Source: https://webview.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/chronique-de-droit-prive
Timestamp: 2020-07-13 19:11:50+00:00

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Maître de conférences à l’Université Panthéon-Assas (Paris II)
Onze décisions QPC, emportant cinq censures, ainsi qu'une décision DC feront l'objet de cette chronique qui couvre le premier semestre de l'année 2018. Deux blocs principaux peuvent être détachés de cette matière comme toujours très diversifiée : le premier concerne deux mécanismes bien connus du droit civil, à propos desquels la jurisprudence du Conseil constitutionnel s'est progressivement affinée, au gré de l'augmentation du contentieux : les droits de préemption d'une part (déc. nos 683 et 707 QPC) et, d'autre part, la résiliation des contrats (déc. n os 685 et 697 QPC). Le second bloc concerne le droit du travail, dont la réforme législative permanente ne semble plus offrir aucun répit au commentateur, forcément effrayé par le risque de se perdre dans les modifications successives et parfois insidieuses d'une législation pléthorique. La décision n° 761 DC, relative à la loi de ratification des « ordonnances Macron » du 22 septembre 2017, s'entremêle ainsi avec des QPC relatives à la « loi El Khomri » de 2016 ou à la « loi Rebsamen » de 2015, décisions qui peuvent porter sur des points identiques ayant fait l'objet de plusieurs réformes, parfois minimes, parfois profondes... Une troisième partie de cette chronique sera enfin consacrée à quelques décisions difficilement classables mettant en œuvre le droit de propriété, la liberté d'entreprendre, le droit au recours ou encore le principe d'égalité devant la loi, beau témoignage de la richesse désormais notoire de notre arsenal constitutionnel.
Il y a longtemps que les civilistes en général, et les notaires en particulier, ne sont plus les seuls à savoir avec quelle délectation apparente le législateur français multiplie les droits de préemption, notamment en matière immobilière, pour remplir les objectifs les plus variés(1). Parmi ces nombreux droits légaux de priorité ou de préférence, ceux des locataires d'immeuble d'habitation et celui des SAFER ne sont pas les moins connus et ils viennent de donner lieu à deux intéressantes décisions du Conseil qui, bien que posant des principes identiques, les appliquent avec plus ou moins de sévérité. Dans sa décision n° 2017-683 QPC du 9 janvier 2018, M. François P.(2), le Conseil avait d'abord à connaître de l'article 10 de la loi du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation qui, depuis la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite « loi ALUR ») du 24 mars 2014, n'institue pas un seul, mais bien deux droits de préemption : le premier, dès 1975, au profit du locataire et, subsidiairement, depuis 2014, un second droit de préemption profitant à la commune sur le territoire de laquelle est situé l'immeuble. Tous deux contestés dans la présente QPC, ces droits ont pour but de lutter contre le phénomène des « ventes à la découpe » (ou « ventes par appartement ») qui n'ont jamais eu bonne presse, en général à juste titre. Ces opérations consistent, pour l'acquéreur d'un immeuble en bloc, à diviser celui-ci en plusieurs lots soumis au régime de la copropriété avant de les revendre de manière séparée pour en tirer un plus grand profit. Le « risque » pour le locataire en place(3), comme le souligne le Conseil, est « de se voir signifier [son] congé à l'échéance du bail (...) par le nouvel acquéreur de l'immeuble, à la suite d'une opération spéculative, facilitée par la division de l'immeuble » (§ 6). C'est pour prévenir ce risque que la loi de 1975, dans un premier temps, a créé au profit du locataire un droit de préemption(4) formulé dans les termes suivants : « Préalablement à la conclusion de toute vente d'un ou plusieurs locaux à usage d'habitation ou à usage mixte d'habitation et professionnel, consécutive à la division initiale ou à la subdivision de tout ou partie d'un immeuble par lots, le bailleur doit, à peine de nullité de la vente, faire connaître par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, à chacun des locataires ou occupants de bonne foi, l'indication du prix et des conditions de la vente projetée pour le local qu'il occupe. Cette notification vaut offre de vente au profit de son destinataire » (art. 10, I, al. 1 er)(5). Quarante ans plus tard, la « loi ALUR » a prévu, dans un second temps, qu'« en cas d'absence d'acceptation par un des locataires (...) des offres de vente mentionnées [au 1er alinéa], le bailleur communique sans délai au maire de la commune sur le territoire de laquelle est situé l'immeuble le prix et les conditions de la vente de l'ensemble des locaux pour lesquels il n'y a pas eu acceptation de ces offres de vente. À défaut, toute vente à un autre acquéreur est réputée nulle » (même texte, al. 6) ; « la commune dispose alors, pour assurer le maintien dans les lieux des locataires, d'un délai de deux mois à compter de cette notification pour décider d'acquérir le ou les logements (...) » (al. 7). Le requérant soulevait plusieurs griefs à l'encontre de cette fusée à deux étages, dont celui d'une atteinte aux conditions d'exercice du droit de propriété protégé par l'article 2 de la Déclaration de 1789(6). De manière très logique, le Conseil s'est attaché à bien distinguer les deux droits de préemption en cause qui, bien que poursuivant le même but, n'ont pas la même économie générale ni le même régime juridique. Dans les deux cas, les sages admettent sans difficulté que la protection du locataire, dont l'objectif du législateur est qu'il puisse « se maintenir dans les lieux », constitue un objectif d'intérêt général (§ 6). Mais les solutions divergent par la suite, quand il s'agit d'apprécier le caractère proportionné de cette atteinte aux conditions d'exercice du droit de propriété : réserve d'interprétation pour le droit du locataire et censure pour le droit de la commune. La compréhension de ces solutions impose d'entrer plus en détail dans le régime juridique de chacun de ces deux droits -- sans perdre de vue leur finalité qui, pour le Conseil, doit être placée au cœur du débat constitutionnel. S'agissant du droit de préemption du locataire, le Conseil fait sienne « l'interprétation constante de la Cour de cassation [selon laquelle] ce droit de préemption ne peut (...) s'exercer qu'à l'occasion de la première vente consécutive à [la] division ou subdivision » de l'immeuble dont un lot est vendu (§ 5)(7). La difficulté vient de ce que cette « première vente » peut être nettement postérieure à la date de division de l'immeuble. Comme le souligne en effet le commentaire du service juridique, « le législateur n'a pas fixé de délai maximum après la division faisant tomber le droit de préemption » (p. 5)(8), de sorte qu'après quelques années, ou quelques décennies, le locataire aura très souvent changé (et même plusieurs locataires auront pu se succéder) entre la date de la division et la « première vente » qui intervient. Or, le Conseil estime fort opportunément que seul le locataire présent dans les lieux au moment de la division de l'immeuble est exposé au risque pouvant résulter d'une vente à la découpe. D'où la réserve d'interprétation : « Compte tenu de l'objectif ainsi poursuivi, la protection apportée par le législateur ne saurait, sans méconnaître le droit de propriété, bénéficier à un locataire ou à un occupant de bonne foi dont le bail ou l'occupation sont postérieurs à la division ou la subdivision de l'immeuble et qui ne sont donc pas exposés au risque décrit précédemment » (§ 7). Comme l'explique le commentaire du service juridique du Conseil, « ce qui est vrai pour le locataire de l'immeuble au moment de sa division, ne l'est plus pour celui qui lui succède après cette division. Ce nouveau locataire prend à bail un appartement appartenant à un immeuble déjà divisé. Il est dans la même situation que le locataire d'un immeuble divisé, dès sa construction, auquel le juge judiciaire a considéré que le droit de préemption n'était pas susceptible de s'appliquer » (p. 16). Pour le reste, les garanties instituées par le législateur et mentionnées par le Conseil permettent de sauver le droit de préemption du locataire(9). Mais il ne faut pas s'y tromper : si ce droit de préemption est sauvé, la réserve du Conseil ne l'en ampute pas moins d'une grande partie de son champ d'application, donc de sa vigueur -- ce dont la pratique notariale doit sans délai tenir compte, en vérifiant la date du bail pour savoir si le droit de préemption est ou non applicable. Même si elle posera certainement des difficultés d'application pratique(10), la solution mérite l'approbation, car elle permet de lutter contre le «droit d'aubaine peu justifiable »(11) que constituait la loi de 1975 pour tous les locataires successifs du bien -- locataires qui bénéficient d'autres protections, en particulier de celle instaurée par la loi du 6 juillet 1989 en matière de congé pour vendre(12). Le couperet constitutionnel s'est au contraire abattu sur le droit de préemption subsidiaire de la commune institué par la « loi ALUR » en 2014 (sans que les effets de cette censure soient reportés dans le temps ; § 18). Deux éléments sont mis en avant par le Conseil dans sa décision n° 683 QPC pour conclure à une « atteinte disproportionnée au droit de propriété » (§ 13). Tandis que le locataire, d'une part, dispose d'un délai de deux ou quatre mois (en cas de recours à un prêt) pour réaliser la vente au prix convenu en cas d'usage de son droit de préemption (L. 31 déc. 1975, art. 10, I, al. 4), le législateur avait fait preuve d'une plus grande mansuétude au profit des communes en portant ce délai à six mois et en autorisant même le juge de l'expropriation à fixer le prix de vente (même texte, al. 7 ; déc. n° 683 QPC, § 12). D'autre part et surtout, la loi de 2014 se bornait à affirmer que le droit de préemption de la commune visait à « assurer le maintien dans les lieux des locataires », sans prévoir les modalités concrètes de mise en œuvre de ce noble objectif. Se fondant sur cette imprécision légale, le Conseil décide que « si en instaurant ce droit de préemption, le législateur a poursuivi le même objectif d'intérêt général que celui énoncé au paragraphe 6 [protection du locataire grâce à son maintien dans les lieux] , il n'a en revanche pas restreint l'usage que la commune est susceptible de faire du bien ainsi acquis. En particulier, il n'a imposé à la commune aucune obligation d'y maintenir le locataire ou l'occupant de bonne foi à l'échéance du bail ou à l'expiration du titre d'occupation » (§ 11). La solution, plutôt logique au regard de l'amateurisme de la « loi ALUR »(13), sonne comme un avertissement à l'endroit du législateur qui entendait surtout, sans doute, dissuader la spéculation en brandissant la menace d'une préemption par la commune (prix fixé par le juge et délai de six mois) -- préemption publique très rarement mise en œuvre en pratique(14), si bien que la réserve formulée sur le droit du locataire a sans doute plus de portée directe, paradoxalement, que la censure fulminée contre le droit de la commune. En résumé, toute loi instituant un droit de préemption doit, au nom de la protection du droit de propriété, non seulement poursuivre un but d'intérêt général bien identifié, mais encore, s'agissant de son régime juridique, ne pas outrepasser ce but et se donner les moyens de l'atteindre véritablement. Autrement dit, les modalités d'un droit de préemption doivent être en corrélation avec ses finalités. Ces enseignements rejoignent ceux qui avaient déjà été formulés en 2014(15) puis en 2017(16) (une réserve et deux censures !) au sujet du droit de préemption des SAFER, véritable souffre-douleur du Conseil constitutionnel.
