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Timestamp: 2019-08-23 05:40:23+00:00

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Convegno in materia di reati ambientali by Consorzio Integra - Issuu
CONVEGNO IN MATERIA DI REATI AMBIENTALI Atti del convegno tenutosi il 20 Febbraio 2019 presso il Savoia Hotel Regency, via del Pilastro n. 2 - Bologna
CONSORZIO INTEGRA ringrazia tutti i relatori che hanno preso parte al convegno in materia di reati ambientali.
Savoia Hotel Regency, Bologna 20 Febbraio 2019 CONVEGNO IN MATERIA DI REATI AMBIENTALI
CONVEGNO IN MATERIA DI REATI AMBIENTALI Indice p. 9
LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI CASSAZIONE IN MATERIA DI ECO-REATI ANCHE CON RIFERIMENTO ALLA DISCIPLINA DELLA RESPONSABILITÀ DEGLI ENTI AI SENSI DEL D. LGS. N. 231/2001. Consigliere Alessio Scarcella Consigliere della Corte di Cassazione
L’ESPERIENZA DEL PUBBLICO MINISTERO CON RIFERIMENTO ALL’APPLICAZIONE DELLE PIÙ SIGNIFICATIVE FATTISPECIE INCRIMINATRICI DEL T.U.A. Dott.ssa Morena Plazzi Procuratore aggiunto – Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna – con delega ai reati ambientali
RUOLO ED ATTIVITÀ DI INDAGINE DELL’ARPAE IN RELAZIONE ALLA PREVENZIONE E REPRESSIONE DEI REATI AMBIENTALI. Dott. Giuseppe Bortone Direttore Generale ARPAE Emilia-Romagna
LE IPOTESI DI CONFISCA NEL DIRITTO PENALE DELL’AMBIENTE, I RELATIVI PERCORSI DIFENSIVI E LA TUTELA DELL’ENTE MEDIANTE IL MODELLO 231. Avv. Stefano Bruno Vice Presidente Associazione DPEI, studio legale BRB
LA VALENZA DELLE DELEGHE E PROCURE NEL DIRITTO PENALE DELL’AMBIENTE E LE DISPOSIZIONI PREMIALI TRA RAVVEDIMENTO OPEROSO E I MECCANISMI DI ESTINZIONE DEI REATI CONTRAVVENZIONALI. Avv. Gino Bottiglioni Cassazionista, studio legale BRB
CONSORZIO INTEGRA Vincenzo Manganiello Direttore Area Tecnica Consorzio Integra 7
Moderatore Avv. Gian Marco Caletti Studio legale BRB, Libera Università di Bolzano Buongiorno a tutti. Darei inizio ai lavori di questa giornata che è particolarmente ricca. Non intendo rubare molto spazio ai relatori: c’è un panel molto ricco e autorevole di interventi, quindi mi limito a specificare come nasce questo convegno. C’è stata una convergenza di impegni formativi fra il Consorzio Integra e l’associazione DPEI, Diritto Penale Economia Impresa, che dà patrocinio al pari del Consorzio Integra al convegno. DPEI è un osservatorio (anche on-line) sulla giurisprudenza – prevalentemente - di merito, relativa al diritto penale economico. Quindi i reati ambientali, che sono l’oggetto del convegno di oggi, rientrano a tutti gli effetti fra le aree di interesse dell’associazione. DPEI gestisce un portale on-line che – come dicevo – raccoglie e commenta sentenze prevalentemente di merito, cioè relative ai primi due gradi di giudizio. Col tempo tuttavia sta gradualmente trasformandosi in un osservatorio nazionale. In parte perché sono sempre più gli avvocati che leggono DPEI, e che quindi inviano le loro sentenze. Bisogna considerare che non è semplice trovare sentenze di merito, mentre quelle della cassazione sono molto più facili da reperire. Quelle di merito invece sono proprio gli avvocati che leggono quotidianamente DPEI ad inviarle per renderle note e far sì che vengano commentate. Tra l’altro, fra i relatori che si avvicenderanno nella seconda parte ci sono due soci fondatori dell’associazione DPEI, che sono gli Avv. Gino Bottiglioni e Stefano Bruno. Stefano Bruno tra l’altro è anche attualmente vicepresidente. Venendo alla materia del convegno di oggi, i reati ambientali, va sottolineato che è senz’altro una delle materie in questo momento più attuali nel panorama penalistico, non foss’altro perché nel 2015 vi è stata una riforma che ha introdotto all’interno del codice penale nel titolo 6 bis una serie di nuove fattispecie di reato, che sono state definite eco-delitti. Questa disciplina, al pari di quella già contenuta a partire dal 2006 nel testo unico ambientale, è una parte del diritto penale che sarà sempre più centrale nell’attività di impresa, non foss’altro perché la riforma del 2015 è una riforma che ha una matrice di tipo europeo, nel senso che è forse il primo caso nel quale è stata l’Europa ad imporre all’Italia un obbligo di penalizzazione rispetto a determinate condotte. Ciò fa capire quanto siano proprio le istituzioni europee a richiedere all’Italia una particolare attenzione relativamente alla tutela ambientale in sede penale. Un altro fattore di grande interesse per le imprese è che, proprio a partire dal 2015, la legge prevede un diretto coinvolgimento anche delle persone giuridiche ai sensi del D.lgs. n. 231/2001. Vi sono poi tanti altri aspetti di grande interesse, per esempio il complesso tema delle prescrizioni che l’Arpa e la Procura della Repubblica possono formulare alle imprese, o ancora tutto il piano sanzionatorio. Insomma, tutti argomenti che i relatori di oggi sicuramente sviscereranno sotto tanti profili. Il convegno non potrebbe cominciare meglio di come inizierà, con l’intervento del dott. Alessio Scarcella, che è consigliere presso la Terza Sezione penale della Corte di Cassazione – lo ricordo ai non addetti ai lavori -: la Terza Sezione è quella che si occupa proprio dei reati ambientali. Quindi il dott. Scarcella ha a disposizione un osservatorio straordinario da tutta Italia sui processi relativi ai delitti di cui parleremo. Oltretutto il dott. Scarcella è autore di libri e pubblicazioni proprio in materia di reati ambientali, nonché ovviamente di sentenze importantissime su questi argomenti. Il dott. Scarcella ci parlerà, in particolare, della riforma del 2015, che vi ho accennato, quella che ha introdotto nel codice penale i c.d. eco-delitti. Ora mi taccio e gli passo senz’altro la parola.
LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE DI CASSAZIONE IN MATERIA DI ECO-REATI ANCHE CON RIFERIMENTO ALLA DISCIPLINA DELLA RESPONSABILITÀ DEGLI ENTI AI SENSI DEL D. LGS. N. 231/2001 Consigliere Alessio Scarcella Consigliere della Corte di Cassazione
L’intervento del Consigliere Scarcella sarà disponibile in una prossima ristampa degli atti del convegno e, a partire dal mese di maggio 2019, su espressa richiesta da inviare a: INTEGRAeventi@consorziointegra.it
Ringrazio gli organizzatori di questo convegno perché, come sempre, sono momenti di confronto e di arricchimento anche per chi è chiamato ad intervenire. In particolare, per me è molto interessante poter sentire dal vivo una relazione come quella del collega Scarcella perché la sezione III della Corte di Cassazione è sicuramente il riferimento per gli operatori del merito, cioè di chi quotidianamente ha a che fare con il fatto nella sua verificazione, nell’accertamento, nell’indagine; è importante avere un riferimento ad livello interpretativo superiore e questo è sicuro quando si accede alla giurisprudenza della terza sezione della Cassazione, sezione specializzata in questa materia. Si tratta di una materia, come sappiamo benissimo, mi rivolgo ad operatori di ArpaE e della polizia municipale ma anche a tutte le altre persone oggi intervenute, che ha visto direi finalmente il legislatore approdare a scelte legislative nuove, alla definizione di fattispecie di rilevanza significativa, introdotte nel codice penale con la creazione di un titolo specifico, quello dei delitti contro l’ambiente, che certamente anche da un punto di vista culturale costituisce un dato assolutamente di novità. Questo dato di novità come si declina nella quotidianità dell’attività investigativa e di indagine nell’esercizio dell’azione penale? Come sappiamo la magistratura si divide in una magistratura giudicante, che giudica in primo grado, in Corte d’appello e infine in Cassazione, e una magistratura requirente, gli uffici delle procure della Repubblica, che conducono e dirigono le indagini e che per dirigere le indagini devono coordinare, indirizzare, richiedere l’attività investigativa della polizia giudiziaria. Con la riforma del codice di procedura penale del 1989 - che oramai non può più essere chiamato nuovo perché trentennale oltre che piuttosto “acciaccato” - il pubblico ministero più che mai ha questo dovere di condurre le indagini, non di farsi condurre, ma di condurre le indagini e di tenere presente, fin dal primo momento quello che sarà poi il risvolto processuale degli atti che si fanno insieme alla polizia giudiziaria; per questo è molto importante che il pubblico ministero abbia sempre un sentire giuridico molto forte, mai prendere iniziative avventate o avventurose che non portano da nessuna parte, perché ci sarà comunque il giudice a Berlino, ed è giusto che sia così, che dirà che un certo approccio non andava bene, era semplicemente un’avventura investigativa. Per questo l’ascolto, la lettura, lo 10
Bologna, 20.02.2019 - Dott.ssa Morena Plazzi
studio, la conoscenza delle decisioni della giurisprudenza e della giurisprudenza di legittimità è importante, fondamentale per noi operatori anche di primo grado. Tutti gli uffici di Procura di una certa dimensione hanno una compartimentazione per materie specialistiche. Una di queste, da sempre, anche prima della riforma del 2015, era certamente la materia dell’ambiente. In molti casi la materia “ambiente” viene definita dall’oggetto del testo unico del 2006 oltre alla nuova normativa sui delitti ambientali; spesso a questo viene collegata la materia, sempre specialistica, della tutela del territorio sotto il profilo urbanistico, edilizio, tutela dei beni paesaggistici, quindi il DPR 380/2001 ed il testo unico del 2004 perché comunque, proiettandoci verso una visione unitaria, una valutazione unitaria del bene ambientale, non possiamo certamente sottovalutare il peso che assumono tutte queste componenti per far sì che l’ambiente, nel quale viviamo noi e vivranno i nostri figli e i nostri nipoti, abbia un livello qualitativo, dato da coerenza anche paesaggistica, ambientale nel suo complesso, tale da garantire un futuro positivo. Si tratta del complesso degli elementi che contribuiscono a dare una definizione al concetto di ambiente, definizione che sappiamo che non è univoca, che non è scritta nero su bianco da nessuna parte, ma che è stata appunto oggetto di vari interventi, di varie valutazioni, evoluzioni a livello dottrinale fino all’attuale approccio più diretto, ricavabile dalla disciplina codicistica a tutela, appunto, dell’ambiente, da intendersi come dato complesso e articolato, composto da più elementi. Nelle Procure della Repubblica, dunque, ci sono magistrati designati per essere titolari dei procedimenti in materia di ambiente. Devo dire peraltro che fin dalla creazione del testo unico del 2006, l’articolo 260 del TUA, adesso inserito nel codice penale come articolo 452 quaterdecies, definiva anche una fattispecie delittuosa, la prima fattispecie delittuosa in materia di tutela dell’ambiente, addirittura di competenza delle direzioni distrettuali antimafia; per questo a Bologna, come in tutte le sedi di direzione distrettuale antimafia, la DDA si occupa e segue anche questo reato, che è quello della condotta delittuosa di “attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti”. E questo fa sì che molte volte, molto frequente sia il passaggio del procedimento nato come procedimento relativo a violazioni di natura contravvenzionale, di competenza della procura ordinaria, a livello della direzione distrettuale antimafia con una serie anche di gadget, dal punto di vista investigativo, cioè di potenzialità investigative maggiori date proprio dal fatto che quel reato assuma una rilevanza tale da essere ritenuto, secondo il nostro legislatore, materia di competenza della direzione distrettuale antimafia. Si può dire che, culturalmente, l’inserimento di questo illecito tra le competenze della direzione distrettuale antimafia sia anche dovuto al fatto che vi sono realtà territoriali nelle quali la gestione illecita, la filiera illecita della gestione dei rifiuti è strettamente connessa, strettamente collegata con sistemi criminali organizzati ed è banale parlare di realtà territoriali che non sono l’Emilia-Romagna, nelle quali questo è materia di numerosissimi procedimenti. Si tratta di numerosissimi processi che affondano in una realtà di degrado del territorio che è il risultato di un preciso disegno delittuoso, al quale, si può affermare in base alle risultanze di accertamenti già definitivi, non è rimasta del tutto estranea l’altra parte d’Italia, quella cioè che di quei territori ha fatto uso improprio, dirottando i propri rifiuti verso zone d’Italia nelle quali fioriva e prosperava l’industria illecita del trattamento anche dell’interramento dei rifiuti e dei rifiuti pericolosi o dannosi, ecc.. Questo per una miglior comprensione delle ragioni per cui direzioni distrettuali antimafia ci si occupa anche di questo argomento. Certamente, c’è stato 11
un periodo, quello che va dall’introduzione del delitto dell’articolo 260 e l’emanazione della L.68/2015, in cui c’era questo enorme gradino, questa enorme distanza fra una normativa generalmente, quasi totalmente costituita da violazioni di natura contravvenzionale nelle quali era decisamente preponderante il dato di carattere formale, il pericolo presunto e addirittura l’anticipazione dell’intervento penale, in relazione a violazioni o a “non adempimenti” di carattere amministrativo, quindi con un intreccio molto complesso tra livello amministrativo e penale (dato caratterizzante questa disciplina) l’esistenza di un delitto di competenza distrettuale. A questo proposito, per quanto riguarda l’esperienza bolognese, molti procedimenti per “attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti” sono stati costruiti individuando e focalizzando l’attenzione su imprenditori che utilizzando, reiterando sistematicamente condotte contravvenzionali avevano fatto della loro “attività d’impresa” una vera e propria impresa criminale. Rivolgendomi invece a questo uditorio, la materia che viene trattata dal nostro Ufficio direi quotidianamente ma con numeri che, posso dirlo, non sono certo stratosferici (il territorio di competenza della Procura di Bologna è da questo punto di vista quasi virtuoso), quello che capita quotidianamente non è tanto l’impresa criminale, quanto il crimine nell’impresa, che è una cosa diversa. Dunque, non ci sono, o quasi, soggetti individuali o imprenditoriali creati per essere il paravento di un’impresa criminale dedicata alla sistematica consumazione di condotte in violazione del TUA, quanto piuttosto vi sono situazioni, attività di impresa nella quale si individua, si constata, si accertano violazioni più o meno frequenti, delle norme del TUA. La Procura della Repubblica di Bologna in questo campo si muove con il supporto necessario e fondamentale degli organi di polizia giudiziaria che effettuano questo tipo di accertamenti. Fondamentalmente, le nostre attività di indagine sono realizzate insieme all’ARPA dell’Emilia-Romagna e al Nucleo Operativo Ecologico, adesso penso che abbia anche cambiato nome, ma non sarà in grado di ripetervelo, dei carabinieri, il NOE. Entrambi questi soggetti hanno una duplice natura proprio, direi, come il TUA che nasce come un testo normativo “misto” con moltissime prescrizioni di carattere amministrativo, molte previsioni a sanzione amministrativa e poi una parte dedicata alle violazioni di carattere penale: così anche questi organi, per me sono di polizia giudiziaria, ma non solo in questo si esaurisce la lor attività dal momento che assommano numerosissime competenze di carattere amministrativo, ispettivo. Gli accessi e le attività sia dei Carabinieri del Nucleo Operativo Ecologico sia dell’ARPA, sono programmate e organizzate per un intervento di carattere amministrativo; da questo poi scaturiscono anche le segnalazioni sulle violazioni penali che vengono quindi portate all’attenzione della Procura della Repubblica. Cosa fa la Procura della Repubblica a questo punto? Ho già detto che non abbiamo a che fare con realtà delinquenziali di livello tale da attivare indagini di carattere tecnico particolarmente complesse, se non per reati che però poi vengono trattati dalla direzione distrettuale antimafia: dunque non si attivano indagini con intercettazioni telefoniche. Considerate che comunque con la formulazione dei delitti in materia ambientale, dei delitti di inquinamento ambientale, dei delitti introdotti dalla legge del 2015, ci sarebbero anche gli spazi per operare in questo modo, ma posso rassicurare tutti, ancora non l’abbiamo fatto. Certo, se mi è permesso una testimonianza personale non può tacersi di una certa difficoltà 12
