Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-energia-interpretacion-conforme-676854017
Timestamp: 2017-09-26 21:43:45+00:00

Document:
Sentencia nº 36/2017 de Tribunal Constitucional, Pleno, 1 de Marzo de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 676854017
Número de Recurso: 5958-2014
Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 3 de octubre de 2014 la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de esa Comunidad Autónoma, promovió conflicto positivo de competencia contra los arts. 8, apartados 1 y 2, 30 y 35.1 a) i) y la disposición final primera del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Tras recordar el marco competencial aplicable al sector energético y subrayar que el Tribunal Constitucional ya ha interpretado la concurrencia de títulos competenciales ex art. 149.1.13 y 25 CE en materia energética (SSTC 223/2000 , FJ 5, y 18/2011 , FJ 6), así como el canon de constitucionalidad que debe aplicarse al art. 149.1.22 CE (STC 181/2013 , FFJJ 3 y 4), en dicho escrito se sostiene, en esencia, lo que a continuación se indica.
El apartado 1 del art. 8 del Real Decreto 413/2014 impone a los titulares de instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto la obligación de enviar al Ministerio de Industria, Energía y Turismo toda una serie de información relativa a las características de la instalación o cualquier otro dato necesario para la elaboración de estadísticas sobre el cumplimiento de los objetivos nacionales en materia de energías renovables y de ahorro y eficiencia energética. Y el apartado 2 del mismo art. 8 del Real Decreto 413/2014 determina que los titulares de las instalaciones inscritos en el registro del régimen retributivo específico envíen al citado Ministerio o al organismo encargado de realizar la liquidación, la información sobre un conjunto de aspectos que son necesarios para el adecuado establecimiento y revisión del régimen retributivo, tales como la energía eléctrica generada, el cumplimiento del rendimiento eléctrico equivalente y del ahorro de energía primaria porcentual a los volúmenes de combustibles utilizados, las condiciones que determinaron el otorgamiento del régimen retributivo específico, los costes o cualesquiera otros aspectos que sean necesarios para el adecuado establecimiento y revisión de los regímenes retributivos.
Las actividades de inspección, con independencia de la materia sobre la que recaigan, sean datos técnicos o económicos, constituyen medidas típicas de ejecución estrictamente regladas y dirigidas a hacer efectiva la aplicación de la legislación vigente. Por los mismos argumentos antes señalados, la Abogada de la Generalitat rechaza que las inspecciones que contempla el art. 30 del Real Decreto 413/2014 estén dirigidas al establecimiento de un régimen económico armónico y coherente, cuya competencia corresponde al Estado; y rechaza su encaje en el título competencial estatal del art. 149.1.13 CE. Por todo ello, se concluye que el art. 30 vulnera directamente el art. 133.1 a) EAC, que atribuye a los órganos competentes de la Generalitat la función ejecutiva de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña.
El art. 35.1 a) i) del Real Decreto 413/2014 atribuye a la Administración general del Estado la autorización administrativa para la puesta en funcionamiento de nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y modificación de las existentes, así como para la transmisión, cierre temporal y cierre definitivo de las mismas, en relación con las instalaciones peninsulares, incluyendo sus infraestructuras de evacuación, de potencia eléctrica instalada superior a 50 MW eléctricos.
Como recuerda la Abogada de la Generalitat, el precepto prescribe el mismo criterio delimitador de competencia entre entes territoriales el utilizado en el art. 3.13 a) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (en adelante, LSE). Este, a su vez, tiene una regulación prácticamente idéntica a la del art. 3.2 a) de la Ley 54/1997, del sector eléctrico, en la redacción dada por la Ley 17/2007: la constitucionalidad de dicho art. 3.2 a) fue enjuiciada por la STC 181/2013 . La Abogada de la Generalitat señala que, como ya se expuso en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1908-2014 interpuesto contra la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, la interpretación acogida en la STC 181/2013 debería conducir sin más a la desestimación de la impugnación tanto del art. 3.13 a) LSE como del presente art. 35 del Real Decreto 413/2014. Sin embargo, propugna nuevamente y por los mismos argumentos que en el referido recurso de inconstitucionalidad “un cambio de doctrina del Tribunal”, al entender que no es posible la interpretación conforme de estos preceptos, ya que vulneran los arts. 149.1.22 CE y 133 EAC, en cuanto que “su aplicación conduce a un resultado material distinto del que se desprende de la regla constitucional del aprovechamiento infra o extracomunitario consagrada por ambos artículos”.
