolas por su afinidad, es decir, teniendo en cuenta su temática o contenido, así:
3.3.1. Normas impositivas.
La Ley 14 de 1983 fortaleció los fiscos de las entidades territoriales al regular en un estatuto único lo concerniente a la tributación municipal y departamental. Específicamente en relación con el impuesto de industria y comercio, una de las principales fuentes de ingresos locales, el artículo 48 de dicha ley dispuso que la totalidad del incremento que se logre cada municipio en el recaudo del referido impuesto, se destinará a gastos de inversión, salvo que el plan de desarrollo municipal determine una asignación diferente.
La norma en cuestión fue recogida íntegra y textualmente por el artículo 213 del Decreto 1333 de 1986. Por consiguiente hay que entender que no se varío el contenido material del texto acusado, y ello obliga a considerarlo como materia de la sentencia, no obstante que la demandante no hizo específicamente esta referencia.
En los términos en que está concebida la disposición no se aprecia desconocimiento de la autonomía fiscal municipal, porque ella toma en cuenta, con carácter determinante, la percepción y asignación de mayores ingresos por el recaudo del impuesto, según las previsiones del plan de desarrollo municipal, y sólo en defecto de éste se podrán destinar tales recursos a gastos de inversión. La destinación legal no es imperativa, es supletiva, y en esas condiciones no se vulnera el fuero municipal en el manejo de sus rentas.
Por consiguiente, la Corte declarará exequible dicha disposición.
El artículo 7º de la Ley 44 de 1990 forma parte del estatuto que vino a reglamentar el impuesto predial unificado, como resultado de fusionar este impuesto con el de parques y arborización, estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral.
La norma acusada impone una destinación específica (fondo de habilitación de vivienda para el estrato bajo de la población) a una porción de este impuesto, con lo cual impone a un tributo municipal una utilización determinada, desconociendo de este modo la autonomía municipal(13).
(13) Sentencia C-467/93.
El segmento normativo acusado será declarado inexequible.
Sobretasa al combustible automotor. Cosa juzgada.
La Corte mediante sentencia C-84 de 1995 declaró exequible el artículo 29 de la Ley 105 de 1993. Por lo tanto, por existir cosa juzgada constitucional la Corte se declarará inhibida para fallar en relación con la acusación que contra un aparte de esta norma se formula.
Impuesto a espectáculos públicos.
La Ley 181 de 1995 creó el sistema nacional del deporte, la recreación el aprovechamiento del tiempo libre, la educación extraescolar y la educación física. Los entes departamentales, municipales y distritales hacen parte del referido sistema.
La norma acusada (art. 77) señala que el impuesto a los espectáculos públicos a que se refiere la Ley 47 de 1968 y la Ley 30 de 1971, será equivalente al 10% del valor de las entradas a los espectáculos, y determina que el valor efectivo del impuesto será invertido por el municipio o distrito para atender la responsabilidad de construir, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos, que le fue asignada por el artículo 70 de dicha ley.
Es de anotar que se trata de un tributo de carácter nacional, con incidencia y aplicación en el orden territorial y al cual se le asigna una destinación específica.
Tratándose de un impuesto nacional bien podía la ley establecer su utilización en los propósitos indicados, en virtud de que se propone el desarrollo de una política general del Estado que persigue la satisfacción de un interés público igualmente general.
El aparte normativo acusado será declarado exequible.
Gravamen a los concursos y apuestas hípicos o caninos.
Con la Ley 6ª de 1992 se expidieron normas en materia tributaria y específicamente su artículo 9º se creó un gravamen del 1% sobre el total de los ingresos brutos que se obtengan por concepto de las apuestas mutuas en los concursos hípicos y caninos. Tales ingresos se destinarán exclusivamente, a la atención de los gastos de los servicios de salud y se distribuirán a los departamentos, distritos y municipios en la forma que indique el gobierno.
