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BOE.es - Documento BOE-T-1996-4941
Documento BOE-T-1996-4941
«BOE» núm. 54, de 2 de marzo de 1996, páginas 35 a 56 (22 págs.)
BOE-T-1996-4941
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal y Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio, y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado
1. El 29 de septiembre de 1990 quedó registrado en este Tribunal un escrito por el que don José María Bosch i Bessa, Abogado de la Generalidad de Cataluña, en su representación y defensa, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 11, apartados 3 y 4, y 40 y las disposiciones adicionales décima y vigésima segunda de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, así como contra las siguientes partidas presupuestarias contenidas en la misma Ley:
5) De la Sección 21, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Del Servicio 07, Programa 712 D., los Conceptos 771 y 773. Del Organismo 106, Programa 542 F., los Conceptos 470 y 480. Del Organismo 106, Programa 712 don, los Conceptos 481, 482, 771 y 772. Del Organismo 109, Programa 712 D., el Concepto 771. Del Organismo 203, Programa 533 A., los Conceptos 481, 770 y 771. Del Servicio 04, Programa 712 C., Concepto 776. Del Organismo 106, Programa 712 G., los Conceptos 780 y 781. Del Organismo 109, Programa 712 G., los Conceptos 776 y 777. Del Servicio 04, Programa 712 B., los Conceptos 781 y 772. Del Servicio 09, Programa 712 A., Concepto 772. Del Organismo 104, Programa 712 C., Concepto 771. Del Servicio 04, Programa 712 A., el Concepto 778. Del Servicio 04, Programa 712 C., los Conceptos 472 y 771. Del Servicio 09, Programa 712 E, el Concepto 771. Del Organismo 108, Programa 712 A., el Concepto 482. Del Organismo 205, Programa 712 E, el Concepto 470. Del Servicio 04, Programa 712 C., los Conceptos 773 y 775.
10) Del Presupuesto de la Seguridad Social. Función 3.INSERSO. Programa 35, el Concepto 450.2.
Indudablemente, el bloque constitucional compuesto por el Estatuto de Autonomía de Cataluña, la LOFCA y la C.E. permiten una variada gama de soluciones al tema de la financiación autonómica; sin embargo, el sistema actual constituye una interpretación tremendamente restrictiva. El problema de las deficiencias de la financiación autonómica radica de forma originaria en el cómputo del llamado coste efectivo de los servicios transferidos; al no considerarse transferibles gran parte de los recursos disponibles en las oficinas centrales, hubo una subestimación tanto de los costes directos como de los indirectos; además, el método adoptado por el Acuerdo 1/1982, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, excluyó del cómputo del coste efectivo la llamada inversión nueva y las subvenciones de que disponían los servicios del Estado antes de ser transferidos a las Comunidades Autónomas; el método empleado dejó intactos los macrocefálicos servicios centrales de la Administración del Estado y dejó en sus manos la gestión de la práctica totalidad de los recursos destinados a inversiones y subvenciones; a ello ha contribuido también la doctrina que propugna que las competencias «básicas» del Estado se extiendan a los actos de gestión o pura ejecución; el Estado invade competencias de las Comunidades Autónomas porque previamente se han asignado a la Administración Central los recursos presupuestarios que debieran corresponder a las Comunidades Autónomas, lo que conduce a indebidas duplicidades en la prestación de los servicios y priva a las CC.AA. de los recursos debidos para la correcta prestación de los servicios asumidos.
Tras sistematizar las cuatro categorías de materias según cual sea el grado de intervención del Estado y de la Comunidad Autónoma, concluye que «la regla general en el caso de las partidas destinadas al fomento en materias de competencia autonómica debería consistir en la territorialización en los propios Presupuestos. Solamente en el caso de existir alguna dificultad de tipo técnico, dicha terriorialización podría posponerse a un momento posterior a la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado pero, en cualquier caso, al incidir las partidas en competencias de las Comunidades Autónomas deberían consignarse los créditos presupuestarios en los Conceptos 4.5 y 7.5 «para Comunidades Autónomas» y en ningún caso como partidas centralizadas a cargo de órganos del Estado».
Las partidas de los Organismos 106, 109. 203 y 04, Programas 542 F, 712 D, 533 A y 712 C que se impugnan están destinadas a la concesión de las ayudas previstas en el Real Decreto 808/1987, de 19 de junio, para la aplicación del Reglamento CEE 797/1985, del Consejo; en atención a las competencias de la Generalidad, no es adecuado que estas partidas aparezcan consignadas centralizadamente reservando su gestión al Ministerio de Agricultura, ya sea directamente, ya sea por el intermedio del ICONA y el I.R.Y.D.A.
