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Timestamp: 2020-08-12 15:38:56+00:00

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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V, 13 gennaio 2020, n. 276 - Laboratorio made in Italy - Dipartimento di Scienze Giuridiche
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Tributi locali: tassa rimozione rifiuti solidi
L’art. 3, comma 40, Legge n. 549/1995 va interpretato nel senso che per il riconoscimento della riduzione al 20 per cento del tributo speciale da applicare sulla porzione di rifiuto, anche proveniente da raccolta indifferenziata, smaltito in discarica, è necessario e sufficiente che sia conferito presso impianti di selezione automatica, i quali effettuino trattamenti preordinati allo smaltimento, ma che consentano, come conseguenza secondaria, il recupero di sostanze o di energia, riducendo la frazione destinata alla discarica. Il significato di tale incentivazione si coglie se si considera che soltanto con l’art. 7,comma1, D.Lgs. n. 36/2003 si è stabilito che “i rifiuti possono essere collocati in discarica solo dopo trattamento” e che l’entrata a regime di questa disposizione è stata via via posticipata, ponendo fine al regime transitorio soltanto con la circolare ministeriale del 6 agosto 2013. Esclusa quindi la “cernita manuale” e la “semplice riduzione volumetrica dei rifiuti”, per impianti di selezione automatica, non possono che intendersi letteralmente quegli impianti che, attuando processi automatici selettivi dei rifiuti, separano meccanicamente la frazione recuperabile da quella non recuperabile, riducendo così quest’ultima, che va conferita in discarica. Per scarto e sovvallo quindi si intende quella la parte di rifiuti che, a seguito del trattamento cui sono sottoposti, è destinata ad essere conferita in discarica, perché non (più) recuperabile, e va qualificato, in concreto, considerando: – il processo selettivo subito, quanto al profilo strutturale; – il rapporto con la frazione recuperata, quanto al profilo funzionale.
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7608 del 2018, proposto da
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Tiziana Teresa Colelli, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia.
Comune Guagnano, Comune Caprarica di Lecce, Comune Gagliano del Capo, Comune Supersano, Comune Novoli, Comune Botrugno, Comune Acquarica del Capo, Comune Alessano, Comune Arnesano, Comune Cannole, Comune Aradeo, Comune Campi Salentina, Comune Andrano, Comune Carmiano, Comune Castro, Comune Casarano, Comune Lecce, Comune Gallipoli, Comune Matino, Comune Lizzanello, Comune Maglie, Comune Martano, Comune Montesano Salentino, Comune Miggiano, Comune Monteroni di Lecce, Comune Nardò, Comune Otranto, Comune Nociglia, Comune Porto Cesareo, Comune San Cassiano, Comune Salve, Comune Ruffano, Comune Salice Salentino, Comune Sannicola, Comune San Donato di Lecce, Comune Racale, Comune Santa Cesarea Terme, Comune Scorrano, Comune Specchia, Comune Squinzano, Comune Surbo, Comune Taviano, Comune Tuglie, Comune Uggiano La Chiesa, Comune Ugento, Comune di Spongano, Comune di Lequile, Comune di Trepuzzi, Comune di Alezio, Comune di Castri’ di Lecce, Comune di Cutrofiano, Comune di Giurdignano, Comune di Minervino di Lecce, Comune di Presicce, Comune di San Cesario di Lecce, Comune di Taurisano, Comune di Melpignano, Comune di Melissano, Comune di Carpignano Salentino, Comune di Castrignano del Capo, Comune di Cursi, Comune di Melendugno, Comune di Poggiardo, Comune di Soleto, Comune di Sternatia, Comune di Surano, Comune di Tiggiano, Comune di Cavallino, Comune di Alliste, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Luigi Quinto, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30; Comune di Muro Leccese, Comune di Sanarica, Comune di Copertino, Comune di Leverano, Provincia di Lecce, non costituiti in giudizio; Comune di Parabita, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Mormandi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia.
Comune di Bagnolo del Salento, Comune di Calimera, Comune di Castrignano dei Greci, Comune di Corsano, Comune di Diso, Comune di Galatina, Comune di Galatone, Comune di Martignano, Comune di Morciano di Leuca, Comune di Neviano, Comune Id Palmariggi, Comune di San Pietro in Lama, Comune di Seclì, Comune di Tricase, Comune di Veglie, Comune di Vernole, Comune di Sogliano Cavour, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Luigi Quinto, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30.
per la riforma della sentenza del T.A.R. PUGLIA – SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE I n. 00305/2018, resa tra le parti.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune Guagnano, Comune Caprarica di Lecce, Comune Gagliano del Capo, Comune Supersano e di Comune Novoli e di Comune Botrugno e di Comune Acquarica del Capo e di Comune Alessano e di Comune Arnesano e di Comune Cannole e di Comune Aradeo e di Comune Campi Salentina e di Comune Andrano e di Comune Carmiano e di Comune Castro e di Comune Casarano e di Comune Lecce e di Comune Gallipoli e di Comune Matino e di Comune Lizzanello e di Comune Maglie e di Comune Martano e di Comune Montesano Salentino e di Comune Miggiano e di Comune Monteroni di Lecce e di Comune Nardò e di Comune Otranto e di Comune Nociglia e di Comune Porto Cesareo e di Comune San Cassiano e di Comune Salve e di Comune Ruffano e di Comune di Parabita e di Comune Salice Salentino e di Comune Sannicola e di Comune San Donato di Lecce e di Comune Racale e di Comune Santa Cesarea Terme e di Comune Scorrano e di Comune Specchia e di Comune Squinzano e di Comune Surbo e di Comune Taviano e di Comune Tuglie e di Comune Uggiano La Chiesa e di Comune Ugento e di Comune di Spongano e di Comune di Lequile e di Comune di Trepuzzi e di Comune di Alezio e di Comune di Castri’ di Lecce e di Comune di Cutrofiano e di Comune di Giurdignano e di Comune di Minervino di Lecce e di Comune di Presicce e di Comune di San Cesario di Lecce e di Comune di Taurisano e di Comune di Melpignano e di Comune di Melissano e di Comune di Carpignano Salentino e di Comune di Castrignano del Capo e di Comune di Cursi e di Comune di Melendugno e di Comune di Poggiardo e di Comune di Soleto e di Comune di Sternatia e di Comune di Surano e di Comune di Tiggiano e di Comune di Cavallino e di Comune di Alliste;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2019 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Colelli, Quinto e Mormandi;
1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – Lecce ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti proposti da cinquantuno comuni (con intervento ad adiuvandum di altri ventisei comuni) della Provincia di Lecce, nei confronti di quest’ultima e della Regione Puglia, per l’annullamento:
– della determinazione del dirigente servizio ciclo dei rifiuti e bonifica della Regione Puglia n. 276 del 27.12.2013 che ha fissato in €/t 25,82 (cioè nella misura massima) l’aliquota del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (c.d. ecotassa) per l’anno 2014 della Provincia di Lecce;
– della determina del dirigente dell’ufficio gestione rifiuti della Regione Puglia n. 225 del 28.10.2014 che, espressamente riesercitando il potere a seguito di ordinanza cautelare, ha confermato in €/t 25,82 la misura dell’ecotassa per l’anno 2014 (pur riducendo per numerosi comuni l’aliquota dell’ecotassa dovuta, in applicazione di misure eccezionali introdotte medio tempore dalla legislazione regionale), nonché delle note ivi richiamate del 10.10.2014 e del 9.10.2014;
– della determina del dirigente dell’ufficio ciclo rifiuti e bonifica della Regione Puglia n. 18 del 15.1.2015, con cui è stata ancora una volta confermata l’aliquota massima anzidetta per l’anno 2014;
– delle determinazioni del dirigente servizio ciclo rifiuti e bonifica della Regione Puglia n. 427 del 7 ottobre 2015, n. 462 del 23 ottobre 2015 e n. 574 del 30 novembre 2015 con le quali è stata fissata l’aliquota del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi urbani per l’anno 2014 per i comuni della Provincia di Lecce esclusivamente in funzione dei livelli di raccolta differenziata raggiunti, applicando ulteriori agevolazioni introdotte nelle more, ma negando per tutti l’applicazione della premialità prevista dall’art. 3, comma 40, della L. 28 dicembre 1995 n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
1.1. Data tale ultima disposizione, nel testo applicabile ratione temporis (Per i rifiuti smaltiti tal quali in impianti di incenerimento senza recupero di energia, per gli scarti ed i sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio, nonché per i fanghi anche palabili si applicano le disposizioni dei commi da 24 a 41 del presente articolo. Il tributo è dovuto nella misura del 20 per cento dell’ammontare determinato ai sensi dei commi 29 e 38) i comuni ricorrenti, che versano i rifiuti solidi urbani provenienti dalla raccolta indifferenziata presso tre impianti siti in Cavallino, Poggiardo ed Ugento, sostengono che il beneficio fiscale vada loro accordato in considerazione del processo di selezione automatica e di biostabilizzazione, cui i rifiuti vengono sottoposti negli impianti di Trattamento Meccanico Biologico (T.M.B.) prima di essere smaltiti in discarica, che consente di separare – oltre al materiale ferroso recuperabile – una frazione secca recuperabile (Frazione Secca Combustibile – F.S.C.), destinata alla produzione di energia sotto forma di carburante derivante da rifiuti (Combustibile Derivato da Rifiuti – C.D.R.), che viene inviata e trattata presso altri impianti, e una frazione umida biostabilizzata (Rifiuto Biostabilizzato da Discarica – R.B.D.), destinata allo smaltimento in discarica.
1.1.1 Secondo i ricorrenti quest’ultima porzione di rifiuti -sulla quale soltanto viene applicato il tributo speciale- rientrerebbe a pieno titolo nella definizione di “scarto o sovvallo” a cui la disposizione tributaria di favore riconosce la riduzione al 20%.
