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Timestamp: 2020-04-08 06:58:29+00:00

Document:
presentadas el 16 de febrero de 2017 (1)
Asunto C‑75/16
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale Ordinario di Verona (Tribunal de Verona, Italia)]
«Cuestión prejudicial — Oposición al requerimiento judicial de pago — Directiva 2008/52/CE — Mediación en materia civil y mercantil — Artículo 1, apartado 2 — Ámbito de aplicación — Directiva 2013/11/UE — Resolución alternativa de litigios en materia de consumo — Artículo 1 — Obligación del consumidor de incoar un procedimiento de mediación antes de acudir al órgano jurisdiccional — Artículo 2 — Ámbito de aplicación — Artículo 8, letra b) — Asistencia obligatoria de un abogado — Artículo 9, apartado 2, letra a) — Sanciones vinculadas a la retirada del procedimiento de mediación»
1. El Tribunale Ordinario di Verona (Tribunal de Verona, Italia) conoce de un procedimiento monitorio en el que dos consumidores se han opuesto a un requerimiento de pago que dicho tribunal les ha dirigido a instancia de una entidad bancaria.
2. Con arreglo a la legislación italiana de transposición de la Directiva 2008/52/CE, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, (2) la admisibilidad de la oposición está supeditada a la previa incoación de un procedimiento de mediación, a iniciativa de las partes que se oponen. El órgano jurisdiccional remitente señala, por otra parte, que el litigio principal también está regulado por la legislación italiana de transposición de la Directiva 2013/11/UE, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo (3). Pues bien, pese a considerar dicho procedimiento de mediación obligatoria conforme con la Directiva 2008/52, alberga dudas en cuanto a su compatibilidad con determinadas disposiciones de la Directiva 2013/11.
3. Tal es el contexto en el que dicho órgano jurisdiccional interroga al Tribunal de Justicia, en primer lugar, en cuanto a la delimitación de los ámbitos de aplicación respectivos de esas dos directivas. En segundo lugar, pretende averiguar si las disposiciones de la Directiva 2013/11 se oponen a que la admisibilidad de una demanda judicial presentada por un consumidor contra un comerciante, referida a un contrato de prestación de servicios, esté supeditada a la previa incoación por el consumidor de un procedimiento de mediación. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si los requisitos del procedimiento de mediación previsto por la legislación italiana, en cuanto a la obligación del consumidor de contar con la asistencia de un abogado y a la imposición de sanciones por retirarse del mismo sin causa justificada, son conformes a la Directiva 2013/11.
1. Directiva 2008/52
4. El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2008/52 dispone que ésta «se aplicará, en los litigios transfronterizos, en los asuntos civiles y mercantiles, con la salvedad de aquellos derechos y obligaciones que no estén a disposición de las partes en virtud de la legislación pertinente».
5. El artículo 3, letra a), de dicha Directiva define la «mediación» como «un procedimiento estructurado, sea cual sea su nombre o denominación, en el que dos o más partes en un litigio intentan voluntariamente alcanzar por sí mismas un acuerdo sobre la resolución de su litigio con la ayuda de un mediador. Este procedimiento puede ser iniciado por las partes, sugerido u ordenado por un órgano jurisdiccional o prescrito por el Derecho de un Estado miembro».
6. Según el artículo 5, apartado 2, de dicha Directiva, ésta «no afectará a la legislación nacional que estipule la obligatoriedad de la mediación o que la someta a incentivos o sanciones, ya sea antes o después de la incoación del proceso judicial, siempre que tal legislación no impida a las partes el ejercicio de su derecho de acceso al sistema judicial».
2. La Directiva 2013/11
7. El artículo 1 de la Directiva 2013/11 establece que su objetivo «es contribuir, a través de un alto nivel de protección del consumidor, al buen funcionamiento del mercado interior, garantizando que los consumidores puedan, si así lo desean, presentar reclamaciones contra los comerciantes ante entidades que ofrezcan procedimientos de resolución alternativa de litigios (en lo sucesivo, “procedimientos de resolución alternativa”) que sean independientes, imparciales, transparentes, efectivos, rápidos y justos. La presente Directiva se entenderá sin perjuicio de la obligatoriedad de participar en este tipo de procedimientos prescrita en la legislación nacional, siempre que ésta no impida a las partes ejercer su derecho de acceso al sistema judicial».
8. Con arreglo al artículo 2 de dicha Directiva:
«1. La presente Directiva se aplicará a los procedimientos de resolución extrajudicial de litigios nacionales y transfronterizos relativos a obligaciones contractuales derivadas de contratos de compraventa o de prestación de servicios entre un comerciante establecido en la Unión y un consumidor residente en la Unión, mediante la intervención de una entidad de resolución alternativa de litigios (en lo sucesivo, «entidad de resolución alternativa»), que propone o impone una solución o que reúne a las partes con el fin de facilitar una solución amistosa.»
9. El artículo 3, apartados 1 y 2, de dicha Directiva está redactado en los siguientes términos:
2. La presente Directiva se entenderá sin perjuicio de la Directiva 2008/52/CE.»
10. El artículo 4, apartado 1, letra g), de la Directiva 2013/11 define el «procedimiento de resolución alternativa» como «un procedimiento contemplado en el artículo 2, que es conforme con los requisitos establecidos en la presente Directiva y que es tramitado por una entidad de resolución alternativa». Según el artículo 4, apartado 1, letra h), de dicha Directiva, la «entidad de resolución alternativa» se refiere a «toda entidad, independientemente de cómo se denomine o mencione, establecida de manera duradera, que ofrece la resolución de litigios mediante un procedimiento de resolución alternativa y que está incluida en la lista con arreglo al artículo 20, apartado 2».
11. El artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva dispone que «los Estados miembros […] garantizarán que los litigios a los que se aplique la presente Directiva y en los que esté implicado un comerciante establecido en sus territorios respectivos puedan someterse a una entidad de resolución alternativa que cumpla los requisitos establecidos en la presente Directiva».
12. El artículo 8, letra b), de la misma Directiva requiere a los Estados miembros que velen por que las partes tengan acceso al procedimiento de resolución alternativa «sin estar obligadas a ser asistidas por letrado o asesor jurídico».
13. Con arreglo al artículo 9, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/11, «en los procedimientos de resolución alternativa que tengan por objeto resolver un litigio proponiendo una solución, los Estados miembros velarán por que […] las partes tengan la posibilidad de retirarse del procedimiento en cualquier momento si no están satisfechas con el funcionamiento o la tramitación del procedimiento. Se les informará de este derecho antes del inicio del procedimiento. Cuando existan normas nacionales que obliguen al comerciante a participar en los procedimientos de resolución alternativa, lo dispuesto en la presente letra se aplicará solo al consumidor».
14. A tenor del artículo 20 de dicha Directiva:
«1. Cada autoridad competente evaluará, basándose en particular en la información que haya recibido de conformidad con el artículo 19, apartado 1, si las entidades de resolución que se le hayan notificado cumplen las condiciones para ser consideradas entidades de resolución alternativa comprendidas en el ámbito de aplicación de la presente Directiva y los requisitos de calidad establecidos en el capítulo II y en las disposiciones nacionales por las que se incorpora al Derecho nacional, incluidas las disposiciones nacionales que rebasen los requisitos de la presente Directiva, de conformidad con el Derecho de la Unión.
1. Decreto Legislativo n.o 28/2010
15. El artículo 5 del decreto legislativo 4 de marzo de 2010, n. 28, recante attuazione dell’articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali (Decreto Legislativo n.o 28, de 4 de marzo de 2010, adoptado en aplicación del artículo 60 de la Ley n.o 69, de 18 de junio de 2009, sobre la mediación en asuntos civiles y mercantiles; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 28/2010»),(4) que transpone la Directiva 2008/52, dispone:
«1 bis. Quien desee ejercitar ante los tribunales una acción relativa a una controversia en materia de copropiedad, de derechos reales, de división de la cosa común, de sucesiones, de pactos familiares, de arrendamiento, de comodato, de arrendamiento de empresas, de reclamación de daños y perjuicios por responsabilidad derivada de un acto médico o sanitario o por difamación en la prensa o cualquier otro medio de comunicación o de contratos de seguros, bancarios y financieros, estará obligado a instar previamente, con asistencia letrada, el procedimiento de mediación establecido en el presente Decreto, el procedimiento de conciliación establecido por el Decreto Legislativo n.o 179, de 8 de octubre de 2007, o el procedimiento instituido con arreglo al artículo 128 bis del texto refundido de las Leyes en materia bancaria y de crédito a que se refiere Decreto Legislativo n.o 385, de 1 de septiembre de 1993, en su versión modificada, para los ámbitos que en el mismo se regulan. La utilización del procedimiento de mediación constituye un requisito para la admisibilidad de la demanda judicial. […]
2 bis. Si la utilización del procedimiento de mediación constituye un requisito de admisibilidad de la demanda judicial, el requisito se considerará cumplido si el primer encuentro ante el mediador concluye sin acuerdo.
