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Timestamp: 2018-02-20 09:43:29+00:00

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El Blog legal de GÓMEZ DE MERCADO: Administración y Contencioso: Los convenios de colaboración tras la LRJSP y la LCSP
Los convenios de colaboración tras la LRJSP y la LCSP
1. LOS CONVENIOS DE COLABORACIÓN: REGULACIÓN Y CONCEPTO
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) excluye de su ámbito de aplicación ciertos convenios, si bien se refiere por separado a los concluidos entre entidades públicas y los suscritos entre éstas y los particulares, en los términos que luego examinaremos. En cambio, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) regula los convenios en sus arts. 47 y ss., normas que no son de aplicación a las encomiendas de gestión, que luego mencionaremos, y contempla igualmente los acuerdos de terminación convencional de los procedimientos administrativos, que, como convenios compositivos, estudiaremos más adelante (48.4 LRJSP).
Precisamente, el art. 47.1 LRJSP contiene la definición de convenio: “Son convenios los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común”.
Cabe destacar la existencia de efectos jurídicos y la persecución de un fin común, no un mero intercambio, propio de los contratos. Por ello, el propio art. 47.1 LRJSP aclara, por un lado, que “No tienen la consideración de convenios, los Protocolos Generales de Actuación o instrumentos similares que comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común, siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles”; y, por otro, que “Los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos. En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en la legislación de contratos del sector público”.
De este modo, en Derecho administrativo, convenio y contrato son categorías distintas, y la LCSP excluye los (auténticos) convenios de su ámbito de aplicación, si bien lo hace por separado para los convenios entre Administraciones y los celebrados con personas o entidades privadas (pues la exclusión cuenta con diferente tenor, en los términos que luego veremos).
Según el artículo 4 LCSP, “Las relaciones jurídicas, negocios y contratos citados en esta sección quedan excluidos del ámbito de la presente Ley, y se regirán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse”. Pero no hay criterios demasiados seguros para determinar esta aplicación supletoria de los principios de la LCSP. El Reglamento dictado en desarrollo de la Ley de 1965 determinó que eran principios de esa Ley de preferente aplicación las reglas comunes del capítulo II del título preliminar, o en otros términos las normas comunes de los contratos administrativos típicos, pero tal aclaración no existe ya. En todo caso, se estará a las normas de la LCSP en calidad de principios y no de normas taxativas en su literalidad.
El Informe de la Junta Consultiva 31/97, de 10 de noviembre de 1997, sostiene que los convenios de colaboración, aunque no están sometidos a los preceptos de la Ley si lo están a sus principios, y por ello deben respetar los principios de publicidad y concurrencia. Precisamente por aplicarse los principios de la Ley y no preceptos concretos, otro informe de la Junta Consultiva (42/98, de 16 de diciembre de 1998) sostiene que en los convenios excluidos de la LCSP no se requiere un acto formal y positivo de recepción o conformidad, siendo suficiente la expedición de un certificado que acredite el cumplimiento de lo convenido, pues con ello se aplican los principios de la Ley no el precepto concreto.
Por lo demás, algunas sentencias, como la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1990 (RJ 10), consideran aplicables supletoriamente, respecto de las normas peculiares de los convenios de colaboración, las reglas sobre preparación, adjudicación y efectos del contrato público.
En cualquier caso, es claro que la exclusión de la LCSP no significa la exclusión del Derecho administrativo. Como precisa la Sentencia de la Sala 1ª del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1990 (RJ 10), “los convenios de colaboración son contratos de naturaleza administrativa... por cuanto es clara la presencia negocial de la Administración..., como tal, con otra persona jurídica; y si bien... los convenios de colaboración están excluidos de la LCE [hoy la LCSP], lo que, de suyo, expulsa la aplicación de tal legalidad, no por ello pierden esa naturaleza de carácter administrativo”. En caso de controversia, será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, habida cuenta del carácter administrativo de la relación jurídica (arts. 9.4 LOPJ y 1 LJCA) y la Administración que desee plantear el conflicto deberá requerir a la otra en la forma prevista por el artículo 44 LJCA.
A) TIPOLOGÍA
Con arreglo al art. 47.2 LRJSP, “Los convenios que suscriban las Administraciones Públicas, los organismos públicos y las entidades de derecho público vinculados o dependientes y las Universidades públicas, deberán corresponder a alguno de los siguientes tipos:
d) Convenios no constitutivos ni de Tratado internacional, ni de Acuerdo internacional administrativo, ni de Acuerdo internacional no normativo, firmados entre las Administraciones Públicas y los órganos, organismos públicos o entes de un sujeto de Derecho internacional, que estarán sometidos al ordenamiento jurídico interno que determinen las partes”.
