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ETICA TRIBUTARIA El impuesto - PDF
ETICA TRIBUTARIA El impuesto
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Roberto Rey Vidal
1 ETICA TRIBUTARIA El impuesto JORGE DEL BUSTO VARGAS Las leyes fiscales justas y justamente aplicadas obligan en conciencia Un profesional, amigo de quien escribe este artículo, al mostrarle, ocasionalmente, un libro reciente sobre la materia que se va a tratar 2 preguntó sorprendido: Cómo? Todavía se habla de estas cosas? Y, más tarde un colega me preguntó: Qué es eso de obligación en conciencia? El enunciado que nos sirve de epígrafe determina los caminos que vamos a seguir, esto es, tratar de determinar qué es el tributo justo, y en qué consiste la obligación en conciencia de pagar el tributo justo y justamente aplicado. Pero, antes que nada, a modo de introducción, nos ocuparemos de si la moral tiene o no un mensaje que comunicarnos acerca de todas estas cosas, y, así mismo de la noción y de las clases de justicia. 2. El problema que vamos a tratar aquí no es más que una de las tantas facetas de la debatida cuestión de las relaciones entre moral y derecho. Es claro que, para un kantiano, discutir este asunto no tiene sentido, pues, según él, moral y derecho son dos órdenes normativos paralelos, autosuficientes, que no se comunican entre si necesariamente: el campo de la moral sería el de nuestro mundo interior e incoercible y el del derecho, el de nuestras acciones exteriores que admiten la posibilidad de ser exigidas coercitivamente. Si alguien cumpliese una obligación jurídica ejercitando la buena voluntad de Kant, se trataría, en todo caso, según el filósofo de Koenigsberg, de algo no exigido por el derecho Código Social de Malinas. Editado por la Unión Internacional de Estudios Sociales, fundado en Malinas (Bélgica) en Articulo 143 de la primera edición (articulo 158 de la tercera). Tercera edición Editorial Sal Terrae Santander en Gonzalo Higuera Udías S. J. Etica Fiscal. B. A. C. Madrid, Immanuel Kant. Principios metafísicos de la doctrina del Derecho ps. 11 y UNAM. México,
2 Mas, como muy acertadamente lo hizo notar nada menos que el neokantiano Del Vecchio, los aspectos internos y externos de las acciones humanas constituyen un todo indivisible 4 reflexión que obliga a un replanteamiento de la cuestión. La moral está presente en todo el quehacer jurídico. Las prohibiciones de aquélla (piénsese por ejemplo en las del Decálogo) constituyen un límite cuyo traspaso el derecho sanciona y, por otra parte, los conceptos morales positivos (la buena fe del poseedor o del contratante, la gratitud del donatario, la imposibilidad de repetir por lo que se pagó para cumplir deberes morales, etc.) son fuente de inspiración de las normas jurídicas Como puede también advertirse por el epígrafe de este artículo, el punto crucial del encuentro entre la moral y el derecho es, en este caso, la teoría de la justicia, la cual es, a la vez, una virtud moral ( voluntad constante y perpetua de dar a cada cual lo suyo, según la clásica definición de Ulpiano) y el valor jurídico fundamental (todo ordenamiento jurídico aspira a realizar la justicia, entendida como lo que tanto la comunidad como las personas que la integran llaman suyo, esto es, los derechos de la comunidad y de las personas). Según esto, hay dos especies de justicia. La primera es la que vela los derechos de la comunidad frente a las personas individuales, la misma que, desde Aristóteles y Santo Tomás de Aquino fue conocida con los nombres de justicia legal, puesto que su instrumento es la ley u ordenación de la razón para el bien común, promulgada por aquél que cuida de la comunidad 6 y de justicia general, por cuanto el cumplimiento de la ley exige el desarrollo de todas las virtudes. 7 A esta forma de justicia se le conoce hoy, más bien, con el nombre de justicia social. La segunda especie de justicia señala las obligaciones y cautela los derechos de la persona individual, con un criterio de igualdad y se subdivide en justicia distributiva que rige las relaciones jurídicas de la persona individual con la comunidad, con un criterio de igualdad geométrica, y justicia correctiva, sinalagmática o conmutativa que se refiere a las relaciones jurídicas de la persona individual frente a otra u otras personas individuales, con un criterio de igualdad aritmética. 8 La clasificación de la justicia así expuesta se cruza con otra distinción al respecto que dan los mismos autores: la de lo justo por naturaleza, que tiene en todas partes la misma fuerza y no depende de nuestra aprobación o desaprobación y lo justo puramente legal que es todo lo que en un principio puede ser de este modo o del modo contrario, pero que cesa Giorgio del Vecchio. Filosofía del Derecho T. I, ps y UTEHA, México, Para lo que se dice en el párrafo al que corresponde esta llamada ver Georges Renard, O.P., Introducción filosófica al estudio del Derecho, T. I, ps Desclée, de Brouwer, Buenos Aires, Santo Tomás de Aquino. Suma Teológica. I a, II a, cuestión 90, artículo 4. Aristóteles. Etica Nicomaquea. Libro V, 1130b. Santo Tomás de Aquino. Op. Cit. II a, II a, cuestión 61, artículo 1. Aristóteles. Op. Cit a-b, 1132 a-b. Santo Tomás de Aquino, Op. Cit. II a, II a, cuestión 61, artículo 2. 28
