Source: http://kraken.slv.cz/8Ao1/2011
Timestamp: 2018-04-21 13:54:55+00:00

Document:
8Ao1/2011
8 Ao 1/2011-257
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jana Passera a soudcù JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hip¹ra v právní vìci navrhovatelù: a) RNDr. V. H., b) J. L., c) Ing. L. R., proti odpùrci: Mìsto Rokytnice nad Jizerou, se sídlem úøadu Horní Rokytnice 197, Rokytnice nad Jizerou, zastoupenému JUDr. Zdeòkem Kramperou, advokátem se sídlem Koøenského 15, Praha 5, o návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy-dodatku è. 1 k územnímu plánu Mìsta Rokytnice nad Jizerou schváleného usnesením zastupitelstva Mìsta Rokytnice nad Jizerou ze dne 23. 6. 2010, è. 784,
I. Návrh na zru¹ení Opatøení obecné povahy-dodatku è. 1 k územnímu plánu Mìsta Rokytnice nad Jizerou, schváleného usnesením zastupitelstva Mìsta Rokytnice nad Jizerou, ze dne 23. 6. 2010, è. 784, s e z a m í t á . II. ®ádný z úèastníkù n e m á p r á v o na náhradu nákladù øízení.
1. Ve vztahu k návrhu, dosavadnímu prùbìhu øízení a rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu (dále té¾ jen soud ) o návrhu, úèastníkùm øízení ostatnì zevrubnì známým, soud pro struènost zcela odkazuje na svùj podrobný rozsudek ze dne 4. 4. 2011, èj.-107, dostupný stejnì jako jiná dále citovaná rozhodnutí soudu na www.nssoud.cz. Mimo jiné tento rozsudek byl zru¹en nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, který je stejnì jako jiná dále citovaná rozhodnutí Ústavního soudu dostupný na http://nalus.usoud.cz, vèetnì odli¹ného stanoviska pøedsedy senátu JUDr. Vladimíra Kùrky k tomuto nálezu.
2. V argumentaèní èásti nálezu pod bodem VII. Ústavní soud vytkl soudu, ¾e dostateènì nevyjádøil test pøimìøenosti pøi pomìøování záva¾nosti dùvodù vedoucích k zásahu do práva územního samosprávného celku na samosprávu. Dále Ústavní soud konstatoval, ¾e stanoviska orgánu ochrany zemìdìlského pùdního fondu a orgánu ochrany pøírody a krajiny jsou dostateèná a pøesvìdèivá a po¾adavky soudu na odùvodnìní rozhodnutí o námitkách jsou pøemr¹tìné a pøedstavují nepøípustný zásah do práva na samosprávu. V detailech argumentace Ústavního soudu, by» podstatnì nepøekraèujících rámec tohoto shrnutí, soud odkazuje na text nálezu.
3. Soud se ve svém dal¹ím rozhodování zamìøil na vypoøádání otázek, které v dùsledku Ústavním soudem zpochybnìného názoru na nepøezkoumatelnost stanovisek dotèených orgánù a vypoøádání námitek pùvodnì pominul. Tyto otázky se týkaly zejména pøimìøenosti zásahu (spoèívajícího v napadeném opatøení obecné povahy) zamý¹lenému cíli a tvrzeného poru¹ení pøedvídatelnosti postupù orgánù veøejné moci a arbitrárnosti postupu odpùrce.
4. S ohledem na vázanost soudu nálezem Ústavního soudu, a to nejen obecnou závaznost ve smyslu èlánku 89 odst. 2 Ústavy, ale pøímou kasaèní závaznost v konkrétní vìci ve smyslu § 82 odst. 4 zákona è. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, soud vá¾il i potøebu podrobit své závìry testu proporcionality mezi právy navrhovatelù a právem zastupitelstva Mìsta Rokytnice nad Jizerou na samosprávu (jakkoliv toto zastupitelstvo nebylo úèastníkem øízení pøed soudem).
