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Timestamp: 2016-10-23 20:18:52+00:00

Document:
[2011] 3 RCS 134
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33556
Référence : Canada (Procureur général) c. PHS Community Services
Society, 2011 CSC 44, [2011] 3
R.C.S. 134
général du Canada et Ministre de la Santé du Canada
/ Intimés au pourvoi incident
Community Services Society, Dean Edward Wilson, Shelly Tomic et
Network of Drug Users (VANDU)
/ Appelant au pourvoi incident
général du Québec, Dr. Peter AIDS Foundation, Vancouver
Coastal Health Authority, Association canadienne des libertés civiles,
juridique canadien VIH/sida, International Harm Reduction Association,
Montréal, Association des infirmières et infirmiers du Canada, Association
des infirmières et infirmiers autorisés de l’Ontario, Association
of Registered Nurses of British Columbia, Association canadienne
santé publique, Association médicale canadienne, Association
des libertés civiles de la Colombie-Britannique, British
Columbia Nurses’ Union et REAL Women of Canada
La juge en chef McLachlin (avec l’accord
des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et
Canada (Procureur général) c. PHS Community
Services Society, 2011 CSC 44,
[2011] 3 R.C.S. 134
Procureur général du Canada et ministre de
la Santé du Canada Appelants/Intimés au pourvoi incident
PHS Community Services Society, Dean Edward Wilson, Shelly Tomic et Procureur
général de la Colombie‑Britannique Intimés
Users (VANDU) Intimé/Appelant
Procureur général du Québec, Dr. Peter AIDS Foundation, Vancouver Coastal Health Authority, Association canadienne des libertés
civiles, Réseau juridique canadien VIH/sida, International Harm Reduction
CACTUS Montréal, Association des infirmières et
infirmiers du Canada, Association des infirmières et
infirmiers autorisés de l’Ontario, Association of Registered Nurses of
British Columbia, Association canadienne de santé
publique, Association médicale canadienne, Association des libertés civiles de la
Colombie‑Britannique, British
Columbia Nurses’ Union et REAL Women of Canada Intervenants
Répertorié : Canada (Procureur
général) c. PHS Community
Droit constitutionnel — Partage des compétences
— Droit criminel — Centre d’injection supervisée — Articles 4(1) et 5(1)
de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances
(« Loi ») interdisant la possession et le trafic de drogues illégales
sous réserve d’une exemption accordée par le ministre fédéral de la Santé —
Clinique gérant un centre d’injection supervisée grâce à une exemption
ministérielle obtenue en vertu de l’art. 56 de la Loi — Révocation subséquente
de l’exemption par le ministre — Compte tenu du partage des compétences, la
clinique est‑elle, à titre d’établissement de santé, exemptée de
l’application de la Loi adoptée dans l’exercice de la compétence fédérale en
matière criminelle? — Loi réglementant certaines drogues et autres substances,
L.C. 1996, ch. 19 , art. 4(1) , 5(1) , 56 — Loi constitutionnelle de
1867 , art. 91(27) , 92(7) , 92(13) , 92(16) .
Droit constitutionnel — Charte des droits —
Droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne — Centre
d’injection supervisée — Articles 4(1) et 5(1) de la Loi réglementant certaines
drogues et autres substances interdisant la possession et le trafic de drogues
illégales sous réserve d’une exemption accordée par le ministre fédéral de la
Santé — Clinique gérant un centre d’injection supervisée grâce à une exemption
ministérielle obtenue en vertu de l’art. 56 de la Loi — Révocation
subséquente de l’exemption par le ministre — Les articles 4(1) et 5(1) de la
Loi enfreignent‑ils les droits à la vie, à la liberté et à la sécurité de
la personne? — La révocation de l’exemption par le ministre est-elle conforme
aux principes de justice fondamentale? — Loi réglementant certaines drogues et
autres substances, L.C. 1996, ch. 19 , art. 4(1) , 5(1) , 56 — Charte canadienne
des droits et libertés , art. 1 , 7 .
Réparations — Centre d’injection supervisée — Articles 4(1) et 5(1) de la Loi
réglementant certaines drogues et autres substances interdisant la possession
et le trafic de drogues illégales sous réserve d’une exemption accordée par le
ministre fédéral de la Santé en vertu de l’art. 56 de la Loi — Clinique
gérant un centre d’injection supervisée grâce à une exemption ministérielle —
Révocation subséquente de l’exemption par le ministre — Réparation convenable —
Charte canadienne des droits et libertés , art. 24(1) .
Au début des années 90, la consommation de
drogues injectables a atteint un point critique dans le quartier Downtown
Eastside (« DTES ») de Vancouver. Une épidémie de VIH/sida et
d’hépatite C a suivi peu après et un état d’urgence en santé publique a été
déclaré en septembre 1997. Les organismes de santé ont reconnu la nécessité de
trouver des solutions novatrices pour répondre aux besoins de la population du
quartier DTES, une population marginalisée souffrant de problèmes complexes de
santé mentale, physique et émotionnelle. Après plusieurs années de recherche,
de planification et de collaboration intergouvernementale, les autorités ont
proposé un programme de soins aux toxicomanes qui les aiderait à chaque étape
du traitement de leur maladie, et non simplement à l’étape ultime où ils
renoncent définitivement aux drogues. Ces propositions incluaient des
installations de consommation supervisée qui, bien que controversées en
Amérique du Nord, se sont avérées utiles dans le traitement des problèmes de
santé liés à la consommation de drogues injectables en Europe et en Australie.
Un centre d’injection supervisée
ne pouvait fonctionner sans obtenir une exemption le soustrayant aux
interdictions de possession et de trafic de substances désignées en vertu de
l’art. 56 de la Loi, qui confère au ministre de la Santé le pouvoir
discrétionnaire d’accorder une exemption pour des raisons scientifiques ou
médicales. Insite a obtenu une exemption conditionnelle en septembre 2003 et a
ouvert ses portes quelques jours plus tard. Ce premier centre d’injection
supervisée approuvé par un gouvernement en Amérique du Nord fonctionne depuis
de façon continue. Il s’agit d’un établissement de santé soumis à des règles
strictes, dont le personnel est assujetti à des politiques et procédures
rigoureuses. Il ne fournit aucune drogue à ses clients, qui sont tenus de
s’inscrire et de signer une renonciation et sont suivis de près pendant et
après l’injection. Il renseigne ses clients sur les soins de santé, leur offre
du counseling et les oriente vers différents services ou vers un centre de
désintoxication sur demande situé sur les lieux. Cette expérience a réussi. Insite a sauvé des vies et a eu un effet bénéfique sur la santé, sans provoquer
une hausse des méfaits liés à la consommation de drogues et de la criminalité
dans les environs. Il reçoit l’appui de la police de Vancouver, ainsi que des
gouvernements municipal et provincial.
En 2008, une nouvelle exemption a
été demandée officiellement avant l’expiration de l’exemption initiale. Le
ministre avait accordé deux prolongations temporaires de l’exemption en 2006 et
2007, mais il a indiqué qu’il avait décidé de rejeter la demande. Lorsque
l’expiration de ces prolongations est devenue imminente, l’action à l’origine
du pourvoi a été intentée en vue de sauver Insite.
Le juge de première instance a conclu que
l’application des par. 4(1) et 5(1) de la Loi portait atteinte aux
droits des plaignants protégés par l’art. 7 de la Charte . Il a accordé
à Insite une exemption constitutionnelle le soustrayant à l’application des
lois fédérales antidrogue pour lui permettre de poursuivre ses activités. La
Cour d’appel a rejeté l’appel et statué que la doctrine de l’exclusivité des
compétences trouvait application.
Le pourvoi et le pourvoi
incident sont rejetés. Il est ordonné au ministre de la Santé d’accorder sur‑le‑champ
à Insite l’exemption prévue à l’art. 56 de la Loi. Les interdictions criminelles de
possession et de trafic établies par la Loi sont valides sur le plan
constitutionnel et, du point de vue du partage des compétences, elles sont
applicables à Insite. Premièrement, compte tenu de leur caractère véritable,
les dispositions contestées de la Loi constituent un exercice valide de
la compétence fédérale en matière criminelle. Le fait qu’elles ont pour effet
accessoire de réglementer des établissements de santé provinciaux n’en emporte
pas l’inconstitutionnalité. Deuxièmement, les programmes provinciaux conçus
dans l’intérêt public ne sont pas, de ce fait, soustraits à l’application d’une
loi en matière criminelle, à moins que celle‑ci ne contienne expressément
ou implicitement pareille limite. La Loi n’en contient pas. Troisièmement, la doctrine de l’exclusivité des compétences ne trouve pas
application. Les décisions relatives aux traitements offerts par des
établissements de santé provinciaux ne font pas partie du contenu essentiel
protégé du pouvoir conféré aux provinces en matière de santé et ne sont donc
pas à l’abri d’une ingérence fédérale. De plus, la doctrine de l’exclusivité
des compétences a une portée limitée, et le principe des compartiments étanches
fixes sur lequel elle repose va à contre‑courant de l’évolution de
l’interprétation constitutionnelle canadienne, qui tend vers les notions plus
souples du double aspect et du fédéralisme coopératif. L’appliquer en l’espèce
perturberait les compétences bien établies et créerait de l’incertitude quant
aux nouvelles. Enfin, comme il est admis que, sans
immunité constitutionnelle, les activités d’Insite sont assujetties à la loi
fédérale et celle‑ci a préséance sur la législation et les politiques
provinciales incompatibles, il n’est pas nécessaire de déterminer si la doctrine de la prépondérance s’applique.
Le rejet de l’argumentation des demandeurs fondée sur le
partage des compétences ne compromet pas l’issue de leur allégation que la Loi
porte atteinte à leurs droits garantis par l’art. 7 de la Charte . Il n’y a aucune contradiction entre affirmer qu’une loi fédérale a été
validement adoptée en vertu de l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de
1867 et prétendre que cette même loi, par son objet ou ses effets, prive
des personnes de leurs droits garantis par la Charte .
Bien que le par. 4(1) de la Loi
mette en jeu les droits que l’art. 7 de la Charte garantit aux
demandeurs et aux autres personnes qui se trouvent dans la même situation, il
est conforme aux principes de justice fondamentale, parce que le ministre a le
pouvoir d’accorder des exemptions de l’application du par. 4(1) . Le
paragraphe 4(1) met directement en jeu le droit à la liberté des
professionnels de la santé qui offrent les services de supervision aux clients
d’Insite compte tenu des peines d’emprisonnement prévues aux par. 4(3) à
4(6) de la Loi. Ce paragraphe met également directement en jeu les
droits à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne des clients
d’Insite. Pour pouvoir bénéficier des services offerts par Insite, qui protègent
leur vie et leur santé, les clients doivent être autorisés à posséder des
drogues sur place. Interdire la possession en général met en jeu les droits à
la liberté des toxicomanes; leur interdire la possession de drogues dans
l’enceinte d’Insite met en jeu leurs droits à la vie et à la sécurité de leur
personne. Néanmoins, comme l’art. 56 confère au ministre un vaste pouvoir
discrétionnaire d’accorder des exemptions de l’application de la Loi
« [s]’il estime que des raisons médicales, scientifiques ou d’intérêt
public le justifient », le par. 4(1) ne contrevient pas à
l’art. 7 . La possibilité d’accorder des exemptions sert de soupape
empêchant l’application de la Loi dans les cas où son application serait
arbitraire, ses effets exagérément disproportionnés ou sa portée excessive.
Compte tenu des faits,
l’interdiction de trafic établie au par. 5(1) de la Loi ne
restreint pas les droits à la vie et à la sécurité de la personne des
demandeurs protégés par l’art. 7 , parce qu’aucune accusation de trafic ne
pourrait être portée contre le personnel d’Insite qui se livre aux activités du
La discrétion laissée au ministre
de la Santé n’est pas absolue : comme c’est toujours le cas de l’exercice
d’un pouvoir discrétionnaire, les décisions du ministre doivent respecter la Charte . Si la décision du ministre occasionne une application de la Loi qui
restreint les droits garantis par l’art. 7 d’une manière qui contrevient à
la Charte , l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre est
inconstitutionnel. Dans les circonstances particulières de l’espèce, la Cour
doit déterminer si la décision du ministre a porté atteinte aux droits des
demandeurs protégés par la Charte . La Cour est dûment saisie de cette
question et la justice commande qu’elle l’examine.
Rien ne permet de conclure que
l’atteinte aux droits des demandeurs résulte d’un choix personnel et non de la
conduite de l’État. La capacité de faire certains choix ne réfute pas les
conclusions du juge de première instance selon lesquelles la dépendance est une
maladie caractérisée principalement par le manque de contrôle de la personne
qui en souffre sur la consommation de la substance dont elle est dépendante. De plus, la moralité de l’activité réglementée n’est pas pertinente au stade
initial qui consiste à déterminer si la loi met en jeu un droit garanti par
l’art. 7 . Enfin, la question de la consommation de drogues illégales et
de la dépendance à celles‑ci est une question complexe qui suscite
diverses réactions sur les plans social, politique, scientifique et moral. Bien que ce soit aux gouvernements compétents, et non à la Cour, qu’il
revient d’élaborer des politiques en matière criminelle et en matière de santé,
lorsqu’une politique se traduit par une mesure législative ou un acte de
l’État, cette mesure législative ou cet acte peut faire l’objet d’un examen
fondé sur la Charte . Il ne s’agit pas de savoir lesquels des programmes
de réduction des méfaits ou de ceux fondés sur l’abstinence constituent le
meilleur moyen de résoudre le problème de la consommation de drogues illégales,
mais de savoir si le Canada a restreint les droits des demandeurs d’une manière
qui contrevient à la Charte . Le refus du ministre d’accorder à
Insite l’exemption prévue à l’art. 56 mettait en jeu les droits garantis
aux demandeurs par l’art. 7 et ne respectait pas les principes de justice
fondamentale. Le ministre de la Santé doit être tenu pour avoir rendu une
décision quant à l’octroi d’une exemption, car il a examiné la demande qui lui
a été présentée et il a décidé de ne pas l’accorder. N’eût été l’ordonnance
intérimaire du juge de première instance, la décision du ministre aurait eu
pour effet d’empêcher les consommateurs de drogues injectables d’avoir accès
aux services de santé offerts par Insite, ce qui aurait mis leur santé, et en
fait leur vie en danger. Elle met donc en jeu et restreint leurs droits
garantis par l’art. 7 . Compte tenu des renseignements dont disposait le
ministre, cette restriction de leurs droits n’est pas conforme aux principes de
justice fondamentale. Elle est arbitraire; quel que soit le critère utilisé
pour l’apprécier, car elle va à l’encontre des objectifs mêmes de la Loi,
soit la protection de la santé et de la sécurité publiques. Elle est aussi
exagérément disproportionnée : au cours de ses huit années d’activités, il
est démontré qu’Insite a sauvé des vies, sans avoir aucune incidence négative
observable sur les objectifs du Canada en matière de sécurité et de santé
publiques. Le fait de priver la population qu’Insite dessert des services
qu’il offre et l’augmentation corrélative du risque de décès et de maladie pour
les consommateurs de drogues injectables sont exagérément disproportionnés par
rapport aux avantages que le Canada pourrait tirer d’une position uniforme sur
la possession de stupéfiants.
nécessaire de procéder à l’analyse exigée par l’article premier, une question
qui n’a pas été plaidée, aucune justification ne pourrait être démontrée. Les
objets de la Loi sont la protection et la promotion de la santé et de la
sécurité publiques. Le refus du ministre d’accorder l’exemption n’a aucun lien avec ces
objectifs, de sorte qu’ils ne peuvent justifier la restriction des droits des
demandeurs protégés par l’art. 7 .
