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Timestamp: 2018-07-17 15:17:12+00:00

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El suelo urbano a efectos catastrales y tributarios: análisis de la Sentencia de la Sala de lo conte
SUMARIO1.PLANTEAMIENTO2.LA SENTENCIA DE INSTANCIA 2.1.Los hechos del caso 2.2.Las alegaciones de las partes 2.3.El criterio de la Sentencia de Instancia 2.4.Referencia a otros pronunciamientos jurisdiccionales sobre esta cuestión3.LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO 3.1.El medio de impugnación elegido por la Abogacía del Estado 3.2.Las alegaciones de las partes 3.3.El criterio de la Sentencia del Tribunal Supremo4.ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO 4.1.Referencia a las normas aplicables 4.2.Interpretación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo 4.3.Relaciones entre la legislación catastral y la legislación del suelo 4.4.El argumento de constitucionalidad5.LAS CONSECUENCIAS PRÁCTICAS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO6.CONCLUSIONES
En este trabajo analizamos en profundidad la reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 (EDJ 2014/85803, referida en lo sucesivo como la Sentencia del Tribunal Supremo ), que, al desestimar el recurso de casación en interés de la ley formulado por la Abogacía del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 26 de marzo de 2013 (EDJ 2013/67585, referida en lo sucesivo como la Sentencia de Instancia), viene a considerar que a efectos catastrales, y, por lo tanto, tributarios, sólo se podrá calificar como suelo urbano el suelo urbanizable sectorizado ordenado, así como el suelo urbanizable sectorizado no ordenado a partir del momento en el que se apruebe el instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo; excluyendo por lo tanto del concepto de suelo urbano a efectos catastrales (e impositivos) el suelo urbanizable que necesite de la aprobación previa un instrumento de desarrollo para poder ser urbanizado.
La Sentencia del Tribunal Supremo resulta de sumo interés por un doble motivo: primero, porque consagra una doctrina interpretativa de las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario que tiene en cuenta lo establecido en las normas reguladoras del régimen de propiedad del suelo y de sus valoraciones, abogando de modo decidido por hacer coincidir en la medida de lo posible el valor catastral y el valor real de los bienes inmuebles, y conciliando las distintas normas de valoración inmobiliaria que coexisten en nuestro ordenamiento jurídico. Y segundo porque, vistos los términos generales en los que se pronuncia (no podemos olvidar que resuelve un recurso de casación en interés de la ley), puede dar lugar en la práctica a una revisión en profundidad de las ponencias de valores catastrales y de las liquidaciones de distintos tributos, en particular el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (referido en lo sucesivo como el IBI) aunque no sólo éste, así como a una modificación legislativa que nos parece cuando menos deseable.
Resumimos primero los hechos y los pronunciamientos de la Sentencia de Instancia y de la Sentencia del Tribunal Supremo, además de hacer referencia a la práctica de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo en relación con casos similares, para después analizar la Sentencia del Tribunal Supremo con detenimiento y, por último, exponer cuál creemos que puede ser su relevancia en la práctica.
2. LA SENTENCIA DE INSTANCIA
2.1. Los hechos del caso
El objeto formal del recurso contencioso administrativo es la Resolución de 21 de diciembre de 2010 del Tribunal Económico Administrativo Regional de Extremadura, que desestimó en parte el recurso de reposición formulado contra la notificación individual del valor catastral, a efectos del IBI, de una finca ubicada en el término municipal de Badajoz.
El objeto material del recurso (el verdadero fondo del mismo), por lo tanto, consiste en discutir la conformidad a Derecho de la valoración catastral de la finca, que se había valorado como bien inmueble urbano a efectos del IBI.
La finca estaba clasificada de acuerdo con el Plan General de Ordenación Urbana de Badajoz como suelo urbanizable con condiciones SUBCC-9.1-3, lo que significa, en lo que interesa a los efectos del presente trabajo, que la ordenación detallada del suelo exige la aprobación de un plan parcial como planeamiento de desarrollo, o, dicho de otro modo, que la efectiva urbanización de ese tipo de suelo, y por lo tanto de la finca en cuestión, exige la previa aprobación del plan parcial. Más sencillo: la finca no podía urbanizarse a pesar de valorarse como un bien inmueble urbano.
2.2. Las alegaciones de las partes
La entidad recurrente (una fundación) sostuvo la disconformidad a Derecho de la resolución administrativa impugnada, por los siguientes motivos:
i) Falta de motivación, por resultar ésta indescifrable.
ii) Infracción de las normas sobre valoración del suelo a efectos catastrales, porque la finca debía ser valorada como un bien inmueble rústico de acuerdo con el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (EDL 2004/2896) aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.
iii) Infracción del artículo 31.1 de la Constitución española (EDL 1978/3879), porque la valoración de la finca como bien inmueble urbano a efectos del IBI daba lugar a una tributación contraria a los principios de capacidad económica y de no confiscatoriedad.
De contrario, la Abogacía del Estado alegó la suficiente motivación de la valoración efectuada, la correcta aplicación del artículo 7 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, y la inexistencia de violación del artículo 31.1 de la Constitución española.
2.3. El criterio de la Sentencia de Instancia
Podemos adelantar que la Sentencia de Instancia da la razón a la fundación recurrente, y en consecuencia estima el recurso contencioso administrativo, sobre la sola base de considerar que la valoración de la finca no fue conforme con lo establecido en el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario. Los otros dos motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente no son considerados por la Sentencia de Instancia, que reconoce (en nuestra opinión, con acierto) que «el punto fundamental del conflicto se refiere a la consideración que sostiene la demanda de que nos encontramos con un suelo de naturaleza rústica, pese a reconocer que está dentro del perímetro que delimita el suelo urbano de Badajoz».
Sobre esta base, la Sentencia de Instancia centra el debate en la interpretación («recta exégesis » según sus palabras) del citado artículo 7, en particular en su apartados número 1, que dispone que «el carácter urbano o rústico del inmueble dependerá de la naturaleza de su suelo », y número 2, letra b), según el cual tienen la naturaleza de bienes inmuebles urbanos a efectos catastrales los «terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquéllos para los que los instrumentos de ordenación territorial o urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
Pues bien, para interpretar este precepto la Sentencia de Instancia lo pone en conexión con las normas urbanísticas regionales (Ley 15/2010, de, 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura, EDL 2001/59270; y Decreto 7/2007, de 23 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de Extremadura, EDL 2007/1159) y municipales (el Plan General de Ordenación Urbana de Badajoz).
Partiendo de la exégesis de estas normas la Sentencia de Instancia afirma que las normas urbanísticas regionales y locales permiten distinguir entre distintas categorías de suelo urbanizable, algunas de las cuales amparan la ejecución de las actuaciones urbanizadoras, mientras que otras requieren de la innovación o de la modificación del planeamiento urbanístico para que la urbanización del suelo sea posible.
Y, aplicando a estas categorías del suelo el artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, la Sentencia de Instancia concluye que «sólo pueden considerarse bienes urbanos a efectos catastrales los inmuebles considerados por el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la previa aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada».
Esto es: sólo pueden ser bienes inmuebles urbanos a efectos catastrales los suelos urbanizables (no urbanizados) que no requieran de la aprobación de un instrumentourbanístico para su ejecución, esto es, que puedan ser ejecutados de conformidad con el planeamiento urbanístico vigente sin necesidad de que éste sea modificado, desarrollado o complementado.
Se niega por lo tanto la identidad automática entre el suelo urbanizable, entendido como el que está incluido en los sectores de desarrollo del planeamiento, y el suelo urbano a efectos del IBI. Como dice la Sentencia de Instancia: «si fuera suficiente con la simple inclusión en el perímetro geométrico de sectores de desarrollo en el suelo urbanizable, ex artículo 25 del Reglamento (como propone la resolución impugnada), sería completamente innecesaria la mención a «los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo», tal y como previene la normativa catastral, pues todos los inmuebles clasificados de urbanizables serían "urbanos", a efectos catastrales, por la simple consideración de tales en el Plan General».
Es decir: para que el suelo pueda ser calificado como bien inmueble urbano a efectos catastrales no basta con la simple consideración del mismo como urbanizable en el planeamiento urbanístico , sino que es necesario que el propio planeamiento prevea y permita el desarrollo del suelo. Por decirlo de una manera sencilla: sólo es urbano a efectos catastrales (y tributarios), por lo tanto, el suelo urbanizable que se puede urbanizar.
