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Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO - PDF
Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
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Fabriciano Piazza
1 COMMISSIONE EUROPEA Strasburgo, COM(2013) 404 final 2013/0185 (COD) C7-0170/13 Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa a determinate norme che regolamentano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi della legislazione nazionale a seguito della violazione delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell'unione europea (Testo rilevante ai fini del SEE) {SWD(2013) 203 final} {SWD(2013) 204 final} IT IT
2 1. CONTESTO DELLA PROPOSTA 1.1. Contesto generale RELAZIONE Il regolamento n. 1/ attua le norme UE che vietano gli accordi anticoncorrenziali (inclusi i cartelli) e gli abusi di posizione dominante ("le norme UE sulla concorrenza") di cui agli articoli 101 e 102 del trattato sul funzionamento dell'unione europea ("il trattato"), definendo le condizioni a cui la Commissione, le autorità nazionali garanti della concorrenza ("ANC") e i giudici nazionali applicano queste disposizioni nei casi individuali. Lo stesso regolamento n. 1/2003 attribuisce alla Commissione e alle ANC la competenza ad applicare gli articoli 101 e 102 del trattato 2. La Commissione può irrogare ammende alle imprese che hanno violato le disposizioni in questione 3. Le competenze delle ANC ad applicare le disposizioni in questione sono indicate all'articolo 5 del regolamento. L'applicazione delle norme UE sulla concorrenza da parte della Commissione e delle autorità nazionali garanti della concorrenza è generalmente definita "applicazione a livello pubblico del diritto della concorrenza dell'unione europea". Oltre all'applicazione a livello pubblico, l'effetto diretto degli articoli 101 e 102 del trattato significa che tali disposizioni creano diritti ed obblighi per i singoli che possono essere applicati dai giudici nazionali degli Stati membri 4. Si tratta di quella che viene definita "applicazione a livello privato del diritto della concorrenza dell'unione europea". Le richieste di risarcimento danni per violazione degli articoli 101 o 102 del trattato rappresentano un importante ambito di applicazione, a livello privato, del diritto della concorrenza dell'unione europea. Dall effetto diretto dei divieti sanciti dagli articoli 101 e 102 del trattato deriva che chiunque può chiedere il risarcimento di un danno subito ove sussista un nesso di causalità tra tale danno ed una violazione delle norme UE sulla concorrenza 5. I soggetti danneggiati devono essere in grado di richiedere un risarcimento non soltanto per il danno reale subito (damnum emergens) ma anche per il guadagno di cui sono stati privati (mancato guadagno o lucrum cessans), più gli interessi 6. Il risarcimento del danno causato da violazioni delle norme UE sulla concorrenza non può essere ottenuto attraverso l applicazione a livello pubblico. La concessione di un risarcimento è al di fuori dell'ambito di competenza della Commissione e delle ANC e rientra nel campo di competenza dei giudici nazionali e del diritto civile e procedurale Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato che istituisce la Comunità europea (GU L 1 del , pag. 1). Con effetto dal 1 dicembre 2009, gli articoli 81 e 82 del trattato CE sono diventati gli articoli 101 e 102 del trattato sul funzionamento dell'unione europea. Il loro contenuto non è cambiato. Rispettivamente articolo 4 e articolo 5 del regolamento n. 1/2003. Articolo 23 del regolamento n. 1/2003. Articolo 6 del regolamento n. 1/2003. Si veda anche la causa 127/73, BRT e SABAM, Raccolta 1974, pag. 51, punto 16, e la causa C-282/95 P, Guérin Automobiles v Commissione, Raccolta 1997, pag. I- 1503, punto 39. Cfr.: causa C-453/99, Courage e Crehan, Raccolta 2001, pag. I-6297; cause riunite da C-295 a 298/04, Manfredi, Raccolta 2006, pag. I-6619, causa C-360/09, Pfleiderer AG/Bundeskartellamt, Raccolta 2011, pag. I-5161; causa C-199/11, Europese Gemeenschap v. Otis NV e altri, Raccolta 2012, pag. I Manfredi, punto 95 (vedi nota 5). IT 2 IT
3 L'osservanza delle norme UE sulla concorrenza è quindi garantita dalla ferma applicazione, a livello pubblico, di tali norme da parte della Commissione e delle ANC, in combinazione con l'applicazione a livello privato da parte dei giudici nazionali Motivazioni e obiettivi della proposta Con la presente proposta si intende garantire un'effettiva applicazione delle norme UE sulla concorrenza: (i) (ii) ottimizzando l'interazione fra l'applicazione a livello pubblico e a livello privato del diritto della concorrenza, e garantendo che i soggetti danneggiati da infrazioni delle norme UE sulla concorrenza possano ottenere un pieno risarcimento per il danno subito. Ottimizzare l'interazione fra l'applicazione a livello pubblico e a livello privato del diritto delle concorrenza L'applicazione complessiva delle norme UE sulla concorrenza è garantita al meglio attraverso l'applicazione, complementare, a livello pubblico e a livello privato. Il quadro giuridico esistente, però, non disciplina adeguatamente l'interazione fra i due ambiti d'applicazione del diritto UE della concorrenza. Un'impresa che prende in considerazione l'idea di cooperare con un'autorità garante della concorrenza nell'ambito del programma di trattamento favorevole (per cui l'impresa ammette la propria partecipazione a un cartello in cambio dell'immunità dall'ammenda o di una sua riduzione) non può sapere, al momento della sua cooperazione, se i soggetti danneggiati dalla violazione del diritto della concorrenza avranno accesso alle informazioni che essa ha volontariamente fornito all'autorità garante della concorrenza. In particolare, nella sentenza Pfeiderer del 2011, la Corte europea di giustizia (in appresso: "la Corte") 7 ha ritenuto che, in assenza di una legislazione europea, spetti al giudice nazionale decidere, in base al diritto nazionale e caso per caso, se consentire o meno la divulgazione di documenti, compresi quelli attinenti al programma di trattamento favorevole. Nel prendere una tale decisione, il giudice nazionale dovrebbe cercare un equilibrio fra l'interesse di tutelare l'effettiva applicazione a livello pubblico delle norme UE sulla concorrenza e quello di garantire il reale esercizio del diritto a un pieno risarcimento. Questo può portare a discrepanze fra gli Stati membri, anche all'interno degli Stati membri, per quanto riguarda la divulgazione delle prove contenute nei fascicoli dell'autorità garante della concorrenza. Inoltre, l'incertezza che ne risulta quanto alla divulgabilità delle informazioni legate al programma di trattamento favorevole può influenzare la scelta di un'impresa che deve decidere se cooperare o meno con le autorità garanti della concorrenza nell'ambito di tale programma. In mancanza di un'iniziativa legalmente vincolante a livello UE, l'efficacia dei programmi di trattamento favorevole che rappresentano un importantissimo strumento per l'applicazione a livello pubblico delle norme UE sulla concorrenza potrebbe essere seriamente compromessa dal rischio di divulgazione di determinati documenti in azioni risarcitorie intentate davanti ai giudici nazionali. La necessità di disciplinare l'interazione fra l'applicazione a livello privato e a livello pubblico è stata confermata dalle risposte delle parti interessate alla consultazione pubblica sul Libro bianco del 2008 in materia di azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie ("Libro bianco") 8 e alla consultazione del 2011 su un approccio europeo 7 8 Causa C-360/09, Pfeiderer AG/Bundeskartellamt, Raccolta 2011, pag. I COM(2008) 165 def.; si veda anche il documento di lavoro dei servizi della Commissione allegato al Libro bianco, SEC(2008) 404. IT 3 IT
