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La potestà legislativa delle Regioni in materia di contratti pubblici dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 401 e n. - PDF
La potestà legislativa delle Regioni in materia di contratti pubblici dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 401 e n.
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Edmondo Bono
1 Supplemento La potestà legislativa delle Regioni in materia di contratti pubblici dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 401 e n. 431 del 2007 Annamaria De Michele* Sommario 1. L assetto delle competenze legislative dello Stato e delle Regioni delineato nel Codice dei contratti pubblici. 2. L assetto delle competenze al vaglio della Corte costituzionale. 3. La fase di scelta del contraente La competenza dello Stato a tutela della concorrenza I limiti interni della competenza statale a tutela della concorrenza Gli spazi che residuano alla potestà legislativa delle Regioni nella fase pubblicistica dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 401 e n. 431 del La fase della stipulazione e dell esecuzione dei contratti pubblici. 5. Qualche spunto sulla legge regionale dell Emilia-Romagna n. 28 del 21 dicembre 2007 Disposizioni per l acquisizione di beni e di servizi. 1. L assetto delle competenze legislative dello Stato e delle Regioni delineato nel Codice dei contratti pubblici Dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 401 del 23 novembre 2007 e n. 431 del 14 dicembre 2007, che hanno contribuito a chiarire il riparto delle competenze tra Stato e Regioni nell ambito dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture che era stato tratteggiato dall art. 4 del d.lgs. n. 163 del 12 aprile 2006, occorre chiedersi quali siano gli spazi che concretamente residuano in capo al legislatore regionale nella disciplina delle fasi pubblicistica e privatistica dell attività contrattuale. L occasione di questa riflessione è data dalla recente approvazione della legge regionale dell Emilia-Roma- (*) Dottore di ricerca in Diritto pubblico presso l Università degli studi di Bologna.2 8 Le Istituzioni del Federalismo gna, n. 28 del 21 dicembre 2007, contenente Disposizioni per l acquisizione di beni e di servizi, che segue di soli quindici giorni la seconda delle due sentenze della Corte costituzionale citate. Con l adozione del Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive n. 2004/17/ CE e n. 2004/18/CE, con d.lgs. n. 163 del 2006, il legislatore statale si è correttamente posto il problema di individuare e di delimitare i confini della potestà legislativa e regolamentare dello Stato e delle Regioni, nel rispetto di quanto è prescritto dall art. 117 Cost. Si è trattato, evidentemente, di un operazione tutt altro che semplice, poiché, come si vedrà meglio in seguito, si è svolta in un ambito nel quale le competenze dello Stato si affiancano o si sovrappongono a quelle delle Regioni. Rispetto al vecchio testo dell art. 117 Cost., che contemplava la materia dei lavori pubblici di interesse regionale tra quelle di potestà legislativa concorrente Stato-Regioni ( 1 ), il nuovo testo non menziona espressamente i lavori pubblici, i servizi e le forniture tra le materie di potestà legislativa esclusiva o concorrente dello Stato. Limitatamente agli appalti di lavori, in dottrina non erano mancate voci isolate secondo cui essi dovevano considerarsi oggetto della potestà legislativa residuale delle Regioni, che potevano disciplinare la materia con gli unici vincoli costituiti dal rispetto delle norme costituzionali e comunitarie (in particolare le direttive n. 2004/18/CE e n. 2004/17/CE). Le Regioni avevano assunto invece una posizione parzialmente diversa, inserendoli nella materia governo del territorio, prevista dall art. 117, comma 3, Cost. che comprende in linea di principio, tutto ciò che attiene all uso del territorio e alla localizzazione di impianti e di attività, secondo la nozione data (1) Nella sentenza n. 482 del 7 novembre 1995, la Corte costituzionale aveva dichiarato illegittimo l art. 1 della legge n. 109 dell 11 febbraio 1994, nella parte in cui imponeva alle Regioni il rispetto di tutte le norme contenute nella legge, e non solo dei principi da essa desumibili.3 Supplemento dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 307 del 3 ottobre 2003 ( 2 ). Nessuna delle due interpretazioni sopra accennate ha avuto credito presso la Corte costituzionale. Nella sentenza n. 303 del 2003 ( 3 ), con specifico riferimento ai lavori pubblici, questa ha chiarito definitivamente che la mancata inclusione dei lavori pubblici nella elencazione dell art. 117, diversamente da quanto sostenuto in numerosi ricorsi, non implica che essi siano oggetto di potestà legislativa residuale delle Regioni. Al contrario si tratta di ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell oggetto al quale afferiscono, e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato, ovvero a potestà legislative concorrenti ( 4 ). Come la stessa Corte costituzionale ha avuto modo di precisare nella successiva sentenza n. 401 del 2007, tali affermazioni non valgono soltanto per i contratti di appalto di lavori, ma sono estensibili all intera attività contrattuale della pubblica amministrazione che non può identificarsi in una materia a sé, ma rappresenta appunto un attività che inerisce alle singole materie sulle quali essa si esplica. La disciplina giuridica degli appalti di lavori, servizi e forniture non costituisce un blocco normativo unitario, che possa essere integralmente inquadrato in una delle materie elencate (2) Camera dei Deputati, VIII Commissione (Ambiente, territorio e lavori pubblici): audizione informale delle Regioni sulle problematiche concernenti l attuazione del d.lgs. n. 163 del (3) Per un commento si vedano ex multis: A. CLARIZIA, Lavori pubblici, in Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, a cura di G. CORSO, V. LOPILATO, Milano, Giuffrè, 2006, Parte Speciale, vol. I, p. 483 ss.; A. D ATENA, L allocazione delle funzioni amministrative in una sentenza ortopedica della Corte costituzionale (nota a Corte cost. 303/2003), in Giurisprudenza costituzionale, 2003, p ss.; S. BARTOLE, Collaborazione e sussidiarietà nel nuovo ordine regionale, in Le Regioni, 2004, p. 578 ss.; L. VIOLINI, I confini della sussidiarietà: potestà legislativa concorrente, leale collaborazione e strict scrutiny, in Le Regioni, 2004, p. 587 ss.; A. GENTILINI, Dalla sussidiarietà amministrativa alla sussidiarietà legislativa, a cavallo del principio di legalità, in Giurisprudenza costituzionale, 2003, p ss. (4) Affermazione ripresa anche nel parere n. 355 del 6 febbraio 2006 del Consiglio di Stato, sez. cons. atti normativi, par. 3.4 10 Le Istituzioni del Federalismo dall art. 117 Cost.: su di essa si manifestano, invece, sia le competenze esclusive dello Stato, sia le competenze concorrenti dello Stato e delle Regioni, sia le competenze residuali di queste ultime. Tale disciplina giuridica sembra frantumarsi in una pluralità di profili, in relazione ad ognuno dei quali è necessario individuare, di volta in volta, chi sia il legislatore competente, e quale titolo competenziale possa vantare (esclusivo dello Stato, concorrente Stato-Regioni, o residuale delle Regioni) ( 5 ). Fermo restando che, ove un medesimo profilo sia astrattamente riconducibile ad ambiti materiali che spettano a legislatori diversi, si pone un problema di concorrenza di competenze che potrà essere risolto sulla base del principio di leale collaborazione, che consente di tenere conto della peculiarità delle singole situazioni, ovvero del principio della prevalenza, il quale impone di stabilire a quale materia appartenga il suo nucleo essenziale, per individuare chi sia il soggetto competente a disciplinarlo ( 6 ). Il risultato è che, in questo ambito, le competenze dello Stato e delle Regioni si intrecciano in modo pressoché inestricabile, creando evidenti difficoltà in capo a ciascuno di essi nello stabilire a chi spetti la disciplina di un determinato profilo, e fino a che punto sia abilitato a disciplinarlo ( 7 ). Nel tentativo di porre rimedio ai problemi che sarebbero inevitabilmente sorti ove il riparto delle competenze fosse stato affidato esclusivamente all intervento e alla capacità di (5) La ricomposizione della disciplina dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture in un blocco normativo pressoché unitario, attualmente contenuto nel Codice dei contratti pubblici, non ha luogo in via preventiva, in forza dell inquadramento di essi in un unica materia di competenza statale, ma in via per così dire successiva, poiché i singoli profili sono stati ricondotti, nella maggior parte dei casi, nelle materie di potestà legislativa esclusiva (tutela della concorrenza, ordinamento civile, giustizia) o concorrente (governo del territorio, tutela della salute, ecc.) dello Stato. (6) Si veda ad es. la sentenza della Corte costituzionale n. 50 del 13 gennaio 2005, che rinvia a sua volta alla sentenza n. 370 del 17 dicembre (7) Nel parere n. 355 del 2006 cit., il Consiglio di Stato ha definito il riparto di competenze in questo settore altamente problematico.5 Supplemento autolimitarsi di ciascun legislatore, nel Codice è stata inserita una norma che ha tentato di individuare espressamente, in positivo ed in negativo, la potestà legislativa delle Regioni e delle Province autonome, elaborata tenendo conto delle indicazioni fornite dal Consiglio di Stato nel parere n. 355 del La norma non ha, né potrebbe evidentemente avere, carattere innovativo rispetto a quanto è stabilito nell art. 117 Cost., ma assume rilievo in quanto tenta di definire concretamente quali sono gli ambiti sui quali si esplica la potestà legislativa esclusiva e concorrente dello Stato, vincolando di conseguenza la potestà legislativa delle Regioni. Il primo comma dell art. 4 assoggetta la potestà normativa delle Regioni ai vincoli che derivano dall ordinamento comunitario, e alle disposizioni relative alle materie di competenza esclusiva dello Stato; il secondo assoggetta la potestà normativa delle Regioni ai principi fondamentali contenuti nelle norme del Codice, individuando esplicitamente alcuni ambiti ritenuti di diretta riconducibilità alla potestà legislativa concorrente (in tema di programmazione dei lavori pubblici, approvazione dei progetti a fini urbanistici ed espropriativi, organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro); il terzo comma vieta alle Regioni di dettare una disciplina diversa da quella dettata dal Codice in relazione ad una serie di profili, tra cui la qualificazione e la selezione dei concorrenti, le procedure di affidamento, esclusi i profili di organizzazione amministrativa, i criteri di aggiudicazione, il subappalto, ecc.; il quarto comma vincola le Regioni e le Province autonome, che non abbiano ancora dettato la disciplina di attuazione delle direttive comunitarie n. 17 e 18 del 2004, nelle materie di competenza residuale o concorrente, al rispetto di tutte le norme del Codice, che perdono efficacia alla data di entrata in vigore delle singole discipline regionali di attuazione ( 8 ); il quinto comma stabilisce che le Regioni a (8) La norma introduce la c.d. clausola di cedevolezza, in cui si sostanzia l esercizio del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni, per il caso di6 12 Le Istituzioni del Federalismo statuto speciale e le Province autonome sono tenute ad adeguare la propria legislazione secondo le disposizioni contenute nei loro statuti ( 9 ). Se non vi sono particolari dubbi sul fatto che i contratti pubblici di lavori servizi e forniture di interesse statale (stipuinadempimento