Source: http://corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2008/T-1037-08.htm
Timestamp: 2019-10-15 19:12:11+00:00

Document:
T-1037-08
Sentencia T-1037/08
DERECHO DE LAS PERSONAS VICTIMAS DE AMENAZAS O VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS AL RECONOCIMIENTO PUBLICO Y SIN VACILACIONES DE TAL SITUACION
En repetidas oportunidades, la Corte ha señalado que ante personas que se encuentran en situación de riesgo alto o extraordinario, el Estado – es decir todos los servidores públicos cuya conducta compromete al Estado – tiene deberes especiales, uno de los cuales es el reconocimiento de la citada situación. Adicionalmente, deben actuar de manera particularmente cuidadosa para no aumentar el riesgo en el cual estas personas se encuentran. En el caso concreto, los estudios de seguridad de la actora, elaborados por la Policía Nacional, arrojaron como resultado “riesgo extraordinario”. Esto significa que la periodista se encuentra en peligro cierto de ser víctima de un delito grave contra su vida o su integridad o contra la vida y la integridad de su hija pequeña. Sin embargo, sin ninguna prueba, el Ministerio, de manera reiterada, pone en duda el nivel de riesgo de la actora. Con ello, no sólo ridiculiza su temor, desacredita su dicho y termina ofreciendo una cierta tranquilidad a quienes han sido autores de las amenazas y hostigamientos mencionados. Adicionalmente, esta actitud del Ministerio perturba la visión que la sociedad tiene derecho a tener sobre acontecimientos de relevancia pública (como la existencia de amenazas y hostigamientos contra periodistas independientes) y de la angustiosa situación que esta persona en particular, por razón de su oficio, ha debido vivir. Si el Ministerio realmente cree que la actora no está en riesgo, debe sustentar esta afirmación con pruebas suficientes e idóneas para controvertir los estudios de riesgo elaborados por el propio Estado. De otra manera está negando, una situación en la que se encuentra comprometida la vida y la integridad de una persona, poniéndose en contravía de las razones primarias que justifican la existencia misma del Estado de Derecho.
DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION DE FUNCIONARIOS PUBLICOS-Tiene limitaciones mayores a las que ostenta cuando lo ejerce un ciudadano del común
El derecho a la libertad de expresión cuando es ejercido por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, tiene limitaciones mayores a las que ostenta cuando lo ejerce un ciudadano del común. En este sentido, el derecho a la libertad de expresión se encuentra ordenado, como el resto de los derechos, por el principio fundamental de legalidad según el cual mientras los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido, los servidores públicos sólo aquello que les está permitido. Como consecuencia de este principio, los servidores públicos, cuando actúan en ejercicio de su poder, tienen un rango muy limitado de autonomía y deben orientarse a la defensa de todos los derechos fundamentales de todas las personas habitantes del territorio, con independencia de que se trate de personas afectas a su proyecto político o a cualquier otro interés personal. Por esto, por ejemplo, los funcionarios del Estado no pueden tener manifestaciones racistas o discriminatorias respecto de los miembros de determinado sector social.
DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESION DE FUNCIONARIOS PUBLICOS-Puede tener un impacto mucho mayor en el imaginario colectivo
No puede perderse de vista que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión por parte de servidores públicos puede tener un impacto mucho mayor en el imaginario colectivo, en las creencias de las gentes e incluso en su conducta, dado el enorme grado de confianza que las personas suelen tener en las afirmaciones de quienes ocupan los cargos más representativos. Por esta razón, con la finalidad de proteger a quien se encuentra en una situación de inferioridad para defenderse de las manifestaciones de altos funcionarios públicos, y para resguardar la confianza que el público tiene derecho a tener en las expresiones de estos funcionarios, el derecho constitucional, el derecho comparado y el derecho internacional establecen la obligación clara de abstenerse de hacer manifestaciones infundadas que puedan comprometer los derechos de los particulares, como el derecho a la seguridad personal, al debido proceso, la honra, la intimidad o el buen nombre. A esas limitaciones se refiere la Corte Interamericana en la sentencia parcialmente citada.
ORDEN AL MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA-Caso en que debe formular una declaración dirigida a la actora, en la que de forma clara y sin inducir a error ponga de presente situación de riesgo en que se encuentra
En el presente caso se le ordenará al Ministro del Interior y de Justicia que formule una declaración dirigida a la actora, en la que de forma clara y sin inducir a error, dudas o contradicciones, ponga de presente la situación de riesgo en que ella se encuentra, según lo establecen los estudios de riesgo mencionados. Sin embargo, si tiene alguna prueba sobre la falsedad de dichos estudios, debe ponerla de presente y adelantar las actuaciones correspondientes. Esta declaración esta destinada a restaurar el daño producido con las afirmaciones dubitativas de la entidad encargada de proteger a la actora. Por tal razón, para cumplir su finalidad, debe ser realizada de buena fe, es decir, de manera leal, clara y transparente. Finalmente, el Ministro deberá instruir a todos sus funcionarios y asesores sobre la importancia de respetar en extremo la situación de personas que sienten, con razones objetivas, que su vida o su integridad se encuentra amenazada, con independencia de su posición frente al gobierno o de la opinión que profesen sobre las distintas agencias del Estado.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-Estudio del cambio del esquema de seguridad/DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO
Se pregunta la Corte si la decisión administrativa de revocar una medida de protección a una persona catalogada como en riesgo extraordinario de seguridad, adoptada como consecuencia de presuntos manejos inadecuados por parte de la persona protegida, se puede adoptar sin que la persona afectada pueda conocer y controvertir las pruebas que presuntamente soportan la mencionada decisión. La respuesta a esta pregunta está clara y es reiterada en la doctrina constitucional. En Colombia, la Constitución ordena aplicar a los procedimientos administrativos las garantías mínimas del debido proceso. En efecto, el primer enunciado del artículo 29 de la Constitución señala: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (énfasis añadido). En consecuencia, si una persona que está siendo objeto de protección va a ser privada de tal medida, por supuestos malos o irregulares comportamientos, es necesario que se surta un proceso. Ciertamente, como lo ha señalado la Corte, las garantías del debido proceso deben extenderse a todos aquellos ámbitos penales o administrativos en los cuales el Estado ejerza el derecho sancionatorio, es decir, cuando quiera que pueda afectar los derechos de una persona como consecuencia de actuaciones u omisiones de esta persona que vulneren o lesionen un bien jurídicamente tutelado por el ordenamiento. Algunas de estas garantías, tal y como lo ha señalado la Corte de manera reiterada son, por ejemplo, el principio de estricta legalidad, la proporcionalidad en la reacción, la presunción de inocencia, el derecho a un recurso efectivo y el derecho a la contradicción, entre otros. En el presente caso el Ministerio omitió la aplicación de las garantías del debido proceso constitucional. En particular, omitió informarle a la actora la existencia de un procedimiento que podía conducir a una decisión que efectivamente afectaba sus derechos; las razones concretas que conducirían a la decisión de revocarle las medidas de protección; las pruebas en las cuales reposa tal decisión; tampoco le dio nunca la posibilidad de controvertir las mencionadas pruebas. En consecuencia, la decisión adoptada en virtud de la cual se cambia el esquema de seguridad como consecuencia de presuntas prácticas inadecuadas de la periodista, debe ser revocada.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caso en que el Ministerio del Interior no puede afirmar que resulta indebido que la persona utilice el carro asignado por lo que resulta desproporcionado que prefiera que se desplace en transporte público
Es cierto que lo óptimo en casos como el presente es que a la persona protegida la asista un escolta y que sea éste quien conduzca el carro blindado que le ha sido asignado. También lo es que la persona tiene la obligación de cuidar su propia seguridad e intentar en consecuencia ajustarse a las disposiciones de autoprotección que le han sido impartidas. Sin embargo, no es menos cierto que si la persona no tiene 24 horas de protección y por alguna razón debe salir de su casa cuando el escolta no se encuentra presente, pueda sostenerse que es indebido que utilice el carro asignado. Tampoco puede sostenerse que si la persona rechaza de manera categórica y con razones objetivas que no han sido desvirtuadas por el Estado, la asistencia de escoltas asociados a una determinada entidad y los órganos de protección no le asignan con prontitud un escolta de su confianza, pueda el Ministerio retirarle el vehículo blindado con el argumento de que siendo un bien del Estado sólo puede ser usado por agentes del Estado. Como se sabe bien, en muchos casos en el pasado, el Ministerio ha legalizado el uso de vehículos blindados cuando se trata de la única medida de protección aceptada por la persona protegida. Naturalmente, esto exigiría adoptar medidas adicionales que no impidan el acceso a la protección y que aseguren, por ejemplo, que de producirse un daño en el bien que se adjudica, este será adecuadamente restaurado. Lo que en todo caso resulta desproporcionado, es que en estas circunstancias excepcionales el Ministerio prefiera que la persona protegida se desplace en un trasporte público sin protección, a que conduzca ella misma el vehículo blindado asignado.
PERIODISTAS AMENAZADOS Y USO DE VEHICULOS ASIGNADOS SIN COMPAÑIA DE UNA PERSONA
En ciertos casos, los periodistas amenazados y protegidos que se han resistido a ceder a las amenazas y han podido continuar en el ejercicio de su profesión, pueden necesitar, para mantener la garantía constitucional de la reserva de la fuente, hacer uso de dicho vehículo sin la compañía de persona alguna. En efecto, es cierto que una conducta como esta disminuye el nivel de protección y puede aumentar el riesgo. También es cierto que las personas protegidas deben seguir las recomendaciones de autoseguridad y evitar comportamientos temerarios que puedan aumentar el nivel de riesgo. Sin embargo, no es menos cierto que las personas, en todo caso, son las únicas titulares de sus derechos y, entre ellos, de su derecho a la seguridad. Adicionalmente, una evaluación personal puede conducir a una persona, incluso, a renunciar definitivamente a la protección del Estado, cuando considere que ello afecta de manera ms sensible derechos como, por ejemplo, el derecho a la intimidad o al trabajo. Cuando se trata de un periodista que pese a las amenazas decide continuar sus investigaciones, es probable que requiera de esquemas especiales que tengan en cuenta la totalidad de los derechos involucrados. En particular, es obvio que los comunicadores pueden requerir cierta privacidad para poder entrevistarse con una fuerte reservada o hacer ciertas indagaciones. En estos casos es entonces necesario que puedan contar con esquemas especialmente diseñados para garantizar tanto su seguridad como su trabajo y los importantes derechos asociados a la libertad de expresión. En particular no pasa desapercibido a la Corte que en estos casos, no sólo está de por medio el derecho de todas las personas al libre desarrollo de su personalidad, sino el derecho a la libertad de expresión y a la reserva de la fuente. Por las razones anteriores, en circunstancias como las planteadas, el Ministerio, previo estudio de la situación concreta y evaluación de los derechos constitucionales en juego y de las necesidades especiales que el periodismo exige para garantizar el derecho del público a estar informado, tiene toda la competencia para legalizar el uso del vehículo a la persona protegida, previas las advertencias del caso y siempre como respuesta a una solicitud informada de la persona interesada. En este sentido resulta importante señalar que la persona amenazada no sólo tiene derecho a la seguridad. Adicionalmente tiene derecho a las menores restricciones colaterales posibles como efecto de las medidas de protección adoptadas. Por ello, siempre que esté plenamente conciente de los riesgos, tiene derecho a plantearle a los órganos competentes esquemas especiales que permitan de mejor manera intentar sobrevivir con dignidad a las amenazas y los riesgos que lamentablemente debe soportar.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE PERIODISTA-Se ve vulnerado al manifestar el Ministerio que como medida de seguridad le dará una ayuda económica para transporte
La medida de seguridad conferida a la actora, consistente en una ayuda económica para trasporte, no es idónea para proteger su seguridad o la de su familia. En este sentido, vulnera el derecho fundamental a la seguridad personal de la actora, el hecho de que se le hubiere sustituido un esquema consistente en un vehículo blindado, un escolta y dos avanteles, por una ayuda económica para trasporte, sin que el nivel de riesgo extraordinario hubiere variado.
DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LOS DATOS PERSONALES QUE REPOSEN EN LOS ARCHIVOS DEL ESTADO-Sólo hay excepción respecto de aquéllos que se encuentren expresamente reservados por efecto de una ley compatible con la Constitución/HABEAS DATA Y ARCHIVO Y ADMINISTRACION DE DATOS EN AGENCIAS DEL ESTADO
La Corte ha sido muy clara al señalar que el Estado sólo puede recopilar en bases de datos información privada o reservada de las personas cuando existe una autorización legal para ello o cuando la persona ha dado su consentimiento. En particular, sólo puede recopilar información privada en archivos de inteligencia, que puedan comprometer la responsabilidad de una persona, cuando existen datos serios, objetivos y confrontables que puedan comprometerla en una actuación criminal y, en estos casos, la investigación debe ser judicializada de manera tal que un juez de la república pueda garantizar la defensa de los derechos fundamentales de los habitantes del territorio. Adicionalmente, cualquier información provisional que pueda comprometer la responsabilidad de una persona debe ser formulada siempre de manera condicional o dubitativa, para dar a entender que no existe ninguna seguridad acerca de lo expuesto. Esta doctrina originalmente formulada por la Corte en la sentencia T-525 de 1992 fue reiterada por esta decisión en la sentencia comentada T-066 de 1998 y posteriormente en la sentencia T-729 de 2002. En el mismo sentido se han manifestado reiteradamente los órganos de supervisión de tratados internacionales de derechos humanos, al solicitar al Estado que omita la captación de datos privados o reservados que no puedan hacer parte de una investigación judicial y, en todo caso, que cualquier información sea captada de buena fe, atendiendo a los principios constitucionales de protección de inocencia y respeto estricto por la honra, el buen nombre y la integridad de las personas. En el mismo sentido de la doctrina mencionada, la Corte ha señalado de manera reiterada que, en principio y salvo la existencia de una ley que establezca lo contrario, la información que repose en los archivos del Estado es pública. Sin embargo si esta información se refiere a los datos privados, íntimos o reservados de una persona y los mismos no son de relevancia pública, en principio, no pueden ser ni capturados y archivados ni divulgados, pues se encuentran protegidos por el derecho a la intimidad. No obstante, si el dato reposa en un archivo oficial, la persona titular de dicho dato, salvo expresa reserva legal, tiene derecho fundamental de acceso a dicha información. Este derecho se deriva claramente del derecho al habeas data consagrado en el artículo 15 de la Constitución.
DERECHO AL HABEAS DATA-Aspectos que comprende
Desde sus comienzos la Corte Constitucional ha reconocido que el derecho al hábeas data es un derecho fundamental que, en principio, tiene primacía constitucional, pues de su protección dependen derechos de tanta importancia para las personas como el derecho a la intimidad. Como lo ha señalado la Corte, esta norma consagra varios derechos: (i) el derecho a la intimidad personal y familiar; (ii) el derecho al hábeas data; y (iii) el derecho al buen nombre. En particular, respecto al derecho al hábeas data, la Corte ha indicado que apareja, al menos, las siguientes tres facultades: (i) el derecho de la persona a conocer las informaciones sobre sí misma; (ii) el derecho a actualizar tales informaciones; y (iii) el derecho a rectificar las informaciones que no correspondan a la verdad. En todos los casos estudiados, la Corte ha señalado que corresponde al legislador definir los límites del derecho al hábeas data, siempre dentro del respeto de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Mientras tal reglamentación no se hubiere producido, se deben aplicar los principios constitucionales pertinentes. A este respecto, resulta relevante recordar la doctrina de la Corte sobre administración de datos en archivos tanto de agencias del Estado (de cualquier naturaleza) o privadas.
ELABORACION DE INFORMES DE INTELIGENCIA O RESERVADOS SOBRE LA VIDA PRIVADA DE PERSONAS PROTEGIDAS-Exhortación al DAS y al Director de la Policía Nacional para que instruyan por escrito a sus agentes que las labores de protección no son labores de inteligencia
Los fundamentos anteriores conducen claramente a sostener que, en el presente caso, la elaboración de informes de inteligencia o de cualquier informe reservado que contenga información sobre la vida privada de la persona protegida y que no tenga relación con la situación de riesgo y las novedades del esquema de protección, vulnera, cuando menos, el derecho a la intimidad de la actora y de las personas sobre las cuales dichos reportes puedan versar. Adicionalmente, el hecho de que tales reportes no sean conocidos por el titular de la información vulnera su derecho al hábeas data. En efecto, una persona que ha solicitado y obtenido la protección del Estado por encontrarse en una circunstancia de riesgo extraordinario tiene derecho constitucional fundamental a conocer integralmente toda la información que sobre ella repose en los archivos de inteligencia y todos los reportes elaborados por las personas encargadas de protegerla, con excepción de aquella que haga parte de una investigación judicial esté sometida a la reserva del sumario. En fin, por las razones mencionadas, la elaboración y recepción de este informe y su administración reservada, al margen del conocimiento de la actora, vulnera los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad y circulación restringida, explicados en el Fundamento anterior de esta decisión. Por las razones expresadas, se ordenará a la dirección del DAS que permita a la actora el acceso a la información que sobre ella repose en la entidad, con la única excepción de aquellos que hagan parte de una investigación sometida a la reserva del sumario por tratarse de una investigación judicial. Mientras no se expida una ley estatutaria que reglamente excepciones adicionales del derecho al hábeas data, la Corte no puede menos que garantizar la protección del derecho fundamental consagrado en el artículo 15 de la Constitución en los términos claros y precisos que ya han sido explicados de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional. Finalmente, en aplicación de la doctrina constitucional mencionada, la Corte exhortará a la Directora del DAS y al Director de la Policía Nacional para que instruyan por escrito a sus agentes en el sentido de que las labores de protección no son labores de inteligencia y sobre la prohibición de llevar acabo actividades de inteligencia, en contravía de la función natural de ese servicio.
Referencia: expediente T-1829618
Acción de tutela instaurada por Claudia Julieta Duque O. contra el Ministerio del Interior y de Justicia y el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)
Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil ocho (2008).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y Mauricio González Cuervo en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241(9) de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
Dentro del proceso de revisión de los fallos adoptados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sub-sección “A” y la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Consejo de Estado
La acción de tutela presentada
Mediante apoderado, la señora CLAUDIA JULIETA DUQUE ORREGO, interpuso Acción de Tutela en contra del MINISTERIO DEL INTERIOR y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD, por presunta vulneración de sus derechos a la Vida, Integridad Personal y Derecho a la Familia, contenidos en los artículos 11, 12 y 42 de la Constitución. Para fundamentar su acción expuso los siguientes hechos:
1. Indica el apoderado de la actora que la señora CLAUDIA JULIETA DUQUE es una comunicadora social y periodista Colombiana, actualmente consultora de UNICEF en América Latina y corresponsal en Colombia de Radio Nizkor, (proyecto de información digital y en audio sobre derechos humanos del Equipo Nizkor, ONG con base en Bruselas y Madrid), investigadora en temas de derechos humanos y conflicto armado.
2. Señala el apoderado, que por su actividad como periodista e investigadora, la actora viene siendo objeto de amenazas, hostigamientos, persecuciones y torturas psicológicas desde el año 2001. Indica que en numerosas ocasiones se ha podido comprobar la participación de organismos de seguridad del Estado en las amenazas mencionadas, hechos éstos que han sido puestos de presente en informaciones y denuncias tanto públicas como judiciales.
3. Continua el apoderado señalando que en el año 2002 se comprobó que uno de los carros que perseguían a la actora pertenecía al Departamento Administrativo de seguridad (DAS); en el 2004 la Policía Nacional verificó la existencia de 22 placas gemelas o clonadas, es decir falsas, en los carros que seguían o vigilaban la casa de la periodista; además del hecho de que varias de las llamadas amenazantes que ella recibió en aquella época fueron realizadas desde una oficina de verificación de placas del Ejército Nacional y desde la Estación Sexta de Policía. En aquella época, las amenazas contra CLAUDIA JULIETA DUQUE estuvieron relacionadas con su participación activa en la investigación del caso JAIME GARZÓN, por cuyo trabajo además afronta una denuncia penal por injuria y calumnia instaurada por el entonces subdirector del DAS y hoy director de la Escuela Aquimindia, Emiro Rojas Granados, “en un nuevo intento por acallar los hallazgos que vinculan al DAS en la elaboración de un sofisticado montaje que buscaba dar cobertura a los verdaderos autores del homicidio, como ha sido ya establecido en sendas sentencias judiciales de primera y segunda instancia.”
