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Timestamp: 2014-07-29 06:40:54+00:00

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Regime jurídico-constitucional da educação - Jus Navigandi - O site com tudo de Direito
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Publicado em 12/2004. Elaborado em 10/2004.
Efetuando uma análise predominantemente sincrônica da
Constituição Federal de 1988, é possível concluir a especial atenção com
que tratou normativamente da educação.
Ora em sua dimensão subjetiva – no que atinente ao direito
fundamental à educação, ora em sua dimensão objetiva – no que relacionado
à educação como um prestação estatal obrigatória, regulamentando os
princípios que devem nortear essa atividade, a repartição de competências
nessa matéria, bem ainda o modelo de financiamento dessa atividade, observa-se
existir, no texto constitucional, um conjunto lógico e sistematizado de
disposições normativas (regras e princípios) sobre educação.
Daí ser possível afirmar a existência de um direito
constitucional da educação, na acepção com que Celso Antônio Bandeira
de Mello aduz que "... há uma disciplina jurídica autônoma quando
corresponde a um conjunto sistematizado de princípios e normas que lhe dão
identidade, diferenciando-a das demais ramificações do Direito" (1997, p.
A tanto, porém – afirmar com segurança a existência de
um ramo científico autônomo - não pretende esse artigo, que se contenta em
procurar tecer comentários acerca do que entende existir como o regime
jurídico-constitucional da educação.
1. Conceito constitucional de educação
É possível deduzir, do texto constitucional, um conceito de
educação, a partir de interpretação lógico-sistemática de diversos dos
seus dispositivos: processo pluralista de ensino-pesquisa-aprendizagem, de
responsabilidade do Estado, da família e da sociedade, tendo como objetivos o
sua qualificação para o trabalho (artigos 205 e 206).
Nesse sentido, a educação é direito social inafastável,
instrumento indispensável para a própria formação plena da pessoa. [1]
Sem educação, a personalidade não se mostra plena em seu conteúdo, ficando
prejudicado no campo fático - mas também no campo jurídico [2] - o
gozo de certos direitos subjetivos por aqueles que a ela não têm acesso.
O preparo para o exercício da cidadania é também fator de
extrema importância para a integração social. A cidadania é fundamento da
República (artigo 1º, inciso II da Constituição), e diz com a dimensão
política do indivíduo - ou seja, o seu poder soberano de decidir os destinos
da sociedade politicamente organizada, quer por meio de representantes eleitos,
quer diretamente, através de plebiscitos, referendos e projetos de lei de
iniciativa popular (art. 1º, parágrafo único, art. 44 e seguintes, art. 14 e
art. 61, § 2º), o que é mesmo corolário do Estado Democrático de Direito em
que se constitui a República Federativa do Brasil (art. 1º, caput) –
sendo atributo do nacional em gozo dos direitos políticos. [3]
Cidadania [4] é, no dizer de Càrmem Lúcia
Antunes Rocha (1996, p. 116-117):
(...) a liberdade expressa
na vida política, na participação política: liberdade de escolher as formas
de convivência política afinadas com objetivos que se elegem pelo grupo
social; liberdade de participar dos governos e de manifestar-se sobre o
desempenho dos governantes; liberdade de participar da escolha dos meios de
condução dos negócios da cidade; liberdade de determinar-se segundo os seus
interesses e aspirações, em benefício de sua própria realização e do
benefício de todos e de, assim participando, decidir o seu presente e o seu
A educação é, portanto, indispensável instrumento de
preparo para o exercício da cidadania, nos termos em que aqui colocada.
Finalmente, a educação tem como objetivo a qualificação
para o trabalho, de modo que o trabalho (art. 6º, caput), também um
direito fundamental, possa ser plenamente exercido.
2. A educação como direito fundamental
A educação aparece normatizada pela Constituição de 1988
dentre os chamados "direitos sociais" – capítulo II do Título II
(que trata dos "direitos e garantias fundamentais"). De logo se
percebe a importância de buscar compreender a exata dimensão e as
conseqüências jurídicas do tratamento da educação como um direito
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aqui, como direito fundamental, procurando, inclusive, fixar um corte
metodológico entre esta categoria e a categoria dos direitos humanos.
