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„Nichtigkeitsklage – Wahl der Rechtsgrundlage – Art. 290 AEUV und 291 AEUV – Delegierter Rechtsakt und Durchführungsrechtsakt – Verordnung (EU) Nr. 528/2012 – Art. 80 Abs. 1 – Biozidprodukte – Europäische Agentur für chemische Stoffe – Festsetzung der Gebühren durch die Kommission“
In der Rechtssache C‑427/12
betreffend eine Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV, eingereicht am 19. September 2012,
Europäische Kommission, vertreten durch B. Smulders, C. Zadra und E. Manhaeve als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Europäisches Parlament, vertreten durch L. Visaggio und A. Troupiotis als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Rat der Europäischen Union, vertreten durch M. Moore und I. Šulce als Bevollmächtigte,
Tschechische Republik, vertreten durch M. Smolek, E. Ruffer und D. Hadroušek als Bevollmächtigte,
Königreich Dänemark, vertreten durch V. Pasternak Jørgensen und C. Thorning als Bevollmächtigte,
Französische Republik, vertreten durch G. de Bergues, D. Colas und N. Rouam als Bevollmächtigte,
Königreich der Niederlande, vertreten durch M. Bulterman und M. Noort als Bevollmächtigte,
Republik Finnland, vertreten durch H. Leppo und J. Leppo als Bevollmächtigte,
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch C. Murrell und M. Holt als Bevollmächtigte im Beistand von B. Kennelly, Barrister,
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, des Vizepräsidenten K. Lenaerts (Berichterstatter), des Kammerpräsidenten A. Tizzano, der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta, der Kammerpräsidenten T. von Danwitz, E. Juhász und M. Safjan sowie der Richter A. Rosas, E. Levits, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot und A. Arabadjiev, der Richterin C. Toader sowie der Richter D. Šváby und S. Rodin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 1. Oktober 2013,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 19. Dezember 2013
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Nichtigerklärung von Art. 80 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 528/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2012 über die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten (ABl. L 167, S. 1), soweit diese Bestimmung für den Erlass von Maßnahmen, mit denen die an die Europäische Agentur für chemische Stoffe (im Folgenden: Agentur) zu entrichtenden Gebühren festgelegt werden, einen Rechtsakt gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV (im Folgenden: Durchführungsrechtsakt oder Durchführungsakt) und nicht einen Rechtsakt gemäß Art. 290 Abs. 1 AEUV (im Folgenden: delegierter Rechtsakt oder delegierter Akt) vorsieht.
Verordnung Nr. 528/2012
2 Die Verordnung Nr. 528/2012 harmonisiert bestimmte Regeln über die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten und weist der Agentur, wie sich aus dem 17. Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt, „bestimmte Aufgaben im Zusammenhang mit der Bewertung von Wirkstoffen und der unionsweiten Zulassung bestimmter Kategorien von Biozidprodukten …“ zu.
3 Der 64. Erwägungsgrund dieser Verordnung lautet:
„Die Kosten für die Verfahren in Zusammenhang mit der Durchführung dieser Verordnung müssen von denjenigen, die Biozidprodukte auf dem Markt bereitstellen oder dies beabsichtigen, beigetrieben werden, und zwar zusätzlich zu denjenigen, die die Genehmigung von Wirkstoffen betreiben. Um das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts zu fördern, ist es angezeigt, bestimmte gemeinsame Grundsätze sowohl für die an die Agentur als auch für die an die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu entrichtenden Gebühren festzulegen, wobei den spezifischen Belangen von KMU [kleinere und mittlere Unternehmen] Rechnung zu tragen ist.“
4 Nach den Art. 7 Abs. 2 Unterabs. 1, 13 Abs. 3 Unterabs. 2, 43 Abs. 2 Unterabs. 1, 45 Abs. 1 und 3, 50 Abs. 2 Unterabs. 2, 54 Abs. 1 und 3 und 80 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 528/2012 ist an die Agentur für ihr Tätigwerden in den Verfahren der Genehmigung eines Wirkstoffs, der späteren Änderung der Bedingungen für die Genehmigung eines Wirkstoffs, der Verlängerung einer solchen Genehmigung, der Unionszulassung von Biozidprodukten, der Verlängerung einer solchen Zulassung und der Feststellung der technischen Äquivalenz von Wirkstoffen eine Gebühr zu entrichten. Nach Art. 77 Abs. 1 Unterabs. 3 der Verordnung können „[v]on dem Widerspruchsführer [bei Widerspruch gegen Entscheidungen der Agentur] … Gebühren erhoben werden“.