4. Señala el apoderado que la periodista CLAUDIA JULIETA DUQUE ha sido forzada al exilio en dos ocasiones, además ha sido víctima de un secuestro y un extraño hurto y de múltiples situaciones adicionales que han llevado a incluirla dentro del Programa de Protección a Periodistas del Ministerio del Interior desde diciembre del año 2003. Señala que las amenazas también han tocado a su hija de 13 años, quien durante los últimos seis años ha sido víctima de hostigamientos y amenazas directas. A lo largo de todo este tiempo, los estudios de seguridad que le han sido realizados a la periodista, han determinado que ésta se encuentra en el mayor nivel de riesgo existente dentro de la escala de calificación del Ministerio del Interior (en el 2004, nivel medio—alto, y en el 2007 nivel extraordinario). Por esta razón cuenta con un esquema de seguridad calificado como duro, el cual consta de un carro blindado, dos teléfonos avantel y un conductor de confianza.
5. Señala el apoderado que en la medida en que el DAS ha estado señalado como autor de los seguimientos y amenazas en contra de la periodista, ella se ha negado en forma rotunda a aceptar escoltas y conductores de dicha institución. De igual manera, la periodista se declara contraria al uso de las armas, pues es una defensora de derechos humanos que rechaza la violencia en todas sus formas, incluso bajo el manto de programas de protección. Por ello, ha solicitado un ajuste del esquema de seguridad que adelante se menciona.
6. Indica que si bien desde el 2004 le han sido otorgadas otras medidas de seguridad, como el blindaje del apartamento donde habita, éstas no han sido implementadas. De hecho, en el 2004 un carro blindado le fue entregado luego de ocho meses de dilaciones y no fue suficiente para frenar la situación que finalmente la obligó al exilio en diciembre de ese año.
7. Señala que desde su regreso al país en febrero de 2006, las amenazas y hostigamientos contra CLAUDIA JULIETA DUQUE se han dado en razón de distintas investigaciones que ella ha realizado, todas relacionadas con temas de derechos humanos en Colombia. Durante el último año y medio la periodista ha recibido mensajes amenazantes en su celular, ha sido seguida por motos y carros en distintos lugares, ha sido hostigada por miembros del DAS cuando sale del país, entre otros hechos. Indica que todas estas situaciones han sido reportadas en su momento a la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) y al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR), peticionario de las medidas de protección ante el Ministerio del Interior y de Justicia. A su vez, la FLIP ha puesto en conocimiento del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, (en adelante CRER) estos hechos.
8. Indica el apoderado que en enero de 2007, la periodista vivió una situación de persecución en su ciudad natal, cuando se encontraba de vacaciones. Posteriormente, se enteró de que miembros del DAS habían estado indagando en el lugar donde ella guardaba el vehículo blindado y habían preguntado por ella en días previos a esa situación. Por esas mismas fechas las páginas web del Equipo Nizkor y de Radio Nizkor fueron atacadas desde Colombia, al tiempo que en los correos institucionales de la organización se recibieron cientos de comunicaciones en las que se hablaba de falsas donaciones por parte de las Águilas Negras-Bogotá Centro, en las que se incluía la cuenta de mensajería electrónica de CLAUDIA JULIETA, única corresponsal en Colombia de Nizkor, lo que sólo puede interpretarse como nuevas amenazas en su contra.
9. Agrega el apoderado que en marzo de 2007, una fuente de alto nivel y confiabilidad, alertó a la periodista sobre la existencia de una orden de asesinato en su contra. Ella informó de esta situación a la FLIP y al CCAJAR, pero se ha negado hasta ahora a hacerla pública, por cuanto existe un acuerdo de confidencialidad con la fuente, y porque, de acuerdo con su criterio, si ningún organismo judicial ha llevado a cabo investigaciones serias cuando ella ha entregado pruebas contundentes sobre los autores de las amenazas en su contra, menos aún podrían hacerlo con una información de la cual sólo se puede dar fe por la credibilidad de la fuente.
10. En abril de 2007, CLAUDIA JULIETA sufrió un accidente - el estallido de una llanta - en el carro blindado que le fue asignado a su esquema de seguridad. Pese a que desde un comienzo la periodista solicitó se investigarán las causas del accidente y se realizara un peritaje independiente al vehículo, y no obstante que ambas solicitudes fueron aprobadas por el CRER, dicha investigación nunca se llevó a cabo. En este sentido solo existe un diagnóstico de la aseguradora según el cual el vehículo presentaba un daño previo al accidente.
11. Indica que en mayo el conductor de la periodista renunció a su cargo, por lo que CLAUDIA JULIETA comenzó a manejar el carro en forma regular durante sus desplazamientos, y así lo hizo saber mediante una carta enviada al Ministerio del Interior el 2 de ese mismo mes.
12. Debido a los hechos anteriores, el 4 de junio de 2007, el CRER citó a un comité extraordinario por cuanto consideró que el hecho de que la periodista estuviera manejando el vehículo era una causal de retiro de las medidas de protección. Desde entonces comenzó una discusión entre el CRER y CLAUDIA JULIETA DUQUE. En el comité extraordinario en el que se discutieron los hechos mencionados, la Policía informó que el estudio de seguridad había arrojado que ella se encontraba en un nivel de riesgo extraordinario, pese a lo cual las decisiones versaron sobre quién manejaría el vehículo y no sobre las medidas reales de protección que habría que tomar para que la situación de seguridad de la periodista mejorara en forma ostensible y práctica. De esta reunión la periodista fue enterada por la FLIP y el Centro de Solidaridad de la Federación Internacional de periodistas (CESOFIP).
13. El Comité decidió condicionar el mantenimiento del uso del vehículo blindado a lo siguiente: 1) Que ella aceptara dos agentes del DAS armados dada su situación de seguridad; o 2) que entregara el vehículo mientras se encontraba al conductor de confianza que ella había sugerido y 3) que en el entretanto aceptara una ayuda monetaria para sus desplazamientos en la ciudad. Ese mismo día la periodista sugirió se aceptara el nombre de un contratista activo del DAS (Horacio Arias) como conductor temporal, mientras se realizaban los trámites definitivos. Sobre este tema, la FLIP envió una comunicación el día 5 de junio del presente año, sin que a la fecha el Ministerio del Interior o el DAS hayan contestado, por lo que la periodista continuó haciendo uso del carro blindado.
14. Señala el apoderado que el día 14 de junio de 2007, la periodista en conversación telefónica con la doctora Luz Stella Moncada, funcionaria del Ministerio del Interior, nuevamente sugirió el nombre de Horacio Arias como conductor de confianza, para solucionar en forma rápida el tema de la conducción del vehículo. Pese a que la doctora Moncada prometió una respuesta concreta para esa misma tarde, dicha comunicación nunca tuvo ocurrencia.
15. En julio de 2007, pocos días antes de salir del país para participar en una capacitación con Radio Nizkor, la periodista fue seguida en la ciudad de Bogotá, en un supermercado, por un hombre en actitud amenazadora o de acecho, tanto dentro del lugar como en el parqueadero donde ella tenía el carro. De este hecho, CLAUDIA JULIETA informó al Ministerio mediante comunicación entregada el 10 de julio de 2007, se informó que saldría en un mes del país y solicitó durante este tiempo se realizara el mantenimiento mecánico al carro, sin que tampoco a la fecha se haya dado respuesta a la misma. Dos días después, los correos institucionales de Nizkor recibieron en una sola noche 30 correos electrónicos amenazantes provenientes de las Águilas Negras - Bogotá Centro.
16. A mediados de julio de 2007, en una reunión realizada entre el Ministerio, el DAS, el CCAJAR y la FLIP, sin la presencia de la periodista, se acordó que se realizaría el mantenimiento del vehículo y la entrega temporal del mismo.
17. No obstante, señala el apoderado que al regreso de la actora en el mes de agosto de 2007, la periodista no pudo usar el carro blindado, por cuanto el seguro obligatorio del mismo se había vencido, y por lo tanto tampoco pudo sacarlo de su lugar de residencia para entregarlo para mantenimiento. La periodista solicitó una carta en la que se autorizara sacar el carro en esas condiciones, pero esa carta nunca le fue enviada. Al salir del país por motivos laborales, la periodista se comprometió a dejar una autorización al CCAJAR para el retiro del vehículo durante su ausencia.
18. Sin embargo, el 26 de agosto, a la 6.30 a.m., en momentos en que salía hacia el aeropuerto, la periodista se alertó al ver una camioneta roja metalizada, con platón, de placas BIY 268, en la que se encontraban dos hombres que conversaban con uno de los celadores de su edificio, los cuales al verla salir dieron un giro en contravía y se pasaron un semáforo en rojo para luego desaparecer rápidamente de su vista. Tras verificar los datos de este vehículo se descubrió que se trataba de otra placa clonada, pues en realidad esas placas corresponden a un automóvil Mazda color verde escandinavo, con lo que una vez más se comprueba la dinámica de vehículos con placas falsas que rondan los alrededores de los lugares que la periodista habita o visita.
19. Señala el apoderado que el 29 de agosto, el CRER en sesión ordinaria determinó la suspensión de las medidas de protección a CLAUDIA JULIETA DUQUE, por considerar que ésta estaba dándole mal uso al vehículo blindado, decisión que le fue comunicada el 4 de septiembre siguiente, mediante oficio enviado por fax al CCAJAR. A su juicio con esta decisión el CRER “deja en total situación de desprotección a la periodista, y en un grave riesgo contra sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad física y a la protección por parte del Estado. De igual manera, se ha vulnerado su derecho al debido proceso por cuanto a la periodista no se le ha escuchado ni se han tomado en cuenta sus argumentaciones sobre el uso del vehículo blindado.”.
20. En consecuencia, la señora CLAUDIA JULIETA DUQUE tuvo que entregar el vehículo que le había sido asignado".
21. En virtud de los hechos anteriores la actora, a través de su apoderado solicita lo siguiente:
"1. Se ordene al Ministerio del Interior restablecer las medidas que le han sido retiradas, al menos en las mismas condiciones que venían operando antes de que se resolviera su suspensión por presunto manejo irregular de las mismas. Esto significa, que le sea restablecido o devuelto el vehículo blindado y que se le nombre de inmediato la persona de confianza que acompañará el esquema. En otras palabras se requiere:
a. Que se le provea un carro tipo camioneta, blindado con nivel alto de seguridad, este vehículo deberá tener asignado un presupuesto mensual de mantenimiento y gasolina, para que la periodista se pueda movilizar.
b. Que el esquema cuente con un conductor de confianza escogido por CLAUDIA JULIETA DUQUE
c. Avanteles que permitan la fluida comunicación entre el conductor, la periodista y entre éstos y las autoridades.
d. Instar a las autoridades encargadas de investigar y sancionar las amenazas y hostigamientos contra la periodista para que asuman con seriedad y eficiencia esa labor, así como para evitar la impunidad y el estímulo a la repetición de esas conductas.
2. Se realice una reunión urgente con la periodista CLAUDIA JULIETA DUQUE, para acordar otras medidas que puedan garantizar mayores niveles de seguridad.
Respuesta del Ministerio del Interior y de Justicia
22. Intervino en defensa del Ministerio accionado, el señor Iván Echeverri Mejía, en su condición de Asesor del señor Ministro del Interior y de Justicia. La intervención del señor Echeverri Mejía se divide en tres partes. En la primera descalifica las afirmaciones a través de las cuales la actora señala que ha sido objeto de seguimiento por parte de funcionarios de DAS y de amenazas por parte de grupos paramilitares. En una segunda parte, recuerda las normas que reglamentan el funcionamiento del Programa de Protección. En tercer lugar, señala que la actora ha incumplido las disposiciones en materia de protección y, por lo tanto, se justifica el retiro de algunas medidas. Por consiguiente solicita desestimar las pretensiones de la actora y denegar la tutela interpuesta. Se mencionan adelante los principales argumentos de cada una de las secciones del documento remitido por el señor Echeverri.
23. Según el Ministerio, a la entidad “no le consta” que la actora hubiere sido perseguida, vigilada u hostigada por agentes del DAS; tampoco le consta que hubiere tenido que salir del país por razones de seguridad; al parecer tampoco le ofrecen credibilidad las versiones de la actora sobre las amenazas y hostigamientos que ha sufrido; y finalmente asegura que la actora ha omitido “su deber” de denunciar ante la Fiscalía los presuntos delitos que contra ella se han cometido o intentado cometer.
En efecto, a lo largo del documento, el representante del Ministerio descalifica las afirmaciones de la actora según las cuales está siendo objeto de seguimiento por parte de funcionarios de DAS y de amenazas originadas en grupos paramilitares denominados “Águilas Negras”. Pero adicionalmente, el representante del Ministerio descalifica constantemente las afirmaciones de la actora según las cuales se encuentra en riesgo extraordinario. El argumento del Ministerio reside que la actora no ha aportado prueba suficiente de tales hechos y no denunció las presuntas amenazas ante la Fiscalía General de la Nación.
Al respecto, por ejemplo, sobre la afirmación de que en el 2002, algunos vehículos del DAS le “hicieron inteligencia” y la persiguieron por investigar crímenes cometidos por los paramilitares, indica que al Ministerio no le constan tales hechos dado que “en ningún momento (la actora) ha aportado elementos fácticos que corroboren lo manifestado.” Al respecto indica: “Es más, creemos que su apreciación es una forma de rechazar los escoltas que le han brindado protección para deslegitimar los informes que éstos han presentado contra su protegido por el mal uso que ha dado al esquema de protección, más concretamente al vehículo que se le había asignado, como lo indicaremos más adelante.”.
“Consideramos que el hecho de que la beneficiaria manifieste en el escrito de tutela que el DAS es culpable de sus amenazas y hostigamientos, constituye una acción temeraria, ya que son los organismos judiciales y de investigación, los encargados de determinar los responsables de estas conductas delictivas; máxime cuando es este organismo de seguridad del Estado, el que le está prestando la protección que ella requiere desde el año 2004.”
En segundo lugar, respecto de la afirmación según la cual la actora ha sido forzada al exilio, indica: “no nos consta (que) se haya sido exiliada en otro país ni lo demuestra. Sabemos que como corresponsal de la Radio EQUIPO NIZCOR (ong) cuyas sedes están en Madrid y Bruselas, viaja constantemente fuera del país.”
En tercer lugar, manifiesta que si bien la actora señala que las amenazas y hostigamientos en su contra se han dado en razón a las investigaciones que está ha realizado con temas de derechos humanos en Colombia, sin embargo, “nunca se ha dignado presentar una denuncia formal ante la Fiscalía General de la Nación. Las veces que nos ha manifestado estas presuntas amenazas, el Programa de Protección las ha puesto en conocimiento ante la Fiscalía General de la Nación, y la Procuraduría, sin que hasta el presente (la actora) haya aportado elementos fácticos que nos permitan tener una certeza razonable de que tales hechos que manifiesta sean realmente ciertos.”.
Finalmente, señala que la periodista indica que ha recibido nuevas amenazas en su contra, presuntamente por las Águilas Negras a través de su correo electrónico y que fue alertada sobre la existencia de una orden de asesinato en su contra. Sin embargo nada de esto fue puesto en conocimiento de las autoridades competentes.
24. En el segundo aparte, el representante del Ministerio recuerda las disposiciones que reglamentan el Programa de Protección, en particular, el Artículo 28 de la ley 782 del 2002, prorrogado por la ley 1106 del 2006 y reglamentado por el Decreto 2816 de agosto de 2006[1].
Según estas disposiciones, las condiciones que debe reunir, quién requiere ser inscrito en el Programa de Protección a cargo de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y la Justicia, son (1) Que el riesgo sea inminente; (2) Que el origen de las amenazas es por causas del conflicto armado que padece el país o la violencia política; (3) Demostrar la existencia de conexidad directa entre el origen de las amenazas y su actividad como líder o activista de la ONG para determinar si está dentro de la población objeto como lo indica la norma ya señalada; (4) Las medidas son temporales y sujetas a evaluación periódica.
Así mismo, recuerda los requisitos para acceder al Programa de Protección, y los procedimientos para la inscripción en dicho Programa. Señala el procedimiento de acceso al programa de protección. Indica que la misión principal del CRER, es evaluar las solicitudes de protección que presentan los ciudadanos que están dentro de la población objeto del Programa de Protección. Así mismo, el Comité recomienda a la DDH-MINJUS implementar las medidas de protección que considera más convenientes, en cada caso, sin que por tal motivo las medidas que recomiende el CRER, sean las que aspira el solicitante y no necesariamente las recomendaciones del CRER las debe acoger la mencionada Dirección, pues éstas deben ser ponderadas por su Director, teniendo en cuenta: 1. Que estén de acuerdo con las normas que regulan el Programa de Protección. 2.- Que se cuente con disponibilidad presupuestal para implementar los medios de protección recomendados y, 3.- Que el beneficiario acepte las medidas de protección que se le han aprobado y manifieste su disposición de recibirlas oportunamente, realizando las gestiones necesarias para tal fin.
Indica el representante del Ministerio que si bien los funcionarios de la Dirección General para los Derechos Humanos deben partir del principio de la buena fe de los solicitantes de medidas de protección en razón a las presuntas amenazas que manifestaban recibir, en todo caso tienen en cuenta para ponderar la seriedad de la solicitud: 1. la denuncia penal ante la Fiscalía, y 2. e1 Estudio Técnico del Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza.
En cuanto a la denuncia indica que la persona presuntamente amenazada debe allegar copia de la denuncia por el delito del cual es víctima, “en el caso que nos ocupa como presunto dirigente de una organización social.”. Indica que este es un requisito del programa de protección por que “la no denuncia y la no colaboración con la justicia es otro factor de riesgo, que asume la persona que demanda protección, ya que con su conducta antijurídica se hace más vulnerable, porque impide que las autoridades actúen en procura de neutralizar el agente que amenaza.”. Luego explica las razones por las cuales encuentra que el deber de denunciar es una medida de seguridad “ya que la impunidad de los autores materiales e intelectuales del hecho ilícito no denunciado eficazmente, permite que los presuntos autores puedan actuar "libremente", sobretodo cuando la autoridad judicial u organismo de seguridad del Estado no tiene conocimiento concreto del hecho delictuoso”.
25. A juicio del Ministerio “no deja de ser una razón pueril, el manifestar que no denuncia por que no confía en el sistema judicial de la nación y en este sentido, la Ley es muy clara al decir, que la persona que demanda medios de protección debe demostrar que realmente esta amenazada, y esta demostración se hace allegando copia de la denuncia formalmente instaurada ante la Fiscalía General de la Nación; tal como lo señala el Art. 28 de la Ley 782 de 2002 en su Parágrafo Primero.”. En palabras del señor Echeverri “Aceptar la no denuncia oportuna de todo hecho delictivo, sin colaborar con la Justicia como mecanismo para lograr acciones protectivas del Estado, es carecer de elemental presupuesto para la seguridad de cualquier ciudadano, su familia, de la comunidad o del grupo poblacional amenazado. Es faltar al principio de solidaridad, exigido a todo ciudadano dentro de los deberes consagrados en la Carta Política.”.
Indica que como la denuncia se produce “bajo la gravedad del juramento” entonces le permite al Estado tener mayores y mejores elementos de juicio para evaluar el riesgo.
26. En segundo lugar, entiende que se requiere un estudio técnico del nivel de riesgo y grado de amenaza del solicitante que generalmente es efectuado por el Departamento Administrativo de Seguridad - DAS- y en algunos casos por la Policía Nacional. Recuerda que el DAS en la Directiva 11923 del año 1997, señaló los parámetros del denominado "Estudio Técnico del Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza", y determinó la presente tabla de clasificación de niveles de riesgo, a saber: 1. BAJO. 2.- MEDIO-BAJO. 3.- MEDIO-MEDIO 4.- MEDIO-ALTO 5.- ALTO. Estos niveles de riesgo son equivalentes a los que determinó la Corte Constitucional en sus Sentencias T- 719 de 2003 y T-976 de 2004.
