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Timestamp: 2020-08-11 18:46:27+00:00

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(1)Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. ELIZABETH SALMÓN. LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN EL SISTEMA INTERAMERICANO:. EL ARTÍCULO 26 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS Y EL CAMINO HACIA UNA LECTURA SOCIAL DE LOS DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS. 2. 3.
(2) Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN EL SISTEMA INTERAMERICANO: EL ARTÍCULO 26 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS Y EL CAMINO HACIA UNA LECTURA SOCIAL DE LOS DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS Derechos Reservados. Prohibida la reproducción parcial o total de este libro por cualquier medio, sin permiso expreso por escrito de los editores. Los autores son responsables de la selección y presentación de los hechos contenidos en este Libro, así como de las opiniones expresadas.. Elaboración de contenidos : Colaboración de : Corrección y Estilo : Annie Gaime Le Vexier viuda de Ordóñez Supervisión y Revisión : Horst Schönbohm - AP GTZ Tiraje : 1,000 ejemplares - Primera Edición, Febrero 2010 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú : Nº. ISBN : Nº. Impreso por : Edición y revisión de contenidos : © Cooperación Alemana al Desarrollo GTZ por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo - BMZ Programa “Gobernabilidad e Inclusión” Proyecto “Apoyo a la Consolidación de la Reforma Procesal Penal y de la Administración de la Justicia en el Perú” - RPP F2 Pasaje Bernardo Alcedo No. 150 - Piso 5 - El Olivar - San Isidro - Lima 0027 Teléfono : + 51 (1) 421-1333 Fax : + 51 (1) 421-4540 Web : www.gtz-gobernabilidad.org.pe. Estándares jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de pueblos indígenas, niños y derechos económicos, sociales y culturales Introducción general El Sistema Interamericano de protección de derechos humanos en particular, y el Derecho Internacional de los derechos humanos, en general, comparten con el resto del Derecho Internacional la necesidad de que los ordenamientos jurídicos estatales sean propicios y se encuentren preparados para asegurar el cumplimiento efectivo de sus normas y pronunciamientos. En efecto, ser parte de los tratados —y estar incluso sometido a la competencia de los órganos de vigilancia creados por éstos— no es suficiente, sino que es necesario que el Estado colabore con la adopción de mecanismos internos de aplicación que proporcionen el marco jurídico adecuado para el cumplimiento de las normas internacionales. En consecuencia, resulta necesario promover una cultura de cumplimiento de obligaciones internacionales que propicie, a su vez, una red de implementación uniforme que sirva para hacer efectivo el valor normativo y moral de las normas de derechos humanos. Ciertamente, la relación fluida con el ordenamiento jurídico estatal es en realidad una necesidad común de todas las normas del Derecho Internacional, pero lo que afirmamos aquí es que en el caso de ramas conformadas mayoritariamente por disposiciones dirigidas a los individuos o que buscan proteger, mediante la acción estatal, los derechos de los individuos, resulta insuficiente que el Derecho Internacional se detenga en acciones a posteriori de mero incumplimiento y eventual demanda de responsabilidad internacional ante alguna instancia también internacional. Creemos, por el contrario, que el carácter singular, y en muchos casos imperativo, de sus disposiciones apunta a una eficacia preventiva. Lo que se plantea, por tanto, es que el cumplimiento de estas normas requiere la puesta en práctica de medidas nacionales de distinta naturaleza destinadas a. 4. 5.
(3) Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. asegurar que las normas internacionales tengan plena vigencia en el Derecho interno o, dicho en otros términos, que permitan que el ordenamiento nacional resulte conforme con los compromisos internacionales asumidos por los Estados. Consecuencia evidente de ello es el hecho de que los propios tratados de derechos humanos han consagrado expresamente la obligación de respetar y garantizar. En efecto, dicho deber de respetar es entendido como una obligación positiva en tanto que demanda la realización o adopción de ciertas medidas que hagan efectivo el cumplimiento del convenio que las contiene. Así lo ha señalado la Corte Interamericana:. Precisamente, el objetivo de este estudio radica en la identificación y el análisis de los principales estándares producidos por las casi tres décadas de jurisprudencia de la Corte Interamericana. Creemos que su conocimiento, estudio y difusión servirán al menos para la consecución de tres objetivos.. Esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar públicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.(…) La obligación de garantizar (…) no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a hacer posible el cumplimiento de esta obligación, sino que comporta la necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en la realidad, de 1 una eficaz garantía del libre y pleno ejercicio de los derechos humanos . Ahora bien, una condición necesaria para el efectivo cumplimiento de las obligaciones del Estado radica en el pleno conocimiento de los compromisos internacionales asumidos. Y no nos referimos solo a las normas contenidas en los tratados, sino también a la jurisprudencia producida por los órganos encargados de vigilar su cumplimiento. En este sentido, y en el caso del sistema interamericano de protección de derechos humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha producido un verdadero acervo jurisprudencial que busca establecer la forma concreta en que se manifiesta el contenido de los derechos consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los otros tratados que puede aplicar. 1. 6. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras. Sentencia del 29 de julio de 1988, parágrafos 166-167. En el ámbito de los órganos de control del sistema universal, los diversos Comités han emitido comentarios generales relativos a la obligación de respetar; uno de los más representativos es el del Comité de Derechos Humanos que ha tratado en dos oportunidades el contenido de esta obligación, desarrollando en extenso su significado. En su Comentario General Nº 31, que sustituye al antiguo Comentario General Nº 3, señala lo siguiente: En el artículo 2 se dispone que los Estados Parte adoptarán las medidas legislativas, judiciales, administrativas y educativas, y demás medidas que sean apropiadas para cumplir con sus obligaciones jurídicas. El Comité considera importante que se difunda más el conocimiento que tengan del Pacto no solo los funcionarios públicos y los agentes estatales, sino también la población en general.. En primer lugar, constituyen una buena guía para prever los pronunciamientos futuros de la Corte y, con ello, evitar incurrir en responsabilidad internacional estatal. En segundo lugar, se apunta a asegurar la eficacia preventiva de los tratados de derechos humanos. Los Estados, por lo tanto, pueden conocer y aplicar todas las manifestaciones de los derechos humanos en el contexto del ordenamiento jurídico nacional, evitando de esta forma que los individuos sometidos a su jurisdicción deban recurrir a instancias judiciales internacionales para conseguir una verdadera tutela judicial de sus derechos. Finalmente, consideramos que la obligación de implementar y cumplir las obligaciones internacionales comprende necesariamente la actuación estatal (por ejemplo, a través de la judicatura nacional) preventiva, que busque tutelar efectivamente los derechos de los particulares en función del más alto paradigma posible. En este sentido, el ordenamiento jurídico peruano ha recogido, a través de la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución de 1993 y del artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional de 2004, el importante desarrollo que han experimentado las disposiciones internacionales sobre derechos humanos de las que el Perú es parte, conectándolas —de una manera dinámica— con las normas nacionales que protegen los derechos de las personas. Al obligarse internacionalmente con las normas convencionales que establecen un mecanismo de protección (regulación ideal desde el punto de vista del individuo que tendrá a su disposición la forma de hacer cumplir lo pactado por su Estado), el Estado peruano acepta un sistema de protección completo que implica tanto la enunciación del derecho como el medio de hacerlo efectivo. Cualquier interpretación de los mismos en la esfera interna debe, por lo tanto y en virtud de esta 4ª DFT y del artículo V, recurrir a todo este acervo internacional en la materia para contribuir a un mejor cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Perú. De esta forma, los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos y la jurisprudencia producida por sus órganos de control resultan herramientas indispensables para la interpretación de las disposiciones nacionales en la materia, porque permiten al intérprete dotar de contenido y centrar el alcance y 7.
