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Timestamp: 2018-11-20 00:22:06+00:00

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﻿ Sentencia 2004-00052 de febrero 2 de 2012
SENTENCIA 2004-00052 DE 02 DE FEBRERO DE 2012
CONTENIDO:AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA. LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS NO IMPLICA QUE LAS ACTIVIDADES QUE ELLAS REALIZAN NO SE ENCUENTREN REGLADAS NI DEBAN SOMETERSE AL CONTROL DEL ESTADO, SI SE TRATA DE UNA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO, Y SE ENMARCAN DENTRO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y CREDITICIA Y, POR TANTO, TIENEN EL CARÁCTER DE SERVICIO PÚBLICO, EN ESA MEDIDA, ES NECESARIO QUE EL ESTADO VELE PORQUE NO SE PONGA EN RIEGOS LOS INTERESES DE LOS ADMINISTRADOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO, ENTIDAD DESCENTRALIZADA, DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA, AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTABLECIMIENTO PÚBLICO
Sentencia 2004-00052 de febrero 2 de 2012
Rad.: 110010324000 2004 00052 01
1. Lo primero que observa la Sala es la posible existencia de cosa juzgada, pues mediante sentencia del 11 de octubre del 2007 dentro del proceso instaurado por el Fondo Nacional del Ahorro, expediente 11001-03-24-000-2004-00100-01 con ponencia de la Consejera Martha Sofía Sanz Tobón, esta sección denegó las pretensiones de la demanda instaurada contra el artículo 55 del Decreto 1453 del 29 de junio de 1998 “por el cual se reglamenta la Ley 432 de 1998, que reorganizó el Fondo Nacional de Ahorro, se transformó su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones”, por violación de los artículos 4º, 121, 123 y 189 numeral 11 de la Constitución Política y 14 de la Ley 432 de 1998.
En el presente caso se invocan como quebrantados los artículos 6º, 29, 121, 123, 150 numeral 7º, 189 numeral 11 y 2010 de la Constitución Política; 1º, 2º y 14 de la Ley 432 de 1998; 68, 85, 86 y 87 de la Ley 489 de 1998; parágrafo del artículo 1º de la Ley 546 de 1999; al igual que las sentencias de la Corte Constitucional C-625 de 1998, 1190 del 2000 y 955 del 2000.
De conformidad con lo anterior encuentra la Sala que los reproches al artículo 55 del Decreto 1453 del 29 de junio de 1998 por violación de los artículos 4º, 121, 123 y 189 numeral 11 de la Constitución Política y 14 de la Ley 432 de 1998 ya fueron resueltos, por lo cual respecto de estos cargos se presenta el fenómeno de la cosa juzgada, pues de conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia que “niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi juzgada”.
Como en el presente caso se invocan también como violadas normas constitucionales y legales diferentes de las invocadas en aquella ocasión, procederá la Sala a estudiar la demanda en lo referente a los nuevos cargos.
2. La norma atacada, tal como estaba vigente para la época de la demanda, es del siguiente tenor:
ART. 55.—Inspección, vigilancia y control. La Superintendencia Bancaria tendrá respecto al fondo las mismas facultades de inspección, control y vigilancia con que cuenta frente a los demás establecimientos de crédito, en todo lo que no riñe con las normas especiales contenidas en la Ley 432 de 1998.
3. Considera el actor que se vulneran los artículos 68 y 86 de la Ley 489 de 1998 porque se somete al Fondo Nacional del Ahorro a obtener una autorización de la Superintendencia Bancaria para su funcionamiento lesionando así la autonomía administrativa otorgada por la constitución y la ley, y poniendo en tela de juicio las actividades realizadas por 30 años por el fondo.
Los artículos que se consideran vulnerados con la norma acusada son del siguiente tenor:
Observa la Sala que por el hecho de que la norma acusada exija que el Fondo Nacional del Ahorro deba obtener autorización de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) o esté sometido a la inspección vigilancia y control de esta entidad, no le está lesionando su autonomía administrativa, ni poniendo en tela de juicio la actividad por ella desarrollada en el pasado.
