Source: https://tc.vlex.es/vid/1-2-3-ba-15034480
Timestamp: 2020-07-11 22:49:13+00:00

Document:
STC 91/1985, 23 de Julio de 1985 - Jurisprudencia - VLEX 15034480
Fecha de Resolución: 23 de Julio de 1985
Número de Recurso: Conflictos Positivos de competencia nº 505/1983, 742/1983 y 79/1984 (acumulados)
1. Es competencia estatal la elaboración de listas positivas y la fijación de una lista negativa y abierta de elementos, ingredientes o productos prohibidos en cuanto nocivos o peligrosos para la salud. 2. La verificación de si un determinado producto que quiera lanzarse al mercado cumple las exigencias de las «listas positivas» y la consiguiente autorización e inscripción de tal producto constituye una competencia de ejecución. 3. A la Generalidad de Cataluña corresponde, en materia de sanidad interior, la ejecución de la legislación básica, y en esta legislación se integran las reglamentaciones sobre aditivos, según el sistema de listas al que hemos aludido anteriormente, de las que, en el caso singularizado de otorgameinto de autorización e inscripción individualizado, se hace aplicación.
Sentencia citada en: 6 sentencias, 5 artículos doctrinales, una disposición normativa
En los conflictos positivos de competencia que, iniciados bajo los núms. 505/1983, 742/1983 y 79/1984, han sido acumulados y que han sido promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por sus Abogados don Ramón M. L. R. y don Ramón G. i Turbany, en relación con las Resoluciones de la Dirección General de la Salud (Ministerio de Sanidad y Consumo) sobre autorización e inscripción en el Registro General Sanitario de fechas 14 de marzo, 20 de junio y 19 de septiembre de 1983, y en los que ha comparecido el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, siendo Ponente el Magistrado don Jerónimo A. S., quien expresa el parecer del Tribunal.
De la Dirección General de la Salud, del Ministerio de Sanidad y Consumo, de fecha 14 de marzo de 1983, sobre autorización e inscripción a «Turco Española, Sociedad Anónima», del aditivo «Melacide P/2»; de la misma Dirección General, la de fecha 20 de junio de 1983, sobre autorización e inscripción a distribuidora «Fher, Sociedad Anónima», del aditivo «Afilact», y de igual Dirección General, la de fecha 19 de septiembre de 1983, sobre autorización e inscripción a «Laboratorio Técnico Mercader- Jorge » el aditivo «Rosecarn». La inscripción se hizo en el Registro General Sanitario, en virtud de lo establecido en el Real Decreto 2825/1981, de 27 de noviembre.
A) Referencia al sistema arbitrado por la normativa española en materia de aditivos.-Código Alimentario español y disposiciones que lo complementan:
a) La regulación de los aditivos aparece en el Código Alimentario español aprobado por Decreto de 21 de septiembre de 1967 y puesto en vigor en virtud del Decreto 2519/1974. Su art. 4.31.01 dispone que «se considerarán aditivos todas las sustancias comprendidas en este Código que puedan ser añadidas intencionadamente a los alimentos y bebidas, sin propósito de cambiar su valor nutritivo, a fin de modificar sus caracteres, técnicas de elaboración o conservación o para mejorar su adaptación al uso a que son destinadas». Según el art. 4.31.02, «Sólo podrán utilizarse los aditivos incluidos en las listas positivas vigentes, complementarias del presente y de los capítulos XXXII a XXXIV, ambos inclusive. Estas listas serán revisadas periódicamente» y el propio artículo señala las condiciones que deberán darse en algún nuevo aditivo para su inclusión en las listas citadas. La aplicación y desenvolvimiento del Código Alimentario español es la misión que tiene encomendada la Comisión Interministerial para la Ordenación Alimentaria. b) Según lo expuesto, la legislación alimentaria española opta por el sistema de listas positivas (complementado por algunas referencias negativas o prohibiciones). Es decir, únicamente pueden ser utilizados aquellos aditivos, para los que existe una autorización expresa. Este principio está recogido en todas las Reglamentaciones Técnico-Sanitarias para cada grupo de alimentos, los cuales, al referirse a los aditivos, siempre