Source: https://svjt.se/svjt/1968/1
Timestamp: 2019-12-13 12:40:55+00:00

Document:
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning | SvJT
Radiorätt och radioansvarighetsrätt
Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning
Av docenten STIG STRÖMHOLM
Mer än de flesta aktiviteter är radiosändning ur rättslig synpunkt ett många vägars möte. Så många, att det är ett tämligen besvärligt företag för våra dagars alltmer specialiserade jurist att tryggt passera denna livliga övergång. Det är ett modernistiskt landskap med breda asfaltvägar och snabb trafik; ingenstädes kan man finna någon av dessa behagliga refuger, som låta sig inrättas för ostörd expertdiskussion inom ett speciellt rättsområde. Vägskälet är ständigt utsatt för den offentliga diskussionens kyliga vindar; det är alltid upplyst av kritiska sökarljus; det är ytterligt bullersamt. Lagstiftaren beträder det inte gärna. Likväl kräver detta område mer än de flesta rättsregler och juridisk analys.
För att först kasta en blick på de faktiska fenomen som falla inom ramen för vad man av praktiska skäl och utan anspråk på systematisk slutenhet skulle kunna kalla radiorätten — en term som f. ö. är vedertagen i de flesta stora rättssystem — torde det vara överflödigt att särskilt framhålla radions (inklusive televisionens; i det följande avses med »radio» och »radiosändning» båda dessa media, när annat ej angives) plats i dagens samhälle. Det är säkerligen ingen överdrift att påstå, att åtminstone efter andra världskriget radion icke blott har efterträtt pressen, teatern och filmen såsom den mest betydande förmedlaren av nyheter, diskussion och underhållning utan därutöver erövat en unik position som källa för fakta, idéer och åsikter långt bortom gränserna för de äldre massmediernas verkningsområde.
Vad härnäst gäller verksamhetens rättsliga aspekter må det vara nog att fastslå, att dessa falla inom så skiftande rättsområden som folkrätten — med alla de moderna förgreningar som sammanfattningsvis kunna kallas internationell förvaltningsrätt och internationellt tekniskt samarbete på verkställighetsplanet — den internationella privaträtten, intern konstitutionell rätt och förvaltningsrätt, intern privaträtt (främst avtals-, skadestånds- och immaterialrätt) och slutligen också intern straffrätt. Tyngdpunkten i förevarande korta framställning av 1966 års svenska radiolagstiftning kommer att ligga på reglerna om civilrättsligt och straffrättsligt ansvar för rättskränk-
1—683005. Svensk Juristtidning 1968
2 Stig Strömholmningar, som begås genom innehållet i radioprogram. Någon uttömmande diskussion av de rättspolitiska och praktiska överväganden som faktiskt anställts eller synas böra anställas vid utformningen av dessa regler kan icke rymmas inom ramen för en tidskriftsartikel. Två frågekomplex böra emellertid påpekas redan nu; de återkomma ofta i det följande och kunna tjäna som röda trådar genom framställningen av delvis tekniskt präglade och komplicerade rättsregler. Det ena problemet är om och i vilken utsträckning det överhuvudtaget är lämpligt att söka utforma lagregler i frågan om ansvaret för innehållet i radiosändningar och i vilken omfattning det ter sig mer ändamålsenligt att söka uppnå önskade mål genom yrkesetiska normer, anordningar och åtgärder inom radioföretag eller organisationer av sådana och andra utomrättsliga metoder. För lösningen av detta problem, som torde ha intresse även utanför radiorättens gränser, är det tydligen avgörande vilken rättslig status radioföretagen intaga i samhället och hur deras relationer till statsmakten äro ordnade. Den andra frågan gäller i vilken utsträckning det föreligger sådan likhet i arbetsformer, organisation och berörda allmänna och enskilda intressen mellan radion och pressen, att det är lämpligt att eftersträva en likartad rättslig reglering av ansvarsfrågorna. Det kan förutskickas, att en långtgående reception av tryckfrihetsrättsliga principer är kännetecknande för 1966 års svenska radioansvarighetslag.
Även om sistnämnda författning är huvudföremålet för denna framställning, synes det nödvändigt att först tämligen ingående redogöra för den rättsliga regleringen av radions ställning och verksamhetsformer sådan den kommit till uttryck i 1966 års lagstiftning på området.
De rättsliga grunderna för svenska statens anspråk på att lämna tillstånd till och övervaka radiosändning utgöras av en serie lagar (från 1907, 1924, 1939, 1946 och slutligen den 30 dec. 1966), i vilka denna verksamhet definieras — vid varje tillfälle i enlighet med den då uppnådda tekniska utvecklingsnivån och de folkrättsliga förpliktelser riket åtagit sig genom internationella konventioner med tillhörande radioreglementen1 — och vilka fastslå principen att radiosändning må företagas endast med Kungl. Maj:ts medgivande.2
Rätten att inneha och nyttja mottagare underkastades från början kravet på tillstånd av myndighet; år 1924 gavs rätten att lämna sådant tillstånd åt telestyrelsen (i det följande användes den moderna beteckningen även för myndighetens föregångare med andra namn),
1 Senast genom den internationella telekonventionen med radioreglemente och tilläggsreglemente för radio, undertecknade i Geneve 1959.
2 Se närmare om de olika lagarna SOU 1965: 20, s. 45 ff., SOU 1965: 46, s. 9 ff.
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 3
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 3som hade att upptaga en årlig avgift. Avgiftsplikt föreligger som bekant ännu, med undantag som här sakna intresse, och licensavgiften utgör den ekonomiska ryggraden för rundradion i riket.
I Sverige liksom annorstädes blev man först så småningom medveten om radions möjligheter såsom massmedium. Från början ansågs det allmänt, att den nya förmedlingstekniken knappast kunde ge mer än nyheter och lätt underhållning.3 Ansvariga myndigheter, i första hand telestyrelsen, höllo emellertid före, att någon form av statlig kontroll var nödvändig. År 1922 inledde styrelsen egen sändningsverksamhet, som främst omfattade grammofonmusik, och samtidigt påbörjades liknande sändningar av ett enskilt företag. Redan 1923 ingåvos flera ansökningar om rätt att företaga radiosändning till Kungl. Maj:t, som sålunda — på ett mycket blygsamt erfarenhetsunderlag —hade att taga ställning till frågan om radioverksamhetens ställning och förhållande till det offentliga. Den lösning som valdes har i sina grova huvuddrag förblivit gällande. Den innebar, att de tekniska elementen i all rundradiosändning, såsom uppförande och underhåll av nödig apparatur, anförtroddes televerket. Alla andra element i verksamheten — i det följande användes beteckningen »programverksamhet» — lades i händerna på ett aktiebolag, ägt av staten, pressen och radioindustrien. Bolagets styrelse skulle bestå av två representanter för staten, av vilka en skulle vara ordförande, tre företrädare för pressen och två från industrien. Detta bolag, som antog namnet Radiotjänst och började sin verksamhet den 1 jan. 1925, tecknade ett avtal med televerket om användningen av den tekniska apparaturen; det stadgades vidare att bolaget skulle äga rätt till en viss andel (ursprungligen 50 procent) av de intäkter som inflöto till verket genom betalning av licensavgifter.
Förvånande mycket har förblivit orört av de riktlinjer som uppdrogos av statsrådet Lybeck, kommunikationsminister i den lindmanska regering som gav den svenska rundradion dess ursprungliga ställning och organisation; riktlinjerna kunna knappast sägas uttrycka någon bestämd ideologiskt betingad syn på den valda lösningen. Motiven för denna torde i första hand ha varit uppfattningen, att staten måste garantera en viss ordning i etern och en viss vederhäftighet i sändningarna. Någon förkärlek för ett monopolföretag kommer icke till uttryck i det föredragande statsrådets framställning. Klart var å andra sidan, att med den konstruktion som givits Radiotjänst utrymmet för ett konkurrerande företag var ringa. Under årens lopp ha åsikterna om lämpligheten av ett enda auktoriserat sändningsföretag liksom av större eller mindre statsinflytande över programverksam-
3 SOU 1965: 20, s. 48.
4 Stig Strömholmheten svängt fram och åter. Detsamma gäller frågan om vilka övriga intressenter som borde vara företrädda i styrelsen för programföretaget. Utan att ingå i detaljer kan det fastslås att, som en följd av utredningar,4 riksdagsbeslut och därav betingade omkonstruktioner av företagets — från 1959 benämnt Sveriges Radio AB — aktieägarkrets och styrelse, den statliga representationen i styrelsen växt och folkrörelserna trätt in som den viktigaste intressentgruppen i företaget. Under utvecklingens lopp inträdde Kungl. Maj:t i telestyrelsens ställe såsom företagets motpart i de tid efter annan på grund av riksdagsbeslut i ovan angivna principfrågor och på grund av ändrade tekniska och ekonomiska betingelser modifierade privaträttsliga avtal som reglerade dels radiosändningens tekniska och ekonomiska aspekter dels de förpliktelser som åvilade företaget vid programverksamhetens bedrivande. En institution, som kom till stånd under utvecklingens gång, var radionämnden, vars uppgift var att övervaka sistnämnda verksamhet och därvid tillse, att företaget iakttog sina avtalsenliga förpliktelser.
År 1966 förändrades den svenska radions rättsliga och organisationsmässiga grundvalar, samtidigt som särskild lagstiftning om ansvar för innehållet i radioprogram infördes. Reformen var resultatet av tre utredningars verksamhet. Radioutredningen, tillkallad av kommunikationsministern år 1960, hade granskat alla de tekniska, ekonomiska och organisatoriska frågor som förväntades bli aktualiserade genom radions fortsatta utveckling. Dess betänkande — »Radions och televisionens framtid i Sverige», del I och II — framlades 1965 (SOU 1965: 20 och 21). En enmansutredning — professor Svante Bergström — tillsattes, likaså av kommunikationsministern, år 1962 för att förbereda nya regler om radiosändning och radiomottagning i allmänhet; utredningsmannens betänkande med förslag till radiolag publicerades likaså 1965 (som SOU 1965: 46). Slutligen tillkallade justitieministern år 1960 nuvarande borgmästaren Johan Björling attsåsom utredningsman undersöka behovet av särskilda regler om ansvarighet för innehållet i radiosändning. Ett första betänkande med förslag till radioansvarighetslag (SOU 1962: 27) ledde icke till lagstiftning, bl. a. emedan frågan kom att upptagas på nordisk nivå. Sedan överläggningar inom Nordiska rådet utmynnat i slutsatsen, att enhetlig lagstiftning icke var genomförbar, fick utredningsmannen i uppdrag att ånyo undersöka ansvarighetsfrågan under beaktande av dels inkomna remissyttranden dels den förda internordiska diskussionen. Hans arbete förelåg färdigt år 1965 under rubriken »Radioansvarighetslag» (SOU 1965: 58).
4 SOU 1935: 10, 1946: 1 och 1954: 32.
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 5
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 5 Efter vederbörlig departements- och riksdagsbehandling kunde den nya radiolagen och radioansvarighetslagen utfärdas den 30 dec. 1966.5 Betänkandet om radions och televisionens framtid gav icke upphov till lagstiftning; riksdagen godtog emellertid i huvudsak de i huvudsaklig anslutning till betänkandet i propositionen uppdragna riktlinjerna samt fattade därav föranledda ekonomiska beslut.6 På grundval härav företogos dels vissa ändringar i aktieinnehav och styrelserepresentation i Sveriges Radio — med den verkan att pressens inflytande ytterligare minskades till förmån för folkrörelsernas — dels en omredigering av avtalet mellan Kungl. Maj:t och programföretaget; det nya avtalet är dagtecknat den 30 juni 1967. Liksom de nya lagarna trädde det i kraft den 1 juli s. å. Bland radiolagstiftningens följdförfattningar7 må särskilt nämnas den nya instruktion för radionämnden som utfärdades den 9 juni 1967.
