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Timestamp: 2019-03-23 03:44:51+00:00

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Valutazioni del prefetto sottese all’informativa antimafia (Consiglio di Stato, Sezione III, Sentenza 30 gennaio 2019, n. 758). – Noi Radiomobile™
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Valutazioni del prefetto sottese all’informativa antimafia (Consiglio di Stato, Sezione III, Sentenza 30 gennaio 2019, n. 758).
sul ricorso numero di registro generale 2202 del 2018, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di -OMISSIS-, in persona del Prefetto pro tempore, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
-OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Luigi Maria D’Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G. Antonelli n. 49, e altresì dall’Avvocato Angelo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;
Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Raffaele Marciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Nicola Bultrini in Roma, via Germanico, n. 172;
per la riforma della sentenza n. -OMISSIS-del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, sez. I, resa tra le parti, concernente l’informazione antimafia emessa dalla Prefettura di -OMISSIS- nei confronti di -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., odierna appellata, nonché tutti gli atti prodromici e consequenziali.
visti gli atti di costituzione in giudizio di -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. e del Comune di -OMISSIS-;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2019 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellata, -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., l’Avvocato Luigi Maria D’Angiolella e l’Avvocato Angelo Clarizia nonché per le pubbliche amministrazioni appellanti, il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di -OMISSIS-, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero della Difesa, l’Avvocato dello Stato Tito Varrone;
1. L’odierna società appellata, -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., ha impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, con tre separati ricorsi, rispettivamente iscritti al R.G: n. -OMISSIS-, al R.G: n. -OMISSIS-e al R.G. n.-OMISSIS-e successivamente integrati da motivi aggiunti, l’informazione antimafia, CAT. -OMISSIS- prot. n.-OMISSIS-, emessa nei suoi confronti dalla Prefettura di -OMISSIS-, nonché i consequenziali atti emessi dalle varie amministrazioni e, in particolare:
a) quanto al ricorso R.G. n. -OMISSIS-, la determina del responsabile del Servizio del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS-con la quale è stata comunicata all’impresa, odierna appellata, la risoluzione del contratto sottoscritto il -OMISSIS-;
b) quanto al ricorso R.G. n. -OMISSIS-, la nota prot. n. -OMISSIS-del Comune di -OMISSIS-, con cui è stata comunicata all’impresa, odierna appellata, la determinazione del Settore Tecnico del Comune di -OMISSIS-, recante la risoluzione del contratto d’appalto stipulato il -OMISSIS- per l’esecuzione dei lavori di ristrutturazione e completamento della reta idrica e di depurazione comunale, e tutti gli atti connessi e consequenziali.
c) quanto al ricorso R.G. n. -OMISSIS-, la nota prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, con cui -OMISSIS- ha comunicato l’avvio del procedimento per la risoluzione del contratto stipulato il -OMISSIS-, relativo all’affidamento della progettazione esecutiva e all’esecuzione dei lavori sulla base del progetto definitivo «Intervento di completamento della rete fognaria comunale. Ampliamento rete fognaria in località-OMISSIS-nel Comune di -OMISSIS-», e l’eventuale provvedimento di risoluzione del medesimo contratto testé citato;
2.1. Si è costituita con la memoria difensiva, depositata il 17 aprile 2018, l’appellata -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., che ha eccepito l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza dell’appello.
4. Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità, proposta dall’appellata -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., la quale deduce che il Ministero dell’Interno non avrebbe alcun interesse ad impugnare la sentenza n. -OMISSIS-per avere omesso di impugnare la sentenza “gemella” n. -OMISSIS-, emessa dal medesimo Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, nei confronti della società -OMISSIS-
4.1. Detta sentenza non è stata oggetto di gravame ed è ormai passata in giudicato, con la conseguente definitività, così sostiene l’appellata (p. 9 della memoria difensiva), in ordine alla insussistenza di un rischio di condizionamento criminale in relazione alle circostanze dedotte nell’informativa e, in particolare, alla figura di -OMISSIS–OMISSIS-.
4.2. La circostanza travolgerebbe, sostanzialmente, lo stesso interesse del Ministero appellante a coltivare l’odierno gravame, posto che l’inidoneità degli elementi istruttori e motivazionali qui in discussione è stata sancita, in via definitiva, con una sentenza passata in giudicato, peraltro riferita alla società – -OMISSIS- – nella quale -OMISSIS–OMISSIS-ha rivestito la carica di amministratore unico.
4.5. Il giudicato formatosi in seguito alla mancata impugnativa della sentenza n. -OMISSIS- non priva di interesse il Ministero dell’Interno ad impugnare in questo giudizio la sentenza n. -OMISSIS-, che riguarda una società, -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., del tutto distinta da -OMISSIS- – di cui la società odierna appellata detiene il 100% delle quote – e, per quanto simili o coincidenti possano essere gli elementi posti a base delle due informative, essi rimangono provvedimenti distinti, fondati su valutazioni comunque autonome, volta per volta, da parte dell’autorità prefettizia.
