Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/701410921
Timestamp: 2020-08-12 23:30:21+00:00

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Sentencia de Constitucionalidad nº 439/16 de Corte Constitucional, 17 de Agosto de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 701410921
ESTATUTO DE CONTRATACIÓN ESTATAL. DEROGACIÓN EXPRESA DEL DECRETO 1900 DE 1990, QUE REGULA LAS ACTIVIDADES DE TELECOMUNICACIONES. Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 22 de la Ley 1150 de 2007, por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos. El demandante considera que la norma objeto de censura constitucional contraviene lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 y 150-1 de la Constitución Política, en cuanto reconoce un carácter preferente a las normas del Estatuto General de Contratación Pública sobre las demás, con excepción de las disposiciones estatutarias y orgánicas y dispone que su derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa previa su identificación. La Corte reafirmó la naturaleza de ley ordinaria del estatuto general de contratación de la administración y concluyó que el legislador no podía establecer una prevalencia en su aplicación frente a otras leyes ordinarias, como tampoco, la obligatoriedad de que la derogatoria de sus disposiciones .sea siempre expresa. Se declara la INEXEQUIBILIDAD de la expresión acusada. Recibo Relatoria:
Sentencia citada en: 16 sentencias, un artículo doctrinal, una noticia
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION-Debido a su naturaleza de ley ordinaria, el legislador no podía establecer prevalencia en su aplicación frente a otras leyes ordinarias, como tampoco, la obligatoriedad de que la derogatoria de sus disposiciones sea siempre expresa/PREVALENCIA DE NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA FRENTE A OTRA SOBRE LA MATERIA, EXCEPTO AQUELLAS DE NATURALEZA ESTATUTARIA U ORGANICA-Desbordamiento del marco de competencia del legislador
PREVALENCIA DE NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA FRENTE A OTRA SOBRE LA MATERIA, EXCEPTO AQUELLAS DE NATURALEZA ESTATUTARIA U ORGANICA-No es admisible limitar la facultad del legislador para expedir nomas en materia de contratación pública/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Vulneración del principio democrático y restricción a la libertad de configuración del legislador en el ámbito de su competencia normativa para derogar las leyes cuando refiere que derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-No es admisible limitar la facultad del legislador para derogar las normas en materia de contratación pública/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Vulneración del principio democrático y restricción a la libertad de configuración del legislador para determinar la oportunidad y conveniencia de derogar o no una disposición legal
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Ámbito de aplicación
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la cláusula general de competencia normativa/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Potestad de hacer las leyes
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la función legislativa del Estado
MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE A LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-No es absoluta/MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE A LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Limites
FACULTAD DEROGATORIA-Ejercicio
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para interpretar, reformar y derogar leyes
FACULTAD DEROGATORIA-Definición
DEROGACION-Finalidad/DEROGATORIA-Manifestación negativa de la facultad legislativa/PRINCIPIO DE DOGMATICA JURIDICA-En derecho las cosas se deshacen como se hacen/DEROGATORIA-Alcance
DEROGACION-Modalidades
POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-No es absoluta
LIMITES EN EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE DEROGACION-Jurisprudencia constitucional
FACULTAD DEROGATORIA-Limites
DISPOSICIONES DEROGATORIAS-Objeto de control Constitucional
CONFLICTOS Y ANTINOMIAS ENTRE DISPOSICIONES JURIDICAS-Criterios de solución/CONFLICTOS Y ANTINOMIAS ENTRE DISPOSICIONES JURIDICAS-Asociados al ejercicio de la facultad derogatoria legislativa
LEYES-Criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre disposiciones jurídicas
CRITERIO CRONOLOGICO DE LAS LEYES-Ligado a los conceptos de vigencia y derogatoria/VIGENCIA-Definición/DEROGATORIA-Definición
CRITERIO DE ESPECIALIDAD DE LAS LEYES-Alcance
PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD DE LAS LEYES-Aplicación entre normas de igual jerarquía
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para expedir el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
EXPRESION “ESTATUTO GENERAL”-Connotación
EXPRESIONES “ESTATUTO” Y “LEYES ESTATUTARIAS”-No existe identidad ni similitud/EXPRESION “ESTATUTO”-Concepto genérico/EXPRESION “LEYES ESTATUTARIAS”-Característica
FACULTAD LEGISLATIVA PARA EXPEDIR ESTATUTOS-Alcance
COMPETENCIA DEL LEGISLADOR PARA EXPEDIR EL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/NATURALEZA DE LAS NORMAS SOBRE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-No tienen rango superior al de las otras leyes
COMPETENCIA DEL LEGISLADOR PARA EXPEDIR EL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Características
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Objetivo/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Criterios filosóficos/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Principios
LEY 80 DE 1993-Modificaciones
CONTRATACION PUBLICA-Evolución
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Derogatoria/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Prevalencia sobre otras normas excede los límites del margen de configuración normativa del legislador
FUNCION LEGISLATIVA-Ejercicio/LEYES-Tipos/LEY-Distinciones entre categorías/RESERVA LEGAL-Ámbito de configuración ordinaria del legislador
LEY ESTATUTARIA-Ley especial/LEY ESTATUTARIA-Materias que regula
LEY ORGANICA-Ley especial/LEY ORGANICA-Materias que regula
LEYES MARCO O CUADRO-Alcance/LEYES MARCO O CUADRO-No están sometidas a un trámite legislativo especial
LEYES ESTATUTARIAS Y LEYES ORGANICAS-Jerarquía sobre las demás leyes sometidas al trámite ordinario de aprobación/LEYES ESPECIALES Y LEYES ORDINARIAS-Relación/LEYES ESTATUTARIAS-Supremacía frente a las leyes ordinarias/LEYES ESPECIALES, ORGANICAS Y ESTATUTARIAS-Parámetro de control de constitucionalidad
LEYES ORDINARIAS FRENTE A LAS LEYES ESPECIALES-No hay reglas de jerarquía o subordinación
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Inhabilidad para establecer jerarquías entre normas de la misma naturaleza por ser materia reservada a la Constitución Política
NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Carta Política no les otorga rango normativo especial ni superior al de las leyes ordinarias
MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Limites
ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Norma no aplica el criterio hermenéutico de especialidad/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Cualquier medida expedida por fuera de la norma, no está llamada a producir efectos jurídicos
FACULTAD DEROGATORIA-Potestades legislativas aun cuando no son absolutas deben ser consideradas inagotables
OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA DE DEROGAR O NO UNA DISPOSICION LEGAL-Carta política no establece restricciones
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Fundamento de la temporalidad de la ley/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Voluntad posterior del pueblo debe prevalecer sobre la anterior (lex posteriori derogat priori)
Expedientes D-11213
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”
Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil doce (2016).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano M.J.P.B., presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones sobre la contratación de Recursos Públicos”.
