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Timestamp: 2019-12-13 05:06:38+00:00

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Streitfragen und Entscheidungsprozesse im föderalistischen ...
Streitfragen und Entscheidungsprozesse im föderalistischen Finanzausgleich der BRD seit 1990 in den neuen Ländern
von Diplom-Politologe Florian Wanke (Autor)
Diplomarbeit 2006 131 Seiten
1.1 Der Finanzausgleich – ein Dauerthema im vereinten Deutschland
1.2 Föderalistischer Finanzausgleich – eine Begriffsklärung
1.3 Vorüberlegungen: Theorien zum deutschen Föderalismus
1.3.1 Föderalismus und Föderalismusmodelle
1.3.2 Die Theorie der Politikverflechtung
1.3.3 Die These des Strukturbruchs zwischen Bundesstaat und Parteiensystem
1.3.4 Die Theorie des dynamischen Föderalismus
1.5 Aufbau der Arbeit
2. Die Ausgangslage - Finanzausgleich in der BRD vor 1990
2.1 Der Finanzausgleich im System der Finanzverfassung
2.1.1 Finanzverfassung und Finanzausgleich bis 1969
2.1.2 Der Finanzausgleich nach der Finanzreform von 1969
2.2 Die Systematik des Finanzausgleichs vor der Einheit
2.2.1 Vertikale Steuerverteilung: Streit um die Umsatzsteuer
2.2.2 Horizontale Steuerverteilung
2.2.2.1 Prinzipien der Verteilung
2.2.2.2 Der Umsatzsteuervorwegausgleich
2.2.3 Länderfinanzausgleich
2.2.3.1 Finanzkraftermittlung: Gemeindefinanzen und Sonderlasten
2.2.3.2 Ermittlung der Ausgleichsmesszahl: Einwohnerveredelung
2.2.3.3 Ausgleichstarif: Anreizprobleme im Länderfinanzausgleich
2.2.4 Bundesergänzungszuweisungen
2.2.4.1 Ergänzung des horizontalen Ausgleichs
2.2.4.2 Berücksichtigung von Sonderlasten: Kleinheit und Haushaltsnotlagen
3. Verlauf und Ergebnisse der Auseinandersetzungen um den Finanzausgleich seit der Vereinigung
3.1 Finanzausgleichsfragen in den Einheitsverhandlungen 1990
3.1.1 Der Weg zur Einheit: die beiden Staatsverträge
3.1.2 Verlauf der Verhandlungen
3.1.2.1 Die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion
3.1.2.2 Der Einigungsvertrag
3.1.3 Das Ergebnis: Suspendierung von Teilen der Finanzverfassung bis 1995
3.1.4 Streit um die Lastenverteilung – Bewertungen der Übergangsregelung
3.1.5 Finanznot der neuen Länder – Nachverhandlungen
3.2 Die Integration der neuen Länder in den Finanzausgleich (1993)
3.2.1 Rahmenvorgaben – das Urteil des Bundesverfassungsgerichts 1992
3.2.2 Reformüberlegungen der Länder
3.2.2.1 Das Modell Baden-Württembergs
3.2.2.2 Das Modell Bayerns
3.2.2.3 Das Modell Bremens
3.2.2.4 Das Modell Hessens
3.2.2.5 Das Modell von Rheinland-Pfalz
3.2.2.6 Der Vorschlag des Saarlands
3.2.3 Die Position des Bundes
3.2.4 Verhandlungsverlauf
3.2.5 Das Ergebnis: Gesamtdeutscher Finanzausgleich und Solidarpakt
3.2.6 Auswirkungen und Bewertungen
3.3 Reform des Finanzausgleichs (2001)
3.3.1 Neue Diskussionen – Reformverlangen der Geberländer
3.3.2 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes 1999
3.3.3 Vorschläge und Verhandlungsverlauf
3.3.4 Das Ergebnis: Finanzausgleich und Solidarpakt II
3.3.4.1 Der Solidarpakt II
3.3.4.2 Das Maßstäbegesetz
3.3.4.3 Der neue Finanzausgleich
3.3.4.4 Neuregelung für die Abfinanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“
3.3.4.5 Auswirkungen für Bund und Länder – Modellrechnungen für 2005
3.3.5 Zwischen Kontinuität und Reform – Bewertung der Neuregelungen
3.4 Zusammenfassung: Entwicklung des Finanzausgleich seit der Vereinigung
4. Der Finanzausgleich zwischen Solidarität und Konkurrenz
4.1 Argumentationsbasis im Streit der Länder – Leitbilder zum Finanzausgleich
4.1.1 Das Ziel einheitlicher Lebensbedingungen
4.1.2 Plädoyer für Autonomie und Vielfalt – das konkurrenzföderalistische Leitbild
4.2 Zentrale Streitfragen im föderativen Finanzausgleich
4.2.1 Ausgleichsintensität und Sonderbedarfe
4.2.2 Sonderbedarfe
4.2.3 Einwohnerwertung
4.2.4 Haushaltsnotlagen
4.2.5 Länderneugliederung
4.3 Die Berücksichtigung der neuen Länder und ihrer Probleme im Finanzausgleich
4.4 Verlust der Solidargemeinschaft durch Überforderung der Ausgleichsinstrumente?
5. Entscheidungsprozesse im Finanzausgleich – föderalismustheoretische Folgerungen
5.1 Auswirkungen des Finanzausgleichs auf die föderale Ordnung Deutschlands
5.2 Merkmale der Entscheidungsprozesse – Akteure und Interessenkonstellationen
6. Schlussbemerkung – Perspektiven für den Finanzausgleich
8.1 Zitierte Dokumente
8.2 Verwendete Fachliteratur
Abbildung 1: Belastung der alten Länder in 1995 durch die Neuordnung des Finanzausgleichs und den Vorschlag des Bundes (im Vergleich zur Fortgeltung des Status quo)
Abbildung 2: Entwicklung der Verschuldung der Länderhaushalte in Ost- und Westdeutschland (ohne Berlin) seit 1991
Abbildung 3: Entwicklung des BIP (seit 1992) und der Arbeitslosenquoten (seit 1991) in Ost- und Westdeutschland im Vergleich
Abbildung 4: Zahler und Empfänger im Finanzausgleich unter den alten Ländern (ohne Berlin) 1990: Ausgleichsbeiträge (-) und -zuweisungen (+)
Abbildung 5: Verschuldung der Länder (mit Gemeinden) 1994 und 2004
Tabelle 1: Stimmenverteilung im Bundesrat Anfang 1993
Tabelle 2: Stimmenverteilung im Bundesrat Anfang 2001
Tabelle 3: Entwicklung des Volumens des Finanzausgleichs 1988 bis 2005
Tabelle 4: Ergebnisse des Finanzausgleichs im Jahr 1995
Tabelle 5: Ergebnisse des Finanzausgleichs im Jahr 2000
Die Überwindung der Teilung Deutschlands im Jahre 1990 stellte das politische System Deutschlands vor große Herausforderungen. Die DDR trat einem Bundesstaat bei, dessen Verfassung den föderalen Staataufbau als unveräußerliches Strukturmerkmal festlegt (Art. 79 Abs. 3 GG). Die Ausprägungen des „kooperativen Föderalismus“ (Kommission für die Finanzreform: 20) sahen sich zwar verschiedentlich Kritik ausgesetzt, insgesamt jedoch galt das politische System der „alten“ Bundesrepublik gerade mit seiner föderalen Struktur als bewährtes und stabiles Erfolgsmodell. Zentrales Merkmal war dabei die enge Verflech­tung von Bund und Ländern, die vor allem darauf beruhte, dass in vielen Bereichen der Bund die Gesetzgebungskompetenz inne hatte, die Länder aber über den Bundesrat Ein­fluss auf die Gesetzgebung nehmen konnten und im Regelfall über die Verwaltungskompe­tenz verfügten. Zugrunde lag dieser Aufgabenteilung das Streben nach möglichst einheitlichen Lebensbedingungen im gesamten Staatsgebiet. Diesem Zweck diente auch der Finanzausgleich, der die zwischen den zehn Ländern der Bundesrepublik[1] bestehenden Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit auszugleichen bestrebt war.
Die Aufteilung der Finanzmittel auf die Gebietskörperschaften ist für einen Bundesstaat von zentraler Bedeutung, da die Verfügung über Ressourcen eine Vorbedingung für die Wahrnehmung von Kompetenzen und Handlungsspielräumen darstellt. Dieser Bedeutung entsprechend waren die föderalen Finanzbeziehungen in der Bundesrepublik von Beginn an – etwa bei den Beratungen im Parlamentarischen Rat – heftig umstritten. Die Entwick­lung des Finanzausgleichssystems war am Ziel ausgerichtet, auch finanzschwache Länder mit den notwendigen Finanzmitteln auszustatten. Das Volumen der Transfers im Finanzaus­gleich blieb in der alten Bundesrepublik jedoch relativ begrenzt (vgl. Mäding 1995: 103f.), da die Länder – gerade im internationalen Vergleich – ziemlich homogen wa­ren.
Der Beitritt der fünf neuen Bundesländer auf dem Gebiet der ehemaligen DDR stellte da­her eine enorme Herausforderung gerade auch für die föderalen Finanzbeziehungen dar. Die ausgeprägte strukturelle Schwäche der Wirtschaft der neuen Länder und die massiven Probleme der Transformation des realsozialistischen Systems in eine marktwirtschaftliche Ordnung begründeten einen enormen Finanzbedarf der neuen Länder.
Neben die Frage, wie die zur Entfaltung eigener Staatlichkeit nötige Finanzausstattung der neuen Länder sichergestellt werden kann, trat in den letzten 15 Jahren zudem das Problem knapper werdender Finanzspielräume der öffentlichen Hand insgesamt. Diese waren Grund­lage teils heftiger Verteilungskämpfe zwischen Bund und Ländern, aber auch unter den Ländern. Der Finanzausgleich war dabei ein „Dauerthema“ (Geske 1992: 250) der politi­schen Agenda: Der Übergangsregelung durch den Einigungsvertrag 1990 folgte drei Jahre später nach langen Diskussionen eine Einigung über einen gesamtdeutschen Finanzaus­gleich, der mit einem Solidarpakt für die neuen Länder verbunden wurde und 1995 in Kraft trat. Der dabei gefundene Kompromiss wurde von mehreren finanzstarken Län­dern jedoch bald darauf in Frage gestellt, die die Verfassungsmäßigkeit ihrer hohen Aus­gleichszahlungen bezweifelten. Das Bundesverfassungsgericht folgte dem 1999 zwar nicht und erklärte nur einige Details des Finanzausgleichverfahrens für verfassungswidrig. Durch seinen Auftrag, in einem eigenständigen Gesetz grundsätzliche Maßstäbe des Finanz­ausgleichs festzuschreiben, versuchte es jedoch, der Politik Impulse für eine stärkere Sachorientierung in der Auseinandersetzung um den Finanzausgleich zu geben. Die durch dieses Urteil notwendige Reform des Finanzausgleichs wurde wiederum mit einer Anschluss­regelung für den Ende 2004 auslaufenden Solidarpakt verbunden. Bereits 2001 einigten sich Bund und Länder auf die neuen Regelungen, die 2005 in Kraft traten.
Der Entwicklung des Finanzausgleichs seit der Einheit, den hier kurz skizzierten Entscheidungsprozessen und den darin diskutierten Streitfragen gilt das Interesse dieser Arbeit. Bevor ihre Zielsetzung und Fragestellung weiter ausgeführt werden, soll zunächst der Begriff des „föderalistischen Finanzausgleichs“ näher bestimmt werden.