Esse é uma problema instigante, cuja solução simplista
poderia ser a de que os direitos humanos são direitos não positivados no
ordenamento jurídico, mas absorvidos pela consciência coletivo-social como
direitos ocupantes de mais alto grau na hierarquia jurídica, enquanto os
direitos fundamentais, a par de conservar essa mesma posição superior na
hierarquia dos direitos, seriam positivados como tais no ordenamento jurídico.
Em verdade, direitos humanos são os direitos que todos os
homens possuem pela simples condição de serem homens, independentemente
inclusive do vínculo estatal que apresentem, do que decorre uma série de
direitos, a maioria deles absorvidos pelos ordenamentos jurídicos dos mais
diversos Estados ao longo do pós-guerra.
Para Paulo Bonavides (1998, p. 349), essa distinção
estanque entre direitos humanos e direitos fundamentais não é importante:
Autores há que estabelecem com extremo rigor e afã
metodológico distinção entre direitos humanos e direitos fundamentais. De tal
sorte que, segundo eles, os primeiros independem de estarem ou não positivados,
ao passo que os segundos vêm a ser aqueles que num determinado ordenamento
jurídico são formulados como tais pelo legislador; inserem-se no texto
normativo básico ou constam de suas respectivas declarações de direitos.
Desse ponto de vista, os direitos humanos se tornam equivalentes aos direitos
naturais, enquanto os direitos fundamentais são certos direitos positivos, de
grau mais elevado, atribuídos pelo Estado aos seus cidadãos. Caminhou
notoriamente nesse sentido, como se sabe, o constitucionalismo de Weimar.
Todavia, parece-nos que é indiferente usar as expressões "direitos
humanos" e "direitos fundamentais", desde que seu emprego
contemple invariavelmente a qualidade superlativa desses direitos na hierarquia
Já Willis Santiago Guerra Filho (1997, p. 12) prefere
estabelecer essa distinção, com nitidez, de forma a estabelecer um corte
(...) para estudar
sincronicamente os direitos fundamentais, devemos distingui-los, enquanto
manifestações positivas do direito, com aptidão para a produção de efeitos
no plano jurídico, dos chamados direitos humanos, enquanto pautas
ético-políticas, situadas em uma dimensão suprapositiva, deonticamente
diversa daquela em que se situam as normas jurídicas – especialmente aquelas
de direito interno.
Adota-se aqui esta última posição, sem desprezar a noção
de Paulo Bonavides de que os direitos fundamentais possuem qualidade superlativa
na hierarquia jurídica.
A Constituição Federal de 1988 foi bastante fértil em se
tratando de direitos fundamentais. Criou um título específico, o Título II,
que compreende do artigo 5º ao artigo 17, para tratar "dos direitos e
garantias fundamentais", dividindo-o em cinco extensos capítulos, que
tratam dos "direitos e deveres individuais e coletivos", dos
"direitos sociais", "da nacionalidade", "dos direitos
políticos" e dos "partidos políticos". O rol dos direitos
fundamentais assegurados expressamente é, portanto, muito extenso,
compreendendo-os em suas diversas gerações e dimensões.
Assim, a Constituição Federal preocupou-se em assegurar os
direitos de liberdade, oponíveis ao Estado, como garantia contra o arbítrio e
o abuso do poder político, os direitos de igualdade, tendentes à vinculação
e obrigatoriedade para com prestações positivas do Estado à sociedade,
objetivando a redução das desigualdades sociais em busca da igualdade
jurídica e social, os direitos de participação, que envolvem a necessária
contribuição do povo à formação da vontade e das decisões do Estado
Brasileiro de uma forma geral, e ainda direitos chamados de "terceira
geração" ou "terceira dimensão", típicos da preocupação com
valores como a paz, a solidariedade e o desenvolvimento.
Nesse sentido, acolheu a Constituição Federal, de certa
forma, e desde que se atualizem as suas análises, a doutrina dos "status"
de George Jellinek. Para Jellinek, é incontestável que o indivíduo é um
membro do Estado; logo, qualifica-se perante ele sob vários aspectos: "...