Mediante Auto del ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda por encontrar cumplidos los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. De igual forma, dispuso su fijación en lista y corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Asimismo, ordenó comunicar la demanda a los Ministerios del Interior, de Justicia, de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a la Agencia Nacional de Contratación Pública, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Cámara Colombiana de Infraestructura y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Libre, R., Nacional y Atlántico, para que, si lo consideran conveniente intervinieran dentro del proceso, con el objetivo de impugnar o defender la constitucionalidad de la norma acusada.
ARTÍCULO 32. DEROGATORIA. A partir de la vigencia de la presente ley, quedan derogados los siguientes artículos de la Ley 80 de 1993: El parágrafo del artículo 2o; la expresión “además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado” del inciso segundo del artículo 3o; el inciso 4o del artículo13, el artículo 22; el numeral 1 y el parágrafo 1o del artículo 24; el inciso 2o del numeral 15, el numeral 19 y la expresión “la exigencia de los diseños no regirán cuando el objeto de la contratación sea la de construcción o fabricación con diseños de los proponentes” del inciso segundo numeral 12 del artículo 25, el artículo 29, el numeral 11 del artículo 30, el artículo 36, el parágrafo del artículo 39 y el inciso 1o del artículo 60, con excepción de la expresión “Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el tiempo y los demás que lo requieran serán objeto de liquidación” el artículo 61 y las expresiones “concurso” y “términos de referencia” incluidas a lo largo del texto de la Ley 80 de 1993, así como la expresión: “Cuando el objeto del contrato consista en estudios o trabajos técnicos, intelectuales o especializados, el proceso de selección se llamará concurso y se efectuará también mediante invitación pública”.
Las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación.
El demandante considera que el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, objeto de censura constitucional, contraviene lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 y 150-1 de la Constitución Política de Colombia.
2.1. El accionante considera que la preceptiva acusada, al prever que las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica, y establecer que su derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa previa su identificación, limita la competencia del Congreso de la República para derogar las normas precedentes en materia de contratación pública, lo cual vulnera los principios constitucionales de soberanía popular y participación, y contraviene las facultades atribuidas por el constituyente al legislador en el numeral 1º del artículo 150 de la Carta Política.
2.4. Segundo cargo. Con respecto al parte acusado en el que se dispone que “la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”, sostiene el actor que el mismo desconoce los artículo 1º, 2º y 150 de la Constitución Política, “por limitación de la competencia del Congreso de la República para la creación de las leyes”.
2.4.2. A este respecto, destaca igualmente que la “facultad derogatoria de las normas legales está dada por la Constitución Nacional dentro de sus artículos 1, 3 y 150.1, por tanto el legislador no puede limitar la forma de derogar las leyes solo a través de la derogatoria expresa, ya que implica la creación de nuevos supuestos no consagrados en la Constitución Nacional de 1991 para la derogatoria de leyes”.
2.4.4. Conforme a lo anterior, concluye el actor señalando que la situación contenida en el aparte demandado “desconoce la coherencia del sistema y el principio de la lex posterior”[1], en tanto que permite que las normas posteriores, nazcan a la vida jurídica derogadas en el evento en que estas contravengan una norma contenida en el Estatuto General de Contratación, lo cual, a su juicio, resulta inconstitucional por cuanto el legislador actual estaría limitando la forma de derogar las leyes atando al legislador del mañana, anulando de esta forma el principio democrático.[2]
Conforme con ello, señala que “el legislador tiene permitido desarrollar su actividad legislativa, descrita entre otras disposiciones en el numeral 1º del artículo 150 de la CP, sin contrariar la Constitución, pero al hacerlo no tiene que ceñirse al tenor literal del referido numeral”, pues, “cuando la Constitución le señala al legislador la facultad de derogar las leyes, se la otorga para que la ejerza y la defina como considere le conviene al sistema jurídico, y por ello, en algunos casos la hace expresa, y en otros tácita; y en otro, como en este, decide previamente como se hará a futuro”[3].
Para sustentar lo anterior, el interviniente asegura que esta Corporación, a través de diferentes pronunciamientos[4], ha considerado que el objetivo de la norma constitucional no está en regular de manera detallada y específica cada una de las funciones asignadas a los organismos del Estado, pues la Constitución se encarga de diseñar y fijar directrices básicas que permitan desarrollar los principios que la misma ha implementado.
No obstante lo anterior, advierte que, contrario a lo sostenido por el demandante, el aparte de la disposición demandada no establece las formas de efectuar la derogación de normas del ordenamiento jurídico en materia de contratación, sino que está “resolviendo una ponderación a favor de la seguridad jurídica en un caso de especial relevancia constitucional, como es la contratación pública”[5].
Respecto de la interpretación que hace el actor del aparte demandado como una norma superior frente a otras disposiciones de igual jerarquía, señala el Procurador General de la Nación, en igual sentido a lo sostenido por el Departamento Nacional de Planeación, que la disposición demanda no puede ser entendida como una norma de superior jerarquía, “toda vez que el artículo acusado no sustrae al Congreso de la autoridad de derogar o modificar el estatuto de contratación·”[6]. De esta manera, la disposición objeto de censura actúa al interior del ordenamiento jurídico como una herramienta interpretativa para el operador jurídico en el entendido que las leyes ordinarias tienen entre ellas, una jerarquía natural sin que implique un sometimiento de unas frente a otras.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
2.1. En el asunto sometido a la consideración de la Corte, el actor solicita que se declare inexequible la expresión “[l]as normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”, contenida en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
2.4. Con respecto a la posición principal esbozada por el Departamento Nacional de Planeación, advierte la Corte que, aun cuando del texto de la demanda se advierten algunas inconsistencias argumentativas, en todo caso, dando aplicación al principio pro actione, la Corte encuentra que la misma cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, toda vez que de la acusación puede extraerse la adecuada estructuración de al menos un cargo concreto de inconstitucionalidad basado en razones claras, ciertas, pertinentes, suficientes y específicas[7].
En efecto, a juicio de la Corte, no obstante la brevedad de la demanda, el actor sí presenta una acusación de inconstitucionalidad contra la disposición impugnada, materializada en el hecho objetivo de destacar que la misma, al prever que las normas del Estatuto General de Contratación Pública se prefieren sobre las demás, y establecer que su derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa previa su identificación, está fijando una prevalencia en favor de las disposiciones del Estatuto y un límite a la competencia del Congreso para derogar las normas precedentes en materia de contratación pública, lo cual vulnera los principios constitucionales de soberanía popular y participación, y contraviene las facultades atribuidas por el constituyente al legislador en el numeral 1º del artículo 150 de la Carta Política.
