Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/14740
Timestamp: 2020-07-14 23:23:56+00:00

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Séance en hémicycle du 2 juin 2016 à 14h30 : NosSénateurs.fr
Séance en hémicycle du 2 juin 2016 à 14h30
Réforme de la prescription en matière pénale (voir le dossier)
Nous reprenons la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l’Assemblée nationale, portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
Dans la discussion du texte de la commission, nous en sommes parvenus à l’article 26.
« Le mandat des membres du collège de l’agence est de six ans. Il n’est pas interrompu par les règles concernant la limite d’âge éventuellement applicables aux intéressés. » ;
a) A la deuxième phrase et au début de la troisième phrase du premier alinéa, les mots : « survenant plus de six mois avant l’expiration du mandat, il est pourvu à la nomination d’un nouveau membre dont le mandat expire à la date à laquelle aurait expiré le mandat de la personne qu’il remplace. Le » sont remplacés par le mot : «, le » ;
L'amendement n° 59, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
III. – Après l'alinéa 13
3° bis Le II de l'article L. 232-7-1 est ainsi rédigé :
« II – Toutefois, dans le cas où une autorité souhaite renouveler le mandat d'un membre sortant, elle le désigne au préalable. Il est alors procédé, dans les conditions prévues au I, au besoin par tirage au sort, à la désignation des autres membres par les autres autorités appelées à prendre part à ce renouvellement. » ;
« Art. L. 6361 -4 -1. – Les personnels des services de l’autorité sont tenus au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions. » ;
L'amendement n° 60, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
1° bis L’article L. 6361-3 est ainsi modifié :
Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.
b) Les deux dernières phrases du septième alinéa et les neuvième et avant-dernier alinéas sont supprimés ;
L'amendement n° 38, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
parmi les membres de l'Autorité
Les deux dernière phrases
L’Autorité de régulation de la distribution de la presse est composée, comme vous le savez, de quatre personnes.
Il ne paraît pas souhaitable d’ajouter un membre supplémentaire en la personne du président nommé par décret du Président de la République.
Cet amendement vise à opérer une coordination nécessaire. De plus, il tend à préciser que le président de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse serait nommé par le Président de la République parmi les membres du collège. On évite ainsi de remettre en cause l’équilibre actuel de sa composition en y ajoutant un membre supplémentaire.
Cette modification ne contredit pas la volonté de la commission des lois de faire relever cette désignation du chef de l’État et de la soumettre à la procédure de l’article 13 de la Constitution.
Je mets aux voix l'article 27 bis, modifié.
L'amendement n° 61, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« III. – Le mandat des membres du collège n'est renouvelable, sous réserve du septième alinéa du II, qu'une seule fois. » ;
Il s'agit d’un amendement de coordination, dont les dispositions découlent des votes déjà émis par le Sénat.
a) À la fin de la première phrase du premier alinéa de l’article L. 1261-1, les mots : «, dotée de la personnalité morale » sont supprimés ;
c ) À la fin du deuxième alinéa de l’article L. 1261-4, les mots : « non renouvelable » sont supprimés ;
– au premier alinéa, le mot : «, national » est supprimé ;
– au troisième alinéa, les mots : «, nommé par le président, » sont supprimés ;
3° à 13°
L'amendement n° 62, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
c) Après le mot : « sexe », la fin du deuxième alinéa de l'article L. 1261-6 est supprimée ;
Il s’agit, là encore, d’un amendement de coordination, madame la présidente.
a) Au début de la première phrase du premier alinéa, les mots : « La fonction de membre de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes est incompatible avec toute activité professionnelle, tout mandat électif national, tout autre emploi public et » sont remplacés par les mots : « Les membres de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes exercent leurs fonctions à temps plein. Leur mandat est incompatible avec » ;
a bis) Au début de la deuxième phrase du premier alinéa, les mots : « Les membres de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes » sont remplacés par le mot : « Ils » ;
L'amendement n° 63, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
c) Les troisième et neuvième alinéas et la seconde phrase de l'avant-dernier alinéa sont supprimés ;
Il s’agit toujours d’un amendement de coordination, madame la présidente.
c) Les deux dernières phrases du troisième alinéa, l’avant-dernier alinéa et la seconde phrase du dernier alinéa sont supprimés ;
…) La dernière phrase du troisième alinéa, l’avant-dernier alinéa et la seconde phrase du dernier alinéa sont supprimés ;
Cet amendement vise à préciser le caractère non renouvelable des mandats des membres prévu par le statut actuel de l’Autorité de régulation des jeux en ligne, l’ARJEL.
L'amendement n° 15, présenté par Mme Bouchoux et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
Comme je l’ai indiqué ce matin, nous avons quatre regrets, mais, dans un esprit constructif, nous voterons en faveur de ce texte.
Dans le même esprit, je retire mon amendement, madame la présidente.
En conséquence, l’article 31 bis demeure supprimé.
4° Les articles L. 592-3 à L. 592-7 sont abrogés ;
5° Après le mot : « résultant », la fin de l’article L. 592-9 est ainsi rédigée : « de l’article L. 592-8, ainsi que de leurs obligations en matière de déontologie résultant de la loi n° … du … portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. » ;
« Art. L. 592 -31. – Le rapport annuel d’activité établi par l’Autorité de sûreté nucléaire est transmis à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.
L'amendement n° 64, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
…)La seconde phrase du cinquième alinéa est supprimée ;
II. – Après l'alinéa 9
…° Après le mot : « avec », la fin de l'article L. 592-3 est ainsi rédigée : « tout mandat électif. » ;
L. 592-3
L. 592-4
L'amendement n° 65, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
- Au quatorzième alinéa, les mots : « est soumis aux règles d'incompatibilité prévues pour les emplois publics » sont remplacés par les mots : « exerce ses fonctions à temps plein » ;
- la dernière phrase du seizième alinéa est supprimée ;
- les dix-septième et dernier alinéas sont supprimés ;
les dixième et onzième alinéas
le dixième alinéa, la dernière phrase du onzième alinéa
IV. – Alinéa 13, seconde phrase
L'amendement n° 66, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
…° Au 1°, le mot : « président, » est supprimé ;
complétée par les mots : « une fois »
…° Après l’avant-dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
Il s’agit également d’un amendement de coordination, madame la présidente.
b et c)
L'amendement n° 67, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
…) Après l'avant-dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
Les missions du président de la Commission consultative du secret de la défense nationale ne justifient pas qu’il exerce des fonctions à plein-temps.
