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BOE.es - Documento BOE-A-2016-631
Documento BOE-A-2016-631
«BOE» núm. 19, de 22 de enero de 2016, páginas 6370 a 6398 (29 págs.)
BOE-A-2016-631
En desarrollo de esta previsión legislativa se han dictado un gran número de instrumentos normativos y de planificación, reguladores del esquema legal y económico de la producción de energía eléctrica en régimen especial –que en el escrito de demanda se enuncian de forma detallada– y que, considera el Letrado que ponen de relieve la inseguridad jurídica con que trabajan los operadores económicos que se han arriesgado a participar en la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, singularmente aquellos que lo realizan a través de la utilización de energías renovables.
En este contexto, el Real Decreto-ley 9/2013, establece un nuevo régimen jurídico y económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica existentes a partir de fuentes de energía renovable, cogeneración y residuos, que supone, esencialmente, la desaparición del régimen de tarifas y de las primas, con modificación absoluta del sistema hasta ahora establecido, obligando a todos los operadores económicos del sector afectado a estar y pasar por el sistema de ingresos derivados, exclusivamente, de la participación en el mercado, con abono, en su caso, de una retribución adicional sólo en aquellos supuestos en que sea necesario cubrir los costes de inversión que una empresa eficiente y bien gestionada no recupere en el mercado. Por este motivo, se afirma que la inseguridad jurídica (desaparición en siete años de un determinado sistema retributivo) y la remisión a conceptos jurídicos indeterminados («empresa eficiente», «bien gestionada»), resultan evidentes.
Se señala, en este ámbito, que España ha ratificado el Tratado sobre la carta de la energía, hecho en Lisboa el 17 de diciembre de 1994, y publicado en el «Boletín Oficial del Estado» de 17 de mayo de 1995. Dicho tratado, que forma parte del ordenamiento interno español, establece en su art. 10 que las partes contratantes fomentarán y crearán condiciones estables, equitativas, favorables y transparentes para que los inversores de otras partes contratantes realicen inversiones en su territorio. Entre dichas condiciones se contará el compromiso de conceder a esas inversiones un trato justo y equitativo; gozarán, además, de una protección y seguridad completas, y ninguna parte perjudicará, en modo alguno, mediante medidas exorbitantes o discriminatorias, la gestión, mantenimiento, uso, disfrute o liquidación de las mismas; y en ningún caso podrán concederse a estas inversiones un trato menos favorable que el exigido por el Derecho internacional.
Se cita asimismo lo dispuesto en el art. 13 de la carta, conforme al cual, las inversiones de una parte contratante «no serán objeto de nacionalización, expropiación o medida o medidas de efecto equivalente a la nacionalización o expropiación». Considera el escrito de demanda que la medida de efecto equivalente hace referencia a una expropiación indirecta u oculta, operada de manera continua mediante el establecimiento de disposiciones que, en una u otra forma, priven al inversor de la rentabilidad que podía razonablemente esperar en función del marco legal existente en el momento de realizar la inversión. Y este tipo de expropiación es el que se viene operando, a través de los sucesivos cambios normativos, en los que se modifican las reglas del juego respecto del régimen retributivo de las inversiones realizadas en el sector de la producción de energía eléctrica en régimen especial, haciendo disminuir, constante y apreciablemente, las retribuciones a percibir por los inversores.
b) El art. 9.3 CE, que garantiza el principio de seguridad jurídica y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Tras efectuar una amplia cita de la doctrina constitucional en relación con el art. 86.1 CE, y referirse a lo señalado en la exposición de motivos de la disposición, consideran los recurrentes que en la generalidad con la que el Real Decreto-ley justifica la aplicación de las medidas adoptadas, a fin de poner término al «carácter insostenible del déficit del sector eléctrico», lo que subyace y así lo reconoce la propia exposición de motivos de la norma, es tratar de cumplir los objetivos de déficit fijados para el año 2014. En ningún momento ni el legislador ni el regulador han desconocido las condiciones de producción de la energía eléctrica de las instalaciones que utilizan energías renovables, cogeneración y residuos; por lo tanto, no puede hablarse de situaciones imprevistas, provocadas por el déficit tarifario del sector eléctrico, cuando desde hace años se vienen aprobando disposiciones cuya finalidad es exactamente la misma, por lo que no puede afirmarse que las disposiciones objeto de impugnación en el presente recurso, reúnan las notas requeridas para entenderlas válidamente producidas al amparo de lo dispuesto en el art. 86.1 CE.
2. El Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Primera, y mediante providencia de 8 de octubre de 2013, admitió a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, acordando dar traslado de las actuaciones, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno de la Nación a través del Ministerio de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
A juicio del Abogado del Estado, el paso de un régimen jurídico de tarifas determinadas administrativamente y de primas reguladas, es decir, una transición desde una situación más protegida y regulada, garantizándose por el Estado unos mínimos, a un sistema basado en el juego del mercado, aunque sin dejar de retribuir los costes de empresas eficientes o bien gestionadas, constituye una evolución lógica y previsible del ordenamiento. Como ha establecido el Tribunal Constitucional, el principio de seguridad protege la confianza de los ciudadanos –en este caso de los inversores– pero, además de no poder entenderse como un supuesto derecho al mantenimiento de un determinado régimen jurídico, la confianza que protege este principio es la que puede existir frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles. Y no puede resultar previsible el mantenimiento indefinido de un modelo, sin conceder al legislador la posibilidad de innovación de la realidad jurídica, hacia una situación regida por premisas de mercado, en un sector empresarial determinado, como es el de la producción y comercialización de energía eléctrica, que es la dirección en la que se incardina la modificación operada por el Real Decreto-ley 9/2013.
En cuanto al supuesto carácter arbitrario o indeterminado del concepto de «empresa eficiente o de empresa bien gestionada», a efectos de la concesión de la retribución adicional por costes de inversión que la norma establece (art. 1, apartados 2 y 3 del Real Decreto-ley), afirma el Abogado del Estado que estas calificaciones no resultan discrecionales o arbitrarias, en cuanto van acompañadas de pautas claras para su reconocimiento objetivo. El art. 1.2, fija parámetros que denomina estándar, lo que implica que la definición se realiza sobre la base de criterios específicos y objetivos, íntimamente conectados con la realidad jurídica empresarial de la industria en la que incide. Las disposiciones adicional primera y transitoria tercera establecen respectivamente la regulación de la rentabilidad razonable de las instalaciones de producción con derecho a régimen económico primado y el efecto transitorio hasta la entrada en vigor del real decreto de desarrollo a que hace referencia la disposición final segunda.
