Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/mezinarodni-ochrana-zajisteni-zadatele-o-mezinarodni-ochranu.p3447.html
Timestamp: 2019-09-16 10:10:54+00:00

Document:
Mezinárodní ochrana: zajištění žadatele o mezinárodní ochranu | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Mezinárodní ochrana: zajištění žadatele o mezinárodní ochranu
k § 46a odst. 1 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 379/2007 Sb., č. 103/2013 Sb. a č. 314/2015 Sb.
Pokud je žadatel o mezinárodní ochranu zajištěn za účelem spolehlivého zjištění nebo ověření jeho totožnosti [§ 46a odst. 1 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu], zajištění je možné pouze po dobu, kdy toto zjišťování nebo ověřování probíhá, a délka zajištění musí být stanovena s ohledem na účel zajištění. Z rozhodnutí musí být zřejmé, zda správní orgán činí nějaké kroky pro naplnění tohoto účelu zajištění.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, čj. 6 Azs 128/2016-44)
č. 787/2006 Sb. NSS.
Aminu S. (Ghana) proti Ministerstvu vnitra o zajištění žadatele o mezinárodní ochranu, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal dne 1. 3. 2016 žádost o udělení mezinárodní ochrany. Na území České republiky se žalobce nacházel bez cestovního dokladu či jiného dokladu totožnosti. Cestovní doklad podle svého vyjádření ztratil v roce 2010 v Maroku. Z Ghany vycestoval v únoru 2010 přes Burkinu Faso, Mali, Alžírsko a Maroko do Španělska, kde strávil rok, a v prosinci 2011 odcestoval do Francie, kde zůstal další čtyři roky. V prosinci 2015 odcestoval do Německa a dne 27. 2. 2016 přicestoval na území České republiky. Dne 4. 3. 2016 žalobce podepsal čestné prohlášení o totožnosti. Dne 30. 3. 2016 žalovaný rozhodl podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu o zajištění žalobce za účelem spolehlivého zjištění nebo ověření jeho totožnosti. Podle § 46a odst. 5 zákona o azylu byla doba zajištění stanovena do 21. 6. 2016, tedy na 110 dnů.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Brně žalobu, ve které namítal, že totožnost osvědčil čestným prohlášením, a žalovaný to v odůvodnění vůbec nezohlednil. Žalovaný odůvodnil napadené rozhodnutí pouze tím, že žalobce správnímu orgánu nepředložil žádný doklad prokazující jeho totožnost, a tudíž nemohla být spolehlivě zjištěna nebo ověřena jeho totožnost. Dotčené ustanovení zákona o azylu však umožňuje zajištění žadatele pouze v případě, že správní orgán provádí úkony, které vedou ke zjištění nebo ověření totožnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany a je k tomu nutné omezení svobody žadatele. Napadené rozhodnutí je dále nepřezkoumatelné ve vztahu k posouzení možnosti uložení zvláštního opatření. Z odůvodnění správního orgánu ve vztahu k nedostatečnosti uložení zvláštního opatření vyplývá, že žalovaný se rozhodl omezit žalobce za účelem zajištění jeho účasti na řízení. Tímto popisuje žalovaný důvody, které mohou vést k zajištění žadatele, nikoliv však podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu, ale podle § 46a odst. 1 písm. f) téhož zákona. Žalobce také rozporoval stanovení doby zajištění v délce 110 dnů, neboť žalovaný měl stanovit délku trvání zajištění s ohledem na předpokládanou délku úkonů, které mají vést ke zjištění a ověření totožnosti. Žalovaný však vycházel při určení doby trvání zajištění ze zcela odlišných důvodů zajištění, než které uvedl ve výroku. Rozhodnutí žalovaného je podle žalobce vnitřně rozporné a nepřezkoumatelné.
