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Timestamp: 2019-01-16 23:16:25+00:00

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﻿ SENTENCIA T-24 DE FEBRERO 5 DE 2018
SENTENCIA T-24 DE 05 DE FEBRERO DE 2018
CONTENIDO:POSTURAS CONTRARIAS DESARROLLADAS POR EL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA RELIQUIDACIÓN DE PENSIONES CONCEDIDAS BAJO LOS PARÁMETROS DE LA ORDENANZA Nº 57 DE 1966. AL RESPECTO, SE EXPLICA QUE EXISTEN DOS INTERPRETACIONES. LA PRIMERA INTERPRETACIÓN INDICA QUE LOS DOCENTES QUE OBTUVIERON SU PENSIÓN BAJO LOS PARÁMETROS DE LA ORDENANZA Nº 057 DE 1966, NO PUEDEN SER BENEFICIARIOS DE OTRO TIPO DE EMOLUMENTOS, YA QUE, EL FUNDAMENTO JURÍDICO DE SU PRESTACIÓN ES ILEGAL. LA SEGUNDA INTERPRETACIÓN ES AQUELLA QUE PRECISA QUE A PESAR DE QUE EL FUNDAMENTO NORMATIVO DE LAS PENSIONES DE ESTOS DOCENTES FUE DECLARADO NULO, ELLO NO PUEDE SUPONER QUE TALES PRESTACIONES QUEDEN EN UN VACÍO JURÍDICO RESPECTO DE LOS DEMÁS ASPECTOS QUE PUEDEN SURGIR A PARTIR DEL RECONOCIMIENTO DE UNA PENSIÓN. EN ESA MEDIDA, ES CLARO QUE PARA EFECTOS DE LA RELIQUIDACIÓN DE LAS PENSIONES CONCEDIDAS BAJO LA ORDENANZA ANULADA, TALES PENSIONES ESTÁN SUJETAS A LAS NORMAS QUE REGULAN LAS PENSIONES ORDINARIAS DE LOS DOCENTES. SE CONCLUYE ENTONCES, QUE RESPECTO DE ESTA SITUACIÓN JURÍDICA EXISTEN DOS INTERPRETACIONES JUDICIALES CONCURRENTES, QUE EVIDENTEMENTE DESATAN UNA DUDA SERIA Y RAZONABLE QUE, EN LOS TÉRMINOS EXPUESTOS, AMERITA LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA LABORAL PARA BUSCAR LA MEJOR SATISFACCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES/PENSIONADOS, SO PENA DE INCUMPLIR UN MANDATO CONSTITUCIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DERECHOS DEL TRABAJADOR, PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, PENSIÓN DEL DOCENTE, RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN, APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD, ORDENANZA DEPARTAMENTAL
Sentencia T-024 de febrero 5 de 2018
Ref.: Expediente T-6.409.614
Acción de tutela instaurada por Policarpa Villanueva de Melendro contra el Tribunal Administrativo del Tolima y otros
El 19 de abril de 2017, la señora Policarpa Villanueva de Melendro interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, a raíz de los fallos proferidos por esas autoridades judiciales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por ella contra el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima. Lo anterior, debido a que dichas entidades judiciales no aplicaron en su caso el principio de favorabilidad en materia laboral y, por consiguiente, incurrieron en violación directa de la Constitución, y defectos fáctico y sustantivo.
1. A la accionante le fue concedida una pensión mensual vitalicia de jubilación, a través de la Resolución 2575 del 6 de septiembre de 1989 expedida por la Caja de Previsión Social del Tolima. Dicha pensión tuvo como fundamento la Ordenanza 57 de 1966 de la Asamblea Departamental del Tolima, por la cual se establecían las condiciones prestacionales para los docentes del departamento.
2. La actora manifestó que su último día de prestación del servicio fue el 4 de enero de 2005. Por tanto, el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima, mediante la Resolución 920 del 11 de agosto de 2006, hizo efectiva la pensión y la reliquidó con el promedio mensual del salario del último año de servicio (2005), de conformidad con el artículo 9º de la Ley 71 de 1988.
3. Por lo anterior, el 31 de marzo de 2014, solicitó al Departamento del Tolima la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en 2005. Sin embargo, la Dirección del Fondo Territorial de Pensiones de la gobernación del Tolima negó el reajuste pensional en primera y segunda instancia, mediante Oficio Nº 865 del 28 de abril y la Resolución 194 del 14 de julio, ambos de 2014, respectivamente. Con lo cual, la accionante agotó la vía gubernativa.