Der Begriff Finanzausgleich wird in der Literatur unterschiedlich umfassend verwendet. Die umfassendste Definition versteht darunter die Verteilung der Aufgaben, der mit diesen Aufgaben verbundenen Lasten (Ausgaben) sowie der zu ihrer Finanzierung nötigen Einnahmen zwischen rechtlich selbständigen Körperschaften, die eine eigene Finanzwirtschaft führen. Diese sehr weite Begriffsbestimmung macht deutlich, dass Finanzausgleiche für sehr unterschiedliche Körperschaften eine Rolle spielen, so etwa für Kirchen und Sozialversicherungsträger ebenso wie für die Gebietskörperschaften – Staat und Kommunen im Einheitsstaat; Zentralstaat, Gliedstaaten und Kommunen im Bundesstaat (vgl. Pagenkopf 1981: 30). Daneben lässt sich auch ein internationaler Finanzausgleich zwischen unabhängigen Staaten abgrenzen, der zwischenstaatlich erfolgt oder als supranationaler Finanzausgleich von internationalen Organisationen ausgeht (vgl. Hausner 2003: 8). Für Deutschland gewinnt dabei der Finanzausgleich innerhalb der Europäischen Union zunehmend an Bedeutung (vgl. Häde 1996).
Diese Arbeit beschäftigt sich mit dem föderalistischen Finanzausgleich. Im Bundesstaat kommt dem Finanzausgleich zwischen Bund und Gliedstaaten eine herausragende Bedeutung zu. In der Diskussion über den deutschen Bundesstaat werden daher mit dem Begriff Finanzausgleich meist die Finanzausgleichsbeziehungen zwischen Bund und Ländern angesprochen, während die zwischen Ländern und Kommunen unter dem Terminus kommunaler Finanzausgleich diskutiert werden. Dieser Verwendung folgt auch diese Arbeit.
Mit der Eingrenzung auf die hier zu betrachtenden Finanzausgleichspartner ist jedoch noch nicht die Frage geklärt, welche Bereiche der komplexen Beziehungen zwischen Bund und Ländern zum Finanzausgleich zu rechnen sind. Weit gefasste Definitionen, wie sie vor allem die Finanzwissenschaft verwendet, beziehen die Verteilung der staatlichen Aufgaben und Finanzierungslasten (passiver Finanzausgleich) sowie die Verteilung der Finanzmittel (aktiver Finanzausgleich) ein (vgl. Häde 1996: 4; Hausner 2003: 6). Diese Definition betont die Wechselbeziehungen zwischen Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverteilung. Dies ist für das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit jedoch zu umfassend, da dann die Gestaltung sämtlicher Finanzbeziehungen und der gesamten Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern einbezogen werden müsste. Daher wird hier auf eine engere Definition abgestellt, die die Aufgaben- und Ausgabenverteilung als gegeben ansieht und sich auf das Problem konzentriert, wie die öffentlichen Einnahmen zwischen Bund und Ländern verteilt werden sollen.[2] Diese Begriffsverwendung bezieht sich auf die in Art. 106 und 107 GG geregelten Materien und umfasst damit sowohl die vertikale Dimension (Ertragsverteilung zwischen Bund und Ländern sowie distributive Zuweisungen des Bundes an Länder) als auch die horizontale Dimension (Ertragsverteilung zwischen den Ländern und Umverteilung im Länderfinanzausgleich).
In dieser Arbeit soll mit dem Begriff Finanzausgleich also die Verteilung öffentlicher Einnahmen, primär der Erträge der Gemeinschaftssteuern, auf Bund und Länder sowie die darauf aufbauende Übertragung von Finanzierungsmitteln von finanzstarken Ländern und vom Bund auf finanzschwache Länder bezeichnet werden.
Die Aufgabenverteilung und die Ausgabenzuordnung werden in dieser Arbeit nicht als Teil, sondern als Voraussetzung des Finanzausgleichs angesehen, da sie den Finanzbedarf der Gebietskörperschaften bestimmen. Als solche werden sie in dieser Arbeit nur in ihren Grundzügen vorgestellt (vgl. Kapitel 2).
Im Folgenden soll ein Überblick über die wichtigsten sozialwissenschaftlichen Theorien zum deutschen Föderalismus gegeben werden, um damit eine Grundlage für die Entwicklung der Fragestellung der Arbeit zu schaffen.
Zentrales Merkmal bundesstaatlicher Ordnungen ist die Aufteilung der exekutiven und legislativen Gewalt auf den Bund und die Gliedstaaten, wobei beide über eigenständige Staatsgewalt und somit über einen jeweils nur ihnen eigenen Entscheidungsbereich verfügen. So sind in Deutschland die Länder nicht bloß Verwaltungsuntergliederungen oder Selbstverwaltungskörperschaften, sondern echte Staaten „mit eigener - wenn auch gegenständlich beschränkter - nicht vom Bund abgeleiteter, sondern von ihm anerkannter staatlicher Hoheitsmacht“[3]. Diese staatliche Eigenständigkeit von Bund und Ländern verlangt, dass beide Ebenen über eine Finanzausstattung verfügen, die es ihnen ermöglicht, ihre staatlichen Aufgaben sachgerecht zu erfüllen (vgl. Pagenkopf 1981: 42). Die Verteilung finanzieller Ressourcen entscheidet letztlich darüber, inwieweit Bund und Länder die ihnen formal zustehenden Kompetenzen zur aktiven politischen Gestaltung nutzen können. Die bundesstaatliche Finanzordnung beeinflusst damit in erheblichem Maße die Machtbalance zwischen Bund und Ländern und somit die tatsächliche Struktur des föderalistischen Staatswesens (vgl. Kesper 1998: 38-40).
Die Föderalismustheorie unterscheidet idealtypisch zwei Modelle des Föderalismus, den interstaatlichen und den intrastaatlichen Föderalismus. Das Modell des interstaatlichen Föderalismus (Trennföderalismus) beruht auf ausgeprägter Autonomie von Bund und Gliedstaaten, die sich besonders durch einen dualistischen Staatsaufbau und eine Trennung der Kompetenzen nach Politikfeldern verdeutlicht. Normativ ist die Wahrung der Eigenstaatlichkeit und der damit verbundenen Vielfalt der Lebensbedingungen die leitende Zielvorstellung. Dagegen setzt der intrastaatliche Föderalismus (Verbundföderalismus) auf eine funktionale, arbeitsteilige Aufgabenverteilung, so dass die staatlichen Ebenen zur Erfüllung ihrer Aufgaben intensiv miteinander kooperieren müssen. Dieses Modell ist am Ziel der Integration durch möglichst einheitliche Lebensbedingungen ausgerichtet.[4]
In der Realität liegen alle Bundesstaaten zwischen diesen idealtypischen Modellen, wobei sich sowohl stark dezentral organisierte Bundesstaaten – etwa die Vereinigten Staaten von Amerika – als auch ausgeprägt zentralistisch strukturierte föderative Systeme – z.B. Österreich – ausmachen lassen. In Deutschland ist ein ausgeprägter Verbundföderalismus anzutreffen. Zentral ist dafür die funktionelle Kompetenzverteilung des Grundgesetzes, die dem Bund einen Großteil der Gesetzgebungskompetenzen zuweist, während die Länder weitgehend für die Verwaltung zuständig sind. Ergänzend hierzu ist auch die Finanzverfassung Deutschlands vergleichsweise stark zentralistisch konzipiert (vgl. Renzsch 2000: 50-54).
Das Zusammenwirken der staatlichen Ebenen im kooperativen Föderalismus wurde von der sozialwissenschaftlichen Forschung seit den 1970er-Jahren intensiv untersucht. Prägend waren dabei besonders die Arbeiten Fritz W. Scharpfs: Seine 1976 veröffentlichte Theorie der Politikverflechtung (vgl. Scharpf u.a. 1976) ist bis heute die einflussreichste Theorie zum deutschen Föderalismus. Entwickelt wurde sie in Auseinandersetzung mit den Barrieren, die das politisch-administrative System Reformpolitiken entgegensetzt (vgl. Wachendorfer-Schmidt 2003: 18). Die Theorie versucht, Ursachen und Folgen der Politikverflechtung, d.h. der kooperativen Problemverarbeitung im Verbund mehrerer Gebietskörperschaften, akteurszentriert zu erklären, wobei das Verhalten der Akteure mit spieltheoretischen Annahmen modelliert wird. Die Hauptursache der Politikverflechtung wird darin gesehen, dass fragmentierte, also dezentrale Entscheidungssysteme neben dem Vorteil regional angepasster Politiken das Problem aufweisen, dass aufgrund von Interdependenzen und der Existenz externer Effekte[5] die durch das Gesamtsystem produzierte soziale Wohlfahrt nicht optimal ist. Politikverflechtung stellt eine Lösung dieses Problems dar, da hier die Interessen aller Beteiligten in die Entscheidung einfließen und die interdependenten Probleme kooperativ bearbeitet werden können. Das zentrale Problem verflochtener Entscheidungssysteme ist der hohe Konsensbedarf. Dieser hängt von der Entscheidungsstruktur und der Interessenkonstellation ab und steigt in der Regel mit zunehmender Zahl an Entscheidungsbeteiligten. Um bei Interessendivergenzen dennoch zu einer Einigung zu kommen, können verschiedene Strategien eingesetzt werden. Wichtig sind hierbei vor allem solche, die an der Gestaltung der Entscheidungsverfahren und der Entscheidungsregeln ansetzen. So kann versucht werden, die Zahl der Entscheidungsbeteiligten zu verringern oder durch Segmentierung von Entscheidungen die Entscheidungsalternativen zu reduzieren. Besonders bedeutsam sind inhaltliche Entscheidungsregeln wie Strukturerhaltung, Gleichbehandlung, Besitzstandswahrung, Konfliktvertagung oder Eingriffsverzicht (vgl. Scharpf u.a. 1976: 54-65).
Den Kern der Politikverflechtungstheorie macht die Prognose aus, dass angesichts der Interessengegensätze der Akteure die Konfliktwahrscheinlichkeit im deutschen Verbundföderalismus sehr hoch ist und nur suboptimale, innovationshemmende Politikergebnisse erreicht werden, die am Status quo orientierte Minimalkompromisse darstellen. Die Politikverflechtungstheorie zeigt darüber hinaus auf, wie die beteiligten Akteure aufgrund institutioneller Eigeninteressen von der Politikverflechtung profitieren.[6] Daher befindet sich das Verbundsystem in der „Politikverflechtungsfalle“ und damit in einer Entscheidungsstruktur, die „systematisch ... ineffiziente und problem-unangemessene Entscheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern“ (Scharpf 1985: 350).
Eine andere Begründung für die gleiche Diagnose – Blockadetendenzen im Bundesstaat – bietet die von Gerhard Lehmbruch 1976 erstmals vorgestellte These des Strukturbruchs zwischen Parteiensystem und Bundesstaat aufgrund unterschiedlicher Konfliktregelungsformen dieser beiden Subsysteme. Er untersuchte dazu, wie sich das Verhältnis beider tragenden Elemente des politischen Systems Deutschlands seit dem wilhelminischen Kaiserreich entwickelte. Dabei stellte er fest, dass im föderalistischen System zentrale Merkmale der institutionellen Konstruktion der Bismarckschen Verfassung bis heute überdauerten und dass im Bundesstaat weiterhin Aushandeln das dominante Konfliktregelungsmodell darstellte (vgl. Lehmbruch 1976: 16). Das Parteiensystem aber war nach dem Zweiten Weltkrieg von einer Konzentrationstendenz gekennzeichnet, die von einem konkurrenzdemokratischen Vielparteiensystem immer stärker hin zu bipolarer Konkurrenz führte (vgl. Wachendorfer-Schmidt 2003: 37). Die Konkurrenzdemokratie des Parteiensystems fand jedoch ihre Grenze in den Aushandlungszwängen des Bundesstaates, wodurch Lehmbruch die wesentlichen Vorteile des Parteienwettbewerbs – Verant­wortlichkeit der Regierungspolitik und Innovationspotential – und damit letztlich die Legitimation des Parteienwettbewerbs gefährdet sah. Die zunehmende Verflechtung von Bund und Ländern verstärkte diese Problematik noch, da dadurch die Gefahr von Blockaden zunahm und das Innovationspotential der föderalistischen Ordnung reduziert wurde (vgl. Lehmbruch 1976: 160).