Or, par un heureux hasard de calendrier, le droit de préemption des SAFER a fait l'objet d'une nouvelle affaire tranchée par la décision n° 2018-707 QPC du 25 mai 2018, Époux P. , cette fois dans le sens inattendu d'une conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit. Était précisément en cause, dans cette espèce, l'obligation faite par la loi aux SAFER de rétrocéder (c'est-à-dire de revendre) les biens qu'elle a préemptés -- ce qui rapproche beaucoup cette question de celle du droit de préemption des communes dans la vente à la découpe, le régime juridique du droit de préemption devant dans tous les cas être adapté, selon le Conseil, au but d'intérêt général poursuivi par la loi. En l'espèce, l'article L. 142-4 du code rural et de la pêche maritime prévoit, de manière très lapidaire, que « pendant la période transitoire et qui ne peut excéder cinq ans, nécessaire à la rétrocession des biens acquis, les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural prennent toutes mesures conservatoires pour le maintien desdits biens en état d'utilisation et de production. En particulier elles sont autorisées à consentir à cet effet les baux nécessaires, lesquels, à l'exception des baux en cours lors de l'acquisition, ne sont pas soumis aux règles résultant du statut des baux ruraux en ce qui concerne la durée, le renouvellement et le droit de préemption ». Les requérants, acquéreurs évincés par une SAFER, soutenaient que faute de sanction(17) l'absence de rétrocession dans le délai imposé par la loi « serait privé d'effectivité », au mépris du droit de propriété, de la liberté contractuelle et de la liberté d'entreprendre (§ 3). Rappelant les finalités de ce droit de préemption(18) -- dont il a déjà eu à connaître et au sujet desquelles il a posé, dans sa décision n° 2014-701 DC, une importante réserve d'interprétation --, le Conseil a estimé qu'« en subordonnant l'exercice de ce droit à la rétrocession, dans un délai de cinq ans, du bien préempté, le législateur a entendu garantir que ce droit ne soit utilisé que conformément à l'une [de ces] finalités d'intérêt général » (§ 7), finalités que la loi prend soin d'énumérer et qui doivent explicitement motiver la décision de préemption prise par une SAFER. Il s'agit « principalement », selon la réserve d'interprétation formulée par le Conseil constitutionnel en 2014, de « favoriser l'installation, le maintien et la consolidation d'exploitations agricoles ou forestières afin que celles-ci atteignent une dimension économique viable (...) » (déc. n° 2014-701 DC, préc., cons. 21). Mais l'absence de sanction prévue par la loi à l'encontre de la SAFER qui conserverait le bien au-delà du délai de cinq ans, bafouant ainsi la destination même du droit de préemption, n'est-elle pas à la source d'une atteinte disproportionnée aux droits et libertés dont se prévalent les requérants ? Alors qu'on pouvait le craindre, surtout après avoir lu attentivement la décision n° 683 QPC du 9 janvier dernier sur la vente à la découpe (cf. supra), le Conseil constitutionnel répond à la question posée par la négative. Trois raisons principales, somme toute peu convaincantes, sont avancées (§ 8)(19). Le Conseil estime d'abord que l'« obligation de rétrocession conforme aux finalités d'usage du droit de préemption » demeure (C. rur., art. L. 141-1, III), malgré l'absence de sanction et il ajoute, conformément à sa célèbre décision relative au mariage homosexuel(20), que « l'éventualité d'un détournement de la loi ou d'un abus lors de son application n'entache pas celle-ci d'inconstitutionnalité ». L'existence d'une sanction n'est-elle pas, pourtant, le meilleur moyen, sinon le seul, d'assurer l'effectivité de la rétrocession ? Le Conseil relève ensuite que « la personne à laquelle la rétrocession tardive ou l'absence de rétrocession du bien préempté cause préjudice peut exercer une action en responsabilité dans les conditions du droit commun afin d'en obtenir réparation », ce que certains juges judiciaires ont effectivement admis(21), tant au profit du candidat à la rétrocession (finalement écarté), qu'au profit, sans doute assez théorique, du candidat initial à l'acquisition (que la SAFER a évincé, comme dans cette affaire). On peut en effet craindre que la consistance du préjudice et l'existence d'un lien de causalité soient difficiles à prouver, plus de cinq ans après la préemption... Sans doute peu convaincus eux-mêmes par leur propre démonstration, les sages ont enfin bricolé un dernier argument : « Il appartient à la juridiction compétente de veiller à ce que la durée de détention du bien préempté ne conduise pas à la méconnaissance de l'objet pour lequel la loi a institué le droit de préemption » (§ 8). On peine à cerner le contexte précis d'une telle action en justice. À en croire le bref commentaire du service juridique, c'est par le « biais » de l'action en responsabilité civile précédemment mentionnée qu'un tel contrôle pourrait s'opérer (p. 15), de sorte que la méconnaissance des finalités du droit de préemption -- que l'écoulement du temps révélerait -- permettrait d'octroyer des dommages-intérêts au demandeur... Tel n'est pourtant pas l'objet de la responsabilité et le Conseil semble ici mélanger les genres. Au fond, seule la volonté de ne pas accabler une nouvelle fois les SAFER paraît avoir fait pencher la balance constitutionnelle du côté de la conformité de ces dispositions aux droits et libertés invoqués par les requérants. On comprend, dès lors, que le service juridique du Conseil n'ait pas pris soin de montrer comment cette décision (d'apaisement politique avec les SAFER ?) pouvait s'articuler avec celle du 9 janvier 2018 relative au droit de préemption des communes, qui est seulement mentionnée dans son commentaire (p. 12-13). Deux mesures constitutionnelles bien distinctes pour deux poids législatifs pourtant assez similaires...
Comme pour le droit de préemption, la faculté de résiliation des contrats a donné lieu à deux décisions rendues par le Conseil sur la période considérée. La première, qui est de loin la plus remarquable (comme en témoignent les six observations admises par le Conseil en intervention : de l'association UFC-Que choisir à la société Allianz Vie en passant par la Banque postale prévoyance), est la décision n° 2017-685 QPC du 12 janvier 2018, Fédération bancaire française(22). Elle concerne le droit de résiliation annuel des contrats d'assurance-emprunteur que l'article L. 313-30 du code de la consommation offre au consommateur qui a souscrit une assurance destinée à garantir le remboursement de son prêt immobilier, notamment en cas de décès. Ce texte, qui a fait l'objet de plusieurs modifications depuis ses lointaines origines (en 2008), était renvoyé au Conseil constitutionnel dans sa rédaction résultant de la loi n° 2017-203 du 21 févier 2017 ratifiant (et modifiant) l'ordonnance du 14 mars 2016 ayant procédé à la recodification du droit de la consommation. Selon ces dispositions, « jusqu'à la signature par l'emprunteur de l'offre [de prêt immobilier], le prêteur ne peut pas refuser en garantie un autre contrat d'assurance dès lors que ce contrat présente un niveau de garantie équivalent au contrat d'assurance de groupe qu'il propose. Il en est de même lorsque l'emprunteur fait usage du droit de résiliation mentionné au premier alinéa de l'article L. 113-12-2 du code des assurances ou au deuxième alinéa de l'article L. 221-10 du code de la mutualité dans un délai de douze mois à compter de la signature de l'offre de prêt mentionnée à l'article L. 313-24 ou qu'il fait usage du droit de résiliation annuel mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 113-12 du code des assurances ou au premier alinéa de l'article L. 221-10 du code de la mutualité. Toute décision de refus doit être motivée ». Seul le droit de résiliation annuel instauré par la loi du 21 février 2017, qui est le plus redoutable, était contesté dans cette affaire par la Fédération bancaire requérante, à l'exclusion des autres cas de résiliation créés par la loi entre 2008 et 2013 (choix de l'assureur au moment de la conclusion du contrat de prêt), puis en 2014 (droit de résiliation dans les douze mois de la conclusion du prêt)(23). La mesure instituée en 2017 (droit de résiliation annuel) -- qui avait été retoquée par le Conseil pour des raisons de procédure dans sa décision relative à la « loi Sapin 2 » à la fin de l'année 2016(24) -- vise à renforcer encore les droits des consommateurs-emprunteurs en permettant de dissocier le prêt immobilier et le contrat d'assurance qui le garantit. Cheminant sur cette idée jusqu'au bout, le législateur a même décidé que ce nouveau droit de résiliation serait « applicable, à compter du 1er janvier 2018, aux contrats d'assurance en cours d'exécution à cette date » (L. 21 févr. 2017, art. 10, V)(25). Le droit de résiliation annuel était ainsi contesté par la Fédération bancaire française et par certaines parties intervenantes tant sur le fond que pour ses conditions d'application dans le temps. Sur le fond, d'abord, était invoquée une violation de la garantie des droits résultant de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « En permettant à un emprunteur de résilier tous les ans son contrat d'assurance de groupe souscrit aux fins d'assurer son prêt, le législateur aurait affecté le contexte juridique et économique dans lequel évoluent les assureurs proposant de tels contrats. Il en résulterait une atteinte à une situation légalement acquise et aux effets pouvant en être légitimement attendus » (§ 3). Le point de vue des banques se comprend aisément : alors qu'elles avaient traditionnellement les mains libres pour imposer aux emprunteurs leur propre contrat d'assurance (contrat de groupe souscrit auprès d'un assureur partenaire) en vue de couvrir le risque de défaut de remboursement du prêt au moment de la conclusion de ce dernier, voilà que le législateur autorise l'emprunteur à se tourner -- chaque année ! -- vers la concurrence pour dénicher un assureur à meilleur tarif. Dans un premier temps, le Conseil rappelle les principes qu'il déduit de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme(26) et écarte en quelques lignes le grief tiré d'une atteinte à une situation légalement acquise qui, selon lui, ne peut concerner que les contrats en cours (cf. infra ), et non ceux qui sont conclus après la date d'entrée en vigueur de la loi nouvelle et se trouvent donc soumis ab initio au droit de résiliation unilatérale (§ 12), ce dont les banques doivent désormais tenir compte dans leurs prévisions juridiques et économiques (peut-être en augmentant le coût des crédits eux-mêmes, effet pervers de cette loi qui n'est pas exclu(27)...). Pour reprendre la formule d'un auteur, « c'est le passé qui est acquis, pas l'avenir, sauf à interdire de légiférer en matière contractuelle »(28). Reste, dans un second temps, la question d'une éventuelle remise en cause des effets qui peuvent être légitimement attendus des situations légalement acquises. Ce principe de protection des attentes légitimes ou de la confiance légitime, largement inspiré du droit de l'Union européenne, a été consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2013-682 DC du 19 décembre 2013 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 (cons. 14)(29). S'il concerne au premier chef le droit fiscal et le paiement des cotisations de sécurité sociale, rien ne semblait s'opposer à son extension en dehors de ce champ initial. C'est ce que confirme la décision n° 685 QPC en acceptant de juger les dispositions contestées à l'aune de ce principe empreint de considérations subjectives difficilement palpables. Heureusement pour les consommateurs, l'analyse du Conseil conduit à valider les dispositions en cause. Bien qu'un peu longue, l'entière motivation mérite d'être reproduite, car il s'agit ici de scruter les sentiments potentiels des banques qui, comme chacun sait, sont profondément dissimulés derrière des coffres-forts inviolables : « Aucune disposition du droit applicable avant la loi du 21 février 2017 aux contrats d'assurance de groupe en cause n'a pu faire naître une attente légitime des établissements bancaires et des sociétés d'assurances proposant ces contrats quant à la pérennité des conditions de résiliation de ces derniers. D'ailleurs, les évolutions successives apportées à ce droit par les lois du 3 janvier 2008, du 1er juillet 2010 et du 26 juillet 2013 mentionnées ci-dessus ont élargi les possibilités de résiliation de ces contrats par les assurés, rapprochant ainsi les règles qui leur sont applicables de celles communes aux contrats d'assurance. Elles ont également élargi les possibilités de souscription de contrats alternatifs. La seule circonstance que ces établissements bancaires et les sociétés d'assurance aient choisi d'établir l'équilibre économique de leur activité à travers une mutualisation de ces contrats, en se fondant sur les conditions restrictives de résiliation alors en vigueur, n'a pas non plus pu faire naître une attente légitime à leur profit » (§ 13). Le Conseil en déduit la conformité du droit de résiliation annuel à l'article 16 de la Déclaration de 1789 en ce qui concerne les contrats conclus après l'entrée en vigueur de la loi (§ 14). La motivation est