nell’indirizzare la polizia giudiziaria con la quale per tanti anni si è lavorato solo su ipotesi contravvenzionali, per farla passare ad un livello di indagine e di accertamento diverso in presenza di fattispecie delittuose. Certamente l’esperienza e l’introduzione dei delitti nel codice penale ha determinato, da parte della Procura della Repubblica un’assunzione di responsabilità maggiore nella gestione delle indagini e dei procedimenti penali perché, dico una cosa assolutamente banale, dalla norma contravvenzionale data dalla constatazione della violazione di determinate prescrizioni, della mancanza di determinate autorizzazioni, del superamento dei livelli stabiliti con il provvedimento autorizzativo conseguito, si passa invece alla costruzione di un’indagine per un’ipotesi di reato delittuosa, dolosa, nelle quali quindi l’elemento soggettivo, cioè l’atteggiamento volitivo, la consapevolezza, l’intenzione di realizzare con quella condotta abusiva, che diceva poco fa il consigliere Scarcella, un danno all’ambiente nei termini di cui si sta dando una definizione in sede giurisprudenziale, deve essere sostenuto con dati probatori molto più significativi. È vero, ci sono anche le fattispecie colpose, ma a fronte di un significativo deterioramento di un territorio, di un torrente, di un alveo di un fiume, di una zona individuata, direi certamente che l’esempio della segnalazione proveniente dalla “sensibilità dei cittadini” mi inquieta un po’ perché mi renderebbe recettore di una serie di esposti di comitati, tanti ce ne sono, che però non possono certamente costituire la prova dell’inquinamento. La prova dell’inquinamento piuttosto va ricercata con un intervento immediato, con urgenza, con quella che mi ostino a dire è una strada necessaria per poter circoscrivere e avere subito dei dati probatori importanti, il sequestro, il sequestro probatorio e/o preventivo dell’impianto, dell’area, cioè gli impianti possono essere impianti produttivi di ampia dimensione segmentabili, distribuiti su un’area anche estesa, allora ci può essere quella parte di impianto che ha realizzato un danno con uno scarico assolutamente, evidentemente dannoso e ripetuto nel tempo, e un intervento per capire se è stato un danno determinato da un guasto temporaneo, piuttosto che dalla decisione di chiudere un rubinetto e aprirne un altro. È una di quelle strade che io dico bisogna imparare a seguire per poter intervenire con tempestività e vedere le cose come stanno perché secondo la Procura della Repubblica accertare un fatto nella sua materialità in maniera immediata e rapida è anche una garanzia, non soltanto per il sistema generale, ma anche per chi è coinvolto in quel procedimento. Portare le cose per le lunghe e lavorare su un prodotto confezionato a distanza di mesi, rende tutto più complicato anche per chi è sottoposto alle indagini. Molto del lavoro della Procura della Repubblica è dato, in termini quantitativi, da segnalazioni di reati contravvenzionali. Molti di questi reati contravvenzionali poi rientrano nella tipologia di reati che, a partire dal 2015, può oggi essere definito in via amministrativa, a seguito delle prescrizioni date dall’organo che effettua l’accertamento, prescrizione asseverata, pagamento delle sanzioni stabilite. Per questo faccio riferimento ad alcuni dati numerici che ho richiesto al mio ufficio,, dati che io stessa reputo non esaustivi, essendo comunque le statistiche dell’attività giudiziaria materia non completamente attendibile per la difficoltà data dal corretto inserimento dei dati nei registri informatici. Per quanto attiene il gruppo specializzato per i reati ambientali, risultano registrati dal sistema informatico dei procedimenti penali, il registro delle notizie di reato, 98 procedimenti a carico di soggetti noti nel 2018 alla voce ambiente. Sono sicura, perché lo verifico quotidianamente, che vi siano anche altre iscrizioni per reati ambientali che però, non essendo registrate fin dal 13
primo momento alla voce “ambiente”, non verranno mai più registrate come tali, pur essendolo. In ogni caso, su questo centinaio di procedimenti iscritti nel 2018 ne sono stati definiti 68, quindi diciamo quasi il 70%; tra questi 20 definizioni sono state “in via amministrativa” proprio con l’applicazione quindi delle prescrizioni, adempimento alle prescrizioni ed il pagamento delle relative sanzioni il che significa che comunque una significativa incidenza di questa modalità di definizione. Tale definizione richiede, ovviamente, che ne sussistano i presupposti, cioè che si tratti di una contravvenzione che può essere estinta con queste modalità, perché non tutte lo possono essere; rinvio comunque a quanto successivamente verrà illustrato dall’avv. Bottiglioni che si è dedicato in particolare all’esame dei protocolli adottati nelle Procure generali e quindi illustrerà nel dettaglio quelle che sono le ipotesi in cui questo si può fare o non si può fare. Effettivamente, portando anche nel settore ambientale l’orientamento, l’applicazione, l’esperienza, e parlo gli imprenditori in particolare qui presenti, l’esperienza direi anche positiva delle procedure amministrative definitorie già da un decennio applicate al settore della prevenzione degli infortuni, segno positivo che si può riscontrare laddove vi siano effettivi strumenti di controllo amministrativo non si può non riconoscere sia l’importante valenza deflattiva di queste procedure che il positivo riflesso quanto a corretto reindirizzamento delle attività d’impresa in senso favorevole alla tutela dell’ambiente. Dunque, se tutto il sistema lavora bene, bene anche questa modalità di definizione dei procedimenti, che non viene certo attivata ed allargata al di fuori di quelle che sono le previsioni di legge, i protocolli ne danno testimonianza, ma che quando viene utilizzata possiamo affermare trovi un’applicazione pratica positiva. Gli altri procedimenti, che sono stati definiti nel 2018, sono una parte con richiesta di decreto penale di condanna, una parte con decreto di citazione diretta; si tratta di reati che non possono essere ovviamente definiti con procedure alternative o perché siamo in presenza di soggetti che hanno già in precedenza, in passato, commesso violazioni, subito condanne o procedimenti per reati dello stesso genere. Quest’ultimo dato, lo dico solo per inciso, non è infrequente: nell’esperienza maturata negli ultimi anni, devo dire che ho riscontrato una certa serialità, cioè la tendenza di chi commette questo genere di violazioni a ripetere determinate condotte. E certamente non può trovare un’opzione favorevole, in sede processuale, chi tende a replicare condotte che, lo dice anche una recente ed interessantissima sentenza della sezione terza della Corte di cassazione, in materia appunto di inquinamento ambientale, laddove si dà conto del conto del fatto che, essendo reato di inquinamento ambientale introdotto nel 2015, comunque un reato di danno, questo danno può essere anche la conseguenza oggi di una serie di condotte contravvenzionali che si sono riverificate anche nel passato. Si tratta di decisione davvero molto interessante, in presenza di ambiti e di vicende che, per quanto circoscritte esistono anche nel nostro territorio, con soggetti che hanno ripetutamente ricevuto segnalazioni di reato, sono stati indagati per reiterate violazioni di natura contravvenzionale e che probabilmente hanno spesso fruito dell’estinzione del reato per prescrizione; ciononostante sono ancora lì e fanno ancora le stesse cose, reiterano le medesime condotte. Nella prospettiva del Procuratore della Repubblica, escluso ogni accesso a strumenti di definizione alternativa, dico: bene, ben venga un’interpretazione della giurisprudenza che mi segnala come io possa guardare al “deterioramento” di cui parla il Codice penale, come esito, risultato 14
finale dato dal realizzarsi di una serie di “reati spia” che sono stati accertati nel corso di un arco temporale in un determinato ambito territoriale, con la possibilità quindi di sfruttare anche gli esiti di attività investigative che diversamente sarebbero andate disperse a causa anche del forte rischio prescrizione dei reati contravvenzionali del Testo Unico Ambientale. Tornando a quella quota di procedimenti che si trattano in via ordinaria, devo quindi segnalare che proprio in ragione della natura contravvenzionale di questi reati incombe sempre sul P.M., come spada di Damocle, il rischio, condiviso con coloro che hanno operato sul territorio accertando e denunciando i fatti, di vedere tanto lavoro disperdersi a causa della prescrizione quinquennale dei reati; questo perché procedura ed organizzazione dei processi non vedono, tra le priorità individuate dal nostro legislatore, la trattazione dei processi in materia ambientale connotata da specifiche esigenze; infatti, tante essendo le “priorità” da seguire nella fissazione dei processi succede infine che si giunga al risultato del tempo che porta necessariamente con sé la prescrizione di molte contravvenzioni. Questo è quanto accade in particolare qui, in questo ambito territoriale, non posso che riconoscerlo e segnalarne la valenza negativa. Devo dire, e chiudo qui, rivolgendomi in particolare a quanti tra chi mi ascolta svolgono un’attività imprenditoriale, che l’estinzione dei procedimenti con procedura di definizione in via amministrativa ai sensi dell’art. 318 bis e ss. del TUA costituisce, ovviamente, un titolo positivo per l’imprenditore che vuole stare in regola, che vuole fare le cose per bene e che intende seguire la via maestra anche in presenza di una temporanea deviazione se questa appunto è isolata, dovuta ad esempio un picco di produzione che non è stato preceduto adeguatamente dalla modifica delle autorizzazioni, per come mi capita spesso di riscontrare nei fatti rappresentati a me polizia giudiziaria. E allora, la definizione in via amministrativa che chiude il procedimento e che lo chiude in maniera virtuosa è certamente una soluzione innovativa. Così come è stata innovativa l’introduzione delle ipotesi delittuose, altrettanto dobbiamo considerare questa novità del 2015. Aggiungo ancora, riallacciandomi a quello che diceva poco fa il consigliere Scarcella, che con la definizione dei procedimenti mediante la procedura di definizione in via amministrativa e quindi le prescrizioni, l’adeguamento alle prescrizioni, il pagamento della sanzione amministrativa, anche la sezione dedicata alla responsabilità dell’ente, prende, per quanto naturalmente riguarda la mia personale esperienza, necessariamente la strada dell’archiviazione (atto del P.M. soggetto solo a trasmissione alla Procura Generale). Io ho fatto una valutazione di logicità e coerenza. Dal momento in cui mi è stato riferito e mi è stata riportata una segnalazione di condotte che risultavano essere circoscritte, superabili, definibili con l’adeguamento alle prescrizioni, se è stata denunciata una condotta che non aveva e non avrebbe determinato un danno e che anche di per sé, condizione necessaria per l’accesso a tale modalità di definizione, risultava il cui limitato danno era superabile con l’adeguamento alle prescrizioni, ebbene trasferendo tale ragionamento sul piano della valutazione di sussistenza o meno del vantaggio per l’ente, cioè la contestuale affermazione che dallo stesso operare che ho qui descritto la società avrebbe tratto il vantaggio che la espone a sanzione diviene per il Pubblico Ministero valutazione e ragionamento ben difficile da sostenere se non a rischio di cadere in palese contraddizione.
Questo perché io da un lato dovrei dire che ho definito la posizione soggettiva dell’indagato con estinzione del reato nelle forme già dette e per le ragioni già elencate e dall’altro dovrei dire che comunque c’è stato un vantaggio per l’ente, ma io quel vantaggio non sono neanche mai riuscita a quantificarlo proprio perché il procedimento, anche sotto il profilo investigativo, si è concluso anticipatamente, è finito lì. Quindi è evidente che in questa situazione, in mancanza di una possibilità di lettura diversa, nei termini di un possibile interesse dell’ente, delle ragioni per cui l’ente ha agito in tal modo, le motivazioni del provvedimento di archiviazione con cui si conclude questa tipologia di procedimenti costituiscono, a mio avviso, una soluzione più vantaggiosa diciamo così, ben più di quanto possa accadere nel caso di prescrizione del reato che, come sappiamo, non impedisce la prosecuzione del procedimento nei confronti dell’ente laddove la contestazione sia già stata formulata. Nessun vantaggio per l’impresa, quindi, nel perseguire la prescrizione del reato. Credo di aver preso abbastanza tempo e quindi vi ringrazio per l’attenzione.
Moderatore: Grazie alla dottoressa Plazzi per questo quadro veramente interessante sulla situazione bolognese. Lancio sul tappeto una questione: ci si chiede spesso che relazione c’è tra l’oblazione e le nuove prescrizioni previste dalla riforma del 2015. È vero che spesso l’oblazione può essere condizionata all’osservanza di determinate prescrizioni, però in tantissimi casi – lamentano soprattutto la dottrina ed il mondo dell’avvocatura –, l’oblazione potrebbe essere molto più economica rispetto al porre in essere queste prescrizioni. Che rapporto c’è tra questi due istituti? Riprendiamo questi profili più tardi e passo la parola al dottor Giuseppe Bortone che è il direttore generale dell’ARPA Emilia-Romagna. Restiamo quindi nell’ambito delle indagini. Il dottor Bortone sicuramente ci racconterà come nascono i procedimenti in materia di reati ambientali e qual è il ruolo dell’ARPA nell’istruzione investigativa.
