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Nicosia Lll Sag | Agua subterránea | Agua
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Voces: DERECHO DE AGUAS ~ RECURSOS HIDRICOS ~ MEDIO AMBIENTE ~ RECURSOS NATURALES Título: Análisis legal e institucional. Gestión local transfronteriza del sistema acuífero guaraní Autor: Nicosia, Andrés Publicado en: LLLitoral 2006 (octubre), 22/08/2006, 1111 - LLLitoral 2006 (noviembre), 01/01/2006, 1245 Cita Online: AR/DOC/2862/2006
Sumario: SUMARIO: I. Cambio de paradigma. De un acuífero continuo a un acuífero compartimentado. — II. Casos. — III. Análisis de derecho comparado. La legislación hídrica de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. — IV. Puntos favorables para la gestión transfronteriza. — V. Conclusiones I. Cambio de paradigma. De un acuífero continuo a un acuífero compartimentado El Sistema Acuífero Guaraní constituye una importante reserva de agua dulce y subterránea cuyos condóminos son diversos estados, ya que se encuentra emplazado en el subsuelo de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Es decir, institucional y legalmente existen marcos diferentes en los cuatro países comprendidos por el sistema, e incluso, la competencia para el dictado de las normas hídricas en algunos casos recae sobre los países (organización unitaria), en otros sobre los estados miembros del país (como es el caso de las provincias de Argentina), o también puede suceder que existan tanto competencias del gobierno nacional como de los estados miembros (Caso de Brasil). Esta diversidad de regímenes se entendía en un primer momento como un obstáculo difícil de sortear a los efectos de conseguir el ideal de la gestión conjunta del Sistema Acuífero Guaraní. En efecto, ejercer una gestión conjunta por parte de los cuatro países con injerencia en el acuífero era el desafío, ya que se estimaba como el más apropiado régimen de manejo del recurso hídrico transfronterizo más importante de la región sudamericana. En el marco del Proyecto Sistema Acuífero Guaraní (denominado PSAG) se ha verificado mediante los pertinentes estudios geológicos, hidrogeológicos, etc.; que el acuífero posee una estructura fragmentada, heterogénea y compartimentada. Habiendo avanzado en el conocimiento de la estructura geológica e hidrogeológica del Sistema Acuífero Guaraní, entendemos, corresponde generar una propuesta de correlativa evolución del paradigma de gestión del mismo, que implique una apropiada gestión en relación a la particular realidad de este acuífero (estructura, composición, etc.). Es decir, al evolucionar la percepción de la estructura del acuífero conjuntamente se debe producir un cambio de aquel ideal de gestión conjunta a un nuevo y más adecuado objetivo, cuál es la gestión regional del acuífero. Ese ideal de gestión hoy debe ser más localizado y cercano que global, ya que las necesidades, e interacciones que originan consecuencias se aprecian en zonas y no existe tal vinculación entre zonas lejanas. Otro elemento que entendemos representa un germen en base al cual se podrá edificar el ideal de gestión transfronteriza lo constituyen las valiosas experiencias que han aportado los proyectos pilotos. En el marco del Proyecto Sistema Acuífero Guaraní se identificaron y diseñaron cuatro proyectos pilotos para la gestión del agua subterránea, con el objetivo de identificar y promover acuerdos locales y acciones sobre problemas tipo específicos de la gestión y protección del agua subterránea del SAG (1). De los cuatro proyectos pilotos hay dos que son transfronterizos y los otros dos se restringen a un solo país y estado. Estos pilotos son: Ribeirão Preto (Brasil); Rivera (Uruguay) - Santana Do Livramento (Brasil); Itapúa (Paraguay); Concordia (Argentina) - Salto (Uruguay). Las experiencias mencionadas han servido de base al presente documento, dado que consideramos altamente valioso el aprendizaje que las experiencias implican, hemos efectuado al mismo tiempo, un estudio comparado de algunas importantes experiencias internacionales de gestión transfronteriza de recursos hídricos. II. Casos Los primeros casos observados corresponden a gestión de recursos hídricos transfronterizos superficiales. Consideramos que las experiencias vinculadas con el recurso superficial tienen destacada importancia, por los avances logrados en la coordinación de políticas de gestión, por lo que indican el camino a seguir y resultan válidos antecedentes y muestras de los resultados posibles de obtener con la gestión transfronteriza. II.1. Plan Trifinio para el Alto Lempa. Entre El Salvador, Guatemala y Honduras. Representa una experiencia novedosa para Centroamérica, en tanto que muestra con claridad los avances en la gestión de una cuenca transfronteriza a partir de la voluntad política de los tres países concurrentes, concertando éstos al mayor nivel posible e institucionalizando dicha voluntad a través de la adopción de un Tratado Internacional que ha dado lugar a una institucionalidad nueva.
Pero simultáneamente, la experiencia del Trifinio pone en evidencia con bastante claridad los límites de procesos impulsados desde arriba, que no son acompañados de estrategias diseñadas por los actores locales que aseguren el apoyo y el respaldo necesario para garantizar la operatividad y sostenibilidad de las acciones en el largo plazo (2). II.2. Proyecto Ondina Desarrollado entre España y Portugal para la gestión sostenible de los recursos hídricos compartidos entre España y Portugal (agosto 1998-septiembre 1999). Realizado conjuntamente con Euronatura (Portugal), este proyecto tenía como objetivos diseñar y promover un modelo de gestión sostenible que, bajo el principio de la unidad de cuenca, favoreciera la cooperación transfronteriza, la coordinación interinstitucional en cada uno de los Estados y la participación de la sociedad civil. Para la ejecución de este proyecto se contó con la financiación de la Fundación Tinker (EE.UU) y de la Fundaçao Luso-Americana para o Desenvolvimento (FLAD) y el apoyo de la Fundación Rei Afonso Henriques, New York University School of Law, Center for Internacional Environmental Law (CIEL) y Center for Internacional Water Affaires (Colorado State University)
II.3. Proyecto IberAqua Sobre el Desarrollo de Mecanismos de Cooperación y Gestión en las Cuencas Ibéricas (Enero 2002-Marzo 2003), llevado a cabo en colaboración con la organización portuguesa Euronatura. Se trató de una segunda fase del proyecto Ondina y su objetivo era el fomento de mecanismos de gestión sostenible de los recursos hídricos compartidos entre España y Portugal y de la aplicación de la DMA y el Convenio Luso-Español de 1998 de gestión sostenible de las cuencas compartidas. El proyecto contó con la financiación de la DG de Medio Ambiente (Comisión Europea), la Fundación Tinker de EE.UU y la Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento (FLAD) de Portugal. Para su ejecución se convocaron tres talleres en las cuencas del Duero (Zamora), del Tajo (Castelo Branco) y del Guadiana (Mérida) (4). II.4. Gestión Transfronteriza de la Cuenca del Irtysh. Proyecto desarrollado entre Kazajstán y Rusia (China será invitado). Este proyecto funciona desde 1998 a 2001. desde esa fecha hasta 2004, con el financiamiento del Fondo Francés para el Medio Ambiente Mundial. Fruto de la labor desarrollada es la red informática llamada "IRBIS" (Irtish Basin Information System), mediante el cualquier interesado tiene acceso a la información, a través de la página web. Este modelo comprende una zona de aproximadamente 1000 km. El proyecto se entenderá hasta 2008, en caso de que el FFEM extienda su apoyo económico, lo que fue expresamente solicitado a partir de 20055.
De todos modos y sin que sea óbice de lo antes expresado, consideramos que los ejemplos de gestión transfronteriza de acuíferos, que analizaremos a continuación representan los más valiosos antecedentes con que actualmente contamos, por ser ellos desarrollados específicamente en relación a la gestión de agua subterránea y tomando en consideración, por ello, las particulares circunstancias que implica la gestión de acuíferos. II.5. Programa para el desarrollo de una Estrategia Regional para la utilización del Nubian Sansdtone Aquifer System (NSAS). En miras a lograr una utilización sustentable del acuífero, el programa promoverá la adquisición de nuevos conocimientos e información respecto del recurso. Para lograr tal objetivo y asegurar el intercambio de información entre los países miembros del NSAS, los coordinadores nacionales de Chad, Egipto, Libia y Sudan, suscribieron los siguientes acuerdos:
a) Términos de Referencia (TDR) para el monitoreo e intercambio de información del NSAS (Trípoli, 5 de
octubre de 2000). Se implementará un sistema regional de información llamado Nubian Aquifer Regional Information System (NARIS), el cuál permitirá: obtener, documentar, procesar y analizar información respecto del acuífero; obtener un modelo de escala y la calibración del mismo, brindar un rápido acceso a todos los países miembros a través del sistema, asegurando el intercambio y flujos de información.
Servidor de acceso a través de internet: al mismo tendrán acceso los países miembros solamente.
b) Términos de Referencia (TDR) para el monitoreo y datos compartidos (Trípoli, (5) de octubre de 2000).
Para lograr un desarrollo sustentable y una adecuada gestión del acuífero se continuará el monitoreo, para conservar datos actualizados de la siguiente información:
o Niveles de extracción anual en cada punto de extracción, con indicación de la ubicación geográfica y números de pozos y manantiales en cada sitio.
o Medición de índices de conductividad eléctrica, tomados una vez al año, cada año, en cada sitio y análisis químico para observar los cambios en la salinidad de las aguas.
o Medición del nivel de las aguas dos veces al año.
II.6. Establecimiento de un Mecanismo de Consulta para el Northwestern Sahara Aquifer System (SASS).
El 19 y 20 de diciembre de 2002 se reunieron en Roma, Italia, una comisión de representantes de Argelia, Libia y Túnez, suscribiendo allí el acuerdo, que sería luego ratificado por cada uno de los países en las siguientes fechas: Argelia, el 6 de enero de 2003; Túnez, el 15 de febrero de 2003; y finalmente, Libia, el 23 de febrero de 2003. El acuerdo se propone como objetivo fundamental coordinar, promover y facilitar un manejo racional del NWSAS. En virtud de tal acuerdo se crearon tres órganos que componen la estructura para lograr el propósito, cuáles son:
Comité Directivo: compuesto por los representantes de las autoridades de aguas de cada país. Este se reunirá en sesiones ordinarias una vez al año y podrá ser convocado a sesión extraordinaria, a requerimiento de cualquiera de los países miembros. Las sesiones se desarrollarán alternativamente en cada país y serán presididas por el representante del país anfitrión. Comité Científico Ad Hoc: Para evaluaciones científicas y efectuar las recomendaciones que será convocado de acuerdo a las necesidades que surjan. Unidad Coordinación: Dirigida por el coordinador designado por el OSS en acuerdo con el Comité Directivo. Funciones: Manejo de las herramientas desarrolladas en el SASS. Desarrollo y seguimiento de la red de información. Procesar, analizar y validar los datos relacionados con el conocimiento del recurso. Desarrollo de bases de datos sobre las actividades socioeconómicas vinculadas con el agua en la región. Desarrollo y publicación de los indicadores del recurso y de sus usos en los tres países. Promover y facilitar en forma conjunta o coordinada los estudios con expertos de los tres países. Formular e implementar programas de entrenamiento. Idear y formular propuestas relacionadas con la evolución y funcionamiento del mecanismo de consulta. Financiamiento: Cada Estado soporta los costos operativos de los encuentros desarrollados en su territorio. El financiamiento de la Unidad de Coordinación, es soportado por el OSS (6), mediante subvenciones otorgadas. El antecedente de todos estos proyectos permite visualizar diversos mecanismos y herramientas de gestión, con el objeto de perfeccionar las políticas de gestión que en el futuro se implementarán en la gestión transfronteriza del Sistema Acuífero Guaraní. III. Análisis de derecho comparado. La legislación hídrica de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay III.1. Argentina Para poder comprender la estructura de la normativa hídrica de la República Argentina corresponde precisar que este país ha adoptado un régimen federal de gobierno (art. 1° de la C.N.), en virtud del cual, la misma Constitución ha distribuido las competencias entre Estado Nacional y Provincias, conforme lo dispuesto por el art. 121 de la Carta Magna (7). Entre las materias no delegadas por las provincias a la Nación se encuentra la propiedad de los recursos naturales, tal como expresamente lo estipula el art. 124 de la C. N. (8). Por tal razón, para conocer la legislación hídrica de la República Argentina, debemos estudiar la normativa emanada por cada provincial, además de las normas sancionadas por el Congreso de la Nación en virtud de las competencias expresamente conferidas por las Provincias a la Nación, según lo dispuesto por el artículo 41 de la C.N En segundo lugar de prelación se encuentra la normativa emanada del Código Civil, que en sus artículos 2340 y 2341 (9), enuncian qué bienes pertenecen al dominio público y cuál es su régimen de aprovechamiento. Deseamos en forma previa al análisis de las normativas provinciales comprendidas, aclarar que la determinación de cuáles serían las provincias en estudio o con interés en relación al Acuífero Guaraní, no la consideramos definitiva, en razón del desconocimiento de los límites del acuífero. Precisamente el límite menos definido del acuífero es el que recae sobre el territorio argentino por ser aquí donde menos exploración y explotación se ha efectuado sobre el acuífero, este inconveniente ha dificultado la presente labor. Por lo expuesto, consideramos no se debe interpretar como exclusión o negación de eventuales derechos la no mención de otras provincias argentinas que en un futuro y luego de disponer de los resultados de las investigaciones hoy en marcha, puedan resultar comprendidas y que en este análisis no se hayan incluido. La selección de las legislaciones provinciales en estudio se ha efectuado en base a las provincias que ineludiblemente se encontrarán incluidas, lo cuál no es óbice de que en el futuro y luego de efectuados todos los estudios aún pendientes se determine que otras provincias de la República Argentina, también tengan injerencia en la gestión del Acuífero Guaraní. Por las razones expuestas, detallaremos a continuación las características relevantes de la legislación hídrica
perteneciente a las Provincias de Corrientes, Entre Ríos y Misiones. III.1.1. Corrientes:
Naturaleza Jurídica: El decreto 191/2001 al hacer referencia a cuál será la normativa aplicable a las aguas de la Provincia de Corrientes en su art. 2° dispone que: el presente régimen normativo deberá ajustarse en razón de su preeminencia a las disposiciones establecidas en el código civil. En lo que se vincula con la dominialidad pública de las aguas la misma surge expresamente de los siguientes artículos: "Art. 8° - Siendo el agua un recurso natural indispensable para la vida y la actividad del hombre y para el desarrollo y mantenimiento del medio ambiente, declárase como cosa que está fuera del comercio, de conformidad con lo prescripto en el artículo 2337 del Código Civil, quedando absolutamente prohibida su comercialización " "Art. 9° - Son del dominio público provincial, conforme lo prescripto por el Código Civil: a) Los ríos y sus cauces. b) Las demás aguas que corren por cauces naturales. c) Las riberas internas de los ríos. d) Los lagos navegables y sus lechos." "Art. 10°. - En cuanto la norma del artículo 2340, Inciso 3 del Código Civil se refiere a "toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general", se entiende comprensiva de los casos previstos en los artículos 2350, 2635, 2637 del mismo Código, y será de aplicación lo prescripto por los artículos 11 y 12 de este Código." "Art. 13. - El dominio del Estado (de la Provincia) sobre las aguas públicas es inalienable e imprescriptible y no admite otras limitaciones que las que establece este Código. Las personas privadas no podrán adquirir por prescripción el dominio de esas aguas ni el derecho a su uso." Definición de agua subterránea: El artículo 42 del Decreto las define como aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre, constituyendo acuíferos libres o confinados que son extraídos por el hombre para su aprovechamiento mediante la ejecución de cualquier obra. Uso y aprovechamiento: La norma en su art. 4 inciso 11 dispone que usos comunes: "Son los que pueden realizar todas las personas por su sola condición de tales y sin más requisito que la observancia de las disposiciones reglamentarias de carácter general dictadas por la Autoridad del agua como ser beber, bañarse, abrevar el ganado, navegar y pescar y en general todos aquellos usos que no alteren o disminuyan sensiblemente la cantidad y calidad del agua pública." En los incisos 12 y 13 del mismo artículo se precisan los conceptos de permiso y concesión de uso, quedando reservadas tales instituciones para los usos especiales, dado que al igual que las normativas de Misiones y Entre Ríos los usos comunes no requieren de tales autorizaciones para ser ejercidos por parte de los particulares. Permiso de uso de aguas públicas: es la "forma más simple de otorgar el derecho de uso especial del agua pública. Confiere un verdadero derecho subjetivo para su titular, crea un derecho esencialmente precario y puede ser revocado por la Autoridad que lo otorgó en cualquier momento y sin derecho a indemnización alguna. Se otorga únicamente por circunstancias transitorias y hasta que el motivo causante del permiso desaparezca (art. 4° inc. 12, dec. 191/2001)".
