Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2002/c-339-02.htm
Timestamp: 2019-10-18 00:59:39+00:00

Document:
C-339-02
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez demandó los artículos 3 parcial, 4, 18 parcial, 34, 35 parcial literales a) y c) y 36 parcial de la ley 685 de 2001 "por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones", por considerar que ellos vulneran el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 38, 44, 58, 63, 65, 72, 79, 80, 82, 84, 85, 93, 95, 150, 158, 209, 230, 277, 288, 313, 333, 334, 360 y 366 de la Constitución.
a) Dentro del perímetro urbano de las ciudades o poblados, señalado por los
b) En las áreas ocupadas por construcciones rurales, incluyendo sus huertas,
c) En las zonas definidas como de especial interés arqueológico, histórico o
d) En las playas, zonas de bajamar y en los trayectos fluviales servidos por
f) En las zonas constituidas como zonas mineras indígenas siempre y cuando las
g) En las zonas constituidas como zonas mineras de comunidades negras siempre y
h) En las zonas constituidas como zonas mineras mixtas siempre y cuando las
- La expresión “y de aplicación preferente” contenida en el artículo 3º de la Ley 685 de 2001 vulnera la Carta, pues "en ninguno de los 380 artículos que conforman nuestra Constitución Nacional se ordena o faculta que las 'reglas y principios' de la subordinada y secundaria normatividad del Código de Minas, tengan o puedan llegar a tener aplicación preferente frente a las actividades, bienes, derechos, normatividades e intereses, consagrados, protegidos y privilegiados por las normas con rango constitucional (…)" En criterio del actor, el aparte acusado busca proteger los intereses particulares de los mineros, situándolos por encima del interés general, lo cual es abiertamente inconstitucional, ya que las normas del Código de Minas tienen un carácter subordinado, dependiente, inferior y secundario, de modo que no pueden prevalecer sobre la Constitución ni los sujetos y bienes jurídicos que ella protege de manera privilegiada. En este sentido, afirma: "las reglas, normas y principios del Código de Minas deben obediencia, están subordinadas primero a la Constitución y segundo a las leyes que comportan el interés general (…)" Y continúa: "muy al contrario de lo sostenido abusivamente en el artículo 3º demandado, todas las normas del Código de Minas son SUBORDINADAS a la Constitución Nacional; son SUBORDINADAS a las normas legales que desarrollan esos principios, actividades, bienes y derechos de suyo ya privilegiados por la norma de normas."
En tal virtud, concluye: "tratándose de una actividad peligrosa para el interés general no cabe duda que debe estar restringida y entonces es una actividad subordinada a las normas constitucionales y legales que comportan el interés general de conservación y protección del ambiente. (…) En conclusión, la pretensión del legislador de privilegiar mediante ley y en contra de lo establecido en las normas supralegales de la Constitución Política, a un sector de la economía con la disposición del artículo 3º de la Ley 685 de agosto 15 de 2001, que ordena la '… aplicación preferente…' de normas, reglas y principios del Código de Minas, de rango subordinado, en relación con los recursos mineros, es inconstitucional y así se solicita respetuosamente a la Honorable Corte Constitucional que lo declare."
- La totalidad el artículo 34 de la ley 685 de 2001 es inconstitucional pues está encaminado a dejar sin efecto las normas que previenen y controlan los factores de deterioro ambiental en asuntos de suma sensibilidad ambiental y social, como son las áreas de protección ecológica, tales como las reservas forestales, los parques nacionales y los santuarios de fauna y flora, y a favorecer una actividad económica que es por naturaleza peligrosa y lesiva para el ambiente como es la minera. El demandante sostiene que "mediante la norma acusada el legislador patrocina la destrucción de las áreas de especial importancia ecológica", pues se permite la exploración, explotación y extracción de minerales en áreas donde ello está prohibido por mandato expreso del Constituyente. Afirma que la norma permite afectar con trabajos y obras de explotación minera las áreas de especial importancia ecológica que la Constitución prohibe dañar, al establecer que el área de prohibición debe ser declarada y delimitada de conformidad con la normatividad vigente, pues implica que aquellas que se hayan constituido con base en disposiciones derogadas por los artículos 3º y 4º del Código de Minas no serán respetadas. En tal virtud, considera que el precepto acusado, al pretender la explotación de zonas de conservación, contraría el ordenamiento superior, puesto que "las áreas de especial importancia ecológica, como son los parques nacionales, las reservas forestales y los santuarios de fauna y flora, cuya determinación de conservación tiene origen constitucional, son intocables para el desarrollo de actividades de explotación minera allí. Así lo estableció el Constituyente de 1991en el inciso 2º del artículo 79 (…)"
1. Intervención de la Comunidad Aurora Alta
El ciudadano Dagoberto Ramírez Villamil, actuando en representación de la Comunidad Aurora Alta, interviene en este proceso para defender la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, con base en los argumentos que se resumen a continuación.
