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INTEGRA-PA. Bruno Susio Massimo Manenti emanuele Barbagallo
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Franca Lamberti
1 Bruno Susio Massimo Manenti emanuele Barbagallo INTEGRA-PA come attuare efficacemente la Legge 190/2012 e realizzare il piano triennale di prevenzione della corruzione E D I Z I O N I S T R AT E G I C H E Collana I SEGNI
2 Bruno Susio Massimo Manenti Emanuele Barbagallo INTEGRA-PA come attuare efficacemente la Legge 190/2012 e realizzare il piano triennale di prevenzione della corruzione EDIZIONI STRATEGICHE Collana I SEGNI
3 Integra-PA Autori: Bruno Susio, Massimo Manenti, Emanuele Barbagallo EDIZIONI STRATEGICHE Collana I SEGNI Prima edizione: 2013 Sommario Sede Legale: via Pontida, Cernusco sul Naviglio (MI) Tel , Fax ISBN: Progetto grafico: Il Bozzetto di Patrizia Cella Milano Impaginazione e revisione testi: Edizioni Strategiche Stampato presso Prontostampa Verdellino (BG) Tutti i diritti sono riservati a norma di legge e a norma delle convenzioni internazionali. Nessuna parte del libro può essere riprodotta o diffusa con un mezzo qualsiasi, fotocopie, microfilm o altro, senza il permesso dell editore. All rights reserved. No part of this book shall be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted by any means, electronic, mechanical photocopying, recording or otherwise without written permission from the publisher. La realizzazione di un libro presenta aspetti complessi e richiede particolare attenzione nei controlli. Per questo è molto difficile evitare completamente errori o imprecisioni. L editore ringrazia sin da ora chi vorrà segnalarli alla redazione: Altre pubblicazioni di EdizioniStrategiche disponibili: Bruno Susio, Carmelo Marazia: Mappare la Strategia. Dal programma di mandato ai risultati con le mappe strategiche, 2013 Bruno Susio (a cura di): Copiare fa bene alla performance. L esperienza del Benchmarking Quality Club, 2011 Laura Battini e Francesco Pavesi (a cura di): Essere Agente di Sviluppo Locale, 2010 Bruno Susio e Emanuele Barbagallo, Semplice-Comodo-Unico. Lo sportello polifunzionale come innovazione del rapporto tra PA e cittadino, 2009 Bruno Susio e Emanuele Barbagallo, La qualità paga. ISO 9001:2008. Garantire la qualità dei servizi in tempi di risorse limitate, 2009 Aa.Vv., Quality Cities: developing a common approach to quality in the education and elderly care services, 2009 Bruno Susio, La consulenza che serve. Accompagnare l innovazione della Pubblica Amministrazione, 2008 Introduzione 4 1 Il rischio etico 6 Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti 2 Integra-PA: l approccio operativo 34 per la garanzia dell integrità e trasparenza dei comportamenti nella Pubblica Amministrazione 3 Territori responsabili: esperienze 54 in atto nella realizzazione dei piani di prevenzione della corruzione Appendice normativa e sitografia 57 di riferimento
4 Introduzione Il tema della trasparenza e dell integrità dei comportamenti è uno dei più attuali per la Pubblica Amministrazione, in relazione sia alle richieste dell Unione Europea che alle aspettative della collettività. Tra gli altri, in particolare. il Consiglio d Europa (attraverso il rapporto GR.E.C.O. Gruppo di Stati contro la Corruzione) e l OCSE 1 (nell annuale report sulla corruzione) hanno a più riprese individuato nella corruzione profondamente radicata in molte aree della nostra Società una delle principali cause del basso tasso di crescita dell economia italiana. Da questo punto di vista, l approvazione della legge 6 novembre 2012, n. 190 è stato senz altro un punto di svolta, sia per l impatto verso l opinione pubblica (nazionale e internazionale) che per le ricadute organizzative e culturali che ne sono derivate per gli Enti in ambito di trasparenza, integrità e prevenzione della corruzione, primo fra tutti l obbligo di redigere e mantenere aggiornato nel tempo un Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione intimamente connesso con il Programma Triennale di Trasparenza e Integrità; la successiva recente approvazione del Piano Nazionale Anticorruzione ha ben delineato obiettivi, ambito di applicazione e contenuti di tale documento, evidenziandone ancora di più il dirompente potenziale. A fronte delle positive esperienze realizzate in questi mesi e con la finalità di supportare gli Enti nella progettazione e realizzazione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, abbiamo redatto questo documento, nella consapevolezza che solo sfruttando quest opportunità di sviluppo e di messa in discussione del modus operandi attuale non considerandola alla stregua di uno dei tanti adempimenti di cui non si comprende a pieno il significato - si potrà effettivamente creare quel contesto sfavorevole alla corruzione, che costituisce uno degli obiettivi strategici del Piano Nazionale Anticorruzione Gli autori 1 L Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE in sede internazionale è un organizzazione internazionale di studi economici per i paesi membri, paesi sviluppati aventi in comune un sistema di governo di tipo democratico ed un economia di mercato. L organizzazione svolge prevalentemente un ruolo di assemblea consultiva che consente un occasione di confronto delle esperienze politiche, per la risoluzione dei problemi comuni, l identificazione di pratiche commerciali ed il coordinamento delle politiche locali ed internazionali dei paesi membri. L OCSE conta 34 paesi membri e ha sede a Parigi, nello Château de la Muette. 4 5
5 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti 1 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in Italia verso l integrità dei comportamenti 1.1 Le dimensioni del fenomeno corruttivo nella Pubblica Amministrazione Che il fenomeno corruttivo sia diffuso e pervasivo all interno della Società italiana è confermato, oltre che dall evidenza delle cronache giudiziarie, dagli studi di Transparency International, un organizzazione internazionale non governativa che si occupa della corruzione, non solo politica, secondo i quali il problema in Italia è serio e concreto. Tale organizzazione ha elaborato alcuni indicatori che consentono di monitorare l andamento nel tempo dei fenomeni corruttivi e della loro percezione nei vari paesi. Il primo è il Corruption Perception Index (CPI) Indice di Percezione della Corruzione, un indice che misura appunto la percezione della corruzione nella politica e nel settore pubblico in numerosi Paesi nel mondo, attribuendo a ciascuna Nazione un rating che varia da 0 (corruzione di massimo livello) a 10 (assenza di problemi di integrità). L indice è ottenuto elaborando i risultati di varie interviste/ricerche somministrate ad esperti del mondo degli affari e a prestigiose istituzioni. Ogni anno la metodologia viene variata e adeguata per raggiungere una fotografia il più possibile attendibile delle singole realtà nazionali. Nella ricerca, coordinata da Transparency International vengono coinvolte le più prestigiose Università e i principali centri di studio psico-sociali. L indagine del 2012 sulla corruzione percepita certifica la non invidiabile posizione del Bel Paese, al 28 posto su 30 tra i paesi dell Unione Europea (superiamo di poco Grecia e Bulgaria), ed al 72 posto a livello mondiale sulle 172 nazioni indagate. Altro indicatore interessante è quello del Barometro di Per- cezione della Corruzione, ideato nel 2003 sempre da Transparency International 1 in collaborazione con Gallup International. Attraverso domande rivolte direttamente ai cittadini, si indaga sulla loro percezione della diffusione della corruzione nei vari settori (es. politica, magistratura, settore privato, Istituzioni pubbliche, informazione, etc.). L ultima rilevazione del Barometro della corruzione percepita, pubblicata nel mese di luglio 2013, ci dice che oltre il 64% degli intervistati ritiene che il problema sia peggiorato (per il 45% molto peggiorato) negli ultimi due anni e solo il 4% ritiene che si siano fatti leggeri passi avanti. La materia è stata oggetto di una Convenzione dell Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione del 2003, sottoscritta dall Italia ma ratificata solamente nel La Convenzione prevedeva tra i suoi punti qualificanti che gli Stati contraenti individuassero uno o più organi indipendenti che potessero promuovere, accompagnare e sostenere nel tempo le politiche preventive e repressive dei fenomeni corruttivi. Solo con la legge 6 novembre 2012, n. 190 il nostro Ordinamento giuridico si è dotato di tale organo, individuato nella Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l Integrità delle amministrazio- 1 Si cita doverosamente anche il Bribe Payers Index (BPI) - Indice di Propensione alla Corruzione, il quale consente una classifica della propensione dei paesi industrializzati ad aggirare le regole di mercato tramite pratiche corruttorie, nonostante l adozione di leggi che rendono perseguibile il pagamento di tangenti ai Pubblici Ufficiali. Di recente si è assistito al dibattito tutto italiano sul pagamento di tangenti in India da parte di Finmeccanica, a fronte della fornitura di elicotteri. Si ricorda che tali pratiche sono stigmatizzate e vietate anche dal trattato OCSE sul commercio internazionale. 2 Recita la Convenzione ONU contro la corruzione, ratificata dall Italia con legge 3 agosto 2009, n. 116: Art. 6: Organo od organi di prevenzione della corruzione 1. Ciascuno Stato Parte assicura, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, l esistenza di uno o più organi, secondo quanto necessario incaricati di prevenire la corruzione mediante mezzi quali: a) l applicazione delle politiche di cui all articolo 5 della presente Convenzione e, se necessario, la supervisione ed il coordinamento di tale applicazione; b) l accrescimento e la diffusione delle conoscenze concernenti la prevenzione della corruzione. 2. Ogni Stato Parte, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, concede all organo od agli organi di cui al paragrafo 1 del presente articolo, l indipendenza necessaria a permettere loro di esercitare efficacemente le loro funzioni al riparo da ogni indebita influenza. Le risorse materiali ed il personale specializzato necessari, nonché la formazione di cui tale personale può aver bisogno per esercitare le sue funzioni, dovrebbero essere loro forniti. 3. Ciascuno Stato Parte comunica al Segretario Generale delle Nazioni Unite il nome e l indirizzo dell autorità o delle autorità suscettibili di aiutare altri Stati Parte a mettere a punto ed applicare misure specifiche di prevenzione della corruzione. 6 7
