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A emenda 52 e as coligações partidárias nas eleições de 2006 (Eleitoral) - Artigo jurídico - DireitoNet
A emenda 52 e as coligações partidárias nas eleições de 2006
Análise e comentários da EC 52/06, pontos de conflitos e defesa da constitucionalidade e inconstitucionalidade da emenda.
Por Alexandre Bento Damacena
Direito Eleitoral | 11/abr/2006
A Emenda Constitucional nº 52, de 8 de março de 2006, dá nova redação ao § 1º do art. 17 da Constituição Federal para disciplinar as coligações eleitorais:
Art. 1º: O § 1º do art. 17 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 17. ...................................................................................
Com essa emenda, um “partido A” poderá coligar-se com um “partido B” nas eleições para Presidente e não terá obrigação de repetir a coligação nas eleições para Governador, por exemplo. Dessa forma, os partidos estão “livres” para fazer suas coligações de forma diferente, de acordo com os interesses e necessidades locais.
Até aqui não há problema, pois não se pode discutir o poder do Congresso Nacional de emendar a Constituição. Entretanto, a emenda aprovada contém um artigo 2º que estabelece aplicabilidade imediata, ou seja, já nas eleições desse ano, as coligações partidárias nacionais, estaduais, distrital e municipais não têm obrigação de vincular-se (quebra da verticalização).
Essa definição é de muita importância no cenário eleitoral, pois dela se extrairá a diversidade ou a falta de opções para a formação de alianças políticas no Brasil.
E é nesse ponto (aplicabilidade imediata) que inicia-se um debate jurídico. Observemos o conflito entre o artigo 16 da Constituição Federal e o art. 2º da Emenda Constitucional nº 52:
Art. 16 – CF/88: “A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência” .
Art. 2º - EC 52/06: “Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação, aplicando-se às eleições que ocorrerão no ano de 2002”.
A emenda foi apresentada ao Congresso antes das eleições de 2002. Por isso faz referência a este ano (2002). A tramitação no Congresso ocorreu com essa redação. Tal fato não prejudica a eficácia do dispositivo, a partir da data da sua publicação.
Diante dessas considerações iniciais, passaremos a analisar as posições que defendem a inconstitucionalidade e constitucionalidade do art. 2º da Emenda Constitucional nº 52.
Controlar a constitucionalidade significa verificar a adequação (compatibilidade) de uma lei ou de um ato normativo com a constituição, verificando seus requisitos formais e materiais1. Uma das formas de controle da constitucionalidade é via de ação (método concentrado), que tem por objetivo expelir do ordenamento a lei ou ato normativo contrário à Constituição, bem como declarar a omissão constitucional.2
“Caracteriza-se esse processo por seu teor sumamente enérgico, pela sua agressividade e radicalismo, pela natureza fulminante da ação direta. [...] promover o ataque imediato e ofensivo ao texto eivado de inconstitucionalidade. Uma vez declarada inconstitucional, a lei é removida da ordem jurídica com a qual se apresenta incompatível”3.
As emendas constitucionais são passíveis de exame em ação direta de inconstitucionalidade (ADIn). Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade: o Presidente da República; a Mesa do Senado Federal; a Mesa da Câmara dos Deputados; a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; o Procurador-Geral da República; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com representação no Congresso Nacional e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, C.F./88).
3. CONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA 52
A defesa da constitucionalidade da emenda 52 está baseada no argumento de que é possível harmonizar os dispositivos. Dessa forma, basta excluir do artigo 16 o intervalo de um ano, pois trata-se de uma exceção expressa.
Soma-se ainda o fato de que não está escrito nem na Constituição, nem na lei eleitoral a exigência de repetição das coligações partidárias na Federação e nos Estados. O que se tem, é uma “interpretação”, contestada, do Tribunal Superior Eleitoral, de 2002, na qual entendeu-se que, pelo fato dos partidos políticos possuírem caráter nacional, a lei “quis dizer”, implicitamente, que as alianças dos partidos nos Estados serão limitados pelas alianças federais. Esta interpretação foi resultado de uma consulta formulada por um partido ao TSE.