3.1. Teniendo en cuenta el contenido de la demanda formulada y las distintas intervenciones, en esta ocasión le corresponde a la Corte establecer si el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, en cuanto reconoce un carácter preferente a las normas del Estatuto General de Contratación Pública sobre las demás, con excepción de las disposiciones estatutarias y orgánicas, y establece que su derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa previa su identificación, vulnera los principios constitucionales de soberanía popular y participación, y contraviene las facultades atribuidas por el constituyente al legislador en el numeral 1º del artículo 150 de la Carta Política.
La cláusula general de competencia y su ámbito de aplicación
4.2. En el marco de la actual Constitución Política, la llamada cláusula general de competencia emerge directamente de los artículos 114 y 150 del referido ordenamiento, los cuales le asignan expresamente al Congreso de la República la atribución genérica de “hacer las leyes”, esto es, la facultad de “de expedir el conjunto de normas jurídicas de contenido general, impersonal y abstracto que, con carácter imperativo y permanente, regulan y gobiernan la vida en sociedad de los habitantes del territorio nacional.”[8]
4.3. La jurisprudencia constitucional ha destacado que el ejercicio de dicha actividad estatal por parte del parlamento, “encuentra un claro sustento en el carácter democrático, participativo y pluralista que identifica nuestro Estado Social de Derecho, el cual obliga a que sea el órgano de representación popular por excelencia quien, dentro de una dinámica constitucional preconcebida, detente la potestad general de desarrollar normativamente la Carta Política mediante la expedición de leyes en sus distintas categorías: orgánicas, estatutarias, cuadro y ordinarias”.[9]
4.4. Sobre el alcance de la llamada cláusula general de competencia, la Corte ha destacado que, por su intermedio, se le reconoce al legislador un amplio margen de libertad de configuración normativa para desarrollar la Constitución, es decir, para determinar y establecer las reglas de derecho que rigen el orden jurídico en Colombia y que no han sido fijadas directamente por el propio Estatuto Superior. Dicha libertad de configuración legislativa, a su vez, se materializa no solo en la posibilidad discrecional del Congreso para expedir las leyes in genere, sino también para cambiarlas, adecuarlas y suprimirlas, teniendo en cuenta los requerimientos sociales, la conveniencia pública y la necesidad de adoptar las políticas públicas que en materia legislativa se deban implementar en beneficio de la colectividad.[10] En torno a este aspecto, ha destacado la Corporación que, “en cuanto ex propio jure el Parlamento tiene la función de crear o producir la ley, en el mismo sentido, y por ser una consecuencia directa de esa actividad, dicho órgano está plenamente facultado para interpretarla, reformarla y derogarla o, lo que es igual, para sustituirla, modificarla, adicionarla y, en fin, para cumplir cualquier otra acción que, en torno a esa actividad privativa, no resulte contraria a la Constitución ni invada órbitas de competencia confiadas a otros institutos estatales”.
4.5. Conforme con lo anterior, este mismo Tribunal ha señalado que, aun cuando el artículo 150 de la Carta define y enumera las funciones que le corresponde cumplir al Congreso de la República, tal definición “no tiene un carácter taxativo sino meramente enunciativo o simplemente enumerativo”, pues, la actividad legislativa, por ocuparse de regular aspectos vinculados con la conducta humana y sus relaciones socioeconómicas, políticas y de cualquier otro orden, es por esencia evolutiva y dinámica, razón por la cual, antes que interpretarse en forma restringida, debe entenderse en sentido amplio y flexible, de manera que la misma se extienda a todos los asuntos que, no obstante no haber sido considerados expresamente por la Constitución, son materia de producción legislativa.[11]
4.6. En esa dirección, ha resalto la Corte que, considerando que los textos constitucionales son concebidos o regulados en un contexto histórico determinado, marcado por hechos específicos propios de su época, y que los mismos son expedidos con vocación de permanencia y de adaptación futura, es necesario que su articulado deje abierta la posibilidad de que los asuntos no previstos en ellos o los nuevos que surjan, puedan ser regulados por el órgano legislativo, siendo esa, precisamente, “la función que desarrolla la cláusula general de competencia, pues de acuerdo con ella, en el caso colombiano, todos los temas que no han sido tratados dentro de la Constitución pueden llegar a ser regulados por el Congreso de la República.”[12]
4.7. En plena correspondencia con lo anterior, también la Corte ha sostenido que el objetivo de una Constitución no es regular de forma detallada las funciones asignadas a los distintos órganos del Estado, pues dichos textos, en razón a su importancia política y jurídica, se diseñan a través de un conjunto de reglas generales por medio de las cuales se fijan las directrices básicas que permiten desarrollar aquellos objetivos y principios fundantes que la propia Constitución se ha propuesto. Desde ese punto de vista, lo ha dicho este Tribunal, “las normas orgánicas de la Constitución, y en particular las que describen el ejercicio de la función legislativa, son entonces esquemáticas, abstractas, indeterminadas y elásticas, impidiendo en cualquier caso predeterminar el acto de aplicación a partir de su lenguaje individual, el cual se viene a producir únicamente a la luz de una interpretación sistemática y armónica del conjunto normativo que avala y respalda el fundamento de su consagración”[13].
4.8. De ese modo, si es la propia constitución Política la que le confiere al Congreso de la República el ejercicio de la función legislativa del Estado, para que por su intermedio se fijen las reglas jurídicas llamadas a gobernar las relaciones políticas, sociales y económicas en los distintos periodos de la vida estatal, debe concluirse que las disposiciones constitucionales que regulan el ejercicio de dicha función, “merecen una interpretación amplia y flexible que facilite su adecuación jurídica a las necesidades latentes del país y, al mismo tiempo, permitan al legislador desarrollar con tino, eficacia y celeridad la actividad pública de producción legislativa.”[14]
“De otro lado, la Corte Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150). Esta es una diferencia profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros países, como el de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitución de la V República enumera las materias que son competencia del Parlamento, de suerte que toda otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye el poder principal de elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso”.
4.9. En esa dirección, esta Corporación ha destacado que los límites a la competencia del Congreso para producir el derecho, interpretarlo, reformarlo y derogarlo, se derivan, fundamentalmente, (i) de la decisión constitucional de asignarle a otra rama del Poder Público u órgano independiente la regulación de un asunto determinado (C.P. art. 121); (ii) de las cláusulas contenidas en la propia Carta Política que imponen barreras a la libertad de configuración normativa del legislador sobre determinados temas (C.P. art. 136); y (iii) de la obligación también derivada del Ordenamiento Superior, de respetar, en el contexto de la regulación legislativa de una determinada materia, las normas constitucionales y los derechos y principios establecidos directamente en la Carta.[15] En armonía con ello, también la jurisprudencia ha señalado que la atribución legislativa del Congreso (iv) debe ajustarse al trámite fijado por la Constitución para la expedición de las leyes (C.P. arts. 157 y sigs.) y (v) observar igualmente las materias que deben ser desarrolladas por cada tipo y categoría de ley (C.P. arts. 150 y sigs.).
