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Timestamp: 2020-01-23 00:12:11+00:00

Document:
Ni ilegales ni invisibles | Unicef | España
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NI ILEGALES NI INVISIBLES Realidad jurídica y social de los Menores Extranjeros en España
Realidad jurídica y social de los Menores Extranjeros en España
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Autores parte jurídica
Autores parte sociológica
(capítulos nº 2.1, nº 4, nº 5, nº 6 y nº 7.2)
y antropológica
(capítulos nº 2.2, nº 3, nº 6 y nº 7.1)
Coordinadora Banesto:
Manuel Alfonso Sánchez Benítez de Soto
Violeta Quiroga,
Grupo de Investigación Infancia y Familia en
ambientes Multiculturales (IFAM)
Juan Ignacio de la Mata Gutiérrez
Almudena Olaguibel,
Josefa Gutiérrez Mangas
Katya Rendón Dosal
Angel G. Chueca Sancho,
Cayfosa (Impresia Ibérica)
catedrático acr. de Derecho Internacional
Público de la Universidad de Zaragoza
Equipo investigador de apoyo:
Aurora López Azcona,
B.35582-2009
profesora de Derecho Civil de la Universidad
María Dolores Adam Muñoz,
Bartolomé José Martínez García,
asesor responsable del Área de Inmigración
y Asuntos Exteriores del Defensor del Pueblo
Luis Fernández Arévalo,
Fiscal de la Audiencia de Sevilla
Equipo CGAE:
Mercedes Núñez Avilés
Fotografías utilizadas en el informe: © Grupo IFAM Fundación Pere Tarrés- Universidad Ramon Llull (Violeta Quiroga, Montse Sòria, Toni Sánchez)
Queremos agradecer por su activa participación en el Simposio “Menores de edad en el contexto migratorio español: realidad jurídica y social”, celebrado el pasado 16 de abril en la sede del CGAE,
MACI, a ACPE, a SOS Racismo, a Amnistía Internacional, a Cruz Roja Española, a IUNDIA, al
Colectivo DRARI, a Save The Children, asociación Colectivo La Calle, a la organización INJUCAM,
a Mensajeros de la Paz Madrid, a la Fundación Tomillo, a la Asociación Centro Trama, a ACNUR,
a Cáritas Española, a CEAR, a Proyecto Solidario, a Aldeas Infantiles, a la Asociación PADEIA, a la Plataforma de Organizaciones de Infancia, a Fundación Diagrama y a La Merced Migraciones. También a las Universidades de Zaragoza, Barcelona, a la Autónoma de Madrid, a la Rey Juan Carlos I, a la Universidad Pontificia de Comillas y a la Universidad de Salamanca.
agradecer, de forma especial, a los ponentes y moderadores que compartieron sus conocimientos
experiencias en dicho Simposio:
Aurora López, Bartolomé José Martínez García, Rosa Aparicio, David Zorita, Ana Mª Uría, Ignacio
Mayoral, Luis Fernández Arévalo, Mª Dolores Adam, Violeta Quiroga, Pablo Pérez, Juan Ignacio de
la Mata y Ángel Hernández.
Por último expresar nuestra gratitud a las siguientes instituciones por su inestimable aportación
a la elaboración de este Informe: Dirección General de las Familias y la Infancia del Ministerio de
Sanidad y Política Social, al Defensor del Pueblo, a la Dirección General del menor de la Consejería de Bienestar Social de la Comunidad Autónoma de Canarias, a la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Justicia, a la Fiscalía General del Estado, al Colegio de Abogados de Madrid, al Ministerio de Trabajo e Inmigración, al Defensor del Menor de
la Comunidad de Madrid, al Ministerio del Interior.
Para realizar este informe hemos solicitado información a 760 organismos públicos, instituciones y otras entidades. En total se han remitido 760 cartas. Éste es el resultado.
Nos han aportado datos y por este motivo queremos agradecer su ayuda:
ÁMBITO NACIONAL: Dirección General de Cooperación Jurídica Internacional del Ministerio de Justicia, Secretaría de Estado de Educación y Formación del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte, Defensor del Pueblo, Dirección General de la Policía y Guardia Civil, Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo, Instituto Nacional de Estadística, Fiscalía del Tribunal Supremo, Dirección General de Relaciones Internacionales, Inmigración y Extranjería del Ministerio de Interior, Defensor del Menor, ACNUR, Amnistía Internacional, Dirección General de Política Interior del Ministerio del Interior.
ANDALUCÍA: Consejería de Justicia y Administración Pública de la Junta de Andalucía, Delegación del Gobierno en Andalucía, Dirección de Justicia Juvenil, Subdelegación del Gobierno de Sevilla, Comisaría Provincial de Málaga, Consejería para la Igualdad y Bienestar Social de la Dirección General de Infancia y Familias, Comisaría de Policía de Almería, Subdelegación del Gobierno en Sevilla, Defensor del Menor en Andalucía, Oficina de Extranjeros de la Subdelegación del Gobierno en Jaén, Cuerpo Nacional de Policía de Córdoba.
ARAGÓN: Fiscalía de Aragón, Justicia de Aragón, Instituto del Servicio Aragonés de Defensa, fiscal superior de Aragón, Consejería de Salud y Consumo del Gobierno de Aragón.
ASTURIAS: Guardia Civil de Oviedo, Unidad Orgánica de la Policía Judicial de Gijón, Viceconsejería de Seguridad y Emigración del Principado de Asturias, Delegación del Gobierno en Asturias, procuradora general del Principado de Asturias.
BALEARES: Consejería de Salud del Gobierno de las Islas Baleares, Dirección General de Menores
CANARIAS: Consejería de Presidencia, Justicia y Seguridad de Canarias, Dirección General de Protección del Menor y la Familia de Canarias, Dirección General de Protección del Menor
la Familia, Diputado del Común, jefe de la Brigada Provincial de la Policía Judicial, jefe de la
Brigada Provincial de Extranjería y Fronteras, Subdelegación del Gobierno en la Gomera, Comisaría Provincial de Santa Cruz de Tenerife.
CANTABRIA: Servicio Cántabro de Salud, Oficina de extranjeros de la Delegación de Cantabria.
CASTILLA Y LEÓN: Fiscal de menores de Ávila, Fiscalía de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, Consejería de Sanidad de Castilla y León, Subdelegación del Gobierno en Ávila, Delegación del Gobierno en Castilla y León, Subdelegación del Gobierno en Segovia.
CASTILLA LA MANCHA: Defensor del Pueblo.
CATALUÑA: Departamento de Presidencia de la Generalitat de Cataluña, Oficina de Extranjeros de la Subdelegación del Gobierno en Girona, Sindic de Greuges, Subdelegación del Gobierno en Tarragona, Dirección de la Secretaría de Servicios Penitenciarios, Rehabilitación y Justicia Juvenil de Barcelona, Comandancia de la Guardia Civil de Lleida, Unidad orgánica de la Policía Judicial de la Comandancia de Tarragona, Unidad Orgánica de la Policía Judicial, Dirección General de la Policía y la Guardia Civil, Departamento de Acción Social y Ciudadanía de la Generalitat de Cataluña, fiscal delegado de Menores de la Fiscalía Provincial de Barcelona.
CEUTA: Dirección General de la Policía y Guardia Civil, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria de Ceuta, inspector jefe del SAF-GRUME, Oficina Única de Extranjeros.
COMUNIDAD VALENCIANA: Consejería de Justicia y Administraciones Públicas de la Generalitat
valenciana, Consejería de Educación, Dirección General de Seguridad y Protección Ciudadana de
Generalitat, Sección de Menores de la Fiscalía provincial de Alicante, Dirección General de familia
de Generalitat Valenciana, Sindic de Greuges, consejero de Inmigración y Ciudadanía.
EXTREMADURA: Dirección general de la Infancia y Familia de la Junta de Extremadura, Consejería de Sanidad y Dependencia de Extremadura, Subdelegación del Gobierno en Cáceres, Consejería de Educación de Badajoz, Jefatura Superior de Policía de Extremadura.
GALICIA: Presidencia de la Xunta de Galicia, Delegación del Gobierno, Consejería de Bienestar de la Xunta de Galicia, Consejería de Sanidad.
LA RIOJA: Consejería de Salud, defensora del pueblo, Dirección General de Infancia, Mujer y Familia del Gobierno de La Rioja, Oficina de Extranjeros de la Delegación de La Rioja.
MADRID: Consejería de Educación, Consejería de Sanidad, delegada del Gobierno, Instituto Madrileño del Menor y la Familia.
MELILLA: Consejería de Educación y Colectivos Sociales.
MURCIA: Consejería de Educación, Formación y Empleo, Jefatura Superior de Policía, Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración de la comunidad de Murcia.
NAVARRA: Delegación del Gobierno en Navarra, Dirección general de la Salud de la Comunidad Foral de Navarra, Dirección General de Interior, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, Oficina del Defensor del Pueblo de Navarra, Dirección General de la Familia, Infancia y Consumo del Gobierno de Navarra.
PAÍS VASCO: Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno vasco, Fiscalía Superior de Justicia de Bilbao, Delegación del Gobierno del País Vasco, Fiscalía superior de la Comunidad del País Vasco, Sección de Protección de Menores de la Fiscalía de la Audiencia Provincial de San Sebastián, Departamento de Bienestar Social de la Diputación Foral de Política social y Servicios sociales de Álava, Viceconsejería de Seguridad del Gobierno vasco.
También queremos mostrar nuestro agradecimiento a las instituciones que, aunque no han podido aportarnos datos, han contestado a nuestras solicitudes:
NACIONAL: Dirección General de la Seguridad Social, Abogacía General del Estado.
ANDALUCÍA: Oficina de Extranjeros de la Subdelegación del Gobierno en Córdoba.
BALEARES: Fiscalía de Baleares
CASTILLA Y LEÓN: Fiscalía de Menores de Burgos.
CASTILLA LA MANCHA: Consejería de Administraciones Públicas y Justicia de la Dirección General de Protección Ciudadana de Castilla- La Mancha.
CATALUÑA: Dirección General de Atención a la Infancia de la Generalitat de Cataluña.
CEUTA: Consejería de Presidencia de la Dirección General de Menores.
COMUNIDAD VALENCIANA: Fiscalía Provincial de Menores
GALICIA: Unidad del Cuerpo Nacional de Policía, Dirección General de Interior de la Xunta de Galicia
LA RIOJA: Dirección General de Justicia e Interior, Defensor del Pueblo Riojano.
MADRID: Dirección General de Familias del Ministerio de Educación, Agencia de la Comunidad de Madrid para la Reeducación y Reinserción del Menor Infractor.
MURCIA: Defensor del Pueblo de Murcia.
0 PRÓLOGOS
2.1 Definiciones sobre menores migrantes extranjeros. Perspectiva jurídica
2.2 Definiciones sobre menores migrantes extranjeros. Perspectiva social
3 EL CONTEXTO MIGRATORIO DE LOS MENORES
Contextos de origen
Hijos e hijas de familias inmigradas
Menores e identidad
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Marco jurídico internacional y europeo de los derechos del niño y la inmigración
La Convención sobre los Derechos del Niño e inmigración
Otros tratados internacionales de la “familia” de la ONU
El marco jurídico del Consejo de Europa
El marco jurídico de la Unión Europea
La LOEX
El RELOEX
Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor (1/1996)
L.O. Sustracción de menores (9/2002)
4.3 El marco jurídico autonómico
• Regulación estatutaria y subestatutaria
• La actuación de las administraciones autonómicas en los procesos migratorios de menores
• Estatutos de Autonomía de España
5 REALIDAD JURÍDICA DE LOS MENORES INMIGRADOS
La determinación de la minoría de edad
La puesta del menor a disposición de las autoridades competentes en el sistema de protección de menores
Necesidad de asistencia letrada
El procedimiento de repatriación o permanencia
Hijos Menores de residente legal
• Nacidos en España. Regularización
• Nacidos en España. Acceso a la nacionalidad española
• No nacidos en España: La reagrupación familiar
Menores hijos de extranjeros en situación irregular
Menores adoptados y menores sometidos a tutela
Conclusiones acerca de los Menores No Acompañados (MENA)
Conclusiones acerca de los Menores Acompañados
Recomendaciones acerca de los Menores No Acompañados (MENA)
Recomendaciones acerca de los Menores Acompañados
7.1 Bibliografía de interés
7.2 Jurisprudencia
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D a . Ana P. Botín
La realidad que nos ocupa
Supone una gran satisfacción para la Fundación Cultural Banesto, que UNICEF-COMITÉ ESPAÑOL
le invitara, una vez más, a llevar a cabo iniciativas que ayuden a mejorar la situación de los menores
A lo largo de estos años, Banesto y la Fundación Cultural Banesto se han sumado a UNICEF en
proyectos solidarios de ayuda a la infancia del Tercer Mundo, colaborando en iniciativas contra
la desnutrición infantil en Etiopía con el Programa “Solidaridad x 2” o proyectos de educación y
movilización ciudadana en pro del bienestar de los niños y niñas en Ecuador, entre otras.
En este caso, el Informe que nos ocupa pretende centrarse en la realidad de los Menores Extranjeros Acompañados y no Acompañados en nuestro país. Una realidad que, a pesar de su cercanía, muchas veces es ajena o desconocida para nosotros, pero que no por eso deja de existir.
Si hay un grupo vulnerable y que necesita de protección jurídica, una unificación de normativas y
la implicación de profesionales adecuadamente formados, es el de los menores inmigrantes no
acompañados, que por encima de su condición de inmigrados, son niños desprotegidos, a veces solos, en situación irregular, lo cual no debería privarles de ser amparados por las leyes ni de integrarse en una sociedad que les permita tener una vida digna.
El contexto migratorio iniciado en España en la década de los años noventa generó una realidad
social distinta en nuestro país. Hoy esa realidad social alcanza una magnitud tal, que es necesario un
análisis pormenorizado de la situación para valorar posibles iniciativas legales que faciliten identificar
y normalizar a todos los menores que se encuentran en España y valorar convenientemente las leyes a aplicar en cada caso.
La limitación de información estadística acerca de los Menores Extranjeros Acompañados y no Acompañados dificulta conocer la magnitud de este colectivo, lo cual supone un inconveniente a la hora de abordar el problema. Si no conocemos con cierta precisión cuántos niños se encuentran en situación irregular, será más difícil identificar si se hallan en una situación precaria. La marginalidad deriva en invisibilidad social y en exclusión del circuito de protección.
