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BOE.es - Documento BOE-A-2014-4822
Documento BOE-A-2014-4822
Pleno. Sentencia 52/2014, de 10 de abril de 2014. Cuestión de inconstitucionalidad 2918-2005. Planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en relación con la segunda frase del artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Tutela judicial efectiva (acceso a la justicia) y principio de seguridad jurídica: constitucionalidad del precepto legal relativo al plazo para interponer recurso contencioso-administrativo frente a actos presuntos. Voto particular.
«BOE» núm. 111, de 7 de mayo de 2014, páginas 76 a 94 (19 págs.)
BOE-A-2014-4822
Sostiene la Sala de Albacete que no es posible constitucionalmente establecer un plazo de caducidad para la interposición del recurso contencioso-administrativo en los casos en que la Administración no ha dado respuesta a la petición efectuada por el administrado, pues ello es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva establecido en el art. 24.1 CE, al oponer obstáculos irrazonables y excesivos al acceso a los Tribunales por parte de los ciudadanos. Para justificar tal aserto reproduce los pasajes más relevantes de las SSTC 188/2003, de 28 de octubre, y 220/2003, de 15 de diciembre. Añade que supone una contradicción que cuando la Administración notifica defectuosamente un acto expreso (por no contener la indicación de los recursos que proceden contra tal acto) no comienza a correr el plazo para interponer el recurso que proceda –arts. 57 y 58.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC)–, mientras que, sin embargo, según el art. 46 LJCA sí corre tal plazo cuando se omite toda notificación porque el acto es presunto.
4. Por providencia de 4 de julio de 2006 la Sección Tercera de este Tribunal acordó admitir a trámite la cuestión, así como dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el art. 37.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, para que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, y publicar la incoación de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado» (lo que se cumplimentó en el «BOE» núm. 172, de 20 de julio de 2006).
Para cerrar el análisis preliminar del precepto cuestionado alude a que el Auto de planteamiento de la cuestión se ha centrado exclusivamente en lo que no pasa de ser un grupo de los casos subsumibles en el segundo inciso del art. 46.1 LJCA, a saber, la desestimación por silencio en un asunto en el cual el solicitante es el único interesado en el expediente administrativo. Sin embargo el ámbito de aplicación de la regla de cómputo del plazo para la interposición del recurso jurisdiccional en los supuestos de silencio administrativo desestimatorio que se cuestiona en el Auto judicial es más amplio, pues afecta no solo al solicitante sino también, según reza el indicado precepto legal, a «otros posibles interesados». Así, en los casos de silencio positivo pueden existir otros interesados a los que perjudique la estimación por silencio y es precisamente a ellos a los que se aplica el plazo previsto en el segundo inciso del art. 46.1 LJCA, de modo que, de seguirse la tesis que subyace en el Auto de planteamiento (no debe haber plazo de caducidad que limite la posibilidad de impugnar el acto presunto) la situación jurídica favorable obtenida por silencio administrativo estaría permanentemente sometida al riesgo de lo que pudiera decidirse en un proceso judicial al que se tendría acceso indefinidamente. Y lo mismo sucedería en el caso del silencio administrativo negativo, pues los interesados en el mantenimiento de la resolución desestimatoria presunta tendrían siempre una situación permanentemente abierta a la discusión a través del proceso judicial. De este modo se revela que quizás los más perjudicados por la falta de respuesta administrativa expresa no son los solicitantes sino estos otros interesados en el expediente.
Contrariamente a lo sostenido en el Auto de planteamiento el Abogado del Estado considera que la seguridad jurídica sí puede justificar el inciso cuestionado, pues en los casos de actos presuntos no solo hay que proteger al solicitante que es víctima –en los casos de silencio desestimatorio, pero no en los de silencio positivo– del incumplimiento de la obligación de resolver expresamente. Ni hay que concentrarse en que recaigan sobre la Administración las consecuencias de su propia inactividad, por patológica y censurable que sea. En los supuestos de silencio positivo, que es la regla residual, el solicitante es un beneficiario del silencio, y lo que le interesa es que la situación jurídica de ventaja que ha ganado no sea revisada por la Administración, ni recurrida por los terceros, que pueden ser y son las auténticas víctimas del incumplimiento de la obligación administrativa de resolver. Y en los casos de silencio desestimatorio, cuando hay terceros interesados en el mantenimiento del acto administrativo, ¿no merecen sus intereses alguna protección en forma de límite temporal establecido por el legislador a la vulnerabilidad jurisdiccional de la situación definida por el acto presunto?