Como la misma norma lo señala, la fuente de la renta es el ejercicio de los monopolios de suerte y azar, cuya destinación coincide perfectamente con la señalada por el inciso 4 del artículo 336, de la Constitución. De donde resulta que la norma parcialmente acusada, no hizo otra cosa que darle plena aplicación a un mandato explícito del constituyente de ineludible cumplimiento.
No prospera, en consecuencia, el cargo formulado.
3.3.2. Multas.
Multas en materia de tránsito.
El artículo 257 del Decreto-Ley 1344 de 1977 (Código Nacional de Tránsito Terrestre) fue modificado por el artículo 112 de la Ley 33 de 1986, el cual autorizó a las asambleas y a los concejos para determinar las participaciones que correspondan a las direcciones departamentales, distritales y municipales por concepto del recaudo de las multas que se causen por las infracciones a las normas de tránsito en sus respectivos territorios. En el parágrafo de dicho artículo se dispuso que el referido recaudo se destinará a financiar los planes de tránsito, educación y seguridad vial.
Ya la Corte ha tenido oportunidad de examinar desde la perspectiva constitucional, la naturaleza presupuestal de las multas y la conducencia de su destinación, que es necesario reiterar como doctrina aplicable igualmente al presente caso. Se dijo entonces, al resolver sobre la inconstitucionalidad de las multas establecidas por el código único disciplinario, lo siguiente(14):
(14) Sentencia C-280/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
“En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto 111 de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace recaer sobre los artículos sub examine. Ni tampoco se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohíbe las rentas nacionales de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar el tema, esta corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente a las rentas de naturaleza tributaria(15). Y, finalmente, esa destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6º y 7º del Decreto 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de una sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas de bienestar social de los empleados de las entidades”.
(15) Ver sentencia C-040/93, reiterado por las sentencias C-465/93 y C-490/93.
Es claro, entonces, que las multas constituyen un ingreso no tributario y que su destinación no vulnera el artículo 359 de la Constitución, porque la prohibición en él contenida se predica exclusivamente de las rentas tributarias nacionales.
Si bien la ley puede autorizar que estas multas se cobren por los organismos territoriales donde se comete la infracción, no por ello se desnaturaliza la fuente de su origen que sigue siendo el Código Nacional de Tránsito Terrestre.
En consecuencia, no quebranta el legislador la autonomía tributaria municipal o distrital cuando le asigna a una renta nacional, una destinación especial.
En el caso que nos ocupa, la referida cesión quedó condicionada a que la renta se empleara en los planes de tránsito, educación y seguridad vial. Por lo tanto, dicha condición pervive, sin que por ello, se vulnere la autonomía de las entidades territoriales beneficiarias de aquélla.
Por lo demás, no debe olvidarse que tanto la Constitución anterior (art. 76-24) como la actual (art. 150-25) buscaron unificar por vía legislativa las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República y, por consiguiente, lo relativo a la regulación de las conductas constitutivas de infracción de tránsito y su sanción De este modo, en razón de la protección que para los intereses públicos generales representa la educación y la seguridad vial es razonable la destinación impuesta por la normatividad acusada.
La expresión de la norma que se acusa será declarada exequible.
Multas por incumplimiento de órdenes o requerimientos en materia de urbanización y construcción de vivienda.
El inciso 4º del artículo 56, de la Ley 9ª de 1989, dispuso que las multas de que trata el numeral 9 del artículo 2º del Decreto-Ley 78 de 1987, que se causen en razón del incumplimiento a las órdenes y requerimientos que expidan las autoridades competentes de los distritos y municipios en materia de urbanización y construcción de vivienda, con arreglo a lo previsto a la Ley 66 de 1968, ingresarán al tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo.
El Decreto-Ley 78 de 1987 otorgó al Distrito Especial de Bogotá y a los demás municipios del país, entre otras, la facultad de imponer multas a favor del tesoro nacional a quienes quebrantaran las normas sobre urbanización, construcción y crédito para vivienda contenidas en la Ley 66 de 1968.
Con arreglo a las previsiones anteriores, tanto Santafé de Bogotá como los demás municipios y la intendencia, hoy departamento de San Andrés y Providencia, se convirtieron en cesionarios de dichas multas para su inversión en programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo de los organismos mencionados.
