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Timestamp: 2016-10-22 03:45:57+00:00

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2C_949/2013 (24.03.2014)
2C_949/2013, 2C_951/2013, 2C_958/2013, 2C_959/2013 � � Urteil vom 24. M�rz 2014
Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graub�nden (EKUD).
Beitragspflicht f�r Berufsfachschulen,
Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graub�nden, 1. Kammer, vom 27. August 2013.
�Am 1. Januar 2004 trat die total revidierte Kantonsverfassung (KV) des Kantons Graub�nden in Kraft. Ihr Art. 89 mit dem Marginale "Bildung" lautet wie folgt:
�1 Der Unterricht an den �ffentlichen Schulen beruht auf einer christlich-humanistischen Grundlage. Er ist konfessionell und politisch neutral und von Toleranz gepr�gt.
�2 Kanton und Gemeinden sorgen daf�r, dass Kinder und Jugendliche einen ihren F�higkeiten entsprechenden Grundschulunterricht erhalten. Sie f�rdern durch ein angemessenes Bildungsangebot die Eingliederung von Kindern mit Behinderungen in die Gesellschaft.
�3 Der Kanton sorgt f�r den Mittelschulunterricht, die berufliche Aus- und Weiterbildung sowie den Zugang zu h�heren Fachschulen und Hochschulen. Zu diesem Zweck kann er Schulen f�hren oder unterst�tzen. Er achtet auf ein dezentrales Mittel- und Berufsschulangebot und f�rdert h�here Fachschulen und Hochschulen im Kanton.
B.a.�Am 17. April 2007 erliess der Grosse Rat des Kantons Graub�nden das total revidierte Gesetz �ber die Berufsbildung und weiterf�hrende Berufsangebote (Berufsbildungsgesetz; BwBG; BR 430.000). Dieses sieht in seinen Art. 33 ff. u.a. Beitr�ge der Gemeinden an Berufsschulen vor.
B.b.�Am 20. Januar 2009 unterbreitete die Regierung dem Grossen Rat eine Botschaft betreffend Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden, wodurch zahlreiche Gesetze angepasst werden sollten, u.a. auch das Berufsbildungsgesetz. Bei der Beratung der Vorlage im Grossen Rat entstanden Zweifel an deren Verfassungsm�ssigkeit bez�glich der Mitfinanzierung der Kosten des Untergymnasiums, so dass ein Rechtsgutachten bei Prof. Georg M�ller in Auftrag gegeben wurde. Dieser kam in seinem Gutachten vom 25. Mai 2009 zum Schluss, f�r den Mittelschulbetrieb habe nur der Kanton zu sorgen. Am 5. Juni 2009 erg�nzte Prof. M�ller das Rechtsgutachten in Bezug auf die Finanzierung der Berufsschulen und f�hrte aus, Art. 89 Abs. 3 KV spreche gegen eine Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Untergymnasiums und der Berufsschulen. Die Vorlage zum Finanzausgleich wurde in der Volksabstimmung vom M�rz 2010 abgelehnt.
B.c.�In der Folge wandten sich die Stadt Chur, die Gemeinden Thusis, Domat/Ems, Landquart, Davos und die Stadt Ilanz an die Regierung und machten geltend, die im Berufsbildungsgesetz festgehaltene Beitragspflicht der Gemeinden an die Berufsfachschulen sei verfassungswidrig; zugleich beantragten sie den Erlass einer anfechtbaren Verf�gung.
B.d.�Mit Verf�gung vom 2. April 2012 stellte das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graub�nden (EKUD) fest, die Pflicht der Gemeinden zur Leistung von Beitr�gen an die Kosten der Berufsfachschulen sei mit Art. 89 Abs. 3 KV vereinbar.
