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Timestamp: 2016-10-26 21:27:14+00:00

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102 IB 203
102 Ib 20333. Urteil vom 9. April 1976 i.S. Firma Hofmann AG gegen Gemeinderat Littau und Regierungsrat des Kantons Luzern
Protection des eaux; pollution d'une nappe d'eau souterraine par du mazout; r�partition des frais de constatation et d'�limination en cas de pluralit� de perturbateurs. Notion de perturbateur selon l'art. 8 LPEP (consid. 2). Notion du perturbateur par comportement et du perturbateur par situation (consid. 3). Principes qui doivent pr�sider au choix du perturbateur en cas de concours de responsabilit�s (consid. 5). Faits � partir de page 204
BGE 102 Ib 203 S. 204
Am 21. November 1973 ereignete sich auf der Liegenschaft der Firma Hofmann AG in Littau ein �lunfall. Durch einen Defekt an der Heiz�lversorgung gelangten mehrere Tausend Liter �l in den Boden, wodurch die Grundwasserversorgung der Gemeinde Littau in Mitleidenschaft gezogen wurde. Der Betrieb der Gemeindewasserversorgung musste vor�bergehend eingestellt werden, um zu verhindern, dass �lverseuchtes Wasser in das Leitungsnetz gelangen konnte; w�hrend dieser Zeit musste die Gemeinde das fehlende Wasser aus dem Pumpwerk Thorenberg der Stadt Luzern beziehen. Zur Behebung des Schadens wurden die �lwehr Emmen, die gemeindeeigene Feuerwehr, das Werkpersonal, eine milit�rische Einheit, ein Baugesch�ft sowie ein Bohrunternehmen beigezogen. �berdies wurden chemische Laboruntersuchungen notwendig.
Wegen dieses �lunfalls wurde gegen den verantwortlichen Equipenchef der Firma, die am 5. Dezember 1972 die letzte Tankrevision durchgef�hrt hatte, ein Strafverfahren eingeleitet. Das Amtsgericht Luzern-Land verurteilte ihn wegen fahrl�ssiger Trinkwasserverschmutzung zu einer Busse von Fr. 500.--, und das Obergericht des Kantons Luzern best�tigte das Urteil. Der Verurteilte hat beim Bundesgericht eine Kassationsbeschwerde und eine staatsrechtliche Beschwerde eingereicht.
Am 24. Juni 1974 verf�gte der Gemeinderat Littau, die Kosten f�r die Feststellung und Behebung der Grundwasserverunreinigung infolge des �lunfalls und alle weiteren daraus sich ergebenden Kosten seien in Art. 8 GSchG der Firma Hofmann zu belasten, und es wurde dieser Firma eine Frist von 30 Tagen angesetzt zur Bezahlung der bisher aufgelaufenen Kosten von Fr. 319'017.90. Das Forderungsrecht f�r weitere Kosten, insbesondere auch f�r den Fremdwasserbezug, wurde ausdr�cklich vorbehalten.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern hiess eine von der Firma Hofmann gegen die Verf�gung des Gemeinderates Littau eingereichte Verwaltungsbeschwerde teilweise gut. Er stellte fest, die Kosten des Fremdwasserbezuges betr�fen nicht BGE 102 Ib 203 S. 205Massnahmen zur Sicherung oder Wiederherstellung des bisherigen Wasserbezugsortes und k�nnten daher nicht gem�ss Art. 8 GSchG auf die Firma �berw�lzt werden. Die Gemeinde Littau habe diese Kosten in einem zivilrechtlichen Verfahren geltend zu machen. Dagegen seien der Beschwerdef�hrerin in Anwendung von Art. 8 GSchG die Kosten des �lwehreinsatzes, der Arbeitsleistung Dritter und des Materials im Gesamtbetrag von Fr. 191'043.60 zu belasten. Material, das die Gemeinde Littau nach Durchf�hrung der Massnahmen �bernommen habe, m�sse sie der Beschwerdef�hrerin ersetzen.
Die Firma Hofmann hat beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Hauptantrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Der Gemeinderat Littau und der Regierungsrat des Kantons Luzern beantragen Abweisung der Beschwerde, w�hrend das Eidgen�ssische Departement des Innern auf einen f�rmlichen Antrag verzichtet hat.