degli obblighi comunitari nelle materie di loro competenza, previsto dall art. 117, comma 5, ultimo capoverso, Cost. La riserva contenuta nell art. 117, comma 5, Cost. è stata attuata dall art. 16, comma 4, della legge n. 11 del 2005, che a sua volta richiama le condizioni e le procedure previste dall art. 11, comma 8. In sostanza, affinché il potere di sostituzione possa essere legittimamente esercitato dallo Stato nei confronti delle Regioni inadempienti, è necessario che sia scaduto il termine stabilito per l attuazione della disciplina comunitaria da parte di queste ultime, senza che queste vi abbiano provveduto, e che le norme statali rechino l indicazione della natura sostitutiva del potere esercitato e del carattere cedevole delle disposizioni che sono dettate. (9) Per un commento all art. 4 si vedano: A. CELOTTO, Gli appalti pubblici tra competenze statali e competenze regionali. Primi spunti, in 2006, 2; V. L OPILATO, Norme sulla competenza e norme sussidiarie : qualche notazione a margine dello schema di decreto sul Codice degli appalti, in it, 2006, 2; C. DE BENETTI, Il nuovo codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Il riparto di potestà legislativa tra Stato e Regioni, in it, 2006, 12; A. BARDUSCO, Articolo 4. Competenze legislative di Stato, Regioni e Province autonome, in Codice dei contratti pubblici, a cura di AA.VV., Milano, Giuffrè, 2006, p. 86 ss.; G. FARES, L assetto delle competenze normative Stato/Regioni nel nuovo codice dei contratti pubblici, in Urbanistica e appalti, 2006, p ss.; F. D OTTAVI, Art. 4. Competenze legislative di Stato, Regioni e Province autonome. Commento, in Commento al Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, a cura di AA.VV., Torino, Giappichelli, 2006, p. 25 ss.; R. DE NICTOLIS, Le fonti di disciplina, in I contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Ambito oggettivo e soggettivo. Procedure di affidamento, a cura di R. DE NICTOLIS, Milano, Giuffrè, 2007, p. 37 ss.; I. PANTELLINI, Art. 4 Competenze legislative di Stato, Regioni e Province autonome, in La disciplina dei contratti pubblici, a cura di M. BALDI, R. TOMEI, Milano, IPSOA, 2007, p. 41; L.A. MAZZAROLLI, Il concetto di materie nell art. 117, Titolo V, Cost. Se i lavori pubblici e gli appalti pubblici si prestino ad esservi riportati e come si attui, per essi, il riparto di competenze tra Enti, in Le Regioni, 2007, p. 473 ss.; A. AMBROSI, L applicazione del nuovo Codice dei contratti pubblici tra legge regionale e disposizioni comunitarie, in Le Regioni, 2007, p. 515 ss.; L. VARRONE, Riparto di competenze Stato-Regioni nel Codice degli appalti (artt. 4 e 5), in Commento al Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, a cura di M. SANINO, Torino, UTET, 2006, p. 49 ss.; A. ROMANO TASSONE, Il Codice dei contratti pubblici e le autonomie, in Il nuovo codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, a cura di F. SAITTA, Padova, Cedam, 2008, p. 80 ss.; F. CINTIOLI, Le fonti interne di disciplina (leggi, regolamenti, capitolati), in Trattato sui contratti pubblici, a cura di M.A. SANDULLI, R. DE NICTOLIS, R. GAROFOLI, vol. I, Milano, Giuffrè, 2008, p. 109 ss.7 Supplemento lati dalle amministrazioni statali o che afferiscono a materie di competenza esclusiva dello Stato) ricadano integralmente nella disciplina del Codice dei contratti pubblici, vi è da chiedersi fino a che punto vi rientrino anche i contratti pubblici di interesse regionale (stipulati da amministrazioni regionali e da altre amministrazioni non statali, o che afferiscono a materie di competenza concorrente o residuale delle Regioni), che risultano invece soggetti, almeno in linea di principio, alla potestà legislativa regionale ( 10 ). A questo fine, le norme più rilevanti sono senz altro quelle contenute nei commi 2 e 3 dell art. 4, che vincolano la potestà legislativa regionale sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di interesse regionale al rispetto dei principi fondamentali posti dal Codice in relazione a tutti quei profili che ricadono nelle materie di potestà concorrente Stato-Regioni, e al rispetto delle disposizioni, anche di dettaglio, dettate dallo Stato nelle materie di potestà legislativa esclusiva; mentre lasciano tale potestà sostanzialmente libera in relazione ai profili organizzativi, procedurali, economici o di altro tipo, ove essi afferiscono a materie di potestà legislativa residuale delle Regioni, o di potestà concorrente, salvo il limite dei principi fondamentali. Il comma 2 si è sforzato di indicare gli ambiti del Codice che rientrano nelle materie di potestà legislativa concorrente Stato- Regioni, senza indicare i principi fondamentali che vincolano la potestà legislativa regionale, ma lasciando all interprete il compito di individuarli ( 11 ). È appena il caso di precisare che (10) In questo senso si esprime il parere del Consiglio di Stato n. 355 del 2006 cit., punto 3, che scrive se è pacifico che il legislatore statale è titolare di potestà legislativa con riguardo ai pubblici lavori, servizi e forniture statali, è da definire l ambito della competenza statale in relazione ad alcune materie nominate dall art. 117, comma 2, Cost.. (11) La Corte costituzionale ha escluso che la autoqualificazione di una norma come principio fondamentale possa vincolarla nello scrutinio che è chiamata a compiere in relazione ad essa. Nella sentenza n. 50 del 6 aprile 2005, la Corte costituzionale ha precisato che è stato ripetutamente escluso qualsiasi rilievo decisivo alla8 14 Le Istituzioni del Federalismo l elenco contenuto nel comma 2 non ha evidentemente un carattere esaustivo (non a caso la norma utilizza l espressione in particolare in tema di ): in futuro potranno essere individuati altri ambiti che rientrano in materie di potestà legislativa concorrente, nei quali sussiste in capo alle Regioni