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Timestamp: 2020-05-31 11:02:03+00:00

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E’ corretto affermare che il Codice degli appalti distingue nettamente tra requisiti di partecipazione alla gara e criteri attinenti all’aggiudicazione vera e propria, disciplinati rispettivamente dagli art. 42 e 83 del D.lgs. 12 aprile 2006 n. 163? e’
Il D.lgs. 163/06 contiene una rigorosa distinzione tra criteri di idoneità tecnica e professionale dei fornitori e prestatori di servizi, di cui all’art. 42, che attengono alla selezione dell’offerente, e criteri di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più conveniente elencati a titolo esemplificativo nell’art. 83, che attengono viceversa alla scelta del contraente._ Il citato art. 42 recepisce l’art. 48 della direttiva 2004/18/CE nonché l’art. 14 del D.lgs. 17 marzo 1995 n. 157 (in tema di appalti di servizi) e l’art. 14 del D.lgs. 24 luglio 1992 n. 358 (in tema di appalti di forniture) e detta la disciplina dei requisiti soggettivi di partecipazione concernenti la capacità tecnica e professionale la cui valutazione opera sul piano della qualificazione soggettiva dei concorrenti e non del merito tecnico dell’offerta presentata. Pertanto, i documenti e requisiti idonei a comprovare la capacità tecnica dei partecipanti alla gara attengono alle capacità imprenditoriali e alla qualificazione del concorrente e non alla qualità tecnica del prodotto o del servizio che esso offre nella singola gara: è infatti ipotizzabile che un concorrente, ancorché fornito di tutti i requisiti di qualificazione, non sia in grado di offrire lo specifico prodotto o servizio oggetto dell’appalto, per la cui erogazione avrebbe, in astratto, tutti i titoli in termini di capacità organizzativa, di controllo di qualità e di serietà imprenditoriale. Viceversa, l’art. 83 del D.Lgs. 163/2006 elenca a titolo esemplificativo i criteri di valutazione dell’offerta nei casi di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, rientrando nella discrezionalità dell’amministrazione la scelta tra uno o più criteri di valutazione tra quelli indicati, come il prezzo, il termine di consegna, il costo di utilizzazione, il rendimento, la qualità, il carattere estetico e funzionale, il valore tecnico, il servizio post vendita e l’assistenza tecnica ovvero l’individuazione di ulteriori elementi purché attinenti all’oggetto dell’appalto.
Merita di essere segnalata la sentenza numero 321 del 21 febbraio 2008 emessa dal Tar Puglia, Bari per alcuni importanti insegnamenti in essa contenuti.
Prima di tutto in merito all’obbligo di immediato ricorso al bando:
< Si assume che la ricorrente avrebbe percepito l’immeditata lesività del criterio di aggiudicazione impugnato, tanto è vero che con nota dell’11 ottobre 2006 esponeva le proprie doglianze alla stazione appaltante anticipando le censure oggetto del presente giudizio. Pertanto, essa avrebbe dovuto impugnare immediatamente il bando di gara nei termini di legge, trattandosi di clausole con effetti lesivi immediati, concreti ed attuali.
Il bando, infatti, si configura come atto amministrativo generale recante disposizioni dirette a regolare lo svolgimento di una specifica procedura volta alla scelta del contraente. Corollario di tale qualificazione è che esso non è, da solo, idoneo a provocare la concreta lesione di alcuna specifica posizione giuridica e, come tale, non è suscettibile di impugnazione se non congiuntamente al provvedimento che ne faccia applicazione nel caso concreto.
La mera previsione della clausola illegittima non giustifica ancora il ricorso poiché l’interessato non sa se l’astratta potenzialità offensiva della clausola si tradurrà in un atto per lui lesivo. La giurisprudenza dominante sottolinea, peraltro, che se contiene clausole immediatamente lesive dell’interesse degli aspiranti concorrenti, il bando deve essere autonomamente e tempestivamente impugnato, con conseguente inammissibilità sia dell’impugnazione rivolta solo contro il provvedimento concretamente pregiudizievole, sia dell’impugnazione contestuale del bando e del provvedimento lesivo, ove siano decorsi i termini per l’impugnazione del bando stesso.
Secondo la decisione 23 gennaio 2003 n. 1 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, il bando deve essere autonomamente impugnato solo qualora esso contenga clausole che impediscono la partecipazione alla gara, mentre l’onere di immediata impugnazione non può essere esteso alle prescrizioni del bando che condizionano anche indirettamente la formulazione dell’offerta economica. Al tempo stesso, la presentazione della domanda di partecipazione non costituisce acquiescenza e non impedisce la proposizione del ricorso.>
Ma veniamo alla questione fondamentale
< In proposito, la giurisprudenza ha chiarito che “La qualificazione alla gara, pertanto, non va confusa con la valutazione sempre necessaria della rispondenza dell’offerta in concreto all’oggetto specifico del servizio” ed ancora che “il meccanismo di verifica della capacità tecnica degli aspiranti alla aggiudicazione, contemplato dall’articolo 14 D.Lgs. n. 157 del 1995, opera in fase antecedente la valutazione delle concrete proposte contrattuali”, dalla quale pertanto deve essere necessariamente distinto (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V 13 maggio 2002 n. 2580).
La scelta di fissare i requisiti di ammissione e di partecipazione sotto il profilo delle capacità tecniche rientra nella discrezionalità dell’amministrazione, essa “impinge nel merito dell’azione amministrativa e si sottrae, pertanto, al sindacato del Giudice amministrativo, salvo che non sia ictu oculi manifestamente irragionevole, irrazionale, arbitraria, sproporzionata, illogica e contraddittoria”(cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sent. 5 ottobre 2005 n. 5318).
