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Timestamp: 2019-12-15 05:55:48+00:00

Document:
Acuerdo y Sentencia 882/2019 Corte Suprema de Justicia
ACUERDO Y SENTENCIA C.S.J. Nº 882/19
CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: “ROSANA M. DELVALLE SILVERO C/ MUNICIPALIDAD DE YATYTAY S/ ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAMENTE”. AÑO: 2018 - N° 912.
En la Ciudad de Asunción. Capital de la República del Paraguay, a los treinta y uno días del mes de octubre del año dos mil diez y nueve estando reunidos en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores MIRYAM PEÑA CANDIA, ANTONIO FRETES y GLADYS BAREIRO DE MÓDICA, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente: CONSULTA CONSTITUCIONAL EN EL JUICIO: “ROSANA M. DELVALLE SILVERO C/ MUNICIPALIDAD DE YATYTAY S/ ACCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAMENTE”, a fin de resolver la consulta sobre constitucionalidad realizada por la Sala Civil y Comercial de la Corte Suprema de Justicia.
Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la siguiente:
¿Es inconstitucional el Art. 29 de la Ley N° 2421/04 "De Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal”?.
A la cuestión planteada el Doctor FRETES dijo: La Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, por medio del A.I. N° 4591 del 20 de diciembre de 2017 en los autos caratulados: "VICENTA DELVALLE GIMENEZ C/ MUNICIPALIDAD DE YATYTAY S/ ACCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA”, remite estos autos en consulta a esta Máxima Instancia Judicial en relación a la constitucionalidad del Art. 5 de la Ley N° 1626/2000.
En este orden de ideas, los Ministros de la Sala Civil considerando que la normativa podría resultar contradictoria a disposiciones de nuestra ley fundamental resuelven remitir a consideración de esta Sala la aplicabilidad del artículo en contraste con aquella, ello en cumplimiento a lo establecido por el art. 18 del C.P.C. que expresa: " Facultades ordenatorias e instructorias. Los jueces y tribunales podrán, aun sin requerimiento de parte: a) remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el articulo 200 de la Constitución, siempre que, a su juicio, una ley, decreto u otra disposición normativa pueda ser contraria a reglas constitucionales." Cabe aclarar aquí que el articulo 200 al que se hace referencia corresponde a la Constitución de 1967 que expresaba: "La Corte Suprema de Justicia tendrá facultad para declarar la inconstitucionalidad de leyes y la inaplicabilidad de las disposiciones contrarias a esta Constitución, en cada caso concreto y en fallo que solo tendrá efecto con relación a ese caso. El procedimiento podrá iniciarse por acción ante la Corte Suprema de Justicia, y por excepción en cualquier instancia, y se elevaran antecedentes a dicha Corte. El incidente no suspenderá el juicio, que proseguirá hasta el estado de sentencia".
En lo que hace al motivo de la consulta, vemos que el texto legal dubitado expresa: "Es personal contratado la persona que en virtud de un contrato y por tiempo determinado ejecuta una obra o presta servicio al Estado. Sus relaciones jurídicas se regirán por el Código Civil, el contrato respectivo, y las demás normas que regulen la materia. Las cuestiones litigiosas que se susciten entre las partes serán de competencia del fuero civil".
En cuanto a la norma de cuya constitucionalidad se duda, aclara que la razón que motiva la presente consultare debe a que: “...al imponer el Art. 5° de la Ley N° 1626/00 "de la Función Pública" bajo qué normativa ha de regirse la relación contractual, y establecer el órgano competente para entender en los conflictos que pudieran suscitarse, sin tener en cuenta la naturaleza del vínculoni las normas de orden publico que rigen la materia, sin duda alguna estaríamos ante una conculcación de derechos laborales del trabajador, en vista de que con ello se estarían desconociendo derechos y garantías laborales, como la jurisdicción especializada y otros consagrados en nuestra Constitución Nacional [...] a todo ello debemos filmarle el tratamiento desigual que reciben los Contratados, por el simple hecho de la identidad del sujeto contratante, que en esta Litis es la Municipalidad, ya que en cualquier otro caso, si el Contratado realizara tareas en relación de dependencia o subordinación a favor del Contratante, sería siempre considerado un trabajo, protegido por las normas y garantías que rigen en materia laboral. Es importante recordar que el principio de igualdad exige que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que se concede a otros en las mismas condiciones. En este sentido, podemos afirmar que la norma que reconoce o admite derechos distintos y establece obligaciones diferenciadas sin suficiente razón, resultaría discriminatoria y violenta el principio de igualdad...". Suponen infringidas varias disposiciones constitucionales tales como: la igualdad de las personas (Art. 46), el derecho al trabajo (Art. 86), de la no discriminación de los trabajadores (Art. 88), de las jomadas de trabajo y de descanso (Art. 91), de la retribución del trabajo (Art. 92), de la estabilización y de la indemnización (Art. 94) y de la seguridad social (Art. 95).
El denominado "CONTRATO” a que hace referencia la Ley 1626/00 "De la Función Pública" en su artículo 5° es aquel contrato de prestación de servicios que celebra el Estado en aquellos casos en los que ese servicio específico no puede ser suministrado por personas vinculadas a la entidad oficial contratante (de su cuadro permanente) o cuando el mismo requiere de conocimientos especializados. Este es el origen y fin último de este tipo de relación jurídica prevista en la ley de la Administración, cuya esencia es la excepcionalidad y temporalidad de su utilización Por tanto estas relaciones están sin lugar a dudas, regidas por el Código Civil, máxime aun cuando que cada uno de los funcionarios contratados, ha firmado y se ha sometido consiente y voluntariamente a dicho régimen.
