Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F139-II-384%3Afr
Timestamp: 2016-10-24 20:21:12+00:00

Document:
139 II 384
139 II 38428. Extrait de l'arr�t de la IIe Cour de droit public dans la cause Makhlouf contre D�partement f�d�ral de l'�conomie, de la formation et de la recherche (recours en mati�re de droit public)
2C_721/2012 du 27 mai 2013
Ordonnance instituant des mesures � l'encontre de la Syrie; proc�dure tendant � contester l'inscription sur la liste des personnes vis�es par les mesures de coercition. Base l�gale et nature des mesures de coercition (consid. 2.1 et 2.2). Celui qui entend contester son inscription dans l'annexe de l'ordonnance instituant les mesures ne peut recourir contre l'ordonnance elle-m�me, mais doit requ�rir sa radiation aupr�s du D�partement f�d�ral comp�tent (consid. 2.3). Faits � partir de page 384
BGE 139 II 384 S. 384
A. Le 9 mai 2011, le Conseil de l'Union europ�enne (ci-apr�s: le Conseil) a adopt� la d�cision 2011/273/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L 121 du 10 mai BGE 139 II 384 S. 3852011 p. 11). Cette d�cision institue notamment une interdiction d'entr�e et de transit sur le territoire de l'Union des personnes mentionn�es dans une annexe (art. 3 par. 1) et le gel de tous les fonds et ressources �conomiques appartenant � l'ensemble des personnes physiques ou morales, des entit�s et des organismes �num�r�s dans cette annexe (art. 4 par. 1; voir �galement R�glement [UE] n� 442/2011 du Conseil du 9 mai 2011 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie [JO L 121 du 10 mai 2011 p. 1]).
B. Le 18 mai 2011, le Conseil f�d�ral suisse a �dict� l'ordonnance instituant des mesures � l'encontre de la Syrie (RO 2011 2193; ci-apr�s: aO-Syrie). Ces mesures de coercition comprenaient notamment le gel des avoirs et des ressources �conomiques appartenant � ou sous contr�le des personnes physiques, entreprises et entit�s mentionn�es dans l'annexe 2 (art. 2 al. 1 aO-Syrie), ainsi que, pour les personnes physiques cit�es dans dite annexe, une interdiction d'entr�e en Suisse et de transit par la Suisse (art. 4 al. 1 aO-Syrie).
L'annexe 2 a �t� modifi�e � plusieurs reprises par le D�partement f�d�ral de l'�conomie - devenu entre-temps le D�partement f�d�ral de l'�conomie, de la formation et de la recherche (ci-apr�s: le D�partement) -, la premi�re fois le 24 mai 2011 (RO 2011 2285) et la derni�re le 4 juin 2012 (RO 2012 3257).
Dans sa nouvelle teneur du 16 ao�t 2011 (RO 2011 3807), l'annexe 2 mentionnait en 33e position "Mohammed Makhlouf (alias Abu Rami)", avec les informations d'identification "n� � Latakia (Syrie) le 19.10.1932" et les indications suivantes sous la rubrique "Fonction resp. motifs":
"Proche associ� et oncle maternel de Bachar et Mahir Al-Assad, associ� d'affaires et p�re de Rami, Ihab et Iyad Makhlouf."
Par acte du 16 septembre 2011, Mohamad Makhlouf a recouru au Tribunal administratif f�d�ral contre la modification du 16 ao�t 2011 de l'annexe 2 de l'aO-Syrie. Il a conclu principalement � ce qu'il soit ordonn� � l'autorit� comp�tente de le radier de ladite annexe et � ce que les mesures de blocage frappant ses avoirs soient lev�es.