5. Obecnì se soud vyjádøil k pøimìøenosti zásahù územním plánováním zejm. v usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, èj. 1 Ao 1/2009-120, v èásti V. 3 (odst. 47 a násl.). Konstatoval pøitom, ¾e územní plán mù¾e pøedstavovat zásadní omezení ústavnì zaruèeného práva vlastnit majetek. Takový zásah musí mít výjimeènou povahu, musí být provádìn z ústavnì legitimních dùvodù, jen v nezbytné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle. Jedná se o kumulativní podmínky a nesplnìní nìkteré z nich zásadnì vede ke zru¹ení územního plánu v èásti související se zásahem. Zároveò v¹ak soud nezkoumá, zda zásah pøekroèil spravedlivou míru, pøezkum se omezuje právì jen na posouzení dodr¾ení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. V podrobnostech soud odkazuje na citované usnesení.
6. Pøedmìtný územní plán bezpochyby pøedstavoval omezení vlastnického práva navrhovatelù. V obecné rovinì soud odkazuje na ji¾ zmínìné usnesení roz¹íøeného senátu èj. 1 Ao 1/2009-120 (zejm. odst. 47) i na svou argumentaci v rozsudku ze dne 5. 2. 2009, èj. 2 Ao 4/2008-88, který byl èásteènì modifikován usnesením roz¹íøeného senátu, nikoliv v¹ak v závìru, podle kterého samotná zmìna územního plánu nevede ke zbavení vlastnického práva, co¾ ov¹em neznamená, ¾e by nedocházelo k zásahu do výkonu vlastnických práv. Takovým zásahem je tøeba rozumìt napø. i vznik dosud neexistujících limitù u¾ívání majetku. Zøejmým ekonomickým odrazem této skuteènosti je typicky rozdílná cena jinak srovnatelných pozemkù, které jsou územnì plánovací dokumentací vedené jako zastavitelné, a pozemkù nezastavitelných. Ostatnì, zpùsobilost zasáhnout do vlastnického práva územním plánováním je rozeznána i v rámci smluvního mechanismu Rady Evropy (srov. odkazy v rozsudku soudu ze dne 31. 8. 2011, èj. 1 Ao 4/2011-42). V konkrétní rovinì k zásahu do vlastnických práv ¾alobcù zcela postaèí odkázat na rozsudky soudu ze dne 7. 1. 2009, èj. 2 Ao 2/2008-68, a èj.-107 (zejm. odst. 65 a násl. a 101 a 102).
7. Lze pøipustit, ¾e zásah do vlastnického práva bude mít zpravidla pøinejmen¹ím z èasového hlediska výjimeènou povahu, resp. ¾e k modifikaci limitù u¾ívání majetku v dùsledku zmìny regulace v území (a» ji¾ zmìnou územního plánu nebo pøijetím nového) bude docházet s frekvencí obvykle oznaèitelnou jako výjimeèná. Odli¹ná perspektiva mù¾e nastat u výjimeènosti zásahu z hlediska vìcného. V takovém pøípadì by výjimeènost zásahu znamenala stav blí¾ící se zakonzervování území s minimální mo¾ností jeho vývoje. V tomto smìru se proto posuzování soudu nemù¾e soustøedit pouze na rozsah zmìn a toho, zda je lze hodnotit jako výjimeèné, ale musí také hodnotit, zda se jedná o zmìny, které respektují oprávnìná oèekávání v pøimìøenou míru stability, pøedvídatelnosti a kontinuity fungování veøejné správy v daném území a vylouèení libovùle. Tím se posuzování výjimeènosti z hlediska vìcného v zásadì pøekrývá s posouzením posledního kritéria nadefinovaného roz¹íøeným senátem soudu a zároveò souvisí s kvalitou argumentace zejména pøi vypoøádání pøípadných námitek vlastníkù nemovitostí, dotèených územnì plánovací dokumentací. V nyní posuzované vìci bylo mo¾né hodnotit zásah do práv navrhovatelù jako výjimeèný z èasového hlediska. K hledisku vìcnému se pak soud vyjadøuje dále v rámci hodnocení toho, zda se odpùrce dopustil libovùle.