La Sentencia de Instancia refuerza esta conclusión con dos argumentos adicionales: un precedente judicial y la cita del Texto Refundido de la Ley del Suelo (EDL 2008/89754) aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008.
Se refiere la Sentencia de Instancia a la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de septiembre de 2012 (EDJ 2012/256984), que afirma que «el inmueble será urbano a los efectos del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana cuando disponga materialmente de naturaleza urbana y cuando esté clasificado como urbano. Al último se equipara el declarado urbanizable que se halle incluido en sectores o ámbitos espaciales delimitados o respecto de los cuales se haya aprobado el instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
Y se reproduce el artículo 12.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que considera como suelo rústico (cierto es que a sus propios efectos) el suelo «para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización». Lo que creemos que quiere decir la Sentencia de Instancia es que resulta incoherente considerar como suelo urbano a efectos catastrales y fiscales un suelo que no puede desarrollarse sin que se modifique o se innove el planeamiento urbanístico , cuando a efectos de valoraciones tiene la condición de suelo rústico, incluso, el suelo urbanizable que puede ser objeto de desarrollo de acuerdo con el planeamiento, hasta que no queda completamente urbanizado.
2.4. Referencia a otros pronunciamientos jurisdiccionales sobre esta cuestión
La Sentencia de Instancia, en resumen, interpreta el artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario en el sentido de que sólo se puede considerar como bien inmueble urbano de acuerdo con esta norma el suelo urbanizable que puede ser objeto de desarrollo aplicando el planeamiento urbanístico vigente, esto es, que no necesita de la modificación del planeamiento en vigor, o de la aprobación de un nuevo instrumento de planeamiento, para ser desarrollado, para poder urbanizarse en definitiva. Se rompe la simple identidad entre suelo urbanizable a efectos urbanísticos y suelo urbano a efectos catastrales y tributarios.
Esta tesis se mantiene por otros Tribunales de lo Contencioso Administrativo: además de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid mencionada en el apartado anterior, podemos referirnos a otros pronunciamientos en el mismo sentido.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 15 de febrero de 2013 (EDJ 2013/27977) dice: «por tanto para que el suelo urbanizable pueda ser valorado como urbano se precisan dos requisitos, que esté incluido en algún sector y que se haya aprobado el instrumento urbanísticoque establezca las determinaciones para su desarrollo. En este caso la finca está clasificada como suelo urbanizable no programado. No consta que esté incluida en algún sector sobre el que se haya aprobado algún instrumento urbanístico que establezca las determinaciones necesarias para su desarrollo. Es cierto que parte de la finca se encuentra dentro del ámbito de un PAU. Sin embargo como señala el actor éstos tienen como finalidad desarrollar los Planes Generales en lo que respecta al suelo urbanizable no programado complementándolo con determinaciones no contenidas en el mismo. Es evidente que posteriormente necesitan del correspondiente desarrollo a través de un Plan Parcial y luego de un proyecto de urbanización, que no consta en este caso que existieran o estuvieran previstos en un determinado plazo de tiempo».
Del mismo Tribunal son las sentencias de 26 de abril (EDJ 2013/104546) y de 17 de mayo (EDJ 2013/96073) de 2013, que comparten este criterio.
También la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional sostiene esta interpretación, como demuestra su reciente sentencia de 15 de julio de 2014 (EDJ 2014/125357): «en estas circunstancias, debe concluirse que es cierto que el Ayuntamiento de Toledo aprobó el instrumento de planeamiento adecuado para establecer el régimen de desarrollo de las parcelas de referencia, pero, también lo es, que su desarrollo está condicionado a la realización de determinados estudios, supuesto que, de acuerdo con la jurisprudencia antes anotada, nos lleva a concluir que, a efectos catastrales, la naturaleza de las parcelas en cuestión sigue siendo rústica, pues la simple atribución al suelo de la condición de urbanizable sectorizado, no supone «per se» la consideración de suelo urbano».
El propio Tribunal Superior de Justicia de Extremadura ha consolidado la doctrina contenida en la Sentencia de Instancia: nos remitimos por ejemplo a las sentencias de su Sala de lo Contencioso Administrativo de 11 de abril (EDJ 2013/84047), de 16 de abril (EDJ 2013/81289) y de 24 de junio (EDJ 2013/126668) de 2013.
Pero existen resoluciones judiciales que mantienen la tesis contraria, como por ejemplo la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 19 de septiembre de 2013 (EDJ 2013/222566), que confirma la condición de bien inmueble urbano a efectos catastrales de un suelo urbanizable que no podía urbanizarse por insuficiencias del planeamiento urbanístico .
También la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 12 de febrero de 2014 (EDJ 2014/19530): «el suelo clasificado como suelo urbanizable en el planeamiento urbanístico tiene, a efectos catastrales, la condición de suelo de naturaleza urbana »; «el suelo urbanizable sin proyecto de urbanización aprobado definitivamente, se integra, a efectos catastrales, dentro de la consideración de suelo de naturaleza urbana».
Y la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 23 de diciembre de 2013 (EDJ 2013/306766), que es tajante en este sentido: «si la propia recurrente reconoce que la calificación formal del suelo de acuerdo con el planeamiento existente es de urbanizable sobra cualquier comentario».
Este mismo criterio es compartido por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Burgos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, por ejemplo en sus sentencias de 25 de enero (EDJ 2013/6925) y de 10 de mayo de 2013 (EDJ 2013/142715), en las que la Sala reconoce que existe una divergencia entre el Texto Refundido de la Ley del Catastro y el Texto Refundido de la Ley del Suelo, pero entiende que éste no es aplicable en el ámbito de la valoración del suelo a efectos catastrales, ámbito en el que todo el suelo urbanísticamente urbanizable tiene, ex lege, la condición de bien inmueble urbano.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 14 de noviembre de 2013 (EDJ 2013/314202) apunta en la misma dirección: «los suelos urbanizables sectorializados, aunque respecto a los mismos no se hubiera aprobado instrumento urbanístico alguno de desarrollo ostentan a los efectos del devengo del impuesto sobre el incremento del valor de terrenos de naturaleza urbana, la condición de suelo urbano». Lo mismo dice la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2014 (EDJ 2014/88116).
La discrepancia entre los Tribunales es, a la vista de lo anterior, manifiesta. Lo cual concede una enorme relevancia a la Sentencia del Tribunal Supremo, en la medida en que pone fin a estas interpretaciones divergentes y, aun por vía de desestimación del recurso de casación en interés de la ley formulado por la Abogacía del Estado, sienta la correcta doctrina interpretativa del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.
3. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
3.1. El medio de impugnación elegido por la Abogacía del Estado
Lo primero que tenemos que decir al comentar la Sentencia del Tribunal Supremo es que nos sorprende el mecanismo de impugnación ejercitado por la Abogacía del Estado: el recurso de casación en interés de la ley.
Este recurso, de acuerdo con el artículo 100.1 de la Ley 28/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (EDL 1998/44323), sólo se puede formular contra sentencias que no son susceptibles del recurso de casación ordinario, y la Sentencia de Instancia nos parece que sí era susceptible de este recurso, teniendo en cuenta la cuantía del asunto (más de cuatro millones de euros) y el hecho de que la controversia se basaba, en buena medida, en la aplicación de un precepto de Derecho estatal relevante y determinante del fallo, como es el artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.
Desconocemos los motivos por los que se eligió esta vía impugnatoria, y los motivos por los que fue admitida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo: quizá la Abogacía del Estado quiso evitar la inadmisión del recurso por incumplimiento del requisito del artículo 86.4 de la Ley Procesal (la relevancia del Derecho estatal o comunitario europeo en la sentencia impugnada), que la Sala siempre interpreta de modo restrictivo, aunque como hemos dicho creemos que sí concurría en este caso. Es más: el recurso de casación en interés de la ley se ciñe, por mandato legal expreso, al enjuiciamiento de la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido, por lo que el requisito tenía que cumplirse de cualquier modo. O quizá transcurrió el plazo para la preparación del recurso de casación ordinario (que es de quince días) y se decidió interponer este otro (cuyo plazo de interposición es de tres meses).
La elección de este recurso extraordinario, más allá de las razones que llevaron a ella, tuvo consecuencias importantes: primero, la Abogacía del Estado tenía que justificar, como condición de admisibilidad del recurso, que la Sentencia de Instancia resultaba gravemente dañosa para el interés general y errónea; segundo, el recurso no podía afectar a la Sentencia de Instancia, ya que la Ley ordena que la sentencia que resuelva este recurso respete, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida; y, tercero, el pronunciamiento del Tribunal Supremo no se iba a limitar a la resolución de un supuesto concreto, sino que iba a fijar en el fallo, en caso de ser estimatoria, la doctrina legal correcta en cuanto a la interpretación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, o (si bien esto la Ley Procesal no lo dice de modo expreso) a confirmar que la Sentencia de Instancia contenía la doctrina correcta.
