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Timestamp: 2018-08-21 04:08:34+00:00

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﻿ SENTENCIA T-128 DE FEBRERO 22 DE 2007
SENTENCIA T-128 DE 22 DE FEBRERO DE 2007
CONTENIDO:ACTOS ADMINISTRATIVOS. PROCEDE LA ACCIÓN DE TUTELA SI VULNERA DERECHOS FUNDAMENTALES. (REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA)
TEMAS ESPECÍFICOS:SUSTITUCIÓN PENSIONAL, PENSIÓN DEL DOCENTE, DERECHO A LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL, ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN
Sentencia T-128 de febrero 22 de 2007
Sentencia T-128 de 2007
Ref.: Expediente T-1477813 (1)
Acción de tutela instaurada por Albertina Torres de Parra, contra Caja Nacional de Previsión Social.
Bogotá D.C., veintidós de febrero de dos mil siete.
en el proceso de revisión del fallo del 25 de octubre de 2006, adoptado por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., para resolver la acción de tutela instaurada por Albertina Torres de Parra contra la Caja Nacional de Previsión Social.
Albertina Torres de Parra, instauró el 5 de septiembre de 2006, acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social, por considerar que esa entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna, a la tercera edad, al mínimo vital y al goce efectivo de la seguridad social con la negativa al reconocimiento de sustitución de la pensión. Los hechos que fundamentan la acción de tutela son los siguientes:
La accionante de 63 años de edad, quien padece de una enfermedad degenerativa, con pérdida de la capacidad laboral de más de 50%, certificada según dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca (2) , quien no recibe ingreso alguno puesto que no trabaja y no está pensionada, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social, desde el 4 de junio de 2004, el reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia causada por el fallecimiento de su señora madre María Donado de Torres ocurrido el 12 de febrero de 2004 (3) , a la que considera tener derecho en su calidad de hija inválida.
Precisa que del matrimonio que tuvo con el señor Luis Antonio Parra Sandoval, militar retirado y fallecido el 1º de junio de 2006, quedó un hijo con problemas de salud mental a quien se le debe suministrar medicamentos permanentes y muy costosos. Adicionalmente sostiene que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le negó la sustitución de la asignación de retiro que recibía el señor Parra.
Mediante Resolución 13054 del 22 de marzo de 2006 (4) , la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión, argumentando para ello que, a pesar de haber acreditado su condición de hija inválida, ostenta la calidad de separada condición esta que desvirtúa la dependencia económica con la causante, en tanto que goza de una sociedad patrimonial anterior. Esta decisión, fue confirmada mediante Resolución 6688 del 3 de agosto de 2006 (5) , con lo cual estima la accionante que la entidad abusó de su buena fe y la agravio moralmente puesto que contaba con dicha pensión para vivir con cierta dignidad.
Manifiesta que con el escrito de demanda de tutela, aportó prueba de que la causante en vida, presentó a Cajanal formato debidamente diligenciado de “traspaso pensional” a favor de la accionante por ser la única sobreviviente con derecho y además en razón de su invalidez, de conformidad con lo consagrado en la Ley 44 de 1980 (6) .
Sostiene además, que no se compadece con la realidad que la entidad accionada afirme que la existencia de un registro civil de matrimonio desvirtúe la dependencia económica con su progenitora, pues lo cierto es que habida cuenta de la separación de cuerpos con su esposo, la causante era quien velaba por su sostenimiento económico. En este caso considera que Cajanal debió aplicar la norma más favorable y hacer primar la realidad frente al mero formalismo legal en aras de proteger sus derechos fundamentales.
Por lo anterior, solicita se tutelen los derechos fundamentales que considera se le han vulnerado y además, en aplicación directa de las normas de la Constitución Política, se deje sin efecto jurídico las resoluciones 13054 del 22 de marzo de 2006 y la 6688 del 3 de agosto de 2006, por medio de las cuales la entidad accionada negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional y por tanto se profiera nuevo acto administrativo en donde se reconozca y pague el beneficio pensional solicitado en calidad de hija inválida.
2. Sentencia de tutela en primera instancia.
El Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Bogotá, D.C., mediante sentencia proferida el 19 de septiembre de 2006, denegó la tutela solicitada al considerar que no existen razones para considerar trasgredido el ordenamiento constitucional, pues si bien está demostrado que se trata de una persona inválida “…las razones expuestas en los actos administrativos rotulados como resoluciones 13054 de 22 de marzo de 2006 y 6688 de agosto del mismo año no evidencian la configuración de una vía de hecho que implique así mismo la violación de un derecho fundamental que amerite la protección transitoria por la vía de la acción de tutela, pues las razones allí esbozadas se enderezan a poner de presente la ausencia de los requisitos legales para hacerse acreedora a la pensión de sustitución por hija inválida, toda vez (sic) no se acreditó la existencia de la dependencia económica respecto de la madre...”.
Mediante escrito presentado el 25 de septiembre de 2006, la actora impugnó el fallo de primera instancia tras considerar que dado que la entidad accionada guardó silencio respecto de los hechos de la acción de tutela, el juez ha debido en aplicación a lo establecido en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, inclinar la justicia a la parte más débil, favoreciéndola con la duda razonable bajo la presunción de veracidad de los hechos materia de debate judicial. Por tanto debió buscar la verdad, ser más sustancial que formalista y arrimar el caso a la realidad objetiva a través de pruebas decretadas de oficio o simplemente admitir la demostración de la dependencia económica con su mamá, a través de declaraciones juradas rendidas por terceros y haber valorado probatoriamente la designación hecha por su señora madre en virtud del artículo 1º de la Ley 44 de 1980, la cual omitió (7) .
Posteriormente en escrito de ampliación de las razones de la impugnación presentado ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, D.C. el día 5 de octubre de 2006, la accionante insiste en que la dependencia económica quedó suficientemente demostrada con el hecho de ser una mujer de la tercera edad, con alto grado de invalidez y además con la manifestación de sucederla pensionalmente efectuada por su progenitora y mediante las declaraciones juramentadas de terceros, que no fueron valoradas. Así mismo, solicita, se de aplicación a las reglas que permiten determinar la dependencia económica de las personas contenidas en la Sentencia C-111 de 2006 y se de aplicación a la protección que debe garantizar el Estado a las personas con discapacidad a que se refiere la Sentencia C-559 de 2001, ambas de la Corte Constitucional (8) .
Por último en escrito presentado ante el mismo tribunal el 23 de octubre de 2006, la accionante solicita con apoyo de varias sentencias de la Corte Constitucional, se conceda la tutela como mecanismo principal o en su defecto como mecanismo transitorio, en tanto la jurisdicción competente decide sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se pudiera iniciar (9) .
La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., en fallo del 25 de octubre de 2006, confirmó la decisión de primera instancia al estimar que el juez de tutela no es el competente para decidir sobre el estado civil de la actora, ni admitir un debate probatorio sobre la dependencia económica, ni mucho menos darle vía a la revisión de las decisiones tomadas por un ente administrativo dentro de un trámite legal. En cuanto se trata de derechos laborales de contenido económico, la tutela no es el mecanismo adecuado, máxime cuando no se vislumbra la necesidad de protección de los derechos fundamentales de la actora y existen otros medios de defensa judicial.
La Sala de revisión deberá resolver la siguiente pregunta: ¿Vulneró la Caja Nacional de Previsión Social los derechos fundamentales de la actora al haber negado el reconocimiento de la sustitución pensional argumentando para ello no haber acreditado la dependencia económica con su progenitora dado que tiene un vinculo matrimonial vigente con quien se separó de cuerpos hace más de 30 años y quien falleció durante el trámite de la solicitud pensional?
3.1. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta corporación, la acción de tutela, dado su carácter subsidiario, no procede para ordenar el reconocimiento de prestaciones sociales ni para ordenar el pago de acreencias laborales, cuando existan otros medios de defensa judicial funcionales y eficaces o cuando no se produzca un perjuicio irremediable (10) .
Para la Corte, dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico (11) . También ha señalado esta corporación que, dada la responsabilidad primaria que cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, situación que sólo puede determinarse en cada caso concreto (12) .
Por regla general, para determinar si la acción de tutela es procedente, la Corte Constitucional ha señalado dos aspectos distintos. En primer lugar, si la tutela se presenta como mecanismo principal, al definir su procedibilidad es preciso examinar si no existe otro medio judicial. Si no existe otro medio, o aún si existe pero este no resulta idóneo en el caso concreto, la tutela procede como mecanismo principal de amparo de los derechos fundamentales. En relación con la existencia del otro medio de defensa judicial, adicionalmente ha señalado la jurisprudencia de la Corte que no existe la obligación de iniciar el proceso ordinario antes de acudir a la acción de tutela, basta que dicha posibilidad esté abierta al interponer la demanda. Sin embargo, si el demandante ha dejado vencer la oportunidad para iniciar el trámite del proceso ordinario, por prescripción o caducidad de la acción, la tutela no procede como mecanismo transitorio (13) .
En segundo lugar, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, habida cuenta de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo, es preciso demostrar que ésta es necesaria para evitar un perjuicio irremediable. Dicho perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad (14) .
Adicionalmente, si se alega como perjuicio irremediable la afectación del mínimo vital, la Corte ha señalado que si bien en casos excepcionales es posible presumir su afectación, en general quien alega una vulneración de este derecho como consecuencia de la falta de pago de alguna acreencia laboral, debe acompañar su afirmación de alguna prueba, al menos sumaria. Esta corporación ha reconocido que la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones (15) .
3.2. La doctrina constitucional sentada por esta corporación ha sido uniforme en precisar el deber de todas las autoridades de garantizar la efectividad de los principios y derechos constitucionales (C.P., art. 2º). De conformidad con este principio, ha señalado en su jurisprudencia (16) que el debido proceso es un derecho fundamental exigible tanto en las decisiones judiciales como en las administrativas. Por tal razón, tanto estas autoridades deben actuar respetando y garantizando el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. Así lo señaló por primera vez en la Sentencia T-550 de 1992 (17) , en donde señaló lo siguiente:
“La Constitución Política de 1991, a más de consagrar en forma expresa el derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales, lo consagra para las actuaciones administrativas, con lo cual se produce una innovación que eleva a la categoría de derecho fundamental, un derecho de los asociados que, tradicionalmente, tenía rango legal, y no hacía parte del concepto original propio del derecho al debido proceso. En efecto, se distinguía entre una y otra realidad jurídica, en tanto ese derecho buscaba, en sus primeros tiempos asegurar la libertad física, y, sólo gradualmente se extendió a procesos de naturaleza no criminal, a las demás formas propias de cada juicio, según el texto constitucional anterior; ahora, sigue aumentando su espectro este derecho, que comprende como el que más la necesidad de consultar el principio de legalidad en las actuaciones públicas judiciales y en adelante las administrativas, ampliando su ámbito garantizador. (…).
