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Timestamp: 2018-12-16 07:40:49+00:00

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El derecho internacional humanitario y la protección de las víctimas de la guerra - CICR
El derecho internacional humanitario y la protección de las víctimas de la guerra
01-11-1998por Hans-Peter Gasser
Hans-Peter Gasser es doctor en derecho, ha sido asesor jurídico del Comité Internacional de la Cruz Roja; actualmente, ocupa el cargo de redactor jefe de la Revista Internacional de la Cruz Roja.
1. ¿Por qué es necesario el derecho internacional humanitario?
2. De Henry Dunant al derecho internacional humanitario actual
3. La sustancia de este derecho: imponer límites a la guerra
4. Distintos tipos de conflictos armados
5. Derecho humanitario y derechos humanos
6. Aplicación y control de la aplicación
1. ¿Por qué es necesario el derecho humanitario internacional?
La guerra está prohibida. La Carta de las Naciones Unidas lo dice claramente: es ilícito recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra otros Estados. Desde 1945, la guerra ya no constituye una manera aceptable de resolver las controversias entre Estados. Entonces, ¿por qué hablar de normas internacionales aplicables a los conflictos armados (por lo tanto, a la guerra) y a sus efectos, si en la Carta se prohíbe el uso de la fuerza en las relaciones internacionales?
Tres respuestas de índole jurídica se pueden dar a esta pregunta, antes de llegar a una triste conclusión:
En la Carta de las Naciones Unidas no se ha proscrito plenamente el recurso a la fuerza. De hecho, en el supuesto de hacer uso (lícito o ilícito) de la fuerza, los Estados conservan el derecho a defenderse, individual o colectivamente, contra los ataques que amenacen su independencia o su territorio.
La prohibición de recurrir a la fuerza, enunciada en la Carta, no se aplica a los conflictos armados internos (o guerras civiles).
En el capítulo VII de la Carta se autoriza a los Estados Miembros a hacer uso de la fuerza, en el marco de una acción colectiva, para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.
Por último (pero, no se trata de un argumento jurídico), aunque se prohíban en la Carta de las Naciones Unidas, sabemos perfectamente que las guerras siguen estallando. Los conflictos armados son una de las tristes realidades del mundo actual.
La conclusión cae por su pro pio peso: es necesario disponer de normas internacionales que limiten los efectos de la guerra sobre las personas y los bienes, que protejan a algunos grupos de personas especialmente vulnerables. Tal es el objetivo del derecho internacional humanitario, cuya principal expresión son los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales de 1977; por otra parte, un amplio conjunto de normas de derecho consuetudinario es una importante fuente suplementaria de derecho.
Horrorizado por lo que presenció en el campo de batalla de Solferino y por la agonía de tantos soldados heridos abandonados a su suerte, Henry Dunant sugirió que se actuara a dos niveles:
instituir una organización para socorrer a los militares heridos: la Cruz Roja iba a ver la luz, y
concertar un tratado internacional para garantizar la protección de los heridos en el campo de batalla: más tarde, se firmaría el primer Convenio de Ginebra.
No nos ocuparemos aquí de la primera propuesta de Dunant, es decir, la Cruz Roja, cuya primera institución fue el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), fundado en Ginebra en 1863. Estudiaremos más bien la segunda sugerencia de Henry Dunan t, o sea, la institución del derecho humanitario, su sustancia y algunos de los problemas que plantea su aplicación. No obstante, conviene subrayar en este punto que las normas jurídicas no pueden por sí solas resolver los verdaderos problemas causados por los conflictos armados. Asimismo, ninguna organización podría, por sí sola, encargarse de resolver los numerosos problemas que las guerras acarrean. Para que las víctimas de la guerra gocen de una mejor protección es necesario, por una parte, el derecho internacional humanitario y, por otra, la acción de las partes en un conflicto armado, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, la comunidad de Estados, las organizaciones no gubernamentales y todas las personas de buena voluntad.