1966 års radiolag är av direkt intresse för denna framställning endast på vissa punkter. Lagen omfattar bl. a. definitioner av vissa tekniska termer (1 §); den uttrycker vidare principen, att utrustning för radiosändning — till skillnad från trådsändning — må innehas eller användas endast av den som därtill erhållit tillstånd av Kungl. Maj:t eller myndighet som Kungl. Maj:t bestämmer (2 §). Mottagare må innehas eller användas fritt, dock endast mot betalning av licensavgiftsom fastställes av Kungl. Maj:t eller vederbörligen utsedd myndighet (3 §).
Vissa bestämmelser i radiolagen äro tillämpliga enbart på rundradiosändning. Härmed förstås enligt definitionen i 1 § både sådan sändning som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor utan särskilda ledare och trådsändning, förutsatt att sändningen är avsedd att mottagas direkt av allmänheten och icke riktar sig endast till en sluten krets, vars medlemmar äro förenade genom en påtaglig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen. Enligt lagens 5 § äger det företag som Konungen be-
5 Radiolag av den 30 dec. 1966, SFS 1966 nr 755; förarbeten: prop. 149/1966 och sammansatt konstitutions- och tredje lagutskotts utlåtande nr 1/1966; radioansvarighetslag av den 30 dec. 1966, SFS 1966 nr 756; förarbeten: prop. 156/1966 och sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande nr 1/1966.
6 Se prop. nr 136/1966; statsutskottets utlåtande nr 163/1966 samt den livliga riksdagsdebatten, FK 14 dec. 1966, nr 107 och nr 108, s. 1—10, AK s. d., nr 117 och nr 118, s. 1—40.
7 KK den 25 maj 1967 om tillämpningen av radioansvarighetslagen, SFS 1967 nr 226; KK 9 juni 1967 om radiosändare, SFS 1967 nr 446; KK s. d. om mottagare för radiosändning eller trådsändning, SFS 1967 nr 447; Kungl.Maj:ts instruktion s. d. för radionämnden, SFS 1967 nr 449.
6 Stig Strömholmstämmer att med ensamrätt avgöra vilka radioprogram som skola förekomma i rundradiosändning från sändare här i riket; ensamrätten får ej överlåtas på annan utan Kungl. Maj:ts medgivande.
Sistnämnda bestämmelse, med den åtminstone teoretiska möjlighet för en total eller — mer sannolikt — partiell överlåtelse av ensamrätten som den öppnar, ställer ett problem beträffande tillämpningen av radioansvarighetslagen. Denna är enligt sin lydelse tillämplig på yttrandefriheten i sådana radio- och televisionsprogram som ett svenskt programföretag har ensamrätt att sända (1 § första st.), och lagen bygger helt på premissen att programmen äro utarbetade och sändas av företaget; som närmare skall framgå av det följande, knyter ansvarighetsordningen nära an till företagets organisation. Om nu ensamrätten skulle delvis överlåtas, uppstår frågan huruvida programföretagets ansvar kvarstår, om någon eller några av de — jämlikt ansvarighetslagen möjliga — inskränkningarna häri äro tillämpliga eller om man helt enkelt står inför en situation som ej förutsetts i lagstiftningen. Det ter sig föga rimligt, att programföretagets ansvarighet verkligen skulle omfatta sändningar utförda av annan, ehuru de tillämpliga lagrummens lydelse onekligen pekar i den riktningen och några riktlinjer icke finnas för fyllandet av den lucka som skulle uppstå, om ansvarsordningen skulle anses satt ur spel. Radioansvarighetslagens tillämpningskungörelse (SFS 1967 nr 226, 1 § andra st.) föreskriver, att vid överlåtelse av del av ensamrätten, Kungl. Maj:t i samband med medgivande till överlåtelsen meddelar de föreskrifter som erfordras för tillämpningen av radioansvarighetslagen på verksamhet som omfattas av överlåtelsen. Denna lösning — som icke kan undgå att väcka betänkligheter ur författningsrättslig synpunkt— omfattar sålunda icke den naturligtvis rent teoretiska eventualiteten, att ensamrätten i sin helhet övergår på annan. En situation som likaledes skulle kunna vålla problem vore om t. ex. viss sändningstid finge av programföretaget, och alltså principiellt på dess ansvar, uthyras till kommersiella program. Det synes tveksamt, om ansvarighetslagens undantagsregler för vissa fall — varom mera nedan— skulle passa för en sådan situation.
Det monopol som radiolagen ger det av Kungl. Maj:t utsedda programföretaget är underkastat vissa begränsningar, som förtjäna att beröras redan därför att de också gälla ansvarighetslagens tillämpningsområde. För det första omfattar monopolet tydligen icke sådan radiosändning eller trådsändning som icke är »rundradio», d. v. s.som riktar sig till slutna kretsar sammanhållna av en »påtaglig gemenskap». Vissa uttalanden i radiolagens förarbeten tyda på att man med detta uttryck velat ställa tämligen höga krav på »slutenheten»
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 7
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 7i den berörda kretsen. »De som bor inom ett bostadsområde», säger departementschefen i propositionen, »kan inte endast av den anledningen anses som en sluten krets».8 Det räcker här med att erinra om de svårigheter som avgränsningen mellan allmänheten och en »sluten krets» vållat såväl vid tillämpningen av vissa politirättsliga författningar som inom upphovsrätten. I fråga om radiosändning ökas svårigheten därav att de berörda personerna icke behöva komma samman för att taga del av sändningen; vissa eljest använda kriterier bli därmed oanvändbara. Vilken typ eller grad av »gemenskap» räcker för att betecknas som »påtaglig»? Skapar ett gemensamt intresse för t. ex. operamusik eller för en viss idrott en sådan gemenskap, även om de berörda personerna icke äro på något sätt organiserade? Och om någon form av organisation erfordras, måste den tilllika bedriva annan verksamhet för att icke falla under den bestämmelse enligt vilken »gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen» icke är nog för att konstituera slutenhet?
Den andra viktiga begränsningen av monopolet ligger däri att det av Kungl. Maj:t utsedda programföretaget äger bestämma vilka »radioprogram» som skola förekomma i rundradiosändning från sändare i riket (5 § första st. radiolagen). Begreppet »radioprogram» definieras i radiolagens 1 §: därmed avses »radiosändnings eller trådsändnings innehåll, om detta består av annat än, utom angivande av namn eller källa, enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter eller dylikt». Det förtjänar först framhållas, att det är sändningen av program, icke den verksamhet som går ut på att utforma sådana, som är föremål för ensamrätten. Härav följer, som också framhålles av departementschefen, att även vidaresändning, t. ex. användning av s. k. slavstationer inom riket för vidarebefordran av utländska program eller trådöverföring av program genom centralantenn, faller under monopolet.9 Vad härnäst gäller tolkningen av begreppet »program» blir detta tydligen av särskild praktisk vikt i fråga om trådsändning; medan trådlös sändning alltid kräver Kungl. Maj:ts eller myndighets lov, kan ju sådan sändning företagas utan tillstånd om den riktar sig till en sluten krets och ej omfattar »program». De enda mer fullständiga uttalandena i radiolagens förarbeten om avgränsningen mellan »program» och »enkla meddelanden» återfinnas i utredningsmannens betänkande, där såsom exempel på den senare kategorien anföras tidsangivelser (»Fröken Ur»), väderleksangivelser (»Fröken Väder») samt sport- och nyhetsmeddelanden av liknande typ. »Varje mera ambitiös nyhetsförmedling med utförligare kommu-
8 Prop. 149/1966, s. 31.
9 Prop. 149/1966, s. 32 f.
8 Stig Strömholmnikéer eller kommentarer går utanför de enkla meddelandenas ram.»10 Avsikten har tydligen varit att »enkelheten» skall bedömas efter den grad av bearbetning eller analys som kommer till direkt uttryck i meddelandets form, sådan den blir tillgänglig för lyssnarna. Den bearbetning som föregått sändningen och som bl. a. kan innebära att flera oklara eller motsägelsefulla uppgifter sammanställas tillett kortfattat meddelande, kanske av direkt vilseledande eller ovederhäftig beskaffenhet, beaktas icke. Eftersom ett av syftena med det auktoriserade företagets ensamrätt — såsom framgår av bl. a. det lagfästa saklighetskrav varom mera skall sägas härnedan — lärer vara att skapa garantier för vederhäftighet i informationsförmedlingen, kan det ifrågasättas, om det icke vid definitionen av de meddelanden som icke utgöra »program» varit lyckligare att tala om förmedling av obearbetade enkla meddelanden från nyhetsbyråer, utländska stationer e. d. Meddelanden, som visserligen äro »enkla» till sin utformning men ha föregåtts av en kraftig bearbetning av ovan antytt slag, torde kunna komma åtskillig skada åstad, om de få sändas fritt.
De tre återstående bestämmelser i radiolagen som synas vara av omedelbart intresse i detta sammanhang röra de principer enligt vilka ensamrätten skall utövas och dess utövning kontrolleras.
Enligt lagens 6 § skall ensamrätten utövas »opartiskt och sakligt» i enlighet med riktlinjer som fastställas genom avtal mellan Kungl. Maj:t och det ensamberättigade företaget. Regeln är ej försedd med någon sanktion i själva radiolagen, och det är också svårt att se vilka rättsliga sanktioner som skulle kunna ifrågakomma. Programföretaget är ett aktiebolag, vars anställda icke äro underkastade några offentligrättsliga disciplinära bestämmelser, och formen för statsinflytandet är ett privaträttsligt avtal mellan Kronan och företaget (samt en bolagsordning, som ger Konungen rätt att besätta vissa platser i styrelsen). Med hänsyn å ena sidan till de sedvanliga privaträttsliga påföljderna för avtalsbrott, å andra sidan till särarten i avtalsparternas rättigheter och förpliktelser enligt radioavtalet ter det sig högeligen osannolikt, att Kronan skulle väcka talan för avtalsbrott i vanlig ordning gentemot programföretaget. Därmed är självfallet icke sagt, att Kungl. Maj:t skulle stå utan faktiska handlingsmöjligheter, om företaget åsidosätter sina förpliktelser. Det kan blott ifrågasättas, om nämnandet av saklighets- och opartiskhetskravet i lagtext är nödvändigt eller nyttigt, när man nu en gång i övrigt valt att fixera bolagets förpliktelser i avtalets form. De båda principerna kunna naturligtvis uppfattas som direktiv för Kungl. Maj:t, som har att tillse att de inflyta i avtalet, men bortsett från att lagregelns språkform icke
10 SOU 1965: 46, s. 36 f., 44.
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 9
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 9ger stöd för en sådan tolkning förefaller det ur lagteknisk synpunkt tveksamt, om en dylik anvisning i sådan form har någon plats i en av Kungl. Maj:t och riksdagen gemensamt stiftad lag.
Bristen på klart angivna sanktioner är än mer framträdande i de regler som röra radionämndens verksamhet. Enligt 7 § radiolagen har detta organ till uppgift att i enlighet med de närmare bestämmelser som utfärdas av Kungl. Maj:t verkställa »granskning av radioprogram som förekommit i rundradiosändning». Valet av tempus— program »som förekommit» — är ingen tillfällighet. Enligt 8 § radiolagen får myndighet eller annat allmänt organ ej i förväg granska eller föreskriva förhandsgranskning av radioprogram och ej heller förbjuda radiosändning eller trådsändning på grund av dess innehåll; undantag gäller endast för bilder av riket eller del därav, som innehålla upplysningar av betydelse för försvaret.
