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Timestamp: 2019-03-19 22:49:04+00:00

Document:
N. 01541/2014REG.PROV.COLL.
N. 04074/2013 REG.RIC.
N. 05288/2013 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 4074 del 2013, proposto da:
Sphera s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Vitolo, con domicilio eletto presso lo Studio avvocati Viglione-Vitolo in Roma, Lungotevere dei Mellini, 17;
Comune di Serre, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso l’avv. Guido Lenza in Roma, via XX Settembre, 98/E;
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’avvocatura di Stato (avv. dello Stato Chiarina Aiello), domiciliataria per legge, con ufficio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
sul ricorso numero di registro generale 5288 del 2013, proposto da:
Regione Campania, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Maria Laura Consolazio, con domicilio eletto presso l’Ufficio rappresentanza della Regione Campania in Roma, via Poli, 29;
Società Sphera s.r.l.;
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura di Stato (avv. dello Stato Chiarina Aiello), domiciliataria per legge, con ufficio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
in entrambi i ricorsi,
della sentenza breve del T.A.R. Campania -Salerno, Sezione I n. 652/2013, resa tra le parti, concernente autorizzazione per realizzazione ed esercizio di un impianto sperimentale a biomasse;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Serre e del Ministero per i beni e le attività culturali;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2014 il Consigliere Doris Durante;
Uditi per le parti l’avv. Giuseppe Vitolo, l’avv. Lodovico Visone su delega dell'avv. Marcello Fortunato e l’avv. dello Stato Chiarina Aiello;
1.- Il TAR Campania-Salerno, con sentenza n. 652/2013 del 7 marzo 2013, accoglieva il ricorso proposto dal Comune di Serre e annullava il decreto n. 651 del 18 dicembre 2012 della Regione Campania, Dirigente dell’Area generale di coordinamento – sviluppo economico, con cui si autorizzava la società Sphera s.r.l. a realizzare in agro comunale “un impianto sperimentale a biomasse con produzione innovativa e sinergica sia di energia elettrica (1.416 MWe) sia di biocarburante da gassificazione al plasma”.
2.- Con atto di appello iscritto al n. 4074 del 2013, Sphera s.r.l. ha impugnato la suddetta sentenza di cui chiede l’annullamento o la riforma perché erronea per vizio in procedendo et in iudicando alla stregua dei seguenti motivi:
violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ.; violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003; carenza ed erroneità della motivazione; travisamento; carenza di istruttoria, sviamento e arbitrarietà, per omesso esame delle eccezioni di inammissibilità del ricorso del Comune di Serre, che non avrebbe impugnato tempestivamente i singoli pareri emessi in sede di conferenza di servizi;
per violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003; carenza ed erroneità della motivazione; travisamento; carenza di istruttoria, sviamento e arbitrarietà, con riguardo all’incongruità della motivazione posta a base della pronuncia, fondata sui rilievi pretestuosi mossi dal Comune di Serre all’operato della Regione;
violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003; carenza ed erroneità della motivazione; travisamento; carenza di istruttoria, sviamento e arbitrarietà, in ordine alla qualificazione dell’impianto come volto al recupero dei rifiuti, mentre si tratterebbe di impianto di produzione di energia elettrica e di biocarburante;
violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 12 del d. lgs. n. 387 del 2003; carenza ed erroneità della motivazione; travisamento; carenza di istruttoria, sviamento e arbitrarietà, con riguardo all’assunto secondo cui l’impianto avrebbe dovuto essere sottoposto a v.i.a. mentre l’impianto non rientrerebbe in alcuna delle disposizioni che prevedono il previo assoggettamento a v.i.a.;
violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 12 del d. lgs. n. 387 del 2003; carenza ed erroneità della motivazione; travisamento; carenza di istruttoria, sviamento e arbitrarietà, in quanto l’impianto non comporterebbe variante urbanistica, essendo ubicato in zona classificata agricola dal piano urbanistico.
3. La Regione Campania, con atto di appello iscritto al n. 5288 del 2013, ha impugnato la suddetta sentenza n. 652 del 2013, di cui assume l’erroneità per vizio in procedendo e in iudicando, perché la ricostruzione del TAR non sarebbe aderente ai dati di fatto, essendo stata autorizzata la porzione dell’impianto che prevede la produzione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili senza comprendervi la parte dell’impianto che prevede la produzione di biometanolo, il cui assenso sarebbe stato rilasciato dall’Agenzia delle dogane territorialmente competente.