Concesión de aguas públicas: "Constituye un acto bilateral generador de obligaciones y derechos. Las condiciones en que el Estado acuerda el Derecho de Uso y que representan su voluntad están a priori establecidas en el Código de Aguas. El otorgamiento del derecho solicitado mediante la Resolución administrativa que al respecto se dicte, importa la expresión concreta de la voluntad del Estado en lo referente al otorgamiento del derecho para el uso del agua pública. El acuerdo de voluntad de las partes se perfecciona por adhesión. El derecho emanado de una concesión de uso de agua pública constituye un derecho subjetivo que integra el concepto constitucional de propiedad y que goza de todas las prerrogativas y garantías acordadas por la misma Constitución (art. 4° inc. 13, dec. 191/2001)". Orden de preferencia: El Art. 105 establece el siguiente orden de prioridades en el otorgamiento de concesiones: "Para el otorgamiento y ejercicio de los derechos emanados de concesiones en caso de solicitudes concurrentes que tengan por objeto distintos aprovechamientos, que susciten interferencias en los usos o produzca la disminución de las disponibilidades, se deberá observar el siguiente orden de prioridad:
1. Abastecimiento, de poblaciones, uso doméstico y municipal.
2. Uso agrícola y silvícola.
3. Uso pecuario y de granja.
4. Uso industrial.
5. Uso piscícola.
6. Uso energético.
7. Uso minero.
8. Uso deportivo y recreativo.
Para áreas determinadas y con carácter general, el Poder Ejecutivo Provincial, a propuesta de la Autoridad
de Aplicación, podrá por Resolución fundada, alterar el orden de prioridades establecidas en el presente artículo,
en función del interés público con el objeto de lograr mayor eficiencia o rentabilidad en el uso del agua. El cambio o alteración de prioridad no afectará a las concesiones ya otorgadas. Quedan exceptuados los aprovechamientos del inciso primero de este mismo artículo, los que siempre tendrán prioridad absoluta sobre cualquier otro uso." El artículo siguiente (art. 106) otorga amplias facultades discrecionales a la autoridad de aplicación para alterar el orden antes citado, textualmente dispone: "En caso de concurrencia de solicitudes de concesión de un mismo uso en una misma fuente, tendrá preferencia el que a criterio de la Autoridad de Aplicación tenga mayor importancia y utilidad socioeconómica. En igualdad de condiciones será preferida la solicitud que primero haya sido presentada". Explotación: Art. 6° - Para los efectos del referido sistema normativo, las expresiones siguientes tendrán los significados que a continuación se detallan: 5. Explotación: Dícese de la actividad humana destinada a la extracción o captación de los recursos hídricos de cualquier tipo de fuente, mediante el empleo de medios o métodos tecnológicos apropiados que garanticen la preservación del recurso. Registro y catastro: El art. 270 impone a la autoridad de aplicación la obligación de llevar un Registro de
todos los derechos de uso especiales otorgados y el art. 271 detalla los distintos registros que se llevarán, cuales son: de concesiones de aguas superficiales, concesiones de agua subterránea, permisos de uso de agua pública,
de permisos de explotación de cauces y playas, de exploración y explotación de aguas subterráneas, de empresas
perforadoras y de proyectos técnicos y estudios de factibilidad.De lo dispuesto por el art. 272 se observa que los derechos de uso o explotación otorgados por la autoridad sólo producirán efectos respecto de terceros a partir de
la inscripción en los registros antes descriptos.
El art. 278 impone como recaudo previo a la firma de escrituras traslativas o constitutivas de derecho real sobre inmuebles, la obtención de Certificados extendidos por la Autoridad de Aplicación, en los que conste si es inherente a ese inmueble el derecho a usar aguas públicas o privadas, y que no se adeuda suma alguna en razón del uso. Establece asimismo, que los escribanos intervinientes serán los funcionarios responsables de la obtención de dichos Certificados. En concordancia con los registros antes mencionados el Instituto Correntino del Agua (ICA), deberá llevar un catastro de aguas superficiales y subterráneas, perforaciones efectuadas y en explotación y, en lo posible, acuíferos explotados, además, el caudal aportado, volumen en uso, usos acordados, naturaleza jurídica del derecho de uso, obras de regulación, derivación y de distribución general y aptitud que adquieran las aguas para servir usos de interés general, todo ello de conformidad con lo dispuesto por el art. 279 del Decreto. Información: El Art. 139 dispone cuáles son los requisitos que deben contener necesariamente las solicitudes de concesión las que seguidamente transcribo: "a) Nombre y apellido del solicitante; b) Mención del domicilio real y constitución del domicilio legal dentro de la capital y domicilio de la actividad productora principal; c) Actividad a la que se destinará el agua, describiendo los sistemas de captación y utilización; d) Indicación de la fuente u origen del agua, con mención del curso y las obras hidráulicas que van a ser aprovechadas; e) Volúmenes requeridos, expresados conforme al destino para la cual son destinados; f) Servidumbres necesarias para el ejercicio del derecho solicitado; g) Identificación precisa de la propiedad donde está el terreno a irrigar; h) Indicación de la superficie total de esa propiedad; i) Número de hectáreas a que se refiere la concesión solicitada; j) Plan agronómico de uso actual y potencial del suelo; k) Plan de drenaje superficial del terreno a irrigar; l) Indicación de los acueductos para conducir el agua, recorrido y sus dimensiones; ll) Nombre y apellido y domicilio de las personas que puedan resultar afectadas por la concesión; m) Planos en que figuren todos los datos anteriores, como así nombre y apellido de los propietarios linderos y presupuesto de las obras hidráulicas lo más detallado posible; n) La Autoridad de aplicación aprobará toda documentación que presente el propietario consistente en planos de toda la obra hidráulica a realizarse con sus detalles, memorias descriptivas y de cálculos, planos de mensuras aprobados en copias certificadas y toda otra información vinculada a todos los aspectos del aprovechamiento proyectado; ñ) Toda la documentación que se presente ante la Autoridad de Aplicación, deberá estar avalada por la firma de un profesional universitario habilitado académicamente y cuyo título será el de Ingeniero Civil o Hidráulico y/u otro profesional, debidamente matriculado ante el Consejo Profesional que correspondiere." En el último párrafo de dicho artículo se exige al solicitante adjuntar la constancia de haber cumplimentado el visado previo de planos,
cálculos, planillas, verificaciones, planos generales de obras y de detalles, estudios de suelos y/o especiales de la hidrología del lugar y de toda otra documentación técnica necesaria. Sin tales requisitos cumplidos la Autoridad
de Aplicación no dará curso alguno a ninguna solicitud, sin excepción.
La denominada Sección III - Del uso industrial en el art. 145, es más exigente respecto de los requisitos a cumplimentar para el otorgamiento de una concesión de este tipo, en razón, de las características propias del uso industrial. Así, para obtener estas concesiones, además del cumplimiento de las condiciones generales antes
detalladas, se requiere: a) La presentación de los planos y especificaciones, de la descripción de las instalaciones
y finalidad de la industria y la certificación de Autoridad competente autorizando la industria; b) La
presentación de un plano del inmueble con la especial indicación del lugar de emplazamiento de la industria y
de los puntos de toma y descarga del caudal a usar; c) La presentación del proyecto y especificaciones del sistema de tratamiento y depuración de efluentes y del agua de descarga, la que deberá estar avalada por la firma de un profesional universitario habilitado y cuyo título será el de Ingeniero Industrial, Civil y/o Hidráulico y/u otro profesional debidamente habilitado y matriculado en el Consejo Profesional que correspondiere; d) La descripción y especificación de toda obra medida u obra que tenga por objeto evitar la contaminación de los recursos hídricos y cualquier perjuicio a tercero y al medio ambiente. Y finalmente el último párrafo del Art. 145 es idéntico al del Art. 139, es decir exige adjuntar el visado previo de planos, cálculos, planillas, verificaciones, planos generales de obras y de detalles, y de toda otra documentación técnica necesaria, bajo apercibimiento de que si no se diera cumplimiento a tales requisitos la Autoridad de Aplicación no dará curso alguno a ninguna solicitud, sin excepción. Concientización de la importancia del recurso: El Decreto 191/ 2001, posee un apartado específicamente destinado a la preservación de los recursos hídricos lo que denota la conciencia adquirida sobre la importancia del agua. El Título II, denominado: "De la protección de los recursos hídricos. Capítulo I - De la conservación y preservación", contiene por ejemplo en su artículo 56 una disposición que prohíbe el uso de los recursos hídricos cuando se "altere dañosamente el equilibrio ecológico" o se "afecte la calidad de vida presente o futura". Con la finalidad de dar cumplimiento a lo dispuesto el mismo artículo faculta al ICA, en su carácter de Autoridad de Aplicación disponer y/o ejecutará las medidas y acciones tendientes al mantenimiento e incremento de las disponibilidades hídricas, a título meramente ejemplificativo y sin excluir otras medidas posibles, el artículo dice que podrá determinar: a) Medidas y procedimientos para prevenir la pérdida de agua por escorrentía, infiltración, evaporación, inundación, usos inadecuados y otras causas; b) Acciones, medidas y medios para lograr el mayor grado de eficiencia en su utilización, prevenir y controlar su derroche, mal uso y degradación; c) Métodos y sistemas de utilización para prevenir los usos sucesivos y escalonados; d) Técnica y tecnología para el aprovechamiento integral de las fuentes hídricas, sea en forma conjunta, singular o alternativa, según las circunstancias y tipos de utilización; e) Medidas para la preparación, modificación, remoción o acomodamiento a cargo y costo de los propietarios previo emplazamiento en aquellas obras e instalaciones para utilización de recursos hídricos que atenten o pudieran inminentemente atentar o poner en riesgo y/o peligro la vida de las personas o la estabilidad y/o existencias de bienes; f) Disposiciones para modificar, restringir o prohibir el funcionamiento de aquellas obras e instalaciones a que se refiere el artículo anterior. El art. 57 impide variar el régimen, naturaleza o calidad de las aguas, alterar los cauces naturales o artificiales y su uso, sin previa autorización de la Autoridad de Aplicación, siempre que tales modificaciones no perjudiquen la salud pública, ni se cause daño a la comunidad, a las cuencas, a otros recursos naturales o al medio ambiente. El art. 58 protege las riberas y el flujo normal de las aguas; el art. 59 versa sobre la posibilidad de fijar áreas de protección de cuencas por parte del ICA, como así también, implementar las medidas "conducentes a la regulación de la presión de pastoreo, desforestación, talas forestales, cultivos, cuando se pudiere ver afectada la integridad natural de las mismas por peligros de erosión y/o sedimentación, pudiendo además disponer la plantación de árboles, bosques protectores y/o cualquier otro tipo de vegetación." Con la finalidad de dar ejecución a tales medidas, la Autoridad de Aplicación podrá requerir la intervención de la fuerza pública para vigilar, preservar y conservar las áreas de protección o zonas de reserva. El art. 60 le otorga a la facultad la Autoridad de Aplicación para realizar trabajos de recarga de acuíferos; o imponer a los concesionarios de usos de agua la obligación de hacerlos, podrá, asimismo, disponer el ICA que el consignatario de aguas subterráneas se abastezca de una fuente o curso superficial próximo, total o parcialmente, temporal o definitivamente, para completar la dotación que le fuera concedida, siempre que fuera materialmente posible y no afectare derecho de terceros. El art. 61 impone al ICA la obligación preservar los recursos hídricos, evitando la contaminación o degradación de los mismos. Los restantes artículos de esta Sección (artículos 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68 del Decreto 191/2001) se refieren a la facultad que posee el ICA para determinar cuando alguien se encuentra en infracción a las restantes normas de esta Sección y las sanciones que puede adoptar, como así también de que forma se determinarán los límites de vertidos, otorgamiento de autorizaciones, etc. Puede concluirse que en el aspecto normativo ha sido amplia y razonablemente adecuada la protección del recurso hídrico. Canon de concesión: Al igual que otros códigos de agua el decreto 191/2001 en su art. 257 dispone que los concesionarios de derecho de aguas públicas pagarán un canon, que será fijado anualmente por la Autoridad de Aplicación, determinando la fecha en que los usuarios deberán efectuar dicho pago. Seguidamente el art. 258 establece que el parámetro tomado para la fijación del canon correspondiente a la concesión de derecho de agua para el uso agrícola será la magnitud de dicha concesión, asegurando uniformidad dentro de cada sistema hídrico. Respecto a las concesiones para otros usos el art. 259 sostiene que se tendrá en cuenta: "además, las circunstancias propias de cada tipo de utilización y aquellas derivadas de cada actividad según la categoría del
usuario", aclarando en el mismo artículo que será la Autoridad de Aplicación quién establecerá los criterios a seguir. Otros artículos que tienen vinculación con el tema del canon son: el art. 260 que enumera los responsables del pago del canon; el art. 261 que define al canon como un tributo indivisible y que se paga por los volúmenes y periodos autorizados, independientemente del uso real que se haga o no de las aguas; los artículos 262, 263 que dispone que todas las obras que realice el ICA para la conservación y optimización del recurso deberán ser soportadas por los usuarios a través del canon; también los artículos 264, 265, 266, 267 y 268 se refieren a la aplicación del canon a los distintos usuarios o concesionarios del agua. III.1.2. Entre Ríos:
Naturaleza jurídica: Ley 9172 (Adla, LVIII-E, 5951) de Entre Ríos en su art. 5° reafirma su dominio y jurisdicción sobre las aguas interestatales, en el tramo y sobre la porción que corresponde al territorio de la Provincia, reconociendo similar derecho a otros Estados partícipes de una cuenca o sistema común en el ámbito
de sus respectivas jurisdicciones, así lo dispuesto por la mencionada norma resulta coherente y concordante con
Otro artículo que se vincula con la dominialidad pública de las aguas es el
8 que reza: "El agua de dominio público, superficial o subterránea, y las aguas de dominio privado podrán ser aprovechadas por el propietario, usuario, usufructuario, locatario o tenedor legítimo por cualquier título que sea del predio donde se encuentre o transcurra, quien podrá realizar al efecto las construcciones o instalaciones correspondientes, en el marco de la presente ley". Pero, para evitar tener que recurrir a las interpretaciones de la ley el decreto reglamentario 7547/99 acertadamente dispuso en forma expresa en su art. 6° que:"El uso de cualquier título de Aguas que se otorgue por medio de la presente Ley no les hace perder el carácter de "bienes público del estado" de conformidad con el régimen establecido en el Código Civil". Así se despejó todo tipo de dudas respecto de la dominialidad de las aguas.
