Source: http://www.bfh.simons-moll.de/bfh_1992/XX920766.HTM
Timestamp: 2018-06-24 07:16:01+00:00

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BVerfG-Urteil vom 9.4.1992 (2 BvE 2/89) BStBl. 1992 II S. 766
1. Die vom Grundgesetz vorausgesetzte Staatsfreiheit der Parteien erfordert nicht nur die Gewährleistung ihrer Unabhängigkeit vom Staat, sondern auch, daß die Parteien sich ihren Charakter als frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen bewahren (vgl. BVerfGE 20, 56 [101]).
a) Das Gesamtvolumen solcher staatlicher Zuwendungen an eine Partei darf die Summe ihrer selbsterwirtschafteten Einnahmen (vgl. § 24 Abs. 2 Nrn. 1 bis 4 und 8 PartG) nicht überschreiten ("relative Obergrenze").
3. Die Regelung des Chancenausgleichs in § 22 a Abs. 2 PartG ist nicht vereinbar mit dem aus Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Recht der Parteien auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb (teilweise Abweichung von BVerfGE 73, 40).
Der Organstreit betrifft die Frage, ob die durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze zum 1. Januar 1989 in Kraft getretenen Neuregelungen, soweit sie die Berechnung des Chancenausgleichs (§ 22 a Abs. 2 PartG) umgestellt, einen Sockelbetrag (§ 18 Abs. 6 PartG) eingeführt, die Publizitätsgrenze für die Veröffentlichung von Parteispenden (§ 25 Abs. 2 PartG) und die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien (§ 10 b EStG, § 9 Nr. 3 KStG) erhöht haben, die Antragstellerin in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzen, weil sie mit Art. 21 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sind.
Durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1988 (BGBl I S. 2615 - im folgenden: Änderungsgesetz [ÄndG]) hat der Bundesgesetzgeber eine Reihe von Bestimmungen, die die Finanzierung der politischen Parteien betreffen, geändert und durch neue Regelungen ergänzt. Die Novelle wurde wesentlich durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1986 (BVerfGE 73, 40) veranlaßt, in der das Gericht die Bestimmungen über die steuerliche Abzugsfähigkeit von Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke für teilweise verfassungswidrig erklärte.
a) Art. 4 Nr. 1 ÄndG hat § 10 b EStG wie folgt neu gefaßt:
(2) Mitgliedsbeiträge und Spenden an politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes sind bis zur Höhe von insgesamt 60.000 Deutsche Mark und im Fall der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zur Höhe von insgesamt 120.000 Deutsche Mark im Kalenderjahr abzugsfähig. Sie können nur insoweit als Sonderausgaben abgezogen werden, als für sie nicht eine Steuerermäßigung nach § 34 g gewährt worden ist. Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr 40.000 Deutsche Mark übersteigt, können nur abgezogen werden, wenn sie nach § 25 Abs. 2 des Parteiengesetzes im Rechenschaftsbericht verzeichnet worden sind.
(3) Als Ausgabe im Sinne dieser Vorschrift gilt auch die Zuwendung von Wirtschaftsgütern mit Ausnahme von Nutzungen und Leistungen. Ist das Wirtschaftsgut unmittelbar vor seiner Zuwendung einem Betriebsvermögen entnommen worden, so darf bei der Ermittlung der Ausgabenhöhe der bei der Entnahme angesetzte Wert nicht überschritten werden. In allen übrigen Fällen bestimmt sich die Höhe der Ausgabe nach dem gemeinen Wert des zugewendeten Wirtschaftsguts.
Die Übergangsvorschrift des § 52 Abs. 13 b EStG (Art. 4 Nr. 3 Buchst. a) ÄndG) sieht vor, daß die neuen Höchstgrenzen der Absetzbarkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden erst ab dem Veranlagungszeitraum 1989 Anwendung finden.
b) Spenden an politische Parteien im Sinne des § 2 des Parteiengesetzes bis zur Höhe von 60.000 Deutsche Mark. Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr 40.000 Deutsche Mark übersteigt, können nur abgezogen werden, wenn sie nach § 25 Abs. 2 des Parteiengesetzes im Rechenschaftsbericht verzeichnet worden sind;
c) Beiträge und Spenden an Vereine ohne Parteicharakter bis zur Höhe von insgesamt 1.200 Deutsche Mark im Kalenderjahr, wenn
Nimmt der Verein an der jeweils nächsten Wahl nicht teil, sind nur die bis zum Wahltag an ihn geleisteten Beiträge und Spenden abziehbar. Beiträge und Spenden an den Verein sind erst wieder abziehbar, wenn er sich mit eigenen Wahlvorschlägen an einer späteren Wahl beteiligt hat. Der Abzug ist dabei auf die Beiträge und Spenden beschränkt, die nach Beginn des Jahres, in dem die Wahl stattfindet, geleistet werden.
Als Einkommen im Sinne dieser Vorschrift gilt das Einkommen vor Abzug der in den Buchstaben a bis c und in § 10 d des Einkommensteuergesetzes bezeichneten Ausgaben. Als Ausgabe im Sinne dieser Vorschrift gilt auch die Zuwendung von Wirtschaftsgütern mit Ausnahme von Nutzungen und Leistungen. Der Wert der Ausgabe ist nach § 6 Abs. 1 Nr. 4 Satz 1 und 2 des Einkommensteuergesetzes zu ermitteln.
