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Timestamp: 2017-05-23 09:13:44+00:00

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Fundación Acción contra el Hambre Paraguay Legión Civil Extranjera y J. Eulogio Estigarribia Edificio Firenze, “•C”. Asunción Tel: +(595-21) 661 779 e-mail: hom-py@achesp.org http://www.accioncontraelhambre.org
Delegación de la Unión Europea en Paraguay Calle America 404 Tel: +(595-21) 206069 Fax: (+595) 21 213975 e-mail: delegation-paraguay@ec.europa.eu http://www.delpry.ec.europa.eu
El presente manual ha sido elaborado con la asistencia de la Unión Europea. El contenido del mismo es responsabilidad exclusiva de Accion contra el Hambre y en ningun caso debe considerarse que refleja el punto de vista de la Unión Europea
Elaborado por: Fundación Acción contra el Hambre Con el apoyo de Municipalidades Gral. Morínigo, San Juan Nepomuceno, Buena Vista Documento elaborado por: Miguel García, Norma Ramos, Guadalupe Rolón Venus Caballero, Francesco Anichini Ilustraciones: Diana Chávez Diseño y Diagramación: Noelia Rojas Impreso en: EMASA Año 2010
CAPÍTULO I MODULO I: COMPRENDIENDO LAS DIMENSIONES DEL DESARROLLO 1.Conceptos y Teorías del Desarrollo 1.1. El concepto de Desarrollo 1.2. La Administración Local 1.3. Actores claves del Desarrollo Local 1.4. Caso práctico de identificación de actores claves para el desarrollo local 1.5. Práctica Grupal de identificación de actores locales que operan en los distritos 2. Quien facilita el Desarrollo Local 2.1. Funciones del facilitador 2.2. Perfil del facilitador de Desarrollo Local 3. Las cadenas productivas elemento dinamizador del desarrollo local 3.1. Práctica Grupal de identificar las cadenas productivas de la zona. 4. Temas transversales en el Desarrollo Local: interculturalidad, equidad de género y sostenibilidad ambiental. 4.1.Interculturalismo 4.3. Género y Desarrollo 4.4. Práctica Grupal de identificación de roles 4.5. Medio Ambiente y Desarrollo CAPITULO II MODULO II: CONOCIENDO LA MUNICIPALIDAD Y EL DISTRITO 1. Conceptualizando 1.1. Distrito 1.2. Municipio 1.3. Municipalidad 1.4. Diferencia 2. Organigrama de una Municipalidad 2.1. Junta Municipal 2.2. Intendente Municipal 2.3. Normativas y Leyes que rigen a las municipalidades 2.4. Comprensión y Manejo de las Finanzas Municipales (presupuesto y fuentes de financiamiento) 2.5. Articulación de las Municipalidades con las Políticas Públicas del Estado a nivel Central, Departamental y Local, en los diferentes sectores, tales como: salud, educación, agricultura, género, etc.
2.6. Práctica Grupal de iniciativas Políticas Públicas. 2.7. Práctica Grupal Organización Básica de los Municipios CAPITULO III MODULO III: FORTALECIENDO LA GESTIÓN MUNICIPAL 1. Análisis de la Gestión Municipal, Metodología y Herramientas de diagnostico 1.1. Diagnóstico municipal 1.2. Indicadores 1.3. Herramientas para la Planificación Municipal: Planificación Estratégica y Planificación Operativa. 1.4. Herramientas de evaluación: DRP (Diagnostico Rural Participativo), FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), Diagnóstico de medios de vida y Resolución de conflictos.
En los últimos años se han incrementado de forma notable los proyectos destinados a mejorar las condiciones de vida de los habitantes del Departamento de Caazapá. Instituciones públicas, agencias internacionales de cooperación y ONGs han priorizado este territorio, como consecuencia de la alta vulnerabilidad socioeconómica que presentan cerca de la mitad de los hogares caazapeños. A medida que han crecido las acciones de desarrollo destinadas a Caazapá, se ha puesto de manifiesto la necesidad de disponer de profesionales locales con conocimientos y experiencia para impulsar el desarrollo socioeconómico de sus comunidades y municipios. En respuesta a esta necesidad, Acción contra el Hambre (ACH), con el apoyo de la Comisión Europea y en coordinación con las Municipalidades de Buenavista, General Morínigo y San Juan Nepomuceno, puso en marcha un proyecto que tenía como uno de sus principales objetivos el brindar a técnicos y autoridades conocimientos y herramientas metodológicas que pueden contribuir a la mejora de las condiciones de vida y acceso a oportunidades de la población caazapeña. De acuerdo a esta premisa, a finales de 2009 se puso en marcha un Curso de Desarrollo Local, Planificación y Promoción Económica, que se impartió en la ciudad de San Juan Nepomuceno a lo largo de 2010. Entre los docentes de los tres módulos que conformaban el curso se contó con especialistas nacionales e internacionales en desarrollo rural, cadenas productivas, legislación municipal, diagnósticos participativos, etc. El presente documento compendia elementos básicos de las clases impartidas en el curso, y con el mismo se pretende proporcionar al alumnado y demás personas interesadas un material de consulta rápida sobre aspectos fundamentales del desarrollo local. Esta guía se completa con un CD en el que se puede acceder a una amplia colección de manuales, metodologías y ejemplos prácticos de desarrollo local, que serán de gran ayuda para quienes quieran profundizar en algún campo específico, o bien deseen tener mayores pautas para aplicar los conocimientos adquiridos.
Alumnos del Curso de Desarrollo Local, Planificación y Promoción Económica, realizado en San Juan Nepomuceno, Departamento de Caazapá, durante el año 2010. Nombre Antonio Parra Lopez Arnaldo Espínola Fidabel Carlos Molina Carlos Villalba Cristhian Monges Dálida María Reyes Edgar Anzoategui Edilberto Díaz Verón Elías Acosta Eliodoro Talavera Fabio D. Martínez Almeida Fausto Riquelme Federico Gonzalez Graciela Galeano Isacio Garayo Jordán Odalio López Palacio Jose María Romero Juana Liliana Díaz Verón Luciano Fernández Cuevas María Heisele Nancy Soledad López Nelson Luis Araujo Nilsa Espinola Ninfa Acosta Shyrley Yuni Pito Sindulfo Villalba Ursulina Melgarejo Wildo A. Fernández Zunilda Escurra Ortellado Institución y/o Organizacón Programa Tekopora - SAS ACH Municipalidad de SJN Municipalidad de SJN Estudiante - Lider Rural - Gral. Morinigo S.A.S. Buena Vista Municipalidad de Abai Programa Tekopora – SAS Municipalidad de SJN DEAg - Buena Vista Programa Tekopora - SAS Gobernación Municipalidad de Gral. Morinigo ACH Municipalidad de Gral. Morinigo CECTEC ACH PRODEPA Programa Tekopora – SAS DEAg - SJN Municipalidad de SJN Municipalidad de Buena Vista Municipalidad de Gral. Morinigo Municipalidad de Gral. Morinigo C. de G. Juvenil - Tavai ACH Municipalidad de SJN Gobernación Comisión de Desarrollo Comunitario
Equipo de Acción contra el Hambre vinculado con el Proyecto de Desarrollo Local financiado por la Unión Europea: Norma Ramos, Nelson Benavente, Francesco Anichini, Guadalupe Rolón, Venus Caballero, Eduardo Godoy, Fátima Flecha, Lucía Palacios, Alba Gaona, Reinaldo Peralta, Eunice Rivas
Modulo I: Comprendiendo las Dimensiones del Desarrollo
1.CONCEPTOS Y TEORÍAS DEL DESARROLLO 1.1. El concepto de Desarrollo Por desarrollo se considera un proceso en el cual se inician unos cambios que responden a las necesidades de las personas y actores de un territorio. Para ello es importante que exista el pleno consentimiento de los actores que lo viven, sin el cual no se podrán generar aquellos cambios que modifiquen las condiciones de inicio consideradas desfavorables y permitan una mejora en términos de calidad de vida y satisfacción de las necesidades básicas. En la base de todo proceso de desarrollo está el capital humano (las capacidades y conocimientos de las persona involucradas en el desarrollo) y el capital social (las redes de contactos, la estructura de relaciones y la concertación socio-institucional). En la práctica el desarrollo es complejo, limitado por numerosos problemas de carácter multisectorial que con frecuencia no pueden abordarse con éxito por los escasos recursos que se disponen, además de la existencia de visiones institucionales divergentes dentro de un territorio dado. La alternativa es ir construyendo gradualmente la gestión de los grandes ejes del desarrollo, y para ello es fundamental la reciprocidad y el consenso entre las demandas de la población y la oferta pública.
Un proceso dinámico y complejo Amplia interacción de potencialidades físicas y naturales • Conjugación de capital social, humano, mercado e instituciones • Estrecha relación de factores internos con lo global, regional e internacional
La FIGURA 1 muestra la metodología de desarrollo caracterizada por la participación ciudadana.