il vincolo che deriva dal rispetto dei principi fondamentali ( 12 ). Il comma 3 pone un divieto esplicito, in capo alle Regioni, di intervenire con proprie norme in relazione ai profili ivi elencati, sul presupposto, non dichiarato esplicitamente, che essi appartengono alla potestà legislativa esclusiva dello Stato di cui all art. 117, comma 2, Cost., anche se si tratta di contratti stipulati dalle Regioni o da amministrazioni non statali, o che afferiscono a materie di competenza concorrente o residuale. Si tratta dei profili che riguardano la pubblicizzazione delle gare, le procedure di gara, i criteri di aggiudicazione, il subappalto, la vigilanza da parte dell Autorità, che costituiscono il nucleo essenziale del Codice. Il Consiglio di Stato, nel parere n. 355/2006 sullo schema di decreto legislativo, si è sforzato di individuare i titoli sui quali si fonda la potestà legislativa esclusiva statale, identificati nella tutela della concorrenza, nell ordinamento civile, nella giurisdizione e norme processuali; giustizia amministrativa. autoqualificazione operata dal legislatore, occorrendo invece fare riferimento alla obiettiva natura della norma in discussione (cfr. sentenze n. 355 del 1994 e n. 151 del 1986). D altra parte, la nozione di principio fondamentale, che costituisce il discrimine, nelle materie di competenza legislativa concorrente, tra attribuzioni statali e regionali, non ha e non può avere caratteri di rigidità e universalità, perché le materie hanno diversi livelli di definizione che possono mutare nel tempo. È il legislatore che opera le scelte che ritiene opportune, regolando ciascuna materia sulla base dei criteri normativi essenziali che l interprete deve valutare nella loro obiettività, senza essere condizionato in modo decisivo da eventuali autoqualificazioni. In senso conforme, Corte costituzionale n. 170 del 31 maggio 2001 e n. 85 del 26 febbraio (12) Su questo specifico profilo si veda A. AMBROSI, L applicazione del nuovo Codice dei contratti pubblici, cit., p. 516 ss., che si sofferma sul rapporto tra i principi fondamentali posti dal Codice e le leggi regionali previgenti, alla luce di quanto è disposto dall art. 10 della legge n. 62 del 10 febbraio 1956.9 Supplemento Vale la pena di soffermarsi sulla posizione del Consiglio di Stato, poiché essa sarà superata, almeno in parte, dalle già citate sentenze della Corte costituzionale. Il Consiglio di Stato distingue tra contratti sopra soglia e contratti sotto soglia. Quanto ai primi, la scelta del legislatore statale di non sfruttare gli spazi di discrezionalità lasciati dalle direttive offre alle Regioni un margine di intervento molto limitato, che non può essere utilizzato per introdurre misure che riducano la concorrenza, ma consente solo un intervento finalizzato ad un applicazione più ampia di tale principio. Da una parte, la tutela della concorrenza si intreccia infatti con il valore unificante costituito dalla disciplina comunitaria, che mira a garantire agli operatori economici modalità analoghe di aggiudicazione degli appalti pubblici, trasparenti e non discriminatorie, che consente al legislatore statale un intervento più incisivo di quello che sarebbe ad esso consentito in base alla ripartizione delle competenze Stato-Regioni nel nostro ordinamento. Dall altra, l esercizio della potestà legislativa statale a tutela della concorrenza non può elidere del tutto una potestà legislativa regionale, anche in relazione ad aspetti che rientrano nel nucleo essenziale del Codice; e questo in base a quanto è stato affermato dalla Corte costituzionale, secondo cui la norma statale che imponesse una disciplina tanto dettagliata da risultare non proporzionata rispetto all obiettivo di tutelare la concorrenza darebbe luogo ad una illegittima compressione della potestà legislativa regionale. Quanto ai secondi, spetta allo Stato la fissazione di principi comuni, che assicurino la trasparenza, la parità di trattamento e la non discriminazione tra gli operatori, senza che ricorra l esigenza di estendere il grado di uniformità alla disciplina di dettaglio. A sostegno di questa affermazione, il Consiglio di Stato richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 345 del 15 novembre 2004 ( 13 ), che, proprio in relazione agli ap- (13) Scrive la Corte costituzionale che deve pertanto ritenersi che nel caso di specie l estensione agli acquisti sotto soglia di beni e di servizi della normativa nazionale10 16 Le Istituzioni del Federalismo palti sotto soglia, ha riconosciuto la legittima applicabilità alle Regioni dei soli principi desumibili dalla normativa nazionale di recepimento della disciplina comunitaria, nella parte in cui impongono la gara, fissano l ambito soggettivo ed oggettivo di tale obbligo, limitano il ricorso alla trattativa privata, ecc. L art. 4 si occupa di ripartire la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni in relazione alla disciplina dell attività contrattuale, a prescindere dall oggetto del singolo contratto pubblico di lavori, servizi e forniture, vincolando le Regioni al rispetto dei principi fondamentali posti dal Codice negli ambiti indicati dal comma 2, e al rispetto delle norme anche di dettaglio negli ambiti di cui al comma 3. È evidente che questa disciplina si sovrappone alla disciplina relativa all oggetto del contratto, che può ricadere in una materia che spetta sia alla potestà legislativa concorrente, sia a quella residuale delle Regioni, con la conseguenza che, almeno nel primo caso, queste saranno vincolate anche dai principi fondamentali posti con legge dello Stato in relazione a quello specifico oggetto (ad es. un porto o un aeroporto). La dottrina si è interrogata sul significato che assume la scelta del legislatore statale di fissare, attraverso una norma esplicita, l assetto delle competenze legislative dello Stato