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Timestamp: 2019-02-21 16:20:46+00:00

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﻿ AUTO 2012-00748 DE DICIEMBRE 6 DE 2016
AUTO 2012-00748 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:REQUISITOS FORMALES QUE DEBE REUNIR EL ESCRITO CONTENTIVO DE LA SOLICITUD DE LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA QUE LOS REQUISITOS PARA LA SOLICITUD DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA SON: 1. EL NOMBRE DEL LLAMADO Y EL DE SU REPRESENTANTE SI AQUEL NO PUEDE COMPARECER POR SÍ AL PROCESO, 2. LA INDICACIÓN DE DOMICILIO DEL LLAMADO, O EN SU EFECTO, DE SU RESIDENCIA, Y DE LA HABITACIÓN U OFICINA Y LOS DE SU REPRESENTANTE, SEGÚN FUERE EL CASO, O LA MANIFESTACIÓN DE QUE SE IGNORAN, LO ÚLTIMO BAJO JURAMENTO , QUE SE ENTIENDE PRESTADO POR LA SOLA PRESENTACIÓN DEL SERVICIO DEL ESCRITO, 3. LOS HECHOS EN QUE SE BASA EL LLAMAMIENTO Y LOS FUNDAMENTOS DE DERECHO QUE SE INVOQUEN, 4. LA DIRECCIÓN DE LA OFICINA O HABITACIÓN DONDE QUIEN HACE EL LLAMAMIENTO Y SU APODERADO RECIBIRÁN NOTIFICACIONES PERSONALES. FINALMENTE LA SALA CONCLUYE QUE AL ESCRITO DE LLAMAMIENTO EN GARANTÍA CON FINES DE REPETICIÓN DEBE ACOMPAÑARSE DE PRUEBA SIQUIERA SUMARIA DE RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL DE VINCULACIÓN DEL TERCERO, ESTO ES, PRUEBA INDICATIVA DEL HECHO DE LA CULPA GRAVE O EL DOLO QUE SE LE IMPUTA AL SERVIDOR O EX SERVIDOR PÚBLICO, O SE ANOTÓ, DEL SUPUESTO DE HECHO EN QUE SE FUNDAN LAS DENOMINADAS PRESUNCIONES ESTABLECIDAS, SI SE INVOCA LA APLICACIÓN DE LAS MISMAS, EXISTIENDO EN TODO CASO EL DERECHO QUE LE CORRESPONDE AL LLAMADO DURANTE EL DEBATE PROBATORIO DE CONTRADECIRLA O DESVIRTUADA A EFECTOS DE EXONERARSE DE RESPONSABILIDAD.
TEMAS ESPECÍFICOS:LLAMAMIENTO EN GARANTÍA DEL SERVIDOR PÚBLICO, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL, LLAMAMIENTO EN GARANTÍA, TRÁMITE DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA, REQUISITOS DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA
Auto 2012-00748 de diciembre 6 de 2016
Radicación: 05001-23-33-000-2012-00748-01 (55703)
Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
1. Norma aplicable al llamamiento en garantía del que se trata.
Para despejar cualquier duda sobre la validez de las actuaciones surtidas hasta el momento, resulta del caso precisar el marco jurídico que gobierna este proceso, pues Interdiseños S.A. aduce que el mismo se debe tramitar con arreglo a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, razón por la cual considera que el auto que resolvió el llamamiento en garantía, en primera instancia, está viciado de nulidad.
La demanda fue interpuesta el 23 de noviembre de 2012, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, de modo que es este el ordenamiento que rige el proceso y, por consiguiente, el que se debe aplicar para decidir el llamamiento en garantía objeto de apelación; en efecto, el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 dice:
“ART. 308.—El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.
“Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior” (resaltado fuera de texto).
Basta, entonces, que la demanda se haya instaurado el 2 de julio de 2012 o con posterioridad a esa fecha, para que el proceso con ella iniciado se rija por los lineamientos definidos por la Ley 1437; así, sin que exista duda, este proceso se debe tramitar conforme a la mencionada ley, pues la demanda fue promovida con posterioridad a su entrada en vigencia y, por tanto, el planteamiento de Interdiseños S.A. no es de recibo.