As possíveis relações nas quais pode encontrar-se com o Estado colocam-no
numa série ede condições juridicamente relevantes" (apud MIRANDA,
1998, p. 84). Esta "série de condições juridicamente relevantes" do
indivíduo perante o Estado seriam os status.
Na condição de subordinado ao poder de império estatal,
haveria o status passivo, que limita a personalidade individual.
A personalidade do Estado também se limita em sua capacidade
de agir, "por efeito do dever moral que lhe incumbe de reconhecer a
personalidade dos súditos" (JELLINEK, apud MIRANDA, 1998, p. 85).
Ao reconhecer e respeitar a personalidade do indivíduo, como uma esfera de
atuação que lhe é vedada, uma esfera em que o seu poder de império
encontra-se excluído, o Estado está portanto respeitando o status
libertatis, o status negativo do indivíduo.
Como o Estado existe para atuar em nome do interesse geral
dos súditos, e quando ele reconhece ao súdito
(...) a capacidade
jurídica de pretender que o poder público atue em seu favor, quando lhe dá a
faculdade de servir-se das suas instituições estaduais, quando, numa palavra,
o Estado concede ao indivíduo pretensões jurídicas positivas, está-lhe
reconhecendo o status positivo, o status civitatis, o qual se
apresenta, pois, como o fundamento do complexo das pretensões estaduais no
interesse individual (JELLINEK, apud MIRANDA, 1998, p. 85).
E, por último, ao conferir ao indivíduo o poder de agir por
conta do Estado, promove-o à cidadania ativa, que corresponde ao status ativo,
status activo civitatis, "com o qual o indivíduo fica autorizado a
exercer os chamados direitos políticos em sentido estrito" (JELLINEK, apud
MIRANDA, 1998, p. 85).
Nestes quatro status – passivo, negativo, positivo e
ativo – se resumem as condições em que o indivíduo pode deparar-se diante
do Estado como seu membro. Prestações ao Estado, liberdade frente ao Estado,
pretensões em relação ao Estado, prestações por conta do Estado, tais vêm
a ser os diversos aspectos sob os quais pode considerar-se a situação de
direito público do indivíduo. Estes quatro status formam uma linha
ascendente, visto que, primeiro, o indivíduo pelo fato de ser obrigado à
obediência, aparece privado de personalidade; depois, é-lhe reconhecida uma
esfera independente, livre do Estado; a seguir, o próprio Estado obriga-se a
prestações para com o indivíduo; e, por último, a vontade individual é
chamada a participar no exercício do poder político ou vem mesmo a ser
reconhecida como investida do imperium do Estado (JELLINEK, apud MIRANDA,
1998, p. 85-86).
Jorge Miranda bem observa – sem contudo retirar o mérito e
a importância da doutrina de Jellinek – que os direitos fundamentais não
podem ficar restritos aos "status" – "condições
juridicamente relevantes do indivíduo frente ao Estado" – "direitos
subjetivos públicos". Diversamente, o âmbito dos direitos fundamentais
(...) abrange não só
situações jurídicas ativas das pessoas frente ao Estado como situações
funcionais inerentes à titularidade de cargos públicos (a que, em breve,
iremos aludir); abrange situações que cabem no Direito administrativo, no
tributário ou no processual (direitos dos funcionários e dos administrados,
direitos das partes em processo); e incluiu ainda direitos de entidades
públicas, enquanto sujeitos de relações jurídico administrativas, de
relações jurídico-financeiras ou de outras relações de Direito público
interno (1998, p. 55).
Não obstante esta percuciente observação, a doutrina de
Jellinek se projeta sobre a evolução dos direitos fundamentais em sua
característica multidimensional. Segundo Canotilho,
(...) aos direitos
fundamentais não poderá hoje assinalar-se uma única dimensão (subjetiva) e
apenas uma função (proteção da esfera livre e individual do cidadão).
Atribui-se aos direitos fundamentais uma multifuncionalidade, para acentuar
todas e cada uma das funções que as teorias dos direitos fundamentais captavam
unilateralmente (1999, p. 522).
