Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rozhlasove-a-televizni-vysilani-zadost-o-zmenu-licencnich-podminek-sdilene-licence-spravni-rizeni-lhuta-pro-vydani-rozhodnuti.p2574.html
Timestamp: 2019-11-19 18:03:10+00:00

Document:
Rozhlasové a televizní vysílání: žádost o změnu licenčních ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Rozhlasové a televizní vysílání: žádost o změnu licenčních podmínek; sdílené licence Správní řízení: lhůta pro vydání rozhodnutí
k § 21 odst. 1 a 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění zákonů č. 341/2004 Sb. a č. 235/2006 Sb. (v textu jen "zákon o vysílání")
k § 40 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, se v případě nezaplacení správního poplatku za řízení o žádosti o změnu licenčních podmínek staví v den, kdy byla účastníku řízení doručena výzva k uhrazení správního poplatku, nikoli v den, kdy byla žádost podle § 21 odst. 1 citovaného zákona podána.
II. Ustanovení § 40 správního řádu z roku 2004 se vztahuje jak na případy, kdy má v řízení v určité lhůtě provést úkon účastník řízení, tak zásadně i na ty, kdy je určitou lhůtou při svém úkonu vázán správní orgán.
III. V případě tzv. sdílených licencí k provozování televizního vysílání jsou práva nastolená v jedné licenci velmi úzce provázána s povinnostmi stanovenými v licenci jiného provozovatele vysílání. Proto v jejich případě nelze s marným uplynutím šedesátidenní lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti o změnu licenčních podmínek (§ 21 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání) spojovat fikci souhlasného rozhodnutí v případě, kdy se požadovaná změna týká licenčních podmínek, které provozovateli vysílání ukládají sdílet kmitočty s dalšími subjekty či které jsou s licenčními podmínkami dalších subjektů jinak provázány, vyjma případů, kdy s takovou změnou souhlasí všichni provozovatelé vysílání, kteří by jí byli dotčeni.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2011, čj. 6 As 21/2011-230)
č. 202/2004 Sb. NSS a č. 207/2004 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 115/2002 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 92/01).
proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílání, za účasti 1) společnosti s ručením omezeným RTA JIŽNÍ ČECHY, 2) akciové společnosti RTA JIŽNÍ MORAVA, 3) společnosti s ručením omezeným RTA OSTRAVA, 4) společnosti s ručením omezeným RTA ZLÍN a 5) společnosti s ručením omezeným RTA VÝCHODNÍ ČECHY, o žádosti o změnu licenčních podmínek, o kasačních stížnostech 1) žalované a 2) osob zúčastněných na řízení.
Dne 9. 3. 2010 doručila žalobkyně žalované žádost o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci č. 012/94 podle § 21 odst. 1 písm. d) zákona o vysílání. Konkrétně žádala změnu licenčních podmínek spočívající v jejich doplnění o novou licenční podmínku č. 38 pro digitální vysílání znějící: "38.
Provozovatel vysílání je oprávněn celoplošně vysílat původní plnoformátový program
televize digitální technologií až 24 hodin denně tak, že není povinen umožňovat provozovatelům místního (lokálního, regionálního) vysílání připojování jejich programů a poskytovat jim vysílací časy
". Stávající systém sdílených kmitočtů žalobkyni podle jejího tvrzení výrazně znevýhodňuje ve vztahu ke konkurenčním provozovatelům plnoformátového celoplošného vysílání.
Řízení bylo následně dne 22. 3. 2010 přerušeno pro neuhrazení správního poplatku. Správní poplatek žalobkyně uhradila dne 24. 3. 2010 a skutečnost, že řízení pokračuje, jí žalovaná oznámila dne 7. 4. 2010.
Dne 13. 4. 2010 pak žalovaná nařídila ústní jednání za účasti žalobkyně a provozovatelů regionálního vysílání na sdílených kmitočtech žalobkyně na den 27. 4. 2010. Dne 23. 4. 2010 žalobkyně požádala o přerušení řízení do 2. 6. a žalovaná usnesením ze dne 23. 4. 2010, které bylo žalobkyni doručeno do datové schránky téhož dne, řízení přerušila.
