Source: https://www.ip-rs.si/ijz/prosilec-vrhovno-drzavno-tozilstvo-3851/
Timestamp: 2019-07-17 20:59:10+00:00

Document:
Naslov: Prosilec - Vrhovno državno tožilstvo
Številka: 090-280/2016/16
Kategorija: Ali gre za zlorabo pravice?, Javni uslužbenci, funkcionarji, Odločbe po sodbah Upravnega sodišča
Upravno sodišče je s sodbo št. I U 313/2017-13 z dne 9. 1. 2019 ugodilo tožbi, odločbo IP št. 090-280/2016-5 z dne 18. 1. 2017 odpravilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek. IP je po preučitvi celotne zadeve v ponovnem postopku zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Nadalje je IP ugotovil, da so v delu zahtevanih dokumentov izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, v delu pa pogoji niso izpolnjeni. Pri dokumentih, s katerimi organ razpolaga v materializirani obliki, pa je IP nadalje ugotovil tudi, da je v delu podana izjema varstva osebnih podatkov, zato je odločil o delnem dostopu do zahtevanih podatkov. IP je torej pritožbi prosilca v delu ugodil, v delu pa jo je zavrnil kot neutemeljeno.
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16, 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), tretjega odstavka 248. člena in drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča št. I U 313/2017-13 z dne 9. 1. 2019, o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 5. 12. 2016, zoper odločbo Vrhovnega državnega tožilstva, Trg OF 13, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. Tu-9-5/37/2016-VK z dne 10. 11. 2016, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
Pritožbi prosilca z dne 5. 12. 2016 se delno ugodi in se odločba Vrhovnega državnega tožilstva, št. Tu-9-5/37/2016-VK z dne 10. 11. 2016, delno odpravi ter se odloči:
»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilcu fotokopije dokumentov, ki se nanašajo na javnega uslužbenca …, in sicer:
diplome št. 145/81 z dne 9. 9. 1981, na način, da prekrije podatke o dnevu, mesecu, letu in kraju rojstva …;
spričevala o opravljenem strokovnem izpitu št. 969 z dne 25. 1. 1984, na način, da prekrije podatke o dnevu, mesecu, letu in kraju rojstva …;
obračunov plač za obdobje od meseca januarja do vključno meseca avgusta 2016, na način, da prekrije naslednje varovane osebne podatke …:
∙ davčno številko,
∙ naslov stalnega bivališča,
∙ dodatek za delovno dobo (C020), kadar je ta na plačilni listi naveden samostojno, v obliki odstotka od plače, kot bruto ali neto znesek,
∙ neto zneske izplačil, razen podatkov o neto povračilih stroškov za prehrano na delu in prevoz na delo,
∙ podatek o morebitnih odtegljajih,
∙ podatke o obračunanih davkih in prispevkih od plače ter drugih dohodkov iz delovnega razmerja,
∙ podatek o številki transakcijskega računa posameznika,
∙ podatek o premijskem razredu, v katerega se posameznik uvršča v okviru izplačila premije po ZKDPZJU.«.
Prosilec je z zahtevo z dne 13. 10. 2016 zahteval dokumente, iz katerih izhajajo podatki o … (v nadaljevanju: imenovani javni uslužbenec), in sicer:
- kdaj in kje je študiral pravo, oziroma ali je morebitno univerzitetno izobrazbo dobil na kakšni drugi fakulteti, ki ni pravna;
- seznam vseh opravljenih izpitov na fakultetah, z datumi, imeni predmetov, ocenami in podpisom učitelja; tudi podatek, kdaj in s kakšno oceno je opravil pisni in ustni del pravniškega državnega izpita, kdo je bil njegov ocenjevalec, vprašanja in njegove odgovore na ustnem delu pravniškega državnega izpita, fotokopijo rokopisa opravljene pisne naloge;
- karierno pot, natančno po letih in mesecih v javnih službah;
- plačilne liste za vse mesece v letu 2016 do avgusta;
- vse podatke o opravljanju pripravniškega staža, z navedbo časa in podpisa osebe oziroma institucije, pri kateri je opravljal pripravniški staž.
