Source: http://kraken.slv.cz/1As131/2011
Timestamp: 2018-06-18 14:04:14+00:00

Document:
1As131/2011
1 As 131/2011-62
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Josefa Baxy a soudcù JUDr. Marie ®i¹kové a JUDr. Zdeòka Kühna v právní vìci ¾alobkynì: ICB, a. s., se sídlem Malhostovice 230, Ti¹nov, zastoupena JUDr. Zdeòkou Jedlièkovou, advokátkou se sídlem Pekaøská 21, Brno, proti ¾alovanému: Ministerstvo vnitra, generální øeditelství Hasièského záchranného sboru, se sídlem Kloknerova 26, Praha 4, o ¾alobì proti rozhodnutí ¾alovaného ze dne 31. 3. 2008, è. j. MV-19142-2/PO-2008, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alovaného proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 19. 7. 2011, è. j. 8 Ca 221/2008-45,
[1] Dne 24. 2. 2007 do¹lo v ubytovnì OPAVAN, která je ve vlastnictví ¾alobkynì, k po¾áru. Následnì dne 26. 2. 2007 provedl Hasièský záchranný sbor Moravskoslezského kraje (dále jen správní orgán I. stupnì ) tematickou kontrolu v rámci státního po¾árního dozoru. O provedené kontrole vyhotovil zápis, který obsahuje kontrolní zji¹tìní a jím¾ byla ¾alobkyni ulo¾ena nápravná opatøení. Zaslal jej ¾alobkyni k vyjádøení a podpisu zápisu o kontrole.
[2] ®alobkynì zaslala kontrolnímu orgánu své vyjádøení ke kontrolním zji¹tìním, nicménì mu nevrátila podepsaný zápis o kontrole. Z tohoto dùvodu zahájil správní orgán I. stupnì s ¾alobkyní správní øízení o ulo¾ení pokuty dle § 76 odst. 1 písm. d) zákona è. 133/1985 Sb., o po¾ární ochranì, nebo» nevrácení zápisu o kontrole vyhodnotil jako ztì¾ování výkonu státního po¾árního dozoru. Rozhodnutím ze dne 24. 9. 2007, èj. HSOS-885/17/KØ-SPD-2007, byla ¾alobkyni ulo¾ena pokuta ve vý¹i 30 000 Kè pro poru¹ení povinnosti dle § 5 odst. 1 písm. f) zákona o po¾ární ochranì. Odvolání, které ¾alobkynì podala proti rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, bylo zamítnuto v záhlaví oznaèeným rozhodnutím ¾alovaného.
[3] ®alobkynì napadla rozhodnutí ¾alovaného ¾alobou u mìstského soudu. Ten ji posoudil jako dùvodnou a zru¹il nejen rozhodnutí ¾alovaného, ale i rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. Dospìl toti¾ k závìru, ¾e ¾alobkynì byla správními orgány posti¾ena sankcí za jednání, které nenaplnilo zákonné znaky skutkové podstaty deliktu dle § 76 odst. 1 písm. d) zákona o po¾ární ochranì. Projednání výsledkù kontroly s povìøeným pracovníkem kontrolovaného subjektu, které je upraveno v § 31 odst. 2 zákona o po¾ární kontrole, nenále¾í mezi povinnosti kontrolovaného subjektu. Není ani souèástí státního po¾árního dozoru. I kdyby ¾alobkynì zápisy o kontrole nevrátila zpìt, nemohla tím ztì¾ovat výkon státního po¾árního dozoru, nebo» kontrola v rámci tohoto dozoru ji¾ byla skonèena.
[4] Proti rozsudku mìstského soudu podal ¾alovaný (dále jen stì¾ovatel ) vèasnou kasaèní stí¾nost z dùvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Namítá, ¾e státní po¾ární dozor je upraven v èásti druhé, oddílu druhém zákona o po¾ární ochranì. Dle § 31 odst. 1 písm. a) tohoto zákona se dozor vykonává kontrolou dodr¾ování povinností stanovených pøedpisy o po¾ární ochranì. Z § 31 odst. 2 pøitom plyne, ¾e o kontrole musí být vyhotoven zápis a kontrola je pova¾ována za uzavøenou a¾ po podpisu zápisu kontrolovaným subjektem. Projednání výsledkù kontroly bez písemného zápisu o zji¹tìných skuteènostech a projednání tìchto skuteèností je zcela nemyslitelné a bylo by k tí¾i kontrolovaného subjektu. Mìstský soud dle ¾alovaného opomnìl vzít v úvahu § 5 odst. 1 písm. f) zákona o po¾ární ochranì, dle nìho¾ je povinností právnických osob poskytovat orgánu státního po¾árního dozoru po¾adované doklady vztahující se k zabezpeèování po¾ární ochrany a ve stanovených lhùtách plnit jím ulo¾ená opatøení. Právì tuto povinnost ¾alobkynì nesplnila, nebo» ve stanovené lhùtì nezaslala orgánu státního po¾árního dozoru podepsané zápisy, èím¾ naplnila skutkovou podstatu správního deliktu dle § 76 odst. 1 písm. d).
