Source: http://www.eduardorojotorrecilla.es/2018/05/a-vueltas-con-el-empleo-y-la-formacion.html
Timestamp: 2020-03-29 08:36:39+00:00

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EL BLOG DE EDUARDO ROJO: A vueltas con el empleo y la formación de jóvenes. A propósito de la presentación del libro “Jóvenes, trabajo y futuro. Perspectivas sobre la garantía juvenil en España y Europa”.
A vueltas con el empleo y la formación de jóvenes. A propósito de la presentación del libro “Jóvenes, trabajo y futuro. Perspectivas sobre la garantía juvenil en España y Europa”.
1. El próximo jueves 10 de mayo tendrá lugar en Barcelona, en el Colegio de Periodistas de Cataluña el acto de presentación del libro “Jóvenes, trabajo y futuro. Perspectivas sobre la garantía juvenil en España yEuropa”, del que son editores (al mismo tiempo que autoras y autor de algunos capítulos del libro) las profesoras Mari Ángels Cabasés, Agnès Pardell y CarlesFeixas, de la Universidad de Lleida.
Será un gran motivo de satisfacción participar en dicho acto, al igual que lo fue, y mucho, redactar el prólogo del libro, con el título “El empleo juvenil. Una aproximación al análisis jurídico y social desde la perspectiva de la puesta en marcha de la garantía juvenil”, posteriormente ampliado y desarrollado en el artículo “El empleo juvenil. Realidad social, marco jurídico y propuestas de reformas”, publicado en el núm 29 (diciembre 2017) de la revista editada por la C.S. de CC OO “Gaceta Sindical. Reflexión y debate”, dedicado a “Empleo, precariedad ynuevos entornos laborales”. Digo que será un gran motivo de satisfacción dada la especial relación de amistad que me une con las dos profesoras citadas, y el gran aprecio y respeto intelectual que tengo, en el ámbito iuslaboralista en que ambos nos movemos, de la profesora Agnès Pardell.
Desde que redacté el prólogo el debate sobre el empleo juvenil en España y en la Unión Europea ha seguido siendo muy vivo, ya que no en vano se trata de una parte de la población trabajadora, y también de una parte de la población que estudia y desea acceder al mundo laboral, que debe merecer especial atención, tanto por lo que respecta a qué políticas educativas y formativas deben ponerse en práctica, como también por aquello que afecta a los mecanismos de acceso al mundo del trabajo y el respeto a unas condiciones laborales dignas.
El propósito de esta entrada es analizar algunas de las novedades normativas y de la propuestas legislativas aún no plasmadas en un texto legal, en el bien entendido que seguirá siendo necesario analizar la política de empleo juvenil desde diversos ámbitos de estudios, como así se efectúa en el libro, ya que las realidades demográficas, sociales, culturales y jurídicas siguen evolucionando y cambiando a pasos acelerados, y todas ellas están impactadas por un cambio tecnológico que tiene, y tendrá, indudables repercusiones sobre las formas de vida y de trabajo. Por ello, y en relación con dicho cambio, debe merecer una valoración positiva de entrada, a la espera de poder valorar su efectiva puesta en práctica, el acuerdo aprobado por el Consejo de Ministros el viernes 4 de mayo autorizando al Servicio de Empleo Público Estatal (SEPE) la convocatoria de subvenciones para programas de formación orientadas a la adquisición y mejora de competencias profesionales relacionadas con los cambios tecnológicos y la transformación digital. Si bien el programa va dirigido principalmente a personas ocupadas, también está abierto a un máximo de un 30 % de personas desempleadas, y entre los colectivos a los que se dirige se encuentran las personas trabajadoras con bajo nivel de cualificación, muchas de ellas jóvenes y que también son objeto de especial atención en los programas de garantía juvenil.
2. En el ámbito de la UE me refiero en primer lugar al pilar europeo de derechos sociales, que ha sido objeto de especial atención en anteriores entradas, cuyo texto fue solemnemente proclamado de forma conjunta por el Consejo, la Comisión (CE) y el Parlamento Europeo (PE) el 17 de noviembre de 2017, durante la Cumbre social en favor del empleo justo y el crecimiento celebrada en la ciudad sueca de Gotemburgo.
¿Más derechos, nuevos derechos? No, la respuesta es clara, ni en el ámbito europeo ni en el nacional de cada Estado. La aplicación de los principios y derechos recogidos en la Recomendación de 26 de abril de 2017, deberán llevarse a cabo “dentro de los límites de las competencias de la Unión definidas por los Tratados”, es decir no supone una ampliación de los mismos, y así se recoge de forma expresa en el apartado 18 de la introducción. Los principios y derechos, en suma, deben aplicarse, tanto en el ámbito de la UE como en el de los Estados, tomando en considerando y respetando plenamente “sus competencias respectivas y de acuerdo al principio de subsidiariedad”, si bien lógicamente no se impide, pero ciertamente no se obliga, a los Estados o a las organizaciones empresariales y sindicales, a “establecer normas sociales más ambiciosas”. No más derechos, pues, sino reafirmación de los ya existentes, con algunas mejoras interpretativas según los servicios técnicos de la Comisión, que forman parte de un documento, el Pilar, que ha de servir para, ha de tener como objetivo, “alcanzar resultados sociales y de empleo eficientes para responder a los desafíos actuales y futuros con el fin de satisfacer las necesidades esenciales de la población, así como garantizar una mejor regulación y aplicación de los derechos sociales”.