La Generalidad ha interpuesto el conflicto positivo de competencias núm. 1.389/87 contra los arts. 20.1.2.3 y 4, 23, 24.2 y 3, 25, 29 y 41.1 del Real Decreto 808/1987, de 19 de junio, solicitando que se declare la competencia de la Generalidad sobre la materia, y ha presentado también sendos requerimientos de incompetencia contra la Orden de 1 de octubre de 1988 y la de 26 de diciembre de 1988. No se cuestiona que el Estado pueda destinar parte de sus recursos a financiar las ayudas para la mejora de las estructuras agrarias establecidas en el Reglamento CEE 797/1985 mediante su previsión en la Ley de Presupuestos; por tanto, en relación con tales ayudas, el Estado puede establecer en sus Presupuestos las cantidades globales que correspondan, que deberán ser transferidas a las Comunidades Autónomas también con carácter global, de forma que las CC.AA. integren los fondos en las partidas de ingresos de sus propios Presupuestos y determinen, en su caso, las condiciones concretas de otorgamiento de las ayudas.
Procede también la territorialización del Concepto 772. Programa 712 A, Servicio 09, destinada al fomento de entidades asociativas para el desarrollo de la agroindustria, así como del Concepto 771 del Programa 712 C del Organismo 104, sobre fomento de la utilización de semillas y plantas de vivero. Con relación al Concepto 778 del Programa 712 A. Servicio 04, aunque se reconoce que en la práctica se respeta la territorialización, entiende que la asignación a las Comunidades Autónomas debe efectuarse directamente en la Ley de Presupuestos; idéntica alegación se efectúa respecto de los Conceptos 472 y 771 del Programa 712 C. Servicio 04. Se solicita, asimismo, la territorialización del Concepto 482. Programa 712 A, Organismo 108 y del Concepto 470. Programa 712 E, Organismo 205. Con relación, por último, a los Conceptos 773 y 775, Programa 712 C, Servicio 04, se pretende que la territorialización de hecho tenga constancia formal en la Ley de Presupuestos.
h) Se impugnan también diversas partidas incluidas en la Sección 26, Ministerio de Sanidad y Consumo. Tras dar por reproducidos los razonamientos expuestos en el recurso presentado contra la Ley de Presupuestos del Estado para 1989, destaca las siguientes causas de impugnación: 1) mediación del INSALUD, que gestiona directamente la parte destinada a los servicios centralizados y efectúa la transferencia de las cantidades correspondientes a las Comunidades Autónomas con servicios transferidos; la intermediación del INSALUD provoca incertidumbre presupuestaria a las CC.AA. que han de gestionar los programas sanitarios desconociendo el importe real que van a recibir, complica extremadamente la gestión en perjuicio de las ciudadanos y resulta innecesaria y no ajustada al orden competencial establecido. 2) las partidas impugnadas deberían definir solamente las características esenciales en la medida en que impliquen una aplicación de las bases fijadas por el Estado y deben consignarse en los Presupuestos Generales del Estado de forma territorializada y según criterios de población protegida o población afectada. 3) formalización de Convenios como condición para hacer efectivas las transferencias a las Comunidades Autónomas, lo que en ocasiones es aprovechado por el Estado para introducir determinadas cláusulas. La demanda clasifica las partidas impugnadas en cuatro bloques.
La Generalidad aduce su competencia exclusiva en materia de Cámaras de la Propiedad reconocida por el art. 9.22 del Estatuto de Autonomía de Cataluña; La disposición impugnada no puede encontrar cobertura en el art. 149.1.18 C.E. por exceder manifiestamente la competencia estatal sobre las bases; en realidad, la norma cuestionada, al ordenar la supresión y desaparición de las Cámaras, abate la figura e impide a las Comunidades Autónomas que ejerzan su competencia; incurre, por ello, en la prohibición a que aluden las SSTC 32/1981, 1/1982 y 5/1982, entre otras, puesto que es inconstitucional dictar normas básicas con tal grado de desarrollo «que dejen vacío de contenido la correlativa competencia de desarrollo legislativo»; en el presente caso, el Legislador impide a las Comunidades Autónomas que desarrollen la actividad normativa para la que son competentes y en la que deben poder formular «opciones diversas», pues ha desaparecido la materia sobre la que estas opciones podrían ser ejercidas; la competencia básica no habilita al Estado para eliminar un ámbito material, el de las Cámaras oficiales de la Propiedad Urbana, objeto de una reserva explícita en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, pues ello equivale a producir una modificación implícita del Estatuto de Autonomía al margen de los mecanismos constitucionalmente previstos. Por lo tanto, la citada disposición final décima incurre en un vicio de inconstitucionalidad por contener un exceso en el ejercicio de la competencia estatal, que determina una intromisión ilegítima en el ámbito competencial propio de las Comunidades Autónomas.
La consignación presupuestaria de créditos para subvenciones encuentra cobertura constitucional en dos títulos sustantivos: a) la competencia de ordenación y dirección general de la economía del art. 149.1.13 C.E., que se refiere no sólo al sistema económico globalmente considerado, sino que se proyecta en cada uno de los sectores de la economía, lo que permite la concurrencia de la competencia general del Estado con las aparentemente más específicas competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas; esta cláusula de reserva justifica la legitimidad constitucional de un buen número de conceptos presupuestarios, tales como el Concepto 771 del Programa 712 D del Servicio 07 de la Sección 21, o el
Concepto 771 del Programa 542 E del Servicio 13 de la Sección 20; b) en otras ocasiones, las consignaciones presupuestarias encuentran su justificación constitucional en la competencia del Estado para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos a que se refiere el art. 149.1.1 C.E.; este precepto cumple una función habilitante de competencias estatales conexas con posiciones jurídicas fundamentales y se constituye en el principal instrumento del Estado para garantizar la uniformidad de las condiciones de vida en el territorio nacional; la citada norma constitucional dota de cobertura a muchas partidas presupuestarias, entre ellas los Conceptos 451 y 457 del Programa 313 L del Servicio 03 de la Sección 27, o el Concepto 425 del Programa 313 A del Servicio 11 de la Sección 19.
