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Documento edito a cura della Presidenza di Éupolis Lombardia (marzo 2015)
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1 LA MACRO REGIONE DEL NORD ITALIA: UNA REALTÀ CONCRETA Atti sintetici del convegno Le interdipendenze naturali, economiche e infrastrutturali tra le Regioni del Nord Italia (Éupolis Lombardia, Milano, 10 dicembre 2013) Documento edito a cura della Presidenza di Éupolis Lombardia (marzo 2015)
3 LA MACRO REGIONE DEL NORD ITALIA: UNA REALTÀ CONCRETA Atti sintetici del convegno Le interdipendenze naturali, economiche e infrastrutturali tra le Regioni del Nord Italia (Éupolis Lombardia, Milano, 10 dicembre 2013) Documento edito a cura della Presidenza di Éupolis Lombardia (marzo 2015) RZO MI 1
4 Documento edito a cura della presidenza di Éupolis Lombardia. Pubblicazione non in vendita. Nessuna riproduzione, traduzione o adattamento può essere pubblicata senza citarne la fonte. Éupolis Lombardia Istituto superiore per la ricerca, la statistica e la formazione via Taramelli 12/F - Milano Contatti: 2
7 Indice Autori 7 INTRODUZIONE 9 Giancarlo Pola Capitolo 1 LE INTERDIPENDENZE AMBIENTALI CON FOCUS SUL FIUME PO 1.1. La condivisione e la cura del bene comune Po tra le quattro Regioni coinvolte: l esperienza decennale dell AIPo Luigi Fortunato I ponti sul Po: un collegamento fondamentale 14 Alberto Ceriani 1.3. Il Delta e il suo Parco come fattore connettivo di Veneto ed Emilia Romagna 19 Gian Angelo Bellati 1.4. L aria: trait d union tra i territori padani 22 Silvia Bellinzona Capitolo 2 LE INTERDIPENDENZE ECONOMICHE 2.1. L opzione delle politiche agricole concertate tra le Regioni del Nord nel nuovo scenario europeo Roberto Pretolani Interdipendenze e convergenze economiche nella città-regione "glocale" 39 Paolo Perulli Capitolo 3 L INTERDIPENDENZA DA INFRASTRUTTURE E SERVIZI DI TRASPORTO 3.1. Infrastrutture e servizi condivisi per la mobilità: l esempio delle autostrade 43 Lanfranco Senn 5
8 3.2. Per un sistema aeroportuale allargato ai territori esterni alla Lombardia: suggerimenti Andrea Giuricin La mobilità ferroviaria interregionale (anche ad alta velocità) come fattore di interdipendenza nel Nord Italia Fabio Bianchi 64 Capitolo 4 ADDENDUM GIURIDICO-STORICO 4.1. Una proiezione interregionale dell'autonomia: considerazioni giuridiche 71 Alessandro Venturi 4.2. La questione del Nord nella storia della Repubblica 74 Stefano Bruno Galli INTERVENTI ISTITUZIONALI Una Macroregione all insegna della concretezza 79 Massimo Garavaglia Lavorare meglio grazie alla cooperazione regionale 80 Alfredo Peri POSTFAZIONE 85 6
9 AUTORI* DEI CONTRIBUTI Gian Angelo Bellati, Direttore, Unioncamere Veneto Silvia Bellinzona, Direttore Settore Monitoraggi ambientali, Arpa Lombardia Fabio Bianchi, Ricercatore, Politecnico di Milano Alberto Ceriani, Dirigente Struttura Area territoriale, Éupolis Lombardia Luigi Fortunato, Direttore, Agenzia Interregionale per il fiume Po (AIPo) Stefano Bruno Galli, Docente di Storia delle dottrine politiche, Università degli Studi di Milano Massimo Garavaglia, Assessore all Economia, crescita e semplificazione, Regione Lombardia Andrea Giuricin, Docente di Mobility management, Università degli Studi di Milano-Bicocca Alfredo Peri, Assessore alla Programmazione territoriale, urbanistica, reti di infrastrutture materiali e immateriali, mobilità logistica e trasporti, Regione Emilia Romagna Giancarlo Pola, Professore ordinario di Scienza delle finanze, Università degli Studi di Ferrara Lanfranco Senn, Professore ordinario di Economia regionale e Direttore CERTET, Università Commerciale Luigi Bocconi Alessandro Venturi, Docente di Diritto pubblico comparato, Università degli Studi di Pavia *I ruoli degli Autori dei contributi si riferiscono alla data del convegno Le interdipendenze naturali, economiche e infrastrutturali tra le regioni del nord italia (Milano, 10 dicembre 2013). 7
11 INTRODUZIONE L esistenza di una interdipendenza molto stretta tra i territori dell Italia settentrionale dal punto di vista geografico, geofisico, economico e anche demografico è di tutta evidenza e innegabile. La storia stessa ne è a un tempo testimone e fautrice, perché da tale vicinanza sono scaturite interazioni e scambi che vanno dagli eventi culturali (e non solo: vedi matrimoni tra casati dominanti) del Medioevo-Rinascimento all utilizzo, nel primo Novecento, di manodopera emiliana e lombarda per la coltivazione del riso in Piemonte. Una constatazione, questa dell unità del Nord Italia - con cerniera sul fiume Po - che aveva portato negli anni postbellici una corrente intellettuale di caratura politica non uniforme a concepire il Nord Italia come il cantone cisalpino (si veda il contributo di Galli) e negli anni Novanta suggerì alla Fondazione Agnelli il concetto razionalizzatore di Macroregione, oggi adottato anche dall Unione Europea, seppure per altre configurazioni geo-politiche. Alla comprovata esistenza di un territorio molto integrato, e quindi governabile in modo potenzialmente unitario, qual è quello dell Italia del Nord è stato dedicato, nel dicembre 2013, dall Ente da me presieduto, il Convegno di cui vengono qui presentati gli Atti. Il primo argomento trattato è quello dell interdipendenza ambientale, con focus sul fiume Po ma evidenziata dagli omogenei territori circostanti, a loro volta accomunati da quel trait d union basilare oggi ahimè così preoccupante che è l aria. Segue il capitolo dedicato alle interdipendenze economiche, che possono avere una dimensione globale ma anche locale, che nel Convegno sono state riferite specificamente alle politiche agricole comunitarie. Successivamente viene trattata l interdipendenza da infrastrutture e servizi di trasporto, con particolare riguardo al problema della mobilità, sia quella autostradale, sia quella aeroportuale come pure quella ferroviaria a dimensione interregionale. Seguono un prezioso inquadramento storico della questione del Nord dove viene evidenziato il ruolo decisivo avuto nello sviluppo di tale punto dottrinario dal prof. Gianfranco Miglio (di cui ebbi l onore di essere allievo) e una altrettanto utile trattazione di quali potrebbero essere i problemi giuridici di una proiezione interregionale dell autonomia, di cui la Regione Lombardia è autorevole promotrice. Giancarlo Pola 9
13 CAPITOLO 1. LE INTERDIPENDENZE AMBIENTALI CON FOCUS SUL FIUME PO 1.1. La condivisione e la cura del bene comune Po tra le quattro Regioni coinvolte: l esperienza decennale dell AIPo Luigi Fortunato Partendo dal Sud-Est, dal Polesine, facciamo una rapida carrellata, non esaustiva ma indicativa per dar conto di come questo territorio padano sia segnato geograficamente dalle bizze (talvolta più che giustificate) del suo fiume principale. Citiamo, per tutte, l esondazione del 1951 che fu veramente un evento straordinario: l acqua uscita dagli argini impiegò mesi per defluire, perlopiù a mare e i territori in Emilia, nella Bassa, a Colorno, a Golena di Sacca rimasero allagati per molte settimane. Figura Esondazione del Po del
14 Anche in Lombardia ci sono paesi il cui centro storico è in fascia fluviale: per esempio Arena Po e San Benedetto Po. Questi sono centri che vivono quotidianamente uno stretto rapporto con il fiume, consapevoli però che in determinate circostanze potrebbero essere coinvolti in maniera anche pericolosa; ovvio che provenga, forte, una domanda di sicurezza e di più efficace difesa dal rischio. Ogni cittadino di questi territori ha percezione del concetto di rischio idraulico, al di là della definizione tecnica. Vi è meno coscienza invece del fatto che certi accadimenti siano dovuti in larga parte alla presenza dell uomo, perché alcune realizzazioni umane sono andate oltre il confine che separa una corretta convivenza con l elemento fiume dall azione di sopruso nei suoi confronti. Figura Degrado morfologico del fiume Po Come si osserva nella Figura attraverso una mappa realizzata dall Autorità di Bacino, in colore rosso-arancione-giallo sono visibili i tre livelli di criticità in termini di assetto morfologico; si ha così una rappresentazione generale, ma indicativa di quanto il fiume si sia allontanato da forme (anse, meandri, golene, profondità del thalweg, pendenze, ecc.) confacenti a un corso d acqua in grado di regolare il proprio regime senza costituire un elemento di pericolo per chi risiede nelle aree circostanti. Negli ultimi cinquanta - sessant anni vi è stata una tendenza all abbassamento del punto più depresso di ciascuna sezione liquida rispetto ai decenni precedenti; in modo grossolano, si può dire che poco trasporto solido e frequentemente portate ridotte, hanno incanalato il fiume in uno spazio ristretto e 12
15 approfondito. I confronti tra profili storici pur con le imperfezioni e le disomogeneità dei dati così come le valutazioni sui saldi volumetrici di sedimenti che è possibile elaborare con i moderni strumenti di calcolo applicati ai dati cartografici e topografici, non lasciano dubbi: questa tendenza all abbassamento non è esaurita. I livelli idrometrici normali del fiume (quando, nel tratto centrale di Po, scorrono metri cubi al secondo) sono, negli anni, in costante abbassamento con pesanti riflessi sulle falde superficiali nei territori in prossimità del fiume, dove la costanza di livelli depressi asciuga ciò che si trova intorno. Benché storicamente le aree interessate dal fiume in condizione di magra erano diverse e più ampie, quella che abbiamo rappresentato è una particolarità ambientale frutto di un disagio. Potremmo dire, scherzando, che il nostro Grande Fiume è in depressione; ma qui c è davvero poco da scherzare. Comunque, superando le note pessimistiche e auspicando una maggiore consapevolezza sociale che dia più spazio alle esigenze della rete idrografica facciamo un cenno alle opportunità. Da lungo tempo si parla della possibilità di raggiungere un assetto idroviario per il Po e i canali navigabili che lo affiancano: mi riferisco in particolare al Fissero-Tartaro- Canalbianco, verso la foce sulla sinistra idraulica e all Idrovia Ferrarese sulla destra idraulica; ma anche al collegamento tra il porto di Cremona e l area milanese. Giungere con un idrovia nei pressi di Milano è uno scenario da lungo tempo delineato e inseguito che farebbe davvero del fiume Po un importante asse di trasporto merci. La Navigazione interna, nel nostro Paese è, da sempre, condizionata sia da scelte strategiche che hanno puntato sulla gomma, anche per il trasporto merci, sia dagli elevati costi di investimento enfatizzati dalle interferenze con la realtà infrastrutturale densa, presente nella pianura Padana a fronte di una domanda che è molto debole e che è difficile valutare in prospettiva, in assenza di una rete navigabile fruibile che possa indurre gli operatore a investire su attrezzature per il trasporto su acqua. Detti costi di investimento sono altresì legati alla necessità di adeguamento delle caratteristiche strutturali degli assi idroviari a standard europei, calibrati su realtà poco affini alla Valle del Po. Peraltro, proprio l Unione Europea pare essere l istituzione che più punta allo sviluppo di un trasporto su acqua anche in Italia, avendo inserito la struttura idroviaria dell area Padana tra le priorità della politica comunitaria dei trasporti. Una seconda considerazione con riferimento al tema navigazione, ma non solo riguarda le interessati sinergie che una attenta regimazione del Po potrebbero indurre anche sul versante economico finanziario. AIPo, su mandato di Regione Lombardia, ha cercato di approfondirle, con spirito assolutamente terzo e avendo quale priorità il recupero morfologico del fiume, cui si è fatto prima cenno. Ma se il Po come detto soffre di depressione, soffre certamente anche per abbandono e scarsa considerazione: se ne parla solo nei momenti critici, quando fa preoccupare perché l acqua è troppa o troppo poca. La navigazione è anche un modo per presidiare il fiume, farlo vivere, frequentarlo e conoscerlo: pensiamo a quali potenzialità ci può riservare un corso del fiume regimato, fruibile, presidiato; non solo e non tanto per il passaggio delle grandi chiatte, quanto anche per la navigazione diportistica, a fini di turismo, culturali, naturalistici, di svago. 13
16 Chiudiamo con qualche parola sull Agenzia Interregionale per il fiume Po. Nel 2002 l accordo costitutivo dell agenzia fu firmato dai Presidenti delle quattro Regioni, e fu recepito con altrettante Leggi Regionali. Vi furono così quattro Consigli Regionali che votarono lo stesso testo di legge: per molti aspetti, è stato un evento sorprendente. Ma, compiuto il miracolo, l attenzione è venuta meno. Cosa si rischia? Che questa circostanza favorevole resti un patchwork, o un puzzle riuscito male. Alla formale interazione, non ha fatto seguito una consapevole condivisione, una attiva attenzione ai problemi comuni; in questi dieci anni non è ancora maturata la consapevolezza della forza dell interregionalità che può svilupparsi in un ambito come la difesa del territorio e la gestione delle risorse idriche nella fruizione di una realtà così straordinaria, meravigliosa come il fiume Po I ponti sul Po: un collegamento fondamentale Alberto Ceriani Oggetto di questa nota è la descrizione di un processo tecnico e delle sue implicazioni politiche a risposta di una evidente criticità che ha coinvolto il sistema della mobilità intorno al Po. L evento scatenante ha la sua prima concretizzazione nel novembre 2010: sulla struttura del ponte della Becca, posizionato in provincia di Pavia sulla confluenza tra i fiumi Ticino e Po, viene riscontrato il cedimento di un giunto ed il ponte viene interdetto al traffico. Proseguono per tutto il 2011 aperture parziali, un successivo importante cedimento di un pilone del ponte, nuove chiusure, verifiche, ripristini, riaperture temporanee, aperture con limitazioni. Le chiusure provocano forti impatti sul traffico locale e attivano un allarme tecnico e politico sulla possibilità che altri ponti del sistema di attraversamento del Po si trovino esposti a problematiche di usura o di tenuta strutturale simili a quelle del ponte della Becca. Regione Lombardia risponde con una rilevazione sistematica su tutti i ponti di parte lombarda, con esame dei contesti, dello stato di manutenzione e di esercizio, per finire con la valutazione del rischio di chiusura e dei costi di interruzione. La verifica, curata da Éupolis Lombardia con parternship del Politecnico di Milano e di Trt, interessa i ponti al confine sud della Lombardia che danno luogo a 31 collegamenti, 4 autostradali, 8 ferroviari, 19 di viabilità ordinaria. In breve tutto il sistema di attraversamento fluviale che permette la mobilità in entrata e in uscita dalla Lombardia (Figura 1.2.1). 14