1) En los procedimientos monitorios, incluida la oposición, hasta el pronunciamiento sobre las solicitudes de concesión y suspensión de la ejecución provisional […]»
16. Según el artículo 8, apartado 1, de dicho Decreto, «en el primer encuentro y en los encuentros sucesivos [de las partes ante el mediador y] hasta la finalización del procedimiento, las partes deberán asistidas por un abogado». El apartado 4 bis de dicha disposición establece que «el juez podrá inferir elementos de prueba en el procedimiento posterior, en el sentido del artículo 116, apartado 2, del codice di procedura civile (Código de procedimiento civil), de la falta de participación sin causa justificada en el procedimiento de mediación. El juez condenará a la parte que, en los supuestos previstos en el artículo 5, no haya participado en el procedimiento sin causa justificada a pagar al Tesoro Público un importe correspondiente a la tasa unificada adeudada por el procedimiento judicial.»
2. Decreto Legislativo n.o 130/2015
17. El decreto legislativo 6 de agosto de 2015, n. 130, recante attuazione della direttiva 2013/11/UE sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori (Decreto Legislativo n.o 130, de 6 de agosto de 2015, por el que se transpone la Directiva 2013/11, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 130/2015»), (5) ha modificado algunas disposiciones del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, «Codice del consumo» (Decreto Legislativo n.o 206, de 6 de septiembre de 2005, por el que se establece el Código de Consumo; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.o 206/2005)». (6) El artículo 1 del Decreto Legislativo n.o 130/2015 sustituyó, entre otros, el artículo 141 del Decreto Legislativo n.o 206/2005, cuyos apartados 4 y 6 establecen ahora lo siguiente:
«4. Las disposiciones del presente título se aplicarán a los procedimientos extrajudiciales y voluntarios de resolución, incluso por vía telemática, de litigios nacionales y transfronterizos entre consumidores y comerciantes residentes y establecidos en la Unión Europea, en cuyo ámbito la entidad de resolución alternativa de litigios proponga una solución o reúna a las partes con el fin de facilitar una solución amistosa y, en particular, a las entidades de mediación para la resolución de asuntos en materia de consumo inscritas en la sección especial conforme al artículo 16, apartados 2 y 4, del Decreto Legislativo n.o 28, de 4 de marzo de 2010, y a las demás entidades de resolución alternativa constituidas o inscritas en las listas llevadas y supervisadas por las autoridades mencionadas en el apartado 1, letra i), tras comprobar que su organización y procedimientos cumplen los requisitos y se ajustan a lo dispuesto en el presente título.
6. Lo dispuesto anteriormente se entenderá sin perjuicio de las siguientes disposiciones que establecen la obligatoriedad del procedimiento de resolución alternativa de litigios:
a) Artículo 5, apartado 1 bis, del Decreto Legislativo n.o 28, de 4 de marzo de 2010, […]»
18. El 15 de junio de 2015, el Banco Popolare — Società Cooperativa obtuvo, por vía judicial, un requerimiento de pago dirigido contra el Sr. Livio Menini y la Sra. Maria Rampanelli por un importe de 991 848,21 euros. Dicho importe corresponde al saldo deudor resultante de un contrato de apertura de crédito en cuenta corriente con garantía hipotecaria en cuenta corriente, celebrado entre éstos y el Banco Popolare. El Sr. Menini y la Sra. Rampanelli se opusieron al auto de requerimiento de pago ante el Tribunale Ordinario di Verona (Tribunal de Verona) y solicitaron la suspensión de la ejecución provisional que éste lleva aparejada.
19. En apoyo de su oposición, alegaron que, pese a su modesto nivel de ingresos, el Banco Popolare les concedió créditos en varias ocasiones con arreglo a sucesivos contratos. La finalidad de tales créditos consistía, según ellos, en inducirles a adquirir una cantidad exorbitante de acciones, la mayor parte del propio Banco Popolare o de otras sociedades del mismo grupo. Añaden que el Banco Popolare calificó las citadas inversiones de seguras.
20. El órgano jurisdiccional remitente considera que procede denegar la suspensión de ejecución provisional solicitada. Explica que, cuando haya dictado la resolución denegando la suspensión, las partes que se oponen a la ejecución deberán, so pena de inadmisión de la oposición, incoar un procedimiento de mediación con arreglo al artículo 5, apartados 1 bis y 4, del Decreto Legislativo n.o 28/2010, que transpone al Derecho italiano la Directiva 2008/52.
21. Dicho órgano jurisdiccional señala que el litigio también está comprendido en el ámbito de aplicación del Decreto Legislativo n.o 130/2015, que garantiza la transposición al Derecho interno de la Directiva 2013/11. En efecto, las partes que se oponen a la ejecución tienen la condición de «consumidores», en el sentido del artículo 4, letra a), de dicha Directiva, que han celebrado un «contrato de servicios», en el sentido de la letra d) de dicho artículo, con un «comerciante», en el sentido de la letra b) de dicha disposición.
22. Dicho órgano jurisdiccional preconiza, fundamentalmente, que la Directiva 2013/11 se opone a que se establezca un sistema de mediación obligatoria para litigios en materia de consumo —no obstante permitido por el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2008/52—, como el previsto por el Decreto Legislativo n.o 28/2010.
23. Estima, en primer lugar, que el considerando 16 de la Directiva 2013/11 obliga a los Estados miembros a que establezcan un régimen de resolución alternativa unitario para todos los litigios en materia de consumo. En consecuencia, dicho considerando se opone a que algunos litigios en materia de consumo estén sometidos a un sistema de mediación obligatoria, mientras que el recurso a la mediación se base en la voluntariedad en los demás litigios en materia de consumo. Señala que, sin embargo, el artículo 5, apartado 1 bis, del Decreto Legislativo n.o 28/2010 prevé un sistema de mediación obligatoria únicamente para los litigios en materia de consumo relativos a los contratos bancarios y financieros o a los contratos de seguro.
24. En segundo lugar, considera que, aunque la Directiva 2013/11 permite obligar al comerciante a que participe en un procedimiento de mediación, prohíbe a los Estados miembros hacer recaer tal obligación en el consumidor.
25. Considera, sin embargo, que el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2008/52 contraviene el sistema establecido por la Directiva 2013/11. El órgano jurisdiccional remitente sugiere que este supuesto conflicto debe resolverse interpretando el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2013/11 de forma que se evite cualquier solapamiento entre los ámbitos de aplicación de esas dos Directivas. De esta forma, la Directiva 2008/52 solo regiría en los litigios en los que la Directiva 2013/11 no es de aplicación, a saber, los litigios que no conciernen a los consumidores, los que se refieren a obligaciones nacidas de contratos distintos de los de compraventa o prestación de servicios, y los litigios excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva con arreglo a su artículo 2, apartado 2 (tales como los procedimientos iniciados por un comerciante).
26. Dicho órgano jurisdiccional subraya, por otra parte, que el artículo 5, apartado 1 bis, y el artículo 8, apartado 1, del Decreto Legislativo n.o 28/2010 prescriben que el consumidor esté asistido por un abogado en el procedimiento de mediación. No obstante, considera que el artículo 8, letra b), de la Directiva 2013/11 se opone a ello.
27. Dicho órgano jurisdiccional también alberga dudas en cuanto a la conformidad del artículo 8, apartado 4 bis, de dicho Decreto con el artículo 9, apartado 2, letra a), de la mencionada Directiva, en la medida en que solo permite al consumidor retirarse del procedimiento de mediación sin sufrir consecuencias desfavorables en el marco del procedimiento judicial posterior si concurre una causa justificada. Según el órgano jurisdiccional remitente, el concepto de «causa justificada» significa razones objetivas y no abarca la insatisfacción del consumidor con el procedimiento de mediación.