5 Zu den Fristen für die Entrichtung der an die Agentur zu zahlenden Gebühren bestimmen die Art. 7 Abs. 2 Unterabs. 1, 13 Abs. 3 Unterabs. 2, 43 Abs. 2 Unterabs. 1, 45 Abs. 3 Unterabs. 2 und 54 Abs. 3 der Verordnung: „Die Agentur teilt dem Antragsteller die nach Artikel 80 Absatz 1 zu zahlenden Gebühren mit und lehnt den Antrag ab, wenn der Antragsteller die Gebühren nicht innerhalb von 30 Tagen entrichtet.“
6 Art. 78 („Die Finanzmittel der Agentur“) Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 bestimmt:
„Für die Zwecke dieser Verordnung setzen sich die Einnahmen der Agentur zusammen aus
a) einem im Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union (Einzelplan Kommission) veranschlagten Zuschuss der Union;
b) den an die Agentur gemäß dieser Verordnung entrichteten Gebühren;
c) den von der Agentur erhobenen Gebühren für Dienstleistungen, die von ihr im Rahmen dieser Verordnung erbracht werden;
d) etwaigen freiwilligen Finanzbeiträgen der Mitgliedstaaten.“
7 Art. 80 („Gebühren und Abgaben“) der Verordnung Nr. 528/2012 sieht vor:
„(1) Die Kommission erlässt ausgehend von den in Absatz 3 dargelegten Grundsätzen eine Durchführungsverordnung, in der Folgendes festgelegt ist:
a) die an die Agentur zu entrichtenden Gebühren, einschließlich einer Jahresgebühr für Produkte, für die nach Kapitel VIII eine Unionszulassung erteilt wird, und eine Gebühr für Anträge auf gegenseitige Anerkennung gemäß Kapitel VII;
b) Vorschriften, in denen die Bedingungen für Gebührenermäßigungen, Gebührenerstattungen und die Kostenerstattung für das Mitglied des Ausschusses für Biozidprodukte, das als Berichterstatter fungiert, festgelegt sind, und
c) die Zahlungsbedingungen.
Diese Durchführungsverordnung wird gemäß dem in Artikel 82 Absatz 3 genannten Prüfverfahren erlassen. Sie findet nur im Hinblick auf an die Agentur zu entrichtenden Gebühren Anwendung.
Die Agentur kann für andere Dienstleistungen, die sie erbringt, Gebühren erheben.
Die Höhe der an die Agentur zu entrichtenden Gebühren wird so festgesetzt, dass sichergestellt ist, dass die Einnahmen aus den Gebühren zusammen mit den übrigen Einnahmequellen der Agentur nach dieser Verordnung die Kosten der erbrachten Dienstleistungen decken können. Die anfallenden Gebühren werden von der Agentur veröffentlicht.
(2) Die Mitgliedstaaten erheben unmittelbar von den Antragstellern Gebühren für Dienstleistungen, die sie im Hinblick auf die in dieser Verordnung festgelegten Verfahren erbringen, einschließlich der Dienstleistungen, die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in ihrer Eigenschaft als bewertende zuständige Behörde erbracht werden.
Die Kommission erlässt ausgehend von den in Absatz 3 genannten Grundsätzen Leitlinien für eine harmonisierte Gebührenstruktur.
Die Mitgliedstaaten können für Biozidprodukte, die in ihrem Hoheitsgebiet auf dem Markt bereitgestellt werden, Jahresgebühren erheben.
Die Mitgliedstaaten können für andere Dienstleistungen, die sie erbringen, Gebühren erheben.
Die Mitgliedstaaten legen den Betrag der an ihre zuständigen Behörden zu entrichtenden Gebühren fest und veröffentlichen ihn.
(3) Sowohl für die in Absatz 1 genannte Durchführungsverordnung als auch für die Vorschriften der Mitgliedstaaten bezüglich der Gebühren gelten die folgenden Grundsätze:
a) Die Höhe der Gebühren wird so festgesetzt, dass sichergestellt ist, dass die Einnahmen aus den Gebühren grundsätzlich ausreichen, um die Kosten der erbrachten Dienstleistungen zu decken, und sie den zur Deckung dieser Kosten erforderlichen Betrag nicht überschreiten;
b) die Gebühr wird teilweise erstattet, wenn der Antragsteller die verlangten Daten nicht fristgerecht übermittelt;
c) den besonderen Bedürfnissen von KMU wird gegebenenfalls Rechnung getragen, einschließlich der Möglichkeit, die Zahlungen auf mehrere Raten und Schritte aufzuteilen;
d) Struktur und Höhe der Gebühren berücksichtigen, ob Dateien gemeinsam oder getrennt übermittelt wurden;
e) unter hinreichend begründeten Umständen kann, sofern die Agentur oder die zuständige Behörde damit einverstanden ist, ganz oder teilweise auf die Gebühr verzichtet werden, und
f) die Fristen für die Entrichtung der Gebühren sind unter gebührender Berücksichtigung der Fristen für die in dieser Verordnung vorgesehenen Verfahren festzulegen.“