Dne 3. 6. 2010 žalovaná žalobkyni oznámila, že se v řízení pokračuje. Dne 22. 6. 2010 pak žalovaná vydala rozhodnutí, jímž souhlas ke změně skutečností uvedených v žádosti o licenci podle § 21 odst. 1 písm. d) zákona o vysílání neudělila, neboť by požadovaná změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení ve smyslu § 21 odst. 3 tohoto zákona. Žalovaná uvedla, že znění licenční podmínky č. 38 je v rozporu s platnou licenční podmínkou č. 33, která žalobkyni stanoví povinnost strukturovat svoje programové schéma s ohledem na možnost připojování provozovatelů regionálního vysílání. Licence č. 012/94 byla žalobkyni udělena za podmínek, že bude vysílací časy regionálním provozovatelům poskytovat.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu k Městskému soudu v Praze. Napadenému rozhodnutí vytýkala, že jej žalovaná vydala opožděně, tedy až poté, co nastala
vyslovení souhlasu s návrhem podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání. Městský soud žalobkyni vyhověl a napadené rozhodnutí rozsudkem ze dne 9. 12. 2010, čj. 6 A 162/2010-72, zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Městský soud uzavřel, že žalovaná vydala předmětné rozhodnutí až po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí a pokud zákon s marným uplynutím lhůty spojuje fikci, že žalovaná se změnou vyslovila souhlas, nemohla tato po uplynutí lhůty rozhodnout tak, že souhlas neuděluje.
Proti tomuto rozsudku podala kasační stížnost jednak žalovaná [stěžovatelka ad 1)] a jednak osoby zúčastněné na řízení [stěžovatelky ad 2)].
Podle stěžovatelky ad 1) je datem, kdy poprvé přestala lhůta pro vydání rozhodnutí běžet, již den podání žádosti o změnu licenčních podmínek - žalobkyně společně s touto žádostí neuhradila správní poplatek, a nastal tak důvod pro přerušení řízení podle § 64 odst. 1 písm. b) správního řádu, přičemž lhůta pro vydání rozhodnutí přestala ve smyslu § 65 odst. 1 poslední věty správního řádu běžet již dnem, kdy tento důvod nastal, tj. v den, kdy nastala splatnost správního poplatku a tento nebyl zaplacen (9. 3. 2010).
Dále namítala, že rozhodnutí fikcí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání je nezákonné, neboť jakákoli změna licence účastníka řízení musí podléhat souhlasu provozovatelů regionálního vysílání, resp. být předmětem jejich vzájemné shody.
Stěžovatelky ad 2) ve své kasační stížnosti dovozovaly, že žalobkyni byla licence udělena za podmínky sdílení kmitočtů; licenční podmínky přitom nestanoví možnost "
" celoplošné licence žalobkyně od povinnosti umožňovat připojování regionálních provozovatelů vysílání. Dále vyjádřily názor, že lhůta pro vydání rozhodnutí v řízení před žalovanou neuplynula marně. S městským soudem též nesouhlasily v tom, že by smarným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí byla spojena
, že žalovaná se změnou licenčních podmínek vyslovila souhlas.
pozitivního rozhodnutí podle stěžovatelek nepřipadá v úvahu, neboť by se významně dotkla jejich práv a právem chráněných zájmů, a nemůže být aplikována v případech, kdy se věcné účinky rozhodnutí nedotýkají pouze žadatele, ale také dalších osob, kterým by šla k tíži.
Žalobkyně ve svých vyjádřeních k oběma kasačním stížnostem předně nesouhlasila s argumentací stěžovatelky ad 1), že řízení o její žádosti o souhlas se změnou licence bylo přerušeno k datu podání žádosti, a konstatovala, že stěžovatelka ad 1) nevydala napadené rozhodnutí ve stanovené lhůtě, a že tedy nastala tzv.
pozitivního rozhodnutí - souhlas se změnou licenčních podmínek. Fikcí pozitivního rozhodnutí však podle žalobkyně došlo pouze ke změně její vlastní licence, nikoli ke změně licencí udělených osobám zúčastněným na řízení.
K námitce nezákonnosti fiktivního pozitivního rozhodnutí žalobkyně uvedla, že z § 21 odst. 3 zákona o vysílání vyplývá jediný zákonný důvod, jímž může stěžovatelka ad 1) odůvodnit neudělení souhlasu s požadovanými změnami licence - "
pokud by změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení
". Veřejné slyšení je však určeno k projednání otázek programové skladby, čehož se navrhovaná změna licenčních podmínek netýkala.
K tvrzenému zásahu do práv třetích osob žalobkyně dále uvedla, že se tato rozhodnutí týkají pouze analogového vysílání. Zdůraznila, že stěžovatelky ad 2) neprokázaly, z čeho by mělo plynout jejich oprávnění připojovat se do digitálního programu žalobkyně. Licence žalobkyně a stěžovatelek ad 2) jsou na sebe v části týkající se digitálního vysílání zcela nezávislé.
