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Timestamp: 2017-10-20 05:21:40+00:00

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Sentencia T.C. 128/2010, de 29 de noviembre. Inconstitucionalidad. Nombramiento de miembros de las comisiones de control de los planes de empleo - Portal Asesoría y Empresas Thomson Reuters
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Sentencia T.C. 128/2010, de 29 de noviembre
Igualdad ante la ley: Inconstitucionalidad del inciso cuarto del art. 7.2 de la Ley de regulación de los planes y fondos de pensiones, en cuanto a que reserva exclusivamente a los representantes de los trabajadores en la empresa la intervención en el nombramiento de los miembros de las comisiones de control de los planes de empleo.
3. En el Auto de 8 de enero de 2008 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo señala, en primer lugar, que el precepto reglamentario (sobre cuya adecuación a Derecho surgen dudas que resultan determinantes del planteamiento de la cuestión de constitucionalidad, al ser mera transcripción de una norma con fuerza de ley) es el art. 31 del Real Decreto 304/2004 que desarrolla -y coincide con- el art. 7.2 (inciso cuarto) del Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de regulación de los planes y fondos de pensiones; precepto dedicado a la regulación de la comisión de control del plan de pensiones y el defensor del partícipe.
La regulación contenida en el mencionado precepto legal (relativa a las comisiones de control del plan y al defensor del partícipe) -y de hecho el propio Real Decreto Legislativo- trae causa, recuerda el Tribunal Supremo, de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, que autorizó al Gobierno la elaboración y aprobación de un texto refundido en el que se integrasen, debidamente armonizadas y regularizadas, las disposiciones de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los planes y fondos de pensiones y otras disposiciones relativas a esta materia. Descartado por el Auto que el precepto cuestionado incurra en ultra vires, y constatada la identidad entre el precepto reglamentario sobre cuya validez ha de pronunciarse la Sala y el precepto con fuerza de ley cuyo enjuiciamiento corresponde al Tribunal Constitucional, el órgano proponente concluye que la validez constitucional del citado precepto condiciona directa y sustancialmente el resultado del proceso contencioso-administrativo en lo que se refiere al precepto reglamentario, por lo que, cumplidos además los requisitos del art. 35.2 LOTC, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad resulta pertinente.
Siendo esto así, y tras señalar la Sala que «parecería lógico que la designación de los miembros de un órgano "representativo" de los intereses de varias personas o grupos de personas se atenga al principio democrático a tenor del cual los representados eligen por sí mismos a sus representantes», constata que el inciso inicial del art. 7.2 del texto refundido plasma este carácter representativo, pues las comisiones de control habrán de estar integradas por representantes del promotor o promotores y representantes de los partícipes y, en su caso, beneficiarios. Por lo que respecta al nombramiento de los representantes de los partícipes y beneficiarios el mencionado precepto legal prevé dos sistemas: bien por elección, bien por un sistema de «designación», siendo este último -en los términos previstos en el inciso cuarto del art. 7.2 del Real Decreto Legislativo- el que suscita las dudas de constitucionalidad que plantea la Sala. En efecto, al preverse que los miembros de la comisión de control de los planes de pensiones de empleo que «representan» a los partícipes y beneficiarios puedan ser «designados», bien por parte de la comisión negociadora del convenio, bien por acuerdo de la mayoría de los representantes de los trabajadores en la empresa, resulta que determinados partícipes (los partícipes en suspenso, por haber suspendido o finalizado su relación laboral) al no ostentar ya la condición de trabajadores en la empresa «quedan excluidos de toda intervención en el nombramiento de los miembros de las comisiones de control de los planes de empleo» cuando se utiliza el sistema de «designación», sin que quepa, a juicio de la Sala, acoger la interpretación alternativa ofrecida por el Ministerio Fiscal, según la cual la expresión legal integra tanto a los trabajadores en activo como en suspenso. Resultaría, además, concluye el Auto, que una tal interpretación desconoce el designio que determinó la modificación operada en la Ley 8/1987 por la Ley 24/2001 no fue otro que la intención de facilitar la coordinación del funcionamiento de los planes de pensiones con «los procesos de representación y negociación en el ámbito laboral».