Aunque la sentencia desestimatoria del recurso de casación en interés de la ley no fija doctrina legal, es evidente que al rechazar la doctrina propuesta por la Administración recurrente el valor de un pronunciamiento desestimatorio de un recurso de esta índole trasciende el concreto ámbito de un recurso contencioso administrativo particular, y constituye, si se nos permite la expresión, «doctrina legal negativa», en la medida en que afirma cómo las normas estatales alegadas en el recurso no deben interpretarse.
3.2. Las alegaciones de las partes
La Abogacía del Estado alegó que la Sentencia de Instancia interpreta el artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario de forma gravemente dañosa para el interés general, errónea y no ajustada a Derecho.
En cuanto al carácter gravemente nocivo de la Sentencia de Instancia para el interés general, se razonó que la generalización de su doctrina podía poner en tela de juicio la generalidad de ponencias de valores catastrales, afectando a más de novecientos mil inmuebles en todo el territorio nacional, y ocasionando una muy cuantiosa disminución de los ingresos tributarios correspondientes al IBI y a otros impuestos, como el IRPF y el IIVTNU.
Y la disconformidad a Derecho de la Sentencia de Instancia se basó en tres motivos: errónea interpretación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, que no exige que el suelo urbanizable cuente con instrumentos de desarrollo aprobados para considerarlo como bien inmueble urbano a efectos catastrales; indebida aplicación de los criterios de clasificación del suelo contenidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, que tiene un objeto y una finalidad ajenos a la valoración catastral de los inmuebles; y existencia de un precedente administrativo constituido por la Resolución 03215/2012 del Tribunal Económico-Administrativo Central.
Con fundamento en lo anterior el abogado del Estado solicitó a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo la fijación de la siguiente doctrina: «el artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario no exige, a efectos de la consideración como suelo de naturaleza urbana del suelo urbanizable incluido en sectores o ámbitos espaciales delimitados, la aprobación de un instrumento urbanístico que determine su ordenación detallada».
La fundación recurrida alegó inexistencia del presupuesto de admisibilidad del recurso de casación por interés de la ley, porque la doctrina contenida en la Sentencia de Instancia no se podía considerar gravemente dañosa para el interés general en la medida en que sólo se refiere a suelos ubicados en el municipio de Badajoz, y, en todo caso, la conformidad a Derecho de dicha doctrina, rebatiendo las alegaciones de la parte recurrente.
Se solicitó por la fundación recurrida la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, su desestimación.
3.3. El criterio de la Sentencia del Tribunal Supremo
La Sentencia del Tribunal Supremo rechaza la inadmisión del recurso de casación en interés de la ley alegada por la fundación recurrida, por entender que concurren factores que permiten considerar que la doctrina contenida en la Sentencia de Instancia pudiera ser gravemente dañosa para el interés general, como el importante número de ponencias de valores totales y parciales afectadas, la importancia de la cuantía de las variaciones del valor catastral de los inmuebles, el número de procesos administrativos existentes sobre la misma materia y las sentencias ya dictadas, elementos de juicio no desvirtuados por la parte recurrida.
Por otro lado, se considera que es más que probable la repetición de litigios con el mismo objeto, lo que hace necesaria una doctrina uniforme con el fin de evitar un tratamiento desigual en los distintos lugares del territorio nacional en la aplicación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.
Por todo ello se admite el recurso.
En cuanto al fondo de la controversia, la Sentencia del Tribunal Supremo desestima el recurso de casación en interés de la ley, considerando que la doctrina de la Sentencia de Instancia es correcta y que, por lo tanto, el citado artículo 7.2 b) se tiene que interpretar en el sentido de que el suelo urbanizable sólo se puede considerar como un bien inmueble urbano a efectos catastrales (y por ende a efectos impositivos) cuando el planeamiento urbanístico aplicable permite su ejecución.
Los fundamentos jurídicos de fondo de la Sentencia del Tribunal Supremo se analizan con detalle en el apartado siguiente.
4. ANÁLISIS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
4.1. Referencia a las normas aplicables
La Sentencia del Tribunal Supremo parte (cfr. fundamento jurídico tercero) de exponer las normas aplicables y la evolución de las mismas en el tiempo, poniendo el acento en las relaciones entre unas normas y otras, lo que permite comprender cuáles son los antecedentes de la controversia y cuáles los problemas a que puede dar lugar la interpretación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.
Sintetizamos esta evolución legislativa para enfocar la cuestión adecuadamente.
En origen era la propia Ley 39/1988 Reguladora de las Haciendas Locales (EDL 1988/14026) la que, al disciplinar el IBI, determinaba qué suelo tenía la consideración de suelo urbano a efectos fiscales: el artículo 62 a) de la Ley se refería, en lo que aquí interesa, al «suelo urbano, el susceptible de urbanización, el urbanizable programado o urbanizable no programado desde el momento en que se apruebe un Programa de Actuación Urbanística ».
Este artículo 62 a) fue modificado por la Ley 13/1996 (EDL 1996/17822), pasando a referirse al «suelo urbano, el declarado apto para urbanizar por las normas subsidiarias, el urbanizable o asimilado por la legislación autonómica por contar con las facultades urbanísticas inherentes al suelo urbanizable en la legislación estatal».
Todas estas categorías de suelo estaban bien definidas en las normas urbanísticas , en particular en los artículos 78 y 79 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (EDL 1976/979), posteriormente sustituidos por los artículos 9 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Valoraciones de 1992 (EDL 1992/15748).
De modo que existía correspondencia entre la normativa fiscal y la normativa urbanística , aunque esta correspondencia quedó en tela de juicio tras la anulación de los artículos del Texto Refundido de 1992 relativos a la clasificación del suelo por parte de la conocida sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 (1) (EDJ 1997/860): tras esta sentencia la norma fiscal se refería a unas categorías de suelo que estaban definidas en normas declaradas inconstitucionales y nulas.
La Ley 51/2002 (EDL 2002/54510) modificó el sistema de determinación del suelo urbano a efectos tributarios, optando por la remisión a las normas del Catastro (2). El artículo 62.3 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales pasó a disponer que «a los efectos de este impuesto tendrán la consideración de bienes inmuebles rústicos, de bienes inmuebles urbanos y de bienes inmuebles de características especiales los definidos como tales en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario».
De forma que, tras esta Ley, se rompe la correspondencia entre normas fiscales y normas urbanísticas , y se pasan a calificar los bienes inmuebles a efectos fiscales por remisión a las normas catastrales (3).
Éste es el sistema vigente en la actualidad. El artículo 61.3 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por ministerio del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/2992), dispone lo mismo en este sentido que la Ley anterior.
Por su parte, el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario determina en sus artículos 7 y 8 qué bienes inmuebles son urbanos, cuáles son rústicos y cuáles son de características especiales.
Cuando se aprobó la Ley del Catastro Inmobiliario la legislación estatal del suelo estaba constituida por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (EDL 1998/43304), que definía el suelo urbanizable en su artículo 10 (4).
Esta Ley 6/1998 inspiró la redacción original del artículo 7.2 de la Ley del Catastro, que es el que define los bienes inmuebles urbanos a efectos catastrales, y, por lo tanto, a efectos tributarios.
Decía este artículo que «se entiende por suelo de naturaleza urbana el clasificado por el planeamiento urbanístico como urbano; los terrenos que tengan la consideración de urbanizables según el planeamiento y estén incluidos en sectores, así como el resto del suelo clasificado como urbanizable a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que lo desarrolle, y el que reúna las características contenidas en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Tendrán la misma consideración aquellos suelos en los que puedan ejercerse facultades urbanísticas equivalentes a los anteriores según la legislación autonómica».
Es decir: se consideraba suelo urbano a efectos catastrales y fiscales el suelo clasificado urbanísticamente como urbano, como urbanizable sectorizado, como urbanizable no sectorizado desde la aprobación del instrumento urbanístico de desarrollo, así como los suelos de naturaleza equivalente de acuerdo con la legislación autonómica.