3 de ser indiferente desde que la ley lo ha resuelto. 9 Esta última especie de justicia explica las variaciones que pueden registrarse en su aplicación, habida cuenta de la contingencia de los seres humanos y de las circunstancias de tiempo, lugar, personas, etc. en las que tienen que actuar. La universalidad de lo justo por naturaleza, o sea, la universalidad de la ley natural que proclamaron Aristóteles y Santo Tomás de Aquino ha sido reconocida también por autores modernos. Así, Rousseau, criticando al escéptico Montaigne, exclama: Oh Montaigne! Tú que te jactas de franqueza y de veracidad, sé sincero y verídico si un filósofo puede serlo y dime si existe algún país sobre la tierra donde sea un crimen guardar fe, ser clemente, bienhechor, generoso; donde el hombre de bien sea despreciable y el pérfido, honrado 10 Esta posición está en los antípodas del relativismo escéptico de los sofistas que distinguían entre una physis invariable que abarcaba sólo las leyes físicas y un nomos relativo, variable según las conveniencias de cada ciudad, dentro de la cual situaban las relaciones de justicia. 11 La misma actitud sofística reaparece en las diatribas de Pascal contra la justicia contenidas en los fragmentos 291 a 338 de sus Pensamientos, de las que como muestra citamos el fragmento 293: Por qué me matáis? - Pues cómo! No vivís del otro lado del río? Amigo mío, si vivierais de este lado, sería yo un asesino y mataros de esta manera sería injusto; pero puesto que vivís del otro lado, yo soy un valiente y esto es justo. 12 Parecida resignación relativista aparece como conclusión de la conferencia Qué es justicia?, con la que el positivista Hans Kelsen se despidió como miembro activo de la Universidad de Berkeley el 27 de mayo de 1952: Sólo puedo estar de acuerdo en que existe una Justicia relativa y puedo afirmar qué es la justicia para mí. Dado que la Ciencia es mi profesión y, por tanto, lo más importante de mi vida, la Justicia para mí se da en aquel orden social bajo cuya protección pueda progresar la búsqueda de la verdad. Mi Justicia, en definitiva, es la de la libertad, la de la paz; la Justicia de la democracia, la de la tolerancia. 13 Distinta de estos planteamientos es la tesis del idealista neokantiano Rudolf Stammler acerca de la justicia concebida como ideal inalcanzable de perfección, comparándola con la estrella polar a la que mira el marino para orientarse... y alcanzar debidamente el término de su Aristóteles, Op. Cit. 1134b -1135a. Santo Tomás de Aquino, Op. Cit. II a, II a, cuestión 57, artículo 2. Juan Jacobo Rousseau. Emile ou de l éducation, p Ed. Garmér, Flammaron, Ver al respecto Alasdair Mac Intyre, Historia de la Etica, ps , Paidós, Buenos Aires, Blas Pascal. Op. Cit. Editorial Sudamericana, Buenos Aires, Ver el primero de los artículos de Hans Kelsen en la recopilación de artículos suyos publicada bajo el nombre Qué es Justicia?, p. 63, Ariel, Barcelona,
4 viaje pero sin poder llegar a ella nunca. 14 Puesto que la justicia humana no es la justicia de Dios, podemos convenir con Stammler que la justicia humana no es perfecta (él admite un derecho justo que no es perfecto ), 15 pero disentimos de él en cuanto acepta también un derecho no justo, 16 lo que equivale a decir que puede haber un derecho que incluye, a la vez, las ideas de rectitud o justicia y de entuerto o injusticia, lo cual es absurdo, por involucrar una contradicción. En realidad, el precepto legal injusto sólo tiene apariencia jurídica y no es, en el fondo, derecho sino, tan sólo, el hecho social de un cierto ordenamiento colectivo sostenido e impuesto por la fuerza de la autoridad... o por esa otra fuerza inherente a aquellas concreciones que produce la vida en común con el transcurso del tiempo -los usos-. 17 Finalmente, para terminar esta introducción, tenemos que mencionar que, para ciertos autores, que pecan de optimismo, el tema que vamos a analizar sería un entretenimiento inútil, puesto que las leyes, en cuanto generadas por la voluntad humana, supremo árbitro de todos los valores humanos, no pueden ser injustas. Tal es el caso de Rousseau, para quien:... se ve al instante que no hay que preguntar... a quién pertenece hacer las leyes puesto que son actos de la voluntad general; ni si el príncipe está por encima de las leyes, puesto que es miembro del Estado; ni si la ley puede ser injusta puesto que nadie es injusto hacia sí mismo; ni cómo uno es libre y está sometido a las leyes, puesto que éstas no son más que registros de nuestras voluntades. 18 Heredero de estas ideas fue Hegel, al sostener que su teoría del Estado no tenía la pretensión de construir un Estado tal como debe ser, dado que la tarea de la Filosofía es concebir lo que es, pues lo que es, es la razón Antes de tratar del problema de los requisitos del tributo justo es indispensable resumir las razones que hacen necesaria la tributación. El ser humano es natural y necesariamente social, dado que aisladamente no se basta. La sociedad no puede subsistir sin una regla obligatoria de convivencia que es la ley, y sin una autoridad que la aplique. La vida social crea un bien común que hace posible la realización de las personas individuales que la viven. La creación de este bien común exige, entre otras cosas, por justicia social, de los componentes de la sociedad, que aporten los fondos necesarios para el funcionamiento de los servicios públicos, a través de los cuales se realiza parte importante del bien común. Todo lo cual exige la dación de leyes tributarias por quienes están facultados para darlas Rudolph Stammler. Filosofía del Derecho, ps. 222, nota 6 y 256, nota 3. Stammler, Op. Cit. p Stammler, Op. Cit. p Tomás Cazares, La Justicia y el Derecho, p. 15. Cursos de Cultura Católica, Buenos Aires, Juan Jacobo Rousseau. El contrato social. Libro II, Capítulo VI, p. 44. Alianza Editorial, Madrid, G. W. F. Hegel. Principios de la Filosofía del Derecho, Prefacio p. 24. Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1975.