Förbudet mot censur ger upphov till två frågor, av vilka den ena berörts något i radiolagens förarbeten. Det må erinras om att lagen uppställer principen, att såväl radiosändning som trådsändning av program till allmänheten erfordra Konungens eller myndighets tillstånd. Medger 8 § radiolagen, att sådant tillstånd förknippas med några villkor angående sändningens innehåll? Som framgår av det följande, innehåller redan det gällande avtalet mellan Kronan och Sveriges Radio åtskilliga klausuler om innehållet i de program som ensamrätten omfattar. Det förefaller icke orimligt, att framtida tillståndsgivning till organisationer vilkas struktur och inriktning innefatta mindre garantier för opartiskhet, saklighet eller helt enkelt en rimlig kulturell nivå förknippas med likartade villkor. Åtminstone på en punkt torde ett ställningstagande bli oundvikligt: om t. ex. en ideell organisation eller en s. k. folkrörelse får tillstånd till sändning, skall den då äga finansiera verksamheten medelst reklaminslag? Försåvitt angår förhållandet mellan Kronan och Sveriges Radio synes departementschefen ha ansett att den form som valts — det privaträttsliga avtalets — räcker för att censurförbudet icke skall gripa in. Beträffande de fall i framtiden, där ett tillstånd lämnas såsom höghetsakt av Kungl. Maj:t, nöjer sig departementschefen med uttalandet, att de villkor som må komma att intagas i sådana tillstånd »givetvis inte bör få utformas så att de kommer i strid med censurförbudet».11 De utvägar som därvid kunna komma till användning låta sig anas men icke rekommenderas. Redan den ståndpunkten att avtalet mellan Konungen och det nuvarande programföretaget skulle falla utanför censurförbudets tillämpningsområde är så mycket mer diskutabel som det ju är i sin egenskap av högsta statsorgan, på grund
11 Prop. 149/1966, s. 34.
10 Stig Strömholmav ett direkt stadgande i 5 § första st. radiolagen, som Kungl. Maj:t äger utse ett företag som skall ha ensamrätt att bestämma över sändningen av radioprogram från stationer inom riket. Att Kungl.Maj:t härvid, likaledes i enlighet med ett lagstadgande, väljer avtalets form för att fastställa närmare riktlinjer för ensamrättens utövning lärer icke beröva själva utseendet av företag dess karaktär av myndighetsutövning.
Den andra frågan som inställer sig inför censurförbudet har mer omedelbar betydelse för ansvarighetsproblemen: mot vem och till förmån för vem är förbudet uppställt? Frågans första led besvaras delvis av texten: censur får ej utövas av »myndighet eller annat allmänt organ». Ett sådant är tydligen radionämnden. De högsta tjänstemännen i Sveriges Radio äro uppenbarligen icke företrädare för myndigheter eller allmänna organ, eftersom företaget är ett aktiebolag. Censurförbudet hindrar alltså icke kontrollåtgärder inom det nuvarande programföretaget. I själva verket bygger hela det genom radioansvarighetslagen införda systemet på att sådana åtgärder vidtagas. Det är sannolikt att om Kungl. Maj:t jämlikt det ovan diskuterade stadgandet i ansvarighetslagens tillämpningskungörelse (1 § andra st.) utfärdar särskilda föreskrifter för det fall att annan får åt sig överlåten del av ensamrätten, liknande principer för intern kontroll kunna tillämpas. Särskilda problem uppstå emellertid om del av ensamrätten upplåtes åt offentligt organ, t. ex. inom skolväsendet.Nu synes visserligen radiolagstiftningen bygga på grundsatsen, att statlig radiosändning faller vid sidan av radiolagens bestämmelser —och därmed tydligen också utanför censurförbudet. Denna grundsats synes framgå av 2 § radiolagen, enligt vilken bestämmelse blott »den som erhållit tillstånd av Konungen» får inneha radiosändare, jämförd med 1 och 2 §§ KK den 9 juni 1967 (nr 446) om radiosändare. I sistnämnda författning stadgas, att tillstånd för annan än statlig myndighet att inneha eller använda sändare meddelas av televerket (1 § första st.); statlig myndighet får inneha och använda sändare med iakttagande av vissa i 2 § angivna ordnings- och formbestämmelser. Något tillståndstvång enligt 2 § radiolagen gäller alltså icke för myndighet, vilket logiskt naturligtvis kan uttryckas så, att hela statsförvaltningen utgör Kungl. Maj:ts exklusiva kompetensområde, där inga lagregler erfordras för att möjliggöra kontroll över innehav och användning av sändare: staten kan och behöver s. a. s. icke ge tillstånd åt sig själv. Samtidigt följer alltså, att censurförbudet saknar tillämplighet inom den rent statliga sektorn. Om däremot det i stor utsträckning kommunala skolväsendet skulle erhålla särskild sändningsrätt, som t. ex. skulle utnyttjas av någon samarbetsorgani-
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 11
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 11sation för samtliga eller ett stort antal kommuner, skulle censurförbudet innebära, att de statliga skolmyndigheterna icke skulle kunna utöva kontroll över programmens innehåll. Liknande problem torde f. ö. redan nu kunna uppträda inom skolradion, i den mån de där agerande personerna med sin verksamhet för Sveriges Radio förena befattning inom statliga myndigheter.
Vidare uppträder frågan om censurförbudets tillämpning i de fall då radioprogram, s. k. direktsändningar av dagshändelse eller av sådan gudstjänst eller offentlig tillställning som anordnas av annan än programföretaget (1 § andra st. radioansvarighetslagen), med visst undantag falla utanför det särskilda ansvarighetssystemet. Innebär censurförbudet här, som dess ordalydelse ger vid handen, att offentliga myndigheter eller överordnade tjänstemän icke kunna öva kontroll över uttalanden av underordnad personal som kunna innebära allvarlig skada för allmänna eller enskilda intressen? Visserligen bli de särskilda ansvarighetsreglerna, med den återhållande effekt de kunna förmodas ha på programföretagets anställda, tillämpliga så snart ett program av ovan angiven beskaffenhet innehåller sådana inslag av organiserande verksamhet, t. ex. genom intervjuer med enskilda, att programmet icke längre blott återger en pågående händelse,12 men den här antydda konflikten saknar därför icke all betydelse.
Slutligen skall anmärkas ytterligare ett fall, i vilket censurförbudet går utöver radioansvarighetslagens tillämpningsområde. Det senare omfattar som redan anförts blott »program». Varje form av censur är däremot förbjuden även i fråga om nyhets- och liknande meddelanden, ehuru dessa icke utgöra »program». Med flitigare utnyttjande av rätten till fri trådradiosändning till slutna kretsar kan censurförbudet — som ju också hindrar generella förbud mot sändningar på grund av deras innehåll — i politiskt upprörda tider medföra åtskilliga risker.
Det andra rättsområde där förbud mot censur f. n. finnes i svensk rätt är tryckfrihetsrätten. Det bör framhållas, att — även bortsett från materiella skillnader i fråga om spridningstakt, spridningsmöjlighet och suggestionskraft — pressen är underkastad ett kontrollsystem som medger snabba åtgärder efter det att straffbara uttalanden påträffats i tryckt skrift. Som påpekades av hovrätten över Skåne och Blekinge i dess remissyttrande över 1962 års förslag till radioansvarighetslag — där censurförbudet ursprungligen fanns intaget; det överflyttades först på propositionsstadiet till radiolagen — är det
12 Se prop. 156/1966, s. 54.
12 Stig Strömholmomöjligt att inrätta ett liknande system i fråga om radiosändning.13 Svea hovrätt och statens biografbyrå framhöllo i sina yttranden, att biograffilm är föremål för censur och att enahanda överväganden som rättfärdiga detta också äga giltighet för televisionsfilm.14
Principiellt föreligga tydligen stora likheter mellan pressen och de inslag i radiosändning som ha till uppgift att upplysa den allmänna opinionen och stimulera till debatt. Vad som gör ett förbud mot censur önskvärt i presslagstiftningen är vikten av att en välinformerad allmän opinion skapas och vidmakthålles i frihet. Denna synpunkt lärer gälla även för radiosändning, ehuru grundläggande skillnader föreligga: tryckfriheten innebär, att ägare och redaktörer för tidningar och andra tryckta skrifter ej kunna hindras från att offentliggöra fakta och åsikter som äro ovälkomna för dagens makthavare; där radiosändning ombesörjes av ett företag, som är underkastat förpliktelsen att vara opartiskt och som kontrolleras av flertalet viktiga motstående intressegrupper i samhället, gäller friheten huvudsakligen till förmån för de enskilda tjänstemän som anordna program. Själva monopolföretagets struktur förhindrar flertalet av de konflikter för vilka tryckfrihetsreglerna äro avsedda. Denna struktur gör censur till något vida mindre farligt, så länge samhället i dess helhet fungerar enligt mönstret för ett fritt samhälle; på motsvarande sätt är ett censurförbud tämligen värdelöst i ett företag sådant som Sveriges Radio, om detta mönster icke längre fungerar. Allt som allt torde det emellertid finnas tillräckligt starka skäl för att förbjuda censur i fråga om rundradiosändning (enligt definitionen i radiolagen). Det är åtminstone sannolikt, att allmänhetens förtroende för programföretaget vidmakthålles eller ökar (vilket dock är eftersträvansvärt endast om detta förtroende verkligen är motiverat, d. v. s. om de inbyggda kontrollmekanismerna fungera). Betydelsefullt synes också vara, att statsmakterna lättare kunna avvisa påtryckningar från främmande makter eller interna intressen.15
Å andra sidan synes det legitima behovet av kontroll ofta väga tyngre än intresset av fullständig yttrandefrihet utanför rundradions område. Icke blott det förhållandet, att sändning med tråd eller enbart med elektromagnetiska vågor innebär ett ianspråktagande av tekniska resurser, som äro begränsade och under alla förhållanden kräva en trafikreglering, vilken tar hänsyn till olika sändningars relativa vikt, utan även det faktum att sådan sändning lätt kan avlyssnas även där det är av betydelse att den endast når en viss adressat synas vara starka argument mot ett allomfattande censurförbud.
13 SOU 1965: 58, s. 37.
14 A. st.
15 Prop. 149/1966, s. 33.
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 13
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 13 Som redan framhållits, ingick en regel om censurförbud — men blott i fråga om »program» och »sändning» av programföretag till allmänheten — i 1965 års förslag till radioansvarighetslag (2 §).16 Förbudets generalisering och intagande i den allmänna radiolagen voro resultatet av överläggningar mellan cheferna för justitie- och kommunikationsdepartementen.17 Det synes i belysning av vad ovan sagts sannolikt, att utredningsmannens ursprungliga lösning varit att föredraga. Med hänsyn icke minst till den nära överensstämmelsen mellan radioansvarighetslagens speciella ansvarssystem och motsvarande tryckfrihetsrättsliga regler hade det också varit mest logiskt att ge censurförbudet samma tillämpningsområde som de pressrättsligt inspirerade ansvarsreglerna. Dock hade det varit befogat att utsträcka förbudet även till sändning av sådana meddelanden som icke utgöra program, förutsatt att dessa förekomma i rundradiosändning.
Ensamrätten för det auktoriserade sändningsföretaget skall som redan anförts utövas opartiskt och sakligt (6 § radiolagen). Rättens utövning skall övervakas av radionämnden (7 § samma lag). Bestämningen av nämndens uppgifter i de två författningar som reglera dess verksamhet ger upphov till vissa tolkningsfrågor. Medan 7 § radiolagen föreskriver, att nämnden skall granska »radioprogram som förekommit i rundradiosändning», innehåller 1 § Kungl. instruktionen för nämnden av den 9 juni 1967 (SFS nr 449) en mer omfattande formulering: radionämnden, heter det här, övervakar att monopolföretaget »utövar ensamrätten opartiskt och sakligt samt i övrigt efter de riktlinjer för företagets programverksamhet som fastställes genom avtal mellan Kungl. Maj:t och företaget». I instruktionens 2 § återkommer radiolagens formulering: »det åligger nämnden att granska radioprogram som förekommit i rundradiosändning samt att pröva anmärkning mot visst program».