Asimismo y en cuanto a la previsión de un real decreto del Gobierno que modificará el modelo retributivo de las instalaciones existentes, considera el Letrado que dicha expresión no significa sino que el desarrollo, detalle o concreción de ese nuevo régimen retributivo que introduce el Real Decreto-ley se hará a través de la oportuna norma reglamentaria, sin que ello suponga deslegalización o remisión en bloque a la norma reglamentaria; y en tanto se aprueba esa regulación de desarrollo, se efectúa una aplicación pendiente de la completa ejecución de la normativa nueva, dado que se trata de una normativa de retribución de rendimientos, practicando una liquidación a cuenta, en tanto se aprueba la norma reglamentaria, momento a partir del cual se completará la definitiva vigencia de la nueva normativa, con efectos desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013. No se produce –a su juicio– efecto retroactivo, en tanto que el nuevo régimen jurídico se aplica desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley, y así lo prevé de manera explícita la norma, con independencia de que quepa una normativa de desarrollo.
Como argumento complementario, el Abogado del Estado se remite al informe elaborado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio –que se aporta al expediente–, para afirmar que no es cierto que el Real Decreto-ley contemple la posibilidad de que resulte la obligación de devolver cantidades percibidas por los inversores al extenderse los efectos de esta nueva norma a lo largo de la vida regulatoria de las instalaciones; en ningún momento la norma contempla ninguna devolución de cantidad percibida con anterioridad a su entrada en vigor.
Se rechaza por el Abogado del Estado la supuesta desigualdad de trato entre empresas del sector eléctrico, pues, como se pone de manifiesto en el informe de la Secretaría General Técnica, «la evolución descontrolada e insostenible del déficit de tarifa ha hecho necesaria la adopción de múltiples medidas… que han afectado a todos los agentes del sistema». La modificación que ahora se introduce no constituye pues, una medida aislada sino una norma que se integra dentro del conjunto sistemático del ordenamiento.
En lo que respecta a la pretendida vulneración del Tratado sobre la carta de la energía, se afirma que la variación del ordenamiento jurídico se ha producido en el ámbito del derecho interno, no por lo que al Tratado respecta. En todo caso, como ha declarado también la jurisprudencia constitucional, los tratados internacionales no constituyen en sí mismos parámetros o premisas de comparación para valorar la constitucionalidad de las leyes; y las posibles consecuencias de su vulneración pertenecen más bien al ámbito de la legislación ordinaria, al no formar parte los tratados en sí del bloque de la constitucionalidad. En todo caso –se añade– el Tratado no ha sido vulnerado por el Real Decreto-ley 9/2013, pues las determinaciones contenidas en aquél en orden a la protección de las inversiones se adecúan a la misma justificación sobre la conformidad con la Constitución Española del Real Decreto-ley, en tanto que de esa adecuación constitucional cabe derivar la consideración de un tratamiento justo y equitativo en lo que a la regulación contenida en el Real Decreto-ley se refiere o al tratamiento de las inversiones procedentes de otros Estados miembros, partes contratantes de la Carta, no menos favorable que a las inversiones nacionales en el mismo sector.
El cambio de situaciones objetivas y la regulación general que modifica la materia bajo cuyo marco se efectuaron las inversiones, no supone una expropiación de derechos, pues el inversor materializó su inversión bajo la vigencia de un régimen jurídico concreto, a cuya petrificación o inalterabilidad no tenía derecho. El Real Decreto-ley posee una eficacia exnunc, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no supone afectación desfavorable a los derechos adquiridos desde la perspectiva constitucional, es decir, la reforma no incide en derechos patrimoniales ya consolidados e incorporados definitivamente al patrimonio del destinatario, o en situaciones jurídicas favorables ya agotadas o consumadas.
«4. Adicionalmente y en los términos que reglamentariamente por real decreto del Consejo de Ministros se determine, a la retribución por la venta de la energía generada valorada al precio del mercado, las instalaciones podrán percibir una retribución específica compuesta por un término por unidad de potencia instalada que cubra, cuando proceda, los costes de inversión de una instalación tipo que no pueden ser recuperados por la venta de la energía y un término a la operación que cubra, en su caso, la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos por la participación en el mercado de dicha instalación tipo.
«5. El gobierno, previa consulta con las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, podrá determinar el derecho a una retribución basada en los principios previstos en el apartado 4 para aquellas instalaciones de producción de energía eléctrica de cogeneración o que utilicen como energía primaria energías renovables no consumibles y no hidráulicas, biomasa, biocarburantes o residuos agrícolas, ganaderos o de servicios, aun cuando las instalaciones de producción de energía eléctrica tengan una potencia instalada superior a 50 MW.»
La disposición adicional primera viene a definir la «rentabilidad razonable de las instalaciones de producción con derecho a régimen económico primado», en los siguientes términos:
«A los efectos de lo previsto en el penúltimo párrafo del artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, para las instalaciones que a la fecha de la entrada en vigor del presente real decreto ley tuvieran derecho a un régimen económico primado, la rentabilidad razonable girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de los diez años anteriores a la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley de las Obligaciones del Estado a diez años incrementada en 300 puntos básicos, todo ello sin perjuicio de la revisión prevista en el último párrafo del citado artículo.»
La disposición transitoria tercera lleva por título «Aplicación transitoria del art. 4 del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial y del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología»; y dispone literalmente lo siguiente:
«1. No obstante lo establecido en la disposición derogatoria única.2, lo previsto en el artículo 4 del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial y en el Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología se aplicará con carácter transitorio hasta la aprobación de las disposiciones necesarias para la plena aplicación del real decreto a que hace referencia la disposición final segunda del presente Real Decreto-ley, a excepción del artículo 28 y del porcentaje de bonificación por cumplimiento en el rango del factor de potencia entre 0.995 inductivo y 0,995 capacitivo recogido en el anexo 5 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo.