Ofrecer un análisis del marco jurídico y social de los Menores Extranjeros Acompañados y no Acompañados en España requería, además de la aportación de UNICEF, la implicación de expertos en materia jurídica que conociesen de primera mano a las instituciones y prácticas legales en nuestro país. El cooperante perfecto para este propósito era el Consejo General de la Abogacía Española, con quien Banesto y su Fundación ya venían colaborando.
De esta manera, a mediados de 2008, el equipo formado por las tres entidades inicia una ardua tarea de investigación de la mano de expertos y organismos que, desinteresadamente, han
volcado sus esfuerzos en poner de manifiesto una realidad que sirva como punto de partida para tomar decisiones futuras en relación con los derechos del colectivo de menores analizado en este Informe.
Quiero agradecer la implicación de todas aquellas personas e instituciones que con su trabajo y dedicación han posibilitado la realización de este Informe y confiamos que contribuya a una mayor sensibilización y compromiso de todos los agentes implicados con esta realidad social que a todos nos debe ocupar.
¿Extranjeros? ¡Son niños!
Hace siete años, el Comité de los Derechos del Niño, órgano de Naciones Unidas que supervisa la forma en que los Estados cumplen sus obligaciones derivadas de la Convención de los Derechos del Niño -que este año celebra su vigésimo aniversario y que la Abogacía está conmemorando con numerosas actividades, proyectos y trabajos- mostró al Gobierno español su preocupación porque en nuestro país, que tiene una legislación en general garantista y protectora hacia los niños y las niñas, existían casos en los que, por razones diversas, no se reconocían con carácter sistemático los derechos de algunos menores extranjeros, especialmente los no acompañados.
Siete años después, cuando el Consejo General de la Abogacía Española y UNICEF, con el impulso
y el patrocinio de la Fundación Banesto, se han puesto a elaborar este informe, las conclusiones
reiteran que seguimos teniendo un claro déficit en este campo. La llegada masiva de personas procedentes fundamentalmente de África, el sur del sur, ha traído una nueva situación a la que España y Europa no siempre han sabido responder de la manera adecuada. Hemos puesto la atención en un control rígido, en barreras, en la exclusión o en la expulsión, en lugar de trabajar para evitar las causas en origen o, cuando ya estaban entre nosotros, en la integración. Hemos hablado, incluso de “ilegales”, cuando las personas pueden estar en situación irregular, pero nunca pueden ser ilegales.
D. CARLOS CARNICER Presidente
En el caso de los menores, la responsabilidad es aún mayor. Muchos de ellos han vivido y viven el rechazo y la amenaza permanente de la repatriación, incluso cuando no hay una familia que les espere. Algunos de ellos han sido sacados “in extremis” del avión que les devolvía a no se sabe dónde, no se sabe con quién, gracias al tesón infinito de algún abogado que defendía sus derechos incluso por encima de lo que a algunos parecía razonable.
Son niños y niñas que llegan en condiciones dramáticas a una comunidad autónoma española y de
allí son derivados a otras. Pero, en muchas ocasiones, nadie sabe de verdad cuántos son, dónde
o cómo están. Parece como si, apenas conocida su minoría de edad, emprendiéramos una carrera
para quitárnoslos de en medio. Y cuando se quedan aquí, durante ocho, diez, doce años, el Estado les da educación, sanidad, comida, alojamiento… pero al cumplir los dieciocho años les ponemos
literalmente en la calle y les convertimos en “sin papeles”, permanentemente amenazados por la expulsión, sin posibilidad de trabajar o de tener una vida digna.
La intervención de los abogados ha sido fundamental para evitar la merma de derechos que muchos de estos menores han padecido y siguen padeciendo. ¿Pero cuántos son y cuáles son todos sus problemas? No lo podemos decir porque no existe ese dato. Lo que hay, y lo que reconocen todas las fuentes solventes, son aproximaciones a una realidad, estimaciones bienintencionadas, por supuesto. Centenares de instituciones españolas que tienen responsabilidad sobre estos menores, no han sido capaces, quiero pensar que no han podido, de dar los datos que les hemos pedido para este Informe, sobre cuestiones que les competen.
Quiero agradecer la labor desarrollada tanto por los expertos de UNICEF, en la parte social, como, especialmente, por los expertos jurídicos que en nombre del CGAE, han colaborado con plena libertad y de forma desinteresada para que este Informe tenga un enorme valor. Los buenos abogados de Extranjería son un lujo de la Abogacía española y algún día habrá que rendirles el merecido homenaje. Gracias también a todos los expertos que nos han ayudado a ampliar, corregir
y matizar nuestro trabajo. Sus aportaciones han sido muchas y sólidas en un trabajo complejo y
difícil. Gracias también a la Fundación Banesto, que a la postre nos ha permitido la realización de este informe.
Desde la Abogacía creemos que este es un problema de Justicia para todos los ciudadanos. Un problema de responsabilidad del Gobierno de España y de los de las comunidades autónomas. Un problema de voluntad y de imprescindible coordinación.
Esperamos que todos los implicados, estudien detenidamente lo que este Informe expone y que apliquen las recomendaciones y sugerencias que un grupo de excelentes expertos jurídicos y sociales sugieren y estiman necesarias. Los menores extranjeros, acompañados o no acompañados, no son extranjeros, son niños. Y no son invisibles, están aquí y se pueden contar. No podemos ignorarles, tienen derechos. Son personas. Como cualquiera de nuestros niños y niñas.
D a . CONSUELO CRESPO
La infancia no es el problema, es la solución
En nombre del Comité Español de UNICEF, deseo expresar mi gratitud a todas las partes implicadas en la realización de este informe.
Conocíamos bien la labor de Banesto -colaborador de UNICEF desde hace veinte años- por mejorar
el bienestar de la infancia, enmarcada en su política de responsabilidad empresarial, pero el proceso
de elaboración de este informe nos ha permitido compartir experiencias, ideas y dedicación con el Consejo General de la Abogacía Española y con un grupo de profesionales -abogados, docentes, magistrados y fiscales- implicados con la infancia inmigrante no sólo en el plano profesional, sino, de forma absolutamente generosa, también en el personal.
En los últimos años, las causas de la inmigración y sus consecuencias sobre la vida de los niños
y adolescentes se han convertido en un objetivo de trabajo para UNICEF en todo el mundo pero,
indudablemente, la realidad de los menores de edad y la inmigración tiene, en el caso de España, unas peculiaridades que la diferencian de otros países.
UNICEF se guía por las disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989, y por las Observaciones y Recomendaciones que formula el Comité de los Derechos del Niño, como órgano que vela por el cumplimiento de lo establecido en esta Convención.
Ese Comité, en el año 2002, expresó su preocupación por la situación en España de los hijos de los trabajadores migrantes, en particular cuando sus padres están en situación irregular, y por los niños extranjeros no acompañados.
Es cierto que la situación ha cambiado desde el año 2002: la inmigración ha aumentado, hay diferentes perfiles de los inmigrados, que provienen de lugares más diversos, y utilizan nuevos modos de llegar a nuestro país.
El Gobierno y los organismos implicados se esfuerzan por dar respuesta a este fenómeno, y son muchas las organizaciones y particulares que les apoyan en esta tarea.
Pero una nueva realidad, que es además compleja, exige nuevos modos de afrontarla. UNICEF- Comité Español espera que este informe contribuya, a través del análisis realizado y de los datos que aporta, a facilitar en lo posible esta labor y avanzar así en el cumplimiento del objetivo que la comunidad internacional, a través del mandato de Naciones Unidas, ha encomendado a UNICEF:
hacer realidad los derechos de la infancia en todo el mundo.
Del mismo modo, confiamos en que las Recomendaciones que aquí se recogen se conviertan en guía de actuación para todos, pues entre todos compartimos la responsabilidad de hacer de España un país en el que se respeten los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes.
Quisiera terminar otorgando el protagonismo a quien corresponde: a los propios niños y jóvenes, haciendo nuestra la declaración que ellos formularon ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 8 de mayo de 2002:
“Nosotros no somos la fuente de los problemas, somos los recursos que se necesitan para resolverlos. No representamos un gasto, representamos una inversión. No solamente somos gente joven, somos personas y ciudadanos de este mundo”.
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En primer lugar, parece necesario delimitar previamente el alcance y contenido del informe que tiene como objetivo analizar la problemática jurídica del colectivo de los menores inmigrantes en España. Acotamos, como punto de partida, que nuestro análisis antepone a cualquier otra consideración la cualidad de “menor”, sus derechos e intereses, por delante de las limitaciones impuestas perversamente por la condición de “extranjero”. La circunstancia diferencial por razón
territorial del origen no puede ser excusa para un tratamiento del fenómeno en el que no prevalezca
Por consiguiente, el informe tratará de integrar el marco normativo que afecta a cualquier menor, independientemente de su origen y situación administrativa, teniendo en cuenta el interés superior del menor tal y como lo establece el ordenamiento jurídico internacional protector de los derechos humanos de los menores.
Si el proceso migratorio es un proceso de cambio, todavía lo es en mayor medida para los niños y niñas migrantes
En segundo lugar, dada la multiplicidad de situaciones en las que puede encontrarse un menor inmigrante trataremos de abordarlas colocando nuestro centro de atención en las situaciones de vulnerabilidad máxima de los menores no acompañados, a los que dedicaremos el núcleo más importante de reflexiones. Examinaremos también la situación de los menores inmigrantes acompañados en situación de irregularidad derivada de las circunstancias de irregularidad de sus padres o familiares.
Así, el informe abordará cinco apartados fundamentales:
En este primer apartado del Informe trataremos, desde una perspectiva jurídica pero también sociológica, los conceptos y definiciones más relevantes que giran en torno a la cuestión de los menores inmigrantes.
El contexto migratorio de los menores:
Desde la perspectiva sociológica se trataría de ser capaces de describir el contexto migratorio de los menores, sus perfiles y motivaciones a la emigración. Dentro de este apartado interesa conocer la realidad del fenómeno y por tanto se abordará el estudio de las cifras de menores inmigrantes por principales países europeos y la realidad española. Para ello, diferenciaremos entre los diferentes supuestos:
menores no acompañados - menores en situación irregular (con familiares en situación irregular y con familiares en situación regular) - menores españoles con ascendientes en situación irregular.
Abordaremos el marco jurídico internacional, europeo, español y autonómico en materia de menores inmigrantes. Repasaremos los Convenios Internacionales; el incipiente derecho migratorio europeo en materia de menores y por último las fuentes normativas internas: estatales y autonómicas.
Los dilemas y controversias jurídicas e itinerario de los menores:
En este capítulo se tratarán los dilemas y controversias jurídicas que conforman la problemática
actual de los menores inmigrantes teniendo en cuenta la situación de los menores no acompañados
y los menores acompañados en situación irregular. Conviene destacar en este apartado el
exhaustivo análisis del itinerario socio jurídico de los menores y posibles vías de normalización. También haremos referencia al proceso de retorno o repatriación al que pueden verse sometidos los menores.
Por último incluiremos en el último capítulo las conclusiones y propuestas orientadas a modificar la legislación actual; clarificación de la actuación de los diferentes actores y formación de los profesionales intervinientes del escenario judicial.
Mucho se ha escrito y debatido sobre inmigración. Algo menos sobre la infancia implicada en este fenómeno. Sin embargo, al mismo tiempo que aumentan las imágenes y noticias que tienen rostro de niño (aunque con demasiada frecuencia se acentúa su circunstancia accidental de extranjero, no su carácter esencial de niño), surgen voces que con datos, informes e instrumentos legales quieren llamar la atención sobre esta realidad y prestar su voz a los que no la tienen. Desde estas páginas queremos reconocer la labor de organizaciones, investigadores y particulares que llevan años implicados en (y sobre todo, con) la situación de los “niños y niñas inmigrantes”.
Si el proceso migratorio es un proceso de cambio, tanto para la sociedad de origen como para la de acogida, todavía lo es en mayor medida para los niños y niñas migrantes.
Este informe pretende examinar la realidad jurídica y social de los niños y niñas que, de uno u otro modo, se han visto afectados por un proceso migratorio, bien porque sus padres son extranjeros, bien porque han sido ellos mismos los que han viajado desde su lugar de origen, acompañados o no por su familia.
¿Por qué hemos querido investigar sobre este tema? ¿Por qué en este momento? A nosotros, que trabajamos en el ámbito de los derechos y las normativas, nos preocupaba constatar que en España, país firmante de la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989 (en adelante CDN)
y con una legislación nacional y autonómica en general garantista y protectora hacia los niños y
niñas, existían casos en los que, por una u otra razón, los derechos de algunos menores de edad no se lograban plenamente.
Todos los derechos contenidos en la CDN deben ser aplicados a todos los menores de 18 años que se encuentren en territorio español. Pero cuando hablamos de infancia e inmigración hay algunos artículos que se ponen en juego de forma especial: el principio de igualdad y no discriminación (art.2); el principio del interés superior del niño (art.3); el derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo (art.6); el derecho a reunirse con su familia (art.10); el derecho a ser oído y a participar en las decisiones que les afecten (art.12); el derecho a la protección para los niños privados de su medio familiar (art.20) y el derecho a una protección especial para los niños refugiados (art.22).
UNICEF es la agencia de Naciones Unidas encargada de velar por el cumplimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. UNICEF-Comité Español trabaja para que esos derechos sean aplicables a todos los menores de edad en España.
Por su parte el Consejo General de la Abogacía Española (CGAE), órgano representativo de los
abogados españoles, tiene como finalidad esencial velar por el cumplimiento de la Abogacía en el ejercicio de las labores de orientación, asesoramiento, consejo y defensa de las libertades, derechos
e intereses de los ciudadanos y las personas en general, con atención especial a los grupos humanos más desfavorecidos y que precisan más la protección del Derecho.
Entre los colectivos más vulnerables se encuentra el de los extranjeros, inmigrantes y solicitantes de asilo, y especialmente los menores extranjeros, en situación de riesgo o desamparo a los que les afectan no sólo las barreras propias de sus diferencias culturales y lingüísticas sino también las procedentes de su precaria situación jurídica.
Hemos confiado el apartado de datos, estadísticas y análisis sociológico al equipo investigador de
la Fundación Pere Tarrés, por su experiencia y conocimientos en este tema y en especial en el área
de menores extranjeros no acompañados.