[5] Stì¾ovatel navrhuje, aby Nejvy¹¹í správní soud zru¹il napadený rozsudek mìstského soudu a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
[6] ®alobkynì se ke kasaèní stí¾nosti nevyjádøila.
[8] Jádrem celého sporu v dané vìci je právní otázka, zda ¾alobkynì tím, ¾e nepodepsala zápis o kontrole a nevrátila jej zpìt stì¾ovateli, naplnila skutkovou podstatu správního deliktu spoèívajícího ve ztì¾ování výkonu státního po¾árního dozoru [dùvod kasaèní stí¾nosti dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.].
[9] Obsah státního po¾árního dozoru je vymezen v § 31 odst. 1 zákona o po¾ární ochranì. Zahrnuje jednak kontrolu dodr¾ování povinností stanovených pøedpisy o po¾ární ochranì, jednak ukládání opatøení k odstranìní zji¹tìných nedostatkù a kontrolu plnìní tìchto opatøení.
Zákon o po¾ární ochranì tak dùslednì vychází z právnìteoretického základu administrativního dozoru jako¾to zvlá¹tní formy kontroly ve veøejné správì, který zahrnuje nejen samotné provádìní kontroly, ale i ukládání nápravných opatøení (srov. Prùcha, P. Správní právo. Obecná èást. 7. vydání. Brno: Masarykova univerzita a Doplnìk, 2007, s. 362).
[10] Hasièský záchranný sbor kraje je kontrolním orgánem ve smyslu § 2 písm. c) zákona è. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Podle § 8 odst. 2 tohoto zákona postupují kontrolní orgány v souladu se základními pravidly kontrolní èinnosti (tzv. kontrolním øádem) jen v tìch pøípadech, kdy zvlá¹tní zákon nestanoví jiný postup. Zákon o po¾ární ochranì v zásadì nevyluèuje aplikaci tohoto obecného pøedpisu, nebo» sám upravuje pouze nìkolik dílèích pravidel (napø. ukládání opatøení k nápravì pøímo v zápisu o kontrole). Pøi kontrole v rámci státního po¾árního dozoru se tedy postupuje i dle zákona o státní kontrole (srov. rozsudek NSS ze dne 11. 11. 2004, èj. 3 As 32/2004-53, publ. pod è. 852/2006 Sb. NSS).
[11] O kontrolním zji¹tìní se dle § 15 zákona o státní kontrole poøizuje protokol. Povinností kontrolních pracovníkù je seznámit kontrolované osoby s obsahem protokolu a pøedat jim stejnopis protokolu. Seznámení s protokolem a jeho pøevzetí potvrzují kontrolované osoby podpisem protokolu. Odmítne-li kontrolovaná osoba seznámit se s kontrolním zji¹tìním nebo toto seznámení potvrdit, vyznaèí se tyto skuteènosti v protokolu, pøièem¾ proti protokolu mù¾e kontrolovaná osoba podat písemné a zdùvodnìné námitky, a to ve lhùtì pìti dnù ode dne seznámení s protokolem, nestanoví-li kontrolní pracovník lhùtu del¹í (§ 16 a § 17 zákona o státní kontrole).
[12] Dle § 31 odst. 2 zákona o po¾ární ochranì se o provedené kontrole vyhotoví zápis, ve kterém se uvedou výsledky kontroly a dále také opatøení a lhùty k odstranìní zji¹tìných závad. Výsledky kontroly a ulo¾ená opatøení musí být projednány se statutárním orgánem právnické osoby nebo jejím odpovìdným zástupcem, kteøí jsou povinni podat písemnou zprávu o odstranìní závad ve stanovené lhùtì.
