Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=28337
Timestamp: 2017-11-19 02:57:14+00:00

Document:
Sentencia C-175 de 2007 Corte Constitucional
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 26 y 44 (parcial) de la Ley 909 de 2004, "por la cual se expiden las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones".
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Rude Fernando Aldana Prieto, Constanza Duarte Rodríguez, Mónica Liliana Osorio Gualteros y Jesús Leguizamón Celis presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 26 y 44 (parcial) de la Ley 909 de 2004, "por la cual se expiden las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones".
"LEY 909 DE 2004
3. Por cinco (5) años o más de servicios continuos y menos de diez (10) cuarenta y cinco (45) días de salario, por el primer año; y veinte(20) días por cada uno de los años subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses cumplidos.
Según los demandantes, el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 viola el artículo 1º, 53, 93 y 125 de la Constitución. Alegan que el artículo 1º superior establece la garantía de la efectividad de los derechos de las personas en Colombia y como, en su criterio, dentro de esos derechos se encuentra la estabilidad laboral a través del sistema de carrera administrativa, el artículo parcialmente demandado desconoce el precepto constitucional, porque permite desvincular de manera automática a los empleados de carrera cuando ejercen sus funciones en un cargo al cual fueron destinados por la entidad que los emplea.
Sostienen los actores que el artículo 125 de la Carta contempla claras excepciones a la carrera administrativa y que dentro de ellas no está la prevista en la disposición demandada que, además, promueve la desvinculación automática del sistema de carrera administrativa sin que medie resolución motivada y, a su juicio, esto quebranta el debido proceso y, en particular, el principio de legalidad.
Estiman los demandantes que la vulneración del debido proceso también se produce por la falta de un procedimiento adecuado para verificar si el funcionario desea o no seguir en el cargo al que estaba inicialmente asignado y para permitirle explicar por qué ha existido una prolongación de la situación administrativa de encargo. Agregan que la presunción de inocencia resulta afectada, pues al funcionario no se le permite demostrar las razones por las cuales estaba ausente del cargo y también que el principio de legalidad se desconoce, pues el supuesto contemplado en el artículo demandado no está contemplado como falta disciplinaria.
De todo lo anterior deducen los actores que el artículo parcialmente cuestionado conduce a sancionar de manera objetiva a un empleado de carrera, por el hecho de haber sido ubicado por más de seis (6) años en un encargo y que ello, en la práctica, equivale a una derogación del Código Unico Disciplinario.
Respecto del artículo 44 los libelistas apuntan que vulnera los artículos 13 y 25 de la Constitución, pues, en su sentir, sólo contempla la integración de una nueva planta de personal en la entidad a la cual pertenecía el empleado y debido a esto el empleado público que trabaja en una entidad dotada de una pequeña planta de personal no se halla en las mismas condiciones del empleado público que integra una entidad con una gran planta de personal.
Aseveran los demandantes que ese tratamiento desigual carece de justificación y que, fuera de la violación del derecho a la igualdad, también produce la del derecho al trabajo, pues se limitan los derechos constitucionales de los empleados en razón a la entidad a la que pertenecieron, siendo que tal límite no es razonable. Los actores estiman que la reincorporación a "esa única entidad" es una posibilidad "muy estrecha" y que el límite adecuado estaría conformado por las entidades del mismo nivel en las que se pueda desempeñar un cargo de igual o superior jerarquía.
1. Intervención de la Comisión Nacional del Servicio Civil
El ciudadano Pedro Alfonso Hernández, en su calidad de Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, intervino en el proceso y expuso que el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 no vulnera los artículos 1º, 53, 93 y 125 de la Constitución, porque "la desvinculación del cargo de carrera, contemplada en el segmento demandado, hace parte de las causales que pueden ser establecidas por el legislador en ejercicio de sus funciones constitucionales, que pueden estar enmarcadas dentro de situaciones jurídicas diferentes a las establecidas como sanción o que sean producto de la conducta del funcionario en ejercicio de sus funciones".