5. Deve essere parimenti respinta l’eccezione di inammissibilità, pure sollevata dall’appellata -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. (pp. 9-10 della memoria difensiva), in ordine alla mancata contestazione delle specifiche motivazioni della sentenza impugnata, atteso che, al contrario, tale contestazione ben si rinviene nella lettura dell’appello, che ha inteso sottoporre a critica le argomentazioni addotte dal primo giudice per ritenere ingiustificato il pericolo di infiltrazione mafiosa.
6.4 Eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa e tendenza di queste ad influenzare la gestione dell’impresa sono all’evidenza tutte nozioni che delineano una fattispecie di pericolo, propria del diritto della prevenzione, finalizzate, appunto, a prevenire un evento che, per la stessa scelta del legislatore, non necessariamente è attuale, o inveratosi, ma anche solo potenziale, purché desumibile da elementi non meramente immaginari o aleatori.
6.7. Il pericolo dell’infiltrazione mafiosa, quale emerge dalla legislazione antimafia, non può tuttavia sostanziarsi in un sospetto della pubblica amministrazione o in una vaga intuizione del giudice, che consegnerebbero questo istituto, pietra angolare del sistema normativo antimafia, ad un diritto della paura, ma deve ancorarsi a condotte sintomatiche e fondarsi su una serie di elementi fattuali, taluni dei quali tipizzati dal legislatore (art. 84, comma 4, del d. lgs. n. 159 del 2011: si pensi, per tutti, ai cc.dd. delitti spia), mentre altri, “a condotta libera”, sono lasciati al prudente e motivato apprezzamento discrezionale dell’autorità amministrativa, che «può» – si badi: può – desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell’art. 91, comma 6, del d. lgs. n. 159 del 2011, da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali «unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata».
7. Qui basti intanto rilevare che la formulazione della fattispecie normativa a struttura aperta, propria dell’informazione interdittiva antimafia, consente all’autorità amministrativa e, ove insorga contestazione in sede giurisdizionale, al giudice amministrativo di apprezzare, in sede di sindacato sull’eccesso di potere, tutta una serie di elementi sintomatici dai quali evincere l’influenza, anche indiretta (art. 91, comma 6, d. lgs. n. 159 del 2011), delle organizzazioni mafiose sull’attività di impresa, nella duplice veste della c.d. contiguità soggiacente o della c.d. contiguità compiacente, elementi che sfuggirebbero, invece, ad una rigorosa, tassativa, asfissiante tipizzazione di tipo casistico, che elenchi un numerus clausus di situazioni “sintomatiche”.
7.1. Una simile tecnica legislativa, ove pure sia auspicabile, in abstracto, sul piano della certezza del diritto e della prevedibilità delle condotte anche in materia di prevenzione antimafia, frustrerebbe nel suo «fattore di rigidità», per usare un’espressione dottrinaria, la ratio che ispira il diritto della prevenzione, il quale deve affidarsi anche, e necessariamente, a “clausole generali”, come quelle del tentativo di infiltrazione mafiosa, e alla valutazione di situazioni concrete, non definibili a priori, spesso ancora ignote alle stesse forze di polizia prima ancora che alla più avanzata legislazione, attraverso le quali la mafia opera e si traveste, in forme nuove e cangianti, per condizionare le scelte imprenditoriali.
7.2. Proprio queste situazioni rischierebbero infatti, in quanto non già tipizzate dal legislatore, di sfuggire alla valutazione dell’autorità amministrativa e ciò, per le esigenze prevenzionistiche che ispirano l’intera materia, sarebbe tanto più grave al cospetto di condotte elusive o collusive poste in essere dalla stessa impresa, essendo ben noto all’esperienza giurisprudenziale che le forme più insidiose, e più sfuggenti, di pericolo infiltrativo sono proprie quelle che allignano in una contiguità compiacente, su un accordo economico cioè, più o meno tacito, tra l’imprenditore e la criminalità organizzata.
8.4. Se un vero e più profondo fondamento, allora, si vuole generalmente rinvenire nella legislazione antimafia e, particolarmente, nell’istituto dell’informazione antimafia, esso davvero riposa nella dignità della persona, principio supremo del nostro ordinamento, il quale – e non a caso – opera come limite all’attività di impresa, ai sensi dell’art. 41, comma secondo, Cost., laddove la disposizione costituzionale prevede che l’iniziativa economica privata, libera, «non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o – secondo un climax assiologico di tipo ascendente – in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana».
8.6. I fenomeni criminali di cui sono espressione le organizzazioni e le attività mafiose, in effetti, hanno progressivamente assunto, nel corso dei decenni, carattere sempre più “asimmetrico”, nel senso che metodi e obiettivi hanno sempre più accentuato i caratteri della adattabilità alle circostanze più favorevoli al profitto ingente e facile, della imprevedibilità di strategie grazie alla estrema flessibilità nel mutamento di operazioni, alleanze e strategie e della graduale, ma costante penetrazione, con una serie di atti apparentemente non eccezionali o eclatanti, nei più diversi contesti della economia legale, e con una proiezione ormai anche internazionale.
