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Timestamp: 2020-08-11 16:31:27+00:00

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Sentenza Cassazione Civile n. 9410 del 12/04/2017 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 9410 del 12/04/2017
Cassazione civile, sez. I, 12/04/2017, (ud. 14/12/2016, dep.12/04/2017), n. 9410
sul ricorso 7186-2013 proposto da:
COMUNE TRENTO, (c.f. (OMISSIS)), in persona del Sindaco pro tempore,
studio dell’avvocato PAOLO STELLA RICHTER, che lo rappresenta e
difende unitamente all’avvocato ELENA STELLA RICHTER, giusta procura
B.A., P.L., P.A., elettivamente
domiciliati in ROMA, VIALE GIULIO CESARE 14 A-4, presso l’avvocato
all’avvocato ANTONIO ANGELINI, giusta procura a margine del
avverso la sentenza n. 45/2012 della CORTE D’APPELLO di TRENTO,
udito, per i controricorrenti, l’Avvocato PAFUNDI che si riporta al
secondo, inammissibilità del motivo terzo.
1. La Corte di appello di Trento, con sentenza dell’8 febbraio 2012, ha determinato l’indennità dovuta dal Comune di Trento ad B.A., P.L. e P.A., per l’espropriazione di un terreno di cui erano comproprietari, ubicato nel territorio comunale (in catasto alle part. (OMISSIS)), in complessivi Euro 40,805, oltre accessori osservando: a) che doveva trovare applicazione il nuovo regime introdotto dalla L.P. n. 1 del 2008, in quanto la controversia alla data della sua entrata in vigore non era stata definita, ma era pendente in sede giurisdizionale per la rideterminazione dell’indennità; b) che il terreno aveva natura edificatoria, essendo ubicato in zona destinata a servizi di interesse generale, perciò non compresa in alcuna delle tipologie qualificate dalla L. n. 6 del 1993, art. 11 come modificato dalla nuova legge, inedificabili; c) che doveva tenersi conto del contesto esterno all’anello stradale che lo circondava e quindi del suo inserimento nel tessuto urbanistico comprendente non soltanto i terreni confinanti, parte dei quali con destinazione agricola: perciò pervenendosi ad una stima di Euro 330 mq. Per la cassazione della sentenza il Comune ha proposto ricorso per 3 motivi; cui resistono gli espropriati con controricorso. Le parti hanno depositato memoria.
2. A seguito della sentenza 187/2014, con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della L.P. autonoma di Trento 19 febbraio 1993, n. 6, art. 13 come modificato dalla L.P. n. 11 del 2006, art. 58, comma 1 poichè determinava l’indennità di espropriazione delle aree non edificabili nella misura del valore agricolo medio che deve essere attribuito all’area quale terreno considerato libero da vincoli di contratti agrari e secondo il tipo di coltura in atto al momento del deposito della domanda di cui all’art. 4, comma 1, i1 Comune ha rinunciato al primo motivo del ricorso: con il quale aveva chiesto proprio l’applicazione di detto criterio incostituzionale, costituente altresì uno dei due parametri per procedere alla valutazione delle aree edificatorie (allora risultante “dalla media aritmetica fra il valore che le medesime avrebbero in una contrattazione sul libero mercato immobiliare, come quantificato dal servizio espropriazioni, ed il valore agricolo determinato ai sensi dell’art. 13”).
3. Con il secondo motivo, il Comune, deducendo violazione della L.P. n. 6 del 1993, art. 14 censura la decisione impugnata per aver ritenuto irrilevante il presupposto della quantificazione dell’indennità da parte della competente struttura provinciale sulla base del nuovo criterio di stima introdotto dalla L. n. 1 del 2008, malgrado l’espressa previsione in tal senso ad opera di quest’ultima norma; che d’altra parte non consente che detta determinazione amministrativa possa essere compiuta in sostituzione dal giudice.