De modo especial, debe distinguirse entre convenios con entidades públicas y con entidades privadas, pues a ellos se refiere, por separado, el artículo 6 LCSP para determinar, como hemos anticipado, su exclusión de la LCSP.
B) CONVENIOS ENTRE ADMINISTRACIONES O PODERES ADJUDICADORES
A tenor del art. 6.1 LCSP, “ Quedan excluidos del ámbito de la presente Ley los convenios, cuyo contenido no esté comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales celebrados entre sí por la Administración General del Estado, las Entidades Gestoras y los Servicios Comunes de la Seguridad Social, las Universidades Públicas, las Comunidades Autónomas y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, las Entidades locales, las entidades con personalidad jurídico pública de ellas dependientes y las entidades con personalidad jurídico privada, siempre que, en este último caso, tengan la condición de poder adjudicador.
Se excluyen de este modo los convenios entre entidades públicas, o con entidades privadas pero solo si tienen la condición de poder adjudicador, con ciertas condiciones, básicamente que no se trate de una relación de mercado sino propia de las competencias e intereses públicos comunes.
Relacionada con esta exclusión, el art. 6.3 LCSP dispone que “Asimismo, quedan excluidas del ámbito de la presente Ley las encomiendas de gestión reguladas en la legislación vigente en materia de régimen jurídico del sector público”. Las encomiendas de gestión vienen reguladas por el art. 11 LRJSP, cuyo primer apartado dispone que “La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en ésta”. Y con arreglo al art. 11.3 LRJSP la encomienda de gestión entre Administraciones Públicas distintas se formaliza en un convenio (no, en cambio, entre órganos de la misma Administración).
Por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2012 (Rec. 819/2009) recuerda que “Por lo que en concreto hace a la aplicación, a los contratos públicos sobre servicios postales no reservados, de las normas comunitarias sobre adjudicación, debe decirse que el TJCE declara aplicable a ellos la Directiva… sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios…”, por lo que en ese ámbito no es admisible la figura del convenio sino la del contrato. En cambio, la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de julio de 2003 (Rec. 9304/1997) admite el verdadero carácter de convenio de colaboración en relación con la asistencia técnica entre Administraciones locales y sociedades gestoras de servicios públicos, “ya que los servicios públicos locales se gestionan en este caso de forma directa por los propios entes locales, por organismos autónomos locales y por sociedades mercantiles cuyo capital social pertenece a dichas entidades locales, en los términos recogidos en el artículo 85 de la Ley 7/85, máxime teniendo en cuenta que la entidad mercantil… se constituye por otras sociedades dependientes de los entes locales con la finalidad de desarrollar infraestructuras y sistemas que afectan a los ámbitos de las Administraciones interesadas en la gestión de los servicios públicos locales y que el objeto del Convenio es una asistencia técnica continuada de dichas entidades en materias muy amplias…”.
Es doctrina consolidada de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado que los convenios entre entidades de Derecho público se perfeccionan en función de un servicio público de interés o titularidad común a ambas entidades, de forma que la figura del contrato sólo surge cuando uno de estos organismos, titular exclusivo del servicio, asume la posición de Administración contratante y el otro el papel de empresa (IJCCA 15/89, de 18 de julio de 1989, y 18/01, de 3 de julio de 2001). Así, el Informe 8/89, de 4 de abril de 1989, sostiene que “es criterio, reiteradamente, mantenido por esta Junta, que las dificultades que suscita la aplicación de la legislación de contratos del Estado a estos entes determina que las relaciones de contenido contractual deben instrumentarse normalmente a través de la vía del convenio de cooperación y sólo excepcionalmente a través de verdaderos y propios contratos administrativos... Como se ha indicado, la razón fundamental... para mantener tal conclusión radica en las dificultades que la legislación de contratos del Estado, pensada para regular las relaciones contractuales entre, de un lado, Administraciones públicas y, de otro, personas físicas o jurídicas que actúan en régimen de Derecho privado, suscita en su aplicación a entes públicos y que se manifiestan en el tema de la clasificación, incapacidades o prohibiciones de contratar, régimen de garantías, procedimientos de licitación en concurrencia, etc.”.