4 coerente in materia di ricorsi collettivi 9. La risoluzione del maggio 2012 dei capi delle autorità europee garanti della concorrenza ha a sua volta insistito sull importanza della protezione delle informazioni contenute nelle pratiche per il trattamento favorevole nel contesto delle azioni civili di risarcimento del danno 10. Il Parlamento europeo ha ripetutamente sottolineato che l'applicazione a livello pubblico nel settore della concorrenza è fondamentale, ed ha invitato la Commissione a garantire che l'applicazione a livello privato non comprometta l'efficacia dei programmi di trattamento favorevole o delle procedure di transazione 11. Il primo obiettivo principale della presente proposta è quindi quello di ottimizzare l'interazione fra l'applicazione a livello pubblico e a livello privato delle norme UE sulla concorrenza, garantendo che la Commissione e le ANC possano mantenere una politica di ferma applicazione a livello pubblico, e che al tempo stesso i soggetti danneggiati da un'infrazione del diritto della concorrenza possano ottenere il risarcimento per il danno subito. Garantire ai soggetti danneggiati l'effettivo esercizio del diritto al pieno risarcimento Il secondo obiettivo principale è garantire che i soggetti danneggiati da infrazioni delle norme UE sulla concorrenza possano effettivamente ottenere un risarcimento per il danno subito. Anche se il diritto al pieno risarcimento è garantito dal trattato stesso e costituisce parte dell acquis comunitario, l esercizio pratico di tale diritto è spesso reso difficile o quasi impossibile a causa delle norme e delle procedure applicabili. Nonostante alcuni recenti segni di miglioramento in alcuni Stati membri, al momento, in pratica, la maggior parte dei soggetti danneggiati dalle infrazioni delle norme UE in materia di concorrenza non ottengono il risarcimento del danno subito. Già nel 2005 la Commissione aveva individuato, nel Libro verde relativo alle azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie 12 ("Libro verde"), i principali ostacoli all attuazione di un sistema più efficace di azioni di risarcimento del danno per violazione di dette norme. Quegli stessi ostacoli continuano tutt'oggi ad esistere in un'ampia maggioranza di Stati membri. Essi riguardano: i) l'ottenimento delle prove necessarie per dimostrare un caso; ii) iii) la mancanza di meccanismi di tutela collettiva efficaci, specialmente per i consumatori e le PMI; la mancanza di norme chiare in merito all'eccezione del trasferimento (passing-on defence); Consultazione pubblica: "Verso un approccio europeo coerente in materia di ricorsi collettivi" ("Towards a coherent European approach to collective redress"). Si veda: Risoluzione adottata alla riunione dei capi delle autorità europee garanti delle concorrenza del 23 maggio 2012, "Protezione delle informazioni contenute nelle pratiche per il trattamento favorevole nel contesto delle azioni civili di risarcimento del danno" ("Protection of leniency material in the context of civil damages actions"), consultabile all'indirizzo: Si vedano le risoluzioni del Parlamento europeo del 2 febbraio 2012, "Verso un approccio europeo coerente in materia di ricorsi collettivi" (2011/2089(INI)): e sulla relazione annuale sulla politica di concorrenza dell'unione europea (2011/2094(INI)) //EP//TEXT+TA+P7-TA DOC+XML+V0//IT. COM(2005) 672 definitivo; si veda anche il documento di lavoro dei servizi della Commissione allegato al Libro verde, SEC(2005) IT 4 IT
5 (iv) (v) (vi) la mancanza di un chiaro valore probatorio delle decisioni delle ANC; la possibilità di intentare un'azione per il risarcimento del danno dopo che un'autorità garante della concorrenza ha constatato un'infrazione, e la modalità di quantificazione del pregiudizio subito a causa di una violazione delle norme antitrust. Oltre a questi specifici ostacoli sostanziali ad un effettivo risarcimento, vi è una grossa diversità nelle disposizioni giuridiche nazionali che disciplinano le azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust, e negli ultimi anni questa diversità è effettivamente andata aumentando. Essa può causare incertezza del diritto a tutte le parti interessate da azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust, cosa che a sua volta porta ad un'applicazione inefficiente, a livello privato, delle regole di concorrenza, specialmente nei casi transfrontalieri. Per rimediare a questa situazione, il secondo obiettivo principale della presente proposta è garantire che in tutta l'europa i soggetti danneggiati da infrazioni delle norme UE sulle concorrenza possano accedere a meccanismi efficienti di ottenimento del pieno risarcimento per il danno subito. Ciò porterà all'instaurarsi di condizioni più uniformi per le imprese nel mercato interno. Inoltre, se aumenta la probabilità che gli autori delle infrazioni agli articoli 101 o 102 del trattato debbano sostenere i costi della violazione commessa, non solo sarà possibile evitare dei costi ai soggetti danneggiati da comportamenti illegali, ma si incoraggerà una maggiore osservanza delle norme UE sulla concorrenza. Per realizzare tale obiettivo la Commissione ha proposto delle iniziative concrete nel Libro bianco del In occasione della consultazione pubblica che è seguita, la società civile e gli interlocutori istituzionali come il Parlamento europeo 13 e il Comitato economico e sociale europeo 14 hanno accolto molto favorevolmente queste misure e hanno richiesto l'elaborazione di una specifica legislazione europea sulle azioni per il risarcimento del danno causato dalla violazione delle norme antitrust Disposizioni vigenti nel campo della proposta Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio concernente l applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102] del trattato: ai sensi dell'articolo 2, l'onere della prova di un'infrazione dell'articolo 101, paragrafo 1, o dell'articolo 102 del trattato incombe alla parte che asserisce tale infrazione. Qualora invochi l'applicazione dell'articolo 101, paragrafo 3 del trattato, incombe invece al convenuto l'onere di provare che le condizioni in esso enunciate sono soddisfatte. Tali norme sono applicabili sia ai fini dell'applicazione a livello pubblico che nelle azioni per il risarcimento del danno causato da un infrazione dell'articolo 101 o dell'articolo 102 del trattato; l'articolo 15, paragrafo 1, prevede che, nell'ambito dei procedimenti per l'applicazione dell'articolo 101 o dell'articolo 102 del trattato, le giurisdizioni nazionali possano chiedere alla Commissione di trasmettere loro le Risoluzione del Parlamento europeo del 26 marzo 2009 sul Libro bianco in materia di azioni di risarcimento per violazione delle norme antitrust comunitarie (2008/2154(INI)). Parere del Comitato economico e sociale europeo del 25 marzo 2009 in merito al Libro bianco in materia di azioni di risarcimento per violazione delle norme antitrust comunitarie (GU C 228 del , pag. 40) Si veda la risoluzione del Parlamento europeo del 2 febbraio 2012 sulla relazione annuale sulla politica di concorrenza dell'unione europea (2011/2094(INI)). IT 5 IT
6 informazioni in suo possesso. La comunicazione della Commissione relativa alla cooperazione tra la Commissione e le giurisdizioni degli Stati membri dell'ue ai fini dell'applicazione degli articoli 101 e 102 del trattato 16 approfondisce l'interpretazione e l'applicazione pratica di tale disposizione; ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, quando le giurisdizioni nazionali si pronunciano su accordi, decisioni e pratiche ai sensi dell'articolo 101 o 102 del trattato che sono già oggetto di una decisione della Commissione, non possono prendere decisioni che siano in contrasto con la decisione adottata dalla Commissione. Le giurisdizioni nazionali devono inoltre evitare decisioni in contrasto con una decisione contemplata dalla Commissione in procedimenti da essa avviati. A tal fine le giurisdizioni nazionali possono valutare se sia necessario o meno sospendere i procedimenti pendenti dinanzi ad esse. Il regolamento n. 44/2001 del Consiglio prevede norme sulla competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale 17. In base alle condizioni precisate in detto regolamento, i giudici degli Stati membri hanno competenza giurisdizionale in materia di azioni per il risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust e le decisioni adottate relativamente a tali azioni sono riconosciute ed eseguite in altri Stati membri. Il regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio del 28 maggio 2001 regolamenta la cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell assunzione delle prove in materia civile o commerciale, comprendendo dunque le azioni per il risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust 18. L articolo 6, paragrafo 3, del regolamento n. 864/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio contiene disposizioni relative alla legge applicabile in caso di azioni per il risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust 19. Il regolamento n. 861/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio 20 istituisce un procedimento europeo per le controversie di modesta entità, per semplificare e accelerare i procedimenti relativi ai contenziosi transfrontalieri di modesta entità e ridurne le spese. Ai sensi della direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, gli Stati membri devono prevedere la possibilità di una mediazione in materia civile e GU C 101 del , pag. 54. Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU L 12 del , pag. 1). Questo regolamento è stato recentemente sostituito dal regolamento (UE) n. 1215/2012, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU L 351 del , pag. 1), che entrerà in vigore per la maggior parte il 10 gennaio Regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativo alla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile o commerciale (GU L 174 del , pag. 1). Regolamento (CE) n. 864/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell 11 luglio 2007, sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali ("Roma II") (GU L 199 del , pag. 40). Regolamento (CE) n. 861/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 luglio 2007, che istituisce un procedimento europeo per le controversie di modesta entità (GU L 199 del , pag. 1). IT 6 IT