17 Figura Posizione dei ponti di attraversamento del Po in territorio lombardo Peso Popolazione BG MB BS VI NO MI VR PC FE PR RE MO BO GE Fonte: Éupolis Lombardia Se si considera, anche visivamente l asse del Po e se si assegna ad ognuno dei ponti un proprio numero di identificazione, si coglie l intero sistema dei collegamenti e si evidenzia la funzione dei manufatti (Tabella 1.2.2). La prima è il supporto alla mobilità di breve raggio a scavalco del Po tra la Lombardia e il Piemonte e tra la Lombardia e il Veneto. La seconda, più fondamentale, l attraversamento del fiume a garanzia della funzionalità dei grandi assi di collegamento ferroviario e stradale che innervano tutto il Nord e operano alla scala sovra regionale e nazionale. Rispetto a questo secondo livello funzionale, se dovesse ripetersi la criticità strutturale vissuta dal ponte della Becca in altri dei ponti citati, sarebbero esposti ai rischi dell interruzione della viabilità autostradale gli assi più rilevanti del Nord (A7, A3, A23, ancora la A22). Lo stesso se venissero cointeressati anche gli assi ferroviari. Da qui la necessità di un analisi accurata dei manufatti che consideri l anno di costruzione, la tipologia di costruzione (in calcestruzzo, a muratura, cemento armato, acciaio), l ente che ha in carico la gestione, eventuali interventi di revamping, lo stato del ciclo di vita. 15
18 Tabella Ponti sul Po considerati dalla verifica tecnica Fonte: Éupolis Lombardia Di rilievo anche l attenzione a modifiche del contesto. Ancora prendendo ad esempio l episodio del ponte della Becca, va ricordato che agiscono su queste strutture: alterazioni dell ambito geomorfologico sul quale sono state costruite, pressioni del fiume sui pilastri, effetti di eventi sismici, degrado naturale per corrosione sistematica del cemento armato, effetti da fatica sui giunti, aumento del carico da traffico. Se tutto ciò concorre a determinare obsolescenza funzionale la risposta tecnica si è concentrata sulla classificazione dei ponti sul Po per natura, stato operativo, presenza di danneggiamenti/cedimenti, valutazione della sicurezza della struttura e del tipo di provvedimenti necessari per garantirla. La verifica ha proposto quattro classi di criticità: la classe A per i ponti che non richiedono interventi, a merito di uno stato di manutenzione della struttura tra buono e eccellente. La classe B per le situazioni con funzionalità garantita ma primi segnali di obsolescenza; la classe C per condizioni di criticità manifeste e la classe D per i ponti in condizioni più problematiche. La classificazione determina inoltre il tipo di provvedimenti e valuta gli effetti potenziali prodotti da una interruzione funzionale sulla mobilità autostradale e ferroviaria. Rispetto ai 31 ponti considerati, le classi C e D vedono l inserimento di 12 opere (Figura 1.2.3). Sono manufatti che presentano aggressioni avanzate sugli elementi strutturali, fenomeni di degenerazione diventati sistematici, lungo agire del processo corrosivo non interrotto da interventi manutentivi. In sintesi la stima del tempo restante di vita segnala valori ridotti. Più articolata la valutazione di tipo trasportistico che ha esaminato la localizzazione, le caratteristiche del bacino d influenza, la funzione di mobilità esercitata, il contesto economicoterritoriale. Per questo secondo aspetto i 12 ponti più esposti hanno un ruolo secondario quanto a intensità dei flussi di attraversamento, tuttavia il precipitare dei problemi funzionali potrebbe determinare problematiche effettive sui territori e sulla mobilità. 16
19 Nella verifica di impatto dei ponti sono state individuate le macroaree di influenza dell opera, la possibilità di beneficiare di un ruolo sostitutivo di altre infrastrutture, la distanza dal ponte autostradale più vicino, la lunghezza dei percorsi sostitutivi, il costo di una nuova infrastruttura, la funzione prevalente del ponte, il traffico complessivamente servito e con quale parte di traffico pesante, la stima degli effetti sul sistema socio-economico, lo status di non sostituibilità trattandosi di ponte a servizio di una infrastruttura ferroviaria. Dalle simulazioni si può cogliere l effetto della perdita di esercizio di un ponte. Per esempio la chiusura di quello di Pieve del Cairo, le distanze che dovrebbero essere affrontate amplificano i tempi di attraversamento da 3 minuti a 50 minuti rivolgendosi al ponte più vicino. Un insieme di indicatori e di pesi ragionevolmente oggettivi produce una graduatoria di sensitività che porta a rappresentare quanto le infrastrutture sono esposte per gli aspetti strutturali, trasportistici, di impatto socioeconomico. Nominativamente si presentano come contesti critici il ponte della Becca, di San Benedetto Po, di Gerola-Cornale. A seguire, quelli di San Nazzaro, Guastalla, Bressana-Bottarone, Viadana, Ficarolo e altri che completano la platea dei 12 ponti più esposti. Figura Posizionamento critico dei ponti sul Po Fonte: Éupolis Lombardia Concluso il profilo tecnico restano da affrontare le implicazioni per le policy. Dovrebbe avvenire un loro adeguamento così da riuscire ad evitare preventivamente la perdita di esercizio delle infrastrutture di attraversamento del Po. 17
20 È da ricordare che ognuna di queste opere ha un proprio titolare che dovrebbe disporre di elementi di controllo e di procedure efficaci di manutenzione e di intervento. Tuttavia in un diverso e più appropriato approccio di sistema, che pone in evidenza il potenziale di rischio per tutto il sistema trasportistico del Po, le singole titolarità non sono sufficienti. Occorre che tutti gli attori cointeressati abbiano maggiore visione delle questioni. In un inventario essenziale Regione Lombardia, le province coinvolte, i grandi gestori, il sistema interregionale, quindi anche altre Regioni del nord, dovrebbero introdurre subito nel proprio modello gestionale nuovi elementi di considerazione che portino ad adeguare il governo tecnico e finanziario di queste opere. Con visione da ciclo di vita reale gli attori dovrebbero considerare che si tratta di opere prioritarie non sostituibili, con certezza di esaurimento dell esercizio, quindi certezza di fine vita, salvo manutenzione rilevante o ricostruzione. Altrettanto certo è il rischio di impatto elevato in caso di interruzione di esercizio. Vige in particolare in questo caso la cosiddetta legge del 5 : un euro speso per maggiore accuratezza della qualità costruttiva in fase di progettazione è efficace come 5 euro spesi per limitare problemi mal risolti evidenziatisi nella fase di esercizio. Crescendo il ciclo di vita, gli euro diventano 25 e poi 125 quando l opera inizia a richiedere pesanti interventi di ripristino. Tutto ciò dovrebbe essere considerato in un processo di adeguamento della governance dei ponti sul Po. Non è quindi più opportuno lasciare al solo titolare attuale la valutazione della portata residua dell infrastruttura, ma essa dovrà essere considerata ad un livello più ampio, di sistema saremmo portati ad auspicare, insieme alle disponibilità di bilancio e alle scelte per garantire continuità di funzionamento piuttosto che dare urgenza ad interventi di manutenzione o, se necessario, di ricostruzione. Tra i ponti classificati come critici ci sono opere datate all inizio del secolo scorso,vicine all esaurimento funzionale. Ulteriori manutenzioni potranno ritardare i rischi di blocco dell opera ma ora sono evidenti i limiti imposti alle manutenzioni programmate da motivi di disponibilità finanziaria propri di questo periodo storico. In fondo anche lo stato dei ponti sul Po rafforza la percezione del dilemma di fronte al quale si trovano i decisori pubblici rispetto al miglior impiego delle dotazioni finanziarie di cui dispongono: come scegliere rispetto all opzione nuove opere o ripristino/manutenzione di quelle esistenti? Un tema correlato è quello del bilancio dello Stato, che letto in serie storica rivela la riduzione delle spese per investimento. Se tale tendenza proseguirà nei prossimi anni si dovrà considerare il tema del carico finanziario per dare continuità di esercizio alle infrastrutture di cui Stato e gestori hanno titolarità. Con una nuova concezione di governance devono diventare più esplicite le risposte ai seguenti aspetti: priorità agli interventi infrastrutturali di nuova concezione o ripristino delle opere esistenti, fonti degli impieghi, programmazione coordinata e certa delle opere di adeguamento alla scala regionale, sovra-regionale, nazionale, soggetti e istituzioni coinvolti. Evitando peraltro soluzioni che ricorrano ad approcci inediti ma impropri. Per ricorrere ad un esempio non italiano il nuovo programma della Grosse Koalition tedesca ha messo a tema la possibilità che il ticket autostradale, ora non riscosso in Germania, venga previsto solo per gli accessi da fuori del paese. Il sistema di attraversamento del Po non dovrà ricorrere a simili localistiche soluzioni per essere finanziariamente garantito. Trattandosi di 18
21 questione almeno interregionale richiede tuttavia un di più di forza, qualità e assetto della governance e un di più di attenzione alla condivisione degli attori coinvolti Il Delta e il suo Parco come fattore connettivo di Veneto ed Emilia Romagna Gian Angelo Bellati Il Delta del Po è collocato a cavallo di due Regioni e nell ambito di due diversi parchi regionali: uno creato nel 1997 e situato in Veneto, l altro in Emilia-Romagna dal Con una popolazione residente di circa abitanti, il parco veneto tocca 9 comuni e ha una superficie di circa ettari. La parte del Delta che si trova in Emilia-Romagna interessa anch essa 9 comuni e ha una superficie di ettari su cui risiedono abitanti circa. Entrambi fanno parte del progetto di Parco Interregionale del Delta del Po, che è il nome della legge quadro sulle aree protette la cui implementazione avviene di concerto con il Ministero dell Ambiente. Il Delta del Po è stato dichiarato dall UNESCO patrimonio dell umanità per il suo interesse storico e naturalistico. Tuttavia non è solo un area a rilevanza paesaggistica, perché vi è anche un forte interesse economico. Il comprensorio del Delta si è creato dal deposito di detriti del fiume Po che ha determinato il progressivo spostamento della linea di costa del Mare Adriatico. Lagune e sacche sono la componente più importante di questo territorio, con una flora di tantissime specie e con una fauna ricca di vertebrati, grandi lagune con bacino di acqua salmastra (a volte di scarsissima profondità) e barene, dune, scanni, banchi di limo o bonelli 1. Una piccola nota storica: il Delta del Po in questa conformazione nasce agli inizi del XVII secolo quando venne deviato verso Sud dalla Repubblica di Venezia per il timore che andasse a interrare la laguna veneziana, fondamentale come sistema di difesa militare, oltre che per il suo equilibrio ambientale. Questa operazione è chiamata taglio Taglio di Porto Viro che appunto ha determinato la formazione di questo Delta. Il vecchio letto è diventato un canale navigabile, e l espansione è subito aumentata fortemente dai 53 ettari l anno del 1604 ai 135 del XIX secolo: da questa espansione si sono venuti a modificare tutti gli stati abitativi e si è creato addirittura il comune di Porto Tolle e la cosiddetta Sacca di Scardovari. Passando ora alle potenzialità che sono sempre connesse alla gestione ambientale del territorio, queste ultime sono da identificare sicuramente con la pesca, che ha molti addetti nelle due province di Rovigo (Veneto) e Ferrara (Emilia-Romagna), acquacoltura, artigianato e turismo. È interessante notare che il turismo è più sviluppato nella zona emiliana, e che l Europa crede in questo corridoio. Nella zona del Delta passano il nuovissimo Corridoio che da Ravenna va verso la Finlandia (in colore blue nella Figura 1.3.1); poi abbiamo il Corridoio 3, pre- 1 Isolotti fangosi di origine sedimentaria. 19
22 esistente, che dalla Spagna porta fino all Ucraina passando per tutta la pianura padana; infine c è il Corridoio 5 Helsinki-Valetta-Verona-Palermo. In tema vorrei sottolineare l importanza d agire attraverso gruppi di lavoro: dovrebbero essere costituiti per operare sul Corridoio 5, ma anche sugli assi Nord-Sud. Figura Principali corridoi di sviluppo L Unione europea vede nel Veneto, ma anche nell Emilia-Romagna delle aree di grande interesse, perché oltre al Veneto c è solo l area di Berlino che è attraversata da tre Corridoi paneuropei, di cui appunto l ultimo approvato recentemente. A questo tema è collegato il problema dei porti dell Adriatico e della navigabilità del Po. I corridoi Nord-Sud sono molto importanti perché la sfida geopolitica e geoeconomica del nostro Paese è quella d essere di nuovo porta fra Oriente e Occidente. In altre parole, la migliore connessione trasportistica fra le aree del Nord Italia è diventata ormai una priorità anche europea, per cui tutte le infrastrutture devono necessariamente connettersi con altri sistemi infrastrutturali ben più ampi. Trattando ora le problematiche implicate, torniamo all aspetto ambientale non disgiunto dall economico. Il bradisismo, la subsidenza, ovviamente la sedimentazione e per il caso specifico del Delta del Po la risalita del cuneo salino 2 sono all ordine del giorno. In questi anni gli interventi ambientali sono stati tantissimi, nonostante se le risorse finanziarie siano diminuite (Figura 1.3.2). 2 Fenomeno particolare per cui l acqua salata può andare a distruggere le colture agricole. 20
23 Figura Interventi effettuati dal 1980 ad oggi Questi interventi riguardano un area posta fra le due Regioni che in realtà è abbastanza depressa dal punto di vista economico; non presenta tutte capacità che hanno le altre aree di Veneto ed Emilia Romagna, di conseguenza viene in parte pregiudicata la possibilità di fare interventi determinanti. Il tema è connesso con una distribuzione territoriale assolutamente ingiusta dal punto di vista fiscale. I dati della Figura vengono dalle banche dati territoriali del MISE e rappresentano il flusso di denaro interregionale: nessun altro paese ha dei flussi di denaro così ampi da Regione a Regione. Per quanto riguarda il Veneto le tasse che non vengono riutilizzate sul territorio corrispondono a circa ad un terzo del gettito: 20 miliardi circa di euro su un totale di Per la Lombardia arriviamo a 50 miliardi di euro l anno non spesi sul territorio, con grave danno per la possibilità di creare collegamenti infrastrutturali più forti e risolvere i problemi ambientali. 21