Definición de agua subterránea: La ley 9172 de Entre Ríos no las define. Uso y aprovechamiento: La ley 9172 no exige permiso o concesión de uso cuando el destino de las aguas sea para "uso común", es necesario destacar que el art. 6 reza: "Habrá uso común cuando el agua se destine a satisfacer necesidades domésticas del usuario y de abrevar el ganado. Toda persona tiene derecho al uso común, siempre que tenga libre acceso a ella y no excluya a otro del ejercicio del mismo derecho".
El art. 7° dispone que: "Los usos comunes tienen prioridad sobre cualquier uso especial. En ningún caso el permiso, la concesión o una servidumbre podrán menoscabar su ejercicio. Los usos comunes son gratuitos y sólo podrán imponerse tasas cuando para el ejercicio se requiera la prestación de un servicio por el Estado o un tercero". Es decir que a tales usos tiene derecho toda persona sin necesidad de permiso o concesión, con muy buen criterio se le otorga el carácter de prioritario y gratuito al uso común, sin perjuicio de las tasas que deban abonarse cuando para el ejercicio de tal derecho sea necesaria la prestación de un servicio. Respecto de los "usos especiales" el art. 10 dispone que se encuentran condicionados a la disponibilidad del recurso y a las necesidades de interés público, bajo los principios de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, es decir que la ley de Entre Ríos introduce aquí los principios de equidad, proporcionalidad y razonabilidad que se convierten en esenciales herramientas para la autoridad de aplicación en miras a la obtención de un aprovechamiento eficaz y eficiente de los recursos hídricos. Permiso: El art. 17 define al permiso como: la autorización administrativa que se otorga para el uso especial de aguas, cuando se dan las circunstancias de forma y fondo establecidas por esta ley, tiene carácter personal, precario y no cesible, y solo se extiende a propietarios, condóminos, consorcios de propietarios, arrendatarios o tenedores precarios con autorización del propietario del fundo. Del carácter precario del permiso se desprenden las consecuencias descriptas en el segundo párrafo del art.
revocación del permiso no da derecho a indemnización salvo que el permisionario hubiere
lo que establece el art. 2340 del C.C
17 que reza: "
realizado obras de interés general autorizadas por la autoridad de aplicación. En este caso, al extinguirse el permiso y siempre que se mantenga el interés general, ésta dispondrá el reintegro del valor actual de las mismas fijado por el Consejo de Tasaciones de la Provincia. El permisionario en ningún caso tendrá derecho a retención". Concesión: Al respecto el art. 18 dispone: "La concesión es un contrato administrativo que otorga al propietario, condómino o consorcio de propietarios o arrendatarios o tenedor precario con autorización del dueño del fundo, el derecho al uso especial de aguas de dominio público y obras para su captación, con carácter permanente o temporario, cuya revocación acuerda al concesionario el derecho a ser indemnizado". El segundo párrafo detalla los casos en que resulta procedente el otorgamiento de concesiones, siendo estos los casos de los arts. 8°, 15 y 29 cuando fuera aconsejable en el lugar de permiso, a criterio de la autoridad de aplicación. Observamos aquí una fórmula abierta que permite a la autoridad de aplicación una discrecionalidad para determinar en base al criterio de oportunidad si en ciertos casos corresponde otorgar un permiso o una concesión. Orden de preferencia: El art. 12 establece el siguiente orden de prioridad para los usos especiales:
a) Abastecimiento de agua potable.
b) Uso agropecuario.
d) Uso minero.
e) Aprovechamiento energético.
f) Uso turístico.
g) Uso terapéutico.
h) Acuicultura.
i) Uso recreativo.
j) Otros usos.
Pero luego en el art. 13 se abre una ventana, aunque reducida, a la posibilidad de modificar el orden de
prelación al disponerse que: "
actual o previsible del agua, justificando técnica, económica y socialmente una prelación que resulte más justa para el interés general y en igualdad de circunstancias, se distribuirá el uso conforme a las reglas de equidad, proporcionalidad y razonabilidad "
Explotación: Al respecto el art. 29 reconoce a los propietarios o condóminos o arrendatarios o tenedores precarios, con autorización de los dueños de los fundos, aledaños o cercanos a las fuentes de agua, el derecho a constituir consorcios o comités de cuenca o sistema con el fin de regir el aprovechamiento de las aguas y obras necesarias para su manejo, previa autorización de la autoridad de aplicación y otorgamiento del permiso o concesión. Este mismo artículo define los consorcios como: toda asociación de personas vinculadas por intereses comunes en el aprovechamiento de una fuente de agua o de una obra hidráulica y a los comité de cuenca como:
las personas jurídicas de carácter público, privado o mixto cuya misión principal sea el manejo de una cuenca o subcuenca hidrológica.
La ley en su art. 33 establece que: "El permiso o concesión de uso de agua de dominio público con fines agrícolas, industriales, mineros, turísticos y recreativos quedan sujetos a las disposiciones de la presente ley y su reglamentación. Las autoridades municipales ejercerán las atribuciones de esta ley en sus respectivas jurisdicciones y respecto del aprovechamiento de playas públicas con fines turísticos, terapéuticos y recreativos, sin perjuicio del Poder de Policía del Estado provincial". Registro y catastro: La autoridad tiene la obligación de llevar un actualizado catastro de las fuentes de aguas superficiales y subterráneas como así también de las obras hidráulicas realizadas en el marco de la presente ley. Debe además llevar un registro especial de aguas, equipamiento y obras de carácter público, explotadas por el Estado u otorgadas en uso mediante permiso o concesión y de aguas, obras y equipamiento pertenecientes al dominio privado (art. 30). El art. 31 otorga efectos respecto de terceros a los permisos o concesiones luego de la inscripción en el registro o transcurrido el plazo que establece el art. 71. Según lo establecido en los artículos 38 y 39 del dec. reg. 7547 el CORUFA tendrá a su cargo realizar los estudios necesarios para determinar el caudal y composición de las cuencas, la calidad y contaminación de las aguas, etc., como así también implementar un registro de las empresas perforistas. Seguidamente se transcriben dichos artículos. Artículo 38°. El CORUFA, a través de sus Areas Dirección Técnica y de Planificación Hidrológica tendrá a su cargo la implementación de estudios sobre Aguas Subterráneas necesarias para determinar:
sólo podrá ser modificado por la autoridad de aplicación, en caso de escasez
a) Caudal y reposición de las fuentes en las distintas cuencas,
b) Grado de calidad y contaminación de las aguas,
c) Determinación de áreas críticas y establecer las características de los aprovechamientos,
d) Una vez concluidos los estudios y su alcance, se implantará la autorización para su uso para perforaciones
nuevas y las ya realizadas, cuando se detecten situaciones críticas que comprometan el buen uso del recurso hídrico. Artículo 39°. A partir de la aprobación del presente Decreto Reglamentario, el CORUFA, deberá confeccionar un Registro Provincial de Perforistas, quienes deberán notificar mensualmente las perforaciones realizadas a los efectos de actualizar el Catastro. En el caso de existir reclamos por faltante o contaminación que afecte el normal suministro de agua potable a poblaciones el CORUFA, a través de sus Organismos Técnicos actuará aportando soluciones técnicas al problema. Información: El art. 36 exige como recaudo previo a otorgar usos comunes o especiales que la autoridad de
aplicación realice los estudios técnicos y relevamientos necesarios para determinar: a) Caudal y reposición de las fuentes en las distintas cuencas de aguas subterráneas, b) Grado de calidad y contaminación de las aguas, c) Catastro de perforaciones en las distintas áreas provinciales. El permiso o concesión para el uso de aguas subterráneas comenzará a regir cuando la autoridad de aplicación posea los estudios técnicos correspondientes que determinen la capacidad y caudal de la fuente involucrada. Constatados los extremos de los incs. a) y b) y si resulta perjuicio al interés público, la autoridad de aplicación procederá según lo dispuesto por las normas de procedimiento de la presente ley. En el art. 65 la normativa exige que las solicitudes de permisos y concesiones cumplan con los siguientes
requisitos: a) Datos completos del solicitante; b) Datos completos del titular del predio; c) Datos del profesional responsable del proyecto; d) Ubicación del proyecto; e) Ubicación de vecinos y copropietarios de la cuenca en cuestión, si los hubiere; f) Datos técnicos: 1. Ubicación de la obra dentro del predio, 2. Dimensiones y diseño de la misma, 3. Superficie de cuenta de aporte, 4. Superficie a inundar, 5. Superficie a regar, 6. Volúmenes de agua
a acumular, 7. Caudales a extraer.
Concientización de la importancia del recurso: Además de lo ya mencionado sobre la disposición del art. 13, otro artículo que denota la preocupación por lograr un uso adecuado de los recursos hídricos es el art. 14, que dispone que todos los derechos para el uso de las aguas de dominio público se extenderán, sin perjuicio de terceros, y sujetos a la existencia de caudales, previo estudio técnico. La autoridad de aplicación podrá limitar el número de permisos o concesiones con el objeto de preservar los recursos naturales. También se observa en el art. 34 una importante protección al recurso con miras a lograr un uso sustentable al disponer que: "El Poder Ejecutivo deberá prescribir los recaudos necesarios para evitar la contaminación de las aguas de acuerdo a las normativas vigentes. Asimismo, preverá para que el uso de las aguas, equipamientos
u obras no afecten la fauna y la flora silvestre. Los terceros afectados por la actividad de un usuario de fuente de
agua que produzca su contaminación, podrán deducir oposición de acuerdo a las normas de procedimiento establecidas en la presente legislación sin perjuicio de las acciones civiles o penales que pudieren corresponder".
Otra norma que demuestra la preocupación por el uso racional del recurso hídrico es la del Art. 13 del dec.
7547 que consagra el principio de inherencia al decir: "
y de este modo se impide la generación de un mercado del
agua que lleve a un abuso de los concesionarios o permisionarios. Canon de concesión: Según el art. 15 al otorgarse un permiso o concesión es posible fijar el pago de un canon, cuando los permisionarios o concesionarios hagan uso del agua mediante instalaciones de un servicio aportado por entes públicos o privados. Ha sido delegada en la autoridad de aplicación, la determinación del importe, tipo y modalidad del canon proporcionalmente a cada usuario, con el fin de cubrir los siguientes aspectos: a) Amortización de las inversiones fijas realizadas para el uso del agua; b) Mantenimiento y conservación de equipos y obras; c) Gastos directos del servicio; d) Rentabilidad razonable. El art. 19 exige que todos los usuarios de aguas públicas y obras hidráulicas deberán solventar los gastos de construcción, distribución y conservación en proporción al uso de fuente de agua y siempre que no se encuentren comprendidos en el supuesto del art. 15 antes comentado. El art. 28 dentro de las obligaciones de los permisionarios, concesionarios o consorcios de usuarios impone en el inciso e) la de pagar el canon establecido, los estudios técnicos que correspondan y toda otra contribución que se fije y en el f) pagar la contribución debida cuando el aprovechamiento dependa de obras o servicios públicos. Finalmente en el art. 63 se indica como vía procesal la del apremio fiscal para cuando el Estado deba percibir canon como retribución al servicio que preste mediante obra pública. III.1.3. Misiones:
Queda prohibido la venta y/o transferencias de
permisos o concesiones, independientes del bien
Naturaleza jurídica: De la interpretación conjunta de los artículos 98 a 106 de la ley 1838 (Adla, XLIII-D, 4785) y el art. 2340 del C.C. surge la dominialidad pública de las aguas subterráneas. Definición de agua subterránea: El art. 98 de la ley 1838 de Misiones las define así: "Son aguas subterráneas las que se encuentran bajo la superficie del suelo en acuíferos libres o confinados y para cuyo alumbramiento se requiere la ejecución de alguna obra". Uso y aprovechamiento: El art. 102 establece que no se requerirá permiso o concesión para extraer aguas subterráneas cuando el destino de las mismas sea para "uso común", es necesario destacar que el art. 18 reza:
"Los usos comunes que esta ley autoriza son:
1. Bebida, higiene humana, uso doméstico y riego de huerta familiar, sin contaminar las aguas, deteriorar álveos, márgenes u obras hidráulicas, hasta un consumo máximo de 500 litros por habitante por día.
Abrevar o bañar ganado en tránsito.
3. Navegación no lucrativa, uso recreativo y pesca deportiva, en los lugares que a tal efecto habilite o
autorice habilitar la autoridad competente". El art. 17 dispone que a tales usos tiene derecho toda persona sin necesidad de permiso o concesión, con muy buen criterio y en total coherencia con esto, el art. 19 otorga el carácter de prioritario y gratuito al uso común, sin perjuicio de las tasas que deban abonarse cuando para el ejercicio de tal derecho sea necesaria la prestación de un servicio. Respecto de los "usos privativos o especiales" el art. 20 dispone que nadie podrá ejercer tales usos sin un permiso o concesión otorgado por la autoridad de aplicación.