Krajský soud rozsudkem ze dne 18. 5. 2016, čj. 41 Az 6/2016-22, žalobu zamítl. V odůvodnění krajský soud uvedl, že v daném případě je nesporné, že žalobce nedisponuje žádným věrohodným dokladem, kterým by byla bez jakýchkoliv pochybností spolehlivě prokázána jeho totožnost. Krajský soud se následně vyjádřil k ústavní konformitě dotčeného ustanovení zákona o azylu. Konstatoval, že v případě § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu jde o zajišťovací institut, který umožňuje pro případ, že by skutečná identita žadatele o udělení mezinárodní ochrany, která vyjde šetřením najevo, neodpovídala tomu, co o sobě žadatel tvrdí, či je o něm jinak známo správnímu orgánu, adekvátně reagovat. Krajský soud dospěl k závěru, že právní úprava je ústavně konformní a žalovanému není důvodu vytýkat, že ji aplikoval. Dále uvedl, že pokud nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, žalobce není chráněnou osobou, které by nebylo možno uložit povinnost setrvat v přijímacím středisku. Byly tedy splněny podmínky pro vydání napadeného rozhodnutí.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Krajský soud podle stěžovatele pochybil, když neshledal rozhodnutí nezákonným z důvodu nesprávné aplikace § 46a odst. 1 písm. a) a § 46a odst. 5 zákona o azylu v souvislosti s § 3, § 50 odst. 3 a § 68 odst. 3 správního řádu, kteréžto kladou na správní orgán požadavek zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti v rozsahu nezbytném vzhledem ke konkrétním okolnostem případu dle § 2 odst. 4 správního řádu. Krajský soud se zároveň nevypořádal se všemi žalobními body, což způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Stěžovatel uvedl, že krajský soud nereagoval na námitky, že žalovaný již neprovádí žádné úkony za účelem zjištění totožnosti stěžovatele. Nevypořádal se s námitkami ve vztahu k odůvodnění neuložení zvláštního opatření žalobci místo zajištění a nevypořádal se s námitkou směřující do stanovení délky trvání zajištění.
Stěžovatel měl dále za to, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda žalovaný pochybil, když stěžovatele zajistil podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu pouze z toho důvodu, že stěžovatel nepředložil správnímu orgánu žádný doklad, který by potvrzoval jeho totožnost. Stěžovatel měl zároveň za to, že již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zrušení rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatel osvědčil totožnost čestným prohlášením a dále uvedl, že svůj cestovní pas ztratil v Maroku v roce 2010 a žádný jiný doklad nemá k dispozici. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2012, čj. 7 Azs 7/2012-39, ze kterého plyne, že správní orgán je povinen zabývat se též čestným prohlášením o totožnosti. Stěžovatel dále poukázal na body 14 a 25 Doporučení Úřadu Vysokého komisaře k zajišťování cizinců. Správní orgán nezdůvodnil, z jakých důvodů neshledává osvědčení totožnosti čestným prohlášením za dostatečné. Dále stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2016, čj. 5 Azs 8/2016-32, z něhož vyplývá, že žadatele o mezinárodní ochranu dle čl. 8 odst. 3 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen "nová přijímací směrnice"), je možné zajistit pouze v případě nutnosti spolehlivě zjistit nebo ověřit jeho totožnost a jen po dobu, kdy toto zjišťování nebo ověřování probíhá. Z rozhodnutí není zřejmé, zda takové ověřování a zjišťování probíhá, a zároveň nelze zjistit, zda byla splněna podmínka, že jej není možné konat bez omezení stěžovatele na svobodě. Stěžovatel měl za to, že v jeho případě již nebyla splněna ani podmínka legitimního účelu, neboť vyvinul veškeré úsilí k prokázání svých tvrzení a jeho identitu nelze již více zjistit. V případě stěžovatele je důvodné se domnívat, že k zabezpečení jeho účasti v řízení ve věci mezinárodní ochrany bylo dostatečné uložení zvláštního opatření, a to s ohledem na jeho chování, kdy se sám dostavil do přijímacího střediska a požádal o mezinárodní ochranu. Správní orgán neodůvodnil, proč neshledal zvláštní opatření dostačujícím. Stěžovatel svým chováním nezavdal žádnou příčinu, která by ospravedlňovala postup správního orgánu dle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu.