So wie Scharpf und Lehmbruch kritisiert eine breite Strömung der politikwissenschaftlichen Forschung die Politikverflechtung, die für Blockadetendenzen, Innovationsstau, Ineffizienzen und Legitimationsdefizite durch Einschränkung der Einflussmöglichkeiten der Parlamente (vor allem der Landtage) verantwortlich gemacht wird. Die Entwicklung des deutschen Bundesstaates wird weitgehend als eine Geschichte zunehmender Verflechtung und Unitarisierung angesehen.[7] Einige Autoren äußern sogar Zweifel, ob Deutschland denn überhaupt noch als föderalistisches System angesehen werden kann.[8]
Zur einer deutlich positiveren Einschätzung des deutschen Föderalismus kommt dagegen die Theorie des dynamischen Föderalismus von Arthur Benz (1985). Benz kritisiert, dass die Forschung sich zu sehr mit den formalen Strukturen beschäftige, ohne das empirisch beobachtbare Verhalten der Akteure innerhalb dieser Strukturen angemessen zu berücksichtigen (vgl. Benz 1993: 466f.). Mit Lehmbruch teilt Benz die Diagnose, dass es Inkompatibilitäten zwischen den Entscheidungsprinzipien der auf Verhandlungen der Exekutiven beruhenden föderalen Arena und der vom Majoritätsprinzip strukturierten parteipolitischen Arena gibt.[9] In diesem durch vielfältige Kooperationszwänge geprägten komplexen Verhandlungssystem (Benz 2003: 206) nehmen die Akteure eine besondere Stellung ein, die mehrere Rollen inne haben, durch die sie verschiedenen Ebenen und unterschiedlichen Arenen angehören.[10]
Benz zeigt, dass die Akteure die „Dilemmata kollektiven Handelns in der Politikverflechtung“ (Benz 2003: 214) wahrnehmen können und über ein großes Repertoire an Handlungsstrategien verfügen, mit denen sie Blockaden vermeiden können. Er betont, dass die Akteure neben den bereits von der Politikverflechtungsstrategie herausgearbeiteten[11] auch Strategien einsetzen können, welche die institutionellen Rahmenbedingungen von Verhandlungsprozessen verändern. Dies sind zwar selten formelle Strukturänderungen, da diese – wie von der Politikverflechtungstheorie gezeigt – meist durch Vetos der von Einflussverlust Betroffenen verhindert werden. Doch können viele informell festgelegte Interaktionsregeln verändert werden, womit formelle Entscheidungsstrukturen ergänzt oder unterlaufen werden können. Mögliche Strategien sind hier etwa die Informalisierung von Verhandlungen oder die von Benz als besonders konstruktiv bewertete Ebenenverlagerung. Dabei werden Verhandlungen innerhalb der Entscheidungshierarchie von Exekutiven auf eine höhere Ebene (um durch die Bündelung von Themen Paketlösungen zu erzielen) oder auf eine niedrigere Ebene (um Verhandlungen bei stark polarisierten oder ideologisch aufgeladenen Themen zu versachlichen) verlagert (vgl. Benz 2003: 221f.). Benz sieht auf Grundlage des konkreten Akteurverhaltens in Mehrebenenstrukturen prinzipiell „eine hohe Eigendynamik und beträchtliche Flexibilität“ (Benz 1995: 98) gegeben. Da die Gesellschaft so komplex und dynamisch ist, dass ökonomische, soziale und politische Prozesse nicht langfristig geplant und gesteuert werden können, sind für eine wirksame Modernisierung von Strukturen nicht großangelegte Reformen geeignet. Stattdessen müssen die Akteure die Interaktionsstrukturen und Institutionen flexibel und schrittweise an sich wandelnde Rahmenbedingungen anpassen (vgl. Benz 1985). Die Leistung des deutschen Föderalismus hinsichtlich dieser prozessualen Anpassungsfähigkeit bewerten Benz und Hesse dabei in einer internationalen Vergleichsstudie positiv (vgl. Hesse/Benz 1990).
Das Thema dieser Arbeit ist die Entwicklung des föderalistischen Finanzausgleichs seit der Vereinigung. Die Vereinigung stellte den Finanzausgleich vor große Herausforderungen, denn mit dem Beitritt der äußerst finanzschwachen ostdeutschen Länder veränderten sich die Rahmenbedingungen, die den Finanzausgleich in der alten Bundesrepublik prägten, grundlegend. In der Arbeit soll untersucht werden, wie Bund und Länder auf diese Herausforderungen reagierten, wie die Prozesse der Entscheidungsfindung abliefen und welche Ergebnisse dabei erzielt wurden. Dabei lassen sich aus den oben vorgestellten Föderalismustheorien zwei gegensätzliche Thesen über die Fähigkeit des politischen Systems, die durch die Vereinigung umfangreicher gewordenen Probleme des Finanzausgleiches zu lösen, formulieren.
Nach der Theorie der Politikverflechtung ist zu erwarten, dass im vereinigten Deutschland Einigungen im Finanzausgleich kaum zustande kommen können: Einerseits nahm die Zahl der Entscheidungsbeteiligten zu, andererseits vertieften sich auch die Interessengegensätze zwischen den Akteuren. Beide Entwicklungen zusammen verstärken der Politikverflechtungstheorie zufolge die Tendenzen zur Selbstblockade des politischen Systems. Eine Einigung über Reformen des Finanzausgleichs ist danach sehr unwahrscheinlich, zumal sie angesichts der Finanzschwäche der neuen Länder Umverteilungen zu deren Gunsten vorsehen müssten, Umverteilungsprobleme aber wegen der institutionellen Eigeninteressen der Akteure in der Politikverflechtung nicht befriedigend bearbeitet werden können (vgl. Scharpf u.a. 1976: 236). Für den Finanzausgleich lässt sich daraus die Erwartung ableiten, dass konsensuale Entscheidungen nicht zu Stande kommen, der Status quo der Finanzausgleichsregelungen auch nach der Vereinigung weitgehend erhalten bleibt, die Bewältigung der Probleme der neuen Länder in erster Linie dem Bund zufällt und damit ein ausgeprägter Zentralisierungsschub verbunden ist (vgl. Hesse/Renzsch 1991: 34-36).
Aus Sicht der Theorie des dynamischen Föderalismus ist dagegen zu erwarten, dass der wachsende Problemdruck dazu führte, dass die Akteure dank Kommunikations- und Lernprozessen durchaus in der Lage sein werden, in Verhandlungen zu tragfähigen Konsensentscheidungen zu kommen (vgl. Benz 1991a). Somit wäre zwar keine radikale Reform des Finanzausgleichssystem zu erwarten, doch könnten die Regelungen in kleinen Schritten an die veränderte Situation angepasst werden.
Diese beiden Thesen sollen an der tatsächlichen Entwicklung des Finanzausgleichssystems und der dort zu beobachtenden Charakteristika der Verhandlungsprozesse überprüft werden. Im Einzelnen liegen der Untersuchung der Entscheidungsprozesse folgende Leitfragen zugrunde:
1) Streitfragen: Welche Regelungselemente des Finanzausgleichs waren inhaltlich besonders umstritten? Welche Positionen vertraten die Akteure, wie wurden die Forderungen begründet?
2) Interessenkonstellation: Welche Interessen verfolgten die einzelnen Länder und der Bund in den jeweiligen Verhandlungen? Welche Bündnisse gab es?
3) Entscheidungsstruktur: Wie waren die Verhandlungen strukturiert? Welche Institutionen waren im Entscheidungsprozess maßgeblich?
4) Ergebnis: Welche Regelungen wurden beschlossen? Wie bewerteten die Akteure selbst die Ergebnisse? Welche finanziellen Auswirkungen hatte die jeweilige Regelung – wer waren die Gewinner, wer die Verlierer der gewählten Lösung? Wurde eine sachgerechte Lösung, gerade auch für die spezifischen Probleme der neuen Länder, gefunden?
Von Interesse ist ferner die Frage, welche Auswirkungen die Gestaltung des Finanzausgleichs auf das Machtverhältnis zwischen Bund und Ländern und damit auf die föderale Ordnung insgesamt hatte. Damit verbunden interessiert auch, ob sich durch die gestiegenen Disparitäten zwischen den Ländern das Verhältnis zwischen Autonomie und Solidarität verschoben hat. Vermutet werden kann, dass die Einbeziehung der neuen Länder die bisherigen Finanzausgleichsinstrumente und damit die Solidargemeinschaft der Länder überforderte und dies zu einer Abkehr vom Prinzip des Solidarausgleichs hin zu wettbewerbsföderalistischen Vorstellungen führte.
Methodisch basiert die Analyse der Entscheidungsprozesse auf der Auswertung von Dokumenten, Presseberichterstattung und der relevanten Fachliteratur. Die Arbeit gliedert sich in sechs Teile. Nachdem im ersten Kapitel die begrifflichen und theoretischen Grundlagen gelegt wurden und die Fragestellung entwickelt wurde, wendet sich das zweite Kapitel der Ausgangssituation des Finanzausgleichs zum Zeitpunkt der Vereinigung zu. Dazu sollen die Entwicklung des Finanzausgleichs seit Gründung der BRD sowie seine Rolle im Kontext der Finanzverfassung skizziert werden. Das dritte Kapitel stellt den Kern der Arbeit dar, nämlich die Analyse der Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse im Finanzausgleich seit 1990. Das Spannungsverhältnis zwischen Solidarität und Wettbewerb wird im vierten Kapitel thematisiert. Dazu werden theoretische Grundlagen und zentrale Positionen der konkurrierenden Leitbilder des Finanzausgleichs diskutiert. Ebenfalls wird dort auf die besondere Situation der neuen Länder eingegangen. Das fünfte Kapitel wendet sich den Merkmalen der Entscheidungsprozesse im bundesstaatlichen Finanzausgleich sowie den Auswirkungen der Finanzausgleichsentwicklung für die bundesstaatliche Ordnung insgesamt zu und versucht, daraus föderalismustheoretische Folgerungen zu ziehen. Abschließend soll im sechsten Kapitel kurz auf die Frage eingegangen werden, wie tragfähig der jetzige Finanzausgleich ist und welche Entwicklungsperspektiven bestehen.
Um die Auseinandersetzungen um die Gestaltung des Finanzausgleichs nach der Vereinigung einordnen zu können, soll in diesem Kapitel skizziert werden, wie sich der Finanzausgleich in der Bundesrepublik entwickelte und wie er vor der Vereinigung gestaltet war.
