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título Informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 267 de 2013 CÁmara, 209 de 2013 senado
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INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES PRIMERAS CONJUNTAS DE SENADO Y CÁMARA DE REPRESENTANTES AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 209 DE 2013 SENADO, 267 DE 2013 CÁMARA por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones
Bogotá, D. C., 21 de mayo de 2013
Comisiones Primeras Conjuntas
Senado de la República y Cámara de Representantes
Ref.: Informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.
Honorable Mesa Directiva:
En cumplimiento del encargo hecho por las honorables Mesas Directivas de las Comisiones Primeras Constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, de conformidad con lo establecido en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, se procede a rendir informe de ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.
Como es de conocimiento al Proyecto de ley número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, mediante of icio radicado por el señor Presidente de la República, doctor Juan Manuel Santos Calderón, y el señor Ministro de Salud y Protección Social, doctor Alejandro Gaviria Uribe, se solicitó a los Presidentes de ambas Cámaras que se diera trámite de urgencia y deliberación conjunta de las Comisiones Primeras, tanto de Senado de la República, como de la Cámara de Representantes.
Dentro de las diferentes disposiciones normativas que rigen la materia y los pronunciamientos de la Corte Constitucional[1][1], es clara la necesidad de expedir una norma que regule lo concerniente a la reserva estatutaria, con el propósito de garantizar el derecho fundamental a la salud y establecer sus mecanismos de protección.
La ponencia que se somete a consideración de los honorables Congresistas hace un especial énfasis en la regulación, en la garantía del goce efectivo y en los mecanismos de protección del derecho fundamental a la salud. Recoge, en gran medida, lo establecido en la Observación General 14 de 2000 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), aceptados por el Estado colombiano en materia de salud. De igual forma, retoma lo establecido en los diferentes pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional, en especial en la Sentencia T-760 de 2008, y establece los siguientes capítulos.
Capítulo I. Objeto, elementos esenciales, principios, derechos y deberes
Capítulo II. Garantía y mecanismos de protección del derecho fundamental a la Salud
Capítulo III. Profesionales y trabajadores de la salud
Los puntos básicos del articulado pueden resumirse de la siguiente manera:
¿ El derecho fundamental a la salud contempla elementos esenciales y principios con el claro propósito de guiar la interpretación y alcance del derecho.
¿ El derecho fundamental a la salud contempla que el Estado colombiano es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho.
¿ El derecho fundamental a la salud regula los derechos y los deberes necesarios para el pleno ejercicio del derecho.
¿ El derecho fundamental a la salud comprende el derecho de las personas a participar en las decisiones adoptadas por los agentes del sistema de salud que las afectan o interesan.
¿ El derecho fundamental a la salud garantiza por medio de un plan de salud implícito para todas las personas. La prestación de servicios y tecnologías deben ser estructurados sobre una concepción integral de la salud, que i ncluya su promoción, la prevención y la atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas, en todo caso, no se podrá interpretar el plan de salud como una restricción del alcance del derecho.
¿ Los servicios o tecnologías que no cumplan con los criterios científicos o de necesidad serán explícitamente excluidos por la autoridad competente previo un procedimiento técnico-científico, de carácter público, colectivo, participativo y transparente. En cualquier caso, se deberá evaluar y considerar el criterio de expertos independientes de alto nivel, de las asociaciones profesionales de la especialidad correspondiente y de los pacientes que serían potencialmente afectados con la decisión de exclusión. Las decisiones de exclusión no podrán resultar en el fraccionamiento de un servicio de salud previamente cubierto, y ser contrarias al principio de integralidad.
¿ El derecho fundamental a la salud se garantiza por medio de mecanismos de protección ágiles a través de los cuales se pueden resolver conflictos o discrepancias, los cuales serán dirimidos por las juntas médicas de los prestadores de servicios de salud o por las juntas médicas de la red de prestadores de servicios de salud.
¿ El sistema de salud debe respetar la autonomía médica y promover la autorregulación. A la vez, los profesionales de salud deben contribuir participando en las decisiones colectivas del sistema de salud.
Es preciso señalar que el presente documento recoge algunos temas de la ponencia para primer debate del Proyecto de ley número 048 de 2012 Senado, presentado por el honorable Senador Armando Benedetti, el cual a su turno había retomado aspectos de los proyectos de ley estatutarios que se habían presentado en su momento[2][2].
También debe mencionarse que mediante Resolución se convocó a audiencia pública que se realizó el 14 de mayo de 2013, en la cual participaron diferentes sectores y agentes a los cuales les interesa el trámite del presente pr oyecto de ley. Dentro de los participantes puede mencionarse a los miembros de la Gran Junta Médica, Representantes de las Asociaciones de Pacientes de Alto Costo, Representantes de la Central de Trabajadores, el grupo jurídico dela ANDI, la Directora de Gestarsalud, el Director General de la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC), miembros de la alianza por la salud, la Presidenta de ANIR, el Presidente Ejecutivo de ACEMI, el Ministro de Salud y Protección Social y la Presidenta de la Comisión Primera, entre otros.
