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Timestamp: 2020-04-01 18:35:30+00:00

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BVerfG, Urteil vom 22.05.1990 - 2 BvG 1/88 - openJur
Urteil vom 22.05.1990 - 2 BvG 1/88
BVerfG, Urteil vom 22.05.1990 - 2 BvG 1/88
openJur 2011, 118399
4. Bei Ausübung seiner Weisungskompetenz unterliegt der Bund der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Er muß grundsätzlich - d.h. außer bei Eilbedürftigkeit - vor Weisungserlaß dem Land Gelegenheit zur Stellungnahme geben, dessen Standpunkt erwägen und dem Land zu erkennen geben, daß der Erlaß einer Weisung in Betracht gezogen werde.
Der Bund-Länder-Streit betrifft Voraussetzungen und Schranken einer Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG in bezug auf ein atomrechtliches Genehmigungsverfahren.
1. Die Schnell-Brüter-Kernkraftwerksgesellschaft mbH Essen (SBK) läßt in Kalkar durch die Internationale Natrium-Brutreaktor-Bau GmbH (INB) ein Kernkraftwerk des Typs Schneller Brüter (SNR-300) errichten (zu dessen Beschreibung siehe BVerfGE 49, 89 [91 f.]). Hierzu erteilte die für das Genehmigungsverfahren nach §§ 7, 24 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz - AtG -) zuständige oberste Landesbehörde Nordrhein-Westfalens, derzeit der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie - im folgenden: der Landesminister -, der SBK, beginnend mit Bescheid vom 18. Dezember 1972, siebzehn Teilerrichtungsgenehmigungen im Sinne von § 18 der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomrechtliche Verfahrensverordnung - AtVfV -). Im Rahmen der damit verbundenen Prüfungen wurde eine überprompt kritische Leistungsexkursion mit nachfolgender Kernschmelze (sog. Bethe-Tait-Störfall) als hypothetisches Ereignis eingestuft, weil es nur eintrete, wenn das völlige Versagen von mehreren nacheinander wirksamen und zum Teil mehrfach vorhandenen Sicherheitseinrichtungen unterstellt werde. Unbeschadet dieses Umstandes sieht das dem Genehmigungsverfahren zugrundeliegende Sicherheitskonzept des SNR-300 die Auslegung des Reaktors gegen Energiefreisetzungen aus Anlaß eines Bethe-Tait-Störfalles bis zu 370 MWs vor. Eine höhere Energiefreisetzung wurde als jenseits der Grenzen praktischer Vernunft liegend angesehen.
Auf dieser Grundlage sind inzwischen unter anderem das Reaktorgebäude, das Reaktornotkühlsystem, der Reaktortank mit Reaktordeckel und die Natriumhauptkreisläufe genehmigt worden. Fertigstellung und Inbetriebnahme des Kernkraftwerks bedürfen noch der seit längerem beantragten Teilgenehmigungen 7/6 und 7/7.
2. Die Teilgenehmigung 7/6 sollte nach der ursprünglichen Fassung des Genehmigungsantrags vor allem die Einlagerung des Reaktorkerns betreffen. Vor Erlaß dieser Teilgenehmigung wollte der Landesminister im Hinblick auf die am 26. April 1986 erfolgte Reaktorkatastrophe von Tschernobyl das Sicherheitskonzept des Schnellen Brüters erneut überprüfen und bewerten lassen. Hierbei stellte er gegenüber der SBK insbesondere darauf ab, daß der SNR-300 ebenso wie der Tschernobyl-Reaktor (RBMK-1000) einen positiven Blasenkoeffizienten der Reaktivität, ein hohes Potential für exotherme chemische Reaktionen und eine geringe Druckdichtigkeit des Containments aufweise; diese Eigenschaften hätten neben Fehlhandlungen des Bedienungspersonals für die Einleitung und den Ablauf des Tschernobyl-Unfalls eine entscheidende Rolle gespielt. Das für die noch ausstehenden Teilgenehmigungen nach § 18 Abs. 1 AtVfV erforderliche vorläufige positive Gesamturteil könne daher erst getroffen werden, wenn grundlegende technische Fragen erneut oder ergänzend unter Berücksichtigung der Unfallursache, des Unfallablaufs und der Unfallfolgen von Tschernobyl überprüft worden seien. Hierbei müsse berücksichtigt werden, daß mit fortschreitendem Genehmigungsverfahren die Anforderungen an das vorläufige positive Gesamturteil immer höher würden. Bei der Entscheidung über eine Teilgenehmigung, die der Betriebsgenehmigung unmittelbar vorangehe, müsse das vorläufige positive Gesamturteil schon so gefestigt erscheinen, daß mit dem Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen für den späteren Betrieb der Gesamtanlage sicher gerechnet werden könne. Der Landesminister erklärte der SBK außerdem, daß ein berechtigtes Interesse an einer auf die Einlagerung des Reaktorkerns bezogenen Teilgenehmigung nicht erkennbar sei. Ein Zeitgewinn trete durch das Vorziehen dieses Genehmigungsschrittes nicht ein, weil vor einer Einlagerungsgenehmigung noch über eine Vielzahl nachträglicher, zum Teil bereits durchgeführter Änderungen an bereits errichteten Anlageteilen zu entscheiden sei.
3. Mit Schreiben vom 25. Mai 1987 bat der Landesminister die TÜV-Arbeitsgemeinschaft Kerntechnik West um Abgabe eines Angebots für eine gutachtliche Prüfung, "ob sich aus den vorliegenden bzw noch zu erlangenden Erkenntnissen aus dem Reaktorunfall in Tschernobyl Konsequenzen für Maßnahmen im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für das o.a. Vorhaben (den SNR-300) ergeben". Gegenstand des Gutachtens sollte sein eine "Bestandsaufnahme" und "Neubewertung" der "Auslegungsmerkmale der Anlage gegen den Eintritt schwerer Unfälle" (u.a. Bethe-Tait-Exkursion mit mechanischer Energiefreisetzung über 370 MWs) und der "getroffenen Vorsorgemaßnahmen zur Eindämmung der Folgen eines Bethe-Tait-Störfalls mit einer mechanischen Energiefreisetzung von weniger als 370 MWs", ferner die Darstellung und Bewertung der für die beiden vorgenannten Fälle möglichen "Zusatzmaßnahmen zur Schadensvorsorge und Risikominderung". Als weiteren Gegenstand eines Gutachtens nannte das Schreiben die Darstellung und Bewertung von Möglichkeiten zur Unfallbewältigung und die Ermittlung von Kriterien für die anlageninterne Katastrophenabwehr. Außerdem seien u.a. auch solche Betriebszustände zu betrachten, die bislang "abdeckend" behandelt worden seien, wie etwa der Bereich einer thermischen Leistung von 0 v.H. bis 30 v.H. Schließlich seien verschiedene Fehlerarten (Bedienungsfehler, Fehleinschätzungen) zu untersuchen und für Analysen des Ablaufs eines Bethe-Tait-Störfalls das - bislang im Genehmigungsverfahren nicht eingesetzte - Rechenprogramm SIMMER heranzuziehen.
4. Die SBK hielt diesem Vorgehen mit Schreiben vom 26. Juni 1987 entgegen, daß Eintritt und Ablauf eines Bethe-Tait-Störfalls durch die vorangegangenen Errichtungsgenehmigungen umfassend und abschließend bewertet worden seien. Eine Neubewertung setze daher die Rücknahme dieser Teilgenehmigungen gemäß §§ 17 ff. AtG voraus. Darüber hinaus sei die Bindungswirkung des positiven Gesamturteils früherer Teilgenehmigungen zu beachten. Von dieser könne sich die Genehmigungsbehörde nur beim Vortrag von Tatsachen lösen, die als Änderung der Sach- und Rechtslage anzusehen seien. Solche Tatsachen lägen nicht vor.
5. Als zuständige oberste Bundesbehörde brachte der Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit - im folgenden: der Bundesminister - dem Landesminister gegenüber mehrfach zum Ausdruck, daß er mit dessen Vorgehen nicht einverstanden sei. Er stützte sich dabei auf eine Stellungnahme der Reaktorsicherheitskommission (RSK) vom 15. April 1987, die wesentliche Auslegungsunterschiede zwischen dem SNR-300 und dem Reaktortyp von Tschernobyl (RBMK-1000) aufzeigte. Diese führte aus: Der positive Blasenkoeffizient der Kühlmitteltemperatur werde durch andere negative Reaktivitätskoeffizienten überlagert. Der SNR-300 habe damit einen insgesamt stark negativen Leistungskoeffizienten und bleibe demgemäß im Gegensatz zum RBMK-1000 gegenüber Reaktivitätsänderungen regelstabil. Dies gelte auch für einen Teillastbereich zwischen 0 v.H. und 30 v.H. Reaktionen zwischen Kühlmittel und Hülle mit Wasserstoff-Bildung wie beim RBMK-1000 seien beim SNR-300 nicht möglich. Die Konsequenzen eines "hypothetischen Kernzerlegungsstörfalls (sog. Bethe-Tait-Störfall)" würden bis zu einer mechanischen Energiefreisetzung von 370 MWs beherrscht. Eine darüber hinausgehende Energiefreisetzung sei nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auszuschließen. Gegen unzulässige Eingriffe des Bedienungspersonals in das Reaktorschutzsystem bestünden ausreichende Sicherheitsvorkehrungen. Zu Fragen des anlageninternen Notfallschutzes bemerkte die RSK, daß sie im Rahmen ihres ständigen Beratungsauftrages prüfe, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen insoweit sinnvoll seien.
Auf dieser Grundlage fanden zwischen der obersten Bundesbehörde und der Genehmigungsbehörde Gespräche auf Minister- und Beamtenebene sowie ein ausgedehnter Schriftwechsel statt:
a) Mit Schreiben vom 29. September 1987 bat der Bundesminister den Landesminister davon auszugehen, daß das vorläufige positive Gesamturteil vorliege, wenn dem Vorhaben keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstünden. Ferner brauche dieses Urteil nur auf vorläufigen - wenn auch hinreichend aussagekräftigen - Aussagen zu beruhen, die an einer Gefahren- und Risikobeurteilung aufgrund der sicherheitstechnischen Grundkonzeption orientiert seien.
