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Timestamp: 2019-04-20 01:03:50+00:00

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Eine gerechte und aufkommensneutrale Grundsteuerreform? | Wirtschaftsdienst
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98. Jahrgang, 2018, Heft 3 · S. 159-178
Prof. Dr. Stefan Homburg ist Direktor des Instituts für Öffentliche Finanzen der Leibniz Universität Hannover und war Mitglied der "Föderalismuskommission I" von Bundestag und Bundesrat.
Wer über eine Reform der Grundsteuer nachdenkt, sollte sich zunächst einige Grundparameter bewusst machen. Zusammen mit der Gewerbesteuer gehört die Grundsteuer zu den sogenannten "Großen Gemeindesteuern". Das Grundgesetz nennt beide Steuern ausdrücklich und weist das Aufkommen den Gemeinden zu.1 Innerhalb dieser Gruppe der "Realsteuern" ist die Grundsteuer wiederum die kleinere. Ihr Aufkommen betrug 2016 rund 13,7 Mrd. Euro, während die Gewerbesteuer rund 50 Mrd. Euro für die Kommunen erbrachte.2
Ferner ist bedeutsam, dass es eine Grundsteuer A und eine Grundsteuer B gibt. Die Grundsteuer A wird von Betrieben der Land- und Forstwirtschaft erhoben und erbrachte 2016 einen Ertrag von "nur" 0,4 Mrd. Euro. Der Löwenanteil von 13,3 Mrd. Euro entfällt somit auf die Grundsteuer B, die sich auf alle anderen Grundstücke bezieht.3 Wie die Gewerbesteuer ist auch die Grundsteuer eine Hebesatzsteuer, d. h, die Kommunen bestimmen über die Festlegung eines örtlichen Hebesatzes letztlich deren Höhe. Dieses Recht auf eine Steuer mit eigenem Hebesatzrecht ergibt sich aus Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz. Der durchschnittliche Hebesatz der Grundsteuer B lag 2016 bei 464 % und damit um 9 Prozentpunkte höher als 2015.4 Die derzeitige Reformdiskussion bezieht sich nur auf die Grundsteuer B. Offenbar besteht aktuell kein politischer Wille, auch die Grundsteuer A zu reformieren.5 Hochgerechnet auf das Jahr 2018 kreist die Diskussion um ein Steuervolumen von rund 14 Mrd. Euro, unterstellt, es solle zu keiner Aufkommenserhöhung kommen.
Zu den Grundparametern gehört auch, dass sich alle drei Ebenen im Bundesstaat6 von Verfassungswegen mit der Grundsteuer zu beschäftigen haben. Der Bund ist für den Erlass – und damit auch für eine notwendig werdende Reform – des Grundsteuergesetzes zuständig,7 wobei auch der Bundesrat einer Neuregelung zwingend zustimmen muss;8 die Bundesländer führen das Grundsteuergesetz verwaltungsmäßig insoweit aus, als sie durch deren rund 600 Finanzämter die Einheitswerte der Grundstücke ermitteln und dann einen Grundsteuermessbetrag festsetzen; die Kommunen legen den Hebesatz fest und errechnen die Grundsteuerschuld, erlassen die Grundsteuerbescheide und erheben die Steuer vom Eigentümer. Bund, Länder und Kommunen arbeiten also arbeitsteilig zusammen. Dies ist insofern von großer Bedeutung, als es eine rasche Reform erheblich erschwert.9 Dieses auf mehreren Ebenen "verschränkte" System sowie die Struktur der aktuellen Grundsteuer besteht seit 1936.10
Steuergegenstand der Grundsteuer ist die Eigentümerschaft an Grundbesitz.11 Steuermaßstab ist der Einheitswert nach dem Bewertungsgesetz, der durch Anwendung eines Tausendsatzes (Steuermesszahl) in einen Grundsteuermessbetrag umgerechnet wird.12 Auf letzteren wendet die Kommune ihren örtlichen Hebesatz an. Kern und Ausgangspunkt der Grundsteuer ist daher der Wert eines Grundstücks und zuvor das Verfahren zur Ermittlung dieses Wertes. Wert und Bewertung der Grundstücke13 bilden den Kern einer Grundsteuerreform. Die Steuermesszahl und der Hebesatz sind lediglich "Reflexe", die in weiteren Schritten darüber entscheiden, ob die Grundsteuerbelastung nach einer Reform geringer14, gleich15 oder höher wird16.