riche et précise(30) et c'est le moins que l'on puisse exiger s'agissant d'un principe qui est de nature à bloquer les évolutions du droit objectif. Conformément à la jurisprudence de la CJUE, dont le Conseil s'inspire manifestement, la confiance légitime ne peut être protégée que si elle repose sur une base solide qui faisait ici défaut(31). La question se pose sous un angle bien différent lorsqu'il s'agit d'appliquer les dispositions en cause aux contrats en cours. Si la loi n'est pas à proprement parler, dans ce cas, rétroactive (puisqu'il n'y a pas, brevitatis causa, de remise en cause du passé), elle n'en est pas moins rétrospective, car elle trahit les prévisions juridiques des parties qui avaient vocation à jouer (en vertu du principe civiliste de la survie de la loi ancienne qui s'applique normalement aux conflits de lois dans le temps en matière contractuelle) : tel contrat, qui ne pouvait pas être résilié annuellement lorsqu'il a été conclu, le devient au cours de son exécution, à chaque date anniversaire, au détriment de la force obligatoire des engagements, donc au détriment de la sécurité juridique. Pour le requérant, cette solution serait la source d'une atteinte inconstitutionnelle au droit au maintien de l'économie des conventions légalement conclues (§ 3). Or, au nom des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789, le Conseil exige, depuis 1998(32), qu'une telle atteinte « soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant » (§ 15). Faisant application de ce principe -- qui conduit rarement à une censure(33) --, les sages ont d'abord caractérisé cet objectif : « D'une part, en instituant un droit de résiliation annuel des contrats d'assurance de groupe au bénéfice des emprunteurs, le législateur a entendu renforcer la protection des consommateurs en assurant un meilleur équilibre contractuel entre l'assuré emprunteur et les établissements bancaires et leurs partenaires assureurs. D'autre part, en appliquant ce droit de résiliation aux contrats en cours, le législateur a voulu, compte tenu de la longue durée de ces contrats, que cette réforme puisse profiter au grand nombre des emprunteurs ayant déjà conclu un contrat d'assurance collectif. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général » (§ 17). Ce n'est pas la première fois que le Conseil se réfère à l'objectif d'intérêt général de protection des consommateurs qui avait déjà été visé, par exemple, au sujet des pouvoirs de l'Autorité de la concurrence(34) ou, indirectement, à propos des procédures de surendettement(35) qui font peu de cas des conventions conclues. Le souci d'assurer un « meilleur équilibre contractuel » est sans doute plus intéressant (sans être lui non plus inédit dans la jurisprudence du Conseil(36), qui montre que la sécurité juridique n'est pas la seule valeur, bien sûr, sur laquelle le droit des contrats doit s'appuyer, comme l'a montré la récente réforme du droit commun des obligations. Dans la matière qui nous occupe, il est vrai que les taux de marge affichés par les banques en matière d'assurance-emprunteur sont si faramineux qu'un rééquilibrage n'apparaît pas incongru(37)... Quant à la volonté de faire profiter un plus grand nombre de consommateurs de la réforme, elle était au cœur de la modification du texte opérée par la loi du 21 février 2017, laquelle est destinée à pallier les échecs des réformes précédentes (choix de l'assureur au moment de la conclusion du contrat de prêt et résiliation dans l'année de la conclusion de celui-ci), réformes antérieures qui, en effet, manquaient peut-être d'ambition. Fallait-il pour autant porter atteinte aux contrats en cours d'exécution ? Le Conseil semble admettre que l'uniformisation du droit applicable aux contrats d'assurance-emprunteur (qui sont souscrits pour toute la durée du prêt immobilier) justifie cette puissante entorse à la force obligatoire prescrite par l'article 1103 du code civil et constitutionnellement protégée. Et contrairement à d'autres décisions récentes(38), il le fait -- fort opportunément -- sans se référer à la notion floue de « cadre légal », que le commentaire du service juridique n'évoque pas davantage (cf. infra). Il restait encore à examiner le caractère proportionné de cette atteinte au regard de l'objectif poursuivi. Sur ce dernier point, trois arguments sont avancés par les sages pour conclure à l'absence de violation des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 : « Les dispositions contestées n'ont pas pour effet d'entraîner directement la résiliation de contrats en cours, mais seulement d'ouvrir aux emprunteurs une faculté annuelle de résiliation. Par ailleurs, le prêteur ne peut se voir imposer un contrat d'assurance ne présentant pas un niveau de garantie équivalent au contrat d'assurance de groupe conclu. Enfin, le législateur a prévu que cette faculté ne s'appliquera aux contrats en cours qu'à compter du 1er janvier 2018, laissant ainsi un délai entre le vote de la loi et son application pour permettre notamment aux assureurs de prendre en compte les effets de cette modification sur leurs contrats en cours » (§ 18). Même si la dernière raison laisse un peu songeur (quelle mesure l'assureur pourrait-il bien prendre, s'agissant d'un contrat qui constitue la loi des parties et qui ne peut être modifié que d'un commun accord ?), les deux premières nous semblent acceptables -- et peu importe, d'un point de vue constitutionnel, que la deuxième (niveau équivalent de garantie) soit un nid potentiel à contentieux. Sur le fond comme dans leur application dans le temps, l'ensemble des dispositions contestées est jugé conforme à la Constitution par le Conseil : la bataille pourra donc faire rage entre banquiers et assureurs pour partir à la quête de nouveaux clients, en les débusquant au besoin chez les concurrents. Un auteur relève que, « selon les experts, entre 600 millions et 1,4 milliards d'euros de prime d'assurance pourraient ainsi changer de mains »(39). Puissent les consommateurs être réellement bénéficiaires de ces joutes commerciales, comme l'a souhaité le législateur.
La décision n° 2018-697 QPC du 6 avril 2018, Époux L. , également consacrée à la résiliation des contrats, n'a pas une portée pratique aussi grande que la précédente, mais elle se présente sous un jour assez similaire. Relative au droit des baux, elle concerne l'article 14-2 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à l'amélioration des rapports locatifs, tel que modifié par la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé. Très spécifiques, ces dispositions autorisent les trois bailleurs que sont l'Assistance publique-hôpitaux de Paris (AP-HP), les hospices civils de Lyon (HCL) et l'Assistance publique-hôpitaux de Marseille (AP-HM) à résilier les contrats de location des logements dont ils sont propriétaires, y compris en cours de bail et non seulement à son échéance(40), en vue de les attribuer ou de les louer à une personne en raison de l'exercice d'une fonction ou de l'occupation d'un emploi au sein de leurs établissements publics de santé. Comme dans la précédente affaire relative à l'assurance-emprunteur, le législateur a décidé que cette faculté de résiliation « est applicable aux contrats de location en cours à la date de publication de la présente loi » (L. 26 janv. 2016, art. 137, II) et la QPC portait donc à la fois sur le droit substantiel et sur ses conditions d'application dans le temps. S'agissant d'abord du droit substantiel, les requérants n'invoquaient pas ici une atteinte fumeuse aux situations légalement acquises ou à la confiance légitime, mais, plus sérieusement, une rupture du principe d'égalité devant la loi : « En conférant un pouvoir de résiliation des contrats de location à l'[AP-HP], aux [HCP] et à l'[AP-HM], l'article 14-2 de la loi du 6 juillet 1989 instituerait, au détriment des locataires de ces trois bailleurs, une différence de traitement injustifiée par rapport aux autres locataires, notamment ceux d'autres établissements publics » (§ 3)(41). Le Conseil constitutionnel constate la différence de traitement, mais estime que « ces dispositions visent à permettre d'attribuer un logement aux agents de ces trois établissements publics de santé à proximité du lieu d'exercice de leurs fonctions. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu permettre à ces trois groupes hospitaliers situés dans des zones où le marché du logement est particulièrement tendu de loger leurs agents à proximité de leurs différents sites pour assurer la continuité du service public. Il a ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général » (§ 6). Encore faut-il, sur le fondement de l'article 6 de la Déclaration de 1789, que cette finalité soit en rapport avec l'objet de la loi de 2016. Or, sur ce point, le Conseil pose une réserve d'interprétation : « Toutefois, le législateur n'a pas exclu que ce pouvoir de résiliation puisse être exercé par les établissements hospitaliers bailleurs à l'égard de leurs propres agents, ni défini les critères suivant lesquels il pourrait, dans ce cas, s'exercer. Or, compte tenu de l'objet de la loi, ces dispositions ne sauraient, sans méconnaître le principe d'égalité devant la loi, être appliquées aux agents en activité employés par les établissements bailleurs » (§ 7). Si le bon sens n'était pas la chose du monde la mieux partagée (chacun étant persuadé d'en être suffisamment pourvu), on l'invoquerait volontiers au soutien de cette solution. Peut-être la chose allait-elle d'ailleurs de soi dans l'esprit du législateur de 2016 : ce droit spécifique de résiliation, singulière illustration de la misère de nos hôpitaux et de certains de leurs personnels, est accordé pour favoriser ceux qui occupent un emploi dans ces établissements, et non pour les mettre à la porte de leur logement ! Le Conseil a pensé que la chose allait mieux en le disant. S'agissant ensuite de l'application immédiate de ces dispositions aux contrats en cours, les sages écartent le grief tiré des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789, tout comme il l'a fait dans sa décision n° 685 QPC (cf. supra). Le législateur, en premier lieu, a bien poursuivi un but d'intérêt général, déjà caractérisé d'un point de vue substantiel : « En permettant d'appliquer ce droit de résiliation aux contrats en cours, le législateur a voulu, compte tenu du nombre important et de la durée des baux en cours conclus avec des personnes sans lien avec ces établissements publics de santé, augmenter significativement le nombre de logements susceptibles d'être mis à la disposition de leur personnel » (§ 11). Cette motivation présente un point commun intéressant avec celle de la décision n° 685 QPC ; il s'agit de la référence à la longue durée des contrats (ici des baux d'habitation, en raison de leurs conditions de résiliation normalement très restrictives, là de l'assurance, souscrite pour toute la durée d'un prêt immobilier), longue ou très longue durée qui semble faciliter la possibilité offerte au Parlement de légiférer sur les contrats en cours, ce qui n'est pas illogique et révèle une forme de pragmatisme constitutionnel. En second lieu, le Conseil juge ces dispositions proportionnées en raison des garanties offertes au locataire évincé : « D'une part, s'agissant de baux en cours à la date de publication de la loi, le législateur a prévu un délai de préavis de huit mois [au lieu de six en principe] entre la notification de la décision de l'établissement public de santé et la date d'effet de la résiliation. D'autre part, lorsque le logement n'a finalement pas été attribué à un agent de l'établissement bailleur, ce dernier doit conclure un nouveau contrat de location d'une durée de six ans avec le locataire évincé, sur simple demande de sa part. Enfin, le législateur a exclu l'application de ce pouvoir de résiliation aux contrats en cours dans le cas des locataires dont les ressources annuelles sont équivalentes ou inférieures au plafond des ressources requis pour l'attribution des logements locatifs conventionnés [voir L. 6 juill. 1989, art. 15, III] » (§ 12). Dans bien des cas, les anciens salariés de l'AP-HP, désormais à la retraite, devront donc céder la place à ceux qui sont en activité : place aux jeunes en quelque sorte ! Deux remarques moins sociologiques concluront cet épisode contractuel. D'abord, dans sa décision n° 697 QPC, le Conseil s'abstient une nouvelle fois de toute référence à l'idée d'une simple modification du « cadre légal » applicable au contrat qui lui avait permis, dans d'autres cas, de valider l'application de la loi nouvelle aux contrats en cours sans autre forme de procès (et de motivation). À notre avis, cette nouvelle manière de juger doit être saluée au regard de l'imprécision de la notion de « cadre légal », même si celle-ci fût jadis avancée par Roubier. Est-ce à dire que cette notion est abandonnée ? Peut-être, car c'est précisément au sujet du contrat de bail, à propos des charges récupérables, que la décision n° 2014-441/442/443 QPC(42) en avait fait usage. Seconde remarque : quelle que soit la motivation choisie (modification du « cadre légal » ou motif d'intérêt général et proportionnalité), la latitude offerte au législateur pour modifier le régime juridique des contrats en cours est toujours grande.