La recurrente impugna la disposición adicional vigésima segunda alegando la inidoneidad de la Ley de Presupuestos para contener una norma de esta naturaleza; pero este argumento carece de consistencia porque la disposición impugnada es una medida de política económica, pues la autorización que en ella se concede lo es «para contribuir a la dinamización económica de su respectiva área de influencia». Por otra parte, la solicitud expresada por la recurrente de una Sentencia interpretativa o aclaratoria es inadmisible porque la emanación de una Sentencia de este género no puede ser objeto de una pretensión de los recurrentes.
Con relación a la disposición final décima, por la que se suprimen como corporaciones de Derecho público las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, comienza el Abogado del Estado poniendo de relieve la similitud de los rasgos fundamentales de estas entidades con los de las Cámaras Agrarias cuya constitucionalidad fue examinada en las SSTC 132/1989 y 139/1989. Es cierto que el art. 9.22 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, pero esta competencia es asumida con estricto respeto a las reservas competenciales comprendidas en la lista del art. 149.1.1 C.E. En su opinión, al suprimir las Cámaras de la Propiedad Urbana como corporaciones de Derecho público, las Cortes se han mantenido dentro de la reserva competencial pertinente. A la vista de la jurisprudencia constitucional sobre las bases que el Estado puede dictar al amparo del art. 149.1.18 C.E., debe concluirse que a fortiori será básica la decisión de crear una nueva categoría de corporaciones; y si crear una categoría de corporaciones es decisión básica, igualmente lo será suprimirla; a la supresión de las Cámaras de la Propiedad Urbana como corporaciones de Derecho público no es óbice la inclusión expresa de estas Cámaras en el art. 15.1 de la Ley 12/1983, del proceso autonómico, bastando para demostrarlo remitirse a los fundamentos jurídicos 9.º y 23 de la STC 132/1989.
Rechaza, asimismo, los argumentos alegados contra el apartado 2 de esta misma disposición final. Respecto del apartado a), considera aplicable a las Cámaras de la Propiedad Urbana la doctrina plasmada en el fundamento jurídico 29 de la STC 132/1989 según la cual tiene naturaleza básica la finalidad que se asigna con carácter general al patrimonio y medios de las Cámaras que se disuelven; por ello, es básica la letra a) del ap. 2 de la disposición final décima en cuanto se ciñe a establecer las grandes líneas de la distribución del patrimonio de las Cámaras y permite a las Comunidades Autónomas desarrollar y adaptar a sus peculiares condiciones las normas estatales básicas; se trata, además, de bienes y derechos que se integran en la Hacienda estatal o autonómica, por lo que no puede entenderse inapropiada la inclusión del precepto en la Ley de Presupuestos. A su vez, el apartado b) se limita a ordenar la integración del personal de las Cámaras en la Administración Autonómica, lo que constituye una decisión básica amparada en el art. 149.1.18 C.E., ya que se endereza a lograr una homogeneidad de situaciones que impida discriminaciones injustificadas dentro del personal procedente de las citadas Cámaras, pero deja al criterio de la Comunidad Autónoma los medios para realizar esa integración; por lo demás, la decisión de intregar nuevo personal tiene incidencia en los gastos públicos, lo que justifica su inclusión en la Ley de Presupuestos.
6. Mediante escrito registrado de entrada el día 26 de febrero de 1991, el Abogado de la Generalidad de Cataluña solicita que se tenga por desistido parcialmente al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.280/90 en lo relativo a las siguientes partidas: De la Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales (MAS), el Servicio 03. Dirección General de Acción Social. Del Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado, el Concepto 451 «Para el desarrollo de prestaciones básicas de servicios sociales» (Plan concertado sobre la red básica de servicios sociales). Del Presupuesto de la Seguridad Social (PGE-1990). Función 3. Servicios Sociales. Concepto de Programa 35: Transferencias a CC.AA. por los servicios asumidos, Concepto 450.2: a Cataluña, importe 8.940.096 miles de pesetas. Sección 27, Ministerio de Asuntos Sociales, Servicio 03, Dirección General de Acción Social, Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado. Concepto 457 «Para proyectos propios o concertados con CC.AA.». Servicio 01. Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales. Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado. Concepto 481. Para los fines de interés social regulados en el art. 2 del Real Decreto 825/1988, de 15 de julio. Servicio 01. Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales. Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado. Concepto 782. Transferencias de Capital para fines de interés social según art. 2 del Real Decreto 825/1988, de 15 de julio. Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales. Servicio 03. Dirección General de Acción Social. Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado. Concepto 481 A. ISFL de ámbito estatal para financiar inversiones. Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales. Servicio 01. Ministerio, Subsecretaría y Servicios Sociales. Programa 311 A. Dirección y Servicios Generales de Seguridad Social y Protección Social. Transferencias entre subsectores. Concepto 723. Al INSERSO para Programas de cooperación para la supresión de barreras arquitectónicas. Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales. Servicio 04. Dirección General de Protección Jurídica del Menor. Programa 313 D., Protección del Menor. Concepto 454. Desarrollo de Atención a primera infancia por CC.LL. mediante Convenios Programa con CC.AA. Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales. Servicio 04. Dirección General de Protección Jurídica del Menor. Programa 313 D. Protección del Menor. Concepto 481. Para financiar actuaciones sobre menores por instituciones sin fines de lucro. Concepto 721, del Servicio 01, Programa 313 L «Subvención al INSERSO, para financiar su plan de inversiones».