RUOLO ED ATTIVITÀ DI INDAGINE DELL’ARPAE IN RELAZIONE ALLA PREVENZIONE E REPRESSIONE DEI REATI AMBIENTALI Dott. Giuseppe Bortone Direttore Generale ARPAE Emilia-Romagna
Il tema dell’approccio ecocentrico/antropocentrico è estremamente attuale per molte discipline e anche nelle discipline tecnico-scientifiche si è evoluto nel tempo. Per una questione centrale come quella che riguarda il rapporto tra ambiente e salute, va riconosciuto che occorre una visione ecosistemica e non solo ed esclusivamente antropocentrica. Come Agenzie ambientali, ci troviamo sempre più davanti a cittadini che non ci chiedono solo i valori limite dei parametri ambientali, le soglie, o quale sia stato il livello di esposizione rispetto a un determinato contaminante: questi sono sempre da mettere in relazione con i potenziali effetti sulla salute. I cittadini hanno bisogno di sapere se una situazione fa male o non fa male, hanno bisogno di un’informazione chiara. È quindi sempre più necessaria una capacità di analisi integrata, che consideri al contempo la tutela dell’ambiente e quella della salute umana. Parlando di ecoreati, un punto importante è il riferimento al concetto del principio di deterioramento e di compromissione, alla base anche delle scienze degli ecosistemi. Di per sé un ecosistema naturale è resiliente, ovvero ha la capacità di ripristinare una condizione di equilibrio, di recuperare una situazione di danno, a partire dall’interruzione dell’evento che ne ha causato l’alterazione. È difficile quindi definire l’irreversibilità del danno, che è legato alle scale temporali e alle cinetiche di recupero. Anche questo è un aspetto tecnico di assoluta rilevanza, che si ritrova poi nella difficoltà dell’interpretazione giurisprudenziale di sentenze estremamente innovative anche da un punto di vista tecnico-scientifico. Altro concetto chiave è quello della significatività, legato alla qualità e riproducibilità del dato e alla probabilità di “cagionare una compromissione, un deterioramento significativo e misurabile dei beni tutelati”. Si tratta di aspetti su cui le Agenzie ambientali sono costantemente impegnate e con cui si devono quotidianamente confrontare. Arpae Emilia-Romagna, il Sistema nazionale di protezione dell’ambiente e gli ecoreati Arpae Emilia-Romagna, dal 2016, è l’ente regionale che si occupa di controllo e vigilanza ambientali, ispezioni sul territorio ed esercita anche il ruolo di amministrazione attiva (rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni). L’avere unito questi diversi aspetti in un unico ente – 17
fermo restando che le due funzioni di controllo e vigilanza da un lato e di esercizio dell’amministrazione attiva e del rilascio delle autorizzazioni dall’altra, vengono svolte organizzativamente in maniera separata – è teso a qualificare il sistema autorizzativo e contribuisce a qualificare le azioni di controllo e vigilanza. Arpae è parte del Sistema nazionale a rete di protezione dell’ambiente (Snpa), costituito con la legge 132/2016 e composto da Ispra (con il ruolo di coordinamento a livello nazionale e dalle 21 Agenzie ambientali regionali e delle Province autonome. L’obiettivo della legge è quello di garantire livelli essenziali di prestazioni tecnico-ambientali omogenei su tutto il territorio nazionale. I numeri sono rilevanti, perché parliamo di circa 10.000 addetti sul territorio nazionale con funzioni di ufficiali di polizia giudiziaria e una dotazione importante in termini di monitoraggio e di laboratoristica (si è costituita la rete nazionale di laboratori accreditati). Uno degli aspetti direttamente legati all’applicazione della legge 68/2015 sugli ecoreati è proprio la necessità che le agenzie si dotino dell’attività della polizia giudiziaria, garantendo una presenza di ufficiali distribuita in tutto il paese ed essenziale per lo svolgimento delle attività di controllo e di vigilanza. Alcuni numeri danno conto dell’impegno di Arpae sul tema dei controlli: in Emilia-Romagna Arpae svolge annualmente quasi 20.000 ispezioni e sopralluoghi (il 20% di quelli fatti sul territorio nazionale), 1.200 controlli su impianti produttivi con Autorizzazione integrata ambientale (circa il 50% del totale nazionale), circa il 25-30% delle prescrizioni ambientali, oggetto anche di un protocollo d’intesa con le procure regionali. La legge 68/2015, che ha introdotto i nuovi delitti ambientali nel codice penale e ha previsto nuovi strumenti procedurali, comporta la necessità di mettere in campo una conoscenza tecnica importante a supporto di tutte le attività legate alla sua applicazione. Il ruolo del Sistema nazionale di protezione dell’ambiente diventerà, in fase di accertamento tecnico, sempre più importante e per questo dovremo perseguire una sempre più approfondita qualificazione dei tecnici, anche con percorsi di formazione che mettano insieme gli aspetti tecnici e quelli giuridici. È quindi necessario uno scambio continuo di conoscenze tra profili tecnici e giuridici, con tecnici del Snpa che possano essere un riferimento importante per lo svolgimento delle indagini e per tutti gli aspetti tecnici fino ai livelli dibattimentali. Anche la rete dei laboratori del Snpa diventa fondamentale, quale riferimento certo con le analisi accreditate. Nell’affrontare l’evoluzione normativa, si presentano elementi di grande complessità, ad esempio quando è necessario risalire alle cause e alle responsabilità di fenomeni di inquinamento frutto di attività riconducibili a soggetti diversi o avvenuti in epoche diverse. Un ulteriore elemento di complessità si ha nel caso (frequente) in cui l’inquinamento sia frutto di attività riconducibili a soggetti diversi in epoche diverse (quanto avvenuto, ad esempio, in aree industriali complesse come petrolchimici o distretti di produzione ceramiche). In questi casi infatti, affinché sia accertata la responsabilità penale, sarà necessario provare lo specifico contributo causale (anche eventualmente in termini omissivi) alla determinazione dell’evento. È interessante anche un riferimento a come sia trattato il tema delle contaminazioni storiche davanti alla giustizia amministrativa, dove si applica il canone probatorio del «più probabile che non» e non quello penalistico del «al di là di ogni ragionevole dubbio». Due recenti sentenze (TAR Bologna n. 125/2017, confermata da Consiglio di Stato n. 5761/2018) 18
Bologna, 20.02.2019 - Dott. Giuseppe Bortone
sono molto interessanti nel mettere in evidenza il valore dell’attività tecnico-scientifica condotta da Arpae Emilia-Romagna. Si trattava, in questo caso, di risalire alle cause e alle responsabilità dell’inquinamento di acque sotterranee in un sito in cui erano stati abbandonati dei rifiuti. L’Agenzia ha realizzato un’analisi molto raffinata, con un metodo con radioisotopi, che ha permesso di realizzare un modello di flusso delle acque sotterranee e che ha consentito di ritrovare il responsabile dell’abbandono di rifiuti. La sentenza evidenzia come sia stata dimostrata la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate nei terreni e i componenti impiegati nelle attività produttive, nonostante l’area inquinata non fosse contigua allo stabilimento e ha ribadito che la scoperta dell’inquinamento avvenuta a distanza di anni non fa venir meno l’obbligo di bonifica. Le prescrizioni ambientali e il ruolo di Upg del Snpa La legge 68/2015 ha coinvolto molto il sistema delle Agenzie ambientali, in particolare tramite l’introduzione della prescrizione asseverata tecnicamente. Le prescrizioni ambientali si applicano a tutte le ipotesi contravvenzionali (penali) previste dal D.Lgs. 152/2006 (Testo unico ambientale) che non abbiano cagionato danno o pericolo concreto e attuale di danno alle risorse ambientali. È questo uno dei profili di più problematica applicazione, perché nel dettato normativo non vi sono indicazioni esaustive per circoscrivere tali categorie. Su questo punto sono intervenute fonti amministrative, di rango inferiore e non pienamente vincolanti, quali ad esempio la Delibera n. 82 del 29/11/2016 del Consiglio Snpa (attualmente in fase di revisione), che ha approvato alcuni indirizzi operativi per omogeneizzare l’attività delle Agenzie ambientali. La Delibera Snpa, per individuare il perimetro di applicazione della procedura prevista dagli art. 318 bis e seguenti del D.Lgs. 152/2006, utilizza il criterio finalistico della rimovibilità degli effetti. Pertanto, le prescrizioni si applicano non solo alle contravvenzioni formali, ma anche a quelle sostanziali quando, mediante il loro adempimento, è possibile: -	rimuovere facilmente e in breve termine (compatibile con i tempi processuali) gli effetti pregiudizievoli del reato; -	ottenere la completa reversibilità degli effetti e quindi il ripristino dello stato dei luoghi. La prescrizione ambientale rappresenta un’acquisizione significativa, in quanto consente di valorizzare adeguatamente la funzione preventiva, prima ancora che repressiva, degli organi di controllo multifunzionali come le Arpa. Diventa uno strumento estremamente importante, perché in tempi certi e con modalità certe si va a ripristinare lo stato dei luoghi, senza causare un effetto inflattivo sui tavoli delle procure. Interpretazioni troppo rigide della definizione di “danno” impedirebbero di fatto l’applicazione del nuovo istituto. Ad esempio, non pare condivisibile la tesi in base alla quale vi sarebbe sempre un danno ambientale in presenza del mero superamento di un limite fissato dalla norma. Come atto di Polizia giudiziaria, la prescrizione ambientale ex Legge 68/2015 non costituisce un provvedimento amministrativo impugnabile davanti al Tar (vedasi la giurisprudenza formatasi in materia di sicurezza sul lavoro ex multis Cass. Civ. Sez. Unite n. 3694/2012, Cass. Pen. Sez. I n. 1037/2000). 19
Alla prescrizione non sono applicabili gli strumenti di partecipazione preventiva dell’interessato alla determinazione del contenuto del provvedimento finale previsti dalla Legge 241/1990 (es. comunicazione avvio del procedimento, presentazione memorie e osservazioni). Nella Legge 68/2015 sono tuttavia riscontrabili lacune nella definizione di importanti profili sostanziali e procedurali che, onde evitare la disapplicazione della norma, devono necessariamente essere superate da provvedimenti attuativi che possono essere costituiti da Accordi tra le Amministrazione interessate (va in questo senso, ad esempio il Protocollo d’intesa siglato in Emilia-Romagna tra Procure e Arpae). Snpa e AssoArpa (Associazione delle Agenzie ambientali) sono fortemente impegnate nell’implementazione di questo nuovo istituto, considerandolo funzionale al rafforzamento del ruolo istituzionale stesso delle Agenzie. In termini di dotazione di Ufficiali di polizia giudiziaria presso le diverse agenzie del territorio nazionale, grazie alla legge 132/2016 si sta procedendo a un’omogeneizzazione sul territorio. Al momento 16 agenzie su 21 si sono dotate degli Ufficiali di polizia giudiziaria. In Emilia-Romagna, Arpae dispone di circa 270 ufficiali di polizia giudiziaria. Nel percorso finale del dibattito parlamentare della legge 68/2015 è stata introdotta la necessità di prevedere un’asseverazione tecnica effettuata da un ente specializzato. L’asseverazione, sostanzialmente, consiste nella valutazione della pertinenza e dell’idoneità tecnica dell’ordine impartito con la prescrizione e nella verifica dell’adeguatezza dei tempi fissati per l’ottemperanza della prescrizione stessa. L’asseverazione non entra nel merito delle risultanze del sopralluogo e non si pone nella prospettiva di ricostruire e verificare ex post la situazione. In Emilia-Romagna, il 18 maggio 2016 è stato sottoscritto un Protocollo d’Intesa tra la Procura Generale, tutte le nove Procure territoriali, Arpae, i NOE, il CFS (ora Carabinieri Forestali) e la Capitaneria di Porto per garantire l’applicazione della normativa sulle prescrizioni ambientali. È ragionevole ritenere che i principi di questo protocollo siano applicabili anche agli altri Corpi di Polizia. Questo protocollo è assunto ad esempio in diverse realtà del paese. Il protocollo individua Arpae come unico ente asseveratore delle prescrizioni ambientali. Si tratta di un atto importante perché, a prescindere dalle scelte di merito adottate, consente un’omogenea interpretazione a livello regionale, prevenendo così soluzioni locali eterogenee, che non sono una garanzia né per i controllori né per i soggetti controllati. Richiamo di seguito alcune delle principali scelte definite nel Protocollo: 1)	applicazione alle sole contravvenzioni punite con l’ammenda o in via alternativa con arresto o ammenda: sono quindi escluse le fattispecie punite congiuntamente come la gestione illecita di rifiuti pericolosi ex art. 256 t.u.a. (es. amianto); 2)	individuazione di Arpae come unico ente competente ad asseverare tecnicamente le prescrizioni emanate anche dalle altre Forze di Polizia; 3)	la valutazione sull’esistenza del danno o pericolo concreto di danno è effettuata dall’Organo accertatore (P.G.), la diversa valutazione della Procura determina tuttavia l’esclusione (o l’ammissione) del contravventore dalla procedura; 4)	nomina all’interno delle Procure di un magistrato responsabile dei contatti con gli Organi accertatori/asseveratori. Il rapporto continuativo e diretto con le procure diventa fondamentale, così come fondamentale è l’immediatezza della notifica di reato, perché 20
è quello che collega l’azione delle Agenzie ambientali con l’informazione presso le procure; 5)	l’integrale pagamento della sanzione prevista da parte di uno dei soggetti obbligati giova a tutti i contravventori; 6)	il termine di pagamento di 30 giorni è da ritenersi perentorio; 7)	in attesa di eventuali chiarimenti legislativi, i proventi delle sanzioni sono devoluti ad Arpae (in questo senso vedasi anche la D.G.R. n. 14 dell’11/1/2016). Va inoltre citato che la Procura Generale presso la Cassazione ha promosso un coordinamento nazionale con le varie Procure presso le Corti di Appello, avente ad oggetto l’applicazione complessiva della Legge 68/2015 (rif. dott. Pasquale Fimiani). Sempre attraverso questo rapporto con le Procure, Arpae ha prodotto gli schemi delle prescrizioni tipo per l’estinzione ai sensi della L. 68/2015, applicati da tutti i corpi di polizia giudiziaria. Tali prescrizioni, che potranno essere implementate sulla base dei riscontri provenienti dall’attività operativa, sono state trasmesse da parte della Procura Generale presso la Corte d’Appello di Bologna alla Forze di Polizia e alle singole Procure territoriali con nota n. prot. 5449 del 4 agosto 2016. È bene comunque evidenziare come le prescrizioni ex Legge 68 devono essere finalizzate al (solo) rientro nelle condizioni normative/autorizzative violate con la condotta penalmente rilevante contestata. Le prescrizioni non possono invece essere sostitutive dei provvedimenti delle Autorità amministrative competenti (in Emilia-Romagna i Servizi autorizzazioni e concessioni - Sac di Arpae) con le quali si possono eventualmente modificare le condizioni presenti nelle autorizzazioni già rilasciate. Le prescrizioni e le asseverazioni effettuate direttamente da Arpae sulle varie matrici (la parte più rilevante è quella relativa alle emissioni in atmosfera, all’aria e ai rifiuti) sono state 382 nel 2016, 396 nel 2017 e 329 nel 2018. Inoltre, negli stessi anni sono state effettuate rispettivamente 115, 100 e 146 asseverazioni di Arpae verso altri enti di controllo (tutti i corpi di polizia). In totale, su 1.692 prescrizioni e asseverazioni complessivamente effettuate nel territorio nazionale, 496 sono in Emilia-Romagna. Questo numero testimonia la predisposizione e la preparazione del sistema regionale nel suo complesso verso questo tema. I controlli programmati Un ultimo aspetto delle attività di Arpae che vale la pena richiamare riguarda i controlli programmati (che esulano dalle attività relative alla legge 68/2015). Si tratta dei controlli ordinari che l’Agenzia svolge presso le aziende. L’esempio tipico è quello delle aziende soggette alla direttiva riguardante la prevenzione integrata dell’inquinamento (IPCC) e quindi ad Autorizzazione integrata ambientale (AIA). Sono aziende di taglia importante, con impianti molto complessi. I controlli in questi casi prevedono una programmazione e un coinvolgimento del gestore dell’impianto da controllare. Su questo tema c’è una discussione in atto nel paese: questi sistemi di controllo programmati possono essere efficaci in termini di prevenzione di comportamenti illeciti? 21
I dati relativi al 2016 ci mostrano che erano programmate 1928 visite nei vari stabilimenti AIA, in base al programma stilato conformemente a quanto previsto dalla direttiva europea, e che le visite ordinarie effettivamente effettuate sono state 1879. Si può pertanto affermare che c’è certezza del controllo, in quanto la programmazione è stata sostanzialmente confermata (97% di visite effettuate). L’altro dato di estremo interesse riguarda le sanzioni, amministrative e penali, erogate durante le visite ispettive: oltre il 60% delle visite programmate ha rilevato non conformità di tipo penale o amministrativo (il settore più interessato è quello delle attività di gestione dei rifiuti). Questo evidenzia che la programmazione da sola, trattandosi di sistemi molto complessi, non comporta l’adeguamento dell’azienda alla normativa. Il Sistema nazionale di protezione dell’ambiente sta elaborando un algoritmo per superare il grado di soggettività nella programmazione dei controlli e quindi per garantire condizioni trasparenti ed eque e una più corretta frequenza delle visite ispettive per tutte le aziende. L’algoritmo è molto complesso e prende in considerazione molteplici aspetti, quali le caratteristiche dell’industria, il rischio intrinseco, il livello di ottemperanza, la soglia dell’azienda, l’esito dei controlli precedenti, la vulnerabilità dell’ambiente in cui è inserita l’azienda ecc. In Emilia-Romagna (ma non solo) stiamo poi cercando di arrivare a formalizzare una procedura di qualità nello svolgimento dei controlli programmati in ambito AIA, che possa anche supportare l’azione in termini di prescrizione ambientale nell’ambito della legge 68/2015. Questo consentirebbe di avere una maggiore riproducibilità, coerenza dei comportamenti, trasparenza e accesso alle informazioni.
Grazie mille al dott. Bortone per questa relazione interessantissima, arricchita da dati statistici veramente interessanti. Com’è emerso dall’analisi molto puntuale, anche a livello statistico, del dottor Bortone, rincuora senz’altro il fatto che ci sia la possibilità, attraverso l’accesso alla procedura delle prescrizioni, di accedere a un diritto penale che non sia meramente punitivo, ma che sia un diritto penale anche che prevede la possibilità per l’impresa di evitare il procedimento attraverso questi meccanismi di ricomposizione. Tuttavia, abbiamo visto anche dalle ultimissime slides che è emerso il fatto che il rischio penale per un’impresa rispetto alle nuove fattispecie ambientali, così come per le “vecchie” contravvenzioni, sia un rischio che l’impresa deve affrontare, anche in considerazione del fatto che, come ci ha detto giustamente il dottor Bortone, praticamente tutte le imprese emiliano-romagnole vengono in qualche misura prima o poi sottoposte a controllo. Inviterei ora gli altri tre relatori ad una sorta di avvicendamento al tavolo. Nel corso del primo giro di relazioni sono emersi diversi profili di indubbio interesse che adesso andiamo ad approfondire in una prospettiva diversa, che è quella difensiva. A questo proposito abbiamo l’avvocato Stefano Bruno che è il vicepresidente di DPEI, e lavora da diversi anni a Bologna (e non solo) nell’ambito del diritto penale economico, e ci parlerà delle ipotesi di confisca che vengono a configurarsi nel diritto penale dell’ambiente. Una delle direttive, una delle tendenze del diritto penale moderno è quella di abbinare sempre alla repressione in senso stretto penale anche nuove forme di confisca. Non è un fenomeno che riguarda soltanto il diritto penale ambientale, ormai riguarda quasi tutte le branche del diritto penale dell’economia, ad esempio quella edilizia, rispetto alla quale si è sviluppato il tema della confisca. Adesso l’avvocato Bruno ci illustrerà in particolare cosa avviene in relazione ai reati ambientali.
