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Timestamp: 2019-10-14 08:55:14+00:00

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STC 25/2015, 19 de Febrero de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 561221406
STC 25/2015, 19 de Febrero de 2015
Número de Recurso: 3321-2008
Conflicto positivo de competencia 3321-2008. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas.
Sentencia citada en: 29 sentencias, 2 artículos doctrinales, una disposición normativa, 4 resoluciones administrativas
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 6 de mayo de 2008, la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, promueve conflicto positivo de competencia contra los arts. 1.4, 41.4 y la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas.
Por providencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 22 de mayo de 2008 se acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 1.4, 41.4 y disposición adicional cuarta del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas; atribuir a la Sala Segunda, a la que por turno objetivo le ha correspondido, el conocimiento del presente conflicto, y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, para que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Igualmente se acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por si ante la misma estuvieran impugnados o se impugnaren los citados preceptos, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC, así como publicar la incoación del conflicto en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, se personó en el proceso por escrito registrado el día 29 de mayo de 2008 solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para la formulación de alegaciones, prórroga que le fue concedida por providencia de la Sala Segunda de 30 de mayo de 2008. Finalmente el Abogado del Estado cumplimentó el trámite de alegaciones el día 9 de julio de 2008 instando la desestimación del conflicto conforme a los siguientes argumentos.
El Pleno de este Tribunal, en providencia de 3 de diciembre de 2013, conforme al art. 10.1 n) LOTC (reformada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo) a propuesta de tres Magistrados, recabó para sí el conocimiento del conflicto.
Por providencia de 17 de febrero de 2015, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 19 del mismo mes y año.
La presente resolución ha de resolver el conflicto positivo de competencia planteado por la Generalitat de Cataluña contra los arts. 1.4, 41.4 y la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas.
Resultan necesarias unas primeras consideraciones para delimitar la controversia planteada en relación a las becas de movilidad.
Señalado el contenido de la norma que ha sido parcialmente impugnada, ninguna duda plantea su encuadramiento competencial.
A la luz de las reglas anteriores procede comenzar el enjuiciamiento en relación con lo dispuesto en el art. 1.4, controvertido en lo que respecta al carácter no territorializable de las becas de movilidad, esto es, aquellas destinadas a cursar estudios en una Comunidad Autónoma distinta a la del domicilio familiar del estudiante.
4. Becas y ayudas al estudio no territorializadas. A los efectos de este Real Decreto, son no territorializadas las destinadas a cursar estudios en Comunidad Autónoma distinta a la del domicilio familiar del estudiante, las destinadas a los alumnos de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, del Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación a Distancia, de Ceuta, de Melilla y de los centros españoles en el exterior, que se financian con cargo a créditos del Programa de becas y ayudas a estudiantes de los presupuestos generales del Estado y respecto de las que el Estado también lleva a cabo la gestión y concesión.
Por otra parte, en cuanto a la alegada necesidad de una interpretación y aplicación uniforme del sistema de becas y ayudas al estudio, en su vertiente de movilidad, hay que decir que ésta no es, por sí misma, una razón suficiente para proceder a la centralización total de la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de tales ayudas, pues el ejercicio de las competencias de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio. Y es que, en definitiva, ‘la garantía de la eficacia de la normativa estatal ha de cohonestarse con el respeto al principio de autonomía, de modo que … las dificultades que pudieran existir ... no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma…’ (SSTC 106/1987, FJ 4; y 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10)” (STC 159/2011, de 19 de octubre, FJ 7).
Examinaremos ahora la reclamación dirigida contra los arts. 1.4 y 41.4 del Real Decreto 1721/2007, a los que la Generalitat imputa la misma invasión competencial que en la alegación anterior pero referida a las becas y ayudas al estudio destinadas a los alumnos de la UNED. La Generalitat se queja de que tales subvenciones se califican de “no territorializadas”, lo que deriva a su juicio de que el Estado establece como punto de conexión determinante de la competencia de gestión el de la Administración educativa de la cual dependa la universidad no presencial, con el resultado final de que la gestión de las becas y ayudas destinadas a los alumnos de la UNED se atribuya al Estado, invadiéndose así la competencia ejecutiva que la Generalitat entiende que le asiste.
