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Timestamp: 2020-01-23 16:11:22+00:00

Document:
TOP Ö 16: Antrag der Fraktion Bündnis für Grafing e.V. vom 11.10.2019 zur Solarpflicht bei Neubauten
Der Antrag der Fraktion Bündnis für Grafing e.V. vom 11.10.2019 zur Solarpflicht bei Neubauten wurde am 14.10.2019 in das Gremieninfo eingestellt. Die Beschlussvorlage der Verwaltung wurde am 22.10.2019 in das Gremieninfo eingestellt.
Die Erste Bürgermeisterin stellte eingangs den per Mail eingegangenen Antrag der Fraktion des Bündnis für Grafing vor, den Tagesordnungspunkt 16 zu vertagen, da kein Mitglied der Antragstellenden Fraktion zur Sitzung anwesend war. Der Bau-, Werk- und Umweltausschuss folgt dem Ansinnen nicht.
Ja: 1 Nein: 10
Der Bau-, Werk- und Umweltausschuss beschloss gegen zehn Stimmen, den Tagesordnungspunkt 16 „Antrag der Fraktion Bündnis für Grafing e.V. vom 11.10.2019 zur Solarpflicht bei Neubauten“ auf Antrag der Sitzungsleiterin zu vertagen.
Der Antrag auf Vertagung des BfG wurde somit nicht angenommen.
Der Tagesordnungspunkt 16 wurde somit nicht vertagt, sondern vom Vertreter der Verwaltung vorgestellt und der Sachverhalt erläutert.
Antrag der BfG-Fraktion vom 11.10.2019
Zur Sicherung des städtebaulichen Zieles der klimagerechten Stadtentwicklung möge die Stadt Grafing beschließen, dass auf allen Neubauten in der Stadt Grafing eine Photovoltaikanlage errichtet werden muss (Solarpflicht).
Beitrag Fachstelle für Klimaschutz
Nach der Teilnahme an der Klimaschutzregion Ebersberg wird die Stadt Grafing mit diesem Antrag aufgefordert, auch Maßnahmen folgen zu lassen. Mit der lokalen Stromproduktion aus Photovoltaik soll ein Beitrag zu den kommunalen Klimaschutzzielen geleistet werden. Aufgrund von optimalen Rahmenbedingungen wie der mittleren jährlichen Globalstrahlung und der Wirtschaftlichkeit durch Einsparungen von Stromkosten werden Photovoltaik-Anlagen als guter und einfacher Beitrag zur Klimawende gesehen. Möglichkeiten zur rechtlichen Verankerung von einer „den Umständen angemessenen“ PV-Pflicht für Neubauten ergeben sich im Rahmen von Grundstückskaufverträgen, städtebaulichen Verträgen (§11 (1) Nr. 4 BauGB) oder Bebauungsplänen (§9 (1) Nr. 23 b) BauGB).
Bewertung durch den Fachbereich 3
In § 9 BauGB sind bundesgesetzlich abschließend die Festsetzungsmöglichkeiten in Bebauungsplänen geregelt. Aufgrund des verfassungsmäßigen Rechtstaatsgebots sind Eingriffe in Grundrechte (Eigentum, Baufreiheit) nur auf Grundlage eines förmlichen Gesetzes möglich. Ein Festsetzungsfindungsrecht besteht damit nicht. Auch aus anderen gesetzlichen Regelungen, insbesondere Landesrecht (Art. 81 BayBO) ergeben sich keine erweiterten Eingriffsbefugnisse.