Aplicando la STC 181/2013 , FJ 4, llega a la conclusión que el precepto no respeta la regla constitucional de distribución de competencia. Si bien las instalaciones de potencia eléctrica instalada superior a 50 MW eléctricos son susceptibles de ser aprovechadas en un ámbito superior al de una Comunidad Autónoma, ello no implica que siempre sea así, y menos en Cataluña, que desde el año 2006 tiene la condición de deficitaria en materia de producción de energía eléctrica. Por ello, el criterio de potencia de las instalaciones comporta que solo se tenga en cuenta el presunto aprovechamiento, y no su emplazamiento territorial, cuando sin lugar a dudas tanto el art. 149.1.22 CE como el art. 133 EAC tienen en cuenta el territorio para delimitar la competencia para la producción de energía.
Por último, la disposición final primera, relativa a los títulos competenciales, debe seguir la suerte de los preceptos impugnados (STC 18/2011 , FJ 12), al atribuirles carácter básico, por lo que su inconstitucionalidad se proyecta también sobre aquella.
Por todo lo expuesto, solicita al Tribunal Constitucional que tenga por planteado el conflicto positivo de competencia en los términos del escrito y que, en su virtud, dicte sentencia en la que se declare que la competencia controvertida corresponde a la Generalitat de Cataluña.
Mediante providencia de 4 de noviembre de 2014, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días alegara cuanto considerase conveniente. La incoación del conflicto fue publicada en el “Boletín Oficial del Estado” de 7 de noviembre de 2014.
Mediante escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 24 de noviembre de 2014 el Abogado del Estado se personó en este proceso constitucional y solicitó prórroga del plazo para formular alegaciones por diez días más. Por providencia de 27 de noviembre de 2014 el Pleno le tuvo por personado y acordó prorrogar en diez días más el plazo concedido por providencia de 17 de diciembre de 2013, a contar desde el siguiente al de expiración del ordinario.
Mediante escrito registrado en este Tribunal Constitucional el 17 de diciembre de 2014 el Abogado del Estado cumplimentó el trámite conferido, oponiéndose a las pretensiones deducidas y formulando diversas alegaciones.
El escrito comienza analizando las competencias estatales en materia de regulación del sector energético que se residencian en los arts. 149.1.13, 22 y 25 CE, recordando la jurisprudencia constitucional emanada sobre el alcance de dichos títulos competenciales (STC 18/2011 , de 3 de marzo, FJ 6).
Entrando ya a analizar los preceptos impugnados por la Generalitat, el Abogado del Estado señala, en primer lugar, que los apartados 1 y 2 del art. 8 del Real Decreto 413/2014 desarrollan una obligación concreta: la remisión de la documentación relativa a la producción energética con la finalidad de poder elaborar las estadísticas sobre el cumplimiento de los objetivos nacionales en materia de energías renovables y de ahorro y eficiencia energética, así como realizar el adecuado establecimiento y revisión de los regímenes retributivos. Las Directivas en materia de energías renovables (2009/28/CE) y de eficiencia energética (2012/27/UE) imponen a los Estados miembros obligaciones de remisión periódica de informes, para cuya elaboración se requiere que los titulares de las instalaciones envíen determinada información para la verificación del cumplimiento de los requisitos para la percepción del régimen retributivo específico y para la revisión de dicho régimen. La información debe remitirse a la Administración general del Estado directamente, pero ello no impide que la Generalitat pueda aprobar la normativa que corresponda para regular la remisión de la información que considere necesario solicitar para el ejercicio de sus competencias, tal como se afirma en el dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias.