Die der Grundsteuer zugrundeliegenden "Einheitswerte"17 sind völlig veraltet. Sie beruhen in den alten Bundesländern auf Wertverhältnissen zum Stichtag 1. Januar 1964 und zwar auch dann, wenn ein Gebäude erst später errichtet wurde.18 In den neuen Bundesländern beruhen die Werte sogar noch auf dem Stichtag 1. Januar 1935, vorausgesetzt, dass es infolge der Besonderheiten der damaligen DDR im Einzelfall überhaupt zu einer Bewertung kam.19 Der gesunde Menschenverstand muss eine Besteuerung aufgrund 53 bzw. 82 Jahre alter Werte für grotesk halten. Zudem sind Werteverschiebungen durch eine unterschiedliche Entwicklung von Stadtgebieten, von Straßen oder auch nur von einzelnen Grundstückslagen entstanden, die derzeit völlig außen vor bleiben. Die Richtervorlagen des Bundesfinanzhofs (BFH) an das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) nach Art. 100 GG beruhen auf diesem Befund. Der zuständige Senat des BFH gelangte zur Überzeugung, dass diese völlig veralteten Werte zu einer gleichheitswidrigen Besteuerung führen.20 Da ein Fachgericht in verfassungsrechtlichen Fragen zwar eine Prüfungskompetenz aber keine Verwerfungskompetenz hat, war das Normenkontrollverfahren zwingend. Prozessbeobachter gehen nach der mündlichen Verhandlung vor dem Ersten Senat des BVerfG am 16. Januar 2018 davon aus, dass dieser an dem bisherigen Bewertungsverfahren nicht festhalten wird.21 Von besonderem Gewicht dürfte bei der Entscheidung des Gerichts auch sein, dass das Bewertungsgesetz grundsätzlich alle sechs Jahre eine Hauptfeststellung von Einheitswerten vorsieht.22
Hinzu kommt, dass die aktuelle personelle Besetzung der in den Finanzämtern zuständigen Bewertungsstellen extrem gering ist. Dort ist derzeit nur ein Bruchteil der Besetzung der vormaligen Bewertungskampagne "1964" vorhanden. Eine neue Bewertung wurde deshalb bislang nicht ins Kalkül gezogen. Man hatte sich stillschweigend mit der Situation arrangiert. Weder der Bund, noch die Länder, noch die Kommunen hatten ein Interesse an einer neuen Hauptfeststellung. Der Bund fungiert ja ohnehin nur als eine Art Notar, die Länder scheuten den riesigen Bewertungsaufwand ohne eigenen Mehrwert, und die Kommunen konnten durch die Erhöhung des Hebesatzes ihr Grundsteueraufkommen steigern. Und auch die Bürger hatten kein Interesse an einer neuen Bewertung, würde doch sofort die Frage einer damit verbundenen Steuererhöhung im Raum stehen. So entstand eine Große Koalition des Unterlassens.
Während der im Modell relevante "Bodenrichtwert" anhand vorhandener Bodenwerte noch vergleichsweise rasch zu ermitteln sein dürfte, liegt der Schwerpunkt der Bewertung auf dem Gebäudewert. Hier geht es um pauschalierte Herstellungskosten, differenziert nach Altersgruppen, differenziert nach 19 Gebäudearten mit Untergliederungen. Es ist im Kern ein Sachwertverfahren, während das bisherige Verfahren im Regelfall auf einem (anhand von Mieten) hochgerechneten Ertragswertverfahren beruht. Es ist kaum absehbar, welche Wertveränderungen sich dadurch im konkreten Einzelfall ergeben werden. Zwar wird immer wieder betont, dieses Modell sei "durchgerechnet" und es ergäben sich unter den Kommunen "Gewinner und Verlierer". Aber diese Aussage dürfte eher der Beruhigung der Kommunen dienen. Ob sich Gewinner und Verlierer ergeben, kann seriöserweise erst bilanziert werden, wenn am Ende Klarheit über den Hebesatz besteht. Eines dürfte jedoch feststehen: Angesichts der Alterung der bisherigen Werte dürfte es zu einem deutlichen Wertesprung nach oben kommen. Ohne eine Reduzierung des Hebesatzes wäre demnach eine massive Grundsteuererhöhung vorprogrammiert.