Sin embargo, el interviniente manifiesta que "el retiro automático establecido por dicha norma no permite ni contempla un espacio para que la persona afectada por la norma pueda ejercer el derecho a la defensa y al debido proceso". La inconstitucionalidad no radica, entonces, en la disposición demandada, sino "en el hecho de que ésta se aplique en forma automática", pues esa forma de aplicación desconoce el debido proceso y la presunción de inocencia". Según el interviniente, la Corte debería declarar inexequible la expresión "en forma automática" y condicionar la exequibilidad del resto del artículo 26 "a que la permanencia irregular mediante la figura de comisión en un empleo de libre nombramiento y remoción más allá del término de seis (6) años, se haya producido como consecuencia de la mala fe probada del servidor público".
En relación con el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, el interviniente considera que los actores sólo expusieron "razones de interpretación particular", ya que le otorgan al precepto un alcance diverso al que realmente tiene. A su juicio, la Ley 909 de 2004 diferencia la incorporación que debe darse en la misma entidad, de la reincorporación que, en ciertas condiciones, se efectúa en un empleo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que sea creado de acuerdo con las necesidades del servicio en las plantas de personal y de conformidad con el orden establecido en la misma ley. El interviniente señala que la Corte debe inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo.
La ciudadana Mónica Ivón Escalante Rueda intervino en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública y solicitó a la Corte desestimar los cargos presentados en contra de los artículos 26 y 44 de la Ley 909 de 2004.
La interviniente señala que "la comisión para el ejercicio de un empleo de libre nombramiento y remoción y el encargo son figuras diferentes" a las cuales el legislador les ha otorgado tratamiento diverso. De conformidad con las normas que regulan el encargo, no existe ninguna sanción por su prolongación en el tiempo, pues más que favorecer al empleado, busca remediar con prontitud una situación que puede afectar la prestación de un servicio y, aún cuando tiene una limitante temporal, el artículo 26 acusado no le es aplicable, por cuanto alude a la comisión.
Según las regulaciones legales, la comisión no busca atender una necesidad inminente de la entidad, sino que atiende a la solicitud de un empleado de carrera que acepta el nombramiento en un empleo de libre nombramiento y remoción, sin perder sus derechos de carrera. Como quiera que carece de sentido "que alguien se posesione en un empleo de carrera para desempeñar durante toda su vida laboral un empleo de libre nombramiento y remoción", el legislador previó, en el artículo 26 acusado, que al superar el término por el cual se puede otorgar la comisión, el empleado sea desvinculado del cargo de carrera administrativa de manera automática, como corresponde a los fines del Estado y a la situación del empleado que no ejerce los derechos que la carrera le brinda ni demuestra vocación de permanencia en ella.
En lo atinente al artículo 44 la interviniente señala que todo empleado de carrera tiene derecho a ser reincorporado y sus posibilidades de reingreso no se limitan a la entidad en la cual laboraba, sino que comprende "a la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo suprimido, en las entidades del sector administrativo al cual pertenecía la entidad, la dependencia o el empleo suprimido, en cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial según el caso y tal como lo dispone el artículo 28 del Decreto 760 de 2005".
En representación de la Universidad del Rosario intervino el ciudadano Alejandro Venegas Franco, decano de la Facultad de Jurisprudencia, quien considera que las disposiciones acusadas se ajustan a la Constitución.
En cuanto a las acusaciones formuladas en contra del artículo 26, el interviniente puntualiza que la ley no está legitimada cuando produce el efecto de que la regla general se convierta en excepción y, por lo tanto, el legislador construyó una hipótesis, según la cual el funcionario de carrera deja de serlo y se convierte en uno de libre nombramiento y remoción, atendiendo a la necesidad de establecer líneas divisorias entre la carrera administrativa y los cargos de libre nombramiento y remoción, así como a la urgencia de evitar la perversión del ejercicio de la función pública. El precepto no prevé una sanción, ya que el funcionario tiene la opción de renunciar al cargo de libre nombramiento y remoción antes del vencimiento de los seis años para volver a su cargo de carrera administrativa.
Sobre los cargos planteados en contra de la constitucionalidad del artículo 44, el interviniente indica que los demandantes lo interpretaron de forma errónea, dado que una cosa es la incorporación y otra la reincorporación y si no hay lugar a la primera que opera en la misma entidad reestructurada o fusionada, existe la segunda opción que es la reincorporación a otros organismos de la Administración Pública y en último término, procede el reconocimiento de indemnización.