Nach Sachlage sei von einem berechtigten Interesse der SBK für die Teilgenehmigung 7/6 auszugehen. Zahl und Umfang der Teilgenehmigungen richteten sich in erster Linie an den Interessen des Antragstellers im Genehmigungsverfahren aus. Die SBK weise hier zu Recht auf Zeitverlust und Kosten hin.
b) Mit Schreiben vom 4. November 1987 brachte der Bundesminister unter wörtlicher Wiedergabe der zusammenfassenden Bewertung der RSK (Stellungnahme vom 15. April 1987) dem Landesminister gegenüber zum Ausdruck, er halte den beabsichtigten Gutachtenauftrag für Untersuchungen anläßlich des Unfalls in Tschernobyl nicht für rechtmäßig. Der Unfall in Tschernobyl gebe zu einer Änderung der Bewertungsmaßstäbe für den SNR-300 keine Veranlassung. Der Bundesminister bat zugleich, von einer Gutachtensvergabe abzusehen und im Hinblick auf die Einwände der SBK darzustellen, welche der in Auftrag gegebenen oder noch beabsichtigten Sachverständigengutachten Anlageteile beträfen, die von der Bindungswirkung einer bereits erteilten Genehmigung oder des vorläufigen positiven Gesamturteils erfaßt würden.
c) In einem anschließenden Ministergespräch (12. Dezember 1987), in dem der Bundesminister den Landesminister auf die Möglichkeit einer Weisung nach Art. 85 Abs. 3 GG hinwies, wurde - wie schon im vorausgegangenen Schriftwechsel - ein weiteres "Fachgespräch" in Aussicht genommen. Es sollte die Vereinbarkeit des vom Landesminister beabsichtigten Gutachtens mit der RSK-Empfehlung sowie den anlageninternen Notfallschutz betreffen.
6. Der nachfolgende Meinungsaustausch zwischen den beiden Behörden (Schreiben des Landesministers vom 9. und 23. Dezember 1987, 21. Januar und 12. Februar 1988; Schreiben des Bundesministers vom 16. Februar, 17. März und 14. April 1988; Gespräche vom 18. und 26. Februar 1988) brachte keine Annäherung der Standpunkte.
Der Landesminister legte einen das bisherige Genehmigungsverfahren nachzeichnenden "Statusbericht" mit einer noch offenstehende Prüfungspunkte betreffenden "Merkpostenliste" vor (Schreiben vom 9. und 23. Dezember 1987). Er wandte gegenüber der Stellungnahme der RSK ein, ihr hätten Angaben der SBK zugrunde gelegen, die zum überwiegenden Teil nicht Gegenstand der bisherigen Begutachtungen im Genehmigungsverfahren gewesen seien. Mit Schreiben vom 21. Januar 1988 warf er sodann die Frage auf, ob aufgrund der bundesaufsichtlichen Stellungnahme vom 4. November 1987 die Prüfungsgrundsätze und Prüfaspekte für die von ihm beabsichtigte erneute Begutachtung zu ändern seien. Nach Erstellung einer entsprechenden Vorlage könne das ins Auge gefaßte Gespräch voraussichtlich im Februar 1988 stattfinden. (Zu der von ihm angekündigten Vorlage ist es jedoch erst im September 1988 nach wiederholter Anmahnung gekommen.) Mit Schreiben vom 12. Februar 1988 machte der Landesminister geltend, angesichts der Dauer des Genehmigungsverfahrens erscheine es grundsätzlich angemessen und nach der Erfahrung des Reaktorunfalls von Tschernobyl auch geboten, vor einer weiteren Teilgenehmigung das Sicherheitskonzept des SNR-300 nochmals einer Überprüfung zu unterziehen.
Der Landesminister beharrte schließlich auf seiner Auffassung, daß das berechtigte Interesse der Antragstellerin am Erlaß einer Teilgenehmigung einer objektiven Prüfung durch die Genehmigungsbehörde unterliege (Schreiben vom 12. Februar 1988). Anlaß hierfür war der Umstand, daß die SBK ihren ursprünglichen Genehmigungsantrag mit Schreiben vom 22. Dezember 1987 reduziert hatte; er sollte nunmehr nur noch bestimmte Kontroll- und Schatzsysteme, einzelne Änderungen genehmigter Anlagen und Systeme sowie den Umgang mit näher bezeichneten radioaktiven Stoffen umfassen. Hierzu bemerkte der Landesminister, er müsse einer Zersplitterung des Genehmigungsverfahrens vorbeugen. Ob danach für den geänderten Genehmigungsantrag 7/6 das berechtigte Interesse gegeben sei, ließ er im anschließenden Gespräch vom 18. Februar 1988 offen.
Mit Schreiben vom 17. März 1988 bekräftigte der Bundesminister seine Gesprächsbereitschaft in bezug auf einen Bedarf zur Begutachtung spezieller, über konzeptbezogene Aussagen der RSK hinausgehender "sicherheitstechnischer Fragestellungen mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage" (und wiederholte dies mit weiterem Schreiben vom 14. April 1988).
In einer Pressemitteilung vom 27. März 1988 kündigte der Bundesminister die Erteilung einer Weisung an. Der Landesminister legte daraufhin seinerseits in einer Pressemitteilung vom 8. April 1988 dar, daß aus seiner Sicht für Weisungen kein Raum sei.
7. Am 2. Mai 1988 ging dem Landesminister das nicht datierte - nach dem Sachvortrag der Antragsgegnerin am 27. April 1988 unterzeichnete - Schreiben des Bundesministers zu:
"Betr.: Atomrechtliches Genehmigungsverfahren für das Kernkraftwerk Kalkar (SNR 300)
hier: Bundesaufsichtliche Weisung gem. Art. 85 Abs. 3 GG
Bezug: a) Ihr Schreiben vom 11. Mai 1987 ...
b) ... - m) ...
In den o.g. bundesaufsichtlichen Äußerungen und Schreiben sind Ihnen bestimmte Rechts- und Zweckmäßigkeitsauffassungen mit der Bitte um Beachtung im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für das Kernkraftwerk Kalkar (SNR 300) mitgeteilt worden. Nachdem hierzu eine Übereinstimmung nicht erzielt werden konnte, sehe ich mich Veranlaßt, Sie gemäß Artikel 85 Abs. 3 des Grundgesetzes anzuweisen, im weiteren Genehmigungsverfahren folgendes zu beachten:
1. Vorläufiges positives Gesamturteil nach § 18 AtVfV Zur Bildung des vorläufigen positiven Gesamturteils ist von folgenden Grundsätzen auszugehen:
- Das vorläufige positive Gesamturteil liegt vor, wenn dem Vorhaben keine von vornherein unüberwindlichen rechtlichen Hindernisse, wie hinsichtlich der erforderlichen Schadensvorsorge, entgegenstehen.
- Das vorläufige positive Gesamturteil braucht nur auf vorläufigen, wenn auch hinreichend aussagekräftigen Aussagen zu beruhen.
- Das vorläufige positive Gesamturteil setzt keine endgültigen Angaben voraus, da andernfalls die Erteilung einer Teilgenehmigung den gleichen Prüfungsaufwand wie eine Vollgenehmigung erfordern würde.
- Das vorläufige positive Gesamturteil ist der Gefahren- und Risikobeurteilung aufgrund der sicherheitstechnischen Grundkonzeption zu entnehmen. Die Prüfungstiefe hat sich an der Relevanz für die sicherheitstechnische Grundkonzeption auszurichten.
- Die Bindungswirkung des vorläufigen positiven Gesamturteils steht unter immanenten Vorbehalten:
-- dem Vorbehalt der Detailprüfung,
-- dem Vorbehalt der Änderung der Sach- oder Rechtslage.
2. Berechtigtes Interesse nach § 18 AtVfV
Für die Prüfung des berechtigten Interesses zur Erteilung einer Teilgenehmigung gilt der Grundsatz, daß die Genehmigungsbehörde in der Regel eine Teilgenehmigung auszusprechen hat, wenn ansonsten die Voraussetzungen für die Erteilung einer Teilgenehmigung erfüllt sind.
Für eine Verweigerung müssen besondere Gründe vorliegen.
Infolge des Antragsrechts des Antragstellers folgen Zahl und Umfang der Teilgenehmigungen in erster Linie dessen Interessen. Dabei ist der Aspekt Verfahrensökonomie ganz wesentlich aus der Sicht des Antragstellers zu sehen. Das Teilgenehmigungsverfahren soll dem Antragsteller Flexibilität für ausstehende Detailplanungen und für Handlungsalternativen eröffnen. Auch Zeitgewinn und Kostenersparnis sind Interessen, die der Antragsteller berechtigtermaßen für die Erteilung der Teilgenehmigung 7/6 geltend machen kann.
Der vorgezogenen Erteilung der Teilgenehmigung 7/6 und ihrer Umsetzung steht nicht entgegen, daß im weiteren Genehmigungsverfahren möglicherweise noch über eine Reihe von Änderungen an genehmigten und errichteten Anlagenteilen zu entscheiden ist, die mit der Teilgenehmigung 7/6 noch nicht vollständig erfaßt werden. Der Antragsteller hat die Bereitschaft bekundet, alle sich als genehmigungspflichtig erweisenden Änderungen im weiteren Genehmigungsverfahren zur Entscheidung zu stellen.
Da somit besondere Gründe nicht vorliegen, die die Anerkennung des berechtigten Interesses des Antragstellers ausschließen könnten, ist derzeit vom Vorliegen dieser Voraussetzung des § 18 AtVfV für die Erteilung der Teilgenehmigung 7/6 auszugehen. Eine andere Beurteilung könnte sich nur aufgrund einer neuen Sach- oder Rechtslage ergeben.
3. Bindungswirkung und Bestandsschutz
Aufgrund des Unfalls in Tschernobyl ist eine Änderung der Bewertungsmaßstäbe für den SNR 300 nicht angezeigt. Es besteht kein Anlaß, die sicherheitstechnischen Grundpositionen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens in Frage zu stellen. Die Reaktor-Sicherheitskommission hat den Unfall im Kernkraftwerk Tschernobyl im Hinblick auf seine Bedeutung für den SNR 300 bewertet und in der Sitzung vom 15. April 1987 folgende zusammenfassende Stellungnahme abgegeben:
'Die RSK stellt fest, daß der SNR 300 im Gegensatz zum RBMK 1000 ein stabiles Selbstregelverhalten aufweist. Wegen der hohen Redundanz und Diversität ist die Qualität der Schutz- und Schnellabschaltsysteme wesentlich höher einzustufen als beim RBMK-Reaktor. Das gilt weiterhin für Sicherheitsmerkmale wie Automatisierungsgrad, Trennung von betrieblichen und sicherheitstechnischen Aufgaben sowie für die Absicherung gegen unzulässige Eingriffe durch das Betriebepersonal. Deshalb besteht nach Auffassung d. RSK keine Veranlassung, das Sicherheitskonzept des SNR 300 aufgrund des Unfalls in Tschernobyl in Frage zu stellen.
Ein Unfall mit vergleichbaren Folgen wie in Tschernobyl ist beim SNR 300 - auch nicht zuletzt wegen der schon bei der Auslegung berücksichtigten risikomindernden Maßnahmen - auszuschließen.'
Dieser Bewertung der Reaktor-Sicherheitskommission schließe ich mich an. Von der Vergabe Ihres beabsichtigten Sachverständigengutachtens für Untersuchungen anläßlich des Unfalls in Tschernobyl ist deshalb Abstand zu nehmen.
