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﻿ Sentencia 1998-2300 de mayo 4 de 2011
SENTENCIA 1998-2300 DE 04 DE MAYO DE 2011
CONTENIDO:PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL. EL ACCESO EFECTIVO A LA JUSTICIA NO PUEDE ASEGURARSE SOBRE LA BASE DE CRITERIOS INCIERTOS ACERCA DE LA MANERA COMO SE PUEDEN HACER VALER LAS PRETENSIONES, DE AHÍ QUE SI LA JURISPRUDENCIA DE UN ÓRGANO DE CIERRE, EN UN MOMENTO DETERMINADO SEÑALÓ UN DERROTERO Y ESTE ES SEGUIDO POR EL USUARIO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN MATERIA DE LA ACCIÓN PERTINENTE PARA DEMANDAR, NO PUEDE LUEGO SORPRENDERSE A ÉSTE ÚLTIMO COMO ABRUPTOS CAMBIOS JURISPRUDENCIALES, QUE EN ÚLTIMAS COMPROMETAN EL NÚCLEO ESENCIAL DE SU DERECHO FUNDAMENTAL DE LIBRE ACCESO A LA JURISDICCIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL, DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PAGO DE CESANTÍAS, DERECHO A LA IGUALDAD
Sentencia 1998-2300 de mayo 4 de 2011
Rad.: 19001-23-31-000-1998-2300-01 (19.957)
La corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada antes de la Ley 954 de 2005, en proceso con vocación de doble instancia, dado que la cuantía de la demanda alcanzaba aquélla exigida para surtir la segunda instancia ante esta corporación (D. 597/88)(1).
En atención a que en el interior de la jurisprudencia de esta corporación, se presentaron discrepancias en punto de la acción procedente para reclamar el pago de la sanción moratoria por no haberse cancelado oportunamente las cesantías, la Sala Plena del Consejo de Estado emitió la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 27 de marzo de 2007, Exp. IJ 2000-2513.
Posteriormente, en sentencia de 26 de febrero de 1998, Radicación 10.813, Consejero Ponente Ricardo Hoyos Duque, la Sala modificó la posición anterior al considerar que, tratándose de la ejecución material del acto que contiene la orden de pagar el auxilio de cesantía cuando el pago se produce en forma tardía ocasionando un perjuicio al beneficiario, la fuente del daño es la operación administrativa y, por tanto, no es necesario provocar que la administración se pronuncie al respecto pues cuando la causa de la petición es una operación administrativa “la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño”. El Estado incurre en falla del servicio por el retardo en el cumplimiento de sus obligaciones laborales y surge para éste el deber de indemnizar al afectado. En consecuencia la vía procesal adecuada es la acción de reparación directa. En esta providencia el Consejero Daniel Suárez Hernández salvó el voto porque el cumplimiento de los actos administrativos por los cuales se reconocen derechos patrimoniales no puede ser enjuiciado ante el contencioso administrativo por la vía de la reparación directa por tratarse de actos de simple cumplimiento y conformar un título ejecutivo por contener una obligación clara, expresa y exigible que, en consecuencia, debe ventilarse “por las normas del proceso ejecutivo”.
En sentencia de 2 de junio de 2005, Radicación AG 2382, Consejera Ponente María Elena Giraldo Gómez, se declaró responsable a la Administración, en el marco de una acción de grupo, por la tardanza en el pago de unas mesadas pensionales, por cuanto la demostración de la tardanza en el pago puso en evidencia el daño material ocasionado a los pensionados, lo que, de paso, quebranta la Constitución, artículo 53, inciso 3, conforme al cual “El Estado garantiza el derecho al pago oportuno.” de las pensiones legales.
En sentencia de 21 de marzo de 2002, Radicación 1124-2000, Consejero Ponente Alberto Arango Mantilla, se señaló que si bien, en principio, la sanción moratoria a que se refiere la Ley 244 de 1995, artículo 2, exige la existencia de un acto administrativo que reconozca la prestación, tal circunstancia abriría la posibilidad de que las entidades se escuden en ella para evitar la condena por sanción moratoria. Empero, de la exposición de motivos de dicha ley se infiere que al establecer la sanción se busca una respuesta rápida, imparcial y efectiva a las peticiones de pago de las cesantías respecto de las cuales el derecho no esté en discusión; es decir, esta sanción es aplicable cuando el derecho no esté en litigio porque lo que se sanciona es la negligencia de la entidad en efectuar los trámites tendientes a la satisfacción de la obligación. Así, cuando la entidad argumenta la inexistencia del derecho y deja a disposición del administrado la vía judicial no parece coherente que se le impute mora en el pago.