No obstante, aclarado el punto anterior, tampoco podemos sustraemos de la realidad de nuestras administraciones públicas y a la enraizada "mala práctica” en la utilización de este tipo de contrataciones y a su consiguiente desnaturalización. Y es éste el escenario en el que en la actualidad está inmerso este grupo de personas que cumple actividades propias de los funcionarios que integran la plantilla establecía la institución, de manera continuada indefinida en el tiempo, más sin la protección propia de los primeros. Pero en puridad es esta la situación que debe ser con los mecanismos pertinentes y apropiados revisada y modificada, para lograr que la figura de la contratación prevista en nuestra normativa (Art. 5° de la Ley 1626/00) sea utilizada estricta y limitadamente para la contratación temporal y excepcional en las circunstancias establecidas en la misma ley, a saber "...combatir brotes epidémicos, realizar censos, encuestas o eventos electorales: atender situaciones de emergencia pública y ejecutar servicios profesionales especializados..." Pero pretender la inconstitucionalidad de la normativa citada precedentemente, no es la salida, ni menos aún la equiparación administrativa del contratado con el funcionario permanente, lo cual es irrealizable a la luz de un simple análisis de la situación de los mismos, al encuadre legal en el cual se encuentran y a las consecuencias económicas que ello implicaría a la Administración.
Además resulta importante mencionar que esta Sala Constitucional ya en otro caso se ha pronunciado en el sentido de rechazar el pedido de inconstitucionalidad en contra del Art. 5° de la Ley 1626/2000 en cuestión (Ac y Sent. N° 1072/12); con lo que se reafirma la postura asumida por esta máxima instancia en relación a la normativa en análisis.
En atención a lo precedentemente expuesto, y visto el parecer del Ministerio Público, téngase por evacuada la consulta respecto a la constitucionalidad del Artículo 5 de la Ley N° 1626/2000 "De la Función Pública". Es mi voto.
A su turno la Doctor PEÑA CANDIA dijo: Mediante A.I. N° 268 de fecha 03 de abril de 2018 (fs. 86/95), la Sala Civil, resolvió remitir estos autos en consulta a esta Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a los efectos de que la misma declare si el Art. 5° de la ley N.° 1626/2000 de la Función Pública resulta o no inconstitucional.
La Sala requirente plantea la consulta de conformidad con lo dispuesto en el Art. 18 inciso a) del C.P.C. que estatuye que los Jueces y Tribunales tienen la facultad de "...remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el articulo 200 de la Constitución, siempre que a su juicio una ley, decreto u otra disposición normativo pueda ser contraria a reglas constitucionales...".
Del texto de la disposición legal transcripta, se desprende que los requisitos para la viabilidad de la consulta constitucional son: 1) La ejecutoriedad de la providencia de autos; y, 2) La mención por el requirente de la disposición normativa acerca de cuya constitucionalidad tiene duda, así como de los preceptos constitucionales que presume son vulnerados por aquella, expresando claramente los fundamentos de dicha duda.
Con relación al cumplimiento del primer requisito de viabilidad señalado más arriba, providencia de "autos" ejecutoriada, tenemos que la Sala Civil en fecha 05 de julio de 2018 dictó dicha resolución fs. 85 de autos.
Con respecto al segundo requisito de viabilidad -fundamentación suficiente de la duda-, el mismo se halla cumplido en la especie, con los enjundiosos argumentos expuestos por la Sala consultante acerca de la posible inconstitucionalidad de la norma cuestionada. Ante todo ello, estimo que corresponde evacuar la presente consulta.
Dicho esto, paso a tratar el tema de la consulta.
Como cuestión preliminar, conviene poner de relieve que en el contexto de un sistema de control de constitucionalidad concentrado - como lo es el nuestro - la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala Constitucional o el Pleno de la Corte, tienen competencia privativa para ejercer dicho control. Las demás Salas no tienen competencia para la declaración de inconstitucionalidad, conforme con los Arts. 3 inciso p), 14 y 15 de la ley 609/95.
El caso que motiva la consulta es la contienda de competencia surgida a partir del A.I. N° 619/2017/02 dictado por el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y Laboral de la Circunscripción Judicial de Itapuá, sede María Auxiliadora. Teniendo en cuenta que la actora estuvo vinculada laboralmente con la Municipalidad de Yatytay mediante contrato (fs. 7). y, considerando lo dispuesto en el Artículo 1° de ley 1626/2000: "...Esta ley tiene por objeto regular la situación jurídica de los funcionarios y de los empleados públicos, el personal de confianza, el contratado y el auxiliar, que presten servicio en la Administración Central, en los entes descentralizados, los gobiernos departamentales y las municipalidades, la Defensorio del Pueblo, la Contraloria General de la República, la banca pública y los demás organismos y entidades del Estado", sus relaciones con la Municipalidad están regidas por la Ley de la Función Pública.
Ahora bien, del análisis de dicha ley -especialmente de los Arts. 3, 4, 5, y 6- se colige que los servidores del Estado se clasifican en: 1) funcionario público, 2) personal contratado, 3) personal del servicio auxiliar. Esta clasificación es exhaustiva, es decir, todo servidor del Estado pertenece necesariamente a una de estas tres categorías. Otra clase no existe.
En el caso en consulta, la actora prestó servicios a la citada Municipalidad en virtud de un contrato. Entonces, el mismo se encontraría incurso en la categoría de "personal contratado", definida en el Art. 5° de la mencionada Ley N.° 1626/2000, que dice: "...Es personal contratado la persona que en virtud de un contrato y por tiempo determinado ejecuta una obra o presta servicio al Estado. Sus relaciones jurídicas se regirán por el Código Civil, el contrato respectivo, y las demás normas que regulen la materia. Las cuestiones litigiosas que se susciten entre las partes serán de competencia del fuero civil".