En dicha audiencia se formularon observaciones con lo cual se fortaleció el ejercicio de participación ciudadana. Dentro de los temas principales pueden destacarse:
¿ La necesidad del trámite de una ley estatutaria que garantice el derecho a la salud y sus mecanismos de protección.
¿ Explicitar que el derecho a la salud es un derecho fundamental constitucional el cual debe protegerse y garantizarse.
¿ No limitar la acción de tutela.
¿ No restringir el alcance del derecho fundamental a la salud a un Plan de Beneficios de Salud.
¿ Determinantes sociales en salud.
De igual forma, debe resaltarse que el presente texto surge de la concertación con la Gran Junta Médica, que impulsó decididamente el enfoque del Proyecto de ley número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, presentado el pasado 19 de marzo, simultáneamente con el Proyecto de ley número 210 de 2013 de iniciativa gubernamental, a través del cual se desarrollará una redefinición del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Las dos iniciativas requieren de una precisa articulación, y el caso particular del Proyecto de ley número 209 de 2013 Senado, 267 de 2013 Cámara, este se configurará como el lineamiento obligatorio sobre el cual deberá reestructurarse el Sistema que urge a la sociedad colombiana.
En conclusión, se trata de un esfuerzo de concertación y depuración en una materia de profunda relevancia y que requiere que las diferentes voces sean escuchadas y atendidas.
2. Sobre las leyes estatutarias
Como es bien conocido, la técnica legislativa de leyes estatutarias fue instaurada con la promulgación de la Constitución Política de 1991. Esta clase de leyes se sumó a las orgánicas, marco o cuadro, aprobatorias de tratados y de facultades extraordinarias así como a las típicas ordinarias. El constituyente agregó, además de las estatutarias, las de convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente y a un referendo. Dentro de sus características principales debe resaltarse que las mismas prevalecen y tienen mayor jerarquía sobre otras normas[3][3] y de allí su importancia. No solo por el tema que aborda sino por las exigencias en su trámite, que no admite delegación por parte del legislador, e incluso por la revisión previa que debe surtirse ante la Corte Constitucional.
Esa técnica de regulación se asocia con ciertas materias importantes que determina la propia Constitución; temas en donde están inmersos sus valores más relevantes. A través de la misma se pretende brindar mayor estabilidad normativa a tales asuntos, cumpliendo una serie de exigencias en su trámite y, previniendo la volatilidad en el trabajo legislativo. A este respecto, por las mayorías requeridas para esta clase de leyes, se trata de dispos iciones en las que además existe un cierto consenso (mayoría absoluta), que incluiría a las minorías[4][4], y que debe expresarse en una sola legislatura, sin que dentro del trámite se incluya la revisión que se realiza ante la Corte Constitucional[5][5].
Ahora bien, el nombre de ley estatutaria sugiere un grado de estabilidad en la regulación que se expida, un acuerdo sobre los elementos estructurales de la temática que se aborda, y de acuerdo con el artículo 152 de la Constitución Política tiene como propósito regular derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos necesarios para su protección. En este caso, a diferencia de los restantes, la noción de qué es un derecho fundamental y hasta dónde llega su regulación no ha sido del todo clara. Así, serían derechos fundamentales los contenidos en el Capítulo I del Título II. Sin embargo, la Corte Constitucional, en una de sus primeras decisiones, consideró que dicha clasificación no fue aprobada por el Constituyente y, por ende, no son exclusivamente los que allí se enuncian[6][6].
No obstante lo anterior, para delimitar su alcance y evitar que toda norma que aluda a un derecho fundamental sea susceptible de ese trámite o que, por el contrario, la regulación de derechos fundamentales termine subsumida en leyes ordinarias, la Alta Corporación ha señalado en los casos que se ha suscitado la duda, teniendo en cuenta la siguiente evolución jurisprudencial:
- En relación con temáticas como la laboral, p or ejemplo se indicó:
Así, una ley estatutaria deberá desarrollar, para el caso del derecho al trabajo, el concepto del trabajo como obligación social, lo que se entiende por¿condiciones dignas y justas¿, la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales.[7][7]
- En materia de seguridad social, y precisamente al entrar a analizar la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional aclaró: ¿no debe ser objeto de reglamentación mediante la vía legal exceptiva de las leyes estatutarias por no corresponder a los elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existenci a de una relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo social, y derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos[8][8].
Ello repercutió en materia penal, dirimiendo el casuismo de la regulación penal del reconocimiento y garantía de derechos como la libertad[9][9].
- En relación con la regulación de profesiones u oficios, ha manifestado: Esto significa que las leyes estatutarias están encargadas de regular únicamente los elementos estructurales esenciales de los derechos fundamentales y de los mecanismos para su protección, pero no tienen como objeto regular en detalle cada variante de manifestación de los mencionados derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio, porque ello conduciría a una petrificación del ordenamiento jurídico[10][10].