«El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.»
2. El precepto cuestionado en este proceso constitucional ha de ser enjuiciado desde la óptica del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la justicia (art. 24.1 CE). Así lo pone de manifiesto el Auto judicial de planteamiento y así lo aceptan sin discusión quienes han informado en este proceso. Esta premisa es concorde con nuestra jurisprudencia, que ha destacado que «el denominado recurso contencioso-administrativo no es propiamente un recurso –no genera una segunda instancia o una casación– pues viene a dar vida a un proceso en primera o única instancia, de suerte que no se instala en el terreno del acceso a los recursos sino en el del acceso a la jurisdicción» (STC 76/1996, de 30 de abril, FJ 2; que sigue a las SSTC 3/1983, de 25 de enero; 37/1995, de 7 de febrero, y 55/1995, de 6 de marzo).
Estos criterios de enjuiciamiento constitucional deben operar de forma más incisiva en los supuestos, como el presente, en que el acceso a la justicia sirve para asegurar el control judicial de la actividad administrativa. Tal y como ha resaltado nuestra jurisprudencia, cuando el derecho a la tutela judicial efectiva es instado en defensa de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los actos de la Administración, integra más específicamente el «derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1 CE), controlando la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE), esto es, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE)»; lo cual «constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho» (SSTC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3; 76/1996, de 30 de abril, FJ 7; 179/2003, de 13 de octubre, FJ 3; 312/2006, de 8 de noviembre, FJ 4). Como ha afirmado la Sentencia 103/1996, de 11 de junio, FJ 7, la prescripción constitucional de que los «Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican» (art. 106.1 CE) es la «auténtica cláusula regia del Estado de Derecho». Todo lo cual es de especial relevancia cuando se trata de un proceso judicial donde se controla el ejercicio por una Administración de la potestad sancionatoria sobre un ciudadano (SSTC 77/1983, de 3 de octubre, FJ 3, y 2/2003, de 16 de enero, FJ 8).
Esa jurisprudencia viene insistiendo en que el silencio administrativo de carácter negativo es «una ficción legal que responde a la finalidad de que el ciudadano pueda acceder a la vía judicial, superando los efectos de la inactividad de la Administración» (SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3; 204/1987, de 21 de diciembre; 63/1995, de 3 de abril; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6; 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5; 14/2006, de 16 de enero; 39/2006, de 13 de febrero; 175/2006, de 5 de junio; 186/2006, de 19 de junio; 27/2007, de 12 de febrero; 32/2007, de 12 de febrero; 40/2007, de 26 de febrero; 64/2007, de 27 de marzo; 239/2007, de 10 de diciembre; 3/2008, de 21 de enero; 72/2008, de 23 de junio; 106/2008, de 15 de septiembre; 117/2008, de 13 de octubre; 175/2008, de 22 de diciembre; 59/2009, de 9 de marzo; 149/2009, de 17 de junio; 207/2009, de 25 de noviembre; o 37/2012, de 19 de marzo, FJ 10, entre otras).
En todas esas Sentencias hemos reiterado que «ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración». Por eso hemos dicho también que la «Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa», la solicitud o el recurso presentado por aquél. «Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración» (STC 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que «la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE» (SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4, y 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6).
Es indudable que la doctrina que nace de esas Sentencias debe guiar la reflexión de este Tribunal. Ahora bien, todas ellas fueron dictadas para proteger derechos fundamentales en casos individuales, en sede de recurso de amparo constitucional. Por lo que, como hemos advertido en la STC 166/2012, de 1 de octubre, FJ 2, la «jurisprudencia constitucional reseñada no es trasladable directamente al presente asunto. La posición de este Tribunal es bien distinta en el proceso de amparo y en el de control de constitucionalidad de la ley, incluido el provocado por las cuestiones de inconstitucionalidad, pues hay en él un componente abstracto de nuestro enjuiciamiento que no podemos eludir; suscitada la cuestión con motivo de una ocasión ‘concreta’, es indispensable su ‘relevancia’, pero más allá del caso exige un enjuiciamiento abstracto». De lo que se trata ahora es de enjuiciar en abstracto el precepto legal cuestionado (art. 27 LOTC), no de proteger los derechos de las personas afectadas por actos concretos de aplicación (STC 166/2012, FJ 2). Aunque es evidente que la presente cuestión de inconstitucionalidad se suscita en un supuesto en el que el recurrente invoca la desestimación de su pretensión por silencio negativo.