Auch die Gesamtdauer des Genehmigungsverfahrens für den SNR 300 ist für sich allein kein Grund, vor einer weiteren Teilgenehmigung die Anlage wieder vollständig zu überprüfen. Nur soweit konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage vorhanden sind, können diese Anhaltspunkte Veranlassung für nochmalige Untersuchungen geben.
Soweit sich aus dem von mir eingeleiteten Arbeitsprogramm "Sicherheitstechnische Verbesserungen deutscher Kernkraftwerke" (anlageninterner Notfallschutz) zukünftig ein Handlungsbedarf ergeben sollte, wird eine gesonderte bundesaufsichtliche Stellungnahme erfolgen.
Meine Auffassungen zum vorläufigen positiven Gesamturteil und zum berechtigten Interesse nach § 18 AtVfV sowie zur Bindungswirkung und zum Bestandsschutz sind dem atomrechtlichen Genehmigungsverfahren für das Kernkraftwerk Kalkar (SNR 300) zugrunde zu legen. Die Umsetzung dieser Auffassungen bitte ich - wie im Statusgespräch am 18.2.1988 erörtert - unverzüglich vorzunehmen."
Mit einem weiteren Schreiben vom 19. Mai 1988 nahm der Bundesminister auch zu d. Auswirkungen eines Bethe-Tait-Störfalls Stellung. Er schloß sich der auf einem internationalen Expertenhearing fußenden Empfehlung der RSK vom 25. November 1987 (Bekanntmachung vom 22. Januar 1988, Bundesanzeiger Nr. 47a) an, das Rechenprogramm SIMMER in seinem derzeitigen Entwicklungsstand nicht im Genehmigungsverfahren anzuwenden, da es nicht ausreichend experimentell verifiziert sei und zu falschen Ergebnissen führen könne.
An seiner Weisung hielt der Bundesminister auch im Verlauf der nachfolgenden Erörterungen fest.
Mit Schriftsatz vom 31. Oktober 1988, beim Bundesverfassungsgericht eingegangen am 2. November 1988, beantragt die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen festzustellen, daß der Bund durch die genannte Weisung gegen Art. 2 Abs. 2, Art. 20 Abs. 1 und 3, Art. 30, 85 GG sowie gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen und dadurch die Rechte des Landes verletzt habe.
1. Die Landesregierung trägt in ihrer Antragsschrift im wesentlichen vor:
a) Der Antrag sei zulässig. Es handle sich um eine Auseinandersetzung, die das verfassungsrechtlich geprägte Verhältnis zwischen Bund und Land, insbesondere die Voraussetzungen und Grenzen einer Weisungsbefugnis nach Art. 85 Abs. 3 GG betreffe. Die dem Land durch das Grundgesetz übertragenen Rechte seien verletzt oder doch unmittelbar gefährdet. Die Weisung greife in die durch Art. 30, 85 GG dem Land garantierten Verwaltungskompetenzen ein. Weiter erschwere sie es dem Land erheblich, seiner eigenstaatlichen Verantwortung bei der Ausführung des Atomgesetzes gerecht zu werden und seine sich aus Art. 2 Abs. 2 GG ergebenden Schutzpflichten zu erfüllen. Dies könne die Antragstellerin im Verfassungsrechtsstreit schon deshalb geltend machen, weil die Existenz des Landesstaatsvolks und damit des Landes selbst gefährdet sei.
b) Der Antrag sei auch begründet.
Die Weisung sei rechtswidrig. Sie lasse sich insbesondere nicht mit dem Hinweis auf die Bindungswirkung der bereits erteilten Teilgenehmigungen und den hierdurch garantierten Bestandsschutz rechtfertigen. Dieser entfalte nämlich, wenn infolge einer Änderung der Sach- oder Rechtslage an die noch nicht genehmigten Anlagenteile neue Anforderungen gestellt werden müßten. Dies verkenne der Bundesminister. Seine Weisung verstoße daher gegen § 7 Abs. 2 AtG. Nach dieser Vorschrift sei die Genehmigungsbehörde auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge festgelegt. Dabei müßten schon solche Schadensmöglichkeiten in Betracht gezogen werden, für die nur ein Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotential" bestehe. Das insoweit erforderliche Urteil müsse alle vertretbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse in Erwägung ziehen. Die Aufsichtsbehörde dürfe daher die Genehmigungsbehörde in ihren Erkenntnismöglichkeiten nicht beschränken, sofern diese die Gutachtenaufträge nicht dazu benutze, das Genehmigungsverfahren mißbräuchlich und willkürlich zu verschleppen. Dafür lägen keinerlei Anhaltspunkte vor. Nach dem Tschernobyl-Unfall müßten besonders sorgfältig und gewissenhaft mögliche, früher nicht oder nicht so bedachte Auswirkungen, insbesondere auch die erst mit der Betriebsgenehmigung zu klärenden Fragen, überprüft werden. Der Tschernobyl-Reaktor weise nämlich gemeinsame Merkmale mit dem SNR-300 auf, die für Entstehung und Verlauf des Unfalls eine entscheidende Rolle gespielt hätten.
Die Bewertung des Tschernobyl-Unfalls durch die RSK könne die Prüfung der Landesgenehmigungsbehörde und der von ihr nach § 20 AtG zugezogenen Sachverständigen nicht ersetzen. Die Stellungnahme genüge auch nicht den Anforderungen an Nachvollziehbarkeit, Nachprüfbarkeit und Begründetheit, die die Genehmigungsbehörde zu stellen habe. Sie stütze sich auf Annahmen über physikalische und technische Sachverhalte, die im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht oder noch nicht abschließend verifiziert seien. Die im geplanten Gutachtenauftrag aufgeworfenen Fragen seien von der RSK- Stellungnahme zudem nicht vollständig abgedeckt. Möglichkeiten zur Unfallbewältigung und Kriterien zur anlageninternen Katastrophenabwehr würden nicht behandelt. Im Blick auf die Objektivität der Stellungnahme ergäben sich Zweifel auch angesichts der personellen Besetzung der Kommission, da die Herstellerseite die Meinungsbildung bestimmt habe.
Die zur Bildung des vorläufigen positiven Gesamturteils aufgeführten Grundsätze der Weisung entsprächen so nicht der Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts. Das vorläufige positive Gesamturteil verfestige sich mit dem Fortschreiten der Teilgenehmigungen und erstarre mit der letzten Teilgenehmigung zum abschließenden positiven Gesamturteil. Die Prüfungstiefe habe sich demzufolge nicht an der Relevanz für die sicherheitstechnische Grundkonzeption auszurichten. Nur so könne die letzte Teilgenehmigung den grundgesetzlich gebotenen effektiven Schutz gegen Gefährdungen zuverlässig gewährleisten. Mit seiner Weisung habe der Bundesminister nicht nur gegen seine aus Art. 2 Abs. 2 GG folgende Schutzpflicht verstoßen; er zwinge auch das Land zu einer Verletzung der diesem nach der genannten Vorschrift sowie nach Art. 4 Abs. 1 der nordrhein-westfälischen Verfassung obliegenden Schutzpflicht. Wegen der dargelegten Fehlerhaftigkeit verletze die Weisung das Land in seiner Kompetenz aus Art. 85 GG. Die Ausführung der Bundesgesetze sei Sache der Länder in staatlicher Eigenverantwortlichkeit. Dies müsse der Bund, wolle er von seiner Weisungsbefugnis nach Art. 85 Abs. 3 GG Gebrauch machen, als Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips und eines Elements funktionaler Gewaltenteilung beachten. Er dürfe daher seine Weisungsbefugnis nur ausüben, um ein gesetzmäßiges und zweckmäßiges Verwaltungshandeln des Landes im Bereich der Auftragsverwaltung sicherzustellen. Rechtswidrige Weisungen verletzten mithin das Land in seiner Verwaltungskompetenz.
Ferner lasse es sich mit dem Grundsatz der Bundestreue nicht vereinbaren, daß sich der Bundesminister über im einzelnen substantiierte Bedenken des Landesministers ohne sachliche Stellungnahme und nachvollziehbare Begründung hinweggesetzt habe. Eine Weisung dürfe nur dann erteilt werden, wenn der Dialog zwischen Bundesaufsicht und Genehmigungsbehörde trotz nachhaltiger Bemühungen fruchtlos verlaufen sei. Diese Voraussetzungen hätten hier gerade nicht vorgelegen.
Die Weisung beeinträchtige die Erfüllung landeseigener Verwaltungsaufgaben im Bereich des Katastrophenschutzes. Mit dem verbotenen Gutachtenauftrag habe auch die Ermittlung anlagenspezifischer Kriterien für die Katastrophenabwehr unter Berücksichtigung der Erfahrungen aus Tschernobyl erarbeitet werden sollen.
Die angegriffene Weisung genüge schließlich, soweit sie sich auf das vorläufige positive Gesamturteil sowie das berechtigte Interesse beziehe, nicht dem in Art. 20 Abs. 1 und 3 GG verankerten verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot. Es sei nicht zu erkennen, welche konkreten Maßnahmen das angewiesene Land im weiteren atomrechtlichen Genehmigungsverfahren ergreifen solle. Damit sei die Weisung letztlich nicht umsetzungsfähig. Da es auf die Rechtmäßigkeit der erteilten Weisung zum Zeitpunkt ihres Zugangs ankomme, sei dem Bundesminister eine Nachbesserung verwehrt.
c) Die Antragstellerin hat zur Unterstützung ihres Antrags ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Steinberg vorgelegt (vgl. R. Steinberg, Bundesaufsicht, Länderhoheit und Atomgesetz, 1990).
2. Die Bundesregierung hält den Antrag für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.
a) Die Antragsschrift enthalte nicht die erforderliche schlüssige Darlegung einer subjektiven Rechtsverletzung. Weisungen des Bundes griffen nur dann in den Hoheitsbereich der Länder ein, wenn sie sich nicht im gegenständlichen Rahmen der Auftragsverwaltung hielten. Der Antragsteller müsse daher dartun, daß die Weisung außerhalb der Weisungskompetenz des Bundes ergangen sei. Dies sei nicht geschehen. Der Vortrag der Antragstellerin, die Existenz des Staatsvolks und damit die Existenzvoraussetzungen des Landes Nordrhein-Westfalen stünden auf dem Spiel, enthalte mehrere Ungereimtheiten. Es werde nicht schlüssig dargelegt, inwiefern die angegriffene Weisung überhaupt das Grundrecht des Art. 2 Abs. 2 GG tangiere. Zudem verschaffe die Schutzpflicht den Ländern keine neuen Verwaltungskompetenzen, mit deren Hilfe bestehende Kompetenzen des Bundes ausgehebelt werden könnten.
b) Jedenfalls sei der Antrag unbegründet.