Organ je z odločbo št. Tu-9-5/37/2016-VK z dne 10. 11. 2016 zahtevo prosilca v celoti zavrnil, ker niso pri vseh dokumentih izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, pri dokumentih, kjer so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, pa zaradi zlorabe pravice iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ. V utemeljitev je najprej navedel določbi 2. in 4. člena ZDIJZ. Upoštevaje kriterije za informacijo javnega značaja je tako ugotovil, da niso izpolnjeni kriteriji pri posameznih zahtevanih dokumentih, in sicer glede zahtevanega seznama vseh opravljenih izpitov z oceno in podpisom profesorja, pisnega izdelka pravosodnega izpita, ocene in izpraševalcev ustnega dela pravosodnega izpita ter podrobnega opisa karierne poti. Nadalje je navedel določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ in opredelitev pojma »šikanozen« po Slovarju slovenskega knjižnega jezika, iz katerega izhaja, da gre za ravnanje, s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti. Upoštevaje slednje je ocenil, da je obravnavana zahteva šikanozna, prav tako pa tudi v nasprotju z namenom zakona, kot izhaja iz 2. člena ZDIJZ. Navedeno je obrazložil z dejstvom, da je bila prosilcu izdana odločba, s katero je imenovani …. Pri tem je pojasnil, da prosilec v tej zadevi že v osnovi izhaja iz napačne predpostavke, da je imenovani tožilec funkcionar, kar pa ne drži, saj omenjeni zaseda delovno mesto višjega pravosodnega svetnika, torej je javni uslužbenec. Za javne uslužbence namreč veljajo nižji standardi dostopnosti do informacij kot za funkcionarje, tako da je pri odločanju upoštevana tudi navedena okoliščina. Nadalje je navedel, da je prosilec po prejemu zavrnilne odločbe naslovil na organ več kot 20 vlog v roku 14 dni. Iz številnih vlog je bil razviden žaljiv ton tako do imenovanega tožilca kot tudi do organa in predstojnika. Imenovanega tožilca je namreč označeval z raznimi izrazi, in samo zaradi sprejema odločitve, s katero se prosilec ni strinjal. Iz njegovih dopisov organu in tožilcu izhajajo tudi grožnje, vključno z omembo otrok. Ob povedanem je tako organ ocenil, da prosilec svoje pravice dostopa do informacij javnega značaja ne uporablja dobronamerno in v skladu z načelom 11. člena ZUP, ki določa, da morajo stranke uporabljati pravice, ki so jim priznane, pošteno. Vložena zahteva jasno izkazuje namen, ki je drugačen od tistega, ki je določen v 2. členu ZDIJZ. Prosilec z zahtevo osebno obračunava in z uporabo vseh možnih sredstev izvaja pritisk na nosilce odločitev. Namen ZDIJZ ni omogočiti posameznikom sredstvo za ustrahovanje, poniževanje in diskreditacijo posameznika, zato gre za zlorabo pravice. Glede na navedeno in ob upoštevanju, da postopek o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja za drugega državnega tožilca (odločba Tu-9-5/33/2016 z dne 12. 10. 2016) še ni dokončen, gre pa za povezano zadevo, predmetna zahteva prosilca pa s šikaniranjem ustvarja pritisk na odgovorno osebo, je organ odločil, da zahtevo prosilca zavrne.
Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 5. 12 2016, v kateri je navedel, da edino kar je šikanozno, je dejstvo, da je organ zavrnil dostop do z zakonom določenih javnih podatkov, ne pa njegova zahteva po ZDIJZ. Prosilec meni, da so podatki, ki jih je zahteval, informacije javnega značaja. Izrazil je tudi svoje mnenje o organu in njegovih zaposlenih.
Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. Tu-9-5/37/2016-VK z dne 12. 12. 2016, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil predmetno dokumentacijo.
IP je o pritožbi prosilca odločil z odločbo št. 090-280/2016/5 z dne 18. 1. 2017, s katero je pritožbi prosilca v delu ugodil, v delu pa jo je zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov. Organ je zoper predhodno navedeno odločbo IP vložil tožbo pred Upravnim sodiščem, ki je o predmetni zadevi odločilo s sodbo št. I U 313/2017-13 z dne 9. 1. 2019. Sodišče je s sodbo tožbi ugodilo, odločbo IP št. 090-280/2016-5 z dne 18. 1. 2017 odpravilo in zadevo vrnilo IP v ponovni postopek.