Det föreligger en uppenbar skillnad mellan en generell kompetens att övervaka programföretagets utövning av ensamrätten och agerande efter avtalade riktlinjer å ena sidan och den mer begränsade rätten att granska enskilda program å den andra. Den förra uppgiften torde berättiga nämnden till att granska företagets programpolitik i dess helhet: valet av program, relationen mellan olika programtyper, den allmänna tendensen i vissa program eller rentav sådana frågor som företagets anställningspolitik, i den mån denna kan antagas inverka på programverksamheten. Den senare definitionen gör nämnden närmast till ett slags specialdomstol med behörighet att upptaga enskilda fall. Det förhållandet, att endast denna snävare kompetens-
16 Se SOU 1965: 58, s. 48 f.
17 Prop. 149/1966, s. 5 och s. 33.
14 Stig Strömholmbestämning förekommer i 7 § radiolagen, där Kungl. Maj:t bemyndigas utfärda närmare bestämmelser för nämndens verksamhet, ger upphov till viss tvekan inför instruktionens 1 §. Den rimligaste lösningen synes vara, att sistnämnda bestämmelse blott anger de principer enligt vilka rätten att granska enskilda program skall utövas och sålunda icke avses utvidga nämndens kompetens utöver den i radiolagen fastställda. Detta synes så mycket mer rimligt som de övriga bestämmelser i instruktionen vilka icke innehålla grundläggande regler om nämndens organisation uteslutande röra proceduren vid granskning av enskilda program.
Nämndens kompetensområde har samma gränser som det auktoriserade programföretagets ensamrätt (7 § radiolagen och 2 § instruktionen): granskningen skall avse »program» i »rundradiosändning» i teknisk mening. Enligt instruktionen har nämnden att årligen avge berättelse om sin verksamhet till chefen för kommunikationsdepartementet, att hos Kungl. Maj:t föreslå de åtgärder som föranledas av dess verksamhet och att utfärda nödiga bestämmelser för sin egen verksamhet. Rapporteringsskyldigheten och förslagsrätten torde icke kunna tagas till intäkt för uppfattningen att nämndens kompetens skulle anses vidsträcktare än som ovan fastställts. Nämnden har sju ledamöter och erforderligt antal suppleanter, utsedda av Kungl. Maj:t för fyra år; Konungen utser också ordförande och vice ordförande. En ledamot skall vara lagfaren. Beslutförhet kräver närvaro av fyra ledamöter; beslut fattas med enkel majoritet, och ordföranden har utslagsröst. Nämnden skall ha en sekreterare och erforderlig kanslipersonal.
Instruktionen ger inga bestämmelser om anhängiggörande av ärenden inför nämnden, men 2 § synes förutsätta, att nämnden dels kan upptaga frågor på eget initativ i samband med granskning av program dels har att pröva inkomna anmärkningar. Beslut fattas efter föredragning, men person som riktat anmärkning mot program kan beredas tillfälle att närvara vid sammanträde med nämnden; radioföretagets chef eller annan tjänsteman kan kallas att lämna upplysningar. Däremot finnes ingen föreskrift om att den eller de som förberett eller uppträtt i visst program äga rätt att höras av nämnden. Även om detta kan betraktas som en brist ur rättssäkerhetssynpunkt— rent praktiskt torde ett ogillande omdöme av nämnden uppfattas som en »prickning» av den som producerat det kritiserade programmet — sammanhänger den valda ordningen tydligen med att nämnden konstruerats som ett kontrollorgan i förhållande till radioföretaget. Nämnden har ingen kompetens att bestraffa eller på annat sätt vidtaga åtgärder mot bolagets anställda; det ankommer på före-
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 15
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 15tagets ledning att dra erforderliga konsekvenser av nämndens uttalanden. Nämndens förhandlingar skola protokollföras; ledamot eller föredragandes skiljaktiga mening skall antecknas. I beslut rörande anmärkning mot visst program skola grunderna för beslutet anges, om det ej är obehövligt, och beslutet skall tillställas såväl radioföretaget som den person vilken gjort anmärkning. Nämndens beslut kunna icke överklagas.
Ovan har påpekats bristen på rättsliga sanktioner i radiolagens bestämmelser om ensamrättens utövning. Instruktionen för radionämnden ger vid handen, att påföljderna för sändning som strider mot opartiskhets- och saklighetsprinciperna samt mot de närmare bestämmelserna i avtalet mellan Kungl. Maj:t och radioföretaget äro av två slag. Å ena sidan kan ifrågakomma »beslut» i ärende om enskilt program; sådant beslut kan tydligen icke innehålla annat än ett uttalande av innebörd att visst program är eller icke är förenligt med ovannämnda principer. Å andra sidan kan nämnden i anledning av sin granskning hos Kungl. Maj:t föreslå åtgärder ägnade att för framtiden hindra överträdelser av reglerna för företagets verksamhet.
Det återstår, innan vi övergå till radioansvarighetslagen, att något beröra innehållet i 1967 års avtal mellan Kungl. Maj:t och Sveriges Radio (»radioavtalet»). Avtalet, som är slutet för en tid av tio år, innehåller en rad bestämmelser rörande sändningsverksamhetens tekniska aspekter, relationerna mellan programföretaget och televerket, företagets organisation m. m. Härutöver förekomma emellertid tämligen ingående regler om själva programverksamheten. I §§ 4 och 5 fastslås, att programmen i första hand skola vara gemensamma för hela landet, dock med allsidigt tillvaratagande av det programstoff och de programmöjligheter som landets olika delar erbjuda och med inslag av regionala program, samt att särskilda utlandsprogram skola förekomma. Ytterligare bestämmelser om programmens innehåll lämnas i §§ 6—8, 10—13 (varav §§ 10 och 11 äro av väsentligen tekniskt innehåll). Enligt § 6 skall bolaget hävda »de grundläggande demokratiska värdena»; begreppets innebörd utvecklas icke närmare. Vidare uttalas i samma paragraf, att programverksamheten skall bedrivas med beaktande av ljudradions och televisionens centrala ställning i samhället, varav säges följa bl. a. skyldighet för bolaget att upplysa om nuets händelser och orientera om viktigare kultur- och samhällsfrågor samt stimulera till debatt kring sådana frågor. I § 7 uppställes och exemplifieras principen, att programmen skola vara omväxlande till karaktär och innehåll, varvid även mindre gruppers intressen av mer särpräglat innehåll skola i görlig mån tillgodoses.
Enligt § 8 första st. åligger det bolaget att tillämpa radiolagens opar-
16 Stig Strömholmtiskhets- och saklighetsprinciper »med beaktande av att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet skall råda i rundradion». Bestämmelsen är av visst intresse ur radioansvarighetslagens synpunkt; lagen handlar enligt sin lydelse (2 § första st.) om »missbruk av yttrandefriheten i radioprogram». Förpliktelsen att vidmakthålla en »vidsträckt» — vilket tydligen icke är detsamma som »fullständig» — yttrandefrihet måste anses som ett viktigt element bland de fakta som ligga till grund för det speciella ansvarighetssystemet: denna förpliktelse kan kännetecknas som en skyldighet att ta vissa risker för missbruk. Brott mot avtalets förpliktelser handläggas av radionämnden; missbruk av yttrandefriheten falla inom domstolarnas kompetensområde. En viss samordning synes därför nödvändig (se vidare under IV nedan). Uppenbarligen föreligger en latent risk för konflikter också mellan kraven på opartiskhet och saklighet å ena sidan och skyldigheten att låta en vidsträckt yttrandefrihet råda å andra sidan. Hur denna konflikt skall elimineras antydes av § 8 andra st. radioavtalet, där det stadgas, att programverksamheten »i sin helhet» skall präglas av skälig balans mellan olika åsikter och intressen. Ett och samma program måste sålunda icke ge plats för alla motsatta intressen. Inför radionämnden bör det också i åtskilliga fall kunna åberopas som försvar mot anmärkningar om partiskhet och osaklighet i visst program, att dessa mål icke kunnat uppnås utan alltför långtgående uppoffring av yttrandefriheten. I mål inför domstol angående påstått missbruk av sistnämnda frihet kan den avtalsenliga förpliktelsen att låta sådan frihet råda naturligtvis icke åberopas såsom ett rättfärdigande av missbruk; å andra sidan är förpliktelsen till risktagande ett faktiskt element som torde böra beaktas.
Två regler i avtalet accentuera den svåra balansgång radioföretaget har att genomföra. Det åligger bolaget att före sändning av program så noggrant som omständigheterna medge kontrollera sakuppgifter i programmet (§ 8 tredje st.) och att respektera den enskildes privatliv »om icke ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat» (§ 8 fjärde st.). I båda fallen måste tydligen en avvägning gentemot yttrandefrihetens krav företagas.
Den sist nämnda principen är den enda bestämmelse, i hela det nät av lag- och avtalsregler som kringgärda rundradion, vilken innehåller ett direkt omnämnande av skydd för privatlivets helgd. Då svensk rätt endast mycket ofullständigt skyddar detta intresse och då reglerna om missbruk av yttrandefrihet i radioansvarighetslagen icke innefatta någon bestämmelse härom, kommer frågan om skyddets omfattning och avvägningen mellan motstående intressen att i allt väsentligt falla inom radionämndens kompetensområde. Vid sidan av
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 17
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 17pressens organisationer (och vissa näringslivets organ, framför allt inom reklambranschen) får nämnden sålunda åtminstone t. v. den viktiga uppgiften att arbeta fram principer på ett fält där lagstiftare och domstolar sakna nämnvärd erfarenhet.
En intressant och likaledes för lagstiftningen okänd bestämmelse till kränkta intressens skydd meddelas i § 8 femte st. radioavtalet: felaktiga sakuppgifter skola beriktigas, när det är påkallat. Den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmäle.
Slutligen må pekas på förbudet (i avtalets § 12 första st.) mot kommersiell reklam i radioföretagets program eller programinslag samt på bolagets förpliktelse att följa art. 1—5 i 1936 års internationella konvention om rundradions användning i fredens intresse. Reklamförbudet kompletteras med den mer vittgående regeln, att programföretaget ej må sända program eller programinslag, om dessrätt därtill är beroende av att tredje man utger ersättning till den som upplåter rätten. Det får antagas, att »program» i avtalets § 12 har en vidare mening än i radiolagstiftningen: reklamslogans skulle ju mycket väl kunna sändas under former som icke kunna betraktas som »program» enligt definitionen i radiolagen.