8. Por providencia de 10 de septiembre de 1992, el Pleno acordó, en virtud de lo dispuesto en el art. 84 LOTC, conceder a las partes el plazo de diez días para que aleguen lo que estimen oportuno acerca de la incidencia que sobre el presente recurso de inconstitucionalidad pueda tener la STC 13/1992, de 6 de febrero. Por medio de escrito registrado el 18 de septiembre de 1992, el Abogado del Estado solicita una ampliación extraordinaria del plazo, comprometiéndose a trasladar inmediatamente al Tribunal el Acuerdo del Consejo de Ministros que al efecto recaiga. A su vez, la Abogado de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito registrado el 23 de septiembre de 1992, solicita que se prorrogue el plazo de diez días concedido por la providencia de 10 de septiembre de 1992. Por providencia de 23 de septiembre de 1992, la Sección Primera de este Tribunal acuerda prorrogar en cinco días más el plazo que se había concedido a la representación procesal del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Mediante providencia, de 30 de septiembre de 1992, la Sección Primera de este Tribunal acuerda conceder al Abogado del Estado una ampliación de treinta días más del plazo que se había acordado en el proveído de 10 de septiembre.
9. La Abogada de la Generalidad presentó su escrito de alegaciones el 7 de octubre de 1992. En él, tras enumerar los litigios planteados por la Generalidad de Cataluña ante el Tribunal Constitucional en materia de fomento, destaca la importancia de la STC 13/1992 «llamada a constituir un verdadero hito, un obligado punto de referencia en todo examen o estudio que se hiciese de la potestad subvencional del gasto público», y en la que se establecen unos criterios muy precisos con los que poder regular y gestionar en el futuro las subvenciones. Todo parecía indicar que se cerraba uno de los grandes capítulos de la conflictividad competencial; sin embargo, parece que de poco ha servido el esfuerzo demostrado por el Tribunal al elaborar una Sentencia que podía haber sido definitiva. En efecto, recientemente la Generalidad de Cataluña ha planteado varios requerimientos contra diversas órdenes del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que establecen subvenciones en materias de la competencia exclusiva de la Generalidad, y que revelan una lectura sesgada de la doctrina del Tribunal; resulta por ello necesario un nuevo pronunciamiento del Tribunal Constitucional que resuelva con la mayor brevedad posible el recurso planteado. Recuerda, además, que en el recurso presentado contra la Ley 4/1990 se impugnaron no sólo diversas partidas presupuestarias, sino también varios artículos concretos de la Ley que no constituyeron objeto de los recursos presentados contra las Leyes de Presupuestos de 1988 y 1989 y sobre las que, en consecuencia, no ha recaído pronunciamiento de la STC 13/1992, por lo que el litigio no puede darse por solucionado; sólo aquellos supuestos en que existe coincidencia con las partidas impugnadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1988 o 1989, y que ya se mencionaban expresamente en el escrito de interposición del recurso, podrían entenderse resueltas en aplicación de la doctrina establecida en la STC 13/1992. Concluye su escrito solicitando que se tenga por subsanado el error material contenido en el escrito de interposición del recurso, en el sentido de considerar que toda referencia a la disposición adicional décima debe entenderse efectuada a la disposición final décima.
Expone, a continuación, el Abogado del Estado una serie de reflexiones adicionales a las previamente formuladas en su anterior escrito de alegaciones a propósito de la incidencia de la STC 76/1992 sobre la impugnación de la disposición adicional vigésima segunda de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990. En el fundamento jurídico 4.º la Sentencia últimamente citada recapitula la doctrina sobre los límites materiales de las Leyes de Presupuestos, exigiendo para que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible sea constitucionalmente legítima «que esa materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran el presupuesto o con los criterios de política económica de la que ese presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión en dicha Ley esté justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno».
