Source: http://www.bulletin-advokacie.cz/dusledky-zruseni-povinne-verejne-sluzby-ustavnim-soudem?browser=mobi
Timestamp: 2019-12-14 10:59:41+00:00

Document:
Důsledky zrušení povinné veřejné služby Ústavním soudem :: Bulletin Advokacie
Důsledky zrušení povinné veřejné služby Ústavním soudem
Podle Ústavního soudu je takto koncipovaná veřejná služba v rozporu se zákazem nucených prací a porušuje i zákaz svévole, právo na zachování lidské důstojnosti, právo na spravedlivou odměnu za práci a právo na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti. Nález nabyl účinnosti dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů, tj. dne 10. 12. 2012.
V příspěvku se s odkazem na dostupnou judikaturu zabývám důsledky tohoto rozhodnutí, resp. existencí případného nároku na odškodnění státem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“), a eventuálně dalších nároků uchazečů o zaměstnání, a to ve dvou případech. Nejprve se zaměřuji na situace, kdy uchazeči o zaměstnání veřejnou službu bezplatně vykonali předtím, než byl vyhlášen zmíněný nález Ústavního soudu, a dále na situace, kdy uchazeči o zaměstnání veřejnou službu nevykonali a z důvodu jejího odmítnutí bez vážného důvodu byli sankčně vyřazeni z evidence uchazečů o zaměstnání. Předkládaný článek tak má podat návod, čeho se uchazeči o zaměstnání jako potenciální klienti advokátů mohou domoci.
Nároky vyplývající z bezplatného výkonu veřejné služby v době před rozhodnutím Ústavního soudu o jejím zrušení
V tomto případě se jedná o situace, kdy veřejná služba byla bezplatně vykonána předtím, než Ústavní soud rozhodl o zrušení části zákona o zaměstnanosti, týkající se veřejné služby.
Obecně platí, že žádný nález Ústavního soudu, tedy ani tento, nemá retroaktivní účinky, což znamená, že nepůsobí zpětně do minulosti; působí toliko a výlučně ex nunc, tedy od nabytí své účinnosti do budoucna (pro futuro).[2] Do doby shledané protiústavnosti se právní předpis tudíž považuje za ústavně konformní. Z ustanovení § 71 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá, že práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají i po účinnosti zrušovacího nálezu nedotčena. Všechna práva a povinnosti, která ze zákona o zaměstnanosti vyplynula před rozhodnutím Ústavního soudu, zůstávají proto nedotčena.
Není tak možné dovodit ani nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb., jakožto jednu z podmínek pro nárok na odškodnění v intencích tohoto zákona. Pokud jde o správní orgány (Úřad práce a orgány obce), ty postupovaly v souladu s tehdy platným právem, potažmo aplikovaly v té době ústavně konformní právo. V případě zákonodárce je odpovědnost za nesprávný úřední postup vyloučena s ohledem na to, že zatím se Ústavní soud i Nejvyšší soud zdráhají přiznat odpovědnost zákonodárce za normotvornou činnost.[3] Shrnu-li závěry z dostupné judikatury, pak je zákonodárce v rámci České republiky odpovědný za jím způsobenou škodu, tu však není možno uplatnit podřazením protiprávní činnosti či nečinnosti zákonodárce pod pojem nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu tak, jak je vymezuje zákon č. 82/1998 Sb. Za nesprávný úřední postup nelze považovat ani to, že správní orgán (Úřad práce) neaplikoval přednostně mezinárodní smlouvu.[4] I po euronovele[5] Ústavy totiž Ústavní soud i přes nesouhlas některých soudců Nejvyššího správního soudu trvá na tom, aby se soudy v případě, že shledají rozpor zákona s mezinárodním lidsko-právním závazkem, obracely podle čl. 95 odst. 2 Ústavy na Ústavní soud, a nikoliv samy přednostně aplikovaly mezinárodní závazek. Konkrétně v nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 Ústavní soud označil odstranění mezinárodních smluv o lidských právech z referenčního rámce kontroly ústavnosti právních předpisů za snížení již dosažené procedurální úrovně ochrany lidských práv. Čl. 95 odst. 2 Ústavy je nutno podle Ústavního soudu interpretovat v tom smyslu, že je povinností obecného soudu předložit Ústavnímu soudu k posouzení rovněž věc, v níž dojde k závěru, že zákon, jehož má být při jejím řešení použito, je v rozporu s ratifikovanou a vyhlášenou mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách. Přes mimořádně početnou kritiku tohoto kroku Ústavní soud setrvává na svém stanovisku i nadále, např. v nálezu I. ÚS 2881/09 ze dne 29. 11. 2010 dovodil povinnost obecného soudu předložit věc, v níž shledal rozpor vnitrostátní právní úpravy s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, Ústavnímu soudu. Pokud by obecné soudy účelově dovozovaly rozpor zákona s Úmluvou a nikoli s Listinou, tj. ústavním pořádkem stricto sensu, mohlo by dle Ústavního soudu docházet k obcházení čl. 95 odst. 2 Ústavy. Uvedené dle mého názoru tím spíše platí pro správní orgány (argumentum a maiori ad minus). Nelze rozumně od úředníka Úřadu práce očekávat, že přednostně aplikuje mezinárodní právo a konstatuje, že veřejná služba je vlastně nucenou prací.
