Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=69531
Timestamp: 2018-01-21 04:53:55+00:00

Document:
Concepto 893 de 2015 Universidad Distrital Francisco Jose de Caldas
Fecha de Expedición: 07/05/2015
Bogotá D.C., 07 de Mayo de 2015.
REF. Concepto jurídico sobre Fondo de Vivienda.
En atención a su solicitud, en la que requiere concepto sobre la facultad para reglamentar el Comité de Vivienda de la Universidad Distrital, pretendiendo que el presente pronunciamiento se constituya en un criterio jurídico para adoptar las decisiones que le correspondan al Honorable Consejo Superior Universitario, atentamente me permito señalar lo siguiente:
La Convención Colectiva de 1974 suscrita entre los representantes de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y SINTRAUD, establece en su Artículo Segundo como destinatarios del pacto convencional suscrito a los TRABAJADORES OFICIALES de la Universidad. En su artículo Décimo Séptimo, dicha Convención creó el Fondo de Vivienda, el cual serla regido por el Comité de Vivienda, cuyo reglamento requeriría ratificación “del consejo directivo y superior” sic.
La situación anterior fue modificada con la Convención Colectiva de 1967, que en el Parágrafo Dos de su Artículo Décimo Quinto dispone a la letra: “La universidad presentará a discusión y aprobación por parte del Consejo Superior el proyecto de reglamentación, ejecución y funcionamiento del Fondo de Vivienda que el Comité de Vivienda o en su defecto el sindicato le presente”. (Negrilla fuera de texto)
El Consejo Superior Universitario, expidió dos Acuerdos por medio de tos cuales creó y reglamentó el Fondo de Préstamos de Vivienda de la Universidad Distrital; a saber el Acuerdo 043 y 044 de 1968 en el mismo orden. En cuanto a la composición del capital del Fondo, se define en el artículo 4° literal e) del Acuerdo 043 de 1988 citado, que uno de los elementos que lo integrarán, son tos intereses que se reciban por la utilización del mismo.
Adicionalmente, en las Convenciones Colectivas de trabajo se ha desarrollado y regulado el tema del Fondo de Vivienda, y en particular en la Convención Colectiva de 1990, parágrafo 2°, artículo 1°, en donde se determinó que el funcionamiento del Fondo de Vivienda, sería revisado y las modificaciones del reglamento serían acordadas por el Comité Obrero Patronal.
Posteriormente se suscribe la Convención Colectiva del 13 de marzo de 1992, entre SINTRA UD y la Universidad, que en su artículo primero establece que la reglamentación del fondo se acordará 11 paritariamente en un tiempo no mayor de 20 días.
Igualmente mediante Convención Colectiva de 1994, las partes aumentan los recursos del Fondo y nuevamente disponen que la reglamentación del Fondo se acordará paritariamente en un tiempo no mayor de 20 días.
Posteriormente en el mes de septiembre de 2013, se levanta un acta del Comité Obrero Patronal, en el cual se hacen ciertas modificaciones y precisiones relacionadas con el funcionamiento del Fondo, se determinan competencias y funciones del mismo, se regula la forma en que se otorgan créditos, se determina que los futuros créditos concedidos a partir de dicha acta no estarán sometidos a intereses y se discrimina el método de financiación y beneficiarios del Fondo.
II. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA
1. DEL FONDO DE VIVIENDA
El Fondo de Vivienda se encuentra definido como aquel que tiene por objeto financiar la adquisición de vivienda mediante cualquiera de las modalidades contempladas en la Ley a trabajadores oficiales, personal docente y administrativo de la Universidad Distrital.
En cuanto al sustento jurídico se tiene lo siguiente:
a) Convención Colectiva de 1974
Teniendo en cuenta la Convención Colectiva del año 1974, las partes convencionales decidieron en su artículo Décimo Séptimo lo siguiente:
“La Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”, a partir de la firma de la presente Convención Colectiva de Trabajo, creará un fondo de Vivienda con un monto inicial de CIEN MIL PESOS ($100.000).