El texto aprobado se estructura en tres grandes bloques: el primero está dedicado a la igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo; el segundo versa sobre condiciones de trabajo justas; en fin, el tercero está dedicado a la protección e inclusión social. Me interesa, a los efectos del presente comentario, referirme al capítulo primero (apartados 1 a 4), que reconoce derechos relativos a la educación, formación y aprendizaje permanente, la igualdad de género, la igualdad de oportunidades y al apoyo activo para el empleo. Respecto al primer apartado, la Comunicación enfatiza que “El pilar europeo de derechos sociales establece un derecho general a la educación y a la formación a lo largo de toda la vida. Este va más allá que el artículo 14 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, ya que se centra en la calidad y el carácter inclusivo”. Sobre los derechos relativos a un apoyo activo para el empleo, se resalta que el pilar “establece un conjunto de derechos para todos los solicitantes de empleo, independientemente de su situación laboral. La atención se centra en la prestación de ayuda para o encontrar trabajo, que puede incluir servicios empleo, asesoramiento y orientación para la búsqueda de empleo, o participación en «medidas activas», la formación, las ayudas a la contratación o el apoyo a la reinserción. Estos derechos van más allá de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta de los Derechos Fundamentales, que únicamente hace referencia al derecho a un servicio gratuito de colocación. La ayuda para iniciarse en la actividad por cuenta propia también constituye una ampliación significativa del actual acervo”.
En cuanto al capítulo II (apartado 5 a 10), dedicado a las condiciones de trabajo justas, con respecto al derecho a un empleo seguro y adaptable, para los servicios técnicos de la CE, el Pilar “extiende la garantía de igualdad de trato más allá de las tres formas de relación laboral (tiempo parcial, duración determinada y trabajo temporal) que en la actualidad incluye el acervo de la Unión y establece la igualdad de trato entre los trabajadores independientemente del tipo de relación laboral”, e igualmente que “El ámbito de aplicación material del principio de igualdad de trato se amplía para garantizar el acceso a la protección social y a la formación. El principio garantiza la igualdad de trato en el acceso a la seguridad social establecida por ley. Las actuales normas de la Unión (relativas al trabajo a tiempo parcial y de duración determinada) exigen que los empleadores faciliten el acceso a la formación. El principio va más allá y exige la igualdad de trato en el acceso a la formación”.
3. El 10 de octubre del pasado año publiqué una entrada con el título “UE. Propuesta de Recomendación del Consejo relativa al marco europeo para una formación deaprendices de calidad y eficaz”, presentada por la CE el día 7. La citada propuesta, sin modificaciones de relevancia, fue aprobado por el Consejo el 15 de marzo de este año.
Según se explicaba en la nota de prensa oficial, dicha iniciativa se inscribía “en la Nueva Agenda de Capacidades para Europa, que se puso en marcha en junio de 2016. También está vinculada con el pilar europeo de derechos sociales, que ampara el derecho a educación, formación y aprendizaje permanente inclusivos y de calidad. La Recomendación, basada en una amplia consulta, identifica catorce criterios que los Estados miembros y las partes interesadas deben utilizar para desarrollar una formación de aprendices de calidad y eficaz. Esta iniciativa contribuirá a aumentar la empleabilidad y el desarrollo personal de los aprendices y, por tanto, al desarrollo de una mano de obra altamente capacitada y cualificada, que responda a las necesidades del mercado laboral”.
En la explicación inicial del “contexto de la propuesta” se enfatizaba la eficacia de la combinación de aprendizaje educativo y laboral, por cuanto que facilita la transición del primer ámbito al segundo, y se subrayaba la importancia, con mención expresa a estudios de la OCDE, de la necesidad de establecer normas de alta calidad “para evitar que la formación de aprendices se oriente hacia puestos de trabajo que exijan poca capacitación”, destacando, con mención a estudios elaborados en el seno del PE que era necesario, dentro del respeto a las competencias de los Estados miembros en materia laboral, abordar una regulación que aclarara las cuestiones “relacionadas con los contratos de trabajo y la remuneración de los aprendices en formación”.
La Recomendación vincula jurídicamente el aprendizaje a la existencia de una relación contractual laboral, que va de la mano con la formación educativa en la que interviene el centro de enseñanza, y por ello estamos en presencia de personas que tienen la doble condición (entrelazada) de estudiantes y trabajadores.
La base jurídica en la que se sustenta es en primer lugar el art. 166, cuyo apartado 1 dispone que “La Unión desarrollará una política de formación profesional que refuerce y complete las acciones de los Estados miembros, respetando plenamente la responsabilidad de los mismos en lo relativo al contenido y a la organización de dicha formación”, muy delimitado (limitado sería la palabra más correcta con toda probabilidad) por el apartado 4, en el que se dispone que el PE y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al CESE y al CR, “adoptarán medidas para contribuir a la realización de los objetivos establecidos en el presente artículo, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, y el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, recomendaciones”. En segundo lugar, el art. 292, que reconoce la posibilidad de que el Consejo pueda adoptar Recomendaciones y que, tal como ha ocurrido en el presente supuesto, “se pronunciará a propuesta de la Comisión en todos los casos en que los Tratados dispongan que el Consejo adopte actos a propuesta de la Comisión”.
Los citados art. 166 y 206 deben ponerse en estrecha relación con el art. 153, apartados 2 y 1 b). El art. 153 dispone que la Unión apoyará y completará la acción de los Estados miembros para lograr los objetivos fijados en el art. 151, que son “el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones”, pudiendo más concretamente actuar en el ámbito de las condiciones de trabajo, tal como ocurre en la presente Recomendación.
Dado que el texto finalmente aprobado guarda grandes similitudes con la propuesta inicial, recomiendo, para un mucho mejor conocimiento de su contenido, la lectura del informe elaborado por el PE, “Skills development and employment: Apprenticeships, internships and volunteering”, en cuyo resumen se explica que “Este estudio analiza la participación, los resultados, la calidad y los desafíos de los aprendizajes, las pasantías y los programas de voluntariado. Aunque importantes, las tres formas se enfrentan a retos que requieren atención en las iniciativas existentes y previstas en el ámbito de la UE (como el marco de calidad previsto para el aprendizaje). Las cuestiones se refieren, por ejemplo, a la aclaración de la situación laboral (principalmente en el caso de los aprendices) y de la remuneración justa, también para limitar el riesgo de ser fuentes de mano de obra barata".