28. En este contexto, el Tribunale Ordinario di Verona (Tribunal de Verona) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2013/11, en la parte en que establece que dicha Directiva se aplicará “sin perjuicio de la Directiva 2008/52”, en el sentido de que mantiene la posibilidad de que un Estado miembro establezca la obligatoriedad de la mediación únicamente en los supuestos no comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2013/11, es decir, los supuestos recogidos en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2013/11, los litigios contractuales derivados de contratos distintos de los de compraventa y de prestación de servicios y los litigios que no conciernan a los consumidores?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 1 de la Directiva 2013/11, en la parte en que garantiza a los consumidores la posibilidad de presentar reclamaciones contra los comerciantes ante las correspondientes entidades de resolución alternativa de litigios, en el sentido de que dicha norma se opone a una norma nacional con arreglo a la cual, en los litigios contemplados en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2013/11, el recurso a la mediación constituye un requisito de admisibilidad de la demanda judicial presentada por la parte que puede calificarse de consumidor y en el sentido de que se opone, en cualquier caso, a una norma nacional que establece la asistencia obligatoria de abogado, con el correspondiente coste, para el consumidor que participe en la mediación relativa a uno de los mencionados litigios, así como la posibilidad de no participar en la mediación únicamente en caso de que concurra una causa justificada?»
29. Los Gobiernos alemán e italiano y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas. El Gobierno italiano y la Comisión fueron representados en la vista de 24 de noviembre de 2016.
30. En sus observaciones escritas y orales, las partes intervinientes expusieron dos argumentos que pueden poner en tela de juicio la aplicabilidad de la Directiva 2013/11 al litigio principal y, en consecuencia, la pertinencia de las cuestiones prejudiciales para resolver dicho litigio y la competencia del Tribunal de Justicia para darles respuesta.
31. En primer lugar, el Gobierno italiano alegó durante la vista que el litigio principal dimana de un procedimiento monitorio iniciado por un comerciante contra unos consumidores. Por consiguiente, estima que dicho litigio debe ser excluido del ámbito de aplicación de la Directiva 2013/11, con arreglo a su artículo 2, apartado 2, letra g).
32. En segundo lugar, el Gobierno alemán y la Comisión han llamado la atención sobre el hecho de que la resolución de remisión no aclara si el procedimiento de mediación establecido por el Decreto Legislativo n.o 28/2010 constituye un «procedimiento de resolución alternativa», que se desarrolla ante una «entidad de resolución alternativa», en el sentido en que dichos conceptos aparecen definidos en el artículo 4, apartado 1, letras g) y h), de la Directiva 2013/11. Durante la vista, el Gobierno italiano ha sostenido que no es así. Pues bien, según los intervinientes, al no responder a tales definiciones, el procedimiento de mediación previsto por dicho Decreto no está incluido en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, tal y como aparece definido en su artículo 2, apartado 1.
33. Responderé, uno tras otro, a estos dos argumentos, teniendo siempre presente la presunción de pertinencia de que gozan las cuestiones prejudiciales.
34. A este respecto, deseo recordar que esta presunción solo puede ceder cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal o cuando el problema es de naturaleza hipotética y el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (7) Así pues, es posible dejar sin efecto dicha presunción, entre otros casos, si dichas cuestiones manifiestamente no son pertinentes para resolver el litigio principal. (8) En particular, el Tribunal de Justicia no es competente para responder a una cuestión prejudicial cuando es manifiesto que la disposición de Derecho de la Unión cuya interpretación se solicita no puede aplicarse. (9)
1. Sobre el alcance de la exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva 2013/11 establecida en su artículo 2, apartado 2, letra g)
35. A tenor del artículo 2, apartado 2, letra g), de la Directiva 2013/11, ésta no se aplicará «a los procedimientos iniciados por un comerciante contra un consumidor». El considerando 16 de dicha Directiva precisa, sobre este particular, que no debería aplicarse «a las reclamaciones presentadas por comerciantes contra consumidores».
36. Esta exclusión refleja el objetivo de dicha Directiva, que, como resulta de su artículo 1, consiste en contribuir al buen funcionamiento del mercado interior, garantizando al mismo tiempo un alto nivel de protección de los consumidores, asegurando a éstos el acceso, en el conjunto de la Unión, a procedimientos de resolución alternativa que se ajusten a ciertos requisitos de calidad dirigidos a presentar reclamaciones contra comerciantes. En cambio, la Directiva 2013/11 no pretende garantizar la disponibilidad de dichos procedimientos para los comerciantes con el fin de que puedan formular quejas contra los consumidores.
37. En mi opinión, esta exclusión implica también que, en el supuesto de que el comerciante dirija una reclamación contra el consumidor y vea estimadas sus pretensiones por los tribunales, dicha Directiva no exige que el consumidor que quiera impugnar dicha resolución pueda hacerlo ante una entidad de resolución alternativa en lugar de presentar un recurso de apelación o formalizar su oposición contra el mismo.
38. En consecuencia, la exclusión contemplada en el artículo 2, apartado 2, letra g), de la Directiva 2013/11 abarca, en mi opinión, la situación en la que un consumidor impugna una resolución judicial de requerimiento de pago dictada contra él a instancia de un comerciante.
39. Sin embargo, podría no ocurrir lo mismo en el supuesto en que el consumidor, al oponerse a dicha resolución, hiciera valer una pretensión autónoma contra el comerciante, que, en sí misma, hubiese podido ser objeto de una acción judicial diferenciada. En particular, cuando el consumidor alega, al formular su oposición, la invalidez del contrato o de algunas de sus cláusulas, la pretensión de que se declare dicha invalidez (así como, en su caso, de ser indemnizado por ello) constituye, además de un motivo de oposición que se hace valer en el procedimiento monitorio, una pretensión autónoma del consumidor frente al comerciante. (10) La Directiva 2013/11 exige, en mi opinión, que el consumidor pueda presentar esa pretensión ante una entidad de resolución alternativa. (11) Por ello, la exclusión prevista en el artículo 2, apartado 2, letra g), de dicha Directiva no sería de aplicación con respecto a dicha pretensión.
40. La cuestión de determinar si el consumidor que se opone a una resolución alega, en ese marco, una pretensión autónoma contra el comerciante, que podría ser objeto, como tal, de una acción judicial, debe resolverse con arreglo al Derecho interno de cada Estado miembro. En consecuencia, esta apreciación es de la exclusiva competencia del órgano jurisdiccional nacional.
41. En el caso de autos, el marco fáctico descrito en la resolución de remisión, recogido en el punto 19 de las presentes conclusiones, sugiere que el Sr. Menini y la Sra. Rampanelli alegaron, en apoyo de su oposición, que el Banco Popolare infringió el Derecho aplicable al conceder los créditos litigiosos. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si tal alegación constituye o no una reclamación autónoma de los consumidores contra el comerciante.
42. En estas condiciones, considero que, aunque dicho litigio dimana de un procedimiento monitorio iniciado por un comerciante contra consumidores, no es evidente que las disposiciones de la Directiva 2013/11 cuya interpretación se solicita no se apliquen al litigio principal y, por lo tanto, que las cuestiones prejudiciales no sean pertinentes para la resolución de este litigio.
2. Sobre la condición de «entidad de resolución alternativa», en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra h), de la Directiva 2013/11, y las consecuencias que de ella se derivan
43. El artículo 4, apartado 1, letra g), de la Directiva 2013/11 define el «procedimiento de resolución alternativa» como un procedimiento tramitado por una «entidad de resolución alternativa». La «entidad de resolución alternativa» viene, a su vez, definida en el artículo 4, apartado 1, letra h) de la Directiva, por referencia a la lista establecida con arreglo al artículo 20, apartado 2, de ésta. Dicha lista, que debe ser elaborada por las autoridades competentes de cada Estado miembro y transmitida a la Comisión, enumera todas las entidades que se les haya notificado y que cumplan, tras la comprobación realizada con arreglo al apartado 1 de dicho artículo, los requisitos de calidad prescritos por dicha Directiva y por las disposiciones nacionales de transposición. (12)
44. Pues bien, como resulta del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2013/11, ésta solo se aplicará a los procedimientos en los que media la intervención de «una entidad de resolución alternativa». El considerando 37 de dicha Directiva precisa, a este respecto, que los requisitos de calidad que prescribe deben aplicarse a los «todos los procedimientos de resolución alternativa llevados a cabo por una entidad de resolución alternativa que haya sido notificada a la Comisión». En otras palabras, dicha Directiva solo regula los procedimientos que se desarrollan ante una entidad de resolución alternativa que se ajuste a la definición de su artículo 4, letra h).
45. Esta limitación del ámbito de aplicación material de la Directiva 2013/11, lejos de consagrar una definición formalista del mismo, se explica en relación con la economía general del sistema instaurado por dicha Directiva.
