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Timestamp: 2018-09-25 18:40:12+00:00

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Briefe zum Agrarrecht: Heft 2/2011; S. 55
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Zum Umgang mit dem Urteil des EuGH vom 9. 11. 2010 in der Rechtssache C-92 und C-93/09
Mit dem Urteil der Großen Kammer des Europäischen Gerichtshofes zum Vor­ab­entscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtes Wiesbaden1 erhält die Diskussion um die Transparenz einen neuen Anschub. Rund um die Transparenzinitiative der Euro­päischen Union, die nur einen kleinen Teil der Fragen zur Transparenz überhaupt behandelt, hatte es eine angeregte und kontroverse Debatte gegeben. Auf die damals diskutierten Fragen wirft das Urteil der EuGH-Richter ein neues Licht und zeigt zugleich, wozu wir noch keine erschöpfenden Antworten haben.
Hinzu kommt, dass in der öffentlichen Diskussion die Transparenz ein enormes Gewicht gewinnt. Ob beim Bankenskandal in der Finanz­krise, beim Bahnbauprojekt in Stuttgart, bei den Flugrouten für den neuen Berliner Flughafen, den Pannen bei der Bahn, dem Verbraucherinformationsgesetz, dem Dioxin in Futtermitteln2, bei Street-View von Google oder den Veröffentlichungen von WikiLeaks – überall ist die Transparenz der Vorgänge, Daten und Entscheidungen ein zentrales Problem.
Sinnvoller Umgang mit Datenmassen
Offensichtlich nähert sich die Gesellschaft einem Punkt, wo sie sich für einen sinnvollen Umgang mit der (Un-)Masse von Informationen neue Regeln schaffen muss. Unbestritten ist die umfassende Information der Bürger die Voraussetzung für seine demokratische Aktivität. Eine Überflutung mit vielen, unübersichtlichen Daten, verringert dagegen die Fähigkeiten und Möglichkeiten sachkundig mitzuentscheiden. Der Schutz von Daten – vor allem personenbezogenen, aber nicht nur von solchen – ist die andere Seite der Medaille bei der Transparenz.
Im zeitlichen Umfeld des EuGH-Beschlusses hat sich Prof. Jansen in einer Theorie-Kolumne des Wirtschaftsmagazin „brand eins“ mit grundlegenden Fragen der Transparenz beschäftigt.3 Er betont, dass Transparenz nicht per se besteht, sondern vom jeweiligen Beobachter konstruiert werde. Zudem gebe es eine „Paradoxie von Komplexität und Transparenz" und man müsse schließlich zwischen „interessierter und unvermeidbarer Intransparenz" unterscheiden.
Der, wie Jansen betont, „immer gut ankommende Ruf nach Transparenz" ist nicht so einfach zu beantworten. Hier den richtigen Weg zu finden ist eine sehr schwierige Aufgabe, die aber gelöst werden muss – generell und in jedem Einzelfall.
Grundlage Transparenzinitiative
Die Transparenzinitiative der EU (ETI)4, zu deren Verwirklichung die vom EuGH beantworteten Fragen gehören, ist Teil der Bemühun­gen um Transparenz im umfassenden Sinne. Die ETI befasst sich aber nur mit Teilfragen:
Transparenz und Interessenvertretung (Lobbyarbeit) – die Schaffung eines gemeinsamen Registers und eines Verhaltenskodex für Interessenvertreter bei der EU5,
Mindeststandards für Konsultationen durch die alle interessierten Kreise Gehör finden und ihre Anmerkungen in die Politikgestaltung der Kommission einfließen und schließlich
Veröffentlichung der Namen der Empfänger von EU-Geldern.
Beim letzten Punkt geht die EU-Kommission von der Verpflichtung aus, „das Bewusstsein der Öffentlichkeit für die Verwendung von EU-Geldern zu schärfen, indem besser erläutert wird, was Europa tut und warum diese Tätigkeiten von Bedeutung sind."6 Für nur aus EU-Geldern finanzierte Politikbereiche wurden die Zahlungen bereits – wenn auch nicht besonders nutzerfreundlich – veröffentlicht. Für den Teil des Haushalts, in dem die Maßnahmen in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten verwalteten werden („geteilte Mittelverwaltung“), lagen solche Veröffentlichungen mit Nennung der Empfänger nicht vor. Dazu gehören die Maßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Landwirtschafts- und Fischereipolitik, der Strukturfonds, des Kohäsionsfonds und des Europäischen Flüchtlingsfonds. Diese Maßnahmen machen 75,7% des EU-Haushalts aus.
