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Timestamp: 2016-10-21 20:15:39+00:00

Document:
Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch Rechtsanw�ltin Marianne Kull Baumgartner,
Bundesamt f�r Energie, Sektion Elektrizit�ts- und Wasserrecht, 3003 Bern.
Die Nordostschweizerische Kraftwerke AG (NOK; seit 21. September 2009: Axpo AG) reichte dem Eidgen�ssischen Starkstrominspektorat (ESTI) am 22. April 2008 das Plangenehmigungsgesuch f�r den Umbau und die Verlegung einer Teilstrecke der bestehenden 50 kV-Leitung von Altgass bzw. Horgen bis Obfelden ein. Die bestehende Leitung zwischen Mast Nr. 35 in Knonau und Mast Nr. 60 in Obfelden soll abgebrochen und durch eine neue, rund 4 km lange, 110 kV-Betonmastleitung entlang der Nationalstrasse N4 ersetzt werden. In der Gemeinde Mettmenstetten weicht das neue Leitungstrassee um h�chsten 300 m vom urspr�nglichen ab und verl�uft um diese Distanz n�her zum Siedlungsgebiet.
Im Rahmen der �ffentlichen Auflage erhoben am 20. Juni 2008 u.a. A.________, G.________, B.________, D.________, E.________, F.________ und die Kirchgemeinde C.________ (im Folgenden: die Einsprecher) beim ESTI Einsprache gegen das Projekt. Sie sprachen sich f�r die Beibehaltung der bisherigen Linienf�hrung der Masten Nrn. 36-58 aus.
Daraufhin erarbeitete die NOK eine Projektvariante, bei welcher die Leitung zwischen den Masten Nrn. 36-41 im bisherigen Trassee belassen und von dort in Richtung Mast Nr. 43 des Auflageprojekts gef�hrt werden (sog. "Variante blau"). Die NOK verfolgte diese Variante jedoch nicht weiter, weil sie das erforderliche �berleitungsrecht nicht freih�ndig erwerben konnte.
Am 27. Oktober 2009 genehmigte das Bundesamt f�r Energie (BFE) die Planvorlage der Axpo AG.
Dagegen erhoben die Einsprecher am 25. November 2009 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag auf Aufhebung der Plangenehmigungsverf�gung. Sie vertraten die Auffassung, die Leitung sei im Sinne der "Variante blau" auf dem alten Trassee beizubehalten. Eventualiter sei die Leitung an kritischen Stellen, namentlich im Bereich der Autobahn�berdeckung, zu verkabeln.
Am 14. Juli 2010 f�hrte das Bundesverwaltungsgericht einen Augenschein durch. Am 9. November 2010 wies es die Beschwerde ab.
Gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts haben die Einsprecher am 13. Dezember 2010 Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zur�ckzuweisen.
Das Bundesamt f�r Umwelt (BAFU) schliesst ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt f�r Raumentwicklung (ARE), das BFE und das Bundesverwaltungsgericht haben auf eine Vernehmlassung in der Sache verzichtet.
In ihrer Replik vom 26. Mai 2011 halten die Beschwerdef�hrer an ihren Antr�gen fest.
Am 7. Juni 2011 haben die Axpo AG und das Bundesamt f�r Energie je eine Stellungnahme zur Replik eingereicht. Darin legt die Axpo AG erstmals einen "Lebensdauerkostenvergleich" zwischen der Kabel- und der Freileitungsvariante im Bereich der �berdeckung R�teli vor.
In ihrer Eingabe vom 17. Juni 2011 bestreiten die Beschwerdef�hrer die von der Axpo AG angef�hrten Kosten.
Mit Verf�gung vom 21. Januar 2011 wurde das Gesuch der Beschwerdef�hrer um Gew�hrung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.
Die bestehende Leitung verbindet das Unterwerk Obfelden mit dem Unterwerk Altgass. Sie wurde in der s�dlich von Mettmenstetten liegenden Gemeinde Knonau bereits auf 110 kV ausgebaut. Gegenstand des vorliegend angefochtenen Plangenehmigungsbeschlusses ist das Teilst�ck zwischen den Masten Nrn. 35 und 60. Streitig ist dabei nur die Linienf�hrung zwischen den Masten Nrn. 36 und 48.
Die bestehende 50 kV-Leitung verl�uft zwischen den Masten Nrn. 36 und 52 durch die Drumlinlandschaft Mettmenstetten-Uttenberg. Drumlins sind vom Reussgletscher in der letzten Eiszeit geschaffene ellipsenf�rmige oder runde H�gel. Diese Landschaft ist im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von �berkommunaler (kantonaler/ regionaler) Bedeutung des Kantons Z�rich vom Dezember 1979 als Landschaftsschutzobjekt Nr. 101 inventarisiert. Sie wird als "wohl die sch�nste Drumlinlandschaft des Knonaueramts" bezeichnet.
Das vom BFE genehmigte Projekt sieht den Ausbau der bestehenden Leitung auf eine erh�hte Spannung von 110 kV auf der Teilstrecke zwischen den Masten Nrn. 35 und 60 vor. Auf dieser Strecke soll die bestehende Leitung abgebrochen und durch ein neues Leitungstrassee ersetzt werden, das am �stlichen Rand der Drumlinlandschaft, unmittelbar entlang der Nationalstrasse N4 (inkl. �berdeckung R�teli), f�hrt. Die �berdeckung R�teli ist ein Tunnel mit Aufsch�ttung �ber der Nationalstrasse im Bereich des Ortseingangs von Mettmenstetten. Das umstrittene Projekt umfasst 19 neue Betonmasten von durchschnittlich 28 bis 35 Metern H�he.
