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Timestamp: 2017-03-24 07:23:08+00:00

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1_9788484568681 by Editorial Tirant Lo Blanch - issuu
JESÚS AVEZUELA CÁRCEL (Coordinador)
ROSA MARÍA VIDAL MONFERRER (Coordinadora)
TOMÁS IVORRA ARDITE
PEDRO LINARES CERVERA
© jesús avezuela cárcel
roda MARÍA vidal monferrer
pedro llinares cervera
i.s.b.n.: 978 - 84 - 8456 - 868 - 1
LEF	LRSV 98	LS LS 56 LS 8/90	REF	RGU	TRLS 76	TRLS 92	= Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de
= Ley 6/1998, de 13 abril, sobre Régimen del Suelo y
= Ley X/2007, de 10 mayo, de Suelo.
= Ley 12 mayo 1956, Régimen del Suelo y Ordenación
= Ley 8/1990, de 25 julio, sobre Reforma del Régimen
Urbanístico y Valoraciones del Suelo
= Reglamento de Expropiación Forzosa (Decreto 26 abril
= Reglamento de Gestión Urbanística (Real Decreto
3288/1978, de 25 agosto)
= Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana (Real Decreto 1346/1976, de 9
y Ordenación Urbana (Real Decreto Legislativo 1/1992,
de 26 junio)
I.	Antecedentes en el ordenamiento jurídico estatal....................
II.	Análisis del precepto...................................................................
Condiciones básicas de la igualdad en el
estatuto de los ciudadanos
Artículo 6. Iniciativa privada en la urbanización y la construcción o edificación
Artículo 7. Régimen urbanístico del derecho de propiedad del
Artículo 13. Utilización del suelo rural
Artículo 14. Actuaciones de transformación urbanística
Artículo 15. Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del
Artículo 16. Deberes de la promoción de las actuaciones de
Artículo 17. Formación de fincas y parcelas y relación entre
Artículo 18. Transmisión de fincas y deberes urbanísticos
Artículo 19. Declaración de obra nueva
Artículo 20. Ámbito del régimen de valoraciones
Artículo 21. Criterios generales para la valoración de inmuebles
Artículo 22. Valoración en el suelo rural
Artículo 23. Valoración en el suelo urbanizado
Artículo 24. Indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización
Artículo 25. Indemnización de la iniciativa y la promoción de
actuaciones de urbanización o de edificación
Artículo 26. Valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas
Artículo 27. Régimen de la valoración
Expropiación forzosa y responsabilidad
Artículo 28. Régimen de las expropiaciones por razón de la
Artículo 29. Supuestos de reversión y de retasación
Artículo 30. Supuestos indemnizatorios
Función social de la propiedad y gestión
Artículo 31. Procedencia y alcance de la venta o sustitución
Artículo 32. Régimen de la venta o sustitución forzosas
Artículo 33. Noción y finalidad
Artículo 35. Contenido, constitución y régimen
Artículo 36. Transmisión, gravamen y extinción
Disposiciones adicionales..................................................................
Disposiciones transitorias.................................................................
Disposición derogatoria.....................................................................
Disposiciones finales...........................................................................
TÍTULO PRELIMINAR
El Título Preliminar de la Ley de Suelo consta de los tres
primeros artículos de la norma y en ellos se sustentan los pilares básicos de la nueva filosofía que sobre la materia ha fijado
el legislador del Estado de 2007 en relación con su inmediata
antecesora, la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.
En primer lugar, en su artículo primero destinado a fijar
el objeto de la Ley, puede apreciarse claramente que en esta
última se ha optado por la desvinculación de la titularidad
dominical como referente preferencial del Estado en la materia, pasando a ocuparse de regular las condiciones básicas de
igualdad en el ejercicio de derechos y deberes constitucionales
de todos —no sólo de los propietarios— en relación con el suelo.
En segundo lugar, se introduce la noción del desarrollo sostenible como guía a seguir por las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo,
asumiendo los postulados de la Unión Europea expresados en
la Estrategia Territorial Europea y la Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano (entre los que se encuentra el concepto de ciudad
compacta y su preferencia frente a la generación de urbanizaciones dispersas por sus efectos nocivos sobre el medio ambiente).