En realidad, lo que debe entenderse por “proceso” administrativo para los efectos del artículo 29 de la Constitución Política, es un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, ya que su inobservancia puede producir sanciones legales de distinto género. Se trata del cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa, relacionados entre si de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin, todo de acuerdo con disposición que de ellos realice la ley”.
3.3. En cuanto a la procedencia excepcional de la acción de tutela como medio de defensa judicial contra actos administrativos que vulneren derechos fundamentales (18) , la Corte ha sostenido de manera reiterada que ésta no procede sino de manera excepcional, salvo que se constate la existencia de un perjuicio irremediable.
Dado que contra los actos administrativos que vulneran un derecho fundamental particular, procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y que al emplear dicha vía, el interesado puede solicitar la suspensión provisional del acto, la Corte ha considerado que “no le es dable al juez de tutela entrar, mediante una decisión judicial, a revivir los términos para interponer recursos que en su momento no fueron utilizados, o revivir los términos de caducidad establecidos para ejercer las acciones judiciales procedentes, pues la acción de tutela no es un mecanismo judicial, alterno, supletivo, concomitante o una tercera instancia, a la cual se pueda acudir para remediar aquellas actuaciones judiciales dejadas de hacer por la negligencia o mera liberalidad del particular, como tampoco para reemplazar al juez ordinario al que eventualmente le corresponda dirimir determinado asunto en virtud del ejercicio de la acción judicial correspondiente” (19) .
Por tanto, esta corporación ha precisado que el análisis de la existencia de una vulneración de un derecho fundamental por un acto administrativo a través de la acción de tutela, exige un análisis más intenso que el llevado a cabo frente a providencias judiciales que vulneren derechos (20) . Así lo expresó la Corte en la Sentencia T-214 de 2004 en donde se señaló lo siguiente:
“Aunque el derecho al debido proceso administrativo adquirió rango fundamental, ello no significa que la tutela sea el medio adecuado para controvertir este tipo de actuaciones. En principio, el ámbito propio para tramitar los reproches de los ciudadanos contra las actuaciones de la administración es la jurisdicción contenciosa administrativa quien está vinculada con el deber de guarda y promoción de las garantías fundamentales (21) . Es en este contexto donde demandados y demandantes pueden desplegar una amplia y exhaustiva controversia argumentativa y probatoria, teniendo a su disposición los diversos recursos que la normatividad nacional contempla. El recurso de amparo sólo será procedente, en consecuencia, cuando la vulneración de las etapas y garantías que informan los procedimientos administrativos haya sido de tal magnitud, que los derechos fundamentales de los asociados no cuentan con otro medio de defensa efectivo (22) . El recurso de amparo, como sucede en la hipótesis de protección de todos los derecho fundamentales, es subsidiario y residual, lo que implica que si la persona cuenta con un medio de defensa efectivo a su alcance o, habiendo contado con el mismo, de manera negligente lo ha dejado vencer, la tutela devendrá improcedente. En caso de existir otro medio de defensa, procede la tutela como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable” (23) .
3.4. La Corte Constitucional ha señalado que en los eventos excepcionales en los que procede la tutela contra actos administrativos que vulneren derechos fundamentales, por regla general, ésta se concede como mecanismo transitorio. Así lo señaló en la Sentencia T-514 de 2003 (24) en donde indicó al respecto lo siguiente:
No obstante, esta corporación también ha admitido que en ciertos casos, cuando existe una vía de hecho en un acto administrativo y se observa la existencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela procederá no sólo como mecanismo transitorio, sino que excepcionalmente podrá concederse de forma definitiva (25) . En efecto, en la Sentencia T-418 de 2003 (26) , se señaló sobre este punto lo siguiente:
(…), si se trata de una decisión proferida en proceso administrativo, fiscal o disciplinario, en la que se alega la existencia de una vía de hecho en la decisión correspondiente, el examen del juez de tutela es distinto, pues, en estos casos, el afectado siempre puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En estos eventos, cuando existe indudablemente la vía de hecho, según las circunstancias del caso concreto, y frente a un perjuicio irremediable, debidamente sustentado, el juez de tutela puede conceder la acción de tutela, como mecanismo transitorio, o, excepcionalmente, en forma definitiva”.
Así también lo señaló en la Sentencia T-811 de 2003 (27) , en donde la Corte resaltó lo siguiente:
“No obstante lo afirmado, ha de manifestarse que la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente contra actuaciones administrativas en todos aquellos casos en los que la actuación de la autoridad respectiva carezca de fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera en lo que se ha denominado como “vía de hecho””.
