Source: http://www.bverfg.de/entscheidungen/gs20110819_2bvg000110
Timestamp: 2018-02-23 08:54:03+00:00

Document:
Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Mangels Antragsbefugnis unzulässiger Antrag des Schleswig-Holsteinischen Landtags im Wege einer Bund-Länder-Streits festzustellen, dass die Verankerung der sog Schuldenbremse im GG die Verfassungsautonomie des Landes Schleswig-Holstein verletzt
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 19. August 2011 - 2 BvG 1/10
Antragsteller: Land Schleswig-Holstein,
1. den Präsidenten des Schleswig-Holsteinischen Landtages,
2. den Schleswig-Holsteinischen Landtag, dieser wiederum
vertreten durch dessen Präsidenten, ebenda
vertreten durch den Deutschen Bundestag, dieser
vertreten durch den Präsidenten, Bundeshaus,
2. Bundesrepublik Deutschland,
vertreten durch den Bundesrat, dieser vertreten durch den Präsidenten,
vertreten durch die Bundesregierung, diese vertreten durch die Bundeskanzlerin,
Prof. Dr. Christian Seiler,
Stauffenbergstraße 70/1, 72074 Tübingen
Am Langenstück 23, 65343 Eltville am Rhein
Bev. zu Zif.: 3 –
„1 Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. [...]
5 Die nähere Ausgestaltung für die Haushalte der Länder regeln diese im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen mit der Maßgabe, dass Satz 1 nur dann entsprochen ist, wenn keine Einnahmen aus Krediten zugelassen werden.“
Aus der Entstehungsgeschichte sowohl des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG als auch des § 68 BVerfGG ergebe sich, dass die Konstellation einer Streitigkeit zwischen Parlamenten von Bund und Ländern über ihre Gesetzgebungskompetenzen übersehen worden sei. Im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee habe man ein Antragsrecht der Landtage befürwortet; im Parlamentarischen Rat sei es dagegen nur im Zusammenhang mit den Regelungen über die abstrakte Normenkontrolle diskutiert und letztlich mit dem Argument abgelehnt worden, ein Landtag müsse seine Landesregierung zur Antragstellung bewegen. Nachdem die Vorschrift über den Bund-Länder-Streit durch den Allgemeinen Redaktionsausschuss in seinem „Grundgesetzentwurf, Teil B: Redigierte Fassung der Art. 86 bis 149 vom 16. Dezember 1948“ bereits die heutige Endfassung erhalten hatte, ohne dass die Landtage erwähnt worden wären, sei über deren Antragsberechtigung im Kontext des Bund-Länder-Streits nicht mehr diskutiert worden. Das Problem eines eigenen Antragsrechts der Landtage sei aber auch bei der Schaffung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes im Zeitraum zwischen 1949 und 1951 nicht gesehen und diskutiert worden. Der Gesetzgeber habe in der Begründung zu § 62 des Gesetzesentwurfs, der dem heutigen § 68 BVerfGG entspricht, ausgeführt (BRDrucks 125/50, S. 18):
Die Anträge des Landtags und des Landtagspräsidenten seien im Bund-Länder-Streit unzulässig. Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lasse sich als konkludente Billigung der einschränkenden Regelung des Antragsrechts durch § 68 BVerfGG lesen. Das Außenvertretungsrecht auf die Landesregierung zu beschränken, sei sachgerecht und von der Ermächtigungsgrundlage des Art. 94 Abs. 2 GG gedeckt. Hinter der Engführung der Antragsberechtigung in § 68 BVerfGG stehe der Gedanke, dass sich im Bund-Länder-Streit Verbände gegenüberstünden, die durch ihre Verbandsspitze vertreten würden. Der eindeutige Wortlaut des § 68 BVerfGG und das Enumerationsprinzip des Verfassungsprozessrechts (vgl. § 13 BVerfGG) sprächen dagegen, ebenenübergreifende Organstreitigkeiten vor dem Bundesverfassungsgericht auszutragen. Das Prinzip der Organtreue auf Landesebene sorge dafür, dass ein Landtag die jeweilige Landesregierung durch einen entsprechenden Mehrheitsbeschluss jedenfalls politisch drängen könne, einen Bund-Länder-Streit einzuleiten. Ob mittels eines Organstreitverfahrens vor dem zuständigen Landesverfassungsgericht eine rechtlich bindende Verpflichtung zur Antragstellung ausgesprochen werden könne, die Rechte des Landes vor dem Bundesverfassungsgericht geltend zu machen, könne dahinstehen. Jedenfalls bestehe für eine Erweiterung des § 68 BVerfGG auch kein rechtspolitisches Bedürfnis.