Por último, se remarca el carácter de servicio público de la
ordenación territorial y urbanística, introduciendo como novedad la expresa mención a que se trata de funciones públicas
no susceptibles de transacción
Por Sergio Fernández Monedero.
Esta Ley regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el
cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal. Asimismo, establece las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la
I. ANTECEDENTES EN EL ORDENAMIENTO
–	LS/1956:
Es objeto de la presente Ley la ordenación urbanística en todo el territorio nacional
–	TRLS/1976:
–	TRLS/1992:
La presente Ley tiene por objeto establecer el régimen urbanístico de
la propiedad del suelo y regular la actividad administrativa en materia
de urbanismo con el carácter pleno, básico o supletorio que, para cada
artículo, se determina expresamente
–	LSV 98
propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando las
condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el
II. ANÁLISIS DEL PRECEPTO
1. Desde el primero de sus preceptos, la nueva Ley marca de
forma nítida una diferencia esencial respecto de la tradición
legislativa estatal en materia de Suelo, tanto con anterioridad
al bien conocido pronunciamiento del Tribunal Constitucional
de 20 marzo de 1997, como posteriormente al mismo.
2. Esta diferencia, que resume prácticamente toda la filosofía y el contenido del nuevo texto legal, radica en que la
óptica del legislador estatal descarta el ejercicio de sus competencias constitucionales partiendo únicamente del derecho
de propiedad como hacían las anteriores normas, para pasar a
hacerlo centrándose en los derechos y deberes —en términos
generales, de todos los ciudadanos y no sólo de los titulares
dominicales— en relación con el suelo; el suelo como bien escaso y valioso, digno de protección por su importancia para el
óptimo desarrollo de la vida humana, tanto en relación con la
vivienda como con el medio ambiente en general.
3. Lo anteriormente expuesto es claramente apreciable, sobremanera, si se compara el texto del primer artículo de la
La sentencia número 61/1997 de esa fecha definió negativamente las
posibilidades —limitadas— de incidencia del legislador estatal en relación con el territorio y su ordenación mediante los títulos competenciales de la Constitución recogidos en el artículo 149 de la Carta Magna,
toda vez que la regulación de la materia Ordenación del Territorio y el
Urbanismo está atribuida en la misma a las Comunidades Autónomas,
siendo así que el Estado no puede normar propiamente sobre tales
asuntos (cabe comprobarlo con nitidez en su fundamento jurídico 6º:
“[…] ha de afirmarse que la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales
que, […] pueden propiciar, […] que se afecte puntualmente a la materia
urbanística. […] Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que no debe
perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la C.E. es
a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia
exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales Entes públicos a los
que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística
[…]”).
reciente Ley de Suelo con sus dos antecedentes más inmediatos, la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones y el Texto Refundido de la sobre la Ley de Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 1/1992, de 26 de junio.
4. En efecto, el artículo 1 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 (también titulado Objeto de la Ley) decía:
“La presente Ley tiene por objeto establecer el régimen urbanístico de la
propiedad del suelo y regular la actividad administrativa en materia de urbanismo con el carácter pleno, básico o supletorio que, para cada artículo,
se determina expresamente.”
Por su parte, el artículo 1 de la recién derogada Ley 6/1998,
de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, igualmente definía su objeto de la siguiente forma:
“Es objeto de la presente Ley definir el contenido básico del derecho de
propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional.”
5. Así pues y como venimos señalando, el artículo 1 de la
nueva Ley se separa palmariamente del derecho de propiedad
como leitmotiv del Estado para intervenir en materia de territorio y suelo desde su restringido ámbito competencial y se
centra en este último, el suelo como uno de los soportes para el
desarrollo de la ciudadanía en condiciones adecuadas, a modo
referencia exclusiva con la finalidad de definir y regular las
condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio
de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales en relación con el mismo en todo el territorio estatal
—utilizando la terminología propia del artículo 149.1.1ª de la
Constitución (El Estado tiene competencia exclusiva sobre la
regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales)—.