Figura 1. Estrategias de Desarrollo y Programas de Inversión 1
Los valores humanos, el estado, el mercado y la sociedad civil son los elementos que se articulan entre si para hacer posible la puesta en marcha de los procesos de desarrollo, los cuales además deben superar la débil institucionalidad, la limitada participación ciudadana, el individualismo y los intereses particulares de personas en situación de poder, que no toman en cuenta el bien común.
Lira, 2003
1.2. La Administración Local En los procesos de desarrollo territorial la Administración Local tiene una función importante; ella está a cargo de canalizar las iniciativas de los actores del territorio, articular los diferentes elementos a disposición en el momento para modificar el entorno productivo, social y territorial (urbano y rural) con el fin de incrementar la calidad de vida de la comunidad local.2 Esto implica que las funciones municipales vayan ampliándose y adquiriendo nuevas características, que al mismo tiempo deben estar acompañadas por un incremento en los recursos humanos, financieros y materiales disponibles. El cuadro 1 permite comprender cuales son las diferentes funciones que debe asumir la administración local para hacer frente a los procesos de desarrollo y cuales son las estrategias que permiten activar las dinámicas a nivel del territorio.
Cuadro 1. Nuevas funciones y Estrategias de la Administración loca
NUEVAS FUNCIONES Promoción de la economía y empleo Defensa del medioambiente Planificación estratégica Marketing municipal Fortalecimiento identidad local Valorización patrimonio histórico
ESTRATEGIAS Selección, adaptación y difusión de tecnologías Formación de recursos humanos Ampliación del mercado Generación de empleo Interacción entre agentes públicos y privados Comunicación y difusión de acciones Control, monitoreo y seguimiento ciudadano Monitoreo y Evaluación
1.3. Actores claves del desarrollo local En todo territorio están presentes instituciones públicas diversas, instituciones privadas de carácter económico (empresas, cooperativas), o sin ánimo de lucro (ONGs), iglesia y congregaciones religiosas, organizaciones sociales, asociaciones vecinales, etc. También existen numerosos habitantes que no forman parte de ninguna asociación o iniciativa social.
Treminio, 2009
En el Curso de Desarrollo Local y promoción económica, con el acompañamiento de Georg Birbaumer; se realizó un ejercicio para identificar la brecha existente entre las instituciones de servicios (oferta) y los demandantes por bienes o servicios públicos en los distritos del Departamento de Caazapá. El resultado de este ejercicio se aprecia en la FIGURA 2, en la que se definen algunos servicios públicos disponibles como el Banco Nacional de Fomento, el MAG-DEA, la DEAg, y demandantes de tales servicios; la Asociación de Comisiones Vecinales, el Consejo Local de Salud, las Cooperativas, etc. Lograr el acercamiento entre éstos y la disminución de la brecha existente depende en gran medida del Intendente y de la Junta Municipal.
Figura 2. Identificaron los actores y componentes claves del Desarrollo Local.3
1.4. Identificación de actores locales que operan en los distritos La planificación de un modelo de desarrollo local participativo debe iniciarse con la identificación de actores sociales, económicos, productivos, educacionales, y otros actores locales. En ese sentido, en el transcurso del Curso de Desarrollo Local, Planificación y Promoción Económica se llevó a cabo un ejercicio de identificación de los actores clave de desarrollo local en el territorio. Se formaron tres grupos teniendo en cuenta que la mayoría de los participantes del
(3) ACH, Curso Desarrollo Local 2010
curso eran de los distritos de Buena Vista, Gral. Morinigo y San Juan Nepomuceno. El trabajo realizado por los grupos permitió construir una matriz en la cual se identifican los actores, la estructura organizativa de estos, sus funciones y el mecanismo de toma de decisiones con el que cada uno de ellos trabaja. En el cuadro 2 se presenta la matriz del Grupo de San Juan Nepomuceno, que identificaron 4 actores claves de desarrollo del distrito.
Cuadro 2. Comparativo según la dirección del enfoque MATRIZ DE IDENTIDAD - SAN JUAN NEPOMUCENO
Actores Estructura Organizativa Ejecutivo: Intendencia Legislativo: Junta Municipal Funciones Elaboración y ejecución presupuestaria. Control y fiscalización del presupuesto Coordinación actividades entre las instituciones del Sector Productivo Coordinación con la Municipalidad para la ejecución de proyectos Coordinar con el MSPyBS, Municipalidades y Gobernación para realizar actividades Mecanismo de decisiones Ordenanzas y Resoluciones
Mesa de CoordinaCoordinador Secretación Insterinstituciorio permanente nal (MCI) Asociación de Comisiones vecinales Presidente, Secretario, Tesorero
Audiencia Pública de Presupuesto Participativo.
Presidente, Secretario, Tesorero
2.¿QUIEN FACILITA EL DESARROLLO LOCAL? El capital humano es uno de los principales factores del desarrollo local; las capacidades, conocimientos y aptitudes de las personas son las que permiten poner en marcha y mantener procesos de desarrollo. Los facilitadores de estos cambios deben poseer la receptividad, liderazgo y conocimientos necesarios para promover las iniciativas que puedan surgir en comunidades o distritos, impulsar nuevas acciones y organizar el proceso de desarrollo del territorio en el cual reside. Por lo tanto un facilitador del desarrollo local debe: • Propiciar la activación de iniciativas diversas en el territorio y asumir la gestión del proceso desde una perspectiva de compromiso. Involucrarse de forma pragmática en los proyectos. Entender los procesos políticos (locales, territoriales), que pueden intervenir en las acciones y gestiones del desarrollo.
Investigar y conocer la problemática de la localidad en la que actúa. Asesorar y dar información útil a quienes impulsan en el distrito iniciativas económicas, sociales, ambientales y culturales.
Figura 3. Perfil del Facilitador de Desarrollo Local
3. LAS CADENAS PRODUCTIVAS ELEMENTO DINAMIZADOR DEL DESARROLLO LOCAL Una cadena de valor o cadena de producción, es un conjunto interactivo de actores económicos articulados en diversos procesos productivos, desde la provisión de materias primas, la transformación y comercialización, de acuerdo a la demanda y exigencias del mercado. Una cadena productiva4 representa por tanto: a. un proceso productivo que va desde la producción primaria, la transformación y comercialización hasta el consumo final. b. un acuerdo interinstitucional que enlaza y coordina a productores, transformadores, comerciantes y distribuidores de un producto específico. c. un modelo económico que combina la elección de un producto y la tecnología apropiada con una forma de organizar a los actores para acceder al mercado.
Info-Cadena-GTZ, 2004
Su papel en el desarrollo local es muy importante, ya que permite, activar los intercambios económicos que generan riqueza, crear empleo, poner en marcha nuevos servicios e infraestructuras, contribuir a la creación de una imagen positiva con la que se identifique a una población y un territorio con los productos que se generan, etc. La cadena debe ser flexible y con capacidad para adaptarse a los cambios y nuevas exigencias del mercado. Actualmente existen varias formas de presentar las funciones y actores de una cadena productiva, tal y como se plantea en la FIGURA 4.
Figura 4. Esquema general de Cadenas Productivas
Como puede apreciarse en la figura, una cadena productiva está conformada por: productores, intermediarios, transformadores, comercializadores, y consumidores. Las relaciones entre todos ellos pueden verse facilitadas o reforzadas por las acciones de actores externos, como son los servicios de asesoría técnica de instituciones públicas (caso de la DEAg para la producción agropecuaria), la legislación que afecta al producto, o el apoyo brindado por ONGs destinado a superar algunos factores limitantes para los grupos más vulnerables de la cadena (familias campesinas).
En la FIGURA 5 se muestra el modo en que ONGs como Acción contra el Hambre (ACH), se convierten en dinamizadores de cadenas de producción.
Figura 5. Papel de ACF-España como dinamizadora de una cadena productiva (ACH, 2009)
3.1. Práctica Grupal de identificar las cadenas productivas de la zona. Los participantes del Curso de Desarrollo Local, Planificación y Promoción Económica analizaron el esquema horizontal de la cadena de producción de naranja en el departamento de Caazapá, los actores que la constituyen y sus funciones. En éste trabajo reconocieron tres etapas básicas; Producción, Transformación y Consumo.
Cuadro 3. Etapas de la Cadena de Producción CADENA PRODUCTIVA - JUGO DE NARANJA
Productores de naranja (Productores)
Financiamiento (Cooperativa CAH) Asistencia Técnica (CooEmbases (Industria, Frutika) perativa, ACH, DEAg)
Transformación Transporte (Cooperativa, Caapiibary, Asociaciones de productores, Gobernación, Municipalidad,DEAg, ACH, ACCI )
Consumo Frutos Mercado Nacional (Abasto y mercado 4 de Asunción) Jugos : Mercado Internacional: Europa y Asia San Juan Nepomuceno (Supermercado Reyes, Minimercados, Mercado Municipal, Despensa Local)
Insumo, Sanitación (Cooperativa, Agroveterinaria) Cosecha y poscosecha
Fuente: 2° Práctica, elaborado en el CDL, 2009.