Por lo que respecta al art. 30 del Real Decreto 413/2014, que habilita al órgano estatal competente a realizar inspecciones de las instalaciones con régimen retributivo específico, el Abogado del Estado considera que dichas facultades son imprescindibles para que la Administración estatal, competente para el otorgamiento de dicho régimen, pueda controlar su correcta percepción por los titulares de las instalaciones. El artículo no habilita al Estado a realizar inspecciones en materias de competencia autonómica como es la autorización de instalaciones, sino que exclusivamente se podrán inspeccionar instalaciones que perciban el régimen retributivo específico y con una concreta finalidad, dentro de su ámbito de competencias. Para apoyar esta conclusión reproduce un fragmento de la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de junio de 2011, dictada en un recurso ordinario contra el Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, por el que se regula la liquidación de la prima equivalente a las instalaciones de producción de energía eléctrica de tecnología fotovoltaica en régimen especial: “en la gestión del referido régimen económico, las Comunidades Autónomas no asumen atribuciones ejecutivas, esto es, no intervienen en el mecanismo retributivo de liquidaciones por la venta de electricidad o, en general, en la aplicación de los incentivos económicos a la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables”. En el presente caso, afirma el Abogado del Estado, al igual que en la materia del citado recurso, tanto las actuaciones de inspección como los requerimientos de información se insertan en el bloque de competencias (estatales) sobre el régimen económico y no en las relativas a las autorizaciones administrativas exigibles para la construcción y explotación de las instalaciones. La Administración que gestiona el régimen retributivo específico (estatal) ha de contar con los medios y el procedimiento adecuados para controlar su correcta percepción por los titulares de las instalaciones. Por lo demás, se señala que lo regulado en el artículo 30 no supone cambio con relación a las actuaciones anteriormente realizadas, dado que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y, anteriormente, la Comisión Nacional de Energía, ya realizaban inspecciones sobre esta materia (citando, a modo de ejemplo, el art. 14 del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, que regula la inspección de las instalaciones fotovoltaicas).
Con respecto al art. 35.1 a) i) del Real Decreto 413/2014, por el que se establecen las competencias de autorización de instalaciones atribuidas a la Administración general del Estado, en términos análogos a lo dispuesto por el art. 3.13 a) LSE, se reiteran las alegaciones formuladas en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1908-2014, en las que se cita la jurisprudencia recaída en la materia, y en particular la STC 181/2013 . Tanto el art. 3.13 a) LSE como el ahora impugnado art. 35.1 a) i), atribuyen al Estado la competencia de autorización atendiendo a criterios técnicos respecto de instalaciones de potencia eléctrica instalada superior a 50 MW eléctricos, y tras la norma técnica subyace la norma competencial: estas instalaciones son las aptas para el transporte de energía eléctrica a grandes distancias y, por tanto, entre Comunidades Autónomas. Se aduce que la energía eléctrica no puede almacenarse de manera eficiente y que hay que conseguir un equilibrio entre la producción y la demanda a tiempo real, con el fin de evitar la producción de excedentes o cortes de suministro por exceso de demanda. Ello implica que sea prácticamente imposible determinar (y mucho menos planificar) dónde se consume la energía producida por cada instalación generadora, circunstancia que además varía en función de muchos factores. Con el fin de clarificar y abaratar el precio de la energía, la vigente Ley del sector eléctrico parte del principio de que todos los productores de energía están obligados a realizar ofertas al sistema (artículo 23), de modo que todos tienen influencia determinante en el sistema y en la determinación final del precio instantáneo de la energía. En coherencia con ello, se ha optado por establecer la competencia estatal sobre las instalaciones de capacidad productora superior a 50 MW, de manera que en lo restante se reserva la actuación a la competencia de las Comunidades Autónomas, configuración que resulta coherente con la proyección supraterritorial reservada a la competencia estatal. La exposición de las razones técnicas que justifican la competencia estatal se apoya en fragmentos de un informe emitido por la Dirección General de política energética y minas, que se acompaña a la contestación de la demanda.
Finalmente, respecto a la disposición final primera, se dan por reproducidas las consideraciones planteadas respecto de los títulos competenciales de aplicación, teniendo en cuenta que, como se señaló en la STC 18/2011 , en la medida en que haya pronunciamiento sobre el carácter básico de cada uno de los preceptos impugnados, ya no es preciso un pronunciamiento específico a este respecto.
Por lo expuesto, el representante procesal del Gobierno solicita que se dicte sentencia en la que se desestime íntegramente el presente conflicto.
Por providencia de 28 de febrero de 2017 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 1 de marzo del mismo.
La presente Sentencia debe dar respuesta a un proceso instado por la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, contra los arts. 8, apartados 1 y 2, 30 y 35.1 a) i) y la disposición final primera del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
El conflicto se promueve exclusivamente en relación con determinados preceptos del Real Decreto 413/2014 —en concreto los arts. 8, apartados 1 y 2, 30 y 35.1 a) i)— que imponen a los titulares de las instalaciones de producción eléctrica la obligación de remitir determinada información directamente a la Administración general del Estado o bien que le atribuyen a esta Administración facultades ejecutivas (inspección y autorización) en relación con las instalaciones de producción eléctrica. Adicionalmente se impugna la calificación de básicos de dichos preceptos que contiene la disposición final primera.