La deuxième partie de cette chronique sera consacrée au droit du travail, qui poursuit en 2018 sa mue permanente. Le thème est évidemment dominé par le contrôle a priori de la loi ratifiant (et modifiant) les « ordonnances Macron » adoptées sur le fondement de la loi d'habilitation du 15 septembre 2017(43). Peu de choses qui n'aient été dites au cours des mois passés méritent d'être signalées. La copieuse saisine des députés ne débouche que sur une réserve d'interprétation et une censure qui ne remettent nullement en cause l'esprit libéral de la loi -- au grand dam d'une partie de la doctrine qui se désole en soutenant qu'«il n'y a plus rien à attendre du Conseil constitutionnel »(44), du moins pour les anti-libéraux. Le violent réquisitoire(45), publié sur le site du journal Libération, en rappelle un autre, plus doctrinal mais tout aussi sévère, qui concernait également le droit du travail(46). La réponse nous paraît devoir être la même ; elle tient en deux temps : oui, par la grâce ou par la faute du Conseil, selon le point de vue, la forme libérale de notre économie a bien valeur constitutionnelle ; non, cela n'a rien de scandaleux, dans la mesure où le législateur a la possibilité de reprendre la main en modifiant la Constitution (comme le prouve une QPC qui sera examinée plus loin). Laissant de côté cette polémique, on se contentera de signaler quelques éléments de cette longue décision n° 2018-761 DC du 21 mars 2018.
- Dans le domaine de la négociation collective, d'abord, les députés requérants contestaient les dispositions des ordonnances et de la loi déférée(47) qui permettent, au sein des entreprises de moins de onze salariés (en l'absence de délégué syndical) voire de moins de vingt salariés (en l'absence de membre élu de la délégation du personnel du comité social et économique [CSE]), la consultation directe de ceux-ci ("référendum d'entreprise") sur « un projet d'accord ou un avenant de révision (...) qui porte sur l'ensemble des thèmes ouverts à la négociation collective d'entreprise » (C. trav., art. L. 2232-21 et L. 2232-23). Pour plusieurs raisons détaillées aux § 7 à 9 de la décision, le Conseil a jugé, en particulier, que ce processus de « négociation » très sommaire ne porte pas atteinte au principe de participation des travailleurs par l'intermédiaire de leurs délégués à la détermination collective des conditions de travail qui résulte du 8e alinéa du Préambule de 1946(48). Le Conseil valide ainsi pleinement la volonté du législateur de « développer les accords collectifs dans les petites entreprises en prenant en compte l'absence fréquente de représentants des salariés pouvant négocier de tels accords dans ces entreprises » (§ 7). Un tel accord n'a-t-il de collectif que le nom ? On pourrait certes en discuter, de même que le Conseil semble négliger la lettre du Préambule de 1946 qui prévoit que c'est « par l'intermédiaire de leurs délégués », et non par eux-mêmes, que les salariés participent à la détermination collective des conditions de travail. C'est toute la différence, à juste titre chère aux syndicats, entre la démocratie sociale et la démocratie politique. Mais la première peut-elle véritablement résister à l'appel de la seconde lorsque, en l'absence de « délégués », le législateur y a recours (en exigeant au surplus une majorité des deux-tiers du personnel pour que l'accord soit conclu) ? Dans un ordre d'idées légèrement différent, le Conseil a également écarté les mêmes griefs en ce qu'ils étaient dirigés contre le nouvel article L. 2232-23-1 du code du travail qui fixe les modalités de négociation dans les entreprises de onze à quarante-neuf salariés dépourvues de délégué syndical. Ces dispositions prévoient que les accords sont alors conclus soit par des « salariés expressément mandatés par une ou plusieurs organisations syndicales », soit par « des membres titulaires de la délégation du personnel du [CSE] ». Les députés reprochaient à ces dispositions « de n'instituer aucune priorité en faveur des salariés mandatés par une organisation syndicale et de laisser ainsi à l'employeur le choix unilatéral de son interlocuteur pour négocier un accord d'entreprise » (§ 12). Sur ce point, le Conseil rappelle un principe, forgé par ses soins dès 1996(49), qui s'oppose au monopole syndical et conduit donc, mécaniquement, à affaiblir les syndicats : « Si les dispositions des sixième et huitième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 confèrent aux organisations syndicales vocation naturelle à assurer, notamment par la voie de la négociation collective, la défense des droits et intérêts des travailleurs, elles ne leur attribuent pas pour autant un monopole de la représentation des salariés en matière de négociation collective. Des salariés désignés par la voie de l'élection ou titulaires d'un mandat assurant leur représentativité peuvent également participer à la détermination collective des conditions de travail dès lors que leur intervention n'a ni pour objet ni pour effet de faire obstacle à celle des organisations syndicales représentatives » (§ 13). En l'espèce, le Conseil conclut donc à la conformité à la Constitution : l'application de l'article L. 2232-23-1 suppose que l'entreprise soit dépourvue de délégué syndical et si « les dispositions contestées n'instaurent pas de priorité au profit des salariés mandatés par une organisation syndicale représentative, ces dispositions n'établissent pas davantage de hiérarchie qui leur serait défavorable » (§ 14). Voilà qui n'est pas de nature à améliorer le faible taux de syndicalisation en France.
- S'agissant ensuite de la hiérarchie des normes sociales, qui constitue l'un des points les plus discutés de la réforme, les nouvelles dispositions du code du travail, issues des ordonnances de septembre 2017 partiellement modifiées par la loi de ratification, instituent des mécanismes complexes qui (sans rentrer dans leurs inextricables détails) font prévaloir, en fonction des matières concernées, tantôt les conventions d'entreprise, à condition pour certaines d'entre elles qu'elles soient conclues postérieurement à l'accord de branche, tantôt ce dernier (C. trav., art. L. 2253-1 et s.). En outre, ces règles nouvelles peuvent s'imposer, selon des modalités fixées par l'une des ordonnances du 22 septembre 2017, aux accords et conventions en cours. Les députés requérants soulevaient de nombreux griefs à l'encontre de ces dispositions emblématiques des « ordonnances Macron » (§ 18) et tous sont rejetés, assez brièvement, par le Conseil. Celui-ci décide notamment que ces règles ne sont pas «inintelligibles » (§ 22 ; bon courage tout de même aux lecteurs !)(50) et, s'agissant de leur application dans le temps, qu'« en prévoyant à l'article 16 de l'ordonnance n° 2017-1385 du 22 septembre 2017 que les nouvelles règles de prévalence entre accords collectifs s'appliqueraient aux accords et conventions en cours, le législateur a entendu garantir la sécurité juridique des normes conventionnelles en droit du travail, en évitant la coexistence de règles de prévalence différentes selon la date de conclusion de ces accords et conventions. Un tel motif d'intérêt général est de nature à justifier l'atteinte portée aux accords et conventions en cours (...) » (§ 21)(51). La sécurité juridique de la norme, par son uniformisation dans le temps, doit ainsi prévaloir, selon le Conseil constitutionnel, sur la sécurité contractuelle qui postule au contraire l'intangibilité des conventions, donc qui postulerait ici le maintien du principe de faveur tel qu'on le connaissait auparavant. On relèvera enfin, sur ce thème, que le droit au maintien des conventions légalement conclues des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 est ici articulé, droit du travail oblige, avec le 8e alinéa du Préambule de 1946 relatif à la participation des travailleurs. Même ainsi renforcée, la force obligatoire du contrat, comme disent les civilistes, ne fait toujours pas mouche face aux prétentions de la loi nouvelle à régir toutes les situations juridiques, même celles qui ont pris naissance dans le passé.
- Autre point sensible de la réforme du droit du travail à la « sauce Macron », les fameux accords de préservation ou de développement de l'emploi (issus de la « loi El Khomri » du 8 août 2016), rebaptisés pour l'occasion « accords de performance collective », étaient à nouveau contestés (C. trav., art. 2254-2). Comme dans leur toute récente décision n° 2017-665 QPC du 20 octobre 2017(52), dans laquelle ils avaient tout de même posé une réserve d'interprétation (dont la présente loi tire d'ailleurs les conséquences(53), les sages valident ce mécanisme très libéral -- de plus en plus libéral au gré des réformes successives -- en rappelant que, pour l'application du « droit d'obtenir un emploi » posé par le 5e alinéa du Préambule de 1946, le Conseil constitutionnel « ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement. Il ne saurait rechercher si les objectifs que s'assigne le législateur pourraient être atteints par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé » (§ 27). En l'espèce, il est apparu au Conseil « qu'en adoptant les dispositions contestées, le législateur a opéré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre, d'une part, les exigences constitutionnelles qui découlent de la liberté contractuelle ainsi que du droit d'obtenir un emploi et, d'autre part, la liberté d'entreprendre » (§ 29).
- Avant de consacrer de plus amples développements à la réserve d'interprétation et à la censure prononcées par la décision n° 761 DC, on se contentera d'énumérer les autres points de la loi à propos desquels sont écartés les griefs des députés. Sont ainsi conformes à la Constitution : les règles relatives aux attributions du CSE, en ce qu'il fait siennes les compétences d'hygiène et de sécurité jusque-là dévolues au CHSCT (C. trav., art. L. 2312-8 ; § 41 à 45), les règles concernant la négociation du protocole d'accord préélectoral relatif au CSE (art. L. 2314-5 ; § 46 à 49), les dispositions s'appliquant aux heures de délégation dont doivent profiter les membres titulaires de la délégation du personnel du CSE (art. L. 2315-7 et L. 2315-11 ; § 50 à 56), les règles sur le financement des expertises auxquelles peut recourir le CSE (art. L. 2315-80 ; § 63 à 71), les nouvelles règles relatives à la définition du licenciement pour motif économique que les députés contestaient au motif qu'elles « permettr[aient] à une entreprise française, filiale d'un groupe implanté au niveau mondial, de procéder à des licenciements pour motif économique alors même que ce groupe réalise des bénéfices »(54) (art. L. 1233-3, al. 12 ; § 78 à 82). Sont également validées sans réserve : les règles sur la durée totale et le nombre maximal de renouvellements possibles du contrat de travail à durée déterminée et du contrat de mission (art. L. 1242-8, al. 1er, L. 1243-13, al. 1er, L. 1251-12 et L. 1251-35 ; § 92 à 96 : pas d'incompétence négative du fait du renvoi aux accords collectifs), la règle posant une présomption simple de validité des accords collectifs en matière de travail de nuit (art. L. 3122-15 ; § 97 à 100), les règles sur le compte professionnel de prévention des salariés qui, en particulier, ne méconnaissent pas le droit à la protection de la santé (Préambule de 1946, 11e alinéa) malgré l'exclusion de certains risques professionnels, puisque « le Conseil constitutionnel ne dispose pas d'un pouvoir général d'appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement » (art. L. 4163-5, al. 2, et L. 4163-21 ; § 102 à 109). Le Conseil écarte encore les griefs dirigés contre l'article 7 de la loi déférée qui abroge les dispositions de la « loi El Khomri » qui créaient une instance de dialogue social au sein de certains réseaux de franchise : le Conseil avait admis (finalement pour rien...) la conformité de ces règles à la Constitution dans sa décision n° 2016-736 DC du 4 août 2016, sous deux réserves d'interprétation(55) ; ici, il admet tout autant leur abrogation, qui ne porte pas atteinte au principe de participation (§ 72 à 76). Sont enfin jugées conformes à la Constitution les dispositions controversées relatives aux barèmes des indemnités dues par l'employeur en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse (« référentiel obligatoire »), dispositions qui ont déjà fait couler, elles aussi, beaucoup d'encre constitutionnelle(56) (art. L. 1235-3 ; § 83 à 91). En l'espèce, ce sont les barèmes sonnants et trébuchants fixés par l'ordonnance qui sont validés, les sages rejetant notamment l'argumentation des requérants qui dénonçaient « la faiblesse des plafonds d'indemnisation prévus » au mépris de la garantie des droits (art. 16 DDHC) et du principe de responsabilité (art. 4 DDHC). Pour parvenir à cette heureuse conclusion pour le Gouvernement, le Conseil estime que « renforcer la prévisibilité des conséquences qui s'attachent à la rupture du contrat de travail » constitue un « objectif d'intérêt général » (sécurité juridique, quand tu nous tiens !...) et constate qu'« il ressort des travaux préparatoires que ces montants ont été déterminés en fonction des « moyennes constatées » des indemnisations accordées par les juridictions » (§ 87). Drôle de solution, cependant, que celle qui consiste à graver dans le marbre législatif une moyenne de dommages-intérêts, ceux-ci étant par essence variables en fonction des préjudices subis... Et cela simplement au nom du respect des prévisions économiques des parties (en fait des employeurs), là où les autres systèmes d'indemnisation forfaitaire, par exemple en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles, reposent sur des objectifs d'intérêt général bien mieux caractérisés et bien plus impérieux(57). Il est en outre assez paradoxal que, pour sauver ce mécanisme discutable, le Conseil en appelle aux nombreux cas dans lesquels le législateur l'a écarté, prouvant par là même son injustice(58)... Enfin, le Conseil admet que le barème fixé par la loi ne prenne en compte, en ce qui concerne le salarié, que le seul critère de l'ancienneté, « à l'exclusion d'autres critères tels que l'âge, le sexe ou les qualifications », selon les termes de la saisine qui reprochait à la loi de porter atteinte au principe d'égalité (§ 84). Le Conseil répond que le critère retenu présente bien « un lien avec le préjudice subi »(59) et que « le principe d'égalité n'impos[e] pas au législateur de traiter différemment des personnes placées dans des situations différentes », de sorte qu'« il n'était pas tenu (...) de fixer un barème prenant en compte l'ensemble des critères déterminant le préjudice subi par le salarié licencié. En revanche, il appartient au juge, dans les bornes de ce barème, de prendre en compte tous les éléments déterminant le préjudice subi par le salarié licencié lorsqu'il fixe le montant de l'indemnité due par l'employeur » (§ 89). Le juge sous liberté surveillée : vive le droit du travail et la justice du XXIe siècle ! On peut se demander si la prochaine étape ne consistera pas, ici comme ailleurs, à se passer du juge et à créer une application pour smartphone permettant de calculer et d'octroyer automatiquement des dommages-intérêts au salarié victime d'un licenciement abusif, par le biais d'un complexe algorithme co-inventé par les services de Bercy et le ministère du travail, sous l'égide bienveillante de l'Élysée.