Das Bundesverwaltungsgericht ging, wie auch das BFE und das BAFU, davon aus, die geplante neue Trasseef�hrung entlang der Nationalstrasse erm�gliche eine erhebliche Aufwertung des Landschaftsschutzgebiets, das weitestgehend umfahren und damit freigehalten werde. Da dieses Vorhaben mit dem R�ckbau der bestehenden, durch das Schutzgebiet f�hrenden Leitung einhergehe, dienten diese Ver�nderungen dem ungeschm�lerten Erhalt der Drumlinlandschaft. Ausserdem erlaube die geplante Leitung - weil in flacherem Terrain gelegen - eine im Vergleich zur bestehenden Leitung verbesserte Reliefanpassung. Durch die Zusammenlegung mit dem Nationalstrassentrassee werde eine konzentrierte, �berlagerte Nutzung erreicht, die den Landschaftsverbrauch beider Anlagen auf ein Minimum beschr�nke.
Das Bundesverwaltungsgericht r�umte ein, dass der B�ndelungsgrundsatz seine Vorteile auf dem 400 Meter langen Streckenabschnitt der �berdeckung R�teli einb�sse. Auf diesem, beim Dorfeingang von Mettmenstetten gelegenen Abschnitt beeintr�chtige die geplante Leitung sowohl die Aussicht vom Dorfeingang her auf die Landschaft als auch die Landschaft selbst an ihrer �stlichen Begrenzung. Bei grossr�umiger Betrachtung entlaste jedoch die Verlegung des Leitungstrassees die Landschaft insgesamt erheblich. Dieses Interesse �berwiege die kleinr�umige Verschlechterung zulasten der Beschwerdef�hrenden und die neue Belastung der Landschaft im Bereich der �berdeckung.
Das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, dass die "Variante blau" f�r die Beschwerdef�hrer vorteilhafter w�re, weil die Masten vor dem Hintergrund des Waldes optisch besser absorbiert und weniger stark sichtbar w�ren als die Masten des genehmigten Projekts. Dagegen w�rden die Masten der "Variante blau" innerhalb der Drumlinlandschaft erstellt werden. Aufgrund des geschwungenen Terrains k�nnten die Leiterseile nicht dem Bodenrelief angepasst werden. Sodann verletze die "Variante blau" den B�ndelungsgrundsatz. Der einzige Vorteil dieser Variante sei die Freihaltung der �berdeckung R�teli. Diese landschaftssch�tzerische Verbesserung auf der - gemessen an der gesamten L�nge der Leitung - kurzen Strecke verm�ge die Nachteile nicht zu �berwiegen, die eine Leitungsf�hrung durch die Drumlinlandschaft mit sich bringe. Es sei daher nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die "Variante blau" nach einer summarischen Pr�fung aus dem Auswahlverfahren ausgeschlossen habe.
Schliesslich pr�fte das Bundesverwaltungsgericht noch die M�glichkeit einer Erdverlegung der geplanten Leitung im Bereich der �berdeckung R�teli. Die Verkabelung w�rde zwar zu einer optischen Schonung der Landschaft - einem kantonalen Schutzgebiet �berregionaler Bedeutung - beitragen und sich �berdies positiv auf die Wohnqualit�t im angrenzenden Wohngebiet auswirken. Dagegen sei eine kurze Teilverkabelung mit erheblichen betrieblichen Nachteilen und mit einem Mehrkostenfaktor von 3,25 verbunden. Der Verzicht auf eine Verkabelung sei daher nicht zu beanstanden (vgl. dazu im Einzelnen unten, E. 6).
Zun�chst sind die Sachverhaltsr�gen der Beschwerdef�hrer zu pr�fen.
4.1 Diese werfen der Vorinstanz vor, die topografische Situation offensichtlich unrichtig und unvollst�ndig abgekl�rt und sich mit einer einseitigen Betrachtung von Osten her begn�gt zu haben. Dies habe zur Folge, dass die Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Relieflinie und zur Reliefanpassung der Leitung offensichtlich unrichtig und unvollst�ndig seien. So werde im angefochtenen Entscheid (E. 9.6.3, E. 9.6.5) behauptet, die bestehende 50 kV-Leitung passe sich dem Relief nicht an; dagegen k�nne die Reliefanpassung im flacher werdenden Teil der Drumlinlandschaft, d.h. an der �stlichen Begrenzung, erfolgreicher realisiert werden. Auch im Zusammenhang mit der Pr�fung der "Variante blau" werde behauptet, dass eine der Landschaftsform angepasste F�hrung der Leiterseile aufgrund des geschwungenen Terrains nicht erreicht werden k�nne (E. 9.8.9.2). Diese Feststellungen ber�cksichtigten nicht, dass das Terrain von Osten nach Westen zum Wald hin abfalle und die Landschaft somit sehr wohl einer klaren Relieflinie folge.
Weil das Terrain vom Wald (von Westen) her gesehen zuerst ansteige und dann Richtung �berdeckung R�teli abflache und so eine Art R�cken bilde, f�hre dies dazu, dass sich die Leitung von Westen her h�chst prominent pr�sentiere. Die geplante Linienf�hrung komme damit praktisch auf den h�chsten Punkt zu liegen. Von einer dem Relief angepassten F�hrung der neuen Leitung k�nne daher keine Rede sein, ausser man vertrete die Meinung, dass der h�chste Punkt die geeignete Reliefanpassung f�r die Leitung bilde, da diese dann am besten sichtbar sei.