Igualmente, recomiendo la lectura del documento elaborado por la Confederación Europea de Sindicatos (CES) y Unionlearn “Marco europeo de calidad para el aprendizaje profesional. Propuestas de los sindicatos europeos”. La satisfacción por la propuesta adoptada por la CE, que lógicamente deberá mantenerse tras la aprobación de la Recomendación, era claramente perceptible en sus declaraciones, ya que en un comunicado emitido el mismo día de la presentación de aquella le daba la bienvenida y ponía de manifiesto que recogía gran parte de las propuestas formuladas por los sindicatos europeos durante el período previo de elaboración de la norma. Sobre la importancia de desarrollar criterios de calidad para la formación de aprendices se pronunció en tales términos el Tribunal de Cuentas europeo en sus informes de 2015 y 2017
Gran parte de tales propuestas se plasmaron en documentos elaborados en el seno del Consejo Consultivo de Formación Profesional, de común acuerdo con las organizaciones empresariales, habiendo sido acogidos en gran parte por la CE en el momento de elaborar el proyecto normativo, si bien al tratarse de una Recomendación el texto no será obligatorio para los Estados miembros, y así se expresa en el mismo, dejando un amplio margen a cada Estado para acoger la norma europea de acuerdo a su sistema propio de regulación del aprendizaje; en efecto, se afirma en la parte introductoria del texto que su objetivo específico es “proporcionar un marco coherente para la formación de aprendices basado en un entendimiento común de lo que significan calidad y eficacia, teniendo en cuenta la diversidad y las tradiciones de sistemas de educación y formación profesionales y las prioridades de actuación de los distintos Estados miembros”, y que, en cuanto que se trata de una Recomendación, instrumento jurídico no vinculante, no afecta a las competencias de los Estados miembros “de mantener o establecer disposiciones sobre la formación de aprendices más avanzadas que las que se recomiendan en ella, ni de mantener o desarrollar otras formas de aprendizaje basado en el trabajo o de educación y formación profesionales fuera del ámbito de aplicación de la presente Recomendación y aplicar total o parcialmente los criterios que se establecen a continuación”.
Baste señalar en esta entrada, con petición de remisión a la lectura integra de la Recomendación, para todas las personas interesadas, que la norma conceptúa como formación de aprendices un sistema formal de educación y formación profesionales que “a) combina el aprendizaje en instituciones de educación o de formación con un aprendizaje sustancial basado en el trabajo en empresas y otros lugares de trabajo; b) conduce a la obtención de cualificaciones reconocidas a nivel nacional; c) está basado en un acuerdo que define los derechos y obligaciones del aprendiz, del empleador y, cuando proceda, de la institución de educación o de formación profesionales, y d) permite que el aprendiz perciba una remuneración o una compensación por el componente basado en el trabajo”. Con respecto a la vida laboral del aprendiz, la norma dispone que al menos la mitad de su formación debería realizar en el lugar de trabajo”, y que deberán ser remunerados “o compensados de otro modo” (obsérvese la amplitud de la terminología utilizada) “de acuerdo con los requisitos nacionales o sectoriales o con los correspondientes convenios colectivos, cuando existan, y teniendo en cuenta los mecanismos de reparto de costes entre los empleadores y las autoridades públicas”.
Al respecto, es importante recordar la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europeade 9 de julio de 2015 (asunto C-229/14). En dicha sentencia, el TJUE debió pronunciarse sobre una cuestión prejudicial que trataba sobre la Directiva de 1998 de despidos colectivos, y más concretamente sobre qué debe entenderse por trabajador. La petición de decisión prejudicial fue planteada por un tribunal laboral alemán, girando el conflicto sobre la existencia o no de un despido colectivo y una de las cuestiones para las que dicho tribunal pidió respuesta del TJUE era la siguiente: “¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión pertinente, especialmente el artículo 1, apartado 1, letra a), de la Directiva 98/59, en el sentido de que obliga, en el cálculo del número de trabajadores previsto en dicha disposición, a contar también como trabajadores a las personas que realizan una actividad práctica en una empresa para adquirir conocimientos o profundizar en éstos o para seguir una formación profesional (“trabajador en prácticas”), que no perciben una retribución del empresario pero disfrutan de una ayuda económica del organismo público encargado de fomentar el empleo por esa actividad reconocida por este organismo, o bien corresponde a los Estados miembros adoptar disposiciones legales o prácticas nacionales a este respecto?”.
4. La propuesta deDecisión del Consejo relativa a las orientaciones para las políticas de empleode los Estados miembros para 2018, que ya ha recibido el parecer del PE en laResolución aprobada el pasado 19 de abril, y que aún no ha sido formalmente aprobada, dedica la núm. 6 a la mejora de la oferta de trabajo a través del acceso al empleo, las capacidades y las competencias, siendo de especial interés para las personas jóvenes que desean incorporarse, o que ya están incorporadas, al mercado de trabajo. Para la citada propuesta, que con casi toda probabilidad será aprobada en muy parecidos términos, “En el contexto de los cambios tecnológicos, medioambientales y demográficos, los Estados miembros, en colaboración con los interlocutores sociales, deben promover la productividad y la empleabilidad mediante una oferta adecuada de conocimientos, capacidades y competencias pertinentes a lo largo de la vida laboral que respondan a las necesidades actuales y futuras del mercado de trabajo. Los Estados miembros deben realizar las inversiones necesarias en educación y formación, tanto iniciales como continuas. Deben trabajar junto con los interlocutores sociales, los proveedores de educación y formación y otras partes interesadas para abordar las debilidades estructurales de los sistemas de educación y de formación y proporcionar una educación, una formación y un aprendizaje permanente inclusivos y de calidad. Deben garantizar la transferencia del derecho a la formación durante las transiciones profesionales; esto debería permitir una mejor anticipación y adaptación de todos a las necesidades del mercado de trabajo y gestionar con éxito las transiciones, reforzando así la resiliencia general a las perturbaciones de la economía”.