4. En consecuencia, la accionante presentó una demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Tolima, con el fin de obtener la inclusión de todos los factores salariales en su reliquidación pensional. El caso fue conocido, en primera instancia, por el Juzgado 6º Administrativo Oral del Circuito de Ibagué que negó las pretensiones de la accionante(3). El Juzgado recordó que la Ordenanza 57 de 1966 fue declarada nula por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de noviembre de 1993(4). De conformidad con lo anterior y después de citar algunas sentencias del Tribunal y del Consejo de Estado, el Juzgado concluyó:
“En este orden de ideas es evidente que la pensión de la señora Policarpa Villanueva de Melendro le fue reconocida con base en un fundamento normativo que en la actualidad se encuentra por fuera del ordenamiento jurídico, por lo que en atención a ello y teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial fijado al respecto, considera el Despacho que no es procedente la reliquidación de la pensión de la accionante, pues el examen de legalidad del acto administrativo acusado implicaría la revisión del acto de reconocimiento pensional a la luz de las disposiciones contenidas en la Ordenanza 57 de 1996, a fin de determinar la inclusión de los factores salariales que hoy echa de menos la accionante”(5).
5. El Tribunal Administrativo del Tolima, en segunda instancia(6), confirmó la decisión basado en consideraciones similares a las del a quo, e incluyó una razón adicional. El Tribunal explicó que la accionante goza de una pensión especial o departamental, y no de una ordinaria de jubilación, caso en el cual sí cabría la reliquidación que solicita. Sostiene que los pronunciamientos del Consejo de Estado que se citan como precedentes, no son aplicables al caso concreto, pues todos ellos revisan asuntos relacionados con pensiones ordinarias de jubilación, mas no de pensiones otorgadas bajo regímenes especiales o departamentales.
6. Con fundamento en los hechos expuestos, la accionante solicitó que por vía de tutela se dejen sin efecto los fallos acusados y, en su lugar, se ordene al Tribunal Administrativo del Tolima que profiera una nueva decisión en la que acoja el criterio más favorable “en lo referente a la procedencia de la reliquidación de una pensión de jubilación reconocida con base en la Ordenanza 57/66”(7). En opinión de la accionante, las providencias acusadas incurrieron en: (i) violación directa de la Constitución por no aplicar el principio de favorabilidad en materia laboral; y (ii) “defecto fáctico y sustantivo” por no aplicar el precedente.
7. Para la accionante, se violó directamente la Constitución porque no se adoptó en su caso la posición más favorable, asumida por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo en casos que versan sobre los mismos hechos y pretensiones que aquí se narran. En efecto, sostuvo que esa tesis declara que la pensión de jubilación obtenida en vigencia de la Ordenanza 57 de 1966, debe ser tenida en cuenta como una pensión ordinaria y, por lo tanto, debe ser reliquidada con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
8. De otra parte, la accionante precisó que se incurrió en “defecto fáctico y sustantivo por indebida valoración de la prueba al desconocer jurisprudencias emitidas (sic) tanto por el mismo Tribunal Administrativo del Tolima como por el Honorable Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo”(8). Para sustentar esta postura citó amplia jurisprudencia del Tribunal Administrativo del Tolima y del Consejo de Estado, dentro de la cual, destacó especialmente la sentencia del 14 de abril de 2016(9), proferida por la Sección Cuarta de esta última corporación, debido a la similitud en los hechos y las pretensiones. En esa oportunidad, el Consejo de Estado concedió una acción de tutela contra providencia judicial al concluir que el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en violación directa de la Constitución, al no acceder a la reliquidación pensional.
Mediante auto del 5 de mayo de 2017, la Sección Primera del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela y notificó a las entidades demandadas, así como a la gobernación del Tolima y a la Agencia Jurídica para la Defensa del Estado, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción(10).
Respuesta de la gobernación del Tolima(11)
Respuesta del Juzgado 6º Administrativo Oral del Circuito de Ibagué(12)
El Juez solicitó que se niegue la acción de amparo, debido a que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento se respetaron los derechos al debido proceso, igualdad y “favorabilidad” de la accionante, por cuanto se resolvió el asunto conforme las pautas jurisprudenciales vigentes y con las formalidades propias del proceso.
Para sustentar su posición, el Juez precisó que en estos asuntos es evidente que los docentes pensionados bajo la Ordenanza 57 de 1966 adquirieron condiciones más ventajosas que el resto de los servidores públicos, por lo tanto, no es posible alegar la vulneración del derecho a la igualdad, pues lo que pretende la actora es equiparar un régimen especial al régimen ordinario, para obtener beneficios adicionales.
Así mismo, reseñó que no se vulneró el principio de favorabilidad, pues “no existen normas contrapuestas o con diferente interpretación”. Por el contrario, destacó que a pesar de la existencia una norma derogada (Ordenanza 57 de 1966), la misma fue aplicada a la actora para obtener su pensión, porque le era más favorable.
Para el Juez no es posible, bajo el principio de la inescindibilidad normativa, que la accionante se haya pensionado bajo un régimen con unos beneficios determinados, y ahora pretenda tomar ventaja de otros privilegios consagrados en normas que no sirvieron de sustento para adquirir su derecho, pues ello sí constituiría una violación a la igualdad de trato de los demás pensionados “que les tocó cumplir con todos los requisitos de la Ley 33 y 62 de 1985 y demás disposiciones para hacerse merecedores de su pensión”(13).