4. La aplicación del precedente judicial contenido en la Sentencia T-058 de 1995 y la doctrina en el caso concreto.
4.1. En la Sentencia T-058 de 1995, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, existe un precedente en un caso de similares características al que hoy ocupa la atención de esta Sala, en el que también se analizó la carga probatoria que le corresponde asumir a la peticionaria de una pensión de sobrevivientes inválida, quien alega depender económicamente de su progenitora no obstante estar separada de hecho desde hace 26 años. La entidad accionada también, como en el presente caso, negó el derecho al considerar que en razón del vínculo matrimonial existente, no desvirtuó la presunción de independencia económica de sus padres, que es propia de las mujeres casadas.
En dicha sentencia, la Corte Constitucional afirmó lo siguiente:
“Corresponde a la peticionaria la carga de la prueba que desvirtúa la presunción de independencia dada por el matrimonio. Los hijos casados se presumen desligados económicamente de sus padres. Por lo tanto, es razonable que a la peticionaria, por el hecho de mantener su vínculo matrimonial, se le solicite la prueba de que no era independiente económicamente de su madre. El problema jurídico específico a este punto consiste en saber si el régimen probatorio que se impone a la peticionaria es el previsto formalmente en las normas civiles contempladas para la separación de bienes o, en cambio, en estas circunstancias existe un régimen de libertad probatoria. Como cualquiera de las causales de disolución de la sociedad conyugal requiere para su efectividad de la sentencia judicial decretada por la autoridad competente o de la escritura pública derivada del mutuo acuerdo de los cónyuges. La libertad probatoria, en este punto, queda descartada”.
La Corte consideró que los jueces de instancia no conculcaron los derechos fundamentales de la accionante con la negativa de la tutela, puesto que el principio de justicia material no podía prevalecer sobre las consideraciones legales, toda vez que no se evidenció dificultad alguna de la peticionaria para obtener la sentencia judicial de separación y por tanto se imponía ordenar seguir el procedimiento contemplado en la ley para tales casos. Por eso afirmó esta corporación:
“El principio de la prevalencia de la justicia material no puede traducirse en una eliminación de todas aquellas reglas que aplicadas de manera clara y específica a un caso concreto no producen el fin propuesto desde el punto de vista del sujeto afectado. Existe un ámbito de imponderables personales que pueden ser determinantes en el resultado que el derecho produzca en los individuos y que no pueden ser previstos por las normas jurídicas. La circunstancia de haber iniciado un proceso de separación veintiséis años atrás y no haberlo terminado pertenece a este ámbito en el cual el derecho —a diferencia de la moral, por ejemplo— exige cierta objetividad formal que no puede ser modificada so pena de inestabilidad e inseguridad jurídicas. Si el derecho no contara con este tipo de objetividad mínima, cada ciudadano podría poner de presente las más intrincadas y personales condiciones personales para poner en tela de juicio su sometimiento al derecho. En el caso presente, la justicia material entra en conflicto con otros principios como el de certeza, seguridad y objetividad jurídica. La solución a dicho conflicto debe resultar del análisis fáctico que se plantea ante el juez de tutela”.
Concluyó la Corte que ante la existencia del vínculo matrimonial de la accionante, es a ella a quien le corresponde aportar la prueba que elimine la presunción de que continúa dependiendo económicamente del cónyuge.
En relación con la obligatoriedad del precedente constitucional, en la Sentencia T-292 de 2006 (28) , esta Sala de Revisión de esta corporación, sostuvo lo siguiente:
“El respeto a los precedentes entonces, no les permite a las autoridades judiciales desligarse inopinadamente de los antecedentes dictados por sus superiores. De hecho, como el texto de la ley no siempre resulta aplicable mecánicamente, y es el juez quien generalmente debe darle coherencia a través de su interpretación normativa, su compromiso de integrar el precedente es ineludible, salvo que mediante justificación debidamente fundada, el operador decida apartarse de la posición fijada por la Corte, o eventualmente, por su superior funcional. Ello puede ocurrir por ejemplo, cuando los hechos en el proceso en estudio se hacen inaplicables al precedente concreto o cuando “elementos de juicio no considerados en su oportunidad, permiten desarrollar de manera más coherente o armónica la institución jurídica” (29) o ante un tránsito legislativo o un cambio en las disposiciones jurídicas aplicables, circunstancias que pueden exigir una decisión fundada en otras consideraciones jurídicas. Ante estas posibilidades, s exige que los jueces, en caso de apartarse, manifiesten clara y razonadamente, con una carga argumentativa (30) mayor, los fundamentos jurídicos que justifican su decisión”.
Así las cosas, la Sentencia T-058 de 1995, debe ser analizada a la luz de los hechos que llevaron a la Corte a negar la tutela en dicha oportunidad con el fin de comparar tales hechos con la situación fáctica en el presente caso.