Ao aplicar tal interpretação, foi provocada mudança no processo eleitoral. E isso foi feito em ano de eleição, em período inferior à um ano. Período este, inclusive inferior ao da emenda 52 em relação às eleições de 2006. Além disso, antes de 2002, as coligações eram livres. As alianças partidárias eram registradas, os resultados das eleições foram oficiais e os diplomas dos eleitos foram expedidos pela Justiça Eleitoral, sem que se contestasse a validade das alianças. É um absurdo admitir, que, nenhum juiz eleitoral do país tenha percebido, por tantos anos, que as eleições estavam com o vício das “coligações ilegais” e que essa norma era ignorada e os resultados foram obtidos por alianças irregulares. Prefere-se entender que essa norma não existia. Se é permitido ao TSE instituir a norma a menos de um ano da eleição (2002), também é igualmente permitido “desfazer” a norma a menos de um ano da eleição (2006).
Com tal interpretação, foi ferido o “direito costumeiro”, pois o “costume” do Brasil estava estabelecido de acordo com a realidade política de cada Estado. O costume é a mais antiga das fontes do direito. O costume jurídico é a norma jurídica que resulta de uma prática geral constante e prolongada, observada com a convicção de que é juridicamente obrigatória.4
Como consequência, a Justiça Eleitoral “legislou”. Ou seja, ultrapassou os limites da sua competência, ferindo o princípio de separação dos poderes e a liberdade política.
Montesquieu, no “Espírito das Leis” adverte que
“[...] também não haverá liberdade se o poder de julgar não estiver separado do poder legislativo e do executivo. [...] “5
Segundo o filósofo, os costumes e maneiras da nação deveriam estar estreitamente relacionados com suas leis.
O Congresso Nacional possui o poder de emendar a Constituição. Esse poder foi conferido pela própria Constituição. Foram cumpridas todas as exigências do processo legislativo. O Congresso Nacional aprovou a emenda constitucional 52. Portanto, a desvinculação das coligações partidárias estaduais das coligações federais passa a ser um texto constitucional, com a mesma força do outro.
Como reforço aos defensores da constitucionalidade da emenda, observemos as palavras do Ministro Marco Aurélio, sobre o seu voto, em entrevista a um jornalista:
“Na eleição presidencial poderemos ter certas coligações e no âmbito estadual outras. A realidade política de Estado para Estado não é a mesma. O que encerra a observância da região, do Estado? A liberdade do partido de se coligar da forma que ele entender. Isso homenageia a autonomia partidária”.
Por fim, há uma interpretação de que o prazo de um ano para mudanças no processo eleitoral não se trata de cláusula pétrea (imodificável/irreformável). Tanto é verdade que não estava escrito no texto original da constituição de 1988. Foi incorporado à constituição também por uma emenda (EC04/93).
Texto anterior - art. 16: “A lei que alterar o processo eleitoral só entrará em vigor um ano após a sua promulgação”.
Texto atual (modificado pela EC04/93) - art. 16: “A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até 1 (um) ano da data de sua vigência”.
É necessário adaptar, mudar a Constituição em face à novas necessidades. Está expresso na constituição que o poder que emana do povo será exercido diretamente, ou, por meio de representantes.
Diante desses argumentos, a emenda 52 foi feita nos termos da Constituição, e não fere a lei das leis.
4. INCONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA 52
“A legislação que alterar o processo eleitoral, por expressa disposição constitucional, não poderá ser aplicada no pleito eleitoral que ocorrer até um ano da data de sua vigência”.
“A norma inscrita no art. 16 da Carta Federal, consubstanciadora do princípio da anterioridade eleitoral, foi enunciada pelo constituinte com o declarado propósito de impedir a deformação do processo eleitoral mediante alterações casuisticamente nele introduzidas, aptas a romper a igualdade de participação dos que nele atuem como protagonistas principais: as agremiações partidárias e os próprios candidatos” (STF – Pleno – Adin nº 353/DF – Medida Cautelar – Rel. Min. Celso de Mello, Diário da Justiça, Seção I, 12 fev. 1993, p. 1.450).
A emenda constitucional em discussão é de março/2006. Dessa forma, encontra-se a menos de um ano da próxima eleição. Portanto, é inconstitucional. Violar o princípio da anterioridade eleitoral significa violar também o Estado Democrático de Direito, os Direitos Fundamentais (cláusula pétrea da Constituição Federal) e a segurança jurídica.