4.10. Así las cosas, por fuera de las restricciones que la propia Carta Política dispone, el Congreso de la República cuenta con la potestad genérica de desarrollar la Constitución, potestad que lo habilita no sólo para expedir las reglas de derecho que correspondan al adecuado funcionamiento del Estado Social de Derecho, sino también para interpretarlas, reformarlas y derogarlas, atribuciones que a su vez pueden ser ejercidas en forma amplia y flexible, en relación con el marco de competencias legislativas previstas en el artículo 150 Superior.
El ejercicio de la facultad derogatoria
5.2. En punto a la facultad derogatoria, que interesa a esta causa, la Corte ha señalado que se trata de una atribución constitucional mediante la cual se le permite al órgano legislativo retirar del ordenamiento jurídico disposiciones legales, en forma total o parcial, amparado en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza, sean estas de necesidad o conveniencia[16].
5.3. Acorde con dicha definición, la misma Corporación ha señalado que la finalidad de la derogación es “dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento”[17], lo cual, a su vez, “implica la cesación de su eficacia, y se produce cuando mediante otra ley posterior de igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza vinculante, reemplazándola o no por un nuevo precepto”[18]. En ese sentido, la derogatoria se constituye en la manifestación negativa de la facultad legislativa, pues, en la medida que el Congreso está habilitado para expedir normas, también puede suprimirlas disponiendo su retiro del ordenamiento jurídico vigente, conforme al principio de dogmática jurídica según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen.
5.4. De ese modo, la derogatoria conlleva el cese de la vigencia de una ley por efecto de otra posterior que se expide por el Congreso en ejercicio de la libertad de configuración normativa, y que no responde a un criterio de validez. Al respecto, este Tribunal ha precisado que la derogación de una norma “no afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va extinguiendo”[19].
5.5. A partir de su alcance, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que la derogación no es una facultad menor e intrascendente del Congreso, sino que, por el contrario, se trata de una atribución que resulta consustancial a su existencia misma, pues constituye una expresión del principio democrático y de la soberanía popular, pilares fundantes del Estado Social de Derecho, en virtud de los cuales se habilita a las mayorías para modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades sociales, con base en el juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías lleven a cabo[20]. Ello, en el entendido que, en el ámbito legislativo, “la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas.”[21]
5.6. Ahora bien, de conformidad con las reglas generales de interpretación de las leyes, previstas en la Ley 153 de 1887, esta Corporación ha sostenido de manera uniforme que la derogación puede producirse, principalmente, a través de tres modalidades: en forma expresa, tácita u orgánica. En la Sentencia C-811 de 2014, la Corte, recogiendo lo dicho en decisiones anteriores sobre la materia, explicó las referidas modalidades en los siguientes términos: (i) en cuanto a la derogatoria expresa, manifestó que esta “ocurre cuando la nueva ley dice explícitamente que deroga la antigua[22], de tal suerte que no es necesaria ninguna interpretación, ‘pues simplemente se excluye del ordenamiento uno o varios preceptos legales, desde el momento en que así lo señale el legislador’[23]”. (ii) Sobre la derogatoria tácita, señaló que la misma tiene lugar “cuando la nueva ley regula un determinado hecho o fenómeno de manera diferente a la ley anterior, sin señalar expresamente qué disposiciones quedan sin efectos, lo que implica que sólo pierden vigencia aquellas que sean incompatibles con la nueva regulación[24]. En este evento es ‘necesaria la interpretación de ambas leyes, para establecer qué ley rige la materia, o si la derogación es total o parcial’[25]”. Finalmente, (iii) respecto de la derogación orgánica, explicó que esta ocurre “cuando la nueva ley ‘regula íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería’[26].” Sobre dicha forma de derogatoria, destacó que “[l]a derogación orgánica, que no requiere de manera necesaria que haya incompatibilidad entre la nueva ley y la ley o leyes anteriores[27], ‘puede tener características de la derogación expresa y tácita, en el sentido en que el legislador puede expresamente señalar que una regulación queda sin efectos o que le corresponda al intérprete deducirla, después de un análisis sistemático de la nueva normativa’[28]”.
5.7. Cabe aclarar, como ya lo ha hecho este Tribunal en anteriores decisiones, que, aun cuando la potestad derogatoria del Congreso es amplia y dinámica, la misma no es absoluta. Sobre el particular, la Corte ha sostenido que, si bien el ámbito de configuración normativa con que cuenta el Congreso para ejercer la potestad derogatoria, es amplio y flexible, el mismo se encuentra sometido a la Constitución Política, razón por la cual, en ejercicio de dicha atribución, el legislador está vinculado a los principios y mandatos Superiores, los cuales deben ser observados y respetados, en lo que corresponda, sin excepción[29].
5.8. En relación con este último aspecto, en la Sentencia C-778 de 2001, la Corte sostuvo que los “límites trazados al legislador por el ordenamiento constitucional para ejercer la facultad de derogación, esencial a la función legislativa, son de tipo formal mas no sustancial, pues por ejemplo, una ley estatutaria o una ley orgánica no pueden ser modificadas por una ley ordinaria sino por otras de idéntica categoría”. En relación con lo dicho, en el mismo fallo, citando la Sentencia C-529 de 1994, destacó que "[l]a ley podrá siempre modificar, adicionar, interpretar o derogar la normatividad legal precedente, sin que sea admisible afirmar que en el ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o sustraídos al poder reformador o derogatorio del propio legislador"[30].
5.9. Finalmente, también en relación con los límites constitucionales a la facultad derogatoria, la Corte ha concluido que si el legislador, “al ejercer su potestad derogatoria, se encuentra vinculado a los principios y mandatos constitucionales, entonces es claro que las disposiciones derogatorias contenidas en las leyes se encuentran sometidas al control ejercido por esta Corte Constitucional, cuando sean demandadas por un ciudadano (CP art. 241)”[31] A juicio de la Corporación, resulta obvio que esas cláusulas derogatorias deban ser controladas a través del proceso abstracto de inconstitucionalidad, por cuanto las competencias del Congreso en la materia deben desarrollarse de acuerdo con los mandatos previstos en el Ordenamiento Superior.[32]
Los conflictos y antinomias entre disposiciones jurídicas. Criterios de solución
6.2. Recientemente, en la Sentencia C-451 de 2015, esta Corporación hizo expresa referencia al aludido tema. En dicho fallo, basada en las previsiones que sobre la materia establecen las Leyes 57 y 153 de 1887 y lo dicho en la jurisprudencia, la Corte puso de presente que existen al menos tres criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la inferior (lex superior derogat inferiori); (ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, esto es, que en caso de incompatibilidad entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos distintos debe preferirse la posterior en el tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali). Con respecto a este último criterio, se sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en su ámbito de aplicación.