En una segunda etapa, los alumnos del curso eligieron una cadena de valor de interés en el Departamento de Caazapá, con el fin de analizar los problemas que enfrentaba. Tras ello se plantearon propuestas de solución a los limitantes encontrados. En el cuadro 4 se muestra el análisis realizado y propuestas de mejora de la cadena de granos en el Distrito de Buena Vista;.
Cuadro 4. Análisis de la Cadena de Granos del Distrito de Buenavista
AREA TEMATICA Productores ACTORES Familias campesinas, Comités de productores DIFICULTADES Falta de recursos Falta de organización Falta de conocimiento ALTERNATIVAS DE SOLUCION Gestiones Capacitación de los productores Acceso de créditos
ACH DEAg SAS CECTEC
Falta de coordinación institucional Superposición y baja cobertu- Conformación de la mesa de coordinación interinstituciora técnica Movilidad Falta de apoyo de nal instituciones locales y departamentales Dificultad para acceder a créditos Bajo rendimiento Mala calidad Estacionalidad Presentación Realizar gestiones ante las instituciones responsables para conseguir mayores recursos (humanos y económicos) Capacitación de los productores Créditos
C.A.H. BNF Cooperativas
Productores Organizaciones Cooperativas
"Comerciantes Acopiadores locales "
"Volumen Falta información Precios bajos "
" Organización para la venta comunitaria Capacitación a los productores Instalar pequeña infraestructura (empaquetadora, clasificadora) Promoción de los productos (Ferias)
Fuente: Práctica del Grupo de Buenavista, elaborado con las orientaciones de Sarah Zevaco
4- TEMAS TRANSVERSALES EN EL DESARROLLO LOCAL: INTERCULTURALIDAD, EQUIDAD DE GÉNERO Y SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL. 4.1. Interculturalidad Se puede definir la interculturalidad como un proceso sociopolítico, cuyo principal objetivo es la construcción de una sociedad diferente, basada en la equidad y en el reconocimiento de identidades y diferencias culturales.
La práctica de la interculturalidad implica la participación y el diálogo entre sujetos sociales portadores de diferentes culturas, lo que tiene como consecuencia asumir y potenciar el pluralismo como un valor.
4.2. Género, Interculturalidad y Desarrollo Se puede definir la interculturalidad como un proceso socioEl concepto de género se refiere a una construcción social y cultural que organiza nociones sobre lo que es “propio” de lo masculino y de lo femenino, a partir de la diferencia sexual. Esto supone definiciones que abarcan tanto la esfera individual (la construcción de identidades y el significado que una cultura le otorga a lo masculino y a lo femenino), como también la esfera social (la división del trabajo, la distribución de los recursos y la definición de jerarquías entre hombres y mujeres). A partir de la década de 1980, el análisis de género se ha convertido en un elemento fundamental del pensamiento y de las políticas de importantes actores de desarrollo en todo el mundo. Uno de los principales desafíos de los sistemas
democráticos contemporáneos es hacer efectiva la equidad entre mujeres y hombres. Diversos estudios han demostrado las asimetrías existentes, con una clara desventaja en la inmensa mayoría de los casos para las mujeres. También se ha puesto de manifiesto que los proyectos de desarrollo deben tomar en cuenta las distintas necesidades y limitantes que encuentran hombres y mujeres, por ello conocer los roles y relaciones de género resulta imprescindible para propiciar la comprensión de la realidad social que se pretende mejorar. La gestión política en comunidades y distritos ha sido un espacio fundamentalmente masculino. En este sentido, la política local tiene dos desafíos para propiciar una mayor equidad de género; el fomento de la participación femenina en los poderes ejecutivo y legislativo municipal, así como la puesta en marcha de acciones concretas que se orientan a la reducción de las desigualdades de género y a una mayor inclusión intercultural.
Las condiciones de atraso y marginación en las que se encuentra algunas comunidades rurales y, en particular, las mujeres campesinas e indígenas que habitan en ellas, requieren de acciones concretas que hagan posible el acceso
a formación básica, capacitación técnica, y generación de empleos. El acceso a fuentes de trabajo remunerado y con ello la obtención de mejores ingresos es un elemento esencial para mejorar el nivel de vida de las mujeres y facilitar su empoderamiento. Existen experiencias exitosas dentro de las actividades realizadas por la Fundación Acción Contra el Hambre, que demuestran las grandes expectativas y anhelos que las mujeres campesinas e indígenas tienen por participar en los diferentes espacios y oportunidades dirigidos a ellas, tales como talleres de capacitación sobre diferentes áreas de su interés, la incorporación en acciones de promotorías en beneficio de la comunidad, el acceso a procesos organizativos y productivos como las ferias agropecuarias distritales, el ejercicio de su liderazgo, o su formación como promotoras/facilitadoras, entre otros. De este proceso de fortalecimiento de capacidades para la participación efectiva han surgido liderazgos de mujeres que ha incidido en el aumento de su autoestima, en el mejoramiento de las prácticas alimentarias de las familias y en el reconocimiento de su representatividad y liderazgo en sus comunidades. Este tipo de experiencias se puede observar en Caazapá con las promotoras de salud y nutrición, las mujeres feriantes, las mujeres productoras, las lideresas de comités, por solo mencionar algunas. En el Curso de Desarrollo Local, Planificación y Promoción Económica la temática de género e interculturalidad fue abordada con el objetivo de analizar y discutir sobre nuevos enfoques metodológicos que contribuyan al desarrollo local y territorial con enfoque de equidad, inclusión social e intercultural. El abordaje realizado ha permitido la comprensión y valoración de los procesos sociales que se generan, el reconocimiento de los actores políticos y de la sociedad civil que se encuentran en diferentes niveles (local, departamental, estatal (central) y los sistemas y medios de vida de la población. En este proceso de análisis y de concertación metodológica se observaron las principales barreras: • • • La falta de una metodología clara de cómo abordar el desarrollo con equidad desde las municipalidades La diversidad de actores y los choques de paradigmas La diversidad de conceptos sobre el tema de planificación y la falta de consenso y conocimiento para la elabo-
ración participativa de planes estratégicos con enfoque de equidad e inclusión • • • La dificultad de cambiar modelos o formas de pensar tradicionales incorporados en la cultura institucional La falta de experiencia de cómo abordar el tema etnicidad del departamento La influencia de la política partidaria para generar falta de consenso en la toma de decisiones del ejecutivo municipal La escasa experiencia en trabajar enfoques de desarrollo desde lo participativo e interculturalidad en los territorios
El principal acuerdo logrado a partir de este análisis fue identificar “qué tipo de desarrollo queremos en nuestros territorios y que implicancia tiene eso”. El Desarrollo local con equidad de género e interculturalidad implica un proceso que considera a hombres y mujeres de diferentes poblaciones campesinas e indígenas (urbanas y rurales), lo cual exige que en el contexto de la planificación territorial y la ejecución de proyectos productivos, y/o de apoyo a cadenas productivas, se deban generar ambientes de aprendizajes que generan controversia. Debemos identificar los bloqueos que dificultan el intercambio, la interacción, el surgir de una interculturalidad activa, para promover más creatividad en la sociedad . Para que mejorar la vida de las personas en los ámbitos económico, político, sociocultural y ambiental, también se necesita el ejercicio efectivo de la participación social, la promoción de una mejor distribución y acceso a los recursos productivos y sociales, la inclusión de todos los actores sociales y la promoción de la autonomía.
Los diferentes grupos de personas que conforman una comunidad, tienen necesidades y capacidades distintas, según su sexo, la etapa del ciclo de vida en que se encuentren, sus condiciones culturales, sus medios de vida, etc. Es un error suponer que las comunidades rurales son grupos homogéneos. Dentro de cada comunidad existen diferencias dadas por el género, la edad, la riqueza, la pertenencia étnica, etc. Cada uno de estos grupos tienen diferentes experiencias, perspectivas, intereses y necesidades, y para conocerlas y comprenderlas se necesita aplicar herramientas en la gestión municipal, con enfoque de equidad e interculturalidad, que permitan analizar si los servicios municipales ofertados responden a las demandas efectivas de hombres y mujeres campesinos e indígenas. El desarrollo municipal y territorial participativo debe proporcionar a toda la población la posibilidad de determinar qué tipo de acciones necesitan y cómo y cuándo emprenderlas, el auto “re-conocimiento” del territorio, y sobre todo, la identificación de la situación de condición y posición de hombres y mujeres de diferentes culturas y visiones. El enfoque de género e interculturalidad es inherente al concepto de derechos humanos e implica una nueva manera de construir los planes y proyectos municipales e institucionales, para lo cual se ha propuesto el siguiente esquema de trabajo:
El punto de partida es un proceso que permita analizar, contrastar y acercar las demandas de la población con las ofertas institucionales pre-suponiendo que ha sido realizada la inducción y el fortalecimiento de capacidades del capital humano de las municipalidades, a fin de crear estos procesos y espacios de participación como se observa en la figura siguiente sobre Metodología de incorporación del enfoque de género en las Municipalidades.