Die Antragstellerin ... hat mit ihrem am 26. Juni 1989 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen Schriftsatz beantragt:
Das Bundesverfassungsgericht möge feststellen, daß der Deutsche Bundestag und der Bundesrat durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1988 (BGBl I S. 2615) gegen Art. 21 GG und Art. 3 GG verstoßen haben, indem sie,
4. durch Artikel 4 Nr. 1 und Artikel 5 Nr. 1 die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien bis zur Höhe von 60.000,00 DM bzw. 120.000,00 DM festgelegt haben.
3. Die Festsetzung der sogenannten Publizitätsgrenze in § 25 Abs. 2 PartG auf nunmehr 40.000 DM verstoße gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG. Dem Ziel dieses Verfassungsgebotes könne eine einheitliche Publizitätsgrenze angesichts der vorhandenen unterschiedlichen Parteistrukturen nicht gerecht werden. Zudem sei zu beachten, daß - anders als etwa auf der Bundesebene einer Partei - bei den lokalen Parteiuntergliederungen bereits durch eine Spende von 20.000 DM erheblicher politischer Einfluß ausgeübt werden könne.
4. Durch die Festsetzung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden nach § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 KStG auf 60.000 DM, bei gemeinsamer Veranlagung von Ehegatten auf 120.000 DM, werde die Antragstellerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt.
In seinem Urteil vom 14. Juni 1986 (BVerfGE 73, 40 [84]) habe das Bundesverfassungsgericht die Orientierung der Steuerbegünstigungsregelungen an einem bestimmten Vomhundertsatz der zu versteuernden Einkünfte mit dem Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am politischen Prozeß für unvereinbar gehalten. Entgegen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts könne dieser Gleichheitsverstoß durch die Regelung des Chancenausgleichs nicht geheilt werden. Auch die jetzt mit 60.000 DM und bei Zusammenveranlagung von Ehegatten auf 120.000 DM festgesetzte Höchstgrenze für die steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden an politische Parteien begünstige die Bezieher hoher Einkommen in ungerechtfertigter Weise. Der Betrag entspreche noch immer mehr als dem Doppelten des Durchschnittsnettoverdienstes eines Arbeitnehmers in der Bundesrepublik. Diese Verletzung des Grundsatzes der Bürgergleichheit habe als Kehrseite auch eine Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit der Parteien zur Folge. Denn die Parteien sprächen aufgrund ihres Programms verschiedene soziale Schichten in unterschiedlichem Umfang an. Insbesondere die Antragstellerin habe ihre Anhängerschaft verstärkt in Gruppen mit geringem oder allenfalls mittlerem Einkommen. Für die Bezieher solcher Einkommen seien die angegriffenen Steuervergünstigungen in keiner Weise spendenmotivierend. Wenn, wie hier, durch Steuervergünstigungen zusätzlich die Spendenbereitschaft wohlhabender Kreise gefördert werde, müßten flankierende Maßnahmen auch für andere Bevölkerungsschichten getroffen werden. Dies sei nicht geschehen.
Im Organstreit haben sich der Deutsche Bundestag und ... geäußert.
d) Die Erhöhung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden in § 10 b Abs. 2 EStG und § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG verletze nicht die Chancengleichheit der Parteien. Die Entwicklung der Spendeneinnahmen in den vergangenen Jahren widerlege die Befürchtung der Antragstellerin, sie werde dadurch benachteiligt, daß sie vor allem Bevölkerungsgruppen mit geringem, allenfalls mittlerem Einkommen anspreche. Die große Masse der Parteispenden setze sich aus kleinen und mittleren Spenden zusammen. Im übrigen habe das Bundesverfassungsgericht selbst die steuerliche Abzugsfähigkeit von Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke bis zu einem Höchstbetrag von 100.000 DM für verfassungsrechtlich zulässig gehalten (vgl. BVerfGE 73, 74 [84]). Die nunmehr angegriffene gesetzliche Regelung bleibe noch unter jenem Betrag.
Die Antragsgegner haben auch dadurch gegen den sich aus Art. 21 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG ergebenden Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verstoßen und damit das Recht der Antragstellerin verletzt, daß § 10 b EStG und § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG die Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien bis zur Höhe von insgesamt 60.000 DM, im Falle der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zur Höhe von insgesamt 120.000 DM, im Kalenderjahr vorsehen.
1. Das folgt schon daraus, daß, wie ausgeführt (oben II.), die Regelung des Chancenausgleichs in § 22 a PartG den notwendigen Ausgleich zugunsten der durch den Steuerverzicht des Staates benachteiligten Parteien nicht zu bewirken vermag.