hacen referencia a que sean aprobados por ulterior Resolución del Ministerio de Sanidad. Las Resoluciones por las que se aprueba la lista y la dosis de aditivos que pueden ser utilizados en un determinado alimento son lo que constituye la autorización (genérica) de un aditivo. Esta competencia de autorización o mejor quizás de «determinación» de las sustancias aditivas es la que corresponde a la Administración Central. Pero además, toda persona que pretende comercializar un aditivo, ha de solicitar de la Administración su autorización e inscripción en el Registro Sanitario Específico de Productos. El Organismo responsable comprobará que el «producto preparado» que se propone figura en las listas positivas, y por lo tanto su uso está autorizado, y que los alimentos y en las dosis que se pretende utilizar se ajusten a la norma. En este caso, otorgará la autorización y se adjudicará al producto un número de identificación en el Registro Sanitario. c) En el momento de creación de este Registro la legislación alimentaria no estaba totalmente desarrollada, existiendo un cierto vacío legal en lo que atañe a la reglamentación de las características de composición de muchos alimentos, y por lo tanto tampoco estaban definidos los aditivos que podían añadirse a aquéllos. Esto hizo que en la práctica (según parece) la inscripción en el Registro adquiriera, en algunos supuestos, el valor de una autorización «genérica» y a la vez supusiera el otorgamiento de una autorización (concreta). Es preciso distinguir estos dos aspectos ya que el Registro debe considerarse, simplemente, como depositario de unas informaciones sobre los productos utilizados en la industria alimentaria, previa las oportunas verificaciones de que se ajustan a la norma, circunscribiendo, en este sentido, su función a la de identificar con un número un determinado producto, cuyas circunstancias y características publica, pero no teniendo tal oficina competencia alguna para autorizar el uso de ninguna sustancia o producto que previamente no haya sido autorizado (genéricamente). En definitiva, aun al margen de cualquier planteamiento constitucional y sólo por simples exigencias de un funcionamiento eficaz de la Administración Pública, habrá de convenir que la autorización (genérica) de aditivos, por claras razones de homogeneidad, debe efectuarse a nivel estatal mediante las pertinentes Resoluciones del Ministerio de Sanidad, pero nunca mediante actos concretos de autorización de productos determinados y consiguiente inscripción en el Registro Sanitario. El objeto de esa autorización no puede ser otro que comprobar que los productos que un industrial solicita comercializar, fabricar, importar o utilizar están incluidos en las listas positivas de aditivos autorizados para toda España. d) Cuanto queda expuesto viene confirmado por la Resolución de 26 de febrero de 1981 de la Secretaría de Estado para la Sanidad por la que se aprueba la ordenación de las listas positivas de aditivos autorizados para su uso en diversos productos alimenticios, destinados a la alimentación humana. Según dicha norma (art. 2.2), «la inclusión de un aditivo en estas listas no excluye del cumplimiento de las exigencias de autorización sanitaria y registro individualizado que para la elaboración, importación, distribución y venta de estos productos establece el art. 1.4 del Decreto 797/1975, de 21 de marzo, y la Orden del Ministerio de la Gobernación de 18 de agosto de 1975 sobre registro de industrias y productos alimenticios y alimentarios», señalando por su parte el art. 4 que «queda prohibida la utilización de aditivos que no figuren reseñados en las mismas (listas) o sobrepasen las proporciones máximas consignadas para acción y/o alimento». La distinción entre autorización genérica o «determinación» de un aditivo incluyéndolo en una «lista positiva» y autorización específica de un producto determinado tiene una importancia capital a los efectos del presente conflicto por cuanto mientras la primera constituye una norma básica (de competencia estatal) la segunda es un simple acto de ejecución, y por lo tanto de competencia autonómica.