Los derechos de cobro u obligaciones de pago resultantes de la aplicación de la metodología que se establezca en virtud de lo previsto en la disposición final segunda, a la energía producida desde la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley hasta la entrada en vigor de las disposiciones necesarias para la plena aplicación del nuevo régimen retributivo, serán liquidados por el organismo encargad de las mismas en las seis liquidaciones posteriores a la entrada en vigor de dichas disposiciones. Dichas liquidaciones corresponderán en todo caso, al mismo ejercicio y las cantidades tendrán la consideración de coste o ingreso liquidable del sistema, según proceda, a los efectos previstos en el procedimiento de liquidación de los costes del sistema eléctrico.»
Por último, la disposición final segunda, intitulada «Nuevo régimen jurídico y económico de la actividad de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración, y residuos en régimen económico primado», establece:
«El Gobierno, a propuesta del ministro de Industria, Energía y Turismo, aprobará un real decreto de regulación del régimen jurídico y económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos con retribución primada que modificará el modelo retributivo de las instalaciones existentes.
No obstante lo anterior, el régimen retributivo específico que se establezca para las instalaciones de tecnología solar termoeléctrica adjudicatarias del régimen previsto en la disposición adicional tercera del Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, por el que se regulan y modifican determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, estará compuesto por un único término a la operación cuya valor será el resultante de la oferta económica para las que resultaran adjudicatarias.»
El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia como fundamento de su impugnación alega los siguientes motivos de inconstitucionalidad: en primer término, la infracción de los principios constitucionales de jerarquía normativa y de sometimiento del poder público al ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE), en la medida en que los preceptos impugnados son contrarios a lo dispuesto en los arts. 10 y 13 del Tratado sobre la carta de la energía, ratificado por España y que, en consecuencia, forma parte del ordenamiento interno español; en segundo lugar, la vulneración de los principios de seguridad jurídica, de confianza legítima y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o no favorables (art. 9.3 CE), en la medida en que, por un lado los preceptos impugnados resultan arbitrarios al recurrir a conceptos jurídicos indeterminados, como el de «empresa eficiente y bien gestionada», y, por otro, establecen los principios generales de un nuevo régimen retributivo, cuya concreción se deriva a lo dispuesto en un posterior desarrollo reglamentario, pero que resulta aplicable con carácter retroactivo desde la entrada en vigor de la propia norma que se cuestiona; por último, se alega la infracción del art. 86.1 CE, por no concurrir el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, para la aprobación de estas normas por decreto-ley.
Los preceptos impugnados han resultado directamente afectados por lo dispuesto en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, cuya disposición derogatoria única, en su apartado 1.a), deroga expresamente la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, salvo las disposiciones adicionales sexta, séptima, vigésima primera y vigésima tercera, «sin perjuicio de lo previsto en la disposición final tercera». A su vez, la disposición final tercera de la citada Ley 24/2013, contempla el «nuevo régimen jurídico y económico de la actividad de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos con régimen económico primado», en términos que vienen a reproducir y a remitirse a lo dispuesto en los preceptos que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad.
Así, en los apartados 1 y 2 de la mencionada disposición final tercera se efectúa una remisión expresa a lo previsto en el Real Decreto-ley 9/2013, reproduciendo lo dispuesto en su disposición final segunda, y reiterando que el nuevo modelo retributivo aplicable a estas actividades de producción, se ajustará a los criterios previstos en el art. 30 de la Ley 54/1997, en la redacción que le fue dada por el citado Real Decreto-ley. Por su parte, el apartado 3 efectúa una definición de «rentabilidad razonable» de las instalaciones, con expresa remisión a los términos previstos en el Real Decreto-ley 9/2013, reproduciendo lo señalado en la disposición adicional primera del mismo. Finalmente, la disposición final quinta de la Ley 24/2013 modifica el apartado 2 de la disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 9/2013, introduciendo determinadas precisiones en el régimen de las liquidaciones a cuenta.
A efectos de determinar si las modificaciones introducidas permiten apreciar la pérdida de objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, hemos de recordar los criterios de nuestra doctrina, sintetizados en la STC 96/2014, de 2 de junio, FJ 2. Tras señalar que la regla general en el ámbito de los recursos de inconstitucionalidad es que la derogación de la norma impugnada extingue su objeto, dicha sentencia indica que, no obstante, no cabe dar una respuesta unívoca a esta cuestión, ya que, citando la STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 3, señala que «en el ámbito del recurso de inconstitucionalidad, recurso abstracto y orientado a la depuración objetiva del ordenamiento, la pérdida sobrevenida de la vigencia del precepto legal impugnado “habrá de ser tenida en cuenta por este Tribunal para apreciar si la misma conlleva... la exclusión de toda la aplicabilidad de la Ley, [pues] si así fuera, no habría sino que reconocer que desapareció, al acabar su vigencia, el objeto de este proceso constitucional que, por sus notas de abstracción y objetividad, no puede hallar su exclusivo sentido en la eventual remoción de las situaciones jurídicas creadas en aplicación de la Ley, acaso inconstitucional (art. 40.1 LOTC)ˮ (STC 199/1987, FJ 3). Por ello, carece de sentido, tratándose de un recurso de inconstitucionalidad, “pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento... de modo total, sin ultraactividadˮ (SSTC 160/1987, FJ 6; 150/1990, FJ 8; 385/1993, FJ 2). Por idéntica razón, para excluir “toda aplicación posterior de la disposición legal controvertida, privándola así del vestigio de vigencia que pudiera conservarˮ, puede resultar útil –conveniente– su enjuiciamiento, aun cuando haya sido derogada (SSTC 160/1987, FJ 6; 385/1993, FJ 2)».
3. Entrando pues en ese examen de fondo, procede analizar, en primer término, la tacha de inconstitucionalidad relativa a la vulneración del art. 86.1 CE, que se imputa a los preceptos impugnados del Real Decreto-ley 9/2013, y que se fundamenta en la no concurrencia del presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» contemplado en el citado precepto constitucional.