Sie ist der Auffassung, dass dem Schleswig-Holsteinischen Landtag und dessen Präsidenten die Vertretungsbefugnis im Bund-Länder-Streit fehle. Partei- und prozessfähig seien im Bund-Länder-Streit nach einhelliger Auffassung nur der Bund und die Länder, wie die Tenorierungen des Bundesverfassungsgerichts belegten. Die Vertretungsregelung des § 68 BVerfGG sei ihrem Wortlaut nach eindeutig und erfasse ungeachtet des konkreten Streitgegenstands sämtliche Verfahren, gleichgültig ob der Streit legislative, exekutive oder auch judikative Fragen betreffe. Dies gelte auch für die Regelungssystematik in Grundgesetz und Bundesverfassungsgerichtsgesetz und werde durch die Tatsache bekräftigt, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber § 68 BVerfGG unverändert gelassen habe, als er die neuen Verfahrensarten des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a und Abs. 2 GG eingefügt habe. Von § 68 BVerfGG gegebenenfalls abweichende Regelungen in Landesverfassungen seien insoweit irrelevant. Nach Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG sei es dem Bundesgesetzgeber überlassen, das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zu regeln. Es bleibe den Landesparlamenten unbenommen, auf die jeweilige Landesregierung einzuwirken, um diese zur Einleitung eines Bund-Länder-Streits zu verpflichten oder auch einen Antrag im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu stellen. Selbst könnten sie jedoch nicht handeln, weshalb der Antrag unzulässig sei.
1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, insbesondere bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht. Parteien des Bund-Länder-Streits sind danach der Bund und ein Land oder mehrere Länder (vgl. statt vieler Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, 2. Aufl. 2001, Rn. 1059; Wenckstern, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, 1. Aufl. 1992, § 68 Rn. 5; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 68 Rn. 5 <April 1997>; für die dem entsprechende Tenorierungspraxis des Bundesverfassungsgerichts etwa BVerfGE 8, 122 <124>; 21, 312 <313>; 41, 291 <292 f.>; 84, 25 <26>). Beim Bund-Länder-Streit handelt es sich um eine Verbandsstreitigkeit (vgl. bereits BRDrucks 125/50, S. 18).
Wer Bund oder Länder im Verfahren des Bund-Länder-Streits vertritt, wird in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG nicht ausdrücklich geregelt. Auch den Materialien zum Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee und zu den Diskussionen im Parlamentarischen Rat lässt sich dazu nichts entnehmen (Schuckart, in: Schneider <Hrsg.>, Das Grundgesetz. Dokumentation seiner Entstehung, Bd. 23, Teilbd. I, 1999, S. 352 f., 487, 513 ff.).
2. Gemäß § 68 BVerfGG kann Antragsteller oder Antragsgegner für den Bund nur die Bundesregierung, für ein Land nur die Landesregierung sein. Die Vorschrift regelt die Vertretungsberechtigung konstitutiv. Sie schließt eine Antragsberechtigung anderer Organe aus (Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, 2. Aufl. 2001, Rn. 1060; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 68 Rn. 8 <April 1997>; Hopfauf, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 93 Rn. 130; Lechner/Zuck, BVerfGG, 6. Aufl. 2011, § 68 Rn. 2; Meyer, in: v.Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2003, Art. 93 Rn. 45; Schorkopf, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, §§ 68, 69 Rn. 2; Stern, in: Bonner Kommentar, Bd. 12, Art. 93 Rn. 331 ff. <März 1982>; Wieland, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 93 Rn. 68). Zur wirksamen Antragstellung bedarf es eines Beschlusses des jeweiligen Kabinetts (BVerfGE 6, 309 <323 f.>).