1.1.2. Secondo la Regione Puglia l’equiparazione non sarebbe possibile per carenza dei presupposti di fatto indicati nella norma di legge, anche tenuto conto dell’attuale quadro normativo rispetto a quello in cui venne emanata la legge n. 549 del 1995, che, tra l’altro, comporterebbe l’applicazione della premialità alla sola ipotesi in cui i rifiuti sottoposti ai trattamenti contemplati dalla disposizione fossero provenienti da raccolta differenziata.
1.2. Il ricorso in primo grado è stato accolto dopo aver svolto istruttoria e dopo aver sollevato la questione di legittimità costituzionale di cui si dirà (che ha comportato la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 8, della legge della Regione Puglia n. 38 del 2011, con sentenza della Corte Costituzionale 13 aprile 2017, n. 85).
Accogliendo il ricorso e i motivi aggiunti, sono stati annullati gli atti impugnati “fermo restando il potere regionale di rideterminare il tributo in oggetto in conformità ai principi espressi in motivazione e al disposto di cui all’art. 3, commi da 24 a 40, della L. 549/1995“.
Le spese di lite sono state compensate.
2. La Regione Puglia ha avanzato appello con otto motivi.
2.1. Si sono costituiti per resistere al gravame i comuni indicati in epigrafe, mentre altri comuni, pure indicati in epigrafe, sono intervenuti per opporsi al gravame regionale.
2.2. Con ordinanza collegiale n. 2357 del 10 aprile 2019 sono state richieste informazioni al Ministero dell’Ambiente – Direzione generale per i rifiuti e l’inquinamento e la richiesta istruttoria è stata evasa depositando apposita relazione in data 10 luglio 2019.
2.3. Alla pubblica udienza del 10 ottobre 2019 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di memorie di replica delle parti.
3. Col primo motivo d’appello (Violazione del principio del ne bis in idem. Violazione del principio di alternatività. Travisamento dei presupposti in fatto e in diritto) si eccepisce l’inammissibilità del ricorso introduttivo proposto dai Comuni di Cavallino e di Lecce, i quali avevano già impugnato la medesima determinazione n. 276 del 27 dicembre 2013, rispettivamente dinanzi al Capo dello Stato con ricorso del 26 aprile 2014 e dinanzi al T.a.r. Puglia – Lecce con ricorso dell’8 aprile 2014. In particolare, rispetto a quest’ultimo la Regione Puglia eccepisce “l’illegittimità della sentenza impugnata per violazione del principio del ne bis in idem”, mentre rispetto al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica introdotto prima del ricorso giurisdizionale, eccepisce la violazione del principio di alternatività.
3.1. Il motivo non merita di essere accolto.
La determinazione dirigenziale n. 276 del 27 dicembre 2013 è stata superata dalla determinazione adottata dal dirigente del medesimo ufficio della Regione Puglia in data 28 ottobre 2014, n. 225, in dichiarato ri-esercizio del potere conseguente all’ordinanza cautelare di questa Sezione V, 27 agosto 2014, n. 3894, favorevole ai comuni appellanti. Con tale provvedimento regionale si sono interamente rivalutate la normativa applicabile e la situazione dei comuni della provincia di Lecce in punto di applicazione dell’ecotassa e di riconoscimento del beneficio fiscale in contestazione, sulla base di una rinnovata attività istruttoria. Alla determinazione n. 225/2014 hanno fatto seguito le altre, su indicate, a loro volta impugnate con motivi aggiunti.
Gli atti impugnati nel presente giudizio sono quindi successivi e diversi dall’unico atto, la determinazione n. 276 del 2013, impugnato nei due giudizi cui è riferito il primo motivo d’appello, con la conseguenza che l’esito di questi ultimi non potrebbe spiegare alcun effetto sulla sentenza appellata, né è pregiudiziale rispetto al presente giudizio.
3.2. Peraltro, in quest’ultimo il Comune di Cavallino non è ricorrente, ma ha spiegato intervento ad adiuvandum, sicché non vi è luogo a dibattere dell’inammissibilità del ricorso, ma tutt’al più dell’intervento. Questo è ammissibile poiché, per gli atti impugnati con i motivi aggiunti, non incorre in alcuna violazione del principio di alternatività rispetto al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, concernente soltanto la determinazione n. 273 del 2013.
3.3. Il Comune di Lecce ha invece effettivamente impugnato due volte in sede giurisdizionale tale determinazione, ma non sussiste la denunciata violazione del principio del ne bis in idem poiché, fermi restando i motivi aggiunti contro le determinazioni regionali successive, non risulta che il giudizio introdotto con ricorso dell’8 aprile 2014 pendente dinanzi al T.a.r. Puglia, Lecce col n. 836/2014 R.G. sia stato definito con sentenza passata in giudicato riguardante la detta determinazione del 2013.
3.4. Il primo motivo di appello va quindi respinto.
4. Con i motivi successivi al primo si censurano le ragioni della decisione espresse nella parte in diritto della motivazione (sub 3), sintetizzabili secondo quanto appresso.
4.1. La sentenza dà conto del fatto che:
<< Con ordinanza n. 2356/2015 la Sezione, dopo aver effettuato un’articolata istruttoria, ritenendo sussistente il sospetto di legittimità costituzionale dell’art. 7 c. 8 L.R. 38/2011, avendo la disposizione esaminata esorbitato dai limiti e principi stabiliti dalla citata L. 549/95, così determinando la violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e) – armonizzazione dei bilanci pubblici e perequazione delle risorse finanziarie- e 119 , 117, secondo comma lettera s) – tutela dell’ambiente – , 117, terzo comma – coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, e 119 della Costituzione, ha sospeso il giudizio, stante la pregiudizialità della questione, e rimesso alla Corte Costituzionale la relativa questione di legittimità.
… La Corte Costituzionale, investita della vicenda, con sentenza n. 85/2017, ritenendo fondata la questione di costituzionalità posta da questo Tribunale, ha poi dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 7 comma 8 della L.R. Puglia 30 dicembre 2011 n. 38 nella parte in cui è previsto che “agli scarti e ai sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio, si applica l’aliquota massima del tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti solidi urbani”.>>
4.1.1. Dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione regionale (a norma della quale “In assenza delle previste alternative di recupero energetico e nel rispetto delle prescrizioni di cui all’articolo 6 (Rifiuti non ammessi in discarica), comma 1, lettera p), del D.Lgs. 36/2003, previa regolamentazione da parte degli Ambiti territoriali ottimali (ATO) e/o dei Comuni in forma singola o associata, i sovvalli prodotti dalla lavorazione di materiale rinveniente da raccolta differenziata di RSU o dalla produzione di Combustibile derivato da rifiuti (Cdr), non altrimenti recuperabili, possono essere smaltiti nella discarica a servizio del bacino di appartenenza del comune conferitore. Agli scarti e ai sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio si applica l’aliquota massima del tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti solidi.”) la sentenza di primo grado fa conseguire l’affermazione che “Tale circostanza, già da sola, realizza la dedotta illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui gli stessi hanno fatto applicazione della disciplina regionale dichiarata incostituzionale” (punto 3.1).
4.2. La dichiarazione di illegittimità, quindi l’annullamento, dei medesimi atti, nella parte in cui gli stessi “non fanno applicazione dell’art. 3 comma 40 ultima parte della L. 28 dicembre 1995 n. 549“, è invece supportata dalle seguenti ragioni:
– in fatto, basate sulle emergenze dell’istruttoria compiuta per accertare la natura dei rifiuti sottoposti ai trattamenti in questione (onde verificare “se gli impianti di selezione automatica della provincia di Lecce potessero dar luogo alla formazione di scarti o sovvalli in misura analoga al processo di lavorazione dei rifiuti che interessi impianti di selezione automatica, compostaggio e riciclaggio” cui si applica la premialità); gli esiti dell’istruttoria sono quelli richiamati nell’ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale n. 2356/15 (così riprodotti in sentenza: “Come risulta dalla dichiarazione resa dal direttore dell’ATO Provincia di Lecce in data 24.7.2014 a seguito dell’istruttoria presidenziale disposta dalla sezione con decreto pres. n. 9/2015:
– tutti i rifiuti urbani indifferenziati raccolti in provincia di Lecce sono conferiti, in funzione dei bacini di provenienza, presso gli impianti gestiti dalle società “Progetto Ambiente Bacino Lecce due”, “Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre”, “Ambiente e Sviluppo” e “Progetto Ambiente provincia di Lecce”;
– tutti i suddetti rifiuti sono sottoposti ai seguenti trattamenti: pretrattamento finalizzato alla separazione dei metalli ferrosi, biostabilizzazione, selezione automatica e vagliatura;
– all’esito di tali fasi di trattamento si ottengono due frazioni: il sopravaglio che genera FSC (frazione secca recuperabile) che viene destinata alla produzione di CDR (quindi interamente recuperato) presso l’impianto di bacino gestito dalla Società progetto Ambiente Provincia di Lecce, e il sottovaglio o RDB(non ulteriormente recuperabile) che viene conferito in discarica; secondo il bilancio di massa dei suddetti impianti, confermato sostanzialmente dai dati registrati nel primo semestre 2014, i trattamenti e le lavorazioni cui il rifiuto indifferenziato in ingresso è sottoposto determinano i seguenti risultati:
a) il 46% del rifiuto viene effettivamente recuperato (CDR e materiali ferrosi);
b) il 30% viene assorbito dalle perdite di processo (riduzione di peso e volume determinata dai vari trattamenti e in particolare dalla biostabilizzazione);
c) solo il 24% viene conferito in discarica (scarti e sovvalli).
Con nota dell’11.2.2015, il Dirigente del Servizio Ciclo Rifiuti Bonifica della Regione Puglia, sempre a seguito dell’istruttoria disposta dalla Sezione con decreto presidenziale 9/2015, ha inviato una relazione comprendente tre tabelle, di cui la tabella A riguarda i rifiuti solidi urbani indifferenziati conferiti presso l’impianto di selezione e biostabilizzazione di Cavallino (LE) dal 2005 al 2014 e specifica le quantità di FSC totali (di tutti i comuni della provincia di Lecce) trattate dall’impianto di CDR di Cavallino da quando è attivo, da marzo 2009 al 2014, nonché le quantità di CDR prodotto per anno e inviate a terzi.
