Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2007/C-475-07.htm
Timestamp: 2018-12-13 09:13:13+00:00

Document:
C-475-07
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 148 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano presentó demanda contra el artículo 148 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
‘Por la cual se expide el Código Disciplinario Único’
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 116519 de la Constitución Política, para efecto del ejercicio de las funciones de Policía Judicial establecidas en el inciso final del artículo 277520, el Procurador General de la Nación tendrá atribuciones jurisdiccionales, en desarrollo de las cuales podrá dictar las providencias necesarias para el aseguramiento y práctica de pruebas en el trámite procesal.”
El inciso final del artículo 277 de la Constitución Política, confirió a la Procuraduría General de la Nación, “entre otras atribuciones, la de policía judicial para el cumplimiento de sus funciones”, razón por la cual se encuentra habilitada para desarrollarlas de acuerdo con la reglamentación que para este efecto expida el legislador.
Señala que un ajuste de la disposición legal demandada “hubiera sido posible detallando y delimitando el alcance de las funciones de policía judicial que por vía de la atribución genérica otorgada a la Procuraduría General de la Nación, por el inciso final del artículo 277 de la Constitución”, debieran cumplir tanto el Procurador General de la Nación como el Director de Investigaciones Especiales, pero el legislador la produjo en contravía del querer superior y con tal amplitud que vulneraría derechos fundamentales.
Finalmente, apunta “por lo menos” a la exequibilidad condicionada, bajo el entendido que las funciones de policía judicial que debe cumplir la Procuraduría, son las que se atribuyen por el Código de Procedimiento Penal, en relación con las autoridades administrativas que apoyan la investigación criminal y no deben extenderse o recaer sobre derechos fundamentales
Así mismo refiere, como obvio, que las decisiones adoptadas por el Procurador General de la Nación, “como cualquier servidor público tiene límites constitucionales, legales y reglamentarios para practicar pruebas, adelantar investigaciones y proferir los respectivos fallos de acuerdo a su competencia, aún más tratándose del funcionario que tiene la responsabilidad de velar por la protección de los derechos humanos”.
En consecuencia, “la Procuraduría General de la Nación sigue teniendo, sin duda, funciones judiciales que se originan en el artículo 116 de la Constitución Política y, que puestas a prueba en interpretación sistemática, no se resalta cambio alguno” (f. 58).
Expresó que la facultad de policía judicial es entendida como “el conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la investigación de los delitos y en la captura de los delincuentes. La concepción moderna de la Policía judicial es la de un cuerpo que requiere la aplicación de principios de unidad orgánica y, sobre todo, de especialización científica y que actúa bajo la dirección funcional de los fiscales o los jueces’ (sentencias C-024 de 1994 y C-429 de 2003)”. Es decir, tiende a estructurar en debida forma la función disciplinaria, a través del recaudo de elementos probatorios, que demuestren la responsabilidad o no del investigado.
Olvidó el demandante, según este concepto, “que la Procuraduría General de la Nación cuenta con atribuciones jurisdiccionales y no es otra más de las entidades administrativas a las que la ley le otorga la función de policía judicial, y que están sometidas a la orientación y dirección de las autoridades judiciales”. El señalado ente de control “cuenta con función jurisdiccional en los términos del inciso tercero del artículo 116 del texto superior, conforme al desarrollo legal del inciso tercero del artículo 148 de la Ley 734 de 2002, función que ha sido objeto de debate constitucional, y declarada ajustada a la norma superior en las sentencias C-244 de 1996, C-1121 de 2005 y en el auto Nº 263 de 2006, que confirmó el rechazo de la demanda por existencia de cosa juzgada constitucional del mencionado precepto. Así, la Procuraduría General de la Nación reúne las dos funciones de policía judicial y jurisdiccional, una dada directamente por la misma Constitución Política y la otra dada por el legislador con autorización de ésta, en cabeza del Procurador General de la Nación”.
Desvirtuó la afirmación del actor de que la norma impugnada deba seguir los parámetros del Código de Procedimiento Penal, “en relación con la orden del fiscal a la autoridad que goce de la facultad de policía judicial, para interceptar las comunicaciones, pues queda claro que en el máximo órgano de control disciplinario, se confunden las funciones de policía judicial y jurisdiccional que le permiten en ejercicio de las mismas, conseguir los elementos probatorios suficientes para demostrar la responsabilidad disciplinaria; por lo que no es acertado, como lo hace el accionante, que se equipare a la Procuraduría General de la Nación a las demás entidades administrativas, que sólo cuentan con la atribución de policía judicial, eventos en los cuales sí deben atender las órdenes de la autoridad judicial correspondiente”.
Tampoco estimó admisible, como pretende el demandante, que el legislador enumere las actividades de policía judicial a ejecutar por parte de la Procuraduría General de la Nación, en cabeza de los funcionarios ya señalados, “pues una decisión de esa naturaleza es limitar el ejercicio de la función disciplinaria de un órgano autónomo e independiente”, al cual “se le ha conferido la función jurisdiccional”.
De acuerdo al diseño legal, la facultad de policía judicial encomendada al Procurador General de la Nación y al Director de Investigaciones Especiales de la Procuraduría e inclusive al funcionario en el que el primero delegue, “solamente puede ser direccionada y ordenada por dichos funcionarios”.