Aunque el Real Decreto 413/2014 ha sufrido alguna modificación parcial durante la pendencia del proceso (mediante los Reales Decretos 1054/2014, de 12 de diciembre, 738/2015, de 31 de julio, y 1073/2015 y 1074/2015, ambos de 27 de noviembre) y una declaración parcial de nulidad (mediante la Sentencia de 20 de junio de 2016 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, “BOE” núm. 172, de 18 de julio de 2016), ninguna de ellas afecta a la controversia en los términos en los que ha sido planteada ante este Tribunal.
Expuesto el contenido del Real Decreto y el alcance de la impugnación que se dirige contra determinados preceptos, debemos constatar que ninguna duda plantea su encuadramiento competencial. Con apoyo en la doctrina de las SSTC 18/2011 y 181/2013 , ambas partes coinciden en considerar que los preceptos impugnados se encuadran en la materia de energía, en el subsector eléctrico. Ese criterio no puede sino confirmarse pues tal es la conclusión que alcanzamos en las citadas sentencias, así como en las más recientes SSTC 32/2016 , de 18 de febrero, y 60/2016 , de 17 de marzo, que versaron sobre sendos recursos de inconstitucionalidad interpuestos en relación con diversos preceptos de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, de la cual el Real Decreto 413/2014 es una norma de desarrollo.
Tratándose de la materia energía eléctrica las partes no discrepan en los títulos competenciales que consideran de aplicación para la resolución del presente proceso constitucional, sino en su alcance con relación a cada uno de los preceptos impugnados. A los efectos de este proceso será bastante recordar que los títulos competenciales estatales que preferentemente debemos tomar en consideración son los establecidos en las reglas 13 (“bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”) y 25 (“bases del régimen… energético”) del art. 149.1 CE, invocados ambos expresamente en la disposición final primera del Real Decreto 413/2014. Respecto al alcance de ambos títulos competenciales ya nos hemos pronunciado en la STC 18/2011 , de 3 de marzo, FJ 6, a la que ahora procede remitirse. Asimismo, debemos tener en cuenta lo dispuesto en el art. 149.1.22 CE (“autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad Autónoma o el transporte de energía salga de su ámbito territorial”), con el alcance que ya examinamos en la STC 181/2013 , de 23 de octubre, FJ 4, pues en dicho título estatal se encuadra uno de los preceptos impugnados —el art. 35— según la disposición final primera del Real Decreto.
Dichos títulos han de ser puestos en relación con el art. 133.1 EAC que atribuye a la Generalitat la competencia compartida en materia de energía que incluye las submaterias siguientes: “a) La regulación de las actividades de producción, almacenaje y transporte de energía, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña; b) La regulación de la actividad de distribución de energía que se lleve a cabo en Cataluña, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña; c) El desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía; d) El fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética”. Carácter compartido de la competencia autonómica que ha de ser entendido en el sentido que ya expresamos en la STC 31/2010 , de 28 de junio, FJ 60.
La primera cuestión objeto del conflicto es la obligación de remisión de información directamente a la Administración general del Estado. El art. 8 del Real Decreto 413/2014 dispone, en sus apartados impugnados, lo siguiente:
Dado que cada uno de los apartados impugnados recoge una obligación de remisión de información con una finalidad específica, deben ser analizados separadamente. En el apartado 1 del artículo 8 la remisión de la información tiene como finalidad “la elaboración de las estadísticas relativas al cumplimiento de los objetivos nacionales en materia de energías renovables y de ahorro y eficiencia energética”. Y en el apartado 2 del mismo precepto la remisión de la información tiene como finalidad “el adecuado establecimiento y revisión de los regímenes retributivos”. Como indicaremos a continuación, este Tribunal ya se ha pronunciado sobre cuestiones similares.