a) La regla general en nuestro Derecho actual establece que el plazo para impugnar actos administrativos ante los Tribunales de justicia es de dos meses (art. 46.1, inciso primero, LJCA). Ese plazo se empieza a contar desde el día siguiente a aquél en que se produce la notificación del acto que pone fin a la vía administrativa (art. 48.2 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común: LPC). El inciso cuestionado en el presente proceso constitucional establece una regla especial para la situación que se origina cuando la Administración no dicta «acto expreso». El llamado por la ley «acto presunto» se produce «de acuerdo con su normativa específica» (art. 46.1, inciso segundo, LJCA) y a partir de su producción empieza a correr el plazo de seis meses.
La expresión «acto presunto» utilizada en el inciso cuestionado del art. 46.1 LJCA procede de la redacción original de la Ley de procedimiento administrativo común de 1992, la cual, sin embargo, a partir de la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ofrece un nuevo tratamiento jurídico de los efectos de la falta de resolución expresa. Por ello, es preciso que consideremos brevemente las principales líneas del régimen jurídico del silencio administrativo en la redacción original de la Ley 30/1992 y los cambios introducidos en la reforma de 1999, antes de poder valorar la incidencia de tales cambios en un precepto como el art. 46.1 LJCA, promulgado en julio de 1998 y, por tanto, antes de la promulgación de aquella reforma.
b) La Ley 30/1992 profundizó en los criterios que había alumbrado la regulación de la Ley de procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958, la primera que estableció una normativa uniforme y garantista del silencio administrativo: «El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jurídico normal, sino la garantía que impida que los derechos de los particulares se vacíen de contenido cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado»; «[e]l objetivo de la Ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella. El carácter positivo de la inactividad de la Administración es la garantía que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido» (exposición de motivos, epígrafe IX, LPC).
No obstante, al servicio de esa finalidad la Ley 30/1992 reguló en el art. 43 los llamados «actos presuntos», determinando que, si al vencimiento del plazo de resolución el órgano competente no la hubiese dictado expresamente, se producirían los efectos jurídicos que se establecían en dicho artículo. Los apartados 2 y 3 del art. 43 LPC establecían en qué supuestos las solicitudes formuladas por los interesados se entenderían estimadas o desestimadas, respectivamente.
Las claves de la ordenación legal del silencio administrativo establecido en 1992 las proporcionaba la regulación contenida en el art. 44 («Certificación de actos presuntos»). Según su apartado primero, «[l]os actos administrativos presuntos se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, natural o jurídica, pública o privada». El apartado segundo precisaba que, «para su eficacia», los interesados o la propia Administración debían acreditar los actos presuntos mediante certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente el procedimiento, que debía extenderla inexcusablemente en el plazo de veinte días desde que le fuera solicitada salvo que en dicho plazo se hubiera dictado resolución expresa. La certificación debía ser comprensiva de la solicitud presentada o del objeto del procedimiento seguido, de la fecha de iniciación, del vencimiento del plazo para dictar resolución y de los efectos generados por la ausencia de resolución expresa. Si la certificación no se emitía en el plazo antes indicado, «los actos presuntos serán igualmente eficaces y se podrán acreditar mediante la exhibición de la petición de la certificación, sin que quede por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto». La certificación de acto presunto se podía solicitar «a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo en que debió dictarse la resolución» (art. 44.4 LPC), sin que existiera un plazo preclusivo para formular dicha solicitud. Finalmente, se disponía que los plazos para interponer recursos administrativos y contencioso-administrativos respecto de los actos presuntos se contarían «a partir del día siguiente a la recepción de la certificación, y si ésta no fuese emitida en plazo, a partir del día siguiente al de finalización de dicho plazo» (art. 44.5 LPC). El vencimiento del plazo de resolución no eximía a las Administraciones públicas de la obligación de resolver, pero debían abstenerse de hacerlo cuando se hubiera emitido la certificación de acto presunto regulada en el art. 44 LPC (art. 43.1 LPC).