�Dagegen erhoben die Stadt Chur, die Gemeinden Thusis, Domat/Ems, Landquart, Davos und die Stadt Ilanz je Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden und beantragten die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der in der kantonalen Gesetzgebung statuierten Pflicht der Gemeinden zur Leistung von Beitr�gen an die Berufsfachschulen sowie die r�ckwirkende Befreiung von jeglicher Beitragspflicht f�r die Berufsfachschulen seit dem 1. Januar 2007 und R�ckerstattung der seither geleisteten Beitr�ge nebst Zins. Das Verwaltungsgericht f�hrte einen dreifachen Schriftenwechsel durch, wobei das EKUD mit seiner Duplik ein Rechtsgutachten von Prof. Giovanni Biaggini einreichte, welcher zum Schuss kam, dass die Analyse von Art. 89 Abs. 3 KV nicht zu einem eindeutigen Ergebnis f�hre, so dass die Mitfinanzierung der Berufsfachschulen durch die Gemeinden jedenfalls vertretbar sei. Zudem sei es nicht Aufgabe der Justiz, im Falle eines nicht erf�llten Gesetzgebungsauftrags direkt einzuschreiten.
�Das Verwaltungsgericht vereinigte die Verfahren und wies mit Urteil vom 27. August 2013 die Beschwerden ab.
�Die Gemeinde Domat/Ems (Verfahren 2C_949/2013), die Politische Gemeinde Landquart (Verfahren 2C_951/2013), die Stadt Chur (Verfahren 2C_958/2013) und die Gemeinde Thusis (Verfahren 2C_959/2013) erheben je Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und sie seien r�ckwirkend seit dem 1. Januar 2007 von jeglicher Beitragspflicht f�r die Berufsfachschulen zu befreien und der Kanton Graub�nden sei zu verpflichten, die seither von ihnen geleisteten Beitr�ge zuz�glich Zins zu 5 % seit 1. Juli 2009 (mittleres Verfalldatum) zur�ckzuerstatten.
�Das Verwaltungsgericht und das EKUD beantragen Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei.
�Die vier Beschwerden richten sich gegen das n�mliche Urteil, betreffen den gleichen Sachverhalt und lauten weitestgehend gleich. Es rechtfertigt sich, die Verfahren zu vereinigen.
2.1.�Die Beschwerden in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid sind zul�ssig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
2.2.�Zu pr�fen ist die Legitimation der Beschwerdef�hrerinnen. Diese berufen sich einerseits auf Art. 89 Abs. 1 BGG, andererseits auf die Gemeindeautonomie (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).
2.2.1.�Die Gemeinden sind gest�tzt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, soweit sie die Verletzung von Garantien r�gen, welche ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gew�hrt. F�r das�
Eintreten�ist allein entscheidend, dass die Gemeinde durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt ber�hrt ist und eine Verletzung der Autonomie in vertretbarer Weise geltend macht. Ob die beanspruchte Autonomie besteht und ob sie im konkreten Fall verletzt ist, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 404 E. 1.1.3 S. 407; 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f.). Immerhin ist in der Beschwerde darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind, soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind (BGE 133 II 353 E. 1 S. 356). Bei einer Autonomiebeschwerde muss die Gemeinde begr�nden, worin die behauptete Verletzung ihrer Autonomie liegen soll (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. Urteil 2C_169/2013 vom 20. Januar 2014 E. 1.1, zur Publikation vorgesehen; BGE 136 I 404 E. 1.1.3 S. 407; Urteile 2C_1055/2012 vom 22. Januar 2014 E. 1.2; 2C_226/2012 vom 10. Juni 2013 E. 2.1; 1C_523/2009 vom 12. M�rz 2010 E. 2.1, in: RDAF 2010 I S. 244). Vorliegend berufen sich die Beschwerdef�hrerinnen zwar in den Ausf�hrungen zum Eintreten auf ihre Autonomie, legen aber nicht dar, aus welcher Bestimmung sie in der zur Diskussion stehenden Materie eine Autonomie ableiten und inwiefern diese verletzt sein soll. Zudem ist auch nicht ersichtlich, dass in Bezug auf die Kostenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden die Gemeindeautonomie ber�hrt sein k�nnte: Es geht hier um einen Interessenkonflikt zwischen verschiedenen Gemeinwesen, der zwangsl�ufig auf kantonaler Ebene entschieden werden muss. Die Autonomiebeschwerde ist daher unzul�ssig (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 46).