Ello es así porque «la observancia de los requisitos exigidos en el art. 86.1 CE constituye un prius respecto de los aspectos sustantivos o materiales, y, en consecuencia, la inobservancia de los requisitos exigidos para la legislación de urgencia se alza como una infracción que sólo puede repararse, en su caso, con una declaración de inconstitucionalidad. Se trata de controlar si el ejercicio de la potestad reconocida al Gobierno por el art. 86.1 CE se realizó siguiendo los requisitos establecidos en dicho precepto constitucional y, por lo tanto, de velar por el recto ejercicio de la potestad de dictar decretos-leyes dentro del marco constitucional» (STC 95/2015, de 14 de mayo, FJ 3). Así pues, debemos iniciar la resolución del recurso examinando las infracciones del art. 86.1 CE, para posteriormente, en caso de resultar procedente, examinar las restantes infracciones constitucionales que se imputan a los preceptos recurridos.
«Dicho presupuesto habilitante, “no es, en modo alguno, una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyesˮ, razón por la cual, este Tribunal puede, “en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como de ̒extraordinaria y urgente necesidad̛ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por inexistencia del presupuesto habilitanteˮ (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4; y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5, entre otras).
En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia –conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el Real Decreto-ley se adoptan–, nuestra doctrina ha afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar su existencia: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido. Así, ya en la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3, excluimos a este respecto aquellas disposiciones ‘que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente’ (STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9).»
4. De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, es preciso comenzar dicho examen con el análisis de los argumentos determinantes de la aprobación de los preceptos impugnados, que se explicitan en la exposición de motivos de la norma y en el debate parlamentario de su convalidación. Importa asimismo advertir que (como señalan las SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6; 170/2012, de 4 de octubre, FJ 5; 27/2015, de 19 de febrero, FJ 5, y 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3), cuando se denuncia la vulneración del presupuesto de hecho habilitante respecto, no del correspondiente decreto-ley en su conjunto, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, la necesaria justificación ad casum de la «extraordinaria y urgente necesidad» ha de ser apreciada en relación precisamente con los preceptos en concreto impugnados.
«[C]on objeto de corregir los desajustes producidos por la evolución expansiva de las partidas de costes del sistema eléctrico, se han venido adoptando en los últimos años una serie de medidas de carácter urgente que afectan tanto a la partida de costes como a la de ingresos». Sin embargo –continua señalando– «en los primeros meses del año 2013 han acontecido unas condiciones meteorológicas atípicas y el nivel de pluviometría y las condiciones de viento han sido muy superiores a las medias históricas. Estas condiciones han provocado un doble efecto. Por un lado, han ocasionado el hundimiento del precio del mercado diario hasta un nivel mínimo de 18,17 euros/MWh previstos para el conjunto del año. Por otro lado, se ha producido un incremento en las horas de funcionamiento de determinadas tecnologías, y en particular de la eólica con derecho a régimen primado. Todo ello ha determinado una notable desviación al alza del sobrecoste del régimen especial, como consecuencia de los menores precios del mercado registrados.
… Por otra parte, en el procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2014 se ha puesto de relieve por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la imposibilidad del completo cumplimiento de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas para el sector energético y se aprueba el bono social. Esta disposición establece que las compensaciones por los extracostes de generación de los sistemas insulares y extrapeninsulares serán financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. El motivo es la difícil situación presupuestaria, la cual no permite dotar, en su totalidad, este extracoste sin comprometer el cumplimiento de los objetivos de déficit fijados para el ejercicio 2014.
Con base a estos principios … el presente Real Decreto-ley articula, con carácter urgente, una serie de medidas equilibradas, proporcionadas y de amplio alcance, destinadas a garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico como presupuesto ineludible de su sostenibilidad económica y de la seguridad de suministro, dirigidas a todas las actividades del sector eléctrico.»
«Este nuevo marco regulatorio da una respuesta global al relevante cambio de las circunstancias experimentado en los últimos años, en términos que obedecen a motivos más que justificados. Las inversiones en estas tecnologías siguen estando protegidas y se ven debidamente fomentadas en España por este nuevo marco normativo que, sin duda, es en su conjunto favorable para todas ellas, entre otras razones, por consagrar el criterio de revisión de los parámetros retributivos cada seis años a fin de mantener el principio de rentabilidad razonable establecido legalmente. De este modo, se trata de consolidar la continua adaptación que la regulación ha experimentado para mantener esta rentabilidad razonable mediante un sistema previsible y sometido a concreción temporal.»
Finalmente, el apartado VII del preámbulo alude al presupuesto habilitante, con un párrafo común aplicable a la totalidad del Real Decreto-ley 9/2013, en el que señala: «[E]n la adopción de conjunto de medidas que a continuación se aprueban concurren las exigencias de extraordinaria y urgente necesidad requeridas por el art. 86 de la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978. Extraordinaria y urgente necesidad derivada de las razones ya mencionadas de protección a los consumidores en un contexto de crisis económica y garantía de la sostenibilidad económica del sistema eléctrico, y cuya vigencia inmediata es imprescindible para que la modificación normativa pueda tener la eficacia que se pretende».
En el debate de convalidación («Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados», Pleno y Diputación Permanente, núm. 130, de 17 de julio de 2013), el Sr. Ministro de Industria, Energía y Turismo pone el acento en la necesidad de establecer un marco normativo que garantice la estabilidad financiera del sistema eléctrico, con carácter definitivo; una reducción significativa de los costes del sistema a través de medidas regulatorias; y el suministro al menor coste posible para el consumidor, fomentando la competencia y la capacidad de elección del mismo. Concluye su exposición afirmando –en relación al conjunto de medidas adoptadas por el Real Decreto-ley–, que «con esta reforma se ataja de forma definitiva un problema que se arrastra desde el año 2004 y se procede a eliminar el déficit de tarifa que actualmente todavía –a pesar de las medidas adoptadas– está en 4.500 millones de euros … Con esta reforma se impide que pueda volverse a repetir en el futuro una situación de fuerte desequilibrio financiero como el actual, con efectos tan nocivos para la economía… Se consigue también reducir considerablemente los costes de las actividades reguladas del sistema, garantizando una retribución adecuada a las empresas y se consigue establecer un marco regulatorio homogéneo, transparente y estable que introduce certidumbre en el sector y confianza en los inversores».