- Vient ensuite le temps de la réserve d'interprétation, puisque la décision n° 761 DC n'est pas entièrement platonique(60). Cette réserve pourrait avoir des incidences pratiques importantes et concerne le recours en nullité pouvant être exercé contre les conventions ou accords collectifs de travail. Jusqu'aux ordonnances de 2017, la prescription de cette action était soumise au délai de cinq ans résultant du droit commun (C. civ., art. 2224, avec application du point de départ « flottant » posé par cet article(61)). Désormais, le nouvel article L. 2262-14 du code du travail enferme l'action en nullité dans un très court délai de deux mois. Le point de départ est fixé soit au jour de la notification de l'accord d'entreprise à l'ensemble des organisations représentatives disposant d'une section syndicale dans l'entreprise(62), soit, dans les autres cas, au jour de la publication de l'accord prévue à l'article L. 2231-5-1 (texte inspiré du « rapport Combrexelle » de 2015) qui dispose que « les conventions et accords de branche, de groupe, interentreprises, d'entreprise et d'établissement sont rendus publics et versés dans une base de données nationale, dont le contenu est publié en ligne dans un standard ouvert aisément réutilisable » (al. 1er ; base accessible sur le site Legifrance). Dans un premier temps, le Conseil ne trouve rien à redire à cette spectaculaire réduction du délai de recours (de cinq ans à deux mois) : « En fixant à deux mois le délai de recours de l'action en nullité contre une convention ou un accord collectif, le législateur a entendu garantir leur sécurité juridique en évitant qu'ils puissent être contestés longtemps après leur conclusion » (§ 33)(63). Maintes fois évoquée dans cette décision, la sécurité juridique est en passe de devenir la bonne à tout faire du droit social constitutionnel, ici au détriment du droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789. C'est cependant sur ce dernier fondement que le Conseil émet sa réserve d'interprétation qui est relative au point de départ du délai de deux mois, plus précisément dans l'hypothèse où l'article L. 2262-14 fixe ce point de départ au jour de la publication de l'accord. Le Conseil constate que, « toutefois, le deuxième alinéa [de l'article L. 2231-5-1] prévoit que les signataires de l'accord peuvent décider qu'une partie de cet accord ne fera pas l'objet de cette publication »(64) ; il en déduit que « dans ce cas, le délai de recours contre ces parties d'accord non publiées ne saurait, sans méconnaître le droit à un recours juridictionnel effectif, courir à l'encontre des autres personnes qu'à compter du moment où elles en ont valablement eu connaissance » (§ 35). Il en va encore, d'une certaine façon, de la sécurité juridique, ici envisagée sous l'angle de l'accessibilité matérielle du droit (conventionnel). Si la doctrine n'a pas manqué de stigmatiser cette entorse à la sécurisation des accords collectifs(65), il apparaît tout de même difficile de reprocher cette solution au Conseil. Celui-ci prend aussi soin d'ajouter, « en dernier lieu, [que] l'article L. 2262-14 ne prive pas les salariés de la possibilité de contester, sans condition de délai, par la voie de l'exception, l'illégalité d'une clause de convention ou d'accord collectif, à l'occasion d'un litige individuel la mettant en œuvre » (§ 36). Tirée du droit commun des obligations, cette porte de sortie risque néanmoins d'être fort étroite, puisque l'article 1185 du code civil dispose que « l'exception de nullité ne se prescrit pas si elle se rapporte à un contrat qui n'a reçu aucune exécution(66) », condition finale qui pourrait être rarement satisfaite pour un accord collectif de travail. On signalera encore, pour les amateurs non-travaillistes des sources du droit, que le nouvel article L. 2262-15 du code du travail, issu de l'article 4 de l'ordonnance n° 2017-1385 du 22 septembre 2017, autorise le juge qui annule « tout ou partie d'un accord ou d'une convention collective » à moduler dans le temps les effets de sa décision(67), sur le modèle du pouvoir que l'article 62 de la Constitution reconnaît depuis la réforme de 2008 au Conseil constitutionnel en matière de QPC. Voilà qui rapproche singulièrement les accords collectifs de travail des normes législatives, au détriment de leur caractère contractuel. Voilà aussi, sans doute, de quoi ravir les nombreux amateurs de sécurité juridique !
- Enfin, la censure prononcée par cette volumineuse décision n° 761 DC concerne les conséquences de l'annulation des élections au CSE dans le cas particulier où celle-ci est fondée sur une violation des règles relatives à la représentation équilibrée des femmes et des hommes. En règle générale, une telle annulation doit en principe entraîner la tenue d'élections partielles destinées à pourvoir les sièges désormais vacants au sein de la délégation du personnel. Par exception, l'article L. 2314-10 du code du travail, tel que modifié par la loi déférée, dispensait l'employeur de respecter cette obligation en cas d'annulation de l'élection liée à la promotion de l'égalité des sexes(68), de sorte qu'il convenait d'attendre le prochain renouvellement du CSE pour que les sièges en cause soient pourvus. L'idée, toute simple et assez logique, était que l'employeur n'avait pas à supporter les conséquences d'un manquement des syndicats au respect de l'égalité hommes-femmes dans l'établissement de leurs listes électorales. Le Conseil a cependant suivi l'argumentation des députés qui dénonçaient une atteinte au principe de participation des travailleurs. Les sages ont certes estimé qu'« en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu, d'une part, éviter que l'employeur soit contraint d'organiser de nouvelles élections professionnelles alors que l'établissement des listes de candidats relève des organisations syndicales et, d'autre part, inciter ces dernières à respecter les règles contribuant à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein du [CSE] » (§ 60). Mais ils poursuivent : « Toutefois, les dispositions contestées peuvent aboutir à ce que plusieurs sièges demeurent vacants au sein de la délégation du personnel du [CSE], pour une période pouvant durer jusqu'à quatre ans, y compris dans les cas où un collège électoral n'est plus représenté au sein de ce comité et où le nombre des élus titulaires a été réduit de moitié ou plus. Ces dispositions peuvent ainsi conduire à ce que le fonctionnement normal du comité social et économique soit affecté dans des conditions remettant en cause le principe de participation des travailleurs » (§ 61). L'« atteinte » à ce principe est jugée « manifestement disproportionnée » (§ 62), preuve qu'un contrôle restreint peut déboucher sur une censure, même en droit social !
Trois QPC seront mentionnées pour achever cette chronique travailliste. La première vient tout juste d'être jugée par le Conseil, mais sa solution ne faisait guère de doute dans la mesure où la Cour de cassation lui avait, en l'espèce, renvoyé les dispositions des « lois Rebsamen » et « El Khomri » qui posaient exactement les mêmes règles que celles qui viennent d'être évoquées au sujet des élections au CSE et que le Conseil a censurées dans sa décision n° 761 DC (décision n° 2018-720/721/722/723/724/725/726 QPC du 13 juillet 2018, Syndicat CFE-CGC France Télécom Orange et autres)(69). Étaient en cause, ici, les élections des délégués du personnel et des membres du comité d'entreprise, « récents ancêtres » du CSE. Les mêmes causes entraînant les mêmes effets, les dispositions concernées des anciens articles L. 2314-7 et L. 2324-10 du code du travail, qui dispensaient l'employeur d'organiser des élections partielles, ont été jugées, sans surprise, contraires au principe de participation des travailleurs. Une autre décision QPC a récemment porté sur le thème de l'égalité hommes-femmes lors des élections professionnelles. À la différence des deux précédentes, cette décision n° 2017-686 QPC du 19 janvier 2018, Confédération générale du travail - Force ouvrière et autres , ne met pas en cause la sanction de cette obligation, mais sa substance même. Les règles en question sont énoncées dans un tel charabia mathématico-administratif que l'auteur de cette chronique éprouve quelques scrupules à en accabler le lecteur... Nous irons donc assez vite à la réserve d'interprétation émise à leur sujet par le Conseil. Pour faire vite, les dispositions de l'ancien article L. 2324-22-1 du code du travail, issues de la « loi Rebsamen » du 17 août 2015(70), prévoient que « pour chaque collège électoral, les listes [présentées par les syndicats] qui comportent plusieurs candidats sont composées d'un nombre de femmes et d'hommes correspondant à la part de femmes et d'hommes inscrits sur la liste électorale [règle proportionnelle, et non de parité] . Les listes sont composées alternativement d'un candidat de chaque sexe jusqu'à épuisement des candidats d'un des sexes ». Des règles d'arrondi sont ensuite prévues lorsque l'application de cette mesure « n'aboutit pas à un nombre entier de candidats à désigner pour chacun des deux sexes ». Or, dans certaines circonstances précises, en particulier dans les petites entreprises au sein desquelles la disproportion entre les salariés des deux sexes est importante, ces règles de proportion et d'arrondi pouvaient conduire à exclure qu'un homme ou une femme soit éligible. Tel était précisément le cas dans l'affaire soumise au Conseil(71). Donnant raison au syndicat requérant, les sages décident que « l'application de [la] règle d'arrondi ne saurait, sans porter une atteinte manifestement disproportionnée au droit d'éligibilité aux institutions représentatives du personnel résultant du principe de participation(72), faire obstacle à ce que les listes de candidats puissent comporter un candidat du sexe sous-représenté dans le collège électoral » (§ 9). Sous cette réserve, « le législateur a (...) assuré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre l'objectif institué au second alinéa de l'article 1er de la Constitution et le principe de participation énoncé au huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 » (§ 10). Comme chacun sait, le second alinéa de l'article 1er de la Constitution de 1958 dispose que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales ». Issue de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, cette règle était précisément destinée à combattre la jurisprudence du Conseil constitutionnel refusant de « faire prévaloir la considération du sexe sur celle des capacités et de l'utilité commune » (déc. n° 2006-533 DC du 16 mars 2006, Loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, cons. 15). La présente QPC, comme d'autres décisions avant elle(73), tient compte, bien entendu, de cette modification de la Constitution. Toutefois, le Conseil décide que la promotion de l'égalité des sexes doit être conciliée avec « les autres règles et principes de valeur constitutionnelle auxquels le pouvoir constituant n'a pas entendu déroger » (§ 5 in fine), règles et principes parmi lesquels prend place la participation des travailleurs qui justifie en l'espèce la réserve d'interprétation. Au fond, toute cette affaire est assez étonnante car, voulant promouvoir l'égalité des sexes par de savants calculs mathématiques, la loi avait conduit à ce que, dans certains cas, les salariés du sexe « sous-représenté » au sein d'une entreprise ne puissent pas être éligibles à son comité d'entreprise... Telles sont les affres de la législation contemporaine, qui veut tout prévoir -- « but qu'il est impossible d'atteindre », comme on le sait depuis le 1er pluviôse an IX. Et c'est sur le fondement d'un autre principe (la participation des travailleurs) que le Conseil vient rétablir la diversité sexuelle, s'il est permis de s'exprimer ainsi. Il faut aussi noter que les « ordonnances Macron » avaient déjà tenu compte de cette difficulté, s'agissant du nouveau CSE, puisque l'actuel article L. 2314-30 du code du travail prévoit, en son 6e alinéa, que lorsque l'application des règles en cause « conduit à exclure totalement la représentation de l'un ou l'autre sexe, les listes de candidats pourront comporter un candidat du sexe qui, à défaut, ne serait pas représenté. (...) ». Dans une dernière décision QPC, qui clôturera ce copieux morceau de droit social, le Conseil constitutionnel a censuré une ancienne disposition du code de la sécurité sociale(74) qui instituait « une sanction susceptible d'être sans rapport avec la gravité du manquement réprimé » (§ 11 in fine) en matière d'absence d'accord collectif ou de plan d'action relatif à l'emploi des salariés âgés au sein d'une entreprise (décision n° 2018-703 QPC du 4 mai 2018, Société People and Baby). Le Conseil a jugé que cette sanction revêtait le caractère d'une punition (finalité répressive) et l'a déclarée contraire à l'article 8 de la Déclaration de 1789, en raison d'une disproportion manifeste entre l'"infraction" et la peine encourue (pénalité fixe de 1 % de la masse salariale).