2.2.2.�Gemeinden k�nnen sich auf die allgemeine Legitimationsbestimmung (Art. 89 Abs. 1 BGG) berufen, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid gleich oder �hnlich wie eine Privatperson betroffen oder aber in spezifischer Weise in schutzw�rdigen eigenen hoheitlichen Interessen ber�hrt sind, namentlich wenn einem Entscheid pr�judizielle Bedeutung f�r die �ffentliche Aufgabenerf�llung zukommt (ausf�hrlich BGE 138 II 506 E. 2 S. 508 ff.; ferner statt vieler BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406 mit Hinweisen). In Bezug auf Fragen des Finanzausgleichs oder der Aufgabenverteilung zwischen Gemeinden oder zwischen Kanton und Gemeinden hat die Rechtsprechung die Legitimation der Gemeinden bejaht (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3 S. 157 ff.; Urteile 1C_459/2011 vom 4. September 2013 E. 3.4; 2C_366/2009 / 2C_368/2009 vom 3. M�rz 2010 E. 2.4). Die II. �ffentlich-rechtliche Abteilung hat allerdings k�rzlich, unter Zustimmung der Vereinigung aller betroffenen Abteilungen des Bundesgerichts (Art. 23 Abs. 2 BGG), erkannt, dass eine Gemeinde auch dann, wenn ihnen ein kantonaler Entscheid finanzielle Lasten auferlegt, nach Art. 89 Abs. 1 BGG nur zur Beschwerde legitimiert ist, wenn sie in qualifizierter Weise in zentralen hoheitlichen Interessen ber�hrt ist (Urteil 2C_169/2013 vom 20. Januar 2014 E. 1.2, insbes. E. 1.2.2, zur Publikation vorgesehen).
�Aus den Darlegungen der Beschwerdef�hrerinnen geht hervor, dass die streitigen Beitr�ge eine betr�chtliche H�he erreichen. Zudem beanstanden die Beschwerdef�hrerinnen vom Prinzip her die von der Vorinstanz festgehaltene Auslegung der streitigen Verfassungsbestimmung. Insgesamt geht es um einen erheblichen Betrag, der einerseits f�r alle Gemeinden des Kantons und andererseits f�r diesen selber von grosser Bedeutung ist; zudem hat die Beantwortung der Streitfrage pr�judizielle Bedeutung auch f�r die Zukunft. Aus diesen Gr�nden rechtfertigt es sich, von einer qualifizierten Betroffenheit in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben auszugehen und auf die Beschwerden einzutreten.
3.1.�Mit der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten k�nnen Rechtsverletzungen nach Art. 95 und 96 BGG ger�gt werden. Bez�glich des kantonalen Rechts pr�ft das Bundesgericht frei die Verletzung von kantonalen verfassungsm�ssigen Rechten (Art. 95 lit. c BGG) und von kantonalen Bestimmungen �ber die politische Stimmberechtigung und �ber Volkswahlen und -abstimmungen (Art. 95 lit. d BGG). Abgesehen von diesen F�llen pr�ft das Bundesgericht die Anwendung von kantonalem Recht nicht frei, sondern nur darauf hin, ob dadurch Bundes-, V�lker- oder interkantonales Recht verletzt wird (Art. 95 lit. a, b und e BGG), namentlich auch ob das kantonale Recht willk�rlich angewendet worden ist (BGE 138 I 143 E. 2 S. 150). Das gilt entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerinnen ausserhalb der F�lle von Art. 95 lit. c und d BGG auch f�r das kantonale Verfassungsrecht (BGE 136 I 241 E. 2.2-2.4 S. 248 f.). BGE 129 I 290, auf den sich die Beschwerdef�hrerinnen zur St�tzung ihrer Auffassung berufen, betrifft einen Fall der verfassungsm�ssigen Gemeindeautonomie, der heute unter Art. 95 lit. c BGG f�llt ( SEILER/VON WERDT/G�NGERICH, Bundesgerichtsgesetz, N 42 zu Art. 95; SCHOTT, in: Basler Kommentar BGG, 2. Aufl. 2011, N 59 zu Art. 95; vgl. auch Urteil 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 139 I 280; BGE 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f.); aus diesem Grund wurden dort die einschl�gigen Verfassungsbestimmungen frei ausgelegt. Im Unterschied dazu geht es hier nicht um die Gemeindeautonomie (dazu vorne E. 2.2.1).
