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Timestamp: 2019-05-23 19:18:56+00:00

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﻿ SENTENCIA C-987 DE SEPTIEMBRE 26 DE 2005
SENTENCIA C-987 DE 26 DE SEPTIEMBRE DE 2005
CONTENIDO:DERECHO DE DEFENSA DE LAS ENTIDADES CONTROLADAS POR LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA. ACUMULACIÓN DE LAS FUNCIONES DE INSTRUCCIÓN CONTABLE Y DE LA POTESDAD SANCIONATORIA SOBRE LAS ENTIDADES FINANCIERAS POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA. SE DECLARA INHIBIDA PARA EMITIR PRONUNCIAMIENTO DE FONDO RESPECTO EL NUMERAL 5 DEL ARTÍCULO 208 DEL ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO (DECRETO 663 DE 1993) TAL COMO FUE MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 45 DE LA LEY 795 DE 2003, POR INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA.
TEMAS ESPECÍFICOS:DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA, ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO, FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, ENTIDAD VIGILADA POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA
Sentencia C-987 de septiembre 26 de 2005
Sentencia C-987 de 2005
Ref.: Expediente D-5555
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 5º del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero (D. 663/93) tal como fue modificado por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Emilio José Archila Peñalosa demanda el numeral quinto (5º) del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero (D. 663/93) tal como fue modificado por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 45.064 de 15 de enero de 2003
Diario Oficial Nº 45.064 de 15 de enero de 2003
Sostiene el demandante que cuando dichas entidades reportan los estados financieros y sus anexos a la superintendencia, para que ejerza el control a su cargo, el ente de control imparte instrucciones contables y ordena a la entidad respectiva corregir los estados financieros, de manera tal que “… el proceso de autoliquidaciones se reinicia una vez se han retransmitido los estados financieros y los reportes de ley, con la corrección requerida, ante la inconstancia revelada y, por lo tanto, el artículo 208 hace que el plazo con que cuenta la Superintendencia Bancaria de Colombia para ejercer las facultades que allí mismo se señalan, sólo comienza a correr una vez la entidad vigilada ha corregido los estados financieros y ha realizado las liquidaciones correspondientes en respuesta a las instrucciones que la Superintendencia imparta”.
Sostiene, entonces, que las entidades financieras nunca podrán hacer uso del derecho de defensa contemplado en el numeral 5º del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero, esto es, no podrán controvertir las objeciones presentadas por la superintendencia pues el órgano de control, haciendo uso de su facultad de instrucción contable, les obliga a elaborar nuevamente los informes de autoliquidación inicialmente presentados, y una vez dichas entidades han enviado nuevamente los estados financieros y sus anexos, corregidos de conformidad a las indicaciones impartidas el órgano de control, éste no los objeta porque “traen su propia interpretación y los acepta como si se tratara de una autoliquidación voluntaria”.
La disposición acusada, en conjunción con las facultades de instrucción contable, conlleva a que la “Superintendencia Bancaria de Colombia, sin formular objeciones, sin realizar su propia liquidación y por fuera de los plazos legales, desconozca la firmeza de los estados financieros” de manera tal que se vulnera el derecho de contradicción de las entidades financieras las cuales carecerían de la oportunidad de confrontar y debatir los elementos que fundamentan la posición de la Superintendencia. Tal menoscabo iusfundamental sería más gravoso —continua el demandante— si se tiene en consideración que la Superintendencia, mediante su facultad de instrucción contable, puede imponer a las entidades vigiladas una autoliquidación, que posteriormente podría dar lugar a sanciones.
Sostiene también el demandante que el enunciado normativo cuestionado en conjunción con las restantes facultades de la Superintendencia, implica que nunca exista caducidad de la potestad sancionatoria del ente de control porque en cualquier momento éste podría —en uso de su facultad de instrucción— ordenar la corrección de los estados financieros e imponer sanciones a las entidades financieros, lo cual vulneraría la seguridad jurídica y el “derecho al olvido de los particulares”.
1. Concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Mediante auto de once (11) de abril de 2005, el magistrado sustanciador solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a Asobancaria, rindieran concepto sobre la constitucionalidad de la disposición impugnada. Mientras esta última entidad no allegó el documento solicitado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito presentado el veintisiete (27) de abril de los corrientes por el ciudadano Andrés Flórez Villegas —director de regulación financiera—, presentó el informe requerido.
El interviniente, en primer lugar se refiere a los motivos que justificaron la expedición del cuerpo normativo del cual hace parte la disposición acusada —la Ley 795 de 2003—, los cuales se remontan a la expedición de la sentencia C-1161 de 2000, decisión en la cual se hizo alusión a la necesidad que los procedimientos sancionatorios adelantados por la Superintendencia Bancaria se ajustaran a las exigencias del derecho al debido proceso, especialmente a las garantías de legalidad de la sanción, publicidad y controversia de la prueba. Requerimientos todos que a su juicio fueron satisfechos con la expedición de la Ley 795 de 2003, la cual regula específicamente el procedimiento a seguir por el órgano de control para vigilar y sancionar a las entidades financieras y a sus directivos.
Bajo el esquema anterior —explica el representante del Ministerio— la ley define condiciones y requisitos para el ejercicio de la actividad financiera, y así mismo estipula las condiciones relacionadas con la forma como se llevan a cabo las operaciones autorizadas a las entidades que la desarrollan, las cuales deben respetar el principio de transparencia con el objeto que los usuarios del servicio “puedan escoger las mejores opciones del mercado y tomar decisiones informadas”. Presupuesto indispensable del control es la obligación de revelar información de las entidades financieras, la cual se concreta en la publicidad de la información relacionada con sus activos y patrimonio, con la exigencia de publicar de forma amplia y periódica sus estados financieros e indicadores y, finalmente, de presentar informes periódicos a la superintendencia respecto a su situación financiera en la forma, periodicidad y contenido que esta última determine. De conformidad con el mandato legal, la información que suministren las entidades financieras ha de sujetarse a las reglas contables que fije el organismo estatal dentro de su órbita de competencia general (EOSF, art. 95, num. 1º).
En primer lugar indica el interviniente que la Corte Constitucional debe declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda. A su juicio los cargos formulados por el actor no reúnen los requisitos señalados por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y por la jurisprudencia constitucional. Así, señala que se reducen a apreciaciones subjetivas sobre la aplicación de la disposición acusada, y tienen origen en una interpretación equivocada del numeral 5º del artículo 208 del Estatuto por parte del demandante.
A continuación formula una serie de consideraciones en torno a la constitucionalidad de la disposición acusada. Afirma que la autoliquidación de la que trata el numeral 5º del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero “se constituye exclusivamente como un medio ágil y eficaz por medio del cual la propia entidad declara el cumplimiento o el incumplimiento de los controles de ley y, en el evento de reconocer la infracción, liquide ella misma el valor de la multa a pagar”. Este mecanismo guarda relación con la transparencia de los estados financieros de las entidades financieras, la cual, a su vez, protege el interés público comprometido en ele desarrollo de las actividad financiera.
Los controles de ley —continua el interviniente— son herramientas que permiten al supervisor formarse una percepción anticipada, pero suficientes, respecto de los estados financieros que posteriormente deberá revisar, en ese sentido, las autoliquidaciones contempladas en el numeral acusado permiten que la entidad vigilada declare si ha cumplido o no con tales controles: “El aporte principal que la norma introduce al tema y que ahora se demanda está precisamente en permitir que la entidad vigilada sea partícipe de esa aprehensión anticipada del dato contable para que, posteriormente pueda el supervisor ejercer la revisión completa de los estados financieros y, de ser el caso, ordenar los correctivos que sean necesarios, en orden a que los mismos traduzcan adecuada y fidedignamente la situación financiera de la entidad”.