En el ámbito jurídico los expertos que han participado en la elaboración de este Informe son abogados
y juristas con una dilatada dedicación en su ejercicio profesional a la defensa de los derechos e
intereses de los menores extranjeros, especialmente en los procesos de tutela, documentación y repatriación. Los ámbitos de trabajo abarcados son, por un lado, en el campo práctico: abogados defensores, fiscales, instituciones (Defensor del Pueblo) y, por el otro, en el campo académico:
internacional público y privado, derecho administrativo y civil.
Y hemos querido elaborar este informe contando además con todos los que, desde diferentes
ámbitos, podían aportar ideas, experiencias, sugerencias. Con esta finalidad celebramos el 16 de abril del presente año un Simposio en la sede del Consejo General de la Abogacía Española. Las
opiniones y enfoques de todos los participantes en el simposio han completado las nuestras y se reflejan en el apartado de conclusiones y recomendaciones.
La metodología utilizada en este informe parte del interés por describir sucintamente la realidad jurídica y social del colectivo de menores formado por menores extranjeros no acompañados (MENA) y los hijos e hijas de familias de origen inmigrante en España.
El conocimiento y la experiencia ya acumulados sobre la temática por parte del equipo investigador
han permitido ajustar la metodología a los objetivos del informe.
En el terreno jurídico, se ha constituido un Grupo de Trabajo formado por abogados especializados
y se han utilizado tanto los datos procedentes de los Colegios de Abogados como los solicitados ex
profeso para este trabajo a más de 700 organismos, instituciones y entidades con responsabilidad en el asunto. Igualmente se han tenido en cuenta todos los estudios e Informes realizados por
la Abogacía en los últimos años, especialmente por la Subcomisión de Extranjería del Consejo
A nivel social, los datos aportados en el informe corresponden a los resultados obtenidos en el
marco del proyecto I+D “Los menores inmigrantes no acompañados (MMNA) en España. Estado actual y nuevas tendencias”, financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia (2006-2009) al grupo IFAM de la Universidad Ramon Llull, utilizándose la triangulación; la combinación de técnicas cuantitativas y cualitativas, que permiten observar, desde diferentes perspectivas y ópticas, el fenómeno de los MENA, y por tanto, tener una capacidad de análisis más completa. El trabajo de campo es la estrategia principal de esta investigación, utilizada en la realización de entrevistas, observación participante y la encuesta. También se han revisado fuentes documentales y datos estadísticos sobre el fenómeno.
Para realizar el acercamiento a la situación de los hijos de familias de origen inmigrante, se ha realizado un análisis de los datos estadísticos existentes, así como una prospección de la bibliografía existente que, fundamentalmente, hace referencia al aspecto académico de estos menores. Esta línea de trabajo se vincula al nuevo proyecto I+D (2009-2011), pendiente de aprobación, pero financiado parcialmente por algunas administraciones autonómicas, con el título “Hijos e hijas de familias inmigradas en España. Impacto de los factores que inciden en las situaciones de riesgo social.”
Para la coordinación de los dos ámbitos, el jurídico y social, se han realizado diversos encuentros de trabajo. Entre ellos cabe destacar el ya mencionado Simposio con especialistas jurídicos y sociales celebrado en el Consejo General de la Abogacía Española, en el que se trató, desde la perspectiva académica y de la intervención, el tema objeto de estudio. Posteriormente, se realizaron cuatro encuentros entre CGAE y UNICEF para compartir informaciones y valorar conjuntamente los contenidos del informe, así como definir las conclusiones y aportar propuestas. Cada una de las partes implicadas firma el capítulo que le ha sido encomendado; las opiniones y reflexiones expuestas en cada capítulo, por tanto, no tienen por qué ser compartidas en su totalidad por el
resto de autores. El capítulo 6 sí ha sido consensuado por todas las partes, y refleja las conclusiones
y recomendaciones comunes a todos.
Observaciones finales del Comité de los Derechos del Niño ESPAÑA, 13 de junio de 2002
“Al Comité le preocupa que el principio de no discriminación no se aplique plenamente en el caso de los niños de origen romaní, los hijos de los trabajadores migrantes, en particular cuando no son legales, y los niños extranjeros no acompañados, especialmente con respecto al acceso a servicios adecuados de salud y educación”.
“El Comité expresa su profunda alarma por las condiciones de los niños extranjeros no acompañados, en su mayoría marroquíes, especialmente en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla”.
El Comité recomienda que el Estado Parte adopte con carácter urgente las medida necesarias a fin de:
• Garantizar la aplicación de la Ley Orgánica Nº 4/2000 y de otras leyes facilitando a los niños extranjeros no acompañados el acceso a centros de acogida, a la enseñanza, a los servicios de urgencia y a los demás servicios de atención sanitaria, y proporcionándoles un permiso de residencia temporal
• Brindar a las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla los recursos económicos humanos necesarios para atender a esos niños
• Establecer la coordinación necesaria con el Gobierno de Marruecos para que, al ser repatriados
de España a Marruecos, los niños afectados sean devueltos a los familiares que estén dispuestos
a hacerse cargo de ellos o a un organismo de asistencia social adecuado
• Adoptar todas las medidas necesarias para evitar los procedimientos ilícitos en la expulsión de niños extranjeros no acompañados
• Investigar de forma eficaz las denuncias de maltrato de esos niños
• Facilitar a los niños extranjeros no acompañados información sobre sus derechos con arreglo a
la legislación española y al derecho internacional, en particular el derecho a solicitar asilo
• Adoptar todas las medidas necesarias para mejorar las condiciones y la seguridad de los centros de acogida y formar debidamente al personal de dichos centros
• Establecer mecanismos eficaces para recibir y atender las denuncias de los niños internados, supervisar la calidad de la atención que reciben y, a la luz del artículo 25 de la Convención, examinar periódicamente las circunstancias de su internación
• Considerar la posibilidad de firmar y ratificar la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, como ya se recomendó en su momento (ibíd., párr. 23).
“Construyamos una alianza global para conseguir nuestro objetivo, seguros de que trabajando por el bien de la infancia, trabajamos por el bien de toda la humanidad”
“Cuando las vidas y los derechos de los niños están en juego, no debe haber testigos silenciosos”
Observación General nº 6 (2005): Trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen
1. El objetivo de la presente observación general es poner de manifiesto la situación particularmente vulnerable de los menores no acompañados y separados de su familia, exponer la multiplicidad de problemas que experimentan los Estados y otros actores para conseguir que esos menores tengan acceso a sus derechos y puedan disfrutar de los mismos, así como proporcionar orientación sobre la protección, atención y trato adecuado de los referidos menores a la luz de todo el contexto jurídico que representa la Convención de los Derechos del Niño (la “Convención”), con particular referencia a los principios de no discriminación, el interés superior del niño y el derecho de éste a manifestar libremente sus opiniones.
Habrá de tenerse en cuenta la especial vulnerabilidad de los menores no acompañados y
separados de su familia, expresamente reconocida en el artículo 20 de la Convención, y deberá traducirse en la asignación prioritaria de recursos a dichos menores. El principio de no discriminación (…) no excluye -e incluso puede exigir- la diferenciación fundada
en la diversidad de necesidades de protección, como las asociadas a la edad o al género. Deben tomarse también disposiciones en previsión de hipótesis de prejuicios o de actitudes de rechazo social de los menores no acompañados o separados.
La determinación del interés superior del niño exige una evaluación clara y a fondo de la identidad de éste y, en particular, de su nacionalidad, crianza, antecedentes étnicos, culturales y lingüísticos, así como las vulnerabilidades y necesidades especiales de protección Durante todos los momentos de la situación de desplazamiento (…), al preparar una decisión que tenga repercusiones fundamentales en la vida del menor no acompañado o separado, se documentará la determinación del interés superior.
De acuerdo con el artículo 12 de la Convención, al determinar las disposiciones que han de adoptarse respecto de los menores no acompañados o separados, se recabarán y tendrán debidamente en cuenta los deseos y las opiniones del menor. De cara a la expresión informada de tales deseos y opiniones, es imperativo que los menores dispongan de toda la información pertinente acerca de, por ejemplo, sus derechos, servicios existentes, en especial medios de comunicación, el procedimiento para solicitar el asilo, la localización de la familia y la situación en el país de origen. En lo que concierne a la tutela, custodia y alojamiento y representación legal del menor, deben tenerse también en cuenta las opiniones de éste.
La información antedicha se proporcionará en forma que sea acorde con la madurez y el nivel de comprensión del menor. Dado que la participación está en función de una comunicación fiable, se proveerá en su caso interpretación en todas las fases del procedimiento.Los Estados no trasladarán al menor a un país en el que haya motivos racionales para pensar que existe un peligro real de daño irreparable para el menor,(…) La evaluación del riesgo de dichas violaciones graves deberá efectuarse teniendo en cuenta la edad y el género y tomando asimismo en consideración, por ejemplo, las consecuencias particularmente graves para los menores que presenta la insuficiencia de servicios alimentarios o sanitarios.
No podrán ejercer la función de tutor los organismos o individuos cuyos intereses puedan entrar en conflicto con los del menor.
Si el tutor puede atender al menor cotidianamente y está dispuesto a hacerlo, pero no puede representar debidamente el superior interés del menor en todos los campos y ámbitos de su vida, deberán adoptarse medidas complementarias (por ejemplo, el nombramiento de un asesor o representante legal).
Los Estados garantizarán el acceso permanente a la educación durante todas las etapas del ciclo de desplazamiento. Todo menor no acompañado o separado de su familia, independientemente de su estatuto, tendrá pleno acceso a la educación en el país de acogida.
Los Estados velarán por que los menores no acompañados o separados de su familia tengan un nivel de vida acorde con su desarrollo físico, mental, espiritual y moral.
Al reconocer el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud con arreglo al artículo 24 de la Convención, los Estados se obligan a proporcionar a los menores no acompañados o separados de su familia el mismo acceso a la atención de la salud que los nacionales.
Los Estados examinarán y evaluarán las dificultades y vulnerabilidades peculiares de los menores. Tendrán en cuenta, en particular, el hecho de que un menor no acompañado ha quedado separado de su familia y también, en mayor o menor grado, ha experimentado pérdidas, traumas, perturbaciones y violencia. Muchos de esos menores, en especial los refugiados, han experimentado además la violencia generalizada y la tensión asociada con un país en guerra, lo que puede haberles creado sentimientos profundos de desamparo y haber socavado su confianza infantil en los demás.
El objetivo final de regular la situación de los menores no acompañados o separados de su familia es identificar una solución duradera que resuelva todas sus necesidades de protección, tenga en cuenta las opiniones del menor y, en su caso, conduzca a resolver la situación del menor no acompañado o separado de su familia.
El retorno al país de origen sólo podrá contemplarse en principio si redunda en el interés superior del menor. A fin de determinar esta circunstancia, se tendrá en cuenta, entre otras cosas: La seguridad personal y pública y otras condiciones, en particular socioeconómicas, que encontrará el niño a su regreso.
“No hay una generación perdida, sino niños heridos. Sólo nuestra falta de compromiso y determinación pueden desembocar en la marginación definitiva de estos jóvenes”
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2.1. Definiciones sobre menores migrantes extranjeros. Perspectiva jurídica
Se habla de menor, menor de edad, minoría de edad o minoridad. Los diferentes textos legales se refieren a diferentes realidades: niño, menor, joven y adolescente, entre otros.
El punto 9 de la Observación General nº 6 (2005) del Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas sobre Trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen, define “niño”, a los efectos del artículo 1 de la Convención, como “todo ser humano menor de 18 años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad”. Ello quiere decir que los instrumentos legales que rigen la situación de los menores dentro del territorio del Estado no pueden definir al niño de una manera que se aparte de las normas que determinan la mayoría de edad en ese Estado.
El presente Informe se refiere solamente a “menores”, más concretamente al “menor de 18 años”, que es el límite que sitúa la legislación española para desplegar los efectos jurídicos protectores a estas personas.
La situación de los menores dentro del territorio del Estado no pueden definir al niño de una manera que se aparte de las normas que determinan la mayoría de edad en ese Estado
Minoridad: Menor edad legal de una persona (Real Academia Española de la Lengua).
Sólo podemos identificar a la persona mayor de edad (o sea, identificar la mayoridad) y diferenciarla con la “menor edad” a través del límite legal de la minoridad fijado en cada legislación.
Entendemos por mayoría de edad el número de años que un ordenamiento jurídico establece para determinar la plena capacidad jurídica de la persona; la mayoría de edad o mayoridad supone la madurez intelectual y física suficiente para realizar determinados actos, salvo que exista algún tipo de incapacidad.
En gran parte del mundo la edad a partir de la cual un individuo se considera plenamente capaz está comprendida entre los 16 y los 21 años. En algunos lugares la mayoría de edad se alcanza a los 13 años, mientras que en casi todos los países occidentales se fija a los 18. Es el caso de España.
La llegada a esta edad tiene como efectos la adquisición de la plena capacidad de ejercicio en derechos
y deberes, la extinción de la patria potestad y de la tutela, y la adquisición del derecho al voto.
En España, a tenor del artículo 12 de la Constitución y, como desarrollo del mismo, del artículo 315 del Código civil, la mayoría de edad se alcanza cuando se cumplen los dieciocho años. Sin embargo, la capacidad de obrar, aún limitada, tiene diferentes regulaciones según los distintos ámbitos jurídicos 1 .
Así, el actual Anteproyecto de Reforma de la LOEX en su art. 35.5 establece la capacidad de obrar en el procedimiento de repatriación de los mayores de 16 años. Introduce asimismo la categoría de menores de 16 años con juicio suficiente.
Por su parte, el art. 7 del Estatuto de los Trabajadores contempla la capacidad de contratar para trabajar a los mayores de 16 años con consentimiento de sus padres o tutores.
En septiembre de 2008 se modificó el reglamento general de conductores de manera que, a partir de 2010, para conducir ciclomotores habrá que tener 15 cumplidos y para poder transportar pasajeros en un ciclomotor, 18.
Desde 2005 los menores de 18 años no pueden comprar tabaco en España, y desde 2006 no pueden beber alcohol, ni acceder a bares especiales, salas de fiesta o discotecas, excepto las “light”, con horario de seis de la tarde a diez de la noche.
La edad legal de consentimiento para relaciones sexuales en España es actualmente de 13 años.
A partir de los 13 años pueden tener relaciones sexuales consentidas y la mayoría de edad sanitaria
tiene lugar a los 16.
