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Timestamp: 2020-02-22 20:13:16+00:00

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Danni da alluvione:paga il Consorzio. > Studio Legale Sardos Albertini Scaglia - Associazione tra professionisti
Danni da alluvione:paga il Consorzio.
TRIBUNALE REGIONALE DELLA ACQUE PUBBLICHE DI VENEZIA - sentenza 5 aprile 2013 n. 733 - Pres. e Rel. Zoso - D. M. (Avv.ti Bonino & Rossi) - G.P. (Avv.ti Giraldo & Romito) e Soc. E.A. (Avv.ti Fornasiero & Zambelli) c. Consorzio Bonifica Euganeo (Avv.ti Segantini & Curato), F. G (Avv.ti Loriggiola & Maggiolo) e Milano Assicurazione (Avv. Lana).
1. Acque pubbliche - Alluvione - Danno da alluvione - Nozione.
2. Acque pubbliche - Alluvione - Responsabilità del Consorzio di Bonifica - Nel caso di mancata manutenzione degli argini del fiume - Va ritenuta - Evento meteorologico eccezionale - Nozione - Esonero della responsabilità risarcitoria - Limiti e condizioni.
1. Il danno da alluvione è costituito sia dalla perdita delle coltivazioni sia dal danno provocato al terreno di cui determina la necessità di ripristinare l’originaria salubrità al fine della salvaguardia dei futuri raccolti.
2. Un Consorzio di Bonifica ha l'obbligo, connesso alla funzione, di manutenere gli argini provvedendo al loro innalzamento laddove necessario ed in particolare di provvedere allo sfalcio dell'erba, onde consentire il più veloce deflusso e la maggior capienza del bacino, specie laddove i terreni abbiano quota maggiore e contemporaneamente alzare gli argini per consentire maggior capienza; soprattutto ha dovere di dotarsi di un sistema di rilevazione dei fenomeni e di chiusura delle chiaviche adatto e consono alle esigenze locali. Tutto ciò induce a ritenere che, quand'anche il fenomeno naturale di particolare intensità, per il quale sia stato accertato un tempo di torno anche di 100 anni, non avrebbe potuto essere completamente evitato, tuttavia, se l'impianto fosse stato mantenuto ed organizzato conformemente ai principi della buona amministrazione, se ne sarebbe potuto ridurre gli effetti dannosi (in applicazione del principio nella specie il Tribunale ha ritenuto che le deficienze riscontrate nell'impianto gestito dal Consorzio avevano concorso nella misura del 50% alla causazione dell'evento ed in tali limiti è stato riconosciuto il diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno).
Il risarcimento del danno idraulico
La sentenza merita non solo totale consenso sia nell’impianto motivazionale che nella statuizione dispositiva, ma va segnalata come foriera -si spera- d’un modo nuovo di "fare giustizia", attenta non tanto (o non solo) alla funzionalità astratta dell’ordinamento ma alle esigenze concrete del vivere della gente sulla sua terra.
L’esposizione prosegue esaminando la posizione del Direttore del Consorzio di bonifica, associandolo al Consorzio nella responsabilità risarcitoria per danno da alluvione; l’esame di tale posizione viene peraltro omesso perché la sua compiuta disamina impinge anche la questione della giurisdizione della Corte dei conti, in ordine al diritto alla "riduzione del danno" conseguente alla responsabilità funzionale, derivante cioè dall’esercizio di pubblica funzione. Con una precisazione terminologica preliminare: quando nella trattazione si parla di alluvione non la s’intende nell’accezione tecnica dell’art. 941 del codice, ma in senso volgare dell’andar sottacqua per cattivo esercizio della sua gestione.
Il consorzio è istituto giuridico tipicamente polisenso: viene previsto dal codice civile come strumento di coordinamento della proprietà immobiliare, sia fondiaria (consorzio di ricomposizione, art. 850; consorzio di bonifica, 862; consorzio di miglioramento 863), che edilizia (consorzio di comparto, art. 870) e dell’attività d’impresa (consorzio di produzione, art. 2602; consorzio di servizi, art. 2612); da leggi speciali per materie tutt’affatto diverse come il consorzio "tra enti locali per la gestione associata di uno o più servizi", previsto dall’art. 31 del D. L.vo 267/2999 (TUEL).