(4) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. 2. sentido de estos derechos . La presente publicación se centra en tres estándares particularmente novedosos de la jurisprudencia interamericana: la situación de los niños, de los pueblos indígenas y el tema de los derechos económicos, sociales y culturales. En todos éstos encontramos referentes actuales del trabajo de la Corte que ha pretendido, de esta forma, dar cabida a nuevos temas en su labor jurisprudencial anteriormente centrada en problemas como la desaparición forzada de personas, la tortura, las ejecuciones extrajudiciales y el siempre presente tema del debido proceso y el respeto de las garantías judiciales. No es que se haya producido una suerte de alejamiento de tales problemas, sino que la Corte intenta ampliar su ámbito de acción reflejando la situación política de la región, profundizando en la situación de la niñez y de la pobreza, de los derechos de los pueblos indígenas y en una lectura transversal de un tema no contemplado extensamente en el marco de sus competencias, cual es la aplicación de los derechos económicos, sociales y culturales en una época de afirmación de la indivisibilidad, interdependencia y universalidad de los derechos humanos. La investigación ha sido minuciosa, por lo que esperamos que el trabajo que aquí presentamos pueda contribuir a establecer una mejor comprensión y utilización de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, en última instancia, a una mejor aplicación de los derechos humanos en sede nacional. El equipo de investigación ha estado compuesto por Michelle Reyes, abogada por la PUCP y máster en Derechos Fundamentales por la Universidad Carlos III de Madrid, y por Cristina Blanco, egresada de la Facultad de Derecho de la PUCP y miembro del área académica del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la PUCP, quien brindó su apoyo en la formulación de los detalles finales de la publicación. Deseo agradecer a las dos por su trabajo comprometido en este tema. También, por supuesto, a GTZ quien auspició el estudio y se encarga de la publicación de sus resultados. Lima, octubre de 2009 2. 8. Lo mismo sucede en cualquier ámbito en que un Estado ha facultado a una institución para emitir pronunciamientos de obligatorio cumplimiento. Por ejemplo, la aceptación de la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia o el caso de las Decisiones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que en virtud del artículo 25 de la Carta revisten carácter obligatorio. Un estudio detallado sobre el tema se encuentra en SALMÓN, Elizabeth. “Los aspectos internacionales del nuevo Código Procesal Constitucional: una necesaria y prometedora coincidencia”. Cathedra, Revista de los estudiantes de Derecho de la UNMSM. Año 9, Nº 12, 2005.. CONTENIDO Prologo. 13. Introducción. 17. 1. La temprana presencia de los derechos económicos, sociales y culturales en el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. La Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre del 2 de mayo de 1948 1.1 Los antecedentes de la Declaración Americana y la presencia de los derechos económicos, sociales y culturales 1.2 La utilización de la Declaración Americana por parte de los órganos de protección de derechos humanos del Sistema Interamericano. 19. 2. La reducción material de los DESC: el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos 2.1 El nacimiento de la Convención Americana y su contenido en materia de derechos económicos, sociales y culturales 2.2 El artículo 26 de la Convención Americana. Alcances y limitaciones 2.3 Los aportes del sistema interamericano en la aplicación de los DESC. El difícil camino del artículo 26 y las amplias posibilidades de la Convención en su conjunto 2.4 El artículo 42 de la Convención Americana 3. El Protocolo de San Salvador. Entre el reconocimiento de derechos y los tímidos aportes en mecanismos de protección 3.1 El origen del Protocolo de San Salvador 3.2 Las obligaciones y los derechos protegidos por el Protocolo de San Salvador. 19 22. 28 28 31 37. 44 45 46 49. 9.
(5) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. 3.3 Los mecanismos de control y sus limitaciones 3.4 La aplicación directa del Protocolo de San Salvador 4. Otros sistemas internacionales en materia de protección de los derechos económicos, sociales y culturales 4.1 El desarrollo progresivo del sistema universal de derechos humanos 4.2 Los importantes aportes del sistema europeo 4.3 Las peculiaridades del sistema africano 5. La lectura social de los derechos civiles y políticos: un punto de encuentro con los DESC que apunta a la afirmación práctica de la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos 5.1 Artículo 4. El derecho a una vida digna a. El derecho a la vida digna de los niños incluye el derecho a la educación y la salud b. La vida digna de las personas migrantes incluye el disfrute de los derechos laborales c. La vida digna de los pueblos indígenas d. La vida digna de las personas con discapacidad mental 5.2 Artículo 5. El derecho a la integridad personal a. El derecho a la salud de las personas en situación carcelaria se inserta dentro del ámbito material de protección del artículo 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos b. El caso de los niños sometidos a reclusión en centros de internamiento penitenciario. Salud, educación y derecho a permanecer separados de los adultos c. Los tratamientos a las personas con discapacidad mental y el derecho a la integridad personal 5.3 Artículos 8 y 25. La lectura social de la protección y garantías judiciales y el debido proceso a. El acceso a la propiedad de las tierras por parte de pueblos indígenas b. Los derechos laborales y la protección y garantías judiciales 5.4 Artículo 9. Principio de legalidad y retroactividad 5.5 Artículo 16. Libertad de asociación y libertad sindical 5.6 Artículo 20. La nacionalidad de los niños y sus consecuencias en 10. 51 53 55 55. la educación primaria gratuita a la que tienen derecho 5.7 El artículo 21 y el derecho de propiedad de las comunidades indígenas, su lectura social y el derecho a la seguridad social 5.8 Artículo 24. La igualdad ante la ley en lectura social a. Las exigencias de igualdad de los migrantes indocumentados b. La igualdad de género y derechos laborales. 88 90 90 91. 58 63. 6. Conclusiones. 92. 65. Bibliografía. 95. 69 72 73 75 76 78 78. 80. 81 82 82 83 85 85 87 11.
(6) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. PRÓLOGO. Han transcurrido más de cuarenta años desde que se adoptó la Convención Americana sobre Derechos Humanos a través de la cual – entre otras cosas - se creó la Corte Interamericana de Derechos Humanos, instalada en 1979. En este tramo han aparecido, como suele ocurrir en la historia, luces y sombras en esta materia. Pero destaca, sin duda, lo avanzado en construir estándares en materia de derechos humanos que vienen teniendo creciente impacto y vigencia. América Latina y el Perú han tenido mucho que ver con este desarrollo. Algunos consideran, incluso, que fue en nuestra región en donde nació a principios del siglo XVI el concepto de lo que hoy conocemos como “derechos humanos” cuando Bartolomé de las Casas puso énfasis en la igualdad de la raza humana. América Latina volvió a desempeñar un papel relevante cuando la redacción y aprobación hace 61 años de las dos declaraciones de derechos humanos, la universal y la americana. Uno de los desarrollos jurídicos más importantes del siglo XX y lo que va del XXI viene siendo el del derecho internacional de los derechos humanos. Importantes instrumentos internacionales y mecanismos de protección se han puesto en funcionamiento, a nivel global y regional. Este impulso jurídico e institucional, sin embargo, no ha tenido un desarrollo paralelo unívoco y lineal en los procesos jurídicos e institucionales al interior de los países. El extraordinario desarrollo de principios, normas, decisiones y organismos de protección en el plano internacional no se ha reflejado en progresos homogéneos en el ámbito interno. Por ello es que algunos señalan que si bien la universalización de los derechos humanos de la que nos habla Norberto Bobbio ha sido una etapa sustancial para la consolidación de la protección de 12. 13.