Nesse sentido é que Ingo Wolfgang Sarlet remete o estudo da
multifuncionalidade dos direitos fundamentais – salientando que não se trata
de nenhuma novidade - à doutrina de Jellinek, pois, "na medida em que foi
sofrendo críticas e reparos, foi mantida viva mediante um contínuo processo de
redescoberta pela teoria constitucional (inclusive no direito pátrio), de modo
especial na qualidade de parâmetro para a classificação dos direitos
fundamentais" (1998, p. 156-157).
Nesse quadro, é possível identificar o direito à
educação como um típico direito de segunda geração histórica, relacionado
ao valor jurídico da igualdade real, e consubstanciado predominantemente
naquela situação jurídica de se poder exigir do Estado a educação como uma
prestação positiva (status positivo).
É realmente nessa moldura que o direito à educação é
tratado como um direito fundamental pela Carta Política de 1988.
Quando trata dos direitos sociais (capítulo II do Título
II), a Constituição efetua um certo desmembramento quanto aos seus
destinatários. Assim é que o artigo 7º enumera direitos sociais dos
"trabalhadores urbanos e rurais", elencando apenas alguns deles como
titularizados também pelos "trabalhadores domésticos" (artigo 7º,
parágrafo único), sendo ainda destinados aos servidores públicos titulares de
cargos públicos, com restrições (artigo 39, § 3º) e assim também aos
militares (artigo 142, § 3º, inciso VIII e artigo 42, § 1º). Entretanto, no
que se refere aos direitos sociais do artigo 6º (educação, saúde,
trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à
maternidade e à infância, assistência aos desamparados), a Constituição
não faz qualquer restrição, não se exigindo, para a titularidade de tais
direitos fundamentais, a condição jurídica de trabalhador, podendo o
desempregado, por exemplo, exigir do Estado o seu implemento. [6]
Nessa toada, o artigo 205 estabelece que a educação é
"direito de todos e dever do Estado e da família, promovida
e incentivada com a colaboração da sociedade. .." (grifou-se).
Esse dever do Estado com a prestação da educação a todos,
como direito fundamental, deve ser efetivado mediante a garantia de: a) ensino
fundamental obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita
para todos os que a ele não tiverem acesso na idade própria; b) progressiva
universalização do ensino médio; c) atendimento educacional especializado aos
portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; d)
e) acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação
artística, segundo a capacidade de cada um; f) oferta de ensino noturno
regular, adequado às condições do educando; g) atendimento ao educando, no
didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde (tudo
conforme o Art. 208 e seus incisos).
Desse modo, seria até desnecessário - não fosse a
importância, no Brasil, de sempre se reafirmar o óbvio – a norma do artigo
208, § 1º prever que "o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é
direito público subjetivo".
De outra parte, se o Estado não cumprir com a sua
obrigação de oferecimento do ensino obrigatório (o não cumprimento aí
significa tanto a sua não oferta quanto a sua deficiente oferta), a
Constituição determina a responsabilização da autoridade competente (artigo
208, § 2º). É dizer: além das eventuais sanções cíveis, criminais e
administrativas, o não cumprimento da obrigação estatal com a prestação da
educação obrigatória configurará, pela autoridade responsável, a prática
de crime de responsabilidade, por atentado contra a Constituição Federal e
especialmente contra o exercício dos direitos sociais (Art. 85, inciso III),
sendo a educação um direito social fundamental, conforme visto.
Quanto à família (base da sociedade e possuidora de
especial proteção do Estado, segundo o artigo 226 da Constituição Federal),
o seu dever jurídico de prestar educação se consubstancia em assegurá-la à
criança e ao adolescente, com absoluta prioridade (artigo
227), o mesmo podendo ser dito em relação à sociedade, sendo ainda dos pais o
dever de assistir, criar e educar os filhos menores (artigo 229).
Portanto, tratar normativamente a educação como um direito
fundamental predominantemente associado a prestações positivas do Estado, da
família e da sociedade, mas sobretudo do primeiro (status positivo)
significa também o estabelecimento de uma série de conseqüências jurídicas,
que podem ser resumidas: a) "as normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais têm aplicação imediata" (artigo 5º, § 1º da Carta
Magna), sendo então justiciáveis os direitos e garantias fundamentais,
entendido justiciáveis como passíveis de tutela jurisdicional, em face do
princípio da inafastabilidade do Poder Judiciário em caso de lesão ou ameaça
a direito (artigo 5º, inciso XXXV); b) o estabelecimento de uma ordem de
valores e prioridades enquanto políticas públicas a serem executadas e
desenvolvidas pelo Estado para a prestação da educação.