En relación a esta justificación de carácter general, resultan de aplicación al presente supuesto las consideraciones recogidas en la STC 96/2014, FJ 7, donde afirmamos que «este Tribunal ha reconocido, con la perspectiva del art. 86.1 CE, la relevancia de la ordenación de los procesos que se desarrollan en el sector energético (SSTC 170/2012, de 2 de octubre, FJ 6; 233/2012, de 13 de diciembre, FJ 2, y 39/2013, de 14 de febrero). Así, en la STC 39/2013, de 14 de febrero, FJ 8, señalábamos con relación a la concurrencia del presupuesto habilitante para la utilización de un Real Decreto-ley que la importancia del sector energético para el desarrollo de la actividad económica en general determina que su ordenación, introduciendo reformas en el mismo a fin de mejorar el funcionamiento de los distintos subsectores que lo integran, sea susceptible de constituir una necesidad cuya valoración entra dentro del ámbito de atribuciones que corresponde al Gobierno, al que corresponde apreciar cuál es el momento o la coyuntura económica más apropiada para adoptar sus decisiones, en este caso dirigidas a introducir un mayor grado de liberalización … circunstancia que puede hacer necesaria la aprobación de disposiciones legislativas provisionales y de eficacia inmediata como las contenidas en un decreto-ley, excluyendo que se trate de un uso abusivo o arbitrario de dicha facultad» (STC 170/2012, FJ 6).
También en este caso cabe apreciar –acudiendo a los parámetros de nuestra doctrina– la existencia de una justificación suficiente, en los términos señalados en la STC 183/2014, FJ 6 donde consideramos que: «la situación a la que debían hacer frente las medidas aquí impugnadas era la desviación de los costes del sistema eléctrico provocado por diversos factores (sobrecoste de las primas del régimen especial, consignación de costes de los sistemas eléctricos extrapeninsulares e incremento del déficit por el descenso en la demanda de electricidad) que aparecen explicitados en la exposición de motivos o en el debate parlamentario de convalidación. Factores cuya conjunción había llevado a incurrir en un déficit mayor al previsto inicialmente por el Gobierno. Así, podemos considerar que, sin entrar en el juicio político que este Tribunal tiene vedado, se ha cumplido por el Gobierno la exigencia de explicitar y razonar la existencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad, sin que pueda admitirse la genérica alegación [de la Letrada de la Junta de Andalucía] respecto a que la existencia del déficit tarifario del sector eléctrico no podía, al no ser un hecho nuevo, fundamentar el dictado de los preceptos cuestionados del Real Decreto-ley 2/2013».
Por lo demás –como también señalamos en la citada Sentencia–, «es evidente que las medidas propuestas, en cuanto persiguen un ajuste de los costes en el sector eléctrico, guardan la necesaria conexión entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad descrita, y las medidas adoptadas para hacerle frente». Además, las medidas previstas modifican de modo inmediato la situación jurídica existente, en cuanto que el nuevo sistema retributivo que la norma inicia, si bien requiere el necesario desarrollo reglamentario, es aplicable desde el momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013. Efectivamente, éste establece la aplicación transitoria del régimen retributivo anterior, ahora con el carácter de pagos a cuenta, que se liquidarán definitivamente en el momento en que se apruebe el aludido desarrollo reglamentario. Procede, por tanto, desestimar el recurso en este punto.
En primer lugar, procede advertir que este Tribunal ha declarado reiteradamente que los tratados internacionales no constituyen por sí mismos parámetro de contraste para valorar la posible inconstitucionalidad de las leyes, pues «la supuesta contradicción de los tratados por las leyes o por otras disposiciones normativas posteriores no es cuestión que afecte a la constitucionalidad de éstas y que, por tanto, deba ser resuelto por el Tribunal Constitucional (STC 49/1988, fundamento jurídico 14 in fine), sino que como puro problema de selección del derecho aplicable al caso concreto, su resolución corresponde a los órganos judiciales en los litigios de que conozcan» (SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5, y 207/2013, de 5 de diciembre, FJ 4). En suma, «no corresponde a este Tribunal determinar la compatibilidad o no de un precepto legal con un tratado internacional, ni éstos pueden erigirse en normas fundamentales y criterios de constitucionalidad» (STC 142/1993, de 22 de abril, FJ 3).
En ese sentido tampoco la incorporación de un tratado al ordenamiento jurídico interno, tras su ratificación y publicación oficial, determina –como pretenden los recurrentes–, la supuesta vulneración del principio de jerarquía normativa, puesto que la «garantía de la jerarquía normativa proscribe que una norma de rango inferior contravenga lo dispuesto en una de rango superior. Sin embargo, si el criterio de enjuiciamiento en un proceso de constitucionalidad viene proporcionado por la Constitución y, eventualmente, por las normas que integran el bloque de constitucionalidad, dado que, por definición, en todo recurso de inconstitucionalidad subyace un problema de jerarquía normativa, resulta que tal jerarquía no es un canon idóneo para esta labor. La apreciación de contradicción entre un texto legal y la Constitución no entraña una mera transgresión por norma de rango inferior de lo establecido en otra de rango superior, sino pura y simplemente, la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley» (SSTC 91/1998, de 23 de abril, FJ 2, y 198/2012, de 26 de noviembre, FJ 2).
Si bien es cierto que la Carta de la energía contempla la necesidad de dotar de seguridad y permanencia a las inversiones en energías renovables y la prohibición de adoptar medidas que afecten a dichas inversiones con efectos equivalentes a la expropiación, lo que el recurrente pretende plantear en realidad es una cuestión relacionada con el sistema de fuentes, en particular con el principio de jerarquía normativa. En modo alguno se argumenta sobre el fondo del asunto, esto es, de qué forma las normas que cuestiona contravendrían las reglas del Tratado y, sobre todo, cuáles serían las consecuencias de dicha contravención, a efectos de su enjuiciamiento en sede constitucional. Por eso no se ha levantado la carga alegatoria que pesa sobre quien pretende la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, pues el recurso carece en este punto de la mínima fundamentación que permita a este Tribunal inferir las razones por las que el recurrente considera que la norma legal impugnada infringe la Constitución. La demanda se limita a hacer referencia al contenido de los arts. 10 y 13 del Tratado sobre la carta de la energía, afirmando posteriormente que «el Estado español, con la aprobación del Real Decreto-ley 9/2013, ha incumplido sus obligaciones contraídas con inversores extranjeros…», decisión que, a su entender, implica un incumplimiento del mencionado Tratado que comportaría como consecuencia la infracción de los principios de jerarquía normativa y de seguridad jurídica. Esa infracción aparece únicamente mencionada, ya que la afirmación del recurrente no viene acompañada de la necesaria argumentación específica que permita conocer las razones por las cuales entienden que las disposiciones cuestionadas vulneran el orden constitucional, sin que esta insuficiencia deba ser salvada por este Tribunal.