El citado artículo define al "personal contratado" (se vincula mediante un contrato); determina la ley que rige sus relaciones jurídicas con el Estado (Código Civil); y establece la competencia para dirimir las cuestiones litigiosas suscitadas con el Estado (fuero civil).
Siguiendo dicha línea conceptual, trazada por la disposición de marras, toda persona que presta servicios al Estado en virtud de un contrato, sea en forma independiente o dependiente, pertenece a la clase de "personal contratado”. Esto significa -para lo que aquí interesa- que de acuerdo con el Art. 5° de la Ley 1626/2000, la relación del personal contratado, aunque preste servicios al Estado bajo subordinación y dependencia (elemento peculiar del contrato de trabajo), se rige por el Código Civil. En otros términos, a pesar de la naturaleza laboral de la relación en dicho supuesto, la ley le impone el régimen del Derecho Civil como regulador del vínculo, lo que conlleva la privación de los derechos y beneficios acordados por el Derecho del Trabajo, de los que sin embargo, en lo esencial, también gozan los servidores estatales pertenecientes a la categoría de "funcionario público”, categoría ésta que sí ameritaría un régimen especial, dado que en ese caso la relación con el Estado no nace de un acto jurídico del Derecho Civil o del Derecho del Trabajo, sino de un acto de imperio o de mando.
Muy distinto es lo que ocurre en la relación entre el Estado y el personal contratado, en la que, según advierte Cabanellas, aquél no procede como Poder Público, sino como persona jurídica y por tanto, en este supuesto, la relación entre el Estado y sus servidores se adapta a la normal entre patrono y trabajadores, porque entonces éstos no desempeñan funciones públicas, sino que ejecutan obras o tareas de utilidad pública (Cabanellas de Torres, Guillermo. Compendio de Derecho Laboral, Tomo 1. Edit. Heliasta, 1992, pág. 439).Tal sería el caso del actor, funcionario contratado de la Municipalidad de Asunción.
El mismo autor señala que, "...contra los principios administrativos más rígidos, la fuerza de los hechos va implantando en los distintos países un régimen laboral más o menos definido para los funcionarios públicos, que aducen, al igual que los restantes trabajadores, la necesidad de proteger sus prestaciones, afianzar su estabilidad y el respeto de otros derechos, como el aspecto vital de la remuneración, para el sostenimiento del empleado y su familia".
Por su parte, la doctrina contemporánea propone la flexibilización de los principios administrativos que rigen la relación entre los servidores estatales y el Estado. En ese aspecto. González Bastías señala "...Dada la configuración que ha ido adquiriendo el empleo público, donde las mayoría de quienes ahí se desempeñan se encuentran sujetos a condiciones de trabajo precarias, con una protección a sus derechos inferior a la que la legislación le otorga a los trabajadores del sector privado, hace imperioso la introducción de reformas que garanticen para los funcionarios públicos el pleno respeto a sus derechos, homologando su condición a la de los trabajadores regidos por el Código del Trabajo. No hacerlo implica perpetuar una situación de discriminación arbitraria..." (González Bastías, Fernando. Tutela de Derechos Fundamentales de los Funcionarios de la Administración Pública. Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Dpto. de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Santiago, marzo de 2015).
Nuestro país, no escapa a esta evolución del Derecho Administrativo, es asi que la Constitución Nacional, en su Art. 102 dispone: "Los funcionarios o empleados públicos gozan de los mismos derechos establecidos en esta Constitución en la sección de los derechos laborales", los que son especificados en varias de sus disposiciones (Arts. 89, 91, 92, 94, 95, 96, 98).
Acorde con dicha línea constitucional, la Ley de la Función Pública establece el régimen jurídico de los funcionarios públicos adoptando normas y principios propios del Derecho Laboral, a más de remitir expresamente parte de su articulado a las instituciones y regulaciones del Código del Trabajo. Sin embargo, curiosamente, niega estos derechos al personal contratado que, igual que el funcionario público, presta servicios bajo la dependencia del Estado, siendo éstos, reitero, la única clase de trabajadores del sector público que no goza absolutamente de los derechos laborales, demás esta decir, sin fundamento alguno.
Vale acotar que esta situación -que riñe ostensiblemente con el sentido de justicia- no es indiferente para el Estado, pues a través de la Secretaría de la Función Pública, viene llevando adelante una "Política de Desprecarización del Personal Contratado que realiza funciones en relación de dependencia en la Función Pública", que persigue el nombramiento de los contratados con más de cuatro años ininterrumpidos al servicio del mismo organismo o entidad del Estado, a los efectos de su inserción al plantel permanente de la institución pública en la que estuvieran prestando sus servicios en carácter de contratados, cuando estén sometidos a la carga horaria establecida en el ente estatal en cuestión, así como a la realización de tareas inherentes a cargos permanentes dentro de éste, todo ello en el marco de un Concurso de Oposición Interno. Dicha política trata de alguna manera de paliar la innegable situación de precariedad en la que los contratados en relación de dependencia sirven al Estado.
Volviendo al caso de autos, se advierte que existen claros elementos de subordinación laboral, que particulariza al contrato de trabajo; sin embargo, por disposición del citado artículo 5, la relación emergente de dicho contrato debería regirse por el Código Civil. Esto revela la trascendencia de dicha disposición legal para la decisión del caso, disposición que, a mi modo de ver, transgrede la Constitución, al imponer el régimen del Código Civil a la relación del Estado con el personal contratado que presta servicio en relación de dependencia, pues priva a éste de los derechos laborales que protegen a los trabajadores dependientes en general y a los funcionarios públicos en especial.