Permiso: El art. 26 faculta a la autoridad de aplicación para otorgar a persona determinada permisos, que no serán cesibles, ni transmisibles sin previa autorización y que solo crean a favor de su titular un interés legítimo y por lo tanto precario, que podrá ser revocado en cualquier momento por la autoridad sin que tal acción implique responsabilidad para el Estado, salvo los casos en los que el mismo permiso establezca un plazo de duración. Concesión: La ley en su art. 32 también determina como órgano competente para el otorgamiento de concesiones a la autoridad de aplicación. La fundamental diferencia con los permisos radica en el carácter de derechos subjetivos que ostentan las concesiones por oposición a los permisos (interés legítimo). Asimismo en dicho artículo se establece que en las concesiones para uso de aguas se entenderá comprendido, salvo disposición en contrario, el uso de los terrenos del dominio público provincial necesarios para las obras de presa, conducción y desagües. Orden de preferencia: El art. 33 contempla un régimen de prelación para aquellos casos en los que concurran dos solicitudes que interfieran simultáneamente en el uso o aprovechamiento del recurso, así tendrán prioridad los usos:
1. Doméstico y abastecimiento de poblaciones,
2. Municipal,
3. Medicinal,
4. Energético,
5. Industrial,
6. Agrícola,
7. Pecuario,
8. Recreativo,
9. Minero,
10. Navegación y flotación,
11. Piscícola.
Pero el art. 34 atempera la rigurosidad del artículo anterior al decir que en casos de solicitudes de concesión de un mismo uso, serán preferidos aquellos, que a juicio exclusivo de la autoridad representen aprovechamientos de mayor importancia y utilidad económica social. Y el art. 35 consagra la cláusula sin perjuicio de terceros. Finalmente, entendemos resulta curiosa la disposición del art. 48 cuando establece que todas las concesiones serán personales, excepto lo dispuesto por el art. 84(uso agrícola). Explotación: El art. 100 de la ley 1838 faculta al Estado Provincial, por sí o por contratistas, con intervención de la autoridad de aplicación y de los organismos que resulten competentes según el caso a:
" e) Promover la expropiación de bienes o constitución de servidumbres en los casos del art. 103, segunda
parte". El art. 103 autoriza a la autoridad de aplicación para promover las expropiaciones o servidumbres necesarias para el emplazamiento y conducción del agua que agua subterránea que se descubriera en propiedad privada o en predio fiscal adjudicado o cuya tenencia ha sido legalmente otorgada, siempre que el dueño del inmueble, o el adjudicatario o tenedor, no haga uso de la prioridad para el otorgamiento del permiso o concesión dentro del término que fije la reglamentación y si el uso del agua respondiere al interés general.
"f) Dictar medidas de fomento para la explotación y exploración de aguas subterráneas". "g) Fijar zonas de reserva, dentro de cuyos límites no se autorizará la extracción de aguas subterráneas, salvo para uso común". En suma todas estas facultades permiten a la autoridad conservar la facultad de delinear los criterios para la protección del recurso, como así también promover la eficacia y eficiencia en el aprovechamiento de los recursos hídricos. Registro y catastro: La ley 1838 contiene en su Título II, denominado: "Registro y catastro de aguas" el que se compone de dos capítulos (Capítulo I -- Del Registro de Aguas y Capítulo II - Del catastro de aguas), donde
se impone a la autoridad de aplicación el deber de llevar registro:
a) de las aguas públicas otorgadas en uso mediante permiso o concesión (art. 12 inciso 1°), negándoles
efecto respecto de terceros a aquellas concesiones o permisos no inscriptos en dicho registro (art. 13) e imponiendo a la administración el plazo perentorio de 5 días para realizar dicha inscripción.
b) La administración también deberá llevar un registro de las empresas de servicios de ingeniería para el
aprovechamiento de los recursos hídricos y de sus técnicos responsables. El Art. 15 establece que la autoridad de aplicación deberá llevar un Catastro de aguas públicas. Información: El art. 16 faculta a la autoridad de aplicación a requerir por resolución fundada, a los titulares o usuarios de aguas, los informes que estime pertinentes para, sin perjuicio de las demás condiciones que deban cumplirse para el otorgamiento de la concesión. En caso de incumplimiento del presente artículo, hará incurrir a los infractores en las sanciones previstas en la ley. Concientización de la importancia del recurso: Estos permisos que otorgará la autoridad de aplicación según lo normado por el art. 104 de la ley, determinará los volúmenes máximos de extracción anual (teniendo en cuenta capacidad de recarga del acuífero, vida útil, etc.) y el plazo de duración del permiso. Mientras no sea posible determinar el tiempo por falta de los datos necesarios para evaluar la capacidad del acuífero, todos los permisos se concederán con carácter precario. Con miras a prevenir la recarga de los acuíferos el art. 105 establece que se fijará un radio dentro de protección en torno a la ubicación de cada una de las perforaciones que cuenten con permiso otorgado de conformidad con las normas de esta ley. Deducimos dos cosas de la interpretación de los artículos 104 y 105: la primera es que tal como se observa en todos los foros del agua, legislaciones, etc. existe una preocupación generalizada por evitar que en un mediano plazo se produzca el agotamiento definitivo de los acuíferos; y la segunda es que tal deseo, aunque bien intencionado, no permitirá realizar los actos tendientes a evitar las consecuencias indeseadas, si no se cuenta con un adecuado catastro de aguas tanto superficiales como subterráneas que permita no sólo en Misiones , sino en todo nuestro país planificar racionalmente la explotación del recurso hídrico. Canon de concesión: En la ley 1838 observamos que así como otras legislaciones en la Provincia de
Misiones el legislador optó por delegar en la Autoridad de Aplicación la selección del criterio en base al cuál se determinará el canon por el uso o concesión de aguas públicas. Así en su art. 53 la ley 1838 establece que: " El
6. Pagar el canon, las tasas, impuestos y contribuciones de
concesionario tiene las siguientes obligaciones:
mejoras que se fijen en razón de la concesión otorgada". Asimismo se reconoce a la autoridad de aplicación la posibilidad de ejecutar por vía de apremio fiscal las deudas por canon atrasado de las concesiones (art. 11). Expresa el art. 55 inciso b) que el uso del agua pública podrá ser suspendido o restringido temporariamente entre otras causales por falta de pago del canon o contribución salvo los usos domésticos.
III.2. Brasil En la República Federativa del Brasil, se ha adoptado una forma de gobierno federal, en virtud de tal circunstancia, deberemos precisar la jerarquía normativa y la regulación jurídica vigente en cada aspecto. Precisando la forma en que se coordinan las normas estaduales y las normas de la Unión.
En primer lugar y en la cúspide de la pirámide jurídica encontramos la Constitución de la República Federativa de Brasil, la que en su artículo 20 inciso III, dispone expresamente que son bienes de dominio público y de propiedad de la Unión los lagos, los ríos y cualquier corriente de agua cuyo curso se desarrolle en suelos de su propiedad, que atraviese más de un estado, que sirva de límite con otro país, o que provenga de un estado extranjero. El artículo 26 complementa y reafirma la definición de cuáles son los recursos hídricos que conforman el dominio público de los Estados. El inciso IX del mismo artículo asimismo dispone que todos los recursos minerales inclusive los que se encuentran en el subsuelo, pertenecen también a la Unión. Este inciso resulta importante dada la diferente distribución de competencias atribuidas respecto de las materias recursos hídricos y recursos minerales. Resultando pertinente precisar en que casos el recurso hídrico que representa el acuífero cae en uno de estos conceptos y en que casos recae en el otro. Precisamente el artículo 22 inciso IV, es el que establece que compete privativamente a la Unión legislar sobre aguas. De la coordinación de estas normas resulta:
1) En primer lugar existen aguas o recursos hídricos que constituyen bienes de propiedad de la Unión y otros
que por el contrario son propiedad de los Estados.
Que todos los recursos minerales son propiedad de la Unión.
Que como consecuencia de lo antes mencionado resulta importante mencionar que en la República
Federativa de Brasil, existe un Código de Aguas y un Código de Minería.
4) Que además de lo antes mencionado debe tenerse presente la regulación emanada de los Estados en materia de recursos hídricos. Por ello este análisis se efectuará respetando dicha estructura del derecho positivo de Brasil.
El 8 de enero de 1997, el Congreso Nacional de Brasil sancionó la ley 9433, por medio de la cuál se creó el
Sistema Nacional de Gerenciamiento de Recursos Hídricos y se instituyó el Plan Nacional de Recursos Hídricos.
El mencionado Plan Nacional de Recursos Hídricos en su artículo 1 enuncia los fundamentos que lo
sustentan, diciendo que el agua es un bien de dominio público; es un recurso natural limitado, dotado de valor económico; cuyo uso prioritario será el consumo humano y abrevado de animales; que la gestión propiciará el uso múltiple de las aguas; que la gestión de los recursos hídricos debe ser descentralizada y contar con la participación del Poder Público, los usuarios y las comunidades.
El artículo 33 de la ley 9433/1997 sostiene que integran el Sistema Nacional de Gerenciamiento de Recursos
Hídricos, los siguientes organismos:
Consejo Nacional de Recursos Hídricos (creado por ley 9984/2000).
El Consejo según lo dispuesto por el artículo 34 se encuentra compuesto por:
I - Representantes de los Ministerios y Secretarias con incumbencia en el gerenciamiento de recursos hídricos;
II - Representantes de los Consejos Estaduales de Recursos Hídricos;
- Representantes de los usuarios;
- Representantes de las organizaciones civiles;
siguiente artículo fija las competencias, siendo las siguientes:
- Promover la articulación y planeamiento de recursos hídricos coordinando las políticas: nacional, regional y estaduales;
- Arbitrar los conflictos existentes entre Consejos Estaduales de Recursos Hídricos;
- Deliberar sobre los proyectos de aprovechamiento de los recursos hídricos cuyas repercusiones excedan el ámbito de los Estados comprendidos;
- Analizar propuestas de la legislación sobre recursos hídricos y la Política Nacional de Recursos Hídricos;
- Establecer directrices complementarias para la implementación de la Política Nacional de Recursos Hídricos y el Sistema Nacional de Gerenciamiento de Recursos Hídricos;
- Establecer criterios generales para el otorgamiento de derechos de uso de recursos hídricos y para el cobro de canon de uso. Agencia Nacional de Aguas.
La misma fue creada por la Ley 9984/2000, esta entidad federal tiene por objeto implementar la Política
Nacional de Recursos Hídricos, y por tal motivo es integrante del Sistema Nacional de Gerenciamiento de Recursos Hídricos.
Si bien posee autonomía administrativa y financiera.
9984/2000
autorizaciones, o derechos de uso de recursos hídricos sobre las aguas de dominio de la Unión.
Fiscalizar los usos de recursos hídricos sobre aguas de dominio de la Unión. Incentivar la creación y articulación de los Comités de Cuenca Hidrográfica. Apoyar a los Estados en la creación de órganos gestores de recursos hídricos;
Participar en la elaboración del Plan Nacional de Recursos Hídricos y supervisar la implementación del mismo.
El artículo 9 de la Ley 9984/2000 establece como órgano directivo de la ANA una Dirección Colegiada,
compuesta por cinco miembros, nombrados por el Presidente de la República, entre los miembros de esa Dirección el Presidente escogerá y designará a uno de ellos como Presidente, cuyo mandato durará cuatro años.
Consejos de Recursos Hídricos Estaduales y del Distrito Federal. Son los principales organismos encargados de llevar adelante la implementación de la Política Hídrica Estadual. Aclaro que son los principales ya que comparten competencias con los Comités de Cuenca y la Agencias de Agua. Comités de Cuenca Hidrográfica.
Estos Comités se integran por representantes: de la Unión; de los Estados y del Distrito Federal en cuyo territorio se sitúe el recurso objeto de su gestión; los Municipios, los usuarios y las entidades civiles de recursos hídricos con actuación comprobada en la zona, conforme lo expresado por el artículo 39 de la Ley 9984/2000. Según lo prescripto por el artículo 40 serán presididos por un Presidente y un Secretario elegido entre sus miembros. Tal como se ha expresado en parte la implementación de la Política Hídrica Estadual recae dentro de sus incumbencias. Según lo estipulado por el artículo 38 les compete a los Comités: promover el debate de las cuestiones relacionadas con los recursos hídricos y coordinar la actuación de los órganos intervinientes; resolver como primera instancia administrativa, los conflictos relacionados con los recursos hídricos; aprobar el Plan de Recursos Hídricos de la Base; proponer al Consejo Nacional y a los Consejos Estaduales de Recursos Hídricos las pautas para el otorgamiento de derechos de uso de recursos hídricos, de conformidad con el dominio de estos; establecer los mecanismos de cobro para los usos de recursos hídricos y sugerir el canon aplicable. Sobre las decisiones de los Comités de Cuenca Hidrográfica, será deducible recurso ante el Consejo Nacional o ante los Consejos Estaduales de Recursos Hídricos, de acuerdo con su esfera de competencia. Organos de los poderes públicos federal, estaduales, del Distrito Federal y Municipales vinculados con la gestión de recursos hídricos. Agencias de Agua. Según lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 9984/2000, estas funcionarán como Secretarías Ejecutivas de los respectivos Comité de Cuenca Hidrográfica y el artículo 42 dice que tendrán como área de acción la comprendida por tales Comités. El artículo 43 condiciona la creación de las agencias al aseguramiento de los siguientes requisitos: a) existencia previa del o de los Comités que se vincularán con la agencia; b) viabilidad financiera, asegurada por el cobro del canon de uso. Las competencias han sido fijadas por el artículo 44, siendo las fundamentales: a) mantener el catastro actualizado de los recursos hídricos existentes en su área; b) mantener el registro de usuarios de recursos hídricos; c) efectuar, mediante delegación de los Consejos, la cobranza del canon de uso de recursos hídricos; d) gestionar el sistema de información del área de actuación; e) promover los estudios necesarios para la gestión del área; entre otras funciones. Naturaleza jurídica: Tal como ya lo hemos mencionado en el derecho positivo de Brasil el agua es considerado un bien de dominio público, de propiedad de los Estados y de la Unión de acuerdo a su ubicación y extensión (conforme artículos 20, 22 y 26 de la Constitución Federativa de Brasil) Definición de agua subterránea: La instrucción Normativa N° 4 de 2000, del Ministerio de Medio Ambiente de Brasil, en su artículo 2 inciso II, definió el concepto de agua subterránea, posteriormente la Resolución N° 15 del CNRH en su artículo 1 inciso I, las ha definido del siguiente modo: "aquellas que transitan natural o artificialmente por el subsuelo". El mismo artículo en el inciso III define al acuífero como: "cuerpo hidrogeológico con capacidad de acumular y transmitir agua a través de sus poros, fisuras o espacios resultantes de la disolución y acarreo de materiales rocosos". Uso y aprovechamiento: Según lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 9433 el otorgamiento de derechos de uso se efectivizará medio de acto de la autoridad competente (cuando el recurso hídrico sea propiedad de la Unión será la ANA y cuando sea propiedad de un Estado será la Agencia de dicho estado). Se establecen las causas de suspensión total o parcial, por un plazo determinado o definitivo en el artículo de la Ley 9433. En el artículo 16 de la Ley 9433 se establece como plazo máximo para el otorgamiento de derechos de uso sobre los recursos hídricos el de treinta y cinco años, pudiendo el mismo ser renovable. El artículo 18 en total concordancia con lo dispuesto por la constitución nacional aclara que el otorgamiento de derechos de uso no implica la enajenación parcial de las aguas, por ser estas inalienables, siendo por tanto los otorgamientos simples derechos de uso. La ley 9984 en su artículo 5 expresa que los otorgamientos de derechos de uso de recursos hídricos de dominio de la Unión, serán respetados los siguientes límites de plazos, contados desde la fecha de publicación de los respectivos actos administrativos de autorización:
3. Hasta treinta y cinco años, para la vigencia de los otorgamientos de derechos de uso (en concordancia con el artículo 16 de la Ley 9433). Aunque el mismo artículo en su último párrafo reconoce que estos plazos podrán ser ampliados en consideración a la importancia del emprendimiento. También dispone el artículo 8 que la ANA dará publicidad de los pedidos de otorgamiento de derechos de uso de recursos hídricos de dominio de la Unión, en el diario oficial y en un diario de importante circulación en
la zona. Orden de preferencia: El artículo 13 entre otros establece: que todo otorgamiento de derechos de uso estará condicionado a las prioridades de uso establecidas en los Planes de Recursos Hídricos. El mismo artículo en su parágrafo único establece como pauta general de otorgamiento de uso de los recursos hídricos: priorizar el uso múltiple.