§ 9 Abs. 1 Nr. 23 lit. b BauGB hat durch die BauGB-Klimaschutznovelle 2011/2014 eine Ergänzung erfahren und ermächtigt zur Festsetzung von Gebieten durch Bebauungsplan, in denen bei der Errichtung von Gebäuden bestimmte bauliche und sonstige technische Maßnahmen für die Erzeugung, Nutzung und Speicherung von Strom, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung getroffen werden können. So kann aufgrund dieser Ermächtigungsgrundlage fraglos die Herstellungspflicht (nicht aber deren Betrieb) einer Photovoltaikanlage, als entsprechende bauliche/technische Maßnahme festgesetzt werden. In den Grundzügen ist die Rechtslage hier nicht komplizierter, als bei allen anderen Festsetzungsinhalten. Es sind jedoch bei der Umsetzung die allgemeinen Grundsätze des planerischen Verwaltungshandelns (Abwägung) zwingend zu beachten, die einer generellen Regelung zur „Solarpflicht“ letztendlich entgegenstehen:
1. Der notwendige städtebauliche Grund (vgl. § 9 Abs. 1 BauGB, 1. Satzteil), der natürlich für alle bauleitplanerischen Festsetzungen gefordert ist, stellt keine wesentliche Einschränkung dar. Es werden keine „besonderen“ städtebaulichen Gründe verlangt sein. Es reichen einfache städtebauliche Gründe für die Vorgehensweise, die aber schon allgemein in der Aufgabe der Bauleitplanung (vgl. Planungsleitsätze des § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB) zu finden sind. Die Schwierigkeiten im praktischen Normvollzug entstehen hinsichtlich der Anforderungen der Planerforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 BauGB) und des Abwägungsgebotes (§ 1 Abs. 7 BauGB), die nicht nur für den Bebauungsplan insgesamt, sondern hinsichtlich jeder einzelnen Festsetzung zu beachten sind. Bei der Planabwägung ist vor allem auch das Gebot der Verhältnismäßigkeit zu beachten (Angemessenheit). Verstöße führen zur Nichtigkeit des Bebauungsplans.
2. Eine rechtmäßige Planung muss stets der individuellen Planungssituation des jeweiligen Bebauungsplans gerecht werden. Aus diesem Grunde ist eine generelle Regelung, wie sie mit der „Solarpflicht für alle Neubauten“ gewünscht wird, nicht rechtmäßig möglich. Eine einheitliche Festlegung für das gesamte Hoheitsgebiet der Stadt (etwa vergleichbar mit örtlichen Bauvorschriften) durch einen sog. „einfachen Bebauungsplan“) scheiden jedenfalls bei Gemeinden in der Größenordnung von Grafing aus. Selbst ein sog. „Grundsatzbeschluss“ über die Solarpflicht, wie der Antrag ausgelegt werden kann, könnte bereits zu einem Verstoß gegen die unvoreingenommene und objektive Ausübung des Abwägungsermessens (Vorabbindung) und damit zur Rechtswidrigkeit führen.
3. Entsprechende Regelungen können vielmehr nur im Rahmen einzelner Bebauungspläne (für dessen konkretes Gebiet) getroffen werden. Damit werden aber beispielsweise Neubauten im unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) nicht erfasst. Da der unbeplante Innenbereich den deutlich größeren Teil des Gemeindegebiets ausmacht, würde die „Solarpflicht für Neubauten“ in weiten Teilen des Gemeindegebiets nicht gelten. Hier stellt sich dann auch die Frage der Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes, das aufgrund seines verfassungsmäßigen Rangs auch im Planungsrecht einen stets zu beachtenden Verwaltungsgrundsatz darstellt. Das mag bei Entwicklung von Neubaugebieten noch ganz unproblematisch sein. Bei der Überplanung von Bestandsgebieten oder bei der Bebauungsplanänderung sind aber rechtfertigende Differenzierungsgründe für diese Ungleichbehandlung, aber umso schwerer zu finden. Also selbst eine Gleichbehandlung für alle „Plangebiete“ ist schwer zu erreichen.
4. Hinsichtlich des Planungserfordernisses muss zuvorderst beachtet werden, dass bereits aus dem Energiefachrecht (EEWärmeG oder mittelbar zur Erfüllung der Anforderungen aus dem EnEV) materiell-rechtliche Verpflichtungen für die Gebäudewärmeversorgung bestehen. Da insoweit auch beispielsweise der Einsatz von (zentralen oder dezentralen) Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen eine Lösungsmöglichkeit darstellt, kann die zusätzliche Forderung von Photovoltaikanlagen zur Stromgewinnung im Einzelfall die Grenzen der Erforderlichkeit (und der Angemessenheit) überscheiten. Ist eine entsprechende Regelung aber aus diesem Grunde unwirtschaftlich, kann sie auch ein Vollziehbarkeitshindernis sein und damit gegen das Gebot des Planungserfordernisses verstoßen.
