Source: http://www.juricaf.org/arret/CONSEILDELEUROPE-COUREUROPEENNEDESDROITSDELHOMME-20060202-911903
Timestamp: 2016-12-09 12:20:42+00:00

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Type d'affaire : Arrêt (au principal et satisfaction équitable)Type de recours : Violation de P1-1 ; Satisfaction équitable réservéeNumérotation : Numéro d'arrêt : 9119/03Identifiant URN:LEX : urn:lex;coe;cour.europeenne.droits.homme;arret;2006-02-02;9119.03 Analyses : (P1-1-1) ACCESSIBILITE, (P1-1-1) PREVISIBILITE, (P1-1-1) PREVUE PAR LA LOI, (P1-1-1) PRIVATION DE PROPRIETEParties : Demandeurs : GENOVESE ET AUTRESDéfendeurs : ITALIETexte : TROISIÈME SECTION
(Requête no 9119/03)
En l’affaire Genovese et autres c. Italie,
MM. B.M. Zupančič, président, J. Hedigan, Mme M. Tsatsa-Nikolovska, MM. V. Zagrebelsky, E. Myjer, David Thór Björgvinsson, Mme I. Ziemele, juges, et de M. V. Berger, greffier de section,
1. A l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 9119/03) dirigée contre la République italienne et dont six ressortissants de cet Etat, Mme Marianna Genovese, M. Rocco Mudò, M. Mario Mudò, M. Vittorio Mudò, M. Antonio Mudò et M. Alessandro Mudò (« les requérants »), ont saisi la Cour le 9 mars 2001 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention »).
2. Les requérants sont représentés par Me N. D’Alessandro, avocat à Catane. Le gouvernement italien (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. I. M. Braguglia, par son coagent, M. F. Crisafulli, et par son coagent adjoint, M. N. Lettieri.
3. Le 4 mars 2005, la Cour (troisième section) a décidé de communiquer la requête au Gouvernement. Se prévalant de l’article 29 § 3, elle a décidé que seraient examinés en même temps la recevabilité et le bien-fondé de l’affaire.
4. Les requérants sont nés respectivement en 1912, 1931, 1932, 1937, 1940 et 1943 et résident respectivement à Scordia (Catane), Syracuse et Sant’Agata Li Battiati (Catane).
5. Les requérants étaient copropriétaires d’un terrain constructible de 8 351 mètres carrés sis à Scordia et enregistré au cadastre, feuille 24, parcelles 57, 60, 557, 559, 568, 576 et 1 378.
6. Par un arrêté du 17 novembre 1988, la municipalité de Scordia approuva le projet d’aménagement d’un réseau routier sur une partie du terrain des requérants.
7. Par un arrêté du 17 septembre 1991, le maire de Scordia décréta l’occupation d’une partie du terrain des requérants, à savoir 7 642 mètres carrés, pour une période maximale de cinq ans à compter de la date d’occupation matérielle, en vue de son expropriation pour cause d’utilité publique afin de procéder à la construction du réseau routier.
8. Le 26 novembre 1991, la municipalité procéda à l’occupation matérielle du terrain.
9. Le 12 mars 1992, la municipalité entama les travaux, qui se conclurent le 10 février 1994.
10. Par un acte d’assignation notifié le 20 septembre 1994, les requérants assignèrent la municipalité de Scordia devant le tribunal de Caltagirone. Ils faisaient notamment valoir que l’occupation était illégale ab initio, compte tenu de ce que dans l’arrêté du 17 novembre 1988, la municipalité n’avait pas indiqué les dates de début et fin des travaux, en violation de la législation en vigueur. En tout état de cause, les requérants observaient que, compte tenu de la construction de l’ouvrage public sur leur terrain, la propriété de ce dernier avait été transférée à l’administration en vertu du principe de l’expropriation indirecte. Ils réclamaient par conséquent une somme correspondant à la valeur vénale du terrain, ainsi qu’une indemnité d’occupation.