Je veux préciser à nos collègues que les dispositions de cet amendement découlent des votes que nous avons émis ce matin.
Cet amendement a pour objet de maintenir le caractère non renouvelable du mandat des membres de la Commission consultative du secret de la défense nationale, alors que le mandat unique est supprimé du statut général.
L'amendement n° 16, présenté par Mme Bouchoux et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :
« Art. L. 122-2. – Le médiateur est nommé par décret du Président de la République. Il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l'expiration de son mandat qu'en cas de démission ou d'empêchement. » ;
En conséquence, l’article 34 ter demeure supprimé.
1° Au premier alinéa de l’article L. 131-1, après le mot : « énergie », sont insérés les mots : «, autorité administrative indépendante, » ;
– à la première phrase, le mot : «, national » est supprimé ;
1° La seconde phrase du neuvième alinéa et les deux derniers alinéas de l’article L. 831-1 sont supprimés ;
L'amendement n° 45, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
La seconde phrase du neuvième alinéa et
– au dernier alinéa, les mots : «, au Premier ministre et au Parlement » sont remplacés par les mots : « et au Premier ministre » ;
– à la première phrase du même douzième alinéa, les mots : « un président et » sont supprimés et au début de la seconde phrase, le mot : « Ils » est remplacé par les mots : « Le président et les vice-présidents » ;
– au treizième alinéa, les mots : « La fonction de président de la commission est incompatible avec toute activité professionnelle, tout autre emploi public et » sont remplacés par les mots : « Le président exerce ses fonctions à temps plein. Sa fonction est incompatible avec » ;
L'amendement n° 46, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéas 11, 12, 13 et 15
Mesdames, messieurs les sénateurs, je me permets d’insister auprès de votre assemblée sur l’intérêt de cet amendement. En effet, le fait que le président de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, soit élu par ses pairs est un point décisif, particulièrement valorisé au sein de l’Union européenne au moment où est appréciée l’indépendance des autorités de protection des données.
Cette indépendance, qui est d'ailleurs prévue par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, donne lieu à l’un des points forts lorsque se tient la conférence mondiale des commissaires de protection de données.
Compte tenu de la sensibilité du sujet, de sa pleine légitimité et de l’importance que lui accorde la représentation française, nous insistons sur le caractère essentiel de cette disposition.
Par cet amendement, il est proposé à la Haute Assemblée de maintenir l’élection du président de la CNIL par le collège des membres de cette autorité administrative indépendante et de s’opposer ainsi au contrôle de cette nomination par le Parlement dans le cadre de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution.
Soumettre cette désignation extrêmement importante – M. le secrétaire d'État vient de le rappeler – à une audition publique et à un avis préalable des commissions permanentes compétentes suppose que cette nomination soit effectuée par le chef de l’État.
En avançant que l’élection est un gage d’indépendance, notamment à l’échelon européen et international, le Gouvernement fait entendre la voix de la présidente de la CNIL.
Mes chers collègues, je tiens à vous faire remarquer que le Défenseur des droits, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, le président de la Haute Autorité de la transparence de la vie publique ou le président du Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA – ce sont quelques exemples parmi tant d’autres ! – sont nommés par le Président de la République, puis entendus par les commissions compétentes des deux assemblées, sans que leur indépendance ait été remise en cause par quiconque, même en apparence !
Pourquoi en irait-il différemment pour la CNIL ? La présidente de la CNIL, qui vient du Conseil d’État, a été élue à la tête de la CNIL, en 2011, après y avoir exercé les fonctions de vice-présidente. Nous ne contestons pas ce qui s’est passé antérieurement, mais je ne pense pas que cela soit un bon modèle. Je le pense d’autant moins qu’il pourrait d'ailleurs ensuite être sollicité par nombre d’autorités administratives indépendantes, qui deviendraient ainsi tellement indépendantes que cela poserait un certain nombre de problèmes !
L’avis de la commission est donc tout à fait défavorable.
L'amendement n° 68, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
…° À l'article 20, les mots : « membres et les » sont supprimés ;
Je mets aux voix l'article 37, modifié.
– à la première phrase, les mots : « survenant plus de six mois avant l'expiration du mandat » sont supprimés ;
e) À l’avant-dernier alinéa, les mots : «, qu’ils soient fonctionnaires ou contractuels, » sont supprimés ;
L'amendement n° 20 rectifié, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :
…) Au deuxième alinéa, le mot : « neuf » est remplacé par le mot : « douze » ;
…) Aux troisième, quatrième et cinquième alinéas, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « quatre » ;
…) Après le huitième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les membres de cette commission ne perçoivent ni indemnité ni remboursement de frais. » ;
Cet amendement tend à porter à douze le nombre de membres de la Commission nationale des comptes de campagne, de sorte à permettre à cette instance de faire face à une charge de travail, certes irrégulière, mais périodiquement importante.
Cette augmentation permettra par ailleurs de garantir une parité réelle entre ses membres.
Enfin, l'amendement est gagé, ce qui lui permet d’être recevable.
Nous avons, très justement, retenu la plupart des amendements présentés par notre excellent collègue Alain Richard. Toutefois, nous considérons que cet amendement tend à apporter une mauvaise réponse à une bonne question. En effet, il s’agit d’augmenter le nombre des membres du collège de la Commission nationale des comptes de campagne.
Or le problème n’est pas là ! Il y a d'ailleurs tellement de problèmes que la commission des lois de l’Assemblée nationale vient de créer un groupe de travail sur les dépenses électorales, après avoir eu le plaisir et l’honneur d’entendre François Logerot, président de la Commission nationale des comptes de campagne.
Quelle est la situation ? Une réglementation qu’il faut manifestement revoir, une instruction des dossiers confiée à des personnes que je n’oserais désigner sous le vocable de « petites mains », car ce serait péjoratif, …
Des fonctionnaires, bien sûr !
… ce qui pose, en tout cas, un certain nombre de difficultés unanimement reconnues.
Nous considérons que la solution n’est pas d’augmenter le nombre de membres du collège – c’est l’objection qu’a soulevée à juste titre Hugues Portelli, lors de notre réunion d’hier. La solution, c’est de revoir le fonctionnement de cette commission, à laquelle il serait d'ailleurs bon d’appliquer le principe du non-renouvellement. L’expérience vient de nous le démontrer. Je n’en dirai pas plus !
Monsieur Sueur, l'amendement n° 20 rectifié est-il maintenu ?
L'amendement n° 69, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Cet amendement a pour objet de supprimer la nomination du président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques par décret du Président de la République. En effet, ce mode de désignation semble problématique au regard des missions de cette commission.