La autonomía administrativa de las entidades descentralizadas no implica que las actividades que ellas realizan no se encuentren regladas ni deban someterse al control del Estado.
Al respecto es importante recordar que en sentencia C-1190 de 2000(1), al declarar exequible el artículo 14 de la Ley 432 de 1998 por el cual el Fondo Nacional del Ahorro se somete a la inspección vigilancia de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), la Corte Constitucional precisó en torno a la naturaleza de aquel lo siguiente:
“Como ya precisó la Corte en la sentencia C-625 de 1998, el fondo ostenta unas características especiales que impiden clasificarlo dentro de las categorías generales de entidades financieras reguladas en el estatuto de la materia; por ello la Ley 432 de 1998, al reestructurarlo, por razón de sus objeto, funciones y finalidades, le otorgó naturaleza y características especiales tanto dentro del conjunto de las empresas industriales y comerciales del Estado (carácter financiero y organización como establecimiento de crédito) como dentro del conjunto de las instituciones financieras reguladas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
En ese orden de ideas, la Corte en el presente análisis de constitucionalidad habrá de tener en cuenta que sin perjuicio del régimen especial definido en la ley que ordena la transformación del Fondo Nacional de Ahorro como empresa industrial y comercial del Estado, aquella ha querido que sea una empresa financiera y que se organice, precisamente, como establecimiento de crédito de carácter especial, lo que significa que participa de las características que la ley de la materia (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) señala a los establecimientos de crédito, pero que su régimen dentro de esa categoría, por razón de su especial objeto legal y de los propósitos que con su creación ha buscado el legislador es especial, diferente del generalmente adoptado.
Ahora bien para la Corte es claro que si bien el fondo no puede clasificarse entre las instituciones financieras que regula el estatuto financiero sí es cierto que comparte con ellas actividades comunes como las relativas a la gestión de cesantías de los afiliados y a la asunción de depósitos que estos voluntariamente le confíen. Por ello el régimen de protección de los terceros (afiliados y usuarios) debe guardar correspondencia con lo que la propia ley dispone en casos similares.
De lo hasta aquí expuesto debe señalarse que, si en gracia de discusión se aceptara que el Fondo Nacional de Ahorro no es entidad financiera o crediticia de aquellas comprendidas por el Estatuto del Sistema Financiero, ha de aceptarse, no obstante, que, por un lado, el legislador puede establecer el régimen especial aplicable a dicha entidad (C.P., arts. 150-7 y 210) y, por otro, que al determinar las funciones de la Superintendencia Bancaria puede asignarle la inspección y vigilancia de una entidad dada, conforme a la potestad organizatoria prevista en el artículo 150-7.
Como se ha expresado, el fondo cumple actividades de carácter financiero, se organiza como institución de crédito, si bien conforme a las especiales reglas que señala la propia Ley 432 de 1998. Pero, como también se ha destacado, el fondo desarrolla actividades que directamente tienen que ver con el ahorro privado (las cesantías de los afiliados y los depósitos que les confíen voluntariamente).
Así las cosas, para la Corte es claro que la inspección y vigilancia a que se refiere la norma acusada es la prevista por la Constitución en esta materia, la cual corresponde privativamente al Presidente de la República...”.
De lo anterior se deriva que las funciones que realiza el Fondo Nacional de Ahorro, si bien no tienen ánimo de lucro por tratarse de una empresa industrial y comercial del Estado, sí se enmarcan dentro de la actividad financiera y crediticia y por tanto tienen el carácter de servicio público.