11. Au cours de la procédure, le 3 septembre 1996 une expertise fut déposée au greffe. Selon l’expert, seule une partie du terrain, soit 7 642 mètres carrés, avait été transformée de manière irréversible le 12 mars 1992, à savoir au moment où la municipalité avait entamé les travaux de construction de l’ouvrage public. La valeur vénale de cette partie du terrain en 1996 était de 1 058 417 000 ITL, à savoir 138 500 ITL le mètre carré. Quant à l’indemnité d’expropriation, calculée aux termes de l’article 5 bis de la loi no 359 de 1992, l’expert estima celle-ci à 331 108 755 ITL en 1996, à savoir 43 327,50 ITL le mètre carré.
12. Par un arrêté du 11 octobre 1996, la municipalité décréta l’expropriation du terrain des requérants.
13. Un complément d’expertise fut déposé au greffe le 16 juillet 1999. L’expert reconnut avoir commis dans la première expertise une erreur de calcul dans la quantification de l’indemnité d’expropriation. Le montant de celle-ci, calculé à nouveau, fut estimé à 317 706 215 ITL en 1996, à savoir 41 573, 69 ITL le mètre carré.
14. Par un jugement du 20 janvier 2004, le tribunal de Caltagirone déclara que l’occupation du terrain était illégale ab initio, étant donné que dans son arrêté du 17 novembre 1988, la municipalité de Scordia n’avait pas prévu les dates de début et fin des travaux. Par conséquent, le décret d’expropriation du 11 octobre 1996 n’était pas efficace. En outre, le tribunal déclara qu’en raison des travaux effectués, les requérants avaient perdu la disponibilité de leur terrain globalement considéré, à savoir 8 351 mètres carrés.
15. A la lumière de ces considérations, le tribunal condamna la municipalité à verser aux requérants une somme égale à la valeur vénale du terrain, soit 597 347,03 EUR, plus intérêts à compter de 1991 et réévaluation à compter de 1994.
16. D’après les requérants, ce jugement a acquis force de chose jugée le 13 mars 2005.
46. Les requérants allèguent avoir été privés de leur terrain dans des circonstances incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1, ainsi libellé :
47. Le Gouvernement excipe que les requérants n’ont pas qualité de victime au sens de l’article 34 de la Convention, compte tenu de ce que le tribunal a reconnu à ceux-ci une somme égale à la valeur vénale du terrain.
48. Les requérants s’opposent à l’exception du Gouvernement.
49. La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que cette exception est étroitement liée au fond de la requête et décide de la joindre au fond. Elle constate que la requête n’est pas manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Elle relève par ailleurs que celle-ci ne se heurte à aucun autre motif d’irrecevabilité.
50. Le Gouvernement admet que la procédure d’expropriation n’a pas été mise en œuvre dans les termes prévus par la loi et que l’occupation du terrain doit être considérée comme illégale ab initio.
51. Les requérants ont en tout état de cause été privés de leur bien par l’effet de la construction de l’ouvrage public et de la transformation irréversible du terrain que cette dernière a entraîné. Cette privation du bien, selon le Gouvernement, n’est que la conséquence du principe de l’expropriation indirecte, que la juridiction nationale a appliqué.
52. Le Gouvernement soutient que cette situation est conforme à l’article 1 du Protocole no 1. A cet égard, il fait valoir que le juste équilibre serait respecté. En contrepartie des irrégularités commises par l’administration et notamment de l’illégalité ab initio de l’occupation, les requérants ont en effet obtenu une indemnité correspondant à la valeur vénale du terrain, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation en la matière.
53. Le Gouvernement rappelle que la Cour, dans son arrêt Zubani c. Italie (arrêt du 7 août 1996, Recueil 1996-IV, §§ 45-46) avait examiné une affaire d’expropriation indirecte du point de vue du juste équilibre, estimant que, en ce qui concernait la loi en tant que telle, « le choix législatif visant à privilégier l’intérêt de la collectivité dans le cas d’expropriations ou d’occupations illégales de terrains est raisonnable : l’indemnisation intégrale des préjudices subis par les propriétaires concernés constitue une réparation suffisante... » (loc. cit., § 49).