6.3. En relación con el criterio cronológico, precisó la Corte en la aludida providencia que este “se halla estrechamente ligado a los conceptos de vigencia y derogatoria. La vigencia se refiere ‘al hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al ordenamiento’[33]. La derogatoria, por el contrario, ‘es la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma posterior’[34], es decir, la remoción de una norma del ordenamiento jurídico por voluntad de su creador”. Cabe recordar que, como se expresó en el apartado anterior, de acuerdo con las reglas generales de interpretación de las leyes, la derogación puede ser expresa, cuando la nueva ley suprime específica y formalmente la anterior; tácita, cuando la nueva normatividad contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua; y orgánica, cuando una ley reglamenta integralmente la materia, aunque no exista incompatibilidad con las normas precedentes.
Entre los principios contemplados por las dos leyes mencionadas se encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se halle disposiciones incompatibles entre sí ‘la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general’ (numeral 1° del artículo 5° de la Ley 57 de 1887). Esta máxima es la que debe aplicarse a la situación bajo análisis: el Código Contencioso Administrativo regula de manera general el instituto de la revocación directa de los actos administrativos y el Estatuto Tributario se refiere a ella para el caso específico de los actos de carácter impositivo”[35].
6.6. En relación con este último punto, la propia jurisprudencia constitucional ha destacado que el principio de especialidad se aplica entre normas de igual jerarquía, sin que dicho principio tenga cabida entre preceptos de distinta jerarquía, como ocurre entre una la ley ordinaria y una ley estatutaria, o entre la Constitución y la ley en general, pues en tales eventos es claro que prevalece y se aplica siempre la norma superior[36].
La competencia del Congreso para expedir el Estatuto General de la Administración Pública
7.2. Con respecto a dicha competencia[37], la Corte ha señalado que la expresión “estatuto general”, no alude a determinada tipología legislativa, ya sea a las leyes estatutarias o a las leyes marco, pues, en realidad, tal expresión “no tiene otra connotación que la de reflejar el querer del constituyente de que exista un estatuto que regule toda la actividad contractual del Estado con arreglo a unos principios universales”[38].
7.3. Sobre este particular, la jurisprudencia tuvo oportunidad de aclarar que, en los debates desarrollados al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, en torno a la definición de la aludida competencia, no se generaron discusiones sobre su significado normativo, de manera que el precepto en discusión “se aprobó considerando la pertinencia de que la función de expedir un estatuto contractual para el Estado quedara expresamente consagrada en cabeza del Congreso de la República, sin la intención de imprimirle al régimen contractual un especial rango legal que, de así haberse querido, seguramente habría conducido a la inclusión de esta competencia dentro de la relación taxativa de los artículos 150-19 y 152 de la Ley Suprema, que consagran las leyes marco y las leyes estatutarias, respectivamente”[39]
7.4. En la Sentencia C-713 de 2009, recogiendo el criterio expresado previamente en la Sentencia C-633 de 1996, la Corte dejo en claro que no existe identidad ni similitud entre "estatuto" y “leyes estatutarias”. Inicialmente, por cuanto la expresión "estatuto" alude a un concepto genérico predicable del conjunto normativo referente a una materia cualquiera, integrado por normas constitucionales, legales o de otro nivel, agrupadas o dispersas, mientras que las “leyes estatutarias” se caracterizan por estar destinadas, por disposición expresa de la propia Carta Política, a regular determinadas materias cuya enunciación es además taxativa (C.P. art 152). Pero además, porque la sola utilización de la palabra "estatuto", para distinguir un conjunto de normas, no puede conducir por ese solo hecho a la conclusión de que se está en presencia de una ley estatutaria o de una que debiera tramitarse como tal.
7.5. En relación con el alcance de la facultad legislativa para expedir estatutos, este Tribunal ha manifestado que lo que se persigue al formar cuerpos jurídicos de esas características, “es precisamente integrar en un único régimen jurídico, revestido de fuerza obligatoria y, por tanto vinculante, el conjunto de las disposiciones legales vigentes sobre una determinada materia, a fin de crear un régimen legal sistemático y armónico que por virtud de la coherencia y completud propias de los cuerpos legales de las características anotadas, se traduzca en certeza y seguridad jurídicas, de modo que se asegure su observancia y aplicación”[40].
7.6. De ese modo, la competencia asignada al legislador, para “expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”, lo ha dicho esta Corporación[41], ha de llevarse a cabo, en principio, conforme al procedimiento previsto en la Constitución para las leyes ordinarias, por no tener dicho estatuto un rango normativo especial ni pertenecer a una determinada tipología legal. Con esa orientación, en la Sentencia C-713 de 2009, reiterando lo dicho previamente en la Sentencia C-949 de 2001, este Tribunal destacó que, respecto a la naturaleza de las normas sobre contratación administrativa, estas no tienen un rango superior al de las otras leyes de la República, “puesto que de tales preceptos no depende la expedición de otros ni mediante ellos se rige una actividad a la que deba entenderse subordinada la función legislativa ordinaria”. Se trata de contemplar normas especiales para la contratación que tiene lugar entre el Estado y los particulares, por oposición a la que se desarrolla con arreglo a las leyes civiles y mercantiles únicamente entre personas privadas, luego no existe motivo alguno para que, únicamente en consideración a los sujetos que intervienen como partes en una y otra clase de contratos, las reglas aplicables pudieran tener jerarquía normativa diferente”.
7.7. En lo que hace relación a las características de dicha competencia, también la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado[42], fijando los siguientes criterios:
Inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007
8.2. Sobre los criterios filosóficos que inspiraron la expedición de la citada ley, esta Corporación ha dicho que ellos se estructuran a partir de dos premisas fundamentales: la autonomía de la voluntad y la incorporación de los principios del derecho privado, criterios con los cuales se busca combatir la ineficiencia administrativa que en ese escenario de la actividad estatal había originado para la época el exceso de trámites burocráticos y la abundancia exagerada e innecesaria de procedimientos[43]. Ha explicado igualmente la jurisprudencia, que el mencionado estatuto contractual se fundamenta en los principios de transparencia, economía y responsabilidad, en el postulado de la buena fe consagrado expresamente en el artículo 83 de la Carta Política, al tiempo que está llamado a desarrollarse conforme a los principios que rigen la función administrativa fijados en el artículo 209 del mismo Estatuto Superior (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad).