9.4. Voci fortemente critiche si sono levate rispetto alla presunta indeterminatezza dei presupposti normativi che legittimano l’emissione dell’informazione antimafia, soprattutto dopo la recente pronuncia della Corte europea dei diritti dell’uomo del 23 febbraio 2017, ric. n. 43395/09, nel caso De Tommaso c. Italia, riguardante le misure di prevenzione personali, e taluni autori, nel preconizzare l’«onda lunga» di questa pronuncia anche nella contigua materia della documentazione antimafia, hanno fatto rilevare come anche l’informazione antimafia “generica”, nelle ipotesi dell’art. 84, comma 4, lett. d) ed e), del d. lgs. n. 159 del 2011 (accertamenti disposti dal Prefetto da compiersi anche avvalendosi dei poteri di accesso), sconterebbe un deficit di tipicità non dissimile da quello che, secondo i giudici di Strasburgo, affligge l’art. 1, lett. a) e b), del medesimo d. lgs. n. 159 del 2011.
9.6. L’art. 84, comma 4, lett. d) ed e) del codice antimafia – ma ragionamento analogo deve svolgersi per la seconda parte dell’art. 91, comma 6, dello stesso codice, laddove si riferisce a non meglio precisati «concreti elementi» – non contemplerebbe, secondo tale tesi, alcun parametro oggettivo, anche il più indeterminato, che possa in qualche modo definire il margine di apprezzamento discrezionale del Prefetto, rendendo del tutto imprevedibile la possibile adozione della misura.
9.8. Anche gli accertamenti disposti dal Prefetto, nella stessa provincia in cui ha sede l’impresa o in altra, sono finalizzati, infatti, a ricercare elementi dai quali possa desumersi, ai sensi dell’art. 84, comma 3, del d. lgs. n. 159 del 2011, «eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate» e tali tentativi, per la loro stessa natura, possono essere desunti da situazioni fattuali difficilmente enunciabili a priori in modo tassativo.
10. Nella stessa sentenza De Tommaso c. Italia, sopra ricordata, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha rammentato, in via generale, che «mentre la certezza è altamente auspicabile, può portare come strascico una eccessiva rigidità e la legge deve essere in grado di tenere il passo con il mutare delle circostanze», conseguendone che «molte leggi sono inevitabilmente formulate in termini che, in misura maggiore o minore, sono vaghi e la cui interpretazione e applicazione sono questioni di pratica» (§ 107), e ha precisato altresì che «una legge che conferisce una discrezionalità deve indicare la portata di tale discrezionalità» (§ 108).
10.1. Ora non si può negare che la legge italiana, nell’ancorare l’emissione del provvedimento interdittivo antimafia all’esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, come si è visto, abbia fatto ricorso, inevitabilmente, ad una clausola generale, aperta, che, tuttavia, non costituisce una “norma in bianco” né una delega all’arbitrio dell’autorità amministrativa imprevedibile per il cittadino, e insindacabile per il giudice, anche quando il Prefetto non fondi la propria valutazione su elementi “tipizzati” (quelli dell’art. 84, comma 4, lett. a), b), c) ed f)), ma su elementi riscontrati in concreto di volta in volta con gli accertamenti disposti, poiché il pericolo di infiltrazione mafiosa costituisce, sì, il fondamento, ma anche il limite del potere prefettizio e, quindi, demarca, per usare le parole della Corte europea, anche la portata della sua discrezionalità.
10.2. L’annullamento di qualsivoglia discrezionalità in questa materia, che postula la tesi in parola (sostenuta, invero, da autorevoli studiosi del diritto penale e amministrativo), prova troppo, del resto, perché l’ancoraggio dell’informazione antimafia a soli elementi tipici, prefigurati dal legislatore, ne farebbe un provvedimento vincolato, fondato, sul versante opposto, su inammissibili automatismi o presunzioni ex lege e, come tale, non solo inadeguato rispetto alla specificità della singola vicenda, proprio in una materia dove massima deve essere l’efficacia adeguatrice di una norma elastica al caso concreto, ma deresponsabilizzante per la stessa autorità amministrativa.
10.3. Quest’ultima invece, anzitutto in ossequio dei principî di imparzialità e buon andamento contemplati dall’art. 97 Cost., è chiamata, esternando compiutamente le ragioni della propria valutazione nel provvedimento amministrativo, a verificare che gli elementi fattuali, anche quando “tipizzati” dal legislatore, non vengano assunti acriticamente a sostegno del provvedimento interdittivo, ma siano dotati di individualità, concretezza ed attualità, per fondare la prognosi di permeabilità mafiosa, secondo una struttura bifasica (diagnosi dei fatti rilevanti e prognosi di permeabilità criminale) non dissimile, in fondo, da quella che il giudice penale compie per valutare gli elementi posti a fondamento delle misure di sicurezza personali, lungi da qualsiasi inammissibile automatismo presuntivo, come la Suprema Corte di recente ha chiarito (v., sul punto, Cass., Sez. Un., 30 novembre 2017, dep. 4 gennaio 2018, n. 111).
10.5. Il sindacato per eccesso di potere sui vizi della motivazione del provvedimento amministrativo, anche quando questo rimandi per relationem agli atti istruttori, scongiura il rischio che la valutazione del Prefetto divenga, appunto, una “pena del sospetto” e che la portata della discrezionalità amministrativa in questa materia, necessaria per ponderare l’esistenza del pericolo infiltrativo in concreto, sconfini nel puro arbitrio.