7 commerciale, comprese pertanto le azioni per il risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust 21. Ai sensi dell'articolo 15, paragrafo 4, del regolamento n. 773/2004 della Commissione 22, i documenti ottenuti accedendo al fascicolo della Commissione possono essere usati solo nell'ambito di procedimenti giudiziari o amministrativi intesi all'applicazione degli articoli 101 e 102 del trattato. La comunicazione della Commissione sull'accesso al fascicolo 23 contiene regole più dettagliate per quanto riguarda l'accesso al fascicolo istruttorio della Commissione e l'uso di tali documenti. La comunicazione della Commissione relativa all'immunità dalle ammende o alla riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese ("comunicazione sul trattamento favorevole") 24 contiene disposizioni sulle condizioni a cui le imprese possono cooperare con la Commissione nell'ambito del suo programma di trattamento favorevole per ottenere immunità dalle ammende o una riduzione del loro importo nei casi di cartelli. Il punto 33 stabilisce che l'accesso alle dichiarazioni ufficiali è accordato soltanto ai destinatari della comunicazione degli addebiti, purché essi insieme ai consulenti legali che ottengono l'accesso in loro rappresentanza non copino con alcun mezzo meccanico od elettronico alcuna informazione contenuta nella dichiarazione ufficiale, e purché utilizzino le informazioni della dichiarazione ufficiale unicamente per gli scopi indicati nella comunicazione. Alle altre parti, quali i ricorrenti, non è accordato l'accesso alle dichiarazioni ufficiali. Questa specifica protezione delle dichiarazioni ufficiali non è più giustificata quando il richiedente ne rende noto il contenuto a un terzo. Inoltre, la comunicazione della Commissione concernente la transazione nei procedimenti per l'adozione di decisioni a norma dell'articolo 7 e dell'articolo 23 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio nei casi di cartelli (la "comunicazione sulle transazioni") 25 illustra il quadro normativo che permette di ricompensare la cooperazione con la Commissione nei procedimenti avviati ai fini dell'applicazione dell'articolo 101 del trattato nei casi di cartelli (la "procedura di transazione"). Il punto 39 contiene regole sulla divulgazione delle proposte di transazione alle giurisdizioni nazionali. 2. ESITI DELLE CONSULTAZIONI CON LE PARTI INTERESSATE E VALUTAZIONI D'IMPATTO 2.1. Consultazione delle parti interessate Sia il Libro verde del 2005 che il Libro bianco del 2008 hanno avviato un ampio dibattito fra le parti interessate, ed è stato presentato un considerevole numero di osservazioni 26. Dalle Direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale, (GU L 136 del , pag. 3). Regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE (GU L 123 del , pag. 18). Comunicazione della Commissione riguardante le regole per l'accesso al fascicolo istruttorio della Commissione nei casi relativi all'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE, degli articoli 53, 54 e 57 dell'accordo SEE e del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio (GU C 325 del , pag. 7). Comunicazione della Commissione relativa all'immunità dalle ammende o alla riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese (GU C 298 dell' , pag. 17). GU C 167 del 2008, pag. 1. È possibile consultare le osservazioni scritte ricevute dalla Commissione durante la consultazione pubblica all indirizzo: (consultazione IT 7 IT
8 consultazioni pubbliche è emerso un ampio sostegno all'approccio generale della Commissione per permettere le azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme antitrust comunitarie. Coloro che hanno risposto alla consultazione hanno accolto favorevolmente il principio guida del risarcimento e la conseguente scelta di non proporre misure quali le class action di impronta americana, la divulgazione predibattimentale oppure il risarcimento cumulativo dei danni, che perseguirebbero principalmente uno scopo deterrente. È stata ampiamente riconosciuta l esistenza di ostacoli che impediscono una tutela efficace dei soggetti danneggiati dalle infrazioni delle regole di concorrenza. Pareri discordanti sono stati tuttavia espressi in merito alle misure sostanziali proposte per porre rimedio ai problemi individuati. Nel 2011 la Commissione ha organizzato una consultazione pubblica su un approccio europeo coerente in materia di ricorsi collettivi 27. Sulla scia delle risposte delle parti interessate e della posizione del Parlamento europeo 28, in questa materia la Commissione ha optato per un approccio orizzontale piuttosto che per l'inclusione di specifiche disposizioni di ambito concorrenziale sui ricorsi collettivi nell'attuale proposta. Adottare un approccio orizzontale permette di instaurare norme comuni sui ricorsi collettivi per tutti gli ambiti in cui spesso il danno è diffuso e in cui i consumatori e le PMI hanno difficoltà nell'ottenere un risarcimento. Come primo passo per un approccio orizzontale ai ricorsi collettivi, la Commissione ha adottato la comunicazione "Verso un quadro europeo in materia di ricorsi collettivi" 29 e una raccomandazione relativa a principi comuni per meccanismi di ricorso collettivo inibitori e risarcitori negli Stati membri in caso di violazioni dei diritti conferiti dalla legislazione dell'ue. 30 La Commissione ha inoltre organizzato, nel 2011, una consultazione pubblica su una Bozza di documento di orientamento riguardante la quantificazione del danno per violazione delle norme antitrust 31, che presenta una panoramica di una serie di metodi utilizzati per quantificare il danno nelle azioni di risarcimento e che ne spiega i punti di forza e di debolezza. Le parti interessate, istituzionali e d'altro genere, hanno in generale accolto favorevolmente l'idea che vengano emanate indicazioni non vincolanti sulla quantificazione del danno causato da violazioni delle norme antitrust sul Libro verde) e all indirizzo: (consultazione sul Libro bianco). Si veda sopra, nota 9. Risoluzione del Parlamento europeo del 2 febbraio 2012, Verso un approccio europeo coerente in materia di ricorsi collettivi (2011/2089(INI)): Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, "Verso un quadro orizzontale europeo in materia di ricorsi collettivi", COM (2013) 401 definitivo. Raccomandazione della Commissione relativa a principi comuni per meccanismi di ricorso collettivo inibitori e risarcitori negli Stati membri in caso di violazioni dei diritti conferiti dalla legislazione dell'ue, C(2013) 3539 definitivo. Consultazione pubblica sulla Bozza di documento di orientamento Quantificazione del danno nelle azioni di risarcimento fondate sulla violazione degli articoli 101 o 102 del trattato, consultabile all'indirizzo: Le osservazioni ricevute nell'ambito della consultazione pubblica sono consultabili all'indirizzo: IT 8 IT
9 2.2. Raccolta e utilizzazione dei pareri degli esperti esterni La Commissione ha fatto eseguire studi esterni per la preparazione del Libro verde del , per il Libro bianco del , e per la Bozza di documento di orientamento del 2011 sulla quantificazione del danno per violazione delle norme antitrust Valutazione d'impatto La direttiva proposta è stata preceduta da una valutazione d impatto, basata in gran parte sui risultati della valutazione d impatto relativa al Libro bianco. In particolare, non sono state riprese in considerazione misure che erano state escluse nel Libro bianco a causa della loro probabile inefficacia o del loro costo eccessivo. La relazione sulla valutazione d impatto 36 si è incentrata su quattro opzioni per un iniziativa di follow-up volta a ottimizzare l'interazione tra l applicazione delle norme UE di concorrenza a livello pubblico e quella a livello privato, e a garantire un quadro giuridico più efficace per le azioni per il risarcimento del danno causato dalla violazione di tali norme UE in tutta Europa. Tali opzioni vanno dall'assenza di qualsiasi azione a livello UE a due opzioni per un'azione a livello UE giuridicamente vincolante, passando per un approccio non vincolante di soft-law. L'opzione prescelta - che è la base della presente proposta di direttiva è considerata la modalità economicamente più efficiente per realizzare gli obiettivi prefissati. Essa tiene in debita considerazione sia i principali commenti ricevuti nell'ambito delle consultazioni pubbliche degli ultimi otto anni che i più recenti sviluppi legislativi e giuridici a livello UE e a livello nazionale. 