24 Figura Mappa del dare-avere fra le regioni italiane Sarebbe ragionevole che il residuo fiscale venisse ridotto al 20% dal 30% attuale: per la Lombardia vorrebbe dire avere a bilancio un surplus di circa 15 miliardi di euro l anno. In aggiunta bisogna dire che i fondi dell Unione Europea saranno sempre di più le uniche risorse pubbliche disponibili. Oltre ai fondi a gestione diretta, i più importanti sono i fondi strutturali: il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, i Fondi Agricoli, il Fondo Sociale Europeo per la formazione. Queste finanze sono già forse l unico elemento che dà elasticità anche ai bilanci delle Regioni: aggiungendo la PAC (Politica Agricola Comune) si arriva a due terzi del bilancio europeo affidato in gestione (per molti aspetti) autonoma alle Regioni L aria: trait d union tra i territori padani Silvia Bellinzona* Le interdipendenze natural-ambientali tra le Regioni padane sono molteplici. Le caratteristiche geomorfologiche, le condizioni meteo-climatiche e il contesto socio-economico, definendo un area omogenea che abbraccia più Regioni, sono gli aspetti che maggiormente influenzano la qualità dell aria. Sia guardando alle cause che agli effetti, la qualità dell aria è un fattore comune per più Regioni, che richiede strategie e interventi su scala macroregionale. *Si ringrazia il Dr Guido Lanzani (Responsabile dell Unità Organizzativa Qualità dell Aria di ARPA Lombardia) 22
25 Dal punto di vista orografico il Bacino Padano è racchiuso da tre lati dalle montagne, per cui il ristagno degli inquinanti è favorito da condizioni poco propizie alla loro dispersione. Infatti, le caratteristiche orografiche influenzano le condizioni meteo-climatiche dell area. La Figura è tratta da uno studio non recentissimo (ma ancora attuale trattandosi di un analisi climatologica) realizzato da due Istituti del Nord Europa a proposito della velocità del vento (media annua) in diverse città europee. Si vede come Milano e Torino, tra le città prese in considerazione, di fatto hanno i venti tra i più bassi d Europa, non arrivando al metro al secondo come media annua (Dati confermati dalle misurazioni di Arpa Lombardia). Figura Velocità del vento (media annua) Fonte: NILU National Institute of Public Health and Environment (Bilthoven, Netherlands) RIVM Norvegian Institute for Air Researc (Kjeller, Norway) AIR QUALITY IN MAJOR EUROPEAN CITY (1995) Part II: City Report Forms Un altra caratteristica che influisce negativamente sulla qualità dell aria è data dalle frequenti inversioni termiche che si registrano in quest area. Spesso infatti si instaurano delle condizioni di alta pressione associate a stabilità atmosferica che fanno sì che gli inquinanti non possano disperdersi oltre una certa altezza (di fatto pochi metri al di sopra del suolo). Guardando il cielo, in questi casi, si nota uno strato un po più grigio che denota proprio l inquinamento atmosferico. In merito al contesto, la realtà socio-economica influenza significativamente la qualità dell aria. Quest area è caratterizzata da un alta densità abitativa, soprattutto nelle aree di pianura e del fondovalle, e da attività antropiche molto rilevanti. Questi aspetti contribuiscono positivamente alla produzione di ricchezza, ma hanno un costo in termini di emissioni di sostanze inquinanti. La Figura mostra la densità di popolazione dell Europa. La popolazione di Lombardia, Piemonte, Veneto, Val d Aosta, Friuli Venezia Giulia, Emilia-Romagna e le province autonome 23
26 di Trento e Bolzano supera i 25 milioni di abitanti, raggiungendo in Lombardia densità abitative maggiori di 1500 abitanti per km 2 che salgono nell agglomerato di Milano a oltre abitanti per km 2. Figura Densità di popolazione Fonte: Anche l immagine della Figura una foto dell Europa di notte da satellite conferma l impronta socio-economica del bacino, che a differenza delle altre aree d Europa, in cui le principali città risultano isolate, appare come un area omogenea di luminosità piuttosto elevata senza soluzione di continuità. Solo pochi altri territori, quali l area tra il Belgio, l Olanda e Germania settentrionale condividono questa caratteristica. 24
27 Figura Fotografia satellitare in orario notturno Fonte: Stando a dati Istat 2011, un altro indicatore che caratterizza quest area è senza dubbio il prodotto interno lordo per abitante, che appare particolarmente elevato se raffrontato ad altre zone. Considerando l intero Bacino (Valle D Aosta, Piemonte, Lombardia, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Province Autonome di Trento e Bolzano ed Emilia Romagna) il Pil è di circa di 750 miliardi di euro, con una realtà produttiva particolare, caratterizzata da piccole e medie imprese e da una mobilità capillare. 25
28 Figura Pil per abitante Fonte: La realtà descritta di fatto porta ad una condizione emissiva sostanzialmente uniforme in tutto il territorio, sebbene siano evidenti le correlazioni tra le aree con densità emissive maggiori, le zone più densamente abitate e la rete infrastrutturale (Figura 1.4.5). 26
29 Figura Densità emissiva PM10 Fonte: ARPA Lombardia (*) Le misurazioni sono effettuata t/km 2 anno Il legame con la rete autostradale è ancora più evidente dalla mappa della Figura 1.4.6, che rappresenta la densità emissiva degli ossidi di azoto (NOx), inquinanti che vedono nel traffico veicolare, in particolare nei mezzi pesanti, le principali sorgenti. 27
30 Figura Densità emissiva NOx (*) Le misurazioni sono effettuata t/km2 anno Fonte: ARPA Lombardia Nonostante, prendendo in considerazione le emissioni pro capite e pro pil della Lombardia a confronto con le medie dell EU27, si veda che la Lombardia è in linea con le realtà più avanzate d Europa, le caratteristiche illustrate, considerate complessivamente, comportano una reale difficoltà nel riuscire a rispettare i limiti normativi soprattutto per quel che riguarda il PM10 (Figura 1.4.7). 28
31 Figura Concentrazioni medie annue di PM10 (2011) Fonte:http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/annual-mean-no2-concentration-observed-3#tab-sedin-publications Da queste immagini emerge come il problema non sia limitato a Milano, ma purtroppo caratterizzi i territori padani nel loro complesso. Sebbene non in termini positivi, anche questo dato suggerisce che per agire efficacemente è necessario pensare a un azione a un livello non solo regionale. I dati sperimentali confermano che negli ultimi 10 anni le concentrazioni di PM 10 stanno diminuendo a Milano, sia a Torino, sia a Bologna, ma per ottenere i risultati necessari bisogna pensare a un azione comune all intero Bacino Padano. In uno studio commissionato da Regione Lombardia al Joint Research Center della Commissione UE (Collaborative Research Project for Air Pollution Reduction in Lombardia ( ) VIII rapporto JRC) si sono simulati mediante modelli matematici i diversi scenari ottenuti dallo spegnimento di tutte le emissioni antropogeniche lombarde. Spegnendo tutte le emissioni antropogeniche lombarde, sulla base dei risultati ottenuti utilizzando il modello CHIMERE, si vede che comunque permane circa un quarto del PM10 presente. 29
32 Peraltro, contestualmente, le concentrazioni di PM10 delle Regioni confinanti diminuiscono, segno che a sua volta le emissioni lombarde contribuiscono ai livelli di PM10 nell intero Bacino Padano. La questione del Bacino Padano è nota all Europa, grazie alla realizzazione di diversi progetti che hanno approfondito il tema. In particolare uno chiuso quest anno, l Air Implementation Pilot che ha coinvolto 12 città metropolitane europee tra cui Milano (Arpa Lombardia ha partecipato ai lavori). Si tratta di uno studio proposto e finanziato dalla Commissione attraverso l Agenzia Europea per l Ambiente. Dalle conclusioni di questo rapporto decisamente impegnativo si riconosce sostanzialmente la peculiarità del Bacino Padano, sia dal punto di vista geomorfologico che meteoclimatico, per cui viene segnalata la necessità di un programma che abbracci la Po Valley nel suo complesso. In altre parole gli organi dell Unione europea riconoscono che per riuscire ad intervenire efficacemente sulla qualità dell aria le azioni locali non bastano, se non sono inserite in un contesto strutturale e permanente. Il secondo documento è l Air-Quality Protocol, firmato nel giugno 2012 a Bruxelles con il coinvolgimento dei 12 motori (le Regioni più produttive) d Europa. Lombardia, Veneto, Piemonte e Emilia-Romagna hanno collaborato per far emergere le esigenze di queste realtà produttive nel processo di revisione della Direttiva sulla qualità dell aria, in particolare allo scopo di individuare dei meccanismi di flessibilità in riferimento a quei parametri su cui vi è scarsa possibilità di controllo (problema noto da tempo). Già in passato ci sono stati dei tentativi di collaborazione all interno del Bacino Padano. Per esempio tra il 2005 e il 2007 sono stati sottoscritti due Accordi volontari: il primo tra Piemonte e Lombardia, Veneto e Emilia Romagna, il secondo tra tutte le Regioni padane e il Canton Ticino. La collaborazione era relativa alle azioni comuni necessarie al miglioramento della qualità dell aria: limitazioni della circolazione dei veicoli più inquinanti, promozione dell istallazione di filtri antiparticolato, regolamentazione dell uso dei combustibili in ambito civile (in particolare della legna); inoltre si sottolineava l importanza della definizione di standard emissivi comuni in ambito produttivo, dell approfondimento delle conoscenze su monitoraggio e modellistica e della condivisione dell inventario delle emissioni INEMAR. L accordo era volontario e aveva un punto debole nel fatto che, stando la normativa vigente, le competenze ambientali sono detenute dallo Stato. Nel 2013 è stato fatto un passo fondamentale, al proposito. Essendo chiara la stretta connessione tra le emissioni e la qualità dell aria in tutto il Bacino, nonché la necessità di un coinvolgimento delle autorità statali, è stato sottoscritto un Accordo di programma tra tutte le Regioni del Bacino e i Ministeri competenti: non solo Ambiente e Infrastrutture, ma anche Agricoltura, Salute e Sviluppo economico. Quali sono i contenuti? Il testo definisce gli impegni dei Ministeri sulle azioni di propria competenza, le azioni delle Regioni e impegna il Ministero dell Ambiente a portare nuovamente all attenzione dell Unione Europea, con modalità formali, quelle che sono le specificità del Bacino Padano. Per quanto riguarda il compito delle Agenzie Regionali per l Ambiente (ARPA) è sicuramente necessario armonizzare le reti di rilevamento in un ottica di rappresentatività delle stazioni e confrontabilità del dato. È utile lo sviluppo di programmi di approfondimento comuni quali, per esempio, quelli che hanno ad oggetto una rete di stazioni speciali (supersiti). Oltre al monitoraggio si rende necessaria una valutazione modellistica integrata, quindi la condivisione ancora più estesa dell inventario delle emissioni, e lo sviluppo di modelli previsionali di Bacino, perché 30
33 nel momento in cui le azioni non dovessero essere più soltanto su scala regionale, ma macroregionale, diventa necessario poter applicare questi modelli ad ambiti più estesi di quelli utilizzati attualmente. Si dovrà porre mano poi allo studio degli effetti di queste azioni e/o di quelle da intraprendere, ed effettuare una valutazione socio-economica e sanitaria delle azioni di Piano. Non ultimo, importante sarà l informazione condivisa e coordinata sulla qualità dell aria, coordinata a livello di Bacino. La prospettiva di azioni condivise all interno del Bacino Padano, senza dubbio affascinante ed efficace, apre degli scenari complessi dal punto di vista operativo su cui si è cominciato già a lavorare. 31
35 Capitolo 2 LE INTERDIPENDENZE ECONOMICHE 2.1. L opzione delle politiche agricole concertate tra le Regioni del Nord nel nuovo scenario europeo Roberto Pretolani Il tema è molto impegnativo, per cui è preferibile identificare non tanto le politiche che vanno convenute tra le Regioni del Nord, quanto i motivi per cui vale la pena concertarle meglio e in misura più significativa. Il primo aspetto che dobbiamo prendere in considerazione è la concentrazione della produzione nelle Regioni dell Italia settentrionale: sostanzialmente siamo al 50% della produzione agricola nazionale: siccome l Italia rappresenta circa il 10% dell Unione Europea, ciò vuol dire che il Nord fornisce il 5% della produzione agricola dell intera Unione, quota non irrilevante. Ci sono differenze tra le produzioni: nella Figura in blu è indicata la parte del Nord Italia, in rosso le altre Regioni italiane. Figura Regioni del Nord e produzione agricola nazionale (pari a 25 miliardi) Ci sono alcune produzioni per cui il Nord è poco vocato per esempio patate e ortaggi raggiungono appena il 26% ma ve ne sono altre che superano abbondantemente la soglia del 50%: in particolare cereali, coltivazioni foraggere, in generale tutti gli allevamenti, raggiungendo quasi l 80% per il latte bovino. Quindi vi è una forte concentrazione all interno 33
36 delle Regioni del Nord Italia, e questo provoca un maggior impiego di fattori, tant è vero che si utilizza il 58% del totale dei cosiddetti consumi intermedi, cioè i fattori di produzione variabili: questo fa sì che il valore aggiunto sia leggermente inferiore al 50%. Ciò avviene nonostante la struttura produttiva presenti produttività e redditi superiori: anche qui si deve comparare il Nord con le altre Regioni italiane: il 50% della produzione italiana è realizzato da un quarto delle aziende agricole italiane, con una superficie di poco più di un terzo del totale di quella nazionale e con un volume di lavoro che è circa il 40%. Quindi mediamente le caratteristiche strutturali delle aziende agricole dell Italia settentrionale sono nettamente migliori anche in termini di produttività: un ettaro dell Italia settentrionale fornisce un valore della produzione di circa contro gli scarsi del resto del paese. Ciò è dovuto a condizioni favorevoli, e in parte al fatto che gli imprenditori sono probabilmente più preparati e le strutture sono migliori: vi sono quindi relazioni di causa-effetto tra questi aspetti. All interno del territorio dell Italia settentrionale troviamo diverse specializzazioni produttive: la Figura indica come tutta l area di pianura sia coinvolta nella produzione di cereali, dalla pianura cuneese fino a quella friulana. Figura Percentuali di aziende che coltivano cereali Quindi c è una produzione diffusa che va al di là delle Regioni, in particolare alcune produzioni si concentrano in determinate aree: tra i cereali la produzione più rilevante, anche in funzione dell attività d allevamento, è il mais, collocata a Nord del Po. A Sud del Po le caratteristiche dell agricoltura sono diverse, come vedremo in seguito. Un caso emblematico è la concentrazione della coltura del riso a cavallo tra Piemonte e Lombardia, che però fatica molto a riconoscersi in una logica di un distretto produttivo, nonostante abbia condizioni favorevoli (ciò è dovuto al fatto che oltre alla produzione del riso, vi è tutta la trasformazione e la lavorazione). La superficie foraggera è speculare a quella dei cereali: ovviamente ha forte presenza in montagna e nelle aree collinari tra Emilia, Liguria e in parte Piemonte. Un altra coltura particolarmente concentrata è la viticoltura: anche qui ci sono delle aree che sono a 34