Consideró desacertada la manifestación del demandante, al asegurar que a través del ejercicio de la facultad de policía judicial concedida a la Procuraduría no se puedan intervenir derechos fundamentales, pues por la naturaleza del derecho disciplinario, cuyo objetivo es velar porque los servidores públicos cumplan a cabalidad los deberes encomendados, “es apenas razonable que los derechos fundamentales de los sujetos disciplinarios, sean afectados e intervenidos, con el fin de verificar el estricto apego de sus funciones a la Constitución, la ley y el reglamento”.
Es así que el ejercicio de la función de policía judicial en materia disciplinaria, “puede intervenir o afectar derechos fundamentales, como cuando se hacen allanamientos, interceptaciones telefónicas, entre otros, los cuales se justifican debido a que se erigen en mecanismos adecuados de recaudo del acerbo probatorio a efectos de demostrar la infracción del deber funcional, pues como se anotó, por disposición constitucional la Procuraduría General de la Nación es un órgano autónomo”, al cual se le han atribuido funciones de policía judicial “con el único fin de recaudar las suficientes pruebas para demostrar la responsabilidad disciplinaria”.
Así, consideró constitucionalmente admisible que se intervengan y restrinjan derechos fundamentales en el ejercicio de esta actividad de policía judicial, “con el único propósito de asegurar y practicar las pruebas, en aras de efectuar imputaciones de carácter disciplinario”, como lo determinó la Corte Constitucional cuando en las sentencias citadas manifestó que se deben “respetar y garantizar los derechos fundamentales de las personas involucradas en los procesos disciplinarios, haciendo uso de las funciones de policía judicial única y exclusivamente en casos absolutamente necesarios; y agrega, que la arbitrariedad y el mal uso de dichas atribuciones acarreará sanciones penales y disciplinarias”.
Por lo anterior, consideró que la disposición acusada no quebranta las normas constitucionales invocadas por el actor, puesto que el legislador se limitó a reiterar el mandato constitucional que concede funciones de policía judicial a la Procuraduría General de la Nación, y así mismo, no se puede desconocer que en la aplicación del derecho disciplinario es posible afectar derechos fundamentales; “en razón a ello, es que el referido órgano de control, cuenta con funciones jurisdiccionales que sin lugar a dudas lo autorizan para intervenir y restringir los mismos, dentro de las limitaciones contenidas en la Constitución Política y la ley”.
Sobre este aspecto, esta corporación en sentencia C-1052 de octubre 4 de 2001, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, reunió y sistematizó la jurisprudencia que se ha consolidado sobre el tema, y señaló los criterios mínimos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, para que pueda ser decidida de fondo: objeto demandado, concepto de violación, razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”. Así expuso:
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental’[3], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente[4] ‘y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’[5] e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[6]. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’[7].
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través ‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’[8]. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’[9] que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[10].
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales[11] y doctrinarias[12], o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’[13]; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia[14], calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’[15] a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
“…no les está dado directamente a las autoridades estatales por vía de las atribuciones de policía judicial, tomar decisiones o adelantar actividades que restrinjan o limiten el goce y vigencia de los derechos fundamentales, tal como se desprende de los artículos 15, 28 y 29 de la Carta Fundamental.
De ahí que por no haberse enunciado taxativamente en el artículo 148 de la Ley Disciplinaria, que actividades de policía judicial debe cumplir la Procuraduría General en cabeza del Procurador General de la Nación y del Director de Investigaciones Especiales, en apoyo de la investigación disciplinaria en pro de lograr el objetivo de asegurar o practicar pruebas dentro de la misma y cual es el alcance de tales actividades, en atención a que no se trata de autoridades judiciales sino disciplinarias las que las utilizan; deben declararse la inexequibilidad absoluta de dicha disposición por ser contraria a los artículos 121 y 122 superiores.”
INHIBIRSE para proferir una decisión de mérito respecto de los incisos primero y segundo del artículo 148 de la Ley 734 de 2000, “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
[1] Ver sentencias C-509 de 8 de octubre de 1996, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-236 de 20 de mayo de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-447 de 18 de septiembre de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-013 de 19 de enero de 2000, C-362 de 28 de marzo de 2001 y C-045 de 28 de enero de 2003, M. P. Álvaro Tafur Galvis; entre muchas otras.
[2] C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[3] Notas de pie de página originales de la sentencia citada: “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M. P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M. P. Carlos Gaviria Díaz.”
[4] “Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001, M. P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues ‘del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella’.”
[5] “Sentencia C-504 de 1995; M. P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 ‘por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales’, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.”
[6] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M. P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido ver las sentencias C-113 de 2000 M. P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.”
[7] “Sobre este particular pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-011 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.”
[8] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.”
[9] “Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.”
[10] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.”
[11] “Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.”
[12] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz… Se dijo, entonces: ‘Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables’. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.”
[13] “Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.”
[14] “Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.”
[15] “Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).”
[16] En el mismo sentido se puede consultar, en lo reciente y entre varias otras, las sentencias C-116 de febrero 22 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-930 de noviembre 15 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.

References: artículo 148
 artículo 148
 artículo 116519
 artículo 277520
 artículo 277
 artículo 277
 artículo 116
 artículo 116
 artículo 148
 artículo 148
 artículo 148
 artículo 5
 artículo 16
 artículo 11
 artículo 1