1. Nach Art. 8 GSchG k�nnen die Kosten von Massnahmen, welche die zust�ndigen Beh�rden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gew�sserverunreinigung sowie zur Feststellung und zur Behebung einer Verunreinigung treffen, den Verursachern �berbunden werden. Diese Vorschrift wurde in Anlehnung an das Urteil BGE 91 I 295 in das neue Gew�sserschutzgesetz aufgenommen, um f�r die Kostenbelastung des Verursachers bei der auf dem Gebiete des Gew�sserschutzes h�ufig notwendigen antizipierten Ersatzvornahme eine eindeutige gesetzliche Regelung zu schaffen (Botschaft des Bundesrates vom 26. August 1970 II 446 f.).
Durch den angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat in Anwendung von Art. 8 GSchG Kosten von Sicherungsmassnahmen der beschwerdef�hrenden Firma Hofmann �berbunden. In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird bestritten, dass nach den konkreten Umst�nden die Zahlungspflicht gem�ss Art. 8 GSchG die Beschwerdef�hrerin treffe. Subsidi�r wird die Berechnung der Kosten der Sicherungsmassnahmen beanstandet.BGE 102 Ib 203 S. 206
2. Gem�ss Art. 8 GSchG k�nnen die Kosten "den Verursachern" �berbunden werden. Der Regierungsrat geht davon aus, der Begriff "Verursacher" decke sich mit dem verwaltungsrechtlichen Begriff "St�rer" (BGE 91 I 144 und 302). Dieser Argumentation ist grunds�tzlich zuzustimmen. Wenn es eine St�rung oder Gefahr zu beheben gilt, so hat sich die Beh�rde einem allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz zufolge an den St�rer zu halten (BGE 87 I 113 f., BGE 90 I 4 E. 1). Auch die Kostenzahlungspflicht bei antizipierter Ersatzvornahme trifft im Prinzip die St�rer, d.h. die Verursacher der St�rung oder Gef�hrdung. Allerdings ist dabei zu beachten, dass der Begriff des St�rers urspr�nglich und in erster Linie entwickelt worden ist, um denjenigen zu bezeichnen, an den sich �berwachungsbeh�rdliche Massnahmen pr�ventiver oder repressiver Art zu richten haben. Den St�rer trifft die sogenannte Polizeipflicht, er hat im Rahmen seiner M�glichkeiten die St�rung zu beseitigen oder zu verhindern (vgl. H.J. WOLFF, Verwaltungsrecht III, 3. Aufl. S. 59 ff.; ULE-RASCH, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, S. 109). F�r diese prim�re Funktion des St�rerbegriffs zur Umschreibung des Tr�gers der Polizeipflicht, der die Gefahr oder St�rung zu beseitigen hat, ist neben dem Gesichtspunkt der Verursachung oder Mitverursachung auch die rechtliche und tats�chliche M�glichkeit der wirksamen Wiederherstellung des polizeigem�ssen Zustandes von wesentlicher Bedeutung. So erw�hnen etwa DREWS-WACKE (Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl. S. 245) als Faktoren, die bei der Wahl des im konkreten Fall Polizeipflichtigen unter mehreren Verursachern von Bedeutung sein k�nnen, folgende Gesichtspunkte: leichte Feststellbarkeit des Verursachers, sachliche und �rtliche N�he zum Gefahrenherd, pers�nliche und sachliche Leistungsf�higkeit und Eignung. Wenn es jedoch, wie bei der Anwendung von Art. 8 GSchG, nicht darum geht, denjenigen zu bestimmen, der zur Beseitigung der Gefahr heranzuziehen ist, sondern um die Regelung der Zahlungspflicht f�r Massnahmen, die nach der Natur der Sache (Dringlichkeit, personelle und fachliche Voraussetzungen) nicht von den Verursachern getroffen, sondern durch die zust�ndigen Verwaltungsinstanzen direkt veranlasst werden m�ssen, dann kann jenen �berlegungen der Verwaltungsrechtslehre, welche aus praktischen Gr�nden die rasche Bestimmung eines zur effektiven Gefahrenabwehr verpflichteten BGE 102 Ib 203 S. 207St�rers zum Gegenstand haben, keine entscheidende Bedeutung zukommen. Die blosse Regelung der Zahlungspflicht erfordert kein derart rasches und schematisches Vorgehen wie die Bestimmung des zur Unterlassung oder Beseitigung einer St�rung Verpflichteten.
Es ist somit davon auszugehen, dass als Verursacher im Sinne von Art. 8 GSchG alle nach Doktrin und Praxis als St�rer f�r eine Gefahr oder St�rung Verantwortlichen in Frage kommen. Sind f�r die Gew�sserverschmutzung oder Verschmutzungsgefahr mehrere Personen verantwortlich, so ist das sich dabei ergebende Konkurrenzproblem unter Ber�cksichtigung des Umstandes zu pr�fen, dass nicht �ber die Pflicht zur effektiven Gefahrenabwehr, sondern �ber die blosse Kostentragungspflicht zu entscheiden ist.