B. Věcné posouzení kasačních stížností
[32] Základním sporným bodem v posuzované věci je v prvé řadě otázka, zda ve správním řízení před stěžovatelkou ad 1) marně uplynula šedesátidenní lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání. Tuto otázku posoudí Nejvyšší správní soud jako první v pořadí, neboť na výsledku tohoto posouzení závisí, zda je třeba přistoupit k řešení další stěžejní otázky, a to, zda lze s marným uplynutím této lhůty spojovat fikci pozitivního rozhodnutí (neboli mít za to, že žalovaná vyslovila souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci).
B.1 Lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání
[33] Mezi účastníky tohoto řízení je v prvé řadě sporné, zda stěžovatelka ad 1) vydala napadené správní rozhodnutí včas, tj. před uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání, či teprve poté, co tato lhůta marně uplynula. Předmětné řízení bylo přerušeno celkem dvakrát. Pokud jde o v pořadí druhé přerušení řízení, není sporu o tom, že běh lhůty pro vydání rozhodnutí byl na žádost žalobkyně staven od 23. 4. 2010 do 2. 6. 2010. Rovněž není sporné, že v pořadí první přerušení řízení z důvodu nezaplacení správního poplatku skončilo jeho uhrazením dne 24. 3. 2010. Účastníci řízení se však neshodují na tom, od kterého dne došlo v případě prvého přerušení ke stavení běhu lhůty pro vydání rozhodnutí, tj. zda se tak stalo ke dni doručení žádosti o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci (9. 3. 2010), jak tvrdí stěžovatelka ad 1), a odůvodňuje to tím, že správní poplatek byl splatný již ke dni podání žádosti, či v souvislosti s výzvou k uhrazení správního poplatku (22. 3. 2010), jak tvrdí žalobkyně.
[34] Lhůtu pro vydání rozhodnutí o změně skutečností uvedených v žádosti o licenci, její běh a následky jejího marného uplynutí upravuje § 21 odst. 3 zákona o vysílání, podle kterého platí, že: "
Rada je povinna rozhodnout o změně skutečností podle odstavce 1 do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žádost provozovatele vysílání s licencí. Pokud Rada v této lhůtě nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas.
" Toto ustanovení dále stanoví možnost stěžovatelky ad 1) přerušit řízení o žádosti o změnu licenčních podmínek: "
Rada může řízení přerušit v případě, že je třeba odstranit ve stanovené lhůtě nedostatky v žádosti o změnu nebo pokud bylo zahájeno řízení o předběžné otázce. V takovém případě Rada v rozhodnutí o přerušení řízení uvede, o jakou otázku se jedná; po dobu přerušení řízení lhůty neběží.
[35] Z § 21 odst. 3 zákona o vysílání, zejména z jeho posledních dvou vět, vyplývá diskreční oprávnění stěžovatelky ad 1) přerušit řízení o žádosti o změnu licenčních podmínek a výčet situací, v nichž tak lze učinit. V ustanovení nechybí ani zmínka o stavení šedesátidenní lhůty pro vydání rozhodnutí v případě, že žalovaná řízení přerušila. Nelze z něj však dovodit odpověď na spornou otázku, a to, od kterého okamžiku lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání neběží. Nezbývá tedy než se uchýlit k použití subsidiárního právního předpisu, tedy předpisu, jehož znění se použije, nestanoví-li zákon o vysílání jinak. Podle § 66 zákona o vysílání je takovým předpisem ve vztahu k zákonu o vysílání správní řád. Podle § 65 ve spojení s § 64 odst. 1 písm. b) správního řádu by lhůta pro vydání rozhodnutí přestala běžet současně s výzvou k zaplacení správního poplatku. Shodně tuto otázku upravuje i zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, jehož § 5 odst. 5 stanoví, že "[l]
hůty pro vydání rozhodnutí stanovené zvláštními právními předpisy neběží v době ode dne doručení výzvy nebo platebního výměru k zaplacení poplatku až do prokazatelného zaplacení poplatku
". Oba právní předpisy tedy okamžik stavení běhu lhůty pro vydání rozhodnutí z důvodu nezaplacení správního poplatku spojují s výzvou k jeho úhradě, a tuto otázku tedy upravují totožně. Na tom nic nemění ani skutečnost, že zákon o správních poplatcích podrobněji váže okamžik stavení běhu lhůty na den doručení výzvy, neboť § 64 odst. 1 písm. b) správního řádu je třeba interpretovat stejným způsobem - výzva správního orgánu k uhrazení správního poplatku je jednostranným právním úkonem, který nabude účinků až poté, co se dostane do právní sféry adresáta, tedy jejím doručením.