27. Sobre las razones que en el caso concreto condujeron al cambio de las medidas de seguridad que habían sido garantizadas a la actora, el representante del Ministerio comienza por indicar que “el hecho de suspender el esquema de seguridad de la señora Claudia Julieta no significa que la estemos dejando sin protección, ella estaba haciendo un uso inadecuado del mismo y en ese sentido exponiendo su vida y su integridad, lo cual anula la acción de protección que se le ha querido dar”.
Para fundamentar su aserto comienza por señalar que la actora se encuentra vinculada al Programa de Protección a Periodistas y Comunicadores Sociales desde el año 2003, momento desde el cual no se ha suspendido nunca la protección requerida. Indica que luego del correspondiente estudio elaborado por la Policía Nacional en 2004, el riesgo de la periodista fue calificado como de “MEDIO ALTO”. Esta evaluación fue ratificada por el Comité en el 2007. Frente a este nivel de riesgo el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos - CRER- en su sesión del 21 de enero de 2004 recomendó la asignación de un esquema de seguridad para la protección de la periodista. En consecuencia señala que la actora ha sido beneficiaria de las siguientes medidas de protección:
•Tres Medios de Comunicación Avantel
•Dos tiquetes aéreos Internacionales
•Esquema de seguridad compuesto por un vehículo blindado, y 2 escoltas
•Blindaje de residencia
•Dos Apoyos de Transporte por valor de $ 900.000 C/U
•Dos Apoyos de Reubicación Temporal por valor de $ 1.000.000 C/U
•Dos Apoyos de Transporte por valor de $ 1.920.000 C/U
Considera que esto demuestra que el Ministerio “siempre ha estado en disposición absoluta para atender la seguridad de la accionante, y sus solicitudes siempre se han puesto en consideración del CRER, el cual ha recomendado las medidas de protección efectivas y necesarias que la periodista ha requerido para salvaguardar sus derechos fundamentales.".
Sin embargo señala que pese a que el informe de seguridad fue reiterado en el 2007, el esquema de seguridad aprobado le fue retirado y reemplazado por una ayuda para trasporte, debido al mal uso de dicho esquema.
Básicamente las irregularidades detectadas consisten en que la actora ha conducido personalmente y sin acompañamiento de escoltas, el vehículo blindado que le han asignado para su seguridad. Por esta razón le ha sido suspendida esta medida y le han asignado un “apoyo económico” para trasporte.
Indica el representante del Ministerio, que el comportamiento irregular ha tenido lugar de tiempo atrás. Señala que una de las personas que la periodista ha tenido asignada para su seguridad es quien ha reportado al DAS en informe reservado – al menos no ha sido entregado a la actora – que ella conducía en algunas ocasiones dicho vehículo. En efecto, en mayo de 2007 luego de un accidente (el estallido de una rueda) y de otros altercados personales, el escolta personal que tenía asignado renunció y le solicitó al DAS ser asignado a otra tarea dentro de la entidad. En consecuencia, la periodista solicitó la contratación de una nueva persona de su confianza. No obstante, al momento de presentación de la tutela, el DAS no había realizado el estudio de confiabilidad. Mientras se realizaba dicho estudio, le fueron asignados dos agentes del DAS que sin embargo la actora no aceptó por no tratarse de personas de su confianza. En todo este tiempo, la actora ha seguido conduciendo personalmente el vehículo blindado.
Dados los hechos anteriores, el CRER, como órgano asesor de la Dirección de Derechos Humanos, “encontró dentro de las causales que establece el Art. 18 del Decreto 2816 de agosto de 2006 que la tutelante estaba haciendo mal uso del esquema asignado”. En consecuencia, ordenó retirarle dicho esquema y otorgarle una ayuda de trasporte.
Sin embargo, señala el representante del Ministerio que la actora no ha acatado las instrucciones recibidas (la entrega del vehículo blindado) y ha continuado conduciendo ella misma el vehículo propiedad del Estado. Y señala “Si bien es cierto el carro asignado era para su protección este fue entregado al señor (al antiguo escolta de la actora) mediante Acta de fecha 28 de junio de 2006, quedando el manejo del esquema bajo su responsabilidad.”.
Y continúa: “Tampoco entendemos como la accionate pretende usufructuar bienes que son del Estado, como es el caso del vehículo asignado a su esquema de protección, e infringir las normas internas frente a la utilización de dichos bienes.”.
A juicio del Ministerio, la conducta de la accionante ha sido imprudente y se distancia de las instrucciones que “le habían impartido o que señala el sentido común, si es que realmente uno se encuentra seriamente amenazado.”.
Indica – citando a la Corte – que no se puede exigir a las autoridades que suplan la negligencia de las personas. A juicio del Ministerio “acatar las medidas preventivas, es evitar ser vulnerable, no asumir esta responsabilidad -aparte de ser una torpeza, es abrogarse una conducta irresponsable.”. Señala que como las recomendaciones de auto-protección no fueron acatadas, el CRER se vio obligado a recomendar al Programa de Protección, suspenderle el vehículo asignado y más bien asignarle un apoyo económico para su trasporte.
En virtud de lo anterior, el representante del Ministerio concluye que “la Dirección de Derechos Humanos es consciente de la presunta situación de riesgo de la tutelante, por ello se le ha ofrecido apoyo económico para su trasporte, con acompañamiento. Sin embargo es importante destacar que cuando un beneficiario del Programa hace uso indebido de las medidas de protección asignadas, no importa la población objeto que sea, es decir, sindicalistas, periodistas, lideres miembros de la misión médica, etc, nuestro deber es cumplir las normas y no permitir que estos bienes que son propiedad del Estado sean utilizados de manera indebida y en contra de los procedimientos.”. En razón de los argumentos anteriores solicita “denegar” las pretensiones “de la acción tutelar”.
28. Por sentencia de dieciocho (18) de octubre de dos mil siete, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sub-sección "A”, decide tutelar los derechos de la actora. Para proferir esta decisión, el Tribunal tiene en consideración los argumentos que se resumen a continuación.
En primer lugar, el Tribunal recuerda que la actora solicita la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal y derecho a la familia, los cuales considera amenazados por cuanto le fueron retiradas las medidas de protección otorgadas por el Ministerio del Interior y de Justicia. Indica, en consecuencia, que el problema jurídico en el presente caso reside en determinar si las medidas otorgadas a la actora para proteger sus derechos fundamentales son idóneas para tales propósitos, en la medida en que el riesgo en el cual tales derechos se encuentran ya fue demostrado a través del estudio de seguridad que no es cuestionado en el presente proceso.
Recuerda el Tribunal, que los argumentos que aducen tanto el Ministerio del Interior y de Justicia como el Departamento Administrativo de Seguridad para retirarle las medidas de protección a la señora Claudia Julieta Duque se basan en que la citada señora ha hecho uso indebido del esquema de seguridad asignado, por cuanto, según los informes allegados a esas dependencias, era ella quien conducía el vehículo blindado y no el escolta asignado para ello.
Sin embargo, señala que “para la Sala es claro que, en tratándose de la protección del Derecho a la Vida y la Integridad Personal, no es viable anteponer el cumplimiento de una norma de carácter meramente formal, como es el hecho de que los vehículos asignados a esquemas de protección solo sean manejados por agentes del DAS, aún más si como en el presente caso, la señora Claudia Julieta Duque desconfía del personal que ha sido encargado para cumplir esta misión, pues en el asunto que nos ocupa, se trata precisamente de proteger y garantizar el Derecho a la Vida e Integridad Personal, los cuales se encuentran en inminente peligro.”.
A su juicio, en el presente caso “no se puede considerar como uso indebido del esquema de protección el hecho de que la señora Claudia Julieta Duque sea quien maneje el vehículo blindado, ya que, la falta de confianza en el conductor que le había sido asignado, su posterior renuncia y la demora en la realización del estudio de seguridad para efectos del nombramiento del conductor activo del DAS que ella postuló para ocupar el mencionado cargo, no le dejaban otra alternativa, pues tal y como lo ponderó la Policía Nacional en el Estudio Técnico de Nivel de Riesgo y Amenaza, la accionante está en un nivel Extraordinario" de riesgo (Folio 23 C-1), razón por la que ella se ve avocada a utilizar el vehículo blindado bajo su responsabilidad, situación que no mejora con el hecho de que le sean asignados dos escoltas del DAS, pues ella ya ha denunciado la desconfianza que tiene hacia los agentes de dicha entidad (folios 87 vuelto, y 89 a 91 C-1).”
Adicionalmente, el Tribunal cuestiona la idoneidad de la medida sustitutiva consistente en la entrega de un apoyo económico de trasporte. A este respecto señala: “De otra parte, la Sala no comparte el hecho de que el Ministerio de Interior y de Justicia contemple como medida sustitutiva del esquema de protección consistente en un vehículo blindado, escolta y avanteles, un apoyo de transporte terrestre por 192 horas mensuales, pues a todas luces, esta medida estaría disminuyendo la calidad de la protección de la que ella ya era beneficiaria, cuando el CRER había recomendado prorrogar las ya reconocidas”.
La Sala advierte “que la demora en la implementación de las medidas adecuadas para que la señora Claudia Julieta Duque se beneficie del sistema de protección se debe a la misma Entidad, pues desde la fecha en que se propuso la hoja de vida del señor (XXX), agente activo del DAS y persona de confianza de la beneficiada, hasta la instauración de la presente acción, la Entidad ya ha debido efectuar los estudios correspondientes para su nombramiento.”
29. Por las razones expuestas, la Sala concede el amparo solicitado y advierte a la accionante que en la medida de lo posible debe ceñirse a los lineamientos establecidos por las normas y por el esquema de protección del cual es beneficiaria en aras de garantizar la adecuada protección a su Derecho a la Vida e Integridad Personal. En consecuencia, ordena (1) al MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA y al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD, que, en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la providencia, proceda a restablecer en los mismos términos el esquema de protección reconocido a la accionante, compuesto por un vehículo blindado, una unidad de escolta de confianza de aquélla y dos medios de comunicación avantel; (2) que en el mismo término, se acuerde la realización de una reunión de los funcionarios competentes del Ministerio del Interior y de Justicia y del Departamento Administrativo de Seguridad con la señora Claudia Julieta Duque Orrego, con miras a optimizar su esquema de protección y nivel de seguridad.
30. En su impugnación el señor Iván Echeverri Mejía, en nombre del Ministerio del Interior y de Justicia reitera los argumentos expuestos en la respuesta a la acción de tutela y añade algunas razones para oponerse a la decisión de primera instancia. En efecto, aparte de sostener que en este caso no existe ni vulneración ni amenaza de los derechos fundamentales de la actora, indica que adicionalmente se presentan “situaciones muy particulares con la señora Duque Orrego; por las condiciones bajo las cuales exige que se brinde protección al exigir que:
•Los escoltas sean de su "confianza".
•Que dichos escoltas no sean armados.
•Que el vehículo blindado que se le da para su protección, de hecho pueda estar a su libre disposición.”.
Según el Ministerio, “esos parámetros de protección riñen con el presunto nivel de riesgo que manifiesta tener” (cursiva no original), argumento que sustenta en las razones que se trascriben parcialmente a continuación.
Señala que las personas protegidas tienen derecho a presentar “candidatos para escoltas de confianza”, pero estas personas deben someterse a un examen de aptitud y confiabilidad. Pese a lo anterior, indica que la política de aceptar escoltas de "confianza" se cambió “debido a las malas experiencias que se presentaron”.
En todo caso señala que “el escolta debe asumir las exigencias profesionales que le exige el DAS, entre ellas hacer uso adecuado de los medios de protección y no permitir que el protegido tampoco (sic) haga uso indebido de los mismos. Es difícil en muchos casos que el escolta de "confianza" asuma esta responsabilidad, sobre todo cuando considera que su empleo se lo debe al protegido. No vemos porque el DAS, ni el Programa de Protección deban tener que aceptar que el servicio de escoltas sea elegido al capricho de los protegidos. Tampoco el Programa de Protección de la DDH-MIJ, tiene la potestad de imponerle al DAS políticas de selección o contratación de sus escoltas.”
En cuanto a las acusaciones contra el DAS señala que “hasta el presente no se ha llegado a demostrar que realmente el DAS o algunos miembros de esa entidad, estén haciéndole una persecución a la tutelante. El hecho de que aceptemos la buena fe que ésta ha llevado al Programa de Protección a otorgarle las medidas de protección que están a su alcance. Ahora bien si una persona está realmente amenazada, como presuntamente es el caso de la periodista, con mayor razón debe aceptar su responsabilidad compartida con las carga que tiene el Estado en brindarle Protección, con el fin de disminuir al máximo su vulnerabilidad.”.
Indica que la exigencia de que los escoltas no estén armados, no es razonable atendiendo especialmente al “presunto nivel de riesgo que presenta la señora Duque Orrego”. Al respecto indica: “Esta exigencia verdaderamente no es razonable, y menos cuando se parte del presupuesto de que se odia la violencia y por tal motivo no se deben portar armas.”
Frente a la solicitud destinada a usar personalmente el vehículo blindado, indica que “esta exigencia (…) abre una puerta francamente lesiva para la protección de la accionante”. En este sentido controvierte la posición del Tribunal según la cual cuando una persona está gravemente amenazada no es razonable impedirle la utilización del vehículo con el único argumento de que una norma formal ordena que los bienes del Estado sean utilizados sólo por agentes del Estado. A este argumento, el Ministerio señala que: “la forma como aprecia la H. Sala la conducta de la accionante se podría considerar válida, en el evento de que tal circunstancia de conducir un vehículo que tiene una destinación específica y deba ser manejado por la persona a la cual se le encomendó la misión de protegerle, se vio en la necesidad temporal de hacer uso del vehículo. Pero otra cosa es que ésta ha sido una conducta reiterada, con escoltas o sin ellos -según me han informado y es lo que tengo entendido- lo que ha llevado al enfrentamiento que ha tenido con el escolta que le brindaba protección y era de su confianza, solo que la protegida le quitó su confianza cuando dicho escolta informó -como era su responsabilidad- de lo que realmente estaba sucediendo. Así las cosas, no vemos porque no es válido facilitarle a la protegida los medios económicos para que a su gusto contrate un medio de trasporte de confianza para que le facilite su movilidad, máxime cuando la protegida no acepta que sus escoltas porten armas.”.
Luego de este argumento, indica que a su parecer el fallo impugnado no sólo es equivocado sino contradictorio, pues mientras concede el amparo le advierte a la tutelante que se ciña a los lineamientos del esquema de seguridad.
Respuesta de la actora a los escritos del Ministerio
31. En escrito dirigido al Tribunal, el apoderado de la actora interviene con la finalidad de rectificar las “imprecisiones y falsedades” en que ha incurrido el Ministerio del Interior, entidad que al desconocer las amenazas contra su poderdante “no hace otra cosa distinta a dejarla en una mayor situación de indefensión”. Adjunta a su escrito las comunicaciones y demás documentos necesarios para probar la seriedad de las denuncias hechas en relación al caso de la periodista Claudia Julieta Duque.
Sobre el riesgo que corre la actora, las implicaciones de los cuerpos de seguridad y las denuncias interpuestas
32. Sobre las afirmaciones del Ministerio del Interior según las cuales a esta entidad “no le constan las amenazas, hostigamientos y persecuciones que la periodista Claudia Julieta Duque ha sufrido desde el año 2001” y que “en ningún momento ha aportado elementos fácticos que corroboren lo manifestado”, el apoderado adjunta denuncia penal instaurada en julio de 2001 sobre los primeros hechos denunciados, así como ampliaciones, testimonios y denuncias realizadas por Claudia Julieta y el Colectivo de Abogados entre los años 2003 y 2004, dirigidas, entre otras entidades, al Ministerio del Interior, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
Sobre la afirmación según la cual no le consta que la periodista "haya sido exiliada"(sic), señala que esta aseveración, además de constituir una burla para las organizaciones de derechos humanos y de libertad de prensa que han apoyado a Claudia Julieta Duque durante todos estos años, es una afrenta contra la dignidad de una persona que durante los últimos seis años ha tenido que salir en dos ocasiones por períodos largos del país y en varias más por períodos cortos, como manera de huir a los intensos ataques psicológicos que han sufrido ella y su hija. Como constancia de los exilios de Claudia Julieta, anexa certificaciones y cartas de la Embajada de España en Colombia, de Amnistía Internacional - España, y documentos privados en los cuales la periodista asegura que se ve obligada a salir del país por cuestiones de seguridad. Adicionalmente, anexan acciones urgentes emitidas por organizaciones como Reporteros Sin Fronteras, Instituto Prensa y Sociedad (IPYS), Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) y la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CCAJAR), al respecto.
Adicionalmente, indica que si al Ministerio del Interior no le constan los exilios de Claudia Julieta, ¿cómo es posible que en diciembre del año 2004 haya pagado dos tiquetes para ella y su hija hacia Perú, donde la periodista fue recibida en la Casa Refugio del Instituto Prensa y Sociedad y Reporteros Sin Fronteras?. Sobre este tema, anexa copia de la carta enviada por Claudia Julieta Duque al Ministerio del Interior el 13 de diciembre de 2004, en la que asegura lo siguiente:
"Escribo esta carta a pocas horas de abandonar el país debido a las reiteradas amenazas que ustedes ya conocen, y en respuesta a su oficio del pasado 9 de diciembre, en el que se me informa sobre la aprobación de nuevas "medidas de protección", incluidas en ellas los tiquetes aéreos que me llevaran rumbo al exilio.”.
Sobre la afirmación del Ministerio según la cual no le consta el hecho de que el DAS hubiere participado en las amenazas en contra de la actora, señala lo siguiente: “En primer lugar, es importante anotar que el taxi de placas SHH 348 (no SSH 348, como mal lo transcribió la Fiscalía, con lo que probablemente se haya desviado la investigación penal), registrado por el celador del edificio donde vivía Claudia Julieta Duque en el año 2001, el cual estuvo parqueado durante varios días en ese lugar a diferentes horas durante la época de los hostigamientos contra ella, es de propiedad exclusiva del DAS, y que esos datos le fueron pasados al Colectivo de Abogados por el coronel Luis Alfonso Novoa Díaz, entonces director de Derechos Humanos de la Policía Nacional, como bien puede él corroborarlo en el momento en que su despacho así lo requiera. Es decir, Claudia Julieta no se inventó ese dato, ni mucho menos los seguimientos de que fue objeto, sino que fue la propia Policía la que le recomendó a la periodista irse del país tras descubrir que el DAS se encontraba involucrado en los acosos contra ella.”
Adicionalmente indica que “Para el año 2001, época en la que fue visto este automóvil siguiendo a la periodista, no existía el Programa de Protección a Periodistas del Ministerio del Interior y por lo tanto Claudia Julieta no contaba ni con escoltas ni con vehículo blindado, así que mal pudiera tratarse de un señalamiento irresponsable para "deslegitimar los informes" presentados contra ella por miembros del DAS. Este hecho, además, corrobora las denuncias de Claudia Julieta en el sentido de que sus escoltas han realizado informes en su contra que, al serle reservados, sólo pueden ser calificados como informes de inteligencia.”.
Así mismo, señala que entre diciembre de 2006 y enero de 2007, “mientras la periodista se encontraba de vacaciones en su ciudad natal (…), luego de tres años de no estar con su familia debido al exilio y las amenazas, hubo miembros del DAS preguntando por el vehículo blindado en el que ella se movilizaba en el parqueadero donde éste era guardado, como pudo corroborarlo el administrador del lugar, quien en todo momento estuvo dispuesto a declarar, sin que hasta la fecha ninguna entidad lo haya requerido para ello. El 5 de enero Claudia Julieta fue seguida por una camioneta blindada y una moto, ambas de características similares a las que fueron vistas por el administrador del parqueadero, de la primera de las cuales se bajó una persona que portaba un chaleco del DAS. Estos datos fueron entregados por la periodista a la FLIP, el Colectivo de Abogados y la Policía Nacional en febrero de 2007, y la FLIP a su vez los entregó al CRER. Como si ello fuera poco, a la FLIP le consta que poco después de que la periodista hablara con el administrador del parqueadero para corroborar si él estaba dispuesto a declarar en caso de que fuera necesario, éste fue hostigado por miembros del DAS y por ello llamó a la periodista para preguntarle qué estaba pasando.”.
