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Timestamp: 2016-10-22 17:14:52+00:00

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Informe monográfico elaborado por la Procuradora General del Principa…
Informe monográfico elaborado por la Procuradora General del Principado de Asturias sobre la protección de los menores extranjeros no acompañados en Asturia
by junior14725
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Existe una situación relativamente nueva en España, que se empieza a contabilizar en los centros de menores a partir de 1995, esta es la llegada de menores no acompñados (MENAS) a todos los territorios de la nación. La Procuradora General del Principado de Asturias se preocupa por la adaptabilidad de los sistemas de protección de la comunidad, y por ello elabora este `Informe monográfico sobre la protección de los menores extranjeros no acompañados en Asturias´. ...
PROCURADORA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS INFORME MONOGRÁFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASLA PROTECCION DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 2.
2 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Diciembre 2008 3.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 3 4.
4 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS INDICE GENERAL 5.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 5 6.
6 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 7.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 71. PRESENTACION ........................................................................................................................ 132. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 21 2.1 Contexto y estructura del informe......................................................................................................... 21 2.2 Objetivos, finalidad, metodología.......................................................................................................... 273. LA PROTECCIÓN JURÍDICA DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS........................................................................................................................ 37 3.1 Introducción................................................................................................................................................... 37 3.2 Normativa internacional y comunitaria ............................................................................................... 40 3.3 Normativa nacional ..................................................................................................................................... 44 3.4 Normativa del Principado de Asturias .................................................................................................. 49 3.5. Actuación jurídico-administrativa sobre los MENAS...................................................................... 554. CARACTERÍSTICAS Y PERFIL DE LOS MENAS ACOGIDOS EN ASTURIAS ............................... 65 4.1 Contexto que determina la migración de los menores.................................................................. 65 4.2 Evolución de los ingresos en Asturias de MENAS............................................................................. 66 4.4 Perfil del menor extranjero no acompañado...................................................................................132 4.5 Perfil predominante del MENAS en Asturias....................................................................................1565. LA ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS PROCESOS MIGRATORIOS DE LOS MENAS ............................................................................................... 164 5.1 Marco competencial y orgánico en materia de protección y tutela de menores........................................................................................................................................................164 5.2 Proceso general de intervención con los menores extranjeros no acompañados en el Principado de Asturias ....................................................................................166 5.3 Exposición general de los centros de Acogida en el Principado de Asturias .......................1746. CONCLUSIONES Y VALORACIONES ....................................................................................... 199 6.1 La adaptación del Sistema de Protección asturiano a las migraciones de menores extranjeros no acompañados ............................................................................................199 6.2. Sobre la atención en los centros de protección.............................................................................203 8.
8 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 6.3 Sobre la acogida a los MENAS en los centros de protección .....................................................205 6.4 Sobre la integración en el centro .........................................................................................................208 6.5 Sobre la educación ....................................................................................................................................211 6.6 Sobre la salud ..............................................................................................................................................2157. RECOMENDACIONES .............................................................................................................. 224 7.1 Sobre la coordinación y la planificación ............................................................................................224 7.2 Sobre la acción protectora......................................................................................................................225 7.3 Sobre la sensibilización social................................................................................................................2338. NORMATIVA, ACUERDOS, BIBLIOGRAFÍA ............................................................................ 2379. ANEXOS................................................................................................................................... 248 9.1. Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las administraciones públicas respecto a los menores extranjeros no acompañados. XXI Jornadas de Coordinación de Defensores del Pueblo. León, octubre 2006...................................................................................................................................250 9.2. Cuestionarios de centros de acogida general o específica que acogieron a MENAS...........................................................................................................................................................255 9.3. Cuestionarios sobre proyecto migratorio de los MENAS............................................................271 9.4.Elementos de observación en las visitas a los centros y cuestiones a consultar.................281 9.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 9 10.
10 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS PRESENTACION DEL INFORME 11.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 11 12.
12 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 13.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 13PRESENTACION El fenómeno de las migraciones está vinculado a los cambios provocados por laglobalización, especialmente a la circulación incesante de las mercancías, de los capitales yde la información. Estos factores, junto al deterioro continuado de la situación social,económica y política de los países empobrecidos, provocan un aumento de los flujosmigratorios, así como una modificación y diversificación de los grupos sociales emigrantes. Dentro de ese creciente flujo de inmigrantes hacia los países desarrollados, llama laatención la presencia de un elevado número de menores que, sin estar acompañados deadultos, tratan de mejorar sus expectativas de futuro incorporándose a la aventuramigratoria. Se trata de personas que a su condición de inmigrantes unen su calidad demenores de edad, lo que en principio los haría merecedores de una especial tutela yprotección por parte de aquellos países que proclaman su clara defensa de los derechos delos menores como una de las manifestaciones más relevantes de su elevado nivel dedesarrollo y progreso. La condición del menor extranjero en migración, plantea a las autoridadescompetentes un dilema difícil entre su política restrictiva a la inmigración y su obligaciónde garantizar el respeto de las normas internas y los acuerdos internacionales ratificadossobre los derechos de la infancia. En efecto, estos “nuevos sujetos de movilidad” que acceden a nuestro país, suscitanmuchas preguntas, incertidumbres y alarma tanto dentro de la sociedad civil como en lospoderes públicos, poco acostumbrados a este nuevo fenómeno migratorio. Se trata de una migración con ciertos paralelismos con la que protagonizan suscompatriotas adultos, sobre todo por las causas que la fomentan y las perspectivas defuturo que buscan sus protagonistas, pero que tiene otros elementos de identidad muyespecíficos y propios que la distinguen de la de los adultos: 14.
14 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS  Unas circunstancias personales y socio familiares muy difíciles que les ha tocado vivir en sus países de origen y que han provocado que “se busquen la vida” desde hace mucho tiempo, solos, sin protección de sus familiares, siendo su emigración, en muchos casos consentida por sus propios familiares.  Una migración prematura, con pérdida absoluta de referentes educativos, en una edad en que tendrían que encontrarse mayoritariamente escolarizados o en proceso de formación.  Una falta de recursos personales y materiales para afrontar esta situación, con el peligro real que esto implica de caer bajo la influencia y el control de redes de explotación de menores.  Un nomadismo errante, constante y sin rumbo, que se caracteriza por la circulación continuada por tierras extrañas, con el sueño de encontrar un lugar de acogida en España lleno de oportunidades para empezar una nueva vida en la cual tener éxito y triunfar. La migración de menores ha venido ocupando un lugar destacado en laspreocupaciones y actividades de los defensores de derechos humanos e investigadores enlos últimos quince años. Durante los 25 años anteriores, los niños formaban parte delámbito migratorio, pero eran considerados primordialmente como dependientes de unfamiliar adulto, viajaban para reunirse con él, o bien como solicitantes de asilo noacompañados dentro del marco de programas de acogida organizados. A partir demediados de los 90, sin embargo, parece producirse un cambio de perspectiva: laemigración de menores se ha convertido en un fenómeno independiente. En Asturias, al igual que el resto de las CCAA, se ha hecho patente esta realidad enlos últimos años, provocando en ocasiones, la sensación de desbordamiento ydesconocimiento de cómo abordar el fenómeno dado las características y necesidadesdiferenciales que presentan estos menores. No resulta fácil efectuar previsiones sobre el 15.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 15futuro y, en función de ellas, poder anticiparse a las necesidades o programar los recursosnecesarios. De hecho los flujos de estos menores varían en función de múltiples factores:posibilidad de pasar la frontera, normativa en materia de extranjería, situación de losservicios de acogida de cada Comunidad Autónoma, facilidades o dificultades paraobtener la documentación en un tiempo no excesivo, acuerdos o perspectivas de acuerdoentre países. Muchas veces, son este tipo de factores los que pueden explicar por qué enun determinado momento se han hecho presentes en nuestra Comunidad, que hasta hacepoco tiempo no estaba incluida en sus circuitos migratorios. Constatada esta realidad en nuestra Comunidad Autónoma, y teniendo en cuentaque al igual que ocurre en otras autonomías, en el ámbito de los menores extranjeros noacompañados, no estamos ante un sector el que los directamente interesados, esto es, lostitulares de derechos, los menores, se dirijan a la institución solicitando el amparo de lamisma, y ello debido tanto al desconocimiento de los derechos que les asisten, como a lainsuficiencia de condiciones personales y sociales que concurren en su situación paramaterializar su ejercicio. Se trata, por tanto, de un ámbito en el que la actividad de las Defensorías sedesarrolla – salvo denuncias concretas de asociaciones relacionadas con la inmigración –enmarcada en las actuaciones de oficio que ponen en marcha las propias instituciones.Actuaciones éstas entre las que se encuadra la elaboración de informes monográficosprevistos en la Ley 5/2005, reguladora de la Institución. Así, el presente informe, tiene por objeto analizar, desde la óptica de la defensa delos derechos de los menores, la situación de los mismos y ofrecer una visión global de laatención que reciben, estimando los aspectos necesitados de mejora a cuyo fin seformulan las oportunas recomendaciones. Para ello, hemos centrado nuestra labor enconocer cuál es la atención que se presta realmente a los menores inmigrantes en loscentros que conforman el sistema de protección de menores de Asturias, cómo incide supresencia en el propio sistema, en qué medida se integran o son conflictivos y cuáles sonlos recursos y medios que precisan para integrarse finalmente en nuestra sociedad. 16.