En efecto, en dicho caso, la Caja Nacional de Previsión Social estimó que le era imposible valorar las pruebas presentadas por la peticionaria sobre la separación de cuerpos, “... debido a que el único medio probatorio para demostrar el estado de separación de bienes es la sentencia ejecutoriada del juez civil”. Por su parte, la accionante allegó durante el trámite de la tutela, “... dos declaraciones extrajuicio y una certificación autenticada de la iniciación del proceso”, como prueba de la separación de hecho. La Corte Constitucional determinó que la actora debía tramitar la disolución de la sociedad conyugal a la luz de las normas del Código de Procedimiento Civil, toda vez que según las pruebas arrimadas al proceso, no se evidenció dificultad alguna en la consecución de la sentencia judicial de disolución del vínculo matrimonial.
En el presente caso, por el contrario la accionante se esforzó al cumplir con su carga probatoria, en tanto que allegó al trámite administrativo declaraciones extraproceso que demostraban claramente la separación de cuerpos con quien fuera su cónyuge, las cuales no fueron valoradas por la administración en su oportunidad como se entrará a precisar. Además, durante el trámite de la presente acción de tutela, presentó la prueba del fallecimiento de su cónyuge el señor Luis Antonio Parra Sandoval, acaecida el 1º de junio de 2006, es decir, por la época en la que se encontraba adelantando el trámite del reconocimiento de la sustitución pensional ante Cajanal, antes de proferirse la Resolución 6688 del 3 de agosto de 2006, con la cual la entidad confirmó la decisión de negar el derecho a la accionante. Adicionalmente, durante el trámite de la impugnación de la presente tutela, la actora allegó declaraciones extraproceso, para demostrar la separación con su cónyuge por más de 30 años y la dependencia económica con u progenitora.
Así pues, resulta claro, que se trata de una situación fáctica distinta en tanto que en el presente caso el vínculo matrimonial ya está disuelto por la muerte de uno de los cónyuges y la actora aportó la prueba formal del fallecimiento, y por lo mismo, decidir en un sentido diferente al acogido en la Sentencia T-058 de 1995, no significaría apartarse del precedente.
4.2. Ahora bien, en torno a la vulneración de los derechos fundamentales de la actora con la expedición de los actos administrativos proferidos por la Caja Nacional de Previsión Social, mediante los cuales se negó el reconocimiento de la sustitución pensional, ocasionada por la muerte de la progenitora de la señora Albertina Torres Parra, de 63 años de edad, quien padece de una enfermedad degenerativa con pérdida de la capacidad laboral de más de 50%, certificada mediante dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, la Sala Segunda de Revisión encuentra lo siguiente:
La entidad accionada, negó el reconocimiento mediante resoluciones 13054 del 22 de marzo de 2006 y 6688 del 3 de agosto de 2006, argumentando para ello que a pesar de haber acreditado su condición de hija inválida, la peticionaria no desvirtuó la dependencia económica con la causante, en tanto que, goza de una sociedad patrimonial que no se acaba por la separación de cuerpos, toda vez que reposa en el expediente administrativo un registro civil de matrimonio con el señor Luis Antonio Parra Sandoval.
En la parte considerativa de la Resolución 13954 del 22 de marzo de 2006, mediante la cual negó el reconocimiento de la sustitución pensional, la entidad afirmó lo siguiente: “... una vez revisado el cuaderno administrativo y teniendo en cuenta las disposiciones legales transcritas es procedente negar el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia pretendida por la señora Torres de Parra Albertina, ya identificada, pues si bien es cierto, acredita su condición de hija invalida, con estructuración anterior a la fecha del deceso de la señora Donado de Torres María,, ya identificada, también es cierto que la solicitante obstenta (sic) la calidad de separada, condición que desvirtúa la dependencia económica con la causante pues goza de una sociedad patrimonial anterior, siendo procedente negar la sustitución pensional pretendida”.
En la parte considerativa de la Resolución 6688 del 3 de agosto de 2006, mediante la cual Cajanal resolvió el recurso de reposición, la entidad confirmó lo decidido y afirmó lo siguiente: “De otra parte, obra registro civil de matrimonio de la interesada con el señor Luis Antonio Parra Sandoval el 6 de enero de 1963, con la cual se desvirtúa en consecuencia la dependencia económica de la señora Torres de Parra Albertina, toda vez que con el matrimonio se forma un patrimonio autónomo e independiente que no se acaba por la separación de cuerpos como ocurre en este caso, motivo por el cual se procede a confirmar le decisión...”.
Por su parte la accionante sostiene que la entidad accionada ha desconocido la realidad, en tanto que no dio valor a las pruebas que demostraban la dependencia económica de la accionante con su progenitora, pues a pesar de la existencia del registro civil de matrimonio, la causante era quien velaba por su sostenimiento económico. Considera que la entidad ha debido ser más sustancial que formalista y por tanto ha debido admitir la demostración de sus afirmaciones a través de las declaraciones juradas rendidas por terceros en su oportunidad y valorarlas probatoriamente.
En la parte considerativa de la Resolución 13054 del 22 de marzo de 2006 (fl. 3 del exp.), expedida por Cajanal, consta que la señora Albertina Torres, allegó con el escrito de solicitud del reconocimiento de la sustitución pensional hecha en el año 2004, una copia de esta declaración extraprocesal de fecha 27 de febrero de 2004, rendida por los señores Robinson Barragán Ramos y Carmen Cecilia Peñuela de Aldana ante la Notaria 64 del Circulo de Bogotá, mediante la cual afirman que la accionante: “... es separada de su esposo, y dependía económicamente de su madre María Donado de Torres por ser una persona discapacitada física permanente...”.
