Source: https://journals.openedition.org/tp/866
Timestamp: 2020-07-02 06:17:53+00:00

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Income without work and work without income
In this paper the author focuses on the measures to combat poverty, distinguishing between in-work poverty and poverty caused by lack of work and other conditions of social fragility. As far as the first one is concerned, the author reconstructs the ongoing debate on the possible intervention of a statute establishing the minimum wage, and the reasons why the social partners oppose it. As for the second, the author traces the path of contrast measures from the repealed «income of inclusion» to the current discipline of the so-called «citizenship income», analyzing its contents and bringing to light several critical points. The final part of the paper is devoted to the measure known as basic income: a utopia full of charm but with little chance of being realized.
Poverty, Minimum wage, Income of inclusion, Citizenship income, Basic income
1. La babele delle formule e il problema reale
2. Il lavoro povero. Le ragioni e i termini della discussione sul salario minimo
2.1. Una nuova fase della discussione sul salario minimo
3. Contrasto alla povertà e reddito minimo garantito. Ce lo chiede l’Europa, ma anche la Costituzione
3.1. Un problema e diverse soluzioni. Il reddito di inclusione
3.2. Il cosiddetto reddito di cittadinanza nella proposta originaria del M5S
3.3. Il cosiddetto reddito di cittadinanza nella disciplina vigente
4. Il reddito di base. Il fascino dell’utopia
5. Concludendo
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1Reddito minimo garantito, reddito di cittadinanza, reddito di inclusione, reddito di dignità, reddito di accompagnamento al lavoro, reddito di base, salario minimo: tante espressioni diverse, al di sotto delle quali sta un grande problema reale: la povertà, o, se si vuole usare un’espressione di più ampio significato, l’esclusione sociale. Per povertà si intende uno stato di deprivazione, vale a dire l’incapacità di procurarsi i beni necessari per un’esistenza «libera e dignitosa» (art. 36 Cost. e art. 34.3 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea), per lo più legato alla mancanza di lavoro (disoccupazione, inoccupazione, inattività, ma anche povertà da lavoro); ma non solo, perché la povertà delle singole persone e delle famiglie deriva dalla combinazione di fattori anche diversi dalla mancanza del lavoro o dalla impossibilità o incapacità di procurarsene uno: l’età (sono più poveri i giovani degli anziani), la perdita di un congiunto, la perdita dell’abitazione, la malattia, e altri ancora.
2Anche la povertà si declina in espressioni diverse e di diverso significato: povertà assoluta e povertà relativa, anzitutto, e poi, come vedremo, lavoratori poveri (working poors) e povertà da lavoro (in-work poverty).
1 Baldini, 2018. Nel testo sono riportati i dati resi noti da Banca d’Italia per il 2016. I dati res (...)
2 Il coefficiente (o indice) di Gini, introdotto dallo statistico italiano Corrado Gini, è una misur (...)
3 Le diseguaglianze (di opportunità e di risultato) ostacolano la crescita economica: Stiglitz, 2018
3Come è noto (i media ne hanno parlato molto negli ultimi tempi), i dati sulla povertà assoluta e relativa in Italia sono impressionanti1: la povertà assoluta (che tiene fissa la linea di povertà in termini reali) è diminuita, perché è cresciuto il reddito mediano (ma il 12% delle famiglie operaie è in povertà assoluta, e l’11% dei minori in povertà assoluta vive in una famiglia in cui c’è una persona che lavora). La povertà relativa (reddito inferiore al 60% del reddito mediano equivalente annuale: nel 2016 meno di 830 euro al mese) è aumentata negli ultimi dieci anni (in conseguenza della crescita del reddito mediano) e nel 2016 interessava il 23% degli individui. La povertà relativa è trasversale: si calcola che, attualmente, colpisca il 30% degli under 35 anni e (solo) il 15% degli over 65 (merito del vecchio regime delle pensioni?); colpisca gli stranieri più degli italiani (55% contro 20%); sia fortemente squilibrata per aree geografiche: al sud la percentuale degli individui a rischio di povertà è ferma al 39%, mentre al nord è di molto inferiore, ma è raddoppiata (dall’8 al 15%). L’asimmetria nella distribuzione dei redditi vede il 40% delle ricchezze nelle mani del 5% delle famiglie (1,3 milioni di euro), mentre il 30% ne detiene solo l’1% (6500 euro). Crescono dunque le diseguaglianze (il coefficiente di Gini2, parametro utilizzato per misurare le diseguaglianze di reddito, è salito di 2 punti, e non è poco), e la povertà relativa dipende dalla dinamica delle diseguaglianze3.
4Ai dati sulla povertà relativa (che riguardano anche gli individui che lavorano e le famiglie in cui almeno uno è occupato) è utile aggiungere i dati sulla attuale distribuzione del lavoro nel nostro paese, tenendo conto preliminarmente che all’aumento dei posti di lavoro registrato negli ultimi due anni non corrisponde l’aumento di ore lavorate: il dato segnala che l’aumento dei posti di lavoro non comporta necessariamente un aumento del reddito individuale e delle famiglie. Peraltro, la povertà relativa delle famiglie è collegata non solo alle basse retribuzioni, ma anche alla bassa intensità occupazionale all’interno del nucleo familiare (specialmente donne e giovani).
4 Secondo i calcoli di Lucifora (Studio della Commissione istruttoria, presentato al CNEL), nel 2014 (...)
5 Nel cosiddetto «decreto dignità» (d.l. n. 87/2018, convertito con modifiche in legge n. 96/2018), (...)
5Il focus del Censis, relativo al 2017, calcola in circa 2,5 milioni i working poors (individui che lavorano con un salario sotto la soglia di povertà relativa); tra questi, i giovani intrappolati nel «lavoro gabbia» (da cui è difficile uscire) sono i 171.000 sottoccupati, i 656.000 con part-time involontario, i 415.000 con attività non qualificate4. Cresce ancora il lavoro precario, di bassa qualità e intensità. Secondo le stime più recenti, metà dei contratti di lavoro a tempo indeterminato (super incentivati) stipulati nel 2015 non esiste più: 700.000 lavoratori hanno perso il posto (per dimissioni o licenziamento). In compenso si è verificata un’esplosione delle assunzioni a termine (e specialmente dei fast jobs, della durata media di 4 mesi), che perdura malgrado la reintroduzione di incentivi per l’assunzione a tempo indeterminato degli under 35; dopo l’abrogazione dei voucher e la loro sostituzione con il contratto di lavoro occasionale (CPO)5, ha subito una forte espansione il lavoro intermittente (più «facile» e meno costoso del CPO); continua a crescere il part-time, specialmente «verticale» (su base settimanale, mensile o annuale), ridotto spesso a poche ore (la legislazione italiana non prevede alcun limite orario minimo) e frequentemente involontario, cioè non scelto.
6 Il tema del lavoro povero e della povertà «nonostante» il lavoro è affrontato in una serie di inte (...)
6Se questo è il quadro, i problemi da affrontare sono enormi, e le misure di contrasto alla povertà devono essere individuate non solo scegliendo tra le molte formule proposte, ma soprattutto guardando alla coerenza tra la misura scelta e il problema da risolvere. Rovesciando l’ordine delle due distinte (per quanto correlate) aree problematiche alle quali allude il titolo di questo contributo, comincerò con l’occuparmi di quel «lavoro senza reddito», meglio definibile come «lavoro povero»6.
7 A tal fine sarà necessario tener conto degli effetti della flat tax al 15% prevista per i redditi (...)
8 Può essere utile richiamare la situazione nei 28 paesi membri dell’UE (inclusa la GB, prima della (...)
7Per ragioni di spazio devo tralasciare di occuparmi del lavoro per definizione non retribuito (lavoro volontario, alternanza scuola-lavoro, stage e tirocini, su cui pure varrebbe la pena di soffermarsi, per una seria analisi critica), e senza omettere di segnalare che il lavoro povero riguarda anche una fetta consistente del lavoro autonomo delle «partite IVA» (al netto dell’evasione fiscale)7. Mi occuperò piuttosto di quel lavoro che in teoria è retribuito, ma in realtà non riesce a produrre un reddito al di sopra della soglia di povertà relativa: il lavoro povero che produce poveri da lavoro. Non per analizzarne qui la disciplina giuridica (di cui anche il cosiddetto Jobs Act è responsabile), ma per discutere della misura —insieme di contrasto ai bassi salari e di protezione dei lavoratori a rischio di povertà— nota come «salario minimo legale» (SML), adottata nella stragrande maggioranza dei paesi dell’UE (22 su 28)8, ma non in Italia.
8Le ragioni che militano a favore dell’introduzione del SML stanno nei dati sommariamente riportati sopra sulla massa di working poors e sul vasto fenomeno dell’in-work poverty: la frammentazione e precarizzazione del lavoro; i bassi salari nelle aree non coperte dai contratti collettivi nazionali di categoria (Ccnl) stipulati da organizzazioni sindacali e datoriali rappresentative; la (rilevante) violazione dei Ccnl, accettata dai lavoratori privi di potere negoziale e non contrastata da un sistema di vigilanza inadeguato.
9Per orientarsi nella discussione occorre intanto premettere che un intervento del legislatore che introducesse anche in Italia, come già avviene in altri Paesi, il SML sarebbe non solo legittimo, ma conforme al principio della sufficienza della retribuzione dettato dall’art. 36 Cost. Le più accreditate interpretazioni dell’art. 36, comma 1, Cost., giustamente istituiscono infatti una stretta connessione tra retribuzione sufficiente e salario minimo (sia esso legale o contrattuale), in sostanza assegnando alla regola costituzionale della sufficienza il significato della garanzia ai lavoratori di un minimo vitale (perciò detto anche «minimo costituzionale»).
9 «L’azione del sindacato, l’opera collettiva degli organi corporativi e la sentenza della magistrat (...)
10Ma sarebbe far torto alla storia pensare che sia solo con la Costituzione che il salario minimo è entrato a far parte del nostro orizzonte: la Convenzione OIL n. 26/1928, affiancata dalla Raccomandazione n. 30, era stata ratificata con legge n. 877/1930, quando l’Italia già conosceva una sorta di salario minimo legale, nella forma del «salario corporativo». Ne parlava (indirettamente) la Dichiarazione XII della Carta del lavoro9, che sanciva la riserva assoluta a favore della contrattazione collettiva della definizione della misura dei salari. I contratti collettivi di diritto pubblico ed efficaci erga omnes garantivano il salario minimo proporzionato alle possibilità della produzione e al rendimento del lavoro. Questo in teoria, perché in pratica la disapplicazione dei contratti collettivi era largamente diffusa.