16 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS No se trata, como es sabido de una iniciativa pionera, dado que esta realidad haocupado durante los últimos años la ocupación y preocupación de grana parte de lasDefensorías y distintas entidades vinculadas a la defensa de los derechos humanos, siendoasí que han visto la luz diferentes trabajos sobre la realidad de estos menores,especialmente relacionados con su paso por otras CCAA, que permiten realizar un análisismás amplio del contexto que presenta este colectivo y de las valoraciones yrecomendaciones que presenta este informe, al considerar que las intervenciones querequieren van mas allá de las actuaciones que lleven a cabo en Asturias. Durante estos meses se han visitado los centros de alojamiento en los que losadolescentes son acogidos y se han mantenido reuniones de trabajo con los responsablesde los mismos. Igualmente, se ha reflexionado y debatido sobre esta realidad condiferentes profesionales implicados desde hace tiempo en la atención de estosadolescentes, y se ha recogido lo que ellos consideraban buenas formas de actuar, criteriosrespetuosos hacia sus derechos y experiencias exitosas. También se han solicitado diversas informaciones al Instituto Asturiano de AtenciónSocial a la Infancia, Familias y Adolescencia --en lo sucesivo IAASIFA-- y se han mantenidoreuniones de trabajo con algunos de sus profesionales y responsables, que hancomunicado a la Procuradora las orientaciones, dificultades y éxitos de su actuacióninstitucional. En cualquier caso, cabe concluir que nos encontramos ante una realidad compleja,y sobre todo dinámica, que requiere por ello una continua actuación de investigación porparte de esta Defensoría, sin que la presentación de este informe concluya una actuación,sino que, muy al contrario, inicia una labor de seguimiento y demanda de colaboracióninstitucional y social para su progresiva consecución. 17.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 17 Mª Antonia Fernández Felgueroso Procuradora General del Principado de Asturias Diciembre, 2008 18.
18 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS INTRODUCCIÓN ESTRUCTURA DEL INFORME, OBJETIVOS, FINALIDAD Y METODOLOGÍA 19.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 19 20.
20 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 21.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 212. INTRODUCCIÓN2.1 Contexto y estructura del informe El fenómeno de la migración de menores solos, sin sus familias, era hasta hace pocodesconocido en España y relativamente nuevo en los países de la Unión Europea. Estenuevo fenómeno migratorio debe ser encuadrado en la migración de los adultos yanalizado dentro de la lógica de las migraciones internacionales debido a que tiene unadimensión que requiere un tratamiento transnacional. Al igual que el resto de los procesos migratorios, las diferencias económicas, denivel de vida, de posibilidades de futuro entre el país de origen de estos menores y ésteson esenciales en la generación de expectativas que los llevan a emigrar. De algunamanera en los últimos tiempos se está produciendo una infantilización de los procesosmigratorios. La infancia, a nivel mundial, vive de forma estructuralmente diferenciada lascondiciones laborales de explotación, las epidemias y pandemias, los efectos de lasguerras, los efectos de las catástrofes naturales, la explotación y también las migraciones.Los menores migrantes, son los más vulnerables de la globalización 1 --Rivas 2004-. En los países de Marruecos y el África subshariana, la migración de MENAS es elúltimo eslabón de una compleja realidad social. Está relacionada con la exclusión socialgenerada por los procesos de migraciones internas, del campo a la ciudad o entreciudades-- la feminización de la pobreza y la ausencia de una política pública deprotección social. Los menores que llegan a España proceden de los barrios periféricos delas zonas urbanas del norte y del centro de Marruecos --Tánger, Casablanca, Larache,Tetuán-- o de zonas rurales donde existe una larga tradición migratoria, así como de lospaíses de Mauritania, Senegal, Guinea-Bissau, Guinea-Conakry, Ghana, Gambia y Costa deMarfil.1 RIVAS MATEOS, N. “Globalización y movimientos migratorios.” 2005. Madrid Eds. Akal. 22.
22 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS La presencia de los menores extranjeros no acompañados –a partir de ahoraMENAS-- no es un fenómeno específicamente español, sino que estamos ante una realidadpresente en el conjunto de Europa, si bien más o menos relevante en cada país y conprocesos y circunstancias muy diferenciadas. En algunos países con fuerte tradiciónmigratoria este fenómeno empezó a observarse a principios de los años 90. Comienza aaparecer en España hacia 1995, siendo la Comunidad Autónoma de Andalucía la primeraen detectar la presencia de menores marroquíes indocumentados solos que cruzan elEstrecho de manera irregular. Ahora bien, ha sido a partir del año 2002 cuando este hechose hace notar significativamente en el resto de nuestro país 2 , tanto por el número derecién llegados como por la problemática específica que presentan. Los MENAS que se encuentran en España sin la tutela de un adulto constituyen uncolectivo extremadamente vulnerable que ha experimentado un aumento constante enlos últimos 10 años, convirtiéndose en la actualidad en una preocupación para laAdministración y las instituciones sociales. Se trata de una población muy difícil de estimar numéricamente. Esto se debefundamentalmente a dos razones --Capdevilla y Ferrer, 2003-- 3 :  Una población irregular que a menudo no tiene ninguna intención de darse a conocer.  Una población con un alto índice de movilidad, que se traslada con mayor frecuencia y facilidad que los adultos, aunque los factores atrayentes o expulsores que los empujan sean los mismos.2 Ver estudio realizado por el Observatorio internacional de Justicia Juvenil.. SENOVILLA HERNÁNDEZ, Daniel. “Situación ytratamiento de los menores extranjeros no acompañados en Europa”.2007. Pág. 24. Las estadísticas españolas se refieren alnúmero de ingresos de MENAS en los dispositivos del sistema de protección durante un periodo de tiempodeterminado” año 2002, 6.329; año 2004, 9.177. año 2005, 2.471.3 CAPDEVILLA y FERRER. “Los menores extranjeros no acompañados en Cataluña”. Generalitat de Catalunya. 2003. Pág. 37 23.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 23 Este colectivo no tiene un perfil homogéneo, siendo la movilidad la característicacentral, aunque podamos apuntar que la mayoría tiene claras expectativas laborales. Suespecificidad provoca un choque jurídico por su doble condición de emigrantes y demenores de edad. Por una parte son sujetos de derechos y merecedores de medidas deprotección establecidas en cada país y, por otra parte, son inmigrantes que han entrado deforma irregular y la legislación es restrictiva en cuanto a sus derechos fundamentales. Como señala Mercedes Jiménez –2003-- 4 “Este fenómeno nos descubre a niñosprematuramente adultos, emigrantes precoces, que sitúan en la frontera de lo social, laslógicas del mundo globalizado. Ellos son las primeras víctimas de estas contradiccionesjurídicas, sociales y económicas no resultas en nuestros sistemas”. Como ya se ha dicho, es a partir de los años 1995, cuando empieza a darse unapresencia de MENAS en los sistemas de protección de menores. En Asturias, dada laubicación geográfica de nuestra región, su aparición se sitúa en el 2003, si bien es a partirdel año 2006 cuando esta realidad se ha hecho patente, aunque su incidencia no escomparable en número con otras CCAA que se encuentran en los circuitos de movilidad delos MENAS 5 . La complejidad de este nuevo fenómeno ha motivado la elaboración de esteinforme. Hay razones que tienen que ver con la necesidad de tener una perspectiva ampliadel fenómeno --contribuir a conocerlo más--; por otro lado existen razones más específicas,relacionadas con las particularidades que adopta este hecho en Asturias, incluida lasaturación presentada en la Unidad de Primera Acogida, y con la necesidad de tener máselementos para abordarlo acertadamente --contribuir a intervenir mejor--. Asimismo, laelaboración de este informe ayudará a tener una visión general de la situación, dado quees un problema emergente en nuestra comunidad.4 JIMÉNEZ ÁLVAREZ, Mercedes “Buscarse la Vida” COLECTIVO AL JAIMA 2003.Pág. 195 En Cataluña se han contabilizado 1.659 MENAS en un periodo de cuatro años y medio, entre 01/01/1998 y 31/05/2002,Ver investigación de Capdevilla y Ferrer, 2004. En Andalucía, la cifra supera ya los 1.400 menores, según datos de laConsejería de Igualdad y Bienestar Social. El País 19/07/05 24.