Marina Rojas Maldonado, Directora del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás, intervino y consideró que el aparte demandado del artículo 26 vulnera la Constitución, porque el derecho a la defensa y el debido proceso resultan afectados por falta de un proceso previo a la desvinculación y también por el desconocimiento de la estabilidad propia de la carrera administrativa que surge del establecimiento de una nueva causal de desvinculación automática de un funcionario que, pese a estar en comisión, mantiene los derechos de carrera administrativa.
Respecto del artículo 44, la interviniente manifiesta que es constitucional, pues no comporta desconocimiento de la continuidad y de los derechos correlativos, en la medida en que se prevé tanto la incorporación, como la reincorporación y, en último término, la indemnización, y toda vez que el aforar personal en la carrera administrativa "no puede ser considerado como una limitante a los ajustes que la Administración Pública demanda, dada su dinámica permanente".
El señor Procurador General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia y en él pidió a la Corte integrar unidad normativa y pronunciarse a favor de la exequibilidad del artículo 26 de la Ley 909 de 2004.
En la vista fiscal se considera que el Constituyente le confió al legislador señalar las causales de retiro de la carrera administrativa, distintas de la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo y, a juicio del Procurador, la causal prevista en el artículo 26 tiene suficiente fundamentación objetiva, pues según las condiciones fijadas en el precepto, esa causal de retiro es una modalidad de abandono del cargo, ya que la decisión de no reintegrarse al empleo respecto del cual tiene los derechos de carrera, en el término contemplado por el legislador, es fruto de la libre voluntad del funcionario que se encuentra en comisión.
Según el Jefe del Ministerio Público, no hay, entonces, vulneración de la estabilidad laboral, por cuanto, el cargo que deja el empleado de carrera debe ser provisto en forma definitiva, una vez que ha transcurrido el término máximo que el legislador señala para la comisión y, de otra parte, los nombramientos provisionales tienen vocación transitoria y fue propósito del legislador al expedir la Ley 909 de 2004 restringir la utilización de esta clase de nombramientos, debido a que la precariedad laboral "no sólo causa inconvenientes a la administración, sino que genera una condición de desigualdad para quienes a pesar de estar vinculados carecen de todos los derechos que otorga la carrera administrativa, como son la estabilidad con base en el buen desempeño, la capacitación, los incentivos y el derecho a la indemnización como consecuencia de la supresión del cargo".
Respecto del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida, pues estima que los demandantes "no estructuran un cargo que justifique la inconstitucionalidad de la norma parcialmente demandada, toda vez que las razones esbozadas más bien son afirmaciones que parten de supuestos normativos que ella no consagra y se basan en la inconveniencia que podría traer su aplicación".
2. Estructura de la presente sentencia
3. La solicitud de inhibición respecto de la acusación planteada en contra del artículo 44 de la Ley 909 de 2004
Ha sido solicitada la inconstitucionalidad de un segmento del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, según el cual los empleados públicos de carrera administrativa a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares "tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes".
Ciertamente al demandante en acción pública de inconstitucionalidad se le exige formular una acusación y aún cuando, en aras de favorecer el derecho del ciudadano a plantear ante la jurisdicción constitucional los reparos que tenga en contra de las leyes por violación de la Carta, la Corporación ha sostenido que como juez de la constitucionalidad le corresponde interpretar la demanda, también en reiterada jurisprudencia esta Corte ha destacado que no es posible relevar a los demandantes del cumplimiento de la carga mínima de argumentación exigida para dar lugar a la confrontación entre el precepto atacado y la Constitución, motivo por el cual la aptitud de la acusación esgrimida depende del cumplimiento de los requisitos de certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.
De entre los requisitos anotados, en esta oportunidad interesa destacar el de certeza que alude "a la necesidad de que el cuestionamiento recaiga directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor"1 y cuya adecuada satisfacción es condición de posibilidad del juicio de constitucionalidad. En efecto, el cuestionamiento que se dirija en contra de una disposición ha de estar fundado en lecturas pertenecientes a su contenido normativo que es el llamado a ser cotejado con los contenidos de la Constitución, pues la Corte no puede adelantar el juicio que de ella se pide ni derivar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la ley con base en significados que en manera alguna forman parte del conjunto de las interpretaciones plausibles que integran el contenido del precepto demandado.