8 Nach Art. 97 Abs. 2 der Verordnung Nr. 528/2012 gilt diese ab dem 1. September 2013.
9 Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 15. Januar und vom 5. Februar 2013 sind die Tschechische Republik, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Europäischen Parlaments und des Rates der Europäischen Union zugelassen worden. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 5. Februar 2013 ist das Königreich Dänemark als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
– Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 für nichtig zu erklären, soweit er den Erlass von Maßnahmen, mit denen die an die Agentur zu entrichtenden Gebühren festgelegt werden, durch einen Durchführungsrechtsakt gemäß Art. 291 AEUV und nicht einen delegierten Rechtsakt gemäß Art. 290 AEUV vorsieht;
– die Wirkungen der für nichtig erklärten Bestimmung sowie jedes Rechtsakts, der auf ihrer Grundlage bis zum innerhalb angemessener Frist erfolgenden Inkrafttreten einer sie ersetzenden neuen Bestimmung erlassen wird, aufrechtzuerhalten;
– dem Parlament und dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
11 Hilfsweise beantragt die Kommission für den Fall, dass der Gerichtshof der Ansicht sein sollte, dass dieser Antrag auf teilweise Nichtigerklärung nicht zulässig ist, diese Verordnung unter Aufrechterhaltung ihrer Wirkungen insgesamt für nichtig zu erklären.
12 Das Parlament und der Rat beantragen,
13 Hilfsweise beantragt das Parlament für den Fall, dass der Klage stattgegeben wird, die Wirkungen der für nichtig erklärten Bestimmung und sämtliche auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsakte bis zum Inkrafttreten einer Bestimmung, die sie ersetzt, aufrechtzuerhalten.
14 Der Rat, unterstützt durch das Königreich der Niederlande und das Vereinigte Königreich, macht geltend, dass die Klage auf teilweise Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 528/2012 unzulässig sei, da Art. 80 Abs. 1 dieser Verordnung, dessen Nichtigerklärung die Kommission beantrage, sich nicht von den übrigen Bestimmungen trennen lasse. Zur Begründung weisen der Rat und die genannten Mitgliedstaaten darauf hin, dass die Zahlung der Gebühr eine Voraussetzung für das Tätigwerden der Agentur während des gesamten Verfahrens über die Genehmigung eines Biozidprodukts sei.
15 Das Parlament, die Kommission und die Republik Finnland sind hingegen der Ansicht, die Nichtigerklärung allein der angefochtenen Bestimmung führe nicht zu einer Änderung des Wesensgehalts der Verordnung Nr. 528/2012. Die Klage auf teilweise Nichtigerklärung sei infolgedessen zulässig.
16 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die teilweise Nichtigerklärung eines Unionsrechtsakts nur möglich, soweit sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, vom Rest des Rechtsakts trennen lassen (vgl. u. a. Urteile Kommission/Rat, C‑29/99, EU:C:2002:734, Rn. 45, und Deutschland/Kommission, C‑239/01, EU:C:2003:514, Rn. 33). Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass dieses Erfordernis der Abtrennbarkeit nicht erfüllt ist, wenn die teilweise Nichtigerklärung eines Rechtsakts zur Folge hätte, dass der Wesensgehalt dieses Aktes verändert würde (Urteil Kommission/Polen, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, Rn. 98 und die dort angeführte Rechtsprechung).
17 Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 528/2012 harmonisierte Regeln über die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten festlegt. Im Rahmen dieser Verordnung nimmt die Agentur Aufgaben im Zusammenhang mit der Bewertung von Wirkstoffen und der unionsweiten Zulassung bestimmter Kategorien von Biozidprodukten wahr.
18 Wie der Generalanwalt in Nr. 19 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, beschränkt sich Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 darauf, der Kommission die Befugnis zu übertragen, die erforderlich ist, um eine Durchführungsverordnung zu erlassen, in der die Gebühren, die an die Agentur für die von ihr im Rahmen der Durchführung dieser Verordnung wahrgenommenen Aufgaben zu entrichten sind, sowie die Zahlungsbedingungen für diese Gebühren festgelegt sind.
19 Daraus folgt, dass Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 einen von dem durch die Verordnung geschaffenen rechtlichen Rahmen abtrennbaren Aspekt betrifft, so dass seine eventuelle Nichtigerklärung den Wesensgehalt dieser Verordnung nicht berühren würde.
20 Demnach ist die Klage der Kommission auf teilweise Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 528/2012 zulässig.