E’ nella fase di selezione, infatti, che l’amministrazione include i criteri che ritiene necessari al fine di accertare la capacità dell’offerente a provvedere al servizio in questione richiedendo informazioni come l’esperienza, la competenza, le referenze, i lavori già realizzati, le risorse disponibili.>
< La circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministeri del 1 marzo 2007 precisa che “è nella fase di selezione, infatti, che l’amministrazione aggiudicatrice include i criteri che ritiene necessari al fine di accertare la capacità dell’offerente a provvedere al servizio in questione. Quindi, l’esperienza, la competenza, le referenze, i lavori già realizzati, le risorse disponibili sono elementi che possono essere utilizzati come criteri di selezione e non devono essere presi in considerazione nel momento di valutazione dell’offerta”.
In proposito, la circolare recepisce gli orientamenti maturati in sede comunitaria della Corte di Giustizia della Unione Europea che precisava sul punto nella sentenza del 19 giugno 2003 in causa C-315/01 GAT “la direttiva 93/36 osta a che, nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di forniture, l’amministrazione aggiudicatrice tenga conto delle diverse referenze relative ai prodotti proposti dagli offerenti ad altri clienti non già come criterio di verifica dell’idoneità dei primi ad eseguire l’appalto di cui si tratta, bensì come criterio di aggiudicazione dell’appalto stesso”.>
Ebbene, cosa invece decidono i giudici pugliesi nella fattispecie a loro sottoposta?
< Ebbene, dalla lex specialis di gara emerge che:
1) ai fini della ammissione alla procedura, il disciplinare di gara e l’art. 10 del capitolato speciale d’appalto richiedevano una dichiarazione resa ai sensi del D.P.R. 445/2000 dalla quale risultasse lo svolgimento nel triennio considerato dell’attività di manutenzione preventiva o correttiva sulle reti di rilevamento della qualità dell’aria, attestante tra l’altro l’avvenuta regolare esecuzione dell’esecuzione del servizio, con indicazione del numero delle stazioni, dei periodi di svolgimento e dei destinatari pubblici o privati del servizio;
2) viceversa, ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto, il disciplinare e l’art. 16 del predetto capitolato prevedevano in relazione al criterio c) relativo alle referenze dell’impresa, “oltre al minimo richiesto quale requisito di ammissione alla gara”, la valutazione di certificazioni attestanti la regolare esecuzione del servizio di gestione e manutenzione di reti di rilevamento della qualità dell’aria precedentemente prestati e l’attribuzione di un punteggio assegnato in modo proporzionale al numero delle stazioni di rilevamento (nonché di acquisitori stazioni di rilevamento) ottenuto dalla somma delle stazioni mantenute nei singoli anni 2002-2003-2004 (successivamente rettificato nel triennio 2003, 2004 e 2005).
Non si è quindi in presenza di criteri sostanzialmente speculari né sotto il profilo lessicale né sotto il punto di vista sostanziale. >
< Difatti, ai fini dell’ammissione alla gara la lex specialis prende in considerazione un dato meramente statico e quantitativo attinente all’esperienza vantata dall’offerente nello specifico settore tecnico oggetto dell’appalto, in linea con i criteri specificati nella citata circolare del 1 marzo 2007: in altri termini in fase di ammissione è richiesta l’operatività nel settore da almeno un triennio senza attribuire rilevanza alla qualità o alla tipologia del servizio svolto.
Viceversa, in sede di valutazione dell’offerta, si privilegia un criterio qualitativo ai sensi dell’art. 83 lett. b) del D.Lgs. 163/2006 poiché si richiede un elemento aggiuntivo, evidenziato dalla lettera delle disposizioni richiamate (ove si fa riferimento a “oltre al minimo richiesto quale requisito di ammissione alla gara”): per l’assegnazione del punteggio è prevista la valutazione della specifica tipologia dei clienti (pubblici o privati) e di certificazioni attestanti la regolare esecuzione del servizio purché si tratti di reti particolarmente complesse, senza tener conto di manutenzioni prestate per reti con meno di 5 stazioni di qualità dell’aria.>
< E’ prevista inoltre l’attribuzione di un punteggio proporzionale al numero di stazioni gestite nel periodo esaminato.
Si tratta di parametri oggettivi volti a misurare la qualità dell’offerta nella prestazione di un servizio che presenta aspetti tecnici ed articolati non agevolmente valutabili in base a semplici criteri empirici ma che presuppongono un apprezzamento in chiave prognostica delle pregresse esperienze maturate nel settore.
Sul punto, la lex specialis appare coerente con la predetta circolare del 1 marzo 2007 che in proposito specifica “se l’aggiudicazione avviene in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, si possono determinare la qualità ed il valore tecnico dell’offerta prendendo in considerazione elementi come il metodo e l’organizzazione del lavoro ovvero la composizione del team proposto per lo svolgimento del servizio”.
Difatti, la valutazione della tipologia di clienti, delle certificazioni sulla regolare esecuzione del servizio, dell’attività di manutenzione di reti complesse forniscono elementi informativi in ordine alla qualità del metodo e dell’organizzazione del lavoro previsto per lo svolgimento del servizio, considerato che per la valutazione delle offerte occorre tener conto dell’oggetto dell’appalto: mentre nelle ipotesi di fornitura di beni il criterio di valutazione dell’offerta può essere costituito dalla tipologia e caratteristiche dei prodotti offerti, nel caso di appalti di servizi consistenti nella manutenzione di impianti complessi come quello in esame appare congrua la valorizzazione di pregresse esperienze e la valutazione di attività analoghe che lascino presumere una soddisfacente e congrua prestazione del servizio oggetto di gara e un efficiente metodo ed organizzazione del lavoro.>
Si legga anche Quinta Sezione del Consiglio di Stato all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato
Numero 1 del 23 gennaio 2003:
Obbligo di immediata impugnazione per oneri alla partecipazione manifestatamente incomprensibili o sproporzionati
Affermata la persistenza, pur dopo l’esecuzione della opera pubblica, dell’interesse a conseguire l’eventuale risarcimento dei danni
Tre le questioni principali sottoposte dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato
a) se l’intervenuta integrale esecuzione dell’appalto renda inammissibile o improcedibile il ricorso per l’annullamento dell’aggiudicazione, ferma restando la proponibilità e la proseguibilità dell’azione risarcitoria;
b) se le clausole dei bandi di gara o di concorso delle lettere di invito, diverse da quelle riguardanti i requisiti di partecipazione alla procedura selettiva, debbano essere impugnati entro il termine decorrente dalla loro conoscenza legale o se, invece, possano essere impugnate con l’atto applicativo, che conclude, per l’interessato, la procedura selettiva.