6 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti ni pubbliche (CIVIT), che quindi ha cambiato pelle diventando l Autorità nazionale anticorruzione. A distanza di meno di un anno la stessa CIVIT è stata spogliata di precedenti competenze in materia di vigilanza sulla qualità dei pubblici servizi (transitate al Dipartimento della Funzione Pubblica) e di accompagnamento dei processi di misurazione e valutazione della performance, trasferite all ARAN (Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni) 3. Il ritardo e le resistenze nell intraprendere il percorso moralizzatore ci hanno attirato significativi strali a livello europeo, tanto che da quella sede, anche recentemente nel momento in cui si è decisa la chiusura della procedura di infrazione a carico dello Stato italiano per deficit eccessivo, sono state formulate raccomandazioni specifiche proprio a sottolineare l importanza di proseguire con convinzione ed efficacia sulla strada intrapresa con la Legge 190/2012. Anche all interno della Pubblica amministrazione è maturata da tempo la consapevolezza della rilevanza del problema. Lo dimostra l impressionante schiettezza dei dirigenti pubblici che hanno partecipato nel febbraio 2012 all indagine La corruzione nella P.A. Valutazione dei dirigenti pubblici su dimensioni, cause, effetti e rimedi possibili. L iniziativa è stata meritoriamente promossa da Forum P.A. e da Gogol.it, periodico on-line che si occupa di innovazione nella Pubblica Amministrazione. Dall indagine, effettuata analizzando risposte anonime fornite ad un questionario in rete, è emerso che per circa il 30% dei dirigenti pubblici, con percentuali più alte allo scendere nello stivale, la corruzione sarebbe un fatto normale. Gli indicatori sono sotto gli occhi di tutti: spese convulse ed immotivate in prossimità di tornate elettorali, consumi sfacciati e talvolta volutamente esibiti, costituzione di centri di potere e di spesa che rispondono a gerarchie parallele e divergenti rispetto a quelle formali, molto influenti sulle scelte della P.A. e talvolta contigue a centri di potere criminale. Le responsabilità sarebbero in gran parte da attribuire al ceto politico, il cui rapporto con la burocrazia sarebbe ca- 3 Il decreto legge approvato in consiglio dei ministri lo scorso 26 agosto 2013, recante Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni, ha previsto modifiche significative alle competenze della CIVIT perché si concentri nel suo ruolo di autorità anticorruzione. ratterizzato spesso da prevaricazioni, ricatti, paure e servili connivenze. Una lettura di dettaglio peraltro rileva come gli stessi dirigenti non siano teneri neppure con la propria categoria, dipinta come incompetente e professionalmente inadeguata a far fronte alla complessità dei compiti richiesti, quindi fragile e inquinabile da interessi privati. 1.2 Le risposte normative al fenomeno corruttivo La Legge 190 del 2012 L ordinamento giuridico, grazie alle sollecitazioni sopra accennate e alla pressione esercitata dalla pubblica opinione, ha negli ultimi anni cercato di affrontare con un rinnovato impegno il fenomeno corruttivo della pubblica amministrazione con interventi a vari livelli. Alcuni passaggi particolarmente rilevanti per comprendere la risposta organizzativa e normativa ai fenomeni di non integrità nella P.A. sono rinvenibili nel D. LGS. 150/2009: Ogni amministrazione [ ] adotta un Programma triennale per la trasparenza e l integrità, da aggiornare annualmente, che indica le iniziative previste per garantire la legalità e lo sviluppo della cultura dell integrità (art. 11). L Organismo indipendente di valutazione della performance monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni (art. 14). L Organo di indirizzo politico-amministrativo promuove la cultura della responsabilità per il miglioramento della performance, del merito, della trasparenza e dell integrità (art 15). Al D. LGS. in parola è seguita la delibera della CIVIT N. 105/2010 Integrità e doveri di comportamento dei titolari di funzioni pubbliche che ha definito le linee guida per la predisposizione del Programma triennale di cui sopra, sottolineando alcuni concetti guida che saranno ripresi da successivi interventi normativi, illustrando i principi ispiratori e le informazioni necessarie a consentire a tutti i cittadini un effettiva conoscenza dell azione delle pubbliche amministrazioni, con il fine di sollecitare e agevolare modalità di partecipazione e coinvolgimento della collettività, quali: dati relativi a incarichi e consulenze; dati informativi sull organizzazione, la performance e i procedimenti; 8 9
7 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti dati sulla gestione economico-finanziaria dei servizi pubblici; dati sulla gestione dei pagamenti e sulle buone prassi; dati sul public procurement. La pubblicazione di determinate informazioni pubbliche, si afferma, è strumentale alla prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni. In questo senso, è riconoscibile un legame di tipo funzionale tra la disciplina della trasparenza e la lotta alla corruzione. La trasparenza è il mezzo attraverso cui prevenire e, eventualmente, disvelare situazioni in cui possano annidarsi forme d illecito e di conflitto d interessi. Da qui la rilevanza della pubblicazione di dati e informazioni. Gli obblighi di trasparenza risultano perciò funzionali alla rilevazione di ipotesi di cattiva amministrazione e alla loro consequenziale eliminazione. Anche la pubblicazione dei codici di comportamento sui siti istituzionali delle singole amministrazioni si inserisce nella logica dell adempimento di un obbligo di trasparenza. La materia, su delega espressa della L.190/2012, è stata riordinata e definita recentemente dal D.lgs. 33/2013, di cui parleremo oltre. Infine, dopo lunghe e serrate discussioni, forzature e limature, è stata adottata la Legge 6 novembre 2012, n. 190 Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell illegalità nella pubblica amministrazione. Ecco quali sono gli attori e i ruoli dettati dalla Legge, per il perseguimento del fine dell integrità delle Pubbliche Amministrazioni: 1. Come anticipato sopra, la Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l Integrità delle amministrazioni pubbliche, cd. CIVIT, opera quale Autorità nazionale anticorruzione e in tale veste ha approvato l 11 settembre 2013 il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA). Proposto dal Dipartimento della Funzione Pubblica. 2. Il Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP) coordina l attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e internazionale, predispone il Piano Nazionale Anticorruzione definisce modelli standard delle informazioni e dei dati occorrenti per il conseguimento degli obiettivi previsti dalla legge, definisce criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione. Il Dipartimento ha recentemente predisposto il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) successivamente approvato, come detto, dalla CIVIT di cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190, approfondendo e sviluppando le raccomandazioni contenute nelle Linee d indirizzo emanate dal Comitato Interministeriale con D.p.c.m. 16 gennaio Nelle Amministrazioni, l organo di indirizzo politico 4 individua, di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione. Negli enti locali, il responsabile della prevenzione della corruzione è individuato, di norma, nel Segretario, salva diversa e motivata determinazione e quindi necessità di un atto espresso, con gli obblighi di motivazione che vedremo più avanti, solo se diverso dal Segretario. Per trasparenza è comunque opportuno citare il Responsabile in carica nel Piano anticorruzione. L organo di indirizzo politico, su proposta del responsabile (individuato ex lege o per atto espresso), adotta, entro il 31 gennaio di ogni anno, il Piano triennale di prevenzione della corruzione, curandone la trasmissione al Dipartimento della funzione pubblica. Dopo alcune perplessità iniziali, legate all infelice definizione di organo di indirizzo, è stato chiarito che la competenza spetta nei Comuni e nelle Province alle Giunte, nell ambito delle loro competenze generali e residuali, dal momento che nessuna norma assegna espressamente al sindaco (o presidente della Provincia) o 4 È pacifico che per i Comuni si tratta del Sindaco. È da escludersi a priori che possa essere il Consiglio, stante la tassatività di legge delle sue attribuzioni, mentre ci si potrebbe interrogare se tale compito sia assorbito nella competenza generale residuale della giunta ex art. 48, 2 c., del TUEL. Ma è proprio in virtù di tale disposizione sulla competenza generale residuale della giunta che viene ad individuarsi la competenza alla nomina del responsabile della prevenzione della corruzione nell organo monocratico dell ente di riferimento, sindaco, presidente di provincia, presidente di città metropolitana, presidente di unione di comuni. La giunta compie infatti tutti gli atti che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi e dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento. Il successivo art. 50 del TUEL individua, al comma 10, la potestà generale del sindaco e del presidente della provincia (che si estende al presidente della città metropolitana e al presidente dell unione) di nomina dei responsabili degli uffici e dei servizi e di attribuzione e definizione degli incarichi dirigenziali
8 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti al Consiglio tale competenza 5, e che quindi l espressione indirizzo politico, come visto prima, non va intesa secondo un accezione tecnica. D altronde la stessa natura programmatoria e gestionale del Piano, necessariamente dinamico e con aggiornamenti almeno annuali, risulta a tutta evidenza scarsamente compatibile con un approvazione a livello di Consiglio. 4. Il Responsabile della prevenzione della corruzione, entro lo stesso termine, definisce procedure appropriate per selezionare e formare, ai sensi del comma 10, i dipendenti destinati a operare in settori particolarmente esposti alla corruzione. La mancata predisposizione del Piano e la mancata adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti costituiscono elementi di valutazione della responsabilità dirigenziale. In caso di commissione, ai danni dell amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il responsabile individuato ai sensi della presente legge risponde sul piano disciplinare, oltre che per il danno erariale e all immagine della pubblica amministrazione, salvo che provi di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il Piano e di aver vigilato sul funzionamento e sull osservanza del Piano. Sui livelli di responsabilità ci si soffermerà nel proseguimento della trattazione. 