3. In BGE 91 I 302 E. 3b hat das Bundesgericht erkl�rt, als St�rer sei zu betrachten, wer die St�rung oder Gefahr verursacht habe, aber auch, wer �ber die Personen oder Sachen, die den ordnungswidrigen Zustand geschaffen haben, Gewalt besitze. Diese Umschreibung entspricht weitgehend der heute in Doktrin und Praxis allgemein anerkannten Unterscheidung zwischen Verhaltensst�rer und Zustandsst�rer (Verhaltens- oder Handlungshaftung und Zustandshaftung): Verhaltensst�rer ist, wer durch eigenes Verhalten oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter (Kinder, Verrichtungsgehilfen eines Gesch�ftsherrn) eine polizeiwidrige Gefahr oder St�rung verursacht. Als Zustandsst�rer wird bezeichnet, wer f�r die Beseitigung von Gefahren oder St�rungen verantwortlich ist, die sich aus dem polizeiwidrigen Zustand von Sachen ergeben. Die Zustandshaftung trifft denjenigen, der als Eigent�mer oder Inhaber der tats�chlichen Gewalt in einem herrschenden Verh�ltnis zur st�renden Sache steht (vgl. H.J. WOLFF, a.a.O., S. 61 ff., � 127 I; in �hnlichem Sinne DREWS-WACKE, a.a.O., S. 217 ff., ULE-RASCH, a.a.O., S. 108 ff. und 115 ff.).
Nach allgemeiner Auffassung ist die polizeirechtliche Haftung durch ein zus�tzliches Kriterium einzuschr�nken: In der deutschen Lehre und Rechtsprechung wird vielfach die Unmittelbarkeit der Verursachung als haftungsbegrenzendes Erfordernis bezeichnet. Danach kommen als polizeirechtlich erhebliche Ursachen nur solche Handlungen in Betracht, die bereits selbst die Grenze zur Gefahr �berschritten haben. Nur derjenige BGE 102 Ib 203 S. 208ist polizeirechtlich St�rer, dessen Verhalten schon selbst unmittelbar die Gefahr gesetzt hat; entferntere, lediglich mittelbare Verursachungen scheiden also aus (DREWS-WACKE a.a.O. S. 223). H.J. WOLFF (a.a.O. S. 62) schl�gt vor, auf die Polizeiwidrigkeit der Erfolgsverursachung abzustellen; wesentliche Ursachen sind danach diejenigen Tatsachen, welche als solche die Gefahr oder St�rung in rechtlich missbilligter Weise herbeigef�hrt haben.
4. a) Im vorliegenden Fall ist - wie die Strafuntersuchung ergeben hat - die Verschmutzung des Grundwassers darauf zur�ckzuf�hren, dass Verbindungsleitungen der Tankanlage der Beschwerdef�hrerin verrostet waren und undichte Stellen aufwiesen. Als Eigent�merin der mangelhaften, polizeiwidrigen Tankanlage ist die Beschwerdef�hrerin als Zustandsst�rerin verantwortlich. Auch wenn die M�ngel der Tankanlage von den Organen der Beschwerdef�hrerin nicht erkannt worden sein sollten, so w�re auf Grund des tats�chlichen Beherrschungsverh�ltnisses �ber die polizeiwidrige Einrichtung die Zustandshaftung gegeben.
b) Nach dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrates soll die Beschwerdef�hrerin auch als Verhaltensst�rerin haftbar sein, weil die Anlage ungen�gend kontrolliert bzw. unterhalten worden sei.
Aus den Akten ergeben sich einige Hinweise, die vermuten lassen, dass die Gefahr von Lecksch�den m�glicherweise f�r die zust�ndigen Angestellten der Beschwerdef�hrerin erkennbar war und nicht nur durch eine fachm�nnische Tankrevision festgestellt werden konnte. Der Vorwurf der Verhaltensst�rungen durch fahrl�ssige oder vors�tzliche Unterlassung wird im Entscheid des Regierungsrates nicht n�her begr�ndet. Um das Ausmass der Verantwortung der Beschwerdef�hrerin festzulegen, muss jedoch abgekl�rt werden, ob die Gefahr von �lverlusten - etwa wegen des Zustandes sichtbarer Leitungen (starker Rost) oder wegen des Auftretens von Wasser im Heiz�l - erkannt wurde oder h�tte erkannt werden sollen.