5 Como dice el Código Social de Malinas, se debe procurar, en nombre de la justicia social, una leal participación de las personas honradas en las cargas del Estado De acuerdo con la concatenación entre normas y actos, señalada acertadamente por Kelsen 21 la norma constitucional indica los requisitos básicos de todo tributo que deben tener en cuenta los miembros del Parlamento al llevar adelante el acto legislativo en virtud del cual dan la norma legal que hace nacer el tributo. En el segundo párrafo del artículo 139 de nuestra Constitución se lee: La tributación se rige por los principios de legalidad, uniformidad, justicia, publicidad, obligatoriedad, certeza y economía en la recaudación. No hay impuesto confiscatorio ni privilegio personal en materia tributaria. 21a Hay que observar que de los nueve principios enunciados por este texto, los siete primeros están enunciados en forma positiva y los dos últimos, negativamente. En segundo lugar, si se entiende la palabra uniformidad como igualdad 22 el principio de la no existencia de privilegios personales en materia tributaria es una consecuencia del de uniformidad. En tercer término, la justicia, como veremos, no es un principio especifico de la tributación sino el fundamento de todos los demás principios que enumera el dispositivo constitucional, pues, incluso, si no se cumple la economía en la recaudación (caso de ciertos impuestos que se suprimieron porque cobrarlos costaba más que lo que producían), se está procediendo contra el bien común, objeto de la justicia social. En cuarto lugar, la publicidad y la certeza integran la legalidad. En quinto término, se han omitido en el texto constitucional los principios de generalidad y de evitación de la doble tributación, que también son exigencias de la justicia. En sexto lugar, se ha suprimido en dicho texto el principio del destino del tributo, que debe ser para el bien común, como lo declaraba explícitamente el artículo 8 de la anterior Constitución, 22a en cuyo primer párrafo se decía que sólo para el servicio público podrá la ley crear, alterar o suprimir impuestos.... Y en lo que respecta a la estabilidad tributaria que también es exigencia de justicia, habría que referirse al párrafo segundo del artículo 149 de la Constitución que encarga al Banco Central de Reserva del Perú defender la estabilidad monetaria y al articulo 197 de la misma que ordena al Presidente de la República presentar al Congreso un proyecto de presupuesto equilibrado, normas que, aunque no son de carácter tributario, no hay duda que su a 22 22a Op. Cit. artículo 143 (158) Hans Kelsen. Théorie Pure du Droit. Seconde Edition, ps Dalloz. Paris, Nota del Editor: La norma citada está referida a la Constitución Política del Perú de 1979, la misma que debe concordarse con el art. 74 de la Constitución de En la vigésimo edición del Diccionario de la Lengua Española, editado por la Real Academia Española se lee: Uniformidad. Calidad de uniforme. Uniforme. 2. Igual, conforme, semejante. De estas dos definiciones resulta que una de las acepciones de la palabra uniformidad es la de igualdad. Se refiere a la Constitución Política del Perú de
6 cumplimiento evita los frecuentes cambios impositivos. 22b Trataremos de los principios de legalidad, de igualdad, de generalidad, de no confiscación y del destino del tributo, que son otras tantas exigencias objetivas del tributo justo. De la obligatoriedad del mismo nos ocuparemos al analizar el comportamiento del contribuyente frente al tributo justo y justamente aplicado. 6. En el primer párrafo del ya citado artículo 139 de la Constitución se declara que solo por ley expresa se crean, modifican o suprimen tributos y se conceden exoneraciones y otros beneficios tributarios. Pareciera, según este texto, que la potestad tributaria fuese una de las atribuciones exclusivas del Poder Legislativo. Empero, como, según el artículo 188 de la misma Constitución, 22c la facultad de legislar puede ser delegada por el Congreso en el Poder Ejecutivo, quien la ejerce mediante decretos legislativos, sobre las materias y por el término que especifica la ley autoritativa, resulta que también el Poder Ejecutivo puede, eventualmente, dar normas tributarias con fuerza de ley. Por otra parte, estando a lo que se dispone en el párrafo tercero del tantas veces mencionado artículo 139 de la Constitución, los gobiernos regionales, aún no existentes, el día que operen, podrán también crear, modificar y suprimir tributos o exonerar de ellos, con arreglo a las facultades que se les deleguen por ley. Y por fin, con arreglo al último párrafo de la citada norma, los Municipios ejercen la potestad de crear, modificar y suprimir contribuciones, arbitrios y derechos o exonerar de ellos, conforme a ley. 22d Como es sabido, la legalidad de la tributación es un principio cuyo origen se encuentra en la Magna Carta que los nobles ingleses reunidos en 1215 impusieron a Juan sin Tierra, en la que establecieron que, en lo sucesivo, no pagarían al Rey ningún tributo que no hubiese sido aprobado por el Parlamento. En Inglaterra y en los Estados Unidos de América este principio se enuncia con las palabras no taxation without representation. En los países latinos se ha acuñado la expresión nullum tributum sine lege, que, al igual que su similar nullum crimen, nullum poena sine lege, aparecida en la época de la reforma penal que encabezó Beccaria, son neolatinismos que el Derecho Romano no conoció. La justicia del principio de legalidad es innegable. Como ya lo hemos visto, la ley, en su clásica definición tomista se propone como fin el bien común, el mismo que es objeto de la justicia social. Con razón dice Giuliani Fonrouge, recogiendo ejecutorias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, que el cobro de un impuesto, sin ley que 22b 22c 22d Nota del Editor: La norma citada está referida a la Constitución Política del Perú de 1979, la misma que debe concordarse con los arts. 84 y 78 respectivamente de la Constitución de La norma citada está referida a la Constitución Política del Perú de 1979, debiendo concordarse con el art. 104 de la Constitución de 1993 Ver también sobre este particular la norma IV del Titulo Preliminar del Código Tributario. 32