10.6. La sopra richiamata funzione di “frontiera avanzata” – v. supra § 8.8. – dell’informazione antimafia nel continuo confronto tra Stato e anti-Stato impone, a servizio delle Prefetture, un uso di strumenti, accertamenti, collegamenti, risultanze, necessariamente anche atipici come atipica, del resto, è la capacità, da parte delle mafie, di perseguire i propri fini.
11. Negare però in radice che il Prefetto possa valutare elementi “atipici”, dai quali trarre il pericolo di infiltrazione mafiosa, vuol dire annullare qualsivoglia efficacia alla legislazione antimafia e neutralizzare, in nome di una astratta e aprioristica concezione di legalità formale, proprio la sua decisiva finalità preventiva di contrasto alla mafia, finalità che, per usare ancora le parole della Corte europea dei diritti dell’uomo nella sentenza De Tommaso c. Italia, consiste anzitutto nel «tenere il passo con il mutare delle circostanze» secondo una nozione di legalità sostanziale.
11.2. La giurisprudenza di questo Consiglio ha così enucleato – in modo sistematico a partire dalla sentenza n. 1743 del 3 maggio -OMISSIS- – le situazioni indiziarie, tratte dalle indicazioni legislative o dalla casistica giurisprudenziale, che possono costituire altrettanti “indici” o “spie” dell’infiltrazione mafiosa, non senza precisare che esse costituiscono un catalogo aperto e non già un numerus clausus in modo da poter consentire all’ordinamento di poter contrastare efficacemente l’infiltrazione mafiosa all’interno dell’impresa via via che essa assume forme sempre nuove e sempre mutevoli.
11.3. Si devono qui avere per richiamate, stante l’obbligo di sintesi prescritto dal codice di rito (art. 3, comma 2, c.p.a.), tali situazioni – si pensi, tra le altre, ai complessi intrecci di sangue e di affari che, dietro lo schermo di distinte personalità giuridiche, nei rapporti societari denotano una regia familiare dell’impresa, al subappalto di commesse pubbliche a imprese già interdette, alla presenza di soggetti controindicati, che rivestono incarichi tecnici o meri dipendenti, ma dotati, in realtà, di poteri gestionali, alle costanti frequentazioni disvelanti una contiguità a contesti criminali, etc. – che, come pure questo Consiglio di Stato rammenta nella propria costante giurisprudenza, possono e devono prescindere dall’accertamento penale e dalle sue regole, poste a garanzia della libertà personale nell’ambito del diritto punitivo, ma inapplicabili, già solo per incompatibilità di ratio, con il diritto della prevenzione se non al prezzo di una ibridazione che ne snaturi il senso e conduca, inevitabilmente, al fallimento della sua operatività.
11.4. Questo sforzo sempre incessante e, come ogni altra attività interpretativa, sempre perfettibile di tipizzazione giurisprudenziale da parte del giudice amministrativo, di primo e di secondo grado, non è stato finalizzato solo ad approntare una diagnosi delle situazioni sintomatiche, cercando di enunciare quelle più significative e ricorrenti, ma è infine approdato ad enucleare una prognosi della permeabilità mafiosa, secondo lo schema bifasico sopra ricordato (§ 9.8.), che consenta al giudice amministrativo di verificare, secondo la logica del “più probabile che non”, se dai fatti concreti, posti a base del provvedimento antimafia, sia evincibile sul piano inferenziale, secondo ragionevolezza e proporzionalità, la conclusione logica, supportata dall’esperienza del fenomeno mafioso e non da astratte presunzioni, da inammissibili automatismi o da mere tipizzazioni legali, di una probabile verificazione dell’inquinamento mafioso condizionante le scelte dell’impresa.
11.5. Il sistema del codice antimafia, va qui chiarito a scanso di equivoci, non richiede né la prova oltre ogni ragionevole dubbio che questa infiltrazione sia in atto né in quale misura essa condizioni le scelte dell’impresa, poiché esigere una simile dimostrazione, analoga allo standard probatorio richiesto per il giudizio penale anche nella sola forma del delitto tentato (art. 56 c.p.a.), non solo significherebbe costruire una fattispecie di danno e non più di pericolo, ma implicherebbe una serie di accertamenti e di ragionamenti evidentemente incompatibili con l’efficace, immediata, operatività dello strumento preventivo in questa materia, che si fonda sulla sola prova indiziaria e sul ragionamento sorretto dalla gravità, dalla precisione e dalla concordanza di tali elementi.
11.6. L’applicazione delle categorie penalistiche e la traslazione delle istanze proprie del diritto punitivo a questa materia, del tutto estranee alle misure di prevenzione, reca dunque in sé una contraddizione di fondo insuperabile e le premesse della loro stessa dissoluzione al vaglio di un non necessario e non richiesto elevatissimo standard probatorio che, si noti, nemmeno la stessa giurisprudenza penale richiede nella verifica delle “contigue” e ben più invasive misure di prevenzione personali o patrimoniali, non a caso, e comunque, presidiate da guarentigie giurisdizionali più forti.