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LE IPOTESI DI CONFISCA NEL DIRITTO PENALE DELL’AMBIENTE, I RELATIVI PERCORSI DIFENSIVI E LA TUTELA DELL’ENTE MEDIANTE IL MODELLO 231 Avv. Stefano Bruno Vice Presidente Associazione DPEI, studio legale BRB
Le ipotesi di confisca nel diritto penale dell’ambiente e i relativi percorsi difensivi Cenni generali Da lungo tempo, oramai, alla confisca è assegnato un ruolo di primo piano nelle politiche nazionali e sovranazionali di contrasto alla criminalità economica o, ancora più in generale, ai reati mossi da movente economico, nel cui alveo sono ricondotti anche i reati ambientali. Si tratta, infatti, come vedremo, di un universo in continua espansione rispetto al paradigma ordinario e originario della misura di sicurezza patrimoniale previsto e disciplinato dall’art. 240 c.p. Esaminare sia pure in modo cursorio e per linee generali la figura della confisca prevista dall’art. 240 c.p. servirà a seguire meglio l’esposizione sulle ipotesi di confisca presenti nel vigente diritto penale dell’ambiente. Il modello della confisca primigenia - ovvero quella del codice penale Rocco - ha ad oggetto i proventi del reato, ossia le cose che derivano dalla commissione dello stesso (prodotto, profitto e prezzo del reato); e le cose che sono servite o sono state destinate alla commissione del reato. I presupposti applicativi si identificano nella commissione di un fatto di reato (ma a prescindere dal giudizio di colpevolezza del reo) e nella valutazione di pericolosità della res. Res che si considera pericolosa in base ad una finzione, in quanto, quale cosa inanimata, la sua pericolosità non può che derivare dall’uso impressole dall’uomo/dall’autore del reato. La ratio della confisca (tradizionale) si rinviene nell’esigenza di privare il reo di quanto ottenuto dal reato per evitare che la disponibilità dei proventi possa rafforzare il suo proposito criminoso ed incentivarlo a commettere ulteriori illeciti. Una volta divenuto definitivo il provvedimento di confisca diviene definitiva anche l’apprensione dei beni da parte dello Stato, e la loro restituzione non è ammessa nemmeno in caso di declaratoria di estinzione del reato e della pena. L’art. 240 c.p. distingue, poi, tra ipotesi di ablazione facoltative e ipotesi di ablazione obbligatorie in virtù della categoria di bene di volta in volta aggredito. Rientrano nei casi di confisca rimessa alla discrezionalità del giudice il profitto, il prodotto e i beni 41
serviti o utilizzati alla commissione del reato. È opinione consolidata che l’espressione profitto indichi tutti quei vantaggi o guadagni di natura economica derivanti dal reato; sennonché non è altrettanto pacifico come debba intendersi in termini causali il rapporto tra il reato e i vantaggi conseguiti. La giurisprudenza sul punto è oscillante: secondo un orientamento più restrittivo e rispettoso del principio di legalità, il profitto va individuato nei vantaggi di derivazione immediata e diretta dall’illecito. Secondo un altro filone, più aderente alla normativa sovranazionale, tale concetto ricomprenderebbe tutti i vantaggi conseguenti dal reato, compresi quelli di derivazione indiretta e mediata. Il prodotto invece è il risultato del reato (le banconote contraffatte per esempio). Per quanto concerne le cose che sono servite o sono state destinate alla commissione del reato, il rapporto di strumentalità tra bene e reato è oggetto di due correnti interpretative divergenti: la prima, più restrittiva e quindi maggiormente garantista, richiede un rapporto strumentale di stretta causalità con il reato, la seconda include anche le cose che hanno anche soltanto contribuito ad agevolare il reato (per esempio l’autovettura utilizzata per raggiungere il luogo del delitto). Rientrano nei casi di confisca obbligatoria il prezzo del reato (ossia il corrispettivo, in denaro o altra utilità, concesso per indurre o istigare qualcuno a commettere un reato) e le cose la cui fabbricazione, uso, porto, detenzione o alienazione costituisce reato. Va, inoltre, evidenziato e tenuto presente che le res per essere confiscate devono appartenere al reo, essendo fatti salvi i diritti dei terzi estranei al reato. *** *** *** Confische speciali L’aumento della criminalità del profitto insieme al riconoscimento dei limiti presenti nell’istituto della confisca di sicurezza di cui all’art. 240 c.p. (la pertinenzialità tra la cosa e il reato, la facoltatività della ablazione del profitto ecc.) hanno contribuito a far germogliare dal modello tradizionale nuove e specifiche forme di ablazione, i cui contenuti, in parte sono assimilabili a quanto già visto, e in parte (in misura maggiore) se ne discostano. Alcune delle caratteristiche di fondo che accomunano queste più recenti e speciali ipotesi di confisca sono: a) l’espansione delle ipotesi di confisca obbligatoria fino a ricomprendere il prodotto e il profitto del reato; b) la previsione della confisca anche per equivalente del prodotto, del profitto e delle cose che servirono per la commissione del reato (ciò significa che ogni volta che non sia possibile individuare la res derivante dal reato o ad esso collegata, possono essere appresi beni altri e diversi nella disponibilità del condannato e di valore equivalente); c) l’inserimento della confisca obbligatoria e per equivalente tra le sanzioni principali irrogabili all’ente ai sensi del D. Lgs. n. 231/2001. Queste innovazioni hanno reso evidentemente la confisca sempre più efficace e funzionale al nuovo modello di diritto penale moderno, votato all’efficienza nel contrasto alla criminalità economica. E, soprattutto, tali innovazioni hanno mutato la natura giuridica di tali più moderne confische, non più misure di sicurezza patrimoniali bensì pene vere e proprie alla luce del loro carattere afflittivo e, come tali, riconducibili alla nozione di materia penale elaborata dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Con il corollario che a tali ipotesi speciali di confisca si applicano i principi costituzionali e convenzionali che regolano l’ambito della responsabilità penale, a cominciare dal divieto di applicazione retroattiva. Tali modelli più recenti (moderni/contemporanei) di ablazione patrimoniale sono disseminati 42
Bologna, 20.02.2019 - Avv. Stefano Bruno
un po’ ovunque: nel codice penale e nella legislazione complementare. Anche, naturalmente, nel diritto penale dell’ambiente. **** **** *** Confische nel diritto penale dell’ambiente Nel solco dei significativi mutamenti che hanno interessato la confisca si inserisce la legge n. 68/2015 che ha rivisitato in profondità il diritto penale dell’ambiente introducendo persino nel codice penale un titolo inedito (il VI bis) dedicato ai delitti contro l’ambiente. E per quanto concerne in particolare la confisca – che va ricordato non era ignota nella legge 152/2006 (TUA), ma era prevista con parsimonia e soltanto nella parte IV della legge (quella in materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati), con esclusione dei reati a tutela delle acque e dell’inquinamento idrico, e di quelli a protezione dell’aria e del contenimento delle emissioni in atmosfera per i quali valeva comunque la figura generale e tradizionale dell’art. 240 c.p. – la legge 68/2015 è intervenuta nel TUA e nel codice penale estendendo i casi di obbligatorietà della confisca, ampliando quelli in cui è possibile la confisca per equivalente, nonché allargando la categoria dei beni confiscabili. Nel corpo dell’art. 260 TUA (attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti), per esempio, è stato introdotto il comma 4 bis che impone – dunque rende obbligatoria – la confisca delle cose che servirono a commettere il reato o che costituiscono il prodotto o il profitto del reato, salvo che appartengano a persone estranee al reato. Nella seconda parte del comma 4 bis è stata aggiunta la previsione della confisca di valore equivalente di cui il condannato abbia la disponibilità, sia direttamente che per interposta persona qualora non sia possibile procedere alla confisca diretta, che comunque opera sempre in prima battuta. Anche se il d.lgs. n. 21 del 01.03.2018, in applicazione del principio della riserva di codice, ha trasfuso tale reato dal TUA nella nuova previsione del codice penale, l’art. 452 quaterdecies c.p., tra i delitti contro l’ambiente, la sua formulazione è rimasta immutata anche per quanto riguarda le novità appena accennate riguardanti la confisca. La vera novità, però, in tema di confisca è rappresentata dall’art. 452 undecies c.p. che prevede e disciplina l’istituto della confisca obbligatoria in caso di condanna o di applicazione della pena su richiesta delle parti (I° co.) con riferimento alla gran parte degli ecodelitti (inquinamento ambientale doloso 452 bis c.p., disastro ambientale doloso 452 quater c.p., traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività art. 452 sexies c.p., impedimento del controllo art. 452 septies c.p., ed i delitti di associazione per delinquere anche di tipo mafioso ambientalmente aggravati art. 452 octies c.p.). Le esclusioni da questo elenco, la cui previsione è tassativa, sono però eccellenti dal momento che non sono ricompresi i delitti di inquinamento e disastro ambientali colposi (di cui all’art. 452 quinquies c.p.), costituendo, tali ipotesi, verosimilmente, la maggioranza dei casi pratici. La misura ablativa prevista dal I° co. dell’art. 452 undecies c.p. ha ad oggetto le cose che costituiscono il prodotto o il profitto del reato o le cose che servirono a commettere il reato (tra queste ultime - ovvero gli instrumenta delicti - potranno essere ricompresi gli impianti, i macchinari, i mezzi di trasporto dei rifiuti, le aree sulle quali sono predisposte le discariche, purché sia dimostrato un nesso di pertinenzialità, e non già meramente occasionale, con il delitto accertato). La misura ablatoria non può essere disposta se la res oggetto di apprensione appartenga a 43
persone estranee al reato e cioè a coloro che non abbiano concorso in alcun modo alla realizzazione del fatto penalmente rilevante. Il secondo comma dell’art. 452 undecies c.p. consente invece la confisca per equivalente in caso di condanna per uno dei delitti previsti dal titolo VI bis del libro secondo del codice penale. Il riferimento a tutti i reati del titolo VI bis sembrerebbe autorizzare a credere che la confisca per equivalente, a differenza di quella diretta di cui al primo comma, possa essere applicata anche alle fattispecie colpose di inquinamento e disastro colposo. In realtà, secondo diversi autori, si tratterebbe di una svista del legislatore che si è tradotta in un difetto di coordinamento tra le due ipotesi. Sicché alla luce della natura afflittiva della confisca, specie di quella per equivalente, e degli stretti rapporti tra le due forme di confisca, esigenze logico-sistematiche e un’interpretazione costituzionalmente orientata del testo di legge impongono una ricomposizione della frattura normativa in questo punto (ritenendo quindi esclusi dal raggio di operatività della confisca per equivalente i reati colposi al pari della confisca diretta di cui al primo comma dell’art. 452 undecies c.p.). Altra circostanza da sottolineare è il mancato riferimento nel II° co. dell’art. 452 undecies c.p. alla sentenza di patteggiamento. Un’interpretazione orientata al principio di stretta legalità che la natura sanzionatoria della confisca di valore/per equivalente impone, porta a limitare la figura ai soli casi di una sentenza di condanna. Ciò potrebbe incentivare o comunque non disincentivare la scelta del rito speciale da parte dell’indagato/imputato. Attenzione perché nel primo caso invece – quello della confisca diretta – anche là dove la misura ablativa non abbia formato oggetto dell’accordo tra le parti in relazione al delitto ambientale contestato, il giudice procedente è comunque tenuto a disporre d’ufficio la misura. Il IV° co. dell’art. 452 undecies c.p. prevede una causa di esclusione della confisca, di inapplicabilità della stessa tutte le volte in cui l’imputato abbia efficacemente provveduto alla messa in sicurezza e, ove necessario, alle attività di bonifica e di ripristino dei luoghi. Tale previsione si rivela sintonica con l’intento del legislatore del 2015 di incentivare le attività ripristinatorie post delictum. La previsione non contempla un termine entro il quale realizzare la condotta riparatoria. Secondo alcuni andrebbe definito un intervallo temporale che non superi il momento della dichiarazione di apertura del dibattimento. Tuttavia, in assenza di un termine preassegnato, vi è una certa convergenza (e io personalmente sono di questo avviso) nel riconoscere la operatività del divieto di confisca sino all’applicazione della sanzione, mediante la opponibilità della condotta riparatoria anche nella fase esecutiva, stante la ratio della previsione (cioè del IV° co. dell’art. 452 undecies c.p.) di evitare una duplicazione sanzionatoria (come avverrebbe certamente nel caso dell’applicazione della confisca pur a fronte della reintegrazione del bene giuridico leso). *** *** *** Una delle questioni più complesse e delicate è data dalla individuazione del profitto confiscabile nei reati ambientali. Manca una disposizione che ne definisca la nozione e tale lacuna viene colmata per via interpretativa come è normale che accada quando il legislatore omette di chiarire il significato di certe espressioni. Gli esiti tuttavia non sono soddisfacenti perché nonostante i numerosi e autorevoli arresti giurisprudenziali anche ai massimi livelli (sezioni unite), la latitudine semantica della nozione di profitto resta ampia e assai mobile e questo si ripercuote negativamente sull’oggetto di ciò che può essere confiscato. Se a tale profilo di incertezza si aggiunge che la 44
linea di demarcazione tra il profitto, il prodotto e il prezzo del reato non è affatto chiara e netta, si coglie subito quanto sia difficile contenere la quantità e la qualità dei beni che possono essere confiscati. Tornando alla individuazione del profitto nei reati ambientali, facendo un massimo sforzo di sintesi, si può dire che secondo un certo orientamento il profitto deve corrispondere ad un concreto e tangibile attivo patrimoniale che l’autore del reato incamera quale conseguenza diretta ed essenziale del reato, al netto della decurtazione degli eventuali costi sostenuti, per esempio, per l’adeguamento alle norme precauzionali di settore (così la sentenza delle sez. un. 27 marzo 2008, n. 26654 e più di recente anche cass. pen., sez. VI, del 20 dicembre 2013, n. 3635). Secondo un altro orientamento che ha progressivamente guadagnato più campo il profitto confiscabile consiste in un qualsiasi vantaggio patrimoniale che sia conseguenza anche indiretta e mediata del fenomeno criminoso; potendosi esprimere anche in un mero risparmio di spesa mediante il mancato sostentamento dei costi necessari per rispettare la normativa ambientale (sez. un. 31 maggio 2013, n. 18374; ancora sez. un. 26 giugno 2015, n. 31617). Sempre nel 2015 la Corte di cassazione (sez VI°, n. 33266/15) si è espressa a favore dell’orientamento più restrittivo e garantista, ritenendo estranei al profitto i vantaggi indiretti e mediati derivanti dal reato. Tutto questo ci dice e rivela che lo spazio per contestare l’apprensione di beni eccessivamente estesa e sproporzionata rispetto all’addebito contestato è un’opzione concretamente possibile e plausibile. Ma non è l’unico argomento che può schiudere spazi di tutela e di garanzia a favore del soggetto che subisce la confisca, ve ne sono altri spendibili, comuni tanto alla confisca di cui all’art. 452 undecies c.p. quanto alle altre previste nel TUA [si pensi alla confisca dell’area – anche in caso di patteggiamento - sulla quale è stata realizzata una discarica abusiva in assenza di autorizzazione integrata ambientale di cui al primo comma dell’art. 29 quattordecies d.lgs. n. 152/2006 (contravvenzione oblazionabile); o al caso della confisca (anche in caso di patteggiamento) dell’area destinata a discarica abusiva di cui al terzo co. dell’art. 256 TUA (contravvenzione oblazionabile); ma si pensi anche all’ipotesi di cui al secondo co. dell’art. 259 TUA concernente il reato di traffico illecito di rifiuti (contravvenzione non oblazionabile perché punita cumulativamente con ammenda e arresto) che prevede la confisca obbligatoria del mezzo di trasporto anche in caso di patteggiamento]: a.	Uno è certamente rappresentato dall’inapplicabilità della confisca in caso di intervenuta prescrizione del reato nelle more del processo in virtù della natura eminentemente punitiva e, dunque, penale di queste forme di confisca (d’altronde va tenuto presente che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 68 del 7 aprile 2017, relativamente alla confisca per equivalente di cui all’art. 187 sexies co. 2 TUF, ha ribadito la natura eminentemente sanzionatoria di tale misura a prescindere da nomen iuris attribuitole dal legislatore). Ricordo, invece, che la confisca prevista dall’art. 240 c.p., essendo misura di sicurezza patrimoniale e non pena vera e propria, si applica anche in caso di intervenuta prescrizione del reato. b.	Un altro argomento è rappresentato dal fatto che la confisca potrà essere neutralizzata e disapplicata, o comunque revocata/annullata tutte le volte in cui il proprietario del mezzo, dell’impianto, del terreno risulti estraneo rispetto all’ipotesi criminosa per cui si procede.	Perché possa riconoscersi lo status di terzo estraneo alla trama criminosa occorre che non sussistano gli estremi del concorso, né materiale, né morale, al reato stesso. 45