V praxi to znamená, že lidé, kteří veřejnou službu bez nároku na odměnu před zrušením části zákona o zaměstnanosti museli vykonat, nemají nárok na náhradu škody či přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. za dobu, kdy příslušná část zákona o zaměstnanosti platila. Jiná situace by ovšem nastala v případě, že by výkon veřejné služby byl po osobě žádán i po vyhlášení nálezu Ústavního soudu. V takovém případě by reálně hrozilo, že se poškozený bude moci úspěšně domáhat nejen náhrady škody, ale také nároků za porušení svých osobnostních práv.
Určitou možností pro potenciální klienty ve zmíněné situaci by však mohlo být dovození konstrukce, že veřejná služba splňovala znaky závislé práce, za kterou nebyla vyplacena odměna.[6] Ostatně i sám Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/2012 vyslovil, že veřejná služba je veřejnoprávním vztahem, jehož obsahem je výkon činnosti splňující znaky závislé práce ve smyslu § 2 odst. 1 zákoníku práce, a uchazeči o zaměstnání vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání po dobu delší než dva měsíce musí být z hlediska čl. 28 Listiny základních práv a svobod považováni za zaměstnance, jimž za výkon závislé práce musí náležet odměna.[7] To znamená namísto náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. uplatňovat vůči obcím (resp. subjektům, pro něž byla veřejná služba vykonána) pracovněprávní nárok na zaplacení mzdy[8] za vykonanou práci. Nejen s ohledem na odlišná stanoviska některých ústavních soudců k nálezu si však nedovoluji jakkoliv předjímat případnou úspěšnost tohoto nároku.
Nároky vyplývající ze sankčního vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání z důvodu odmítnutí veřejné služby
V tomto případě jde o situace, kdy uchazeči o zaměstnání veřejnou službu nevykonali a z důvodu odmítnutí nabídky vykonávat veřejnou službu bez vážného důvodu byli rozhodnutím Úřadu práce podle (posléze Ústavním soudem zrušeného) ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 9. 12. 2012 vyřazeni z evidence uchazečů o zaměstnání.
Těmto klientům je vhodné doporučit, aby proti pravomocnému rozhodnutí o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání z důvodu odmítnutí výkonu veřejné služby bez vážných důvodů podali Ministerstvu práce a sociálních věcí podnět k přezkumnému řízení, v němž s ohledem na zmiňovaný nález Ústavního soudu napadnou nezákonnost rozhodnutí. Přezkumné řízení může úřad zahájit nejpozději do jednoho roku ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, jehož zákonnost je zpochybňována. Současně platí, že úřad musí (pokud shledá důvod) zahájit přezkumné řízení nejpozději do dvou měsíců ode dne, kdy se o důvodu pro jeho zahájení dozvěděl. V samotném přezkumném řízení pak úřad musí vydat rozhodnutí nejpozději do 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí, jehož zákonnost je přezkoumávána.