Metodología de incorporación del enfoque de género en las Municipalidades
4.3. Práctica Grupal de identificación de medios de vida, roles y división del trabajo Basados en el anterior esquema metodológico, se utilizaron los alumnos del Curso de Desarrollo Local utilizaron herramientas participativas que permitieron identificar los medios de vida de las familias, los roles de género a nivel de una finca tipo y la división del trabajo en los ámbitos productivo, doméstico, y comunitario. En el cuadro 4 se muestra el resultado de un trabajo grupal en el que se solicitaba a los participantes reflexionar sobre tópicos arraigados en la cultura paraguaya sobre el papel que desempeñan hombres y mujeres. Para facilitar el ejercicio se pidió que respondieran a la doble pregunta; ¿Qué roles desempeñan tradicionalmente hombres y mujeres, y qué relación existe entre cultura y género?.
Cuadro 5. Ejemplos de esterotipos sobre los roles del hombre y la mujer
Mujeres Deben quedarse en la casa Deben cocinar lavar y limpiar No pueden realizar trabajos pesados No pueden jugar futbol Deben atender a la familia y criar a los hijos Las mujeres son sensibles Hombres Deben mantener a la familia No deben llorar No pueden cuidar bien a los bebes Deben aguantar “todo lo que le viene” Deben realizar trabajos pesados Cultura y Género La cultura se trasmite de generación en generación Son las mujeres las principales trasmisoras de cultura A partir de la cultura se construye el genero Género es un término “chocante” en comunidades rurales El hombre tiene “miedo de perder sus derechos al hablar de género” Hombres y mujeres tienen roles que pueden cambiar con la educación
Los hombres “son para afuera”
Fuente: Práctica de participantes del CDL, 2009.
Otro de los trabajos de grupo llevado a cabo, ayudó a construir un calendario estacional con las actividades domésticas y comunitarias realizadas durante el año por hombres y mujeres.
Cuadro 6. Calendario Estacional
GRUPO N° 2 Gral. Higinio Morinigo ACTIVIDADES DomésticaS Alimentarias Educación Salud Vestimenta Recreación Limpieza, cocinar, planchar, lavar, cocer Mantenimiento y reparación de la casa Animales domésticos Comunitarias Religioso Fiestas Patronales Beneficencia Grupo de productores organizados H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M H,M M H,M M M H M H H,M M H,M M M H M H H,M M M M H,M M M H M H H,M M H,M M M H M H H,M M H,M M M H M H H,M M H,M M M H M H H,M M H,M M M H M H H,M M H,M M M H M H H,M M H,M M M H M H H,M M H,M M M H M H H,M E F M A CALENDARIO ESTACIONAL M J J A S O N D
H,M H,M M M H M H M M H M H
H,M H,M
Fuente: Práctica del CDL, Grupo de Gral. H. Morinigo, 2009.
En la siguiente figura se visualiza una finca tipo del medio rural caazapeño, tomando en cuenta el enfoque de género y división del trabajo existente en la finca.
Figura 6. Mapa de Finca tipo del territorio rural
Fuente: Práctica del CDL, 2009.
4.4. Medio Ambiente y Desarrollo La existencia de recursos naturales es fundamental para un proceso de desarrollo rural. Sin la presencia de dichos recursos no se pueden establecer las formas productivas y las dinámicas socio-económicas consecuentes del territorio. El estado de los recursos naturales depende de las presiones que ejercen diversas actividades humanas en varios sectores (agricultura, industria, transporte y energía), así como por las tendencias socio-demográficas. Un proceso de desarrollo sostenible implica cambios estructurales en la economía y en la gestión de los recursos naturales, pero sin poner en cuestión la disponibilidad futura de dichos recursos, ni afectar la salud de las personas o la biodiversidad del medio natural. 4.4.1 Principios para un desarrollo ambientalmente sostenible: a. La vida es singular y se debe respetar. b. La conservación es una inversión con beneficios locales, nacionales y mundiales. c. El costo, los beneficios y la responsabilidad de la conservación deben repartirse en forma equitativa. d. Para un desarrollo sostenible se requiere una modificación del modelo y de las prácticas del desarrollo económico bajo la premisa de preservar y recuperar el medio natural.
e. El desarrollo sostenible requiere una reforma de las políticas y de las instituciones, incorporando objetivos de conservación que respondan a las legítimas perspectivas locales, nacionales y mundiales. f. El desarrollo sostenible depende del acceso a una información confiable para la toma de decisiones. g. Las medidas de conservación y mitigación de impactos ambientales deben planificarse y ejecutarse según criterios ecológicos y sociales. h. La diversidad cultural guarda estrecha relación con la biodiversidad. i. Una mayor participación de la población y mayor responsabilidad de las instituciones son elementos esenciales de la conservación. 4.4.2. Política Ambiental Nacional como Estrategia en contra la Pobreza. La Política Ambiental Nacional del Paraguay (PAN) es el conjunto de objetivos, criterios y orientaciones generales para la protección del ambiente de una sociedad, con el fin de garantizar su sustentabilidad para las generaciones actuales y futuras. La PAN contempla los tres niveles de la organización político-administrativo: – el nacional, – el departamental – el municipal. Para asegurar la efectividad de la PAN es condición indispensable un modelo de gestión del capital natural del Paraguay que potencie el ordenamiento territorial, para aprovechar del uso múltiple de los servicios que generan los ecosistemas y la biodiversidad que alberga. La misma se propone impulsar un proceso de compresión de lo qué sucede en todo el territorio nacional para priorizar acciones y una Gestión Socioecológica del Territorio como el primer paso para asegurar el abastecimiento sostenible de los servicios que se obtienen de los ecosistemas, además de conservar las riquezas y la biodiversidad que ellos albergan.
Las áreas normativas y legales que son los instrumentos de la aplicación de la política son el Ordenamiento territorial (distribución de los usos del territorio de acuerdo con sus características), la Evaluación del impacto ambiental (acciones que permiten establecer los efectos de proyectos, planes o programas sobre el medio ambiente y elaborar medidas correctivas, compensatorias y protectoras de los potenciales efectos adversos), los Estudios sobre contaminación, la conservación de la Vida silvestre, y la Educación ambiental (cambio de las actitudes y una mejor comprensión y solución de los problemas ambientales). En general un proceso de desarrollo puede desempeñarse en el medio ambiente de forma correcta en la medida que los actores tengan en consideración que el capital representado por los recursos naturales no es ilimitado y en cada dinámica, relación o iniciativa se deberá tomar en consideración que: • • Ningún recurso renovable deberá utilizarse a un ritmo superior al de su generación. Ningún contaminante deberá producirse a un ritmo superior al que pueda ser reciclado, neutralizado o absorbido por el medio ambiente. Ningún recurso no renovable deberá aprovecharse a mayor velocidad de la necesaria para sustituirlo por un recurso renovable utilizado de manera sostenible.
Figura 7. Modelo de un desarrollo sostenible o sustentable
Modulo II: Conociendo la Municipalidad y el Distrito
1.DEFINICIONES 1.1. Distrito Cada una de las demarcaciones en que se subdivide un territorio o una población para distribuir y ordenar el ejercicio de los derechos civiles y políticos, o de las funciones públicas, o de los servicios administrativos.6 1.2. Municipio El municipio es la comunidad de vecinos con gobierno y territorio propios, que tiene por objeto el desarrollo de los intereses locales. Su territorio deberá coincidir con el del distrito y se dividirá en zonas urbanas y rurales.7 1.3. Municipalidad El gobierno de un municipio es la municipalidad. Habrá una municipalidad en cada uno de los municipios en que se divide el territorio de la República, cuyo asiento será el pueblo o ciudad que se determine en la ley respectiva.8 1.4. Diferencia
Cuadro 7. Diferencia normativa Distrito Subdivisión de un territorio (departamento) Diferencia Municipio Municipalidad Comunidad de vecinos con Gobierno de un Municipio gobierno y territorio propio
Ley Nº 3.966/10 Ley Nº 3.966/10
2. ORGANIGRAMA DE UNA MUNICIPALIDAD El Organigrama Municipal es la representación gráfica de la estructura orgánica de la Municipalidad, donde se refleja en forma esquemática la descripción de las áreas que la integran, sus respectivas relaciones, los niveles jerárquicos y los canales formales de comunicación. La FIGURA 8 muestra lo que sería un organigrama municipal básico; se observan las dos instancias de máxima autoridad de la municipalidad: la Intendencia Municipal y la Junta Municipal, con sus respectivas dependencias. La articulación compleja del organigrama varía según el presupuesto con el que cuenta cada municipalidad.