2. Competencia para decidir la apelación.
El Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos por los integrantes del consorcio “Zona 2 centro occidente”, contra el auto del 19 de agosto de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Oralidad, comoquiera que la providencia objeto de impugnación es apelable en los términos del artículo 226 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(4)y el proceso dentro del cual fue emitida ostenta vocación de doble instancia, de conformidad con el artículo 152 ibídem(5).
3. Requisitos para la procedencia del llamamiento en garantía.
“ART. 225.—Llamamiento en garantía. Quien afirme tener derecho legal o contractual de exigir a un tercero la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia, podrá pedir la citación de aquel, para que en el mismo proceso se resuelva sobre tal relación”.
La norma transcrita conserva la estructura del llamamiento en garantía previsto por el artículo 57 del Código de Procedimiento Civil, en la medida en que lo concibe como una figura que concreta el principio de economía procesal y que consiste en la posibilidad de que una de las partes solicite la vinculación al proceso de un tercero denominado llamado en garantía, para que se defina, bajo el mismo cauce procesal, la relación sustancial existente entre el solicitante y el llamado en garantía, cuando quiera que entre uno y otro exista un vínculo, que tenga origen en la ley o en un contrato, que le permita al primero (solicitante) exigir del segundo (llamado en garantía) “… la reparación integral del perjuicio que llegare a sufrir, o el reembolso total o parcial del pago que tuviere que hacer como resultado de la sentencia …”.
Así, pues, la finalidad del llamamiento en garantía no es otra que la de evitar el desgaste del aparato jurisdiccional y de las partes y permitir que, a través de un mismo proceso, se resuelvan todas las relaciones jurídicas de carácter sustancial que tengan origen en los mismos hechos.
Haciendo abstracción de los requisitos puramente formales que debe cumplir la solicitud de llamamiento en garantía, el requisito fundamental que abre paso al requerimiento dice relación con el derecho de origen legal o contractual que permite exigir del llamado la reparación del perjuicio o el reembolso del pago total de la condena que se llegare a imponer al llamante y, a pesar de que el artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo solo exige que se afirme tal circunstancia en la solicitud, la Sala considera que no basta la manifestación seria y fundada de la existencia de la relación jurídica sustancial entre el llamante y el llamado, sino que es necesario que el solicitante aporte la prueba sumaria del vínculo con el respectivo escrito.
Tal aspecto fue analizado por esta corporación en auto del 11 de noviembre de 2006, a la luz de los artículos 54 a 57 del Código de Procedimiento Civil. La estructura del artículo 225 de la Ley 1437 de 2011 es similar y, por consiguiente, la postura del dicho aún conserva su vigencia. Entonces se dijo:
“Así las cosas, se hace necesario reformular la tesis hasta el momento sostenida, según la cual para fundamentar el llamamiento en garantía no se hace necesario acompañar prueba siquiera sumaria(6) de la relación legal o contractual que lo sustenta.
“Lo anterior, por cuanto la Sala con dicha interpretación ha desatendido el principio de inescindibilidad normativa, como quiera que ha manifestado que los preceptos contenidos en el artículo 54 del Código de Procedimiento Civil, relativos a la denuncia del pleito, se hacen igualmente extensibles al instrumento del llamamiento en garantía, (sic) más (sic) sin embargo, ha excluido el requisito de que el llamante deba acompañar prueba, al menos sumaria, de su relación jurídica sustancial con el llamado. La anterior confusión se ha originado, (sic) con ocasión de entender que de la simple formulación seria, fundamentada y, (sic) razonada de los hechos de la demanda, puede desprenderse el fundamento para que resulte atendible el llamamiento en garantía.
“a. El llamamiento es un acto procesal; contrario sensu (sic) la prueba sumaria a que se refiere el artículo 54 del Código de Procedimiento Civil hace relación a la demostración de la relación jurídica del orden legal o contractual del que se pretende derivar la vinculación del llamado, circunstancia por la cual no es posible afirmar que los hechos fundados y razonados de la demanda o de la contestación sustituyan en sus efectos a aquélla.