Die angegriffene Weisung sei gerade zu dem Zweck ergangen, dem Verwaltungshandeln der Antragstellerin den Weg des Gesetzes zu weisen. Im Bereich der Auftragsverwaltung obliege dem Bund das maßgebliche Wort in der Frage, wie das Bundesgesetz inhaltlich verstanden und angewendet werden solle. Eine verfassungsgerichtliche Überprüfung habe sich darauf zu beschränken, ob die Weisung durch die Kompetenz des Bundes nach Art. 85 Abs. 3 GG gedeckt sei. Daher seien die Ausführungen der Antragstellerin zur Notwendigkeit eines zusätzlichen Sicherheitsgutachtens für das Verfahren unerheblich. Unbeschadet dessen sei in der Sache zu bemerken, daß die geforderten Sicherheitsgutachten nur dem Zweck dienten, bereits Geprüftes und Entschiedenes ohne ausreichenden Anlaß wieder neu aufzurollen. Denn es sei irreführend, den Eindruck zu erwecken, der SNR-300 habe ähnlich ungünstige Eigenschaften wie der RBMK-1000.
Die Grundsätze und Maßstäbe für die Bildung des vorläufigen positiven Gesamturteils und das berechtigte Interesse hätten durch Weisung dem Landesminister verbindlich vorgeschrieben werden müssen, weil dieser die anerkannte Auslegung des § 18 AtVfV verfehlt und Sinn und Zweck dieser Vorschrift mißachtet habe. Die entscheidende Phase der Bildung des positiven Gesamturteils liege in der ersten Teilgenehmigung. In diesem frühen Stadium müsse intensiv das Gesamtprojekt mitgeprüft werden. Das so gefundene Gesamturteil werde dann mit jeder Teilgenehmigung unangreifbarer und könne nur noch bei Unausführbarkeit bereits genehmigter Anlagenteile oder bei Veränderung der Sach- und Rechtslage angetastet werden. Zahl und Umfang der Teilgenehmigungen folgten wegen des Antragsrechts in erster Linie den Interessen des Antragstellers.
Die Weisung sei für ihre Vollziehbarkeit hinreichend bestimmt; sie verlange Beachtung bereits im Prüfungsverfahren selbst, nicht erst bei der zu treffenden Genehmigungsentscheidung. Im Zusammenhang mit den den Beteiligten bekannten Informationen, Klärungen und Feststellungen werde aus ihr deutlich, daß sie vor allem den Zweck habe, der Rechtsauffassung des Landesministers, der Reaktorunfall von Tschernobyl erfordere eine grundlegende Neubewertung des SNR-300, die gegenteilige Auffassung der Bundesregierung entgegenzuhalten. Die dritte Anordnung der Weisung betreffend "Bindungswirkung und Bestandsschutz" verlange vom Landesminister, daß er davon absehe, unter Hinweis auf den Reaktorunfall in Tschernobyl die Bewertungsmaßstäbe für den SNR-300 zu ändern und ein Sachverständigengutachten zu vergeben, welches Untersuchungen anläßlich des Unfalls in Tschernobyl anstelle. Die aus der Auswertung des Reaktorunfalls in Tschernobyl zu ziehende Folgerung, daß für eine Neubewertung des Sicherheitskonzepts der Anlage kein Anlaß bestehe, werde mit Hilfe der Grundsätze für die Bildung des vorläufigen positiven Gesamturteils verfahrensrechtlich dahingehend umgesetzt, daß dieser Punkt "gleichsam abgehakt" werden könne, soweit er durch die konzeptbezogenen Aussagen der RSK abgedeckt sei. Ein zusätzlicher Prüfbedarf könne sich lediglich dort ergeben, wo über die konzeptbezogenen Aussagen der RSK hinaus noch sicherheitstechnische Fragestellungen mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage verblieben. Die angemahnten Grundsätze für die Anerkennung des berechtigten Interesses an einer Teilgenehmigung mündeten in die konkrete Aufforderung, die bisher vorgetragenen Gründe für einen angeblichen Mangel des berechtigten Interesses fallen zu lassen.
Von einer Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten durch die angegriffene Weisung könne keine Rede sein. Das eigenverantwortliche Handeln der Länder werde durch die Weisungskompetenz des Bundes begrenzt. Es zeuge daher von einem grundsätzlich unzutreffenden Verständnis der Auftragsverwaltung und namentlich der Funktion der Bundesweisungen, wenn die Antragstellerin die Ausübung des Weisungsrechts mit der Fähigkeit der Länder zum eigenverantwortlichen Handeln und der funktionalen Gewaltenteilung in Verbindung bringe.
Es treffe auch nicht zu, daß der Landesminister durch die Weisung vor vollendete Tatsachen gestellt worden sei. Dies zeigten die zahlreichen Schreiben und Besprechungen. Erst als dem Bundesminister die weitere Verzögerung nicht mehr vertretbar erschienen sei, habe er eine förmliche Weisung erteilt. Im Schreiben vom 17. März 1988 habe er seine Bereitschaft zur Führung eines Fachgesprächs über strittige Fragen nur insoweit bekundet, als über die konzeptbezogenen Aussagen der RSK-Stellungnahme vom 15. April 1987 hinaus aus der Sicht des Landesministers noch Begutachtungsbedarf bestanden habe.
Zu Unrecht wende sich die Antragstellerin gegen die Zusammensetzung der RSK, gegen ihre Funktion im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren sowie gegen Form und Inhalt ihrer Stellungnahmen. Es sei eine Selbstverständlichkeit, daß sich der Bundesminister des sachverständigen Rates dieses zu seiner Beratung gebildeten Expertengremiums bediene. Eine Hinzuziehung von Sachverständigen nach § 20 AtG stehe nur dann zur Debatte, wenn das Land noch eine eigene ungebundene Entscheidung zu treffen habe. Die Weisung habe das Land in der Ausübung seiner Kompetenz jedoch insoweit gebunden. Der Vorwurf mangelnder Nachvollziehbarkeit und Nachprüfbarkeit der von der RSK getroffenen Feststellungen werde durch Umfang und Detaillierung der Stellungnahme widerlegt. Zweifel an der Objektivität der Stellungnahme seien unbegründet. RSK-Ausschußmitglieder seien unabhängig und an Weisungen nicht gebunden.
Der Antragstellerin bleibe unbenommen, ein Sachverständigengutachten betreffend den Katastrophenschutz aus Anlaß des Unfalls von Tschernobyl einzuholen. Die gegenteilige Auffassung der Antragstellerin gebe der Weisung einen Inhalt, den sie nicht habe und mit Blick auf die Verwaltungsaufgaben des Landes im Bereich des Katastrophenschutzes auch nicht haben könne.
Zu dem Antrag haben sich die SBK als Antragstellerin im Genehmigungsverfahren, die Landesregierung Schleswig-Holstein und das Bundesverwaltungsgericht geäußert.
1. Die SBK weist den Vorwurf, die Stellungnahme der RSK beruhe auf Aussagen der Herstellerin, die noch nicht begutachtet seien, als unzutreffend zurück. Er sei auch nicht geeignet, den behaupteten Begutachtungsbedarf zu begründen. Nach dem Tschernobyl-Unfall sei die Frage zu stellen, ob technische Gemeinsamkeiten von solcher Qualität bestünden, daß Schlußfolgerungen für den SNR-300 gezogen werden müßten. Erst bei Bejahung dieser Vorfrage könnten Gutachten zu den aus den bestehenden Gemeinsamkeiten zu ziehenden Schlußfolgerungen eingeholt werden. Die Stellungnahme der RSK komme aber gerade zu dem Ergebnis, daß bereits aufgrund des allgemeinen Kenntnisstandes offenkundig sei, daß keine derartigen Gemeinsamkeiten bestünden.
2. Die Landesregierung Schleswig-Holstein hat in einer Stellungnahme, der sich der Senat der Freien Hansestadt Bremen angeschlossen hat, die Ansicht vertreten, der Bundesminister habe durch die Weisung seine ihm nach Art. 85 Abs. 3 GG zustehenden Rechte überschritten und die ihn treffenden verfassungsrechtlichen Pflichten nicht beachtet. Seine Weisung verletze das im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren anzuwendende Recht, verstoße damit gegen Art. 85 Abs. 4 GG und sei aus diesem Grund verfassungswidrig. Der Bundesminister habe sich nämlich auf eine wissenschaftliche Auffassung gestützt, die zu berücksichtigende Tatsachen nicht zur Kenntnis nehme und damit so nicht haltbar sei. Dies gelte insbesondere für die Behauptung der RSK, bei überprompt kritischen Leistungsexkursionen habe der SNR-300 eine gegenüber dem RBMK-1000 deutlich niedrigere Energiefreisetzung, sowie für die weitere Annahme, beim SNR-300 sei eine Energiefreisetzung oberhalb des Grenzwerts von 370 MWs auszuschließen.
Mit seinem Vorgehen verstoße der Bundesminister zugleich gegen den aus Art. 20 Abs. 1 GG folgenden Grundsatz der Bundestreue, denn er hindere den Landesminister daran, die ihm obliegende objektiv-rechtliche Schutzpflicht gemäß Art. 2 Abs. 2 GG zu erfüllen.
Die Landesregierung Schleswig-Holstein hat zur Unterstützung ihrer Rechtsauffassung ein Gutachten von Prof. Dr. Kl. Lange vorgelegt.
3. Das Bundesverwaltungsgericht (7. Revisionssenat) erachtet eine Weisung, die zu einer Verfahrensweise anhielte, welche dem im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren anzuwendenden Recht widerspräche, für unvereinbar mit Art. 85 Abs. 4 GG.
Die Nummern 1 und 2 der Weisung (vorläufiges positives Gesamturteil, berechtigtes Interesse) stünden mit der atomrechtlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Einklang. Die zuständige oberste Bundesbehörde dürfe, erteile sie eine Weisung, Sicherheitsfragen anstelle der Genehmigungsbehörde bewerten (zu Nr. 3). Jedoch habe die oberste Bundesbehörde Risiken und den dagegen erforderlichen Schutz nach den Maßstäben zu beurteilen, die sonst für die Genehmigungsbehörde gelten würden.
In der mündlichen Verhandlung hat die Antragsgegnerin die Weisung als verfahrensleitend gekennzeichnet. Die Weisungsvorgaben hätten Geltung für alle weiteren Teilgenehmigungen und die dazugehörigen Prüfungen sowie für eventuelle Verfahren nach § 17 AtG. Sie schlössen jedoch Untersuchungen im Rahmen des regulären anlagenspezifischen Begutachtungsprozesses nicht aus. Auch soweit konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit des SNR-300 vorhanden seien, könnten entsprechende Prüfungen erfolgen. Prüfungen zum anlageninternen Notfallschutz seien dem Land durch die Weisung nicht verboten worden. Der letzte Absatz unter Nr. 3 des Weisungsschreibens enthalte nur einen Hinweis auf ein von der Reaktorsicherheitskommission auf Bitten des Bundesministers durchgeführtes Arbeitsprogramm "Sicherheitstechnische Verbesserungen deutscher Kernkraftwerke". Ziel dieses Arbeitsprogramms sei, Möglichkeiten zur Weiterentwicklung der gefahrenunabhängigen Risikovorsorge zu untersuchen und Vorschläge für entsprechende anlageninterne Notfallschutzmaßnahmen zu erarbeiten. Soweit dieses Programm den SNR-300 betreffe, seien die Beratungen noch nicht abgeschlossen; ihre Ergebnisse könnten für das Genehmigungsverfahren zum SNR-300 Bedeutung gewinnen.