L’interpretazione della norma offerta dal Comune di Trento, rimettendo all’amministrazione espropriante la facoltà di richiedere la rideterminazione dell’indennità secondo il nuovo criterio, nonchè di stabilire il momento in cui formulare la richiesta che dunque potrebbe ritardare a tempo indeterminato malgrado il proprietario espropriando abbia perduto la disponibilità dell’immobile, ripropone la medesima situazione esaminata e stigmatizzata dalla Corte Costituzionale con la nota pronuncia 67/1990; la quale sul rilievo che in tal caso l’espropriato “restava per un lungo e non definito tempo privo di ristoro e paralizzato nella difesa” ha dichiarato la norma che consentiva il protrarsi di tale situazione – la Legge Statale 865 del 1971, art. 19 – “in sicuro contrasto con l’art. 24 Cost., per il quale la tutela giurisdizionale, pur potendo diversamente modularsi da caso a caso, deve essere effettiva e non può quindi non concretarsi in adeguata protezione”. Nel caso, tuttavia, detta interpretazione è smentita dall’precedente art. 9, il quale, per un verso attribuisce al promotore dell’espropriazione, nonchè agli altri soggetti interessati al pagamento dell’indennità una mera facoltà discrezionale di chiedere “la rideterminazione dell’indennità alla CPE”; che può dunque essere o meno esercitata senza per questo pregiudicare lo svolgimento ulteriore del procedimento espropriativo, nè tanto meno l’esercizio dell’azione giudiziaria. E per altro verso, prevede espressamente il ricorso a quest’ultima via contro il decreto di determinazione dell’indennità (provvisoria) di cui all’art. 6, che è anzi privilegiato dalla norma, posto che in tal caso resta preclusa la richiesta di rideterminazione amministrativa: anche perchè l’espresso richiamo “alla normativa statale” comporta che per effetto dell’opposizione, il carattere vincolante della stima amministrativa viene meno sia per l’opponente che per l’opposto, in quanto destinata ad essere sostituita, rispetto a tutti, dalla determinazione del giudice. Il quale, quindi, una volta investito della causa, dovrà procedere autonomamente alla liquidazione del “quantum” con tutti i suoi poteri di indagine, sulla base dei parametri normativi vigenti e ritenuti applicabili nel caso singolo (Cass. 1701/2005; 10899/2004; 6176/2003 sez. un. 35/2001).
4. Con il terzo motivo, il comune, deducendo altra violazione della L.P. n. 6 del 1993, art. 14 e art. 116 c.p.c., censura la sentenza impugnata per avere disapplicato il criterio di valutazione delle aree espropriate in quanto: a) le aree destinate a servizi ed attrezzature di interesse generale, incluse dalla norma provinciale fra quelle edificatorie ai soli fini dell’indennità di espropriazione, erano state valutate senza tener conto dei criteri posti dall’attuale art. 14 Legge anzitutto perchè era stato disapplicato quello dell’inserimento nel tessuto urbanistico, confuso con una sorta di equiparazione alle aree edificabili più prossime dalle quali sostanzialmente era stato tratto il valore venale: b) era stato violato anche l’altro parametro della “destinazione delle aree circostanti”, nel caso costituite da un anello stradale che le delimitava interamente, invece non tenuto in considerazione dal c.t. che aveva ricercato arbitrariamente le aree edificatorie poste all’esterno dello stesso, in modo da ricomprendere l’intero centro storico del comune. Queste doglianze sono fondate. La Provincia di Trento, con la L. n. 6 del 1993, e le succ. mod., ha mantenuto ferma quanto alle linee ed ai principi fondamentali, l’impostazione del T.U. appr. con D.P.R. n. 327 del 2001 sulle espropriazioni, anzitutto in ordine al procedimento per il quale ha recepito da un lato, le fasi che precedono il decreto ablativo identificate dall’art. 8, del vincolo preordinato all’esproprio (cfr. L. n. 6, art. 4 in relaz. alla Legge sui L.P.); della dichiarazione di p. u. con i relativi termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni, nonchè della determinazione della c.d. indennità provvisoria (art. 6 Legge Prov.); e dall’altro i rimedi amministrativi della rideterminazione dell’indennità ad opera della C.P., e giudiziari della opposizione alla stima, da proporre alla Corte di appello. Mentre per quanto riguarda la stima dell’indennità, è stata interamente recepita la regola della ricognizione legale della destinazione dell’immobile unitamente al principio da essa derivato, della prevalenza ed autosufficienza dell’edificabilità legale, tratti ancor prima che dagli artt. 32 e 37 T.U., dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis: con conseguente ripartizione degli immobili nelle tradizionali categorie riproposte dal T.U. dei suoli edificabili, non edificabili ed edificati, da individuare anche nella prospettiva della legge provinciale in base a parametri obbiettivi posti dalla legge medesima nonchè dagli strumenti urbanistici.