(7) Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. 1. los derechos humanos , en la actualidad el desafío es el de la “nacionalización” de los derechos humanos como camino para hacerlos efectivos2. La Corte Interamericana ha ido enriqueciendo y afinando su producción jurisdiccional y ésta se va expresando con vigor en la realidad y, en especial, en la conducta de tribunales nacionales. El carácter vinculante de las sentencias de la Corte no está hoy en discusión y en lo esencial son acatadas por los Estados. Lo más notable, sin embargo, es que los tribunales nacionales vienen inspirándose de manera creciente en los criterios jurisprudenciales de la Corte. Espacio internacional que hoy sirve a los tribunales más relevantes de América Latina como inspiración de razonamiento jurisdiccional. Se multiplica, así, en centenares y, acaso, en miles de espacios judiciales nacionales la jurisprudencia de la Corte en casos que ésta jamás hubiera llegado a conocer. En diversos temas esta rica interacción se viene expresando de manera viva. La protección de derechos de los pueblos indígenas del continente, tan excluidos y olvidados históricamente; la situación particular de nuestros niños y niñas; así como la tutela –aunque sea indirecta- de los derechos económicos, sociales y culturales, son muestra de esta especificidad en los resultados que va arrojando el sistema interamericano de derechos humanos. No obstante, no es suficiente constatar estos desarrollos. Sin una conciencia lúcida de ellos no se puede seguir avanzando de manera fecunda. Se sabe bien que el asentamiento real y duradero de un orden respetuoso y garantista de los derechos humanos, incluso de aquellos más vulnerables, no se encuentra en modo alguno garantizado por el simple hecho de que existan compromisos internacionales y operen los órganos del sistema interamericano. Estos son instancias supletorias de las nacionales en las que, en particular, destacan los jueces. Si bien los mecanismos del sistema interamericano están fijando lineamientos y estándares en temas como los mencionados, el papel protagónico central lo tienen los Estados. Y dentro de ellos, además de las autoridades políticas, los 1. 2. 14. BOBBIO, Norberto. Presente y futuro de los derechos del hombre, en El Problema de la Guerra y La Paz, Ed. Gedisa, BuenosAires, citado porABREGÚ, Martín, Ob. Cit. ABREGÚ, Martín. La aplicación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos por los tribunales locales: una introducción. en La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, Editores del Puerto, BuenosAires, 1997.. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. jueces. Vale decir, los magistrados y magistradas que en cada uno de sus niveles tienen la relación cotidiana con la población. Garantes de los derechos humanos lo fueron siempre los jueces en primera línea, pero en ocasiones en un sentido meramente formal. Al acercarse a estándares internacionales y a criterios sustantivos que ponen por delante los derechos de la gente, los sistemas judiciales nacionales dinamizan y legitiman su papel y, con ello, el del Derecho como instancia revalorada. Más allá de los jueces, un compromiso efectivo por parte de quienes tienen posiciones de autoridad en el continente puede dar grandes frutos. Adicionalmente, y en tanto la violación de derechos humanos está asociada –aunque no exclusivamente- a un conocimiento débil de las obligaciones asumidas, el cumplimiento de tal compromiso se ve reforzado por labores de investigación e información. En este sentido, la iniciativa de Elizabeth Salmón de realizar este estudio que aquí se presenta nace precisamente de esta preocupación, la misma que ha sido entusiastamente respaldada por la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ). Lo valioso de la presente publicación recae tanto en el minucioso trabajo de investigación realizado, como en el acercamiento riguroso a los temas que desarrolla. Tan provechoso resultado se explica por la vasta experiencia de la autora como docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y como directora académica del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica (Idehpucp), institución nacida del compromiso universitario con el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la protección de los derechos humanos. Con ello, estamos ante un significativo aporte en la sistematización y comprensión de los estándares más recientes elaborados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que llama a una respuesta jurisprudencial y normativa, pero también política de los estados sometidos americanos. Diego García-Sayán Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Lima, Febrero de 2010 15.
(8) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. INTRODUCCIÓN: Los derechos económicos, sociales y culturales (en adelante, DESC) no son ajenos al Sistema Interamericano de Derechos Humanos. En efecto, ya desde la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (en adelante, la Declaración Americana), los Estados americanos introdujeron una serie de derechos de contenido social en la lista de los derechos civiles y políticos, logrando forjar un documento que contiene ambas facetas de los derechos fundamentales. No obstante, este impulso inicial no fue seguido de un instrumento vinculante que tuviera igual naturaleza mixta, sino que, por el contrario, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, la Convención Americana) no se dio sino hasta casi veinte años después —siguiendo en este sentido el poco entusiasta ejemplo del sistema universal, que habría de esperar casi dos décadas para ver los dos grandes Pactos internacionales sobre derechos humanos— y solo contempló el artículo 26 para afirmar el carácter progresivo de los DESC. El desarrollo no uniforme en el plano interamericano de la protección de los derechos civiles y políticos, de un lado, y los DESC, del otro, es una muestra de la tan arraigada idea que distingue las obligaciones que cada grupo de derechos supone. En efecto, esta disparidad se basa en que los derechos civiles y políticos han sido por lo general entendidos como aquéllos que exigen del Estado abstenerse de interferir en su ejercicio; es decir, suponen obligaciones negativas, por lo que serían exigibles de modo inmediato. Por el contrario, los DESC —así como también los denominados derechos de solidaridad o de tercera generación (como el derecho a la paz o al desarrollo)— han sido vistos como objetivos políticos o derechos programáticos, más que como derechos individuales concretos, pues exigen acciones positivas de parte del Estado. No obstante, si pensamos, por ejemplo en las medidas positivas y los recursos económicos que se requieren para poner en marcha la administración de justicia o la realización 3 de elecciones, se pone de manifiesto lo imprecisa que resulta esta distinción . 3. 16. Véase ASBJØRN, Eide (editor). Economic, social and cultural rights. Segunda edición. Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 2001; y ROSAS, Allan y Martin SCHEININ. “Categories and. 17.