a) Asumiendo, en definitiva, que el sistema de designación previsto en el art. 7.2 del texto refundido «lo es a cargo de los representantes de los trabajadores en activo», no se encuentra una justificación razonable para el trato diferenciado establecido en la norma cuestionada entre los partícipes activos y los partícipes en suspenso, que poseen una idéntica situación jurídica frente al plan por ser titulares únicos de los recursos acumulados en el fondo afecto. «Nada hay», afirma expresamente la Sala, «que diferencie a quienes aún permanecen trabajando en la empresa de quienes han suspendido o extinguido su relación con ella -y cesado en sus aportaciones- pero mantienen la titularidad de los recursos afectos al plan y están lógicamente interesados en la gestión del plan y del fondo a él anejo». A lo que añade que la condición de trabajador en activo no equivale necesariamente a la de partícipe en el plan, por ser voluntaria la integración en el plan.
b) La legítima opción del legislador de vincular el plan de empleo a los procesos de representación y negociación laboral no puede, sin embargo, justificar la exclusión de un determinado tipo de partícipes en el plan de la posibilidad de designar a sus «representantes» en las comisiones de control. En este sentido conviene con la Unión General de Trabajadores en que la conexión del plan de empleo con los mecanismos de negociación colectiva pueda traducirse en una representación mayoritaria de los trabajadores en activo en la comisión de control, pero descarta que dicha conexión exija que «mediante el sistema de designación objeto de este pronunciamiento se imponga a los partícipes en suspenso el ''sacrificio'' desproporcionado de no poder designar por sí mismos a ninguno de los miembros que han de representar sus intereses específicos (en algunos momentos, eventualmente no coincidentes con los de los trabajadores en activo) en la citada Comisión».
Tras destacar que el sistema de empleo de los planes de pensiones tiene su origen «en la exteriorización y/o promoción de los compromisos por pensiones adquiridos en sede de negociación colectiva, en la que el papel de representación atribuido a los representantes de los trabajadores y, especialmente, a las organizaciones sindicales es esencial en nuestro ordenamiento jurídico positivo y constitucional», el escrito de alegaciones reconoce en el precepto cuestionado un desarrollo del mandato contenido en el art. 41 CE. Situado en este marco el precepto recurrido, se recuerda que con él se viene a permitir la generalización de un método, potestativo, de designación de los miembros de la comisión de control a través de la negociación colectiva que ya se contemplaba en el anterior Reglamento, aprobado por Real Decreto 1307/1988, de 30 de septiembre, para la designación de los miembros de las comisiones promotoras de los planes de pensiones de promoción conjunta cuando el compromiso por pensiones provenía de un convenio colectivo de ámbito supraempresarial, sin que tal previsión sufriera tacha de constitucionalidad alguna. Se trataría, con estas previsiones, de primar los intereses colectivos configurados por la negociación colectiva. «Más aún»-afirma el sindicato-«cuando las asociaciones sindicales representan a aquellos antiguos trabajadores que, acogiéndose a las condiciones acordadas en tal ámbito, cesaron su relación laboral con el promotor del plan, manteniendo sin embargo, derechos en el plan de pensiones como consecuencia directa de la relación laboral mantenida».
1. La presente cuestión de inconstitucionalidad, promovida por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, tiene por objeto determinar si el inciso cuarto del art. 7.2 del texto refundido de la Ley de regulación de los planes y fondos de pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, resulta contrario al art. 14 CE. El mencionado precepto legal, dedicado a la regulación de la Comisión de control y del defensor del participe en los planes y fondos de pensiones, tiene el siguiente tenor literal:
El planteamiento del Tribunal Supremo es sustancialmente suscrito por el Fiscal General del Estado y por la asociación recurrente en el proceso a quo, personada en el presente proceso constitucional en ejercicio de la facultad habilitada por el art. 37.2 LOTC en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007. El Abogado del Estado y las demás partes personadas en ejercicio de esta facultad -la Unión General de Trabajadores y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras- suplican, contrariamente, la desestimación de la cuestión por los motivos que ya han sido expuestos en los antecedentes de hecho de esta Sentencia.