21 Die Kommission stützt ihre Klage auf einen einzigen Klagegrund, mit dem sie eine Verletzung des AEU-Vertrags und insbesondere eine Verletzung des Systems der Übertragung der Befugnisse, die der Unionsgesetzgeber der Kommission nach den Art. 290 AEUV und 291 AEUV verleihen könne, geltend macht.
22 Zu den jeweiligen Anwendungsbereichen dieser Artikel trägt die Kommission erstens vor, dass die Befugnis, die ihr auf der Grundlage von Art. 291 AEUV verliehen sei, rein vollziehender Art sei, während sie nach Art. 290 AEUV über Befugnisse quasi gesetzgeberischer Art verfüge.
23 Zweitens müsse die vom Unionsgesetzgeber getroffene Wahl, der Kommission die Befugnis für den Erlass eines delegierten Rechtsakts oder die Befugnis für den Erlass eines Durchführungsrechtsakts zu übertragen, auf objektiven und eindeutigen Gesichtspunkten beruhen, die einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich seien. In diesem Zusammenhang hebt die Kommission hervor, dass die jeweiligen Anwendungsbereiche von Art. 290 AEUV und Art. 291 AEUV unterschiedlich seien und sich gegenseitig ausschlössen und dass angesichts des Wortlauts dieser Artikel das einzige entscheidende Kriterium zur Unterscheidung eines delegierten Rechtsakts von einem Durchführungsrechtsakt die Natur und der Gegenstand der der Kommission übertragenen Befugnisse seien. Wenn diese Befugnisse auf den Erlass nicht wesentlicher Vorschriften allgemeiner Geltung gerichtet seien, die die rechtliche Funktion hätten, den normativen Rahmen des betreffenden Rechtsakts zu vollenden, dann ergänzten diese Vorschriften den Rechtsakt im Sinne von Art. 290 Abs. 1 Unterabs. 1 AEUV. Wenn diese Vorschriften dagegen nur die bereits in dem Basisrechtsakt vorgesehenen Bestimmungen umsetzen und dabei einheitliche Bedingungen für deren Anwendung in der Union sicherstellen sollten, fielen sie unter Art. 291 AEUV. Die Ausübung der Befugnisse nach diesem letzteren Artikel könne keineswegs den Inhalt des Rechtsakts berühren.
24 Weder der Umstand, dass die Rechtsvorschrift, die der Kommission die Befugnis verleihe, überaus detailliert sei, noch das Ermessen, das sich hieraus für dieses Organ ergebe, noch die Frage, ob der von ihm zu erlassende Akt neue Rechte und Pflichten begründe, könnten isoliert betrachtet als maßgebliche Kriterien für eine Unterscheidung zwischen delegierten Rechtsakten und Durchführungsakten angesehen werden. Maßgeblich dafür, ob es sich um eine delegierte Rechtsetzungsbefugnis oder eine Befugnis zur Durchführung handele, seien die Natur und der Gegenstand der übertragenen Befugnis.
25 Zur Rechtmäßigkeit von Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 macht die Kommission geltend, dass der Unionsgesetzgeber ihr mit dieser Bestimmung fälschlicherweise eine Durchführungsbefugnis gemäß Art. 291 AEUV übertragen habe. Eine Prüfung der Art und des Gegenstands der ihr damit übertragenen Befugnisse belege nämlich, dass sie einen Akt erlassen sollte, der einige nicht wesentliche Vorschriften des Gesetzgebungsakts im Sinne von Art. 290 AEUV ergänze.
26 Die Kommission hebt erstens hervor, dass nach Art. 78 der Verordnung Nr. 528/2012 die Einnahmen der Agentur nicht nur aus den an sie entrichteten Gebühren, sondern auch aus einem unmittelbar an die Agentur gezahlten Zuschuss der Union für Dienstleistungen, die die Agentur erbringe, sowie aus freiwilligen Finanzbeiträgen der Mitgliedstaaten bestünden. Art. 80 dieser Verordnung stelle jedoch keine Kriterien auf, um eine Koordinierung und Kohärenz der verschiedenen Finanzierungsmodalitäten der Agentur sicherzustellen.
27 Zweitens ergebe sich aus Art. 80 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 der Verordnung Nr. 528/2012, dass nach den in diesen Bestimmungen aufgestellten Gebührengrundsätzen die Kommission nicht nur die Aufgabe habe, für jedes Genehmigungsverfahren die Höhe der auf es entfallenden Gebühr festzulegen. Denn die Abs. 1 Buchst. a und 3 Buchst. a dieses Artikels sähen vor, dass die Gebühren „grundsätzlich“ den Kosten der erbrachten Dienstleistungen entsprechen und zu deren Deckung angemessen sein müssten. Es obliege daher der Kommission, die Ausnahmen von diesem Grundsatz auf der Grundlage spezifischer Kriterien zu definieren und somit den gesetzlichen Rahmen zu ergänzen. Was zum anderen die Vorschriften angehe, in denen die Bedingungen für Gebührenermäßigungen, Gebührenerstattungen und die Kostenerstattung festgelegt seien, auf die Art. 80 Abs. 1 Buchst. b und 3 Buchst. e verweise, habe der Unionsgesetzgeber nicht angegeben, unter welchen Umständen auf die Gebühr ganz oder teilweise verzichtet werden könne. Diese Bestimmungen verliehen der Kommission somit die Befugnis, die einschlägige Regelung durch die Hinzufügung nicht wesentlicher Vorschriften zu ergänzen.