Sobre este particular es necesario precisar, en primer lugar, que «los principios constitucionales invocados por los recurrentes (irretroactividad, seguridad jurídica, interdicción de arbitrariedad) como los otros que integran el art. 9.3 de la Constitución –legalidad, jerarquía normativa, responsabilidad– no son compartimentos estancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva para promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de derecho (STC 104/2000, de 13 de abril, FJ 6).
El respeto de dicho principio, y su corolario, el principio de confianza legítima, es compatible con las modificaciones en el régimen retributivo de las energías renovables realizado por el Real Decreto-ley 9/2013, más aún –como sucede en el presente caso–, en un ámbito sujeto a un elevada intervención administrativa en virtud de su incidencia en intereses generales, y a un complejo sistema regulatorio que hace inviable la pretensión de que los elementos más favorables estén investidos de permanencia o inalterabilidad frente al ejercicio de una potestad legislativa que obliga a los poderes públicos a la adaptación de dicha regulación a una cambiante realidad económica.
A este respecto, las medidas cuestionadas implican, ciertamente, una modificación respecto del régimen anterior, decisión que el legislador de urgencia adopta a la vista de la situación en la que se encontraba el sistema eléctrico. No cabe calificar de inesperada la modificación producida, pues la evolución de las circunstancias que afectaban a dicho sector de la economía, hacían necesario acometer ajustes de este marco normativo, como efecto de las difíciles circunstancias del sector en su conjunto y la necesidad de asegurar el necesario equilibrio económico y la adecuada gestión del sistema. No cabe, por tanto, argumentar que la modificación del régimen retributivo que se examina fuera imprevisible para un «operador económico prudente y diligente», atendiendo a las circunstancias económicas y a la insuficiencia de las medidas adoptadas para reducir un déficit persistente y continuamente al alza del sistema eléctrico no suficientemente atajado con disposiciones anteriores.
El preámbulo del Real Decreto-ley determina que su objeto es evitar la «sobre-retribución» de determinadas instalaciones de régimen especial, sin que los principios invocados por los recurrentes –seguridad jurídica y confianza legítima– puedan constituir un obstáculo insalvable para que el titular de la potestad legislativa pueda introducir medidas de carácter general que impliquen una alteración de determinados aspectos del régimen retributivo anterior. Estamos pues ante una norma clara, que no genera duda sobre sus efectos, los presupuestos de hecho a los que se aplica o sus consecuencias jurídicas, por lo que, ni desde una vertiente objetiva ni desde una subjetiva genera incertidumbre sobre su alcance. En una situación de crisis económica generalizada, modificaciones análogas a la presente han sido llevadas a cabo en éste y en otros sectores económicos, que, además, están sometidos a una intervención administrativa más intensa, dada su incidencia en los intereses generales, como lo es la actividad de producción de energía eléctrica. Ello hace particularmente inviable la pretensión de que los elementos más favorables de su régimen económico estén investidos de una pretensión de permanencia e inalterabilidad en el tiempo, pues es precisamente la protección de esos intereses generales la premisa que obliga a los poderes públicos a adaptar su regulación al cambio de las circunstancias.
En palabras de este Tribunal, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no «permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13, y 183/2014, de 6 de noviembre, FJ 3) ni, evidentemente pueden impedir la introducción de modificaciones legislativas repentinas, máxime cuando lo hace el legislador de urgencia (STC 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 6). En estos casos, es precisamente la perentoriedad de la reacción legislativa –cuya concurrencia en este caso ya ha sido examinada– la que abre la puerta a la injerencia del gobierno en la legislación vigente, al amparo del art. 86.1 CE» (STC 81/2015, de 30 de abril, FJ 8). No sería coherente con el carácter dinámico del ordenamiento jurídico y con nuestra doctrina constante acerca de que la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (por todas, STC 183/2014, FJ 3), por lo que no cabe sino concluir que la regulación impugnada se enmarca en el margen de configuración del legislador, que tiene plena libertad para elegir entre las distintas opciones posibles, dentro de la Constitución.
b) El reproche formulado por la Comunidad Autónoma recurrente se extiende asimismo a la utilización, que califica como arbitraria, de conceptos jurídicos indeterminados, en concreto, los de «rentabilidad razonable» y de «empresa eficiente o bien gestionada», que constituyen la premisa para la aplicación de la prevista retribución adicional por costes de inversión. Dicha queja tampoco resulta atendible, pues la propia norma, tanto en el art. 1.2, como en la disposición adicional primera, lleva a cabo una determinación objetiva de dichos conceptos, con arreglo a determinados parámetros, que expresamente se enumeran. El establecimiento de unos criterios legales explícitos y objetivos, que permiten una determinación material suficiente de los criterios utilizados por la norma, hacen que pueda excluirse en este caso la pretendida apelación a los llamados conceptos jurídicos indeterminados (lo que de suyo no es contrario a la Constitución, como ya afirmamos en la STC 292/2000, FJ 2), y que proceda estimar que se ha satisfecho el requisito de certidumbre de la norma que excluye su excesiva indeterminación o apertura, haciendo que sea factible a sus destinatarios conocer en cada caso la interpretación que el legislador hace de tales principios y el significado y las consecuencias que los mismos han de tener en la fase aplicativa, razones todas ellas que determinan que no se haya producido la vulneración del principio de interdicción de arbitrariedad, contemplado en el art. 9.3 CE.