Explotación: La ley 9433 en su artículo 11 establece que el régimen de otorgamiento de derechos de uso de recursos hídricos tiene como objetivo asegurar y controlar cuantitativa y cualitativamente los aprovechamientos de los recursos hídricos. El artículo 12 enuncia los usos de recursos hídricos que son pasibles de otorgamiento de derechos:
I. La derivación o captación de agua existente en un cuerpo de agua para consumo final, inclusive abastecimiento público, o insumo de procesos productivos;
II. extracción de agua de acuífero subterráneo para consumo final o insumo de procesos productivos;
III. vertidos cuerpo de agua de desagües y demás residuos líquidos o gaseosos, tratados o no, con el fin de su
dilución, transporte o disposición final;
IV. aprovechamiento de los potenciales hidroeléctricos;
V. otros usos que alteren el régimen, cantidad o calidad del agua existente en un cuerpo de agua.
Registro y catastro: En los artículos 25, 26 y 27 la Ley 9433 establece los principios fundamentales del Sistema de Información sobre Recursos Hídricos, cuales son: la descentralización de la obtención y producción de los datos e informaciones; la coordinación unificada del sistema; y finalmente el acceso a los datos e informaciones garantizado a toda la sociedad. También indica que serán los objetivos del Sistema Nacional de Informaciones sobre Recursos Hídricos: I- reunir, dar consistencia y divulgar los datos e informaciones sobre la situación cualitativa y cuantitativa de los recursos hídricos de Brasil; II- actualizar permanentemente las informaciones sobre disponibilidad y demanda de los recursos hídricos en todo el territorio nacional; III- Proveer subsidios para la elaboración de los Planos de Recursos Hídricos. Estos son los mecanismos por medio de los cuales la Ley propone sistematizar la información que se posea de los recursos hídricos de la Unión y la forma en que dicha información se mantendrá actualizada y vigente. Una característica que resulta relevante de destacar es la intención de la norma de lograr una disponibilidad o acceso a la información para todos los interesados en forma irrestricta y que la información que se proporcionará contiene índices tanto cualitativos, como cuantitativos. Información: La Ley 9433 no regula al respecto, por tal motivo será menester acudir a las normas de requisitos e informaciones exigidas por la ANA a los aspirantes de derechos o usuarios. Concientización de la importancia del recurso: En general se puede observar gran preocupación y conciencia en la legislación de la República Federativa de Brasil por lograr un eficiente y eficaz uso de los recursos hídricos. La legislación de Brasil de ser correctamente aplicada probablemente permitirá una gestión sustentable del recurso hídrico. Algunos ejemplos de normas que contienen preceptos que denotan esta conciencia de la necesidad de efectuar una cuidadosa gestión son:
El artículo 29 de la ley 9433 que se refiere a la implementación de la Política Nacional de Recursos Hídricos, como competencia del Poder Ejecutivo Federal, y fija las siguientes pautas: tomar las providencias necesarias para la implementación del Sistema Nacional de Gerenciamiento de Recursos Hídricos; otorgar los derechos de uso de recursos hídricos, reglamentar y fiscalizar los usos, en su esfera de competencia; implantar y gestionar el Sistema de Información sobre Recursos Hídricos, en el ámbito nacional; promover la integración de la gestión de recursos hídricos conjunta con la gestión ambiental. El artículo 30 fija pautas similares para la implementación de la Política Nacional de Recursos Hídricos, que corresponde efectúen los Poderes Ejecutivos Estaduales y el Distrito Federal, en su esfera de competencia. Canon de concesión: El cobro de canon por el uso de los recursos hídricos es considerado uno de los instrumentos de la Política Nacional de Recursos Hídricos, en forma expresa así lo enuncia el artículo 5 de la Ley 9433 en su inciso IV. Posteriormente la Ley 9984 en su artículo 19 complementa la regulación fundamentando la necesidad de cobro con los siguientes argumentos: reconocer al agua como bien económico y dar a los usuarios una indicación de su real valor; incentivar la racionalización del uso del agua; obtener recursos financieros para el financiamiento de los programas e intervenciones contemplados en los planes de recursos hídricos. Es decir que de acuerdo a la legislación antes mencionada, recepta los principios ya universalmente difundidos por la declaración de Dublín, no cabe duda que la inserción del canon no es utilizada exclusivamente
como mecanismo de recaudación, sino que intenta ser un verdadero motor de la gestión sustentable del recurso. Corresponde destacar especialmente la importancia de dos resoluciones del CNRH.
La Resolución 15, del 11 de enero de 2001, además de haber aportado importantes definiciones y conceptos esclarecedores, ya mencionadas en este trabajo, posee una importancia estratégica en el tema de la Gestión Transfronteriza del Acuífero Guaraní, ya que en su artículo 5 ha previsto la forma en que deberá procederse para lograr un adecuado manejo de los acuíferos transfronterizos. Sostiene esta norma que: "en el caso de los acuíferos transfronterizos o subyacentes a dos o más Unidades de la Federación, el SINGREH promoverá la integración de los diversos órganos de los gobiernos federal, estaduales y del Distrito Federal, que tengan competencias en el gerenciamiento de aguas subterráneas.
§ 1° Los conflictos existentes serán resueltos en primera instancia entre los Consejos de Recursos Hídricos
de los Estados y del Distrito Federal y, en última instancia, por el Consejo Nacional de Recursos Hídricos.
§ 2° En los acuíferos transfronterizos la aplicación de los instrumentos de la Política Nacional de Recursos
Hídricos se dará en conformidad con las disposiciones constantes en los acuerdos celebrados entre la Unión y los países vecinos".
La Resolución 22, del 24 de mayo de 2002, establece directrices aplicables a la elaboración de los Planes de de Recursos Hídricos, en los que necesariamente deberá contemplarse los usos múltiples de las aguas subterráneas, la calidad y cantidad del recurso, en miras a la obtención de un desarrollo social y ambientalmente sustentable. Además exige que los planes consideren la interdependencia de los acuíferos con otros cuerpos de agua superficiales o subterráneos, y con el medio ambiente. En resumen, esta norma tiene por objeto obtener una gestión integral y sustentable del recurso hídrico, sin distinciones en razón del ciclo hidrológico y el medio ambiente.
A continuación realizaremos una descripción suscinta del marco legal que se ha desarrollado en materia
hídrica en los ocho estados de la República Federativa de Brasil con injerencia en la gestión del Acuífero Guaraní. III.2.1. Goias. En primer lugar de importancia se encuentra la ley 13.123, del 16 de julio de 1997, por medio de la cuál se estableció la Política Estadual de Recursos Hídricos. En el artículo 4 de esta ley se establecen los principios o directrices de la Política Estadual, resultando
sumamente relevante la expresa mención de que se asegurará los medios financieros e institucionales para lograr la utilización racional de los recursos hídricos tanto superficiales como subterráneos, atendiéndose prioritariamente el abastecimiento humano, maximización de los beneficios, a través de aprovechamientos múltiples, protección de las aguas frente a contaminaciones que puedan comprometer el recurso hídrico presente
futuro y desarrollo de programas permanentes de protección de las aguas subterráneas contra la contaminación
El artículo 7° ha previsto el control de todo tipo de vertidos en cursos de agua superficial, así como en zonas
de recarga de acuíferos.
artículo 8° propicia la coordinación de planes de acción y asistencia, entre los municipios y el Estado.
artículo 9° adquiere especial interés a los efectos de nuestro estudio en razón facilitar la articulación de
políticas de gestión con la Unión, Estados vecinos y municipios, y teniendo en cuenta principalmente: a) utilización múltiple de los recursos hídricos, b) control y prevención de inundaciones, y c) protección del medio ambiente.
El artículo 10 de la ley impone como exigencia previa a la implementación de cualquier emprendimiento
vinculado con el uso de recursos hídricos, el otorgamiento de un derecho de uso (autorización, permiso o concesión), por parte de los órganos competentes, según lo establecido por el artículo 132 de la Constitución del Estado de Goias.
A partir de la sanción de la ley 14.475, del 16 de julio de 2003 (Adla, XVIII-A, 127), que creó la Agencia
Goiana de Aguas, se fijaron en ella las competencias de control, otorgamiento de derechos de uso y cobranza del canon de uso. Funcionando esta agencia en la órbita de acción de la Secretaría de Medio Ambiente y de Recursos Hídricos (SEMARH). III.2.2. Mato Grosso. Por medio de la Ley 6945, sancionada el 5 noviembre de 1997 se instituyó la Política Estadual de Recursos Hídricos del Estado Mato Grosso. En el artículo 3 de la Ley 6945, se sustentan los tres principios fundamentales que orientan la política estadual de recursos hídricos, siendo los siguientes: a) usos múltiples, b) unidad de cuenca, como unidad de gerenciamiento y c) valor económico del agua. El artículo 5 contiene una cláusula de articulación de acciones, tanto con la Unión como con Estados
vecinos, resultando propicia esta cláusula a los fines de lograr una coordinación de políticas de gestión de un recurso hídrico compartido. Se establece con carácter previo a la implementación de cualquier emprendimiento el otorgamiento de derechos de uso por parte de la autoridad que es la Fundación Estadual de Medio Ambiente (FEMA), según lo estipulado por el artículo 10 de la Ley 6945.
El artículo 16 de esta Ley prevé la implementación de un sistema de información a cargo de la FEMA, que
deberá publicar cada dos años la información de disponibilidad y calidad de los recursos hídricos.
fundamentalmente normativas, deliberativas y consultivas.
El artículo 21 contempla la posibilidad de creación de Comité de Cuenca, por medio de resolución del Consejo Estadual de Recursos Hídricos. Tales comité ejercerán las competencias que le sean delegadas por el FEMA dentro de su área de acción. Y el artículo 22 establece como pautas a tener en cuenta por parte del Consejo al momento de creación de los comités de cuenca, la importancia de que se encuentren representadas en igual proporción entidades civiles y poderes públicos, especialmente concediendo participación en estos comités a los usuarios. En total concordancia con el artículo antes mencionado en el artículo 25 dice que será incentivada la creación de asociaciones de usuarios, con la finalidad de que estas actúen como organismos auxiliares en el gerenciamiento de los recursos hídricos.
El artículo 29 crea el Fundo Estadual de Recursos Hídricos FEHIDRO, que tiene por finalidad ser el soporte
financiero de la Política Estadual de Recursos Hídricos y siendo entre otros sus fuentes de recursos, las regalías petrolíferas, de gas y minerales del estado, el cobro por el uso de los recursos hídricos, etc.
En general en todos los artículos de la norma se observa la consideración del recurso hídrico en forma única sin distinción a la circunstancia de que se halle en superficie o subterráneo, en total concordancia con la unicidad del ciclo hídrico.
Por medio de la ley 3952, sancionada el 6 de marzo de 2002, se crea el Consejo Estadual de Recursos Hídricos. La norma tiene por objeto complementar lo referente a la atribución de competencias del Consejo y la coordinación de sus acciones con las de los otros organismos involucrados en la gestión de recursos hídricos en el Estado de Mato Grosso. III.2.3. Mato grosso do sul.
A través de la sanción de la Ley 2406, de 29 de enero de 2002, se fijó la Política Estadual de Recursos
Hídricos. El artículo 2° de esta Ley indica como sus finalidades: el uso múltiple, con miras a la obtención de su desarrollo sustentable, incentivar la preservación y conservación tanto de la calidad como de la cantidad de aguas. En el artículo 3 se incluyen los principios pilares de la Política Hídrica del Estado, en primer lugar destaca en el agua el carácter de recurso natural finito, bien de dominio público, y con valor económico; asegura a todos los usuarios el acceso a los recursos hídricos, respetando las condiciones ambientales, sociales y económicas; opta por la cuenca como unidad físico-territorial de implementación de la Política y el Sistema de de Gerenciamiento de los Recursos Hídricos; la gestión del recurso hídrico será descentralizada y deberá contar con la participación de los usuarios, la comunidad y el Poder Público.
En el artículo 5° se introduce la cláusula de coordinación de políticas con la Unión y los Estados vecinos, ya observada en las legislaciones de otros estados y sobre la cual hemos emitido nuestra opinión respecto de los beneficios que importa este precepto, a los efectos de una gestión compartida y sustentable de un recurso hídrico que excede los límites políticos de un Estado. Del artículo 10 al 18 se regula el régimen de otorgamiento de los derechos de uso.
A continuación del artículo 19 al 24 se regula lo relativo a la cobranza por los derechos de uso otorgados.
de Recursos Hídricos, siendo estas
En los artículos siguientes se fijan las pautas de implementación del Sistema Estadual de Gerenciamiento de Recursos Hídricos, del artículo 30 al 33 se regula sobre el Consejo Estadual de Recursos hídricos, el artículo 32 luego que modificado por la ley 2995/2005 y posteriormente, fueron reglamentados los Consejos por el decreto 11.621, que estableció cual será su estructura, organización interna, integrantes, competencias, etc. Luego del artículo 34 al 37 se prescriben las competencias de los Comités de Cuenca; los artículos 38 y 39 contemplan la actuación de la Secretaría de Medio Ambiente; del 40 al 42 el marco de acción de las Agencias de Agua; en los artículos 43 y 44 se ha previsto el ámbito de acción de la Organizaciones Civiles en la gestión del recurso hídrico. III.2.4. Mina gerais. Con la Ley 13.199, del 29 de enero de 1999 (Adla, LXIV-D, 4589), se implementó la Política Estadual de
Recursos Hídricos del Estado de Mina Gerais.
De los artículos 2° y 3° se pueden extraer los fundamentos de la política, destacándose como esencial en este sentido: asegurar a los usuarios presentes o futuros de agua cantidad y calidad satisfactorias; el acceso a todos al recurso hídrico, con prioridad del abastecimiento de comunidades y manutención de ecosistemas; usos múltiples del recurso; adopción de la unidad de cuenca como sistema físico-territorial de planeamiento; descentralización de la gestión, con reconocimiento de participación de los usuarios y la comunidad. El artículo 8 ha consagrado la cláusula de articulación de políticas coordinadas con la Unión o los Estados con quienes se comparta la propiedad de diversos recursos hídricos. Del artículo 17 al 22 se contempla el régimen de otorgamiento de derechos de uso, del 23 al 28 del cobro por el uso del recurso hídrico.
El artículo 33 esquematiza el Sistema Estadual de Gestión de Recursos Hídricos, el 34 se refiere al Consejo
Estadual de Recursos Hídricos, el 35 y 36 a los Comités de Cuenca, el 37 a la Agencia de Aguas y el artículo 47 prevé la participación de asociaciones de usuarios.
III.2.5. Paraná. El 26 de noviembre de 1999 se sancionó la ley 12.726, por la cual se instituye la Política Estadual de Recursos Hídricos, la mencionada norma en su artículo 2° precisa sus fundamentos: el agua es un bien de
dominio público, recurso natural y limitado, con valor económico, prioridad del abastecimiento de poblaciones
y abrevado de ganado, constituyendo la unidad de cuenca el sistema de planificación y gestión adoptado, y
debiendo la gestión conceder participación al Poder Público, usuarios y comunidades. En el artículo 3° se destacan como principios: asegurar a generaciones actuales y futuras el agua en calidad adecuada, utilización racional e integrada de los recursos hídricos con miras a un desarrollo sustentable; y prevención y defensa contra eventos hidrológicos críticos naturales o desencadenados por el uso humano. Del artículo 12 al 18 se regula el régimen de otorgamiento de derechos de uso; del 19 al 22 se refiere al cobro por el uso; del 26 al 29 dedica especial atención al agua subterránea; los artículos 32 y 33 indican los objetivos y composición del Sistema de Gerenciamiento de Recursos Hídricos respectivamente, el artículo 34 regula el Consejo Estadual de Recursos Hídricos, los artículos 35 y 36 prescriben lo referente a los Comité de Cuenca, el 37 regula sobre Agencia de Agua. Desde el artículo 42 al 48 se ha indicado respecto de cada una de las posibles instituciones u organismos el tipo de participación que se le concede en la gestión de los recursos hídricos. III.2.6. Río grande do sul La Ley 10.350, sancionada el 30 de diciembre de 1994, instrumenta la Política Estadual de Recursos Hídricos (PERH). En los artículos 1° y 2, menciona como objetivos: la consideración del agua como un recurso natural de disponibilidad limitada, dotado de valor económico, que constituye un bien público; promover los usos múltiples; asegurar prioritariamente el abastecimiento de poblaciones humanas; y asegurar para los usuarios actuales y futuros una disponibilidad de recursos hídricos en cantidad y calidad adecuadas.
Los principios rectores de la PERH enumerados en el artículo 3° son: todo aprovechamiento de recursos hídricos de be ser aprobado por el Estado, salvo los que sean para cubrir necesidades básicas; lo costos y los beneficios del agua deben ser equitativamente repartidos; los diversos uso del agua debes ser cobrados, para financiar las intervenciones necesarias y protección del recurso, y para incentivar el correcto uso; el Estado debe poner en conocimiento de la sociedad en forma periódica el estado de calidad y la cantidad del recurso hídrico.
artículo 5° y 6° indica cual es la constitución y los objetivos del Sistema de Recursos Hídricos.
Consejo Estadual de Recursos Hídricos es regulado por lo dispuesto en el artículo 7°, y los artículos 8° y
9° fijan sus competencias. Los artículo 7°, 9°, y 10 fueron modificados por la Ley 11.560 cambiando en virtud de tal norma su estructura el Consejo Estadual de Recursos Hídricos y quedando en la órbita de la Secretaría de Medio Ambiente (SEMA). Finalmente el 8 de noviembre de 2001 se sancionó la Ley 11.685, por medio de la cual se modificó nuevamente la estructura del CERH, introduciendo como novedad la de que integrarían el mismo a partir de esta ley siete representantes de los Comités de Cuenca, garantizándose como mínimo un representante por cada cuenca y uno de los Comités de Cuencas Transfronterizas.
El siguiente artículo 10 instrumenta el Departamento de Recursos Hídricos que es un organismo integrante del SRH, cuyas competencias se fijan en el artículo 11. Del artículo 12 al 19 regula los Comités de Cuencas, el 20 instrumenta las llamadas Agencias de Región Hidrográfica.
A partir del artículo 29 a 31 regula sobre otorgamiento de derechos de uso, los artículos 32 y 33 se refieren
al cobro por el uso del agua.
III.2.7. Santa Catarina.
En el Estado de Santa Catarina son tres las leyes fundamentales sancionadas en la materia de gestión de los recursos hídricos. En primer lugar se sancionó el 6 de mayo de 1993, la ley 9022, que implementó el Sistema Estadual de Gerenciamiento de Recursos Hídricos como base de implementación de la Política Estadual de Recursos Hídricos.
En el artículo 2° se indican los objetivos del SGRH, cuales son: definir mecanismos de coordinación e integración interinstitucional en el proceso de gestión de los recursos hídricos; definir sistemas asociados de planeamiento, administración, información, desenvolvimiento tecnológico y capacitación de recursos humanos, en el campo de la gestión de los recursos hídricos; establecer mecanismos e instrumentos jurídicos, administrativos, económico-financieros y político-institucionales que permitan la realización del Plan Estadual de Recursos Hídricos, así como su permanente y sistemática revisación y actualización; proponer mecanismos de coordinación intergubernamental, con el Gobierno Federal, Estados vecinos y Municipios, para la compatibilización de planes, programas y proyectos de interés común, inclusive los relativos al uso de recursos hídricos compartidos; establecer formas de gestión descentralizada de los recursos hídricos, a nivel regional y municipal, adoptando las cuencas hidrográficas como unidades de gestión, de forma compatibilizada con las divisiones político administrativas; establecer formas de participación de la sociedad civil en la gestión. El artículo 3° precisa cuales son los organismos que integran el SGRH, siendo fundamentalmente el Consejo Estadual de Recursos Hídricos y la Secretaría de Estado, Tecnología, Energía y Medio Ambiente. El artículo 4° establece las competencias que poseen cada uno de los órganos que integran el SGRH. La segunda norma en orden cronológico pero que reviste suma importancia a los efectos de implementación del SGRH es la ley 9748, del 30 de noviembre de 1994, que instaura la Política Estadual de Recursos Hídricos. Los principios que inspiran esta política están enunciados en el artículo 1, donde distingue tres clases:
a) Principios fundamentales: el gerenciamiento de los recursos hídricos debe ser integrado, descentralizado y
participativo, sin disociación de los aspectos cuantitativos y cualitativos ni en razón del ciclo hidrológico (aguas pluviales, superficiales o subterráneas); las cuencas hidrográficas constituyen unidades básicas de planeamiento de uso, conservación y recuperación de los recursos hídricos; el agua debe ser reconocida como bien público de valor económico, cuya utilización debe ser cobrada, con la finalidad de generar recursos para financiar las intervenciones necesarias para la utilización y la protección de los recursos hídricos; el uso del agua para fines de dilución, transporte y asimilación de efluentes urbanos e industriales, debe ser también objeto de cobro; siendo considerado el otorgamiento de derechos un instrumento de gestión del recurso este otorgamiento debe atender: ser de responsabilidad de un único órgano otorgante; respecto del otorgamiento de derechos en cuencas cuyo dominio sea en parte federal y estadual se deben tomar medidas acordadas entre los Estados comprendidos
y en su caso la Unión.
b) Principios de Aprovechamiento: prioridad en la utilización del abastecimiento humano; todas as utilizaciones de los recursos hídricos, salvo aquellas de carácter individual, para satisfacción de necesidades básicas para la vida, quedan sujetas a la previa aprobación del órgano competente; el aprovechamiento y control de los recursos hídricos, tendrá en cuenta la utilización múltiple; el control y la prevención de inundaciones; la distribución de los costos de las obras de aprovechamiento múltiple de interés común.
c) Principios de Gestión: la gestión de los recursos hídricos tomará como base la cuenca hidrográfica e
incentivará la participación de los municipios y de los usuarios de agua de cada cuenca; el Plan Estadual de Recursos Hídricos será actualizado con una periodicidad mínima de 4 años.
El artículo 2° postula como objetivos de la Política Estadual de Recursos Hídricos: asegurar las condiciones para el desenvolvimiento económico y social, con una calidad de de vida y en equilibrio con el medio ambiente; compatibilizar las acciones humanas, con la dinámica del ciclo hidrológico en el Estado de Santa Catarina; garantizar la calidad y cantidad satisfactoria de agua, para los usuarios actuales y para las generaciones futuras. El régimen de otorgamiento de derechos de uso de los Recursos Hídricos ha sido regulado en los artículos 4
y 5; el régimen de cobro por el uso en el artículo 11. A partir del artículo 28 hasta el 30 se expresa que el Estado promocionará la participación de los usuarios, municipios, coordinando con ellos las políticas. Luego de esto la Ley dedica un capítulo (artículos 31 a 36) íntegro a la constitución e implementación del Fondo Estadual de Recursos Hídricos FEHIDRO. Al igual que en otros Estados (por ejemplo: Sao Paulo) se crea el FEHIDRO como soporte financiero de la Política Estadual de Recursos Hídricos. El artículo 33 enuncia que constituyen recursos del FEHIDRO los recursos financieros del Estado y los municipios; las transferencias de la Unión destinadas a la ejecución de planes de Recursos Hídricos de interés común; regalías por los aprovechamientos hidroenergéticos, por petroleo, gas, recursos minerales efectuados en su territorio y compensaciones similares recibidas por municipios y transferidas al Fondo mediante convenio; el resultado del cobro por el uso de los recursos hídricos; empréstitos
y recursos provenientes de la cooperación internacional y de acuerdos intergubernamentales; entre otros. Finalmente, se sancionó el 16 de febrero de 1998, la ley 2648 que tiene por finalidad reglamentar y
complementar lo dispuesto en la Ley 9748 respecto del FEHIDRO. III.2.8. Sao Paulo En el Estado de Sao Paulo, se sancionó la Ley 7663, instituyéndose por medio de ella la Política Estadual de Recursos Hídricos. El artículo 2° sostiene que la política tendrá como objetivos: asegurar el agua como recurso natural esencial para la vida, el desenvolvimiento económico y el bienestar social, pudiendo ser controlada y utilizada por los usuarios actuales y futuros, en un nivel de calidad satisfactorio.
El artículo siguiente, es decir el 3 afirma que se impulsarán los principios de: gerenciamiento descentralizado, participativo e integrado, sin disociación de los aspectos cuantitativos y cualitativos; adopción de las cuencas como unidades físico-territoriales de planeamiento y gerenciamiento; reconocimiento del recurso hídrico como un bien público, de valor económico, cuya utilización debe ser cobrada; distribución del costo de las obras de aprovechamiento múltiple de interés común o colectivo, entre los beneficiados; combate y prevención de las causas y los efectos adversos de la polución, las inundaciones, y la erosión del suelo y agua; compatibilización del gerenciamiento de los recursos hídricos con la protección del medio ambiente. En el artículo 8° se incluye la ya antes analizada cláusula de coordinación de políticas de gestión con la Unión y los Estados vecinos con recursos compartidos, por lo que le caben a este artículo las mismas consideraciones antes expuestas.
El otorgamiento de derechos de uso se regula desde el artículo 9 al 10, las normas sobre implementación del
cobro por el uso se encuentran contenidas en el artículo 14. Asimismo, se ha reglamentado por medio del decreto 41.258, del 31 de octubre de 1996, todo lo referente a plazos y condiciones para el otorgamiento de derecho de uso de agua.
Desde el artículo 21 se establece el Sistema Integrado de Gerenciamiento de Recursos Hídricos (SIGRH), regulado dentro de este apartado que se extiende hasta el artículo 29, también la composición y competencias de los dos órganos fundamentales del SIGRH que son el Consejo Estadual de Recursos Hídricos y los Comités de Cuenca. Los artículos 31 y 32 reconocen la participación en el SIGRH a los Municipios, en el artículo 33 hace lo propio respecto de las asociaciones de usuarios, y el artículo 34 se refiere a la participación de las Universidades. Desde el artículo 35 al 38 se extiende la normativa de creación, composición, implementación y acción del Fundo Estadual de Recursos Hídricos (FEHIDRO), constituyendo este organismo el soporte financiero de la Política Estadual de Recursos Hídricos. III.3. Paraguay En Paraguay se ha adoptado una forma de gobierno unitaria (artículo 1° de la C.N.), con lo que la gestión de los recursos hídrico recae ineludiblemente en cabeza de la Administración Nacional.
A partir de la norma fundamental en sus artículos 7° y 8° (que contienen cláusulas ambientales) se comienza
a estructurar el ordenamiento jurídico ambiental. Para hallar alguna norma específica vinculada con los recursos hídricos, debemos recurrir al Código Civil paraguayo, reformado por ley 1183/85 y ley 2559/05 que dispone en el artículo 1898 que el agua en cualquiera de sus manifestaciones pertenece al dominio público del Estado. La norma citada textualmente reza: "Son bienes del dominio público del Estado: a) las bahías, puertos y ancladeros; b) los ríos y todas las aguas que corren por sus cauces naturales, y estos mismos cauces; c) las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones de tierras que las aguas bañan y desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones extraordinarias; d) los lagos navegables y sus alveos; y e) los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas construidas para utilidad común de los habitantes. Los bienes del dominio público del Estado, son inalienables, imprescriptibles e inembargables". El artículo siguiente, es decir, el 1899 del C.C. reconoce la posibilidad de los particulares de hacer uso de esos bienes públicos siempre que se respeten las normas que reglamentan su ejercicio. En el año 2000 se dictó la única norma de naturaleza netamente ambiental ley 1561, por medio de la cual se creó el Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM), el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) y la Secretaría del Ambiente (SEAM). El SISMAN comprende la idea de elaboración, normalización, coordinación, ejecución y fiscalización de la política y gestión ambiental nacional, siendo este sistema un propósito perseguido por dos órganos fundamentales, también creados por medio de esta ley 1561/2000. El CONAM, es el órgano colegiado, de carácter interinstitucional, como instancia deliberativa, consultiva y definidora de la política ambiental nacional, integrado por el Secretario de Ambiente, y por representantes de los organismos de gobierno, departamentales y municipales, representantes gremiales y del sector privado.