Parágrafo Cuatro: Este comité se dará su propio reglamento con ratificación de los Consejos Directivos y Superior” (Negrilla fuera de texto)
Queda claro con lo anterior, que la potestad reglamentaria del citado Comité de Vivienda, quedó supeditada a la ratificación del Consejo Directivo o Superior.
b) Convención Colectiva de 1976
Respecto de las funciones y obligatoriedad de las determinaciones del Comité Obrero - Patronal, según el Articulo Segundo, Parágrafo Primero del documento convencional del año 1976, se señaló:
“Las determinaciones del Comité Obrero Patronal, por tener el carácter de bilateral, son de obligatorio cumplimiento para las partes”
Queda claro entonces, que las decisiones del órgano paritario de la Universidad Distrital, son imperativas para las partes, es decir, Universidad Distrital y Sindicato de Trabajadores de la Universidad.
c) Convención Colectiva de 1987
Con posterioridad las mismas partes, mediante el documento convencional aquí referenciado, en su artículo Décimo Quinto, Parágrafo Segundo, acordaron lo siguiente:
“La universidad presentará a discusión y aprobación por parte del Consejo Superior el proyecto de reglamentación, ejecución y funcionamiento del Fondo de Vivienda que el Comité de Vivienda o en su defecto el sindicato le presente” (Negrilla fuera de texto)
Como se observa, se mantiene la necesidad de tramitar la reglamentación del Fondo respectivo, por parte del Consejo Superior Universitario, previa presentación del proyecto por parte del Comité de Vivienda o el Sindicato.
d) Acuerdo 043 de 1988- Consejo Superior Universitario
En concordancia con lo anterior, se expidió por parte del Consejo Superior Universitario, el Acuerdo 043 de 1988, que en su parte considerativa señaló:
“Que en reiterados pactos y convenios la Universidad se ha comprometido a crear un fondo que permita dar solución as/ sean parciales al problema” sic
En este acto administrativo, se determinó que serían destinatarios del Fondo los “trabajadores oficiales, personal docente y administrativo de la Universidad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto establezca el Consejo Superior.” (Negrilla fuera de texto)
Así mismo, determinó el máximo órgano de dirección de la Universidad, en el artículo 4° del acto en cita, como fuente de recursos del Fondo de Vivienda los intereses que se reciban por la utilización del mismo.
e) Acuerdo 044 de 1988 – Consejo Superior Universitario
Mediante este Acuerdo, el Consejo Superior Universitario determinó en su artículo 1° que el Comité y su manejo, se regiría por las disposiciones contenidas en el acto administrativo en cita, que sobre el particular concluyó entre otras, lo siguiente:
"Artículo Dieciocho: Los créditos cubrirán intereses a la tasa del 12% anual, pagaderos sobre saldos por mensualidades anticipadas" (Negrilla fuera de texto)
f) Convención Colectiva de 1990
Posterior a los Acuerdos expedidos por el Consejo Superior Universitario, tal y como se puede observar, en la Convención Colectiva de 1990, parágrafo 2° del artículo 1°, las partes determinaron:
“Con el fin de actualizar el funcionamiento de este fondo, el Comité Obrero Patronal revisará y realizará las modificaciones pertinentes a la reglamentación existente del Comité de Vivienda.” (Negrilla fuera de texto)
De lo anterior se infiere que con posterioridad a la expedición de los Acuerdos del Consejo Superior Universitario que crearon y regularon el funcionamiento del Fondo de Vivienda, la Universidad Distrital en cabeza de sus representantes legales, y los trabajadores oficiales representados por SINTRAUD, determinaron, que el funcionamiento del Fondo de Vivienda, sería competencia del Comité Obrero Patronal.
g) Convención Colectiva de 1992
En ejercicio del derecho de negociación colectiva, en el documento aquí titulado, se estableció en el Inciso Segundo del Artículo Primero que: "la reglamentación de este fondo se acordará paritariamente en un tiempo no mayor a 20 días a partir de la firma de la presente convención colectiva”
Sobre la aplicación de las disposiciones convencionales, en el Capítulo Quinto de la convención en referencia, se acordó:
“Articulo Décimo Quinto: Normas Prexistentes: Los artículos contemplados en las convenciones colectivas da trabajo (sic) anteriores que no sean modificados o derogados por la presente Convención Colectiva, continúan vigentes y se incorporan a esta, lo mismo que la Constitución, las Leyes, Acuerdos (Distritales, Consejo Superior), Convenios Bilaterales, costumbres y demás disposiciones que no sean contrarias a la presente Convención Colectiva; en todo caso se aplicará las más favorable para los trabajadores y/o sindicato” (Negrilla fuera de texto)
h) Convención Colectiva de 1994
Con posterioridad a lo aquí señalado, se pactó en la Convención Colectiva de 1994, la misma competencia del Comité Obrero Patronal, para acordar la reglamentación del Fondo de Vivienda. Sobre el particular señala el artículo primero del documento en cita, lo siguiente:
"La reglamentación de este fondo se acordará paritariamente en un tiempo no mayor a 20 días a partir de la firma da la presente convención colectiva"
Tal y como se puede observar de lo hasta aquí citado, se infiere claramente la contradicción existente, entre disposiciones del Honorable Consejo Superior Universitario, que determinan su exclusiva competencia para expedir la reglamentación del Comité de Vivienda; y los acuerdos contenidos en normas de carácter convencional que determinan con claridad la facultad para expedir los reglamentos analizados, en cabeza del Comité Obrero Patronal1.