e delle Regioni nell ambito dei contratti pubblici ( 14 ), e si è chiesta se essa sia effettivamente in grado di produrre vincoli in capo al legislatore statale e a quello regionale. Come è stato osservato, la norma non può comprimere la potestà legislativa delle Regioni, cosicché l eventuale emanazione da parte di queste ultime di norme non conformi a quelle di recepimento della normativa comunitaria non implichi per gli enti autonomi l applicazione di puntuali modalità, ma solo l osservanza dei principi desumibili dalla normativa in questione. Per un commento alla sentenza si veda G. FARES, La disciplina degli appalti sotto soglia e il sistema CONSIP al vaglio della Corte costituzionale, in Giurisprudenza costituzionale, 2004, p (14) L. VARRONE, Riparto di competenze Stato-Regioni nel Codice degli appalti (artt. 4 e 5), cit., p. 49 ss.; A. ROMANO TASSONE, Il Codice dei contratti pubblici e le autonomie, cit., pp11 Supplemento dettate dal Codice non determina l illegittimità costituzionale di esse, se, nonostante ciò, esse siano conformi all assetto delle competenze fissato dall art. 117 Cost. Lo scopo della norma è piuttosto quello di tentare di porre rimedio alle difficoltà in cui si imbattono i legislatori regionali nell individuare le parti del Codice che vincolano la potestà legislativa regionale e la pervasività del vincolo (limitatamente alle norme di principio, oppure esteso alle norme di dettaglio) che da esse derivano ( 15 ). Come ha scritto il Consiglio di Stato, nel parere citato, a proposito delle necessità che l art. 4 indicasse espressamente non solo gli ambiti in cui sussiste una potestà legislativa esclusiva dello Stato, ma anche quelli in cui esiste una potestà concorrente, non sembra rispondere al principio di certezza del diritto di demandare totalmente all interprete l individuazione delle materie concorrenti e i relativi principi fondamentali. Come si vedrà di seguito, l assetto delle competenze delineato dall art. 4 del d.lgs. n. 163 del 2006 ha superato pressoché indenne il vaglio della Corte costituzionale ( 16 ), che si è invece concentrata sull esame delle singole disposizioni impugnate dalle Regioni ricorrenti, al fine di verificare se esse siano effettivamente espressione di potestà legislativa esclusiva o concorrente (per la parte in cui pongono i principi generali) dello Stato, ovvero diano luogo ad indebite invasioni della potestà legislativa regionale. 2. L assetto delle competenze al vaglio della Corte costituzionale Nella sentenza n. 401 del 2007 ( 17 ), la Corte costituzionale si è pronunciata sui ricorsi proposti da alcune Regioni (Toscana, (15) Fortemente critico nei confronti della scelta del legislatore è L.A. MAZZAROLLI, Il concetto di materie nell art. 117, Titolo V, Cost., cit., p. 495 ss. (16) Corte costituzionale, sentenza n. 401 del 23 novembre 2007, punto n. 3, in (17) Per un commento si vedano: F. GHERA, Il riparto di competenze tra Stato e12 18 Le Istituzioni del Federalismo Veneto, Piemonte, Lazio e Abruzzo) e dalla Provincia autonoma di Trento, che censuravano numerose disposizioni del Codice dei contratti pubblici, poiché ritenute lesive della potestà legislativa concorrente e residuale ad esse riconosciuta rispettivamente dall art. 117 Cost. e dallo Statuto speciale. Quasi tutte le censure sono state respinte, poiché la Corte ha inquadrato le disposizioni impugnate entro ambiti materiali che appartengono alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell art. 117, comma 2, Cost., o ha ritenuto che esse pongano principi fondamentali ai sensi dell art. 117, comma 3, Cost., a cui le Regioni sono tenute ad adeguare la loro legislazione. Questa ha chiarito, innanzitutto, come le disposizioni di cui al d.lgs. n. 163 del 2006, in ragione della molteplicità degli interessi perseguiti e degli oggetti implicati, non siano riferibili ad un unico ambito materiale. Ha perciò confermato quanto aveva già statuito nella sentenza n. 303 del 2003, precisando che i lavori pubblici non costituiscono una materia ma si qualificano a seconda dell oggetto al quale afferiscono, ed ha esteso siffatte conclusioni all intera attività contrattuale della p.a. Non è pertanto possibile, come era invece nel previgente assetto costituzionale, fissare una linea di demarcazione nel riparto delle competente legislative tra Stato e Regioni che faccia riferimento unicamente al profilo soggettivo, distinguendo le procedure di gara bandite dalle amministrazioni statali, da quelle poste in essere dalle amministrazioni regionali o locali, per concludere che soltanto le prime apparterrebbero alla potestà legislativa dello Stato, mentre le seconde spetterebbero alla potestà legislativa delle Regioni. Nel nuovo assetto costituzio- Regioni in materia di appalti pubblici, in 2008, 2; V. LOPILATO, Appalti e servizi pubblici tra Stato e Regioni, in 2008, 2, p. 1 ss.; R. DE NICTOLIS, La Corte costituzionale si pronuncia sul Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, in Urbanistica e appalti, 2008, p. 5 ss.; G. FARES, Appalti pubblici e misure pro-concorrenziali: ancora da decifrare gli spazi per l intervento normativo delle Regioni, in V. PETRI, Gli appalti, la concorrenza e la necessità di un interpretazione maggiormente collaborativa. Nota alla sentenza 23 novembre 2007, n Primi spunti, in www. giustamm.it, 2007.13 Supplemento nale, il riparto di competenze non è più fondato sulla natura del soggetto che indice la gara, o al quale è riferibile il bene o il servizio da acquisire, ma occorre invece fare riferimento alle singole norme del Codice per verificare in quale ambito materiale dell art. 117 Cost. esse siano inquadrabili, deducendo di conseguenza la loro applicabilità alle Regioni. La Corte si pronuncia sull art. 4 del Codice, respingendo tutte le censure proposte dalle ricorrenti. Quanto al comma 2, osserva che