3. ELEMENTI GIURIDICI DELLA PROPOSTA 3.1. Base giuridica della proposta La scelta di una base giuridica per una misura europea deve fondarsi su fattori oggettivi che possano essere oggetto di controllo giurisdizionale. Questi comprendono lo scopo e il contenuto della misura. La presente proposta si basa sia sull'articolo 103 che sull'articolo 114 del trattato, poiché persegue due scopi parimenti importanti e indissolubilmente legati, che sono: a) attuare i principi di cui agli articoli 101 e 102 del trattato, e b) garantire condizioni più uniformi per le imprese che operano nel mercato interno, e agevolare ai cittadini e alle imprese l'esercizio dei diritti derivanti dal mercato interno "Study on the conditions of claims for damages in case of infringement of EC competition rules" ("Studio sulle condizioni delle domande di risarcimento del danno in caso di violazione delle norme CE della concorrenza"), consultabile all'indirizzo: "Making antitrust damages actions more effective in the EU: welfare impact and potential scenarios" ("Rendere più efficaci nell UE le azioni per il risarcimento del danno causato dalla violazione di norme antitrust: effetti sul benessere e scenari potenziali"), consultabile all indirizzo: "Quantifying antitrust damages Towards non-binding guidance for courts" ("Quantificazione del danno causato dalla violazione delle norme antitrust Indicazioni non vincolanti per i giudici"), consultabile all'indirizzo: Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Relazione sulla valutazione d'impatto, Azioni per il risarcimento del danno causato da violazioni delle norme antitrust dell'ue, Strasburgo, , SWD(2013) 203 definitivo. IT 9 IT
10 Per quanto riguarda il primo obiettivo, la Corte ha precisato che la piena efficacia delle norme UE in materia di concorrenza e, specialmente, l effetto pratico dei divieti in esse contenute verrebbe messo a rischio se non esistesse la possibilità, per chiunque, di chiedere il risarcimento dei danni per perdite subite a causa di un contratto o di un comportamento che ha portato a una restrizione o distorsione della concorrenza. La Corte ha ritenuto che le azioni per il risarcimento del danno rafforzano il funzionamento delle norme UE del settore e possono quindi apportare un contributo significativo al mantenimento di un effettiva concorrenza nell Unione europea 37. Intendendo migliorare le condizioni a cui le parti danneggiate possono chiedere il risarcimento danni e mirando a ottimizzare l interazione fra l applicazione a livello pubblico e privato degli articoli 101 e 102 del TFUE, la presente proposta dà chiaramente attuazione a tali disposizioni. Ciò significa che la direttiva proposta deve essere basata sull articolo 103 del trattato. Questa base giuridica, in sé, non è tuttavia sufficiente, perché sia lo scopo che il contenuto della direttiva proposta la trascendono. Lo scopo della proposta di direttiva va in effetti al di là del dare attuazione agli articoli 101 e 102 del TFUE. L attuale divergenza fra le norme nazionali che disciplinano le azioni per il risarcimento del danno causato da violazioni delle regole della concorrenza dell UE - inclusa l interazione fra tali azioni e l applicazione a livello pubblico di tali regole ha creato condizioni fortemente disomogenee nel mercato interno. Queste spiccate differenze sono già state descritte in uno studio comparativo del , nel Libro bianco del 2008 e nella valutazione d impatto che lo accompagna. Da allora sono aumentate a causa dei divergenti sviluppi legislativi e giuridici, che si sono peraltro realizzati solo in un numero limitato di Stati membri. Un esempio di tali divergenze è dato dalle diverse norme nazionali che si applicano all aspetto dell accesso alle prove. Ad eccezione di pochi Stati membri, la mancanza di disposizioni adeguate sulla divulgazione dei documenti nei procedimenti dinanzi ai giudici nazionali significa che i soggetti danneggiati da una violazione del diritto della concorrenza, e che chiedono il risarcimento per il danno subito, non hanno effettivo accesso agli elementi di prova. Altri esempi riguardano: le norme nazionali sull eccezione del trasferimento (ambito in cui le differenze esistenti hanno grosse implicazioni sulla possibilità, per gli acquirenti diretti/indiretti, di chiedere effettivamente il risarcimento, e per la possibilità del convenuto di evitare di pagare il risarcimento per il pregiudizio causato); il valore probatorio delle decisioni delle NCA nelle azioni intentate successivamente; le norme nazionali rilevanti per la quantificazione del danno causato dalla violazione delle norme antitrust (ad es. l esistenza di una presunzione quanto al danno). A causa di questa marcata diversità nelle legislazioni nazionali, gli attori considerano che, in virtù delle norme applicabili, sia molto più conveniente intentare un azione in alcuni Stati membri piuttosto che in altri. Queste differenze portano a disuguaglianze e a incertezze quanto alle condizioni a cui i soggetti danneggiati, sia cittadini che imprese, possono esercitare il diritto al risarcimento derivante dal trattato, e pregiudicano l efficacia di tale diritto. In effetti, quando le norme giurisdizionali consentono a un attore di intentare un azione in uno degli Stati membri "favorevoli", e quando l attore ha le risorse necessarie e gli incentivi per farlo, ha molte più possibilità di esercitare il suo diritto al risarcimento riconosciuto dall UE. I soggetti danneggiati con pretese minori e/o minori risorse tendono invece a chiedere il risarcimento presso il foro dello Stato membro in cui sono stabiliti (un motivo è che soprattutto i consumatori e le imprese più piccole non possono permettersi di scegliere una giurisdizione più favorevole): il risultato delle discrepanze fra le norme Si veda sopra, nota 5. Si veda sopra, nota 33. IT 10 IT
11 nazionali può quindi essere l instaurarsi di condizioni non uniformi per quanto riguarda le azioni per il risarcimento del danno, cosa che può pregiudicare la concorrenza sui mercati in cui operano le parti danneggiate. Parimenti, tali marcate differenze significano che le imprese stabilite e che operano in diversi Stati membri sono esposte a livelli di rischio significativamente diversi per quanto riguarda la possibilità di essere considerate responsabili di violazioni del diritto della concorrenza. Questa applicazione disomogenea del diritto UE al risarcimento può portare a un vantaggio concorrenziale per le imprese che hanno violato gli articoli 101 o 102 del trattato, ma che non sono stabilite o non operano in uno degli Stati membri "favorevoli". Viceversa, questa stessa applicazione disomogenea è un deterrente all esercizio del diritto di stabilimento e di prestazione di beni o servizi negli Stati membri in cui il risarcimento è più efficacemente attuato. Le differenze nei regimi di responsabilità possono quindi pregiudicare la concorrenza e rischiano di falsare considerevolmente il corretto funzionamento del mercato interno. Per garantire condizioni di concorrenza più uniformi per le imprese che operano nel mercato interno e per migliorare le condizioni a cui i soggetti danneggiati possono esercitare i diritti derivanti dal mercato interno occorre quindi aumentare la certezza del diritto e ridurre le differenze fra gli Stati membri per quanto riguarda le norme nazionali che disciplinano le azioni per il risarcimento del danno causato dalla violazione delle norme antitrust. La portata del perseguito ravvicinamento delle norme nazionali non è limitata alle azioni per il risarcimento del danno a seguito di violazioni delle regole UE sulla concorrenza, ma riguarda anche le violazioni delle norme sulla concorrenza nazionali quando queste sono applicate in parallelo. In particolare, se un infrazione che incide sugli scambi fra Stati membri viola anche il diritto della concorrenza nazionale, le azioni per il risarcimento del danno basate su di esso devono rispettare le stesse norme stabilite per le violazioni del diritto della concorrenza dell UE Ravvicinare le norme nazionali sostanziali e procedurali allo scopo di evitare distorsioni della concorrenza nel mercato interno, e permettere ai cittadini e alle imprese il pieno esercizio dei loro diritti e delle loro libertà, non è quindi un aspetto puramente accessorio rispetto all obiettivo di un efficace applicazione delle norme UE in materia di concorrenza. Questa conclusione emerge non solo dalle finalità, ma anche dalle specifiche disposizioni della direttiva proposta. Il contenuto della direttiva proposta non può rientrare totalmente nell articolo 103 del trattato, poiché esso modifica anche le norme nazionali applicabili al diritto di chiedere il risarcimento a seguito di una violazione del diritto nazionale della concorrenza anche se ciò riguarda solo i comportamenti anticoncorrenziali che incidono sugli scambi fra Stati membri e a cui si applicano quindi parimenti le norme UE della concorrenza 39. Ne consegue che il campo d applicazione della direttiva proposta, che risulta non solo dalle finalità ma anche dai contenuti dello strumento in oggetto, va oltre il dare attuazione agli articoli 101 e 102 del trattato. La direttiva proposta deve quindi essere basata anche sull articolo 114 TFUE. Questi obiettivi interdipendenti, benché distinti, della direttiva proposta non possono essere perseguiti separatamente, attraverso l adozione di due strumenti diversi. Non è fattibile, ad esempio, scindere la direttiva proposta in un primo strumento basato sull articolo 103 TFUE - che ravvicina le norme nazionali applicabili alle azioni per il risarcimento del danno causato dalla violazione degli articoli 101 e 102 TFUE, e in un secondo strumento basato sull articolo 114 TFUE che impone agli Stati membri di applicare le stesse norme sostanziali e procedurali alle azioni per il risarcimento del danno causato da violazioni del 39 Si veda sotto, la sezione 0. IT 11 IT