1. Algunas legislaciones forales permiten adquirir la mayoría de edad antes de los 18 años en virtud de matrimonio.
Por su parte, el art. 1 de la Ley Orgánica 1/1996 de 15 de enero sobre Protección jurídica del menor indica que: “la presente ley será de aplicación a los menores de dieciocho años que se encuentren en territorio español, salvo que, en virtud de la ley que les sea aplicable, hayan alcanzado anteriormente la mayoría de edad”.
El contenido protector de la Ley de extranjería se extiende hasta que la persona cumpla los dieciocho
años, a no ser que alcance la mayoría de edad antes de cumplir los dieciocho años a tenor de su ley nacional (art. 9.1 del Código civil).
En la Unión Europea, la Resolución del Consejo de la Unión Europea de 26 de junio de 1997 relativa
a los menores no acompañados nacionales de terceros países señala en su art. 1 que la presente resolución “se refiere a los menores de dieciocho años nacionales de países terceros…”.
La Directiva 2003/86/CE del Consejo de 22 de septiembre de 2003 sobre el derecho de reagrupación
familiar de menores que lleguen independientemente del resto de la familia establece dos tipos de
• La primera en el caso de menores que tengan más de 12 años, permite a los Estados miembros verificar su capacidad de integración;
• La segunda concede a los Estados miembros la posibilidad de exigir que las solicitudes relativas a la reagrupación de los hijos menores se presenten antes de los 15 años de edad.
A nivel internacional, la Convención sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989
(ratificada por 193 Estados), afirma en su art.1: “Para los efectos de la presente Convención, se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad”.
El Comité de los Derechos del Niño, en su Observación General nº 6 (2005), titulada “Trato de los
menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen”, párr. 9, observa:
“Ello quiere decir que los instrumentos legales que rigen la situación de los menores dentro del territorio del Estado no pueden definir al niño de una manera que se aparte de las normas que determinan la mayoría de edad en ese Estado”.
Por tanto, a pesar de que algunas legislaciones, como la albanesa, sitúen la mayoría de edad en un límite inferior (14 años en el caso de Albania) o superior (como la marroquí que la fija en los 20 años), el halo protector de nuestro ordenamiento jurídico se extenderá independientemente de tales mayorías de edad hasta el límite de los 18 años.
Mayoridad: Cualidad de mayor de edad legal (Real Academia Española de la Lengua).
Menor migrante extranjero
Por menor migrante entenderemos cualquier persona menor de 18 años presente en territorio español que se encuentra en un lugar de destino distinto al que habitualmente tiene, con vocación de permanecer y/o con un carácter no meramente incidental (viaje, vacaciones, etc.).
El menor migrante extranjero será aquella persona menor de 18 años que no ostenta la nacionalidad de ningún Estado miembro de la Unión Europea ni del Espacio Económico Europeo
Por tanto, el menor migrante podrá ostentar tanto la nacionalidad española (y hablaremos entonces de migración nacional), como poseer la ciudadanía de la Unión (rumanos, búlgaros, etc.), y nos referiremos en tal caso a la migración intraeuropea.
El menor migrante extranjero será aquella persona menor de 18 años que no ostenta la nacionalidad
de ningún Estado miembro de la Unión Europea ni del Espacio Económico Europeo.
A pesar de la importancia de las migraciones de menores dentro de la Unión Europea, el presente
Informe se referirá esencialmente, al menos desde el punto de vista de la regulación y las soluciones
jurídicas, a los menores migrantes extranjeros, o sea a los menores nacionales de un tercer país, sin derecho a la libre circulación por el territorio de los Estados miembros de la UE (Reglamento (CE)
nº 562/2006, Código de Fronteras Schengen, art. 2, 5º-6º)
Principios de igualdad y no discriminación y del interés superior del menor
Principio de no discriminación: Se enuncia en el art. 2 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Afirma el Comité de los Derechos del Niño que el principio de no discriminación, en todas sus manifestaciones, se aplica a todos los aspectos del trato de los menores no acompañados; en realidad nos encontramos con el principio de igualdad y no discriminación.
Este principio, en particular, prohíbe toda discriminación basada en la situación de no acompañado
del menor o en su condición de refugiado, solicitante de asilo o migrante. Este principio no excluye
-e incluso puede exigir- la diferenciación fundada en la diversidad de necesidades de protección,
como las asociadas a la edad o al género.
Principio del interés superior del niño: Se enuncia en el art. 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño. Afirma su Comité que la determinación del interés superior del niño exige una evaluación clara y a fondo de la identidad de éste y, en particular, de su nacionalidad, crianza, antecedentes étnicos, culturales y lingüísticos, así como las vulnerabilidades y necesidades especiales de protección.
Los hijos nacidos en España de extranjero en situación de residencia legal adquirirán automáticamente la misma autorización de residencia de la que sea titular cualquiera de sus progenitores.
Los hijos no nacidos en España podrán obtener la autorización de residencia cuando se acredite su permanencia en España durante un mínimo de dos años, siempre y cuando sus padres obtengan la residencia legal.
Los hijos de extranjeros en situación irregular, nacidos o no en España, salvo adquisición por ius soli de la nacionalidad española, (atribución de nacionalidad para evitar la apatridia), tendrán la misma situación de irregularidad de sus padres. Para que puedan adquirir un estatus de regularidad, previamente deberá regularizarse al menos uno de los progenitores.
Apátrida: persona que carece de nacionalidad.
Apatridia del menor. Ius soli: El art. 7.1 de la CDN, señala que “el niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos”.
El artículo 17 del Código Civil (en adelante Cc) contempla como españoles de origen a los nacidos en España de padres extranjeros si, al menos, uno de ellos hubiera nacido también en España. Se exceptúan los hijos de funcionario diplomático o consular acreditado en España; o, si ambos carecieren de nacionalidad o si la legislación de ninguno de ellos atribuye al hijo una nacionalidad.
Desde un punto de vista jurídico, el Informe se refiere a menores no acompañados, concepto éste distinto al de menores abandonados (no sometidos ni a patria potestad ni a tutela), y al de menores separados o acompañados por un mero guardador de hecho, o el de menores en desamparo (concepto más amplio que introduce la Ley de Protección del Menor, que recoge el Anteproyecto de reforma de la LOEX y que debe comprender el abandono, y el no acompañamiento como categorías de desamparo).
En todos estos casos debe operar el cerco protector del art. 9.6 del Cc. pudiendo ser establecidas medidas de protección del menor aunque esté sometido a patria potestad o a tutela, ya que todas las situaciones descritas nos conducen a un mismo resultado, la desasistencia del menor por parte de aquellas personas que legalmente están obligadas a prestarla.
Según el punto 7 de la Observación nº 6 del Comité de los Derechos del Niño, en el sentido del artículo 1 de la Convención sobre los Derechos del Niño, se entiende por “niños no acompañados” (llamados también “menores no acompañados o MENA”), los menores que están separados de
ambos padres y otros parientes y no están al cuidado de un adulto al que, por ley o costumbre, incumbe esa responsabilidad.
De la misma manera, la ya citada Resolución del Consejo de la Unión Europea de 26 de junio de 1997 relativa a los menores no acompañados nacionales de terceros países ya citada, señala en su art. 1 que la presente resolución “se refiere a los menores de dieciocho años nacionales de países terceros que lleguen al territorio de los Estados Miembros sin ir acompañados de un adulto responsable de los mismos, ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, en tanto en cuanto no estén efectivamente bajo el cuidado de un adulto responsable de ellos” y “los menores nacionales de países terceros que, después de haber entrado en el territorio de los Estados miembros, sean dejados solos”.
Así se pronuncia igualmente la Directiva 2001/55/CE del Consejo de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados Miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida. DOCE L 212 de 7 de agosto de 2001, la cual define a los menores extranjeros no acompañados como “nacionales de terceros
países o apátridas menores de dieciocho años que lleguen al territorio de los Estados Miembros sin ir acompañados de un adulto responsable de los mismos, ya sea legalmente o con arreglo a los usos
y costumbres, en tanto en cuanto no estén efectivamente bajo el cuidado de un adulto responsable
de ellos, o los menores que queden sin compañía después de su llegada al territorio de los Estados Miembros”. En este mismo sentido se define la Directiva 2003/86/CE del Consejo de 22 de septiembre de 2003 sobre reagrupación familiar en su artículo 2 f) (DOUE L251 de 3 de octubre de 2003).
Por tanto, en el derecho español entenderemos por menor extranjero “no acompañado”:
• El menor nacional de un Estado no miembro de la Unión o el apátrida menor de 18 años que, al entrar en territorio español, no va acompañado de un adulto También será menor extranjero “no acompañado” (según la Directiva sobre reagrupación familiar) cualquier menor al que se deje solo tras su entrada en el territorio de un Estado miembro de la UE, en este caso en el territorio español.
• La responsabilidad que recae sobre el adulto puede ser de hecho o de derecho, o sea haber sido asumida por ley o con arreglo a costumbre.
• El adulto declina su responsabilidad una vez que el menor ha entrado en el territorio español, de forma que lo deja solo, o incluso lo deja solo antes de entrar en territorio español.
Niños separados o menores separados
El Comité de los Derechos del Niño, en el punto 8 de la Observación General nº 6, define como niños o menores separados “los menores separados de ambos padres o de sus tutores legales
o habituales, pero no necesariamente de otros parientes. Por tanto, puede tratarse de menores acompañados por otros miembros adultos de la familia”.
En España, la Circular 3/2001 de 21 de diciembre sobre actuación del Ministerio Fiscal en materia de extranjería indica en el punto IV.3 que es totalmente asimilable la condición de un menor acompañado por sus representantes legales a la de un menor acompañado por un mero guardador de hecho, ya que esta figura está plenamente admitida en nuestro derecho como una posible forma de facultad-deber de guarda de los menores (artículos 303 del Código civil y 12.2 de la Ley Orgánica de protección jurídica del menor), situación que puede resultar relativamente frecuente en el ámbito de algunas culturas diferentes a la nuestra.
La Circular equipara la situación de “no acompañamiento” a una situación de desamparo de hecho; es decir, sin que haya sido decretado legalmente el abandono. De forma tal que las medidas de protección establecidas por la legislación española son de aplicación al menor que se encuentra en España desasistido de la protección de un adulto o de una institución pública o privada.
El art. 12 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor contempla las posibles actuaciones de protección del menor por los poderes públicos en los casos de situaciones de riesgo y en los casos de desamparo. Contempla también la obligación de velar para que los padres, tutores o guardadores cumplan adecuadamente sus responsabilidades y faciliten servicios accesibles en todas las áreas que afectan al desarrollo del menor.
Los hijos de extranjeros en situación irregular, nacidos o no en España, salvo adquisición por ius soli de la nacionalidad española, siguen la situación de irregularidad de sus padres
El artículo 17 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor considera como situaciones de riesgo “aquellas situaciones de cualquier índole que perjudiquen el desarrollo personal o social del menor, que no requieran la asunción de la tutela por ministerio de la Ley.”
En tales situaciones la actuación de los poderes públicos deberá garantizar en todo caso los derechos que asisten al menor y se orientará a disminuir los factores de riesgo y dificultad social que incidan en la situación personal y social en que se encuentra y a promover los factores de protección del menor y su familia.
En estos casos se especifican sobre todo tres tipos de medidas protectoras: de preservación familiar, apoyo técnico y apoyo económico. Medidas de riesgo dirigidas a no separar al menor del grupo familiar.
El art. 18 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor señala que cuando la entidad pública competente considere que el menor se encuentra en situación de desamparo, actuará en la forma prevista en el artículo 172 y siguientes del Código Civil, asumiendo la tutela de aquél, adoptando las oportunas medidas de protección y poniéndolo en conocimiento del Ministerio Fiscal. La asunción de la tutela atribuida a la entidad pública lleva consigo la suspensión de la patria potestad o de la tutela ordinaria. La declaración de desamparo exige siempre resolución motivada.
Situación de desamparo: El artículo 172 del Código Civil considera como situación de desamparo la que se produce de hecho a causa del incumplimiento, o del imposible o inadecuado ejercicio de los deberes de protección establecidos por las leyes para la guarda de los menores, cuando éstos queden privados de la necesaria asistencia moral o material.
En esta situación deben comprenderse el abandono y el no acompañamiento. La entidad pública a la que, en el respectivo territorio, esté encomendada la protección de los menores, cuando constate que un menor se encuentra en situación de desamparo, tiene por ministerio de la Ley la tutela del mismo y deberá adoptar las medidas de protección necesarias para su guarda, poniéndolo en conocimiento del Ministerio Fiscal, y notificando en legal forma a los padres, tutores o guardadores, en un plazo de cuarenta y ocho horas.
a) Guarda de menores
Según el artículo 19 LOPJM, la entidad pública podrá asumir la guarda en los términos previstos cuando los padres o tutores no puedan cuidar de un menor o cuando así lo acuerde el juez en los casos en que legalmente proceda (art. 172 Cc).
b) Acogimiento familiar
Artículo 20, Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor y 172.3 Cc. La guarda asumida a solicitud de los padres o tutores o como función de la tutela por ministerio de la Ley, se realizará mediante el acogimiento familiar o el acogimiento residencial. El acogimiento
familiar se ejercerá por la persona o personas que determine la entidad pública. El acogimiento residencial se ejercerá por el director del centro donde sea acogido el menor.
De conformidad con el Artículo 173 bis Cc., el acogimiento familiar podrá adoptar las siguientes modalidades atendiendo a su finalidad:
1. Acogimiento familiar simple, que tendrá carácter transitorio, bien porque de la situación del
menor se prevea la reinserción de éste en su propia familia bien en tanto se adopte una medida de protección que revista un carácter más estable.
2. Acogimiento familiar permanente, cuando la edad u otras circunstancias del menor y su familia así
lo aconsejen y así lo informen los servicios de atención al menor. En tal supuesto, la entidad pública podrá solicitar del juez que atribuya a los acogedores aquellas facultades de la tutela que faciliten el
desempeño de sus responsabilidades, atendiendo en todo caso al interés superior del menor.
3. Acogimiento familiar preadoptivo, que se formalizará por la entidad pública cuando ésta eleve
la propuesta de adopción del menor, informada por los servicios de atención al menor, ante la
autoridad judicial, siempre que los acogedores reúnan los requisitos necesarios para adoptar, hayan sido seleccionados y hayan prestado ante la entidad pública su consentimiento a la adopción, y se
encuentre el menor en situación jurídica adecuada para su adopción.