24 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Los menores migrantes son conocidos en toda Europa por su errancia. AlainTarrius 6 se refiere a la movilidad en el Mediterráneo definiendo los “territorios circulares” ya ciertos grupos de población caracterizados por movimientos de ida y vuelta, de entradasy salidas entre territorios diseñados como diferentes. El proyecto de vida de los MENAS sesitúa entre el país de origen y país de acogida. En su proyecto de movilidad territorial seentretejen relaciones entre las culturas de las que participan, sus redes de relacionessociales, los vínculos afectivos con sus familias, sus referentes cercanos, la subsistenciaeconómica, las actividades formativas, etc. Se crean numerosas conexiones entre el aquí yel allí, manteniéndose ambos lugares presentes en su vida. Estos menores han vulnerado fronteras, pueden llegar a cruzar varios países. Inclusosi son retornados a su país de origen vuelven a emigrar comenzando de nuevo la escaladade deterioro que esta desprotección supone. Podemos definirlos como “sujetos de nuevasmovilidades” en esos “territorios circulares”. Y es que la característica por antonomasia quecomparten los MENAS en toda Europa es la movilidad espacial. Así se refleja en losinformes de Médicos Sin Fronteras 7 , Darna 8 , Bayti 9 o Jeunes Errants 10 . En el nuevo fenómeno migratorio de los menores, las redes sociales juegan unpapel importante. Estas redes sociales funcionan tanto en su país de origen como enEspaña. Como señala Mercedes Jiménez 11 , "los menores emigran en grupo, el actomigratorio no es espontáneo o casual, para realizarlo hace falta información” --de loshorarios de los barcos, de los camiones que transportan las mercancías, de su recorrido,etc.-- y ayuda del grupo - para protegerse de la Policía, de los posibles chivatos, etc. -; paraellos es esencial el grupo de amigos.” Estas redes sociales de familiares, vecinos, o amigos,transmiten la información que estos menores conocen antes de emigrar, sobre los centros,los educadores, el comportamiento de la Policía. Como decía una educadora de calle deuna asociación de Tánger: “En el barrio de Ben Dibane se habla más de Barcelona que deTánger.” Estas redes sociales también transmiten información a los menores, aunque su6 JIMÉNEZ ÁLVAREZ, Mercedes “Buscarse la Vida” COLECTIVO AL JAIMA. 2003.Pág. 187 Abaakouk, Zohra; Abdelkader, Sohair y Sonego, Mónica, “Estudio socio-psico-sanitario de los menores extranjeros noacompañados en la ciudad de Ceuta”. Médicos Sin Fronteras. Junio 2002. Informe interno.8 “El fenómeno de los niños de la calle en Tánger”. DARNA y CONEMUD. AECI. Tánger. 2000.9 M´yit, Nayat,“BAYTI, un ovni dans la planete rue”. Editorial Casablanca. Casablanca. 2001.10 Carrega, Francis. “Analyse sociologique des dossiers des mineurs isolés”. JEUNES ERRANTS, 2002. Marsella.11 JIMÉNEZ ÁLVAREZ, Mercedes “Buscarse la Vida” COLECTIVO AL JAIMA 2003. Pág. 18 25.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 25propia percepción suele estar tergiversada, no suele ser información completa, como dicenGiménez y Suárez 12 , son “verdades a medias”. De los estudios consultados, todos indican que en estos momentos la llegada demenores es un fenómeno en crecimiento. En el Informe Anual 2006 del Ararteko 13 , seseñala que sólo en un año ha crecido un 32% los nuevos MENAS acogidos en el País Vasco,pasando de 543 en 2005 a 671 en 2006. A lo largo del 2006 habían pasado por los centrosde acogida 839 MENAS y a 31 de diciembre del mismo año 324 chavales residían en estoscentros. De los datos publicados en la Memoria de la Fiscalía General del Estadocorrespondiente al año 2006 14 , 1.378 menores extranjeros no acompañados arribaron enlas costas españolas en pateras o cayucos --710 provenientes de Marruecos y 653 del Áfricasubsahariana -- lo que representó un aumento del 72,89 % respecto al año anterior. En Asturias, la variación de MENAS alojados en centros de acogida dependientes deInstituto Asturiano de Atención Social a la Infancia, Familias y Adolescencia, --a partir deahora IAASIFA—se inicia en el 2003, presentando un incremento en el año 2006, con laacogida de 101 MENAS, y descendiendo a 85 en el año 2007. De esta forma la población deMENAS habría pasado a suponer el 40,72 % de los internamientos con medida protecciónen el año 2006 o el 39,25 % en el año 2007.Estructura del informe El presente Informe se ha estructurado en siete Capítulos y tres Anexosdocumentales. Los dos primeros capítulos citados con anterioridad --La Presentación delinforme y esta misma Introducción--. En el Capítulo tres, marco jurídico, se extracta la normativa internacional,comunitaria, nacional y del Principado de Asturias que afecta a los menores extranjeros no12 JIMÉNEZ ROMERO, Carlos y SUÁREZ NAVAZ, Liliana, Menores no acompañados que han entrado en territorio español sinrepresentación legal. Volumen en prensa. Investigación Programa “Migración y Multiculturalidad”, UAM, 2000.13 ARARTEKO. Informe al Parlamento Vasco 2006. Pág. 454 ss.14 Memoria de la Fiscalía General del Estado. 2006. Pág. 501 26.
26 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASacompañados y quiénes son las administraciones responsables de su cumplimiento conrelación a los MENAS en Asturias. Para ello, por un lado se analiza la normativa de protección de menores y lasobligaciones que se derivan para la Entidad pública, así como la normativa de extranjería;por otro lado se enumeran los derechos que éstos menores tienen reconocidos por sucondición de menores de edad y por su condición de extranjeros; y, por último, en unintento de síntesis expositiva se concluye con las actuaciones jurídico-administrativas quedebe llevar a cabo la administración pública competente en protección de menores conrelación a los MENAS. El Capítulo cuatro analiza los resultados de la investigación. Este Capítulo se centraprincipalmente en la exposición de los datos recabados a partir de los cuestionarios decentros y de las entrevistas realizadas a los MENAS: cuántos y quiénes son estos menores,cuáles son sus características, necesidades y expectativas, qué respuesta se está dando aestos menores en cada uno de los centros y cuáles son los principales problemasdetectados en la respuesta institucional. El perfil de los MENAS trata de dibujar lascondiciones personales del menor acogido en centros de protección de Asturias, partiendodel análisis de las respuestas ofrecidas por en las entrevistas. El Capítulo cinco presenta la respuesta protectora en el marco competencial yorgánico del Principado de Asturias, el proceso general de intervención aplicado con losMENAS en Asturias. Por ello, en primer lugar se hace una exposición general de los centrosque acogieron a MENAS en el periodo investigado. Se expone brevemente la organizaciónfuncional de los mismos, el Proyecto Marco que recoge las líneas donde debe enmarcarsela atención a los menores acogidos en Asturias, así como los programas de actuación enfunción de las características de los menores acogidos. Por último se presenta una síntesisde los centros a través de cuatro categorías de análisis: características estructurales de loscentros, funcionamiento y modo de intervención. 27.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 27 En el Capítulo seis, Conclusiones y valoraciones, hemos tratado de recopilar deforma resumida las principales conclusiones sobre los dos aspectos que han sido objeto deinvestigación específica del presente Informe: la respuesta que está dando el sistema deprotección de menores en Asturias a las migraciones de MENAS, la atención que se lespresta en los centros de protección, y los retos que esta atención plantea ante lasparticularidades de este colectivo, especialmente en la formación profesional y laincorporación al empleo. Asimismo se abordó el estado de salud de estos menores, larespuesta del sistema sanitario y algunas de las dificultades planteadas por losresponsables, ante el consumo de sustancias volátiles y la ausencia de tratamientos paraabordar el problema. Por último, en el Capítulo siete se exponen las Recomendaciones y Sugerenciasmediante las cuales esta Institución pretende contribuir a mejorar la atención que sepresta a los MENAS en Asturias adaptando los sistemas de protección existentes a lasparticularidades que presentan estos menores, así como se demanda la implementaciónde todos aquellos aspectos que han de contribuir a que la protección de los MENAS seauna realidad objetiva amparada por la legislación. Anexos: En éste apartado, hemos considerado conveniente incorporar laDeclaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las administracionespúblicas respecto a los menores extranjeros no acompañados. La normativa más importante,tanto de protección de menores como de extranjería, instrucciones, circulares, conveniosbilaterales de repatriación existentes en esta materia, así como jurisprudencia que esimprescindible conocer para poder comprender y trabajar en la realidad de los MENAS.Además se incluyen estudios informes y bibliografía que fueron de gran utilidad en laelaboración de este informe. Se incorporan también los Cuestionario de centros y los deMENAS, así como el esquema utilizado en las entrevistas semiestructuras realizadas con losresponsables de los centros.2.2 Objetivos, finalidad, metodología 28.
28 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS El propósito inicial del informe fue el de conocer la realidad de estos menores, apartir de los datos significativos y sistemáticos de los que se disponía hasta la fecha en loscentros en los que se encontraban alojados. No entraremos a analizar en detalle losfactores que determinan que estos menores abandonen su país de origen y si éstospresentan motivos válidos para recibir protección internacional. En cambio sí analizaremoslos procedimientos existentes para garantizar que los MENAS que se encuentran ennuestra comunidad disfruten de los derechos reconocidos a todos los niños en las normasinternacionales 15 .Objetivos Los objetivos de este informe se pueden organizar en torno a tres grandespreguntas: a) Cuántos son los menores extranjeros no acompañados acogidos por la Administración del Principado en Asturias. b) Quiénes son y de dónde vienen; cómo han venido hasta Asturias teniendo en cuenta que ésta no forma parte de los circuitos migratorios. c) Cuál es su situación aquí, qué proyecto migratorio tienen, qué respuesta han encontrado y si la misma responde a sus expectativasFinalidad A partir de los aspectos detectados –carenciales, problemáticos, etc.– en el ámbitode la atención e intervención, así como de los recursos disponibles en los diferentessistemas de protección social, sanitario, educativo/formativo y de empleo en Asturias, sepropondrán las recomendaciones que se consideren adecuadas, orientadas a mejorar opuntualizar aspectos de carácter social, jurídico y de práctica cotidiana que deberán tratarde implementarse en los ámbitos competenciales correspondientes.15 Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada el 20 de noviembre de 1989, ratificada por España el 6 de diciembrede 1999. 29.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 29Ámbito temporal El ámbito temporal de la recogida de información se ha concretado entre el 1 deenero de 2006 y 31 de marzo de 2007. El hecho de escoger la fecha de inicio en 2006, sedebe al incremento considerable de MENAS en la comunidad autónoma. Hasta 2005fueron casos puntuales los que se presentaron, sin que diera lugar a pensar que Asturiaspodría formar parte de sus circuitos migratorios.Población objeto de estudio Son aquellos menores extranjeros no acompañados –a partir de ahora MENAS-- quese hallan atendidos en centros de alojamiento de la red de centros de protección demenores en Asturias, bajo la guarda de un tutor legal. No se ha tenido en cuenta en este Informe, si existen o no MENAS en Asturias queno hayan sido detectados por la policía, y que, por lo tanto no han sido ingresados encentros de acogida.Proceso metodológico La investigación que se ha llevado a cabo es de tipo cuantitativo y cualitativo. Se haconsiderado de vital importancia utilizar estos dos métodos para poder entender laglobalidad del fenómeno. El método cuantitativo nos ha proporcionado el conocimientode las características sociodemográficas de los MENAS acogidos en los centros vinculadosal sistema de protección de menores en Asturias --dimensión, edades y países deprocedencia--, mientras que el método cualitativo nos ha permitido profundizar en elconocimiento del por qué de la salida, de las rutas, y de los procedimientos vigentes deacogida y de atención recibida por parte de la administración competente en nuestraComunidad. 30.