Dado que se trata de rentas nacionales, cedidas por la Nación a los organismos territoriales, con el fin de contribuir a la solución de las necesidades básicas de vivienda, lo cual constituye, por su naturaleza, una inversión social destinada a conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de sus destinatarios, es aplicable el criterio jurisprudencial ya reseñado, en el sentido de que en estos casos, la ley puede intervenir en la destinación de dichas inversiones.
Por lo demás, son válidas en este caso las apreciaciones que antes se hicieron en relación con las multas de tránsito. Por lo tanto, se declarará exequible el aparte normativo impugnado.
Multas por infracción a las normas sobre urbanización de terrenos sin licencia.
El artículo 104, parágrafo 2º, de la Ley 388 de 1997, que subrogó el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989, dispuso que las multas por infracción a las normas sobre urbanización de terrenos y construcción de viviendas sin licencia, ingresarán al tesoro municipal, distrital o departamental para la financiación de programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo, si los hubiere.
Es de observar que el parágrafo del artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 había señalado que el producto de las referidas multas ingresaría al tesoro municipal, al Distrito Especial de Bogotá, o de la Intendencia de San Andrés y Providencia y se destinarían para el mismo propósito ya señalado.
En las circunstancias anotadas, la solución difiere fundamentalmente de la adoptada en el caso anterior, por las siguientes razones:
Desde un principio en la Ley 9ª de 1989 (art. 66), aparece el designio del legislador de crear una renta propia en favor de las entidades territoriales mencionadas. No es otro, el sentido que emplea esta norma al señalar que los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia podrán imponer sanciones urbanísticas y que el producto de las multas respectivas ingresará a los tesoros de los municipios, del Distrito Especial de Bogotá y de la intendencia de San Andrés y Providencia.
Idéntica voluntad legislativa aparece en la norma del cual forma parte la expresión normativa que se acusa.
En tales circunstancias, es indudable que la norma acusada viola la autonomía de las referidas entidades territoriales. Por consiguiente será declarada inexequible.
3.3.3. Estampillas. La Ley 23 de 1986, autorizó a las asambleas departamentales por el término de 20 años para disponer la emisión de las estampillas proelectrificación rural como recurso destinado a contribuir a la financiación de este tipo de obras en todo el país.
El artículo 6º demandado, a su vez, señaló la destinación de los ingresos respectivos a la financiación exclusiva de las obras que comprendería la instalación, mantenimiento, mejoras y ampliación del servicio de electrificación rural.
Del contexto normativo acusado es fácil concluir que el propósito perseguido por el legislador está dirigido a atender necesidades de interés público, porque busca contribuir a la solución de las carencias que afectan de manera grave y general a todo el país, y cuya solución supone un beneficio por igual de toda la comunidad nacional, razón por la cual la percepción de los correspondientes ingresos busca satisfacer un gasto público social.
No obstante que la aludida renta constituye un ingreso territorial, la injerencia del legislador se justifica por la amplitud de su alcance y la naturaleza social de su contenido, pues las actividades de generación y suministro de energía eléctrica, en el momento actual, exigen un espacio mucho más amplio que excede a lo simplemente regional o local.
La norma demandada será declarada exequible.
3.3.4. Transferencias de recursos de las empresas generadoras de energía eléctrica.
Mediante la Ley 99 de 1993 se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el sector público responsable de la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y se organizó el Sistema Nacional Ambiental.
El artículo 45 de dicha ley estableció a cargo de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica y energía térmica, cuya potencia nominal instalada supere los 10.000 kilovatios, transferir un porcentaje determinado de las ventas brutas de energía por generación propia, de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación de Energía, con destino a las corporaciones autónomas regionales con jurisdicción en la zona donde se encuentre ubicada en la cuenca hidrográfica y el embalse y a los municipios localizados en estas mismas áreas.
Los recursos con destino a los municipios sólo pueden ser utilizados por éstos en las obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. La acusación se contrae a los segmentos destacados por la demandante que aluden a la destinación de dichos recursos.