La conformidad o la desavenencia de la ley con la Constitución sólo se puede establecer a partir de aquello que el precepto cuestionado comprende dentro de su contenido, mas no con fundamento en interpretaciones erróneas o de imposible adscripción en ese contenido. Precisamente, en el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, tanto los intervinientes mencionados como el Procurador General indican que del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, en la parte que es objeto de tacha, no se desprende el entendimiento que le atribuyen los actores, puesto que el legislador distinguió entre la incorporación que opera en la misma entidad reestructurada o fusionada y la reincorporación que también puede operar en otras entidades y tiene lugar cuando no es viable la incorporación, ofrecida como primera opción al empleado público cuyo cargo haya sido suprimido.
Esta última interpretación se deduce del propio tenor literal del precepto cuestionado que, al establecer los derechos de los empleados de carrera administrativa en caso de supresión del cargo, hace referencia al "derecho preferencial a ser incorporados", así como al derecho a optar por "ser reincorporados" de no resultar posible la primera alternativa y, en clara alusión al artículo 44 de la Ley 909 de 2004, la Corte Constitucional ha considerado que existe diferencia entre la incorporación que es de efecto inmediato "y debe darse en la misma entidad"2 y el proceso de reincorporación que, según el citado artículo 44, es objeto de la reglamentación expedida al efecto por el Gobierno Nacional3.
Así las cosas, las razones que los demandantes aducen para fundamentar su ataque en contra de las expresiones demandadas del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 carecen del indispensable apoyo en el contenido normativo del texto acusado de vulnerar la Constitución, pues, en contra de lo que sostienen los actores, no es cierto que la incorporación a la nueva planta de personal de la entidad a la cual pertenecía sea la única posibilidad que se le ofrece al empleado público de carrera administrativa, pues, adicionalmente el precepto le reconoce, como segunda alternativa, el derecho a la reincorporación que, aún cuando no opera con la inmediatez predicable de la incorporación, procede incluso en entidades distintas a aquella en la cual el empleado se hallaba incorporado.
El planteamiento de los libelistas obedece a la típica estructura de la acusación que se formula en los casos de omisión legislativa de carácter relativo, por cuanto creyendo insuficiente la previsión de la que, en su opinión, es la única posibilidad, consideran que "el límite adecuado" debería estar constituido por "las entidades del mismo nivel en las que se pueda desempeñar un cargo de igual o superior jerarquía". Sin embargo, los presupuestos que sirven de base a sus aseveraciones carecen de fundamento, porque la incorporación no es el único derecho de los empleados públicos de carrera administrativa a quienes se les suprime su cargo y, por lo tanto, el vacío de regulación que advierten es inexistente, pues el legislador previó la figura de la reincorporación que incluye medidas adicionales para cuando resulte inviable la incorporación y, debido a ello, se torna innecesario complementar la regulación mediante el mecanismo que los actores recomiendan.
4. Los cargos planteados en contra del artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y los problemas jurídicos a resolver
Ahora bien, los actores también censuran el aparte del artículo 26 de la Ley 909 de 2004, según el cual "en todo caso la comisión o la suma de ellas no podrá ser superior a seis (6) años, sopena de ser desvinculado del cargo de carrera administrativa en forma automática". De acuerdo con el criterio plasmado en la demanda, la preceptiva acusada desconoce la efectividad de los derechos establecida en el artículo primero superior y, en particular, la estabilidad laboral garantizada mediante la carrera administrativa, puesto que permite desvincular de manera automática al empleado de carrera con base en una excepción que no se encuentra contemplada en el artículo 125 de la Carta, sin que medie resolución motivada y con violación del debido proceso, por cuanto falta un procedimiento adecuado para que el empleado explique las causas de su permanencia en comisión, se desconoce la presunción de inocencia y se aplica un supuesto no contemplado como falta disciplinaria, lo que equivale a sancionar de manera objetiva al empleado, a desvirtuar el principio de legalidad y a derogar el Código Unico Disciplinario.
Por último, el Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Directora del Consultorio Jurídico de la Universidad Santo Tomás consideran que la aplicación automática del precepto demandado impide el ejercicio del derecho a la defensa y del debido proceso e indican que, adicionalmente, afecta la presunción de inocencia; pero mientras que el primero aboga por la declaración de inconstitucionalidad de la expresión "en forma automática" y por el condicionamiento de la exequibilidad del resto del segmento cuestionado a que se pruebe la mala fe del servidor público que permanece irregularmente en comisión, la segunda estima que todo lo demandado es inconstitucional.