1.3 I Provvedimenti adottati dopo la Legge 190 del 2012 La legge 190/2012 svolge anche le funzioni di legge delega, demandando al Governo 6 l adozione di provvedimenti conseguenti e di dettaglio in merito al riordino degli obblighi di trasparenza, al presidio pun- 5 Osserva correttamente la CIVIT nella delibera n. 15 del 2013: alla luce delle norme del Testo Unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali (d.lgs. n. 267/2000) le funzioni del Consiglio comunale sono previste tassativamente. È così: il consiglio è dotato di competenze specificamente enumerate e determinate necessariamente dalla legge. Negli enti locali, tutte le altre competenze attinenti alla funzione politico amministrativa (quelle gestionali spettano alla dirigenza o ai responsabili di servizi) sono assegnate: a) al sindaco o presidente della provincia, che a loro volta dispongono di un lotto enumerato e tassativo di attribuzioni; b) alla giunta, che, al contrario degli altri due organi, ai sensi dell articolo 48 del d.lgs 267/2000, dispone di competenza generale e residuale : dunque, tutte le competenze attinenti la funzione politico-amministrativa non espressamene assegnate a consiglio o sindaco o presidente della provincia, ricadono sulla giunta. 6 Il D.lgs. 33/2013 è stato emanato in attuazione della delega conferita dall art.1, comma 35, della Legge 190/2012, il D.lgs.39 in attuazione di quella prevista dall art.1, commi 49 e 50, della stessa legge. tuale delle problematiche legate alla conferibilità e incompatibilità di incarichi, alla liceità di svolgimento di incarichi extraistituzionali da parte di pubblici funzionari. Si registrano al proposito due importanti Decreti Legislativi emanati nel 2013, il n. 33 e il n. 39, e il DPR 62/2013 recante il nuovo Codice di comportamento dei pubblici dipendenti. DECRETO LEGISLATIVO 14 marzo 2013, n. 33 Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni 7 Se ne parla brevemente, ancorché non sia oggetto puntuale della presente trattazione, perché è innegabile che la trasparenza sia un 7 I principali punti del provvedimento (valutare se mantenere o se inserire nel corpo del testo): 1. Pubblicità. Viene istituito l obbligo di pubblicità: delle situazioni patrimoniali di politici, e parenti entro il secondo grado; degli atti dei procedimenti di approvazione dei piani regolatori e delle varianti urbanistiche; dei dati, in materia sanitaria, relativi alle nomine dei direttori generali, oltre che agli accreditamenti delle strutture cliniche. 2. Trasparenza. Viene data una definizione del principio generale di trasparenza: accessibilità totale delle informazioni che riguardano l organizzazione e l attività delle PA, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo democratico sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull utilizzo delle risorse pubblicazione dei dati sui siti istituzionali. 3. Pubblicazione dei dati e delle informazioni sui siti istituzionali. Per consentire un effettiva conoscenza dell azione delle PA e per sollecitare e agevolare la partecipazione dei cittadini, dati e documenti pubblici dovranno essere diffusi e direttamente accessibili sui siti istituzionali. 4. Totale accessibilità. Si stabilisce il principio della totale accessibilità delle informazioni. Il modello di ispirazione è quello del Freedom of Information Act statunitense, che garantisce l accessibilità di chiunque lo richieda a qualsiasi documento o dato in possesso delle PA, salvo i casi in cui la legge lo esclude espressamente (es. per motivi di sicurezza). 5. Accesso civico. Viene introdotto un nuovo istituto: il diritto di accesso civico. Questa nuova forma di accesso mira ad alimentare il rapporto di fiducia tra cittadini e PA e a promuovere il principio di legalità (e prevenzione della corruzione). Tutti i cittadini hanno diritto di chiedere e ottenere che le PA pubblichino atti, documenti e informazioni che detengono e che, per qualsiasi motivo, non hanno ancora divulgato. 6. Qualità e chiarezza delle informazioni. Si disciplina la qualità delle informazioni diffuse dalle PA attraverso i siti istituzionali. Tutti i dati formati o trattati da una PA devono essere integri, e cioè pubblicati in modalità tali da garantire che il documento venga conservato senza manipolazioni o contraffazioni; devono inoltre essere aggiornati e completi, di semplice consultazione, devono indicare la provenienza ed essere riutilizzabili (senza limiti di copyright o brevetto). 7. Obbligo di durata delle pubblicazioni. Si stabilisce la durata dell obbligo di pubblicazione: 5 anni che decorrono dal 1 gennaio dell anno successivo a quello in cui decorre l obbligo di pubblicazione e comunque fino a che gli atti abbiano prodotto i loro effetti (fatti salvi i casi in cui la legge dispone diversamente). 8. Amministrazione trasparente. Si prevede l obbligo per i siti istituzionali di creare un apposita sezione Amministrazione trasparente nella quale inserire tutto quello che stabilisce il provvedimento. 9. Piano triennale per trasparenza e integrità. Viene disciplinato il Piano triennale per la trasparenza e l integrità che è parte integrante del Piano di prevenzione della corruzione e che deve indicare le modalità di attuazione degli obblighi di trasparenza e gli obiettivi collegati con il Piano della performance. 10. Pubblicazione dei curricula, stipendi e incarichi del personale dirigenziale. Altre disposizioni riguardano la pubblicazione dei curricula, degli stipendi, degli incarichi e di tutti gli altri dati relativi al personale dirigenziale e la pubblicazione dei bandi di concorso adottati per il reclutamento, a qualsiasi titolo, del personale presso le PA. Stop agli stipendi in caso l incarico conferito da una pubblica amministrazione, ad esempio ad un esterno, non sia stato regolarmente pubblicato on line sul sito dell amministrazione. E lo stesso vale per le gare se i relativi bandi non potevano essere conosciuti da tutti
9 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti pilastro imprescindibile del supporto e della promozione dell integrità dei comportamenti nella Pubblica Amministrazione. Già ai sensi dell art.11 del D.lgs. n. 150/2009, come già accennato, la trasparenza è intesa come accessibilità totale allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Negli ultimi anni, il principio dell accessibilità totale agli atti è stato inserito in numerosi provvedimenti normativi. Il D.lgs. 33/2013 completa e riordina la numerosa e complessa normativa riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, ed ha lo scopo dichiarato fare chiarezza sul contenuto dei numerosi obblighi di pubblicazione in capo agli Enti Pubblici (se ne contano complessivamente oltre 200). L obbligo di trasparenza, secondo il legislatore, è inteso a favorire la partecipazione dei cittadini e dei portatori di interessi (cd. stakeholder ) all attività delle Pubbliche Amministrazioni ed è funzionale a tre scopi: sottoporre a controllo diffuso ogni fase di gestione della performance per consentire il miglioramento, assicurare la conoscenza a cittadini e stakeholder, dei servizi resi dalle amministrazioni, delle loro caratteristiche quantitative e qualitative, nonché delle loro modalità di erogazione; prevenire fenomeni corruttivi; promuovere l integrità nelle pubbliche amministrazioni. Alla base di tale scelta c è la considerazione che la Trasparenza sia uno strumento per assicurare i valori costituzionali dell imparzialità e del buon andamento delle pubbliche amministrazioni, così come sanciti dall art. 97 della Costituzione, per favorire il controllo sociale o diffuso sull azione pubblica, per migliorare la qualità dell attività amministrativa, per promuovere la cultura della legalità e per prevenire i fenomeni corruttivi. Ogni amministrazione, per perseguire tali finalità, è tenuta ad adottare un Programma triennale per la trasparenza e l integrità, da aggiornare annualmente sulla base delle linee guida elaborate dalla Commissione indipendente per la valutazione, l integrità e la trasparenza. Come già ricordato tale Programma è destinato stabilmente ad integrarsi con il Piano Triennale Anticorruzione come sua Sezione specifica; sulle interconnessioni tra prevenzione della corruzione e trasparenza, si rinvia al successivo capitolo. DECRETO LEGISLATIVO 8 aprile 2013, n. 39 Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma, della legge 6 novembre 2012, n. 190 Entrato in vigore il 4 maggio 2013, introduce griglie molto dettagliate per la P.A. e per gli Enti di diritto privato che sono controllati da una Pubblica Amministrazione. La legge di delega, per la prima volta nel nostro ordinamento, considera specificamente gli incarichi dirigenziali e gli incarichi amministrativi di vertice allo scopo di creare le condizioni per assicurarne lo svolgimento in modo imparziale. Non è possibile in questa sede addentrarsi nelle complesse e discusse previsioni di questo Decreto ma non si può evitare un accenno alle ulteriori responsabilità che lo stesso carica sulle spalle del Responsabile di prevenzione della corruzione dell Ente. Infatti, spetta a esso, ai sensi dell art. 15, la vigilanza sull osservanza nell amministrazione delle disposizioni di legge, anche attraverso le disposizioni del Piano triennale di prevenzione della corruzione. Deve infatti contestare preventivamente al candidato, e tempestivamente all organo nominante e al nominato, l esistenza o l insorgere delle situazioni di inconferibilità e incompatibilità. Deve segnalare i casi di persistente violazione delle disposizioni all Autorità nazionale anticorruzione, all Autorità garante della concorrenza e del mercato nonché alla Corte dei conti, per l accertamento di eventuali responsabilità amministrative. Gli Enti avrebbero dovuto provvedere entro il mese di Agosto 2013 ad adeguare i propri ordinamenti individuando le procedure interne e gli organi che in via sostitutiva possono procedere al conferimento degli incarichi nel periodo di interdizione degli organi titolari. Trascorso inutilmente tale termine è previsto l intervento, con potere sostitutivo, dello Stato. In ogni caso si suggerisce al responsabile della prevenzione della corruzione di prevedere tra i rischi sottoposti all indagine e alla pesatura nel Piano triennale di prevenzione della corruzione anche quello specifico relativo alla ricognizione delle posizioni esistenti, al vaglio preventivo delle candidature di nuova nomina o di quelle relative al rinnovo di cariche, con previsione di specifiche 14 15