[36] Na základě shora uvedeného je tedy třeba uzavřít, že běh lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání byl v případě prvního přerušení řízení z důvodu nezaplacení správního poplatku staven dnem doručení výzvy k uhrazení správního poplatku, tedy dne 22. 3. 2010.
[37] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval tím, kdy v daném případě začala a přestala běžet samotná šedesátidenní lhůta podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání. Zákon o vysílání neobsahuje speciální úpravu počítání času, tedy ani úpravu posuzování počátku a ukončení běhu lhůt. V úvahu tedy připadá subsidiární aplikace § 40 správního řádu o počítání času. Nejvyšší správní soud přitom poznamenává, že se § 40 správního řádu vztahuje jak na případy, kdy má v řízení v určité lhůtě provést úkon účastník řízení, tak zásadně i na ty, kdy je určitou lhůtou při svém úkonu vázán správní orgán. Tento závěr potvrzuje jak
Ústavního soudu ČR (srov. např. nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 163/1997 Sb. ÚS a č. 30/1998 Sb.), tak i komentářová literatura (srov. např. Vedral, J.
. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 290).
[38] Při určení počátku a ukončení běhu lhůty je pak třeba vycházet z toho, že žalobkyně doručila stěžovatelce ad 1) žádost o změnu skutečností uvedených v její žádosti o licenci dne 9. 3. 2010. Podle § 21 odst. 3 musí o této žádosti stěžovatelka ad 1) rozhodnout do 60 dnů ode dne, kdy jí byla žádost doručena. Vzhledem k tomu, že se podle § 40 odst. 1 písm. a) správního řádu do běhu lhůty nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty, začala tato šedesátidenní lhůta běžet dne 10. 3. 2010. Řízení bylo dále přerušeno jednak z důvodu nezaplacení správního poplatku od 22. 3. 2010 (viz argumentace výše) do 24. 3. 2010 a dále na žádost žalobkyně od 23. 4. 2010 do 2. 6. 2010. Po tyto doby přerušení řízení lhůta pro vydání rozhodnutí neběžela (§ 21 odst. 3 poslední věta zákona o vysílání). Na tomto základě Nejvyšší správní soud dovodil, že by lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 uplynula dne 20. 6. 2010. Vzhledem k tomu, že se jednalo o neděli, bylo posledním dnem lhůty podle § 40 odst. 1 písm. c) správního řádu pondělí 21. 6. 2010. Stěžovatelka ad 1) přitom vydala napadené správní rozhodnutí až dne 22. 6. 2010, tedy po marném uplynutí této zákonem stanovené lhůty (skutečnost, že se zpozdila o pouhý den, na tom ničeho nemění). Ke stejnému závěru dospěl i městský soud ve svém rozsudku (byť na základě stručnějšího odůvodnění).
[39] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka ad 1) vydala napadené správní rozhodnutí až po uplynutí lhůty stanovené v § 21 odst. 3 zákona o vysílání, přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení další sporné otázky, a sice, zda s marným uplynutím této lhůty lze v daném případě spojovat fikci pozitivního rozhodnutí, tedy fikci souhlasu se žádostí žalobkyně o změnu licenčních podmínek.
B.2 Fikce pozitivního rozhodnutí v případě marného uplynutí lhůty podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání
[40] Již citovaný § 21 odst. 3 zákona o vysílání spojuje s marným uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí fikci souhlasného rozhodnutí o žádosti o změnu licenčních podmínek: "
Rada je povinna rozhodnout
do 60 dnů ode dne, kdy jí byla doručena žádost provozovatele vysílání s licencí. Pokud Rada v této lhůtě nerozhodne, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas.
" Na tomto základě městský soud konstatoval, že stěžovatelka ad 1) nemohla po uplynutí této lhůty rozhodnout tak, že souhlas se změnou licenčních podmínek neuděluje. Proti tomu stěžovatelky ad 1) a ad 2) shodně argumentují především tím, že v daném případě nemohla nastat
pozitivního rozhodnutí, neboť by tím bylo zasaženo do práv třetích osob, především stěžovatelek ad 2). Ke změně licenčních podmínek žalobkyně by podle nich byla potřeba vzájemná shoda držitele licenčních podmínek na jedné straně a provozovatelů vysílání, s nimiž tento sdílí vysílací kmitočty, na straně druhé.
[41] Zdejší soud se dosud ve své rozhodovací činnosti fikcí pozitivního rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání nezabýval. Nejvyšší správní soud přezkoumával pouze rozhodnutí žalované o neudělení souhlasu se změnou licenčních podmínek, které však bylo vydáno v rámci šedesátidenní lhůty, tedy včas (srov. rozsudek NSS ze dne 25. 3. 2009, čj. 6 As 17/2008-140).