Respuesta del Tribunal Administrativo del Tolima(14)
Mediante sentencia del 13 de julio de 2017(15), la Sección Primera del Consejo de Estado: (i) amparó los derechos fundamentales de la accionante. Por consiguiente, (ii) dejó sin efectos la sentencia proferida en segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la actora y (iii) ordenó al Tribunal Administrativo del Tolima que emitiera una nueva sentencia que acogiera la tesis más favorable a la accionante. Para llegar a esa decisión la Sección Primera se propuso determinar si las providencias acusadas incurrieron en desconocimiento del precedente y/o en violación directa de la Constitución.
Así, después de analizar la procedencia de la acción de tutela, el Consejo de Estado llegó a la conclusión que en este caso no existe el desconocimiento del precedente que alega la accionante. Afirmó que frente a la procedencia de la reliquidación pensional de quienes adquirieron su derecho en virtud de la Ordenanza 57 de 1966, existen dos tesis encontradas, expuestas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en procesos ordinarios.
En efecto, explicó que la primera tesis(16) defiende la improcedencia de la reliquidación en estos casos, debido a que un juez no puede reconocer un emolumento con base en una norma declarada nula. En contraposición, la segunda tesis(17) considera que, a pesar de que la pensión fue reconocida en términos de una norma anulada, para efectos de la reliquidación, la prestación está sujeta a las normas que reglamentan la pensión ordinaria de jubilación de los docentes. Esta segunda postura se fundamenta en que la Ordenanza 57 de 1966 sólo reguló uno de los aspectos de la pensión (el tiempo de servicio) y que esa sola circunstancia no hace que la prestación se vuelva especial; en otras palabras, a pesar de que la Ordenanza previó algunos requisitos especiales, ello no le resta el carácter ordinario a la pensión de jubilación de los docentes del departamento del Tolima.
1. La Corte Constitucional, en Sala de Revisión, es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral 9º) de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. La señora Policarpa Villanueva de Melendro interpuso acción de tutela al considerar que las sentencias emitidas por el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por ella contra el Departamento del Tolima y otros.
De resultar habilitada la competencia de esta corporación para el estudio de fondo en este caso concreto, en segundo lugar, se debe establecer si ¿el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima incurrieron o no en violación directa de la Constitución por indebida aplicación del principio de favorabilidad y/o en “defecto fáctico y sustantivo”, en los términos de la accionante, al no acceder a la reliquidación de su pensión debido a que la misma fue concedida bajo los parámetros de la Ordenanza 57 de 1966 expedida por la Asamblea Departamental del Tolima y declarada nula por el Consejo de Estado?
Si se supera la procedencia de esta acción de tutela, para dar solución a los restantes problemas jurídicos, es necesario analizar los siguientes temas: (i) las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la violación directa de la Constitución y el desconocimiento del precedente como causales específicas, y las condiciones para su configuración; (iii) el principio de favorabilidad y su aplicación cuando existen diversas interpretaciones judiciales; (iv) las posturas contrarias desarrolladas por el Consejo de Estado sobre la reliquidación de pensiones concedidas bajo los parámetros de la Ordenanza 57 de 1966, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima y declarada nula por esa corporación. Y finalmente, (iv) se resolverá el caso concreto.
En desarrollo de este precepto, los artículos 11, 12 y 40 Decreto 2591 de 1991 previeron la posibilidad de que cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran garantías fundamentales, las mismas fueran susceptibles de verificación por vía de tutela. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-543 de 1992(18), declaró la inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte precisó que permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
En esa medida, a partir de 1992 se permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar, por ejemplo, sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables, proferidas con carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno al fijado por la legislación vigente. Tales vías de hecho fueron identificándose caso a caso(19).
7. Con posterioridad, esta Corte emitió la Sentencia C-590 de 2005(20), en la cual la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: (i) requisitos generales de naturaleza procesal y (ii) causales específicas de procedibilidad, de naturaleza sustantiva.
8.2. El deber de agotar todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance del afectado, guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de la acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría en una alternativa adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la excepción consagrada en el artículo 86 Superior, en tanto puede flexibilizarse cuando se trata de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
8.3. Adicionalmente, el juez debe verificar que la acción de tutela se invoque en un término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin de cumplir el requisito de la inmediatez. De no ser así, se pondrían en riesgo la seguridad jurídica y la institución de la cosa juzgada, pues las decisiones judiciales estarían siempre pendientes de una eventual evaluación constitucional.