c) se le clausole dei bandi di gara o di concorso della lettera di invito possano essere disapplicate dal giudice in caso di contrasto con il diritto comunitario
Passiamo quindi ad analizzare quanto deciso dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), con la decisione numero 1 del 23 gennaio 2003:
Relativamente al punto a)
Ovvero alla rilevanza dell’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica oggetto dell’appalto ai fini della procedibilità del ricorso proposto avverso l’esclusione od il diniego di aggiudicazione,
La Quinta Sezione ha rimesso all’esame dell’Adunanza Plenaria la questione concernente la rilevanza dell’intervenuta esecuzione dell’opera pubblica, ai fini dell’ammissibilità o della procedibilità del ricorso proposto contro l’aggiudicazione dell’appalto e contro i connessi atti del procedimento, e con esso il più generale problema del rapporto tra l’azione di annullamento e la domanda di risarcimento del danno, al fine di stabilire se, nel quadro delineato dal decreto legislativo n. 80 del 1998 e dalla legge n. 205 del 2000, la tempestiva domanda di annullamento del provvedimento amministrativo che si assume lesivo della situazione soggettiva dell’interessato, costituisca, o meno, presupposto di ammissibilità della domanda risarcitoria
L’Adunanza “è dell’avviso, conforme a quello della V Sezione, che l’esecuzione, in tutto o in parte, dell’opera pubblica oggetto di una gara indetta dall’Amministrazione non determini il venir meno, in capo al partecipante non aggiudicatario, dell’interesse a ricorrere avverso gli atti della procedura concorsuale. Tale esito appare, peraltro, riferibile non tanto al semplice interesse morale all’accertamento dell’illegittimità della gara, quanto, piuttosto, alla persistenza, pur dopo l’esecuzione della opera pubblica, dell’interesse a conseguire l’eventuale risarcimento dei danni volti a ristorare il pregiudizio patito per effetto dell’illegittimità della gara e della sua conclusione”
Pertanto “ l’avvenuta esecuzione dell’opera pubblica non determina il venir meno dell’interesse all’annullamento giurisdizionale degli atti di gara, ma trasforma l’interesse a tale forma di tutela in quello ad una tecnica di tutela di tipo risarcitorio, il cui esercizio è volto a ristorare l’interessato dell’eventuale pregiudizio patito”
Relativamente al punto b)
Ovvero alla portata dell’onere di immediata impugnazione delle clausole dei bandi di gara diverse da quelle riguardanti i requisiti di partecipazione alla procedura selettiva
“L’Adunanza condivide l’avviso espresso dalla V Sezione con l’ordinanza n. 2406 del 2002, e ritiene di conseguenza, che l’onere di immediata impugnazione del bando di gara debba, normalmente, essere riferito alle clausole riguardanti requisiti soggettivi di partecipazione. L’Adunanza ritiene, tuttavia, che, non possa essere escluso un dovere di immediata impugnazione delle clausole del bando in quei limitati casi in cui gli oneri imposti all’interessato ai fini della partecipazione risultino, manifestatamente incomprensibili o implicanti oneri per la partecipazione del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della gara o della procedura concorsuale”
In altre parole “La lesione deve, cioè, costituire una conseguenza immediata e diretta del provvedimento dell’Amministrazione e dell’assetto di interessi con esso introdotto, deve essere concreta e non meramente potenziale, e deve persistere al momento della decisione del ricorso”
A ben giudicare infatti “il partecipante alla procedura concorsuale non è ancora titolare di un interesse attuale all’impugnazione, dal momento che egli non sa ancora se l’astratta e potenziale illegittimità della predetta clausola si risolverà in un esito negativo della sua partecipazione alla procedura concorsuale, e quindi in una effettiva lesione della situazione soggettiva, che solo da tale esito può derivare”
In conclusione, poiché “ non è la procedura concorsuale ed il suo svolgimento a determinare l’effetto lesivo (come avviene nel caso della valutazione dell’anomalia dell’offerta), ma direttamente il bando, che prende in considerazione una situazione storicamente ad esso preesistente e totalmente definita.” appare decisivo ritenere immediatamente impugnabili quelle clausole che riguardano i requisiti soggettivi degli aspiranti partecipanti al concorso in quanto “ esattamente e storicamente identificate, preesistenti alla gara stessa, e non condizionate dal suo svolgimento” e perché “ producono nei confronti dei partecipanti effetti diretti, identificando immediatamente i soggetti che, in quanto privi dei requisiti richiesti, da tali clausole sono immediatamente e direttamente incisi”
Tutto quanto sopra esposto in considerazione del fatto che per quanto concerne “all’interesse protetto, o comunque alla situazione soggettiva di cui è titolare il partecipante alla gara, occorre ribadire che il suo contenuto è costituito non dall’astratta legittimità del comportamento dell’Amministrazione, ma dalla possibilità di conseguire l’aggiudicazione. L’aggiudicazione costituisce il bene della vita che l’interessato intende conseguire attraverso la gara; ed è il medesimo bene della vita che si intende conseguire attraverso la tutela giurisdizionale, nell’ipotesi di illegittimo diniego di aggiudicazione”
Relativamente al punto c)
Ovvero alla possibilità per il giudice amministrativo di disapplicare clausole del bando di gara o di concorso eventualmente in contrasto con il diritto comunitario
Nell’emarginata decisione viene osservato che “l’esame di tale argomento risulta assorbito dalla più generale questione riguardante l’esistenza, o meno, di un onere di immediata impugnazione della clausola di esecuzione automatica contenuta nel bando”
Così nella massima ufficiale dell’ Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 23 gennaio 2003, n. 1:
L´onere di immediata impugnazione del bando di gara è, normalmente, riferito alle clausole riguardanti requisiti soggettivi di partecipazione, anche se non può essere escluso in altri limitati casi (ad esempio, quando gli oneri imposti all´interessato ai fini della partecipazione risultino manifestatamente incomprensibili o implicanti oneri per la partecipazione del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della gara o della procedura concorsuale). Pertanto, è generalmente escluso l´onere di immediata impugnazione nei seguenti casi: a) clausole riguardanti la composizione ed il funzionamento del seggio di gara; b) clausole che condizionano anche indirettamente, la formulazione dell´offerta economica (tra le quali anche quelle riguardanti il metodo di gara e la valutazione dell´anomalia); c) clausole che definiscono gli oneri formali di partecipazione.
