Source: http://www.sagit.cz/info/sb03053
Timestamp: 2017-09-24 12:08:39+00:00

Document:
Předpis č. 53/2003 Sb., zdroj: SBÍRKA ZÁKONŮ ročník 2003, částka 20, ze dne 28. 2. 2003
Ústavní soud rozhodl dne 5. února 2003 v plénu o návrhu skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, takto:
Skupina senátorů se domáhá zrušení právní úpravy, která stanoví přechod pracovního poměru zaměstnanců - úředníků okresních úřadů, jejichž zrušení zákon, jehož vybraná ustanovení jsou navržena ke zrušení, předepisuje k 1. 1. 2003 podle čl. CXVII bodu 1 zákona č. 320/2002 Sb., na územní samosprávné celky (obce a města pověřené výkonem přenesené působnosti a kraje) bez vlastního rozhodnutí dotčených pracovníků a rovněž bez souhlasu příslušných samosprávných celků. Právní úprava, která nařizuje tuto změnu, je obsažena v bodech 2, 5 a 8 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb. tohoto znění:
Skupina senátorů tvrdí, že touto úpravou zákonodárce porušil a omezil základní práva a zásady organizace veřejné moci zakotvené v čl. 8, čl. 79 odst. 3 a čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, 2 a 4 a čl. 9 Listiny základních práva svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Charty místní samosprávy (dále také jen "Charta") a čl. 4 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva'").
Skupina senátorů uznává, že územní samospráva není neomezená, může být do ní zasahováno k ochraně zákona a zákonem stanoveným způsobem. Napadená ustanovení zákona podle skupiny senátorů nejsou způsobilá přivodit přechod pracovněprávních vztahů podle § 249 zákoníku práce. Napadený bod 2 představuje obecnou deklaraci, na jejímž základě není žádná sukcese realizovatelná, což ostatně vyplývá z toho, že je účinný až od 1. 1. 2003. Přechod je proto možný jen na základě dohody (bod 3) nebo delimitace (bod 5). Proti dohodě nelze nic namítat. Naopak autoritativní delimitace (bod 5) představuje porušení ústavních zásad pro legislativní úpravu, neboť to není zákon, nýbrž Ministerstvo vnitra, kdo rozhodne o delimitaci pracovníků na jednotlivé samosprávné celky. Porušena je tak povinnost zákonodárce podle čl. 4 odst. 1 Listiny ukládat povinnosti jenom na základě zákona a v jeho mezích. Není splněn ani požadavek čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle nějž správní úřady mohou vydávat právní předpisy jen na základě zákona a v jeho mezích, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Zákonodárce nestanovil meze této legislativní činnosti Ministerstva vnitra. Bod 5 upravuje "pravidla a počty". To podle skupiny senátorů znamená, že rozhodnutí ministerstva má normativní povahu. Ústavní soud již opakovaně konstatoval, že zákonodárce ani výkonná moc nemohou formami práva disponovat libovolně, nýbrž se musejí řídit směrnicí ústavodárce a požadavky transparentnosti, přístupnosti a jasnosti (nález č. 167/2000 Sb. ze dne 23.5.2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99, publikován též ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 18, str. 135 a násl.). V daném případě tento požadavek splněn není, neboť není jasné, zda se rozhodnutí publikuje a komu se doručuje. Ze zákona nelze dovodit, na který územní samosprávný celek mají zaměstnanci přejít. V praxi rozhoduje přednosta okresního úřadu. Proti takovým rozhodnutím chybí opravné prostředky. Statní moc se tak uplatňuje v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny, neboť chybí zákonné meze regulace. Jde také o porušení čl. 101 Ústavy. Zásah do činnosti územních samosprávných celků má totiž být určen zákonem k jeho ochraně. Zrušení okresních úřadů není nutným důvodem zaměstnaní bývalých zaměstnanců státu.