8.4. Asimismo, cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta debe haber sido decisiva o determinante en la sentencia que se impugna y debe afectar los derechos fundamentales del peticionario. Este requisito busca que sólo las irregularidades verdaderamente violatorias de garantías fundamentales tengan corrección por vía de acción de tutela, de manera que, se excluyan todas aquellas que pudieron subsanarse durante el trámite, bien por el paso del tiempo o de las actuaciones, bien por la ausencia de su alegato.
8.5. También se exige que la parte accionante identifique razonablemente los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende que el o la demandante ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del proceso judicial, de haber sido esto posible.
8.6. La última exigencia de naturaleza procesal que consagró la tipología propuesta en la C-590 de 2005, fue que la sentencia atacada no sea de tutela. Así se buscó evitar la prolongación indefinida del debate constitucional, más aún cuando todos los fallos de tutela son sometidos a un proceso de selección ante esta corporación, trámite después del cual se tornan definitivas, salvo las escogidas para revisión.
9. Enunciados los anteriores requisitos, es necesario que esta Sala identifique si en el caso concreto se cumplen o no.
9.1. El presente asunto es de evidente relevancia constitucional, en tanto versa sobre la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de una pensionada, presuntamente quebrantados por autoridades judiciales. Así mismo, es necesario destacar que la causal alegada es violación directa de la Constitución, es decir, en este caso se discute si las autoridades judiciales acusadas hacen o no efectiva las disposiciones superiores, lo que eleva la relevancia de lo discutido a nivel constitucional.
9.2. La accionante agotó los medios de defensa ordinarios que tuvo a su alcance. En efecto, una vez operó el agotamiento de la vía gubernativa ante el Departamento del Tolima, la tutelante acudió al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en ambas instancias. Con ello agotó todos los medios de defensa a su alcance, ya que, el presente caso no encaja en ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión(21).
9.3. La Sala encuentra que también se cumple el requisito de inmediatez, ya que la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Tolima es del 21 de marzo de 2017(22), y la acción de tutela fue presentada el 19 de abril del mismo año(23), esto es menos de un mes de haberse proferido la sentencia atacada en esta oportunidad.
9.4. La accionante identificó de manera sumaria los hechos que considera violatorios de sus derechos fundamentales y consignó sus pretensiones respecto de las entidades judiciales accionadas. En este punto es importante aclarar que si bien la actora señaló expresamente que considera que las entidades judiciales incurrieron en “defecto fáctico y sustantivo”, la explicación que propone corresponde realmente a un defecto por desconocimiento del precedente judicial, pues esa idea sí se desprende tácitamente del escrito de tutela, en el cual se explicó que los entes judiciales no siguieron las sentencias del Consejo de Estado y del Tribunal que ésta citó.
9.5. Por último, evidentemente no se trata de una irregularidad procesal, ni de una acción de tutela contra sentencia de esa misma naturaleza.
10. Por todo lo anterior, esta Sala de Revisión encuentra que esta acción de tutela es procedente porque se superan todos los requisitos reseñados (solución al primer problema jurídico). En esa medida, pasará a realizar el estudio de fondo.
11. Frente a las causales especiales de procedibilidad, el precitado fallo C-590 de 2005, explicó que basta con la configuración de alguna de ellas para que proceda el amparo respectivo. Tales causales han sido decantadas por la jurisprudencia constitucional, así:
• Defecto fáctico: se presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio que permita aplicar la norma en que se sustenta la decisión, o cuando se desconocen pruebas que alteran o cambian el sentido del fallo.
• Violación directa de la Constitución: que se deriva del principio de supremacía de la Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como una norma plenamente vinculante y con fuerza obligatoria.
12. En atención a que en el caso sub examine se alegan las causales especiales referentes al desconocimiento del procedente y a la violación directa de la Constitución, esta Sala efectuará una breve caracterización de tales ítems, a fin de viabilizar el estudio del caso concreto.
13. El precedente es conocido como la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo(24). Lo anterior atiende a razones de diversa índole, que en todo caso se complementan.
El segundo argumento se basa en el reconocimiento del carácter vinculante del precedente, en especial si es fijado por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta Corte tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX…, sino una práctica argumentativa racional”(25). Con lo cual, en últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto.
14. Ahora bien, esta corporación fijó los parámetros que permiten determinar si en un caso es aplicable o no un precedente. Así la sentencia T-292 de 2006(26), estableció que deben verificarse los siguientes criterios: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y (iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.
15. De otro modo, cuando los funcionarios judiciales encuentran cumplidos los tres criterios mencionados, tienen la posibilidad de apartarse de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando (i) hagan referencia expresa al precedente que no van a aplicar y (ii) ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé cuenta del por qué se apartan de la regla jurisprudencial previa(27). Así se protege el carácter dinámico del derecho y la autonomía e independencia de que gozan los jueces.
16. Desde la interpretación que esta corporación le ha dado al artículo 4º, se ha establecido que la Constitución Política de 1991, tiene carácter vinculante y fuerza normativa. Estos lineamientos guían nuestro actual modelo de ordenamiento jurídico e implican que los preceptos y mandatos constitucionales son de aplicación directa.