4.1. El legislador y las posibilidades de establecer causales de retiro de la carrera administrativa
4.1.1. El sistema de carrera administrativa
Al analizar el artículo 125 de la Constitución, que sirve de marco a los cuestionamientos esgrimidos en la demanda, la Corte Constitucional ha señalado que el sistema de carrera administrativa por concurso de méritos es "un proceso técnico de administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permite garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más capaces funcionarios y empleados"4.
Mediante la adopción del criterio del mérito para el nombramiento y la provisión de cargos se pretende, entonces, garantizar la igualdad de oportunidades en armonía con lo preceptuado en el artículo 40-7 de la Carta que confiere a todos los ciudadanos igual derecho a acceder al desempeño de cargos y funciones públicas5; asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, cuales son el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la Constitución reconoce a los habitantes del territorio nacional6, así como procurar un ejercicio de la función pública ceñido a algunos objetivos básicos, dentro de los que se cuentan la moral administrativa, la imparcialidad en materia política y un desempeño eficiente, eficaz y calificado de las labores propias del servicio público7.
La importancia de las finalidades señaladas y los términos en los cuales está concebida la regulación constitucional de la carrera, han llevado a considerar que este sistema es un "pilar fundamental de la estructura organizacional del Estado", que, debido a tener esa calidad, constituye "un principio de orden superior" y que por interpretar, del mejor modo posible, el criterio de merecimiento, en cuanto determinante del acceso al ejercicio de cargos públicos, adquiere un innegable carácter prioritario8.
El comentado carácter prioritario surge, pues, del criterio del mérito y erige al sistema de carrera administrativa en regla general que, a juicio de la Corte, "se extiende de tal forma que en caso de existir empleos cuyo sistema de provisión no haya sido establecido por la Carta o definido por la ley en forma razonable y justificada, es necesario acudir a la regla general, es decir, al concurso público de meritos para la provisión de cargos en el servicio estatal"9.
La carrera administrativa, con todo y constituir la regla general, tiene excepciones, pues el artículo 125 de la Carta, que se viene comentando, expresamente ubica por fuera del radio de acción del sistema prioritario los empleos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, así como los correspondientes a los trabajadores oficiales, pero es del caso destacar que la mención explícita de estos supuestos excepcionales en el texto superior viene a confirmar el predominio del nombramiento a través de las regla del concurso público como garantía de la efectividad del sistema de carrera10.
4.1.2. El legislador y la carrera administrativa
En términos generales, la Corte Constitucional ha considerado que la facultad de configuración otorgada al Congreso para desarrollar aspectos como los mencionados no se puede ejercer en detrimento del sistema prioritario, ya que al legislador le está vedado desnaturalizar "la regla general de que los empleos en los órganos y entidades del Estado deben proveerse por el sistema de carrera", porque la competencia que en ese campo se le ha conferido "no puede entrar en contradicción con la esencia misma del sistema de carrera, ni tampoco generar un efecto contrario al querido por el constituyente del 91", haciendo de la carrera la excepción y de los restantes mecanismos de provisión de cargos la regla general11.
Así pues, de todo cuanto se acaba de afirmar se deduce que, como lo ha precisado la Corte, la carrera administrativa se desarrolla en tres momentos diferentes, a saber: el ingreso, el ascenso y el retiro y que en cada uno de esos momentos al legislador se le reconocen espacios de regulación limitados por la configuración constitucional del sistema12. A los efectos de analizar los cargos de inconstitucionalidad propuestos en la presente causa, importa destacar las facultades que le corresponden al Congreso de la República tratándose de las causales de retiro o desvinculación de la carrera administrativa.
4.1.3. El legislador y las causales de retiro de la carrera administrativa
Sobre ese particular, la jurisprudencia constitucional ha estimado que las causales expresamente mencionadas en el artículo 125 superior, esto es, la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo y la violación del régimen disciplinario, se refieren a la conducta del funcionario, que en relación con estas formas de retiro el legislador cuenta "con una potestad de configuración amplia" y que, en virtud de expresa previsión constitucional, a ellas se añaden "las demás causales previstas en la Constitución o en la ley"13.