Igualmente, la Orientación núm. 6 dispone que los Estados miembros “deben promover la igualdad de oportunidades en la educación y elevar el nivel generales de la educación, especialmente para las personas menos cualificadas. Deben garantizar la calidad de los resultados del aprendizaje, reforzar las capacidades básicas, reducir el número de jóvenes que abandonan la educación prematuramente, incrementar la pertinencia para el mercado de trabajo de los títulos universitarios, mejorar el seguimiento y la elaboración de previsiones respecto de las capacidades e incrementar la participación de los adultos en la educación y la formación continuas. Los Estados miembros deben reforzar el aprendizaje basado en el trabajo en sus sistemas de educación y formación profesional, entre otros, mediante una formación de aprendices de calidad y eficaz, hacer las capacidades más visibles y comparables e incrementar las oportunidades para el reconocimiento y la validación de las capacidades y competencias adquiridas al margen de los sistemas formales de educación y formación profesional. Asimismo, deben actualizar e incrementar el suministro y aprovechamiento de una formación profesional continua flexible. Los Estados miembros también deben ayudar a los adultos poco cualificados a mantener o desarrollar su empleabilidad a largo plazo, impulsando el acceso a oportunidades de aprendizaje de calidad, así como el aprovechamiento de este, mediante la creación de itinerarios de mejora de las capacidades, que incluya una evaluación de las capacidades, una oferta pertinente de educación y formación y la validación y el reconocimiento de las capacidades adquiridas”.
5. Muy recientemente se ha aprobado la Decisión (UE) 2018/646 del PE y del Consejo, de 18 de abrilde 2018, relativa a un marco común para prestar mejores servicios en materia decapacidades y cualificaciones (Europass) y por la que se deroga la Decisión nº2241/2004/CE.
Conviene recordar que el llamado expediente Europass, puesto en marcha a partir de la Decisión de 2004, comprende cinco modelos de documentos, tal como se explica en el apartado 10 de la introducción de la nueva Decisión: “El modelo de Curriculum Vitae Europass… permite a las personas presentar sus currículos en un formato normalizado. … Dos modelos de suplemento de cualificaciones, a saber, el suplemento de diploma Europass y el suplemento de certificado Europass, ofrecen información sobre el contenido y los resultados del aprendizaje asociados a una cualificación, y sobre el sistema educativo del país que la emitió. El pasaporte lingüístico Europass sirve para describir las capacidades lingüísticas. El modelo de movilidad Europass describe las capacidades adquiridas en desplazamientos de estudio o de trabajo a otros países”. También es importante hacer mención a qué se entiende en la Decisión por “capacidades”, un concepto utilizado en un sentido muy amplio y que se refiere a aquello que una persona “conoce, entiende y puede hacer”, o dicho de forma mucho más amplia “a tipos distintos de resultados del aprendizaje, que comprenden tanto el conocimiento y las competencias como la capacidad de aplicar el conocimiento y utilizar el saber hacer para completar tareas y resolver problemas. Además de la importancia reconocida a las capacidades profesionales, se reconoce que las capacidades transversales o «interpersonales», como el pensamiento crítico, el trabajo en equipo, la resolución de problemas, la creatividad, las capacidades digitales o lingüísticas, son cada vez más importantes y constituyen un requisito esencial para la realización personal y profesional y que pueden aplicarse en diversos ámbitos…”.
En definitiva, la norma de 2018 adecúa la dictada en 2004 a los cambios operados en la vida educativa y laboral y a las nuevas realidades tecnológicas, al objeto de que las herramientas puestas en práctica por la UE en materia de capacidades y cualificaciones puedan “seguir siendo relevantes y beneficiosas para los usuarios”, o dicho con las propias palabras del art. 1, el marco europeo que se establece es para “favorecer la transparencia y la comprensión de las capacidades y cualificaciones adquiridas en contextos formales, no formales e informales, incluso a través de la experiencia práctica, la movilidad y el voluntariado (en lo sucesivo, «Europass»)”.
La norma, que entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el DOUE (lo fue el 2 de mayo), prevé que, de forma transitoria, y hasta que no esté plenamente configurada y operativa la plataforma en línea prevista en la nueva Decisión seguirá funcionando el sistema anterior. En estrecha relación con la normativa sobre aprendizaje y prácticas de las personas aprendices, el texto ahora examinado dispone que la nueva plataforma en línea facilitará la información disponible, o bien los enlaces a dicha información que permitan conocer a las personas interesadas “a) las oportunidades de aprendizaje; b) las cualificaciones y los marcos o sistemas de cualificaciones; c) las oportunidades de validación del aprendizaje no formal e informal; d) las prácticas de reconocimiento y la legislación aplicable en distintos países, incluidos terceros países; e) los servicios de orientación sobre la movilidad transnacional con fines de aprendizaje y de gestión de la carrera profesional; f) la información estratégica sobre capacidades generada por las actividades pertinentes a escala de la Unión dentro de sus ámbitos de competencia; g) información sobre capacidades y cualificaciones que puedan ser relevantes a efectos de las necesidades específicas de los nacionales de terceros países que lleguen o residan en la Unión con vistas a su integración”.