11Con la soppressione dell’ordinamento corporativo il salario corporativo è venuto meno; a riempire il vuoto (solo in parte colmato prima dall’ultrattività dei contratti collettivi corporativi, e poi dall’estensione erga omnes dei contratti collettivi di diritto comune con i decreti delegati emanati in attuazione della legge n. 741/1959, nota come legge Vigorelli) ha provveduto quella giurisprudenza sull’art. 36 Cost., indubbiamente «creativa», che si è sviluppata nel contesto della mancata attuazione dell’art. 39, commi 2-4, Cost. Se mai i commi 2-4 fossero stati attuati (ciò che avrebbe richiesto l’emanazione di un’apposita legge), l’art. 39 avrebbe garantito la presenza di una contrattazione collettiva nazionale di categoria efficace erga omnes; nella «carenza di legge» si è inserita l’opera dei giudici, dando luogo a quello che viene considerato come il modello italiano post-costituzionale di salario minimo.
12Secondo questa creativa giurisprudenza consolidata da oltre 60 anni, ai fini della determinazione della «giusta (o adeguata) retribuzione» (insieme proporzionale e sufficiente) di cui all’art. 36 Cost., costituisce un «parametro di riferimento» (non vincolante per il giudice) il contratto collettivo di categoria non applicabile nella specie. Grazie ai giudici, nei tanti casi in cui il contratto collettivo non sia applicabile, la «via italiana” al salario minimo è passata sin qui attraverso l’applicazione indiretta a livello individuale dei contratti collettivi di categoria (solo in rare occasioni viene preso in considerazione come parametro di riferimento il contratto collettivo aziendale).
13Non mancano le valutazioni critiche, ma la dottrina sottolinea in genere come l’orientamento della giurisprudenza abbia consentito di valorizzare lo stretto collegamento tra gli artt. 36 e 39 Cost., affidando appunto all’autonomia collettiva la funzione di determinare i livelli salariali minimi. Gli indubbi meriti della giurisprudenza non eliminano tuttavia le debolezze della «via italiana» al salario minimo. Le riassumo in quattro punti.
14Punto primo: ciò che i giudici prendono in considerazione è il «minimo tabellare» (trattamento economico minimo), con ciò in sostanza riducendo l’adeguatezza ad un «minimo costituzionale», che però non risponde alle regole costituzionali: perché minimo non significa necessariamente sufficiente, e non significa neppure proporzionale, giacché la valutazione in termini di proporzionalità richiede che si prendano in considerazione altre componenti della retribuzione, oltre il minimo tabellare: vale a dire il trattamento economico complessivo.
15Punto secondo: la giurisprudenza afferma che i minimi salariali previsti dalla contrattazione collettiva costituiscono un parametro «non vincolante» per la determinazione della retribuzione proporzionata e sufficiente ai sensi dell’art. 36 Cost. Se il giudice può discostarsi dalle scelte compiute dalla contrattazione collettiva, il parametro di riferimento è incerto e lasciato alla sua valutazione discrezionale.
16Punto terzo: l’applicazione della retribuzione minima contrattuale non è automatica, perché deve essere richiesta al giudice dal lavoratore; il lavoratore debole resta perciò soggetto al potere discrezionale del datore di lavoro.
10 Cfr. Olini, 2017. Un rimedio potrebbe essere ravvisato nell’estensione da parte dei giudici, media (...)
17Punto quarto: l’efficacia limitata (non erga omnes) dei contratti collettivi non è il solo problema; un problema di grandi dimensioni, confermato dai dati diffusi di recente dal Cnel, è la presenza di una nuova contrattazione collettiva (stimata intorno ai 2/3 dei quasi 900 Ccnl depositati). Si tratta spesso di contratti «pirata», stipulati tra organizzazioni datoriali e sindacati poco rappresentative (specialmente nel settore dei servizi), al ribasso e concorrenti —anche mediante il ritaglio dell’ambito di applicazione— rispetto ai Ccnl di categoria stipulati da parti rappresentative (su entrambi i fronti). I contratti pirata contribuiscono a erodere la copertura dei Ccnl di categoria e dei minimi retributivi, rendendo anche più difficile il compito del giudice chiamato a valutare la conformità della retribuzione ai canoni di proporzionalità e sufficienza fissati dall’art. 36 Cost.10
18Fin qui il salario minimo in Italia è stato quello garantito dall’uso giurisprudenziale dell’art. 36 Cost. Dopo anni di silenzio, di SML si era tornati a parlare a seguito della emanazione della legge-delega n. 183/2014 (c.d. Jobs Act), che prevedeva [art. 1, comma 7, lett. g)] l’introduzione del SML (nella forma del compenso orario minimo), ma limitata ai soli settori «non regolati» dai contratti collettivi. La previsione aveva suscitato molti interrogativi, rimasti privi di risposta, perché, come è noto, la delega non è stata esercitata. L’interesse è dunque tornato a scemare. Nel dibattito apertosi in questi ultimi tempi sul tema della povertà e dei lavoratori poveri, l’attenzione si è focalizzata sul cosiddetto reddito di cittadinanza (di cui parlerò oltre), mentre il salario minimo, dopo essere assurto agli onori del dibattito politico per un breve periodo, è tornato ad inabissarsi, come un fiume carsico; ma appunto come un fiume carsico di recente è di nuovo ricomparso, e si aprono forse concrete prospettive di vederlo realizzato: ma la strada da percorrere è ancora in salita.
19Ma perché in Italia tarda tanto una misura così largamente diffusa negli Stati membri dell’UE?
20Ragioni di ordine giuridico non possono essere accampate. Ho già detto che un intervento del legislatore che introducesse anche in Italia, come già avviene in altri paesi, il SML sarebbe non solo legittimo, ma conforme alla regola della sufficienza della retribuzione dettata dall’art. 36 Cost. La nostra Costituzione non contempla una riserva esclusiva di competenza in materia salariale a favore della contrattazione collettiva: lo ha detto con chiarezza la Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 106/1962 sulla proroga della legge Vigorelli sulla estensione erga omnes dei contratti collettivi, e in altre varie occasioni, legittimando l’intervento dello Stato quando siano in gioco interessi generali che trascendono gli interessi, pur sempre «particolari», perseguiti dalla contrattazione collettiva. La riserva (e questo va tenuto ben presente) non è esclusiva, ma le ragioni dell’intervento statuale devono essere bilanciate con la tutela della libertà sindacale (lo ha detto ancora la Corte, nella sentenza n. 178/2015 con cui ha messo fine al blocco della contrattazione collettiva nel settore pubblico). Il legislatore potrebbe dunque intervenire ove valutasse l’intervento legislativo necessario per la tutela di un interesse generale, come certamente può ritenersi il contrasto alla povertà e alla pratica dei bassi salari che ne sono una concausa; tutela che il sistema contrattuale vigente non è in grado di garantire.
21Il legislatore potrebbe dunque intervenire, ma fino ad ora ha preferito non farlo. Per ragioni di opportunità politica: ad opporsi all’introduzione del SML sono stati soprattutto i sindacati dei lavoratori; ma non solo, perché anche dalla parte delle organizzazioni dei datori di lavoro vengono obiezioni pesanti, di segno non troppo diverso.
22Alla base della tradizionale opposizione dei sindacati all’introduzione del SML stanno le preoccupazioni per l’eventuale impatto negativo di questa misura sulla «tenuta» della contrattazione collettiva (soprattutto dei Ccnl). Infatti, ove il SML fosse inferiore al salario contrattuale mediano, i datori di lavoro potrebbero essere indotti alla «fuga» dalla contrattazione collettiva nazionale di categoria, cosicché la legge finirebbe per deprimere la funzione della contrattazione nazionale come fonte privilegiata della definizione dei livelli salariali. Ove fosse superiore, sarebbero i lavoratori a non essere interessati alla copertura contrattuale, e questo potrebbe comportare il calo del tasso di sindacalizzazione. Le grandi organizzazioni sindacali dei lavoratori temono, oltre alla perdita di iscritti, la perdita di ruolo del contratto nazionale come fonte privilegiata del trattamento economico minimo; le grandi associazioni dei datori di lavoro temono un SML troppo alto non sostenibile dalle imprese minori; anche loro, come i sindacati, temono comunque l’aggravarsi della perdita di ruolo e di iscritti già in atto.
11 Lo sottolinea Lucifora, 2017: 401.
23Queste obiezioni paiono superabili a quanti esprimono parere favorevole all’introduzione del SML: oltre ad assicurare protezione ai lavoratori più deboli (l’obiettivo di porre un argine alla deriva dei bassi salari non è di poco conto)11, si ritiene che il SML potrebbe costituire un fattore di accelerazione del processo di riorganizzazione del sistema contrattuale, favorendo un decentramento contrattuale capace (mediante aumenti salariali aziendali legati alla produttività) di superare gli effetti economici negativi (la sommatoria dei trattamenti) di un sistema contrattuale articolato, come il nostro, su due livelli (nazionale e aziendale).
12 Dell’Aringa, 2017.
24Ma, come ha osservato Carlo Dell’Aringa12, benché l’ipotesi che l’introduzione del SML indebolisca il ruolo dei sindacati e delle associazioni datoriali non sia suffragata dalla ricerca empirica (il caso della Germania dimostra se mai il contrario), è tuttavia un dato di fatto che questa convinzione è largamente diffusa all’interno delle parti sociali del nostro paese, malgrado le aperture registratesi di recente, sotto la spinta del dumping contrattuale delle nuove organizzazioni datoriali: resta però da verificare cosa ci sia di concreto, al di là delle dichiarazioni di intenti.
25In un contesto politico complesso e dalle incerte prospettive come quello attuale, proposte serie e credibili potrebbero agevolare il raggiungimento dell’obiettivo di dotare anche il nostro paese di uno strumento di contrasto alla in-work poverty, che ha dimostrato una indubbia utilità in altre esperienze giuridiche.