Institución de derecho privado, protectora y sustitutiva de la patria potestad, que asegura y garantiza la guarda del menor o incapacitado, la protección de sus derechos y el cumplimiento de
Puede ser unipersonal, cuando se ejerce por un solo tutor, como es el principio general en nuestro sistema y tutela conjunta o cotutela, cuando el cargo de tutor lo ocupan dos o más personas, y que sólo se admite en los casos previstos en la ley.
Tutelar: Proteger, defender, ejercer la tutela.
Tutor, Representante legal y Medidas complementarias: Persona encargada de la tutela,
quien corresponde representar al tutelado, velar por sus intereses procurándole alimentos
una educación y formación integral; velar por la adquisición o recuperación de su capacidad;
administrar el patrimonio del tutelado e informar al juez anualmente de su situación y rendir cuenta de la administración.
Tutor dativo: Tutor dativo o judicial es el nombrado por el juez
Observación General 6ª del Comité de los Derechos del Niño (puntos 33 a 38) sobre la tutela:
Tan pronto como se determine la condición de menor no acompañado o separado de su familia, se
nombrará un tutor o asesor que desempeñará sus funciones hasta que el menor llegue a la mayoría de edad o abandone permanentemente el territorio o la jurisdicción del Estado de conformidad con
la Convención u otras obligaciones internacionales.
Se consultará e informará al tutor de todas las medidas adoptadas en relación con el menor.
El tutor estará autorizado a asistir a todos los procedimientos de planificación y adopción de
decisiones, incluidas las comparecencias ante los servicios de inmigración y órganos de recurso, los encaminados a definir la atención del menor y buscar una solución duradera. El tutor o asesor tendrá
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los conocimientos necesarios especializados en atención de la infancia, para que los intereses del
menor estén protegidos y sus necesidades en materia jurídica, social, sanitaria, psicológica, material
y educativa, etc., debidamente satisfechas. Servirá de vínculo entre el niño y los especialistas, organismos e individuos que prestan la atención permanente que el menor necesita.
No podrán ejercer la función de tutor los organismos o individuos cuyos intereses puedan entrar en conflicto con los del menor. Por ejemplo, quedarán excluidos de la función de tutor los adultos no pertenecientes a la familia cuya relación principal con el menor sea la de empleador.
En el caso de un menor separado de su familia, normalmente se nombrará tutor al familiar adulto
que lo acompañe o quien le dispense cuidados sin ser familiar directo, salvo que haya indicios de que ese arreglo no va a beneficiar al menor, por ejemplo, cuando éste haya sido maltratado por
el adulto acompañante. Cuando un menor esté acompañado por un adulto o una persona que lo
cuida sin ser pariente, deberá analizarse con más detenimiento la idoneidad de éste para actuar de tutor. Si el tutor puede atender al menor cotidianamente y está dispuesto a hacerlo, pero no puede representar debidamente el superior interés del menor en todos los campos y ámbitos de su
vida, deberán adoptarse medidas complementarias (por ejemplo, el nombramiento de un asesor o representante legal).
Representante legal: Cuando un menor sea parte en procedimientos de asilo u otros procedimientos administrativos o judiciales, además del tutor, se le nombrará un representante legal.
Kafala y tutela dativa
La adopción no existe en la legislación islámica. Hay, sin embargo, otras medidas de protección de menores desamparados, como la kafala y la tutela dativa.
La kafala es la guarda de un menor abandonado, la obligación de encargarse de la protección, la educación y el sustento de un menor abandonado del mismo modo que se haría con un hijo propio. La kafala no da derecho a la filiación ni a la sucesión.
Conforme al artículo 1 de la Ley Nº15 marroquí, pueden ser dados en kafala los menores de 18 años que se encuentren abandonados. Conforme a esa ley, son tres los supuestos en los que se puede considerar
a un menor abandonado a los efectos de kafala:
a) Nacido de padres desconocidos o de madre conocida que abandone al menor de manera
b) Menor huérfano o de padres incapaces de atender las necesidades del menor o que no
dispongan de medios de subsistencia.
c) Padres que teniendo mala conducta no asuman su responsabilidad de protección y de
La kafala es similar a un acogimiento permanente de un niño con sentencia judicial de declaración de abandono, que es constituida y ejecutada por orden judicial y se acompaña de autorización judicial para que la persona que ha acogido al niño pueda establecerse con él en el extranjero de forma permanente.
La tutela dativa (equiparable a nuestra institución de tutela) se constituye judicialmente y da la representación legal de un menor a la persona que nombra el juez.
El artículo 20.2 y 20.3 de la Convención sobre los Derechos del niño se refiere a estos otros instrumentos
de protección para niños. Afirma textualmente: “Entre esos cuidados figurarán, entre otras cosas, la colocación en hogares de guarda, la kafala del derecho islámico, la adopción o de ser necesario, la colocación en instituciones adecuadas de protección de menores. Al considerar las soluciones, se prestará particular atención a la conveniencia de que haya continuidad en la educación del niño y a su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico”.
Señala el Comité de los Derechos del Niño que “al elegir una de esas opciones, se tendrán en cuenta las vulnerabilidades particulares del menor, no sólo por haber quedado desconectado de su medio familiar, sino también por encontrarse fuera de su país de origen, así como la edad y el sexo del menor”.
Dado que la tutela y demás instituciones de protección se rigen por la ley nacional del menor (art. 9.6 Cc), en cada caso habrá de estarse a la ley extranjera conforme a la que se haya constituido la institución protectora de la que se trate para determinar si conforme a la misma ha quedado atribuida (o no) al reagrupante la representación legal del menor.
A este respecto una de las cuestiones que se plantean más habitualmente en la práctica es la referente
a la posibilidad de reagrupar al menor acogido en kafala.
Pues bien, de acuerdo con el criterio sustentado por la jurisprudencia de modo prácticamente unánime, así como por la Dirección General de Inmigración (Instrucciones de 1 de diciembre de 2004 y de 27 de septiembre de 2007), la solución difiere en función de que haya sido constituida por una autoridad pública -ya sea judicial o administrativa- o por los padres del menor. Así, de haber sido constituida por una autoridad pública -por no estar determinada la filiación del menor, ser huérfano o haber sido declarado abandonado por la autoridad competente de acuerdo con su ley personal- se entiende que la kafala resulta equiparable a la tutela dativa y, por ende, atribuye la representación legal del menor, con lo que puede subsumirse en el supuesto del art. 17.1 letra c) de la LOEX a efectos de la reagrupación familiar.
En cambio, cuando haya sido atribuida por los propios padres biológicos, incluso en documento público, no puede asimilarse a la tutela, sino a un mero “acogimiento familiar simple” y, por consiguiente, no conlleva la representación legal del menor, con lo que queda excluida del supuesto del art. 17.1 letra c) de la LOEX a efectos de la reagrupación familiar.
En cualquier caso, la Dirección General de Inmigración (Instrucción de 17 de enero de 2008) mantiene una interpretación estricta de la condición de representante legal, al exigir que sea adoptada por autoridad competente -preferentemente judicial- y que reúna los requisitos necesarios para producir efectos en nuestro país. Ello así ordena la denegación de las solicitudes de autorización y de visado de residencia por reagrupación familiar cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que el menor se encuentre bajo la patria potestad de sus progenitores y no exista declaración judicial
de desamparo. A este respecto, la Dirección General de Inmigración coincide con la jurisprudencia en
negar la validez en España de la institución por la que uno o ambos progenitores cedan la patria potestad
a un tercero, dado su carácter indisponible.
b) Que el menor se encuentre legalmente emancipado, toda vez que en este supuesto deja de estar
bajo representación legal.
c) Que el reagrupante se encuentre privado o suspendido judicialmente en el ejercicio de la patria
potestad de sus propios hijos o de la guarda, o haya sido legalmente removido de una tutela, o se encuentre cumpliendo una pena privativa de libertad o condenado por un delito que haga suponer que no desempeñará bien la representación legal del menor.
d) Que el reagrupante no disponga de medios de subsistencia suficientes para atender a las necesidades
del menor o incumpla cualquiera de los demás requisitos exigidos en la normativa de extranjería para ejercer el derecho de reagrupación familiar.
Reunión familiar del menor no acompañado y separado
Según la Observación General nº 6 del Comité de los Derechos del Niño, con objeto de respetar plenamente la obligación que impone a los Estados el artículo 9 de la Convención de impedir que un menor sea separado de sus padres contra su voluntad, debe procurarse por todos los medios que el menor no acompañado o separado se reúna con sus padres salvo cuando el interés superior de aquél requiera prolongar la separación, habida cuenta del derecho del menor a manifestar su opinión (art. 12).
En los casos en que el niño sea objeto de maltrato o descuido por parte de sus padres, pueden desaconsejar la reunión en cualquier lugar. Otras consideraciones fundadas en el interés superior del menor pueden constituir un obstáculo para la reunión sólo en lugares específicos.
La localización de la familia es un componente esencial de la búsqueda de una solución duradera
y debe gozar de prioridad, salvo cuando el acto de localización o la forma en que ésta se realiza
van contra el interés superior del menor o ponen en peligro los derechos fundamentales de las personas que se trata de localizar. En todo caso, al efectuar la localización, no se hará ninguna referencia a la condición del menor como candidato al asilo o refugio.
Sobre la base de estas condiciones, los intentos de localización proseguirán también durante el procedimiento para obtener la condición de refugiado. En el caso de los menores que se encuentren en el territorio del Estado de acogida, sea a título de asilo, de formas complementarias de protección o debido a obstáculo de hecho o de derecho a la expulsión, debe buscarse una solución duradera.
La reunión familiar en el país de origen no favorece el interés superior del menor y, por tanto, no debe procurarse cuando exista un “riesgo razonable” de que el retorno se traduzca en la violación de los derechos humanos fundamentales del menor.
El reconocimiento de la condición de refugiado constituye un obstáculo jurídico a la devolución al país de origen y, por tanto, a la reunión familiar en éste. Si las circunstancias en el país de origen presentan riesgos de nivel inferior y, por ejemplo, puede sospecharse que el menor se verá
afectado por los efectos indiscriminados de una violencia generalizada, se prestará plena atención
a estos riesgos frente a otras consideraciones fundadas en derechos como las consecuencias de una prolongación de la separación.
En este contexto, debe recordarse que la supervivencia del menor es primordial y presupuesto del disfrute de los demás derechos.
Retorno al país de origen de los menores no acompañados y separados
Según la Observación General nº 6 del CDN, el retorno al país de origen no entra en consideración si produce un “riesgo razonable” de traducirse en la violación de los derechos humanos fundamentales
del menor y, en particular, si es aplicable el principio de no devolución. El retorno al país de origen sólo podrá contemplarse en principio si redunda en el interés superior del menor. A fin de determinar esta circunstancia, se tendrá en cuenta, entre otras cosas:
• La seguridad personal y pública y otras condiciones, en particular socioeconómicas, que encontrará el niño a su regreso, efectuando, en su caso, las organizaciones sociales un estudio sobre las condiciones en el país
• La existencia de mecanismos para la atención individual del menor
• Las opiniones del menor manifestadas al amparo de su derecho en virtud del artículo 12, así como las de las personas que le atienden
• El nivel de integración del menor en el país de acogida y el período de ausencia de su país de origen
• El derecho del menor a “preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares” (art. 8)
• La “conveniencia de que haya continuidad en la educación del niño” y se preste atención “a su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico” (art. 20)
Excepcionalmente, el retorno al país de origen podrá decidirse, una vez ponderados debidamente
interés superior del menor y otras consideraciones, si estas últimas están fundadas en derechos
prevalecen sobre el interés superior del menor. Así puede suceder cuando éste representa un
grave peligro para la seguridad del Estado o de la sociedad.
Los argumentos no fundados en derechos, por ejemplo, los basados en la limitación general de la inmigración, no pueden prevalecer sobre las consideraciones fundadas en el interés superior. En todo caso, las medidas de retorno se llevarán a efecto de una manera segura y teniendo presentes las necesidades específicas del menor y consideraciones de género.
Integración en el país de acogida de menores no acompañados y separados
Según la Observación General nº 6 del CDN, la integración en el país de acogida constituye la
opción principal si el retorno al país de origen se revela imposible por razones jurídicas o de hecho. La integración en el país de acogida debe basarse en un régimen jurídico estable (con inclusión del permiso de residencia) y estar regida por los derechos previstos en la Convención que son plenamente aplicables a todos los menores que permanecen en el país, con independencia de que sea en razón de su reconocimiento como refugiados, de otros obstáculos jurídicos al retorno o de
el análisis de los intereses superiores del niño desaconseja el retorno.
El menor separado o no acompañado debe tener acceso a los mismos derechos (educación, formación, empleo y asistencia sanitaria) que los niños nacionales y en pie de igualdad con éstos. Con objeto de que el menor no acompañado o separado disfrute plenamente de estos derechos,
país de acogida quizás tenga que prestar atención especial a otras consideraciones a la luz de
la situación vulnerable del niño, organizando, por ejemplo, una formación adicional en el idioma del país.
Adopción internacional de menores no acompañados y separados
En esta cuestión habremos de tener en cuenta los numerosos tratados internacionales existentes, ya sea a nivel universal ya a nivel regional (europeo o americano, sobre todo). En cuanto a la Convención sobre los Derechos del Niño, según la Observación General nº 6 del CDN, los Estados, en la hipótesis de la adopción de niños no acompañados y separados, deben observar, en particular, las disposiciones siguientes:
• La adopción de menores no acompañados o separados sólo debe contemplarse una vez que se ha verificado que el menor es adoptable. En la práctica, ello quiere decir que han resultado infructuosas las tentativas de localización y reunión de la familia o que los padres han dado su consentimiento a la adopción. El consentimiento de los padres, así como el de otras personas, instituciones y autoridades que requiere la adopción, debe ser libre e informado. Ello supone en particular que el consentimiento no se ha obtenido mediante pago o contraprestación de ningún género ni ha sido retirado
• Los menores no acompañados o separados no deben ser adoptados con precipitación en medio de una emergencia
• Toda adopción exige la previa determinación de que responde al interés superior del menor y debe ajustarse al derecho nacional e internacional y a la costumbre
• En todos los procedimientos de adopción debe solicitarse y tenerse en cuenta las opiniones del menor, teniendo presente su edad y madurez. Esta exigencia lleva implícito que el menor ha sido asesorado y debidamente informado de las consecuencias de la adopción y de su consentimiento
la misma, si éste fuera necesario. El consentimiento debe ser libre y no estar asociado a pago
contraprestación de ninguna especie
• Debe darse prioridad a la adopción por parte de parientes en el país de residencia. Si ello no fuera posible, se dará preferencia a la adopción en el seno de la comunidad de procedencia del menor o al menos dentro de su propia cultura
La adopción no debe entrar en consideración:
• Si existe esperanza razonable de localizar a la familia y la reunión con ésta responde al interés superior del menor
• Si es contraria a los deseos expresamente manifestados por el menor o sus padres
• Salvo si ha transcurrido un período razonable en el curso del cual se han tomado todas las disposiciones factibles para localizar a los padres u otros miembros supervivientes de la familia. Este lapso puede variar en función de las circunstancias y, en particular, de la posibilidad de proceder a una localización adecuada; sin embargo, el proceso de localización debe finalizar al cabo de un período razonable
• No procede la adopción en el país de asilo si existe la posibilidad de repatriación voluntaria en un futuro próximo en condiciones de seguridad y dignidad.