Der Staat verfälscht durch die steuerliche Begünstigung von Spenden an politische Parteien deren vorgefundene Wettbewerbslage, wenn dadurch Parteien bevorzugt werden, die eine größere Anziehungskraft auf Steuerpflichtige mit hohen Einkünften ausüben als andere Parteien (vgl. BVerfGE 8, 51, [65 ff.]; 24, 300 [357 ff.]; 52, 63 [88 ff.]; 73, 40 [89]). Die verfassungsrechtliche Grenze einer zulässigen steuerlichen Begünstigung von Beiträgen und Spenden an politische Parteien, die nicht durch anderweitige Leistungen des Staates wirksam ausgeglichen wird, verläuft mithin da, wo sie ein Ausmaß erreicht, das geeignet ist, die vorgegebene Wettbewerbslage zwischen den Parteien in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern. Diese Grenze ist nicht erreicht, wenn die steuerliche Begünstigung von der Mehrzahl der Steuerpflichtigen in gleicher Weise genutzt werden kann (vgl. BVerfGE 52, 63 [91]).
Mit den angegriffenen Regelungen ist die Grenze überschritten. Es ist offenkundig, daß der durchschnittliche Einkommensbezieher den steuerwirksamen Spendenrahmen von 60.000 DM - bei der Zusammenveranlagung Verheirateter von 120.000 DM - auch nicht annähernd auszuschöpfen vermag. Ihm stehen jene Einkommensbezieher gegenüber, die in der Lage sind, den Vergünstigungsrahmen in größerem Umfang oder auch vollständig oder gar als Beteiligter an einer Körperschaft in Kombination mit § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG doppelt in Anspruch zu nehmen. Hinzu kommt die bei diesen Größenordnungen ebenfalls ins Gewicht fallende unterschiedliche Steuerentlastung, die darin besteht, daß Personen mit höherem zu versteuerndem Einkommen wegen des für sie maßgeblichen höheren Grenzsteuersatzes eine erheblich umfangreichere "Spendenbeteiligung" des Staates durch dessen Steuerverzicht erzielen können, als Bürger mittleren oder niedrigeren Einkommens bei einer gleich hohen Parteispende.
Für die Chancengleichheit der Parteien bedeutet dies, daß Parteien, die mit ihrem Programm einkommensstarke und insbesondere unternehmerisch tätige Bevölkerungskreise in besonderer Weise ansprechen, durch die Steuervergünstigung des § 10 b Abs. 2 Satz 1 EStG und des § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG gegenüber anderen Parteien bevorzugt werden. Diese Bestimmungen begünstigen ihre Klientel überproportional, der mittelbare staatliche Steuerverzicht kommt dadurch diesen Parteien in ungleich höherem Maße zugute als Parteien mit Anhängern überwiegend mittleren und niedrigeren Einkommens.
Der Gesetzgeber hat das nicht verkannt. Um die durch die angegriffenen steuerrechtlichen Regelungen bewirkten Wettbewerbsverzerrungen auszugleichen, hat er - wie schon durch das Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1983 (BGBl I S. 1577) - in § 22 a PartG den sogenannten Chancenausgleich vorgesehen. Der Senat ist diesem Gedanken des Gesetzgebers in seinem Urteil vom 14. Juli 1986 auch grundsätzlich gefolgt (vgl. BVerfGE 73, 40 [89]). Da jedoch der Chancenausgleich, wie er in § 22 a PartG geregelt ist, einen Ausgleich zugunsten der durch den staatlichen Steuerverzicht benachteiligten Parteien in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise nicht herzustellen vermag und daher verfassungswidrig ist, steht die in § 10 b Abs. 2 Satz 1 EStG und in § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG getroffene Regelung isoliert und verstößt damit gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien.
2. Abweichend von dem in seinem Urteil vom 14. Juli 1986 (BVerfGE 73, 40) eingenommenen Standpunkt, jedoch in Übereinstimmung mit der seinerzeit von Richter Böckenförde vertretenen Abweichenden Meinung, der der Richter Mahrenholz beigetreten ist (ebenda S. 103 ff., 117), hält der Senat im übrigen dafür, daß einerseits die steuerliche Begünstigung von Spenden, die von Körperschaften geleistet werden, andererseits aber auch die steuerliche Begünstigung hoher Spenden natürlicher Personen im Blick auf das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt ist, und zwar auch dann, wenn es gelänge, einen wirksamen Ausgleich der dadurch ausgelösten Wettbewerbsverzerrungen herbeizuführen.
a) Aus ihm folgt zunächst, daß Spenden, die Körperschaften, Personenvereinigungen und Vermögensmassen im Sinne von § 1 Abs. 1 KStG (im folgenden: Körperschaften) Parteien zuwenden, steuerlich nicht begünstigt werden dürfen. Die steuerliche Begünstigung von Spenden, die durch Körperschaften erbracht werden, verschafft denjenigen natürlichen Personen, die hinter ihnen stehen, eine zusätzliche Möglichkeit vom Staat - und damit zu Lasten der übrigen Steuerzahler - geförderter Einflußnahme auf die politische Willensbildung, die anderen Bürgern vorenthalten bleibt. Da diese Ungleichbehandlung im Hinblick auf den formalen Charakter des Gleichheitssatzes zu ihrer Rechtfertigung eines zwingenden Grundes bedürfte, ein solcher aber nicht ersichtlich ist, ist § 9 Nr. 3 Buchst. b) KStG verfassungswidrig. Gleiches gilt für § 9 Nr. 3 Buchst. c) KStG.