26Tra le diverse proposte avanzate in questi anni mi pare meriti attenta considerazione quella di un intervento legislativo «leggero», vale a dire di una legge che prevedesse, più o meno, un SML non inferiore al trattamento minimo stabilito dai contratti collettivi nazionali stipulati dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. Un intervento di questo tipo, caldeggiato da CGIL, CISL e UIL, sarebbe certamente rispettoso dell’autonomia collettiva e della competenza delle parti sociali in materia salariale e avrebbe il vantaggio di dare flessibilità al SML mediante il rinvio mobile alla contrattazione di categoria qualificata dalla larga rappresentatività delle parti stipulanti.
13 Molto meno articolata (e meno attenta alla riflessione in corso in ambito giuridico) la prima prop (...)
14 Per la maggiore rappresentatività il d.d.l. n. 658 fa riferimento all’art. 4, legge n. 936/1986, r (...)
15 Supra, nota 10.
27La proposta che ho citato sopra ha trovato eco (ma solo parzialmente) nel d.d.l. presentato in Senato dal M5S (Senato n. 658) e attualmente all’esame della Commissione Lavoro13; il d.d.l. combina infatti un SML fisso (retribuzione oraria di 9 euro lordi), come soglia retributiva minima inderogabile, e un salario rispondente ai principi di proporzionalità e sufficienza (art. 36 Cost.) variabile, ma non inferiore a quello previsto dal Ccnl di categoria stipulato dai sindacati maggiormente, o comparativamente, più rappresentativi14. A parte le difficoltà di un sistema «duale» (legale e contrattuale insieme), di cui occorre valutare le ricadute sulla tenuta della contrattazione, a me pare che il d.d.l. si esponga al rischio di conflitto con l’art. 39, commi 1 e 4, Cost.: infatti, quando è il legislatore a imporre in via generale un determinato contratto come parametro obbligato per la determinazione della retribuzione proporzionale e sufficiente, l’escamotage del riferimento indiretto al contratto collettivo, utilizzato dalla giurisprudenza e avallato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 51/201515, non appare più credibile, perché la parte salariale di quel contratto, assumendo il ruolo di minimo inderogabile uniforme nella categoria, sarebbe direttamente estesa erga omnes. Si è detto che per superare i dubbi di legittimità costituzionale sarebbe sufficiente invocare il bilanciamento tra la libertà sindacale dei datori di lavoro e i diritti dei lavoratori sanciti dall’art. 36: ma l’argomento a mio avviso è debole. È invece sempre più evidente l’urgenza di una legge sulla rappresentanza e rappresentatività sindacale; ma sarebbe contestualmente necessario provvedere alla rimozione dell’ostacolo alla efficacia erga omnes dei Ccnl rappresentato dall’inattuato quarto comma dell’art. 39 (ma anche dei commi 2 e 3), perché, malgrado tutti gli escamotages ai quali si va facendo ricorso, il nostro sistema di relazioni industriali «di fatto» non è in grado di garantire alla generalità dei lavoratori trattamenti economici rispondenti ai principi di proporzionalità e sufficienza sanciti dall’art. 36 Cost.
28Un’ultima notazione. Tutte le proposte di SML avanzate sin qui hanno in comune la previsione di una retribuzione oraria minima garantita (giudicata troppo alta dagli imprenditori: i minimi contrattuali si aggirano infatti su 7,5 euro), fissa ed eguale su tutto il territorio nazionale, secondo il modello più diffuso nei paesi europei nei quali è presente il SML. Contro l’ipotesi di salario minimo fisso ed eguale (almeno per i lavoratori adulti), sulla quale si registra un’ampia convergenza tra coloro che vedono con favore l’intervento della legge, si è levata la critica di alcuni economisti e qualche giurista, che da tempo insistono sulla necessità di tornare a differenziare le retribuzioni anche per territorio. Certo, la critica segnala il problema reale delle forti differenze che corrono tra nord e sud del Paese; ma la stessa idea di un intervento sul salario minimo differenziato per aree territoriali si scontra contro la convinzione diffusa, e a mio giudizio corretta, che ad esso si oppongano le regole costituzionali di portata generale contenute nell’art. 36 Cost., che debbono essere lette nel combinato disposto con il principio di eguaglianza (art. 3 Cost., primo, ma anche secondo, comma).
16 L’emorragia colpisce, a fronte della automazione e digitalizzazione della produzione, oltre ai lav (...)
29Per concludere: credo che un intervento legislativo, pur nel rispetto delle competenze dell’autonomia collettiva, sia ormai necessario; ma ritengo anche che l’introduzione del SML non sia sufficiente a cancellare l’in-work poverty, almeno se il SML consiste in un compenso orario (sia pure inderogabile in peius). La povertà da lavoro trova causa nelle politiche del lavoro degli anni 2000 con le quali si è data risposta al grande problema della trasformazione del lavoro che determina l’emorragia dei posti di lavoro dignitoso16, frammentando il lavoro e moltiplicando le possibilità di occupare i lavoratori in lavori precari e lavoretti marginali, come quelli riconducibili nel largo seno della gig economy. Certo, il SML potrebbe contribuire a rendere il lavoro (almeno quello emerso) meno povero; la retribuzione oraria minima (indisponibile e inderogabile) fa crescere i salari troppo bassi, ma non è un rimedio alla povertà da lavoro: anche, poniamo, 9 euro lordi l’ora, quando si riesce a lavorare solo qualche ora la settimana se va bene, non risolvono il problema: il lavoro in sé è meno povero, ma il lavoratore (occupato) continua ad essere povero.
30Il SML in Italia non c’è ancora, e non so se potrà esserci a breve, vista la situazione politica e la perdurante opposizione delle parti sociali alla definizione per legge di una soglia retributiva inderogabile. Solo dall’inizio del 2017 le cose hanno cominciato ad andare meglio per quanto riguarda le misure legislative di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale. Si tratta delle misure di sostegno del reddito di quella parte di popolazione (singoli individui e famiglie) che versa in stato di povertà assoluta o relativa: disoccupati, inoccupati, inattivi, ma anche, come ho detto sopra, occupati con retribuzioni al di sotto del 60% del reddito mediano equivalente annuale (meno di 830 euro al mese). Queste misure hanno diverse etichette: reddito minimo garantito, reddito di inclusione, reddito cosiddetto di cittadinanza e altre ancora. Non fa parte del gruppo una misura diversa da tutte le altre, universale, non selettiva e non condizionata, nota come reddito di cittadinanza o di base (basic income), ispirata ai valori della libertà (anche dal lavoro) e della dignità (anche del lavoro): ne parlerò brevemente nella parte finale di questo contributo (infra, § 4).
31Il nostro paese è arrivato con grande ritardo ad adottare una misura di contrasto alla povertà riconducibile alla categoria (a largo spettro) del reddito minimo garantito. Ritardo colpevole, giacché per una volta tanto la frase «ce lo chiede l’Europa» non ha il suono sinistro dell’imposizione di un’austerità socialmente insostenibile.
17 «Al fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà, l’Unione riconosce e rispetta il dir (...)
18 COM (2017) 250 del 26 aprile 2017. Cfr. Alaimo, 2017.
19 Alaimo, 2017: 422; Buoso, 2018.
32L’UE non ha messo in campo strumenti di hard law nei confronti degli Stati membri, ma con l’art. 34.3 della Carta dei diritti fondamentali dell’Ue (CDFUE)17 (che trova ispirazione negli artt. 30 e 31 della Carta sociale europea) la lotta all’esclusione sociale e il riconoscimento del diritto ad una esistenza dignitosa sono entrati a far parte del diritto dell’UE. Inoltre, benché l’art. 34.3 non possa trovare applicazione diretta in mancanza di strumenti attuativi di diritto derivato (una Framework Directive, che potrebbe trovare base nell’art. 153, lett. h, TFUE, non è mai stata emanata), l’obiettivo di sottrarre alla povertà 20 milioni di persone è previsto nella Strategia Europa 20-20. La realizzazione di questo ambizioso obiettivo è affidata al soft law, vale a dire all’implementazione delle raccomandazioni indirizzate dal Consiglio agli Stati membri (racc. 92/441 CEE, voluta da Delors; racc. 2008/846 CE) cui si aggiungono tre risoluzioni del Parlamento europeo. Protezione e inclusione sociale sono inserite tra i principi e i diritti sanciti nella recente raccomandazione della Commissione intitolata Istituzione del pilastro europeo dei diritti sociali18; per quanto la stessa Commissione chiarisca che i diritti sociali del Pilastro non sono direttamente applicabili, il loro riconoscimento pare tuttavia destinato ad «influenzare, di fatto e significativamente, le politiche legislative dei singoli Stati»19.
20 Così ancora Alaimo, 2017: 431, citando Rodotà, 2012. Più ampiamente Tripodina, 2016; Balandi, 2018
33«Ce lo chiede l’Europa» dunque, ma ce lo chiede anche la nostra Costituzione. Che il reddito minimo garantito debba entrare a far parte delle misure che lo Stato italiano è tenuto ad adottare è deducibile, oltre che dagli artt. 3, comma 2, e 2 (nel riferimento ai doveri inderogabili di solidarietà sociale), anche e soprattutto dall’art. 38, letto evolutivamente anche alla luce dell’art. 34.3 CDFUE. Superando in via interpretativa, come la dottrina suggerisce da tempo, il riferimento dell’art. 38 ai soli inabili al lavoro, si può leggere nel primo comma dell’art. 38 la previsione del diritto ad un’esistenza libera e dignitosa, riconosciuto a chiunque si trovi in condizioni di debolezza economica e sociale e sia sprovvisto, indipendentemente dalla inabilità al lavoro, di mezzi necessari per vivere20.
21 La definizione serviva a ricondurre la materia nella competenza dello Stato, ma non risolveva tutt (...)
34La tardiva risposta italiana alla pressione esercitata dall’UE (Italia e Grecia erano rimaste buone ultime nella introduzione del reddito minimo garantito) era contenuta nella legge 15 marzo 2017, n. 33 (ora quasi integralmente abrogata), con la quale il Governo (all’epoca presieduto da Gentiloni) era stato delegato ad emanare «norme relative al contrasto della povertà, al riordino delle prestazioni e al sistema degli interventi e dei servizi sociali», prevedendo l’adozione di una disciplina del reddito di inclusione «misura nazionale di contrasto alla povertà [...] e dell’esclusione sociale»; tale misura era definita «livello essenziale delle prestazioni da garantire uniformemente in tutto il territorio nazionale»21. La delega relativa al REI era stata esercitata mediante l’emanazione del d.lgs. 15 settembre 2017, n. 147, lasciando tuttavia irrisolti molti problemi di riordino delle prestazioni e di ristrutturazione dei servizi sociali coinvolti.