Tras este breve repaso a la historia y al desarrollo del derecho internacional humanitario, pasamos a estudiar su realidad actual.
El primer tratado sobre la protección de las víctimas militares de la guerra fue elaborado y firmado en 1864 en Ginebra, a propuesta de Henry Dunant, durante una Conferencia Diplomática convocada por el Gobierno suizo en la que participaron los representantes de casi todos los Estados que existían entonces.
En 1899, en La Haya, la protección internacional se extendió a los miembros de las fuerzas armadas en el mar , los enfermos y los náufragos; en 1929, los prisioneros de guerra fueron, a su vez, colocados bajo la protección del derecho de Ginebra.
I Convenio : para aliviar la suerte que corren los her idos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña;
II Convenio : para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar;
III Convenio : relativo al trato debido a los prisioneros de guerra;
IV Convenio : relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra.
Los diferentes tratados que constituyen lo que se denomina el " derecho de Ginebra " tienen por objeto la suerte que corren las personas que han dejado de combatir o que han caído en poder del enemigo. No imponen límites al modo en que pueden ser conducidas las operaciones militares. Mientras se desarrollaba el " derecho de Ginebra " , los Estados codificaron, paralelamente y en varias etapas, las normas internacionales que habrían de imponer límites a la conducción de las operaciones militares: el llamado " derecho de La Haya " , cuyo principal exponente son los distintos Convenios de La Haya de 1907, y cuya finalidad primordial consiste en limitar la guerra a ataques contra objetivos necesarios para el resultado de las operaciones militares. La población civil, por consiguiente, ha de ser protegida contra los ataques militares.
Los nuevos Convenios de Ginebra de 19 49 no desarrollaron las normas del " derecho de La Haya " . Soslayaron un problema fundamental en el derecho internacional humanitario: la protección de la población civil contra los efectos directos de las hostilidades (ataques contra la población civil, bombardeos " ciegos " , etc.). Aún no se había aprendido la lección de Coventry, Dresde, Estalingrado o Tokio.
Para responder a estos retos, Suiza decidió convocar una Conferencia Diplomática en Ginebra. Entre 1974 y 1977, se elaboraron dos nuevos tratados de derecho internacional humanitario: los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra . Aprobados el 8 de junio de 1977, están, desde entonces, abiertos a la ratificación o a la adhesión de todos los Estados Partes en los Convenios de Ginebra de 1949. Hoy en día, los dos Protocolos adicionales (o al menos uno de ellos) vinculan a la inmensa mayoría de los Estados. El CICR no regatea esfuerzos para inducir a los Estados que aún no lo han hecho a adherirse a los Protocolos.
Las personas que no participan, o han dejado de participar, en las hostilidades han de ser respetadas, protegidas y tratadas con humanidad. Han de recibir la asistencia apropiada, sin discriminación alguna.
Los combatientes capturados, y demás personas privadas de libertad, han de ser tratados con humanidad. Han de ser protegidos contra todo acto de violencia, en especial contra la tortura. Si se incoan diligencias judiciales contra ellos, han de gozar de las garantías fundamentales de un procedimiento reglamentario.
En un conflicto armado, el derecho de las partes en conflicto a elegir los métodos o medios de hacer la guerra no es ilimitado. Queda prohibido causar males superfluos y heridas innecesarias.
A fin de proteger a la población civil, las fuerzas armadas deberán distinguir, en todas las circunstancias, entre, por una parte, la población civil y los bienes civiles y, por otra, los objetivos militares. La población civil como tal, los civiles y los bienes civiles, no serán objeto de ataques militares.
Estos principios expresan lo que la Corte Internacional de J usticia denominó (en el caso del Estrecho de Corfú) " consideraciones elementales de humanidad " y, más tarde, (en el caso de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra este país) los " principios generales del derecho humanitario " . Tales principios, como principios generales del derecho internacional, constituyen el fundamento de la protección que el derecho confiere a las víctimas de la guerra. Son de obligado cumplimiento en cualquier circunstancia y ninguna derogación puede ser autorizada.
Otra idea fundamental ha de ser mencionada en este punto: las normas del derecho internacional se aplican a todos los conflictos armados, sean cuales fueren sus orígenes o sus causas. Estas normas han de respetarse en todas las circunstancias y con respecto a todas las personas que protegen, sin discriminación alguna. En el derecho humanitario moderno se prohíbe cualquier trato discriminatorio de las víctimas de la guerra basado en el concepto de " guerra justa " .
Aunque es cierto que los principios generales arriba mencionados se aplican a todo tipo de conflicto armado, dos conjuntos de normas específicas rigen, por una parte, los conflictos armados internacionales y, por otra, los conflictos armados no internacionales (las guerras civiles).
Los conflictos armados internacionales son conflictos que oponen a Estados. En los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y su Protocolo adicional I se tratan ampliamente los problemas humanitarios relacionados con este tipo de conflicto. El conjunto de normas relativas a los prisioneros de guerra, su estatuto y el trato debido a éstos, se basa en la guerra entre Estados (III Convenio). En el IV Convenio se enuncian, especialmente, los derechos y las obligaciones de una Potencia ocupante, es decir, del Estado cuyas fuerzas armadas controlan, parcial o totalmente, el territorio de otro Estado. El Protocolo I tan sólo cubre los conflictos armados internacionales.
Según el Protocolo I de 8 de junio de 1977, las guerras de liberación nacional también han de ser consideradas como conflictos de carácter internacional. Una guerra de liberación nacional es un conflicto en el que un pueblo en el ejercicio de su derecho a la autodeterminación lucha contra una potencia colonial. Hoy en día, la comunidad internacional acepta plenamente el concepto de derecho a la autodeterminación. No obstante, las conclusiones que se pueden extraer para las necesidades del derecho humanitario siguen suscitando controversia (en especial, en su aplicación a determinadas situaciones de conflicto).
Basta con ojear los periódicos o el mapa del mundo para comprobar que los conflictos entre Estados son, hoy en día, más bien una excepción que la regla. La mayoría de los conflictos armados se desarrollan en el territorio de un único Estado: se trata de conflictos de carácter no internacional. Uno de los denominadores comunes de numerosos conflictos internos es la intervención de las fuerzas armadas de otro Estado, que acuden en apoyo del Gobierno o de los insurgentes.
Las normas esenciales del derecho humanitario aplicable a los conflictos armados no internacionales son mucho más sencillas que las que rigen los conflictos internacionales. Tienen como fuente principal el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949. En el mencionado artículo se insta a las Partes implicadas en un conflicto interno a respetar algunos principios fundamentales del comportamiento humanitario antes comentado. Es interesante destacar en este punto que el artículo 3 común a los Convenios es de obligado cumplimiento tanto para los Gobiernos como para los insurgentes, mas sin conferir a estos últimos un estatuto especial.
El Protocolo adicional II de 1977 completa el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra por cuanto contiene algunas disposiciones más específicas. Contribuye, por tanto, a reforzar la protección humanitaria en situaciones de conflicto armado interno. El Protocolo II tiene, no obstante, un ámbito de aplicación más restringido que el artículo 3 común, ya que es aplicable tan sólo si los insurgentes controlan una parte del territorio nacional.
El artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra se refiere a los conflictos armados internos, es decir, aborda cuestiones relacionadas con los asuntos internos de los Estados. El modo de dirimir los problemas internos es, esencialmente, una de las prerrogativas de los Estados, por lo que la inclusión del artículo 3 común en los cuatro Convenios de Ginebra ha de ser considerada como un gran acontecimiento. Conviene no obstante recordar que un año antes, en 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos. Este documento se hizo eco del creciente interés que, a nivel internacional, suscitaba esta importante vertiente de los asuntos internos de los Estados. De hecho, las normas internacionales de protección de los derechos humanos obligan a los Estados a reconocer y a respetar algunos derechos fundamentales de la persona humana y a actuar de manera que no se menosprecien. Análogo cometido tiene el derecho humanitario en tiempo de confli cto armado. Insta a las partes en conflicto a respetar y preservar la vida y la dignidad de los soldados enemigos capturados o de los civiles que se hallan en su poder. ¿En qué difiere, entonces, el derecho humanitario de los derechos humanos? ¿Se trata, de hecho, del mismo derecho?
Hay convergencia entre los objetivos de los derechos humanos y los del derecho humanitario. Tanto el derecho humanitario como los derechos humanos pretenden restringir el poder de las autoridades del Estado con objeto de salvaguardar los derechos fundamentales del individuo. Los tratados relativos a los derechos humanos (fundados en el derecho consuetudinario) alcanzan ampliamente estos objetivos, ya que cubren la práctica totalidad de los aspectos de la vida. Las normas que dictan han de ser aplicadas a todas las personas y han de respetarse en cualquier circunstancia (aunque se pueda suspender algunos derechos en situaciones de emergencia). Por su parte, el derecho humanitario tan sólo se aplica en tiempo de conflicto armado. Sus disposiciones se formulan atendiendo a las circunstancias especiales de la guerra. Sus normas no pueden ser derogadas en circunstancia alguna. En general, se aplican " a través de la línea del frente " , es decir, las fuerzas armadas han de respetar el derecho humanitario en sus relaciones con el enemigo (y no en sus relaciones con los nacionales de su propio país). No obstante, en caso de conflicto armado interno, la legislación sobre derechos humanos y el derecho humanitario se aplican simultáneamente.
En otras palabras, el derecho humanitario constituye un conjunto " especializado " de normas que depende del derecho de los derechos humanos, adaptadas precisamente a los casos de conflicto armado. Algunas de estas disposiciones no tienen equivalencia en la legislación de los derechos humanos; tal es el caso, particularmente, de las normas que rigen la conducción de las hostilidades y el uso de las armas. Inversamente, el derecho de los derechos humanos cubre algunos ámbitos ajenos al derecho humanitario: los derechos políticos del individuo, por ejemplo. A pesar de los solapamientos, el derecho de los derechos humanos y el derecho humanitario siempre constituyen dos ramas distintas del derecho internacional público.
Mientras que en un tratado de derecho humanitario tan sólo las Partes han de cumplir las obligaciones que impone, todos los Estados han de respetar las normas de derecho consuetudinario. Éste es, naturalmente, el caso de todas las normas de derecho internacional. En efecto, los Estados han de cumplir sus compromisos internacionales y adoptar todas las medidas necesarias para facilitar la aplicación del derecho. Si una parte incumple tal obligación, el Estado puede ser considerado responsable de las consecuencias de un acto ilícito.
Los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales solicitan de los Estados Partes que adopten determinadas medidas para garantizar el cumplimiento de sus compromisos. Algunas de estas medidas han de ser tomadas en tiempo de paz, otras en período de conflicto armado. Para no extendernos, tan sólo mencionaremos tres ejemplos:
Instrucción a las fuerzas armadas y formación : el complejo conjunto de obligaciones dimanantes de los Convenios y de los Protocolos ha de ser trasladado a un lenguaje accesible para todos aquellos que han de respetar estas normas, en especial los miembros de las fuerzas armadas, en función de su graduación y de su cargo. Los buenos manuales de derecho humanitario han de desempeñar un papel decisivo, si quere mos ampliar eficazmente los conocimientos que tienen los militares de este derecho. Escaso impacto tendrán normas mal comprendidas o desconocidas por quienes han de respetarlas.