Étant donné que la violation
subsiste toujours et qu’il est question d’une décision de l’État, le
par. 24(1) permet au tribunal de concevoir une réparation convenable. Dans les circonstances particulières de l’espèce, une ordonnance de la nature
d’un mandamus est justifiée. Il est ordonné au ministre d’accorder sur‑le‑champ
à Insite l’exemption prévue à l’art. 56 de la Loi. Une réparation
qui consisterait à déclarer que le ministre a commis une erreur en refusant
l’exemption serait inadéquate, compte tenu de la gravité de la violation et des
graves conséquences pouvant découler de l’expiration de l’exemption
constitutionnelle dont Insite bénéficie actuellement, et une exemption
constitutionnelle permanente n’est pas non plus convenable, pour plusieurs
Lorsqu’il examinera les demandes
d’exemption futures, le ministre devra exercer sa discrétion conformément aux
limites imposées par la loi et par la Charte , en tentant d’établir un juste équilibre entre les objectifs de santé et de
sécurité publiques. Suivant
la Charte , le ministre doit se demander si le
refus d’une exemption porterait atteinte aux droits à la vie et à la sécurité
des personnes autrement qu’en conformité avec les principes de justice
fondamentale. Dans les cas où, comme en l’espèce, l’existence d’un site
d’injection supervisée diminuera le risque de décès et de maladie et où il
n’existe guère, sinon aucune preuve qu’elle aura une incidence négative sur la
sécurité publique, le ministre devrait en règle générale accorder une exemption.
Le dossier ne contient pas les
éléments voulus pour étayer le pourvoi incident de VANDU, qui conteste
l’application de l’interdiction de possession à tous les toxicomanes.
Distinction d’avec l’arrêt : R. c. Parker (2000), 188 D.L.R.
(4th) 385; arrêts mentionnés : Banque canadienne
de l’Ouest c. Alberta,
2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique
(Securities Commission), 2000 CSC 21, [2000] 1 R.C.S. 494; R. c. Malmo‑Levine,
2003 CSC 74, [2003] 3 R.C.S. 571; Procureur général du Canada c. Law Society
of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Garland c. Consumers’ Gas Co.,
2004 CSC 25, [2004] 1 R.C.S. 629; Bell Canada c. Québec (Commission de la
santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Québec (Procureur
général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2
R.C.S. 536; Derrickson c. Derrickson, [1986] 1 R.C.S. 285; Parents
naturels c. Superintendent of Child Welfare, [1976] 2 R.C.S. 751; R. c.
Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30; Morgentaler c. La Reine, [1976] 1
R.C.S. 616; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; New Brunswick
Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée
législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Chaoulli c. Québec (Procureur
général), 2005 CSC 35, [2005] 1 R.C.S. 791; Rodriguez c. Colombie‑Britannique
(Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519; R. c. York, 2005 BCCA 74,
193 C.C.C. (3d) 331; R. c. Spooner (1954), 109 C.C.C. 57; R. c. Hess
(No. 1) (1948), 94 C.C.C. 48; R. c. Ormerod, [1969] 4 C.C.C. 3;
Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002
CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse
(Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3; R. c. 974649
Ontario Inc., 2001 CSC 81, [2001] 3 R.C.S. 575; R. c. Ferguson, 2008
CSC 6, [2008] 1 R.C.S. 96.
Charte canadienne des droits et libertés ,
art. 1 , 7 , 24(1) .
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46 ,
art. 4(3) .
Loi constitutionnelle de 1867 ,
art. 91(27) , 92(7) , (13) , (16) .
Loi constitutionnelle de 1982 ,
Loi réglementant certaines drogues et autres substances, L.C. 1996, ch. 19 , art. 4(1) , (3) à (6) , 5(1) , 10(1) ,
55 , 56 .
Canada. Chambre des communes. Témoignages du Comité permanent
de la santé, no 032, 2e sess., 39e
lég., 29 mai 2008 (en ligne :
http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=3529880&Mode=1&Parl=39&Ses=2&Language=F).
Canada. Santé Canada. INSITE de Vancouver et autres sites
d’injection supervisés : Observations tirées de la recherche — Rapport
final du Comité consultatif d’experts sur la recherche sur les sites
d’injection supervisés, 1er mars 2008 (en ligne :
http://www.hc-sc.gc.ca/ahc‑asc/pubs/_sites‑lieux/insite/index-fra.php).
et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique
(les juges Rowles, Huddart et D. Smith), 2010 BCCA 15, 100 B.C.L.R. (4th)
269, 314 D.L.R. (4th) 209, 250 C.C.C. (3d) 443, 207 C.R.R. (2d) 232, [2010] 2
W.W.R. 575, 281 B.C.A.C. 161, 475 W.A.C. 161, [2010] B.C.J. No. 57 (QL),
2010 CarswellBC 50, qui a confirmé les décisions du juge Pitfield, 2008 BCSC
661, 85 B.C.L.R. (4th) 89, 293 D.L.R. (4th) 392, 173 C.R.R. (2d) 82, [2009] 3
W.W.R. 450, [2008] B.C.J. No. 951 (QL), 2008 CarswellBC 1043, et 2008 BCSC
1453, 91 B.C.L.R. (4th) 389, 302 D.L.R. (4th) 740, [2009] 3 W.W.R. 494, [2008]
B.C.J. No. 2057 (QL), 2008 CarswellBC 2300. Pourvoi et pourvoi incident
Frater et W. Paul Riley, pour les appelants/intimés au
pourvoi incident.
Arvay, c.r., Monique
Pongracic‑Speier, Scott E. Bernstein et Jeffrey W. Beedell, pour les intimés PHS Community
Services Society, Dean Edward Wilson et Shelly Tomic.
Jones et Karrie Wolfe, pour l’intimé le procureur
général de la Colombie‑Britannique.
Conroy, c.r., et Stephen
J. Mulhall, c.r., pour l’intimé/appelant au pourvoi incident.
Hugo Jean, pour l’intervenant le
procureur général du Québec.
Nathanson et
Brook Greenberg, pour l’intervenante
Dr. Peter AIDS Foundation.
Tucker, pour
l’intervenante Vancouver Coastal Health Authority.
Monahan et Antonio Di Domenico, pour l’intervenante
l’Association canadienne des libertés civiles.
Feder, Angela M. Juba et Louis Letellier de St‑Just, pour les intervenants le
Réseau juridique canadien VIH/sida, International Harm Reduction Association et
CACTUS Montréal.
Rahool P.
Agarwal, John M. Picone et Michael Kotrly, pour les intervenantes
l’Association des infirmières et infirmiers du Canada, l’Association des
infirmières et infirmiers autorisés de l’Ontario et Association of Registered
Nurses of British Columbia.
Owen M. Rees et Fredrick Schumann, pour l’intervenante
l’Association canadienne de santé publique.
Pratte, Nadia Effendi et Jean Nelson, pour l’intervenante
l’Association médicale canadienne.
Ryan D. W.
Dalziel et Thomas J. Moran, pour l’intervenante
l’Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique.
Marjorie Brown, pour l’intervenante British
Columbia Nurses’ Union.
pour l’intervenante REAL Women of Canada.
française du jugement de la Cour rendu par
[1] La Juge en chef — Depuis 2003, le
centre d’injection supervisée Insite offre des services médicaux aux
consommateurs de drogues intraveineuses dans le quartier Downtown Eastside
(« DTES ») de Vancouver. Les administrations locale, provinciale et
fédérale se sont unies pour établir les balises juridiques d’un centre
sécuritaire où les clients pourraient s’injecter des drogues sous la
supervision de professionnels de la santé sans craindre d’être arrêtés et
poursuivis. Nombreux sont ceux qui ont applaudi à cette initiative, dont ils
croyaient en l’efficacité pour endiguer la propagation catastrophique de
maladies infectieuses comme le VIH/sida et l’hépatite C et réduire le taux
élevé de mortalité par surdose dans le quartier DTES.
[2] En 2008, le
gouvernement fédéral a refusé de reconduire l’exemption qui soustrayait Insite
à l’application des dispositions criminelles de la Loi réglementant
certaines drogues et autres substances, L.C. 1996, ch. 19 (« Loi »). Devant la possibilité qu’Insite doive fermer
boutique, les demandeurs ont intenté une action dans le but d’obtenir un
jugement déclaratoire statuant que la Loi est inapplicable à Insite et
que son application à Insite viole les droits que leur garantit l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés ou, subsidiairement, que
le refus du ministre de la Santé de reconduire l’exemption a porté atteinte à
leurs droits protégés par l’art. 7 . [3] La question soulevée
dans le présent pourvoi est de savoir si Insite échappe à l’application des
lois fédérales en matière criminelle qui interdisent la possession et le trafic
de substances désignées, soit parce qu’il s’agit d’un établissement de santé
ressortissant à la compétence exclusive de la province, soit parce que
l’application de ces lois enfreindrait la Charte . Pour les motifs qui
suivent, nous concluons que la Loi est applicable à Insite et que le
régime qu’elle établit est conforme à la Charte . Toutefois, le refus du
ministre de la Santé du Canada de reconduire l’exemption prévue à
l’art. 56 de la Loi enfreint l’art. 7 de la Charte et
ne peut se justifier au sens de l’article premier. En conséquence, nous
ordonnons au ministre de reconduire l’exemption d’Insite et nous rejetons
l’appel. I. Introduction et contexte
[4] Le quartier DTES de
Vancouver abrite des personnes parmi les plus démunies et les plus vulnérables
au pays. Il compte 4 600 consommateurs de drogues intraveineuses, soit
près de la moitié de tous les consommateurs de drogues intraveineuses de la
ville. Cette proportion n’a aucune commune mesure avec la taille réelle du
quartier, un très petit secteur qui ne compte que quelques pâtés de maisons
dans chaque direction à partir de l’intersection des rues Main et Hastings.
[5] La concentration de
consommateurs de drogues intraveineuses dans ce secteur de la ville est due à
plus d’un facteur, dont la présence de plusieurs maisons de chambres, la
désinstitutionnalisation des personnes atteintes de maladie mentale, l’effet
des politiques antidrogue appliquées au cours des ans et la disponibilité de
stupéfiants illicites dans la rue.
[6] Dans le quartier DTES,
le problème de la consommation de drogues injectables s’étale au grand jour. À
n’importe quelle heure, on peut assister à des achats de drogue sur le parvis
même du Carnegie Community Centre, un édifice historique situé à l’angle des
rues Main et Hastings. À quelques pas de là, dans des ruelles, des toxicomanes
se font un garrot pour trouver une veine dans laquelle s’injecter de l’héroïne
et de la cocaïne, ou encore fument du crack dans des pipes de verre.
[7] Les résidants du
quartier DTES qui consomment des drogues intraveineuses sont d’origines
diverses et leur histoire personnelle diffère, mais ils possèdent souvent
certains traits communs. Nombre d’entre eux ont subi dans leur enfance des
agressions physiques et sexuelles, ont des antécédents familiaux de
toxicomanie, ont été exposés très tôt à des drogues dures et souffrent d’une
maladie mentale. De nombreux consommateurs de drogues intraveineuses de ce
quartier sont héroïnomanes depuis plusieurs décennies et ont entamé des
programmes de désintoxication à plusieurs reprises. Beaucoup sont
polytoxicomanes et souffrent d’alcoolisme. Certains sont réduits à faire le
trottoir pour financer leurs dépendances. Il devrait ressortir clairement de
ces données que ces personnes ne consomment pas à des fins récréatives :
elles souffrent de dépendance. Leur consommation de drogues injectables est à
la fois l’effet et la cause d’une vie qui représente un combat quotidien.
[8] Bien que le quartier
DTES offre des logements abordables, bien des Canadiens seraient horrifiés des
conditions de vie qui y règnent. C’est l’un des rares endroits de Vancouver où
les personnes les plus démunies, invalides et toxicomanes, peuvent trouver
refuge. Vingt pour cent de la population est sans abri. Une grande proportion
de ceux qui ont un toit logent dans des maisons de chambres insalubres, où la
sécurité, l’intimité et les installations sanitaires se font rares. Souvent,
un immeuble ne compte qu’une seule salle de bains, que tous les locataires
doivent partager. Les maisons de chambres sont fréquemment infestées de
punaises et de rats. On y mène une vie morose.
[9] Un sondage réalisé
auprès d’un millier de résidants toxicomanes du quartier DTES a été présenté
dans un rapport au ministre de la Santé du Canada en 2008 (INSITE de Vancouver et autres sites d’injection supervisés :
Observations tirées de la recherche — Rapport final du Comité
consultatif d’experts sur la recherche sur les sites d’injection supervisés,
1er mars 2008 (en ligne)). Le juge de première instance l’a résumé au
par. 16 de ses motifs (2008 BCSC 661, 85 B.C.L.R. (4th) 89). Voici ce
qu’il a constaté de façon générale :
· En moyenne, les
participants au sondage s’injectent de la drogue depuis 15 ans;
· La majorité (51 %)
s’injecte de l’héroïne et 32 % de la cocaïne;
· 87 % ont le virus
de l’hépatite C (VHC) et 17 % le virus de l’immunodéficience humaine
(VIH); · 18 % sont des
· 20 % sont sans
abri et beaucoup plus vivent dans une maison de chambres;
· 80 % des
participants ont déjà fait de la prison;
· 38 % font commerce
de leur corps;
· 21 % prennent de
· 59 % ont signalé
une surdose non fatale au cours de leur vie.
[10] Par la nature même de
leur dépendance, les consommateurs de drogues injectables mènent une vie
désespérée et dangereuse. Sans compter les dangers que présentent les drogues,
les toxicomanes sont susceptibles de se livrer à une panoplie d’autres
pratiques qui mettent leur vie en danger. Bien que beaucoup de toxicomanes
sachent comment éviter les comportements à risque, l’état de manque ou la
crainte que la police découvre et confisque leur drogue peuvent l’emporter même
sur des habitudes de protection bien ancrées. Les toxicomanes partagent leurs
seringues, se piquent à la hâte dans des ruelles et puisent dans des flaques
d’eau stagnante pour dissoudre leur héroïne avant de se l’injecter dans les
veines. S’ils sont victimes d’une surdose dans ces ruelles, les toxicomanes se
trouvent souvent seuls et loin des services médicaux. Les seringues partagées
peuvent transmettre le VIH et l’hépatite C. L’insalubrité cause des
infections. Le toxicomane qui rate une veine dans sa hâte risque de développer
un abcès. En ne prenant pas le temps nécessaire pour préparer sa dose, il
risque de mal mesurer la quantité de la substance qu’il s’injecte. Il n’est
pas rare pour les consommateurs de drogues injectables de souffrir
d’endocardite ou d’infections dangereuses. Ces risques sont exacerbés par le
fait que ces toxicomanes forment une population marginalisée que les
professionnels de la santé ont toujours eu du mal à rejoindre. [11] Certes, la consommation
de drogues injectables ne constitue pas un problème nouveau à Vancouver, ni
d’ailleurs dans le reste du pays, mais elle a atteint un point critique dans le
quartier DTES au début des années 90. En six ans à peine, le nombre
annuel de décès par surdose à Vancouver a crû de manière exponentielle, passant
de 16 en 1987 à 200 en 1993. En 1996, le médecin‑chef en santé publique
de Vancouver a signalé une augmentation des cas de maladies infectieuses dans
le quartier DTES, notamment des cas de VIH/sida, d’hépatite A, B et C,
d’infections de la peau et d’infections transmises par le sang, d’endocardite
et de septicémie, ainsi qu’une augmentation du nombre de surdoses, fatales ou
non. Dans tous les cas, cette augmentation était reliée à la consommation de
drogues injectables. La même année, le British Columbia Centre for Excellence
in HIV/AIDS a fait état d’une épidémie de VIH/sida dans ce secteur. L’année
suivante, une épidémie d’hépatite C a été signalée. En septembre 1997, un
état d’urgence en santé publique a été déclaré dans le quartier DTES. [12] La décision d’ouvrir un
centre d’injection supervisée est le fruit de plusieurs années de recherche, de
planification et de collaboration intergouvernementale. Cette recherche et
cette planification sont décrites dans l’affidavit de Heather Hay, directrice
des services en matière de toxicomanie, de VIH/sida et de santé des Autochtones
de la Vancouver Coastal Health Authority (« VCHA »). Elle y explique
notamment les mesures prises par les divers organismes gouvernementaux en
réaction à la situation de crise dans le quartier DTES. Dès le départ, les
organismes de santé ont reconnu la nécessité de trouver des solutions
novatrices pour répondre aux besoins de cette population difficile à rejoindre
du quartier DTES.