Por lo que respecta a la obligación de remisión de información con fines estadísticos, que en este ámbito se conecta además con el cumplimiento de obligaciones derivadas de normas europeas (Directivas 2009/28/CE en materia de energías renovables y 2012/27/UE de eficiencia energética, a las que alude el Abogado del Estado), se fundamenta en la competencia estatal sobre las bases del régimen energético, pues el análisis del cumplimiento de los objetivos nacionales en materia de energías renovables y de ahorro y eficiencia energética no puede considerarse ajeno a dicha competencia. Además, puede entenderse claramente cubierta también por el art. 149.1.31 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre “estadística para fines estatales” (SSTC 138/2013 , de 6 de junio, FJ 4, y 45/2015 , de 5 de marzo, FJ 6, que consideraron básicas previsiones similares en materia ambiental y al amparo de los apartados 23 y 31 del art. 149.1 CE). Conforme a nuestra doctrina, la competencia exclusiva sobre “estadística para fines estatales” le habilita al Estado para instrumentar directamente, y no a través de las Comunidades Autónomas, dicha estadística (SSTC 31/2010 , de 28 de junio, FJ 81, y 211/2012 , de 14 de noviembre, FJ 5).
Por otro lado, en las SSTC 223/2000 , de 21 de septiembre, y 120/2016 , de 23 de junio, abordamos la constitucionalidad de la obligación de remisión de información relacionada, respectivamente, con la ordenación del sector energético y con el régimen económico de las empresas distribuidoras de energía eléctrica. En la STC 223/2000 , FJ 19 afirmamos —y en la STC 120/2016 , FJ 10, reiteramos— lo siguiente: “no puede desconocerse el interés del Estado en disponer de la información a que se refiere la obligación impuesta en el precepto, toda vez que la misma puede resultarle imprescindible para poder ejercitar sus competencias de ordenación del sector energético. Siendo perfectamente posible y deseable el juego de mecanismos de colaboración y coordinación entre el Estado y la Generalitat de Cataluña en lo relativo al trasvase recíproco de información, lo cierto es que no puede, por principio, condicionarse de modo absoluto la recepción de la información por el Estado a que la misma se traslade a través de la Generalitat, ya que la función planificadora y ordenadora del Estado puede requerir en ocasiones la relación directa con las empresas del sector, pues, en caso contrario, el Estado no podría ejercer una competencia propia, como es la que ahora consideramos, de modo autónomo”.
Con todo, es evidente que ello no obsta para que la Generalitat, en el marco de la regulación sobre las instalaciones de producción de energía eléctrica, pueda establecer las disposiciones necesarias para requerir la información que considere necesaria para el ejercicio de sus competencias reconocidas en el art. 133 EAC (en el mismo sentido, STC 120/2016 , FJ 10).
La segunda cuestión objeto del conflicto es la facultad de inspeccionar a las instalaciones de producción con régimen retributivo específico. El art. 30 del Real Decreto 413/2014 dispone lo siguiente:
Antes de iniciar nuestro examen, interesa precisar un extremo contenido en las alegaciones formuladas por el Abogado del Estado, conforme al cual lo regulado en el artículo 30 no supone cambio con relación a las actuaciones anteriormente realizadas, dado que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y, anteriormente, la Comisión Nacional de Energía, ya realizaban inspecciones sobre esta materia. Tal y como hemos recordado de forma reiterada, cualquier consideración sobre la falta de impugnación de disposiciones o actuaciones previas de contenido idéntico o similar al del objeto del proceso resulta completamente irrelevante en el ejercicio de nuestra jurisdicción. Desde la STC 39/1982 , de 30 de junio, FJ 3, este Tribunal ha dejado sentado que “[l]a indisponibilidad de las competencias y la nulidad de pleno derecho de las normas contrarias a los preceptos constitucionales y de los que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias, consecuencia de la prevalencia de aludido bloque constitucional, son razones que desautorizan cualquier alegato asentado sobre la idea de aquiescencia por no haberse planteado en tiempo el conflicto o el recurso, con sujeción al juego de los plazos previstos en el art. 62 o en el art. 33 LOTC” (en el mismo sentido, STC 111/2014 , de 26 de junio, FJ 4).