6. Las referencias que siguen a continuación sobre las políticas de empleo y formación para jóvenes en España se sitúan, en gran parte, en el terreno de la incertidumbre política parlamentaria, ya que se encuentran en el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado para 2018, y es bien sabido que la composición actual del Parlamento no permite tener una previsión fiable sobre cuál será el resultado de la tramitación de un proyecto legislativo cuando hay dos bloques políticos enfrentados y otras fuerzas políticas, minoritarias en escaños pero muy importantes a la hora de decantar la balanza en uno u otro sentido, que pactan de acuerdo a sus propios intereses. Tal parece ser, hasta el momento de redactar esta entrada, el acuerdo alcanzado por el gobierno con el Partido Nacionalista Vasco, que trasladado al ámbito parlamentario debería significar la aprobación de la Ley de PGE2018, aun cuando con qué contenido respecto a la regulación de medidas estrechamente vinculadas a la política de empleo juvenil ya es mucho más difícil de predecir.
Antes de abordar el panorama normativo español, y refiriéndonos a la problemática concreta de las capacidades y cualificaciones en España, conviene hacer mención a la información disponible en la base de datos de la OCDE Getting Skills Right, en cuya presentación se pone de manifiesto que abordar los desajustes entre la oferta y la demanda de competencias y la escasez de competencias es en todos los países “un reto fundamental para las políticas del mercado laboral y de formación”, siendo especialmente importante en la actualidad , ya que las demandas de competencias por parte del mercado laboral “cambian de forma rápida y significativa debido a la globalización, el cambio tecnológico y los cambios demográficos”. La última actualización de los estudios sobre España se ha hecho pública el pasado 26 de abril, siendo una de las conclusiones más relevantes a mi parecer la de que en nuestro país existe una oferta creciente de trabajadores titulados superiores pero que “la oferta de trabajadores con buenas competencias básicas y buenas competencias cognitivas es todavía baja en relación con la demanda”, es decir existe escasez “tanto en las competencias básicas relacionadas con el razonamiento numérico y la comprensión lectora, como en competencias y habilidades cognitivas superiores, como el razonamiento, competencias cuantitativas y resolución de problemas complejo”.
Igualmente, antes de abordar tales medidas, y sus orígenes, conviene efectuar una breve mención al Programa Nacional de Reformas del Reino de España 2018 y a la actualizacióndel programa del plan de estabilidad y del plan presupuestario 2018, para elperíodo 2018- 2021, ambos aprobados por el Consejo de Ministros el 27 de abril para su remisión a la Comisión Europea en cumplimiento de las reglas del semestre europeo.
En el primero, se enfatizan, una vez más, los resultados positivos conseguidos en materia de cantidad de empleo (dejemos para otra ocasión el debate sobre la cantidad en cuestiones tan relevantes como la modalidad contractual, la duración de la jornada y la remuneración salarial), destacando que “En términos anuales el empleo creció a un ritmo medio del 2,65%, generándose 490.300 nuevos puestos de trabajo, frente a 413.900 nuevos ocupados en 2016. El número de parados se redujo en 471.100 personas en términos interanuales, lo que supone cinco años consecutivos de reducción del paro, cuya cifra se situó en 3.766.700 parados a final de 2017. Por primera vez en 9 años el desempleo cayó por debajo del umbral de los 4 millones de parados, lo que supone una reducción acumulada del desempleo de 2.511.500 personas desde el máximo alcanzado durante la crisis”. El documento manifiesta que en los últimos años se han puesto en marcha “numerosas iniciativas para potenciar la actividad laboral, con especial referencia a los jóvenes y los parados de larga duración”, con especial atención a los incentivos para beneficiar al colectivo beneficiario del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, tales como las bonificaciones a las empresas en cotizaciones a la Seguridad Social y la creación de un portal único de empleo que debería permitir mejorar la conexión ofertas – demandas de trabajo y potenciar el empleo y las oportunidades de formación, exponiendo (a buen seguro que será objeto de debate crítico en el acto de presentación del libro) que durante 2017 “se ha seguido avanzando en la mejora del sistema de gestión y soporte al Sistema Nacional de Garantía Juvenil”, aportando datos (sin duda consecuencia de las modificaciones operadas en 2016, con la ampliación de la aplicación del sistema a todos los jóvenes inscritos como demandante de empleo en el SEPE) de que el número de beneficiarios inscritos en marzo de 2018 (últimas cifras oficiales disponibles) ha llegado a 1.096.798 jóvenes, “de los cuales 470.032 han encontrado un empleo, lo que supone una tasa de empleabilidad del 43 %”, sin que se encuentre, al menos en este documento, una desagregación de los datos de empleabilidad por nivel de cualificación de la población juvenil.
Al mismo tiempo, ya se avanza, para conocimiento de la CE, las medidas recogidas en el PL PGE 2018, que serían “una ayuda económica de acompañamiento a jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil que suscriban un contrato para la formación y el aprendizaje”, así como también “una bonificación en las cotizaciones a la Seguridad Social por la conversión en indefinidos de estos contratos formativos”. Más publicidad se ha dado a estas propuestas por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social en elinforme sobre empleo presentado en el Consejo de Ministros del 4 de mayo, en el que se recuerda que de los jóvenes desempleados (casi un millón) “cerca de la mitad no ha superado más allá del primer ciclo de la Educación Secundaria Obligatoria”, y que el PLPGE prevé medidas para tratar de corregir dicha situación, como el “Bono formación garantía juvenil”, consistente en que “Los PGE 2018 destinan 500 millones para una ayuda adicional de 430 euros/mes por estudiar y trabajar a la vez (a través de contratos de formación y aprendizaje). Los jóvenes con un sueldo equivalente al SMI tendrán una contraprestación de hasta un 64% más durante los 18 meses de duración de la ayuda, más de 1.100 euros al mes”. También, el “bono conversión indefinido”, consistente en “Bonificación en las cuotas empresariales de 250 euros/mes (3.000 euros/año) durante 3 años, de la que se podrán beneficiar las empresas que conviertan en indefinidos los contratos del Bono Formación Garantía Juvenil”.