Por lo anterior, se procederá a analizar la contradicción antes citada y su posible solución, determinando la aplicación armónica de la normatividad relacionada con el Comité de Vivienda pluricitado.
3. DE LA CONVENCIÓN COLECTIVA
La convención colectiva de trabajo se encuentra definida en la Legislación Nacional como “la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia2”.
Por su parte, la Corte Constitucional se ha referido en varias oportunidades a la finalidad de las convenciones colectivas del trabajo, así:
"La finalidad de la convención colectiva da trabajo, según la norma transcrita. es la de "fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo", lo cual revela el carácter normativo que la doctrina y la jurisprudencia le reconocen.
El elemento normativo de fa convención se traduce en una seria de disposiciones, con vocación de permanencia en el tiempo, instituidas para regular las condiciones de trabajo individual en la empresa; en virtud de dichas disposiciones se establecen anticipadamente y en forma abstracta las estipulaciones que regirán las condiciones individuales para la prestación de los servicios, esto es, los contratos individuales de trabajo. Las cláusulas convencionales de tipo normativo constituyen derecho objetivo, se incorporan al contenido mismo de los contratos de trabajo y, en tal virtud, contienen fas obligaciones concretas del patrono frente a cada uno de /os trabajadores, como también, las obligaciones que de modo general adquiere el patrono frente a la generalidad de los trabajadores, vgr., las que fijan la jornada de trabajo, los descansos, los salarios, prestaciones sociales, el régimen disciplinario, o las que establecen servicios comunes para todos los trabajadores en el campo de la seguridad social. cultural o recreacional. (Negrilla fuera de texto)
Se distingue igualmente en la convención colectiva, por la doctrina y la jurisprudencia. et denominado elemento obligatorio o aspecto obligacional, que está conformado por aquellas cláusulas que señalan deberes u obligaciones recíprocos de las partes, destinadas a asegurar la efectividad de las normas convencionales. como son. por ejemplo, las cláusulas que establecen tas comisiones o tribunales de conciliación y arbitraje, las que fijan sanciones por la violación de las estipulaciones que constituyen la parte normativa. o las que establecen mecanismos para garantizar la libertad sindical.
Finalmente se destacan en la convención, las regulaciones de orden económico, que atañen a las cargas económicas que para la empresa representan las diferentes estipulaciones de la convención, frente a los trabajadores en particular o ante la organización sindical3.”
Respecto del alcance, naturaleza jurídica, definición y objetivos, las convenciones colectivas de trabajo son acuerdos de voluntades celebrados entre uno o varios sujetos sindicales y otro empleador, para regular las condiciones laborales que han de ordenar los contratos individuales de trabajo durante su vigencia.
Su justificación inicial se encuentra el artículo 55 de la Constitución Política de Colombia que garantiza el derecho a la negociación colectiva, frente a su contenido, prescribe el artículo 466 del Código Sustantivo del Trabajo, que además de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones generales de trabajo, en la convención colectiva se indicarán la empresa o establecimiento. industria y oficios qua comprenda, el lugar o lugares donde ha de regir la fecha en que entrará en vigor, el plazo de duración y las causas y modalidades de su prórroga, su desahucio o denuncia y la responsabilidad que su incumplimiento entrañe".
De tal manera que por el referido sustento constitucional y legal, lo pactado por los protagonistas del derecho colectivo de trabajo goza de plena validez a menos que se halle dentro de las excepciones señaladas taxativamente por la Ley.