Kritiker bewerten dieses Modell als zu kompliziert, nicht recht IT-tauglich und fürchten einen zu hohen Wertesprung. Auch wird von ihnen befürchtet, dass eine zu realistische Bewertung auch die Grundlage für eine Neuauflage der Vermögensteuer bedeuten könnte. Zu den Kritikern des "Mehrheitsmodells" gehören auch die Bundesländer Bayern und Hamburg. Dort wird das sogenannte Flächenmodell präferiert. Dieses Modell stellt hinsichtlich des Gebäudeanteils der Werte weder auf die Gebäudesubstanz noch auf die Erträge oder auf sonstige Verkehrswertelemente ab, sondern es misst lediglich der Nutzfläche einen bestimmten typisierten Wert zu. Es ist damit bei Einbeziehung der aufstehenden Gebäude das einfachste Modell. Kritiker sehen es jedoch gleichzeitig als das ungerechteste Modell an, weil es sich um eine Abkehr vom Verkehrswertgedanken handelt. Unter IT-Gesichtspunkten dürfte das Flächen-Modell jedoch das praktikabelste sein. Ob allerdings dieser Vorschlag dem verfassungsrechtlichen Grundsatz einer gleichmäßigen Besteuerung gerecht wird, erscheint aus heutiger Sicht sehr fraglich. Die Anhänger des Flächen-Modells präferieren dieses auch deshalb, weil es vermutlich Wertsteigerungen aus der Vergangenheit und auch künftigen Wertsteigerungen weniger deutlich abbilden soll.25
Eine Abkehr von den Modellen der "verbundenen Bemessungsgrundlage"26 stellt das reine Boden-Modell dar. Ziel ist eine reine Bodensteuer. Es kommt bei diesem Modell nicht darauf an, ob ein erschlossenes Grundstück bebaut ist oder nicht. Aus kommunaler Sicht mache es, so die Befürworter, keinen Unterschied im Aufwand der Gemeinde für die Erschließung oder die Unterhaltung der gemeindlichen Infrastruktur. Ziel dieses Vorschlags ist die Besteuerung des knappen Gutes Boden, während Investitionen des Grundstückseigentümers – etwa in den Wohnungsbau – nicht zu einer Steuererhöhung führen dürften. Dieses Modell ist von allen das einfachste in der Umsetzung, da die Bodenwerte durch Kaufpreissammlungen und durch Gutachterausschüsse hinreichend bekannt sind. Alle Gebäudebewertungen entfielen mit einem Schlag. Dieses Modell wird von einer ganzen Reihe von Verbänden und Institutionen unterstützt, wie z. B. durch den Bund Deutscher Architekten, dem Bund für Umwelt und Naturschutz und dem Deutschen Mieterbund.27
3	Der Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD sieht auch die Einführung einer Grundsteuer C vor, um durch eine gezielte Besteuerung unbebauter Grundstücke einer rascheren Bebauung zuzuführen ("Baulandsteuer"). Eine solche Grundsteuer C gab es bereits 1961/1962, wurde aber dann wieder abgeschafft.
17	Der Begriff "Einheitswert" rührt daher, dass dieser Wert nach seiner ursprünglichen Konzeption für mehrere Steuerarten (Erbschaftsteuer, Vermögensteuer, Gewerbekapitalsteuer, Grundsteuer) gelten sollte.
18	Ein im Jahr 2018 errichtetes Gebäude wird daher zusammen mit dem Grund und Boden zum Wert 1964 "gealtert".
Am 16.1.2018 behandelte das Bundesverfassungsgericht in mündlicher Verhandlung Klagen gegen die Grundsteuer B in Deutschland, wobei es einerseits darum ging, ob die bestehende Grundsteuer gleiche Immobilien ungleich belastet, andererseits auch darum, ob sie nicht eine "verkappte" verfassungswidrige Vermögensteuer sei. Gegenstand der Verhandlung war auch, dass bereits seit mehr als einem Jahr die Bundesländer einen Reformvorschlag vorgelegt haben, der allerdings bislang für Hamburg und Bayern nicht zustimmungsfähig ist und seitdem ruht.