[13] En 1997, le Vancouver/Richmond
Health Board a adopté le « Vancouver Downtown Eastside HIV/AIDS Action
Plan » qui proposait des stratégies de réduction des méfaits, comme la
création du Vancouver Area Network of Drug Users (VANDU) (« VANDU »),
un organisme d’approche et de soutien par les pairs, ainsi que la mise sur pied
d’un service d’échange de seringues. En 1999, la VCHA a publié un rapport qui
attribuait les problèmes de santé dans le quartier DTES à la consommation de
drogues injectables et recommandait une approche intégrée axée sur la réduction
des méfaits : augmentation des soins primaires, interventions novatrices
de prévention des maladies transmissibles, élaboration d’un programme de services
pour alcooliques et toxicomanes, incluant notamment des stratégies de réduction
des méfaits, et amélioration de l’accès à un logement stable. Suivant ce plan,
de nouvelles cliniques de santé à exigences peu élevées ont ouvert leurs portes
dans le quartier DTES, les services d’échange de seringues et de traitement à
la méthadone ont été augmentés et l’accès aux médicaments antirétroviraux a été
amélioré. [14] En avril 2002, la
province a transféré aux régies régionales de la santé la responsabilité des
services aux toxicomanes et alcooliques adultes, ce qui a permis à la VCHA
d’adopter une démarche intégrée de traitement de la toxicomanie. En septembre
de la même année, la VCHA a proposé, pour Vancouver, un nouveau plan de lutte
contre les dépendances qui s’écartait des programmes traditionnels fondés sur
l’abstinence et établissait des stratégies de réduction des méfaits. Ce plan
prévoyait un programme de soins pour les toxicomanes qui les aiderait à chaque
étape du traitement de leur maladie, et non simplement à l’étape ultime où ils
installations de consommation supervisée. [15] Bien que controversé
sur le plan politique en Amérique du Nord, le concept de site d’injection
supervisée existe ailleurs. L’utilité des centres d’injection supervisée dans
le traitement des problèmes de santé liés à la consommation de drogues
injectables s’est avérée dans d’autres parties du monde. On trouve des centres
d’injection supervisée dans 70 villes de 6 pays d’Europe, ainsi qu’à
Sydney, en Australie. Comme l’existence de tels centres en témoigne, les
autorités en santé publique reconnaissent de plus en plus qu’il n’est pas
possible de résoudre les problèmes de santé des consommateurs de drogues
injectables en les obligeant à choisir de renoncer à la drogue ou de renoncer
aux soins de santé. On ne peut traiter efficacement la toxicomanie sans
reconnaître la difficulté de rejoindre une population marginalisée souffrant de
problèmes complexes de santé mentale, physique et émotionnelle. [16] Mme Hay a
préparé une proposition visant l’établissement d’un centre d’injection
supervisée, que le conseil d’administration de la VCHA a approuvée en mars
2003. En mai 2003, cette proposition a été soumise à Santé Canada, dont l’approbation
était nécessaire pour soustraire Insite à l’application des dispositions de la Loi interdisant la possession et le trafic de substances désignées. Le régime
législatif confère au ministre fédéral de la Santé le pouvoir
discrétionnaire d’accorder ce genre d’exemption en vertu de l’art. 56 . Le
12 septembre 2003, Santé Canada a donné son approbation finale et accordé
une exemption conditionnelle soustrayant le centre à l’application des
interdictions de possession et de traffic dans le cadre d’un projet pilote de
recherche en vertu de l’art. 56 de la Loi .
[17] Insite a ouvert ses
portes le 21 septembre 2003. Il s’agissait du premier centre d’injection
supervisée approuvé par un gouvernement en Amérique du Nord. Il fonctionne
depuis, sept jours par semaine, 18 heures par jour. Le juge de
première instance décrit ainsi les activités d’Insite aux par. 71 à 77 de
Insite est situé sur Hastings Est entre les rues Carrall et Main. L’établissement est ouvert tous les jours de 10 h à 4 h du matin. Il
est connu des résidants du quartier DTES, et les policiers suggèrent aux
toxicomanes de l’utiliser. Insite suit un protocole exhaustif et détaillé
approuvé par Santé Canada. Le personnel est composé d’employés de la PHS, de
la régie de la santé et de travailleurs communautaires. Les utilisateurs du centre doivent
être âgés d’au moins 16 ans, signer un formulaire d’entente, de
renonciation et de consentement et adhérer à un code de conduite. Ils ne
peuvent être accompagnés par des enfants. Ils doivent s’inscrire à chaque
visite et indiquer la substance qu’ils s’injecteront. Le personnel ne fournit
aucune substance. Il va sans dire que les utilisateurs ont acheté les
substances apportées sur place à des trafiquants dans le cadre d’une
transaction illicite et qu’ils les ont en leur possession avant d’arriver à
Insite. Environ 60 % des drogues injectées sont des opioïdes : deux
fois sur trois, il s’agit d’héroïne et une fois sur trois, de morphine ou
d’hydromorphone; contre environ 40 % de stimulants : dans près de
90 % de ces cas, il s’agit de cocaïne; dans 10 %, de
méthamphétamine. Insite compte 12 postes d’injection. Seul le matériel d’injection propre qui est remis aux utilisateurs peut être
utilisé sur place. Toutes les injections sont observées par un membre du
personnel. Des infirmiers et du personnel paramédical traitent les
utilisateurs en cas de surdose et appellent un médecin et l’ambulance au
besoin. Le degré de gravité des surdoses varie, ainsi que leur traitement. Selon le protocole, il est permis aux
femmes enceintes de se prévaloir des services d’Insite. Avant d’accéder à la
salle d’injection, elles doivent se soumettre à une évaluation plus exhaustive
que les autres utilisateurs. Elles sont aussi dirigées vers une clinique de
santé et des services de garde gérés directement par la régie de la santé, qui
offre des soins prénataux et postnataux aux femmes enceintes qui consomment
activement des substances illégales. Après leur injection, les utilisateurs
sont évalués par un membre du personnel, qui les dirige soit vers la salle de
repos soit vers la salle de traitement, où du personnel infirmier soigne les
troubles de santé causés par les injections. Les utilisateurs nécessitant des
traitements importants ou prolongés sont envoyés à l’établissement de soins
primaires le plus près, soit le Downtown Community Health Centre ou la clinique
Sur place, le personnel et les
travailleurs de soutien rencontrent les utilisateurs individuellement pour les
renseigner sur les soins de santé, leur offrir du counseling et les orienter
vers des services offerts notamment par la régie de la santé. Selon les
dossiers, en 2005, 2006 et 2007, il est arrivé respectivement 2 270,
1 828 et 2 269 fois que le personnel dirige un utilisateur vers
divers services, comme des cliniques communautaires, des urgences d’hôpitaux,
des cliniques externes de santé mentale, des services communautaires, des
refuges; et des services aux toxicomanes (p. ex., des services de counseling,
de logement, de sevrage, de traitement à la méthadone et de suivi). Depuis
l’automne 2007, le personnel peut en outre envoyer les utilisateurs à
« Onsite », un centre de désintoxication situé à l’étage supérieur
qui permet à Insite de fournir des services de désintoxication sur demande. Dans cet environnement sans drogue, les utilisateurs sont suivis par des
médecins spécialisés en toxicomanie, des généralistes, du personnel infirmier
et des pairs. Ils peuvent également être aiguillés vers des centres de
désintoxication résidentiels et d’autres services de traitement.
[18] Cet extrait décrit un
établissement de santé soumis à des règles strictes. Il relève de la VCHA, et
son personnel applique des politiques et des procédures rigoureuses. Il ne
fournit aucune drogue à ses clients, qui sont tenus de s’inscrire et de signer
une renonciation et sont suivis de près pendant et après l’injection. Des
lignes directrices régissent la collecte du matériel d’injection usagé et le
confinement des drogues inutilisées.
[19] Insite est le fruit du
fédéralisme coopératif, issu des efforts concertés des instances locales,
provinciales et fédérales. Il s’agissait d’une expérience, et l’expérience a
réussi. Insite a sauvé des vies et a eu un effet bénéfique en matière de
santé, et ce, sans provoquer une hausse des méfaits liés à la consommation de
drogues et de la criminalité dans le quartier. La police de Vancouver appuie
Insite. La ville et le gouvernement provincial veulent qu’il demeure ouvert. Or, le projet Insite ne peut survivre sans une exemption fédérale écartant,
dans ses locaux, l’application des lois criminalisant la possession de
substances prohibées.
[20] La Loi est la
réponse du législateur fédéral au problème de la consommation de drogues
illégales au Canada. Il a choisi d’édicter une interdiction générale de
possession et de trafic de drogues illégales, tout en reconnaissant
l’opportunité d’autoriser l’utilisation de substances illégales dans certaines
circonstances. L’article 56 de la Loi habilite le ministre fédéral
de la Santé à accorder une exemption pour des raisons médicales et
scientifiques. L’article 55 de cette même loi autorise le gouverneur en
conseil à prendre des règlements régissant l’utilisation de substances
illégales à des fins médicales, scientifiques et industrielles. Ainsi, le
législateur a tenté de concilier les intérêts contradictoires de sécurité et de
santé publiques. En 2008, l’exemption fédérale soustrayant Insite à
l’application des lois criminelles antidrogue a pris fin. L’action à l’origine
du présent pourvoi a été intentée en vue de sauver Insite.
[21] L’action à l’origine du
pourvoi a été intentée par Dean Edward Wilson, Shelly Tomic, PHS Community
Services Society (« PHS »), un organisme à but non lucratif qui gère
Insite, et VANDU, une société à but non lucratif qui défend les intérêts des
toxicomanes. [22] M. Wilson et Mme Tomic,
des résidants du quartier DTES, sont clients d’Insite (ou l’ont été). Âgé de
55 ans, M. Wilson s’injecte de l’héroïne depuis l’âge de 13 ans
et de la cocaïne depuis presque aussi longtemps. Sa consommation a eu de
graves conséquences sur sa santé : il est porteur de l’hépatite C et tombe
souvent malade. Il a tenté à plusieurs reprises de mettre fin à sa
consommation de drogues ou de la diminuer, sans réussir à demeurer totalement
sobre. M. Wilson met à profit sa propre expérience pour jouer un rôle
positif auprès des toxicomanes de la collectivité en aidant à les renseigner et
à améliorer leur état de santé. Il a été la première personne à utiliser
Insite et y retourne chaque fois qu’il rechute. Selon lui, Insite est une ressource
importante pour les consommateurs de drogues injectables du quartier DTES et il
croit avoir diminué ses propres risques de surdose grave en faisant ses
injections sur place. Mais surtout, d’affirmer M. Wilson : [traduction] « Insite a rendu leur
dignité à des personnes qui doivent lutter pour se faire respecter en tant
qu’êtres humains » (d.a., vol. II, p. 44).
[23] Âgée de 43 ans, Mme Tomic
souffrait déjà d’une dépendance aux amphétamines à sa naissance. Elle a
commencé à s’injecter de la cocaïne à 19 ou 20 ans, et de l’héroïne à 26
ou 27 ans. Elle s’est parfois prostituée afin d’acheter de la drogue. Tout comme M. Wilson, elle est porteuse du virus de l’hépatite C. Elle suit un traitement de substitution à la méthadone, mais consomme parfois
de l’héroïne, lorsqu’elle rechute. Mme Tomic s’est mise à
fréquenter Insite dès son ouverture en 2003 et a immédiatement remarqué qu’elle
ne développait plus d’abcès lorsqu’elle y faisait ses injections. Selon elle,
c’est grâce à Insite qu’elle suit un traitement à la méthadone. Tout comme
M. Wilson, elle témoigne du soutien psychologique et émotionnel fourni par
le personnel d’Insite et du rôle important de ce dernier dans son propre
cheminement vers la guérison. [24] Mme Tomic,
M. Wilson et PHS demandent à la Cour de déclarer les par. 4(1) et
5(1) de la Loi constitutionnellement inapplicables à Insite, parce qu’il
relève de la compétence exclusive de la province, à titre d’établissement de
santé, ce qui rend inutile l’octroi de l’exemption prévue à l’art. 56 . Ils
prétendent également que l’application à Insite des interdictions criminelles
établies par la Loi porte atteinte à leurs droits constitutionnels
garantis par l’art. 7 de la Charte et que, par application de
l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 , ces interdictions
sont inopérantes dans la mesure de cette atteinte. À titre subsidiaire, ils
demandent à la Cour de déclarer que la décision du ministre fédéral de la Santé
de refuser d’accorder ou de reconduire l’exemption porte atteinte aux droits
garantis à M. Wilson et à Mme Tomic par l’art. 7 de la Charte .
[25] Devant la Cour, VANDU
souscrit aux arguments de Mme Tomic, M. Wilson et PHS et
sollicite un jugement déclarant que l’infraction de possession de toute drogue
engendrant une dépendance viole l’art. 7 de la Charte .
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique, 2008
BCSC 661, 85 B.C.L.R. (4th) 89
[26] L’action a été
instruite par voie de procédure sommaire par le juge Pitfield de la Cour
suprême de la Colombie‑Britannique en mai 2008, peu de temps avant que l’exemption
fédérale prenne fin. La preuve a été présentée sous forme d’affidavit.
[27] Le juge Pitfield a
reconnu les divergences dans les philosophies de traitement de la dépendance et
s’en est tenu, dans ses conclusions de fait, aux éléments nécessaires pour trancher
l’affaire dont il était saisi. Ces conclusions de fait, déterminantes dans le
présent pourvoi, sont résumées aux par. 87 à 89 de ses motifs :
. . . tous les éléments de preuve produits par PHS, VANDU et
le Canada étayent un certain nombre de conclusions irréfutables :
dépendance est une maladie. L’un des aspects de cette maladie est l’état de
manque ou le besoin constant de la personne qui en souffre de consommer la
substance dont elle est dépendante. 2. Les
substances désignées, comme l’héroïne et la cocaïne, introduites dans le sang
par injection ne causent pas l’hépatite C ni le VIH/sida. C’est
l’utilisation de matériel, de techniques et de procédures d’injection non
hygiéniques qui permet la transmission de ces infections ou maladies d’un sujet
à l’autre;
s’injectant des drogues en présence de professionnels de la santé qualifiés, le
toxicomane réduit ses risques de morbidité et de mortalité reliés à sa
dépendance et à sa consommation par injection.
Par contre, les causes fondamentales
de la dépendance sont moins certaines et plus controversées. Les éléments
de preuve sur la particularité du quartier DTES, un grand nombre de ses
résidants et la nature de la dépendance produits en l’espèce m’amènent aux
conclusions qui suivent. Les
résidants du DTES qui souffrent d’une dépendance à l’héroïne, à la cocaïne ou à
d’autres substances désignées ne consomment pas à des fins récréatives. Leur dépendance est une maladie souvent, sinon toujours, assortie de graves
infections et d’un véritable danger de surdose qui compromettent leur santé
physique et celle d’autres membres du public. Sans vouloir chercher de
coupable, je conclus que leur situation découle d’une combinaison complexe de
facteurs personnels, gouvernementaux et juridiques : un mélange de
problèmes génétiques, psychologiques, sociaux et familiaux; l’incapacité,
malgré des efforts sérieux et réitérés des gouvernements municipal, provincial
et fédéral, ainsi que de nombreux organismes à but non lucratif, de fournir des
solutions et un soutien véritables et efficaces et l’incapacité du droit
criminel d’empêcher le trafic de substances désignées dans le quartier DTES,
comme en fait foi la toxicomanie qui y sévit toujours.
[28] En ce qui concerne
l’incidence du projet, le juge Pitfield a fait siennes les conclusions
énoncées par le comité consultatif d’experts dans son rapport au ministre
fédéral de la Santé concernant Insite (par. 85). Voici certaines de ces
· D’après des
observations faites peu avant et après l’ouverture d’Insite, le nombre des
personnes qui s’injectent en public a diminué.
· Aucun élément ne prouve
qu’il y ait eu augmentation du flânage en rapport avec la drogue, du trafic de
stupéfiants ou de la petite délinquance à l’entour d’Insite.
· La Chinese Business
Association locale fait état d’une diminution de la criminalité dans le
quartier des affaires chinois en dehors du DTES.