6. En este sentido, parece interesante resaltar que, formalmente, el precepto analizado resulta más respetuoso con los
términos del reproducido artículo Constitucional 149.1.1ª que
su inmediato predecesor, el artículo 1 de la Ley 6/1998, de 13
de abril, ya que este último concretaba el objeto de esa Ley en
la definición del contenido básico del derecho de propiedad del
suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el
territorio nacional, frente a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales en relación con el suelo
en toda España del artículo 1 de la nueva Ley del Suelo.
Si bien es cierto que el Tribunal Constitucional, en su sentencia 164/2001, de 11 de julio (fundamento jurídico 7º) no encontró vicio de inconstitucionalidad en la redacción del artículo
1 de la Ley 6/1998, no deja de serlo igualmente que la dicción
del artículo homónimo del nuevo texto legal se compadece mejor con el tenor literal del artículo 149.1.1ª, tal cual se puede
apreciar del mero contraste de los preceptos en cuestión.
7. En cualquier caso, regresando al aspecto material del
artículo ahora observado, es importante destacar una vez más
la trascendencia de la variación que la nueva Ley propone: es
la regulación de los derechos y deberes constitucionales de to-
Que analizó la constitucionalidad de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de
Régimen del Suelo y Valoraciones ante los recursos deducidos contra
la misma por el Parlamento de Navarra, ochenta y cuatro Diputados
de los Grupos Parlamentarios Socialista, Federal de Izquierda Unida
y Mixto y el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, y que
estableció la adecuación a la Norma Fundamental de la citada Ley, con
excepción de tres preceptos (16.1, 38 y Disposición Final Única en sus
referencias a tales artículos).
Parte de los recurrentes así lo estimaban por considerar que en el artículo 149.1 de la Constitución no se contiene expresamente ningún
título competencial que consista, precisamente, en la regulación del
“contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su
función social”.
dos, de los ciudadanos, respecto del suelo propiamente —y no
del derecho de propiedad— el punto de partida del legislador
del Estado.
En esta línea, ya desde la propia Exposición de Motivos la
Ley rechaza atribuir e identificar con la propiedad del suelo
el derecho exclusivo de iniciativa privada en la actividad de
la urbanización como tradicionalmente venía ocurriendo, al
considerar simplista (apartado I de la Exposición de Motivos)
tal identificación.
8. Así las cosas, el legislador del Estado se plantea ahora
una aproximación a la cuestión que nos ocupa no sólo desde el
derecho de propiedad —que reconoce, lógicamente y como no
puede ser de otra manera, como relevante en sí mismo pero no
como piedra angular, tal cual ha venido ocurriendo hasta el
momento—, sino desde otros derechos constitucionales a los
que otorga una importancia que trasciende al mero derecho
de propiedad. Estos derechos constitucionales se citan expresamente en la Exposición de Motivos (apartado I) y son el de
participación ciudadana en la cuestión pública (artículo 9.2
de la Constitución), el de libre empresa (artículo 38), el de un
medio ambiente adecuado (artículo 45) y, sobre todo, el de una
vivienda digna y adecuada (artículo 47).
9. Todo lo cual lleva a examinar el suelo y su transformación desde un punto de vista mucho más amplio y ambicioso
—dentro del ámbito competencial estatal—, que es la ciudad y
sus habitantes y usuarios, los ciudadanos en definitiva. Estos
A este respecto, hay que destacar que este giro copernicano respecto
de la tradición urbanística en nuestro país entronca con una nueva
concepción de la forma de la transformación del suelo —y, más en concreto, de los agentes responsables de la misma— recogida en las leyes
urbanísticas que han ido aprobando la abrumadora mayoría de los legisladores autonómicos siguiendo, con mayor o menor puridad, el modelo definido por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat
Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística a la que más tarde
se hará referencia con mayor extensión.
últimos, por los motivos dados en la Ley, son sus protagonistas
principales —no los propietarios de suelo— y, sobre tal base,
para ellos se fija un régimen jurídico completo de derechos y
deberes, configurándose el denominado estatuto de la ciudadanía, novedad remarcable de la Ley. En este sentido, el apartado III de la Exposición de Motivos señala:
“[…] el [estatuto] de la ciudadanía general en relación con el suelo y la
vivienda, que incluye derechos y deberes de orden socio-económico y
medioambiental de toda persona con independencia de cuáles sean su
actividad o su patrimonio, es decir, en el entendimiento de la ciudadanía
como un estatuto de la persona que asegure su disfrute en libertad del
medio en el que vive, su participación en la organización de dicho medio y
su acceso igualitario a las dotaciones, servicios y espacios colectivos que
demandan la calidad y cohesión del mismo.”