Sin mayor concreción se anuncia que durante este año continuarán los trabajos para la aprobación de la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2017-2020, “en la que tendrá especial protagonismo la mejora del Sistema Nacional de Garantía Juvenil”. En relación con los Fondos Estructurales Europeos, el programa nacional de reforma explica que España ha aprobado dos programas operativos nacionales, siendo uno de ellos dedicado al empleo juvenil, con asignación de 3.638 millones de euros del Fondo Social Europeo y de la Iniciativa Europea Juvenil para el período 2014-2020, “que cofinancia acciones para promover la inserción laboral de los jóvenes, entre ellas actividades de formación, y ayudas a la contratación juvenil”.
Respecto a la actualización del programa de estabilidad y del plan presupuestario 2018, lógicamente la valoración positiva del crecimiento cuantitativo del empleo es la misma que la recogida en el Programa de Reformas, enfatizándose, con una perspectiva temporal más amplia, que “En los últimos cuatro años se han creado casi dos millones de puestos de trabajo y el número de desempleados se ha reducido en unos dos millones y medio de personas, tendencia que se prevé que continúe en los próximos años, creando alrededor de 1,7 millones de empleos en los próximos cuatro año y superando en 2020 la cifra de veinte millones de ocupados. Ello permitirá reducir paulatinamente la tasa de paro, hasta situarse por debajo del 11% de la población activa a finales de 2021, niveles no alcanzados desde antes de la crisis”, y que “Desde los niveles mínimo de empleo y máximo de paro alcanzados a principios de 2014 y 2013, respectivamente, se han creado casi dos millones de puestos de trabajo y el paro ha disminuido en unas dos millones y medio de personas”. Las previsiones con las que trabaja el gobierno es que en el período comprendido entre finales de 2017 y finales de 2021 “se crearán casi 1,7 millones de puestos de trabajo y la tasa de paro se reducirá progresivamente, hasta situarse por debajo del 11% de la población activa a finales de 2021, cifra no alcanzada desde 2008”.
7. Pasemos ya al examen de las propuestas contenidas en el PLPGE 2018, previa explicación de que tales propuestas hubieran podido ser acogidas en una Real Decreto Ley en octubre de 2017 pero que finalmente no vieron la luz pública en ese momento.
A) En efecto, hago esta afirmación, tal como expliqué con mucho mayor detalle en una entrada anterior, tras la lectura del acta de la decimocuarta reunión de la mesa dediálogo social, celebrada el 28 de septiembre de 2017, y que lleva por título“Plan de choque por el empleo juvenil”. En el acuerdo alcanzado entre el gobierno y los agentes sociales se incorporaba, con matices, alguna propuesta recogida en el programa electoral de Ciudadanos y que acogió el Partido Popular en el acuerdo suscrito el mes de agosto de 2016, en concreto la relativa al complemento económico para incentivar la contratación de jóvenes.
El acuerdo encuentra su punto de partida en las propuesta presentadas por el MEySS en la reunión tripartita celebrada el 19 de septiembre, y obviamente también en las propuestas formuladas, no sólo a este documento sino también desde mucho tiempo antes, por los agentes sociales. En la mesa denominada “Plan de choque por el empleo”, en materia de políticas activas de empleo y prestaciones por desempleo, se proponían entre otras medidas las siguientes: “3. Implementar el Plan de choque por el Empleo Juvenil que fue propuesto a la mesa de diálogo social el pasado mes de julio, que no se ha llegado aún a acordar, que contemple, entre otras medidas: Renovación Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2017-2020. Programa de formación y transmisión de conocimientos en el empleo a través del contrato de relevo con una nueva modalidad de jubilación parcial que posibilite la formación de trabajadores jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil que se incorporen a la empresa sin experiencia ni cualificación previa para ese puesto de trabajo. Ayuda de acompañamiento del 80% del IPREM (430 euros) a los jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil que suscriban un contrato para la formación y el aprendizaje. Aumento hasta 3.000 euros de la bonificación por conversión a indefinido de dichos contratos para la formación y el aprendizaje. Equiparación del contrato de trabajo en prácticas con el contrato para la formación y el aprendizaje en materia de cotización e incentivos para la conversión en indefinido. Aprobación, en coordinación con el ministerio de Educación de un Estatuto de las prácticas no laborales. Programa nacional de orientación, formación y ayudas directas a jóvenes sin cualificación profesional que hayan abandonado el sistema educativo, beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía Juvenil”, siendo este último, aún no concretado en el ámbito normativo, diseñado por el MEySS en coordinación con las Comunidades Autónomas y en el marco del diálogo social, debiendo contener políticas de orientación, formación y ayudas directas para tales jóvenes, que deberán haber abandonado el sistema educativo y ser beneficiarios del Sistema nacional de garantía juvenil, debiendo centrarse la finalidad del programa en incentivar la participación de tales jóvenes en programas de formación profesional, tanto educativos como laborales.
La estrella del pacto en los medios de comunicación y redes sociales fue el llamado complemento o ayuda económica para determinados contratos para la formación y aprendizaje (CFA) formalizados con jóvenes que deberán poseer “bajo nivel formativo” (algo que sin duda será necesario concretar en la norma, ya sea directamente o bien por referencia a otros textos legales) y estar inscrito en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil (es decir, quedaban expresamente excluidos todos aquellos jóvenes cuyo nivel formativo les permita aspirar, en mejores condiciones que el resto, a incorporarse al mercado de trabajo).