El artículo 7.2 fue modificado por la Ley 36/2006 (5), de 29 de noviembre, de Medidas para la Prevención del Fraude Fiscal (EDL 2006/299252), que, en lo que aquí interesa, incluyó en la letra b) la referencia a «los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial yurbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
Lo cual obliga a considerar de nuevo las normas urbanísticas , ya que son ellas las que determinan, en definitiva, qué suelo tiene la condición de urbanizable. Ahora bien, nos surge la siguiente duda: ¿Qué normas son las que hay que tener en cuenta? ¿Las estatales o las autonómicas?
La Ley 6/1998 fue derogada por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo (EDL 2007/28567), sustituida a su vez por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (EDL 2008/89754), que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y que es la norma estatal en vigor en este ámbito.
Dispone el artículo 12 del Texto Refundido (al igual que el mismo precepto de la Ley 8/2007) que «todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado». Sólo es suelo urbano el urbanizado o edificado, por lo que parece evidente que el suelo urbanizable tiene que considerarse como suelo rural a estos efectos.
Ahora bien, los efectos del Texto Refundido son limitados, como afirma su artículo 21, que establece que la valoración del suelo se rige por la Ley sólo en lo que se refiere a la verificación de las operaciones de reparto de beneficios y cargas u otras precisas para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística , la fijación del justiprecio en la expropiación, la fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosas, y la determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
No se aplica el Texto Refundido de la Ley del Suelo, por lo tanto, a los efectos de determinar el valor del suelo a efectos catastrales y tributarios, por lo que la referencia del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario al suelo urbanizable parece que debe interpretarse de conformidad con la legislación urbanísticaautonómica, en la que se recogen clasificaciones del suelo que se refieren a esta categoría (6).
4.2. Interpretación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo
La Sentencia del Tribunal Supremo asume la premisa (cfr. fundamento jurídico cuarto) de que todos los supuestos del artículo 7.2 b) son reconducibles al concepto de «terrenos susceptibles de ser urbanizados».
¿Cuáles son estos supuestos? En nuestra opinión, y partiendo de la literalidad de la norma, los tres siguientes:
i) «Terrenos que tengan la consideración de urbanizables»: se entiende (nos remitimos al apartado anterior) que de acuerdo con la legislación urbanística .
ii) Terrenos «para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados».
iii) Y los demás terrenos «de este tipo » (entendemos que del tipo al que se refiere el segundo supuesto, no el primero), «a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo».
En definitiva, la Sentencia del Tribunal Supremo considera que el artículo 7.2 b) se refiere en términos generales al suelo urbanizable (suelo «que se puede urbanizar» según el Diccionario de la Real Academia), que a efectos urbanísticos es el suelo que puede ser objeto de transformación en los términos establecidos por la legislación urbanística y el planeamiento aplicable de cada municipio, lo que obliga a acudir ante todo a la legislación autonómica correspondiente en cada caso, ya que la competencia en esta materia corresponde a las Comunidades Autónomas.
A la vista de esta legislación autonómica, y sin efectuar citas concretas salvo a la norma extremeña que es aplicable en el supuesto de autos, la Sentencia del Tribunal Supremo (cfr. fundamento jurídico quinto) concluye que las normas regionales categorizan el suelo urbanizable de distintas maneras (diferenciando urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado; suelo urbanizable delimitado y suelo urbanizable no delimitado; suelo urbanizable priorizado y suelo urbanizable no priorizado; entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado), en función de si de trata de suelo destinado por el planeamiento urbanístico general a ser urbanizado o no; e incluso, dentro de esta categoría, diferencian entre suelo ordenado y no ordenado, siendo el primero aquél para el que el planeamiento urbanístico general prevé directamente su ejecución, sin trámites de ordenación ulterior, y el segundo aquél que no se puede ejecutar (urbanizar) sin que se lleve a cabo su previa ordenación pormenorizada por medio del planeamiento urbanístico de desarrollo.
Puede parecer que todos estos suelos sin distinción forman parte del ámbito objetivo del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, que como hemos visto se refiere ab initio , literalmente, al «suelo urbanizable».
La Sentencia del Tribunal Supremo afirma (cfr. fundamento jurídico sexto) que «hay que interpretar que el legislador estatal, en el artículo 7.2 b) controvertido ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles con independencia de la concreta terminología urbanística pueda englobar a esta clase de inmuebles».
Pero, pese a reconocer esta amplitud en la literalidad de la norma, la Sentencia del Tribunal Supremo niega la identificación automática y plena entre todo el suelourbanísticamente urbanizable (sin más) y los bienes inmuebles urbanos a efectos del Catastro: «no cabe sostener, como mantiene el abogado del Estado, que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que el artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo».
Los razonamientos jurídicos en los que se basa esta conclusión, que es esencial a los efectos del recurso, son los siguientes:
i) El artículo 7.2 b) ha de interpretarse no en el sentido de que todo el suelo urbanizable tiene naturaleza urbana (como parece decir la norma), sino en el sentido de que sólo puede ser urbano a sus efectos el suelo urbanizable que se pueda efectivamente urbanizar, por estar sectorizado y ordenado, o por estar sectorizado y no ordenado pero contar con planeamiento de desarrollo que permita su ejecución.
ii) Dice la Sentencia del Tribunal Supremo que «hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores trámites de ordenación, de aquél otro que, que aunque sectorizado, carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico».
Es decir: para que el suelo urbanizable desde el punto de vista urbanístico sea un bien inmueble urbano a efectos de la legislación catastral es preciso que sea «susceptible de ser urbanizado» en términos reales, lo que sólo sucede respecto del suelo sectorizado y ordenado, o sectorizado y dotado de un planeamiento de desarrollo.
De forma que es urbano a efectos catastrales sólo el suelo que puede ser objeto de urbanización inmediata. Si el suelo urbanizable no se puede urbanizar, el suelo es rústico a los efectos del artículo 7.2 b) al que nos referimos.
iii) En caso de sostenerse la tesis contraria, «perdería de sentido el último inciso del precepto, cuando dice que los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo, porque este momento no puede ser el momento de sectorización o delimitación del terreno urbanizable, si éste se disocia del momento de aprobación del instrumento urbanístico de desarrollo».
iv) Se destaca, además, que existe una interrelación entre la normativa urbanística y la normativa tributaria, de modo que la configuración del derecho de propiedad del suelo que se efectúa en la primera incide sobre la formación del Catastro, y sobre la valoración de las parcelas a efectos catastrales; por ello el propio Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario obliga a tener en cuenta las características físicas, económicas y jurídicas de los bienes, así como, entre otros criterios, las circunstancias urbanísticas que afectan al suelo (7).
El Tribunal Supremo, en definitiva, huye de la simple identificación entre suelo urbanizable y suelo urbano a efectos catastrales, a pesar de lo que dice el artículo 7.2 b) en su primer inciso, y aboga por una interpretación conciliadora y unificadora de los tres supuestos reconocidos en este precepto, entendiendo, por lo tanto, que para que el suelo urbanizable tenga la condición catastral y tributaria de bien inmueble urbano no basta con que sea simplemente urbanizable, sino que es preciso que reúna una condición adicional: la posibilidad de urbanización inmediata, la «susceptibilidad de ser urbanizado», que puede venir atribuida al suelo bien por vía de ordenación en el planeamiento general, bien por vía de aprobación del planeamiento de desarrollo.
No cabe duda de que esta interpretación es la más coherente y razonable desde el punto de vista económico, ya que no tiene sentido (y además, como veremos, puede ser antijurídico) valorar como urbano a efectos fiscales un suelo en el que no se puede construir, por mucho que urbanísticamente esté calificado como urbanizable.
Se aboga por lo tanto por una interpretación no reduccionista de la norma catastral, que en su literalidad sí permite identificar como bien inmueble de naturaleza urbana a todo el suelo urbanizable, sin distinciones (así lo han interpretado distintos Tribunales de lo Contencioso Administrativo, como hemos visto antes), sino relacionada con las normasurbanísticas , que son, en definitiva, las que determinan cuándo el suelo se puede urbanizar y cuándo, por lo tanto, tiene más valor que cuando no es susceptible de urbanizarse, y dotada de un mayor sentido, no sólo económico sino también lógico, en la medida en que se ciñe la valoración del suelo como urbano a aquél que de modo efectivo se puede urbanizar, atendiendo por lo tanto más a la realidad de las cosas que a la mera clasificación urbanística , que además es cambiante en función de las normas regionales que son de aplicación en cada caso.
Sobre la relación entre la norma catastral y la norma estatal del suelo nos detenemos seguidamente.