Según el Informe de la Junta 68/96, de 18 de diciembre de 1996, "con carácter reiterado y uniforme viene sosteniendo esta Junta Consultiva de Contratación Administrativa que la forma normal de relacionarse las Administraciones Públicas, los organismo autónomos y los entes públicos sujetos en su concepto de órganos de contratación …, es la vía del convenio de colaboración hoy prevista en el apartado 1, c), del art. 3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”; declaración que, con la LCSP, debe limitarse, a raíz de la moderación de la exclusión comentada. Fuera de tal exclusión, los entes públicos pueden, por tanto, suscribir contratos entre sí, procediendo entonces la dispensa de la clasificación, según sostiene el Informe 12/97, de 20 de marzo de 1997, de la propia Junta Consultiva.
Por su parte, el Informe 42/99, de 12 de noviembre de 1999, considera que "los convenios recogidos actualmente en el art. 3.1 c) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas constituyen el modo normal de relacionarse las Administraciones Públicas, los organismos autónomos y demás entidades públicas sujetas en su actividad contractual al régimen de dicha Ley, ya que al no poder precisarse cuál de las partes actúa como órgano de contratación y cuál como contratista, unido a la dificultad de aplicar a la Administración, organismo o ente que haya de considerarse que actúa como contratista preceptos concretos de la Ley (solvencia, clasificación, garantías, etc. ...), resulta obligado canalizar estas actuaciones por la vía del convenio de colaboración y no por la vía del contrato" (normalmente, no siempre, como antes hemos apuntado).
Por lo expuesto, el Informe 33/01, de 13 de noviembre de 2001, declara la inaplicación de la Ley de Contratos en la transmisión de la propiedad de un inmueble resultado de un convenio concertado entre Administraciones Públicas.
C) CONVENIOS CON ENTIDADES PRIVADAS
Por otra parte, a tenor del art. 6.2 LCSP, “Estarán también excluidos del ámbito de la presente Ley los convenios que celebren las entidades del sector público con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su contenido no esté comprendido en el de los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales”. Es decir, se trata de convenios entre entidades del sector público y particulares cuyo objeto no sea el propio de los contratos típicos ni de los especiales, límite semejante al de la anterior LCSP e incluso la precedente LCAP de 1995. De este modo se pretende evitar que a través de la figura del convenio se concierte un contenido de prestaciones propio de un contrato.
En este sentido, el Informe 42/99, de 12 de noviembre de 1999, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa nos ilustra que “la razón de esta limitación ha de situarse en la idea que venimos reseñando consistente en que el legislador no ha querido que, por la vía del convenio de colaboración "huyan" de la aplicación de la Ley relaciones que pueden perfectamente articularse por la vía del contrato administrativo”. Es más, considera la Junta que fórmulas como adjudicar la gestión de un servicio a una empresa pública mediante convenio "aparte de estar en contradicción con la letra y el espíritu de la LCAP [y hoy la LCSP] pueden suponer, además, infracción de las Directivas comunitarias al sustraerse a la libre concurrencia entre empresarios comunitarios (españoles y no españoles) contratos que con arreglo a la normativa comunitaria y española han de adjudicarse bajo los principios y preceptos relativos a la publicidad y libre concurrencia que, con las fórmulas reseñadas, se trata de eludir".
Con todo, según el Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado 3/93, de 15 de abril de 1993, con cita del precedente 15/89, de 18 de julio de 1989, debe evitarse una interpretación estricta del precepto que prive de contenido al mismo, al considerar todas las prestaciones concebibles como objeto posible de contratos administrativos, ya que dicha interpretación "llevaría a la conclusión de la imposible existencia de los convenios de colaboración con personas físicas o jurídicas de Derecho privado", por lo que considera que es admisible un convenio con una sociedad estatal por cuanto su objeto (ahora sería su contenido) no se incardina exactamente en ninguno de los propios de los contratos típicos26.
Podemos concluir con cita de la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 14 de noviembre de 2014 (Recurso nº 807/2014) cuando nos ilustra que “En principio, hemos de partir de la base de que la forma del negocio resulta irrelevante y se debe ir al fondo para conseguir su calificación, con la finalidad de desentrañar su verdadera naturaleza jurídica y de determinar su sujeción o no a la normativa de contratos del sector público, y en concreto, a su régimen de impugnaciones. El método utilizado para esta tarea ha de ser un método analítico, desmembrando el todo y descomponiéndolo en sus elementos para observar su verdadera causa, naturaleza y efectos. En especial, nos hemos de interrogar si la forma es de convenio pero el fondo es de contrato, o por el contrario, la forma y el fondo son de los propios de un convenio de colaboración”. Y, en el caso concreto estudiado, a la vista del análisis de los compromisos u obligaciones asumidas por las operadoras, concluye que no presenciamos la existencia de una contraprestación patrimonial sino una colaboración en la gestión del funcionamiento de cierta actividad, todo lo cual justifica la calificación como convenio y no contrato (y, por ende, la inadmisibilidad del recurso ante dicho Tribunal Administrativo).