L´esecuzione (integrale o parziale) dell´appalto oggetto di una gara non determina il venir meno dell´interesse a ricorrere in capo al partecipante non aggiudicatario, e ciò non solo per la persistenza di un interesse morale, ma anche in relazione ad un eventuale giudizio risarcitorio volto a ristorare il ricorrente dal pregiudizio patito per effetto dell´illegittimità.
Importante appare anche:
I requisiti possono essere più rigorosi rispetto a quelli della Legge
La giurisprudenza del Consiglio di Stato è concorde nell’ammettere la possibilità di prevedere requisiti di partecipabilità più rigorosi di quelli indicati nell’art. 14 D.Lgs. 17 marzo 1995 n. 157 purché non discriminanti, illogici e sproporzionati rispetto alla specificità del servizio oggetto dell’appalto e congrui rispetto alle regole proprie del settore
Merita di essere segnalata la decisione numero 6682 del 14 novembre 2006 del Consiglio di Stato per l’importante principio in essa contenuto:
< D’altra parte, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all’art. 23 comma 1 lett. d) D.Lgs. 17 marzo 1995 n. 157, esprime una realtà composita, in cui all’elemento quantitativo, si aggiunge quello qualitativo, valutabile anche in funzione della migliore affidabilità del servizio ai fini di considerare in concreto la qualità e l’affidabilità di quanto offerto, specialmente nei casi in cui venga preso in considerazione non soltanto il dato quantitativo (il volume d’affari delle partecipanti) ma anche quello qualitativo (qualità dei servizi svolti).
Siffatta conclusione appare del resto conforme alla potestà delle amministrazioni individuata dall’art. 23, co. 6 del D.Lgs. n. 157/1995, come sostituito dall’art. 53 della legge 1° marzo 2002, n. 39, di individuare i parametri di valutazione e di ponderazione degli elementi dell’offerta, volti a garantire il corretto rapporto prezzo-qualità in relazione al servizio da affidare.>
In particolare, nella fattispecie sottoposta al Supremo Giudice amministrativo:
< Nella specie, il disciplinare di gara enumerava nel quadro del servizio da affidare una complessa serie di prestazioni diverse dal mero servizio di uscierato, pulizia e guardiania, inerenti in parte alla fornitura al pubblico di stampati, informazioni e materiale illustrativo e didattico in parte al trasporto valori e all’effettuazione di operazioni bancarie e di versamento. La rigidità del servizio era pertanto limitata ai soli aspetti retributivo-contrattuali (osservanza dei contratti nazionali e degli accordi locali di categoria) e permetteva pertanto di valorizzare la capacità del partecipante in ragione dell’esperienza pregressa maturata nello svolgimento di servizi analoghi e la sua affidabilità, la cui rilevanza soggettiva connota tuttora la guardiania nonostante il venir meno dell’autorizzazione di polizia per il suo esercizio.>
sul ricorso numero di registro generale 689 del 2007, proposto da:
ALFA s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti ************* e ****************** del Foro di Padova e ************** del Foro di Bari, presso il cui studio elettivamente domicilia in Bari, via Egnatia n. 15;
Regione Puglia, rappresentata e difesa dall’avv. ************, presso il cui studio elettivamente domicilia in Bari, via Andrea Da Bari n. 35;
BETA Automation s.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti ************** e ******************, presso il cui studio elettivamente domicilia in Bari, piazza ******* I, n. 49;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della BETA Automation s.p.a.;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Relatore il Referendario ****************;
uditi per le parti gli avv.ti*************a per la ricorrente, **************** su delega dell’avv. ************ per la Regione Puglia, ************** per la BETA s.p.a.;
La Regione Puglia indiceva una gara di appalto per l’affidamento del servizio di manutenzione triennale con adeguamento normativo e tecnologico della rete di rilevamento della qualità dell’aria per un importo triennale a base d’asta di Euro 2.500.000,00 (duemilionicinquecentomila/00).
Per la partecipazione alla gara era richiesto il possesso di requisiti minimi riguardanti la capacità economica e finanziaria e la capacità tecnica, per la quale era richiesta una dichiarazione del legale rappresentante resa ai sensi dell’art. 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445 con la quale si attestava di aver effettuato nel triennio 2003, 2004 e 2005 e per ciascuno dei tre anni le attività di manutenzione preventiva o correttiva su reti di rilevamento della qualità dell’aria (pubbliche o private) costituite da:
1) stazioni di rilevamento della qualità dell’aria dotate di:
– analizzatori automatici tra quelli di rilevamento di monossido di carbonio, biossido di zolfo, ossidi di azoto, ozono, polveri totali ed altro;
– sensori meteo tra quelli di velocità e direzione del vento, temperatura, umidità relativa, radiazione solare, pressione atmosferica ed altro;
2) centri operativi territoriali.