3.2.�Die Beschwerdef�hrerinnen r�gen eine Verletzung von Art. 89 Abs. 3 KV. Diese Bestimmung regelt weder die politische Stimmberechtigung noch Volkswahlen oder -abstimmungen. Sie kann auch nicht als verfassungsm�ssiges Recht bezeichnet werden: Als solche gelten Verfassungsbestimmungen, die dem B�rger einen Schutzbereich gegen staatliche Eingriffe sichern wollen oder welche, obwohl vorwiegend im �ffentlichen Interesse erlassen, daneben auch noch individuelle Interessen sch�tzen. Bei der Bestimmung, ob ein verfassungsm�ssiges Recht vorliegt, stellt das Bundesgericht insbesondere auf das Rechtsschutzbed�rfnis und die Justiziabilit�t ab (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 79 f.; 136 I 316 E. 2.2 S. 318). Keine verfassungsm�ssigen Rechte sind organisatorische Bestimmungen (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 80; SEILER/VON WERDT/G�NGERICH, a.a.O., N 34 zu Art. 95; Sp�hler/Aemisegger/Dolge/Vock, Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N 6 zu Art. 95). Bereits nach seinem Wortlaut verschafft Art. 89 Abs. 3 KV den Individuen keinen justiziablen Rechtsanspruch. Systematisch steht die Bestimmung im Abschnitt "VI. �ffentliche Aufgaben". Dieser regelt die einzelnen Aufgaben und in diesem Zusammenhang auch die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden. Ein verfassungsm�ssiges Recht kann darin nicht erblickt werden.
3.3.�Das Bundesgericht kann daher die von der Vorinstanz getroffene Auslegung von Art. 89 Abs. 3 KV nur auf Willk�r hin �berpr�fen. Dabei obliegt den Beschwerdef�hrerinnen die qualifizierte R�gepflicht nach Art. 106 Abs. 2 BGG: Wer das Willk�rverbot anruft, muss anhand der Erw�gungen des angefochtenen Entscheides dartun, dass und inwiefern der angefochtene Entscheid willk�rlich ist (BGE 135 III 232 E. 1.2 S. 234), d.h. offensichtlich unhaltbar ist, mit der tats�chlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderl�uft; das Bundesgericht hebt einen Entscheid zudem nur auf, wenn nicht bloss die Begr�ndung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere L�sung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, gen�gt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen).
4.1.�Die Beschwerdef�hrerinnen r�gen zun�chst, das Verwaltungsgericht habe den Gutachten der Proff. M�ller und Biaggini die gleiche Beweiskraft beigemessen, was unhaltbar sei, da es sich beim Gutachten Biaggini um ein Parteigutachten handle. Diesem sei jede beweisrechtlich relevante Bedeutung abzusprechen; es h�tte aus dem Recht gewiesen werden m�ssen. Indem das Verwaltungsgericht �berwiegend auf die Ausf�hrungen von Prof. Biaggini abgestellt habe, habe es eine willk�rliche Beweisw�rdigung vorgenommen und Art. 9 sowie 29 Abs. 1 BV verletzt.
4.2.�Mittels Beweismitteln sind Tatfragen zu beweisen. Das Recht ist demgegen�ber nicht zu beweisen, sondern vom kantonalen Gericht von Amtes wegen anzuwenden (Art. 110 i.f. BGG). Rechtsgutachten sind nicht Beweismittel; sie geh�ren nicht zur Sachverhaltsfeststellung, sondern zur Rechtsanwendung (Urteil 2C_347/2012 / 2C_357/2012 vom 28. M�rz 2013 E. 2.6, nicht publ. in: BGE 139 II 185; BGE 127 III 1 E. 2 S. 4 ff.). Das Gericht kann und muss die von den Parteien rechtzeitig eingereichten Rechtsgutachten zur Kenntnis nehmen und w�rdigen, genauso wie es auch die in den Rechtsschriften vorgetragenen rechtlichen Argumente der Parteien selber ber�cksichtigen muss. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht das vom Beschwerdegegner eingereichte Rechtsgutachten ber�cksichtigt hat. Wenn es dieses - weit ausf�hrlichere - Gutachten als �berzeugender betrachtet hat als dasjenige von Prof. M�ller, so ist dies eine Frage der Rechtsanwendung, die im dargelegten Rahmen (siehe vorne E. 3.3) im Folgenden zu �berpr�fen ist.