4.- Si è costituito in giudizio il Ministero per i beni e le attività Culturali.
Resiste agli appelli il Comune di Serre che ne ha chiesto il rigetto, con conferma della sentenza del TAR per tutte le censure dedotte in primo grado e riproposte con le memorie.
Le parti hanno depositato memorie difensive e di replica e, alla pubblica udienza del 16 gennaio 2014, il giudizio è stato assunto in decisione.
5.- Gli appelli vanno riuniti ai sensi dell’art. 96, comma 1, del codice del processo amministrativo, trattandosi di impugnazioni proposte contro la stessa sentenza.
6.- Essi sono fondati e vanno accolti, sicché si può prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità del ricorso del Comune di Serre sollevate dalla difesa di Sphera s.r.l. già in primo grado e qui riproposte, poiché non esaminate dal giudice di primo grado.
7.- Il giudizio riguarda l’autorizzazione rilasciata dalla Regione Campania alla società Sphera s.r.l. a realizzare in agro del Comune di Serre “un impianto sperimentale a biomasse con produzione innovativa e sinergica sia di energia elettrica (1.416 MWe) sia di biocarburante da gassificazione al plasma”.
Il Comune di Serre, con ricorso al TAR Campania, chiedeva l’annullamento della suddetta autorizzazione, lamentando violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Il TAR Campania, con la sentenza impugnata, accoglieva il ricorso e annullava gli atti impugnati, avendo ritenuto che, trattandosi di “un impianto sperimentale di recupero ecologico di rifiuti speciali con produzione di energia rinnovabile tramite gassificazione al plasma” e non di impianto a biomasse per la produzione di energia, non fosse applicabile il procedimento di cui all’art. 12, comma 3, del d. lgs. n. 387 del 2003, bensì quello di cui all’art. 208 del d. lgs. n. 152 del 2006, essendo irrilevante, ai fini della qualificazione dell’impianto, perché residuale, la previsione nel progetto di una sezione di autoproduzione di energia elettrica.
Assumeva il giudice di primo grado che il progetto avrebbe dovuto essere subordinato alla preventiva verifica di assoggettabilità a v.i.a. ai sensi dell’art. 20, comma 1, lett. c) ed allegato IV, punto 7, lett. z.a) e z.b) del d. lgs. n. 152 del 2006, come modificato dal d. lgs. n. 4 del 2008; che il progetto avrebbe richiesto l’adozione di una variante urbanistica, in linea con il rispetto degli standard di cui al decreto ministeriale n. 1444 del 2 aprile 1968; che si sarebbe dovuta valutare la compatibilità dell’impianto con il sovraordinato Piano territoriale di coordinamento provinciale, allo scopo di rendere l’insediamento armonico con le previsioni relative ai diversi livelli di pianificazione urbanistica, come richiesti dalla legge Regione Campania n. 16 del 2004.
8.- Entrambe le appellanti assumono l’erroneità del percorso motivazionale del giudice di primo grado, nella parte in cui, recependo acriticamente la prospettazione del Comune di Serre, ha escluso l’impianto de quo dalla procedura semplificata di cui all’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003, assumendo che trattasi di “impianto di produzione di energia elettrica alimentata da fonti rinnovabili” e non già di un impianto sperimentale di recupero ecologico di rifiuti speciali con produzione di energia rinnovabile tramite gassificazione al plasma.
9.- Invero l’opera assentita è finalizzata esclusivamente alla produzione di energia elettrica e biometanolo attraverso un procedimento di “coincenerimento” consistente nell’ossidazione della biomassa in ambiente ad elevata temperatura per la produzione di un gas combustibile detto “singas”. Ciò previa realizzazione di n. 2 impianti di gassificazione al plasma di 500 Kg/ora con trasformazione di biomasse liquide utilizzate quali sottoprodotti derivanti dalla parte biodegradabile di varie tipologie di sostanze/materiali industriali… (cfr. relazione tecnica asseverata a firma dell’ing. Antonio Rocco).
La differenza tra i due tipi di impianti, quello di smaltimento o trattamento di rifiuti a mezzo incenerimento e quello di utilizzo dei rifiuti al fine di produrre energia rinnovabile, o di coincenerimento, è sostanziale, anche se non di immediata percezione e richiede una valutazione tecnico discrezionale dell’amministrazione delle modalità operative alla stregua della disciplina vigente.