En cuanto a las normas constitucionales que se reputan infringidas por el Art. 52 de la Ley N° 1626/2000, en primer término, es la garantía de igualdad ante la ley. En efecto, el Art. 46 de la Constitución Nacional expresa: "De la igualdad de las personas. Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injustas no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios". Esta disposición es reforzada por el Art. 47 de la Constitución.
Las demás disposiciones constitucionales que consagran derechos laborales y que también estimo vulneradas por el mentado Art. 5°, son las siguientes:
- Art. 86, que manda que la ley proteja el trabajo en todas sus formas y los derechos que ella otorga al trabajador son irrenunciables;
- el Art. 88, que proscribe la discriminación entre los trabajadores;
- el Art. 89, que consagra la protección especial de la mujer trabajadora embarazada;
- el Art. 91, que establece la duración máxima de la jornada de trabajo; el Art. 92, que impone una remuneración que asegure una existencia libre y digna, manda que la ley establezca el salario mínimo y móvil, el aguinaldo anual, la bonificación familiar, el
- salario superior al básico por horas de trabajo insalubre o riesgoso y horas extraordinarias, a más de consagrar el "principio de igual salario por igual trabajo";
- el Art. 94 que garantiza el derecho de estabilidad del trabajador, así como el derecho a la indemnización por despido injustificado;
- el Art. 95 que dispone el sistema obligatorio e integral de seguridad social para el trabajador dependiente.
De esta manera, la disposición impugnada -desconociendo el avance y las conquistas laborales de los servidores del Estado- retacea los derechos laborales del personal contratado, disfrazando la naturaleza jurídica de su relación, atribuyéndole artificialmente carácter civil y la consecuente jurisdicción de ese fuero.
En síntesis, considero que el citado artículo 52° de la Ley N.° 1626/2000 es lesivo del derecho de igualdad y de los otros derechos citados y consagrados en la Constitución, dado que establece una diferencia de trato desprovista de una justificación objetiva y razonable, al excluir al personal contratado del Estado que presta servicios en relación de dependencia, de los derechos laborales que sin embargo son otorgados al funcionario público, de acuerdo con el ya referido Art. 102 de la Carta Magna.
Sobre el punto, la jurisprudencia constitucional estableció que: "...la igualdad exige que se trate del mismo modo a quienes se encuentran en iguales situaciones, por lo que ello implica el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que se concedan a otros en iguales circunstancias" (Bidart Campos, Germán J, Tratado elemental de Derecho Constitucional Argentino. Ediar. Buenos Aires. 2000. Pág. 259).
También resulta oportuno traer a colación las palabras de Robert Alexy: "Si no hayninguna razón suficiente para la permisión de un tratamiento desigual, entonces está ordenado un tratamiento igual" (Alexy, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. España. 1993. Pág. 395).
Basada en las reflexiones que preceden, considero que corresponde evacuar la presente consulta y en tal sentido declarar la inconstitucionalidad del Art. 5° de la Ley N° 1626/2000 de la Función Pública. Voto en ese sentido.
A su turno el Doctor JIMÉNEZ ROLÓN dijo: Se plantea en el presente caso la consulta de la constitucionalidad del art. 5 de la Ley 1626/00. el cual dispone que es personal contratado la persona que en virtud de un contrato y por tiempo determinado ejecuta una obra o presta servicio al Estado.
Dicho artículo dispone también que las relaciones jurídicas del personal contratado se regirán por el Código Civil, el contrato respectivo, y las demás normas que regulen la materia. Asimismo, establece que las cuestiones litigiosas serán de competencia del fuero civil.
Preliminarmente, se impone una consideración sobre la distribución de competencias en esta máxima instancia judicial: en efecto, es sabido que, conforme la Ley 609/95, la declaración de inconstitucionalidad es competencia de la Sala Constitucional, ex art. 260 de la Constitución y art. 11 de la Ley 609/95, o del Pleno de la Excma. Corte Suprema de Justicia ex art. 259 de la Constitución y art. 3 de la Ley 609/95. En nuestro esquema normativa, las demás Salas no tienen competencia para tal declaración, conforme con los arts. 3 literal "p", 14 y 15 de la Ley 609/95.
El nombre de consulta es coloquial, casi doctrinario, puesto que no se encuentra contenido en la disposición legal, que directamente habla de “remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, ejecutoriada la providencia de autos, a los efectos previstos por el Art. 200 de la Constitución, siempre que a su juicio una ley, decreto u otra disposición normativa pueda ser contraria a normas constitucionales". Es decir, no hay aquí una consulta en sentido técnico, sino un pedido, un requerimiento, oficiosamente provocado, para que se juzgue, directamente, la constitucionalidad de la norma jurídica cuestionada. Dicha denominación no debe llevar a la confusión de entender que a través de ella se está solicitando una opinión consultiva o un dictamen no vinculante: en los términos del art. 18 del Código Procesal Civil, que se encuadra perfectamente en lo dispuesto por el art. 132 de Constitución, la remisión del expediente a la Sala Constitucional se hace a los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, es decir, para el dictado de una sentencia que declare la inconstitucionalidad de la ley cuestionada.