Demgegenüber hat die Antragstellerin geltend gemacht, die Weisung sei als striktes Verbot jeglicher Begutachtung von Konsequenzen aus dem Reaktorunfall von Tschernobyl zu begreifen; sie schließe auch ein Verbot ein, ohne ausdrückliche Weisung Gutachten zum anlageninternen Notfallschutz im Genehmigungsverfahren einzuholen. Darüber hinaus binde sie die Genehmigungsbehörde an sämtliche von der RSK in ihrer Stellungnahme gemachten Aussagen, schließe demzufolge auch die Begutachtung von Angaben aus, die von der Herstellerin des SNR-300 gegenüber der RSK gemacht, jedoch noch nicht einer gutachterlichen Überprüfung durch die Genehmigungsbehörde unterzogen worden seien. An der Stellungnahme der RSK habe die Genehmigungsbehörde nicht zu zweifeln und dürfe sie nicht einmal intern überprüfen.
Der Senat hat zur Vervollständigung des Vortrags der Antragstellerin den von dieser gestellten Sachverständigen Herrn Gilby angehört. Dazu haben sich die Mitglieder der Reaktorsicherheitskommission Prof. Dr. Birkhofer und Prof. Dr. Kessler geäußert. Die Antragstellerin hat außerdem Gutachten der Professoren Dr.Dr. Altner und Dr. Reimann überreicht und zum Inhalt ihres Vorbringens gemacht.
Für die Landesregierung Schleswig-Holstein hat sich Prof. Dr. Lange geäußert.
Ein Land kann das Bundesverfassungsgericht im Bund-Länder-Streit nur dann nach §§ 69, 64 Abs. 1 BVerfGG anrufen, wenn es geltend macht, es sei durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Bundes in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet. Für die Zulässigkeit des Antrags genügt es, daß sich aus dem Sachvortrag des Antragstellers die Verletzung oder Gefährdung eines Rechts aus einem Bund und Land umschließenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnis (vgl. BVerfGE 13, 54 [72 f.]; außerdem BVerfGE 8, 122 [128]; 41, 291 [303]; 42, 103 [113]) als mögliche Rechtsfolge ergibt (vgl. BVerfGE 13, 54 [73]; 21, 312 [319]); die Rechtsposition selbst muß dem Land in der von ihm geltend gemachten Art jedoch zustehen.
Mit dem Antrag bringt das Land vor, der Bundesminister habe durch die dem Landesminister unter Berufung auf Art. 85 Abs. 3 GG erteilte Weisung Voraussetzungen und Schranken für die Ausübung der Weisungskompetenz des Bundes mißachtet und dadurch die im Rahmen der Art. 30, 85 GG gewährleistete Eigenstaatlichkeit des Landes (Art. 20 Abs. 1 GG) verletzt.
Damit genügt der Antrag dem Zulässigkeitserfordernis der §§ 69, 64 Abs. 1 BVerfGG. Die Antragstellerin beruft sich insoweit auf kompetentielle Rechte; solche Rechte können im Bund-Länder-Streit geltend gemacht werden (vgl. BVerfGE 1, 14 [30]; 4, 115 [122]; 11, 6 [7 f.]; 12, 205 [207]; 21, 312 [313, 319]; 41, 291 [303]). Der Vortrag der Antragstellerin in bezug auf Inhalt und Zustandekommen der Weisung ist konkret genug, um einen derartigen Verstoß gegen Schranken der Kompetenzausübung des Bundes und damit eine Verletzung der Rechte des Landes als möglich erscheinen zu lassen.
Die Weisung stützt sich zu Recht auf Art. 85 Abs. 3 GG: Sie bezieht sich auf ein atomrechtliches Genehmigungsverfahren nach § 7 AtG i.V.m. der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung und betrifft damit Bundesrecht, das von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt wird (Art. 87c GG i.V.m. § 24 Abs. 1 AtG). Sie ist als verfahrenslenkende Weisung, die dem Landesminister für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens bestimmte Rechtsauffassungen zur Beachtung aufgibt, nach Art. 85 Abs. 3 GG zulässig. Sie wahrt nach ihrem - der Interpretation des Bundesministers entsprechenden - objektiven Sinn die Voraussetzungen und Schranken der Kompetenz des Bundes gemäß Art. 85 Abs. 3 GG. Das Vorgehen des Bundesministers bei ihrem Erlaß verletzte nicht den Grundsatz der Bundestreue.
Nach Art. 83 GG ist die Ausführung der Bundesgesetze Sache der Länder, soweit nicht das Grundgesetz etwas anderes bestimmt oder zuläßt. Die Länder führen hierbei die Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit aus (Art. 83, 84 GG); daneben sieht das Grundgesetz für bestimmte, von ihm selbst festgelegte oder ausdrücklich zugelassene Materien eine Ausführung "im Auftrage des Bundes" (Art. 85 Abs. 1 GG) vor.
1. Auch diese sogenannte Auftragsverwaltung ist eine Form der Landesverwaltung; die Länder üben hierbei Landesstaatsgewalt aus, ihre Behörden handeln als Landesorgane, nicht als Bundesorgane. Das folgt ebenso aus dem Wortlaut des Art. 85 Abs. 1 GG wie aus der Systematik des 8. Abschnitts des Grundgesetzes, der der bundeseigenen Verwaltung (Art. 86) zwei Formen der Landesverwaltung voranstellt, nämlich die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit und durch die Länder im Auftrag des Bundes. Auch bei den Beratungen im Parlamentarischen Rat ging man davon aus, daß bei der Auftragsverwaltung das Land als solches, als Gliedstaat, dem Bund gegenübersteht und nicht einzelne Landesbehörden zu Bundesorganen werden (vgl. Sten.Prot. der 20. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung vom 2. Dezember 1948, in: Der Parlamentarische Rat 1948/49, Akten und Protokolle, Bd. 3, 1986, S. 730, 731).
Allerdings ist die Eigenständigkeit des Landes bei der Auftragsverwaltung deutlich begrenzt. Während bei der landeseigenen Ausführung der Bundesgesetze dem Bund als Kontrollbefugnis nur eine Rechtsaufsicht zukommt, die in ein eigenes Verfahren der Mängelrüge und -beseitigung eingebunden ist (Art. 84 Abs. 3 und 4 GG), und Weisungsrechte nur für besondere Fälle durch eigene bundesgesetzliche Regelung begründet werden können (Art. 84 Abs. 5 GG), hat der Bund bei der Auftragsverwaltung weit stärkere Einwirkungsmöglichkeiten. Seine Aufsicht erstreckt sich auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Gesetzesausführung, wobei die Bundesregierung zu diesem Zwecke jederzeit Bericht und Vorlage der Akten verlangen sowie Beauftragte zu allen Behörden entsenden kann (Art. 85 Abs. 4 GG); vor allem aber unterstehen die Landesbehörden von vornherein den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden mit der Maßgabe, daß der Vollzug der Weisungen - ohne daß dem ein darauf gerichtetes besonderes Verfahren vorauszugehen hätte - von den obersten Landesbehörden sicherzustellen ist (Art. 85 Abs. 3 GG).
Hieraus folgt, daß die Verwaltungskompetenz des Landes schon nach der ursprünglichen Zuweisung eine eingeschränkte ist. Unentziehbar steht dem Land nur die sogenannte Wahrnehmungskompetenz zu: das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen, im Verhältnis zu Dritten, bleibt stets Landesangelegenheit; ein Eintrittsrecht des Bundes sieht Art. 85 GG nicht vor. Für die Sachbeurteilung und Sachentscheidung, die sog. Sachkompetenz, gilt dies hingegen nicht. Zwar liegt auch sie zunächst beim Land. Aber der Bund kann sie, indem er das ihm zuerkannte Weisungsrecht in Anspruch nimmt, nach eigener Entscheidung an sich ziehen. Diese Inanspruchnahme ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig; sie ist, wie Art. 85 Abs. 3 GG erkennen läßt, als reguläres Mittel gedacht, damit sich bei Meinungsverschiedenheiten das hier vom Bund zu definierende Gemeinwohlinteresse durchsetzen kann. Mithin steht die Sachkompetenz dem Lande von vornherein nur unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch den Bund zu.
Die Entstehungsgeschichte bestätigt dies: Die Berichterstatter des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates charakterisierten die Auftragsverwaltung dahin, daß hier allein der Wille der zuständigen obersten Bundesbehörde entscheide. Im Gegensatz zur Befugnis der Einzelweisung in besonderen Fällen bei der Ausführung der Bundesgesetze als eigener Angelegenheit sei bei der Auftragsverwaltung eine allgemeine Unterordnung gegeben (vgl. Parlamentarischer Rat, Schriftlicher Bericht zum Entwurf des Grundgesetzes, 1948/49, S. 40).
2. Demgemäß können die Länder durch eine Weisung des Bundes nur dann in ihrem Recht auf Wahrnehmung der eigenen Kompetenz verletzt sein, wenn gerade die Inanspruchnahme der Weisungsbefugnis - sei es als solche (unten II. 1.) oder in ihren Modalitäten (unten II. 2. und 3.) - gegen die Verfassung verstößt. Dagegen können die Länder nicht geltend machen, der Bund übe seine im Einklang mit der Verfassung in Anspruch genommene Weisungsbefugnis inhaltlich rechtswidrig aus. In diesem Fall wird in eine eigene Sachkompetenz der Länder nicht eingegriffen. An einer solchen (verbliebenen) Sachkompetenz fehlt es vielmehr gerade, wenn der Bund seine Weisungsbefugnis berechtigterweise in Anspruch genommen hat. Die dem Land in einem solchen Falle verbleibende Wahrnehmungskompetenz begründet keine entgegenstehende Rechtsposition, denn sie wird von einer rechtswidrigen Weisung nicht betroffen. Daß das Land eine Weisung, deren Inhalt es für rechtswidrig hält, ausführen muß und für den nach außen wirkenden Weisungvollzug insoweit einzustehen hat, als es selbst als Beklagter gerichtlich in Anspruch zu nehmen ist, ist nur die Folge des Auseinanderfallens von Wahrnehmungs- und Sachkompetenz, begründet darüber hinaus aber keine eigene Verantwortung des Landes für die nach Weisung getroffene Sachentscheidung: Die parlamentarische Verantwortlichkeit hierfür liegt beim zuständigen Bundesminister; die Pflicht, die finanziellen Lasten hieraus letztendlich zu tragen, trifft den Bund (Art. 104a Abs. 2 und Abs. 5 Satz 1 GG).