El desarrollo reglamentario de este nuevo régimen retributivo, previsto en la disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013 y reiterado en la disposición final tercera de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector eléctrico, se ha llevado a cabo a través del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, y con ello ha cesado la aplicación del régimen transitorio previsto en la disposición transitoria tercera. Como ya afirmamos en las SSTC 96/2014, FJ 3 c) y 183/2014, FJ 2, «lo sucedido durante estos meses es que las instalaciones existentes han recibido los pagos procedentes de “liquidaciones a cuentaˮ del nuevo sistema, emitidas al amparo de ese régimen transitorio. Este fue previsto al objeto de mantener los flujos retributivos de las instalaciones, evitando los perjuicios que hubiera causado la demora en el desarrollo reglamentario. Una vez aprobadas las disposiciones normativas necesarias para la aplicación definitiva del nuevo régimen retributivo, se procederá a practicar una regularización correspondiente por los derechos de cobro o en su caso las obligaciones de pago resultantes de la aplicación del vigente sistema retributivo, con efectos desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, tal y como establece su disposición final segunda».
En definitiva, el Real Decreto-ley 9/2013 entró en vigor al día siguiente de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (tal y como establece su disposición final décima), pero sus efectos, en lo relativo a las liquidaciones derivadas del nuevo régimen retributivo, se aplican a partir de la publicación del Real Decreto 413/2014, produciéndose una disociación temporal entre la vigencia inmediata de la norma y el ámbito temporal de eficacia, que tiene un efecto retroactivo.
Procede ahora recordar que el límite expreso de la retroactividad in peius de las leyes que el art. 9.3 CE garantiza, se circunscribe a las leyes ex postfacto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales. Fuera de estos dos ámbitos, nada impide al legislador dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, ya que de lo contrario se podrían producir situaciones de congelación o petrificación del ordenamiento jurídico (STC 49/2015, de 5 de marzo, FJ 4). Como ya señalábamos desde nuestros primeros pronunciamientos (SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3, y 65/1987, de 21 de mayo, FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), y 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones consagradas y afecta a situaciones agotadas [STC 99/1987, FJ 6 b)], supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso.
No estamos, en suma, ante una norma sancionadora o restrictiva de derechos, ni ante una regulación que afecte a una situación «agotada», consolidada, perfeccionada o patrimonializada –en los términos utilizados por nuestra jurisprudencia– que haya sido revertida in peius con efecto retroactivo, por lo que no concurre un supuesto de retroactividad constitucionalmente prohibida, y, en consecuencia, no se produce una vulneración del art. 9.3 CE.
Voto particular concurrente que formula el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos respecto de la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 5347-2013, al que se adhieren la Magistrada doña Adela Asua Batarrita y el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré
1. La recurrente alega en su demanda que el Real Decreto-ley 9/2013, al incumplir determinadas obligaciones establecidas en un tratado internacional, ratificado y publicado oficialmente en España, –Tratado sobre la carta de la energía– está infringiendo los principios constitucionales de jerarquía normativa y de sometimiento del poder público al ordenamiento jurídico (arts. 9.1 y 9.3 CE).
5. Mi principal discrepancia con la fundamentación de la opinión mayoritaria en que se sustenta la sentencia radica, sin embargo, con el análisis que se efectúa en el fundamento jurídico 7 en relación con la invocación de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. La recurrente plantea en su demanda que dentro del devenir legislativo de la regulación de los incentivos a las energías renovables se han producido inesperados cambios normativos y que el Real Decreto-ley 9/2013 implica una nueva modificación contraria al principio de confianza legítima que supone «de facto, la desaparición de las condiciones jurídicas existentes cuando los operadores económicos que participan en el sector de la producción de energía eléctrica de régimen especial tomaron las decisión de invertir en el mismo». En concreto, se refiere a la desaparición de las tarifas y las primas a esta forma de generación de la energía y la implantación de un sistema retributivo basado en criterios de rentabilidad de mercado.
La respuesta aportada por la opinión mayoritaria en que la se sustenta la sentencia ha quedado limitada a afirmar que (i) la elevada intervención administrativa de este concreto sector económico en virtud de su incidencia en intereses generales hace inviable que los elementos más favorables queden investidos de permanencia o inalterabilidad, pudiendo ser modificados siempre que los cambios sean previsibles y derivados del interés general, y (ii) que las medidas impugnadas no resultaban inesperadas «pues la evolución de las circunstancias que afectaban a dicho sector de la economía, hacían necesario acometer ajustes de este marco normativo, como efecto de las difíciles circunstancias del sector en su conjunto y la necesidad de asegurar el necesario equilibrio económico y la adecuada gestión del sistema».
Todas estas normas han sido sucesivamente impugnadas ante el Tribunal Constitucional alegando, entre otras razones, la vulneración del principio de confianza legítima. Sin embargo, no ha habido todavía posibilidad de pronunciarse sobre ellas. En efecto, el recurso formulado contra el Real Decreto-ley 14/2010 –también interpuesto, entre otras, por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y en que ya se invocaba la confianza legítima–, dio lugar a la STC 96/2014, pero al haber sido ya derogado en su totalidad el Real Decreto-ley impugnado sólo hubo un pronunciamiento sobre la concurrencia del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia (lo mismo sucedió con las SSTC 109/2014 y 183/2014).
En ese contexto, la existencia de litigios en que se reclama el pago por el Reino de España de cuantiosas indemnizaciones a los inversores extranjeros derivadas de las sucesivas modificaciones normativas –a pesar del parcialmente diferente significado que puede asumir el principio de confianza legítima dentro del Derecho internacional económico y de las inversiones, aplicable por las diferentes cortes internacionales de arbitraje, respecto del que asume su consagración como principio en la Constitución española, que es el aplicable en el marco del presente recurso de inconstitucionalidad– hacía a mi juicio deseable que este Tribunal Constitucional, como un órgano más conformador del entramado institucional del Reino de España, aunque no considere, como así es, no infringido el expresado principio, hubiera aportado un estudio más amplio y reflexivo sobre la cuestión, asumiendo también la responsabilidad, como ya hiciera el Tribunal Supremo, de desentrañar las particularidades del ordenamiento jurídico español en relación con la materia.