Per converso, avvalendosi della sua competenza legislativa primaria nella materia, si è discostata dal T.U. in ordine al criterio interno di classificazione/separazione dei suoli nell’ambito della bipartizione legale – edificabili ed inedificabili – recepita dal legislatore provinciale: in quanto l’art. 37 Legge Statale specificamente dispone (comma 4) che “non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata”: perciò escludendo le possibilità legali dell’edificazione tutte le volte in cui per lo strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità, zona di rispetto ecc. ) in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia. (Cass. 13172 e 12818/2016; 12271 e 11503/2014; 665/2010; sez. un. 28051/2008).
La legge provinciale, invece, rivolta all’evidenza ad attenuare (cfr. Corte Costit. 179/199) le possibili sperequazioni fra proprietari di terreni che la zonizzazione comunale abbia sminuito, assoggettandoli ad utilizzazione pubblicistiche, e quelli di immobili inclusi in zone qualificate edificatorie dai medesimi strumenti urbanistici che per effetto di questa scelta in luogo di quella opposta si trovano ad essere beneficiari di valori e rendite assai più elevati di quelli sacrificati, ha prescelto (art. 12) un parametro di ricognizione diverso e più favorevole ai proprietari espropriandi: incentrato sulla enumerazione e tipizzazione dei terreni inedificabili suddivisi in sole quattro categorie, di ciascuna delle quali sono stati enunciati caratteri e presupposti identificativi; mentre le aree edificabili (fra cui pacificamente rientrano quelle ubicate in zona F4) costituiscono una categoria generale ed atipica nella quale sono incluse tutte “quelle aventi una destinazione urbanistica diversa” dalle 4 tipologie di aree inedificabili: con l’avvertenza che la relativa distinzione “vale esclusivamente ai fini dell’indennità di espropriazione ed è ininfluente sulla disciplina legislativa ed amministrativa degli interventi sul territorio (art. 11, comma 2).
5. Tuttavia l’attribuzione di mere possibilità legali di edificazione al solo fine di determinare l’indennità di espropriazione, rischiava di non aver alcuna incidenza sul mercato immobiliare influenzato invece dalle vicende urabanistiche della zona e dalla edificabilità di fatto delle relative aree; per cui, ove le stesse ricevono dallo strumento urbanistico destinazione “… a servizi ed attrezzature di interesse generale”, l’art. 14 Legge Provinciale onde sottrarle al valore venale proprio delle aree inedificabili, ha opportunamente dettato gli elementi aggiuntivi ritenuti più congrui ad elevarlo ai fini perequativi di cui si è detto: individuandoli (comma 3) nelle “caratteristiche dei terreni”, nel “loro inserimento nel tessuto urbanistico” nonchè “nella destinazione urbanistica dei terreni circostanti”.
Ciò comporta per un verso, che il giudice di merito non può prescindere da nessuno di detti criteri per la stima del valore venale dell’immobile corrispondente all’indennità di esproprio; e per altro verso che non gli è consentito neppure sostituirli con altri, pur se ritenuti più favorevoli all’espropriato, quali la ricerca delle (sole) aree edificabili vicine, ovvero delle zone con più elevato indice territoriale di fabbricabilità, come pretendono i proprietari ed ha fatto in concreto il c.t. peraltro confondendo le possibilità legali ai (soli) fini indennitari con quelle effettive di edificazione, in quanto la norma: A) non ha equiparato affatto i terreni destinati dallo strumento urbanistico a servizi ed attrezzature generali, ad alcuno di quelli inclusi nelle categorie A – D di cui al D.M. n. 1444 del 1968, destinati all’edilizia privata, da ciascuna delle quali continuano a restare distinti: come conferma inequivocabilmente l’art. 3 del Regolamento che ne diversifica “i criteri di quantificazione del valore venale”, attraverso due norme distinte (commi 1 e 2), disponendo soltanto per queste ultime che lo stesso sia tratto “dalla destinazione urbanistica dell’area”…. nonchè “dall’incidenza di costruzioni sull’area soggetta ad espropriazione o parzialmente espropriata”; B) non consente pertanto di ricavare il valore suddetto da quello di alcuna di dette categorie di terreni edificabili; e neanche di raggiungere questo risultato indirettamente, istituendo una sorta di comparto ideale comprendente una serie di aree attigue peraltro scelte con criteri soggettivi (Cass. 15007/2011; 14840 e 26964/2013). Oppure mediandone i valori in base a parametri altrettanto discrezionali, quali il loro numero, la maggiore o minore estensione ovvero vicinanza al terreno espropriato; C) La normativa degli artt. 12 – 14 Legge Prov, invece, ha inteso attribuire alle zone F di cui al menzionato Decreto n. 1444 del 1968, ubicate nell’ambito del territorio provinciale, un plusvalore ai soli fini indennitari, da ricercare in base alla risultante dei tre parametri menzionati, che poi corrispondono a quelli più rappresentativi utilizzati nei pregressi sistemi fondati sulla c.d. edificabilità di fatto per dedurne la vocazione edificabile (o meno) dell’immobile.