No determina la ley cuál es la naturaleza jurídica de la mencionada transferencia. Por lo tanto, es necesario desentrañar ésta con el fin de examinar si la destinación se ajusta a la Constitución.
Es indudable que dichas rentas no constituyen un impuesto de las entidades territoriales. Se trata de contribuciones que tienen su razón de ser en la necesidad de que quienes hacen uso de recursos naturales renovables, o utilizan en su actividad económica recursos naturales no renovables, con capacidad para afectar el ambiente, carguen con los costos que demanda el mantenimiento o restauración del recurso o del ambiente. Dichas contribuciones tienen fundamento en las diferentes normas de la Constitución que regulan el sistema ambiental.
Dado que la contribución tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus recursos se destinen a los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental. Pero además dicha contribución tiene un respaldo constitucional adicional, en la medida en que todo lo concerniente a la defensa y protección del ambiente es asunto que concierne a los intereses nacionales en los cuales la intervención del legislador está autorizada.
La Corte declarará exequibles los segmentos acusados.
3.3.5. Recursos para fondos de vivienda de interés social y reforma urbana.
En virtud del establecimiento del sistema nacional de vivienda de interés social por la Ley 3ª de 1991. En el artículo 17 de dicha ley se dispuso que “los municipios, los distritos especiales, las áreas metropolitanas y la intendencia de San Andrés y Providencia podrán crear un fondo municipal, distrital, metropolitano e intendencial, según el caso de vivienda de interés social y reforma urbana para la administración de las apropiaciones previstas en la Ley 61 de 1936 y demás disposiciones concordantes, y de los bienes y recursos de que trata el artículo 21 de la presente ley”.
En el referido artículo 21 del que forman parte los acápites acusados, se dispone de qué manera se encuentra conformado el patrimonio y los recursos de dichos fondos. Entre estos recursos se mencionan los previstos en el literal a) y b) de dicho artículo; el primero de ellos parcialmente acusado, pero que la Corte estima, dada su unidad normativa, demandado en su totalidad.
Con anterioridad, se señaló en esta providencia que el parágrafo 2º de artículo 104 de la Ley 388 1997, en cuanto destina el producto de las sanciones urbanísticas de que trata el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989, a la financiación de programas de vivienda relativos a la reubicación de los habitantes en zona de alto riesgo, era inexequible por tratarse de rentas propias de los municipios.
Por lo anterior, no hay lugar a nuevo pronunciamiento en relación con el literal b) del artículo 21 de la Ley 3ª de 1991. La decisión se contraerá exclusivamente al literal a) del mismo artículo que alude a la forma de dotar de recursos a los fondos de vivienda de interés social y reforma urbana.
Es preciso anotar que a las entidades territoriales sólo se las faculta, mas no se las obliga a constituir dichos fondos. Únicamente en el caso de que sean creados se les impone la obligación de dotarlos, entre recursos, con el 5% de los ingresos corrientes municipales.
La Corte estima, que la destinación del porcentaje de los recursos corrientes de los municipios a los fondos de vivienda vulnera la autonomía de las entidades territoriales, por tratarse de recursos o rentas propios incorporadas a su patrimonio, sobre las cuales no puede disponer el legislador, según el artículo 362 superior.
Por las razones anotadas, será declarado inexequible el literal a) del artículo 21 de la Ley 3ª de 1991.
3.3.6. Adquisición de áreas de interés público.
El artículo 111 de la Ley 99 de 1993 declaró de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de los recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales, y en razón de ello y con destino a la adquisición de dichas zonas, impuso a los departamentos y municipios la obligación de dedicar durante 15 años un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos.
En anteriores oportunidades la Corte ha encontrado razonable y justificable las imposiciones de obligaciones de esta índole a las entidades territoriales, porque “se refieren a asuntos cuyo manejo no puede circunscribirse de manera exclusiva al ámbito municipal, pues la consecuencia del mismo repercutirá e impactará necesariamente, de manera positiva o negativa, un ecosistema regional o nacional”(16).