Figura 8. Organigrama Municipal
Román, 2010
2.1. Junta Municipal La Junta Municipal es el órgano normativo, de control y deliberante. Será elegida directamente por el pueblo, en la forma y tiempo determinados por la ley. 10 2.2. Intendente Municipal El intendente debe ejercer la administración general de la Municipalidad en el tiempo y forma establecidos por las disposiciones legales y normativas vigentes y concordantes en materia municipal.11 2.3. Normativas y Leyes que rigen a las municipalidades a) La Ley Es la norma del derecho dictada, promulgada y sancionada por la autoridad pública, aun sin el consentimiento de los individuos y que tiene como finalidad el encauzamiento de la actividad social hacia el bien común. b) La Ordenanza Se denomina ORDENANZA a toda norma jurídica municipal sancionada por la Junta Municipal y promulgada por el Intendente. Los actos Municipales de aplicación general que tengan fuerzas de Ley en todo el municipio, dictados por la Junta Municipal son Ordenanzas. c) Las Resoluciones Se denomina RESOLUCIONES a las demás normas jurídicas municipales dictada por sus autoridades en el ejercicio de su competencia. Por lo general versan en sobre Asuntos de Interés particular o Especial. 2.4. Comprensión y Manejo de las Finanzas Municipales (presupuesto y fuentes de financiamiento) a. Audiencia Pública de Rendición de Cuentas: Consiste en elaborar un resumen de la gestión administrativa de las diferentes áreas de la institución municipal durante un período de gobierno, para definir y promocionar los logros obtenidos durante dicho período de gobierno municipal. b. Objetivos Generales: Desarrollar un sistema que sirva para facilitar el acceso del ciudadano a la información del municipio. Impulsar mecanismos de transparencia de la gestión municipal. c. Proceso de Elaboración: • Recopilación de las informaciones provenientes de ingresos y gastos. • Análisis de la información.
Artículo 36 de la Ley Orgánica Municipal Nº 3966/10
(11) Artículo 48 - 53 de la Ley Orgánica Municipal Nº 3966/10, Artículo 167 de la Constitución Nacional
Elaboración de un archivo fotográfico de las obras encaradas. Preparación del documento final “Rendición de Cuentas” Convocatoria Realización del evento público con la participación de todos los sectores de la comunidad.
2.5. Articulación de las Municipalidades con las Políticas Públicas del Estado a nivel Central, Departamental y Local, en los diferentes sectores, tales como: salud, educación, agricultura, género, etc. Las políticas públicas son la herramienta para responder a los problemas públicos; es importante precisar cómo no todos los temas públicos son sentidos como problemas públicos. No está claro cuales problemas públicos enfrentamos.
¿Que es política pública?
Acciones que alteran la inercia de una sociedad hacia el logro de objetivos deseados. Se movilizan recursos y actores.
Es más difuso cuales deben ser las prioridades en las políticas. Los temas que nos preocupan son los que se instalan en la agenda. Un problema existe cuando está en la agenda. Las nuevas dinámicas del proceso de “hacer políticas” se constituyen por un proceso de articulación diferente de las reglas, los procedimientos, las expectativas y las concepciones que fundan la relación entre la sociedad y el gobierno. El proceso se transforma en el tema central y se enfatiza mucho más la calidad y la dinámica de las políticas públicas en sus análisis, de decisiones y diseños implementados. El enfoque para gobernar ahora pone énfasis en los problemas fundamentales de las personas dentro de la sociedad, desde la teoría hasta los hechos. Las políticas públicas se sintetizan en 2 dimensiones: 1. El proceso de la política y sus elementos: problema, visión, instrumento, movilización, construcción de consensos y disminución de brechas. 2. Las necesidades de conocimiento del proceso: todos los conocimientos (metodológico, interdisciplinario) se encauzan hacia los conflictos y sus soluciones. 2.6. Práctica Grupal de Iniciativas de Políticas Públicas. A los estudiantes del Curso de Desarrollo Local se les pidió elaborar una lista de iniciativas de políticas públicas que podrían llevarse adelante en forma conjunta entre ciudadanía y municipalidad, como una sugerencia a las autoridades, además de ejercicio de responsabilidad ciudadana. En el cuadro 8 se observa el resultado de esta práctica.
Cuadro 8. Iniciativas Prácticas de Políticas Públicas
INICIATIVAS PRÁCTICAS de POLITICAS PÚBLICAS - San Juan Nepomuceno Mingas Ambientales Concurso ambiental Vivero Forestal PRODEPA (Educación para Audiencia pública de renReforestación Adultos jóvenes) dición de cuenta Promover y apoyar los Fortalecer la MCI y la CICAN Fomentar la Audiencia públieventos culturales (peñas, (Consejo Interinstitucional de ca de presupuesto participafestivales, destacar valores Coordinación Ambiental) tivo culturales) Promover la educación y parApoyo a la UNA y UNVES ticipación ciudadana INICIATIVAS PRÁCTICAS de POLITICAS PÚBLICAS - Gral. Morinigo Pedido de los vecinos La Municipalidad solicita la conformación de la comisión Mejoramientos de caminos vecinales y puentes Hermoseamiento de las calles Fomento a la producción agrícola Compra de semillas para apoyo a pequeños productores Huertas escolares Capacitar a los alumnos a través de voluntarios y proveer semillas
Gestión para Producción de plan- conseguir mátines para la refores- quinas viales tación MOPC, gobernaciones
INICIATIVAS PRÁCTICAS de POLITICAS PÚBLICAS - Buena Vista Incentivos Creación Mejoramiento Creación de Mejoramienpara el mejode escuela de avenida vivero muniReforestación to de plaza ramiento de de futbol principal cipal los barrios municipal Mantenimien- Tratamiento Cercado Iluminación Avenida tos de caminos de vertederos de campo de la termimunicipal y puentes y mataderos comunal nal
Fuente: Trabajos Grupales, CDL (2010)
2.7. Práctica Grupal Organización Básica de los Municipios Para mejorar el conocimiento sobre los propios municipios, se solicitó a los participantes del curso que expusieran un esquema básico que reflejara el modelo de organización existente en sus respectivas municipalidades de residencia, donde además se incluyeran las funciones, organigrama, autoridades y funcionarios. En la FIGURA 9 se tiene el trabajo presentado por el Grupo de Buena Vista.
Figura 9. Organigrama Municipal (Grupo Buena Vista, 2010)
Modulo III: Fortaleciendo la Gestión Municipal
1. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL, METODOLOGÍA Y HERRAMIENTAS DE DIAGNOSTICO En todas las actividades que realizamos como seres humanos el diagnostico nos sirve para identificar problemas, necesidades y con ello, contar con la información necesaria para luego proponer soluciones. 1.1. Diagnóstico municipal Se entiende con este término la realización de diagnósticos sobre la situación social, económica o ambiental de un municipio. El diagnostico municipal resulta imprescindible para: • Identificar las necesidades prioritarias de sus habitantes • Aportar criterios a la hora de Elaborar Planes de Acción o Desarrollo • Decidir como asignar los recursos disponibles • Solicitar apoyos para resolver problemas identificados • Medir avances en la cobertura de necesidades • Cambiar líneas de trabajo para adaptarse a nuevas circunstancias • Facilitar la coordinación entre instituciones, al generar datos objetivos En la elaboración de Diagnósticos y Planes de Desarrollo, la municipalidad es el referente e institución impulsora, pero a la misma deben de unirse todos los actores públicos locales, así como organizaciones y comités diversos.
Saber cómo estamos, para saber a dónde vamos.
Cuadro 9. Indicadores cualitativos y cuantitativos
Tener indicadores o medir no sirve de nada si no se dan las siguientes tres condiciones: 1. El interés y el compromiso firme del gobierno municipal y de todas las personas involucradas. Si esto no existe, la medición que se haga no servirá para nada práctico. Por eso, es fundamental lograr la confianza y el compromiso de todos y todas. 2. El desarrollo de la capacidad para recoger y procesar información verdadera, oportuna y pertinente. 3. La capacidad de utilizar la información para planificar, presupuestar, proyectar y tomar decisiones acertadas. A continuación se ofrecen cuatro áreas en las que pueden agruparse indicadores relevantes para la gestión municipal:
significa que se realizan procesos planificados destinados a cambiar actitudes, valores, comportamientos y la estructura de la organización, de modo que pueda adaptarse mejor a las tecnologías, problemas y desafíos que surgen en el entorno.
se refiere a que la municipalidad cuenta con información que expresa, en términos cuantitativos y monetarios, las transacciones que realiza; y que esta información es utilizada para tomar decisiones de inversión, financiamiento; así como de operación de la municipalidad.
comprende la verificación de la calidad y cobertura de los servicios municipales, si se cumplen con los impuestos que reciben, si se generan alternativas adecuadas, a través de proyectos, destinadas a solucionar las demandas de la población, principalmente de los sectores en desventaja.
propicia el involucramiento de la población en las decisiones del gobierno municipal que se relacionan con el mejoramiento de sus condiciones de vida.