Nos ensinamentos de J.J. Gomes Canotilho:
“ A mudança ou alteração freqüente das leis (de normas jurídicas) pode perturbar a confiança das pessoas, sobretudo quando as mudanças implicam efeitos negativos na esfera jurídica dessas mesmas pessoas. O princípio do Estado de Direito, densificado pelos princípios da segurança e da confiança jurídica, implica, por um lado, na qualidade de elemento objetivo da ordem jurídica, a durabilidade e permanência da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas; por outro lado, como dimensão garantística jurídico-subjetiva dos cidadãos, legitima a confiança na permanência das respectivas situações jurídicas. [..] Quando uma nova lei não pode ter eficácia imediata, diz-se que existe necessidade de direito transitório”.7
As normas eleitorais não podem ser alteradas a bel prazer dos interesses político-partidários. Trata-se de um ato legislativo com o único propósito de trazer benefícios no ano eleitoral, de forma a conceder vantagens na busca pelo poder político. Se não houvesse interesse nas eleições de 2006, a verticalização poderia ser tratada por outro instrumento (lei ordinária, por exemplo) e não via emenda constitucional.
A antecedência de um ano das mudanças no processo eleitoral trazem diversas vantagens. Entre elas, o conhecimento antecipado das regras protege e traz segurança aos eleitores, candidatos e órgãos judiciários eleitorais.
O argumento da corrente contrária, de que não há lei constitucional ou eleitoral que determine a verticalização, mas sim apenas uma interpretação do TSE não é suficientemente forte para defender a constitucionalidade do dispositivo. Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos:
“O campo em que ocorre a interpretação e a concretização da Constituição se entrelaçam de maneira quase inexorável. Isso porque a escolha de uma determinada interpretação interfere diretamente nas conseqüências fáticas da aplicação desta norma ao caso concreto. A importância de que se reveste a atividade interpretativa, na realidade, é compartilhada pela própria relevância da Constituição. Essas duas realidades como que se interpenetram a ponto de não ser possível identificar, por vezes, a interpretação constitucional, sem simultaneamente estar-se concretizando a própria Carta Magna. [...] A interpretação faz a ordem jurídica funcionar, tornando o Direito operativo. O Direito existe para regular a vida em sociedade e esta, por sua vez, mostra-se extremamente rica em suas particularidades. O Direito, geral e abstrato, necessita, pois, de um método que consiga adequá-lo às realidades concretas em função das quais existe.8
4.1. A ADI 3685 – Análise da Petição Inicial do Conselho Federal da OAB
O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ingressou com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o art. 2º da Emenda 52, fundamentando-se no art. 16 combinado com o art. 60, §4º, IV da Lei Fundamental. A ADIn recebeu o número 3685.
A petição inicial da ADIn declara a inobservância do princípio da anterioridade. A palavra “lei” descrita no art. 16 compreende diversas espécies: lei constitucional, lei complementar, lei ordinária, inclusive “emenda”. Ou seja, também as emendas devem respeitar o intervalo de um ano até a próxima eleição para aplicabilidade da norma. A OAB considera violado o direito e garantia individual da segurança jurídica (cláusula pétrea, imutável, imodificável da Constituição).
Liminar - Foi solicitado urgência na concessão de liminar, para afastar do ordenamento jurídico o dispositivo que não observa o prazo de 12 meses previsto no art. 16 da Magna Carta. Se não houver a exclusão imediata do dispositivo, o processo eletivo vindouro restará “viciado”. Trata-se de um perigo com grandes danos, o qual atenta contra a democracia e requer pronta atuação do guardião da Constituição (o STF – Supremo Tribunal Federal).
Pedido – Pediu-se a declaração de inconstitucionalidade do art. 2º da EC 52/06, afastando a aplicabilidade imediata das alterações no processo eleitoral para as próximas eleições, conferindo interpretação conforme a Constituição.
Foi requerido a citação do Advogado-Geral da União e que fosse oficiado o Presidente do Congresso Nacional para prestar informações. Foi dada à causa o valor de R$ 1.000,00 (Mil Reais). A petição foi assinada pelo Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, Roberto Antonio Busato em 08 de março de 2006, mesma data da emenda.
5. DECISÃO DO STF
O Supremo Tribunal Federal, por maioria de seus ministros (9 X 2) decidiu pela manutenção da verticalização para as eleições de 2006. Houve o entendimento de que a emenda só terá validade após um ano da data de sua vigência. A Ação Direta de Inconstitucionalidade foi julgada procedente.