- Señala que con la ley 685 de 2001, "el legislativo se dio a la tarea de corregir las deficiencias de que adolece la Ley 99 de 1993 (…) protegiendo derechos adquiridos y respetando la seguridad jurídica." Agrega que las acusaciones del actor se basan en una mala interpretación de los apartes y disposiciones demandadas y lo explica de la siguiente manera:
2. Intervención del ciudadano Ricardo Vanegas Sierra.
El ciudadano Ricardo Vanegas Sierra, obrando como persona natural, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de las normas y expresiones demandadas, con base en los siguientes argumentos.
- Igualmente, "es clarísimo que cuando el legislador habla en el artículo 35, literal a) de la Ley 685 de 2001 … de acuerdo con dichas normas… se refiere con claridad absoluta a las normas urbanísticas municipales dentro del perímetro urbano. Es de sentido común que dentro del perímetro urbano de una ciudad y lógicamente luego de haber sido derogado el párrafo segundo del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, serán los municipios en equipo con los funcionarios del Medio Ambiente, del Ministerio de Minas y las comunidades, los que resuelvan en forma democrática el destino y el uso del suelo dentro de su perímetro municipal."
3. Intervención del Ministerio del Medio Ambiente
La ciudadana María Idalid Moreno Ramírez, actuando como apoderada del Ministerio del Medio Ambiente, solicita a la Corte declarar exequibles las disposiciones y apartes demandados, salvo la referencia a la autoridad ambiental contenida en el artículo 18 de la ley 685 de 2001. Estos son sus argumentos:
- En relación con el artículo 3º, sostiene que "en ningún caso debe entenderse que la Ley 685 de 2001 nuevo Código de Minas, tenga aplicación preferente sobre las disposiciones y regulaciones ambientales (…) esa preferencia debe predicarse única y exclusivamente para los asuntos netamente mineros, mas no puede cobijar todos y cada uno de los aspectos de carácter ambiental. (…) En consecuencia debe interpretarse que el Código de Minas no tiene carácter excluyente o preferente respecto de las normas ambientales."
4. Intervención del Ministerio de Minas y Energía
La ciudadana María Clemencia Díaz López, actuando en representación del Ministerio de Minas y Energía, interviene en este proceso para defender la constitucionalidad de las disposiciones y apartes demandados.
- En primer lugar señala que "el legislador orienta el sentido de las normas contenidas en el mencionado Código hacia un sentido de especialidad y aplicación preferente, pero no sobre las normas constitucionales, pues es muy claro en advertir, a renglón seguido, que (…) las disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por el Código de Minas, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellas se haga en el mismo código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas." Para sustentar su posición, cita la sentencia C-093 de 2001 en la cual la Corte se pronunció sobre la labor del legislador.
- "El artículo 4º del Código de Minas tiene como eje central el 'negocio minero', y precisamente es alrededor del mismo que regula de manera general los requisitos, formalidades, documentos y pruebas, al igual que los términos y condiciones establecidas. Por lo tanto, no se puede aceptar la interpretación que del artículo en mención está haciendo el actor puesto que la intención del legislador está muy lejos de desconocer las normas constitucionales y legales que protegen el medio ambiente, más aún cuando el Código de Minas dedica un capítulo sobre el tema.(…) En cuanto al principio de unidad de materia, considera este Ministerio que la disposición demandada no está refiriéndose a un tema distinto al de la materia objeto de esta Ley, cual es la actividad minera, toda vez que el legislador en forma expresa se refiere a ella cuando habla del 'negocio minero”.
- El demandante realiza una interpretación errónea de la expresión de aplicación preferente contenida en el artículo 3º de la ley 685 de 2001, "pues es natural que el legislador dé alcance a la función constitucional de expedir los códigos, señalando que las normas insertas en él son de aplicación preferente, frente a cualquier regulación, salvo la constitucional, que por su naturaleza prevalece así no se manifieste esto expresamente. (…) Cuando la norma censurada señala que el código es de aplicación preferente, es claro que dicha jerarquía se expresa frente a normas de su misma o inferior naturaleza, dado que por encima suyo, siempre prevalecen las normas constitucionales, tal como enfáticamente lo señala el artículo 4 de la Constitución, y es ese el sentido que le imprimió el legislador cuando utilizó dicha expresión."