El pleno de esta corporación advirtió que, en estos eventos, el interesado debía provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirviera de título ejecutivo ante la jurisdicción laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, solo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, le adjudicó competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
La Sala seguirá el derrotero trazado por la jurisprudencia en referencia, habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada —como señala De Otto(2)— por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2º LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia.
Como el acceso a la justicia necesita de un conjunto de garantías que posibiliten y hagan realidad el ejercicio de este derecho fundamental, el Estado debe propiciar las condiciones jurídicas y materiales para su vigencia en términos de igualdad (C.N., art. 13). Y por ello si un órgano de cierre fija en un momento dado un criterio jurisprudencial sobre la acción idónea para reclamar un derecho, es claro que luego de presentada la demanda no es razonable ni proporcionado que sorprenda al demandante con un intempestivo cambio de criterio en este punto.
En otros términos, el derecho de acceso a la justicia debe traducirse en el terreno práctico en la posibilidad efectiva de plantear pretensiones ante la jurisdicción competente, probarlas y alegar, para que ésta se pronuncie al respecto. De modo que ese derecho no se agota con su mera proclamación normativa o nominal, sino que exige un mínimo de certidumbre en la manera como los jueces interpretan las acciones previstas al efecto, de suerte que ulteriores cambios en ese punto no tengan por qué menguar su alcance.
Sin embargo, dada la necesidad —como de antaño lo ha indicado la jurisprudencia nacional— de interpretar las leyes que depende no solo de la imperfección de éstas, sino también de su naturaleza, ya que “[a]un suponiendo leyes perfectas, siempre existirá la necesidad de interpretarlas porque el legislador no puede prever todos los casos que ocurran”(7), es claro que la igualdad también impone un mínimo de certeza jurídica frente al criterio jurisprudencial que se aplique.
En el sub lite, se advierte que la acción ejercida fue la de reparación directa, dado que el actor al formular la demanda por esa vía actuó en acatamiento de la tesis jurisprudencial que existía en ese momento, conforme a la cual “la orden de pagar una prestación social como la cesantía, es un acto de la administración que realiza una norma legal que modifica por tanto el ordenamiento jurídico; pero, la actuación material consistente en la ejecución de ese acto, es una operación administrativa y si ésta se produce en forma tardía y de ello se deriva un perjuicio al beneficiario del derecho, se concluye que la fuente de producción del daño no es entonces el acto, sino la operación”(12).
3.2.2. Que el señor Torres Becerra radicó ante la Caja de Previsión Social Departamental una petición (sin fecha) con el fin de obtener la liquidación de sus cesantías, la cual dio lugar a la apertura del Expediente 603/97. De ello da cuenta un documento de un folio que corresponde a una constancia de radicación ante la citada caja de previsión, de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas. Tal constancia tampoco da cuenta de la fecha de radicación de la solicitud, que alude a que tal decisión dio lugar a abrir el Expediente 603 de 1997, expediente éste que no reposa en este proceso, pero al cual también se refirió el juez de tutela (fl. 3, cdno. 1).
3.2.3. Que el actor interpuso acción de tutela ante el Juzgado Segundo Laboral de Popayán, en contra del departamento del Cauca y de la Caja de Previsión Social Departamental, por violación del derecho de petición al no haber obtenido respuesta frente a la reclamación del reconocimiento de sus cesantías definitivas, acción que dio lugar a un fallo en el cual se ordenó al Fondo Territorial de Pensiones y a la Secretaría de Hacienda del departamento del Cauca “... expedir el acto de respuesta a la petición elevada por el accionante y radicada por la Caja de Previsión Social Departamental del Cauca, como el Expediente 603 de 1997, sobre el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas ...” (fl. 4-7, cdno. 1).
3.2.4. Que mediante Resolución 4303 de 7 de septiembre de 1998 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del departamento del Cauca y de la administradora del Fondo de Pensiones Territorial, se negó al actor el derecho a las cesantías definitivas con el argumento de que se le había efectuado un pago parcial de las mismas por valor de $ 16.917.964, cuando en realidad solo se le adeudaba $ 13.603.829, lo cual daba como resultado un saldo a favor de la entidad por $ 3.314.135 (fl. 8-9, cdno. pruebas).