12. Il criterio civilistico del “più probabile che non”, seguito costantemente dalla giurisprudenza di questo Consiglio, si pone d’altro canto quale adeguata regola, sufficiente garanzia e, insieme, necessario strumento di controllo circa la prognosi di permeabilità sopra ricordata, fondata anche su irrinunciabili dati dell’esperienza, e, in particolare, consente di verificare la correttezza dell’inferenza causale che da un insieme di fatti sintomatici, di apprezzabile significato indiziario, perviene alla ragionevole conclusione di permeabilità mafiosa, secondo una logica che nulla ha a che fare con le esigenze del diritto punitivo e del sistema sanzionatorio, laddove vige la regola della certezza al di là di ogni ragionevole dubbio per pervenire alla condanna penale.
12.2. L’equilibrata ponderazione dei contrapposti valori costituzionali in gioco, la libertà di impresa, da un lato, e la tutela dei fondamentali beni che presidiano il principio di legalità sostanziale, secondo la logica della prevenzione, richiedono alla Prefettura, come questo Consiglio di Stato ha già chiarito (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 8 marzo 2017, n. 1109), un’attenta valutazione di tali elementi, che devono offrire un quadro chiaro, completo e convincente del pericolo di infiltrazione mafiosa, e a sua volta impongono al giudice amministrativo, nel sindacato sulla motivazione, un altrettanto approfondito esame di tali elementi, singolarmente e nella loro intima connessione, per assicurare una tutela giurisdizionale piena ed effettiva contro ogni eventuale eccesso di potere da parte del Prefetto nell’esercizio di tale ampio, ma – come detto – non indeterminato, potere discrezionale.
13. Va ricordato, ancora una volta, che la delicatezza di tale ponderazione, intesa a contrastare in via preventiva la minaccia insidiosa delle organizzazioni mafiose, richiesta all’autorità amministrativa, può comportare anche un’attenuazione, se non una eliminazione, del contraddittorio procedimentale, che del resto non è un valore assoluto, slegato dal doveroso contemperamento di esso con interessi di pari se non superiore rango costituzionale, essendo la disciplina del procedimento amministrativo «rimessa alla discrezionalità del legislatore nei limiti della ragionevolezza e del rispetto degli altri principi costituzionali» (Corte cost., 19 marzo 1993, n. 309), né un bene in sé, o un fine supremo e ad ogni costo irrinunciabile, ma è un principio strumentale al buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e, in ultima analisi, al principio di legalità sostanziale (art. 3, comma secondo, Cost.), vero e più profondo fondamento del moderno diritto amministrativo.
13.1. E d’altro canto, occorre qui pure ricordare, il contraddittorio procedimentale non è del tutto assente nemmeno nelle procedure antimafia, se è vero che l’art. 93, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011 prevede che il Prefetto competente al rilascio dell’informazione, ove lo ritenga utile, sulla base della documentazione e delle informazioni acquisite possa invitare, in sede di audizione personale, i soggetti interessati a produrre, anche allegando elementi documentali, ogni informazione ritenuta utile.
13.2. Infine deve essere qui anche rimarcato, come questa Sezione ha più volte chiarito, che il bilanciamento tra i valori costituzionali rilevanti in materia – l’esigenza, da un lato, di preservare i rapporti economici dalle infiltrazioni mafiose in attuazione del superiore principio di legalità sostanziale e, dall’altro, la libertà di impresa – trova nella previsione dell’aggiornamento, ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d. lgs. n. 159 del 2011, un punto di equilibrio fondamentale e uno snodo della disciplina in materia, sia in senso favorevole che sfavorevole all’impresa, poiché impone all’autorità prefettizia di considerare i fatti nuovi, laddove sopravvenuti, o anche precedenti – se non noti – e consente all’impresa stessa di rappresentarli all’autorità stessa, laddove da questa non conosciuti (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 5 ottobre -OMISSIS-, n. 4121; Cons. St., sez. III, 8 marzo 2017, n. 1109).
14.1. La difesa della società appellata (pp. 28-31 della memoria difensiva), nel richiamare l’orientamento del giudice d’appello siciliano (v., ex plurimis, Cons. Giust. Amm. Sic., 29 luglio -OMISSIS-, n. 247 o anche Id., 28 dicembre 2017, n. 570), osserva che l’informazione antimafia non dovrebbe fondarsi su meri sospetti, congetture o intuizioni, ma su elementi indiziari, in forza dei quali:
a) venga individuato (almeno) un autore (o mandante) dell’azione rivolta alla realizzazione dell’evento pericoloso, essendo evidente che non può esservi tentativo di infiltrazione in assenza di un soggetto che lo compia;
b) che tale soggetto rientri in una delle categorie che consentono di qualificarlo, in ragione delle condanne o delle pendenze giudiziarie in atto, relative ai cc.dd. delitti-spia, o in ragione della sua deliberata scelta di “contiguità da convivenza” che contraddistingua la sua condotta di vita, come “mafioso” o “presunto mafioso” nel senso tecnico che la parola assume nella legislazione esaminata;
c) che vengano individuati e descritti gli atti idonei, diretti in modo non equivoco a conseguire lo scopo di condizionare le decisioni dell’impresa e della società che subisce l’infiltrazione.