C. Le 8 juin 2012, le Conseil f�d�ral a �dict� une nouvelle ordonnance instituant des mesures � l'encontre de la Syrie (RS 946.231. 172.7; ci-apr�s: O-Syrie). Celle-ci est entr�e en vigueur le lendemain, en abrogeant celle du 18 mai 2011. Elle pr�voit des mesures similaires � celles de la pr�c�dente, � l'encontre des personnes mentionn�es dans une annexe 7, o� figure Mohamad Makhlouf. BGE 139 II 384 S. 386
Par arr�t du 14 juin 2012, le Tribunal administratif f�d�ral est entr� en mati�re sur le recours de Mohamad Makhlouf et l'a rejet�. Sur le plan de la recevabilit�, il a consid�r� que Mohamad Makhlouf contestait son inscription respectivement dans l'annexe 2 de l'aO-Syrie et dans l'annexe 7 de l'O-Syrie. Bien qu'elle ait �t� effectu�e dans l'annexe d'une ordonnance du Conseil f�d�ral, cette inscription avait pour effet de soumettre l'int�ress� � des mesures de coercition (gel de ses avoirs, interdiction d'entr�e et de transit sur territoire suisse) suffisamment individualis�es et concr�tis�es pour qu'elle pr�sente les caract�ristiques mat�rielles d'une d�cision au sens de l'art. 5 de la loi f�d�rale du 20 d�cembre 1968 sur la proc�dure administrative (PA; RS 172.021). (...)
D. Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, Mohamad Makhlouf demande au Tribunal f�d�ral (...) d'annuler l'arr�t du 14 juin 2012 ainsi que, dans la mesure o� elles le concernent, l'aO-Syrie dans sa teneur du 16 ao�t 2011 et l'O-Syrie et d'ordonner au D�partement et � toute autorit� comp�tente de lever (...) les mesures prises � son encontre (...).
L'autorit� pr�c�dente a renonc� � se d�terminer sur le recours. Le D�partement a propos� de le rejeter.
Dans un premier temps, le Tribunal f�d�ral a examin� si l'autorit� pr�c�dente �tait � bon droit entr�e en mati�re sur le recours dirig� directement contre une ordonnance du Conseil f�d�ral. Il a tranch� la question par la n�gative, mais a consid�r� qu'un renvoi de la cause � l'autorit� comp�tente, � savoir le D�partement, ne s'imposait pas et qu'il pouvait ainsi revoir l'arr�t attaqu� sur le fond.
2. 2.1 Comme l'aO-Syrie, l'O-Syrie fait partie des ordonnances du Conseil f�d�ral servant � mettre en oeuvre des sanctions internationales � l'�gard d'Etats, de mouvements ou de personnes (pour une pr�sentation chronologique et syst�matique de ces textes, voir ROLAND E. VOCK, Die Umsetzung wirtschaftlicher Embargomassnahmen durch die Schweiz, in Allgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarktrecht, SBVR vol. XI, 2e �d. 2007, p. 239 ss n. 61 ss; ANDREA CLAUDIO CARONI, Finanzsanktionen der Schweiz im Staats- und V�lkerrecht, 2008, p. 92 ss; J�RG K�NZLI, Vom Umgang des Rechtsstaats mit Unrechtsregimes, 2008, not. p. 530 ss). BGE 139 II 384 S. 387
Au nombre de ces textes figure l'ordonnance du 2 octobre 2000 instituant des mesures � l'encontre de personnes et entit�s li�es � Oussama ben Laden, au groupe "Al-Qa�da" ou aux Taliban (RS 946.203; ci-apr�s: l'ordonnance sur les Taliban), qui a donn� lieu � l'arr�t du Tribunal f�d�ral du 14 novembre 2007 en la cause Youssef Nada, publi� aux ATF 133 II 450. A la suite de cet arr�t, Youssef Nada a port� sa cause devant la Cour europ�enne des droits de l'homme. Par arr�t de la Grande Chambre du 12 septembre 2012, celle-ci a consid�r� qu'il y avait eu violation par la Suisse de l'art. 13 combin� avec l'art. 8 CEDH (arr�t Nada Youssef Mustapha contre Suisse, � 209 ss).