La movilidad implícita en este tipo de estudios justifica que, en este caso, el Estado, en el ejercicio de sus competencias en materia de educación superior, haya optado por establecer un punto de conexión que no se basa en la residencia de los estudiantes o de sus familias, sino que, como excepción, utilice un criterio basado en la dependencia administrativa de la universidad, lo que no es reprochable desde el punto de vista del orden constitucional de distribución de competencias, si se atiende tanto al modelo de impartición de enseñanza en estos centros, como sus especiales características, a las que, específicamente en relación con la UNED, ya hemos aludido en ocasiones anteriores (STC 223/2012, de 29 de noviembre, FJ 7 in fine ) y también han sido expresamente contempladas por el legislador orgánico en materia de universidades (disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 6/2001).
Cumple, por último enjuiciar, la disposición adicional cuarta que, intitulada Reales Decretos de traspasos, establece:
Voto Particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 3321-2008.
Madrid, a diecinueve de febrero de dos mil quince
Voto particular que formula el Magistrado don Juan José González Rivas respecto de la Sentencia de 19 de febrero de 2015, dictada en el conflicto positivo de competencia núm. 3321-2008, al que se adhieren los Magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Ricardo Enríquez Sancho.
A mi juicio, resultan necesarias unas primeras consideraciones para delimitar la controversia planteada en relación a las becas de movilidad.
La controversia competencial versaba, en mi opinión, sobre ciertos aspectos del sistema de becas y ayudas al estudio, y dado que las SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, y 212/2005, de 21 de julio, han resuelto sendos conflictos de competencia sobre esta materia, procede que acudamos a ellas.
A las becas y ayudas al estudio se las considera subvenciones, pues el sistema de becas “constituye una regulación consistente en una aportación dineraria o beneficio que se concede [a quienes …] cumplan determinados requisitos en el marco general de un sistema de educación compensatoria inspirado en los principios de igualdad de oportunidades y solidaridad constitutivo de un fin público esencial de un Estado social moderno” (STC 188/2001, FJ 7), y recordamos “que, en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que ‘no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado’, o, lo que es lo mismo, ‘que el Estado ... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial’ (STC 13/1992, de 6 de febrero, FFJJ 4 y 6)”.
La actividad pública orientada a conceder becas y ayudas al estudio se incardina en la materia educación. Como dice la STC 188/2001, FJ 5, “el legislador orgánico, al desarrollar el derecho a la educación (art. 27 CE), ha considerado a las becas como un elemento central para la efectividad de tal derecho”, si bien (FJ 6) “aparece plenamente justificado que dichas becas, configuradas por el legislador orgánico como un elemento central para la garantía del derecho a la educación, sin mayor precisión normativa, sean reguladas de modo complementario por la normativa básica que le está atribuida al Estado para garantizar, precisamente, ese derecho”.
Las citadas SSTC 188/2001 y 212/2005, aplicando los dos elementos de la doctrina constitucional que acabamos de reseñar en los apartados a) y b), resuelven que no es acorde con el reparto constitucional de competencias que las becas y ayudas al estudio generales (STC 188/2001) y las ayudas de educación especial (STC 212/2005) se gestionen de un modo centralizado, pero dichas Sentencias, en ningún momento, afirman como doctrina constitucional que la gestión de todas las becas y ayudas al estudio, independientemente de su tipología y del fin que explique su sentido último, deba territorializarse.