La troisième et dernière partie de cette chronique se bornera à signaler cinq décisions dont certains aspects intéressent le droit privé.
- Dans sa décision n° 2017-687 QPC du 2 février 2018, Association Wikimédia France et autre , le Conseil constitutionnel a décidé que sont conformes à la Constitution les dispositions de l'article L. 621-42 du code du patrimoine issues de la récente loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine. L'affaire concernait le droit à l'image des domaines nationaux, immeubles que la loi a entendu protéger en raison de leur « lien exceptionnel avec l'histoire de la Nation » (code du patrimoine, art. L. 621-34). Plus trivialement, il s'agit là d'une suite législative de l'« affaire Kronenbourg » qui a vu le célèbre brasseur vanter les mérites de son breuvage en utilisant l'image du domaine de Chambord, ce qui avait provoqué le violent courroux de l'établissement public qui le gère(75). S'éloignant fortement des solutions du droit privé(76), la loi a mis en place un régime d'autorisation et de redevance dès lors que l'image des domaines nationaux(77) est utilisée à des fins commerciales (sauf certaines exceptions). Le Conseil a jugé ce système équilibré, qui ne contrevient ni à la liberté d'entreprendre, ni au droit de propriété (des auteurs de photographies de ces domaines), ni au principe d'égalité devant la loi. Il n'en a pas moins posé une quasi-réserve d'interprétation selon laquelle « l'autorisation ne peut être refusée par le gestionnaire du domaine national que si l'exploitation commerciale envisagée porte atteinte à l'image de ce bien présentant un lien exceptionnel avec l'histoire de la Nation » (§ 12). Parce qu'aucun droit patrimonial attaché à une œuvre intellectuelle n'était en cause (§ 15), les sages n'ont pas jugé utile de se prononcer sur l'existence d'un éventuel « principe fondamental reconnu par les lois de la République, selon lequel l'exclusivité des droits patrimoniaux attachés à une œuvre intellectuelle doit nécessairement s'éteindre après l'écoulement d'un certain délai », PFRLR dont les requérants optimistes réclamaient la création (§ 2).
- La décision n° 2017-689 QPC du 8 février 2018, M. Gabriel S. , prononce au contraire la censure de certaines dispositions du code général des impôts. En parfaite méconnaissance des règles du droit commercial, celles-ci subordonnaient le bénéfice d'une exonération fiscale au fait que l'intéressé soit inscrit au registre du commerce et des sociétés (RCS). Or, le domaine concerné étant celui du droit immobilier (location d'habitations en meublé), les personnes physiques n'exerçant pas d'autre activité que celle-ci ne pouvaient pas, par hypothèse, bénéficier de cette exonération, puisque la location d'immeuble n'étant pas un acte de commerce(78), l'inscription au RCS leur était logiquement refusée. L'administration fiscale, qui n'est pas toujours mauvaise fille, avait parfois accepté certains bricolages pour contourner la difficulté et incitait même les greffes des tribunaux de commerce à recevoir ces inscriptions irrégulières(79)... Plus sobrement, le Conseil constitutionnel décide que le législateur « ne s'est pas fondé sur un critère objectif et rationnel en fonction du but visé [qui est de réserver l'exonération en cause aux seuls professionnels, donc d'en exclure les loueurs occasionnels ; § 8] . Par conséquent, les dispositions contestées méconnaissent le principe d'égalité devant les charges publiques [art. 13 DDHC] » (§ 9). L'autonomie du droit fiscal a donc des limites lorsque, prenant appui sur des institutions du droit privé, il les déforme au mépris de la raison. Sans doute ému par cette triste aventure, le service juridique du Conseil utilise son commentaire officiel pour faire des suggestions au législateur fiscal en vue de remédier à cette censure (p. 8) : [Roulement de tambour] « Le législateur pourrait par exemple modifier les règles d'inscription au RCS, en élargissant celles-ci aux professionnels de la location en meublé » ! Ou quand le droit fiscal prétend dicter sa loi au reste du monde... On rappellera tout de même que l'inscription au RCS entraîne une présomption de commercialité qui pourrait avoir quelques conséquences néfastes pour les intéressés.
- Dans sa décision n° 2017-690 QPC du 8 février 2018, M. Abdelkader K. , le Conseil constitutionnel a censuré la condition de nationalité française posée par une loi de 1963(80) pour que les victimes d'attentat en relation avec la guerre d'Algérie puissent bénéficier d'un droit à pension. Dans une précédente QPC relative aux mêmes dispositions, les sages avaient déjà censuré l'exigence de nationalité française «à la date de promulgation de la présente loi »(81). Un pas supplémentaire est ici franchi, puisque c'est tout entière que l'exigence de nationalité est censurée. Ce qui, de manière amusante, conduit le Conseil, dans son dispositif (art. 1er), à déclarer contraires à la Constitution des règles qu'il a lui-même modifiées ! Sur le fond, le principe d'égalité est une nouvelle fois convoqué, en contemplation de l'objet de la loi contestée, pour rabaisser les effets attribués à la nationalité française, tout comme dans le plus célèbre des précédents que constitue la décision n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010, Consorts L. -- désormais vieux et noble souvenir.
- Deux dernières décisions QPC sont enfin consacrées aux pouvoirs des autorités administratives ou publiques indépendantes (AAI ou API). Dans la première (décision n° 2018-702 QPC du 20 avril 2018, Société Fnac Darty), le Conseil valide les pouvoirs de révision et de mise en œuvre de certaines mesures relatives aux opérations de concentration que le président de l'Autorité de la concurrence exerce seul depuis la « loi Macron » du 6 août 2015 (art. L. 461-3, al. 4, du code de commerce). Dans la seconde (décision n° 2017-688 QPC du 2 février 2018, M. Axel N.)(82), les sages ont censuré certaines règles posées par le code du sport relatives aux pouvoirs de l'agence française de lutte contre le dopage (AFLD). Était en cause le pouvoir de réformation d'office des décisions disciplinaires prises par les fédérations sportives exercé par l'AFLD (art. L. 232-22, 3 °, du code du sport). Celle-ci était libre, en effet, de se saisir d'office des décisions de sanction prises par les fédérations sportives en matière de lutte contre le dopage. Or, le Conseil a constaté que « ce pouvoir n'est pas attribué à une personne ou à un organe spécifique au sein de l'agence alors qu'il appartient ensuite à cette dernière de juger les manquements ayant fait l'objet de la décision de la fédération » (§ 8). La censure intervient donc sur le fondement du principe d'impartialité qui implique une séparation des fonctions de poursuite et des fonctions de jugement (art. 16 DDHC), séparation que la loi contestée n'opérait en aucune façon. On sait que la jurisprudence du Conseil constitutionnel est désormais parfaitement rôdée sur cette question qui a suscité un contentieux très abondant depuis la décision inaugurale du 2 décembre 2011 qui concernait l'ancienne commission bancaire(83). Par le passé, le Conseil d'État avait d'ailleurs refusé de renvoyer cette même QPC au Conseil constitutionnel, en estimant que la question ne présentait pas un caractère sérieux, et c'est au regard des évolutions postérieures à 2011 que sa position a changé(84). Mais si la décision des sages est intéressante, c'est surtout au regard de la modulation dans le temps de ses effets. D'un point de vue procédural, d'abord, le Conseil admet pour la première fois que des observations présentées en intervention (par l'agence mondiale antidopage) portent uniquement sur les effets dans le temps d'une éventuelle censure. Cette position est parfaitement justifiée au regard de l'importance du droit transitoire. L'opinion se vérifie ensuite sur le fond, car le Conseil, en l'espèce, décide de perfectionner à l'extrême les conséquences temporelles de la déclaration d'inconstitutionnalité qu'il prononce. Ainsi, après avoir classiquement reporté dans le temps les effets de cette censure (§ 12), il a néanmoins entendu en assurer l'« effet utile » en opérant ce que son service juridique appelle une « réserve d'interprétation transitoire »(85) : « Afin de faire cesser l'inconstitutionnalité constatée à compter de la publication de la présente décision, il y a lieu de juger que, pour préserver le rôle régulateur confié par le législateur à l'[AFLD] jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi ou, au plus tard, jusqu'au 1er septembre 2018, le 3 ° de l'article L. 232-22 du code du sport impose à l'agence française de lutte contre le dopage de se saisir de toutes les décisions rendues [par les fédérations] en application de l'article L. 232-21 du même code postérieurement à la présente décision et de toutes les décisions rendues antérieurement à cette décision dont elle ne s'est pas encore saisie dans les délais légaux » (§ 13). Pauvres sportifs ! Eux qui voulaient échapper à l'AFLD, réputée plus sévère que les fédérations dont ils dépendent (souvent accusées de complaisance à leur profit), les voilà systématiquement contraints, de février à septembre 2018, de passer sous les fourches caudines de l'agence tant redoutée ! Seuls échapperont à sa férule les sportifs dont elle s'est saisie du dossier sur le fondement de la disposition censurée : « Il y a lieu de juger, en outre, que la déclaration d'inconstitutionnalité peut être invoquée dans toutes les instances relatives à une décision rendue sur le fondement de l'article L. 232-21 dont l'agence s'est saisie en application des dispositions contestées et non définitivement jugées à la date de la présente décision » (§ 13 in fine). Le service juridique du Conseil précise les conséquences de cette solution : « Lorsque l'agence s'était saisie en application du 3 ° de l'article L. 232-22, ses décisions non définitives à la date de la décision du Conseil constitutionnel devront être regardées comme rendues à la suite d'une procédure inconstitutionnelle. Les personnes sanctionnées pourront donc en obtenir l'annulation devant le Conseil d'État, saisi d'un recours de pleine juridiction »(86). La QPC payera donc pour le requérant, tandis que la plupart de ses collègues (ceux dont les procédures ne sont pas en cours) pourront lui reprocher sa fougue procédurière.