17. De manera específica, esta causal se configura cuando un juez toma una decisión que va en contra vía de la Constitución porque: “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución”(28).
a) En la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional(29);
b) Se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata;
c) Los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución(30); y
d) Si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales (excepción de inconstitucionalidad)(31).
18. En consecuencia, “esta corporación, en su jurisprudencia, ha precisado que el defecto de la violación directa de la Constitución es una causal de tutela contra providencia judicial que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’”(32).
19. El principio de favorabilidad consiste en la obligación de todo servidor público de optar por la situación más favorable al empleado/pensionado, en caso de duda en la aplicación de normas y/o interpretaciones jurídicas. Está consagrado normativamente tanto en el artículo 53 de la Constitución como en el 21 del Código Sustantivo del Trabajo. En efecto, el texto constitucional indica:
“ART. 53.—El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
“ART. 21.—Normas más favorables. En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad.”
20. Como se deduce de la literalidad de los artículos citados, es claro que el principio de favorabilidad fue consagrado por el Constituyente y por el Legislador como uno de los dispositivos de solución de conflictos surgidos con ocasión del choque o concurrencia de normas o interpretaciones vigentes y aplicables simultáneamente a un caso determinado. Así mismo, se desprende que la aplicación del principio de favorabilidad no es opcional, sino de obligatorio cumplimiento por expreso mandato normativo.
En efecto, para esta corporación ha sido claro que cuando se presentan conflictos en la aplicación y/o interpretación de las fuentes formales del derecho laboral, no le es posible a los operadores jurídicos, tanto judiciales como administrativos, desconocer las garantías de los trabajadores y/o pensionados que han sido reconocidas constitucionalmente y a las cuales se les ha otorgado el carácter de inalienables e irrenunciables. En Sentencia SU-1185 de 2001(33), se precisó que:
21. Esta garantía constitucional, se estatuye entonces como un límite a la autonomía judicial al momento de interpretar las normas laborales, pues si bien puede existir multiplicidad de soluciones derivadas de una misma disposición, el juez debe estar siempre inclinado por aquella que mejor proteja los derechos de los trabajadores, ya que, de lo contrario, estaría en abierta inaplicación del texto constitucional, que como es sabido, tiene carácter normativo. Este principio ha sido validado de esta forma desde antaño, así por ejemplo, en Sentencia T-001 de 1999(34), esta Corte dijo:
Así es claro, que en caso de duda y ante la existencia de dos o más interpretaciones de una disposición jurídica contenida en una fuente formal del derecho, debe preferirse aquella que mejor satisfaga los intereses del trabajador. Este y no otro es el entendido que le ha otorgado la jurisprudencia a la disposición pertinente del artículo 53 de la Constitución. En suma, “la favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones…”(35).
22. Profundizando en el último escenario propuesto, cuando una norma admite varias interpretaciones, esta Corte ha expuesto que para la aplicación de la favorabilidad deben presentarse, además, dos elementos, a saber:
Respecto de estos elementos, la Sentencia T-545 de 2004(36), sostuvo que:
Por otra parte, además de la razonabilidad, las interpretaciones deben ser efectivamente concurrentes al caso bajo estudio. Es decir, las opciones hermenéuticas deben aplicar a los supuestos de hecho de las disposiciones en juego y a las situaciones que delimiten fácticamente cada caso bajo examen. En este sentido, no sería admisible hablar de dos interpretaciones divergentes cuando se pueda establecer que las mismas no son aplicables a un mismo supuesto de hecho o que no consulten los límites fácticos de los casos por resolver”.
23. En conclusión, el principio de favorabilidad es una herramienta consagrada por el Constituyente para dirimir los conflictos laborales que puedan surgir de la aplicación tanto de fuentes formales de derecho como de la interpretación que de éstas se pueda desprender. Cuando concurren interpretaciones y, a partir de ello, se genera una duda razonable y seria respecto de la aplicación de una u otra interpretación, el operador jurídico (incluido el juez) siempre debe optar por la opción que más favorezca al trabajador/pensionado, so pena de infringir un mandato constitucional.
Diversidad de interpretaciones desarrolladas por el Consejo de Estado sobre la reliquidación de pensiones concedidas bajo los parámetros de la Ordenanza 57 de 1966, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima y declarada nula por esa corporación
24. Como se desprende de los antecedentes planteados en este asunto, en 1966 la Asamblea Departamental del Tolima, expidió la Ordenanza 57, a partir de la cual se establecieron algunos de los requisitos para que los docentes de ese departamento adquirieran su pensión de jubilación.
Sin embargo, esa Ordenanza fue declarada nula por el Consejo de Estado el 29 de noviembre de 1993(37). Lo anterior, debido a que las asambleas departamentales no eran competentes para regular las prestaciones sociales de los empleados públicos, en tanto, según la Constitución de 1886 y la vigente, dicha función es exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias.