Tal ayuda de acompañamiento se fijaba en un importe del 80 % del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM), con una cuantía mensual de 430 euros, con una duración máxima de 18 meses (es decir, el CFA puede formalizarse por tiempo inferior y en tal caso la ayuda durará durante toda su duración), salvo cuando la contratación se formalizara con un trabajador discapacitado, en cuyo caso la duración se amplía hasta 36 meses, correspondiendo la gestión al SEPE.
Por último, y a los efectos de incentivar la conversión de este contrato de duración determinada en indefinida, se preveía la regulación de una nueva incentivación económica que, si hemos de hacer caso al texto literal del Pacto, se añadiría a otras a las que se pudiera tener derecho (¿con qué límites?), ya que de producirse tal novación (no se hace referencia alguna a que ésta requiera el agotamiento de la duración máxima legalmente prevista del CFA) la empresa contratante se beneficiaría de “una bonificación adicional a la existente en las cuotas empresariales a la Seguridad Social de 250 euros/mes (3000 euros/año) durante 3 años”.
En el comentario que realicé en su día sobre el acuerdo alcanzado el 28 de septiembre expuse que estábamos ante un amplio abanico de medidas de apoyo índole económica dirigidas a facilitar la contratación de jóvenes de bajo nivel formativo o con ninguna experiencia profesional, concluyendo que “Habrá que esperar, pues, al texto de la norma para conocer con más detalle su concreción jurídica y los posibles problemas o cuestiones interpretativas que puedan suscitarse, y también al impulso mediático que de las medidas aprobadas se haga entre las empresas y los trabajadores para conseguir que su aplicación sea real y efectiva, y no se quede en una mera norma más de las muchas que se han dictado en el pasado reciente de España para incentivar el empleo juvenil”.
B) Pues bien, ya tenemos PLPGE 2018, que recoge en muy parecidos términos el texto del acuerdo alcanzado entre el gobierno y los agentes sociales, obviamente con un mayor desarrollo normativo y que inevitablemente suscita una mayor complejidad jurídica si finalmente es aprobado en los términos presentado en el proyecto. Hemos de acudir a las disposiciones adicionales, y llegar hasta la centésimonovena, que regula la “Ayuda económica de acompañamiento a jóvenes inscritos enel Sistema Nacional de Garantía Juvenil que suscriban un contrato para laformación y el aprendizaje”. También guarda estrecha relación con el acuerdo del pasado año la disposición adicional centésima décima, que regula la “bonificación por conversión en indefinidos de los contratos para la formación y el aprendizaje celebrados con jóvenes beneficiarios de la ayuda económica de acompañamiento prevista en la disposición adicional centésima cuarta” (se trata sin duda de un error, ya que debería referirse a la centésima novena, porque la centésima cuarta trata sobre “Criterios para la práctica de deducciones o retenciones de los recursos de los regímenes de financiación de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía”.
¿Cuál es el contenido más relevante de la “Ayuda económica de acompañamiento? En primer lugar, confirmando el texto del acuerdo en la mesa del diálogo social, que va dirigido a jóvenes “con baja formación” beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía Juvenil y que suscriban un CFA. La norma está redactada en términos negativos o de exclusión, es decir refiriéndose a que quienes tengan las titulaciones enumeradas en la letra b) del apartado 2 no tendrán derecho a la ayuda (1.º Título de Bachiller, 2.º Título de Técnico de grado medio, 3.º Título oficial de nivel superior al Bachiller o 4.º Títulos oficialmente reconocidos como equivalentes a las titulaciones anteriormente citadas de acuerdo a las leyes reguladoras del sistema educativo vigente. 5.º Certificado de Profesionalidad de nivel 2 ó 3”), así como de fijación de una obligación de medio para el joven que formalice el CFA, de duración mínima de un año, ya que se compromete “a iniciar y a realizar una actividad formativa” (no alcanzo a ver el valor jurídico de tal compromiso, salvo que quienes han redactado el proyecto de norma crean que la falta de la prestación del trabajador respecto a las actividades formativas a desarrollar pueda ser causa de extinción del contrato, en el bien entendido que esta previsión ya se encuentra a mi entender recogida en las causas generales de extinción de una relación laboral, cual sería la derivada del incumplimiento del trabajador de sus obligaciones contractuales. La actividad formativa que lleve a cabo el trabajador deberá ser “la necesaria para la obtención de certificados de profesionalidad completos”, debiendo desarrollarse en un centro o entidad formativa debidamente acreditado para impartir dicha formación vinculada a los certificados de profesionalidad.
En cuanto a su financiación, o más exactamente su cofinanciación, se deja la puerta abierta, sin justificar cuál sería su cobertura jurídica, a que la iniciativa puede contar con el soporte económico por la Iniciativa de Empleo Juvenil y por el Fondo Social Europeo. Se permitiría compatibilizar la ayuda económica con medidas de fomento de empleo propias de cada Comunidad Autónoma, así como también con incentivos a la contratación (¿sólo estatales? ¿estatales y autonómicos? Me inclino por la segunda tesis) que se establezcan para los CFA que se formalicen con los jóvenes que cumplan los requisitos.
La cuantía de la ayuda económica será del 80 % del IPREM mensual, con una duración máxima de 18 meses que podrá ampliarse hasta 36 cuando la persona trabajadora tenga un grado de discapacidad igual o superior al 33 %, y surtirán efectos a partir del alta del trabajador contratado en la Seguridad Social, percibiéndose por una sola vez, dice el apartado Cuatro 5, “con independencia del período que la reciba”, lo que parece dar a entender que va vinculada a una persona trabajadora en concreto y al disfrute durante un determinado periodo de tiempo, y si se extinguiera el contrato antes del período máximo de percepción no se tendrá derecho, aunque se formalizara una nueva contratación, a “recuperar” el tiempo que restara de percepción de la ayuda.