12 diritto nazionale della concorrenza. Questa scelta non può essere fatta per motivi sostanziali e procedurali. Da un punto di vista sostanziale, il legame indissolubile fra i due obiettivi indipendenti supporta le misure concrete per realizzarli. Ad esempio, le eccezioni alle regole di divulgazione e le limitazioni della responsabilità danno piena attuazione agli articoli 101 e 102, anche in caso di pretese a seguito di violazioni del diritto nazionale della concorrenza, se questo viene applicato parallelamente alle disposizioni del trattato. Inoltre, a causa della necessità di garantire la certezza del diritto e condizioni di concorrenza omogenee nel mercato interno, le stesse regole devono applicarsi alle infrazioni delle norme della concorrenza sia UE che nazionali (se queste sono applicate in parallelo alle disposizioni UE). Da un punto di vista procedurale, e per evitare di compromettere l equilibrio istituzionale nell ambito della legislatura UE, l unico modo per ottenere norme uniformi per le due situazioni è adottare un unico strumento giuridico nella stessa procedura. Per queste ragioni, i contenuti dell iniziativa non vengono scissi in strumenti separati ma sono trattati congiuntamente nella direttiva proposta, che deve quindi essere basata sia sull articolo 103 che sull articolo 114 del trattato Principio di sussidiarietà (articolo 5, paragrafo 3, del trattato sull Unione europea) La direttiva proposta è conforme al principio di sussidiarietà, poiché i suoi obiettivi non possono venire realizzati in maniera sufficiente dagli Stati membri e vi è una chiara necessità, e un chiaro valore, di un azione dell UE. Un atto giuridicamente vincolante a livello UE potrà garantire meglio una piena attuazione degli articoli 101 e 102 del trattato grazie a norme comuni che consentano efficaci azioni per il risarcimento del danno in tutta l Unione europea, e potrà assicurare l instaurarsi di condizioni di concorrenza omogenee nel mercato interno. Più specificamente, si può ritenere che la direttiva proposta soddisfi il principio di sussidiarietà per i seguenti motivi: vi è il grosso rischio che l efficace applicazione delle norme a livello pubblico da parte della Commissione e delle ANC venga compromessa dalla mancanza di una regolamentazione, su scala UE, dell interazione fra l applicazione a livello pubblico e a livello privato, e in particolare dalla mancanza di una normativa comune europea sulla messa a disposizione delle informazioni contenute nei fascicoli delle autorità garanti della concorrenza ai fini di un azione di risarcimento del danno. Questo punto può essere illustrato al meglio esaminando il caso delle informazioni che le imprese forniscono volontariamente alle autorità garanti della concorrenza nell ambito dei programmi di trattamento favorevole. Le - potenzialmente divergenti - legislazioni nazionali non possono affrontare adeguatamente il problema dell imprevedibilità che deriva dal fatto che ogni giurisdizione nazionale deve decidere caso per caso e conformemente alle norme nazionali vigenti se concedere o meno l accesso a queste informazioni legate ai programmi di trattamento favorevole. In effetti, poiché la Commissione e le ANC possono scambiarsi informazioni in seno alla Rete europea per la concorrenza, i potenziali richiedenti trattamento favorevole prenderanno verosimilmente in considerazione la legislazione nazionale che offre il livello di protezione più basso (per timore che il loro caso possa alla fine essere deciso dalla ANC). Il livello di protezione percepito riguardo alle informazioni legate ai programmi di trattamento favorevole sarà quindi determinato in funzione della legislazione nazionale che offre il livello di protezione più basso, a scapito delle norme applicabili negli altri Stati membri. È quindi necessario stabilire una norma IT 12 IT
13 comune a tutti gli Stati membri per l interazione fra l applicazione a livello pubblico e a livello privato, e ciò può essere fatto solo a livello dell UE; l esperienza mostra che, in assenza di una legislazione UE, la maggior parte degli Stati membri non prevedono di loro propria iniziativa un quadro efficace di risarcimento dei soggetti danneggiati da violazioni degli articoli 101 e 102 del trattato, nonostante le ripetute richieste della Corte. Dopo la pubblicazione del Libro verde e del Libro bianco della Commissione, solo un piccolo numero di Stati membri ha adottato una legislazione volta a facilitare le azioni per il risarcimento del danno causato dalla violazione delle norme antitrust e anche tale legislazione verte di solito su specifiche questioni e non contempla tutta la gamma di misure previste dalla presente proposta. Nonostante che alcuni Stati membri abbiano adottato qualche misura, manca quindi ancora, in ogni caso, un effettivo risarcimento per i soggetti danneggiati da violazioni delle norme UE antitrust. Solo ulteriori incentivi a livello europeo possono creare un quadro giuridico che garantisca il diritto a un ricorso effettivo e a un efficace tutela giurisdizionale come stabilito all articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea; vi è attualmente una grossa discrepanza fra Stati membri nel livello di tutela giurisdizionale dei diritti individuali garantiti dal trattato, e ciò può causare distorsioni della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato interno. Ne deriva un evidente disparità anche quanto al contenuto del diritto al risarcimento danni garantito dal diritto dell UE. Più precisamente, una domanda presentata ai sensi della legislazione di uno Stato membro può portare al risarcimento totale del danno subito dall attore, mentre una richiesta introdotta in un altro Stato membro e riguardante una violazione identica può sfociare in un indennizzazione inferiore, o addirittura nulla. Questa disuguaglianza aumenta se come succede attualmente solo alcuni Stati membri migliorano le condizioni a cui i soggetti danneggiati da una violazione del diritto della concorrenza possono chiedere il risarcimento per il danno subito. La dimensione transnazionale degli articoli 101 e 102 del trattato e il loro legame intrinseco col funzionamento del mercato interno giustificano l adozione di misure a livello dell UE Principio di proporzionalità (articolo 5, paragrafo 4, del trattato sull Unione europea) In termini di proporzionalità, la direttiva proposta non va al di là di quanto necessario all effettiva realizzazione degli obiettivi prefissati, cioè garantire un efficace tutela dell applicazione a livello pubblico del diritto della concorrenza in tutta l Unione europea, e assicurare ai soggetti danneggiati da violazioni del diritto della concorrenza l accesso a un meccanismo realmente efficace di ottenimento del pieno risarcimento dei danni subiti proteggendo al tempo stesso gli interessi legittimi dei convenuti e dei terzi. La direttiva proposta permette inoltre di realizzare tali obiettivi al minor costo possibile. I costi potenziali per i cittadini e per le imprese sono proporzionati agli obiettivi enunciati. Un primo passo in tale direzione era stato compiuto col Libro bianco, in cui si escludevano le misure più radicali (ad es. il risarcimento cumulativo dei danni, le class action con l opzione opt-out e le norme di divulgazione delle informazioni di vasta portata). L impegno profuso per raggiungere questo equilibrio è stato ampiamente apprezzato durante le consultazioni pubbliche. Le garanzie inserite nella proposta di direttiva rafforzano questo equilibrio riducendo i costi potenziali (ad esempio le spese di contenzioso), senza però compromettere il diritto al risarcimento. Inoltre alcune misure suggerite nel Libro bianco come i ricorsi collettivi e il criterio relativo alla colpa sono state scartate nella presente proposta di IT 13 IT
14 direttiva. Infine, la scelta di una direttiva come strumento appropriato è in linea con il principio che vuole un intervento il più limitato possibile, fermo restando il raggiungimento degli obiettivi La direttiva come strumento giuridicamente vincolante più appropriato Gli obiettivi della presente proposta possono essere perseguiti al meglio attraverso una direttiva. Si tratta dello strumento giuridico più adeguato per garantire un funzionamento efficace delle misure e consentire un agevole adeguamento nei sistemi normativi degli Stati membri: con una direttiva, gli Stati membri devono realizzare gli obiettivi prefissati e devono recepire le misure nei loro sistemi legislativi nazionali sostanziali e procedurali. Questo approccio dà agli Stati membri maggiore libertà rispetto a un regolamento nell attuare le norme UE, poiché lascia loro la scelta del modo più adeguato per farlo. Ciò consente agli Stati membri di garantire che queste nuove norme siano coerenti con il loro quadro giuridico sostanziale e procedurale già esistente; una direttiva, inoltre, è uno strumento la cui flessibilità permette di introdurre norme comuni in ambiti di diritto nazionale fondamentali per il funzionamento del mercato interno e per l efficacia delle azioni risarcitorie, e che consente di assicurare adeguate garanzie in tutta l UE lasciando al tempo stesso agli Stati membri che lo desiderino un margine per andare al di là di quanto in essa previsto; infine, una direttiva evita interventi superflui qualora le disposizioni nazionali degli Stati membri siano già in linea con le misure proposte. 4. ILLUSTRAZIONE DETTAGLIATA DELLA PROPOSTA 4.1. Campo di applicazione e definizioni (capo I, articoli 1 4) La direttiva proposta intende migliorare le condizioni per ottenere un risarcimento per un danno causato da: a) violazioni delle norme UE in materia di concorrenza, e b) violazioni delle disposizioni di legge nazionali sulla concorrenza, qualora queste ultime vengano applicate da un autorità nazionale garante della concorrenza o da un giudice nazionale nello stesso caso, parallelamente alle regole di concorrenza UE. Questa applicazione parallela trova la sua base nel modo in cui il regolamento n. 1/2003 disciplina la relazione fra gli articoli 101 e 102 del trattato e le regole di concorrenza nazionali. Il regolamento n. 1/2003 prevede che, quando le autorità nazionali garanti della concorrenza o le giurisdizioni nazionali applicano la legislazione nazionale in materia di concorrenza ad accordi ai sensi dell'articolo 101 che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri, esse devono applicare anche l'articolo 101. Analogamente, se applicano la legislazione nazionale in materia di concorrenza agli sfruttamenti abusivi vietati dall'articolo 102, devono applicare anche l'articolo Nei casi in cui venga chiesto un risarcimento per una violazione del diritto della concorrenza sia UE che nazionale, è opportuno che a tali azioni si applichino le stesse norme sostanziali e procedurali. L'applicazione di norme divergenti in materia di responsabilità civile per un unico caso specifico di comportamento anticoncorrenziale renderebbe impossibile ai giudici trattare il caso, causerebbe incertezza del diritto per tutte le parti coinvolte, e potrebbe portare a risultati confliggenti a seconda che la giurisdizione nazionale consideri il caso come un'infrazione al diritto della concorrenza UE o nazionale, cosa che ostacolerebbe un'efficace applicazione delle norme in questione. La direttiva proposta si riferisce pertanto alle azioni 40 Articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003. IT 14 IT
15 per il risarcimento del danno a seguito di "violazioni del diritto della concorrenza nazionale o dell'ue" (o congiuntamente "violazioni del diritto della concorrenza"); l'espressione "diritto della concorrenza nazionale" è definita in senso restrittivo in modo da riguardare solo i casi in cui esso è applicato in parallelo al diritto della concorrenza dell'ue. La direttiva proposta enuncia norme: i) che garantiscono che ogni persona fisica o giuridica che abbia subito un pregiudizio a causa di violazioni delle regole di concorrenza ottenga la stessa protezione in tutta l'unione e possa effettivamente esercitare il diritto - conferito dall'ue a un pieno risarcimento intentando le pertinenti azioni dinanzi ai giudici nazionali; ii) che ottimizzano l'interazione fra tali azioni per il risarcimento del danno e l'applicazione a livello pubblico delle regole di concorrenza. L'articolo 2 ricorda l'acquis comunitario sul diritto al pieno risarcimento garantito dall'unione. La direttiva proposta segue quindi un approccio risarcitorio: lo scopo è permettere a coloro che hanno subito il danno causato da un infrazione delle norme in materia di concorrenza di ottenere il risarcimento di tale danno dalle imprese che hanno violato le norme. L'articolo 2 ricorda inoltre l'acquis comunitario sulla legittimazione ad agire e sulla definizione di danno da risarcire. Il concetto di "danno reale" contenuto in questa disposizione è ripreso dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e non esclude alcun tipo di danno (materiale o immateriale) che potrebbe essere stato causato da un infrazione delle regole di concorrenza. L'articolo 3 ricorda i principi di efficacia e di equivalenza che le norme e procedure nazionali relative alle azioni per il risarcimento del danno devono rispettare Divulgazione delle prove (capo II, articoli 5 8) La constatazione di un'infrazione delle regole di concorrenza, la quantificazione dei danni da violazione delle norme antitrust e l'accertamento del nesso di causalità fra l'infrazione e il danno subito richiedono di norma una complessa analisi fattuale ed economica. Molti degli elementi di prova di cui avrà bisogno l'attore a supporto della propria domanda sono in possesso dei convenuti o di terzi e spesso non gli sono sufficientemente noti o accessibili ("asimmetria delle informazioni"). È ampiamente riconosciuto che la difficoltà che l'attore incontra nell'ottenere tutte le prove necessarie costituisce in molti Stati membri uno dei principali ostacoli alle azioni per il risarcimento del danno nei casi relativi alla concorrenza. Nella misura in cui l'onere della prova incombe sull'impresa (presunta) autrice dell'infrazione 41, anche quest'ultima può avere bisogno di accedere ad elementi di prova in possesso dell'attore e/o di un terzo. Entrambe le parti del procedimento hanno quindi la possibilità di chiedere al giudice di disporre la divulgazione di informazioni. Il regime di divulgazione di cui alla proposta di direttiva si basa sull'approccio adottato nella direttiva 2004/48/EC sul rispetto dei diritti di proprietà intellettuale 42. Lo scopo è garantire che in tutti gli Stati membri vi sia un livello minimo di accesso effettivo agli elementi di prova necessari agli attori e/o ai convenuti per dimostrare la fondatezza della loro richiesta di risarcimento danni per violazione delle norme antitrust e/o come mezzo di difesa attinente. Nel contempo, la proposta di direttiva evita obblighi di divulgazione eccessivamente ampi e costosi che potrebbero determinare oneri indebiti per le parti interessate ed il rischio di abusi. La Commissione si è inoltre particolarmente adoperata per garantire che la proposta sia compatibile con i diversi ordinamenti giuridici dei vari Stati membri. A tal fine, la proposta Ad esempio, per quanto riguarda l'eccezione del trasferimento, si veda sotto la sezione 0. Direttiva 2004/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, sul rispetto dei diritti di proprietà intellettuale (GU L 157 del , pag. 45). IT 15 IT
16 rispetta la tradizione della grande maggioranza degli Stati membri e si basa sulla funzione centrale del giudice adito per un azione per il risarcimento del danno: la divulgazione di prove detenute dalla controparte o da terzi può essere ordinata soltanto dal giudice ed è soggetta ad un controllo giurisdizionale rigoroso ed attivo della relativa necessità, portata e proporzionalità. I giudici nazionali dovrebbero disporre di misure efficaci per tutelare segreti aziendali o altre informazioni riservate divulgate durante il procedimento. Inoltre, la divulgazione non dovrebbe essere consentita nel caso in cui sia contraria a determinati diritti ed obblighi, come l'obbligo del segreto professionale. È inoltre necessario che i giudici abbiano la possibilità di imporre sanzioni sufficientemente dissuasive per evitare la distruzione di prove pertinenti o il rifiuto di ottemperare ad un ordine di divulgazione. Per impedire che la divulgazione di prove comprometta l'applicazione a livello pubblico delle norme in materia di concorrenza da parte delle autorità garanti della concorrenza, la proposta di direttiva stabilisce anche dei limiti, comuni a tutta l'ue, alla comunicazione di elementi probatori contenuti nei fascicoli di tali autorità: (a) (b) (c) (d) in primo luogo, essa prevede una protezione assoluta per due tipi di documenti considerati fondamentali per l'efficacia degli strumenti di applicazione a livello pubblico: si tratta delle dichiarazioni ufficiali legate ai programmi di trattamento favorevole e delle proposte di transazione. La divulgazione di