Legislación relativa a la aplicación del derecho humanitario a escala nacional : numerosas disposiciones de los Convenios de Ginebra y de sus Protocolos adicionales exigen imperativamente a cada Estado Parte que dicte leyes, instrucciones y demás disposiciones para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones internacionales. En especial, las violaciones graves del derecho internacional humanitario (comúnmente llamadas " crímenes de guerra " ) han de convertirse en crímenes punibles según el derecho penal nacional. Otro tanto sucede con cualquier abuso del emblema de la cruz roja o de la media luna roja.
Acciones penales contra aquellas personas que pueden haber cometido una violación grave del derecho internacional humanitario : el Estado detentador de tal persona tiene la obligación de hacerla comparecer ante sus propios tribunales o de entregarla a otro Estado interesado en su enjuiciamiento. Algunas violaciones del derecho humanitario pueden igualmente ser juzgadas por un tribunal penal internacional. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ya ha creado dos instancias internacionales, los tribunales penales para ex Yugoslavia y para Ruanda. El 17 de julio de 1998, una Conferencia Diplomática convocada por las Naciones Unidas en Roma aprobó el Estatuto de la Corte Penal Internacional. Por primera vez en la historia, una corte internacional permanente tiene jurisdicción sobre los crímenes cometidos no sólo durante los conflictos armados internacionales, sino también durante los conflictos armados no internacionales. La jurisdicción de la Corte no afecta a la obligación que tienen los Estados Partes de entablar diligencias judiciales contra los criminales de guerra en los respecti vos tribunales nacionales.
En cuanto a la aplicación del derecho humanitario por las partes implicadas en un conflicto armado, es importante destacar que los Estados no están aislados, ya que pertenecen a la comunidad formada por el conjunto de Estados que se han adherido a los tratados humanitarios. Los Estados que no están implicados en un conflicto armado dado están en su derecho de querer asegurarse de que las partes en conflicto respetan los Convenios de Ginebra o los Protocolos a los que se hayan adherido. Podríamos, incluso, ir más lejos y afirmar que los Estados tienen la obligación de velar por que las partes en conflicto respeten estos tratados. En el artículo primero de los cuatro Convenios de Ginebra y del Protocolo I se respalda tal interpretación: " Las Altas Partes Contratantes se comprometen a respetar y a hacer respetar el presente Convenio en todas las circunstancias " . El mensaje parece claro, mas diríase que sus implicaciones políticas aún no han sido del todo comprendidas.
Además, los Convenios exigen que cada parte implicada en un conflicto designe a un país tercero (neutral) como Potencia protectora . Una Potencia protectora es un Estado encargado de defender los intereses de una de las partes en el marco de sus relaciones con la otra parte en conflicto. Por consiguiente, las Potencias protectoras habrán de garantizar que los beligerantes cumplen con sus obligaciones de índole humanitaria.
La historia reciente demuestra que los Estados, por razones de variada índole, son reacios a designar Potencias protectoras. El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), institución que goza de un estatuto particular, ha desempeñado, por tanto, ese cometido. Fundado en 1863 como institución caritativa, por exhortación de Henry Dunant, el CICR ha conservado con el paso de los años su carácter de institución p rivada, anclada en el derecho suizo, cuyo órgano supremo está compuesto por nacionales suizos. Así pues, el CICR no es una organización internacional cuyos miembros constituyentes son los Estados, como es el caso de la Organización de las Naciones Unidas o de la Organización Internacional del Trabajo. Por consiguiente, los Gobiernos no ejercen influencia directa alguna sobre las actividades del CICR. No obstante, el cometido del CICR tiene una índole internacional y su ámbito de acción cubre el mundo entero. El CICR actúa por medio de sus delegados. Los fondos que emplea proceden de contribuciones voluntarias realizadas por los Estados Partes en los Convenios de Ginebra, así como por las Sociedades Naciones de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y por donantes privados. Para destacar el cometido específico que desempeña el CICR, los Estados le han otorgado el estatuto de observador ante la Asamblea General de las Naciones Unidas.