30 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS A tal fin, nuestra primera actuación fue conocer cuáles eran los centros dealojamiento que estaban atendiendo a los MENAS, tanto en el momento de iniciarsenuestra investigación – durante el año 2006 y primer semestre de 2007--. Para comenzar nuestra investigación se trasladó escrito a la Consejera de Vivienda yBienestar Social, adjuntando el método de trabajo establecido para realizar el informe, ymanifestando la voluntad de esta institución de llevar a cabo el estudio. Se le solicitó en unprimer momento, nos facilitase el listado de centros de protección que atienden amenores extranjeros no acompañados. Se elaboró un cuestionario para recoger información que permitiese conocer lasituación de los MENAS. Este instrumento se consideró de vital importancia paraprofundizar en el conocimiento de tres aspectos fundamentales: descripción del centro; delos profesionales que configuraban el equipo educativo del mismo y de los destinatarios,los menores extranjeros no acompañados, haciendo hincapié en aspectos que tenían quever con la situación especifica de estos menores, cómo es su proceso de regularización, y laatención que se les prestaba en los centros. La cumplimentación del cuestionario sesolicitó a los directores de los centros, anexonando al mismo instrucciones que unificasensu comprensión. Asimismo se completó con información facilitada por los técnicos de losservicios centrales del IAASIFA. Los cuestionarios fueron debidamente cumplimentados por 15 centros de acogidageneral o específicos, la Unidad de Primera Acogida y el centro Juvenil de Sograndio --delos 23 que existen en Asturias--, que habían tenido o tenían a su cargo MENAS. Para ilustrar y enriquecer el informe pero, sobre todo, con la intención de “dar voz”a los menores y jóvenes protagonistas del estudio, se realizó otro cuestionario, a fin detener conocimiento detallado de los motivos que provocan la migración, de la situaciónsociofamiliar en su país de origen, de su trayectoria migratoria y de sus expectativas ennuestro país. 31.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 31 En total se realizaron 55 entrevistas en torno a un cuestionario a menores --76,36%,de los 76 MENAS acogidos en centros de protección en esa fecha--, debiendo señalar quese consultó a los chavales que, por su edad, podrían responder adecuadamente a sucontenido. Las entrevistas fueron realizadas por mediadores interculturales. Como última fase del estudio, procedimos a efectuar visitas a los centros de acogidaque tienen o habían tenido alojados a MENAS, con la doble intención de contrastar yampliar la información obtenida en los cuestionarios y conocer in situ la realidad de losmismos. En cada una de las visitas se llevó a cabo, una entrevista semiestructurada con elDirector/a o responsable del centro, siguiendo un guión elaborado previamente, conadaptaciones según las condiciones en que se desarrollaba la entrevista, y recogiendoaportaciones sobre la intervención o dificultades que plantean las actuaciones con estosmenores, en relación a la tramitación de autorizaciones de residencia, incorporaciónescolar, formación laboral, integración con sus compañeros y en el entorno social, atenciónsanitaria y, en especial, las intervenciones con los MENAS que presentan consumo desustancias volátiles. Las visitas se realizaron durante los meses de noviembre y diciembre de 2007,fueron realizadas por la Secretaria General y una asesora de la Institución compareciendosiempre dos personas en cada visita. Antes de dar por finalizado el informe, se mantuvo una reunión con losresponsables técnicos del IAASIFA orientada principalmente a obtener información sobrelas directrices, criterios e instrucciones que, desde dicho organismo, se habían impartidopara ordenar y regular la atención a los MENAS en los diferentes centros de acogida dondese atendían. Dichas entrevistas de trabajo tuvieron lugar durante el mes de julio de 2008 y nospermitieron ahondar en el conocimiento de la realidad de los menores extranjeros noacompañados que llegaron a Asturias, contrastar la información obtenida merced a loscuestionarios y las visitas a los centros, examinar el diseño y la organización del sistema de 32.
32 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASprotección aplicado a los MENAS y acceder a información detallada sobre el desarrollo delas distintas fases que integran el proceso migratorio de estos menores. Debemos resaltar la colaboración y la atención recibida por nuestros interlocutoresen el curso de estas entrevistas de trabajo, facilitándonos sin reparos cuanta información oaclaración se les solicitó. Señalar que hemos tenido dificultad en el análisis de los datos. En este sentidohemos tenido limitaciones de conocer algunos datos referidos a las derivaciones de laUnidad de Primera Acogida a los centros de acogida general o específicos, tiempos depermanencia efectivo en cada dispositivo etc., que ha dificultado, la realización de algunaparte de este informe. Esta dificultad ha de tenerse en cuenta en el momento deinterpretar los resultados del mismo. A pesar de que los datos se han recogido yprocesado 16 la cuestión es que presentan limitaciones que hemos de dejar claras: ladispersión y la falta de sistematización de la información; los cuestionarioscumplimentados por los responsables/coordinadores de centros no responden en algunosasuntos. Se desconoce el motivo de que no se hayan respondido todas las preguntas, si hasido que no querían manifestar su opinión o que, dado que sólo habían tenido un MENAacogido, la pregunta formulada no requería ninguna respuesta. Así mismo, en las entrevistas realizadas a los menores hay diversas cuestiones a lasque responden pocos, y los que lo hacen, no tenemos manera de comprobar que lo hacencon sinceridad, vista la situación en que se encuentran y el carácter privado dedeterminadas preguntas. En la presentación del informe de investigación hemos preferido incluir lasreferencias teóricas, bibliográficas y de los estudios realizados hasta el momento a medida16 Para la elaboración de este informe se ha contado con el asesoramiento técnico de un grupo de investigación de laFacultad de Ciencias de la Educación de la Universidad de Oviedo, a través de un convenio de colaboración. Elasesoramiento se materializó en el vaciado, mecanización y tratamiento de los datos de la información recabada por laInstitución de la Procuradora General del Principado de Asturias. Y la realización de orientaciones en la elaboración finaldel Informe y en la redacción de las conclusiones finales. 33.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 33que se desarrolla cada uno de los apartados o capítulos. Esta opción nos ha parecido másdidáctica para la explicación de las citas.Otros materiales y documentos consultados Todo el proceso metodológico ha sido contrastado con la información disponible,procedente de múltiples fuentes. También se ha obtenido documentación a través deInternet en temas relevantes como: políticas europeas, estudios que dilucidan los motivosque provocan la emigración de los menores, publicaciones sobre Derechos Humanos,sobre violación de los Derechos del Niño, documentos sobre promoción de buenasprácticas en la actuación de la Administración con los MENAS, etc. 34.
34 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS LA PROTECCIÓN JURÍDICA DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS 35.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 35 36.
36 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS 37.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 373. LA PROTECCIÓN JURÍDICA DE LOS MENORES EXTRANJEROS NOACOMPAÑADOS3.1 Introducción La inmigración, un fenómeno que ha acompañado al ser humano desde susorígenes y que sólo a partir del siglo XX se viene considerando un “problema” --por parte,fundamentalmente, de los países receptores de inmigrantes --, ya no es un proyectoexclusivamente de adultos. Un nuevo fenómeno migratorio se está produciendo enEuropa, el fenómeno de la inmigración irregular de menores de edad –niños y niñas,jóvenes y adolescentes– solos, sin sus familias. Las personas menores de edad son losprotagonistas recientes de los procesos migratorios. La decisión planificada o forzosa de abandonar la tierra propia, la familia y los seresqueridos en busca de nuevos horizontes y del deseo de alcanzar una vida mejor, adquiereuna dimensión especial al constatar que existen chicos y chicas que se encuentran en unaadolescencia a veces tan solo incipiente que devienen los protagonistas de una aventurade tamaña envergadura. En contraste con los flujos de personas adultas que son inmigrantes por causaseconómicas o que buscan la protección del asilo, la migración de menores noacompañados con destino al territorio de la Unión Europea sigue siendocuantitativamente un fenómeno modesto, si bien de gran relevancia y repercusión social 17 .Sin embargo, independientemente de los instrumentos legales internacionales aplicablesy del escaso acervo comunitario sobre la materia, ningún país parece haber encontradohasta la fecha una respuesta satisfactoria a la migración de estos menores y jóvenesadolescentes que garantice el pleno respeto de los derechos que universalmente tienenreconocidos.17 Las estadísticas existentes en la mayoría de países son poco precisas y no son siempre representativas de la verdaderaamplitud del fenómeno. En cualquier caso, las cifras oficiales o conocidas son inferiores a 5.000 nuevos casos anuales encasi todos los Estados europeos. SENOVILLA HENÁNDEZ, Daniel Informe sobre “Situación y tratamiento de los menoresextranjeros en Europa”. 2007. Pág. 4. 38.