54. A la lumière de ces considérations, le Gouvernement conclut que la situation dénoncée est compatible avec l’article 1 du Protocole no 1.
55. Les requérants s’opposent à la thèse du Gouvernement.
56. Ils font observer que l’expropriation indirecte est un mécanisme qui permet à l’autorité publique d’acquérir un bien en toute illégalité.
57. Les requérants dénoncent un manque de clarté, prévisibilité et précision des principes et des dispositions appliqués à leur cas au motif qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité.
58. La Cour rappelle d’emblée qu’elle a joint au fond l’exception du Gouvernement tirée de l’absence de qualité de victime des requérants.
59. La Cour rappelle que, pour déterminer s’il y a eu « privation de biens », il faut non seulement examiner s’il y a eu dépossession ou expropriation formelle, mais encore regarder au-delà des apparences et analyser la réalité de la situation litigieuse. La Convention visant à protéger des droits « concrets et effectifs », il importe de rechercher si cette situation équivalait à une expropriation de fait (Sporrong et Lönnroth c. Suède, arrêt du 23 septembre 1982, série A no 52, pp. 24-25, § 63).
60. La Cour relève que, en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, le tribunal de Caltagirone a considéré les requérants comme étant privés de leur bien à compter du moment où le terrain a été irréversiblement transformé par les travaux publics. A défaut d’un acte formel d’expropriation, le constat d’illégalité de la part du juge est l’élément qui consacre le transfert au patrimoine public du bien occupé. Dans ces circonstances, la Cour conclut que le jugement du tribunal de Caltagirone a eu pour effet de priver les requérants de leur bien au sens de la deuxième phrase de l’article 1 du Protocole no 1 (Carbonara et Ventura, précité, § 61, et Brumărescu c. Roumanie [GC], no 28342/95, § 77, CEDH 1999-VII).
61. Pour être compatible avec l’article 1 du Protocole no 1 une telle ingérence doit être opérée « pour cause d’utilité publique » et « dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux de droit international ». L’ingérence doit ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (Sporrong et Lönnroth, précité, p. 26, § 69). En outre, la nécessité d’examiner la question du juste équilibre « ne peut se faire sentir que lorsqu’il s’est avéré que l’ingérence litigieuse a respecté le principe de légalité et n’était pas arbitraire » (Iatridis c. Grèce [GC], no 31107/96, § 58, CEDH 1999-II, et Beyeler c. Italie [GC], no 33202/96, § 107, CEDH 2000-I).
62. Dès lors, la Cour n’estime pas opportun de fonder son raisonnement sur la simple évaluation du montant de la réparation accordée aux requérants (Carbonara, précité, § 62).
63. L’article 1 du Protocole no 1 exige, avant tout et surtout, qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect des biens soit légale. La prééminence du droit, l’un des principes fondamentaux d’une société démocratique, est inhérente à l’ensemble des articles de la Convention (Iatridis précité, § 58). Le principe de légalité signifie l’existence de normes de droit interne suffisamment accessibles, précises et prévisibles (Hentrich c. France, arrêt du 22 septembre 1994, série A no 296-A, pp. 19-20, § 42, et Lithgow et autres c. Royaume-Uni, arrêt du 8 juillet 1986, série A no 102, p. 47, § 110).
64. Dans les arrêts Belvedere Alberghiera srl et Carbonara et Ventura précités, la Cour n’avait pas estimé utile de juger in abstracto si le rôle qu’un principe jurisprudentiel, tel que celui de l’expropriation indirecte, occupe dans un système de droit continental est assimilable à celui occupé par des dispositions législatives, ce qui compte étant – en tout état de cause -que la base légale réponde aux critères de prévisibilité, accessibilité et précision énoncés plus haut. La Cour est toujours convaincue que l’existence en tant que telle d’une base légale ne suffit pas à satisfaire au principe de légalité et estime utile de se pencher sur la question de la qualité de la loi.