37 cavallo tra Regioni, anche se il vino è una delle produzioni più tipiche e localizzate sul territorio. Tra l Oltrepò Pavese, Piemonte e alcune zone del Piacentino non sono enormi le differenze: ci tengono a distinguersi, però c è molto in comune, come del resto con il Veneto. Ciò detto, naturalmente ci sono poi delle aree più piccole, più specializzate, con una forte diffusione trasversale. La Figura rappresenta la coltivazione dei fruttiferi: al di là del cuneese e del veronese che sono aree forti, abbiamo l area romagnola e appena-appena dentro nella mappa, l area della frutticoltura del Trentino e dell Alto Adige, fondamentalmente focalizzata sulla mela. Figura Percentuali di aziende che coltivano fruttiferi Ci sono caratteristiche produttive diversificate, ma il sistema geografico è unico: le aree sostanzialmente si sovrappongono e i confini Regionali tracciano linee particolari. Quando vediamo la Po Valley la Pianura Padana nella dizione internazionale girata come la possiamo osservare nella Figura in effetti abbiamo un immagine un po diversa: vediamo che effettivamente ci sono una serie di realtà che sono delimitate da elementi orografici, dal fattore climatico e anche dalla dotazione infrastrutturale 35
38 Figura E se provassimo a vederlo così Bisogna ricordare che la disponibilità d acqua è un fattore fondamentale in agricoltura. Tutta la regolazione delle acque, che riguarda i consorzi di bonifica e d irrigazione, costituisce un sistema effettivamente complesso ma molto localizzato. Veniamo ora al secondo aspetto che segnala la necessità delle politiche agricole. È vero che il sistema agro-alimentare resiste meglio di altri nei confronti della crisi, però tutta l agricoltura non solo del Nord Italia, ma tutta l agricoltura italiana, tutta l agricoltura dell Ovest europeo non cresce più, mentre tutti i paesi dell Est si stanno ancora sviluppando. Se guardiamo il grafico della Figura si vede come la dinamica delle quantità dei prodotti agricoli sia cresciuta sostanzialmente dell 1% annuo, a partire dai primi anni Ottanta fino alla fine degli anni Novanta. Con l inizio del nuovo secolo, al di là della forte crisi del 2003, dovuta a problemi d approvvigionamento idrico, vediamo che a partire del 2004 comincia una notevole discesa. Da questo punto di vista le Regioni del Nord Italia hanno resistito meglio: le altre hanno avuto una perdita di 10 punti percentuali di produzione. 36
39 Figura Dinamica delle quantità dei prodotti agricoli Questo è uno dei problemi odierni, perché da noi ormai si sono esauriti gli effetti della rivoluzione verde, che ha connotato la crescita della produzione degli ultimi cinquant anni. A meno d inversioni di tendenza, che al momento non siamo ancora in grado di prevedere, questo probabilmente porterà nei prossimi anni a rese produttive e produzioni stabili a fronte di una congiuntura mondiale in cui aumenta la domanda di alimenti, sia perché aumenta la popolazione ma soprattutto perché cresce fortunatamente il livello qualitativo dell alimentazione di popolazioni che stanno uscendo dallo stato di povertà. L insieme di questi fattori farà si che i prezzi resteranno ancora molto volatili. Tra i primi segnali della grande crisi economica c è stata la forte oscillazione dei prezzi delle materie prime, tra cui le commodities agricole; non dimentichiamo poi che sono cresciuti ancora di più i costi dei fattori di produzione. In questo processo la manodopera impiegata in agricoltura si sta riducendo, anche alla ricerca del contenimento dei costi, ma la riduzione della manodopera servirà appena a mantenere il livello dei redditi attuali. Di fronte a queste prospettive, serve quella che potremmo definire una nuova rivoluzione verde. Chiamiamola rivoluzione verde 2.0, che in qualche modo deve essere una rivoluzione culturale 3. L aggettivo culturale in questo caso vuol dire cambiare la mentalità, sia degli imprenditori, sia delle Amministrazioni Pubbliche, e coinvolgere tutto il sistema 3 Naturalmente nulla a che vedere con quella cinese degli anni Settanta del secolo scorso: l assonanza è solo lessicale. 37
40 agroalimentare. E da questo punto di vista abbiamo la grande occasione dell Expo 2015: ho ancora qualche dubbio che possa diventare realmente un occasione di diffusione di conoscenze, di tecnologie, di creazione di rapporti. Per certi aspetti sembra prevalere troppo la forma sulla sostanza, ma è comunque importante, per cui dobbiamo lasciare un eredità culturale per il futuro. E allora che fare a fronte di questa realtà? Secondo me ci sono quattro punti importanti che le politiche regionali dovrebbero implementare: investire su ricerca e conoscenza, per trasferire le innovazioni agli imprenditori, altrimenti non verrà arrestato il declino: bisogna ottimizzare i processi produttivi e valorizzare le produzioni di qualità. Il secondo punto consiste nell investire sulle risorse umane e sulle capacità imprenditoriali. Per fortuna, i giovani agricoltori sono molto più istruiti, si informano maggiormente rispetto ai loro padri e quindi hanno la mentalità più aperta: nondimeno bisogna continuare a fare formazione. Il terzo punto consiste nel favorire l aggregazione dei produttori, sia in termini orizzontali con le classiche cooperative, le associazioni di produttori, che in termini verticali con i cosiddetti accordi di filiera e i distretti (per esempio in riferimento al risicolo di cui si parlava sopra). E, quarto punto, le risorse europee della PAC (Politica Agricola Comune) devono essere utilizzate come un volano per fare tutte queste azioni. A questo punto giungo alle considerazioni finali, nella convinzione che l agricoltura debba affrontare delle grandi sfide che richiedono unità d intenti. C è stato un periodo (che si prolunga sino ad oggi) in cui sembrava importante che le politiche agricole fossero gestite a livello regionale, perché questo dava la possibilità di rispondere meglio alle esigenze dei territori. Ciò ha prodotto diverse politiche scarsamente coordinate: quindi gli imprenditori agricoli chiedono che per ciascun settore si deve tener conto che i settori hanno caratteristiche fortemente trasversali ci siano le stesse regole all interno di tutto il territorio nazionale. Ci sono degli strumenti che la riforma della PAC ci mette a disposizione proprio per arrivare a realizzare quei quattro obiettivi di cui sopra. Il primo è la ridefinizione delle modalità di sostegno alla filiera: il cosiddetto primo pilastro della PAC, cioè i pagamenti diretti. Verranno azzerati i titoli storici, e con essi le differenze che esistono tuttora molto forti tra Regioni e agricoltori. Questa è l occasione per fare qualcosa di più ampio, ragionando per settori, non più in termini regionali. In secondo luogo ci sono le politiche di stimolo, cioè i Programmi di sviluppo rurale, che necessitano di un coordinamento stretto tra le Regioni in quanto ci sono, appunto, problemi comuni di vario genere, ma soprattutto di ordine agronomico, climatico e anche di competizione territoriale, non tanto all interno del territorio, quanto nei confronti dell esterno. Questo significa ribadire in chiusura i due suggerimenti che normalmente formulo quando conferisco con la Direzione Generale Agricoltura di Regione Lombardia: il primo è cercare di superare la cosiddetta regionalizzazione amministrativa dei contributi della PAC (il primo pilastro); il secondo è cercare una sinergia per definire misure analoghe nell ambito del Programma di Sviluppo Rurale. 38
41 2.2. Interdipendenze e convergenze economiche nella cittàregione glocale Paolo Perulli Desidero presentare ai lettori alcuni risultati di ricerca del Progetto Nord, animato da diversi anni da un gruppo di studiosi appartenenti a una ventina di atenei del Nord, riuniti attorno alla fondazione IRSO. Per cominciare si deve dire che la Lombardia è situata in un sistema complesso che possiamo definire global city-region: un unica città-regione con caratteristiche glocali, in cui la radicata presenza di sistemi locali si innerva in un ambito ormai decisamente globale. Molte evidenze empiriche ci dicono che questo è il Nord: una cittàregione glocale la cui elevata integrazione sta ancora crescendo. Questo non propone naturalmente un panorama di carattere omogeneo: il Nord può essere ancora inteso come una serie di sotto-sistemi, anche diversificati da vari punti di vista, il cui processo d integrazione tuttavia è molto forte ed evidente. Che cosa lo sta trainando? Soprattutto processi di europeizzazione e di mondializzazione, e uno sviluppo che segue corridoi e assi ben precisi. Andando con ordine partiamo dallo sviluppo urbano. Nel Nord quest ultimo si svolge sostanzialmente lungo alcuni corridoi che vanno da Milano a Rimini seguendo la Via Emilia; da Milano poi vi è l asse che muove verso quella città unica che è ormai Venezia-Padova-Treviso. Infine abbiamo l asse verso Torino e l asse del Brennero. Questo è il sistema urbano del Nord. Figura Aree metropolitane dell Italia del Nord ( ) classificate in base all incremento della popolazione Fonte: Elaborazioni Feltrin-Maset per Progetto Nord su dati Istat, Censimenti popolazione e abitazioni Come ci si rende conto osservando la Figura e in particolare i colori rossi, lungo i due assi principali Milano-Bologna, Milano-Venezia tutta la crescita, negli ultimi 45 anni, è 39
42 avvenuta con percentuali molto superiori a quella degli altri sistemi locali. Che cosa avviene in questi sistemi territoriali? Soprattutto un integrazione dell economia. La sta portando avanti un nuovo soggetto che ha decisamente sostituito il sistema distrettuale tradizionale: questo soggetto si chiama Media Impresa Innovativa. Nel Nord c è un patrimonio formidabile di circa medie imprese che si scambiano gran parte delle risorse, rappresentate dai sistemi di fornitura, dalla squadra manageriale, dai servizi. Queste risorse non sono più locali, non sono più distrettuali, non sono neppure globali in prima approssimazione: sono di questo territorio intermedio che chiamiamo global city-region, cioè la città-regione globale del Nord. Quello che sta avvenendo è un passaggio evolutivo d importanza probabilmente maggiore di quella che riusciamo a vedere e capire al momento attuale. Un buon esempio dell integrazione in corso è visibile da questa rappresentazione del Nord come un unica grande piattaforma dal punto di vista dei sistemi delle reti logistiche (Figura 2.2.2). Figura Network logistico del Nord Italia Il sistema è molto fitto e denso, e si basa sulla presenza di forti sistemi portuali, sia tirrenici che, in parte, adriatici e di piattaforme logistiche in tutta l area con importanti funzioni dal punto di vista della mobilità delle merci. Si noti che, da questo punto di vista, Sud-Nord sembra più importante dell asse Ovest-Est. Nel sistema Nord un ruolo decisivo è svolto da Milano, sebbene questo dato non sia sufficientemente riconosciuto neppure da Milano stessa. Nel 40
43 sistema descritto Milano è il fattore chiave dal punto di vista strategico: lo si realizza confrontando i servizi avanzati alla produzione, localizzati nell area milanese e in quella romana con l acronimo NYLON (che vuol dire New York-London: si veda la Figura 2.2.3). Figura Ruolo globale di Milano New York e Londra (NYLON) sono ormai lette dagli studiosi come un unico sistema dal punto di vista dei servizi avanzati. Si nota la decisa primazia di Milano rispetto a Roma in tutti i servizi avanzati e la similarità fra Milano e NYLON per quanto riguarda la composizione di questi servizi. In questa fase, la diade possibile fra Milano e Roma, e la possibilità di pensare insieme questi due sistemi dei servizi avanzati, potrebbe essere un altra chiave di volta nella nostra lettura del sistema Italia. I dati sugli addetti della società dell informazione mettono ancora più in evidenza i due assi di cui ho parlato: tutto si dispone lungo due assi, con presenza torinese significativa, con un ruolo chiave di Milano dove gli addetti ai settori più avanzati Information and Communication Technology (ICT) superano il 2,6% della popolazione residente. In aggiunta voglio sottolineare il ruolo importante dell asse emiliano: Bologna è quasi sempre la seconda città del Nord per quanto riguarda i servizi avanzati (anche questo è probabilmente un ruolo sottovalutato). Ancora più evidente è la caratterizzazione di questo sistema assale dal punto di vista degli addetti alla ricerca e sviluppo, uno dei settori chiave in cui siamo in ritardo a livello europeo. Tutto si gioca, sostanzialmente, nelle grandi aree, milanese e torinese, e lungo gli assi descritti. Se volessimo tentare una rappresentazione di sintesi del sistema Nord potremmo dire: una grande piattaforma che ha al suo cuore una delle 10 città globali più importanti del mondo: Milano è ottava per quanto riguarda i servizi avanzati alla produzione fra le città globali. Quindi al centro troviamo questa glocal-city milanese; poi un asse, che in modo evocativo ho chiamato dei meta-distretti, che va fino a Treviso; e un asse di una potenziale metropoli che unisca Milano a Torino. Vi è poi una valle meccatronica, che è il cuore dell Emilia; vi sono due grandi macrosistemi agroalimentari, rispettivamente nel Piemonte e nel cuore padano; vi sono due sistemi portuali quello ligure, che è il più importante, e quello adriatico non secondario e vi sono alcuni corridoi. Questa è la possibile global-city region o glocal-city region che abbiamo di fronte. Per farla diventare una realtà 41