E, in tali casi, la confisca non sarà disposta, venendo accordata tutela preferenziale agli interessi degli eventuali terzi in buona fede proprietari, per esempio, dei beni mobili di cui l’imputato abbia il possesso in ragione di contratti di leasing o di noleggio a lungo termine. Idem si può dire per l’attività illecita all’interno di un capannone di cui il proprietario sia – non per sua negligenza – all’oscuro. Non va dimenticato che oltre all’estraneità al reato la giurisprudenza più recente che si è pronunciata in materia di confisca relativa al reato di trasporto illecito di rifiuti (art. 259 TUA) richiede che sia accertata altresì la buona fede del terzo. L’onere probatorio, in questo caso, sarà a carico di costui che quindi si deve e si dovrà fare carico di dimostrare che l’uso illecito della res (della cosa, del bene) gli era ignoto e non collegabile ad un suo comportamento negligente. È evidente che la tutela del terzo, assolutamente ragionevole e condivisibile, verosimilmente, rappresenterà un limite all’effettivo ed esteso impiego della confisca. Aggiungo che, comunemente, non viene considerata estranea la persona giuridica nell’ambito della cui attività produttiva o nel cui interesse l’inquinatore ha commesso il reato ambientale. c.	Un ulteriore argomento da evidenziare in ottica difensiva e/o di strategia difensiva riguarda le contravvenzioni del TUA, oblazionabili, per le quali è prevista la confisca. Il perfezionamento dell’oblazione, infatti, rappresentando una causa di estinzione del reato, impedisce la applicazione e la esecutività della misura ablatoria. Stesso discorso vale per i nuovi meccanismi di estinzione dei reati contravvenzionali presenti nel TUA che saranno trattati nell’intervento del collega Bottiglioni. *** *** *** Un cenno ai sequestri Le peculiarità e le incertezze che caratterizzano la confisca (e quella per equivalente soprattutto) nei termini che ho succintamente descritto si colgono in maniera ancora più forte in sede di applicazione - in fase di indagini preliminari – della misura cautelare reale del sequestro preventivo, disciplinato dall’art. 321 c.p.p. Il secondo comma di tale articolo, in particolare, anticipa la confisca ad una fase procedimentale antecedente alla sentenza pronunciata al termine del giudizio di primo grado, contenendo una disposizione di ordine generale che consente il sequestro di tutti i beni per cui è prevista la confisca, naturalmente anche quella per equivalente o detta anche di valore. Il sequestro opera, quindi, in un arco temporale/procedurale in cui la formazione del dato probatorio è ancora allo stato embrionale con possibili conseguenze esiziali (sia in termini economici-produttivi che occupazionali) se il sequestro dovesse riguardare un intero stabilimento produttivo o anche soltanto un automezzo di notevole valore economico. Tra l’altro va osservato come il sequestro preventivo, diversamente dalle misure cautelari personali, non preveda, tra i suoi presupposti, la sussistenza dei gravi indizi di colpevolezza, essendo sufficiente il riscontro del fumus delicti – ovvero la verifica della sussumibilità del fatto attribuito in una determinata ipotesi di reato – e del periculum in mora – integrato (nel 46
caso della confisca per equivalente) secondo certa giurisprudenza dalla presenza di seri indizi di esistenza delle condizioni che legittimano la confisca -. Come si può notare si tratta di indici facili da rinvenire, specie se interpretati in modo assai ampio come non di rado avviene. E l’indagato che subisce questo tipo di sequestro sembrerebbe quindi avere pochi mezzi per difendersi e far sentire le proprie ragioni. Non è proprio così. 1.	Secondo sempre più frequenti pronunce di legittimità non si deve verificare per il fumus delicti solo l’astratta configurabilità del reato ipotizzato, come sostenuto negli approdi dominanti più risalenti, ma occorre tenere conto in modo puntuale e coerente delle concrete risultanze processuali e della effettiva situazione emergente dagli elementi forniti dalle parti. Nonostante la valutazione più pregnante propugnata da questa giurisprudenza (tra le tante Cass. Pen. Sez. III 22.09.2011, Canedi, in www. lexambiente.it) non sembra essere stato scalfito l’orientamento, forse ancora prevalente, secondo il quale in materia di misure cautelari reali non si può invocare il presupposto dei gravi indizi di colpevolezza di cui all’art. 273 comma 1 c.p.p. per l’adozione delle misure cautelari personali. La riflessione su tale questione si è ulteriormente arricchita (e probabilmente complicata) con l’intervento delle sezioni unite (del 31 marzo 2016) le quali con riferimento al sequestro preventivo e probatorio precisano che la valutazione giudiziale sulla sussistenza del reato, per quanto si discosti in concreto dal percorso motivazionale relativo agli indizi di colpevolezza richiesto per le misure cautelari personali, presenta affinità con quest’ultimo per quanto attiene al dovere di verificare la compatibilità e la congruità degli elementi addotti dall’accusa con la fattispecie penale oggetto di contestazione che non può essere svolta in astratto. 2.	Circa il periculum in mora, considerate le conseguenze particolarmente pregiudizievoli per i diritti patrimoniali dell’indagato, riporto testualmente quanto sostenuto da un autorevole magistrato – il dott. Epidendio – “se il sequestro preventivo è finalizzato a garantire la futura confisca e per procedere a questa è necessaria non solo l’integrazione di un titolo di reato ma anche l’inflizione della condanna, sembra difficile limitare la prognosi alla sola integrazione in astratto della fattispecie criminosa, occorrendo viceversa che la prognosi in parola sia estesa a tutti i presupposti della confisca, compresa quindi la futura condanna e dunque dovrebbe essere sorretta anche dalla presenza dei gravi indizi di colpevolezza”. Non posso che fare mie queste parole e aggiungo che il requisito del periculum in mora dovrebbe essere necessariamente inteso in questi termini alla luce della natura penale delle confische presenti nella materia del diritto penale dell’ambiente che rifugge da scorciatoie e/o semplificazioni motivazionali, richiedendo, al contrario, l’applicazione di tutte le garanzie sostanziali e procedurali tipiche della materia penale. Nel caso quindi di ordinanze applicative di sequestri preventivi che non soddisfino tale livello di garanzie credo che ci sia spazio per contestarne, a ragione, il fondamento che ne sta alla base.
3.	Un ultimo argomento importante per la difesa degli interessi patrimoniali dell’indagato è indubbiamente rappresentato dai principi dettati dall’art. 275 c.p.p., di proporzionalità e adeguatezza per le misure cautelari personali, che sono stati riconosciuti dalla giurisprudenza unanime come applicabili anche alle misure cautelari reali, in ragione dei quali il giudice è tenuto a motivare adeguatamente sull’impossibilità di conseguire il medesimo risultato attraverso una cautela alternativa meno invasiva. Si tratta, allorquando il sequestro riguarda impianti produttivi e/o rami aziendali, di contemperare le finalità di giustizia con le esigenze di continuità produttiva. Ciò, non solo è possibile, ma è auspicabile e, del resto, ci sono delle previsioni tra le disposizioni attuative del codice di procedura penale che consentono di mantenere attiva la produzione e inalterata la gestione societaria: si pensi all’istituto della restituzione delle cose sottoposte a sequestro con imposizione di prescrizioni (art. 85) che consente quindi di continuare a utilizzare l’impianto, il reparto produttivo interessato dal sequestro preventivo (senza cambiare gli amministratori e/o i direttori preposti) a condizione che si osservino le prescrizioni impartite. Un altro istituto che ha la stessa finalità, ma un contenuto in parte diverso è disciplinato dall’art. 104 bis disp. att. c.p.p. e ha ad oggetto la nomina di un amministratore giudiziario chiamato ad occuparsi degli aspetti amministrativi e gestionali e, soprattutto, ad individuare, d’intesa con l’autorità giudiziaria, le modalità di gestione idonee a contemperare le esigenze proprie del sequestro preventivo con le esigenze di continuità aziendale. **** *** Confisca e responsabilità degli enti Ai sensi dell’art. 19 del D.Lgs. n. 231/2001 la confisca del prezzo e del profitto del reato (non sono annoverati gli instrumenta delicti) è prevista come sanzione principale (insieme alle sanzioni pecuniarie e interdittive e alla pubblicazione della sentenza), obbligatoria ed autonoma, a carico degli enti e delle società. Ciò, vale per tutti i reati presupposto, e dunque anche per i reati presupposto ambientali elencati nell’art. 25 undecies della parte speciale del D. Lgs. n. 231/2001. Il secondo comma autorizza, sussidiariamente, la confisca anche per equivalente di beni, denaro o altre utilità per un valore pari al profitto e/o prezzo del reato. La confisca in questione è sempre disposta con la sentenza di condanna, mentre l’art. 53 del D. Lgs. n. 231/2001 prevede la possibilità di disporre il sequestro preventivo funzionale alla confisca (diretta o di valore) di cui all’art. 19. I limiti applicativi di questa confisca sono i diritti acquisiti dai terzi in buona fede, e la parte dei beni, del denaro che può essere restituita al danneggiato. Si presenta invece strutturalmente diversa la confisca obbligatoria (anche per equivalente) disciplinata dall’art. 6 co. 5 del Decreto in parola, avente ad oggetto il profitto del reato, commesso da soggetti apicali, sempre applicabile, anche nell’ipotesi in cui l’ente vada esente da responsabilità per aver validamente adottato ed attuato i modelli di organizzazione, gestione e controllo.
*** *** Il modello 231 Preliminarmente va precisato che la legge n. 68/2015 ha ampliato il catalogo dei reati presupposto con l’inclusione delle fattispecie incriminatrici di cui al nuovo titolo VI bis c.p., quali: l’inquinamento e il disastro dolosi e colposi, il traffico e l’abbandono di materiale ad alta radioattività, nonché i delitti associativi aggravati dalla commissione di uno dei delitti ambientali introdotti nel titolo VI bis del c.p.. È, inoltre, confermato il riferimento agli artt. 727 bis c.p. (uccisione, distruzione cattura di specie animali o vegetali selvatiche protette) e 733 bis c.p. (distruzione o deterioramento di habitat all’interno di un sito protetto) introdotti con il D.Lgs. n. 121/2011. Per il resto la legge n. 68/2015 non ha inciso sulle scelte del legislatore del 2011 con riferimento ai reati presenti nel TUA. Dunque, in materia di rifiuti, sono annoverati tutti i reati con la sola eccezione del reato di abbandono/deposito incontrollato di rifiuti di cui all’art. 256, co. d.lgs. 152/2006; in materia di inquinamento atmosferico l’art. 25 undecies richiama espressamente il reato di cui all’art. 279, co. V del TUA ovvero la violazione dei valori limite di emissione se il superamento degli stessi determina anche il superamento dei valori di qualità dell’aria; inoltre sono richiamate le ipotesi di violazione sull’impiego di sostanze nocive per lo strato di ozono (art. 3 co. 6 legge n. 549 della legge 28 dicembre 1993); sono enucleati, altresì, i reati di scarico non autorizzato di acque reflue industriali contenenti sostanze pericolose e scarico delle medesime sostanze in violazione delle prescrizioni imposte con l’autorizzazione (art. 137, commi 1 e 2 TUA), e l’ipotesi di scarico di acque reflue industriali in violazione dei limiti tabellari (art. 137, co. V del TUA). Ebbene, avviandoci verso la conclusione del mio intervento vorrei indicare le peculiarità che contrassegnano il modello 231 in relazione ai reati ambientali. La necessità di conformare il sistema della responsabilità da reato degli enti al principio costituzionale di personalità della responsabilità penale di cui all’art. 27 Cost. ha portato ad individuare dei criteri aggiuntivi di personalizzazione del rimprovero. Il D. Lgs. n. 231/2001 traendo spunto dal modello statunitense dei compliance programs individua come criterio soggettivo di imputazione la c.d. colpevolezza di organizzazione (che altro non è se non assenza o carenza di regolamentazione interna che non ha evitato o ha agevolato la realizzazione del reato del tipo di quello verificatosi in concreto). Il MOG altro non è che un documento in cui sono stabilite le regole di condotta (assunzione delle decisioni, esecuzione delle stesse, controllo dell’operato dei sottoposti alla direzione degli organi apicali) destinate a ridurre ai minimi termini il rischio di commissione dei reati presupposto ascrivibili agli enti. L’insieme di tali regole forma il modello comportamentale al quale si devono attenere i soggetti che agiscono nell’ambito dell’ente. Stante l’elevato tasso di genericità e vaghezza dei requisiti previsti dal Legislatore negli artt. 6 49
e 7 del D. Lgs. n. 231/2001 per i Modelli, il contenuto minimo e imprescindibile per un giudizio di idoneità degli stessi è stato negli anni ricavato per via interpretativa dalla giurisprudenza che si è espressa in materia, statuendo che: a.	il modello deve presupporre una mappatura dei rischi specifica, completa e non meramente ripetitiva del dettato normativo (e il modello che ne scaturisce deve contenere tante parti speciali quante sono le tipologie di reato riscontrate in sede di mappatura e da queste devono derivare procedure comportamentali coerenti e tarate sul rischio da minimizzare); b.	i componenti dell’odv devono essere autonomi e indipendenti e professionalmente competenti in materia 231, in ambito giuridico-penale e in materia di vigilanza ispettiva; c.	deve essere prevista la frequenza obbligatoria ai corsi di formazione differenziati per la generalità dei dipendenti in base alle diverse aree di rischio in cui operano; d.	deve essere presente un sistema capillare di flussi informativi da e verso l’odv; e.	a garanzia dell’effettività del modello e delle sue previsioni deve essere previsto e applicato - quando serve - il sistema disciplinare. Con riferimento alla materia ambientale, è opinione condivisa che i modelli debbano tenere conto delle peculiarità di tale materia. Va promosso pertanto un approccio specifico che tenga conto, da un lato, delle caratteristiche dei reati ambientali presupposto (perlopiù contravvenzioni), connotate dal legame/ rinvio a discipline amministrative e, da un altro lato, del contributo determinante della giurisprudenza nel settore ambientale la cui conoscenza dovrebbe concorrere già in sede di adozione o adeguamento del MOG ad orientare la predisposizione di misure e controlli efficaci. Quanto alla mappatura dei rischi e all’individuazione dei processi sensibili è bene che essa non sia limitata ai soli aspetti inerenti la gestione operativa degli aspetti ambientali. Ciò, in considerazione del fatto che i reati ambientali sono frequentemente contestati in concorso con altre fattispecie (dai reati contro la PA, ai reati di riciclaggio, fino ai reati informatici inerenti il sistema SISTRI), in grado di attivare comunque la responsabilità dell’ente, spesso con pene più severe rispetto a quelle previste per le violazioni ambientali. Ancora, deve essere ricalibrato in materia ambientale l’istituto della delega di funzioni (già affermato e poi normato in materia prevenzionistica) che, pur in assenza di una espressa previsione normativa, costituisce a certe condizioni una realtà consolidata e riconosciuta dalla giurisprudenza anche in questo settore. Al riguardo, si condivide l’opinione di quegli autori secondo cui è opportuno integrare la fase del conferimento della delega di funzioni già nel MOG, per dotarlo della precisa e puntuale ricognizione dei compiti e delle funzioni aziendali. In questa prospettiva, per ritenersi efficacemente attuato un MOG, sarà necessario che il conferimento in modo idoneo della delega di funzioni risulti in esso già presente o comunque presupposto, potendosi vertere altrimenti in un’ipotesi tipica di colpa di organizzazione. Infine, quali sono i rapporti tra il MOG e i sistemi di gestione ambientale attualmente più ac50
creditati (che sono quelli conformi alle norme UNI EN ISO 14001 e il regolamento EMAS)? E a quali condizioni l’utilizzo in tutto o in parte di tali sistemi, pur senza costituire una presunzione di conformità come invece avviene in materia di responsabilità degli enti in materia di sicurezza sul lavoro, potrà comunque giovare all’ente in punto di esenzione da responsabilità? C’è ampio e diffuso consenso nel ritenere, e chi vi parla è di tale avviso, che la predisposizione di un MOG efficace in materia ambientale invero non può esaurirsi nell’adozione dei sistemi di gestione accennati. Si è visto che gli artt. 6 e 7 del D. Lgs. n. 231/2001 richiedono requisiti più stringenti ed ulteriori quali su tutti (ma non solo) l’OdV e il sistema disciplinare. Inoltre, è pacifico che il MOG per essere valido ed esplicare i suoi effetti non può essere parziale (ovvero comprendere solo una tipologia di reati ed ignorare le altre) ma deve abbracciare tutti i reati presupposto, salvo declinare in misura differente le varie parti speciali del MOG in funzione della diversa entità del rischio valutata in sede di mappatura. In definitiva, il Modello 231 in materia ambientale non può ricalcare tout court uno dei sistemi gestionali poc’anzi richiamati, ma una ragionata e ponderata integrazione tra di essi non può che costituire un importante elemento di facilitazione ai fini della efficace adozione del MOG con riferimento ai reati ambientali elencati dall’art. 25 undecies. Grazie. Moderatore: Grazie all’avvocato Stefano Bruno che ha messo ordine in un panorama veramente complesso che è quello delle confische. Si tratta di istituti dalla natura proteiforme e proprio per questo è difficile difendersi perché alcune ipotesi di confisca seguono regole di tipo penale, altre di tipo amministrativo. Quindi anche gli spunti che l’avvocato Bruno è riuscito ad enucleare nella fine del proprio intervento sono assolutamente fondamentali. Non mi dilungo oltre e introduco immediatamente il relatore successivo che è l’avvocato Bottiglioni, anche lui membro fondatore di DPEI, anche lui da anni si occupa nel foro bolognese (e non solo) di diritto penale d’impresa. L’avvocato Bottiglioni ci illustrerà altre due tematiche cruciali, da un lato quella della delega di funzioni. Il tema della delega di funzioni sicuramente attiene ai profili relativi all’individuazione del soggetto che è responsabile all’interno dell’impresa. Quindi spostiamo in un primo momento la lente di ingrandimento sull’individuazione del soggetto che all’interno della compagine dell’organizzazione aziendale può essere ritenuto penalmente responsabile, e poi nella seconda parte dell’intervento, come da titolo, l’avvocato Bottiglioni ci illustrerà meglio le disposizioni premiali (già più volte richiamate) che consentono di evitare la confisca e l’affermazione della responsabilità penale.