[42] K právní fikci se dosud nejuceleněji ve své judikatuře vyslovil Ústavní soud (srov. zejména nález ze dne 1. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 92/01, č. 115/2002 Sb. ÚS, dále pak usnesení ze dne 20. 2. 2006, sp. zn. IV. ÚS 551/05, či ze dne 9. 9. 1996, sp. zn. IV. ÚS 162/96). Uvádí se zde, že "[p]
rávní fikcí obecně je třeba rozumět zákonnou konstrukci určitého stavu, ze kterého se v právním předpisu vychází, i když je jinak zřejmé, že neodpovídá skutečnosti
" (usnesení sp. zn. IV. ÚS 162/96) či že "
je právně technický postup, pomocí něhož se považuje za existující situace, jež je zjevně v rozporu s realitou a která dovoluje, aby z ní byly vyvozeny odlišné právní důsledky, než ty, které by plynuly z pouhého konstatování faktu
" (nález sp. zn. II. ÚS 92/01). Teorie práva pak rozlišuje jednak fikci negativní - například pokud ve stanovené lhůtě správní orgán požadované informace neposkytne nebo nevydá rozhodnutí, rozhodl se informace odepřít (§ 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění do 22. 3. 2006, podle kterého, pokud povinný subjekt neposkytl informace či žádost neodmítl, mělo se za to, že vydal rozhodnutí, kterým informaci odepřel). Dále se pak rozlišuje
pozitivní - jako v nyní posuzovaném případě, kdy se po splnění všech náležitostí, které zákon s fikcí spojuje, má podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání za to, že správní orgán s žádostí žalobkyně souhlasil. Ta se uplatní dle zvláštních procesněsprávních předpisů typicky tam, kde účastník očekává, že správní orgán, jemuž adresoval žádost, o ní v zákonem stanovené době rozhodne. Jde o to, že i když je správní orgán nečinný, po uplynutí zákonem stanovené lhůty pro vydání rozhodnutí se má za to, že rozhodnutí skutečně vydal. Rozhodnutí sice neexistuje
, avšak
má všechny právní účinky doručeného správního rozhodnutí.
[43] V českém právním řádu lze pro srovnání nalézt několik příkladů
pozitivního rozhodnutí: podle § 127 odst. 2 poslední věty zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), platí, že "[p]
okud stavební úřad ve lhůtě 30 dnů ode dne oznámení nevyjádří se změnou v užívání stavby souhlas ani ji nezakáže, má se za to, že se změnou v užívání stavby souhlasí
". Dále lze v této souvislosti odkázat na § 16 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, který stanoví, že, nevydá-li Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rozhodnutí o návrhu na povolení spojení ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení anebo účastníkům řízení písemně nesdělí, že pokračuje v řízení, platí, že uplynutím této lhůty Úřad spojení povolil. Fikci pozitivního rozhodnutí pak stanoví i § 8 odst. 5 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, (vznik občanského sdružení fikcí) či § 200db odst. 3 o. s. ř. (zápis do obchodního rejstříku fikcí).
[44] Účelem
je pak podle judikatury Ústavního soudu zejména posílení právní jistoty. V nálezu sp. zn. II. ÚS 92/01 Ústavní soud konstatuje, že "[p]
coby nástroj odmítnutí reality právem je nástrojem výjimečným, striktně určeným k naplnění tohoto, jednoho z hlavních ústavních postulátů právního řádu v podmínkách právního státu
". Konkrétněji se pak uvádí, že
představuje, jak již bylo naznačeno výše, prostředek ochrany před nečinností správního orgánu. Nakolik se od 1. 1. 2003, kdy nový soudní řád správní zakotvil žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jedná o nástroj užitečný, je však diskutabilní (srov. Frumarová, K.
Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním řádu.
Praha: Linde, 2005, s. 172). Nepochybné však je, že se jedná o institut, který slouží k posílení práv účastníků řízení, a ve svém důsledku také k urychlení správního řízení.