Estas otras causales bien pueden obedecer a factores ajenos a la conducta del funcionario de carrera y, en cuanto hace a la facultades del legislador, es evidente que éste tiene a su alcance la posibilidad de "regular y estructurar causales de retiro adicionales a las señaladas en el artículo 125 constitucional, no necesariamente relacionadas con la evaluación del desempeño o con la violación del régimen disciplinario", tal como sucede, por ejemplo, con el retiro causado a consecuencia de la fusión o liquidación de las entidades públicas y de la consiguiente supresión de cargos, con la desvinculación de los funcionarios de carrera que han llegado a la edad de retiro forzoso, con la desvinculación de aquellos que se posesionan en cargos de libre nombramiento o remoción sin haber obtenido la comisión respectiva o que, al término de los periodos de comisión legalmente autorizados, no retornen al ejercicio del cargo de carrera que les corresponde14.
4.2. Los cargos de inconstitucionalidad referentes a la manera como se aplica la causal de desvinculación de la carrera administrativa prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004
En obsequio de claridad, la Corte considera necesario examinar, primeramente, en qué consiste la específica causal de retiro que ha generado la presentación de la demanda de inconstitucionalidad. Tal como ha quedado apuntado, en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 se prevé que cuando la comisión o la suma de comisiones para el desempeño de cargos de libre nombramiento y remoción sobrepase el término de seis (6) años, el empleado de carrera administrativa podrá ser desvinculado, "en forma automática", del cargo que le corresponda en la carrera.
Es de anotar que en el primero de los supuestos el empleado de carrera tiene un derecho y, en consecuencia, una vez enterado de su nombramiento o elección deberá elevar solicitud ante la entidad en la cual labora, por cuanto ésta no puede otorgar la comisión oficiosamente y se requiere, entonces, que el empleado en cuestión manifieste su intención de aceptar el nombramiento o elección, en tanto que tratándose de la segunda de las hipótesis reseñadas en el párrafo anterior, "el funcionario de carrera no tiene un derecho a que se le otorgue la comisión" y la entidad podrá concedérsela o negársela.17.
4.2.2. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y los derechos que orientan la carrera administrativa
A partir de las precisiones que se acaban de hacer resulta más fácil proseguir el análisis de la constitucionalidad de la causal de retiro que ocupa la atención de la Corte, pues, aún cuando se ha destacado que el legislador podía preverla, la introducción de causales distintas a las expresamente previstas en la Carta debe sujetarse a los límites impuestos por la configuración constitucional de la carrera y por los principios, valores y derechos constitucionales que, dentro del marco del Estado Social de Derecho, le sirven de fundamento.
Así entonces, de conformidad con lo indicado por la Corte, los derechos que orientan la carrera administrativa contribuyen a fijarle condiciones al ejercicio de la competencia reconocida al legislador para establecer otras causales de retiro y, por lo tanto, en atención a estos derechos, las causales adicionales a las constitucionalmente previstas que el Congreso establezca, "sólo pueden fundarse en razones objetivas, racionales y proporcionales a las finalidades que se busca satisfacer"18.
4.2.2.1. La causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 y el derecho al debido proceso
Siguiendo el orden de los planteamientos que los demandantes exponen en su libelo, inicialmente la Corte va examinar los cuestionamientos relacionados con el debido proceso que, en líneas generales, aluden a un supuesto carácter sancionatorio de la causal, cuya aplicación inmediata se haría con desconocimiento del Código Unico Disciplinario -que habría sido derogado en este punto- y, además, sin atender a ninguna clase de procedimiento y en abierta contradicción con el principio de legalidad y con la presunción de inocencia.
4.2.2.1.1. La carrera administrativa y el régimen disciplinario
La raíz de la argumentación vertida en la demanda se encuentra en el mencionado carácter sancionador de la causal cuestionada y en su adscripción al régimen disciplinario. Acerca de este tópico es indispensable puntualizar que, en reiterada jurisprudencia, este Tribunal ha distinguido entre el régimen disciplinario y el sistema de carrera administrativa. En efecto, más allá de compartir propósitos constitucionales en buena parte comunes, las diferencias son profundas, pues "el régimen de carrera está fundado en el mérito y se centra en asegurar ante todo la eficacia y continuidad de la actividad estatal, mientras que los procesos disciplinarios protegen preferentemente la moralidad de la administración, y por ello se centran en verificar el cumplimiento de los deberes propios del cargo por los respectivos funcionarios"19.