(9) Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. De este modo, más que responder a la naturaleza misma de los derechos 4 humanos, esta categorización obedece a razones históricas . A pesar de ello, los sistemas internacionales de protección de los derechos humanos han seguido esta doble aproximación. Ciertamente, ello ha generado que los DESC no cuenten con un mecanismo de control y supervisión como sí lo tienen los derechos civiles y políticos. Ni siquiera el Protocolo de San Salvador de 1988 va a venir a suplir ese desequilibrio de manera justa puesto que, si bien desarrolla el contenido de los DESC a través de un listado detallado de derechos, no implementa un sistema de control jurisdiccional total, y solamente incluye esa posibilidad para los derechos a la educación y la libertad sindical. Lo que sí incorpora es un sistema de informes periódicos que permitirá ejercer un control limitado de las políticas estatales en materia de DESC que, sin embargo, no se ha implementado hasta la actualidad por lo que ningún Estado ha presentado informe alguno sobre el cumplimiento del Protocolo de San Salvador.. 1. La temprana presencia de los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema interamericano de protección de derechos humanos. La Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre del 2 de mayo de 1948 Es recién a mediados del siglo XX, luego de la barbarie de la Segunda Guerra Mundial, que la comunidad internacional tomó conciencia de la importancia de hacer valer los derechos del individuo en el orden internacional6. Este hecho —reciente desde un punto de vista histórico— se encuentra estrechamente ligado al movimiento de los derechos humanos y a la necesidad de plasmar, en el ámbito internacional, la protección de éstos. El primer gran paso dado para regular los derechos humanos lo encontramos en la Declaración Americana, adoptada el 2 de mayo de 1948 en el marco de la IX Conferencia Internacional Americana, llevada a cabo en Bogotá, Colombia, a cuyas implicancias en materia de DESC nos referimos a continuación.. Sin embargo, este panorama —que no es lineal ni continuo— no ha impedido que el sistema en su integridad haya generado herramientas interpretativas que han permitido que los DESC encuentren cabida en el sistema regional. En efecto, tanto la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Comisión o Comisión Interamericana) como la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Corte o Corte Interamericana) han establecido criterios fundamentales que dotan a los derechos civiles y políticos de un verdadero contenido social, que no solo expande y da carácter dinámico a estos derechos, sino que ha significado en la práctica una manera de establecer estándares para una adecuada implementación de los DESC por los Estados. De este modo, el presente ensayo busca identificar el papel real de los DESC en el sistema, intentando determinar las principales herramientas que los Estados deben utilizar al momento de aplicar la Convención Americana “en clave social”, es decir en consonancia con las características de indivisibilidad, universalidad e interdependencia de todos los derechos humanos afirmadas 5 por los principales foros mundiales llevados a cabo en la materia .. 4. 5. 18. beneficiaries of human rights”. En: HANSKI, Raija y Markku SUKSI (editores). An introduction to the international protection of human rights. Segunda edición. Turku/Abo: Institute for Human Rights, Abo Akademi University, 2000, pp. 51-52. Para un comentario al respecto, véase el voto separado del juez Piza Escalante, en Corte Interamericana de Derechos Humanos. Propuesta de Modificación a la Constitución Política de Costa Rica Relacionada con la Naturalización. Opinión Consultiva OC-4/84 del 19 de enero de 1984. La Asamblea General de las Naciones Unidas, en su resolución 32/130 adoptada tras la Cumbre de Viena de 1993, proclamó al carácter indivisible e interdependiente de todos los derechos humanos. Véase al respecto: SALMÓN, Elizabeth. "Derechos humanos en América Latina". Comentarios a la Declaración de San José sobre los Derechos Humanos. En: Revista de la Asociación para las Naciones Unidas en España. Número 1, IV época. Barcelona, 1994.. 1.1. Los antecedentes de la Declaración Americana y la presencia de los derechos económicos, sociales y culturales La Declaración Americana constituye el primer instrumento internacional sobre derechos humanos, antecediendo en siete meses a la Declaración Universal de Derechos Humanos (en adelante, Declaración Universal), adoptada el 10 de diciembre de 1948. Ambas declaraciones consagran por primera vez, en forma sistematizada, los derechos fundamentales de la persona, promoviendo su observancia y respeto de parte de los Estados. Cada una de ellas enmarcada en una organización internacional distinta, la Organización de las Naciones Unidas (en adelante, ONU) y la Organización de Estados Americanos (en adelante, OEA), que en el ámbito universal y regional, respectivamente, se constituyen en la base para la promoción y protección internacional de los derechos humanos y dan inicio al proceso de humanización que caracteriza actualmente al Derecho Internacional7. 6. 7. SALMÓN, Elizabeth. “ Los aportes del Derecho Internacional de los derechos humanos” . En: SALMÓN, Elizabeth (coordinadora). Miradas que construyen: perspectivas multidisciplinarias sobre los derechos humanos. Lima: Idehpucp / PUCP, 2006, pp. 150-151. CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio. Soberanía de los Estados y derechos humanos en derecho internacional contemporáneo. Segunda edición. Madrid: Tecnos, 2001, pp. 13-14.. 19.
(10) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. protección internacional de los derechos humanos, éstos deberían 11 estar enumerados y precisados en una Declaración , por lo cual se asignó al Comité Jurídico Interamericano la labor de elaborarla12. Igualmente, los propios tratados constitutivos de la ONU y de la OEA fueron también piezas claves en la adopción de las declaraciones. Ciertamente, tanto la Carta de la ONU del 26 de junio de 1945, como la Carta de la OEA adoptada el 30 de abril de 1948, sin enumerarlos ni definirlos, se refieren a los derechos humanos y a la necesidad de que los Estados los observen13.. A pesar de su papel realmente pionero en el ámbito internacional, tales declaraciones fueron precedidas por importantes documentos. No obstante, como afirma Drzewicki, éstos estuvieron territorialmente restringidos, limitados a determinadas categorías de personas y fragmentados en el ámbito sustantivo de la protección conferida8. Entre ellos destaca la Carta Magna de 1215, el Acta de Habeas Corpus de 1679, el Bill of Rights de 1689 y la Declaración de Virginia de 1776. Mención aparte merece la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano adoptada por la Asamblea Constituyente de Francia en 1789, que constituye un antecedente importante pues en ésta se incluyen derechos hoy llamados económicos, sociales y culturales, tales como el derecho a la asistencia social (artículo 21) y a la educación (artículo 22). A partir de ello puede notarse que “desde las primeras reflexiones modernas sobre los derechos humanos, había claridad sobre lo que hoy llamamos 'indivisibilidad'.”9 Igualmente, los movimientos sociopolíticos de inicios del siglo XX, darán origen a una intensificación en la importancia conferida a los derechos sociales, expresados en la Constitución mexicana de 1917 o Constitución de Querétaro y en la Constitución alemana de 1919 o Constitución de Wiemar. Por último, en el ámbito internacional influyeron también en la consagración en este plano de los derechos humanos una serie de instrumentos, como los Convenios de Ginebra de 1864 y 1906, la Convención contra la 10 esclavitud de 1926 y las Convenciones sobre refugiados de 1933 y 1938 . En relación con la Declaración Americana, la denominada “Conferencia Interamericana sobre los Problemas de la Guerra y de la Paz” constituye un valioso antecedente. En dicha Conferencia, que tuvo lugar en Chapultepec, México, entre el 21 de febrero y el 8 de marzo de 1945, los Estados americanos acordaron expresar su adhesión a los principios del Derecho Internacional vinculados a la protección de los derechos humanos, aunándose además las posiciones de los Estados del hemisferio ante la Conferencia de San Francisco que dio origen a la ONU. Asimismo, en la resolución XL de la Conferencia de Chapultepec, se acordó que para lograr la 8. 9. 10. 20. DRZEWICKI, Krysztof. “ Internationalization of human rights and their juridization” . En: HANSKI, Raija y Markku SUKSI (editores). Op. cit., p. 31. Véase URQUILLA BONILLA, Carlos Rafael. “ Los derechos económicos, culturales y sociales en el contexto de la reforma al Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos” En: Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH). Volumen 31. San José de Costa Rica: IIDH, 2000, pp. 263-264, nota 3. SALMÓN, Elizabeth. Op. cit., p. 152.. La influencia de estos y otros antecedentes, generó que las primeras Declaraciones internacionales plasmaran una concepción global de los derechos humanos expresada en el hecho de referirse tanto a derechos civiles y políticos, como a los DESC, prescindiendo de toda división artificial entre ambos grupos. Ciertamente, la fundamentación de los derechos humanos como atributos inherentes —todos ellos por igual— a la dignidad del ser humano, estableció claramente que su tratamiento debía darse de acuerdo con su naturaleza. Es innegable, además, que el inicial carácter político y programático —mas no vinculante— de las Declaraciones facilitó la expresión de esta visión integral. En consecuencia, la Declaración Americana fue precursora en el hecho de resaltar la importancia del respeto y la garantía de los DESC, en la misma medida que los derechos civiles y políticos. De los derechos tradicionalmente catalogados como económicos, sociales y culturales, la Declaración Americana reconoce el derecho de protección a la maternidad y la infancia (artículo VII), el derecho a la 11. 12. 13. Cabe señalar que mediante la mencionada resolución se acordó también que dicha Declaración se adoptara luego como convención. Sin embargo, ello no se concretó sino hasta la elaboración de la Convención Americana, que no coincide del todo con el contenido de la Declaración Americana. Novena Conferencia Internacional Americana, 1948, Actas y Documentos. Bogotá: Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 1953, Volumen I, pp. 235-236. Citado por: Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el Marco del Artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-10/89 del 14 de julio de 1989. parágrafo. 43. La Carta de la ONU se refiere a los derechos humanos en su Preámbulo y en los artículos 1.3, 13.1. b), 55. c), 56, 62.2, 68, 76 y 73. a). Por su parte, la Carta de la OEA hace referencia a los derechos humanos en el párrafo tercero del Preámbulo y en sus artículos 3.j), 16, 43, 47, 51, 112 y 150. Igualmente, en la Carta reformada por el Protocolo de Cartagena de Indias, en el párrafo cuarto del Preámbulo y en los artículos 3.k), 16, 44, 48, 52, 111 y 150.. 21.