La lectura de los argumentos desarrollados por el Tribunal Supremo en su Auto de Planteamiento evidencia, sin embargo, que el cuestionamiento es más limitado: se ciñe, en concreto, a la referencia a la «designación de los representantes de los partícipes y beneficiarios por acuerdo de la mayoría de los representantes de los trabajadores en la empresa». Así, en el fundamento jurídico octavo, el Tribunal Supremo, tras recordar que la comisión de control ha de estar integrada por representantes del promotor o promotores y representantes de los partícipes y, en su caso, beneficiarios, señala que «el nombramiento de estos últimos representantes puede hacerse o bien por un sistema de elección o bien por un sistema de "designación", que es el que suscita las dudas de constitucionalidad». Dudas que se proyectan, exclusivamente, sobre la modalidad de designación que apela al acuerdo de «la mayoría de los representantes de los trabajadores en la empresa» para designar a los representantes de los partícipes y beneficiarios en las Comisiones de control de los planes de pensiones del sistema de empleo, en tanto excluyen a los partícipes en suspenso. Esta previsión, que en el caso concreto del que conoce el órgano proponente de la cuestión en el proceso a quo se suscita sobre el plan de pensiones de una determinada empresa, también se aplica, como subraya el Tribunal Supremo, «a los planes de pensiones de empleo de promoción conjunta, constituidos en virtud de acuerdos de negociación colectiva de ámbito supraempresarial».
Teniendo en cuenta lo anterior las exigencias del juicio de relevancia del art. 35.1. LOTC determinan que el cuestionamiento se circunscriba a esa concreta modalidad de designación directa -tanto respecto de los planes de ámbito empresarial como en los planes de ámbito supraempresarial (de promoción conjunta)- pues es en esa modalidad y no en otra, donde se produciría la exclusión de los partícipes en suspenso en el proceso de nombramiento de sus representantes en la comisión de control del plan. No son relevantes para la decisión del proceso contencioso-administrativo a quo, y por tanto no se cuestionan, ni la previsión misma de la existencia de procedimientos de designación directa (como alternativa a un procedimiento electivo), ni la designación directa de los representantes de la comisión de control por la comisión negociadora, ni la fórmula establecida por el precepto, en términos alternativos o acumulativos, de ambas modalidades de designación directa. Ninguna de estas previsiones, que también constan en el inciso cuarto del art. 7.2 del texto refundido cuestionado, resulta de aplicación al caso que ha de ser resuelto en la vía judicial previa, por lo que no se cumple respecto de dicha norma el juicio de relevancia exigido por el art. 35.1 LOTC, tal como remarcamos recientemente en la STC 79/2010, de 26 de octubre (FJ 2).
Como ya tuvimos ocasión de señalar en nuestra Sentencia 206/1997, de 27 de noviembre -en formulación reiterada en la más reciente STC 90/2009, de 20 de abril, FJ 2-, los planes de pensiones constituyen «un acuerdo contractual de estructura compleja, con la finalidad de garantizar, como causa misma del consentimiento de voluntades, la percepción por los beneficiarios de una serie de prestaciones económicas cuando se produzcan los acaecimientos para su percepción» (FJ 4). «Se trata»-afirmamos seguidamente en la primera Sentencia citada en relación con los planes del sistema de empleo-«de un instrumento de aseguramiento que, en la primera de sus modalidades, garantiza un "salario" diferido y, por lo tanto, de una forma de ahorro» (FJ 7). En esta última dimensión insiste -en relación con todo tipo de planes- la reciente STC 88/2009, de 20 de abril, al destacar que una de las finalidades de los planes y fondos de pensiones «consiste en establecer un instrumento de ahorro que puede cumplir una importante función complementaria del nivel obligatorio y público de protección social» (FJ 2).
La regulación original de los planes de pensiones de sistema de empleo -contenida en la Ley 8/1987, de 8 de junio- experimentó diversas modificaciones como consecuencia de la aprobación de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social -que, precisamente, autoriza al Gobierno para elaborar y aprobar el actual texto refundido de la Ley de regulación de los planes y fondos de pensiones- en orden a facilitar «la coordinación de su funcionamiento con los procesos de representación y negociación en el ámbito laboral». Así estos planes de empleo constituidos en el seno de las relaciones laborales experimentan un incentivo para su integración como un componente más del ámbito de las relaciones laborales en la empresa, particularmente en el ámbito de la negociación colectiva.