También se puede inferir claramente que dentro del ámbito de aplicación de la Convención Colectiva, según la misma definición descrita en los artículos anteriormente citados, no se encuentran los Empleados Públicos, los cuales están vinculados al servicio público y a las entidades a través de relaciones legales v reglamentarias, que no admiten en principio. que las convenciones, que estos materialicen con los empleadores, tengan efectos vinculantes en las relaciones de trabajo.
Como acto generador de obligaciones, debido al contenido regulador del instrumento convencional, éste se erige como fuente de derecho con contenido obligacional para las partes. Sobre el particular ha señalado la Corte Constitucional4 lo siguiente:
“Por tener la convención colectiva un claro contenido regulador y constituir sus cláusulas derecho objetivo, la misma adquiere el carácter de fuente formal del derecho. No obstante, por rezón de su contenido, se considera que es una norma jurídica de efecto restringido, aplicable tan sólo a las partes firmantes del acuerdo y eventualmente a otros trabajadores de la empresa. El alcance normativo de la convención colectiva, que se proyecta al contenido propio de los contratos de trabajo. se genera según la clase de sindicato que interviene en la negociación, por tal motivo, puede ser de empresa, industria, gremial o de oficios varios. siguiendo tas definiciones que para et efecto sella/a el artículo 356 del C.S.T. pero nunca va e tener un alcance nacional, toda vez que este efecto se reserva para la ley. Al tratarse de una norma jurídica, la convención se convierte en fuente del derecho laboral, es decir, en el precepto regulador de las relaciones laborales”.
4. DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL
El Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 21, contempla el principio de favorabilidad aplicable a cualquier persona subordinada a un empleador mediante una relación laboral, definiéndolo así: “En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad"; se parte entonces del presupuesto de la coexistencia de varias normas laborales vigentes que regulan una misma situación en forma diferente, evento en el cual habrá de aplicarse la norma que resulte más benéfica para el trabajador. Dicho principio difiere del "in dubio pro operario", según et cual toda duda ha de resolverse en favor del trabajador; porque en este caso tan sólo existe un precepto que reglamenta la situación que va a evaluarse, y como admite distintas interpretaciones, se ordena prohijar la que resulte más favorable al trabajador”.
Este principio analizado en múltiples ocasiones en providencias judiciales, ha sido tratado por la Honorable Corte Constitucional5 de la siguiente manera:
La “condición mes beneficiosa” para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagre en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para al trabajador as a quien ha de aplicarla o Interpretarla. De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc.), o en una misma. es deber de quien ha de aplicar o Interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe cuando entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma es! escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estarla convirtiendo en legislador". (Negrilla fuera de texto)
De lo anterior se extrae que en caso de existir varias normas de igual o diferente naturaleza jurídica (Convención Colectiva - Actos Administrativos), o una sola norma que contenga o pueda contener contradicciones o vacíos, al operador jurídico le corresponderá aplicar la más favorable o interpretar la circunstancia más favorable para el o los trabajadores.
Del problema Jurídico planteado en el título correspondiente del presente documento, se prefiere claramente la contradicción existente, entre disposiciones del Honorable Consejo Superior Universitario, que determinan su exclusiva competencia para expedir la reglamentación del Comité de Vivienda aquí analizado, plasmada en los Acuerdos 043 y 044 de 1988; y los acuerdos contenidos en normas de carácter convencional, suscritos con posterioridad a los actos del Consejo Superior resaltados, que determinan con claridad la facultad para expedir el reglamento de funcionamiento del Fondo de Vivienda, en cabeza del Comité Obrero Patronal.
Para resolver dicha antinomia expresada en los documentos relatados, el operador jurídico deberá tener en cuenta el principio de favorabilidad contenido en la Constitución Política de Colombia/en la ley y en especial en la cláusula de aplicación contenida en el Capítulo Quinto de la convención en referencia, que acordó:
“Artículo Décimo Quinto: Normas Prexistentes: Los artículos contemplados en las convenciones colectivas de trabajo anteriores que no sean modificados o derogados por la presente Convención Colectiva, continúan vigentes y se incorporan a esta, lo mismo que la Constitución, las Leyes, Acuerdos (Distritales, Consejo Superior), Convenios Bilaterales, costumbres y demás disposiciones que no sean contrarias a la presente Convención Colectiva; en todo caso se aplican las más favorable para los trabajadores y/o sindicato” (Negrilla fuera de texto)
Con la citada disposición se colige que la Universidad Distrital. a través de las autoridades competentes, deberá aplicar las normas que le sean más favorables a los trabajadores. Beneficiarios de dicho principio.