Gobernabilidad democrática: se refiere a que la municipalidad
1.3. Herramientas para la Planificación Municipal: Planificación Estratégica y Planificación Operativa. La planificación es un ejercicio que nos permite decidir que vamos hacer y porque, así como los recursos que necesitamos. Un buen Plan nos permite • • • • • Definir la necesidad de recursos para conseguir objetivos Clarificar las actividades y las dudas respecto a los objetivos buscados Cuantificar los niveles de desempeño y responsabilidades de las personas involucradas Establecer prioridades Clarificar debilidades y fortalezas para conseguir objetivos
La planificación se puede comparar con la locomotora de un tren que arrastra a los vagones que contienen a las actividades y si esta no estuviese en marcha los vagones estarían parados. 1.3.1. Planificación Estratégica Es una técnica de gestión que responde a la necesidad de toda organización (empresa, institución, municipalidad, cooperativa, comunidad), de interpretar el entorno en el cual actúa, adecuándola a las demandas de su grupo meta. Este tipo de planificación analiza y se anticipa a los desafíos y oportunidades que se generan tanto de las condiciones externas como al interno de la organización. También permite aprovechar las oportunidades, minimizar los riesgos y al mismo tiempo, tomar en consideración las fortalezas y debilidades. Con todos estos elementos se pueden elaborar las estrategias más convenientes a fin de cumplir con la misión y alcanzar la visión institucional.
1.3.2. El proceso de la Planificación Estratégica. La FIGURA 10 muestra el proceso de planificación estratégica, iniciado con reflexiones tales como: ¿Cuál es el sentido de la existencia de la organización, el servicio o institución?. También ofrece la oportunidad de desarrollar una visión para el futuro de la organización, y de cómo se logrará que ella alcance ese futuro deseado, ayudando a encontrar las fortalezas y debilidades del ámbito interno de la organización, así como las oportunidades y amenazas que enfrenta la organización y que provienen del medio externo.
1.3.2.1. Etapas de un Plan Estratégico a) Misión • • Responde a una pregunta ¿Cual es nuestro propósito hoy y cual debiera ser en el futuro? La misión va a condicionar posteriormente al análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, por lo cual es relevante lograr su adecuada definición ¿Para qué existe? ¿Cuáles son los principales productos? ¿Quiénes son los clientes o grupo meta? ¿Cuáles son los fines? ¿Cuáles son los límites? Describe lo que la organización debería ser en el futuro. Se trata del sueño que los actores quieren alcanzar. La visión de futuro señala el rumbo, da dirección, es la cadena o el lazo que une en la organización el presente y el futuro, describe el carácter y el concepto de las actividades futuras de la organización. Para llegar a la Visión se necesita contar con objetivos estratégicos claros (con objetivos específicos, actividades, recursos, etc.)
Para la redacción de la visión de futuro se deben considerar los siguientes elementos: • • • • • • • • • Debe ser formulada por líderes Amplia y detallada Positiva y alentadora Debe ser realista en lo posible Proyecta sueños y esperanzas Incorpora valores e intereses comunes Usa un lenguaje ennoblecedor, gráfico y metafórico Debe ser difundida interna y externamente Es muy importante definir los valores que van a regir a la organización, ya que estos son como las reglas maestras
que rigen nuestro comportamiento, marcando los caminos o condiciones que deben ser cumplidos en todos los ámbitos de la organización. d) Los Objetivos Estratégicos • Son la expresión de los logros que la organización quiere alcanzar en un plazo determinado, y que deben guardar coherencia con la misión y con el análisis interno y externo, para evitar riesgos, superando limitaciones, enfrentando los desafíos y aprovechando las potencialidades que aparecen en la matriz del FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas).
1.3.2.2. Plan Operativo (Anual o Plurianual) El Plan de corto y mediano plazo debe responder a; ¿que, como, cuando, quien, donde y con qué recursos?, dando énfasis en los aspectos del “día a día”, o sea, en las actividades. El plan operativo es la desagregación del plan estratégico en programas o proyectos específicos. Incluye los objetivos y metas, actividades, plazos, responsables y recursos necesarios para su implementación y responde a los objetivos y/o líneas de las acciones estratégicas. Para la elaboración del Plan Operativo Anual (POA) se debe tener en cuenta los siguientes puntos: a) Definir ingresos del municipio b) Definir las áreas o sectores de inversión c) Completar la matriz del POA, que debe contener los siguientes puntos: • • • • • • • • Metas Actividades Responsable Cronograma Recursos necesarios Objeto de gasto (OG)– fuente de financiamiento(FF) Organismo financiador (OF) Observaciones
d) Plasmar en el presupuesto municipal las actividades previstas. En el cuadro 10 se muestra un ejemplo de una matriz de POA
Cuadro 10. Ejemplo de una MATRIZ del POA
METAS ACTIVIDADES RESPONSABLE CRONOGRAMA RECURSOS NECESARIOS OG FF OF OBSERVACIONES
Utilización de abonos verdes adaptado al suelo
Cultivo de abonos verdes Instalación de parcelas semilleras Gestión para la compra de implementos agrícolas e insumos Visitas a finca de productores para asistencia técnica DEAg – ACH
Febrero Marzo Abril Agosto Septiembre
145 Técnicos Semillas
Disponibilidad de implementos para siembra directa
Municipalidad - Gobernación
CECTEC, SAS, ACH y DEAg
Movilidad y combustible
Fuente: Elaboración en base al POA 2010 de Buena Vista
1.4. Herramientas de evaluación: DRP (Diagnostico Rural Participativo), FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), Diagnóstico de medios de vida y Resolución de conflictos. 1.4.1. DRP (Diagnostico Rural Participativo) El DRP es una metodología participativa que consiste en actividades sistemáticas, semi-estructuradas realizadas con participación de la comunidad, y lideradas por un equipo multidisciplinario. Los DRP tienen el objetivo de obtener información en forma rápida y eficiente sobre la vida rural, los recursos disponibles o los problemas que enfrentan las comunidades. El DRP puede describirse también como una combinación de enfoques y métodos que capacita y permite a la población local compartir, aumentar, fomentar y analizar sus conocimientos relativos a su vida y sus condiciones, para que planifiquen, actúen, y evalúen. Las ventajas de la aplicación y uso de las herramientas o técnicas de DRP, permiten dar participación y empoderamiento (autonomía) a la comunidad, con los efectos que se detallan a continuación:
Se obtiene un mejor entendimiento de los problemas complejos de la gente La población local puede analizar los resultados y tomar decisiones, en base a las informaciones producidas por ella misma en los diagnósticos Se puede organizar y movilizar a la población sobre temas que ellos priorizan para su desarrollo (planificación participativa) Permite a la comunidad apoderarse del proceso de identificar, analizar y solucionar sus problemas Fomenta el desarrollo de la autoestima, sistematizando y revalorizando la experiencia y los conocimientos locales Además, el DRP puede facilitar el trabajo de las instituciones para realizar, cuando sea necesario, algunos ajustes y/o reforzar su papel en los servicios que ofrecen. En particular el DRP genera beneficios en términos de capital humano y social, en la medida en que: Se desarrolla una interacción más estrecha y positiva entre la comunidad y los técnicos debido al proceso participativo desde el diagnóstico hasta la evaluación Ayuda a identificar y priorizar los problemas, y a tomar decisiones consensuadas con la población local en forma rápida y económica Ayuda a las instituciones a adaptar sus servicios a las reales necesidades de la gente y por sobre todo a transferir y delegar progresivamente responsabilidades (Sostenibilidad) La aplicación sistemática de las herramientas del DRP constituye un instrumento poderoso para la capacitación permanente de los técnicos y de las instituciones, debido a que permite entender cabalmente la problemática que enfrenta la población meta y sus potencialidades propias. Otros elementos esenciales que deben tomarse en cuenta en la realización de DRP son: La Actitud: una actitud adecuada es la condición más importante para obtener información mediante las herramientas del DRP. Rapidez: el DRP es relativamente fácil, no requiere mucho tiempo y tiene la ventaja de recopilar en poco tiempo una gran cantidad de información.
Nivel óptimo de ignorancia: lo que se intenta no es saber todo, sino obtener información necesaria para tomar decisiones sobre las actividades de desarrollo futuras Aprender de la población local: el DRP facilita la utilización de los conocimientos y experiencias locales, limitando la imposición de ideas preconcebidas de los agentes externos sobre las condiciones de las comunidades locales. Aprender desde muchos puntos de vista: el DRP ofrece herramientas que permiten examinar los temas del desarrollo local desde diversos puntos de vista y, además, posibilita la inclusión de las opiniones y percepciones de diversos grupos sociales. Equipos interdisciplinarios: los equipos del DRP pueden y deben estar integrados por miembros con distintas especialidades y experiencias a fin de lograr un conocimiento más profundo y una mejor comprensión de la información que se recoge (técnicos extensionistas, ingenieros, maestros/as, enfermeras,). Triangulación: una de las principales ventajas de esta técnica, es que permite verificar la información obtenida, efectuando comprobaciones cruzadas a fin de evaluar su precisión.