Esto, por lo demás, coincide con la interpretación hecha por la doctrina: "La consulta constituye en realidad, en estos casos, un sometimiento ex oficio que hace el tribunal incompetente, al tribunal competente, para que quede establecido por este si la ley invocada al caso es constitucional o inconstitucional, de manera que, si resulta lo segundo, el tribunal incompetente pueda exonerarse de su aplicación" (MENDONQA. Juan Carlos. 2000. La garantía de inconstitucionalidad. Primera Edición. Asunción: Litocolor. p. 85).
Delimitada, pues, la procedencia de la consulta, así como la finalidad de la misma, y deslindadas las cuestiones de competencia, debemos proceder al estudio de la constitucionalidad del art. 5 de la Ley 1626/00, en cuanto establece que el personal contratado debe dirimir sus conflictos ante el fuero civil.
La duda que se plantea en este caso es si la disposición del art. 5 de la Ley 1626/00, al imponer el régimen civil a la relación del Estado con el personal contratado -a la luz de la Sala Civil, presta servicio en relación de dependencia- priva o no a los mismos de los derechos laborales que protegen a los trabajadores dependientes en general, y a los funcionarios públicos en especial. Asimismo, los juzgadores sostuvieron que se encuentran infringidas disposiciones constitucionales que consagran derechos laborales como los arts. 86, 89, 91, 92, 94, y 95. En suma, los juzgadores realizaron la consulta de la citada norma con fundamento en el principio de igualdad, consagrado en los arts. 46 y 47 de la Constitución, y en la protección que otorga la gama de derechos laborales constitucionalmente consagrados.
Como sabemos, el principio de supremacía constitucional consagrado en el art. 137 impone que todos los actos normativos se ajusten a los postulados de la Constitución. El análisis de la constitucionalidad de una norma supone siempre un conflicto entre derechos, valores, o principios constitucionales con normas jurídicas inferiores. Por ello, a fin de conocer la conformidad de estas últimas con la Constitución, es fundamental que el juzgador conozca cómo operan o qué protegen los principios constitucionales en cuestión, puesto que su violación tachará de inconstitucionalidad de la norma inferior.
Bien, el principio de igualdad posee dos dimensiones: la igualdad formal, jurídica o de iure: y, la igualdad material, sustancial o. de hecho. La primera de ellas se proyecta en diversas facetas: a) igualdad en la norma jurídica general, obligando al creador de la norma a no efectuar distinciones arbitrarias o irrazonables: b) igualdad frente a la norma jurídica, vinculado de este modo al órgano encargado de aplicarla; y, c) igualdad de derechos, significando que todas las personas son titulares por igual de determinados derechos, calificados como derechos humanos. La igualdad de hecho atiende a las condiciones de los sectores o grupos de personas social, económica o culturalmente menos favorecidos, e impone al Estado, mediante la realización de acciones positivas, el deber de remover los obstáculos que impidan a tales personas un ejercicio real y efectivo de sus derechos o gozar de una igualdad de oportunidades (DIDIER. María Marta. 2012. El principio de igualdad en las normas jurídicas. Buenos Aires: Marcial Pons. pp. 35/36).
La consulta que se plantea se refiere a la primera de las dimensiones del principio de igualdad, el de igualdad jurídica. La igualdad exige que se trate del mismo modo a quienes se encuentran en iguales situaciones, y, concomitantemente, implica el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias (BIDART CAMPOS. Germán. 1992. Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Buenos Aires: Editorial Ediar. p. 259). Desde esta perspectiva, el principio de igualdad se transforma en un mandato que impone al Estado el deber de respetarlo tanto en la formulación como en la aplicación de normas. El Tribunal Constitucional Español explica que: “El principio de igualdad que garantiza la Constitución opera en dos planos distintos. De una parte, frente al legislador o frente al poder reglamentario, impidiendo que [...] se otorgue relevancia jurídica a circunstancias que. o bien no pueden ser lomadas nunca en consideración por prohibirlo así expresamente la propia Constitución, o bien no guardan relación alguna con el sentido de la regulación que. incluirlas, incurre en arbitrariedad y es por eso discriminatoria. En otro plano, en el de aplicación, la igualdad ante la ley obliga a que ésta sea aplicada de modo igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación" (STC 144/1988, citado en DIDIER, María Marta. Op Cit. p. 37).
Ahora bien, el principio de igualdad es por demás complejo, por lo que, en numerosos casos, admite tanto equiparar como diferenciar, existiendo al respecto libertad de configuración para el legislador, quién debe legislar en base a las circunstancias del caso. Por ello, no toda distinción de trato puede considerarse violatoria del principio de igualdad, y no todo tratamiento igualitario, que ignore diferencias relevantes, puede estar conforme con éste.
Sin embargo, esa libertad legislativa a la que aludimos no es absoluta. Se encuentra limitada por la exigencia de que tales distinciones sean razonables, no sean arbitrarias, o no concedan privilegios indebidos. Debe existir, en otras palabras, una justificación objetiva y razonable. Dicha exigencia vincula a las diferenciaciones o distinciones legales con el principio de razonabilidad, aquel principio que impone la adecuación de las normas inferiores a los principios dogmáticos de la propia Constitución.
En ese sentido, la doctrina ha referido que: "Es razonable todo acto que no se traduzca en la violación de la Constitución, o en la desnaturalización de sus preceptos. La razonabilidad de un acto está condicionada a su adecuación a los principios de! sentido común constitucional en orden a la justicia, moderación y prudencia que ella establece. Es asi que un acto puede ser formalmente constitucional, pero esencialmente inconstitucional cuando su contenido no guarde la debida proporción con las circunstancias que lo motivan, o cuando no responda a una finalidad constitucional de bien común" (BADENI. Gregorio. 2006. Tratado de Derecho Constitucional. Tomo I. Buenos Aires: La Ley. p. 120). La proporcionalidad a la que se refiere el autor exige que los medios empleados -que en este caso son medios normativos- sean idóneos y adecuados al fin perseguido con la toma de la medida de autoridad.