Además, sostiene el apoderado que “se tiene que el accidente ocurrido el 6 de abril de 2007 se dio dos días después de que el carro blindado asignado al esquema de seguridad de la periodista saliera de los talleres del DAS, donde se encontraba en revisión mecánica. Existe también un diagnóstico de la aseguradora (que anexa) en el que consta que previo al accidente había un daño en la dirección del vehículo. Por lo tanto, se trata de un indicio al menos de omisión en la responsabilidad del DAS en el accidente. El DAS y el Ministerio del Interior lograron desviar la atención sobre el hecho de que la periodista iba conduciendo el vehículo ese día, sin tener en cuenta que fue ella misma quien solicitó la investigación del siniestro y el peritaje del vehículo, ambas medidas aprobadas por el CRER, sin que nunca se llevaran a cabo.”
Sobre la afirmación del Ministerio según la cual Claudia Julieta Duque "nunca se ha dignado (sic) presentar una denuncia formal ante la Fiscalía General de la Nación", indica el apoderado que este dicho falta totalmente a la verdad, pues desde los primeros ataques en contra de la periodista, ésta ha venido entregando denuncias a las autoridades competentes. Anexa copia de las citadas denuncias.
Al respecto indica que ante la inacción del Estado, en el año 2004 Claudia Julieta asumió la investigación sobre las amenazas en su contra, y en compañía de su apoderado, logró llegar hasta una de las casas desde las cuales se le realizaban llamadas amenazantes, dirección que según la Policía Nacional no existía. No sólo eso, sino que fue posible descubrir las identidades falsas de las personas que habitaban en ese inmueble, así como otros datos que hubieran servido para esclarecer los hechos que finalmente la obligaron a un segundo exilio en el año 2004.
Adicionalmente, durante todo este tiempo Claudia Julieta ha considerado (como consta en numerosas comunicaciones entregadas al CRER, varias de las cuales se anexan a este escrito) que sin la investigación y sanción de los responsables de las amenazas en su contra será imposible normalizar su situación de seguridad. Es por ello que en el año 2004 varias de las medidas de protección solicitadas ante el CRER para la periodista estuvieron relacionadas con este particular, como por ejemplo los datos de las placas de los carros que ella registró durante esa época, los cuales fueron entregados parcialmente en octubre de 2004 y le permitieron, tras una sistematización concienzuda, encontrar 15 placas falsas o gemelas en los vehículos que la seguían, entre ellos una de los que inicialmente ella había tomado en el año 2001. A juicio del apoderado, es claro que si la Fiscalía, la Procuraduría y el DAS se hubieran tomado seriamente estas denuncias e investigaciones, Claudia Julieta no estaría actualmente en un riesgo calificado como de "extraordinario". Anexa como ejemplo un escrito que Claudia Julieta entregó al DAS en octubre de 2004, en el cual cuestiona seriamente la "investigación interna" que llevó al archivo de la investigación disciplinaria sobre las amenazas en su contra.
Más adelante señala que en el presente caso es la actora y no las autoridades, quien frente a la inacción del Estado se ha dedicado a investigar el origen de las amenazas en su contra, “lo cual la ha puesto en un mayor riesgo de seguridad.”. Como ejemplo de lo anterior, se anexan las órdenes de trabajo expedidas por la fiscal 23 de la Unidad de Derechos Humanos luego de escuchar la denuncia de Claudia Julieta Duque, todas las cuales están basadas en su declaración y sus hallazgos. Adicionalmente, el apoderado hace un detallado recuento de todas las denuncias que han sido entabladas por la actora, de cada diligencia a la que ha asistido, así como las pruebas que ella misma ha aportado a las autoridades para intentar esclarecer la autoría de quienes la han amenazado a ella y a su pequeña hija. Finalmente, anexa un documento elaborado para la organización Front Line Defenders en junio de 2007, en el cual se relatan en detalle los hechos irregulares que han afectado la seguridad de la actora desde febrero de 2006.
33. Anota que “el día 17 de mayo de 2007 la Policía nacional certificó que el estudio de seguridad que me había sido realizado en febrero 21, arrojó como resultado un nivel de riesgo EXTRAORDINARIO, que constituye el mayor nivel de riesgo que puede tener una persona incluida en los programas de protección del Ministerio del Interior. Por todo lo anterior, varias personas me han recomendado salir del país nuevamente, como manera de "bajar " la presión que a todas luces existe y ha existido en mi contra desde mi regreso a Colombia en febrero del año 2006.” (subrayado en original)
34. Frente a las denuncias sobre amenazas por parte de las Águilas Negras - Bogotá Centro, señala las razones por las cuales ha omitido su denuncia, pues luego de la investigación que ella misma ha realizado ha encontrado que existen dificultades técnicas para avanzar y en este sentido “si ninguna entidad judicial o policial ha logrado esclarecer amenazas anteriores, a las cuales se han adjuntado fotografías, direcciones físicas, números de placas, teléfonos, etc., poco menos podría hacerse con este tipo de datos.”. Adicionalmente, por razones de seguridad frente al importante riesgo que corre, ha decidido negarse a hacer públicas algunas intimidaciones.
35. Finalmente, el apoderado presenta argumentos que en su sentir desvirtúan una a una las afirmaciones del Ministerio en las cuales desestima el riesgo al cual está sometida la actora y el cumplimiento de su deber de adoptar medidas de protección.
Sobre las medidas aprobadas e implementadas para cuidar la seguridad de la actora
36. El apoderado de la actora cuestiona la afirmación del ministerio según la cual la periodista ha sido beneficiaria de manera permanente de suficientes medidas de seguridad. Comienza el apoderado por recordar que según el Ministerio la actora ha sido beneficiaria de las siguientes medidas:
• Esquema de seguridad compuesto por un vehículo blindado y dos escoltas
•Dos apoyos de transporte por valor de $900.000 c/u
•Dos apoyos de reubicación temporal por valor de $1.000.000 c/u
•Dos apoyos de Transporte por valor de $1.920.000 c/u
A juicio del apoderado de la actora estas aseveraciones faltan a la verdad, por varias razones, a saber:
En primer lugar indica que a la periodista le han dado dos medios de comunicación Avantel, nunca tres avanteles. Adicionalmente, la periodista jamás ha tenido dos escoltas, y el carro blindado le fue entregado en noviembre de 2004, tras nueve meses de dilaciones. En la actualidad, le fue devuelto el esquema mediante acción de tutela, pues con la apelación es claro que el Ministerio no está interesado en brindar ese esquema, pese al riesgo extraordinario de la periodista.
Indica que no es cierto que la periodista tenga blindaje en su residencia. Esta medida fue aprobada hace más de tres años y hasta la fecha no se ha cumplido. Tampoco es cierto que 1a periodista haya recibido nunca dinero por auxilio de transporte, pues siempre ha dejado en claro que su situación de seguridad no depende de auxilios económicos sino de medidas certeras de protección. Aclara que el apoyo de reubicación temporal fue por $2.000.000 y por una sola vez, en diciembre de 2004, pues la periodista se vio forzada a salir de su residencia antes de irse del país.
A este respecto indica que “No es nueva la costumbre del Ministerio del Interior de confundir medidas aprobadas con medidas implementadas”. En este sentido, anexó carta del 28 de octubre de 2004, en la que la periodista asegura al Ministerio del Interior:
"Agradezco su respuesta del 19 de octubre, recibida el 25 del mismo mes, en la que se me hace zarza relación de algunos de los oficios que me han sido enviados por el CRER desde diciembre de 2003. // Dado que de acuerdo con su comunicación dichos oficios constituyen una muestra de la manera como han sido atendidos en forma "oportuna" mis requerimientos de seguridad, de ahora en adelante las cartas del CRER serán pegadas tanto en las ventanas como en la puerta de mi apartamento, mientras las verdaderas medidas de protección se hacen realidad. Asimismo pegaré a mi espalda uno de sus oficios, con la esperanza de frenar un eventual ataque contra mi vida e integridad física, a la espera de que se concrete la entrega del carro blindado y el blindaje de mi apartamento. Confío en que los perpetradores dispararán directo al avantel que me fue dado hace poco menos de un año y se -frenarán frente a las copias de las comunicaciones del Ministerio del Interior. Quiero creer que esas muestras de burocracia institucional servirán para salvar mi vida, que es en suma lo único que he venido reclamando desde el día en que me presenté ante el CRER. ¿Desde cuándo a las personas perseguidas por el Estado se les protege a través de cartas y más cartas?”
Continúa el apoderado reproduciendo las cartas enviadas por la actora al Ministerio, en las cuales le pone de presente la situación de riesgo extraordinario en la que vive; los hallazgos que ella personalmente ha hecho sobre los seguimientos, amenazas y amedrentamientos de que ha sido objeto, y el incumplimiento de los deberes de investigación y protección de la entidad. Advierte como, por ejemplo, el Ministerio interpreta sus reclamos por medidas efectivas y con las cuales ella se sienta segura, con un “desinterés por el programa” y como tergiversa cada una de sus informaciones, solicitudes y reclamos. Sin embargo, señala que respecto al blindaje de su lugar de residencia, no ha accedido al mismo porque encuentra que dicho lugar es de una enorme vulnerabilidad y por ello debe cambiarse de casa con la ayuda del Estado, una vez lo cual si procederá a autorizar el respectivo blindaje.
El apoderado de la actora señala que la periodista ha debido salir del país como forma de reducir su situación de riesgo. No obstante, el Ministerio del Interior no duda en calificar su actitud de “imprudente y temeraria.”.
Finalmente, en distintos documentos, el apoderado pone de presente la necesidad de que los escoltas no le “hagan inteligencia” a su poderdante y de conocer los informes reservados que existen, especialmente, como soporte de los estudios de seguridad realizado.
37. A través de sentencia de (6) de diciembre del año dos mil siete (2007), el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, procedió a confirmar la decisión de primera instancia. Para fundamentar su decisión, el Tribunal parte de señalar que es obligación del Estado proteger la vida, honra y bienes de los habitantes del territorio. En cumplimiento de ese deber, el legislador mediante la ley 782 de 2002, prorrogada por la ley 1106 de 2006 y reglamentada por el Decreto 2816 del mismo año, creó el Programa de Protección a personas que se encuentren en situación de riesgo inminente en su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, ó con el conflicto armado interno. Programa que es liderado por el Ministerio del Interior y de Justicia.
El referido programa tiene como fines, proteger a las personas que se acojan a él, de acuerdo a la valoración que realiza el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos-CRER. Este, en unión con los cuerpos especializados, disponen el esquema de seguridad apropiado al caso especifico; luego son éstos los que disponen la forma como debe desarrollarse dicho esquema; no la persona protegida. A juicio del Tribunal, son los cuerpos de seguridad del Estado, quienes tienen la idoneidad para señalar la forma y condiciones en que dicha garantía puede cumplirse. Salirse del mismo, cualquiera que sea la razón, releva de responsabilidad al Estado y a los organismos encargados de brindar la protección.
En virtud de lo anterior, el Tribunal señala que efectivamente la señora Claudia Julieta Duque Orrego requiere del restablecimiento de las medidas de seguridad que le fueron implementadas para la protección de su vida e integridad personal y también la de su hija, pero, bajo los parámetros señalados por las leyes atrás mencionadas y cumpliendo las recomendaciones de los organismos de seguridad encargados de desarrollar el esquema escogido para la accionante.
En consecuencia, la Sala confirma la providencia impugnada, pero por las razones expresadas.
Pruebas solicitadas por la Corte
38. Para mejor proveer, la Sala solicitó al Director de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y a la Directora del Departamento Administrativo de Seguridad que informaran a la Corte, sobre los siguientes asuntos:
1) Cuáles han sido las medidas de todo orden adoptadas para garantizar la seguridad de Claudia Julieta Duque frente a las amenazas que ha venido sufriendo.
2) Cuáles han sido, específicamente, las medidas de protección efectivamente implementadas para garantizar la seguridad de Claudia Julieta Duque.
3) Cuál es el esquema de seguridad que actualmente se presta a la periodista Duque.
4) Si se está suministrando a la periodista Duque todas las condiciones económicas para poder utilizar, en el caso de que lo tuviera, el vehículo blindado de seguridad. En este caso señalar cuáles son estas ayudas.
5) Si se ha celebrado la reunión de que trata el fallo de 18 de octubre de 2007 adoptado por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmado por el fallo de 6 de diciembre de 2007 proferido por el Consejo de Estado, y cuál fue la decisión que se adoptó como resultado de dicha reunión. Para mayor ilustración, el Ministerio deberá adjuntar las razones expuestas por la periodista en dicha reunión y los argumentos de la entidad para adoptar la decisión que hubiere correspondido.
Respuesta del Departamento Administrativo de seguridad DAS
39. En su respuesta a la Corte el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) indica que “los programas de protección en estos casos, son de competencia exclusiva y excluyente del Ministerio del Interior y de Justicia, y el DAS, solamente actúa como cuerpo de APOYO para la administración de los esquemas protectivos que han sido aprobados previamente.”.
En respuesta al punto primero del cuestionario, la entidad señala que mediante acta No. 2 del 14 de marzo de 2006 del CRER, se adoptó a favor de la actora una medida de protección consistente en un carro blindado, dos escoltas y dos medios de comunicación (avanteles). Sin embargo, indica que “la beneficiaria manifestó que no recibía personal que no fuera postulado por ella”. Por esta razón se adelantaron los trámites que concluyeron con la contratación de una persona de su confianza. Sin embargo, el 16 de mayo de 2007, esta persona renunció por lo cual la actora presentó una nueva hoja de vida el día 6 de junio. Mientras el DAS elaboraba el estudio de confiabilidad correspondiente, le fueron asignados a la actora dos escoltas que fueron “enviados a la oficina del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, obedeciendo a que este es el único contacto para su ubicación.”. Señala sin embargo que “los señores destinados para su servicio de seguridad no fueron recibidos.”
Como resultado de estos hechos, la protegida se quedó con el vehículo asignado para su seguridad el cual fue devuelto a través del Colectivo de Abogados el día 18 de septiembre de 2007, después de una serie de requerimientos para el reintegro de este bien por parte del DAS, ya que ella no se encontraba autorizada para conducirlo.
En sesión de 29 de agosto de 2007, el Comité con fundamento en el Decreto 2816 de 2006, Capitulo III, articulo 18, ordenó suspender la medida de protección otorgada a la periodista Claudia Julieta Duque, con fundamento en los hechos anteriormente citados.
En respuesta al punto segundo del cuestionario, el DAS indica que todas las medidas mencionadas han sido adoptadas para proteger la seguridad de la actora.
En respuesta al tercer punto del cuestionario, la entidad señala que en la actualidad no se presta servicio de seguridad a la señora Claudia Julieta Duque pues el 11 de abril de 2008 informó en sesión de CRER que salía del país y hacía entrega del mismo.
En respuesta al cuarto punto del cuestionario, señala que no es de competencia de esa entidad “entregar ayudas económicas a los beneficiarios del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia.”, pese a lo cual, “mientras hizo uso del esquema, el vehículo tuvo asignado rubro para combustible y mantenimiento preventivo y correctivo”.
En respuesta al último punto del cuestionario, la entidad señala que “en cumplimiento del fallo del Tribunal Contencioso de Cundinamarca, se llevó a cabo la reunión el 28 de octubre de 2007 en la cual se le dio a conocer a la protegida que se cumpliría con el fallo que ordenaba implementar el esquema. Para el 29 de octubre se le asignó el vehículo blindado y le fue presentado el escolta (…) quien había sido presentado por la periodista y se contrató para su servicio. Con posterioridad el 10 de noviembre de 2007, solicitó el cambio del escolta (…) aduciendo problemas con el mismo y por tal requiere que se le asigne al señor (XX), petición que no pudo ser resuelta positivamente por que el señor XX se encontraba trabajando con un esquema que lo había solicitado. Para darle solución a este inconveniente se le envía otro escolta contratista, que no es recibido por la Señora Duque.”
En reunión de fecha 14 de enero de 2008, que se desarrolló entre la beneficiaria y el Director encargado del Departamento, se acuerda la asignación temporal de un escolta, quien fue aceptado. Posteriormente por inconvenientes que le fueron aclarados, la señora Duque en un CRER Extraordinario lee una carta en la que renuncia al esquema protectivo. Se supo en este Comité que la señora viajaba el 12 de abril (…)”
40. En representación del Ministerio accionado, el señor Iván Echeverri Mejía, envía a la Corte, en nombre del Ministerio del Interior y de Justicia, las respuestas que adelante se resumen.
En respuesta al primer punto del cuestionario indica que desde el año 2003, el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos -CRER- ha recomendado las siguientes medidas de protección para la actora:
2 Tiquetes aéreos internacionales
2 apoyos económicos para su reubicación temporal
4 apoyos especiales para transporte
Blindaje de residencia
Un esquema individual (escolta) de protección
Dos unidades de escolta
2 Avanteles
Respecto del punto 2 del cuestionario, señala que de las medidas aprobadas se implementaron efectivamente las siguientes:
2 apoyos económicos de reubicación temporal
Un esquema individual de protección
Añade que “dichas medidas fueron implementadas conforme a lo dispuesto por la beneficiaria, quien no aceptó realizar estudio de seguridad del inmueble donde reside para efectuar el blindaje del mismo; tampoco aceptó la asignación de los apoyos de transporte cuando le fue suspendido el esquema de protección.”.
En respuesta al tercer punto del cuestionario, indica que “el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos - CRER en su sesión del 21 de enero de 2004 recomendó la asignación de un esquema individual de seguridad para la protección de la periodista, compuesto por dos unidades de escolta y un vehículo blindado (…). Este esquema de protección fue suspendido según recomendación del CRER por decisión unánime de sus miembros en sesión fechada 29 de agosto de 2007, con fundamento en el Art. 18 del Decreto 2816 de agosto de 2006, como quiera que la tutelante estaba haciendo mal uso del esquema asignado, (…). Una vez que el CRER recomendó al Programa de Protección suspender esta medida por la razón antes expuesta, se ofrecieron las garantías necesarias para la seguridad de la periodista, a través de acompañamientos con Policía Nacional y apoyos de transporte, estos últimos no aceptados por la señora Duque.”.
Sin embargo, mas adelante aclara que dando cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal de Cundinamarca, el esquema de protección de la periodista le fue devuelto el pasado 25 de octubre de 2007, sin embargo la periodista entregó su esquema de protección el pasado 10 de abril de 2008, fecha en la cual salió del País.
En respuesta al cuarto punto del cuestionario, indica que el esquema de seguridad que tuvo asignado la periodista hasta el 10 de abril del presente año, estaba administrado por el Departamento Administrativo de Seguridad- DAS.
En respuesta al último punto del cuestionario, indica que la reunión ordenada por el Tribunal de instancia se llevó a cabo el día 24 de octubre de 2007 en la cual asistieron la Coordinadora (E) del Programa de Protección, el delegado del Departamento Administrativo de Seguridad-DAS-, el delegado de la Fundación Libertad de Prensa FLIP, la Señora Claudia Julieta Duque Orrego, el Dr. Reinaldo Villalba, apoderado de la señora Claudia Julieta Duque y miembro de la Corporación Colectivo de Abogados y la Asesora jurídica del Programa de Protección. De dicha reunión se elevó un Acta (anexa) que sólo fue firmada por los funcionarios de esa Dirección, en la cual quedaron plasmados los compromisos relacionados con el fallo de tutela, entre ellos, la entrega del esquema de seguridad. Acordaron las partes que la reunión de seguimiento para optimizar la medida de protección asignada se llevaría a cabo el día 8 de noviembre de 2007, en las instalaciones de la Dirección de Derechos Humanos. Efectivamente se llevó a cabo la citada reunión, donde asistieron los delegados de la DIJIN, SIJIN, las entidades accionadas, y la tutelante (anexa comprobante).