Según la Observación General nº 6 del CDN, el reasentamiento en un tercer país puede ofrecer una solución duradera al menor no acompañado o separado que no pueda retornar a su país de origen
y para el que no sea posible contemplar una solución duradera en el país de acogida. La decisión de reasentar al menor no acompañado o separado debe basarse en una evaluación actualizada, exhaustiva y fundada en el interés superior, habida cuenta en particular de las circunstancias internacionales del momento y demás imperativos de protección.
El reasentamiento está particularmente indicado si constituye el único medio para proteger efectiva
y establemente al menor contra la devolución o la persecución u otras graves violaciones de
los derechos humanos en el país de estancia. El reasentamiento responde también al interés superior del menor no acompañado y separado si contribuye a la reunión familiar en el país de reasentamiento.
Al evaluar el interés superior antes de resolver sobre el reasentamiento deben tenerse también en cuenta otros factores, como la duración prevista de los obstáculos jurídicos o de otra índole al retorno del menor a su país de origen, el derecho de éste a preservar su identidad, incluida la nacionalidad y el nombre (art. 8), la edad, el sexo, el estado emocional, la educación y los antecedentes familiares del menor, la continuidad o discontinuidad de la atención en el país de acogida, la conveniencia de la continuidad en la crianza del menor, los antecedentes étnicos, religiosos, culturales y lingüísticos del menor (art. 20), el derecho de éste a preservar sus relaciones familiares (art. 8) y las posibilidades a medio y largo plazo de reunión familiar sea en el país de origen, en el de acogida o en el de reasentamiento. El menor no acompañado o separado no debe nunca ser trasladado para reasentamiento a un tercer país si ello va en menoscabo o pone gravemente en peligro la futura reunión con su familia.
2.2. Definiciones sobre menores migrantes extranjeros. Perspectiva social
Si en el apartado 2.1. se presentaban un conjunto de definiciones relativas a los menores de edad en contextos migratorios desde la perspectiva jurídica, en este apartado se hará lo equivalente pero desde la perspectiva de las ciencias sociales.
Menores en contextos migratorios: Niños y jóvenes de padres inmigrantes con residencia en España (legal o no), ya sean nacidos en España o bien en el extranjero, que viven en España o bien
en su país de origen; niños y jóvenes que emigran sin sus referentes familiares o bien niños y jóvenes que emigran acompañados de algún familiar con el que no tienen vínculo de consanguinidad o bien vínculo de parentesco.
Para que se pueda hablar de menores en contextos migratorios 2 debe existir un proyecto migratorio, ya sea el del propio menor 3 o bien el de sus padres, y esta emigración tiene un papel fundamental que condicionará, en menor o mayor medida, sus trayectorias vitales, dependiendo de cómo se conjugue con otros factores sociales, culturales, familiares y personales.
Aunque los rasgos que definen estos colectivos son muy diferentes entre sí, existen ciertas coincidencias entre unos y otros que pueden explicarse como resultado de este contexto migratorio. Nos referimos, principalmente, a las consecuencias que vienen sujetas a la situación administrativa
de “extranjero”, pero también a cuestiones relativas a los procesos de construcción de la identidad,
a los factores de estigmatización y exclusión social, o a su imagen social.
Si bien es cierto que las migraciones no son un factor de riesgo social en sí mismo, no podemos obviar que la combinación de “inmigrante extranjero” con otros factores sí pueden derivar en situaciones de riesgo social.
Menores Extranjeros No Acompañados (MENA) 4 : En 1997, con la llegada de gran número de menores sin referentes adultos al continente europeo, el Consejo de la Unión Europea designó a estos menores extranjeros como Menores No Acompañados/as (MNA). Ese mismo año, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) lo dota con su definición del siguiente significado:
“Los niños y adolescentes menores de 18 años que se encuentran fuera del país de origen y están
separados de ambos padres o de la persona que por ley o costumbre les tuviera a su cargo. Algunos de estos menores están totalmente solos, mientras que otros conviven con otros familiares. Los menores no acompañados pueden haber solicitado asilo por miedo a la persecución, a la falta de protección ante violaciones de derechos humanos, conflictos armados y/o graves disturbios en su país de origen. Algunos de ellos pueden haber sido víctimas de tráfico u otro tipo de explotación
o pueden haber viajado a Europa huyendo de situaciones de pobreza severa. Muchos de estos
menores han vivido experiencias terribles y han sobrevivido a circunstancias de extrema dureza”.
Unos años más tarde, ACNUR y Save The Children plantean la necesidad de redefinir el concepto con la introducción del término de “Menor Separado” (definido en el punto 2.1.), con la intención de reflejar con mayor exactitud la realidad de estos menores, ya que están “separados” de sus familias pero también de sus orígenes o de su “cultura”, y pueden estar acompañados por una familia extensa en el país de origen.
2. Esta terminología entronca con la denominación de “menores en la emigración” que Giménez propone para referirse a esta diversidad de colectivo. GIMÉNEZ, C. “La Integración de los Menores de Origen Extranjero en la Comunidad de Madrid”. En:
Estudios e investigaciones 2002. Madrid:
Defensor del Menor en la Comunidad de Madrid, 2003. P. 399-517.
3. Se excluyen de esta denominación todos
aquellos menores que han sido secuestrados y/o obligados a desplazarse por parte de organizaciones migratorias de carácter criminal con una finalidad de explotación, entendiendo que no ha existido la voluntariedad en la toma de decisión de emigrar. Por lo tanto, entendemos que los y las menores que deciden voluntariamente emigrar pero son engañados por una organización migratoria de carácter criminal en el trabajo a realizar (por ejemplo, en la prostitución o en el trabajo doméstico)
o en las condiciones laborales sí se ajustan
a la denominación de MENA.3. A lo largo de
este informe, tanto en los apartados jurídicos como sociales, se utilizará este vocablo para
designar, de manera consensuada, a este colectivo.
4. A lo largo de este informe, tanto en los
apartados jurídicos como sociales, se utilizará
este vocablo para designar, de manera consensuada, a este colectivo.
5. QUIROGA V, ALONSO A, ARMENGOL
C. (CONRED) Rutas de pequeños sueños. Barcelona: Fundació Pere Tarrés, 2005. P.55
En el marco europeo el concepto más arraigado es el de “Menor No Acompañado” (MNA) aunque existen diversidad de términos utilizados para definir a este colectivo en otros países europeos. En Suiza, Bélgica, Irlanda, Francia o España se utiliza MNA. En Dinamarca utilizarán (indistintamente) el concepto de “Menor Refugiado No Acompañado” así como el de “Menor Separado”, este último también vigente en Portugal e Inglaterra. En Italia distinguen entre “Menor Extranjero No Acompañado” (MENA) y “Menor en Estado de Abandono”. Cada uno de ellos implica unas connotaciones legales y sociales, y el acento sobre el “no acompañado” varía según cada país.
En España, el concepto “menor no acompañado”, se complementa con otras denominaciones.
Uno de los conceptos más habituales para referirse a este colectivo es el de Menor Extranjero No Acompañado (MENA), utilizado en la Comunidad de Madrid, la Comunidad Valenciana y también en
el País Vasco. En Cataluña, la Dirección General de Atención a la Infancia y la Adolescencia (DGAIA)
añade al término la característica de “indocumentado” y maneja el concepto de Menor Extranjero Indocumentado No Acompañado (MEINA).
En el marco del Proyecto europeo CONRED, y partiendo de la definición aportada por ACNUR y
Save The Children, el grupo de investigación de Infancia y Familia en Ambientes Multiculturales
(IFAM) de la Fundación Pere Tarrés-Universidad Ramon Llull propone la utilización de Menor
Migrante No Acompañado (MMNA) 5 : “Los niños y adolescentes menores de 18 años que emigran fuera del país de origen solos y/o separados, de ambos padres o tutor legal o persona que por ley o costumbre les tuviera a su cargo; o acompañados/as de alguna persona de la familia extensa
o persona al cual el tutor legal ha encargado por ley o costumbre del país, y que por alguna
circunstancia acaban solos o no son atendidos adecuadamente, o surge alguna duda sobre la relación entre el menor y el adulto. Todos, como niños, son niños separados y con derecho a recibir protección internacional bajo una amplia gama de instrumentos internacionales y regionales. Estos/
as menores acceden a territorio europeo solicitando asilo o de forma irregular. Los solicitantes de asilo lo hacen por miedo a la persecución, a la falta de protección ante violaciones de derechos
humanos, conflictos armados y/o graves disturbios en su país de origen. Mientras que los que acceden de forma irregular pueden haber sido víctimas de tráfico u otro tipo de explotación, o han viajado a Europa huyendo de situaciones de pobreza severa o de serias privaciones o buscando expectativas de promoción social. Muchos de estos menores han vivido experiencias terribles y han sobrevivido a circunstancias de extrema dureza”.
Desde esta publicación mantenemos la factibilidad de esta denominación pero el mayor conocimiento sobre la realidad social de la migración de menores no acompañados 6 obliga a ampliar la significación del término a partir de la detección de nuevas opciones y situaciones, que conlleva una redefinición de este término, con el cual el grupo IFAM está trabajando.
Las situaciones detectadas en otros países europeos 7 -las de un menor de edad “no acompañado” que reside con algún familiar que no puede atenderle adecuadamente, o aquéllas en las que la relación de parentesco entre el adulto y el menor es dudosa- también se están produciendo en España. Nos referimos a menores que han emigrado hacia España y aquí residen con un familiar de primer grado (hermanos/as mayores) o de segundo grado (tios/as, primos/as) que no puede atenderle adecuadamente, y que están a veces en situaciones de irregularidad administrativa y/o marginación social (casos de chicos y chicas de nacionalidad marroquí; gitanos rom de Europa del
Este, principalmente chicas que viven con sus maridos y la familia política). También encontramos menores migrantes que residen con adultos, cuyo parentesco genera dudas, que se dedican
a actividades ilegales (chicos marroquíes y menores gitanos rom de la Europa del Este que se dedican al hurto).
Estos nuevos perfiles generan muchos interrogantes y mucha confusión. En muchos casos, la frontera entre menores “no acompañados” y menores “acompañados” de forma inadecuada es difusa, y puede conducir a interpretaciones erróneas. Desde los Servicios de Protección se entiende, en general, que estos menores no pertenecen al grupo de “no acompañados” sino más bien al de “acompañados” pero la realidad muestra que, en muchos casos, este tipo de acompañamiento, ya sea familiar o no, es inadecuado ya que se producen uno o varios factores de riesgo social que conducen, de hecho, a una situación de desamparo, tal como viene definida en el apartado 2.1. Ante esta situación se deberían activar aquellos mecanismos que los Servicios de Protección contemplan para declarar la situación de desamparo de un/a menor.
Hijos e hijas de origen inmigrante: La creciente presencia en España de trabajadores/as extranjeros/as es una realidad evidente. Con la llegada de extranjeros y extranjeras llegan también sus familias y con ellas nuevos retos para la sociedad de acogida. En EE.UU y Europa, la terminología utilizada de forma mayoritaria para denominar a estos hijos de familias inmigradas es la de “segunda generación”. El origen del concepto lo hallamos en el interés por el estudio de los jóvenes hijos de inmigrantes que estaban entrando en la edad adulta e integrándose de manera incómoda en la sociedad americana, que los percibía como una amenaza para el patriotismo americano.
En la actualidad, el concepto más adecuado para definir a este colectivo sería el de “hijos/as de origen inmigrante” que definimos como: La descendencia de la persona o personas de origen inmigrante (niños/as, jóvenes y adolescentes), que viven en el país de acogida, pudiendo haber llegado en edades tempranas (reagrupaciones) como haber nacido ya aquí (siendo hijos/as de familias donde ambos progenitores son de origen inmigrante como también los hijos de parejas mixtas) y sin tener en cuenta la situación legal en la que están residiendo.
Asignamos la característica “de origen inmigrante” a aquellos individuos que dejaron su país de origen/procedencia para residir temporal o permanentemente en un país o región diferente a
la propia, produciéndose un cambio de contexto, tanto social, cultural como económico en su
En muchos casos, la frontera entre
“no acompañados”
“acompañados” de
forma inadecuada es difusa,
6. A raíz de la investigación “Menores Migrantes No Acompañados en España. Situación actual y nuevas tendencias” financiado, parcialmente, por el programa I+D 2006-2008, y que se publicará en septiembre de 2009.
7. En el proyecto CONRED, se describieron situaciones más propias de los países europeos del norte, como Dinamarca o Finlandia, aunque también observables en otros países, como Italia.
Elaborado por: UNICEF-Comité Español y Grupo IFAM, Fundació Pere Tarrés-Universitat Ramon Llull.
EL CONTEXTO MIGRATORIO DE LOS MENORES
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3.1. Menores Extranjeros No Acompañados 1
“Yo me vine con 16 años (
cambiado en mi, pero muchas
ves la diferencia. Mis amigos me dicen de ahí me dicen: “es que tu no eres como nosotros”. Ellos vinieron de mayores, pero yo me he hecho aquí. Luego hay muchas cosas de Costa de Marfil que
no sé. (
Eso, con el tiempo va a ser diferente. Yo pienso también dar ideas, sobre todo a las
mujeres”. Rosa, Costa de Marfil. 25 años.
todas estas cosas las supe aquí, crecí aquí. Hay cosas que han cuando alguien acaba de llegar y tú te relacionas con esa persona,
Grupo IFAM Fundación Pere Tarrés- Universidad Ramon Llull. Investigación I+D 2006-2009 “Los y las Menores Migrantes No Acompañados/das en España. Estado actual y nuevas tendencias”.
