Source: https://es.scribd.com/document/322675914/Estado-de-la-Implementacion-del-Plan-Nacional-Anticorrupcion-del-Sector-Forestal-y-Fauna-Silvestre
Timestamp: 2017-03-30 15:02:52+00:00

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Anticorrupción del
Sector Forestal y
Integridad en la
PROÉTICA Consejo Nacional para la Ética Pública
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Telefax: (511) 446 8581
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Equipo Responsable de la Publicación:
Edición General –Magaly Avila.
Autor – Astrid Aguilar.
Diagramación – Manu Mercado.
Fotografía –Archivo Institucional.
Lima, PROÉTICA, 2016
Con el apoyo del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Protección de
la Naturaleza, Construcción y Seguridad Nuclear de Alemania.
IV. RESULTADOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN NACIONAL
ANTICORRUPCIÓN DEL SECTOR FORESTAL Y FAUNA SILVESTRE
1. SERFOR
Liderazgo en la implementación
2. OSINFOR
Rol de implementador
3. SERNANP
4. MINAM
5. OEFA
Cumplimiento de actividad
6. NIVEL DE CUMPLIMIENTO
DGFFS
EGILAT
Acuerdo de Promoción Comercial
Área(s) Natural(es) Protegida(s)
Autoridad Regional Forestal y de Fauna Silvestre
Experts Group on Illegal Logging and Trade
Fiscalías Especializadas en material Ambiental
Plan Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y de Fauna Silvestre
Sector Forestal y de Fauna Silvestre
Sistema de Archivos Digitales del OSINFOR
Sistema de Información Gerencial del OSINFOR
Sistema Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
El Perú es el segundo país de América del Sur con mayor cobertura
forestal y ocupa el cuarto puesto en cuanto a territorio ocupado por bosque
tropical en el mundo. En efecto más de la mitad del territorio peruano está
cubierto por bosques, representando un área total de 73,3 millones de
En los últimos años el Perú ha comenzado a implementar medidas para
conservar sus bosques con el fin de cumplir con los requisitos exigidos por el
mecanismo REDD+(1), es decir con el fin de mitigar los efectos del cambio
climático. Entre los requerimientos del mecanismo REDD+ está la
implementación de salvaguardas, es decir de políticas y procedimientos
para evitar los daños sociales o ambientales de la preparación e
implementación de REDD+ (2). Justamente, entre las salvaguardas de
procedimiento encontramos la necesidad de alcanzar una gestión eficiente
y efectiva de los recursos naturales, humanos y financieros y con una
redistribución justa y equitativa de los recursos y beneficios, más conocida
como buena gobernanza. Este último escenario es el ideal para mitigar los
riesgos de corrupción en el sector forestal.
Ante el interés de preservar los bosques para contrarrestar los efectos
del cambio climático y lograr un escenario de buena gobernanza forestal
para cumplir con los requisitos del mecanismo REDD+, nos interesamos en
conocer los avances realizados hasta el momento en la lucha contra la
corrupción en el sector forestal del país.
I1. Marco Metodológico.
El objetivo del presente estudio es analizar el estado de la
implementación del Plan Nacional Anticorrupción del Sector Forestal
y de Fauna Silvestre (PASF). Para ello se han planteado preguntas de
dos tipos: i) Una principal, cuya respuesta solventará la información
requerida para el presente trabajo; y ii) preguntas accesorias o
secundarias, que contribuirán al esclarecimiento y solución de la
pregunta principal(3). El presente estudio es una evaluación preliminar
de la implementación del PASF, por tanto no medirá la calidad del
avance realizado por las instituciones.
En tal sentido, nuestra principal interrogante por absolver es saber:
¿Cuál es el nivel de avance en la implementación del Plan Nacional
Anticorrupción del Sector Forestal y de Fauna Silvestre?
Para poder determinar con mayor precisión los posibles resultados
de dicha pregunta, se ha tenido en consideración la absolución de
preguntas accesorias cortas, con las que se busca conocer el estado de
la implementación del Plan Nacional Anticorrupción del Sector
Forestal y Fauna Silvestre. Estas preguntas accesorias, se enmarcan en
tres dimensiones, siendo estas:
La Transparencia: información pública.
El Rol de la institución: rol asignado normativamente y
cumplimiento del rol asignado.
Logros: Actividades cumplidas.
Debilidades: debilidades en la implementación.
La totalidad de la información fue recolectada de las instituciones
implementadoras y se considera el periodo de implementación del
PASF el mismo indicado en el cronograma de implementación, es
decir entre los años 2011 y 2015.
Para la obtención de esta información se procedió a la revisión de
los portales web de cada una de las instituciones elegidas así como de
sus portales de transparencia y el Portal del Estado Peruano.
Asimismo, se presentaron solicitudes de acceso a la información
pública, y finalmente, se realizaron entrevistas a funcionarios
responsables de la implementación del PASF. El estudio se realizó
entre los meses de diciembre 2015 y marzo 2016.
(1) "Enfoques de política e incentivos positivos para las cuestiones relativas a la reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques en los países en desarrollo; y la función de la conservación, la gestión
sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono en los países en desarrollo.” http://unfccc.int/resource/docs/2010/cop16/spa/07a01s.pdf (2) CMNUCC 2010, Decisión. 1/CP.16 Acuerdos de Cancún: resultado de
la labor del Grupo de Trabajo Especial sobre la cooperación a largo plazo en el marco de la Convención. Decisión 1/CP.16 Acuerdos de Cancún: resultado de la labor del Grupo de Trabajo Especial sobre la cooperación a largo plazo en el
marco de la Convención. C) Enfoques de política e incentivos positivos para las cuestiones relativas a la reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal en los países en desarrollo; y función de la conservación, la
gestión sostenible de los bosques y el aumento de las reservas forestales de carbono en los países en desarrollo. En: http://unfccc.int/resource/docs/2010/cop16/spa/07a01s.pdf (3) Metodología sugerida por el Dr. Marcial Rubio Correa en
“Anexo I: Un Método para el Trabajo Jurídico”. En: El Sistema Jurídico, Introducción al Derecho. Rubio Correa, Marcial (2002). Octava Edición, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima. Pg. 361-370.