La doctrina expuesta se apoya en una doble línea argumental. Una primera, de carácter procedimental, considera la restricción de las competencias del Poder Legislativo en la aprobación de la Ley de Presupuestos, como se desprende de los apartados 1.º, 6.º y 7.º del art. 134 C.E. y de los Reglamentos de las Cortes. Pero estos preceptos constitucionales se aplican a cualesquiera proyectos, proposiciones o enmiendas que impliquen aumento de gasto o disminución de ingresos, no sólo a las enmiendas a la Ley de Presupuestos; la recta aplicación del art. 134.6 C.E. y de los arts. 133.3 y 4 del Reglamento del Congreso y 149.2 y 151 del Reglamento del Senado exige diferenciar, cuando se debate la Ley de Presupuestos, qué enmiendas suponen aumento de crédito o gasto o disminución de ingresos, y qué enmiendas no; cuando se está en el último caso no serán de aplicación los preceptos citados; en resumen, no habrá restricción alguna para el examen, enmienda y aprobación de los preceptos incluidos en la Ley de Presupuestos cuando no se produzca el reseñado aumento de gastos o disminución de ingresos. Si se examinan los restantes preceptos que los reglamentos de las Cámaras dedican a la Ley de Presupuestos se observa que tales preceptos carecen de virtualidad restrictiva y sólo la tienen ordenadora o adaptativa: preferencia de trámite, debate de totalidad en el Congreso para fijar cuantías globales, etc; con la regulación contenida en los Reglamentos de las Cámaras no se ve qué restricción podría imponerse al examen, enmienda y aprobación de la disposición adicional vigésima segunda de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990, o de cualquiera de las restantes disposiciones adicionales impugnadas.
1. La Generalidad de Cataluña impugna en este recurso determinadas partidas presupuestarias y varios preceptos de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990. Por lo que a la impugnación de las partidas presupuestarias se refiere, el recurso guarda una evidente conexión sustancial con los recursos de inconstitucionalidad 542/88 y 573/89, que fueron resueltos por la STC 13/1992, hasta el punto de que algunos de los conceptos ahora impugnados son mera reproducción literal de los que constituyeron objeto de los citados recursos. Debemos por ello remitirnos, con carácter general, a las consideraciones doctrinales expuestas en la Sentencia últimamente citada, en especial en los fundamentos jurídicos 4.º a 11, que damos aquí por reproducidos; por la misma razón, y para evitar reiteraciones innecesarias, cuando el contenido de las partidas presupuestarias de la Ley 4/1990, ahora impugnadas, coincida con el de las enjuiciadas en la STC 13/1992 nos limitaremos a efectuar una remisión al correspondiente fundamento jurídico de dicha Sentencia.
2. La razón última de las concretas impugnaciones que la representación de la Generalidad de Cataluña aduce frente a determinadas partidas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990, destinadas a subvenciones de fomento en ámbitos o sectores de la política económica o social en que aquella Comunidad Autónoma ha asumido la competencia exclusiva, reside en que no se ha llevado a cabo en ellas la correspondiente «territorialización» de los fondos y su distribución para la gestión descentralizada entre las diferentes Comunidades Autónomas con competencias en la materia, lo cual, a su juicio, lesiona su autonomía financiera (art. 156.1 C.E. y art. 1.1 de la L.O.F.C.A.) -de gasto, en este casocondición indispensable de la autonomía política garantizada por la Constitución (art, 2 C.E.).
Reconocida y declarada por la STC 13/1992, fundamentos jurídicos 7.º y 9.º, la exigencia de la «territorialización» de los fondos presupuestarios, destinados a subvenciones en los Presupuestos Generales del Estado entre las distintas Comunidades Autónomas, esto es, su transferencia efectiva a éstas de modo que puedan disponer prontamente de los mismos sin más condicionamientos que los que se deriven del ejercicio de las competencias estatales en la materia. Lo que se debate además, en suma, es si esa «territorialización, en aquellos casos en que la gestión de los fondos corresponda a las Comunidades Autónomas, ha de llevarse a cabo en o dentro de los propios Presupuestos Generales del Estado, como pide la Generalidad de Cataluña (aunque admitiendo «si ello fuera posible y en su defecto, procediendo a su territorialización durante el ejercicio con la mayor antelación posible») o, por el contrario, en un momento posterior, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 153 de la L.G.P. como señala el Abogado del Estado.
En la antes citada STC 13/1992, fundamento jurídico 9.º, hemos declarado que la técnica más acorde y respetuosa con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas es que esa territorialización se realice directamente en los propios Presupuestos Generales del Estado, consignándose como transferencias, corrientes o de capital, a las Comunidades Autónomas en las correspondientes Secciones, Servicios y Programas del estado de gastos.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico 13 D), c) de la STC 13/1992.
j) Servicio 10. Programa 542 G (Investigación Educativa). Concepto 451: Transferencias corrientes a Comunidades Autónomas para realización de proyectos de investigación educativa. Por las razones indicadas en el fundamento jurídico 13 D) k) de la STC 13/1992, la impugnación de esta partida carece de todo fundamento; dicho sea con independencia de las normas que regulen la distribución de fondos.
ll) Servicio 11. Programa 422 F (Enseñanzas artísticas).
Concepto 480: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, para subvenciones a conservatorios de música.