Soweit auch die Grundsteuer dem Grundsatz der Leistungsfähigkeit folgen soll, kommen nur marktnahe Immobilienwerte als Bemessungsgrundlagen infrage. Die Fläche allein, wie sie in einem Reformmodell der süddeutschen Flächenländer vorgeschlagen wurde, ignoriert schon in einer größeren Stadt die Wertunterschiede zwischen den hochwertigen Wohnvierteln und den niederwertigen Quartieren. Die Wertunterschiede liegen dabei weniger im Substanzwert des umbauten Raums als bei den dazu gehörigen Grundstückswerten. Vereinfacht ausgedrückt richten sich letztere nach der sogenannten Geschossflächenzahl, d. h. wie hoch gebaut werden darf – dabei "teilen" sich Wohnungen in mehrgeschossigen Häusern die Grundstückskosten –, und nach der "Begehrtheit" von Gartenflächen in den Vierteln mit mehr Ein- und Zweifamilienhäusern. Ein weiterer Einflussfaktor für den Grundstückspreis ist der durchschnittliche Modernitätsgrad der Wohnungen im Quartier.
Nettokaltmieten multipliziert mit einem Vervielfacher, der von einer durchschnittlichen Verzinsung des Kapitals durch die Miete ausgeht, bilden den einen Teil der Bemessungsgrundlagen, die durch Steuererklärungen der Vermieter und – stichprobenweise – der Mieter ermittelt werden können. Für selbstgenutzte bebaute wie unbebaute Immobilien müssen Grundstückswerte und der Wert des aufstehenden Raums ermittelt werden. Die Grundstückswerte sind heute bereits den Kaufpreissammlungen der Gutachterausschüsse zu entnehmen. Wohn- und Nutzflächen sind nach Steuererklärungen der Eigentümer standardisiert zu klassifizieren und mit einem Faktor für das Alter des Gebäudes bzw. der Zeit ab Gebäudesanierung zu bewerten. Alle Angaben sind elektronisch zu verwalten und vorzugsweise auf die städtischen Liegenschaftskataster "aufzusetzen", da hier bereits eine Vielzahl von Informationen über Grundstücke und Gebäude vorhanden sind. Eine Aktualisierung der Einheitswerte nach fünf Jahren dürfte auf der Basis von ergänzenden elektronischen Steuererklärungen machbar sein.
Die Verteilungswirkungen einer solchen Grundsteuerreform werden nämlich der regressiven Inzidenz der heutigen Steuergestaltung komplett entgegengesetzt sein: Statt wie derzeit kleinere und einkommensschwächere Haushalte relativ zu ihrem Einkommen und zu ihrem Wohnungskonsum höher zu besteuern als Besserverdienende, wird die neue Grundsteuer nämlich vor allem dann, wenn es nur eine Steuermesszahl gibt, die Haushalte entsprechend ihrem Einkommen und Vermögen besteuern. Denn der Wohnungskonsum korreliert recht präzise mit Einkommen und Vermögen. Wohnung und Wohnungseigentum gehören heute nicht nur zur Vermögensbildung, sondern auch zum individuellen Konsumniveau. Somit kann der Wert der bewohnten Wohnung durchaus als Surrogat für Einkommen und Vermögen herangezogen werden. Eine Grundsteuer ist nun einmal eine Objektsteuer auf den Rohertrag aus Immobilienvermögen, die die jeweiligen Nutzer zu tragen haben. Die Kommunen hätten hier also bei korrekt typisierter Bewertung von Grundstücken und Gebäuden wieder eine kleine "Vermögensteuer", die aber wegen ihres begrenzten Aufkommens nicht konfiskatorisch wirkt und die keine Probleme der Ungleichbewertung zu anderen Vermögensarten aufweist.
Diese interpersonellen Verteilungswirkungen beschränken sich zudem auf die jeweilige Kommune, da die Höhe der Steuer nicht nur von Einheitswert und Steuermesszahl, sondern auch vom Hebesatz abhängt, den jede Stadt, jedes Dorf selbständig festlegen darf. Es ist deshalb zu erwarten, dass sich die neuen Immobilien- und die Ertragswerte für vermietete Objekte, die sich seit 1935 bzw. 1964 zwischen verschiedenen Regionen sowie vor allem auch zwischen Stadt und Land im Niveau unterschiedlich entwickelt haben, in entsprechend unterschiedlichen Senkungen der Hebesätze umsetzen. Um nämlich ein gleiches Aufkommen zu erzielen wie mit der geltenden Grundsteuer, müsste jede Kommune deshalb verpflichtet werden, zunächst ihren Hebesatz individuell zu reduzieren, um die Umverteilungswirkungen sichtbar zu machen. Erst auf dieser Basis sollte das Selbstverwaltungsrecht der Bestimmung eines neuen Hebesatzes wieder "in Gang gesetzt" werden.