Für die Maßnahmen mit „geteilter Mittelverwaltung“ wurde nun im Grünbuch gefordert, dass „kohärente umfassende Verpflichtung für die Mitgliedstaaten … auf einem in allen Mitgliedstaaten direkt anwendbaren neuen Rechtsrahmen der EU begründet sein"7 müsste. Auf diese Weise würde sich ein einheitliches Vorgehen bei allen Empfängern von EU-Geldern gewährleisten lassen.
Im Ergebnis der Konsultation zum Grünbuch wurden die jetzt vom EuGH in wesentlichen Teilen für ungültig erklärten rechtlichen Regeln zur Veröffentlichung von Zahlungen im Rahmen von Maßnahmen der gemeinsamen Landwirtschafts- und Fischereipolitik beschlossen. Auf der einen Seite fand die Veröffentlichung der Empfänger Zustimmung und auf der anderen Seite gab es Kritik.8
Die Kritiker der Veröffentlichungsregelungen sprachen sich nicht generell gegen Transparenz der Zahlungen aus. Sie gaben vor allem zu bedenken, dass
die Persönlichkeitsrechte der Empfänger durch die Veröffentlichung personenbezogener Zahlen verletzt,
die Rechte von Unternehmen an ihren Daten nicht gewahrt würden,
eine Art Pranger für größere Landwirte und Agrarunternehmen geschaffen und eine „Neiddebatte“ entfacht werde,
die Daten auch missbraucht werden können,
Aufwand und Ergebnis in keinem sinnvollen Verhältnis stehen und
eine richtige Bewertung der veröffent­lichten Daten weitere Informationen erfordere.
Schließlich gab es auch damals, z.B. vom Deutschen Bauernverband, schon Einwände gegen eine asymmetrische Veröffentlichung der Zahlungen. Dabei ging es vor allem darum, dass die Agrarzahlungen vollständig veröffentlicht werden, andere Zahlungen der EU und vor allem der Mitgliedstaaten und deren Empfänger aber im Dunkel bleiben.
Dass diese Kritikpunkte ernst zu nehmen waren, zeigen die unterschiedlich ausgefallenen Entscheidungen deutscher Gerichte einerseits und die Bedenken einiger Bundesländer und auch der Bundesministerin andererseits.9
Die konkrete Frage und die Antwort darauf
Der Gerichtshof der Europäischen Union hatte eine konkrete Rechtsfrage zu beantworten. Genau das haben die Richter auch getan. das schließt aber ein, dass eine ganze Reihe Fragen auch nach dem EuGH-Urteil noch offen sind und beantwortet werden müssen, ja es sind sogar weitere Fragen hinzugekommen.
Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hatte im Kern danach gefragt, ob die von der EU festgelegte Praxis der Veröffentlichung von Empfängern der Agrar-Direktzahlungen gegen das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten verstößt.
Die Große Kammer des EuGH beschäftigte sich demzufolge ausführlich mit der Achtung des Privatlebens und dem Grundrecht auf Schutz der personenbezogenen Daten.10 Die Festlegungen zu deren Verarbeitung und Veröffentlichung und die Information der Betroffenen darüber werden geprüft. Dabei spielt es eine besondere Rolle,
ob es sich um natürliche Personen handelt, oder
ob die Art der Veröffentlichung es zulässt, die Daten natürlichen Personen zuzuordnen.11
Die Achtung des Privatlebens und der Schutz personenbezogener Daten ist an natürliche Personen gebunden.
In den beiden miteinander verbundenen Rechtsfällen handelt es sich um durch Namen und Adresse klar zu identifizierende Personen: Einerseits um einen privaten Landwirt als Betreiber eines Einzelbetriebes (C­?93/09) und andererseits um Brüder, die die nach ihnen benannte GbR gemeinsam betreiben (C92/09).
Der Gerichtshof hat zu der gestellten Frage für Recht erkannt, dass die Regelungen der EU12, auf denen auch das Gesetz zur nationalen Umsetzung in Deutschland13 beruht, ungültig sind, soweit diese Bestimmungen bei natürlichen Personen, die Empfänger von EGFL- und ELER-Mitteln sind, die Veröffentlichung personenbezogener Daten hinsichtlich aller Empfänger vorschreiben, ohne nach einschlägigen Kriterien wie den Zeiträumen, während deren sie solche Beihilfen erhalten haben, der Häufigkeit oder auch Art und Umfang dieser Beihilfen zu unterscheiden. Das ist die konkrete Antwort auf eine konkrete Frage.