7 lo autorice, es un despojo y viola el derecho de propiedad. 23 Desgraciadamente, hay que reconocer que la legalidad, aunque es condición necesaria de la justicia no siempre es condición suficiente de la misma, lo cual explica pero no justifica la existencia de leyes injustas y el que pueda suceder que un tributo, sancionado por ley, sea injusto. Parece, pues, que los múltiples requisitos de justicia del tributo tienen que darse copulativamente. 7. La uniformidad o igualdad como principio de justicia tributaria no es sino una aplicación particular del principio de igualdad ante la ley, proclamado por el inciso 2 del art. 2 de nuestra Constitución. Esta igualdad debe entenderse no de un modo meramente aritmético, como la interpretó la antigua capitación o modo más primitivo de cobrar el impuesto a la renta, sino de modo geométrico, como una exigencia de la justicia distributiva que, en virtud de la llamada capacidad tributaria de cada cual, explica los impuestos de tasa proporcional y aun los de tasa progresiva, justificados por la conocida teoría de la igualación del sacrificio que el pago del tributo significa para el hombre pobre, para el de mediana condición y para el rico. Como tal, la igualdad se opone al privilegio por razón de la persona que existió en el llamado Ancien Régime francés en el que las personas pertenecientes a determinados estamentos sociales (nobleza y clero) no tributaban y todo el peso de los impuestos recaía sobre el estado llano o Le Tiers Etat (burguesía). 8. La generalidad como principio de justicia tributaria deriva de la misma ley, pues si ésta es una ordenación racional, ello implica que tenga que ser una ordenación general, dado que la razón emite siempre sus formulaciones con conceptos generales y de allí que Aristóteles, refiriéndose al saber de su tiempo, afirmase que no había ciencia sino de lo general y no de lo particular. Además, el destino de la ley, que es el bien común impone también su generalidad. Como es del dominio de la opinión pública, la difusión cada vez mayor de la economía informal en nuestro país plantea un grave reto al principio de generalidad como realización de la justicia tributaria. Por otro lado, la bondad moral o justicia del acto humano, cual es el acto legislativo tributario, obliga a considerar no sólo la bondad o justicia de su objeto sino también las diversas circunstancias de lugar, oportunidad o tiempo, personas, capacidades tributarias diferentes, grado de desarrollo del país, etc. en que la ley impositiva va a ser aplicada. Ello justifica la existencia de exenciones o excepciones a la generalidad de la norma, las cuales, por su fundamento objetivo, son cosa totalmente distinta de los antiguos privilegios personales. En nuestro derecho positivo tributario se distinguían hasta hace poco las llamadas inafectaciones que se referían a situaciones que caían fuera del campo de aplicación de la ley y que tenían carácter permanente y las exoneraciones que apuntaban a casos que estaban dentro de dicho 23 Carlos Giuliani Fonrouge. Derecho Financiero Volumen I, p Ediciones Depalma, Buenos Aires,
8 campo pero que, por consideraciones justas, el legislador los sustraía temporalmente de la tributación. Esta distinción no era de rigor conceptual y así, por ejemplo, los intereses de depósitos de ahorro, a los que la ley los declaraba inafectos tienen la misma naturaleza que cualquiera otra clase de intereses considerada renta exonerada o renta gravada y, en realidad, los intereses de ahorros habrían tributado el impuesto a la renta si la ley hubiese dicho lo contrario de lo que dijo. Más propio es el tratamiento que ahora se da a todos estos casos como exenciones o exoneraciones pero, a diferencia de nuestra legislación que sigue dando carácter temporal a todas las exoneraciones, 24 debía distinguirse, las exoneraciones de índole permanente y las temporales Si el tributo es, desde el punto de vista económico, la parte del rendimiento de los bienes existentes naturalmente o producidos por el hombre que corresponde al Fisco, es obvio que la parte no puede pretender igualarse con el todo o aproximarse a él y tal pretensión, si se realizase, sería una confiscación, o, en el mejor de los casos, un desmedro injusto de los bienes del contribuyente que podría ponerlo en situación precaria y atentar contra el ahorro nacional. Se discute si el principio de la no confiscación tiene el mismo carácter general de los anteriores. Es claro que rige para los impuestos a la renta y al patrimonio de los cuales podría apropiarse prácticamente el Fisco mediante tasas impositivas elevadas. Cuando existía el impuesto sucesorio en el Perú se decía, con humor, parodiando el conocido refrán tres mudanzas equivalen a un incendio, que tres aplicaciones sucesivas del referido impuesto sobre los mismos bienes podrían causar su desaparición. En el impuesto a la renta, la ética tributaria sostiene que si, por la aplicación acumulativa de una escala progresiva, el Fisco tomase más de la mitad de la renta de una persona individual, nos hallaríamos frente a un caso de confiscación. 26 Podríamos decirle entonces al Fisco lo que los contribuyentes de cierto país le expresaban sarcásticamente: LIévese la renta y déjeme el impuesto. Caso análogo seria el de un impuesto excesivo al patrimonio. En el caso de los impuestos al consumo también el efecto confiscatorio es posible, cuando se trata de bienes cuyo consumo por el público es indispensable para la vida, en cuyo caso se puede llegar a tomar una parte excesiva de los ingresos o de la renta del contribuyente, pero, en esta clase de impuestos, tratándose de bienes de lujo o meramente útiles, sustituibles por otros, las tasas muy elevadas pueden producir un efecto extrafiscal: la abstención o la mayor o menor restricción del consumo, lo cual, aunque afecta la productividad del tributo, puede ser querida por el legislador, en épocas de crisis, para procurar un mejor empleo de divisas escasas, dirigiéndolas hacia la adquisición de bienes de capital Ver Decreto Legislativo N 200, artículo 18, según su texto modificado por el artículo 5 del Decreto Legislativo N 298, artículo 37 del Decreto Legislativo 198, y norma VIII del Título Preliminar del Código Tributario, según su texto modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo N 300. Carlos Giuliani Fonrouge. Op. Cit. Volumen I, p Mario Pérez Luque. Deberes Tributarios y Moral, ps Editorial de Derecho Financiero, Madrid,
9 10. El principio de justicia, según el cual los tributos deben tener por objeto el bien común condena todos aquellos casos de tributos dirigidos a lograr exclusiva o preponderantemente las conveniencias de los gobernantes con detrimento de las de los gobernados o el bien de una sola clase social o de un solo partido político, con daño de las restantes clases o partidos. Condena también el derroche de los fondos fiscales en obras suntuarias o meramente útiles, con postergación de necesidades más urgentes, así como el enjugar las pérdidas de empresas estatales inevitablemente deficitarias con ingresos de tributos, así como el desvío de fondos creados para un objetivo específico (p.e. las contribuciones parafiscales de seguridad social) a fines extraños a los de su institución. Y, por cierto, reprueba toda apropiación delictiva de fondos públicos. En cambio, el principio analizado aprueba que todos los que tengan una cierta capacidad tributaria contribuyan a remediar los males que afligen a una zona del país a consecuencia de catástrofes naturales, por