“La posibilidad de manejar, invertir o aprovechar el ahorro público está sujeta a la previa autorización estatal, según lo prescribe categóricamente el artículo 335 superior. Ello por cuanto dichas actividades, como se dijo, comprometen el orden público económico y los intereses particulares de los usuarios, lo que exige garantizar la confianza en el sistema financiero. Además, por la importancia que reviste la actividad financiera dentro de un sistema de mercado, y por la necesidad de que sea prestada en forma permanente, continua, regular, general y en condiciones de igualdad para todos los usuarios, tal actividad ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Corporación(2), de la Corte Suprema de Justicia(3) y del Consejo de Estado(4) como un servicio público”(5).
El tratamiento constitucional relativo a los servicios públicos demanda del Estado la regulación, control y vigilancia de dichos servicios. En efecto, el artículo 365 de la Carta Política prescribe:
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso el Estado mantendrá la regulación, el control y vigilancia de dichos servicios (...)”. (Negrillas)
Por su parte, entre las atribuciones que como suprema autoridad administrativa confiere al Presidente de la República el artículo 189 de la Carta está la de “[e]jercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entidades cooperativas y las sociedades mercantiles” (numeral 24).
Esta función puede ser delegada por el primer mandatario conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 489 de 1998 cuyo tenor es:
ART. 13.—Delegación del ejercicio de funciones presidenciales. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política.
Así pues, el carácter de interés y servicio público de la actividad que realiza el Fondo Nacional del Ahorro exige la inspección, vigilancia y control del Estado que se concreta en las funciones que mediante la norma acusada se asignan a la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), quien debe velar para que no se ponga en peligro ni se lesione el interés público y específicamente el interés de los ahorradores, porque, (i) por la naturaleza financiera del fondo, su actividad “es de interés general, pues en ella está comprometida la ecuación ahorro-inversión que juega papel fundamental en el desarrollo económico de los pueblos(6). Es por ello que cualquier actividad que implique esta forma de intermediación de recursos, o la simple captación del ahorro de manos del público, debe quedar sometida a la vigilancia estatal. En efecto, en el modelo “social de derecho”, en donde corresponde al Estado conducir la dinámica colectiva hacia el desarrollo económico, a fin de hacer efectivos los derechos y principios fundamentales de la organización política, no resulta indiferente la manera en que el ahorro público es captado, administrado e invertido”(7); y (ii) más allá del interés público “corresponde también al Estado velar por los derechos de los ahorradores o usuarios, razón que también milita para justificar la especial tutela estatal sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora y sobre cualquier otra que implique captación de ahorro de manos del público(8)”(9).
4. A juicio del demandante, la norma que se reprocha desconoce que el artículo 87 de la Ley 489 de 1998 dota a las empresas industriales y comerciales del Estado de los privilegios y prerrogativas que la Constitución y la ley confieren a la Nación.
El artículo 87 de la Ley 489 de 1998 que se considera quebrantado establece:
No encuentra la Sala que por el hecho de exigir al Fondo Nacional del Ahorro una autorización para operar expedida por la Superintendencia Financiera se desconozcan los privilegios y prerrogativas que la Constitución y la ley confieren a la Nación, no solo porque el hecho de que la Nación tenga ciertos privilegios y prerrogativas no implica que pueda ejercerlos de cualquier manera, máxime en un sector como el financiero que, como se dijo, es de interés general, sino porque el inciso segundo del artículo 87 de la Ley 489 de 1998 es claro al prescribir que las empresas industriales y comerciales del Estado, como es el caso del Fondo Nacional del Ahorro, que por razón de su objeto compitan con empresas privadas, no podrán ejercer aquellas prerrogativas y privilegios que impliquen menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente a las empresas privadas.
5. Argumenta el accionante que con la norma demandada se exceden los límites establecidos en los artículos 1º y 2º de la Ley 432 y de la Sentencia C-625 de 1998 de la Corte Constitucional.