Soumettre cette désignation à audition publique et avis préalable des commissions permanentes compétentes suppose que cette nomination soit effectuée par le chef de l’État. Le fonctionnement de cette commission me semble d'ailleurs justifier encore plus notre position.
L'amendement n° 48, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
L'amendement n° 49, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
L'amendement n° 70, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
…° Aux articles L. 145-1 et L. 147-1, la référence : « L. 114-3-7 » est remplacée par la référence : « L. 114-3-6 » ;
…° Au 1° de l’article L. 146–1, les mots : « et L. 114-3-7, » sont supprimés.
– après le mot : « ans », la fin de la phrase est supprimée ;
, ayant pour mission :
II. - Alinéas 8 et 11 à 13
5° Le I de l’article L. 821-5 est abrogé.
Cet amendement tend à rétablir la possibilité pour le Haut Conseil du commissariat aux comptes, le H3C, de faire appel à des salariés de droit privé, comme c’est le cas actuellement, le H3C recrutant notamment des commissaires aux comptes pour son service de contrôle.
L'amendement n° 71, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l'amendement n° 50.
La commission est défavorable à cet amendement, car il tend à procéder à des coordinations qui sont satisfaites par son amendement n° 71.
De plus, il vise à supprimer le renouvellement partiel instauré par la commission sans justifier ce choix et à réintroduire des dispositions sur le personnel et les biens immobiliers du Haut Conseil au commissariat aux comptes supprimées par la commission, parce qu’elles sont satisfaites par le présent texte.
L’article 17 de la proposition de loi permet aux autorités administratives indépendantes de bénéficier de la mise à disposition ou du détachement des fonctionnaires et de recruter des agents contractuels, ce qui doit permettre de lever toutes les craintes de ce Haut Conseil.
L’article 21 de la proposition de loi fixe le régime applicable aux biens immobiliers de cette autorité publique indépendante sur le modèle applicable au Haut Conseil.
Quel est l’avis du Gouvernement sur l'amendement n° 71 ?
b) À la fin du huitième alinéa, les mots : «, renouvelable une fois » sont supprimés ;
L'amendement n° 51, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Par coordination avec l’article 8, cet amendement a pour objet de maintenir le caractère renouvelable une fois du mandat des membres de la Haute Autorité de santé.
L'amendement n° 72, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
Il me semblait, en lisant l’objet, qu’il s’agissait d’une précision sur le rôle du président de la Haute Autorité de santé, lequel est souvent un médecin. Or il nous est apparu utile qu’il puisse continuer, s’il le souhaite, à exercer un certain nombre de fonctions médicales, sans que cela pose un problème de conflits d’intérêts.
– à la seconde phrase, les mots : «, nommé par ce dernier, » sont supprimés ;
L'amendement n° 53, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
II. – (Rejeté lors d'un vote par division) Alinéa 8
…) Au onzième alinéa, les mots : « ni révocable, ni » sont remplacés par le mot : « pas » ;
…) Le dernier alinéa est supprimé ;
Cet amendement a pour objet de supprimer la nomination, par décret du Président de la République, du président de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet, la HADOPI. Celui-ci continuerait à être élu parmi les membres du collège.
Cela dit, compte tenu des votes exprimés à l’instant par le Sénat, nous pourrions le retirer…
L'amendement n° 73, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
…) L’avant-dernier alinéa est ainsi rédigé :
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l'amendement n° 53.
M. Jacques Mézard, rapporteur. Monsieur le secrétaire d'État, il aurait été dommage que vous retiriez cet amendement, sur lequel nous allons émettre un avis partiellement favorable. Vous auriez ainsi coupé un élan de sympathie d’autant plus vif que vous pouvez considérer qu’il est un peu rare !
Nous n’avons pas pu examiner cet amendement, parce qu’il nous est arrivé tardivement. Nous sommes favorables au premier paragraphe de l’amendement et défavorables au deuxième paragraphe, qui vise à rétablir l’élection du président de la HADOPI par ses pairs. Nous considérons en effet que ces nominations doivent nécessairement passer par la procédure de l’article 13.
Dans ces conditions, madame la présidente, je demande que l’amendement soit mis aux voix par division.
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 73 ?
À la demande de la commission des lois, nous allons procéder au vote par division de l’amendement du Gouvernement.
Je mets aux voix le I de l’amendement n° 53.
Le I de l’amendement est adopté.
Je mets aux voix le II de l’amendement n° 53.
Le II de l’amendement n’est pas adopté.
Je mets aux voix l'ensemble de l’amendement n° 53, modifié.
– à la fin du premier alinéa, les mots : «, non renouvelable » sont supprimés ;
– au deuxième alinéa, après le mot : « désignés », sont insérés les mots : «, après avis du président de la Haute Autorité, » ;
L'amendement n° 52, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
3° Au 4° du I de l’article 20 et à la première phrase du premier alinéa du I et aux deux premiers alinéas du II de l’article 23, après le mot : « gouvernementales », sont insérés les mots : «, des fonctions de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante » ;
L'amendement n° 35, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. Cet amendement va de soi ! Je n’ai pas besoin de le défendre…
M. Jacques Mézard, rapporteur. Cela va tellement de soi…qu’il est encore mieux de dire que cela ne va pas du tout !
Au reste, la motivation et la conviction que vous avez apportées à la défense de cet amendement, monsieur le secrétaire d'État, m’ont donné le sentiment que vous n’êtes pas forcément totalement convaincu !
Ce qui est en cause, c’est la publicité des déclarations d’intérêts et des situations patrimoniales des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Non seulement le président Nadal, que j’ai longuement auditionné dans le cadre de la commission d’enquête – cinq heures, dont deux heures et demie dans les locaux de la Haute Autorité – est tout à fait favorable à cette publicité, mais il la demande, et on le comprend.
Comment la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pourrait-elle ne pas donner l’exemple ? Ce serait inconcevable ! Il nous appartient donc de rétablir les choses. Même si cela ne plaît sans doute pas à certains membres du collège de cette institution, il n’en reste pas moins que c’est absolument indispensable.
Le Gouvernement met en avant une contrariété à la Constitution. Or, comme il l’a lui-même souligné, une décision du Conseil constitutionnel du 21 janvier dernier admet de telles mesures de publicité par dérogation au principe, dégagé par la jurisprudence constitutionnelle antérieure, selon lequel les détenteurs de fonctions non électives ne doivent pas voir leurs déclarations rendues publiques.