cuanto, aunque, aparentemente, se trata de males particulares, de no ser atendidos oportunamente, repercutirían en forma negativa sobre todo el país. 11. Los principios de justicia hasta aquí analizados nos dan sólo las directivas generales que el legislador debe tener siempre presentes cuando se trata de crear un tributo, o de modificarlo, o de suprimirlo o de conceder exenciones o beneficios tributarios. Pero la realidad de cada país es mucho más compleja: como ya se ha dicho, el legislador en materia tributaria debe tener muy en cuenta las circunstancias concretas que tiene ante sí, tales como la idiosincrasia nacional, el grado de desarrollo alcanzado o que se quiere lograr, no sólo a nivel del país sino también dando preferente atención a regiones deprimidas o menos desarrolladas, las necesidades fiscales inmediatas y las a mediano y a largo plazo, etc. Por otra parte, frente a todas estas circunstancias son posibles, en cada caso, diversas alternativas, igualmente plausibles, entre las cuales tiene que elegir el legislador, elección que ya no se mueve en el campo de lo justo por naturaleza sino de lo justo puramente legal. Todos estos factores concurren al nacimiento y desarrollo de los distintos sistemas fiscales nacionales, en los que la interrelación entre los diversos tributos y su efecto global sobre la economía del país plantean, a un nivel más general y prácticamente sin respuesta cierta a dicha altura, el principio tributario de la no confiscación, esta vez, dentro de la problemática de la llamada presión tributaria o relación entre la exacción fiscal y la riqueza del país, medida ya sea por su producto bruto o por su renta neta anuales. Dice al respecto el artículo 142 de la Constitución que la tributación, el gasto y el endeudamiento público guardan proporción con el producto bruto interno, de acuerdo a ley. 26a Se pregunta al respecto, hasta qué porcentaje de la riqueza nacional es lícito que el Fisco haga suyo? La respuesta, si la hubiese, no sería ciertamente fácil, ni la misma para todo caso. Dice sobre este particular el conocido tributarista Dino Jarach, remitiéndose a las conclusiones a que llegó sobre este particular un estudio 26a Nota del Editor: La norma citada está referida a la Constitución Política del Perú de
10 de R. A. Musgrave para O.E.A., B.I.D., y C.E.P.A.L.: Creemos firmemente que la presión tributaria debe ser abandonada como instrumento de análisis macro-económico, siendo aventurada cualquier conclusión que se quiera obtener de ella. La presión tributaria tiene mayor significación si se utiliza como criterio básico de la investigación no ya el cotejo global y, por lo tanto, la determinación de un valor promedio entre los tributos y la renta nacional, sino la presión sobre los diferentes sectores de la población. 27 Quizá por eso, hasta ahora no se ha dictado la ley exigida por el artículo 142 de la Constitución. 12. Ha sido ilusión permanente de algunos autores la idea de que toda la maraña fiscal quedaría grandemente simplificada y la justicia estaría mejor servida con la existencia de un impuesto único. Los fisiócratas, David Ricardo y Henry George, partiendo de la base de que la tierra es la única fuente natural de riqueza, propugnaron el impuesto único a la tierra. Más tarde se afirmó que el impuesto más justo de todos es el que grava la renta de las personas físicas y este impuesto tuvo gran preponderancia en Inglaterra hasta poco antes de la Segunda Guerra Mundial, mientras que en otros países aún no existe e incluso en alguno, como Uruguay, se ha hecho el ensayo de abandonarlo. En la década , algunos tratadistas franceses propugnaron el impuesto único a la energía, tema cuya actualidad es obvia para nosotros, dada la importancia cada vez mayor que se viene concediendo al impuesto sobre la gasolina y demás derivados del petróleo. 28 Las dificultades del impuesto único radican en que, cualquiera que él sea, no alcanza a gravar, en ningún caso, al universo de contribuyentes que es deseable alcanzar ni todos los hechos imponible que comprende su concepto, ni con una medida satisfactoria para todos, y, por todo ello, su aplicación puede conducir a graves injusticias. De aquí el lema, que no recuerdo bien si era de Jèze, de Trotabas o de algún otro tributarista de lengua francesa que nos repetía en clase nuestro profesor doctor Juan Lino Castillo, pionero de la enseñanza del Derecho Tributario en el Perú: impôt unique, impôt inique. 29 De aquí también que el Código Social de Malinas diga, prudentemente, que aunque el impuesto progresivo a la renta, con un tope máximo razonable a su progresión, sería el impuesto único ideal, de hecho, parte de los recursos fiscales hay que pedirlos a los impuestos indirectos, porque se soportan más fácilmente y porque su exacción no se presta a tantas vejaciones El propio Código Social de Malinas dice también que el impuesto directo tiene, sin embargo, la ventaja de solicitar de los ciudadanos un sacrificio consciente que despierte su interés por la cosa pública. 31 Las palabras sacrificio consciente que emplea el texto citado, nos introdu Dino Jarach. Finanzas Públicas y Derecho Tributario, p Editorial Cangallo. Buenos Aires, Para esta cuestión, ver Dino Jarach, Op. Cit. ps Impuesto único, impuesto inicuo. Código Social de Malinas, artículo 161 (146). Id, artículo 162 (147) 36
11 cen en el tercer y último tema de nuestro análisis: la obligación en conciencia del contribuyente de pagar el tributo justo y justamente aplicado. En todo lo que sigue nos referimos aquí a los impuestos directos que son aquéllos en los que la obligación en conciencia se manifiesta más claramente. Es un lugar común aclarar aquí que al tratar de obligación en conciencia estamos hablando del dictamen de nuestra conciencia moral o razón práctica en cuanto califica de bueno o de malo nuestro comportamiento frente a las obligaciones tributarias que nos atañen, según hayamos procedido a satisfacerlas declarando con veracidad nuestra situación impositiva y efectuando oportunamente los pagos correspondientes, o por lo contrario, faltando, a sabiendas o por negligencia, a la verdad respecto de la referida situación, o demorando u omitiendo deliberadamente el pago, siempre y cuando que, por una razón justa, no estemos en la posibilidad de efectuar dicho pago o de hacerlo oportunamente. El mal cumplimiento o la falta de cumplimiento de estas obligaciones generan en el contribuyente, en primer lugar, una culpa jurídica y la posibilidad de que se le aplique una sanción también jurídica, sin discriminar si las acciones u omisiones sancionadas fueron o no deliberadas, puesto que la ignorancia de la ley no se presume, dado que los que aplican la ley tributaria no pueden penetrar en el fuero interno del contribuyente. Pero también, en el que procedió deliberadamente, engendran una culpa moral y una sanción interna