65. La Cour prend note de l’évolution jurisprudentielle qui a conduit à l’élaboration du principe de l’expropriation indirecte. Elle relève également que ce principe a été transposé dans des textes de loi, tels que la loi no 458 de 1988 et la loi no 662 de 1996, et, tout dernièrement, dans le Répertoire des dispositions en matière d’expropriation. Cela étant, la Cour ne perd pas de vue les applications contradictoires qui ont lieu dans le développement de la jurisprudence. Ce point de vue a d’ailleurs été adopté par le Conseil d’Etat (paragraphe 43 ci-dessus) qui, dans son arrêt no 2 de 2005 rendu en séance plénière, a reconnu que l’expropriation indirecte n’a jamais donné lieu à une réglementation stable, complète et prévisible.
66. La Cour relève également des contradictions entre la jurisprudence et les textes de loi écrits susmentionnés. A titre d’exemple, elle note que s’il est vrai que la jurisprudence a exclu, à compter de 1996-1997, que l’expropriation indirecte puisse intervenir lorsque la déclaration d’utilité publique a été annulée, il est également vrai que le Répertoire a tout dernièrement prévu qu’en l’absence de déclaration d’utilité publique, tout terrain peut être acquis au patrimoine public si le juge décide de ne pas ordonner la restitution du terrain occupé et transformé par l’administration.
67. A vu de ces éléments, la Cour n’exclut pas que le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés subsiste.
68. La Cour note ensuite que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet en général à l’administration de passer outre les règles fixées en matière d’expropriation, avec le risque d’un résultat imprévisible ou arbitraire pour les intéressés, qu’il s’agisse d’une illégalité depuis le début ou d’une illégalité survenue par la suite. En effet, dans tous les cas, l’expropriation indirecte tend à entériner une situation de fait découlant des illégalités commises par l’administration, à régler les conséquences pour le particulier et pour l’administration, au bénéfice de celle-ci. Que ce soit en vertu d’un principe jurisprudentiel ou d’un texte de loi comme l’article 43 du Répertoire, l’expropriation indirecte ne saurait donc constituer une alternative à une expropriation en bonne et due forme (voir, sur ce point également, le point de vue du Conseil d’Etat, au paragraphe 43 ci-dessus).
69. A cet égard, la Cour note que l’expropriation indirecte permet à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer irréversiblement, de telle sorte qu’il soit considéré comme acquis au patrimoine public, sans qu’en parallèle un acte formel déclarant le transfert de propriété ne soit adopté. En l’absence d’un acte formalisant l’expropriation et intervenant au plus tard au moment où le propriétaire a perdu toute disponibilité du bien, l’élément qui permettra de transférer au patrimoine public le bien occupé et d’atteindre une sécurité juridique est le constat d’illégalité de la part du juge, valant déclaration de transfert de propriété. Il incombe à l’intéressé - qui continue d’être formellement propriétaire - de solliciter du juge compétent une décision constatant, le cas échéant, l’illégalité assortie de la réalisation d’un ouvrage d’intérêt public, conditions nécessaires pour qu’il soit déclaré rétroactivement privé de son bien.
70. Au vu de ces éléments, la Cour estime que le mécanisme de l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique.
71. La Cour note ensuite que l’expropriation indirecte permet en outre à l’administration d’occuper un terrain et de le transformer sans pour autant verser d’indemnité en même temps. L’indemnité doit être réclamée par l’intéressé et cela dans un délai de prescription de cinq ans, commençant à compter de la date à laquelle le juge estime que la transformation irréversible du terrain a eu lieu. Ceci peut entraîner des conséquences néfastes pour l’intéressé, et rendre vain tout espoir de réparation (Carbonara et Ventura, précité, § 71).