El examen de la atribución al órgano competente de la Administración general del Estado de la competencia ejecutiva de inspección ha de partir de la doctrina del Tribunal respecto a la asunción por el Estado de facultades ejecutivas en materias en las que ostenta competencias básicas. La STC 102/2013 , de 23 de abril, FJ 6, y doctrina allí citada, ha señalado que la consideración como materialmente básicas de funciones ejecutivas ha sido admitida por este Tribunal “cuando las competencias de ejecución están estrechamente vinculadas al mantenimiento y efectividad de las normas de carácter básico”. En concreto, por lo que se refiere al sector eléctrico, hemos apreciado ese carácter materialmente básico de ciertas medidas de ejecución que tenían por finalidad la garantía del suministro eléctrico (así, STC 18/2011 , FJ 6) o la determinación de su régimen económico [STC 148/2011 , FJ 6, con remisión a la STC 18/2011 , FJ 21 a)]. Además, en la ya mencionada STC 102/2013 examinamos la medida consistente en el traspaso —por el Ministerio competente— de los clientes de un comercializador a otro de último recurso, en el caso de incumplimiento de sus obligaciones de contratación, pago o prestación de garantías frente al sistema eléctrico, considerando que se trataba de una medida cuyo ejercicio trascendía el ámbito autonómico y cuya finalidad última no era otra que garantizar un suministro de energía eléctrica adecuado y de calidad, concluyendo que resultaba “complemento necesario para preservar lo básico por su incidencia en el correcto funcionamiento del entero sistema eléctrico (art. 149.1.25 CE) y, con ello, en el régimen económico de este importante sector para la economía nacional (art. 149.1.13 CE)” (FJ 8). Más recientemente, en la STC 32/2016 analizamos la atribución al Ministerio de Industria, Energía y Turismo de la competencia ejecutiva de resolución de las controversias entre los usuarios finales que sean personas físicas y las empresas suministradoras en determinados supuestos, y concluimos que no era inconstitucional “ya que no puede excluirse totalmente la aplicación de este mecanismo a controversias que incidan en el correcto funcionamiento del sistema eléctrico en su conjunto dado el principio de red única que lo informa” (FJ 10).
Atendiendo a la queja formulada, lo que hemos de determinar ahora es si la excepcional reserva de funciones ejecutivas resulta precisa para garantizar la efectividad de las normas básicas del sector, conforme a la doctrina que hemos expuesto. En el entendimiento de este precepto ha de partirse del reiterado criterio mantenido por este Tribunal, en cuya virtud, “en la labor hermenéutica de los preceptos legales resulta obligado apurar todas las posibilidades de interpretación de conformidad con la Constitución y apreciar la invalidez sólo de aquellos cuya incompatibilidad con la Norma suprema resulte indudable por ser imposible llevar a cabo dicha interpretación” (STC 4/2013 , FJ 8).
A la vista de los argumentos aportados, debemos concluir que los presupuestos necesarios para fundamentar una excepcionalidad ejecutiva concurren en el supuesto que se examina. Aunque se trata de inspecciones que se desarrollan íntegramente dentro el territorio de la Comunidad Autónoma, tienen por finalidad la “comprobación del cumplimiento de los requisitos necesarios para el otorgamiento y mantenimiento” del derecho a la retribución específica. La ordenación del régimen retributivo específico y su adjudicación en concurrencia competitiva corresponde al Estado. Como se indicó anteriormente, el régimen retributivo específico se caracteriza por una notable complejidad técnica pues incluye numerosos parámetros retributivos. Por tanto, de forma similar a como argumentamos en la STC 32/2016 , FJ 10, no puede excluirse totalmente que las referidas inspecciones incidan en el correcto funcionamiento del régimen retributivo específico que corresponde garantizar al Estado, pues la experiencia que se obtenga mediante la realización directa de la actividad de inspección podrá contribuir a la mejora del régimen retributivo especifico, a través de las revisiones y actualizaciones que contempla el propio Real Decreto. Por otra parte, conforme a su dicción literal, la atribución a un órgano estatal de la función de inspección se circunscribe a la mencionada finalidad y, por lo tanto, deja a salvo la capacidad autonómica para realizar inspecciones en el ámbito de sus competencias. El precepto no es, por tanto, excluyente de las competencias autonómicas en la materia en aquellos supuestos que no estén vinculados a aspectos básicos que corresponde garantizar al Estado. Es posible entonces que las Comunidades Autónomas realicen las inspecciones que consideren necesarias sobre los aspectos vinculados a su propio ámbito de competencias.
La tercera cuestión objeto del conflicto es la facultad, prevista en el art. 35.1 a) i) del Real Decreto, de otorgar la “autorización administrativa para la puesta en funcionamiento de nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y modificación de las existentes, así como para la transmisión, cierre temporal y cierre definitivo de las mismas” con respecto a las “instalaciones peninsulares, incluyendo sus infraestructuras de evacuación, de potencia eléctrica instalada superior a 50 MW eléctricos”.