Stěžovatel dále uvedl, že k jeho námitkám ohledně absence zdůvodnění postupu správního orgánu krajský soud uvedl, že postup byl ústavně konformní, neboť v situaci, kdy není spolehlivě zjištěna totožnost, zákon umožňuje osobu zajistit. Takto postavený výklad nelze podle stěžovatele přijmout, neboť § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu uvádí možnost zajištění osoby jako krajní. Ke zvážení použití mírnějších prostředků se krajský soud nevyjádřil vůbec a v této části je podle stěžovatele rozhodnutí nepřezkoumatelné. Další pochybení spatřoval stěžovatel v délce zajištění na 110 dní. Žalovaný měl stanovit délku zajištění s ohledem na délku trvání úkonů, které mají vést ke zjištění a ověření totožnosti žalobce. Žalovaný však stanovil dobu trvání zajištění za tím účelem, aby omezil svobodu žalobce po dobu celého řízení ve věci mezinárodní ochrany, přestože zákon takovýto důvod zajištění bez dalšího neumožňuje.
Postup žalovaného nemá podle stěžovatele oporu v zákoně a skutečnost, že vycházel ze zcela odlišných důvodů zajištění, než které uvedl ve výroku svého rozhodnutí, zakládá vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Reakce krajského soudu je nepřípadná, když se omezil na konstatování, že zákonem stanovená maximální doba zajištění je přiměřeně dlouhá, a tedy ústavně konformní. Námitka stěžovatele nicméně směřovala ke konkrétnímu případu žadatele, neboť není zřejmé, proč byla stanovena téměř celá zákonná doba. Zajištění a stanovení doby zajištění od sebe nelze oddělovat, odůvodnění soudu je proto i v této části dle stěžovatele nepřezkoumatelné.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že má v řízení o mezinárodní ochraně povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, přičemž pro účely tohoto řízení je nezbytné spolehlivé zjištění totožnosti a státní příslušnosti žadatele o mezinárodní ochranu. Vzhledem k tomu, že v současné fázi řízení nemohla být spolehlivě zjištěna nebo ověřena totožnost stěžovatele, neboť ten nepředložil žádný doklad potvrzující jeho totožnost a s výjimkou čestného prohlášení ani neposkytl žádné jiné
, které by byly schopny podpořit tvrzení o totožnosti jmenovaného, žalovaný nepovažoval v případě stěžovatele za dostatečné uložení zvláštního opatření ve smyslu § 47 zákona o azylu. Stěžovatel k tomu znovu připomenul migrační historii stěžovatele. Popsané dlouhodobé jednání stěžovatele je dle názoru správního orgánu zcela v protikladu s požadavkem kladeným na podání důvěryhodného vysvětlení neexistujících dokladů. K námitce maximální doby zajištění žalovaný uvedl, že trvá na tom, že jeho závěr stran stanovení doby trvání zajištění byl dostatečným způsobem odůvodněn, v odůvodnění rozhodnutí jsou uvedeny zcela konkrétní a specifické okolnosti případu žalobce, které svědčí pro závěr, že se žalovaný od maximální doby určené zákonem o azylu neodchýlil. V dalším vyjádření k doplnění kasační stížnosti žalovaný stručně uvedl, že uložením zvláštního opatření dle § 47 zákona o azylu se zabýval a dospěl k závěru, že v případě stěžovatele nelze účinně uplatnit zvláštní opatření.
(...) Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný, a dospěl k závěru, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že krajský soud se vůbec nezabýval žalobními námitkami stěžovatele: 1. že totožnost osvědčil čestným prohlášením a z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by žalovaný prováděl úkony, které vedou ke zjištění nebo ověření totožnosti žadatele, 2. že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné ve vztahu k posouzení možnosti uložení zvláštního opatření a 3. že žalovaný pochybil při stanovení doby zajištění.