“Los anteriores postulados son los que permiten a la Sala reformular su tesis jurisprudencial en relación con los requisitos que se deben cumplir para la procedencia del llamamiento en garantía; (sic) indefectiblemente se concluye que, para que proceda legalmente el llamamiento en garantía (sic) se deben (sic) cumplir a cabalidad con el conjunto de requisitos formales y sustanciales de que tratan los artículos 57, 56, 55 y 54 del Código de Procedimiento Civil, y concretamente (sic) respecto de este último, debe reiterarse la necesidad de que se acompañe al escrito de llamamiento la prueba siquiera sumaria, que sea demostrativa de la existencia del vínculo jurídico sustancial que fundamenta la vinculación del tercero pretendida”(7).
“LLAMAMIENTO EN GARANTÍA. Dentro de los procesos de responsabilidad en contra del Estado relativos a controversias contractuales, reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad pública directamente perjudicada o el Ministerio Público (sic), podrán solicitar el llamamiento en garantía del agente frente al que aparezca prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave, para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la administración y la del funcionario.
La disposición transcrita debe leerse de manera armónica con lo dispuesto en los artículos 90 de la Constitución Política y 225 de la Ley 1437 de 2011, de modo que, cuando el llamamiento en garantía se formule con fines de repetición, se deberán satisfacer las exigencias formales previstas en esa última y, además, se deberán precisar en el escrito del llamamiento los hechos concretos en que se funda la responsabilidad que se endilga al llamado y aportar con ese escrito —como lo exige aquella norma (L. 678/2001, art. 19)— la prueba sumaria de su actuación a título de dolo o de culpa grave.
“Cabe precisar, que como corolario de lo anterior se establece la exigencia de acompañar el escrito de llamamiento con la prueba aunque sea sumaria del actuar doloso o gravemente culposo del llamado, dado que esta prueba le permite al juez establecer la existencia de una relación jurídica sustancial de responsabilidad que fundamente la vinculación del tercero al proceso como salvaguardia del principio del debido proceso.
“la Sala concluye que al escrito de llamamiento en garantía con fines de repetición debe acompañarse prueba siquiera sumaria de la relación jurídico sustancial de responsabilidad en que se basa la vinculación del tercero, esto es, prueba indicativa del hecho de la culpa grave o el dolo que se le imputa al servidor o ex servidor público, o según se anotó, del supuesto de hecho en que se fundan las denominadas presunciones establecidas, si se invoca la aplicación de las mismas, existiendo en todo caso el derecho que le corresponde al llamado durante el debate probatorio de contradecirla o desvirtuarla a efectos de exonerarse de responsabilidad”(8).
Pero, es de anotar que el llamamiento en garantía con fines de repetición solo procede en los eventos en los que, hipotéticamente, sería procedente la acción de repetición, solo que aquél se formula dentro del mismo proceso de responsabilidad (nulidad y restablecimiento del derecho, controversias contractuales o reparación directa), pues, como lo ha dicho la jurisprudencia de esta corporación, el llamamiento en garantía “no es más que una demanda con una pretensión in eventum contra el llamado”(9), lo cual supone que para determinar cuándo se trata de un llamamiento de garantía con fines de repetición se debe acudir al contexto de los artículos 90 de la Constitución y 2º de la Ley 678 de 2001.
“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste” (resaltado fuera del texto).
La norma constitucional instituyó la repetición como un mecanismo para recuperar lo que el Estado haya tenido que pagar como consecuencia de la condena impuesta por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, lo que significa que la repetición, en principio, tiene lugar contra los servidores del Estado.
“ART. 2º—ACCIÓN DE REPETICIÓN. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado (sic) reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.
“PAR. 1º—Para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, por lo tanto estarán sujetos a lo contemplado en esta ley”.
La misma norma contempla que, para efectos de la repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales.
Pero, no por el hecho de ser contratistas automáticamente están sometidos al régimen de la repetición previsto en la Ley 678 de 2001, pues el hecho de que un particular celebre contratos con el Estado no lo hace perder dicha condición para convertirlo en servidor público.