35Trattandosi di una normativa ormai per larga parte abrogata, non avrebbe senso entrare nei dettagli; mi soffermo solo su quei punti che consentono di raffrontare questo intervento con il modello del cosiddetto reddito di cittadinanza progettato dal M5S nella scorsa legislatura e poi attuato, in questa legislatura, dal Governo Conte-Di Maio-Salvini (infra, §§ 3.2, 3.3).
22 I requisiti economici erano i seguenti: un valore ISEE in corso di validità non superiore a 6mila (...)
36Il REI era una misura selettiva (selettiva in ordine al possesso dei requisiti richiesti per avervi accesso) e condizionata nella entità e nella sua stessa permanenza al rispetto di comportamenti dovuti dai beneficiari. Il richiedente era il singolo (italiano, cittadino UE, o cittadino di paesi terzi con permesso di soggiorno a lungo termine, residente continuativamente in Italia da almeno due anni), ma il REI riguardava il nucleo familiare, al quale si riferivano i requisiti economici per l’accesso al sussidio22.
37Compatibile con lo svolgimento di attività lavorativa di uno o più componenti del nucleo familiare (fermi restando i requisiti economici), il REI era un sussidio a termine (18 mesi, prorogabili al massimo per altri 12); il valore del sussidio era basso, molto al di sotto del valore individuato per la stima della soglia di povertà relativa (da 187,50 euro mensili per la persona singola a 539,82 per un nucleo familiare di 6 o più componenti); il valore era inoltre ridotto dell’importo mensile degli eventuali trattamenti assistenziali percepiti dalla famiglia nel periodo di fruizione del REI, esclusi quelli non sottoposti al means test (prova dei mezzi).
38Il REI era erogato dall’INPS, mediante la Carta emessa da Poste Italiane, assegnata al «capofamiglia» per sé e per l’intero nucleo familiare. Si trattava, ancora una volta (il precedente era la social card di tremontiana memoria) di una carta acquisti alimentata direttamente dallo Stato, che consentiva anche limitati prelievi di denaro contante (fino ad un massimo di 240 euro mensili).
23 Tripodina, 2016: 741.
24 Come dirò oltre (infra, § 3.3) questa parte della disciplina del REI è stata mantenuta (cambiando (...)
39Il REI era caratterizzato da forte condizionalità, intendendo per condizionalità l’imposizione di «condizioni di tipo prestazionale al beneficiario [...], chiedendogli di svolgere lavori o attività di pubblica utilità»23. Queste condizioni erano fissate nel «progetto personalizzato», che doveva essere sottoscritto da tutti i componenti del nucleo familiare (la sottoscrizione del progetto era la condizione di accesso al beneficio); il progetto, basato su una valutazione detta «multidimensionale» del bisogno, era predisposto dai servizi sociali del Comune, che dovevano operare in rete con i servizi per l’impiego, i servizi sanitari e le scuole, nonché con soggetti privati attivi nell’ambito degli interventi di contrasto alla povertà, con particolare riferimento agli enti non profit24.
40I punti critici della disciplina del REI riguardavano, oltre alla troppo bassa entità del sussidio (lo stanziamento di 2 miliardi di euro era assolutamente insufficiente), le pesanti condizioni poste per l’accesso.
41In primo luogo, i requisiti economici (ISEE, ISRE, patrimonio immobiliare e mobiliare) restringevano fortemente la platea dei possibili beneficiari, e inoltre, essendo riferiti non al singolo, ma al nucleo familiare, rischiavano di far perdere il sussidio in caso di incremento del reddito familiare, intrappolando il singolo sulla soglia della povertà. In secondo luogo, la durata limitata nel tempo prescindeva dal permanere della condizione di povertà del nucleo familiare. In terzo luogo, la forte condizionalità era sorretta da pesanti sanzioni (fino alla perdita del sussidio, con disattivazione della Carta REI) per il mancato rispetto degli impegni specificati nel progetto sottoscritto anche da parte di uno solo dei componenti del nucleo familiare.
25 Van Parijs, Vanderborght, 2017: 47.
42La parte della disciplina del REI relativa al progetto multidimensionale personalizzato (artt. 5, 6, 7, 10 d.lgs. n. 147/2017) è stata mantenuta in vita (con alcune modifiche) dalla disciplina del cosiddetto reddito di cittadinanza introdotta dalla legge n. 26/2019 (conversione con modifiche del d.l. n. 4/2019): rinvio perciò oltre (§ 3.3) le considerazioni critiche su questo intervento, legato ad una burocrazia pervasiva e invasiva, che non solo ne mette a rischio il funzionamento, ma rappresenta il costo (sociale e morale) di questa, come in genere di tutte le misure selettive e condizionate25.
26 Notava giustamente Chiara Saraceno, 2018, che l’aver accreditato che la loro proposta fosse quella (...)
43Il REI esisteva da pochi mesi, e già si profilava (dopo il risultato delle elezioni del 4 marzo 2018) l’adozione di una nuova misura di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale: il cosiddetto reddito di cittadinanza (RdC), sbandierato dal M5S come pilastro del proprio programma politico26. La misura adottata nel 2019 (infra, § 3.3.) riprende in parte il d.d.l. n. 1148/2013 depositato dal M5S in Senato nella scorsa legislatura: le parti cadute sono il frutto da un lato della modificazione degli obiettivi, dall’altro della revisione al ribasso, per ridurne i costi difficilmente sostenibili.
44Ho parlato di «cosiddetto» reddito di cittadinanza, perché quello originariamente progettato dal M5S, non diversamente da quello poi attuato, è un reddito minimo garantito selettivo (come il REI, peraltro) e non un reddito di base individuale, universale e incondizionato (questo sì «di cittadinanza» in senso proprio); è un sussidio (fondamentalmente di disoccupazione) erogato al singolo o al nucleo familiare in situazione di povertà; molto più accentuatamente del REI, affida l’inclusione sociale all’inserimento nel lavoro e condiziona alla disponibilità al lavoro l’erogazione del sussidio.
45Prima di affrontare la disciplina vigente del reddito di cittadinanza (RdC) vale la pena di soffermarsi su alcuni aspetti del progetto originario, per sottolineare le differenze rispetto al REI, ma anche le differenze che corrono tra progetto originario e disciplina poi effettivamente realizzata.
27 Commentava Chiara Saraceno (Saraceno, 2018): «Il principio in sé è condivisibile (ed è adottato ne (...)
46Le differenze più rilevanti rispetto al REI riguardano in primo luogo i costi: il costo complessivo del RdC, versione 2013, era valutabile in non meno di 14 miliardi di euro, a causa soprattutto dell’allargamento della platea dei beneficiari; era previsto che del sussidio (nella forma di integrazione al reddito da lavoro o della pensione) potessero beneficiare anche occupati e pensionati. Il sussidio sarebbe spettato a singoli e nuclei familiari in povertà assoluta e relativa: almeno 9 milioni di persone. Seconda differenza significativa: la durata. A differenza del REI, il RdC non avrebbe avuto limiti fissi di durata, essendo prevista la sua erogazione fino a che il bisogno persisteva27. E questo è ciò che induceva i critici del progetto del M5S a qualificarlo come misura di puro assistenzialismo, per sfaccendati stravaccati sul divano, che magari arrotondano il magro sussidio con qualche lavoretto in nero. Terza differenza dal REI: la condizionalità. Nel progetto del M5S l’erogazione del sussidio sarebbe stata condizionata, più strettamente e rigidamente rispetto al REI, ad una serie di obblighi connessi all’inserimento nel mercato del lavoro e all’occupazione: la rigida condizionalità doveva smentire le critiche di «assistenzialismo»; ma ne legittimava altre, che si ripropongono anche oggi, perché gli stessi obblighi sono attualmente previsti, con maggiore precisione, nella disciplina vigente, alla quale rinvio per il commento (infra, § 3.3). Infine, una quarta e non minore differenza dal REI riguardava il modo di erogazione del RdC al singolo beneficiario: in contanti o con accredito in c/c o su carta prepagata. Rispetto alla Carta REI, carta acquisti assegnata al «capofamiglia», il sussidio in denaro avrebbe certamente ampliato i margini di libertà del beneficiario, senza offenderne la dignità e riducendo il peso della burocrazia.
28 Ruffolo, 2018.
47Accomunava invece il progetto originario di RdC al REI il peso scaricato da entrambe le misure di contrasto alla povertà sui servizi pubblici competenti alla «profilazione» e all’avviamento al lavoro dei beneficiari e in primo luogo sui Centri per l’impiego (CPI): organismi per lo più fallimentari (specie al sud), «con pochi addetti, e soprattutto privi di quelle competenze e di quegli strumenti in grado di incrociare realmente domanda e offerta di lavoro»28. In ambedue i casi il funzionamento della misura di sostegno non solo era legato alla efficienza della burocrazia, ma affidava proprio alla burocrazia il compito di ingerirsi nella vita personale delle persone povere, sottoponendole a controlli preventivi e in itinere (sull’adempimento degli obblighi ai quali è legato il sussidio). Senza fornire, specie alle donne, servizi sociali efficienti per poter accedere al lavoro.
48Parlare di lavoro forzato è certamente eccessivo; ma il fantasma della costrizione ad accettare un lavoro purché sia aleggiava sul REI e maggior ragione sul RdC.
49Dopo mesi di non facile gestazione e di negoziazione nell’ambito della legge di bilancio, il reddito di cittadinanza modello M5S è stato finalmente varato con l’emanazione di un decreto legge, entrato in vigore nel gennaio del 2019. L’applicazione del d.l. n. 4/2019 è partita prima della conversione in legge (avvenuta con modifiche alla scadenza dei 60 giorni: legge n. 26/2019); fretta giustificata dalla esigenza di garantire l’erogazione della prima rata mensile del sussidio (che la legge chiama «beneficio») prima della scadenza elettorale del 26 maggio (data delle elezioni del Parlamento europeo).