· Les données de la
police n’indiquent pas de changement du taux de la criminalité dans le DTES.
qu’Insite augmente le taux de rechute chez les consommateurs de drogues
· L’analyse coûts-avantages
[29] Le juge Pitfield a
refusé de déclarer que les activités du personnel d’Insite ne constituaient pas
de la possession ou du trafic, comme le lui demandait VANDU. La question de
savoir si une personne a commis l’une ou l’autre infraction dépend des faits et
ne se prête pas à un jugement déclaratoire rendu [traduction] « dans l’absolu » (par. 98). [30] Le juge Pitfield a
également rejeté la prétention selon laquelle la doctrine de l’exclusivité des
compétences soustrayait Insite à l’application des par. 4(1) et 5(1) de la
Loi . Il a souligné l’ambivalence récente de la Cour à l’égard de cette
doctrine et s’est dit d’avis qu’elle ne devrait s’appliquer que rarement
(par. 118). Selon lui, dans les cas présentant un « double
aspect », où les deux ordres de gouvernement peuvent légiférer dans un
même domaine, les tribunaux [traduction] « doivent
s’efforcer de donner effet aux deux mesures législatives »
(par. 119). Les dispositions fédérales et provinciales étant
incompatibles, le régime fédéral prévalait dans la mesure de cette
incompatibilité, suivant la doctrine de la prépondérance fédérale.
[31] Quant à l’argument
fondé sur la Charte , le juge Pitfield a conclu que l’application à
Insite des par. 4(1) et 5(1) de la Loi mettait en jeu les droits à
la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne garantis par l’art. 7 . Appliquées à Insite, les dispositions contestées de la Loi n’étaient pas
conformes aux principes de justice fondamentale, parce qu’elles interdisaient
arbitrairement la gestion de la dépendance et des risques qui y sont associés. L’article 56 de la Loi ne pouvait remédier au caractère arbitraire
du régime parce que le pouvoir discrétionnaire du ministre d’accorder ou non
des exemptions était absolu. Le juge Pitfield a poursuivi en concluant que la
violation de l’art. 7 ne pouvait se justifier au regard de l’article
premier de la Charte . Par conséquent, il a déclaré inconstitutionnels
et inopérants les par. 4(1) et 5(1) de la Loi . Il a
suspendu la déclaration d’invalidité constitutionnelle et accordé à Insite une
exemption constitutionnelle le soustrayant à l’application des lois fédérales
antidrogue pour lui permettre de poursuivre ses activités.
B. Cour d’appel de la Colombie-Britannique, 2010 BCCA
15, 100 B.C.L.R. (4th) 269
[32] La Cour d’appel de la
Colombie‑Britannique a confirmé la conclusion du juge de première
instance qu’Insite devait poursuivre ses activités sans égard aux interdictions
fédérales en matière de drogues. La juge Rowles, en son nom et en accord avec
la juge Huddart, a confirmé la décision de première instance sur l’argument
fondé sur la Charte , bien que la loi fût, à son avis, trop générale,
plutôt qu’arbitraire. Elle estimait, comme le juge Pitfield, que
l’application de la Loi aux activités d’Insite aurait une incidence
exagérément disproportionnée sur ses clients, en leur refusant l’accès à des
soins de santé essentiels, sans qu’il en découle d’avantage équivalent pour eux
ou pour la société en général.
[33] La juge Rowles a
également souscrit aux motifs de la juge Huddart selon qui les lois fédérales
antidrogue étaient inapplicables à Insite en vertu de la doctrine de
l’exclusivité des compétences. Aux yeux de la juge Huddart, Insite
constitue une entreprise provinciale établie en vertu du pouvoir conféré à la
législature provinciale relativement aux hôpitaux. Elle a conclu que la
détermination de la nature des services que doit fournir un hôpital touche à
l’essence même de l’objet du pouvoir provincial en matière de santé et ne
saurait être entravée par des mesures législatives fédérales incompatibles. Voici ce qu’elle a dit, au par. 162 :
[traduction] Si l’exécutif fédéral, en
exerçant ou en omettant d’exercer le pouvoir que lui a conféré le législateur,
peut de fait interdire certains soins de santé essentiels à l’exécution d’un
programme de santé provincial, le législateur fédéral dispose d’un véritable
veto sur les soins de santé provinciaux, dans la mesure où le risque pour la
santé ou la sécurité publiques justifie l’exercice de son pouvoir en matière
criminelle. Il s’agit d’un empiétement dans un domaine provincial du même type
que l’empiétement dans un domaine fédéral qui a été jugé inacceptable dans Bell
Canada [c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail),
[1988] 1 R.C.S. 749, p. 797-798]. Selon
la juge Huddart, l’immunité créée [traduction]
« ne s’appliquerait que pour exempter un service de santé considéré
essentiel par un organisme provincial habilité par une loi provinciale à en
décider » (par. 167). Elle a conclu que [traduction] « [s]i une entreprise provinciale ne peut
invoquer l’exclusivité des compétences dans une situation comme celle‑ci,
on peut mettre en doute la réciprocité de la doctrine et la possibilité qu’elle
puisse s’appliquer pour protéger les pouvoirs exclusifs des provinces »
(par. 176). [34] La juge D. Smith a
exprimé sa dissidence tant sur la question relative à la Charte que sur
celle du partage des compétences. Quant à la première, elle a conclu que, bien
qu’ayant établi une atteinte aux droits garantis par l’art. 7 , les
demandeurs n’avaient pas démontré le non‑respect des principes de justice
fondamentale. Au sujet du caractère arbitraire de la mesure, selon elle, [traduction] « aucun élément de
preuve produit n’a démontré l’absence de lien rationnel ou l’incompatibilité de
l’interdiction générale de posséder des drogues illégales avec l’intérêt
général de l’État en matière de santé et de sécurité publiques »
(par. 291). Elle a tiré des conclusions semblables relativement au
caractère disproportionné et à la portée excessive : les demandeurs [traduction] « n’ont fourni aucune
preuve démontrant que le législateur pouvait contenir la consommation de
drogue, la dépendance et la criminalité qui en découle par un autre moyen
qu’une interdiction générale » (par. 297). Ils n’ont présenté aucun
élément de preuve permettant au tribunal de conclure que le législateur aurait
pu atteindre ses objectifs de protection de la santé et de la sécurité de la
population canadienne contre les drogues dangereuses créant une dépendance
grâce à d’autres mesures législatives d’une portée plus restreinte
(par. 303). [35] Sur la question du
partage des compétences, la juge D. Smith a essentiellement souscrit
à l’opinion du juge de première instance. Ayant passé en revue la
jurisprudence récente de la Cour sur l’exclusivité des compétences, elle a
conclu que cette doctrine se limitait aux situations pour lesquelles la
jurisprudence antérieure avait circonscrit un domaine de compétence législative
exclusive (par. 225). Par conséquent, elle a conclu que la doctrine de
l’exclusivité des compétences ne devrait pas s’appliquer à la compétence
provinciale en matière de soins de santé et d’hôpitaux. III. Les questions soulevées dans le pourvoi
[36] Le procureur général du
Canada demande à la Cour d’infirmer les décisions de la Cour d’appel concernant
le partage des compétences et la Charte . Ces deux sujets sont examinés
séparément plus loin. La première question consiste à savoir si les
par. 4(1) et 5(1) de la Loi sont inapplicables, sur le plan
constitutionnel, aux activités du personnel et des clients d’Insite en raison
du partage des compétences. La deuxième question consiste à savoir si les
par. 4(1) et 5(1) portent atteinte aux droits garantis par l’art. 7 de la Charte et, dans l’affirmative, si cette atteinte est justifiée au
regard de l’article premier de la Charte .
[37] Le législateur fédéral,
dans l’exercice de son pouvoir en matière criminelle, a adopté la Loi ,
aux termes de laquelle quiconque possède des drogues illégales ou en fait le
trafic au Canada commet une infraction. La Loi réglemente la possession
et le trafic de drogues de deux façons complémentaires. [38] Premièrement, les
par. 4(1) et 5(1) de la Loi interdisent la possession et le
4. (1) Sauf
dans les cas autorisés aux
termes des règlements, la possession de toute substance inscrite aux
annexes I, II ou III est interdite.
5. (1) Il est interdit de faire le trafic de toute substance inscrite aux annexes I, II,
III ou IV ou de toute substance présentée ou tenue pour telle par le
[39] Deuxièmement, la Loi habilite le ministre de la Santé à accorder des exemptions pour des raisons
médicales ou scientifiques ou pour toute raison qu’il juge d’intérêt
56. S’il estime que des raisons médicales, scientifiques ou d’intérêt public le
justifient, le ministre peut, aux conditions qu’il fixe, soustraire à
l’application de tout ou partie de la présente loi ou de ses règlements toute
personne ou catégorie de personnes, ou toute substance désignée ou tout précurseur
ou toute catégorie de ceux-ci.
[40] L’article 55 complète le pouvoir d’accorder une exemption prévu à l’art. 56 en
habilitant le gouverneur en conseil à prendre des règlements concernant
l’utilisation et la distribution de substances désignées pour leurs
applications autorisées.
[41] Les mécanismes prévus
dans la Loi — interdictions générales assorties d’exemptions sélectives
accordées par le ministre — reflètent le double objet de cette loi : la
protection de la sécurité et de la santé publiques. Ce double objet ressort
également du par. 10(1) de la Loi , relatif à la détermination de la
peine, qui précise que « le prononcé des peines prévues à la présente
partie a pour objectif essentiel de contribuer au respect de la loi et au maintien
d’une société juste, paisible et sûre tout en favorisant la réinsertion sociale
des délinquants et, dans les cas indiqués, leur traitement et en reconnaissant
les torts causés aux victimes ou à la collectivité ». B. Les dispositions constitutionnelles
[42] Le Canada a exercé son
pouvoir d’interdire la possession et le trafic de drogues illégales en
s’appuyant sur la compétence législative en droit criminel que lui confère le
par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 :
il est par la présente déclaré que (nonobstant toute disposition contraire
énoncée dans la présente loi) l’autorité législative exclusive du parlement du
Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous
énumérés, savoir :
27. La loi criminelle, sauf la
constitution des tribunaux de juridiction criminelle, mais y compris la
procédure en matière criminelle.
[43] Les demandeurs et le
procureur général de la Colombie‑Britannique font valoir qu’Insite
échappe aux interdictions établies dans la Loi par le législateur
fédéral, étant donné que les décisions portant sur les établissements de santé
relèvent de la compétence conférée aux provinces en matière de santé par les
par. 92(7) , (13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 , que
voici : 92. Dans
chaque province la législature
pourra exclusivement faire des lois relatives aux matières tombant dans les
catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir : . . .
7. L’établissement,
l’entretien et l’administration des hôpitaux, asiles, institutions et hospices
de charité dans la province, autres que les hôpitaux de marine;
propriété et les droits civils dans la province;
16. Généralement toutes les matières
d’une nature purement locale ou privée dans la province.
La province, dans
l’exercice de ces compétences, a délégué ces pouvoirs à la VCHA, qui a mis sur
pied Insite. [44] Les demandeurs
invoquent également l’article premier et l’art. 7 de la Charte :
Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés
qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit,
dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se
démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de
sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec
les principes de justice fondamentale.
[45] Sauf en ce qui a trait
à son application aux établissements de santé provinciaux, les parties
conviennent de la validité de la Loi , adoptée en vertu de la compétence
en matière criminelle conférée au Parlement par le par. 91(27) . La
question que la Cour doit trancher est celle de savoir si le partage des
pouvoirs entre le fédéral et les provinces a pour effet de soustraire Insite
aux dispositions criminelles valides interdisant la possession et le trafic de
substances désignées. Les parties et les intervenants ont fait valoir trois
arguments au soutien de leur thèse. [46] Premièrement, le
procureur général du Québec soutient que, dans la mesure de leur application à
Insite, les dispositions contestées de la Loi sont ultra vires,
car la compétence fédérale en matière criminelle ne peut entraver la
réglementation d’établissements de santé provinciaux. [47] Deuxièmement, le
procureur général de la Colombie‑Britannique fait valoir qu’il faut
interpréter la Loi de façon à éviter qu’elle entre en conflit avec la
compétence provinciale en matière de politique sur la santé. Selon la Colombie‑Britannique,
suivant une telle interprétation, tout établissement reconnu d’intérêt public
par la province serait soustrait aux interdictions criminelles de possession et
[48] Troisièmement, le procureur
général de la Colombie-Britannique, M. Wilson, Mme Tomic
et PHS font valoir que la doctrine de l’exclusivité des compétences devrait
avoir pour effet de mettre les décisions provinciales relatives aux traitements
médicaux à l’abri d’une ingérence fédérale. [49] J’examinerai maintenant
chacun de ces arguments.
A. Les dispositions contestées de la Loi sont-elles ultra
[50] Selon le procureur
général du Québec, les par. 4(1) et 5(1) de la Loi sont
partiellement invalides, car ils outrepassent le pouvoir d’adopter des lois
criminelles conféré au Parlement par le par. 91(27) de la Loi
constitutionnelle de 1867 . Le Québec convient que le Parlement a le
pouvoir de criminaliser la possession et le trafic de drogues illicites dans de
nombreux contextes, mais estime qu’une telle interdiction en contexte médical
excède la compétence fédérale. Le Québec admet que sa thèse pourrait être
perçue comme inédite. [51] Cet argument semble
confondre la validité constitutionnelle d’une loi et l’applicabilité d’une loi
valide. Pour apprécier la validité d’une mesure législative au regard du
partage des compétences, la Cour en détermine l’objet principal. En
l’espèce, le fait que les dispositions contestées ont pour effet accessoire de
réglementer des établissements de santé provinciaux n’en emporte pas
l’inconstitutionnalité, car une loi fédérale valide peut avoir des effets
accessoires sur des matières de compétence provinciale : Banque
canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, par. 28;
Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities
Commission), 2000 CSC 21, [2000] 1 R.C.S. 494, par. 23. On ne peut
donc prétendre, comme le fait le Québec à ce que je comprends, qu’une loi
fédérale valide devient invalide si elle touche une matière de compétence
provinciale, en l’occurrence la santé.
[52] Compte tenu de leur
caractère véritable, les dispositions contestées de la Loi constituent
un exercice valide de la compétence fédérale en matière criminelle. Au procès,
PHS a reconnu que les par. 4(1) et 5(1) de la Loi [traduction] « visent
l’élimination de l’accès aux drogues qui ont des effets nocifs sur la santé
humaine » (par. 112). La protection de la santé et de la sécurité
publiques contre les effets des drogues créant une dépendance est un objectif
légitime du droit criminel : R. c. Malmo‑Levine,
2003 CSC 74, [2003] 3 R.C.S. 571, par. 77-78. De plus, les interdictions
figurant aux par. 4(1) et 5(1) sont assorties de sanctions pénales. Puisqu’aucune des parties n’a prétendu que les dispositions contestées
empiètent de façon déguisée sur la compétence provinciale, je conclus qu’elles
constituent un exercice valide de la compétence fédérale en matière criminelle.
B. Les paragraphes 4(1) et 5(1) doivent-ils être
interprétés comme ne s’appliquant pas à Insite? [53] Selon le procureur
général de la Colombie‑Britannique, les par. 4(1) et 5(1) de la Loi devraient être interprétés comme ne s’appliquant pas à Insite. Alléguant la
décision de la Cour dans Procureur général du Canada c. Law Society of
British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307 (« Jabour »), la
Colombie-Britannique fait valoir que la législation fédérale en matière
criminelle [traduction]
« comporte des limites implicites pour s’appliquer en conformité avec
l’intérêt public » (mémoire du procureur général de la C.‑B.,
par. 47). Selon elle, dès qu’une province établit qu’une certaine
activité (en l’occurrence la prestation par Insite de services de santé) sert
l’intérêt public, cette activité est soustraite à l’application des lois
fédérales en matière criminelle. Puisque c’est dans l’intérêt public que la
province a autorisé Insite, les interdictions prévues aux par. 4(1) et
5(1) de la Loi ne s’y appliqueraient pas.
[54] L’arrêt Jabour
n’établit pas que les lois fédérales en matière criminelle cessent de
s’appliquer dans les cas où leur application est incompatible avec l’intérêt
public, tel que le définit une province. Dans cette affaire, la Cour était
saisie de la question de savoir si l’art. 32 de la Loi relative aux
enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, ch. C‑23, qui
n’interdisait que les activités contraires à l’intérêt public, entravait les
activités d’un barreau provincial. La Cour, sous la plume du juge Estey, a
conclu que « [c]haque fois qu’on peut légitimement interpréter une loi
fédérale de manière qu’elle n’entre pas en conflit avec une loi provinciale, il
faut appliquer cette interprétation de préférence à toute autre qui
entraînerait un conflit » (p. 356).