Sammanställer man programföretagets förpliktelser enligt radioavtalet med den gränsdragning kring yttrandefriheten som företagits i radioansvarighetslagen och som, det må här förutskickas, exakt överensstämmer med tryckfrihetsförordningens motsvarande regler, är det uppenbart att det föreligger en betydande kvantitativ skillnad mellan de båda regelkomplexen. Den förra kategorien omfattar en på en gång mer obestämd och mer omfattande grupp av fall. Radioansvarighetslagen hänför sig till ett litet antal väl avgränsade extrema fall. Att så blivit förhållandet är i och för sig på intet sätt märkligt: när man en gång valt att i en omfattning som strax skall närmare preciseras utforma radioansvarighetslagens regler i anslutning till tryckfrihetsrättens, har det varit naturligt — och på vissa punkter med hänsyn till de ofta förekommande ömsesidiga lånen och referaten mellan press och radio liksom till de gemensamma informationskällorna rentav oundvikligt — att ge radioansvarighetslagens definition av missbruk utav yttrandefriheten enahanda innehåll som tryckfrihetsförordningens bestämning av tryckfrihetsbrott. Det kan likväl vara anledning att något stanna vid den regelbildning som kommit till uttryck i radiolagen, instruktionen för radionämnden och framför allt avtalet mellan Kungl. Maj:t och radioföretaget. Som redan påpekats, avvika dessa regler framför allt genom bristen på ett fast sanktionssystem och genom formerna för deras tillämpning från vanliga rätts-
2—683005. Svensk Juristtidning 1968
18 Stig Strömholmregler. Det förhållandet, att tryckfrihetsrättens brottskatalog av praktiska skäl dikterat radioansvarets omfattning vore i och för sig intet hinder för att man vid sidan av detta speciella ansvarighetssystem infört särskilda sanktionerade lagregler om de förhållanden som nu regleras i annan form; detta kunde ha tett sig så mycket naturligare som det avtalsrättsliga påföljdssystemet ju är föga ägnat att komma till användning vid brott mot de i radioavtalet stipulerade förpliktelserna. Avtalet är f. ö. försett med skiljedomsklausul (§ 23). Förekomsten av ett klart offentligrättsligt organ som radionämnden, vilken åtminstone delvis arbetar under domstolsliknande former och har till uppgift att övervaka den ena avtalspartens uppfyllelse av sina förpliktelser, accentuerar ytterligare radioavtalets särart. Härtill komma slutligen den otvetydigt ojämna maktbalansen mellan avtalsparterna och statens starka medinflytande på radioföretagets skötsel.
Den valda ordningen kan ur en synpunkt betraktas som ett uttryck för rättsreglernas avtagande betydelse när det gäller att reglera delikata avvägningsfrågor med starka politiska implikationer. Å andra sidan låter det sig hävdas, att man har att göra med ett slags »försöksverksamhet», en rättsbildning som under ett förberedande och experimenterande stadium får och kan utvecklas i relativ formfrihet innan tillräckliga erfarenheter vunnits för att det tyngre lagstiftningsmaskineriet skall kunna sättas in. Häremot måste emellertid invändas, att den erfarenhet som vinnes genom tillämpning av radiolagens principer och radioavtalets klausuler icke självklart kan nyttiggöras för en kommande lagstiftning redan därför att denna tillämpning icke sker genom domstol utan i de friare och sannolikt mer skönsmässiga former som känneteckna radionämndens verksamhet. Valet av form för detaljregleringen av programföretagets skyldigheter i alla de hänseenden som icke beröras av radioansvarighetslagen kan givetvis också motiveras med starka praktiska skäl. Radion kan säga svara ett alltför exklusivt område för att allmän lag skall stiftas enbart för dess behov; samma invändning kan emellertid riktas mot den ansvarighetslag som faktiskt stiftats. Vissa avtalsförpliktelser, t. ex. rörande programmens kvalitet och allsidiga innehåll, äro uppenbarligen icke ägnade att genomdrivas genom bestämda sanktioner. Till skillnad från vad som är fallet vid de kränkningar som behandlas i ansvarighetslagen torde det vidare ofta vara svårt att med den klarhet som förpliktelsernas genomdrivande inför allmän domstol erfordrar fastställa aktivlegitimation för den som skulle äga påtala överträdelser. Att staten skulle agera i de fall där t. ex. ett åsidosättande av opartiskhetsprincipen kan anses ha drabbat en eller flera intressegrupper vore sannolikt ingen lycklig lösning. Problem rörande aktiv-
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 19
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 19legitimationen av likartad typ förekomma emellertid, och ha lösts med framgång, inom t. ex. konkurrensrätten. Frågan vem som skulle vara ansvarig vid brott mot de förpliktelser som nu finnas intagna i radioavtalet synes mindre besvärlig: då det är tydligt att något straffrättsligt ansvar icke gärna kunde ifrågakomma, vore ett civilrättsligt principalansvar för programföretaget naturligt. En lösning, som skulle kunna övervägas, om det befunnes lämpligt att välja lagreglernas i stället för kontraktsklausulernas form för regleringen av åtminstone vissa av programföretagets skyldigheter, vore att inrätta ett fristående ombudsmannaämbete, vars innehavare skulle ha exklusiv talerätt inför allmän domstol vid ifrågasatt kränkning av dessa förpliktelser. Med all den respekt som både den subtila avvägningen av intressen i radioavtalet och radionämndens arbete förtjänar kan det icke förnekas, att den egenartade rättsbildning som föreligger i radioavtalet ur juridisk synpunkt inger vissa betänkligheter.
Det är icke möjligt att här redogöra för utländska lösningar av de problem som diskuterats.18 Modern lagstiftning förekommer framförallt i de tyska delstaterna, som gemensamt utarbetat en sedermera i flera av dem antagen »modellag» för press och radio.19 Det bör framhållas, att såvitt bekant ingen lag innehåller detaljerade regler av den typ som intagits i det svenska radioavtalet.
Före ikraftträdandet av radioansvarighetslagen, till vilken vi nu övergå, rådde ovisshet om så elementära frågor som huruvida radioföretaget kunde göras civilrättsligt ansvarigt för sina anställdas i radioprogram företagna åtgärder liksom vem som var straffrättsligt ansvarig för programs innehåll.20 Ehuru den näranog totala frånvaron av konflikter där dessa frågor aktualiserats kunde betraktas som ett argument mot nödvändigheten av lagstiftning, ansågs ovissheten vara tillräckligt skäl för en utredning.
Utredningsmannen, borgmästaren Björling, fick tämligen fria hän-
18 En översikt över radions och televisionens organisation i vissa västliga länder lämnas i SOU 1965: 20, s. 65 f.; i huvudsak aktuella kortfattade uppgifter om ansvarighetsreglerna återfinnas i SOU 1962: 27.
19 Se Scheer, Deutsches Presserecht, Hamburg 1966, s. 28 f. Ett typiskt exempel på en lätt modifierad version är Niedersachsens presslag av 22 mars 1965, a. a. s. 167 f.
20 Se Bergström, Det juridiska ansvaret för rättskränkningar i rundradioprogram, i Festskrift tillägnad Halvar Sundberg, Uppsala 1959; SOU 1962: 27, s. 18—31 och 35—37; Bergström, Yttrandefrihet i radio och skydd för enskilda intressen, Uppsala 1963 (Acta Universitatis Upsaliensis, Studia Juridica Upsaliensia 4), s. 22 f.
20 Stig Strömholmder i fråga om utredningens omfattning. De frågor som enligt direktiven borde undersökas vore de allmänna principerna rörande civil- och straffrättsligt ansvar för radiosändning samt spörsmålet huruvida radioföretag skulle stånda civilrättsligt principalansvar för sina anställda.21 Utredningsmannen avstod också från att närmare diskutera vilka gärningar som skulle medföra ansvar — undersökningen inskränktes likaledes på det viset att blott sådana fall där rättskränkningen ligger i radioprograms innehåll beaktades — och inriktade sigi första hand på frågan vem som skulle bära ansvaret för förelupna kränkningar.
Som ett första problem granskade utredningsmannen emellertid frågan huruvida de fåtaliga mål som förts inför domstolarna, de något mer talrika ärenden som handlagts av radionämnden och de incidenter som omnämnts i pressen motiverade lagstiftning i ansvarighetsfrågan. Ehuru de sålunda genomgångna fallen icke kunna kommenteras här, är det av visst intresse att fastställa deras beskaffenhet. Bortsett från påstådda kränkningar av upphovsrätt eller liknande rättigheter22 samt från de tämligen talrika anmärkningarna mot påstådd partiskhet i politiska frågor, hädelse, dålig smak och brott mot reklamförbudet — fall, där enskild part icke direkt kan påträffas — låta sig de fall som bragts inför radionämnden hänföras till två huvudgrupper: brott mot privatlivets helgd och förklenande omdömen om varor och tjänster.23 Dessa båda tämligen klart avgränsade grupper av fall äro av intresse, därför att gällande rättsregler som redan framhållits lämna ett ytterst fragmentariskt skydd åt de kränkta intressena. Utredningsmannens principiella ståndpunkt — att icke överväga någon utvidgning av kretsen av gärningar som medföra ansvar— innebar, att frågan om vidgat skydd i de två grupperna av fall icke blev föremål för ytterligare diskussion. Så blev ej heller fallet under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Intresset av respekt för privatlivets helgd framhålles ju i radioavtalet (§ 8 fjärde st.); det är sålunda radionämnden som har att utveckla lämpliga regler på detta område. Skyddet mot förklenande omdömen om varor och tjänster är däremot icke ens beaktat i avtalet. Dess regler om beriktigande och genmäle (§ 8 femte st. radioavtalet) kunna möjligen bli tillämpliga, där sådana omdömen innefatta oriktiga eller diskutabla sakuppgifter, men gripa icke in om blott allmänna subjektiva värderingar framförts.
21 SOU 1962: 27, s. 11.
22 Se NJA 1949 s. 645.
23 Se SOU 1962: 27, s. 35—39.
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 21
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 21 Ehuru det bristfälliga skyddet på nu angivna punkter icke kom att spela någon självständig roll för utredningsmannens bedömning av frågan om önskvärdheten av lagstiftning, slöt denne likväl, att sådan borde komma till stånd. Grunden härför var mindre de olägenheter som det rådande rättsläget visat sig medföra än förväntningarna om större olägenheter i en framtid, där radio och television kunde antagas genomgå en kraftig utveckling.24
Utredningsmannen inlät sig härefter på en jämförelse mellan radioföretagets och pressens situation ur ansvarssynpunkt. Hans slutsats var, att journalister genomsnittligt äro i ett mer gynnsamt läge än de för radioprogram ansvariga, eftersom den enskilde journalisten enligt tryckfrihetsförordningens regler är fri från varje ansvar och eftersom de tryckfrihetsrättsliga anonymitetsreglerna medföra ett effektivt skydd för pressens informationskällor. Sistnämnda regler i det skick de hade före ansvarighetslagens införande ställde f. ö. ett speciellt problem, som den sakkunnige särskilt framhåller: meddelares anonymitet skyddades endast om meddelandet avses offentliggöras i tryckt skrift. Eftersom de nyhetsbyråer till vilka meddelanden avsedda för publicering ofta lämnas betjäna både pressen och radion, kunde meddelare som vänder sig till sådan byrå ej åberopa anonymitetsskydd försåvitt han icke gjort förbehåll, att uppgiften endast får offentliggöras i pressen. Ehuru denna diskrepans naturligtvis kunde undanröjas utan en totalreform av radioansvarighetsrätten, ansågs förhållandet av utredningsmannen utgöra en indikation för åtminstone vissa lagändringar.25
Sammanfattningsvis fann utredningsmannen, att införandet av klara ansvarighetsregler sannolikt skulle skapa större säkerhet för de medlemmar av allmänheten som anse sig kränkta genom innehållet i radioprogram och även vara till nytta för monopolföretaget. En jämförelse med främmande rätt ger enligt utredningsmannen åtminstone visst stöd för denna handlingslinje. Sålunda föreligger i svensk rätt principiellt icke något skadeståndsrättsligt principalansvar för kränkningar genom anställda, vilket däremot är fallet i flertalet utländska system. Vidare är skillnaden mellan pressens och radions ställning mindre i utländsk rätt, i det varken anonymitetsskydd för meddelare eller den för tryckfrihetsförordningen karakteristiska ordningen med exklusivt ansvar för vissa angivna kategorier (responsabilité encascade) där gälla för pressens del.26 Det må i förbigående anmärkas, att åtminstone i modern tysk pressrätt dessa båda principer praktiskt förverkligats i icke ringa omfattning.