esso contenga in realtà due norme distinte: la prima si limita a fare un generico riferimento alla potestà legislativa dello Stato in sede di determinazione dei principi fondamentali negli ambiti materiali coperti dalla disciplina del Codice; la seconda fa riferimento in particolare ad alcuni ambiti materiali, individuati in relazione ad aspetti che attengono alla realizzazione di opere pubbliche. Per la prima norma la Corte reputa che non possa porsi un problema di legittimità costituzionale, poiché essa è meramente riproduttiva del disposto dell art. 117, comma 3, Cost., che affida allo Stato la fissazione dei principi fondamentali nelle materie ivi elencate. Il problema si pone invece per la seconda norma, in relazione alla quale è necessario verificare se gli ambiti materiali ivi menzionati rientrino effettivamente nelle materie di potestà legislativa concorrente, per le quali lo Stato è abilitato a fissare i principi fondamentali. Al termine del suo esame, la Corte ha respinto tutte le censure relative all art. 4, comma 2, superando i forti dubbi di legittimità, espressi anche dalla dottrina ( 18 ), che si addensavano in particolare sulla disciplina della programmazione dei lavori pubblici, dell organizzazione amministrativa e dei compiti e requisiti del responsabile del procedimento, che sembravano riconducibili prima facie alla potestà legislativa residuale delle Regioni ( 19 ). (18) G. FARES, L assetto delle competenze normative Stato/Regioni nel nuovo codice dei contratti pubblici, cit., pp (19) La Corte costituzionale ha invece accolto la censura proposta avverso l art.14 20 Le Istituzioni del Federalismo Le norme impugnate sono state salvate dopo che la Corte ha compiuto un importante precisazione: le Regioni possono ritenersi vincolate dai principi fondamentali fissati dallo Stato nei predetti ambiti materiali, soltanto se le opere da realizzare ricadano in una delle materie di competenza concorrente di cui all art. 117, comma 3, Cost., ad ulteriore conferma del fatto che i contratti pubblici non costituiscono una disciplina unitaria, ma si scompongono in molteplici profili, ognuno dei quali può essere inquadrato in una materia di competenza dello Stato o delle Regioni, seguendone la relativa regolamentazione. Quanto invece all art. 4, comma 3, che individua gli ambiti materiali nei quali le Regioni sono vincolate integralmente dalla disciplina del Codice, la Corte costituzionale ha respinto tutte censure sollevate, riconducendo tali ambiti materiali alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, di ordinamento civile, e di giustizia civile ed amministrativa. Il ragionamento della Corte costituzionale prende l avvio dall analisi della struttura dell attività contrattuale della pubblica amministrazione, che è caratterizzata secondo l insegnamento di M.S. Giannini da due fasi: la prima, di natura pubblicistica, è funzionalizzata alla scelta del contraente, la seconda, di natura privatistica, ha inizio con la stipulazione del contratto d appalto e comprende la sua successiva esecuzione. Nella prima fase, l amministrazione agisce secondo moduli procedimentali predefiniti, posti a garanzia della tutela dell interesse pubblico, ancorché siano contestualmente presenti momenti di rilevanza negoziale, dovendo questa tenere, in ogni caso, comportamenti improntati al rispetto delle regole della buona fede. Nella seconda, l amministrazione si pone invece in una posizione di tendenziale parità con la controparte con- 98, comma 2, che, prevedendo che l approvazione dei progetti comunali da parte dei Comuni costituisca variante urbanistica, eccede la competenza dello Stato nella materia di potestà concorrente governo del territorio in quanto, per il suo contenuto precettivo puntuale, non lascia alcuno spazio di intervento alle Regioni.15 Supplemento trattuale, ed agisce non nell esercizio di poteri amministrativi, bensì nell esercizio della propria autonomia negoziale. In relazione alla prima fase, la Corte individua nella tutela della concorrenza, che appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, l obiettivo finale della complessa ed articolata disciplina delle procedure di gara dettata dal Codice dei contratti pubblici. In relazione alla seconda, valorizza invece la potestà legislativa dello Stato in materia di ordinamento civile, che impone di garantire l uniformità di trattamento, sull intero territorio nazionale, della disciplina della conclusione e della esecuzione dei contratti di appalto. Senonché, mentre in relazione alla materia ordinamento civile, la Corte si muove nel solco tracciato dalla giurisprudenza costituzionale successiva alla modifica del Titolo V, confermando i ristrettissimi margini di manovra di cui le Regioni già disponevano, invece, in relazione alla materia tutela della concorrenza, essa arricchisce di nuovi spunti la nozione elaborata in passato. 3. La fase di scelta del contraente 3.1. La competenza dello Stato a tutela della concorrenza Nella sentenza n. 401 del 2007, la Corte costituzionale si è sforzata di chiarire la nozione di concorrenza ricavabile dall art. 117, comma 2, lett. e), Cost., e di individuare la natura della competenza statale e l ambito di incidenza rispetto alle competenze regionali. Quanto al primo profilo, la Corte richiama innanzi tutto il proprio precedente costituito dalla sentenza n. 14 del 13 gennaio 2004 ( 20 ): la nozione di concorrenza è una nozione complessa (20) L. CASSETTI, La Corte e le scelte di politica economica: la discutibile dilatazione dell intervento statale a tutela della concorrenza, in F. PIZZETTI, Guardare a Bruxelles per ritrovarsi a Roma?, in16 22 Le Istituzioni del Federalismo poiché riflette quella elaborata in ambito comunitario, che comprende gli interventi di regolazione del mercato, la disciplina antitrust e le misure destinate a promuovere un