En la medida en que el foco del legislador se dirige a la
ciudad y a los ciudadanos, la Ley subraya desde su preámbulo
que la urbanización —la transformación del suelo rústico en
suelo dotado de los servicios necesarios para el desarrollo de
la vida en condiciones dignas— es un servicio público, pero
también una actividad económica de interés general cuya iniciativa puede corresponder a la Administración o a los agentes
privados. En este último caso, la Ley, como ya se ha expuesto,
no establece ningún derecho preferencial a favor de los propietarios de suelo (o de particular concreto alguno), sino que,
sobre la base de la libertad de empresa, tal iniciativa ha de
someterse a pública competencia.
10. Resumiendo, nos encontramos ante una innovación legislativa estatal de calado en materia de suelo que incide tanto
en las cuestiones descritas hasta el momento como en relación
con la clasificación del suelo (que no se contempla desde la Ley
en su concepción tradicional por responder a conceptos urbanísticos —urbano, urbanizable y no urbanizable— para centrarse en su situación concreta: rural o urbana) y su valoración
(optándose seriamente por la no consideración de expectativas
generadas por la acción de las Administraciones públicas fren-
te a la legislación precedente), cuestiones todas ellas que serán
analizadas y consideradas en la presente obra.
11. Para finalizar, se ha de añadir que, en su inciso segundo, el precepto examinado de la nueva Ley determina como
objeto adicional de la misma el establecimiento de las bases
económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.
Por sí mismo, ello constituye otra novedad de corte formal
que incluye este artículo 1 a diferencia de sus antecesoras que,
además del contenido básico del derecho de propiedad del suelo, se ocupaban igualmente de estas otras cuestiones adicionales (valoración, expropiación, responsabilidad patrimonial)
que no se mencionaban en el correspondiente precepto inicial;
circunstancia que se criticó por parte de la doctrina científica.
Por el contrario, la nueva Ley sí establece esta mención, lo
que parece más apropiado desde el punto de vista sistemático.
1. Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo
tienen como fin común la utilización de este recurso
conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las leyes.
Comentarios a la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (Ley
6/1998, de 13 de abril), Francisco Javier Enériz Olaechea et alia. Ed.
Aranzadi (págs 72 y 73).
2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las
políticas a que se refiere el apartado anterior deben
propiciar el uso racional de los recursos naturales
armonizando los requerimientos de la economía, el
empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de
oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la
seguridad de las personas y la protección del medio
ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción
de la contaminación, y procurando en particular:
a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y fauna y de la protección
del patrimonio cultural y del paisaje.
b) La protección, adecuada a su carácter, del medio
rural y la preservación de los valores del suelo innecesario para atender las necesidades de transformación
c) Un medio urbano en el que la ocupación del suelo
sea eficiente, que esté suficientemente dotado por las
infraestructuras y los servicios que le son propios y
en el que los usos se combinen de forma funcional
y se implanten efectivamente, cuando cumplan una
La persecución de estos fines se adaptará a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado en cada caso por los poderes públicos competentes
en materia de ordenación territorial y urbanística.
3. Los poderes públicos promoverán las condiciones
para que los derechos y deberes de los ciudadanos
establecidos en los artículos siguientes sean reales y
efectivos, adoptando las medidas de ordenación territorial y urbanística que procedan para asegurar un
resultado equilibrado, favoreciendo o conteniendo,
según proceda, los procesos de ocupación y transformación del suelo.
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JESÚS AVEZUELA CÁRCEL (Coordinador) ROSA MARÍA VIDAL MONFERRER (Coordinadora) SERGIO FERNÁNDEZ MONEDERO TOMÁS IVORRA ARDITE SALMA CANTOS SALA PEDRO LINARES CERVERA Valencia, 2007 Autores Published on issuu

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