Reiteramos que el presente órgano colegiado tiene naturaleza consultiva, es decir que el fundamental organismo ejecutor de la política ambiental es la SEAM. La SEAM pertenece a la órbita del Poder Ejecutivo de la Nación y posee un rango equiparado a los ministerios. Entre las atribuciones y competencias otorgadas a la SEAM, fundamentalmente resulta pertinente destacar las mencionadas en el artículo 12 incisos g y n de la ley 1561/2000, los que textualmente disponen:
g) coordinar y
fiscalizar la gestión de los organismos públicos con competencia en materia ambiental y en el aprovechamiento
de recursos naturales;
bosques, flora, fauna silvestre y recursos hídricos, autorizando el uso sustentable de los mismos y la mejoría de la calidad ambiental
La estructura interna en la que se ha organizado la SEAM comprende una Dirección General de Protección y Conservación de los Recursos Hídricos, la que tiene como función específica definida por el artículo 25 de la ley 1561/2000 "formular, coordinar y evaluar políticas de mantenimiento y conservación de los recursos hídricos y sus cuencas, asegurando el proceso de renovación, el mantenimiento de los caudales básicos de las corrientes de agua, la capacidad de recarga de los acuíferos, el cuidado de los diferentes usos y el aprovechamiento de los recursos hídricos, preservando el equilibrio ecológico". Aún a la fecha pese a existir diversos proyectos y elaboraciones parlamentarias no se ha sancionado un Código de Aguas, por lo que resulta posible afirmar que estas normas mencionadas son las únicas que actualmente conforman la normativa hídrica en el Paraguay, detectándose al respecto la existencia de un importante vacío legal en materia de recursos hídricos. III.4. Uruguay La República Oriental del Uruguay (R.O.U.) ha adoptado una forma de gobierno unitario, por lo que queda fijada la competencia para gestionar el recurso hídrico en la esfera del gobierno nacional.
forman parte del dominio público
estatal En virtud de la cláusula constitucional expuesta la R.O.U. instrumentó la dominialidad pública de las aguas, cualquiera fuese su naturaleza, salvo la excepción de las aguas pluviales. En virtud de la forma de gobierno unitaria, adoptada por la R.O.U. se ha sancionado un Código de Aguas (Ley 14.859), que rige en todo el territorio de la república. En su artículo 3 (10) el mencionado Código atribuye la competencia de Autoridad de Aguas al Poder Ejecutivo. Esta norma corresponde ser interepretada en forma conjunta con lo establecido por el art. 149 de la C.N.11, a los efectos de dilucidar el mecanismo por medio del cuál el Poder Ejecutivo ejerce su competencia. En este mismo sentido, observamos que en la R.O.U. se encuentra disgregada la materia de aguas entre dos ministerios fundamentalmente, del siguiente modo: por un lado se atribuye competencia al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), en todo lo referente al control de calidad de las aguas, conforme art. 457 de Ley 16.170 y por el otro se otorga una competencia residual al Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) para todos aquellos temas vinculados con los recursos hídricos que no impliquen control de calidad de las aguas, sin perjuicio de otras facultades distribuidas entre diversos organismos que también tienen alguna injerencia en materia hídrica. Cuando utilizamos el término competencia residual no nos referimos a una competencia subordinada, por el contrario consideramos es mucho más extensa la competencia conferida al Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), sin perjuicio de ello, la forma en que se ha atribuido la misma implica la idea de que al extraer una materia específicamente, en el caso el control de calidad del agua otorgado en forma expresa al Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), todo lo demás, o sea lo que queda (de ahí el término residual) le compete al Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP). Pero la distribución de competencias en cuanto a la gestión de los recursos hídricos implica un esquema mucho más complejo en la R.O.U. que el esbozado y nos sugiere que existe una debilidad en el sistema, en el sentido de que es altamente probable que se produzca un conflicto de competencias, en virtud de la diversidad de organismos con injerencia en la gestión. Ejemplos de estas zonas de multiplicidad de competencias superpuestas es el caso de una utilización de agua para riego de una explotación agrícola, se requiere la previa aprobación del proyecto de parte del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, quién evaluará conforme el Plan de Uso y Manejo de suelos y aguas para riegos; y resulta pertinente también la intervención del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), todo conforme, lo dispuesto por el decreto 404/2001. Excede al objetivo propuesto por el presente indicar la forma en que debería estructurarse la autoridad de aguas en la R.O.U., pero se advierte la alta probabilidad de que se planteen conflictos de competencias tal como se ha expresado, por la duplicación de competencias, entendiendo que tal circunstancia no favorece el desarrollo
superficiales, así como las subterráneas, con excepción de las pluviales
n) promover el control y fiscalización de las actividades tendientes a la explotación de
"Art. 12 La SEAM tendrá por funciones, atribuciones y responsabilidades, las siguientes:
de la eficaz y eficiente gestión del recurso hídrico. Sin perjuicio de lo antes expresado, del análisis del Código de Aguas y el ordenamiento jurídico del Uruguay en su conjunto resulta posible indicar:
Naturaleza jurídica: De acuerdo a lo expresado, el artículo 47 de la Constitución Nacional de la República
Oriental del Uruguay otorga al agua el carácter de bien perteneciente al dominio público estatal al sostener:
forman parte del dominio
Definición de agua subterránea: El concepto de agua subterránea no ha sido definido por el derecho positivo de la R.O.U. Uso y aprovechamiento: El art. 163 establece que: "Todos los habitantes podrán usar las aguas de dominio público y transitar sus álveos conforme a los reglamentos, para estos fines: 1° Bebida e higiene humana; 2° bebida del ganado; 3° navegación y flotación, salvo las limitaciones establecidas por leyes especiales; 4° transporte gratuito de permisos o bienes; 5° pesca deportiva y esparcimiento. Para ello, sin embargo, no podrán derivar aguas, ni usar medios mecánicos para su extracción, ni contaminar el medio ambiente". Respecto de los "usos privativos o especiales" el art. 165 dispone que serán otorgados por medio de permiso o concesión. Asimismo faculta al Poder Ejecutivo a dictar una reglamentación que determine las condiciones de procedencia de las concesiones, pero atendiendo las pautas fijadas por este artículo, cuáles son: 1° magnitud y duración de los usos u ocupaciones, 2° finalidad a que se destinan, 3° conveniencia del régimen de uso para determinadas utilizaciones, desde el punto de vista de los intereses generales. El último párrafo del artículo expresamente dispone que los casos que no encuadren en las pautas antes mencionadas, corresponderá el otorgamiento de permisos. El artículo 166, contiene la cláusula sin perjuicio de terceros, respecto de los otorgamientos de permisos o concesiones de usos reconocidos por esta ley. Permiso: El art. 167 indica que los permisos otorgados serán personales e intransferibles, que podrán ser renovados en cualquier momento, y que tanto su creación como su extinción deben ser publicados en el Diario Oficial. Seguidamente delega en la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo la facultad de determinar en que caso los permisos se otorgarán con carácter gratuito y de que forma se fijará el canon en los casos en que no proceda la gratuidad. Al respecto resulta pertinente destacar que en la practica no se cobra canon a ningún usuario en la R.O.U. Concesión: La ley 14.859 en su art. 168 fija como plazo máximo para la extensión de las concesiones el de 50 años, salvo lo dispuesto en el art. 180 que fija un máximo de diez años para los casos de concesiones consistentes en la ocupación de álveos del dominio público. En el art. 171 contempla la posibilidad de ceder o transferir una concesión, para que la misma proceda exige la autorización del Ministerio, debiendo ser fundada la decisión de la autoridad tanto respecto de la opinión favorable como la contaria a la cesión. El art. 172 hace una enumeración meramente ejemplificativa de las causales de extinción de las concesiones, ya que en su último párrafo expresa la salvedad de todas aquellas causas de extinción previstas por otras leyes, o por el mismo título de la concesión. Sin perjuicio de ello las causas enumeradas por este artículo son:
aguas superficiales, así como las subterráneas, con excepción de las pluviales
1) Expiración del plazo; 2) Recisión por mutuo acuerdo, 3) Caducidad, siendo las especies de esta causal previstas en el art 173: a) declarada por el Ministerio ante el no ejercicio de los derechos, b) no pago del canon, c) no ejecución de las obras previstas, d) si se excediere el límite de la explotación autorizada y e) finalmente si se incumpliera gravemente las demás obligaciones a cargo del concedente, no correspondiendo en ninguno de estos casos indemnización alguna a favor del particular, 4) Revocación, según el art. 174, fundado en causas de interés general, debiendo en estos casos el estado indemnizar al concesionario; 5) Fuerza mayor que torne imposible la concesión; 6) El agotamiento de la fuente hídrica y la imposibilidad de llevar adelante la concesión, por otras causas que no impliquen fuerza mayor (previsto por el inc. 2 del mismo artículo) Orden de preferencia: No establece un orden de preferencia de los usos especiales, para el caso de concurran dos o más solicitudes, en tal caso deberá la autoridad actuar conforme lo prescripto en el art. 165, ya analizado en el título: "uso y aprovechamiento". Explotación: El artículo 45 exige como condición para perforar el subsuelo para investigar o alumbrar aguas subterráneas, obtener licencia de perforador, expedida por el Ministerio competente. Las perforaciones y excavaciones del subsuelo para el alumbramiento de agua subterránea, la instalación de
maquinarias y equipos para extraerlas y elevarlas y la construcción de las obras que ello requiera, estarán sujetas los permisos o concesiones que se otorguen, conforme a lo dispuesto en el Título VI, conforme lo prescripto por
el artículo 46.
El mismo artículo en su último párrafo faculta al Ministerio a fijar los horarios y caudales de extracción,
previo aforo de los mismos. Registro y catastro: "El Ministerio competente llevará un inventario actualizado de los recursos hídricos del país, en el cual se registrará su ubicación, volumen, aforo, niveles, calidad, grado de aprovechamiento y demás datos técnicos pertinentes", esto es lo que textualmente indica el artículo 7°. Seguidamente el artículo 8° dispone: "Los titulares de derechos al aprovechamiento de aguas y álveos del dominio público o fiscal, constituidos antes de la fecha en que entrare en vigencia este Código deberán inscribirlos en un registro público que llevará el Ministerio competente, dentro de un plazo de cinco años a partir de la fecha mencionada. La inscripción indicará el título que ampara el aprovechamiento, la extensión, condiciones y duración de esos derechos, la fuente de aprovechamiento, el inmueble y establecimiento beneficiados, el nombre y datos personales de su propietario, la ubicación, planos y proyectos de presas, tomas, compuertas, canales y otras obras relativas al aprovechamiento y demás especificaciones que se estimaren pertinentes".
En el artículo 9° se hace referencia al caso de los derechos que en el futuro se constituyeren, los que serán inscriptos de oficio en dicho registro por el Ministerio competente, con anotación de las circunstancias establecidas en el artículo anterior. Idéntica exigencia establece el artículo 10 para las modificaciones y el (11) para los derechos constituidos antes de entrar en vigencia este Código. Es decir que a partir de la entrada en vigencia del código de aguas los derechos al aprovechamiento de aguas
y álveos, como las modificaciones que se hagan de ellos, sólo serán oponibles a la administración y a los terceros de buena fe desde el momento en que fueren registrados. El artículo 12 ha previsto la coordinación de las informaciones del catastro de derechos de usuarios y el Registro de Traslaciones de Dominio, exigiendo que todo otorgamiento de derechos sobre aguas del dominio público o privado que afectaren a inmuebles que inscribiere, así como su extinción, y las restricciones al dominio y servidumbres que se impusieren, luego de registrados ante la autoridad de aguas, sean igualmente registrados en el Registro de Traslaciones de Dominio y pondrá nota marginal en el acta correspondiente, debiendo asimismo hacer constar en los certificados que expidiere. Información: El código de aguas de la R.O.U. establece en el artículo 178, que el instrumento de la concesión de uso contendrá, cuando menos, los siguientes datos: 1) Identificación del concesionario y de los inmuebles beneficiados o afectados, con expresión de su ubicación, dimensiones e individualización catastral; 2) Objeto y finalidad de la concesión; 3) Obligaciones del concesionario; 4) Duración de la concesión; 5) Memoria de las obras proyectadas, con los planos correspondientes, y fijación de los plazos en que se deban realizar; 6) Calidad que deberán tener las aguas residuales, si las hubiere y procedimientos para determinarla periódicamente; 7) Dotación; 8) Canon o contribución a cargo del concesionario, salvo que la concesión fuere gratuita.
El artículo 9° haciendo referencia los casos de derechos constituidos a partir de la entrada en vigencia del
código de aguas dispone que: "Los titulares de tales derechos estarán obligados a proporcionar al referido Ministerio las informaciones requeridas para la inscripción que no obraren en poder del mismo. Cuando, por disponerlo así normas especiales, los derechos a estos aprovechamientos fueren otorgados por otros organismos estatales, éstos deberán suministrar al Ministerio competente la información pertinente a los fines del registro".
El artículo 13 impone la obligación accesoria a su derecho a los usuarios de aguas de permitir las observaciones y mediciones hidrológicas, meteorológicas y demás que fueren pertinentes, y suministrar la información y las muestras que dispusiere el Ministerio competente. Asimismo se encuentran obligados a comunicar las modificaciones introducidas en las obras de captación y aducción, los caudales y volúmenes usados mensualmente; el área efectivamente beneficiada y la producción obtenida.
El artículo 14, para el supuesto específico del agua subterránea dispone que los que perforen el subsuelo en
ejercicio de derechos otorgados por este Código, por el Código de Minería o por cualquier otro título, deberán suministrar al Ministerio competente información sobre las aguas que alumbraren y sobre las formaciones geológicas que las contuvieren.
Concientización de la importancia del recurso: A nuestro parecer en este sentido, si bien se observan normas tales como las que a continuación se citan:
Artículo 2 de la ley que dispone expresamente: "El Estado promoverá el estudio, la conservación y el aprovechamiento integral simultáneo o sucesivo de las aguas y la acción contra sus efectos nocivos".
O el artículo 47 que sostiene: "Para otorgar las autorizaciones y las concesiones o permisos en su caso, se
cuidará que, como consecuencia de las obras o labores, no se produzca contaminación o perjuicio a las napas acuíferas, ni se deriven o distraigan aguas públicas de su corriente natural, ni se causen daños a terceros.
Si tales hechos se produjeren, o existiera peligro de ello, el Ministerio respectivo adoptará las medidas que
estimare pertinentes, de oficio o a petición de parte interesada, y podrá incluso disponer la suspensión de los
trabajos por el tiempo que fuere necesario para solucionar la situación, o aun la cancelación de la autorización, o
la revocación del permiso o concesión."
El exceso de disponibilidad de recursos hídrico en la R.O.U. ha determinado que tales normas sean consideradas como una posibilidad a emplear en el futuro. A nuestro modo de ver ese momento es ahora es decir, resultará más conveniente actuar previniendo y no remediando las consecuencias de posibles degradaciones tanto de la calidad, como de la cantidad de agua disponible. Canon de concesión: La facultad de la autoridad para fijar un canon se encuentra prevista expresamente en
el artículo 3° que textualmente reza: "El Poder Ejecutivo es la autoridad nacional en materia de aguas. En tal
carácter, le compete especialmente:
Por las mismas razones expuestas en el título
destinadas a riegos, usos industriales o de otra naturaleza
Establecer cánones para el aprovechamiento de aguas públicas
"Concientización de la importancia del recurso", tal facultad no ha sido ejercida nunca.