La cuestión esencial en esta controversia consistía en decidir si, aplicando los dos criterios que define la doctrina constitucional en esta materia, las becas y ayudas al estudio objeto de este proceso deben seguir el mismo régimen de gestión descentralizada que las enjuiciadas en aquellas Sentencias o, por el contrario, dada su especial caracterización, resulta conforme a la distribución constitucional de competencias la no territorialización de las mismas prevista en el art. 1.4 del Real Decreto 1721/2007, por concurrir los dos requisitos cumulativos que, de acuerdo a la doctrina recopilada en la STC 13/1992, FJ 8 d), y reiterada posteriormente en otras muchas sentencias, hacen posible su gestión centralizada en lugar de la ejecución autonómica de fondos previamente territorializados, pues el Estado ostenta en la materia tanto la competencia básica prevista en el art. 149.1.30 CE como la competencia exclusiva que deriva del art. 149.1.1 CE.
En la demanda se argumenta que la STC 188/2001, FJ 11, fijó un criterio [luego confirmado en la STC 212/2005, FJ 10 a)] según el cual en la materia becas y ayudas al estudio no se aprecia ninguno de los motivos que justificarían excepcionar la gestión descentralizada por las Comunidades Autónomas al subrayar: “que la garantía de la eficacia de la normativa estatal ha de cohonestarse con el respeto al principio de autonomía, de modo que, en tal sentido, las ‘dificultades que pudieran existir ... no pueden ser alegadas para eludir competencias que constitucionalmente correspondan a una Comunidad Autónoma, pues en tal caso, bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia (STC 106/1987, FJ 4)’ (STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10)”.
En la STC 188/2001 el objeto del conflicto eran sendas órdenes del Ministerio de Educación y Ciencia de 15 de junio de 1994 y de 30 de junio de 1997, por las que se convocaban becas y ayudas al estudio de carácter general para estudios universitarios y medios para un curso académico determinado. Ambas se caracterizaban por contener una regulación completa de dichas convocatorias, lo que permitía conocer en toda su extensión el régimen jurídico de estas ayudas y decidir, en consecuencia, que así configuradas no era necesario que el Estado, además de la regulación de las mismas, conservase su gestión. Esto es también lo ocurrido en las STC 212/2005, donde se impugnaba la Orden de 1 de julio de 1996 del Ministerio de Educación y Cultura, por la que se convocaban ayudas de educación especial para el curso 1996-1997, que también recoge la regulación completa de las mismas.
Las becas y ayudas de movilidad, por la específica función que realizan, tienen una naturaleza distinta de las becas generales y de educación especial enjuiciadas, respectivamente, en las SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, y 212/2005, de 21 de julio.
El contexto difiere también porque el razonamiento de las SSTC 188/2001 y 212/2005 tiene por objeto desechar que el principio de igualdad en la percepción de las becas y ayudas, en el sentido de que se concedan a quienes tengan mejor derecho con abstracción del lugar de su residencia, exija la gestión centralizada de su concesión, asegurando la unidad última del sistema educativo y, en consecuencia, la igualdad básica de todos los españoles en el disfrute del derecho a la educación.
De las alegaciones del Abogado del Estado, así como de la naturaleza de la medida de fomento que enjuiciamos, se desprendía que las razones en las que se pretende justificar la gestión centralizada de estas subvenciones son dos: a) establecer las condiciones básicas que garanticen una igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la educación; b) asegurar la unidad última del sistema educativo.
Resta por examinar si la unidad última del sistema educativo nacional, impidiendo la fragmentación que pudiera derivar de la diversidad legítima de sistemas educativos regionales, era un objetivo que pudiera justificar la gestión centralizada de estas ayudas.
Por todo ello, concluyo afirmando que la “no territorialización” de los fondos correspondientes que prevé el artículo 1.4 impugnado, era una previsión necesaria para garantizar la plena efectividad de la finalidad singular a que la normativa estatal ordena este tipo de becas y ayudas al estudio, que es, de un lado, asegurar la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio del derecho a la educación y, de otro, evitar que la configuración lícita de subsistemas educativos autonómicos diversos entre sí impida la unidad última del sistema educativo nacional.
En este sentido emito este Voto particular
ATS 519/2015, 16 de Abril de 2015

References: Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
in fine
 Real Decreto 
 artículo 1