Per cui muove pur essa dall’effettivo prezzo commerciale del suolo destinato a servizi o ad attrezzature di interesse generale, altrimenti risultando astratta ed esponendo la stima ai medesimi dubbi di costituzionalità che hanno provocato le recenti declaratorie di incostituzionalità (Corte Costit. 348/2007; 181/2011; 187/2014); e tuttavia dispone che il relativo valore, invece di arrestarsi a quello commerciale del terreno secondo il regime inedificabile attribuitogli dallo strumento urbanistico (come invece avviene per il disposto dell’art. 37, comma 4 T.U.), debba essere costruito e completato, mediante la combinazione (“tenendo conto”) degli indici specificamente individuati: di cui è postulata, dunque, l’applicazione contestuale, coniugata e congiunta, affatto incompatibile con le proporzioni aritmetiche mediate tra i prezzi delle zone viciniori interessate da insediamenti abitativi (e non), prescelte dal tecnico onde eseguire la stima (pag. 14-15 sent.).
6. La funzione ed il contenuto di ciascuno di questi criteri ed a maggior ragione del loro combinato disposto, – non sono stati compresi dal c.t.u. nè dalla Corte di appello, i quali hanno anzitutto giudicato del tutto irrilevante il primo di essi -caratteristiche dei terreni -, che secondo la Consulta è proprio quello che mantiene il “ragionevole legame” con il valore di mercato, prescritto dall’art. 42 Cost., nonchè dalla Convenzione Edu. Hanno quindi stravolto il significato del secondo, destinandolo al recupero di tutti gli insediamenti residenziali ubicati all’esterno del (ed oltre il) perimetro delle aree circostanti di cui al terzo parametro: perciò giudicato in conflitto con quello precedente e pur esso disapplicato onde consentire “il riferimento alle aree esterne” (pag. 15-16) dal cui ambito sono state discrezionalmente prescelte quelle cui equiparare il valore dei terreni B. P.. Laddove il potere-dovere di tener conto “del loro inserimento nel tessuto urbanistico”, obbligava i giudici del merito a ricercare non certamente i terreni – qualunque ne fosse la distanza – non compresi nelle zone destinate a servizi, nè in positivo quelli considerati più rappresentativi del centro storico, bensì il grado del loro insediamento e della relativa integrazione con i vari elementi urbanistici, abitativi, ambientali ed economici, che ne costituiscono il tessuto stratificato ormai nel tempo; e che conseguentemente spazia da un valore massimo corrispondente ad un’interazione completa ed attuata con riguardo a tutti gli elementi che lo caratterizzano, ad una vasta gamma di condizioni intermedie fino alla situazione opposta e più sfavorevole all’espropriato in cui l’immobile risulti del tutto avulso dal contesto del tessuto comunale. Infine, quanto all’ultimo indice “della destinazione urbanistica dei terreni circostanti”, seppure la relativa nozione non può esaurirsi in quella di terreno strettamente confinante, il tenore letterale della norma finisce per limitarne l’estensione alle sole aree che stanno intorno al’quella da valutare, come del resto riconosciuto dalla stessa Corte di appello, sicchè eventuali e pur consentiti rapporti di continuità, attiguità o contiguità con altre aree, idonei ad influenzare la valutazione di quella espropriata devono necessariamente essere contenuti ed arrestarsi nell’ambito spaziale della immediata “vicinanza”: nel quale, secondo gli stessi accertamenti compiuti dalla sentenza, rientrano proprio l’anello stradale (costituito dall’autostrada, dal (OMISSIS) e dalla rotatoria di collegamento alla circonvallazione: pag. 13 cent.) e le altre aree per la gran parte destinate a servizi che circondano immediatamente quelle espropriate, di cui dunque doveva essere apprezzata l’influenza – positiva o negativa che fosse – nella loro valutazione ai fini indennitari.
La Corte, dato atto della rinuncia del comune al primo motivo del ricorso, rigetta il secondo, accoglie il terzo, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità alla Corte di appello di Trento, in diversa composizione.

References: Sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 11
 sentenza 
 sentenza 
 art. 13
 art. 58
 art. 14
 art. 19
 art. 9
 art. 14
 art. 116
 sentenza 
 art. 14
 art. 4
 art. 5
 sentenza