Ya mencioné en aquel Voto particular que la doctrina constitucional hasta este momento se había limitado a establecer que el principio de seguridad jurídica «protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles» (entre otras muchas, STC 82/2009) y según esta doctrina para determinar cuándo una norma puede vulnerar este principio ha de estarse a las circunstancias específicas que concurren en cada caso, tomando en consideración especialmente «la previsibilidad de la medida adoptada, las razones que han llevado a adoptarla y el alcance de la misma», pues «[s]olo después de una ponderación de los distintos elementos en presencia es posible concluir si el art. 9.3 CE ha resultado vulnerado o si, por el contrario, la seguridad jurídica, que, insistimos, no es un valor absoluto, debe ceder ante otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos.» (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13).
Esta somera formulación, acaso, ha sido históricamente suficiente para la resolución de los asuntos en que era invocado el principio de confianza legítima ante la jurisdicción constitucional. No obstante, debe reconocerse que es una construcción muy poco elaborada si se contrasta con la efectuada por la doctrina y, especialmente, por la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales que, por la especialidad de la materia en que tiene una especial aplicación este principio –el Derecho administrativo económico–, han tenido que afrontar de manera más constante su invocación y análisis, como son la Sala de la Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Si hay un momento en que el tan citado, como quizá menos practicado, diálogo de Tribunales hubiera tenido un sentido es precisamente éste. Nadie puede dudar que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), desde la entrada en vigor de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea, ha tenido que incorporar a su acervo jurisprudencial muchas de las elaboraciones realizadas por los órganos de control de los derechos fundamentales, singularmente el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y los Tribunales constitucionales europeos con jurisdicción en esa materia, que le llevaban una amplia ventaja. Tampoco puede dudarse que en la aplicación de determinados principios generales del derecho, posteriormente constitucionalizados, como es el principio de confianza legítima, nacidos en el contexto del Derecho administrativo económico, también el Tribunal Constitucional asume la obligación y la responsabilidad de apoyarse en las elaboraciones jurisprudenciales más avanzadas de otros órganos más acostumbrados a trabajar –y, por tanto, a reflexionar– con esos principios. En ese sentido, tanto las mencionadas resoluciones del Tribunal Supremo sobre la materia citadas anteriormente como la amplia jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la doctrina de los autores, hubiera debido servir de base en este caso para desarrollar una incipiente jurisprudencia constitucional sobre el principio de confianza legítima proyectada al entorno de las inversiones económicas en el marco de los ámbitos económicos de una alta densidad normativa en que la satisfacción de las legítimas expectativas de los operadores económicos quedan vinculadas a los riesgos regulatorios y no del mercado.
A esos efectos, lo sustancial es que la normativa vigente hasta el momento de la reforma enjuiciada lo que establecía era una sistema retributivo caracterizado por (i) la existencia de un prima complementaria, cuya determinación se remitía a un desarrollo reglamentario; (ii) los supuestos a los que se aplicaba ese régimen primado; y (iii) que los criterios que debían de tomarse en consideración para determinar la prima lo eran «al efecto de conseguir unas tasas de rentabilidad razonables con referencia al coste del dinero en el mercado de capitales» (art. 30.4, último párrafo). Esta regulación era esencialmente la misma que estaba vigente desde la reforma operada por la Ley 17/2007, de 4 de julio.
En ese sentido, si bien no puede dudarse de que ha existido una modificación legislativa en el régimen de incentivos y de que se ha proyectado sobre inversiones decididas, realizadas y consolidadas al amparo de un diferente régimen legal, tampoco puede obviarse que, al margen de cuál era el desarrollo reglamentario de esa normativa legal y las esperanzas de rentabilidad de las inversiones que a su amparo podían albergarse –que por razones de competencia no pueden ser enjuiciadas en un proceso constitucional de estas características–, la normativa ahora recurrida en inconstitucionalidad venía provocada por la necesidad de satisfacer un interés público superior. A pesar de ello, se ha mantenido, en esencia, las expectativas legítimas generadas por la normativa legal reformada tanto en el sentido de dar continuidad a un sistema de incentivos como en el de subordinarlo a la obtención de una rentabilidad razonable con referencia al coste del dinero en el mercado de capitales. Por el contrario, no puede ser calificado como expectativa legítima ni, por tanto, pretenderse amparado por los operadores económicos con fundamento en el principio de confianza legítima, una vez garantizada esa rentabilidad razonable, el mantenimiento de una situación que implique unos niveles de rentabilidad sumamente elevados al margen del mercado y que puedan resultar contrarios a intereses públicos superiores.
De ese modo, tal como ya se ha afirmado, si bien la nueva normativa modificaba el sistema de incentivos a las renovables, no sólo se mantenían los aspectos esenciales vinculados a la existencia de un sistema de incentivos estatales primados para este tipo de producción de la energía eléctrica y se garantizaba que dicho sistema tuviera como objetivo conseguir unas tasas de rentabilidad razonable con referencia al coste del dinero en el mercado de capitales –en este caso, el rendimiento medio en el mercado secundario de las obligaciones del Estado a diez años aplicando un diferencial adecuado–. Además, se incluyó específicamente una disposición en relación con las instalaciones que a la fecha de la entrada en vigor del Real Decreto-ley tuvieran derecho a un régimen económico primado, en que se concretaba que esa rentabilidad giraba «antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de los diez años anteriores a la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley de las obligaciones del Estado a diez años incrementada en 300 puntos básicos, todo ello, sin perjuicio de la revisión prevista en el último párrafo del citado artículo» (disposición adicional primera). Por tanto, tampoco se dejaban desatendidas las expectativas de los operadores económicos, al articularse medidas transitorias para garantizar un determinado nivel de rentabilidad en las inversiones que, cumpliendo la finalidad de minimizar el impacto de la modificación legislativa sobre las expectativas de los afectados, resultaban proporcionadas con la consecución de los superiores intereses públicos perseguidos por la modificación.
Madrid, a diecisiete de diciembre de dos mil quince.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Adela Asua Batarrita.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 5347/2013 (Ref. BOE-A-2013-10911).
DECLARA la desestimación en relación con el art. 1.2 y 3, disposiciones adicional 1, transitoria 3 y final 2 del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio (Ref. BOE-A-2013-7705).

References: real decreto 
 real decreto 
 real decreto 
 artículo 30
 real decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 4
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 real decreto 
 artículo 28
 Real Decreto 
 real decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
in fine
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución