Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-empleo-nulidad-preceptos-701270273
Timestamp: 2018-05-25 09:09:31+00:00

Document:
Sentencia nº 153/2017 de Tribunal Constitucional, Pleno, 21 de Diciembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 701270273
Sentencia nº 153/2017 de Tribunal Constitucional, Pleno, 21 de Diciembre de 2017
Número de Recurso: 1571-2015
Llegados a este punto, el Gobierno vasco recoge el significado que la doctrina constitucional atribuye al concepto “legislación laboral” del artículo 149.1.7 CE, y resalta que, en un principio, fue entendida como aquella que regula directamente la relación laboral (SSTC 35/1982 y 360/1993 ), para, posteriormente, incluir también las diversas materias relacionadas con las actividades de contratación laboral en sus diversas fases y estadios (STC 195/1996 ), como las medidas de fomento del empleo, limitando tales aspectos a las normas de carácter sustantivo, tanto de rango formal de ley como reglamentario. Como contrapunto de la competencia normativa del Estado, circunscribe la competencia autonómica derivada del artículo 149.1.7 CE, a la “potestad de administración así como, en su caso, la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes” (STC 35/1982 , FJ 2). Por lo tanto, la ejecución de las políticas de fomento del empleo, políticas activas de empleo, que han sido enmarcadas doctrinalmente por el Tribunal Constitucional en el género de “legislación laboral”, corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Efectuadas las anteriores consideraciones acerca de que la ayuda económica prevista en el “programa de activación para el empleo” se encuadra en la materia “legislación laboral” y, en concreto, en el ámbito de las acciones ejecutivas de las políticas activas de fomento de empleo, dictadas al amparo del título competencial previsto en el artículo 149.1.7 CE, el Gobierno vasco examina después su eventual encaje en el otro título competencial señalado en la disposición final primera del Real Decreto-ley 16/2014, como habilitante para dictar esa norma, a saber, el previsto en el artículo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica. Niega el Gobierno vasco, sin embargo, que la ejecución y gestión de la citada ayuda pueda enmarcarse en esa competencia del Estado, al subrayar que, si bien el “programa de activación para el empleo” en términos generales puede suponer una base para el impulso económico, su aplicación puntual en lo atinente a la gestión y financiación de la ayuda económica complementaria no constituye una actuación que comporte el ejercicio de una “competencia de dirección económica de una concreta actividad o sector productivo”, en los términos fijados por la doctrina constitucional (STC 136/2009 ), ni tampoco, incluso asumiendo su gran impacto cuantitativo, que pudiera tener una incidencia directiva y significativa en el conjunto de la actividad económica (SSTC 77/2004 y 143/2012 ). Por otra parte, no concurriría en este caso la necesidad de una actuación unitaria en el conjunto del Estado, en orden a preservar su eficacia, para que fuese admisible tal reserva de competencia estatal, máxime cuando el Real Decreto-ley 16/2014 prácticamente agota la regulación sobre el particular y cabe la posibilidad de que el Estado lo desarrolle reglamentariamente, regulando de forma unitaria cuestiones puntuales. En suma, se alega que esta pretendida competencia estatal de establecimiento de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica quedaría absorbida por el más concreto y puntual título competencial previsto en el artículo 149.1.7 CE.
Posteriormente, con cita de la STC 13/1992 , se recuerda que le corresponde al Estado la regulación del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones y, a las comunidades autónomas, la gestión de los fondos. En el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la territorialización de los fondos afectados se debería llevar a cabo de acuerdo con los principios constitucionales derivados de la disposición adicional primera CE y del artículo 41 EAPV, conforme a lo dispuesto en la ya citada Ley 12/2002. Dicho esto, se añade que, debido a los distintos momentos en los que se ha producido el traspaso de las competencias en las diferentes comunidades autónomas, se ha configurado un régimen competencial singular para la Comunidad Autónoma del País Vasco, en relación con el ejercicio de las funciones ejecutivas sobre políticas activas de empleo, diferente al que es común en el resto, singularidad que ha sido ignorada por el Real Decreto-ley 16/2014, al igual que ha ocurrido en otros supuestos normativos respecto a ese ámbito de ejecución de la legislación laboral en materia de políticas activas de empleo, que han sido cuestionados a través de los respectivos recursos de inconstitucionalidad (recurso núm. 6199-2013 relativo al denominado “plan Prepara”, así como el formulado frente a la Ley 18/2014, de 15 de octubre, con relación al sistema nacional de garantía juvenil). En todos estos casos, la legislación aprobada por el Estado tiene una doble cualidad, pues, de un lado, es una norma sustantiva que lleva a cabo la regulación material de las medidas que contempla en materia de “legislación laboral”, y, de otro lado, constituye una norma de carácter organizativo. El esquema organizativo que dibuja se ajusta al sistema general competencial existente antes de materializarse en el año 2010 la transferencia a la Comunidad Autónoma del País Vasco, aplicando al ámbito de la ejecución de las políticas activas de empleo el sistema de financiación autonómico de régimen común.
Insistiendo, pues, en que se debe respetar el nivel competencial asumido por la Comunidad Autónoma del País Vasco, la parte recurrente indica que el Real Decreto de traspaso anteriormente citado no atribuye ninguna competencia sino que se limita a modalizar el ejercicio de las atribuidas por el Estatuto de Autonomía. En tal sentido, trae a colación la doctrina constitucional sobre los decretos de transferencias, y, en particular, la STC 86/1989 , de 11 de mayo, FJ 10, según la cual “si bien no podría el legislador estatal modificar unilateralmente el contenido del alegado decreto de transferencia, nada impide que una ley que incorpore las bases de la regulación de una materia aplique de manera distinta a un decreto de transferencias anterior el criterio delimitador del ámbito de aplicación de las competencias autonómicas”. Con base a ello, sostiene el Gobierno vasco que la atribución competencial de las funciones de gestión y financiación de la ayuda económica complementaria del “programa de activación para el empleo” no puede calificarse como “base[s] de la regulación de la materia” en los términos expuestos por la citada STC, ni desde el punto de vista formal ni material, en tanto que se trata de una normativa elaborada por el legislador ordinario “laboral”, en el ejercicio de su título competencial para dictar “legislación laboral”, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas (art. 149.1.7 CE), que regula un aspecto estrictamente organizativo interno y de índole adjetiva presupuestaria, que no afecta, por tanto, al nivel competencial y financiero asumido por la Comunidad Autónoma del País Vasco por el artículo 12.2 de su Estatuto de Autonomía y materialmente asumido por el Real Decreto 1441/2010. Señala, igualmente, que de la STC 111/2012 , de 24 de mayo, se puede deducir que, de no existir en el real decreto de transferencia una previsión que pudiera ser interpretada como “base competencial” suficiente, que posibilite una eventual y ulterior reasunción por el Estado de funciones que han sido objeto de traspaso, la ley estatal no podrá afectar de forma legítima a la competencia trasferida a la comunidad autónoma. Teniendo en cuenta tal pronunciamiento, se concluye indicando que no concurre en el presente caso el condicionante requerido por el Tribunal Constitucional en esa Sentencia, al no contener el Real Decreto 1441/2010 previsión alguna que pudiera ser interpretada como “base competencial” para que el Estado pudiera recuperar la competencia ejecutiva discutida.
El escrito del recurso concluye aclarando que esa vulneración constitucional se plasma en los siguientes preceptos: artículo 1, en cuanto atribuye la gestión de la ayuda económica de acompañamiento al SEPE; artículo 3, apartado a) séptimo y b), al imponer a los beneficiarios del “programa de activación para el empleo” la obligación de facilitar una serie de informaciones al SEPE, precisas para la gestión de la ayuda económica de acompañamiento; artículo 4, en tanto que regula el procedimiento de solicitud e incorporación al programa y atribuye al SEPE la competencia para dictar resolución reconociendo la incorporación del trabajador al programa; artículo 5, apartados cuarto y quinto, por cuanto atribuye al SEPE el conocimiento y resolución de las bajas y reincorporaciones al programa; artículo 6, apartado sexto, porque impone al servicio público de empleo autonómico la obligación de comunicar al SEPE una serie de informaciones precisas para la correcta gestión de la ayuda económica de acompañamiento del programa; artículo 7, que, luego de reconocer la competencia del SEPE para proceder a la admisión del programa y al reconocimiento de la ayuda, señala que el pago periódico de la misma se realizará por el SEPE; artículo 9, apartados primero y tercero, que señala que la ayuda económica se realizará con cargo al presupuesto del SEPE y generaliza el procedimiento de asignación de los fondos para la ejecución de este programa mediante los criterios aprobados por la conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales, desconociendo el mecanismo de relación financiera entre el Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco en esa cuestión concreta, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 EAPV y del acuerdo de transferencia aprobado por el Real Decreto 1441/2010; disposición adicional primera, que habilita al SEPE para desarrollar el procedimiento de concesión y pago de ayudas, así como para establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información en el ámbito del programa; disposición adicional segunda, que plasma la distribución de las competencias atribuyendo al SEPE las competencias discutidas en este recurso; disposición final primera , en cuanto señala que el Real Decreto-ley 16/2014 se dicta al amparo del título competencial contenido en el artículo 149.1.13 CE y califica de forma implícita actuaciones de gestión y de ejecución de la legislación laboral como legislación laboral ex artículo 149.1.7 CE; y disposición final sexta, que habilita al SEPE para dictar cuantas resoluciones sean precisas para el desarrollo de ese Real Decreto-ley, habilitación que necesariamente se limitará a disposiciones de tipo organizativo, que corresponden a la Comunidad Autónoma, a la vista de la habilitación contenida en la disposición adicional primera.
Por providencia de 28 de abril de 2015, el Pleno del Tribunal Constitucional acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, dando traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que en el plazo de quince días pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes, con publicación de la incoación del proceso en el “Boletín Oficial del Estado” (lo que se llevó a efecto en el “BOE” núm. 103, de 30 de abril de 2015).
El día 6 de mayo de 2015 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal un escrito del Abogado del Estado solicitando que se le tuviese personado en el presente recurso, así como una prórroga del plazo concedido para formular alegaciones de ocho días más.
El día 6 de mayo de 2015 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal un escrito del Presidente del Senado por el que se trasladaba el acuerdo de personación de esta Cámara en el procedimiento y de ofrecimiento de colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
Mediante providencia con fecha de 7 de mayo de 2015 el Pleno del Tribunal acordó incorporar a las actuaciones el anterior escrito del Abogado del Estado y concederle la prórroga solicitada.
Por escrito presentado en el registro general de este Tribunal con fecha de 7 de mayo de 2015, se recibió una comunicación del Presidente del Congreso de los Diputados, por la que ponía en conocimiento de este Tribunal el acuerdo de personación de esta Cámara en el procedimiento y de ofrecimiento de colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC, con remisión a la Dirección de Estudios, Análisis y Publicaciones, y a la Asesoría Jurídica de la Secretaría General.
El día 3 de junio de 2015 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, por el que se solicitaba la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación del presente recurso de inconstitucionalidad.
) Que ha existido tradicionalmente en el sistema español de protección por desempleo la existencia de programas que vinculan la percepción de una prestación por desempleo con la realización de actuaciones de activación o búsqueda de empleo por sus beneficiarios (por ejemplo, en el programa de renta activa de inserción para desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo). De este modo, el artículo 3 del Real Decreto-ley 16/2014 recoge una serie de obligaciones de activación de sus beneficiarios que no tienen reflejo en la cartera común de servicios del Sistema Nacional de Empleo, ya que no se trata de actividades a realizar por el organismo público sino por el beneficiario de la prestación. En suma, la prestación de servicios a perceptores de prestaciones por desempleo no se puede configurar como una especialidad, tal y como pretende el Gobierno vasco (el propio art. 27 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, regula la prestación de servicios de políticas activas de empleo a perceptores de prestaciones por desempleo).
) En lo que a la financiación de la ayuda económica del “programa de activación para el empleo” se refiere, recuerda que puede llevarse a cabo mediante transferencia de fondos desde los créditos destinados a financiar las prestaciones por desempleo o mediante remanente de tesorería del organismo, y que fue esta segunda fórmula la utilizada en este caso. De cualquier modo, la utilización de un mecanismo u otro de financiación no incide en la competencia de su gestión o pago.
) Por lo que se refiere a la alegada contradicción del artículo 9 del Real Decreto-ley 16/2014 (financiación de la ayuda económica) con el concierto económico se hacen dos precisiones. De un lado, en cuanto a la financiación de la prestación, se subraya que se trata de una prestación por desempleo en el ámbito del título competencial de gestión económica de la Seguridad Social, por lo que se excluye, por su propia naturaleza, la aplicación del modelo de financiación del concierto económico. De otro lado, respecto de la financiación por parte del Estado a las Comunidades Autónomas del extraordinario que cause las exigencias del “programa de activación para el empleo” en el ámbito de las políticas activas de empleo (art. 9.2), señala el Abogado del Estado, que tal financiación estatal no es contraria al sistema de concierto económico porque la ley no prejuzga cómo han de cuantificarse las partidas presupuestarios dedicadas por el Estado a auxiliar los servicios de empleo de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ni su imputación al cupo. En otras palabras, se indica que no existe en este sentido más que un juicio de intenciones sobre cómo ha de desarrollarse el Real Decreto-ley 16/2014, y que, en el momento de su desarrollo, será cuando el Gobierno vasco pueda plantear, si es el caso, lo que estime oportuno sobre el régimen de distribución e imputación de la financiación correspondiente.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra los artículos 1; 3, apartados a) séptimo y b); 4; 5, apartados cuarto y quinto; 6, apartado sexto; 7; 9, apartados primero y tercero; disposiciones adicionales primera y segunda; y disposiciones finales primera y sexta, del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo (en lo sucesivo, Real Decreto-ley 16/2014), por presunta vulneración del artículo 149.1.7 de la Constitución, en relación con el artículo 12.2 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV).
Con carácter previo al examen de los motivos de inconstitucionalidad alegados, hemos de declarar que no procede acoger la propuesta de inadmisión formulada por el Abogado del Estado, en la medida en que no ha aportado carga alegatoria que sirva de fundamento a su pretensión. En efecto, en su escrito de alegaciones, el Abogado del Estado se ha limitado a abordar la impugnación de las cuestiones y argumentos de fondo sostenidos por el Gobierno vasco en su recurso sin que haya agregado otros que, de modo específico, se hayan encaminado a sostener la inadmisibilidad de aquel, por lo que, no habiendo una mínima argumentación para solicitar dicha inadmisibilidad, hemos de desestimar a limine esta inicial pretensión. Incumbe al que formula una petición de esta naturaleza, razonar ante el Tribunal los motivos de la misma, proporcionando, al menos, los datos mínimos suficientes para conocer la base de dicha pretensión a fin de poder analizarla. En este caso, este requisito no se ha cumplimentado al no levantarse la carga argumental mínima exigible, por lo que habremos de entrar, seguidamente, en el enjuiciamiento del fondo del asunto (STC 58/2017 , de 11 de mayo, FJ 2).
Una vez concretadas las modificaciones realizadas en los preceptos impugnados, hemos de recordar que la función de preservar los ámbitos respectivos de competencias no puede quedar enervada por la sola derogación o modificación de las disposiciones cuya adopción dio lugar al litigio, toda vez que, en estos supuestos, si la norma objeto del conflicto es sustituida por otra que viene a plantear en esencia los mismos problemas competenciales que la anterior, la doctrina de este Tribunal avala la conclusión de la no desaparición del objeto del conflicto (por todas, la STC 40/2016 , de 3 de marzo, FJ 3).
Una vez realizadas las anteriores puntualizaciones, procede ya adentrarse en la resolución del motivo de impugnación relativo a la infracción del artículo 149.1.7 CE, en relación con el artículo 12.2 EAPV, que es la cuestión de fondo suscitada por el recurso.
Así las cosas, es preciso señalar en este momento que, con relación a la gestión de un programa de igual índole, este Tribunal ha tenido recientemente la oportunidad de pronunciarse en la STC 100/2017 , de 20 de julio, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad núm. 6199-2013 formalizado por el Gobierno vasco contra determinadas disposiciones del Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorrogaba el programa de recualificación profesional de las personas que agotaran su protección por desempleo y se adoptaban medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas.
A la vista de las similitudes indicadas entre los dos programas, hemos de trasladar al caso que ahora nos ocupa el encuadramiento competencial que realizamos, con relación al “plan Prepara”, en la citada STC 100/2017 , de 20 de julio, en la que consideramos que la competencia para gestionar el referido plan y, concretamente, su ayuda económica, debía encuadrarse en la materia de “fomento del empleo”, vinculada al artículo 149.1.13 CE [FJ 5 b)], pero en la que “de acuerdo con el art. 10.25 EAPV, la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de “[p]romoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la economía” [FJ 5 c)].
Ciertamente, al igual que en el recurso resuelto por la STC 100/2017 , el supuesto ahora enjuiciado se refiere a una movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo, esto es, ante “medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el artículo 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del artículo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. De este modo, “[e]l Estado ostenta, pues, al amparo de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 CE), la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el artículo 149.1.7 CE”. Por su parte, —añadíamos— “de acuerdo con el artículo 10.25 EAPV, la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de ‘[p]romoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la economía’”. [STC 100/2017 , FJ 5 c)]
Partiendo de lo anterior, es preciso entrar en el examen de los preceptos impugnados, que atribuyen al Estado (a través del SEPE) el reconocimiento, concesión y pago de la “ayuda económica de acompañamiento” del programa de activación para el empleo, a fin de determinar si su gestión centralizada resulta respetuosa con la competencia autonómica de ejecución en la materia.
Del mismo modo que concluimos respecto del “plan Prepara” en la citada STC 100/2017 , no concurren circunstancias que justifiquen una gestión centralizada por el SEPE de la ayuda controvertida. El legislador estatal ha realizado un diseño pormenorizado del régimen de la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo” que “determina una actividad ejecutiva reglada en alto grado, donde las funciones de reconocimiento, concesión y pago requieren constatar y cumplir las condiciones y los términos fijados por la normativa del Estado, de tal forma que dichas actuaciones se contraen, en gran medida, a una labor aplicativa de los requisitos previamente establecidos por la legislación estatal con la precisión que estime conveniente”, sin que la asunción por el SEPE de las funciones ejecutivas de concesión y pago de la ayuda económica tenga justificación alguna [FJ 6 b)].
— Artículo 3: Apartados a).2 , por conexión al amparo de lo dispuesto en el artículo 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), y 7: Tan sólo los términos “y al Servicio Público de Empleo Estatal”; respecto del apartado b), aun cuando el citado apartado, como se ha destacado supra , ha sido modificado posteriormente por el artículo único apartado segundo del Real Decreto-ley 7/2017, de 28 de abril, en el sentido de sustituir la referencia al “Servicio Público de Empleo Estatal” por la de “Servicio Público de Empleo en el que se encuentre inscrito como demandante de empleo”, en la medida en que el texto impugnado es el inicialmente recogido en el apartado de referencia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad ha de referirse a aquel.
También se impugna el artículo 9 (apartados primero y tercero) del Real Decreto-ley 16/2014, según el cual la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo” se realizará “con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal” y la asignación de los fondos se efectuará conforme a los “criterios aprobados en la respectiva Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 2015, en los términos dispuestos en las normas o convenios que fijen, entre otras cuestiones las condiciones de gestión de estos fondos de acuerdo con lo establecido en el art. 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria”. Como se ha visto anteriormente, para el Gobierno vasco recurrente, la realización del pago de la ayuda con cargo al presupuesto del SEPE desconocería la singularidad derivada del artículo 41 EAPV y del acuerdo de transferencia aprobado por el Real Decreto 1441/2010, de 5 de noviembre.
Esta denunciada infracción constitucional ha de ser rechazada por el mismo motivo que señalamos en la STC 100/2017 , respecto a la impugnación de la disposición relativa a la financiación de la ayuda del “Plan Prepara”, dado que “recae sobre una disposición que no consigna centralizadamente unos fondos, sino que se limita a indicar que … la referida ayuda … se financiará con cargo al presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo, previendo la futura habilitación de créditos al efecto, sin establecer indicación alguna sobre el modo de gestión final de tales fondos” (FJ 7).
Como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 1, 3 [apartados a).7 y b)], 4, 5 (apartados 4 y 5), 6 (apartado 6) y 7 del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, debe también declararse la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional segunda, relativa a la distribución de competencias, en la medida en que atribuye al SEPE las competencias ejecutivas concernientes a la gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo”.
Por lo que respecta a la disposición final primera , que indica que el Real Decreto-ley 16/2014 se dicta al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.7 y 13 de la Constitución, debemos rechazar la impugnación dado que, en los fundamentos jurídicos anteriores de la presente Sentencia, ya se ha analizado la adecuación constitucional de los preceptos impugnados, “sin que sea necesario un pronunciamiento expreso y genérico sobre esta disposición final, por cuanto el Gobierno autonómico recurrente ya lo ha obtenido en relación a cada uno de los preceptos impugnados y ello se proyecta sobre esta concreta disposición” [STC 100/2017 , FJ 8 b)].
Por último, la disposición final sexta, relativa a las “facultades de desarrollo”, se impugna únicamente su inciso segundo, en virtud del cual “se faculta a la persona titular de la Dirección General del Servicio público de empleo estatal, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas resoluciones sean precisas para el desarrollo de este real decreto-ley”. Tal habilitación genérica no se mantiene en el ámbito de la competencia normativa estatal ex artículo 149.1.13 CE, en relación con la gestión de la ayuda económica de acompañamiento del “programa de activación para el empleo”, por lo que resulta igualmente contraria al orden constitucional de distribución de competencias [en el mismo sentido, STC 100/2017 , FJ 8 a)]. En consecuencia, debe declararse también inconstitucional y nulo este párrafo segundo de la disposición final sexta del Real Decreto-ley 16/2014.
Antes de pronunciar el fallo, debemos precisar los efectos o consecuencias jurídicas que este debe tener en relación con los actos administrativos firmes realizados en aplicación de los preceptos cuestionados.
Por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), la declaración de inconstitucionalidad y nulidad contenida en la presente sentencia no afecta a las situaciones jurídicas consolidadas, debiéndose considerar como tales las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional); en los mismos términos, STC 100/2017 , FJ 9.
Declarar inconstitucional y nula la referencia al “Servicio Público de Empleo Estatal” recogida en los preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el programa de activación para el empleo que, a continuación, se detallan:
Declarar inconstitucionales y nulos los siguientes preceptos: artículos 4 (apartado 2, párrafo segundo) y 6 (apartado 6).
Voto Particular que formula el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar, al que se adhieren el Presidente, don Juan José González Rivas, y la Vicepresidenta, doña Encarnación Roca Trías, a la Sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 1571-2015.
El recurso que ha dado lugar a la Sentencia impugna varios preceptos del Real Decreto-ley 16/2014, que regula el programa de activación para el empleo. La norma recurrida expresa como títulos competenciales del Estado para dictarla el artículo 149.1.7 y 13 CE.
Las mismas razones que nos llevaron a formular un Voto particular a la STC 100/2017 , cuestionando el título competencial aceptado por dicha Sentencia (art. 149.1.13 CE) y considerando que el pertinente era el relativo al régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), deben tenerse por reiteradas en este caso.
El recurrente niega que las ayudas en cuestión formen parte de la acción protectora del desempleo en el Sistema de la Seguridad Social con el argumento de que mientras que aquellas son compatibles con el trabajo por cuenta ajena, las prestaciones por desempleo son incompatibles con dicho trabajo, a cuyo efecto cita los artículos 213 y 219 de la Ley general de la Seguridad Social (LGSS)-1994.
En el plan prepara, el artículo único.11 del Real Decreto-ley 23/2012 establecía que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y pago de las ayudas económicas de acompañamiento, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13.h) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las cuales se tramitarán en régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones”.
Además, es también indicativo que, mientras el artículo 2 de la Ley 38/2003 dispone que las prestaciones contributivas y no contributivas de Seguridad Social no tienen carácter de subvenciones, el artículo único.11 del Real Decreto-ley 23/2012 reconduce en cambio la tramitación de la ayuda económica de acompañamiento aquí controvertida al régimen de concesión directa de las subvenciones, condición esta última que también se pone de manifiesto en la normativa de desarrollo (resolución del Servicio Público de Empleo Estatal de 1 de agosto de 2013) … Por todo ello, a los efectos competenciales que aquí nos corresponde enjuiciar cabe entender que la controversia planteada en relación con la ayuda económica de acompañamiento debe ser analizada como parte de un ‘programa para el empleo’ (exposición de motivos del Real Decreto-ley 23/2012) y que, en consecuencia, debe ser encuadrada en la materia de empleo.
Es también de destacar la gran coincidencia existente entre la ayuda del programa de activación para el empleo regulado en el Real Decreto-ley 16/2014 y la institución de la renta activa de inserción. Del mismo modo que esta última forma parte de la acción protectora por desempleo del régimen público de la Seguridad Social, según señala inequívocamente el Real Decreto 1369/2006, también la ayuda de acompañamiento incluida en el programa de activación para el empleo se incluye en dicha acción protectora, conforme a lo previsto en el artículo 9 del Real Decreto-ley 16/2014, y recalcado en la E. de M. de éste. Así, dentro de la acción protectora por desempleo y con el régimen financiero y de gestión previsto para la protección por desempleo en la Ley general de la Seguridad Social, se incluyen tanto la renta activa de inserción como el programa de activación para el empleo, en cuanto que están dirigidos ambos a la protección de aquellos desempleados con especiales necesidades económicas y dificultades para encontrar empleo que adquieran el compromiso de realizar actuaciones favorecedoras de su inserción laboral.
Además, y como nueva muestra de la integración en el Sistema de la Seguridad Social de la ayuda económica de acompañamiento del programa de activación para el empleo de las personas que agoten su protección por desempleo, hay que constatar que esta ayuda constituye un mecanismo de prolongación de la protección social frente al desempleo, que se establece como complemento tanto de la prestación contributiva o asistencial por desempleo como de la propia renta activa de inserción. En efecto, para poder ser beneficiario del programa objeto de la presente controversia, según señala el artículo 2.1 d) del Real Decreto-ley 16/2014, debe carecerse del derecho a la protección contributiva o asistencial por desempleo o a la renta activa de inserción, reconocidos por el Sistema de Seguridad Social.
Por todo ello, a los efectos competenciales que aquí nos corresponde enjuiciar, y frente a lo alegado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, hay que entender que el sentido y finalidad de la ayuda económica de referencia conducen a que la controversia planteada haya de quedar incardinada en la materia “Seguridad Social” (y concretamente, dentro del régimen económico de ésta al que se refiere el art. 149.1.17 CE).
Madrid, a veintidós de diciembre de dos mil diecisiete.-
Sentencia nº 61/2018 de AP Córdoba, Sección 1ª, 23 de Enero de 2018

References: artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 41
 Real Decreto 
 artículo 12
 Real Decreto 
 real decreto 
 Real Decreto 
 artículo 1
 artículo 3
 artículo 4
 resolución 
 artículo 5
 resolución 
 artículo 6
 artículo 7
 artículo 9
 artículo 41
 Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 34
 artículo 88
 artículo 88
 artículo 3
 artículo 9
 artículo 149
 artículo 12
 resolución 
 artículo 149
 artículo 12
 artículo 149
 artículo 40
in fine
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 10
 Artículo 3
 artículo 39
 artículo 9
 artículo 41
 Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 13
 artículo 22
 artículo 2
 Real Decreto 
 artículo 9
 artículo 2