por la conciencia salvo, respecto de lo segundo, que la fuerza de las pasiones o las habituales violaciones de la ley hayan terminado por acallaría. Cuál es la razón de la obligatoriedad en conciencia de las leyes tributarias justas y justamente aplicadas? Los dictámenes de la conciencia no son arbitrarios. Se limitan, según la moral tradicional, a reflejar o espejar lo que la ley natural o ley moral exige de nuestra conducta en cada caso. Como ya lo expresáramos en el punto 4 de este análisis le son naturales y necesarias al hombre la vida social, las metas de bien común que con ello se logran y que le permiten realizarse, así como la autoridad social, el orden jurídico y las leyes que proveen los recursos indispensables para el bien común. Si aceptamos que la ley que gobierna la naturaleza humana, en la que encuentra su fundamento la norma jurídica, es la ley natural o moral, de ello deriva que todas las materias que acabamos de enumerar están regidas no sólo por el derecho positivo sino también y fundamentalmente por la ley natural o moral, manifiesta a la conciencia. Y para quienes afirman que la naturaleza humana tiene un autor que es Dios, resulta que en la divinidad se encuentra el último fundamento de la ley natural o moral, que ordena acatar las leyes tributarias justas y justamente aplicadas. 14. Un texto de nuestra legislación tributaria, ineficaz a nuestro modo de ver, pero que se remite a la obligatoriedad en conciencia de los tributos justos y justamente aplicados es el párrafo final del artículo 75 del Código Tributario, que establece que se presume que toda declaración tributaria es jurada. 31a 31a Nota del Editor: Concordar la cita con el último párrafo del artículo 88 del actual Código Tributario aprobado por el Decreto Legislativo N
12 En efecto, según Gorphe, el juramento constituye un solemne llamamiento a la conciencia, con la invocación expresa a Dios, una divinidad o a aquello que se tiene por sagrado, por lo que su infracción integra pecado para la moral y también delito para la ley, pero el mismo autor agrega que no sirve sino para los creyentes o los honrados. 32 En su comentario a esta cita, Cabanellas expresa que el carácter obligatorio del juramento lo ha convertido en formalidad usual y lo ha privado de su valor. 33 A todo lo dicho al respecto, se podría añadir que, siendo el juramento un acto verbal, solemne y prestado ante quien tiene autoridad para exigirlo, en realidad en nuestra legislación tributaria el juramento no existe jurídicamente, pues: 1 No se presta en forma oral sino escrita, y así por ejemplo en la parte final del formulario de declaración jurada para la aplicación del impuesto a la renta, antes del espacio en que debe firmar el contribuyente, figuran las palabras impresas la presente declaración jurada expresa la verdad ; 2 Quien recibe la declaración no exige del que la presenta la confirmación verbal del juramento escrito ni está facultado para exigirlo, ni, teniendo tal facultad, podría ejercerla, pues, muchas veces quien entrega la declaración es un mandadero del contribuyente, que ignora la situación tributaria de éste; 3 En contradicción con la primera de estas observaciones, el Código Tributario habla de una presunción de juramento, lo que va contra la esencia misma del juramento, que tiene que ser necesariamente expreso. Por lo demás, creemos que para el contribuyente honesto el juramento que daría fe de su declaración tributaria es innecesario, y para el deshonesto, inútil. Finalmente, como curiosidad histórica, es interesante anotar que el juramento tributario, efectivo y no meramente supuesto, nació en la Edad Media, en las villas comerciales alemanas, en las que, como relata el Padre Gonzalo Higuera S.J., en su importante obra Etica Fiscal, las autoridades imponían a los habitantes un porcentaje tributario sobre las propiedades de éstos para atender a las necesidades públicas. Dice al respecto el autor citado: El ciudadano hacía acto de presencia ante los recaudadores de la contribución, prestaba juramento y, sin más testigos, trámites burocráticos o inspecciones patrimoniales, depositaba en la caja común lo que en conciencia estimaba que debía pagar. El procedimiento resultaba positivo, y hay que presumir que cada uno pagaba lo que debía pagar, puesto que de otra forma no se llegaría a recaudar la suma pretendida, que ciertamente se obtenía. La fuerza de la costumbre, una recta conciencia y una confianza en la administración pública garantizaban el sistema respaldado así tan fuertemente Una teoría que en el pasado tuvo bastante difusión y de la que aún se echa mano para justificar la evasión de ciertos tributos indirectos, como por ejemplo, los de aduana, es la que afirma la Citado por Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual. T. III, p. 283, voz perjurio, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, Id, id, id. Gonzalo Higuera S. J. Etica Fiscal ps , Biblioteca de Autores Cristianos. BAC Popular, Madrid,
13 existencia de leyes meramente penales, dentro de los que se encontrarían las leyes tributarias. Una Ley meramente penal sería aquélla que no nos obligase en conciencia a cumplirla, esto es, que su incumplimiento no constituyese un ilícito moral del que tendríamos culpa, sino que, tan sólo, que nos constriñese, en conciencia, a cumplir la pena que ella estableciese para los que la incumplieran, en caso que nuestro incumplimiento fuese descubierto. La teoría nació en el campo religioso en el siglo XIII, y no referida precisamente a leyes sino a las Constituciones internas de la Orden de Santo Domingo, para disminuir la presión moral y la ocasión de pecado, a que estaban sujetos los religiosos de la Orden, por cualquier inobservancia de la Regla durante las veinticuatro horas del día. 35 Según el jurista español Antonio de Luna, esta teoría fue aplicada a las leyes civiles en general por Enrique de Gante. 36 En el caso de las leyes tributarias tal aplicación se explica porque, originariamente, el tributo fue una exacción que los pueblos vencedores imponían a los vencidos y, más tarde, una fuente de recursos que incrementaba el patrimonio del príncipe o del señor feudal. En el siglo XIX, la referida teoría cobró gran auge, por el carácter individualista del mismo, pero hoy se encuentra en franco retroceso, pues no se compagina con la justificación del tributo como una exigencia de la justicia social para el bien común, cuya atención toma cuerpo en este caso a través de los servicios públicos, exigencia determinada en cada caso por la justicia distributiva, según la capacidad tributaria de cada cual. La situación en los comienzos del Cristianismo fue, igualmente, la de reconocer el fundamento ético del tributo. En efecto, Jesucristo, preguntado sobre si era o no lícito pagar tributo al César, dio la conocida contestación Dad al César lo que es del César y a Dios lo que es de Dios. 37 Y San Pablo, después de exhortar a los cristianos de Roma a que se sometiesen a la autoridad, en tanto esta provenía de Dios agregó: Es preciso someterse no sólo por temor del castigo, sino por conciencia. Pagadles, pues los tributos... Pagadles todos lo que debáis: a quien tributo, tributo; a quien aduana, aduana Hoy, nuevamente, no se admite la existencia de leyes meramente penales ni en el campo de acción del Estado ni en el de la Iglesia. En contra de esto, Kelsen ha sostenido que las normas del Derecho Penal, por ejemplo no matar, no robar ordenan una conducta que evita la aplicación de sanciones coactivas. 