El Acuerdo de Promoción Comercial (APC(4)) suscrito con los Estados
Unidos en 2006, es un acuerdo de carácter vinculante, cuyos objetivos son
eliminar obstáculos al intercambio comercial, consolidar el acceso a bienes
y servicios y fomentar la inversión privada entre ambos países. Además de
temas comerciales, incorpora temas económicos, institucionales, de
propiedad intelectual, derechos laborales y políticas ambientales;
comenzó a implementarse en el 2009. A partir de este acuerdo el Gobierno
peruano se comprometió a elaborar e implementar un plan anticorrupción
para los funcionarios a cargo de administrar y controlar los recursos
forestales. En este escenario, y tomando en cuenta los objetivos plasmados
en el “Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2008-2011”, el Estado
en el 2010 mediante la R.M. Nº 0505-2010-AG declara de interés
prioritario la elaboración del Plan Nacional Anticorrupción del Sector
Forestal y de Fauna Silvestre. Dicha tarea fue asignada a la Dirección
General Forestal y de Fauna Silvestre (DGFFS), del Ministerio de
Agricultura (MINAGRI), quien ejecutaría y coordinaría las acciones
necesarias para la elaboración de éste.
En julio 2011, el Plan Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y de
Fauna Silvestre fue aprobado por D.S. Nº 009-2011-AG. El artículo 2 de
dicho decreto supremo indica que la implementación del Plan Nacional
Anticorrupción del Sector Forestal y de Fauna Silvestre es de
responsabilidad del Ministerio de Agricultura, del Ministerio del
Ambiente (MINAM), del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas
por el Estado (SERNANP), del Organismo de Supervisión de los Recursos
Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR) y de los Gobiernos
Regionales con competencias transferidas en materia forestal y de fauna
silvestre. Asimismo, cada una de estas entidades deberá responder de
acuerdo a la asignación de actividades establecidas en el cronograma del
plan y dentro del ámbito de sus respectivas competencias. Además el
Ministerio de Agricultura, a través de la Dirección General Forestal y de
Fauna Silvestre, se encargará del seguimiento a la implementación del
Plan Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y de Fauna Silvestre.
Por otro lado, el artículo 3 señala que “el Plan Nacional Anticorrupción
del Sector Forestal y de Fauna Silvestre […] deberá ser publicado en el
Portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe) y en los Portales
Institucionales de las entidades públicas responsables del mismo.”
En el año 2012 Proética, la DGFFS, el Consejo de la Prensa Peruana,
ProNaturaleza y DAR firman el Acta de Compromiso para la
Transparencia Forestal en donde se comprometen, entre otras cosas, a
“elaborar e implementar estrategias, planes, normas y proyectos para
enfrentar y terminar con la corrupción en el sector forestal”, además de
“asegurar el compromiso de todos los involucrados y una partida
presupuestal para la implementación del Plan Anticorrupción en el
Sector Forestal”(6) .
Finalmente el 18 de julio del 2013 se aprueba el Reglamento de
Organización y Funciones del Servicio Nacional Forestal y de Fauna
Silvestre (SERFOR) mediante D.S. Nº 007-2013-MINAGRI, el cual fue
creado en base al Artículo 13 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley
Nº 29763. Esta nueva entidad reemplaza a la DGFFS y se convierte en la
nueva entidad competente para el sector forestal así como en la
responsable de conducir el proceso participativo de elaboración e
implementación del Plan Nacional Anticorrupción del sector Forestal y
de Fauna Silvestre (Artículo 143).
El decreto supremo aprobado en el 2013 enumera entre las funciones
de la Dirección General de Política y Competitividad Forestal y de Fauna
Silvestre del SERFOR la de “Elaborar, proponer, actualizar y promover la
implementación del Plan Anticorrupción Forestal y de Fauna Silvestre”
(artículo 46), por lo cual el SERFOR retoma las funciones que tuvo la
DGFFS con respecto al Plan Nacional Anticorrupción del sector Forestal
En este contexto, y para el presente estudio, se consideró a las
instituciones nacionales que tenían a su cargo la implementación del
Plan, es decir SERFOR, MINAM, SERNANP y OSINFOR. El OEFA no
aparecía entre las instituciones implementadoras del PASF, no obstante
el cronograma de implementación del PASF señalaba a este actor como
responsable de una actividad, además de ser parte de las instituciones que
cumplen actividades en el marco del TLC, por lo cual se le tomó en
cuenta. Los gobiernos regionales con competencias transferidas en
materia forestal y de fauna silvestre no fueron tomados en cuenta en este
En consecuencia el 6 de diciembre del año 2011 se realizó en Lima el
taller de difusión “Plan Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y de
Fauna Silvestre”, el cual contó con la participación de funcionarios de
OSINFOR, SERNANP, Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA), la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre(5),
Contraloría General de la República, Gobiernos Regionales y
administraciones técnicas regionales forestales y de fauna silvestre , así
como organizaciones de sociedad civil.
(4) También conocido como Tratado de Libre Comercio o TLC. (5) Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), 2012, Informe Anual 2011: Transparencia en el Sector Forestal Peruano, Lima, Perú.
(6) Informe Anual 2012: Transparencia en el Sector Forestal Peruano Derecho, Ambiente y Recursos Naturales - DAR. Lima, 2013. 109 p.
Anticorrupción del Sector Forestal y Fauna Silvestre.(7)
En diciembre del 2015 se buscó información acerca del PASF en los
portales web de las instituciones. Cuando se buscó información acerca del
PASF en el portal web del SERFOR se encontró el link “Plan
Anticorrupción” de forma visible en la página principal (Imagen 1). Sin
embargo, el nombre colocado puede inducir a error, ya que no se sabe si se
trata del PASF o del Plan Anticorrupción Institucional. En efecto, desde la
aprobación del D.S. Nº 043-2013-PCM cada entidad del Poder Ejecutivo
debe contar con un plan anticorrupción.