(11) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. preservación de la salud y al bienestar (artículo XI), a la educación (artículo XII), a los beneficios de la cultura (artículo XIII), al trabajo y a una justa retribución (artículo XIV), al descanso y a su aprovechamiento (artículo XV), y a la seguridad social (artículo XVI). Como advierte Salvioli, a diferencia de su contemporánea en el ámbito universal, los DESC en la Declaración Americana no se encuentran escindidos de los derechos civiles y políticos, “dando una sensación instrumental de interdependencia e indivisibilidad”14.. La importancia de la Declaración Americana no se reduce a su papel histórico —y ciertamente pionero— en la consagración internacional de los DESC, sino que, por el diseño mismo del Sistema Interamericano, conserva vigencia y especial utilidad para el supuesto 18 de los Estados que no han ratificado la Convención Americana o el 19 Protocolo de San Salvador . Asimismo, constituyó la única fuente autorizada de DESC en la región hasta la entrada en vigor del Protocolo de San Salvador, que se produjo el 16 de noviembre de 1999 con la ratificación de once Estados, de conformidad con el artículo 21 inciso 3 de dicho instrumento. En efecto, durante estos casi cincuenta años, la Declaración Americana fue el único instrumento en la región que, desarrollando el término “derechos humanos” de la Carta de la OEA, sirvió de base para la identificación y el desarrollo, ciertamente incipientes a la luz de lo hecho por los Estados americanos, de estos derechos.. La dicotomía entre ambas categorías de derechos constituye una división establecida —tanto normativa como operativamente— con posterioridad a las primeras declaraciones. En efecto, cuando en el año 1951 la Comisión de Derechos Humanos de la ONU había culminado su trabajo con la Declaración Universal y empezaba el proyecto de una convención de derechos humanos que vinculara jurídicamente a los Estados, la Asamblea General enfatizó la interdependencia existente entre ambos grupos de derechos y exhortó 15 a esta Comisión a que adoptara una sola convención . Sin embargo, principalmente a causa de la insistencia de Estados occidentales, esta decisión fue modificada radicalmente, siendo el resultado final la 16 adopción en 1966 de dos pactos separados . Uno de ellos, para los derechos civiles y políticos; y el otro para los DESC. Como reconocen Rosas y Scheinin, esta división ha dejado una gran huella en el 17 discurso de los derechos humanos que perdura hasta la fecha .. De este modo, entre finales de los setenta e inicios de los ochenta, cuando la Convención Americana aún no había entrado en vigor o su estado de ratificación era muy reducido, la Comisión utilizó la Declaración en algunos casos. Por ejemplo, así lo hizo en el caso de la tribu Aché, presentado contra Paraguay y referido a la persecución de esta comunidad, incluyendo el asesinato de numerosos miembros de ésta y la venta de niños, la negación de atención médica y medicinas durante epidemias, malos tratos y tortura, condiciones de trabajo inhumanas20. Luego de analizar estos hechos, la Comisión concluyó que el Estado había violado el derecho a la preservación de la salud y al bienestar (artículo XI), el derecho al trabajo y a una justa retribución. 1.2. La utilización de la Declaración Americana por parte de los órganos de protección de derechos humanos del Sistema Interamericano 18 14. 15. 16. 17. 22. SALVIOLI, Fabián. “ La protección de los derechos económicos, sociales y culturales en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos” . En: Revista IIDH. Volumen 39. San José de Costa Rica: IIDH, 2004, p. 106. ONU. Asamblea General. Resolución 421(V) del 4 de diciembre de 1950. Para un comentario al respecto, véase: ROSAS, Allan y Martin SCHEININ. “ Categories and beneficiaries of human rights” . En: HANSKI, Raija y Markku SUKSI (editores). Op. cit., pp. 51-52. En opinión de Cançado, es en este momento que quedó consagrada la dicotomía entre los derechos civiles y políticos, y los DESC, basándose en la idea de que los primeros eran susceptibles de aplicación “ inmediata” , requiriendo obligaciones de abstención por parte del Estado; mientras que los segundos eran implementados por reglas susceptibles de aplicación progresiva, requiriendo obligaciones positivas. Véase: CANÇADO TRINDADE, Antonio Augusto. “ La protección internacional de los derechos económicos, sociales y culturales.” En: Estudios básicos de derechos humanos. San José de Costa Rica: IIDH, 1994. ROSAS, Alan y SCHEININ, Martin. Op. cit., p.55.. 19. 20. De los 35 Estados miembros de la OEA, 21 han ratificado la Convención Americana y han reconocido la competencia contenciosa de la Corte Interamericana (Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Uruguay y Venezuela). De otro lado, 3 Estados han ratificado la Convención Americana pero no han aceptado la competencia contenciosa de la Corte (Dominica, Grenada y Jamaica). Finalmente, 11 Estados miembros de la OEA no son parte al momento de la Convención Americana (Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Canadá, Cuba, Estados Unidos, Guyana, San Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente & Granadines y Trinidad y Tobago). Cabe señalar que Trinidad y Tobago ratificó la Convención Americana, pero la denunció el 26 de mayo de 1998. A la fecha, únicamente 14 de los 35 Estados miembros de la OEA han ratificado el Protocolo de San Salvador. Estos son Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Paraguay, Perú, Surinam y Uruguay. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Caso Aché vs. Paraguay. Caso 1802. 27 de mayo de 1977.. 23.