Votaram a favor os ministros: Ellen Gracie, Ricardo Lewandowski, Eros Grau, Joaquim Barbosa, Carlos Ayres Britto, Cezar Peluso, Gilmar Mendes, Celso de Mello e Nelson Jobim.
Votaram contra os ministros: Marco Aurélio e Sepúlveda Pertence.
5.1. Análise do voto do Ministro Eros Grau
O Ministro Eros Grau, no início do seu voto destacou que uma emenda constitucional poderia inclusive revogar o artigo 16, ou seja o artigo 16, em suas palavras, é “emendável”. Tanto o é, que a sua redação atual é fruto de uma emenda à constituição, a EC04/93. Diante disso, ele descaracteriza o caráter de cláusula pétrea deste preceito. Avançando nos seus fundamentos, é interessante considerar o comentário do ministro a respeito da segurança jurídica, a qual deve ser igual para todos e para todas as situações, sem que uns resultassem mais iguais que outros, tal qual na fábula de Orwell.9
A fábula de Orwell é retratada na obra “A Revolução dos Bichos”, de George Orwell, pseudônimo literário de Eric Blair (1903-1950), novelista, jornalista e crítico inglês, nascido na Índia e educado na Inglaterra.
A Revolução dos Bichos é uma fábula onde os animais de uma granja, revoltados com maus-tratos, se organizam e expulsam o “dono”. De posse da propriedade, seus líderes organizam as atividades e estabelecem algumas leis e princípios de conduta social. Entretanto, o espírito de revolução de quem está no poder transforma-se em ambição, e o movimento torna-se um instrumento de dominação e controle. As leis são alteradas de forma a atender e beneficiar alguns e não todos. Dessa forma, alguns se tornam mais iguais que outros. Os bichos defendem um movimento chamado “animalismo”, onde o homem é “inimigo” e os animais são “camaradas”. Criam algumas leis, entre elas: “Nenhum animal dormirá em cama” (para os bichos a cama representava a figura do “inimigo homem”. Mesmo de posse da casa, os animais não deveriam dormir nas camas). Entretanto, seus líderes são vistos dormindo em camas e a lei é alterada para: - “Nenhum animal dormirá em cama, com lençóis”. Ou seja, houve uma “emenda” à lei, podemos assim dizer, de forma a beneficiar algum interesse. Argumentavam os líderes que o ruim não era a cama, mas sim os lençóis. Então dormiam nas camas sem os lençóis, o que não representava desrespeito à lei. Por fim, uma outra lei dizia que: - “Todos os animais são iguais”. Posteriormente, a lei é “emendada” com a redação: - “Todos os animais são iguais, mas alguns são mais iguais que outros”, referindo-se aos animais líderes, que teriam alguns privilégios (trabalhariam menos, comeriam mais, etc).
Com a citação dessa fábula, Eros Grau defende a idéia de estender a segurança jurídica de modo que todas as leis e emendas constitucionais tenham eficácia apenas após um ano da sua vigência. Isso tornaria todos “iguais”, pois ele cita situações em que para alguns casos é assegurado essa “antecedência”, para outros não.
Finalizando o seu voto, Eros Grau adverte:
“Ademais, não se interpreta a Constituição em tiras, aos pedaços. Tenho insistido em que a interpretação do direito é a interpretação do direito, não de textos isolados, desprendidos do direito. Não se interpreta textos de direito, isoladamente, mas sim o direito, a Constituição, no seu todo. [...] Julgo procedente a ADI, conferindo interpretação conforme a Constituição ao artigo 2º da EC52/06, para definir que o seu artigo 1º, a nova redação do §1º do artigo 17, não se aplica às eleições de 2006”.
Uma vez esclarecida a questão, com o entendimento dos pontos de conflito e análise das duas correntes sobre a emenda 52, cabe agora, firmar uma posição em relação ao assunto.
Inicialmente é preciso afirmar que pelo fato do próprio artigo 16 já ter sido “emendado”, não se pode considerá-lo uma cláusula pétrea. Diante disso, é possível emendá-lo. Mas a emenda não altera o artigo 16, eliminando o intervalo de um ano para alterações no processo eleitoral. A EC 52/06 refere-se somente ao artigo 17. Dessa forma, há que ser respeitado o artigo 16. Se assim não o fosse, para que serviria a Constituição se os seus artigos são desrespeitados? Portanto, foi acertada a decisão do STF em julgar a ADI 3685 procedente.