[55] La décision rendue dans
Jabour reposait sur le fait que l’interdiction prévue par la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ne s’appliquait qu’aux activités
contraires à l’intérêt public. Elle touchait l’interprétation de la loi
fédérale. Elle n’a établi aucune règle générale voulant que des programmes
provinciaux conçus dans l’intérêt public soient inévitablement soustraits à
l’application d’une loi en matière criminelle. La Cour l’a confirmé dans Garland
c. Consumers’ Gas Co., 2004 CSC 25, [2004] 1 R.C.S. 629, où le juge Iacobucci
a précisé que le principe d’interprétation adopté dans Jabour serait
réservé aux cas où le législateur fédéral « soit expressément ou par
déduction nécessaire, [. . .] accorde la liberté [. . .] à
ceux qui agissent conformément à un régime de réglementation provincial
valide » (par. 77). [56] Il ressort du libellé
de l’art. 56 de la Loi que le législateur fédéral n’a accordé
aucune liberté aux provinces. Cette disposition habilite le ministre fédéral,
« [s]’il estime que des raisons médicales, scientifiques ou
d’intérêt public le justifient », à accorder des exemptions « aux
conditions qu’il fixe ». Seul le ministre fédéral peut déterminer si
une activité doit être exemptée des interdictions établies par la Loi . Aucun acte de l’administration provinciale n’est prévu ni autorisé par la Loi . Autrement dit, la Loi n’accorde aucune liberté aux provinces, et ne peut
être interprétée comme les soustrayant à ses dispositions. C. Exclusivité des compétences [57] La Colombie-Britannique,
M. Wilson, Mme Tomic et PHS prétendent qu’Insite est
soustrait à l’application de la Loi en raison de la doctrine de
l’exclusivité des compétences. Suivant leur argument, retenu par les juges
majoritaires de la Cour d’appel, les décisions relatives aux traitements
offerts par des établissements de santé provinciaux touchent à l’essence même
de la compétence provinciale en matière de soins de santé, de sorte que la
doctrine de l’exclusivité des compétences les protègent des ingérences
fédérales. Par conséquent, ils affirment que les par. 4(1) et 5(1) de la Loi sont inopérants dans la mesure où ils entravent la prise de décisions par la
province en matière de soins de santé.
[58] La doctrine de
l’exclusivité des compétences repose sur la prémisse que les chefs de
compétence prévus aux art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 ont un « contenu minimum élémentaire et irréductible », qui doit être
protégé contre l’ingérence de l’autre ordre de gouvernement : Bell
Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail),
[1988] 1 R.C.S. 749, p. 839. S’il est établi que la doctrine de
l’exclusivité des compétences trouve application, la mesure législative adoptée
par l’autre ordre de gouvernement demeure valide, mais ne s’applique pas à
l’égard de ce « contenu essentiel ». [59] Point n’est besoin de
démontrer l’existence d’un conflit entre les mesures législatives adoptées par
l’un et l’autre gouvernement pour que la doctrine de l’exclusivité des
compétences trouve application : Québec (Procureur général) c. Canadian
Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536,
par. 52 (« COPA »). En fait, il n’est même pas
nécessaire que l’ordre de gouvernement en faveur duquel joue cette doctrine
exerce sa compétence exclusive : Banque canadienne de l’Ouest,
[60] La doctrine de
l’exclusivité des compétences a déjà été appliquée à des domaines d’activités
circonscrits, qualifiés d’entreprises dans la jurisprudence. Il s’agit
notamment de l’aviation, des ports, des chemins de fer interprovinciaux et des
ouvrages de communication de compétence fédérale. Elle a aussi été appliquée à
des choses relevant du gouvernement fédéral, comme les terres autochtones, et à
des personnes régies par une loi fédérale, comme les Autochtones : Derrickson
c. Derrickson, [1986] 1 R.C.S. 285; Parents naturels c.
Superintendent of Child Welfare, [1976] 2 R.C.S. 751; voir
également Banque canadienne de l’Ouest, par. 41. Jamais elle n’a
été appliquée à un domaine de compétence large et ambigu.
[61] La jurisprudence
récente tend à limiter la portée de la doctrine de l’exclusivité des
compétences. Dans Banque canadienne de l’Ouest, les juges majoritaires
précisent que « bien que la doctrine de l’exclusivité des compétences joue
un rôle légitime dans les cas indiqués, nous tenons à préciser maintenant que
notre Cour ne préconise pas une utilisation intensive de cette doctrine, et
nous déclinons l’invitation des appelantes d’en faire la première doctrine
examinée dans le cadre d’un différend sur le partage des compétences »
(par. 47). Dans COPA, un arrêt plus récent, les juges majoritaires
déclarent que la doctrine « n’a pas été écartée de l’analyse du
fédéralisme canadien », mais « est encadrée par des considérations de
principe et des précédents » (par. 58). [62] Cette précision met en
lumière trois problèmes connexes. Premièrement, la doctrine de l’exclusivité
des compétences va à l’encontre de l’approche dominante, qui permet
l’application parallèle de lois fédérale et provinciale dans un même champ, à condition
qu’elles visent un aspect légitimement fédéral ou provincial, selon le cas. Ce
modèle de fédéralisme admet un important chevauchement des compétences
fédérales et provinciales dans les faits et permet aux deux ordres de
gouvernement de légiférer relativement à des objectifs légitimes dans les
matières où il y a chevauchement.
[63] Deuxièmement, cette
doctrine cadre mal avec la tendance actuelle au fédéralisme coopératif,
caractérisé de plus en plus par la coordination des régimes législatifs fédéral
et provincial. Dans un esprit de fédéralisme coopératif, les tribunaux
« devrai[ent] éviter d’empêcher l’application de mesures considérées comme
ayant été adoptées en vue de favoriser l’intérêt public » : Banque
canadienne de l’Ouest, par. 37. Dans la mesure du possible, ils
devraient permettre aux deux ordres de gouvernement de légiférer de concert
dans les matières qui relèvent de leur compétence : Banque canadienne
de l’Ouest, par. 37.
[64] Troisièmement, la
doctrine de l’exclusivité des compétences risque d’attribuer une portée
excessive au pouvoir fédéral ou provincial auquel elle se rattache et de créer
des zones intouchables que les législateurs fédéral et provincial n’occuperont
ni l’un ni l’autre. Puisque l’ordre de gouvernement en faveur duquel joue l’exclusivité
n’est pas tenu d’exercer sa compétence en la matière, l’application extensive
de cette doctrine risque de créer des « vides juridiques » : Banque
canadienne de l’Ouest, par. 44. [65] On a certes resserré
les limites de la doctrine de l’exclusivité des compétences, mais on ne l’a pas
abolie. La prévisibilité, qui joue un rôle important dans le bon
fonctionnement du partage des compétences, exige la reconnaissance du contenu
essentiel des pouvoirs exclusifs déjà circonscrits : Banque canadienne
de l’Ouest, par. 23-24. Et cette doctrine, en principe, ne protège
pas uniquement les pouvoirs fédéraux : Banque canadienne de l’Ouest. Toutefois, en cas de chevauchement, la tendance moderne consiste à trouver le
juste équilibre entre les deux ordres de gouvernement, par l’analyse du
caractère véritable des mesures prises et par l’application restreinte de la
doctrine de la prépondérance fédérale. Par conséquent, avant d’appliquer la
doctrine de l’exclusivité des compétences dans un nouveau domaine, les
tribunaux doivent se demander s’il est possible de trancher la question
constitutionnelle sur un autre fondement.
[66] Il s’agit en l’espèce
de déterminer si la prestation de soins de santé fait partie du contenu
essentiel protégé du pouvoir conféré aux provinces par les par. 92(7) ,
(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 en matière de santé et
si elle est de ce fait à l’abri d’une ingérence fédérale. Je conclus qu’il
n’en est rien, et ce, pour trois raisons connexes. [67] Premièrement, la
jurisprudence n’a jamais reconnu le contenu essentiel de la compétence
provinciale en matière de santé proposé en l’espèce. Cela n’est pas
déterminant, car de nouveaux champs de compétence exclusive pourraient
éventuellement être reconnus. Toutefois, comme je l’ai dit précédemment, les
tribunaux hésitent à circonscrire de nouveaux domaines auxquels s’appliquerait
la doctrine de l’exclusivité des compétences.
[68] Deuxièmement, et
surtout, les demandeurs en l’espèce n’ont pas réussi à tracer les limites
précises du « contenu essentiel » d’une compétence exclusivement
provinciale. La vaste compétence provinciale en matière de santé englobe des
milliers d’activités et une multitude d’installations différentes. Un contenu
essentiel d’une telle ampleur serait en discordance avec l’application
restreinte de la doctrine que préconise la jurisprudence. Pour compliquer les
choses, le Parlement a le pouvoir de légiférer dans des matières de compétence
fédérale, comme le droit criminel, qui touchent la santé. Ainsi, il a toujours
eu le pouvoir d’interdire les traitements médicaux dangereux ou qui, selon lui,
constituent une « conduite socialement répréhensible » : R.
c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30; Morgentaler c. La
Reine, [1976] 1 R.C.S. 616; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463. Compte tenu du rôle dévolu au fédéral dans le
domaine de la santé, il est impossible de définir précisément les éléments que
comporterait ou non le « contenu essentiel » provincial proposé. La
compétence fédérale concurrente, ainsi que l’ampleur même et la diversité de la
compétence provinciale en matière de santé rendent pratiquement insurmontable
la tâche de délimiter avec précision un contenu essentiel provincial qui serait
protégé de toute incursion fédérale.
[69] Troisièmement,
l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences à un contenu
essentiel du pouvoir provincial en matière de santé risque de créer des vides
juridiques. Exclure l’exercice de la compétence fédérale en matière de droit
criminel à l’égard d’un contenu essentiel protégé du pouvoir provincial aurait
pour effet d’empêcher le Parlement de légiférer relativement à des interventions médicales controversées comme le clonage humain et l’euthanasie. Les provinces pourraient décider de ne pas légiférer dans ces matières et, en
fait, ne pas en avoir le pouvoir. Il pourrait donc en résulter un vide
juridique, ce qui irait à l’encontre du concept même du partage des
compétences. [70] Bref, la doctrine de
l’exclusivité des compétences a une portée limitée. Le principe des compartiments
étanches fixes sur lequel elle repose va à contre‑courant de l’évolution
de l’interprétation constitutionnelle canadienne, qui tend vers les notions
plus souples du double aspect et du fédéralisme coopératif. L’appliquer en
l’espèce perturberait les compétences bien établies et créerait de
l’incertitude quant aux nouvelles. Il n’est tout simplement pas nécessaire ni
utile de recourir à cette doctrine en l’espèce pour résoudre le conflit entre
les gouvernements fédéral et provincial. D. Prépondérance [71] Lorsqu’une loi provinciale entre en conflit avec
une loi fédérale, la doctrine de la prépondérance veut que la loi fédérale
l’emporte dans la mesure de l’incompatibilité : Banque canadienne de
l’Ouest, par. 69. Bien que le procureur général du Canada n’ait pas
invoqué ce principe, il importe de le mentionner. La doctrine de la
prépondérance des lois fédérales s’applique lorsque l’application d’une loi
provinciale entre en conflit avec celle d’une loi fédérale, ou lorsqu’une loi
provinciale contrecarrerait la réalisation de l’objet d’une loi fédérale.
[72] Il est possible de soutenir que, sans exemption,
il existe un conflit d’application entre le programme Insite et l’interdiction
de possession de drogues illégales établie par la Loi . Il n’est
toutefois pas nécessaire de procéder à une analyse détaillée de la
prépondérance en l’espèce. Les demandeurs concèdent que, dans l’hypothèse où
la doctrine de l’exclusivité des compétences ne s’appliquerait pas, les
interdictions fédérales relatives aux drogues établies par la Loi s’appliqueraient à Insite, par application de la doctrine de la prépondérance
ou en raison de l’obligation de la VCHA de respecter les règles de droit
criminel dans l’exercice de son pouvoir délégué. En effet, les arguments
fondés sur la Charte invoqués par les demandeurs reposent sur la
prémisse que ces interdictions empêcheront effectivement Insite de poursuivre
ses activités si elle n’obtient pas une exemption. Il est admis que, sans
fédérale et celle-ci a préséance sur la législation et les politiques
provinciales incompatibles. Il n’est donc pas nécessaire de déterminer si les
conditions nécessaires pour que la doctrine de la prépondérance s’applique et
que le régime provincial soit écarté sont réunies.
[73] Aucun des arguments
contre la validité constitutionnelle ou l’applicabilité de la Loi ne
résiste à l’examen. Je conclus que les interdictions criminelles de possession
et de trafic établies par la Loi sont valides sur le plan
constitutionnel et que, du point de vue du partage des compétences, elles sont
applicables à Insite.
VI. Les allégations fondées sur la Charte [74] Trois allégations
fondées sur la Charte doivent être examinées. [75] Mme Tomic,
M. Wilson et PHS soutiennent que les par. 4(1) et 5(1) de la Loi ,
qui interdisent respectivement la possession et le trafic, sont invalides parce
qu’ils restreignent les droits des demandeurs à la vie, à la liberté et à la
sécurité de la personne protégés par l’art. 7 et qu’ils ne sont pas
conformes aux principes de justice fondamentale. [76] À titre subsidiaire,
ils plaident que le ministre a porté atteinte à leurs droits garantis par
l’art. 7 en refusant de reconduire l’exemption soustrayant Insite à
l’application des lois fédérales antidrogue. [77] Enfin, VANDU prétend
que l’interdiction de possession de drogues établie par la Loi restreint
les droits garantis par l’art. 7 de la Charte de tous les
toxicomanes, et pas seulement de ceux qui fréquentent Insite. [78] Avant de trancher ces
questions, je dois examiner l’argument préliminaire du Canada selon lequel, si
les arguments relatifs au partage des compétences invoqués par les demandeurs
sont rejetés, ceux fondés sur la Charte doivent aussi être rejetés.
A. Le lien entre le partage des compétences et les
allégations fondées sur la Charte
[79] Selon le Canada, si la
Cour conclut que, du point de vue du partage des compétences, la Loi est
valide et applicable à Insite, les arguments fondés sur la Charte doivent également être rejetés. [80] Le Canada fait valoir
que, si la Loi est une loi fédérale valide, la province n’a pas la
compétence juridique pour faire fonctionner Insite sans l’approbation du
gouvernement fédéral. Suivant la thèse qu’il avance, à défaut d’une
exemption fédérale, le gouvernement provincial n’a pas le pouvoir juridique de
fournir le service d’injection supervisée. Ce serait cette incapacité constitutionnelle,
et non la Loi , qui met en péril la prestation des services de santé par
Insite. Par conséquent, on ne peut affirmer que la Loi prive les
demandeurs de quelque droit que ce soit. Le Canada présente son objection
préliminaire comme [traduction] « une
nouvelle variante de la règle selon laquelle “une partie de la Constitution ne
peut être abrogée ou atténuée par une autre partie de la Constitution” »
(m.a., par. 93, et renvoie à ce titre à l’arrêt New Brunswick
Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative),
[1993] 1 R.C.S. 319, p. 373). Ce raisonnement consisterait semble-t-il à
dire que, si la Loi est valide et applicable, faire droit aux
allégations fondées sur la Charte équivaudrait à une contradiction interne
[81] Pour répondre à la
première partie de cet argument, la province a, en fait, le pouvoir
constitutionnel d’établir Insite sans approbation fédérale. Personne ne
prétend que les services de santé offerts par Insite ne relèvent pas de la
compétence provinciale en matière de santé. Les demandeurs sollicitent une
exemption fédérale de l’application de la Loi, non pas pour valider la
décision de la province d’exploiter Insite à titre de service de santé, mais
parce que cette exemption est nécessaire, en pratique, à la mise en œuvre de
cette décision. Si Insite ne peut fonctionner sans obtenir une exemption
fédérale, ce n’est pas parce que la province ne possède pas les pouvoirs
constitutionnels nécessaires, mais pour la simple raison pratique que ni les
employés ni les clients ne se présenteront au centre, de sorte que celui-ci
sera incapable dans les faits d’offrir les services de santé qu’il propose. Par conséquent, la prémisse sur laquelle le Canada fonde son argument, soit
l’incompétence de la province pour exploiter Insite sans approbation fédérale,
[82] D’un point de vue plus
général, le principe selon lequel une partie de la Constitution ne peut pas
être abrogée ou atténuée par une autre partie de la Constitution n’est d’aucune
utilité pour trancher les questions de partage des compétences et les questions
relatives à la Charte . Il n’y a aucune contradiction entre affirmer
qu’une loi fédérale a été validement adoptée en vertu de l’art. 91 de la Loi
constitutionnelle de 1867 et prétendre que cette même loi, par son objet ou
ses effets, prive des personnes de leurs droits garantis par la Charte . La Charte s’applique à toutes les lois fédérales et provinciales
valides. En fait, si la Loi outrepassait les pouvoirs fédéraux, elle
n’existerait pas et ne pourrait donc pas être assujettie à la Charte . Les lois doivent être conformes à la fois au partage constitutionnel des
compétences et à la Charte .