Indes wird sich der Jahressteuerbetrag der Grundsteuer pro Haushalt auch weiterhin im Bereich von deutlich unter 250 Euro bewegen, sodass selbst die Belastungswirkungen begrenzt bleiben werden, solange die kommunale Finanzpolitik ökonomisch rational handelt. Eine höhere Bemessungsgrundlage, die steuerrechtlich wenigstens zum Teil durch abgesenkte Messzahlen aufgefangen werden muss, dürfte in vielen Kommunen selbst dann, wenn bundesweit die Umstellung durch einen für jede Kommune individuell ermittelten aufkommensneutralen Hebesatz durchgesetzt wird, zu neuen Debatten über die Höhe der Hebesätze und das Verhältnis der Hebesätze zwischen Grund- und Gewerbesteuer führen. Bei defizitären kommunalen Haushalten hat üblicherweise die örtliche Wirtschaft eine höhere "Wehrhaftigkeit" gegen Hebesatzerhöhungen bei der Gewerbesteuer als als bei der Grundsteuer, deren Steuerzahler relativ immobil sind oder die die Steuerzahlung auf die ebenfalls immobilen und/oder nicht informierten Mieter abwälzen.
Abschließend ist noch einmal darauf hinzuweisen, dass die Grundsteuer auch nach ihrer Reform eine der wesentlichen kommunalen steuerlichen Einnahmequellen mit Hebesatzrecht bleiben muss und somit zu den konstitutiven Elementen des finanziellen Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden gehört. Die Trias der großen Nutzergruppen/Profiteure kommunaler Leistungen – kommunale Wirtschaft, einkommensbeziehende Einwohner, Nutzer von Immobilien – sollten mit je einer Steuer zum kommunalen Haushalt beitragen, wobei das Verhältnis der Steuern zueinander und ihrer Bemessungsgrundlagen in jeder Kommune anders ist und deshalb auch im politischen Diskurs zu unterschiedlichen Hebesätzen führen muss. Die Einführung eines autonomen Steuersatzrechts bei der Einkommensteuer steht hier noch aus, um dem kommunalen Einkommensteueranteil politisch gleichwertig zu machen. Im Sinne dieser Gruppenäquivalenz würde eine Reform der Grundsteuer als Ertragsteuer mit marktnahen Immobilienwerten als Bemessungsgrundlage diese erstmals wieder auf kommunalpolitische "Augenhöhe" zur Gewerbesteuer bringen und einen Effizienzgewinn durch rationalere kommunale finanzpolitische Entscheidungen erwarten lassen. Modellen, die z. B. die Bodenversiegelung zum Gegenstand haben oder auch andere ökologische Steuerungsaspekte enthalten, sind vor diesem Hintergrund wenig geeignet, da sie das Kriterium der Gruppenäquivalenz wegen ihrer Lenkungselemente nicht erfüllen.
Die innerstaatlichen Verteilungswirkungen stehen in Spannung zum Ziel einer bundesweit aufkommensneutralen Neuregelung. Bundesweite Aufkommensneutralität bedeutet nämlich, dass einige Kommunen und Länder gewinnen, andere verlieren. Bereits der Koalitionsvertrag aus dem Jahr 2013 knüpfte die Modernisierung der Grundsteuer jedoch an eine "gemeinsame Position" der Länder, also Einvernehmen. Soweit Einvernehmen voraussetzt, dass keine Gebietskörperschaft verliert, während einige gewinnen, steigt notwendig die bundesweite Belastung der Mieter, Selbstnutzer und Unternehmen. In einem Umfeld steigender Mieten und Eigenheimkosten ist eine vom Staat getriebene Verteuerung des Wohnens aber nur schwer vorstellbar, und genau dies erklärt den gesetzgeberischen Stillstand.