Figura 11. Esquema básico de la triangulación de datos
Análisis en el lugar: dado que las herramientas se basan en figuras esquemáticas, modelos, mapas y diagramas, la población local puede proporcionar fácilmente una gran cantidad de información. El enfoque participativo local: el hecho de propiciar con las herramientas y métodos la participación de los pobladores de la comunidad, hace que estos sientan la importancia de conocer su realidad, les da libertad de expresar sus necesidades, sus ideas y fomenta el empoderamiento de los mismos en proyectos y programas que puedan desarrollarse a futuro en sus comunidades.
1.4.1.1. Herramientas del Diagnostico Rural Participativo La ejecución de un Diagnostico Rural participativo se realiza por medio de la elaboración de diferentes herramientas, entre los cuales lo más comunes son las Mapas, Calendarios Estacionales y los Diagramas de Venn. a) Mapas Las mapas una herramienta de trabajo que permite, por medio de la representación gráfica, orientarse en un lugar nuevo, obtener información sobre la comunidad y la diversidad de recursos de la misma como así también localizar y señalar objetos o aspectos específicos de la comunidad, según el enfoque u objetivo del DRP. Existen tres principales tipologías de mapas:1) el Mapa de la comunidad12 ; 2) el Mapa futurista13 ; 3) el mapa parcelario o de finca13 ayuda a conocer la comunidad desde las percepciones de sus habitantes, identificando, ubicando y conociendo todos los elementos que la constituye
(12) (13) identifica la visión que tienen los diferentes grupos sobre su comunidad o algún tema específico en cuestión (14)
El mapa de la comunidad es el herramienta más utilizado para conocer la realidad y poder estimular dinámicas de desarrollo propias del territorio. En este mapa se identifican todos los aspectos que ayudan a conocer la comunidad desde las percepciones de sus habitantes como: • Infraestructuras y servicios: calles, caminos, puentes, alcantarillas, barreras, casas, transporte público, edificios institucionales como escuelas, colegios, alcaldías, centros de salud, botiquín comunitario, bases de organizaciones campesinas, oratorios, iglesias o capillas, industrias, entre otros. Tierras agrícolas y pecuarias, zonas forestales, áreas críticas y/o protegidas Sitios y fuentes de provisión de agua y quien los utiliza
identifica los diferentes recursos y sistemas de producción de la finca, con flujos de actividades (que entra y sale del sistema) y enfoque de género (actividades que desempeña cada miembro de la familial
Sitios de mercadeo más importantes: Despensas y/o almacenes, mercados, centros de acopio, y quien los utiliza Planta urbana, colonias públicas y privadas, asentamientos rurales, asentamientos indígenas Datos sociales y demográficos como ubicación de núcleos poblacionales, número de familias, número de mujeres, número de varones, familias marginales, hogares de mujeres cabeza de hogar, entre otros. Otros lugares: paradas de ómnibus, campos santos o cementerios, etc.
Para realizar el mapa de la comunidad se reúne un grupo grande de personas integrado por mujeres, varones, jóvenes, adultos mayores. El facilitador/a del equipo comienza explicando para qué es el mapa, dibuja los dos o tres puntos más obvios para comenzar, sobre el suelo, con un palo o ramita, y después se pasa el palo a una de las personas del grupo para seguir. Lo mismo se hace si se utiliza papel y marcador. El equipo no interrumpe ni hace preguntas, menos para clarificar qué están dibujando hasta terminar por completo el mapa.
Figura 12. Mapa comunitario
b) Diagrama de Venn Esta herramienta es muy útil para evaluar la conciencia de los diferentes grupos sociales de una comunidad sobre su entorno institucional/organizacional. Permite además identificar presencia y la forma de relación entre los grupos y/o organizaciones comunitarias, líderes y organizaciones externas y la comunidad. Puede ayudar a determinar las responsabilidades en la planificación comunitaria. Han sido utilizados para examinar temas más específicos dentro del análisis institucional/organizacional cuales: • • Todas las instituciones que tienen presencia en el distrito y/o comunidad Todas las instituciones externas al distrito/comunidad pero que se relacionan de alguna forma con él y/ o la comunidad Los niveles de comunicación entre las organizaciones e internas a las organizaciones Los beneficios que los miembros de una comunidad reciben de las instituciones Los beneficios que los miembros de una comunidad esperan de las instituciones y ACH Examen del papel que juegan las organizaciones de la comunidad El potencial para trabajar con organizaciones existentes, con cuáles y con qué contactos Identificar agrupaciones informales
Se deben preparar unos 20 círculos de papel de 3 diferentes tamaños (grande, mediano y pequeño); el tamaño representa la importancia, significado o poder de las instituciones para la comunidad en ese momento, y la distancia entre ellos la intensidad de la relación o interacción. La elaboración del Diagrama inicia con la identificación por los de las instituciones u organizaciones que están dentro de la comunidad y la definición de los diferentes niveles de importancia que estas representan por la comunidad. A seguir se escriben los nombres de las más importantes en los círculos de cartulina del tamaño más grande (una institución por círculo),y lo mismo con las otras instituciones según la importancia que ellos le asignan. Luego estos se pegan o se colocan dentro de un círculo mucho más grande que repre-
senta a la comunidad; se identifican también a los individuos y/o líderes. Lo mismo se hace para las instituciones y/o individuos que de alguna forma actúan o influencian en la comunidad pero se encuentran fuera de ella y se los colocan fuera los límites del círculo que representa a la comunidad. Después de haber posicionado las diferentes instituciones se procede a identificar el nivel de relación que existe entre ellas y se colocan las cartulinas de tal manera que las instituciones que se relacionan se tocan o se superponen según el grado de interrelacionamiento o la importancia de la relación. Con esta forma de usar el diagrama de Venn se pueden visualizar dos aspectos: a- el tamaño de los círculos b- la distancia o relación que existe entre ellos Analizar el papel de las instituciones y el relacionamiento de ellas con la comunidad es un tema delicado razón por la cual es muy importante realizar una buena selección del grupo que lo va a realizar (que sea representativo) y asegurarse de que existan las condiciones para que las personas tengan la plena libertad de manifestarse. 1.4.2. FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) El análisis FODA es una de las herramientas esenciales que provee insumos necesarios para el proceso de planeación estratégica, proporcionando la información necesaria para la implantación de acciones y medidas correctivas y la generación de nuevos o mejores proyectos. Entre algunas características de este tipo de análisis se encuentra las siguientes ventajas: • • Facilita el análisis del que hacer institucional y los compromisos establecidos en las políticas públicas. Facilita la realización de un diagnóstico para la construcción de estrategias que permitan reorientar el rumbo institucional, al identificar la posición actual y la capacidad de respuesta de nuestra institución. Permite identificar la congruencia entre la asignación del gasto público y la actividad institucional.
De esta forma, el proceso de planeación estratégica se considera funcional cuando las debilidades se ven disminuidas, las
fortalezas son incrementadas, el impacto de las amenazas es considerado y atendido puntualmente, y el aprovechamiento de las oportunidades es capitalizado en el alcance de los objetivos, la Misión y Visión de la Institución. La Metodología FODA es todo un sistema de análisis, que a partir de un esquema muy simple, donde se realizan; • Análisis Externos: factores exógenos de la institución que condicionan su desempeño tanto en sus aspectos positivos (oportunidades), como negativos (amenazas). Análisis Internos: es decir, el relacionamiento de los factores claves que condicionan el desempeño, las fortalezas y debilidades que presenta la institución en su funcionamiento en relación a la misión.
Para cada una de las alternativas que se quieren analizar, se establece, en forma de lluvias de ideas, cuatro series de características: • • Fortalezas: ¿Cuáles son las ventajas que se presentan? Oportunidades: ¿Cuáles son los elementos externos (en la comunidad, la sociedad, las instituciones, el medio natural) que pueden influir positivamente? Debilidades: ¿Cuáles son las desventajas que se presentan? Amenazas: ¿Cuáles son los elementos externos (en la comunidad, la sociedad, las instituciones, el medio natural) que pueden influir negativamente?
Factores Internos FORTALEZA ¡Úsalas! DEBILIDADES ¡Redúzcalas!
Factores Externos OPORTUNIDADES ¡Aprovéchalas! AMENAZAS ¡Evítalas!
1.4.2.1. Práctica sobre el uso del FODA para analizar la situación municipal, Curso de Desarrollo Local. Esta práctica se realizó por los alumnos del curso de Desarrollo Local, dentro del Módulo “Conociendo la municipalidad y el distrito”. Fue desarrollado por la Lic. Margarita Román y los participantes completaron la matriz FODA, estableciendo de esta manera las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas observadas en sus respectivos municipios. Esto también permite determinar los posibles desafíos a ser encarados en el aspecto físico, ambiental, financiero y tecnológico. En el cuadro 11 se puede observar el FODA del distrito de San Juan Nepomuceno en el cual se destaca como fortaleza el buen relacionamiento de las autoridades municipales, lo que hace posible un trabajo armonioso dentro de la institución a la hora de tomar decisiones. La debilidad más relevante es el desconocimiento de los ciudadanos sobre labores municipales, mientras que la oportunidad sería el apoyo de otras instituciones a la municipalidad y, como amenaza se resaltan los problemas con la licencia ambiental para el vertedero y matadero.