La dichiarazione doveva inoltre attestare, tra l’altro, la regolare esecuzione del servizio ed il numero delle stazioni e dei centri operativi territoriali gestiti.
Per l’aggiudicazione era previsto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa con attribuzione dei seguenti punteggi:
1) quanto all’offerta tecnica, un punteggio massimo di 70 punti ripartito in quattro sub criteri:
a) completezza ed efficacia del progetto di implementazione, organizzazione ed erogazione del servizio di manutenzione, per un massimo di 37 punti, suddiviso in quattro sottovoci tra cui la a2 (disponibilità di apparecchiature sostitutive con un punteggio massimo di 6 punti) e a3 (disponibilità stock di magazzino materiali di consumo e di ricambio con attribuzione massima di 6 punti);
b) criteri organizzativi dell’impresa, per un massimo di 10 punti;
c) referenze dell’impresa oltre al minimo richiesto, per un massimo di 15 punti articolati in due sottovoci (con un punteggio massimo di 12 punti per le stazioni di rilevamento e di 3 punti per acquisitori e centri di rilevamento);
d) caratteristiche tecniche e qualitative degli analizzatori specificati nella lex specialis di gara, per un massimo di 8 punti;
2) quanto al prezzo triennale complessivo, un punteggio massimo di 30 punti.
Nel corso delle sedute di gara, la Commissione giudicatrice attribuiva i punteggi relativi sia alla componente tecnica sia a quella economica. In particolare, alla riunione dell’8 marzo 2007 attribuiva, tra l’altro, il punteggio relativo alle referenze delle imprese partecipanti di cui al citato sub criterio c), attribuendo 15 punti alla BETA s.p.a. e 4 punti alla ALFA s.r.l..
Infine alla riunione del 20.3.2007 la Commissione redigeva la graduatoria finale dalla quale risultava prima classificata la BETA s.p.a. alla quale venivano attribuiti 85 punti (di cui 56 per l’offerta economica e 29 per l’offerta economica) mentre alla ALFA s.r.l. si assegnavano 83 punti (di cui 53 per l’offerta economica e 30 per il prezzo).
Con ricorso notificato alla Regione Puglia il 18 maggio 2007 e alla BETA s.p.a. il 21 maggio 2007 e depositato nei termini, la società ALFA s.r.l. impugnava gli atti e i provvedimenti in epigrafe meglio indicati deducendo i seguenti profili di illegittimità:
l) illogicità ed irragionevolezza del bando, del disciplinare di gara e del capitolato tecnico, violazione della par condicio tra i concorrenti, violazione del principio di libera concorrenza e di iniziativa economica, violazione dell’art. 97 della Costituzione e dei principi desumibili dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 1 marzo 2007: la lex specialis di gara considerava le referenze dell’impresa (l’aver svolto attività di manutenzione di reti di rilevamento della qualità dell’aria) sia come requisito minimo di ammissione alla gara (capacità tecnica) sia come elemento di valutazione dell’offerta (merito tecnico), violando:
– il Codice degli appalti che distingue nettamente tra requisiti di partecipazione alla gara e criteri attinenti all’aggiudicazione vera e propria, disciplinati rispettivamente dagli art. 42 e 83 del D.lgs. 12 aprile 2006 n. 163;
– la circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 1 marzo 2007 che, al dichiarato scopo di prevenire condanne allo Stato italiano ai sensi dell’art. 228 del Trattato CE, ha invitato le amministrazioni che indicono bandi di gara per l’affidamento di servizi pubblici da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più conveniente a non utilizzare ai fini della valutazione elementi attinenti all’esperienza o alla qualifica professionale, quali ad esempio servizi analoghi prestati in precedenza;
– i principi di logicità e ragionevolezza in quanto sarebbe stato attribuito un peso eccessivo al numero delle referenze, con attribuzione di 15 punti pari al 35% della soglia minima fissata in 45 punti per l’accesso alla successiva fase valutativa, avvantaggiando di fatto la BETA che disponeva di un maggior numero di stazioni di monitoraggio;
2) eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti di fatto, illogicità, contraddittorietà, insufficiente motivazione e carenza di istruttoria: la Commissione giudicatrice avrebbe erroneamente attribuito alla BETA s.p.a. il punteggio massimo pari a 6 punti sia con riferimento al criterio indicato sub a2) (disponibilità di apparecchiature sostitutive) sia con riguardo alla relativa sottovoce a3) (disponibilità stock di magazzino materiali di consumo e di ricambio), pur trattandosi di ricambi e strumenti tecnici non oggetto della gara ovvero di prodotti obsoleti e quindi, in entrambi i casi, non installabili nelle reti di monitoraggio della qualità dell’aria e quindi privi di attinenza con la gara in esame.
Con atto notificato alla Regione Puglia il 20 giugno 2007 e alla BETA s.p.a. il 22 giugno 2007 la ALFA s.r.l. formulava motivi aggiunti e proponeva ulteriore censura a carico dei provvedimenti già impugnati, per violazione del bando di gara e del capitolato speciale di appalto nella parte in cui prescrivono certificazione di equivalenza ex D.M. 60/02 per gli analizzatori di particolato PM10, atteso che secondo la ricorrente gli strumenti tecnici offerti dalla BETA s.p.a. non recano la predetta certificazione tecnica ovvero risultano certificati in modo irregolare.
La ALFA s.r.l. chiedeva pertanto l’annullamento dei provvedimenti impugnati, previa sospensione dell’efficacia, e la conseguente aggiudicazione dell’appalto in proprio favore.
La ricorrente avanzava inoltre istanza di emissione di decreto presidenziale di sospensione ex art. 3 comma 2 della L. 21 luglio 2000 n. 205 che veniva accolta con provvedimento del 25 maggio 2007.