4.3. Relaciones entre la legislación catastral y la legislación del suelo
En el apartado 4.1 anterior hemos visto como existe una brecha(8) entre la legislación catastral y la legislación estatal en materia de suelo, en la medida en que las categorías que una y otra aplican al suelo a efectos de clasificación y de valoración no son las mismas: el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario nos habla de bienes inmuebles urbanos y rústicos (dejamos al margen los bienes inmuebles de características especiales), mientras que el Texto Refundido de la Ley del Suelo se refiere al suelo urbanizado y al suelo rural.
Además, y como también hemos visto, el suelo urbanizable es en la letra del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario un bien inmueble de naturaleza urbana, mientras que es indiscutible que a los efectos del Texto Refundido de la Ley del Suelo el suelo de estas características tiene la condición de suelo rural.
A la vista de esta divergencia se puede pensar que no existe relación alguna entre ambas normas, que cada una establece una clasificación del suelo distinta, que sólo es relevante a sus propios efectos, y que, por lo tanto, el suelo urbanizable desde el punto de vista urbanístico bien puede ser de naturaleza urbana a efectos catastrales y tributarios y de naturaleza rural a efectos de la legislación del suelo, lo que en la práctica supone que el mismo suelo tiene un valor muy distinto (y superior) a efectos impositivos que a efectos, por ejemplo, de expropiación forzosa.
Lo anterior, que desde el punto de vista formal es difícilmente discutible, ya que el Texto Refundido de la Ley del Suelo no es aplicable a las valoraciones a efectos tributarios, carece por completo de sentido económico y lógico, y es además constitutivo de una manifiesta injusticia desde el punto de vista material: no tiene sentido que el titular del suelo pague el IBI considerando que el suelo de su titularidad tiene un valor determinado, y si ese suelo se le expropia se le atribuya un valor inferior.
Parece imponerse, por lo tanto, una conciliación entre la ley del Catastro Inmobiliario y la ley del suelo, que aproxime la valoración de los bienes de acuerdo con una y con otra y que, en definitiva, permita atribuir al mismo suelo un valor similar a los efectos de la aplicación de ambas normas.
Por esta conciliación se decanta, de modo firme y decidido, la Sentencia del Tribunal Supremo, que a este respecto dice lo siguiente (cfr. fundamento jurídico séptimo):
i) Se parte (como no podía ser de otro modo) de reconocer que la ley del suelo ya no se refiere al suelo urbanizable, y que, además, esta ley sólo se aplica a las valoraciones relacionadas con la expropiación, la venta o sustitución forzosa y la responsabilidad patrimonial:
«Es cierto que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, supuso un cambio en la configuración del derecho de propiedad, al reconocer lo que ella denomina dos situaciones básicas, el suelo rural y el suelo urbanizado, terminando así la diferenciación establecida por la Ley 6/1998, de 13 de abril, que distinguía entre suelo urbanizable o no urbanizable, urbano y el suelo de los municipios donde no existía planeamiento, y que los efectos de este cambio se circunscriben a las valoraciones a efectos de expropiación forzosa, venta o sustitución forzosa y responsabilidad patrimonial».
ii) También se reconoce que la desvinculación completa entre la ley del suelo y la ley del Catastro Inmobiliario puede conducir a una diferencia sustancial entre la valoración a unos y otros efectos del mismo suelo:
«... si se desconectan completamente ambas normativas nos podemos encontrar con valores muy diferentes, consecuencia de métodos de valoración distintos, de suerte que un mismo bien inmueble tenga un valor sustancialmente distinto según el sector normativo de que se trate, fiscal o urbanístico , no siendo fácil justificar que a efectos fiscales se otorgue al inmueble un valor muy superior al que deriva del TRLS, obligando al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga fiscal superior, mientras que resulta comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial».
iii) Esta divergencia de valores no se considera procedente porque la propia ley del Catastro Inmobiliario obliga a tener en cuenta el valor de mercado, que no se puede superar por el valor catastral en ningún caso (artículo 23 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario). Si el valor de mercado es el que resulta de aplicar la ley del suelo, la valoración a efectos catastrales y fiscales se encuentra condicionada por dicha ley, lo que supone que no existe en la práctica la separación absoluta entre la valoración de acuerdo con la ley del suelo y la valoración según la ley del Catastro Inmobiliario, ya que la primera vincula en cierto modo a la segunda.
iv) Sobre esta base, y considerando además que es necesario interpretar el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario de modo homogéneo, pese a la dispersión de la normativa urbanística , de forma que el criterio de valoración del suelo a estos efectos sea el mismo en todo el territorio nacional, se impone la aplicación del Texto Refundido de la Ley del Suelo para evitar la incoherencia a la que da lugar la separación entre ambas normas:
«En consecuencia, teniendo en cuenta que las Comunidades Autónomas pueden precisar la noción de suelo urbanizable en sus respectivos ámbitos territoriales, y que los Ayuntamientos son competentes para acometer aquellas recalificaciones que estimen necesarias, la homogeneidad en la hermenéutica de los designios del artículo 7 del TRLCI exige acudir, en caso de duda, a los criterios dimanantes del TRLS, evitando las incoherencias generadas por la concurrencia de dos regulaciones tan distintas sobre una misma realidad fáctica».
v) La aplicación de la ley del suelo en este ámbito se refuerza, además, con la cita de doctrina constitucional en relación con la aplicabilidad de la legislación estatal sobre régimen del suelo y valoraciones:
«Como expuso el Tribunal Constitucional (9), primero en su sentencia 61/1997 de 20 de marzo, con ocasión de la inconstitucionalidad planteada respecto al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, y después en su sentencia 164/2001 de 11 de julio, con ocasión de la inconstitucionalidad planteada frente a la Ley 6/1998 de 13 de abril, del Régimen del Suelo y de Valoraciones, el derecho fundamental de propiedad (10) reconocido en el artículo 33 de la Constitución se conforma por su régimen jurídico y el régimen de valoración del suelo, y tales condiciones son las reguladas en la Ley del suelo estatal, ejerciendo dicha norma una vinculación respecto del resto de normas que inciden, de uno u otro modo, en ciertos aspectos de la propiedad del suelo».
La Sentencia del Tribunal Supremo subraya el efecto vinculante de la ley del suelo sobre las demás normas que regulan la propiedad del suelo, entre ellas la ley del Catastro Inmobiliario, que incide sobre dicha propiedad en la medida en que determina, por vía indirecta, la carga fiscal asociada a la misma (en el caso del IBI entre otros gravámenes).
Podemos sintetizar lo que antecede del siguiente modo: la Sentencia del Tribunal Supremo entiende que la legislación catastral y la legislación estatal del suelo están vinculadas(11), y que la segunda condiciona a la primera, en la medida en que la valoración del suelo a efectos catastrales no puede diferir de la valoración del suelo a otros efectos, y, sobre todo, de la valoración del suelo de acuerdo con criterios de mercado.
Lo anterior es tanto como decir, a contrario sensu, que no puede desconocerse la relación de complementariedad o de condicionamiento mutuo que existe entre la legislación del Catastro Inmobiliario y la legislación del suelo, y que, en suma, cuando el artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario habla de suelo urbanizable, no se debe entender este concepto exclusivamente con arreglo a la legislación urbanística regional, sino que es necesario tener en cuenta lo previsto en el Texto Refundido de la Ley del Suelo.
4.4. El argumento de constitucionalidad
La Sentencia del Tribunal Supremo se refiere tangencialmente a un argumento constitucional para sostener su tesis: el principio de capacidad económica reconocido en el artículo 31 de la Carta Magna(12).
Dice la Sentencia del Tribunal Supremo a este respecto, en su fundamento jurídico séptimo, que «... como para calcular el valor catastral se debe tomar como referencia el valor de mercado, sin que en ningún caso aquél pueda superar a este último (art. 23.2 del TRLCI) si las ponencias de valores no reconocen la realidad urbanística , podríamos encontrarnos con inmuebles urbanizables sectorizados no ordenados con valor catastral superior al del mercado, con posible vulneración del principio de capacidad económica, que no permite valorar tributariamente un inmueble por encima de su valor de mercado, porque se estaría gravando una riqueza ficticia o inexistente».