46. Deseo subrayar, a este respecto, que de la lectura del artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva, a la luz de su artículo 4, apartado 1, letra h), resulta que dicha Directa obliga a cada Estado miembro a garantizar, para cualquier litigio incluido en el ámbito de aplicación de la misma y en el que esté implicado un comerciante establecido en su territorio, el acceso de los consumidores a (por lo menos) una entidad alternativa que presente las calidades exigidas por la misma Directiva y esté recogida en la lista nacional elaborada con arreglo a su artículo 20, apartado 2.
47. Siempre que cumplan con esta obligación, los Estados miembros pueden crear otras entidades extrajudiciales que no necesariamente reúnan estos requisitos y que, por lo tanto, no figuren en dicha lista. La Directiva 2013/11 no armoniza el conjunto de procedimientos alternativos nacionales, solo pretende garantizar que cada Estado miembro prevea al menos un procedimiento de resolución alternativa que reúna los requisitos establecidos por ella.
48. En este asunto, la resolución de remisión no precisa si el procedimiento de mediación establecido en el Decreto Legislativo n.o 28/2010 se sigue ante una «entidad de resolución alternativa», en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra h), de la Directiva 2013/11, a saber, una entidad incluida en la lista elaborada por las autoridades italianas con arreglo al artículo 20, apartado 2, de dicha Directiva. Tampoco aclara si los consumidores tienen la posibilidad de plantear un litigio en materia de consumo contemplado en el artículo 5, apartado 1 bis, del Decreto Legislativo n.o 28/2010 ante otras entidades que, en su caso, figuren en esa lista. (13) Durante la vista, el Gobierno italiano ha sostenido que el organismo de mediación competente en el marco del procedimiento establecido por el Decreto Legislativo n.o 28/2010 no aparece en dicha lista.
49. Suponiendo que dicho organismo no haya sido incluido en la lista —cuestión que corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente—, considero, habida cuenta de lo anterior, y como sostienen los intervinientes, que dicho procedimiento de mediación no está incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2013/11. (14)
50. No obstante, estas consideraciones no obstan a la competencia del Tribunal de Justicia. En efecto, teniendo en cuenta la incertidumbre que se ha señalado en el punto 48 de las presentes conclusiones, no es evidente que las disposiciones de la Directiva 2013/11 cuya interpretación se solicita no sean aplicables al litigio principal, ni, por lo tanto, que las cuestiones prejudiciales no sean pertinentes a los efectos de la resolución de este litigio.
51. En cualquier caso, aun cuando el procedimiento de mediación establecido por el Decreto Legislativo n.o 28/2010 no estuviera incluido en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, esta circunstancia no supondría la incompetencia del Tribunal de Justicia, puesto que sería preciso considerar, en tal supuesto, que el legislador italiano ha extendido a dicho procedimiento, con arreglo a su Derecho interno, el régimen previsto por dicha Directiva.
52. Deseo recordar al respecto que, cuando el Derecho nacional de un Estado miembro hace directa e incondicionalmente aplicables las disposiciones del Derecho de la Unión a situaciones que no estén comprendidas en el ámbito de aplicación de éstas con el fin de garantizar un tratamiento idéntico de esas situaciones y las comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia se considera, sin embargo, competente para interpretar dichas disposiciones con arreglo al artículo 267 TFUE. Este criterio se justifica por el interés en garantizar que las disposiciones del Derecho de la Unión reciban una interpretación uniforme. (15)
53. En el caso de autos, la resolución de remisión proporciona indicaciones suficientemente precisas de esa remisión al Derecho de la Unión. (16) En efecto, de dicha resolución se desprende que la legislación italiana de transposición de la Directiva 2013/11 incluye expresamente en su ámbito de aplicación el procedimiento de mediación establecido en el Decreto Legislativo n.o 28/2010. (17) Con ello, suponiendo incluso que dicho procedimiento implique a un organismo que no figure en la lista elaborada en virtud del artículo 20, apartado 2, de la Directiva 2013/11, el legislador italiano ha pretendido, cuando menos, que dicho procedimiento, al igual que los procedimientos que se desarrollan ante entidades de resolución alternativa debidamente registrados, se rija por las disposiciones nacionales de transposición de dicha Directiva.
54. Vistas todas las consideraciones que anteceden, considero que el Tribunal de Justicia es competente para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.
B. Sobre la articulación entre la Directiva 2008/52 y la Directiva 2013/11
55. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia acerca de la interpretación del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2013/11, con arreglo al cual dicha Directiva se aplica «sin perjuicio de la Directiva 2008/52/CE». Dicho órgano jurisdiccional pretende averiguar si los ámbitos de aplicación material de dichas Directivas se solapan o si, al contrario, la Directiva 2008/52 solo regula aquellos litigios a los que no se aplica la Directiva 2013/11.
56. No ofrece duda, en mi opinión, que el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2013/11 posibilita una cierta interferencia entre el ámbito de aplicación de ésta y el de la Directiva 2008/52. Sobre esta cuestión, el considerando 19, in fine, de la Directiva 2013/11 aclara que ésta «está destinada a aplicarse de manera horizontal a todo tipo de procedimientos de resolución alternativa, incluidos los regulados por la Directiva 2008/52/CE». Como subrayó el Gobierno italiano, ambas Directivas pueden aplicarse simultáneamente a un mismo litigio en la medida en que, aunque la Directiva 2008/52 ya define los procedimientos de mediación, la Directiva 2013/11 armoniza con mayor detalle el conjunto de los procedimientos de resolución alternativa. Por lo tanto, regula numerosos aspectos de dichos procedimientos que no aparecen tratados en la Directiva 2008/52. (18)
57. En estas circunstancias, de la resolución de remisión se desprende que la primera cuestión prejudicial se basa en la premisa de que el litigio principal escenifica un conflicto entre ambas Directivas. Suponiendo que sea así, para dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente también será preciso proporcionarle una aclaración en cuanto a las normas aplicables en la hipótesis de que las disposiciones de la Directiva 2008/52 y las de la Directiva 2013/11 entren en conflicto.
58. Sin embargo, dudo de que esta premisa sea cierta. Como señaló la Comisión, tal conflicto solo puede surgir a condición de que un litigio esté incluido simultáneamente en el ámbito de aplicación de ambas Directivas y de que, además, las disposiciones de éstas sean, en efecto, incompatibles. Pues bien, en el presente asunto no se cumple ninguno de estos dos requisitos.
59. En primer lugar, el litigio principal no está incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2008/52, que, con arreglo al artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva, solo abarca los litigios transfronterizos. (19) Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva, estos últimos incluyen, fundamentalmente, todo litigio en el que, al menos, dos de las partes tienen su domicilio o su residencia habitual en Estados miembros distintos. Dado que las partes que han formalizado su oposición están domiciliadas en Italia y que Banco Popolare también está establecida en ese país, el litigio principal no responde a dicha definición.
60. Ciertamente, como se señala en el considerando 8 de la Directiva 2008/52, nada impide que los Estados miembros apliquen las disposiciones de ésta a procedimientos de mediación de carácter nacional. El legislador italiano ha hecho uso de esta facultad extendiendo la aplicación de las disposiciones del Decreto Legislativo n.o 28/2010 a los litigios nacionales. No obstante, este considerando no puede suponer una ampliación de su ámbito de aplicación a dichos litigios, en contra de lo estipulado claramente por el artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva. Como observó la Comisión durante la vista, dicho considerando se limita a hacer constar la facultad de que disponen los Estados miembros de aplicar, de conformidad con su Derecho interno, disposiciones del Derecho de la Unión a situaciones no incluidas en el ámbito de aplicación de dichas disposiciones. (20)
61. En segundo lugar, y en cualquier caso, no comparto el análisis del órgano jurisdiccional remitente según el cual el artículo 3, letra a), y el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2008/52, al permitir que los Estados miembros impongan la necesidad de recurrir a un procedimiento de mediación antes de acudir a una instancia judicial, son incompatibles con el sistema establecido por la Directiva 2013/11. En la medida en que esa problemática es objeto de la primera parte de la segunda cuestión prejudicial, desarrollaré mi razonamiento más adelante. (21)
62. Por tanto, dado que en el litigio principal no se produce ningún conflicto entre las disposiciones de la Directiva 2008/52 y las de la Directiva 2013/11, no procede determinar cuál de esas disposiciones ha de prevalecer.