La constitucionalidad de las actuaciones de los poderes públicos que otorguen un trato diferente a los ciudadanos o los grupos dependerá, por tanto, de que ese trato esté fundado en una base objetiva y razonable o, por el contrario, carezca de ella y sea discriminatorio o arbitrario.
Además del criterio de razonabilidad mencionado, la doctrina española ha concebido, como elementos que permiten distinguir entre una diferencia de trato justificada y la que no lo es, a la finalidad de la medida, a la congruencia y a la proporcionalidad. En este sentido, ha referido que: "En efecto, lo que justifica constitucionalmente la diferencia de trato y evita que ésa se considere discriminación es, antes que nada, la existencia de situaciones de hecho que, por ser diferentes, admiten o requieren un trato también diferente [...] El segundo elemento para decidir si hay o no discriminación es la finalidad de la medida diferenciadora. En efecto, los poderes públicos no pueden otorgar a los ciudadanos o los grupos tratos diferentes de forma gratuita: para que la diferencia de trato este constitucionalmente justificada ha de tener una finalidad constitucionalmente legitima [...] La medida diferenciadora, ha de ser, además, congruente. La congruencia consiste aquí en la adecuación del medio a los fines perseguidos, esto es, consiste en que exista una conexión efectiva entre el trato desigual que se impone, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se persigue [...] Es, además, preciso que la relación entre estos tres factores esté caracterizada por la proporcionalidad [...] Debe existir, pues, proporción entre el trato desigual que se otorga y la finalidad perseguida" (LOPEZ GUERRA. Luis 2016. Derecho Constitucional. El ordenamiento constitucional. Derechos y deberes de los ciudadanos. Volumen I. Décima Edición. Valencia: Tirant Lo Blanch. pp. 166/167). Son precisamente, estos los criterios que debemos tener en cuenta para juzgar la constitucionalidad de la norma consultada.
Asimismo, debemos tener en cuenta también cómo esta norma se relaciona con el catálogo de derechos laborales que se incluyeron en la Constitución para reconocer al trabajo como un componente esencial de la dignidad humana y para proteger a la parte menos favorecida en la relación laboral. Los derechos laborales fueron consagrados en los arts. 86 al 99, y se refieren al derecho al acceso al trabajo, en condiciones dignas y justas: a la protección al trabajo en todas sus formas y a la irrenunciabilidad de los derechos laborales: a las políticas para promover el pleno empleo: a la no discriminación: al trabajo de las mujeres y menores; a la duración de las jomadas de trabajo y de descanso; a la retribución del trabajo: a los beneficios adicionales al trabajador: al derecho a la estabilidad e indemnización dentro de los límites que la ley establezca: a la seguridad social: a la libertad sindical: a los convenios colectivos: al derecho de huelga y de paro; y, al cumplimiento de las normas laborales.
Estos derechos se extienden, naturalmente, a los funcionarios y empleados públicos y no se circunscriben únicamente al ámbito privado. El art. 102 dispone: "De los derechos laborales de los funcionarios y de los empleados públicos. Los funcionarios y los empleados públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución en la sección de derechos laborales, en un régimen uniforme para las distintas carreras dentro de los límites establecidos por la ley y con resguardo de los derechos adquiridos." Queda garantizada así, por la Carta Magna, la igualdad entre trabajadores del sector público y privado.
Como vemos, la Constitución marca pautas generales de protección al trabajador y de fomento al trabajo, y delega a la legislación el diseño y concreción de estos principios. Este diseño podrá -o no- estar acorde a los principios consagrados por la norma fundamental, por lo que, si existiere una diferenciación, el análisis de la constitucionalidad de la ley deberá contrastarse frente a los principios y derechos que hemos mencionado.
Bien, dilucidados los principios constitucionales involucrados, vayamos ahora a juzgar la constitucionalidad del art. 5 de la Ley 1626/00. En otras palabras, pasemos a juzgar si en la norma del art. 5 de la Ley 1626/00 existe o no una diferenciación de trato irrazonable o arbitraria que atenta contra el principio de igualdad, al tratar a los contratados de manera distinta que a los funcionarios y empleados públicos; y examinar si esta diferenciación -si la hubiere- atenta contra los derechos laborales constitucionalmente consagrados.
La norma en cuestión dispone: “Es personal contratado la persona que en virtud de un contrato y por tiempo ejecuta una obra o presta servicio al Estado. Sus relaciones jurídicas se regirán por el Código Civil, el contrato respectivo, y las demás normas que regulen la materia. Las cuestiones litigiosas que se susciten entre las partes serán de competencia del fuero civil''.
Este artículo se complementa con lo dispuesto en el art. 24, que dice: "Para atender necesidades temporales de excepcional interés para la comunidad, que sean afines a sus objetivos y a los requerimientos de un mejor servicio, los organismos o entidades del Estado podrán contratar a personas físicas de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 5° de esta Ley", en el art. 25, que reza: “Se consideran necesidades temporales de excepcional interés para la comunidad las siguientes: a) Combatir brotes epidémicos; b) Realizar censos, encuestas o eventos electorales; c) Atender situaciones de emergencia pública; y d) Ejecutar servicios profesionales especializados"; y en el art. 26, que establece: "Las contrataciones en los casos mencionados en el artículo anterior tendrán una duración determinada y una remuneración especifica por un monto global y por un plazo que no podrá exceder los doce meses, salvo que subsistan las causas que motivaron la contratación (las negritas son propias).