Für juristische Personen – das sei hier noch ergänzt – wird aus formaljuristischen Gründen der Schutz von Persönlichkeitsrechten oder persönlichen Daten ausgeschlossen, es sei denn ihr Name bestimmt eine oder mehrere natürliche Personen.14 Es wird darauf verwiesen, dass
juristische Personen sowieso einer „erweiterten Verpflichtung zur Veröffent­lichung ihrer Daten“ unterliegen und
die Prüfung, „ob deren Name natürliche Personen bestimmt“, den Behörden eine „unverhältnismäßige Verwaltungslast“ aufbürden würde.
Aber nach den juristischen Personen, durch deren Nennung keine Personen zu bestimmen sind, hatten die Wiesbadener Richter auch nicht gefragt. Diese beschränkten sich – entsprechend den Fragen aus den beiden konkreten Verfahren auf die Regelungen für natürliche Personen.
Lediglich zu der umstrittenen Frage der Persönlickeitsrechtsverletzung hat der EuGH eine erschöpfende Antwort gegeben und die fällt für die EU-Kommission verheerend aus. Trotz mehrfacher Betonung der Berücksichtigung von Persönlichkeitsrechten und Datenschutz sind diese in der EU-Gesetzgebung zur Transparenz von EU-Zahlungen so schlecht berücksichtigt worden, dass die EuGH-Richter die Verordnungen in weiten Teilen für ungültig erklärten – ein handfester Grund, um auch die anderen, von den Richtern nicht unter die Lupe genommenen Teile der Regelung zu überprüfen und Kritiken ernst zu nehmen.
Was ist nach der Veröffentlichung des Urteils geschehen? Zuerst gab es einen Aufschrei, dann wurde die Internetseite mit den Veröffentlichungen abgeschaltet, anschließend ließ das Bundesministerium das Urteil (von Juristen) prüfen und schließlich wurde die Wiederaufnahme der Veröffentlichung (in reduzierter Form) schon für April 2011 angekündigt.15 Davon, dass man – wie im Zusammenhang mit dem ersten Aufschrei zu hören war – die Neuregelung in der EU-Gesetzgebung abwarten wolle, ist nicht mehr die Rede und weder von der Europäischen Kommission noch von der deutschen Regierung ist eine grundsätzliche Überprüfung der Transparenzregelungen vorgesehen. Offensichtlich will man es bei einer relativ einfachen „Teilreparatur“ belassen.
Die noch offenen oder neu auftauchenden Fragen beinhalten sowohl rechtliche wie politische Probleme. Einige sollen im Folgenden exemplarisch genannt werden:
Die Frage nach dem vertretbaren Verhältnis von Aufwand und Ergebnis ist nicht beantwortet. Für die Überarbeitung der Gemeinsamen Agrarpolitik ergaben die Massendaten offensichtlich weder bei Politikern noch bei den EU-Behörden neue, bis dahin nicht bekannte Erkenntnisse, die zu neuen Politikansätzen führen. Im Gegenteil, beabsichtigte Ansätze in Richtung „mehr Gerechtigkeit“ und Kappung der Direktzahlungen finden in den veröffentlichten Zahlen keine schlüssige Begründung.
Nach Veröffentlichung der Daten ist es bei den daran besonders interessierten Verbänden und Organisationen schnell ruhig geworden. Offensichtlich hat die Notwendigkeit, die veröffentlichten Massendaten genauer zu hinterfragen und aufwendig auszuwerten das auf Sensationen und Skandale ausgerichtete Interesse schnell erlahmen lassen. Jansen sagt: „Das Bedürfnis nach Trans­parenz entseht durch Komplexität und scheitert daran.“16 Das könnte man allerdings auch auf der Haben-Seite der Veröffentlichung verbuchen.
Die Frage nach dem Schutz von berechtigten Firmeninteressen wurde mit dem Hinweis des EuGH zur umfassenderen Veröffentlichungspflicht von juristischen Personen noch nicht abschließend beurteilt.
Die einseitige Veröffentlichung der Daten nur von juristischen Personen würde zu einer so extrem asymmetrischen Transparenz führen, dass Aussagen im Sinne des angestrebten Ziels unmöglich sind. Ja es stellt sich ernsthaft die Frage nach Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes und einer einseitigen Benachteiligung dieser sich in der Minderheit befindenden Betriebsformen. Im Prinzip würde durch eine Weiterführung der Veröffentlichungen einseitige Übertransparenz entstehen.