Por último, y a los efectos que aquí interesan, conviene señalar que, de acuerdo con la regulación actual, el funcionamiento y la ejecución de los planes de pensiones del sistema de empleo se encuentran sometidos a la supervisión de una comisión de control art. 7 del texto refundido) creada al efecto, a la que se atribuyen una serie de funciones -entre otras, la selección del actuario o actuarios que deban certificar la situación y dinámica del plan, la supervisión del cumplimiento de las cláusulas del plan en todo lo que se refiere a los derechos de sus partícipes y beneficiarios, la representación judicial o extrajudicial de los intereses de los partícipes y beneficiarios en relación con el plan de pensiones, la designación de los miembros de la comisión de control del fondo de pensiones al que esté adscrito, la proposición de la modificación de las especificaciones de los planes de pensiones del sistema de empleo, así como la potestad de acordar la modificación de las especificaciones (art. 6.3 del texto refundido)- que evidencian su trascendencia en el seno del plan de pensiones y justifican que la propia ley (en el art. 7.2 Real Decreto Legislativo, primer inciso) prevea una composición representativa de todos los intereses en juego: promotor, partícipes y en su caso, beneficiarios.
4. Planteados así los términos del debate conviene iniciar nuestro análisis recordando la consolidada doctrina de este Tribunal acerca del derecho a la igualdad en la ley que ha sido recientemente resumida en la STC 87/2009, de 20 de abril. Según esta doctrina la vulneración del derecho a la igualdad en la ley reconocida en el art. 14 CE presupone la existencia en la propia ley de una diferencia de trato entre situaciones jurídicas iguales. Esta disparidad de tratamiento, sin embargo, sólo será vulneradora del derecho a la igualdad si no responde a una justificación objetiva y razonable que, además, resulte adecuada y proporcional. En efecto, tal como señalábamos en el FJ 7 de la STC 87/2009 -pero también en las SSTC 104/2004, de 28 de, junio (relativa a la no discriminación en el acceso los planes de pensiones de sistema de empleo); 253/2004, de 22 de diciembre, FFJJ 4 y 8; 49/2005, de 14 de marzo; y 50/2005, de 14 de marzo (sobre discriminación en el acceso a determinadas prestaciones de la Seguridad Social), entre otras muchas-: «a) no toda desigualdad de trato en la ley supone una infracción del art. 14 de la Constitución, sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales y que carece de una justificación objetiva y razonable; b) el principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria o carezca de fundamento racional; c) el principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos suficientemente razonables de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados; d) por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resultan de tal distinción sean adecuadas y proporcionadas a dicho fin, de manera que la relación entre la medida adoptada, el resultado que se produce y el fin pretendido por el legislador superen un juicio de proporcionalidad en sede constitucional, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos».
5. La aplicación de la doctrina reseñada a este caso requiere determinar, en primer lugar, si nos encontramos realmente ante una identidad de situaciones que reciben un trato diferenciado -como sostienen el órgano proponente, el Ministerio Fiscal y la Asociación de Prejubilados de Telefónica- o si, por el contrario, no se puede apreciar dicha identidad, lo que excluiría la afectación del derecho reconocido en el art. 14 CE -como sostienen algunas de las partes personadas en este procedimiento constitucional-. Lo importante en esta primera fase es, pues, dilucidar si los partícipes en activo y los partícipes en suspenso de un plan de pensiones de empleo se encuentran en la misma posición a la hora de prever (en el sentido que sea) su participación en el proceso de designación de sus representantes en la comisión de control del plan.