Al ingresar al link señalado se reenvía al usuario al portal web
http://calendario.serfor.gob.pe/pasf/ en donde se brinda información
sobre el PASF, desde noticias hasta avances realizados por el SERFOR con
respecto a su implementación. No obstante la última noticia data de
diciembre del 2014. Posteriormente se nos informó sobre la
desactualización de este portal web. En la sección publicaciones de este
último portal encontramos el documento del PASF. En diciembre del 2015
se procedió a establecer comunicación para identificar al funcionario
responsable de la implementación del PASF, al comunicarse con la
Dirección General de Políticas y Competitividad Forestal y Fauna Silvestre
del SERFOR y preguntar por la persona responsable se nos comunicó
directamente con la Abogada Pilar Martínez Maldonado quien confirmó
su rol de encargada con respecto al PASF. En enero 2016 se entró en
contacto nuevamente con la responsable del PASF para solicitar una
reunión. Debido a que no se pudo coordinar una fecha en la inmediatez se
procedió a emitir una solicitud de acceso a la información pública dirigida
al director de políticas y regulación, José Carlos Minaya Rivas.
El 10 de febrero 2016 se recibió respuesta a la solicitud de información
pública en donde se rechazó la solicitud debido a la imprecisión en el
pedido de la información (Cuadro 1). Tras esta situación se procedió a
realizar una nueva solicitud de reunión la cual fue aceptada
Imagen 1: Portal web del SERFOR
(7) Ver PASF en http://www.osinfor.gob.pe/portal/data/articulo/Plan-Nacional-Anticorrupcin-del-Sector-Forestal-y-de-Fauna-Silvestre.pdf y/o
http://calendario.serfor.gob.pe/pasf/wp-content/uploads/2015/10/Plan-Anticorrupci%C3%B3n-PDF.pdf
b) Liderazgo en la implementación.
El 19 de febrero del 2016 se tuvo una reunión con María del Pilar
Martínez Maldonado, coordinadora de la implementación del Plan
Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y Fauna Silvestre en el
SERFOR. La coordinadora indicó que su labor comenzó en el 2012 para
trabajar sobre la implementación del PASF, el cual tiene un valor más
preventivo que punitivo. Se precisó que la falta de metas e indicadores en el
cronograma de implementación dificultaba la labor de evaluación del
PASF. También se mostraron dificultades en cuanto a la comprensión por
parte de otras instituciones sobre el rol del SERFOR. La autoría del
SERFOR, reconocida con la aprobación de su Reglamento de
Organización y Funciones (D.S. Nº 007-2013-MINAGRI), fue la que
ayudó en el proceso de implementación, realizando reuniones de
coordinación, e instó a que los otros actores brinden información acerca de
los avances realizados a nivel nacional. A pesar de estos problemas, la
funcionaria rescató los avances en el desarrollo del Sistema Nacional de
Información Forestal y de Fauna Silvestre -SNIFFS a través del módulo de
control y la implementación de un servicio civil meritocrático. Al mismo
tiempo se comentó la satisfacción por parte de la misión americana de
setiembre 2015 sobre los avances realizados.
En base a la experiencia vivida la coordinadora recomendó mejorar y
actualizar las líneas de acción del PASF, lo cual permitiría identificar las
actividades a realizar y mejorar su implementación, precisar un periodo al
PASF y elaborar más publicaciones al respecto.
La coordinadora expresó su interés en trabajar la actualización este año
y en el mejor de los casos lograr su aprobación en este periodo. Teniendo en
cuenta el cambio de gobierno se señaló que se desea dar una propuesta al
nuevo gobierno que ingrese para seguir en la misma línea, al igual que
procurar que se convierta en política de Estado y mejorar su articulación.
c) Logros.
En cuanto a los avances realizados con respecto al cronograma del
PASF se precisó que para el objetivo estratégico I Institucionalizar en el
Sector Forestal y Fauna Silvestre las prácticas de Buen Gobierno, Ética,
Transparencia y la Lucha Eficaz contra la Corrupción se estandarizaron los
Portales de Transparencia de acuerdo a los lineamientos de la Presidencia
del Consejo de Ministros (PCM) y se dictaron normas para reducir los
trámites pesados para los usuarios. Además con el apoyo de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil (SERVIR) se ha capacitado en ética, se
implementó un programa de capacitación dirigido a fortalecer la capacidad
técnica, de gerencia y liderazgo de las instituciones del Sector Forestal y de
Fauna Silvestre (SFFS), basado en los principios de responsabilidad de la
función pública, compromiso, trabajo en equipo y vocación de servicio al
ciudadano. En cuanto al objetivo estratégico II Establecimiento de una
Estrategia Integral contra la Corrupción en el Sector Forestal y de Fauna
Silvestre entre las entidades que conforman el SFFS y otros Sectores cuyas
actividades afecten el Patrimonio Forestal y de Fauna Silvestre de la Nación
se realizaron avances como la aprobación de la nueva ley forestal y de la ley
de modernización del estado, así como suscribir convenios con
universidades (ESAN, UNALM), ONG, FAO y EGILAT.
En cuanto al objetico estratégico III Generar buenas prácticas en el
Sector Privado para combatir la corrupción se comentó que se han realizado
capacitaciones con ADEX, UNMSM y ESAN en materia de delitos
ecológicos e infracciones a la legislación forestal y de fauna silvestre, así
como sobre los procedimientos administrativos relacionados a su quehacer.
En el caso del objetivo estratégico IV Lograr el compromiso de la sociedad
civil en la participación y fiscalización activa en la Lucha contra la
Corrupción los avances mencionados son la realización de campañas de
sensibilización e información sobre ciudadanía, valores del sistema
democrático, transparencia, rendición de cuentas y medidas anticorrupción
con los actores del Sector Forestal ya sea de manera virtual o en eventos, se
suscribió el Acta de Compromiso para la Transparencia Forestal, se cuenta
con un reglamento de la gestión forestal, así como también se respetó la
Consulta Previa, Libre e Informada para Pueblos Indígenas en el marco del
proceso de elaboración de los reglamentos de la nueva Ley Forestal.