[45] Právě s ohledem na shora uvedené a na to, že účelem
je zejména právní jistota a posílení práv účastníků řízení, je sporné, zda, nakolik a případně jakým způsobem se
může dotknout práv a právem chráněných zájmů třetích osob. Obecně je nepochybné, že institut
je ve vztahu k třetím osobám problematický. Důvodová zpráva ke správnímu řádu uvádí, že při vyjednávání o délce lhůty pro vydání rozhodnutí (nyní § 71 správního řádu) "
existovaly i snahy o obecné stanovení
pozitivního rozhodnutí po marném uplynutí lhůty, které však ve správním řízení obecně nemohou být akceptovány zejména z důvodu ochrany práv třetích osob
" (srov. důvodovou zprávu k správnímu řádu, tisk č. 201/0, 4. volební období, dostupnou na www.psp.cz). Rovněž s ohledem na práva třetích osob je konstruován zřejmě nejtypičtější příklad pozitivní
zakotvené v § 127 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení postačuje ke změně v užívání stavby pouhé oznámení tohoto záměru stavebnímu úřadu, který pak podle druhého odstavce ve třicetidenní lhůtě vydá se změnou souhlas, nebo ji zakáže, nebo nereaguje, s čímž je spojena domněnka souhlasu se změnou. Pokud má však požadovaná změna širší důsledky, tj. konkrétně se svými účinky dotýká buď práv třetích osob, nebo je třeba její účinky na okolí posoudit podrobněji, stanoví odstavec 3 tohoto ustanovení, že o změně musí proběhnout správní řízení, v jehož rámci pak zákon fikci rozhodnutí nepředpokládá.
[46] V této souvislosti je rovněž zajímavé poznamenat, že Nejvyšší správní soud ve své judikatuře ve vztahu k negativnímu fiktivnímu rozhodnutí podle § 16 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím ve znění do 22. 3. 2006 usoudil, že "
rozhodnutí, jehož vydání a existence je nastolena právní fikcí, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
" a že nezbývá, než jej zrušit a věc vrátit povinnému subjektu k dalšímu řízení (rozsudky ze dne 4. 7. 2003, čj. 6 A 78/2002-39, č. 202/2004 Sb. NSS, či ze dne 29. 7. 2003, čj. 6 A 25/2000- 40, č. 207/2004 Sb. NSS). Není přitom důvodu, proč by se tyto závěry neměly vztahovat i na fiktivní rozhodnutí pozitivní. Proti takovému rozhodnutí se však nebude bránit samotný účastník řízení, nýbrž třetí osoby (pokud se o tom, že k fikci došlo, vůbec dozvědí). V případě sdílených licencí k provozování televizního vysílání jsou navíc práva nastolená v jedné licenci natolik úzce provázána s povinnostmi stanovenými v licenci druhé, že se, pokud jde o uplatnění
pozitivního rozhodnutí a jeho následky, jedná o situaci zcela výjimečnou. Fiktivní, nijak neodůvodněné, a tedy i nepřezkoumatelné, rozhodnutí zasáhne vždy z podstaty věci velmi citelně do práv třetích osob (tedy těch, s nimiž je licence žadatele o změnu podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání provázána), a to natolik, že ji může dokonce vyprázdnit (jako je tomu v posuzovaném případě). Nelze pochybovat o tom, že za takových okolností požadavek právní jistoty a posílení práv účastníků naplněn není, a že tak svůj účel nenaplňuje ani předmětná
. Lze naopak mít za to, že tato
je s požadavkem právní jistoty v rozporu a že je zcela důvodné pochybovat, zda vůbec bylo úmyslem zákonodárce, aby se vztahovala i na případy provázaných licencí.
[47] V podmínkách České republiky je totiž taková licence v případě televizního vysílání ojedinělá - byla udělena pouze žalobkyni v roce 1994, neboť se jednalo o způsob, jak umožnit regionální vysílání vzhledem k tomu, že se plnoformátové regionální vysílání jevilo jako nereálné. Udělení sdílené licence tedy bylo jakýmsi
řešením tohoto problému, a zákonodárce jej zřejmě i proto promítl do zákona velmi střídmě. Zákon o vysílání tedy nijak uceleně problematiku sdílených licencí neupravuje, a nelze z něj tudíž dovodit ani odpověď na otázku, zda lze fikci pozitivního rozhodnutí vztáhnout i na tento druh licence. Nelze to dovodit ani z důvodové zprávy k zákonu č. 135/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje mimo jiné i zákon o vysílání, a který fikci pozitivního rozhodnutí zakotvil do § 14 zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, který byl předchůdcem stávajícího zákona o vysílání. Vysvětlit to lze tím, že "
zákonodárce zpravidla vychází z toho, co je běžné, tj. z normálního případu, přičemž zvláštní případy mohou uniknout jeho pozornosti
" (Melzer, F.