Die beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfahren wurden unter anderem durch einen Beschluss des Bundesfinanzhofs (BFH)1 zur Verfassungsmäßigkeit der Einheitsbewertung angestoßen. Der BFH moniert, seit der letzten Hauptfeststellung 1964 bzw. 1935 sei es zu erheblichen Verschiebungen der Relationen der Einheitswerte gekommen. Er erkennt darin einen Verstoß gegen das Verfassungsgebot der Folgerichtigkeit: "Die mit der Wahl des Steuergegenstandes einmal getroffene Belastungsentscheidung hat der Gesetzgeber unter dem Gebot möglichst gleichmäßiger Belastung aller Steuerpflichtigen bei der Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbestandes folgerichtig umzusetzen."2 Zugleich eröffnet der BFH die Möglichkeit, dass der Gesetzgeber einen anderen Steuergegenstand bestimmt: "Aus der Zusammenschau von Bewertungsregeln und Grundsteuer ergibt sich, dass sich die durch die Einheitsbewertung vorgezeichnete Steuerlast wegen des Charakters der Grundsteuer als Objektsteuer nicht an den Prinzipien der finanziellen Leistungsfähigkeit des Steuerpflichtigen ausrichten muss. Die Grundsteuer wird nämlich grundsätzlich ohne Rücksicht auf die persönlichen Verhältnisse des Steuerpflichtigen erhoben."3
Die Grundsteuer verletzt in der Tat das Leistungsfähigkeitsprinzip: Sie kennt keine persönlichen Freibeträge, belastet das Existenzminimum der Familie und erlaubt keinen Schuldzinsenabzug. Die Steuerrechtswissenschaft lehnt die Erhebung einer Grundsteuer inzwischen fast unisono ab. Exemplarisch sei Klaus Tipkes autoritative "Steuerrechtsordnung" zitiert. Tipke zufolge "verletzt es das Subsidiaritätsprinzip und ist widersprüchlich, wenn der Staat einerseits das Wohnen mit Grundsteuer belastet, andererseits aber den Eigenheimbau fördert und Wohngeld zahlt."4
Auch die führenden Lehrbücher des Steuerrechts verwerfen die Grundsteuer: "Aus dem Leistungsfähigkeitsprinzip lässt sie sich schwerlich begründen, da nicht ersichtlich ist, warum aus dem Gesamtvermögen gerade das Grundvermögen als Indikator herausgegriffen wird. Auch das Äquivalenzprinzip ist als Rechtfertigung untauglich."5 Eine äquivalenztheoretische Rechtfertigung der Grundsteuer scheitert schon daran, dass die Gemeinden auf besondere Vorteile der Grundstücksbesitzer mit zahlreichen Abgaben zugreifen. Hierzu gehören Erschließungsbeiträge, Anliegerbeiträge für den Straßenausbau, Straßenreinigungsgebühren oder die Gebühren für Schmutz- und Niederschlagswasser. Im Einklang mit diesen Befunden zitiert Seer im Standardwerk Tipke/Lang zahlreiche wissenschaftliche Arbeiten, die "mit guten Gründen für die Abschaffung der Grundsteuer" plädieren.6 Schon die legendäre Troeger-Kommission stellte 1966 fest, es sei "heute fast allgemein anerkannt", dass die Grundsteuer weder durch das Äquivalenzprinzip noch durch das Leistungsfähigkeitsprinzip gerechtfertigt werden könne.7
Gerechtfertigt wird die Grundsteuer nur noch mittels der "Fundustheorie", wonach diese Steuer "auf die durch den Besitz sogenannten fundierten Einkommens vermittelte Leistungskraft" abziele,8 oder durch schlichten Verweis auf Art. 106 GG. Diese Rechtfertigungen sind Tipke folgend untauglich, da die Fundustheorie längst "überholt" ist (ein Grundstück vermittelt nicht mehr Leistungsfähigkeit als ein gut diversifiziertes Wertpapierdepot oder gar eine Beamtenstelle mit lebenslanger Versorgung) und Art. 106 GG nicht als "Vorschrift von ethischem Gehalt wie die Grundrechtsvorschriften" eingestuft werden kann.9
In einem Wohnungsmarkt mit administrierten Mieten ("Mietpreisbremse") wird die Grundsteuer in vollem Umfang auf die Mieter überwälzt.12
Aus ökonomischer Sicht wirkt die Grundsteuer wie eine spezielle Verbrauchsteuer auf das Gut "Wohnen". Während eine Verteuerung von Branntwein oder Tabak gesundheitspolitisch gerechtfertigt werden mag, fällt es schwer einzusehen, warum der Staat das Wohnen als existentielles Bedürfnis demeritorisiert. Indes verteidigt ein Literaturstrang die Grundsteuer als kombinierte Boden- und Kopfsteuer: Durch Anspannung der Hebesätze könnten Gemeinden den Zuzug weiterer Einwohner verhindern, soweit dieser Ballungskosten verursache.14 Die empirische Relevanz solcher Ballungskosten ist allerdings fraglich.15 Hält der Gesetzgeber dieses Argument für relevant, könnte er den Gemeinden das in Art. 106 Abs. 5 Satz 3 GG vorgesehene Hebesatzrecht für den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer einräumen. Zur Abwehr von Ballungskosten ist keineswegs eine separate Steuer erforderlich; ein kommunaler Zuschlag zur Einkommensteuer reicht völlig aus.