La misma controversia ha sido resuelta en la STC 32/2016 , FJ 5 y fallo, con ocasión de la impugnación de un precepto —art. 3.13 a)— de la Ley del sector eléctrico de contenido similar al que se enjuicia en este proceso y que, a su vez, reiteró lo declarado en la STC 181/2013 , FJ 7 y fallo. En las SSTC 181/2013 y 32/2016 el Tribunal se pronunció sobre la adecuación al orden competencial de la atribución al Estado de la facultad de autorizar, entre otras, las instalaciones eléctricas de generación cuando la potencia eléctrica instalada sea superior a 50 MW. Esta misma facultad es la aquí discutida. En el fundamento jurídico 7 de la citada STC 181/2013 el Tribunal concluyó, y se reiteró en el fundamento jurídico 5 de la STC 32/2016 , que “los datos de la potencia instalada y de la tensión nominal de la línea que emplea el precepto impugnado son sin duda muy relevantes a la hora de valorar la proyección intra o supracomunitaria de una concreta instalación eléctrica en el mercado del sector eléctrico, y, por ello, pueden ser también datos relevantes para determinar a qué ente territorial le corresponde su autorización, sin que, por sí mismos, sean incompatibles con el criterio territorial que enuncia el art. 149.1.22 CE. Si bien, como recordamos en la STC 18/2011 [FJ 7 a)], ‘ni el legislador estatal ni el autonómico pueden situarse en la posición propia del poder constituyente’, el precepto impugnado puede ser objeto de una interpretación conforme a la Constitución. En la medida en que se entienda que la aplicación de los criterios legales cuestionados no conduce necesariamente a un resultado material distinto del que se desprende de la regla constitucional del aprovechamiento intra- o extracomunitario consagrada por el art. 149.1.22 CE. Así pues, debe descartarse la inconstitucionalidad del precepto impugnado en tanto que la aplicación de los criterios legales de la potencia instalada y de la tensión nominal de la línea no tenga el efecto de alterar el resultado querido por el poder constituyente, sino que, por el contrario, aquel ha de ser entendido en el sentido de que la autorización estatal de las instalaciones que cumplan los criterios de potencia y tensión a los que hace referencia procederá, en tanto que los mismos son indicativos de territorialidad, en los supuestos previstos en el art. 149.1.22 CE”.
Por ello, al igual que en las SSTC 181/2013 , FJ 7 y fallo, y 32/2016 , FJ 5 y fallo, debemos concluir que el art. 35.1 a) i) del Real Decreto no resulta inconstitucional, por entender que, en la medida en que la aplicación de los criterios técnicos de la potencia instalada y de la tensión nominal de la línea de transporte allí previstos coincida materialmente con los criterios constitucionales del aprovechamiento y del transporte intra- o extracomunitario, no vulnera la distribución competencial. Esta interpretación conforme se llevará al fallo.
Para una mayor claridad del sistema de distribución de competencias en esta materia habría sido deseable que la elaboración del Real Decreto 413/2014 hubiese tenido en cuenta nuestra STC 181/2013 , que le precedió en el tiempo, incorporando a su regulación la concreta interpretación del bloque de la constitucionalidad que se estableció en aquella Sentencia. No obstante, este Tribunal no es juez de la calidad legislativa, y debe limitarse a reiterar, como ya ha hecho en este fundamento jurídico, su doctrina sobre la validez constitucional del criterio de atribución de la competencia de autorización de las instalaciones de producción eléctrica que establece la norma impugnada en este proceso.
Por último, la impugnación de la disposición final primera que enuncia los títulos competenciales que habilitan al Estado para establecer la regulación cuestionada del Real Decreto 413/2014, debe resolverse en consonancia con las conclusiones alcanzadas en los anteriores fundamentos jurídicos. Como no se ha estimado ninguna de las impugnaciones dirigidas contra los preceptos del Real Decreto, procede también desestimar la impugnación de la disposición que los califica como básicos o como dictados al amparo del art. 149.1.22 CE.
Declarar que el art. 35.1 a) i) del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, no vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, siempre que se interprete en los términos del fundamento jurídico 5.
Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 5958-2014, al que se adhiere el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré.