Depuis le 1er janvier 2003, les ordonnances en question reposent sur la loi f�d�rale du 22 mars 2002 sur l'application de sanctions internationales (loi sur les embargos, LEmb; RS 946.231), entr�e en vigueur � cette date.
Selon l'art. 1 al. 1 LEmb, la Conf�d�ration peut �dicter des mesures de coercition pour appliquer les sanctions visant � faire respecter le droit international public, en particulier les droits de l'homme, d�cr�t�es par l'Organisation des Nations Unies, par l'Organisation pour la s�curit� et la coop�ration en Europe ou par les principaux partenaires commerciaux de la Suisse. La comp�tence d'�dicter des mesures de coercition appartient au Conseil f�d�ral (art. 2 al. 1 LEmb). Ces mesures prennent la forme d'ordonnances (art. 2 al. 3 LEmb), car il s'agit de normes abstraites de port�e g�n�rale (Message du 20 d�cembre 2000 concernant la loi f�d�rale sur l'application de sanctions internationales [adopt�e sous le nom de loi sur les embargos], FF 2001 1363 ch. 2.1.1). En vertu de l'art. 16 LEmb, le d�partement comp�tent - � savoir le D�partement f�d�ral de l'�conomie, de la formation et de la recherche - peut adapter ("nachf�hren", "aggiornare") les annexes des ordonnances vis�es � l'art. 2 al. 3.
2.2 A propos de l'ordonnance sur les Taliban, certains auteurs consid�rent que les mesures qu'elle pr�voit sont de nature individuelle et abstraite (FELIX UHLMANN, in VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren, 2009, nos 44 s. ad art. 5 PA; WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, vol. I, 2012, p. 117 ss n. 378 ss, qui parlent d'acte normatif r�glant une situation particuli�re ["Einzelfallgesetz"]). OESCH distingue entre les diff�rentes sortes de mesures institu�es par ce genre d'ordonnances: l'embargo "classique" consistant � interdire la fourniture de certains biens tels que des �quipements militaires, l'interdiction faite � BGE 139 II 384 S. 388certaines personnes d'entrer en Suisse et de transiter par ce pays et le gel des avoirs de personnes d�termin�es. Selon cet auteur, alors que les premi�res ont le caract�re g�n�ral et abstrait d'un acte normatif, les deuxi�mes sont de nature individuelle et concr�te: elles r�glent des droits et des obligations pour un nombre restreint de destinataires, nomm�ment d�sign�s, et au regard d'une situation pr�cise, dans des limites temporelles et spatiales d�terminables. Les mesures de gel des avoirs entrent elles aussi plut�t dans la cat�gorie des d�cisions individuelles et concr�tes. Il est toutefois aussi concevable de les qualifier de mesures individuelles et abstraites, d�s lors qu'elles touchent un nombre d�termin� de personnes ou d'entit�s cit�es nomm�ment, en se rapportant de mani�re g�n�rale � tous leurs avoirs se trouvant en Suisse - au lieu de se limiter par exemple � des comptes bancaires sp�cifiques - (MATTHIAS OESCH, UNO-Sanktionen und ihre Umsetzung im schweizerischen Recht, RSDIE 2009 p. 347 s.).
La cat�gorie des mesures individuelles et abstraites est mal connue en droit suisse et son r�gime peu clair (cf. MARKUS M�LLER, in Kommentar zum Bundesgesetz �ber das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, n� 25 ad art. 5 PA). Les auteurs pr�cit�s la rattachent aux d�cisions (UHLMANN, op. cit., n� 44 ad art. 5 PA; OESCH, op. cit., p. 348 note de bas de page 45), WIEDERKEHR/RICHLI pr�cisant que cette assimilation r�pond � un besoin de protection juridictionnelle (op. cit., p. 806 n. 2252). UHLMANN rel�ve que la forme de l'ordonnance n'est pas incontestable dans ces conditions et ne doit en tout cas pas conduire � exclure toute protection juridictionnelle (op. cit., n� 45 ad art. 5 PA).