(16) Sentencia C-534/96 M.P. Fabio Morón Díaz.
No cabe duda que los problemas ambientales tienen no sólo una dimensión territorial sino nacional e incluso internacional. Por consiguiente, sus soluciones comprometen el interés nacional. Es dentro de esta perspectiva que la norma, en parte acusada, declara de interés público la adquisición de tales áreas con arreglo a lo previsto en el artículo 58 constitucional, en virtud de que los objetivos propuestos con la medida representan una necesidad de la Nación misma y cuyo logro requiere de la intervención del legislador al cual corresponde intervenir para controlar los factores de deterioro ambiental, planificar el manejo de los recursos naturales y garantizar su desarrollo sostenible (C.P., art. 80).
La Corte declarará exequible el texto normativo acusado.
3.3.7. Inversión de recursos municipales para la capacitación de sus funcionarios.
El inciso 3 del artículo 184 de la Ley 136 de 1994, que se demanda, impone a los municipios, atendida su población, la obligación de destinar un porcentaje de sus gastos de inversión para la capacitación de sus funcionarios.
La medida, desde luego es loable, pero significa una intromisión indebida del legislador en el manejo de los ingresos y programas de los municipios, que afecta de manera directa, y sin justificación plausible el reducto mínimo de su autonomía fiscal, porque con tal determinación legal se les está imponiendo la forma y condiciones de la asignación de sus recursos.
La norma acusada será declarada inexequible.
3.3.8. Contribución de valorización.
El Decreto-Ley 1333 de 1986, extendió la contribución de valorización establecida por la Ley 25 de 1921, a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y cualquier otra entidad de derecho público, que se beneficie con los efectos económicos que generan tales obras.
La acusación de la demandante está dirigida contra la disposición del artículo 235 de dicho decreto, en cuanto le señala al producto de dicha contribución una destinación especial, consistente en su inversión en la construcción de las mismas obras que la generan o en la ejecución de otras de interés público.
La contribución de valorización no es un impuesto, porque no grava por vía general a todas las personas, sino un sector de la población que está representado por los propietarios o poseedores de inmuebles que se benefician, en mayor o menor grado, con la ejecución de una obra pública.
La contribución de valorización, según se deduce del inciso 1 del artículo 317 de la Constitución, es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y que puede ser exigido no sólo por los municipios, sino por la Nación o cualquier otro organismo público que realice una obra de beneficio social y que redunde en un incremento de la propiedad inmueble.
La destinación de los ingresos por valorización, si bien la señala el legislador, no surge de la sola voluntad política de éste, sino de la naturaleza misma de la renta, que se constituye en orden a lograr, así sea en parte, el retorno de la inversión realizada por el respectivo organismo público.
La norma acusada será declarada exequible.
3.3.9. Destinación de los recursos provenientes de la participación en la plusvalía.
El artículo 85 de la Ley 388 de 1997, norma acusada en su integridad por la actora, dispuso la destinación del producto de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos a la compra de predios para vivienda de interés social, al mejoramiento de la infraestructura vial, a la ejecución de proyectos de recreación comunitaria, al pago de indemnizaciones por adquisición de inmuebles para programas de renovación urbana y para el fomento y mantenimiento de su patrimonio cultural.
La plusvalía tiene su fuente constitucional en el artículo 82 superior, conforme al cual, “las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística...”.
Al igual que la valorización esta especie de renta fiscal afecta exclusivamente a un grupo específico de personas que reciben un beneficio económico, con ocasión de las actividades urbanísticas que adelantan las entidades públicas.
Según el artículo 8º de la ley, la acción urbanística de las entidades distritales y municipales corresponde a una serie de medidas administrativas y actuaciones relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Dichas acciones benefician real y directamente a los propietarios o poseedores de inmuebles, porque incrementan el valor económico de éstos. Es decir, que con la acción urbanística las referidas entidades generan una plusvalía o mayor valor en la propiedad inmueble, sin que medie el esfuerzo o la actividad económica de sus titulares.