- Sobre los artículo 4 y 18 señala que "la afirmación del demandante en el sentido de que los artículos impugnados derogaron toda la normatividad ambiental y que desconocieron los preceptos constitucionales relacionados con el medio ambiente, es abiertamente contraria a la misma disposición que se acusa, puesto que, vista la literalidad del aparte final del artículo 4º de la Ley 685 de 2001, ésta es clara y expresa al reconocer que los requisitos y formalidades que consagra el Código Minero son sin perjuicio de la competencia de la autoridad ambiental, igual circunstancia se reitera en el artículo 18, cuando preceptúa que las autoridades minera y ambiental no podrán, en el ámbito de sus competencias, exigir requisitos, condiciones y formalidades adicionales o diferentes, salvo las expresamente señaladas en ese código. De lo cual se infiere que nunca el legislador pretendió desconocer la competencia de las autoridades ambientales (…) y no reguló la actividad minera con el fin exclusivo de destruir el medio ambiente como lo advierte el actor."
- El artículo 34 de la ley 685 de 2001 es una norma que protege los recursos naturales y le da cumplimiento a normas constitucionales en materia ambiental. En efecto, la disposición "garantiza que en las zonas delimitadas no podrá llevarse a cabo la actividad minera. La apreciación del demandante respecto a que el legislador está desprotegiendo las riquezas de la nación es inconcebible, ya que con la disposición demandada precisamente se le está dando cumplimiento al mandato constitucional del inciso 2 del artículo 79, que establece que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica." Respecto del inciso 2 del artículo 34, afirma: "las zonas de exclusión deben estar claramente delimitadas por la autoridad ambiental competente, puesto que no se puede pretender que todo el territorio sea per se un área de exclusión. (…) Así mismo, el último inciso del artículo 34 de la mencionada ley, permite que con la debida motivación de la autoridad ambiental, se adelanten actividades mineras en forma restringida y utilizando métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión, haciendo la salvedad de que los parques están indiscutiblemente por fuera de dicha actividad." La consagración de estas normas garantiza que el operador jurídico de la ley tenga en cuenta la imposibilidad de desarrollar la actividad minera en las áreas debidamente establecidas, de acuerdos con procedimientos técnicos y estudios que señalen la conveniencia o inconveniencia de la exploración y explotación de los recursos mineros.
- Finalmente, al referirse a los apartes acusados del artículo 36, sostiene: "es de elemental apreciación que la regulación de las áreas de exclusión y restricción minera estén contempladas en dicho Código y que el legislador no remitiera a otras disposiciones. (…) la frase impugnada corresponde al espíritu de la norma constitucional consignada en el artículo 150 numeral 2, que le concede al Congreso de la República la facultad de expedir los Códigos como normas que de manera armónica y sistemática regulan una materia determinada. (…) El legislador al consagrar la exclusión y restricción de la actividad minera en las zonas en donde se establezca su existencia, no hizo otra cosa que cumplir con los mandatos constitucionales que obligan a actuar bajo ese derrotero…"
Desde esta perspectiva la Corte ha reconocido el carácter ecológico de la Carta de 1991, el talante fundamental del derecho al medio ambiente sano y su conexidad con el derecho fundamental a la vida (artículo 11)[1], que impone deberes correlativos al Estado y a los habitantes del territorio nacional.
“Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.”[2]
El Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento de Planeación Nacional, con le apoyo del Instituto Humboldt elaboraron un documento sobre “La Política Nacional de Biodiversidad”[3] aprobado por el Consejo Ambiental en 1995 y que se fundamenta en los siguientes principios:
“Nuestra alimentación proviene de la diversidad biológica, los combustibles fósiles son subproducto de ella, las fibras naturales también. El agua que tomamos y el aire que respiramos están ligados a ciclos naturales con gran dependencia en la biodiversidad, la capacidad productiva de los suelos depende de su diversidad biológica, y muchos otros servicios ambientales de los cuales depende nuestra supervivencia. Desde la perspectiva biológica, la diversidad es vital, porque brinda las posibilidades de adaptación a la población humana y a otras especies frente a variaciones en el entorno. Así mismo, la biodiversidad es el capital biológico del mundo y representa opciones críticas para su desarrollo sostenible.”[4]
Esta situación revela la conservación de la biodiversidad como un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su protección con los objetivos de crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera. Por si sola la diversidad biológica representa un valor económico incalculable, si se tiene en cuenta que en Colombia se encuentra el 10% de la biodiversidad mundial, a pesar de representar únicamente el 0.7% de la superficie continental mundial[5]. Este nuevo esquema en las relaciones entre el hombre y la naturaleza, hace que el tema ambiental, aún en el campo jurídico, no pueda mirarse aislado del proceso económico o únicamente enfocado frente a un sector de la producción.