Évidemment, certains très hauts fonctionnaires n’ont pas envie que cela fasse école. Cette mesure est bonne pour les élus, mais pas pour ceux qui détiennent une grande partie du pouvoir dans cette République !
C’est pourquoi il faut absolument que le Sénat, comme l’Assemblée nationale, persistent et maintiennent cette position.
Monsieur le secrétaire d’État, nous connaissons les raisons à l’origine de la position du Gouvernement – raison constitutionnelle et raison de fait. Toutefois, je vous assure que cette position n’est pas tenable.
Monsieur le secrétaire d'État, l'amendement n° 35 est-il maintenu ?
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. Je n’ai pas dû être assez éloquent !
Alinéas 3, 4, 7, 8, 10, 11, 15, 16, 19 et 20
C’est toujours un peu le même débat. Nous avons déjà échangé des arguments sur ce sujet. Je n’y reviens donc pas.
L'amendement n° 74, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
III. – Alinéas 19 et 20
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 29.
La commission demande le retrait de l’amendement n° 29, au profit de l’amendement n° 74 ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 74 ?
Le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement et retire l’amendement n° 29.
III bis (Non modifié) . – Les incompatibilités mentionnées à l’article 11 s’appliquent aux mandats des membres nommés ou élus après la promulgation de la présente loi.
– Le règlement intérieur prévu à l’article 16 est adopté dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi. –
« Art. L. 822 -9. – La commission mentionnée à l’article L. 822-4 assure la diffusion des informations, avis et recommandations qu’elle estime nécessaire de porter à la connaissance du public.
« Art. L. 822 -10. – La commission mentionnée à l’article L. 822-4 peut se faire communiquer tous les renseignements ou consulter sur place tous les documents qu’elle estime utiles à l’accomplissement de ses missions, sans que puissent lui être opposés les articles 226-13 et 226-14 du code pénal ni l’article L. 1227-1 du code du travail.
« Art. L. 822 -11. – Les membres et le personnel de la commission mentionnée à l’article L. 822-4 sont astreints au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions, dans les conditions et sous les peines prévues à l’article 226-13 du code pénal ou à l’article L. 621-1 du code de la propriété intellectuelle en cas de divulgation d’informations relevant du secret de fabrication ou du secret d’affaires. »
III. – La vingt-troisième ligne du tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution est supprimée. –
Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à Mme Corinne Bouchoux, pour explication de vote.
Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, monsieur le vice-président de la commission, mes chers collègues, ce texte contient énormément d’avancées positives. Nous avons salué l’implication de M. le rapporteur, ainsi que le travail commun qui a été accompli.
Vous l’avez compris, nous avons trois regrets, qui concernent le CIVEN, c'est-à-dire le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, le Comité national du débat public et le Médiateur national de l’énergie. Néanmoins, ces contrariétés sont à mettre en regard des bénéfices de ce texte, qui va dans le bon sens.
Je renouvelle mes félicitations à M. le rapporteur et rappelle à M. le secrétaire d’État que, à plusieurs reprises ce matin, nous sommes parvenus à des positions constructives sur l’ensemble des travées.
Par conséquent, à une exception près – l’une de nos collègues ne souhaite pas prendre part au vote –, l’ensemble des membres du groupe écologiste votera en faveur de cette proposition de loi, malgré les regrets que j’ai exprimés.
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l'ensemble de la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
Je constate que cette proposition de loi a été adoptée à l’unanimité des présents.
Nous passons à l’examen de la proposition de loi organique, dans le texte de la commission.
« Art. L.O. 6222 -3 -1. – La fonction de président du conseil territorial est incompatible avec le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante créées par l’État. » ;
« Art. L.O. 6322 -3 -1. – La fonction de président du conseil territorial est incompatible avec le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante créées par l’État. » ;
« Art. L.O. 6432 -4 -1. – La fonction de président du conseil territorial est incompatible avec le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante créées par l’État. »
« Art. 75 -1. – La fonction de président de la Polynésie française est incompatible avec le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante créées par l’État. » ;
« Art. 111 -1. – La fonction de président de l’assemblée de la Polynésie française est incompatible avec le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante créées par l’État. »
« Art. 196 -1. – La fonction de président d’une assemblée de province est incompatible avec le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante créées par l’État. »
« Il est également incompatibleavec le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante créée par l’État, sauf si le magistrat y est désigné en cette qualité. »
Cet amendement a pour objet de supprimer la règle précisant le régime d’incompatibilité des fonctions des membres des juridictions judiciaires avec un mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante.
L'amendement n° 3, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
La commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 1.
Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement, pour les raisons que j’ai évoquées.
Je retire cet amendement au profit de l’amendement n° 4, madame la présidente.
(Suppression maintenue) –
Tout membre qui se trouve dans un des cas d’incompatibilité mentionnés au premier alinéa du présent article est tenu de faire cesser cette incompatibilité au plus tard le trentième jour suivant la promulgation de la présente loi organique. À défaut d’option dans ce délai, le président de l’autorité administrative indépendante ou de l’autorité publique indépendante, ou un tiers au moins des membres du collège de l’autorité lorsque l’incompatibilité concerne le président, le déclare démissionnaire. –
Les autres dispositions de la proposition de loi organique ne font pas l'objet de la deuxième lecture.
Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 240 :
Nombre de votants341Nombre de suffrages exprimés341Pour l’adoption341Le Sénat a adopté.
La séance, suspendue à quinze heures quinze, est reprise à quinze heures vingt-cinq.
L’ordre du jour appelle, à la demande du Gouvernement en application de l’article 48, alinéa 3, de la Constitution, la discussion de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, portant réforme de la prescription en matière pénale (proposition n° 461, résultat des travaux de la commission n° 637, rapport n° 636).
Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le philosophe Louis Althusser a intitulé l’un de ses livres L’Avenir dure longtemps. On pourrait dire la même chose du passé.
Cette proposition de loi permettra grandement d’éclairer notre réflexion commune sur la prescription. Tout le monde a à gagner à son adoption.
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je formulerai quelques observations en complément de ce que vient de dire M. le garde des sceaux.
Pour conclure, le Sénat souhaite contribuer de manière positive à la réflexion sur ce sujet essentiel en matière pénale afin de parvenir à un accord qui soit largement partagé. Il s’agit de trouver une solution satisfaisante pour l’ensemble de la société française, en particulier pour les victimes, dont le désarroi est parfois profond, et auxquelles nous devons, compte tenu des circonstances aujourd'hui, apporter une réponse à la hauteur des enjeux.