10 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti mente alla denuncia. L adozione di misure discriminatorie è segnalata al Dipartimento della Funzione Pubblica, per i provvedimenti di competenza, dall interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. Anche nell ambito del procedimento disciplinare, l identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l identità può essere invece rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell incolpato, ad esempio, per smentire circostanze di fatti che non hanno altri testimoni, e in tal caso può chiedersi e ottenersi un confronto diretto con l accusatore. In ossequio a tali previsioni è stata modificata la legge n. 241 del 1990, legge sull accesso agli atti amministrativi, in modo che la denuncia non possa essere oggetto di visione o di estrazione di copia da parte dei richiedenti, ricadendo nell ambito delle ipotesi di esclusione di cui all articolo 24, comma 1, lett. a), della legge medesima. Tale disposizione vale indipendentemente dalla diversa previsione da parte dell Ente nel proprio Regolamento per l accesso agli atti, le cui disposizioni eventualmente in contrasto si danno per integrate in forza della disposizione contenuta nella Legge 190/2012. È doverosa anche per i soggetti estranei alla pubblica amministrazione una stretta collaborazione con il Responsabile della prevenzione della corruzione ogni qual volta essi abbiano rapporti di lavoro professionali o forniscano alla P.A. stessa beni o servizi. Infatti il nuovo Codice di comportamento del pubblici dipendenti prevede che le pubbliche amministrazioni estendano, per quanto compatibili, gli obblighi di condotta a tutti i collaboratori o consulenti, qualsiasi sia il contratto, incarico o il titolo, ai titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche, nonché ai collaboratori di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell amministrazione. A tal fine, le amministrazioni sono tenute a inserire nei contratti e negli atti d incarico apposite disposizioni o clausole di risoluzione o di decadenza del rapporto in caso di violazione degli obblighi previsti dal Codice. Lo studio e la predisposizione di tali clausole possono essere pianiazioni tese a limitare il rischio di violazione di legge e con corrispondente limitazione della propria responsabilità. DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 16 aprile 2013, n. 62 Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 Il problema dell integrità dei comportamenti nell organizzazione non è un problema del solo Responsabile della prevenzione della corruzione ma, come è ovvio, un problema di tutti i suoi componenti ai vari livelli, politici, gestionali, operativi. Nell affrontare le sfide dettate dalla Legge 190/2012, il Responsabile deve poter contare sulla massima collaborazione e anche su strumenti prescrittivi e sanzionatori. Ai sensi dell articolo 8 (specificamente rubricato Prevenzione della corruzione ) del nuovo Codice di comportamento, tutti i dipendenti ai vari livelli dell amministrazione sono tenuti alla più stringente collaborazione con il predetto Responsabile, nonché a rispettare le misure necessarie alla prevenzione degli illeciti nell amministrazione e in particolare le prescrizioni operative contenute nel P.T.P.C. La mancata osservanza delle procedure e delle azioni previste nel Piano a tutela della legalità ed integrità, costituisce, aldilà della possibile sussistenza di figure sottostanti di reato, un inadempienza di particolare gravità. Resta fermo l obbligo per il dipendente di segnalare al proprio superiore gerarchico e denunciare all autorità giudiziaria eventuali situazioni d illecito nell amministrazione di cui siano venuti a conoscenza. Quest ultima disposizione è supportata dalla tutela specifica introdotta per il dipendente che segnala illeciti di cui sia venuto a conoscenza in ragione del proprio lavoro (la tutela del c.d. whistleblower, letteralmente soffiatore nel fischietto, termine inglese usato per indicare il dipendente pubblico che segnala illeciti). Nello specifico, fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, il pubblico dipendente che denuncia all autorità giudiziaria o alla Corte dei Conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto a una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indiretta
11 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti ficati come azione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione, affidati alla responsabilità dei soggetti istituzionalmente preposti alla gestione di collaboratori e fornitori esterni. 1.4 I comportamenti da prevenire La legge 190/2012 e successivamente il Piano Nazionale Anticorruzione prevedono espressamente che debbano essere sicuramente considerati con estremo rigore all interno del Piano i procedimenti che si riferiscono a: autorizzazioni o concessioni; scelta del contraente per l affidamento di lavori, forniture e servizi; concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati; concorsi e prove selettive per l assunzione del personale e progressioni di carriera. Si tratta di un contenuto minimo che, come meglio vedremo nel capitolo 2 del testo, è suscettibile di opportuno arricchimento. Più interessante appare invece la disamina dei comportamenti da prevenire, anche alla luce della Circolare n. 1 del 25 gennaio 2013 con la quale il Dipartimento della Funzione Pubblica ha voluto sottolineare con grande efficacia che cosa debba intendersi per corruzione, nel senso richiamato dalla L.190/2012. Il concetto di corruzione, da prevenire e combattere con l adozione del Piano, va inteso in senso ampio e comprende tutte quelle situazioni in cui nel corso dell attività amministrativa, si riscontri l abuso, da parte di un soggetto, del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Sono quindi rilevanti: uutte le fattispecie previste come delitti contro la Pubblica Amministrazione (non solo la corruzione in senso stretto); tutte le situazioni in cui venga in evidenza un malfunzionamento dell amministrazione a causa dell uso a fini privati delle funzioni attribuite. È essenziale focalizzarsi attentamente su questa accezione ampia del concetto di corruzione per poter correttamente elaborare azioni e strategie organizzative che poi sono il cuore del Piano di prevenzione della corruzione. Il termine corruzione, come comunemente inteso, rischierebbe di marginalizzare l azione organizzativa richiesta all Ente, limitandola al controllo e/o la sanzione di comportamenti individuali deviati, oltretutto ingenerando sia nella componente tecnico-amministrativa che in quella di indirizzo politico, comportamenti difensivi, auto-assolutori e negatori dell esistenza del problema. In realtà, come meglio vedremo anche quando affronteremo il tema della risposta penale ai comportamenti non integri, la sfera di attenzione del legislatore penale e dell opinione pubblica si è andata man mano allargando, intercettando comportamenti e prassi largamente accettati in passato ma ora totalmente censurabili e attaccabili sia sotto il profilo etico che organizzativo. 1.5 Il rischio etico: la risposta penale ai comportamenti deviati e la risposta organizzativa alle responsabilità pubbliche In Italia, secondo i citati studi di Transparency International e di Banca Mondiale, all aumento della corruzione percepita (e praticata) corrisponde una proporzionale diminuzione della corruzione denunciata e sanzionata. Se da una parte amaramente si rileva una scarsa effettività della pena, dovuta alla farraginosità del sistema giudiziario e alla progressiva impotenza della magistratura, dall altra si registrano alcune carenze normative che hanno favorito una difficoltà nel perseguire determinate pratiche corruttive. Circa il patto corruttivo, le inchieste evidenziano che spesso: 1. Il Pubblico Ufficiale corrotto non si sporca le mani adottando direttamente atti, bensì usa la sua influenza e peso istituzionale per orientare il pubblico agente all adozione di un atto cui è interessato il corruttore. 2. La prestazione del corrotto tende a quindi rarefarsi e talvolta si concretizza in una sorta di protezione al corruttore per futuri rapporti con la P.A., quella che è definita con terminologia quasi commerciale la fidelizzazione del Pubblico Ufficiale. 3. La stessa tangente è occultata spesso da articolati rapporti di triangolazione. Per contrastare queste aree di relativa impunità, la Legge 190/2012 ha messo mano in modo significativo alla fattispecie della Concussione separando il caso della costrizione (art.317 c.p.) da quello dell induzione (nuovo art.319 quater c.p. induzione indebita a dare 18 19
12 o promettere utilità), modificato il reato di Corruzione (corruzione per l esercizio della funzione di cui all art.318 c.p.) e introdotto ex novo le figure di reato del Traffico di influenze illecite e della Corruzione tra privati. È possibile, e da più parti è già stato rilevato, che alcuni aspetti discussi e discutibili inseriti frettolosamente nella riforma dei reati contro la P.A., siano oggetto di ulteriori interventi correttivi da parte del legislatore nel prossimo futuro. Come spesso accade in Italia, a fronte della scarsa effettività della risposta penale, invece che lavorare alla riforma del processo e/o al rinforzo organizzativo e organico della magistratura, si è optato per un generale innalzamento delle pene edittali con conseguenze non sempre meditate che si espongono nella seguente tabella: REATO Peculato Abuso d ufficio Corruzione propria (per atto contrario ai doveri d ufficio) Corruzione in atti giudiziari Corruzione aggravata in atti giudiziari Concussione (solo costrizione) CODICE PENALE art.314 art.323 comma 1 art.319 art.319 ter comma 1 art.319 ter comma 2 DISCIPLINA PRECEDENTE Minimo edittale 3 anni Minimo 6 mesi Max 3 anni Minimo 2 anni Max 5 anni Minimo 3 anni Max 8 anni Minimo 4/6 anni Max 12/20 anni DISCIPLINA NUOVA Minimo edittale 4 anni Minimo 1 anno Max 4 anni Minimo 4 anni Max 8 anni Minimo 4 anni Max 10 anni Minimo 5/6 anni Max 12/20 anni art.317 Minimo 4 anni Minimo 6 anni CONSEGUENZE Difficile che l interdizione dai pubblici uffici sia temporanea Possibile detenzione Possibile arresto in flagranza Induzione con punibilità del soggetto indotto Si noti in particolare, a fronte dell innalzamento delle pene, la possibilità in caso di indagine per abuso di ufficio, di disporre l arresto in flagranza del pubblico funzionario e in caso di condanna, di prevederne la detenzione in istituto di pena. A fronte di condanna per Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti peculato sarà ora difficilmente evitabile al condannato l interdizione perpetua dai pubblici uffici. La rimodulazione della concussione Sulla Concussione si registrano alcune novità significative: 1. La separazione tra concussione per costrizione (317 c.p.) ora riferita al solo caso del «pubblico ufficiale che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità» e induzione indebita a dare o promettere utilità (319 quater c.p.) nuova figura così descritta: Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito. Con la nuova figura, per la prima volta, si prevede la punibilità anche del privato «indotto». Ciò risponderebbe alle raccomandazioni del rapporto «Greco» di modificare l istituto della concussione per evitare che il corruttore possa sfuggire alle sanzioni presentandosi come vittima di concussione. Forse la risposta del legislatore sarebbe stata più coerente se avesse avuto il coraggio di allinearci alle previsioni degli altri stati europei e abolire l istituto tutto italiano della concussione che per molti interpreti ha fatto il suo tempo e potrebbe tranquillamente ricomprendersi nella più ampia figura dell estorsione, eventualmente qualificata ed aggravata dalla qualità dell agente. La scelta dell abolizione della concussione per induzione è stata molto contestata da chi vi ha letto una misura di depotenziamento dell interesse a denunciare da parte del privato. Laddove la costrizione non è così evidente, soprattutto per l indeterminatezza del concetto della costrizione 8, il concusso 8 Il termine costringe dell art. 317 c.p. (concussione), significa, secondo una recente sentenza della Cassazione penale, sez. VI, sentenza n 3251 qualunque violenza morale attuata con abuso di qualità o di poteri che si risolva in una minaccia, esplicita o implicita, di un male ingiusto recante lesione non patrimoniale o patrimoniale, costituita da danno emergente o lucro cessante. Sempre secondo detta sentenza, rientra invece nell induzione (indebita a dare o promettere utilità), ai sensi del successivo art. 319 quater c.p., la condotta del pubblico ufficiale che prospetti conseguenze sfavorevoli derivanti dall applicazione della legge per ottenere il pagamento o la promessa indebita di denaro o altra utilità. In questo caso la punibilità del soggetto indotto è giustificata dal fatto che esso mira ad un risultato illegittimo a lui favorevole