Por otra parte, la disposición adicional centésima décima prevé la concesión de bonificaciones en las cuotas empresariales a la Seguridad Social cuando una empresa convierta el CFA en un contrato ordinario indefinido, por un periodo máxima de tres años y en cuantía mensual de 250 euros, a iniciar desde la fecha de la conversión, con obligación empresarial de mantenimiento del trabajador durante tres años, y que esa conversión suponga un incremento del nivel de empleo estable o indefinido en la empresa, y mantener dicho nivel durante todo el período de percepción de la bonificación. Las limitaciones al percibo de esta bonificación son ciertamente de poca dimensión, ya que serán aplicables a los contratos formalizados a partir de la entrada en vigor de la Ley, de tal manera que no podrán percibirlas las empresas que en los seis meses anteriores a su solicitud hubieran procedido a extinciones contractuales que sean declaradas improcedentes, y solo afectaran a la cobertura de los puestos de trabajo “del mismo grupo profesional que los afectados por la extinción y para el mismo centro o centros de trabajo”. A diferencia de la falta de regulación en la disposición adicional anterior sobre el límite a la compatibilidad de la ayuda con otras que pudieran percibirse, aquí sí se dispone expresamente que tal compatibilidad con otros incentivos en ningún caso “superará el 100 % de la cuota empresarial a la Seguridad Social correspondiente a cada contrato de un joven beneficiario de la ayuda económica”.
C) Como ya he dicho con anterioridad, está por ver cuál será el resultado del debate en sede parlamentaria sobre estas disposiciones, y aquí cabe recordar que la Ponencia designada para elaborar el Informe dispone de plazo para ello hasta el próximo viernes 11 de mayo, debiendo la Comisión de Presupuestos aprobar su Dictamen hasta el día 18, para pasar posteriormente al debate en sesión plenaria los días 21 a 24 de mayo.
De entrada, el grupo parlamentario socialista ha presentado la enmienda núm. 2979 solicitando la supresión de la disposición, por considerar que no tiene nada que ver con los objetivos y finalidad de la garantía juvenil, porque puede favorecer el deterioro de las condiciones laborales de los trabajadores que no puedan acogerse a la medida, y en definitiva porque la medida “ahonda en la precarización del empleo y en la devaluación salarial de los jóvenes cubre brecha es superior al 50 %...” y no da respuesta adecuada a las necesidades de formación cualificada de la población juvenil. En coherencia con esta enmienda, la siguiente (núm. 2980) propone también la supresión de la siguiente disposición adicional reguladora de bonificaciones en las cuotas empresariales a la Seguridad Social cuando se nove el CFA en un contrato indefinido.
Por parte del grupo parlamentario Ciudadanos, impulsor en gran medida de esta propuesta, lógicamente se esta de acuerdo con la disposición, y solo se propone una modificación de menor entidad (enmienda núm. 3301), cual es que, manteniendo que la duración máxima de la ayuda sea de 18 meses, si el CFA tiene una duración inicial prevista superior a dicho período, la ayuda económica se percibirá a partir del mes núm. 19 y hasta la finalización del contrato (duración máxima de tres años), justificándose la enmienda porque se presume que el trabajador pueda tener poco interés por la actividad formativa cuando deje de percibir la ayuda (no dice mucho la enmienda, con toda sinceridad a mi parecer, en favor de un trabajador joven interesado por su formación, y parece que sólo le preocupe el dinero), por lo que sería mejor que la percibiera en la segunda parte del contrato “como un estímulo para continuar con la relación laboral y, por tanto, para seguir formándose, evitando así la baja del mismo una vez obtenidos los 18 meses de ayuda sin que haya finalizado su período formativo y pueda haber obtenido la formación acreditable mediante certificado de profesionalidad”.
Por último, hago mención a las enmiendas núms. 3619 y 3620 presentadas a las dos disposiciones adicionales referenciadas por el grupo parlamentario Unidos Podemos – En Comú Podem – En Marea. No se propone, a diferencia del grupo socialista, la supresión de la ayuda económica de acompañamiento, sino modificaciones parciales del texto presentado por el gobierno, de las que destacan la supresión, respecto a los títulos académicos cuya obtención ya no permitiría formalizar un CFA, de los títulos de bachiller y de técnico de grado medio, así como también los certificados de profesionalidad de nivel 2 o 3, por considerar tales exclusiones “específicamente dañina para mejorar la formación profesional de los jóvenes, y podría resultar un poderoso incentivo para abandonar los estudios antes de tiempo”. Igualmente, no se vincula la percepción de la ayuda a la vigencia del CFA sino a la realización de una actividad formativa, enfatizando en la justificación de la enmienda su posición contraria a la utilización de financiación de complementos salariales vinculados al CFA con cargo a la garantía juvenil, y recordando que la CE ha manifestado también sus reticencias al respecto.
Coincidiendo con el grupo socialista, se propone la supresión de la disposición adicional centésimo décima, por considerar que ya existen suficientes incentivos para la formalización de CFA, por una parte, y que debería estar previsto, como compromiso social de las empresas, que fuera obligatoria la novación del contrato temporal en indefinido cuando el primero agotara la duración máxima prevista.
8. Concluyo. Deberemos seguir muy atentos a la evolución del empleo juvenil, tanto desde la perspectiva jurídica como desde su análisis económico, sociológico y cultural, para ir conociendo y descubriendo qué cambios, y de qué tipo, se producen en aquel. Mientras tanto, buena lectura de los documentos citados, y muy buena presentación, y estoy seguro de que así será, del libro “Jóvenes, trabajo y futuro”, esperando ya las próximas aportaciones doctrinales de las profesoras Agnès Pardell y Mari Àngels Cabasès.

References: artículo 14
 artículo 29
 artículo 1
 resolución 
 resolución 
 Real Decreto