mercato aperto ed in libera concorrenza ( 21 ). Ne consegue che la norma costituzionale, affidando allo Stato il compito di tutelarla, non ha inteso affatto limitare la sua portata ad uno solo dei possibili significati che essa può effettivamente assumere. Secondo la Corte costituzionale, l aver associato nel medesimo titolo di competenza la moneta, la tutela del risparmio, i sistemi tributario e contabile dello Stato, la perequazione delle risorse finanziarie e la tutela della concorrenza chiarisce che quest ultima è una delle leve della politica economica del Paese. Ne consegue che essa non può essere intesa soltanto in senso statico, come garanzia di interventi di regolazione e di ripristino di un equilibrio perduto, ma anche in senso dinamico, giustificando interventi dei pubblici poteri finalizzati a ridurre gli squilibri, a favorire le condizioni per lo sviluppo del mercato, e ad instaurare assetti concorrenziali ( 22 ). La tutela della concorrenza copre pertanto l adozione di misure legislative di tutela in senso stretto, che hanno ad oggetto gli atti ed i comportamenti delle imprese che agiscono negativamente sull assetto concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalità di controllo e di sanzione, e di misure legislative di promozione, che mirano ad aprire un mercato e a consolidarne l apertura, eliminando le barriere all entrata, riducendo o eliminando i vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese ( 23 ). (21) È questa una conseguenza della costituzionalizzazione dell ordinamento comunitario, operata attraverso il richiamo contenuto nell art. 117 Cost., che assoggetta il legislatore statale e regionale ai vincoli che da esso derivano. (22) In questi termini si esprime Corte costituzionale n. 14 del La nozione di concorrenza elaborata nella sentenza è stata richiamata nella giurisprudenza costituzionale successiva (n. 272 del 2004, n. 274 del 2004, n. 345 del 2004, n. 77 del 2005, n. 107 del 2005, n. 134 del 2005, n. 162 del 2005, n. 175 del 2005, n. 29 del 2006, n. 80 del 2006, n. 401 del 2007, n. 430 del 2007, n. 431 del 2007, ecc.). (23) In questo senso si veda Corte costituzionale n. 430 del 2007.17 Supplemento Nel settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, la tutela della concorrenza si esprime prevalentemente nell adozione di misure che soddisfano l esigenza di assicurare la più ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici di un determinato settore, nel rispetto dei principi di derivazione comunitaria ( 24 ) di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi ( 25 ). Essa si attua concretamente attraverso l adozione di procedure uniformi di evidenza pubblica nella scelta del contraente, che siano idonee a garantire il rispetto dei principi della parità di trattamento, di non discriminazione, di proporzionalità e di trasparenza. L influenza del diritto comunitario sul diritto nazionale dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture ha determinato conseguenze non di poco conto. L osservanza da parte del legislatore nazionale dei principi comunitari sopra enunciati costituisce attuazione dei principi di imparzialità e di buon andamento sanciti dall art. 97 Cost., posti a guida dell azione della pubblica amministrazione in sede di realizzazione di un opera pubblica, o di acquisizione del bene o del servizio oggetto del contratto d appalto, e finalizzati a garantire la selezione dell offerta migliore, da valutarsi non soltanto in relazione al corrispettivo che essa sarà tenuta a corrispondere, ma anche in relazione alle caratteristiche della prestazione eseguita dall appaltatore. Senonché, gli stessi principi comunitari tutelano anche gli interessi degli operatori economici nazionali e comunitari, che aspirano ad ottenere l aggiudicazione dell appalto per realizzare (24) Si veda ad es. il II considerando della direttiva n. 2004/18/CE. (25) La Corte costituzionale distingue la nozione di concorrenza per il mercato, che impone che il contraente venga scelto attraverso procedure di gara che assicurino il rispetto dei principi costituzionali e comunitari, dalla nozione di concorrenza nel mercato, cui si limita a fare un sintetico riferimento nella sentenza n. 401 del La concorrenza nel mercato si attua attraverso la liberalizzazione dei mercati, ossia nella apertura alla concorrenza di attività economiche che erano precedentemente esercitate in regime di monopolio. La tutela della concorrenza nel mercato è un problema che si pone soprattutto nel settore dei servizi pubblici, di cui la Corte si è occupata nelle sentenze n. 272 e n. 274 del 2004, e n. 29 e n. 80 del 2006.18 24 Le Istituzioni del Federalismo il loro interesse economico, i quali sono messi in condizione di partecipare alle gare in una situazione di parità con i loro concorrenti ( 26 ); proteggono, più o meno indirettamente, anche gli interessi dei cittadini e dei consumatori, i quali beneficiano dei risparmi di spesa che vengono conseguiti dalla pubblica amministrazione attraverso la scelta dell offerta migliore, e usufruiscono delle opere pubbliche che la pubblica amministrazione ha realizzato (si pensi ad es. alla realizzazione di uno stadio o di una piscina). Non è perciò più attuale, alla luce dell influsso del diritto comunitario sul diritto nazionale, una concezione meramente contabilistica delle norme che disciplinano le procedure di gara per l affidamento dei contratti pubblici, che qualificava tali norme come poste soltanto nell interesse della pubblica amministrazione, anche ai fini della corretta formazione della sua volontà negoziale, poiché è necessario prendere atto che esse tutelano anche interessi più ampi, che fanno capo a soggetti privati. Dopo aver esaminato la nozione di concorrenza ricavabile dall art. 117, comma 2, lett. e), Cost., la Corte costituzionale conclude che la materia tutela