Finalmente en cuanto a los avances del objetivo estratégico V Desarrollo de
Esfuerzos concertados a nivel internacional en la lucha contra la corrupción
en el Sector Forestal y de Fauna Silvestre se indicó que se han establecido
pasantías en materia de lucha contra la corrupción en temas relacionados al
tráfico de especies forestales y de fauna silvestre, mecanismos de comercio
de servicios ambientales, y delitos ambientales. La coordinadora precisó
igualmente que varias actividades se realizaron en fechas distintas a las
establecidas en el cronograma, sobre todo aquellas que fueron programadas
en una fecha anterior a la fecha de aprobación del Plan.
d) Debilidades.
Durante la revisión del portal web institucional no se pudo encontrar el
nombre del funcionario encargado de la implementación del plan en la
institución. Igualmente el PASF no fue localizado en el portal de
transparencia de SERFOR, así como en la sección de la institución en el
Portal del Estado Peruano. Por otro lado, la falta de actualización y mayor
detalle en la información brindada en el portal web asignado al PASF
limitan los alcances de esta iniciativa.
En el caso de OSINFOR, el portal web de la institución hace mención del Plan
Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y Fauna Silvestre al buscarlo en la
sección de archivos de transparencia (8) (Imagen 2), al igual que en el rubro de
documentos sobre la política forestal y ambiental (9), además de aparecer en el
portal de transparencia de la institución. Asimismo en el Portal del Estado Peruano
(www.peru.gob.pe) la única institución que menciona al PASF en su sección
Planeamiento y Organización es OSINFOR (10). Cuando se estableció
comunicación con la institución para identificar al funcionario responsable de la
implementación del PASF, diciembre del 2015, se señaló que se trataría del
Secretario Técnico de la Comisión Multisectorial Permanente de Lucha contra la
Tala Ilegal, el entonces Presidente Ejecutivo de OSINFOR, Rolando Navarro
Gómez. Lamentablemente en enero fue destituido, y se informó que el nuevo
funcionario encargado era Lenin Gallardo Camacho, jefe de la oficina de
Imagen 2: Portal web de OSINFOR
b) Rol de implementador.
El 1 de febrero del 2016 nos reunimos con el Ing. Econ. Lenin Gallardo(11) y el
Econ. Miguel Enrique Saenz Nuñuvero (12) . Ambos funcionarios no participaron
en la elaboración del PASF. Cuando se les brindó el cronograma de actividades del
PASF y se preguntó acerca de los avances realizados mencionaron que si se
habían cumplido con algunas de las actividades, por ejemplo en el caso del objetivo
estratégico I se creó el observatorio Sistema de Información Gerencial del
OSINFOR -SIGO(13) y el Sistema de Información Geográfica de Supervisiones
Forestales y de Fauna Silvestre- SISFOR(14) .
Se cumplió con la estandarización de los Portales de Transparencia de acuerdo
a los lineamientos de la PCM y se han llevado cursos de control interno para el
personal dados por la Contraloría. En cuanto al objetivo estratégico II se señaló
que se llevó a cabo el “Operativo Amazonas” (15) en los años 2014 y 2015 y se
realizó junto a SUNAT, Interpol y la Organización Mundial de Aduanas.
Finalmente en el objetivo estratégico IV se informó que se tuvo un diálogo con el
colegio de ingenieros y se facilitó una lista de ingenieros forestales que brindaban
documentación falsa, sin embargo OSINFOR no fue más allá ya que está fuera de
Los funcionarios precisaron que la mayoría de las exigencias dadas por el TLC
han sido implementadas y que estas parecían mostrar semejanzas con lo exigido
por el PASF. Se revisó la matriz de cumplimiento del anexo forestal del TLC la cual
permitió confirmar esta información. En su opinión, una forma de mejorar el
proceso de implementación del Plan sería el tener en cuenta las recomendaciones
de la Defensoría del Pueblo quien señaló la necesidad de fortalecer las oficinas
desconcentradas (ODS) y el contar con funcionarios capacitados.
De actualizarse el PASF, los funcionarios recomendaron incluir algún método
para lograr tener mayor efecto disuasivo y evitar así los actos de corrupción.
También se sugirió mejorar el control que realizan los gobiernos regionales, es
decir fortalecer las sanciones, ya que los mayores problemas se encuentran a ese
nivel. Asimismo buscar la forma de incentivar a los funcionarios, ya que no siempre
cuentan con recursos o no están capacitados. Finalmente se sugiere que el
SERFOR y/o los gobiernos regionales hagan una supervisión previa antes de
aprobar los permisos siguiendo un protocolo estandarizado de verificación.
Tras la reunión con los funcionarios de OSINFOR se procedió a enviar una
solicitud de acceso a la información pública, la cual fue respondida el 26 de febrero
del 2016 vía correo electrónico e invitándonos a recuperar la documentación
(Cuadro 1). La información brindada por la entidad fue muy detallada y
complementa lo que fue mencionado durante la entrevista con los funcionarios,
por ejemplo en el objetivo estratégico I se indica la implementación del SIADO (16)
(Sistema de Archivos Digitales del OSINFOR), SITD(17) (Sistema de Trámite
Documentario) y del Módulo de Consulta de Expedientes Coactivos(18), la
aprobación del Informe de Diagnóstico del Sistema de Control Interno y el Plan
de Trabajo para la implementación del Sistema de Control Interno del
OSINFOR, así como la publicación del libro “Supervisión y Fiscalización del
OSINFOR en permisos forestales otorgados a Comunidades Nativas” en donde
se presenta una tabla con la lista de profesionales que suscribieron Planes
Operativos Anuales con inexistencia de árboles. Además se precisa la
conformación y asignación de responsables para las Comisiones Ad Hoc de
Procesos Administrativos Disciplinarios y la Comisión de Procesos
Administrativos Disciplinarios, al igual que la participación en decenas de
reuniones sostenidas por el Grupo Intergubernamental y a dos eventos vinculados
a anticorrupción. También se creó la Comisión Multisectorial Permanente de
Lucha contra la Tala Ilegal y se cumple con informar al SERFOR y a las
Autoridades Regionales Forestales y de Fauna Silvestre (ARFFS) al enviar oficios
comunicando casos en donde se presenta información falsa. En el caso del
objetivo estratégico II se han presentado diversas propuestas normativas con el fin
de garantizar las acciones de supervisión y contribuir en la lucha contra la tala
ilegal, asimismo se restringió la comercialización de productos que provengan de
bosques no manejados. Por otro lado, entre los años 2005 y 2015 se han realizado
4 429 supervisiones que comprenden el 66% del total estimado de títulos