[13] Jak ze zákona o státní kontrole, tak ze zákona o po¾ární ochranì plyne, ¾e orgán provádìjící kontrolu, je povinen sepsat o kontrolních zji¹tìních protokol, resp. zápis, a seznámit s ním kontrolovaný subjekt. Cílem tìchto procesních povinností orgánu provádìjícího kontrolu je umo¾nit kontrolovanému subjektu, aby se seznámil s kontrolními zji¹tìními a mohl vùèi závìru kontrolního orgánu podat námitky. Tato závìreèná fáze, která je nezbytným pøedpokladem øádného ukonèení kontroly a na ní¾ je¹tì mù¾e navázat fáze rozhodování o námitkách, je samozøejmì nedílnou souèástí kontroly, a tedy i výkonu státního po¾árního dozoru. V tomto je tøeba korigovat právní názor mìstského soudu.
[14] Ani jeden z vý¹e uvedených právních pøedpisù ov¹em neukládá kontrolovanému subjektu povinnost vyjádøit se k obsahu protokolu, resp. zápisu o kontrole, èi povinnost podepsat takový dokument. Zákon o státní kontrole dokonce v § 16 výslovnì poèítá s eventualitou, ¾e kontrolovaná osoba odmítne podepsat protokol o kontrole, a pro tento pøípad upravuje i dal¹í postup. Nedostatek podpisu kontrolované osoby na protokolu nikterak nesni¾uje jeho vypovídací hodnotu a pøedev¹ím nebrání øádnému ukonèení provedené kontroly ani ulo¾ení nápravných opatøení. Zákon o po¾ární ochranì neobsahuje ¾ádnou speciální úpravu, která by vyluèovala pou¾ití § 16 zákona o státní kontrole, tedy postup kontrolního orgánu v pøípadì, ¾e kontrolovaný subjekt odmítne podepsat zápis o kontrole.
[15] Nejvy¹¹í správní soud je toho názoru, ¾e ¾alobkynì tím, ¾e nepodepsala zápis o kontrole a nevrátila ho správnímu orgánu I. stupnì, neporu¹ila ¾ádnou svoji povinnost, nebo» zákon jí povinnost takového obsahu neukládá. Neèiní tak ani § 5 odst. 1 písm. f) zákona o po¾ární ochranì, na nìj¾ se stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti odvolává. Dle tohoto ustanovení je kontrolovaná osoba povinna umo¾nit orgánu státního po¾árního dozoru provedení kontroly plnìní povinností na úseku po¾ární ochrany, poskytovat mu po¾adované doklady, dokumentaci a informace vztahující se k zabezpeèování po¾ární ochrany v souladu s tímto zákonem a ve stanovených lhùtách splnit jím ulo¾ená opatøení.
[16] Citované ustanovení ukládá kontrolované osobì tøi okruhy povinností. Do prvního nále¾í povinnost umo¾nit kontrolnímu orgánu provést kontrolu. Tuto svoji povinnost ¾alobkynì bezezbytku splnila, umo¾nila zamìstnancùm správního orgánu I. stupnì vstup do kontrolované stavby. Druhý okruh tvoøí povinnost poskytovat kontrolnímu orgánu po¾adované doklady, dokumentaci a informace vztahující se k zabezpeèování po¾ární ochrany. Rovnì¾ tuto povinnost ¾alobkynì naplnila. Tøetí okruh tvoøí povinnost plnit opatøení ulo¾ená orgánem státního po¾árního dozoru (kontrolním orgánem). Stì¾ovatel se mylnì domnívá, ¾e pod tuto povinnost lze podøadit i údajnou povinnost vrátit podepsaný zápis o kontrole, kterou správní orgán I. stupnì ulo¾il výzvou ¾alobkyni. Jestli¾e § 5 odst. 1 písm. f) zákona o po¾ární ochranì hovoøí o plnìní ulo¾ených opatøení, má tím zcela jistì na mysli opatøení k nápravì nedostatkù zji¹tìných pøi kontrole. Tato opatøení jsou ukládána zápisem o kontrole (§ 31 odst. 2 zákona o po¾ární ochranì) a pøedstavují druhou ze slo¾ek administrativního dozoru (viz bod [9] shora).
[17] Z § 5 odst. 1 písm. f) zákona o po¾ární ochranì nelze dovodit, ¾e by povinností kontrolované osoby bylo podepsat zápis o kontrole a vrátit ho orgánu vykonávajícímu státní po¾ární dozor. Tento orgán nemù¾e kontrolované osobì ulo¾it povinnost podepsat zápis o kontrole a vrátit ho zpìt kontrolnímu orgánu. Pokud by tak uèinil, jeho jednání by nemìlo oporu v zákonì a znamenalo by poru¹ení zásady legality.