25. Ahora bien, la controversia interpretativa surge cuando, años después del reconocimiento de dichas pensiones, algunos beneficiarios solicitaron la reliquidación de sus mesadas pensionales, al considerar que no se les incluyeron todos los factores salariales que devengaban al momento de efectuar sus retiros definitivos del servicio, lo anterior con fundamento en el mandato constitucional, también consagrado en el artículo 53 Superior, respecto del derecho que tienen los pensionados al pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones. El problema jurídico surgió entonces respecto de la necesidad de establecer qué régimen era aplicable a tales prestaciones que fueron reconocidas bajo un supuesto que desapareció del ordenamiento jurídico nacional (la Ordenanza), debido a que su expedición fue inconstitucional.
25.1. La primera interpretación indica que los docentes que obtuvieron su pensión bajo los parámetros de la Ordenanza 57 de 1966, no pueden ser beneficiarios de otro tipo de emolumentos, ya que, el fundamento jurídico de su prestación es ilegal. Esta postura fue reconocida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en especial, en la sentencia del 7 de junio de 2007(38), que expresamente indicó:
25.2. La segunda interpretación es aquella que precisa que a pesar de que el fundamento normativo de las pensiones de estos docentes fue declarado nulo, ello no puede suponer que tales prestaciones queden en un vacío jurídico respecto de los demás aspectos que pueden surgir a partir del reconocimiento de una pensión. En esa medida, es claro que para efectos de la reliquidación de las pensiones concedidas bajo la Ordenanza anulada, tales pensiones están sujetas a las normas que regulan las pensiones ordinarias de los docentes. En efecto esta postura, fue recogida, entre otras por la sentencia del 18 de febrero de 2010(39), expedida por la misma Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que al analizar un caso análogo al presente sostuvo:
“La actora fue pensionada al cumplir el requisito ‘tiempo de servicio’ que la Ordenanza 57 de 1966 estableció, pero ésta sola circunstancia no le otorga el carácter de especial al derecho pensional que en todo caso está sujeto a las normas que regulan la pensión ordinaria de jubilación de los docentes, en cuanto a factores que conforman la base liquidatoria.
En un punto a la solicitud de reliquidación de la mesada pensional destaca la Sala que no se comparten los argumentos consignados en la providencia recurrida sobre la imposibilidad de peticionar esta reliquidación y el reajuste del derecho pensional por haberle sido reconocida en virtud de la Ordenanza 57 de 1966 que finalmente fue anulada por la autoridad administrativa, porque, a pesar de que el reconocimiento se dio bajo unos requisitos especiales (los previstos en la referida ordenanza) ello no le resta el carácter de ordinaria a dicha pensión, máxime cuando la petición procura la aplicación de las normas reguladoras de la pensión ordinaria de jubilación...”
26. En conclusión, es claro que respecto de esta situación jurídica existen dos interpretaciones judiciales concurrentes, que evidentemente desatan una duda seria y razonable que, en los términos expuestos, amerita la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral para buscar la mejor satisfacción de los derechos de los trabajadores/pensionados, so pena de incumplir un mandato constitucional.
27. La señora Policarpa Villanueva de Melendro presentó acción de tutela contra el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, al considerar que las providencias proferidas el 5 de octubre de 2016 y el 21 de marzo de 2017, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales.
La accionante consideró que tales fallos desconocieron el precedente jurisprudencial respecto de la procedencia de la reliquidación de su pensión, a pesar de haber sido concedida bajo los parámetros de la Ordenanza 57 de 1966; y violaron directamente la Constitución porque decidieron aplicar una tesis que la perjudicaba, en contravía del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 Superior.
28. Como quedó reseñado en precedencia, la Sección Primera del Consejo de Estado amparó el derecho de la accionante, debido a que encontró que las autoridades judiciales en efecto incurrieron en violación directa de la Constitución, no sin antes aclarar que en el presente caso no resultaba procedente el defecto por desconocimiento del precedente judicial. De manera preliminar, la Sala advierte que está en plena concordancia con las consideraciones efectuadas por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones que pasa a desarrollar brevemente.
Las autoridades judiciales acusadas no incurrieron en desconocimiento del precedente
29. Para verificar el desconocimiento del precedente judicial, en esta providencia se explicó que se debe dar cumplimiento a ciertos parámetros. El primero, identificar un conjunto de sentencias que hayan abordado iguales problemas jurídicos, frente a supuestos fácticos equiparables, de las cuales a su vez se pueda extraer una o unas reglas jurisprudenciales aplicables al caso evaluado. El segundo, comprobar que el o los fallos judiciales impugnados debieron, necesariamente, aplicar el precedente identificado, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad. Y el tercero, verificar si el juez o jueces accionados aportaron en sus providencias razones fundadas para desconocer el precedente, bien por encontrar supuestos fácticos o jurídicos diferentes, o bien por encontrar una interpretación más armónica con los principios constitucionales o con la protección de derechos fundamentales.