50Il decreto ha introdotto nell’ordinamento italiano una misura (selettiva e condizionale) di sostegno del reddito, che sostituisce (anche se non in toto) il REI. Definito (art.1) «misura fondamentale di politica attiva del lavoro a garanzia del diritto al lavoro, di contrasto alla povertà, alla diseguaglianza e alla esclusione sociale», il RdC denuncia da subito la sua funzione ibrida, che come vedremo contribuisce a complicarne notevolmente la disciplina. Per coloro che hanno un’età pari o superiore ai 67 anni il RdC prende il nome di “pensione di cittadinanza” e costituisce in sostanza un’integrazione delle pensioni al di sotto della soglia (per un singolo) di 780 euro (la cifra è rimasta la stessa prevista nel progetto originario del M5S, ma non corrisponde attualmente né alla soglia della povertà assoluta né a quella della povertà relativa). Pensionati e over-67 avranno un’integrazione del reddito non condizionata dagli obblighi di disponibilità al lavoro o all’inclusione sociale di cui dirò oltre. Per loro vale solo la finalità assistenziale di contrasto alla povertà degli anziani.
51Non posso entrare nel dettaglio dei 13 lunghissimi articoli del decreto; cerco perciò di riepilogarne solo i punti essenziali. Come ho detto, si tratta di una misura che assolve ad una funzione ibrida (assistenziale e di politica attiva del lavoro), ma è caratterizzata da forte condizionalità in entrambe le funzioni.
29 Nel d.l. n. 4/2019 i parametri di equivalenza sono: 1 per il primo componente, + 0,4 per ogni comp (...)
30 Non ha diritto al RdC il componente maggiorenne del nucleo disoccupato per dimissioni volontarie n (...)
I possibili beneficiari non sono i singoli, ma i nuclei familiari (di cui fanno parte anche il coniuge separato o divorziato che risieda nella stessa abitazione, e i figli fino a 26 anni a carico): requisiti di accesso e sussidio sono parametrati sul nucleo familiare29. La platea è molto più estesa di quella del REI: le risorse investite sono il triplo, e i beneficiari possono aumentare anche perché aumenta di molto (dai 180 euro del REI ai 500 del RdC) il beneficio massimo previsto per il singolo, incoraggiando separazioni e cambi di residenza fittizi; aumentano rispetto al REI anche le soglie reddituali e patrimoniali di accesso (ISEE, patrimonio immobiliare e mobiliare). Tenuto conto delle soglie di accesso, si calcola che i potenziali beneficiari siano circa 1,3 milioni di famiglie: dunque solo i poveri assoluti, non i poveri relativi; dai 9 milioni del progetto originario siamo passati a 5 milioni circa di possibili beneficiari30. A restringere ulteriormente la platea possono intervenire i requisiti che cumulativamente deve possedere il richiedente: oltre a quelli sopra indicati (che riguardano il nucleo familiare), la cittadinanza italiana o UE, la residenza in Italia da 10 anni di cui gli ultimi due continuativi; se proveniente da paesi terzi il richiedente deve produrre certificazione dello Stato estero tradotta in italiano e legalizzata (a meno che non si tratti di rifugiati, o che non sia «oggettivamente impossibile» acquisire le certificazioni). La disparità di trattamento dei potenziali richiedenti extracomunitari, che sono i più poveri dei poveri, è del tutto evidente: e già i primi commentatori hanno sollevato dubbi sulla costituzionalità di questa disposizione.
31 Peraltro tutto il sistema (a partire dalla acquisizione delle informazioni sulla situazione del nu (...)
32 Nel testo della legge di conversione è previsto un aumento degli importi e dei quozienti di increm (...)
Tramonta l’idea di un sussidio senza limiti di durata (o meglio che dura tanto quanto dura lo stato di bisogno): il RdC è erogato (dall’INPS) per un periodo continuativo di 18 mesi, rinnovabile (ma senza limiti espressi) dopo un mese di sospensione. L’erogazione avviene mediante una apposita Carta prepagata emessa da Poste italiane (il numero delle Carte emesse deve garantire l’erogazione del sussidio suddivisa per ogni componente maggiorenne del nucleo familiare: un passo avanti rispetto a quanto previsto per il REI, che assegnava la Carta al capofamiglia). La Carta è utilizzabile per acquisti (non sindacabili nel merito: ma la Carta non può essere usata per il gioco d’azzardo), e per un limitato prelievo di contanti (100 euro), nonché per il pagamento con bonifico dell’affitto o della rata del mutuo. Merita sottolineare che l’importo deve essere interamente speso, pena la decurtazione del 20% nel mese successivo, e la decurtazione totale del non speso dopo un semestre. È evidente l’intento di fare del RdC un volano per la ripresa dei consumi, ma è anche evidente che i beneficiari sono limitati nella libertà di utilizzare il sussidio come credono: è già molto che il Garante della privacy abbia impedito che siano controllate le singole spese addebitate sulla card31. Il pagamento delle pensioni di cittadinanza potrà invece avvenire nei modi ordinari, e quindi anche in contanti: dunque nessun controllo sulla spesa degli anziani, e neppure sulla loro eventuale (e non infrequente) ludopatia.
Il RdC, che è un sussidio di integrazione del reddito familiare, ammonta per un singolo ad un massimo di 500 euro + 280 per la locazione e massino di 1800 annui per la rata del mutuo, incrementato dello 0,4 per ogni componente maggiorenne e dello 0,2 per i minorenni (ma v. l’errore segnalato supra, nota 29)32. L’importo massimo (che può essere percepito solo da chi non ha alcun reddito) non può superare i 9.360 euro annui, aumentati secondo il parametro di equivalenza: le critiche di eccessiva generosità non sono del tutto meritate: per il singolo il sussidio è più generoso della media europea, ma rispetto alla soglia di povertà relativa (827 euro) l’indice di generosità del sussidio si colloca al 60% (gli indici sono molto più elevati in Francia, Germania, Belgio, Olanda).
Condizione essenziale per godere del RdC è la dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro (DID) rilasciata al CPI da parte di ciascuno dei componenti del nucleo familiare maggiorenni; inoltre il sussidio è condizionato «all’adesione ad un percorso personalizzato di accompagnamento all’inserimento lavorativo e all’inclusine sociale che prevede attività al servizio della comunità, a percorsi di riqualificazione professionale, al completamento degli studi, alle altre attività individuate dai servizi competenti».
52Sono esonerati dall’obbligo di rilasciare la DID i maggiorenni già occupati, o frequentanti un corso di studi o di formazione, i beneficiari della pensione di cittadinanza, i componenti con disabilità grave, i componenti con carichi di cura di minori di tre anni o disabili (si calcola che gli esonerati ammonteranno al 37% dei beneficiari del RdC). Per quanto riguarda i maggiorenni occupati, vale la pena di notare che, se il lavoro non garantisce un reddito superiore al RdC, il beneficiario, giustamente ammesso alla DID e al Patto per il lavoro, può mantenere il sussidio integrativo fino a quando non trova un lavoro più remunerativo.
53Per coloro che sono obbligati alla DID, una volta rilasciata la dichiarazione il CPI deve convocare il nucleo familiare. Si aprono allora due strade alternative, a seconda che i bisogni del nucleo familiare siano connessi essenzialmente alla condizione lavorativa (valutata in base alla vicinanza al mercato del lavoro: disoccupazione da non più di due anni, godimento della NASpI, età inferiore a 26 anni), o invece si tratti di bisogni complessi e multidimensionali, e di carattere essenzialmente sociale (ma se emergono bisogni connessi alla condizione lavorativa, il componente del nucleo disponibile al lavoro torna al CPI). Le strade sono: i) quella del Patto per il lavoro, stipulato con il CPI; ii) quella del Patto per l’inclusione sociale, stipulato con i servizi sociali del Comune. In entrambi i casi il beneficiario è tenuto ad offrire, coerentemente con le proprie competenze ed esperienze, la propria disponibilità a partecipare a progetti organizzati dai Comuni utili alla collettività per un numero massimo di otto ore settimanali (ma nel testo della legge di conversione le ore sono diventate 16, salvo consenso di entrambe le parti).
33 La congruità è definita dal d.lgs. n. 150/2015, art. 25 (retribuzione 20% al RdC; competenze profe (...)
Il Patto per il lavoro (che ha le stesse caratteristiche del Patto di servizio personalizzato, previsto dal d.lgs. n. 150/2015) si colloca sul versante delle politiche attive del lavoro (che, si calcola, riguarderanno il 26% dei beneficiari del RdC). Il patto è stipulato presso i CPI, e comporta oltre alla collaborazione per la profilazione (competenze e esperienze), una serie di obblighi del beneficiario relativi alla ricerca attiva del lavoro, alla frequenza di corsi di formazione e quant’altro in stretta collaborazione con il CPI e con il tutor, detto navigator, assunto con contratto di collaborazione a termine da ANPAL (dagli originari 6.000 siamo già passati a 3.000) e inviato ad affiancare i CPI, cui sarà affidato. Il più importante di questi obblighi (il mancato adempimento comporta la decadenza dal beneficio) è quello di accettare almeno una di tre offerte di lavoro «congrue» e dopo 12 mesi di fruizione di accettare la prima offerta di lavoro congrua33.
Le offerte di lavoro, come ho detto, giocano un ruolo decisivo per la realizzazione degli obiettivi del RdC; ma occorre ovviamente che queste offerte ci siano. E allora si ricorre alla incentivazione: le imprese che comunicano al portale del programma del RdC le disponibilità dei posti vacanti hanno accesso, in caso di assunzione a tempo pieno e indeterminato (con incremento netto del numero dei dipendenti), a sgravi contributivi per un valore pari all’importo mensile del RdC percepito dal lavoratore al momento dell’assunzione moltiplicato per la differenza fra 18 mensilità e quanto già goduto dal beneficiario stesso, per una somma comunque mai inferiore a cinque mensilità né superiore a 780 euro mensili. Dato che le offerte di lavoro dipendente possono scarseggiare, sono incentivati (con 6 mesi di sussidio) i beneficiari che avviano un’attività di lavoro autonomo o di impresa individuale (entro il primo anno di godimento del sussidio).