38 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Esta situación, existente en toda Europa desde hace años, se ve agudizada enalgunos casos por la cercanía entre los países receptores y los países de origen de losmenores migrantes: es el caso de Italia con los menores albaneses o de España con losmarroquíes y del África subsahariana, y ha tomado relevancia sobre todo a partir de lasegunda mitad de los 90. Por lo que se refiere a los distintos instrumentos legales de la Unión Europea que sehan referido a este fenómeno, esto es, al menor extranjero no acompañado, las Directivasdel Consejo 2005/85/CE de 1 de diciembre, 2004/83/CE y 2004/81/CE de 29 de abril, asícomo las Directivas 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003 y la Directiva2001/55/CE, del Consejo, de 20 de julio de 2001, contienen una definición del menorextranjero no acompañado equivalente a la establecida en la Resolución del Consejo de 26de junio de 1997 relativa a los Menores no acompañados de terceros países. Así, el menorextranjero no acompañado en el Derecho comunitario se define como “el menor dedieciocho años que llega al territorio de los Estados miembros sin ir acompañado de un adultoresponsable del mismo, ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, y mientras noesté efectivamente bajo el cuidado de tal adulto responsable de él” Parece, pues, que elelemento definidor, a la hora de identificar a estos menores, es la ausencia de personasresponsables del cuidado del menor, según lo que establezcan las leyes o los usos ycostumbres. Los menores no son un grupo homogéneo en cuanto a sus motivaciones y susituación, aunque la mayoría viene a España con marcadas expectativas laborales. Este esel origen de su problemática social y jurídica. Mientras que en su país viven, se comportany son tratados como adultos, al llegar a nuestro país, se encuentran un sistema que lostrata como niños, protegiéndolos desde una óptica que no es la suya y que, de hecho,impide la realización de su proyecto migratorio, conducente a la mejora de su situacióneconómica y la de su familia más que a la de mejorar su formación o su salud. 39.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 39 Su situación también es más compleja desde el punto de vista del derecho, puestoque los MENAS plantean una situación dialéctica por su doble condición: por un lado, deinmigrantes irregulares con la restricción de derechos que esta situación conlleva, por otro,su condición de menores de edad, que les garantiza una protección que no siemprecoincide con la ayuda que ellos desean o necesitan. El reconocimiento de derechos a las personas menores de edad como titulares dederechos específicos es consecuencia de un proceso histórico que se inició con launiversalización de los derechos humanos, su positivación, generalización einternacionalización y que ha ido especificándose en cuanto a la determinación de lossujetos titulares de derechos. Las personas menores de edad son titulares de unosderechos específicamente reconocidos para ellas, reconocimiento que abarca no sólo latitularidad de derechos, sino la capacidad progresiva para ejercerlos. El tratamiento que se da a este fenómeno tiene una doble visión. Por un lado, no esposible separarlo del reconocimiento de derechos a la infancia y a la adolescencia. Por otrolado, está unido a la ejecución y aplicación de medidas restrictivas propias de las políticasde extranjería, de gestión y control de flujos migratorios, que entienden la presencia enEspaña y en Europa de menores extranjeros no acompañados como una manera nodeseable de aumentar el número de personas inmigrantes que puedan disponer deautorización de residencia. En cualquier caso, el tratamiento de este fenómeno ha de partir de un datofundamental: las personas menores tienen un estatuto de derechos indisponible, que lescorresponde por el hecho de serlo y que, por tanto, no admite que se introduzcan omaticen diferencias relacionadas con la nacionalidad o cualquier otro elemento --STC141/2000, de 29 de mayo--. Sin embargo, es preciso concretar más detenidamente talesderechos, pues la “extranjería” del menor en cuestión puede hacer que no sea suficiente sureconocimiento, sino que sea preciso articular mecanismos que garanticen su efectividad,esto es, actualizar o realizar el derecho, a través del análisis de las circunstancias másconcretas de vida del menor. La efectividad de los derechos de los menores de edad exigela adopción de medidas compensatorias, que promuevan la real integración de los 40.
40 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASmenores en el entorno del lugar en el que se encuentran, de conformidad con un principiode igualdad de oportunidades.3.2 Normativa internacional y comunitaria A fin de valorar dicha efectividad se hace imprescindible una somera relación de lanormativa internacional y comunitaria que regula o incide en el fenómeno que nos ocupa,sin pretender formular una exposición pormenorizada en modo alguno de los textosnormativos aprobados. Para ello hemos de partir del tenor literal de nuestra NormaFundamental, la Constitución Española, cuyo artículo 39.4 dispone “ Los niños gozarán dela protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos”,remisión que supone la asunción en nuestro ordenamiento del acervo comunitario ydemás normativa internacional, entre las que, sin duda ocupa un papel central laConvención Internacional sobre los derechos del Niño de 1989 ( en adelante CDN)ratificada por España por instrumento de 30 de noviembre de 1990 ( BOE núm.313 de 31de diciembre de 1990) Este texto recoge un amplio catálogo de derechos, de aplicación a los menores quemigran, siéndoles de específica aplicación el principio de no discriminación y el principiode interés superior del niño. En concreto, por lo que se refiere a la inmigración, el artículo 8 de la CDN prevé elderecho de todo niño a preservar su identidad, esto es, no sólo a tener un nombre, unanacionalidad y a conocer su procedencia, sino que obliga a las autoridades de los Estadosque la suscribieron a utilizar todos los medios que estén a su alcance para que el niño nopierda dicha identidad. En el caso de menores extranjeros dicho derecho se concreta en laobligación que tienen las autoridades españolas de reconocer al menor extranjero a travésde su propio nombre, edad, nacionalidad, procedencia, origen, cultura, así como otrosrasgos conformadores de su personalidad. 41.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 41 El reconocimiento de este derecho es especialmente significativo cuando se trata demenores extranjeros que llegan solos al territorio nacional, sin ninguna documentación, a travésde la cual pueda conocerse tales rasgos individualizadores de su personalidad. Tal identificaciónno significa sólo documentar al menor, esto es, otorgarle los “papeles” necesarios pararegularizar su presencia en territorio español, sino utilizar todos los medios necesarios paraconocer su procedencia y en todo caso obliga a documentarlo. Por otro lado, tal como se deduce de los artículos 9 y 20 de la CDN, todo niño tienederecho a ser atendido y cuidado, con independencia de que no sean protegidos en sus paísesde procedencia. Por tanto, las autoridades españolas tienen la obligación negativa de noadoptar ninguna medida que pueda poner en peligro su integridad física o moral y laobligación positiva de adoptar las medidas necesarias para su adecuada protección ypromoción de sus derechos. Junto a estos derechos, el niño tiene derecho a tener una nacionalidad o, lo que es lomismo, el niño no puede estar en situación de apátrida. La proclamación del CDN en estesentido es clara en su artículo 7. Por último, conforme a la CDN al niño también le corresponden determinadosderechos de prestación social, que si bien pueden tener algunas restricciones en referenciaa los adultos, no las tienen cuando se trata de su disfrute por los menores de edad. Portanto, el derecho a la asistencia sanitaria y a la educación corresponde en todo caso a losmenores extranjeros en condiciones de igualdad con los nacionales, con independencia desu situación regular o no en España. Así lo disponen los artículos 9.117 de la LO 4/2000, de11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España –LOEXIS--, respecto delderecho a la educación, y el art. 12.319, en cuanto a la asistencia sanitaria. La atención preferente al interés superior del menor que ha de regir toda actuaciónpublica, también se recoge, como no puede ser de otro modo, en la Carta Europea de losDerechos del Niño, aprobada el 8 de julio de 1992 por Resolución del Parlamento Europeo,declarando en su punto 15 que “toda decisión familiar, administrativa o judicial, en lo que 42.
42 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASse refiere al niño, deberá tener por objeto prioritario la defensa y salvaguarda de suinterés”. Destaca en la misma la propuesta de la figura del defensor de los derechos delniño, tanto a nivel estatal como europeo, y la demanda a la Comisión de Propuestas paraemprender acciones de política familiar, así como la Carta Comunitaria de los derechos delos niños. También resulta de cita obligada la Resolución del Consejo de la Unión Europea, de 26de junio de 1997, referida a los menores no acompañados nacionales de terceros países, cuyoobjeto consiste en el establecimiento de directrices para el trato de menores extranjeros noacompañados, directrices que son notificadas a los Estados, los cuales deberán tenerlas encuenta y esforzarse en incorporarlas a su derecho interno. Entre las previsiones de esta Resolución, cuyo contenido se presenta en algunasocasiones como realmente insuficiente para la salvaguarda de sus derechos, recoge así: a) La posibilidad de negar en la frontera el acceso a su territorio a menores no acompañados cuando éstos no estén en posesión de los documentos y autorizaciones exigidas. No obstante, en el caso de menores no acompañados que soliciten asilo, se prevé la aplicación de la resolución sobre las garantías mínimas de los procedimientos de asilo. A este respecto, la resolución impele a los Estados miembros a adoptar las medidas adecuadas, con arreglo a su legislación nacional, para impedir la entrada irregular en su territorio de menores no acompañados y a la cooperación interestatal en tal sentido. También establece la Resolución el derecho de los menores a presentar una solicitud de asilo, con la única limitación para el caso de no haber alcanzado cierta edad fijada por el Estado en cuestión, de contar con la asistencia de un tutor legal, de un organismo o de un representante adulto especialmente designado. b) Para aquellos menores no acompañados que, en virtud de leyes nacionales, deban permanecer en la frontera hasta que se decida si se les admite en el 43.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 43 territorio o si se ordena su retorno, se prevé que puedan disfrutar de todos los medios materiales y cuidados necesarios para satisfacer sus necesidades esenciales: alimentación, alojamiento adaptado a su edad, instalaciones sanitarias y atención médica. c) Se declara prioritaria la necesidad de determinar cuanto antes la identidad del menor tras su llegada, así como la circunstancia de que no va acompañado, especificando diferentes medios para la obtención de los datos sobre su identidad y su situación, en particular mediante una entrevista que debería celebrarse lo antes posible y en condiciones adecuadas a la edad del menor. d) Por último, la Resolución prevé que cuando un menor no esté autorizado a prolongar su estancia en un Estado miembro, dicho Estado sólo podrá devolver el menor a su país de origen o a un tercer país dispuesto a admitirlo si se comprueba que, desde el momento de su llegada, será recibido y pasará a estar a cargo, de forma adecuada y en función de las necesidades de su edad y grado de autonomía, de sus padres o de otros adultos que se ocupen de él, o bien de instancias gubernamentales o no gubernamentales de su país de origen o de terceros países a fin de encontrar una solución duradera adecuada, para garantizar la acogida y los cuidados debidos en el país al que se devuelva al menor. Enlazando con este último aspecto de la Resolución del Consejo de 26 de junio de 1997señalar que, con arreglo a la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003,sobre el derecho a la reagrupación familiar, los Estados miembros deben aplicar susdisposiciones sin ningún tipo de discriminación por razón de sexo, raza, color, origen étnico osocial, características genéticas, lengua, religión o ideología, opiniones políticas o de otro tipo,pertenencia a minoría nacional, fortuna, nacimiento, minusvalía, edad u orientación sexual. En cualquier caso, resulta obligado poner de manifiesto que, a salvo de la citadaResolución de 26 de junio de 1997, la mayor parte de los instrumentos de derecho comunitarioque hacen referencia a estos menores están constituidos básicamente por las normasreguladoras del estatuto de las personas que solicitan asilo. 44.