63. No obstante, deseo añadir, en un afán de exhaustividad, que, suponiendo que exista tal conflicto, debería primar la Directiva 2008/52. En efecto, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2013/11 confiere a esta última prioridad con respecto a los demás actos de la Unión que incluyan disposiciones relativas a los procedimientos extrajudiciales de recurso incoados por un consumidor contra un comerciante «excepto en los casos en que ésta prevea expresamente otra cosa». El artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, leído a la luz de su considerando 19, recoge tal derogación expresa, al establecer que dicha Directiva «se entenderá sin perjuicio de la Directiva 2008/52». Dicho considerando, además de afirmar la primacía de dicha Directiva sobre la Directiva 2013/11, indica que tal primacía obedece a que la Directiva 2008/52 ya establece un marco específico para los sistemas de mediación en relación con los litigios transfronterizos.
C. Sobre la compatibilidad con la Directiva 2013/11 de una obligación de iniciar un procedimiento de mediación
64. Con arreglo a la primera parte de la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea averiguar si el artículo 1 de la Directiva 2013/11 se opone a una disposición legislativa nacional, como el artículo 5, apartado 1 bis,del Decreto Legislativo n.o 28/2010, que supedita la admisibilidad de una demanda judicial presentada por un consumidor contra un comerciante y referida a un contrato de prestación de servicios a la previa iniciación de un procedimiento de mediación a iniciativa del consumidor.
1. Sobre la inexistencia de una prohibición de principio referida a la imposición al consumidor de una obligación de iniciar un procedimiento de mediación
65. El Tribunale Ordinario di Verona (Tribunal de Verona) alberga dudas en cuanto a la compatibilidad del artículo 5, apartado 1 bis, del Decreto Legislativo n.o 28/2010 con el artículo 1 de la Directiva 2013/11 por dos motivos diferentes.
66. Por una parte, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si esta Directiva obliga a los Estados miembros a prever un régimen unitario y uniforme de resolución alternativa para todos los litigios en materia de consumo. Ahora bien, considera que el mencionado artículo 5, apartado 1 bis, tiene por efecto fragmentar los regímenes de resolución alternativa aplicables a dichos litigios, en la medida en que prevé un régimen de mediación obligatoria para ciertos litigios en materia de consumo (a saber, según dicho órgano jurisdiccional, los referidos a contratos bancarios y financieros o a contratos de seguro), mientras que los demás litigios en materia de consumo están sometidos a un régimen de mediación voluntaria. (22)
67. Ni la redacción ni la finalidad de la Directiva 2013/11 avalan tal exigencia. (23) Como he recordado en el punto 36 de las presentes conclusiones, dicha Directiva está destinada, fundamentalmente, a garantizar al consumidor el acceso, en el conjunto de la Unión, a procedimientos de resolución alternativa que cumplan con ciertos requisitos de calidad armonizados para la presentación de reclamaciones contra comerciantes. Dichos procedimientos deben ser «independientes, imparciales, transparentes, efectivos, rápidos y justos». Más allá de dicho objetivo, la Directiva no va destinada, en modo alguno, a garantizar la uniformidad o el carácter único de los requisitos de tales procedimientos dentro de un mismo Estado miembro para todos los litigios en materia de consumo. Esta conclusión también resulta del carácter mínimo de la armonización realizada por la misma Directiva, que se colige de su artículo 2, apartado 3.
68. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si únicamente el comerciante puede verse obligado a participar en un procedimiento de mediación con vistas a resolver un litigio incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2013/11 o si también el consumidor puede estarlo. (24)
69. Sobre este particular, como ha señalado dicho órgano jurisdiccional, la redacción del artículo 1 de dicha Directiva incurre, al menos en apariencia, en una cierta ambigüedad. La primera frase de dicho artículo subraya que los consumidores pueden recurrir a los procedimientos de resolución alternativa si así lo desean, para hacer valer sus derechos contra los comerciantes. Por su parte, la segunda frase de dicho artículo reserva a los Estados miembros la facultad de adoptar legislaciones que prescriban la obligatoriedad de participar en este tipo de procedimientos, siempre que éstas «no impida[n] a las partes ejercer su derecho de acceso al sistema judicial». En el texto de dicha disposición no se aclara si el concepto de participación remite únicamente a la participación del comerciante en un procedimiento de resolución alternativa iniciado por el consumidor o también contempla que este último inicie el procedimiento.
70. La utilización de la expresión «las partes» sugiere que este concepto contempla la implicación tanto del consumidor como del comerciante en el procedimiento de resolución alternativa. Sin embargo, el considerando 49 de la Directiva 2013/11 se centra más bien en la implicación del comerciante al precisar que, aunque dicha Directiva no exige que la participación del comerciante en los procedimientos de resolución alternativa sea obligatoria, no impide a los Estados miembros que establezcan tal obligación, sin perjuicio de que se respete el derecho de las partes a acceder al sistema judicial.
71. Por consiguiente, dado que los términos del artículo 1 de la Directiva 2013/11, leídos a la luz de su considerando 49, no permiten una interpretación unívoca, procede atenerse a los objetivos y al contexto de dicha disposición y de los de la normativa de la que forma parte. (25)
72. Desde esa perspectiva, debo observar, en primer lugar, que el contexto legislativo más amplio en el que se inscribe dicha Directiva confirma la compatibilidad entre el carácter voluntario de la mediación y la imposición al consumidor de una obligación de acudir a ella. La Directiva 2008/52 aporta, a este respecto, una perspectiva que resulta pertinente a los efectos de interpretar el artículo 1 de la Directiva 2013/11. (26)
73. El artículo 3, letra a), de la Directiva 2008/52 define la mediación como un proceso voluntario, aclarando que no solo este procedimiento puede ser iniciado por las partes, sino que también puede ser ordenado por un órgano jurisdiccional o prescrito por el Derecho de un Estado miembro. En esta misma línea, el artículo 5, apartado 2, de dicha Directiva mantiene a salvo la facultad de los Estados miembros de estipular, con arreglo a sus Derechos nacionales, la obligatoriedad del «recurso» a la mediación. Los términos en los que está formulado este apartado indican, sin género de ambigüedades, que dichos Derechos pueden imponer al consumidor la obligación de iniciar un procedimiento de mediación. (27) Como resulta del considerando 13 de dicha Directiva, la voluntariedad de la mediación reside, no en la libertad de las partes de recurrir o no a ese proceso, sino en el hecho de que «las partes se responsabilizan de él y pueden organizarlo como lo deseen y darlo por terminado en cualquier momento».
74. No veo ningún elemento que pueda justificar que se dé al carácter voluntario de los procedimientos de resolución alternativa consagrado por el artículo 1 de la Directiva 2013/11 un significado diferente. En consecuencia, no puede interpretarse que dicha disposición prohíba a los Estados miembros que supediten la admisibilidad de una demanda judicial presentada por el consumidor a que se haya acudido previamente a un procedimiento de resolución alternativa.
75. Pues bien, debo subrayar, en segundo lugar, que, por lo que se refiere a los requisitos y características de los procedimientos de resolución alternativa no regulados por la Directiva 2013/11, los Estados miembros conservan plenamente su autonomía legislativa, siempre que se respete el efecto útil de dicha Directiva. (28) Esta consideración resulta del carácter mínimo de la armonización que realiza. (29) El considerando 15 de dicha Directiva precisa, por otra parte, que el sistema de resolución alternativa que pretende desarrollar «debe basarse en los procedimientos de resolución alternativa existentes en los Estados miembros y en el respeto de sus respectivas tradiciones jurídicas».
76. Nada permite pensar que la imposición al consumidor de una obligación de iniciar un procedimiento de resolución alternativa pueda suponer un obstáculo para el cumplimiento del objetivo de la Directiva 2013/11, tal y como viene definido en su artículo 1, ni, en consecuencia, para el efecto útil de dicha Directiva. Al contrario, más bien tiende a reforzarlo, garantizando el recurso sistemático a un procedimiento extrajudicial. (30) Además, en tanto en cuanto dicha obligación pretende aliviar la carga de trabajo de los tribunales —objetivo cuya legitimidad ha sido, por otra parte, reconocida por el Tribunal de Justicia—, (31) también promueve indirectamente el acceso al sistema judicial, cuya importancia confirma dicho artículo. Desde esa perspectiva, sería contraproducente interpretar esta disposición de modo que se prohibiera a los Estados miembros imponer al consumidor tal obligación.