Añade el actor que la Corte Constitucional en la Sentencia C-625 de 1998 precisó que el Fondo Nacional del Ahorro no es una sociedad administradora de cesantías, ni es un establecimiento de crédito de vivienda, ni una entidad financiera y que no se rige por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Los artículos 1º y 2º de la Ley 432 de 1998 que se consideran quebrantados son del siguiente tenor:
ART. 1º—Naturaleza jurídica. El Fondo Nacional de Ahorro, establecimiento público creado mediante el Decreto-Ley 3118 de 1968, se transforma en virtud de la presente ley en empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, y en consecuencia su régimen presupuestal y de personal será el de las empresas de esta clase. Estará vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico y a composición de su junta directiva será la que señala la presente ley.
La entidad que se transforma continuará denominándose Fondo Nacional de Ahorro. Tendrá como domicilio principal la ciudad de Santa Fe(sic) de Bogotá, y establecerá dependencias en otras regiones del país, cuando se requiera, atendiendo el número de afiliados, previa autorización de su junta directiva.
Los derechos u obligaciones que tenga el Fondo Nacional de Ahorro, a la fecha de promulgación de esta ley, continuarán en favor y a cargo de la empresa industrial y comercial del Estado.
Las normas transcritas muestran a la Sala que mediante la Ley 432 de 1998, el Fondo Nacional del Ahorro dejó de ser el establecimiento público que era conforme al acto de su creación (D. 3118/68) para convertirse en una empresa industrial y comercial del Estado cuya actividad es de naturaleza financiera y crediticia, actividad esta que por su importancia y por el interés general que involucra es reglada y está sujeta a la inspección, control y vigilancia estatal, por lo cual requiere autorización para su desarrollo.
En consecuencia, no encuentra la Sala que el cargo tenga vocación de prosperar.
6. Señala el actor que se violan el artículo 1º de la Ley 546 de 1999 y la sentencia de la Corte Constitucional C-955 del 2000, porque allí se reconoce expresamente que el Fondo Nacional del Ahorro no es un establecimiento de crédito como lo pretende hacer creer la norma demandada.
El artículo 1º de la Ley 546 de 1999 que se invoca como desconocida prescribe:
No observa la Sala que se haya desconocido la norma transcrita, pues ni en ella ni en la norma demandada se afirma, como lo señala el actor, que el Fondo Nacional del Ahorro no es un establecimiento de crédito.
Lo que señala el artículo 1º de la Ley 546 de 1999, es que algunas entidades, entre ellas el Fondo Nacional del Ahorro pueden otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana o en unidades de valor real, UVR, con las características y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de dirección, siempre que los sistemas de amortización que decidan adoptar no contemplen capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o parciales.
A su vez, ello no riñe desde ningún punto de vista con las funciones que la norma demandada atribuye a la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), ni con la necesidad de autorización de dicha superintendencia allí contemplada.
Adicionalmente, la disposición atacada, en lugar de desconocer la Sentencia C-955 del 2000 está acorde con ella, pues en dicha providencia la Corte Constitucional, condicionó la exequibilidad del artículo 1º de la Ley 546 de 1999 “en el entendido que las entidades que otorguen créditos de vivienda deben hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención por el Estado, y de que en los préstamos que otorguen debe garantizarse la democratización del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo. Bajo cualquiera otra interpretación, se declara inexequible”. (Negrilla fuera del texto).
7. Para el demandante se excede la potestad reglamentaria al igual que el artículo 14 de la Ley 432 de 1998, porque la Corte Constitucional señaló que “para efectos de la reglamentación en cuestión el Gobierno Nacional debe tener en cuenta, de una parte, el régimen enunciado en la Ley 432 de 1998 y, de otra, las disposiciones legales que en desarrollo tanto del numeral 19 literal d, —ley marco— como del numeral 8º —ley ordinaria—, ambos del artículo 150 de la Constitución, haya expedido el legislador para el ejercicio de la inspección y vigilancia”.
Adicionalmente, se excede el gobierno en sus facultades porque el artículo 14 de la Ley 432 de 1998 ordena al Gobierno expedir una reglamentación especial y la norma acusada hace una remisión a las normas generales, que no autoriza la Ley 432.