LA VALENZA DELLE DELEGHE E PROCURE NEL DIRITTO PENALE DELL’AMBIENTE E LE DISPOSIZIONI PREMIALI TRA RAVVEDIMENTO OPEROSO E I MECCANISMI DI ESTINZIONE DEI REATI CONTRAVVENZIONALI Avv. Gino Bottiglioni Cassazionista, studio legale BRB
In primo luogo, desidero ringraziare gli organizzatori per avermi invitato a questo Convegno, che ritengo sia una importante occasione di confronto e riflessione su un argomento di estremo interesse, che ci tocca tutti da vicino. Del resto, l’ambiente e la sua tutela sono temi di grandissima attualità, ed è quindi da salutare positivamente l’attenzione che sempre di più spesso viene loro dedicata. In tal senso, è emerso anche dagli interventi che sono stati illustrati da coloro che mi hanno preceduto che il legislatore, con la normativa di cui ci occupiamo oggi in questa giornata di studio, ha cercato una volta tanto di venire incontro anche a quelle che sono le esigenze pratiche, non solo della giurisprudenza, ma anche della vita di tutti i giorni. Lo ha fatto, come vedremo a breve, in un modo che da alcuni è stato definito illogico, da un lato intervenendo sulle contravvenzioni, che sono reati bagattellari ma di più frequente verificazione nella vita d’impresa, dall’altro creando queste fattispecie codicistiche, i cosiddetti ecorati, affette da gigantismo e che, conseguentemente, come riferiva il dottor Scarcella nella sua pregevole relazione, hanno ricevuto e tuttora ricevono scarsa applicazione giurisprudenziale. Però è anche vero che questa risposta del legislatore ha anche fornito tutta una serie di stimoli e di strumenti che, a mio giudizio, presentano anche profili di estrema importanza e di grande interesse. La relazione che mi è stata affidata tocca argomenti diversi tra loro ma che appaiono tutti accomunati dalla caratteristica di essere costituiti da strumenti finalizzati a migliorare la posizione giuridica della persona fisica, imprenditore ma non solo, e che non sono quindi rivolti, se non in senso indiretto, alla persona giuridica. La delega di funzioni in materia ambientale Inizierei da un tema molto discusso in dottrina e giurisprudenza e che solo di recente ha trovato una stabile collocazione nel diritto penale ambientale, e mi riferisco alla delega di funzioni, un argomento di notevole interesse, non solo teorico ma anche pratico. Le esigenze dell’attuale sistema economico impongono una articolata e complessa organizzazione delle strutture aziendali, sempre più caratterizzata da un progressivo intensificarsi della componente tecnologica nei sistemi di produzione, tale da esporre a rischi beni giuridici della
Bologna, 20.02.2019 - Avv. Gino Bottiglioni
più varia natura, riferibili a cerchie sempre più vaste di soggetti. In un simile contesto, diventa sempre più difficile individuare a quale soggetto, nell’ambito di una struttura complessa, possa o debba addebitarsi un illecito di natura penale. Se infatti il diritto penale non si interessasse di affrontare i problemi legati all’assetto organizzativo della struttura complessa e si rivolgesse, con i suoi precetti e le sue sanzioni, a membri della organizzazione aziendale che non fossero effettivamente in grado, per poteri e posizione, di influire sui fattori e sulle funzioni chiamate in causa dalla violazione della norma penale, la risposta dell’ordinamento sarebbe arbitraria, ingiusta e quindi inefficace. Appare quindi necessario trovare un punto di equilibrio tra quel fisiologico processo di spersonalizzazione che caratterizza tutti gli enti economici, e le irrinunciabili garanzie costituzionali, prima tra tutte quella rappresentata dalla personalità della responsabilità penale. Non appare certamente opportuno concentrare la responsabilità troppo verso il basso o troppo verso l’alto. Si è in tal senso osservato come appaia di tutta evidenza che nelle realtà imprenditoriali, di grandi ma, come vedremo a breve, anche di piccole dimensioni, i soggetti destinatari di obblighi penalmente sanzionati possano a volte trovarsi nella pratica impossibilità di far fronte ai molteplici adempimenti che incombono su di essi e si trovino nella necessità di delegare ad altri determinati poteri, in modo da liberarsi dalle relative responsabilità penali. Del resto, è opinione comune che il ricorso alla delega non sottende l’intento di eludere il precetto penale, rappresentando piuttosto un modo per adempierlo correttamente ed efficacemente. Spesso può capitare che l’imprenditore non sia in grado, per la distanza dalle fonti di pericolo ovvero per la mancanza della necessaria competenza tecnica, di ottemperare a tutti gli obblighi che la carica gli impone. In questi casi il ricorso alla delega non solo è opportuno ma addirittura necessario, al fine di poter garantire una più efficace salvaguardia dei beni giuridici esposti a pericolo. La delega di funzioni, affermatasi nella prassi aziendale da qualche decennio, è stata recepita in giurisprudenza intorno agli anni 80 ed è stata codificata nel solo settore degli infortuni sul lavoro dagli artt. 1 e 2 D.Lgs 626/94, per poi essere trasfusa, con qualche modifica, nel D.lgs 81/2008. Inizialmente, l’esistenza della possibilità di far operare la delega di funzioni anche in materia ambientale incontrò delle resistenze. In primo luogo si faceva riferimento alla assenza di un riferimento normativo, poi alla mancanza di quelle qualifiche soggettive intermedie presenti invece nella normativa giuslavoristica (si pensi, per esempio, alla qualifica di preposto), ed infine alla convinzione, ormai superata, che i reati ambientali fossero reati comuni, per la commissione dei quali non fosse quindi necessaria una qualifica fattuale o normativa come invece avviene per i cosiddetti reati propri. In realtà, si è ben presto osservato come la normativa ambientale risulti invece caratterizzata da una molteplicità di fattispecie le quali, o perché formulate dal legislatore come proprie, o perché ricostruibili come tali in via interpretativa (anche se si utilizza la locuzione chiunque) atteso che le rispettive condotte richiedono implicitamente, per poter essere realizzate, specifici poteri o titolarità, possono quindi essere poste in essere solo dai vertici della impresa, titolare o legale rappresentante, ovvero, nel caso di società, dall’amministratore, direttore generale o ai responsabili delle diverse unità produttive. La delega nell’ambito dei reati ambientali è stata poi accettata anche in considerazione della acquisita consapevolezza circa la necessità di una tutela rafforzata del bene giuridico ambiente. Del resto, si è osservato che, in definitiva, riconoscere una responsabilità penale in capo al rappresentante legale di una impresa in caso di effettivo trasferimento di funzioni tramite una delega, al di là di un suo provato coinvolgimento nell’illecito altrui, significherebbe attribuirgli un fatto penalmente rilevante a titolo di responsabilità oggettiva o, addirittura, di responsabilità 53
per fatto altrui, qualora l’imprenditore si trovasse a rispondere per attività poste in essere in maniera autonoma da un altro soggetto. Ecco dunque nascere la necessità di individuare le condizioni alle quali il soggetto apicale della persona giuridica può delegare ad altri determinati poteri e, di conseguenza, liberarsi dalle responsabilità penali legate al loro esercizio. Condizioni che sono sia soggettive che oggettive e che appaiono oggi individuate grazie anche all’opera della giurisprudenza, di merito ma soprattutto di legittimità. E così, per aversi una delega valida ed efficace, di volta in volta si dovrà accertare, in primo luogo, che non sia artificiosa o fraudolenta, dovendo la stessa rispondere ad effettive esigenze della impresa e derivare in modo non equivoco dalla sua organizzazione, in conformità alle disposizioni statutarie adottate secondo le previste procedure degli organi competenti In tale contesto, è stata affrontata la questione delle dimensioni della struttura che, in un primo tempo la giurisprudenza considerava elemento potenzialmente ostativo alla validità delle delega: ovvero, secondo alcune sentenze solo nelle imprese di grandi dimensioni appariva giustificata la necessità di decentrare compiti e responsabilità. Successivamente, tale orientamento è stato abbandonato, e faccio riferimento alla sentenza numero 27862 del 2015, emessa da un Collegio della terza sezione della Corte di Cassazione nell’ambito del quale il cui consigliere relatore fu proprio il dott. Scarcella, del quale abbiamo appena ascoltato una illuminante relazione, sentenza che rappresenta la prima innovativa apertura di quel filone giurisprudenziale che non ha più ritenuto che tra i requisiti della delega vi fosse quello di essere ritenuta necessaria per le dimensioni dell’ente. Nella motivazione di tale sentenza si è giustamente valorizzato un parallelo con la disciplina che la delega di funzioni aveva ricevuto nel campo della sicurezza del lavoro, stabilendo che i due settori, che pure hanno molti punti di contatto, non potevano prevedere esiti opposti con riferimento ad un istituto comune quale è la delega di funzioni; se ciò fosse accaduto si sarebbe finito per violare il principio di non contraddizione che non consente che un ordinamento prima conceda un potere di agire, nel nostro caso si fa riferimento alla materia sulla sicurezza sul lavoro ove il requisito delle dimensioni non è contemplato per la delega di funzioni, e poi vieti quello stesso potere in materia ambientale. Ne consegue che oggi le dimensioni della impresa non sono più un elemento da tenete in considerazione per ritenere valida o meno la delega. Contano però anche altri presupposti quali: l’effettivo trasferimento di poteri in capo al delegato, con l’attribuzione a quest’ultimo di una completa autonomia gestionale e finanziaria, in assenza della quale il delegato non sarebbe in grado di incidere effettivamente sulla tutela del bene protetto (si tenga presente che secondo alcuni non sarebbe necessaria una autonomia di spesa, ma semplicemente che se vi sono delle richieste di spese da affrontare formulate dal delegato, il delegante le esaudisca); la natura formale ed espressa della delega, tale che ne sia garantita la pubblicità e la conoscenza da parte dei terzi (per la verità, alcune sentenze ritengono che la forma scritta sia da ritenersi necessaria solo a livello probatorio ma non per la validità della delega, che sarebbe operativa anche se inespressa od implicita, salvo che non si verta nell’ambito di una pubblica amministrazione o quando il delegato debba operare sulla base di una autorizzazione pubblica); la sua specificità, in ordine alle mansioni affidate; la capacità ed idoneità tecnica e professionale del delegato che peraltro, secondo alcune sentenze, non sarebbe elemento da valorizzarsi in senso specialistico e non andrebbe intesa in senso diverso da quella che caratterizza l’imprenditore e che appare rappresentata, ex art. 2082 c.c., dalla capacità di procedere alla organizzazione dei mezzi per la produzione e lo scambio di beni e servizi; la mancata conoscenza, da parte del delegante, di eventuali negligenze o della sopravvenuta incapacità del delegato; l’assenza di una indebita ingerenza da parte del delegante nella attività
del delegato, tale che si possa pensare ad una riassunzione da parte del primo dei poteri conferiti al secondo. Appare dato pacificamente acquisito che la delega non sarà comunque ritenuta valida ove la commissione del reato ambientale appaia riconducibile a cause strutturali, derivate da scelte generali o frutto di una carente ed elusiva politica ambientale della impresa. Infine, vi è la questione della configurabilità di una eventuale responsabilità residua indelegabile a carico del soggetto obbligato in via primaria, derivata dalla esistenza di limiti invalicabili nella efficacia liberatoria della delega: in tal senso, è affermazione ricorrente che permane in capo al delegante un obbligo di sorveglianza sull’operato del delegato, per supplire alla inattività di quello, da ritenersi derivato dal più generale obbligo che incomberebbe sull’imprenditore di impedire la commissione di fatti illeciti o prevenire inosservanze di obblighi di legge da parte dei dipendenti. In sostanza, secondo questo orientamento per effetto della delega l’obbligo penalmente sanzionato muterebbe natura e contenuto, trasformandosi da obbligo di risultato in obbligo di mezzi, avente ad oggetto non già la diretta osservanza della norma sanzionata, ma la vigilanza sull’operato della persona delegata (cd culpa in vigilando). A tale riguardo, tale orientamento può invocare a proprio favore il disposto del comma 3 dell’art. 16 D.lgs 81 del 2008, secondo il quale la delega di funzioni non esclude l’obbligo di vigilanza in capo all’obbligato principale, in ordine al corretto espletamento da parte del delegato delle funzioni trasferite. In una tale ottica si ritiene, al contempo, che il delegante possa invocare, a proprio favore anche il secondo principio stabilito nella stessa disposizione, secondo il quale l’obbligo di vigilanza è validamente assolto con l’adozione di un modello di organizzazione e gestione idoneo ad avere efficacia esimente della responsabilità delle persone giuridiche. Va peraltro segnalato che vi è un altro orientamento giurisprudenziale che obietta che una simile conclusione finirebbe per vanificare la stessa funzione della delega, visto che una responsabilità per mancata vigilanza non differirebbe da quella comune dell’imprenditore per tutte le responsabilità legate alla vita della impresa: piuttosto, la delega trasferirebbe tutte le responsabilità in capo al delegato, ed avrebbe quindi una piena efficacia liberatoria, con l’unico limite rappresentato dalla necessità, per il delegato, di riferire in merito a quelle situazioni nella quali non abbia la possibilità di intervenire nel senso dovuto, e per il delegante di operare nel senso richiesto dal delegante. Infine, in ossequio a quanto previsto dal citato articolo 16, così come modificato dalla novella del 2009, sembra ammissibile, anche in materia ambientale, la ulteriore delegabilità delle funzioni delegate, a condizione che ciò avvenga di concerto con l’obbligato originario, che il trasferimento di funzioni sia specifico, e che il delegato/delegante attui una vigilanza in ordine al corretto espletamento delle funzioni trasferite. Le ipotesi premiali del diritto penale ambientale. Anche sul versante del diritto penale premiale la riforma della legge 68 del 2015 si colloca nel segno della continuità con le recenti opzioni politico criminali adottate dal legislatore in altri campi di materia (si passa dal terrorismo agli stupefacenti) prevedendo benefici premiali di diversa entità per gli ecoreati disciplinati dal codice penale nonchè per le altre fattispecie collocate nel T.U.A. Più precisamente, per i nuovi e più gravi ecodelitti di cui al titolo VI bis del codice penale sono state previste delle speciali circostanze attenuanti incentrate su condotte postfatto del reo di segno riparativo, mentre per i meno gravi reati del codice dell’ambiente è stato architettato uno 55