Es un hecho evidente que la industria extractiva produce una gran cantidad de desechos y desperdicios. El proceso de transformación de grandes masas de materiales para el aprovechamiento de los minerales útiles deja forzosamente materiales residuales que deterioran el entorno físico de la región en la cual se adelantan las labores afectando el paisaje y los suelos agrícolas. En los Estados Unidos de Norte América por lo menos 48 sitios “Superfund” (sitios de limpieza de residuos peligrosos, financiados por el gobierno federal) fueron anteriormente operaciones mineras. Resulta especialmente ilustrativo el estudio realizado por el Environmental Law Institute[6] sobre el impacto ambiental ocasionado con la extracción de minerales:
Dentro de este contexto es necesario conciliar el grave impacto ambiental de la minería con la protección de la biodiversidad y el derecho a un medio ambiente sano, para que ni uno ni otro se vean sacrificados. Es aquí donde entra el concepto del desarrollo sostenible acogido en el artículo 80 de nuestra Constitución y definido por la jurisprudencia de la Corte como un desarrollo que “satisfaga las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades.”[7]
“La Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico.”[8]
Desde esta perspectiva el desarrollo económico y tecnológico en lugar de oponerse al mejoramiento ambiental, deben ser compatibles con la protección al medio ambiente y la preservación de los valores históricos y culturales. El concepto de desarrollo sostenible no es nuevo, los principios 4, 8, 11 y 14 de la Declaración de Estocolmo[9] establecen la importancia de la dimensión económica para el desarrollo sostenible, que luego fue reproducido por el Tratado de la Cuenca del Amazonas, del cual Colombia es uno de sus miembros exclusivos, en el cual se refirió a la relación entre ecología y economía de la siguiente manera: “(…) con el fin de alcanzar un desarrollo integral de sus respectivos territorios amazónicos, es necesario mantener un equilibrio entre el crecimiento económico y la conservación del medio ambiente”.
3.1.1. Evaluación del impacto ambiental[10] y el reconocimiento de la política nacional de biodiversidad para la actividad minera.
Para poder hablar de un desarrollo sostenible de la explotación minera que respete la biodiversidad, es indispensable tener en cuenta como instrumento la evaluación de impacto ambiental, entendida como instrumento administrativo y como instrumento de gestión que permite articular los diversos aspectos ambientales de la actividad minera tales como la mitigación de la contaminación, la protección de especies y la recuperación post-clausura de las explotaciones y exploraciones mineras[11].
Como lo reconoce la el documento de “Política Nacional de Biodiversidad” de nuestro país, la protección de la biodiversidad no solamente persigue la conservación del paisaje en beneficio de los poetas, sino que representa una utilidad económica indudable, que incluso supera con creces a la de la explotación minera:
“(...) En términos generales existen usos directos como alimentación. Medicina, construcción, etc., y también indirectos, como turismo, productividad, caudales de agua, combustibles fósiles etc. A continuación se exponen algunos ejemplos.
En la agricultura, la totalidad de las plantas cultivadas comercialmente y que consumimos a diario son producto del manejo de la biodiversidad. Este manejo se da a través del mejoramiento genético para incrementar su productividad, la tolerancia a condiciones climáticas extremas y la resistencia a diferentes clases de plagas y patógenos. De las 270.000 especies de plantas vasculares conocidas, aproximadamente 3.000 son comestibles, y tan sólo unas 200 han sido domesticadas para cultivos. En la actualidad alrededor de 90% de los alimentos de origen vegetal se derivan de sólo 20 especies, sobre todo parientes de pastos silvestres, como el arroz, el trigo y la cebada. Varios de los cultivos principales tienen su centro de origen en América Latina, entre ellos, el fríjol (Phaseolus vulgaris), la papa (Solanum tuberosum), el tomate (Lycopersicon esculentum), la yuca (Manihot esculenta) y el cacao (Theobroma cacao). Asimismo, existe una gran variedad de plantas silvestres que han sido utilizadas tradicionalmente por comunidades, con un potencial de uso importante.
La diversidad biológica en sus diferentes manifestaciones provee muchos beneficios indirectos. La productividad de muchos ecosistemas está ligada directamente con la actividad biológica de hongos y microorganismos del suelo, los cuales descomponen la materia orgánica, reciclan nutrientes y fijan nitrógeno. Estos procesos son esenciales para el desarrollo de plantas y los ciclos de vida que sustentan. Otros servicios que proveen los ecosistemas son la regulación de los ciclos hidrológicos y de los caudales, la producción de oxígeno y la regulación del clima. Adicionalmente, los bosques, praderas y cultivos son importantes fijadores de CO2 actuando de manera indirecta sobre los proceso de cambio global. Finalmente, es importante resaltar que la mayor parte de los combustibles que utilizamos son derivados de seres vivos, incluyendo fósiles como el carbón y el petróleo.”
Es por ello que la Constitución de 1991 reafirma la propiedad del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables (artículo 332), para establecer una serie de políticas de planificación dirigidas a la protección ambiental y de la biodiversidad, en armonía con el aprovechamiento de los recursos naturales (artículos 80 y 339). Es así como el artículo 58 establece una función ecológica inherente de la propiedad privada e incluso incluye el respeto por el derecho a un medio ambiente sano y la protección del medio ambiente enmarcados en los tratados internacionales que en materia ecológica se han reconocido (artículos 9, 94 y 226)[12].