En este orden de ideas, "la lógica y racionalidad" que preside el retiro temporal o permanente de un empleado es diferente en cada uno de los dos regímenes, ya que la desvinculación producida en el ámbito disciplinario tiene tras de sí alguna falta del servidor, cosa que no siempre ocurre en el sistema de carrera, porque en muchos eventos el retiro carece de connotaciones sancionatorias y se produce en aras de una mejora en la calidad y la eficiencia del servicio, tal como acontece, por ejemplo, siempre que el empleado es retirado a consecuencia de la supresión del cargo que ocupaba20.
La Corte ha precisado que incluso en aquellas otras circunstancias en las cuales el retiro tienen vínculos más estrechos con la conducta del empleado, como en el caso del bajo rendimiento, no obstante su apariencia sancionatoria, la separación del servicio no es una sanción, porque su finalidad es, simplemente, mantener en el régimen de carrera a los más idóneos21.
Ahora bien, para determinar cuándo una disposición legal se inscribe dentro del régimen disciplinario la Corte ha utilizado criterios tales como la finalidad del precepto, el contexto normativo en el que el texto se encuentra, la estructura de la misma norma y el bien jurídico protegido22.
De la aplicación de los citados criterios a la causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 no surge el carácter disciplinario y sancionatorio que los demandantes le atribuyen. En efecto, de acuerdo con los artículos 1 y 2 de la referida Ley, su finalidad consiste en regular el sistema de empleo público, en establecer los principios básicos que deben regular el ejercicio de la gerencia pública y en asegurar la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad, así como en prestar el servicio, sin que se advierta en el señalamiento de estos fines un propósito esencial de regular cuestiones disciplinarias o de lograr los mentados objetivos mediante la imposición de sanciones de esa índole, caracteres que tampoco aparecen en el artículo 26 que, fuera de pertenecer al título IV referente al "ingreso y el ascenso al empleo público", busca, sencillamente, garantizar la vigencia de la carrera administrativa en cuanto regla general de acceso al servicio público y de permanencia en él.
Se reitera así el criterio que ha mantenido este Tribunal en relación con algunas causales de retiro previstas en la Ley 909 de 2004 y conforme al cual, la citada ley regula "aspectos relativos a la carrera administrativa y al empleo público, de manera que sus objetivos no tienen connotaciones disciplinarias"23, siendo del caso añadir que la causal establecida en el examinado artículo 26 tampoco tiene proyecciones hacia el ámbito disciplinario24 ni constituye sanción, puesto que se trata de una medida administrativa encaminada a hacer efectivos los principios que guían el servicio oficial y, en ese sentido, procura dotar a las entidades de un mecanismo ágil para proveer los cargos que hayan sido declarados vacantes y garantizar, con la mayor prontitud, que un nuevo funcionario entre a cumplir las labores y que la entidad siga su curso normal sin quedar sujeta a riesgos o a traumatismos innecesarios.
Al examinar la constitucionalidad de la potestad anterior este Tribunal declaró que, por expreso mandato del artículo 29 de la Carta, el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, e indicó que la declaración de vacancia y el consecuente retiro requieren de la expedición de un acto administrativo de carácter particular y concreto, precedido del procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo que impone comunicarle al empleado la actuación iniciada de oficio, "para efectos de que éste pueda ejercer su derecho de defensa, al ser oído por la autoridad administrativa competente, así como para contar con la oportunidad de aportar y controvertir las pruebas que le sean adversas"25.
La Corte hizo énfasis en la importancia de estas garantías propias del debido proceso tratándose de la desvinculación de empleados de carrera y, dada la trascendencia de la medida a adoptar que comporta la separación del cargo, insistió en la necesidad de motivar en forma suficiente y adecuada la decisión, así como en la urgencia de garantizar el debido proceso antes de la expedición del acto respectivo, pues "los controles posteriores que pueda ejercer el funcionario, resultan insuficientes para garantizar el respeto de su derecho fundamental al debido proceso"26.
A juicio de la Corporación, aunque la causal de retiro examinada en esa oportunidad no es de índole disciplinaria ni comporta la imposición de una sanción, esto no implica que se puedan negar las garantías previas inherentes al debido proceso27 y, por lo tanto, el carácter automático que, de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 tiene la aplicación de la causal de retiro allí prevista, no riñe con las exigencias del debido proceso que deben satisfacerse antes de la expedición del acto administrativo mediante el cual se declare la vacancia y se decida sobre la desvinculación.