La BETA Automation s.p.a. si costituiva con articolata comparsa depositata il 1 giugno 2007 ed eccepiva preliminarmente l’improcedibilità del ricorso per omessa o tardiva impugnazione del bando di gara, replicava nel merito alle censure di parte ricorrente, chiedendone la reiezione; in ogni caso, richiedeva dichiararsi l’inammissibilità del ricorso relativamente alla domanda di aggiudicazione della gara alla ALFA s.r.l..
La controinteressata proponeva anche ricorso incidentale avverso i verbali di gara n. 3 del 22 febbraio 2007, n. 4 dell’8 marzo 2007 e n. 5 del 20 marzo 2007 nella parte in cui, applicando erroneamente i criteri di valutazione stabiliti nel disciplinare di gara ed operando valutazioni illogiche ed errate, le si attribuiva un punteggio inferiore ovvero si attribuiva alla ALFA un punteggio superiore a quello spettante con riferimento alle sottovoci di seguito indicate:
– nel verbale n. 3 del 22 febbraio 2007 sottovoci a1 (relazione sul piano di manutenzione ordinaria, preventiva e correttiva per stazione, analizzatori e sensori meteo), a2 (disponibilità di apparecchiature sostitutive) ed a3 (disponibilità stock di magazzino materiali di consumo e di ricambio);
– verbale n. 4 dell’8 marzo 2007 sottovoci b1 (relazione sulla struttura organizzativa della società), b2 (relazione sulla sicurezza); e sub criterio d (caratteristiche tecniche e qualitative degli analizzatori).
Chiedeva, in conseguenza, che il ricorso principale fosse dichiarato inammissibile per difetto d’interesse.
La Regione Puglia si costituiva con memoria depositata il 5 giugno 2007 eccependo in via preliminare l’improcedibilità del ricorso per omessa e tardiva impugnazione del bando di gara ovvero acquiescenza ad esso, chiedendo il rigetto del ricorso nel merito e l’inammissibilità della domanda relativamente alla richiesta di aggiudicazione dell’appalto alla ALFA s.r.l..
Il Tribunale respingeva l’istanza di sospensione cautelare con ordinanza del 19 luglio 2007 che veniva in seguito riformata in appello dal Consiglio di Stato con provvedimento dell’11 settembre 2007 che, per l’effetto, accoglieva l’istanza cautelare.
All’udienza del 23 gennaio 2008, la causa è stata ritenuta per la decisione.
In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità e improcedibilità del ricorso principale sollevata dalla controinteressata e dalla Regione Puglia per tardiva impugnazione del bando di gara ovvero per acquiescenza.
Si assume che la ricorrente avrebbe percepito l’immeditata lesività del criterio di aggiudicazione impugnato, tanto è vero che con nota dell’11 ottobre 2006 esponeva le proprie doglianze alla stazione appaltante anticipando le censure oggetto del presente giudizio. Pertanto, essa avrebbe dovuto impugnare immediatamente il bando di gara nei termini di legge, trattandosi di clausole con effetti lesivi immediati, concreti ed attuali.
Il bando, infatti, si configura come atto amministrativo generale recante disposizioni dirette a regolare lo svolgimento di una specifica procedura volta alla scelta del contraente. Corollario di tale qualificazione è che esso non è, da solo, idoneo a provocare la concreta lesione di alcuna specifica posizione giuridica e, come tale, non è suscettibile di impugnazione se non congiuntamente al provvedimento che ne faccia applicazione nel caso concreto. La mera previsione della clausola illegittima non giustifica ancora il ricorso poiché l’interessato non sa se l’astratta potenzialità offensiva della clausola si tradurrà in un atto per lui lesivo. La giurisprudenza dominante sottolinea, peraltro, che se contiene clausole immediatamente lesive dell’interesse degli aspiranti concorrenti, il bando deve essere autonomamente e tempestivamente impugnato, con conseguente inammissibilità sia dell’impugnazione rivolta solo contro il provvedimento concretamente pregiudizievole, sia dell’impugnazione contestuale del bando e del provvedimento lesivo, ove siano decorsi i termini per l’impugnazione del bando stesso.
Secondo la decisione 23 gennaio 2003 n. 1 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, il bando deve essere autonomamente impugnato solo qualora esso contenga clausole che impediscono la partecipazione alla gara, mentre l’onere di immediata impugnazione non può essere esteso alle prescrizioni del bando che condizionano anche indirettamente la formulazione dell’offerta economica. Al tempo stesso, la presentazione della domanda di partecipazione non costituisce acquiescenza e non impedisce la proposizione del ricorso.
Nel caso in esame, è vero che con la missiva dell’11 ottobre 2006 la ricorrente rappresentava anticipatamente le proprie perplessità sulla formulazione dei requisiti di valutazione (quanto alle referenze) delle singole offerte, ma si tratta di rimostranze che non hanno ad oggetto requisiti di ammissione alla gara e, in quanto tali, cause preclusive della partecipazione alla gara, bensì criteri di valutazione dell’offerta e regole relative alla determinazione dei punteggi di merito.
La lesione della posizione soggettiva del ricorrente, in realtà, è divenuta attuale solo allorquando la Commissione di gara ha applicato il criterio sub c) contestato in sede di valutazione delle offerte, considerato che nella determinazione del punteggio finale attribuito alla BETA s.p.a. ha avuto un peso determinante l’attribuzione di quello massimo di 15 punti in applicazione del controverso criterio delle referenze dell’impresa (subcriterio c).
Per le considerazioni che precedono, l’eccezione va, in conclusione, respinta.
Nel merito, il ricorso è infondato.
È infondata la prima censura relativa alla presunta commistione tra requisiti di ammissione alla gara e criterio di valutazione dell’offerta.
Il D.lgs. 163/06 contiene una rigorosa distinzione tra criteri di idoneità tecnica e professionale dei fornitori e prestatori di servizi, di cui all’art. 42, che attengono alla selezione dell’offerente, e criteri di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più conveniente elencati a titolo esemplificativo nell’art. 83, che attengono viceversa alla scelta del contraente.