De lo anterior la Sala de Revisión concluye que la entidad accionada no valoró la prueba con la cuál la accionante demostraba la dependencia económica con su progenitora y la realidad de su separación con quien estuviera casada 30 años atrás, con lo cual estima que en la expedición de los actos se ha incurrido en la vulneración del derecho al debido proceso de la señora Albertina Torres de Parra y por ende.
Adicionalmente, para esta Sala, las pruebas allegadas por la accionante en el trámite de su solicitud efectuada ante la Caja Nacional de Previsión Social, demuestran que en efecto la señora Albertina Torres estaba separada de su esposo hacía más de 30 años y además era evidente la dependencia económica que tenía con su progenitora, debido a la enfermedad que le fuera dictaminada por la junta regional de calificación de tipo degenerativo y además, por lo avanzado de su edad. Estas circunstancias, no fueron valoradas por la entidad accionada en los actos administrativos con los cuales negó el reconocimiento de la sustitución pensional como elementos probatorios que confirmaban la dependencia económica con su madre, como requisito para el otorgamiento de tal beneficio pensional, por que no los tuvo en cuenta a pesar de obrar en el expediente administrativo.
Para la Sala Segunda de Revisión al no tener en cuenta los elementos probatorios presentados por la peticionaria durante el tramite administrativo de reconocimiento del derecho pretendido, como lo era la declaración rendida en el año 2004 por testigos que daban cuenta de tales hechos, actuó de manera arbitraria y caprichosa y por ende, vulneró el derecho al debido proceso de la señora Albertina de Parra.
Estas pruebas que la administración tuvo a su disposición obraban como indicio de la dependencia económica de la actora con su progenitora y, por lo mismo, obligaban a la Caja Nacional de Previsión Social a otorgarle un trato especial que fuera compatible con la protección constitucional que la Constitución les reconoce a las personas discapacitadas (C.P., art. 13), como otra de las causales para otorgarle la sustitución pensional, que fue demostrada también por la actora y —esta sí— valorada y reconocida por la entidad.
Ahora bien, subraya la Sala el hecho de que, adicionalmente, el vínculo matrimonial de la señora Albertina Torres y Luis Antonio Parra Sandoval, se encuentra disuelto desde el 1º de junio de 2006, por la muerte de su esposo, esto es antes de proferirse la Resolución 6688 del 3 de agosto de 2006, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social resolvió el recurso de reposición interpuesto por la peticionaria y confirmó de esa manera la negativa a la sustitución pensional.
Para demostrar lo anterior, la accionante allegó con su escrito de tutela el registro civil de defunción del señor Luis Antonio Parra Sandoval, (fl. 18) y además durante el trámite de la impugnación de la presente acción de tutela, allegó declaraciones extraproceso que tampoco merecieron valoración alguna por la entidad accionada, quien ni siquiera dio respuesta al requerimiento del juzgado de conocimiento pese haber sido notificada en debida forma.
Así, en el expediente reposan declaraciones rendidas el 11 de septiembre de 2006, ante la Notaria 73 de Bogotá, por la señora Arline Mercedes Carcomo Baldovino (fl. 42) y Cecilia Guzmán Lozano de Mahecha (fl. 43), en las que bajo la gravedad de juramento afirmaron en relación con la accionante que:
“... me consta que en el mes de julio del año mil novecientos ochenta y tres (1983) es separada de hecho del señor Luis Antonio Parra Sandoval, quien falleció el primero (1º) de junio de dos mil seis (2006) y de quien no recibe ningún tipo de pensión pues es separada de cuerpos y dicha sustitución le fue rechazada...
“... Albertina dependía económicamente de los ingresos de su señora madre María ya que ella tiene una discapacidad física catalogada por la junta médica en un 53% de imposibilidad, razón por la cual no puede trabajar y solventar sus gastos y a la fecha no percibe ningún tipo de ingreso o auxilio para solventar los gastos de manutención, no pose (sic) bienes muebles o inmuebles y no tiene ingresos adicionales...”.
Por lo anterior, la Sala estima que concurren elementos de juicio suficientes para otorgar la tutela solicitada, en tanto que este esfuerzo de la accionante por cumplir con la carga probatoria que le correspondía para la demostración de la terminación del vínculo matrimonial y por ende de su dependencia económica con su progenitora, como requisitos para acceder a la pensión de sustitución, ha debido ser valorado por la administración y recibir un pronunciamiento de la misma, como lo exige el derecho al debido proceso administrativo.
De otra parte, si bien es cierto que los actos administrativos mediante los cuales se negó el derecho pensional de Albertina de Parra pueden ser cuestionados ante la jurisdicción contencioso administrativa, comoquiera que contra ellos procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dadas las condiciones personales y materiales de la accionante, esperar por más tiempo los resultados de un proceso ordinario para que le sea reconocida la pensión sustitutiva y pueda gozar de los servicios de salud, le ocasiona un perjuicio irremediable, grave e inminente, que debe ser evitado mediante la acción de tutela, máxime cuando la entidad excedió en buena medida los términos impuestos por la ley (31) para dar respuesta a las solicitudes de reconocimiento y pago de la sustitución pensional (32) .