5. Sehr gewichtige Abwägungsgründe sind auch die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung und das kostensparende Bauen (vgl. § 1 Abs. 5, Abs. 6 Nr. 2 BauGB). Diese Belange können im Widerstreit stehen mit der Solarpflicht und der dadurch entstehenden zusätzlichen Kosten. Das schon erwähnte Energiefachrecht stellt bereits sehr weitgehende Anforderungen an die Wärmeversorgung und Energieeffizienz von Gebäuden. Die Gemeinden müssen sich bewusst machen, dass sich alle weiteren fraglos wichtigen und sinnvollen zusätzlichen Anforderungen an die bauliche/technische Gebäudeausstattung auch eine Steigerung der Wohnungspreise zur Folge haben. Vor allem in Gebieten mit staatlich geförderten Wohnungsbauvorhaben müssen entsprechende Kostenkomponenten in der Planabwägung noch genauer ermittelt und abgewogen werden.
Auch in diesem Punkt zeigt sich, dass eine Solarpflicht hinsichtlich des Anspruchs eines rechtmäßigen Abwägungsvorgangs (bzw. des Abwägungsergebnisses) stets eine Einzelfallbetrachtung verlangt und nicht generell verordnet werden kann.
6. Gleiches gilt gegenüber dem Belang der dringlichen Schaffung von Wohnraum, etwa durch den Ausbau der Dachgeschosse. Werden Dachflächen für Photovoltaikanlagen genutzt? Ist das abzustimmen auf die Nutzbarkeit der Dachräume hinsichtlich der Belichtung? Die Errichtung von Gauben/Quergiebeln und Dachflächenfenstern wird damit ggf. eingeschränkt und kann zu einem Planungswiderspruch, oder eben zu einem unangemessenen Abwägungsergebnis führen.
7. Nur die Einzelfallbetrachtung macht auch eine Bewertung möglich, ob eine Solarpflicht technisch/wirtschaftlich auch tatsächlich umgesetzt werden kann. Hier kann die Beschattung etwa durch Großbäume, andere Gebäude etc. im Einzelfall einer Herstellungsverpflichtung entgegenstehen. Das kann nicht allein mit Ausnahme-/Befreiungsregelungen korrigiert werden, da die Festsetzung dann schon dem Grunde nach unverhältnismäßig und damit rechtswidrig wäre.
8. Von entscheidender Wichtigkeit sind auch die Anforderungen an die Normbestimmtheit. Der Bestimmtheitsgrundsatz verlangt konkrete Vorgaben für die Erfüllung der beantragten Solarpflicht. Der jeweilige Bebauungsplan muss also auch Inhalt, Umfang und Ausmaß der Rechtspflicht hinreichend konkret regeln. So müssen dann z.B. auch Regelungen über die technische Anlagengröße (Leistung), Ort und Größe (Flächen) der Anlage und der Anbringung (Wandanlagen etc.), und in Wohngebieten auch die Zulassung für die gewerbliche PV-Nutzung (Art der baulichen Nutzung) getroffen werden. Zu vielfältig und unterschiedlich sind die Bebauungssituationen, als dass entsprechende Regelungen in Form einer generellen „Solarpflicht“ rechtmäßig getroffen werden könnten.
9. Auf weitere abwägungsbeachtliche Belange wie Nachbarschutz (Blendwirkung), Baukultur, Denkmalsschutz, Immissionsschutz und Prognoseunsicherheiten hinsichtlich der technischen Entwicklung und der Kostenauswirkungen (Bebauungsplan sind auf Dauer ausgerichtet und müssen deshalb auch langfristig/dauerhaft vollziehbar sein) soll nur aus Gründen der Vollständigkeit noch kurz in Erinnerung gerufen werden.
Wie in dem Antrag schon umfangreich ausgeführt wird, bieten auch die städtebaulichen Verträge (§ 11 BauGB) ergänzende Möglichkeiten, um eine nachhaltige und klimafreundliche Bebauung zu unterstützen. Hier gilt es vor allem aber das Angemessenheitsgebot (§ 11 Abs. 2 BauGB, Art. 54 BayVwVfG) zu beachten, was in gleicher Weise wie bei der Festsetzung in Bebauungsplan stets eine Einzelfallbetrachtung verlangt.