44 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS Finalmente, hacer referencia al Comité de los Derechos del Niño de NacionesUnidas 18 que ha formulado en el año 2005, una Observación general relativa al trato de losmenores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen, fijandocomo objetivos, poner de manifiesto la situación vulnerable que viven estos chicos,exponer los problemas que dificultan el acceso a sus derechos “y proporcionar orientaciónsobre la protección, atención y trato adecuado de los referidos menores a la luz de todo elcontexto jurídico que representa la Convención de los Derechos del Niño” 19 . Ahora bien,siendo éste un instrumento internacional relativamente reciente de carácter no vinculante,su influencia en las autoridades estatales europeas permanece hasta la fecha reducida 20 .3.3 Normativa nacional Descendiendo a la normativa nacional, ésta participa de una doble naturaleza, lapropia de la protección de menores, que conforme a lo expuesto, cabe estimar prevalente,así como la indispensable conjugación de la misma con el régimen de extranjería quemodula la situación jurídica de estos menores. En efecto, los menores extranjeros se benefician en España de una protecciónjurídica internacional, nacional y autonómica. Se manifiesta así la contradicción entre doslógicas que regulan su situación: una que debe proteger al niño en desamparo sin ningunadiscriminación de nacionalidad o de situación administrativa --Ley Orgánica de ProtecciónJurídica del Menor-- y otra que les expulse --Ley de Extranjería relativa a la situación de losinmigrantes irregulares en España-- refiriéndose al control de las fronteras y a lacanalización de los flujos migratorios.a) Régimen de protección de menores18 Mecanismo de control en que los Estados ratificadores deben presentar periódicamente informes relativos a lasacciones y medidas que han adoptado para garantizar la aplicación del contenido de la Convención a un organismoencargado de la supervisión de su cumplimiento y adscrito a la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para losDerechos Humanos: el Comité de los Derechos del Niño.19 Comité de los Derechos del Niño: Observación nº 6 .2005.20 SENOVILLA HERNÁNDEZ, Daniel. Informe sobre lo situación de los menores no acompañados. 2007. Pág. 11 45.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 45 Los menores inmigrantes tienen derecho a la protección pública en igualdad conlos menores españoles. La protección deriva, en primer lugar, de la propia Constituciónespañola de 1978, -en adelante CE-- artículo 39 apartado 4, dispone: “Los niños gozarán dela protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos”. En materia de protección a la infancia se intensifica la protección de los derechos, yla Constitución no diferencia entre menores españoles y extranjeros, puesto que los textosinternacionales relativos a los derechos de los menores expresamente impiden laposibilidad de que se produzca ningún tipo de discriminación. Tampoco permiten estostextos las producidas en razón de la nacionalidad, que es la circunstancia introducidacomo elemento diferenciador o discriminador en la legislación de extranjería. 21 La CE incluye una extensa tabla de derechos y libertades, la mayor parte de loscuales han sido desarrollados por distintas Leyes Orgánicas. Aunque es cierto que existenmuy pocas menciones en el texto constitucional a los derechos de los menores, sonesenciales las disposiciones del artículo 39, relativo a la protección a la familia; del artículo20, que reconoce el derecho de expresión, y establece la protección a la infancia comolímite en el ejercicio de ese derecho; y del artículo 27, que regula el derecho a laeducación. El artículo 39 recoge la protección de la familia y establece la necesidad de queno se produzcan discriminaciones por razón de nacimiento. El ordenamiento jurídico español ha ido recogiendo modificaciones que introducenmayores garantías para la infancia y un reconocimiento de derechos. La Ley 11/1981, de 13de mayo, de modificación del Código Civil en materia de filiación, patria potestad yrégimen económico del matrimonio y la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que semodifican determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil enmateria de adopción han sido muy importantes en materia de derechos, protección y engeneralizar la primacía del interés superior del niño, niña o adolescente.21 Así, el art. 2 de la CDN establece que los Derechos del niño se aplicarán a todos los niños sin discriminación alguna,mencionado entre los motivos de discriminación la nacionalidad. 46.
46 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS La Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor, mantiene dos bloquesperfectamente diferenciados. Por un lado, lo que pudiéramos denominar tabla de losderechos del menor, junto con una serie de medidas encaminadas a su efectividad y laordenación de las actuaciones a desarrollar por los poderes públicos en los supuestos dedesprotección social del menor; y por otro, la propia reforma del Código Civil y de la Leyde Enjuiciamiento Civil en materia de protección de menores y adopción. La tabla de derechos que recoge la Ley comienza proclamando para los menoreslos mismos derechos que reconoce la Constitución y los Tratados Internacionales, conmención expresa a la CDN, a la que antes hemos hecho alusión. A continuación seespecifican y matizan los siguientes derechos: Derecho al honor, a la intimidad y a lapropia imagen, de tal manera que expresamente se prohíbe la difusión de datos oimágenes referidos a menores de edad en los medios de comunicación cuando fuesecontrario a su interés; el derecho a la información, previendo su protección anteprogramaciones o tácticas publicitarias que pudieran perjudicarlos física o moralmente; lalibertad ideológica, esencial para cualquier persona; el derecho de participaciónasociación y reunión; el derecho a la libertad de expresión; y por último el derecho a seroído, tanto en el ámbito familiar como en cualquier procedimiento administrativo ojudicial. Cabe destacar que la Ley, como no puede ser de otro modo, proclama que elinterés del menor habrá de ser tenido en cuenta por encima de cualquier otro interéslegítimo. Es precisamente esa consagración del interés del menor la que determina quenuestro sistema de protección, en consonancia con lo dispuesto en la CDN, parta de unprincipio básico: siempre que sea posible, el menor habrá de vivir con su familia. Pero estapremisa del sistema de protección de menores sufre, en el caso de los MENAS, una quiebraimportante: la familia del menor se encuentra fuera del ámbito competencial decualquiera de las Administraciones --local, autonómica o estatal-- que podrían intervenirpara transformar la realidad que hizo que el menor hubiera de abandonar su familia; portanto, no puede adoptar de manera directa medidas conducentes a transformar larealidad que produjo la situación de desamparo. 47.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 47 El otro principio básico que supuso un giro radical en la interpretación de lo que seentiende por protección del menor, es la nueva concepción que del menor, como personaautónoma y con capacidad para intervenir en la toma de las decisiones que le afecten,introdujo la LO 1/96. Este principio se concreta en el derecho del menor a ser oído encualquier procedimiento en el que sea parte ya sea por sí mismo o a través de la personaque le represente. Desde la entrada en vigor de la LO 1/96 se reconoce plenamente latitularidad de todos los derechos en los menores de edad y de una capacidad progresivapara ejercerlos. Consecuencia de lo anterior es que queda introducido en toda lalegislación el principio de ser escuchado si tuviera suficiente juicio en cualquierprocedimiento que le afecte: derecho a ser oído, así lo exige el artículo 9, cuyo apartado 3señala que, en el caso de que el menor solicite ser oído directamente o a través de personaque le represente, la denegación de la audiencia será motivada y comunicada al MinisterioFiscal y a aquéllos. Señalar que, aunque en esta Ley no se hace una mención específica de los menoresinmigrantes, le son de completa aplicación los derechos reconocidos al ser éstos titularesde los mismos en condiciones de igualdad con los menores nacionales. Así, la Ley refiereen su artículo 1 su ámbito de aplicación a «los menores de 18 años que se encuentren enterritorio español...», y ello sin perjuicio de las peculiaridades derivadas de la legislaciónespecial sobre extranjería. Para finalizar con la normativa estatal relacionada con las personas menores deedad es importante mencionar la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de laResponsabilidad Penal del Menor –LORPM--. Esta norma recoge los principios de lanormativa sobre protección de la infancia y las modificaciones que se habían producido enmateria de competencia y procedimiento de los juzgados de menores y en el CódigoPenal.b) Legislación de Extranjería 48.