1. Primero, advertir que en este apartado
nos referimos a aquellos menores extranjeros no acompañados (MENA), entendiendo
éstos como todos los menores extranjeros (menores que no tienen la nacionalidad española) tanto intracomunitarios como extracomunitarios.
La llegada de menores de edad que emprenden el proyecto migratorio en solitario o acompañados
de adultos que no ejercen tutela sobre ellos se ha consolidado como un nuevo patrón migratorio, que debe ser analizado de manera independiente a la llevada a cabo por los adultos. Los menores que emigran solos constituyen un nuevo perfil que los distingue de otros actores que intervienen en los flujos migratorios, aunque representen un porcentaje poco elevado respecto al total.
Y segundo, destacar que el contenido de este
apartado está extraído de la investigación Menores Migrantes No Acompañados en España. Situación Actual y nuevas Tendencias realizada por el grupo de investigación sobre Infancia y Familia en Ambientes
Multiculturales (IFAM) de la Fundación Pere Tarrés-Universidad Ramon Llull de Barcelona Esta investigación se ha llevado a cabo desde el 2006 al 2009 y ha sido financiada por el Programa Nacional I+D+I 2006-08 del MTAS
y por múltiples instituciones autonómicas
públicas y privadas. Esta investigación ha generado 3 informes de ámbito autonómico
un informe de ámbito estatal.
Los primeros menores que se detectan en la
década de los setenta en Alemania proceden
La existencia de niños y niñas jóvenes inmigrantes solos en Europa se percibe como problema a
partir de 1980, debido al incremento de éstos 2 y a la perspectiva proteccionista que se les aplica, derivada de los acuerdos internacionales de protección a menores.
Esta percepción también tiene relación con la construcción cultural de la infancia, la adolescencia
y las etapas de maduración de los jóvenes en el contexto europeo, muy diferente de las de los
países de origen 3 . La actuación de los agentes sociales frente a estos menores ha estado marcada
por la perplejidad y por la ambigüedad legal, por la doble condición de estos jóvenes de menores
La visualización pública de esta población tiene su epicentro en la percepción social que se tiene
del fenómeno y en los posibles problemas de orden público que los menores pueden llegar a
generar. En sus inicios, los MENA constituían un colectivo altamente desconocido, del que no se sabía ni siquiera su característica principal: la magnitud.
Turquía y de los países soviéticos.
Son menores que, en sus países de origen,
son considerados socialmente como adultos,
pero, al llegar a Europa, esa supuesta “edad adulta” de origen se pierde, y estos jóvenes
convierten en sujetos de protección por
parte de la administración competente en infancia porque son menores de edad y no están acompañados de sus tutores legales.
4. Momento en que aparecen las primeras
La llegada de MENA a España empieza en el año 1993. En Europa, esta llegada se produce con unos años de anterioridad, al inicio de la década de los noventa 4 (en Dinamarca son detectados a partir de 1986), y experimenta una evolución creciente hasta el 2000, pero siempre muy por debajo
de los índices de migración adulta.
5. Por ejemplo, la Comunidad Valenciana
muestra cifras superiores a las reales puesto
que no diferencia entre menores migrantes acompañados y no acompañados.
6. Los datos aportados indican el número
de MENA acogidos por los sistemas de protección de las diferentes CC.AA; estos datos estadísticos se han complementado con diversas fuentes e informaciones procedentes
del trabajo de campo. Al comparar todos los datos se ha puesto en duda la fiabilidad de datos relativos a los MENA acogidos. En algunos casos se podría estar hablando de ingresos, no de acogidas. Se han comparado
también los datos del Ministerio de Interior y del Ministerio de Trabajo e Inmigración con los de las CC.AA en los mismos períodos
de tiempo, y, en algunos casos, las cifras no
coinciden. En estos casos, se optó, siempre, por mostrar las datos de las CC.AA, dado que son éstas las que generan los datos y las transmiten al Gobierno central.
7. En el año 2004 la competencia sobre la
recopilación de datos acerca de los MENA pasó del Ministerio del Interior al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, con lo cual varias CCAA no facilitaron los datos de ese año, y sospechamos que tampoco del año 2005.
Conocer el número real de MENA en España no es hoy en día posible dado que existen múltiples limitaciones. En primer lugar, los datos de determinados años y para ciertas Comunidades Autónomas no están disponibles. En segundo lugar, algunos datos que se presentan de menores
acogidos se sospecha que son de ingresos. Y en tercer lugar, los criterios para incluir a MENA en
los listados estadísticos no son los mismos en todas las CCAA 5 .
La falta de datos de MENA para todos los años dificulta, en gran manera, la descripción y el
análisis de esta realidad social y supone un grave déficit a la hora de abordar con datos veraces
el fenómeno, hecho que se extrema cuando se trata de encontrar datos vinculados a la edad o el
sexo de los menores.
Para explicar la evolución del fenómeno de los MENA en España, se ha construido una gráfica a partir de la estadística de llegada de estos menores al sistema de protección español desde 1993
hasta 2007, en base a los datos proporcionados por las administraciones de cada Comunidad Autónoma y por los datos del Ministerio del Interior y del Ministerio de Trabajo e Inmigración 6 .
Podemos observar cómo el número de acogidas va en aumento a partir de 1994, con un ligero
descenso en 1997, para seguir con la tónica ascendente hasta el 2004, -siendo 1998 el año del despegue del fenómeno-. A partir de este año el aumento es constante, con cifras máximas en 2002 y 2003, para volver a caer en 2004, cifra que con mucha probabilidad no es la real 7 . A partir del año 2005 el volumen vuelve a crecer y en los años 2005, 2006 y 2007 se alcanzan niveles comparables al 2002 y al 2003.
EVOLUCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS ACOGIDOS EN ESPAÑA 1993 - 2007
FUENTE: Grupo IFAM Fundación Pere Tarrés- Universidad Ramon Llull. Del Informe “ Los y las Menores Migrantes No Acompañados/das en España. Estado actual y nuevas tendencias”, 2009. Elaboración propia. A partir de datos de: Del 1993 al 1999: Diputación Foral de Araba, Di- putación Foral de Bizkaia, Informes sobre ”la Situación de los Menores Extranjeros No Acompañados” remitidos por las CC.AA al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales para el Grupo de Trabajo reunido el 29 de febrero del 2000, Junta de Castilla y León, Generalidad Valenciana
y Gobierno de Aragón. Del 2000 al 2007: Ciudad Autónoma de Melilla, Diputación Foral de Araba, Diputación Foral de Bizkaia, Diputación
Foral de Gipuzkoa, Generalidad de Cataluña, Generalidad Valenciana, Gobierno de Aragón, Junta de Castilla y León, Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, Junta de Andalucía, Ministerio de Interior, Ministerio de Trabajo y Inmigración, Región de Murcia, Xunta de Galicia
y Vaciado de Expedientes de los Centros de Primera Acogida de la Comunidad Valenciana por el Equipo investigador del proyecto en esta CC.AA, 2000 i 2007-08.(1)
La distribución de los MENA en las Comunidades Autónomas se presenta de forma desigual, como se muestra en este mapa sobre la evolución de MENA en su distribución regional durante el período que abarca del año1993 hasta 2007:
MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS ACOGIDOS EN ESPAÑA 1993 - 2007
FUENTE: Grupo IFAM Fundación Pere Tarrés- Universidad Ramon Llull. Del Informe “ Los y las Menores Migrantes No Acompañados/das
en España. Estado actual y nuevas tendencias”, 2009. Elaboración propia. A partir de los datos de: Del 1993 al 1999: Diputación Foral de Araba, Diputación Foral de Bizkaia, Informes sobre ”la Situación de los Menores Extranjeros No Acompañados” remitidos por las CC.AA.
al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales por el Grupo de Trabajo reunido el 29 de febrero del 2000, Junta de Castilla y León, Generalitat
Valenciana i Gobierno de Aragón. Del 2000 al 2007: Ciudad Autónoma de Melilla, Diputación Foral de Araba, Diputación Foral de Bizkaia, Diputación Foral de Gipuzkoa, Generalitat de Catalunya, Generalitat Valenciana, Gobierno de Aragón, Junta de Castilla y León, Junta de Co-
munidades de Castilla-La Mancha, Junta de Andalucía, Ministerio de Interior, Ministerio de Trabajo e Inmigración, Región de Murcia, Xunta de Galicia y Vaciado de expedientes de los Centros de Primera Acogida de la Comunidad Valenciana del equipo investigador del proyecto en esta CCAA, 2000 y 2007-08.
Desde 1993 hasta 2007, las CC.AA que han recibido mayor número de MENA han sido Andalucía (con el 32,9%), la Comunidad Valenciana (15,2%), Cataluña (13,2%), el País Vasco (8,7%), Canarias (7,5%) y Madrid (5,2%). A pesar de que éstas son las CC.AA. más relevantes en número de acogidas MENA, no debemos olvidar que las posiciones que se derivan de las cifras de la Comunidad Valenciana y la Comunidad de Madrid no reflejan la realidad existente. La Comunidad Valenciana muestra cifras superiores a las reales puesto que no diferencia entre menores migrantes acompañados y no acompañados, excepto en el 2006 8 . Este dato deberá tenerse en cuenta siempre que se analicen los datos aportados. A su vez, la Comunidad de Madrid debería tener un porcentaje superior, pero la administración competente no ha facilitado los datos de todos los años.
El primer MENA registrado en España data de 1993, en Extremadura 9 . En 1994, la Comunidad Valenciana 10 es la que mantiene el 61% del total de menores, seguida de Andalucía, con el 30%. En 1995, Madrid y Andalucía son las CC.AA más relevantes, con el 49% y el 20%, respectivamente. A partir de 1996, la dispersión hacia otras comunidades aumenta pero será la Comunidad de Madrid la que se sitúa en primer término con el 33% de menores acogidos, Andalucía (27%), la Comunidad Valenciana, y Castilla y León (10%) que se sitúa por delante de Extremadura (5%).
Desde 1998 hasta el 2000, Andalucía es la comunidad con mayor número de acogimientos de MENA con porcentajes que van del 51% al 70%, con Madrid o Cataluña en segundo lugar. En el año 2000, la primera posición real la ocupaba Cataluña, (fundamentalmente por la manera de contabilizar de la Comunidad Valenciana). la posición de Andalucía se mantiene en primer lugar seguida de la Comunidad Valenciana y Canarias (11%) que empezará a sentir la llegada de cayucos, con la llegada de MENA marroquíes y del África Subsahariana 11 . A pesar del aumento continuado en la llegada de menores desde 1998, es en 2002 cuando se produce el punto de inflexión. Las Comunidades Autónomas que acaparan esta crecida son Andalucía (20,7%), Cataluña (18,9%), la Comunidad Valenciana (17,7%), País Vasco (12,8%) y Canarias (10,7%), descendiendo la comunidad de Madrid, así como Castilla-León y Extremadura. A partir de 2003, con el 13% de los acogidos, el volumen de MENA se ve reducido en los dos años posteriores. A partir del 2006, se produce una recuperación e incluso un ligero aumento en el año 2007. Andalucía y la Comunidad Valencia son, en 2007, las comunidades con mayor número de MENA acogidos, seguidas por Canarias y el País Vasco. La seguirán Cataluña y la Comunidad de Murcia.
Estado de situación: años 2006 y 2007
Menos Cataluña, Baleares, Galicia, la Rioja y Madrid, el resto de Comunidades Autónomas tendrán su momento más álgido durante los años 2006 y 2007. La sobresaturación de los recursos de protección y las repatriaciones de menores a sus países de origen realizados en la comunidad de Madrid, y los retornos -la mayoría dictados pero no ejecutados- en Cataluña han influido en la disminución del número de MENA de estas Comunidades Autónomas.
MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS ACOGIDOS EN ESPAÑA 2007
8. Año del que se disponen los datos resultado del vaciado de todos los expedientes de los centros de primera acogida de la Comunidad Valenciana realizado por el equipo investigador en esta CCAA entre febrero y mayo del 2007.
9. Durante la recogida cualitativa de datos, algunos profesionales afirmaban haber atendido a algún MENA antes del 1993, concretamente en Gerona (Cataluña) en
10. Recordar que esta región no diferencia entre menores acompañados y no acompañados.
11. En el 2005, 797 menores fueron detectados en patera (94% marroquíes y 6% de África Subsahariana), en el 2006 la cifra casi se había doblado alcanzando el número de 1.378 menores (52% marroquíes, 47% de áfrica subsahariana y 1% argelinos); en el 2007 sufre un descenso y se ajusta a 1.172 y en el año 2008 continúa bajando hasta los 995 menores.
FUENTE: Grupo IFAM Fundación Pere Tarrés- Universidad Ramon Llull. Del Informe “ Los y las Menores Migrantes No Acompañados/das en España. Estado actual y nuevas tendencias”, 2009. Elaboración propia. A partir de los datos de: Ciudad Autónoma de Melilla, Diputación Foral de Araba, Diputación Foral de Bizkaia, Diputación Foral de Gipuzkoa, Generalitat de Catalunya, Generalitat Valenciana, Gobierno de Aragón, Junta de Castilla y León, Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, Junta de Andalucía, Ministerio de Interior, Ministerio de Trabajo e Inmigración, Región de Murcia, Xunta de Galicia y Vaciado de expedientes de los Centros de Primera Acogida de la Comunidad Valenciana del equipo investigador del proyecto en esta CCAA, 2000 y 2007-08.
El mapa geográfico señala que las primeras Comunidades Autónomas con mayor número de MENA son Andalucía, con el 29% del total de MENA en el 2006 y el 23% en el 2007; Canarias con el 16% en el 2006 y el 12% en el 2007; País Vasco, con el 11% tanto en el 2006 como en el 2007; y la Comunidad Valenciana con el 22% en el 2007. Tanto Andalucía como Canarias se configuran como puntos de entrada y de paso. Los MENA que llegan a España entran por estas dos comunidades para establecerse, más tarde, en otras (siempre que el menor tenga la posibilidad, dado que en Canarias, el menor permanece en los centros de la misma comunidad).