Letztendlich werden städtebauliche Verträge regelmäßig als flankierende Maßnahmen eingesetzt, um im Bebauungsplan festgelegte Handlungspflichten dann auch um- und durchsetzen zu können. So sind nur bauliche/technisch in einem Bebauungsplan „festsetzbar“. Nicht festgesetzt werden können die Verpflichtungen zum Betrieb und die Nutzung (persönliche oder grundstücksbezogene Handlungspflichten). Hier sind dann ergänzende vertragliche Vereinbarungen sinnvoll.
Die Solarpflicht ausschließlich über städtebauliche Verträge zu regeln, wird dagegen als unpraktikabel angesehen. Diese Lösung kommt regelmäßig nur vor (oder parallel) zur Bebauungsplanaufstellung in Neubaugebieten zur Anwendung. Bei der Überplanung von Bestandsgebieten, die regelmäßig gegen den Willen der Grundstückseigentümer erfolgen (zuletzt z.B. „Brauereigelände Rotter Straße“, „Nachfolgenutzung BayWa“, „Lentner-Gelände Marktplatz 12“), wird die Bereitschaft zum (freiwilligen) Vertragsabschluss gering sein. Städtebauliche Verträge haben gegenüber einer Bebauungsplanfestsetzung vor allem auch die Schwäche, dass sie nicht durch Hoheitsakt (wie die Baugenehmigung als dinglicher Verwaltungsakt) in dauerhaft wirkendes Recht umgesetzt werden können und damit nicht auch für spätere Grundstückseigentümer wirksam sind. Bei einem Grundstücksverkauf entfällt damit bei einer vertragsrechtlichen Lösung regelmäßig die Bindung für den Rechtsnachfolger.
Der städtebauliche Vertrag als „Einzellösung“ wird sich deshalb nur für einfache Lösungen in Neubaugebieten anbieten. Diese Vorgehensweise hat die Stadt Grafing b.M. z.B. praktiziert beim Einheimischenbaugebiet „Oelkofener Feld“ mit einem kombinierten Förderprogramm zur Errichtung von Sonnenkollektoren. Beim Baugebiet „Aiblinger Straße“ wurde dieses Instrument genutzt, um mangels hoheitlicher Regelungsmöglichkeit eine (vertragliche) Anschlusspflicht für die dort geschaffene Nahwärmeversorgung zu begründen.
Bei entsprechenden Regelungen in Grundstückskaufverträgen handelt es sich in gleicher Weise um städtebauliche Verträge (öffentlich-rechtliche Vertragsbestandteile). Die Abgrenzung öffentlich-rechtlicher oder bürgerlich-rechtlicher Natur des Vertrages bestimmt sich stets nach dem Regelungszweck.
Zusammenfassung der Verwaltung:
Die im Antrag begehrte Verpflichtung zur Errichtung von Photovoltaikanlagen auf allen Neubauten („Solarpflicht“ als generelle Rechtspflicht) kann in dieser Weise nicht rechtmäßig begründet werden. Über die Umsetzung dieses städtebaulichen Ziels für eine klimagerechte Stadtentwicklung kann weiterhin nur im jeweiligen konkreten Einzelfall (gebietsweise) durch entsprechende Festsetzungen in Bebauungsplänen bzw. durch städtebauliche Verträge entschieden werden.
In der anschließenden Diskussion sah es das Gremium als rechtlich unzulässig, unwirtschaftlich und auch ökologisch nicht vertretbar an eine Solarpflicht in Grafing einzuführen. Die Entscheidung für eine Solaranlage müsse in jedem Einzelfall betrachtet werden.
Hinsichtlich der städtischen Gebäude wurde hier zudem eine Aufarbeitungspflicht seitens des Bundes gesehen. Solar auf allen Dächern – das sei eine große Belastung für die Kommunen und kaum zu tragen. Nachbesserung vom Bund wäre hier dringend angebracht.
Nach Sachvortrag und Diskussion beschloss der Bau-, Werk- und Umweltausschuss einstimmig, den Antrag der Fraktion Bündnis für Grafing vom 11.10.2019 zur Solarpflicht bei Neubauten abzulehnen.

References: § 9

§ 9
 § 9
 § 1
 § 1
 Art. 54