30. En primer lugar, esta Sala identifica que existían sentencias anteriores que abordaron problemas jurídicos similares al ahora analizado, frente a supuestos fácticos equiparables. Sin embargo, como bien lo desarrolló el juez de tutela en esta oportunidad, tales fallos están divididos en dos clases de soluciones para el mismo problema jurídico. Lo anterior, lleva a esta Sala a concluir que sobre la materia sí existían, al menos, dos precedentes aplicables al caso concreto que están constituidos, el primero, por la tesis que conlleva a la negación del derecho a la reliquidación de la pensión y, el segundo, que sostiene la postura adversa. Luego no existía un precedente vinculante.
31. En segundo lugar, esta Sala comprueba que el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, escogieron una de las tesis existentes.
En efecto tales autoridades judiciales, realizaron un ejercicio argumentativo serio y sustentado respecto de la improcedencia de la solicitud de la accionante y citaron, entre otras, la sentencia del 7 de junio del 2007, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado(40).
32. Así, al encontrar satisfechos estos dos primero parámetros, es ineludible que la Sala concluya que ni el Juzgado ni el Tribunal desconocieron el precedente judicial, para el caso concreto.
Las autoridades judiciales sí incurrieron en violación directa de la Constitución, al inaplicar el principio de favorabilidad en materia laboral
33. Aunado a lo anterior, es necesario establecer si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, al elegir entre dos interpretaciones vigentes y concurrentes sobre su situación, la que le era desfavorable. Es decir, al omitir el principio de favorabilidad en materia laboral, consagrado en los artículos 53 de la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo.
Como se desprende de los antecedentes, el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima guardaron silencio respecto de la aplicación del principio de favorabilidad, al resolver la solicitud de reliquidación pensional que la accionante realizó. Esta omisión, desde el punto de vista constitucional, es reprochable, en tanto, ese era uno de los puntos neurálgicos en el análisis del caso concreto. Lo anterior, porque como se reseñó, la presente controversia se edifica sobre la eventual vulneración del derecho a la igualdad y sobre el contenido de las garantías constitucionales de los docentes que: (i) obtuvieron su pensión bajo los parámetros de la Ordenanza 57 de 1966, y (ii) solicitaron la reliquidación de su mesada pensional.
34. Como se indicó ut supra, el contenido y alcance de la garantía de la favorabilidad, es entendida como el derecho a la interpretación que resulte más benéfica al trabajador/pensionado en caso de duda en la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho.
34.1. Una de las opciones interpretativas, que fue la acogida por las entidades judiciales accionadas, conduce a desconocer el derecho de la accionante a buscar la reliquidación pensional, a partir del decaimiento de la validez jurídica de un fundamento normativo, lo cual, sin duda es una construcción seria y objetiva que puede ser aceptada en un sistema jurídico como el nuestro, ante el juez natural del caso. De esta tesis, se destacan las siguientes reglas:
a) No se puede acceder a la reliquidación de una pensión concedida de conformidad con la Ordenanza 57 de 1966, debido a que la declaratoria de nulidad de ésta implica que cualquier emolumento adicional tienen un fundamento jurídico ilegal.
b) Las pensiones otorgadas en virtud de la ordenanza nula, tienen carácter especial y, por ello, no les es aplicable el régimen general.
34.2. La otra tesis, que favorecía los intereses de la accionante también expone argumentos sólidos y constitucionalmente viables, pues desde este punto de vista se indica que si bien se reconoce la invalidez del fundamento de la pensión, las circunstancias que rodean a la misma no pueden caer en un vacío normativo que desconocería los derechos de esos pensionados. Por tanto, se argumenta que, al desaparecer el fundamento de esas pensiones, éstas deben ser asumidas por la regulación general aplicable al caso (normas ordinarias de pensiones de docentes a nivel nacional). En efecto, de esta opción hermenéutica puede extraerse que:
a) Los docentes que fueron pensionados en virtud de la Ordenanza 57 de 1966 no tienen un régimen especial, porque a pesar de que el reconocimiento pensional se dio bajo unos requisitos especiales (tiempo de servicio), ello no le resta el carácter de ordinaria a dicha pensión.
b) La Ordenanza que fue declarada nula reguló el derecho a la pensión como tal, no a la reliquidación que debe ser reconocida con fundamento en las normas reguladoras de la pensión ordinaria de jubilación de docentes.
35. Como se desprende de este debate, en este escenario, es evidente que se configuran los dos elementos señalados en el fundamento 22 de esta sentencia, que hacen necesario que se resuelva el caso a partir del principio de favorabilidad. En efecto:
i) En este caso existe una duda seria y objetiva que obliga a los jueces a elegir entre dos interpretaciones jurídicas.
ii) Existe una plena concurrencia de interpretaciones para dar solución al caso concreto.