8.4. En la exposición de motivos del proyecto de ley de origen gubernamental que dio paso a la expedición de Ley 1150 de 2007, se explicó claramente que su objetivo era “introducir medidas para la eficiencia y transparencia en la gestión contractual que hagan del mecanismo contractual un hito de eficiencia en la administración del recurso público y un terreno adverso al accionar de la corrupción”[44]. Ello, marcado en el propósito, también destacado en la exposición de motivos, de encontrar “la forma de superar la evidente obsolescencia de las reglas contractuales públicas en nuestro país”[45].
8.7. Sobre esas bases, y atendiendo a los cambios introducidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública por parte de la Ley 1150 de 2007, el artículo 32 de la citada ley regula el tema de la “derogatoria”, fijando en el inciso tercero, objeto de la presente acusación, reglas de prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública sobre otras normas del ordenamiento. En ese sentido, la preceptiva prevé: “Las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”.
8.8. En relación con dicho texto, habrá de precisar la Corte que el mismo no hizo parte del proyecto original presentado por el Gobierno ante el Senado de la República, donde este inició su trámite para dar paso a la expedición de la Ley 1150 de 2007[46]. Tal como consta en el informe de ponencia para segundo debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes (cuarto debate del proyecto), la medida fue introducida en la referida instancia legislativa como parte del pliego de modificaciones propuesto para la discusión en plenaria, sin que exista justificación sobre su incorporación legal, ni en el trámite del cuarto debate ni durante la etapa de conciliación, distinta a la de señalarse que: “Por otra parte, se adiciona un inciso en el que se fijan reglas de prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.[47]
8.10. La acusación referente a la presunta prevalencia jerárquica del Estatuto General de Contratación sobre disposiciones de su mismo nivel, la predica el demandante del aparte acusado que dispone: “Las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica”. Entre tanto, el cargo referente a la aparente limitación de la competencia del Congreso de la República para la creación de las leyes, lo ubica el actor en el aparte de la norma impugnada que establece que: “la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”.
8.11.1. Ciertamente, tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, por expresa disposición constitucional, el ejercicio de la función legislativa se lleva a cabo a través de diferentes tipos de leyes, que pueden ser agrupadas en dos grandes categorías: las leyes especiales (estatutarias y orgánicas) y las leyes ordinarias o comunes (leyes marco, códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes de facultades extraordinarias, leyes de honores y leyes ordinarias o comunes propiamente dichas, entre otras). Las distinciones entre esas dos categorías de ley se refieren a aspectos materiales y de procedimiento fijados en la propia Carta Política. En efecto, por razón de su importancia y trascendencia, “el Constituyente reservó algunas materias para ser incorporadas en el ordenamiento nacional a través de ciertos tipos especiales de ley, con lo cual, los asuntos que no hagan parte de dicha reserva harán parte del ámbito de configuración ordinaria del legislador”[48]. Acorde con ello, para la aprobación de las leyes especiales, el mismo Constituyente “dispuso que algunas de las fases o actuaciones del proceso legislativo tuviesen un trámite diferente al procedimiento general de aprobación de las leyes ordinarias o comunes”[49].
8.11.3. También hacen parte del grupo de leyes especiales las leyes orgánicas, consagradas en el artículo 151 de la Carta, las cuales, además de estar sometidas a un trámite de expedición especial, en el sentido que requieren para su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las leyes que siguen el trámite ordinario, derivado de la posibilidad de condicionar la expedición de esa última categoría de normas al cumplimiento de ciertos fines y principios definidos en su propio texto, “a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario”[50]. Por mandato de la norma constitucional citada, por vía de ley orgánica se regulan: (i) los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras; (ii) las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan nacional de desarrollo; y (iii) las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.
8.11.4. En cuanto hace a las llamadas leyes marco o leyes cuadro, ha señalado la jurisprudencia que son aquellas que implican “una nueva relación entre el Legislativo y el Ejecutivo, en la medida en que éste último colabora activamente con el primero en la regulación de la materia correspondiente, de forma tal que el Congreso fija las pautas generales y directrices que habrán de guiar la regulación, mientras que el Ejecutivo completa, precisa y determina la reglamentación específica del asunto de que se trate”[51]. En ese contexto, la razón de ser de las leyes marco, lo ha dicho la Corte, “radica en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir, y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones”[52]. Sobre ese tipo de leyes, habrá de señalarse que, aun cuando por su intermedio el Congreso fija las pautas generales o directrices de las materias expresamente señaladas en el artículo 150 numeral 19 de la Carta Política (comercio exterior y régimen cambiario internacional, régimen de aduanas, actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo de recursos captados del público, y régimen salarial y prestacional de empleados públicos y trabajadores oficiales), las mismas no están sometidas a un trámite legislativo especial y, por tanto, no difieren por ese aspecto de las leyes ordinarias, motivo por el cual se entienden inscritas en esta última categoría legislativa.
8.12. Ahora bien, con respecto a la medida complementaria de la aludida regla, la cual establece que “la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”, encuentra la Corte que la misma también constituye una vulneración del principio democrático y una restricción a la libertad de configuración del legislador para determinar la oportunidad y la conveniencia de derogar o no una disposición legal y la forma de hacerlo, ya sea de manera expresa o no. Dicha restricción, en la medida en que no está prevista en el artículo 150-1 de la Carta Política, implica, concretamente, limitar la actuación futura del legislador en el ámbito de su competencia normativa para derogar las leyes.
8.12.2. En punto al ejercicio de dicha facultad, la Corte ha sido clara en señalar que no es una atribución menor e intrascendente del Congreso, sino que, por el contrario, se trata de una potestad que resulta consustancial a su existencia misma, pues constituye una expresión del principio democrático y de la soberanía popular, pilares fundantes del Estado Social de Derecho, en virtud de los cuales se habilita a las mayorías representativas para modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, en el entendido que “la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas.”[53]
8.12.3. Sobre esa base, la propia jurisprudencia ha destacado que las potestades legislativas, entre ellas la facultad derogatoria, aun cuando no son absolutas, son amplias, lo que significa que las mismas, en la medida que no resulten contrarias a la Constitución Política, “deben ser consideradas inagotables”[54]. A este respecto, en la Sentencia C-443 de 1997, la Corte hizo la siguiente reflexión:
“La competencia del Congreso para derogar las normas precedentes encuentra sustento no sólo en el hecho de que expresamente la Carta le confiere esa posibilidad a las cámaras (CP art. 150 ord. 1) sino en el propio principio democrático y en la soberanía popular (CP art. 1 y 3), que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables”.