Il decreto legislativo 11 maggio 2005, n. 133, differenzia le due fattispecie e definisce impianto di incenerimento (art. 2, lett. d) quello destinato al trattamento termico dei rifiuti ai fini dello smaltimento e impianto di coincenerimento (art. 2 lett. e) quello che ha la funzione di produzione di energia o di materiali e utilizza i rifiuti come combustibile normale o accessorio.
La differenza, quindi, è nel fatto che gli elementi organici nell’impianto di coincenerimento non sono un rifiuto da trattare, ma sono uno strumento operativo con il quale l’impianto produrrà energia.
Quest’ultimo si attua nell’ambito del procedimento unico previsto dall’art. 12 del d. lgs. 29 dicembre 2007, n. 387.
10.- Nel caso di cui trattasi l’unica fonte energetica adoperata non è costituita dai rifiuti, come sostenuto dal Comune di Serre, ma dalle biomasse.
Le biomasse, secondo l’art. 2 del d. lgs. n. 387 del 2003, che ha recepito la direttiva 2001/77/CE sono “…la parte biodegradabile dei prodotti, rifiuti e residui provenienti dall’agricoltura (comprendente sostanze vegetali e animali) e dalla silvicoltura e dalle industrie connesse, nonché la parte biodegradabile dei rifiuti industriali e urbani”.
Come chiarito dalla Commissione europea con la comunicazione interpretativa del 21 febbraio 2007, un prodotto va considerato biomassa e non rifiuto quando: a) è di fatto utilizzabile; b) è il risultato di una scelta produttiva; c) può essere utilizzato con ricavo o profitto; d) viene preparato come parte integrante del processo di produzione del prodotto principale.
In base a questi parametri comunitari, introdotti e ulteriormente specificati nel nostro ordinamento con l’art. 184 del d. lgs. n. 152 del 2006, va qualificato “un sottoprodotto e non un rifiuto (…) qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa le seguenti condizioni: a) la sostanza e l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza o oggetto; b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione da parte del produttore o di terzi; c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana”.
Ebbene queste sono proprie le caratteristiche delle sostanze utilizzate quale fonte energetica dell’impianto di Sphera.
10.1 - E’ notorio, peraltro, che le fonti di energia rinnovabile annoverano accanto all’energia eolica e solare e alla geotermica, la biomassa che può essere utilizzata a scopi energetici in diversi modi: attraverso la combustione per produrre energia termica, mediante la fermentazione in appositi digestori per la produzione di bio gas, per l’alimentazione di elettrodomestici e per la produzione di biocarburanti.
E’ anche fatto notorio che il biogas offre alcuni vantaggi ambientali, dalla riduzione delle emissioni di metano e ammoniaca, alla riduzione in maniera indiretta del gas serra, alla diminuzione delle emissioni di composti organici volatili, alla sostituzione di fonti combustibili fossili.
Sta di fatto che il Settore tecnico amministrativo provinciale ecologia di Salerno ha espresso parere favorevole escludendo la pericolosità dello stesso, evidenziando che “l’impianto utilizzerà esclusivamente biomasse (sottoprodotto) e non rifiuti”, aggiungendo che “l’impianto è da considerarsi ad inquinamento atmosferico scarsamente rilevante” (cfr. nota n. 434984 del 6 giugno 2012).
10.2 - Quanto all’argomento secondo cui in alcune sostanze trattate nell’impianto vi sarebbero o vi potrebbero essere rifiuti altamente pericolosi (circostanza evidenziata nella relazione del WWF), esso non è pertinente, atteso che le sostanze non saranno oggetto di smaltimento ma di un processo di gassificazione finalizzato alla produzione di fonti energetiche di tipo “rinnovabili” e, quindi, privo di ripercussioni ambientali.
Tutti i rifiuti, purché biodegradabili, sono suscettibili di utilizzazione quali biomasse in centrali di produzione di energia.
10.3- In conclusione, l’impianto di cui trattasi va qualificato tra quelli destinati, non già al recupero di rifiuti, ma alla produzione sia di biocarburante che di energia elettrica.
L’impianto rientra, quindi, per quanto riguarda la produzione dell’energia elettrica nella previsione dell’art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003, cui si riferisce l’autorizzazione della Regione, non rilevando in contrario, la circostanza che l’energia elettrica per la metà sarà utilizzata per l’autoconsumo e che solo la restante parte, dopo il periodo di sperimentazione, sarà immessa regolarmente in rete.