77. Además, debo recordar que las disposiciones de la Directiva 2013/11 deben ceder ante las de la Directiva 2008/52 en caso de conflicto entre ambas disposiciones. (32) Pues bien, por lo que se refiere a los litigios transfronterizos, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2008/52 autoriza a los Estados miembros a estipular la obligatoriedad de la mediación. Sería paradójico que se les prohibiera, en cambio, hacer lo mismo en el marco de los litigios nacionales, a los que solo se aplica la Directiva 2013/11.
78. A la luz del conjunto de consideraciones que se han expuesto, considero que el artículo 1 de la Directiva 2013/11 ha de interpretarse en el sentido de que los Estados miembros no solo pueden exigir al comerciante que participe en un procedimiento de resolución alternativa, sino también obligar al consumidor a que inicie tal procedimiento con carácter previo a la presentación de una demanda ante un órgano jurisdiccional. No obstante, esta facultad queda limitada por el requisito, establecido en el artículo 1, in fine, de dicha Directiva, de que tal obligación no prive a las partes de su derecho de acceso al sistema judicial, requisito cuyo alcance examinaré a continuación.
2. Sobre el alcance del requisito según el cual el recurso obligatorio a la mediación no puede impedir el acceso al sistema judicial
79. Los considerandos 45 y 49 de la Directiva 2013/11 clarifican el alcance del requisito antes mencionado, al recordar que, a la vista de los derechos a la tutela judicial efectiva y a un juicio justo garantizados por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), los procedimientos de resolución alternativa no pueden impedir a las partes tener acceso a un juez. El considerando 45 precisa que, si el litigio no puede resolverse mediante un procedimiento de resolución alternativa cuyo resultado no es vinculante, éstas deben poder incoar a continuación un procedimiento judicial.
80. Tras la adopción de la Directiva 2013/11, el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia Alassini y otros, (33) que una obligación de aplicación de un procedimiento de conciliación, como requisito de admisibilidad de una acción judicial, era compatible con el principio de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta en la medida en que dicho procedimiento:
– no conducía a una decisión vinculante para las partes; (34)
– no implicaba un retraso sustancial a efectos del ejercicio de una acción judicial;
– interrumpía la prescripción de los correspondientes derechos; (35)
– no ocasionaba gastos significativos para las partes; (36)
– no era accesible únicamente por la vía electrónica (37) (aspecto cuya comprobación correspondía al órgano jurisdiccional nacional), y
– no impedía que se adoptaran medidas previsionales en aquellos supuestos excepcionales en que la urgencia de la situación lo exigiera (aspecto que correspondía también a dicho órgano jurisdiccional controlar).
81. Aunque dicha sentencia se refería a una legislación nacional que obligaba a recurrir a un procedimiento de conciliación, el razonamiento seguido por el Tribunal de Justicia puede aplicarse a legislaciones nacionales que estipulen la obligatoriedad de otros procedimientos alternativos, tales como el procedimiento de mediación de que se trata en el procedimiento principal. Legislaciones de esas características plantean situaciones similares desde el punto de vista del derecho a la tutela judicial efectiva, en la medida en que introducen «una etapa adicional para el acceso a la justicia». (38) También pueden perseguir objetivos legítimos de interés general, como son la tramitación rápida y poco costosa de los litigios, y la disminución de la carga de trabajo de los tribunales. (39)
82. Por otra parte, como pone de relieve el considerando 45 de la Directiva 2013/11, el requisito establecido en el artículo 1, in fine, de ésta pretende, precisamente, garantizar la conformidad de los procedimientos alternativos con el artículo 47 de la Carta. Por consiguiente, las circunstancias que el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta en la sentencia Alassini y otros (40) también son pertinentes para valorar la compatibilidad de una obligación de recurrir a un procedimiento de resolución alternativa con el artículo 1 de dicha Directiva. (41)
83. Aunque corresponde al órgano jurisdiccional remitente proceder a esa evaluación, considero útil exponer ahora algunas consideraciones que pueden ayudarle en esa tarea.
84. Debo señalar, en primer lugar, que el artículo 141, apartado 4, del Decreto Legislativo n.o 206/2005, en su versión resultante del artículo 1 del Decreto Legislativo n.o 130/2015, prevé que los procedimientos incluidos en su ámbito de aplicación —entre los que figura el procedimiento de mediación establecido por el Decreto Legislativo n.o 28/2010— van destinados a lograr una solución amistosa o a que un mediador o cualquier otra entidad implicada proponga una solución. Por lo tanto, la solución de dicho procedimiento no es vinculante para las partes, extremo que el órgano jurisdiccional remitente deberá confirmar.
85. En segundo lugar, en virtud del artículo 5, apartado 4, del Decreto Legislativo n.o 28/2010, el recurso a la mediación en el marco de un procedimiento monitorio solo es obligatorio después de haberse pronunciado la resolución que resuelva las solicitudes en su caso planteadas sobre concesión o suspensión de la ejecución provisional. Por ello, tal obligación no impide, en su caso, que se dicten medidas provisionales, extremo cuya comprobación también corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
86. Debo añadir que, al imponer sanciones por retirarse del procedimiento de mediación sin que exista una causa justificada, la legislación italiana controvertida en el procedimiento principal presenta una faceta específica —de la que no se trató en el asunto que dio lugar a la sentencia Alassini y otros— (42) que puede comprometer la posibilidad de que las partes hagan valer de forma efectiva sus derechos ante el órgano jurisdiccional al terminar dicho procedimiento. Esta problemática será examinada en el marco de la tercera parte de la segunda cuestión prejudicial. (43)
D. Sobre la compatibilidad con la Directiva 2013/11 de los requisitos del procedimiento de mediación
1. Sobre la obligación de contar con la asistencia de un abogado
87. La segunda parte de la segunda cuestión prejudicial se refiere, fundamentalmente, a la compatibilidad con los artículos 1 y 8, letra b), de la Directiva 2013/11 de una disposición legislativa nacional, como el artículo 8, apartado 1, del Decreto Legislativo n.o 28/2010, (44) que establece que las partes deben estar asistidas por un abogado en el procedimiento de mediación.
88. La respuesta a esta cuestión resulta de forma inequívoca de la propia redacción del artículo 8, letra b), de dicha Directiva, que dispone que los Estados miembros no pueden establecer tal obligación en el marco de los procedimientos de resolución alternativa incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva. Esta única consideración es suficiente para poder dar una respuesta útil a la segunda parte de la segunda cuestión prejudicial.
89. Por lo tanto, no procede examinar la alegación, expuesta por el Gobierno italiano, según la cual, pese a restringir los derechos consagrados en el artículo 47 de la Carta, la obligación de contar con la asistencia de un abogado en el procedimiento de mediación es necesaria y proporcionada a la realización de un objetivo de interés general. Dado que esa obligación infringe el artículo 8, letra b), de la Directiva 2013/11, no es necesario comprobar su conformidad con el artículo 47 de la Carta y con el artículo 1 de dicha Directiva.
2. Sobre les sanciones impuestas por retirarse del procedimiento de mediación
90. Mediante la tercera parte de su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si los artículos 1 y 9, apartado 2, de la Directiva 2013/11 se oponen a una disposición legislativa nacional, como el artículo 8, apartado 4 bis, del Decreto Legislativo n.o 28/2010, que solo permite a las partes abstenerse de participar en el procedimiento de mediación si concurre una causa justificada, so pena de ser sancionadas en el procedimiento judicial posterior.
91. Como se expone en la resolución de remisión, el artículo 8, apartado 4 bis, de dicho Decreto sanciona, en particular, el hecho de que una de las partes se retire del procedimiento de mediación (45) cuando no exista causa justificada, atribuyéndole consecuencias desfavorables en el procedimiento judicial posterior para la parte que se retiró. Por ejemplo, el juez podrá inferir de una retirada sin motivo argumentos para enjuiciar el asunto. Por otra parte, debe imponer una sanción pecuniaria a la parte que se retiró.
92. La resolución de remisión resume el régimen establecido por el artículo 5, apartados 1 bis y 2 bis, en relación con el artículo 8, apartado 4 bis, del Decreto Legislativo n.o 28/2010, en los siguientes términos:
– La parte demandante (o, como en el presente asunto, la parte que formula oposición) solo puede presentar una demanda judicial después de haber iniciado un procedimiento de mediación, so pena de inadmisibilidad (artículo 5, apartado 1 bis).
– Para cumplir con tal requisito, basta con que las partes celebren una primera y única reunión con el mediador, aunque ésta no tenga éxito (artículo 5, apartado 2 bis).