6. Výkon práva povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnance okresního úřadu v případech, kdy činnosti zaměstnance okresního úřadu stanovené tímto zákonem nepřecházejí podle bodu 2 na územní samosprávné celky, přechází z okresního úřadu na Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, není-li upraveno zvláštním předpisem jinak. Tito zaměstnanci zabezpečí realizaci úkolů souvisejících s ukončením činnosti okresních úřadů po 1. lednu 2003.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření připomíná okolnosti projednání zákona. Byl podán pozměňovací návrh poukazující na nepřípustnost autoritativní delimitace jako nedovoleného zásahu do samosprávy obcí a krajů. Senát se však s tímto návrhem neztotožnil. S těmi pozměňovacími návrhy, které Senát přijal, byl zákon vrácen Poslanecké sněmovně. K návrhu skupiny senátorů Senát připomíná, že podle čl. 105 Ústavy lze výkon státní správy svěřit orgánům samosprávy jen zákonem. Zákon č. 320/2002 Sb. jím právě je. V nebývalém rozsahu přenáší výkon státní správy na územní samosprávné celky a některé činnosti se svěřují do samostatné působnosti územních samosprávných celků. Jeho účelem je významné posílení postavení územních samosprávných celků, nikoli snaha omezit jejich ústavní právo na samosprávu. Napadená ustanovení zajišťují řádnou realizaci přenosu působnosti na obce a kraje. Výkon státní správy představuje rozhodování o právech a povinnostech občanů i právnických osob. Je proto v obecném zájmu dostatečné personální vybavení pověřených územních samosprávných celků. Obecnou úpravu napadeného bodu 2 konkretizují další ustanovení, jež upřednostňují působnost územních samosprávných celků při stanovení počtu zaměstnanců. Autoritativní delimitace je krajní možností. V tomto kontextu pak obstojí i ustanovení o nepotřebnosti rozhodnutí rady příslušného územního samosprávného celku o počtu zaměstnanců. Samospráva obcí a krajů není nedotknutelná hodnota. Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávní korporace, jejichž prioritou není ochrana vlastních zájmů, ale především povinnost péče o potřeby občanů a hájení veřejného zájmu při plnění svých úkolů. Kvalita rozhodování je jistě tímto veřejným zájmem. Senát dospěl k závěru, že personální zajištění reformy veřejné správy prostřednictvím přechodu zaměstnanců rušených okresních úřadů na obce a kraje nejefektivněji zajistí kvalitní rozhodovací praxi. Proto s danou právní úpravou vyslovil souhlas. K tomuto rozhodnutí přispělo i ujištění ministra vnitra, že v rámci organizačních opatření spojených s reformou veřejné správy budou na územní samosprávné celky spolu se zaměstnanci státu převedeny i odpovídající mzdové prostředky. Dále pak míní, že právní úprava vytváří dostatečný zákonný rámec pro realizaci přechodu zaměstnanců. K poukazu na nucený ráz práce v přechodu na základě delimitace Senát uvádí, že pak by musela být shledána jako protiústavní i obecná úprava přechodu práva povinností stanovená v řadě dalších zákonů. Přechod práva povinností z pracovněprávních vztahů znamená, že dochází ke změně zaměstnavatele, kdy do všech práva povinností dosavadního zaměstnavatele vstoupí nový. Jinak se na pracovním poměru nic nemění. Přejímající zaměstnavatel je vázán také druhem práce sjednaným v pracovní smlouvě a místem výkonu práce. Pokud by zaměstnavatel nemohl přidělovat smluvenou práci, je na něm sjednání změny. Jen když by na ni zaměstnanec nepřistoupil, připadá v úvahu např. rozvázání pracovního poměru. Do té doby by šlo o překážku v práci na straně zaměstnavatele. Důvod pro rozvázání pracovního poměru je pak takový, že by zaměstnanci náleželo odstupné.
Návrh na zrušení jednotlivých ustanovení zákona podala skupina 20 senátorů jako oprávněný navrhovatel. Protože v průběhu řízení nevyšla najevo žádná příčina k odmítnutí návrhu ani nevznikl důvod pro zastavení řízení, Ústavní soud návrh projednal a rozhodlo něm (§ 68 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
Slabost nástrojů prosazování Charty však samozřejmě nemění nic na její závaznosti. Charta není pouhou deklarací, je skutečnou mezinárodní smlouvou, která váže své smluvní strany. Ústavní soud je na základě širokého - k mezinárodnímu právu vstřícného - pojetí ústavního pořádku (čl. 112 odst. 1 ve spojení s čl. 1 odst. 2 Ústavy v platném znění) oprávněn posoudit soulad českého zákona s ním [čl. 87 odst. 1 písmo a) Ústavy v platném znění]. Rámcová povaha Charty ani specifický charakter jí vyjádřených kolektivních práv jejímu užití jako měřítka při abstraktní kontrole ústavnosti zákonů nebrání. Nelze však zapomenout na její povšechný ráz, jenž otevírá široký prostor pro politické uvážení zákonodárce smluvní strany při vytváření příslušného legislativního rámce. Ústavní soud rozhodně není povolán k přehodnocování tohoto politického kroku, ověřuje jenom, zda nedošlo k překročení Chartou vytyčených mezí.