A la vista de la redacción originaria de los arts. 43 y 44 LPC, es claro que la categoría de «acto presunto» englobaba entonces tanto a los supuestos en los que la Ley determinaba la estimación de la solicitud formulada por el interesado como a los supuestos en los que la Ley determinaba su desestimación. En otras palabras, el acto presunto podía tener tanto carácter estimatorio como desestimatorio. La eficacia del acto presunto se supeditada por igual en ambos casos a la emisión de la llamada «certificación de acto presunto», cuyo contenido debía expresar entre otros aspectos los efectos de la falta de resolución expresa. Una vez emitida esa certificación por el órgano competente se producían dos importantes consecuencias jurídicas: por una parte, finalizaba la obligación de resolver de la Administración y, por otra, el llamado «acto presunto» resultaba plenamente eficaz y podía ser acreditado tanto por el interesado como por la Administración, con independencia de su carácter estimatorio o desestimatorio. Si no se emitía la certificación en el plazo legalmente previsto, los actos presuntos eran «igualmente eficaces» y se podían acreditar mediante la exhibición de la petición de la certificación, «sin que qued[ara] por ello desvirtuado el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto». En definitiva, el legislador configuró el llamado «acto presunto» como un verdadero acto administrativo de carácter estimatorio o desestimatorio, según los casos, y plenamente eficaz a partir de la emisión de la certificación correspondiente.
c) En 1998 se aprobó la nueva Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), que sustituyó a la homónima de 1956. A los efectos de la impugnación jurisdiccional de actos administrativos, el artículo 46.1 LJCA distinguió dos tipos de actos, los «actos expresos» y los «actos presuntos». La principal consecuencia de esa distinción era la aplicación de un plazo de recurso diferente, dos meses para la impugnación de actos expresos y seis meses en el supuesto de actos presuntos. En la terminología de la Ley 30/1992 a la que implícitamente se remite el precepto, la expresión «actos presuntos» incluía sin lugar a duda en 1998, como hemos visto, los actos presuntos de carácter estimatorio y los de carácter desestimatorio.
d) Con posterioridad se reformó la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero. La reforma de 1999 trajo consigo varias modificaciones técnicas relevantes para la ordenación del silencio administrativo que no es necesario considerar ahora. La más importante modificación, vigente en la actualidad, fue la vuelta a una regulación de los efectos del silencio administrativo cercana a la vigente con anterioridad a la Ley 30/1992. La Ley precisa ahora que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, y que en cambio la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente (art. 42.2 LPC). Con ello se desechó la construcción del «acto presunto de carácter desestimatorio» entendido hasta entonces por el legislador como un acto administrativo dotado de un contenido determinado (denegatorio), y se volvió a la configuración tradicional de los efectos del silencio negativo, como mera ficción procesal habilitada por el legislador para dejar expedita la vía impugnatoria procedente. También se precisa ahora que, en los supuestos en los que se producen los efectos del silencio negativo, la Administración mantiene la obligación de resolver expresamente, «sin vinculación alguna al sentido del silencio» [art. 43.3 b) LPC]. La propia expresión «acto presunto» desapareció de los arts. 43 y 44 LPC.
En suma, con arreglo a la nueva ordenación del silencio administrativo introducida por la Ley 4/1999 ya no tienen encaje en el concepto legal de «acto presunto» los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada, pues en tales supuestos el ordenamiento excluye expresamente la constitución ipso iure de un acto administrativo de contenido denegatorio.
Los arts. 42 a 44 LPC fueron modificados por la Ley 4/1999 teniendo a la vista el régimen legal de impugnación de los «actos presuntos» establecido en el art. 46.1 LJCA, precepto que no fue derogado ni modificado con ocasión o como consecuencia de dicha reforma. Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del «acto presunto» subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado «presunto» basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA.