speciale meccanismo estintivo sulla falsariga di quello coniato e proficuamente sperimentato nel diritto penale del lavoro. La ratio comune di questi meccanismi è rappresentata dal rilievo attribuito alla effettività della tutela ambientale, essendosi ritenuto che più che la repressione del delitto commesso ciò che conta è la bonifica o il ripristino degli ecosistemi o di parti di essi danneggiati. Con riferimento al tema del rapporto tra aggravanti e attenuanti in materia ambientale, in dottrina si è rilevata la mancanza di una norma di coordinamento tra le stesse, sulla falsariga di quella che, per esempio, in materia di mafia, in caso di compresenza della aggravante di cui all’art. 7 d.l. 152/1991 e della attenuante della dissociazione attuosa, prevede la prevalenza della seconda sulla prima. Nulla di tutto ciò in materia ambientale, ove i rapporti tra aggravanti e attenuanti sono rimessi alla discrezionalità giudiziaria. Si tratta di un tema particolarmente delicato perché, a seconda dell’esito del bilanciamento, si può passare da pene draconiane a sanzioni molto modeste: per esempio, in tema di disastro ambientale, si può arrivare ad una pena aumentata fino alla metà (e quindi ad una reclusione fino a 22 anni) o giungere ad una pena diminuita fino a due terzi (pari quindi a 3 anni di reclusione). Non vi è chi non veda che si tratta di una forbice molto ampia posta nelle mani di chi è chiamato a giudicare. Visto che si utilizza la locuzione chiunque, le attenuanti che ci si appresta a descrivere potranno essere applicate tanto all’indagato che all’imputato ma non al condannato. Inoltre, si è segnalato che le ipotesi attenuate non sembrerebbero potersi applicare alle cosiddette ecomafie, poiché nei riferimenti posti all’inizio dell’art. 452 decies c.p. manca un richiamo testuale all’altra fattispecie contenuta nell’art. 452 octies c.p., ossia l’associazione per delinquere di tipo mafioso ex art. 416 bis c.p. Forse si è voluto evitare una complessa sovrapposizione con l’attenuante di cui all’art. 8 D.Lvo 152/1991: al mafioso si applicherà dunque solo quest’ultima, anche se vale la pena di segnalare che, da un lato tale attenuante non contempla tra i presupposti le attività di messa in sicurezza o bonifica dei siti inquinati e, dall’altro, che l’art. 8 D.Lvo prevede sconti di pena da un terzo alla metà, mentre l’art. 452 decies c.p. dalla metà a due terzi, con la conseguenza che l’appartenente alla associazione semplice avrà uno sconto di pena più significativo dell’appartenente alla associazione criminale di tipo mafioso. Il prossimo tema è costituito dal Il ravvedimento operoso di cui all’art. 452 decies c.p. Tale norma prevede che: “Le pene previste per i delitti di cui al presente titolo, per i delitti di associazione per delinquere di cui all’art 416 c.p. aggravato ai sensi dell’art. 452 octies nonchè per il delitto di cui all’art 260 D. Lvo 152 del 2006 e successive modifiche sono diminuite dalla metà a due terzi nei confronti di colui che si adopera per evitare che l’attività delittuosa venga portata a conseguenze ulteriori ovvero prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, provvede concretamente alla messa in sicurezza, alla bonifica e, ove possibile, al ripristino dello stato dei luoghi e diminuite da un terzo alla metà nei confronti di colui che aiuta concretamente l’autorità di polizia o l’autorità giudiziaria nella ricostruzione del fatto, nella individuazione degli autori o nella sottrazione di risorse rilevanti per la commissione dei delitti. Ove il giudice, su richiesta dell’imputato, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado disponga la sospensione del procedimento per un tempo congruo, comunque non superiore a due anni, e prorogabile per un periodo massimo di un ulteriore anno, al fine di consentire le attività di cui al comma precedente, il corso della prescrizione è sospeso”. Nella prima parte dell’art. 452 decies sono disciplinate due circostanze ad effetto speciale oggettive, appartenenti alla categoria del ravvedimento operoso a cui è correlato il maggiore sconto di pena dalla metà a due terzi e cioè l’essersi adoperato per evitare che l’attività delittuosa sia
portata a conseguenze ulteriori e l’aver provveduto concretamente, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, alla messa in sicurezza, alla bonifica e, ove possibile, al ripristino dello stato dei luoghi. In primo luogo, va osservato come non si dia spazio a profili soggettivi quali la volontarietà o la spontaneità poiché è sufficiente adoperarsi, ovvero non è richiesta la concreta riduzione del danno cagionato ma basta la tensione, oggettiva, verso questo scopo. In sostanza, per il legislatore lo sconto di pena non è legato ad aspetti etico motivazionali, ma unicamente parametrato sul versante oggettivo dell’offesa al bene giuridico. Si ritiene che sia comunque necessaria la idoneità effettiva della contro condotta del reo e in tal senso, secondo alcuni, sarebbe stato preferibile utilizzare, al posto della locuzione adoperarsi, il concetto di evitare. La seconda attenuante ad effetto speciale che gode dello stesso sconto di pena è quella introdotta dalla congiunzione disgiuntiva ovvero e consiste nel provvedere concretamente, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento alla messa in sicurezza, alla bonifica e, ove possibile, al ripristino dello stato dei luoghi. Questa attenuante opera solo se la condotta riparatoria incide effettivamente sulla precedente offesa al bene tutelato, anche se prescinde dall’integrale ripristino della sua originaria dimensione, visto che la sua rigidità è temperata dalla clausola ove possibile. Si osserva in dottrina che se la contro condotta produce l’effettivo e concreto recupero delle zone interessate dal reato ambientale allora vi potrà essere l’estensione della riduzione di pena ai concorrenti, altrimenti si ritiene che i benefici possano essere riferiti solo al soggetto agente. Si tenga presente che i concetti richiamati dalla norma di messa in sicurezza, bonifica e ripristino hanno tutti una definizione legislativa all’interno dell’art. 240 del T.U.A, alle lettere n, p, q. Infine, visto che può essere necessario del tempo, è prevista la possibilità di sospendere il procedimento e la prescrizione, per un tempo non superiore a due anni, prorogabile per un ulteriore anno. La seconda attenuante speciale ambientale è costituita da una classica ipotesi di collaborazione processuale che prevede un minore sconto di pena che va da un terzo alla metà per chi aiuti concretamente l’autorità di polizia o giudiziaria nella ricostruzione del fatto, nella individuazione degli autori, o nella sottrazione di risorse rilevanti per la commissione dei delitti. La collaborazione processuale non può essere considerata una circostanza oggettiva, poiché sullo sconto di pena più che il contributo concreto fornito dal reo incide la sua decisione, strettamente personale, di dissociarsi dalla commissione del reato e di aiutare gli inquirenti. Si richiede che il contributo sia stato effettivamente utile alle attività della polizia o giudiziaria, poichè si parla di aiuto concreto e quindi produttivo di un impianto efficace. Per lo sconto di pena è sufficiente che sia raggiunto uno dei tre effetti previsti dalla norma: ricostruzione del fatto, individuazione autori, sottrazione di risorse rilevanti. Teoricamente, le due attenuanti del 452 decies potrebbero concorrere laddove il reo, dopo aver riparato le conseguenze del proprio delitto ambientale prima dell’apertura del dibattimento, durante la sua celebrazione fornisca un contributo informativo utile allo svolgimento delle indagini sul fatto. In una simile ipotesi si applicherebbe l’art. 67 c.p. e quindi la pena potrà essere un quarto di quella comminata. Chiudo questa parte dell’intervento con una notazione sulla pressochè inesistente applicazione giurisprudenziale delle fattispecie premiali appena descritte: certo, la normativa non è entrata in vigore da molto tempo, ma la mancanza di sentenze in materia non fa ben sperare sulla loro futura applicazione.
Spero ovviamente di essere smentito, ma temo ci sia il rischio concreto che le norme di cui vi ho parlato restino pressochè lettera morta. Il meccanismo estintivo delle contravvenzioni previsto nel T.U.A. Infine, passiamo ora a parlare dello speciale meccanismo estintivo delle contravvenzioni ambientali di cui agli artt. 318 e ss del T.U.A. La logica premiale che ha caratterizzato la recente riforma degli ecoreati ha indotto il legislatore a introdurre anche uno speciale meccanismo estintivo delle contravvenzioni di minor disvalore ma di più frequente verificazione presenti nel TUA. In tal senso, si è ritenuto opportuno istituire una articolata procedura premiale modellata sulla falsariga di quella proficuamente sperimentata nel diritto penale del lavoro con l’istituto ex art. 19 e ss D.Lgs 758/94 che consente, se rispettata in tutti i suoi passaggi, di estinguere le contravvenzioni ambientali di minor disvalore penale. Questo meccanismo appare infatti indirizzato, da un lato allo scopo principale cui sembra tendere l’intera normativa, ossia la tutela effettiva del bene fin dove possibile, effettuata tramite una contro condotta ripristinatoria, dall’altro appare rispondere a condivisibili esigenze di deflazione processuale, dal momento che il legislatore ha ritenuto inutile celebrare processi per violazioni minori che possono essere sanate. A tale riguardo in dottrina si è fatto richiamo al principio di extrema ratio, nella prospettiva della sussidiarietà secondaria: in sostanza, l’ordinamento rinuncia a punire, a certe condizioni, fatti che in concreto non appaiono lesivi del bene protetto, anche grazie all’opera riparativa del reo che deve efficacemente annullare ogni fattore di rischio, di qualsiasi portata offensiva, anche sotto forma di pericolo. L’estinzione è subordinata all’adempimento di due condizioni da parte del responsabile della condotta contestata: la prima, è rappresentata dal rispetto puntuale delle prescrizioni impartite dall’organo di vigilanza, al fine di eliminare la contravvenzione accertata e consentire il ripristino di una situazione di fatto in tutto e per tutto conforme alle pretese normative; la seconda, dal pagamento in via amministrativa di una somma pari ad un quarto del massimo della ammenda prevista per l’infrazione contestata nei termini indicati. Nel caso in cui il contravventore non assolva in modo soddisfacente e tempestivo anche solo uno degli obblighi previsti il processo farà il suo corso, a meno che non si applichi quanto previsto dall’art. 318 septies comma 3 T.U.A., in base al quale, in caso di adempimento tardivo ma congruo, o di adempimento secondo modalità differenti da quelle indicate dall’organo di vigilanza, il contravventore potrà chiedere di essere ammesso all’oblazione discrezionale di cui all’art. 162 bis c.p., beneficiando della riduzione dell’importo da pagare. Nell’ottica di indicare modalità condivise di gestione della normativa da parte degli utenti, ed evitare che i cittadini si trovino posti di fronte ad applicazioni diverse della medesima normativa a seconda del luogo in cui la violazione si è consumata e della Procura della Repubblica che si trova ad indagare, la Procura Generale di Bologna, di concerto con le Procure della Repubblica della Emilia Romagna, ha stilato un Protocollo di intesa che affronta e risolve molte delle problematiche legate alla normativa in oggetto. Il protocollo si apre con la indicazione che le condizioni richieste dalla normativa per la sua applicazione sono due: la prima, che il reato sia una contravvenzione prevista dal T.U.A e non una contravvenzione disciplinata da altri atti normativi che magari rinviino alle contravvenzioni del TUA solo quoad poenam (sono quindi escluse, per esempio, le contravvenzioni edilizie e gli ecoreati previsti dal codice penale); la seconda, che l’illecito non abbia cagionato danno o pericolo concreto di danno alle risorse ambientali urbanistiche o paesaggistiche protette 58
In tale contesto, si è osservato che più che alla struttura astratta della fattispecie occorrerà procedere alla verifica in concreto di quelle che sono state le conseguenze prodotte dalla condotta incriminata. In sostanza, si ritiene che possano usufruire della procedura estintiva quelle ipotesi nelle quali una condotta riparativa post fatto possa incidere positivamente riducendo i pericoli per l’ambiente innescati dalla precedente condotta contravvenzionale. Il protocollo risolve anche un problema che si è subito affacciato tra coloro che hanno preso in esame la legge e afferma che la particolare procedura estintiva si applica, oltre che alle contravvenzioni punite con pena pecuniaria (ammenda) a quelle con pena alternativa (ammenda o arresto) ma non si applica a quelle, più gravi, punite con pena congiunta (arresto e ammenda). Le ragioni di tale conclusione sono diverse ed appaiono condivisibili. Da un lato, nel Protocollo si afferma che l’art. 318 quater, in relazione all’adempimento, parla del pagamento di una somma pari ad un quarto del massimo della ammenda ma, non facendo riferimento ad alcuna ipotesi di conversione della pena detentiva in pena pecuniaria, fa sì che risulti pacifico che la procedura non si possa applicare alle contravvenzioni punite con la pena dell’arresto. Se ne ricava che sarebbe irragionevole consentire l’applicazione della procedura alle contravvenzioni punite con pena congiunta e negarla a quelle punite con il solo arresto: in una simile ipotesi verrebbero violati i principi di uguaglianza e ragionevolezza, perché così ragionando si permetterebbe l’applicazione della procedura a casi più gravi (punti con arresto e ammenda) mentre la si negherebbe per quelli meno gravi (puniti solo con l’arresto). In effetti, se si consentisse l’applicazione della procedura estintiva anche alle contravvenzioni punite con pena congiunta, si finirebbe per prevedere per le stesse un trattamento di favore rispetto a quelle punite con il solo arresto (per le quali la procedura non è pacificamente ammessa) e si creerebbe una sperequazione con quelle, meno gravi, punite con pena unicamente pecuniaria o alternativa. In un’ottica più ampia, consentire l’applicazione del meccanismo della conversione della pena detentiva in pena pecuniaria, in ragione di euro 250 per ogni giorno di pena detentiva, non solo apparirebbe in contrasto con il principio di legalità, visto che l’art. 318 quater T.U.A. non lo prevede, ma porterebbe a risultati caratterizzati da pene pecuniarie eccessivamente esose, vanificando di fatto gli effetti pratici della normativa: nel Protocollo si fa l’esempio di alcune contravvenzioni, quali, per esempio, l’art. 137 comma 211 D.Lvo 156/2006, per le quali la procedura estintiva sarebbe accessibile dal contravventore pagando una somma pari a euro 68.437 (un quarto della pena prevista, previo ragguaglio). Alle contravvenzioni punite con pena congiunta per le quali l’arresto può arrivare fino a tre anni, a quella somma si aggiungerebbe un quarto della pena pecuniaria (nell’esempio, altri 30.000…). Non vi è chi non veda che si tratta di somme che finirebbero per disincentivare il ricorso alla procedura, vanificando, di fatto, il meccanismo previsto dal legislatore. Del resto, alla stessa conclusione si è giunti anche nell’omologo meccanismo estintivo previsto nel diritto penale del lavoro. Ancora, si osservi l’art. 318 septies dispone che un inadempimento tardivo, ma comunque congruo, o la eliminazione delle conseguenze della contravvenzione con modalità diverse da quelle dettate dall’organo di vigilanza, sono valutati ai fini della applicazione della oblazione ex art. 162 bis c.p., che però pacificamente non si applica alle contravvenzioni punite con l’arresto o con pena congiunta. Si deve quindi ritenere che ragioni di coerenza sistematica portino a ritenere che la nuova disciplina debba coincidere con quella prevista per l’oblazione. In conclusione, nel Protocollo si ritiene che: la procedura estintiva si applica solo alle contrav59