Detta relazione, integrata da altre certificazioni esibite in seguito, offre dati differenti e comunque frammentari.
I dati offerti nelle indicate certificazioni trovano, tuttavia, sostanzialmente conferma ed armonizzazione nella perizia di parte depositata dalla Regione Puglia il 7 luglio 2014.
Da questa perizia risulta che i rifiuti raccolti in maniera indifferenziata nei tre impianti della provincia di Lecce ammontano, nel 2013, a 307.123 tonnellate; 118.843 tonnellate hanno costituito la Frazione Secca Combustibile conferita all’impianto di produzione di CDR mentre 103.321 tonnellate sono state conferite in discarica.
Da questi dati risulta che i rifiuti raccolti in maniera indifferenziata sono stati recuperati come FSC nella percentuale del 38,69% e sono stati conferiti in discarica nella percentuale del 33,64%, con una perdita di processo pari al 28% ( la perdita di processo è data dalla differenza fra i rifiuti in entrata e quelli in uscita, come FSC per l’impianto di produzione del CDR e per lo smaltimento in discarica; la stessa comprende quindi anche i materiali ferrosi e non ferrosi recuperati nel corso del processo di selezione ). Le indicate percentuali sono sostanzialmente confermate negli altri anni in cui hanno operato gli impianti in questione.
In conclusione, a seguito del processo di selezione automatica, recupero e biostabilizzazione è stata smaltito in discarica solo il 33,64% dei rifiuti raccolti nella modalità indifferenziata.
Questo consente di ritenere che gli impianti in questione raggiungono un risultato analogo a quello degli “impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio” di cui all’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995, anche se gli stessi non svolgono l’attività di compostaggio, cioè formazione del “compost” con la frazione umida.
Per completezza dell’esposizione si deve infine aggiungere che alla indicata percentuale di utilizzazione virtuosa dei rifiuti raccolti in modalità indifferenziata (66,69%) va sommata la quantità di rifiuti raccolti in modalità differenziata e quindi virtualmente recuperata”); date tali risultanze e richiamata anche la parte in diritto dell’ordinanza di rimessione (specificamente il punto sub 4.1), la sentenza rileva che con l’ordinanza si era messa in luce l’incongruenza della determinazione regionale, atteso che l’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995, a differenza della legge regionale n. 38 del 2011, “aveva inteso raggiungere l’obiettivo della minore quantità di rifiuti da smaltire in discarica, a prescindere dalla modalità della raccolta” e conclude nel senso che l’istruttoria ha “evidenziato che le operazioni cui sono sottoposti i rifiuti leccesi appaiono rispondere alle finalità di riduzione e di recupero dei rifiuti volute dalla L. 549/1995” (punto 3.2.); si soggiunge in motivazione che, riguardo alla natura, in concreto, di detti rifiuti, equiparabile a “scarti e sovvalli di impianti di selezione automatica”, le conclusioni positive dell’ordinanza sarebbero state confermate dalla Corte costituzionale (in quanto ritenute “motivate in maniera sufficiente e non implausibile”), sì da non richiedere ulteriori adempimenti istruttori (punto 3.3.);
– in diritto, si esclude, poi, che la premialità prevista dal detto art. 3, comma 40, debba applicarsi solo in caso di raccolta differenziata “a monte”, richiamando gran parte della motivazione della sentenza della Corte Costituzionale (punto 3.4.);
– si confuta quindi la tesi regionale “laddove la stessa sostiene l’impossibilità di applicare la premialità citata poiché il trattamento praticato in provincia di Lecce sarebbe diverso da quello dell’impianto di Massafra […]”, per il quale la Regione Puglia ha riconosciuto la premialità, osservando che la difesa regionale avrebbe subito un “cambiamento di rotta” dopo la pronuncia della Corte costituzionale (in quanto “in un primo momento aveva ritenuto non applicabile la riduzione invocata per la sola circostanza della provenienza dei rifiuti da raccolta indifferenziata e non già per la natura dei trattamenti a cui sono sottoposti i rifiuti leccesi, sicché le ragioni della mancata applicazione della premialità appaiono contraddittorie e non univoche”) e ritenendo che la premialità prevista dalla norma invocata “non pone alcuna condizione circa il luogo ove debbano essere operati i trattamenti, occupandosi la stessa piuttosto del c.d. risultato finale, ossia dell’assicurazione che possano andare in discarica rifiuti non ulteriormente riducibili in ogni processo di smaltimento considerato nel suo complesso” (punto 3.5);
– si supera, infine, la questione posta dalla difesa regionale “circa l’impossibilità di definire gli impianti posti nella Provincia leccese come “impianti di selezione automatica” occupandosi gli stessi di mere operazioni di smaltimento, operazioni minime e necessarie per legge”, richiamando (al punto 3.6) ancora una volta la motivazione della sentenza della Corte Costituzionale, nella parte in cui precisa che dell’agevolazione fiscale beneficiano anche i rifiuti smaltiti negli inceneritori senza recupero di energia, che non devono provenire necessariamente dalla raccolta differenziata.
5. I motivi di appello successivi al primo sono formulati censurando ognuno i punti della decisione, così come contrassegnati in motivazione dai numeri da 3.1 a 3.6 (sopra evidenziati).
5.1. Essi vengono esposti di seguito poiché evidenti ragioni di connessione logico-giuridica ne consigliano la trattazione unitaria.
5.2. Col secondo motivo (infondatezza dell’accertata illegittimità derivata dei provvedimenti regionali impugnati per effetto della dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 7, c. 8, della L.R. n. 38/2011. Erronea valutazione della fattispecie concreta. Manifesta contraddittorietà rispetto a quanto accertato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 85 del 22 marzo 2017) si assume l’errore della sentenza laddove ha dichiarato illegittimi gli atti impugnati “nella parte in cui hanno fatto applicazione della disciplina regionale dichiarata incostituzionale” (come detto sub 3.1 della parte motiva) perché, come precisato anche dalla Corte Costituzionale, i provvedimenti regionali gravati non avevano negato la riduzione dell’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995 per effetto dell’applicazione dell’art. 7, comma 8, della legge regionale n. 38 del 2011, bensì per il ritenuto difetto dei presupposti indicati dalla legge statale.
5.3. Col terzo motivo (Erronea valutazione della fattispecie concreta. Violazione e omessa considerazione della normativa ambientale sopravvenuta alla L. n. 549/1995, con particolare riferimento alle disposizioni di cui agli artt. 7, c. 1, del D.Lgs. n. 36/2003, 178, 179, 182, 183 e 205 del D.Lgs. n. 152/2006. Errata interpretazione ed applicazione dell’art. 3, c. 40, L. n. 549/1995. Carenza istruttoria. Violazione dell’obbligo motivazionale. Manifesta contraddittorietà rispetto a quanto accertato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 85 del 22 marzo 2017) si sostiene che il Tribunale amministrativo regionale sia giunto a ritenere applicabile l’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995 quale conseguenza di un’istruttoria viziata (riportata sub 3.2 della parte motiva), sotto un duplice profilo: a) per aver trascurato di considerare la normativa ambientale sopravvenuta dal 1995 ad oggi; b) per aver impropriamente preso in considerazione l’intero ciclo del trattamento cui sono sottoposti i rifiuti urbani leccesi, anche in impianti diversi da quelli di T.M.B. che producono la frazione di R.B.D. destinata allo smaltimento in discarica (e per questo unica frazione rilevante ai fini della determinazione del tributo speciale dovuto); con conseguente duplice errore: aver qualificato gli impianti di T.M.B. leccesi come impianti di selezione automatica (mentre tali non sarebbero per le ragioni esposte al punto 3.2.a dell’atto di appello, cui è qui sufficiente fare rinvio, facendo riserva di tornarvi nel prosieguo) e aver identificato la frazione di R.D.B. prodotta dagli impianti leccesi come “frazione residua” equiparabile agli scarti e ai sovvalli di cui all’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995 (mentre tale non sarebbe per le ragioni esposte al punto 3.2.b dell’atto di appello, cui è qui sufficiente fare rinvio, facendo riserva di tornarvi nel prosieguo), in sintesi senza considerare che si tratta di impianti destinati allo smaltimento dei rifiuti (e non al loro recupero) e che tale finalità sarebbe decisiva -secondo la Regione- ai fini dell’applicazione del beneficio premiale, anche tenuto conto delle definizioni del d.lgs. n. 152 del 2006– Testo Unico Ambientale (e dei relativi allegati), richiamate nell’atto di appello, e della loro applicazione ai trattamenti che vengono eseguiti nei tre impianti di T.M.B. leccesi ubicati nei Comuni di Cavallino, Poggiardo ed Ugento.
5.4. Col quarto motivo (Erroneità e falsa applicazione della Legge n. 549/1995) si sostiene l’erroneità della sentenza laddove ha affermato che “le operazioni cui sono sottoposti i rifiuti leccesi appaiono rispondere alle finalità di riduzione e di recupero dei rifiuti volute dalla L. n. 549/1995” (punto 3.2 della parte motiva) perché non avrebbe tenuto in alcun conto la normativa ambientale sopravvenuta a tale ultima legge. Secondo l’appellante, in mancanza di un coordinamento legislativo tra la normativa tributaria e la normativa ambientale sopravvenuta (coordinamento che vi sarebbe stato parzialmente soltanto con l’emanazione della legge 28 dicembre 2015, n. 221, in vigore dal 2 febbraio 2016), l’interpretazione della disposizione di cui all’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995 non potrebbe essere effettuata sulla scorta del mero dato letterale, ma dovrebbe tenere conto della situazione dell’epoca di emanazione della legge (in cui lo smaltimento del rifiuto indifferenziato tal quale costituiva l’ordinaria destinazione finale del ciclo dei rifiuti) e della situazione quale si è venuta a determinare a seguito della progressiva introduzione della normativa ambientale vigente (come delineata nei punti 1 e 2 delle pagg. 29 e 30 dell’atto di appello, di cui si dirà).