Certains auteurs se r�f�rent � l' ATF 133 II 450, qu'ils interpr�tent en ce sens que l'inscription d'une personne sur l'annexe de l'ordonnance sur les Taliban constituerait en elle-m�me une d�cision attaquable (OESCH, op. cit., p. 348; cf. aussi MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e �d. 2011, p. 199 note de bas de page 111, selon lesquels cette qualification repr�senterait un cas-limite; CARONI, op. cit., p. 86 note de bas de page 361). Pourtant, il ressort plus exactement de cet arr�t que l'inscription d'une personne sur l'annexe de l'ordonnance sur les Taliban (ou sa radiation de ladite annexe) ne constitue pas en elle-m�me une d�cision au sens de l'art. 5 PA, mais, en tant qu'elle affecte les droits fondamentaux de cette personne, produit les m�mes effets qu'une d�cision. Lorsque l'autorit� comp�tente est saisie d'une requ�te de l'int�ress� tendant � sa radiation de BGE 139 II 384 S. 389l'annexe - ce qui revient il est vrai � demander la modification de l'ordonnance -, elle doit d�s lors statuer sur celle-ci en rendant une d�cision sujette � recours, de mani�re � offrir une protection juridictionnelle (consid. 2.1 p. 454; dans ce sens: WIEDERKEHR/RICHLI, op. cit., p. 117 n. 380, p. 802 n. 2214 en rel. avec n. 2216; UHLMANN, op. cit., n� 9 ad art. 5 PA note de bas de page 24; cf. aussi WALDMANN/SCHMITT, La nature juridique controvers�e d'une ordonnance du Conseil d'Etat, Revue fribourgeoise de jurisprudence [RFJ] 2009 p. 130; GAZZINI/FELLRATH, La proc�dure de gestion des listes de personnes affect�es par les sanctions des Nations Unies devant le Tribunal f�d�ral suisse, RDAF 2009 I p. 149, selon lesquels ce sont les d�cisions du D�partement concernant la gestion de la liste suisse qui sont sujettes � recours).
2.3 La LEmb pr�voit express�ment que le Conseil f�d�ral �dicte les mesures de coercition sous la forme d'ordonnances (art. 2 al. 3), dont l'annexe mentionnant les personnes et entit�s vis�es est une partie int�grante. L'usage de cette forme cr�e l'apparence d'un texte normatif (selon l'art. 182 al. 1 Cst., la forme de l'ordonnance est utilis�e par le Conseil f�d�ral pour �dicter des r�gles de droit), qui n'est pas attaquable en tant que tel - en l'absence d'un contr�le abstrait -, mais seulement � l'occasion du prononc� d'une d�cision fond�e sur celui-ci. Faire abstraction de la forme d'un tel acte pour y voir une d�cision mat�rielle directement sujette � recours entra�ne une ins�curit� juridique. Il convient plut�t d'admettre que l'ordonnance - y compris son annexe mentionnant les personnes et entit�s vis�es - ne peut �tre contest�e en tant que telle. Comme dans l'affaire � la base de l' ATF 133 II 450, l'int�ress� doit requ�rir sa radiation aupr�s du d�partement comp�tent, lequel est tenu de statuer sur la requ�te en rendant une d�cision, afin d'offrir une protection juridictionnelle (consid. 2.1 p. 454). Il y a d'autant moins de raison de s'�carter de la proc�dure suivie dans ce pr�c�dent que la LEmb, qui est post�rieure � l'ordonnance sur les Taliban, a en quelque sorte consacr� la proc�dure de radiation de l'annexe d'une telle ordonnance, en pr�voyant que le D�partement est comp�tent pour adapter lesdites annexes (art. 16 LEmb). Le D�partement en question �tant l'autorit� administrative sp�cialis�e, qui a un acc�s aux sources d'informations plus large que les autorit�s judiciaires, la tenue d'une proc�dure devant lui permet de mener une instruction et de pallier le fait - dont le recourant se plaint pr�cis�ment en l'esp�ce - que les listes originelles de personnes et d'entit�s vis�es par les mesures de coercition BGE 139 II 384 S. 390doivent souvent �tre �tablies sur la base d'informations relativement sommaires, fr�quemment collect�es par les organisations ou pays �trangers � l'origine des sanctions (voir � cet �gard VOCK, op. cit., p. 2775 s. n. 167 s.).