Solo cuando, en virtud del contrato estatal, la entidad pública confíe al particular el ejercicio transitorio de funciones públicas, éste será potencial sujeto de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición, pues es, precisamente, con ocasión del ejercicio de esas funciones oficiales de carácter temporal que el contratista puede ocasionar daños antijurídicos por los cuales, eventualmente, puede comprometer la responsabilidad del Estado y, por ende, debe asumir las mismas responsabilidades que los servidores públicos, de modo que, la acción de repetición tiene lugar, cuando ese daño está precedido de la conducta dolosa o gravemente culposa de ese particular.
Así, pues, cuando se trate de llamamiento en garantía con fines de repetición respecto de contratistas del Estado, el juez deberá analizar, en cada caso, si el llamado ejercía transitoriamente funciones propias de este último, según los criterios fijados por la Corte Constitucional(10) y por esta corporación(11) y, de ser así, a ese llamamiento debe aplicar lo dispuesto en la Ley 678 de 2001, conforme al cual, como se explicó, no solo se deben cumplir las exigencias meramente formales que establece el artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sino que deben allegarse con la solicitud que contenga la prueba sumaria del vínculo jurídico que liga al llamante y al llamado y la prueba sumaria de su responsabilidad por haber obrado con dolo o culpa grave en la actuación que dio origen a la controversia, (L. 678/2001, art. 19); en caso contrario, se deben cumplir únicamente las exigencias contempladas en la primera de las normas —Ley 1437 de 2011 (CPACA)—.
En este caso, el INVÍAS llamó en garantía, entre otros, al consorcio zona 2 centro occidente, por cuanto entre aquél y éste fue celebrado el contrato de consultaría 1696 del 19 de septiembre de 2005, en virtud del cual el citado consorcio se obligó para con el INVÍAS a realizar “… la consultoría de apoyo a la gestión para la ejecución del programa de infraestructura vial integración y desarrollo regional —PLAN 2500-Zona dos (2) CENTRO-OCCIDENTE …” (fl. 2, cdno. 1) y, por consiguiente, debía “… supervisar, controlar y vigilar las acciones del contratista CONSORCIO INEXCONTE-PUYCALPA G-07, entre ellas la aprobación de las actas de amortización de los anticipos …” (ib.), lo cual implica que la información aportada por el consultor sirvió de fundamento para la expedición de los actos administrativos acusados.
Para acreditar lo anterior, el INVÍAS aportó, en lo pertinente, copia del referido contrato de consultoría 1696 de 2005 y el certificado de existencia y representación legal del consorcio “Zona 2 centro occidente”.
Fundamentalmente, el apelante aduce que el llamamiento en garantía no era procedente porque la entidad pública no acreditó el dolo o la culpa grave del llamado.
Conforme a lo que se ha venido diciendo, es necesario establecer si, a través de la consultoría, el contratista ejercía, transitoriamente, una de las funciones públicas confiadas al Estado, con el fin de establecer si el llamamiento se formula con fines de repetición y, por ende, si se rige por la Ley 678 de 2001.
La cláusula primera del contrato, atinente al objeto, dice que: “El CONSULTOR se obliga para con el INSTITUTO a realizar la CONSULTORÍA DE APOYO A LA GESTION PARA LA EJECUCION DEL PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA VIAL DE INTEGRACION Y DESARROLLO REGIONAL - PLAN 2500 - ZONA DOS (2) CENTRO - OCCIDENTE, COMPRENDE LOS DEPARTAMENTOS DE ANTIOQUIA - CALDAS - CHOCÓ - QUINDIO - RISARALDA - TOLIMA, de conformidad con los términos de referencia y la propuesta técnica y económica del 13 de junio de 2005, presentada por el CONSULTOR; revisada y aprobada por el INSTITUTO” (fls. 7 y 8, cdno. 1).
La cláusula transcrita es la única referencia que en el trámite del llamamiento en garantía se tiene en relación con el objeto de las obligaciones del llamado, derivadas del contrato 1696 del 19 de septiembre de 2005, y ella sola no permite establecer cuál era el alcance de las obligaciones específicas del contrato, es decir, cuáles eran las labores concretas encomendadas al contratista, razón por la cual no es posible establecer la relación que existía entre éstas y el contenido de los actos administrativos cuestionados.