Entiende la recurrente que debería territorializarse esta partida correspondiendo a la Generalidad su concreta regulación y gestión. Sin embargo, esta partida encuentra su cobertura en el art. 149.1.15 C.E. que atribuye al Estado la competencia exclusiva de fomento de la investigación científica y técnica; como ya expusimos en la STC 53/1988, fundamento jurídico 1.º, este título (el de fomento de la investigación científica y técnica) es, como determinado en razón de un fin, susceptible de ser utilizado respecto de cualquier género de materias con independencia de cuál sea el titular de la competencia para la ordenación de éstas. No cabe, por tanto, considerar que la inclusión en los Presupuestos Generales del Estado invada las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
En este heterogéneo grupo de partidas se engloban diversas ayudas y subvenciones relativas a la normalización de productos industriales o a la fijación de sus características técnicas, así como al desarrollo de la calidad de los productos industriales y de los medios técnicos pertinentes para la constatación de que dichos productos reúnen tales características. En consecuencia, aunque no pueda excluirse apriorísticamente que alguna de dichas partidas pudieran tener cobertura en la competencia estatal del art. 149.1.15 C.E., lo cierto es que las mismas parecen encajar más adecuadamente en el ámbito material «industria». En efecto, como ya declaramos en la STC 203/1992, en el núcleo fundamental de esta materia se incluyen, entre otras, además de las actividades destinadas a la ordenación de los sectores industriales, aquellas otras incardinadas a la «regulación de los procesos industriales o de fabricación y, más precisamente, en la submateria de seguridad industrial, las actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y la de los procesos industriales y los productos elaborados en las mismas» (fundamento jurídico 2.º). La Constitución, sin embargo, silencia toda referencia a este concreto sector material en sus arts. 148 y 149 C.E., por lo que el Estatuto catalán, en virtud de lo dispuesto en el primer inciso del art. 149.3 C.E., atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva sobre industria «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado» (art. 149.1.13 y 11, respectivamente), y «sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar, y las normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear» (art. 12.1.2 E.A.C.).
Pues bien, excluida la posibilidad de actuación del Estado con base en el art. 149.1.13 y 11 C.E., pues como ya ha afirmado este Tribunal «las actividades de normalización y homologación de productos industriales no pueden considerarse incluidas en la materia de planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 C.E.)» (STC 313/1994, fundamento jurídico 6.º), se hace evidente que las posibles facultades estatales respecto de estas partidas habrían de ceñirse, a lo sumo, a las puramente normativas mencionadas en el art. 12.1.2 E.A.C. Por tanto, ha de concluirse reconociendo que en este ámbito material, relativo a la calidad industrial, la ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas; máxime cuando este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de subrayar que «el Estado carece de facultades ejecutivas en materia de industria y, en concreto, de seguridad industrial en todo el territorio nacional» (STC 243/1994, fundamento jurídico 3.º).
h) Organismo 106. Programa 712 D. Concepto 482: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, para ayudas al fomento de la contabilidad
y de las agrupaciones de gestión, de ayuda mutua y de sustitución.
ll) Organismo 109 (Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario). Programa 712 D (Mejora de la estructura productiva agraria y pesquera). Concepto 771: Transferencias de capital a empresas privadas para ayudas con destino a la modernización de explotaciones. Programa 712 G (Compensación de rentas y mejora del hábitat rural). Concepto 776: Transferencias de capital a empresas privadas para compensación de rentas por limitaciones naturales en zonas desfavorecidas. Concepto 777: ídem, para compensación de rentas por limitación de producción (abandono temporal, jubilación anticipada, ayuda a la renta).
Apreciándose en este caso cobertura competencial del Estado para actuaciones como la prevista en la presente partida presupuestaria y no pudiendo deducirse, sin más, de la rúbrica presupuestaria, nada en contrario a que «aquella actuación (subvencional) se encuadra en las facultades estatales de dirección y coordinación de la política en tal ámbito para coadyuvar al éxito de la finalidad prevista» (STC 102/1995, fundamento jurídico 33), es claro que no puede estimarse inconstitucional una consignación de fondos a un organismo estatal (el I.C.O.N.A.) con competencias en la materia, incluso de gestión, (STC 102/1995, fundamentos jurídicos 21 y 22) y en el bien entendido de que ello ha de realizarse dentro del ejercicio de sus propias funciones y competencias en la materia.
La Generalidad, al impugnar estas partidas, argumenta que su competencia exclusiva sobre los archivos que no son de titularidad estatal (art. 9.6 E.A.C.) podría quedar prácticamente vacía de contenido si el Estado, al socaire de su competencia concurrente en materia de cultura (art. 149.2 C.E.), opta, como sucede en el presente caso, por no territorializar las subvenciones destinadas a este sector. Esta argumentación no puede ser compartida por este Tribunal, toda vez que, en jurisprudencia constante, se ha venido sosteniendo que la materia «cultura» atañe a la competencia propia tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas (por todas, STC 49/1984, fundamento jurídico 6.º). De ahí que el Estado, en virtud del art. 149.2 C.E., pueda desempeñar una labor de fomento y apoyo de las diversas manifestaciones culturales (STC 157/1985, fundamento jurídico 4.º); tarea de fomento que, obviamente, como se reseñó expresamente en el fundamento jurídico 2.º de la STC 84/1983, abarca también la financiación de inversiones «de carácter cultural» relativas a los archivos. En suma, nada cabe objetar desde el punto de vista competencial a estas partidas presupuestarias.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico 13 I a) de la STC 13/1992.