14.2. Pare al Collegio che un simile ordine di concetti, per tutte le ragioni già evidenziate (v. supra, in particolare, §§ 11.5.-11.6.), sia incompatibile con la struttura stessa dell’istituto dell’informazione antimafia, prima ancora che con le sue finalità di prevenzione, poiché alla fattispecie del pericolo infiltrativo, per come delineata dal legislatore nel codice antimafia (art. 84, comma 3, del d. lgs. n. 159 del 2011), sono del tutto estranee le logiche dell’accertamento penalistico in ordine al delitto tentato (art. 56 c.p.).
14.3. La traslazione di tale istituto al diritto della prevenzione comporta, a tacer d’altro, una probatio diabolica, impossibile a darsi, in quanto l’infiltrazione mafiosa non è un fatto di reato (Cons. St., sez. V, 26 novembre 2008, n. 5846) o, comunque, un evento di danno “tipico”, rispetto al quale sia predicabile l’idoneità o l’univocità di ipotetici atti, non richiesti infatti dal legislatore, ma è essa stessa una fattispecie di pericolo, con la conseguente impossibilità di configurare un tentativo rispetto ad una fattispecie che è già di pericolo.
16. Con il primo motivo (pp. 5-11 del ricorso), anzitutto, le amministrazioni appellanti deducono che il primo giudice avrebbe del tutto obliterato lo stretto rapporto tra l’amministratrice della società,-OMISSIS–OMISSIS-, e suo fratello, -OMISSIS–OMISSIS-, conviventi fino a poco più di un anno prima che fosse emesso il provvedimento interdittivo impugnato, nonché la cointeressenza economica tra gli stessi, ove si consideri che -OMISSIS–OMISSIS-è stato nominato procuratore speciale della società appellata il 23 luglio -OMISSIS-, procura speciale, poi, revocata il -OMISSIS-, successivamente all’emissione del provvedimento qui impugnato.
16.2. Lo stretto rapporto di parentela tra -OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-e-OMISSIS–OMISSIS-e lo zio -OMISSIS–OMISSIS-, cognato di -OMISSIS–OMISSIS-, tratto in arresto per il delitto di associazione mafiosa nell’ambito del procedimento penale che ha visto diversi soggetti contigui al clan dei -OMISSIS- e, in particolare, -OMISSIS–OMISSIS-, amministratore di diverse società a lui riconducibili e, tra di esse, -OMISSIS-, destinataria di diversi provvedimenti interdittivi, uno dei quali confermati da questo Consiglio di Stato con la sentenza della sez. III, 19 luglio 2011, n. 4366.
16.3. Nel caso di specie è emerso, nel corso delle indagini espletate dal Gruppo Ispettivo Antimafia, che la società appellata ha avuto una partecipazione nella società consortile -OMISSIS-, unitamente ad altre società, tra le quali -OMISSIS-, il cui amministratore unico è -OMISSIS–OMISSIS-, e -OMISSIS-
16.4. I rapporti economici della famiglia -OMISSIS-con -OMISSIS–OMISSIS- emergono, del resto, dalla lettura dell’ordinanza applicativa della custodia cautelare n. -OMISSIS-anche in rapporto a -OMISSIS-, società che, come risulta dalle dichiarazioni degli stessi interessati, è stata costituita da -OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS- e -OMISSIS–OMISSIS-.
16.5. Un simile quadro giustifica in modo attendibile la valutazione prognostica in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa, alla stregua del “più probabile che non”, all’interno della società appellata, diversamente da quanto ha ritenuto il primo giudice, poiché appare alquanto verosimile che non solo il rapporto di affinità tra i fratelli -OMISSIS-e -OMISSIS–OMISSIS-, personaggio di spessore criminale contiguo al clan dei -OMISSIS-, ma il consolidato legame di collaborazione imprenditoriale tra di essi, manifestatosi a più riprese e in diverse forme, possa condizionare gli indirizzi e le decisioni di -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. e asservirne scelte e attività a logiche mafiose.
a) la convivenza tra-OMISSIS–OMISSIS-e -OMISSIS–OMISSIS-è cessata sin dal-OMISSIS-, a seguito del matrimonio della predetta-OMISSIS–OMISSIS-in data -OMISSIS-con -OMISSIS–OMISSIS- e del conseguente trasferimento del nuovo nucleo familiare da -OMISSIS-a -OMISSIS-;
b) la procura speciale conferita ad -OMISSIS–OMISSIS-all’inizio del -OMISSIS-non è stata mai utilizzata ed è stata successivamente revocata il -OMISSIS-;
c) la società della quale è amministratore -OMISSIS–OMISSIS-opera in maniera del tutto autonoma rispetto alla società odierna appellata e, almeno fino al maggio -OMISSIS-, non esistevano a carico della stessa controindicazioni ai sensi della legislazione antimafia (lo testimonierebbe la circostanza del pagamento dell’-OMISSIS- in favore della società in parola dopo la consultazione della Banca dati);
d) i rapporti societari intrattenuti con la società -OMISSIS-, oltre che risalenti nel tempo (la relativa quota di partecipazione, nella misura del 16%, è stata oggetto di cessione il -OMISSIS-), sono, comunque, da considerarsi ininfluenti, posto che la predetta società ha iniziato ad operare in concreto solo nella primavera del -OMISSIS-, avendo stipulato il primo contratto di appalto in data -OMISSIS-e, quindi, in epoca successiva alla fuoriuscita di -OMISSIS–OMISSIS-dalla compagine sociale;
e) l’inattendibilità, affermata dall’autorità giudiziaria penale (Tribunale del Riesame), del collaboratore di giustizia -OMISSIS-;
f) l’insussistenza di un rapporto di parentela con -OMISSIS–OMISSIS- che, in quanto coniuge di una sorella della madre dei fratelli -OMISSIS-, deve essere qualificato correttamente solo come affine di terzo grado di costoro;
g) la non significatività della partecipazione societaria della società, odierna appellata, nella società consortile -OMISSIS-, mai operativa, della quale -OMISSIS–OMISSIS- è stato nominato liquidatore in ragione della pregressa qualità di amministratore di altra società, la -OMISSIS-, che faceva parte della compagine societaria e che anche di recente (segnatamente, nell’anno -OMISSIS-) ha avuto in essere l’affidamento di un appalto pubblico (a seguito di gara indetta dall’-OMISSIS-).