Los arts. 48 y 50 LRJSP disponen una serie de requisitos para la suscripción de convenios:
1º. Los convenios se perfeccionan por la prestación del consentimiento de las partes. En el ámbito estatal solo pueden ser suscritos por los titulares de los Departamentos Ministeriales y los Presidentes o Directores de las dichas entidades y organismos públicos. Estamos, desde luego, ante un acto jurídico de naturaleza contractual, que se perfecciona por la manifestación del consentimiento por las partes y que produce el efecto de vincular a las mismas a cumplir con lo pactado. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 1998 (RJ 2482), referida a un convenio para posibilitar la prestación de un servicio público, considera que el convenio “...tiene la naturaleza de una acción concertada, nacida de la libre determinación de las partes y, por tanto, vinculante para las mismas conforme al principio general del derecho << pacta sunt servanda>>...”.
2º. No pueden suponer cesión de la titularidad de la competencia.
3º. Deberán mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como, en su caso, la de subvenciones y la de régimen local cuando se deleguen competencias.
4º. En particular, los compromisos financieros se ajustarán a lo dispuesto en la legislación presupuestaria y deberán ser financieramente sostenibles, debiendo quienes los suscriban tener capacidad para financiar los asumidos durante la vigencia del convenio; y las aportaciones financieras que se comprometan a realizar los firmantes no podrán ser superiores a los gastos derivados de la ejecución del convenio, es decir, no puede existir un lucro.
5º. Deben contar con una memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo previsto en esta Ley.
6º.- En el ámbito estatal, se acompañarán además de:
a) El informe del servicio jurídico (Abogacía del Estado o Servicio Jurídico correspondiente). No será necesario solicitar este informe cuando el convenio se ajuste a un modelo normalizado informado previamente por el servicio jurídico que corresponda.
7º.- En el ámbito estatal deberán publicarse en el BOE además del correspondiente registro electrónico (d.a. 7ª LRSJP). Asimismo, los convenios de cuantía elevada deben remitirse al Tribunal de Cuentas (art. 53 LRJSP) y los suscritos con CCAA al Senado (art. 50.2 e) LRJSP).
De conformidad con el art. 49 LRJSP, el contenido mínimo de los convenios es el siguiente:
“a) Sujetos que suscriben el convenio y la capacidad jurídica con que actúa cada una de las partes.
En el caso de convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, esta prórroga deberá ser comunicada al Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación al que se refiere la disposición adicional séptima”.
Al igual que los contratos, los convenios se extinguen por cumplimiento o resolución (art. 51.1 LRSJP).
A tenor del art. 51.2 LRJSP; “Son causas de resolución:
“a) El transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo.
e) Por cualquier otra causa distinta de las anteriores prevista en el convenio o en otras leyes”.
Con arreglo al art. 52.1 LRJSP; “El cumplimiento y la resolución de los convenios dará lugar a la liquidación de los mismos con el objeto de determinar las obligaciones y compromisos de cada una de las partes”.
Además, a tenor del art. 52.2 LRJSP, “En el supuesto de convenios de los que deriven compromisos financieros, se entenderán cumplidos cuando su objeto se haya realizado en los términos y a satisfacción de ambas partes, de acuerdo con sus respectivas competencias, teniendo en cuenta las siguientes reglas:
No obstante lo anterior y con arreglo al art. 52.3 LRJSP, “si cuando concurra cualquiera de las causas de resolución del convenio existen actuaciones en curso de ejecución, las partes, a propuesta de la comisión de seguimiento, vigilancia y control del convenio o, en su defecto, del responsable del mecanismo a que hace referencia la letra f) del artículo 49, podrán acordar la continuación y finalización de las actuaciones en curso que consideren oportunas, estableciendo un plazo improrrogable para su finalización, transcurrido el cual deberá realizarse la liquidación de las mismas en los términos establecidos en el apartado anterior”.
Publicado por Francisco García Gómez de Mercado en 7:52
Etiquetas: contratos, CONVENIOS, CONVENIOS DE COLABORACIÓN, EXCLUSIÓN, LCSP, lrjsp
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References: artículo 4
 artículo 44
 artículo 6
 artículo 85
 Resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 49