4. Artículos 3, 4 y 18. Criterio de especialidad en el Código de Minas.
La expresión “preferente” del artículo 3, todo el artículo 4 y el aparte del artículo 18 que dice: “Las autoridades minera y ambiental no podrán, en el ámbito de sus competencias, exigirles requisitos, condiciones y formalidades adicionales o diferentes, salvo las expresamente señaladas en este Código.”, son considerados inconstitucionales por el actor al establecer, a su juicio, una preponderancia desmedida del Código de Minas sobre todas las demás normas, incluyendo la Constitución. Permitiendo así que se desconozcan los preceptos legales sobre protección ambiental.
“Artículo 84. Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.”
Mediante el artículo 4 se pretende dotar de la coercibilidad necesaria a los mecanismos dirigidos a la protección y efectividad de los derechos, con el fin de hacerlos exigibles cuando las autoridades públicas o los particulares no los acaten. Es equivocada la apreciación realizada por algunos de los intervinientes al señalar que la expresión “sin perjuicio de la competencia de la autoridad ambiental” deja a salvo las normas ambientales; como se explicó antes, es indudable que al establecerse en la ley 685 de 2001 la regulación integral de la actividad minera, las normas legales anteriores sobre medio ambiente que se referían a dicha actividad quedan como normas generales y reducidas en su ámbito material de validez, ya que en materia minera se deben aplicar de manera preferente las contenidas en el Estatuto Minero; lo que no es obstáculo para aplicar normas ambientales anteriores, que no sean incompatibles con el Estatuto Minero o que sirvan para llenar los vacíos de las normas ambientales existentes en el Estatuto Minero; y sin perjuicio de las normas constitucionales que protegen el medio ambiente.
El inciso segundo señala que las zonas de exclusión se encuentran integradas por las siguientes áreas: a) el sistema de parques nacionales naturales, b) los parques naturales de carácter regional y, c) las zonas de reserva forestal. Con lo anterior se pretende la protección de la biodiversidad, de acuerdo con la gran importancia de Colombia a nivel mundial como lo reconoció la Corte cuando analizó el tema[13]. La Corte precisa que además de las zonas de exclusión previstas en esta Ley, pueden existir otras, ya declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la autoridad ambiental.
Así mismo, como lo recordó esta Corporación en una reciente decisión de constitucionalidad[14] sobre el artículo 1 numeral 6 de la ley 99 de 1993 que recoge el principio de precaución; la “Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo”, ratificada por Colombia, en materia ambiental el principio de precaución determina lo siguiente:
“Principio 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme con sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.”
La Corte señaló en la Sentencia C-216 de 1993[15] que el establecimiento de zonas restringidas para la minería corresponde a un desarrollo de la función legislativa que permite condicionar las actividades mineras a la expedición de autorizaciones por parte de la autoridad ambiental competente o exigiendo la utilización de métodos de extracción de minerales que no afecten los aprovechamientos económicos de la superficie y sobre la base de que los mineros autorizados, deben garantizar su preservación y asumir responsabilidad real y efectiva frente a ellos.
”Pues bien, en aras de la consecución de los presupuestos constitucionales que propugnan por un medio ambiente sano, el legislador expidió las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997. La primera creó el Ministerio del Medio Ambiente, reorganizó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente e instituyó el Sistema Nacional Ambiental (SINA). La segunda modificó las Leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991 buscando armonizarlas, en materia de medio ambiente, con las nuevas orientaciones constitucionales, con la Ley Orgánica del Plan de desarrollo (Ley 152 de 1994), con la Ley Orgánica de Areas Metropolitanas (Ley 128 de 1994) y con la precitada Ley 99 de 1993.
En lo que toca con las Corporaciones Autónomas Regionales, éstas se constituyen en entes corporativos de carácter público, con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargadas de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables para asegurar su desarrollo sostenible (art. 23). En el marco general de sus funciones, se les reconoce entonces como las máximas autoridades ambientales a nivel de sus respectivas jurisdicciones, asignándoles la labor de participar con los demás organismos y entes competentes en los respectivos procesos de planificación y ordenamiento territorial, con el propósito de que el factor ambiental sea tenido en cuenta frente a las decisiones que se adopten en tales procesos (art. 31). En la misma medida les corresponde a las corporaciones autorizar las concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas para el desarrollo y ejecución de cualquier actividad –industrial, forestal, portuaria, de explotación y exploración, de obra, etc- que de acuerdo con la ley o los reglamentos pueda afectar el medio ambiente, alterar el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o, en su defecto, introducir modificaciones notorias al paisaje. (arts. 31, 49 y 50).