habilitantes existentes al 2015, y como resultado se ha generado 4 042
procedimientos evaluados legalmente (91%), de lo cual al 31 de diciembre del
2015 se ha culminado el 87%. Finalmente hasta enero del 2016 se han suscrito 40
convenios con otras entidades públicas y privadas con el objetivo de fortalecer la
efectividad de las actividades de la institución, así como se viene realizando
también diversas capacitaciones a las comunidades nativas (CC.NN.) y otros
actores del sector forestal y se han ejecutado 3 talleres dirigidos a funcionarios de
las Fiscalías Especializadas en Material Ambiental (FEMA). Por su parte en el
objetivo estratégico IV se señala que se ha puesto en práctica un mecanismo que
permita a un representante (veedor) de CC.NN. acompañar a OSINFOR durante
la realización de las actividades de supervisión en permisos a CC.NN. Al primer
semestre del 2015, se ha realizado 59 supervisiones que contaron con la presencia
de un veedor forestal. En cuanto al objetivo estratégico V se informa que se firmó
un convenio con el Ministerio del Ambiente de Colombia y en este marco se han
realizado 4 talleres, además de continuar con actividades de intercambio de
información y conocimiento. En los documentos que se nos hizo llegar se precisó
que, a pesar que OSINFOR aparezca como responsables de implementar
actividades previstas en el cronograma oficial del PASF, algunas de estas
actividades no podían ser atendidas por la entidad ya que estaban fuera de sus
En el portal web oficial no se pudo encontrar información con respecto a la
implementación del PASF o el nombre del responsable de la implementación en
(8) http://www.osinfor.gob.pe/osinfor/documentos/plan-nacional-anticorrupcion-del-sector-forestal-y-de-fauna-silvestre/ (9) http://www.osinfor.gob.pe/portal/documentos.php?&idcat=1
(10) http://www.peru.gob.pe/transparencia/pep_transparencia_lista_planes.asp?id_entidad=13658&id_tema=5#.V1mCLvnhDcc (11) Jefe de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de OSINFOR. (12) Funcionario de la sub oficina de planeamiento de OSINFOR. (13) Permite tener
información en tiempo real sobre los avances y resultados de los procesos de supervisión, fiscalización y capacitaciones que desarrolla el OSINFOR, a fin de monitorear y evaluar el comportamiento del manejo y aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre a través de los
títulos habilitantes otorgados por el Estado. (14) Herramienta clave en los procesos de planificación y monitoreo de las supervisiones de concesiones, permisos y autorizaciones, así como en la generación de información que contribuya a reducir la deforestación, aéreas con afectación minera,
humedales y probabilidad de presencia de especies forestales a nivel nacional. (15) En estos operativos OSINFOR supervisó las áreas de los títulos habilitantes que consignaban las Guías de Transporte Forestal y, de ser el caso, identificó las irregularidades. (16) Permite resguardar con
seguridad la versión digital de los expedientes originales de supervisión y fiscalización del OSINFOR. (17) Permite asegurare la autoría de la información, integridad, privacidad, temporalidad y evidencias auditables. (18) Permite conocer el estado del expediente coactivo (resolución que
impone multa y no ha sido pagada dentro del periodo ordinario) es decir si esta por cobrar, suspendido, si tiene resolución de embargo, si han efectuado pagos, fraccionamiento y datos generales del PAU.
El PASF nuevamente no figura en el portal web o en el portal de
transparencia de la institución. Este también fue el caso del nombre del
responsable de la implementación en la institución y no se encontró una sección
dedicada a la implementación o avances del PASF en el portal institucional. Se
procedió a realizar una comunicación telefónica para identificar a la persona
responsable de su implementación y se brindó un primer nombre. Sin embargo,
cuando se estableció una segunda comunicación se informó que el responsable
era otra persona quien se encontraba de licencia, no obstante se confirmó
después que esta persona tampoco era el funcionario responsable. Debido a ello
se procedió a enviar una solicitud de acceso a la información pública a la
Directora de Gestión de Áreas Naturales Protegidas, Cecilia Cabello (Cuadro 1).
En febrero del 2016 el SERNANP respondió a la solicitud de acceso a la
información pública enviada en donde señaló la existencia de un grupo de
trabajo encargado de coordinar la ejecución del PASF en la institución, mediante
Resolución Presidencial Nº 115-2012-SERNANP, y cuyo actual presidente es
Carlos Bereche García.
En la respuesta a la solicitud de acceso a la información pública se precisó que
el SERNANP ha realizado diversos avances en la implementación del PASF
como en el objetivo específico I en donde se precisa la implementación de la Ley
Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y del Texto
Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del SERNANP, así como la
designación de diferentes responsables de acceso a la información pública.
También se remitió a la PCM reportes de cumplimiento y el número de
solicitudes de acceso a la información pública atendidas en los últimos 5 años.
Además se implementó el GEOPORTAL en la web del SERNANP, el cual
reporta sobre el estado de conservación de las ANP y permite identificar la
pérdida de hábitat por actividades antrópicas como la tala ilegal. Asimismo, se
encuentra publicado en la web institucional información legal y técnica referente
a su competencia en materia forestal y de fauna silvestre dentro de ANP, un
registro de infractores y se consigna notas de prensa sobre intervenciones a
extractores ilegales de madera al interior de las ANP. A su vez indicaron que se
aprobó mediante Resolución Presidencial Nº 029-2016-SERNANP las
Herramientas para la promoción y el manejo de recursos naturales renovables
en ANP y mediante Resolución de Secretaria General Nº
006-2016-SERNANP el Cronograma Institucional del SERNANP para la
implementación del Modelo de Gestión del rendimiento, Etapa Piloto – Fase 1.
Finalmente se inscribió en el Registro Nacional de Destitución y Despido del
Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos de SERVIR el caso
“Grocio Gil” por corrupción de funcionarios (19) . Durante el año 2012, la Oficina
de Asesoría Jurídica del SERNANP brindó 14 capacitaciones dirigidas al
personal guardaparque, especialistas, y/o los Jefes de diversas Áreas Naturales
Protegidas, representantes del Gobierno Central, los Gobiernos Regionales y/o
Locales, en materia del Procedimiento Administrativo (PAS) por afectación a las
ANP de administración nacional, aprobado por Decreto Supremo Nº
019-2010-MINAM.