Per la proprietà fondiaria l’istituto nasce storicamente da una legge (allora si diceva parte) del Provveditorato ai Beni Inculti (antesignano dell’attuale Ministero dell’Agricoltura) della Repubblica di Venezia del 1545 che istituiva una vera e propria servitù reciproca generale a favore e contro i fondi compresi nel comprensorio determinato dalla "mano pubblica", per la loro complessiva tutela idraulica, nel concorrente comune interesse dei proprietari dei fondi e pubblico, per l’incremento (si direbbe ora) del PIL. L’impianto veneziano è passato con scarsissimi ritocchi tra i vari ordinamenti, compreso l’attuale nostro, di cui ispira l’intero assetto legislativo della materia.
La disciplina del consorzio di bonifica si riparte in due grandi "aree": quella sostanziale, dei diritti/doveri, regolata dal codice civile, le cui disposizioni "operative" sono intangibili dalla legislazione regionale, trattandosi del regime della proprietà fondiaria; quella operativa, relativa alla modalità di costituzione e al funzionamento del consorzio è invece materia della legislazione regionale, in quanto rientrante nella voce "governo del territorio" di cui al 3° comma dell’art. 117 della Costituzione come novellata dalla riforma del titolo V. Tuttavia, come affermato, a conclusione d’una serrata analisi sistematica, da Corte Cost. 407/2002, la disciplina della "bonifica" è materia assai complessa e "trasversale", che inevitabilmente coinvolge le due competenze legislative, statale e regionale, rendendone fluidi i rispettivi confini.
Statuendo sulla legittimità di certe disposizioni regionali in tema di bonifica, Corte Cost. n. 326/1998 ha posto taluni rilievi che sembrano risolutivi nel rispettivo ambito sistematico:
a) "i consorzi hanno un doppio volto e una duplice funzione; da un lato, essi sono espressione, sia pure legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei fondi coinvolti nella attività di bonifica o che da essa traggono beneficio: strumenti normativamente previsti, attraverso i quali i proprietari adempiono ad obblighi su di loro gravanti in relazione alle opere di bonifica e si ripartiscono fra loro gli oneri relativi; dall’altro lato essi si configurano come soggetti pubblici titolari o partecipi di funzioni amministrative in forza di legge o di concessione dell’autorità statale (ora regionale)".
b) "fanno parte senza dubbio dei principi fondamentali tuttora vigenti nella materia, non derogabili ad opera del legislatore regionale nell'esercizio della potestà legislativa concorrente, sia la distinzione fra opere di bonifica di competenza pubblica (già statale), caratterizzate da una preminente finalizzazione agli interessi pubblici legati alla bonifica, e opere di competenza privata, in quanto di interesse particolare dei fondi inclusi nel comprensorio di bonifica; sia il connesso duplice carattere dei consorzi, e in particolare la loro qualificazione come enti a struttura associativa. Onde solo il legislatore statale potrebbe sciogliere definitivamente l'intreccio di pubblico e di privato che nei consorzi si esprime, per separare in modo netto le manifestazioni dell'autonomia privata dai caratteri pubblicistici impressi a tali enti dalla legislazione pre-costituzionale".
Interposta tra le due affermazioni quell’elaborata sentenza pone un inciso diacronico di enorme importanza storico-sistematica, rilevando che l’assoggettamento dei consorzi "ai poteri di conformazione, di vigilanza e di tutela dell'autorità amministrativa stabiliti dagli artt. da 60 a 66 del RD 215/1933" risponde ad "un'impostazione che risente del clima giuridico dell'epoca, in cui di frequente si operava una sorta di assorbimento nell'apparato pubblico di soggetti collettivi a struttura associativa e a base privata". Un "clima giuridico" che pare traslato ed anzi esaltato dalla nuova impostazione costituzionale del 1948, che pone a fondamento della Repubblica la solidarietà politica, economica e sociale, che l’art. 2 della Costituzione pone come dovere inderogabile del cittadino.
È su tali basi -o su tali premesse sistematiche- che va esaminato il tema posto dalla sentenza, relativo al natura giuridica del rapporto che "lega" il proprietario del fondo consorziato danneggiato da alluvione alla funzione istituzionale del "suo" Consorzio; suo non per sua scelta -da cui possa nascere un rapporto sinallagamatico- ma per specifica e tassativa disposizione di legge.