De alguna manera, tanto la contribución de valorización como la plusvalía ofrecen elementos comunes. En efecto, ambas tienen un fundamento constitucional (arts. 82 y 317), y de éste se deduce el destino implícito de los ingresos generados por estos conceptos; de igual modo, ambas obedecen a la realización práctica de los principios de solidaridad y equidad en la distribución de las cargas y beneficios públicos generados por la realización de obras públicas o por las acciones de planeamiento y ejecución de proyectos para el manejo y defensa del suelo, como la incorporación de un área rural en el crecimiento de las ciudades, la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez (L. 338/97, art. 74).
A juicio de la Corte, la destinación que la norma acusada impone a los recursos que genera la plusvalía se considera razonable, proporcionada a la causa que le da origen y a la finalidad que con la inversión de sus ingresos se persigue, en la medida que comporta la ejecución de una variedad de actividades dirigidas a asegurar la ordenación del suelo, la creación y defensa del espacio público, el desarrollo de la infraestructura física, la ejecución de programas de renovación urbana, la conservación del patrimonio cultural y la implementación de decisiones encaminadas a mejorar la calidad ambiental y de la vida de los habitantes en las ciudades.
En síntesis, estima la corporación que la destinación del referido recurso es algo consustancial a la esencia misma de la plusvalía y responde indudablemente a los intereses nacionales que propugnan el desarrollo ordenado de las ciudades, atendiendo los aspectos ya mencionados, y la seguridad de proporcionar a sus habitantes una especial calidad de vida.
Por lo anterior, la norma acusada será declarada exequible.
3.3.10. Peaje turístico.
El artículo 25 de la Ley 300 de 1996 autorizó a los concejos de municipios con menos de cien mil habitantes para establecer un peaje turístico, previo concepto favorable de Colcultura, el Ministerio de Desarrollo Económico el Consejo Superior de Turismo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La demandante considera que esta norma es contraria a la Constitución, en cuanto destina el producto del peaje turístico a la ejecución de obras de limpieza y ornato que conduzcan a preservar o mejorar los sitios, construcciones y monumentos históricos del municipio.
La norma en cuestión crea para los municipios un ingreso no tributario la destinación impuesta por el legislador se encamina a la protección de construcciones y monumentos históricos, que aunque ubicados dentro del municipio hacen parte indudablemente del patrimonio histórico y cultural de la Nación, el cual constituye un componente de la identidad nacional.
Dicho patrimonio por mandato constitucional está bajo la protección del Estado (art. 72), lo cual implica la habilitación al legislador para dictar normas que conduzcan al logro de esta finalidad.
En este orden de ideas, la preservación de dichos bienes es asunto que rebasa las simples preocupaciones locales, y trasciende a la esfera de los intereses nacionales. En tal virtud, la norma será declarada exequible.
3.3.11. Cesiones gratuitas con destino a vías locales de equipamientos colectivos y espacio público.
Considera la demandante que el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 viola la autonomía municipal, cuando dispone que las reglamentaciones distritales o municipales determinarán para las diferentes actuaciones urbanísticas las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben de hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general.
Interpreta la Corte que lo demandado en razón de su unidad normativa es la siguiente expresión de dicha norma y no sólo el aparte señalado por la actora: “para las diferentes actuaciones urbanísticas las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a las vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general y señalarán”.
Debe tenerse en cuenta que las referidas cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios. En tal virtud, se reiteran los criterios que sobre la plusvalía se expusieron anteriormente.
Dichas cesiones no son propiamente tributos ni rentas de otro orden, se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público.
Ya esta Corte definió en la sentencia C-346 de 1997(17), que todo lo concerniente a la integración y protección de los bienes que conforman el espacio público y los bienes colectivos de uso común, es asunto que “concierne a los llamados intereses colectivos y sociales que corresponde regular el legislador”.