En esa medida, es evidente para esta Sala de Revisión que el Juzgado 6º Administrativo de Oralidad de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima debieron dar efectividad al principio de favorabilidad en este caso concreto y, en consecuencia, justificar su decisión en la tesis que avala la reliquidación pensional de la señora Policarpa Villanueva de Melendro, so pena de incurrir en violación directa de la Constitución.
36. Si bien las autoridades judiciales accionadas no desconocieron el precedente judicial, sí incurrieron en violación directa de la Constitución debido a que ante la concurrencia de dos interpretaciones válidas eligieron la que más perjudicaba a la actora y que conducía a negar la reliquidación que ella solicitaba. Lo anterior, tal y como lo declaró la Sección Primera del Consejo de Estado al resolver la presente acción de tutela contra providencia judicial.
Lo expuesto conduce entonces a confirmar integralmente el fallo proferido el 13 de julio de 2017, por la Sección Primera del Consejo de Estado, por el cual se ampararon los derechos fundamentales de la señora Policarpa Villanueva de Melendro.
1. CONFIRMAR integralmente el fallo del 13 de julio de 2017, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de la presente acción de tutela, que amparó los derechos fundamentales de la señora Policarpa Villanueva de Melendro.
2 Auto del 27 de octubre de 2017, numeral décimo primero: 11. Acumular los expedientes T-6.334.202, T-6.336.884, T-6.355.652, T-6.355.658, T-6.366.393, T-6.404.099, T-6.406.733, T-6.409.614, T-6.409.623, T-6.422.978, T-6.422.982 y T-6.425.866 seleccionados y repartidos a la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado al T-6.390.550 seleccionado por auto del 13 de octubre de 2017, por presentar unidad de materia, para que sean fallados en una sola sentencia, si así lo considera la Sala de Revisión correspondiente.
3 La sentencia del 5 de octubre de 2016 consta en el expediente en los folios 24 a 29 ib.
4 C.P. Álvaro Lecompte Luna.
5 Folio 28 ib.
6 La sentencia del 21 de marzo de 2017 consta en el expediente en los folios 30 a 41 ib.
7 Folio 2 ib.
8 Folio 10 ib.
9 Radicado: 110001-03-15-000-2016-00392-00.
10 Folio 105 ib.
11 Folios 112 a 115 ib. Escrito del 12 de mayo de 2017, presentado por Fernando Varón Palomino en calidad de representante judicial de la Gobernación del Tolima.
12 Folios 116 a 120 ib. Escrito presentado el 11 de mayo de 2017 por el Dr. César Augusto Delgado Ramos, en calidad de juez.
13 Folio 120 ib.
14 Folios 122 a 123 ib. Escrito presentado el 15 de mayo de 2017 por el Dr. Carlos Arturo Mendieta Rodríguez, en calidad de magistrado.
15 Folios 126 a 137 ib. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
16 Expuesta principalmente en la sentencia del 7 de junio de 2007, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. Rad. 730012331000200003669.
17 Expuesta principalmente en la sentencia del 18 de febrero de 2010, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad. 73001233100020040250901.
18 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
19 Al respecto ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
20 M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
21 ART. 250.—Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
22 Folio 30 ib.
23 Folio 1 ib.
24 Cfr., sobre la definición de precedente, las sentencias T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M.P. Alejandro Martínez Caballero.
25 C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
26 Reiterada en muchas oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo y T-285 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
27 Cfr., T-082 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-794 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta última, dicho en otras palabras se explica: “La Corte también refirió al grado de vinculación para las autoridades judiciales del precedente jurisprudencial emitido por las altas cortes. Resulta válido que dichas autoridades, merced de la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier caso esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales. Esta opción, aceptada por la jurisprudencia de este Tribunal, está sustentada en reconocer que el sistema jurídico colombiano responde a una tradición de derecho legislado, la cual matiza, aunque no elimina, el carácter vinculante del precedente, lo que no sucede con otros modelos propios del derecho consuetudinario, donde el precedente es obligatorio, basado en el principio del stare decisis”.
28 Sentencia T-704 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver sentencias T-310 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
29 Caso en el cual también se incurriría en la causal por desconocimiento del precedente. Al respecto ver, entre muchas otras, las sentencias T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M.P. Alejandro Martínez Caballero.
30 Sentencia T-704 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. También ver, las sentencia T-199 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
31 Ver entre otras, T-522 de 2001, Manuel José Cepeda Espinosa y T-685 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
32 SU-918 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
35 T-290 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver también: SU-1185 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1268 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-783 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-608 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
36 Cfr. T-545 de 2004 M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-248 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-090 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-334 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.
37 C.P. Álvaro Lecompte Luna.
38 M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado.
39 M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
40 Rad. 73001233100020003669. C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 9
 Resolución 
 artículo 86
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 53
 artículo 185
 artículo 20