28 Dies gelte auch für die „Zahlungsbedingungen“ nach Art. 80 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 528/2012, einen Begriff, dessen Tragweite nicht präzisiert werde und der daher sowohl einfache Zahlungsmodalitäten, deren Verletzung sich auf das Genehmigungsverfahren nicht auswirke, als auch Bedingungen umfasse, deren Verletzung sich gegebenenfalls nachteilig auf die Annahme eines Genehmigungsantrages auswirken könnte.
29 Die Kommission beruft sich auch auf Art. 80 Abs. 3 Buchst. c der Verordnung Nr. 528/2012, wonach sie den besonderen Bedürfnissen der kleineren und mittleren Unternehmen (KMU) „gegebenenfalls“ Rechnung tragen müsse, was ihr nicht nur die Wahl in Bezug auf die Modalitäten der „Durchführung“ überlasse, sondern auch die Befugnis gebe, den gesetzgeberischen Rahmen zu ergänzen, indem sie allgemeine Kriterien für die möglichen Gebührenermäßigungen für die KMU festlege.
30 Der Umstand schließlich, dass Art. 80 Abs. 3 der Verordnung Nr. 528/2012 auch die Grundsätze festlege, die die von den Mitgliedstaaten bezüglich der Gebühren festgelegten Vorschriften einhalten müssten, habe keine Auswirkung auf die Frage, ob die der Kommission übertragenen Befugnisse delegierte Akte nach Art. 290 AEUV oder auf der Grundlage von Art. 291 AEUV erlassene Durchführungsakte seien.
31 Das Parlament und der Rat sowie alle dem vorliegenden Rechtsstreit beigetretenen Mitgliedstaaten machen geltend, dass Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 der Kommission zu Recht eine Durchführungsbefugnis gemäß Art. 291 AEUV übertrage. Die Regelung der Gebühren, wie sie in diesem Art. 80 festgelegt sei, sei nämlich auf der Ebene der Gesetzgebung hinreichend detailliert und bestimmt genug, so dass die der Kommission übertragenen Befugnisse nur Durchführungsbefugnisse im Sinne von Art. 291 AEUV seien.
32 Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 überträgt der Kommission die Befugnis, nach Art. 291 Abs. 2 AEUV eine Durchführungsverordnung über die Gebühren zu erlassen, die an die Agentur im Zusammenhang mit ihren verschiedenen Tätigkeiten im Rahmen der Umsetzung dieser Verordnung zu entrichten sind.
33 Art. 291 AEUV enthält keine Definition des Begriffs des Durchführungsakts, sondern verweist in seinem Abs. 2 nur darauf, dass die Kommission oder in bestimmten Sonderfällen der Rat bei Bedarf einen solchen Akt erlassen müssen, um sicherzustellen, dass ein verbindlicher Rechtsakt der Union unter in der Union einheitlichen Bedingungen durchgeführt wird.
34 Außerdem geht aus Art. 291 Abs. 2 AEUV hervor, dass nur dann, wenn „es einheitlicher Bedingungen für die Durchführung der verbindlichen Rechtsakte der Union [bedarf], … mit diesen Rechtsakten der Kommission oder, in entsprechend begründeten Sonderfällen und in den Artikeln 24 [EUV] und 26 [EUV], dem Rat Durchführungsbefugnisse übertragen [werden]“.
35 Schließlich ist der Begriff des Durchführungsakts im Sinne von Art. 291 AEUV im Verhältnis zum Begriff des delegierten Akts, wie dieser sich aus Art. 290 AEUV ergibt, zu beurteilen.
36 Vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon umfasste der Ausdruck „Befugnisse zur Durchführung“ in Art. 202 dritter Gedankenstrich EG nämlich die Befugnis, auf Unionsebene einen Rechtsakt der Union oder einige seiner Vorschriften umzusetzen, sowie unter bestimmten Umständen die Befugnis, normative Akte zu erlassen, die nicht wesentliche Vorschriften eines Gesetzgebungsakts ergänzen oder ändern. Der Europäische Konvent hat eine Unterscheidung zwischen diesen zwei Arten von Befugnissen vorgeschlagen, die in den Art. I‑35 und I‑36 des Entwurfs eines Vertrags zur Errichtung einer Verfassung für Europa zum Ausdruck kommt. Diese Änderung ist schließlich im Vertrag von Lissabon in Art. 290 AEUV und Art. 291 AEUV aufgenommen worden.