In den Beratungen des Parlamentarischen Rats war zwar nicht die föderative Ordnung Deutschlands als solche – die auch von den alliierten Besatzungsmächten in den Frankfurter Dokumenten ausdrücklich gefordert wurde –, aber doch ihre konkrete Ausgestaltung heftig umstritten. Dabei ging es nicht nur darum, über welche Institution (Bundesrat oder Senat) die Mitwirkung der Länder organisiert werden sollte. Strittig waren zwischen Unitariern und Föderalisten auch die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern und vor allem die Finanzverfassung.[12]
Das Grundgesetz weist in der Gesetzgebung dem Bund eine zentrale Rolle zu, indem es zwar eine Kompetenzvermutung zugunsten der Länder äußert, zugleich aber in sehr umfassenden Aufzählungen für fast alle bedeutenden Materien die ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungskompetenz oder die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes festlegt. Der Bundesgesetzgeber machte, durch die weitgehend wirkungslosen Beschränkungsklauseln der konkurrierenden Gesetzgebung nicht gehindert, im Laufe der Zeit sehr umfassend von diesen Kompetenzen Gebrauch (vgl. Laufer/Münch 1998: 128), so dass heute nur noch wenige Materien, insbesondere Kultur, Polizeirecht sowie Landes- und Gemeindeverfassungsordnung, ausschließliche Regelungsbereiche der Länder sind. Anders sieht die Kompetenzverteilung für die Verwaltung aus: Art. 83 GG legt fest, dass Bundesgesetze im Regelfall von den Ländern in eigener Angelegenheit ausgeführt werden. Dabei steht dem Bund lediglich ein Aufsichtsrecht zu, er kann also den Ländern keine Weisungen erteilen. Grundsätzlich ist beim landeseigenen Vollzug auch die Behördeneinrichtung und die Regelung des Verwaltungsverfahrens Sache der Länder. In der Praxis nutzt der Bund jedoch in erheblichem Umfang die Möglichkeit, hier selbst tätig zu werden (vgl. Dästner 2001), womit allerdings das gesamte betroffene Bundesgesetz zustimmungspflichtig wird (vgl. Hömig 2003: 523f.). In deutlich weniger Bereichen gibt es dagegen die Auftragverwaltung, bei der dem Bund ein direktes Weisungsrecht gegenüber den Länderbehörden zusteht. Bundeseigene Verwaltungen gibt es nur für wenige eng umgrenzte Bereiche (vgl. Laufer/Münch 1998: 136). Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern wird daher als funktional bezeichnet: Die Gesetzgebung erfolgt im großen Umfang durch den Bund, wobei aber die Landesregierungen im Bundesrat ausgeprägte Mitwirkungsrechte haben. Der Vollzug ist in erster Linie Aufgabe der Länder.
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) fungiert im deutschen Bundesstaat als „föderativer Konfliktschlichter“ (Laufer/Münch 1998: 112), der im Wege der abstrakten Normenkontrolle die Vereinbarkeit von Rechtsnormen mit dem Grundgesetz überprüft und bei Verfassungsstreitigkeiten zwischen Bundesorganen, zwischen Bund und Ländern oder auch unter den Ländern angerufen werden kann.
Aufgabe der Finanzverfassung ist es, die Verteilung der Ausgabenverantwortung und Einnahmen zu regeln. Das Grundgesetz enthielt in seiner ursprünglichen Fassung zwar keine explizite Regelung der Lastenverteilung, implizit war aber eine Entscheidung für die Aufgabenkonnexität enthalten: Bund und Länder finanzierten ihre jeweiligen Aufgaben selbst (vgl. Pagenkopf 1981: 163). Ausgenommen davon waren allerdings die Aufwendungen für Kriegsfolgen und Sozialversicherungszuschüsse, die dem Bund zugeordnet waren. Hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz ordnete Art. 105 GG den Großteil aller Steuern – ausgenommen waren Verbrauchs- und Verkehrssteuern mit örtlich begrenztem Wirkungskreis – der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zu. Die Regelung der Ertragshoheit über diese Steuern war im Parlamentarischen Rat sehr umstritten. Die dort favorisierte Lösung, die Aufteilung der Steuererträge auf Bund und Länder einem einfachen Bundesgesetz zu überlassen, wurde von den Besatzungsmächten abgelehnt, die eine größere finanzielle Selbständigkeit der Länder forderten (vgl. Geske 2001a: 38).
Der letztlich erzielte Kompromiss etablierte als Provisorium ein unvollständiges Trennsystem, indem die Steuererträge der verschiedenen Steuern zwar eindeutig entweder dem Bund oder den Ländern zugeordnet wurden, zugleich jedoch der Bund Anteil an einigen Ländersteuern beanspruchen konnte. Bis Ende 1952 sollte die Steuerverteilung dann endgültig geregelt werden. Im einzelnen wurden dem Bund die Erträge von Zöllen und Finanzmonopolen, die Verbrauchssteuern außer der Biersteuer, die Beförderungs- und die Umsatzsteuer zugewiesen. Die Länder und Gemeinden erhielten die Erträge der Einkommens-, Körperschafts-, Vermögens- und Erbschaftssteuern, der Verkehrssteuern außer der Beförderungs- und Umsatzsteuer sowie der Realsteuern und der Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis. Die großen, ertragreichen Steuern (die Umsatz-, die Einkommens- und die Körperschaftssteuer) wurden also auf Bund und Länder verteilt. Jedoch sprach Art. 106 Abs. 3 GG (1949) dem Bund das Recht zu, Anteile der Einkommens- und Körperschaftssteuer zu beanspruchen. Da der Bundeshaushalt durch Kriegsfolge- und Soziallasten erheblich belastet war, nahm der Bund dieses Recht von 1951 an in Anspruch, indem er zunächst 27 Prozent, ab 1953 dann bereits 38 Prozent des Aufkommens dieser Steuern vereinnahmte (vgl. Pagenkopf 1981: 165f.). Somit etablierte die Finanzverfassung des Grundgesetzes keineswegs, wie vielfach behauptet[13], ursprünglich ein Trennsystem, sondern sah von Beginn an Verbundelemente in der Steuerverteilung vor.
Das Grundgesetz ermöglichte ferner, dass der Bund aus den Steuern der Länder Zuweisungen an steuerschwache Länder vornehmen konnte, um deren Leistungsfähigkeit zu sichern und unterschiedliche Ausgabenbelastungen der Länder auszugleichen (Art. 106 Abs. 4 GG (1949)). Auf dieser Basis führte das Länderfinanzausgleichsgesetz von 1951 einen horizontalen Ausgleich zwischen den Ländern ein, der allerdings mit einem Volumen zwischen 160 und 272 Mio. DM pro Jahr in den Jahren 1950 bis 1954 einen geringen Umfang und nur eine schwache Umverteilungswirkung hatte (vgl. Pagenkopf 1981: 168f.). Das Bundesverfassungsgericht erklärte diesen horizontalen Finanzausgleich 1952 für verfassungsmäßig und führte aus, dass die finanzstärkeren Länder durch das bundesstaatliche Prinzip zu Hilfen für die finanzschwächeren Länder verpflichtet sind (vgl. BVerfG 1952).
Nachdem die Frist zweimal verlängert worden war, konnten sich Bund und Länder 1955 über die vom Grundgesetz geforderte endgültige Regelung der Steuerverteilung einigen. Im wesentlichen wurde die bisherige Aufteilung bestätigt. Die wichtigste Änderung bestand darin, dass Einkommens- und Körperschaftssteuer zu gemeinschaftlichen Steuern wurden, für die im Grundgesetz eine feste Aufteilung zwischen Bund und Ländern, zunächst im Verhältnis eins zu zwei, festgeschrieben wurde (vgl. Pagenkopf 1981: 179f.). Zudem wurde auch eine Revisionsklausel eingeführt, die den gleichmäßigen Anspruch von Bund und Ländern auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben als Grundsatz für eine flexible Anpassung der Aufteilungsquoten festlegte. Das Finanzverfassungsgesetz schrieb zugleich in Art. 107 GG einen horizontalen Finanzausgleichs vor, der einen angemessen Ausgleich zwischen leistungsstarken und leistungsschwachen Ländern sicherstellen sollte. Als Kann-Bestimmung wurden Ergänzungszuweisungen des Bundes benannt, die allerdings erst 1967 zum ersten Mal gewährt wurden (vgl. Pagenkopf 1981: 186).
Die Finanzreform von 1969 stellte „den bisher gravierendsten Eingriff in die bundesstaatliche Ordnung“ dar (Laufer/Münch 1998: 210). Für die schon vorher entwickelten Formen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern wurde dadurch eine klare verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen. Zugleich wurde die Möglichkeit des Bundes, mit finanziellen Zuweisungen einzelne Länder zu beeinflussen, eingeschränkt (vgl. Geske 2001a: 43-48). Der Anstoß zu dieser Reform kam von den Ländern, die den Trend zur Zentralisierung von Aufgaben skeptisch betrachteten, zugleich jedoch wegen ihrer begrenzten finanziellen Ressourcen mit vielen Aufgaben überfordert waren. Maßgebliche Vorarbeit für die Finanzreform leistete eine Sachverständigenkommission, die nach ihrem Vorsitzenden als Troeger-Kommission bezeichnet wurde.[14] Mit den Gemeinschaftsaufgaben, der gemeinsamen Bildungsplanung sowie der Forschungsförderung wurden Instrumente geschaffen, die klare Regeln für finanzielle Beteiligungen des Bundes an Aufgaben der Länder festlegten und dem Gedanken der gemeinsamen Planung staatlicher Tätigkeit verpflichtet waren (vgl. Boldt 1992: 145-153). Mit der Föderalismusreform von 1969 wurde für viele Aufgabenbereiche des Staates ein „institutionelles und prozedurales Zusammenwirken von Bund und Ländern“ (Schneider 1992: 242) festgeschrieben.
Im Bereich der Steuerertragsverteilung setzte sich die Entwicklung zu einem Verbundsystem fort, indem die Umsatzsteuer in den Steuerverbund einbezogen wurde. Die Gemeinschaftssteuern umfassten damit etwa zwei Drittel des gesamten Steueraufkommens (vgl. Pagenkopf 1981: 256), das restliche Drittel entfiel auf die weiter auf Bund, Länder und Gemeinden aufgeteilten anderen Steuern. Damit sollte die Einnahmenentwicklung von Bund und Ländern gleichmäßiger gestaltet werden, da Einkommens- und Körperschaftssteuer auf der einen, Umsatzsteuer auf der anderen Seite sehr unterschiedliche Dynamiken aufweisen und verschieden stark auf konjunkturelle Schwankungen reagieren (vgl. Geske 2001a: 45f). Um die vertikale Steuerverteilung flexibel an sich ändernde Rahmenbedingungen anzupassen, werden die Anteile der Umsatzsteuer durch einfache Bundesgesetze festgelegt, während Einkommens- und Körperschaftssteuer seit der Finanzreform zwischen Bund und Ländern hälftig geteilt werden. Auch die Gemeinden sind dabei in diesen Steuerverbund einbezogen, indem sie von der Einkommenssteuer einen bestimmten Anteil des Gesamtaufkommens bekommen. Im Gegenzug müssen sie einen Teil der Gewerbesteuer an die Länder abführen. Im Übrigen sichert das Grundgesetz den Gemeinden das Recht zur Selbstverwaltung zu, was auch eine gewisse finanzielle Unabhängigkeit voraussetzt (Art. 28 Abs. 2 GG).