3. Os princípios do ensino
O art. 206 da Constituição enumera formalmente o que
denomina de princípios orientadores do ensino. Tais princípios servem como
base para a aplicação de todas as regras jurídicas voltadas à atividade do
ensino. [7]
3.2. Igualdade de condições para o acesso e permanência na
Trata-se, aqui, de uma específica manifestação do
princípio mais geral da igualdade, verificável no preâmbulo, nos arts. 3º,
incisos I e IV e 5º, caput da Carta de 1988. Do que trata o inciso I do
artigo 206 é de estabelecer, na seara específica do ensino, que as condições
para o acesso e a permanência na escola devem ser iguais para todos, uma vez
que o dever do Estado para com a educação, como visto, dirige-se a todos e
não apenas a certo ou certos grupos de pessoas.
Ocorre que, assim como o princípio da igualdade encarado em
sua generalidade, a igualdade aqui retratada também pode ser encarada sob a
ótica formal e sob a ótica material.
Formalmente, a imposição de tratamento igualitário a
todos, não se estabelecendo nenhum privilégio ou prerrogativa no acesso e na
permanência na escola seria suficiente para a garantia da aplicabilidade desse
Entretanto, encarado sob a ótica da igualdade material,
aquela preocupada com a efetiva ou real igualdade, tal princípio não pode ser
encarado como uma mera imposição de tratamento rigorosamente igualitário no
acesso e permanência na escola, eis que tal encaminhamento terá o condão de
perpetuar a situação de real desigualdade que se verifica na realidade
brasileira, no ponto.
Essa problemática se verifica na discussão, recente no
Brasil, a respeito das denominadas "políticas de cotas" em
universidades, destinando-se certo percentual de vagas no ensino superior a
grupos que historicamente não têm tido acesso a esse nível de ensino, a
exemplo de negros ou de estudantes de baixa renda.
Analisado esse princípio sob a ótica da igualdade formal,
as cotas seriam inconstitucionais, por instituírem um desigual mecanismo no
acesso à escola (entendido escola aí em sentido amplo, englobando também
faculdades, universidades e instituições de ensino superior) [8],
beneficiando certos grupos em benefícios de outros.
Porém, analisando esse princípio à luz da igualdade
material, as cotas podem ser encaradas como instrumentos de alcance de uma real
igualdade de condições de acesso e permanência na escola, criando
temporários benefícios àqueles grupos que, atualmente, pelas mais diversas
razões, não têm tido as mesmas possibilidades. [9]
3.2. Liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o
pensamento, a arte e o saber
Em seu art. 5º, tratando dos direitos fundamentais
individuais, a Constituição já inseriu a liberdade geral como um de seus
valores básicos (caput), assegurando a sua inviolabilidade, bem como a
liberdade de manifestação do pensamento, vedado o anonimato (art. 5º, inciso
IV), a liberdade de consciência (art. 5º, inciso VI) e a liberdade de
independentemente de censura ou licença (art. 5º, IX).
Assim, quando a Constituição inclui, dentre os princípios
do ensino, a "liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o
pensamento, a arte e o saber", está especializando aqueles preceitos mais
genéricos sobre a liberdade de expressão, no contexto de um ensino pluralista
praticado em um Estado Democrático de Direito.
3.3. Pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e
Aqui aparecem diferentes noções em torno de um mesmo norte:
Como necessária decorrência do Estado Democrático de
Direito (art. 1º, caput) e do pluralismo político (art. 1º, inciso V),
lembrando-se ainda a sua expressa remissão no preâmbulo da Constituição, é
previsto o pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas. É dizer: não
cabe ao Estado impor modelos únicos e autoritários de idéias a serem
aplicadas no processo ensino-aprendizagem, nem tampouco ditar as concepções
pedagógicas a nortear o mesmo processo.