En efecto, si bien es cierto, como subraya el Tribunal Supremo, que los planes de empleo son «un instrumento de acción protectora profesional», un instrumento de retribución diferida -como dijimos en la STC 206/1997, de 27 de noviembre, (FJ 7)-, que guarda una inescindible conexión con las relaciones laborales colectivas en cuyo seno se gestan, constituyéndose como «instituciones de matriz colectiva que la Ley ha querido vincular a los procesos de representación y negociación colectiva en las empresas»-rasgo distintivo que se ve acentuado a partir de las reformas introducidas en la redacción original de la Ley 8/1987 por parte de la Ley 24/2001, como ya señalamos antes-, también lo es que esta lógica de potenciación de la negociación colectiva como fuente y escenario de los planes de pensiones de empleo colectiva no justifica en sí misma (y en todo caso no resulta proporcional al resultado perseguido) la exclusión de todo un colectivo de partícipes, que no pueden designar por sí mismos a ninguno de los miembros que han de representar sus intereses específicos, por el mero hecho de no hallarse en activo en la empresa.
En definitiva, la opción del legislador, totalmente legítima, de vincular el plan de empleo a la negociación colectiva deviene, finalmente, vulneradora del principio de igualdad, pues impone a los partícipes en suspenso un «sacrificio» demasiado gravoso en relación con el posible fin -que por otra parte no aparece explicitado en la norma- que perseguiría la atribución de esa facultad de designación de los miembros de la comisión de control a la mayoría de los representantes de los trabajadores en la empresa. Existen alternativas menos restrictivas que no pondrían en entredicho la vinculación a la negociación colectiva de estos planes. El hecho, por último, de que el precepto cuestionado no imponga un determinado procedimiento (puede ser por elección o por designación) ni una determinada modalidad de procedimiento (designación por la comisión negociadora, designación por elección de los representantes o modalidad mixta) no libera a la modalidad cuestionada de la tacha de inconstitucionalidad que se le atribuye.
No obstante, se afirma seguidamente que «resulta lógico» que la designación de un órgano representativo de los intereses «de varias personas o grupos» se atenga al principio democrático. Y como quiera que los intereses de los partícipes en suspenso «no tienen por qué coincidir con los de los trabajadores en activo», que son quienes participan en la elección de los representantes de los trabajadores a los que el inciso legal cuestionado habilita para la designación de la comisión de control del plan, el resultado será que se produce un trato diferenciado en perjuicio de la participación de los partícipes en suspenso que, al no encontrarse en activo y no participar en la elección de aquellos representantes, dice ahora la Sentencia (FJ 5, in fine), «no pueden considerarse integrados en la noción de "trabajadores en la empresa"». Esa diferencia de trato, termina nuestra resolución, no tiene justificación objetiva y razonable ni es proporcionada, pues no encuentra fundamento en la matriz colectiva de estos planes ni en la función representativa de las organizaciones sindicales o las representaciones unitarias, dado que equivaldría a dotarles de exclusividad representativa cuando existen otras fórmulas menos restrictivas.
En esencia, mi discrepancia se refiere al juicio de igualdad realizado. En efecto, se fija un punto de partida que no creo correcto pues convierte en un imperativo del art. 14 CE una determinada concepción de la representación de intereses, que se asocia indefectiblemente al juego del principio democrático entendido en términos absolutos, lo que conduce a esquemas de representación ajenos a los que, fundados en la idea de la representación institucional, operan con total normalidad y, con fundamento constitucional, en el ámbito de la gestión de los intereses de los trabajadores. Por ello, frente a lo que hace la resolución de la que discrepo, la clave de nuestro análisis debería haberse situado en la existencia de efectiva representación o de representación material de los interesados puesto que, cuando se invoca la desigualdad en la representación de intereses -en este caso de los que se debaten en la comisión de control del plan-, sólo habrá exclusión efectiva de un colectivo laboral si el colectivo no se encuentra verdaderamente representado. Y para declarar que ese déficit existe en la fórmula de designación cuestionada, la Sentencia debería argumentar o bien que el partícipe en suspenso no es un trabajador o que, aun siéndolo, los representantes de los trabajadores que la Ley habilita a ese fin de defensa de intereses no le representan. Sin embargo, la Sentencia no aborda ni argumenta ese elemento central; lo soslaya por el contrario apodícticamente, con una declaración de principio, olvidando su enfoque inicial.
Madrid, a veintinueve de noviembre de dos mil diez.-Elisa Pérez Vera.-Pascual Sala Sánchez.-Firmado y rubricado.

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in fine
 resolución