a) La asunción por la Generalidad de los servicios traspasados ha de ser interpretada -como dice la Sentencia de 20 de mayo de 1983- en el marco de la Constitución y del propio Estatuto, sin olvidar que el art. 15 del Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre, establece que la transferencia se operará «en el marco de la planificación general sanitaria del Estado», «sin perjuicio de las actuaciones que lleven a cabo los órganos de la Administración del Estado, a efectos de coordinación y supervisión» y que se precisa «la comunicación de datos e información, de acuerdo con la normativa del Estado a fin de garantizar el cumplimiento de los fines y objetivos del mismo y de obtener un sistema coherente, armónico y solidario». Tales principios en modo alguno se oponen a la tesis sostenida en el presente conflicto. b) Pero hay que añadir: 1.° Que el Real Decreto 2210/1979 dispuso que en el ejercicio de las funciones de «control sanitario de productos relacionados directa o indirectamente con la alimentación humana [art. 16.1 h) del Real Decreto mencionado], y en general todas las relacionadas en el art. 16.1 del citado Real Decreto, «se entenderá que los criterios técnicos de aplicación serán los contenidos en las instrucciones que con carácter general dicte el Ministerio de Sanidad y Seguridad Social». Traduciendo en términos posconstitucionales tal prescripción, podemos afirmar, dice la Generalidad, que aquí se está apuntando a un doble nivel de actuaciones: Unas -que corresponden al Estadorelativas a la fijación de «criterios técnicos de aplicación» expresados en «instrucciones» (técnicas, de aplicación general para todo el territorio español) para obtener una mínima homogeneidad del sistema sanitario, y otras -que corresponden a la Generalidad- relativas a la «aplicación» concreta de tales «instrucciones» a los casos particulares. Los «criterios técnicos de aplicación» son las «listas positivas» de aditivos autorizados para su uso en diversos productos alimenticios destinados a la alimentación humana, aprobados como vimos por la Secretaría de Estado para la Sanidad. Estas listas de aditivos autorizados, constituyen las «bases» que deben respetarse por la Comunidad, en el ejercicio de las funciones que tiene traspasadas, y su «aplicación» a cada caso concreto, corresponde a la Comunidad. 2.° Que «ni la fijación de bases ni la coordinación general deben llegar a tal grado de desarrollo que dejen vacías de contenido las correspondientes competencias de las Comunidades Autónomas» (Sentencia de este Tribunal de 28 de abril de 1983). 3.° Que la Sentencia de 20 de mayo de 1983, a la vez que declaró nulo por insuficiencia de rango el núm. 3 del art. 2 del Real Decreto 2825/1981, de 27 de noviembre, consideró que la «autorización» de aditivos correspondía al Estado, pues tal autorización puede incluirse entre las bases de la sanidad interior, pero añadiendo una importante precisión, en la línea de lo que esta parte sostiene: «Sin que por otra parte se observe incompatibilidad entre esta competencia estatal y la transferida a Cataluña en virtud del art. 16.1 h) del Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre». Esta declaración de compatibilidad sólo puede entenderse, dice la Generalidad, si se repara que existen en esta materia dos autorizaciones: las del aditivo en sí, genéricamente considerado, que por ser «básica» corresponde al Estado, y la del «producto» que contiene tal aditivo -solo o mezcladoque por ser concreta y específica tienen la naturaleza de acto de «ejecución» de la legislación básica y, como tal, corresponde a la Comunidad Autónoma. Esta tesis viene reforzada por: a') El art. 2.4 del Real Decreto 2824/1981, anulado por insuficiencia de rango por la Sentencia de 28 de abril de 1983, que al regular la autorización de aditivos se refería a la «autorización genérica» del aditivo en sí y no a la del «producto» elaborado por una u otra Entidad que lo contuviera, por cuanto sería impensable que los actos administrativos singulares de autorización concreta de un «producto» determinado tuvieran que hacerse -como establecía el precepto dicho- previo informe del Consejo de Coordinación Sanitaria, por acuerdo del Consejo de Ministros. b') La propia Sentencia de 20 de mayo de 1983, al igual que la de 28 de abril de ese mismo año, pone de relieve que la inscripción en el Registro (estatal), aunque obligatoria, no es constitutiva ni implica el otorgamiento de una autorización. Añadiendo la Sentencia de 20 de mayo de 1983 (para aclarar el núm. 6 el art. 2 del Real Decreto 2825/1981, conforme al cual «la Dirección General de la Salud Pública podrá en cualquier momento proceder a la revisión de las inscripciones o anotaciones realizadas») «que es necesario ponerlo (el precepto) en relación con las competencias estatales o comunitarias acerca de la autorización, pues sólo la Autoridad en cada caso competente para autoriza será también la competente para valorar las razones sanitarias que aconsejen la revisión de la inscripción, pues de otro modo, esto es, si se admitiera que en el caso de una autorización concedida por una Comunidad Autónoma, pudiera revisar, el Estado, la inscripción, se produciría la configuración de la misma ''no vinculada'' a la autorización, es decir mera consecuencia de la misma, que supondría una invasión o ruptura del orden competencial». La Sentencia admite la existencia de autorizaciones singularizadas de las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias sobre la materia, que no pueden ser suplantadas, ni siquiera modificadas por la Autoridad que lleve el Registro Central. 4.° El Real Decreto 2210/1979, de 7 de septiembre, que según la Sentencia, en su art. 16.1 h), contempla una competencia de control a favor de la Generalidad no incompatible con las estatales en materia de aditivos, en su anexo III considera afectado por la transferencia efectuada (art. 18) entre otros, los Decretos 797/1975, de 21 de marzo (modificado por los Reales Decretos 1507/1976, de 21 de mayo, y 3596/1977, de 30 de diciembre), de competencia de la Dirección General de Sanidad en materia alimentaria, y la Orden ministerial de 18 de agosto de 1975, sobre registros de industrias y productos alimenticios y alimentarios. Tales referencias ponen de relieve que las actividades autorizantes, que tales preceptos contemplan, fueron traspasadas a la Generalidad, la cual ha consolidado la titularidad de la competencia transferida.