Ústavní soud ve svém nálezu konstatoval,[9] že derogační důvody, pro které byla zrušena příslušná část zákona o zaměstnanosti, mají být zohledněny v rámci případného přezkumu těchto rozhodnutí o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Ministerstvo práce a sociálních věcí by s ohledem na to tedy v přezkumném řízení, zahájeném z podnětu uchazeče o zaměstnání, mělo takové rozhodnutí Úřadu práce zrušit.
V takovém případě by se na uchazeče pohlíželo, jako by nikdy nebyl z evidence vyřazen, tudíž i pojistné na zdravotní pojištění, které v důsledku vyřazení musel či měl hradit sám, za něj musí doplatit stát. Uchazeč by se pak v této věci měl co nejdříve obrátit na kontaktní pracoviště Úřadu práce ČR či přímo na svou zdravotní pojišťovnu.
Podstatné je, že takto vyřazení uchazeči o zaměstnání mohou žádat náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím a přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. Nárok na odškodnění mají právě v případě a za podmínky, že ministerstvo v přezkumném řízení rozhodnutí Úřadu práce zruší.
Pro úplnost je potřeba dodat, že jestliže uchazeč v důsledku vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání nebyl považován za osobu v hmotné nouzi, a tudíž nepobíral dávky pomoci v hmotné nouzi, může žádat o neprávem odepřenou dávku podle ustanovení § 45 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů,[10] ovšem pouze v případě, že ve věci bylo vydáno negativní rozhodnutí (tedy rozhodnutí o nepřiznání dávky). V opačném případě bez existence takového rozhodnutí nelze dosáhnout zpětného vyplacení dávky.
Jak vidno, ti, kteří veřejnou službu bez vážného důvodu odmítli vykonat, mají za splnění uvedených podmínek – na rozdíl od těch, kteří veřejnou službu vykonali – nárok na odškodnění státem podle zákona č. 82/1998 Sb. Jejich situace však nemusí být zdánlivě tak jednoduchá, neboť žádosti o odškodnění nemusí ministerstvo vyhovět. V takovém případě je třeba se obrátit na soud, přičemž řízení v této věci je osvobozeno od soudního poplatku.
I přes můj výše uvedený názor je samozřejmě právem každého občana, tedy i toho, který veřejnou službu bezplatně vykonal v době před rozhodnutím Ústavního soudu, žádat odškodnění podle zákona č. 82/1998 Sb., pokud je přesvědčen, že mu výkonem veřejné služby byla způsobena škoda. Každý se proto může obrátit na Ministerstvo práce a sociálních věcí s žádostí o náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. s tím, že musí škodu vyčíslit a prokázat, že byla způsobena v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Spolu s náhradou vzniklé škody či samostatně je možné žádat o přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, kterou stačí tvrdit a zdůvodnit (může jí být např. rozrušení, které osobě vzniklo v souvislosti s veřejnou službou apod.). Nárok na náhradu škody se podle zákona č. 82/1998 Sb. promlčí za tři roky ode dne, kdy se poškozený dozvěděl o škodě a o tom, kdo za ni odpovídá. Náhradu nemajetkové újmy je třeba uplatnit do šesti měsíců.
[1] Podle § 18a) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, za výkon veřejné služby nenáleží odměna.
[2] Jistou výjimku v účincích rozhodnutí zformuloval Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007, ve kterém dovodil, že toliko v případě narušení hodnot spadajících do rámce materiálního jádra Ústavy podle čl. 9 odst. 2 Ústavy, podmínky jejichž ochrany obsahuje tzv. Radbruchova formule, lze připustit i zpětné účinky nálezů (vyjma účinků ve vztahu k trestním rozsudkům podle § 71 zákona o Ústavním soudu). Připustit, že veřejná služba byla situací, kdy bylo narušeno dokonce materiální jádro Ústavy, by však dle mého názoru zřejmě překročilo rozsah odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/2012.