[83] Je conclus que le rejet
de l’argumentation des demandeurs fondée sur le partage des compétences ne
compromet pas l’issue de leur allégation que la Loi porte atteinte à
leurs droits garantis par l’art. 7 de la Charte . Pareille atteinte
découlerait non pas de l’incapacité constitutionnelle de la province à mettre
sur pied Insite, mais de l’application à Insite des par. 4(1) et 5(1) de
B. Contestation de la validité des par. 4(1) et 5(1) de
la Loi [84] Pour apprécier la
validité de la Loi au regard de l’art. 7 de la Charte , il
faut se demander : (1) si les par. 4(1) ou 5(1) de la Loi portent atteinte aux droits des demandeurs à la vie, à la liberté et à la
sécurité de la personne (c.-à-d. s’il y a « atteinte » ou si la Charte entre « en jeu »); (2) dans l’affirmative, si cette atteinte est
conforme aux principes de justice fondamentale : Chaoulli c. Québec
(Procureur général), 2005 CSC 35, [2005] 1 R.C.S. 791, par. 109 (la juge
en chef McLachlin et le juge Major), Malmo-Levine, par. 83.
(1) L’interdiction de possession de drogues établie par le par. 4(1) de la Loi met‑elle en jeu les droits garantis aux demandeurs par
l’art. 7 ?
[85] Aux termes de
l’art. 7 de la Charte , chacun « a droit à la vie, à la liberté
et à la sécurité de sa personne ». On peut dire qu’une loi qui restreint
l’un ou l’autre de ces droits « met en jeu » cette disposition ou
constitue une « atteinte » au sens de cette dernière.
[86] Je traiterai d’abord de
l’infraction de possession de drogues interdites prévue au par. 4(1) de
la Loi . La question est de savoir si cette disposition met en jeu ou
restreint les droits que l’art. 7 garantit au personnel et aux clients
d’Insite.
[87] Débutons par l’argument
selon lequel l’art. 7 entre en jeu en raison de l’incidence du
par. 4(1) de la Loi sur le personnel. L’interdiction de possession
de drogues interdites dans les locaux d’Insite ferait entrer en jeu le droit à
la liberté des membres du personnel, parce qu’elle les expose au risque d’être
incarcérés pour avoir accompli leurs tâches. Il s’agit là d’une limite directe
aux droits garantis au personnel par l’art. 7 . [88] Les actes accomplis par
le personnel d’Insite pourraient être interprétés comme constituant
l’infraction de possession. La définition de la possession de drogues
interdites figurant dans la Loi est suffisamment large pour englober les
activités du personnel d’Insite. Dans la Loi , la
« possession » est définie par renvoi au par. 4(3) du Code
criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46 , qui est ainsi libellé : 4.
(3) Pour
l’application de la présente loi : a) une
personne est en possession d’une chose lorsqu’elle l’a en sa possession
personnelle ou que, sciemment :
(i) ou
bien elle l’a en la possession ou garde réelle d’une autre personne,
(ii) ou bien elle l’a en un lieu qui lui appartient ou non ou qu’elle
occupe ou non, pour son propre usage ou avantage ou
celui d’une autre personne;
b) lorsqu’une de deux ou plusieurs personnes, au su et avec le consentement de
l’autre ou des autres, a une chose en sa garde ou possession, cette chose est
censée en la garde et possession de toutes ces personnes et de chacune d’elles.
[89] Je conclus que, sans
une exemption prévue à l’art. 56 , le par. 4(1) s’applique au
personnel d’Insite parce que, en exploitant les lieux — c’est-à-dire en ouvrant
les portes et en acceptant l’introduction de drogues interdites à l’intérieur
—, le personnel responsable du centre peut être « en possession » des
drogues apportées par les clients. Les drogues se trouvent au su du personnel
du centre, et avec son consentement, dans un lieu qu’il contrôle.
[90] La preuve démontre
clairement que les membres du personnel n’achètent pas de drogues et ne
prennent aucune part active à leur injection. Néanmoins, même leur contact
minimal avec les drogues des clients pourrait être inclus dans le concept
juridique de possession de drogues interdite par le par. 4(1) de la Loi . Par conséquent, les peines d’emprisonnement prévues aux par. 4(3) à 4(6) de la Loi mettent en jeu leur droit à la liberté : Malmo-Levine,
par. 84. Cette menace à la liberté des membres du personnel compromet à
son tour les droits garantis par l’art. 7 aux clients qui se présentent au
centre pour y recevoir des services de santé.
[91] Le dossier permet de
conclure que, sans exemption les soustrayant à l’application de la Loi,
les professionnels de la santé d’Insite ne pourraient offrir les services de
supervision médicale et de counseling aux clients, qui seraient ainsi privés de
soins médicaux susceptibles de leur sauver la vie. Par conséquent, le droit
des clients à la vie et à la sécurité de leur personne est en jeu. Ainsi, la
restriction des droits garantis aux membres du personnel par l’art. 7 a
pour effet de restreindre les droits garantis aux clients par l’art. 7 . [92] L’application du
par. 4(1) aux clients d’Insite met également en jeu directement leurs
droits protégés par l’art. 7 . Pour pouvoir bénéficier des services
offerts par Insite, qui protègent leur vie et leur santé, les clients doivent
être autorisés à posséder des drogues sur place. Interdire en tout lieu
la possession de drogues aux toxicomanes met en jeu leur droit à la liberté;
leur interdire la possession de drogues dans l’enceinte d’Insite met en jeu
leurs droits à la vie et à la sécurité de leur personne.
[93] Le juge de première
instance a tiré des conclusions de fait cruciales qui étayent la thèse selon
laquelle refuser l’accès aux services de santé fournis dans les locaux d’Insite
enfreint les droits de ses clients à la vie, à la liberté et à la sécurité de
leur personne protégés par l’art. 7 . Il a conclu que de nombreux risques
pour la santé liés à la consommation de drogues injectables découlent des
pratiques et du matériel non hygiéniques et non pas des drogues elles-mêmes.
Également, selon lui, [traduction] « [e]n
toxicomane réduit ses risques de morbidité et de mortalité » (par. 87). Une loi qui crée un risque pour la santé en empêchant l’accès à des soins porte
atteinte au droit à la sécurité de la personne : Morgentaler (1988),
p. 59, le juge en chef Dickson, et p. 105‑106, le juge Beetz;
Rodriguez c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1993] 3
R.C.S. 519, p. 589, le juge Sopinka; Chaoulli, par. 43,
la juge Deschamps, et par. 118-119, la juge en chef McLachlin et le
juge Major; R. c. Parker (2000), 188
D.L.R. (4th) 385 (C.A. Ont.). Lorsque la loi crée un risque non
seulement pour la santé, mais aussi pour la vie des demandeurs, l’atteinte est
d’autant plus manifeste.
[94] Je conclus que le
par. 4(1) de la Loi restreint les droits garantis par l’art. 7 aux membres du personnel et aux clients d’Insite. [95] Je ne peux toutefois
conclure, au vu du dossier qui nous a été présenté, que les demandeurs ont
démontré que l’interdiction de trafic prévue au par. 5(1) de la Loi restreint les droits à la vie et à la sécurité de leur personne que leur
garantit l’art. 7 . Les clients d’Insite ne participent pas au trafic. Ils ne se procurent pas leurs drogues au centre et n’ont pas le droit de se
livrer, dans l’enceinte du centre, à des activités qui pourraient être
interprétées comme du trafic. [96] Le personnel d’Insite
n’est pas non plus mêlé au trafic. Le Canada reconnaît qu’aucune accusation de
trafic ne pourrait être portée contre le personnel d’Insite qui se livre aux
activités légitimes du centre. Les membres du personnel ne manipulent pas de
drogues sur place, sauf pour ramasser de façon sécuritaire et remettre aux
policiers la drogue inutilisée par les clients. La remise à la police de la
drogue ainsi abandonnée sur les lieux ne constitue pas de la possession, et
encore moins du trafic : R. c. York, 2005 BCCA 74, 193
C.C.C. (3d) 331; R. c. Spooner (1954), 109 C.C.C. 57 (C.A.C.-B.); R.
c. Hess (No. 1) (1948), 94 C.C.C. 48 (C.A.C.-B.); R. c. Ormerod,
[1969] 4 C.C.C. 3 (C.A. Ont.). (2) L’argument du Canada sur l’exercice d’un choix
[97] Le Canada prétend que
les risques pour la santé que courraient les toxicomanes si Insite était
incapable de leur fournir des services de santé ne découlent pas de l’interdiction
de possession de drogues illégales établie par la Loi , mais plutôt de la
décision des toxicomanes de consommer des drogues illégales.
[98] La thèse du Canada, une
fois décortiquée, comporte trois volets distincts.
[99] Premièrement, d’un
point de vue factuel, c’est un choix personnel et non la loi qui causerait la
mort et les maladies qu’Insite vise à prévenir. Le problème que pose cette
affirmation du Canada réside dans le fait qu’elle contredit les conclusions
factuelles non contestées du juge de première instance. Selon lui, la
dépendance est une maladie, caractérisée par le besoin incontrôlable de
consommer la substance créant la dépendance (par. 87).
[100] Cela n’exclut pas la
possibilité que quelques toxicomanes soient encore capables de faire des
choix. Les services d’Insite ont été conçus en tenant pour acquis qu’au moins
quelques toxicomanes ont la capacité de choisir de consommer de la drogue dans
l’enceinte sécuritaire du centre, sous la supervision de son personnel. La
gamme des services offerts, qui vont de l’aide aux pairs à la désintoxication,
présuppose une capacité limitée chez certaines personnes de choisir de ne pas
consommer de drogue.
[101] La capacité de faire
certains choix, avec l’aide d’Insite ou autrement, ne réfute pas les
conclusions tirées par le juge de première instance, au vu du dossier dont il
disposait, selon lesquelles la dépendance est une maladie caractérisée
principalement par le manque de contrôle de la personne qui en souffre sur la
consommation de la substance dont elle est dépendante (par. 142). Au
procès, le juge Pitfield a adopté la définition de la dépendance élaborée par
la Société médicale canadienne sur l’addiction :
[traduction] Maladie primaire
chronique, caractérisée par une perte de contrôle sur le recours à des substances
psychoactives et sur le comportement. Sur le plan clinique, les manifestations
touchent les aspects biologiques, psychologiques, sociologiques et spirituels. Les éléments centraux sont des changements d’humeur, le soulagement d’émotions
négatives, la recherche du plaisir, une préoccupation liée à l’emploi de la ou
des substances ou à des comportements ritualistes, et un usage continu de la ou
des substances ou la perpétuation du ou des comportements en dépit de
conséquences néfastes du point de vue physique, psychologique et social. Comme d’autres maladies chroniques, la toxicomanie peut être évolutive,
récurrente et fatale. [par. 48] Cette
conclusion n’a pas été contestée en l’espèce. En effet, le Canada a reconnu au
procès que la dépendance est une maladie.
[102] Le deuxième volet de
l’argument du Canada sur la liberté de choix, qui est d’ordre moral, veut que
ceux qui commettent des crimes en subissent les conséquences. À ce sujet, il
suffit de dire que la question de savoir si une loi restreint un droit garanti
par la Charte ne porte que sur l’objet et l’effet de la mesure
législative, et ne concerne pas le fait qu’elle soit bonne ou mauvaise. La
moralité de l’activité réglementée n’est pas pertinente au stade initial qui
consiste à déterminer si la loi met en jeu un droit garanti par l’art. 7 .
[103] Le troisième volet de
l’argument du Canada sur l’exercice d’un choix envisage la question sous
l’angle de la politique générale du gouvernement. Le Canada soutient que la
décision de permettre les injections supervisées relève de la politique
générale du gouvernement et est de ce fait soustraite à un examen fondé sur la Charte .
[104] Encore une fois, la
politique générale n’est pas pertinente lorsqu’il s’agit de déterminer si une
mesure législative ou un acte de l’État restreint un droit garanti par la Charte . Ce genre d’argument est plutôt pris en compte à l’étape de l’examen de la
conformité avec les principes de justice fondamentale ou, si une violation de
la Charte a été établie, à celle de la justification exigée par
[105] La consommation de
drogues illégales et la dépendance à celles‑ci est une question complexe
qui suscite diverses réactions sur les plans social, politique, scientifique et
moral. Des personnes raisonnables peuvent ne pas s’entendre sur la façon
de traiter la dépendance. C’est aux gouvernements habilités à le faire, et non
à la Cour, qu’il revient d’élaborer des politiques en matière criminelle et en
matière de santé. Toutefois, lorsqu’une politique se traduit par une mesure législative
ou un acte de l’État, cette mesure législative ou cet acte peut faire l’objet
d’un examen fondé sur la Charte : Chaoulli, par. 89, la juge
Deschamps; par. 107, la juge en chef McLachlin et le juge Major, et
par. 183, les juges Binnie et LeBel; Rodriguez, p. 589‑590,
le juge Sopinka. La question dont est saisie la Cour à ce stade-ci n’est pas
de savoir lesquels des programmes de réduction des méfaits ou de ceux fondés
sur l’abstinence constituent le meilleur moyen de résoudre le problème de la consommation
de drogues illégales. Il s’agit simplement de savoir si le Canada a restreint
les droits des demandeurs d’une manière qui contrevient à la Charte .
[106] Je conclus qu’il faut
rejeter, quelle qu’en soit la forme, l’affirmation du Canada selon laquelle les
risques pour la santé qu’Insite cherche à atténuer et l’atteinte qui s’ensuit
aux droits des demandeurs résultent d’un choix et non de la conduite de l’État.
