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Régimen Jurídico Tipología del sector público: un pozo sin fondo, pero con fondos
Por Leopoldo Tolivar Alas - 16 de febrero de 2017 1 0 Compartir en Facebook
tweet En un excelente trabajo de la Interventora y Auditora Susana Casado Robledo, sobre “El régimen jurídico de los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúa mayoritariamente desde los Presupuestos Generales del Estado” (Revista Española de Control Externo, vol. 16, nº 47, 2014, págs. 83-108), la autora nos daba cuenta de esta figura jurídico-presupuestaria tan poco estudiada hasta la promulgación de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, y con la que nos encontramos todos los años en el BOE cuando, como ocurrió el pasado martes, 14 de febrero, se publica la Orden ministerial por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio inminente –o presente. Como es el caso de la Orden HFP/114/2017, de 13 de febrero.
Para el pasado año, la previsión se contuvo en la Orden HAP/1023/2015, de 29 de mayo. Desde hace años, como luego se dirá, con vinculación a la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, estas disposiciones preparatorias y procedimentales, al describir el ámbito institucional de los Presupuestos Generales del Estado, incluyen, junto al presupuesto del Estado, los de sus organismos autónomos, el de la Seguridad Social, los de las entidades públicas empresariales, los de las sociedades mercantiles estatales, los de las fundaciones del sector público estatal, los de las autoridades administrativas independientes, las universidades públicas no transferidas y los consorcios adscritos a la Administración General del Estado, “los fondos sin personalidad jurídica y [los presupuestos] de las restantes entidades del sector público estatal”.
Esta previsión, como nos recuerda Casado Robledo, nos remite al Preámbulo de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en el que “se señala el pleno sometimiento a sus disposiciones de los fondos sin personalidad jurídica con dotación en los Presupuestos Generales del Estado”. Aunque, a pesar de ello, como de forma certera nos advierte la autora, dicha ley, lamentablemente (aunque no sea infrecuente en la mala técnica normativa), “no contiene una definición de los mismos”. Novedad legislativa, pues, en su momento, a la que el legislador ni se molestó en describir o delimitar, aunque solo fuera por respeto a esa nimiedad constitucional que conocemos como seguridad jurídica. Porque, para colmo, estamos hablando de una pieza más del plural y variable concepto –según qué ley- de sector público.
Como recientemente ha analizado la profesora Alejandra Boto (“La organización institucional no administrativa en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, 2017), la Ley 40/2015, de 1 de octubre, integra estos fondos en el sector público institucional estatal “sin cautelas explicativas pese a que tampoco se contemplan en el artículo 2.2 con carácter general y que, a mayores, carecen de subjetividad propia e incluso de función institucional”. La Ley 40/2015, dedica los tres artículos del Capítulo VIII del Título II (artículos 137 a 139) a estos fondos carentes de personalidad, señalando, en síntesis, que su creación se efectuará por Ley, que determinará expresamente su adscripción a la Administración General del Estado aunque se extinguirán por norma de rango reglamentario; que en su denominación deberá figurar necesariamente la indicación «fondo carente de personalidad jurídica» o su abreviatura “F.C.P.J”.; que se regirán por lo dispuesto en la propia Ley 40/2015, en su norma de creación, y el resto de las normas de derecho administrativo que le sea de aplicación y que –como ya venía ocurriendo- estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre.
Para Alejandra Boto, “lo insolente ya no es que estos fondos carezcan de personalidad jurídica, algo que por sí sólo aleja de forma irremediable su naturaleza de la del resto de sujetos regulados en el mismo Título de la Ley, sino que tales fondos no tienen carácter organizativo. En efecto, como bien señalara el Consejo de Estado, “ni siquiera son una unidad organizativa orgánica, sino tan sólo masas patrimoniales”. La inclusión de estos fondos en el sector institucional estatal según la acomete la Ley 40/2015 sólo tiene sentido, para dicha autora “porque se quieran sujetar al régimen de control presupuestario, aunque sorprendentemente esto parece ignorarse por otros preceptos normativos, incluso en la legislación de los presupuestos anuales”
Pero, como se ha señalado, esa previsión, sin más, es ociosa, porque, justamente, es la Ley General Presupuestaria, de 2003, la que, en su artículo 2, al enumerar los componentes del sector público estatal y dentro del institucional, incluye, junto a entidades bien conocidas, de base pública o privada, los fondos sin personalidad jurídica.
Susana Casado Robledo, nos ilustra sobre estos fondos, señalando que “se financian con cargo a los PGE fundamentalmente a través de dotaciones que se consignan en el artículo 87 [como] «Aportaciones patrimoniales», siendo el presupuesto del año 1999 el primero en el que figuran tales dotaciones para cuatro fondos: el Fondo para la concesión de microcréditos en el exterior, el Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), el Fondo para Inversiones en el Exterior (FIEX) y el Fondo para Operaciones de Inversión en el Exterior de la Pequeña y Mediana Empresa (FONPYME)”.
También nos recuerda que el artículo 33 de la Ley General Presupuestaria, al regular el alcance subjetivo y el contenido de los diversos presupuestos integrados en el anual del Estado, “hace referencia de forma expresa, como parte que ha de integrar los mismos, a los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de la propia ley”. Y, en lo tocante a la estructura, el artículo 64 de la misma Ley, “se determina que los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de la ley elaborarán presupuestos de explotación y de capital”.
Dos reflexiones, nada originales, me plantea este reencuentro anual con estos fondos (sustantivo plural bajo sospecha en estos tiempos): de un lado, la proliferación en nuestro marco jurídico de figuras reconocidas sin personalidad. Incluso llamándolas en ocasiones, “entidades”, lo que es una contradicción terminológica. La moderna Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, señala, en su artículo 14.2, que, “en todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas (…) b) Las entidades sin personalidad jurídica…” Poco antes, en lo que, a mi entender fue un desvarío jurídico, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, al introducir un artículo 24 bis en la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, devaluó las entidades inframunicipales, Y, aun con anterioridad, el artículo 40 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, se refirió a los sucesores de personas jurídicas y de entidades sin personalidad, si bien pensando en la extinción de las personas morales. Y de “uniones sin personalidad y patrimonios autónomos”, hablan nuestras leyes rituarias, verbi gratia la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su artículo 18, al referirse a la capacidad procesal.
Que las realidades fácticas producen efectos jurídicos, se sabe bien en el Derecho de familia y en el de la Seguridad Social. También en el ámbito fiscal, donde la Agencia Estatal de Administración Tributaria contempla las entidades sin personalidad y, en su virtud, la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, elabora las correspondientes credenciales (certificados de representantes), que cuentan con un NIF idéntico al de las personas jurídicas, cuya clave inicial comienza con una letra, que incluye información sobre su forma jurídica, correspondiendo la “E” a las comunidades de bienes y herencias yacentes y demás entidades carentes de personalidad jurídica no incluidas expresamente en las demás claves.
Junto a esta minusvaloración de la otrora ineludible personificación jurídica –lo que es un hecho evidente-, también me suscita una reflexión, vieja y desesperanzada, el comprobar, una vez más, la distinta amplitud del concepto de sector público, en la legislación de régimen jurídico, presupuestaria, contractual o de control contable. Porque las fórmulas típicas de “a los efectos de esta ley”, no dejan de ser una constatación confesada de la incapacidad racionalizadora del legislador.
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