39 Pero, en realidad, lo cierto es lo contrario: las Mario Pérez Luque, Op. Cit. ps Antonio de Luna. La doctrina de las leyes meramente penales en IX Semana de Derecho Financiero, Madrid, 1961, citado por Mario Pérez Luque, Op. Cit. p. 58. Evangelio de San Mateo, cap. XXII, versículos Epístola a los Romanos, cap. XIII, versículos 1-7. Hans Kelsen. Teoría Pura del Derecho, Primera edición corregida, publicada en francés en 1953 y en español en 1960 por Eudeba, Buenos Aires, ps
14 normas no mates, no robes escritas en el corazón del hombre, obligatorias bajo culpa por su incumplimiento y promulgadas por el Decálogo, son las normas primarias y las que se limitan a castigar el homicidio o el robo son normas meramente secundarias cuya existencia sólo se explica en función de las normas primarias. Hoy sólo cabría hablar no de leyes sino de simples ordenamientos estatutarios internos de ciertas asociaciones civiles o religiosas a los que se podría asignar, en algunos de sus preceptos, un carácter meramente penal Como ya lo habrá advertido el lector de este artículo quedan en él algunos cabos sueltos y el texto mismo sugiere algunas interrogantes a los que no se ha dado respuesta pues el autor no ha intentado en esta oportunidad, elaborar un tratado de ética tributaria sino sólo llamar la atención acerca de algunas cuestiones fundamentales de la misma. No se ha dado respuesta, por ejemplo, a la pregunta qué aconsejaría la ética tributaria frente a una ley impositiva injusta? Se resignaría a seguir heroicamente la recomendación socrática, según la cual el buen ciudadano debe seguir aun las leyes malas, para no estimular al mal ciudadano a violar las buenas?. 41 O por lo contrario, recomendará la actitud asumida por los contribuyentes franceses quienes han reunido en París los Estados Generales del contribuyente, para estudiar tres peticiones a demandar a sus autoridades: 1 Reducción de los impuestos directos, con miras a su desaparición; 2 Racionalización de la administración, en la que hay actualmente un funcionario por cada cuatro habitantes; 3 Redistribución de las cargas sociales, en las que, en este momento, los pagos de 700,000 contribuyentes benefician a 20'000,000 de personas? 42 O, en el Perú, recomendará acudir al Tribunal de Garantías Constitucionales o ejercitar una acción de amparo? Por otra parte, se ha analizado sólo uno de los factores que hacen al tributo obligatorio en conciencia, esto es, los requisitos del tributo justo y no se han tocado las exigencias éticas de su justa aplicación. Por qué? La razón de ello radica en que la justa aplicación del tributo tiene que ser estudiada conjuntamente con los factores que pueden eventualmente llevar a su aplicación injusta, temas en los que tienen que analizarse desde el punto de vista ético los deberes y derechos tanto del administrador tributario como del contribuyente, en el procedimiento administrativo tributario, el que, por otra parte puede conducir a lo que la ética tiene que decir respecto de los derechos y deberes del contribuyente, del abogado, del perito y del juzgador en el procedimiento contencioso tributario, todo lo cual, conjuntamente con la cuestión anteriormente mencionada sobre qué hacer frente a un tributo injusto, constituyen materia suficiente para otro artículo. 17. Una pregunta que quedó sin contestar en el artículo anterior fue la referente a la actitud que debe asumir el contribuyente frente a una ley tributaria injusta. Cumplirla, según el precepto socrático según el cual el buen ciudada Mario Pérez Luque, Op. Cit. ps Citado por Giorgio del Vecchio, Op. Cit. T. II, p, 7. Le Figaro N 264. Figaro Magazine du 13 au 19 Octobre Edit. Intern. p. 57, Paris. 40
15 no debe seguir aun las leyes malas para no estimular al mal ciudadano a violar las buenas? Rebelarse contra ella? Acudir a medios pacíficos de lucha, tales como la organización de forums, de grupos de presión, la publicación de artículos en los periódicos y revistas especializadas, etc., dirigidos a lograr la abrogación de la ley injusta? Una huelga tributaria, esto es, una medida de fuerza de los contribuyentes, con desconocimiento del orden legal establecido, tendría que ser juzgada con arreglo a los requisitos establecidos copulativamente por los moralistas para justificar la huelga en general, aplicados a este caso, esto es: 1 Que la situación tributaria que motiva la huelga sea insostenible; 2 Que se hayan agotado todas las posibilidades de una solución pacífica o que sea evidente que el ponerlas en práctica sería inútil; 3 Que exista proporción entre la medida violenta que se asume y el mal que se trata de evitar; y 4 Que haya fundadas probabilidades de éxito. Sería extremadamente raro que en la práctica se diesen conjuntamente todos los requisitos enunciados. Hay leyes tributarias injustas pero que no llegan a ser insoportables. Los recursos pacíficos contra las mismas pueden reiterarse indefinidamente, sin que sea posible señalar a ciencia cierta cuándo están agotados. No parece haber proporción entre la huelga tributaria y los males que la puedan motivar, aparte de que es impracticable respecto de ciertos impuestos indirectos, por exigir del contribuyente que se abstenga de consumir bienes y de utilizar servicios indispensables. Por último, la unanimidad de pareceres y actitudes entre los contribuyentes, requisito indispensable para el éxito de la medida, es punto menos que imposible. Si tanto el conformismo socrático como las medidas violentas no son aceptables en esta materia, queda como única posibilidad el empleo de medios pacíficos para lograr la derogación de la ley tributaria injusta. La experiencia de nuestro país parece confirmar esto. En efecto, en el Perú, la crítica reiterada de ciertos tributos que gravaban rentas, utilidades o beneficios nominales, en realidad inexistentes, dada la constante devaluación monetaria, ha terminado por hacerlos desaparecer. Tales han sido los casos del impuesto que afectaba a los beneficios en la transferencia de inmuebles a título oneroso, y de los que gravaban los excedentes de revaluación y la capitalización de los mismos, hoy subsistentes sólo para la industria petrolera. Otros impuestos injustos, como por ejemplo los de sucesión, han desaparecido porque los costos de su recaudación no justificaban su existencia. 18. Un paso intermedio en la aproximación de la generalidad de la ley tributaria al caso del contribuyente individual es el reglamento, el cual teniendo todavía carácter general, por lo que algunos lo involucran dentro del concepto de ley en sentido material o sustancial, circunscribe o detalla las leyes sin trasgredirías ni desnaturalizarlas, 43 pues, en la pirámide jurídica los reglamentos están o deben estar subordinados a las leyes. 44 En este campo puede también darse el caso de un Constitución del Perú. Artículo 211, inciso 11. Nota del Editor: La norma citada está referida a la Constitución Política del Perú de 1979, debe concordarse con el art. 118, inciso 8 de la Constitución de Ibidem, artículo