4.2 Die Axpo AG verweist auf den vom Bundesverwaltungsgericht durchgef�hrten Augenschein. Dabei seien die Spitzen der projektierten Masten wie auch der Masten der "Variante blau" mit Ballons gekennzeichnet gewesen. Das Gericht habe sich somit ein zutreffendes Bild von den topografischen Verh�ltnissen und der Reliefanpassung der Leitungen machen k�nnen. Die Blickrichtung von Ost nach West ergebe sich aus der Wohnsituation der Beschwerdef�hrer am �stlichen Rand der �berdeckung R�teli.
4.3 Das BAFU best�tigt, dass das Terrain vom Waldrand im Westen leicht in Richtung Osten zum Dorf Mettmenstetten ansteigt. Lokal sei ein kleiner H�gel (Drumlin) vorhanden, der nach dem Tunnelbau wieder aufgesch�ttet worden sei. F�r die Beurteilung der zu genehmigenden Leitungsf�hrung sei jedoch dieses lokale H�gelrelief nicht ausschlaggebend. Unerheblich sei damit auch, ob der Blick von Westen oder von Osten erfolge. Beim Blick von Westen in Richtung Osten w�rde die Freileitung durch die dahinter liegenden Siedlungsgebiete von Mettmenstetten gut kaschiert werden.
4.4 Tats�chlich wird im angefochtenen Entscheid nur die Beeintr�chtigung der Aussicht der Anwohner (E. 9.6.5) bzw. vom Dorfeingang her auf die Landschaft (E. 9.6.4) erw�hnt. Dieser Blickwinkel ist insofern bedeutsam, als die Beschwerdef�hrer alle �stlich der �berdeckung R�teli wohnen und somit von Osten nach Westen auf die Freileitung blicken. Dennoch verkannte das Bundesverwaltungsgericht nicht, dass das Terrain von West nach Ost ansteigt und die projektierte Freileitung somit visuell exponiert auf den h�chsten Punkt zu stehen kommt. Dies l�sst sich der Aussage in E. 9.6.4 entnehmen, wonach eine �ber die �berdeckung R�teli gef�hrte Freileitung dem Grundsatz widerspreche, visuell exponierte Lagen - namentlich Kuppen - zu umfahren. Insofern ber�cksichtigte das Bundesverwaltungsgericht sehr wohl, dass die projektierten Masten im Bereich der �berdeckung R�teli an der h�chsten Stelle und damit von allen Seiten (auch von Westen) gut sichtbar platziert werden sollen.
Die von den Beschwerdef�hrern beanstandeten Passagen zur Reliefanpassung beziehen sich auf den Grundsatz der Wegleitung Elektrizit�ts�bertragung und Landschaftsschutz des Eidgen�ssischen Departements des Innern vom 17. November 1980 (im Folgenden: Wegleitung), wonach Mastenstandorte und -h�hen von Weitspannleitungen so zu w�hlen seien, dass die Leiterseile der allgemeinen Relieflinie folgen. In diesem Zusammenhang f�hrte das Bundesverwaltungsgericht aus, dass sich die Reliefanpassung leichter am �stlichen Rand der Drumlinlandschaft, entlang des Strassentrassees, verwirklichen lasse, als bei der bestehenden bzw. der von den Beschwerdef�hrern bevorzugten Linienf�hrung ("Variante blau"), die quer durch die Drumlinlandschaft verlaufen.
Am Augenschein war streitig, ob die alte oder die neue Leitungsf�hrung dem Grundsatz der Reliefanpassung besser entspreche (vgl. die Ausf�hrungen von Christine Wittwer [ARE] einerseits und Daniel Arn [BAFU] andererseits, Protokoll S. 6/7). Das Bundesverwaltungsgericht schloss sich der zweiten Meinung an: Es hielt im angefochtenen Entscheid (E. 9.6.3 S. 20) fest, dass am Augenschein besonders deutlich geworden sei, dass im flacher werdenden Teil der Drumlinlandschaft, d.h. an ihrer �stlichen Begrenzung, eine Reliefanpassung erfolgversprechender realisiert werden k�nne.
Diese Feststellung kann nicht als offensichtlich unrichtig qualifiziert werden: F�hrt die Leitung mitten durch die Drumlinlandschaft, die sich aus vielen kleinen H�geln zusammensetzt, ist es schwierig, auf der gesamten Teilstrecke (und nicht lediglich im Gebiet der �berdeckung R�teli) eine klare Relieflinie f�r die F�hrung der Leiterseile festzulegen. Dies best�tigt der in den Akten liegende Plan NOK 145145 vom 5. September 2008, wonach die Linienf�hrung der bestehenden Freileitung (Masten Nrn. 36-42) bzw. der "Variante blau" (Masten Nrn. 36-40) gewisse H�henlinien queren.
Dem Bundesverwaltungsgericht kann somit keine offensichtlich unrichtige oder unvollst�ndige Sachverhaltsfeststellung vorgeworfen werden.
Die Beschwerdef�hrer r�gen weiter, die Interessenabw�gung der Vorinstanzen sei ermessensmissbr�uchlich.