37 Nach Art. 290 Abs. 1 AEUV „… kann der Kommission [in Gesetzgebungsakten] die Befugnis übertragen werden, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes zu erlassen“.
38 Überträgt der Unionsgesetzgeber der Kommission in einem Gesetzgebungsakt eine delegierte Befugnis nach Art. 290 Abs. 1 AEUV, obliegt ihr der Erlass von Vorschriften, die die nicht wesentlichen Vorschriften dieses Aktes ergänzen oder ändern. Nach Unterabs. 2 dieser Bestimmung müssen in dem Gesetzgebungsakt, mit dem diese Delegation vorgenommen wird, Ziele, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung ausdrücklich festgelegt werden. Dieses Erfordernis impliziert, dass die Übertragung einer delegierten Befugnis dem Erlass von Vorschriften dient, die sich in einen rechtlichen Rahmen einfügen, wie er durch den Basisgesetzgebungsakt definiert ist.
39 Überträgt der Gesetzgeber der Kommission dagegen eine Durchführungsbefugnis auf der Grundlage von Art. 291 Abs. 2 AEUV, hat diese den Inhalt dieses Gesetzgebungsakts zu präzisieren, um seine Umsetzung unter einheitlichen Bedingungen in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen.
40 Der Unionsgesetzgeber verfügt über ein Ermessen, wenn er entscheidet, der Kommission eine delegierte Befugnis nach Art. 290 Abs. 1 AEUV oder eine Durchführungsbefugnis nach Art. 291 Abs. 2 AEUV zu übertragen. Daher beschränkt sich die gerichtliche Kontrolle auf offensichtliche Beurteilungsfehler in Bezug auf die Frage, ob der Gesetzgeber zu Recht davon ausgehen konnte, dass zum einen der rechtliche Rahmen, den er hinsichtlich der Gebührenregelung gemäß Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 aufgestellt hat, zu seiner Umsetzung lediglich einer Präzisierung bedarf, ohne dass er in nicht wesentlichen Teilen zu ändern oder zu ergänzen wäre, und dass zum anderen die Bestimmungen der Verordnung Nr. 528/2012 über die Gebührenregelung einheitlicher Bedingungen für ihre Durchführung bedürfen.
41 Als Erstes überträgt Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 der Kommission die Befugnis, die an die Agentur zu entrichtenden Gebühren, ihre Zahlungsbedingungen sowie bestimmte Vorschriften über die Gebührenermäßigungen, Gebührenerstattungen und die Kostenerstattung „ausgehend von den in Absatz 3 [dieses Artikels] dargelegten Grundsätzen“ „festzulegen“.
42 Hierzu ist festzustellen, dass der 64. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 528/2012 den Grundsatz der Zahlung von Gebühren an die Agentur aufstellt und dass nach Art. 80 Abs. 1 letzter Unterabsatz der Verordnung „[d]ie Höhe der an die Agentur zu entrichtenden Gebühren … so festgesetzt [wird], dass die Einnahmen aus den Gebühren zusammen mit den übrigen Einnahmequellen der Agentur nach dieser Verordnung die Kosten der erbrachten Dienstleistungen decken können“.
43 Somit ist das Leitprinzip der in Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 vorgesehenen Gebührenregelung vom Gesetzgeber selbst festgelegt worden, als er entschied, dass die Gebühren allein zur Deckung der Kosten der Dienstleistung dienen sollen und nicht zu irgendeinem anderen Zweck verwendet oder in einer Höhe festgesetzt werden können, die die Kosten der von der Agentur erbrachten Dienstleistung übersteigt.
44 Entgegen dem Vorbringen der Kommission sprechen der Umstand, dass die Verordnung Nr. 528/2012 nicht die Kriterien für eine Koordinierung der in Art. 78 Abs. 1 der Verordnung genannten verschiedenen Finanzierungsquellen der Agentur festlegt, und die Tatsache, dass nach Art. 80 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung die zu erhebenden Gebühren „grundsätzlich“ die Kosten decken sollen, keineswegs für die Übertragung einer delegierten Befugnis auf die Kommission.