h) la verosimiglianza della tesi, sostenuta dalla ricorrente in prime cure, secondo la quale il fatto che la società consortile risulti menzionata nell’ordinanza cautelare relativa all’indagine denominata -OMISSIS-, senza che, poi, nella medesima ordinanza risulti in nessuna altra parte menzionato il predetto -OMISSIS–OMISSIS-, nato nel -OMISSIS-, e si abbiano, invece, riferimenti ad altro -OMISSIS–OMISSIS-, nato nel -OMISSIS-, legale rappresentante di -OMISSIS-, destinatario di una misura cautelare detentiva proprio nell’ambito della operazione -OMISSIS-, sia ascrivibile ad un errore di identificazione e ad un caso di omonimia.
17.1. Quanto ai rapporti tra i fratelli -OMISSIS-, di cui ai punti a) e b), anzitutto, si deve osservare che essi sono incontestabili, anche a prescindere dalla circostanza che la procura speciale conferita ad -OMISSIS–OMISSIS-sia stata revocata nel -OMISSIS-, in seguito all’emissione, peraltro, del provvedimento interdittivo (come ammette la stessa società appellata a p. 11 della propria memoria difensiva, ricordando peraltro che egli, per lo stesso motivo, è stato sollevato dall’incarico di amministratore della -OMISSIS-, di cui l’odierna appellata detiene il 100% delle quote), poiché è indubbio che per due anni-OMISSIS–OMISSIS-abbia delegato il fratello allo svolgimento di atti connessi all’esercizio dell’attività imprenditoriale e, qualunque sia la primigenia ragione e l’uso successivo eventualmente fatto di tale procura, ciò comprova l’esistenza di una comunanza di interessi che va ben al di là della semplice parentela o convivenza tra i due, poi cessata in seguito al matrimonio di-OMISSIS–OMISSIS-e al suo trasferimento da -OMISSIS-a -OMISSIS-.
17.2. Non decisiva appare, poi, l’autonomia formale della società, gestita da -OMISSIS–OMISSIS-, rispetto a quella, gestita da-OMISSIS–OMISSIS-, poiché, anche volendo prescindere dal rilievo che -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. detiene il 100% delle quote di -OMISSIS-, è chiaro che l’informazione antimafia non può e non deve attestarsi, e arrestarsi, a fotografare il formale assetto della situazione societaria, ma scendere nel concreto e – squarciando, se del caso, il velo della personalità giuridica – verificare se tra gli enti sussista un sostanziale vincolo di colleganza, che li riconduca, come nel caso di specie indubbiamente è, ad una medesima, unica, regia familiare, come nel caso di specie è, anche se distinti, come si è accennato sopra (§ 4.5.), rimangono formalmente, e processualmente, i provvedimenti interdittivi emessi nei confronti delle due società.
17.3. Nemmeno è decisiva la circostanza, di cui al punto d), secondo cui -OMISSIS- avrebbe iniziato ad operare nel -OMISSIS-, dopo la fuoriuscita di -OMISSIS–OMISSIS-dalla compagine sociale, poiché è indubbio, anche in questo caso, che vi fossero rapporti di affari e comunanza di interessi tra i tre soci, -OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-e -OMISSIS–OMISSIS-, e che il legame tra -OMISSIS–OMISSIS-e -OMISSIS–OMISSIS- non fosse di mera affinità, ma di concreta collaborazione anche mediante la compartecipazione a stesse compagini sociali.
17.4. Quanto agli elementi di cui alle lettere e) ed f), poi, essi sono del tutto ininfluenti ai fini del decidere, posto che non è certo la corretta qualificazione del vincolo – di parentela o di affinità – né la presunta inattendibilità del collaboratore di giustizia, tutta invero da verificare, ad inficiare il solido quadro indiziario posto a base dell’informazione antimafia, alla luce di quanto sin qui è detto.