Sie machen geltend, die Freihaltung der Drumlinlandschaft sei faktisch als oberstes Ziel definiert worden; dies verletze das Gebot der umfassenden, einzelfallbezogenen Interessenabw�gung. Im �brigen k�nne das Ziel, das Landschaftsschutzobjekt von Masten freizuhalten, gar nicht erreicht werden, da auch die �berdeckung R�teli noch zum Schutzgebiet geh�re. Die Vorteile der B�ndelung von Infrastrukturanlagen k�men im Bereich der �berdeckung R�teli nicht zum Tragen, da die Nationalstrasse in diesem Bereich unter der Erde verlaufe und damit als "lineares Element" der Landschaft nicht in Erscheinung trete. Die Masten seien an der h�chsten Stelle des Terrains geplant und beeintr�chtigten den Blick von Westen wie auch von Osten massiv. Die Entlastung der Landschaft durch den Abbruch der bestehenden Leitung sei minim, weil die neuen Masten viel deutlicher in Erscheinung tr�ten als die alten.
Die Beschwerdef�hrer sind der Auffassung, die "Variante blau" sei landschaftsvertr�glicher als die projektierte Linienf�hrung, weil die Masten auf tieferem Terrain st�nden und - von Osten her gesehen - vor der Waldkulisse weit weniger sichtbar w�ren.
Sowohl die Axpo AG als auch das BAFU halten dagegen die projektierte Linienf�hrung f�r die landschaftsvertr�glichste L�sung. Mit der konsequenten B�ndelung der Freileitung mit der Nationalstrasse werde eine Entlastung des kantonalen Schutzgebiets gew�hrleistet, was der Zielsetzung der Natur- und Heimatschutzgesetzgebung entspreche.
5.1 Das Erstellen oder �ndern einer Starkstromanlage bedarf einer Plangenehmigung (Art. 16 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen [Elektrizit�tsgesetz, EleG; SR 734.0]). Mit der Plangenehmigung werden s�mtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt; kantonale Bewilligungen und Pl�ne sind nicht erforderlich (Art. 16 Abs. 3 und 4 EleG). Zu beachten sind neben den einschl�gigen technischen Bestimmungen und den Anforderungen des Raumplanungsrechts insbesondere die massgeblichen Vorschriften �ber den Natur- und Heimatschutz sowie den Landschafts-, Umwelt- und Gew�sserschutz (vgl. Art. 7 Abs. 1 Starkstromverordnung vom 30. M�rz 1994 [SR 734.2]). Art. 11 Abs. 2 der Leitungsverordnung vom 30. M�rz 1994 (LeV; SR 734.31) h�lt fest, dass elektrische Leitungen so auszuf�hren sind, dass sie unter Ber�cksichtigung der sicheren und wirtschaftlichen Energieversorgung sowie einer technisch verantwortbaren L�sung das Landschaftsbild sowie Natur und Umwelt m�glichst wenig beeintr�chtigen.
Die Genehmigung von Pl�nen f�r Werke und Anlagen zur Bef�rderung von Energie stellt eine Bundesaufgabe gem�ss Art. 2 Bst. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 �ber den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) dar. Bei der Erf�llung einer solchen Bundesaufgabe haben die Bundesbeh�rden daf�r zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche St�tten sowie Natur- und Kulturdenkm�ler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen �berwiegt, ungeschm�lert erhalten bleiben. Diese Pflicht gilt unabh�ngig davon, ob der Eingriff in ein Objekt von nationaler, regionaler oder lokaler Bedeutung vorgenommen wird (Art. 3 Abs. 1 und 3 i.V.m. Art. 4 NHG). Art. 3 NHG verlangt keinen absoluten Schutz der Landschaft; der Eingriff ist jedoch nur gestattet, wo ein �berwiegendes allgemeines Interesse dies erfordert. Zur Beurteilung dieser Frage ist eine m�glichst umfassende Abw�gung aller f�r und gegen das Vorhaben sprechenden �ffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen (st�ndige Rechtsprechung; vgl. zuletzt zur Ver�ffentlichung bestimmtes Urteil 1C_398/2010 vom 5. April 2011 E. 4 mit Hinweisen).
5.2 Das Bundesverwaltungsgericht zog als Hilfsmittel bei der Abw�gung die Wegleitung Elektrizit�ts�bertragung und Landschaftsschutz, das Landschaftskonzept Schweiz des Bundesamts f�r Umwelt, Wald und Landschaft aus dem Jahr 1999 (LSK) sowie das kantonale Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte heran. Es ging davon aus, dass der Landschaftsverbrauch durch die B�ndelung von Infrastrukturanlagen m�glichst zu vermindern sei (vgl. LSK, Ziele zur nachhaltigen Nutzung, S. 13). Kantonale Landschaftsschutzgebiete seien von Freileitungen m�glichst freizuhalten; wenn sich eine Durchquerung nicht vermeiden lasse, seien in erster Priorit�t Verkabelungen vorzusehen, sofern diese technisch m�glich und finanziell angemessen seien (LSK, Sachziele Energie, Bst. B, S. 21; Wegleitung Ziff. 3.1.1. Nr. 13 und Ziff. 3.1.4). Im Flachland und in offener Landschaft seien Freileitungen entlang von Hauptverkehrswegen und bestehenden Freileitungen zu f�hren, wobei visuell exponierte Lagen, namentlich Kuppen, zu umfahren seien. Im �brigen seien Leitungen in den Landschaftsformen angepassten Trassen in Gel�ndesenken zu f�hren und so anzulegen, dass die visuelle und �kologische Belastung der Landschaft und die Nutzungsbeschr�nkungen gesamthaft minimal bleiben (Wegleitung, Ziff. 3.1.1, Nr. 14-17). Mastenstandorte und -h�hen von Weitspannleitungen seien �berdies so zu w�hlen, dass die Leiterseile der allgemeinen Relieflinie folgen (Wegleitung, Ziff. 3.1.2, Nr. 19).
Diese Prinzipien werden von den Beschwerdef�hrern nicht grunds�tzlich bestritten; streitig ist vielmehr ihre Anwendung im konkreten Fall.