Přechod úředníků rušených okresních úřadů souvisí s přenesením výkonu státní moci na kraje a vybraná města a obce. V podstatě všechna svěřená agenda je zákonem č. 320/2002 Sb. určena jako přenesená působnost. V současné době, kdy se krajská úroveň samosprávy teprve vytváří, lze důvodně pochybovat o schopnosti krajů okamžitě vlastními silami zajistit výkon státní moci. V jisté míře totéž platí i pro nově pověřená města a obce, jež sice existují více než deset let, nebudou však mít nikdy pochopitelně tak rozsáhlý a specializovaný odborný aparát jako kraje. Autoritativní delimitaci lze proto chápat jako opatření přechodné. Krajům a pověřeným městům a obcím se otvírá určitý prostor pro postupnou změnu personálu podle svých záměrů cestou reorganizací, uplatňování kvalifikačních požadavků a podobně. Tento proces bude podléhat jenom omezené kontrole ze strany ústředních orgánů státu, jejímž jediným smyslem je zabránit ohrožování nebo selhání výkonu státní správy v přenesené působnosti kraji, městy či obcemi. Připuštění autoritativní delimitace zákonem č. 320/2002 Sb. je sice omezením autonomie obcí, měst a krajů určovat počty zaměstnanců svého obecního, městského či krajského úřadu [§ 102 odst. 2 písmo j) zákona o obcích nebo § 59 odst. 1 písmo b) zákona o krajích], jde však o omezení zákonné. Ustanovení o autoritativní delimitaci podle zákona č. 320/2002 Sb. působí v tomto ohledu jako lex specialis vůči zmíněným ustanovením zákonů o územní samosprávě.
K automatickému nástupnictví na místě zaměstnavatele dochází například při úmrtí dosavadního zaměstnavatele fyzické osoby, kdy se novým zaměstnavatelem stávají dědicové (se zřetelem na pravidla pro vypořádání dědictví a s ohledem na ochranu zájmů zaměstnance jako věřitele), při sloučení právnických osob stejných i různých typů, při rozdělení právnických osob, při prodeji podniku nebo v souvislosti s úpadkem zaměstnavatele. Jako změna často významnější než formální změna zaměstnavatele se také může jevit podstatná změna ve vedení či členstvu zaměstnavatele-obchodní společnosti nebo jiné právnické osoby.
Nepochybně hlavním důvodem pro automatické zachování pracovního poměru v uvedených případech je ochrana zaměstnance před hrozbou nezaměstnanosti. Některé změny nastávají neočekávaně a zároveň okamžitě (smrt zaměstnavatele), jiné lze sice předvídat, uskutečňují se však poměrně rychle (prodej podniku při jeho potížích). Umožnit nástupci do práva povinností zaměstnavatele, aby ukončil pracovní poměr, by otevřelo prostor pro zneužívání této možnosti, mnohá opatření by zaměstnavatel mohl provádět jen proto, aby se zbavil svých pracovněprávních závazků.
Zákon č. 320/2002 Sb. nestanoví přesnější pravidla, jaký brát zřetel na dohody podle bodu 3 při přípravě a vydávaní rozhodnutí o autoritativní delimitaci. Je zjevné. že autoritativní delimitace by se tak jako tak uskutečnila v rozsahu, který odpovídá množství převáděné agendy, bez ohledu na takový konsensus. Přesto zákonodárce dohody mezi zaměstnancem, státem (reprezentovaným okresním úřadem) a územním samosprávným celkem umožnil. Tím otevřel prostor pro řešení, které zúčastněným nejvíce vyhovuje. Vzhledem k předem zřejmému rozsahu převodu výkonu státní správy na územní samosprávné celky není důvod k obavám, že by územní samosprávný celek, jenž vstřícně uzavíral delimitační dohody, zůstal znevýhodněn.
Rozhodnutí o autoritativní delimitaci je přezkoumatelné u soudu. Jako rozhodnutí orgánu státní (veřejné) správy, jímž se rozhoduje o oprávněních a povinnostech právních subjektů (dotčených úředníků-zaměstnanců i příslušných krajů, měst a obcí), podléhá soudní kontrole podle čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť zákon č. 320/2002 Sb. ani jiný zákon rozhodnutí ministerstva ze soudního přezkumu výslovně nevylučuje. Vzhledem k pravděpodobnému dotčení základních práva svobod a základních zásad organizace státu by takové vyloučení zřejmě odporovalo Listině a Ústavě.
Napadená ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. nebyla shledána v rozporu s ústavním pořádkem, jak pro přijetí derogačního nálezu vyžaduje čl. 87 odst. 1 písmo a) Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., a proto Ústavní soud návrh skupiny senátorů na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb.. o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

References: soud 
 zákona č. 320
 zákona č. 320
 zákona č. 320
 čl. 8
 čl. 79
 čl. 100
 čl. 101
 čl. 2
 čl. 4
 čl. 9
 čl. 6
 čl. 4
 § 249
 čl. 4
 čl. 79
 soud 
 čl. 2
 čl. 101
 čl. 105
 soud 
 soud 
 čl. 1
 soud 
 § 59
 zákona č. 320
 čl. 36
 zákona č. 320
 čl. 87
 zákona č. 395
 soud 
 zákona č. 320
 § 70