13 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti potrebbe essere seriamente dissuaso dal denunciare il reato con riflessi potenzialmente nefasti sulle situazioni in corso, nelle quali la vittima rischia di trasformarsi in correa. Altra novità che ha suscitato forti perplessità negli interpreti in tema di Concussione è quella che all art. 317 c.p. non si prevede più la commissione del reato da parte dell incaricato di pubblico servizio, sulla base dell assunto (assai discutibile) che solo il Pubblico Ufficiale abbia il potere per «costringere». Le novità in ambito di corruzione Anche per il reato di Corruzione si registrano novità significative. Il rinnovato Art.318 c.p., titolato Corruzione per l esercizio della funzione recita: Il pubblico ufficiale che, per l esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito. Siamo nell ambito della cosiddetta Corruzione impropria (per il compimento di un atto d ufficio): la novità rilevante è che non è più necessario dimostrare il nesso strettamente causale tra dazione (o promessa) e uno specifico atto d ufficio, il termine per l esercizio delle sue funzioni sostituisce, infatti, il precedente per compiere un atto del suo ufficio. Per la configurazione del reato non si richiede che l esercizio si concretizzi necessariamente in un atto, sono sufficienti anche meri comportamenti o atti di diritto privato. È sufficiente che la dazione configuri un asservimento più o meno sistematico della funzione pubblica agli interessi del privato, ai suoi desiderata. Questo amplia in misura significativa la rilevanza penale di fatti e prassi che sinora sfuggivano al severo occhio dell inquirente, e che spesso anche dal pubblico funzionario erano considerati peccati veniali o tutt al più oggetto di un possibile sindacato di opportunità e correttezza in sede disciplinare. Il magistrato potrebbe rilevare un asservimento anche nella circostanza dell agente di Polizia Locale che accetti sistematicamente consumazioni gratuite, pure di modeste entità, nei locali pubblici sottoposti al suo controllo, o del membro dell Organismo Indipendente di Valutazione di un Ente che accetti inviti a cena da dirigenti che deve valutare, o nell accettazione da parte del Responsa- bile Unico del Procedimento in ambito di opere pubbliche di pacchi natalizi da parte delle ditte che svolgono, o ambiscono a svolgere, lavori per la Pubblica Amministrazione cui appartiene. Potremmo trovarci di fronte anche al paradosso che il magistrato veda rilevanza penale (per un potenziale asservimento della funzione) laddove il Codice di comportamento reputi in linea di principio lecito un certo comportamento (ad es. regali di valore inferiore ai 150 Euro). Nell ipotesi di corruzione impropria susseguente, che si verifica nel caso di una spontanea dazione (mancia, ricompensa, regalia) successiva al compimento di un atto dovuto, il legislatore sino a ieri riteneva di non dover punire il privato munifico, sulla considerazione del fato che, se la retribuzione per un atto d ufficio è spontanea, essa non inciderebbe sulla liceità dell atto (se non fosse stata spontanea sarebbe stata concussione). Il precedente art. 318 c.p. trattava quindi diversamente la Corruzione impropria se antecedente (1 comma) o susseguente (2 comma) 9. Ora la fattispecie della corruzione impropria è descritta in modo unitario, non c è più distinzione tra antecedente e susseguente, quindi c è una punibilità più ampia per il corruttore, che si definisce tale indipendentemente dal momento nel quale salda il suo debito nei confronti del Pubblico ufficiale. O dell incaricato di Pubblico servizio. Questa, infatti, è un altra novità interessante: il nuovo art. 320 c.p. prevede ora che anche l incaricato di pubblico servizio possa essere punito per corruzione impropria, anche se non ha la qualità di pubblico impiegato. Altra novità è contenuta nell art. 322 c.p. Istigazione alla corruzione. Si tratta del caso in cui la corruzione (attiva o passiva che sia) non sia andata a buon fine 10. In linea con la modifica dell art. 318 c.p., soggetto attivo o passivo dell istigazione può essere anche 9 Vecchio testo del II comma dell art. 318: Se il pubblico ufficiale riceve la retribuzione per un atto d ufficio da lui già compiuto, la pena è della reclusione fino a un anno. 10 Secondo la Cassazione penale, sez. VI, sentenza n 3251, la fattispecie dell art. 322 c.p. (istigazione alla corruzione), si distingue dall ipotesi concussiva, perché mentre in quest ultima la posizione dell agente è di predominio (espressa nella locuzione abuso della qualifica o dei poteri ), nell istigazione alla corruzione vi è una sostanziale parità nel rapporto tra le parti, e quindi si assiste al cd. «mercimonio dei poteri»
14 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti un incaricato di pubblico servizio che non riveste la qualità di pubblico dipendente 11. L introduzione del cd. Trading in influence, traffico di influenze illecite New entry, conosciuta in ambito anglosassone come «trading in influence» 12 (traffico di influenze illecite), la norma dell art. 346 bis del codice penale assume una funzione residuale di chiusura del sistema. Infatti fa riferimento a: chiunque (sia soggetto privato che pubblico ufficiale); fuori dai casi di concorso nei reati del 319 c.p. (corruzione propria) e 319 ter c.p. (corruzione in atti giudiziari), sanziona quindi solo condotte propedeutiche a successivi accordi corruttivi, e quindi azioni non ancora portate a compimento; sfruttando relazioni esistenti a differenza che nel millantato credito nel quale le relazioni sono solo vantate, con un Pubblico Ufficiale o con un Incaricato di Pubblico Servizio ; indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o altro vantaggio patrimoniale : come prezzo della propria mediazione illecita verso P.U. o I.P.S. qui si fa riferimento ad un compenso preteso per svolgere un attività di lobbying illecita, o per remunerarlo, quindi per corrompere, fungendo solo da passa-mazzetta ; in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o all omissione o al ritardo di un atto del suo ufficio, quindi finalizzato ad una corruzione propria, con lo scopo di remunerare il pubblico funzionario per il compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o per ottenere omissione o ritardo rispetto ad essi. 11 Infatti la previsione del precedente art. 322 c.p.: «che riveste la qualità di pubblico impiegato, per indurlo a compiere un atto del suo ufficio» sono state sostituite nella nuova formulazione dalla seguente: «per l esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri». 12 Tale norma venne auspicata anche dalla Cassazione che, in una sentenza del 2006, assolveva il giudice Squillante (caso Imi-Sir) solo perché il caso in esame è inquadrabile nel traffico di influenza, di cui parlano la Convenzione penale europea del 1999 sulla corruzione non ancora ratificata nel nostro ordinamento. Il giudice in questione non era coinvolto direttamente nella vicenda giudiziaria, ma era accusato di aver preso soldi per avvicinare un giudice civile, realizzando un pessimo affare per lo Stato, ma un notevole favore per dei privati. Per fare un esempio tra tanti possibili, se un politico prende soldi oggi per concedere un favore tra 10 anni, questo comportamento adesso è difficilmente punibile, mentre lo sarebbe con la norma europea. La stessa pena si applica a chi indebitamente dà o promette denaro o altro vantaggio patrimoniale. Non risulta punibile l attività di Lobbying, se lecita. Il problema, che ha allarmato molti soggetti collettivi quali le associazioni di categoria, è che in Italia, a differenza che in molti paesi anglosassoni, l attività di Lobbying non è regolata, e quindi non è affatto chiaro qual è il limite di liceità dell esercizio di pressione per ottenere provvedimenti vantaggiosi per i propri rappresentati. Da più parti si chiede quindi un provvedimento legislativo che regoli una volta per tutte un attività che è fortemente presente anche nella nostra società 13. Tra le fattispecie punibili potrebbe rientrare la classica richiesta o profferta di raccomandazione per l assunzione nella P.A., o l interessamento di persona effettivamente influente, a vario titolo retribuito, per favorire/perorare autorizzazioni/concessioni. La fattispecie di reato si configura solo laddove il prezzo della corruzione sia stato rifiutato o non corrisposto (altrimenti saremmo nell ipotesi di concorso in corruzione). È circostanza aggravante che l intermediario sia Pubblico Ufficiale o Incaricato di Pubblico Servizio. La corruzione tra privati La L.190/2012 ha altresì dettato norme di contrasto al fenomeno corruttivo anche attraverso il rafforzamento della risposta penale rispetto a dazioni illecite nel settore privato. In questo senso è stato modificato l art c.c., che punisce con la reclusione da 1 a 3 anni la Corruzione tra privati, consistente in comportamenti che violano gli obblighi dell ufficio e di fedeltà alla società. È stato ampliato l elenco dei soggetti attivi che, accanto ad amministratori, direttori generali, dirigenti preposti alla redazione dei documenti contabili societari, sindaci e liquidatori, ricomprende coloro che sono sottoposti alla loro direzione o vigilanza. Per la prima volta si prevede che si proceda non a querela di parte bensì d ufficio laddove si registri una distorsione della concorrenza nell acquisizione di beni e servizi. 13 Recentemente ha destato scalpore un inchiesta giornalistica della trasmissione di Italia 1 Le Iene che hanno registrato la denuncia dell assistente (anonimo) di un senatore, secondo il quale diversi deputati e senatori riceverebbero mensilmente da mille a cinquemila euro per sostenere in Parlamento provvedimenti in favore di alcune lobby. In sostanza diversi parlamentari risulterebbero a libro paga di alcune multinazionali farmaceutiche e del tabacco