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku pouze dovodil, že dotčené ustanovení je ústavně konformní, poukázal na význam zjištění totožnosti v řízení o udělení mezinárodní ochrany a konstatoval, že § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu umožňuje reagovat na případy, kdy skutečná identita žadatele neodpovídá tomu, co o sobě žadatel tvrdí, nebo co je známo správnímu orgánu. Pokud nebyla spolehlivě zjištěna jeho totožnost, stěžovatel není chráněnou osobou, které by nebylo možno uložit povinnost setrvat v přijímacím středisku. Nevyjádřil se tedy k výše rekapitulovaným žalobním námitkám. Už z tohoto důvodu je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS). (...)
V případě dotčeného ustanovení se jedná o transpozici čl. 8 odst. 3 písm. a) nové přijímací směrnice, podle kterého žadatel může být zajištěn za účelem zjištění nebo ověření jeho totožnosti nebo státní příslušnosti. Z článku 9 odst. 3 nové přijímací směrnice dále plyne, že žadatel musí být zajištěn pouze po co nejkratší dobu a pokud přetrvávají důvody stanovené v čl. 8 odst. 3. V důvodové zprávě k novele zákona o azylu se uvádí: "
Cílem § 46a je na jednu stranu minimalizovat nutnost omezení osobní svobody těch žadatelů, u nichž může být přistoupeno k tzv. alternativě k zajištění, a na druhou stranu zajistit zdárné, úplné, rychlé a nestranné řízení ve věci mezinárodní ochrany [...] Důvody zajištění jsou navrženy v souladu s přijímací směrnicí. Důvody zajištění za účelem spolehlivého zjištění totožnosti žadatele, nebo pokud se žadatel o udělení mezinárodní ochrany prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti, se přejímají z dosavadní úpravy pouze s menšími úpravami. Dochází ke zpřesnění písmene b) tak, aby bylo jasné, že zajištění podle písmene b) není sankcí, ale je nutné pro spolehlivé zjištění totožnosti a státní příslušnosti podle čl. 8 odst. 3 písm. a) přijímací směrnice.
" (srov. Poslanecká sněmovna Parlamentu, Důvodová zpráva k zákonu č. 314/2015 Sb., tisk č. 463/0)
Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že považuje pro účely řízení o mezinárodní ochraně za nezbytné spolehlivé zjištění totožnosti stěžovatele. Správní orgán má v řízení o mezinárodní ochraně povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Z tohoto hlediska je podle žalovaného spolehlivé zjištění totožnosti a dále i státní příslušnosti žadatele o mezinárodní ochranu naprosto klíčové a pro účely řízení jako takového nezbytné. Uložení zvláštního opatření by podle žalovaného nebylo dostatečné k zabezpečení účasti žadatele o mezinárodní ochranu v řízení ve věci mezinárodní ochrany. Proto je nutné vést s ním řízení ve věci mezinárodní ochrany za současného omezení jeho osobní svobody. Vzhledem k tomu, že v současné fázi řízení nemohla být spolehlivě zjištěna nebo ověřena totožnost výše jmenovaného žadatele, neboť ten nepředložil žádný doklad potvrzující jeho totožnost, a současně nelze účinně uplatnit zvláštní opatření dle § 47 zákona o azylu, shledal správní orgán naplnění podmínek pro zajištění dle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Žalovaný dále posuzoval stanovenou délku zajištění ve vztahu k předpokládané době ukončení řízení ve věci mezinárodní ochrany.
Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že žalovaný v napadeném rozhodnutí neuvedl důvody, které mohou vést k závěru, že byly naplněny podmínky pro zajištění podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu. Z tohoto ustanovení plyne, že účelem zajištění musí být spolehlivé zjištění nebo ověření jeho totožnosti. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí však neplyne, zda žalovaný bude dále činit nějaké úkony vedoucí k zjištění nebo ověření totožnosti stěžovatele. Žalovaný se nezabýval čestným prohlášením o totožnosti stěžovatele, pouze konstatoval, že pro účely řízení o mezinárodní ochraně je nezbytné spolehlivé zjištění totožnosti.