44 occorrono politiche pubbliche mirate. Vi sono politiche europee di coesione che ovviamente privilegiano il Mezzogiorno (85% delle risorse disponibili), ma abbiamo anche delle politiche di competitività che sono prevalentemente giocate da città e sistemi locali. È ancora debole la terza colonna: non abbiamo le politiche glocali, che dobbiamo ancora sviluppare. Cosa sono queste politiche glocali che ci mancano? Sono basate sulle funzioni, cioè sullo sviluppo della produzione di beni funzionali, di beni di rete. Sono politiche attente all allargamento dei confini, non al loro presidio. Sono politiche multilivello, cioè quelle che vanno fatte assieme da attori diversi. Sono politiche che devono puntare a nuovi assemblaggi, cioè a fare dei territori sistemi assemblati in modo più allargato. Sono politiche neo-regionaliste di rete, sono politiche translocali. In Europa non mancano esempi a questo proposito: quello Baltico, quello Danubiano, quello del Benelux. Se il Nord Italia dovesse diventare il campo di politiche glocali la sua piattaforma potrebbe decollare. 42
45 Capitolo 3 L INTERDIPENDENZA DA INFRASTRUTTURE E SERVIZI DI TRASPORTO 3.1. Infrastrutture e servizi condivisi per la mobilità: l esempio delle autostrade Lanfranco Senn Come ci si muove è divenuto quasi irrilevante. Per una persona o per una merce quello che serve è poter arrivare da un origine a una destinazione non dico indipendentemente dal modo di trasporto utilizzato, perché i costi contano ovviamente ma comunque in modo fluido ed efficiente, e in tempo utile. Può essere che il percorso fatto in autostrada sia seguito da un viaggio in treno, o addirittura in aereo: in altre parole, l intermodalità è senza dubbio fondamentale. Spendo qualche parola su questi aspetti avendo in mente le autostrade, ma le stesse considerazioni sono estendibili anche agli altri modi di trasporto. Il punto è che le infrastrutture e i servizi fondamentalmente hanno come scopo quello di mettere in rete dei territori: di conseguenza, le infrastrutture e i servizi per la mobilità sono come dice il termine stesso dei servizi, cioè servono lo sviluppo di territori al di là dei confini amministrativi. Lo sviluppo del Nord Italia rappresenta un unità economica e per certi aspetti anche sociale che ha una sua omogeneità tale da richiedere alle infrastrutture e ai servizi per la mobilità di coprire e favorire il potenziale di questo sviluppo secondo delle logiche economiche e sociali, non meramente amministrative. Del resto che le strade, le autostrade, le ferrovie non si fermino ai confini tra Lombardia e Veneto, Lombardia e Liguria, Lombardia e Piemonte, Lombardia e Emilia-Romagna è talmente ovvio che per molti aspetti non ci rendiamo conto della rilevanza o della necessità di una gestione più unitaria e coordinata di queste infrastrutture. Questa è una prima sottolineatura che considero importante. La seconda osservazione è rivolta a evidenziare la forte complementarietà di infrastrutture e servizi in funzione della mobilità. Agli utenti cittadini o aziende che siano quello che interessa non sono le infrastrutture, ma i servizi, perché sono questi ultimi che consentono l «efficacia», cioè la risposta alla domanda di mobilità. Nondimeno, i servizi sono possibili solo se le infrastrutture sono in essere. In genere dibattiamo il tema della dotazione infrastrutturale, facendo classifiche, tassonomie, e spesso anche le politiche seguono questa logica di ragionamento; non si deve dimenticare, tuttavia, che le infrastrutture sono la condizione necessaria, ma non sufficiente, per offrire una risposta adeguata alla domanda di mobilità, integrazione e sviluppo dei territori. Possiamo avere chilometri di binari, per X chilometri quadrati di territorio, chilometri di autostrada per X chilometri quadrati di territorio, un certo numero di aeroporti, ma se su queste infrastrutture non ci sono flussi veloci e sicuri, è possibile che non consentano servizi soddisfacenti: nel nostro caso fluidità adeguata delle automobili e 43
46 dei camion sulle autostrade. Se i binari non garantiscono che vi passino un certo numero di treni e il numero degli aeroporti non è correlato ai collegamenti che questi hanno con il mondo vuol dire che stiamo pensando alle infrastrutture come se fossero un obiettivo e non uno strumento. Questa annotazione non è secondaria perché spesso ci facciamo prendere dalla passione per gli indicatori tout court, ma quelli relativi alla dotazione infrastrutturale possono essere misleading perché parziali: quello che interessa invece è la catena, l integrazione direi quasi verticale tra infrastrutture e servizi. Da questo punto di vista, il quesito scientifico dovrebbe essere relativo al criterio che orienta la decisione sulle infrastrutture e sui servizi: in breve, la cogestione di entrambi gli aspetti. Questo concetto porta l attenzione sul fatto che l infrastruttura esiste, ma talvolta è insufficiente per rendere un servizio adeguato e/o efficiente, un servizio che ho definito fluido. Ragionando sul Nord Italia nel suo complesso, e quindi in modo integrato tra Regioni, è importante porre l attenzione sulle infrastrutture, e nel contempo pensare ai servizi che queste infrastrutture rendono disponibili a prescindere dalle delimitazioni amministrative. La terza osservazione riguarda anch essa le autostrade, ma probabilmente è estendibile anche ad altre reti. Le infrastrutture e i servizi per la mobilità devono essere programmati e progettati in vista della competitività strutturale dei territori. A questo proposito è in corso un dibattito animato tra i keynesiani e gli economisti di altre scuole, che pensano alle infrastrutture con logiche differenti. L approccio keynesiano ha un ruolo anticongiunturale: la spesa in infrastrutture e servizi è concepita per creare occupazione, agendo sul moltiplicatore del Pil. Questa visione delle infrastrutture è tendenzialmente di breve periodo, tant è vero che il moltiplicatore tende a ridurre i suoi effetti nel tempo. Quando parliamo di infrastrutture invece tematizziamo qualcosa di lungo periodo, che non a caso richiede tempo per essere realizzato, in termini materiali e prima ancora nei processi di decision-making. Per cui la logica con cui affrontare i problemi infrastrutturali nel caso di specie i collegamenti fra i territori del Nord deve essere di lungo periodo: in breve deve essere il prodotto di una vision che strutturalmente vuole contribuire alla competitività. Nel Nord la programmazione delle infrastrutture deve essere affrontata con una vision di tipo strategico: dove si vogliono portare i territori che le infrastrutture servono? Senza questa visione di lungo periodo che per semplicità chiamerei vision di competitività, o di collocazione dello sviluppo locale dentro il contesto globale il rischio è quello di giocare nel breve periodo mettendo in campo azioni di corto respiro. In altre parole, la vision deve consentirci di pensare e di programmare le infrastrutture non in modo keynesiano, ma in termini di competizione strutturale, sia all interno che all esterno. La competitività la si consegue a condizione di attribuire alle infrastrutture di collegamento e di apertura sull esterno altrettanta importanza di quella riconosciuta alla fluidità e alla mobilità all interno di un territorio. Allora, da un lato non possiamo non pensare a una serie di collegamenti attraverso le Alpi che consentano al Nord di relazionarsi con il contesto internazionale, e analogamente verso Sud, dall Emilia-Romagna in poi; nel contempo dobbiamo porci il problema di interfacciare questa accessibilità internazionale con il localismo del collegamento tra i treni ad alta velocità e l accesso alle città, alle aree metropolitane dove si hanno flussi di pendolari in macchina o in treno, ad esempio dalla Brianza. Coordinare, in altre parole, la mobilità che riguarda, a scale territoriali diverse, le reti lunghe e le reti brevi. Da un lato bisogna creare economie esterne dove l accessibilità non è presente, quindi rendere la 44
47 localizzazione di alcuni territori maggiormente conveniente con elementi di attrattività; dall altra le infrastrutture e i servizi con quella logica di reti lunghe-reti corte a cui accennavo devono superare le diseconomie esterne, cioè rimuovere la congestione, favorire la sostenibilità economica e ambientale, e gestire le diseconomie da inquinamento. La programmazione di infrastrutture che segua questi criteri apertura sull esterno, fluidità ed efficienza interna implica che si facciano solo le infrastrutture necessarie, ma tutte quelle necessarie (riprendo uno slogan dell ex ministro Costa). Oggi l Europa sta discutendo di problemi di overdesign delle infrastrutture, per certi aspetti sovradimensionate perché indotte più dall offerta che dalla domanda, con il risultato che talora si sprecano soldi in infrastrutture ridondanti e non si fanno quelle che, viceversa, risponderebbero alla domanda di mobilità a cui abbiamo accennato. Quarto punto: la governance. Queste riflessioni dicono che la governance di un sistema infrastrutturale a rete è un aspetto cruciale. Se dal punto amministrativo e gestionale è ragionevole operare per sottosistemi regionali, dal punto di vista strategico occorre un disegno sovraregionale, sia per la mobilità interna che per quella connessa con l apertura alle reti nazionali e internazionali. È noto quanto io sia un regionalista convinto: devo dire tuttavia che una crescente partizione dell amministrazione del territorio abbia finito per segmentare la programmazione e gli interventi, fra cui quelli infrastrutturali. Ciò ha fatto alzare quelli che gli economisti chiamano i costi di transazione : oggi, se vogliamo fare l autostrada da Torino a Trieste, il numero di stakeholders che si devono mettere insieme, compresi gli enti locali, gli operatori ecc., sale così tanto che il percorso di avvicinamento alla decisione e poi alla realizzazione diventa molto più complesso. Basta una sindrome NIMBY 4 che faccia capolino lungo qualche tratto del percorso autostradale perché si blocchi tutto: la catena delle ripercussioni diventa così molto alta. Allora, ritengo sia importante l idea di creare un tavolo, convocato periodicamente ma permanente, con un ruolo di dialogo e di vision tra le Regioni coinvolte, con il compito di garantire la competitività e analizzare le modalità attraverso cui le autostrade e l esemplificazione a questo punto è assolutamente pertinente colleghino i porti, i trafori alpini con l accesso alle Regioni del centro e del Sud e così via. Questo vuol dire avere una vision tutt altro che locale, a cui viceversa si assegna una responsabilità nazionale e internazionale. Il sistema della rete autostradale si situa perfettamente in questa cornice. Del resto, gli operatori se guardate Autostrade per l Italia oppure il Gruppo Gavio, per citare i più grandi, già sovraregionali operano già in questa ottica, che non bada alla suddivisione amministrativa, pur avendo necessariamente degli interlocutori regionali. Quindi quella che ho chiamato la governance impone una qualche forma di coordinamento stabile e strutturale, senza con ciò escludere che le singole Regioni possano (e debbano) avere degli obiettivi di carattere interno a cui attendere autonomamente. Per fare degli esempi, le reti di adduzione alle autostrade non sono un problema macroregionale ma regionale, se non intra-regionale; lo stesso vale per tangenziali e così via. Oggi il tema delle aree metropolitane, della loro centralità e del traino che 4 NIMBY = Not In My Back Yard (non nel mio giardino): allude ai movimenti di protesta che cercano di ostacolare la realizzazione delle opere pubbliche. 45
48 svolgono è fondamentale; nondimeno ciò non significa disconoscere che vi sia un problema altrettanto importante a livello interno per ogni Regione a proposito dell accesso alle aree metropolitane Torino, Milano, Venezia, Genova di fluidità e di efficienza dell interazione tra aree metropolitane e il resto del territorio. Oggi, gli Stati Uniti si stanno muovendo nella stessa logica: i poli, i nodi della rete sono quelli da privilegiare. Quindi si deve fare strategia interna in modo autonomi, ma la visione strategica di competitività internazionale non può che essere condivisa. Ultimo punto: il riferimento all esperienza lombarda. Sicuramente la Lombardia ha da fregiarsi di una capacità o di un intuizione anticipatoria, e quindi di un esperienza di best practice, prima con Infrastrutture Lombarde poi con le procedure che hanno reso più efficiente la progettazione e la realizzazione delle infrastrutture: ciò le ha consentito di capire e rispondere responsabilmente ai bisogni regionali agendo sulla qualità dei progetti. Però se vogliamo che la Lombardia nel contesto glocale dello sviluppo del Nord sia una presenza permanente nella struttura competitiva dell Europa, credo sia necessaria anche qualche forma di integrazione progettuale e programmatoria con le altre Regioni Per un sistema aeroportuale allargato ai territori esterni alla Lombardia: suggerimenti Andrea Giuricin In Italia il traffico aereo ha avuto un boom negli ultimi quindici anni, grazie alla liberalizzazione del trasporto aereo europeo. Il numero dei passeggeri è più che duplicato, nonostante la profonda crisi che ha indebolito l ex compagnia di bandiera Alitalia, il cui fallimento di fatto nell agosto 2008 portò alla sua privatizzazione dopo lo scorporo dall azienda di una bad company. In primo luogo è opportuno affermare che la domanda deve orientare le infrastrutture: si dimentica spesso questo principio in tutti i settori dei trasporti, dall Alta Velocità fino, appunto, alla domanda di traffico aereo. Si tratta invece di un concetto imprescindibile: tenendolo come punto fermo, in questo paragrafo facciamo dapprima una panoramica italiana, per poi passare alla macroregione. Dall hub, o l aeroporto dove confluiscono i voli di alimentazione, partono con un sistema ad onde differenti voli a lungo raggio. Per alimentare tale sistema, storicamente si sono utilizzati voli a corto raggio, spesso effettuati da compagnie regionali. Tali voli a corto raggio sono sempre maggiormente concorrenziati dalle compagnie low cost, che di fatto mettono in crisi i sistemi di network hub and spoke delle compagnie tradizionali. L integrazione da parte del trasporto ferroviario ad alta velocità con il trasporto aereo può essere un evoluzione nella costruzione del sistema hub and spoke. 46