5.1.�Das Verwaltungsgericht ist zun�chst zutreffend und unbestritten davon ausgegangen, dass die Auslegung der Verfassung grunds�tzlich den gleichen methodischen Regeln folgt, die auch f�r die Auslegung des �brigen Rechts gelten (BGE 139 II 243 E. 8 S. 249; 131 I 74 E. 4.1 S. 80).
5.2.�Zum Wortlautargument hat die Vorinstanz erwogen, der Begriff "sorgen f�r" sei relativ offen und bedeute die Wahrnehmung der Verantwortung, �ussere sich aber nicht abschliessend zur Finanzierung. Schon unter der alten Kantonsverfassung sei dem Begriff "sorgen f�r" nicht die Bedeutung einer abschliessenden Finanzierungsregelung beigemessen worden. Zudem zeige der zweite Satz von Art. 89 Abs. 3 KV, dass der Kanton nicht zwingend eine alleinige kantonale Finanzierung vorsehe.
�Dass diese Wortinterpretation von "sorgen f�r", die �brigens auch vom Gutachter M�ller geteilt wird (Erg�nzung vom 5. Juni 2009, S. 6-8), unhaltbar w�re, wird von den Beschwerdef�hrerinnen nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. So gibt es auch in der Bundesverfassung Bestimmungen, die dem Bund die Sorge f�r bestimmte Aufgaben �bertragen, was aber nicht bedeutet, dass er abschliessend alle damit verbundenen Kosten tragen m�sste (vgl. z.B. Art. 74 Abs. 2 BV; Art. 76 Abs. 1 BV und dazu Art. 6 ff. des Wasserbaugesetzes [SR 721.100]; Art. 77 Abs. 1 BV und dazu Art. 35 ff. des Waldgesetzes [SR 921.0]). Hingegen bringen die Beschwerdef�hrerinnen vor, der vom Verwaltungsgericht beigezogene zweite Satz von Art. 89 Abs. 3 KV beziehe sich nur auf die privaten Schulen, die es aber im Bereich der Berufsbildung nicht gebe. Das ist eine denkbare, aber nicht eine zwingende Auslegungsm�glichkeit.
5.3.�In systematischer Beziehung hat das Verwaltungsgericht erwogen, Art. 89 KV stehe im Aufgabenteil der Verfassung, der einer ausf�hrenden Gesetzgebung bed�rfe. Es falle auf, dass in Abs. 3 von Art. 89 KV nur der Kanton genannt sei, w�hrend Abs. 2 (bez�glich Grundschulunterricht) sowohl den Kanton als auch die Gemeinden nenne; daraus lasse sich aber keine alleinige Finanzierung der Berufsschulen durch den Kanton ableiten, w�rden doch auch die Grundschulen ausschliesslich durch die Gemeinden finanziert.
�Die Beschwerdef�hrerinnen schliessen demgegen�ber aus der unterschiedlichen Formulierung von Abs. 2 und 3, dass f�r die in Abs. 3 genannten Schulen ausschliesslich der Kanton zust�ndig sei. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Grundschule ausschliesslich durch die Gemeinden finanziert w�rden, sei willk�rlich; gem�ss Art. 71 ff. des Schulgesetzes leiste vielmehr der Kanton auch Beitr�ge an die Volksschule, was der Regelung von Abs. 2 entspreche; dementsprechend m�sse Abs. 3 bedeuten, dass allein der Kanton die Kosten trage, w�rde doch sonst die unterschiedliche Formulierung der beiden Abs�tze keinen Sinn machen.
�Die Gegen�berstellung von Abs. 2 und 3 legt in der Tat nahe, dass die Verfassung bewusst einen Unterschied zwischen dem Grundschulunterricht und den �brigen Schulen macht. Zutreffend ist auch, dass der Kanton an die kommunalen Schultr�gerschaften der Grundschule Beitr�ge ausrichtet. Insofern ist die Auffassung der Beschwerdef�hrerinnen verst�ndlich. Damit ist aber noch nicht dargelegt, dass die beiden Abs�tze nebst der Kompetenzordnung zwingend und abschliessend auch die Finanzierung regeln.