D) Ha de señalarse, dice el Abogado del Estado: 1.°, que la claridad de las examinadas Sentencias en punto a la competencia estatal para la autorización concreta y específica de los aditivos habrá de comportar, en este caso, la declaración en favor del Estado de la competencia controvertida con total independencia de lo señalado en aquéllas respecto al art. 2.6 del Real Decreto 2825/1981, y 2.°, otro tanto ocurre con la naturaleza no constitutiva de la inscripción registral, vinculada a la autorización. Como señala la Sentencia 42/1983 lo esencial es la autorización y, por ello, el problema de competencia se plantea realmente en el terreno de la autorización y no de la inscripción. Pues bien, en este terreno de la autorización, respecto de la cual la inscripción registral es mera consecuencia, resulta que tratándose de aditivos la competencia es de titularidad estatal.
a) Sin perjuicio de la impugnación que respecto de alguno de los preceptos de dicha Ley, y en concreto de su art. 10, pueda en su momento acordar el Gobierno en cuanto entienda que contradice la competencia estatal sostenida en este conflicto, la mera existencia de aquella Ley aún sin impugnar en nada puede condicionar a la Sentencia que conforme al art. 66 de la LOTC dicte el Tribunal. Y ello porque si bien el legislador autonómico puede inferir el alcance de las bases estatales a partir de la regulación preconstitucional, corresponde en todo caso al Tribunal corregir la interpretación autonómica por inferencia, velando por su adecuación al bloque de constitucionalidad. La citada Ley de 14 de junio de 1983 ha sido impugnada por el Gobierno, y es objeto del recurso 707/ 1983.
No surge cuestión, pues, en cuanto al título competencial (el de sanidad interior) y tampoco en cuanto a la naturaleza del acto (de ejecución). En la materia, Cataluña ha asumido competencias de desarrollo y ejecución de la legislación estatal, con competencias que, aparte las organizativas e inspectoras, comprende, obviamente, y por lo general, tanto el establecimiento de regulaciones sobre productos alimenticios específicos como la autorización de estos productos, dentro de las previsiones básicas de la legislación estatal y, en su caso, de la legislación de desarrollo. La cuestión surge porque el Abogado del Estado sostiene que toda la materia de aditivos, tanto las regulaciones generales como los actos concretos o singulares de autorización, pertenecen al área de lo básico. Cree el Abogado del Estado que frente a lo que ocurre con los demás productos alimentarios, los aditivos (y otros de características asimismo especiales) quedan sometidos a un régimen de singular vigilancia que, por lo que importa a efectos competenciales, consiste en su control a nivel nacional. Para llegar a tal conclusión no trae a colación reglas competenciales de las que inferir esa singularidad, sino, a su entender, la jurisprudencia constitucional contenida en las Sentencias 717/1982, de 30 de noviembre (fdo. 7.°); 32/1983, de 28 de abril, y 42/1983, de 20 de mayo, interpretativa de la regla del art. 149.1.16.ª de la Constitución y de lo que en Estatuto, en este particular afín al de Cataluña, se dice al respecto, esto es, respecto a la competencia en materia de sanidad interior. Pero antes de discurrir por este camino, es preciso que hagamos algunas consideraciones respecto al régimen de los aditivos en nuestro derecho, en la medida oportuna para ayudar a resolver los presentes conflictos competenciales.
2. Este análisis es necesario porque -sostiene la Generalidad- el sistema arbitrado por la normativa española en materia de «aditivos» se monta en la distinción entre lo que llama «autorización genérica o determinación de un aditivo», incluyéndolo en una «lista positiva» y lo que llama «autorización específica de un producto determinado» (y consiguiente inscripción registral). Mientras la genérica constituye una norma básica -y así lo acepta la Generalidad- de competencia estatal, la específica o singular es un acto de ejecución, y como tal, de competencia autonómica. En este punto -competencia estatal para la autorización genérica- no hay cuestión; la cuestión estriba en la competencia para la autorización específica o singular, pues el Abogado del Estado viene a defender la idea que tanto el establecimiento de listas positivas de aditivos, y todo lo referente a su modificación, como las autorizaciones singulares de productos (que es el caso de estos conflictos) es de la competencia estatal, pues a uno y a otro cuadra la calificación de «básico».