La estabilidad laboral se encuentra establecida en los artículos 53 y 125 de la Constitución y, en palabras de la Corte, se entiende como "la certidumbre que debe asistir al empleado en el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones fijadas por ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo"29, luego es evidente que cuando el empleado se abstiene de observar "las condiciones fijadas en la ley", pone en riesgo su derecho a la estabilidad y no puede alegar válidamente que le ha sido vulnerado.
A lo anterior se debe añadir que, aún cuando la estabilidad es un importante derecho, ni siquiera en el régimen de carrera administrativa puede ser asimilado a la inamovilidad total y absoluta del empleado, motivo por el cual "no se opone a la posibilidad de consagrar causales de separación de la carrera en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan razón suficiente que justifique la adopción de la medida"30, tal como sucede tratándose de la causal de retiro prevista en el artículo 26 de la Ley 909 de 2004, que está inspirada en propósitos de interés general que consisten en la necesidad de darle continuidad al servicio evitando riesgos y traumatismos, así como en asegurar el predominio de la carrera administrativa en cuanto regla general para la vinculación al servicio público y la permanencia en él.
Primero. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra de la expresión "tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes" que pertenece al artículo 44 de la Ley 909 de 2004, por ineptitud sustancial de la demanda.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 26 de la Ley 909 de 2004 en el entendido que esta decisión administrativa debe adoptarse con las garantías propias del debido proceso.
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA C-175 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERÍA
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 26 y 44 (parcial) de la Ley 909 de 2004, "por la cual se expiden las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones"
Con el respeto acostumbrado por las decisiones unánimes de esta Corte, me permito aclarar mi voto a la presente sentencia, ya que aunque me encuentro de acuerdo con esta decisión, considero necesario realizar una observación respecto del punto tratado en la parte motiva y considerativa de esta decisión, relativo a la potestad reguladora del legislador en materia de causales de retiro de la carrera administrativa.
En este sentido, me permito expresar mi preocupación por que se reconozca una potestad de configuración del legislador tan amplia en materia de causales de retiro de la carrera administrativa, que puede terminar por hacerla nugatoria. Por tanto, en mi concepto se deberían matizar las aseveraciones relativas a este tema planteadas en el aparte 4.1 de esta sentencia.
En mi concepto, en este caso se concilian dos situaciones: de un lado, el reconocimiento de un derecho que tiene un límite de seis años y de otro, el debido proceso pues no se puede proceder a una desvinculación automática de la carrera administrativa sin antes escuchar al empleado y adelantar un debido proceso con el lleno de todos los requisitos.
Así mismo, es de observar que en cualquier caso el empleado de carrera conserva plena autonomía para decidir no regresar al cargo de carrera y permanecer en el de libre nombramiento y remoción.
De otra parte, en mi concepto el problema planteado en este caso se debe examinar frente a las diversas situaciones administrativas del empleado de carrera, las cuales deben estudiarse en cada caso.
Con fundamento en las anteriores razones aclaro mi voto a la presente decisión, manifestando no obstante mi acuerdo con lo esencial de la decisión y el condicionamiento de la exequibilidad de artículo 26 de la Ley 909 de 2004, en el sentido que la decisión administrativa que se origine a partir de la aplicación de esta norma debe adoptarse con el pleno cumplimiento de las garantías propias del debido proceso.
1 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-670 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
2 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-700 de 2006. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1080 de 2006. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
4 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-517 de 2002. M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1079 de 2002. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2006. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1230 de 2005. M. P. Rodrigo Escobar Gil.
12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-292 de 2001. M. P. Jaime Córdoba Triviño.
13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 1993. M. P. Alejandro Martínez Caballero.
16 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
19 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-088 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
22 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
23 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1189 de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
24 Sobre las proyecciones en el ámbito disciplinario puede consultarse la Sentencia C-501 de 2005.M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
25 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1189 de 2005. M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
28 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
29 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-479 de 1992. M. P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
30 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 1997. M. P. Hernando Herrera Vergara.

References: artículo 26
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 125
 resolución 
 artículo 44
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 44
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 44
 artículo 28
 artículo 26
 artículo 44
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 artículo 44
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 artículo 44
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 artículo 44
 artículo 26
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 artículo 125
 resolución 
 artículo 125
 artículo 40
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 125
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 29
 artículo 26
 artículo 26
 artículo 44
 artículo 26
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