15 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti Rilevante notare che la Legge 190/2012 ha anche introdotto due nuove ipotesi di responsabilità amministrativa da reato delle società derivanti dalla commissione delle due nuove fattispecie presupposto di induzione indebita a dare o promettere utilità (ex art. 319 quater c.p.) e corruzione tra privati (art c.c.); per la prima, oltre alla sanzione pecuniaria, è prevista anche l applicabilità della sanzione interdittiva (e, di conseguenza, delle misure cautelari.) Il generale inasprimento delle sanzioni e il rafforzamento dei presidi anti-corruzione nonché l introduzione delle nuove fattispecie di reato, prima fra tutte quelle della corruzione tra privati e della corrispondente responsabilità della società (che per la prima volta nel nostro ordinamento svincola l ipotesi corruttiva dal rapporto con la Pubblica Amministrazione per focalizzare l attenzione sui rapporti tra privati) raccomanda una riflessione sul nuovo impianto normativo da parte degli enti che si trovano ad agire sul mercato (ad es. società partecipate/controllate da enti pubblici), anche da parte di quegli enti che, fino ad oggi avevano valutato il rischio corruzione come remoto. Per gestire e ridurre il rischio di commissione di tale tipologia di reati (ed evitare eventuali sanzioni nei confronti delle società) è sostanziale il ricorso all adozione ed efficace attuazione di idonei modelli di Organizzazione, Gestione e Controllo ex D.lgs. 231/2001. Dal punto di vista metodologico è, pertanto, necessario svolgere, analogamente a quanto richiesto alle Pubbliche Amministrazioni, un risk assessment mirato ad individuare: i processi lavorativi a rischio con specifico riferimento ai nuovi reati-presupposto; le funzioni aziendali coinvolte; i flussi finanziari relativi alle aree a rischio; i controlli esistenti a presidio del rischio. Una volta effettuata la ricognizione e pesatura del rischio, dovrà essere valutata la necessità, o meno, di integrare il sistema dei controlli in essere sulla scorta della eventuali carenze riscontrate e, conseguentemente, procedere all adozione del Modello di Organizzazione, Gestione e Controllo, ovvero all aggiornamento di quello eventualmente già adottato. 1.6 Il responsabile delle prevenzione della corruzione: da capro espiatorio a baluardo della legalità Le disposizioni di prevenzione della corruzione, dettate nei commi da 1 a 57 dell art. 1 della L.190/2012, sono di generale applicazione per tutta la pubblica amministrazione essendo qualificate come norme di diretta attuazione del principio di imparzialità di cui all art. 97 della Costituzione. Il responsabile della prevenzione della corruzione degli Enti locali è individuato, al comma 7 dell art.1 della Legge, di norma nel Segretario, salva diversa e motivata determinazione. La decisione dell ente locale di ricorrere ad altro dirigente rispetto al Segretario si configura come eccezionale e deve essere seriamente e correttamente motivata. Difficile immaginare peraltro una motivazione fondata su elementi soggettivi riferiti al Segretario, quindi solo una motivazione di carattere oggettivo/organizzativo potrebbe giustificare l utilizzo dell ipotesi eccezionale di ricorso ad altro dirigente. Si può immaginare il caso sempre in via eccezionale del Segretario di Ente di grandi dimensioni dove, in ragione del particolare carico di lavoro in capo al Segretario (da motivare nello specifico) o della mancanza del Segretario titolare, si valuti più funzionale individuare altro dirigente amministrativo, comunque fra quelli preposti alle strutture di massima responsabilità (ad es. il Direttore Generale). Altro problema è quello dell indipendenza e/o ricattabilità del Segretario ad opera del suo dominus, la parte politica 14, alla luce dell imperante sistema di uno spoil system spinto che caratterizza 14 Scrive al proposito Luigi Oliveri: Come se il Segretario comunale fosse, qual era un tempo, un soggetto terzo, solo funzionalmente posto alle dipendenze dell ente locale, viene chiamato direttamente dalla legge nel ruolo di responsabile della prevenzione della corruzione negli enti locali. Il legislatore sta provando a riattribuire al Segretario compiti che gli erano propri nel precedente ordinamento, a riprova che le riforme degli ultimi 18 anni sono state tutto fuorché utili e funzionali. Ancora, tuttavia, manca il passaggio decisivo: la fine dello spoil system o, in ogni caso, dello strettissimo ed inaccettabile legame che stringe la vita professionale del Segretario comunale a quella del sindaco. Nessuna funzione amministrativa di controllo può essere realmente funzionante, se il soggetto chiamato a svolgerla deve la stessa possibilità di esercitare la propria attività lavorativa all iniziativa di chi dovrebbe essere da lui controllato. anticorruzione-un-capro-espiatorio-nelle-amministrazioni/ 26 27
16 il reclutamento dei segretari su quasi tutto il territorio nazionale 15. I compiti affidati al Responsabile di Prevenzione della Corruzione dalla Legge 190/2012 possono essere schematicamente riassunti in: 1. predispone formalmente il Piano triennale di prevenzione della corruzione entro il 31 gennaio di ogni anno, perché possa essere adottato dal competente organo. L arco temporale di riferimento rimane sempre triennale, con progressivo scorrimento dello stesso in sede di aggiornamento dei piani triennali successivi al primo 16 ; 2. entro lo stesso termine, definisce procedure appropriate per selezionare e formare (con i poteri e le modalità che assicurino effettività a tale incombenza, come si è inteso stabilire al successivo comma 10) i dipendenti che operano nei settori più esposti. Di tali procedure si dovrà dare atto nei relativi documenti programmatori laddove adottati 17 ; 3. verifica e garantisce l idoneità, l effettività e l attualità del Piano adottato, attivandosi per la sua manutenzione nel tempo in ragione di modifiche organizzative, funzionali o di processo nel frattempo intervenute, e/o di evidenze successivamente emerse che significativamente incidano sugli elementi sui quali si è basata l originaria mappatura, valutazione e pesatura dei rischi di non integrità; 4. verifica, d intesa con i dirigenti competenti, che sia effettivamente operata la rotazione degli incarichi negli uffici ritenuti più esposti ai rischi di corruzione, assicurando la formazione del personale interessato; 5. entro il 15 dicembre di ogni anno, pubblica nel sito web dell amministrazione una relazione recante i risultati dell attività svolta e la trasmette all organo di indirizzo politico dell amministrazione (comma 14), in questo caso inteso come l organo cui è demandato il controllo politico-amministrativo. Negli enti locali l organo di indirizzo politico cui fa riferimento in questo caso la legge deve essere inteso nel Consiglio nell ambito della sua funzione ex art. 42 TUEL. Alla luce di tali compiti, che come vedremo in seguito non sono sce- Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti vri di rischi e responsabilità sul piano personale e professionale, il responsabile deve essere messo nelle condizioni di esercitare conseguenti poteri che incidano sugli assetti di carattere organizzativo e funzionale, idonei a dare concretezza alle previsioni del Piano. Oltretutto deve poter godere di una forte libertà d azione per coniugare rigore e buon andamento dell ente, trasformando la prevenzione della non integrità in occasione di organizzare in modo più funzionale ed igienico i processi, con una grande attenzione all efficienza, alla qualità, al benessere organizzativo. Tale libertà di azione risulta di difficile esercizio in particolare con riguardo alle prescrizioni della L.190/2012 in materia di rotazione del personale. Se non si può non concordare con l utilità, ai fini della prevenzione e del contrasto del fenomeno della corruzione, della periodica sostituzione dei responsabili dei processi a maggior rischio, e della rotazione o dell alternarsi di più operatori sulle attività più esposte al fine di evitare pericolose personalizzazioni nell esercizio delle funzioni, dall altro si devono onestamente ammettere le evidenti criticità che s incontrano muovendosi in tale direzione, come sarà approfondito nel capitolo 2 del testo. Il responsabile della prevenzione della corruzione deve quindi verificare l attuazione e l idoneità del Piano adottato, adeguandolo al mutare dell organizzazione e delle attività o al riscontro di significative violazioni non adeguatamente previste in precedenza piuttosto che declassando il rischio di fronte all efficienza delle azioni mese in campo. Il responsabile deve essere costantemente aggiornato su tutti gli aspetti organizzativi e funzionali oggetto d interesse del Piano. Affinché tale ruolo abbia effettività di contenuti, non può che riaffermarsi la necessaria condizione che il Responsabile della prevenzione della corruzione disponga dei conseguenti poteri, che questi non risultino ostacolati o comunque resi di difficile esercizio dal sistema organizzativo dell ente, e infine possa agire al riparo da condizionamenti riguardo alla posizione rivestita nell ente, cosa particolarmente delicata nell Ente locale nel quale di norma il responsabile è il Segretario Lodevole eccezione il Trentino Alto Adige, nel quale al posto si accede per concorso o per procedure di mobilità territoriale, dopo un abilitazione dopo un abilitazione conseguita a livello Provinciale. 16 La Conferenza Stato Regioni del Luglio 2013 ha convenuto che la data del 31 gennaio 2014 sia il termine ultimo per la prima adozione negli Enti locali del Piano anticorruzione; 17 Oltre che nel Piano per la prevenzione della corruzione, anche nel Programma triennale 18 Il legislatore ha dato qualche segnale di sentire il problema, come dimostra la disposizione del comma 82 dell art.1 della L.190/2012, laddove la revoca del Segretario di cui all art. 100 del TUEL è stabilito che sia da assoggettare ad un procedimento rinforzato che prevede il parere dell Autorità nazionale anticorruzione; se risultasse che la revoca fosse correlata alle attività svolte dal Segretario in materia di prevenzione e corruzione questa non risulterebbe efficace. Analogamente ci si è mossi con il d.lgs.33/2013 laddove tale tutela è prevista con riferimento dell obbligo di segnalazione di situazioni di inconferibilità e/o incompatibilità verificata in capo al soggetto 28 del Fabbisogno del Personale e/o nel Piano triennale della Formazione. 29 nominato in posizione apicale dal Sindaco nell Ente o in società Controllate/collegate.