Luego aborda un segundo aspecto relacionado con las deficiencias sustanciales de la demanda, anuncia como punto de partida que los cargos del actor tienen como fundamento no el contenido normativo del enunciado demandado sino la aplicación que un ente administrativo —la Superintendencia Bancaria— hace del mismo. Sostiene que el precepto acusado es claro y no admite diversas lecturas, razón por la cual no habría lugar a proferir una sentencia interpretativa, y en definitiva los cargos formulados recaen sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Bancaria, materia competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El Procurador General de la Nación, mediante Concepto 3874, recibido el quince (15) de julio de 2005, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el enunciado normativo demandado.
En vista de lo anterior concluye el Procurador: “[p]or todas las razones expuestas a lo largo de este concepto y en especial por tener la actividad sancionatoria administrativa un origen constitucional que se materializa en la realización de los principios constitucionales de la función pública, queda claro que tanto el artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero a través de los principios generales establecidos para el régimen sancionatorio administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, como el texto del propio numeral 5º del mismo artículo, señalan dentro del desarrollo del procedimiento que establecen, diferentes medios de contradicción que garantizan los principios y derechos de las entidades vigiladas acorde con lo establecido en el artículo 29 superior”.
2. El actor demanda el numeral 5º del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero (D. 663/93) tal como fue modificado por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, pues a su juicio vulnera los artículos 29 y 13 de la Constitución Política.
Sostiene que la interpretación y la aplicación que hace la Superintendencia Bancaria de la disposición acusada ocasiona un menoscabo del derecho de defensa de las entidades sobre las cuales ejerce vigilancia y control, pues el órgano estatal acumula las funciones de instrucción contable y la potestad sancionatoria sobre las entidades financieras de manera tal que éstas no pueden hacer uso del derecho de defensa contemplado en el numeral 5º del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero, esto es, no pueden controvertir las objeciones presentadas por la superintendencia pues el órgano de control, haciendo uso de su facultad de instrucción contable, las obliga a reelaborar los informes de autoliquidación inicialmente presentados, y una vez dichas entidades han enviado nuevamente los estados financieros y sus anexos, corregidos de conformidad a las indicaciones impartidas el órgano de control, éste no los objeta porque “traen su propia interpretación y los acepta como si se tratara de una autoliquidación voluntaria”.
Afirma el actor que la disposición demandada, en conjunción con las facultades de instrucción contable, conduce a que la Superintendencia Bancaria de Colombia sin presentar las objeciones establecidas por la disposición demandada desconozca la firmeza de los estados financieros presentados por las personas jurídicas controladas, de manera tal que se vulnera el derecho de contradicción de las entidades financieras las cuales carecerían de la oportunidad de confrontar y debatir los elementos que fundamentan la posición de la superintendencia. Tal menoscabo iusfundamental sería más gravoso —continua el demandante— si se tiene en consideración que la superintendencia, mediante su facultad de instrucción contable, puede imponer a las entidades vigiladas una autoliquidación, que posteriormente podría dar lugar a sanciones.
La mayoría de los intervinientes solicita a la Corte Constitucional se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobe la demanda presentada al adolecer esta de ineptitud sustancial por indebida formulación de los cargos, específicamente porque la acusación no se dirige contra un enunciado normativo sino contra la interpretación y la aplicación que hace la Superintendencia Bancaria de éste, y en segundo lugar porque la disposición demandada garantiza el derecho de defensa y de contradicción de las entidades financieras pues consagra un procedimiento administrativo que respeta las garantías establecidas por el artículo 29 constitucional. Por tal razón, antes de entrar a examinar la constitucionalidad de la disposición acusada la Corte Constitucional se pronunciará sobre la aptitud de la demanda para dar inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior (1) .
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad, uno de los cuales es el registrado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se pronunciado de matera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad (2) , deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el líbelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.