Für den Finanzausgleich sehr bedeutsam war auch die Neufassung des Art. 107 GG im Zuge der Finanzreform, da damit die bis heute geltende finanzverfassungsrechtliche Grundlage des Finanzausgleichs geschaffen wurde. Art. 107 GG legt ein mehrstufiges Finanzausgleichsverfahren fest. Die weitere Entwicklung des Finanzausgleichs vollzog sich im einfachgesetzlichen Bereich durch die jeweiligen Finanzausgleichsgesetze. In den 1980er-Jahren entzündeten sich heftige Auseinandersetzungen um die Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen, da diese nicht mehr mit der tatsächlichen Leistungsfähigkeit der Länder übereinstimmte. Einer vorwiegend parteipolitisch zusammengehaltenen Koalition der davon begünstigten Länder mit der Bundesregierung gelang es jedoch, Anpassungen zu verhindern. Die Ausgrenzung der SPD-regierten Länder aus den Finanzausgleichsverhandlungen sowie die Benachteiligung durch die Ergebnisse veranlasste schließlich mehrere Länder, einen Normenkontrollantrag zu stellen. Das Bundesverfassungsgericht erklärte 1986 Teile des Finanzausgleichsgesetzes für verfassungswidrig und nahm dabei eine umfassende Interpretation der grundgesetzlichen Bestimmungen vor, durch die es wesentliche Grundsätze für den Finanzausgleich feststellte.[15]
Da die SPD-Länder wiederum von den Verhandlungen um das 1987 beschlossene neue Finanzausgleichsgesetz ausgeschlossen waren und sich einige Länder weiterhin benachteiligt fühlten, gab es erneut mehrere Normenkontrollanträge zu dem Gesetz. Diese Verfahren liefen zum Zeitpunkt der Vereinigung noch (vgl. Abschnitt 3.2.1, unten S. 45).
Nachdem nun ein knapper Überblick über die Entwicklung der Finanzverfassung und des Finanzausgleichs gegeben wurde, soll im Folgenden dargestellt werden, wie der Finanzausgleich zum Zeitpunkt des Beitritts konzipiert war.[16] Zugleich werden dabei allgemeine Charakteristika des deutschen Finanzausgleichssystems vorgestellt. Ziel des Finanzausgleichs ist, allen Ländern eine angemessene Finanzausstattung sicherzustellen, damit sie ihre Aufgaben erfüllen können. Darin kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das „bündische Prinzip des Einstehens füreinander“ (BVerfG 1986: 386) zum Ausdruck. Die Bedeutung des Finanzausgleichs wird deutlich, wenn man berücksichtigt, dass die Ausgaben der Länder durch die Aufgaben, die ihnen in Bundesgesetzen zugewiesen werden, in großen Teilen feststehen, die Länder aber wegen der fehlenden Kompetenz zur Steuergesetzgebung kaum über die Möglichkeit verfügen, ihre Einnahmen direkt zu erhöhen (vgl. Lensch 1994: 105).
Auf der ersten Stufe des Finanzausgleichs ist die Verteilung der Umsatzsteuer die zentrale Stellschraube. Das Grundgesetz legt fest, dass Bund und Länder in der Umsatzsteuerverteilung gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben haben (Art. 106 Abs. 4 Nr. 1). Die Verteilung orientiert sich also am Bedarf von Bund und Ländern. In der Praxis wurde sie mit dem Deckungsquotenverfahren berechnet, bei dem für Bund und Länder jeweils das Verhältnis von laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben berechnet wird. Die Umsatzsteuer soll so verteilt werden, dass die Deckungsquoten annähernd gleich sind; wenn sie sich auseinanderentwickeln, soll das Aufteilungsverhältnis neu festgesetzt werden (Art. 106 Abs. 4). Was wie eine eindeutige Regelung aussieht, war tatsächlich heftig umstritten: Bund und Länder waren sich bereits über die Definition der Begriffe „notwendige Ausgaben“ und „laufende Einnahmen“ nicht einig.[17] Die jeweilige Aufteilung der Umsatzsteuer war daher Ergebnis des politischen Prozesses und als solches „nur bedingt durch die sachlichen Notwendigkeiten, im übrigen aber durch machtpolitische Gegebenheiten, parteipolitische Konstellationen und durch das Verhandlungsgeschick der jeweiligen Vertreter bestimmt“ (Kesper 1998: 242). 1990 erhielten der Bund 65 Prozent, die Länder 35 Prozent des Umsatzsteueraufkommens (vgl. Korioth 1991: 1050).
Die horizontale Steuerverteilung stellt die zweite Stufe des Finanzausgleichs dar, auf der gemäß Art. 107 Abs. 1 GG das ihnen insgesamt zustehende Steueraufkommen zwischen den Ländern verteilt wird.
Die Verteilung des Steueraufkommens soll möglichst entsprechend der wirklichen Steuerkraft der Länder – und damit ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit – erfolgen (BVerfG 1986: 392). Wie bei den landeseigenen Steuern gilt für die Einkommens- und Körperschaftssteuer daher grundsätzlich das Prinzip des örtlichen Aufkommens, d.h. den Ländern steht zu, was von den Finanzbehörden auf dem Gebiet des jeweiligen Landes vereinnahmt wird. Bei der Körperschafts- und der Lohnsteuer führt dies jedoch zu Verzerrungen, da große Unternehmen mit Betriebsstätten in mehreren Ländern diese meist zentral am Sitz des Unternehmens entrichten. Um dem entgegenzuwirken, wird das örtliche Aufkommen für diese Steuern zerlegt, wobei für die Körperschaftssteuer das Betriebsstättenprinzip, für die Lohnsteuer dagegen das Wohnsitzprinzip Anwendung findet (vgl. Carl 1995: 34f.).
Die Umsatzsteuer kann dagegen nicht sinnvoll nach dem örtlichen Aufkommen verteilt werden, da dieses aufgrund der Erhebungstechniken stark schwankt. Die Umsatzsteuer wirkt als allgemeine Verbrauchssteuer und müsste gemäß der Konsumkraft der Bewohner der Länder verteilt werden, was jedoch mangels Daten nicht möglich ist. Daher wird die Umsatzsteuer entsprechend der Einwohnerzahl verteilt, indem die Einwohnerzahl als Hilfsmaßstab für die regionale Steuerkraft verwendet wird (vgl. Carl 1995: 40f.). Zugleich beinhaltet diese Regelung einen abstrakten Bedarfsmaßstab, nämlich die „gleichmäßige Pro-Kopf-Versorgung mit öffentlichen Gütern“[18].
Auf der Stufe der horizontalen Steuerverteilung ist der sogenannte Umsatzsteuervorweg­ausgleich angesiedelt. Das Grundgesetz legt fest, dass bis zu einem Viertel des gesamten Umsatzsteueraufkommens der Länder von der einwohnerzahlbezogenen Verteilung ausgenommen und als Ergänzungsanteile besonders steuerschwachen Ländern zugewiesen werden kann (Art. 107 Abs. 1 GG). Das FAG von 1987 setzte dies um, indem Länder, deren Steuereinnahmen (eigene Steuern und Anteile an den Verbundsteuern) unter 92 Prozent des Länderdurchschnitts liegen, diese an 92 Prozent fehlenden Beträge als Ergänzungsanteile erhielten. Mehrere detaillierte Zusatzregelungen stellten sicher, dass insgesamt auf dieser Stufe kein steuerschwaches Land weniger erhielt als es bei einer reinen Verteilung nach Einwohnerzahl bekommen hätte und kein steuerstarkes Land nach dem Umsatzsteuervorwegausgleich unter dem Länderdurchschnitt lag (vgl. Carl 1995: 45f.).
Der Länderfinanzausgleich bildet als dritte Stufe den Kern und zweifelsohne den zwischen den Ländern am stärksten umstrittenen Teil des Finanzausgleichssystems. Er soll gemäß Art. 107 GG einen angemessenen Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Länder herstellen. Er bezieht sich also auf die Einnahmeseite und strebt grundsätzlich einen Ausgleich der Einnahmen pro Einwohner an. Dabei werden teilweise jedoch auch besondere Bedarfe berücksichtigt. Der Länderfinanzausgleich setzt auf den vorherigen Stufen auf: Die den Ländern im horizontalen Steuerkraftausgleich zugewiesenen Steuermittel gelten im Länderfinanzausgleich als eigene Einnahmen der Länder.
Anders als der Umsatzsteuerausgleich setzt der Länderfinanzausgleich nicht an der Steuerkraft, sondern an der Finanzkraft an. Unterdurchschnittliche Steuereinnahmen allein stellen noch keine ausreichende Begründung für Ausgleichszuweisungen dar, da sie durch andere Einnahmen der Länder möglicherweise ausgeglichen werden können (vgl. Carl 1995: 51). Stattdessen muss die finanzielle Leistungsfähigkeit der Länder möglichst umfassend beurteilt werden. Um den Finanzausgleich durchführen zu können, wird für jedes Land eine Finanzkraftmesszahl berechnet, die die Summe aller zu berücksichtigenden Einnahmen darstellt. Welche Einnahmen dies im Einzelnen sein sollen, war zwischen den Ländern stets umstritten. Zum Zeitpunkt der Vereinigung wurden im Wesentlichen die landeseigenen Steuern sowie die Einnahmen der Länder aus den Gemeinschaftssteuern, der Spielbankabgabe und der Förderabgabe einbezogen. Streitig war auch, in welchem Umfang die Einnahmen der Gemeinden einbezogen werden sollten, da Art. 107 Abs. 2 die Berücksichtigung von Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden vorschreibt. Die zum Zeitpunkt der Vereinigung geltende Regelung legte fest, dass die Gemeindeeinnahmen nur hälftig eingerechnet wurden und dabei nur die Realsteuern sowie der Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer berücksichtigt wurden. Die Einnahmen aus den Realsteuern wurden nicht nach ihrem tatsächlichen Aufkommen, sondern mit normierten Hebesätzen berechnet, um Verzerrungen durch die unterschiedliche Höhe der Hebesätze auszugleichen (vgl. Carl 1995: 57-61). Wenngleich in die Ermittlung der Finanzkraft im Grundsatz nur die Einnahmen einfließen und keine Bedarfselemente einbezogen werden sollten, gab es hiervon eine Ausnahme: Sonderbelastungen für Unterhaltung und Erneuerung von Seehäfen wurden vom BVerfG als „traditioneller Bestandteil“ des Länderfinanzausgleichs anerkannt (BVerfG 1986: 400) und durften daher bereits bei der Berechnung der Finanzkraftmesszahl von den Einnahmen Bremens, Hamburgs und Niedersachsens mit bestimmten Pauschalbeträgen abgezogen werden (vgl. Carl 1995: 61f.).
Der Finanzkraftmesszahl (als Maß der Einnahmen) wird die Ausgleichsmesszahl (als Maß des Einnahmen-Solls) gegenübergestellt. Sie setzt sich aus den getrennt berechneten Messzahlen zum Ausgleich der Landessteuern und der Gemeindesteuern zusammen. Dabei werden im Grundsatz jeweils die Summe der Einnahmen aller Länder mit dem Anteil des jeweiligen Landes an der Gesamtbevölkerung multipliziert. Allerdings wurden im bei der Vereinigung geltenden Finanzausgleich besondere Gewichtungen der Einwohnerzahlen vorgenommen. Bei der Berechnung der Ausgleichszahlen für die Gemeindesteuern wurden die Einwohnerzahlen der Gemeinden je nach Gemeindegröße aufgewertet. Die ersten 5.000 Einwohner einer Gemeinde wurden einfach (100 Prozent), weitere Einwohner mit höheren Sätzen bis hin zu 130 Prozent für die 500.000 überschreitende Einwohnerzahl gewertet. Bei Großstädten kamen zudem noch Aufschläge je nach Einwohnerdichte hinzu. Grundlage dieser die Finanzansprüche der Länder steigernden Wertungen ist die Überlegung, dass mit steigender Einwohnerzahl der Pro-Kopf-Bedarf des öffentlichen Aufwands steigt.[19]
Bei den Ausgleichsmesszahlen für die Landessteuern kommt die sogenannte Einwohnerveredelung für die Stadtstaaten zur Anwendung: Die Einwohner Bremens und Hamburgs wurden mit 135 Prozent gewertet, während alle übrigen Länder nur ihre tatsächliche Einwohnerzahl einbringen konnten. Beide Länder verteidigten dieses auch als Stadtstaatenprivileg bezeichnete Verfahren mit Verweis auf ihre besondere Rolle als Ballungszentrum ohne Umland, deren Pro-Kopf-Bedarf größer als in den Flächenstaaten ist. Geberländer, so etwa Baden-Württemberg in seinem Normenkontrollantrag 1983, kritisierten die Einwohnerwertung der Stadtstaaten dagegen unter anderem mit Verweis auf finanzwissenschaftliche Erkenntnisse, die die Gültigkeit des Brecht/Popitzschen Gesetztes bezweifelten. Das BVerfG bestätigte jedoch in seinem Urteil von 1986 die Einwohnerwertungen, wobei es allerdings dem Gesetzgeber auftrug, zu prüfen, ob eine höhere Einwohnerdichte tatsächlich Mehrbedarfe auslöse (vgl. Geske 2001a: 137f.).