No obstante, como institución de derecho privado, el CICR puede contribuir de forma sustancial a que las partes implicadas en un conflicto armado apliquen el derecho humanitario. Contrariamente a las Potencias protectoras, el CICR no actúa al dictado de una de las partes en conflicto. Actúa en su propio nombre, como intermediario neutral entre las fuerzas presentes. Su ámbito de acción es, igualmente, mucho más amplio que el de las Potencias protectoras.
Además, en su relación con los Gobiernos, el CICR opta por la " diplomacia confidencial " . Esta política permite, fundamentalmente a sus delegados, expresarse, durante los contactos con los beligerantes, con la fuerza y la claridad que las circunstancias imponen. El CICR tan sólo se dirige públicamente a los Estados cuando no se han alcanzado, mediante las gestiones de índole confidencial, los objetivos perseguidos. Además de sus 125 años de existencia, el CICR ha adquirido una notable experiencia en convencer a los Estados, y a las demás partes implicadas en un conflic to armado, de que respeten el derecho humanitario tanto en los conflictos internacionales como en las guerras civiles.
Según se estipula en los Convenios de Ginebra, las partes implicadas en un conflicto armado internacional han de aceptar que los delegados del CICR visiten todos los campamentos de prisioneros de guerra, todos los lugares en los que se hallan detenidos civiles de la nacionalidad enemiga, así como, en general, el conjunto del territorio ocupado. En otras circunstancias, cuando los delegados no disponen del mencionado derecho de acceso, el CICR puede ofrecer sus servicios a las partes en conflicto. En otras palabras, el CICR puede entablar negociaciones para que se le autorice a ejercer su mandato humanitario en el territorio de todas las partes beligerantes. Así sucede, en general, en los casos de conflicto armado no internacional.
Asimismo, las partes implicadas en un conflicto armado han de autorizar las operaciones de socorro en favor de las personas necesitadas de asistencia, se trate de detenidos, de grupos de civiles especialmente vulnerables, de la población en general, incluso en los territorios ocupados. Los delegados del CICR garantizan que se preste la asistencia médica y la ayuda humanitaria en función de las necesidades y en el respeto de una estricta imparcialidad.
El método empleado para comprobar que se respeta el derecho humanitario varía considerablemente con respecto a los procedimientos establecidos en los tratados de derechos humanos. En efecto, éstos fijan, normalmente, un sistema de demandas formales presentadas ante un órgano supranacional y, en algunos casos, ante un tribunal supranacional. Estas demandas pueden emanar de simples particulares o de los Estados. Contrastando con este sistema bien orquestado, el derecho humanitario recurre mucho más a procedimientos informales. Éstos no tienen como objetivo principal afirmar el derecho o reparar daños sino, más bien, convencer a los auto res de infracciones de que modifiquen su conducta y con ello evitar nuevas violaciones, lo que redundará en beneficio de todas las personas afectadas por el conflicto.
El derecho internacional humanitario tiene como objetivo limitar los sufrimientos engendrados por la guerra y mitigar sus efectos. Las normas que dicta son el resultado de un delicado equilibrio entre, por una parte, las exigencias del desarrollo de la guerra -la " necesidad militar " - y, por otra, las leyes de la humanidad. El derecho humanitario es una cuestión delicada, pero no admite concesiones. Este derecho ha de ser respetado en todas las circunstancias para garantizar la pervivencia de los valores de la humanidad y, a menudo, simplemente, para proteger vidas humanas. Cada uno de nosotros puede contribuir a que se comprenda mejor los objetivos primordiales y los principios fundamentales del derecho internacional humanitario y a facilitar con ello un mayor respeto. El día en que todos los Estados y todas las partes implicadas en los conflictos armados respeten mejor el derecho humanitario será más fácil que haya un mundo más humano.
Ref. LG 1998-079-SPA

References: artículo 3
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