La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe cumplir la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes (3) . Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).
En el caso concreto salta a todas luces que las razones expuestas por el actor para fundamentar sus cargos carecen de los requisitos de certeza y pertinencia exigidos la jurisprudencia constitucional. El primero de dichos requisitos supone que: “(…) la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden” (4) .
En el presente caso el actor afirma que la inconstitucionalidad de la disposición acusada se deriva de la acumulación en cabeza de la Superintendencia Bancaria de las funciones de instrucción contable y de la potestad sancionatoria sobre las entidades financieras, de manera tal que las empresas controladas no pueden hacer uso del derecho de defensa contemplado en el numeral 5º del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero. La anterior argumentación permite constatar, por una parte, que el demandante incurre en una evidente contradicción pues acepta expresamente que la disposición acusada si garantiza el derecho de defensa, y adicionalmente denota la ausencia del requisito de certeza pues la supuesta vulneración de preceptos constitucionales no se derivaría del precepto demandado sino del ejercicio sistemático de las competencias en cabeza del ente de control y téngase en cuenta que la supuesta función de instrucción contable no esta consagrada en el enunciado normativo demandado.
Ahora bien, respecto a la pertinencia de los cargos esta corporación ha sostenido lo siguiente: “La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos” (negrillas fuera del texto) (5) .
En el presente caso el actor presenta sus cargos como si éstos tuvieran origen en la interpretación y aplicación sistemática que hace la Superintendencia Bancaria del numeral acusado, no obstante, tras este pretendido uso generalizado de la disposición por el ente de control se oculta un problema del ejercicio de las funciones de instrucción contable y de policía administrativa en casos concretos. Entonces, se trataría de una controversia relacionada con la indebida aplicación del numeral 5º del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero para casos específicos, disputas que no deben ser resueltas por esta corporación, pues no se relacionan con la constitucionalidad de un enunciado o de un contenido normativo, y que además tienen su juez natural en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encargada de controlar la actuación de la Administración.
Si se admitiera que todos los conflictos sobre la interpretación y la aplicación de los preceptos legales pudieran argumentarse a partir de la supuesta inconstitucionalidad de los mismos, se vaciaría de contenido la competencia de las restantes jurisdicciones y la Corte Constitucional se convertiría en el único órgano encargado de actualizar, de conformidad con la Constitución, el contenido de las disposiciones legales, lo cual a su vez cercenaría de una manera inconstitucional la independencia y la autonomía de los restantes órganos judiciales. Por el contrario, el principio de interpretación conforme a la Constitución vincula a todos los funcionarios judiciales, y por lo tanto sólo en aquellos casos que exista una práctica interpretativa reiterada —en los términos que esta corporación en otras decisiones ha denominado derecho viviente (6) — abiertamente contraria a los principios y valores de la Carta, podrá intervenir la Corte Constitucional.
Finalmente, es preciso introducir una última aclaración, en este caso concreto, debido a la falta de certeza y a la impertinencia de los cargos formulados por el actor no procede un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad de la disposición demandada, por esa razón esta corporación no se referirá a la tesis defendida por el Ministerio Fiscal, algunos de los intervinientes —e incluso de manera contradictoria por el mismo actor— en el sentido que el numeral 5º del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero contiene las garantías del derecho defensa consagradas en el artículo 29 constitucional.
Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto del numeral 5º del artículo 208 del estatuto orgánico del sistema financiero (D. 663/93) tal como fue modificado por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, por ineptitud sustancial de la demanda.
(1) Ver la sentencia C-1052 de 2001.
(2) Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
(3) Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
(6) En la sentencia C-569 de 2004 sostuvo esta corporación:

References: ARTÍCULO 208
 ARTÍCULO 45
 artículo 208
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 artículo 241
 artículo 208
 artículo 45
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 artículo 2
 artículo 208
 artículo 208
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 artículo 29
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 artículo 45
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