5.5. Col quinto motivo (Carenza dell’accertamento della natura concreta della frazione di R.B.D. smaltita in discarica) si sostiene che la sentenza sarebbe errata nella parte in cui (facendo rinvio alla pronuncia costituzionale, avente tutt’altro oggetto: cfr. sub 3.3. della parte motiva) ha omesso di accertare la natura della frazione di R.B.D. smaltita in discarica all’esito dei trattamenti eseguiti negli impianti di T.M.B. leccesi; lamenta l’appellante che all’esito del giudizio sarebbe rimasto ignoto “se la frazione in esame costituisce lo scarto ovvero il sovvallo prodotto dagli impianti di T.M.B. leccesi”, laddove -se si fosse disposto un adeguato accertamento istruttorio (senza fare rinvio alla pronuncia costituzionale, avente tutt’altro oggetto)- si sarebbe constatato “che la frazione di R.B.D. non costituisce né il sovvallo né uno scarto residuo inutilizzabile”.
5.6. Col sesto motivo (Erronea valutazione della fattispecie concreta e delle argomentazioni in fatto ed in diritto a supporto dell’inapplicabilità al caso di specie dell’art. 3, c. 40, della L. n. 549/1995. Omessa considerazione delle precisazioni operate dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 85/2017) si critica la sentenza nella parte in cui (sub 3.4 della parte motiva) ha fatto rinvio alla motivazione della decisione della Corte costituzionale, per escludere che la premialità della normativa statale si debba applicare solo in caso di raccolta differenziata a monte.
La Regione Puglia obietta che essa non avrebbe affatto sostenuto, come erroneamente affermato dal T.a.r., che il legislatore avesse previsto l’applicazione dell’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995 solo in caso di raccolta differenziata “a monte”, bensì che “mutata la normativa ambientale di settore, la riduzione prevista dalla normativa fiscale del 1995 non potesse essere riconosciuta se non nelle ipotesi in cui risultasse rispettato il raggiungimento di percentuali minime di raccolta differenziata”.
5.7. Col settimo motivo (Carenza dell’accertamento della natura concreta della frazione di R.B.D. smaltita in discarica. Omessa valutazione delle argomentazioni formulate dalla Regione Puglia a supporto dell’inapplicabilità al caso di specie dell’art. 3, c. 40, della L. n. 549/1995. Violazione dell’obbligo motivazionale), criticando quanto affermato al punto sub 3.5 della parte motiva, si denuncia che il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciarsi sulle ulteriori argomentazioni della Regione Puglia a supporto dell’impossibilità di equiparare la frazione di R.B.D. prodotta dagli impianti di T.M.B. leccesi agli scarti e ai sovvalli di impianti di selezione automatica di cui all’art. 3 comma 40, della legge. n. 549 del 1995; da qui la necessità di un accertamento tecnico sulle frazioni prodotte all’esito dei processi di trito-vagliatura e biostabilizzazione, che avrebbe fatto constatare <<che la porzione di R.B.D. smaltita in discarica si sostanzia in frazioni merceologiche ancora valorizzabili ai fini di riciclo ovvero di recupero e che essa, pertanto, de facto non costituisce una porzione di rifiuto “non ulteriormente riducibile (che esita) in ogni processo di smaltimento considerato nel suo complesso”>>. Secondo l’appellante l’accertamento tecnico (da eseguirsi, oltre che sulle frazioni prodotte all’esito dei trattamenti negli impianti de quibus, anche sul funzionamento degli impianti di T.M.B. leccesi, sulle operazioni di trattamento in essi svolte e sul quantitativo del rifiuto indifferenziato conferito dai comuni della provincia di Lecce) sarebbe stato doveroso:
– in ragione di quanto incidentalmente precisato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 85/2017, nella parte in cui, procedendo all’esame della norma statale, ha evidenziato cosa deve intendersi con le espressioni scarti e sovvalli (capitolo 3.2, sesto cpv.);
– in considerazione di quanto previsto dall’art. 3, comma 28, della legge n. 549 del 1995, circa la tenuta da parte del gestore dell’impianto dei registri di carico e scarico dalle cui annotazioni si ricava la quantità dei rifiuti conferiti in discarica, che è la base imponibile del tributo speciale (c.d. ecotassa);
– in considerazione delle finalità di recupero di materia prima e di energia indicate espressamente dall’art. 3, comma 24, della stessa legge, il cui perseguimento soltanto giustificherebbe la premialità prevista dal comma 40 (laddove il T.a.r. riferendosi, nel punto sub 3.5 della parte motiva, al “luogo dove debbano essere operati i trattamenti” non ha tenuto conto che, invece, la Regione Puglia intendeva distinguere diverse tipologie di impianto (l’uno, con finalità di recupero, l’impianto di produzione di C.D.R. ubicato nel Comune di Cavallino e gli altri, con finalità di smaltimento, previo trattamento meccanico-biologico, di T.M.B., per i quali è processo).
5.8. Con l’ottavo motivo (Difetto di istruttoria. Erronea qualificazione degli impianti di T.M.B. come impianti di selezione automatica) si censura il punto 3.6 della sentenza impugnata, sostenendo che la conclusione ivi raggiunta secondo cui gli impianti posti nella provincia leccese possano essere definiti come impianti di selezione automatica sarebbe priva di adeguata motivazione (perché si è limitata a fare rinvio alla parte della sentenza della Corte Costituzionale in cui si valorizza l’art. 35, comma 1, della legge n. 221 del 2015 che ha esteso l’agevolazione fiscale anche ai “rifiuti smaltiti in impianti classificati esclusivamente come impianti di smaltimento mediante l’operazione D10 – Incenerimento a terra”), laddove sarebbe evidente la differenza tra gli impianti in questione e quelli di incenerimento (questi ultimi, peraltro, estranei al presente contenzioso).
6. I motivi non sono fondati.
Vanno trattati in via prioritaria il secondo ed il sesto, poiché la decisione riguardo ad entrambi consente di chiarire: quale sia la portata dei provvedimenti regionali impugnati; quale sia l’interpretazione data alla disposizione dell’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995 dalla Corte costituzionale nella sentenza 13 aprile 2017, n. 85; quali siano gli effetti prodotti da tale sentenza nel presente giudizio, nel cui ambito la questione è stata sollevata.
6.1. È corretto quanto affermato dalla Regione appellante nel secondo motivo, circa il fatto che i provvedimenti regionali impugnati non hanno negato la riduzione dell’ecotassa di cui all’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995 per effetto dell’applicazione dell’art. 7, comma 8, della legge regionale n. 38 del 2011, bensì perché l’amministrazione regionale ha ritenuto che non vi fosse alcuna possibilità di applicazione della norma statale premiale per i rifiuti urbani indifferenziati che vengono assoggettati al trattamento di biostabilizzazione e selezione automatica.
6.1.1. La decisione dell’amministrazione si basa sul presupposto -esplicitato nelle determinazioni dirigenziali (o negli atti istruttori in queste richiamati)- che gli impianti di selezione automatica di cui alla citata disposizione sarebbero quelli che “lavorano” rifiuti differenziati a monte e non comportano un processo di biostabilizzazione e che, essendo la ratio della legge n. 549 del 1995 quella di diminuire il conferimento dei rifiuti in discarica, la modalità per raggiungere tale obiettivo sarebbe aumentare le percentuali di raccolta differenziata, con la conseguenza che la misura derogatoria, con riduzione dell’aliquota, si applicherebbe soltanto per lo scarto e il sovvallo che deriva dalla lavorazione dei rifiuti differenziati.
6.1.2. È vero peraltro, che come obiettano i comuni appellati, i provvedimenti impugnati citano, comunque, a riscontro o a supporto delle determinazioni assunte, la disciplina di cui all’art. 7 della legge della Regione Puglia 30 dicembre 2011, n. 38, riportando anche per intero il testo del comma 8, sottoposto al giudizio di legittimità costituzionale.
6.2. La sentenza della Corte Costituzionale, intervenuta all’esito di tale giudizio, non è tanto decisiva nella parte (3.1, ultimo capoverso, parte iniziale) su cui si sofferma il secondo motivo di appello, in quanto la piana lettura dei provvedimenti impugnati consente di cogliere appieno le suddette ragioni delle determinazioni regionali – l’interpretazione della cui portata è comunque oggetto del presente giudizio, non certo di quello costituzionale.
Piuttosto, sono decisive le argomentazioni svolte dalla Corte Costituzionale ai fini del controllo della rilevanza della questione di legittimità, basate sul presupposto che “Il rilievo nel giudizio principale della disposizione regionale contestata deriva esclusivamente dal fatto che il giudice a quo, ritenendo che nel caso concreto sia invece applicabile l’agevolazione fiscale prevista dall’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995, considera la successiva norma regionale di ostacolo a tale applicazione in quanto essa prevede l’applicazione dell’aliquota massima del tributo, anziché la sua riduzione al 20 per cento, alla medesima ipotesi del conferimento in discarica di “scarti e sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio””.
6.2.1. Dato tale presupposto, il giudizio di rilevanza viene fatto dipendere dall’ambito di applicazione della norma statale sulla riduzione dell’ecotassa (dato che “Qualora la sfera di applicazione della norma statale fosse limitata ai rifiuti da raccolta differenziata, la definizione del giudizio a quo prescinderebbe dalla necessità di esaminare l’ipotizzato contrasto della norma regionale, giacché in quel caso il rimettente non dovrebbe comunque farne applicazione. La valutazione della legittimità del provvedimento impugnato nel giudizio a quo non richiederebbe infatti di scrutinare la questione sollevata in via incidentale: i rifiuti oggetto della determinazione impugnata, in quanto provenienti dalla raccolta indifferenziata, non ricadrebbero nell’ambito di applicazione della previsione agevolativa statale, e il ricorso andrebbe respinto.