En efecto, del material probatorio aportado con el escrito de llamamiento en garantía solo se halla acreditado que entre el INVÍAS y el consorcio zona 2 centro occidente fue celebrado un contrato de consultoría, cuyo objeto abstracto fue transcrito en precedencia, lo cual solo constituye la prueba sumaria del vínculo contractual entre el llamante y el llamado, pero de allí no se puede inferir la relación que existe entre la controversia planteada, con ocasión de los actos administrativos proferidos en desarrollo del contrato de obra 1609 del 9 de septiembre de 2005 y la participación del llamado en garantía en la producción de los mismos(12), de modo que se puede deducir, a partir de ello, la eventual obligación de reembolso o reparación del perjuicio que eventualmente llegue a sufrir la entidad demandada, en caso de ser condenada en el presente proceso a una reparación patrimonial.
Tampoco es claro si el contrato celebrado con el llamado era de consultoría, en la modalidad de interventoría o de supervisión de obras y, por lo mismo, el despacho carece de los suficientes elementos para afirmar que el llamado en garantía cumplía transitoriamente una función pública que estuviera a cargo de la entidad contratante y que, por consiguiente, el llamamiento en garantía estuviera gobernado por el régimen previsto en la Ley 678 de 2001.
En suma, el llamamiento en garantía no cumple la totalidad de las exigencias consagradas en el artículo 225 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues como se ve, no se evidencia la relación del llamado y su participación en la producción de los actos administrativos proferidos en el desarrollo del contrato de obra 1609 del 9 de septiembre de 2005; por lo mismo, el despacho revocará el auto del 19 de agosto de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Primera de Oralidad, pero solo en relación con la solicitud de llamamiento formulada contra los integrantes del consorcio zona 2 centro occidente, es decir, contra Interventorías y Diseños Ltda. —Interdiseños Ltda.— y Restrepo y Uribe SAS.
1. REVÓCASE parcialmente el ordinal primero del auto del 19 de agosto de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, en relación con el llamamiento en garantía del consorcio “Zona 2 centro occidente”, integrado por Interventorías y Diseños Ltda. —Interdiseños Ltda.— y Restrepo y Uribe SAS.
2. En su lugar, NIÉGASE la solicitud de llamamiento en garantía presentada por el INVÍAS respecto de los integrantes del consorcio “Zona 2 centro occidente”, es decir, de Interventorías y Diseños Ltda. —Interdiseños Ltda.— y de Restrepo y Uribe SAS, por las razones expuestas en la presente providencia.
4 “ART. 226.—Impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación” (resaltado y subrayas fuera de texto).
5 Artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
“5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes” (resaltado fuera de texto).
En la demanda se pretende que se declare la nulidad de las resoluciones 1548 del 20 de abril de 2010 y 6570 del 29 de diciembre de 2010, mediante las cuales se ordenó el pago de $ 2.761’333.656.30 por concepto de la ocurrencia del siniestro en el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo del contrato de obra 1609 de 2005, suscrito entre INVÍAS y el Consorcio Inecon-te Pucalpa G07. Dicha suma supera los 500 salarios mínimos exigidos por el numeral 5º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, el presente proceso ostenta vocación de doble instancia.
6 Se entiende por prueba sumaria: “...aquella que lleva al juez la certeza del hecho que se quiere establecer, en idénticas condiciones de las que genera la plena prueba, pero, a diferencia de ésta, no ha sido sometida al requisito de la contradicción de la parte contra quien se hace valer”. (LÓPEZ, Hernán Fabio: “Procedimiento Civil - Pruebas”, Tomo III, Ed. Dupré, 2002, pág. 69).
7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 11 de octubre de 2006, expediente 32.324.
8 Expediente 40.833.
9 Auto del 11 de octubre de 2006, cit.
10 Ver, entre otras providencias: Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2003.
11 Ver, entre otras providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia del 3 de octubre de 2012, expediente 26.140.
12 Que, al decir de la entidad pública solicitante consistía en la elaboración de las actas de amortización del anticipo.

References: artículo 308
 artículo 226
 artículo 152
 artículo 57
 artículo 225
 artículo 225
 artículo 54
 artículo 54
 artículo 225
 artículo 225
 Artículo 152
 artículo 152