16 reglamento injusto, trasgreda o no la ley, pues lo que aquí interesa no es la injusticia meramente formal, dada par la ilegalidad del reglamento, sino la injusticia material o sustancial. Son aplicables al reglamento injusto, guardando las debidas proporciones, consideraciones similares a las enunciadas sobre la ley injusta. El paso final es la justa aplicación del tributo a un contribuyente determinado. La ética tributaria, al igual que la ética en general y que toda disciplina práctica termina así tratando casos individuales, dentro de los cuales puede, obviamente presentarse el caso de la aplicación injusta del tributo. 19. El ejercicio de la virtud moral de la justicia en los tres momentos descritos -ley, reglamento y caso particular- está presidido o iluminado, trátese de tributos o de cualquier otra materia ética, por la práctica de la prudencia, virtud, a la vez, intelectual o dianoética y moral. En cuanto a las normas generales, la prudencia determina su oportunidad, pues la ley (y el reglamento) es el fruto de la virtud de prudencia de quien tiene el regimiento de la comunidad... porque la ley debe conformarse al mismo tiempo con los principios primeros de la justicia, esto es, con el derecho natural y con todo lo que es circunstancialmente requerido por el modo accidental de ser del lugar y de la época. 45 Aquí aparece la soberanía del legislador, -la única lícita soberanía del legislador-, porque hay muchas maneras concretas de realizar la justicia en el ordenamiento de una realidad social... la obra legislativa está presidida por la prudencia Igualmente, la prudencia preside e ilumina el manejo ético justo de cualquier caso individual, pues la máxima concreción del mismo acarrea necesariamente su máxima circunstancialidad y contingencia. Con razón dijo Aristóteles, refiriéndose a la prudencia, que ella no es tampoco sólo de lo universal, sino debe conocer también las circunstancias particulares porque se ordena a la acción y la acción se refiere a las cosas particulares La determinación de la obligación tributaria de un contribuyente individual frente a un tributo determinado es un acto a la vez, de justicia legal o social y de justicia distributiva, guiadas ambas por lo que dicta la prudencia, acerca de las circunstancias particulares y contingentes del caso. Partimos aquí del supuesto, reconocido por la ley, de la autodeterminación de dicha obligación por el propio contribuyente. El pago de los impuestos es, nítidamente, una obligación de justicia legal, es decir, de esa justicia que se dirige directamente a la realización del bien co Casares, Tomás D. La justicia y el derecho, pág Buenos Aires, Cursos de Cultura Católica, Ibidem, pág Aristóteles. Etica Nicomaquea. Libro VI, Capítulo 7, 1141B, México-UNAM,
17 mún, 48 objetivo de toda ley, según Santo Tomás de Aquino. 49 Por otra parte, en cuanto el aporte del contribuyente individual debe ajustarse, en la medida de lo posible, al principio de la capacidad contributiva, enunciado por John Stuart Mill y hoy generalmente admitido, 50 no puede desconocerse que la determinación de la deuda tributaria de un contribuyente es también un ejercicio de justicia distributiva, en cuanto que, en las relaciones entre individuo y sociedad, hay que mirar no sólo lo que ésta debe a aquél, como pretendía Aristóteles, 51 sino también el sentido inverso de este vínculo bilateral, o sea lo que el individuo debe a la sociedad. Corrobora esto Sir W.D. Ross cuando dice: La teoría de la justicia distributiva (de Aristóteles) nos parece algo extraña; no estamos habituados a considerar al Estado como distribuyendo la riqueza entre los ciudadanos. Lo miramos más bien como distribuyendo gravámenes en forma de impuestos. 52 Y en la estimación de la capacidad contributiva de un contribuyente, como hemos dicho, juega papel importante la prudencia que establece, en cada caso lo que puede o no ser un ingreso imponible, lo que es pertinente deducir de dicho ingreso y otras particularidades, que permiten afirmar que, por lo menos tratándose de los impuestos directos no hay dos contribuyentes cuya situación tributaria sea la misma. 21. Según la ética tradicional, la bondad o corrección de todo acto de justicia o de prudencia, como la de cualquier otro acto humano virtuoso, está integrada por tres factores o fuentes que, a su vez, deben ser correctos: El objeto, o sea, aquello hacia lo cual va dirigido el acto; las circunstancias, esto es aquello que se encuentra alrededor del acto, que está circundándolo (circum-stare), por así decirlo; y la intención a motivo por el que el agente ejecuta el acto. Los dos primeros factores son de naturaleza objetiva; el último, de índole subjetiva. Así el objeto del acto de determinación de la obligación impositiva es dar al Fisco el tributo que le corresponde; las circunstancias del mismo están constituidas por la cantidad debida, el tiempo, el lugar, el modo y otros factores presentes en la referida determinación; y a su vez, la cantidad debida depende de una serie de factores circunstanciales, de índole tanto real como personal, que configuran la capacidad Gómez Pérez, Rafael. Deontología Jurídica. Pág Pamplona. Ediciones Universidad de Navarra S.A., Aquino, Santo Tomás de. Suma Teológica, Iª, IIª, Cuestión 90 Artículo 4, págs México. Editorial Porrúa, Jarach, Dino. Finanzas Públicas y Derecho Tributario, págs. 11, 256, 257, 260 y 303. Buenos Aires, Editorial Cangallo, Aristóteles. Op. Cit., Libro VI, Capitulo 2, 1130b, 30 y ss. Ross; Sir W.D. Aristóteles. Pág. 300, Buenos Aires. Editorial Charcas, (Las palabras entre paréntesis son nuestras). Continúa diciendo Ross: En Grecia, sin embargo, el ciudadano se consideraba... más bien como un accionista del Estado que como un contribuyente; y la propiedad pública, por ejemplo la tierra de una nueva colonia, con frecuencia se dividía entre ciudadanos. Aristóteles parece también tener presente la distribución de beneficios en una empresa privada proporcionalmente a los capitales comprometidos por los socios (loc. cit.) 43
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