(3) La conformité de l’atteinte avec les principes de justice
[107] Pour les motifs que je
viens d’exposer, je conclus que l’interdiction de possession établie par le
par. 4(1) de la Loi porte atteinte aux droits que l’art. 7 garantit aux demandeurs et aux personnes qui se trouvent dans la même
situation. La prochaine question est celle de la conformité de cette atteinte
avec les principes de justice fondamentale. [108] Les demandeurs
soutiennent que l’interdiction de possession de drogues illégales établie par
le par. 4(1) de la Loi ne respecte pas les principes de justice
fondamentale en raison de son caractère arbitraire, de ses effets
disproportionnés et de sa portée excessive. Selon eux, cette interdiction
serait arbitraire parce que, lorsqu’elle est appliquée à Insite, non seulement
elle n’est pas compatible avec les objets de la Loi , mais elle nuit à
leur réalisation. Les demandeurs prétendent que ses effets sont
disproportionnés, car elle cause un tort considérable aux clients d’Insite et
aux personnes qui se trouvent dans la même situation, sans procurer d’avantage
équivalent. Ils prétendent de plus que sa portée est excessive parce qu’il
n’est pas nécessaire de l’appliquer à Insite pour atteindre les objectifs de
l’État. [109] La faiblesse de cet
argument tient à ce qu’il isole le par. 4(1) des autres dispositions de la
Loi , notamment de l’art. 56 . Si la Loi ne consistait qu’en
interdictions générales et ne comprenait aucune disposition prévoyant des
exemptions relativement à l’utilisation de drogues à des fins médicales ou
scientifiques, les affirmations voulant qu’elle soit arbitraire, sa portée
excessive et ses effets disproportionnés pourraient avoir plus de poids. Or,
la Loi ne comprend pas seulement une interdiction de possession de
drogues illégales, mais également une disposition, l’art. 56 , qui habilite
le ministre à accorder des exemptions pour soustraire des fournisseurs de soins
de santé comme Insite à l’interdiction de possession de drogues. On ne peut
apprécier la validité constitutionnelle du par. 4(1) sans tenir compte des
dispositions de la Loi conçues pour remédier aux applications
inconstitutionnelles ou inéquitables de cette interdiction. [110] Le régime de la Loi révèle qu’elle a deux objets : la protection de la santé publique et
le maintien de la sécurité publique. Son objet de maintien de la sécurité
publique est réalisé par l’interdiction de posséder les substances énumérées et
d’en faire le trafic. Son objet de protection de la santé publique est réalisé
non seulement par les interdictions prévues aux par. 4(1) et 5(1) , qui
visent à prévenir l’utilisation de substances dangereuses, mais également par
le pouvoir de réglementation prévu à l’art. 55 et par les exemptions
prévues à l’art. 56 concernant l’utilisation des substances énumérées à
des fins médicales et scientifiques. [111] Le paragraphe 55(1)
prévoit que « [l]e gouverneur en conseil peut, par règlement, prendre les
mesures nécessaires à l’application de la présente loi, y compris en matière
[. . .] d’applications médicales, scientifiques et industrielles et
de distribution des substances désignées ». Vient ensuite une longue
liste non exhaustive de sujets à l’égard desquels des règlements peuvent être
pris, notamment des règlements soustrayant une personne ou une catégorie de
personnes à l’application de la Loi : al. 55(1)z). [112] L’article 56 confère au ministre de la Santé un vaste pouvoir discrétionnaire d’accorder des
exemptions de l’application de la Loi « [s]’il estime que des
raisons médicales, scientifiques ou d’intérêt public le justifient ». [113] La possibilité
d’accorder des exemptions sert de soupape empêchant l’application de la Loi
dans les cas où son application serait arbitraire, ses effets exagérément
disproportionnés ou sa portée excessive.
[114] Je conclus que, bien
que le par. 4(1) de la Loi mette en jeu les droits garantis par
l’art. 7 de la Charte aux demandeurs et aux autres personnes qui se
trouvent dans la même situation, il ne contrevient pas à l’art. 7 . Il en
est ainsi parce que la Loi confère au ministre le pouvoir d’accorder des
exemptions de l’application du par. 4(1) , notamment pour des motifs de
santé. En fait, si on décidait de rédiger une loi qui combat la toxicomanie
tout en respectant les droits garantis par la Charte , on pourrait fort
bien adopter précisément ce type de régime — une interdiction conjuguée au
pouvoir d’accorder des exemptions. S’il y a un problème lié à la Charte ,
il ne réside pas dans la loi, mais dans l’exercice par le ministre de son
pouvoir légal d’accorder les exemptions appropriées.
[115] Les allégations
d’invalidité de la Loi fondées sur l’art. 7 doivent donc être
rejetées. C. La décision du ministre a-t-elle porté atteinte aux droits
des demandeurs garantis par l’art. 7 ?
[116] La principale question
soulevée dans le pourvoi, tel qu’il a été plaidé, est celle de la validité
constitutionnelle de la Loi même. J’ai conclu que la Loi ,
interprétée correctement, est valide. Reste donc la question de la
décision du ministre de refuser une exemption. La Cour doit décider, à titre
préliminaire, si elle devrait examiner cette question. Dans les circonstances
particulières de l’espèce, je conclus qu’elle devrait le faire. Les demandeurs
ont plaidé, à titre subsidiaire, au cas où la Loi serait valide, que la
décision du ministre a porté atteinte à leurs droits protégés par la Charte . Cette question a été soulevée lors de l’audition et les parties ont eu
l’occasion de présenter leur point de vue à cet égard. La Cour est donc dûment
saisie de cette question et le procureur général du Canada ne peut prétendre
qu’il serait injuste qu’elle la tranche. Mais surtout, la justice commande que
la Cour l’examine. Les demandeurs ont établi que leurs droits garantis par
l’art. 7 sont en jeu. Ils ne peuvent être privés d’un recours et
contraints à la tenue d’un nouveau procès sur ce point, simplement parce que
c’est la décision du ministre et non la Loi même qui a porté atteinte à
leurs droits, alors que la question a été plaidée et que l’équité n’est pas
[117] La discrétion laissée
au ministre de la Santé n’est pas absolue : comme c’est toujours le cas de
l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, les décisions du ministre doivent
respecter la Charte : Suresh c. Canada (Ministre de la
Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3. Si la
décision du ministre fait en sorte que l’application de la Loi restreint
les droits garantis par l’art. 7 d’une manière qui contrevient à la Charte ,
l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre est inconstitutionnel.
[118] Je souligne que la
présente affaire diffère de l’affaire Parker,
dans laquelle la Cour d’appel de l’Ontario a conclu
que l’interdiction générale de possession de marihuana n’était pas validée par la
possibilité, prévue à l’art. 56 , d’accorder une exemption relative à la
possession pour raisons médicales. Dans Parker, aucune décision du
ministre n’était en cause et la conclusion de la cour reposait sur des
constatations du juge de première instance selon lesquelles [traduction] « la possibilité
d’accorder une exemption était illusoire » (par. 174).
[119] Le procureur général du
Canada prétend que le ministre n’a pas violé l’art. 7 , puisqu’il n’a pas
encore décidé s’il accordera une exemption à Insite en vertu de l’art. 56 . Il ajoute que la décision des tribunaux de la Colombie‑Britannique
selon laquelle les par. 4(1) et 5(1) de la Loi sont
inconstitutionnels empêche le ministre d’exercer son pouvoir d’accorder une
exemption en vertu de l’art. 56 . Bien que cette déclaration
d’inconstitutionnalité ait été suspendue et qu’une exemption constitutionnelle
temporaire ait été accordée à Insite par une ordonnance judiciaire, le ministre
affirme qu’il ne conviendrait pas qu’il exerce le pouvoir discrétionnaire qui
lui est conféré par l’art. 56 tant que la Cour n’aura pas rendu de
décision définitive sur la constitutionnalité de la Loi .
[120] Selon moi, le dossier
établit que le ministre a rendu une décision concernant la demande
d’exemption à l’égard d’Insite et qu’il a décidé de refuser l’exemption. [121] Les faits essentiels
sont les suivants. La première exemption accordée relativement à Insite est
entrée en vigueur le 12 septembre 2003, pour une durée de trois ans. Le
11 septembre 2006, le ministre l’a prolongée temporairement jusqu’au
31 décembre 2007. Le 2 octobre 2007, il a accordé une nouvelle
prolongation de six mois, reportant l’expiration de l’exemption au 30 juin
2008. Dans les lettres envoyées à la VCHA pour lui accorder l’exemption, le
ministre a déclaré que les prolongations visaient à permettre la réalisation de
recherches additionnelles quant à l’incidence d’Insite sur la prévention, le
traitement et la criminalité. Au cours du procès sommaire, le 2 mai 2008,
la VCHA a envoyé à Santé Canada une demande formelle de prolongation de trois
ans. Cette demande était appuyée par le ministre provincial de la Santé. Santé Canada a répondu le 19 décembre 2008, après que le juge de première
instance a rendu son jugement. Santé Canada a déclaré que, compte tenu de
l’issue du procès, l’octroi d’une exemption n’était alors pas nécessaire.
[122] Toutefois, avant
décembre 2008, le ministre avait indiqué qu’il avait décidé de ne pas accorder
l’exemption. Le ministre fédéral de la Santé d’alors, Tony Clement, s’est
adressé au Comité permanent de la santé le 29 mai 2008. Il avait alors
reçu le rapport du comité consultatif d’experts, une demande officielle
d’exemption permanente et une déclaration d’appui à Insite de la part du ministre
provincial de la Santé. Les commentaires du ministre fédéral peuvent être
résumés brièvement : il approuvait les services qu’Insite dispensait,
sauf le service d’injection supervisée. Selon lui, la preuve scientifique
relative à son efficacité était mitigée, mais la « politique publique est
claire », et « le centre lui‑même témoigne d’un échec de la
politique publique » (12:40 (en ligne)). Il ne souscrivait pas à
l’opinion des experts selon laquelle Insite était une réussite sur le plan de
la santé publique et a déclaré qu’il avait l’intention d’interjeter appel de la
décision du juge de première instance. Ces commentaires, conjugués au défaut
d’accorder une exemption, équivalent de fait à un rejet de la demande.
[123] Le procureur général du
Canada attire notre attention sur la déclaration suivante faite par le ministre
vers la fin de son exposé au Comité :
effet, je tiens à souligner, si vous me le permettez, que, si une autre
exemption est accordée, j’aurai de nouveau le devoir de passer en revue
toutes les preuves et d’y réfléchir afin de respecter la procédure régulière de
la loi. Je ne me soustrais donc pas à cette obligation qui m’est imposée en ma
qualité de ministre de la Santé. [13:20 (en ligne)]
déclaration ne peut être interprétée que d’une seule façon. Le ministre
rejetait la demande officielle dont il était alors saisi et a affirmé qu’il
examinerait toute nouvelle demande et y réfléchirait « afin de respecter
la procédure régulière de la loi ».
[124] Pour résumer, le
ministre était saisi d’une demande officielle datée du 2 mai 2008. Il
était obligé, comme il l’a concédé, d’examiner toutes les demandes. Le
ministre a traité la demande dont il était saisi comme rejetée; elle était
caduque, et seule une nouvelle demande pouvait l’obliger à réexaminer la
question. La seule conclusion rationnelle est que le ministre avait examiné la
demande d’exemption dont il était alors saisi et avait décidé de la rejeter.
[125] D’une manière plus
générale, la prétention du Canada qu’aucune décision de rejeter la demande
présentée en vertu de l’art. 56 n’a été rendue est en discordance avec son
argument selon lequel la présente affaire porte essentiellement sur des choix
de politique conflictuels. Par cet argument, il admet implicitement que le
gouvernement fédéral, par l’entremise du ministre de la Santé, a fait le choix
politique de refuser d’accorder l’exemption prévue à l’art. 56 de la Loi .
[126] La dernière exemption
ministérielle a pris fin le 30 juin 2008. Si ce n’était de l’exemption
judiciaire accordée par le juge Pitfield et prolongée par la Cour d’appel,
l’interdiction établie par le par. 4(1) de la Loi s’appliquerait à
Insite. Pour les motifs que j’ai déjà exposés, l’application du par. 4(1) aux membres du personnel met en jeu leurs droits à la liberté et met en jeu les
droits des clients d’Insite à la vie et à la sécurité de leur personne. Je
conclus que le rejet par le ministre de la demande d’exemption présentée en
vertu de l’art. 56 met aussi en jeu les droits garantis aux demandeurs par
l’art. 7 . La seule raison pour laquelle les usagers d’Insite ont continué
de bénéficier de ses services de santé est une ordonnance réparatrice temporaire
rendue par le juge de première instance en attendant la fin du présent pourvoi. La délivrance d’une ordonnance judiciaire visant à maintenir le statu quo en
attendant l’issue d’un conflit n’empêche pas les demandeurs de faire valoir
leurs droits garantis par l’art. 7 .
(3) Le refus du ministre d’accorder une exemption à Insite est‑il
conforme aux principes de justice fondamentale?
[127] La prochaine question
consiste à savoir si la décision du ministre d’appliquer la Loi à Insite
a été rendue en conformité avec les principes de justice fondamentale. Les
faits établis au procès, qui concordent avec la preuve dont le ministre
disposait à l’époque pertinente, m’amènent à conclure que le refus du ministre
d’accorder à Insite l’exemption prévue à l’art. 56 était arbitraire, avait
des effets exagérément disproportionnés et, par conséquent, ne respectait pas
[128] Rappelons que,
lorsqu’il exerce le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’art. 56 , le
ministre doit respecter les droits garantis par la Charte . Cela
signifie que, lorsque les droits garantis par l’art. 7 sont en jeu, toute
restriction découlant d’une décision ministérielle doit être imposée en
conformité avec les principes de justice fondamentale. Le ministre ne peut pas
rejeter simplement une demande d’exemption présentée en vertu de l’art. 56 pour de simples raisons de politique; dans la mesure où elle a une incidence
sur les droits garantis par la Charte , la décision du ministre doit être
conforme aux principes de justice fondamentale.
[129] Pour déterminer si
l’application de la Loi est arbitraire, la première étape consiste à
déterminer quels sont les objectifs de la Loi . Les décisions du
ministre prises en vertu de l’art. 56 de la Loi doivent viser
l’objet de la Loi . Selon la Cour, dans Malmo‑Levine, les
objectifs étatiques légitimes de la Loi (alors la Loi sur les
stupéfiants, L.R.C. 1985, ch. N‑1) sont la protection de la
santé et de la sécurité publiques. [130] La deuxième étape
consiste à déterminer quel est le lien entre l’intérêt de l’État et la mesure
législative contestée ou, en l’occurrence, la décision contestée du ministre. Le lien entre l’interdiction générale de possession établie par la Loi et l’objectif de l’État a été reconnu dans Malmo‑Levine
relativement à la marihuana :
criminalisation de la possession est l’expression de la désapprobation
collective de notre société pour la consommation d’une drogue psychoactive
telle la marihuana [. . .] et, par l’entremise du Parlement, de l’opinion
persistante que la consommation de cette substance doit être découragée. L’interdiction n’a pas un caractère arbitraire, mais est rationnellement liée à
une crainte raisonnable de préjudice. Plus particulièrement, la
criminalisation de la marihuana vise à priver de cette substance les
consommateurs actuels et potentiels, de façon à prévenir le préjudice associé à
sa consommation et à éliminer le marché de la marihuana pour les trafiquants. [par. 136]
s’agit de savoir si la décision d’appliquer la Loi aux activités se
déroulant au centre Insite est liée de la même façon à l’objectif de l’État. Comme je l’ai déjà souligné, c’est aux demandeurs qu’il revient d’établir que
la restriction imposée par la loi n’est pas conforme aux principes de justice
[131] Les constatations
essentielles du juge de première instance à cet égard concordent avec la preuve
dont disposait le ministre et sont celles sur lesquelles se sont appuyés les
ministres fédéraux successifs pour accorder des exemptions pendant près de cinq
ans, par exemple : (1) les interdictions traditionnelles du droit
criminel ont peu fait pour diminuer la consommation de drogues dans le quartier
DTES; (2) le risque de décès et de maladie auquel les toxicomanes sont
exposés est réduit lorsque leurs injections sont supervisées par des
professionnels de la santé; (3) la présence d’Insite n’a pas contribué à
une augmentation du taux de criminalité, à une augmentation des injections en
public, ni à une augmentation du taux de rechute chez les consommateurs de
drogues injectables. Au contraire, le public a une opinion favorable ou neutre
d’Insite; une association régionale de gens d’affaires a déclaré qu’il y avait
eu une diminution de la criminalité pendant la période de fonctionnement d’Insite;
le centre encourageait les clients à avoir recours à des services de
counselling, de désintoxication et de traitement. Mais surtout, le personnel
d’Insite est intervenu dans 336 cas de surdose depuis 2006, et aucun décès
occasionné par une surdose ne s’est produit au centre. (Voir le jugement de première
instance, par. 85 et 87-88.) Ces conclusions donnent à penser qu’exempter
Insite de l’application de l’interdiction de possession non seulement n’entrave
pas, mais favorise la réalisation des objectifs de protection de la santé et de
la sécurité publiques.