Il titolo della responsabilità
L’indagine sul titolo della responsabilità del Consorzio -pacifica la sua natura giuridica codicistica di "persona giuridica pubblica" esercente funzioni "attribuitegli dalla legge speciale"- muove da due presupposti assolutamente certi e indiscutibili: la stretta contiguità, per non dire comunanza, delle funzioni -private e pubbliche- di cui è titolare e portatore, e l’assoluta certezza dell’oggetto di quelle funzioni, ch’è il comportamento dell’acqua rispondente a leggi di natura.
Quanto al primo elemento, relativo alla natura giuridica delle funzioni sia pubbliche che private attribuitegli dalla legge, è possibile solo stabilire una demarcazione per categorie individuabili esclusivamente sulla base delle esemplificazioni testuali: l’art. 861 sostanzialmente definisce privati gl’interventi "idraulici" relativi al singolo fondo, che possono essere le scoline di sgrondo delle acque meteoriche sia proprie che dei fondi a monte, la baulatura dei terreni arativi e in genere le opere di miglioramento fondiario di cui all’art. 863; per l’art. 850 sono pubbliche tutte le opere previste dal piano generale di bonifica il quale, oltre a quelle funzionali al proprio comprensorio, può comprendere anche opere "di competenza dello Stato" (ora ovviamente della Regione). Nel quadro tracciato dal codice il "piano generale di bonifica" diventa la magna charta idraulica del comprensorio, la cui attuazione è integralmente affidata al Consorzio, che viene a esercitare funzioni assai complesse: oltre all’attuazione delle opere "proprie", afferenti alla sua funzione istituzionale (sempre ripartite tra private e pubbliche nel senso dianzi precisato), ha la funzione di coordinamento dell’attuazione, da parte della Regione, delle sue opere previste dal piano generale di bonifica.
Quanto al secondo elemento, relativo all’oggetto delle funzioni idrauliche, l’unica variabile è la quantità dell’acqua da "gestire", per la cui determinazione e prevedibilità sono state peraltro elaborate regole di comportamento assolutamente affidabili con la teoria dei "tempi di ritorno", anche formalmente applicata come dato oggettivo dalla sentenza in commento: di qualsiasi fenomeno meteorologico è possibile calcolare i ritmi di reiterazione nel tempo e, per una convenzione scientifica universalmente accettata, si considera anormale e non assolutamente prevedibile solo un fenomeno che abbia un tempo di ritorno superiore al secolo.
S’aggiunga -sempre con riferimento ad ambedue i tipi d’interventi, pubblici e privati- che il codice pone due norme strettamente complementari sul piano funzionale: l’art. 864 sui "contributi consorziali", pone a carico dei proprietari dei fondi consorziati l’onere degli interventi pubblici di competenza del Consorzio, e l’art. 865 che assegna al Consorzio la funzione sia dell’esazione anche coattiva di tali oneri, sia di assicurare (anche agli altri consorziati) il puntuale adempimento "degli obblighi imposti ai proprietari".
È il tal modo che il cerchio delle responsabilità si chiude: unico responsabile degli eventi calamitosi, dall’alluvione per rottura delle arginature all’inadeguatezza degli apprestamenti tecnici per la corretta gestione delle acque (idrovore, canali di scolo interpoderale, dighe di contenimento e quant’altro tecnicamente idoneo alla bisogna locale), alle omissioni degl’interventi privati nei fondi impeditivi del deflusso delle acque meteoriche, non può che essere il Consorzio; nel primo caso per inadempienze/inadeguatezze proprie; nel secondo caso per omissione dell’esercizio delle azioni coercitive contro i proprietari inadempienti delle proprie rispettive obbligazioni "idrauliche" (di bonifica o di miglioramento fondiario).
Il parametro della responsabilità
Ovvio che, a fronte dell’infinita serie di possibili evenienze, sia meteoriche che di accadimenti nefasti sul territorio (terremoti evidentemente esclusi) non si potrebbe sempre e indiscriminatamente invocare la responsabilità risarcitoria del Consorzio di Bonifica.