3. En la doctrina jurisprudencial, las Sentencias a las que nos referimos, como decíamos en el fundamento primero, son las de 30 de noviembre de 1982 (publicada en el «Boletín Oficial» del 29 de diciembre), recaída en un recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 10/1981, de 18 de noviembre, del Parlamento vasco, que aprueba el Estatuto del Consumidor, y en la que, junto a otras cuestiones, se estudia la distribución de competencias en materia de «aditivos» (fdos. 6.° y 7.°), y las de 28 de abril («Boletín Oficial» del 17 de mayo) y 20 de mayo («Boletín Oficial» del 17 de junio), ambas de 1983, recaídas en conflictos de competencia, promovidos, uno por el Gobierno vasco, y el otro por la Generalidad de Cataluña, en las que estudian, junto a otras reglas, la contenida en el art. 2.4 del Real Decreto 2824/1981, de 27 de noviembre, precepto en el que se atribuye a la gestión a nivel nacional «la autorización a efectos sanitarios de los aditivos y demás productos que, por sus especiales características, exigen un control a nivel nacional» (fdo. 3.° y fdo. 4.°, respectivamente). Bien recientemente (Sentencia del 16 de julio actual, recaída en el recurso de inconstitucionalidad núm. 707/1983), este Tribunal ha reiterado esta doctrina, al analizar el art. 10 de la Ley entonces impugnada. Se ha dicho en esta Sentencia que «es competencia estatal la elaboración de listas positivas y la fijación de una lista negativa y abierta de elementos, ingredientes o productos prohibidos en cuanto nocivos o peligrosos para la «salud» y esta atribución a la competencia estatal, dentro de la definida en el art. 149.1.16.ª de la Constitución, se asentó en que «ello es básico en materia de sanidad y, en cuanto tal, competencia estatal, pues una prohibición sobre alguno de tales productos realizada por cualquier Comunidad Autónoma «impediría el libre comercio de mercancías y supondría la introducción de un factor de desigualdad en cuanto a las condiciones básicas de protección a la salud» (decíamos recordando la Sentencia 32/1983).
5. Distinto del tema competencial, que es el propio del proceso de conflicto,. denuncia la Generalidad de Cataluña, que el producto «Melacide P/2» (conflicto 505/1983) se ha autorizado sin prevista, al respecto, lista positiva de aditivos autorizados para los productos de pesca; que el producto «Afilact» (conflicto 742/ 1983) contiene un aditivo que no está incluido en los criterios técnicos aplicables, y que el producto «Rosecarn» (conflicto 79/1984) se ha autorizado sin prevista «lista positiva». Tal proceder se califica, por un lado, de contrario al sistema arbitrado por la normativa española en materia de aditivos (a partir del Código Alimentario español, art. 4.31.02) y conculcador, por esto, de esta normativa y, por otro, de conversión de unas autorizaciones e inscripciones que deben ser singulares y basarse en unos criterios generales, en unas autorizaciones genéricas de sustancias aditivas (las que contienen los indicados productos «Melacide P/2», «Afilact» y «Rosecarn»).
La oposición de las autorizaciones específicas a las reglamentaciones generales, y, en su caso, el otorgamiento de aquéllas sin la previa definición general mediante el sistema de listas positivas, es tema distinto al competencial y, por esto, ajeno a este proceso. La declaración de la competencia y, por la violación de la regla competencial, la anulación de las resoluciones que han originado los conflictos, permitirá a la Administración competente apreciar si, como sostiene la Generalidad, falta el presupuesto de la previa reglamentación general, necesaria para el otorgamiento de las autorizaciones e inscripciones individualizadas.
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA Ha decidido
Que la titularidad de la competencia controvertida en los conflictos positivos registrados bajo los núms. 505/1983, 742/1983 y 79/1984 corresponde a la Generalidad de Cataluña.
2.° Que son nulas por estar viciadas de incompetencia las Resoluciones de la Dirección General de la Salud (Ministerio de Sanidad y Consumo) de 14 de marzo de 1983, sobre autorización e inscripción en el Registro General Sanitario del producto «Melacide P/2»; de 20 de junio de 1983, sobre autorización e inscripción en el Registro General Sanitario del producto «Afilact», y de 19 de septiembre de 1983, sobre autorización e inscripción en el Registro General Sanitario del producto «Rosecarn».
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