Por lo anterior, se concederá el amparo de sus derechos al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, se dejará sin efecto la Resolución 6688 del 3 de agosto de 2006, y se ordenará a la Caja Nacional de Previsión Social que respetando estas consideraciones vuelva a expedir un nuevo acto administrativo mediante el cual resuelva sobre el reconocimiento del derecho pensional de Albertina Torres en el cual valore las pruebas existentes, sin que pueda alegar la existencia de un vínculo matrimonial vigente como prueba que desvirtúa la dependencia económica de la actora con su causante.
Una vez reconocida la pensión de sustitutiva, deberá adoptar todas las medidas administrativas y presupuestales necesarias para que en el plazo máximo de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la expedición del acto administrativo de reconocimiento, Albertina Torres de Parra sea incluida en nómina y se le empiecen a pagar las mesadas pensionales correspondientes, y sea afiliada al sistema de salud al que tienen derecho los pensionados de esa entidad.
Por lo anterior, la Sala Segunda de Revisión revocará la sentencia de la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C. proferida el 25 de octubre de 2006, mediante la cual confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Bogotá, D.C. que denegó la acción de tutela invocada por la señora Albertina Torres de Parra.
1. REVOCAR el fallo proferido el 25 de octubre de 2006 por Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., que confirmó la denegación de la tutela de los derechos de la señora Albertina Torres de Parra y en consecuencia CONCEDER la tutela de los derechos al debido proceso, a la seguridad social, y al mínimo vital de la accionante, en los términos de esta sentencia.
2. DEJAR SIN EFECTO la Resolución 6688 del 3 de agosto de 2006, y en consecuencia ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia expida el acto administrativo mediante el cual resuelva sobre el reconocimiento del derecho pensional de Albertina Torres de Parra en el que valore las pruebas existentes, sin que pueda alegar la existencia de un vínculo matrimonial vigente para desvirtuar la dependencia económica de la actora con la causante, su madre fallecida.
Una vez reconocida la pensión sustitutiva, deberá adoptar las medidas administrativas y presupuestales necesarias para que en el plazo máximo de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la expedición del acto administrativo de reconocimiento, Albertina Torres de Parra sea incluida en nómina y se le empiecen a pagar las mesadas pensionales correspondientes, y sea afiliada al sistema de salud al que tienen derecho los pensionados de esa entidad.
3. Para garantizar la efectividad de la acción de tutela el Juzgado Dieciséis Civil del Circuito de Bogotá, D.C., notificará esta sentencia dentro del término de cinco (5) días después de haber recibido la comunicación, de conformidad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
(1) Mediante auto proferido el 28 de noviembre de 2006 por la Sala de Selección 12 fue elegido, para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
(2) A folio 11 del expediente reposa el “Formulario de dictamen para calificación de la pérdida de la capacidad laboral y determinación de la invalidez”, en el que consta que la señora Albertina Torres de Parra presenta una “enfermedad articular inflamatoria generalizada”, con fecha de estructuración de la invalidez del 22 de abril de 2003, calificada con 53.20% de la pérdida de la capacidad laboral.
(3) A folio 10 del expediente aparece fotocopia del certificado de defunción de la señora María Donado de Torres, ocurrida el 12 de febrero de 2004.
(4) Ver folios 2 a 5 del expediente.
(5) Ver folios 6 a 8 del expediente.
(6) Ver folio 14 del expediente.
(7) Ver folio 44 del expediente.
(8) Ver folio 3 del cuaderno 2.
(9) Ver folio 6 del cuaderno 2.
(10) Corte Constitucional, Sentencia T-1338 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(11) Corte Constitucional, Sentencia T-106 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver también, las sentencias T-480 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-01 de 1993, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein.
(12) Corte Constitucional, Sentencia T-069 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(13) Ver, entre otras, las sentencias T-871 de 1999 y T-812 de 2000.
(14) Esta doctrina ha sido reiterada en las sentencias de la Corte Constitucional, T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, SU-544 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-983 de 2001, MP. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
(15) Corte Constitucional, Sentencia SU-995 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz, dijo que “(...) en esta clase de procesos preferentes y sumarios, el régimen probatorio está orientado por las facultades excepcionales que confiere el Decreto 2591 de 1991 al juez de amparo, especialmente en los artículos 18, 20, 21 y 22. Además, en la aplicación de las reglas de la sana crítica, debe partir el fallador del principio de la buena fe, constitucionalizado en el artículo 83 de la Carta de 1991”. En el mismo sentido, ver la Sentencia T-1088 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero.
(16) Ver entre otras las sentencias T-550 del 7 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz; T-457 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía; T-1016 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-1061 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-611 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-214 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-447 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; y T-581 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(17) Corte Constitucional, Sentencia T-550 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.