Eine Verletzung des Landes in seinen kompetentiellen Rechten liegt auch dann nicht vor, wenn der Inhalt der Weisung, die das Land auszuführen hat, wegen eines Verfassungsverstoßes, insbesondere einer Grundrechtsverletzung, rechtswidrig ist. Ein Land kann kraft seiner Kompetenz vom Bund nur die Achtung solcher Verfassungsnormen verlangen, die die Bundesgewalt in ihrer Auswirkung auf das Verfassungsleben der Länder beherrschen und damit eine rechtliche Beziehung zwischen Bundesgewalt und Landesgewalten herstellen (BVerfGE 13, 54 [79 f.]). In dieser Entscheidung hat der Senat dementsprechend bemerkt, der im Fernsehurteil (BVerfGE 12, 205 ff.) anerkannte Anspruch der Länder gegen den Bund auf Achtung der in Art. 5 Abs. 1 GG garantierten Rundfunkfreiheit sei "das Spiegelbild zu dem im Urteil über die Volksbefragung in den hessischen Gemeinden anerkannten Anspruch des Bundes gegen die Länder, Einmischungen der Gemeinden in den Kompetenzbereich des Bundes zu unterbinden" (BVerfGE 13, 54 [80]). Die Länder haben also dem Bund gegenüber kein einforderbares Recht, daß dieser einen Verstoß gegen Grundrechtsbestimmungen unterläßt. Die Länder sind nicht Träger von Grundrechten. Sie können auch nicht deshalb, weil sie Aufgaben im Interesse der Allgemeinheit wahrnehmen, "Sachwalter" des Einzelnen bei der Wahrnehmung seiner Grundrechte sein (vgl. BVerfGE 61, 82 [103 f.]). Schließlich verschafft ihnen die objektiv-rechtliche Dimension der Grundrechte keine Garantenstellung für die Einhaltung dieser Wirkungsweise der Grundrechte. In der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes, in der die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben und Befugnisse zwischen Bund und Ländern kompetentiell aufgeteilt ist, binden die Grundrechte bei der Wahrnehmung bestehender Kompetenzen, begründen jedoch nicht selbst Kompetenzen.
3. Eine Grenze alleiniger Gemeinwohlverantwortlichkeit des Bundes ergibt sich allerdings in dem äußersten Fall, daß eine zuständige oberste Bundesbehörde unter grober Mißachtung der ihr obliegenden Obhutspflicht zu einem Tun oder Unterlassen anweist, welches im Hinblick auf die damit einhergehende allgemeine Gefährdung oder Verletzung bedeutender Rechtsgüter schlechterdings nicht verantwortet werden kann. Diese Grenze folgt daraus, daß bei der Ausführung der Bundesgesetze Bund und Länder - unbeschadet bestehender Kompetenzverteilungsregelungen - eine gemeinsame Verantwortung für den Bestand des Staates und seiner Verfassungsordnung sowie für die Abwehr kollektiver Existenzgefährdungen tragen. Insofern entspricht es der Verantwortungsverteilung bei der Ausführung der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes, daß der Pflicht des Landes zur Befolgung der von den zuständigen obersten Bundesbehörden erlassenen Weisungen eine vom Land vermöge seines Rechts auf Eigenstaatlichkeit einforderbare Pflicht des Bundes gegenübersteht, von ihm, dem Land, nicht zu fordern, was schlechthin außerhalb des von einem Staat Verantwortbaren gelegen ist. Der grobe Verfassungsverstoß, die unmittelbare Gefährdung der Allgemeinheit in Leben und Gesundheit oder eine sonstige Überschreitung der Grenze des verantwortbaren Handelns müssen vom antragstellenden Land jedoch substantiiert dargelegt werden, soweit sie nicht ohne weiteres nachvollziehbar zutage liegen.
Liegt ein solcher Fall nicht vor, kann das Land dem Bund nur entgegenhalten, daß er die von ihm beanspruchte Weisungsbefugnis - kompetentiell oder in den Modalitäten - nicht rechtmäßig in Anspruch genommen hat.
Ob eine rechtmäßige Inanspruchnahme der Weisungskompetenz vorliegt, ist nach Art. 85 Abs. 3 GG in Verbindung mit dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens zu beurteilen.
1. Nach Art. 85 Abs. 3 GG kann sich die Weisung auf jede Gesetzesmaterie beziehen, die vom Land in Auftragsverwaltung auszuführen ist; hierbei wird von der Weisungskompetenz die gesamte Vollzugstätigkeit des Landes erfaßt.
a) Gegenstand der Weisung kann also sowohl eine nach außen hin zu treffende verfahrensabschließende Entscheidung wie auch das ihrer Vorbereitung dienende Verwaltungshandeln sein; solche Weisungen können auch auf Art und Umfang der Sachverhaltsermittlung und -beurteilung gerichtet sein. Hiergegen läßt sich nicht einwenden, eine die Sachverhaltsermittlung betreffende Weisung verhindere insoweit ein eigenes verantwortbares Urteil der Landesbehörde. Die Verantwortung für die erteilte Weisung liegt, wie unter I. 2. dargelegt, auch in diesem Falle beim Bund und schließt damit ein Recht des Landes, welches der Beurteilungskompetenz des Bundes entgegengesetzt werden könnte, aus. Dies gilt auch für die Konsequenzen, die die Ausführung einer solchen Weisung für den weiteren Fortgang des Verfahrens hat.
b) Inhalt einer Weisung kann auch die Festlegung auf eine bestimmte Gesetzesauslegung sein. Derartige, die Sachentscheidung vorprägende Weisungen aus der Weisungskompetenz nach Art. 85 Abs. 3 GG auszuschließen, besteht kein Grund. Die Weisung ist Mittel zur Steuerung des Gesetzesvollzugs der Länder in allen seinen Phasen, auch in jener, in der die Maßstäbe gewonnen werden, nach denen die Verwaltung im vorgegebenen normativen Rahmen den ihr unterbreiteten Sachverhalt einer Entscheidung zuzuführen hat. Eine hierarchische Lenkung dieses Interpretations- und Entscheidungsprozesses ist nichts Ungewöhnliches. Mit der richtunggebenden Weisung beschränkt sich der Weisungsgeber auf eine Grundsatzentscheidung und überläßt die Detailarbeit der sachnäheren Behörde. Er begnügt sich also damit, lediglich diejenigen sachlichen Vorfragen mit bindender Wirkung zu entscheiden, die ihm besonders wesentlich erscheinen. Dem Weisungsadressaten wird so ein Entscheidungsspielraum belassen.
c) Dies alles gilt - entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin - auch für diejenigen Bundesgesetze, die aufgrund besonderer gesetzlicher Regelung - hier nach Maßgabe der Vorschrift des Art. 87c GG - im Auftrage des Bundes ausgeführt werden. Die der Auftragsverwaltung innewohnende Kompetenzverteilung mitsamt den zwischen Bund und Ländern bestehenden Rechten und Pflichten wird in der grundgesetzlichen Ermächtigung generell in Bezug genommen; es lassen sich weder aus den Gründen für die Einführung der Auftragsverwaltung noch aus dem materiellen Inhalt des diesen Verwaltungstypus begründenden Bundesgesetzes zusätzliche kompetentielle Beschränkungen für die Ausübung der Weisungsbefugnis herleiten.
2. Art. 85 Abs. 3 GG stellt an die rechtmäßige Inanspruchnahme der Weisungskompetenz weitere Anforderungen, die sich aus der Funktion der Weisung als eines Instruments der Verwaltungssteuerung und der damit verbundenen Verlagerung von Sachkompetenz ergeben: Die Weisung hat die jeweiligen Verantwortungsbereiche klar voneinander abzugrenzen. Die angewiesene Behörde muß erkennen können, daß ihr gegenüber eine Weisung erteilt worden ist und welche Vorgaben für welches Verwaltungshandeln diese Weisung enthält. Die Weisung muß daher so abgefaßt sein, daß ihr Adressat unter Zuhilfenahme seiner Erkenntnismöglichkeiten, die ihm als mit spezieller Sach- und Rechtskunde ausgestatteter Landesbehörde zu Gebote stehen, ihren objektiven Sinn ermitteln kann; in diesem Zusammenhang können auch die vorausgegangenen Kontakte mit der weisunggebenden obersten Bundesbehörde von Bedeutung sein. Das Gebot der Weisungsklarheit verbietet indes nicht die Verwendung von Begriffen, deren Konkretisierung ein Werturteil erfordert; es steht daher einer richtunggebenden Weisung nicht entgegen.
3. Bei Ausübung seiner Weisungskompetenz unterliegt der Bund der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Daraus können sich besondere Voraussetzungen und Schranken für die Ausübung von Kompetenzen ergeben (vgl. BVerfGE 12, 205 [255]; 13, 54 [75]; 21, 312 [326]; 42, 103 [117]). Im deutschen Bundesstaat wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht (BVerfGE 12, 205 [254]). Diese Pflicht verlangt, daß sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder nehmen (vgl. BVerfGE 32, 199 [218]; 43, 291 [348]). Der Bund Verstößt aber gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht schon dadurch, daß er von einer ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz Gebrauch macht; vielmehr muß die Inanspruchnahme der Kompetenz mißbräuchlich sein (vgl. BVerfGE 14, 197 [215]; 61, 149 [205]) oder gegen prozedurale Anforderungen verstoßen, die aus diesem Grundsatz herzuleiten sind (BVerfGE 12, 205 [255]). Welche Folgerungen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens konkret zu ziehen sind, kann nur im Einzelfall beurteilt werden. Mit Blick auf den vorliegenden Streitfall lassen sich folgende Maßstäbe ableiten:
a) Die Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme gebietet, daß der Bund grundsätzlich - d.h. außer bei Eilbedürftigkeit - vor Weisungserlaß dem Land Gelegenheit zur Stellungnahme gibt und dessen Standpunkt erwägt. Sie bedeutet hingegen nicht, daß der Bund sich um ein Einvernehmen mit dem Land bemühen muß, bevor er zum Mittel der Weisung greift. Denn der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens ändert nichts an der im Grundgesetz festgelegten Kompetenzverteilung.
b) Der gebotenen Rücksichtnahme entspricht es, daß der Bund dem Land gegenüber im Streitfall grundsätzlich zu erkennen gibt, er erwäge den Erlaß einer Weisung, und damit dem Land die Bedeutung dieses Konflikts vor Augen führt.
c) Hingegen gibt es - entgegen der Auffassung des antragstellenden Landes - keine Pflicht des Bundes zur Rücksichtnahme auf das Landesinteresse, die Sachentscheidung selbst zu treffen. Insbesondere kann für das Bestehen einer solchen Pflicht nicht der Gesichtspunkt ins Feld geführt werden, daß anderenfalls die der Kompetenzverteilung im Bereich der Auftragsverwaltung zugrundeliegende Machtbalance gefährdet wäre. Die Weisungsbefugnis gefährdet nicht die der Auftragsverwaltung zugrundeliegende Machtbalance, sie ist deren Bestandteil.