Per quanto riguarda la produzione del biometanolo, pur essendo considerato “energia rinnovabile” dalle vigenti disposizioni di legge (d. lgs. 30 maggio 2005, n. 128 “Attuazione della direttiva 2003/30/CE relativa alla promozione dell’uso di biocarburanti o di altri carburanti rinnovabili nei trasporti”) non può essere autorizzato dalla Regione ed è soggetta all’atto di assenso rilasciato dall’Agenzia delle dogane territorialmente competente, che qui non viene in considerazione.
11.- L’assunto secondo cui la Regione non avrebbe dovuto assentire la costruzione dell’intero impianto, avendo autorizzato solo l’attività di produzione di energia elettrica, demandando alla Dogana di Salerno il compito di valutare la sussistenza dei presupposti per l’espletamento dell’attività di produzione di biocarburante, è privo di pregio.
L’impianto è un unicum sicché non è scindibile la produzione di biocarburante da quella dell’energia elettrica.
L’impianto di gassificazione, peraltro, soddisfa di per sé i presupposti per essere qualificato come impianto di coincenerimento e non di incenerimento, essendo l’obiettivo principale quello di ottenere, a partire dal trattamento termico dei rifiuti, un gas depurato, idoneo ad essere impiegato, in quanto combustibile per la produzione di energia sia nella centrale elettrica, cui è destinata la produzione dell’impianto di gassificazione, sia nella produzione di prodotti energetici tramite la produzione di energia rinnovabile qual è considerato il biometanolo dalla normativa vigente (cfr. Corte di Giustizia UE 25 febbraio 2010 – Causa C-209/09).
12.- Il Comune sostiene che l’amministrazione procedente e, quindi, la Regione, per superare il dissenso da esso Comune espresso nella conferenza dei servizi, avrebbe dovuto trasmettere tutta la relativa documentazione al Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 14-quater della l. n. 241 del 1990.
L’assunto è infondato, atteso che nel caso in esame tutte le autorità preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale, della salute pubblica e della pubblica incolumità avevano espresso parere favorevole e l’unico parere contrario era quello del Comune, peraltro riferito ad un impianto sperimentale di recupero ecologico di rifiuti speciali con recupero di energia rinnovabile, non corrispondente all’oggetto del progetto in esame (invero, il contenzioso trae origine dal convincimento del Comune di Serre che il progetto di cui si discute sia identico al progetto inizialmente presentato dalla società, e poi abbandonato, di realizzazione di un impianto sperimentale di recupero ecologico di rifiuti speciali con produzione di energia rinnovabile tramite gassificazione al plasma, la cui istanza era stata respinta dalla Regione in data 13 luglio 2012).
L’amministrazione procedente, proprio perché il parere del Comune era stato espresso con riferimento ad un diverso progetto, pur avendolo preso in considerazione, lo ha valutato in conferente, sicché non aveva nessun onere di attivare la procedura di cui all’art. 14-quater della l. n. 241 del 1990.
13.- In ordine alla necessità di assoggettare ad autorizzazione integrata ambientale l’impianto, va osservato che il processo termico di coincenerimento, alla stregua del combinato disposto dell’art. 2, comma 1, lett. e) e dell’art. 5, comma 3, del d. lgs. n. 133 del 2005, non deve essere preventivamente assentito con l’autorizzazione integrata ambientale, in quanto non produce alcuna scoria inquinante se non insignificanti emissioni in atmosfera.
Queste conclusioni sono in linea con l’interpretazione ministeriale (il Ministero dello sviluppo economico interpellato sull’organo competente a rilasciare la relativa autorizzazione, con comunicazione mail dell’8 febbraio 2012, ha chiarito che il provvedimento doveva essere rilasciato dal Settore energia della Regione Campania perché relativo ad un impianto per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili e non di smaltimento di rifiuti).
14.- Quanto alla necessità di sottoporre a v.i.a l’impianto, essa non sussiste sia perché non si tratta di impianto di smaltimento di rifiuti, per cui impropriamente in sentenza è richiamato il disposto dell’art. 20, allegato IV, punto 7, lett. z.a e z.b del d. lgs. n. 152 del 2006.
Né è applicabile la previsione di cui all’allegato IV, punto 2, lett. c) del citato decreto legislativo, secondo cui sono soggetti a v.i.a. “gli impianti industriali non termici per la produzione di energia, vapore ed acqua con potenza complessiva superiore a 1 MW”.
Ciò in quanto, essendo l’impianto in questione “termico”, ricadrebbe al più nella previsione di cui al punto a) della norma citata, recepita dalla Regione Campania con DPGR n. 10 del 29 gennaio 2010, in base al quale sono soggetti a v.i.a. “gli impianti industriali termici per la produzione di energia, vapore ed acqua con potenza complessiva superiore a 50 MW”.