48 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS El reciente y creciente fenómeno de la inmigración de menores, pone demanifiesto las disfunciones existentes entre los ordenamientos de extranjería y deprotección de menores de edad, así como la necesidad de adaptar las normas a las nuevassituaciones que se plantean respecto a estas personas que acuden al territorio español enbusca de posibilidades de vida y desarrollo que no les ofrecen sus lugares de procedencia. Tanto la minoría de edad como la extranjería constituyen dos condicionespersonales con una importante repercusión jurídica. El ordenamiento jurídico atribuyeconsecuencias jurídicas tanto al hecho de que la persona sea menor como de que seaextranjero, pero entre estas dos situaciones se produce una clara tensión, puesto que enatención a la especial protección que la Constitución y el resto del ordenamiento jurídicoespañol otorgan a los menores --independientemente de su nacionalidad u origen--, lalegislación de extranjería otorga a los menores extranjeros, en particular a aquellos noacompañados por adultos que los tengan a su cargo, un régimen jurídico particular. Bajo la rúbrica “menores extranjeros” el art. 35 de la Ley 4/2000, de 11 de enero,sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social,modificada por las Leyes Orgánicas 8/2000, de 22 de diciembre y Ley 14/2003, de 20 denoviembre, hace referencia por primer vez en un texto nacional de rango legal a estacategoría de sujetos, que exige un especial modo de interpretación de las disposicionesrelativas a la integración de extranjeros en el territorio español. Puede decirse por tanto,que en el actual ordenamiento jurídico de extranjería, --LOEXIS-- los menores son unacategoría “específica” de extranjeros, que requieren un modo de comprensión y deinterpretación del sistema entero, de conformidad con los postulados constitucionales ycon los principios recogidos en los convenios internacionales relativos a los menores. Así pues, cuando de la documentación del menor extranjero no comunitario y noacompañado se deriva su minoría de edad, o bien carece de documentación, la normativade aplicación es la Ley 4/2000 de 11 de enero cuyo artículo 35 establece la obligación deatención de las autoridades con respecto a ellos, así como de documentarles. El vigentedesarrollo de la misma está constituido por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, 49.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 49por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley Orgánica 4/2000 siendo de aplicaciónel RD 8565/2001, por el que se aprueba el Reglamento de Apátridas, en el caso de que elmenor no pueda ser documentado. Las personas extranjeras menores de edad también pueden ser solicitantes de asilo,por lo que es de aplicación la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo,y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994, y su Reglamento deaplicación, aprobado por el RD 203/1995 de 10 de febrero. Por último, hay que mencionar la normativa antidiscriminatoria recogida en elcapítulo tercero de la Ley de medidas fiscales, administrativas y de orden social para el2004, “Medidas para la aplicación del principio de igualdad de trato” 22 , por la que setranspone la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000 --LCEur 20001850--relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas,independientemente de su origen racial o étnico y la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdadde trato en el empleo y la ocupación.3.4 Normativa del Principado de Asturias De conformidad con las competencias estatutarias que en materia de bienestarsocial fueron asumidas por la Comunidad Autónoma a través del originario artículo 10.1.pdel Estatuto de Autonomía de Asturias aprobado por L.O.7/1981, de 30 de diciembre, sehizo efectivo el traspaso competencial en materia de protección de menores mediante laaprobación del R.D 2068/1985, de 9 de octubre, aprobándose, asimismo, el Decreto78/1986, de 11 e junio, por el que las funciones y servicios en materia de protección de22 BOE nº 313, de 31 de diciembre de 2003. 50.
50 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASmenores, incluidas las que con arreglo a la legislación estatal venían ejerciendo las Juntasde Protección de Menores de Oviedo y Gijón, traspasados al principado por el citado R.D.,quedan atribuidas a la entonces Consejería de Trabajo y Acción Social. La vigente redacción estatutaria, operada a través de la L.O. 1/1999, de 5 de enero,atribuye a la Comunidad Autónoma, a través del artículo 10.25. la competencia exclusivade la misma en materia de protección y tutela de menores, sin perjuicio de lo dispuesto enel artículo 149.1.6º y 8º de la Constitución Española. En el ejercicio competencial expuesto, se aprueba la Ley del Principado de Asturias1/1995, de 27 de enero, de Protección de Menores, conforme a la cual se entiende por talel conjunto de actuaciones, integradas en el marco del sistema público de serviciossociales, que la Administración del Principado de Asturias, en su condición de entidadpública, realice con la finalidad de promover el desarrollo integral del menor, así comoprevenir y remediar cuantas situaciones de indefensión detecte, atendiendo, en todomomento, al interés primordial del menor y procurando su integración familiar y social. La Ley establece asimismo, que las medidas de protección se dirigirán a aquellosmenores de edad que residan o se encuentren transitoriamente en el territorio de laComunidad Autónoma y en los que concurra alguna circunstancia susceptible deactuación protectora, sin perjuicio de que resultase aplicable otra normativa, en función delas circunstancias concurrentes en el menor objeto de protección, por razón de su origen oprocedencia. La citada Ley 1/1995, al configurar los principios rectores de la actuación pública enmateria de protección de menores remite expresamente a los principios generales delsistema público de servicios sociales, debiendo por ello hacerse mención a la Ley delPrincipado de Asturias 1/2003, de Servicios Sociales , que deroga la hasta entonces vigenteLey 5/1987, de 11 de abril, y que determina en su artículo 4 los titulares del derecho,incluyendo “quienes no siendo nacionales de ningún estado miembro de la Unión Europea seencuentren en el Principado de Asturias, así como los refugiados y apátridas de acuerdo con lo 51.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 51que se disponga al respecto en los tratados internacionales y en la legislación sobre derechos ydeberes de los extranjeros, atendiendo en su defecto al principio de reciprocidad, sin perjuiciode lo que se establezca reglamentariamente para aquellas personas que se encuentren enreconocido estado de necesidad”. La Ley 1/2003 tiene como objeto la ordenación, organización y desarrollo de unsistema público de servicios sociales, incluyendo dentro de las prestaciones del mismo -artículo 19- la protección de menores, inserta en los servicios especializados, definidos enel artículo 12 como aquellos que diseñan y ejecutan intervenciones de mayor complejidadtécnica e intensidad de atención que los realizados por los servicios sociales generales através de centros, servicios y programas dirigidos a personas y colectivos que requierenuna atención específica. Retomando la regulación contenida en la Ley del Principado de Asturias deProtección de Menores, cabe destacar que la misma recoge en su artículo 6, comoprincipios rectores, que de manera específica rigen la actuación pública en la materia lossiguientes: a) La defensa de los derechos constitucionales del menor y de los reconocidos por los acuerdos internacionales. b) La supremacía del interés del menor como criterio de actuación. c) La prevención, como medida prioritaria, de situaciones de desprotección y graves carencias que afecten al bienestar social del menor. d) La subsidiariedad respecto a las funciones inherentes a la patria potestad. e) La coordinación con los diferentes poderes públicos que actúen en la atención de menores. f) El mantenimiento del menor en el medio familiar de origen, salvo que ello no resultare conveniente para el interés primordial del menor. g) La integración familiar y social del menor. h) La sensibilización de la población en relación a los derechos del menor y la actuación ante situaciones de indefensión. 52.
52 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS i) La promoción de la participación y de la solidaridad social. j) La objetividad, imparcialidad y seguridad jurídica en la actuación protectora, garantizando el carácter colegiado y pluridisciplinar en la adopción de las medidas. k) La confidencialidad en la tramitación de expedientes de actuación protectora. El Capítulo II, por su parte, recoge los derechos de los menores, fijándose su relacióncon el reconocimiento genérico al goce de los derechos individuales y colectivosreconocidos por la Constitución, el resto del ordenamiento jurídico y los convenios,tratados y pactos internacionales que forman parte del ordenamiento interno,especialmente Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989;derechos de los que disfrutan los menores sin excepción alguna, ni distinción odiscriminación por los motivos que enumera el artículo 9 y entre los que se encuentran losde índole de origen nacional. La Ley atribuye asimismo, derechos específicos a los menoresentre los que se encuentra el derecho a ser informado de su situación personal, de lasmedidas a adoptar, de su duración y carácter, así como de los derechos que lecorrespondan conforme a la legislación vigente, atendiendo en todo caso, a su interésprimordial. Tiene derecho a ser oído ante cualquier actuación protectora, a que se respeteel derecho a la libertad de conciencia y religión, etc... Como garantía y defensa de susderechos se atribuye a la Administración del Principado de Asturias la obligación de velarpor el pleno respeto de los mismos, garantizando el acceso a la jurisdicción ordinaria y alMinisterio Fiscal para la virtualidad de los mismos, en caso de menoscabo o conculcación. A los efectos de la Ley, se consideran medidas de protección, entre otras, laasunción de la tutela por Ministerio de la ley, previa declaración de la situación dedesamparo o, en su caso, la promoción del nombramiento judicial del tutor par el menor,así como la guarda del menor. La declaración de la situación de desamparo que se realizarácon arreglo al artículo 172 del Código Civil y que ha de ser puesto en conocimiento delMinisterio Fiscal a los efectos previstos en el artículo 174 del CC, conlleva por Ministerio dela Ley la asunción por parte de la Administración del Principado de Asturias, de la tutelaestablecida en el artículo 172.1 del CC, estableciendo el artículo 37 del texto legal que losmenores desamparados cuya tutela asuma la Administración del Principado recibirán un 53.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 53atención inmediata en los centros o unidades de primera acogida y observacióndispuestos al efecto. Durante su estancia en los mismos, que en todo caso no podrásuperar los 45 días, se analizará su problemática a fin de determinar la medida deprotección a adoptar más apropiada. Por su parte, el artículo 60 configura el alojamiento en centros como una medida deprotección derivada de la asunción de la tutela por parte de la Administración delPrincipado de Asturias o de la guarda sobre el menor y consiste en alojarlo en un centro oinstitución pública o colaboradora adecuada a sus características con la finalidad de recibirla atención y formación necesarias. No obstante, asumida la tutela o guarda de un menor,no tendrá la consideración de medida de alojamiento su estancia por tiempo inferior a 45días, en un centro o unidad de primera acogida y observación, en orden a valorar cuál es lamedida de protección más idónea para sus necesidades e intereses. No obstante el artículo 61 establece que esta medida de alojamiento se adoptarápor la administración del Principado de Asturias o por la autorización judicial en los casosen que legalmente proceda, durante el tiempo estrictamente necesario y cuando el restode las medidas de protección devengan inviables, insuficientes o inadecuadas.Como objetivos de la atención residencial, se señalan:  Ejercer las funciones inherentes a la guarda en un marco de protección y convivencia que garantice los derechos de los menores.  Proporcionar un ambiente seguro en el que los menores puedan satisfacer sus necesidades biológicas, cognitivas, afectivas y sociales, por medio de una atención personalizada que propicie su desarrollo integral.  Favorecer la adaptación e integración de los menores en los distintos contextos sociales: familiares, residencial, escolar, laboral y comunitario. Mediante la medida de alojamiento en un centro se ejercen, las funcionesinherentes a la guarda y se garantizan los derechos del menor, con el objetivo de favorecersu desarrollo personal y su integración social; a tal fin el personal educativo del centro 54.