Por su conexión directa con la actividad de prevención del SIDA que, como ya dijimos en el fundamento jurídico 12 A) d) de la STC 13/1992, encuentra su fundamento en el art. 149.1.16.º C.E. (bases y coordinación general de la sanidad), también la partida reflejada en el Concepto 471 debe reconducirse a las expresadas bases. Por lo que al Concepto 480 se refiere, el ámbito estatal de la Asociación beneficiaria justifica la consignación centralizada.
Como ya se ha indicado reiteradamente, el art. 149.1.16.º C.E. otorga al Estado la competencia exclusiva sobre las bases y coordinación general de la sanidad, dentro de la cual pueden incluirse las actividades financiadas por medio de esta partida.
k) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 450: Transferencias corrientes a Comunidades Autónomas. Para toda clase de gastos, incluso de personal, que se originen como consecuencia de actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo, para la elaboración de Planes Regionales de la Salud. Concepto 451: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que se originen como consecuencia de actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para la implantación de la Tarjeta Sanitaria. Concepto 452: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes conjuntos de educación sanitaria, promoción de la salud y prevención para la población anciana. Concepto 453: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes nacionales de prevención y control del cáncer. Concepto 454: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes Conjuntos de Salud Materno-Infantil, incluso la orientación familiar dentro del área de la salud. Concepto 455: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes conjuntos de inmunización y erradicación de enfermedades transmisibles. Concepto 456: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que se originen por las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo del Plan Nacional contra el SIDA. Concepto 457: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes conjuntos de educación sanitaria y prevención de la salud bucodental. Concepto 458: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes Nacionales de Prevención y Control de Enfermedades Cardiovasculares. Concepto 459: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que se originen como consecuencia de actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para la intervención sanitaria en accidentes de tráfico.
La impugnación debe ser desestimada. Como ya se ha indicado el Estado ostenta competencias sobre las bases y coordinación general de la Sanidad (art. 149.1.16.º C.E.); el tenor literal de las partidas objeto de consideración no permite deducir que el Estado se haya extralimitado en el ejercicio de sus competencias, por lo que la consignación de los correspondientes recursos presupuestarios no vulnera el orden constitucional y estatutario de competencias. Tampoco la exigencia de Convenio determina la inconstitucionalidad de las partidas transcritas; como hemos indicado en la STC 13/1992, (fundamentos jurídicos 10; 12 A) c) y 13 J) k)) en una materia en que el Estado tiene reservadas competencias sobre las bases y la coordinación, la fórmula del Convenio puede ser válida y útil para asegurar la acción conjunta de las instituciones estatales y autonómicas, siempre que los Convenios se ajusten a los principios y límites expuestos en el citado fundamento jurídico 10 de la STC 13/1992.
La impugnación de esta partida carece de fundamento porque el INSALUD es una entidad gestora que ejecuta competencias del Estado en buena parte de su territorio y la partida se refiere, precisamente, a los servicios no transferidos, por lo que no se comprende de qué manera invade o menoscaba las competencias de Cataluña, máxime cuando en el art. 45 del mismo Programa y Capítulo se prevén transferencias a las Comunidades Autónomas por concepto semejante (fundamento jurídico 12 A ) g) de la STC 13/1992).
El análisis de los preceptos impugnados no permite, sin embargo, compartir la argumentación de la recurrente; el apartado 4 expresamente deja a salvo los incrementos del gasto a que se refiere el anterior apartado 3; en este último se establece un medio de financiación que resulta aplicable no sólo a las obligaciones del Instituto Nacional de la Salud que cumplan ciertos requisitos, sino también a la parte de la liquidación anual de Comunidades Autónomas con gestión transferida correspondiente a las desviaciones producidas por el abono de tales obligaciones; no cabe, por tanto, apreciar la concurrencia de trato discriminatorio entre el INSALUD y las Comunidades Autónomas con gestión transferida denunciado por la recurrente.
Debe rechazarse, asimismo, que los referidos apartados 3 y 4 del art. 11 constituyan un exceso de las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1.17 C.E. El alcance del precepto constitucional últimamente citado, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas, ha sido explicitado por la STC 124/1989, fundamentos jurídicos 3.º y ss.; dijimos entonces que el Estado ejerce no sólo facultades normativas, sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social en Cataluña. Dentro de las facultades reservadas al Estado pueden englobarse las previstas en los referidos apartados 3 y 4 del art. 11 de la Ley 4/1990, por lo que no cabe apreciar el exceso competencial alegado.
Debe rechazarse la solicitud expresada, con carácter subsidiario, por la recurrente de que, en su caso, se dicte una Sentencia aclaratoria sobre los límites de la legislación del Estado reguladora de los Consorcios a la vista de las competencias de la Generalidad de Cataluña plasmadas en los arts. 9.9 y 12.1.2 del Estatuto de Autonomía. Como ya se ha indicado en ocasiones precedentes, la Sentencia interpretativa es, en manos del Tribunal, un medio lícito, aunque de muy delicado y difícil uso, pero la emanación de una Sentencia de este género, no puede ser objeto de una pretensión de los recurrentes. El Tribunal Constitucional es intérprete supremo de la Constitución, no Legislador, ni tampoco un órgano consultivo o de dictamen (Declaración de 1 de julio de 1992, fundamento jurídico 1.º), y sólo cabe solicitar de él un pronunciamiento sobre la adecuación o inadecuación de los preceptos a la Constitución (SSTC 5/1981, fundamento jurídico 6.º, y 77/1985, fundamento jurídico 4.º).