L’art. 858 del codice prevede un parametro oggettivo vincolante per le obbligazioni del Consorzio, rappresentato dal "piano generale dei lavori e di attività coordinate relative al singolo comprensorio di bonifica", che la legge (ora regionale) deve individuare. Lavori ed attività che secondo quanto esposto possono essere suddivise in tre categorie, per ciascuna delle quali scattano specifiche responsabilità a carico del Consorzio:
a) per le opere private, esso ha la funzione di controllo dell’esecuzione -da parte dei rispettivi proprietari- degl’interventi previsti sui rispettivi fondi, con obbligo di interventi sostitutivi, che possono giungere all’espropriazione del fondo a sanzione dell’omissione; oltre all’esazione dei contributi consorziali: art. 865;
b) per le opere "proprie", di sistemazione idraulica del comprensorio, ha la funzione di programmare e attuare gl’interventi suggeriti dalla buona tecnica idraulica, idonei ad assicurare il regolare sgrondo delle acque a tutela idraulica dell’intero comprensorio di bonifica;
c) per le opere e interventi di competenza della Regione incluse nel piano generale, di coordinarne l’attuazione in coordinamento con le strutture regionali competenti.
Da questo quadro sinottico deriva la conclusione che sorregge e giustifica la statuizione della sentenza in commento: l’obbligazione funzionale (derivante dalla titolarità della pubblica funzione) è di risultato e non di comportamento: non potrebbe essere esimente della responsabilità del Consorzio, risarcitoria del danno subito da evento "idraulico" legato alla non corretta e/o adeguata gestione dell’acqua, la mancanza dei fondi occorrenti per la realizzazione degl’interventi.
Detto altrimenti, qualsiasi evento idraulico dannoso, che si verifichi senza intervento eversivo di terzi, impegna la responsabilità del Consorzio al vario titolo di coinvolgimento nella causazione del fatto dannoso: dalla cattiva previsione dei tempi di ritorno di fenomeni non a ricorrenza fissa, al mancato o inadeguato approntamento di guarentigie atte a far fronte a eventi calamitosi secondo il grado di prevedibilità, alla cattiva manutenzione delle strutture sia tecniche (paratie o idrovore) che strutturali (chiaviche) che funzionali (pulizia di alvei e argini).
Ovviamente, poiché col piano generale dell’art. 858 devono essere previsti e determinati anche i costi degl’interventi -sia manutentivi che infrastrutturali- necessari per la corretta gestione dell’acqua, sui quali si determinano i contributi consorziali dell’art. 864. la mancata esazione di essi, che pregiudicasse la realizzazione delle opere previste comporterebbe a sua volta responsabilità per omissione di atto dovuto
Le componenti del danno paiono individuate con molta puntualità e precisione.
Rilevante è la dimidiazione del danno, che, a quanto è dato desumere dalla –sul punto invero scarna- motivazione, è legata alla durata del tempo di ritorno del fenomeno dannoso, prossimo al limite dei cent’anni.
Che le arginature, gli interventi di pulizia delle rive e degli alvei, la manutenzione di scoli, chiaviche, ponti canali e quant’altro rientrino nella normale routine della polizia idraulica non può sussistere dubbio. Mano a mano che per eventi -pur prevedibili- s’allungano i tempi di ritorno, è inevitabile che l’approntamento delle guarentigie per farvi fronte perda di cogenza, anche se la buona tecnica idraulica suggerisce interventi di emergenza eventuale a impatto minimo (del tipo dei bacini di laminazione), atti ad attutire notevolmente le conseguenze di eventi calamitosi pur rientranti nel secolo del tempo d’attesa.
Ovviamente la responsabilità per danno non può che scendere mano a mano che il tempo di ritorno degli eventi calamitosi s’allunga, specie se sono stati posti in opera interventi mitigativi del danno. In tali casi spetta alla valutazione discrezionale del giudice stabilire il grado di responsabilità della PA per il danno idraulico; fermo che a carico del Consorzio di Bonifica potrebbero essere poste solo le conseguenze dell’eventuale cattivo esercizio delle sue funzioni, quali risultanti dal relativo piano generale di bonifica; non certo le conseguenze di eventuali concause "a monte" (ipotesi ben frequente, normalmente assorbente delle responsabilità "a valle") nella gestione della grande rete fluviale del Bacino territoriale.
Di tali principi la sentenza pare abbia fatto -pur con scarna motivazione- buon governo. riducendo il risarcimento al 50% del danno accertato.

References: sentenza 
 sentenza 
 art. 850
 art. 870
 art. 2602
 art. 2612
 sentenza 
 sentenza 
 art. 865
 sentenza 
 sentenza