Dada en Madrid, a diez de abril de dos mil catorce.–Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Luis Ignacio Ortega Álvarez.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Enrique López y López.–Ricardo Enríquez Sancho.–Firmado y rubricado.
1. La Sentencia de la que discrepo fundamenta la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad en una interpretación de la legalidad ordinaria que en absoluto le corresponde realizar a este Tribunal. En la abundante jurisprudencia emanada hasta la fecha en numerosos recursos de amparo, este Tribunal siempre tuvo la cautela de no proceder a interpretar la norma procesal y de limitarse a combatir aquellas interpretaciones de la legalidad ordinaria adoptadas por los órganos judiciales que, por su rigorismo, impedían proteger el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos perjudicados por una desestimación por silencio. Así, en la STC 14/2006 dijimos que «es evidente que este Tribunal, a riesgo de excederse en el ejercicio de su jurisdicción, no es el encargado de indicar cuál deba ser la interpretación válida del mencionado art. 46.1 de la Ley jurisdiccional de 1998» (FJ 4). Pues bien, a pesar de que la posición de este Tribunal es bien distinta en el proceso de amparo y en el de control de constitucionalidad de la Ley, como es el caso de la presente cuestión de inconstitucionalidad, donde se trata de enjuiciar en abstracto el precepto legal cuestionado y no de revisar una concreta aplicación judicial del precepto, la Sentencia de la mayoría cruza el umbral de la interpretación de la legalidad ordinaria y determina cuál debe ser la interpretación válida del art. 46.1 LJCA: «se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA». Toda la argumentación que se desarrolla en el fundamento jurídico 5 para descartar la vulneración del art. 24.1 CE es pura y simplemente una interpretación de la legalidad ordinaria y no un examen del precepto a la luz de las exigencias del art. 24.1 CE.
Es evidente que la voluntad del legislador de la Ley jurisdiccional de 1998 fue establecer un plazo de ejercicio de la acción contencioso-administrativa que fuera común tanto frente a los efectos del silencio positivo como frente a los efectos del silencio negativo. El hecho de que, en 1999, el legislador volviera a modificar su concepción sobre la naturaleza jurídico-material de los efectos del silencio negativo, abandonando la novedosa concepción de acto administrativo de contenido denegatorio para retornar a la tradicional de mera ficción legal, no significa que pretendiese sustraerse esa ficción al régimen común de impugnación, ya previsto en la LJCA de 1956 y que mantuvo la LJCA de 1998. Nada en la exposición de motivos o en el articulado de la Ley 4/1999 proporciona sustento a la interpretación de que el legislador hubiera querido sin decirlo –esto es, implícitamente– suprimir el plazo de ejercicio de la acción impugnatoria con respecto al silencio negativo. Esa interpretación, que no comparto, obvia los plazos de los recursos administrativos que establece la propia Ley 4/1999.
En efecto, la propia Ley 4/1999 que reconfigura el silencio negativo como una mera ficción legal regula los plazos de su impugnación en vía administrativa, y lo hace de manera distinta a la versión inicial de la Ley 30/1992, distinguiendo entre un plazo de recurso frente a los actos expresos y un plazo de recurso –mucho más largo– cuando no existe un acto expreso (cfr. arts. 115.1 y 117.1 LPC en la versión de la Ley 4/1999). Ello evidencia que ambos planos estaban netamente diferenciados para el legislador de la reforma de 1999, el cual no vio incoherencia o incompatibilidad alguna en establecer el carácter de mera ficción del silencio negativo, por una parte, y el mantenimiento de la sujeción de su impugnación a plazos de caducidad tanto en la vía administrativa como en la vía contencioso-administrativa, por otro.
Tampoco el argumento de la expresión «acto presunto» que se contiene en el art. 46.1 LJCA, al que se aferra la interpretación de legalidad ordinaria de la Sentencia de la que discrepo, resulta determinante. La misma expresión pervive también, de forma anómala, en el art. 117.1 LPC tras la reforma de 1999, lo cual, si algo pone de manifiesto, es que el desajuste normativo entre el art. 46.1 LJCA y la reforma de 1999 no puede tener la trascendencia que le otorga la Sentencia de la mayoría. Por otra parte, también este Tribunal Constitucional ha utilizado la expresión «actos desestimatorios presuntos» –por tanto, incurriendo en la misma incorrección técnica que el legislador y a la que la Sentencia de la mayoría pretende anudar tan importantes consecuencias jurídicas– precisamente en el contexto de su doctrina sobre el cómputo del plazo de ejercicio de la acción contencioso-administrativa prevista en el art. 46.1 LJCA (SSTC 106/2008, de 15 de septiembre, FJ 6; 117/2008, de 13 de octubre, FJ 2; 149/2009, de 17 de junio, FJ 2; y 11/2011, de 28 de febrero, FJ 7).