Si en esa oportunidad, la Corte no consideró violatoria de la autonomía un proyecto de una norma que hoy hace parte de la Ley 428 de 1998 que reglamenta las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal, en cuanto consideró para los municipios la obligación de señalar un impuesto predial diferencial para el espacio público interno de dichas unidades, mucho menos puede ahora considerarse que viola la referida autonomía una norma destinada a regular, con fundamento en el artículo 82 de la Constitución, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común.
Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los propietarios que se enmarca dentro de la función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del artículo 58 de la Constitución.
Conclúyese de lo dicho, que la expresión normativa acusada se aviene a los preceptos de la Constitución.
IX. Decisión.
1. Declararse INHIBIDA para fallar en relación con el artículo 29 de la Ley 105 de 1993, por haberse operado el fenómeno de la cosa juzgada.
2. Declarar INEXEQUIBLES las siguientes normas:
a) El artículo 7º de la Ley 44 de 1990.
b) La expresión demandada del parágrafo 2º del artículo 104 de la Ley 388 de 1997, que dice “y se destinará a la financiación del programa de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo, si los hubiere”.
c) El literal a) del artículo 21 de la Ley 3ª de 1991.
d) El inciso 3º del artículo 184 de la Ley 136 de 1994.
3. En relación con el literal b) del artículo 21 de la Ley 3ª de 1991, ESTÉSE A LO RESUELTO en esta misma sentencia con respecto a la declaración de inexequibilidad del aparte acusado del parágrafo 2º del artículo 104 de la Ley 388 de 1997 que reformó el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989.
4. Decláranse EXEQUIBLES las siguientes normas:
a) El artículo 48 de la Ley 14 de 1983.
b) La expresión demandada del artículo 77 de la Ley 181 de 1995 que dice “El valor efectivo del impuesto será invertido por el municipio o distrito de conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la presente ley”.
c) El aparte acusado del inciso 3 del artículo 9º de la Ley 6ª de 1992, en cuanto expresa “en todo caso, tales ingresos estarán destinados exclusivamente al servicio de salud”.
d) El parágrafo 1º del artículo 257 del Decreto-Ley 1344 de 1970, modificado por el artículo 112 de la Ley 33 de 1986.
e) La expresión acusada del inciso 4 del artículo 56 de la Ley 9º de 1389 que dice “y se destinarán para financiar los programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo”.
f) El artículo 6º de la Ley 23 de 1986.
g) Las expresiones acusadas del literal b) numeral 2, b) del numeral 3 y parágrafo 1º del artículo 45, de la Ley 99 de 1993. Así mismo el inciso 2 del artículo 111 de esta ley.
h) La expresión acusada del artículo 235 del Decreto 1333 de 1986, que dice “y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente”.
i) La expresión demandada del artículo 37, que se precisa en la parte motiva de esta sentencia, lo mismo que el artículo 85 de la Ley 388 de 1997.
j) La expresión demandada del inciso 4 del artículo 25 de la Ley 300 de 1996 que dice “y se deberán destinar exclusivamente a obras de limpieza y ornato que conduzcan a preservar o mejorar los sitios, construcciones y monumentos históricos del municipio”.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

References: ARTÍCULO 7
 ARTÍCULO 104
 ARTÍCULO 21
 ARTÍCULO 184
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 66
 artículo 336
 artículo 6
 artículo 70
 artículo 313
 artículo 66
 artículo 287
 artículo 287
 artículo 288
 artículo 362
 artículo 294
 artículo 317
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
 artículo 362
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 artículo 359
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 artículo 213
 artículo 7
 artículo 29
 artículo 70
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 artículo 336
 artículo 257
 artículo 112
 artículo 27
 artículo 359
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 artículo 56
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 artículo 104
 artículo 66
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 artículo 6
 artículo 45
 artículo 17
 artículo 21
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 artículo 104
 artículo 66
 artículo 21
 artículo 362
 artículo 21
 artículo 111
 artículo 58
 artículo 184
 artículo 235
 artículo 317
 artículo 85
 artículo 82
 artículo 8
 artículo 25
 artículo 37
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 artículo 58
 artículo 29
 artículo 7
 artículo 104
 artículo 21
 artículo 184
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