Atendiendo a los argumentos aportados, la Sentencia debió haber concluido que los presupuestos necesarios para fundamentar una excepcionalidad ejecutiva no concurrían en el supuesto que se examinaba. Se trata de inspecciones que, por un lado, se desarrollan íntegramente dentro del territorio de la Comunidad Autónoma y, por otro, se dirigen a la “comprobación del cumplimiento de los requisitos necesarios para el otorgamiento y mantenimiento” del derecho a la retribución específica, esto es, implican funciones sobre actividades regladas que son ello típicamente ejecutivas. Su reserva a la Administración del Estado no aparece justificada por la necesidad de mantener unos criterios generales y uniformes en su ejercicio, configurándose la intervención de la correspondiente autoridad autonómica como garantía suficiente para la salvaguardia de los intereses afectados y la consecución de los objetivos pretendidos (STC 196/1997 , de 13 de noviembre, FJ 11). No concurre en este caso la necesidad de que las condiciones para acceder a la retribución específica deban ser aplicadas de forma unitaria en todo el territorio nacional, pues las actividades controvertidas se proyectan sobre la fase posterior a su otorgamiento. Tampoco concurre circunstancia excepcional alguna que justifique la atribución al Estado de estas facultades de ejecución y se excluya a las Comunidades Autónomas del normal ejercicio de las competencias asumidas en sus respectivos Estatutos.
Los argumentos que aduce la Sentencia no son suficientes, a mi juicio, para alterar la regla de la competencia autonómica, de rango estatutario, sobre las funciones de inspección y control de las instalaciones existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma. La excepcionalidad de la titularidad estatal de una función ejecutiva no puede fundamentarse en el argumento de que “no puede excluirse totalmente” una posible incidencia de las correspondientes actividades ejecutivas en el correcto funcionamiento del régimen retributivo específico. Todas las funciones ejecutivas tienen influencia en la efectividad de la regulación que aplican, supervisan, inspeccionan o controlan. No puede ser de otra manera. Lo que, de acuerdo con nuestra doctrina, debería justificarse es que esa retención de funciones ejecutivas es imprescindible para preservar la eficacia de lo básico, no meramente útil. Por otra parte, la excepcionalidad de una asunción estatal de competencias ejecutivas no puede justificarse con el argumento de que las Comunidades Autónomas no quedan desapoderadas totalmente para realizar esas mismas funciones, aunque en un ámbito distinto. Por lo demás, mis razones para discrepar de la aplicación del canon en la STC 32/2016 ya fueron explicitadas en el voto particular que entonces formulé, a las que me remito ahora.
Esa conclusión no puede verse enervada por el alegato formulado de contrario por el Abogado del Estado de que la retención por el Estado de la competencia para realizar las inspecciones periódicas y aleatorias es condición indispensable para controlar la correcta percepción del régimen retributivo específico por los titulares de las instalaciones, puesto que la satisfacción de tales fines encuentran garantía en la adecuada ordenación jurídica del régimen económico que compete producir al Estado, sin que, a tales efectos, pueda concederse relevancia alguna al hecho de cuál sea el poder público que realice las inspecciones, ya que la naturaleza de los requisitos a comprobar y el alcance de la propia comprobación dependerá, en último término, de su regulación normativa y no de que la competencia ejecutiva de inspección resida en el Estado o en las Comunidades Autónomas (en este sentido, STC 236/1991 , de 12 de diciembre, FJ 6).
Es cierto que la existencia de un régimen retributivo específico cuya ordenación y adjudicación en concurrencia competitiva corresponde al Estado, por un lado, y el ejercicio de las competencias ejecutivas autonómicas, por otro, aun siendo perfectamente compatibles, pueden crear problemas en orden al correcto funcionamiento del sistema, pero también lo es que esos problemas no pueden resolverse mediante el expediente de retener el Estado la actividad ejecutiva de inspección en cuanto que supondría alterar el sistema de distribución competencial que, en materia energética, diseñan la Constitución y los Estatutos de Autonomía (en el mismo sentido, STC 236/1991 , de 12 de diciembre, FJ 6). En nuestro ordenamiento jurídico existen medios de relación suficientes y de información recíproca entre las Administraciones públicas que hacen innecesaria la transgresión de las reglas de deslinde competencial (STC 100/1991 , de 13 de mayo, FJ 5).
Debo llamar la atención sobre la excesiva facilidad con la que este Tribunal viene apreciando la concurrencia de razones excepcionales para la atribución de carácter materialmente básico a funciones ejecutivas en materia energética, en detrimento de las competencias autonómicas: este fue el caso también de las SSTC 18/2011 , de 3 de mayo, FJ 6; 148/2011 , de 28 de septiembre, FJ 21 a), y 102/2013 , de 23 de mayo, FJ 8.
Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 5958-2014.

References: Real Decreto 
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 artículo 30
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 resolución 
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 artículo 8
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 artículo 30
 resolución 
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e contrario