5.4.�Zus�tzlich nimmt das Verwaltungsgericht auch innerhalb der in Abs. 3 genannten Schulen eine Differenzierung vor: Bereits vor der Revision der Kantonsverfassung sei f�r die Finanzierung der Mittelschulen allein der Kanton zust�ndig gewesen; bei den Berufsschulen seien aber immer schon die Gemeinden zur Finanzierung herangezogen worden. Ein direkter Vergleich sei mit einer gewissen Zur�ckhaltung vorzunehmen und eine Parallelisierung nicht zwingend. Eine unterschiedliche Regelung der Finanzierung in Ausf�hrungsgesetzen sei durchaus m�glich.
�Dass schon die fr�here Gesetzgebung Gemeindebeitr�ge an die Berufsschulen vorgesehen hat, wird von den Beschwerdef�hrerinnen nicht bestritten. Sie sind jedoch der Auffassung, mit der neuen Kantonsverfassung sei dies gerade ge�ndert worden; es sei willk�rlich, dies zu verneinen.
�In der Tat kann aus einer fr�heren Gesetzgebung nicht ohne Weiteres auf den Sinn einer neuen Verfassungsbestimmung geschlossen werden, kann es doch gerade deren Sinn sein, den bisherigen Rechtszustand zu �ndern. Umgekehrt kann es aber auch sein, dass eine neue Verfassungsbestimmung f�r sich allein noch nicht unmittelbar den Rechtszustand �ndert (vgl. etwa die Sachlage in BGE 139 I 16 E. 4.2/4.3 S. 24 ff.). Ob dies zutrifft, muss aufgrund einer Auslegung der betreffenden Norm gepr�ft werden.
5.5.�In historischer Auslegung hat das Verwaltungsgericht erwogen, gem�ss der Entstehungsgeschichte von Art. 89 KV sei es ein Anliegen gewesen, mit der alleinigen Nennung des Kantons in Abs. 3 Kompetenzklarheit zu schaffen. Weder aus der Botschaft noch aus den parlamentarischen Beratungen f�nden sich aber Anhaltspunkte daf�r, ob bewusst eine �nderung der Finanzierung angestrebt worden sei. Diese sei nicht weiter thematisiert worden. Aufgrund der erheblichen finanziellen Konsequenzen h�tte eine �nderung der Finanzierung mit gr�sster Wahrscheinlichkeit eine Debatte im Grossen Rat ausgel�st und h�tte in den Abstimmungsunterlagen mindestens ansatzweise thematisiert werden m�ssen. Nachdem das nicht der Fall gewesen sei, sei darauf zu schliessen, dass eine klare Zuweisung der Verantwortung an den Kanton beabsichtigt gewesen sei, nicht aber eine �nderung der Finanzierung.
�Die Beschwerdef�hrerinnen legen ausf�hrlich dar, dass mit Art. 89 Abs. 3 KV bewusst eine klare Kompetenzregelung beabsichtigt gewesen sei. Das stimmt insoweit mit der vorinstanzlichen Beurteilung �berein. Wenn sie daraus aber ableiten, damit sei auch die Finanzierung gemeint, so erscheint dies nicht zwingend. Sie zitieren daf�r nur zwei Protokollstellen, in denen beil�ufig von Finanzen die Rede ist. Demgegen�ber erscheint aber die vorinstanzliche Beurteilung als nachvollziehbar, wonach angesichts der erheblichen H�he der Beitr�ge, um die es hier geht (vorne E. 2.2.2), eine �nderung der bisherigen Finanzierungsregelung (vorne E. 5.4) ausdr�cklich im Grossen Rat und in der Abstimmungsvorlage h�tte thematisiert werden m�ssen. Der h�here Rang der Verfassung gegen�ber der einfachen Gesetzgebung gr�ndet darin, dass die Verfassung der obligatorischen Volksabstimmung unterliegt. Gerade bei Vorlagen mit erheblichen finanziellen Auswirkungen m�ssen diese dem Volk vor der Abstimmung dargelegt werden (siehe hierzu die Ausf�hrungen in BGE 138 I 61 E. 5 und 8 S. 80 ff., 87 ff.). Es w�re daher problematisch, aus einer nicht eindeutigen neuen Verfassungsbestimmung wesentliche �nderungen der bisherigen Rechtslage abzuleiten, die dem Verfassungsgeber gar nicht bewusst sein konnten.