[18] Pøedpokladem vzniku správnìprávní odpovìdnosti je poru¹ení právní povinnosti. S ohledem na skuteènost, ¾e Nejvy¹¹í správní soud neposoudil jednání ¾alobkynì (tj. nepodepsání zápisu o kontrole a jeho nevrácení správnímu orgánu I. stupnì) jako protiprávní, lze bez dal¹ího uzavøít, ¾e rozhodnutí správních orgánù o ulo¾ení pokuty jsou nezákonná a zcela správnì byla mìstský soudem zru¹ena.
[19] Nad rámec tìchto úvah lze dodat, ¾e postup ¾alobkynì nelze hodnotit jako ztì¾ování, èi snad dokonce neumo¾nìní výkonu státního po¾árního dozoru, co¾ je objektivní stránka skutkové podstaty tzv. jiného správního deliktu dle § 76 odst. 1 písm. d) zákona o po¾ární ochranì. ®alobkynì umo¾nila správnímu orgánu I. stupnì provést kontrolu v ubytovnì OPAVAN a v prùbìhu kontroly mu poskytla ve¹kerou nezbytnou souèinnost. Skuteènost, ¾e nepodepsala zápis o kontrole a nevrátila jej zpìt, nikterak správnímu orgánu neztí¾ila ukonèení provádìné kontroly, ani ulo¾ení nápravných opatøení. ®alobkynì toti¾ zápis o kontrole pøevzala, tím nabyla mo¾nost seznámit se s kontrolními závìry a pøípadnì proti nim brojit námitkami dle § 17 zákona o státní kontrole. Tímto zpùsobem do¹lo k projednání výsledkù kontroly a ulo¾ených opatøení.
[20] Souèástí zápisu o kontrole bylo i ulo¾ení opatøení k nápravì zji¹tìných nedostatkù, v této èásti tak má zápis materiální charakter individuálního správního aktu-rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 14. 11. 2007, èj. 1 As 13/2006-90 ve vìci Hnutí na obranu majitelù realit). Pro ulo¾ení povinnosti jednotlivci je podstatné, aby akt, jím¾ se ukládá, byl povinné osobì doruèen, co¾ se v daném pøípadì stalo. Pøipojení èi nepøipojení podpisu kontrolované osoby na tento akt (zápis o kontrole) nemá ¾ádný význam. Nelze tedy souhlasit se stì¾ovatelem, ¾e nedostatek podpisu ¾alobkynì na zápisu o kontrole brání dal¹ímu postupu pøi vynucování dodr¾ování povinností ulo¾ených pøedpisy o po¾ární ochranì. Orgány státního po¾árního dozoru mohou i v situaci, ¾e ¾alobkynì nepodepsala zápis o kontrole, provést následnou kontrolu plnìní ulo¾ených nápravných opatøení.
[21] Soud se neztoto¾nil ani s argumentací stì¾ovatele, dle nìho¾ údajná povinnost kontrolované osoby podepsat zápis o kontrole má slou¾it k ochranì práv této osoby. Soud je toho názoru, ¾e pøedáním zápisu o kontrole bylo ¾alobkyni umo¾nìno, aby se seznámila s ulo¾enými nápravnými opatøeními a lhùtami pro jejich provedení a pøípadnì proti nim uplatnila námitky dle § 17 zákona o státní kontrole (srov. rozsudek NSS ze dne 1. 3. 2010, èj. 2 As 74/2009-122 ve vìci Hnutí na obranu majitelù realit II). K uplatnìní tìchto práv není zapotøebí, aby kontrolovaná osoba podepsala zápis o kontrole.
[22] S ohledem na vý¹e uvedené a skuteènost, ¾e v øízení o kasaèní stí¾nosti nevy¹ly najevo ¾ádné vady, k nim¾ je nutno pøihlí¾et z úøední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ø. s.), Nejvy¹¹í správní soud zamítl kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou (§ 110 odst. 1 s. ø. s.).
[23] O náhradì nákladù øízení bylo rozhodnuto v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ø. s. Stì¾ovatel, který nemìl v tomto øízení úspìch, nemá na jejich náhradu právo. ®alobkyni nevznikly v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾ádné náklady. Proto jí Nejvy¹¹í správní soud nepøiznal náhradu nákladù øízení.

References: soud 
 § 76
 § 5
 § 76
 § 31
 § 103
 § 31
 § 31
 soud 
 § 5
 § 76
 soud 
 § 103
 § 31
 § 2
 § 8
 § 15
 § 17
 § 31
 § 16
 § 16
 soud 
 § 5
 § 5
 § 5
 soud 
 § 76
 § 17
 Soud 
 Soud 
 § 17
 soud 
 § 60
 § 120
 soud