Se invece, come ritiene il giudice a quo, la norma statale di agevolazione dovesse considerarsi riferita a tutti i rifiuti, provengano essi o meno da raccolta differenziata, si porrebbe il tema del contrasto tra le due norme, che riguarda tuttavia il merito e non la rilevanza”).
Ai fini del giudizio di rilevanza la Corte Costituzionale ha ritenuto quindi essenziale accertare se la norma statale “si applichi a prescindere dalla modalità – differenziata o indifferenziata – di raccolta dei rifiuti, oppure se l’agevolazione fiscale presupponga la provenienza dei rifiuti, “a monte” del trattamento, dalla raccolta differenziata”.
Invece, ha escluso che il controllo da eseguire sulla rilevanza della questione si dovesse estendere “all’accertamento della natura dei rifiuti da depositare in discarica dopo i trattamenti eseguiti negli impianti a servizio dei comuni leccesi, se cioè essi abbiano o non abbiano, in concreto, la natura di scarti e sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio”, sicché ogni questione relativa alla natura dei rifiuti depositati in discarica dai comuni qui appellati è rimasta da definire nel presente giudizio.
6.2.2. Questo non può invece prescindere dalla conclusioni raggiunte dalla Corte costituzionale sulla questione interpretativa affrontata ex professo, risolta con le seguenti statuizioni:
– “dalla disciplina in esame … non è corretto desumere che, al fine di beneficiare della riduzione tributaria, gli scarti e i sovvalli debbano necessariamente derivare dal trattamento di rifiuti raccolti in modo differenziato. Se si può condividere l’assunto che la raccolta differenziata agevola il processo di selezione, riciclaggio e compostaggio, giacché la separazione delle frazioni suscettibili di recupero e riciclaggio avviene in una fase collocata “a monte” del trattamento negli impianti, nondimeno, … né la lettera, né la ratio dell’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995 consentono di ritenere che il legislatore statale abbia voluto escludere dall’agevolazione tributaria i rifiuti raccolti in modo indifferenziato […]”;
– “nemmeno si può sostenere, in senso contrario, che la norma perseguirebbe finalità di incentivazione della raccolta differenziata. All’epoca della sua introduzione, infatti, l’ordinamento non prevedeva ancora obblighi per la pubblica amministrazione di organizzare adeguati sistemi di raccolta differenziata dei rifiuti urbani e di assicurarne percentuali minime in rapporto ai rifiuti complessivamente prodotti […]”
– “si deve pertanto escludere che il legislatore, nell’assoggettare gli scarti e i sovvalli ad aliquota fiscale ridotta, intendesse distinguere tra diversi sistemi di raccolta dei rifiuti”;
– “a finalità incentivanti della raccolta differenziata sono invece specificamente orientate altre disposizioni in materia di rifiuti, come l’art. 205 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), novellato dall’art. 32, comma 1, lettera b), della legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali), che fissa gradualmente nel tempo percentuali crescenti di raccolta differenziata e prevede addizionali della “ecotassa” per i comuni inadempienti nonché riduzioni premiali dello stesso tributo per quelli che superano i livelli di raccolta differenziata stabiliti dalla legge (vedi i commi 1, 3, 3-bis e 3-ter). Le medesime finalità incentivanti sono promosse anche dalla legislazione regionale: la stessa legge reg. Puglia n. 38 del 2011, all’art. 7, commi 6, 7, 9, 10, 11 e 12, introduce “premialità” per i comuni che superano determinate percentuali di raccolta differenziata, sotto forma di riduzione della “ecotassa”, e assoggetta gli altri comuni all’aliquota fiscale massima”;
– “nulla vieta che il sistema di incentivi alla raccolta differenziata e il trattamento fiscale agevolato previsto per gli scarti e i sovvalli coesistano, operando su piani diversi, nel senso che l’applicazione delle riduzioni tributarie ai comuni virtuosi e delle addizionali a quelli inadempienti nella raccolta differenziata non esclude che tutti gli scarti e i sovvalli degli impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio, in quanto residui non più riutilizzabili, possano essere depositati in discarica beneficiando dell’aliquota ridotta al 20 per cento, indipendentemente dalle modalità di raccolta dei rifiuti sottoposti a tali processi”.
6.3. Sebbene non sia del tutto corretto quanto affermato nella sentenza di primo grado circa l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per derivazione dalla dichiarazione di illegittimità della disposizione regionale (che non è stata applicata con le determinazioni impugnate), sono tuttavia pertinenti i diversi richiami che il giudice di primo grado ha fatto alla sentenza della Corte costituzionale, in quanto la decisione sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale, motivata come sopra, ha smentito le due principali ragioni delle determinazioni regionali impugnate, vale a dire:
– la necessità della raccolta differenziata “a monte”;
– il collegamento tra la finalità della legge n. 549 del 1995, di ridurre la quantità di rifiuti smaltiti in discarica, e la modalità di raccolta differenziata.
6.4. Quanto sin qui esposto induce a ritenere carente di interesse la censura di cui al secondo motivo di appello ed infondata quella di cui al sesto.
6.4.1. La ragione di illegittimità dei provvedimenti impugnati derivata dall’applicazione della disposizione regionale dichiarata incostituzionale non è infatti l’unica, né la principale, ratio decidendi della sentenza di primo grado, atteso che questa è palesemente da rinvenire nella “illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui gli stessi non fanno applicazione dell’art. 3, comma 40, ultima parte, della L. 28 dicembre 1995 n. 549“.
La riforma del capo di sentenza impugnato (sub 3.1 della motivazione) col secondo motivo non cambierebbe l’esito del giudizio, mentre è opportuno ribadire che qualsivoglia richiamo effettuato nei provvedimenti impugnati all’art. 7, comma 8, ultimo periodo, della legge regionale n. 38 del 2011 è da intendersi travolto dalla sua dichiarazione di illegittimità costituzionale.
6.4.2. Col sesto motivo, poi, la Regione Puglia sostiene che il primo giudice, motivando sull’irrilevanza della modalità indifferenziata di raccolta dei rifiuti (sub 3.4), non avrebbe tenuto conto del fatto che l’amministrazione regionale avrebbe inteso sostenere che la norma fiscale premiale avrebbe potuto trovare applicazione solo nel caso in cui non risultino rispettate le percentuali minime di raccolta differenziata previste dall’art. 205 del d.lgs. n. 152 del 2006, non anche che la norma fosse applicabile esclusivamente in caso di raccolta differenziata “a monte”.
Il motivo appare riferirsi ad un’inammissibile motivazione postuma dei provvedimenti impugnati, il cui significato univoco è quello sopra detto, di escludere dal beneficio tributario tutti i rifiuti raccolti in modo indifferenziato (non anche né solo quello di ammettere a beneficio i comuni che abbiano avviato a discarica i rifiuti indifferenziati, raggiungendo però le percentuali obbligatorie per legge di raccolta differenziata).
Esso è comunque infondato alla luce delle argomentazioni della sentenza della Corte costituzionale, che vanno integralmente condivise e ribadite in punto di assoluta diversità e autonomia dei piani operativi della norma tributaria qui in contestazione e della disciplina sulla raccolta differenziata.
Siffatta reciproca indipendenza emerge palesemente sol che si consideri proprio la norma richiamata dalla difesa regionale nell’illustrazione del sesto motivo, vale a dire l’art. 205 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Questa disposizione, così come novellata dall’art. 32, comma 1, lettera b), della legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali), promuove la modalità di raccolta differenziata richiedendo gradualmente nel tempo percentuali crescenti di raccolta differenziata e prevedendo addizionali della ecotassa per i comuni inadempienti nonché riduzioni premiali dello stesso tributo per quelli che superano i livelli di raccolta differenziata stabiliti dalla legge (vedi i commi 1, 3, 3-bis e 3-ter). Nessun collegamento tuttavia tale norma né le altre norme incentivanti la raccolta differenziata -comprese quelle introdotte dalla Regione Puglia- pongono tra le previste percentuali obbligatorie di raccolta differenziata, le performance conseguite dal singolo comune e le modalità di calcolo del tributo speciale o l’agevolazione fiscale dell’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995.
6.5. Oltre al dato letterale inequivocabile ed alla finalità di tale ultima disposizione, come enunciata nello stesso art. 3, comma 24 (su cui si tornerà), l’applicabilità della riduzione del tributo speciale indipendentemente dalle modalità di raccolta si evince dal contesto generale della gestione dei rifiuti negli anni in cui la legge è stata emanata che -come evidenziato anche nella relazione istruttoria depositata dal Ministero dell’Ambiente nel presente grado (su cui infra)- era “completamente incentrata sul conferimento in discarica che rappresentava la forma di gestione più diffusa ed in taluni contesti l’unica forma di gestione dei rifiuti … all’epoca non vi erano ancora politiche finalizzate al recupero e al riciclaggio tramite lo strumento della raccolta differenziata”. Se è vero che, come osserva la difesa regionale, non si può prescindere dall’evoluzione della legislazione in materia ambientale (su cui pure si tornerà), la considerazione di quest’ultima non può essere spinta fino al punto da mutare i presupposti applicativi della disposizione, rischiando di andare, non praeter legem, ma addirittura contra legem.
6.6. Va quindi ribadito che la riduzione dell’ecotassa al 20 per cento dell’ammontare determinato ai sensi dei commi 29 e 30, prevista dall’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995, è dovuta a prescindere sia dalle modalità di raccolta dei rifiuti smaltiti in discarica sia dal raggiungimento, da parte dei comuni che li conferiscono, delle percentuali di raccolta differenziata indicate per legge.