El razonamiento es, aunque muy breve, impecable: como está prohibido por el principio de capacidad económica gravar una manifestación de riqueza virtual, no existente(13), y como la consideración de todo el suelo urbanizable como bien inmueble urbano a efectos de la aplicación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario puede conducir a que se asigne al suelo a efectos fiscales un valor superior a su valor de mercado, no es posible identificar sin más el suelo urbanizable con los bienes inmuebles urbanos, de forma que sólo el suelo que efectivamente se pueda urbanizar, y que por lo tanto tenga un mayor valor de mercado, podrá recibir esta consideración a efectos catastrales y tributarios.
En efecto, entendemos que desde este punto de vista la valoración como bien inmueble urbano de todo el suelo urbanizable, incluido aquél que por falta de ordenaciónurbanística (o de planeamiento de desarrollo que impida la ejecución) no es susceptible de ser urbanizado, puede conducir a un resultado contrario al principio de capacidad económica, en la medida en que al asignar a este suelo un valor más alto del que realmente le corresponde, y considerar este valor a efectos fiscales, está gravando una riqueza irreal, que no forma parte del patrimonio del sujeto pasivo.
Esto puede dar lugar, incluso, a la confiscatoriedad del gravamen, en la medida en que la tributación acabe fagocitando el valor real del suelo, de modo que la titularidad del mismo sea económicamente inconveniente atendida la carga fiscal que el titular se vea abocado a soportar.
Se trata de razones adicionales, de estricta justicia tributaria(14), por las que romper el automatismo en la identificación entre el suelo considerado como urbanizable por la leyurbanística regional y los bienes inmuebles urbanos a los efectos del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, identificación que conduce a un resultado que no es constitucionalmente admisible.
5. LAS CONSECUENCIAS PRÁCTICAS DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
Ya sabemos cuál es el fallo de la Sentencia del Tribunal Supremo, y cuáles son las razones jurídicas en las que se apoya la Sala para alcanzar dicho fallo. Lo que tenemos que preguntarnos, porque se trata de una cuestión relevante y en cierto modo controvertida, es cuáles son las consecuencias que la Sentencia del Tribunal Supremo puede tener en la práctica.
Partamos de la base de que, como hemos apuntado antes, la Sentencia del Tribunal Supremo resuelve un recurso de casación en interés de la ley, desestimándolo, lo que en nuestra opinión significa dos cosas: primera, que el pronunciamiento desborda el ámbito de un litigio concreto; y segunda, que a pesar de ello este pronunciamiento no tiene reconocida la condición de doctrina, ya que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa reserva el efecto de constitución de doctrina vinculante a las sentencias que estiman estos especiales recursos de casación.
Si bien, y como tercer elemento de juicio, no se puede desconocer que el Tribunal Supremo decanta una especie de «doctrina negativa» por medio de las sentencias de este tipo, en la medida en que indica cómo no deben interpretarse los preceptos que se cuestionan en el recurso de casación, en este caso particular el artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.
Teniendo en cuenta lo anterior, lo primero que podemos señalar es que la Sentencia del Tribunal Supremo no tiene eficacia directa, esto es, no produce la anulación de ningún acto administrativo (el acto que constituyó el objeto del proceso que dio lugar al recurso de casación en interés de la ley ya fue anulado en su momento, y recordemos que el recurso no podía afectar a esa anulación), y, por lo tanto, no da lugar por sí misma y de forma directa a la revisión de ninguna ponencia de valores catastrales ni de ninguna liquidación del IBI, o de otros tributos, que puedan estar basadas en la incorrecta interpretación y aplicación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.
En este sentido, compartimos la opinión de la Federación Española de Municipios y Provincias, que en su Circular 27/2014(15) (Nota en relación a [sic] la sentencia del Tribunal Supremo sobre valoración catastral de los suelos urbanizables como bienes inmuebles de naturaleza urbana) manifiesta lo siguiente:
i) «Dicha sentencia [la Sentencia del Tribunal Supremo] no tiene efectos jurídicos directos sobre las situaciones jurídicas particulares, ni produce la anulación de las ponencias de valores aprobadas a la fecha del fallo ni respecto de los valores catastrales de los bienes inmuebles calculados en su aplicación, que por no haber sido impugnados en su momento han adquirido firmeza. Tampoco fija ninguna doctrina legal, y al no haberse reiterado dicho criterio, no sienta jurisprudencia».
ii) «La citada sentencia tampoco ha declarado la nulidad de las liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles derivadas de los mencionados valores catastrales, por lo que cuantos recursos o escritos se interpongan ante los Ayuntamientos solicitando las anulación o devolución de las liquidaciones emitidas del IBI en aplicación de la sentencia mencionada, deben ser desestimadas por falta de competencia de las entidades locales para su resolución, al haberse practicado conforme a los valores catastrales vigentes».
Es cierto, como indica la Circular, que la Sentencia del Tribunal Supremo no provoca per se la anulación de los actos administrativos de aplicación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario que se opongan a su criterio, aunque, como reconoce la Circular con una expresión técnicamente mejorable, la Sentencia del Tribunal Supremo haya dejado claro que «los bienes inmuebles situados en suelos urbanizables sólo pueden valorarse catastralmente como suelos urbanos si disponen de un planeamiento de desarrollo que contenga su ordenación detallada (plan parcial o equivalente)».
Pero, no obstante lo anterior, lo que no es de recibo es, como parece que pretende la Circular, desconocer todo efecto a la Sentencia del Tribunal Supremo, como si no hubiera existido.
La Sentencia del Tribunal Supremo establece muy claramente cómo se tiene que interpretar el artículo 7.2 b) de continua cita, y en este sentido vincula (no de modo directo(16), pero sí en nuestra opinión de modo indirecto, o interpretativo) a los órganos administrativos encargados de aplicar esta norma, tanto a los órganos del Catastro Inmobiliario como a los órganos tributarios encargados de la liquidación del IBI y de los demás tributos que se basen en el valor catastral del suelo para determinar la carga impositiva correspondiente.
Estos órganos tendrán que asumir el criterio de la Sentencia del Tribunal Supremo a la hora de aplicar las normas catastrales y tributarias, y, de no hacerlo, los actos que dicten en aplicación de estas normas estarán viciados de nulidad por infracción del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.
Por lo tanto, la Sentencia del Tribunal Supremo puede permitir que los interesados impugnen todos aquellos actos administrativos (ponencias de valores, liquidaciones tributarias) no firmes que apliquen el citado artículo 7.2 b) de modo contrario a su doctrina, aunque ésta no sea doctrina legal en sentido estricto; también se puede basar en la Sentencia del Tribunal Supremo la solicitud de revisión o revocación de aquellos actos que ya no sean susceptibles de ser impugnados, así como, en su caso, la solicitud de ingresos indebidos(17).
Hagámonos algunas preguntas adicionales en relación con los efectos prácticos de la Sentencia del Tribunal Supremo:
i) ¿Cabe solicitar la extensión de los efectos de la sentencia, de acuerdo con el artículo 110 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa?
Establece dicho precepto en su apartado número 1, literalmente, que «en materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:
c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste».
En nuestra opinión no cabe hacer valer esta norma para tratar de que los efectos de la Sentencia del Tribunal Supremo (o de la Sentencia de Instancia) se extiendan a otros casos análogos, porque es discutible que estas sentencias se hayan dictado en materia tributaria(18), ya que el objeto material de la impugnación era la notificación de un valor catastral, y el fondo de la controversia se ha limitado a la interpretación del artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, puesto en conexión con las normas urbanísticas y sobre el suelo y valoraciones.
En todo caso, hay que tener en cuenta que esta vía procesal no permite la impugnación indirecta de actos firmes, por lo que no serviría para tratar de revertir los efectos de aquellas liquidaciones tributarias que hubiesen causado estado en la vía administrativa. Esto lo dice de modo expreso el apartado número 5 del propio artículo 110, y ha sido confirmado por la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo(19).
ii) ¿Es posible formular una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración con fundamento en la Sentencia del Tribunal Supremo?
En este caso, y ante la imposibilidad de revisar liquidaciones tributarias firmes que hubiesen calificado como bien inmueble urbano al suelo urbanizable que deber ser rústico de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Supremo, cabe plantear si podría interponerse una reclamación de responsabilidad patrimonial para obtener la devolución, vía indemnización resarcitoria, de las cantidades ingresadas indebidamente.
A priori parece que existe funcionamiento del servicio público (la actividad administrativa de liquidación fiscal), daño patrimonial efectivo (la diferencia entre lo que se pagó y lo que se debería haber pagado si la liquidación hubiese respetado las normas aplicables, interpretadas de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Supremo) y relación de causalidad entre uno y otro (no cabe duda de que el daño es consecuencia de la actividad liquidadora, y de que ésta es, a su vez, causa del daño).