Wohl aus diesem Grund bevorzugt die Bundesratsmehrheit eine bundeseinheitliche Grundsteuer, schlägt aber zugleich vor, den Ländern durch Ergänzung des Art. 105 Abs. 2a GG die Bestimmung landeseigener Steuermesszahlen zu gestatten. Hiervor muss dringend gewarnt werden: Schon nach geltendem Recht werden die Einheitswerte mit sachlich differenzierten Steuermesszahlen multipliziert. Daraus ergeben sich Belastungsunterschiede von beträchtlichem Ausmaß: Zweifamilienhäuser erhalten im Vergleich zu Miet- und Eigentumswohnungen einen Steuerrabatt von 14 %, Einfamilienhäuser sogar einen Nachlass von bis zu 25 %.19 Diese Belastungsunterschiede, die nirgends begründet werden, enthalten verfassungsrechtlichen Sprengstoff. Es wäre eine Ironie der Geschichte, wenn der Bund die Einheitswerte reformierte, um größtmögliche "Gerechtigkeit" zu schaffen, und die Länder hernach solange mit sachlich und regional differenzierten Steuermesszahlen jonglierten, bis das Ergebnis für ihre Zwecke des Länderfinanzausgleichs passt.20 Aus Sicht der betroffenen Bürger würde eine solche Lösung willkürliche Belastungsunterschiede bedeuten und eine Klageflut heraufbeschwören, die am Ende zu nichts anderem führen könnte als zur erneuten Feststellung der Verfassungswidrigkeit.
In einem ersten Schritt, der viele Jahre dauern und erheblichen Aufwand erfordern wird, will der Bundesrat zunächst die Kostenwerte der rund 35 Mio. zu bewertenden Grundstücke ermittelt wissen. Erst anschließend soll der Gesetzgeber das Grundsteuergesetz ändern und geeignete Steuermesszahlen beschließen. Die fiskalischen Folgen der Reform bleiben dabei verborgen und werden erst kommende Generationen von Finanzministern beschäftigen. Ob diese mit dem Kostenwertmodell einverstanden sein werden, steht dahin, und darüber, wie lange die Umstellung dauern und was sie kosten soll, schweigt sich der Entwurf aus. Das frühere Projekt "Fiskus" der Finanzverwaltungen, das nach 13 Jahren und Milliardenkosten erfolglos eingestellt wurde, gemahnt zur Vorsicht.
Indem das Kostenwertmodell bei der Bodenkomponente an Bodenrichtwerte anknüpft, ergibt sich eine höhere Volatilität des Grundsteueraufkommens. Diese verletzt die Forderung nach einer stetigen Einnahmequelle und hat zwei Konsequenzen. Erstens wird die Finanzplanung für die Gemeinden schwieriger, zweitens sind langfristig aufgrund des bekannten "Sperrklinkeneffekts" höhere Steuerbelastungen zu befürchten, wenn die Hebesätze bei sinkenden Bodenpreisen erhöht und im umgekehrten Fall nicht gesenkt werden.