49 In particolare questo modello di integrazione AV aereo è fattibile solo nei maggiori aeroporti, poiché è necessario un grande flusso di passeggeri per riempire treni con una capienza superiore a 400 posti. Lo sviluppo degli aeroporti italiani a Roma Fiumicino dal 2005 al 2012 ha avuto il grande sviluppo evidenziato dalla Figura anche grazie allo hubbing dell Alitalia e al dehubbing 5 di Milano Malpensa, che di conseguenza ha perso del traffico. Figura Sviluppo degli aeroporti italiani (in milioni di passeggeri) Fonte: Elaborazione dati Assaeroporti Gli altri aeroporti in realtà sono tutti in crescita: per quanto riguarda il numero di passeggeri, il sistema italiano è cresciuto in maniera importante negli ultimi 12 anni; l unico aeroporto che purtroppo ha subito un calo è Milano Malpensa. La Figura rappresenta la suddivisione fra traffico domestico e internazionale per quanto riguarda gli aeroporti italiani: mentre Roma riesce a sviluppare sia traffico internazionale che domestico, Milano Malpensa ha soprattutto voli internazionali, mentre i voli domestici sono su Milano Linate. 5 Come è noto, il dehubbing è la scelta strategica da parte di una compagnia aerea di abbandonare un determinato aeroporto. 47
50 Figura Principali aeroporti italiani per numero di passeggeri (dati 2012) Fonte: Elaborazione dati Assaeroporti Tante volte si è parlato di questa suddivisione del lavoro fra i due aeroporti; inoltre non bisogna dimenticare che ormai il quarto aeroporto italiano è Bergamo: una realtà molto importante da tenere in considerazione. Se andiamo a vedere le compagnie aeree (Figura 3.2.3) si nota un ridimensionamento dell Alitalia che ormai ha solo il 20,8% della quota di mercato italiano, contro il 19,9% di Ryanair e il 10,7% di EasyJet. Teniamo conto che sia Ryanair che EasyJet ormai sono fra i maggiori attori in Lombardia e in tutto il Nord Italia: Ryanair è fortissima su Bergamo, mentre EasyJet è il primo operatore a Milano Malpensa. 48
51 Figura Mercato aereo italiano (dati 2013) (*) numero totale di passeggeri = 115,6 milioni Fonte: Elaborazione dati ENAC Si denota uno stretto legame tra compagnia aerea e aeroporto di riferimento. Non è un caso che gli aeroporti secondari siano quelli che hanno saputo attrarre maggiormente il traffico low cost, mentre i grandi aeroporti hanno scontato la debolezza del vettore nazionale di riferimento, Alitalia. Le compagnie low cost hanno esercitato una forte pressione competitiva sulle compagnie tradizionali e quelle che non sono state in grado di trasformarsi sono andate incontro al fallimento. Solo tre Paesi Spagna, Regno Unito e Polonia hanno una penetrazione delle low cost superiore al dato italiano. Nel nostro Paese le compagnie a basso costo e quelle tradizionali hanno comunque una dimensione ormai analoga. È dunque sempre bene ricordare che il successo di un aeroporto è strettamente legato alle compagnie aeree. Le compagnie di maggiore successo, in termini di crescita del traffico, sono state quelle a basso costo ed in particolare, Ryanair ed Easyjet, che nel 2013 sono state la seconda e la terza compagnia per numero di passeggeri trasportati. Le compagnie low cost hanno modificato il panorama aeroportuale. 49
52 Per quanto riguarda il mercato domestico costituito dai voli interni (Figura 3.2.4), Alitalia continua a tenere quasi il 50% della quota di mercato, ma è in diminuzione, perché le sue difficoltà sono molto forti 6. Figura Mercato aereo italiano domestico (dati 2012) (*) numero totale di passeggeri = 30,1 milioni Fonte: Elaborazione dati ENAC La compagnia di bandiera, a seguito della liberalizzazione del mercato aereo europeo, ha iniziato ad accumulare perdite. Queste perdite erano state prontamente ripristinate dall azionista di maggioranza, il Ministero dell Economia Italiano; l inefficienza economica non era avvenuta per il mantenimento delle quote di mercato, che avevano subito una riduzione negli ultimi 10 anni (Beria, Scholts, 2009). Nel 2000, prima dell attacco alle Twin Towers, la compagnia trasportava 26,7 milioni di passeggeri da e verso l Italia, mentre gli operatori concorrenti ne trasportavano circa 42 milioni (Arrigo, 2004). Generalmente il mercato italiano era caratterizzato da 68,7 milioni di passeggeri all anno, e la quota di Alitalia era del 38,9% di tutto il mercato italiano. Nel mercato domestico la compagnia di bandiera aveva ancora il 63,7% della quota di mercato, trasportando circa 14,4 milioni di passeggeri su un totale di 22,6 milioni. La quota di mercato internazionale diminuì ulteriormente raggiungendo il 26,7% nel 2000, a causa dell arrivo dei vettori tradizionali oltre il segmento internazionale italiano. I vettori low cost sarebbero arrivati solo più tardi e durante il decennio successivo avrebbero gradualmente conquistato quote di mercato, indebolendo ulteriormente Alitalia. Nel periodo in cui iniziò il processo di liberalizzazione della compagnia di bandiera (ottobre 2006 dal governo Prodi), la compagnia si trovava in una posizione di estrema debolezza non solo finanziaria, ma anche per quanto riguardava la sua presenza nel mercato. 6 A questo proposito non si devono mai dimenticare le conseguenze del dehubbing di Milano Malpensa da parte della compagnia di bandiera italiana. 50
53 Nel 2007 le quote di mercato si erano quasi dimezzate rispetto al 2000, e Alitalia deteneva solo il 23% della quota di mercato nazionale. Nel mercato internazionale la quota era diminuita sotto il 20%, mentre nel mercato domestico non riusciva a raggiungere il 40%. Questa debolezza non era aumentata a causa di una diminuzione del numero di passeggeri trasportati dalla compagnia, che non era accaduto, bensì dall ingresso di altri vettori. Durante il periodo il mercato italiano passò dai 68,7 milioni di passeggeri a circa 107 milioni. La variazione di circa 40 milioni di passeggeri sono stati totalmente trasportati dai competitors di Alitalia, e principalmente dai vettori low cost. La privatizzazione di Alitalia, finita con il fallimento del vettore alla fine di agosto 2008, è stata mossa non tanto dal desiderio di tenere la compagnia completamente lontano dalle influenza politiche, quanto dalla volontà politica di sbarazzarsi di una compagnia che continuava ad accumulare perdite. Il 2008 fu così un anno cruciale per l aeroporto di Milano Malpensa. A partire dall aprile del 2008 il Piano Prato e il dehubbing dall aeroporto da parte di Alitalia divennero effettivi. Questa strategia, confermata da CAI, portò anche all abbandono dell aeroporto da parte di AirOne, che dopo la fusione con Alitalia, seguì la strategia della compagnia di bandiera. Come si può vedere dai dati del (Figura 3.2.5), quando si è compiuto il piano Prato che prevedeva il dehubbing, Alitalia nel giro di due anni perse oltre 11 milioni di passeggeri sull aeroporto di Milano Malpensa. Queste perdite sono state causate completamente dall abbandono di Alitalia, che ha ridotto il numero di passeggeri trasportati dall hub di Milano di circa il 70%. Il numero di totale di passeggeri trasportati dalla compagnia di bandiera passò da 11.4 milioni a 3.6 milioni. Gli altri vettori migliorarono la loro presenza, pur essendo stato il 2008 un anno particolarmente difficile per il trasporto aereo a livello mondiale. Figura Dehubbing di Milano-Malpensa Fonte: Elaborazione dati SEA Nel giro di un anno Malpensa ha perso quasi 5 milioni di passeggeri; in questo periodo di tempo, si può dire che solo in parte gli altri operatori abbiano sostituito quello che era il traffico di Alitalia. I transiti negli aeroporti di SEA sono chiaramente diminuiti in maniera importante: fra il 2007 e il 2011 addirittura del 85,7% (Figura 3.2.6). 51
54 I passeggeri in transito arrivavano su Malpensa soprattutto di feederaggio 7, quindi di corto raggio, e andavano a rifornire i voli a lungo raggio. La compagnia decise di ridisegnare il proprio network, eliminando la struttura di doppio hub, che costava almeno 200 milioni di euro di perdite l anno. L aeroporto di Milano Malpensa divenne secondario e tutte le attività si focalizzarono sullo scalo di Roma Fiumicino. Questo cambio avvenne con l orario estivo 2008 e per questo è interessante analizzare i dati di offerta tra il terzo trimestre 2007 e del terzo trimestre Figura Transito negli aeroporti SEA Fonte: Elaborazione dati SEA Essendo stato tagliato questo Hub and Spoke 8 su Malpensa, chiaramente si è arrivati a un punto in cui i transiti sono davvero diminuiti a livello molto basso. Bisogna tenere in considerazione tuttavia altri aspetti, a partire dalle condizioni del mercato nel suo complesso. Andando a vedere i dati , sempre relativi al dehubbing su Malpensa, laddove Alitalia aveva abbandonato, ad esempio le rotte verso il mercato nordamericano, ma quest ultimo era aperto alla concorrenza perché c era Open Skies 9 e così gli altri vettori sono stati in grado di sostituirla (Figura 3.2.7). 7 Apporto di traffico allo hub (aeroporto di interscambio). 8 Modello di sviluppo della rete delle compagnie aeree costituito da uno scalo dove si concentrano la maggior parte dei voli. 9 Un principio di regolazione del mercato aperto alla libera concorrenza. 52
55 Figura Malpensa dehubbing e l Open Skies Offerta settimanale nel terzo trimestre 2007 e 2008 a MXP e FCO verso il mercato intercontinentale Mercato Sud America da MXP Dati: Posti settimanali offerti Mercato Sud America da FCO Dati: Posti settimanali offerti operatore Anno YoY operatore Anno YoY Alitalia % Alitalia ,9% Altri % Altri ,2% Totale % Totale ,2% Fonte: Elaborazione da OAG Data North American Market from MXP Dati: Posti settimanali offerti Fonte: Elaborazione da OAG Data North American Market from FCO Dati: Posti settimanali offerti Anno Anno operatori YoY operatori YoY Alitalia % Alitalia ,6% Altri % Altri ,6% Totale % Totale ,8% Fonte: Elaborazione da OAG Data African Market from MXP Dati: Posti settimanali offerti Fonte: Elaborazione da OAG Data African Market from FCO Dati: Posti settimanali offerti Anno Anno operatori YoY operatori YoY Alitalia % Alitalia ,4% Altri % Altri ,1% Totale % Totale ,9% Fonte: Elaborazione da OAG Data Asian Market from MXP Dati: Posti settimanali offerti Fonte: Elaborazione da OAG Data Asian Market from FCO Dati: Posti settimanali offerti Anno Anno operatori YoY operatori YoY Alitalia % Alitalia ,3% Altri % Altri ,5% Totale % Totale ,6% Fonte: Elaborazione da OAG Data Fonte: Elaborazione da OAG Data 53
56 Laddove vi è stata l apertura alla concorrenza si è avuta un ottima sostituzione da parte degli operatori concorrenti, ma non in tutti i mercati ha funzionato in questo modo: a volte, a livello internazionale e intercontinentale, si vengono a siglare accordi bilaterali che impediscono lo sviluppo di un determinato aeroporto. La Regione Lombardia ha fatto pressione per cercare di aprire nuove rotte verso l Estremo Oriente affinché si potesse sviluppare il traffico su Milano Malpensa: tuttavia, si sarebbe trattato di accordi bilaterali fra singoli paesi, e quindi doveva essere poi il governo nazionale a provvedervi. Peraltro, il dehubbing di Malpensa non ha avuto neppure grandi benefici per Roma Fiumicino: questa è un altra leggenda metropolitana che deve essere smentita. C è stato un incremento fra il 2007 e il 2008, mentre il mercato italiano è diminuito, però ancora una volta, se si prende il 2002 come anno base, si vede che il traffico di Fiumicino è cresciuto meno rispetto alla media italiana, nonostante il dehubbing di Milano Malpensa e il potenziamento dell Alitalia su Fiumicino (figura 3.2.8). Figura Andamento del traffico Roma-Fiumicino e il mercato italiano (*) anno 2002 = 100 Fonte: Elaborazione dati Assaeroporti Collegare una città al resto del mondo è un esigenza importante del territorio, ma troppo spesso si dimenticano le basi del business. Per potere riempire degli aeromobili a lungo raggio è necessaria una domanda molto elevata, che soli pochi territori sono in grado di sviluppare. La zona Milanese è indubbiamente una di quelle in grado di poter avere un certo traffico diretto verso destinazioni a lungo raggio. Solo poche destinazioni hanno un traffico sufficiente a sviluppare dei voli punto a punto per il lungo raggio. Per questa ragione, al fine di sviluppare il traffico intercontinentale, nel corso degli ultimi quaranta anni si è sviluppato un modello di traffico delle compagnie conosciuto come hub and spokes. 54
57 Le compagnie aeree, mettendo una propria base in un hub (spesso questo termine viene confuso con la parola grande aeroporto), collegano i voli a corto raggio verso questo hub, per poi fare proseguire i passeggeri verso destinazioni intercontinentali con un sistema ad onde. Ad esempio i passeggeri che da Trieste, Catania e Palermo vogliono andare verso New York, verranno collegati a Roma Fiumicino con dei voli a corto raggio. Fatti arrivare in questo hub, ripartiranno successivamente verso New York. In questo modo, sfruttando i voli a corto raggio, si riescono a riempire i voli a lungo raggio, che sono quelli che hanno dei margini economici superiori. Questo sistema hub and spoke viene utilizzato proprio perché sarebbe impossibile collegare direttamente Trieste con New York, perché la domanda non è sufficiente a riempire un aeromobile da circa 300 posti. È chiaro che un sistema hub and spoke può esistere solo se vi è una compagnia aerea in grado di creare un proprio sistema di traffico di questo tipo e non sarà mai un aeroporto che possa essere definito un hub per caratteristiche proprie. Tutti gli hub europei hanno la loro compagnia di riferimento: Amsterdam con KLM, Parigi con Air France, Francoforte con Lufthansa, Madrid con Iberia, Londra con British Airways e così via. Al fine di sviluppare il nuovo aeroporto di Malpensa e di favorirvi l insediamento dell hub di Alitalia con il conseguente trasferimento di buona parte dei voli intercontinentali da Fiumicino e di numerosi voli nazionali ed europei in precedenza effettuati da Linate veniva attivata una stringente regolazione del traffico complessivamente realizzabile dall aeroporto di Linate. L obiettivo di questa scelta era di impedire che gli slot su Linate liberati da Alitalia potessero essere assegnati a vettori europei concorrenti i quali li avrebbero utilizzati per convogliare sui rispettivi hub i passeggeri dell area milanese in partenza per destinazioni di lungo raggio. Nella versione iniziale del provvedimento regolatorio 10 era previsto che dal 15 gennaio 2000 Linate sarebbe stato utilizzabile solo per il collegamento navetta con Roma. La decisione non veniva tuttavia attuata e dopo alcuni rinvii entrava in vigore il D.M. 3 Marzo 2000, noto come Decreto Bersani, il quale prevedeva che il city airport di Linate potesse coprire collegamenti anche su rotte verso capitali di stati comunitari che avessero visto nell anno di riferimento 1999 almeno 350 mila passeggeri. Anche questo provvedimento era tuttavia destinato a essere superato a causa dei ricorsi di differenti compagnie e delle pressioni della Commissione U.E. sul governo italiano. Una Decisione della Commissione Europea del 21 dicembre 2000 riteneva compatibili con le disposizioni dell articolo 8 del Regolamento CEE n. 2408/92 le modifiche che le autorità italiane intendevano apportare al decreto, mantenendone tuttavia l obiettivo di assicurare lo sviluppo dello scalo di Malpensa come aeroporto hub e nello stesso tempo di destinare 10 Decisione comune ai differenti decreti ministeriali di regolazione della ripartizione del traffico fra Linate e Malpensa che si sono succeduti nel tempo (D.M. 5 Luglio 1996 n 46-T, 13 ottobre 1997 n 70-T, 9 ottobre 1998 n 101-T, conosciuto come Decreto Burlando bis). 55