Il citato art. 42 recepisce l’art. 48 della direttiva 2004/18/CE nonché l’art. 14 del D.lgs. 17 marzo 1995 n. 157 (in tema di appalti di servizi) e l’art. 14 del D.lgs. 24 luglio 1992 n. 358 (in tema di appalti di forniture) e detta la disciplina dei requisiti soggettivi di partecipazione concernenti la capacità tecnica e professionale la cui valutazione opera sul piano della qualificazione soggettiva dei concorrenti e non del merito tecnico dell’offerta presentata.
Pertanto, i documenti e requisiti idonei a comprovare la capacità tecnica dei partecipanti alla gara attengono alle capacità imprenditoriali e alla qualificazione del concorrente e non alla qualità tecnica del prodotto o del servizio che esso offre nella singola gara: è infatti ipotizzabile che un concorrente, ancorché fornito di tutti i requisiti di qualificazione, non sia in grado di offrire lo specifico prodotto o servizio oggetto dell’appalto, per la cui erogazione avrebbe, in astratto, tutti i titoli in termini di capacità organizzativa, di controllo di qualità e di serietà imprenditoriale.
In proposito, la giurisprudenza ha chiarito che “La qualificazione alla gara, pertanto, non va confusa con la valutazione sempre necessaria della rispondenza dell’offerta in concreto all’oggetto specifico del servizio” ed ancora che “il meccanismo di verifica della capacità tecnica degli aspiranti alla aggiudicazione, contemplato dall’articolo 14 D.Lgs. n. 157 del 1995, opera in fase antecedente la valutazione delle concrete proposte contrattuali”, dalla quale pertanto deve essere necessariamente distinto (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V 13 maggio 2002 n. 2580).
E’ nella fase di selezione, infatti, che l’amministrazione include i criteri che ritiene necessari al fine di accertare la capacità dell’offerente a provvedere al servizio in questione richiedendo informazioni come l’esperienza, la competenza, le referenze, i lavori già realizzati, le risorse disponibili.
Viceversa, l’art. 83 del D.Lgs. 163/2006 elenca a titolo esemplificativo i criteri di valutazione dell’offerta nei casi di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, rientrando nella discrezionalità dell’amministrazione la scelta tra uno o più criteri di valutazione tra quelli indicati, come il prezzo, il termine di consegna, il costo di utilizzazione, il rendimento, la qualità, il carattere estetico e funzionale, il valore tecnico, il servizio post vendita e l’assistenza tecnica ovvero l’individuazione di ulteriori elementi purché attinenti all’oggetto dell’appalto.
La circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministeri del 1 marzo 2007 precisa che “è nella fase di selezione, infatti, che l’amministrazione aggiudicatrice include i criteri che ritiene necessari al fine di accertare la capacità dell’offerente a provvedere al servizio in questione. Quindi, l’esperienza, la competenza, le referenze, i lavori già realizzati, le risorse disponibili sono elementi che possono essere utilizzati come criteri di selezione e non devono essere presi in considerazione nel momento di valutazione dell’offerta”.
In proposito, la circolare recepisce gli orientamenti maturati in sede comunitaria della Corte di Giustizia della Unione Europea che precisava sul punto nella sentenza del 19 giugno 2003 in causa C-315/01 GAT “la direttiva 93/36 osta a che, nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di forniture, l’amministrazione aggiudicatrice tenga conto delle diverse referenze relative ai prodotti proposti dagli offerenti ad altri clienti non già come criterio di verifica dell’idoneità dei primi ad eseguire l’appalto di cui si tratta, bensì come criterio di aggiudicazione dell’appalto stesso”.
Ebbene, dalla lex specialis di gara emerge che:
Non si è quindi in presenza di criteri sostanzialmente speculari né sotto il profilo lessicale né sotto il punto di vista sostanziale.
Difatti, ai fini dell’ammissione alla gara la lex specialis prende in considerazione un dato meramente statico e quantitativo attinente all’esperienza vantata dall’offerente nello specifico settore tecnico oggetto dell’appalto, in linea con i criteri specificati nella citata circolare del 1 marzo 2007: in altri termini in fase di ammissione è richiesta l’operatività nel settore da almeno un triennio senza attribuire rilevanza alla qualità o alla tipologia del servizio svolto.
Viceversa, in sede di valutazione dell’offerta, si privilegia un criterio qualitativo ai sensi dell’art. 83 lett. b) del D.Lgs. 163/2006 poiché si richiede un elemento aggiuntivo, evidenziato dalla lettera delle disposizioni richiamate (ove si fa riferimento a “oltre al minimo richiesto quale requisito di ammissione alla gara”): per l’assegnazione del punteggio è prevista la valutazione della specifica tipologia dei clienti (pubblici o privati) e di certificazioni attestanti la regolare esecuzione del servizio purché si tratti di reti particolarmente complesse, senza tener conto di manutenzioni prestate per reti con meno di 5 stazioni di qualità dell’aria.
E’ prevista inoltre l’attribuzione di un punteggio proporzionale al numero di stazioni gestite nel periodo esaminato.
Difatti, la valutazione della tipologia di clienti, delle certificazioni sulla regolare esecuzione del servizio, dell’attività di manutenzione di reti complesse forniscono elementi informativi in ordine alla qualità del metodo e dell’organizzazione del lavoro previsto per lo svolgimento del servizio, considerato che per la valutazione delle offerte occorre tener conto dell’oggetto dell’appalto: mentre nelle ipotesi di fornitura di beni il criterio di valutazione dell’offerta può essere costituito dalla tipologia e caratteristiche dei prodotti offerti, nel caso di appalti di servizi consistenti nella manutenzione di impianti complessi come quello in esame appare congrua la valorizzazione di pregresse esperienze e la valutazione di attività analoghe che lascino presumere una soddisfacente e congrua prestazione del servizio oggetto di gara e un efficiente metodo ed organizzazione del lavoro.