Conforme a los hechos probados, se tiene que la demandada adeudaba al actor por concepto de cesantías definitivas, la suma de $ 7.088.796 la cual fue reconocida mediante Resolución 4859 del 26 de octubre de 1998 cuyo pago se efectuó el 16 de abril de 1999, esto es, después de vencidos los 45 días hábiles siguientes(15) a su fecha de ejecutoria.
“... en julio de 1997 mi mandante radicó en la Caja de Previsión Social del departamento del Cauca el expediente 603 de ese año para reclamar el reconocimiento y pago de su cesantía definitiva ...”.
La Sala opta por esta fecha, como sanción a la conducta de la entidad demandada a cuyo cargo estaba el deber de fechar el comprobante de radicación de la petición elevada por el señor Torres Becerra, dado que tal petición daba lugar al inicio de unos trámites en unos plazos fijados en la norma, cuyo desconocimiento tenía unas consecuencias jurídicas y económicas, en tanto que vencidos los 15 días hábiles consagrados en el artículo 1º de la Ley 144 de 1995 con los que contaba la entidad para expedir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías definitivas, operaba la sanción de un día de salario por dada día de retardo.
La Sala condenará a la entidad demandada al pago de los perjuicios materiales causados al señor Medardo Torres Becerra con la mora en el pago de las cesantías definitivas, en los términos previstos en la Ley 244 de 1995 y en la sentencia de la Sala Plena de esta corporación, de 27 de marzo de 2007, Exp. IJ 2000-2513., en la que se consideró:
— Base de liquidación: $332.523: que corresponden a un día de salario actualizado.
— Período a indemnizar: 559 días (período transcurrido entre oct. 2/97, fecha en la que se venció el plazo de los 65 días hábiles para efectuar el pago de las cesantías definitivas y abr. 16/99, fecha en la que éste se hizo efectivo).
332.523 x 559 = 185.880.357
Total indemnización por la mora en el pago de las cesantías definitivas: ciento ochenta y cinco millones ochocientos ochenta mil trescientos cincuenta y siete pesos ($ 185.880.357) a favor de del señor Medardo Torees Becerra.
La Sala precisa, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil y en consideración a que la entidad demandada es apelante único, la condena impuesta no hace más gravosa su situación, como quiera que aquella impartida en primera instancia ordenó el pago de “... un día de salario por cada día de retraso en el pago, desde el día 46 siguiente al 10 de julio de 1997 y hasta el 14 de abril de 1999, fecha en la cual se efectuó el pago de la obligación”, lo que arroja un total de 639 días, mientras que en esta instancia se condenó al pago de un día de salario por cada día de retardo en el pago por 559 días.
1. DECLÁRASE patrimonialmente responsable al departamento del Cauca-Caja de Previsión Social “Caprecauca” por el daño sufrido por el señor Medardo Torres Becerra.
2. Como consecuencia de lo anterior, se condena al departamento del Cauca-Caja de Previsión Social “Caprecauca” a pagar por perjuicios materiales, a favor del señor Medardo Torres Becerra, ciento ochenta y cinco millones ochocientos ochenta mil trescientos cincuenta y siete pesos ($ 185.880.357) por la mora en el pago de las cesantías definitivas.
3. El departamento del Cauca-Caja de Previsión Social “Caprecauca” dará cumplimiento a lo dispuesto en este fallo, en los términos indicados en los artículos 176 y 177 del Còdigo Contencioso Administrativo.
(2) “la libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho Constitucional, Sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, p. 290.
(3) “El derecho a un proceso judicial independiente imparcial implica no solo el derecho a tener ciertas garantías observadas en un procedimientos ya instituido, también incluye el derecho a tener acceso a los tribunales, que puede ser decisivo para determinar los derechos de un individuo (Comisión Interamericana de Derecho Humanos —CIDH—, Informe 10/95, caso 10.580, informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1995).”: Balbuena, Patricia, “La Justicia no tiene rostro de mujer-obstáculos para acceso de las mujeres a la justicia”. En: AAVV El acceso a la justicia entre el derecho formal y el derecho alternativo, ILSA, 2006, pp. 240 a 243.
(5) Cfr. Corte Constitucional, sentencias T- 006 de 1992, C-543 de 1992; C-544 de 1992; T.554 de 1992; C-572 de 1992, T-597 de 1992, C-599 de 1992, C-093/93 T-173 de 1993, T-320 de 1993, C-544-93, T-275-94, T-416 de 1994, T-067 de 1995, C-084 de 1995, T-190 de 1995, C-037 de 1996, T- 268 de 1996, T-502-97, C-652 de 1997, C-071-99, C-742-99, T-163/99, SU-091/00, C-1195 de 2001.