17.5. Quanto alla partecipazione alla -OMISSIS-, di cui alla lettera g), si deve poi rilevare che tale elemento assume una propria significatività unitamente agli altri, sin qui considerati, poiché – indipendentemente dalla effettiva operatività di -OMISSIS- – conferma ancora una volta, in modo chiaro, l’intreccio di interessi, personali e societari, tra la famiglia -OMISSIS-, con le società da essa gestite, e -OMISSIS–OMISSIS- e, più in generale, con società riconducibili al clan dei -OMISSIS-.
17.6. Infine, con riferimento al punto h), si deve rilevare che non è condivisibile la tesi del primo giudice, secondo cui l’informazione antimafia sarebbe il risultato di una sovrapposizione tra la figura di -OMISSIS–OMISSIS-, nato nel -OMISSIS- e coinvolto nell’indagine denominata -OMISSIS-, e -OMISSIS–OMISSIS-, nato nel -OMISSIS-, in quanto risulta ben evidente dalla lettura del provvedimento interdittivo che -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. detiene l’intero capitale di -OMISSIS-, di cui socio e amministratore unico risulta proprio essere, senza alcun dubbio circa la sua corretta identificazione, quel -OMISSIS–OMISSIS-, nato nel -OMISSIS-, che è emerso avere un complesso intreccio di relazioni imprenditoriali con soggetti coinvolti nell’indagine -OMISSIS- e interessati dall’ordinanza applicativa della custodia cautelare in carcere n. -OMISSIS-.
17.7. Anche volendo qui prescindere dalle significative dichiarazioni del collaboratore di giustizia -OMISSIS-, ritenute dal primo giudice in modo apodittico e immotivato inattendibili, secondo cui le attività di questa società, consistenti nella realizzazione di molti appartamenti a -OMISSIS-, sarebbe stata gestita direttamente dal boss -OMISSIS- basta leggere le dichiarazioni rese da -OMISSIS–OMISSIS-, sottoposto ad interrogatorio il 25 gennaio -OMISSIS-, per avvedersi che l’informazione prefettizia, fondatasi sugli atti di indagine, non è incorsa in alcun errore di persona nell’identificare -OMISSIS–OMISSIS-, nato nel -OMISSIS-.
17.8. «Per quanto riguarda la-OMISSIS-, posso inizialmente riferire – ha dichiarato -OMISSIS–OMISSIS- – che la ditta si chiama così perché mia figlia si chiama V. e la figlia di -OMISSIS–OMISSIS-si chiama C. La stessa è stata costituita da me e dal -OMISSIS-e da mia cognato -OMISSIS–OMISSIS-, anche se per questo compariva formalmente il figlio -OMISSIS-, nell’anno -OMISSIS-precisamente giugno» e che «con questa ditta, non abbiamo vinto gare d’appalto ma abbiamo praticamente acquistato solo un fabbricato in disuso in -OMISSIS-, nell’attuale via -OMISSIS-, con l’intento poi di costruirci, una volta abbattuto, un nuovo stabile».
17.9. Si evince chiaramente da tali dichiarazioni come sia palese il riferimento ad -OMISSIS–OMISSIS-, nato nel -OMISSIS-, ed altrettanto chiaramente si desume che questi avesse un complesso intreccio con soggetti e società riconducibili al clan dei -OMISSIS-, trovando dunque conferma il grave pericolo di infiltrazione mafiosa correttamente valutato dall’autorità prefettizia per il legame tra i fratelli -OMISSIS-e soggetti e/o società contigui o, addirittura, riconducibili alla camorra.
20. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello proposto dal Ministero dell’Interno, dall’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Napoli, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dal Ministero della Difesa, deve essere accolto e per l’effetto, in integrale riforma della sentenza impugnata, devono essere respinti tutti e tre i ricorsi, integrati dai motivi aggiunti, proposti in primo grado da -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. e rispettivamente rubricati al R.G. n. -OMISSIS-, al R.G. n.-OMISSIS-e al R.G. n. -OMISSIS- e riuniti dal primo giudice con la sentenza impugnata.
22.2. -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., attesa la sua soccombenza, deve essere condannata a corrispondere anche il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto dal Ministero dell’Interno, dall’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Napoli, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dal Ministero della Difesa, lo accoglie e per l’effetto, in integrale riforma della sentenza impugnata, respinge tutti e tre i ricorsi, integrati dai motivi aggiunti, proposti in primo grado avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, da -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. e rispettivamente rubricati al R.G. n. -OMISSIS-, al R.G. n.-OMISSIS-e al R.G. n. -OMISSIS-.
Condanna -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. a rifondere in favore del Ministero dell’Interno le spese del doppio grado del giudizio, che liquida nel complessivo importo di € 9.000,00 (€ 3.000,00 per il primo grado ed € 6.000,00 per il secondo grado), oltre gli accessori come per legge.
Pone definitivamente a carico di -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione dei tre ricorsi proposti in primo grado e dei successivi motivi aggiunti.
Condanna -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l. a rimborsare il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello da parte del Ministero dell’Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Napoli, del Ministero dell’Economia e del Ministero delle Finanze e del Ministero della Difesa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1, del d. lgs. n. 196 del 2003, a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare -OMISSIS–OMISSIS-s.r.l., -OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-,-OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS–OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-
Depositata in Cancelleria il giorno 30 gennaio 2019.
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 § 8
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