17 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti 1.7 Il sistema delle responsabilità In caso di commissione, all interno dell amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il legislatore ha calcato la mano sulle conseguenze a carico del responsabile della prevenzione della corruzione (comma 12 dell art.1 della L.190/2012). Sono previsti infatti tre profili di responsabilità: dirigenziale; disciplinare; erariale per danno all immagine. Responsabilità Dirigenziale Nella legge 190/2012, al comma 8, ultimo periodo, dell art. 1, si prevede che La mancata predisposizione del Piano e la mancata adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti costituiscono elementi di valutazione della responsabilità dirigenziale. La responsabilità dirigenziale è disciplinata dal D. lgs.165/2001. Va ricordato che ci sono due ipotesi di responsabilità dirigenziale: 1. Quella di cui al comma 1 dell art. 21 derivante dal mancato raggiungimento degli obiettivi ovvero dall inosservanza delle direttive che comporta, come conseguenze, l impossibilità del rinnovo dell incarico e, nei casi più gravi, la revoca e perfino il recesso dal rapporto di lavoro; 2. Quella di cui al comma 1bis dello stesso art. 21 consistente nella colpevole violazione dei doveri di vigilanza sui dipendenti, che comporta la decurtazione, in rapporto alla gravità della violazione, di una quota fino all 80 per cento della retribuzione di risultato. Si ritiene che il caso di mancata predisposizione del Piano Anticorruzione rientri nell ipotesi di responsabilità del comma 1. Se il responsabile anticorruzione è il Segretario, quale disciplina si deve applicare? Solo le sanzioni più gravi, revoca e recesso, risulterebbero applicabili al Segretario, posto che il mancato rinnovo è comunque potestà del sindaco e del presidente di provincia, i quali possono scegliersi un altro Segretario a prescindere da ipotesi di responsabilità. Laddove invece il Piano sia stato predisposto e adottato, ma s imputi al Segretario di non aver svolto l attività di adeguata vigilanza nell attuazione del Piano stesso, la sua respon- sabilità pare sia da ascrivere, avendone la medesima struttura, alle fattispecie del citato comma 1 bis dell art. 21 del 165, con le sanzioni incidenti sulla retribuzione di risultato. Responsabilità Disciplinare La sanzione disciplinare a carico del responsabile non può essere inferiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un massimo di 6 mesi. Siamo di fronte ad un asserita violazione degli obblighi di diligenza, dei propri doveri di servizio, per la quale anche al lavoro pubblico si applica l art del cod.civ. che prevede la proporzionalità della sanzione disciplinare in ragione della gravità dei fatti contestati. In forza delle norme imperative dell art. 55 e s.s. del D.lgs. 165/2011, la correlazione e la proporzionalità tra infrazioni e sanzioni è in via ordinaria definita dai contratti collettivi. In questo caso la fattispecie di infrazione è individuata direttamente dalla legge ma non ne è ancora individuata la sanzione dal CCNL, e quindi sembrerebbe che la previsione di cui sopra dovrà comunque essere specificata nel dettaglio nel codice disciplinare per poter essere applicata senza rischi di caducazione. Quella prevista dalla legge 190/2012 costituisce una responsabilità presunta da cui si può essere esonerati solo provando che il fatto/reato si sia verificato nonostante le azioni positive del responsabile: la predisposizione tempestiva del Piano 19 ma anche (e questo è l aspetto più critico in sede di difesa) di aver svolto i compiti di verifica dell efficace attuazione, osservanza e aggiornamento, in caso di necessità, del Piano stesso. Tra le verifiche la più critica è senz altro, per quanto già osservato, quella dell attivazione di effettive procedure di rotazione degli incarichi nelle aree a rischio corruzione. È un ipotesi di presunzione di responsabilità superabile dal soggetto ad essa sottoposto solo fornendo le prove di aver adempiuto i suoi doveri d ufficio nei termini previsti. Si assiste, con un pragmatismo che ribalta i classici canoni di imputabilità e di colpa, all inversione dell onere della prova per poter beneficiare dell esclusione della colpevolezza. Laddove gli Enti si accontentino di adottare Piani anticorruzione fotocopia, destinati a restare lettera morta e a fare bella figura nei propri siti web, senza mettere ma- 19 Entro il 31/01/2014 o comunque prima della commissione del fatto 30 31
18 Il rischio etico Comportamenti individuali e prevenzione della corruzione Il percorso della Pubblica Amministrazione in italia verso l integrità dei comportamenti no ai peccati originali di trasparenza e di non razionale organizzazione, il Responsabile anticorruzione è destinato all ingrato ruolo di capro espiatorio 20. È quindi suo interesse mettere tutti, dirigenti, collaboratori e amministratori, di fronte alle proprie responsabilità, esigendo con serena fermezza che ciascuno faccia la propria parte senza nascondere la testa sotto la sabbia. Responsabilità erariale per danno all immagine 21 Nel tempo si è verificato, man mano che la P.A. si è evoluta da un amministrazione accentrata e fortemente gerarchizzata ad un amministrazione policentrica e multiforme, un progressivo adeguamento dei profili di responsabilità per danno erariale. La responsabilità era inizialmente eminentemente contabile (per maneggio di denaro pubblico), poi si è man mano valorizzata la responsabilità nascente da violazioni degli obblighi derivanti dal rapporto di servizio, quindi si è dilatato il concetto di rapporto di servizio fino a comprendere qualsivoglia rapporto di appartenenza lato sensu ad una data pubblica amministrazione (Corte dei Conti, SS.RR., 21 febbraio 1972, n. 128). Infine si sono introdotte nuove fattispecie di danno conducendo, appunto, alla configurazione della responsabilità per danno all immagine della pubblica amministrazione, tanto da mettere in discussione lo stesso concetto di danno erariale, da alcuni interpreti oggi nominato come danno pubblico o danno alla comunità. 22 In ragione dell evoluzione dei profili di responsabilità si è, quindi, passati dalla valutazione della mera 20 Levitico, versetti 20-22: Aronne farà accostare il capro vivo e stendendo le mani sopra la testa di esso, confesserà sopra di lui tutte le colpe e tutti i falli e tutti i peccati degli Israeliti, e fattili passare sulla testa del capro, lo manderà via nel deserto... Così il capro si porterà addosso tutte le colpe loro La legge anticorruzione è stata l occasione per integrare la legge 20 del 1994 concernente Disposizioni in materia di giudizi e controllo della Corte dei conti con l inserimento degli articoli 1 sexies e 1 septies recanti la disciplina sulle modalità di determinazione dell entità del danno all immagine della pubblica amministrazione e sulle garanzie patrimoniali cautelari 22 P. Maddalena, Si deve, dunque, ritenere che la limitazione della responsabilità amministrativa ai danni patrimoniali, detti anche danni erariali (la legge non parla di danni erariali, ma solo di danni allo Stato), è frutto di posizioni superate che non hanno più riscontro nell attuale realtà giuridica, e che oggetto dell azione di responsabilità amministrativa sono, non soltanto i beni patrimoniali dell ente pubblico, ma anche il prestigio dell Amministrazione (nella cui lesione si concreta il danno all immagine) e soprattutto i beni della collettività (in quanto oggi deve intendersi per Stato lo Stato comunità, e lo Stato persona è soltanto ente esponenziale della collettività). perdita finanziaria o patrimoniale in senso stretto, alla più ampia tutela degli interessi pubblici generali. Ne è un chiaro esempio il danno ambientale, oggi pacificamente risarcibile a prescindere dalla dimostrata perdita finanziaria e contabile nel bilancio dell ente pubblico come danno patrimoniale cagionato all ambiente, inteso come bene immobile immateriale unitario, condizionante la qualità della vita della collettività di riferimento. Alla fine di tale percorso è oggi pacifica la risarcibilità del danno all immagine della pubblica amministrazione. Se, infatti, si considera il danno erariale come il rimedio alla diminuzione o alla mancata valorizzazione delle utilità di cui fruisce la collettività, ecco che l immagine della pubblica amministrazione diviene un bene da tutelare, quando essa sia compromessa da condotte infedeli dei pubblici funzionari o degli amministratori. Le condotte illecite tenute da tali soggetti minano gravemente la fiducia degli amministrati, ingenerando nella pubblica opinione il convincimento che si tratti del normale modo di agire della pubblica amministrazione 23. È intuitivo che la lesione provocata da tali eventi sia effettiva e rilevante specie quando il clamore sia amplificato dai media, ma non immediata né semplice sembra la determinazione della qualità e quantità del danno risarcibile. Per ovviare al problema la Legge 190/2012 quantifica a priori il danno all immagine minimo da risarcire dal Responsabile anticorruzione quantificandolo, sino a prova contraria come segue: 1-sexies. Nel giudizio di responsabilità, l entità del danno all immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente. 1-septies. Nei giudizi di responsabilità aventi ad oggetto atti o fatti di cui al comma 1-sexies, il sequestro conservativo è concesso in tutti i casi di fondato timore di attenuazione della garanzia del credito erariale. 23 La lesione all immagine è un effetto diretto e immediato dell accertamento dell abuso della pubblica funzione e determina secondo comune esperienza, un deterioramento del rapporto di fiducia tra la cittadinanza e l istituzione pubblica, la quale viene percepita come entità non affidabile, talvolta finanche nemica, finita nelle mani di soggetti dediti a perseguire soltanto illeciti interessi particolari (Corte dei conti, sez. II, 26 gennaio 2004, n. 27)