IP je z dopisom z dne št. 090-280/2016/14 z dne 20. 2. 2019 pozval imenovanega javnega uslužbenca, na katerega se nanašajo zahtevani dokumenti, na izjasnitev oziroma morebitno vključitev v postopek. Imenovani javni uslužbenec se je odzval z dopisom z dne 27. 2. 2019. Navedel je, da se vključuje v postopek zaradi zavarovanja svojih osebnih pravic in pravnih koristi ter nasprotuje razkritju njegovih osebnih podatkov. Iz dosedanjega ravnanja prosilca je namreč očitno, da bi zahtevane osebne podatke zlorabil za njegovo diskreditacijo oziroma razžalitev (158. člen KZ) in obrekovanje (159. člen KZ), ker ni ugodil njegovi zahtevi za posredovanje podatkov javnega značaja v funkcionalno povezani zadevi. Pa tudi za nadaljnji pritisk nanj, kot uradne osebe, v zvezi z njegovimi odločitvami o pogostih zahtevah prosilca za informacije javnega značaja. Navedeno je utemeljil z dosedanjim ravnanjem prosilca, dopisi z žaljivo vsebino, v zvezi z odločitvijo v zadevi št. Tu-9-5/33/2016, na službeni e-naslov skoraj vsakodnevno v daljšem časovnem obdobju. Psovke in žaljivke so vsebovane tudi v zahtevi in pritožbi v obravnavani zadevi, ki ju je glede na to šteti za šikanozni vlogi.
IP je kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.
V obravnavani zadevi je bil s pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje odpravljen akt drugostopenjskega upravnega organa (IP). Če se upravni akt odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi posledice, ki so iz njega nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice, z učinkom ex tunc, v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena ZUP. V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev v stanje pred izdajo odpravljene odločbe IP, to je v stanje odločanja o prosilčevi pritožbi z dne 5. 12. 2016.
Ker je primarno sporno vprašanje, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredeljuje do tega vprašanja.
Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona)[1], izhaja, da je predlagatelj utemeljil določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse, in sicer da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, kot primer pa je navedel odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe pa je predlagatelj navedel tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Navedel je tudi, da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[2], ustavnosodne presoje[3] in sodne prakse Vrhovnega sodišča[4].
Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in ta uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike, ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev.[5] Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Temeljno načelo ZDIJZ torej usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. ZDIJZ tako v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, ne glede na pravni interes, lahko se pa pravica dostopa do informacij javnega značaja odreče zaradi zlorabe te pravice.
Kot izhaja iz pravne teorije[6], nastane zloraba pravice tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava. Razlagalec mora upoštevati vse pravno pomembne okoliščine, ki so zvezane s konkretnim primerom v procesu uporabe prava.
Po pravni teoriji[7] so za dejanski stan zlorabe pravice značilne tri prvine, in sicer:
temeljna predpostavka je, da nosilec pravice izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičenja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičenja;
druga predpostavka je, da je nastal konflikt dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta; do konflikta pride zato, ker si stojita nasproti dve pravici in je ena izmed njiju izvrševana tako, da bodisi delno bodisi v celoti onemogoča aktivirati in uresničevati drugo.
v konfliktu dveh ali več pravic pa je najbolj težavno opredeliti tretjo prvino, kdaj in zakaj je bila določena pravica zlorabljena (prepoved – merilo zlorabe pravice).
Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice[8] v zvezi z zlorabo pravice navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Avtor članka ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.
Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se tako presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Ob tem IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.
Pred nadaljnjo obrazložitvijo, upoštevaje utemeljitev odločitve organa, ki temelji na šikanoznosti predmetne zahteve, IP poudarja, da lahko zavezanec po ZDIJZ zahtevo ali funkcionalno povezane zahteve prosilca zavrne po petem odstavku 5. člena ZDIJZ le v primeru, ko so izpolnjeni elementi instituta zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Kot eden od elementov je lahko podano tudi »šikaniranje«, šikanozne pa so tiste zahteve, s katerimi želi prosilec škodovati organu, npr. z žalitvami, vlaganjem velikega števila zahtev, obsežnimi zahtevami ipd... Povedano drugače, vsaka zahteva »šikanoznega« značaja, pomeni hkrati tudi zlorabo pravice. Navedeno stališče izhaja tudi iz sodne prakse.[9]
IP nadalje poudarja, da je v obravnavanem primeru predmet presoje IP samo zahteva prosilca z dne 13. 10. 2016, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo. IP v obravnavanem primeru tako ni presojal drugih zahtev oziroma vlog prosilca, na katere navezuje utemeljitev svoje odločitve organ. IP je pri tem izhajal iz določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Povedano drugače, IP meni, da se morebitna zloraba pravice dostopa po predmetni določbi presoja po posamezni zahtevi ali po funkcionalno povezanih zahtevah, in glede na to, da v obravnavanem primeru v skladu z 247. členom ZUP presoja odločbo organa, s katero je bilo odločeno o zahtevi z dne 13. 10. 2016, nima pravne podlage, da bi svojo presojo širil tudi na druge zahteve prosilca. Organ namreč svoje odločitve po oceni IP ni utemeljil na funkcionalno povezanih zahtevah. Pojem »funkcionalno povezane zahteve« zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[10] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.[11] Povedano drugače, glede na posredovano dokumentacijo in obrazložitev organa po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec npr. že vložil zahteve z identično ali podobno vsebino oziroma v postopku po ZDIJZ že pridobil zahtevane podatke, ...