b) (1) Die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen und Spenden an politische Parteien bis zur Höhe von 60.000 DM - bei der Zusammenveranlagung von Ehegatten bis zu 120.000 DM - im Kalenderjahr, wie sie § 10 b Abs. 2 EStG erlaubt, läßt sich verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen. Bei dem progressiven Steuertarif des geltenden Steuerrechts wird der Bürger mit hohem Einkommen in seiner Möglichkeit, durch Zuwendungen an Parteien auf die politische Willensbildung Einfluß zu nehmen, gegenüber dem Bürger mit geringerem Einkommen steuerlich begünstigt. Jener erspart gegenüber diesem einen absolut und relativ höheren Betrag an Steuern, seine politische Meinung wird sozusagen prämiiert. Eine solche, durch ein Gesetz geschaffene unterschiedliche steuerliche Behandlung der Einflußnahme auf die politische Willensbildung je nach der Höhe des Einkommens verträgt sich aber nicht mit dem Grundsatz der formalen Gleichheit, der die Ausübung politischer Rechte in der freien Demokratie beherrscht (BVerfGE 8, 51 [69]).
Die in § 10 b Abs. 2 EStG genannten Beträge liegen deutlich oberhalb des jährlichen Durchschnittseinkommens und damit erst recht des für Spenden verfügbaren Teils des Einkommens der meisten Spender. Nur eine Minderheit von Bürgern ist in der Lage, den vom Gesetz gezogenen Rahmen voll auszuschöpfen. Die Gewährung steuerlicher Vorteile für Zuwendungen natürlicher Personen an politische Parteien ist jedoch nur insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich, als diese Zuwendungen innerhalb einer Größenordnung verbleiben, die für den durchschnittlichen Einkommensempfänger erreichbar ist.
(2) Die Regelung des § 34 g EStG in der Fassung des Gesetzes vom 22. Dezember 1983 (BGBl I S. 1577), die eine Steuerermäßigung auf Zuwendungen begrenzten Umfangs beschränkt und ihre Höhe unabhängig vom Steuersatz bemißt, wird verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht (vgl. BVerfGE 73, 40 [75 f.]). Mit guten Gründen konnte der Gesetzgeber der Meinung sein, daß im Veranlagungszeitraum 1984, für den die Vorschrift erstmals zur Anwendung kam, ein Beitrags- oder Spendenvolumen von 1.200/2.400 DM für den Durchschnittsverdiener erreichbar war; er konnte also die danach größtmögliche steuerliche Begünstigung erlangen. Folgerichtig stünde eine dem Anstieg der Durchschnittseinkommen folgende Anhebung der in § 34 g Satz 2 EStG genannten Beträge der verfassungsrechtlich gebotenen Gleichheit unter den Einkommensbeziehern nicht entgegen.
Die Vorschrift des § 34 g EStG ist auch nicht etwa deshalb verfassungsrechtlich unvertretbar, weil die Vorteile, die auf ihrer Grundlage dem Beitragszahler oder Spender zufließen, nur Einkommensteuerpflichtigen zugute kommen können. Es bleibt im Rahmen zulässiger gesetzlicher Typisierung, wenn der Gesetzgeber für den Regelfall davon ausgeht, daß Personen ohne oder mit geringem Einkommen in der Regel nicht als Spender in Betracht kommen. Der Umstand, daß von der Bestimmung des § 34 g EStG nur Personen einen Vorteil haben, die der Einkommensteuerpflicht unterliegen, führt auch unter Berücksichtigung seines strikten Charakters nicht zu einer ins Gewicht fallenden Beeinträchtigung des Rechts auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung derer, die nicht einkommensteuerpflichtig sind; dies schon deshalb nicht, weil durch Zuwendungen der hier in Betracht kommenden Höhe politischer Einfluß nicht ausgeübt werden kann. Der Gesetzgeber hat durch diese Vorschrift der zutreffenden Vorstellung Ausdruck verliehen, daß politische Parteien - und die ihnen in § 34 g Satz 1 Nr. 2 EStG gleichgestellten Vereine - zur Erfüllung ihrer Aufgaben einer mitgliedschaftlichen Basis und eines finanziellen Substrats bedürfen. Angesichts der Unentbehrlichkeit der Parteien für die Funktionsfähigkeit der demokratischen Staatsordnung ist die Entscheidung des Gesetzgebers, das staatsbürgerliche Engagement für die Parteien in der einen wie in der anderen Form steuerlich zu fördern, dann nicht zu beanstanden, wenn dadurch, wie im Falle des § 34 g EStG, weder die Parteien in ihrem Recht auf Chancengleichheit noch die Bürger in ihrem Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung gekränkt werden. Schließlich ist zu beachten, daß die Parteien, je mehr sie ihren finanziellen Bedarf aus Mitgliedsbeiträgen und kleinen Spenden zu befriedigen vermögen, desto weniger in die Gefahr der Abhängigkeit von Großspendern geraten können. Auch dies rechtfertigt die steuerliche Begünstigung von Zuwendungen an die Parteien in einer für die große Mehrzahl der Bürger erschwinglichen Höhe.