(12) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. ser reconocida como fuente de obligaciones internacionales cuyo incumplimiento configura para los Estados un hecho ilícito, pasible 25 de responsabilidad internacional . Esto nos parece de la mayor relevancia dado que, como señalamos en un inicio, solo dos derechos del Protocolo de San Salvador, educación y libertad sindical, pueden eventualmente llegar al conocimiento de la Corte Interamericana. En este sentido, la Comisión tiene en sus manos la posibilidad de aplicar un instrumento obligatorio a todos los Estados miembros de la OEA, ampliando con ello el ámbito de aplicación material y personal de los DESC en la región26.. (artículo XIV) y el derecho al descanso y a su aprovechamiento 21 (artículo XV) de la Declaración Americana . Igualmente, en el caso de la Comunidad Yanomami vs. Brasil, resuelto el 5 de marzo de 1985, se alegó —además de referirse a ciertos derechos civiles y políticos— la violación del derecho a la preservación de la salud y al bienestar (artículo XI), así como del derecho a la educación (artículo XII) de la Declaración Americana. Tal alegación se encontraba fundada en el hecho de que, a raíz del descubrimiento de minerales en la región donde habitaban los Yanomami, el territorio que por tiempos inmemoriales habitaban fue invadido, sin previa y adecuada protección de su seguridad y salubridad. Ello dio como resultado un considerable número de muertes por epidemias de influenza, tuberculosis, sarampión, malaria, enfermedades venéreas, etc. Frente a estos hechos la Comisión consideró que el Estado de Brasil no había adoptado “oportunas y eficaces medidas en favor de los indios Yanomami”, lo cual produjo, en lo que a DESC se refiere, la violación del derecho a la preservación de la salud y bienestar, 22 contenido en el artículo 9 de la Declaración Americana . En la actualidad, esta práctica de la Comisión se mantiene en relación con aquellos Estados miembros de la OEA que no son Partes de la 23 Convención . Este valor práctico fue luego reconocido por la Corte Interamericana en su Opinión Consultiva Nº 10/89, en que afirma el carácter vinculante de la Declaración:. Además, supone la negación de una postura que la Comisión había mantenido inicialmente en relación con los Estados Partes de la Convención Americana, en el sentido de que solo podía resolver los casos individuales con base en la Convención. Tal afirmación se basaba en una interpretación estricta del artículo 1.2 literal a) de su Estatuto, el cual dispone que en relación con los Estados Parte, se entenderán por derechos humanos aquéllos consagrados en la Convención27. En efecto, según afirmó la Comisión en un caso contra Argentina de 1988: 25. Para los Estados Miembros de la Organización [de Estados Americanos], la Declaración es el texto que determina cuáles son los derechos humanos a que se refiere la Carta. [Es decir, que] para estos Estados la Declaración Americana constituye, en lo pertinente y en relación con la Carta de la 24 Organización, una fuente de obligaciones internacionales . (El énfasis es nuestro). En tal sentido, de ser un instrumento no convencional —es decir no premunido de carácter vinculante—, la Declaración Americana pasa a 21. 22 23. 24. 24. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Caso Aché vs. Paraguay. Caso 1802. 27 de mayo de 1977. CIDH. Caso de la Comunidad Yanomami vs. Brasil. Caso 7615. 5 de marzo de 1985. Véase, por ejemplo: CIDH. Caso Marie y Carrie Dann vs. Estados Unidos. Informe Nº 75/02. Caso 11.140. 27 de diciembre de 2002 y CIDH. Caso Andrea Mortlock vs. Estados Unidos. Informe Nº 63/08. Caso 12.534. 25 de julio de 2008. Corte IDH. Opinión Consultiva OC-10/89. Op. cit., parágrafo 45.. 26. 27. Además del pronunciamiento de la Corte Interamericana, es relevante considerar lo establecido en las normas de interpretación de la Convención Americana, contenidas en su artículo 29, literal d), el mismo que señala que: Artículo 29. Ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de: d. Excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza. De esta forma, la Convención misma reconoce que la Declaración puede producir efectos jurídicos. De otro lado, se han utilizado distintos argumentos para atribuir a la Declaración Universal el carácter vinculante del que hoy goza. Son tres las principales posturas esbozadas: (1) constituye interpretación autorizada de las palabras “ derechos humanos y libertades fundamentales” previstas en los artículos 55 y 56 de la Carta de las Naciones Unidas, (2) sus disposiciones forman parte del derecho consuetudinario como consecuencia de su aplicación en el tiempo, sumada a la convicción de obligatoriedad por la generalidad de los Estados y (3) su texto recoge principios generales del Derecho Internacional. En cuanto a la Comisión, los artículos 1.2.b) y 20 de su Estatuto, el artículo 23 y el Capítulo III de su Reglamento definen la competencia de la misma respecto a todos los derechos humanos enunciados en la Declaración. Esto se dedujo del artículo 1 del Estatuto de la Comisión, aprobado por la resolución Nº 447 adoptada por la Asamblea General de la OEA en su IX Período Ordinario de Sesiones, celebrado en La Paz, Bolivia, en octubre de 1979. Tal artículo dispone que: 1. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos es un órgano de la Organización de los Estados Americanos creado para promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y servir como órgano consultivo de la Organización en esta materia. 2. Para los fines del presente Estatuto, por derechos humanos se entiende:. 25.