La giurisprudenza ha precisato in casi analoghi che le esperienze maturate possono “concretamente rilevare, al pari del possesso di una certificazione di qualità, ai fini di valutare la maggiore affidabilità del progetto di servizio offerto, soprattutto laddove esso debba essere ex novo costituito e, pertanto, le precedenti esperienze, lungi dall’essere un ulteriore elemento di qualificazione, possono essere garanzie di una maggiore qualità del servizio stesso” (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III sent. 6 giugno 2007 n. 1590).
Il Consiglio di Stato ha altresì statuito che “Il fatto che nel disciplinare di gara le esperienze lavorative per servizi analoghi prestati in enti pubblici o in enti privati, idoneamente certificate, siano state fatte oggetto di apposita valutazione e premiate con un punteggio apposito, senza assumere un rilievo preponderante o irragionevole, non assume portata tale da minare la tutela della libertà di concorrenza e della par condicio tra i partecipanti alla gara” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V 14 novembre 2006 n. 6682).
Così delimitato il confine dei due criteri esaminati, non ha fondamento la doglianza del ricorrente, circa l’eccessivo peso attribuito al criterio in esame che, con il punteggio massimo di 15 costituisce il 35% della soglia minima fissata in 45 punti per l’accesso alla successiva fase valutativa. Si tratta infatti di un criterio che rientra nella discrezionalità dell’amministrazione e non è censurabile se non manifestamente irragionevole, irrazionale, arbitraria, sproporzionata, illogica e contraddittoria ed appare altresì non incongruo tenuto conto che detto criterio attiene alla valutazione della qualità dell’offerta.
Sul punto, il Consiglio di Stato nella decisione n. 3187 del 15 giugno 2001 (richiamato nella citata sentenza del T.A.R. siciliano) ha precisato che l’apprezzamento del “merito tecnico", deducibile dalla valutazione delle pregresse esperienze professionali non può rappresentare che uno degli elementi valutabili ed in quanto tale non può assumere un peso sproporzionato rispetto agli altri elementi (ovvero superiore al 50%) ed è quindi possibile, come nel caso sottoposto al predetto tribunale, attribuire allo stesso un peso pari al 35%.
Il primo motivo di doglianza, pertanto, non appare condivisibile.
Parimenti infondato è il secondo motivo del ricorso concernente l’assegnazione del punteggio massimo di 6 punti per i criteri indicati sub a2) (disponibilità di apparecchiature sostitutive) e a3) (disponibilità stock di magazzino materiali di consumo e di ricambio).
Invero, nel verbale del 22 febbraio 2007 la Commissione giudicatrice forniva adeguate motivazioni circa l’attribuzione di tali punteggi, illustrando sia il criterio utilizzato (maggiore disponibilità di apparecchiature sostitutive ovvero di materiali di consumo e di ricambio) sia le ragioni sottese all’assegnazione di un punteggio maggiore alla BETA s.p.a. specificando che “pur considerando positivamente la dinamicità del magazzino della ditta ALFA, in fase di valutazione si è ritenuto necessario dover considerare, ai fini dell’attribuzione del punteggio, il numero decisamente maggiore di apparecchiature sostitutive” (in relazione al criterio a2) ovvero “di materiali di consumo e ricambio” (con riguardo al criterio a3) messi a disposizione della ditta BETA Automation.
Pertanto, le valutazioni svolte dalla Commissione di aggiudicazione danno conto del percorso logico argomentativo seguito nell’esame delle offerte della ALFA s.r.l. e della BETA s.p.a. ed appaiono esenti da vizi sotto i profili della logicità, coerenza e ragionevolezza, unici aspetti valutabili, nei casi di discrezionalità tecnica, da parte del giudice amministrativo che non può sostituirsi con propri giudizi di merito alle valutazioni effettuate in sede amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 19 luglio 2002 n. 4001).
Anche il terzo motivo del ricorso proposto con motivi aggiunti è infondato.
Invero, a pagina 10 del capitolato speciale è espressamente richiesto che gli analizzatori di particolato PM10 devono essere certificati secondo il DM 60/02 e a pagina 8 del disciplinare di gara è prevista l’esclusione della gara qualora l’offerta non risponda alle prescrizioni minime di capitolato.
In proposito, con memoria del 5 luglio 2007 la BETA esibiva la certificazione richiesta ai sensi del D.M. 60/02 rilasciata il 16 gennaio 2004 dell’Istituto inquinamento atmosferico del Consiglio Nazionale delle Ricerche attestanti il regolare rilascio della predetta certificazione in linea con la legislazione vigente richiamata, con una validità di tre anni.
Con la nota menzionata la controinteressata ha altresì prodotto copia della missiva del 3 gennaio 2007 inviata dal medesimo C.N.R. attestante la vigenza e regolarità della precedente comunicazione del 2004
Il rilascio di tale certificazione costituisce pertanto condizione necessaria e sufficiente per comprovare la conformità dello strumento tecnico menzionato alla normativa tecnica di settore.
Dai rilievi fin qui svolti deriva la necessaria reiezione del ricorso principale e la conseguente inammissibilità per evidente carenza di interesse del ricorso incidentale proposto dalla BETA s.p.a.
Alla soccombenza deve seguire la condanna della ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che appare equo liquidare in complessivi euro ottomila, da corrispondersi alla parte resistente ed alla controinteressata in parti uguali tra loro (euro quattromila ciascuna).
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe nr. 689 del 2007
– dichiara inammissibile il ricorso incidentale.
Condanna la ALFA s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio che liquida in complessivi euro ottomila da corrispondersi in favore della Regione Puglia e della BETA Automation s.p.a., in parti uguali tra loro (euro quattromila ciascuna).
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2008 con l’intervento dei Magistrati:
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio /01/2008 con l’intervento dei Magistrati:

References: art. 42
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 sentenza 
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 art. 42
 art. 3
 art. 42
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