24 SOU 1962: 27, s. 42.
25 A. a., s. 44 f.
26 A. a., s. 46 f.
22 Stig Strömholm Det synes här lämpligt att återkomma till frågan om likheter och skillnader mellan press och radio i fråga om ställning och intressen. Tryckfrihetsförordningens ansvarighetssystem skapades vid en tidpunkt då de makthavande kunde förväntas sätta in hela sitt inflytande på att tysta oppositionella tidningar. Det auktoriserade radioföretagets position avviker radikalt från den som kännetecknar en isolerad kämpande tidning. Till grund för svensk — liksom för annan västerländsk — presslagstiftning ligger idén, att den allmänna opinionen skapas och får näring av ett kontinuerligt meningsutbyte mellan tidningar med olika politisk färg. Vad som är viktigt för att möjliggöra detta utbyte är framför allt att skydda pressens ytterflyglar.Den använda metoden är att koncentrera ansvaret hos en person och att skapa ett effektivt skydd för nyhetskällorna. Det praktiska resultatet av svensk presslagstiftning är att det är omöjligt för myndigheterna att tränga innanför tidningens fasad, att hota eller straffa dem som arbeta med samlande, redigering och analys av underrättelser. Varje pressorgan är en röst i debatten, och en person svarar för denna röst. Radioföretaget, med den organisation det har i Sverige, är uppbyggt på sådant sätt att alla röster i debatten, eller åtminstone ett mycket brett urval av dem, få komma till tals. Vill man skapa någon form av garantier för att yttrandefrihet verkligen blir rådande, måste uppgiften bli en helt annan än när det gäller att bygga upp skyddsmurar kring pressen. Myndigheterna ha redan fritt tillträde innanför radioföretagets fasad. Det är till frågan om de enskilda medarbetarnas möjligheter att fritt låta olika åsikter komma till uttryck som uppmärksamheten måste koncentreras. Hur sinnrika lösningar som än konstrueras, torde ansvarsreglerna aldrig kunna skapa samma skydd mot de makthavande som tryckfrihetsrättens regler kunna åstadkomma, helt enkelt emedan pressens organ stå som självständiga enheter under enskild kontroll.
Som redan anförts reglerar radioansvarighetslagen enligt sin lydelse (1 § första st.) »yttrandefriheten i ljudradio- och televisionsprogram (radioprogram) som svenskt programföretag äger anordna med ensamrätt». Enligt 2 § andra st. må ansvar, skadeståndsskyldighet, förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan av brott ådömas för missbruk av yttrandefriheten i radioprogram endast när gärningen utgör s. k. yttrandefrihetsbrott. Beskrivningen av vad som avses med sådant brott utgör helt enkelt en hänvisning till tryckfrihetsförordningens brottskatalog: yttrandefrihetsbrott är framställning eller offentliggörande som enligt 7 kap. 4 eller 5 § tryckfrihetsförordningen skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen begåtts genom tryckt skrift (2 § andra st.). Det är en förut-
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 23
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 23sättning att programmet verkligen blivit sänt (a. st.). Parallellen med tryckfrihetsförordningens regler fullföljes i 2 § tredje st. radioansvarighetslagen: bestämmelse i brottsbalken eller annan lag om påföljd för brott, som avses i ovan angivna paragrafer i tryckfrihetsförordningen, om förverkande eller annan särskild rättsverkan av sådant brott gäller även när gärningen är att anse som yttrandefrihetsbrott i radioprogram.
Ansvarighetslagen ansluter sig också till den tryckfrihetsrättsliga ordningen på den andra punkt där denna avviker från allmänna straff- och skadeståndsrättsliga principer, d. v. s. genom införandet av responsabilité en cascade. Enligt 3 § första st. skall för varje radioprogram finnas en programutgivare med uppgift att förhindra yttrandefrihetsbrott. Intet får sändas mot programutgivarens vilja. Sådan utgivare, som skall vara myndig och ha hemvist i Sverige (3 § andra st.), förordnas av programföretagets chef eller av annan där anställd tjänsteman enligt bestämmelser som utfärdas av Konungen. Före sändningen av visst program skall uppgift om dettas utgivare antecknas i ett register som skall vara tillgängligt för allmänheten.
Detaljerade regler om utseendet av programutgivare finnas i KK den 25 maj 1967 (nr 226). Enligt 2 § i denna författning må programutgivare utses av tjänsteman inom programföretaget som särskilt bemyndigats därtill av företagets chef. Sådan tjänsteman får dock icke förordna annan än den för vilken radiochefen tidigare meddelat förordnande. Förordnandet kan gälla visst program eller viss grupp av program; endast den som har tillräckliga »insikter i rättsordningen» och tillräcklig erfarenhet av programverksamhet för att kunna självständigt bedöma frågor om missbruk av yttrandefriheten i radioprogram bör förordnas (2 § andra st.) Det föreskrives vidare, att programutgivarna ej böra vara flera än som är nödvändigt för att de skola kunna följa programverksamheten och vid behov kontrollera programmen. Radioföretagets styrelse bestämmer högsta tilllåtna antal samtidigt verksamma programutgivare (3 §).
Det är anledning att understryka den väsentliga skillnaden mellan programutgivare och ansvarig utgivare för en tidning. Den senare utses av tidningens ägare men är ensam berättigad att bestämma vad som må offentliggöras — inskränkningar i denna rätt äro enligt 5 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen ogiltiga — och äger själv utse ställföreträdare med ägarens medgivande (5 kap. 9 § TF). Programutgivaren är medlem av en tjänstemannahierarki och förordnas av funktionärer som intaga en högre plats i denna. Hans förordnande kan avse ett enda program eller en smal sektor av företagets programverksamhet; det kan vara av kort varaktighet.
24 Stig Strömholm Radioansvarighetslagens tillämpningskungörelse innehåller vissa andra bestämmelser av intresse i förevarande sammanhang. Det finnes sålunda detaljerade regler om det i lagens 3 § nämnda registret (4 och 5 §§ KK 25 maj 1967), en bestämmelse av innebörd att programföretaget — med ett undantag av mindre betydelse — är skyldigt att ombesörja upptagning av alla utsända program, att förvara upptagningarna under minst sex månader (6 §) samt att låta såväl justitiekanslern som envar vilken anser, att yttrandefrihetsbrott begåtts mot honom eller att han lidit skada av sådant brott, utan kostnad få ta del av upptagningen eller erhålla utskrift av vad som yttrats i programmet (7 §).
Skyldigheten att upptaga program och låta klagande få del därav ställer ett upphovsrättsligt problem. Visserligen äger Sveriges Radio jämlikt 22 § första st. upphovsrättslagen rätt att upptaga verk som företaget äger utsända; enligt 12 § första st. KK den 2 juni 1961 med tillämpningsbestämmelser till bl. a. upphovsrättslagen får sådan upptagning bevaras i högst ett år. Emellertid stadgas i sagda kungörelse (11 § andra st.) uttryckligen, att upptagning icke får överlämnas till annan. Försåvitt angår program som innehåller skyddat verk står regeln i 7 § andra st. radioansvarighetslagens tillämpningskungörelse — vilken föreskriver ett förfarande, som otvivelaktigt måste betecknas som spridning till allmänheten i upphovsrättslig mening— i direkt strid mot ovannämnda 11 § KK den 2 juni 1961.
I 4 § första st. radioansvarighetslagen fastslås grundsatsen, att programutgivaren är straffrättsligt ansvarig för innehållet i program han förordnats att granska. Enligt 5 § första st. må ingen annan fällas till ansvar för yttrandefrihetsbrott begånget genom sådant program. Om ingen programutgivare förordnats, eller om den förordnades namn icke vederbörligen antecknats i registret, faller ansvaret på den som haft att meddela förordnandet (4 § tredje st. radioansvarighetslagen).
Reglerna om civilrättsligt ansvar följa samma exklusivitetsprincip med ett betydelsefullt undantag. Den straffrättsligt ansvarige svarar också för skada som vållats genom yttrandefrihetsbrott i radioprogram (6 § första st.) och ingen annan må åläggas skadeståndsskyldighet (6 § tredje st.). Programföretaget är emellertid alltid skyldigt att jämte den för brottet ansvarige ersätta skada som nu sagts (6 § andra st.). Betydelsen av sistnämnda nyhet, som innebär en förändring i förhållande till det tidigare rättsläget, är uppenbar. Ur allmänhetens synpunkt är det otvivelaktigt det viktigaste elementet i ansvarighetslagstiftningen.
De nu genomgångna bestämmelserna kompletteras — i huvudsak-
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 25
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 25lig eller fullständig överensstämmelse med den tryckfrihetsrättsliga ordningen — av regler om skydd för meddelare m. m. men underkastas också några viktiga undantag
Liksom i tryckfrihetsförordningen äro allmänna straffrättsliga och skadeståndsrättsliga medverkansprinciper satta ur spel. Ansvarets exklusivitet har redan framhållits. Jämlikt 7 § andra st. radioansvarighetslagen skall den som ansvarar för ett program anses ha haft kännedom om dettas innehåll och medgivit, att det sändes. Den som lämnat meddelande för offentliggörande i radioprogram är fri från varje ansvar där ansvarsfrihet skulle ha förelegat, om meddelandet under motsvarande förhållanden lämnats för publicering i tryckt skrift (5 § andra st.). Det stadgas vidare, att i mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i radioprogram, fråga ej får väckas om vem som, utan att tillhöra kategorien av särskilt ansvariga, författat eller framställt programmet, framträtt i detta eller lämnat meddelande för offentliggörande i programmet (7 § tredje st.). Till yttermera visso är det förbjudet för programutgivare, tjänsteman hos radioföretaget eller annan som har att taga befattning med radioprogram eller med nyhetsmeddelande för sådant program att avslöja vem som författat eller framställt program, framträtt i program eller lämnat meddelande för offentliggörande i program, försåvitt icke den berörde samtyckt till detta eller skyldighet att avslöja hans namn föreligger enligt lag. Förbudet är straffsanktionerat (9 § radioansvarighetslagen).
Beträffande inskränkningarna i exklusivansvaret må först påminnas om att redan de i radiolagen intagna definitionerna av »radioprogram» och av ensamrättens omfattning innefatta viktiga begränsningar av ansvarighetssystemets tillämpningsområde. Inom den sålunda uppdragna ramen förekomma härutöver två grupper av undantag från de ovan angivna principerna.
Jämlikt 1 § andra st., jämfört med 6 § första st. radioansvarighetslagen gälla icke de centrala ansvarsprinciperna — att ansvar utkräves endast för »yttrandefrihetsbrott» enligt definitionen i lagens 2 §, att endast programutgivare (eller den för förordnande av sådan ansvarige) svarar för programmets innehåll, att meddelare äro fria från ansvar, att medverkandes identitet ej må röjas — och heller icke de särskilda tryckfrihetsrättsliga procedurreglerna (se nedan) i de fall där program eller del av program består i direktsändning av dagshändelse eller av sådan gudstjänst eller offentlig tillställning som anordnas av annan än programföretaget. Här inträda sålunda allmänna straff- och skadeståndsrättsliga principer, bl. a. beträffande medverkan (6 § första st.). Dock består radioföretagets skadeståndsansvar
26 Stig Strömholmvid sidan av gärningsmannens försåvitt angår yttrandefrihetsbrott i direktsändning. Som redan anförts beträffande censurförbudets omfattning kan gränsdragningen mellan sådana programinslag som här avses och sådana som anordnats av radioföretaget vålla åtskilliga problem. Skiljemärket synes enligt förarbetena vara, att så snart företagets folk ingriper i det förlopp som skildras, t. ex. genom att ställa frågor till enskilda eller på annat sätt påverka det skeende som göres tillgängligt för lyssnare eller åskådare, undantagsregeln i 1 § andra st. ansvarighetslagen skall vika för den speciella ansvarsordningen. Programmet kan då anses »arrangerat» av företaget.