El Tribunal Constitucional, desde la temprana STC 27/1981 y a lo largo de numerosas Sentencias posteriores que han culminado en la STC 76/1992, ha elaborado una doctrina sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos del Estado y a su utilización como instrumento de la legislación para introducir en el ordenamiento jurídico «disposiciones de carácter general en materias propias de la Ley ordinaria (con excepción de lo dispuesto en el apartado 7.º del art. 134 C.E.)». Según dicha doctrina, la Ley de Presupuestos, que se configura como una verdadera Ley, no obstante sus peculiaridades, en el ejercicio de una función o competencia específica desdoblada de la genérica potestad legislativa (art. 66.2 C.E.), tiene un contenido mínimo, necesario e indisponible -esencial, porque no puede faltar y que califica a una Ley como de Presupuestos en el sentido constitucional del concepto, esto es «aquella que, como núcleo fundamental, contiene la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, es decir, las previsiones de ingresos y las autorizaciones de gastos para un ejercicio económico determinado» (STC 126/1987, fundamento jurídico 5.º)constituido por la «expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos» y un contenido posible, no necesario y eventual constituido por materias distintas a ese núcleo esencial «que no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan».
Pero aun aceptando la posibilidad de que las Leyes anuales de Presupuestos puedan contener disposiciones o regulaciones materiales de esa naturaleza, este Tribunal ha declarado igualmente «que este contenido eventual sólo tiene cabida dentro de límites estrictos», que la doctrina de la STC 76/1982, fundamento jurídico 4.º, apartado a) -que reiteramos ahora- ha resumido concluyendo que «para que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible (previsión de ingresos y habilitaciones de gastos) sea constitucionalmente legítima es necesario que esa materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión esté justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno». «El cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar la restricción de las competencias del Poder Legislativo, propia de las Leyes de Presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 C.E., esto es, la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga más disposiciones que las que corresponde a su función constitucional (art. 66.2 y 134.2 C.E.).»
8. Por último, es imprescindible, antes de pronunciar el fallo, precisar el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad de determinadas partidas presupuestarias contenido en el fundamento jurídico 2.º de esta Sentencia. Por las razones expuestas, en el fundamento jurídico 17 de la STC 13/1992, también aquí la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de inconstitucionalidad de aquellas partidas presupuestarias que han invadido sus competencias, sin necesidad de anular las citadas partidas ni menos todavía las subvenciones ya concedidas al amparo de las mismas.
Primero.-Tener por desistida parcialmente a la Generalidad de Cataluña en los términos que se indican en el fundamento jurídico 1.º de esta Sentencia.
Segundo.-Declarar la desaparición sobrevenida parcial del objeto del proceso en los términos que se indican en el fundamento jurídico 5.º
1.º Declarar inconstitucionales, con los efectos que se indican en el fundamento jurídico 8.º, por invadir las competencias que corresponden a la Generalidad de Cataluña, las partidas presupuestarias correspondientes al estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado para 1990:
Del Servicio 06. Programa 422 D. Concepto 442, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 2.º apartado C) d).
Del Servicio 14. Programa 722 C. Conceptos 771, 772, 773, 781, 783, 785, 787 y 788 en los términos contenidos en el fundamento jurídico 2.º apartado E), i) de esta Sentencia.
C) De la Sección 26 (Ministerio de Sanidad y Consumo).
a) Del Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 422, Subconceptos 01, 02, 09, 10. Concepto 423, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 2.º, apartado I h).
b) Del Servicio 10. Programa 313 G. Concepto 422, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 2.º, apartado I ñ).
2.º Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Disposición adicional vigésima segunda de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990.
Dada en Madrid, a uno de febrero de mil novecientos noventa y seis.-Alvaro Rodríguez Bereijo.-José Gabaldón López.-Fernando García-Mon y González-Regueral.-Vicente Gimeno Sendra.-Rafael de Mendizábal Allende.-Julio Diego González-Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Enrique Ruiz Vadillo.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Javier Delgado Barrio.-Tomás S. Vives Antón.-Firmados y Rubricados.
CORRECCIÓN de errores en BOE núm. 93 de 17 de abril de 1996 (Ref. BOE-T-1996-8589).
DICTADA en el recurso 2280/1990 (Ref. BOE-A-1990-26409).
DECLARA en relación con la Ley 4/1990, de 29 de junio, la inconstitucionalidad de la disposición adicional 22 y de determinadas partidas presupuestarias con los efectos que se indican en el f.j 8, el desistimiento parcial de la Generalidad de Cataluña según el f.j 1 y la desaparición sobrevenida parcial del objeto del proceso segun el f.j 5 (Ref. BOE-A-1990-15347).

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
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