Navedbe organa, ki se v petem odstavku na drugi strani izpodbijane odločbe navezujejo na 20 vlog, ki naj bi jih prosilec poslal organu v roku 14 dni po tem, ko je prejel zavrnilno odločbo imenovanega javnega uslužbenca kot uradne osebe za dostop do informacij v zvezi z določenim državnim tožilcem, namreč niso konkretizirane. Po oceni IP teh vlog ne more oziroma ne sme upoštevati v obravnavnem primeru. Organ je namreč v izpodbijani odločbi navedel samo število vlog, ki mu jih je posredoval prosilec v 14 dneh in pri tem navedel določene oznake, ki jih je bil deležen imenovani javni uslužbenec, ni pa konkretiziral nobene od 20 vlog, niti po datumu niti po vsebini. Da bi IP navedene vloge upošteval pri presoji morebitne funkcionalne zahteve, bi morale biti te vloge konkretizirane v izpodbijani odločbi, sploh z vidika funkcionalne povezanosti po določbi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Ni dovolj, da jih organ samo predloži IP. Kot že navedeno, določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ zajema funkcionalno povezane zahteve, ne pa katerihkoli vlog. Tudi samo število vlog a priori ne pomeni zlorabe pravice dostopa, kar izhaja tudi iz sodne prakse.[12] Pavšalne navedbe tako ne morejo biti predmet presoje IP, saj je pravica dostopa do informacij javnega značaja ustavna pravica, ki sodi med temeljne človekove pravice, uresničuje pa se v skladu z ZDIJZ.
Ob tem IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ ni mogoče upoštevati raznih dopisovanj, ki so posredovana organu in obravnavana izven postopkov po ZDIJZ (kar jasno izhaja iz jezikovne razlage določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ). Posameznik, ki meni, da so mu bile kršene človekove pravice, ima v takih primerih na voljo ustrezna pravna sredstva oziroma so temu namenjeni drugi postopki. Slednje izhaja tudi iz sodne prakse.[13] Glede na navedbe imenovanega javnega uslužbenca kot stranskega udeleženca to pomeni, da ima vsak v primeru suma storitve kaznivih dejanj razžalitve in obrekovanja po določbah Kazenskega zakonika[14] pravico do vložitve zasebne tožbe.
Predmet presoje IP je torej zahteva prosilca z dne 13. 10. 2016, za katero je mogoče ugotoviti, da obsega konkretno navedene informacije oziroma dokumente, ki so predmet zahteve in tudi način seznanitve. Obsega torej obvezni sestavini zahteve, ki ju določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena.
Nadalje je mogoče ugotoviti, da ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:
ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[15];
pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[16];
vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[17];
zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[18];
vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[19];
z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[20];
zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[21];
za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[22].
IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.
IP ugotavlja, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Pri delu zahtevanih dokumentov so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, ugotoviti pa je mogoče tudi, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma absolutno javno dostopni. Zahtevani so namreč podatki o izpolnjevanju pogojev za zasedbo delovnega mesta imenovanega javnega uslužbenca (spričevalo o opravljenem strokovnem izpitu, diploma) in o porabi javnih sredstev v določenem obdobju (obračuni plač za mesece januar – avgust 2016). Takšna zahteva ima torej povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima torej takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen«.[23]
Kot je IP poudaril v svojih odločbah že večkrat, niso varovani osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja javnega funkcionarja oziroma javnega uslužbenca. Slovenska pravna ureditev se je s tem približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma, in sicer pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, količnika, plače, službenega naslova, napredovanja na delovnem mestu. Slednji podatki namreč izkazujejo tako ustrezno kvalifikacijo javnega uslužbenca, ki zaseda določeno delovno mesto, prav tako pa so potrebni tudi pri ugotavljanju, ali je poraba javnih sredstev v obliki plače, ki jo prejme javni uslužbenec, zakonita. Takšni podatki torej, po odločitvi zakonodajalca, v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja, in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja).