– Sin embargo, aunque para poder acceder a la vía judicial basta con haber iniciado una tentativa de mediación, el hecho de retirarse del procedimiento de mediación en una fase posterior implica, en el marco del procedimiento judicial, consecuencias desfavorables para la parte que se haya retirado sin causa justificada (artículo 8, apartado 4 bis).
93. Pues bien, el artículo 9, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/11 establece, por lo que respecta al procedimiento que conduce a la proposición de una decisión por parte de una entidad de resolución alternativa, que las partes deben poder retirarse del procedimiento en cualquier momento «si no están satisfechas con el funcionamiento o la tramitación del procedimiento». (46) Esta disposición añade, sin embargo, que cuando el Derecho interno de un Estado miembro obligue al comerciante a participar en los procedimientos de resolución alternativa, este derecho de retirada solo corresponde al consumidor. (47) La resolución de remisión no aclara si, en este caso, el Decreto Legislativo n.o 28/2010 obliga al comerciante a participar en el procedimiento de mediación.
94. Dicha disposición viene, por lo tanto, a consagrar la total libertad de las partes —o, cuando menos, la del consumidor— de retirarse del procedimiento, en cualquier momento, incluso por motivos puramente subjetivos. Una legislación nacional que atribuya al hecho de retirarse del procedimiento de mediación consecuencias desfavorables en el procedimiento judicial posterior, tales como las previstas en el artículo 8, apartado 4 bis, de dicho Decreto, menoscaba dicha libertad e infringe, en consecuencia, el artículo 9, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/11.
95. Por otra parte, considero que esta legislación, al imponer la obligación de acudir a un procedimiento alternativo, sancionando al mismo tiempo el hecho de retirarse del mismo, limita el acceso a una tutela judicial efectiva de las partes hasta tal punto que incumple el requisito establecido en el artículo 1, in fine, de la Directiva 2013/11.
96. En efecto, dicho requisito quedaría privado de efecto útil si se permitiera a los Estados miembros que, al tiempo que reconocen formalmente el derecho de las partes a acceder a los tribunales, pongan en peligro las posibilidades de hacer valer de manera efectiva sus derechos por vía judicial. Por lo tanto, dicho requisito supone, en mi opinión, que la retirada del procedimiento de resolución alternativa no puede acarrear consecuencias desfavorables en un procedimiento judicial posterior para la parte que se retira del mismo, al menos si se trata del consumidor. (48)
97. Sin embargo, la Comisión ha hecho hincapié en que, antes de comprobar su incompatibilidad con el artículo 1 y el artículo 9, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/11, el órgano jurisdiccional remitente debería comprobar que el artículo 8, apartado 4 bis, del citado Decreto no pueda interpretarse de forma que se evite dicha incompatibilidad.
98. Debo recordar, a este respecto, que, según reiterada jurisprudencia, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a interpretar, en la medida de lo posible, su Derecho interno de un modo que garantice su conformidad con el Derecho de la Unión. (49) Esta obligación de interpretación conforme no puede, sin embargo, obligar a dichos órganos jurisdiccionales a realizar una interpretación contra legem de su Derecho nacional. (50)
99. En particular, la Comisión ha sostenido, con razón, que la conformidad del artículo 8, apartado 4 bis, del Decreto Legislativo n.o 28/2010 con las disposiciones antes mencionadas de la Directiva 2013/11 podría quedar garantizada interpretando el concepto de «causa justificada» de un modo que englobe la insatisfacción de las partes (o, cuando menos, del consumidor) (51) con el desarrollo o el funcionamiento del procedimiento de mediación. Aunque de la resolución de remisión resulta que dicho órgano jurisdiccional estimó, a priori, que el concepto de «causa justificada» solo se refiere a consideraciones objetivas, (52) le corresponderá comprobar si, a pesar de ello, es posible dar al citado artículo 8, apartado 4 bis, una interpretación más amplia.
100. A la vista de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda en el siguiente sentido a las cuestiones planteadas por el Tribunale Ordinario di Verona (Tribunal de Verona, Italia):
«1) El artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2013/11/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre resolución alternativa de litigios en materia de consumo y por la que se modifica el Reglamento (CE) n.o 2006/2004 y la Directiva 2009/22/CE, debe interpretarse en el sentido de que la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, se aplica a todos los litigios comprendidos en el ámbito de aplicación de la misma, tal y como aparece delimitado en su artículo 1, apartado 2, aun cuando dichos litigios estén también comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2013/11, tal y como aparece delimitado en el artículo 2 de dicha Directiva.
Cuando el Derecho nacional obligue al comerciante a participar en un procedimiento de resolución alternativa, el artículo 1 y el artículo 9, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/11 solo se oponen a tal legislación en la medida en que sancione la retirada del consumidor de dicho procedimiento sin causa justificada.»
2 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008 (DO 2008, L 136, p. 3).
3 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, por la que se modifica el Reglamento (CE) n.o 2006/2004 y la Directiva 2009/22/CE (Directiva sobre resolución alternativa de litigios en materia de consumo) (DO 2013, L 165, p. 63).
4 GURI n.o 53, de 5 de marzo de 2010.
5 GURI n.o 191, de 19 de agosto de 2015.
6 GURI n.o 235, de 8 de octubre de 2005.
7 Véase, en particular, la sentencia de 8 de diciembre de 2016, Eurosaneamientos y otros (C‑532/15 y C‑538/15, EU:C:2016:932), apartado 28 y jurisprudencia citada.
8 Véase la sentencia de 24 de octubre de 2013, Stoilov i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:693), apartado 38 y jurisprudencia citada.
9 Sentencias de 18 de octubre de 1990, Dzodzi (C‑297/88 y C‑197/89, EU:C:1990:360), apartado 40, y de 21 de junio de 2012, Susisalo y otros (C‑84/11, EU:C:2012:374), apartado 17 y jurisprudencia citada.
10 El Gobierno italiano subrayó durante la vista que, según el Derecho italiano, el procedimiento monitorio no reviste carácter contradictorio, dado que el deudor no está implicado en él. En cambio, el procedimiento de oposición a una demanda de juicio monitorio iniciado por el deudor lleva consigo que se cite al acreedor para que comparezca. De ser cierta tal circunstancia, implicaría que, en ese contexto, el consumidor solo puede hacer valer sus posibles pretensiones frente al comerciante en la fase de oposición.
11 Este requisito resulta, más concretamente del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2013/11.
12 Los trabajos preparatorios de la Directiva 2013/11 revelan que dichas obligaciones de notificación e inscripción en una lista pretenden crear un «sello de calidad» en el ámbito de la Unión que permita a los consumidores identificar las entidades que cumplan los requisitos mínimos exigidos por dicha Directiva [véanse el Informe de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor del Parlamento Europeo, de 16 de octubre de 2012 (A7‑0280/2012, pp. 34 y 80), y el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo, de 28 de marzo de 2012 (INT/609 — CESE 803/2012, p. 4 y 5)]. Desde esta perspectiva, el artículo 20, apartado 2, párrafo cuarto, de dicha Directiva dispone que, en el caso de que una entidad incluida en la lista nacional de entidades de resolución alternativa deje de cumplir los requisitos exigidos por esa misma Directiva, dicha entidad habrá de ser eliminada de dicha lista, pasado un cierto plazo.
13 A este respecto, la resolución de remisión no aclara si los otros dos procedimientos mencionados en el artículo 5, apartado 1 bis, del Decreto Legislativo n.o 28/2010 se tramitan ante entidades incluidas en la lista elaborada por las autoridades italianas, ni si unos consumidores que se encuentren en una situación como la del procedimiento principal pueden acceder a ellos.
14 Esta consideración no prejuzga la posibilidad de declarar que dicho Estado miembro ha incumplido su obligación de garantizar el acceso de los consumidores a un procedimiento de resolución alternativa, con arreglo al artículo del artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva en el supuesto de que, en dicho Estado miembro, no sea posible plantear un litigio incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2013/11 ante ninguna entidad contenida en la lista con arreglo al artículo 20, apartado 2, de dicha Directiva.
15 Véanse, en particular, las sentencias de 18 de octubre de 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638), apartados 46 y 47 y jurisprudencia citada, y de 16 de junio de 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447), apartados 61 y 62. Esta jurisprudencia se desarrolló a partir la sentencia de 18 de octubre de 1990, Dzodzi (C‑297/88 y C‑197/89, EU:C:1990:360), apartados 35 a 37, en la que el Tribunal de Justicia se consideró competente para interpretar, en el marco de una remisión prejudicial, una disposición de Derecho de la Unión cuando el Derecho nacional del Estado miembro en cuestión se remite al contenido de esa disposición para regular una situación puramente interna de ese Estado.