72. La Cour relève enfin que le mécanisme de l’expropriation indirecte permet à l’administration de tirer parti de son comportement illégal, et que le prix à payer n’est que de 10% plus élevé que dans le cas d’une expropriation en bonne et due forme. Selon la Cour, cette situation n’est pas de nature à favoriser la bonne administration des procédures d’expropriation et à prévenir des épisodes d’illégalité.
73. En tout état de cause, la Cour est appelée à vérifier si la manière dont le droit interne est interprété et appliqué produit des effets conformes aux principes de la Convention.
74. Dans la présente affaire, la Cour relève qu’en appliquant le principe de l’expropriation indirecte, les juridictions italiennes ont considéré les requérants privés de leur bien à compter du moment où les travaux de construction de l’ouvrage public ont irréversiblement transformé les lieux, les conditions d’illégalité de l’occupation et d’intérêt public de l’ouvrage construit étant réunies. Or, en l’absence d’un acte formel d’expropriation, la Cour estime que cette situation ne saurait être considérée comme « prévisible », puisque ce n’est que par la décision définitive – le jugement du tribunal de Caltagirone ayant acquis force de chose jugée – que l’on peut considérer le principe de l’expropriation indirecte comme ayant effectivement été appliqué et que l’acquisition du terrain au patrimoine public a été sanctionnée. Par conséquent, les requérants n’ont eu la « sécurité juridique » concernant la privation du terrain qu’à partir de mars 2005, période à laquelle le jugement du tribunal de Caltagirone est devenu définitif.
75. La Cour observe ensuite que la situation en cause a permis à l’administration de tirer parti d’une occupation de terrain illégale. En d’autres termes, l’administration a pu s’approprier d’un terrain au mépris des règles régissant l’expropriation en bonne et due forme, et, entre autres, sans qu’une indemnité soit mise en parallèle à la disposition des intéressés.
76. A la lumière de ces considérations, la Cour estime que l’ingérence litigieuse n’est pas compatible avec le principe de légalité et qu’elle a donc enfreint le droit au respect des biens des requérants.
77. Dès lors, l’exception tirée de l’absence de qualité de victime ne saurait être retenue et il y a eu violation de l’article 1 du Protocole no 1.
79. Les requérants sollicitent le versement d’une indemnité globale de 516 456 EUR pour préjudice moral et frais de procédure.
80. Le Gouvernement fait valoir que les requérants n’ont pas étayé leur demande et qu’en tout état de cause la somme demandée est exorbitante. Il demande à la Cour de décider en équité quant au préjudice moral et estime qu’aucune somme n’est due aux requérants en ce qui concerne les frais de procédure.
81. La Cour estime que la question de l’application de l’article 41 ne se trouve pas en état. En conséquence, elle la réserve et fixera la procédure ultérieure, compte tenu de la possibilité que le Gouvernement et les requérants parviennent à un accord.
1. Joint au fond l’exception du Gouvernement et la rejette ;
b) invite le Gouvernement et les requérants à lui adresser par écrit, dans les trois mois à compter du jour où l’arrêt sera devenu définitif conformément à l’article 44 § 2 de la Convention, leurs observations sur cette question et notamment à lui donner connaissance de tout accord auquel ils pourraient aboutir ;
c) réserve la procédure ultérieure et délègue le président de la chambre le soin de la fixer au besoin.
ARRÊT GENOVESE ET AUTRES c. ITALIE
ARRÊT GENOVESE ET AUTRES c. ITALIE Références : Notice HudocOrigine de la décision Pays : Conseil de l'EuropeJuridiction : Cour européenne des droits de l'hommeFormation : Cour (troisième section)Date de la décision : 02/02/2006Fonds documentaire : HUDOC Haut de page

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 § 49
 § 63
 § 61
 § 77
 § 69
 § 58
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