Dentro de ese contexto, se define igualmente el plan de ordenamiento territorial (POT) como “el conjunto de objetivos directrices políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo” (art. 9°). También se instituyen los denominados planes parciales, entendiendo como tal aquellos instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las normas que integran los planes de ordenamiento territorial cuando se trata de determinadas áreas del suelo urbano, áreas incluidas en el suelo de expansión urbana y aquellas que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales (art. 19).
En atención a que la administración del medio ambiente en todo el territorio nacional está a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales –ejercido a nivel de sus respectivas jurisdicciones-, y a que los planes de ordenamiento territorial buscan fijar las políticas y directrices sobre desarrollo físico del territorio y uso del suelo, el artículo 24 de la propia Ley 388 regula lo relativo a las instancias de consulta y concertación que deben surtir los POT a efecto cumplirse el respectivo control ambiental. Se dispone en la norma que, con anterioridad a la presentación del proyecto al Concejo distrital o municipal para su correspondiente aprobación, el POT debe ser sometido a la consideración de la respectiva Corporación Autónoma Regional para que, dentro de los 30 días siguientes, proceda a dar su consentimiento en aquello que guarda relación con los asuntos exclusivamente ambientales. En el artículo 27 se regula el mismo trámite en tratándose de los planes parciales, los cuales deben ser conocidos por la autoridad ambiental competente para que emita concepto dentro de los 8 días siguientes.”[16]
La Constitución de 1991 establece en sus artículos 8, 63 y 72 la voluntad del Constituyente de encargar al Estado la protección del patrimonio cultural[17]. Así mismo, los bienes que le conforman pertenecen a la Nación[18], con carácter inalienable, imprescriptible e inembargable debiendo incluso la Ley proveer los mecanismos necesarios para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares. Si bien es cierto la norma constitucional no prohibe la explotación minera de estas áreas, ello no es obstáculo para preservar el delicado equilibrio entre el desarrollo económico, el desarrollo sostenido y los objetivos del Estado de protección, conservación, rehabilitación y divulgación del patrimonio cultural.
Como se explicara en la sentencia C-366 de 2000[19], significa lo anterior que la declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la Nación, lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, e imposición de cargas para los propietarios de éstos que, en concepto de esta Corporación, se relacionan con su disponibilidad y ello incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de su conservación y protección.
De tal manera que para garantizar la protección adecuada del patrimonio, arqueológico, histórico y cultural de la Nación de conformidad con los artículos 63 y 72 de la Constitución se condicionará la expresión “autoridad competente” entendiendo que comprende además de la autoridad minera, a la autoridad ambiental y a las autoridades encargadas de cuidar el patrimonio arqueológico, histórico y cultural.
El actor considera inconstitucionales las expresiones “de conformidad con los artículos anteriores” y “o se entenderá condicionada a la
obtención de permisos o autorizaciones especiales”, por cuanto que impide la aplicación de las normas Constitucionales frente a la ley 685 de 2001 y los permisos y autorizaciones desprotegen la diversidad, la integridad del ambiente y las riquezas naturales.
No debe olvidarse que además de las tres zonas mencionadas, también tienen protección constitucional, los ecosistemas integrados por vegetación original que no siempre forman parte de parques naturales. De acuerdo con una evaluación del estado de los ecosistemas (Biomas) en Colombia[20], la cobertura actual es la siguiente:
AREA ACTUAL (KM2)
AREA ORIGINAL (KM2)
IVR (%REL)
Vegetación herbácea arbustiva de cerros amazónicos
Bosques bajos y catingales amazónicos
Matorrales xerofíticos y desiertos
Bosques aluviales (de vegas)
Bosques de manglar
Bosques y otra vegetación de pantano
Bosques secos o subhúmedos tropicales
a) Cuenca Caribe Oriental integrada por el río Ranchería, la Ciénaga Grande de Santa Marta, el río Magdalena y el río Cauca.
b) Cuenca del Orinoco integrada por los ríos Cauca, Catatumbo, Casanare, Meta, Vichada, Guaviare e Inírida.
c) Cuenca Amazónica integrada por los ríos Vaupés, Caquetá y Putumayo.
d) Cuenca Caribe Occidental integrada por los ríos Sinú, Mulatos y Atrato.
Dentro de estas cuencas hidrográficas, la cuenca caribe occidental se encuentra totalmente transformada, mientras que la cuenca amazónica está aún conservada. Además, la cuenca del río Magdalena es la cuenca social y económicamente más significativa[21].
En este orden de ideas, la expresión “de conformidad con los artículos anteriores” atenta contra los principios de la Constitución de 1991, de una legislación minera enmarcada en la protección del medio ambiente y la conservación de la biodiversidad como objetivo esencial, al desconocer la gran cantidad de ecosistemas del país, y el amparo legal por normas vigentes[22] o que eventualmente podría producir el legislador hacia el futuro.