8. V souladu s usnesením roz¹íøeného senátu èj. 1 Ao 1/2009-120 (zejm. odst. 48) je omezení v podobì územního plánu v principu legitimní, proto¾e je prostøedkem k harmonizaci pomìrù na regulovaném území a umo¾òuje sladit veøejný zájem s individuálními zájmy, týkajícími se daného území. Cíle vyjádøené odpùrcem, tøeba¾e obecnì formulované, tedy zejm. zájem na ochranì pøírody a krajiny a zájem na ochranì chránìných ¾ijících ¾ivoèichù a chránìných rostlin a dále udr¾ení nízké míry zastavìnosti z dùvodu krajinotvorných jistì pøedstavují-opìt pøinejmen¹ím v obecné rovinì, ústavnì legitimní dùvody pro omezení vlastnického práva územním plánem. Zároveò tyto obecnì pøedestøené dùvody odpovídají konkrétním dùvodùm vyjádøeným ve stanovisku orgánu ochrany pøírody a krajiny-které v tomto rozsahu soud shledal na rozdíl od stanoviska orgánu ochrany zemìdìlského pùdního fondu dostateèným i v rozsudku èj.-107 (odst. 73, 98, 99 a 105).
9. Dále je zásah pøípustný pouze v nezbytné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích k cíli. Pøi hodnocení tohoto kritéria je podstatné, zda existuje více variant, je¾ mohou naplnit stanovený cíl a zda byla vybrána ta, která je nejménì invazivní a nej¹etrnìj¹í k právùm jednotlivce (zde navrhovatelù). V posuzované vìci se, i s ohledem na pùvodní zastavitelnost pozemku a souhlasné závazné stanovisko orgánu ochrany pøírody a krajiny pro úèely spojeného územního a stavebního øízení (viz rozsudek èj.-107, odst. 101) a s ohledem na skuteènost, ¾e územní plán odpùrce novì uèinil zastavitelnými i pozemky dosud urèené k jinému funkènímu vyu¾ití, nabízí otázka, zda regulace mìnící funkèní vyu¾itelnost pozemku a jednoznaènì a kategoricky vyluèující jeho zastavitelnost byla pouze nej¹etrnìj¹ím a nezbytným zásahem, jím¾ má být dosa¾eno odpùrcem deklarované ochrany pøírody a krajiny a udr¾ení nízké míry zastavìnosti. Za situace, kdy Ústavní soud prohlásil stanoviska orgánù ochrany zemìdìlského pùdního fondu a ochrany pøírody a krajiny za perfektní, tedy bezvadná, a po¾adavky soudu na vypoøádání námitek za pøemr¹tìné, tedy rozhodnutí odpùrce o námitkách rovnì¾ za vad prosté, mù¾e ov¹em soud jen obtí¾nì dovodit, ¾e pøedmìtné správní akty vykazují deficit napø. v absenci zva¾ování ménì invazivních variant zásahu do práv navrhovatelù. Soudu proto nezbylo ne¾ konstatovat, ¾e pro úèely nyní posuzované vìci se ve svìtle nálezu Ústavního soudu zásah jeví splòovat kritérium ¹etrnosti a nezbytnosti.
