Source: http://sindpf-nordeste.com.br/artigos.asp?cod=237
Timestamp: 2018-11-14 20:34:52+00:00

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Autor: Antonio Araldo Ferraz Dal Pozzo
MP deve proteger o interesse p�blico de forma cabal
A Constitui��o Federal, no seu artigo 129, inciso VIII conferiu ao Minist�rio P�blico a fun��o institucional de �requisitar dilig�ncias investigat�rias e a instaura��o de inqu�rito policial, indicados os fundamentos jur�dicos de suas manifesta��es processuais�.
Como se v�, a exegese meramente literal da norma est� a exigir do Minist�rio P�blico a apresenta��o dos fundamentos jur�dicos nas suas manifesta��es processuais.
Nessa mesma linha de literalidade interpretativa do texto constitucional, apenas os atos administrativos praticados por �rg�os colegiados do Minist�rio P�blico teriam que ser motivados, segundo a letra expressa da Constitui��o Federal: com efeito, o par�grafo 4� do seu artigo 129 determina que � Institui��o se aplique o inciso X do artigo 93, o qual, a seu turno, fala em �decis�es administrativas dos Tribunais�.
Diante dessas normas expressas, portanto, cabe indagar se os atos administrativos praticados individualmente pelos representantes do Minist�rio P�blico teriam que ser motivados.
Natureza do ato requisit�rio
O ato requisit�rio � um ato administrativo extrajudicial, praticado pelo representante do Minist�rio P�blico, no exerc�cio de suas atribui��es.
A primeira quest�o que surge, pois, consiste em saber se esse ato � vinculado ou discricion�rio.
Natureza discricion�ria do ato requisit�rio
Estudando em profundidade a quest�o da �vincula��o e discricionariedade�, Celso Ant�nio Bandeira de Mello (�Curso de Direito Administrativo�, 25� Ed. Malheiros, p. 422 e seguintes) assim conceitua os atos vinculados e os atos discricion�rios:
a) atos vinculados � �aqueles em que, por existir pr�via e objetiva tipifica��o legal do �nico poss�vel comportamento da Administra��o em face de situa��o igualmente prevista e termos de objetividade absoluta, a Administra��o, ao expedi-los, n�o interfere com aprecia��o subjetiva alguma�;
b) atos discricion�rios � �seriam os que a Administra��o pratica com certa margem de liberdade de avalia��o ou decis�o segundo crit�rios de conviv�ncia e oportunidade formulados por ela mesma, ainda que adstrita � lei reguladora da expedi��o deles�.
O autor citado observa que a doutrina afirma n�o existir, a rigor, ato totalmente discricion�rio, porque a lei ao menos determina a compet�ncia e a sua finalidade. Para ele, a �discricionariedade � a liberdade dentro da lei�:
�Discricionariedade � a margem de liberdade conferida pela lei ao administrador a fim de que este cumpra o dever de integrar com sua vontade ou ju�zo a norma jur�dica, diante do caso concreto, segundo crit�rios subjetivos pr�prios, a fim de dar satisfa��o aos objetivos consagrados no sistema legal� (p. 424).
Ainda salienta Celso Ant�nio que, em verdade, n�o h� ato discricion�rio, mas exerc�cio de ju�zo discricion�rio quanto � ocorr�ncia ou n�o de certas situa��es que justificam ou n�o dados comportamentos e op��es discricion�rias quanto ao comportamento mais adequado.
Por fim, neste r�pido bosquejo doutrin�rio, importante registrar que, segundo o publicista citado, a margem de liberdade (que � crescente do primeiro ao �ltimo caso) dada pela lei pode dizer respeito: a) ao momento da pr�tica do ato; b) � forma do ato; c) ao motivo do ato; d) � finalidade do ato; e) ao conte�do do ato.
Ora, buscando investigar determinado fato, para verificar sua materialidade e autoria, o Minist�rio P�blico disp�e de v�rios caminhos e instrumento legais � e esta considera��o b�sica � o suficiente para evidenciar o car�ter discricion�rio do ato administrativo que pratica ao requisitar informa��es. N�o h� uma norma legal a que ele deva obedecer sem qualquer alternativa. Ao contr�rio, ele opta por um dos meios de que disp�e para a finalidade almejada e assim agindo o estar� fazendo de forma discricion�ria.
No entanto, como todo ato administrativo discricion�rio, o ato requisit�rio carece de fundamenta��o � � preciso dar o motivo do ato.
A motiva��o do ato administrativo
Todo ato administrativo, segundo o magist�rio de Celso Ant�nio Bandeira de Mello tem como seu pressuposto objetivo de validade o motivo, que segundo ele �� o pressuposto de fato que autoriza ou exige a pr�tica do ato� (p. 389).
Todavia, se no que concerne ao ato vinculado, salienta o Professor, basta que haja ocorrido o motivo que a lei estabelece como pressuposto para a pr�tica do ato � a sua motiva��o adquire excepcional relev�ncia quando se est� diante de ato realizado no exerc�cio de compet�ncia discricion�ria � pois nesse caso a aus�ncia de motiva��o implica a invalidade do ato (p. 395).[1]
A motiva��o do ato requisit�rio
Uma vez mais nos socorremos dos preclaros ensinamentos do jurista Celso Ant�nio Bandeira de Mello, que na obra citada, examinando a quest�o da indisponibilidade dos interesses p�blicos pela administra��o, emite conceitos que podem e devem ser aqui aplicados analogicamente (p. 74 e seguintes).