M. Jacques Mézard. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je commencerai par citer Jean de la Bruyère : « Ceux qui emploient mal leur temps sont les premiers à se plaindre de sa brièveté. »
Permettez-moi, monsieur le garde des sceaux, vous qui connaissez bien le droit, qui avez fréquenté les universités et qui en savez beaucoup
C’est pour cela, monsieur le garde des sceaux, que nous avons besoin du temps de la réflexion. Peut-être aurions-nous pu travailler sur ces questions dans le cadre du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, si vous nous en aviez donné l’occasion ?
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, c’est parce que cette réforme en matière de prescription pénale est tout à fait cruciale pour notre système judiciaire que j’aurais aimé pouvoir vous parler du fond et partager avec vous nos convictions sur ce sujet. Malheureusement, dans un tel contexte, je ne pourrai pas le faire autant que je l’aurais souhaité, autant que nous l’aurions tous souhaité, si j’en crois ce qui vient d’être dit.
Aussi, comme nous l’avions annoncé lors de la réunion de la commission, il nous paraît indispensable, pour l’instant, de renvoyer ce texte en commission.
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, cette proposition de loi, passée quasiment inaperçue lors de sa discussion à l’Assemblée nationale, présente pourtant une réforme d’une importance capitale pour notre droit pénal.
De nombreux professionnels du droit, dont les voix sont notamment portées par le Syndicat des avocats de France et par le Syndicat de la magistrature, mais pas uniquement, se sont élevés contre ce doublement des peines, dénonçant une perpétuelle fuite en avant. En effet, la présente proposition de loi, qui repose essentiellement sur son article 1er, modifie de manière substantielle les dispositions relatives à la prescription de l’action publique – ce sont les articles 7 à 9 du code de procédure pénale –, en doublant les délais applicables en matière criminelle et délictuelle, respectivement portés de dix à vingt ans et de trois à six ans.
Le rapporteur du texte, François-Noël Buffet, a présenté en commission plusieurs amendements allant dans le sens de la surenchère : ils visent à doubler le délai de prescription pour les contraventions, lequel passerait d’un à deux ans, au motif que certaines contraventions de catégorie 5 sont des délits requalifiés. Si tel est le cas, ne faudrait-il pas revoir plus largement l’échelle des peines, plutôt que de résoudre le problème en allongeant les délais de prescription, qui plus est pour toutes les catégories de contraventions ?
Les faits délictuels ou criminels qui s’inscrivent dans une relation d’emprise ou que les victimes tardent à dénoncer relèvent déjà quasi systématiquement de règles de prescription spécifiques et dérogatoires – je pense notamment aux infractions sexuelles sur mineurs. Comme vient de le déclarer M. le rapporteur, peut-être pourrions-nous améliorer certains points dans ce domaine si nous disposions d’un peu plus de temps et si nous avions la possibilité d’effectuer quelques auditions supplémentaires ?
Ces faits sont souvent utilisés dans le débat public pour nier toute la logique de la prescription : il faudrait laisser tout le temps nécessaire à la victime de porter plainte. Or il nous semble que c’est une grave erreur d’envisager ce débat extrêmement important sous l’angle émotionnel.
Certes, il faut se préoccuper des victimes, compte tenu des conséquences psychologiques de certaines atteintes.
Cependant, nous partageons l’analyse du Syndicat de la magistrature, selon qui la solution se trouve non pas dans un illusoire allongement de la prescription, mais dans la prévention. Selon lui, il faut inciter les victimes à déposer plainte et leur rendre les choses plus faciles dans les affaires de violences physiques et/ou sexuelles. Il faut sensibiliser l’ensemble des intervenants et donner la priorité à ces enquêtes, en termes de moyens notamment, contrer certains discours de banalisation, qui existent dans tous les milieux, et financer des dispositifs permettant de faciliter la parole et de se libérer d’une emprise.
En outre, cette proposition de loi met en péril selon nous le droit à un procès équitable. Insinuer qu’il est possible de poursuivre quelqu’un vingt ans après les faits est hypocrite et mensonger. Le procès ne peut être équitable et la réponse pénale ne peut être satisfaisante au-delà d’un temps raisonnable.
La prescription contribue à garantir le caractère équitable du procès dès lors que le dépérissement des preuves, comme de la capacité d’y opposer une défense solide, demeure une réalité.
Par ailleurs, l’allongement des délais de prescription peut avoir des conséquences catastrophiques sur les droits de la défense. Comment la personne mise en cause peut-elle se défendre contre des accusations portées longtemps après les faits ?
Finalement, le droit à être jugé dans un délai raisonnable impose également des délais de prescription mesurés. La peine ne traduit pas uniquement l’évaluation de la gravité des faits et la réprobation de la société. Elle sert à punir, mais aussi à insérer ou réinsérer, dès lors qu’elle est individualisée. Il nous semblait d’ailleurs que le Gouvernement était particulièrement attaché à la notion d’individualisation des peines.
Enfin, se pose l’éternelle question des moyens, à laquelle il semblerait que l’on tente toujours de répondre en s’improvisant réformateur d’un droit pénal dont l’équilibre fragile est compromis.
Or, pour éviter la prescription, il faut non pas allonger les délais, mais allouer plus de moyens aux services, qu’il s’agisse des services de greffe chargés de la mise en forme des décisions, des services de l’exécution des peines, des huissiers qui signifient les jugements, des services de police interpellateurs ou des services de l’application des peines. Une réflexion sur le sens de la peine et sur la pénalisation de certains actes est par ailleurs nécessaire.
Ce texte contient néanmoins deux avancées. Il précise la définition et la portée des motifs d’interruption du délai de prescription et fixe les conditions de sa suspension, ces éléments étant de nature à assurer une plus grande sécurité juridique. Ensuite, l’imprescriptibilité de l’action publique pour certains crimes de guerre, connexes à un ou plusieurs crimes contre l’humanité, peut paraître justifiée au regard de l’unité de régime applicable à l’échelon international en la matière.
Vous l’aurez compris, mes chers collègues, nous soutiendrons la motion tendant au renvoi de la proposition de loi en commission, afin que nous puissions avoir le temps d’approfondir ces questions. Il s’agit pour nous d’apporter les meilleures réponses aux attentes de la population aujourd'hui et non pas de renvoyer le texte aux calendes grecques. Nous avons besoin pour cela de temps supplémentaire. Ce laps de temps sera pour nous l’occasion d’étudier de plus près ce qui pourrait être mis en place ou proposé à la réflexion sur la question spécifique des infractions en matière d’agressions sexuelles sur mineurs et adultes.