c) Aufgrund dieser Vorgaben werden die zuständigen staatlichen Organe die bisherige Handhabung des geltenden Steuerrechts überprüfen müssen. Der strikte Gleichheitssatz steht der durch Zwischenschaltung einer Körperschaft erreichten steuerlichen Begünstigung von Parteispenden entgegen, mag diese durch steuerliche Entlastung bei der Körperschaft oder durch eine Entlastung bei der an eine Körperschaft leistenden natürlichen Personen eintreten. Die zuständigen Stellen müssen durch wirksame Vorkehrungen und Sanktionen gewährleisten, daß das Verbot einer solchen steuerlichen Entlastung beachtet wird. Das bezieht sich insbesondere auf die an das Gutachten des Bundesfinanzhofs vom 17. Mai 1952 (BStBl III 1952 S. 228) angelehnte Praxis, die Berufsverbänden auch dann Steuerbefreiungen zuerkennt, wenn sie einen Teil ihrer Einnahmen an Parteien weiterleiten. Es gilt ebenso für das Verbot des § 55 Abs. 1 Nr. 1 AO, das Körperschaften die Verwendung ihrer Mittel zur Unterstützung oder Förderung politischer Parteien untersagt und das durch § 25 Abs. 1 Nr. 2 PartG bestätigt wird, sowie für das Verbot, Spenden für staatspolitische Zwecke als Betriebsausgaben oder Werbungskosten abzuziehen (§§ 4 Abs. 6, 9 Abs. 5 EStG, § 8 KStG). Schließlich hat der Gesetzgeber zu prüfen, ob eine zu großzügige steuerliche Begünstigung von Spenden, auch von Spenden juristischer Personen, an Organisationen des politischen Vorfeldes, die mit Hilfe der ihnen zugeflossenen Mittel auf den Prozeß der politischen Willensbildung mit dem Ziel einwirken, die Politik bestimmter Parteien zu fördern, ihrerseits das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an diesem Prozeß beeinträchtigen kann. Auch die Chancengleichheit der Parteien könnte dadurch berührt sein.
Die Antragsgegner haben schließlich durch die Anhebung des Betrages, von dem an Spenden an eine Partei oder einen oder mehrere ihrer Gebietsverbände unter Angabe des Namens und der Anschrift des Spenders sowie der Gesamthöhe der Spende im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen sind (sogenannte Publizitätsgrenze), auf 40.000 DM in § 25 Abs. 2 PartG (Art. 1 Nr. 7 ÄndG) gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG verstoßen. Sie haben dadurch die Antragstellerin in ihrem verfassungsrechtlichen Status als Partei verletzt, dessen Schutz auch die durch Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG begründete Rechenschaftslegungspflicht dient (vgl. BVerfGE 24, 300 [332 f.]). Das Grundgesetz steht einer Erhöhung der Publizitätsgrenze über 20.000 DM hinaus - jedenfalls zur Zeit - entgegen.
Der Bestimmung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG liegt die Erwägung zugrunde, daß die politische Willensbildung innerhalb einer Partei von Personen oder Organisationen erheblich beeinflußt werden kann, die den Parteien in größerem Umfang finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Eine derartige Verflechtung von politischen und wirtschaftlichen Interessen soll offengelegt werden. Der Wähler soll sich über die Kräfte unterrichten können, die die Politik der Parteien bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluß zu nehmen suchen (BVerfGE 24, 300 [356]; s. a. BVerfGE 20, 56 [106]; 52, 63 [86 f.]). Die innere Ordnung der Parteien sollte durch die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung gegen undemokratische Einflüsse gesichert (vgl. den entsprechenden Antrag des Abgeordneten Brockmann in den Beratungen des Parlamentarischen Rates - wiedergegeben bei v. Doemming-Füßlein-Matz, JöR n. F., Bd. 1 (1951), S. 207), und es sollte Vorsorge getroffen werden, "daß die Öffentlichkeit Kenntnis über die Herkunft der Mittel der Parteien erhält, damit ersichtlich ist, wer hinter einer politischen Gruppe steht" (so die schriftliche Begründung des die ursprüngliche Fassung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG bestimmenden Antrags der Abgeordneten Wagner und Zinn im Parlamentarischen Rat [Drs. 897] - wiedergegeben bei v. Doemming-Füßlein-Matz, a. a. O.). Darüber bestand auch späterhin Einvernehmen (vgl. den Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Parteienrechtskommission "Rechtliche Ordnung des Parteiwesens", 2. Aufl., 1958, S. 180 f.; ebenso die Begründung des Regierungsentwurfs eines Parteiengesetzes zu der gesetzlichen Umsetzung der Rechenschaftslegungspflicht, BTDrucks III/1509, S. 28). Die Veröffentlichungspflicht sollte zugleich zur Chancengleichheit der Parteien im politischen Wettbewerb beitragen (so der Bericht der Parteienrechtskommission, a. a. O., S. 181, sowie unter Berufung darauf BVerfGE 20, 56 [106]). Auch bei der Novellierung des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG durch das Fünfunddreißigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 21. Dezember 1983 (BGBl I S. 1481) ist der verfassungsändernde Gesetzgeber von dieser Zielsetzung ausgegangen. Um ihr noch näher zu kommen, wurde die Pflicht zur öffentlichen Rechenschaftslegung auf die Verwendung der Mittel und das Vermögen der Parteien erstreckt (vgl. den Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zu dem Entwurf eines Gesetzes über die Neuordnung der Parteienfinanzierung, BTDrucks 10/697, S. 4 unter II. 1. b), im Anschluß an den Bericht der vom Bundespräsidenten eingesetzten Sachverständigen-Kommission zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, 1983, S. 182).