venzioni in materia ambientale, previste nel T.U., punite con pena pecuniaria o con pena alternativa; la valutazione del danno o del pericolo concreto e attuale di danno è effettuata dall’organo accertatore, ma un eventuale contrario avviso del PM, al quale la notizia di reato va comunque prontamente trasmessa, può determinare la esclusione dell’ammissione alla procedura, poiché questa è pur sempre una condizione negativa dell’esercizio dell’azione penale (ovvero di procedibilità) la cui valutazione finale va comunque rimessa all’Autorità Giudiziaria, cui spetta l’esercizio obbligatorio dell’azione penale. Se ne ricava che la somma da pagare sarà pari a un quarto del massimo previsto dalla contravvenzione. L’organo accertatore, sia che si tratti di organo specializzato sia che si tratti di polizia giudiziaria, dovrà senza ritardo, preferibilmente con la notizia di reato, comunicare ogni elemento utile per le opportune valutazioni in ordine al danno o al pericolo di danno e comunque motivare sulla ritenuta inammissibilità alla procedura (per la presenza di danno o pericolo concreto e attuale): nei casi dubbi curerà la comunicazione per le vie brevi alla Procura e all’organo asseveratore. Il Protocollo prevede ancora che nelle Procure dovrà essere nominato un responsabile dei contatti con l’esterno, scelto all’interno del gruppo specializzato di sostituti che trattano la materia; l’organo asseveratore delle prescrizioni sarà l’ARPAE regionale, che avrà cura di predisporre delle prescrizioni standard per ciascuna delle violazioni estinguibili ai sensi della parte sesta bis del T.U.A, in modo che possano essere diffuse tra le forze dell’ordine. Nei casi più complessi, ove vi sia dubbio sulla prescrizione da impartire, l’organo accertatore prenderà contatto con i vertici di ARPAE al fine di individuare le disposizioni da impartire per far cessare l’illecito, o le situazioni pericolose. In ogni caso dovrà sempre essere comunicata la notizia di reato e l’ARPAE, il N.O.E, la Capitaneria del Porto di Ravenna e il Corpo Forestale dovranno verificare che le singole violazioni non siano condotte spia di violazioni più gravi che non sarebbero ammesse alla procedura: in tal senso nel Protocollo si fa l’esempio di plurime violazioni della normativa sui rifiuti, che potrebbero essere indici di una attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti ex art. 260 D.Lvo 152/2006 (competenza distrettuale). L’ARPAE curerà che l’asseverazione avvenga in tempi brevi, anche in considerazione del fatto che l’atto asseverativo è condizione di validità delle prescrizioni. Non essendo possibile un adempimento disgiunto o pro parte delle prescrizioni, il puntuale adempimento di uno qualunque dei soggetti obbligati, e quindi anche del legale rappresentante dell’ente di cui all’art. 318 bis comma 2, giova a tutti i contravventori, e lo stesso vale per il pagamento della somma che giova a tutti i responsabili. Tale conclusione è stata raggiunta tenendo conto della interpretazione invalsa nell’omologo campo dell’estinzione delle violazioni in materia di sicurezza sul lavoro, in base alla quale occorre privilegiare al massimo l’ambito di operatività della speciale causa di estinzione del reato, chiaramente introdotta dal legislatore per interrompere l’illegalità e ricreare le condizioni di sicurezza previste. Se ne ricava che il raggiungimento del risultato, ovvero l’eliminazione dell’illecito, fa passare in secondo piano l’interesse dello stato alla punizione dello specifico responsabile, anche se il pagamento proviene da altri. Il termine di 30 giorni per il pagamento è da ritenersi perentorio, se vi sarà ritardo si passerà a valutare l’applicabilità della procedura prevista dall’art. 318 septies, e quindi la possibilità di usufruire della oblazione ex art. 162 bis c.p. Nel caso di contravvenzioni estinguibili con la procedura in esame che prevedano la responsabilità dell’ente ai sensi della normativa sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, ex art. 5 Legge 231 del 2001 l’organo accertatore effettuerà le dovute verifiche per l’applicazione della disciplina di settore, acquisendo il nominativo del Legale rappresentante dell’ente 60
o della società al momento del reato e al momento dell’accertamento, e l’eventuale Modello di organizzazione gestione e controllo. Infine, una notazione che giudico di estremo interesse. Sulla base del dato normativo, l’eventuale responsabilità amministrativa dell’ente non è esclusa dall’adempimento delle prescrizioni (che potrà valere ai limitati fini dell’art. 17 D.lgs 231 del 2001 che disciplina la riparazione della conseguenze del reato, e che prevede che le sanzioni interdittive non si applicano quando, prima della apertura del dibattimento, a) l’ente ha risarcito il danno e eliminato le conseguenze dannose e pericolose del reato, o si è efficacemente adoperato in tal senso, b) ha eliminato le carenze organizzative che hanno determinato il reato mediante Modelli di organizzazione gestione e controllo idonei a prevenire reati del tipo di quello realizzato, c) ha messo a disposizione il profitto conseguito ai fini di confisca) e dal pagamento della somma di cui all’art. 318 quater comma 2 TUA da parte del contravventore: come a dire che, in teoria, anche in caso di estinzione del reato da parte del contravventore il procedimento a carico dell’ente potrà proseguire se ne sussistono i presupposti. A tale riguardo ritengo condivisibile l’applicazione che di tale norma fa la Procura di Bologna, così come esplicitata poco fa dalla dottoressa Plazzi nella sua interessante relazione: in sostanza, ci è stato riferito che, in simili casi, si è spesso ritenuto che, a seguito dell’applicazione della normativa che vi ho appena sinteticamente descritto debbano ritenersi venuti meno l’interesse e il vantaggio per l’Ente, con la conseguenza che non può trovare applicazione la normativa in materia di responsabilità delle persone giuridiche. Infine, se gli organi accertatori dovranno procedere ad analisi e verifiche che comportino necessità o facoltà di assistenza della difesa, dovranno essere seguite le norme del codice di procedura penale che tutelano l’indagato: infatti, il procedimento, anche se può terminare con una estinzione del reato in via amministrativa, è e resta un procedimento penale e deve conseguentemente seguire le regole delle indagini preliminari previste dal codice di rito. La dottrina, forse non a torto, ha stigmatizzato la mancanza di un limite soggettivo, al contrario di quanto avviene per altri istituti premiali quali l’art. 162 bis c.p., che escluda, per esempio, i recidivi. Non è facile fare un bilancio della effettività della normativa che vi ho sinteticamente descritto, ma personalmente ritengo che l’introduzione di un simile meccanismo estintivo da parte del legislatore sia comunque da salutare positivamente. Faccio l’avvocato penalista ormai da diversi anni e ricordo bene che le contravvenzioni ambientali erano quasi sempre destinate alla prescrizione; sorte diversa rispetto a quelle relative alla normativa sulla sicurezza sul lavoro, per le quali si ricorreva pressochè sempre al meccanismo estintivo previsto dalla normativa. Con l’introduzione dei nuovi meccanismi estintivi in materia ambientale si sono raggiunti due scopi: da un lato si è incentivata la condotta riparativa del reo e una più efficace tutela del bene protetto dalla normativa, ossia l’ambiente, dall’altro si è attivato un meccanismo che comunque porta denaro nelle casse dello Stato. Ormai ritengo che sia terminato il tempo a mia disposizione e quindi termino il mio intervento e ringrazio tutti i presenti per l’attenzione.
Moderatore: Grazie anche all’avv. Bottiglioni, che ha condensato nel suo intervento tantissimi profili, tantissimi istituti a cui avevamo accennato e che siamo finalmente riusciti ad approfondire. Io non dico nient’altro e passo immediatamente la parola al dottor Manganiello, che ci parlerà del modello 231 e poi tirerà anche un pochino le fila del convegno.
GLI STRUMENTI DEL CONSORZIO INTEGRA IN MATERIA DI REATI AMBIENTALI Vincenzo Manganiello Direttore Area Tecnica Consorzio Integra
Buongiorno a tutti. Vista l’ora cercherò di contenere al massimo i tempi dell’intervento e quindi, a beneficio di tutti i presenti eviterò di cimentarmi in approfondimenti tecnici, ma vorrei semplicemente condividere con voi alcune riflessioni a valle di questo ciclo di incontri formativi organizzati nell’ultima ultima settimana cominciato con il Seminario del 13 febbraio sulla Compliance 231 in tema di procedure antimafia ed anticorruzione, proseguito il 14 febbraio con la presentazione del Programma di Compliance Antitrust e concluso con il Convegno odierno in materia di reati ambientali. In tutte e tre le occasioni, l’autorevole contributo dei relatori intervenuti ci ha consentito di analizzare gli argomenti trattati da una visuale diversa, esterna all’organizzazione aziendale, confermando l’importanza della funzione di compliance aziendale, la quale oltre a costituire un valido strumento di prevenzione si rivela anche quale opportunità per conferire maggiore competitività alle aziende accrescendo tra l’altro il valore anche sotto il profilo della sua funzione sociale. Ho trovato molto suggestiva la similitudine che ha fatto il professor Manes in occasione del primo incontro tra l’adozione del Modello di Organizzazione e Gestione e la somministrazione di un vaccino. Infatti, le funzioni di compliance aziendale posso senz’altro sortire gli effetti benefici della somministrazione dei vaccini conferendo maggiore efficienza al sistema immunitario dell’organizzazione aziendale. In particolare, per la prevenzione dei reati ambientali, vi sono importanti interazioni tra gli ecoreati, le responsabilità delle società dettate dalla 231/01 e l’implementazione di sistemi di gestione ambientale conformi alla norma 14001:2015 per la gestione del rischio ambientale. Pertanto la direzione tracciata dalle istituzioni europee appare quella giusta per tentare di rendere operativa l’integrazione di obiettivi e criteri ambientali e di sostenibilità nei processi decisionali strategici, al fine di raggiungere questo modello di sviluppo. In questo contesto, l’impatto sull’ambiente delle attività industriali ha acquisito, negli ultimi anni, un’importanza sempre maggiore. La costante crescita della sensibilità dell’opinione pubblica nei confronti della salvaguardia dell’ambiente ha spinto anche il sistema economico a prendere coscienza dell’importanza di una gestione sostenibile delle proprie attività. Finora l’approccio delle istituzioni alle problematiche ambientali connesse alle attività industriali ha fatto perno sugli strumenti di regolamentazione diretta del tipo “Command and Control”, secondo cui l’amministrazione pubblica emana la normativa ed impone alle aziende il rispetto di limiti e prescrizioni. Tuttavia, la regolamentazione diretta, seppur fondamentale per garantire standard minimi di 62
Bologna, 20.02.2019 - Vincenzo Manganiello
qualità ambientale, risulta talvolta inefficace sul fronte della salvaguardia ambientale in quanto può indurre le imprese ad operare esclusivamente a valle del processo produttivo. Per la tutela ambientale è utile invece, fermo restando il rispetto dei limiti imposti dalla regolamentazione diretta, inserire la variabile ambientale nei processi gestionali e decisionali delle imprese operando a monte del processo produttivo. Questo approccio, al fine di salvaguardare l’impresa dai rischi ambientali legati alla violazione delle normative ambientali vigenti o alla compromissione delle matrici ambientali e/o della salute umana dovrebbe portare alla definizione di un assetto adeguato, sia dal punto di vista organizzativo (organigramma, funzionigramma, poteri e deleghe di firma) che amministrativo (formalizzazione dei processi con la definizione di procedure atte ad assicurare il corretto svolgimento delle attività aziendale). In altre parole, è opportuno che l’azienda si doti di un modello organizzativo al fine di estrarre e riassumere, dal complessivo sistema di normative organizzative e di regole di controllo interno che disciplinano lo svolgimento delle operazioni aziendali, quelle che specificamente presidiano i rischi di commissione dei reati previsti dal D. Lgs. 231/2001. Per tutte le motivazioni su esposte, il Consorzio Integra ha prestato fin da subito una particolare attenzione al proprio sistema immunitario ed al suo potenziamento ponendo in essere le seguenti azioni: -	Luglio 2016: assemblea dei soci per implementare lo statuto e i regolamenti sulla base delle risultanze dei pareri acquisiti dai Proff. Sticchi Damiani (diritto amministrativo) e Maiello (diritto penale) con riferimento al rischio di contagio da interdittive mafiose; -	Luglio 2017: certificazione ISO 37001 Anticorruzione: primi in Italia a certificarci nel settore pubblico dei lavori e dei servizi; -	Agosto 2017: adozione di procedure “contro il rischio di infiltrazioni mafiose” in materia di: i) assunzione del personale e promozione in ruoli di responsabilità; ii) nomina di consiglieri di società partecipate; iii) rapporto con i soci; iv) rapporto con i partner; v) rapporto con i subappaltatori (limitato alle terne in gara e ai rari casi di contratti di subappalto diretti); -	Ottobre 2017: assemblea dei soci per modificare regolamenti e statuto alla luce delle procedure “contro il rischio di infiltrazioni mafiose”; -	Novembre 2018: assemblea dei soci per adeguare regolamenti e statuto alla luce delle Linee Guida sulla Compliance Antitrust adottate dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato con provvedimento n. 27356 del 25 settembre 2018, con l’obiettivo di adottare un Programma di Compliance Antitrust; -	6 Febbraio 2019: adozione del Programma di Compliance Antitrust. Integra intende proseguire su questa strada implementando e migliorando il proprio Sistema di Gestione Integrato nel quale convergono già le seguenti certificazioni: -	UNI EN ISO 9001:2015 sistema di gestione per la qualità; -	UNI EN ISO 14001:2015 sistema di gestione ambientale; -	OHSAS 18001:2007 sistema di gestione della sicurezza e della salute dei lavoratori; -	SA8000:2014 responsabilità sociale di impresa; -	UNI EN ISO 37001:2016 sistemi di gestione per la prevenzione della corruzione; -	UNI CEI 11352:2014 Gestione dell’energia - Società che forniscono servizi energetici (ESCo); Di tale Sistema di Gestione Integrato fa parte anche il Modello di Organizzazione e Gestione – MOG 231, il monitoraggio del quale è affidato ad un organismo specifico, l’Organismo di Vi63
gilanza, con le caratteristiche previste dall’art. 6 del DLgs 231/2001. Questo già complesso Sistema di Gestione è stato integrato con il sistema di gestione per la prevenzione degli illeciti antitrust nel rispetto della legge n. 287/1990 “Norme per la tutela della concorrenza e del mercato” e nel rispetto di quanto previsto nelle Linee Guida sulla Compliance Antitrust adottate dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato con provvedimento n. 27356 del 25 settembre 2018.
Moderatore: Riprendo la parola solamente per ringraziare il Consorzio Integra per l’organizzazione del convegno e l’ospitalità, e ovviamente tutti i relatori che hanno arricchito una mattinata veramente proficua ed interessantissima. Ringrazio inoltre tutti voi che avete ascoltato e partecipato sino alla fine del Convegno.
Consorzio Integra ha organizzato un convegno in materia di reati ambientali insieme con l’associazione DPEI, Diritto Penale Economia Impresa...
consorziointegrarivista

References: articolo 452
 sentenza 
 sentenza 
 art. 318
 Cass. 
 Cass. 
 art. 256
 art. 452
 art. 452
 art. 452
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 cass. 
 sentenza 
 sentenza 
 Cass. 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 2082
 articolo 16
 art. 416
 art. 19
 art. 162
e contrario
 art. 260
 art. 162
 art. 5
 provvedimento n. 
 provvedimento n.