Il Patto di inclusione sociale, nuova denominazione del «progetto personalizzato» (regolato dalle disposizioni del d.lgs. n. 147/2107 istitutivo del REI), che si colloca sul versante delle misure di contrasto alla povertà, è stipulato nel caso (in pratica molto frequente: si calcola intorno al 37% dei beneficiari) in cui i bisogni del nucleo familiare siano complessi e multidimensionali, e di carattere essenzialmente sociale (sarà il CPI ad effettuare questa valutazione, inviando il nucleo ai servizi sociali del Comune). Il patto deve essere sottoscritto da tutti i componenti del nucleo familiare (la sottoscrizione del progetto è la condizione di accesso al beneficio). Il progetto, basato su una valutazione detta «multidimensionale» del bisogno, viene predisposto dai servizi sociali del Comune, che operano in rete con i CPI, i servizi sanitari e le scuole, nonché con soggetti privati attivi nell’ambito degli interventi di contrasto alla povertà, con particolare riferimento agli enti non profit. Se in fase di analisi preliminare emerge che la situazione di povertà è esclusivamente connessa alla mancanza di lavoro, il Progetto personalizzato è sostituito dal Patto per il lavoro (dunque si torna al CPI da cui si era partiti).
54Pur rinunciando ad entrare nei dettagli della disciplina del RdC, non si può omettere il richiamo all’apparato sanzionatorio: si tratta delle famose «norme antidivano», che rivelano la logica punitiva della pesante condizionalità che grava sulla erogazione del sussidio. Il decreto prevede una panoplia di misure in testa alle quali si collocano le durissime sanzioni penali (la reclusione da due a sei anni; esclusa quindi la sospensione condizionale della pena) per i reati di dichiarazioni o documenti falsi od omesse informazioni dovute in fase di richiesta, e (reclusione da uno a tre anni) per omessa comunicazione delle variazioni della situazione reddituale e patrimoniale (nella quale rientra anche la sanzione per il lavoro nero). Già la definizione delle fattispecie di reato suscita qualche perplessità, perché non è chiaro se, nel secondo caso, colpito dalla sanzione penale sia sempre il richiedente o un altro componente del nucleo familiare. Le altre sanzioni, che colpiscono gli inadempimenti degli obblighi di cui sono gravati i beneficiari (ricordo che beneficiario è tutto il nucleo familiare, e dunque rilevano i comportamenti di tutti i componenti maggiorenni), vanno dalla decurtazione di una o più mensilità del sussidio, alla decadenza, fino alla revoca retroattiva nei casi più gravi.
55Per concludere: la scommessa giocata dal Governo sul RdC è azzardata su molti fronti.
56Un fronte è quello tecnico. Il funzionamento del sistema è affidato alla istituzione di due apposite piattaforme informatiche, una nell’ambito del Sistema informativo unitario delle politiche del lavoro e l’altra nell’ambito del Sistema Informativo Unitario dei Servizi Sociali. Le piattaforme (di cui per ora non si hanno notizie) si propongono come «strumenti di condivisione delle informazioni» sia «tra le amministrazioni centrali e i servizi territoriali», sia «tra i centri per l’impiego e i servizi sociali» (art. 6, l. n. 26/2019). Sulle piattaforme confluiscono le informazioni a disposizione dell’INPS sulla condizione economica e patrimoniale dei nuclei beneficiari del RdC e tutte le comunicazioni dei CPI e dei servizi sociali. Continua dunque l’alluvione di piattaforme informatiche che, da vent’anni a questa parte, caratterizza politiche attive e passive del lavoro: con risultati non esaltanti, bisogna dire.
57Il fronte principale della scommessa è, notoriamente, quello delle politiche attive del lavoro, affidate essenzialmente ai CPI (manca il coordinamento con le agenzie private ma anche con il terzo settore), nonché ai famosi navigator nei quali si ripone una fiducia forse eccessiva, gravati di compiti di estrema complessità. Di tutto ciò si parla abbondantemente da mesi, e non starò a ripetere cose già dette e scritte da molti. Mi limito a due osservazioni. Premesso che finalmente vengono investite risorse rilevanti per potenziare i CPI, c’è una evidente sfasatura di tempi: per mettere i CPI in grado di fare tutto quello che il decreto li chiama a fare ci vogliono tempi lunghi, ma intanto il RdC è partito, e ci sono centinaia di migliaia di beneficiari che dovranno attendere prima di vedere realizzato un serio percorso di reinserimento al lavoro. E poi, ed è la seconda osservazione, i beneficiari del RdC sono, nella stragrande maggioranza, persone in difficoltà, con bassa scolarità e scarsa occupabilità: trovare un lavoro in cui inserirli o reinserirli è un’impresa ardua, e comunque richiede che il lavoro ci sia. Se non c’è domanda (e nella attuale situazione del mercato del lavoro la domanda è debole), anche il miglior CPI non se la può inventare.
34 Saraceno, 2018, di cui condivido il giudizio.
58In molti sono convinti che la scommessa del RdC come misura di politica attiva del lavoro sia già persa in partenza, e che tutto si ridurrà alla elargizione di un sussidio ai poveri. Anche io ho molti dubbi sulla possibilità che le intenzioni di fare del RdC uno strumento per la politica attiva del lavoro possano essere realizzate efficacemente e in tempi ragionevolmente brevi. Analizzati il REI e il RdC (nella versione attualmente vigente), sono arrivata alla conclusione che invece di buttare via il REI, che stava muovendo ancora i primi passi, sarebbe stato meglio destinare ad esso molte più risorse, per farlo diventare «davvero una misura universalistica destinata a tutti i poveri assoluti»34. Sarebbe costato meno, e sarebbe stato più ragionevole; ma non condivido l’accusa rivolta al M5S di aver messo in piedi un mero sussidio assistenziale, a vantaggio di sfaccendati e furbetti. Se si trattasse di una misura assistenziale (senza altre pretese), seria per entità del sussidio erogato e per severità della repressione degli abusi, non avrei niente contro. La solidarietà sociale è un dovere e le persone in povertà (specie se assoluta) devono essere assistite: a questo deve provvedere la fiscalità generale (progressiva e non gravata da un tasso di evasione ed elusione scandaloso come quello italiano) e ritengo giusto che nel bilancio dello Stato vengano individuate e accantonate le risorse necessarie. Senza illudersi di «cancellare la povertà», o di restituire la dignità a chi un lavoro dignitoso non è in grado di trovarlo.
35 Si veda BIN Italia, 2009, su cui ampiamente Bronzini, 2011; inoltre, Perazzoli, 2018, che definisc (...)
36 Van Parijs, Vanderborght, 2017: 179 ss. Il surfista di Malibu è usato dagli autori per discutere s (...)
59Ho parlato sin qui del cosiddetto reddito di cittadinanza; vale la pena di dedicare le battute finali di questo saggio ad un modello alternativo di intervento: si tratta del reddito di cittadinanza vero e proprio, detto reddito di base (basic income), di cui molto si parla anche dalle nostre parti, grazie specialmente al successo dell’economista e filosofo Van Parijs, alle iniziative del BIEN (Basic Income Earth Network) di cui è promotore, nonché del BIN Italia35. Il successo del suo maggiore teorico ha reso celebre questo modello e la sua icona: quel «surfista di Malibu» che preferisce non lavorare e contentarsi del sussidio per poter fare ciò che gli piace36.
37 Van Parijs, Vanderborght, 2017: 115 ss., nel capitolo intitolato «La storia: da sogno utopico a mo (...)
38 Sull’esito della sperimentazione in Finlandia v. De Minicis, 2019.
60Le idee che ispirano i teorici del reddito di base (RB) vengono da lontano e hanno trovato molti sostenitori anche in tempi assai più vicini a noi37. Ma non hanno avuto altrettanto successo pratico: fino ad ora il basic income è attuato solo in Alaska e ha conosciuto una prima, molto limitata, sperimentazione in Finlandia38; le probabilità di vederlo largamente realizzato sono assai scarse, per ragioni di costi, ma anche per altre ragioni, non ultima quella etica (il lavoro come dovere sociale, per intendersi). Del resto, lo dice lo stesso Van Parijs, si tratta di un’utopia, e la sua realizzazione non potrà che essere molto graduale. Se mai ci sarà.
61Riassumo i punti essenziali del modello teorico del RB, rinviando gli interessati alla lettura del libro di Van Parijs e Vanderbroght per i necessari approfondimenti sulla sostenibilità economica, etica e politica.
62Il RB è concepito come diritto strettamente individuale, indipendente dalla composizione del nucleo familiare; è universale, non vincolato alla verifica della condizione economica; è incondizionato, libero dalla imposizione di obblighi da assolvere in cambio, cioè da prestazioni lavorative o dalla dimostrazione della disponibilità al lavoro. I suoi destinatari devono essere membri di una comunità territorialmente definita (condizione di residenza fiscale piuttosto che cittadinanza). L’importo del RB non è necessariamente eguale per tutti (può variare ad esempio in base all’età, o alle aree geografiche), ma in genere è uniforme; può variare nel tempo, ma deve rimanere tendenzialmente stabile e deve essere regolarmente pagato (in denaro; la promozione di servizi pubblici di varia natura non è esclusa, ma non fa parte del RB). Il RB è tassabile, ma con aliquota fissa e/o strettamente individuale (la tassazione applicata al reddito complessivo della famiglia penalizzerebbe le famiglie numerose); sostituisce solo i sussidi esistenti inferiori ad esso.
63Il carattere strettamente individuale del RB significa che è pagato a ciascun individuo fin dalla nascita e indipendentemente dalla sua situazione familiare: a tutela della libertà di tutti e per distribuire il potere all’interno della famiglia, ma anche per promuovere la dimensione comunitaria, e stimolare la coabitazione (il RM attribuito al nucleo familiare scoraggia la convivenza, essendo più conveniente la condizione di singolo).
64Il RB è universale, dunque è attribuito indifferentemente a ricchi e poveri, indipendentemente dal reddito che percepiscono da altre fonti: attraverso la tassazione dei redditi e dei consumi, chi guadagna e consuma molto finanzia il proprio RB e non solo il proprio. L’universalità del RB allevia la povertà, tutela la dignità dei poveri, e rende l’attribuzione del sussidio più efficiente e priva di costose complicazioni burocratiche.