Entretanto, o fato de considerar a emenda 52 inconstitucional não significa firmar posição contrária à verticalização. A inconstitucionalidade se deu apenas em relação ao prazo, ou seja, nas eleições de 2010 as coligações serão livres. A nova regra não vale apenas para as eleições desse ano.
A verticalização é um avanço. É certo que ainda falta muito e que ela deveria vir combinada com uma grande reforma política. Mas, eliminá-la foi um retrocesso. Toda a discussão que se deu não foi a favor ou contra a verticalização e sim se a quebra da verticalização deveria ser imediata ou para o futuro.
As coligações partidárias devem ser celebradas por semelhança de programas, ideologias, etc. Na prática isso não ocorre. Vemos partidos com discursos contrários firmando alianças. Num Estado, o partido A é contrário ao partido B. Em outro Estado, o partido A se alia ao B para ganhar a eleição e chegar ao poder. Se os partidos têm caráter nacional, presume-se que os seus ideais e programas não se alteram de Estado para Estado. Temos inúmeros exemplos de parlamentares que trocam de partido e dão representatividade à legendas que não foram eleitas. É possível ver políticos que desconhecem os programas de suas partidos. Esse “desapreço por programas” foi objeto de análise de Manoel Gonçalves Ferreira Filho, onde:
“É essencial na democracia pelos partidos que estes girem em torno de programas definidos. [..] O povo, em geral, parece relutar em formular as escolhas eleitorais levando em conta acima de tudo os programas dos partidos. O elemento pessoal continua a pesar e não raro a preponderar”10.
Observemos ainda a função dos partidos, sob a análise de José Afonso Silva:
“A doutrina, em geral, admite que os partidos têm por função fundamental organizar a vontade popular e exprimí-la na busca do poder, visando a aplicação de seu programa de governo. Por isso, todo partido político deveria estruturar-se à vista de uma ideologia definida e com um programa de ação destinado à satisfação dos interesses do povo”11.
Os partidos políticos são indispensáveis para a democracia e o funcionamento do regime representativo12. A verticalização, nesse sentido fortalece os partidos. E também poderá contribuir para a valorização das eleições para o Legislativo.
As eleições legislativas sempre despertam menor interesse do que as do Executivo. A campanha pelas eleições diretas referia-se à escolha do presidente da República, o chefe do Executivo. Dificilmente haveria movimento semelhante para defender eleições legislativas. O desprestígio generalizado dos políticos perante a população é mais acentuado quando se trata de vereadores, deputados e senadores13 (CARVALHO, 2003).
Conclui-se então, que a aplicabilidade imediata da emenda 52 é inconstitucional. Entretanto, não se adota posição favorável à quebra da verticalização pelos motivos expostos anteriormente. Não se pode usar do instrumento da emenda constitucional para atender a interesses político-partidários. Uma Constituição em constante reforma não traz segurança jurídica. Recomenda-se tratar da mudança do processo eleitoral e da quebra da verticalização por lei ordinária.
Por fim, encerramos a nossa discussão nas palavras de Nicolau Maquiavel (1469-1527):
“A guerra do século XVI transformou-se na disputa eleitoral dos nossos dias. É através dela que os governantes mantém seus domínios ou que cidadãos comuns podem tornar-se príncipes”14.
BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenêutica e Interpretação Constitucional. 3.ed. São Paulo: Celso Bastos Editor, 2002. [8]
____________________. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Celso Bastos Editora, 2002. [2]
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2005. [3]
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CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. Teoria do Estado e da Constituição. Direito Constitucional Positivo. 11.ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. [12]
CARVALHO, José Murilo. A cidadania no Brasil – o longo caminho. São Paulo: Civilização Brasileira, 2003. [13]
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 25.ed. São Paulo: Saraiva, 1999. [10]
MAQUIAVEL. O Príncipe. Tradução Pietro Nassetti. São Paulo: Martin Claret, 2005. [14]
MONTESQUIEU. Do espírito das leis. Tradução Jean Melville. São Paulo: Martin Claret, 2005. [5]
MONTORO, André Franco. Introdução à Ciência do Direito. 24.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. [4]
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SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25.ed. São Paulo: Malheiros, 2005. [11]

References: artigo 2
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