8.12.4. Conforme con lo anterior, y considerando que el artículo 150-1 de la Carta no establece restricciones en torno a la oportunidad y la conveniencia de derogar o no una disposición legal y a la forma en que ello se puede llevar a cabo (de manera expresa, tácita u orgánica, entre otras), no es posible que el legislador, mediante ley ordinaria, pueda auto limitar su propia potestad normativa general, tal y como ocurre en el caso de la norma acusada. Ciertamente, disponer que la derogatoria de las leyes de contratación pública solo se puede llevar a cabo por declaración expresa, previa su precisa identificación, implica, sin lugar a equívocos, limitar la competencia del legislador del futuro para derogar las leyes, pues este solo podría contradecir las regulaciones legales precedentes por la vía de aplicar el aludido criterio, encontrándose impedido para optar por otros que no están prohibidos por la Constitución Política y que son considerados jurídicamente válidos. A este respecto, el artículo 3 de la Ley 153 de 1887 es claro en señalar que una disposición legal puede estimarse insubsistente “por declaración expresa del legislador, ó por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición se refería”.
8.12.5. De ese modo, no obstante las previsiones del artículo 3° de la Ley 153 de 1887, bajo las reglas contenidas en la disposición acusada, la derogatoria de las normas de contratación pública debe proceder por declaración expresa, sin que resulte válido acudir a las modalidades de derogatoria tácita u orgánica, entre otras, con lo cual, a través de una ley ordinaria, se le está imponiendo al propio legislador ordinario un modo específico de cómo proceder para derogar normas de la misma jerarquía, lo que a juicio de la Corte resulta inconstitucional dado que, por esa vía, se están restringiendo indebidamente las condiciones bajo las cuales el Congreso puede ejecutar en el futuro la potestad derogatoria, que como se ha señalado, la ejerce autónomamente, amparado en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza, sean estas de necesidad o conveniencia.
8.12.6. Ello comparta, a su vez, cabe reiterarlo, una auto limitación del legislador en el ejercicio de la facultad derogatoria que el propio Estatuto Superior le confiere y respecto de la cual no se prevén restricciones en punto a la manera como la misma debe ser ejecutada. Dicha limitación, por supuesto, afecta el principio democrático, entendido como el fundamento de la temporalidad de la ley, en el sentido de que la voluntad posterior del pueblo debe prevalecer sobre la anterior (lex posteriori derogat priori). Precisamente, sobre el ejercicio de las potestades legislativas, la jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de señalar que, “mediante la expedición de una ley ordinaria, no se puede garantizar que en el futuro el Congreso de la República se abstenga de ejercer sus competencias constitucionales para interpretar, reformar o modificar textos normativos de idéntica jerarquía”[55]. En plena correspondencia con tal afirmación, también la Corte ha puesto de presente que, “el Legislador actual no puede atar al Legislador del mañana, pues esto anularía el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”[56].
8.12.7. Y con base en las anteriores premisas, este Tribunal ha precisado que “El legislador no puede prohibirse a sí mismo el futuro ejercicio de una facultad que la propia Constitución le confiere. Pues si la atribución correspondiente está contemplada por el Constituyente, a menos que éste supedite su ejercicio a la previa existencia de una disposición legal -como acontece con la sujeción de las funciones legislativas a las leyes orgánicas-, las restricciones al mismo consagradas en un estatuto de jerarquía legal implican reforma de la Constitución y por lo tanto exigen el pleno cumplimiento de los requisitos correspondientes”[57].
8.12.9. En consecuencia, tampoco resulta constitucionalmente admisible limitar la facultad del legislador para derogar las normas del Estatuto General de Contratación Pública, previendo que ello “sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”, pues, como se ha explicado, tal medida constituye una vulneración del principio democrático y una restricción a la libertad de configuración del legislador para determinar la oportunidad y la conveniencia de derogar o no una disposición legal y la forma de hacerlo.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”, contenida en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
A LA SENTENCIA C-439/16
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION-Alcance de referencia jurisprudencial que se hace en las consideraciones del fallo, en relación con el principio de especialidad (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-11213
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”
Coincido con la decisión de la Sala, pero aclaro el voto con el debido respeto, para precisar el alcance de una referencia jurisprudencial que se hace en las consideraciones de este fallo. En el fundamento 6.6 de la parte motiva de esta providencia, la Corte señala que el principio de especialidad funciona como un instrumento para resolver problemas de incompatibilidad entre normas de igual jerarquía, pues si las disposiciones en conflicto pertenecen a distintos niveles jerárquicos es claro que prevalece la de rango superior. En ese contexto cita la sentencia C-339 de 2002, en la cual la Corte declaró exequible una norma del Código de Minas que les daba aplicación preferente a sus normas sobre las de otros ordenamientos. Aclaro que, en mi criterio, esa sentencia es pertinente por cuanto en ese caso la Corporación consideró la norma ajustada a la Carta, en la medida en que se limitaba a prever un criterio para resolver conflictos entre disposiciones genuinamente iguales en su jerarquía y origen. Sin embargo, como se indicó en la sentencia C-339 de 2016, el problema resuelto en esa ocasión es distinto del que se presenta si la antinomia se da entre dos normas que en apariencia están en el rango legal, pero una de ellas reproduce principios de orden constitucional, pues en tal caso las previsiones no estarían realmente en el mismo nivel jerárquico. En este último caso, es claro que prevalece el contenido normativo que refleja las previsiones superiores. Textualmente dijo la Corte al respecto:
[4] La intervención se lleva a cabo con fundamento en las siguientes Sentencias: C-527 de 1994, C-1648 de 2000, C-564 de 1995 y C-473 de 1997.
[5] Folio 67.
[6] Folio 68
[7] De acuerdo con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación, en múltiples pronunciamientos sobre la materia, ha dejado en claro que, para que exista demanda en forma y la Corte pueda adoptar la respectiva decisión de fondo, es necesario que el escrito de acusación contenga: (i) las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores que se estiman violadas, siendo además imprescindible la (ii) formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad, el cual, a su vez, debe estar respaldado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. La Misma jurisprudencia constitucional, de manera particular en la Sentencia C-1052 de 2001, ha explicado que existen razones “(i) claras, cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento, (ii) ciertas, si la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor, (iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política, (iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v) suficientes, en la medida en que contengan todos los elementos fácticos y probatorios que son necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que exista por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado”.
[8] Sentencia C-1648 de 2000.