[132] La jurisprudence sur le
caractère arbitraire n’est pas clairement fixée. Dans Chaoulli, trois
juges (opinion rédigée par la juge en chef McLachlin et le juge Major) ont
choisi une approche consistant à se demander si une restriction est
« nécessaire » à la réalisation de l’objectif de l’État
(par. 131-132). À l’inverse, trois autres juges (opinion rédigée par
les juges Binnie et LeBel), ont préféré éviter l’idée du caractère
nécessaire et ont choisi l’ancienne formulation du critère du caractère
arbitraire : « L’atteinte à un droit devient arbitraire
[. . .] lorsqu’elle est dépourvue de lien avec l’intérêt de l’État
qui sous-tend la mesure législative en cause, ou dans le cas d’incompatibilité avec
cet intérêt » (par. 232). Il n’est pas nécessaire de déterminer en
l’espèce quelle démarche doit l’emporter, car l’une et l’autre mènent à la
conclusion que l’acte gouvernemental en cause est arbitraire. b) La disproportion exagérée [133] L’application de l’interdiction
de possession à Insite a des effets exagérément disproportionnés. Les actes de
l’État ou les réponses du législateur à un problème sont exagérément
disproportionnés lorsqu’ils sont à ce point extrêmes qu’ils sont
disproportionnés à tout intérêt légitime du gouvernement : Malmo‑Levine,
par. 143. Insite sauve des vies. Ses bienfaits ont été prouvés. Au cours
de ses huit années d’exploitation, Insite n’a eu aucune incidence négative
observable sur les objectifs en matière de sécurité et de santé publiques du
Canada. Priver la population des services d’Insite a un effet exagérément
disproportionné par rapport aux avantages que le Canada peut tirer d’une
position uniforme sur la possession de stupéfiants. c) La portée excessive
[134] Ayant conclu que la
décision du ministre était arbitraire et que son effet était exagérément
disproportionné, je n’ai pas à examiner cet aspect de la question.
[135] Je conclus que, compte
tenu des conclusions factuelles du juge de première instance, les demandeurs se
sont acquittés du fardeau qui leur incombait de prouver que le refus du
ministre d’accorder à Insite l’exemption prévue à l’art. 56 n’est pas
[136] Le ministre a décidé de
ne pas prolonger l’exemption soustrayant Insite à l’application des lois
fédérales antidrogue. N’eût été l’ordonnance intérimaire du juge de première
instance, cette décision aurait eu pour effet d’empêcher les consommateurs de
drogues injectables d’avoir accès aux services de santé offerts par Insite, ce
qui aurait mis en danger la santé et, en fait, la vie de ces éventuels
clients. La décision du ministre met donc en jeu et restreint les droits
garantis aux demandeurs par l’art. 7 . Compte tenu des renseignements dont
disposait le ministre, cette restriction de leurs droits n’est pas conforme aux
principes de justice fondamentale. Elle est arbitraire; elle va à l’encontre
des objectifs mêmes de la Loi , notamment la santé et la sécurité publiques. Elle est également exagérément disproportionnée : l’inaccessibilité
éventuelle de services de santé et l’augmentation corrélative du risque de
décès et de maladie auquel sont exposés les toxicomanes l’emportent sur tout
avantage qui pourrait résulter du maintien d’une interdiction absolue de
possession de drogues illégales dans les locaux d’Insite.
[137] S’il était nécessaire d’examiner la décision du
ministre au regard de l’article premier — une question qui n’a pas été plaidée
—, sa justification ne pourrait être démontrée. J’ai déjà expliqué que les
sécurité publiques. Le refus du ministre d’accorder l’exemption n’a aucun lien
avec ces objectifs, de sorte qu’ils ne peuvent justifier la restriction des
droits des demandeurs protégés par l’art. 7 . Peu importe la façon dont on
l’envisage, la décision du ministre était arbitraire et indéfendable :
voir Chaoulli, par. 155, la juge en chef McLachlin et le juge
[138] Avant de clore le sujet
de l’article premier, je vais examiner l’argument du ministre que l’octroi à
Insite de l’exemption prévue à l’art. 56 ébranlerait la primauté du droit
et que, de ce fait, le refus d’accorder une exemption est justifié.
[139] Le Canada prétend
qu’exempter Insite des interdictions établies par la Loi [traduction] « aurait pour effet
de bouleverser complètement la primauté du droit en rendant inconstitutionnelle
l’application de la loi à quiconque l’enfreint avec une régularité et une
persistance telles qu’il devient incapable de l’observer » (m.a.,
par. 101). Le Canada brandit le spectre de la multiplication des sites
bénéficiant d’une exemption où l’on bafouerait impunément des lois canadiennes
antidrogue.
[140] La conclusion que le ministre
n’a pas exercé son pouvoir discrétionnaire en conformité avec la Charte en l’espèce n’autorise pas les consommateurs de drogues injectables à posséder
des drogues à leur guise, n’importe où et n’importe quand. Il ne s’agit pas
non plus d’inviter quiconque le désire à ouvrir un centre de consommation de
drogues en le présentant comme un « centre d’injection supervisée ». L’issue de la présente affaire repose sur les conclusions du juge de première
instance selon lesquelles l’existence d’Insite permet vraiment de diminuer le
risque de décès et de maladie et n’a eu aucune incidence négative sur les
objectifs légitimes du gouvernement fédéral en matière de droit criminel. Ni
l’article 56 de la Loi , ni l’art. 7 de la Charte n’exigent que le crime soit toléré. Ils interdisent simplement à l’État
d’appliquer le droit criminel d’une manière qui prive une personne de ses
droits à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne garantis par
l’art. 7 , sans respecter les principes de justice fondamentale.
[141] Après avoir conclu que
le refus du ministre d’accorder une exemption à Insite viole l’art. 7 d’une manière qui ne peut se justifier au regard de l’article premier,
nous devons déterminer quelle est la réparation convenable.
[142] Il doit s’agir d’une
réparation qui empêche, de façon efficace et adaptée à la situation, la
violation des droits garantis aux défendeurs par la Charte : Doucet-Boudreau
c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S.
3, par. 25. [143] La violation des droits
des demandeurs garantis par l’art. 7 subsiste toujours. L’exemption
fédérale relative à Insite a pris fin le 30 juin 2008. L’application à
Insite des lois fédérales antidrogue n’a été suspendue provisoirement que par
l’intervention du tribunal. [144] Les demandeurs ont
demandé la radiation des dispositions contestées. Comme j’ai conclu que le
par. 4(1) de la Loi , examiné en corrélation avec l’art. 56 ,
est constitutionnellement valide, il n’y a pas lieu d’accorder une réparation
en vertu de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Lorsque, comme en l’espèce, il est question d’une décision de l’État qui est
incompatible avec la Charte , le par. 24(1) s’applique et permet au
tribunal de concevoir une réparation convenable : R. c. 974649 Ontario
Inc., 2001 CSC 81, [2001] 3 R.C.S. 575, par. 14 (« Dunedin »).
[145] Le paragraphe 24(1) confère à la Cour un vaste pouvoir discrétionnaire lui permettant de concevoir
une réparation convenable, adaptée à la violation des droits des défendeurs
garantis par la Charte . Dans Dunedin, la Cour a dit ce qui
de l’interprétation du par. 24(1) se répercute nécessairement sur tous
les droits garantis par la Charte , puisqu’un droit, aussi étendu soit-il
en théorie, est aussi efficace que la réparation prévue en cas de violation,
sans plus. Dès le départ,
notre Cour a jugé que le par. 24(1) avait pour objet de fournir une
« réparation directe » (Mills [c. La Reine, [1986] 1
R.C.S. 863], p. 953, le juge McIntyre). Pour reprendre les propos du juge
Lamer dans l’arrêt Mills, « [l]a réparation doit pouvoir s’obtenir
facilement et les droits constitutionnels ne devraient pas être [traduction] “étouffés dans les délais
et les difficultés de procédure” » (p. 882). Exiger moins minerait
le rôle que joue le par. 24(1) en tant que pierre angulaire sur laquelle
reposent les droits et libertés garantis par la Charte et que mécanisme
essentiel à leur concrétisation et à leur protection. [Soulignement dans
l’original; par. 20.] [146] Une solution
consisterait à déclarer que le ministre a commis une erreur en refusant de
reconduire l’exemption en faveur d’Insite en mai 2008 et à retourner
l’affaire au ministre pour qu’il la réexamine et rende une décision qui
respecte les droits garantis aux demandeurs par la Charte . [147] Toutefois, cette
réparation serait inadéquate. [148] La violation en cause
est grave; elle met en danger la santé, en fait, la vie, des demandeurs et des
personnes qui se trouvent dans la même situation. On ne peut faire fi des
graves conséquences qui peuvent découler d’une expiration de l’exemption
constitutionnelle dont Insite bénéficie actuellement. Les demandeurs seraient
engagés à nouveau dans le processus de demande qu’ils avaient entrepris et au
bout duquel ils ont échoué, et ils devraient attendre la décision du ministre
fondée sur un réexamen des mêmes faits. Un litige pourrait resurgir. Une
simple déclaration ne constitue pas une réparation acceptable en l’espèce. [149] L’octroi d’une
exemption constitutionnelle permanente n’est pas non plus une réparation
convenable lorsque ce n’est pas une mesure législative, mais un acte de l’État
qui enfreint la Charte . Quoi qu’il en soit, ce genre d’exemption doit
être évité : R. c. Ferguson, 2008 CSC 6, [2008] 1 R.C.S. 96. De plus, le ministre ne
devrait pas être empêché de retirer une exemption à Insite si un
changement de la situation venait à l’exiger. La souplesse visée par
l’art. 56 de la Loi serait perdue.
[150] Dans les circonstances
particulières de l’espèce, une ordonnance de la nature d’un mandamus est
justifiée. Je suis donc d’avis d’ordonner au ministre d’accorder sur-le-champ
à Insite l’exemption prévue à l’art. 56 de la Loi . (Le ministre
conserve bien sûr le pouvoir de mettre fin à l’exemption, s’il le juge indiqué
à la suite d’un changement dans les activités d’Insite.) Compte tenu des
conclusions de fait du juge de première instance, la seule réponse
constitutionnelle à la demande d’exemption présentée en vertu de l’art. 56 était l’octroi de l’exemption. Le ministre est tenu d’exercer le pouvoir
discrétionnaire qui lui est conféré par l’art. 56 en conformité avec la Charte . Compte tenu des faits constatés en l’espèce, une seule réponse est
possible : l’octroi de l’exemption. Il n’y a donc rien à gagner (et beaucoup
à perdre) à renvoyer l’affaire au ministre pour réexamen. [151] Cette réparation ne
porte pas atteinte au pouvoir discrétionnaire du ministre quant aux demandes
d’exemption futures visant Insite ou d’autres lieux. Comme toujours, le
ministre doit exercer sa discrétion conformément aux limites imposées par la
loi et par la Charte . [152] Le double objet de la Loi — la santé et la
sécurité publiques — oriente le ministre. En examinant une demande d’exemption
relativement à un centre d’injection supervisée, il tentera d’établir un juste
équilibre entre les objectifs de santé et de sécurité publiques. Dans les cas
où, comme en l’espèce, la preuve révèle que l’existence d’un site d’injection
supervisée diminuera le risque de décès et de maladie et où il n’existe guère,
sinon aucune preuve qu’elle aura une incidence négative sur la sécurité
publique, le ministre devrait en règle générale accorder une exemption. [153] La Loi accorde au ministre le pouvoir
discrétionnaire de décider s’il faut accorder ou non une exemption. Ce pouvoir
discrétionnaire doit être exercé en conformité avec la Charte . Le
ministre doit donc se demander si le refus d’une exemption porterait atteinte
aux droits à la vie et à la sécurité des personnes autrement qu’en conformité
avec les principes de justice fondamentale. Les facteurs pris en compte pour
rendre une décision relativement à une exemption doivent comprendre la preuve,
si preuve il y a, concernant l’incidence d’un tel centre sur le taux de
criminalité, les conditions locales indiquant qu’un centre d’injection
supervisée répond à un besoin, la structure réglementaire en place permettant
d’encadrer le centre, les ressources disponibles pour voir à l’entretien du
centre et les expressions d’appui ou d’opposition de la communauté.
[154] Dans son pourvoi
incident, VANDU conteste de façon beaucoup plus large le par. 4(1) de la Loi . VANDU conteste l’application de l’interdiction de possession à tous les
toxicomanes, et pas seulement aux personnes qui fréquentent un site d’injection
supervisée. VANDU prétend que les toxicomanes, n’ayant aucun contrôle sur leur
besoin pressant de consommer des substances créant une dépendance, sont
obligés, par crainte d’être arrêtés et poursuivis, de se procurer et de
consommer des drogues d’une manière qui met en péril leur vie et leur santé et
leur cause une grande tension psychologique. Il s’agit d’un argument très
différent de celui formulé par Mme Tomic, M. Wilson et
PHS. [155] Le dossier ne contient
pas les éléments voulus pour étayer la thèse avancée par VANDU. La preuve
présentée au procès et les conclusions factuelles du juge de première instance
concernaient la nature de la dépendance, ses dangers concomitants et les
mesures prises par Insite pour les contrer. Rien dans les motifs du
juge Pitfield ne permet à la Cour de conclure qu’il existe un lien de
causalité entre l’interdiction de possession et l’atteinte aux droits garantis
par l’art. 7 à l’ensemble des toxicomanes. IX. Dispositif
[156] La Loi est constitutionnellement
valide et s’applique aux activités se déroulant à Insite. Toutefois, le refus
du ministre de la Santé d’exempter Insite de l’application de la Loi
viole les droits garantis aux défendeurs par l’art. 7 de la Charte . Il est ordonné au ministre d’accorder une exemption à Insite conformément à
l’art. 56 de la Loi . [157] Le pourvoi du Canada et
le pourvoi incident de VANDU sont rejetés. Je suis d’avis de répondre comme
suit aux questions constitutionnelles : 1. Les paragraphes 4(1) et 5(1) de la Loi
réglementant certaines drogues et autres substances, L.C. 1996,
ch. 19 , sont-ils inapplicables constitutionnellement aux activités du
personnel et des usagers d’Insite, un centre de services de santé de la
2. Le paragraphe 4(1) de la Loi réglementant certaines
drogues et autres substances, L.C. 1996, ch. 19 , porte-t-il atteinte
aux droits garantis à l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et
3. Dans l’affirmative, les droits sont-ils restreints par une
règle de droit dans des limites qui sont raisonnables et dont la justification
peut se démontrer dans une société libre et démocratique, au sens de l’article
premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
4. Le paragraphe 5(1) de la Loi réglementant certaines
5. Dans l’affirmative, les droits sont-ils restreints par une
[158] Le juge de première
instance a adjugé des dépens spéciaux aux demandeurs : 2008 BCSC 1453, 91
B.C.L.R. (4th) 389. Cette ordonnance relevait de son pouvoir discrétionnaire
et, selon moi, rien ne justifie qu’elle soit modifiée.
[159] Les intimés auront
également droit à leurs dépens dans le présent pourvoi. Il n’y aura pas
d’adjudication des dépens relativement au pourvoi incident.
Pourvoi rejeté avec dépens. Pourvoi incident
rejeté sans dépens.
des appelants/intimés au pourvoi incident : Procureur général du
des intimés PHS Community Services Society, Dean Edward Wilson et Shelly
Tomic : Arvay Finlay, Vancouver; Ethos Law Group, Vancouver.
de l’intimé le procureur général de la Colombie‑Britannique : Procureur
général de la Colombie‑Britannique, Victoria.
de l’intimé/appelant au pourvoi incident : Conroy & Company,
de l’intervenant le procureur général du Québec : Procureur général
du Québec, Ste‑Foy.
de l’intervenante Dr. Peter AIDS Foundation : Fasken Martineau
DuMoulin, Vancouver.
de l’intervenante Vancouver Coastal Health Authority : Davis,
civiles : Fasken Martineau DuMoulin, Toronto.
des intervenants le Réseau juridique canadien VIH/sida, International Harm
Reduction Association et CACTUS Montréal : McCarthy Tétrault,
des intervenantes l’Association des infirmières et infirmiers du Canada,
l’Association des infirmières et infirmiers autorisés de l’Ontario et
Association of Registered Nurses of British Columbia : Norton Rose
OR, Toronto.
de l’intervenante l’Association canadienne de santé
publique : Stockwoods, Toronto.
de l’intervenante l’Association médicale canadienne : Borden Ladner
Gervais, Ottawa.
de l’intervenante l’Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique : Bull,
de l’intervenante British Columbia Nurses’ Union : Victory Square Law
Office, Vancouver.
l’intervenante REAL Women of Canada : Maclaren Corlett, Ottawa. Stockez et organisez vos recherches sur le site CSC et CanLII, créez des alertes.

References: CSC 
 CSC 
 art. 4
 art. 91
 art. 4
 art. 1
 art. 24
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 
 CSC 

CSC 
 CSC 
 CSC 

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art. 1

art. 4

art. 91
 art. 4
 CSC 
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 CSC 
 art. 91
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