Sennonché, essendo la potenza dell’impianto assentito pari a 1,46 MW, di molto inferiore alla predetta soglia di 50 MW, non è soggetto a v.i.a. nemmeno in base a tale norma.
In conclusione deve ritenersi che l’impianto di cui trattasi, come attestato nella relazione dell’ufficio tecnico competente: non utilizza rifiuti ma biomasse; non produce rifiuti ma scarti in minima quantità, comunque riciclabili; ha emissioni insignificanti per l’innovativa tecnologia di gassificazione al plasma utilizzata; non emette emissione idrica; non interferisce con il paesaggio ed il vincolo paesaggistico per la bontà dell’inserimento dell’opera nel contesto territoriale vincolato, come confermato dalla Soprintendenza di Salerno.
15.- Il Comune di Serre assume che il progetto comporterebbe una variante urbanistica e sarebbe in contrasto con le previsioni di cui all’art. 5 del D.M. n. 1444 del 1968, non avendo la società specificato e individuato i rapporti dimensionali tra insediamento e spazi pubblici e non avrebbe dimostrato di avere la disponibilità dell’area e in particolare di quelle da cedersi al Comune per standards.
Il progetto è allocato in zona agricola, per cui non ha comportato alcuna variante al piano regolatore (tali impianti sono consentiti in zona agricola, trattandosi quella agricola di destinazione residuale, che quindi non implica esclusivamente l’utilizzazione agricola dei terreni).
Peraltro, l’art. 12, comma 7 del d. lgs. n. 387 del 2003, che prevede in via generale che l’autorizzazione unica costituisca di per sé variante allo strumento urbanistico, aggiunge che gli impianti possono essere ubicati in zona agricola, nel qual caso l’autorizzazione unica non dispone la variante dello strumento urbanistico.
Comunque, l’area interessata dall’impianto rientra tra quelle che il Comune di Serre, con delibera di consiglio comunale n. 26 del 28 luglio 2008, ha ritenuto idonee ad ospitare siffatti insediamenti.
Quanto al richiamo del DM n. 1444 del 1968, la norma riguarda gli insediamenti di carattere industriale o assimilati compresi nelle zone D).
La mancanza di prova circa la proprietà da parte di Sphera dell’area interessata dall’intervento, non rileva in alcun modo ai fini del rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12, comma 4 bis del d. lgs. n. 387 del 2003, essendo sufficiente la disponibilità e non la proprietà dell’area su cui va ad insistere l’impianto, che può ben essere acquisita anche a mezzo esproprio da parte dell’amministrazione interessata, ove sia dichiarata la pubblica utilità dell’opera.
16.- Non assume alcuna rilevanza ostativa all’insediamento la circostanza che l’autorizzazione regionale sarebbe stata assentita in via sperimentale e per un periodo di sei mesi e riguarderebbe l’esercizio dell’attività e non la realizzazione dell’impianto.
L’autorizzazione unica ex art. 12, del d. lgs. n. 387 del 2003 sostituisce tutti i pareri e le autorizzazioni necessarie alla realizzazione e all’esercizio dell’attività.
Il pericolo paventato dal Comune di una irreversibile e rilevante modifica del territorio non sussiste per le modeste dimensioni dell’impianto e per l’impegno, per qualunque causa di revoca o perdita di efficacia del titolo concessorio, del ripristino dello stato dei luoghi.
17.- Da ultimo, con riferimento all’asserita mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, la compatibilità ambientale è stata ampiamente valutata in sede istruttoria dai competenti organi, compresa la Soprintendenza, che con il parere del 13 giugno 2012, ha ritenuto l’intervento perfettamente compatibile con l’ambiente, malgrado la prossimità dell’area Oasi del WWF di Persano.
L’Oasi WWF di Persano non è, comunque, classificata Sito di Interesse Regionale (SIR), non essendo stata individuata come tale sul territorio regionale in attuazione del “Progetto Bio Italy Campania” dalla Regione.
Quindi il sito non si trova in area a riserva naturale integrale, né in zona di ripopolamento e cattura faunistica, per cui non sono sussistenti vincoli particolari.
Le ragioni esposte concludono per l’accoglimento degli appelli, con riforma della sentenza di primo grado.
Le spese di giudizio vanno compensate tra le parti, attesi gli interessi azionati in giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli come in epigrafe proposti, li riunisce e li accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado del Comune di Serre.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:

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e contrario
 sentenza 
 art. 12
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