Ao contrário, tais idéias e concepções devem ser
construídas dialeticamente, no cotidiano das atividades educativas,
respeitando-se a autonomia das localidades e das unidades escolares, respeitadas
as realidades regionais e diferenças ideológicas, não havendo nenhum modelo
pronto, acabado e pré-concebido de ministrar o ensino.
Como manifestação desse pluralismo, a coexistência de
instituições públicas e privadas de ensino revela que, não obstante o Estado
esteja obrigado a prestar a educação a todos, tal serviço não é seu
monopólio, podendo ser prestado por particulares [10], inclusive
aqueles que façam dessa atividade meio de obtenção de lucro, respeitadas,
porém, as diretrizes constitucionais e legais, conforme determina o Art. 209
("O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes
condições: I – cumprimento das normas gerais da educação nacional; II –
autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público").
3.4. Gratuidade do ensino público em estabelecimentos
A inserção da gratuidade do ensino público como princípio
constitucional do ensino é suficiente para fulminar de invalidade qualquer
projeto de lei que queira instituir o ensino público pago, mediante
mensalidades, inclusive no nível superior.
Como diz José Afonso da Silva (1999, p. 812-813),
(...) onde o ensino
oficial, em qualquer nível, já é gratuito não poderá passar a ser pago.
Onde é pago, se for fundamental, deverá passar imediatamente a ser oferecido
gratuitamente, e se for médio, a entidade pública mantenedora deverá tomar
providência no sentido de que, progressivamente, se transforme em gratuito.
A gratuidade do ensino oficial nos três níveis –
fundamental, médio e superior – é velha tradição do sistema educacional
brasileiro. Pode-se, agora, dizer que essa tradição não era nada mais nada
menos do que uma projeção futura, porquanto veio a ajustar-se à evolução do
que tornara a educação um serviço público integrante dos fins do Estado
Democrático. Por isso é que a Constituição, acolhendo a evolução, elevara
a educação à categoria de direito de todos e, correlativamente, dever do
Na mesma toada Edivaldo Boaventura, para quem "(...) com
essa diretriz, terminou a discussão acerca do ensino superior pago em
universidade pública", frisando que, conforme dispõe o art. 242 da
Constituição, esse princípio "(...) não se aplica às instituições
educacionais oficiais criadas por lei estadual ou municipal e existentes na data
da promulgação da Constituição, que não sejam total ou preponderantemente
mantidas com recursos públicos" (1997, p. 149).
3.5. Valorização dos profissionais do ensino, garantidos,
na forma da lei, planos de carreira para o magistério público, com piso
salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas
A valorização dos profissionais do ensino, sendo garantido
que, no âmbito do magistério público, serão organizados em carreira,
com piso salarial profissional, foi alçada à condição de princípio do
A opção pela organização do magistério público em
carreira significa dizer a inadmissibilidade de que o quadro do magistério da
rede pública seja composto de cargo isolado. É dizer: o magistério público
será organizado em um complexo, admitida, inclusive, a chamada progressão
Como diz Odete Medauar (2004, p. 316-317):
Os cargos isolados
não são suscetíveis de progressão; hoje são em número pequeno, pois se
tende a organizar planos de carreira para os servidores, como determina o § 1º
do art. 39 da CF. Os cargos de carreira são aqueles que admitem
progressão funcional vertical; para tanto, os cargos são agrupados e
escalonados em classes. Classe é o agrupamento de cargos da mesma denominação
e idênticas referências de vencimento; assim, por exemplo, uma carreira de
Procurador escalonada nas classes de Procurador I, ref. 21; Procurador II, ref.