4. Neben der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten gibt es keine Verfassungsgrundsätze, aus denen Schranken für die Kompetenzausübung in dem von Staatlichkeit und Gemeinwohlorientierung bestimmten Bund-Länder-Verhältnis gewonnen werden könnten. Aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Schranken für Einwirkungen des Staates in den Rechtskreis des Einzelnen sind im kompetenzrechtlichen Bund-Länder-Verhältnis nicht anwendbar. Dies gilt insbesondere für den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; ihm kommt eine die individuelle Rechts- und Freiheitssphäre verteidigende Funktion zu (vgl. BVerfGE 79, 311 [341]). Das damit verbundene Denken in den Kategorien von Freiraum und Eingriff kann weder speziell auf die von einem Konkurrenzverhältnis zwischen Bund und Land bestimmte Sachkompetenz des Landes noch allgemein auf Kompetenzabgrenzungen übertragen werden.
1. Nach dieser Auslegung des Art. 85 Abs. 3 GG kann das antragstellende Land im vorliegenden Verfahren nicht mit dem Vorbringen gehört werden, die angegriffene Weisung sei mit § 7 Abs. 2 AtG oder den Vorschriften der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung unvereinbar, sie bestimme die Grenzen der Bindungswirkung erteilter Teilgenehmigungen falsch oder habe eine fehlerhafte Vorstellung vom Inhalt des vorläufigen positiven Gesamturteils. Ebensowenig kann das Land geltend machen, die Weisung behindere es in der Wahrnehmung seiner grundrechtlichen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG im Hinblick auf Leben und Gesundheit seiner Bürger. Die Wahrnehmung dieser Pflicht und die Verantwortung für ihre Erfüllung obliegen allein dem Bund, sofern und soweit er durch eine Weisung seine Sachkompetenz in Anspruch genommen hat.
Der Ausnahmefall einer Weisung zu schlechthin unverantwortbarem Verwaltungshandeln liegt ersichtlich nicht vor: Der Bundesminister hat sich die Stellungnahme der Reaktorsicherheitskommission vom 15. April 1987 zu eigen gemacht; in dieser Stellungnahme wird eingehend dargelegt, daß dem SNR-300 einerseits und dem RBMK-1000 andererseits unvergleichbare Anlagenkonzepte zugrunde liegen und daß sich daher die vom Landesminister als ähnlich hervorgehobenen Einzelaspekte (Blasenkoeffizient, Potential für exotherme Reaktionen und Containment) nur auf der Grundlage des jeweiligen Anlagenkonzeptes sachgerecht beurteilen lassen. Die Antragstellerin hat es an substantiierten Vorbringen zu diesem Ausgangspunkt der angegriffenen Weisung fehlen lassen; sie ist auch nicht der eingehend begründeten Auffassung des Bundesministers entgegengetreten, die mangelnde Regelstabilität des RBMK-1000 bei niedrigem Leistungsniveau sei ebenfalls konstruktionsbedingt gewesen und die Anfälligkeit dieses Reaktortyps gegen Bedienungsfehler habe ihre Ursache in einer grundsätzlich anderen Sicherheitsphilosophie gehabt. Der Hinweis auf die Ergebnisse der "risikoorientierten Analyse für den SNR-300" von 1982 ist hier ohne Belang. Dieser Hinweis zeigt lediglich, daß der Genehmigungsbehörde die theoretische Möglichkeit einer die Größe von 370 MWs überschreitenden Energiefreisetzung aus Anlaß einer Bethe-Tait-Exkursion schon vor Tschernobyl bekannt war. Sie hat ein solches Ereignis aber als derart unwahrscheinlich eingestuft, daß eine weitere Untersuchung nicht für erforderlich gehalten wurde. Aus welchen Gründen diese im Rahmen der Ermessensausübung nach § 7 Abs. 1 AtG getroffene Einschätzung aus Anlaß des Unfalls von Tschernobyl überprüfungsbedürftig erscheinen könnte, ist nicht näher dargelegt worden. Die Antragstellerin hat mithin nichts dafür vorgebracht, was auf eine unmittelbare Gefährdung der Allgemeinheit in Leben und Gesundheit hindeuten könnte.
2. Die angegriffene Weisung wahrt die vorstehend unter II. 1. dargelegten verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Schranken der Weisungskompetenz nach Art. 85 Abs. 3 GG. Sie hat einen verfahrensleitenden Inhalt, denn sie gibt für die Durchführung des Genehmigungsverfahrens dem Landesminister bestimmte Rechtsauffassungen zum Bestandsschutz bereits erteilter Teilgenehmigungen und zur Bindungswirkung des vorläufigen positiven Gesamturteils zur Beachtung auf. Sie untersagt aus diesem Grunde, die bisherigen Bewertungsmaßstäbe und das bisherige Sicherheitskonzept für den SNR-300 unter dem Blickwinkel des Unfalls von Tschernobyl durch die Einholung eines Sachverständigengutachtens in Frage zu stellen und damit von der Stellungnahme der RSK vom 15. April 1987 abzuweichen.
3. a) Entgegen der Ansicht des antragstellenden Landes wird durch diese Weisung die Erfüllung landeseigener Aufgaben im Bereich der Katastrophenabwehr nicht betroffen. Die Weisung verbietet dem Land nicht die Einholung der wegen des Katastrophenschutzes (im Sinne des anlagenexternen Notfallschutzes) für erforderlich erachteten Gutachten.
b) Die Weisung genügt ferner dem Gebot der Weisungsklarheit.
Das Schreiben des Bundesministers verwendet im Betreff den Ausdruck "Weisung" und bezieht sich dort und im ersten Absatz auf Art. 85 Abs. 3 GG. Es läßt also keinen Zweifel an der Verbindlichkeit der in ihm enthaltenen Direktiven.
Die Weisung enthält für den Landesminister nur insoweit konkrete Vorgaben, als sie gebietet, von einem berechtigten Interesse im Sinne das § 18 Abs. 1 AtVfV für die beantragte Teilgenehmigung 7/6 auszugehen (Nr. 2), und die Vergabe des beabsichtigten Gutachtenauftrags untersagt (Nr. 3); im übrigen steuert sie die Verwaltung durch offene, nur richtunggebende Aussagen. Diese konkretisierungsbedürftigen Vorgaben sind unbedenklich. Ihre Verständlichkeit und Vollziehbarkeit für den Landesminister unterliegen im Zusammenhang mit den vorhergegangenen Verhandlungen keinem Zweifel. Das gilt, ohne daß es näherer Darlegungen bedarf, sowohl für die Aussagen zu den Voraussetzungen den vorläufigen positiven Gesamturteils und zur Feststellung des berechtigten Interesses wie auch für die Aussage über die Umsetzung der Weisung, für die auf das Gespräch vom 18. Februar 1988 Bezug genommen wird; nach der hierüber vorliegenden Niederschrift ist dort erörtert worden, daß auf der Grundlage der vom Bundesminister vertretenen Rechtsauffassungen die in den Genehmigungsverfahren noch vorzunehmenden Prüfungen festzulegen seien.
Hinreichend klar sind auch die Aussagen des Bundesministers zur Reichweite der Bindungswirkung erteilter Genehmigungen und des Bestandsschutzes genehmigter Anlagenteile (Nr. 3 der Weisung):
aa) Der Bundesminister erklärt, daß die Gesamtdauer des Genehmigungsverfahrens für den SNR-300 für sich allein kein Grund sei, "vor einer weiteren Teilgenehmigung die Anlage wieder vollständig zu überprüfen". Er tritt damit einer vom Landesminister mit Schreiben vom 12. Februar 1988 geäußerten Ansicht entgegen. Nochmalige Untersuchungen hält der Bundesminister nur für gerechtfertigt, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage gegeben sind.
Auch die Reaktorkatastrophe von Tschernobyl bildet nach der Auffassung des Bundesministers keinen konkreten Anlaß, um die sicherheitstechnischen Grundpositionen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens in Frage zu stellen. Damit wird die vom Landesminister vor allem in seinem Schreiben vom 10. April 1987 an die SBK vertretene Ansicht zurückgewiesen.
Zur Begründung bezieht sich der Bundesminister in seiner Weisung auf die Stellungnahme der RSK vom 15. April 1987, deren Bewertung er sich anschließt. Aus diesem dem Gebot der Klarheit genügenden Teil der Weisung ist weiter zu folgern:
Nicht jegliche Art von Prüfungen im Zusammenhang mit dem Tschernobyl-Unfall ist untersagt. Wie bereits die Oberschrift "Bindungswirkung und Bestandsschutz" deutlich macht, sind nur Gegenstände und Aspekte betroffen, die im Genehmigungsverfahren bereits einer Prüfung und Bewertung unterzogen worden sind. Die Aussage beschränkt sich damit auf die Bewertungsmaßstäbe und die sicherheitstechnischen Grundpositionen des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens. Dies ergibt sich auch aus der Bezugnahme auf die Stellungnahme der RSK, die nur die Feststellung getroffen hatte, es bestehe keine Veranlassung, das Sicherheitskonzept des SNR-300 in Frage zu stellen. Außerhalb dieses Bereichs trifft die Weisung demzufolge keine Aussage, ob konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik vorhanden sind oder nicht. Ebensowenig trifft die Weisung eine Aussage zur Prüfung von Fragestellungen, zu denen sich die RSK in ihrer Stellungnahme nicht geäußert hat.