Als Spenden sind allerdings neben Geldleistungen, soweit sie nicht aufgrund satzungsrechtlicher Vorschrift von Mitgliedern als regelmäßige Beiträge entrichtet werden (vgl. § 27 Abs. 1 PartG), auch geldwerte Zuwendungen aller Art, wie die unentgeltliche Bereitstellung von sächlichen Mitteln, Personal oder vorhandenen Organisationsstrukturen anzusehen. Der Gesetzgeber hat dem insoweit Rechnung getragen, als § 26 Abs. 1 PartG zu den Einnahmen einer Partei alle ihr von außen zufließenden Geld- und geldwerten Leistungen rechnet, einschließlich der Freistellung von üblicherweise bestehenden Verbindlichkeiten und der Übernahme von Veranstaltungen und Maßnahmen, mit denen ausdrücklich für eine Partei geworben wird, durch andere. Ergänzend bestimmt § 26 Abs. 3 PartG, daß Wirtschaftsgüter, die nicht in Geld bestehen, mit den im gewöhnlichen Geschäftsverkehr für gleiche oder vergleichbare Leistungen üblicherweise zu zahlenden Preisen anzusetzen sind. Erreicht der Geldwert solcher Leistungen einer Person - allein oder zusammen mit anderen Leistungen derselben Person - innerhalb eines Jahres die im Blick auf den Schutzzweck des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG kritische Grenze, erfordert diese Vorschrift, die die Rechenschaftslegung über die Herkunft der "Mittel" einer Partei verlangt, eine verfassungskonforme Auslegung des § 25 Abs. 2 PartG dahin, daß Name und Anschrift desjenigen, der die Leistungen zur Verfügung stellt, sowie deren Gesamtwert im Rechenschaftsbericht der begünstigten Partei zu verzeichnen sind.
3. Um dem Zweck des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG Genüge zu tun, den Wähler über die Kräfte zu unterrichten, die durch geldwerte Zuwendungen oder finanzielle Leistungen auf die Politik einer Partei Einfluß zu nehmen trachten, müssen allerdings nur solche Zuwendungen nach ihrer Herkunft verzeichnet werden, vermittels derer ihrem Umfang nach politischer Einfluß ausgeübt werden kann (vgl. BVerfGE 24, 300 [356]). Die Bestimmung dieser Grenze obliegt dem Gesetzgeber, der hierbei einen gewissen Einschätzungsspielraum hat, bei dessen Wahrnehmung er nicht zuletzt auch Gesichtspunkte der Praktikabilität berücksichtigen darf. Freilich muß er auch den Zweck im Auge behalten, den das Grundgesetz mit dem Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 verfolgt. Geht es dabei darum, den möglichen Einfluß des Geldes oder geldwerter Zuwendungen auf den Prozeß der politischen Willensbildung des Volkes vor dem Wähler offenzulegen, so muß der Gesetzgeber auch bedenken, welche Auswirkungen eine Spende auf den unteren Organisationsebenen einer Partei und bei kleineren Parteien haben kann.
a) Wortlaut und Sinn des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG lassen keinen Raum für die Annahme, der Gesetzgeber brauche bei der Abschätzung der Möglichkeiten politischer Einflußnahme durch Spenden lediglich die Gesamtpartei in den Blick zu nehmen. So wurde auch in der öffentlichen Anhörung von Sachverständigen zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vor dem Innenausschuß des Deutschen Bundestages am 21. November 1988 von den Sachverständigen mehrheitlich die Auffassung vertreten, daß der Einfluß von Spenden auf die Unabhängigkeit von Untergliederungen der Parteien, insbesondere der Kommunalebene, bei der Festsetzung der Publizitätsgrenze zu berücksichtigen sei (so insbesondere der Sachverständige Prof. Dr. Kaack, Sten. Prot. der 36. Sitzung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages, S. 5 f., 116 und 122, sowie dessen dem Protokoll als Anlage 1 beigefügte schriftliche Stellungnahme, a. a. O., S. 138 ff.; im Ergebnis ebenso Seifert, a. a. O., S. 9 f.; Schneider, a. a. O., S. 14, 101, sowie v. Arnim, a. a. O., S. 36). Soweit demgegenüber die Entscheidung des Senats vom 3. Dezember 1968 (BVerfGE 24, 300 [356]) dahin verstanden werden konnte, daß nur die für die Politik einer Gesamtpartei erheblichen Spenden von Verfassungs wegen einer Veröffentlichungspflicht unterliegen, wird daran nicht festgehalten.