58 l'aeroporto di Linate a infrastruttura per collegamenti point to point, limitandone conseguentemente i collegamenti operabili per tipologia e quantità. Col nuovo e definitivo decreto Bersani bis del 5 gennaio 2001, tuttora in vigore, si realizzava un ulteriore estensione dei collegamenti effettuabili da Linate, includendo la possibilità per ogni vettore europeo di operarvi anche rotte su capitali di stati comunitari che non avessero raggiunto la soglia minima di 350 mila passeggeri (in sostanza le capitali scandinave più Vienna e Dublino). In conseguenza del nuovo provvedimento, ogni vettore comunitario poteva realizzare da Linate collegamenti con i seguenti vincoli: Collegamenti senza vincoli con sistemi aeroportuali o singoli scali con traffico complessivo da e per Linate superiore a 2,8 milioni di passeggeri annui (in sostanza Roma); Utilizzo di tre coppie di slot per vettore per realizzare tre collegamenti giornalieri andata/ritorno per vettore verso sistemi aeroportuali o singoli scali con traffico compreso tra 1,4 e 2,8 milioni di passeggeri annui (in sostanza Londra); Utilizzo di due coppie di slot per vettore per realizzare due collegamenti giornalieri andata/ritorno verso: (a) sistemi aeroportuali o singoli scali con traffico passeggeri compreso tra 700 mila e 1,4 milioni di passeggeri annui (si trattava di Parigi, Catania e Napoli); (b) scali hub comunitari che abbiano fatto registrare nel 1999 un traffico passeggeri complessivo superiore a 40 milioni di unità (in sostanza Francoforte). Utilizzo di una coppia di slot per vettore per realizzare un collegamento giornaliero andata/ritorno verso: (a) sistemi aeroportuali o singoli scali con traffico compreso tra 350 mila e 700 mila passeggeri annui (si trattava di Madrid, Barcellona, Bruxelles, Amsterdam, Atene e Cagliari, Bari, Palermo); (b) sistemi aeroportuali o singoli scali con traffico inferiore a 350 mila passeggeri annui purché ubicati nelle regioni comunitarie rientranti nell obiettivo 1 (Portogallo, Spagna, Grecia, Corsica, Italia meridionale ed ex Germania est) o in città capitali di stati i membri dell Unione (Lisbona, Copenaghen, Vienna, Stoccolma e Berlino). Il decreto Bersani bis ampliava notevolmente il numero di destinazioni direttamente collegabili da Linate, mentre il numero complessivo di collegamenti effettuabili dipendeva in via esclusiva dal numero di compagnie intenzionate a svolgere il servizio sulle diverse rotte ammesse, col solo limite complessivo derivante dalla capacità tecnica massima di movimenti aerei orari nello scalo. Al riguardo il medesimo provvedimento provvedeva ad incaricare l Ente Nazionale per l Aviazione Civile (Enac), regolatore tecnico del trasporto aereo, ad effettuare uno studio per permettere al Ministero dei trasporti di verificare entro l anno 2001 il funzionamento della ripartizione in atto del traffico aereo tra i due aeroporti milanesi, finalizzata all obiettivo prioritario dello sviluppo di Malpensa. Sempre nel 2001 il traffico massimo operabile sul sistema aeroportuale milanese veniva fissato in non più di 120 movimenti l ora, dei quali 70 assegnati a Malpensa, 18 a Linate e i rimanenti 32 a Orio al Serio. Il vincolo su Linate risultava particolarmente stringente, come ha 56
59 successivamente dimostrato uno studio per la Commissione Europea, effettuato nel 2004, il quale ha accertato che la capacità fisica teorica massima della pista era pari in realtà a 32 movimenti orari. La fissazione del limite massimo in 18 movimenti orari è tuttavia frutto di una revisione verso l alto, adottata a seguito delle pressioni della Commissione Europea, dato che inizialmente la capacità massima utilizzabile era stata fissata dal Comitato di Coordinamento per l Aeroporto di Linate in soli 13 movimenti orari nelle ore di punta, giustificati, secondo le motivazioni ufficiali, «in parte per ragioni attinenti ai vincoli imposti al centro di controllo del traffico della zona di Milano e in parte in ragione della limitata capacità dell aerostazione». In data 4 dicembre 2000 le autorità italiane cambiavano invece idea e comunicavano alla Commissione la «loro intenzione di dare istruzioni ad ENAC di elevare la capacità operativa sull aeroporto di Linate a 18 movimenti orari, tenuto conto della incrementata capacità operativa del centro di controllo aereo della zona di Milano». Si consideri che 18 movimenti orari (atterraggi o decolli) implicano, tenuto conto dell orario di normale utilizzo quotidiano dell aerostazione, circa 280 movimenti massimi al giorno (140 partenze e altrettanti arrivi). Nel 1997, ultimo anno di esercizio prima dell inaugurazione di Malpensa, i movimenti medi giornalieri su Linate furono quasi 200 in più rispetto a quelli permessi dopo la restrizione regolamentare. La limitazione realizzata rappresenta in conseguenza una riduzione di circa il 42% della capacità aeroportuale impiegabile. La soluzione di chiusura di Linate per favorire Malpensa è di dubbia attuazione poiché molto probabilmente il traffico andrebbe verso altri scali del Nord Italia e non verso lo scalo varesino. Alitalia, ha spostato con il piano Prato, dal nome dell ex amministratore delegato della compagnia di bandiera quando era ancora pubblica, il suo hub. Di fatto, a partire con l orario estivo del 2008, quando il vettore era già sull orlo del fallimento che sarebbe poi avvenuto a fine agosto dello stesso anno, il complesso sistema di network a onde era stato smantellato da Milano per essere focalizzato solo sullo scalo di Roma Fiumicino. Bisogna poi comprendere quale sia la motivazione per la quale il traffico su Malpensa abbia continuato a cadere nell ultimo quinquennio, dopo il dehubbing di Alitalia. È chiaro che dopo la decisione di lasciare il proprio hub da parte del vecchio vettore di bandiera, che nel 2007 muoveva il 49 per cento dei passeggeri, l aeroporto varesino doveva trovare una nuova strategia. 57
60 Figura Compagnie aeree a Malpensa nel 2007 Fonte: Elaborazione su dati gestori aeroportuali Un traffico concentrato su un solo operatore che sviluppa un proprio network hub and spoke è molto differente rispetto ad un traffico point to point basato soprattutto sulle compagnie low cost. Nel 2007, come evidenzia il grafico, Easyjet aveva solo il 9% del traffico dello scalo di Malpensa e dunque, nel momento della decisione della nuova strategia c era da capire se favorire lo sviluppo del vettore low cost o meno. Si poteva fare come Barcelona El Prat, che dopo il dehubbing di Iberia, decise di puntare sul traffico punto a punto con la crescita del vettore low cost Vueling oppure cercare di attrarre un nuovo vettore tradizionale in grado di fare gli investimenti miliardari necessari per fare crescere un nuovo sistema di hub and spoke. Certamente un sistema misto, con una forte presenza di low cost e una compagnia in grado di sviluppare un hub and spoke era praticamente insostenibile. Figura Compagnie aeree a Malpensa nel 2013 Fonte: Elaborazione su dati gestori aeroportuali 58
61 Nel 2013 la suddivisione del traffico su Malpensa indicava la chiara predominanza di un vettore low cost, Easyjet, che faceva transitare ormai il 35 per cento dei passeggeri dello scalo. Figura Quota delle low cost a Malpensa Fonte: Elaborazione su dati gestori aeroportuali In generale le low cost sono diventate quasi prevalenti nel traffico di Malpensa. Ma tale scelta era stata univoca? Per rispondere a tale domanda bisogna ricordare della nascita, crescita e morte del vettore Lufthansa Italia. La prima compagnia europea aveva intenzione di creare un proprio hub su Milano Malpensa nel momento in cui Alitalia aveva deciso per il dehubbing. Si apriva dunque una finestra per la quale c era la possibilità di ricreare un hub sullo scalo varesino. Lufthansa aveva cominciato a mettere alcuni aeromobili sullo scalo per ricostruire un sistema hub and spoke. Allo stesso tempo però era chiaro che per sviluppare questo modello, le low cost non potevano prendere sempre più spazio, poiché avrebbe di fatto rubato traffico di feedaraggio alla compagnia tedesca. Quindi SEA doveva decidere in che direzione andare. Favorire Lufthansa e la creazione di un hub o aiutare la crescita di Easyjet? Di fatto il management della società pubblica decise di non decidere. Cercò di favorire la crescita di Easyjet e al contempo di sviluppare l hub and spoke di Lufthansa. 59
62 Figura Quota di mercato a Milano Malpensa di Easyjet e Lufthansa Fonte: Elaborazione su dati gestori aeroportuali Il grafico evidenzia come nel triennio vi sia stato l errore strategico di SEA. Easyjet è passata dall avere il 18 % della quota di mercato dei passeggeri sullo scalo fino al 29%, diventando il primo operatore di Malpensa. Lufthansa ha provato a sviluppare il proprio sistema di hub and spoke e non a caso il suo traffico è cresciuto dal 4,3% all 11,5%, dimostrando la chiara volontà dei tedeschi. Tuttavia gli aerei di Lufthansa subivano una forte concorrenza da parte della stessa Easyjet e non a caso il progetto venne abbandonato improvvisamente per la non sostenibilità. Nel 2012 Lufthansa trasportava solo il 5% dei passeggeri di Malpensa, avendo deciso di abbandonare l idea di creazione di un hub. Il sistema aeroportuale milanese dovrebbe farsi delle domande sul perché si è creata concorrenza interna su Malpensa, piuttosto che continuare a chiedere una chiusura di Linate. Ormai Malpensa non potrà più diventare un hub e la politica dovrebbe finire di pensare che con un piano sia possibile cambiare l andamento del mercato. La chiusura di Linate favorirebbe più Orio al Serio che Malpensa perché nessuna grande compagnia tradizionale ha la capacità di investire qualche miliardo di euro per sviluppare un hub and spoke sull aeroporto varesino. Il traffico di Malpensa sarà sempre più punto a punto, anche nel lungo raggio, dato che Milano continua ad avere una forte capacità di generare traffico. 60
63 Figura Milano Malpensa: Passeggeri per rotta nel 2013 Intercontinentali Pax LCC Europa Pax LCC Italia Pax LCC Dubai NO Madrid - Barajas SI Catania SI New York - JFK NO Parigi CDG SI Napoli SI Doha NO Barcellona SI Roma Fiumicino SI Casablanca SI Londra - Gatwick SI Palermo SI Il Cairo NO Copenhaghen SI Lamezia Terme SI Tel Aviv SI Vienna SI Olbia SI Hong Kong NO Amsterdam SI Bari SI Abu Dhabi NO Mosca NO Cagliari SI Tunisi NO Istanbul NO Brindisi SI San Paolo NO Monaco NO Newark NO Francoforte NO Marrakech SI Praga SI Sharm El Sheikh NO Lisbona SI Shanghai NO Brussels SI Marsa Alam NO Dusseldorf SI Singapore NO Atene SI Fonte: Enac Nel grafico precedente si evidenzia come ormai la quasi totalità delle principali rotte di Malpensa abbiano la presenza di un low cost. Solo nell intercontinentale questo non avviene poiché esistono spesso delle barriere regolamentari. Malpensa ora deve cercare di attirare nuove compagnie aeree, cercare di prendere le opportunità che arrivano dal mercato. Sul lungo raggio può cercare sui vettori medio-orientali, dato che sono quelli che hanno maggiori capacità economiche, mentre nel corto e medio raggio dovrebbe favorire una politica simile a quella di Barcellona attuata nei confronti di Vueling. E veniamo al punto essenziale. Nella Figura abbiamo preso tutti i dati relativi agli aeroporti del Nord Italia: quello che ho chiamato l asse padano e quelli degli altri aeroporti, che sono sparsi principalmente sull asse emiliano-romagnolo, più Bolzano e Genova. 61
64 Figura Aeroporti del Nord (*) dato del 2012 (ultimi dati disponibili) Riordinati gli scali da Ovest a Est, partendo da Cuneo che ha passeggeri (quindi è un piccolo aeroporto) si arriva a Torino che ha oltre , Milano Malpensa che ha oltre , Linate, Bergamo, Brescia, Verona, Treviso, Venezia, Trieste. Come si può vedere, l asse padano è molto frammentato: c è una forte dispersione del traffico fra i diversi aeroporti: alcuni ad esempio Cuneo non starebbero mai in piedi senza sussidi pubblici, oppure Parma che ha solo passeggeri. Bisognerebbe avere una visione che non abbracci soltanto la singola Regione, o addirittura la singola città, ma una prospettiva d insieme allargata a tutti gli aeroporti del Nord Italia. Teniamo conto che secondo gli studi dell Airports Council International, sino a un milione di passeggeri gli aeroporti, anche se gestiti bene sono in perdita 11. Alcune note conclusive. I cinque aeroporti principali del Nord Italia nel 2012 avevano più o meno l 80% del traffico passeggeri. In sette aeroporti invece, il traffico è inferiore all 1,5% del totale del Nord Italia, quindi ci sono sette piccoli aeroporti che sviluppano meno dell 1,5% del totale del traffico. Bisogna ripensare il ruolo di questi aeroporti in una logica che non sia miope e campanilistica, ma in una visione d insieme dell intera macroregione del Nord Italia, in cui appurare la funzionalità di ogni aeroporto. Nel 2003 la situazione non era molto differente, nonostante dehubbing su Malpensa. I primi cinque avevano l 81% del traffico e comunque c erano sette aeroporti che avevano meno dell 1,5% del traffico del Nord Italia. Tuttavia, fra il 2003 e il 2007 è diminuito del traffico totale nell area milanese, passando dal 63% al 57,6%. Quindi l area milanese in realtà ha perso traffico a favore degli altri aeroporti del Nord Italia, quindi anziché concentrare il traffico si è andata aprendo questa divisione. Se andiamo a vedere come sono andati gli aeroporti del Nord Italia rispetto alla quota di mercato nazionale, si può 11 È notizia recente che la gestione di Rimini sia andata in fallimento. 62