No ocurre lo mismo con la expresión “o se entenderá condicionada a la obtención de permisos o autorizaciones especiales”. Al contrario de lo afirmado por el demandante, la expresión refleja la responsabilidad y el compromiso del Estado para con la protección ambiental en la hipótesis de las concesiones mineras. En la sentencia C-126 de 1998[23], de manera extensa lo manifestó esta Corporación para el caso de las concesiones de aguas y sus argumentos son plenamente aplicables para el caso que se estudia:
“32- Tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia de esta Corte y de otras corporaciones judiciales[24], por medio de la concesión, las entidades estatales otorgan a una persona, llamada concesionario, la posibilidad de operar, explotar, o gestionar, un bien o servicio originariamente estatal, como puede ser un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso público. Las labores se hacen por cuenta y riesgo del concesionario pero bajo la vigilancia y control de la entidad estatal, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación. Como vemos, el contenido de la relación jurídica de concesión comprende un conjunto amplio de deberes y derechos del concesionario, así como de facultades y obligaciones de la autoridad pública, todo lo cual se encuentra regulado de manera general en la ley pero puede completarse, en el caso específico, al otorgarse la respectiva concesión. Pero en todo caso es propio de la concesión que el Estado no transfiere el dominio al concesionario, ya que éste sigue siendo de titularidad pública. Por esa razón, esta Corte ha admitido el otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos de propiedad estatal, como las salinas, pues es claro que por medio de esta figura se procura la explotación y administración de estos bienes de tal manera que se preserva la titularidad “que se le reconoce (al Estado) y de la cual no puede desprenderse.[25]” De otro lado, y ligado al interés público que acompaña este tipo de relaciones jurídicas, las autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el concesionario a fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, “lo que implica que siempre existirá la facultad del ente público de dar instrucciones en torno a la forma como se explota el bien o se presta el servicio.[26]” Así, específicamente en materia de recursos naturales, como el agua, esta Corte ha especificado que la concesión simplemente otorga “el derecho al aprovechamiento limitado de las aguas, pero nunca el dominio sobre éstas”, por lo cual “aun cuando la administración haya autorizado la concesión, sin embargo, conserva las potestades propias que le confiere la ley para garantizar el correcto ejercicio de ésta, así como la utilización eficiente del recurso, su preservación, disponibilidad y aprovechamiento de acuerdo con las prioridades que aquélla consagra.[27]”
33- La anterior presentación de la figura de la concesión es suficiente para mostrar que el empleo de ese instrumento jurídico para autorizar a los particulares el uso de determinados recursos naturales no implica que el Estado se desprenda de sus responsabilidades ambientales, ya que es deber de las autoridades vigilar que el concesionario utilice el respectivo recurso natural de conformidad con la protección constitucional al medio ambiente.”
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE la expresión “y de aplicación preferente” del artículo 3 de la ley 685 de 2001.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 de la ley 685 de 2001 solamente por los cargos estudiados, en el entendido que la expresión “únicos” no excluye la aplicación de los requisitos establecidos en leyes especiales que protegen el patrimonio histórico, arqueológico o cultural de la nación y los derechos y bienes constitucionalmente protegidos.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE la expresión “Las
salvo las expresamente señaladas en este Código” contenida en el artículo 18 de la ley 685 de 2001; siempre y cuando se entienda que esta Ley se aplica tanto a los nacionales colombianos como a los extranjeros, en las mismas condiciones señaladas en el artículo 4 de la ley 685 de 2001.
SÉPTIMO: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “de acuerdo con dichas normas” contenida en el literal a) del artículo 35 de la ley 685 de 2001 y EXEQUIBLE el resto del literal a) del artículo 35 de la ley 685 de 2001, siempre que se entienda que incluye las normas ambientales nacionales, regionales y municipales, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial.
OCTAVO: Declarar EXEQUIBLE el literal c) del artículo 35 de la ley 685 de 2001 siempre que se entienda que la expresión “autoridad competente” comprende, en sus respectivos ámbitos de competencia, además de la autoridad minera, a la autoridad ambiental y a las autoridades encargadas de cuidar el patrimonio arqueológico, histórico y cultural.
NOVENO: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “de conformidad con los artículos anteriores”, contenida en el artículo 36 de la ley 685 de 2001.
DÉCIMO: Declarar EXEQUIBLE la expresión y “o se entenderá condicionada a la obtención de permisos o autorizaciones especiales”, contenida en el artículo 36 de la ley 685 de 2001.
[1] Cfr. Sentencias T-092 de 1993 M. P. Simón Rodríguez Rodríguez y C-671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[2] Sentencia C-431 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] De acuerdo con el documento biodiversidad se define “como la variación de las formas de vida y se manifiesta en la diversidad genética de poblaciones, especies, comunidades, ecosistemas y paisajes.”
[4] Ministerio del Medio Ambiente y Departamento de Planeación Nacional. Política Nacional de Biodiversidad.