b) Nach alledem ist es verfassungsrechtlich nicht hinnehmbar, die Publizitätsgrenze des § 25 Abs. 2 PartG über die Grenze von 20.000 DM hinaus anzuheben. Das Richtmaß für die zulässige Höhe der Publizitätsgrenze ist die Möglichkeit einer Einflußnahme auf die politische Willensbildung in Parteien einschließlich ihrer Gliederungen. Daran gemessen, ist die Vorschrift des § 25 Abs. 2 PartG i. d. F. des Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes vom 22. Dezember 1988 mit Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nicht vereinbar. Durch eine Geldleistung oder geldwerte Zuwendung in einer Höhe von 20.000 DM kann auch unter heutigen Gegebenheiten wennschon nicht auf Bundes- oder Landesebene, so doch auf örtlicher und mitunter auch auf Kreisebene, gemessen am Haushaltsvolumen der entsprechenden Parteigliederungen, ein nicht unerheblicher politischer Einfluß ausgeübt werden (vgl. auch die Hinweise des Sachverständigen Prof. Dr. Kaack, a. a. O., S. 116 f., 141 f.). Dem kann nicht mit dem Hinweis begegnet werden, seit dem Urteil des Senats vom 3. Dezember 1968 (BVerfGE 24, 300) hätten sich einerseits der Geldwert, andererseits das den Parteien zur Verfügung stehende Finanzvolumen in einer Weise verändert, die eine Anhebung der Publizitätsgrenze auf das Doppelte des damals als gerechtfertigt angesehenen Betrags von 20.000 DM als verfassungsrechtlich unbedenklich erscheinen lasse. Denn auch bei Berücksichtigung der genannten Umstände bleibt es dabei, daß durch eine Spende von 20.000 DM je nach Sachlage auch heute noch maßgeblicher Einfluß auf die Politik einer Partei genommen werden kann. Das darf der Gesetzgeber nicht vernachlässigen.
4. Dem Schutzgedanken des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG ist im übrigen nur genügt, wenn der Wähler von der wirklichen Herkunft der Mittel einer Partei Kenntnis erhält. Dafür ist vom Gesetzgeber Sorge zu tragen. Mit diesem Ziel ist in § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG unter anderem bestimmt, daß Parteien Spenden nicht annehmen dürfen, wenn sie die - verfassungsrechtlich unbedenkliche - Bagatellgrenze von 1.000 DM (s. a. § 27 Abs. 3 PartG) übersteigen und der Spender erkennbar nur als "Strohmann" handelt. Beträgt der Wert einer Spende also mehr als 1.000 DM, so darf sie nach dem Gesetz nur dann von einer Partei entgegengenommen werden, wenn dieser der wirkliche Spender bekannt ist; liegt der Wert der Spende über 20.000 DM, so ist von Verfassungs wegen der Name des Spenders außerdem im Rechenschaftsbericht zu verzeichnen. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist der Rechenschaftsbericht zu prüfen (vgl. § 23 Abs. 2 PartG).
Schließlich kommen Spenden, die einem ihrer Mandatsträger oder Kandidaten, insbesondere zu Wahlkampfzwecken, zugewendet werden, einer Partei - wenn auch nicht unmittelbar - zugute, das heißt sie sind ihren politischen Bestrebungen förderlich. Damit rechnet auch der Gesetzgeber (vgl. § 44 a Abs. 2 Nr. 3 AbgG i. V. m. § 4 der Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages i. d. F. der Bekanntmachung vom 18. Dezember 1986, BGBl 1987 I S. 147). Soweit derartige Spenden bestimmungsgemäß an die Partei weitergeleitet werden, gilt § 25 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PartG: Der wirkliche Spender muß der Partei und bei entsprechender Höhe der Spende auch im Rechenschaftsbericht genannt werden - anderenfalls ist die Spende, wenn sie angenommen wird, an das Präsidium des Deutschen Bundestages weiterzuleiten (vgl. § 25 Abs. 3 PartG).
Verwendet der Empfänger die ihm zugewendeten Mittel hingegen zur Finanzierung seiner eigenen politischen Zwecke, etwa zur Finanzierung "seines" Wahlkampfes, so werden damit zwar meist auch die Ziele derjenigen Partei gefördert, deren Bestrebungen er mit seiner politischen Tätigkeit verfolgt und unterstützt. Der Spender ist jedoch nur dem Empfänger bekannt sowie, wenn die Spende in einem Kalenderjahr den Wert von 10.000 DM übersteigt, einem Abgeordneten des Bundestages zufließt und gemäß § 4 Abs. 2 der Verhaltensregeln angezeigt wird, dem Präsidenten des Bundestages. Dabei mag es im Blick auf die Vorschriften der Verhaltensregeln (vgl. insbesondere § 4 Abs. 1 und 3 und § 8) und entsprechender Bestimmungen des Landesrechts grundsätzlich auch aus der Sicht des für die Parteien geltenden Offenlegungsgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sein Bewenden haben. Erreicht jedoch eine einem Abgeordneten zugewendete Spende einen Wert, aufgrund dessen sie, flösse sie der Partei zu, von dieser nach Maßgabe jener Vorschrift in ihrem Rechenschaftsbericht nach ihrer Herkunft zu verzeichnen wäre, und wird sie von dem Empfänger zum Vorteil (auch) der Partei verwendet, so verlangt Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, der die Unabhängigkeit der Abgeordneten gewährleistet, schon im Blick auf Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, dessen Umgehung sonst Vorschub geleistet würde, die auch öffentliche Benennung des Spenders. Der durch die Zuwendung von Geld oder geldwerten Leistungen ausgeübte Einfluß auf die politische Willensbildung der Parteien, der nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG offengelegt und dadurch durchschaubar gemacht werden soll, kann auch durch entsprechende Zuwendungen an die Inhaber eines politischen Mandats ausgeübt werden, sei es mit, sei es ohne Wissen der Partei, der er angehört. Denn auf allen politischen Ebenen nehmen die Mandatsträger in den Parlamenten und kommunalen Vertretungen auf die politische Willensbildung in den Parteien erheblichen Einfluß. Solange der Gesetzgeber insoweit eine andere gesetzliche Regelung nicht getroffen hat, ist § 44 a Abs. 2 Nr. 3 AbgG i. V. m. § 4 Abs. 2 der Verhaltensregeln verfassungskonform dahin auszulegen, daß Geldspenden und andere geldwerte Zuwendungen an die Mitglieder des Bundestages, die diesen für ihre politische Tätigkeit zur Verfügung gestellt werden, nach erfolgter Anzeige beim Präsidenten des Bundestages von diesem zu veröffentlichen sind, soweit sie im Kalenderjahr den Wert von 20.000 DM übersteigen und nicht - nach Weiterleitung - im Rechenschaftsbericht einer Partei nach ihrer Herkunft verzeichnet werden. Entsprechendes gilt für die Mitglieder der Landesparlamente.