(18) Ver entre otras la Sentencia T-457 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía, en donde la Corte concedió el amparo como mecanismo transitorio, protegiendo los derechos fundamentales al buen nombre y la honra de la actora, por considerar que estos habían sido violados cuando una empresa de servicios públicos impuso una sanción pecuniaria a la accionante al haber detectado un supuesto fraude en el aparato medidor de energía. En la Sentencia T-1016 de 1999, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte concedió el amparo a un accionante a quien se le suspende el servicio de agua potable por incumplimiento del contrato y adeudar el pago del servicio por 31 meses. Dijo la Corte: “Dado que la obtención de los servicios públicos tiene fuertes implicaciones sobre la calidad de vida de las personas, y de contera sobre la vigencia de los derechos a la salud, la vida y la dignidad, el juez de tutela habrá de pronunciarse en aquellos casos en los que las empresas discriminen a algunos ciudadanos, excluyéndolos del suministro del servicio que ellas brindan, sin ninguna razón justificatoria. Es decir, el juez de tutela habrá de intervenir en los casos en los que se observe que las empresas se niegan arbitrariamente a prestar el servicio que se les ha confiado. Asimismo, el juez habrá de pronunciarse en aquellas situaciones en las que la calidad del servicio prestado por las empresas amenaza en forma grave los derechos fundamentales de los usuarios. (...) en estos casos la tutela solamente puede ser procedente luego de que las empresas mismas se han manifestado acerca del problema planteado por la persona o el usuario que se considera afectado por las medidas u omisiones de aquéllas, es decir, luego de que se han adelantado los trámites administrativos regulares, sin haber contado con una respuesta satisfactoria.” T-1061 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, donde la Corte denegó el amparo por considerar que la empresa de servicios públicos había resuelto las solicitudes del accionante, informándole los recursos existentes y dándole oportunidades para controvertir las decisiones administrativas que llevaron a la suspensión del servicio público y que este no las había empleado. T-598 de 2002, magistrado ponente Manuel José Cepeda Espinosa, donde la a Corte denegó el amparo al considerar que el usuario había sido negligente en buscar una solución únicamente cuando el servicio ya había sido suspendido, sin haber hecho uso de los recursos disponibles. En la Sentencia T-611 de 2002, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra, donde la Corte consideró que las empresas de servicios tienen la obligación de suspender el servicio cuando, el usuario, siendo propietario o arrendador, incurre en mora en el pago de tres (3) facturas y reiteró que sólo es procedente acudir a la acción de tutela, cuando se logre demostrar que la empresa prestadora del servicio público domiciliario ha suspendido dicho servicio en forma irregular, sin respetar el debido proceso, o cuando dicha suspensión, ponga en peligro la vida y la integridad física de las personas que habitan en el inmueble carente el servicio. En la Sentencia T-447 de 2003, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte señaló que la acción de tutela únicamente sería procedente, cuando la Superintendencia de Servicios Públicos no diera estricto cumplimiento a las normas que regulan el silencio administrativo positivo en materia de servicios públicos domiciliarios.
(19) Corte Constitucional, Sentencia T-1204 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En este caso los accionantes solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la vivienda digna, el de petición y buen nombre al haber sido sancionados por una empresa de servicios públicos domiciliarios con ocasión de la detección de anomalías en sus medidores de energía.
(20) Pueden Consultarse, entre otras, las sentencias T-468 de 1992, MM.PP. Simón Rodríguez Rodríguez y Jaime Sanín Greiffenstein; T-145 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; SU-1193 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-751 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(21) En la SU-544 de 2001, esta corporación indicó: “La acción de tutela como mecanismo transitorio únicamente opera cuando se amenaza un derecho fundamental y el juez tiene la posibilidad de adoptar una medida temporal de protección, para evitar un perjuicio irremediable. En materia de debido proceso administrativo, salvo que se trate de una serie de hechos concatenados, resulta en extremo difícil sostener que una persona se enfrenta a un posible perjuicio irremediable en razón al peligro de que el derecho se viole. La Corte no descarta la posibilidad, sin embargo, para que proceda, resulta necesario que la administración no haya adoptado la decisión, pues en tal caso, se estará frente a una violación y no ante la puesta en peligro del derecho.”
(22) Al respecto pueden consultarse las sentencias T-045 de 1993, T-480 de 1993, T-554 de 1993, T-142 de 1995.
(23) Corte Constitucional, Sentencia T-214 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(24) Corte Constitucional, Sentencia T-514 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(25) Ver entre otras, las sentencias T-806 de 2004, Clara Inés Vargas Hernández; T-418 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-811 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-571 de 2002,M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-470 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(26) Corte Constitucional, Sentencia T- 418 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(27) Corte Constitucional, Sentencia T-811 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(29) Sentencia T-1625 de 2000, M.P. Martha Sáchica Méndez. Ver también T-566 de 1998 y T-569 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(30) Sentencia T-678 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda.
(31) Artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003.
(32) Nótese que de conformidad con los hechos de la demanda, la petición de sustitución pensional fue presentada por la señora Albertina Torres de Parra, ante la Caja Nacional de Previsión Social el 4 de junio de 2006 y las resoluciones 13054 y 6688, mediante las cuales se resolvió la petición, son de fecha 22 de mazo de 2006 la primera y del 3 de agosto de 2006 la segunda.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 20
 artículo 1
 artículo 29
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 36
 artículo 83
 Artículo 33
 artículo 9