Asimismo, durante el año 2014, dicha oficina brindo 6 capacitaciones en
materia del PAS. En cuanto al objetivo estratégico II se comunicó que en
marzo del 2012, el SERNANP efectuó una capacitación a los operadores de
justicia (jueces y fiscales) y que posee una relación de sentencias
condenatorias por delito contra los bosques o formaciones boscosas
favorables para el SERNANP (periodo 2011 a diciembre 2015).
Además de estos resultados el SERNANP participó y efectuó aportes a los
proyectos de Reglamentos de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, aprobados
por Decretos Supremos Nos.018, 019, 020 y 021-2015-MINAGRI.
Se informó también que actualmente el grupo de trabajo del SERNANP
se encuentra efectuando la evaluación de la implementación del PASF en la
La debilidad en la implementación del PASF por parte del SERNANP se
encuentra en la dimensión de transparencia, al no publicar en su portal web el
plan, así como el nombre del funcionario encargado de su implementación en
la institución, ni dar cuenta del avance de actividades en cumplimiento al
PASF.
En el caso del MINAM el PASF o el nombre del funcionario responsable
de su implementación tampoco figuran en el portal web o en el portal de
transparencia de la institución. En dos ocasiones se procedió a hacer las
averiguaciones por vía telefónica para identificar al responsable de la
implementación del PASF, en ninguna de ellas se nos respondió con certeza.
Ante esta situación se envió una solicitud de información dirigida a Raquel
Hilianova Soto Torres, Directora General de la Dirección de Políticas,
Normas e Instrumentos de Gestión Ambiental (Cuadro 1).
El 11 de febrero del 2016, el MINAM respondió a nuestra solicitud de
acceso a la información. En la respuesta recibida se menciona que los
objetivos estratégicos del PASF se relacionan con los objetivos planteados en
el Plan de Lucha contra la Corrupción del Ministerio del Ambiente por lo cual
la implementación de acciones permite avances en ambos planes. En ese
sentido, se señala que se han realizado avances en el objetivo estratégico I del
PASF en donde se han implementado acciones de acceso a la información,
simplificación administrativa, transparencia y fortalecimiento de órganos de
control en el MINAM y en sus órganos adscritos. En cuanto a los objetivos
estratégicos II y V del PASF, las acciones a cargo de MINAM requieren que se
implemente el SNIFFS y que se instalen las reuniones y se apruebe el
reglamento del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre
(SINAFOR). Mientras esto ocurre, el MINAM realiza acciones de
coordinación, capacitación y sistematización de información a través de los
mecanismos sectoriales y coordina con el sector forestal.
(19) En el 2013 se impone la sanción de destitución por encontrarlo responsable de no haber tomado las acciones pertinentes frente a la comercialización de huevos de taricaya, la renovación de autorizaciones a grupos que habían
incumplido sus obligaciones y la entrega de autorizaciones a grupos que no contaban con los requisitos indispensables (Resolución Nº 01442-2013-SERVIR/TSC-Primera Sala).
Se indicó igualmente que el funcionario encargado del seguimiento al
PASF por parte de MINAM es el Coordinador Ejecutivo del Programa
Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio
Climático, el Ing. Gustavo Suarez de Freitas Calmet.
Debido a lo mencionado anteriormente es comprensible que el avance en
la implementación del PASF en la institución no haya sido tan significativo.
Sin embargo se pueden mencionar el cumplimiento de ciertas actividades
como el diseño e implementación del Sistema Nacional de Información
Ambiental (SINIA), la implementación de la política y el plan de
simplificación administrativa a través de la implementación del TUPA y la
estandarización del portal de transparencia de acuerdo a los lineamientos de
la PCM. Cabe recalcar que estas actividades no solo se dieron en
cumplimiento del PASF, pero también en cumplimiento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública y de su reglamento, al igual
que de la Ley de Simplificación Administrativa (Ley N° 25035), entre otros.
El MINAM en su portal web no presenta información para contactar a la
persona responsable de la implementación del PASF, así como tampoco
brinda información pública sobre el avance de actividades. Se debe indicar
que al responder la solicitud de acceso a la información pública no brindaron
detalle de sus actividades implementadas, sino que se menciona de manera
muy general las actividades cumplidas por la institución.
b) Cumplimiento de actividad.
El 5 de febrero se tiene una reunión con Diana Mirella Rivera Oliva (20)
en la sede del OEFA. Previamente a la reunión la funcionaria precisó que
había asumido recientemente la responsabilidad de la Coordinación
General de Integridad, Responsabilidad, Ética y Anticorrupción. En la
entrevista manifestó no haber participado en la elaboración del PASF. La
actividad a realizar por OEFA dentro de su institución era de “Implementar
registros de denuncias, registro de infractores y registro de empresas
involucradas en actos ilegales y de corrupción”. Cuando se revisó junto a la
funcionaria esta actividad asignada se indicó que OEFA realizó un registro
de denuncias, registro interno que no pertenece al dominio público. No
obstante, de acuerdo al cronograma de implementación se esperaba que este
registro sea accesible para cualquier ciudadano razón que hizo considerar
esta actividad como no cumplida.
La funcionaria mencionó la existencia de un plan anticorrupción
institucional para la entidad que esperaba ser aprobado en pocos días.
Debido a esto cuestionó la pertinencia de incluir la participación de OEFA
en el caso de una reactualización del PASF, ya que señaló que el sector
forestal no está dentro de sus competencias. Al asumir el cargo
recientemente, la coordinadora no nos pudo brindar más detalles sobre la
implementación del PASF.
A pesar de no ser una institución implementadora del PASF, la dimensión
de transparencia fue igualmente aplicada a la revisión de los portales web de
la institución, y ello reveló la ausencia del PASF tanto en su portal web como
en su portal de transparencia. Igualmente se procedió a solicitar información
vía telefónica para identificar al responsable de la implementación del PASF,
y se señaló que el/la responsable sería una persona de la Coordinación
General de Integridad, Responsabilidad, Ética y Anticorrupción. No fue
hasta enero 2016 que se indicó que la persona responsable del PASF era la
funcionaria Diana Rivera Oliva.