6.7. Si deve con ciò intendere sgomberato il campo d’indagine oltre che dai due motivi di appello specificamente esaminati, da tutti gli argomenti difensivi della Regione Puglia che -anche a proposito delle nozioni di impianti di selezione automatica e di scarti e sovvalli di cui alla disposizione tributaria di favore – tendono a collegare quest’ultima alla modalità (differenziata o indifferenziata) di raccolta dei rifiuti.
7. La questione interpretativa da risolvere -che sta a fondamento dei motivi di appello terzo, quarto, quinto, settimo e ottavo- attiene infatti al significato da attribuire alla disposizione che prevede che la riduzione fiscale si applica per “gli scarti ed i sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio”. Essa impone di prendere posizione su: 1) la qualificazione di impianti di selezione automatica, non definiti né in questa né in altre norme di legge; 2) la qualificazione di scarti e sovvalli, parimenti non definiti per via normativa; 3) la ratio legis dell’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995.
7.1. La finalità del tributo speciale istituito con quest’ultima legge è individuata nell’art. 3, comma 24 (“favorire la minore produzione di rifiuti e il recupero degli stessi di materia prima e di energia”): l’obiettivo è perciò di conseguire la riduzione del deposito in discarica e negli impianti di incenerimento senza recupero energetico dei rifiuti solidi.
Coerentemente con tale finalità si ha che: presupposto dell’imposta è “il deposito in discarica dei rifiuti solidi, compresi i fanghi palabili” (comma 25); la base imponibile è costituita dalla quantità di rifiuti conferiti in discarica sulla base delle annotazioni nei registri tenuti dal gestore dell’impianto (comma 28) e l’importo del tributo è determinato moltiplicando l’ammontare dell’imposta unitaria, differenziata per tipologia di rifiuto, per il quantitativo dei rifiuti conferiti in discarica (o negli impianti di incenerimento), in base ad un’aliquota d’imposta differenziata a seconda della pericolosità o meno del rifiuto e a seconda che si tratti o meno di un rifiuto inerte (comma 29).
Le previsioni di legge si completano con l’individuazione del soggetto passivo dell’imposta nel gestore dell’impianto di stoccaggio, con obbligo di rivalsa nei confronti del comune che effettua il conferimento (comma 26), e del soggetto beneficiario nella regione, con devoluzione di una quota del gettito alla provincia (comma 27), ed attribuzione alla regione del compito di fissare l’ammontare del tributo con legge regionale entro il 31 luglio di anno, secondo i criteri dettati dal comma 29.
Tra tali criteri è prevista l’applicazione all’importo determinato con legge regionale di un “coefficiente di correzione … da stabilire con decreto del Ministero dell’ambiente, di concerto con il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero della salute […]”, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge.
Come chiarito dalla relazione istruttoria depositata, a seguito di ordinanza collegiale del 10 aprile 2019, dal Ministero dell’Ambiente – Direzione generale per i rifiuti e l’inquinamento in data 10 luglio 2019, sottoscritta dal coordinatore della Divisione II della Direzione e da due tecnici designati dall’ISPRA, nelle persone della Responsabile dell’Area gestione dei rifiuti e tecnologie e della Responsabile dell’area strumenti economici (d’ora innanzi citata come “relazione istruttoria”), il decreto ministeriale previsto dal comma 29 non è stato mai emanato “sia per la complessità dei parametri da valorizzare (peso specifico, qualità e condizioni di conferimento dei rifiuti in discarica ai fini della commisurazione dell’incidenza sul costo ambientale) sia perché il diritto europeo, al fine di assicurare un’elevata protezione dell’ambiente, ha imposto, con le direttive 911156/CEE sui rifiuti, la 911689/CEE sui rifiuti pericolosi e la 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio, agli Stati membri un radicale cambiamento di rotta nella gestione dei rifiuti, introducendo precise prescrizioni per l’attuazione di politiche incentrate sulla valorizzazione del reimpiego e del riciclaggio dei rifiuti, di forme di recupero per ottenere materia prima dai rifiuti, nonché l’utilizzazione dei rifiuti come combustibile o come altro mezzo per produrre energia, relegando lo smaltimento in discarica alla sola fase residuale della gestione medesima.”(pag. 1), secondo quanto si dirà nel prosieguo.
7.1.1 Fermando, per il momento, l’attenzione sul dato letterale e sistematico dell’art. 3 della legge n. 549 del 1995, e richiamando quanto detto sopra a proposito della gestione dei rifiuti dell’epoca, incentrata sul conferimento in discarica, e dell’obiettivo perseguito con l’imposizione del tributo speciale (ridurre i quantitativi di tale conferimento), non può esservi dubbio che, come evidenziato nella relazione istruttoria, fosse indifferente, non solo la modalità di raccolta dei rifiuti, ma anche il trattamento cui questi erano sottoposti (selezione automatica, riciclaggio, compostaggio) “nell’ottica di incentivare, oltre l’avvio di rifiuti al riciclaggio e al compostaggio, anche di favorire il trattamento dei rifiuti prima del loro conferimento in discarica (selezione automatica, tritovagliatura, stabilizzazione ecc.)” (pag. 3 della relazione); di modo che si può aggiungere che il trattamento dei rifiuti veniva incentivato non tanto e non solo prima del loro conferimento in discarica, ma anche al fine del loro conferimento in discarica, cioè al fine di smaltirne nella minor quantità possibile.
Si tratta di considerazioni che -unitamente al dato di fatto incontestabile che “era ancora agli albori la logica odierna della prevenzione della produzione dei rifiuti, dell’economia circolare e del recupero e riciclaggio dei rifiuti” (pag. 3 della relazione)- consentono di confutare in radice tutte le argomentazioni difensive della Regione Puglia che si fondano sull'(asserita) applicabilità della riduzione del tributo, così come prevista dalla legge n. 549 del 1995, soltanto agli impianti qualificati come impianti di recupero (da R1 a R13 degli allegati al d.lgs. n. 152 del 2006), e non anche agli impianti qualificati come impianti di smaltimento (D8-D9-D12-D13-D14 e D15), ovvero che si fondano sulla tassazione agevolata dei rifiuti residuati dalle sole attività di recupero e non anche dalle attività di smaltimento.
7.1.2. Rilevano al riguardo le definizioni contenute nel d.lgs. n. 152 del 2006, e precisamente quelle:
– di trattamento, cui vanno ricondotte “le operazioni di recupero o smaltimento, inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento” (art. 183, comma 1, lettera s). Secondo il disposto dell’art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2003, inoltre, il trattamento consiste ne “i processi fisici, termici, chimici o biologici, incluse le operazioni di cernita, che modificano le caratteristiche dei rifiuti, allo scopo di ridurne il volume o la natura pericolosa, di facilitarne il trasporto, di agevolare il recupero o di favorirne lo smaltimento in condizioni di sicurezza”;
– di attività di recupero, intesa come “qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale” (articolo 183, comma 1, lettera s). Nell’allegato C alla Parte IV è riportato un elenco esemplificativo di operazioni di recupero;
– di smaltimento, inteso come “qualsiasi operazione diversa dal recupero anche quando l’operazione ha come conseguenza secondaria il recupero di sostanze o di energia”. Nell’allegato B è riportato un elenco esemplificativo di operazioni di smaltimento.
Tenuto conto che si tratta di definizioni contenute in disposizioni di legge introdotte diversi anni dopo la legge n. 549 del 1995 e tenuto conto del contesto dell’epoca dell’entrata in vigore di tale legge, in cui la regola era quella dello sversamento in discarica del rifiuto tal quale, è agevole concludere che, istituendo l’ecotassa, il legislatore nazionale intese incentivare, quanto meno, il trattamento del rifiuto da smaltire, al fine di ridurne la quantità e, possibilmente, anche gli impatti ambientali. Il significato di tale incentivazione si coglie se si considera che soltanto con l’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2003 si stabilì che “i rifiuti possono essere collocati in discarica solo dopo trattamento” e che l’entrata a regime di questa disposizione venne via via posticipata, ponendo fine al regime transitorio soltanto con la circolare ministeriale del 6 agosto 2013 (secondo quanto si dirà).
7.2. Alla stregua di tali considerazioni va condivisa la risposta fornita dalla relazione istruttoria al primo quesito posto con l’ordinanza collegiale del 10 aprile 2019 (“quale sia stato l’ambito di applicazione, a far data dalla sua entrata in vigore, dell’art. 3, co. 40, della legge n. 549 del 1995, chiarendo a quali tipologie di impianti di “selezione automatica” è stata ritenuta applicabile o applicata la disposizione premiale, da parte del Ministero e/o delle amministrazioni regionali”), in punto di individuazione degli impianti di selezione automatica a cui applicare il beneficio.
Esclusa la rilevanza degli impianti di riciclaggio e compostaggio (estranei al presente contenzioso), è corretto affermare che, nel descritto contesto storico-normativo, “l’articolo 3, comma 40, della L. n. 549 del 1995, nel menzionare gli impianti di “selezione automatica”, si riferisse in origine con ogni probabilità alla totalità degli impianti di trattamento dei rifiuti, sia dedicati al trattamento della raccolta differenziata che indifferenziata. Con riguardo a questi ultimi, si ritiene che la disposizione premiale, in origine, si riferisse sia agli impianti di semplice selezione meccanica o tritovagliatura dei rifiuti, sia agli impianti più complessi quali quelli di “trattamento meccanico biologico” che, oltre a separare la frazione secca da quella umida, provvedono alla stabilizzazione della seconda ai fini del conferimento in discarica.” (pag. 8 della relazione istruttoria).
La conferma della correttezza di tale ragionamento si rinviene nei dati storico-normativi, successivamente esposti nella relazione, e segnatamente: “Sul tema è poi intervenuta la risoluzione del Ministero delle Finanze – Dipartimento delle Entrate – Direzione Centrale per la Fiscalità Locale, n° 111/E/ II/3/ 1779 del 9 maggio 1997 stabilendo che i processi di trattamento dei rifiuti da cui originano scarti e sovvalli ammessi a pagamento in misura ridotta, devono essere condotti in impianti a tecnologia complessa, escludendo, in tal modo, l’applicazione dell’aliquota ridotta al conferimento in discarica dei materiali di risulta derivanti esclusivamente dall’attività di cernita manuale e di semplice riduzione volumetrica dei rifiuti ” (pag. 8).