5.3 Die neue Leitungsf�hrung beruht auf dem Grundgedanken, die Freileitung entlang dem Nationalstrassentrassee zu f�hren. Dieses Konzept ist im Grundsatz nicht zu beanstanden: Durch die B�ndelung des Freileitungs- mit dem Nationalstrassentrassee wird der Landverbrauch minimiert und das kantonale Landschaftsschutzgebiet, die Drumlinlandschaft Mettmenstetten-Uttenberg, umfahren und von der bestehenden Freileitung entlastet. Die visuelle Beeintr�chtigung durch Freileitungsmasten und -leitungen wird somit auf einen Landschaftsabschnitt konzentriert, der bereits durch die Nationalstrasse stark beeintr�chtigt ist. Insofern erscheint die neue Linienf�hrung (vom Bereich der �berdeckung R�teli abgesehen) gegen�ber der alten vorzugsw�rdig. Im �brigen ist unstreitig, dass die bisherige Linienf�hrung im Bereich der Masten Nrn. 47-50 aus umweltschutzrechtlichen Gr�nden nicht beibehalten werden kann: Dort k�nnten bei Aufstockung der bisherigen Leitung von 50 auf 110 kV die Grenzwerte der Verordnung vom 23. Dezember 1999 �ber den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) nicht �berall eingehalten werden.
Dagegen ist den Beschwerdef�hrern einzur�umen, dass die Freileitungsf�hrung im Bereich der �berdeckung R�teli, zwischen dem Dorf Mettmenstetten und der Drumlinlandschaft, aus Sicht des Landschaftsschutzes nicht befriedigt: Die drei Masten kommen auf eine Kuppe zu stehen, d.h. an eine visuell exponierte Stelle. Sie beeintr�chtigen daher die Aussicht vom Dorf her auf die Landschaft wie auch in umgekehrter Richtung. Selbst wenn die Masten knapp ausserhalb des Schutzgebiets zu stehen kommen sollten (was vom Bundesverwaltungsgericht offen gelassen wurde), f�gt sich die �berdeckung als Erhebung topografisch in die Drumlinlandschaft ein und wird dieser optisch noch zugerechnet (so angefochtener Entscheid, E. 9.6.4). Die im Untergrund verlaufende Nationalstrasse wird an dieser Stelle nicht wahrgenommen. Die B�ndelung von Freileitung und Nationalstrasse weist daher in diesem Bereich - wie das Bundesverwaltungsgericht selbst festgehalten hat - keine Vorteile auf. Vielmehr erscheint die neue Freileitung im Bereich der �berdeckung R�teli als neue Beeintr�chtigung der Landschaft am �stlichen Rand des Schutzgebiets.
Allerdings hat auch die von den Beschwerdef�hrern bevorzugte "Variante blau" gewichtige Nachteile. Sie verl�uft auf rund 1,5 km mitten durch die gesch�tzte Drumlinlandschaft. Zwar ist sie im Bereich der �berdeckung R�teli visuell weniger exponiert als die projektierte Leitung. Dagegen h�tte diese Streckenf�hrung zur Folge, dass auch s�dlich der �berdeckung (Masten Nrn. 40-36) die erw�nschte B�ndelung der Freileitung mit dem (an dieser Stelle freiliegenden) Nationalstrassentrassee nicht erreicht werden kann. Vielmehr entfernt sich die Freileitung (ab Mast Nr. 36) von der Nationalstrasse und verl�uft durch das Schutzgebiet, und zwar weitgehend �ber freies Feld. Die Einsch�tzung der Vorinstanzen, dass diese Linienf�hrung bei gesamthafter Betrachtung der projektierten Linienf�hrung nicht vorzuziehen sei, ist von Bundesrechts wegen nicht zu beanstanden.
N�her zu pr�fen ist dagegen, ob die Starkstromleitung im Bereich der �berdeckung R�teli in die Erde zu verlegen ist.
6.1 Das Bundesverwaltungsgericht berief sich auf die konstante Rechtsprechung, wonach die Verkabelung einer Freileitung von 50 kV und h�her aus landschaftssch�tzerischen Gr�nden nur vorzunehmen sei, wenn es gelte, ein besonders sch�tzenswertes Objekt zu erhalten; die Drumlinlandschaft erf�lle diese Voraussetzungen nicht. Diese sei �berdies nur am Rand und somit marginal von der Freileitung tangiert und k�nnte auch mit einer Teilverkabelung nicht von augenf�lligen �bergangsbauwerken freigehalten werden. Das Bundesverwaltungsgericht ging mit der Axpo AG davon aus, dass Verkabelungen im Vergleich zu Freileitungen stets erhebliche technische Schwierigkeiten mit sich bringen. Bedeutsam erscheine im vorliegenden Fall zus�tzlich die besondere St�ranf�lligkeit einer kurzen Teilverkabelung. Unter Ber�cksichtigung der geringen Belastungssituation und im Licht der technischen und betrieblichen Aspekte sei letztlich entscheidend, wie es sich mit der wirtschaftlichen Tragbarkeit der (Mehr-)Kosten verhalte. Die Kosten f�r eine Teilverkabelung zwischen den Masten Nrn. 40 und 43 bei der �berdeckung R�teli beliefen sich nach den am Augenschein vorgetragenen Berechnungen der Beschwerdegegnerin auf Fr. 1'300'000.--, wohingegen f�r die Erstellung einer Freileitung im betreffenden Abschnitt nur Fr. 400'000.-- aufzuwenden w�ren. Es sei somit von einem Mehrkostenfaktor von 3,25 bei den Investitionskosten auszugehen. F�r eine mit derart erheblichen betrieblichen Nachteilen behaftete und keine umfassende Entlastung bietende L�sung erscheine ein Mehrkostenfaktor von 3,25 als zu hoch.