Al respecto considera la Sala que el hecho de que la norma demandada señale que respecto del Fondo Nacional del Ahorro la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) tendrá las mismas facultades de inspección, control y vigilancia con que cuenta frente a los demás establecimientos de crédito, en todo lo que no riña con las normas especiales contenidas en la Ley 432 de 1998, no implica una extralimitación de la potestad reglamentaria, pues tratándose como lo señala el artículo 1º de la Ley 432 de 1998, de una “empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito de naturaleza especial”, nada se opone a que, en virtud del interés general involucrado y la naturaleza de servicio público de la actividad que realiza el fondo, el Presidente de la República hubiese determinado que le eran aplicables las normas de entidades semejantes.
La naturaleza especial del Fondo Nacional del Ahorro no implica que la reglamentación que deba expedir el Gobierno deba alejarse de las medidas adoptadas para entidades similares, sin perjuicio de que, como lo expresa la norma atacada, se respeten las normas especiales de la Ley 432 de 1998.
Olvida el demandante que en la Sentencia C-1190 de 2000(10) la Corte Constitucional manifestó que “no es dable confundir el régimen especial que dispone la Ley 432 de 1998 para la gestión encomendada al Fondo Nacional de Ahorro, habida cuenta de sus objetivos y funciones específicos, con el régimen de inspección y vigilancia, a que deba estar sometida esa entidad por razón de las actividades asignadas por la ley”, y que en la misma providencia precisó:
En la regulación legal, tanto la específica del fondo (L. 432/98) como la ley marco relativa a las entidades que se ocupan del ahorro privado, y en la ley orgánica de la Superintendencia Bancaria, que fija procedimientos y mecanismos de inspección y vigilancia, encuentra la Corte el contorno necesario dentro del cual puede el Presidente de la República efectuar su función constitucional de reglamentación, a la cual considera referida la mención a “reglamentación especial” contenida en la disposición acusada y por ello la encuentra ajustada a la Constitución.
Desde esta perspectiva resulta aún más clara la facultad que tenía el Presidente de la República para conferir a la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) respecto del Fondo Nacional del Ahorro las mismas facultades de inspección, control y vigilancia con que cuenta frente a los demás establecimientos de crédito, dejando a salvo las especificidades establecidas en la Ley 432 de 1998.
8. La vulneración, de los artículos 6º, 121 y 123 de la Constitución Política, que alega el actor carece de fundamento porque la supuesta discrecionalidad que otorga la norma a la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) no se presenta, pues los límites para el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control son los establecidos en las facultades que tiene frente a los demás establecimientos de crédito y las disposiciones de la Ley 432 de 1998.
9. Tampoco se desconoce el debido proceso porque tal como lo señala la norma demandada y, como se dijo antes, el Gobierno podía señalar en el reglamento especial que la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) al ejercer sus funciones respecto del Fondo Nacional del Ahorro debe sujetarse a las facultades que tiene respecto de los demás establecimientos de crédito y a la Ley 432 de 1998.
(2) Cfr. entre otras, sentencias SU-167/99, SU-157/99, T-755/99, T-465/2000, T-510/2000, T-980/2001, T-1230/2001.
(3) Consultar, entre otras, sentencia de 12 de junio de 1969, M.P Hernán Toro Agudelo.
(4) Ver, entre otras, sentencias de 15 de junio de 1990, Sección Cuarta, C.P. Consuelo Sarria y Sentencia de 7 de julio de 1989, de la misma consejera.
(5) C-1062 del 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(6) Cfr. Sentencia C-1107 del 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(7) Cfr. Sentencia C-940 del 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(8) Cfr. Sentencia C-940 del 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(9) C-1062 del 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

References: artículo 55
 artículo 1
 artículo 55
 artículo 175
 artículo 14
 artículo 150
 artículo 335
 artículo 365
 artículo 189
 artículo 13
 artículo 189
 artículo 87
 artículo 87
 artículo 87
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 14
 artículo 150
 artículo 14
 artículo 1