Comme les mesures de coercition institu�es par les ordonnances reposant sur la LEmb affectent des droits de caract�re civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH, cette disposition doit �tre respect�e. Celle-ci garantit l'acc�s � un juge et les clauses d'irrecevabilit� des art. 32 al. 1 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif f�d�ral (LTAF; RS 173.32) et 83 let. a LTF ne sont pas applicables (arr�t 2C_349/2012 du 18 mars 2013 consid. 1.1.1; ATF 133 II 450 consid. 2.2 p. 454 s. s'agissant de la disposition de l'OJ correspondant � l'art. 83 let. a LTF). La d�cision rendue par le D�partement peut donc ensuite �tre d�f�r�e au Tribunal administratif f�d�ral et le prononc� de ce dernier au Tribunal de c�ans (cf. arr�t 2C_349/2012 pr�cit�, consid. 1.1.3).
Il d�coule de ce qui pr�c�de que le recourant ne pouvait directement interjeter un recours contre l'aO-Syrie en tant qu'elle le concernait, mais devait requ�rir sa radiation de l'annexe aupr�s du D�partement et attaquer la d�cision de ce dernier. Partant, le recours interjet� le 17 juin 2011 n'�tait pas recevable devant l'autorit� pr�c�dente. Cela n'entra�ne toutefois pas la nullit� de l'arr�t du Tribunal administratif f�d�ral du 14 juin 2012 et il n'y a pas lieu non plus d'annuler celui-ci et de renvoyer la cause au D�partement, afin qu'il rende une d�cision sur le bien-fond� de l'inscription du recourant dans l'annexe de l'O-Syrie. L'annulation, en effet, ne s'impose pas, du moment qu'aucun des participants � la proc�dure - ni, en particulier, le recourant, qui a choisi de contester son inscription directement devant l'autorit� pr�c�dente, ni le D�partement - ne la requiert; quant au renvoi � cette derni�re autorit�, il repr�senterait un d�tour proc�dural inutile, d�s lors que ledit D�partement s'est amplement d�termin� devant l'autorit� pr�c�dente et le Tribunal de c�ans et que sa position est ainsi suffisamment connue (cf., par analogie, la jurisprudence rendue en mati�re d'assurances sociales, selon laquelle, pour des motifs d'�conomie de proc�dure, le Tribunal f�d�ral renonce � annuler la d�cision rendue par une autorit� incomp�tente et � renvoyer le dossier � celle qui est comp�tente, lorsque les participants � la proc�dure ne se plaignent pas du vice affectant le prononc� et que la cause est en �tat d'�tre jug�e: arr�ts 9C_891/2010 du 31 d�cembre BGE 139 II 384 S. 3912010 consid. 2.2; I 232/03 du 22 janvier 2004 consid. 4.2.1, in SVR 2005 IV n� 39 p. 145; U 152/02 du 18 f�vrier 2003 consid. 2.1). Rien ne s'oppose par cons�quent � ce que le Tribunal de c�ans examine l'arr�t attaqu� sur le fond.
133 II 450
art. 16 LEmb,
art. 1 al. 1 LEmb suite... ,
art. 2 al. 1 LEmb,
art. 2 al. 3 LEmb,
art. 83 let. a LTF

References: ATF 
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 art. 5
 ATF 
 art. 5
 ATF 
 art. 32
 ATF 

art. 16

art. 1

art. 2

art. 2

art. 83