19 INTEGRA-PA: l approccio operativo per la garanzia dell integrità e trasparenza dei comportamenti nella pubblica amministrazione 2 INTEGRA-PA: l approccio operativo per la garanzia dell integrità e trasparenza dei comportamenti nella pubblica amministrazione In questo capitolo viene illustrato e analizzato l approccio INTE- GRA-PA, sviluppato da SistemaSusio a supporto di quelle Amministrazioni che non solo come richiesto dalla legge 190/2012 e ribadito dal Piano Nazionale Anticorruzione (di seguito anche P.N.A.) intendono organizzarsi in modo da minimizzare i rischi di integrità dei comportamenti nel proprio operato, ma che nel contempo ritengono utile sfruttare tale opportunità per rendere i propri processi più trasparenti. 2.1 INTEGRA-PA: l approccio operativo per un Amministrazione integra L approccio INTEGRA-PA permette agli Enti di poter adempiere alle prescrizioni e agli obblighi normativi in tema di prevenzione della corruzione, ma sarebbe riduttivo considerarlo solo legato a questa finalità, in quanto consente di analizzare l organizzazione sotto i profili dell integrità e della trasparenza, mettendo in evidenza i margini di miglioramento e permettendo di impostare una vera e propria strategia in tal senso -includendo anche l aspetto della cultura dell integrità, leva essenziale per il raggiungimento degli obiettivi ultimi della normativa. Infatti, se da un lato la legge 190/2012 (art 1 comma 16) e il successivo allegato 1 del P.N.A. individuano i procedimenti (Autorizzazioni o concessioni; Scelta del contraente per l affidamento di lavori, forniture e servizi; Concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari - nonché attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati; Concorsi e prove selettive per l assunzione del personale e progressioni di carriera) per i quali è vincolante garantire la trasparenza dell attività amministrativa, il non inserimento all interno del proprio Piano comunale- degli altri procedimenti e in generale di attività che non costituiscono procedimento in senso stretto, oltre ad esse- re fortemente consigliata, non esime il Responsabile della Prevenzione della Corruzione dalle responsabilità conseguenti e previste nello stesso art 1 comma 12 della legge 190/2012. Prendendo spunto da tale considerazione, appare più chiaro come INTEGRA-PA si scosti dal mero adempimento normativo, in quanto non parte dai procedimenti indicati dalla normativa bensì pur dando ovvia visibilità e priorità a questi ultimi- dalla disamina di tutti i processi potenzialmente critici all interno dell Amministrazione, guidando all esclusione motivata di quelli che non sono ritenuti tali in relazione a specifiche valutazioni di chi conosce l organizzazione. Da un punto di vista metodologico, INTEGRA-PA si rifà a due approcci ben noti nell analisi organizzativa, considerati di eccellenza e efficacemente sperimentati da numerose organizzazioni: l approccio dei sistemi normati; l approccio mutuato dal D.Lgs 231/2001. L approccio dei sistemi normati (soprattutto le norme della famiglia ISO UNI EN 9000, inerente la certificazione di qualità dei processi) si fonda sul principio di documentabilità e misurabilità delle attività svolte, per cui, in ogni processo, le operazioni e le azioni devono essere verificabili, in modo che sia sempre attestata la responsabilità della progettazione, della validazione, dell autorizzazione, dell effettuazione delle attività; e sul principio di documentabilità dei controlli, per cui ogni attività di supervisione o controllo deve essere documentata e firmata da chi ne ha la responsabilità. In coerenza con tali principi, discende la necessità di formalizzare procedure, check-list, criteri, indicatori di qualità e altri strumenti gestionali in grado di garantire omogeneità, oltre che trasparenza e equità; rifarsi al modello metodologico dei sistemi normati permette di attivare alcuni accorgimenti organizzativi molto utili in termini di trasparenza e integrità, quali ad esempio: la turnazione tra gli operatori che svolgono le attività più a rischio (quali ad esempio controlli, istruttorie di autorizzazioni o permessi, ecc.), in quanto le procedure rendono palesi i compiti, facilitano l inserimento di operatori meno esperti e garantiscono che vengano realizzate le attività previste, mettendo in condivisione il patrimonio conoscitivo dei più esperti; la garanzia dell omogeneità e la memoria storica ( evidenze ) delle valutazioni effettuate, grazie alla creazione di strumenti 34 35
20 INTEGRA-PA: l approccio operativo per la garanzia dell integrità e trasparenza dei comportamenti nella pubblica amministrazione operativi (check-list, modelli interni per verbali di sopralluoghi, ecc.) in grado di supportare gli operatori nello svolgimento delle loro attività. Il D.Lgs 231/2001 ( Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica ), non applicabile nell ambito pubblico, prevede che l organizzazione non sia responsabile per i reati commessi (anche nel suo interesse o a suo vantaggio) se prova che l organo dirigente ha adottato ed efficacemente attuato, prima della commissione del fatto, modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi, se il compito di vigilare sul funzionamento e l osservanza dei modelli e di curare il loro aggiornamento é stato affidato a un organismo dell ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo, se le persone hanno commesso il reato eludendo fraudolentemente i modelli di organizzazione e di gestione e se non vi è stata omessa o insufficiente vigilanza da parte dell organismo. Lo stesso decreto legislativo indica come i modelli di organizzazione e di gestione devono individuare le attività nel cui ambito possono essere commessi reati e prevedere specifici protocolli diretti a programmare la formazione e l attuazione delle decisioni dell ente in relazione ai reati da prevenire. L approccio mutuato dal D.Lgs 231/2001 porta a prevedere accorgimenti organizzativi quali ad esempio: la distinzione tra ruoli operativi e di controllo o validazione, evitando che all interno dell organizzazione la stessa persona possa gestire per intero tutte le attività di un procedimento soggetto a rischi in termini di trasparenza o integrità, soprattutto se le attività non sono routinarie ma prevedono valutazioni o scelte discrezionali ; l attenzione ad evitare la creazione di operatori iper-specializzati, favorendo nei limiti del possibile e in relazione alle dimensioni dell organizzazione, i cambi di mansioni e di responsabilità nel tempo e puntando sulla polifunzionalità del personale elemento questo che garantisce una maggiore fungibilità e sostituibilità degli operatori e minimizza il costituirsi di centri di potere autoreferenziati; il ricorso, ove l attività di controllo o di verifica non può essere effettuata nella totalità di casi, a sistemi statistici predefiniti (es., piani di campionamento), in modo da poter successivamente motivare la selezione di una situazione a scapito di altre; l assenza di sistemi oggettivi e legati alla casualità in queste situazioni può essere facilmente assimilata ad un eccesso di discrezionalità; l utilizzo di principi tipici di risk management (gestione del rischio) nella valutazione della priorità dei rischi, sulla base di due variabili: la probabilità che un rischio si manifesti e l impatto dell eventuale manifestazione; tanto più è probabile l accadimento e grave l impatto di un rischio, tanto più è necessario mettere sotto controllo le situazioni in cui il rischio può manifestarsi. Un altro aspetto che caratterizza l approccio INTEGRA-PA è la sua capacità di incidere in modo sistemico sull intera organizzazione; infatti, uno dei pericoli più comuni, in ambito di sistemi di garanzia dell integrità e trasparenza dei comportamenti, è quello di focalizzarsi sugli aspetti alti del problema, limitandosi a identificare i rischi e a definire e condividere impegni per evitare che tali situazioni si verifichino. È invece opportuno che, come per tutti i processi di cambiamento duraturi, si affronti nel contempo sia il livello direzionale-strategico che il livello operativo-gestionale, affrontando le situazioni in cui tali rischi tipicamente si annidano. Se infatti è essenziale il coinvolgimento e la condivisione da parte del vertice dell Ente, è soltanto agendo sui processi attraverso la progettazione, la stesura e l adozione di strumenti operativi (procedure, check-list, piani di campionamento, ecc.) che si può eliminare o almeno mitigare il rischio che l integrità o la trasparenza vengano meno a causa di comportamenti o scelte del personale. Tutti gli strumenti messi in atto devono essere sperimentati, validati ma successivamente resi cogenti, esattamente come le procedure a garanzia della sicurezza o della qualità dei processi. Un approccio che enfatizzi il solo livello direzionale-strategico potrebbe portare a una utile condivisione dei principi ma nel contempo inciderebbe poco sull effettivo rischio che siano commesse in futuro azioni lesive dell integrità o della trasparenza. Viceversa, un approccio che enfatizzi il solo livello operativo-gestionale porterebbe probabilmente a benefici localizzati ma senza che la messa a sistema di tali approcci effettivamente possa caratterizzare l Amministrazione nel suo insieme e la sua immagine verso la Comunità
Linee di indirizzo del Comitato interministeriale (d.p.c.m. 16 gennaio 2013) per la predisposizione, da parte del Dipartimento della funzione pubblica, del PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE di cui alla legge

References: Art. 6
 articolo 5
 art. 48
 art. 50
 sentenza 
 articolo 48
 art.1
 art.1
 art.11
 art. 97
 art. 15
 articolo 24
 articolo 54
 articolo 8
 art.319
 art.318
 art.314
 art.323
 art.319
 art.319
 art.319
 art.317
 art. 317
 sentenza 
 sentenza 
 art. 319
 art. 317
 Art.318
 art. 318
 art. 320
 art. 322
 art. 318
 art. 318
 sentenza 
 art. 322
 art. 346
 art. 322
 sentenza 
 art. 319
 art. 1
 art. 97
 art.1
 art. 42
 art.1
 art. 100
 sentenza 
 art.1
 art. 1
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 art. 55
 sentenza