Jansen weist in „brand eins“17 auf den Schutz vor „Überinformation“ und den Wert eines „unbewussten und komplexitätsreduzierenden Systemvertrauens“ hin. Intransparenz entstehe oft durch Über-Transparenz und der Mangel an Acht- oder Aufmerksamkeit für das transparent Gemachte erzeuge Krisen, Korruption etc. Das ist ein deutlicher Hinweis darauf, dass das „Zuschütten“ der Öffentlichkeit mit Massen-Daten unter den Vorzeichen von Transparenz letztenendes ein verantwortungsloses Abwälzen der Pflicht zur verantwortungsvollen Aufarbeitung der Daten und ihrer Veröffentlichung mit den zu ihrem Verständnis erfoderlichen Hintergründen ist.
Schließlich sei abschließend auf die Gefahr des Missbrauchs der veröffentlichten Daten hingewiesen. Das betrifft eine unsachgemäße, für bestimmte politische Ziele Verwendung. Es kommt aber auch zu kriminellen Machenschaften, wie die Anfang 2011 bekannt gewordenen betrügerischen Zahlungsaufforderungen für einen fiktiven Klimawandel-Entschädigungsfonds (KLEF) an – auf den BLE-Internetseiten veröffentlichte – Empfänger von EU-Zahlungen.
Das mit der Marke Transparenz versehene Veröffentlichen von Massendaten enthebt Politik und Verwaltung nicht ihrer Pflicht, die Daten auszuwerten und den Bürger entspechend verständlich zu informieren. Neben der (einfacheren) Publizierung von Daten muss mehr für ein „komlexitätsreduzierendes Systemvertrauen“ getan werden. Ein Transparenz-Dilemma, entsteht aus wachsendem Mißtrauen gegenüber Politikern und Behörden. Das kann aber nicht mit einer Datenflut weggespült werden.
EuGH (Große Kammer), Urteil vom 9. 11. 2010 – C-92/09 und C 93/09, Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom Verwaltungsgericht Wiesbaden (Deutschland) mit Entscheidungen vom 27. 2. 2009 in den Verfahren Volker und Markus Schecke GbR (C92/09), Hartmut Eifert (C93/09) gegen das Land Hessen, www.curia.europa.eu (Pressemitteilung und Zusammenfassung des Urteils in NL-BzAR 2010, 480 ff.)
Siehe Aktionsplan Verbraucherschutz in der Futtermittelkette v. 14. 1. 2011, NL-BzAR 2011, 63 ff. (in diesem Heft)
St. A. Jansen, Der Treppenwitz der Transparenz, brand eins 12/2010, S. 144 f.
Grünbuch v. 3. 5. 2006, KOM (2006) 194.
Bisher wurden 2.700 Verbände registriert, siehe EU-Kommission, IP/10/544 v. 6. 5. 2010
Grünbuch, a.a.O., S. 13.
Ausführlich in: K. Böhme, Transparenz und Schutz von persönlichen und Unternehmensdaten, NL-BzAR 2009, 130 ff.; Ders., Vom Umgang mit der Transparenz, NL-BzAR 2009, 312 ff. m.w.N.* Siehe auch NL Neue Landwirtschaft 7/2006, S. 20 f. und 5/2007, S. 20 ff.
Siehe K. Böhme, Regeln für die Veröffentlichung müssen überarbeitet werden, NL-BzAR 2010, 466 f.
Maßstab ist vor allem die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) vom 4. 11. 1950, § 8 (Recht auf Achtung des Privat- und ­Familienlebens) und die zu ihrer Verwirklichung erlassene Richtlinie 95/46/EG.
Als personenbezogene Daten gelten „alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person“ (Richt­linie 95/46/EG, Art. 2 Buchst.a).
Art. 42 Nr. 8b und 44a der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. 6. 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1437/2007 des Rates vom 26. 11. 2007 geänderten Fassung und die Verordnung (EG) Nr. 259/2008 der Kommission vom 18. 3. 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1290/2005 hinsichtlich der Veröffentlichung von Informationen über die Empfänger von Mitteln aus dem Europäi­schen Ga­rantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und dem ­Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER).
Gesetz zur Veröffentlichung von Informationen über die Zah­lung von Mitteln aus den Europäischen Fonds für Landwirt­schaft und Fischerei (Agrar- und Fischereifonds-Informationen-Gesetz – AFIG) und der dazu erlassenen Durchführungsverordnung.
Urteil C-92, C-93/09, Randnr. 53, 87.
agrarheute.com, 23. 12. 2010.
Jansen, a.a.O.

References: EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 
 EuGH 

EuGH 
 Art. 234
 § 8
 Art. 2

Art. 42