(6) Así lo denomina la jurisprudencia constitucional española, vid. Sentencias STC 115/84 y 220/93, FJ 2º.
(8) Universidad Externado de Colombia, “Legislador y juez: ¿Garantías o amenazas al modelo de prestación de los servicios públicos domiciliarios?” en Contexto, Revista de Derecho y Economía, agosto de 2004, Edición especial 18.
(12) Consejo de Estado, sentencia de 26 de febrero de 1998, Sección Tercera, Exp. 10813.
Falta de jurisdicción para conocer de la ejecución o cobro compulsivo de la sanción por la mora en el pago de las cesantías
“i). Inicialmente, en un caso en el que se solicitó se declarara la responsabilidad de la administración por el pago tardío de las cesantías y en consecuencia se ordenara el pago de los intereses causados, se consideró que la acción de reparación directa no era la vía procesal idónea para formular tal reclamación con el argumento de que el daño tuvo origen en un acto administrativo y no en una omisión de la administración, por lo que se concluyó que el actor debió reclamar tales intereses ante la administración, esto es debió agotar la vía gubernativa(1).
ii). Posteriormente, y en ese mismo sentido, la Sala, al conocer de un recurso de apelación en contra de una providencia en la que el tribunal a quo condenó a la administración por considerarla responsable de los daños causados con la mora al no cancelar oportunamente el valor del auxilio de cesantías, profirió fallo inhibitorio por inepta demanda, bajo la consideración de que la acción de reparación directa no era procedente para este tipo de casos, decisión que se fundamentó en los mismos motivos expuestos en el numeral anterior, a los cuales se agregó la reflexión de que el actor no puede escoger a su arbitrio la vía procesal dado que para cada caso se ha establecido una acción pertinente, así “si el daño se produce por razón de un acto, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho; de reparación directa si proviene de un hecho o una operación administrativa; contractual, si el perjuicio emana de la inejecución de las obligaciones del contrato o de un acto administrativo dictado con ocasión del mismo; y ejecutiva, cuando se trate de obligaciones claras, expresas y exigibles contenidas en actos administrativos o títulos expedidos por la administración”(2).
Aunque en esa oportunidad no se concluyó cual era la acción procedente, el pronunciamiento si deja entrever que se encamina hacia la acción ejecutiva, cuando se definió: “[e]s claro que la administración en múltiples ocasiones es el sujeto pasivo de obligaciones contenidas en títulos ejecutivos verbigracia… o actos administrativos que reconozcan cantidades líquidas de dinero”(3).
iii) Luego la Sala modificó su posición(4), en providencia en la que diferenció actos y operaciones administrativas, para concluir que el reconocimiento de las cesantías se realiza mediante un acto administrativo, pero “la actuación material de realizar el pago constituye una operación administrativa” que realizada tardíamente puede producir un perjuicio, de donde dedujo que la producción del daño no proviene del acto administrativo sino de la operación administrativa, por lo que la acción procedente era la de reparación directa.
“Como en este caso la administración hizo un reconocimiento por mora en el pago de las cesantías con el cual el actor no estaba de acuerdo, debió demandarlo en acción de nulidad y restablecimiento (art. .C.A.), para controvertir la legalidad del mismo que le reconoció ese derecho en forma recortada. De igual manera, el demandante podría ejercer la acción ejecutiva con el acto de liquidación de las cesantías, con el fin de reclamar los valores correspondientes a la sanción moratoria causada desde la fecha de expedición del mismo hasta el pago efectivo de la obligación. Pero no le es dable reclamar en forma independiente y mediante el ejercicio de la acción de reparación directa el pago de unas sumas que omitió reclamar en su momento por las vías conducentes”(5).
“Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho”(6).
En cambio, en relación con la sanción por mora en el pago de las cesantías, no encontró exigible la previa reclamación ante la administración, dado que entendió que el acto de reconocimiento de las cesantías junto con la mora en su pago, por sí sólo, prestaba mérito ejecutivo en relación con la sanción por la mora. Igualmente reconoció que en caso de existir pronunciamientos de la administración en relación con el reconocimiento de la sanción por mora, cualquier inconformidad con el mismo debe ser ventilada a través de la acción de nulidad y restablecimiento el derecho”(7).