Indica que la periodista fue enfática al señalar que un verdadero esquema de protección debe incluir el impulso serio de las investigaciones de amenazas en su contra, tema que no es competencia del Programa de Protección que lidera la Dirección de Derechos Humanos de este Ministerio, sino de la Fiscalía General de la Nación.
Añade en este punto el representante del Ministerio: “Vale la pena resaltar que el H. Tribunal, tampoco manifestó que la optimización del esquema dependía de los resultados de investigaciones de amenazas en contra de la tutelante, evidentemente ya que este tema se sale del resorte de este Despacho, ya que no somos entes investigativos ni tenemos la infraestructura para tal fin.”.
Indica que el Ministerio le ha manifestado a la actora que la optimización del esquema también depende del deber de acatar las normas de “autoprotección y autoseguridad”, especialmente omitiendo conducir “el vehículo de propiedad del Estado, que se les ha asignado para su protección.”
De igual forma, señala que la periodista Duque ha planteado que no será posible optimizar su esquema de seguridad hasta tanto este Despacho no se rectifique frente a lo manifestado en la acción de tutela. Al respecto, indica que el Director de Derechos Humanos le envió comunicación fechada 25 de abril de 2008, para superar los inconvenientes que se presentaban entre la periodista, el DAS y dicha Dirección del Ministerio, comunicación en la cual le reitera el compromiso de seguir brindándole la protección que requiere para salvaguardar sus derechos fundamentales. En dicha comunicación, el Director sostiene que el Ministerio nunca ha desconocido el nivel de amenaza de la actora y que eso no se deriva de la respuesta a la tutela que ella cuestiona. Adicionalmente, le indica que quienes dieron respuesta a dicho documento son también personas destacadas en la defensa de los derechos humanos.
Adicionalmente pone en conocimiento de la Corte el informe reservado y realizado por el escolta de la actora, sin su conocimiento, y con destino al DAS, en el cual señala que ha tenido serios inconvenientes con ella y que los controles que le ha hecho al vehículo le permiten deducir que la actora lo ha conducido sin su protección cuando el se va a descansar. En ese informe se lee, entre otras cosas:
“De la misma manera me he dado cuenta que la doctora saca la camioneta después de haber terminado mi servicio a petición de ella.
El 7 de Diciembre le deje la camioneta con un Kilometraje de 97644, el 10 de diciembre llegue a trabajar y la encontré con un kilometraje de 97796 dando esto un total de 152 kilómetros andados por ella.
El día 14 de diciembre le deje la camioneta con un kilometraje de 98188, el 17 de diciembre llegué a trabajar y la encontré con un kilometraje de 98266 dando esto un total de 78 Kilómetros andados por ella.
Esto viene pasando constantemente porque le estoy llevando un registro de kilometraje a diario a la entrada y a la salida, situación que la doctora desconoce.”
En el mismo informe, el escolta le pone de presente que la actora se ha reunido con una importante organización de prensa (detallando la organización y señalando la dirección y el día de la reunión), para solicitarle que le informara sobre asuntos del DAS. Adicionalmente indica que ella le ha señalado que a su juicio los funcionarios del DAS le “hacen inteligencia”, razón por la cual ella no quiere tenerlos como escoltas y prefiere tener a una persona de su confianza.
2. Indica la actora que como resultado de su trabajo como investigadora y periodista en temas de derechos humanos, viene siendo objeto de amenazas, hostigamientos, persecuciones y torturas psicológicas desde el año 2001. Señala que ha podido comprobar que en dichos hechos han participado organismos de seguridad del Estado, entre ellos el DAS. Para demostrar este aserto, aporta números de placas de automóviles y motos asociadas con estos organismos y nombres de terceras personas que pueden dar testimonio sobre la participación del DAS en algunos seguimientos de los que ha sido objeto. Considera que estos seguimientos y hostigamientos están relacionadas con su investigación sobre el homicidio del periodista Jaime Garzón, investigación que le mereció una denuncia penal por injuria y calumnia por parte de un subdirector del DAS.
Precisa que esta situación la ha llevado al exilio en dos ocasiones, a ser víctima de un secuestro y múltiples hostigamientos y amenazas. Por esta razón fue incluida en el Programa de Protección a Periodistas del Ministerio del Interior desde diciembre de 2003. Actualmente se encuentra catalogada con nivel de riesgo extraordinario. Señala que las amenazas y hostigamientos se han trasladado a su hija menor. Por estas razones, contaba con un esquema de seguridad calificado como duro y compuesto por un carro blindado, dos teléfonos avantel y un conductor de confianza.
La tutela se origina, fundamentalmente, en la decisión del Ministerio, por recomendación del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, (en adelante CRER) de suspender el esquema de seguridad que había sido ordenado y sustituirlo por una ayuda económica para trasporte.
Las causas que la llevaron a la interposición de la acción se explican más detalladamente como sigue. En primer lugar, luego de la renuncia del escolta de confianza de la actora, ésta le solicitó al DAS la contratación de una nueva persona de su confianza. Sin embargo, hasta la interposición de la acción de tutela (aproximadamente, cuatro meses después), el DAS no había adoptado ninguna decisión al respecto. Dado que durante ese lapso no aceptó a los escoltas armados que el DAS seleccionó unilateralmente y en virtud del alto riesgo que corría, decidió continuar manejando personalmente el vehículo blindado que le fue asignado. Esto motivó que el Ministerio le solicitara la devolución del mencionado vehículo y, en su lugar, le asignara un apoyo económico de trasporte. En consecuencia, la actora solicita que se ordene al Ministerio del Interior restablecer las medidas que le han sido retiradas, lo que supone que le sea devuelto el vehículo blindado; que se le nombre de inmediato la persona de confianza que acompañará el esquema de seguridad; y que se le dote de comunicación rápida a través de dos avanteles. Solicita instar a las autoridades encargadas de investigar y sancionar las amenazas y hostigamientos contra ella. Adicionalmente, solicita que se realice una reunión urgente entre ella y las entidades accionadas, “para acordar otras medidas que puedan garantizar mayores niveles de seguridad.”.
Finalmente, en el curso del proceso, por las razones que adelante se estudian, la periodista pone de presente su inconformidad con las afirmaciones del Ministerio que ponen en duda su situación de seguridad y por la forma como dicha entidad se refiere a las circunstancias de su caso. Solicita entonces un pronunciamiento judicial sobre tales asuntos, dado que encuentra que las afirmaciones del Ministerio vulneran sus derechos fundamentales. Así mismo, en distintos documentos indica que el DAS se encuentra haciéndole seguimiento, que le hacen informes de inteligencia reservados y que desea acceder a los documentos reservados y a los informes de seguridad que sobre ella se han realizado, dado que siendo la titular de esa información tiene derecho de acceder a la misma.
3. El Ministerio del Interior y de Justicia intervino el proceso para solicitar al Tribunal que denegara la tutela interpuesta. Señala la entidad mencionada, que la periodista ha sido objeto de protección constante por parte del Ministerio. Pese a que la entidad se contradice constantemente al momento de aclarar las medidas de que ha sido objeto la actora, lo cierto es que señala que la misma fue beneficiaria de un esquema “duro” de protección que incluye, al menos, un carro blindado, una persona para su seguridad y dos avanteles[2]. Sin embargo, indica que en el 2007 tales medidas fueron suspendidas y, en su lugar, se le concedió a la actora una ayuda económica para trasporte. Informa a la Corte que el esquema duro de seguridad le fue suspendido porque la actora hizo mal uso de las medidas aprobadas. El mal uso consiste en el hecho de que la periodista ha conducido personalmente el vehículo blindado de seguridad que hace parte de su esquema de protección. Según el Ministerio, la actora condujo tal vehículo durante el periodo en el cual no quiso aceptar los escoltas oficiales del DAS pero, incluso, mientras tuvo asignado un escolta de confianza. Para fundamentar esta afirmación aporta un informe elaborado reservadamente por el escolta del DAS y entregado a dicha institución, en el cual se afirma:
Atn: Dr. Jaime Enrique Pinillos Ramírez
Coordinador de seguridad e Instalaciones avanzadas
De la misma manera me he dado cuenta que la doctora saca la camioneta después de haber terminado mi servicio a petición de ella.
Como parte de su argumentación, el Ministerio sugiere permanentemente que la periodista no se encuentra en verdadero riesgo. De manera constante a lo largo de los escritos presentados, desestima las afirmaciones que en este sentido hace la actora; advierte constantemente sobre el “presunto riesgo”; indica que si verdaderamente se encontrara amenazada no actuaría con los niveles de imprudencia que ha demostrado; manifiesta que no le consta que se trate de una persona que ha debido abandonar el país por amenazas; considera que no “le constan” las denuncias que ha hecho por amenazas o contra funcionarios del DAS dado que no ha aportado plena prueba en este sentido; y utiliza de manera constante expresiones como “el presunto nivel de riesgo que manifiesta tener”; entre otras.
Finalmente, pese a considerar que las personas en riesgo tienen derecho a solicitar escoltas de su confianza, indica que las autoridades no tienen la obligación de someterse a esta solicitud. A su juicio este esquema ha fracasado dado que las personas de confianza no ofrecen la confiabilidad y destreza necesaria y no mantienen suficiente independencia frente a la persona protegida. Finalmente indica “No vemos porque el DAS, ni el Programa de Protección deban tener que aceptar el servicio de escoltas sea elegido al capricho de los protegidos.”. Finalmente, en cuanto a que la persona protegida maneje personalmente el vehículo, indica que este comportamiento podría ser aceptado si fuera excepcional pero no si es permanente como al parecer (“según me han informado y es lo que tengo entendido” señala) sucede.
4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, en providencia de 18 de octubre de 2007, concedió la tutela propuesta. Señaló el juez de instancia que el objetivo de la decisión se contrae a verificar si la medida con la cual se está garantizando el derecho a la vida e integridad de la accionante es idónea, dado que la amenaza se encuentra probada a través de los informes de riesgo del Estado. Señala que la medida existente (una ayuda económica para trasporte) es insuficiente para garantizar la protección requerida y que las razones del Ministerio del Interior para retirarle las medidas más estrictas de seguridad (como el carro blindado) no parecen proporcionadas dado que lo que se encuentra en juego es la vida y la integridad de la actora. En este sentido, recuerda, en primer lugar, que ha sido el DAS quien se ha demorado en hacer el estudio de confiabilidad del escolta solicitado por la actora para acompañar su esquema de seguridad. En segundo lugar, señala que no es razonable anteponer un requisito formal según el cual los bienes del Estado (como el carro blindado) solo pueden ser administrados por agentes del Estado, a una necesidad real de protección del derecho a la vida de una persona amenazada. En consecuencia el Tribunal ordenó la asignación inmediata de una persona de confianza, la devolución del vehículo blindado y de los dos avanteles y la realización de una reunión conjunta para identificar el mejor esquema de seguridad aplicable.
El Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia, previa consideración sobre la competencia de las autoridades para establecer las medidas de seguridad que de mejor manera respondan a las circunstancias de riesgo de una persona y la necesidad de que las personas protegidas cumplan las recomendaciones necesarias para su autoprotección.
5. El presente caso plantea distintos problemas que la Corte debe resolver. En primer lugar, se pregunta la Corte si vulnera los derechos fundamentales de una persona que ha sido catalogada como de riesgo extraordinario de seguridad por la agencia pública competente para tales efectos, la duda constante que la autoridad encargada de protegerla plantea sobre dicha situación, sin aportar prueba que sirva para desvirtuar el estudio de seguridad que soporta la mencionada calificación.
En segundo lugar, se pregunta la Corte si es contrario a los derechos fundamentales de la actora, el cambio de un esquema “duro” de seguridad a un esquema “blando”, fundado no en una variación del riesgo existente, sino en el hecho de que ésta ha conducido personalmente el vehículo blindado asignado a su seguridad. Para resolver esta cuestión la Corte deberá estudiar si el hecho de que una persona protegida por tener un nivel de riesgo extraordinario, maneje personalmente el vehículo blindado que le ha sido suministrado, constituye una práctica de tal gravedad que amerita la devolución inmediata de dicho bien y la suspensión del esquema “duro” de seguridad.
Finalmente, la Corte debe resolver si vulnera el derecho al hábeas data de la actora, el hecho de que en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) existan, al margen de su conocimiento y consentimiento, reportes reservados sobre su conducta.
Procede la Corte a resolver los problemas mencionados.
El derecho de las personas víctimas de amenazas o violaciones a los derechos humanos al reconocimiento público y sin vacilaciones de tal situación
6. En el presente caso la actora ha sido catalogada en repetidas oportunidades, por las agencias del Estado competentes para tales efectos, como de nivel extraordinario de riesgo. El resultado del último estudio de nivel de riesgo de la actora lo hizo la Policía Nacional y llegó al CRER el 4 de junio del mismo año. El resultado arrojó riesgo extraordinario. Esta situación confirma los estudios de riesgo anteriores realizados por la misma institución.
Dado el nivel de riesgo encontrado, la periodista fue incluida dentro de las personas protegidas por el Ministerio del Interior y de Justicia, dado su nivel de riesgo, la decisión de incluirla dentro del grupo de personas protegidas no sólo tiende a proteger su derecho a la vida y a la integridad sino, adicionalmente, tiende a la protección del derecho a la libertad de expresión. En efecto, como lo señala el principio 9 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada en el año 2000 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:
“El asesinato, secuestro, intimidación, amenaza a los comunicadores sociales, así como la destrucción material de los medios de comunicación, viola los derechos fundamentales de las personas y coarta severamente la libertad de expresión. Es deber de los Estados prevenir e investigar estos hechos, sancionar a sus autores y asegurar a las víctimas una reparación adecuada.”[3]
En virtud del riesgo extraordinario que corre, a la actora le han sido asignadas (aunque no completamente implementadas) una serie de medidas de seguridad como el blindaje de su domicilio, el uso de un carro blindado, la asignación de escoltas y mecanismos de comunicación efectivos e, incluso, ayudas para poder salir del país en momentos de alto riesgo.
7. No obstante lo anterior, en el curso del presente proceso, el Ministerio del Interior y de Justicia cuestiona constantemente la situación en la cual se encuentra la actora. Como puede fácilmente verificarse en los antecedentes de esta decisión, dicho Ministerio, al hablar del riesgo al cual está sometida la periodista, habla siempre del presunto riesgo; pone en duda la existencia del mismo intentando descalificar el temor de la actora con afirmaciones como que si en realidad se sintiera amenazada no manejaría personalmente el carro blindado; señala que las medidas de protección se originan realmente en que el Estado ha actuado de buena y fe y le ha dado credibilidad a sus afirmaciones; indica que no le consta que la periodista hubiere recibido amenazas o que hubiere tenido que salir del país por su situación de seguridad, etc.
8. Como ya se mencionó, en el expediente reposan pruebas suficientes sobre la existencia de informes especiales de riesgo, elaborados por la Policía Nacional, que arrojan como resultado “riesgo extraordinario”. Justamente por la existencia de tales informes, la periodista ha sido objeto de un esquema “duro” o reforzado de seguridad. Así mismo, en una de sus salidas del país el propio Comité facilitó los pasajes y las ayudas necesarias dado el riesgo que la periodista se encontraba corriendo. En fin, en el expediente sólo es posible encontrar pruebas que confirman la grave situación en la cual se encuentra la actora. En efecto, luego de leer con detenimiento cada una de las piezas del proceso con la finalidad de identificar el soporte de las afirmaciones del Ministerio del Interior, la Corte advirtió que no es posible encontrar ningún dato, que sirva para sustentar la permanente sospecha del Ministerio sobre la real situación de la periodista.
9. En las condiciones mencionadas se pregunta la Corte si el hecho de que la entidad del Estado encargada de proteger a las personas en riesgo alto o extraordinario de seguridad ponga en duda de manera constante los informes de seguridad de otra agencia del Estado o las manifestaciones de la persona protegida, sin aportar una sola prueba para desvirtuar tales informes o manifestaciones, vulnera los derechos fundamentales de la persona gravemente amenazada.
10. Podría sostenerse que mientras se brinde la protección requerida, resulta en realidad intrascendente que los servidores públicos encargados de garantizar la seguridad de una persona amenazada duden públicamente de los estudios de riesgo o de la situación de peligro o del sentimiento de temor de quien está bajo amenazas. Siempre que cuenten con las medidas requeridas para su protección, esto podría resultar, por ejemplo, amparado por el derecho a la libertad de expresión de los funcionarios públicos que desconfíen de dichos informes o de las denuncias presentadas por las personas que dicen estar amenazadas. Sin embargo, por las razones que se explican a continuación, esta postura resulta incompatible con los deberes que la ley y la Constitución le asignan al Estado y, por este conducto, a todos aquellos que actúan a su nombre.
En efecto, en repetidas oportunidades, la Corte ha señalado que ante personas que se encuentran en situación de riesgo alto o extraordinario, el Estado – es decir todos los servidores públicos cuya conducta compromete al Estado – tiene deberes especiales, uno de los cuales es el reconocimiento de la citada situación. Adicionalmente, deben actuar de manera particularmente cuidadosa para no aumentar el riesgo en el cual estas personas se encuentran.
Así por ejemplo, en la sentencia T-439 de 1992, la Corte señaló claramente que “cuando se presentan situaciones de conflicto armado entre la fuerza pública y los grupos armados que están fuera de la legalidad, el Estado tiene la obligación de ser extremadamente sensible en sus intervenciones, con miras a preservar el equilibrio político y social, mediante la protección eficaz a los grupos, partidos o movimientos minoritarios, en especial a aquellos que por su carácter contestatario pueden ‘estar en la mira’ de otros grupos que, gozando de los beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus prerrogativas”.
Mas recientemente, en la sentencia T- 719 de 2003, con fundamento en la tesis expuesta, la Corte previno a las autoridades públicas de fomentar una “guerra sucia” contra críticos, contradictores o personas en situación de riesgo especial – dadas las circunstancias de violencia que atraviesa el país. En el mismo sentido, las sentencias T-263 de 1998, T-1191 de 2004, T-959 de 2006 convocaron a las autoridades e incluso a quienes ostentan posiciones de supremacía social, a no hacer imputaciones temerarias que pudieran afectar los derechos de terceras personas que se encuentran en especial situación de riesgo o que hubieren sido víctimas de graves violaciones de derechos humanos.
En otro caso relevante, la Corte conoció un asunto en el cual la entidad encargada de proteger a la población desplazada negó el registro de una mujer que aseguraba que grupos al margen de la ley la habían desplazado luego de asesinar, frente a ella, a su padre y secuestrar a su cónyuge. Según la entidad accionada, los hechos de violencia mencionados, de ser ciertos, se debían a actos criminales de naturaleza individual y selectiva, ajenos al conflicto, dado que el lugar del cual provenía la actora no reportaba problemas de violencia en los últimos 22 años. La actora provenía de una vereda ubicada en el municipio de Aguachica, en el sur del Cesar. Según reportes oficiales, se trata de una zona gravemente afectada por la violencia. Incluso la vereda de la cual provenía (El Limoncito) había sido catalogada como vereda expulsora de población desplazada, por la ACNUR. En este caso la Corte estudió la decisión de la entidad pública de negar – de manera contraevidente - la versión de la actora sobre los hechos de violencia que la habían afectado y en virtud de los cuales había sido víctima del crimen de desplazamiento forzado y al respecto sostuvo:
“(C)omo ya lo ha reconocido la Corte, la víctima (de violaciones a los derechos humanos) tiene derecho a que los actos criminales sean reconocidos y a que su dignidad sea restaurada a partir del reproche público de dichos actos. Por consiguiente una manera de vulnerar de nuevo sus derechos es la actitud del Estado destinada a desconocer, ocultar, mentir, minimizar o justificar los crímenes cometidos.”[4]
11. Podría sin embargo sostenerse que es necesario revisar la doctrina anterior dado que en ella no se atiende al derecho a la libertad de expresión de los funcionarios públicos, a quienes también cobija el artículo 20 de la Constitución.