Übersteigt die Ausgleichsmesszahl eines Landes seine Finanzkraftmesszahl, hat es als finanzschwaches Land Anspruch auf Ausgleichszuweisungen. Deren Höhe errechnete sich vor der Einheit nach einem gestaffelten Ausgleichstarif. Danach wurde der Betrag, der einem Land fehlte, um eine Finanzkraftmesszahl in Höhe von 92 Prozent der Ausgleichsmesszahl zu erreichen, komplett, der Betrag, der von 92 Prozent bis zu 100 Prozent fehlte, nur zu 37,5 Prozent ausgeglichen. Somit wurde sichergestellt, dass ein finanzschwaches Land mindestens 95 Prozent der durchschnittlichen Finanzkraft der Länder erreichte. Die Ausgleichsbeiträge mussten die Länder aufbringen, deren Finanzkraftmesszahl die Ausgleichsmesszahl überstieg. Im Regelfall wurden dabei die Beträge, die über 110 Prozent der Ausgleichsmesszahl lagen, komplett einberechnet, die Beträge zwischen 102 und 110 Prozent der Ausgleichsmesszahl nur zu 70 Prozent, während Beträge zwischen 100 und 102 Prozent als sogenannte „tote Zone“ nicht berücksichtigt wurden. Die so ermittelten Beträge wurden mit einem einheitlichen Prozentsatz abgeschöpft, der so gewählt wurde, dass die Ausgleichsbeiträge den Ausgleichszuweisungen entsprachen. Reichten die Beträge dazu nicht aus, wurde der Bereich zwischen 102 und 110 Prozent mit einem höheren Satz belastet und schließlich wurden auch Finanzkraftbeträge zwischen 100 und 102 Prozent der Ausgleichsmesszahl ausgleichspflichtig (vgl. Carl 1995: 65f.). An diese Berechnung der Ausgleichssätze schloss sich nun mit der sogenannten Ländersteuergarantie des Art. 10 Abs. 3 FAG ein äußerst kompliziertes Verfahren an. Danach sollten finanzschwache Länder mindestens 95 Prozent, finanzstarke Länder mindestens 100 Prozent der „Ländersteuerkraft“ erreichen, die ohne Einnahmen der Gemeinden berechnet wurden. Somit sollte ein Mindestausgleich sowie ein Überforderungsschutz auf Basis der Einnahmen, über die die Länder tatsächlich verfügen konnten, garantiert werden.[20]
Im System des Finanzausgleichs folgt auf den Länderfinanzausgleich als letzte Stufe noch ein vertikales Element in Form von Ergänzungszuweisungen des Bundes. Grundlage hierfür ist Art. 107 Abs. 2 GG, der den Bund ermächtigt, leistungsschwachen Ländern Zuweisungen „zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs“ zu gewähren. Indem diese an der Leistungsschwäche ansetzen, sind sie nicht nur an der Einnahmensituation der Länder orientiert, sondern können zusätzlichen Bedarf berücksichtigen, der auf besonderen Belastungen beruht. Da die Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) die Steuerverteilung und den horizontalen Finanzausgleich lediglich ergänzen, nicht aber ersetzen sollen, war ihr Volumen auf eine bestimmte Quote des Umsatzsteueraufkommens begrenzt, die ab 1987 bei zwei Prozent lag. Vom Gesamtvolumen wurden Sonderlasten durch Vorabbeträge abgegolten, der Rest stand für finanzkraftorientierte Zuweisungen zur Verfügung.
Die Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen (FeBEZ) ergänzen den Länderfinanzausgleich, indem sie den Ländern gewährt werden, die auch nach Durchführung des horizontalen Ausgleichs unter der durchschnittlichen Finanzkraft verbleiben. Entsprechend gilt für die FeBEZ wie für den Länderfinanzausgleich das Nivellierungsverbot – der Bund darf mit diesem Instrument keineswegs finanzschwache Ländern über die durchschnittliche Länderfinanzkraft anheben. Berechnet wurden die Zuweisungen 1990 auf Basis der Fehlbeträge nach Länderfinanzausgleich der beiden vorangegangen Jahre, die bis zu 99 Prozent der Ausgleichsmesszahl voll, darüber zu einem Drittel erstattet wurden. Somit wurden durch sämtliche Stufen des finanzkraftorientierten Finanzausgleichs alle Länder auf mindesten 99,5 % ihrer Ausgleichsmesszahlen angehoben. Da die Berechnung der FeBEZ die tatsächlichen Fehlbeträge im Ausgleichsjahr überhaupt nicht berücksichtigte, war hier allerdings sogar eine Anhebung der Empfängerländer über 100 Prozent der bundesdurchschnittlichen Finanzkraft möglich (vgl. Carl 1995: 74).
Während der Empfang von FeBEZ dem Nivellierungsverbot unterliegt, gilt dies für die Sonderbedafs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ) nicht. Da diese nicht einnahmeorientiert, sondern aufgrund besonderer überdurchschnittlicher Lasten vergeben werden, ist es möglich, dass Länder durch den Empfang von SoBEZ über die durchschnittliche Finanzkraft gehoben werden (vgl. BverfG 1986: 405f.).
Zum Zeitpunkt der Vereinigung wurden zwei Sonderlasten im FAG anerkannt. Zunächst gab es SoBEZ für Kosten politischer Führung für kleine Länder in Form von Vorabbeträgen. Begründet wurde dies damit, dass bei kleinen Ländern die notwendige Mindestausstattung mit staatlichen Organen überproportionale Kosten verursacht (vgl. Carl 1995: 76). Daneben erhielten das Saarland und Bremen SoBEZ zur Sanierung ihrer Haushalte. Die Haushalte beider Länder befanden sie Ende der 1980er-Jahre in einem desolaten Zustand. Ihre Kreditfinanzierungsquote sowie die Zins-Steuer-Quote (Anteil der Steuereinnahmen, der für die Zinszahlungen verwendet werden muss), waren viel höher als bei den anderen Ländern. Das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem Urteil 1986 zwar die grundsätzliche Eigenverantwortlichkeit der Länder betont, nach der diese die haushaltspolitischen Folgen ihrer politischen Entscheidungen selbst tragen müssten, bei Haushaltsnotlagen jedoch Hilfen über Ergänzungszuweisungen grundsätzlich für zulässig erklärt. Seit 1987 erhielt daher das Saarland, seit 1989 auch Bremen Vorabbeträge der BEZ zur Bekämpfung der Haushaltsnotlagen.[21] Bremen erhielt dabei gegenüber dem Saarland geringere Hilfen, obwohl die Indikatoren für Bremen deutlich schlechtere Werte aufwiesen. Dies kritisierte Bremen in einem Normenkontrollantrag gegen das FAG von 1987 als Verstoß gegen das Gleichbehandlungsprinzip. Bremen und das Saarland forderten zudem deutlich höhere Hilfen, da sie sich unverschuldet in Haushaltsnotlagen befänden. Dagegen wandten der Bund und andere Länder ein, dass eine umfangreiche Hilfe massive Fehlanreize hervorrufe und dazu führe, dass Länder die Kosten politischer Fehlentscheidungen auf andere Glieder des Bundesstaates abwälzen könnten.
Deutschland weist eine stark zentralistische Finanzverfassung auf, in der die Länder praktisch keine Möglichkeiten haben, über Art und Höhe ihrer Steuern selbst zu befinden und in der weite Teile ihrer Ausgaben auf gesetzlichen Verpflichtungen aus Bundesgesetzen beruhen. Wenn somit zwar die finanzielle Autonomie der Länder stark beschränkt ist, ist dies nicht zwangsläufig mit einer finanziellen Strangulierung der Länder verbunden. Durch den Steuerverbund der ertragreichen Steuern und die relativ flexible Anpassungsmöglichkeit über die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens sind Instrumente für einen sachgerechten Ausgleich der Ansprüche und Bedarfe von Bund und Ländern in der vertikalen Steuerverteilung gegeben. Über den Bundesrat sind die Länder an der Steuergesetzgebung beteiligt, was zwar einerseits die Gefahr parteipolitischer Überlagerung und dadurch verursachter Blockaden mit sich bringt, andererseits aber den Ländern ein echtes Mitspracherecht sichert. Die konkrete Ausgestaltung der vertikalen Steuerverteilung ist damit nicht von der Willkür des Bundesgesetzgebers bestimmt, sondern Ergebnis politischer Verhandlungen zwischen Bund und Ländern.
Grundmotiv des Finanzausgleichs ist, allen Ländern eine ausreichende Finanzausstattung zu verschaffen, damit eine relativ homogene Leistungserbringung des Staates im gesamten Bundesgebiet möglich wird. In der Tat gelang es durch den Finanzausgleich, Disparitäten zwischen den Ländern weitgehend zu begrenzen (vgl. Renzsch 1999: 158). Der Finanzausgleich erwies sich dabei als höchst umstrittenes Politikfeld, auf dem die Akteure mittels verfassungsjuristischer und finanzwissenschaftlicher Argumentationen ihre politischen Interessen zu begründen und durchzusetzen versuchen. Der bei der Finanzreform 1969 hergestellte Konsens war angesichts der sich ändernden Finanzkraftverhältnisse nicht aufrechtzuerhalten, da die Profiteure des Finanzausgleichs gemeinsam mit dem Bund eine Anpassung verhinderten. Dadurch wurde der politische Streit stark auf die verfassungsrechtliche Ebene verlagert. Das Bundesverfassungsgericht legte 1986 ausführlich Grundsätze für den Finanzausgleich fest, womit der Interpretationsspielraum des Gesetzgebers stark eingeschränkt wurde. Zum Zeitpunkt der Vereinigung waren jedoch bereits wieder mehrere Normenkontrollanträge beim BVerfG anhängig. In der Wissenschaft, besonders unter Finanzwissenschaftlern, galt der Finanzausgleich bereits in den 1980er-Jahren als dringend reformbedürftig. Kritisiert wurden logische und sachliche Mängel und Anreizprobleme des bestehenden Finanzausgleichs.[22]
In diese Situation zahlreicher ungelöster und umstrittener Probleme der föderalen Finanzbeziehungen fiel die Vereinigung Deutschlands. Von Beginn an spielte die Frage, wie die finanziellen Lasten der Hilfe für die DDR und der späteren Einheit zwischen Bund und Ländern aufgeteilt werden sollten, eine wichtige Rolle. Die wirtschaftliche und finanzwirtschaftliche Lage der DDR und nach Beitritt der wiedergegründeten Länder war desolat. Die wohlhabenden „Familienmitglieder“ der alten BRD, die bisher schon heftigen Streit aufgrund ihrer – vergleichsweise geringen – Finanzkraftunterschiede geführt hatten, sahen sich nun vor das Problem gestellt, die „arme Verwandtschaft“ aus dem Osten in die Familie zu integrieren. Wie dieses Problem seit 1990 bearbeitet wurde, auf welche Weise Entscheidungen zustande kamen und wie das Finanzausgleichssystem an die veränderten Rahmenbedingungen angepasst wurde, soll in diesem Kapitel untersucht werden.