10. Zásah, aby obstál, musí být proveden nediskriminaèním zpùsobem. Podle ustálené judikatury ESLP se diskriminací rozumí rozdílné zacházení s osobami nacházejícími se ve srovnatelné situaci, které nemá objektivní a rozumné odùvodnìní. Nicménì ne ka¾dé rozdílné zacházení pøedstavuje poru¹ení èlánku 14 Úmluvy. Musí být prokázáno, ¾e s jinými osobami v analogické nebo v podstatných rysech podobné situaci je zacházeno výhodnìji a ¾e tento rozdíl v zacházení je diskriminaèní. Za rozpornou s Úmluvou mù¾e být pova¾ována i diskriminace nepøímá. Ta se pojmovì odpoutává od situace konkrétních stì¾ovatelù, a je tak posuzováno odli¹né zacházení se skupinou, nikoliv s konkrétními jednotlivci (napø. Kiyutin proti Rusku, rozsudek, 10. 3. 2011, è. 2700/10, Andrle proti Èeské republice, rozsudek, 17. 2. 2011, è. 6268/08, D. H. a dal¹í proti Èeské republice, rozsudek velkého senátu, 13. 11. 2007, è. 57325/00, dostupné na http://hudoc.echr.coe.int). Zároveò platí, ¾e princip zákazu diskriminace je chránìn pøedev¹ím v souvislosti s poru¹ením jiného základního práva nebo svobody a poru¹ení principu rovnosti pøedpokládá vztah k jiným základním právùm a tím i intenzitu, která je posunuje do roviny základních lidských práv (srov. napø. nálezy Ústavního soudu ze dne 7. 6. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 4/95, nebo ze dne 8. 11. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 5/95).
11. Vzhledem ke shledanému omezení vlastnického práva navrhovatelù, a tedy zøejmé souvislosti s jiným základním lidským právem, se soud zabýval zásahem z hlediska samotné diskriminace. Jen na okraj pøitom podotýká, ¾e by» územní plán reguluje funkèní vyu¾ití pozemkù, nelze a priori vylouèit, ¾e jeho prostøednictvím a dotèením jejich vlastnického práva dojde k diskriminaci urèitých osob.
12. Souèasnì je v¹ak tøeba mít na pamìti kontextuální rámec územního plánování. Je zøejmé, ¾e rùzné úèelové urèení srovnatelných èi obdobných pozemkù samo o sobì není diskriminací, podstatná by byla existence nìjakého diskriminaèního kritéria. Jistý význam má i skuteènost, ¾e se zmìny netýkaly pouze pozemku ve vlastnictví navrhovatelù (srov. rozsudek ze dne 4. 10. 2011, èj. 4 Ao 5/2011-42). Zároveò je ov¹em nutné s ohledem na zásadu legitimního oèekávání, kontinuitu fungování veøejné správy a nutnost vylouèení libovùle klást pøísná mìøítka na odùvodnìní rùzného funkèního vyu¾ití srovnatelných pozemkù. To platí nejen v pøípadì zmìny existujícího územního plánu, ale i v pøípadì pøijímání nového územního plánu, jako v nyní posuzované vìci. Pøijímání nového územního plánu je toti¾ do urèité míry fikcí s ohledem na skuteènost, ¾e nový plán nebyl poøizován pro do té doby neregulované území, a musí tedy pøimìøenì respektovat existující vztahy v území. Podobnì jako u výjimeènosti zásahu i zde platí, ¾e posouzení kvality odùvodnìní rùzného funkèního vyu¾ití srovnatelných pozemkù se do znaèné míry pøekrývá s hodnocením vylouèení libovùle a soud se mu vìnuje v dal¹í èásti tohoto rozsudku.
13. Koneènì pak postup odpùrce nesmìl vykazovat znaky libovùle. S ohledem na skuteènost, ¾e proti veøejnému statku (ochrana pøírody a krajiny) stálo základní lidské právo vlastnit majetek, mìla se uplatnit maxima, podle ní¾ lze základní právo omezit pouze v pøípadì mimoøádnì silného a øádnì odùvodnìného veøejného zájmu, pøi peèlivém ¹etøení podstaty a smyslu omezovaného základního práva (nález Ústavního soudu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04). Ostatnì, právì øádné odùvodnìní je spolu s existencí objektivních a rozumných kritérií hlediskem, podle nìho¾ lze na neexistenci libovùle usuzovat (z mimoøádnì bohaté judikatury lze jen namátkou odkázat napø. na rozsudky ze dne 15. 10. 2009, èj. 6 Ao 1/2009-98, ze dne 15. 9. 2010, èj. 4 Ao 5/2010-48, ze dne 18. 12. 2012, èj. 1 Ao 3/2011-229, nebo na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 42/04, ze dne 21. 2. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ad.).