45 In diesem Zusammenhang ist zu unterstreichen, dass es sich bei der Festsetzung der an die Agentur zu entrichtenden Gebühren in Höhe eines Betrags, der zur Deckung der Kosten der von der Agentur erbrachten Dienstleistungen ausreicht, naturgemäß um eine Vorausschätzung handelt, die gewissen Zufälligkeiten, wie u. a. der Zahl der bei der Agentur eingereichten Anträge unterliegt. Wie das Parlament und der Rat hervorheben, drückt das Wort „grundsätzlich“ daher im Wesentlichen die Schwierigkeit aus, unter allen Umständen zu gewährleisten, dass die von der Agentur erhobenen Gebühren ausreichend sein werden, um die Kosten der Dienstleistungen zu decken. Aus diesem Grund sieht Art. 78 Abs. 1 der Verordnung im Übrigen auch andere Finanzierungsquellen der Agentur vor, die zusammen mit den Gebühren eine solche Deckung ermöglichen.
46 Ferner ist festzustellen, dass die der Kommission obliegende Ausübung der ihr durch Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 übertragenen Befugnis weiteren Bedingungen und Kriterien unterliegt, die vom Unionsgesetzgeber selbst in diesem Gesetzgebungsakt festgelegt worden sind. Insoweit bestimmt Art. 80 Abs. 3, dass die Gebühr teilweise erstattet wird, wenn der Antragsteller die verlangten Daten nicht fristgerecht übermittelt (Abs. 3 Buchst. b), dass den besonderen Bedürfnissen von KMU gegebenenfalls Rechnung getragen wird, einschließlich der Möglichkeit, die Zahlungen auf mehrere Raten und Schritte aufzuteilen (Abs. 3 Buchst. c), dass die Struktur und Höhe der Gebühren berücksichtigen, ob Dateien gemeinsam oder getrennt übermittelt wurden (Abs. 3 Buchst. d), dass unter hinreichend begründeten Umständen, sofern die Agentur damit einverstanden ist, ganz oder teilweise auf die Gebühr verzichtet werden kann (Abs. 3 Buchst. e), dass schließlich die Fristen für die Entrichtung der Gebühren unter gebührender Berücksichtigung der Fristen für die in der Verordnung vorgesehenen Verfahren festzulegen sind (Abs. 3 Buchst. f).
47 Die Kommission macht jedoch hinsichtlich der Vorschriften über die Bedingungen bei Gebührenermäßigungen, Gebührenerstattungen und Kostenerstattungen, die in Art. 80 Abs. 1 Buchst. b und Abs. 3 Buchst. e der Verordnung Nr. 528/2012 aufgeführt sind, geltend, der Unionsgesetzgeber habe die Umstände nicht festgelegt, die es rechtfertigen könnten, auf die Gebühr ganz oder teilweise zu verzichten, und habe der Kommission damit implizit die Befugnis übertragen, den Gesetzgebungsakt zu ergänzen. Auch verstoße Art. 80 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 528/2012 gegen Art. 291 AEUV, da er der Kommission die Befugnis übertrage, die „Zahlungsbedingungen“ für die an die Agentur zu entrichtenden Gebühren festzulegen.
48 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Der Unionsgesetzgeber konnte nämlich zu Recht davon ausgehen, dass die Verordnung Nr. 528/2012 einen vollständigen rechtlichen Rahmen im Sinne von Rn. 40 des vorliegenden Urteils in Bezug auf Ermäßigungen und Erstattungen der an die Agentur zu entrichtenden Gebühren sowie die Kostenerstattung festgelegt hat, indem er in den Art. 7 Abs. 4, 43 Abs. 4 und 80 Abs. 3 Buchst. b dieser Verordnung verschiedene Situationen festgelegt hat, in denen eine teilweise Erstattung der Gebühren zulässig sein muss, in Art. 80 Abs. 3 Buchst. c bekräftigt hat, dass „den besonderen Bedürfnissen von KMU … Rechnung getragen [wird]“, und in Abs. 3 Buchst. e bestimmt hat, dass „unter hinreichend begründeten Umständen“ und „sofern die Agentur damit einverstanden ist“, ganz oder teilweise auf die Gebühr verzichtet werden kann.
49 Ebenso verhält es sich hinsichtlich der Befugnis, die „Zahlungsbedingungen“ festzulegen, die der Kommission durch Art. 80 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 528/2012 übertragen wird. Die Art. 7 Abs. 2 Unterabs. 1, 13 Abs. 3 Unterabs. 2, 43 Abs. 2 Unterabs. 1, 45 Abs. 3 Unterabs. 2 und 54 Abs. 3 dieser Verordnung sehen nämlich selbst eine Frist von 30 Tagen für die Zahlung der an die Agentur zu entrichtenden Gebühr für deren verschiedenes Tätigwerden vor. Nach Art. 80 Abs. 3 Buchst. f sind die Fristen für die Zahlung der für das sonstige Tätigwerden der Agentur zu entrichtenden Gebühren „unter gebührender Berücksichtigung der Fristen für die in dieser Verordnung vorgesehenen Verfahren festzulegen“. Hinsichtlich der anderen Zahlungsbedingungen führt Art. 80 Abs. 3 Buchst. c „die Möglichkeit [aus], die Zahlung auf mehrere Raten und Schritte aufzuteilen“, um den besonderen Bedürfnissen der KMU Rechnung zu tragen. Die der Kommission obliegende Ausübung der ihr durch Art. 80 Abs. 1 Buchst. c übertragenen Befugnis fügt sich somit in einen von dem Gesetzgebungsakt selbst festgelegten normativen Rahmen ein, der in seinen nicht wesentlichen Teilen durch den Durchführungsakt weder geändert noch ergänzt werden kann.