6.2 Die Beschwerdef�hrer erachten es als widerspr�chlich, die Freihaltung der Drumlinlandschaft bei der Pr�fung der "Variante blau" als oberstes Ziel zu definieren, diese Landschaft aber als nicht besonders sch�tzenswert einzustufen, wenn es um die Frage der Verkabelung gehe. Sie bestreiten, dass kurze Teilverkabelungen besonders st�ranf�llig seien. Die Kosten einer Verkabelung seien nicht gen�gend abgekl�rt worden: Das Bundesverwaltungsgericht habe auf grobe Sch�tzungen der Beschwerdegegnerin abgestellt, anstatt eine genaue Kostenzusammenstellung unter Ber�cksichtigung der konkreten �rtlichen Verh�ltnisse zu verlangen. Es sei damit seiner Pflicht zur Sachverhaltsabkl�rung nicht gen�gend nachgekommen.
Die Beschwerdef�hrer halten im �brigen allf�llige Mehrkosten selbst mit einem Faktor 3,25 f�r zumutbar: Im Vergleich mit den Gesamtkosten seien die Mehrkosten geringf�gig. �berdies m�sse sich die Axpo AG anrechnen lassen, dass keine Koordination mit dem Bau der Nationalstrasse erfolgt sei. In einem koordinierten Verfahren w�re mit Sicherheit eine Verkabelung verlangt worden, nachdem im Bereich R�teli die Nationalstrasse mit grossem finanziellen Aufwand �berdeckt und die urspr�ngliche Drumlinlandschaft wiederhergestellt worden sei.
6.3 Die Axpo AG erl�utert in ihrer Vernehmlassung ihre Kostensch�tzung f�r eine Teilverkabelung im Bereich der �berdeckung R�teli (Masten Nrn. 40-43): Neben den Mehrkosten f�r die Kabel und deren Verlegung in einem Kabelrohrblock seien an jedem Tunnelportal zwei Kabelendmasten (je einer pro Strang) notwendig. Zu ber�cksichtigen sei infolge der k�rzeren Lebensdauer eines Kabels auch die erforderliche zweite Investition in neue Kabel. Die Axpo AG h�lt daran fest, dass sich die Fehlerortung und -behebung bei Kabelleitungen erheblich aufw�ndiger gestalte als bei Freileitungen, zumal externe Spezialisten ben�tigt w�rden. Die �berdeckung R�teli sei nicht mehr Teil des Schutzobjekts Drumlinlandschaft, weshalb das �ffentliche Interesse einer sicheren und preiswerten Stromversorgung den Anliegen des Landschaftsschutzes vorgehe. Sie weist darauf hin, dass sie zu einer Koordination mit dem Autobahnbau nicht verpflichtet und auch gar nicht in der Lage gewesen w�re.
In ihrer Eingabe vom 7. Juni 2011 legt die Axpo AG einen Gesamtkostenvergleich (�ber einen Betrachtungszeitraum von 80 Jahren) zwischen der projektierten Freileitung und der Verkabelung (bezogen auf den Bereich der �berdeckung R�teli) vor. Danach w�re die Teilverkabelung noch etwa doppelt so teuer wie die Freileitung, unter Ber�cksichtigung der zweimal h�heren Stromverlustkosten der Freileitung.
6.4 Das BAFU weist in seiner Vernehmlassung darauf hin, dass beidseitig der Eindeckung Kabelendmasten erforderlich w�ren, weshalb letztlich nur ein Mast auf der Eindeckung eingespart w�rde. Die �berdeckung R�teli sei vor allem aus L�rmschutzgr�nden und zur �kologischen Vernetzung erfolgt und habe gem�ss kantonalem Richtplan keine landschaftssch�tzerische Funktion.
Dagegen erachtete das ARE in seinem Fachbericht vom 2. Juni 2010 wie auch am Augenschein des Bundesverwaltungsgerichts eine Verkabelung als raumplanerisch beste L�sung.
6.5 Das BFE weist in seiner Stellungnahme vom 7. Juni 2011 darauf hin, dass die Verkabelung einer 110 kV-Leitung weniger koste als die einer 380/220 kV-Leitung (wie im Fall 1C_398/2011), weshalb die Mehrkosten einer Verkabelung f�r den Entscheid nicht ausschlaggebend gewesen seien. Massgebend sei vielmehr, dass die Freileitung im Hinblick auf den Landschaftsschutz, die Natur und die Umwelt auch vom BAFU bef�rwortet worden sei.
Nach Auffassung des BFE handelt es sich bei der streitigen Plangenehmigung um eine Polizeierlaubnis. Gegenstand des Plangenehmigungsverfahrens sei nur das Auflageprojekt. Die Gesuchstellerin habe Anspruch auf Erteilung der Plangenehmigung, wenn die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen vorliegen. Die Beh�rde m�sse daher die Genehmigung erteilen, wenn das geplante Werk im Einklang mit den Vorschriften des Bundesrechts stehe. Zwar stehe ihr ein gewisser Beurteilungsspielraum zu, was die Interessenabw�gung anbelange. Dagegen d�rfe sie die Polizeierlaubnis nur erteilen oder abweisen; das BFE k�nne dagegen nicht in einem konkreten Fall verf�gen, dass ein anderes Projekt, namentlich ein Verkabelungsprojekt, eingereicht werden solle. Dies liege allein im Ermessen des Gesuchstellers.