3. Die Beschränkung der Antragsberechtigung auf die jeweiligen Regierungen begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. Benda/Klein, Verfassungsprozeßrecht, 2. Aufl. 2001, Rn. 1060; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 68 Rn. 8; Hillgruber/Goos, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2011, Rn. 424; Hopfauf, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 93 Rn. 130; Lechner/Zuck, BVerfGG, 6. Aufl. 2011, § 68 Rn. 2; Meyer, in: v.Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2003, Art. 93 Rn. 45; Schorkopf, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, §§ 68, 69 Rn. 2; Stern, in: Bonner Kommentar, Bd. 12, Art. 93 Rn. 334 <März 1982>; Wieland, in: Dreier, GG, Bd. 3, 2. Aufl. 2008, Art. 93 Rn. 68; billigend im Hinblick auf die alleinige Vertretung durch die Regierung nach § 71 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG auch Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl. 1991, S. 145 f.). Die Regelung des § 68 BVerfGG beruht auf Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG, der den Gesetzgeber ausdrücklich dazu ermächtigt, das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zu regeln. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Prozessvoraussetzungen, unter ihnen die Partei- und Prozessfähigkeit sowie die Antrags- und Vertretungsbefugnis. Mit § 68 BVerfGG wird das Institut des Bund-Länder-Streits nicht unterlaufen (a). Die Bestimmung verstößt zudem weder gegen die Garantie effektiven Rechtsschutzes (b) noch gegen das Rechtsstaatsprinzip (c) oder den Grundsatz der Bundesstaatlichkeit (d).
a) Der in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG vorgesehene Bund-Länder-Streit wird durch § 68 BVerfGG nicht unmöglich gemacht. Die Beschränkung der Antragsberechtigung auf jeweils ein Verfassungsorgan der beteiligten Verbände ist durch sachliche Erwägungen begründet. Sie dient der Vermeidung eines ebenenübergreifenden Organstreits und widersprüchlicher Prozesshandlungen. Dass der Gesetzgeber die Antragsberechtigung für den Verbandsstreit den Regierungen zugewiesen hat, entspricht deren Rolle als typischerweise nach außen auftretendes Verfassungsorgan (Geiger, Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951, Vor § 68 Anm. 1). Auch im Bundesrat sind gemäß Art. 51 GG die Länder nicht durch ihre Landesparlamente, sondern durch ihre Regierungen vertreten.
Die Landesparlamente haben, sofern sie die Landesregierung nicht kraft ihrer Regierungsbildungs- und Kontrollfunktion zur Führung eines Bund-Länder-Streits anhalten können, die Möglichkeit, mit Hilfe einer Organklage (hier Art. 44 Abs. 2 Nr. 1 Verf.SH, § 3 Nr. 1, § 35 LVerfGG SH; subsidiär Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG) deren Verpflichtung zur Antragstellung zu erstreiten. Ein derartiges Organstreitverfahren kann und wird mit Blick auf die Antragsfrist gemäß § 69 in Verbindung mit § 64 Abs. 3 BVerfGG geführt werden, so dass ein Leerlaufen des Bund-Länder-Streits aufgrund der Bestimmung des § 68 BVerfGG auch insoweit nicht zu erwarten ist. Zudem kann im Falle eines Legislativstreits das strittige Bundesgesetz in einem anderen Verfahren, etwa in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle angegriffen werden, das keinen zeitlichen Beschränkungen unterliegt. Auch insoweit bestünde - neben den politischen Einflussmöglichkeiten - ein weiterer Weg jedenfalls des Schleswig-Holsteinischen Landtags, sich gegen eine vermeintliche Rechtsverletzung zur Wehr zu setzen (vgl. auch BremStGH, Urteil vom 5. März 2010 - St 1/09 -, juris).