c) Ausser der Beschwerdef�hrerin als Zustands- und eventuell als Verhaltensst�rerin kommt - nach dem bisherigen Ergebnis des Strafverfahrens - als weiterer St�rer Ernst Hofer in Frage, der als Equipenchef der Firma Forster am 5. Dezember 1972 eine Tankrevision der Anlage durchf�hrte und dem zur Last gelegt wird, er habe wegen ungen�gender BGE 102 Ib 203 S. 209Kontrollen den damals bereits vorhandenen polizeiwidrigen Zustand der von Rost angefressenen Verbindungsleitung nicht erkannt. Wenn die Tankrevision tats�chlich mangelhaft durchgef�hrt wurde, so stellt sich auch die Frage der Haftung der Tankrevisionsfirma.
5. a) Der Regierungsrat schliesst im angefochtenen Entscheid keineswegs aus, dass neben der Beschwerdef�hrerin noch andere nat�rliche oder juristische Personen als Verursacher der Gew�sserverschmutzung in Frage kommen k�nnten. Der Gemeinderat Littau erkl�rt in der Vernehmlassung, f�r den weitern Schaden werde in erster Linie die Tankrevisionsfirma Forster AG belangt werden; aber bis zum Zeitpunkt der Rechnungsstellung an die Beschwerdef�hrerin sei kein anderer Verursacher mit gen�gender Sicherheit bekannt gewesen.
Der angefochtene Entscheid beruht auf der Auffassung, dass bei einer Mehrheit von St�rern die Beh�rde sich zwar nicht nach freier Wahl an irgendeinen Verantwortlichen halten k�nne (in diesem Sinne BGE 94 I 411 E. 5d), aber doch die M�glichkeit habe, nach pflichtgem�ssem Ermessen einen der St�rer mit der vollen Zahlungspflicht zu belasten und ihm die Auseinandersetzung mit andern Verantwortlichen zu �berlassen (�hnlich RR Aargau in ZBl 1976 S. 34 f.).
b) URS GUENG hat in kritischer Auseinandersetzung mit BGE 94 I 411 Regeln �ber die St�rerauswahl bei Haftungskonkurrenz zu entwickeln versucht ("Zur Haftungskonkurrenz im Polizeirecht" in ZBl 1973 S. 257 ff. insbesondere 270 f.). Er hat mit Recht darauf hingewiesen, dass die zivilrechtliche Haftungssolidarit�t dem Gesch�digten f�r einen m�glichst umfassenden Ausgleich der erlittenen Einbusse Gew�hr bieten wolle, w�hrend im Polizeirecht f�r die L�sung der Konkurrenzfrage nicht die m�glichst einfache und rasche Deckung finanzieller Anspr�che des Gemeinwesens ausschlaggebend sein k�nne. Ob die von Gueng in Anlehnung an die deutsche Lehre entwickelten Auswahlregeln den praktischen Erfordernissen gen�gen, wenn es darum geht, den zur Behebung der St�rung Verpflichteten rasch zu bestimmen, kann hier offen bleiben. Auf jeden Fall verdient die von Gueng vorgebrachte Kritik der bisherigen Praxis Beachtung, soweit sie sich auf die Verteilung der Kosten einer antizipierten Ersatzvornahme bezieht.BGE 102 Ib 203 S. 210
Trifft die zust�ndige Beh�rde von vornherein selber oder durch Dritte die zur Behebung des polizeiwidrigen Zustandes erforderlichen Massnahmen, weil nach der Art dieser Massnahmen deren fachgem�sse Durchf�hrung von keinem der St�rer erwartet und verlangt werden kann, dann reduziert sich das Problem der Haftungskonkurrenz auf die nachtr�gliche Kostenbelastung. Es besteht kein haltbarer Grund, in diesem Fall nur einen der in Frage kommenden Verursacher zur Zahlung der Kosten zu verpflichten und ihm die Auseinandersetzung mit den �brigen Beteiligten zu �berlassen (GUENG, a.a.O., S. 273 f.). Weder ein Rechtssatz noch eine stichhaltige theoretische �berlegung zwingen zum Schluss, die Bestimmung der Kostenersatzpflicht bei antizipierter Ersatzvornahme habe nach den genau gleichen Regeln zu erfolgen, wie die Wahl des zur Behebung des polizeiwidrigen Zustandes verpflichteten St�rers. F�r die Regelung der Kostenpflicht bei antizipierter Ersatzvornahme gebietet pflichtgem�sses Ermessen eine Kostenverlegung, welche im Rahmen des M�glichen nach den allgemeinen Prinzipien des Haftpflichtrechts den subjektiven und objektiven Anteilen an der Verursachung entspricht (BGE 101 Ib 417 ff. E. 6).