Zun�chst ist zum verfahrensrechtlichen Einwand des BFE Stellung zu nehmen.
Wie bereits oben (E. 5.1) dargelegt wurde, ersetzt die Plangenehmigung f�r eine Starkstromleitung alle Pl�ne und Bewilligungen, und setzt eine umfassende Interessenabw�gung voraus. Anders als bei der Baubewilligung (als typische Polizeibewilligung) ist der Standort bzw. die Linienf�hrung der Starkstromleitung nicht bereits in einem eigent�merverbindlichen Zonen- oder Nutzungsplan vorgegeben. Zwar erl�sst der Bundesrat den Sachplan �bertragungsleitungen; dieser ist jedoch einzig f�r Beh�rden und f�r mit der Wahrnehmung �ffentlicher Aufgaben betrauten Personen und Organisationen rechtlich verbindlich, nicht dagegen f�r Private (Art. 22 RPV [SR 700.1]; BGE 133 II 120 E. 2.2 S. 123 mit Hinweis). Erst in der Plangenehmigung wird damit f�r Private verbindlich - und damit einem Rechtsmittelverfahren zug�nglich - �ber den Verlauf der Starkstromleitung entschieden. Insofern ist die Plangenehmigung eher mit einem Sondernutzungsplan vergleichbar als mit einer Baubewilligung.
Anders als im Bau(polizei)recht, sind auch die gesetzlichen Voraussetzungen f�r die Erteilung der Plangenehmigung im Elektrizit�tsgesetz und seinen Verordnungen (StarkstromV, LeiterV) nicht pr�zise umschrieben; vielmehr verweisen diese auf die Bestimmungen des Natur- und Heimatschutzes, die ihrerseits eine umfassende Abw�gung aller f�r und gegen das Vorhaben sprechenden �ffentlichen und privaten Interessen gebieten (vgl. oben, E. 5.1). In diesem Rahmen ist auch zu pr�fen, ob es bessere, f�r die Landschaft schonendere Alternativen gibt (BGE 136 II 214). Die Gesetzeskonformit�t des Gesuchs kann daher nicht isoliert gepr�ft werden, sondern immer nur mit Blick auf die bestehenden Alternativen. Dazu geh�ren neben Varianten des Leitungstrassees (wie vorliegend die Variante "blau") auch die Erdverlegung der Starkstromleitung in einer Kabelanlage.
Die Plangenehmigungsbeh�rde kann Projektanpassungen und -verbesserungen selbst verf�gen (vgl. BGE 124 II 146 E. 3b S. 153). Dagegen setzten wesentliche Projekt�nderungen ein neues Gesuch und i.d.R ein neues Auflage- und Einspracheverfahren voraus, weshalb die Beh�rde das Gesuch abweisen und es der Gesuchstellerin �berlassen muss, ein neues Projekt einzureichen. Wo die Grenze verl�uft, ist nicht immer leicht zu bestimmen und braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. So oder so ist die Beh�rde aber verpflichtet, ernsthaft in Betracht fallende Varianten zu pr�fen. Zu Recht haben daher sowohl das BFE im Plangenehmigungsentscheid als auch das Bundesverwaltungsgericht die Teilverkabelung im Bereich der Autobahn�berdeckung gepr�ft.
N�her zu pr�fen ist, ob die Interessenabw�gung den bundesrechtlichen Anforderungen entspricht.
8.1 Das Bundesverwaltungsgericht ging von der bisherigen Praxis aus, wonach f�r die Verkabelung von Hochspannungsleitungen hohe Anforderungen an die Schutzw�rdigkeit des Gebiets gestellt wurden. Im zur Ver�ffentlichung bestimmten Urteil 1C_398/2010 vom 5. April 2011 (E. 4.2) hat das Bundesgericht diese Praxis jedoch modifiziert. Es hat festgehalten, dass Kabelanlagen aufgrund der technischen Fortschritts leistungsf�higer, zuverl�ssiger und kosteng�nstiger geworden seien, weshalb die Verkabelung nicht mehr nur auf absolute Ausnahmef�lle zu beschr�nken sei, sondern auch bei Landschaften von bloss mittlerer bzw. lokaler Bedeutung in Betracht fallen k�nne. Ob eine Verkabelung zur Schonung der Landschaft gem�ss Art. 3 NHG geboten ist, sei in jedem Einzelfall aufgrund einer umfassenden Interessenabw�gung zu pr�fen (a.a.O., E. 7.2 in fine).
8.2 Das Bundesverwaltungsgericht ging bei seiner Interessenabw�gung davon aus, dass kurze Teilverkabelungen besonders st�rungsanf�llig seien. Diese Aussage wird allerdings nur mit einem Verweis auf den Plangenehmigungsentscheid belegt. Dieser verweist (in Ziff. 3.8.2.4 a.E.) seinerseits auf den Entscheid BGE 99 Ib 70 E. 7 S. 85 aus den 70er-Jahren, der jedoch offensichtlich nicht den aktuellen Stand der Technik wiedergibt. Im Verfahren 1C_398/2010 hatte die Axpo AG selbst anerkannt, dass die Ausfallraten von Kabelanlagen heute deutlich tiefer liegen als diejenigen von Freileitungen (vgl. dazu Urteil vom 5. April 2011 E. 6.3). Weshalb dies bei kurzen Strecken anders sein soll, ist nicht nachvollziehbar, zumal bei diesen auf Verbindungsmuffen verzichtet und dadurch eine potenzielle St�rungsquelle eliminiert werden kann.