50 Schließlich beruft sich die Kommission zur Stützung ihrer Klage auf Art. 80 Abs. 3 Buchst. c der Verordnung Nr. 528/2012, wonach sie den besonderen Bedürfnissen der KMU „gegebenenfalls“ Rechnung tragen müsse, was ihr nicht nur die Wahl in Bezug auf die Modalitäten der „Durchführung“ überlasse, sondern auch die Befugnis gebe, allgemeine Kriterien dafür festzulegen, ob und in welchem Umfang die Gebühren für die KMU ermäßigt werden könnten.
51 Auch diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Die Verwendung des Ausdrucks „gegebenenfalls“ weist darauf hin, dass die Durchführungsverordnung der Kommission nicht in allen Fällen eine ermäßigte Gebühr für die KMU vorsehen muss. Eine solche Ermäßigung ist nur dann geboten, wenn die Besonderheiten dieser Unternehmen dies verlangen. Daher erhärtet die Verpflichtung der Kommission, den besonderen Bedürfnissen der KMU „gegebenenfalls“ Rechnung zu tragen, die Tatsache, dass der Unionsgesetzgeber es für notwendig erachtet hat, im Sinne von Rn. 40 des vorliegenden Urteils selbst einen vollständigen rechtlichen Rahmen in Bezug auf die Gebühren nach Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 festzulegen. Daher ist nach Abs. 3 Buchst. a und c dieses Artikels die Höhe der Gebühren so festzusetzen, dass sie die Kosten der von der Agentur erbrachten Dienstleistungen nicht nur „grundsätzlich“ deckt, sondern auch den Besonderheiten der KMU Rechnung trägt. Hinsichtlich der Zahlungsbedingungen verweist Abs. 3 Buchst. c selbst auf die Möglichkeit der KMU, die Zahlungen auf mehrere Raten und Schritte aufzuteilen.
52 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Unionsgesetzgeber zu Recht davon ausgehen konnte, dass Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 der Kommission nicht die Befugnis überträgt, nicht wesentliche Vorschriften dieses Gesetzgebungsakts zu ergänzen, sondern gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV dessen normativen Inhalt zu präzisieren.
53 Als Zweites ist festzustellen, dass sich die Gebührenregelung nach Art. 80 Abs. 1 der Verordnung Nr. 528/2012 auf Gebühren bezieht, die an eine Agentur der Union zu entrichten sind, und daher die Übertragung einer Durchführungsbefugnis auf die Kommission nach Art. 291 Abs. 2 AEUV als angemessen angesehen werden kann, um einheitliche Bedingungen für die Durchführung dieser Regelung in der Union zu gewährleisten.
54 Nach alledem ist der einzige Klagegrund, den die Kommission zur Stützung ihrer Klage geltend macht, nicht begründet und die Klage somit abzuweisen.
55 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Parlament und der Rat die Verurteilung der Kommission beantragt haben und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Vereinigte Königreich, die dem Rechtsstreit als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates beigetreten sind, tragen gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten.
3. Die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland tragen ihre eigenen Kosten.

References: Art. 290
 Art. 80
 Art. 263
 Art. 80
 Art. 291
 Art. 290
 Art. 7
 Art. 77
 Art. 7
 Art. 78
 Art. 80
 Art. 97
 Art. 80
 Art. 291
 Art. 290
 Art. 80
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 Art. 290
 Art. 291
 Art. 290
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 Art. 291
 Art. 290
 Art. 291
 Art. 80
 Art. 291
 Art. 290
 Art. 78
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 Art. 290
 Art. 291
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 Art. 291
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 Art. 291
 Art. 80
 Art. 291
 Art. 291
 Art. 291
 Art. 291
 Art. 290
 Art. 202
 Art. 290
 Art. 291
 Art. 290
 Art. 290
 Art. 291
 Art. 290
 Art. 291
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 78
 Art. 80
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 Art. 80
 Art. 80
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 Art. 80
 Art. 291
 Art. 7
 Art. 80
 Art. 80
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 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 80
 Art. 291
 Art. 80
 Art. 291
 Art. 138
 Art. 140