In der Literatur ist das Kostenwertmodell auf einhellige Ablehnung gestoßen. Houben übt beißende Kritik an der Behauptung, der Kostenwert sei ein "wirklicher Wert". Darüber hinaus moniert sie, der aufwendig ermittelte Kostenwert entspreche bei vor 1972 errichteten Gebäuden einer Flächensteuer und weise infolge der Anknüpfung an Baujahrintervalle willkürliche Sprünge auf.22 Steuersystematisch bedeutet der Kostenwert einen Rückschritt noch hinter das Sollertragskonzept des 19. und 20. Jahrhunderts. Er verfolgt laut Hey kein klares Bewertungsziel und birgt "erhebliche verfassungsrechtliche Risiken."23
Änderung des Bewertungsgesetzes: In diesem Punkt orientiert sich der Vorschlag an einem Reformpapier, das die Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen bereits 2010 vorgestellt haben ("Flächenmodell")24: Der Bodenwert eines Grundstücks ist das Produkt aus 2 Cent pro m2 und der in m2 gemessenen Grundstücksfläche. Bei bebauten Wohngrundstücken, Nicht-Wohngrundstücken und gemischt genutzten Grundstücken ist der Gebäudewert das Produkt aus 20 Cent pro m2 und der in m2 gemessenen Bruttogrundfläche aller oberirdischen Geschosse. Bodenwert und Gebäudewert ergeben zusammen den Grundsteuerwert. Das Niveau der Beträge 2 bzw. 20 Cent hat keine Bedeutung für den Vorschlag; ihr Verhältnis spiegelt typisierend die Relation von Boden- und Gebäudewerten wider. Der Grundsteuerwert eines 500 m2 großen Grundstücks, das mit einem Bungalow mit 200 m2 Bruttogrundfläche bebaut ist, beträgt demnach 50 Euro (0,02×500+0,2×200). Als Bezugsmaß wird die Bruttogrundfläche verwendet, weil sie aufgrund äußerer Merkmale dem Amtlichen Liegenschaftskatasterinformationssystem (ALKIS) entnommen werden kann; Wohn- und Geschäftsräume müssen nicht betreten werden. Anders als im zitierten Ländervorschlag gibt es keine Differenzierung zwischen Wohnnutzung und betrieblicher Nutzung, weil diese an Wohn- und Nutzflächen ansetzen müsste, womit der Vereinfachungsvorteil zum Teil wieder verloren wäre.
Änderung des Finanzausgleichsgesetzes: Da die Reform das Grundsteueraufkommen jeder einzelnen Gemeinde unberührt lässt, bleiben auch die Ist-Aufkommen je Land unverändert. Um die im vorigen Abschnitt beschriebenen Verteilungswirkungen der Normierung auszugleichen, werden in § 8 Abs. 2 FAG die die Grundsteuer betreffenden Passagen gestrichen und wird folgender § 8 Abs. 2a FAG eingefügt: "Die Steuerkraftzahlen der Grundsteuer ergeben sich jeweils durch Multiplikation des Ist-Aufkommens mit einem Korrekturfaktor. Der Korrekturfaktor beträgt für Baden-Württemberg 1,182, für Bayern 1,175 ...". Die Korrekturfaktoren entsprechen den Quotienten der Grundbeträge und Ist-Aufkommen laut obiger Tabelle; sie werden auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens berechnet. Dieses Reformelement friert die überkommenen Verteilungswirkungen der Normierung ein und schafft die Normierung mit Wirkung für die Zukunft ab.
Eine pragmatische Grundsteuerreform, die Mehrbelastungen der Bürger und Einnahmeausfälle der Gebietskörperschaften vermeidet, ist machbar, wenn man sich von der Zwangsvorstellung einer "gerechten Objektsteuer" löst. Objektsteuern können nicht gerecht sein, und selbst eine jährliche Verkehrswertermittlung aller Grundstücke würde nichts an der Überforderung einer armen Witwe ändern, die bei steigenden Verkehrswerten aus ihrem Familienheim herausgedrängt wird. Der oben skizzierte Weg erübrigt milliardenteure scheingenaue Bewertungen, die hernach durch politische Messzahlmanöver ausgehebelt werden und die Grundsteuer absehbar erneut in die Verfassungswidrigkeit laufenlassen.
Grundbesitz, Grundsteuer, Reform, Steuerpolitik, Steuerreform, Steuersenkung

References: Art. 28
 Art. 100
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 106
 Art. 105
 § 8
 § 8