14. Soud své pochyby ke kvalitì odùvodnìní stanovisek orgánu ochrany zemìdìlského pùdního fondu a orgánu ochrany pøírody a krajiny a odùvodnìní rozhodnutí o námitkách jednoznaènì vyjádøil v rozsudku èj.-107. Zároveò je zøejmé, ¾e by v dùsledku deficitu uvedených správních aktù shledal napadené opatøení obecné povahy jako vykazující znaky libovùle, ale vzhledem k posloupnosti jednotlivých krokù hodnocení opatøení obecné povahy se k této èásti posuzování nedostal. Uvedené pochyby soudu ov¹em byly pøekonány nedostatkem pochyb Ústavního soudu o bezvadnosti pøedmìtných správních aktù. Soud mù¾e jen obtí¾nì dospìt k závìru, ¾e podle Ústavního soudu perfektní správní akty vykazují deficity vedoucí a¾ ke konstatování libovùle na stranì odpùrce. S ohledem na pøedmìtný nález proto soud nemohl shledat poru¹ení zákazu libovùle odpùrcem. V zásadì identická argumentace pak vede k nedùvodnosti námitek navrhovatelù týkajících se pøedvídatelnosti postupù orgánù veøejné moci a arbitrárnosti postupu odpùrce.
15. Napadené opatøení obecné povahy, podepøené kasaèním nálezem Ústavního soudu, tedy v testu pøimìøenosti zásahu, pøedvídatelnosti postupu orgánù veøejné moci a vylouèení arbitrárnosti postupu odpùrce obstálo.
16. Za dané situace se ji¾ jevilo nadbyteèným podrobit testu proporcionality støet vlastnického práva navrhovatelù s Ústavním soudem shledaným právem zastupitelstva Mìsta Rokytnice nad Jizerou na samosprávu. Soud ov¹em nepochybuje, ¾e by i pøes jistou nejednotnost judikatury Ústavního soudu v tomto smìru (srov. napø. D. Kosaø, Kolize základních práv v judikatuøe Ústavního soudu ÈR, Jurisprudence 1/2008) muselo v nyní posuzované vìci obstát právo na samosprávu-stejnì jako v pøedchozích závìrech díky závaznosti kasaèního nálezu Ústavního soudu a témìø absolutní povaze, s ní¾ uvedené právo pro úèely tohoto øízení Ústavní soud nadefinoval.
17. Soud se dále podrobnìji nezabýval jednotlivými argumenty vyjádøení odpùrce po zru¹ení rozsudku èj.-107. Tato argumentace, pøekraèující rámec nyní posuzované vìci, smìøovala k zásadnímu zpochybnìní dosavadní judikatury soudu, týkající se pøezkumu opatøení obecné povahy. K takovému postupu v¹ak neexistoval, ani pøi zohlednìní zdaøile struèné argumentace Ústavního soudu, ¾ádný dùvod.
18. Soud se v jednotlivostech nezabýval ani jednotlivými argumenty vyjádøení navrhovatelù po zru¹ení rozsudku èj.-107. Tato argumentace, konvenující dùvodùm zru¹eného rozsudku, byla pro soud v nyní posuzované vìci závaznì pøekonána Ústavním soudem. Navrhovatelùm v¹ak jistì nic nebrání v tom, aby se sami obrátili na Ústavní soud.
19. Výrok o náhradì nákladù øízení má oporu v § 101d odst. 5 s. ø. s., podle nìho¾ nemá ¾ádný z úèastníkù tohoto zvlá¹tního typu øízení na náhradu nákladù právo.

References: soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 82
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 Soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 Soud 
 Soud 
 soud 
 § 101