5.6.�In teleologischer Hinsicht und in anschliessender Gesamtw�rdigung hat die Vorinstanz schliesslich erwogen, Ziel der streitigen Verfassungsbestimmung sei eine klare Kompetenzaufteilung gewesen, nicht aber eine �nderung der Finanzierungsordnung oder ein Gesetzgebungsauftrag in Bezug auf die Anpassung des Berufsbildungsgesetzes. Regierung und Grosser Rat h�tten beim Erlass des neuen Berufsbildungsgesetzes eine Mitfinanzierung durch die Gemeinden nicht als verfassungswidrig betrachtet. Mit dem neuen Gesetz sei aufgrund der neuen Verfassung die Tr�gerschaft der Berufsschulen ge�ndert worden; die Frage der Finanzierung sollte jedoch erst im Zusammenhang mit der Neuordnung des Finanzausgleichs erfolgen; in diesem Rahmen sollten dann die gegenl�ufigen Zahlungsstr�me haushaltneutral entflochten werden. Insgesamt sei es nicht verfassungswidrig, wenn der kantonale Gesetzgeber entschieden habe, die Beitragspflicht der Gemeinden weiterzuf�hren und erst im Rahmen einer umfassenden Entflechtung der Finanzstr�me die Finanzierung zu �bernehmen.
�Diese W�rdigung kann entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrerinnen�
nicht als unhaltbar�betrachtet werden. Es mag zwar durchaus ein anzustrebendes politisches Ziel sein, die Kompetenzaufteilung und die Finanzierung parallel auszugestalten. Ein allgemeiner Verfassungsgrundsatz kann darin aber nicht erblickt werden, wie die zahlreichen aufgabenbezogenen Finanzstr�me zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden zeigen. Die Finanzierung h�ngt nicht zwingend direkt mit der Kompetenzaufteilung zusammen. Insbesondere ist auch die �berlegung der Vorinstanz und des Beschwerdegegners nachvollziehbar und haltbar, dass eine Entflechtung der Finanzstr�me sinnvollerweise nur im Rahmen einer umfassenden Neuregelung des Finanzausgleichs erfolgen kann, w�rde doch sonst das Haushaltsgleichgewicht zwischen Kanton und Gemeinden beeintr�chtigt, was wiederum Einfluss auf die Steueraufteilung haben m�sste. Aus dem vom Volk abgelehnten Finanzausgleich l�sst sich schliesslich nichts Konkretes in Bezug auf die Befreiung der Gemeinden von den Berufsschulbeitr�gen folgern.
5.7.�Es gibt somit zwar durchaus Gesichtspunkte, welche f�r die Auslegung der Beschwerdef�hrerinnen, aber auch gewichtige Argumente, die f�r die gegenteilige Auffassung sprechen. Insgesamt w�re zwar eine andere L�sung ebenfalls vertretbar, doch erscheint die Auslegung der Vorinstanz jedenfalls nicht als willk�rlich.
�Die Beschwerden erweisen sich damit als unbegr�ndet. Die unterliegenden Beschwerdef�hrerinnen, um deren Verm�gensinteresse es geht, tragen anteilm�ssig zu ihrem Interesse die Gerichtskosten (Art. 65 Abs. 3 lit. b und Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der Kanton hat keinen Anspruch auf Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
�Die Verfahren 2C_949/2013, 2C_951/2013, 2C_958/2013 und 2C_959/2013 werden vereinigt.
�Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 30'000.-- werden zu Fr. 20'000.-- der Stadt Chur, zu Fr. 4'000.-- der Gemeinde Domat/Ems, zu Fr. 4'000.-- der Politischen Gemeinde Landquart und zu Fr. 2'000.-- der Gemeinde Thusis auferlegt.
�Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 89
 Art. 33
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 86
 Art. 90
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 106
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 89
 Art. 95
 Art. 95
 BGE 
 Art. 95
 Art. 95
 Art. 95
 BGE 
 BGE 
 Art. 89
 Art. 95
 Art. 95
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 106
 Art. 9
 BGE 
 BGE 
 Art. 89
 Art. 74
 Art. 76
 Art. 6
 Art. 77
 Art. 35
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 89
 Art. 71
 BGE 
 Art. 89
 Art. 89
 BGE 
 Art. 66