65 vedere come dal 2003 fino al 2009 ci sia stata una decrescita della quota di mercato degli aeroporti del Nord, passata da oltre i 65% (il 67% per quanto riguarda i voli internazionali) a meno del 50%. Di conseguenza sono stati persi quasi 20 punti percentuali per i voli internazionali: cioè ci sono molti meno aerei, molti meno passeggeri che partono dal Nord Italia per andare verso l estero; sempre di più aerei che partono chiaramente da Roma, ma anche da aeroporti secondari sviluppati principalmente delle compagnie low cost come Ryanair e EasyJet (pensiamo a Ryanair che ha sviluppato tante rotte da punti secondari, da Bari ad esempio, da Lamezia Terme e via dicendo). I dati devono far riflettere: nel complesso si è scesi da una quota inferiore al 45% per quanto riguarda i nazionali a una cifra inferiore al 35%. Bisogna ripensare la strategia, ci deve essere una governance che non sia semplicemente a livello di Regione Lombardia, che abbracci invece un territorio più ampio come può essere quello che va dal Piemonte fino al Veneto o addirittura a Trieste, altrimenti questa tendenza a disperdere risorse e opportunità c è il rischio che possa continuare. Ci sono società di gestione aeroportuale che sono sempre più dei colossi internazionali, che non hanno più il singolo aeroporto ma decine sparsi per il mondo: di conseguenza, bisognerebbe cercare di far entrare attori seri possibilmente privati perché portano sviluppo, soldi e investimenti, atteso che il pubblico ha meno disponibilità di risorse da investire in questo momento. È essenziale avere non più una logica metropolitana o regionale, perché ci sono ormai una folla di casi di studio che depongono a sfavore di un approccio di questo genere. Figura Aeroporti del Nord Analizziamo un caso che scaturisce dai dati della Figura Possiamo vedere che nel 2000 Verona aveva 2,3 milioni di passeggeri, rispetto a Bergamo e Treviso. Con questa politica inconsapevole del fatto che non si può avere una visione localistica in settore come quello aeroportuale, si è arrivati al punto che fra qualche anno Verona è destinata a diventare lo scalo 63
66 con meno traffico: Bergamo ha quasi 9 milioni di passeggeri, Treviso è salito a 2,3 milioni e Verona che è sì cresciuta ma ha solo 3,2 milioni. Quindi, Brescia ha perso traffico e Verona sta diventando un aeroporto minore rispetto a quelli della sua zona: in altre parole, è essenziale avere un approccio che superi il singolo confine amministrativo. Altro punto importante è l intermodalità: non si può più pensare al trasporto come trasporto aereo, ferroviario e/o urbano in funzione delle diverse modalità: deve diventare invece una modalità unica, superando i limiti di regolazione che sono imposti dalla politica. Per concludere queste considerazione, si può dire che in primo luogo la Regione Lombardia dovrebbe creare un tavolo degli aeroporti della macroregione al fine di favorire una maggiore collaborazione e cooperazione tra gli scali. Questo ruolo di facilitatore metterebbe inoltre al centro dell attenzione e dei problemi non solo lo scalo di Milano Malpensa, bensì tutto il sistema aeroportuale del Nord Italia. All interno di questa partita è chiaro come sia necessaria una diversa gestione degli scali milanesi. A oggi esiste concorrenza solo tra Orio al Serio e la SEA (la società che gestisce gli aeroporti milanesi). La società concessionaria non è riuscita negli ultimi anni a conquistare quote di mercato importanti, che di fatto sono uscite dalla Lombardia o sono andate verso lo scalo di Orio al Serio. Fare pressione affinchè cambi la gestione SEA è essenziale per favorire tutta la Regione Lombardia. Il completamento del link ferroviario tra T1 e T2 indubbiamente ha un ruolo importante e il livello di infrastrutture indubbiamente elevato nel collegamento dell aeroporto, potrebbe solo migliorare. Tuttavia la Regione dovrebbe avere una maggiore coordinazione con Trenord per favorire gli spostamenti leisure e business all interno della Regione stessa. Il futuro del mondo aeroportuale e aereo deve essere sempre più coordinato con il mondo rail in una logica di seamless society. I mezzi tecnologici e le compagnie aeree e ferroviarie sono sempre maggiormente integrate e questi sviluppi del business possono essere alla base di una crescita complessiva del sistema di trasporto La mobilità ferroviaria interregionale (anche ad alta velocità) come fattore di interdipendenza nel Nord Italia Fabio Bianchi Attraverso questo contributo ho cercato di individuare dei dati importanti a supporto delle condizioni di agibilità ed effettiva realizzazione di un servizio ferroviario più impostato in termini macroregionali che interregionale, con le relative sfide che questo comporta. Partiamo 64
67 dalla cosa più importante: capire se dal punto di vista infrastrutturale vi sarebbe la possibilità di gestire in modo sovraregionale i servizi ferroviari attualmente disponibili. A questo proposito i dati sono riferiti alla possibilità di utilizzare le cosiddette vecchie reti storiche ; emergono da subito due notizie confortanti: due dei tre assi principali dell Alta Velocità sono già stati completati. La Torino-Milano e la Milano-Bologna sono da tempo operative, mentre per la prima abbiamo anche un servizio aggiuntivo (in passato si chiamava Interregionale, adesso si chiama Regionale Veloce). I relativi orari sono quasi del tutto cadenzati sull intera offerta giornaliera, e altrettanto si sta cercando di fare sulla linea Milano-Bologna. Per quanto riguarda gli altri sistemi infrastrutturali, il proseguimento della Milano-Torino sull asse Torino-Trieste è solo parzialmente completata fino a Treviglio, e sono previsti dei servizi sostituitivi di scala regionale in luogo di quelli di lunga percorrenza. Ora volgiamo lo sguardo ai grandi trafori di attraversamento di nuova realizzazione. Il terzo valico è previsto per la fine del 2021: avrà un uso prettamente di Alta Capacità per il servizio merci. In tema di trasporti ferroviari una particolare attenzione deve essere rivolta alla Regione Ticino, che è comunque una prosecuzione importante del nostro territorio dal punto di vista orografico. I ticinesi e gli svizzeri ritengono che la Regione Lombardia sia pronta con dei servizi comparabili ai loro nel momento in cui verrà aperto l ultimo tratto di AlpTransit? A questo riguardo ricordo che il Gottardo (di base) sarà pronto poco dopo l Expo, mentre la Galleria del Ceneri nel 2019: a tale riguardo il Ticino ha già predisposto tutti i relativi servizi interregionali sin dal 2007 (conferenza di Bellinzona). Un altro tratto importante di Alta Capacità e Alta Velocità sarà il Brenner Achse, pronto nel 2025 grazie al forte interesse manifestato sia dalla Baviera, sia dal Tirolo, sia dalle Provincie Autonome di Trento e Bolzano. Fenomeni NIMBY dovrebbero essere molto più ridotti rispetto alla linea ferroviaria ad Alta Velocità Torino-Lione via Val di Susa, che ha accumulato molto ritardo per vicende note all opinione pubblica. Nella Figura sono riportati i dati relativi alle grandi infrastrutture che permetteranno di utilizzare servizi interregionali sulle cosiddette reti storiche. 65
68 Figura Flussi interregionali di scambio con il Veneto Un altra cosa importante è comprendere se effettivamente vi è traffico nell area macroregionale. A questo proposito abbiamo utilizzato i dati dell Osservatorio Regionale della Mobilità del Veneto per renderli più macroregionali anche dal punto di vista delle fonti. Ci sono importanti spostamenti sia dal punto di vista degli autoveicoli che delle ferrovie su tutte le Regioni principali della macroregione del Nord; se si osservano i livelli più alti gli spostamenti Emilia-Romagna verso Veneto, Lombardia verso Veneto (Figura 3.3.2) si può notare il dato più importante: sono tutti transiti sul confine, mentre sono meno numerosi quelli sulla media percorrenza, visibili in fondo. Figura Flussi interregionali di scambio con le province del Veneto 66
69 Questo conferma la regola secondo la quale l 85% degli spostamenti avviene nel raggio dei primi 50 km. Quindi quando parliamo di macroregione dal punto di vista degli spostamenti delle persone e delle merci, il tratto ferroviario Brescia-Verona per fare un esempio è più importante di Torino-Trieste. Non a caso negli ultimi anni il traffico sulla media e lunga percorrenza è diminuito, mentre è aumentato quello regionale (Trenord ha aumentato i viaggiatori). Nella Figura si vede come il traffico di media percorrenza abbia aumentato i ricavi, perché l incumbent Trenitalia ha potenziato i suoi servizi dove ha trovato utenti (per esempio Intercity o FrecciaBianca). Se le Regioni dovessero ripristinare i servizi interregionali, molto probabilmente i ricavi ottenuti servirebbero per sostenere, almeno in parte, i costi di altre linee che non sono economicamente autosufficienti. Figura Traffico ferroviario viaggiatori e merci sul territorio nazionale anni Passiamo ora alle problematiche relative al trasporto macroregionale. La prima sfida, e forse la più insidiosa, è l incertezza normativa. A prescindere dall essere o meno a favore della liberalizzazione del trasporto pubblico locale, è opportuno chiedersi se le normative siano adeguate, per esempio rispetto al problema di realizzare servizi tramite gara. Si parte dal 1997 con il famoso Decreto legislativo Burlando (D.Lgs. 442/97, art. 18), che obbligava le Regioni a fare le gare entro sei anni; è intervenuto poi il Decreto-Legge 185/2008 il quale stabiliva che se il destinatario era Trenitalia, allora il finanziamento veniva aumentato da parte dello Stato. Poi nel 2009 si è stabilito che le Regioni potevano avere spazi di manovra se riuscivano a dimostrare che c era economicità nel liberalizzare (Legge 99/2009, art. 61). A questo punto 67
70 l AGCM è intervenuta sancendo che le precedenti disposizioni erano contro il mercato; addirittura un Decreto-Legge n. 1 del 2012 diceva che tutti i servizi dovevano essere messi nuovamente a gara, ma la sentenza n. 199 della Corte costituzionale ha stabilito che le Regioni erano libere in materia. Si è arrivati al Decreto-Legge 179/2012, il famoso Decreto Crescita 2.0 che all art. 34 ascrive la materia al Codice degli appalti pubblici, e quindi chiede che si riparta di nuovo da capo. Per realizzare una gara in materia di trasporto pubblico locale sono necessari almeno tre anni da quando esce la normativa: è necessario quindi semplificare molto dal punto di vista normativo. La seconda sfida è nel numero elevato degli attori. Nella Figura sono citate tutte le leggi regionali di quella che si potrebbe chiamare la Macroarea del Nord : ci consente di capire a chi sono assegnate le competenze del solo servizio ferroviario. Figura Numerosità degli attori Come si può vedere anche escludendo Regioni e Province autonome sono tantissimi coloro che sono implicati: molti attori possono offrire una risorsa positiva, se collaborano, ma conoscendo il nostro costume campanilistico, può accadere anche il contrario. Per di più ci sono anche gli utenti e le imprese di trasporto pubblico locale che entrano in questo gioco, e quindi è una sfida che è assolutamente necessario vincere. Le altre considerazioni sono più tecniche. La prima è sul cadenzamento orario. Per capire di cosa si tratta prendiamo come esempio la Figura 3.3.5: lo schema rappresenta il collegamento Zurigo-Coira, che è sicuramente un servizio interregionale. 68
71 Figura Cadenzamento orario Le linee rosse rappresentano i servizi interregionali: i numeri indicano quando arriva il treno e quando parte, mentre le linee nere configurano il servizio locale. È proprio un servizio di feederaggio, come si potrebbe dire dal punto di vista aereo, e funziona molto bene perché tutti i cambi avvengono entro quattro minuti. Da noi chi può realizzare un sistema di questo tipo? Sicuramente le Regioni perché l incumbent nazionale Trenitalia o anche players privati non sono interessati a farlo, in quanto fare un servizio cadenzato vuol dire non lavorare in termini di mercato. Peraltro il Decreto-Legge 179/2012 obbliga a sottoporre tutti i nuovi servizi alla bigliettazione elettronica: visto che la CRS (Carta regionale dei servizi), con il nuovo sistema di CNS (Carta nazionale dei servizi) non può più essere utilizzata per il sistema trasporti, bisognerà trovare un sistema che sia condiviso almeno fra le Regioni del Centro-Nord. Un esempio di bigliettazione elettronica cui si potrebbe volgere lo sguardo è MiMuovo, realizzato dalla Regione Emilia Romagna, la cui componente tecnologica è oggi disponibile a riuso gratuitamente (ai sensi del D.Lgs. 82/2005, art. 69). In chiusura si propone un analisi SWOT (Figura 3.3.6) quale sintesi finale: sicuramente i punti di forza sono la possibilità d avere un servizio ferroviario dotato di linee ad Alta Capacità capillare, da vedere in abbinamento ai servizi di trasporto pubblico locale più efficaci, oltre che più efficienti, e la possibilità di sviluppare dei sistemi tecnologici a sostegno. 69
72 Figura Analisi Swot Al momento i punti di debolezza sono la mancanza di una visione interregionale, perché le Regioni guardano ancora ai propri servizi in modo esclusivo. Vi è poi il problema della scarsa qualità del servizio ferroviario, almeno nella percezione degli utenti. Quindi se uniremo i sistemi, si riuscirà a migliorare la qualità? Con Horizon 2020 abbiamo l opportunità di far coincidere moltissimi dei progetti e anche servizi ferroviari interregionali. Tuttavia, come Osservatorio egovernment del Politecnico abbiamo appena estratto i dati rispetto a quante amministrazioni pubbliche (nazionali, regionali, locali) conoscono Horizon 2020, scoprendo che il 99% ne è completamente all oscuro. Chiudo dicendo che il nostro problema più grande è la pianificazione. Più che di leggi abbiamo bisogno di Piani direttori condivisi con tutti i soggetti, in grado di dire cosa vogliamo fare nel futuro. Per avere un esempio di questa capacità, possiamo prendere il Piano direttore del Canton Ticino che guardava al 2030 progettando le opere ferroviarie citate in questo paragrafo. 70
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Alla Giunta Regionale del Veneto, Palazzo Balbi, Dorsoduro 3901 30120 Venezia. OSSERVAZIONI ALLA VARIANTE AL P.T.R.C. adottata dalla Giunta Regionale con Dgr. n 427 del 10.04.2013 Sono trascorsi quattro

References: articolo 8
 art. 18
 art. 61
 sentenza 
 art. 34
 art. 69