Pero es mucho más controvertido que concurra el requisito que opera como clave de bóveda de nuestro sistema de responsabilidad patrimonial: la antijuridicidad del daño. En nuestra opinión es discutible que el exceso de liquidación de un tributo, impuesto por un acto administrativo firme al que no afecta de modo directo la Sentencia del Tribunal Supremo, pueda ser calificado como daño antijurídico a los efectos de la aplicación de las norma sobre responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
Es ésta una vía, por lo tanto, que nos parece difícil, pero que llegado el caso, y ante la imposibilidad de ejercitar acciones de otro tipo, podría plantearse. Sin olvidar que el plazo de prescripción es de un año desde que se produce el perjuicio, de acuerdo con la doctrina de la actio nata plasmada en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (EDL 1992/17271).
Sí que podemos decir, por último, que la Sentencia del Tribunal Supremo debería conducir a una modificación del artículo 7 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario que dejara claro, definitivamente, que debe calificarse como un bien inmueble rústico a efectos catastrales (y por lo tanto tributarios) el suelo urbanizable que no pueda ejecutarse, por no estar ordenado o por necesitar de la aprobación de un instrumento de planeamiento que prevea su ordenación detallada(20).
La Sentencia del Tribunal Supremo interpreta (por vía de desestimación del recurso de casación en interés de la ley formulado por la Abogacía del Estado) el artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario considerando que a efectos catastrales y tributarios el suelo urbanizable que no se puede ejecutar es un bien inmueble rústico, y así pone fin a las divergencias interpretativas que existían a este respecto entre los distintos Tribunales Superiores de Justicia (nos remitimos a lo expuesto supra).
Sólo por este motivo la Sentencia del Tribunal Supremo debe ser bienvenida, ya que pocas cosas hay más dañinas para la seguridad jurídica que los criterios divergentes entre distintos Tribunales al respecto de la aplicación de las mismas normas.
Pero es que además, en nuestra modesta opinión, la Sentencia del Tribunal Supremo interpreta el artículo 7.2 b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario de modo correcto, por los siguientes motivos:
i) Porque pone coto a la mera interpretación literal (e irrazonable) del citado precepto que llevaba a considerar como un bien inmueble urbano, sin más, a todo el suelo calificado como urbanizable, con independencia de su verdadera situación urbanística .
ii) Porque unifica en cierto modo las reglas y criterios sobre valoración del suelo, vinculando a las normas catastrales y a las normas sobre suelo y valoraciones, lo que evita el absurdo que supone que el suelo tenga un valor a efectos tributarios y otro valor distinto, inferior, a efectos de expropiación forzosa o de responsabilidad patrimonial.
iii) Y porque impide un resultado contrario al principio de capacidad económica, como es el gravamen como bien inmueble urbano de un suelo que, con independencia de su calificación urbanística , no se puede urbanizar, y que, por lo tanto, no incorpora efectivamente a su valor real el plus que supone la urbanizabilidad. La Sentencia del Tribunal Supremo no permite el gravamen de una riqueza inexistente.
La Sentencia del Tribunal Supremo no es sólo técnicamente impecable, sino que además es profundamente justa desde el punto de vista material, en la medida en que impide una práctica administrativa y tributaria generalizada, que nos parece de todo punto inicua, como es el gravamen de un suelo que no se puede urbanizar en la práctica como si realmente pudiese urbanizarse, considerando que tiene un valor muy superior al que de verdad le corresponde.
Debería efectuarse una pronta reforma del artículo 7 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario que asuma el criterio plasmado en la Sentencia del Tribunal Supremo, y que disponga claramente que a efectos catastrales, y en consecuencia a efectos fiscales, sólo tiene la condición de bien inmueble urbano el suelo que realmente puede urbanizarse.
(1) En particular, la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 anuló los siguientes artículos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 relativos a la clasificación del suelo: 9.2, 10, 11.1 a 3, 12, 13 y 14.
(2) La Exposición de Motivos de la Ley 51/2002 ofrece una explicación más bien escueta de este profundo cambio: «en relación con el hecho imponible, se ha mejorado técnicamente su determinación, efectuando una remisión en bloque al concepto de bienes inmuebles a efectos catastrales».
(3) En origen la norma aplicable era el artículo 2.4 de la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario: «Se entiende por suelo de naturaleza urbana el clasificado por el planeamiento urbanístico como urbano, el que, de conformidad con la disposición adicional segunda de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, tenga la consideración de urbanizable y el que reúna las características contenidas en el art. 8 de la Ley citada. Tendrán la misma consideración aquellos suelos en los que puedan ejercerse facultades urbanísticas equivalentes a los anteriores según la legislación autonómica».
(4) «El suelo que, a los efectos de esta Ley, no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos en la legislación urbanística y el planeamiento aplicable».
(5) Esta modificación del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo, trajo causa de la aprobación de la enmienda número 153 formulada por el Grupo Parlamentario Socialista del Senado, que se formuló con la siguiente justificación: «se dotan de mayor claridad y autonomía a los criterios para la clasificación de inmuebles a estos efectos, facilitando su interpretación ante la diversificación de las denominaciones del suelo y de sus clases ya vigentes o que se aprueben en el futuro por las normativas autonómicas. Para ello se establece una conceptuación del suelo que, partiendo de los términos jurídicos acuñados y expresiones de determinadas situaciones legales en las que se encuentra, desciende hasta la identificación de las características fácticas, físicas o urbanísticas que permiten clasificar como urbano un suelo en el que, de hecho, se reúnen las circunstancias que la propia norma recoge, lo que resulta igualmente coherente con la supresión, en el Proyecto de Ley del Suelo, aprobado por el Consejo de Ministros celebrado el 14 de julio de 2006, de la definición hasta ahora recogida en el artículo 8 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, todo lo cual se proyecta, tanto para la Administración como para los contribuyentes en una mayor certidumbre en el conjunto de circunstancias que recaen sobre los inmuebles así como sobre sus rendimientos o su transmisión».
(6) Por ejemplo: artículo 47 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (EDL 2002/56733); artículo 15 de la Ley 3/2009, de 17 de junio, deUrbanismo de Aragón (EDL 2009/119852); artículo 103 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria (EDL 2001/23259); artículo 13 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (EDL 1999/61722); artículo 10 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura (EDL 2001/59270); artículo 14 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (EDL 2002/56839); y artículo 95 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Navarra (EDL 2002/55808).
Las distintas normas urbanísticas regionales se refieren, en términos generales, al suelo urbanizable como aquél que es susceptible de transformación (urbanización) de acuerdo con las normas y los planes urbanísticos . Aunque en la práctica es claro que no todo el suelo urbanizable se puede transformar sin más.
(7) Artículos 3 (número 1: «la descripción catastral de los bienes inmuebles comprenderá sus características físicas, económicas y jurídicas, entre las que se encontrarán la localización y la referencia catastral, la superficie, el uso o destino, la clase de cultivo o aprovechamiento, la calidad de las construcciones, la representación gráfica, el valor catastral y el titular catastral, con su número de identificación fiscal o, en su caso, número de identidad de extranjero ») y 23 (1 letra a): «para la determinación del valor catastral se tendrán en cuenta los siguientes criterios: a) La localización del inmueble, las circunstancias urbanísticas que afecten al suelo y su aptitud para la producción») del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.
(8) A este respecto resulta de sumo interés el trabajo doctrinal Realidad urbanística y Catastro Inmobiliario. Foro abierto (EDB 2012/250214).
(9) Citamos estas sentencias con algo más de detalle:
Dijo la sentencia 61/1997 en cuanto a la competencia estatal para legislar en relación con el derecho de propiedad del suelo:
«Al mismo tiempo, el Estado tiene competencia para fijar las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el cumplimiento de los deberes constitucionales y, en consecuencia, para regular los deberes básicos que sean inherentes a cada manifestación del dominio. En tal sentido, no debe olvidarse que la función social forma parte del contenido del derecho de propiedad y expresa y sintetiza los deberes que modulan su ejercicio (art. 33.2 CE), así como que la competencia estatal «ex» art. 149.1.1º CE se extiende a los deberes constitucionales (art.149.1.1º y 33.2 CE). De ahí que puedan encontrar cobijo bajo la competencia estatal las manifestaciones más elementales de la función social de la propiedad urbana, los deberes básicos que a su titular corresponde satisfacer, en cuanto sirvan para garantizar la igualdad a que se refiere el art.149.1.1º CE. No es posible, pues, rechazar a priori o excluir a radice la competencia estatal para dictar normas sobre tales aspectos de la propiedad urbana y de su función social».