39 Van Parijs, Vanderborght, 2017: 47.
65Il RB individuale e universale non è condizionato: libera le persone dalla mancanza di denaro, ma anche dall’esclusione dal lavoro (per il periodo in cui è garantito un reddito minimo condizionato al reperimento di un posto di lavoro può infatti risultare più conveniente evitare di cercarlo). Godendo di una base su cui ciascuno può reggersi con sicurezza, l’accesso al lavoro (che incrementa il reddito) è stimolato; il RB contrasta però la «trappola del lavoro», evitando di sovvenzionare (come avviene con i redditi condizionati) i lavori sottopagati e degradanti, ai quali il lavoratore può dire di no. La combinazione tra universalità e libertà da obblighi offre più possibilità di scelta alle persone che ne hanno meno. Si tratta di un welfare attivo, dicono Van Parijs e Vanderborght: «L’attivazione consiste nel rimuovere le trappole della disoccupazione e dell’emarginazione, e nel facilitare l’accesso delle persone all’istruzione, alla formazione e quindi a una molteplicità di attività pagate e non pagate. Si tratta di renderle libere di lavorare piuttosto che di forzarle a lavorare»39.
66Mi fermo qui: non mi addentro nella discussione sulla sostenibilità economica del modello teorico del RB, perché non sono attrezzata per farlo. Mi interessa invece sottolineare i valori che sorreggono questo modello, che sono la libertà e la dignità delle persone; valori che nessuno potrebbe mettere in discussione, ma che, se incarnati dal surfista di Malibu, vanno a scontrarsi con due ostacoli: la ricchezza è prodotta dal lavoro; il cittadino ha il dovere sociale di essere laborioso.
67Sul primo ostacolo mi limito a dire che, agli occhi di un profano, esso pare difficilmente sormontabile. Se a finanziare il RB è la fiscalità generale occorre produrre reddito imponibile, ed è il lavoro a produrne la parte preponderante. Tuttavia nel modello del RB di Van Parijs il surfista di Malibu è un paradosso, e l’idea di fondo non è ostile al lavoro; al contrario, il RB serve a promuovere il lavoro dignitoso, proponendo un modello di organizzazione sociale che va ben oltre la prospettiva del contrasto alla povertà.
68Il secondo ostacolo chiama direttamente in causa gli artt. 1 e 4, comma 2, della Costituzione italiana. Non potendo dilungarmi sul punto, mi limito a poche considerazioni.
69Per quanto riguarda l’art. 1, la formula «fondata sul lavoro» non è solo retorica costituzionale, come ritengono alcuni, perché ha anche una portata giuridica. Secondo alcuni interpreti il lavoro è il massimo valore riconosciuto, e dunque costituisce il principio giuridico fondamentale al quale tutti gli altri sono, o dovrebbero essere, subordinati. Ma non è questa l’opinione prevalente: secondo la Corte costituzionale, il lavoro è un valore primario della Repubblica democratica (dunque la centralità del lavoro è fuori discussione), ma non è un valore preminente, perché nella Costituzione sono ben presenti altri valori: ciò significa che, nonostante sia fondamentale, il valore del lavoro può cedere di fronte ad un altro valore pure costituzionalmente tutelato.
70È strettamente connesso all’art. 1 il riconoscimento del diritto al lavoro sancito dall’art. 4, comma 1. Ma lo stesso art. 4, al comma 2, sancisce il «dovere di ogni cittadino di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società». Il dovere in questione è interpretato in genere come un dovere morale. Si può tuttavia dire che il secondo comma dell’art. 4 contiene anche un principio giuridico, che può costituire il punto di partenza per la costruzione di vere e proprie regole di comportamento: ne abbiamo un esempio nella detrazione dalla indennità in caso di licenziamento ingiustificato di quanto il lavoratore avrebbe potuto percepire dedicandosi con diligenza alla ricerca di una nuova occupazione: così il comma 4 dell’art. 18 st. lav., come riformulato dalla legge n.92/2012 e, per il contratto a tutele crescenti, dall’art. 3, comma 2, d.lgs. n. 23/2015. L’art. 4, comma 2 non contiene però un dovere giuridico, e soprattutto non contiene un «dovere di lavorare» sanzionabile.
71Per quanto fascino eserciti l’utopia del RB, temo che sia necessario restare con i piedi per terra, e per farlo sia necessario continuare a ragionare in termini di misure di contrasto alla povertà condizionate. Facendo tesoro di alcune indicazioni fornite dai teorici del RB, occorrerebbe riflettere seriamente sui limiti politici e tecnici delle misure messe attualmente in campo, per capire come sia possibile superarli. A partire da alcuni presupposti: la solidarietà sociale impone di garantire un reddito minimo garantito alle persone che versano in stato di povertà, non solo assoluta ma anche relativa, perché sempre di povertà si tratta; per solidarietà sociale non può intendersi l’elemosina di un sussidio, ma la creazione delle condizioni per rendere effettivi i diritti di libertà e dignità che sono di tutti; il lavoro mantiene un ruolo centrale come fattore di «partecipazione» economica e sociale (art. 3, comma 2, Cost.), ma la «cittadinanza laboriosa» scritta negli artt. 1 e 4 della nostra Costituzione non può implicare una costrizione (morale ed economica) al lavoro che offenda i diritti di libertà e dignità delle persone; la liberazione dalla condizione di povertà è la precondizione per l’effettività dei diritti fondamentali della persona. La considerazione del nucleo familiare ha senso per quantificare l’entità del sussidio, perché la composizione del nucleo familiare può aggravare la povertà, mentre la solidarietà e l’economia di scala possono invece mitigare lo stato di bisogno: ma la persona (come individuo) deve restare al centro dell’intervento di sostegno.
40 Woolf, 1928.
72Di questo sono profondamente convinta; penso soprattutto alle donne e all’importanza, per la loro libertà e dignità, di poter godere di un proprio, individuale sostegno del reddito. Lo diceva Virginia Woolf un secolo fa o quasi (era il 1928)40: con cinquecento sterline l’anno e una stanza tutta per sé anche la sorella di Shakespeare sarebbe diventata poeta.
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1 Baldini, 2018. Nel testo sono riportati i dati resi noti da Banca d’Italia per il 2016. I dati resi disponibili dall’Istat per il 2017 registrano un aumento della povertà sia assoluta sia relativa (5 milioni e 58 mila persone e 1 milione e 778mila famiglie).
2 Il coefficiente (o indice) di Gini, introdotto dallo statistico italiano Corrado Gini, è una misura della diseguaglianza di una distribuzione. È spesso usato come indice di concentrazione per misurare la diseguaglianza nella distribuzione del reddito o anche della ricchezza. È un numero compreso tra 0 e 1.
3 Le diseguaglianze (di opportunità e di risultato) ostacolano la crescita economica: Stiglitz, 2018.
4 Secondo i calcoli di Lucifora (Studio della Commissione istruttoria, presentato al CNEL), nel 2014 il numero dei working poors (individui che lavorano con un salario sotto la soglia di povertà relativa) contava 2,4 milioni di lavoratori dipendenti e 756.000 tra i lavoratori autonomi. Osserva Lucifora: «Nella realtà quello che si verifica è che le posizioni a basso salario si trasformano in “trappole della povertà”, senza che vi sia un percorso verso la stabilizzazione del rapporto di lavoro e una reale indipendenza economica. Come numerosi studi empirici hanno mostrato, la presenza di uno o più lavoratori a basso reddito all’interno di un nucleo familiare e la persistenza nella condizione di working poor aumentano significativamente il rischio di povertà» (2015: 62).
5 Nel cosiddetto «decreto dignità» (d.l. n. 87/2018, convertito con modifiche in legge n. 96/2018), voluto dal Ministro del lavoro e vice-premier Di Maio, il CPO è stato esteso alle imprese agricole e alle piccole imprese del settore alberghiero e turistico.
6 Il tema del lavoro povero e della povertà «nonostante» il lavoro è affrontato in una serie di interessanti contributi pubblicati dalla rivista «Lavoro e diritto» nei fascicoli n. 4/2018 e 1/2019, ai quali rinvio anche per i riferimenti bibliografici.
7 A tal fine sarà necessario tener conto degli effetti della flat tax al 15% prevista per i redditi da lavoro autonomo al di sotto di 65.000 euro, che potrebbe causare un incremento del «nero», in un contesto nel quale l’evasione dell’IVA è già cospicua.
8 Può essere utile richiamare la situazione nei 28 paesi membri dell’UE (inclusa la GB, prima della Brexit), distinguendo tra paesi nei quali la copertura della contrattazione collettiva è elevata, da quelli in cui è media o bassa. Tra i paesi dell’UE ad alta copertura dei contratti collettivi, Austria, Danimarca, Finlandia, Svezia e Italia non hanno il SML, mentre questo è previsto in Francia, Spagna, Belgio e Olanda. Tra i paesi in cui la copertura contrattuale è media (Germania, Grecia, Croazia, Lussemburgo, Cipro, Malta, Romania, Portogallo) solo Cipro non ha il SML. In tutti gli altri paesi dell’UE (inclusa la GB), nei quali è molto bassa o assente la copertura contrattuale, è previsto il SML. Cfr. Garnero, 2018.
9 «L’azione del sindacato, l’opera collettiva degli organi corporativi e la sentenza della magistratura del lavoro garantiscono la corrispondenza del salario alle esigenze normali di vita, alle possibilità della produzione e al rendimento del lavoro. La determinazione del salario è sottratta a qualsiasi norma generale ed affidata all’accordo delle parti nei contratti collettivi». Sul «salario corporativo» cfr. Riva Sanseverino, 1931.
10 Cfr. Olini, 2017. Un rimedio potrebbe essere ravvisato nell’estensione da parte dei giudici, mediante interpretazione «costituzionalmente orientata», del dictum della Corte costituzionale, che nella sentenza n. 51/2015, relativa ai soci lavoratori delle cooperative, ha ritenuto legittima la disposizione che impone come parametro di riferimento per il trattamento economico i contratti collettivi stipulati dai sindacati comparativamente più rappresentativi sul piano nazionale. Ma sono rilevanti gli ostacoli giuridici che si oppongono alla applicazione da parte del giudice al di fuori della fattispecie oggetto della decisione della Corte: primo fra tutti il principio della libertà dell’organizzazione sindacale di cui all’art. 39, comma 1, con le sue implicazioni in ordine all’autonomia nella definizione della categoria rappresentata (e dunque dell’ambito di applicazione del contratto collettivo). Su questo specifico problema, ma più in generale sul dibattito attuale in tema di SML cfr. Menegatti, 2017; Pascucci, 2018; Delfino, 2019.