b) Auf Art. 19 Abs. 4 GG können sich die Antragsteller nicht berufen. Die Rechtsschutzgarantie dient der Durchsetzung von Rechten natürlicher und juristischer Personen des Privatrechts und findet auf Gebietskörperschaften und deren Organe grundsätzlich keine Anwendung (BVerfGE 21, 362 <369 f.>; 45, 63 <78>; 61, 82 <105>; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 3 Rn. 33 ff. <Mai 2009>). Als „formelles Hauptgrundrecht“ ist die Rechtsschutzgarantie mit den materiellen Grundrechten eng verzahnt und kann daher nicht zur Auslegung der in Art. 93 GG vorgesehenen Verfahren aus dem Staatsorganisationsrecht herangezogen werden.
„Bei Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern und zwischen verschiedenen Ländern handelt es sich [...] um Streitigkeiten nicht privatrechtlicher Art (Art. 19 WV); es stehen sich dabei die Staaten, nicht ihre Organe gegenüber. [...] Dem trägt die Abgrenzung des Kreises der möglichen Antragsteller Rechnung; in den Fällen Nr. 1 und 2 wird der Staat - wie nach § 62! - nur durch seine Regierung vertreten, im Falle Nr. 3 können alle Verfassungsorgane des Landes und die mit eigenen Rechten ausgestatteten Minderheiten dieser Organe Partei sein.“ (BRDrucks 125/50, S. 18 f .).
bb) Seitdem hat der (verfassungsändernde) Gesetzgeber die in § 68 BVerfGG enthaltene Engführung der Antragsberechtigung mehrfach bestätigt. Eigenständige verfassungsrechtliche Befugnisse der Landtage auf Bundesebene, wie sie in der Folgezeit vereinzelt eingeführt worden sind, stellen eng begrenzte Ausnahmefälle dar (vgl. Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 68 Rn. 9 <April 1997>; Selmer, Bund-Länder-Streit, in: Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Bd. 1, 2001, S. 563 <581>).
Für diese Auslegung spricht auch, dass mit Blick auf die Aufnahme des Art. 72 Abs. 3 GG a.F. - heute Art. 72 Abs. 4 GG -, der materiell-rechtlichen Grundlage für das Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG, ein Antragsrecht der Landtage durchaus erwogen worden war, dies jedoch kein weiter zu verfolgendes Anliegen darstellte. In ihrem Abschlussbericht wies die Gemeinsame Verfassungskommission vielmehr darauf hin, dass an dem zunächst vorgesehenen Antragsrecht der Landtage, durch das eine bundesgesetzliche Feststellung des Wegfalls der Erforderlichkeit hätte erzwungen werden können, nicht festgehalten worden sei; die Wiedereröffnung der Landeskompetenz sei aus Praktikabilitätsgründen der alleinigen Entscheidung des Bundesgesetzgebers überlassen worden (BTDrucks 12/6000, S. 34 ff.; siehe auch v. Coelln, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 97 Rn. 12 <Februar 2007>).
ECLI:DE:BVerfG:2011:gs20110819.2bvg000110
- 2 BvG 1/10 - Rn. (1-63),
http://www.bverfg.de/e/gs20110819_2bvg000110.html
Nr. 60/2011 vom 16. September 2011
BVerfGE 129, 108 - 124

References: Art. 93
 § 68
 Art. 86
 § 62
 § 68
 § 68
 Art. 94
 § 68
 § 68
 § 13
 § 68
 § 68
 § 68
 Art. 93
 § 68
 Art. 94
 Art. 93
 § 68
 § 68
 Art. 93
 § 68
 § 68
 Art. 93
 § 68
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 93
 § 68
 Art. 93
 § 68
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 93
 § 71
 § 68
 Art. 94
 § 68
 Art. 93
 § 68
 § 68
 Art. 51
 Art. 44
 § 3
 § 35
 Art. 93
 § 69
 § 64
 § 68
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 93
 § 62
 § 68
 § 68
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 93
 § 97