22; e Procurador III, ref. 24; cada uma dessas classes reúne um grupo de
cargos; o Procurador inicialmente é nomeado para o cargo inicial da carreira,
Procurador I; no exemplo; no decorrer da vida funcional, ascenderá aos cargos
das classes superiores, o que importará em acréscimo de remuneração e às
vezes no exercício de atribuições mais complexas, mas da mesma natureza de
trabalho. Por isso, carreira é o conjunto de classes da mesma natureza de
trabalho, escalonadas segundo a responsabilidade e a complexidade das
atribuições. A passagem para cargos de classes superiores por vezes recebe a
denominação de acesso, por vezes, de promoção (este é o termo usado na Lei
8.112/90 – Estatuto Federal, art. 10, parágrafo único, e art. 17, com a
redação dada pela Lei 9.527/97); essa passagem não significa investidura
inicial, a demandar concurso público; havendo concurso de acesso ou promoção,
dele só poderão participar integrantes da carreira, titulares de cargos da
classe imediatamente inferior aos cargos objeto e disputa, pois tal processo é
inerente à existência da carreira.
Nesse sentido, o piso salarial profissional é o marco
inicial remuneratório da carreira do magistério, elevando-se essa
remuneração com o avanço na carreira, nos moldes comentados.
A investidura na carreira do magistério público somente se
fará mediante concurso público de provas e títulos [11],
sendo acessível aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em
lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei (art. 37, inciso I). [12]
3.6. Gestão democrática do ensino público, na forma de
Esse também é um princípio que desenvolve uma
especificidade em relação aos princípios fundamentais do Estado Democrático
de Direito (art. 1º, caput), da soberania popular (art. 1º, parágrafo
único), da cidadania (art. 1º, inciso II), do pluralismo político (art. 1º,
inciso V).
Ou seja: no ensino público, de responsabilidade do Estado,
sua gestão deve ser democrática, com toda a carga semântica que isso
signifique. Gestão democrática não quer dizer apenas que os dirigentes das
unidades de ensino devem ser submetidos a um processo de legitimação
periódica (eleições), mas também que as atividades administrativas,
pedagógicas, financeiras, devem ser parte de um processo de integração da
comunidade escolar, que participe diretamente do seu gerenciamento.
É dizer: a gestão do ensino público não deve ser feita
mediante um modelo imposto de cima para baixo, sem a participação de todos os
atores envolvidos no processo educativo. Ao contrário: todos os atores
envolvidos nesse processo devem participar ativamente da gestão escolar.
Aliás, esse é o modelo instituído pela Constituição com
relação à gestão pública de um modo geral: é a democracia semi-direta, que
combina o sistema representativo democrático com mecanismos de participação
direta do povo no processo político. [13] Aqui, no inciso VI do art.
206, a Constituição determinou reproduzida, na gestão do ensino, o modelo de
democracia semi-direta que preconizou para o Estado como um todo.
Combinando-se esse princípio com os objetivos
constitucionais da educação, mais especificamente o do "preparo para o
exercício da cidadania", verifica-se que, como comentado no item 1, esta
só se perfaz através de direto envolvimento nos assuntos afeitos à
"polis"; portanto, nada mais adequado que o preparo para o
envolvimento do educando nos assunto políticos se realize experimentalmente no
âmbito da própria escola - estrutura estatal mas sobretudo estrutura e espaço
público de integração coletiva – avaliando as propostas de gerenciamento
das escolas e participando, através de representantes eleitos e também
diretamente, de sua gestão.
É importante registrar aqui que o Supremo Tribunal Federal
já enfrentou, no julgamento de diversas ações diretas de
inconstitucionalidade, o tema da gestão democrática das escolas públicas
mediante processo eletivo de seus diretores, mas sempre analisando-o à luz de
Constituições Estaduais e sistemas estaduais de legislação que incluíam o
diretor de escola como um "cargo" a ser provido mediante eleição da
Daí têm-se que, em diversas dessas ações, o STF, em
decisão tomada por maioria de seus membros – muitos deles, aliás, atualmente
aposentados – decidiu pela inconstitucionalidade de tais disposições,
levando-se em conta sempre o fundamento de que os cargos públicos, nos termos
da Constituição Federal, ou são de provimento efetivo (regra geral), providos
mediante concurso público de provas ou de provas e títulos, ou são de
provimento em comissão (exceção), de livre nomeação e exoneração (Art.
37, inciso II). Assim, a criação, por lei estadual ou por determinação da
Constituição Estadual, de cargos como o de Diretor Escolar,
provido mediante eleição, além de violar a norma constitucional referida, no
sentido de criar cargo de modalidade inexistente no texto constitucional,
subtrairia a prerrogativa constitucional do Chefe do Poder Executivo de nomear e
exonerar livremente os ocupantes dos cargos públicos (Art. 84, inciso XXV).