Die Reparaturdauer bei Kabelanlagen kann durch bauliche und organisatorische Massnahmen reduziert werden (z.B. Verlegung in einem begehbaren Stollen statt im Rohrblock; Anstellung oder vertragliche Verpflichtung von Fachleuten f�r allf�llige Reparaturen). Sofern die Versorgungssicherheit eine Reparatur innert Tagesfrist bedingen sollte (was bislang nicht belegt wurde), besteht auch die M�glichkeit, vorsorglich eine zus�tzliche Kabell�nge mitzuverlegen (vgl. Urteil 1C_398/2010 E. 3.3.2 und 7.1).
Ob diese (von den Beschwerdef�hrern bestrittene) Berechnung zutrifft, kann offen bleiben, weil sie jedenfalls nur die Investitionskosten ber�cksichtigt und deshalb unvollst�ndig ist: Wie das Bundesgericht im Entscheid 1C_398/2010 (E. 4.3) festgehalten hat, m�ssen beim Kostenvergleich alle w�hrend der Lebensdauer der Anlage anfallenden Kosten ber�cksichtigt werden. Dazu geh�ren neben den Investitions- auch die Betriebskosten und namentlich die Stromverlustkosten. Letztere sind bei einer Freileitung i.d.R. wesentlich h�her als bei einer erdverlegten Leitung. Der Stromverlustanteil ist auch aus �kologischer Sicht ein wichtiges Kriterium, das bei einer umfassenden Interessenabw�gung nicht ausser Acht gelassen werden darf. Art. 89 Abs. 1 BV und Art. 3 des Energiegesetzes vom 26. Juni 1998 (EnG; SR 730) gebieten eine sparsame und rationelle Energieverwendung; dazu z�hlt auch ein effizienter Energietransport mit m�glichst kleinem Verlustanteil (Urteil 1C_398/2010 E. 4.3 und E. 7.1).
Die Axpo AG hat in ihrer Duplik erstmals Zahlen f�r einen Lebensdauerkostenvergleich (berechnet auf 80 Jahre) vorgelegt. Diese Zahlen werden von den Beschwerdef�hrern bestritten und werden vom Bundesverwaltungsgericht zu pr�fen sein. Immerhin zeigen sie, dass die Stromverlustkosten der streitigen 110 kV-Freileitung etwa doppelt so hoch sind wie diejenigen der erdverlegten Leitung, mit der Folge, dass die Kabelanlage (gem�ss Angaben der Axpo AG) nur noch um einen Faktor 2 teurer ist als die Freileitung.
8.4 Schliesslich argumentierte das Bundesverwaltungsgericht, dass eine Verkabelung aufgrund der augenf�lligen �bergangsbauwerke (zwei rund 20 m hohe Kabelentmastungen an jedem Tunnelportal) keine wesentliche Verbesserung der Aussicht bewirken w�rde; vielmehr w�rde die gesamte Anzahl der Masten im Vergleich zur genehmigten Variante sogar erh�ht.
Die Erh�hung der Mastanzahl w�rde jedoch den von der Autobahn bereits beeintr�chtigten Landschaftsabschnitt betreffen. Dagegen k�nnte die �berdeckung R�teli und der in diesem Bereich wiederhergestellte Drumlin mit einer Teilverkabelung von st�renden Masten ganz freigehalten werden. Diese L�sung wurde daher vom ARE am Augenschein (trotz der �bergangsbauwerke) als aus raumplanerischer Sicht beste L�sung bezeichnet. Auch das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, dass die Verkabelung im Bereich der �berdeckung R�teli zu einer optischen Schonung der Landschaft beitragen w�rde.
Im �brigen wurde bislang nicht gepr�ft, ob der �bergang zwischen Freileitung und Teilverkabelung landschaftsvertr�glicher gestaltet werden k�nnte. Zu denken ist in erster Linie an die M�glichkeit, den �bergang Kabel/Freileitung direkt auf den Endmasten Nrn. 40 und 42 zu realisieren. Erw�genswert w�re aber auch, die Kabelstrecke etwas zu verl�ngern, um eine Ballung von Masten im Bereich der Tunnelportale zu vermeiden.
8.5 Insgesamt weist die Interessenabw�gung daher wesentliche L�cken und M�ngel auf. Der angefochtene Entscheid ist somit aufzuheben und zu neuer Pr�fung der Verkabelung im Bereich der �berdeckung R�teli an das Bundesverwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise - hinsichtlich der Pr�fung der Teilverkabelung im Bereich der �berdeckung R�teli - gutzuheissen und im �brigen abzuweisen. Damit steht fest, dass die Freileitung im streitigen Bereich entlang dem Nationalstrassentrassee zu f�hren ist. Offen ist jedoch noch die ober- oder unterirdische F�hrung im Bereich der �berdeckung R�teli.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Parteien je zur H�lfte aufzuerlegen und die Parteikosten wettzuschlagen (Art. 66 und 68 BGG).
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 9. November 2010 im Sinne der Erw�gungen teilweise aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Beurteilung im Sinne der Erw�gungen an das Bundesverwaltungsgericht zur�ckgewiesen. Im �brigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden zur H�lfte (ausmachend Fr. 2'000.--) den Beschwerdef�hrern und zur H�lfte der Axpo AG auferlegt.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt f�r Energie, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, sowie dem Bundesamt f�r Umwelt und dem Bundesamt f�r Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 7
 Art. 11
 Art. 2
 Art. 4
 Art. 3
 BGE 
 BGE 
 Art. 3
in fine
 BGE 
 Art. 89
 Art. 3