[3] Viz rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 ze dne 31. 1. 2007, podle nějž by odpovědnost státu dle zákona o odpovědnosti státu za škodu měla být spojována pouze s nesprávným úředním postupem orgánů moci výkonné a soudní, nikoliv tedy zákonodárné, a dále že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu Parlamentu České republiky není úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům. Ačkoliv v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 Ústavní soud konstatoval protiústavnost dlouhodobé nečinnosti zákonodárce, v nálezu sp. zn. Pl. ÚS – st 27/09 ze dne 28. 4. 2009 konstatoval, že z tohoto rozhodnutí nelze vyvozovat nárok na náhradu škody vůči státu a že z hlediska posouzení základního práva na náhradu škody vůči státu je nezbytné vycházet z čl. 36 odst. 3 Listiny. Toto ustanovení zaručuje právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Z tohoto hlediska ale nelze považovat Parlament za orgán veřejné správy, soud nebo jiný srovnatelný orgán státu. Odpovědnost za výkon zákonodárné pravomoci má být v první řadě politická, nezakládá však dle uvedeného zákona nárok na náhradu škody.
[4] Tím se rozumí přednostní aplikace čl. 4 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.) a čl. 8 odst. 3 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 6 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášených pod č. 120/1976 Sb., stanovících zákaz nucených prací.
[5] Ústavní zákon č. 395/200 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a jímž byla i na vnitrostátní úrovni promítnuta zásada primátu unijního práva před vnitrostátním. Zároveň byl přehodnocen vztah mezi mezinárodním a vnitrostátním právem, když hierarchická přednost mezinárodních smluv o lidských právech byla nahrazena pokynem, dle něhož má být mezinárodní smlouva aplikována, stanoví-li něco jiného než zákon. Doktrína takto předpokládala, že euronovelou Ústavy přestanou být mezinárodní smlouvy o lidských právech referenčním rámcem kontroly ústavnosti zákonů a případné rozpory s mezinárodními smlouvami budou primárně řešeny na úrovni obecných soudů bez zapojení a derogačního zásahu Ústavního soudu.
[6] Podle Ústavního soudu (bod 267 nálezu) samozřejmě není vyloučeno, aby k výkonu práce pro určitý subjekt docházelo i bez nároku na odměnu, k čemuž zákonodárce může stanovit přiměřenou formu právního vztahu. Vždy se však musí jednat o práci, která je za těchto podmínek vykonávána dobrovolně, přičemž odmítnutí jejího výkonu nesmí být důvodem pro uložení sankce (tak, jak tomu bylo v případě veřejné služby).
[7] Blíže viz bod 228, 238, 247, 248 a 268 nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 1/2012.
[8] Posouzení, zda se jednalo o platný pracovní poměr či o pracovní poměr faktický, zakládající bezdůvodné obohacení zaměstnavatele, bude záviset na okolnostech konkrétního případu. Ke každému titulu se však vztahují odlišné promlčecí doby. S ohledem na odůvodnění nálezu se spíše přikláním k názoru, že by mělo být žalováno na vydání bezdůvodného obohacení, spočívajícího v nároku na odměnu za skutečně vykonanou práci, které „zaměstnavateli“ vzniklo tím, že od fyzické osoby přijal plnění z neplatného právního úkonu.
[9] Blíže viz bod 388 nálezu Pl. ÚS 1/2012.
[10] Dávka neprávem
d) přiznaná od pozdějšího data, než od jakého náleží, se přizná nebo zvýší, a to ode dne, od něhož dávka nebo její zvýšení náleží, nejvýše však 3 roky zpětně ode dne, kdy orgán rozhodující o dávkách tuto skutečnost zjistil, nebo ode dne, kdy o zvýšení dávky nebo o přiznání dávky příjemce nebo žadatel požádal.

References: zákona č. 82
 soud 
 § 71
 zákona č. 182
 zákona č. 82
 soud 
 soud 
 soud 
 čl. 95
 soud 
 Čl. 95
 soud 
 čl. 95
 zákona č. 82
 soud 
 § 2
 čl. 28
 zákona č. 82
 § 30
 soud 
 zákona č. 82
 § 45
 zákona č. 111
 zákona č. 82
 zákona č. 82
 zákona č. 82
 zákona č. 82
 § 18
 zákona č. 111
 soud 
 čl. 9
 § 71
 § 13
 zákona č. 82
 soud 
 čl. 36
 soud 
 čl. 4
 čl. 8
 čl. 6