Brno: Tribun EU, 2008, s. 181) či že "
právní norma je
obecná a je vždy aplikována na konkrétní případ, ale sama zpravidla nemůže předvídat všechnu různost konkrétních případů, na něž bude aplikována
1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 206). Přece jen lze však jistou vůli zákonodárce ohledně této otázky seznat z průběhu legislativního procesu v souvislosti s přechodem zemského analogového vysílání na vysílání digitální. V původním návrhu zákona, kterým se tento přechod realizoval, č. 235/2006 Sb., kterým se mění zákon o vysílání a některé další zákony, (sněmovní tisk č. 885/4, 4. volební období, dostupný na www.psp.cz) byl obsažen v čl. II bod 10, který zněl: "
Provozovatel zemského celoplošného televizního vysílání s licencí, který ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona vysílá program analogově a je účastníkem systému sdílení kmitočtů s provozovatelem regionálního nebo místního televizního vysílání s licencí, je oprávněn tento program digitálně vysílat samostatně a neposkytovat vysílací čas žádnému dalšímu provozovateli televizního vysílání.
" Senát v legislativním procesu navrhl tento bod vypustit (usnesení senátu č. 410, rovněž dostupné na www.psp.cz) a Poslanecká sněmovna tento pozměňovací návrh schválila. Zákonodárce tak zcela jasně projevil svou vůli, aby žalobkyně nadále byla povinna strukturovat svoje programové schéma s ohledem na možnost připojování provozovatelů regionálního vysílání, jak jí stanoví její stávající licenční podmínka č. 33. Nová licenční podmínka č. 38, jejíž doplnění žalobkyně žádá a podle které by žalobkyně nebyla nadále povinna umožňovat provozovatelům místního (lokálního, regionálního) vysílání připojování jejich programů a poskytovat jim vysílací časy, je přitom s licenční podmínkou č. 33 v přímém rozporu. Doplněním podmínky č. 38 do licenčních podmínek by byla podmínka č. 33 fakticky eliminována, či by minimálně nastal stav právní nejistoty ohledně skutečných povinností žalobkyně a práv provozovatelů regionálního vysílání, které jsou přitom dle vůle zákonodárce (viz výše) nesporné. Doplněním podmínky č. 38 bez souhlasu provozovatelů regionálního vysílání, kteří mají se žalobkyní provázánu licenci, tedy stěžovatelek ad 2), by žalobkyně navíc získala oprávnění vysílat na sdílených kmitočtech v časech, v nichž jsou k tomu oprávněny právě stěžovatelky ad 2).
[48] Územní rozsah vysílání (tedy soubor technických parametrů vysílání v případě analogového vysílání a diagram využití rádiových kmitočtů v případě vysílání digitálního) přitom stanoví podle § 15 odst. 2 zákona o vysílání sama stěžovatelka ad 1) již při vyhlášení licenčního řízení. Ustanovení § 16 odst. 4 zákona o vysílání pak připouští, že územní rozsah vysílání může stěžovatelka ad 1) stanovit po dohodě s účastníkem licenčního řízení [účastníci ve veřejném slyšení navrhnou znění licenčních podmínek, které se po udělení licence stanou licenčními podmínkami, s výjimkou podmínky týkající se územního a časového rozsahu vysílání, které stěžovatelka ad 1) stanoví po dohodě s účastníkem řízení]. Přestože se tedy jedná o jakousi výchozí podmínku licenčního řízení, kterou stěžovatelka ad 1) stanoví vycházejíc ze společenské potřeby, připouští zákon o vysílání ohledně této podmínky dohodu stěžovatelky ad 1) na jedné straně a účastníka licenčního řízení na straně druhé. Zákonem tedy není vyloučeno, že by stěžovatelka ad 1) provozovateli vysílání, který by žádal o změnu právě této licenční podmínky, vyhověla. Takovýto postup však není možný v nyní posuzované situaci, kdy žalobkyně sdílí vysílací kmitočty s jinými subjekty a kdy by požadovanou změnou nepochybně došlo, jak už bylo výše podrobně vysvětleno (body [45] až [47]), k zásahu do práv stěžovatelek ad 2). V takovém případě by předmětná změna byla přípustná pouze v případě, že by s ní vyslovily souhlas právě subjekty, jejichž práv by se mohla dotýkat, což se však v předložené věci nestalo. Stěžovatelky ad 2) naopak se změnou licenčních podmínek žalobkyně jednoznačně a velmi ostře nesouhlasí. Stěžovatelce ad 1) tedy nezbylo než žádosti o změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci podle § 21 odst. 1 zákona o vysílání nevyhovět.