Beträffande alla direktsändningar, således även sådana som äro ordnade genom radioföretagets personal — t. ex. politiska debatter, intervjuer, direktsända anföranden — äger den tjänsteman som haratt förordna programutgivare rätt att besluta, att var och en skall bära ansvaret för yttrandefrihetsbrott som han må komma att begå. Sådant beslut skall före sändningen meddelas de berörda och antecknas i registret vid äventyr att beslutet ej kan åberopas mot person som framträder i programmet (4 § andra st. radioansvarighetslagen). Vem som vid försummelse att meddela eller anteckna beslutet har att bära ansvar för programmets innehåll utsäges icke direkt i lagen. Har beslut fattats men icke delgivits någon, synes den logiska lösningen vara att den tjänsteman som fattat beslutet blir ansvarig på samma sätt som om han underlåtit att förordna programutgivare (4 § tredje st.). Läget kan emellertid också vara det att programutgivare, som finnes förordnad för den grupp av program i vilken det ifrågavarande programmet ingår, underrättats om beslutet och haft att vidarebefordra detta till de berörda samt att verkställa anteckning i registret. I sådant fall torde programutgivaren få bära ansvaret för programmets innehåll. Däremot synes det icke kunna ifrågakomma att tjänsteman som, utan att vara programutgivare eller bemyndigad att förordna sådan, försummat att meddela vederbörligen träffat beslut eller att anteckna detta skulle drabbas av exklusivansvar vid direktsändning. Den avvikelse från ansvarighetslagens normala principer som är medgiven i fråga om dylikt program rör nämligen endast valet av ansvarig. Till skillnad från förhållandet vid sådan direktsändning av dagshändelse eller tillställning som avses i lagens 1 § andra st. gälla dessa principer i övrigt oinskränkt.
I 7 § första st. radioansvarighetslagen stadgas, att vid bedömningen av fråga som rör missbruk av yttrandefriheten i radioprogram samma förstärkta in-dubio-pro-reo-princip som funnit ett klassiskt uttryck i 1 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen skall komma till användning. Slutligen skall nämnas, att bestämmelserna i ansvarighetslagens 8 §
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 27
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 27göra de viktigaste reglerna om processen i tryckfrihetsmål tillämpliga vid talan om yttrandefrihetsbrott jämlikt radiolagstiftningen. Stockholms rådhusrätt är i princip exklusivt forum i första instans, men om praktiska skäl tala därför, må även annan rådhusrätt med behörighet att pröva tryckfrihetsmål upptaga mål rörande yttrandefrihetsbrott. Allmänt åtal väckes av justitiekanslern.
Vi skola avslutningsvis återvända till principfrågan om lämpligheten av ett mer eller mindre fullständigt övertagande av tryckfrihetsrättens principer i radioansvarighetslagen och till den diskussion som under förberedelserna för 1966 års lagstiftning fördes i denna fråga. Redan innan utredning om radioansvarighetens problem igångsattes, hade åtskilliga röster höjts, vilka förordade en nära överensstämmelse mellan de båda rättsområdena.27
Utredningsmannen underkastade denna lösning en ingående granskning. Helt allmänt erkänner han likheten i intressen och arbetsformer mellan de båda massmedia, men framhåller också viktiga skillnader. Inom pressen har den ansvarige utgivaren åtminstone teoretiskt möjlighet att taga del av tidningens innehåll innan detta offentliggöres; detta är för radions del helt omöjligt i fråga om direktsändningar, vilka år 1961 upptogo sammanlagt 24 % av ljudradions hela sändningstid, och väsentligt svårare beträffande upptagna program, vilka icke kunna genomögnas på samma sätt som artiklar.28
När det gäller de rättspolitiska grunderna för ett övertagande av tryckfrihetsrättens principer konstaterar utredningsmannen, att det finnes vissa skäl för antagandet att risken för påföljder kan ha avhållit personer från att lämna meddelanden till eller medverka i program rörande känsliga frågor. Ehuru det auktoriserade radioföretagets uppgifter enligt utredningsmannens mening knappast kunna anses böra vara desamma som pressens, t. ex. i fråga om kritik av missförhållanden, bedömes ett anonymitetsskydd för meddelare vara lika önskvärt för radions del som för pressens. Även om något totalt övertagande av tryckfrihetsrättsliga principer icke anses lämpligt — frågan måste prövas från punkt till punkt — finner utredningsmannen, att anonymitetsskyddet nödvändigt leder till ett artificiellt ansvarighetssystem av tryckfrihetsrättslig typ redan därför att fullständig ansvarsfrihet för meddelare icke gärna låter sig tänkas utan att någon
27 Se SOU 1962: 27, s. 51 f.
28 A. a., s. 52 f.
28 Stig Strömholmperson svarar för den användning som göres av ingivna meddelanden. Med denna utgångspunkt granskar utredningsmannen skälen för och emot ansvar för en särskild programutgivare i olika fall. Därvid komma direktsändningarna, vid vilka förhandskontroll är fysiskt omöjlig, att intaga en särställning. Det system som föreslås i 1962 års betänkande innefattar en endast partiell, låt vara långtgående, reception av tryckfrihetsrättsliga regler.29
När frågan om ansvarigheten för radioprograms innehåll ånyo upptogs år 1964, hade diskussionen berikats såväl av det material som framlagts i radioutredningens betänkande om radions och televisionens framtid som av de nordiska överläggningarna och av remissyttranden över 1962 års förslag. Ehuru flera olikheter föreligga mellan det senare och 1965 års betänkande, kan det generellt sägas, att grundtankar och grundläggande lösningar äro oförändrade men att ett närmande skett till tryckfrihetsrättens system; undantagens omfattning och räckvidd hade reducerats. Propositionen i ärendet innefattade ett ännu mer markerat närmande till pressrätten. Utredningsmannens ursprungliga ståndpunkt hade varit, att lösningar från sistnämnda rättsområde borde anammas punktvis och endast där sakliga skäl kunde åberopas. I propositionen kommer en rakt motsatt inställning till uttryck.
»Om man väl har bestämt sig för att ha ett ensamansvar och ett system med programledare», säger justitieministern, »förefaller det naturligt att utforma radioansvarighetsreglerna i så nära anslutning som möjligt till TF:s regler med endast sådana avvikelser från mönstret som äro motiverade av väsentliga olikheter mellan radion och pressen. Sådana synpunkter som att det är tilltalande att den som framträder öppet i ett radioprogram med en egen åsikt också får bära det juridiska ansvaret för vad han säger har under sådana förhållanden inte någon större tyngd. Samma synpunkt skulle med lika stort fog kunna åberopas i förhållande till pressen. Utgivaren av en tidning ansvarar ju även för namngivna artikelförfattares bidrag. Denna ordning har för övrigt inte visat sig medföra några olägenheter i praktiken».30
Detta uttalande synes icke i full omfattning beakta de ovan angivna skiljaktigheterna i juridisk och faktisk ställning som föreligga mellan press och radio och icke heller skillnaden mellan den ansvarige tidningsutgivarens och den såsom programutgivare förordnade tjänstemannens situation. Statsrådet återkommer emellertid till denna problematik. Gentemot utredningsmannens uttalanden, att Sveriges
29 A. a., s. 54—66.30 Prop. 156/1966, s. 42.
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 29
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 29Radio ej kan jämställas med en tidning, men väl med pressen i dess helhet och att risken för juridiskt ansvar skulle kunna komma programföretaget att avstå från sändningar i vilka inopportuna åsikter komma till tals, anför departementschefen, att dessa slutsatser äro alltför långtgående. De främsta garantierna för att bolaget icke skall undertrycka åsikter och nyheter, fastslås det, ha blott ringa samband med frågan om rättsligt ansvar för brott mot den mycket vidsträckta yttrandefriheten. Dessa garantier ligga i företagets oberoende gentemot myndigheter och särskilda intressen, i förekomsten av ett opartiskt organ (radionämnden), som prövar anmärkningar mot enskilda program samt slutligen däri att allmänhet, organisationer och press ständigt följa och kritiskt pröva företagets programpolitik.31 Av dessa— och vissa andra, mer tekniska skäl — föreslår departementschefenen utvidgning av det område inom vilket radioansvarighetsreglerna böra ansluta sig till tryckfrihetsrätten.
Statsrådets kommentarer belysa klart den analys av fakta och den inställning som ligga till grund för ett system där, som redan framhållits, tyngdpunkten ligger på utomrättsliga anordningar. Man torde kunna instämma i uttalandet, att för frågan om obekväma åsikter riskera att undertryckas, ansvarighetssystemet är perifert bl. a. emedan definitionen av yttrandefrihetsbrott är så snäv. Det straff- och skadeståndsrättsliga sanktionssystemet berör ur denna synpunkt ett ytterområde; man frestas säga, att det är relativt ointressant för frågan om åsiktsfriheten i radioprogram.
Statsrådets uttalande ställer emellertid också på sin spets frågan vilka uppgifter en viss ansvarighetsordning för den lilla grupp av överträdelser som falla inom radioansvarighetslagens — liksom tryckfrihetsförordningens — tillämpningsområde överhuvudtaget kan fylla såsom instrument för avvägningen mellan yttrandefriheten och de allmänna och enskilda intressen som kunna komma i konflikt med denna princip. En kort diskussion av denna fråga må avsluta förevarande framställning.
En lagstiftning om ansvarigheten för innehållet i radioprogram synes böra tjäna tre mer konkreta syften: att ge enskilda trygghet mot kränkningar; att säkra radioföretagets möjligheter att sända nyheter och kommentarer av allmänt intresse utan att riskera ett oförutsebart ansvar mot tredje man — av redan anförda skäl kan denna lagstiftning knappast skapa garantier mot statsmakterna, vilkas inflytande måste begränsas på annat sätt; slutligen att skydda radioföretagets personal mot likaledes oberäkneliga påföljder. Har 1966 års lagstiftning lyckats fullfölja dessa syften?
31 A. a., s. 43.
30 Stig Strömholm Vad först gäller skyddet för enskilda, är det anledning trycka på skillnaden mellan radio och press. Helt allmänt torde skadeverkningarna av oförmånliga yttranden i radioprogram trots sin mer efemära karaktär vara både intensivare och mer omfattande än om motsvarande yttranden förekomma i ett pressorgan. I synnerhet gäller detta uttalanden i sammanhang — framför allt nyhetssändningar och kommentarer till dessa, men även upplysningsprogram — som av allmänheten uppfattas såsom »officiösa». Vad beträffar nyhetssändningar har redan i fråga om censurförbudet framhållits, att avgränsningen av begreppet »enkla meddelanden» tydligen är bestämmande för ansvarighetslagstiftningens effektivitet; mot uppgifter i sådana meddelanden lämnar denna lagstiftning intet skydd, och den förut bestående ovissheten om ansvarsförhållandena gör sig alltjämt gällande.