della concorrenza, di competenza esclusiva dello Stato, presenta una duplice natura: di materia oggetto, per tutti gli aspetti che attengono alla disciplina antitrust, attualmente contenuta nella legge n. 287 del 1990 ( 27 ), poiché, come è stato scritto, la normativa statale non interseca in alcun modo le competenze regionali, essendo volta (26) In questo senso può essere letta l affermazione della Corte costituzionale secondo cui sia stata proprio l esigenza di uniformare la normativa interna a quella comunitaria, sul piano della disciplina del procedimento di scelta del contraente, che ha determinato il definitivo superamento della concezione contabilistica, che qualificava tale normativa interna come posta esclusivamente nell interesse dell amministrazione, anche ai fini della corretta formazione della sua volontà negoziale. (27) A. FRIGNANI, A. PARDOLESI, A. PATRONI GRIFFI, L.C. UMBERTAZZI, Diritto antitrust italiano. Commento alla legge 10 ottobre 1990, n. 287, Bologna, Zanichelli, 1993; V. M ANGINI, G. OLIVIERI, Diritto Antitrust, Torino, Giappichelli, 2000; P. FATTORI, M. TODINO, La disciplina della concorrenza in Italia, Bologna, Il Mulino, 2004.19 Supplemento a regolamentare direttamente i comportamenti degli operatori economici che agiscono in un determinato settore ; di materia scopo o trasversale, per tutti gli aspetti che attengono invece alla disciplina economica del mercato di riferimento, che si traduce in una serie di misure finalizzate a ridurre gli squilibri attraverso la creazione ed il mantenimento delle condizioni per l instaurazione di assetti concorrenziali nell ambito di un determinato mercato. Limitatamente a questo secondo profilo, la tutela della concorrenza non presenta i caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli di una funzione esercitabile sui più diversi oggetti : lo Stato, che ne è il soggetto titolare, può incidere sulla disciplina di qualsiasi altro ambito materiale, anche se esso appartiene alla competenza concorrente o residuale delle Regioni, con l unico limite di perseguire il fine indicato dalla norma costituzionale ( 28 ). Nel settore dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, la competenza esclusiva statale a tutela della concorrenza incide direttamente su tutti gli aspetti della procedura ad evidenza pubblica, che soddisfano l esigenza di parità di trattamento e di non discriminazione tra i partecipanti, escludendo le competenze regionali che non possono esprimersi in relazione ad essi ( 29 ). (28) La Corte costituzionale aveva già evidenziato il peculiare modus operandi della tutela della concorrenza nella sentenza n. 80 del 2006, avente ad oggetto il servizio pubblico di trasporto locale, ove aveva scritto che le competenze esclusive statali che come quella relativa alla tutela della concorrenza si configurino come trasversali incidono naturalmente, nei limiti propri della loro specificità e dei contenuti normativi che di esse possono essere propri, sulla totalità degli ambiti materiali entro i quali si applicano. Né il legislatore regionale, nell ambito delle proprie competenze, può pretendere di modificare anche soltanto in parte le norme dettate nell esercizio di queste competenze, poiché, così facendo, finirebbe per corrompere o alterare la idoneità dell intervento statale a perseguire le finalità sottese all esercizio della competenza costituzionalmente attribuita dall art. 117, comma 2, lett. e), Cost. (29) Questo profilo era stato intuito da M. LIBERTINI, La tutela della concorrenza nella Costituzione italiana, in Giurisprudenza costituzionale, 2005, p20 26 Le Istituzioni del Federalismo Ove un aspetto della procedura di gara sia riconducibile sia alla tutela della concorrenza, poiché da esso possono derivare conseguenze sulla minore o maggiore possibilità di accesso alle imprese alla gara e sulla parità di trattamento che deve essere a loro riservata, sia ad una altra materia che appartiene alla potestà legislativa concorrente o residuale delle Regioni, la prima prevale senz altro sulla seconda. Questo è quanto la Corte ha statuito ad es. in relazione alle attività di progettazione, che rientrano astrattamente nella potestà residuale delle Regioni, ovvero nella potestà concorrente in materia di governo del territorio limitatamente alla progettazione di lavori pubblici, ma che sono giudicate essenziali per assicurare tra l altro i principi di pari trattamento e di non discriminazione sull intero territorio nazionale dei partecipanti alle procedure di gara, e devono essere perciò ricondotte nell ambito materiale della tutela della concorrenza. Discorso analogo vale anche per i piani di sicurezza, che sono astrattamente riconducibili sia alla materia di potestà legislativa concorrente sicurezza del lavoro, sia alla materia della tutela della concorrenza, che prevale rispetto alla prima: la disciplina uniforme, posta dal legislatore statale, dei criteri di formazione di tali piani è infatti preordinata ad assicurare la più ampia competitività e la libera circolazione degli operatori economici nello specifico segmento di mercato. In entrambi i casi, l interferenza tra la competenza statale e la competenza regionale è risolta secondo il criterio della prevalenza, elaborato da ultimo dalla sentenza della Corte costituzionale n. 50 del 2005, a favore della competenza statale. Ove invece un aspetto della procedura sia estraneo alla tutela della concorrenza, è necessario verificare se esso attenga ad altra materia di competenza esclusiva dello Stato, ovvero rientri in una materia di potestà concorrente o residuale delle Regioni, e possa perciò essere disciplinato da queste ultime, eventualmente con il solo limite del rispetto dei principi fondamentali. Questo è quanto si è verificato ad es. in relazione Vedere altro
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