Este tema ya ha sido afrontado tanto por las sentencias mencionadas de la Corte Constitucional, como por la reciente sentencia referida al Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En esta última decisión, la Corte Interamericana tuvo que manifestarse, entre otras cosas, sobre los pronunciamientos de altos funcionarios del gobierno respecto de funcionarios judiciales que, según el gobierno, habían adoptado decisiones políticas influenciadas por la oposición gubernamental. En efecto, tras una decisión judicial no compartida por el gobierno, el Presidente de la República se refirió a la Corte respectiva como:
“la Cortecita […] Una Sala, un tribunal pues, donde la mayoría de los magistrados estaban vendidos a los intereses de la oposición golpista, y una noche resulta que se consiguió y se capturó, un cuerpo policial capturó al chofer de uno de esos magistrados llevaba un expediente, es decir, sustrajeron del archivo de allí, un expediente de corrupción, el chofer del Magistrado llevaba el expediente para entregárselo a los defensores del acusado, que es un dirigente de uno de estos partiditos de oposición que en el fondo no son sino Acción Democrática y COPEI”[5].
La reacción del gobierno se produjo porque judicialmente se consideró que la conducta de sacar un expediente de la corporación no constituía prueba de actividades ilegales, dado que era una práctica usual en el poder judicial. Sin embargo, poco tiempo después los magistrados de la Corte mencionada en la cita anterior fueron destituidos. A juicio de quienes defendieron su posición ante la Corte Interamericana, "con ese tipo de descalificaciones se estaba preparando el camino para [la] destitución [de los miembros de la Corte Primera] o para amedrentar[los] y plegar[los] al proyecto político gubernamental". Sin embargo, el Estado consideró que las declaraciones de “altos funcionarios de Gobierno […] no constituyen ope legis, abuso de poder”. Agregó que si éstas “son llevadas a su debido contexto, resulta evidente que fueron realizadas en aras de un interés público que se produjo como consecuencia de una inconfundible necesidad en una sociedad democrática”.
Al conocer los hechos anteriores, la Corte Interamericana señaló lo siguiente sobre el alcance de la libertad de expresión de los servidores públicos en ejercicio de sus cargos:
“La Corte ha reiterado numerosas veces la importancia que posee la libertad de expresión en una sociedad democrática, especialmente aquella referida a asuntos de interés público[6]. Con todo, la libertad de expresión no es un derecho absoluto y puede estar sujeta a restricciones[7], en particular cuando interfiere con otros derechos garantizados por la Convención[8]. Por lo anterior, no sólo es legítimo sino que en ciertas ocasiones es un deber de las autoridades estatales pronunciarse sobre cuestiones de interés público. Sin embargo, al hacerlo están sometidos a ciertas limitaciones en cuanto a constatar en forma razonable, aunque no necesariamente exhaustiva, los hechos en los que fundamentan sus opiniones[9], y deberían hacerlo con una diligencia aún mayor a la empleada por los particulares, en atención al alto grado de credibilidad de la que gozan y en aras a evitar que los ciudadanos reciban una versión manipulada de los hechos[10]. Además, deben tener en cuenta que en tanto funcionarios públicos tienen una posición de garante de los derechos fundamentales de las personas y, por tanto, sus declaraciones no pueden llegar a desconocer dichos derechos. Del mismo modo, los funcionarios públicos, en especial las más altas autoridades de Gobierno, deben ser particularmente cuidadosos en orden a que sus declaraciones públicas no constituyan una forma de injerencia o presión lesiva de la independencia judicial o puedan inducir o sugerir acciones por parte de otras autoridades que vulneren la independencia o afecten la libertad del juzgador[11].”.
En suma, el derecho a la libertad de expresión cuando es ejercido por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, tiene limitaciones mayores a las que ostenta cuando lo ejerce un ciudadano del común. En este sentido, el derecho a la libertad de expresión se encuentra ordenado, como el resto de los derechos, por el principio fundamental de legalidad según el cual mientras los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido, los servidores públicos sólo aquello que les está permitido. Como consecuencia de este principio, los servidores públicos, cuando actúan en ejercicio de su poder, tienen un rango muy limitado de autonomía y deben orientarse a la defensa de todos los derechos fundamentales de todas las personas habitantes del territorio, con independencia de que se trate de personas afectas a su proyecto político o a cualquier otro interés personal. Por esto, por ejemplo, los funcionarios del Estado no pueden tener manifestaciones racistas o discriminatorias respecto de los miembros de determinado sector social.[12]
Adicionalmente, no puede perderse de vista que el ejercicio del derecho a la libertad de expresión por parte de servidores públicos puede tener un impacto mucho mayor en el imaginario colectivo, en las creencias de las gentes e incluso en su conducta, dado el enorme grado de confianza que las personas suelen tener en las afirmaciones de quienes ocupan los cargos más representativos. Por esta razón, con la finalidad de proteger a quien se encuentra en una situación de inferioridad para defenderse de las manifestaciones de altos funcionarios públicos, y para resguardar la confianza que el público tiene derecho a tener en las expresiones de estos funcionarios, el derecho constitucional, el derecho comparado y el derecho internacional establecen la obligación clara de abstenerse de hacer manifestaciones infundadas que puedan comprometer los derechos de los particulares, como el derecho a la seguridad personal, al debido proceso, la honra, la intimidad o el buen nombre. A esas limitaciones se refiere la Corte Interamericana en la sentencia parcialmente citada.
12. En un país de las complejidades de Colombia, la negación pública por parte del Estado, sin pruebas suficientes para ello, de un crimen, una amenaza o un hostigamiento realizado contra una persona o grupo de personas que, en su calidad de periodistas independientes o de defensores de derechos humanos, investigan o cuestionan al propio Estado, se convierte en una vulneración autónoma del derecho fundamental a la dignidad, a la honra y a la verdad de las personas amenazadas. Adicionalmente, constituye una vulneración del derecho de la sociedad a la memoria colectiva. Podría llegar a constituir una omisión grave del deber de garantía y protección de los derechos fundamentales amenazados. Pero incluso, en ciertas situaciones extremas, cuando tales manifestaciones inciten la violencia contra personas o grupos vulnerables, esta conducta puede llegar a constituir una vulneración directa del derecho a la seguridad personal y los derechos conexos de estas personas. En estos casos, si el funcionario público produjo un daño, el Estado debe repararlo y repetir contra el autor del mismo.
Nada de lo anterior significa que el Estado no pueda controvertir informaciones u opiniones que no comparte. Lo que significa es que las afirmaciones de altos servidores públicos, sobre todo aquellas que en abierta oposición a información oficial tienden a desconocer la ocurrencia de hechos criminales contra grupos vulnerables o personas amenazadas, deben tener un soporte suficiente que resulte objetivo, claro y transparente y ser realizadas con el objetivo de perseguir una finalidad compatible con una sociedad democrática.
Las personas en un Estado constitucional de Derecho, con independencia de que sus creencias, opiniones o actuaciones puedan resultar molestas para algunos funcionarios públicos, tienen derecho a que el Estado al cual pertenecen no sólo respete su dignidad y derechos sino garantice que puedan ejercerlos sin limitaciones ilegítimas. Una manera de imponer restricciones ilegítimas es desestimar su situación de riesgo y enviar el mensaje público de que estas personas no se encuentran realmente bajo situación de amenaza, cuando existen datos suficientes en el sentido contrario, que sin embargo no han sido controvertidos.
13. En el caso concreto, los estudios de seguridad de la actora, elaborados por la Policía Nacional, arrojaron como resultado “riesgo extraordinario”. Esto significa que la periodista se encuentra en peligro cierto de ser víctima de un delito grave contra su vida o su integridad o contra la vida y la integridad de su hija pequeña.
Sin embargo, sin ninguna prueba, el Ministerio, de manera reiterada, pone en duda el nivel de riesgo de la actora. Con ello, no sólo ridiculiza su temor, desacredita su dicho y termina ofreciendo una cierta tranquilidad a quienes han sido autores de las amenazas y hostigamientos mencionados. Adicionalmente, esta actitud del Ministerio perturba la visión que la sociedad tiene derecho a tener sobre acontecimientos de relevancia pública (como la existencia de amenazas y hostigamientos contra periodistas independientes) y de la angustiosa situación que esta persona en particular, por razón de su oficio, ha debido vivir.
Si el Ministerio realmente cree que la actora no está en riesgo, debe sustentar esta afirmación con pruebas suficientes e idóneas para controvertir los estudios de riesgo elaborados por el propio Estado. De otra manera está negando, una situación en la que se encuentra comprometida la vida y la integridad de una persona, poniéndose en contravía de las razones primarias que justifican la existencia misma del Estado de Derecho.
14. Por las razones anteriores, en el presente caso se le ordenará al Ministro del Interior y de Justicia que formule una declaración dirigida a la actora, en la que de forma clara y sin inducir a error, dudas o contradicciones, ponga de presente la situación de riesgo en que ella se encuentra, según lo establecen los estudios de riesgo mencionados. Sin embargo, si tiene alguna prueba sobre la falsedad de dichos estudios, debe ponerla de presente y adelantar las actuaciones correspondientes. Esta declaración esta destinada a restaurar el daño producido con las afirmaciones dubitativas de la entidad encargada de proteger a la actora. Por tal razón, para cumplir su finalidad, debe ser realizada de buena fe, es decir, de manera leal, clara y transparente. Finalmente, el Ministro deberá instruir a todos sus funcionarios y asesores sobre la importancia de respetar en extremo la situación de personas que sienten, con razones objetivas, que su vida o su integridad se encuentra amenazada, con independencia de su posición frente al gobierno o de la opinión que profesen sobre las distintas agencias del Estado.
Estudio del cambio del esquema de seguridad, desde la perspectiva del derecho fundamental a la seguridad personal
15. El 29 de agosto de 2007, el Ministerio decidió suspender el esquema reforzado de protección que había sido conferido a la actora. Posteriormente le concedió una medida consistente en un apoyo económico para trasporte. Según la comunicación oficial, notificada a la actora el 4 de septiembre de 2007, la decisión se adoptó con fundamento en lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 2816 de 2006. El mencionado artículo señala lo siguiente:
Artículo 18. Suspensión de las medidas de protección. El Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos podrá suspender las medidas de protección otorgadas, en las siguientes circunstancias: 1. Uso indebido de las medidas asignadas. 2. Salida del beneficiario de su zona de riesgo, por un lapso superior a tres (3) meses. 3. A solicitud del beneficiario. 4. Por recomendación motivada y unánime de sus miembros.
16. Si bien la decisión del Ministerio dice fundarse en la disposición trascrita, lo cierto es que en ninguna parte se aclara cual de las tres causales contenidas en dicha disposición es la aplicable, ni las motivaciones concretas que justifican tal decisión. Sólo en reuniones posteriores con la actora, de manera informal, así como en los documentos enviados al proceso de tutela, el Ministerio aclara que la razón por la cual le fue suspendido el esquema fue la indebida utilización de las medidas de seguridad adoptadas. La indebida utilización radica en el hecho de que la actora ha conducido personalmente el vehículo blindado y se ha negado a aceptar a los escoltas designados por el DAS mientras dicha institución adelanta el estudio de confiabilidad de la persona de confianza que ella ha sugerido.
17. Tal y como queda demostrado en el expediente, a la periodista le fue sustituido el esquema de seguridad que le había sido originalmente asignado, sin que existiera una variación del nivel de riesgo extraordinario en que se encontraba. Dicho esquema se suspendió luego de una reunión privada del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, (CRER) a la cual la persona afectada no fue invitada. Tampoco pudo controvertir las razones que justificaban tan importante decisión. La decisión del Ministerio y del Comité no fue motivada. Al parecer, la razón fundamental en la cual se soportó dicha decisión fue el hecho de que la periodista ha conducido personalmente el vehículo blindado asignado para su protección. La prueba fundamental de este dicho es un informe reservado entregado por el escolta del DAS a la institución, informe que no fue ni conocido ni controvertido por la actora. Esta decisión se funda adicionalmente en el hecho de que la actora no devolvió el vehículo a pesar de que no aceptó a los escoltas del DAS y esta entidad no le ha asignado un escolta de confianza. El esquema “duro” originalmente otorgado fue sustituido por un esquema consistente en una ayuda económica para trasporte.
18. En virtud de los hechos anteriores, se pregunta la Corte si la decisión administrativa de revocar una medida de protección a una persona catalogada como en riesgo extraordinario de seguridad, adoptada como consecuencia de presuntos manejos inadecuados por parte de la persona protegida, se puede adoptar sin que la persona afectada pueda conocer y controvertir las pruebas que presuntamente soportan la mencionada decisión. La respuesta a esta pregunta está clara y es reiterada en la doctrina constitucional. En Colombia, la Constitución ordena aplicar a los procedimientos administrativos las garantías mínimas del debido proceso. En efecto, el primer enunciado del artículo 29 de la Constitución señala: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” (énfasis añadido).
En consecuencia, si una persona que está siendo objeto de protección va a ser privada de tal medida, por supuestos malos o irregulares comportamientos, es necesario que se surta un proceso en el cual se garanticen, cuando menos, las garantías mínimas del debido proceso[13].
Ciertamente, como lo ha señalado la Corte[14], las garantías del debido proceso deben extenderse a todos aquellos ámbitos penales o administrativos en los cuales el Estado ejerza el derecho sancionatorio, es decir, cuando quiera que pueda afectar los derechos de una persona como consecuencia de actuaciones u omisiones de esta persona que vulneren o lesionen un bien jurídicamente tutelado por el ordenamiento. Algunas de estas garantías, tal y como lo ha señalado la Corte de manera reiterada son, por ejemplo, el principio de estricta legalidad[15], la proporcionalidad en la reacción[16], la presunción de inocencia[17], el derecho a un recurso efectivo[18] y el derecho a la contradicción[19], entre otros.
19. En el presente caso el Ministerio omitió la aplicación de las garantías del debido proceso constitucional. En particular, omitió informarle a la actora la existencia de un procedimiento que podía conducir a una decisión que efectivamente afectaba sus derechos; las razones concretas que conducirían a la decisión de revocarle las medidas de protección; las pruebas en las cuales reposa tal decisión; tampoco le dio nunca la posibilidad de controvertir las mencionadas pruebas. En consecuencia, la decisión adoptada en virtud de la cual se cambia el esquema de seguridad como consecuencia de presuntas prácticas inadecuadas de la periodista, debe ser revocada.
20. Ahora bien, aparte de la vulneración clara del derecho de contradicción, se pregunta la Corte si resulta constitucionalmente proporcionada la decisión administrativa de retirarle a una persona catalogada como en situación de riesgo extraordinario de seguridad, el carro blindado cuyo uso le ha sido autorizado, con el argumento de que la persona, cuando no se encuentra acompañada de su escolta de confianza, conduce personalmente dicho vehículo. El juez de primera instancia encontró que esta decisión resultaba desproporcionada pues si bien es deber del Estado cuidar los bienes públicos y en consecuencia es adecuado que el carro oficial sea conducido por un servidor público idóneamente capacitado para ello y con aptitud para responder por cualquier daño ocurrido, no es razonable anteponer este argumento a la protección de la vida de una persona gravemente amenazada. En otras palabras, no parece razonable suspender un esquema reforzado de seguridad a una persona catalogada como de riesgo extraordinario, por el hecho de que esta persona conduzca el vehículo blindado cuando no tiene la compañía de un escolta.
La Corte coincide con el fallador de instancia. Es cierto que lo óptimo en casos como el presente es que a la persona protegida la asista un escolta y que sea éste quien conduzca el carro blindado que le ha sido asignado. También lo es que la persona tiene la obligación de cuidar su propia seguridad e intentar en consecuencia ajustarse a las disposiciones de autoprotección que le han sido impartidas. Sin embargo, no es menos cierto que si la persona no tiene 24 horas de protección y por alguna razón debe salir de su casa cuando el escolta no se encuentra presente, pueda sostenerse que es indebido que utilice el carro asignado. Tampoco puede sostenerse que si la persona rechaza de manera categórica y con razones objetivas que no han sido desvirtuadas por el Estado, la asistencia de escoltas asociados a una determinada entidad y los órganos de protección no le asignan con prontitud un escolta de su confianza, pueda el Ministerio retirarle el vehículo blindado con el argumento de que siendo un bien del Estado sólo puede ser usado por agentes del Estado. Como se sabe bien, en muchos casos en el pasado, el Ministerio ha legalizado el uso de vehículos blindados cuando se trata de la única medida de protección aceptada por la persona protegida. Naturalmente, esto exigiría adoptar medidas adicionales que no impidan el acceso a la protección y que aseguren, por ejemplo, que de producirse un daño en el bien que se adjudica, este será adecuadamente restaurado. Lo que en todo caso resulta desproporcionado, es que en estas circunstancias excepcionales el Ministerio prefiera que la persona protegida se desplace en un trasporte público sin protección, a que conduzca ella misma el vehículo blindado asignado.
21. Pero en el presente caso procede una reflexión adicional. En ciertos casos, los periodistas amenazados y protegidos que se han resistido a ceder a las amenazas y han podido continuar en el ejercicio de su profesión, pueden necesitar, para mantener la garantía constitucional de la reserva de la fuente, hacer uso de dicho vehículo sin la compañía de persona alguna. En efecto, es cierto que una conducta como esta disminuye el nivel de protección y puede aumentar el riesgo. También es cierto que las personas protegidas deben seguir las recomendaciones de autoseguridad y evitar comportamientos temerarios que puedan aumentar el nivel de riesgo. Sin embargo, no es menos cierto que las personas, en todo caso, son las únicas titulares de sus derechos y, entre ellos, de su derecho a la seguridad. Adicionalmente, una evaluación personal puede conducir a una persona, incluso, a renunciar definitivamente a la protección del Estado, cuando considere que ello afecta de manera mas sensible derechos como, por ejemplo, el derecho a la intimidad o al trabajo. Cuando se trata de un periodista que pese a las amenazas decide continuar sus investigaciones, es probable que requiera de esquemas especiales que tengan en cuenta la totalidad de los derechos involucrados. En particular, es obvio que los comunicadores pueden requerir cierta privacidad para poder entrevistarse con una fuerte reservada o hacer ciertas indagaciones. En estos casos es entonces necesario que puedan contar con esquemas especialmente diseñados para garantizar tanto su seguridad como su trabajo y los importantes derechos asociados a la libertad de expresión. En particular no pasa desapercibido a la Corte que en estos casos, no sólo está de por medio el derecho de todas las personas al libre desarrollo de su personalidad, sino el derecho a la libertad de expresión y a la reserva de la fuente.
Por las razones anteriores, en circunstancias como las planteadas, el Ministerio, previo estudio de la situación concreta y evaluación de los derechos constitucionales en juego y de las necesidades especiales que el periodismo exige para garantizar el derecho del público a estar informado, tiene toda la competencia para legalizar el uso del vehículo a la persona protegida, previas las advertencias del caso y siempre como respuesta a una solicitud informada de la persona interesada. En este sentido resulta importante señalar que la persona amenazada no sólo tiene derecho a la seguridad. Adicionalmente tiene derecho a las menores restricciones colaterales posibles como efecto de las medidas de protección adoptadas. Por ello, siempre que esté plenamente conciente de los riesgos, tiene derecho a plantearle a los órganos competentes esquemas especiales que permitan de mejor manera intentar sobrevivir con dignidad a las amenazas y los riesgos que lamentablemente debe soportar. En este sentido la Corte ya ha señalado lo siguiente:
“De otra parte, la Sala considera indispensable advertir que el derecho a la seguridad personal, como cualquier derecho, ha sido reconocido en beneficio del ser humano y como garantía de una órbita de supervivencia digna y de libertad, por lo cual no puede ser invocado por las autoridades en contra de los derechos de una persona, ni para justificar limitaciones o restricciones a su libertad. Por lo mismo, su protección se debe efectuar de tal forma que se garantice el respeto por sus demás derechos fundamentales. Por ejemplo, no podrá invocarse el derecho a la seguridad personal para impedir que una persona se exponga por su propia voluntad, con pleno conocimiento y conciencia, y sin comprometer los derechos de terceros, a situaciones que pueden ponerla en peligro y, de contera, comprometer intereses públicos constitucionalmente protegidos, salvo medidas de protección adoptadas respetando los parámetros constitucionales, en especial el principio de proporcionalidad[20].”