(1) Voir récemment « Le droit de préemption au XXIe siècle », dossier in Defrénois, 2018, n° 11, p. 15 et s.
(2) Revue de droit immobilier , mars 2018, p. 181, note P. Soler-Couteaux ; JCP N, 2018, 140, note V. Zalewski-Sicard ; Defrénois, 2018, n° 12, p. 23, note G. Rouzet.
(3) Ou l'« occupant de bonne foi », également protégé, en dehors de la signature d'un contrat de bail, par l'article 10 de la loi de 1975.
(4) Qui ne doit pas être confondu avec celui prévu par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 (art. 15) en cas de congé pour vendre.
(5) Les alinéas suivants détaillent notamment le régime juridique de ce droit de préemption (offre valable deux mois à compter de sa réception, recours possible à un prêt d'argent, éventualité d'une nouvelle offre plus avantageuse, délai de réalisation de l'acte, etc.).
(6) Selon la formule bien connue du Conseil constitutionnel, « il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi » (§ 4).
(7) Le Conseil rejette donc implicitement l'argument d'une incompétence négative avancé par le requérant, selon qui la notion de vente « consécutive » à la division de l'immeuble aurait été imprécise (§ 2).
(8) Ainsi, dans la présente affaire, le propriétaire avait reçu l'immeuble à titre gratuit plus de quarante ans après sa division (Commentaire du service juridique, site Internet du Conseil, p. 8). Puisque la vente qu'il envisageait de conclure n'en était pas moins la première depuis cette division, il devait respecter le droit de préemption prévu par la loi de 1975.
(9) « Le législateur a prévu que le droit de préemption s'exerce seulement dans un délai de deux mois après la notification de l'offre de vente et au prix notifié par le propriétaire. En outre, en vertu du paragraphe III de l'article 10, le droit de préemption ne s'applique ni à la vente d'un bâtiment entier, ni à celle intervenant entre parents ou alliés jusqu'au quatrième degré inclus, ni à celle relative à certains immeubles à destination de logement social » (§ 8). S'agissant de l'exclusion portant sur les ventes entre parents ou alliés, le requérant, au regard de sa situation personnelle (cf. note précédente), invoquait une rupture d'égalité par rapport à la « vente consécutive à une transmission, à titre gratuit, entre parents » (§ 2 in fine) qui est bien, quant à elle, soumise au droit de préemption. Ce grief est rejeté par le Conseil selon une mécanique imparable : « La vente consécutive à une transmission, à titre gratuit entre parents, se distingue de la vente directe à un parent en ce qu'une cession à titre gratuit ne peut faire l'objet d'un droit de préemption. La différence de traitement entre ces deux opérations repose donc sur une différence de situation et elle est en rapport avec l'objet de la loi. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi doit être écarté » (§ 15).
(10) Très bien envisagées par M. Zalewski-Sicard, note préc., 1 in fine : quid par exemple en cas de renouvellement ou de reconduction du contrat de bail, ou en cas d'application des articles 1751 et 1751-1 du code civil relatifs à la transmission du bail ?
(11) G. Rouzet, note préc., p. 26.
(12) Sur l'articulation entre les droits de préemption de la loi de 1975 et de la loi de 1989, voir Commentaire du service juridique, site Internet du Conseil, p. 7-8.
(13) Voir V. Zalewski-Sicard, note préc., 2, qui relève que les autres droits de préemption appartenant aux communes sont beaucoup mieux encadrés par la loi que ne l'était celui que censure en l'espèce le Conseil. Le 112e congrès des notaires de France avait d'ailleurs proposé à une écrasante majorité, en 2016, la suppression de ce droit de préemption.
(14) Selon l'aveu même du représentant du Premier ministre lors de l'audience devant le Conseil du 11 décembre 2017. Comme le relève plaisamment M. Rouzet (note préc., p. 27), M. Philippe Blanc « a admis que [le droit de préemption de la commune] avait été vraisemblablement peu utilisé, reconnu ignorer le nombre de fois et ajouté au mystère en proposant de le communiquer ultérieurement » !
(15) Cons. const., déc. n° 2014-701 DC du 9 octobre 2014, Loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt , cons. 14 et s. Voir déjà, à propos du droit de préemption reconnu aux collectivités publiques par la « loi SRU », Cons. const., déc. n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, cons. 21 et s.
(16) Cons. const., déc. n° 2017-748 DC du 16 mars 2017, Loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle (Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2017, n° 55-56, p. 218).
(17) Telle est la position de la Cour de cassation, logiquement déduite du silence de l'article L. 142-4. Voir par exemple Cass. 3 e civ., 17 mars 2016, n° 14-24.601, Bull. civ. III, n° 41, p. 44.
(18) Selon l'article L. 143-2 du code rural, tel que repris par le Conseil, « l'exercice de ce droit a pour objet l'installation, la réinstallation ou le maintien des agriculteurs, la sauvegarde du caractère familial des exploitations agricoles, la lutte contre la spéculation foncière ainsi que certains objectifs de remembrement rural ou de mise en valeur et de protection des paysages » (§ 7).
(19) Un quatrième argument est avancé qui ne se comprend qu'au regard de la décision n° 2014-701 DC (préc., note 15) qui concernait la préemption de la seule nue-propriété « dans le but de la rétrocéder, dans un délai maximum de cinq ans, à l'usufruitier » du bien. Cette règle avait été censurée, au motif qu'« eu égard à l'incidence de la durée de la détention de la nue-propriété sur la valeur de celle-ci et en l'absence de garantie légale faisant obstacle à ce que les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural conservent la nue-propriété de biens au-delà du délai de cinq ans prévu par ces dispositions, la faculté donnée à ces sociétés d'exercer leur droit de préemption sur la nue-propriété dans le but de la rétrocéder à l'usufruitier porte aux conditions d'exercice du droit de propriété une atteinte disproportionnée au regard des missions qu'ils leurs sont confiées » (cons. 24 ; voir Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2015, n° 47, p. 178). Pour bien distinguer les deux hypothèses, la décision n° 707 QPC décide que « la durée de la détention d'un bien préempté en pleine propriété, au-delà du délai légal de rétrocession, par la [SAFER], qui est tenue de prendre toute mesure conservatoire nécessaire, n'a pas à elle seule d'incidence sur sa valeur ni sur celle des biens détenus par d'autres personnes » (§ 9 ; voir Commentaire du service juridique, site Internet du Conseil, p. 11).
(20) Cons. const., déc. n° 2013-669 DC du 17 mai 2013, Loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe , cons. 30.
(21) Voir Commentaire du service juridique, site Internet du Conseil, p. 6.
(22) Décision QPC abondamment commentée par la doctrine privatiste, ce qui est devenu plutôt rare : JCP N, 2018, 141, obs. S. Piédelièvre ; JCP G, 2018, 242, note L. Grynbaum, et 624, n° 12, obs. L. Mayaux ; D., 2018, p. 1289, obs. L. Grynbaum, et p. 371, obs. M. Mekki ; RGDA, mars 2018, p. 151, note L. Mayaux ; Contrats, conc. consom., 2018, comm. n° 57, note S. Bernheim-Desvaux ; AJ Contrat, 2018, p. 80, note P.-Y. Gahdoun.
(23) Voir, pour plus de détails sur ces mesures successives qui se sont accumulées à l'article L. 313-30 du code de la consommation, Commentaire du service juridique, site Internet du Conseil, p. 4 et s.
(24) Cons. const., déc. n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016, Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique , § 120.
(25) On notera que la Cour de cassation avait au contraire refusé d'appliquer aux contrats d'assurance-emprunteur en cours le droit de résiliation annuel prévu par l'article L. 113-12 du code des assurances (droit commun du contrat d'assurance). Voir Cass. 1 re civ., 9 mars 2016, nos 15-18.899 et 15-19.652 : Bull. civ. I, n° 50, p. 59 ; Cass. 1 re civ., 31 janvier 2018, n° 16-20.562. La loi du 21 février 2017 met un terme à cette jurisprudence.
(26) « Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il ne saurait, sans motif d'intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations » (§ 9).
(27) Voir S. Piédelièvre, obs. préc. : « Perdant indirectement une partie de leur rémunération, les prêteurs risquent d'être tentés de la compenser en relevant légèrement leur taux ».
(28) L. Mayaux, note préc. in RGDA, mars 2018, p. 151.
(29) Voir Mathieu Disant, « La confiance légitime fait son entrée dans le contentieux constitutionnel français », LPA, 1er avril 2015, n° 65, p. 9.
(30) On serait tout de même tenté d'ajouter un autre argument, tiré du fait que la solution nouvelle ne fait qu'amener le régime de l'assurance-emprunteur dans le giron du droit commun des contrats d'assurance, tel qu'il résulte de l'article L. 113-12 du code des assurances.
(31) Voir les exemples cités dans le commentaire précité du service juridique du Conseil sur la décision n° 685 QPC, p. 10-11.
(32) Cons. const., déc. n° 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail , cons. 29 ; déc. n° 2002-465 DC du 13 janvier 2003, Loi relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi , cons. 4.
(33) Comme en témoigne l'emploi de l'adjectif « suffisant » dans la formulation du principe (par comparaison, une validation législative doit être justifiée par un motif d'intérêt général « impérieux »). Voir toutefois, pour une censure fondée sur le maintien de l'économie d'une convention légalement conclue, Cons. const., déc. n° 2016-736 DC du 4 août 2016, Loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels , dite « loi El Khomri », § 24 ( Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2017, n° 54, p. 137).
(34) Cons. const., déc. n° 2015-715 DC du 5 août 2015, Loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques , dite « loi Macron », cons. 32.
(35) Voir Cons. const., déc. n° 2016-739 DC, Loi de modernisation de la justice du XXIe siècle , § 69 et s.
(36) Voir ainsi, se référant au souci d'« assurer un meilleur équilibre de la relation contractuelle entre l'exploitant d'un commerce de détail et le réseau de distribution auquel il est affilié » pour justifier une entorse au droit au maintien des conventions légalement conclues (changement de réseau de distribution), Cons. const., déc. n° 2015-715 DC (préc., note 34), cons. 24.
(37) Le commentaire du service juridique du Conseil (p. 6) rappelle à cet égard les données avancées lors des débats parlementaires relatifs à la « loi Sapin 2 » par M. Muet, auteur de l'amendement que reprend la loi du 21 février 2017 : « Le taux de marge de l'assurance emprunteur proposée par les banques avoisine les 50 %, alors que les marges habituelles dans le secteur de l'assurance sont de l'ordre de 10 %. Lorsque les emprunteurs sont âgés, ces mêmes marges restent de 20 %, et elles s'élèvent même à 70 % lorsque ceux-ci sont jeunes : elles sont donc caractéristiques d'une situation de monopole ».
(38) Voir Cons. const., déc. n° 2014-441/442/443 QPC du 23 janvier 2015,Mme Michèle C. et autres ( Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2015, n° 48, p. 200). Le Conseil s'était déjà abstenu de se référer à la notion de « cadre légal » dans sa décision n° 2016-736 DC du 4 août 2016 (préc., note 33).
(39) L. Grynbaum, obs. in JCP G, 2018, act. 75.
(40) Ce qui constitue une dérogation au droit commun du bail résultant de l'article 15 de la loi du 6 juillet 1989.