Esclusa quindi la “cernita manuale” e la “semplice riduzione volumetrica dei rifiuti”, per impianti di selezione automatica non possono che intendersi letteralmente quegli impianti che, attuando processi automatici selettivi dei rifiuti, separano meccanicamente la frazione recuperabile da quella irrecuperabile, riducendo così quest’ultima, che va conferita in discarica.
7.2.1. A quanto sin qui detto si potrebbe contrapporre un’interpretazione evolutiva della legge che è quanto sostanzialmente fanno sia l’Ispra nella nota del 19 marzo 2015 richiamata negli scritti di parte e nella relazione istruttoria (vale a dire la nota redatta per l’affare relativo al ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto dal Comune di Cavallino) sia la Regione Puglia quando ritengono applicabile il beneficio fiscale soltanto agli scarti e ai sovvalli che residuano dai trattamenti dei rifiuti negli impianti destinati al recupero e tali qualificati (come è in Puglia per l’impianto di produzione di C.D.R. sito nel Comune di Cavallino e per l’impianto sito nella provincia di Taranto (gestito da Cisa S.p.A.), in cui il riconoscimento dell’aliquota ridotta riguarda i soli scarti non più utilizzabili prodotti all’esito del processo di trasformazione della F.S.C. in C.D.R. (e non anche la frazione di R.B.D. smaltita in discarica).
Sebbene si tratti di un’interpretazione che meglio sembra soddisfare attualmente la finalità premiale della riduzione del tributo, essa non solo non è giustificata, come detto, dalla lettera della legge, ma finisce per introdurre per via interpretativa un requisito -concernente la tipologia di attività o la tipologia di impianto- che, fatto salvo quanto si dirà a proposito delle legislazioni regionali, non solo non è previsto (dalla norma statale), ma risulta smentito dalla modifica che vi è stata apportata dall’art. 35, comma 1, della legge n. 221 del 2015, valorizzata sia dalla Corte Costituzionale nella ridetta sentenza n. 85/2017 sia nella sentenza di primo grado, al punto 3.6, criticato con l’ultimo motivo di appello. La critica non è fondata poiché, la menzione della modifica normativa (che ha equiparato ai fini agevolativi “i rifiuti smaltiti in impianti di incenerimento senza recupero di energia o comunque classificati esclusivamente come impianti di smaltimento mediante l’operazione D10 Incenerimento a terra, ai sensi dell’allegato B alla parte quarta del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni”, in luogo soltanto dei “rifiuti smaltiti tal quali in impianto di incenerimento senza recupero di energia” previsti dal testo anteriore) sta a significare che la norma è applicabile anche ad impianti classificati esclusivamente come impianti di smaltimento, secondo le definizioni del d.lgs. n. 152 del 2006, di cui si è detto sopra, almeno fintantoché non venga realizzato un più compiuto coordinamento tra la normativa fiscale e quella ambientale.
Pertanto, se è vero che, come obietta la Regione Puglia, non vi è stata alcuna disparità di trattamento in ambito regionale, è però conseguenza della suddetta interpretazione letterale della norma statale che quest’ultima risulti violata dal mancato riconoscimento della riduzione per gli impianti T.M.B. della provincia di Lecce, vieppiù dopo la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma di legge regionale che vi derogava.
7.3. Alla luce di quanto sin qui esposto va individuata anche la nozione di scarti o sovvalli, rilevante ai fini dell’applicazione del beneficio fiscale, su cui tanto si è intrattenuta la difesa della Regione appellante.
In una prima approssimazione, si può dire che si tratta della parte di rifiuti che, a seguito del trattamento cui sono sottoposti, è destinata ad essere conferita in discarica, perché non (più) recuperabile.
L’assunto della Regione Puglia che si debba trattare di una frazione residua non altrimenti (o non assolutamente) recuperabile prova troppo e non è coerente né con la lettera né con la ratio dell’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995, dato che:
a) letteralmente la norma va interpretata nel senso che, riferendosi ad impianti di selezione automatica, richiede che i rifiuti debbano essere trattati prima di essere smaltiti al fine di ridurre la frazione da conferire in discarica, e, riferendosi a scarti e sovvalli, presuppone che l’operazione di smaltimento, grazie al trattamento cui i rifiuti sono sottoposti, produca, sia pure come conseguenza secondaria, il recupero di sostanze o di energia, di modo che, rispetto a tale frazione recuperata, quella da smaltire possa essere definita scarto o sovvallo, tale essendo anche soltanto perché non ulteriormente recuperabile all’esito dello specifico trattamento cui il rifiuto è stato sottoposto;
b) teleologicamente, così intesa, la norma risponde alla finalità di cui si è detto sopra, di ridurre la quantità di rifiuto da conferire in discarica, previo trattamento.
Se poi la quantità in concreto smaltita avrebbe potuto essere ulteriormente ridotta (o riutilizzata), operando a monte o a valle del trattamento, è questione che non attiene tanto alla nozione di scarto o sovvallo quanto piuttosto all’idoneità di un determinato impianto di beneficiare dell’agevolazione fiscale, in ragione del trattamento che è in grado di assicurare. Invero, una volta stabilito che il beneficio fiscale non possa essere applicato se non alla porzione di rifiuto da discarica che sia stato trattato, decisiva è appunto la nozione di trattamento.
7.3.1. Nel contesto della previsione premiale dell’art. 3, comma 40, così intesa, lo scarto o il sovvallo tale va qualificato, in concreto, come nota la difesa comunale, considerando:
– il processo selettivo subito, quanto al profilo strutturale;
– il rapporto con la frazione recuperata, quanto al profilo funzionale.
Sotto entrambi i profili rilevano, nel caso di specie, i dati della percentuale di conferimento in discarica emersi all’esito dell’istruttoria svolta in primo grado e valorizzati nella sentenza gravata, con abbattimento al circa 30% della quota da conferire in discarica e realizzazione del circa 40% di recupero.
8. L’interpretazione fin qui esposta dell’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995, dimostra però inesorabilmente la portata anacronistica della disposizione, perché finisce per premiare i processi di trattamento dei rifiuti da cui si originano porzioni di R.B.D., condotti in impianti a tecnologia complessa (T.M.B.), che, attualmente, sono obbligatori per legge.
Tali impianti, infatti, sono l’alternativa legalmente praticabile, non solo rispetto all’attività di cernita manuale e di riduzione volumetrica dei rifiuti, ma anche rispetto alle operazioni di triturazione o tritovagliatura dei rifiuti da smaltire, essendo state modificate le disposizioni relative all’ammissibilità dei rifiuti in discarica ed essendo cambiata -per effetto della normativa e della giurisprudenza eurounitaria, nonché della normativa interna- la nozione di trattamento idoneo al conferimento in discarica dei rifiuti.
8.1. Sul punto è utile richiamare la relazione istruttoria laddove evidenzia come “In questi anni, la normativa rifiuti ha avuto una notevole evoluzione ed anche il concetto di trattamento dei rifiuti prima del conferimento in discarica si è modificato nel tempo fino ad arrivare alla recente sentenza della Corte di Giustizia europea (causa C-323/13) la quale ha definitivamente sancito che il trattamento deve essere idoneo a non causare danno all’ambiente e, quindi, deve ridurre la putrescibilità del rifiuto al fine di limitare le emissioni gassose e la produzione di percolato. La Corte ha, quindi, stabilito che semplici operazioni di triturazione o tritovagliatura non sono idonee a trattare adeguatamente il rifiuto ai fini del suo smaltimento in discarica.
Già la normativa nazionale (D.Lgs. n. 36 del 2003 [n.d.r. emanato in attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti]) aveva dato indicazioni in questa direzione; tuttavia l’entrata a regime dell’articolo 7, comma 1 [n.d.r.: col quale è stato introdotto l’obbligo del trattamento dei rifiuti prima del loro conferimento in discarica, disponendo che “i rifiuti possono essere collocati in discarica solo dopo trattamento”] , è stata più volte posticipata anche tramite un regime transitorio delineato dalla circolare del Ministero dell’ambiente prot. GAB -2009-0014963 del 30/06/2009.
Con successiva circolare prot. 42442/GAB del 6/8/2013 si pone fine al predetto regime transitorio e diventano applicabili le disposizioni relative all’ammissibilità dei rifiuti in discarica e la corretta interpretazione della nozione di ” trattamento” idoneo al conferimento in discarica dei rifiuti, inteso come quell’insieme di operazioni che oltre a separare le varie frazioni ed a ridurre il volume dei rifiuti, effettuino anche la stabilizzazione della frazione organica presente nel rifiuto indifferenziato.” (pag. 8).