En virtud de lo anterior, lo que procede en el presente caso es que el Ministerio y, en particular, el Comité, con la participación de la actora, estudien la situación específica y las medidas que es necesario adoptar y adaptar para poder satisfacer, de la mejor manera posible, la mayoría de los derechos fundamentales que se encuentran comprometidos en el presente caso. Al respecto no sobra reiterar que medidas como el uso personal del vehículo, cuando la persona conoce en detalle las circunstancias de su caso y los riesgos que esto apareja, no debe ser una medida descartada de plano por la entidad encargada tanto de la protección de la seguridad como de la defensa del resto de los derechos fundamentales comprometidos, tal y como se lo ordena la Constitución.
22. Finalmente, coincide la Corte con los falladores de instancia en el sentido de sostener que, con independencia a las consideraciones anteriores, la medida de seguridad conferida a la actora, consistente en una ayuda económica para trasporte, no es idónea para proteger su seguridad o la de su familia. En este sentido, vulnera el derecho fundamental a la seguridad personal de la actora, el hecho de que se le hubiere sustituido un esquema consistente en un vehículo blindado, un escolta y dos avanteles, por una ayuda económica para trasporte, sin que el nivel de riesgo extraordinario hubiere variado.
A este respecto no sobra recordar la doctrina constitucional sobre el alcance del derecho a la seguridad personal. Según la Corte:
“Con base en los mandatos constitucionales e internacionales indicados abajo, y el desarrollo jurisprudencial que ha tenido la protección de la seguridad de las personas en nuestro ordenamiento, según se reseña más adelante, para la Sala resulta claro que la seguridad personal, en el contexto colombiano, es un derecho fundamental de los individuos. Con base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones, medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o mitigar. // (…) el derecho a la seguridad personal, es aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad;(…)”
Y sobre los deberes de las autoridades frente a una persona que ha sido catalogada como en situación de riesgo extraordinario ha dicho la Corte:
“·1. La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado.
2. La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.
3. La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice.
4. La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.
5. La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.
6. La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos.
7. La prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados[21].”
En el presente caso, la suspensión de las medidas de seguridad adoptadas sin que la actora hubiere podido controvertir las razones pertinentes, o fundada en un hecho que no tiene en consideración las necesidades, garantías y derechos de la persona protegida, vulnera el mandato constitucional que se desprende de la doctrina anterior según el cual al Ministerio le corresponde la obligación de adoptar las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice y de implementar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.
Derecho fundamental de acceso a los datos personales que reposen en los archivos del Estado, con excepción de aquellos que se encuentren expresamente reservados por efecto de una ley compatible con la Constitución
23. En el presente caso, la actora solicita que le sea entregada la información que contenga datos personales captados sin su autorización que reposen en los archivos de las entidades de seguridad. En particular respecto del Ministerio del Interior y de Justicia y del DAS (únicas entidades de las mencionadas por la actora en la tutela, accionadas y vinculadas al proceso) constata la Corte la existencia de reportes reservados hechos por el escolta de la actora y dirigidos al DAS sin el conocimiento y consentimiento de la apersona protegida. A este respecto, tanto la actora como importantes y reconocidas organizaciones de defensa de la libertad de expresión le han solicitado al DAS y al Ministerio del Interior, que los escoltas asignados se limiten exclusivamente a reportar novedades relacionadas directamente con sus funciones de protección y de ninguna manera practiquen estudios de inteligencia que impliquen reportar cualquier dato adicional sobre la vida de la persona protegida, como, por ejemplo, sus horarios, las personas con las cuales se reúne, los temas de conversación, etc.[22]
24. Se pregunta la Corte si la actora tiene derecho, en primer lugar, a que las personas que le brindan seguridad omitan reportar datos que no se encuentren estrictamente relacionados con novedades sobre las funciones de protección y si tiene derecho a acceder y solicitar la modificación o supresión de los datos privados o reservados que, funcionarios de inteligencia de las distintas organizaciones del Estado, hubieren podido reportar, sin su conocimiento y consentimiento. Para resolver estas cuestiones, la Corte procederá a recordar la doctrina sobre hábeas data y archivo y administración de datos privados en agencias del Estado.
25. La Corte ha sido muy clara al señalar que el Estado sólo puede recopilar en bases de datos información privada o reservada de las personas cuando existe una autorización legal para ello o cuando la persona ha dado su consentimiento. En particular, sólo puede recopilar información privada en archivos de inteligencia, que puedan comprometer la responsabilidad de una persona, cuando existen datos serios, objetivos y confrontables que puedan comprometerla en una actuación criminal y, en estos casos, la investigación debe ser judicializada de manera tal que un juez de la república pueda garantizar la defensa de los derechos fundamentales de los habitantes del territorio.
Adicionalmente, cualquier información provisional que pueda comprometer la responsabilidad de una persona debe ser formulada siempre de manera condicional o dubitativa, para dar a entender que no existe ninguna seguridad acerca de lo expuesto. Esta doctrina originalmente formulada por la Corte en la sentencia T-525 de 1992 fue reiterada por esta decisión en la sentencia comentada T-066 de 1998 y posteriormente en la sentencia T-729 de 2002. En el mismo sentido se han manifestado reiteradamente los órganos de supervisión de tratados internacionales de derechos humanos, al solicitar al Estado que omita la captación de datos privados o reservados que no puedan hacer parte de una investigación judicial y, en todo caso, que cualquier información sea captada de buena fe, atendiendo a los principios constitucionales de protección de inocencia y respeto estricto por la honra, el buen nombre y la integridad de las personas. En este sentido, por ejemplo, la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en las recomendaciones del informe de 2006, en el párrafo 125, señala: "125. La Alta Comisionada recomienda al Congreso que expida una ley estatutaria del derecho de hábeas data, que regule los derechos de las personas naturales y jurídicas para rectificar las informaciones sobre ellas recogidas en los archivos de inteligencia de los organismos estatales. Asimismo alienta a las autoridades a avanzar en la anunciada revisión de los criterios aplicables a la información constitutiva de los archivos de inteligencia"[23]. De la misma manera, en múltiples informes, la Comisionada “alienta al Procurador General a establecer y llevar a cabo, en coordinación con el Ministro de Defensa, la revisión anual de los archivos de inteligencia militar sobre defensores y organizaciones de derechos humanos, con el fin de examinar la veracidad e imparcialidad de la información contenida en tales archivos y de excluir datos erróneos o tendenciosos"[24].
26. En el mismo sentido de la doctrina mencionada, la Corte ha señalado de manera reiterada que, en principio y salvo la existencia de una ley que establezca lo contrario, la información que repose en los archivos del Estado es pública[25]. Sin embargo si esta información se refiere a los datos privados, íntimos o reservados de una persona y los mismos no son de relevancia pública, en principio, no pueden ser ni capturados y archivados ni divulgados, pues se encuentran protegidos por el derecho a la intimidad[26]. No obstante, si el dato reposa en un archivo oficial, la persona titular de dicho dato, salvo expresa reserva legal, tiene derecho fundamental de acceso a dicha información[27]. Este derecho se deriva claramente del derecho al habeas data consagrado en el artículo 15 de la Constitución según el cual:
En el mismo sentido, el principio tercero de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, señala: “Toda persona tiene el derecho a acceder a la información sobre sí misma o sus bienes en forma expedita y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros públicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla.”[28]
27. Desde sus comienzos la Corte Constitucional ha reconocido que el derecho al hábeas data es un derecho fundamental que, en principio, tiene primacía constitucional, pues de su protección dependen derechos de tanta importancia para las personas como el derecho a la intimidad. Como lo ha señalado la Corte, esta norma consagra varios derechos: (i) el derecho a la intimidad personal y familiar; (ii) el derecho al hábeas data; y (iii) el derecho al buen nombre. En particular, respecto al derecho al hábeas data, la Corte ha indicado que apareja, al menos, las siguientes tres facultades: (i) el derecho de la persona a conocer las informaciones sobre sí misma; (ii) el derecho a actualizar tales informaciones; y (iii) el derecho a rectificar las informaciones que no correspondan a la verdad.[29]
28. En todos los casos estudiados, la Corte ha señalado que corresponde al legislador definir los límites del derecho al hábeas data, siempre dentro del respeto de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.[30]. Mientras tal reglamentación no se hubiere producido, se deben aplicar los principios constitucionales pertinentes. A este respecto, resulta relevante recordar la doctrina de la Corte sobre administración de datos en archivos tanto de agencias del Estado (de cualquier naturaleza) o privadas. Al respecto ha dicho la Corte:
“El derecho fundamental al habeas data, es aquel que otorga la facultad[31] al titular de datos personales, de exigir a las administradoras de datos personales el acceso, inclusión, exclusión, corrección, adición, actualización, y certificación de los datos, así como la limitación en la posibilidades de divulgación, publicación o cesión de los mismos, conforme a los principios[32] que informan el proceso de administración de bases de datos personales. (…)
Para la Sala, reiterando la Jurisprudencia de la Corte, el proceso de administración de los datos personales se encuentra informado por los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad.
Según el principio de libertad[33], los datos personales sólo pueden ser registrados y divulgados con el consentimiento[34] libre, previo y expreso del titular, de tal forma que se encuentra prohibida la obtención y divulgación de los mismos de manera ilícita[35] (ya sea sin la previa autorización del titular o en ausencia de mandato legal o judicial). En este sentido por ejemplo, se encuentra prohibida su enajenación o cesión por cualquier tipo contractual.
Según el principio de necesidad[36], los datos personales registrados deben ser los estrictamente necesarios para el cumplimiento de las finalidades perseguidas con la base de datos de que se trate, de tal forma que se encuentra prohibido el registro y divulgación de datos que no guarden estrecha relación con el objetivo de la base de datos.[37]
Según el principio de veracidad[38], los datos personales deben obedecer a situaciones reales, deben ser ciertos, de tal forma que se encuentra prohibida la administración de datos falsos o erróneos.
Según el principio de integridad,[39] estrechamente ligado al de veracidad, la información que se registre o se divulgue a partir del suministro de datos personales debe ser completa, de tal forma que se encuentra prohibido el registro y divulgación de datos parciales, incompletos o fraccionados. Con todo, salvo casos excepcionales, la integridad no significa que una única base de datos pueda compilar datos que, sin valerse de otras bases de datos, permitan realizar un perfil completo de las personas.
Según el principio de finalidad, tanto el acopio, el procesamiento y la divulgación de los datos personales, debe obedecer a una finalidad[40]constitucionalmente legítima, definida de manera clara, suficiente y previa; de tal forma que queda prohibida la recopilación de datos sin la clara especificación acerca de la finalidad de los mismos, así como el uso o divulgación de datos para una finalidad diferente a la inicialmente prevista[41].
Según el principio de utilidad, tanto el acopio, el procesamiento y la divulgación de los datos personales, debe cumplir una función[42] determinada, como expresión del ejercicio legítimo del derecho a la administración de los mismos; por ello, está prohibida la divulgación de datos que, al carecer de función, no obedezca a una utilidad clara o determinable.
Según el principio de circulación restringida, estrechamente ligado al de finalidad, la divulgación y circulación de la información está sometida a los límites específicos determinados por el objeto de la base de datos[43], por la autorización del titular y por el principio de finalidad, de tal forma que queda prohibida la divulgación indiscriminada de los datos personales[44].
Según el principio de incorporación[45], cuando de la inclusión de datos personales en determinadas bases, deriven situaciones ventajosas para el titular, la entidad administradora de datos estará en la obligación de incorporarlos, si el titular reúne los requisitos que el orden jurídico exija para tales efectos, de tal forma que queda prohibido negar la incorporación injustificada a la base de datos.
Según el principio de caducidad, la información desfavorable al titular debe ser retirada[46] de las bases de datos siguiendo criterios de razonabilidad[47] y oportunidad, de tal forma que queda prohibida la conservación indefinida[48] de los datos después que han desaparecido las causas que justificaron su acopio y administración.
Según el principio de individualidad, las administradoras deben mantener separadamente las bases de datos que se encuentren bajo su administración, de tal forma que queda prohibida la conducta dirigida a facilitar cruce de datos a partir de la acumulación de informaciones provenientes de diferentes bases de datos[49].
Además de las obligaciones derivadas de los principios rectores del proceso de administración de bases de datos personales, existen otros que tienen su origen directo en normas constitucionales y legales, sobre todo lo realtivo a la obligación de diligencia en el manejo de los datos personales y la obligación de indemnizar los perjuicios causados por las posibles fallas en el proceso de administración.”[50]
29. Aplicando las reglas anteriores, en reiteradas oportunidades la Corte ha indicado que los datos que reposen en bases de datos del Estado – incluso en informes de inteligencia – al menos hasta que no se expida una ley estatutaria compatible con la Constitución, no pueden ser reservados frente a la persona titular del dato, salvo que exista expresa autorización legal para ello porque, por ejemplo, el dato hace parte de una investigación criminal que, en consecuencia, pese a ser reservado tiene control judicial. En efecto, al menos en la actualidad, sólo este tipo de datos tiene reserva legal frente a su titular. En consecuencia, dado que la reserva de datos de inteligencia frente al titular del dato, sólo podría existir si así lo establece una ley específica, clara y compatible con la Constitución y que las disposiciones existentes amparan únicamente la reserva de datos que hacen parte de investigaciones judiciales, sólo esta información puede permanecer oculta a su titular.
30. En el presente caso, tanto el DAS como el Ministerio del Interior adjuntaron al expediente un reporte reservado del escolta de la actora que contiene información sobre las opiniones personales de la actora sobre una agencia del Estado así como datos que comprometen su comportamiento privado. Este informe fue elaborado y remitido al DAS por el funcionario de la entidad encargado de cuidar la seguridad de la actora, sin su consentimiento ni conocimiento. Este reporte tampoco fue notificado adecuada y oportunamente a la titular de los datos. La Corte pudo conocerlo porque las agencias accionadas lo aportan como prueba del incumplimiento de la actora de las normas de autoprotección. Pero dicho reporte no sólo se refiere a actividades de la periodista sino que compromete adicionalmente a terceras personas que pertenecen a entidades de la mayor respetabilidad y que integran el propio Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, (en adelante CRER). Según el informe, estas personas le solicitaron al Escolta información interna de la entidad. Todas estas personas tenían derecho a conocer y controvertir dicho informe y el mismo no podía ser utilizado como prueba en contra de la actora sin que previamente y de manera formal se le hubiere dado la oportunidad de controvertirlo. Adicionalmente, el citado informe alude a informaciones que no tienen relación exclusiva y directa con el funcionamiento del esquema de protección, sino que se refieren a personas y lugares visitados por la actora y a conversaciones sostenidas entre ella y las personas a las que visitó.
Por las razones anteriores, una vez que por casualidad dicho informe fue dado a conocer a la actora y a la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP), tanto aquella como ésta manifestaron públicamente su preocupación “por el hecho de que las personas asignadas a la protección de un periodista estén llevando a cabo actividades de inteligencia, en contravía de la función natural de ese servicio.”[51]. Adicionalmente, la FLIP solicitó a los directivos de el DAS y la Policía que desautoricen cualquier actuación en ese sentido e investiguen a los responsables y exhortó a la Fiscalía para que impulse las investigaciones relacionadas con las diversas denuncias presentadas por la periodista[52].
31. Los fundamentos anteriores conducen claramente a sostener que, en el presente caso, la elaboración de informes de inteligencia o de cualquier informe reservado que contenga información sobre la vida privada de la persona protegida y que no tenga relación con la situación de riesgo y las novedades del esquema de protección, vulnera, cuando menos, el derecho a la intimidad de la actora y de las personas sobre las cuales dichos reportes puedan versar. Adicionalmente, el hecho de que tales reportes no sean conocidos por el titular de la información vulnera su derecho al hábeas data. En efecto, una persona que ha solicitado y obtenido la protección del Estado por encontrarse en una circunstancia de riesgo extraordinario tiene derecho constitucional fundamental a conocer integralmente toda la información que sobre ella repose en los archivos de inteligencia y todos los reportes elaborados por las personas encargadas de protegerla, con excepción de aquella que haga parte de una investigación judicial esté sometida a la reserva del sumario. En fin, por las razones mencionadas, la elaboración y recepción de este informe y su administración reservada, al margen del conocimiento de la actora, vulnera los principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación, finalidad, utilidad y circulación restringida, explicados en el Fundamento anterior de esta decisión.
32. Por las razones expresadas, se ordenará a la dirección del DAS que permita a la actora el acceso a la información que sobre ella repose en la entidad, con la única excepción de aquellos que hagan parte de una investigación sometida a la reserva del sumario por tratarse de una investigación judicial. Mientras no se expida una ley estatutaria que reglamente excepciones adicionales del derecho al hábeas data, la Corte no puede menos que garantizar la protección del derecho fundamental consagrado en el artículo 15 de la Constitución en los términos claros y precisos que ya han sido explicados de manera reiterada por la jurisprudencia constitucional.
33. Finalmente, en aplicación de la doctrina constitucional mencionada, la Corte exhortará a la Directora del DAS y al Director de la Policía Nacional para que instruyan por escrito a sus agentes en el sentido de que las labores de protección no son labores de inteligencia y sobre la prohibición de llevar acabo actividades de inteligencia, en contravía de la función natural de ese servicio.
Primero: LEVANTAR la suspensión del término decretada para decidir el presente asunto, ordenada mediante auto del nueve (9) de julio de dos mil ocho (2008).
Segundo: CONFIRMAR las decisiones del dieciocho (18) de octubre de 2007 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sub-sección “A”, y del seis (6) de diciembre de dos mil siete (2007), del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, y en consecuencia, proteger los derechos fundamentales de la actora.
Tercero: ORDENAR al Ministro del Interior y de Justicia que formule una declaración dirigida a la actora, en la que de forma clara y sin inducir a error, dudas o contradicciones, ponga de presente la situación de riesgo en que ella se encuentra, según lo establecen los estudios de riesgo existentes. Sin embargo, si tiene alguna prueba sobre la falsedad de dichos estudios, debe ponerla de presente y adelantar las actuaciones correspondientes.
Cuarto: ORDENAR al Ministro del Interior y de Justicia que instruya a sus funcionarios y asesores sobre la importancia de respetar en extremo la situación de personas que sienten, con razones objetivas, que su vida o su integridad se encuentra amenazada, con independencia de su posición frente al gobierno o de la opinión que profesen sobre las distintas agencias del Estado.
Quinto: ORDENAR al Ministerio del Interior y de Justicia que restablezca – si no lo ha hecho – e implemente de manera efectiva las medidas de seguridad aprobadas originalmente a la actora, que incluyen el uso de un carro blindado, con nivel alto de seguridad, que cuente con un presupuesto mensual de mantenimiento y gasolina; un conductor de confianza de la actora; Avanteles que permitan la fluida comunicación entre el conductor, la periodista y entre éstos y las autoridades. Deberá adicionalmente realizarse una reunión entre la actora y las autoridades competentes para definir posibles adecuaciones al sistema de protección que le permitan la protección y garantía integral de los derechos fundamentales comprometidos en este caso.
Sexto: ORDENAR a la Dirección del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que permita a la actora el acceso a la información que sobre ella repose en la entidad, con la única excepción de aquella que haga parte de una investigación sometida a la reserva del sumario, por tratarse de una investigación judicial a la que la actora no tenga legalmente derecho de acceso.
Séptimo: EXHORTAR a la Directora del DAS y al Director de la Policía Nacional para que instruyan por escrito a sus agentes en el sentido que las labores de protección no son labores de inteligencia, y sobre la prohibición de llevar a cabo actividades de inteligencia respecto de las actuaciones de las personas protegidas.
Octavo: Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
[1] Decreto 2816/06 incluyó otras poblaciones objeto que ya se habían incluido en el Programa de Protección a saber:
Alcaldes, Diputados, Concejales y Personeros
Dirigentes de organizaciones de población en situación de desplazamiento Funcionarios responsables del diseño, coordinación o ejecución de la Política Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional.
Exfuncionarios que hayan tenido bajo su responsabilidad, el diseño, coordinación ejecución de la Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional
[2] La Corte omite en este aparte hacer alusión de las otras medidas que según el Ministerio ha adoptado pues de una parte no ha demostrado que las mismas han sido implementadas y de otra sobre este tema la entidad incurre en múltiples contradicciones. Sobre este punto no puede la Corte dejar de lamentar que un asunto tan serio como el que se refiere a la información precisa sobre las medidas adoptadas e implementadas a favor de la protección de la vida y la seguridad de una persona amenazada, sea tratado con tanta ligereza e impresión por un representante de la entidad que justamente se encuentra encargada de protegerla.