(41) Face à un droit des baux d'habitation relativement éclaté en droit positif, le service juridique du Conseil rappelle que les sages ont déjà pu, par le passé, censurer une loi qui établissait entre les locataires une différence de traitement sans rapport avec son objectif. Voir Cons. const., déc. n° 2009-578 DC du 18 mars 2009, Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion , cons. 20 (site Internet du Conseil, p. 10-11).
(42) Préc., note 38. Comme pour la décision n° 685 QPC, le service juridique du Conseil ne fait que rappeler ce précédent, sans l'analyser au regard des nouvelles affaires tranchées (p. 14).
(43) Loi d'habilitation elle-même soumise au contrôle du Conseil constitutionnel il y a moins d'un an. Voir déc. n° 2017-751 DC du 7 septembre 2017, Loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social (Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2018, n° 58, p. 97).
(44) J. Icard, « Il n'y a plus rien à attendre du Conseil constitutionnel », http://www.liberation.fr/debats/2018/04/03/il-n-y-a-plus-rien-a-attendre-du-conseil-constitutionnel_1640824.
(45) Qu'on en juge : « Au-delà des questions techniques abordées par cette décision, c'est la crédibilité du Conseil constitutionnel qui est en cause. Son orientation économique très marquée conduit à fausser son regard sur les matières dont il a à traiter et fait perdre cohérence et sérieux à son analyse juridique. Cette défaillance substantielle, associée à sa composition contestable, en fait un organe juridictionnel à la légitimité discutable. Le discrédit rejaillit sur les normes constitutionnelles, dont il était pourtant beaucoup attendu avec la création de la question prioritaire de constitutionnalité » (J. Icard, article préc.).
(46) J.-P. Chazal, « Propriété et entreprise : le Conseil constitutionnel, le droit et la démocratie », D., 2014, p. 1101 et s. Voir cette chronique in Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2014, n° 45, p. 183.
(47) Comme le rappelle le service juridique du Conseil, « saisi d'une loi de ratification d'une ordonnance, le Conseil constitutionnel accepte d'examiner, à travers cette loi, l'ordonnance elle-même (décision n° 84-170 DC du 4 juin 1984), ainsi que les modifications que cette ordonnance a opérées dans le droit en vigueur (décision n° 2007-561 DC du 17 janvier 2008) » (Commentaire de la décision n° 761 DC, site Internet du Conseil, p. 2).
(48) Le Conseil rejette également le grief d'atteinte à la liberté syndicale (Préambule de la Constitution de 1946, 6e alinéa), la consultation directe supposant que l'entreprise soit dépourvue de délégué syndical (voir § 8) ainsi que le grief d'incompétence négative (voir § 9).
(49) Cons. const., déc. n° 96-383 DC du 6 novembre 1996, Loi relative à l'information et à la consultation des salariés dans les entreprises et les groupes d'entreprises de dimension communautaire, ainsi qu'au développement de la négociation collective , cons. 8.
(50) Le Conseil ajoute que « l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi n'impose pas au législateur, lorsqu'il établit des règles définissant la façon dont s'articulent différentes normes, de prévoir, dans le même temps, un dispositif d'information destiné à préciser, pour chaque norme en cause, quelles dispositions prévalent compte tenu des autres normes applicables », ce qui est bien dommage pour les salariés !
(51) Ce n'est qu'« au surplus », selon le Conseil, que « dans les matières énumérées à l'article L. 2253-2 du code du travail, le législateur a permis aux partenaires sociaux de maintenir, par avenant, les clauses de prévalence antérieurement prévues par les accords de branches ou conventions d'un niveau supérieur ».
(52) Au commentaire de laquelle nous renvoyons le lecteur pour plus de détails ; voir cette chronique in Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2018, n° 59, p. 116.
(53) En fixant le délai maximum dans lequel le licenciement peut intervenir en cas de refus par le salarié de la modification de son contrat de travail. Selon la décision n° 665 QPC (préc.), ce délai devait être raisonnable. La loi de ratification le fixe à deux mois à compter de la notification du refus du salarié.
(54) Pour le Conseil, « en prévoyant que la cause économique d'un licenciement dans une entreprise appartenant à un groupe peut être appréciée au niveau des entreprises appartenant au même groupe, situées sur le territoire national et relevant du même secteur d'activité, le législateur n'a pas méconnu le droit à l'emploi. D'autre part, il résulte des termes mêmes de la loi que cette appréciation cantonnée au territoire national ne s'applique pas en cas de fraude, quelle qu'en soit la forme, notamment l'organisation artificielle de difficultés économiques au sein d'une filiale. Le grief tiré de l'atteinte au droit à l'emploi doit donc être écarté » (§ 81).
(55) Décision préc., note 33, cons. 26 et s. Voir Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2017, n° 54, p. 140 et s.
(56) Voir Cons. const., déc. n° 2015-715 DC (préc., note 34), cons. 148 et s. (censure) ; déc. n° 2017-751 DC (préc., note 43), § 29 et s. (conformité).
(57) Voir Cons. const., déc. n° 2010-8 QPC du 18 juin 2010, Époux L.
(58) « Ces maximums ne sont pas applicables lorsque le licenciement est entaché d'une nullité résultant de la violation d'une liberté fondamentale, de faits de harcèlement moral ou sexuel, d'un licenciement discriminatoire ou consécutif à une action en justice, d'une atteinte à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, de la dénonciation de crimes et délits, de l'exercice d'un mandat par un salarié protégé ou des protections dont bénéficient certains salariés » (§ 87 in fine).
(59) Voir à ce sujet Cons. const., déc. n° 2015-715 DC (préc., note 34), cons. 152 : « Considérant toutefois, que, si le législateur pouvait, à ces fins, plafonner l'indemnité due au salarié licencié sans cause réelle et sérieuse, il devait retenir des critères présentant un lien avec le préjudice subi par le salarié ; que, si le critère de l'ancienneté dans l'entreprise est ainsi en adéquation avec l'objet de la loi, tel n'est pas le cas du critère des effectifs de l'entreprise ».
(60) Il faut signaler que quatre articles de la loi déférée sont également censurés comme constituant des cavaliers législatifs (§ 110 à 115).
(61) Art. 2224 C. civ. : « Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer ».
(62) Le Conseil déduit de cette formule que « le point de départ du délai de recours n'est pas opposable aux organisations syndicales non représentatives, même si elles disposent d'une section syndicale » (Commentaire du service juridique, site Internet du Conseil, p. 13 ; voir déc. n° 761 DC, § 34 in fine).
(63) Le commentaire du service juridique fait notamment un rapprochement intéressant avec la décision n° 2012-288 QPC du 17 janvier 2013, Consorts M., qui concernait la nullité des actes juridiques pour insanité d'esprit de l'article 414-2 du code civil. Était alors visée « la sécurité (...) des transactions ».
(64) Selon les explications d'un auteur (cité infra, note 65), « cette faculté répond à la nécessité de préserver la confidentialité de certains éléments de détermination des conditions de travail des salariés, éléments qui sont parfois le reflet de la stratégie économique de l'entreprise dont on comprend qu'elle puisse souhaiter les maintenir hors de connaissance de ses concurrents ».
(65) Voir le très bon commentaire de Ch.-A. Célénice, « La sécurité juridique de la norme négociée à l'aune de la décision du Conseil constitutionnel du 21 mars 2018 », JCP S, 2018, 1181, spéc. 3, au sujet de la portée de la décision.
(66) Nous soulignons. Voir Ch.-A. Célénice, article préc., n° 10 et s.
(67) Art. 2262-15 C. trav. : « En cas d'annulation par le juge de tout ou partie d'un accord ou d'une convention collective, celui-ci peut décider, s'il lui apparaît que l'effet rétroactif de cette annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, que l'annulation ne produira ses effets que pour l'avenir ou de moduler les effets de sa décision dans le temps, sous réserve des actions contentieuses déjà engagées à la date de sa décision sur le même fondement ».
(68) Pour le détail de ces sanctions, voir art. L. 2314-32, al. 3 et 4, C. trav.
(69) Décision de renvoi : Cass. soc., 16 mai 2018, n° 18-11.720.
(70) Sont donc en cause, ici, les règles relatives aux « anciens » comités d'entreprise.
(71) Voir Commentaire du service juridique, site Internet du Conseil, p. 6.
(72) À ce sujet, le commentaire précité du service juridique relève que « le Conseil a, ce faisant, formellement reconnu que le droit de participation des travailleurs garanti par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 comprend le « droit d'éligibilité aux institutions représentatives du personnel » , ce qui se déduisait, au moins implicitement, de ses décisions antérieures » (p. 13).
(73) Voir notamment Cons. const., déc. n° 2015-465 QPC du 24 avril 2015, Conférence des présidents d'université.
(74) Art. L. 138-24, al. 2, issu de la loi du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009.
(75) Sur l'ensemble de cette affaire et les décisions du juge administratif ayant été rendues, voir Commentaire du service juridique, site Internet du Conseil, p. 4 et s. Il faut noter que le Conseil d'État s'est prononcé sur l'affaire en cause postérieurement à cette QPC. Voir CE, Ass., 13 avril 2018, n° 397047,Établissement public du domaine national de Chambord : JCP G, 2018, 614, note Ph. S. Hansen (analysant également la décision du Conseil constitutionnel).
(76) Voir Cass. ass. plén., 7 mai 2004, n° 02-10.450, affaire de l'Hôtel de Girancourt : Bull. ass. plén., n° 10, p. 21 : « Le propriétaire d'une chose ne dispose pas d'un droit exclusif sur l'image de celle-ci ; qu'il peut toutefois s'opposer à l'utilisation de cette image par un tiers lorsqu'elle lui cause un trouble anormal ».
(77) Sont seulement concernés par la loi, selon l'article R. 621-98 du code du patrimoine : « 1 ° Domaine de Chambord (Loir-et-Cher) ; 2 ° Domaine du Louvre et des Tuileries (Paris) ; 3 ° Domaine de Pau (Pyrénées-Atlantiques) ; 4 ° Château d'Angers (Maine-et-Loire) ; 5 ° Palais de l' Élysée (Paris) ; 6 ° Palais du Rhin (Bas-Rhin) ». En dehors de cette liste, ce sont semble-t-il les solutions du droit privé qui s'appliquent à l'image des biens qui sont la propriété des personnes publiques.
(78) Code de commerce, art. L. 110-1.
(79) Voir Y. Bénard, conclusions sur CE, 20 novembre 2017, n° 408176 (décision de renvoi) : Revue de droit fiscal, 2017, 575.
(80) Art. 13 de la loi n° 63-778 du 31 juillet 1963 de finances rectificative pour 1963.
(81) Déc. n° 2015-530 QPC du 23 mars 2016, M. Chérif Y.
(82) Voir R. Bouniol, « L'Agence française de lutte contre le dopage est en fin de vie », JCP G, 2018, 447.
(83) Cons. const., déc. n° 2011-200 QPC du 2 décembre 2011, Banque populaire Côte d'Azur.
(84) Voir Commentaire du service juridique de la décision n° 688 QPC, site Internet du Conseil, p. 7 et s.
(85) Commentaire préc., p. 17.
(86) Commentaire préc., p. 17-18.
Thomas PIAZZON. « Chronique de droit privé », Titre VII [en ligne], septembre 2018, n° 1. URL complète : https://webview.conseil-constitutionnel.fr/publications/titre-vii/chronique-de-droit-prive

References: l'article 10
 l'article 2
 § 18
 art. 10
 § 12
 art. 10
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 1103
 l'article 14
 art. 137
 l'article 14
 l'article 6
 art. 15
 § 7
 l'article 16
 art. 2254
 § 41
 § 46
 § 50
 § 63
 § 78
 § 92
 § 97
 § 102
 l'article 7
 § 83
 art. 2224
 l'article 16
 l'article 1185
 l'article 4
 l'article 62
 l'article 1
 l'article 1
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 l'article 2
 l'article 10
in fine
in fine
 § 120
 § 24
 § 69
 l'article 15
 § 8
 § 9
 § 29
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 Art. 2224
 § 34
in fine
 l'article 414
 Art. 2262
 Art. 13