En grupp av sändningar beträffande vilka sannolikheten för kränkningar av enskilda intressen torde vara förhållandevis hög, låt vara att skadans allvarlighet förmodligen är mindre än då den tillfogas i»officiösa» program, är just direktsändningar såväl av den typ som faller helt utanför ansvarighetssystemet (1 § andra st. radioansvarighetslagen) som av det slag där ansvaret kan genom särskilt beslut åläggas de agerande. Visserligen inträder här programföretaget såsom skadeståndsskyldigt, men de garantier mot rättskränkningar som den särskilda ansvarighetsordningen innefattar föreligga icke, och realiserandet av det straffrättsliga ansvar för den faktiska gärningsmannen som inträder torde ofta ställa svåra praktiska problem. Å andra sidan torde den breda allmänheten, i den mån frågan kommer under diskussion, uppfatta sändningar av denna typ såsom särskilt värdefulla ur yttrandefrihetens synpunkt; här beredes bokstavligen »mannen på gatan» möjlighet att komma till tals. Huruvida det oaktat den speciella ansvarighetsordningen borde gälla i dessa fall är tydligen framför allt en fråga som bör upptagas i samband med granskningen av ansvarighetslagens funktion såsom skydd för de enskilda programtjänstemännens oberoende.
Slutligen förtjänar det ännu en gång framhållas, att radioansvarighetslagen icke berör två grupper av ingrepp i enskilda intressen —kränkningar av privatlivets helgd och förklenande uttalanden om varor och tjänster. Den förra typen av ingrepp har däremot särskilt uppmärksammats i radioavtalet. Hur starka praktiska skäl som än må åberopas för fullständig likhet mellan den nya ansvarighetslagens och tryckfrihetsförordningens brottskataloger, synes det böra beklagas, att lagstiftaren icke låtit det förhållandevis begränsade, överskådliga och lättkontrollerade område varom här är fråga tjänstgöra som
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 31
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 31»experimentalfält» för ett utvidgat rättsligt skydd av åtminstone privatlivets helgd. Hithörande frågor äro f. n. föremål för utredning, men utländsk — engelsk och tysk — erfarenhet tyder på att det kan förväntas möta mycket stora politiska svårigheter att påtvinga pressen en effektiv lagstiftning på området. Radion hade här kunnat tjäna som föregångare, och vunna erfarenheter kunde ha använts för att lugna de farhågor för »munkavle» som säkert skulle komma till högljutt uttryck, om en lagstiftning föreslogs utan ett sådant erfarenhetsmaterial. Det skall erkännas, att radion hittills visat väsentligt större respekt för privatlivets helgd än åtminstone vissa delar av pressen; härtill ha bidragit såväl radionämndens verksamhet som Sveriges Radios på denna punkt tämligen utförliga publiceringsregler (f. ö. utformade i direkt anslutning till Publicistklubbens). Så mycket lättare hade det då varit att på denna punkt slå in på lagstiftningsvägen. Den diskrepans, framför allt i fråga om meddelarskydd, som då — åtminstone tills vidare — kommit att uppstå mellan press och radio synes vara en olägenhet som man kunnat ta på köpet.
Om ansvarighetslagstiftningens funktion såsom värn kring programföretagets oberoende synes det möjligt att fatta sig mycket kort. Ur programpolitikens och programutformningens synpunkt torde lagstiftningen knappast vålla företaget några problem. Svårigheterna torde framför allt gälla möjligheten att finna lämpliga programutgivare. Även om det i 6 § radioansvarighetslagen införda skadeståndsansvaret för bolaget betraktas som en betydelsefull nyhet, måste den ökade rättssäkerhet som lagstiftningen medfört mer än väl motväga den ökade ekonomiska risken.
Frågan huruvida radioansvarighetslagen bidragit till att säkra ett lagbundet oberoende för programföretagets anställda ter sig svårare att besvara. I stort sett måste väl konstateras, att ansvarighetslagstiftningens verkningsförmåga är tämligen begränsad när det gäller tjänstemännens relationer till bolaget och till sina förmän. Det ekonomiska ansvar för vilket de kunna utsätta sin arbetsgivare kan visserligen antagas förmå denne till skärpt övervakning och stramare direktiv på vissa punkter, men med hänsyn till den begränsning som ansvarsområdet samtidigt undergått genom den nya lagstiftningen, torde denna effekt knappast vara särskilt framträdande. Bolagets storlek, frånvaron av direkt drabbade ekonomiska intressenter och den relativa blygsamheten i vanligen utdömda ersättningar för ideell skada — det torde huvudsakligen bli fråga om sådan — borde också motverka en markant åtstramning av tyglarna gentemot de enskilda programutgivarna. Däremot är det icke osannolikt, att en större för-
32 Stig Strömholmsiktighet kan prägla programutgivarnas inställning till de enskilda program för vilka de bära ansvaret och att därmed producenternas frihet inskränkes, åtminstone under en övergångstid innan domstolarna hunnit uppdraga bestämda riktlinjer eller en fast intern praxis utbildats inom företaget.32
Kvar står frågan om de i radioprogram direkt medverkandes ställning i förhållande till tredje man. Meddelarskyddet, mot vilket man åtminstone ur etisk synpunkt må ha sina betänkligheter, är tydligen en kraftig förstärkning av värnet kring radions informationskällor. Dess effektivitet beror icke minst på de definitioner som i framtiden må komma att ges åt begreppet »program», till skillnad från enkla nyhetsmeddelanden; skyddet sammanfaller ju helt med ansvarighetssystemets tillämpningsområde.
Spörsmålet om och i vilken mån personer som förbereda program eller direkt framträda i sådana och där meddela fakta eller uttrycka åsikter skulle täckas av det speciella ansvarighetssystemet var ett av dem som förblevo kontroversiella under radioansvarighetslagens hela förberedelsetid. Den valda lösningen, som öppnar möjlighet både för en tillämpning av ansvarssystemet och för individuellt ansvar för de agerande, får anses rimlig, ehuru icke utan olägenheter. Att en lagstiftning om ansvaret för rättskränkningar icke kan skapa oberoende i den meningen, att den förhindrar åsiktsmässig konformism eller opportunism är väl utan vidare klart. Snarare finnes det anledning fråga sig om icke brottskatalogens snäva utformning och möjligheten att låta de agerande bära ansvaret för sina yttranden medföra risk för ett»oberoende» av mer tvivelaktigt slag hos programproducenterna. Företagets ekonomiska ansvar drabbar ju ingen speciell person — av 6 § tredje st. synes framgå, att bolaget icke kan regressvis uttaga skadestånd från sina anställda. Det förhållandet att företagets tjänstemän, även underordnade sådana, åtnjuta stor notorietet och även popularitet i vida kretsar och att den inarbetning och »good will» deras framträdanden skapa låter sig utnyttjas i skilda syften, skapar en viss fara för missbruk av möjligheten att med ringa egen risk uppbygga ett anseende för »radikala», »djärva» eller »avslöjande» program, hopkomna på det sättet att individer ur allmänheten — ofta svåra att påträffa och likgiltiga för eventuella sanktioner — på eget ansvar göras till föremål för intervjuer under vilka de uttala sina åsikter om samhället eller enskilda. Botemedlet mot sådana förfaranden måste ligga på det organisatoriska planet: genom att ett begränsat antal kvalificerade tjänstemän i företaget anförtros uppgiften att
32 Se artikel med intervjuer med radiopersonal i Svenska Dagbladet 22 sept. 1967, där vissa tillfrågade tjänstemän antyda en sådan utveckling.
Radiorätt och radioansvarighetsrätt Några anteckningar till 1966 års radiolagstiftning 33
Radiorätt och radioansvarighetsrätt 33avgöra, om visst program skall sändas på de uppträdandes eller på programutgivarens ansvar — varvid den förra lösningen bör inskränkas till sådana typer av program, t. ex. direktsändning av politiska debatter, där det är uppenbart, att sändningens syfte skulle förfelas genom att programföretagets folk sökte utöva kontroll över vad som yttras — och genom att de ansvariga programutgivarna (enligt en pressuppgift hade i september 1967 ett antal av 32 sådana förordnats) i eget och företagets intresse genomföra en aktiv kontroll över utformningen av programmen. I den mån möjligheten att låta de i en direktsändning medverkande själva bära ansvaret för sina yttranden utnyttjas i stor omfattning, synes betydelsen av radionämndens kontroll över opartiskheten och sakligheten i programmen öka. Nämnden är icke bunden till något exklusivt ansvarighetssystem och lärer sålunda vara berättigad att uttala sitt ogillande av det sätt på vilket visst program anordnats, vare sig ansvaret för rättskränkningar begångna genom detta faller på programledare eller på de medverkande och vare sig sådant ansvar utkräves i det enskilda fallet eller ej. Någon risk för egentliga kompetenskonflikter mellan radionämnden och de allmänna domstolarna torde icke föreligga. Däremot förefaller det icke osannolikt, att situationer kunna uppstå i vilka radionämnden måste överväga lämpligheten av att föregripa domstols prövning av visst programs rättsstridighet. En viss risk för faktiska konfliktsituationer låter sig icke uteslutas. Riktas t. ex. inför nämnden anmärkning mot visst program på den grund att någon däri framträdande anser programföretagets tjänstemän ha åsidosatt den förpliktelse att vidmakthålla vidsträckt yttrandefrihet som fastslås i radioavtalet, medan samma program samtidigt prövas av domstol på grund av påstått missbruk av yttrandefriheten, synes det uppenbart, att nämndens ställningstagande bör anstå tills den rättsliga prövningen slutgiltigt genomförts. Det vore uppenbarligen olyckligt, om nämnden skulle anse yttrandefriheten kränkt genom att vissa uttalanden icke fått fällas, medan domstolarna nå resultatet, att redan de mindre anstötliga uttalanden som faktiskt förekommit i sändningen utgöra missbruk av yttrandefriheten. Överhuvudtaget synes förekomsten av två oberoende organ för granskningen av programs innehåll trots den tämligen klara kompetensfördelningen dem emellan kunna medföra vissa olägenheter. I den omtyckta typ av program, där t. ex. värnpliktiga få uttala sig om krigsmakten, skolbarn om skolväsendet, arbetstagare om sina arbetsgivare och där det av praktiska och psykologiska skäl är svårt att uppnå den balans mellan motstående intressen som radioavtalet föreskriver, förekomma ej sällan uttalanden som kunna anses ärekränkande. Den förfördelade har
3—683005. Svensk Juristtidning 1968
34 Stig Strömholmdå ofta anledning överväga, om den lämpligaste reaktionen är att väcka talan mot den för programmets innehåll ansvarige eller att draga saken inför radionämnden. Bäres ansvaret för programmet avden intervjuade själv, är en process ofta inopportun och ineffektiv; finnes ansvarig programledare, lärer en ansvarstalan ha till effekt, att programproducenten undgår varje påföljd; liksom i tryckfrihetsrätten måste ansvarighetens exklusivitet anses utgöra ett hinder mot disciplinära sanktioner inom företaget mot den som icke bär det straffrättsliga ansvaret för programmet. Den uppmärksamhet pressen skulle ägna en process av detta slag är säkerligen också ett starkt avhållande motiv. Som den smidigaste lösningen framstår då ofta en anmärkning till radionämnden. Ett sådant förfarande har slutligen också fördelen, att sådana element i programmet som icke falla inom ansvarighetslagens snäva brottskatalog kunna beaktas, vilket kan vara av vikt t. ex. när det är vanskligt att förutse om ett yttrande som i varje fall inkräktar på privatlivets helgd också skulle av domstol bedömas såsom ärekränkande.
Även om förekomsten i många fall av dubbla reaktionsmöjligheter för dem som anse sig kränkta genom innehållet i radioprogram icke nödvändigtvis måste uppfattas som en olägenhet — av radiopersonalen kan förhållandet dock otvivelaktigt uppfattas som ett hot mot den rättssäkerhet som införandet av bestämda ansvarighetsregler i radioansvarighetslagen avsetts skapa — accentuerar valmöjligheten den tämligen obetydliga roll som klara och sanktionerade rättsregler i praktiken spela för regleringen av rundradions ansvar.
SvJT 1968 s. 1

References: § 6
 § 7
 § 8
 § 8
 § 8
 § 12
 § 12