Nach dem Fall der Mauer ergriff die Bundesregierung die Initiative in der Deutschlandpolitik. Am 28. November 1989 stellte Bundeskanzler Kohl vor dem Bundestag einen Zehn-Punkte-Plan zur Vereinigung Deutschlands vor. Danach sollte zunächst Soforthilfe für die DDR geleistet werden, später eine Vertragsgemeinschaft mit konföderalen Strukturen eingegangen werden und schließlich in etwa fünf bis zehn Jahren die Vereinigung erreicht werden (vgl. Wachendorfer-Schmidt 2003: 73). Anfang 1990 drang die Bundesregierung allerdings bereits auf eine Beschleunigung. Dieser Strategiewechsel hatte mehrere Gründe. Innenpolitisch lag ein wichtiges Motiv darin, dass seit dem Mauerfall der Strom von Übersiedlern aus der DDR stark angeschwollen war und dies zu enormen finanziellen Belastungen in Westdeutschland führte, da die Übersiedler Anspruch auf Sozialleistungen und Begrüßungsgeld hatten (vgl. Wachendorfer-Schmidt 2003: 74). Außenpolitisch war die Stabilität der Sowjetunion schwer einzuschätzen, und die Bundesregierung gelangte zu der Einschätzung, dass nur ein relativ kleines Zeitfenster für die Realisierung der Wiedervereinigung zur Verfügung stehe. Die Bundesregierung richtete einen Kabinettsausschuss zur Deutschen Einheit ein und begann mit Planungen für eine Wirtschafts- und Währungsunion mit der DDR, wenngleich viele Experten ein langsameres Vorgehen empfahlen (vgl. Schwinn 1997: 38f.; Küsters 1998: 94-96). Ein wichtiger Schritt zur Einheit war die Wahl zur Volkskammer am 18. März 1990, bei der die „Allianz für Deutschland“, ein Wahlbündnis der Ost-CDU mit den Parteien Demokratischer Aufbruch und Deutscher Forumspartei, gegenüber der SPD klar siegte. Lothar de Maizière, Mitglied der Ost-CDU, wurde Ministerpräsident einer Koalitionsregierung, an der auch die SPD und die Liberalen beteiligt waren (vgl. Küsters 1998: 130f. u. 144).
In der Folge verhandelten die Regierungen von BRD und DDR über eine Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion, die im Staatsvertrag vom 18. Mai 1990 festgeschrieben wurde und im Juli in Kraft trat. Damit wurde die Deutsche Mark einheitliche Währung in beiden Teilen Deutschlands, und die Wirtschaft der DDR sollte entsprechend der sozialen Marktwirtschaft der BRD transformiert werden (vgl. Wachendorfer-Schmidt 2003: 77). Danach begannen unter Führung von Bundesinnenminister Schäuble die Verhandlungen zur Vereinigung. Die Bundesregierung und die Regierung der DDR kamen darüber ein, die Vereinigung auf Grundlage des Art. 23 GG (Beitritt von Ländern zum Geltungsbereich des Grundgesetzes) und nicht nach Art. 146 GG (Ausarbeitung einer neuen Verfassung), wie vor allem von der SPD gefordert, vorzunehmen. Die nötige Überleitungsgesetzgebung sollte in einem weiteren zwischenstaatlichen Vertrag vollzogen werden. Nach intensiven Verhandlungen gerade auch zwischen Bund und Ländern der BRD wurde der Einigungsvertrag am 31. August 1990 unterzeichnet. Die Volkskammer hatte bereits im Juli 1990 mit dem Ländereinführungsgesetz die Gründung der Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen beschlossen, womit die nach dem zweiten Weltkrieg gebildeten und 1952 aufgelösten Länder mit dem Beitritt wieder errichtet wurden.[23] Am 3. Oktober 1990 wurde die Vereinigung vollzogen, zwei Monate später wurde der erste gesamtdeutsche Bundestag gewählt.
Die föderalen Finanzbeziehungen waren im Einigungsprozess bereits in den Verhandlungen zur Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion ein wichtiges Thema. Der Bundesregierung kam dabei zugute, dass unionsgeführte Länder über die Mehrheit im Bundesrat verfügten. Daher konnte die Bundesregierung ihre bewährte Strategie, Fragen der Finanzbeziehungen nicht mit allen Ländern, sondern vorzugsweise mit den parteipolitisch gleichgerichteten Landesregierungen zu verhandeln, fortsetzen. Zugleich bemühte sie sich generell, die Länder aus den Verhandlungen zur Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion weitestgehend herauszuhalten (vgl. Oschatz/Podschull 2002: 141-149). Den Ländern war klar, dass es im Rahmen dieser Verhandlungen nicht nur um die Währungsunion ginge, sondern dass wichtige Weichenstellungen für die staatliche Struktur vorgenommen werden würden. Sie drängten deswegen auf eine Beteiligung an den Verhandlungen und erhielten von Bundeskanzler Kohl im Februar 1990 die Zusage, dass sie fortlaufend informiert und an den Verhandlungen umfassend beteiligt würden.[24] Diese Erklärung änderte aber nichts daran, dass die Länder weiterhin nicht an den Verhandlungen beteiligt wurden und nur wenig Informationen erhielten (vgl. Bösinger 1999: 61). Besonders traf dies die SPD-regierten Länder, während die unionsgeführten Länderregierungen über ihre Parteigremien Informationen erhielten.[25] Ende April erklärte sich die Bundesregierung zwar bereit, an den Verhandlungen auf politischer Ebene zwei Ländervertreter zuzulassen. Die substanziellen Verhandlungen liefen jedoch vorerst auf Fachebene – und damit ohne Länderbeteiligung – weiter (vgl. Dästner 1998: 35; Küsters 1998: 150).
Die Bundesregierung forderte von den Ländern, sich an den Kosten der Einheit zu beteiligen. Bundesfinanzminister Waigel schlug den Ländern auf einer Finanzministerkonferenz am 20. April 1990 vor, gemeinsam Verantwortung für die Deckung des Haushaltsdefizits der DDR zu übernehmen, und schätzte dessen Höhe für 1991 auf 40 bis maximal 60 Mrd. DM. Die entstehenden Kosten sollten zwischen Bund, Ländern und DDR je zu einem Drittel getragen werden. Die Diskussion um diese Lasten überlagerte die Debatte um eine Neuverteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern. Dabei hatte der Bund bereits gefordert, seinen Anteil ab 1991 von 65 Prozent auf 71 Prozent und damit um sechs Prozentpunkte – etwa 10 Mrd. DM für 1991 – zu erhöhen. Nach Vorstellung des Bundes sollten die Länder zudem für zwei Jahre zusätzliche Umsatzsteuermittel als zweckgebundenen Solidarbeitrag zugunsten der DDR abgeben (vgl. Geske 1991: 35; Küsters 1998: 151-153).
Die Länder erkannten zwar grundsätzlich an, dass die Überwindung der Teilung eine gesamtstaatliche Aufgabe darstellte, zu der auch sie einen Teil beizutragen bereit waren, allerdings nur in deutlich geringerem Umfang. In der allgemeinen Diskussion um die Umsatzsteuerverteilung, in der der Bund seine Forderungen unter anderem mit seinen Zahlungen an die Europäische Gemeinschaft begründete, lehnten die meisten Länder es ab, dass der Bund eine Ausweitung seines Handlungsspielraums auf ihre Kosten refinanziere (vgl. Bösinger 1999: 64). Den Vorschlag des Bundes unterstützen lediglich Hamburg und Berlin. Unter den Ländern gab es zwei alternative Vorstellungen, wie ihre Beteiligung an den Transfers zugunsten der DDR gestaltet werden sollte. Die finanzstarken Länder Hessen und Baden-Württemberg forderten, die Strukturhilfe für die alten Länder einzustellen und die Beteiligung des Bundes bei den Mischfinanzierungsaufgaben zu reduzieren. Von diesen Maßnahmen wären besonders die finanzschwachen Länder betroffen gewesen, die sich entsprechend dagegen wehrten. Die unionsregierten Länder Bayern und Rheinland-Pfalz sowie die SPD-regierten Länder Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und das Saarland forderten, das Haushaltsdefizit der DDR mittels eines zu großen Teilen kreditfinanzierten Sondervermögens zu decken (vgl. Wachendorfer-Schmidt 2003: 84f.).
Bei der Debatte darüber, wie die durch die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion entstehenden Kosten zwischen den Gebietskörperschaften aufgeteilt werden sollten, wurde von Beginn an der künftige Finanzausgleich mitbedacht. Ab Februar 1990 hatten erste Berechnungen einzelner Länder, welche Auswirkungen die Einheit auf den Finanzausgleich haben würde, den Ländern die Brisanz der finanziellen Beziehungen im Einigungsprozess deutlich vor Augen geführt. Diese Berechnungen beruhten auf der Annahme, das bisherige Ausgleichsniveau werde beibehalten und die Produktivität der Wirtschaft sowie die Steuerkraft in der DDR liege bei der Hälfte des BRD-Niveaus. Die Schätzungen prognostizierten einen Transferbedarf im Länderfinanzausgleich von 10 bis 20 Mrd. DM jährlich, was das bisherige Volumen[26] deutlich überstieg. Alle westdeutschen Länder außer Bremen würden dadurch zu Zahlern im Länderfinanzausgleich.[27] Die Länder wandten sich daher frühzeitig dagegen, bei der Einheit das Finanzausgleichssystem unverändert auf Ostdeutschland zu übertragen (vgl. Geske 1991: 34f.).
Diese Berechnungen der Länder waren ebenso wie die Schätzungen des DDR-Haushaltsdefizits durch die Bundesregierung mit großen Unsicherheiten behaftet. Es gab kaum verlässliche Daten, auf denen solide Berechnungen des Finanzbedarfs der DDR bzw. später der neuen Länder aufbauen konnten (vgl. Bösinger 1999: 66). Ein Grund dafür lag darin, dass Steuern in der DDR keine große Rolle spielten, weil der Staat sich über seine eigenen Betriebe finanzierte und es dementsprechend keine geeignete Steuerverwaltung in der DDR gab (vgl. Milbradt 1993: 273). Generell waren im sozialistischen System der DDR Staat und Wirtschaft sehr eng miteinander verflochten, jedoch standen nicht zuletzt durch dem System innewohnende Tendenzen zur (Selbst-)Täuschung (vgl. Milbradt 1993: 272) nur wenig brauchbare Daten über die tatsächliche Wirtschaftsleistung zur Verfügung. Darüber hinaus bestand ein enormes Prognoserisiko: Ablauf und Folgen der Transformation der sozialistischen Planwirtschaft in eine marktwirtschaftliche Ordnung waren kaum vorherzusagen. Offensichtlich war jedoch, dass in der DDR Wirtschaftsleistung und Produktivität deutlich geringer waren als in der BRD und entsprechend auch das originäre Steueraufkommen viel niedriger ausfallen würde. Zudem befand sich die Infrastruktur in einem desolaten Zustand. Die Bundesregierung ging jedoch davon aus, dass sich rasch ein wirtschaftlicher Aufschwung einstelle, der es der DDR ermögliche, „in wenigen Jahren beträchtliche wirtschaftliche Fortschritte zu erzielen und allmählich Anschluss an Verhältnisse in der Bundesrepublik zu finden“[28].