16 Así, el caso de autos se diferencia de aquellos casos en los que el Tribunal de Justicia dedujo que era incompetente o que las cuestiones prejudiciales eran inadmisibles debido a que no existían indicaciones de una remisión directa e incondicional al Derecho de la Unión [véanse, en particular, las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868), apartados 23 a 30, y de 16 de junio de 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447), apartados 65 a 67, y los autos de 9 de septiembre de 2014, Parva Investitsionna Banka y otros (C‑488/13, EU:C:2014:2191), apartados 30 a 36, y de 12 de mayo de 2016, Sahyouni (C‑281/15, EU:C:2016:343), apartados 30 a 33].
17 Artículo 141, apartado 4, del Decreto Legislativo n.o 206/2005, en su versión resultante del artículo 1 del Decreto Legislativo n.o 130/2015.
18 Véanse, en particular, los artículos 5 a 17 de la Directiva 2013/11.
19 En cambio, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2013/11, ésta se aplica tanto a los litigios transfronterizos como a los litigios nacionales.
20 Véase, a este respecto, el punto 52 de las presentes conclusiones.
21 Puntos 64 a 78 de las presentes conclusiones.
22 Véase el punto 23 de las presentes conclusiones.
23 En particular, el considerando 16 de la Directiva 2013/11, invocado por el órgano jurisdiccional remitente en apoyo de esta tesis, no justifica la existencia de una obligación de todos los Estados miembros de prever un régimen unitario y uniforme de resolución alternativa de los litigios en materia de consumo, ni siquiera la supuesta preferencia del legislador de la Unión por tal régimen. Este considerando indica simplemente que dicha Directiva se aplica a todos los litigios en materia de consumo (salvo los excluidos de su ámbito de aplicación con arreglo a su artículo 2, apartado 2).
25 Véase, en particular, la sentencia de 16 de julio de 2015, Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474), apartado 35.
26 Como se desprende de la sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros (283/81, EU:C:1982:335), apartado 20, el conjunto de disposiciones del Derecho de la Unión puede formar parte del contexto en el que se inscribe una de las disposiciones de ese Derecho.
27 Véase, a este respecto, la Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de septiembre de 2011, sobre la aplicación de la Directiva sobre la mediación en los Estados miembros, su impacto en la mediación y su aceptación por los Tribunales [2011/2026 (INI), puntos 7 y 8]. En dicha Resolución, el Parlamento reconoce, refiriéndose expresamente al ejemplo italiano, que el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2008/52 permite a los Estados miembros supeditar la admisibilidad de una acción judicial a un previo intento de mediación.
28 Véanse, por analogía, las sentencias de 18 de marzo de 2010, Alassini y otros (C‑317/08 a C‑320/08, EU:C:2010:146), apartado 44, y de 12 de julio de 2012, SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443), apartados 94 y 95.
29 Artículo 2, apartado 3, de la Directiva 2013/11.
30 Véase la sentencia de 18 de marzo de 2010, Alassini y otros (C‑317/08 a C‑320/08, EU:C:2010:146), apartado 45.
31 Sentencia de 18 de marzo de 2010, Alassini y otros (C‑317/08 a C‑320/08, EU:C:2010:146), apartado 64.
32 Véase el punto 63 de las presentes conclusiones.
33 Sentencia de 18 de marzo de 2010 (C‑317/08 a C‑320/08, EU:C:2010:146), apartado 67.
34 Debo señalar, a este respecto, que, si la admisibilidad de una acción presentada ante los tribunales se supeditara a la previa iniciación de un procedimiento de resolución alternativa cuyo resultado vincula a las partes, dicho procedimiento sustituiría de hecho a los procedimientos judiciales, impidiendo de esta forma a las partes que hicieran valer sus derechos ante los tribunales.
35 Actualmente, el artículo 12 de la Directiva 2013/11 se opone a que las partes se vean privadas de una demanda judicial por haber vencido los plazos de prescripción o caducidad durante la tramitación del procedimiento de resolución alternativa.
36 Actualmente, el artículo 8, letra c), de la Directiva 2013/11 impone que los procedimientos de resolución alternativa sean accesibles a los consumidores de forma gratuita o por precios simbólicos.
37 Actualmente, el artículo 8, letra a), de la Directiva 2013/11 exige que los procedimientos de resolución alternativa sean accesibles, tanto en línea como no.
38 Véase la sentencia de 18 de marzo de 2010, Alassini y otros (C‑317/08 a C‑320/08, EU:C:2010:146), apartado 62.
39 Véase la sentencia de 18 de marzo de 2010, Alassini y otros (C‑317/08 a C‑320/08, EU:C:2010:146), apartado 64.
40 Sentencia de 18 de marzo de 2010 (C‑317/08 a C‑320/08, EU:C:2010:146), apartado 67.
41 Algunas de estas circunstancias corresponden, por otra parte, a requisitos derivados de otras disposiciones de la Directiva 2013/11 (véanse las notas 35 a 37 de las presentes conclusiones).
42 Sentencia de 18 de marzo de 2010 (C‑317/08 a C‑320/08, EU:C:2010:146).
43 Véanse los puntos 90 a 99 de las presentes conclusiones.
44 El artículo 5, apartado 1 bis, del Decreto Legislativo n.o 28/2010 también prevé que la parte demandante cuente con la asistencia de un abogado a efectos de iniciar el procedimiento de mediación.
45 Durante la vista, el Gobierno italiano alegó que, habida cuenta del artículo 5, apartado 2 bis, del Decreto Legislativo n.o 28/2010, la «falta de participación» no abarca la hipótesis de que la parte demandante, tras haber iniciado un procedimiento de mediación, se retire del mismo. Según dicho Gobierno, ese concepto sí abarca, en cambio, la situación en la que dicha parte no insta tal procedimiento negándose a tener siquiera una primera reunión. A reserva de la confirmación por el órgano jurisdiccional remitente de este extremo, dicha interpretación me parece difícilmente conciliable con el artículo 5, apartado 1 bis, de dicho Decreto, que prevé que la demanda judicial es inadmisible si la parte demandante no ha iniciado un procedimiento de mediación. Considero, en consecuencia, que el artículo 8, apartado 4 bis, del citado Decreto no puede sancionar tal comportamiento si no hay un juez que conozca válidamente del asunto.
46 Dado que el objetivo del procedimiento de mediación establecido en el artículo 141, apartado 4, del Decreto Legislativo n.o 206/2005 es llegar a que se proponga una solución a las partes (véase el punto 84 de las presentes conclusiones), dicho procedimiento encaja en el supuesto contemplado en el artículo 9, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/11. En cuanto a los procedimientos de resolución alternativa cuyo resultado es vinculante para las partes, están contemplados en el apartado 3 de dicho artículo, el cual establece que los derechos previstos en el apartado 2 de dicho artículo, entre ellos el derecho a retirarse de dichos procedimientos, solo benefician al consumidor. Por lo tanto, éste tiene derecho, en cualquier caso, a retirarse del procedimiento en cualquier momento si no está satisfecho con su funcionamiento o tramitación.
47 Así pues, si un Estado miembro obliga al comerciante a participar en el procedimiento de resolución alternativa, ese Estado miembro puede exigir que permanezca en dicho procedimiento. En cambio, si un Estado miembro no obliga al comerciante a participar en el procedimiento de resolución alternativa, sino que el comerciante participa en él de manera voluntaria, éste no puede quedar «cautivo» de dicho procedimiento. En consecuencia, el Estado miembro debe garantizarle el derecho a retirarse contemplado en el artículo 9, apartado 2, letra a), de la Directiva 2013/11.
48 Véase el punto 93 de las presentes conclusiones.
49 Véanse, en particular, las sentencias de 5 de octubre de 2004, Pfeiffer y otros (C‑397/01 a C‑403/01, EU:C:2004:584), apartado 113 y jurisprudencia citada, y de 15 de enero de 2014, Association de mediation sociale (C‑176/12, EU:C:2014:2), apartados 38 y 39.
50 Véase, en particular, la sentencia de 19 de abril de 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278), apartado 32 y jurisprudencia citada.
51 Véase el punto 93 de las presentes conclusiones.
52 Véase el punto 27 de las presentes conclusiones.

References: Artículo 1
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 Artículo 8
 Artículo 9
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 artículo 3
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 artículo 5
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 artículo 9
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 artículo 20
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 artículo 60
 artículo 128
 artículo 8
 artículo 116
 artículo 5
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 artículo 1
 artículo 141
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