[9] Sentencia C-1648 de 2000.
[10] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-473 de 1997, C-524 de 1997, C-1648 de 2000 y C-630 de 2011.
[11] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-524 de 1997, C-1648 de 2000 y C-630 de 2011.
[12] Sentencia C-473 de 1997.
[13] Sentencia C-1648 de 2000.
[14] Sentencia C-1648 de 2000.
[15] Cfr. la Sentencia C-473 de 1997, a su vez reiterada, entre otras, en las Sentencias C-1648 de 2000, C-778 de 2001, C-706 de 2005 y C-630 de 2011.
[16] Cfr. entre otras, las Sentencias C-778 de 2001, C-226 de 2002, C-706 de 2005, C-857 de 2005, C-699 de 2007 y C-811 de 2014.
[17] Sentencia C-055 de 1996, reiterada en la Sentencia C-857 de 2005.
[18] Sentencia C-778 de 2001.
[19] Sentencia C-443 de 1997.
[20] Cfr. las Sentencias C-443 de 1997, C-778 de 2001, C-226 de 2002, C-706 de 2005, C-875 de 2005, entre otras.
[21] Sentencia C-443 de 1997.
[22] Cfr. Artículo 71 del Código Civil, Artículo 3 de la Ley 153 de 1887, Sentencias C-159 de 2004, C-823 de 2006, C-898 de 2009, C-775 de 2010, C-901 de 2011.
[23] Sentencia C-159 de 2004.
[24] Cfr. Artículos 71 y 72 del Código Civil, Artículo 3 de la Ley 153 de 1887, Sentencias C-159 de 2004, C-823 de 2006 y C-775 de 2010.
[26] Cfr. Artículo 3 de la Ley 153 de 1887, Sentencias C-558 y C-634 de 1996, C-328 y C-329 de 2001, C-653 de 2003, C-159 de 2004, C-823 de 2006 y C-898 de 2009.
[27] Cfr. Sentencias C-634 de 1996, C-745 de 1999, C-1144 de 2000, C-294, C-328 y C-1066 de 2001, C-1067 de 2008 y C-898 de 2009.
[28] Sentencia C-775 de 2010.
[29] Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-778 de 2001, C-706 de 2005, C-857 de 2005 y C-699 de 2007.
[30] Sentencia C-529 de 1994.
[31] Sentencia C-226 de 2002, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-857 de 2005 y C-699 de 2007.
[32] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-226 de 2002, C-706 de 2005 y C-699 de 2007.
[33] Corte Constitucional, Sentencia C-443 de 1997.
[35] Corte Constitucional, Sentencia C-078 de 1997. En el mismo sentido ver la Sentencia C-576 de 2004.
[36] Sentencia C-339 de 2002.
[37] En la Sentencia C-449 de 1992, la Corte precisó que la competencia atribuida al Congreso en el último inciso del artículo 150 Superior, tiene dos componentes básicos. El primero, refiere a una habilitación al Congreso para expedir un estatuto general de contratación destinada a todo el Estado, esto es, a todas las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Y el segundo, hace relación a la atribución del Congreso de expedir un estatuto especial de contratación para la Nación, es decir, dirigido solo al nivel nacional.
[38] Sentencia C-949 de 2001, reiterada en la Sentencia C-713 de 2009.
[39] Sentencia C-949 de 2001, reiterando lo dicho en la Sentencia C-633 de 1996.
[40] Sentencia C-558 de 1992.
[41] Cfr. Sentencias C-949 de 2001 y C-713 de 2009.
[42] Cfr. Las Sentencias C-449 de 1992, C-633 de 1996, C-949 de 2001 y C-713 de 2009.
[43] Cfr. Las Sentencias C-449 de 1992, C-633 de 1996, C-949 de 2001 y C-713 de 2009, entre otras.
Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado – 057, Cámara. Gaceta del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005.
[45] Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado – 057, Cámara. Gaceta del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005. En la exposición de motivos se dijo sobre el particular: “Es motivo de particular satisfacción para el Gobierno Nacional, presentar por su conducto a la consideración del Congreso de la República una iniciativa legislativa de gran importancia para la reforma del Estado colombiano, consistente en la modificación al Estatuto General de Contratación para la Administración Pública con el objeto de introducir medidas para la eficiencia y transparencia en la gestión contractual que hagan del mecanismo contractual un hito de eficiencia en la administración del recurso público y un terreno adverso al accionar de la corrupción. El proyecto de ley que hoy se presenta es fruto de una ya larga discusión sobre la forma de superar la evidente obsolescencia de las reglas contractuales públicas en nuestro país. Es este el tercer intento que realiza el Gobierno Nacional en esta dirección, asistiéndonos en ese sentido el convencimiento de la conveniencia de la adopción de una iniciativa que como esta trasluce la madurez de la discusión pública llevada a cabo sobre el particular. Así, a pesar de no haber recibido trámite en la Cámara de Representantes los dos proyectos anteriores (007/03 Cámara y 035/04 Cámara), los mismos abrieron el espacio para un saludable intercambio de ideas tanto al interior del Congreso, como con los actores interesados en el proceso desde la perspectiva de los órganos de control, los contratistas del Estado, la academia y la opinión pública en general. Debe en consecuencia reconocerse que al trabajo de base realizado por el Departamento Nacional de Planeación desde comienzos del período de Gobierno (con la colaboración de los Ministerios del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República), vinieron a sumarse muy principalmente los aportes de la Procuraduría General de la Nación y de la Contraloría General de la República, además de los no menos trascendentes de la sociedad civil, que puestos ahora en contexto ofrecen un lúcido conjunto de medidas legislativas que, no por ser de carácter puntual, dejarán de significar un cambio profundo en el devenir contractual público y con él, en la materialización de los objetivos de eficiencia y transparencia comunes a la tarea que la presente administración se ha propuesto en torno de la modernización de nuestras instituciones gubernamentales”.
[46]Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado. Gaceta del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005.
[47]Ponencia para segundo debate en Cámara al proyecto de ley 057 Cámara – 020 Senado. Gaceta del Congreso 96 del 27-03 de 2007. Numeral 4, correspondiente al Pliego de Modificaciones.
[48] Sentencia C-669 de 2004.
[49] Sentencia Ibídem.
[50] Sentencia C-052 de 2015.
[51] Sentencia C-579 de 2001.
[52] Sentencia C-438 de 2011.
[53] Sentencia C-443 de 1997.
[54] Sentencia C-443 de 1997, reiterada en la Sentencia C-226 de 2002.
[55] Sentencia C-320 de 2006.
[56] Sentencia C-443 de 1997.
[57] Sentencia C-341 de 1998.

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