(13) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. No es aceptable el argumento de los peticionarios de interpretar como incorporados a la Convención “todos los derechos consagrados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre por la vía del Artículo 1º, inciso 2 del Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, estén o no incorporados a aquélla”, pues esto no se aviene con las normas sobre interpretación de tratados del Artículo 31, inciso 2 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados (1969), de la cual la República Argentina es Estado Parte, ya que no existe acuerdo o instrumento formulado o concertado entre los Estados Partes en la Convención Americana a los efectos de hacer valer la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) como parte integrante de la Convención o suplementaria de la misma para los Estados Partes. (…) El derecho al trabajo no está todavía incorporado a la 28 Convención que no incluye los derechos económicos, sociales y culturales .. de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza." Por lo tanto, la Comisión examinará estos alegatos de los 29 peticionarios sobre violaciones de la Declaración . En la actualidad, la Comisión aplica la Declaración Americana para tutelar los DESC tanto en relación con Estados no Partes como Partes de la Convención. Sin embargo, la aplicación de la Declaración Americana por parte de la Comisión no se ha limitado únicamente a casos contenciosos, sino que también se ha servido de ella para elaborar sus informes acerca de la situación de los derechos humanos en los Estados del hemisferio, dotándola con ello de mayores efectos prácticos30. Ahora bien, en lo que respecta la aplicación de la Declaración Americana por parte de la Corte Interamericana, debe notarse que se distingue según se trate de su competencia consultiva o contenciosa. No obstante, en ambos casos su utilización para la protección de los DESC ha sido reducida o ciertamente nula. En relación con la primera, ha sido establecido por este tribunal que:. No obstante, a partir del año 2001 se produce un cambio jurisprudencial, dado que la Comisión comienza a recurrir directamente a la Declaración para proteger los DESC respecto de hechos ocurridos en un Estado Parte de la Convención Americana. Por ejemplo, en el caso Amilcar Menéndez y Juan Manuel Caride vs. Argentina, referido al incumplimiento de decisiones judiciales dirigidas a nivelar las pensiones de los peticionarios, se alegó, entre otros, la violación de los derechos a la salud y al bienestar (artículo 11) y a la seguridad social, en relación con el deber de trabajar y aportar a la seguridad social (artículos 16, 35 y 37 de la Declaración). Al respecto, la Comisión señaló que: El derecho a la salud y al bienestar (articulo XI) y a la seguridad social en relación con el deber de trabajar y aportar a la seguridad social (artículos XVI, XXXV y XXXVII) contemplados en la Declaración, no se encuentran protegidos de manera específica por la Convención. La Comisión considera que esta circunstancia no excluye su competencia por razón de la materia, pues en virtud del artículo 29(d) de la Convención: "ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana. Teniendo en cuenta que la Carta de la Organización y la Convención Americana son tratados respecto de los cuales la Corte puede ejercer su competencia consultiva en virtud del artículo 64.1, ésta puede interpretar la Declaración Americana y emitir sobre ella una opinión consultiva en el marco y dentro de los límites de su competencia, cuando ello sea necesario al interpretar tales instrumentos31. De otro lado, en cuanto a su competencia contenciosa, la Corte generalmente considera las disposiciones de la Declaración Americana en su interpretación de la Convención Americana32. Sin embargo, como ha señalado reiteradamente: Para los Estados Partes en la Convención, la fuente concreta de sus obligaciones, en lo que respecta a la protección de los derechos humanos es, en 29. 30. 28. 26. a. los derechos definidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación con los Estados Partes en la misma; b. los derechos consagrados en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en la relación con los demás Estados miembros. (La cursiva es nuestra). CIDH. Casos Nº 9777 y 9718. Argentina. 30 de marzo de 1988.. 31 32. CIDH. Caso Amilcar Menéndez y Juan Manuel Caride vs. Argentina. Informe Nº 3/01. Caso 11.67. 19 de enero de 2001. Para consultar los primeros informes en que la Comisión analizó la situación de los DESC, véase por ejemplo el Informe sobre El Salvador de 1978 y el Informe sobre Haití de 1978. Corte IDH. Opinión Consultiva OC-10/89. Op. cit., parágrafo 44. Corte IDH. Caso de la Comunidad Moiwana vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 15 de junio de 2005. parágrafo 63 y Caso Bueno Alves vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de mayo de 2007. parágrafo 59.. 27.
(14) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. Convención sobre derechos humanos y otro u otros proyectos de Convención sobre la creación de una Corte Interamericana para la protección de los derechos humanos y de otros órganos adecuados para la tutela de la observancia de los mismos”. En cumplimiento de este mandato, el Consejo Interamericano de Jurisconsultos elaboró un proyecto de Convención que culminó en setiembre de 1959. A semejanza de la Declaración Americana, éste incluyó tanto derechos civiles y políticos, como DESC. A pesar de encontrarse listo para su discusión y aprobación por parte de los Estados miembros de la OEA, la IX Conferencia Interamericana que debía aprobarlo no llegó a reunirse.. principio, la propia Convención. Sin embargo, hay que tener en cuenta que a la luz del artículo 29.d), no obstante que el instrumento principal que rige para los Estados Partes en la Convención es esta misma, no por ello se liberan de las obligaciones que derivan para ellos de la Declaración por el 33 hecho de ser miembros de la OEA . Con ello, si bien la Corte reconoce que mediante la ratificación de la Convención los Estados no se liberan de las disposiciones de la Declaración Americana, no afirma su competencia para aplicarla directamente. Esto se debe a que el artículo 62.3 de la Convención, referido a la competencia material de la Corte, le otorga facultades para la “interpretación y aplicación de las disposiciones de esta Convención.” Esta es la razón por la cual la Corte no ha aplicado directamente las disposiciones de la Declaración Americana relativas a los DESC, sino que, en términos generales, ha sido la Comisión la verdadera encargada de dar alcances prácticos a los DESC contenidos en la Declaración. Precisamente por ello resulta importante determinar qué otras posibilidades ofrece el sistema para que los órganos de protección de derechos humanos tutelen los DESC de los ciudadanos del continente.. De este modo, fue recién en 1965 cuando, en ocasión de la II Conferencia Extraordinaria realizada en Río de Janeiro, el proyecto fue sometido a aprobación. Sin embargo, frente a la presentación por parte de Chile y Uruguay de nuevos proyectos de Convención para actualizar el realizado por el Consejo Interamericano de Jurisconsultos, la II Conferencia Extraordinaria ordenó remitirlos al Consejo de la OEA para que, luego de que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos lo observe, cite a una Conferencia Especializada a fin de decidir la aprobación de la Convención de Derechos Humanos34.. 2. La reducción material de los DESC: el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Es así que, sobre la base del texto trabajado por la Comisión Interamericana, tuvo lugar la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, realizada en San José de Costa Rica entre el 7 y 22 de noviembre de 1969. A diferencia del proyecto inicial, éste contenía, como identifica Urquilla, tres artículos relevantes en relación con los DESC:. Transcurrieron más de veinte años desde la Declaración Americana, para que se llegara al primer instrumento de derechos humanos vinculante en el Sistema Interamericano. En efecto, la Convención Americana incluyó un completo catálogo de derechos y estableció un sistema de peticiones individuales frente a su violación. No obstante, dejó un lugar notablemente reducido para el reconocimiento y protección de los DESC.. a) El artículo 25, que en su primera parte establecía el deber de los Estados de incorporar en su derecho interno “los restantes derechos” contemplados en la Declaración Americana que no estuvieran en la Convención, y que en su segunda parte reproducía el artículo 31 –normas económicas – de la Carta de la OEA reformada por el Protocolo de Buenos Aires de 1967; b) El artículo 26, que establecía la obligación a los Estados de informar periódicamente sobre las medidas implementadas para lograr las metas del. 2.1. El nacimiento de la Convención Americana y su contenido en materia de derechos económicos, sociales y culturales En el marco de la V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, realizada en Santiago de Chile en 1959, se aprobó la resolución a través de la cual se encomendó al Consejo Interamericano de Jurisconsultos la elaboración de un “proyecto de 34. 33. 28. Corte IDH. Opinión Consultiva OC-10/89. Op. cit., parágrafo 46.. II Conferencia Extraordinaria. Resolución XXIV. Véase al respecto: NIETO-NATVIA, Rafael. Introducción al Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. San José de Costa Rica: IIDH, 1993.. 29.