La Sala seguirá el derrotero trazado por la jurisprudencia en referencia, habida consideración que la libertad del juzgador se ve limitada —como señala De Otto(8)— por la necesidad de garantizar tres valores esenciales a todo Estado de Derecho: (i) la seguridad jurídica; (ii) la garantía de la igualdad y (iii) la unidad del Derecho. Postulados que convergen en un principio básico de la democracia constitucional, consignado en los artículos 229 superior y 2º LEAJ, el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia” (resaltado por fuera de texto).
Al respecto, considero que no es jurídicamente admisible, bajo los postulados de la seguridad jurídica y la unidad del derecho, se pretenda subsanar una evidente incompetencia del operador jurídico para conocer de la ejecución o cobro compulsivo de la sanción por la mora en el pago de las cesantías, comoquiera que la normas que determinan los factores de competencia, como es bien sabido, son de orden público y por lo tanto inmodificables por voluntad del funcionario judicial; propugnar esa tesis, se traduce en aceptar que razones de orden jurisprudencial pueden alterar los factores asignados específicamente por la ley(9).
(1) Exp. 11347 de 8 de febrero de 1996.
(2) Exp. 11376 de 17 julio de 1997.
(4) Exp. 10813 de 26 de febrero de 1998.
(5) Exp. 19300 del 27 de septiembre de 2001.
(6) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de marzo de 2007, Exp. IJ 2000-2513, actor: José Bolívar Caicedo Ruiz, C.P. Jesús María Lemus Bustamante.
(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 27318. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(8) “la libertad del juez (en la aplicación del derecho) lesiona el principio de igualdad en la medida en que permite que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez o por varios, introduciendo así un factor de diversificación del que puede resultar que la ley no es igual para todos”: De Otto, Ignacio, Derecho constitucional, sistema de fuentes, Madrid, Ariel Derecho, 1995, p. 290.
(9) En igual sentido véase aclaración de voto Expediente 2004-2777. M.P. Enrique Gil Botero.
Efectivamente, desde el año de 1992, la jurisprudencia de la Sala estableció el régimen falla presunta(1) que fue aplicado, de manera estable y uniforme, hasta el año 2000, en el que se adoptó la falla probada del servicio con el sistema de carga probatoria dinámica(2) y, en el 2006, se estableció de forma mayoritaria el sistema estático, por regla general, de falla probada(3), sin posibilidades de aligeramiento probatorio. Aunque con posterioridad a esta última tesis, fueron aprobadas sentencias que adoptaban la tesis anterior(4). Así mismo, en jurisprudencia reciente se han decidido casos en los cuales se puede inferir un regreso a sistema de aligeramiento probatorio, como es el indicio de falla en materia de obstetricia(5) y la aplicación del principio res ipsa loquitor(6).
Sin duda, la aplicación de la tesis que prohíja la sentencia, en el sentido de respetar la línea jurisprudencial existente al momento de presentación de la demanda, puede contribuir de manera decisiva a aclarar el panorama en el tema, toda vez que resulta consecuente con los dos puntos en que insistido, de manera sistemática, en otras aclaraciones de voto, como es que i) se fijen criterios claros para las personas que acceden a la administración de justicia en materia médico - sanitaria y, de otro lado, que ii) se reconozca la dificultad a la que se encuentra sometida la parte demandante en esta materia para acreditar la falla del servicio, esto es, el desconocimiento de la lex artis, máxime si se tiene en cuenta la complejidad que reviste la ciencia médica y más aún en nuestros tiempos con los recientes avances tecnológicos.
(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de agosto de 1992, radicación: 6.754, actor: Henry Enrique Saltarín Monroy, consejero ponente: Carlos Betancur Jaramillo.
(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2000, Radicación: 11.878, actor: Josué Reinaldo Durán Serrano y otros, consejero ponente: Alier Hernández Henríquez.
(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2006, Radicación: 15.772, actor: María Olga Sepúlveda Ramírez, consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio.
(4) Como es el caso de dos sentencias de 30 de noviembre de 2006, expedientes 15.201 y 25.0623, y de la sentencia de 4 de diciembre de 2006, Expediente 14.773.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1º de octubre de 2008, Expediente: 16.132, actores: Luís Hernando García Puertas y otros, consejera ponente: Myriam Guerrero de Escobar.
(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2007, Expediente: 17.918, actor: Carmen Rojas Tapiero y otros, consejero ponente: Enrique Gil Botero.

References: artículo 53
 artículo 2
 artículo 134
 artículo 42
 artículo 2
 artículo 2
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 357