Die ablehnende Haltung der Länder gegenüber der Änderung der Umsatzsteuerverteilung setzte die Bundesregierung zunehmend unter Druck, da sie anstrebte, die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion bereits zum 1. Juli 1990 in Kraft treten zu lassen. Die Vertragsunterzeichnung wurde schließlich für den 18. Mai 1990 angesetzt. Die Finanzierungsfragen sollten zuvor in einer gemeinsamen Konferenz der Finanzminister von Bund und Ländern geklärt werden. Diese Konferenz fand am 15. Mai 1990 statt und damit direkt nach der Landtagswahl in Niedersachsen, die zu einem Regierungswechsel geführt hatte. Damit verloren die unionsregierten Länder ihre Mehrheit im Bundesrat, was den politischen Druck auf die Bundesregierung weiter erhöhte. Der Bundesfinanzminister zeigte sich daher auch sehr kompromissbereit und griff die Länderforderung, die Finanzierungsfragen außerhalb des Finanzausgleichs zu lösen, auf. Die Konferenz einigte sich auf die Errichtung des „Fonds Deutsche Einheit“ als Sondervermögen des Bundes. Diese Lösung wurde am 16. Mai 1990 vom Bundeskanzler und den Ministerpräsidenten fest vereinbart.[29] Der Fonds sollte von Juli 1990 bis Ende 1994 Leistungen im Umfang von insgesamt 115 Mrd. DM für den Haushalt der DDR zur Verfügung stellen, die degressiv gestaltet waren.[30] Dies entsprach der Vorstellung der Bundesregierung, dass rasch eine Heranführung der DDR an das westdeutsche Wirtschaftsniveau erreicht werden konnte. Vom Volumen des Fonds sollten 20 Mrd. aus einheitsbedingten Einsparungen im Bundeshaushalt, der Rest über Kredite finanziert werden. Die Tilgung sollte in einem Zeitraum von 30 Jahren erfolgen, wobei die Lasten je zur Hälfte von Bund und Ländern[31] zu tragen waren. Im Gegenzug sollte die Umsatzsteuerverteilung bis 1992 nicht geändert werden. Die Einrichtung des Fonds „Deutsche Einheit“ wurde im Staatsvertragsgesetz (StaatsVG) rechtlich verankert. Damit war zwar formal zunächst nur ein Instrument zur Finanzierung der Defizite der noch selbständigen DDR und zur Regelung der Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern in der BRD geschaffen (vgl. Renzsch 1997a: 54f.). Zugleich erstreckte sich die Vereinbarung zwischen Bund und Ländern aber auch darauf, dass Ostdeutschland im Einigungsprozess nicht in den Länderfinanzausgleich einbezogen werden sollte (vgl. Mäding 1992: 189). Mit dem Fonds „Deutsche Einheit“ war also ganz bewusst ein „pauschalierter Finanzausgleichsmechanismus zwischen Ost und West geschaffen“[32]. Im StaatsVG wurde festgeschrieben, dass zum 1. Januar 1995 eine Neuregelung der föderalen Finanzbeziehungen und vor allem des Finanzausgleichssystems erfolgen sollte (Art. 31 § 2 Abs. 2 StaatsVG). Die Länder erklärten ausdrücklich, dass sie mit der Beteiligung am Fonds „Deutsche Einheit“ einen abschließenden Beitrag zur Finanzierung der Einheit geleistet hatten und weitergehende Risiken vom Bund getragen werden sollten.[33]
In der Bundesratssitzung vom 22. Juni 1990, in der der Bundesrat dem Staatsvertragsgesetz zustimmte, wurde die Unzufriedenheit der Länderregierungen damit, wie die Bundesregierungen sie aus den Verhandlungen herausgehalten hatte, deutlich. So warf der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Rau der Bundesregierung die „Mißachtung föderaler Prinzipien“ (Bundesrat 1990b: 331) vor, sein Berliner Kollege Momper kritisierte, die Bundesregierung behandle „die deutsche Einheit wie eine Privatsache“ (Bundesrat 1990b: 335).
[1] West-Berlin nahm wegen seiner besonderen Lage nicht am Finanzausgleich teil.
[2] Diese Definition wird in der juristischen Terminologie überwiegend verwendet (vgl. Seybold 2005: 37f.). Eine weitere Differenzierung bietet hierbei die Unterscheidung zwischen der originären Einnahmenverteilung (primärer Finanzausgleich) und der anschließenden Umverteilung (sekundärer Finanzausgleich) (vgl. Häde 1996: 24 u. 28f.).
[3] So das Bundesverfassungsgericht im Urteil zum Südweststaat vom 23.10.1951, BverfGE 1,14.
[4] Vgl. zu diesen Modellen Schultze 1993: 227f. sowie Laufer/Münch 1998: 23f.
[5] Externe Effekte bedeutet in diesem Zusammenhang, dass Entscheidungen einer Gebietskörperschaft Auswirkungen auf Angehörige anderer Gebietskörperschaften haben. Bei rationalem Verhalten der Akteure hat dies zur Folge, dass zu wenig öffentliche Güter bereit gestellt werden, wenn positive Externalitäten bestehen (also Angehörige anderer Gebietskörperschaften profitieren, ohne sich an den Kosten zu beteiligen) und zu viel eines Gutes zur Verfügung gestellt wird, wenn negative externe Effekte existieren (da dann die Kosten teilweise auf Außenstehende abgewälzt werden können). Vgl. Scharpf u.a. 1976: 23f.
[6] So erleichtert die Verflechtung etwa Fachpolitikern und Bürokraten die Durchsetzung und Kontinuität ihrer Politiken in der jeweiligen Regierung, bietet den Akteuren die Möglichkeit, Verantwortung für unbeliebte Entscheidungen abzuwälzen und vervielfacht den politischen Nutzen (vgl. Scharpf u.a. 1976: 236-242).
[7] Für viele vgl. Hesse/Renzsch 1991: 29f.; Schultze 1993: 229ff.; Oeter 1998.
[8] Besonders einprägsam ist hierzu Abromeits Formel vom „verkappte(n) Einheitsstaat“ (Abromeit 1992).
[9] Der Begriff Arena bezeichnet dabei einen institutionell abgrenzbaren Interaktionszusammenhang mit einer bestimmten Aufgabenstellung und spezifischen Entscheidungsfunktionen (vgl. Benz 1992: 153).
[10] Beispiele für solche „Grenzstelleninhaber“ (Benz 1995: 92) finden sich etwa unter den Ministerpräsidenten, von denen viele gleichzeitig wichtige Ämter sowohl in der Landes- als auch in der Bundesorganisation ihrer Partei inne haben.
[11] Von diesen schätzt Benz insbesondere die Bündelung von Verhandlungsthemen zu Paketlösungen als eine konstruktive, Innovationen nicht grundsätzlich behindernde Strategie ein (vgl. Benz 2003: 219).
[12] Vgl. dazu Kilper/Lhotta 1996: 92-98; Laufer/Münch 1998: 81-88; Sontheimer/Bleek 2000: 352f.
[13] Vgl. etwa Schneider 1992: 240. Zur Diskussion, ob das Grundgesetz ursprünglich einen Trennföderalismus vorsah, vgl. auch Kilper/Lhotta 1996: 203-207 (mit weiteren Nachweisen).
[14] Zur Vorgeschichte der Finanzreform vgl. Kilper/Lhotta 1996: 183-186. Vgl. ferner das sogenannte „Troeger-Gutachten“ (Kommission für die Finanzreform 1966).
[15] Vgl. dazu das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 26.06.1986.
[16] Rechtsgrundlage war das Finanzausgleichsgesetz (FAG) von 1987.
[17] Zu wichtigen Streitpunkten vgl. Carl 1995: 29-33. Peffekoven 2001a verweist darauf, dass auch aus finanzwissenschaftlicher Perspektive keine eindeutige Fassung der Begriffe möglich ist.
[18] Geske 2001a: 114; im Original kursiv hervorgehoben.
[19] In der Finanzwissenschaft wird dies als Brecht/Popitzsches Gesetz bezeichnet (vgl. Geske 2001a: 136-138).
[20] Eine Darstellung der Ländersteuergarantie bietet Carl 1995: 66-68.
[21] Vgl. Bundesverfassungsgericht 1992: 258-274; Stauch u.a. 1993: 26f.
[22] Vgl. etwa Peffekoven 1987 und Peffekoven 1988 mit weiteren Nachweisen.
[23] Vgl. Wachendorfer-Schmidt 2003: 77. Damit hatten sich Forderungen, die Vereinigung als Anlass zur Neugliederung der Länder zu nutzen, nicht durchgesetzt (vgl. Vogel 1990).
[24] Vgl. Ergebnisprotokoll der Besprechung des Bundeskanzlers Kohl mit den Regierungschefs der Länder am 15. Februar 1990 in Bonn, abgedruckt in Küsters/Hofmann 1998: 834-837.
[25] Christian Dästner, damals Referatsleiter in der Staatskanzlei Nordrhein-Westfalens, das zu diesem Zeitpunkt den Vorsitz der Ministerpräsidentenkonferenz inne hatte, berichtet über die Empörung der Länder darüber, erst einen Tag vor Beginn der förmlichen Verhandlungen einen Entwurf des Staatsvertrages erhalten zu haben (vgl. Dästner 1998: 35).
[26] 1988 lag das Volumen des Länderfinanzausgleich bei ca. 3,4 Mrd. DM (vgl. Tabelle 3, unten S. 78).
[27] Eine Modellrechnung des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz prognostizierte einen Anstieg des Länderfinanzausgleichsvolumens auf knapp 21 Mrd. DM, wovon 98,7 Prozent in den Osten fließen würden (vgl. Peffekoven 1990a: 347f.).
[28] Vermerk des Bundeswirtschaftsministeriums vom 8. August 1990, abgedruckt in Küsters/Hofmann 1998: 1458-1461, hier 1461.
[29] Vgl. Ergebnisprotokoll der Besprechung des Bundeskanzlers Kohl mit den Regierungschefs der Länder am 16. Mai 1990 in Bonn, abgedruckt in Küsters/Hofmann 1998: 1122-1125.
[30] Folgende Leistungen waren vorgesehen: 1990: 22 Mrd. DM; 1991: 30 Mrd. DM; 1992: 28 Mrd. DM; 1993: 20 Mrd. DM; 1994: 10 Mrd. DM (vgl. Bösinger 1999: 66).
[31] 40 Prozent des Länderanteils mussten von dem Kommunen übernommen werden, so dass insgesamt eine Lastenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen der BRD im Verhältnis von 50:30:20 erreicht wurde (vgl. Bauer 1997: 269).
[32] Bundesfinanzminister Waigel in der Bundesratssitzung am 22.05.1990 (vgl. Bundesrat 1990a: 256).
[33] Dieser Feststellung des Bundesrates in seiner Stellungnahme zum Entwurf des StaatsVG widersprach die Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung ausdrücklich nicht (vgl. Deutscher Bundestag 1990: Nr. 13).
9783638594066
9783638933919
v67882
Philipps-Universität Marburg – Institut für Politikwissenschaft
Streitfragen Entscheidungsprozesse Finanzausgleich Bundesrepublik Deutschland Berücksichtigung Einbeziehung Länder
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References: Art. 106
 Art. 83
 Art. 105
 Art. 106
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 107
 Art. 10
 Art. 107
 Art. 23
 Art. 146
 § 2