(15) Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. artículo 25, especialmente las de su parte segunda, y preveía la eventual incorporación de nuevos Protocolos a la Convención Americana para incorporar tales medidas al régimen de la Convención Americana o a cualquier otro que se estime conveniente; y c) El artículo 41, que contenía la obligación de los Estados de informar a la Comisión Interamericana sobre 35 las medidas adoptadas para cumplir con la primera parte del artículo 25 . Como reconoce el mismo autor, este diseño ocasionó no poca polémica entre los representantes de los Estados presentes en la Conferencia. Había quienes sostenían que debía excluirse toda referencia a los DESC en la Convención; quienes, basándose en la 36 noción de indivisibilidad e interdependencia , consideraban necesario el reconocimiento detallado de estos derechos; y en última instancia, quienes, adoptando una posición intermedia, apostaban por 37 un compromiso general de progresividad . El texto finalmente aprobado nos permite claramente conocer que prevaleció la tercera posición, es decir aquélla que por su ubicación intermedia permitió, con mayor facilidad, la adopción de la Convención. La Convención Americana, suscrita el 22 de noviembre de 1969 y en vigor desde el 18 de julio de 1978, consagró veintitrés artículos para la protección de los derechos civiles y políticos, y reservó únicamente dos disposiciones para los DESC, los artículos 26 y 42. No obstante, debe notarse que —como reconoce Faúndez— en el Pacto de San José se encuentran también determinados derechos que tienen notorias implicancias económicas y sociales y que forman parte de otros instrumentos dedicados a proteger los DESC. En concreto, nos referimos al derecho a la propiedad, al derecho de asociación, al derecho a la familia y derechos del niño, contenidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en 38 adelante, PIDESC) y en el propio Protocolo de San Salvador . 35 36. 37 38. 30. URQUILLA BONILLA, Carlos. Op. cit., p. 264. Cabe señalar, por ejemplo, la referencia en el debate a la Proclamación de Teherán de 1968, la misma que proclama la indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos. Véase Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos. OEA/Ser.K/XVI/1.2, San José, Costa Rica, 7 - 22 de noviembre de 1969. Actas y Documentos. Citado por: URQUILLA BONILLA, Carlos. Op. cit., p. 265, nota 6. Ibidem. FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor. “ Los derechos económicos, sociales y culturales en el Sistema Interamericano” . En: VOLIO, Lorena Gonzáles (coordinadora). El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos: su jurisprudencia sobre debido proceso, DESC, libertad personal y libertad de expresión. Tomo II. San José de Costa Rica: Editorama, 2004, pp. 98-99.. Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Sin negar el avance sustancial que la Convención Americana representa para la región, es evidente que en lo relativo a los DESC, significa un claro retroceso con respecto a la Declaración Americana en la cual se inspiró. En efecto, esta fórmula significó un alejamiento del carácter integral dado a los derechos humanos en la Declaración Americana, pues reserva un papel ciertamente marginal y de mera referencia a los DESC, dedicando su texto casi exclusivamente a los derechos civiles y políticos. De este modo, los Estados americanos siguieron parcialmente la práctica del sistema universal, puesto que optaron por separar en los instrumentos convencionales los DESC de los derechos civiles y políticos, haciéndose eco de las disputas propias de la guerra fría entre los Estados del Este y el Oeste. No obstante, a diferencia de lo ocurrido en el plano universal —donde se adoptó paralelamente al Pacto de Derechos Civiles y Políticos, un Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales— y en el europeo —donde, con algún retraso, se aprobó la Carta Social Europea el 18 de octubre de 1961—, en el Sistema Interamericano es cerca de veinte años después de la adopción del Pacto de San José que se adopta un tratado relativo a los DESC. 2.2. El artículo 26 de la Convención Americana. Alcances y limitaciones El artículo 26 es la disposición más importante de la Convención en cuanto a derechos sociales y expresa el resultado de los debates en torno a la adopción de la misma. Sin reconocer ningún derecho en concreto, su texto —bastante genérico, por cierto— contiene una obligación de progresividad en relación a los DESC que se derivan de la Carta de la OEA. En efecto, dicha disposición señala que: Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de sus recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados. 31.
(16) Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el Sistema Interamericano. Cooperación Alemana al Desarrollo - GTZ. •. No encontramos una disposición similar al artículo 26 en los instrumentos convencionales de derechos civiles y políticos, propios de los demás sistemas de protección de derechos humanos. Asimismo, la remisión que se hace a las normas de la Carta de la OEA puede demostrar, como advierte Craven, la visión predominante en el continente americano al momento de su adopción: considerar a los DESC como objetivos de desarrollo social y económico antes que 39 como derechos individuales .. •. Su singularidad, sumada a la poca especificidad de su redacción, ha permitido el surgimiento de posiciones opuestas sobre su contenido y alcance. Como afirman Rossi y Abramovich, en la lectura del artículo 26 se ha oscilado entre aquella postura que lo considera como una norma no operativa —es decir, como “una simple expresión de objetivos programáticos, pero no de obligaciones legales vinculantes, ni derechos justiciables”— y aquélla que, partiendo de un “uso extensivo del principio pro homine y una inferencia rápida de derechos en el texto de la Carta de la OEA”, utiliza el artículo 26 como una amplísima puerta que permite incorporar un completo listado de DESC, alejándose con ello de la intención de los Estados americanos 40 al elaborar la Convención .. •. Con la finalidad de concretar un poco más el contenido de la obligación, prestaremos atención a los dos primeros aspectos señalados; esto es a la obligación de progresividad y a los derechos concretos protegidos por el artículo 26. Respecto a lo primero, la Comisión Interamericana ha señalado, con ocasión del Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador, que “el principio del desarrollo progresivo establece que tales medidas se adopten de manera constante y que consistentemente promuevan la plena 41 efectividad de esos derechos” . Asimismo, la Comisión ha reiterado lo anterior en el Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Perú del año 2000, afirmando que:. En lugar de adoptar posturas que resultan algo extremas, consideramos más adecuado para el éxito de la comprensión y aplicación del artículo 26, optar por una lectura que, por un lado, reconozca el carácter vinculante de esta disposición y que, por el otro, se acerque al contenido real de la obligación adoptada en lo relativo a los derechos que se encuentran protegidos. Para conocer las implicancias de lo anterior, puede ser útil identificar los cuatro elementos que, a nuestro entender, se desprenden de la lectura del artículo 26: •. 39. 40. 32. El carácter progresivo con que la mayoría de los instrumentos internacionales caracteriza las obligaciones estatales relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales implica para los Estados, con efectos inmediatos, la obligación general de procurar constantemente la realización de los derechos consagrados sin retrocesos. Luego, los retrocesos en materia de derechos económicos, sociales y culturales pueden configurar una violación, entre otras disposiciones, a lo dispuesto en el 42 artículo 26 de la Convención Americana . (El énfasis es nuestro).. Uno primero, que indica el contenido de la obligación que impone el artículo, esto es, “adoptar providencias” para “lograr progresivamente la plena efectividad” de determinados DESC.. CRAVEN, Matthew. “Economic, Social and Cultural Rights” The Inter-American System of Human Rights. New York: Clarendon Press - Oxford, 1998, p. 299. ROSSI, Julieta y Víctor ABRAMOVICH. “ La tutela de los derechos económicos, sociales y culturales en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos” . En: Revista Estudio Socio-jurídico. Volumen 9. Número 1. Bogotá: Universidad del Rosario, 2007. p. 37.. El segundo, referido al contenido sustantivo del artículo, que permite identificar los derechos respecto de los cuales se debe cumplir dicha obligación. Para conocer cuáles son, se requiere acudir a las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la OEA reformada. Aquéllos que se deriven de tales normas, se encontrarán protegidos. El tercer elemento sujeta el cumplimiento de la obligación mencionada, respecto a los derechos identificados, a una especie de condición. Ésta consiste en la disponibilidad de recursos con que cuente el Estado obligado. El cuarto, enfatiza algunos de los medios a través de los cuales se puede cumplir la obligación, refiriéndose, por un lado, a “la cooperación internacional, especialmente económica y técnica” y, por el otro, en el ámbito interno, a “la vía legislativa u otros medios”.. 41 42. CIDH. Informe sobre la situación de los Derechos humanos en Ecuador. 1996, p. 25. CIDH. Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en el Perú. 2000, p 18.. 33.
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 Artículo 13
 artículo 25
 artículo 13