13 Molto meno articolata (e meno attenta alla riflessione in corso in ambito giuridico) la prima proposta del PD (Senato n. 310). Il d.d.l. fissa il salario minimo orario a 9 euro (al netto dei contributi previdenziali e assistenziali: quindi circa 13 lordi), e rinvia ad un decreto ministeriale, previo accordo con le organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, l’individuazione dei contratti di importo inferiore a 9 euro a cui applicare il salario minimo, i casi di esclusione, le modalità di incremento dei salari di importo superiore al salario minimo. Una nuova proposta è stata presentata dal PD in Commissione lavoro al Senato; in questa proposta non è più previsto il salario minimo orario fisso; è invece affidato ad una Commissione paritetica istituita al CNEL il compito di stabilire il salario minimo applicabile negli ambiti di attività non coperti da contrattazione collettiva.
14 Per la maggiore rappresentatività il d.d.l. n. 658 fa riferimento all’art. 4, legge n. 936/1986, relativo alla nomina dei rappresentanti sindacali nel CNEL. In presenza di più Ccnl per la stessa categoria il trattamento economico complessivo sarà quello previsto dal Ccnl stipulato dai sindacati comparativamente più rappresentativi; per il «computo» della rappresentatività il d.d.l. rinvia all’Accordo interconfederale del 2014 (detto T.U. sulla rappresentanza) per la determinazione delle modalità di calcolo della rappresentatività): ma l’Accordo non è una legge; è un contratto collettivo di diritto comune, privo di efficacia generale. Il d.d.l. stabilisce anche i criteri per la determinazione della maggiore rappresentatività comparativa delle organizzazioni dei datori di lavoro (numero di imprese associate e numero di lavoratori impiegati dalle stesse): si tratta di una assoluta novità che merita di essere attentamente considerata.
16 L’emorragia colpisce, a fronte della automazione e digitalizzazione della produzione, oltre ai lavori meno qualificati, la fascia della media specializzazione; così Ferrante, 2016: 447.
17 «Al fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà, l’Unione riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto dell’Unione e le legislazioni e prassi nazionali». Cfr. Orlandini, 2017: 643 ss. Nella sentenza Kamberaj (CGE 24 aprile 2012, C-571/10) la Corte ha richiamato l’art. 34.3, per interpretare una norma di diritto derivato (in materia di alloggio): Bronzini, 2014.
20 Così ancora Alaimo, 2017: 431, citando Rodotà, 2012. Più ampiamente Tripodina, 2016; Balandi, 2018.
21 La definizione serviva a ricondurre la materia nella competenza dello Stato, ma non risolveva tutti i problemi di coordinamento con la legislazione concorrente delle Regioni, in alcune delle quali esistono esperienze di rilievo in materia di intervento a favore delle persone e delle famiglie povere.
22 I requisiti economici erano i seguenti: un valore ISEE in corso di validità non superiore a 6mila euro; un valore ISRE (l’indicatore reddituale dell’ISEE, ossia l’ISR diviso la scala di equivalenza, al netto delle maggiorazioni) non superiore a 3mila euro; un valore del patrimonio immobiliare, diverso dalla casa di abitazione, non superiore a 20mila euro; un valore del patrimonio mobiliare (depositi, conti correnti) non superiore a 10mila euro (ridotto a 8 mila euro per la coppia e a 6 mila euro per la persona sola). Per accedere al REI era inoltre necessario che ciascun componente del nucleo familiare: non percepisse già prestazioni di assicurazione sociale per l’impiego (NASpI) o altri ammortizzatori sociali di sostegno al reddito in caso di disoccupazione involontaria; non possedesse autoveicoli e/o motoveicoli immatricolati la prima volta nei 24 mesi antecedenti la richiesta, navi e imbarcazioni da diporto.
24 Come dirò oltre (infra, § 3.3) questa parte della disciplina del REI è stata mantenuta (cambiando i nomi, ma anche frammentando la rete dei servizi) dalla vigente disciplina del cosiddetto reddito di cittadinanza. Il progetto personalizzato (che ora prende il nome di «progetto di inclusione sociale») riguarda l’intero nucleo familiare e prevede specifici impegni che vengono individuati da operatori sociali opportunamente identificati dai servizi competenti, sulla base di una valutazione delle problematiche e dei bisogni. La valutazione prende in considerazione diverse dimensioni: le condizioni personali e sociali; la situazione economica; la situazione lavorativa e il profilo di occupabilità; l’educazione, l’istruzione, la formazione; la condizione abitativa; le reti familiari, di prossimità e sociali. Secondo la disciplina del REI, se in fase di analisi preliminare emergeva che la situazione di povertà era esclusivamente connessa alla mancanza di lavoro, il progetto personalizzato era sostituito dal «patto di servizio» o dal «programma di ricerca intensiva di occupazione» (varie misure di politica attiva del lavoro, in capo ai Centri per l’impiego, previste dal d.lgs. 150/2015, artt. 20 e 23, attuativo del c.d. Jobs Act, legge-delega n. 183/2014).
26 Notava giustamente Chiara Saraceno, 2018, che l’aver accreditato che la loro proposta fosse quella di un vero reddito di cittadinanza ha contribuito certamente al successo elettorale del M5S.
27 Commentava Chiara Saraceno (Saraceno, 2018): «Il principio in sé è condivisibile (ed è adottato nella maggioranza delle democrazie occidentali) [...]. Ma se considerato insieme al grande numero dei potenziali beneficiari, alla difficoltà di approntare per ciascuno di loro un progetto lavorativo realistico e che li porti a superare la soglia di povertà posta relativamente molto in alto, il principio rischia di trasformare questa forma di sostegno al reddito in un contributo permanente».
29 Nel d.l. n. 4/2019 i parametri di equivalenza sono: 1 per il primo componente, + 0,4 per ogni componente maggiorenne + 0,2 per ogni minorenne. Nella fretta della conversione in legge si è verificato un grave errore: nell’art. 2, comma 4, il parametro dello 0,4 è riferito al componente minorenne, anziché —come era previsto nel testo originario del d.l.— al maggiorenne. L’errore ha messo in difficoltà l’INPS, dato che l’applicazione è stata fatta partire prima della conversione in legge del decreto.
30 Non ha diritto al RdC il componente maggiorenne del nucleo disoccupato per dimissioni volontarie nei 12 mesi successivi alle dimissioni (il beneficio viene decurtato dello 0,4): anche a questo fine (come anche per la NASpI) è presa in considerazione solo la disoccupazione involontaria. Le variazioni della situazione del nucleo familiare (reddito e patrimonio) devono essere tempestivamente comunicate all’INPS tramite piattaforma digitale (o di persona ai centri per l’impiego) pena la decadenza dal beneficio. Per un primo commento al d.l. n. 4/2019 cfr. Marocco, Spattini, 2019.
31 Peraltro tutto il sistema (a partire dalla acquisizione delle informazioni sulla situazione del nucleo familiare) pone delicati problemi di rispetto della privacy (a causa dell’invasività dei controlli), su cui già si è espresso il Garante.
32 Nel testo della legge di conversione è previsto un aumento degli importi e dei quozienti di incremento per i nuclei con disabili e per le famiglie numerose. Le risorse dovrebbero essere ricavate dal taglio di quelle previste per la riforma dei CPI.
33 La congruità è definita dal d.lgs. n. 150/2015, art. 25 (retribuzione >20% al RdC; competenze professionali acquisite); il d.l. n. 4/2019 aggiunge solo la congruità geografica: prima 100, poi 250 Km, fino all’intero territorio nazionale (la congruità geografica è ridotta al massimo di 250 Km per i nuclei con disabili). La mobilità è sostenuta dall’erogazione per 3 mesi del RdC (12 se sono presenti disabili). In via sperimentale e fino al 31.12.2021 il beneficiario del RdC dopo 30 giorni dalla liquidazione del sussidio (e, credo, nell’ipotesi in cui non sia stato convocato da CPI per la stipulazione del Patto) riceve dall’ANPAL l’assegno di ricollocazione (che sostituisce il contratto di ricollocazione di cui al d.lgs. n. 150/2015), che potrà spendere presso i CPI o presso i soggetti accreditati ai sensi dell’art. 12 d.lgs. n. 150/2015; il soggetto erogatore del servizio di assistenza alla ricollocazione provvede a fare affiancare il beneficiario da un tutor, programma la ricerca intensiva di nuova occupazione e le attività di riqualificazione professionali finalizzate; grava sul beneficiario l’onere di accettare l’offerta di lavoro congrua.
35 Si veda BIN Italia, 2009, su cui ampiamente Bronzini, 2011; inoltre, Perazzoli, 2018, che definisce Van Parijs una star.
36 Van Parijs, Vanderborght, 2017: 179 ss. Il surfista di Malibu è usato dagli autori per discutere sulla compatibilità del basic income con la teoria della giustizia distributiva di J. Rawls. La frase di Rawls contestata è la seguente: «chi passa tutto il giorno a fare surf sulle spiagge di Malibu dovrebbe trovare il modo di mantenersi e non avrebbe diritto a risorse pubbliche»: ma, replicano Van Parjis e Vanderborght, proprio in base al principio di differenza, teorizzato da Rawls, interpretato come eguaglianza di opportunità e non includendo il tempo libero tra i vantaggi (reddito virtuale), le persone senza lavoro (volontariamente o involontariamente) dovrebbero avere diritto ad un sussidio. I «vagabondi della spiaggia» sono l’esempio usato per discutere la teoria della giustizia di Dworkin, nel capitolo dedicato al confronto con l’egualitarismo liberale.
37 Van Parijs, Vanderborght, 2017: 115 ss., nel capitolo intitolato «La storia: da sogno utopico a movimento globale» ricostruiscono il percorso dell’idea del reddito di base, a partire da un pamphlet di Thomas Paine (1737-1809), figura di spicco del movimento rivoluzionario americano e francese, intitolato La giustizia agraria, indirizzato al legislativo e al direttorio esecutivo della repubblica francese; si veda Paine (2016).
Maria Vittoria Ballestrero, « Reddito senza lavoro, lavoro senza reddito », Teoria politica. Nuova serie Annali, 9 | 2019, 359-382.
Maria Vittoria Ballestrero, « Reddito senza lavoro, lavoro senza reddito », Teoria politica. Nuova serie Annali [Online], 9 | 2019, online dal 26 mai 2020, consultato il 02 juillet 2020. URL: http://journals.openedition.org/tp/866
Università di Genova, maballes@economia.unige.it.

References: art. 34
 sentenza 
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 § 4
 § 3
 § 3
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 art. 25
 art. 4
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