Pero, lo que es aún más grave, la interpretación asistemática de la legalidad ordinaria que postula la Sentencia de la mayoría conduce indirectamente a eliminar incluso la posibilidad de impugnación del silencio negativo, pues, si este no tiene cabida entre los «actos presuntos» a los efectos del plazo previsto del art. 46.1 LJCA, lógicamente tampoco podrá tener cabida entre los «actos expresos y presuntos» contra los que se puede interponer el recurso contencioso-administrativo (art. 25 LJCA), por lo que, al no poder tampoco reconducirse a la vía de hecho o la inactividad de la Administración (cfr. art. 29 LJCA), se producirá el paradójico resultado de que, según el razonamiento de la Sentencia de la mayoría, los efectos del silencio negativo vendrían a constituir una actividad administrativa inimpugnable. En suma, para salvar la eventual incompatibilidad del art. 46.1 LJCA con el art. 24.1 CE se habría provocado, a través de la referida interpretación, una situación radicalmente incompatible con dicho precepto. Esta es la prueba definitiva del carácter asistemático de la interpretación de la legalidad ordinaria que sustenta la Sentencia de la mayoría.
2. Tampoco creo que contribuya a la seguridad jurídica efectuar ahora, de forma sorpresiva, una interpretación del art. 46.1 LJCA que se desmarca abiertamente de la interpretación que este Tribunal ha venido aceptando con naturalidad desde la STC 14/2006, de 16 de enero, en adelante, en su consolidada doctrina sobre el cómputo del plazo para impugnar desestimaciones producidas por silencio administrativo. Este Tribunal ha partido siempre de la interpretación del art. 46.1 LJCA que subyacía a las Sentencias recurridas en amparo y que, por tanto, era la que los propios órganos judiciales le proporcionaban –esto es, que el plazo de seis meses establecido en el citado precepto es aplicable al ejercicio de la acción impugnatoria frente a las desestimaciones producidas por silencio– y nunca ha opuesto desde el punto de vista constitucional reparo alguno a ese entendimiento ni ha considerado que no fuese una exégesis racional del ordenamiento (SSTC 14/2006, de 16 de enero, FJ 3; 175/2006, de 5 de junio, FJ 3; 186/2006, de 19 de junio, FJ 3; 243/2006, de 24 de julio, FJ 5; 279/2006, de 9 de octubre, FJ 2; 32/2007, de 12 de febrero, FJ 2; 40/2007, de 26 de febrero, FJ 3; 239/2007, de 10 de diciembre, FJ 3; 3/2008, de 21 de enero, FJ 2; 72/2008, de 23 de junio, FJ 4; 106/2008, de 15 de diciembre, FJ 6; 117/2008, de 13 de octubre, FJ 2; 175/2008, de 22 de diciembre, FJ 4; 59/2009, de 9 de marzo, FJ 4; 149/2009, de 17 de junio, FJ 2; 2007/2009, de 25 de noviembre, FJ 4; a las que hay que añadir la STC 37/2012, de 19 de marzo, FJ 11, que resolvía una cuestión de inconstitucionalidad sobre una cuestión próxima). Pues bien, ahora resulta que la interpretación de la legalidad ordinaria acogida unánimemente por los órganos judiciales que adoptaron las resoluciones judiciales controvertidas y que, de forma pacífica, hemos dado por buena en tantos pronunciamientos no era una exégesis racional del ordenamiento. Puedo anticipar y comprender el desconcierto que nuestro fallo provocará en los operadores jurídicos y, de forma más inmediata, en el órgano judicial promotor de la cuestión y en las partes que han comparecido en el presente procedimiento, el Abogado del Estado y el Fiscal General del Estado, pues todos ellos coincidían en entender que el plazo de seis meses previsto en el art. 46.1 LJCA era aplicable a la impugnación de las desestimaciones producidas por silencio negativo y no contemplaban otra interpretación.