Na tem mestu IP opozarja še na določbe Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju: ZSPJS)[24]. ZSPJS v prvem odstavku 38. člena določa, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka na delovno dobo. Ne glede na navedeno pa so javnosti po postopku, ki ga ureja ZDIJZ, dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti (šesti odstavek 38. člena ZSPJS).
V zvezi z navedenim pa IP opozarja še na stališče Ustavnega sodišča RS, da javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave na delovno mesto, ki izkazuje kvalifikacije osebe, potrebne za določeno delovno mesto, ki ga je zavzelo že v odločbi št. U-I-25/95. Tudi iz prakse Upravnega sodišča glede podatkov, ki izkazujejo izpolnjevanje zakonskih pogojev za opravljanje delovnega razmerja javnega uslužbenca ali javne funkcije, izhaja jasno stališče, da gre za absolutno javne podatke. Upravno sodišče je tako v sodbi št. IU 1410/2010 z dne 25. 5. 2011, med drugim navedlo: »V določilu 2. odstavka 6. člena ZDIJZ je zakonodajalec uporabil pojmovno zvezo »ne glede na določbe prejšnjega odstavka«, kar pa ne pomeni, da ima določilo 2. odstavka 6. člena ZDIJZ popolnoma samostojno mesto v ZDIJZ, ampak se veže na določilo 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je bil z določbo 2. odstavka 6. člena ZDIJZ v zakon le vpeljan test sorazmernosti v zvezi z izjemami iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. To pa pomeni, da pojmovna zveza »ne glede na določbe prvega odstavka« iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, vključuje zvezo med prvim odstavkom, ki ureja izjeme, in drugim odstavkom, ki ureja uporabo testa sorazmernosti. Omenjeno presojo z vidika sorazmernosti je torej na splošni ravni opravil že zakonodajalec v šestem odstavku 38. člena ZSPJS in 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.«
Določeni podatki o javnih funkcionarjih in javnih uslužbencih so torej vedno javni, zato po mnenju IP že iz tega vidika ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v konkretnem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, še posebej pri porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, in zahteva prosilca se dejansko nanaša na takšne podatke.
Nadalje IP ugotavlja, da ne more slediti utemeljitvi organa, da je treba v obravnavanem primeru upoštevati, da je predmetna zahteva povezana z zavrnilno odločbo, ki jo je izdal javni uslužbenec kot uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja. Po mnenju IP je povsem legitimno, da se posameznik seznani s podatki o izpolnjevanju pogojev za zasedbo posameznega delovnega mesta javnega uslužbenca, ki odloča o njegovih pravicah v drugem postopku. Glede na zahtevane podatke v obravnavanem primeru je mogoče ugotoviti, da gre v delu za podobno zahtevo kot v pritožbeni zadevi, v kateri je IP odločil z odločbo št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, Upravno sodišče pa s sodbo št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. V tej zadevi je organ prav tako zatrjeval, da prosilec vlaga zahteve za posredovanje podatkov, ki se nanašajo na določene osebe, in sicer po nastopu konkretnega, za prosilca neugodnega dogodka. Sodišče je sledilo utemeljitvi IP, ki je pri svoji odločitvi izhajal iz izključno iz dveh zahtev, o katerih je organ prve stopnje odločil z izpodbijanima odločbama, upoštevaje naravo zahtevanih podatkov (absolutno javni podatki). Kot izhaja iz navedene sodbe je namreč sodišče sledilo stališču, da se mora »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja, ki so javno dostopni, dostop omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen« (točka 19 obrazložitve). V zvezi z navedbami organa o šikaniranju posameznih javnih uslužbencev, pa sta tako IP kot sodišče ugotovila, da gre za okoliščine, ki lahko predstavljajo morebitne kršitve, vendar to ni stvar postopka po ZDIJZ, ampak drugih postopkov (točka 19 obrazložitve).