Die Antragsgegner haben in dem sich aus der Entscheidungsformel ergebenden Umfang gegen das Grundgesetz verstoßen. Nach § 67 Satz 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht nur diese Feststellung treffen. Eine Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm ist ihm im Organstreitverfahren versagt (BVerfGE 24, 300 [351] m. w. N.). Vielmehr obliegt es dem Gesetzgeber, den festgestellten verfassungswidrigen Zustand zu beenden. Dabei ist zu beachten:
1. Bis zu einer Neuregelung, längstens bis zum Jahresende 1993, sind die Mängel der bestehenden Rechtslage teilweise hinzunehmen. Es entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, durch seine Entscheidungen keinen Zustand herbeizuführen, der mit der Verfassung noch weniger vereinbar wäre als der gegenwärtige (BVerfGE 83, 130 [154]). Die sofortige Unanwendbarkeit der die - mittelbaren und unmittelbaren - Leistungen des Staates an die Parteien betreffenden Regelungen entzöge den Parteien einen wesentlichen Teil ihrer finanziellen Basis, ohne daß eine Ersatzlösung bereitstünde. Ebenso kommt eine Rückabwicklung der auf der Grundlage des geltenden Rechts erbrachten Leistungen nicht in Betracht.
b) Die in § 20 PartG geregelten Abschlagszahlungen auf den Erstattungsbetrag für die jeweils nächsten Bundestagswahlen gelten bis zur Neuregelung als endgültige Leistungen, brauchen also im Rahmen einer künftigen Regelung der Parteienfinanzierung nicht in Anrechnung gebracht zu werden. Diese Abschlagszahlungen übergangsweise als eine Form der Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien zu betrachten und sie deshalb den Parteien zu belassen, ist im Hinblick darauf gerechtfertigt, daß sie gegenwärtig - neben dem Chancenausgleich - die einzige Form unmittelbarer staatlicher Parteienfinanzierung darstellen. Hinsichtlich der Höhe der Zahlungen ist es dem Gesetzgeber unbenommen, von einer Pauschale nach § 18 Abs. 1 PartG von bis zu 6,50 DM je Wahlberechtigten auszugehen, um so einen Ausgleich für den Wegfall des Sockelbetrags zu schaffen.
c) Ebenso wie im Rahmen einer künftigen allgemeinen, die selbsterwirtschafteten Einnahmen ergänzenden staatlichen Finanzierung der Parteien wird der zuständige Gesetzgeber auch in der Übergangszeit die Lage der mit den Parteien auf der kommunalen Ebene konkurrierenden Wählergemeinschaften zu bedenken haben. Sowenig angesichts ihrer begrenzten politischen Zielsetzung eine Gleichstellung kommunaler Wählervereinigungen mit den politischen Parteien verfassungsrechtlich geboten sein kann (vgl. BVerfGE 78, 350 [358 f.]), sowenig kann übersehen werden, daß eine staatliche (Teil-) Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien auch deren kommunalpolitischer Tätigkeit zugute kommt.

References: § 24
 § 22
 Art. 21
 Art. 3
 § 9
 Art. 21
 Art. 3
 Art. 4
 § 10
 § 2
 § 34
 § 25
 § 52
 § 2
 § 25
 § 10
 § 6
 Art. 21
 Art. 3
 § 25
 Art. 21
 § 10
 § 9
 § 10
 § 9
 Art. 21
 Art. 3
 § 10
 § 9
 § 22
 § 9
 § 10
 § 9
 § 22
 § 22
 § 10
 § 9
 § 1
 § 9
 § 9
 § 10
 § 10
 § 34
 § 34
 § 34
 § 34
 § 34
 § 34
 § 55
 § 25
 § 8
 § 25
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 § 27
 § 26
 § 26
 Art. 21
 § 25
 Art. 21
 Art. 21
 Art. 21
 § 25
 § 25
 Art. 1
 Art. 21
 Art. 21
 § 25
 § 27
 § 23
 § 44
 § 4
 § 25
 § 25
 § 4
 § 4
 § 8
 Art. 21
 Art. 38
 Art. 21
 Art. 21
 § 44
 § 4
 § 67
 § 20
 § 18