Y al respecto de la competencia estatal sobre regulación de las valoraciones:
«No cabe compartir, como hemos adelantado, la única tesis de la que ahora hemos de ocuparnos, esto es, que la valoración es de la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas, ya que tal alegato olvida que la valoración urbanística entronca con el art.149.1.18º CE que, como hemos reiterado en jurisprudencia constante y en esta sentencia, es al Estado al que compete determinar, pues caen dentro del art.149.1.18º CE la fijación de los criterios de determinación del justiprecio para impedir que los bienes puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional (STC 37/1987, fundamento jurídico 6). A mayor abundamiento, la valoración se halla estrechamente emparentada, desde un punto de vista material, con el contenido del derecho de propiedad, cuyas condiciones básicas corresponde regular al Estado en los términos del art.149.1.1º CE, aunque es el art.149.1.18º CE el que tiene aquí una mayor relevancia».
En cuanto al régimen de valoraciones, la sentencia 164/2001 (EDJ 2001/14932) reitera que «en efecto, dijimos en nuestra STC 61/1997, F. 19, que la fijación (por el Estado) de criterios de valoración del suelo era reconducible tanto al art.149.1.18 CE como al art.149.1.1 CE, si bien era de prioritaria consideración el título competencial del art.149.1.18 CE. Esta conclusión debe quedar reforzada en relación con una norma, como la ahora enjuiciada, que fija el momento para una tasación imperativa, es decir, no aceptada por el propietario».
(10) Aquí la Sentencia del Tribunal Supremo incurre en un error material, porque el derecho de propiedad no es un derecho fundamental, sino un derecho constitucional, debido a la ubicación sistemática del artículo 33 en la Carta Magna.
(11) Anteriormente la misma Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo se había mostrado más reacia a la hora de vincular la legislación del catastro inmobiliario (legislación fiscal) y la legislación del suelo (legislación expropiatoria y urbanística ). Por ejemplo, en su sentencia de 12 de noviembre de 2012 (EDJ 2012/239620). Tomamos esta cita del blog de F. García Gómez de Mercado: El suelo urbanizable sectorizado pero sin ordenación pormenorizada no es suelo urbano a efectos catastrales:
http://abogados-urbanismo.blogspot.com.es/2014/06/el-suelo-urbanizable-sectorizado-pero.html
(12) Literalmente dispone el artículo 31.1 de la Constitución que «todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio».
(13) Al respecto del principio de capacidad económica, por ejemplo, sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990 (EDJ 1990/9010): «capacidad económica, a efectos de contribuir a los gastos públicos, tanto significa como la incorporación de una exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra »; «el principio de capacidad económica opera, por tanto, como un límite al poder legislativo en materia tributaria. Aunque la libertad de configuración del legislador deberá, en todo caso, respetar los límites que derivan de dicho principio constitucional, que quebraría en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea no ya potencial sino inexistente o ficticia ». Se citan éstas y otras sentencias por M. Alías Cantón, Efectos de la sentencia de 30 de mayo de 2014 en la aplicación de los tributos locales, Crónica Tributaria 3/2014 del Instituto de Estudios Fiscales.
(14) Como dice M.L. González-Cuéllar Serrano, La calificación a efectos catastrales y fiscales del suelo urbanizable sectorizado no ordenado como rústico: Comentario de la STS de 30 de mayo de 2014 : «y desde el punto de vista de justicia tributaria, si las ponencias de valores no reconocen la realidad urbanística se podría vulnerar el principio de capacidad económica, al encontrarnos con inmuebles urbanizables sectorizados no ordenados con valor catastral superior al de mercado». Publicado en el blog del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid (www.idluam.es).
(15) Disponible en la página web de la FEMP:
http://www.femp.es/files/3580-890-fichero/Circular%2027-2014%20Nota%20sobre%20sentencia%20del%20Supr...
(16) No hay en nuestro ordenamiento jurídico una cláusula general de sujeción de la Administración pública y de los órganos jurisdiccionales inferiores al criterio del Tribunal Supremo (con la excepción de lo dispuesto por el artículo 100.7 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con la doctrina legal fijada mediante la estimación del recurso de casación en interés de la ley), más allá de lo establecido en el artículo 1.6 del Código Civil (EDL 1889/1); pero no se puede desconocer que este criterio debe ser tenido en cuenta por una y por los otros en el desarrollo de su labor de interpretación y de aplicación de las normas.
(17) A este respecto, B. Lozano Cutanda y A. López Muiña, Para que el suelo urbanizable sea considerado urbano a efectos catastrales, y pague IBI como tal, es necesario que se haya iniciado su desarrollo urbanístico (STS de 30 de mayo de 2014), Diario La Ley número 8.355, 16 de julio de 2014:
«En el plano práctico, y a efectos de la devolución de lo indebidamente pagado por IBI, habrá que analizar caso por caso para determinar las vías legales procedentes para reclamar ante la Administración la aplicación de esta doctrina jurisprudencial.
Las vías de actuación dependerán fundamentalmente de si la ponencia catastral que fija erróneamente según esta doctrina los valores catastrales y en base a la cual la administración liquida los correspondientes impuestos es o no firme. Así para plantear cualquier posible reclamación de ingresos indebidos deberá de recurrirse previamente la ponencia catastral que fije la base imponible del impuesto cuya devolución se reclama. En el caso de que la ponencia catastral fuera firme, habría que instar previamente su revisión de oficio, para lo cual la Sentencia proporciona sobrados argumentos, incluso de derecho constitucional».
(18) El concepto «materia tributaria» del artículo 110 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa está jurídicamente indeterminado; J. González Pérez (Comentarios a la Ley de La Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (Ley 29/1998 de 13 de julio), Tomo II, Editorial Aranzadi, Septiembre de 2008) lo delimita de este modo: «para la delimitación de la materia tributaria habrá que estar a lo dispuesto en la LGT. En principio, comprenderá todas las actuaciones de la Administración en aplicación de esta Ley, sobre nacimiento, modificación y extinción de la relación tributaria, exenciones o bonificaciones, inspección y sanciones. Se estima que no son cuestiones tributarias las planteadas con ocasión de los precios públicos y otros ingresos públicos, las cotizaciones de la seguridad social, las sanciones impuestas al margen del sistema tributario o las cuestiones relacionadas con la intervención administrativa en el mundo del dinero».
(19) Por ejemplo, sentencia de 16 de mayo de 2007 (EDJ 2007/36118): «el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional (antes de la reforma operada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre), ha de interpretarse de forma restrictiva, y además en relación con los principios generales que consagra la Ley Jurisdiccional, entre ellos los de seguridad jurídica, por lo que no podrá ser una vía indirecta para modificar un acto firme »; y «nada autoriza a entender que este principio básico del orden jurisdiccional contencioso administrativo [la intangibilidad de los actos firmes] no resulta aplicable en el supuesto del artículo 110 de la Ley Jurisdiccional, pues otra interpretación significaría establecer distinto régimen en el supuesto de extensión de los efectos de la sentencia, y quedaría sin justificación el distinto trato que recibiría quien vio desestimada previamente por sentencia una pretensión idéntica. La reforma de la Ley Orgánica 19/2003 ha clarificado la situación, sin que pueda interpretarse que el propósito del legislador fuese el de modificar el criterio respecto de la regulación primitiva».
(20) En palabras de M.L. González-Cuéllar Serrano, op. cit.: «sólo pueden calificarse como urbanos los inmuebles considerados en el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada».

References: artículo 7
 Resolución 
 resolución 
 artículo 7
 Real Decreto 
 artículo 31
e contrario
 artículo 7
 artículo 31
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 25
 resolución 
 Real Decreto 
 artículo 12
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 100
 artículo 7
 artículo 86
 resolución 
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 Resolución 
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 62
 artículo 62
 artículo 62
 artículo 61
 Real Decreto 
 artículo 10
 artículo 7
 artículo 8
 artículo 7
 Real Decreto 
 artículo 12
 artículo 21
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 33
 artículo 7
 artículo 31
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 110
 resolución 
 artículo 7
 artículo 110
 artículo 142
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 47
 artículo 15
 artículo 103
 artículo 13
 artículo 10
 artículo 14
 artículo 95
 artículo 33
 artículo 31
 artículo 100
 artículo 1
 artículo 110
 artículo 110
 artículo 110