IP tudi ni mogel slediti utemeljitvi organa, da za javne uslužbence velja nižji standard dostopnosti informacij kot za funkcionarje, kot je to v izpodbijani odločbi navedel organ. V izogib ponavljanju se IP sklicuje na svoje predhodne navedbe glede namena ZDIJZ in nadzora javnosti ter pričakovanj zasebnosti javnih uslužbencev ter opozarja, da z vidika 1 alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki v obravnavanem primeru predstavlja pravno podlago za obdelavo osebnih podatkov, zakon med javnimi uslužbenci in funkcionarji ni postavil nobenih razlik.
Prav tako se IP ne more strinjati z navedbami organa, da prosilec pravice dostopa do informacij javnega značaja ne uporablja dobronamerno in v skladu z 11. členom ZUP, ker po njegovem mnenju zahteva jasno izkazuje namen prosilca, ki je drugačen od namena ZDIJZ po 2. členu. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ni mogoče opisati kot ravnanja, ki ni v skladu z 11. členom ZUP. Namen ZDIJZ je namreč transparentnost in tako tudi nadzor javnosti nad delom javnih uslužbencev, in v obravnavanem primeru ni mogoče reči, da takšen namen ne izhaja iz ravnanja prosilca. In kot že navedeno, po mnenju IP je pravica prosilca, da se seznani z izpolnjevanjem pogojev za zasedbo delovnega mesta imenovanega javnega uslužbenca, povsem legitimna. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[25] takšnega ravnanja prosilca pa po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti.
Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa, niti jih ni zatrjeval organ sam. V obravnavani zadevi namreč ni mogoče govoriti, da je prosilec z načinom vlaganja zahtev prekomerno zasipal organ z delom, kar bi posledično predstavljalo oviro za njegovo učinkovito delo, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih. Niti ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru ugotovili ponavljajoče se vloge za isto zadevo, oziroma provokacije in nagajivost ter posledično navidezno uveljavljanje pravic.
Ugotoviti je sicer mogoče, da prosilec v predmetni zahtevi uporablja določene neprimerne izraze, vendar po oceni IP v obravnavanem primeru odvzem pravice iz 39. člena Ustave iz tega razloga ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti.[26] Glede na prakso Ustavnega sodišča RS je mogoče ugotoviti, da to dopušča omejitev ustavnih pravi le izjemoma, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), vendar po oceni IP takšen ukrep v obravnavanem primeru ni nujen, primeren in ni sorazmeren za dosego ustavno varovanih ciljev, ki naj bi jih zasledoval organ. V obravnavanem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca glede do dostopa do informacij javnega značaja.
IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ker zloraba pravice, na katero se je skliceval organ, ni podana, se je IP v nadaljevanju do zahtevanih informacij opredelil z vidika vprašanja, ali so podani vsi pogoji po 4. členu ZDIJZ in ali gre za morebitne zakonske izjeme (1. odstavek 6. člena in 5.a člen ZDIJZ).
Informacije javnega značaja v obravnavanem primeru in izjema varstva osebnih podatkov
Kot je bilo ugotovljeno že z odločbo IP št. 090-280/2016/5 z dne 18. 1. 2017, razpolaga organ v materializirani obliki z naslednjimi zahtevanimi dokumenti: z diplomo št. 145/81 z dne 9. 9. 1981, spričevalom o opravljenem strokovnem izpitu (pravniški državni izpit) št. 969 z dne 25. 1. 1984 ter obračuni plač za obdobje januar – avgust 2016.
Z drugimi dokumenti, ki bi ustrezali zahtevi prosilca, organ ne razpolaga v materializirani obliki. IP glede neobstoja drugih dokumentov za imenovanega javnega uslužbenca verjame organu, da z njimi ne razpolaga v materializirani obliki. Navedeni dokumenti namreč niso v zvezi z delovnim razmerjem imenovanega javnega uslužbenca, oziroma niso pogoj za zasedbo delovnega mesta. Tudi delovnopravna zakonodaja (Zakon o delovnih razmerjih, Zakon o evidencah na področju dela in socialne varnosti) ne predvideva, da bi delodajalec moral razpolagati s podrobnejšimi podatki o opravljanju pravniškega državnega izpita ali pripravništva. Na tem mestu IP dodaja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje podatke oziroma dokumente, s katerimi ne razpolaga.