Pour le reste, la fuite en avant sécuritaire qui nous est proposé en guise de projet de société n’est évidemment pas acceptable pour nous. La proposition de loi va à l’encontre de la justice pénale humaniste et progressiste que les sénateurs communistes, républicains et citoyens défendent.
Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du RDSE.
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, j’ai été le seul à m’abstenir sur la motion tendant au renvoi à la commission, qui nous a été proposée en commission.
Toutefois, je défendrai ici la position qui est celle de mon groupe et de tous les groupes, du rapporteur et du président de la commission, parce que, si je pense que ce texte, en l’état, peut donner lieu ici-même à un débat utile, je considère que le choix de tous mes collègues de solliciter le renvoi à la commission doit être considéré comme un acte positif. Vous avez d’ailleurs bien voulu le considérer ainsi, monsieur le garde des sceaux.
Je dois dire d’emblée que j’ai considéré pour ma part que le rapport d’information des députés Alain Tourret et Georges Fenech, que vous avez suivi avec beaucoup d’attention, monsieur le garde des sceaux, alors que vous étiez président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, était un travail extrêmement positif, sérieux et approfondi, sur un sujet difficile.
Nul ne méconnaîtra la nécessité de revoir la question de la prescription. Il existe d'ailleurs, à mon sens, une continuité entre les travaux du Sénat et ceux de l’Assemblée nationale.
On me permettra de citer, pour justifier l’intérêt qui doit être porté à la question de la prescription, le rapport de nos éminents collègues Jean-Jacques Hyest, Hugues Portelli et Richard Young : « Les délais de prescription de l’action publique apparaissent aujourd’hui excessivement courts. L’allongement des délais de prescription décidé par le législateur pour certaines catégories d’infraction, les initiatives jurisprudentielles tendant à reporter le point de départ du délai de prescription dans certains cas, comme la multiplication des motifs d’interruption et de suspension de la prescription, sont autant de témoignages de l’inadaptation des délais actuels de prescription aux attentes de la société. »
Notre collègue député Alain Tourret écrit fort justement dans son rapport :
« Au départ, l’ordonnancement des délais de prescription était adossé à la classification tripartite des infractions – contraventions, délits et crimes. Aussi les délais de prescription de l’action publique étaient-ils fixés par les articles 7 à 9 du code de procédure pénale, respectivement à un an, trois ans et dix ans, et les peines se prescrivaient-elles par trois, cinq et vingt années révolues, en application des articles 133-2 à 133-4 du code pénal.
« Ce bel ordonnancement a peu à peu éclaté avec la multiplication des régimes légaux de prescription abrégée ou allongée. Le législateur a, d’une part, instauré des délais de prescription de l’action publique écourtés, comme pour certaines infractions de presse, afin de préserver la liberté d’expression, ou certaines infractions prévues par le code électoral, pour éviter la remise en cause trop tardive d’un scrutin et ne pas bouleverser la composition d’un organe élu. Il a, d’autre part, prévu des délais de prescription allongés pour tenir compte de la vulnérabilité particulière des victimes et de la gravité ou du caractère particulièrement odieux de certaines infractions – infractions, notamment sexuelles, sur les mineurs ; actes terroristes ; trafic de stupéfiants, etc. – »
J’ai tenu à livrer ces deux citations pour montrer l’évidence de cette proposition de loi, dans le droit fil de celle qui a été adoptée sur l’initiative du Sénat.
Nous devons garder à l’esprit un certain nombre de considérations philosophiques. Le droit à l’oubli, d’abord. Il existe, disait-on, une grande loi de l’oubli qui a beaucoup inspiré les législateurs dès le moment où a été pensée la prescription.
Toutefois, dans le même temps – j’en discutais avec Michelle Meunier – l’oubli de certains actes et l’impunité de leurs auteurs ont un caractère insupportable. Il nous faut donc prendre en compte à la fois l’exigence humaniste de ne pas ressasser indéfiniment certaines choses et l’inspiration, non moins humaniste, de ceux qui nous disent que des crimes insupportables ne peuvent sombrer dans l’oubli.
Nous devons ensuite considérer une autre nécessité que celles dont je viens d’évoquer le caractère philosophique et moral : la question des preuves. Celle-ci se pose assurément sous un jour nouveau ; plusieurs d’entre vous, mes chers collègues, l’ont dit, ainsi que M. le garde des sceaux. En effet, les évolutions scientifiques relatives aux empreintes génétiques nous donnent évidemment la capacité de découvrir aujourd’hui des preuves longtemps après, ce qui n’était pas possible auparavant. Notre droit doit prendre en compte ces incontestables évolutions.
Je sais, mes chers collègues, que notre choix de renvoyer ce texte en commission suscitera quelques frustrations. Je sais combien Michèle Meunier est attachée à ce que, pour les crimes relevant de l’article 706-47 du code de procédure pénale ou de l’article L. 222-10 du code pénal, l’on examine la possibilité de passer de vingt ans à trente ans pour la prescription. Ce débat est incontestablement d’actualité.
De la même manière monsieur le garde des sceaux, le fait qu’il est question des crimes de guerre m’aurait donné l’opportunité – vous le voyez, je passe de l’indicatif au conditionnel !
Nous avons eu l’occasion d’en discuter, et nombre de juristes et d’associations se mobilisent sur ce sujet, comme vous avez pu le lire récemment dans la presse. Cette question est très importante, et j’espère vivement que, grâce au dialogue et à l’effort de tous, nous parviendrons à ce que ce texte adopté unanimement par le Sénat soit débattu à l’Assemblée nationale.
Je reviens à l’essentiel du sujet. Nous voterons le renvoi de ce texte en commission à la fin de la discussion générale, durant laquelle, je le fais observer à Mme la présidente avec beaucoup de cordialité, je l’ai exonérée d’environ cinq minutes de discours !
C’est si bien, mon cher collègue, que vous devriez poursuivre !
M. Jean-Pierre Sueur. Pour conclure, nous votons cette motion de renvoi à la commission dans un état d’esprit très positif, afin de faire œuvre utile à partir du travail, qui, incontestablement, ne l’était pas moins, de nos collègues députés.
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe CRC et du RDSE.
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, ce texte apparaît comme la consécration législative d’un sujet débattu depuis fort longtemps et qui a fait l’objet de nombreuses propositions.
La question de la prescription, loin de relever de la simple procédure, nous interroge à la fois sur notre rapport à la mémoire, sur la manière dont nous appréhendons certaines infractions et, au-delà, sur notre rôle de législateur.