questi documenti rischia di compromettere seriamente l'efficacia dei programmi di trattamento favorevole e delle procedure di transazione. La proposta di direttiva prevede che un giudice nazionale non possa mai ordinare la divulgazione di questi documenti in un'azione per il risarcimento del danno; in secondo luogo, la proposta di direttiva prevede una protezione temporanea per documenti appositamente preparati dalle parti ai fini di una procedura d'applicazione a livello pubblico (ad es. le risposte delle parti a una richiesta di informazioni dell'autorità), o elaborati dall'autorità garante della concorrenza nel corso del suo procedimento (ad es. una comunicazione degli addebiti). Tali documenti possono essere divulgati ai fini di un'azione per il risarcimento del danno causato da una violazione delle norme antitrust solo dopo che l'autorità garante della concorrenza ha chiuso il proprio procedimento; oltre a limitare la possibilità, per i giudici nazionali, di ordinare la divulgazione di prove, le misure di protezione sopra indicate dovrebbero intervenire anche se e quando i documenti protetti sono stati ottenuti nel contesto di un procedimento d'applicazione a livello pubblico (ad es. nell'esercizio del diritto alla difesa di una delle parti). Pertanto, quando una delle parti di un'azione per il risarcimento del danno ottiene tali documenti dal fascicolo di un'autorità garante della concorrenza, tali documenti non sono ammissibili come elementi di prova in un'azione per il risarcimento del danno (documenti della categoria a) di cui sopra), o sono ammissibili solo quando l'autorità ha chiuso il suo caso (documenti della categoria b) di cui sopra); i documenti non rientranti nelle categorie di cui sopra possono essere divulgati per ordine del giudice ad ogni momento. È opportuno però che i giudici nazionali si astengano dal disporre la divulgazione di elementi di prova che rinviano a informazioni fornite a un'autorità garante della concorrenza ai fini del suo IT 16 IT
17 (e) procedimento 43. Se l'indagine è in corso, una tale divulgazione potrebbe compromettere il procedimento d'applicazione a livello pubblico, poiché rivelerebbe quali informazioni sono contenute nel fascicolo dell'autorità garante della concorrenza e potrebbe essere usata per scardinare la strategia di indagine di tale autorità. Tuttavia, la selezione dei documenti pre-esistenti presentati a un'autorità garante della concorrenza ai fini del procedimento è, in sé, rilevante, poiché le imprese sono invitate a fornire prove mirate nell'ottica della loro cooperazione. La volontà delle imprese di fornire tali prove in modo esaustivo o selettivo quando cooperano con le autorità garanti della concorrenza può essere ostacolata dalle domande di divulgazione che individuano una categoria di documenti in riferimento alla loro presenza in un fascicolo dell'autorità di concorrenza piuttosto che in riferimento al loro tipo, natura ed oggetto (ad es. richiesta di tutti i documenti del fascicolo dell'autorità di concorrenza o di tutti i documenti ad essa trasmessi da una parte). Pertanto, le domande di divulgazione globale di documenti dovrebbero di norma essere considerate dai giudici come sproporzionate e non conformi all'obbligo della parte richiedente di specificare le categorie di prova il più precisamente e rigorosamente possibile; infine, per evitare che i documenti ottenuti grazie all'accesso al fascicolo di un'autorità garante della concorrenza diventino oggetto di scambio, è opportuno che solo la persona che ha ottenuto l'accesso al fascicolo (o il suo successore legale per quanto riguarda i diritti legati alla domanda) possa usare i documenti in questione come mezzo di prova in un'azione per il risarcimento del danno. A fini di coerenza per quanto riguarda le norme sulle divulgazione e l'uso di certi documenti del fascicolo di un'autorità garante della concorrenza è necessario modificare anche le esistenti disposizioni relative ai procedimenti svolti dalla Commissione di cui al regolamento n. 773/2004 della Commissione, 44 specialmente in materia di accesso al fascicolo della Commissione e uso dei documenti da esso ottenuti, così come le comunicazioni esplicative pubblicate dalla Commissione. 45 La Commissione intende procedere in questo senso una volta che la presente direttiva sarà adottata dal Parlamento europeo Effetto delle decisioni nazionali, termini di prescrizione e responsabilità in solido (capo III, articoli 9 11) Effetto probatorio delle decisioni nazionali Ai sensi dell'articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, una decisione della Commissione relativa a un procedimento d'applicazione degli articoli 101 o 102 del trattato ha un effetto probatorio nelle azioni per il risarcimento del danno intentate successivamente, poiché la giurisdizione nazionale non può prendere decisioni che siano in contrasto con La stessa limitazione si applica ovviamente quando le giurisdizioni nazionali ordinano la divulgazione di documenti della categoria b) di cui sopra una volta che l'autorità garante della concorrenza ha chiuso il suo procedimento. Regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del trattato CE (GU L 123 del , pag. 18). Comunicazione della Commissione relativa alla cooperazione tra la Commissione e le giurisdizioni degli Stati membri dell'ue ai fini dell'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE (GU C101 del , pag. 54); comunicazione della Commissione riguardante le regole per l'accesso al fascicolo istruttorio della Commissione nei casi relativi all'applicazione degli articoli 81 e 82 del trattato CE, degli articoli 53, 54 e 57 dell'accordo SEE e del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio (GU C 325 del , pag. 7); comunicazione della Commissione concernente la transazione nei procedimenti per l'adozione di decisioni a norma dell'articolo 7 e dell'articolo 23 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio nei casi di cartelli (GU C 167 del , pag. 1). IT 17 IT
18 quanto statuito dalla Commissione 46. È opportuno conferire un effetto simile alle decisioni definitive relative a un infrazione adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza (o da un istanza di ricorso nazionale). Se una decisione relativa a un infrazione è già stata adottata ed è divenuta definitiva, sarebbe inutile, per l'impresa autrice dell'infrazione, adire nuovamente il giudice sulle stesse questioni intentando successive azioni. Ciò causerebbe inoltre incertezza del diritto e genererebbe costi superflui per tutte le parti coinvolte e per la giustizia. L'effetto probatorio che si propone di conferire alle decisioni definitive relative a un'infrazione adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza non comporta una riduzione della tutela a livello giudiziario per le imprese interessate, in quanto le decisioni relative ad un infrazione adottate dalle autorità nazionali garanti della concorrenza restano soggette a controllo giurisdizionale. Inoltre, in tutta l'ue, le imprese godono di un livello comparabile di tutela dei diritti di difesa, come sancito dall'articolo 48, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali. Infine, i diritti e gli obblighi dei giudici nazionali ai sensi dell articolo 267 del trattato non vengono modificati da questa norma Termini di prescrizione Onde dare a coloro che hanno subito un danno a causa di un infrazione della normativa sulla concorrenza la possibilità ragionevole di intentare un azione per il risarcimento del danno, garantendo un elevato livello di certezza del diritto per tutte le parti interessate, la Commissione propone che le norme nazionali relative ai termini di prescrizione per un azione per il risarcimento del danno: concedano ai danneggiati tempo sufficiente (almeno cinque anni) per intentare un azione dopo aver constatato l esistenza dell infrazione e il danno da essa causato e dopo aver appreso l'identità dell'autore dell'infrazione; impediscano che un termine di prescrizione inizi a decorrere prima del giorno in cui cessa un infrazione continuata o ripetuta, e prevedano che, nel caso in cui un'autorità garante della concorrenza avvii un procedimento riguardante una presunta infrazione, il termine di prescrizione per intentare un'azione per il risarcimento del danno relativamente a tale infrazione sia sospeso fino ad almeno un anno dopo la decisione definitiva o dopo che il procedimento è chiuso Responsabilità in solido Quando più imprese violano insieme le norme sulla concorrenza è il tipico esempio del cartello - occorre che siano responsabili in solido per l'integralità del danno causato dall'infrazione. La direttiva proposta si basa su questa regola generale, ma introduce al tempo stesso alcune modifiche riguardanti il regime di responsabilità per coloro che beneficiano dell immunità. La finalità di tali modifiche è salvaguardare l'interesse dei programmi di trattamento favorevole della Commissione e delle ANC, che sono strumenti fondamentali per individuare i cartelli e quindi di importanza cruciale ai fini dell'applicazione a livello pubblico delle norme in materia di concorrenza. In effetti, poiché è meno probabile che i richiedenti il trattamento favorevole impugnino una decisione relativa a un'infrazione, tale decisione spesso per loro diventa definitiva prima che per gli altri membri dello stesso cartello. Questo può rendere i beneficiari di trattamento 46 Causa C-199/11 del 6 novembre 2012, Europese Gemeenschap contro Otis NV e altri, Raccolta 2012, pag. I IT 18 IT