[49] Na těchto závěrech nic nemění ani přechod zemského analogového vysílání na vysílání digitální. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou ad 1), že pro analogové i digitální vysílání platí shodně licenční podmínky licence, která byla žalobkyni vydána v roce 1994. Z § 24a odst. 1 zákona o vysílání totiž vyplývá, že stěžovatelka ad 1) stanoví územní rozsah digitálního vysílání v souladu se stanoviskem Českého telekomunikačního úřadu. Ve vztahu k žalobkyni tak učinila rozhodnutím ze dne 23. 11. 2005, čj. Rz/229/05 (dostupné na www.rrtv.cz). Žalobkyně si pak dne 16. 1. 2007 požádala ve smyslu § 142 správního řádu o určení právního vztahu, načež stěžovatelka ad 1) ve výroku II rozhodnutí ze dne 6. 2. 2007 určila, že se žalobkyně na základě rozhodnutí ze dne 23. 11. 2005, čj. Rz/229/05, stala pro účely čl. II bodu 1 zákona č. 235/2006 Sb. provozovatelem vysílání s rozšířenou licencí. Původní licence žalobkyně (obsahující licenční podmínky č. 33 a 34) byla tedy pouze rozšířena o oprávnění vysílat digitálně, žalobkyni nebyla za tímto účelem vydána licence nová. Licenční podmínky stanovící jí povinnost umožnit provozovatelům regionálního vysílání připojovat se v určitých časech tedy nadále platí, bez ohledu na změnu technologie vysílání. I v tomto ohledu tedy Nejvyšší správní soud dal stěžovatelce ad 1) za pravdu.
[50] V této souvislosti žalobkyně ve svých vyjádřeních ke kasačním stížnostem poukazuje na to, že stěžovatelky ad 2), pokud jde o digitální vysílání, uzavřely smlouvu o vytvoření programové sítě podle čl. II bodu 9 zákona č. 235/2006 Sb. se společností EBD, s. r. o., jíž tak vzniklo právo na udělení licence k digitálnímu vysílání programu TV7 s časovým rozsahem vysílání doplňujícím vysílání provozovatelů místního a regionálního vysílání. Tato skutečnost však podle Nejvyššího správního soudu nemění rozsah a obsah práv vyplývajících stěžovatelkám ad 2) z licencí sdílených se žalobkyní. Skutečnost, že stěžovatelky ad 2) uzavřely smlouvu o vytvoření programové sítě, se jejich oprávnění sdílet stanovené kmitočty se žalobkyní nijak nedotýká. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud nepřistoupil k provedení důkazu licencí společnosti EBD a smlouvou o vytvoření programové sítě, jak navrhla žalobkyně.
B.3 Lhůta pro vydání rozhodnutí podle § 21 odst. 3 zákona o vysílání
[51] V posuzovaném případě stěžovatelka vydala napadené správní rozhodnutí až po uplynutí lhůty stanovené v § 21 odst. 3 zákona o vysílání (srov. body [33] až [38]). Nejvyšší správní soud připouští, že šedesátidenní lhůta pro vydání rozhodnutí podle tohoto ustanovení je lhůtou zákonnou, neboť s jejím marným uplynutím zákon spojuje fikci vydání pozitivního rozhodnutí. Podle judikatury zdejšího soudu přitom platí, že rozhodnutí vydané po marném uplynutí lhůty poté, co nabylo právní moci rozhodnutí fiktivní, je nezákonné (srov. rozsudek NSS ze dne 11. 6. 2009, čj. 2 As 79/2008-82). V tomto případě však Nejvyšší správní soud vyloučil aplikaci
pozitivního rozhodnutí podle druhé věty § 21 odst. 3 zákona o vysílání, a současně tak za daných okolností vyloučil zákonný charakter uvedené lhůty. V tomto případě tak vydání rozhodnutí po lhůtě stanovené v § 21 odst. 3 zákona o vysílání jeho nezákonnost nezpůsobilo. (...)

References: § 21
 zákona č. 231
 § 40
 § 21
 zákona č. 231
 § 21
 § 40
 zákona č. 231
 § 21
 § 21
 § 21
 § 21
 soud 
 soud 
 § 64
 § 65
 § 21
 § 21
 § 21
 soud 
 § 21
 § 21
 § 21
 § 21
 § 21
 § 66
 § 65
 § 64
 § 5
 § 64
 § 21
 soud 
 § 21
 § 40
 soud 
 § 40
 § 21
 § 40
 soud 
 § 21
 § 40
 soud 
 § 21
 soud 
 § 21
 § 21
 soud 
 soud 
 § 21
 soud 
 soud 
 zákona č. 106
 § 21
 § 127
 zákona č. 183
 § 16
 zákona č. 143
 § 8
 zákona č. 83
 § 200
 soud 
 § 71
 § 127
 soud 
 § 16
 § 21
 § 14
 zákona č. 468
 § 15
 § 16
 § 21
 soud 
 § 24
 § 142
 zákona č. 235
 soud 
 zákona č. 235
 soud 
 § 21
 § 21
 soud 
 soud 
 § 21
 § 21