Folge dieser Vorgabe ist die ausdrückliche Untersagung des vom Landesminister mit Schreiben vom 25. Mai 1987 beschriebenen Gutachtenauftrags. Die Begutachtung einzelner in diesem Schreiben genannter Prüfthemen und Prüfaspekte im Rahmen anderer Gutachtenaufträge ist damit nur insoweit ausgeschlossen, als sie mit den in der Weisung geäußerten Auffassungen nicht in Einklang zu bringen ist. Die Weisung steht also notwendigen Untersuchungen im Rahmen des regulären anlagenspezifischen Begutachtungsprozesses nicht entgegen. Sie hindert nicht, bei diesen Prüfungen den Gesichtspunkt "Tschernobyl" zu berücksichtigen. Die Weisung gestattet ferner, Untersuchungen aufzunehmen, soweit "konkrete Anhaltspunkte für einen neuen Stand von Wissenschaft und Technik mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage vorhanden sind."
bb) Auch die der Weisung vorangegangenen Gespräche und Schreiben stützen eine solche Interpretation. Der Bundesminister hatte bereits mit Schreiben vom 4. November 1987 gebeten, von der Vergabe des beabsichtigten Sachverständigengutachtens Abstand zu nehmen, weil der Landesminister damals schon das "Phänomen Tschernobyl an sich" für die Neubewertung bisheriger sicherheitstechnischer Grundpositionen des SNR-300 zum Anlaß nehmen wollte. In einem Beamtengespräch vom 15. September und im Ministergespräch vom 12. Dezember 1987 wurde jeweils ein Fachgespräch in Aussicht genommen, welches der Frage der Kompatibilität des Gutachtens mit der Empfehlung der RSK zu Tschernobyl nachgehen sollte. Auch dies zeigt, daß die Bedenken des Bundesministers gegen das in Aussicht genommene Gutachten die Prüfung solcher Aspekte nicht ausschlossen, die die konzeptionellen Aussagen der RSK aus Anlaß von Tschernobyl nicht betrafen. Gleiches ergibt sich aus dem Schreiben vom 17. März 1988, in dem der Bundesminister die Bereitschaft zu einem Fachgespräch betont, soweit über die konzeptbezogenen Aussagen der RSK hinaus noch ein Bedarf zur Begutachtung spezieller sicherheitstechnischer Fragestellungen mit Relevanz für ein Sicherheitsdefizit der Anlage bestehe.
cc) Für die insbesondere in der mündlichen Verhandlung von der Antragstellerin vertretene Auffassung, die Stellungnahme der RSK sei in allen ihren Einzelaussagen Gegenstand der Weisung und binde die Genehmigungsbehörde auch an Angaben, die bisher von dieser noch nicht geprüft worden seien, geben weder der Weisungswortlaut noch die vorangegangenen Kontakte zwischen Bund und Land einen Anhaltspunkt. Nach dem objektiven, von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung bestätigten Sinn der Weisung ist deren Gegenstand nicht die allgemeine Frage, ob ein in den Folgen mit Tschernobyl vergleichbarer Unfall auch beim SNR-300 möglich ist oder nicht. Nicht die Angemessenheit des Sicherheitskonzepts als solche, die bis dahin auch von der Genehmigungsbehörde grundsätzlich bejaht worden war, sondern die Frage, ob die Ereignisse in Tschernobyl einen plausiblen Grund lieferten, dieses Sicherheitskonzept in Frage zu stellen, wurde mit der Weisung verbindlich beantwortet. Auch die Stellungnahme der RSK ist demzufolge nur insoweit Bestandteil der Weisung, als sie hierfür eine Begründung liefert, nicht soweit sie allgemein zum Sicherheitskonzept Stellung nimmt. Die Frage, ob etwa nach Berechnungen mit dem Rechenprogramm SIMMER das Sicherheitskonzept des SNR-300 in bezug auf einen Bethe-Tait-Unfall in Frage zu stellen sei, war folgerichtig Gegenstand eines von der Weisung getrennten Schreibens vom 19. Mai 1988, mit dem sich der Bundesminister die diesbezüglichen Ergebnisse einer weiteren Sondersitzung der RSK zu eigen machte.
dd) Für den Landesminister war auch hinreichend klar erkennbar, daß die Aussage des Weisungsschreibens zum anlageninternen Notfallschutz ein bloßer Hinweis war, der an der Verbindlichkeit der Weisung nicht teilnahm.
Die Weisung sollte den Landesminister daran hindern, das Sicherheitskonzept des SNR-300 aus Anlaß des Unfalls von Tschernobyl oder wegen der bisherigen langen Dauer des Genehmigungsverfahrens erneut anhand der in § 7 Abs. 2 AtG aufgestellten rechtlichen Maßstäbe vollständig zu überprüfen und neu zu bewerten. Fragen des anlageninternen Notfallschutzes, wie sie in dem in der Weisung erwähnten Arbeitsprogramm des Bundesministers angesprochen sind, haben demgegenüber eine Minimierung des Risikos jenseits der Schwelle dessen zum Ziel, wogegen nach den Maßstäben der praktischen Vernunft Vorsorge getroffen werden muß. Sie waren also für sich allein ein schlechthin untauglicher Anlaß, um im Rahmen des laufenden Genehmigungsverfahrens die zugrunde gelegte Sicherheitskonzeption erneut in Frage zu stellen. Infolgedessen machte das in der Weisung ausgesprochene Gutachtensverbot einerseits solche Prüfungen zum anlageninternen Notfallschutz ohne weiteres gegenstandslos, die erst als Folge der beabsichtigten Neubewertung des Sicherheitskonzepts gerechtfertigt erscheinen konnten; andererseits betraf es ersichtlich nicht solche Prüfungen, die die Genehmigungsbehörde ohne Infragestellung des bislang gebilligten Sicherheitskonzepts, also gerade auf dessen Grundlage, vorzunehmen beabsichtigte. Derartige Prüfungen blieben also - trotz Gutachtensverbot - ebenso möglich wie andere Untersuchungen im Rahmen des Regulären anlagenspezifischen Begutachtungsbedarfs oder aufgrund konkreter Anhaltspunkte für ein Sicherheitsdefizit des SNR-300 (vgl. hierzu das in III. 3. b) aa) Ausgeführte).
Unter diesen Umständen gab es für den mit dem Sachgegenstand vertrauten Landesminister keine Veranlassung anzunehmen, der Bundesminister habe mit der auf den anlageninternen Notfallschutz bezogenen Passage des Weisungsschreibens über das Gutachtensverbot hinausgehend schlechterdings jede weitere Untersuchung in diesem Bereich untersagen wollen; dies um so weniger, als die hiermit zusammenhängenden Fragen in den vorausgegangenen Verhandlungen zwischen Bundesminister und Landesminister ohne jede nähere Erörterung geblieben waren. Die einschlägigen Bemerkungen in dem Weisungsschreiben konnten daher nur so aufgefaßt werden, wie sie schon im Hinblick auf ihre Formulierung verstanden werden mußten und auch gemeint waren, nämlich als vorsorglicher Hinweis auf eine bundesaufsichtliche Stellungnahme für den Fall, daß sich aus den Ergebnissen eines vom Bundesminister in Auftrag gegebenen Arbeitsprogramms, das die deutschen Kernkraftwerke allgemein, also keineswegs spezifisch den SNR-300 betraf, auch Erkenntnisse für zusätzliche Verbesserungen beim anlageninternen Notfallschutz des SNR-300 ergeben könnten. Dieses Arbeitsprogramm war überdies in der Fachwelt seit längerem erkannt; auch von daher konnte seine Erwähnung im Weisungsschreiben schwerlich im Sinne eines Eingriffs in ein laufendes Genehmigungsverfahren mißverstanden werden.
4. Der Bund hat durch die Weisung auch nicht gegen seine Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit neben der Weisung selbst allein das ihr vorangehende Verhalten zu beurteilen. Streitgegenstand ist nicht, ob der Bund nach Erlaß der Weisung alles aus der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten Gebotene getan hat, um beim Land etwa bestehende Mißverständnisse hinsichtlich des Weisungsinhalts auszuräumen, und ob das Land seinerseits alles ihm Zumutbare unternommen hat, sich das nötige Verständnis des Weisungsinhalts zu verschaffen.
a) Der Bund hat bereits im Ministergespräch vom 12. Dezember 1987 auf die Möglichkeit einer Weisung hingewiesen. Er hat auch dem Land vor Weisungserlaß genügend Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Unabhängig von den zwischen Bundesminister und Landesminister geführten Gesprächen ergibt sich dies bereits aus dem Inhalt der Schreiben, die der Bundesminister am 29. September und 4. November 1987 an den Landesminister richtete. Darin hat der Bundesminister seine Rechtsauffassung zum vorläufigen positiven Gesamturteil, zum berechtigten Interesse sowie zu Bindungswirkung und Bestandsschutz, teils sogar wortgleich mit der späteren Weisung, dargelegt und dem Landesminister damit Gelegenheit zur Stellungnahme eröffnet. Die Aussage der Weisung, die Gesamtdauer des Genehmigungsverfahrens für den SNR-300 sei für sich allein kein Grund, vor einer weiteren Teilgenehmigung die Anlage wieder vollständig zu überprüfen, fand zwar in den vorgenannten Schreiben nicht ausdrücklich Erwähnung, lag aber sinngemäß der vom Bundesminister aufgeworfenen Frage nach der Vereinbarkeit des Gutachtenauftrags mit Bindungswirkung und Bestandsschutz früherer Teilerrichtungsgenehmigungen zugrunde. Sie war zudem Reaktion auf eine gegenteilige, vom Landesminister erst mit Schreiben vom 12. Februar 1988 geäußerte Auffassung.
Die Schreiben vom 29. September und 4. November 1987 liegen zeitlich so weit vor dem Erlaß der Weisung, daß kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich ist, dem Land sei nicht genügend Zeit geblieben, zu den Auffassungen des Bundesministers Stellung zu nehmen. Der Landesminister selbst faßte im Schreiben vom 21. Januar 1988 ein Gespräch für den folgenden Februar zur Überprüfung seines Gutachtenauftrags ins Auge, kam hierauf aber bis zum Zeitpunkt des Erlasses der Weisung nicht zurück. In dem Gespräch vom 18. Februar 1988 wollte er sich zum Vorliegen eines berechtigten Interesses noch nicht abschließend äußern. Bei diesem Verhandlungsgang stellt es keinen Verstoß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten dar, daß der Bundesminister schließlich Ende April 1988 von seiner Weisungskompetenz Gebrauch machte.
Ob der einseitige Verzicht eines Weisungsgebers auf ein vereinbartes Gespräch die aus der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten erwachsende Anhörungspflicht verletzen könnte, mag dahinstehen. Im vorliegenden Fall widersprach die Weisung schon deshalb nicht der zuvor vom Bundesminister geäußerten Gesprächsbereitschaft, weil diese sich nicht auf das Weisungsthema, sondern auf einen "Bedarf zur Begutachtung spezieller sicherheitstechnischer Fragestellungen über die konzeptbezogenen Aussagen der RSK hinaus" bezog.
b) Daß der Bund den vorgetragenen Standpunkt des Landes nicht erwogen hätte, ist nicht erkennbar. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß der Bund dieser Pflicht vor Erlaß einer Weisung nachgekommen ist. Eine Pflichtverletzung ist daher nur dann in Betracht zu ziehen, wenn hierfür konkrete Anhaltspunkte vorliegen. Diese sind nicht schon dann gegeben, wenn im Rahmen der Weisung oder das ihr vorausgegangenen Verfahrens nicht ausdrücklich auf jedes Vorbringen des Landes eingegangen worden ist. Ein solches Verhalten gibt für sich gesehen noch keine Veranlassung zu der Annahme, der Bund könnte Vorbringen des Landes in pflichtwidriger Weise unbeachtet gelassen haben. über derartige ein pflichtgemäßes Handeln des Bundes noch nicht in Frage stellende Hinweise führt jedoch der Prozeßvortrag des Landes nicht hinaus, zumal die unterschiedlichen Rechtsauffassungen sowie die unterschiedliche Beurteilung der Notwendigkeit des vom Landesminister in Aussicht genommenen Tschernobyl-Gutachtens Gegenstand zahlreicher Gespräche und wechselseitiger Schreiben waren.
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