V nadaljevanju je tako IP odločal o dostopu do fotokopij predhodno navedenih zahtevanih dokumentov glede imenovanega javnega uslužbenca, s katerimi organ razpolaga v materializirani obliki. Glede na to, da se organ do predmetnih dokumentov z vidika izjem po ZDIJZ ni opredelil, ker je zahtevo zavrnil že zaradi zlorabe pravice dostopa, je IP po uradni dolžnosti presojal, ali so glede navedenih dokumentov morebiti podane izjeme po 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Upoštevaje izjeme po ZDIJZ je IP ugotovil, da presojani dokumenti, obsegajo posamezne osebne podatke, in sicer:
- diploma št. 145/81 z dne 9. 9. 1981:
∙ ime, priimek, datum in kraj rojstva, stopnjo in smer izobrazbe ter datum in kraj diplomiranja imenovanega javnega uslužbenca;
∙ ime, priimek, stopnjo izobrazbe in podpis rektorja univerze;
∙ ime, priimek, stopnjo izobrazbe in podpis dekana fakultete;
- spričevalo o opravljenem strokovnem izpitu zap. št. 969 z dne 25. 1. 1984:
∙ ime, priimek, datum in kraj rojstva, stopnjo in vrsto izobrazbe imenovanega javnega uslužbenca, pa tudi datum opravljanja strokovnega izpita;
∙ ime, priimek in podpis predsednika izpitne komisije.
- obračuni plač za mesece januar – avgust 2016: ime, priimek, naslov bivališča, davčno številko, šifro delovnega mesta, naziv delovnega mesta, plačni razred javnega uslužbenca, plačni razred delovnega mesta, osnovno plačo FJU (u070), vrednost plačnega razreda FDMN (z073), osnovna plača za obračun (z108), dodatek za delovno dobo (c020), bruto osnovo (z120, z124), redno delo (A010), prazniki (B010), letni dopust (B020), bruto plačo (z080), neto plača (z290), regres (j090), osnovno plačo za izračun prispevkov (z270), prehrana na delu, bruto in neto znesek (I010), prevoz na delo, bruto in neto znesek (I030), podatek o morebitnih odtegljajih, podatke o prispevkih iz bruto (plača jih delavec) ter podatek o prispevkih na bruto (plača delodajalec), podatek o premiji za kolektivno dodatno pokojninsko zavarovanje (m010), podatek o izplačilu na račun, številko osebnega (TRR) računa.
Nadalje je IP ugotovil, da navedeni podatki v predmetnih dokumentih izpolnjujejo merila za osebne podatke. V skladu z določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, če se podatek nanaša na varovane osebne podatke. ZDIJZ pri ugotavljanju obstoja navedene izjeme napotuje na določbe veljavnega zakona o varstvu osebnih podatkov. V času izdaje izpodbijane odločbe organa je bil to Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1)[27], na katerega se je posledično treba opreti tudi v tem pritožbenem postopku. Ne glede na to, da se je s 25. 5. 2018 pričela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[28], ki v določenih delih zamenjuje ZVOP-1, je IP kot pritožbeni organ vezan na predpise, ki so bili v uporabi v času odločanja organa prve stopnje in v času izdaje izpodbijane odločbe, to je na dan 10. 11. 2016.
Po ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen, posameznik pa je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek. Upoštevaje navedeno definicijo osebnega podatka predstavljajo podatki o imenu in priimku, stopnji izobrazbe, datumu in kraju rojstva, datumu diplomiranja, plači, … nedvomno osebne podatke. Osebni podatki se lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon, ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika (prvi odstavek 8. člena ZVOP-1). Osebni podatki pa se v javnem sektorju lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon, oziroma z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika (9. člen ZVOP-1).
V skladu z definicijo obdelave osebnih podatkov iz tretje točke 6. člena ZVOP-1 razkritje in dajanje osebnih podatkov na razpolago izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov, ZDIJZ sam po sebi pa ne daje organom pravne podlage, da razkrivajo oziroma dajejo na razpolago osebne podatke posameznikov, s katerimi razpolagajo zaradi izvrševanja svojih zakonitih pristojnosti[29]. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo npr. tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega interesa javnosti (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).
Pri ugotavljanju, ali so v zahtevanih dokumentih osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je bilo potrebno ugotoviti:
- ali za razkritje osebnega podatka obstaja pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1.
Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, in porabo javnih sredstev, niso varovani. Določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja torej neposredno pravno podlago za posredovanje osebnih podatkov v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca in porabo javnih sredstev, kar pomeni, da mora organ v takšnih primerih dovoliti dostop do teh podatkov.