[6] Mecanismos para regular el Impacto Ambiental de la Minería en los Estado Unidos: Capítulo V del libro “Consideraciones de un régimen jurídico ambiental para la minería en Argentina”. Estudio Analítico No. 5. 1995.
[7] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería, refiriéndose al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro Futuro Común (El Informe Brundtland).Oxford University Press, 1987.
[8] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9] Organización de la Naciones Unidas. Declaración del Medio Ambiente Humano. Estocolmo, 16 de junio de 1972. Principio 4: “El hombre tiene una especial responsabilidad de salvaguardar y manejar sabiamente el legado de la vida silvestre y su hábitat, los cuales se encuentran ahora en grave riesgo debido a una combinación de factores adversos. La conservación de la naturaleza, incluyendo la vida silvestre, debe, en consecuencia, ser tenida en consideración al momento de planear el desarrollo económico”. Principio 8: “El desarrollo económico y social es esencial para asegurar una vida favorable y un ambiente funcional, y para crear las condiciones necesarias -en el planeta- para el mejoramiento de la calidad de vida”. Principio 11: “las políticas ambientales de todos los Estados deberían mejorar y no afectar adversamente el potencial del desarrollo presente y futuro de los países en vías de desarrollo, así como tampoco deberían ellos estorbar la consecución de mejores condiciones de vida para todos, y los Estados y organizaciones internacionales deberían dar pasos apropiados con miras a lograr acuerdos para acceder a las posibles consecuencias económicas nacionales e internacionales que resulten de la aplicación de las medidas ambientales”. Principio 14: “La planeación racional constituye una herramienta esencial para reconciliar cualquier conflicto entre las necesidades de desarrollo y la necesidad de mejorar el medio ambiente”.
[10] En la Sentencia C-526 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell, se dijo sobre el impacto ambiental: “El fundamento constitucional de la exigencia legal de la declaración de impacto o de efecto ambiental, se encuentra en el derecho constitucional que tienen todas las personas, las de las generaciones presentes y futuras, de gozar un ambiente sano, que emerge del siguiente conjunto normativo configurativo del sistema ambiental en la Constitución Política de 1991.”
[11] Cfr. WLASH, Juan Rodrigo. Instrumentos de gestión ambiental e instrumentos económicos para un régimen minero ambiental en la Argentina: Capítulo IV del libro “Consideraciones de un régimen jurídico ambiental para la minería en Argentina”. Estudio Analítico No. 5. 1995.
[12] Sobre sentencias de constitucionalidad relacionadas con leyes aprobatorias de tratados internacionales sobre la materia ambiental se encuentran, entre otras: C-519 de 1994.M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (Convenio sobre la Diversidad Biológica), C-200 de 1999.M.P. Carlos Gaviria Díaz (Convenio Internacional de Maderas Tropicales), C-671 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería (Enmienda al Protocolo de Montreal).
[13] Sentencia C-519 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[14] Sentencia C-293 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[16] Sentencia C-431 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[17] El artículo 4 de la ley 397 de 1997 hace expresa referencia a los inmuebles que poseen un especial interés histórico, arquitectónico, ambiental, estético, plástico, etc. Y, específicamente, en el parágrafo de este artículo, se establece que los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a la ley, son bienes de interés cultural.
[18] “Vale la pena hacer mención aquí de la interpretación que la jurisprudencia de esta Corporación ha efectuado de los conceptos de Estado y Nación, para concluir que, en este caso, al referirse el artículo 72 al deber del Estado de proteger el patrimonio cultural de la Nación, está vinculando a todas las autoridades territoriales y no sólo al poder central. Existiendo, por tanto, una competencia compartida entre unas y otras.” (Cfr, Sentencia C-366 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[20] Cfr. PALACIO, Germán y otros. Naturaleza en disputa. Ed. Unijus: 2001. pag 337.
[21] PALACIO, Germán, Op. Cit. Pag. 339.
[22] Entre otros, la ley 2 de 1959 sobre economía forestal de la nación y conservación de los recursos naturales renovables; el decreto-ley 2811 de 1974 (Código de recursos naturales), el decreto 1681 de 1978 que reglamenta el tema de los recursos hidrológicos del Código de Recursos naturales, la ley 99 de 1993 y la ley 165 de 1994 (Convenio sobre la diversidad biológica).
[24] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[25] Sentencia C-647 de 1997. MP Fabio Morón Díaz.
[26] Corte Constitucional. Sentencia C-250 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara
[27] Sentencia T-379 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte 5.

References: artículo 3
 artículo 3
 artículo 3
 artículo 34
 artículo 79
 artículo 35
 artículo 61
 artículo 18
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 18
 artículo 34
 artículo 79
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 36
 artículo 150
 artículo 80
 artículo 58
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 18
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 24
 artículo 27
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 18
 artículo 4
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 35
 artículo 36
 artículo 36
 artículo 4
 artículo 72