8.2. Se pertanto, quanto meno fino al 2013, si sarebbe potuto considerare “virtuoso” (in ambito interno, non certo in ambito euro-unitario), quindi meritevole dell’agevolazione fiscale, il comportamento dei comuni che effettuassero i loro conferimenti presso impianti di smaltimento complessi, quali quelli di T.M.B., per valutare la situazione all’attualità occorre tenere conto di quanto esposto nella relazione istruttoria in risposta al secondo quesito dell’ordinanza collegiale (“se ed in quale misura le operazioni di trattamento meccanico-biologico cui sono sottoposti i rifiuti indifferenziati negli impianti T.M.B. della provincia di Lecce, ai quali è riferito il presente contenzioso, siano necessarie per rispettare i parametri ambientali previsti per il rifiuto da smaltire in discarica dal D.M. 27 settembre 2010 (“Definizione dei criteri di ammissibilità dei rifiuti in discarica”)”)
Dopo aver dato conto del fatto che “l’unico adempimento per il conferimento in discarica dei rifiuti provenienti dalla raccolta urbana è rappresentato dal corretto trattamento” ed aver citato, per completare il quadro normativo di riferimento “la Decisione 2003/33/Ce che stabilisce i criteri e le procedure per l’ammissione dei rifiuti nelle discariche ed il Decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare 27 settembre 2010 (come modificato dal DM 24 giugno 2015 -Definizione dei criteri di ammissibilità dei rifiuti in discarica, in sostituzione di quelli contenuti nel decreta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio 3 agosto 2005″(pag. 10), nonché il parere motivato della Commissione europea prot. 9026 del 1° giugno 2012, nell’ambito della procedura di infrazione n. 2011/4021 (pagg. 10-11), la relazione precisa quanto segue: “La successiva circolare del Ministero dell’ambiente della tutela del territorio e del mare del 6 agosto 2013, fornisce indicazioni in relazione all’obbligo di trattamento previsto dall’articolo 6, lettera a) della direttiva 1999/31/Ce, recepito dall’ordinamento nazionale con l’articolo 7, comma 1, del D.Lgs. n. 36 del 2003. In particolare, chiarisce quali sono le attività di trattamento alle quali devono essere sottoposti i rifiuti urbani per poter essere ammessi e smaltiti in discarica, superando di fatto la circolare emanata ‘pro tempore” dal Ministero dell’ambiente il 30 giugno 2009.In particolare, stabilisce che:
– la tritovagliatura, pur rappresentando un miglioramento della gestione dei rifiuti indifferenziati, non soddisfa, da sola, l’obbligo di trattamento che deve necessariamente includere un ‘adeguata selezione delle diverse frazioni dei rifiuti e la stabilizzazione della frazione organica;
– le operazioni e i processi che soddisfano i requisiti minimi per rispettare il vincolo del conferimento in discarica dei soli rifiuti trattati sono il trattamento effettuato mediante tecnologie più o meno complesse come ad esempio la bioessiccazione e la digestione anaerobica previa selezione, il trattamento meccanico biologico e l’incenerimento con recupero di calore e/o energia;
– la sola raccolta differenziata spinta non è di per se idonea a escludere la necessità di sottoporre a preventivo trattamento i rifiuti indifferenziati residuali se, oltre alla prova di aver conseguito gli obiettivi progressivi di riduzione dei rifiuti urbani biodegradabili da collocare in discarica (articolo 5), non viene data anche la dimostrazione (articolo 7) che il trattamento non contribuisce a prevenire o a ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull’ambiente e i rischi per la salute umana e non e indispensabile ai fini del rispetto dei limiti fissati dalla normativa vigente” (pag. 11).
8.3. In ragione di quanto esposto, si spiega la considerazione, contenuta nella stessa relazione istruttoria, che “la disposizione premiale di riduzione del tributo in discarica per i rifiuti indifferenziati che subiscono un trattamento di semplice selezione o tritovagliatura ed anche di stabilizzazione appare, alla luce delle sopravvenute disposizioni in materia ambientale, superata” (pag. 8).
Tale conclusione -su cui le parti si sono intrattenute da contrapposti angoli visuali nelle ultime memorie e repliche- sta a sottolineare l’aspetto anacronistico della disposizione ed il mancato coordinamento, di cui è detto anche negli scritti delle parti, tra la normativa tributaria e quella ambientale.
Siffatto mancato coordinamento non consente però di ritenere abrogata la disposizione, poiché non ricorre alcuna delle fattispecie di abrogazione delle leggi di cui all’art. 15 disp. prel. cod. civ.
8.4. Piuttosto, va condivisa la constatazione che “Le diposizioni relative al tributo in discarica appaiono, quindi, oggi, uno strumento inadeguato a costituire un’efficace driving force per deviare i flussi di rifiuti dalla discarica e dirigerli invece verso forme più virtuose di gestione dei rifiuti quali il recupero e riciclaggio. A causa di ciò, le Regioni hanno negli anni emanato norme regionali apportando modifiche e criteri alla disciplina del tributo in maniera che lo stesso potesse risultare più incisivo nell’orientare le buone pratiche di gestione dei rifiuti da parte dei comuni” (pag. 3 della relazione istruttoria).
Rinviando al riepilogo delle legislazioni regionali di cui alle pagine 4-7 della relazione, è qui sufficiente evidenziare come in alcune leggi regionali la disposizione premiale è meramente ripetitiva della norma statale (ma non è dato sapere come, in concreto, venga poi applicata), mentre in altre non è prevista (sicché analogamente non è dato sapere se e come venga applicata la disposizione premiale statale); ancora, in diverse legislazioni regionali, la disposizione premiale riconosce il beneficio soltanto per determinate tipologie di impianti o di operazioni di recupero o di tipologie di rifiuti trattati, specificando anche i requisiti degli impianti ovvero le percentuali minime di recupero che gli impianti devono raggiungere per poter usufruire del pagamento del tributo speciale in misura ridotta, arrivando a richiedere, in alcuni casi, anche determinate caratteristiche qualitative degli scarti e dei sovvalli.
8.4. Non è certo questa la sede per indagare se le diverse legislazioni regionali siano rimaste nei limiti segnati dall’art. 3, comma 29, della legge n. 549 del 1995 e soprattutto se siano rispettose della competenza esclusiva in tema di tributi statali, specificamente attinente alla materia “sistema tributario […] dello Stato”, indicata nell’art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, nonché in tema di disciplina dei rifiuti, specificamente attinente alla materia “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema […]” indicata nello stesso art. 117, comma 2, lettera s).
È sufficiente osservare che sulle citate disposizioni costituzionali è fondata la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 8, della legge della Regione Puglia n. 38 del 2011 della sentenza n. 85 del 2017, su ampiamente richiamata, alla cui motivazione (in specie 4.3., con riferimento alla disciplina tributaria in materia di rifiuti) va fatto esplicito rinvio (oltre che alla sentenza n. 133 del 7 giugno 2017, con la quale è stata dichiarata incostituzionale la previsione in tema di ecotassa dell’art. 34, comma 7, della legge della Regione Siciliana n. 3 del 2016).
8.5. Quanto detto a proposito della diversità di contenuti delle legislazioni regionali in materia di ecotassa, e di condizioni richieste per godere della riduzione del tributo, è funzionale a privare di rilevanza i numerosi contrapposti argomenti, utilizzati, sia dalla Regione Puglia che dagli appellati comuni, tratti dal confronto tra le modalità applicative dell’agevolazione fiscale seguite dalla Regione qui appellante e quelle seguite da altre regioni, per impianti T.M.B. o per altre tipologie di impianti (peraltro avvalendosi soltanto delle risultanze sulle caratteristiche degli impianti riportate nelle relative schede tecniche, laddove ben altro dovrebbe essere il livello di approfondimento).
8.6. In punto di agevolazione fiscale, l’art. 7 della legge della Regione Puglia n. 38 del 2011, come risultante a seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale di cui al giudizio incidentalmente svolto nel presente, nulla aggiunge alla disposizione statale, sicché va fatta applicazione esclusivamente dell’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995.
9. Ne consegue che unici dati rilevanti ai fini della decisione del presente gravame sono, in fatto, le emergenze istruttorie di cui è detto nella sentenza di primo grado (sopra riferite), confermate, quanto alle modalità di funzionamento degli impianti di trattamento meccanico biologico della provincia di Lecce dalla relazione istruttoria (pagine 10-12).
9.1. I dati di fatto così acquisiti sono sufficienti -senza che perciò sia necessario disporre gli ulteriori accertamenti istruttori richiesti dalla Regione Puglia col quinto e col settimo motivo di appello- a confermare la decisione di primo grado.
L’art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995 va infatti, allo stato, interpretato nel senso che per il riconoscimento della riduzione al 20 del tributo speciale da applicare sulla porzione di rifiuto, anche proveniente da raccolta indifferenziata, smaltito in discarica, è necessario e sufficiente che sia conferito presso impianti di selezione automatica i quali effettuino trattamenti preordinati allo smaltimento, ma che consentano, come conseguenza secondaria, il recupero di sostanze o di energia, riducendo la frazione destinata alla discarica.
Gli impianti T.M.B. della provincia di Lecce soddisfano tali requisiti poiché il trattamento ivi svolto “appare rispondente alle finalità del sistema premiale in termini sia di recupero energetico che di riduzione della frazione di rifiuto smaltito”, come affermato nell’ordinanza cautelare n. 3894 del 27 agosto 2014 di questa Sezione V, che ha trovato definitiva conferma nell’istruttoria svolta in primo ed in secondo grado.
9.2. Tenuto conto degli ulteriori argomenti sui quali si è svolto il dibattito processuale, va precisato che, nel silenzio della disciplina regionale:
– rileva che si tratti di processi di selezione automatica che soddisfino i requisiti per rispettare il vincolo del conferimento in discarica dei rifiuti in ottemperanza all’obbligo posto dall’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2003, nel rispetto dei parametri stabiliti dal D.M. 27 settembre 2010, come modificato dal D.M. 24 giugno 2015, consentendo il recupero di sostanze o di energia, senza che sia necessario che ne assicurino elevate percentuali;
– non rileva che l’attività di trasformazione della porzione recuperata (F.S.C.) sia compiuta presso impianti diversi da quello autorizzato allo smaltimento;
– non rileva l’adempimento da parte dei gestori degli impianti di stoccaggio definitivo di particolari oneri formali, se non quelli certificativi e di tenuta dei registri di cui alle dette disposizioni dell’art. 3 della legge n. 549 del 1995 e per le finalità ivi previste.
10. L’appello va perciò respinto.
10.1. Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese del grado per la novità delle questioni di diritto affrontate in riferimento all’art. 3, co. 40, della legge n. 549 del 1995 e per le differenziate applicazioni di tale disposizione fiscale nelle diverse Regioni, secondo quanto emerso dall’attività istruttoria svolta in appello.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 13 GEN. 2020.

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 art. 3
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 art. 3
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 art. 117
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