De la anterior síntesis se puede concluir que al operador jurídico que analice los documentos en contradicción, le corresponde la aplicación de la norma que resulte más beneficiosa a los trabajadores, entendidos estos como todos aquellos que cumplan de manera subordinada una función en la Universidad Distrital, en una relación de trabajo especifica.
Respecto de la limitación de extensión de la Convención Colectiva a los Empleados Públicos, se debe señalar que dicha posibilidad de negociación tiene limitaciones de carácter constitucional y legal para los empleados públicos, quienes se rigen por una relación legal y reglamentaria con la administración, que no puede ser modificada por acuerdo convencional o contractual.
Sin embargo, es oportuno aclarar que la creación del derecho o de la posibilidad de acceder a los préstamos para vivienda, como teleología del Acuerdo 043 de 1988, tiene como destinatarios a los "trabajadores oficiales, empleados docentes y administrativos". Luego no es posible acoger la tesis que apunta a demostrar una posible extensión de la convención colectiva a servidores diferentes a los trabajadores oficiales, únicos beneficiarios de la Convención Colectiva, puesto que dicha posibilidad no es de origen convencional si no reglamentaria.
Diferente es el caso propuesto a través de la interpretación por el principio de favorabilidad laboral, el cual solo puede ser utilizado para casos en los cuales exista duda o contradicción normativa, consistente en establecer quién o qué organismo es competente para reglamentar el funcionamiento del Fondo, el cual como se dijo, será determinado por el operador jurídico, bajo un análisis, de favorabilidad.
Sin perjuicio de lo mencionado hasta acá, es pertinente aclarar el Comité Obrero Patronal NO tiene la facultad para abrogar, derogar o modificar normas emitidas por el Honorable Consejo Superior Universitario, competencia exclusiva de ese órgano colegiado.
En el orden de ideas propuesto en el presente documento, se presenta un conflicto normativo relacionado con la competencia para reglamentar el Fondo de Vivienda.
Teniendo en cuenta las funciones del Honorable Consejo Superior Universitario, y el análisis propuesto, esta Oficina Asesora procede en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 1101 de 2002, a recomendar acciones para resolver el conflicto de competencias por la contradicción normativa analizada, en los siguientes términos:
- En cumplimiento de lo señalado en los acuerdos convencionales anteriormente descritos, expedir un acto administrativo en el cual se defina que la competencia para reglamentar el Fondo de Vivienda, radica en el Comité Obrero Patronal. Situación que le pondría fin a la contradicción normativa explayada en este documento.
- Acoger el concepto de la Oficina Asesora Jurídica, en cuanto a la aplicación del principio de favorabilidad y el cumplimiento a la norma convencional, y en desarrollo del artículo 14, literal n) del Acuerdo 03 de 1997; y resolver la duda según la interpretación acogida por la Oficina Asesora Jurídica.
1 Sobre la facultad del Comité Obrero Patronal, la cual según el documento convencional está limitada al término de 20 días posteriores a la firma de la Convención Colectiva, es lógico que como consecuencia de la prórroga automática propia de la institución jurídica de la Convención Colectiva', en una Interpretación sistemática del texto convencional, también se prorrogue la facultad del Comité Obrero Patronal, más allá de los 20 días posteriores a la firma de la Convención Colectiva de 1994, la cual tiene vigencia sucesiva con base en su prórroga automática. - Código Sustantivo del Trabajo • ARTICULO 418. PRORROGA AUTOMATICA. A menos que se hayan pactado normas diferentes en la convención colectiva, si dentro de los sesenta (60) días inmediatamente anteriores o la expiración de su término, las partes o una de ellas no hubiere hecho manifestación escrita de su expreso voluntad de darla por terminada, lo convención se entiende prorrogada por períodos sucesivos de seis en seis meses, que se contarán desde la fecha señalada para su terminación.
2 Art. 467 del C.S.T.
3 C - 009 de 1994 - Corte Constitucional.
4 SU - 1185 de 2001 - Corte Constitucional.
5 C - 168 de 1995 - Corte Constitucional.

References: artículo 4
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 55
 artículo 466
 artículo 356
 artículo 21
in dubio
 Resolución 
 artículo 14