(20) Asesor de la Alta Dirección, Coordinadora de Diseño y Control de Proyectos Estratégicos, y Coordinadora General de Integridad, Responsabilidad, Ética y Anticorrupción.
Cuadro 1: Resumen de las solicitudes de acceso a la información.
Criterios(21)
Dirección destinataria
Dirección General de la Dirección
de Políticas, Normas e
- Cualquier documento relacionado a los avances realizados
en la implementación del Plan Nacional Anticorrupción del
Sector Forestal y Fauna Silvestre.
- Cualquier documento en el cual se evalué la
implementación total o parcial del Plan nacional
Anticorrupción del Sector Forestal y Fauna Silvestre.
- El nombre, cargo y datos de contacto del funcionario
encargado del seguimiento a la implementación del Plan
Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y Fauna
Silvestre dentro del Ministerio del Ambiente.
Dirección de Gestión de Áreas
implementación total o parcial del Plan nacional.
Silvestre dentro del SERNANP.
(El 17 de febrero
2016 se solicita 5
días hábiles más)
- Cualquier documento relacionado al cumplimiento de las
actividades indicadas en el cronograma de implementación
del Plan Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y Fauna
Sector Forestal y Fauna Silvestre
- Cualquier documento en el cual se evalué la implementación
total o parcial del Plan nacional Anticorrupción del Sector
Forestal y Fauna Silvestre.
Nacional Anticorrupción del Sector Forestal y Fauna Silvestre
dentro de OSINFOR.
Dirección de políticas y regulación.
(21) Los criterios utilizados para evaluar las respuestas de las solicitudes de información a las instituciones implementadoras fueron que la información este completa, sea veraz y oportuna.
6. Nivel de Cumplimiento.
Siguiendo el cronograma de implementación del PASF y la
información recopilada a través de las entrevistas, solicitudes de acceso a
la información y revisión de portales web se hizo una comparación entre
las actividades planificadas por el PASF y las actividades realizadas por
las instituciones. Si las actividades no fueron realizadas o fueron
realizadas parcialmente están son evaluadas como no realizadas y se les
asigna 0 puntos, por el contrario las actividades realizadas por las
instituciones responsables en su totalidad son evaluadas como realizadas
y se les asigna 1 punto (Cuadro 2). La calidad de la implementación de las
actividades establecidas en el PASFs no fue evaluada en este estudio
debido a la naturaleza preliminar del mismo.
La implementación del PASF presenta un porcentaje de avance global
del PASF de 31.55%. El porcentaje de avance por institución es: SERFOR
58.1%; OSINFOR 44.4%; SERNANP 16.6%; MINAM 7.1%; y OEFA 0%.
Con respecto a los resultados se debe considerar las dificultades que se
encontraron durante los años de implementación de las actividades del
PASF, por un lado hay razones ligadas a la coyuntura política, por otro
lado se tiene la creación de una nueva institucionalidad forestal tras la
aprobación de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, Ley Nº 29763, y el
proceso de adecuación institucional que las diferentes entidades con
competencia en el sector forestal debieron realizar tras la aprobación de
esta nueva ley.
Cuadro Nº 2: Cumplimiento de Actividades del PASF por institución.
Estrategia I.2: Implementar la Política y Plan de
Simplificación Administrativa en el Sector Forestal y Fauna
Silvestre como estrategia para la lucha contra la corrupción.
Estrategia I.3: Fortalecer el Sistema de Gestión de Recursos
Humanos del SFFS para la prevención de la corrupción.
Estrategia I.4: Fortalecimiento de los Órganos de control y
supervisión de las autoridades del SFFS.
Estrategia II.2: Coordinar y realizar el seguimiento de las
acciones de carácter multisectorial y regional de lucha contra la
corrupción que tengan incidencia en el Sector Forestal y de
Fauna Silvestre a nivel nacional y regional
Estrategia II.3 Fortalecer y modernizar el sistema de
información y control forestal a nivel nacional, regional y local,
y articularlo a otras instancias de Supervisión Forestal y de
Fauna Silvestre, y Fiscalización Ambiental.
Estrategia II.4: Coadyuvar al fortalecimiento de capacidades
del personal del Ministerio Público, Poder Judicial y Policía
Nacional del Perú a fin de afianzar la lucha contra la
corrupción en el Sector Forestal y Fauna Silvestre
Estrategia II.5: Establecer, en el marco de sus
competencias, un marco jurídico eficaz en la lucha
contra la corrupción en la gestión del SFFS.
Generar buenas prácticas en el Sector
Privado para combatir la corrupción.
Estrategia III.1: Impulsar una cultura ética, de promoción de
mecanismos de control y formulación de denuncias de actos de
corrupción al interior del sector privado y gremios empresariales
OBJETIVO ESTRATÉGICO IV:
Lograr el compromiso de la sociedad civil en
la participación y fiscalización activa en la
Estrategia IV.1: Desarrollar una cultura ética, de la
transparencia, y anticorrupción en los actores de la sociedad
civil vinculada al Sector Forestal y de Fauna Silvestre.
Estrategia IV.2: Facilitar y promover mecanismos de
participación y vigilancia ciudadana en la lucha contra la
corrupción en el SFFS.
Estrategia IV.3 Promover la activa participación de los medios
de comunicación en la lucha contra la corrupción en el Sector
Estrategia V.1: Implementación de mecanismos y
procedimientos internacionales de lucha contra la corrupción
asociada a las actividades del SFFS.
Estrategia V.2: Promover la cooperación, intercambio de
información y acciones conjuntas con instituciones
internacionales vinculadas al control, supervisión y
fiscalización internacional de la legalidad de los productos y
especies forestales y de fauna silvestre
Institucionalizar en el Sector Forestal y de
Fauna Silvestre-SFFS las prácticas de Buen
Gobierno, Ética, Transparencia y la Lucha
Eficaz contra la Corrupción.