3. Por otro lado, la interpretación de la legalidad ordinaria en la que se basa la Sentencia de la mayoría difícilmente puede considerarse que sea –como se afirma– «en parte coincidente» con la que mantiene la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en diversas sentencias. En todas y cada una de ellas de las sentencias que menciona la Sentencia de la que discrepo, el Tribunal Supremo asume siempre la existencia de un plazo de caducidad para la impugnación de las desestimaciones por silencio, planteándose el problema de determinar el inicio del cómputo de dicho plazo. Precisamente en la que se considera Sentencia de referencia de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, STS 269/2004, de 23 de enero, se concluye que «en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que se dicho precepto se refiere [art. 42.4, párrafo segundo, LPC] los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr. En el supuesto que decidimos no se ha producido esta notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado». Es cierto que esta Sentencia, después de señalar que lo dicho en el fundamento jurídico tercero «constituye el fundamento básico de la decisión» que adopta, realiza posteriormente algunas afirmaciones adicionales, entre las cuales se encuentra la de «[q]ue la remisión que el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la L.R.J.A.P. y P.C. lo configura como una ficción y no como un acto presunto». Sin embargo, esta aislada y escueta afirmación, que no se justifica en la Sentencia y que no es congruente con su ratio decidendi, no la considera la propia Sentencia como «el fundamento básico de la decisión», el cual se encuentra en el fundamento jurídico tercero y, como ya he indicado, discurre por un derrotero totalmente distinto del pretendido por la Sentencia de la mayoría. Y por si fuera poco, justamente a los criterios contenidos en ese fundamento jurídico tercero y a la coincidencia que implica con nuestra jurisprudencia reiterada se ha referido expresamente este Tribunal Constitucional en hasta dos ocasiones (SSTC 14/2006, de 16 de enero, FJ 4, y 27/2007, de 12 de febrero, FJ 5).
4. Como he indicado al principio, la presente cuestión de inconstitucionalidad proporcionaba a mi juicio una excelente ocasión para continuar desarrollando nuestra jurisprudencia. El elevado número de recursos de amparo que este Tribunal se ha visto obligado a resolver, protegiendo a los ciudadanos frente a distintas inadmisiones de demandas contencioso-administrativas en aplicación del art. 46.1 LJCA, no dejaba de ser indicativo de que precisamente el problema constitucional de fondo no radica en la interpretación mantenida por los Tribunales contencioso-administrativos, sino en la propia ley aplicada, cuyo contenido era el que conducía una y otra vez a la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en su núcleo más importante, el acceso a la jurisdicción. La presente cuestión de inconstitucionalidad nos obligaba a realizar por primera vez un enjuiciamiento abstracto del art. 46.1 LJCA, que le compete en exclusiva a la jurisdicción constitucional; enjuiciamiento que no puede ser eludido ni suspendido por el desarrollo de interpretaciones judiciales de la legalidad ordinaria que minimicen los efectos perniciosos de una aplicación literal del precepto. El resultado de ese enjuiciamiento abstracto habría tenido que conducir, como indicaré, a modular algunas de las consecuencias –a mi juicio– poco razonables que resultaban de nuestra doctrina sobre el cómputo de los plazos para impugnar las desestimaciones por silencio.
Así pues, lo que estrictamente debíamos resolver en este proceso constitucional era si el establecimiento de un plazo de caducidad específico para la impugnación del «acto presunto» como el que se recoge en el art. 46.1 LJCA es o no conforme con el derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la justicia (art. 24.1 CE). A continuación resumo los puntos básicos de mi postura al respecto, tal como defendí en las deliberaciones.