En base a la sola lectura y al estudio integral de los artículos transcriptos, es fácil concluir la ratio detrás de las contrataciones a las que se refiere el art. 5° de la Ley N° 1626/00, cual es la de satisfacer una necesidad temporal de la Administración Pública. Dicha contratación es, naturalmente, de aplicación excepcional, y para la contratación de personal en cuatro casos bien determinados y, salvo excepciones, por un plazo no mayor a doce meses.
El art. 5 responde a fines específicos de la organización de la Administración Pública, fines que se encuentran en conformidad con el principio de primacía del interés general, estatuido en el art. 128 de la Constitución. Dicho principio, expresa la doctrina nacional: "...exige un sacrificio o la privación que el Estado requiere de los derechos particulares con miras al interés común que debe inexorablemente satisfacer dentro, claro está, de los principios administrativos de razonabilidad, oportunidad y legitimidad" (FERNANDEZ. Evelio et al. 2018. Constitución de la República del Paraguay. Comentada. Concordada y Comparada. Asunción: Intercontinental, pp. 442/443).
La norma cuestionada se corresponde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad que, en esencia, translucen la correspondencia entre las finalidades legislativas y los medios articulados para su conquista.
Como dijimos, la proporcionalidad implica que los medios empleados son idóneos y adecuados. Cuando la finalidad es reglamentaria, la proporcionalidad debe medirse no solo respecto del fin buscado, sino también respecto de la norma madre cuya regulación se pretende hacer. De este modo, se puede sostener que entre la reglamentación y la materia reglada debe existir una total coherencia de contenido y de objetivos, y que la reglamentación no debe sobrepasar o ultrapasar los ya fijados por la norma madre.
Esta cualidad de proporcionalidad se halla íntimamente ligada con otro de los parámetros ya mencionados, el de racionalidad: la atribución legislativa de reglamentar la Carta Magna no puede ser ejercida de manera arbitraria e irrazonable, sino, por el contrario, debe erigirse como mecanismo para operativizar una norma de carácter general. La doctrina se ha pronunciado en igual sentido: “Los derechos fundamentales, en tanto derechos de rango constitucional, pueden ser restringidos sólo a través de, o sobre la base de, normas con rango constitucional. Por ello, las restricciones de derechos fundamentales son siempre o bien normas de rango constitucional o normas de rango inferior al de la Constitución a las que autorizan dictar normas constitucionales" (ALEXY, Robert. 1993. Teoría de los Derechos Fundamentales. Madrid. Centro de Estudios Constitucionales. Pág. Págs. 272/277).
Por ende, podemos decir que los derechos y libertades consagrados en la Constitución, pueden limitarse, en tanto y en cuanto la reglamentación se adecúe al propósito para el cual fueron establecidas, sin que ello implique una limitación excesiva en los términos de los principios arriba mencionados.
Así, la norma cumple con una finalidad específica y, bajo este fundamento, no puede considerarse irrazonable ni inconstitucional.
Tampoco atenta contra el principio de igualdad, porque las circunstancias de hecho que exige la norma para permitir la contratación civil no son las mismas que las exigidas para la contratación de funcionarios y empleados públicos; por ello, ante tan distintos escenarios, no puede exigirse un trato igualitario. La diferencia de trato queda constitucionalmente justificada por la existencia de situaciones de hecho que, por ser diferentes, admiten o requieren un trato también diferente.
Y aquí las diferencias entre uno y otro ámbito se encuentran bien delimitadas. En efecto, el legislador contempló la modalidad de contratación civil -de prestación de servicios- para casos bien determinados, diferenciándola claramente de las demás relaciones laborales reguladas en la Ley 1626/00. Ambas modalidades de contratación poseen elementos propios, con un objeto y una naturaleza distinta a cada una. Corresponde recordar que el art. 845 del Código Civil dice: "Los derechos y las obligaciones de los empleadores y trabajadores derivados del contrato de trabajo, se regirán por la legislación laboral: y los derivados del ejercicio de las profesiones liberales, por su legislación especial". De igual forma, el art. 8 de la Ley 213/93 “Código de Trabajo" establece claramente: "Se entenderá por trabajo, a los fines de este código, toda actividad humana, prestada en forma dependiente y retribuida, para la producción de bienes y servicios" (las negritas son propias). En efecto, el contratado en una relación civil debe realizar la prestación en un total estado de independencia con respecto al contratante, a diferencia del contratado en una relación laboral, que se encuentra en estado de dependencia respecto del empleador.
De hecho, como sabemos, el elemento de subordinación o dependencia, consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada, es el que -mayormente- determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios. En un caso similar, donde fue acusada de inconstitucional una norma referente a los contratos estatales del Estado de Colombia, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-154/97, ha delimitado estas diferencias en los siguientes términos: "El contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. Para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente, desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. Sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disimiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
Sobre las características del contrato de servicios del Estado, esa misma Corte ha dicho: “El contrato de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a) La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales, b) La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato, c) La vigencia del contrato es temporal y. por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
Como vemos, en base a estas diferencias, es que el marco jurídico de un contrato civil y uno laboral, y por consiguiente sus jurisdicciones, son autónomos e independientes unos de otros. No existe así, una diferenciación de trato irrazonable o arbitraria que atente contra el principio de igualdad. La diferenciación que hace la ley entre contratados y los demás funcionarios y empleados públicos se encuentra plenamente justificada desde el momento en que el Estado se encuentra con una necesidad temporal que no puede ser atendida por su plantel de personal permanente, y se ve obligado a recurrir a una facultad reglada -el art. 5- para contratar excepcionalmente y por tiempo determinado.