Assim, o STF emitiu posicionamento majoritário pela
inconstitucionalidade da eleição para diretores de escolas deparando-se com
estruturas normativas que estabeleciam a existência, na organização
jurídico-administrativa, do "cargo" de diretor de escola, não tendo
enfrentado a questão à luz do princípio da gestão democrática do ensino
público. [14]
A questão da eleição para diretores de escola à luz do
princípio da gestão democrática do ensino somente foi abordada, quanto ao seu
conteúdo, pelo Ministro Carlos Velloso, que emitiu o seguinte posicionamento
(ADIN 578-2/RS):
Pessoalmente, penso que o sistema de eleição de diretores
de escola pública não é o melhor e de democrático só tem a aparência. O
que se exige de um diretor de escola é o saber abrangente de uma série de
questões científicas e do conhecimento humano. A eleição, por parte de toda
a comunidade – professores, alunos, pais de alunos, servidores – muita vez
tem presente menos o conhecimento científico e mais a capacidade de agradar e
fazer promessas vazias.
Essa forma de encarar o processo de preenchimento da
direção escolar por meio de eleições revela uma visão meritocrática e por
que não dizer anti-democrática de exercício do poder (sim, a gestão pública
do ensino também é uma manifestação de poder). É como se somente os
"iluminados", portadores de um saber científico formal, estivessem
aptos a gerir o ensino público. Transplantando esse raciocínio para a gestão
do Estado, ter-se-á a subtração da soberania popular: ao invés de escolha
dos representantes políticos por meio de eleições, que se realize concurso
público para aferição dos portadores do saber científico, supostamente
Ressalte-se que a eleição para diretor de escola é um
dos diversos componentes da "gestão democrática do ensino público",
devendo ser implementada toda uma estrutura jurídico-administrativa
representativa dos diversos segmentos da comunidade escolar. Entretanto, essa
constitui também elemento indispensável para a garantia da gestão
democrática do ensino público, não se podendo falar em democracia, no atual
sistema constitucional, sem levar em conta os seus aspectos direto e
representativo, tais como preconizados pelo art. 1º, que trata do Estado
Democrático de Direito, bem como em seu parágrafo único, que afirma que a
soberania popular será exercida mediante representantes eleitos ou
diretamente, nos termos regulamentados pela própria Constituição no artigo 14
e seus incisos.
A soberania popular também deve ser exercida na gestão da
escola pública, por expressa determinação constitucional de gestão
democrática do ensino público, e por essa razão a eleição para diretor de
escola é indispensável para a concretude do Estado Democrático de Direito.
Finalmente, registre-se, para fins de informação, que
tramita na Câmara dos Deputados proposta de emenda constitucional, de
iniciativa do Deputado Federal Ivan Valente e que contou com a adesão de pelo
menos 1/3 dos seus pares, que estende ao ensino privado o princípio da gestão
democrática (proposta de emenda constitucional nº 267/2004, tendo como último
movimento, em 25/05/2004, o seu recebimento para apreciação pela Comissão de
Constituição e Justiça daquela casa legislativa). [15]
3.7. Garantia de padrão de qualidade
De nada adiantaria a concepção da educação como um
direito fundamental de todos e dever do Estado se não houvesse a garantia de
padrão de qualidade do ensino a ser oferecido. Sem qualidade, a educação não
será capaz de assegurar o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (objetivos da
É uma manifestação do princípio da eficiência na
Administração Púbica (art. 37, caput), lembrando que, embora livre à
iniciativa privada, o ensino deve ser submetido a avaliação de qualidade pelo
Poder Público (art. 209, inciso II).
MONTEIRO, Maurício Gentil. Regime jurídico-constitucional da educação. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 524, 13 dez. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/6039>. Acesso em: 28 jul. 2014.

References: artigo 5
 artigo 17
 artigo 7
 artigo 42
 artigo 6
 artigo 205
 artigo
208
 artigo 226

artigo 206
 artigo 14