a) En primer lugar, desde la perspectiva constitucional no considero objetable el hecho de que el legislador señale un plazo de caducidad para el acceso a la jurisdicción. De acuerdo con nuestra doctrina, que reiteramos en la STC 138/2005, de 26 de mayo, «el establecimiento de un plazo de caducidad de la acción, como tal presupuesto procesal establecido en aras del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), no vulnera en sí mismo el derecho a la tutela judicial efectiva siempre que el legislador habilite unos plazos suficientes y adecuados en orden a hacer valer los derechos e intereses legítimos ante los Tribunales, de manera que su tutela no resulte imposible por insuficiencia del plazo concedido al efecto (SSTC 77/2002, de 8 de abril, FJ 3; 126/2004, de 19 de julio, FJ 3; y 44/2005, de 28 de febrero, FJ 3)».
c) Donde sí aprecio un problema de compatibilidad con el art. 24.1 CE es en el dies a quo del citado plazo de impugnación que fija el inciso cuestionado del art. 46.1 LJCA. Efectivamente el precepto establece que el plazo de seis meses comienza a correr, para el solicitante y para otros posibles interesados, «a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto». En este punto es donde el precepto resulta contrario a la Constitución, en cuanto que opera como obstáculo para el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o de los posibles interesados en reaccionar en la vía jurisdiccional frente a los efectos del silencio. La previsión legal no ha tomado en cuenta la situación de quienes desconocen la producción de los efectos del silencio y el sentido de éste, como si pudiera presumirse que todo ciudadano deba conocer los plazos del silencio y sus efectos.
En efecto, en los actos defectuosamente notificados la notificación no surte efectos sino cuando el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o interponga cualquier recurso que proceda (art. 58.3 LPC), lo que en definitiva supone dejar a la disponibilidad del interesado darse por notificado del acto, momento a partir del cual comienza a contar el plazo prefijado legalmente. De manera que será el conocimiento del interesado, que se demuestra a partir de su actuación, la que determine el dies a quo del plazo del inciso primero del art. 46.1 LJCA, con la consecuencia de que la decisión de la Administración será vulnerable por tiempo ilimitado, o al menos no limitada legalmente de forma taxativa. Sin embargo, cuando transcurre el plazo máximo para resolver sin que se produzca resolución expresa surgen los efectos legalmente previstos del silencio administrativo, por lo que la vulnerabilidad de la Administración queda taxativamente demarcada en el tiempo, limitada a seis meses a contar inexorablemente «a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto» (art. 46.1, segundo inciso, LJCA). No se prevé aquí margen alguno para la disponibilidad del dies a quo por el administrado. Tal diferencia de regulación es de difícil explicación lógica desde la perspectiva no solo de la armonía del sistema, sino también de los valores constitucionales y del propio sentido de la institución del silencio administrativo.
d) Debe recordarse, por último, que una firme línea jurisprudencial de este Tribunal viene afirmando que «las normas que establecen plazos para la realización de trámites procesales suponen el reconocimiento del derecho a disponer del correspondiente plazo en su totalidad» (SSTC 222/2003, de 15 de diciembre, FJ 4; 159/2007, de 2 de julio, FJ 2; y 76/2012, de 16 de abril, FJ 3). Lo cual conlleva que las resoluciones judiciales que producen como resultado final una reducción del correspondiente plazo legal, convirtiendo «en impracticable el citado derecho a disfrutar del plazo en su integridad», vulneran el derecho de acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE), por el desproporcionado sacrificio que comportan (SSTC 64/2005, de 14 de marzo, FJ 3; 239/2005, de 26 de septiembre, FJ 2; 25/2007, de 12 de febrero, FJ 2; y 179/2007, de 10 de septiembre, FJ 2).
5. Considero que, con la argumentación expuesta, se habría recuperado lo verdaderamente relevante desde la perspectiva del acceso a la jurisdicción (art. 24.1 CE): que no es el número o la gravedad de los incumplimientos en que la Administración incurre por no resolver –pues el art. 24.1 CE no es el lugar para disciplinar a la Administración por esos u otros incumplimientos–, sino si al interesado se le puede exigir que reaccione en un determinado plazo de tiempo cuando no tiene pleno conocimiento de aquello que podría impugnar jurisdiccionalmente.
Madrid, a diez de abril de dos mil catorce.–Adela Asua Batarrita.–Firmado y rubricado.
DICTADA en la Cuestión 2918/2005 (Ref. BOE-A-2006-13089).
DECLARA la DESESTIMACIÓN en relación con el inciso 2 del art. 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (Ref. BOE-A-1998-16718).

References: artículo 46
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