Nejvyšší správní soud se v rozsudku čj. 7 Azs 7/2012-39, vztahujícím se k předchozí právní úpravě, zabýval povinností setrvat v přijímacím středisku z důvodu, že nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku dospěl k závěru, že správní orgán je povinen zabývat se například též čestným prohlášením o totožnosti a ověřenou kopií stránky cestovního pasu, je-li z ní možno zjistit totožnost žadatele.
V rozsudku ze dne 25. 2. 2016, čj. 5 Azs 8/2016-32, Nejvyšší správní soud posuzoval sice aplikaci § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu před novelou, vyjádřil se však i k této novele: "
Nové znění § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu plně odpovídající nové přijímací směrnici přinesla teprve novela č. 314/2015 Sb. s účinností od 18. 12. 2015. Tím spíše proto bylo třeba znění § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu, ve znění účinném v době vydání správního rozhodnutí, vykládat eurokonformně, tedy v souladu s čl. 8 odst. 3 písm. a) nové přijímací směrnice, tedy tak, že žadatele o mezinárodní ochranu je dle tohoto ustanovení možné zajistit pouze v případě nutnosti spolehlivě zjistit nebo ověřit jeho totožnost a jen po dobu, kdy toto zjišťování nebo ověřování probíhá.
" V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dále konstatoval: "
Má-li žalovaný k dispozici podklady, jež mohou být
při zjišťování totožnosti stěžovatele, musí se jimi v odůvodnění rozhodnutí podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu (byť by tak učinil ve stručnosti) zabývat.
" Tyto závěry lze zajisté aplikovat i v nyní posuzovaném případě.
Jak již bylo výše uvedeno, z odůvodnění napadeného rozhodnutí není zřejmé, zda zjišťování nebo ověřování totožnosti bude v případě stěžovatele dále probíhat, a žalovaný se nevyjádřil ani k čestnému prohlášení o totožnosti. Z důvodů uvedených ve vztahu k délce zajištění plyne, že žalovaný posuzoval délku zajištění pouze podle odhadované délky řízení o mezinárodní ochraně. Doba trvání zajištění přitom musí být přiměřená sledovanému cíli, pokud je žadatel zajištěn za účelem zjištění nebo ověření jeho totožnosti, stanovení délky zajištění se musí odvíjet právě od tohoto sledovaného cíle.
Žalovaný tím, že v napadeném rozhodnutí neuvedl žádné kroky směřující k naplnění důvodu, pro který byl stěžovatel zajištěn, a tím, že odůvodnil celkovou dobu zajištění pouze s odkazem na délku trvání řízení o mezinárodní ochraně, zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti, a to vadou takové intenzity, pro kterou mělo být rozhodnutí zrušeno. Nejvyšší správní soud se vzhledem k výše uvedeným vadám napadeného rozhodnutí již dále nezabýval námitkou nedostatečného posouzení možnosti uložení zvláštních opatření, neboť v řízení není kvůli nedostatkům odůvodnění postaveno najisto, zda měl být stěžovatel vůbec zajištěn v přijímacím středisku z důvodu zjišťování nebo ověřování totožnosti, tedy jestli nastal důvod zajištění podle § 46a odst. 1 písm. a) zákona o azylu. (...)

References: § 46
 zákona č. 325
 zákona č. 325
 § 46
 § 46
 § 46
 § 46
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 § 46
 § 46
 § 3
 § 50
 § 68
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 čl. 8
 § 46
 soud 
 § 46
 soud 
 § 47
 § 47
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 čl. 8
 čl. 8
 § 46
 čl. 8
 § 47
 § 46
 soud 
 § 46
 soud 
 soud 
 soud 
 § 46
 § 46
 § 46
 čl. 8
 soud 
 § 46
 soud 
 § 46