Certes, nous avons le devoir de souscrire à l’imprescriptibilité de certains crimes, dont les crimes contre l’humanité, qui contribue à la construction de notre mémoire collective, si tant est que l’histoire prenne ensuite la relève, elle qui survivra à la disparition des témoins.
Nous ne saurions cependant perdre de vue le fait que les mémoires de souffrance contribuent à la formation et à la cristallisation d’identités fondées sur la « victimité ». Or être victime, ou exiger d’être reconnu comme telle, est aussi un moyen, pour certains groupes, de manifester leur existence, voire, pour certains individus, de trouver place dans une communauté reconstruite de souffrants ou d’ayants souffert. La revendication victimaire tourne ainsi, dans certains cas, à la posture morale.
Ce qui manque, quand une société comme la nôtre se noie dans une pléthore de mémoires, c’est l’empathie responsabilisante. À cet égard, l’allongement des délais de prescription comporte indéniablement un risque d’inflation des devoirs de mémoire, sous diverses formes, qui divisent la société entre accusateurs et criminels, gênent le fonctionnement de la démocratie et nous empêchent de nous projeter en avant.
Par ailleurs, en 2006, le professeur Jean Danet s’interrogeait très justement en relevant que « la prescription [devenait] alors une échelle de gravité des infractions concurrente de celles des peines. » La conviction qu’il ne devait pas en être ainsi a guidé le groupe écologiste, lorsque nous avons eu à nous prononcer sur certains textes, notamment celui de Mmes Dini et Jouanno, relatif aux infractions sexuelles.
La proposition de loi discutée aujourd’hui regroupe les délais de prescription de droit commun et les délais dérogatoires, disséminés dans différents articles du code de procédure pénale. Elle porte, en matière criminelle, de dix ans à vingt ans le délai de prescription de droit commun et de trois ans à six ans en matière délictuelle. Le délai de prescription des contraventions est maintenu à un an.
La nécessité de mettre à plat le droit de la prescription ne fait aucun doute à nos yeux. L’allongement des délais de prescription de droit commun en matière délictuelle et criminelle peut néanmoins poser bien des questions, délicates et cruciales.
Il peut ainsi envoyer des signes encourageants à une société valorisant toujours plus le discours victimaire, jusqu’à la création d’un secrétariat d’État aux victimes. Ce dernier, certes, est utile pour aider les victimes du 13 novembre dernier et leurs familles. Il n’est toutefois pas certain qu’il soit opportun de pérenniser son existence.
On peut assurément souhaiter un allongement raisonnable de certains délais de prescription, qui prenne en considération le temps nécessaire aux victimes pour recouvrer la mémoire du délit subi, comme dans les cas de viols et d’agressions sexuelles commis sur les mineurs.
Néanmoins, nul ne saurait oublier que la prescription est aussi une forme de protection des victimes. C’est ce que met en exergue le Syndicat de la magistrature, qui considère qu’allonger les délais de prescription et envisager l’ouverture de procédures très tardives, « c’est oublier, d’abord, que le procès qui se termine par un acquittement ou une relaxe au bénéfice du doute, en raison de l’absence ou de l’insuffisance des preuves, est d’une très grande violence pour la victime. Elle vit ces décisions comme une négation de sa parole et ce, alors qu’elle a supporté la réactivation de son traumatisme et, parfois, le mépris renouvelé de la personne mise en cause tout au long de l’enquête et du procès. »
Toutes ces questions sont passionnantes, pour les historiens comme pour les législateurs. Nous n’aurons toutefois probablement pas l’occasion d’en débattre, la motion de renvoi à la commission ayant toutes les chances d’être adoptée.
Au contraire, nous aurons précisément l’occasion d’en parler !
Si nous approuvons cette motion, dont nous comprenons les motifs, nous espérons toutefois que cette proposition de loi, qui traite d’un vrai problème de société, ne rejoindra pas la trop longue liste des réformes jetées aux oubliettes.
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, dans les affaires de crimes ou de délits, l’action publique, si elle n’est pas intentée dans un certain délai, s’éteint par l’effet de la prescription extinctive. Le délinquant ne peut plus alors être poursuivi et l’infraction dont il s’est rendu coupable va rester impunie.
La durée de cette prescription, fixée par le code d’instruction criminelle de 1808, est de dix ans pour les crimes et trois ans pour les délits.
En mars 2010, j’ai été alerté par l’association Victimes en séries, ou ViES, dont le fondateur est l’un de mes anciens professeurs de droit, actuellement avocat au barreau de Reims. Il fut le défenseur des familles des disparus de Mourmelon, ainsi que des parents de deux des victimes du tueur en série Fourniret. Ce dernier pensait échapper à la justice en avouant, d’ailleurs assez facilement, les assassinats de deux jeunes filles, car, pour lui, ils étaient « prescrits depuis belle lurette », selon ses propres termes !
Comment alors parler de ce délai aux familles qui ont perdu un proche, alors que l’évolution des technologies permet de nouvelles investigations bien après ce laps de temps ?
La raison principale de la fixation de ces délais résidait dans le dépérissement des preuves. Au fur et à mesure que le temps s’écoule à compter de la commission de l’infraction, les preuves disparaissent ou perdent beaucoup de leur valeur. Plusieurs années après le crime ou le délit, il devient alors difficile d’en découvrir les traces et les indices ou de rechercher les témoins. Ceux que l’on retrouverait auront probablement oublié ou n’auront plus que des souvenirs vagues et imprécis des faits.
Dorénavant, le motif factuel de dépérissement des preuves n’est plus valable, au vu du développement de la police scientifique et technique. Le développement des méthodes d’analyse, faisant notamment appel à l’ADN, met en lumière l’inadéquation des délais de prescription de l’action publique fixés par notre code de procédure pénale et l’intérêt de la communauté à faire juger des personnes coupables de crimes ou de délits.
De nombreuses affaires criminelles récentes montrent que, plus de dix ans après les faits, des analyses sont désormais possibles et se révèlent déterminantes pour les procès. Or le temps ne saurait atténuer ni supprimer le danger que le délinquant représente pour la société.
Les délais de prescription de l’action publique apparaissent donc aujourd’hui excessivement courts et ne permettent plus à l’État de protéger efficacement la société contre les délinquants. Les initiatives jurisprudentielles ont tendu à reporter le point de départ du délai de prescription ou à multiplier les motifs d’interruption ou de suspension de celle-ci, afin de permettre de poursuivre un délinquant au-delà du délai fixé par la loi.