La nota característica de esta contratación es atender una necesidad temporal y urgente, en casos bien determinados y expresamente previstos por la ley. La distinción legal es idónea y adecuada al fin perseguido por el Estado. La diferenciación se funda en las necesidades propias de la Administración Pública y ni es irrazonable, ni arbitraria. No se configura así, ninguna violación a la garantía de igualdad, puesto que -como se ve- existe una justificación objetiva y razonable para permitir que el Estado contrate personas para ejecutar una obra o prestar un servicio por un tiempo determinado.
Por lo demás, hay que recordar que la premisa fundamental en materia de control de constitucionalidad de las normas jurídicas inferiores es que ellas deben interpretarse en el sentido de su constitucionalidad y no al contrario; es decir, la interpretación constitucional debe conducir o resultar en la adecuación de las normas jurídicas inferiores a la constitución. Esta labor hermenéutica constituye un verdadero principio al que denominan de "interpretación conforme” y es una consecuencia derivada del rango supremo de la Constitución. Así se ha dicho que: “La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación (...) en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a la materia de que se trate”. (GARCIA DE ENTERRÍA. Eduardo. 2006. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Cizur Menor: Editorial Aranzadi. p. 101). El principio fue formulado por el Tribunal Federal Constitucional Alemán: "es válido el principio de que una Ley no debe ser declarada nula cuando puede ser interpretada en consonancia con la Constitución". No son pocas las Cortes Supremas extranjeras que han conectado a dicho principio con una verdadera presunción de constitucionalidad de las leyes, que es la afirmación formal de que cualquier ley se tendrá por válida hasta que sea declarada inconstitucional, y materialmente implica: “primero una confianza otorgada al legislativo en la observancia y en la interpretación correcta de los principios de la Constitución: en segundo término, que una ley no puede ser declarada inconstitucional más que cuando exista duda razonable sobre su contradicción con la Constitución: tercero, que cuando una ley este redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional habrá que presumir que, siempre que sea razonablemente posible, el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha Ley es precisamente la que le permita mantenerse dentro de los límites constitucionales” (GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo. Ibidem. p. 102).
Por todo lo expuesto, podemos concluir que el art. 5 de la Ley 1626/00 no presenta resquicio alguno de inconstitucionalidad. Esto significa que el Estado puede contratar prestadores de servicios de manera excepcional y temporal que se rijan por el Código Civil. Esto es constitucional.
Cosa distinta es la aplicación de esta norma o el abuso de esta contratación en la realidad láctica de nuestra Administración Pública.
Ciertamente las circunstancias de hecho pueden -no en pocos casos- generar serias controversias que impidan una solución sobre la base de la hermenéutica arriba señalada. Sin embargo, la realidad fáctica es solo eso, y no puede determinar la constitucionalidad o no de las normas. En otras palabras, una cosa es la norma jurídica que puede legislar supuestos de hecho sobre la base de los distintos operadores deónticos -lo permitido, prohibido, facultado, ordenado- y otra muy distinta es su aplicación. El control de constitucionalidad debe hacerse sobre la base de aquello que la norma legisla y no como la misma se utiliza.
Por eso, repetimos: la relación fáctica del caso no puede determinar la constitucionalidad de la norma cuestionada. Como vimos, la norma en cuestión es coherente con la Constitución.
Lo que debemos advertir sí es que a esta conclusión llegamos, sin estudiar el vínculo contractual existente en este caso concreto, y ella aplica, en tanto y en cuanto, dicho vínculo se encaje en el supuesto de hecho de cariz constitucional previsto por el art. 5.
Contrariamente, cuando el caso concreto presente una vinculación de naturaleza entre el Estado y el particular de pura subordinación o dependencia, la norma del art. 5 no podrá encontrar aplicación bajo pena de conculcar los derechos fundamentales bien descriptos en la consulta, los cuales, son irrenunciables. Pero este órgano no es el competente, ni la consulta es la vía para determinar, si el contratado realizaba tareas en relación de dependencia o subordinación a favor del Contratante, lo cual sería siempre considerado un trabajo protegido por las normas y garantías que rigen en materia Laboral.
En ese caso, primaría la realidad sobre las formas.
En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional de Colombia al decir que: "El principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operando en el asunto, en los casos en que se haya optado por los contratos de prestación de servicios para esconder una relación laboral: de manera que, configurada esa relación dentro de un contrato de esa modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación que haya adoptado el vínculo que la encuadra, desde el punto de vista formal. De resultar vulnerados con esos comportamientos derechos de los particulares, se estará frente a un litigio ordinario cuya resolución corresponderá a la jurisdicción competente con la debida protección y prevalencia de los derechos y garantías más favorables del "contratista convertido en trabajador" en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (Sentencia C-l 54/97).
En resumen, en el caso de configurarse una relación de dependencia, el art. 5 devendría inaplicable, no por un problema de constitucionalidad de la norma -que como vimos es perfectamente coherente con la ley fundamental- sino ya por el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. Esta cuestión, por supuesto, queda fuera del margen de competencia de esta Sala Constitucional.
Por las consideraciones mencionadas, corresponde tener por contestada la consulta elevada por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, y en consecuencia declarar la constitucionalidad del Art. 5 de la Ley 1626/00 “De la Función Pública”. Es mi voto.
Asunción, 31 de octubre de 2019.
TENER por evacuada la consulta constitucional en los términos expuestos en el exordio de la presente resolución.

References: artículo 5
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 resolución 
 Artículo 1
 artículo 5
 artículo 52
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