c) Im vorliegenden Fall haben Gemeinderat und Regierungsrat es unterlassen, die m�glichen Verursachungsanteile genauer abzukl�ren und eine gerechte Aufteilung der Kostenpflicht zwischen den festgestellten Verursachern vorzunehmen. Eine solche Bestimmung der Verursachungsquoten mag in manchen F�llen recht schwierig sein. Es besteht aber kein Grund, die zust�ndige Beh�rde von dieser Aufgabe zu entlasten und die schematische �berw�lzung der Kosten auf einen einzelnen von mehreren Verursachern zu gestatten. Art. 8 GSchG schafft keine solche "Solidarhaft" unter verschiedenen Verursachern. Aus dieser Bestimmung kann auch nicht das Recht abgeleitet werden, die bis zur Eruierung weiterer Verursacher aufgelaufenen Kosten von Abwehrmassnahmen dem zuerst bekannten Zustandsst�rer - dem Eigent�mer der mangelhaften Anlage - zu �berbinden und allf�llige weitere Verursacher erst zur Tragung sp�ter entstehender Kosten zu verpflichten, wie der Gemeinderat Littau dies offenbar vorgesehen hat. Die Kosten von Massnahmen sind vielmehr nach m�glichst genauer Abkl�rung des Hergangs auf die verschiedenen Verursacher nach analogen Grunds�tzen zu verteilen, BGE 102 Ib 203 S. 211wie sie f�r das Innenverh�ltnis (Regress zwischen mehreren Ersatzpflichtigen) im privaten Haftpflichtrecht gelten (vgl. OFTINGER, Schweiz. Haftpflichtrecht I, 4. Aufl. S. 348 ff.); dabei d�rfte in der Regel der schuldhafte Verhaltensst�rer in erster Linie zu belangen und der schuldlose Zustandsst�rer in letzter Linie heranzuziehen sein. Auch wenn einer von mehreren Verursachern Zustands- und Verhaltensst�rer zugleich sein sollte, so hat diese doppelte Begr�ndung seiner Haftung nicht eo ipso seine ausschliessliche Pflicht zur Tragung aller Kosten zur Folge; die andern St�rer k�nnen im Rahmen ihrer Verursachungsanteile ebenfalls zur Kostentragung herangezogen werden.
Indem der Regierungsrat die Beschwerdef�hrerin allein zur Zahlung des vollen Betrages der bis zum Tag der erstinstanzlichen Verf�gung aufgelaufenen Kosten verpflichtete, obschon zumindest die mangelhafte Tankrevision als weitere, nicht von der Beschwerdef�hrerin zu vertretende Ursache in Frage kommt, hat er Art. 8 GSchG verletzt. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben, und die Akten sind zu neuer Pr�fung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen. Art. 8 GSchG erlaubt nicht ein den Staat oder die Gemeinde beg�nstigendes summarisches Verfahren, sondern verlangt eine differenzierte Feststellung der Verursachungsanteile.
6. Ob die einzelnen Posten der Kostenrechnung sachlich begr�ndet sind, ist hier nicht zu untersuchen. Selbstverst�ndlich hat die mit derartigen Kosten belastete Partei das Recht, spezifizierte Angaben zu verlangen und die Notwendigkeit der getroffenen Massnahmen allenfalls zu bestreiten. Bei der �berpr�fung der Zweckm�ssigkeit der unter dem Druck der Verh�ltnisse kurzfristig angeordneten Massnahmen werden obere Verwaltungsbeh�rden und Verwaltungsgericht in der Regel eher zur�ckhaltend sein; nur offensichtlich unn�tige, leichtfertig gemachte Aufwendungen sind aus der Kostenberechnung zu streichen.
Es d�rfte angezeigt sein, die beanstandeten Positionen der Kostenrechnung vor Erlass einer neuen Verf�gung gem�ss Art. 8 GSchG in einer m�ndlichen Verhandlung unter Beizug von Fachleuten zu kl�ren. Die zum Teil recht pauschale Rechnungsstellung legt dieses Vorgehen nahe.BGE 102 Ib 203 S. 212
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 23. Mai 1975 wird aufgehoben. Die Sache wird zur weiteren Abkl�rung und zu neuem Entscheid im Sinne der Erw�gungen an den Regierungsrat zur�ckgewiesen.
94 I 411,
91 I 144,
87 I 113 suite... ,
90 I 4,
91 I 302,
101 IB 417
art. 8 LPEP

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