Le législateur lui-même, prenant acte de l’inadaptation des délais actuels de prescription aux attentes de la société, a allongé par touches successives les délais de prescription pour certaines catégories d’infraction. Il est maintenant nécessaire de reconsidérer la durée de prescription en matière criminelle, tout en gardant à l’esprit que ce délai est justifié par la crainte qu’une action exercée trop longtemps après la commission de l’infraction ne provoque une erreur judiciaire.
J’avais donc déposé, en 2010, une proposition de loi visant à allonger les délais de prescription de droit commun de l’action publique en matière criminelle et délictuelle, qui a été cosignée par plus d’une trentaine de nos collègues, dont vous-même, monsieur le rapporteur.
Déposée à nouveau en 2015, pour cause de caducité, elle a, de nouveau, recueilli autant de cosignataires, mais pas toujours les mêmes, les élections sénatoriales ayant eu lieu entretemps.
Affirmant que la prescription de l’action publique en matière pénale conservait toute sa justification dans notre droit, l’objet de ma proposition n’était pas d’étendre l’imprescriptibilité, pour trois raisons principales.
Premièrement, la remise en cause de la prescription supprimerait la spécificité reconnue aux crimes contre l’humanité, comme les précédents orateurs l’ont souligné.
Deuxièmement, la remise en cause de la prescription nuirait à la bonne administration judiciaire, l’absence de prescription ferait en effet peser une charge excessive sur les services de police, contraignant les enquêteurs à choisir entre des affaires anciennes non élucidées et des dossiers plus récents.
Troisièmement, les méthodes de la police scientifique ont certes progressé, notamment par le recours à l’ADN, justifiant un allongement des délais, mais doit-on pour autant faire de l’ADN une preuve irréfutable ?
Cependant, la prescription doit être adaptée à l’évolution de notre société. Cela répond à une attente de nos concitoyens, qui ne peuvent plus admettre que des crimes insupportables restent impunis du fait de l’acquisition de la prescription. La fixation des délais doit prendre en compte l’évolution de la police scientifique. Si comparaison n’est pas raison, l’ensemble de nos partenaires européens dispose toutefois de délais plus importants.
Enfin, ma proposition permettait de mettre un terme à certains régimes dérogatoires, restaurant ainsi une certaine cohérence dans ce droit.
Il nous faut, en parallèle, considérer l’incompréhensible législation de la prescription des infractions commises contre les mineurs. Un exemple de situation défiant toute logique : le proxénétisme aggravé commis contre un mineur se prescrit par trois ans à compter des faits, alors que les pénalités encourues sont de dix ans, quand le recours à la prostitution d’un mineur se prescrit par dix ans à compter de la majorité, alors que les pénalités encourues sont de trois ans. Un travail considérable et méticuleux nous attend !
Je poursuivrais mon propos sur l’aspect budgétaire, en ma qualité de rapporteur de la commission des finances du budget de la justice. Les crédits de la mission justice, hors dépenses de personnel, diminuent d’année en année – de 48 millions d’euros en 2016. C’est principalement le plan de lutte antiterroriste qui permet au ministère de la justice de sauvegarder globalement ses moyens cette année.
Or il est aujourd’hui indispensable d’améliorer le fonctionnement de l’autorité judiciaire, en réduisant en particulier les délais de traitement dans les juridictions. Il faut donc donner aux juridictions judiciaires les moyens nécessaires à l’accomplissement de leurs missions.
Les comparaisons européennes ne placent la France qu’au trente-septième rang sur quarante-cinq pays, au regard du critère du budget consacré à la justice rapporté au niveau du PIB par habitant, ce qui signifie que le budget alloué à la justice est comparativement moins élevé en France que dans les autres pays européens.
Pour information, l’Allemagne consacre 114 euros par habitant à la justice, contre 61 euros en France, selon une étude de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice, la CEPEJ. Pour que la justice française dispose de moyens équivalant à ceux de la justice allemande, il faudrait pratiquement doubler son budget.
D’ailleurs, monsieur le garde des sceaux, depuis votre prise de fonction, vous avez fait de grandes déclarations sur la faiblesse des moyens de votre ministère, même si, pour nous, cette situation n’est pas nouvelle. Le Parlement dénonce en effet chaque année les moyens insuffisants dont dispose la justice. Comme notre collègue Jacques Mézard, je salue votre engagement en faveur des moyens de votre ministère.
Je me réjouissais, certes, de voir arriver cette proposition de loi votée à l’Assemblée nationale, puisqu’elle rejoint certaines de mes préoccupations.
Cependant, force est de constater que, d’une part les délais d’instruction de cette proposition de loi par la commission des lois sont beaucoup trop courts au regard de l’enjeu et son inscription à notre ordre du jour a été particulièrement précipitée, et que, d’autre part, aucune étude d’impact – nos collègues l’ont rappelé – n’a pu être présentée, alors même que notre justice souffre d’un déficit récurrent de moyens et que l’allongement des délais de prescription entraînera de facto des coûts supplémentaires dans le temps.
Enfin, ni notre rapporteur ni l’ensemble des sénateurs n’ont pu pleinement prendre connaissance de l’étude de législation comparée sur les actes interruptifs de la prescription chez nos voisins européens. Même si cette dernière semble dans l’ensemble être nettement plus longue, cette étude de droit comparée apparaît utile à notre réflexion.
Le législateur pourrait, certes, faire preuve de volontarisme et allonger les délais de droit commun de prescription de l’action publique, mais les conditions de cette importante réforme n’apparaissent en cet instant ni pleinement réunies ni satisfaisantes pour légiférer correctement. Vous comprendrez donc que je m’associe aux conclusions que notre rapporteur nous a soumises aujourd’hui.
Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC. – M. Jacques Mézard applaudit également.
Je suis saisie par M. le rapporteur, au nom de la commission, d’une motion n° 5.
Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, je vous prie de considérer que cette motion a été défendue au cours de la discussion générale, d’autant que tous les représentants des groupes se sont prononcés favorablement à son égard.
Le Gouvernement a entendu les arguments avancés par les sénateurs quant à la nécessité de disposer de temps pour travailler. Il le comprend parfaitement et ne voit là aucune difficulté. L’Assemblée nationale avait discuté ce texte après un véritable travail préalable, conduit par deux députés en mission d’information.
Je mets aux voix la motion n° 5, tendant au renvoi à la commission.
Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 7 juin 2016 :

References: l'article 27
 l'article 20
 l'article 37
 Art. 75
 Art. 111
 Art. 196