Navedena pravna podlaga tako predstavlja podlago za razkritje podatkov na diplomi in spričevalu o opravljenem strokovnem izpitu, razen podatkov o dnevu, mesecu, letu in kraju rojstva imenovanega javnega uslužbenca. Ob tem IP navaja, da so tudi podatki o imenu, priimku, izobrazbi, nazivu in podpisu dekana, rektorja in predsednika izpitne komisije, povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca in porabo javnih sredstev.
Na presojanih obračunih plač pa niso varovani osebni podatki o imenu in priimku javnega uslužbenca, o nazivu, o številki pogodbe o zaposlitvi, o plačnem razredu, o osnovni bruto plači, podatki za obračun rednega dela v bruto zneskih, o drugih dohodkih iz delovnega razmerja v bruto zneskih (če iz njih ni razviden dodatek za delovno dobo), o izplačilu stroškov prehrane in prevoza v neto znesku, o skupnem povračilu stroškov in o bruto znesku, ki je bil vplačan kot premija kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja. Pri navedenih podatkih gre namreč za podatke o porabi javnih sredstev in za podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, dostop do katerih se dovoli na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem IP še dodaja, da podatek o prejemkih in s tem podatek o porabi javnih sredstev predstavljajo bruto zneski izplačil, razen pri izplačilu za stroške prehrane in prevoza, ki je le v neto znesku in od katerega se davki in prispevki ne obračunajo. Strošek za delodajalca kot izplačevalca plače v odnosu do zaposlenega je namreč bruto prejemek zaposlenega, medtem ko je neto znesek obračuna in izplačila odvisen (tudi) od osebnih okoliščin posameznika, ki izhajajo iz njegovih osebnih okoliščin, ki niso v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja (npr. število prijavljenih družinskih članov, ki se upoštevajo kot vzdrževani člani pri dohodninski osnovi, uvrstitev v skupen dohodninski razred, ki je odvisen od vseh prejemkov posameznika, ne le od višine plače,..). V skladu s tem so kot informacije javnega značaja prosto dostopni podatki o bruto zneskih (neto zneski pa so varovani), razen podatka o dodatku za delovno dobo, ki je, po določbi prvega odstavka 38. člena ZSPJS, izrecno varovan in se ne posreduje niti v obliki bruto zneskov.
Ker torej ni pravne podlage za razkritje vseh osebnih podatkov imenovanega javnega uslužbenca, kar pomeni, da predstavljajo varovane osebne podatke, jih je treba skladno z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[30] (delni dostop) prekriti.
IP je ugotovil še, da druge izjeme 5.a člena in iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ niso podane.
V zvezi z navedbami prosilca o razlogih, zakaj potrebuje predmetne podatke, pa IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Povedano drugače, glede na določbe ZDIJZ je irelevantno, če zahtevo za dostop do podatkov oziroma dokumentov organa postavi prosilec, ker se ne strinja s posamezno odločitvijo organa, in obratno, vsebinske odločitve in postopanja organov niso predmet presoje v postopkih po ZDIJZ, razen ko gre za same odločitve o dostopu do dokumentov po ZDIJZ.
IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag tako delno ugodil pritožbi prosilca, odločbo organ, na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP, delno odpravil in odločil, kot to izhaja iz točke 1 izreka te odločbe. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP (izrek v odločbi prve stopnje je sicer zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi), kot to izhaja iz točke 2 izreka te odločbe.
da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka tega sklepa.
Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[31] oproščena plačila upravne takse.
[2] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a)
[3] Npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98.
[4] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. II Ips 247/94.
[5] Več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72.
[6] Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986.
[7] Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, in Teorija prava – Prispevek k razumevanja prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013.
[8] Pravna praksa, št. 26/00.
[9] Npr. sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016-12.
[10] Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.
www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt.
[12] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34.
[13] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34.
[15] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.
[16] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.
[17] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.
[18] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.
[19] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.
[20] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.
[21] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.
[22] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.
[23] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.
[24] Uradni list RS, št. 10/09 - uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 91/09, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 – ORZSPJS49a, 40/12 – ZUJF, 46/13, 25/14 – ZFU, 50/14, 95/14 – ZUPPJS15, 82/15, 23/17 – ZDOdv, 67/17 in 84/18.
[25] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.
[26] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča (npr. sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013).
[27] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.
[28] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.
[29] Npr. odločba IP št. 090-118/2011/4 in smiselno sodba Upravnega sodišča RS, št. I U 1588-2012-20 z dne 19. 2. 2014.
[30] Uradni list RS, št. 24/16.
[31] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.

References: sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 Sodišče 
 sodišče 
 sodišče