19 favorevole il primo oggetto delle azioni per il risarcimento del danno. Per limitare le svantaggiose conseguenze di una tale esposizione senza ridurre indebitamente le possibilità, per i danneggiati, di ottenere il pieno risarcimento delle perdite subite, viene proposto di limitare la responsabilità dei beneficiari dell'immunità dalle ammende, così come il contributo, dovuto ai coautori dell'infrazione nell'ambito della responsabilità in solido, al danno causato ai loro acquirenti diretti o indiretti o, nel caso di un cartello di acquisti, ai loro fornitori diretti o indiretti. Se un cartello ha danneggiato solo soggetti diversi dai clienti/fornitori delle imprese autrici dell'infrazione, il beneficiario dell'immunità sarebbe responsabile solo della sua parte di danno causata nell'ambito del cartello. La modalità di determinazione di tale parte (ad es. fatturato, quota di mercato, ruolo nel cartello, ecc.) è a discrezione degli Stati membri, purché vengano rispettati i principi di efficacia e di equivalenza. La protezione dei beneficiari dell'immunità dalle ammende non può tuttavia interferire con il diritto al pieno risarcimento conferito dall'ue ai soggetti danneggiati. La limitazione proposta della responsabilità dei beneficiari dell'immunità dalle ammende non può quindi essere assoluta: l'interessato resta pienamente responsabile come debitore in ultima istanza se le parti danneggiate non riescono a ottenere il pieno risarcimento dagli altri autori dell'infrazione. Per garantire l'effet utile di questa eccezione, gli Stati membri devono assicurarsi che i soggetti danneggiati possano ancora esigere il risarcimento dal beneficiario dell'immunità nel momento in cui apprendono che non possono ottenerlo dagli altri membri del cartello Trasferimento del sovrapprezzo (capo IV, articoli 12 15) Le persone che hanno subito un pregiudizio a causa di una violazione delle norme sulla concorrenza hanno diritto a un risarcimento, indipendentemente dal fatto che siano acquirenti diretti o indiretti. I soggetti danneggiati hanno diritto a un risarcimento per il danno reale (danno da sovrapprezzo) e per il mancato guadagno. Quando un soggetto danneggiato ha ridotto il suo danno reale trasferendolo, interamente o in parte, sui propri acquirenti, il danno trasferito non costituisce più un pregiudizio per cui tale soggetto debba essere risarcito. Tuttavia, quando un danno è trasferito, l'aumento di prezzo da parte dell'acquirente diretto è tale da portare a una riduzione del volume venduto. Questo mancato guadagno, così come il danno reale non trasferito (in caso di un trasferimento parziale) resta un danno causato dalla violazione di una norma antitrust per cui la parte danneggiata può chiedere un risarcimento. Se il pregiudizio subito deriva da una violazione riguardante la fornitura all'impresa autrice dell'infrazione, la ripercussione può anche avvenire a monte nella catena di commercializzazione. Ciò sarebbe ad esempio il caso quando, come risultato di un cartello di acquisti, i fornitori dei partecipanti al cartello praticano prezzi inferiori, e quei fornitori a loro volta chiedono prezzi più bassi ai loro propri fornitori. Per garantire che possano effettivamente chiedere un risarcimento solo gli acquirenti diretti e indiretti che hanno realmente subito un danno da sovrapprezzo, la proposta di direttiva riconosce esplicitamente all'impresa autrice dell'infrazione la possibilità di invocare l'eccezione del trasferimento. Tuttavia, in situazioni in cui il sovrapprezzo venga trasferito su persone fisiche o giuridiche al livello successivo della catena di commercializzazione, e per le quali è giuridicamente impossibile chiedere un risarcimento, l'eccezione del trasferimento non può essere invocata. Gli acquirenti indiretti possono trovarsi nell'impossibilità giuridica di chiedere il risarcimento a causa delle norme nazionali relative al nesso di causalità (comprese le norme sulla prevedibilità e la distanza). Sarebbe ingiustificato consentire l'eccezione del trasferimento quando è giuridicamente impossibile, per la parte su cui si afferma essersi ripercosso il sovraprezzo, chiedere il risarcimento: questo significherebbe che l'impresa autrice IT 19 IT
20 dell'infrazione è stata indebitamente sollevata dalla responsabilità per il danno causato. L'onere di dimostrare il trasferimento spetta sempre all'impresa autrice dell'infrazione. Le azioni per il risarcimento del danno intentate da acquirenti indiretti implicano una presunzione relativa secondo la quale, ferme restando determinate condizioni, il trasferimento sull'acquirente indiretto è effettivamente avvenuto. Per quanto riguarda la quantificazione del trasferimento, il giudice nazionale adito dovrebbe avere la facoltà di stimare quale parte del sovrapprezzo è stata trasferita al livello degli acquirenti indiretti. Quando, per la stessa violazione del diritto della concorrenza, parti danneggiate situate a livelli diversi della catena di commercializzazione intentano azioni separate, i giudici nazionali dovrebbero tenere debitamente conto, nella misura consentita dal vigente diritto nazionale o dell'ue, delle azioni parallele o anteriori (o delle sentenze risultanti da tali azioni), e questo per evitare un sottorisarcimento e un sovrarisarcimento del danno causato da tale infrazione e per promuovere la coerenza fra le sentenze pronunciate per tali procedimenti collegati. Le azioni pendenti dinanzi alle giurisdizioni dei vari Stati membri possono essere considerate connesse ai sensi dell'articolo 30 del regolamento n. 1215/ , nel senso che fra loro esiste un collegamento così stretto da rendere opportuna una trattazione unica e una decisione unica onde evitare il rischio di giungere a decisioni incompatibili derivanti da una trattazione separata. Di conseguenza, l'autorità giurisdizionale successivamente adita può sospendere il procedimento o dichiarare la propria incompetenza a condizione che l autorità giurisdizionale precedentemente adita sia competente a conoscere delle domande proposte e la legge a essa applicabile ne consenta la riunione. Sia il regolamento n. 1215/2012 che la presente proposta di direttiva cercano quindi di incoraggiare la coerenza fra le sentenze derivanti da azioni connesse. A tal fine, la proposta di direttiva ha un campo d'applicazione anche più ampio di quello del regolamento n. 1215/2012, poiché contempla anche la situazione di azioni per il risarcimento del danno successive e relative alla stessa violazione del diritto della concorrenza, intentate da attori a livelli diversi della catena di commercializzazione. Queste azioni possono essere avviate presso la stessa giurisdizione, presso giurisdizioni diverse nello stesso Stato membro o presso giurisdizioni diverse in Stati membri diversi. In tutti i casi, la proposta di direttiva incoraggia la coerenza fra procedimenti e sentenze collegati Quantificazione del danno (capo V, articolo 16) Dimostrare e quantificare il danno da violazioni delle norme antitrust è generalmente molto costoso e richiede l'analisi di un gran numero di elementi fattuali, dato che può richiedere l'applicazione di modelli economici complessi. Per aiutare i soggetti danneggiati da un cartello a quantificare il danno causato dalla violazione del diritto della concorrenza, la presente proposta di direttiva prevede una presunzione relativa riguardo all'esistenza del pregiudizio provocato da un cartello. Tale presunzione si basa sulla constatazione che 9 cartelli su 10 effettivamente portano a un sovrapprezzo illegale 48 : essa consente di alleviare le difficoltà e i costi che i soggetti danneggiati devono affrontare per provare che il cartello ha portato a prezzi superiori a quelli che sarebbero stati praticati se non fosse esistito Regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU L 351 del , pag. 1). "Quantifying antitrust damages Towards non-binding guidance for courts" ("Quantificazione del danno causato dalla violazione delle norme antitrust Indicazioni non vincolanti per i giudici"), consultabile all'indirizzo: pag. 91. IT 20 IT
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 Articolo 23
 Articolo 6
 sentenza 
 articolo 6
 articolo 103
 articolo 103
 articolo 114
 articolo 103
 articolo 114
 articolo 103
 articolo 114
 articolo 47
 Articolo 3
 articolo 267
 articolo 16
 Articolo 4
 Articolo 4
 articolo 93