IV. Puntos favorables para la gestión transfronteriza
A nuestro criterio es posible identificar los siguientes aspectos favorables al desarrollo de una gestión
transfronteriza del SAG:
IV.1. En todas las legislaciones de los estados con injerencia sobre el Acuífero Guaraní el agua es de dominio público.
El análisis efectuado de los marcos legislativos en lo referente a la Gestión de los recursos hídricos denota,
que los cuatro países comprendidos por el Sistema Acuífero Guaraní poseen diferentes legislaciones, organizaciones, distribución de competencias, niveles de eficacia y eficiencia dispares de las legislaciones propias de cada estado, etc., todo lo cual dificulta la armonización de dichos órdenes jurídicos en miras a la gestión transfronteriza del sag.
Sin embargo, resulta pertinente destacar que pese a existir diferentes sistemas y distribución de
competencias entre los países, se observan al mismo tiempo importantes aspectos coincidentes, sobre los cuales
se aspira construir políticas de gestión coordinadas.
Es decir, el objetivo a lograr es generar una gestión transfronteriza, respetando las diferencias existentes,
tomando las mismas como punto de partida, sin pretender imponer una modificación de los marcos legales, sino impulsando los puntos coincidentes.
En este sentido entendemos, fundamental la circunstancia de que actualmente los cuatro países consideran al
agua como un bien de dominio público, y en virtud de lo cual la voluntad de los estados en conjunto es la que determinará las políticas de gestión del recurso hídrico.
IV.2. Un órgano de gestión conjunta o coordinada, propicia el diálogo posibilitando de este modo una vía rápida de solución de conflictos y mejorando la comunicación de todos los actores.
La gestión de los recursos hídricos implica el diseño e implementación de políticas públicas para la gestión
y la inversión sostenible del agua y necesita del apoyo completo de la sociedad. Las acciones de gestión
incluyen los marcos legales, políticas, instituciones y el manejo de herramientas. Sin políticas apropiadas las
instituciones no pueden funcionar y viceversa, sin instituciones apropiadas las políticas no funcionarán, es decir, sin un conjunto de políticas e instituciones que funcionen, el manejo de las herramientas es irrelevante. Sin un buen control gubernamental la sociedad civil no apoyará las políticas y será muy difícil lograr el uso sostenible
y equitativo del agua. Un buen control gubernamental requiere, sobre todo, transparencia por parte de las
instituciones y participación de los ciudadanos. Las estructuras institucionales varían de país a país, pero cualquiera que sea su estructura, es esencial tener mecanismos para el diálogo y la coordinación para asegurar medidas de integración. Los procedimientos para construir consensos y manejar conflictos son centrales para el éxito de la GIRH. Los conflictos pueden ocurrir por muchas razones. Las áreas potenciales del conflicto son: la interdependencia de las personas y las responsabilidades, ambigüedades sobre la jurisdicción, traslape de funciones, competencia, diferencias en la posición e influencia organizativas, objetivos y métodos incompatibles, diferencias en el estilo del comportamiento, diferencias en información, deformaciones en comunicaciones, expectativas no cumplidas, necesidades o intereses no satisfechos, desigualdad de poder o autoridad y percepciones equivocadas; entre otros. Los conflictos son inevitables en la GIRH pero no tienen que terminar en la polarización o en un callejón sin salida (12). Los conflictos pueden ser positivos. Por ejemplo, es posible que los conflictos ayuden a:
-Identificar los problemas reales que requieren una solución. -Realizar un cambio necesario. -Permitir hacer ajustes sin amenazar la base de la relación.
-Ayudar a construir nuevas relaciones. -Cambiar la manera de ver los asuntos, clarificar los propósitos. -Identificar qué es lo más importante. La gestión del conflicto se refiere al uso de una amplia gama de herramientas para anticipar, prevenir, y reaccionar a los conflictos. La selección de la herramienta depende de la causa fundamental del conflicto así como del tipo y del lugar. Las herramientas para el manejo de conflictos implica una combinación herramientas. En estos casos la misma permite a las partes a avanzar más allá de la posición negociada y facilitan el proceso de reclamación y convencimiento. Las técnicas intentan ayudar a las partes a identificar qué intereses están detrás de la posición de cada uno y a construir conjuntamente las soluciones que permitan que todos ganen (un gana-gana), basadas en el alcance de los intereses. Hay que enfatizar, sin embargo, en que no es posible resolver todas las situaciones para que todos ganen. A veces las concesiones mutuas y soluciones intermedias son el resultado necesario. El manejo del conflicto involucra el cambio social y el aprendizaje social. El manejo de conflictos tiene muchos beneficios, incluyendo su naturaleza voluntaria. Las técnicas pueden desarrollar procedimientos y soluciones rápidas para resolver disputas, tener mayor control de las soluciones por parte de los más cercanos a esos asuntos, ofrecer mayor flexibilidad para el diseño de soluciones que lo ofrecido por los mecanismos legales y ahorrar tiempo y dinero. La facilitación, mediación o el arbitraje son ejemplos de herramientas de solución de conflictos, que puede resultar beneficiosos en casos de GIRH. IV.3. Impide la generación de asimetrías de información, equilibrando las posibilidades de alcanzar el óptimo (eficacia y eficiencia) empleo de los recursos hídricos. Todos los estados miembros deben manejar la misma información y datos, para lo cual sería conveniente la creación de un Catastro común o Unificado. Este catastro debería corresponderse con cada una de las zonas compartimentadas del acuífero en razón de las consideraciones ya vertidas, en relación a la virtualidad de extensión de efectos de las acciones. Es decir, que a los fines de coordinar acciones o políticas de gestión que permitan mitigar los efectos negativos, y realizar un aprovechamiento sustentable en cada una de las zonas que se identifiquen en razón de la compartimentación del acuífero, los estados comprendidos contarían con idéntica información. IV.4. Facilita la construcción de un Sistema de Información Geográfica (SIG). Red de Monitoreo. Actualmente, se encuentra en desarrollo la implementación del Sistema de Información del Sistema Acuífero Guaraní (denominado S.I. S.A.G.). Este sistema de información contará con veinte nodos distribuidos en puntos estratégicos, en los cuatro países. El sistema de información está integrado y orientado al gerenciamiento del Sistema Acuífero Guaraní como un todo. El objetivo es el de reunir, dar consistencia y divulgar los datos estáticos y dinámicos, informaciones y documentos sobre el estado cualitativo y cuantitativo del SAG para apoyar la gestión integrada y sostenible del SAG, sobre la realidad y permitir que en cualquier punto geográfico comprendido en los límites del SAG se cuente con la misma información. Con el mismo propósito y como complemento también se implementará una red de monitoreo de alrededor de 180 pozos testigos, los que también serán seleccionados y distribuidos en forma estratégica entre los países. V. Conclusiones Las características únicas y especiales que componen el Proyecto Sistema Acuífero Guaraní, constituyen un rasgo propio de experiencias nuevas y sin precedentes, como es la Gestión Transfronteriza de un Acuífero. Al analizar los casos internacionales, hemos identificado tan sólo dos antecedentes que por su reciente desarrollo, no permiten obtener más que indicios de los resultados esperables y de los instrumentos aplicables a los efectos de mitigar los eventuales escollos que puedan aparecer en este proceso. Consecuencia, de las experiencias observadas y señaladas en este documento es que arribamos a la actual visión de que el óptimo de gestión del acuífero corresponde se desarrolle en forma transfronteriza, es decir, sin que las fronteras políticas de los estados impidan el empleo de las adecuadas herramientas en relación a las necesidades propias de la zona. Este ideal sin embargo, también plantea dificultades de implementación, de orden legal e institucional, que a nuestro parecer serán superables, siempre que exista la voluntad para ello. Insistimos en afirmar que reviste vital importancia contar con la voluntad política favorable para avanzar en la construcción de marcos institucionales de gestión de cuencas transfronterizas. En este sentido debemos poner énfasis al momento de analizar técnicamente la viabilidad de este emprendimiento en el hecho de que indudablemente los beneficios que reportará la coordinación de políticas de
gestión, o más aún un nivel de integración superior de los organismos gestores del acuífero. Pues, aunque esta empresa exige algunos sacrificios o esfuerzos encaminados a compatibilizar los criterios e intereses, estos costos, resultarán ampliamente superados por los beneficios obtenidos luego de efectuada tal labor. Es decir, cabe a los técnicos (ingenieros, geólogos, geógrafos, ambientalistas, etc.) mensurar correctamente estos parámetros a los efectos de que las autoridades públicas de los Estados cuenten con la perspectiva clara de que esta coordinación de políticas es la mejor opción para los intereses de cada uno de ellos. A modo de ejemplo podemos sostener que entre las ciudades de Salto (Uruguay) y Concordia(Argentina), cualquier acción que implique modificación del régimen de descarga, nivel de explotación, etc., desarrollada de un lado de la frontera, probablemente ocasionará efectos del otro lado de dicha frontera. Estas mismas consideraciones son posibles efectuar en el caso de otras zonas comprendidas por el acuífero. En sentido inverso a esta interconexión que apreciamos se produce entre las ciudades mencionadas, resulta altamente improbable que existan efectos vinculados entre Salto (Uruguay) e Itapúa (Paraguay); o Ribeirão Preto (Brasil) y Santana do Livramento (Brasil), pese a ser ambas ciudades integrantes de un mismo país. Evitar la jurisdicción cruzada o conflicto de competencias, será un desafío, ante la disparidad de regulación jurídica de la materia hídrica que se observa, fundamentalmente la carencia de ella en Paraguay; consideramos beneficioso a los efectos de obtener una analogía legislativa y para implementarse en temas puntuales, la implementación del sistema de negociación de políticas ambientales equiparables (13). El sistema referido es empleado en la UE donde se ha desarrollado una metodología para solucionar las brechas que provocan las diferentes circunstancias u órdenes normativos entre los países miembros, consistente en el establecimiento de un standard normativo común a todos los países miembros y similar al de los países con mayores exigencias de protección ambiental. Para alcanzar una gestión eficiente (tanto en lo referente a la generación de un marco legal, como la implementación de políticas y herramientas) es esencial la capacidad de los órganos en la regulación y en el cumplimiento, tal circunstancia es distinta de región a región y el énfasis en el apoyo y en la capacidad es esencial. La legitimidad de la agencia reguladora es muy importante para asegurar el acuerdo. Asegurar la sustentabilidad financiera del órgano de gestión o de los mecanismos de gestión en su caso. De acuerdo a la naturaleza localizada de la gestión transfronteriza que proponemos, los órganos o en su caso los
instrumentos de gestión deben ser viables, es decir, poseer capacidad de sustento y continuidad en el tiempo. De nada valdría el esfuerzo de generación de un órgano de gestión conjunta o cuanto menos instrumentos de gestión que no sean posibles de ser mantenidos luego de creados. El mecanismo, por medio del cuál se le brinde
la pertinente sustentabilidad financiera, será resorte de las autoridades. Como ejemplo podemos citar: la
asignación de tarifas de agua vinculadas al uso, planeamiento del uso de la tierra, o por ejemplo la generación
un fondo fiduciario afectado específicamente a tal fin. Lo fundamental será otorgar independencia funcional
autarquía económica al órgano o instrumento de gestión, para asegurar su desenvolvimiento en forma
independiente de las circunstancias coyunturales de uno o varios estados.
Fomentar la participación de todos los actores interesados en la gestión. Esta participación puede ser implementada, a través de Asociaciones de Usuarios u otra forma de representación que se estime más oportuna, siempre que se refleje de alguna manera todos los actores, permitiendo su acceso e intervención de manera equitativa. Las asociaciones de usuarios pueden jugar un rol importante en el desarrollo y comunicación de las políticas
GIRH. Así también son de utilidad para el control y eventual ajuste de la implementación de los mecanismos
Esto significa que la Gestión Transfronteriza del Acuífero Guraraní, entendiéndose por tal, al manejo del acuífero por medio de instrumentos, políticas y criterios, coordinados de todos los estados que integran la porción compartimentada del acuífero, no sólo representa la más adecuada manera de manejo del recurso considerado integralmente, sino que constituye la mejor opción para cada uno de los Estados, es decir que en nuestro caso el interés particular de cada Estado se identifica al mismo tiempo con el bien común. VI. Bibliografía BURCHI, Stefano y MECHELM, Kerstin. Grounwater in international law. Compilation of treaties and other legal instruments. Fao estudio legislativo 86, Roma, 2005. COSTA GUEDES VIANNA, Pedro, Gestión internacional de recursos hídricos: El caso del acuífero gigante del mercosur. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona N° 45, 1 de agosto de 1999. http://www.ub.es/geocrit/nova.htm. ESPINOZA, Marcela, Recursos hídricos de la zona fronteriza - Tratamiento del tema de los recursos hídricos compartidos entre Chile y Argentina, Dirección Nacional de Fronteras y Límites del Estado.
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(1) SAG es la sigla que se emplea para denominar al Sistema Acuífero Guaraní.
(2) Fuente: http://www.gwpcentroamerica.org
(3) Fuente: http://www.iidma.org. Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA)
(4) Fuente: http://www.iidma.org. Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA)
(5) Fuente: http://www.riob.org. La carta de la red N 13. Enero 2005.
(6) OBSERVATOIRE DU SAHARA ET DU SAHEL SAHARA AND SAHEL OBSERVATORY.
(7) Artículo 121 C.N.: "Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación."
(8) Artículo 124 C.N.: " existentes en su territorio."
(9) ARTÍCULO 2340: "Quedan comprendidos entre los bienes públicos: 1 - Los mares territoriales hasta la distancia que determine la legislación especial, independientemente del poder jurisdiccional sobre la zona contigua; 2 - Los mares interiores, bahías, ensenadas, puertos y ancladeros; 3 - Los ríos, sus cauces, las demás aguas que corren por cauces naturales y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a la reglamentación; 4 - Las playas del mar y las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las aguas bañan o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias; 5 - Los lagos navegables y sus lechos; 6 - Las islas formadas o que se formen en el mar territorial o en toda clase de río, o en los lagos navegables, cuando ellas no pertenezcan a particulares; 7 - Las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común; 8 - Los documentos oficiales de los poderes del Estado; 9 - Las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos de interés científico."
Artículo 2341: "Las personas particulares tienen el uso y goce de los bienes públicos del estado o de los estados, pero estarán sujetas a las disposiciones de este código y a las ordenanzas generales o locales."
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales
(10) Artículo 3 de Ley 14859: "El Poder Ejecutivo es la autoridad nacional en materia de aguas. En tal "
(11) Artículo 149 C.N.: "El Poder Ejecutivo será ejercido por el Presidente de la República actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, de acuerdo a lo establecido en esta Sección y demás disposiciones concordantes."
Trifinio:
http://www.gwpcentroamerica.org/gwp/sp/content/case_C59347AB-09DE-45CF-A511-D498830CDE65.html
(13) Fuente: http://www.inegi.gob.mx. "Free Trade Today". Gerardo Reyes Guzmán.
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 artículo 20
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