Cuadro 11. FODA San Juan Nepomuceno FODA – San Juan Nepomuceno
Buen relacionamiento entre el Ejecutivo y Legislativo Apoyo a las mujeres, deporte y cultura
Apoyo a municipalidad por parte de entes internacionales (AECID, GTZ, UE) Fortalecimiento de la MCI y la CICAN
Buena apertura de la Intendencia para reciApoyo a la creación de la AMAS bir y apoyar instituciones Oportunidad de genero en la contratación de funcionarios Presupuesto para espacios verdes (plazas, parques) Creación de comisiones vecinales
Poca información de la actividad realizada a nivel de funcionario y ciudadanos
Licencia ambiental para vertedero y matadero.
Los funcionarios de la municipalidad no Concesión de préstamos para la instalación están capacitados para sus funciones (obras de la fábrica alcoholera. e infraestructura) Poca limpieza e iluminación de lugares públicos. Inseguridad y falta de mantenimiento a los lugares públicos. Concesión de terrenos municipales por parte de la junta en contravención a la ordenanza. Falta mejorar la declaración de activo real de los contribuyentes (comerciantes).
En el distrito de Gral. Morínigo, como se puede observar en el cuadro 12, las fortalezas son la disponibilidad de equipos informáticos en la municipalidad con acceso a Internet y la tierra apta para producir. Entre las debilidades, al igual que San Juan, se señala el poco conocimiento de la ciudadanía sobre las actividades de la municipalidad y la falta de una comunicación eficaz entre el Ejecutivo y Legislativo. Dentro de los factores externos como oportunidad se puede resaltar el apoyo de las ONGs e instituciones públicas, y como amenazas la emigración y la falta de incentivos al sector productivo.
Cuadro 12. FODA Gral. Morínigo FODA – Gral. Morínigo
La tierra apta para la producción
Apoyo de la ONG al Municipio
Disponibilidad de equipos informáticos en la Creación del MCI municipalidad con acceso a internet Infraestructura vial y agrícola Trabajo en equipo Junta Municipal Implementación de Cursos de Capacitación de mando medio Sinafocal, SNPP Apoyo a estudiantes de escasos recursos a través de becas de la Municipalidad
Falta de mayor información de la ciudadanía sobre las obras y servicios encaradas por Emigración interna y externa la Municipalidad Falta de una comunicación eficaz entre el Ejecutivo y Legislativo Falta liderazgo Apatía de la juventud para trabajos comunitarios División social y fanatismo político Falta seguridad Falta de incentivo al sector productivo Falta de mayor presencia del organismo del estado en el Municipio
En el distrito de Buena Vista, como se puede apreciar en el cuadro 13, la fortaleza del distrito es el buen relacionamiento entre el Poder Ejecutivo y Legislativo y su debilidad sería la poca formación de autoridades legislativas. Entre las oportunidades destaca la voluntad de progreso de los pobladores y como amenaza la ausencia de líderes.
Cuadro 13. FODA Buena Vista FODA – Buena Vista
Dinamismo de movimiento económico. Autogestión de Obras y servicios para la comunidad. Interés por su municipio por parte del Ejecutivo Municipal
Buena visión del Municipio. Voluntad de progreso. Acompañamiento del gobierno
Buen relacionamiento entre Poder Ejecutivo Apertura Interinstitucional y Legislativo.
Partidismo sectorial Falta de oportunidades para los jóvenes Desinterés social e Interinstitucional por la Municipalidad. Egocéntrico, poco ingreso o baja recaudación en Impuestos. Poca formación de autoridades legislativa.
Ausencia del liderazgo. Desconfianza Divisiones sociales Apatía social para trabajos comunitarios. Institución familiarizada (poder)
1.4.3. Enfoques de medios de vida: análisis de los capitales humano, social, físico, financiero y natural, disponibles en el distrito. La metodología de análisis de medios de vida constituye una herramienta para mejorar la comprensión de los diferentes condicionantes a los que está sometida cualquier población y/o territorio, especialmente de aquellas poblaciones menos favorecidas15. La información recopilada y analizada debe tomar en cuenta los cinco pilares o capitales que se consideran son fundamentales para el desarrollo de una comunidad, un municipio o incluso un país.
1.4.3.1. Dimensiones de capital Todos los capitales son indispensables, pero es la inversión en el capital humano la prioridad estratégica para contribuir al desarrollo socio-económico de una manera sostenible, considerando a las personas como el eje central. El capital humano es sin duda el más importante para hacer posible el desarrollo de cualquier territorio. Se mide a través del estado de salud, la educación, los conocimientos, habilidades y la capacidad para trabajar de los habitantes de un territorio. La educación de un pueblo es imprescindible para el progreso y el desarrollo del mismo. Igualmente, la salud es otro factor clave, ya que una población enferma o débil,
(15) Sustainable Rural Livelihoods Advisory Committee de Gran Bretaña, Comité Consultivo sobre Medios de Vida
no puede avanzar, la esperanza de vida se reduce, y la capacidad de trabajo también se ve disminuida. El capital social, se refiere a las redes, relaciones de confianza y apoyo mutuo, participación en grupos formales e informales, comunicación, poder organizativo de la gente y mecanismos de participación en toma de decisiones. El capital físico se basa en la infraestructura básica como transporte (caminos, vehículos, etc.), edificios de uso social, bodegas, silos; agua potable, sistemas de riego, energía y comunicaciones, bienes de producción, herramientas y equipo para la producción, semillas y fertilizantes, y tecnología local. El capital financiero comprende los ahorros, los flujos financieros, el crédito/debito, las transferencias (remesas familiares), los ingresos de todo tipo, el apoyo externo. El capital natural incluye los recursos naturales que existen en un territorio como la tierra y sus productos, el agua y sus recursos, el bosque, la vida silvestre, la existencia de yacimientos minerales, o paisajes de gran valor. En el CD que acompaña este documento con conceptos básicos del desarrollo local se incorpora el diagnóstico de medios de vida realizado por ACH en los Municipios de San Juan Nepomuceno, Buenavista y General Morínigo.
Sin educación adecuada y buena salud ningún pueblo progresa!
1.4.4. Resolución y negociación de conflictos Se llama conflicto a la situación de tensión en la que dos o mas personas o grupos, que dependen el uno del otro o necesita el uno al otro, divergen en opiniones, intereses o planos de acción. Los conflictos surgen de las personas, sean individuales o grupales. Su origen, desarrollo y resolución depende estrechamente de la cultura, valores y forma de relacionamiento y comunicación. Los conflictos pueden darse en distintos niveles y espacios. Entre sus causas más comunes destacan: a) Problema de Información, por ausencia de la misma o mala calidad b) Problema de relación: emociones fuertes c) Diferencias de valor: diferencias ideológicas d) Problemas estructurales: desigualdad e) Incompatibilidad de intereses Los conflictos pueden ser de varios tipos como lo demuestra el cuadro 14, con diferentes definiciones y modos de expresarse.
Cuadro 14. Tipos de conflictos
Político Social Económico Socio ambiental Inter institucional
DEFINICION País y entre países Disputa entre grupos sociales Disputa entre empresas Exclusión por el uso, aprovechamiento o conservación de RRNN Los efectos son sentidos por los usuarios o beneficiarios
EXPRESION Quiebre institucional – Guerras Manifestaciones – Huelgas Boicot a productos y demandas judiciales Manifestaciones - Toma de espacios públicos Suspensión de servicios, cortes y demandas judiciales
Fuente: Inwent, 2008
El análisis de los conflictos permite favorecer el dialogo; genera buena comunicación entre las partes, obliga a planificar la intervención e identificar la forma y el momento más oportuno de intervención. También es importante monitorear de forma permanentemente el conflicto y dar seguimiento a los
procesos que se desarrollan en su ámbito. Los elementos básicos que deben tomarse en cuenta cuando nos encontramos frente a un conflicto son: • • • • • • La causa principal de controversia Los actores interesados Los antecedentes o contexto histórico El Marco Legal La Institucionalidad El Contexto económico y social
Existen herramientas básicas para realizar el análisis de conflictos, algunas de ellas son: a) Árbol del Conflicto: Se dibuja un árbol, identificando el tallo, las raíces y la copa. El Tallo representa el conflicto o problema central, la Raíz muestra las causas, y la Copa los efectos. b) La Cebolla: Se identifican tres capas: a) Posiciones de las partes, b) Intereses y c) Necesidades. c) El Mapeo: es una técnica utilizada para representar gráficamente un conflicto, ubicando a las partes en relación tanto con los otros actores en disputa como con el problema mismo. Así también existen dos mecanismos para transformar los conflictos: 1. La Negociación: Relación directa entre las partes 2. La Mediación: A través de la participación de terceros, bajo el acuerdo entre las partes
Cuando hay un conflicto… el punto clave es: LA COMUNICACIÓN
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 Artículo 48
 Artículo 167
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