El País Vasco, con el 11% del total en el 2006 y 2007, se sitúa incluso por delante de Cataluña, una comunidad de llegada habitual de MENA. Esta posición del País Vasco es relevante en la medida en que es un lugar de llegada (como Andalucía y Canarias) pero también de establecimiento. Salvo en el 2000 y 2003, en esta región la tendencia es al aumento, en parte como resultado de la llegada de muchos MENA que proceden de otras Comunidades Autónomas, como Madrid y Cataluña. El tipo de sistema de protección del País Vasco es causa de un menor número de abandonos en comparación con otras CC.AA. y, en consecuencia, de una permanencia mayor del MENA en esta región.
La Comunidad Valenciana también es un territorio de establecimiento para los MENA. En los datos
ofrecidos por la Generalitat Valenciana correspondientes al año 2007 se barajaba la cifra de 1.368 menores (acompañados y no acompañados). En cambio, los datos del 2006 apuntan a la cifra de
333 casos de MENA, cifra obtenida a través del vaciado realizado para esta investigación, -hecho
que cuestiona la validez de la posición de la Comunidad Valenciana en la escala de regiones con mayor número de MENA-.
Por su parte, Cataluña ha pasado de ocupar el cuarto lugar en 2006 a la quinta posición en 2007, con el 7% de los ingresos de España. Aunque Cataluña es un destino habitual de llegada de MENA desde los inicios del fenómeno, en los últimos años, como sucede en la Comunidad de Madrid, ha ido perdiendo fuerza si tenemos en cuenta la llegada “masiva” de los primeros momentos. Muy probablemente, y si tenemos en cuenta las particularidades señaladas para la Comunidad Valenciana, en 2007 Cataluña seguiría estando en cuarto lugar.
Cabe destacar, por último, que Murcia sea la Comunidad que presenta un aumento más significativo, pasando del 2% de ingresos del total de MENA de España del 2006 al 5% de ingresos del 2007.
Características (sexo, edad, nacionalidad)
Las principales novedades detectadas entre el colectivo de los MENA están en la introducción de nuevas nacionalidades además de la marroquí, en las rutas utilizadas, en la pautas migratorias y en las dinámicas de acomodación de estos menores.
En relación con la nacionalidad, hay que señalar de nuevo que la falta de datos estatales es el mayor inconveniente para poder realizar un análisis fiable de la realidad actual.
Los datos del 2002 muestran que el 78% de MENA acogidos en España son del Magreb, el 8% de Europa del Este, el 6% de la región del África Subsahariana y el otro 8% de Asia, América, de la Unión Europea y de otros países no especificados 12 . Estas cifras reflejan que se empieza a apreciar una ligera introducción de nacionalidades distintas a la marroquí.
Debido a que no se han facilitado los datos de las nacionalidades para el período 2003-2006, se realizará una aproximación cotejando varias fuentes de datos de este período, entre ellas la estadística que nos ofrece el registro de entrada de los MENA de forma irregular.
Así, acceso de los MENA a territorio español se puede hacer de múltiples formas aunque la opción más habitual es de forma irregular: bajo un camión o autocar (marroquíes, principalmente), como polizones de barco o bien en patera o cayuco.
En el 2005, los menores llegados en pateras a las costas españolas sumaban 797, de los cuales el 94% eran marroquíes y el 6% de África subsahariana. En el 2006, esta distribución sufre un cambio radical, y el volumen de llegadas de los menores de África Subsahariana se incrementa hasta los 1.378; pasando a representar el 47% del total, siendo los menores marroquíes el 52%.
En el 2007 y el 2008 el número total de menores llegados en pateras se ve reducido, con 1.172 y
995 respectivamente 13 .
Los datos del 2007 muestran que en España el 71% de MENA acogidos son del Magreb (el 68% de Marruecos), el 8% de Europa del Este, el 17% de la región del África Subsahariana (Senegal, Mali, Gambia y Ghana) y el otro 5% de otros países 14 . (ver gráfico pág. 42)
12. QUIROGA V, ALONSO A, ARMENGOL
13. Lamentablemente, no se nos han facilitado los datos relacionados con las nacionalidades para estos años.
14. En Cataluña, en el 2007 el 72% del total
son de Marruecos, el 12% de Europa del este (Rumania, principalmente) y la tercera posición la ocupan los MENA procedentes de África subsahariana, con el 6% (muchos de ellos procedentes de las Islas Canarias)
la luz que arrojan los datos del año 2002 y 2007, y teniendo en cuenta que desconocemos cual es
evolución entre los años 2003 y 2006 a nivel estatal por las razones ya comentadas 15 , podemos
observar que a partir del 2005 el peso de nacionalidades distintas a la marroquí empieza a ser más
consistente. Los países de Europa del Este, con Rumanía a la cabeza, parece que no incrementan su volumen mientras que, con respecto a los países del África Subsahariana, se aprecia un aumento significativo, pasando de representar un 6% en el 2002 al 16,7% en el 2007. Esta tendencia se confirma con el incremento de menores de esta procedencia llegados en pateras.
Respecto al sexo y la edad, existen muchas dificultades para obtener datos de diferentes Comunidades Autónomas comparables. El Ministerio de Trabajo e Inmigración no recoge estas dos variables y los datos que aquí se muestran hacen referencia a 3 de las regiones donde se ha realizado trabajo de campo.
Abordar una evolución de la variable sexo de los MENA no es posible ya que, de años anteriores, únicamente disponemos de información para el año 2001 –muy poco fiables-, un año en que el volumen de MENA de sexo masculino ascendió al 90% y el de MENA de sexo femenino fue del 10% 16 .
Los pocos datos que se han obtenido se refieren únicamente a estas 3 Comunidades Autónomas
(Cataluña, Comunidad Valenciana y País vasco), que son 3 de las 6 más relevantes en la recepción
y acogida de MENA.
INGRESOS EN ESPAÑA DE MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS SEGÚN PAÍS PROCEDENCIA. AÑO 2007
3665 (67,8 %)
371 (6,9 %)
171 (3,2%)
5408 (100%)
FUENTE: Grupo IFAM Fundación Pere Tarrés- Universidad Ramon Llull. Del Informe “ Los y las Menores Migrantes No Acompañados/das en España. Estado actual y nuevas tendencias”, 2009. Elaboración propia.
15. Para recordar estas razones ver el inicio
16. QUIROGA V, ALONSO A, ARMENGOL
C. (CONRED) Rutas de pequeños sueños. Barcelona: Fundació Pere Tarrés, 2005. P.53
A continuación se muestra un gráfico con relación al sexo en el 2006 y en el 2007. Como no hay
datos para toda la serie temporal desde la existencia del fenómeno en estas tres regiones, no es posible hacer una evolución según la variable sexo, como seria deseable.
INGRESOS DE MENA SEGÚN SEXO POR CC.AA, 2006-2007
2006 PAÍS VASCO
2007 PAÍS VASCO
FUENTE: Grupo IFAM Fundación Pere Tarrés- Universidad Ramon Llull. Del Informe “ Los y las Menores Migrantes No Acompañados/das en España. Estado actual y nuevas tendencias”, 2009. Elaboración propia. Informes de Euskadi, Cataluña y Comunidad Valenciana. Vaciado de expedientes de los Centros de Primera Acogida de la Comunidad Valenciana del equipo investigador del proyecto en esta CCAA, Diputación Foral de Araba, Diputación Foral de Bizkaia, Diputación Foral de Gipuzkoa, Hogar Argileku, Serveis Territorials de Barcelona ciudad, Girona, Lleida y Tarragona de la Direcció General d’Atenció a la Infància i l’Adolescència (DGAIA) de la Generalitat de Catalunya, 2007-08.
En el primer año, en 2006, los MENA de sexo masculino son mayoría, especialmente en el País Vasco (99%). En Cataluña, el 8% es mujer y en la Comunidad Valenciana el porcentaje de MENA de sexo femenino es superior (14%).
En el segundo año, el 2007, se mantienen las posiciones; el sexo masculino es mayoritario y las MENA disminuyen en el caso de Cataluña en un 2% y en el País Vasco aumenta casi un 1%. En Cataluña disminuyen tantos los efectivos de MENA de sexo masculino como los de sexo femenino y en el País Vasco hay un aumento de 43 chicos y 6 chicas MENA.
En general, se contabilizan pocos casos de MENA de sexo femenino, pero son relevantes por sus características asociadas. Normalmente las MENA se encuentran en situaciones más precarias y vulnerables de riesgo social (trabajo doméstico, prostitución, hurtos y robos).
Estas situaciones se enmarcan en contextos de marginalidad que las mantienen en una total invisibilidad social. Por tanto, son menores que se encuentran fuera del circuito de protección, y que difícilmente son detectadas por las administraciones protectoras, como se ha podido comprobar en el trabajo de campo en el País Vasco, en Cataluña, en la Comunidad Valenciana y en Madrid. Es necesario darle su importancia para así detectar mejor los casos. El número de MENA de sexo femenino seguramente es mayor al que muestran los datos, pero aún así es bastante inferior al número de MENA de sexo masculino.
Cabe destacar el caso de la Comunidad Valenciana, ya que el número de MENA de sexo femenino detectadas es superior, al menos en el 2006, que es cuando se dispone de datos. Habría que esclarecer las razones por las cuales en la Comunidad Valenciana la detección de MENAS prostituidas es más significativa, ya sea porque es un enclave también de las trabajadoras del sexo adultas, ya sea porque esta CCAA es un espacio de ocio y turismo entre otras cuestiones o bien porque el numero de las MENA prostituidas es más elevado.
Los datos de esta CCAA son fruto del vaciado de expedientes llevado a cabo en el centro de recepción Valencia y en el Centro de Recepción y Acogida Lucentum de Alicante, centros que representan la puerta de entrada de los menores extranjeros en la Comunidad Valenciana. No se han explotado expedientes de la provincia de Castellón, porque hasta la fecha no disponía de un centro de recepción de menores para extranjeros mayores de 16 años.
Más difícil es poder analizar la edad, ya que no es posible construir una evolución y las fuentes y la recogida de datos se ha realizado de forma diferente. Si nos fijamos en la gráfica, percibimos cómo la edad de llegada de los MENA es distinta en cada comunidad autonóma.
Dada la complejidad para analizar esta variables, en una primera tabla se muestran los datos de las provincias más relevantes en número de MENA detectados de las 3 Comunidades Autónomas mencionadas con anterioridad (Cataluña, País Vasco y Comunidad Valenciana). No es posible comparar estos 3 territorios ya que en el caso de Barcelona se contabilizan las pruebas de
determinación de edad y no todos son MENA. En Vizcaya la edad hace referencia a los MENA que están en los centros a 31 de diciembre. Y en Valencia son menores extranjeros, según terminología de la Administración competente y a fecha del 9 de mayo del 2007.
En todo caso, se muestran los datos para poder ver las distintas distribuciones. En Barcelona, destaca que el 44% tiene entre 13 y 15 años, aunque el 55% tiene 16 o más años. En concreto la mayoría de edad acumula el 26%. Porcentaje que incluye casos que entran como menores en los centros pero que posteriormente son declarados mayores. En Vizcaya, a 31 de diciembre, la franja de 16 a 17 años concentra el 69% de los y las MENA. Y Valencia también mantiene un porcentaje superior de MENA en esta misma franja (16 a 17 años): 62%.
El caso de esta provincia es diferente, pues la edad se reduce y existen más casos de MENA más jóvenes. 22 casos tienen entre 7 y 9 años, cifra que representa el 7% de MENA a 9 de mayo del 2007 en esta Comunidad, y 29 tienen entre 10 y 12 años (10%). Pero hay que recordar que los datos facilitados por la Administración competente se refieren a menores extranjeros, y no se distingue entre acompañados y no acompañados.
MENORES MIGRANTES NO ACOMPAÑADOS SEGÚN EDAD EN BARCELONA (PRUEBA DETERMINACIÓN DE EDAD) EN EL 2007, EN VIZCAYA A 31-12- 07 Y MENORES EXTRANJEROS EN VALENCIA A 09-05-07
MAYORÍA DE EDAD SE DESCONOCE
FUENTE: Grupo IFAM Fundación Pere Tarrés- Universidad Ramon Llull. Del Informe “ Los y las Menores Migrantes No Acompañados/das en España. Estado actual y nuevas tendencias”, 2009. Elaboración propia. Datos de Menores Extranjeros No Acompañados en el 2006 y en el 2007 del servicio territorial de Barcelona ciudad de la Direcció General d’Atenció a la Infància i l’Adolescència (DGAIA), Diputación Foral de Bizkaia, Asociación Landalan, Centro Zabaloetxe, Hogar Argileku y Direcció General de Famlia de la Conselleria de Benestar de la Comunitat Valenciana, 2007-08.
En la siguiente tabla se ofrecen los datos de las diferentes provincias que también forman las Comunidades Autónomas de Cataluña, País Vasco y Comunidad Valenciana. Son territorios menos relevantes, en términos numéricos, y de éstos se disponen datos también recogidos de forma diferente respecto a Barcelona y Vizkaya. En Girona y Lleida se han contabilizado ingresos, y en Araba y Gipuzkoa también.
El 68% tiene entre 16 y 17 años en las provincias catalanas, y el 56% en las vascas. En estas últimas el porcentaje es inferior porque el 105 de MENA es mayor de edad o se desconoce. Alicante y Castellón muestran una realidad distinta porque se contabilizan menores extranjeros y no MENA, en este caso a pesar que el porcentaje más alto se sitúa en la franja de 16 a 17 años, las franjas de edad inferiores son significativas en número de casos que contemplan.
INGRESOS DE MENORES MIGRANTES NO ACOMPAÑADOS (MENA) SEGÚN EDAD EN OTRAS PROVÍNCIAS DE CATALUÑA Y PAÍS VASCO EN EL 2007 Y MENORES EXTRAN- JEROS EN LA COMUNIDAD VALENCIANA A 09-05-07

References: artículo 25
 artículo 20
 artículo 12
 artículo 24
 artículo 1
 artículo 12
 artículo 315
 Resolución 
 resolución 
 artículo 17
 artículo 1
 Resolución 
 resolución 
 artículo 2
 artículo 17
 artículo 172
 resolución 
 artículo 172
 artículo 19

Artículo 20
 Artículo 173
 artículo 1
 artículo 20
 artículo 9
 artículo 12