Establecimiento de una Estrategia Integral
contra la Corrupción en el Sector Forestal y
de Fauna Silvestre entre las entidades que
conforman el SFFS y otros Sectores cuyas
actividades afecten el Patrimonio Forestal y
de Fauna Silvestre de la Nación.
Desarrollo de Esfuerzos concertados a nivel
internacional en la lucha contra la
corrupción en el Sector Forestal y de Fauna
Estrategia I.1: Mejorar y fortalecer mecanismos de rendición
de cuentas, acceso a la información, promoción de la ética y
transparencia en el Sector Forestal y de Fauna Silvestre.
Estrategia 1.5. Fortalecimiento del proceso de
descentralización de competencias en el SFFS.
Estrategia II.1: Promover la inclusión del SFFS y su articulación
al Sistema Nacional de Lucha contra la Corrupción
Total de actividades realizadas:
Total de actividades a implementar:
Porcentaje de avance por institucion:
Porcentaje de avance global(22):
(22) Medido a partir de los % generados por la implementación de actividades de las instituciones implementadoras.
El estado del avance global de la implementación del PASF es de
31.5%. El porcentaje de avance por institución es: SERFOR 58.1%;
OSINFOR 44.4%; SERNANP 16.6%; MINAM 7.1%; y OEFA 0%.
Ninguna de las instituciones implementadoras del PASF
muestra el nombre del funcionario responsable de la implementación en
los portales web institucionales. Así mismo dos de las cuatro instituciones
implementadoras del PASF tuvieron problemas para identificar al
funcionario responsable de hacerle seguimiento.
A la fecha de cierre del estudio no existe una evaluación de su
implementación (23).
Los problemas en la implementación aparecen desde el diseño
del PASF ya que se entiende que fue elaborado sin tomar en cuenta las
limitaciones en las competencias de las instituciones responsables de su
implementación. Asimismo, se presenta un desconocimiento de los
tiempos de la gestión pública, en efecto en el cronograma de
implementación hay fechas de actividades a realizar anteriores a la fecha
de aprobación del mismo plan. Además no se contemplaron metas e
indicadores, pero si se indicaron responsables y temporalidad en el
Los implementadores realizaron actividades que cumplieron
con las actividades del PASF, pero también en el marco del seguimiento a
otros planes como el Anexo Forestal del TLC, la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, entre otros.
La falta de seguimiento por parte del MINAM para la
implementación del PASF genera una deficiencia en la buena gobernanza
forestal, ya que el MINAM es el punto focal para REDD+ ante la
CMNUCC además de quién otorga derecho sobre la tierra en el caso de la
creación de aéreas naturales protegidas, áreas de conservación regional,
áreas de conservación privada y bosques de producción permanente(24) ,
sin embargo estas acciones se han venido realizando en los últimos años
sin una apropiada implementación y articulación del PASF.
La lucha contra corrupción es un tema medular en la
gobernanza forestal. Es necesario generar una actualización del PASF que
contemple los avances en la implementación de este y trabajé de manera
coordinada multisectorialmente. Asimismo debe contar con recursos
asignados para cada sector responsable de su implementación y
La elaboración de la segunda etapa del PASF debe contemplar
contar con indicadores de impacto, indicadores de desempeño, productos,
y subactividades para su correcta implementación.
El PASF debe involucrar desde su elaboración a los actores y
sectores responsables de su seguimiento e implementación, así como
sectores con competencias en la fiscalización forestal (Contraloría, PNP,
Procuraduría, Ministerio Público, Defensoría, Fiscalía).
Se deben tener reuniones periódicas de información y
seguimiento para evaluar la implementación de actividades del PASF.
Asimismo los avances en su implementación deben poder ser visibilizados
en los portales web institucionales.
A pesar de no formar parte del estudio no se debe olvidar de
involucrar a los gobiernos subnacionales como actores claves en la lucha
contra la corrupción para el sector forestal y fauna silvestre.
De actualizar el PASF, se debe generar articulación y diálogo
entre todas las entidades con competencias en el sector forestal, al igual
que el trabajo conjunto con instituciones vinculadas a la lucha contra la
corrupción, así como organizaciones de la sociedad civil, pueblos
indígenas y actores vinculados al tema.
El PASF ha sido hasta ahora un documento de prevención en la
lucha contra la corrupción, una visión que debe continuar en su próxima
El fraccionamiento de las competencias en materia forestal y la
falta de coordinación interinstitucional son parte de los elementos que han
generado una limitada implementación del PASF.
(23) Según las actividades contempladas en el PASF, este se debió implementar del 2011 a diciembre 2015. (24) Ver Anexo nº1: Entidades públicas con competencia según categoría territorial – bosques húmedos amazónicos.
Algunas de estas competencias fueron modificadas en el año 2014 tras la aprobación de la Ley Nº 30230.
Anexo Nº 1: Entidades públicas con competencia según categoría
territorial – bosques húmedos amazónicos.
(entidad que
(DRA-GORE)
administrativas a
directos de títulos
materia de tala
ilegal y minería
recurso/Gestió
n del Recurso o
(SERFOR)
forestales no
Oficina del Alto
Comisionado en
Asuntos de la
Interdicción de la
Minería Ilegal y
Sanción Del Delito
MINISTERIO PROCURA
Ilegal y
Ambiental de de entidades
entidades que que otorgan la
otorgan algún administración
a favor de Indígenas
MINCU/VI/
DGPI PIACI
Fuente: Huamani Castro G. (2015). Contexto del sistema nacional de monitoreo de la cobertura de bosques [25].
Presentado en el Seminario-Taller “Monitoreo con fines de REDD+: Metodologías, Resultados y Planteamiento
(1) FCPF 2014c, Resolution Eleventh Carbon Fund Meeting. October 6-8. CFM/11/2014/3.Selection of Perú Emission Reductions Program Idea Note into the Pipeline En:
https://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/2014/october/Resolution%203%20Peru%20ER-PIN.pdf (2) CIF 2010, Directrices Operacionales del PInS. 29 de junio del 2010. En:
https://www.climateinvestmentfunds.org/cif/sites/climateinvestmentfunds.org/files/FIP_Operational_Guidelines_final_spanish.pdf
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