54 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIASelaborará, a su ingreso, un proyecto socioeducativo individualizado con objetivos a corto,medio y largo plazo, debiendo asimismo --artículo 66-- disponer todos los centros de unproyecto socioeducativo de carácter general y de un reglamento de régimen interior. Loscentros de alojamiento de menores se contemplan en el Decreto 49/2001, de 26 de abril,por el que se regula la organización y funcionamiento de los servicios sociales de laAdministración del Principado de Asturias como --artículo 25-- recurso de protección queproporciona un contexto de desarrollo a los menores en situación de guarda o tutelaasumida por la Administración del Principado. En este sentido resulta obligatorio citar en Decreto 79/2002, de 13 de junio, por elque se aprueba el Reglamento de Autorización, registro, acreditación e inspección decentros de atención de servicios sociales, cuyo artículo 56 determina en aplicación delcitado artículo 66 de la Ley 1/1995, como instrumentos de programación de los centros dealojamiento de menores, los siguientes: a) Proyecto Marco de centros de menores, aplicable a todos los centros y en el que se establecerán las líneas generales de actuación de los mismos, debiendo señalarse que por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 25 de abril de 2002, se aprueba, en el marco de la vigencia del Plan de Infancia 2000-2003, el citado Proyecto Marco, ordenando su remisión a la Junta General del Principado de Asturias a los efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la citada Ley 1/1995. b) Proyecto socioeducativo del centro, en el que se adaptará el proyecto marco a las especificidades de cada centro. c) Proyecto socioeducativo individualizado de cada menor, usuario del centro, en el que, en función de las necesidades y características del mismo se establecerán objetivos a corto, medio y largo plazo. d) Asimismo, en cada centro de alojamiento deberá existir un reglamento de régimen interior, cuyo contenido se remite a la regulación reglamentaria, habiendo sido aprobado en este sentido el Reglamento sobre normas de régimen interior de centros de alojamiento de menores aprobado por Decreto 48/2003, de 55.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 55 5 de junio, cuyo objeto es aprobar los aspectos del reglamento de régimen interior comunes a todos los centros de alojamiento de menores. Finalmente, señalar la creación, mediante Decreto 10/2006, de 24 de enero, en elámbito del Principado de Asturias del Observatorio de la Infancia y la Adolescencia, comoórgano de coordinación, asesoramiento y con capacidad de propuesta, adscrito alInstituto Asturiano de Atención Social a la Infancia, Familias y Adolescencia, y al que se leatribuyen las funciones enumeradas en el artículo 3 del citado Decreto.3.5. Actuación jurídico-administrativa sobre los MENAS En un intento de síntesis expositiva, podríamos concluir que ante la presencia deuna persona extranjera en territorio español que alega su minoría de edad, procede, enprimer lugar, como no puede ser de otro modo, la comprobación efectiva de su edad,siendo así que su condición de menor no emancipado, unida a la ausencia de personasque ejerzan sobre el mismo las funciones propias de la patria potestad, determinan susituación jurídica de desamparo y subsiguiente tutela institucional. A falta de documentación oficial o cuando la presentada no constituye acreditaciónfehaciente por presentar muestras aparentes de falsedad, de conformidad con la Circular2/2006 de la Fiscalía General, el Ministerio Fiscal podrá autorizar la práctica de pruebasconducentes a la determinación de la edad –oseométricas-- a las cuales no cabe recurrir,según la citada Circular –al menos con carácter urgente- cuando el menor extranjeroindocumentado sea por sus características físicas indubitadamente menor de edad. Sin perjuicio de lo expuesto, procede señalar que, en cualquier caso, y en tanto secomprueba su edad, alegada su minoría, la persona tiene derecho a recibir atencióninmediata por los servicios de protección de menores, todo ello de acuerdo con el articulo35 de la L.O. 4/2000 ya citada anteriormente y con el artículo 92.1 del Reglamento que ladesarrolla y el artículo 14 de la L.O. 1/1996, de Protección Jurídica del Menor. 56.
56 INFORME MONOGRAFICO A LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO DE ASTURIAS En efecto, las Administraciones competentes, esto es, las autonómicas, dado elprincipio de territorialidad que rige la protección de menores, han de proceder a adoptarcomo medida cautelar la guarda del presunto menor de modo provisional --así, artículo 33de la Ley 1/1995, de Protección del Menor del Principado de Asturias, artículo 31.2. de laLey 7/1999 de protección de la infancia y adolescencia de la Comunidad Autónoma deCantabria; artículo 62 de la Ley 14/2002, de promoción, atención y protección a la infanciade Castilla León, entre otras-- o bien una mera guarda de hecho que es lo que, en lamayoría de los casos, vienen ejerciendo las entidades públicas competentes. Una vez comprobada su edad, si estamos ante un extranjero indocumentado mayorde edad, procede la aplicación íntegra de la normativa sobre extranjería, que puedeculminar con su expulsión del territorio español. Si, por el contrario, nos encontramos anteun menor extranjero no acompañado indocumentado, procede la aplicación preferente dela normativa de protección de menores, --artículo 20 de la CDN y artículo 1 de la LeyOrgánica de Protección Jurídica del Menor-- en idénticas condiciones a los menoresnacionales sin perjuicio de las particularidades aplicables en materia de extranjería a losmenores. Procede en este caso la declaración de desamparo y la asunción de la tutelaautomática –ex lege- por la Administración autonómica, previa tramitación del oportunoexpediente administrativo en el que se concrete la forma de ejercer la guarda que, en sumayoría, se decanta por el alojamiento residencial, si bien es cierto que caben otrasmedidas tales como el acogimiento familiar con familias de su misma etnia o religión. La adopción de dicha resolución --desamparo y tutela-- se impone con carácterprevio a cualquier otra medida que quepa valorar o adoptar, como es, por aplicación de lanormativa de extranjería, la valoración sobre la procedencia de su permanencia enterritorio español o la determinación de la concurrencia, en su caso, de las circunstanciasque determinan la procedencia de su repatriación --artículo 35.3. L.O de extranjería yartículo 92.4 del Reglamento de desarrollo--. 57.
LA PROTECCIÓN DE LOS MENORES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN ASTURIAS 57 Si bien la normativa de extranjería va dirigida a propiciar que el menor retorne a supaís de origen, por aplicación de la normativa sobre protección de menores ese retorno hade compatibilizarse con la salvaguarda del interés primordial del menor, de manera que seha de garantizar que lo sea con la finalidad de conseguir y asegurar la reagrupación delmenor con su familia --o subsidiariamente la tutela por los servicios de protección demenores de su país de origen-- por entender que es lo más conveniente para él; pero entodo caso, esta medida está supeditada a una serie de requisitos dirigidos a garantizar,precisamente, que con ella se satisfaga el interés superior del menor, requisitos que pasanpor la localización de su familia, previa verificación oficial ante las institucionesdiplomáticas correspondientes, verificación ésta que no siempre es posible o fiable aldepender de las circunstancias sociopolíticas e institucionales del país de origen, las cualeshan de tenerse presentes en todo caso en el expediente de repatriación a fin de darcumplimiento a lo dispuesto en el artículo 62 del Reglamento de Extranjería en cuanto queexige que “ no exista riesgo o peligro para la integridad del menor, de su persecución o desus familiares”. En definitiva, la decisión sobre su repatriación está indisolublementeasociada a la investigación previa y al resultado de la misma sobre las circunstanciaspersonales y familiares del menor y sobre su país de origen. Asimismo, y como segundo requisito ha de garantizarse en todo caso que el menorsea oído --articulo 92.5 del Reglamento-- en el expediente de repatriación, garantíaprocedimental que no se satisface con un mero trámite de audiencia, sino que se extiendeal derecho previo a ser informado sobre sus derechos, las circunstancias en las que seencuentra, las decisiones que respecto a él pueden ser acordadas y los medios y vías derecurso con los que cuenta, así como disponer de asistencia jurídica independiente a la dela Administración 2323 Defensor del Pueblo, Informe sobre Asistencia Jurídica a los Extranjeros en España, cit., p. 320.23 Vid. Informe del Defensor del Pueblo sobre Asistencia Jurídica a los Extranjeros en España, cit., pp. 327-329 y 436;Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las Administraciones sobre los menores noacompañados. 2006, principio de actuación num. 5; y Consejo General de la Abogacía Española, Recomendación sobre laasistencia jurídica a menores extranjeros no acompañados adoptada en acuerdo de 19 de enero de 2007, y el Auto delJuzgado Contencioso Administrativo nº 14 de Madrid de 6 de abril de 2006. Recommended
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