[3] http://www.cidh.org/Basicos/Basicos13.htm
[4] Sentencia T-821 de 2007 de la Corte Constitucional
[5] “Cfr. declaración del Presidente de la República Hugo Chávez Frías de 26 de octubre de 2003 en Gobierno en Línea, Aló Presidente No. 169, supra nota 13.”
[6] “Cfr. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de julio de 2004. Serie C No. 107, párrs. 112 y 113; Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111, párrs. 82 y 83, y Caso Kimel, supra nota 8, párr. 87.”
[7] “Cfr. Caso Kimel, supra nota 8, párr. 54.”
[8] “Cfr. Caso Kimel, supra nota 8, párr. 56.”
[9] “Cfr. Caso Kimel, supra nota 8, párr. 79.”
[10] “Cfr. Caso Kimel, supra nota 8, párr. 79.”
[11] “En este punto resulta relevante la declaración del señor Param Curawasmany (supra nota 59, folio 830) quien afirmó que “[s]i bien la crítica pública constructiva de fallos o decisiones de los jueces en un lenguaje moderado sería permisible incluso cuando proviene de las fuerzas políticas, cuando dicha crítica se expresa en un lenguaje virulento, inmoderado, amenazante e intimidador y en mala fe, se considerará como una amenaza o una interferencia a la independencia judicial”.”
[12] En este mismo sentido, la Corte Constitucional ha sostenido: “La Sala considera pertinente reiterar lo dicho en Sentencia T-1191 de 2004, en donde la Corporación enfatizó que el poder que le asiste al Presidente de la República para dirigirse a la comunidad a través de los medios de comunicación no es libre, pues implica un deber correlativo de respeto por la objetividad, el cual, incluso, se exige cuando el primer mandatario expresa su opinión sobre tópicos específicos, pues allí también, en el ejercicio de su libertad de expresión, aquél debe hablar sobre justificaciones mínimas, en uso de criterios razonables.” Sentencia T-1062 de 2005.
[13] En un caso anterior, en el cual la Corte tuvo que resolver si un servidor público sancionado en virtud de un supuesto informe de inteligencia del DAS tenía el derecho a conocer y controvertir dicho informe, antes de que se le impusiera la correspondiente sanción. Al respecto dijo la Corte: Cuando se desvincula a un servidor de carrera en razón de informes reservados de organismos de inteligencia del Estado, dicha decisión debe adoptarse consultando el debido proceso. Es decir, la misma autoridad administrativa, o disciplinaria en caso de que el retiro sea producto de un procedimiento de esta naturaleza, debe poner en conocimiento de la persona el informe reservado que en su contra se aduce, a fin de que materialmente pueda defenderse y controvertir lo alegado en su contra; así mismo, al adoptar la decisión de retiro debe valorarse la presunción de inocencia y que al Estado le corresponde desvirtuar dicha presunción; lo cual, además, lleva a la Sala a concluir que, sin perjuicio de la carga probatoria mencionada, en el evento de que el servidor de carrera logre acreditar que los hechos imputados no corresponden a la realidad o no se pueda desvirtuar la presunción de inocencia de que éste último goza, surge para el Estado la obligación de corregir la información que sobre este particular repose en sus bases de datos. Por otra parte, cuando se trate de un servidor de libre nombramiento y remoción, también debe brindarse la oportunidad de conocer el informe reservado y defenderse de las imputaciones que ahí se realizan, cuando la causa del retiro se sustente precisamente en este motivo. Sentencia T-928 de 2004.
[14] Sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-492 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-796 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y finalmente la C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que se hace una relación sucinta de varios pronunciamientos jurisprudenciales, en los cuales se señala precisamente que existe una igualdad relevante entre los Derechos sancionatorios, que amerita, justamente, un tratamiento semejante.
[15] Sentencia C-087 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[17] Sentencia C-1440 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[18] Sentencia C-117 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[19] Sentencia T-490 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[20] Por eso en la sentencia sobre el uso obligatorio del cinturón de seguridad en los automotores la Corte admitió la constitucionalidad de limitaciones a la autonomía de los ocupantes del vehículo, distinguiendo entre políticas perfeccionistas – prohibidas- y “medidas de protección (que)... no son en sí mismas incompatibles con la Constitución”. Sentencia C-309 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[21] Sentencia T-719 de 2003. F.J. 4.2.3.2..
[22] Sobre este caso la Fundación para la Libertad de Prensa FLIP, expidió un comunicado en el cual se lee: “Periodista renuncia a esquema de seguridad del gobierno por falta de garantías. // (…) La periodista tomó la decisión después de conocer informes internos que sus escoltas le remitían al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). Allí se daba cuenta de las actividades que realizaba la periodista y se le hicieron falsas imputaciones. A esto se sumó una serie de inconsistencias que Duque denunció de manera permanente mientras recibió protección oficial. // la periodista ha denunciado ante las autoridades judiciales y la FLIP seguimientos sospechosos, amenazas e intimidaciones. Según ella, detrás de estos hechos están agentes del Estado. Estás denuncias no han arrojado ningún resultado. // (…) En respuesta a un derecho de petición presentado por la FLIP al respecto, el subdirector del DAS, Joaquín Polo, afirmó que “no es política de esta entidad llevar a cabo actividades de inteligencia por conducto de los escoltas contratistas” y suministró la reglamentación sobre la materia de esa entidad. // La FLIP exhorta al gobierno para que le suministre a la Claudia Julieta Duque medidas de protección confiables y de conformidad con su riesgo, que le permitan reconsiderar su decisión. Por otro lado, manifiesta su preocupación por el hecho de que las personas asignadas a la protección de un periodista estén llevando a cabo actividades de inteligencia, en contravía de la función natural de ese servicio. La FLIP le solicita a los directivos de el DAS y la Policía que desautoricen cualquier actuación en ese sentido e investiguen a los responsables. Por último, exhorta a la Fiscalía para que impulse las investigaciones relacionadas con las diversas denuncias presentadas por la periodista.”. http://www.flip.org.co/veralerta.php?idAlerta=292
[23]http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/recomendaciones2005/Recomendaciones2005.pdf
[24]http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/recomendaciones2005/Recomendaciones2005.pdf
[25] Cfr. Ver, entre otras, las sentencias T-473 de 1992, T-695 de 1996, T-074 de 1997, C-491 de 2007, T-705 de 2007, C-491 de 2007 y T-1025 de 2007.
[26] Cfr. C-872 de 2003 y T-1025 de 2007, entre otras.
[27] En este sentido se puede confrontar, entre otras, la sentencia C-851 de 2005 que declaró exequible el registro y reporte de datos financieros personales en archivos del Estado no autorizados expresamente por el titular del dato. Una de las razones por las cuales consideró que esta disposición no vulneraba el artículo 15 de la Carta era que la misma estaba contenida en una ley precisa y clara que establecía el archivo razonable de los datos estrictamente necesarios para salvaguardar bienes públicos.
[28] http://www.cidh.org/Basicos/Basicos13.htm
[29] Corte Constitucional, Sentencias SU-082 y SU-089 de 1995, T-160 de 1993, T-443 de 1994 y T-309 de 1999, C-851 de 2005.
[30] C-851 de 2005.
[31] En este sentido, en sentencia T-414 de 1992, la Corte afirmó: "la libertad informática, consiste ella en la facultad de disponer de la información, de preservar la propia identidad informática, es decir, de permitir, controlar o rectificar los datos concernientes a la personalidad del titular de los mismos y que, como tales, lo identifican e individualizan ante los demás." Así mismo, en sentencia SU-082 de 1995, afirmó: "La autodeterminación informática es la facultad de la persona a la cual se refieren los datos, para autorizar su conservación, uso y circulación, de conformidad con las regulaciones legales." Y en la sentencia T-552 de 1997 afirmó: "...el derecho a la autodeterminación informativa implica, como lo reconoce el artículo 15 de la Carta Fundamental, la facultad que tienen todas las personas de “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.”
[32] El fundamento de validez de los llamados principios de la administración de datos personales, se encuentra en el segundo inciso del artículo 15 de la Constitución, el cual constituye en términos de la Corte, "el contexto normativo y axiológico dentro del cual debe moverse, integralmente el proceso informático" y del cual derivan "unas reglas generales que deben ser respetadas para poder afirmar que el proceso de acopio, uso y difusión de datos personales sea constitucionalmente legítimo", y que a su vez son el resultado "de la aplicación directa de las normas constitucionales al proceso informático." Así en sentencia T-307 de 1999 (consideración 20)
[33] En la sentencia T-022 de 1993, la Corte resolvió el caso de la circulación de datos personales de contenido crediticio sin el consentimiento del titular de los datos. Es así como la Corte, bajo la necesidad de "favorecer una plena autodeterminación de la persona" y ante la "omisión de obtener la autorización expresa y escrita del titular para la circulación de sus datos económicos personales", resolvió conceder la tutela de los derechos a la intimidad y al debido proceso (léase propiamente habeas data) y ordenó a la central de información financiera el bloqueo de los datos personales del actor. Este principio encuentra su justificación, en la necesidad de evitar el riesgo que el poder informático entraña, en la medida que con el mismo se pueden afectar derechos fundamentales del titular del dato.
[34] Véase esta cualificación del consentimiento como libre, previo y expreso, en sentencia SU-082 de 1995 (consideraciones sexta y décima). Así mismo en sentencias T-097 de 1995, T-552 de 1997 T-527 de 2000 y T-578 de 2001.
[35] Sobre esta prohibición, a propósito de la interpretación del enunciado del artículo 15 de la Constitución y de la manera como se deben manejar los datos en relación con el principio de libertad, la Corte en la sentencia SU-028 de 1995, afirmó: "los datos conseguidos, por ejemplo, por medios ilícitos no pueden hacer parte de los bancos de datos y tampoco pueden circular. Obsérvese la referencia especial que la norma hace a la libertad, no sólo económica sino en todos los órdenes. Por esto, con razón se ha dicho que la libertad, referida no sólo al aspecto económico, hace parte del núcleo esencial del habeas data." En el mismo sentido en la Sentencia T-176 de 1995, consideró como una de las hipótesis de la vulneración del derecho al habeas data la recolección de la información "de manera ilegal, sin el consentimiento del titular de dato."
[36] Sobre este principio y su relación con el principio de finalidad, la Corte en sentencia T-307 de 1999, afirmó: "la información solicitada por el banco de datos, debe ser la estrictamente necesaria y útil, para alcanzar la finalidad constitucional perseguida. Por ello, los datos sólo pueden permanecer consignados en el archivo mientras se alcanzan los objetivos perseguidos. Una vez esto ocurra, deben desaparecer" (consideración 20).
[37] En este sentido, la Corte en sentencia SU-082 de 1995, bajo la clasificación de los datos personales, en datos íntimos y datos personales no íntimos, consideró prohibida la inclusión de información que pertenezca a la esfera íntima de la persona, por considerarla violatoria del derecho a la intimidad, con lo cual empieza a perfilar el llamado principio de necesidad determinado por el objeto y la función específica de cada base de datos. Ya en la sentencia T-176 de 1995, la Corte consideró como una de la hipótesis de vulneración del derecho al habeas data, que la información recaiga "sobre aspectos íntimos de la vida de su titular no susceptibles de ser conocidos públicamente".
[38] Sobre el principio de veracidad, en las sentencias SU-082 de 1995 y SU-089 de 1995, la Corte afirmó como contenido del derecho al habeas data, la facultad de solicitar la rectificación de la información que no corresponda a la verdad (consideración quinta) Así mismo afirmó que no existe derecho alguno a "divulgar información que no sea cierta" (consideración sexta). Reiterada en la sentencia T-097 de 1995. Véase igualmente sentencias T-527 de 2000 y T-578 de 2001, entre otras. En la sentencia T-1085 de 2001, la Corte tuteló el derecho al habeas data al considerar que la entidad administradora vició de parcialidad la información, al suministrar datos negativos sin haber atendido la petición de dación en pago que presentara el actor.
[39] Sobre el principio de integridad, la Corte en la sentencia SU-082 de 1995, estudió el caso de la divulgación de datos personales de contenido crediticio incompletos. Bajo el principio de la integridad, la Corte decidió tutelar los derechos tanto a la información de que son titulares, en este ámbito las entidades financieras, como el del habeas data del cual es titular el propietario de los datos personales y ordenó a la entidad administradora de datos, completar la información acerca del comportamiento comercial del actor.
[40] En la sentencia T-022 de 1993, la Corte reconoce la existencia de un "verdadero interés general" en la actividad de administración de los datos personales de contenido crediticio, cuando con la misma en términos de la Corte se "satisfaga la exigencia de dicho interés", es decir, cuando la divulgación de la información se ajuste única y exclusivamente a la finalidad para la cual se administra: que las entidades financieras puedan medir el crédito y el nivel de riesgo de sus futuros clientes.
[41] En este sentido, la Corte ha perfilado la llamada teoría de los ámbitos, de tal forma que se admite que el suministro de datos personales se realiza en un contexto más o menos delimitado. En consecuencia, la referida información se destinará a realizar los fines exclusivos para los cuales fue entregada por el titular, en relación con el objeto de la base de datos y con el contexto en el cual estos son suministrados. Así, en sentencia T-552 de 1997, la Corte afirmó como derivación del derecho a la autodeterminación informativa, la facultad de poder exigir "el adecuado manejo de la información que el individuo decide exhibir a los otros" (consideración 2.1.)
[42] Para la Corte, la utilidad de la información constituye una exigencia a partir de una concepción relativa de los derechos, de tal forma que la ausencia de utilidad legítima constituiría un abuso del derecho. En este sentido, en la sentencia T-119 de 1995, la Corte consideró que la sola autorización de funcionamiento de las entidades administradoras de datos, no constituía garantía de la legitimidad de sus conductas. Dijo la Corte: "...es claro que, por una parte, los derechos consagrados en la Constitución Política no son absolutos sino que encuentran sus límites en el orden jurídico y en los derechos de los demás, y, por otra, que quien abusa de su derecho, afectando a sus congéneres, no puede reclamar para sí el reconocimiento de una conducta legítima, menos si con ellos deja indefensa a su víctima."
[43] Así, en sentencia SU-082 de 1995, la Corte se pronunció sobre el derecho de las entidades financieras a obtener información sobre los perfiles de riesgo de los eventuales usuarios de sus servicios, el cual se encuentra justificado y a la vez restringido a la defensa de los intereses de la institución financiera. Dijo la Corte: "Obsérvese que cuando un establecimiento de crédito solicita información sobre un posible deudor, no lo hace por capricho, no ejerce innecesariamente su derecho a recibir información. No, la causa de la solicitud es la defensa de los intereses de la institución que, en últimas, son los de una gran cantidad de personas que le han confiado sus dineros en virtud de diversos contratos."
[44] Es el caso de la llamada "información específica" en materia registral. Como bien se sabe, la inscripción del nacimiento se descompone en dos secciones, una genérica y otra específica; aquella es de público conocimiento, ésta está sometida a circulación restringida. La información específica, según el artículo 52 del Decreto ley 1260 de 1970 incluye: la hora, el lugar de nacimiento y las huellas plantares del registrado, los nombres de padre y madre, su oficio, nacionalidad y estado civil, así como el nombre del profesional que atendió el parto. Esta información según el artículo 108 del Decreto ley 1260 de 1970 está sometida a circulación restringida. Dice el artículo 115, "las copias y los certificados de las actas, partidas y folios de nacimiento se reducirán a la expresión del nombre, el sexo, el lugar y la fecha de nacimiento. Las copias y certificados que consignen el nombre de los progenitores y la calidad de la filiación, solamente podrán expedirse en los casos en que sea necesario demostrar el parentesco y con esa sola finalidad, previa indicación del propósito y bajo recibo, con identificación del interesado. La expedición y detentación injustificada de copias o certificados de folios de registro de nacimiento con expresión de los datos específicos mencionados en el artículo 52 (decreto ley 1260 de 1970) y la divulgación de su contenido sin motivo legítimo, se considerarán atentados contra el derecho a la intimidad y serán sancionados como contravenciones, en los términos de los artículos 53 a 56 del Decreto ley 1118 de 1970."
[45] En la sentencia T-307 de 1999, al resolver el caso de una actora que después de intentar infructuosamente durante varios años su inclusión al régimen subsidiado de salud mediante el sistema SISBEN, y dada la inexistencia de bases de datos que permitieran llevar un control efectivo y real de los beneficiarios de dicho régimen por parte de la entidad territorial responsable, la Corte, a partir de la existencia del llamado habeas data aditivo, ordenó a la entidad territorial implementar mecanismos que permitiera dispensar la información necesaria para efectos del reconocimiento de los derechos a la salud, a la seguridad social , a la igualdad y al habeas data de la peticionaria.
[46] Sobre el alcance de la obligación de retirar la información negativa, la Corte, en sentencia T-022 de 1993, afirmó que una vez satisfechos los presupuestos para solicitar la cancelación de los datos, "ésta deberá ser total y definitiva. Vale decir, la entidad financiera no podrá trasladarlos ni almacenarlos en un archivo histórico. Tampoco limitarse a hacer una simple actualización del banco de datos cuando lo procedente es la exclusión total y definitiva del nombre del peticionario favorecido con la tutela. Porque ello no sólo iría en menoscabo del derecho al olvido sino que se constituiría en instrumento de control apto para prolongar injerencias abusivas o indebidas en la libertad e intimidad de su titular."
[47] Bajo el principio de razonabilidad, la Corte desde la sentencia SU-082 de 1995, fijó reglas jurisprudenciales sobre los términos de caducidad de los datos personales negativos, relativos a la información financiera. Términos que están llamados a operar en casos similares, debido a la ausencia de norma expresa y sobre todo a la necesidad de evitar "el abuso del poder informático" como desarrollo necesario del derecho a la autodeterminación informática. Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: SU-089 de 1995, T-527 de 2000, T856 de 2000, T-578 de 2001, entre otras. Así mismo, en la sentencia T-119 de 1995, la Corte, tras haber transcurrido el tiempo razonable de permanencia de la información adversa, tuteló el derecho al habeas data y ordenó a la entidad administradora la cancelación inmediata de los datos personales negativos.
[48] Correlativo a este "deber", la Corte, desde la sentencia T-414 de 1992, afirmó la existencia del llamado "derecho al olvido", fundado en los principios de vigencia limitada en el tiempo del dato personal y de integridad y veracidad de las informaciones. Principios que imponen a las administradoras de datos, entre otras, la obligación de permanente actualización o la de eliminación de los mismos según las circunstancias del caso. Lo que no implica de manera alguna la negación o la supresión de la historia de las personas, sino que en relación con los principios de libertad y de no discriminación, la permanencia del dato negativo ante la posibilidad y el riesgo de que de los mismos se desprendan futuras privaciones a diversos derechos de su titular, impone la necesidad de su cancelación o supresión de las bases de datos.
[49] Sobre la descripción de este riesgo, la Corte, en sentencia T-414 de 1992, afirmó: "Es preciso, de otra parte, recordar que a partir de la década del cincuenta máquinas tales como los computadores han hecho posible no sólo crear e interconectar enormes "bancos de datos" que pueden suministrar inmediatamente una vasta cantidad de información personal a grandes distancias y en forma más comprensiva, sino también establecer correlaciones entre datos que aisladamente son las más de las veces inofensivos pero que reunidos pueden descubrir aspectos cuya revelación atenta contra la libertad e intimidad del ciudadano."
[50] Sentencia T-729 de 2002.
[51] http://www.flip.org.co/veralerta.php?idAlerta=292
http://www.flip.org.co/veralerta.php?idAlerta=292
[52] http://www.flip.org.co/veralerta.php?idAlerta=292

References: artículo 29
 artículo 15
 artículo 15
 Artículo 28
 artículo 20
 artículo 18

Artículo 18
 artículo 29
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 36
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 15
 artículo 52
 artículo 108
 artículo 115
 artículo 52