- La misma posición ha sostenido en materia de inhabilidades e incompatibilidades en la medida en que a través de esa normatividad no se regula el núcleo esencial del derecho[11][11] ni lo afecta[12][12], aspecto que fue revisado ulteriormente, pues generaba una posible contradicción.
- De otra parte, con el fin de que no se llegue al extremo de que lo estatutario no termine en el marasmo de leyes ordinarias, ha señalado entonces que aquellos casos en los que se restringen o limitan derechos se está en presencia de una norma de carácter estatutario[13][13]. Ha excepcionado, sin embargo, a los tratados internacionales, cuyo trámite es especial[14][14]. En cuanto a lo primero ha indicado, al referirse a la regulación del hábeas corpus, lo siguiente: ¿En síntesis: la jurisprudencia de esta Corte ha sido enfática al señalar que las disposiciones que deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellas que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula en forma ¿íntegra, estructural o completa¿ el derecho correspondiente¿[15][15]. De esta manera concluyó que se trataba de un caso de regulación de carácter estatutario.
- Precisando lo relativo a la regulación de derechos fundamentales ha puntualizado que la función de esta clase de leyes es doble, es decir, integra, perfercciona, regula y complementa normas sobre tales derechos y, en segundo término, establece una garantía constitucional a los ciudadanos[16][16].
Es importante anotar que las materias susceptibles de ser reguladas a este nivel están predeterminadas constitucionalmente y por ello no es posible crear nuevos casos o confundir el término estatuto como si se tratara de una norma de ese carácter[17][17], como tampoco regular de manera detallada la materia (pues es una atribución del legislador ordinario) aunque, en el marco de lo estatutario, sí debe tener una pretensión de integralidad.
Ahora bien, a partir de la expedición de la Constitución de 1991, se han expedido las siguientes leyes de ese carácter, las cuales han sido sometidas a revisión previa de la Corte Constitucional y en las que la Corporación ha declarado inexequibles algunas de las normas contenidas en el respectivo proyecto, así:
- Ley 130 de 1994, por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre la financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones,[18][18] modificada por la Ley 616 de 2000, por la cual se modifica el artículo 10 de la Ley 130 de 1994[19][19], modificada por la Ley 741 de 2002, por la cual se reforman las Leyes 131 y 134 de 1994, Reglamentarias del voto programático[20][20].
- Ley 131 de 1994, por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones[21][21], modificada por la Ley 741 de 2002, por la cual se reforman las Leyes 131 y 134 de 1994, Reglamentarias del voto programático.
- Ley 133 de 1994, por la cual se desarrolla el Derecho de Libertad Religiosa y de Cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política[22][22].
- Ley 134 de 1994, por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana[23][23].
- Ley 137 de 1994, por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia[24][24].
- Ley 163 de 1994, por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral[25][25].
- Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia[26][26], modificada por las Leyes 585 de 2000, por medio de la cual se derogan, modifican y suprimen algunas disposiciones de la Ley 270 de 1996 y Decreto 2699 de 1991,[27][27] 771 de 2002, por la cual se modifica el artículo 134 y el numeral 6 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996[28][28], y 1285 de 2009, por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia[29][29].
- Ley 581 de 2000 - por la cual se reglamenta la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público, de conformidad con los artículos 13, 40 y 43 de la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones[30][30].
- Ley 649 de 2001, por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia, minorías étnicas[31][31].
- Ley 850 de 2003, por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas[32][32].
- Ley 892 de 2004, por la cual se establecen nuevos mecanismos de votación e inscripción para garantizar el libre ejercicio de este derecho, en desarrollo del artículo 258 de la Constitución Nacional[33][33].
- Ley 971 de 2005, por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras disposiciones[34][34].
- Ley 996 de 2005, por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones[35][35].
- Ley 1070 de 2006, por medio de la cual se reglamenta el voto de extranjeros residentes en Colombia[36][36].
- Ley 1095 de 2006, por la cual se reglamenta el artículo 30 de la Constitución Política, hábeas corpus[37][37].
- Ley 1157 de 2007, por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos[38][38].
- Ley 1266 de 2008, por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones[39][39].
- Ley 1475 de 2011, por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones[40][40].
- Ley 1581 de 2012, por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales[41][41].
- Ley 1618 de 2013, discapacidad.[42][42]
- Ley 1621 de 2013, ¿por medio de la cual se expiden normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones¿.[43][43]
De lo anterior, se hace relevante referenciar que la Corte Constitucional en Sentencia C-818 de 2011, declaró inexequible el Título II de la Ley 1437 de 2011, correspondiente a la regulación del derecho de petición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, difiriendo en el tiempo los efectos de tal declaratoria.
Referencia: ponencia para primer debate al proyecto de acuerdo no. 216 De 2013
Referencia: ponencia para primer debate al proyecto de acuerdo no. 149 De 2013
Referencia : ponencia para primer debate al proyecto de acuerdo no. 037 De 2013

References: artículo 156
 Resolución 
 artículo 152
 artículo 10
 artículo 19
 artículo 134
 artículo 152
 artículo 176
 artículo 258
 artículo 152
 artículo 30
 artículo 227