Ora, se o �Minist�rio P�blico � institui��o permanente, essencial � fun��o jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jur�dica, do regime democr�tico e dos interesses sociais e individuais indispon�veis� sua atua��o, pelo menos em quase toda a sua extens�o, � dominada pelo princ�pio da indisponibilidade do interesse p�blico � que permeia mesmo toda a sua compet�ncia constitucional.
Em face da predomin�ncia absoluta desse princ�pio, o Professor Celso Ant�nio Bandeira de Mello, com inteira e completa raz�o, demonstra que os atos de administra��o s�o regidos pelo princ�pio da legalidade, com suas decorr�ncias l�gicas: os princ�pios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motiva��o e da responsabilidade do Estado.
No momento nos interessa focar o princ�pio da motiva��o, ou seja, aquele que �imp�e � Administra��o P�blica o dever de expor as raz�es de direito e de fato pelas quais tomou a provid�ncia adotada. Cumpre-lhe fundamentar o ato que haja praticado, justificando as raz�es que lhe serviram de apoio para expedi-lo� (p. 79). Ainda segundo o autor citado, a fundamenta��o permite aferir a obedi�ncia ou n�o aos princ�pios acima, da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade (p. 80), sendo que a aus�ncia de fundamenta��o torna o ato inv�lido (pr�via ou contempor�nea ao ato).
Por fim, anote-se esta passagem: �assim, atos administrativos praticados sem a tempestiva e suficiente motiva��o s�o ileg�timos e invalid�veis pelo Poder Judici�rio toda vez que sua fundamenta��o tardia, apresentada apenas depois de impugnados em ju�zo, n�o possa oferecer seguran�a e certeza de que os motivos aduzidos efetivamente existiam ou foram aqueles que embasaram a provid�ncia contestada� (p. 113).
Al�m de invalid�veis se n�o forem acompanhados da devida motiva��o, somente quando esta � descrita � que poder�, eventualmente, ensejar ao cidad�o o exerc�cio do direito de defesa no �mbito do Poder Judici�rio (artigo 5�, inciso LV da Constitui��o Federal).
Portanto, e no fundo, a imprescindibilidade de motiva��o decorre do pr�prio Estado de Direito, que o Minist�rio P�blico tem por fun��o velar.
Vejamos. Jacques Chevallier, um dos estudiosos do tema, em sua obra �L��tat Du Droit� (4�. �dition � Montchrestien, Paris), come�a por dizer, nas linhas iniciais da obra, que assim na Fran�a como na Alemanha, o Estado de Direito � concebido no come�o do s�culo XX como um tipo particular de Estado, submisso a um regime de direito: �num Estado assim, o poder n�o pode ser utilizado sen�o como meio autorizado pela ordem jur�dica em vigor, enquanto o indiv�duo disp�e de recursos jur�dicos contra os abusos que ele � suscet�vel de cometer� (griframos).
Ora, a aus�ncia de motiva��o impede exatamente que o cidad�o se contraponha ao ato � e essa falta de fundamenta��o nos coloca sob o Estado Absoluto, longe do Estado de Direito.
A necessidade de motiva��o das requisi��es do Minist�rio P�blico
Postas essas premissas, temos que o ato do Minist�rio P�blico consistente em requisitar �informa��es, exames, per�cias e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos �rg�os e entidades da administra��o direta, indireta, fundacional, de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios� (inciso I, al�nea �b� do artigo 104 da Lei Org�nica Estadual do Minist�rio P�blico de S�o Paulo � Lei Complementar no. 734, de 26/11/93 � que decorre, al�m da norma constitucional, do artigo 26, inciso I, al�nea �b� da Lei Org�nica Federal do
Minist�rio P�blico � Lei 8.625, de 12/02/93):
� um ato administrativo;
� um ato administrativo discricion�rio;
� um ato administrativo discricion�rio que precisa ser fundamentado.
Das �recomenda��es� expedidas pelo Minist�rio P�blico
Como � cedi�o, o Minist�rio P�blico pode instaurar inqu�rito civil para apurar determinados fatos ilegais e seus autores.
H� uma compet�ncia do Minist�rio P�blico, no entanto, que dada a sua enorme import�ncia, recebeu da Lei Org�nica Paulista uma disciplina jur�dica espec�fica: cuida-se da atribui��o prevista no artigo 129, III da Constitui��o Federal verbis:
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes P�blicos e dos servi�os de relev�ncia p�blica aos direitos assegurados nesta Constitui��o, promovendo as medidas necess�rias a sua garantia;
Neste caso, a Lei Org�nica de S�o Paulo estabeleceu que:
Artigo 113 - O inqu�rito civil instaurado para apurar viola��o de direito assegurado nas Constitui��es Federal e Estadual, ou irregularidade nos servi�os de relev�ncia p�blica poder� ser instru�do atrav�s de depoimentos colhidos em audi�ncia p�blica.
Assim, temos que nesse caso espec�fico, a audi�ncia de oitiva dos depoimentos ser� aberta a todos � o que j� assinala uma publicidade obrigat�ria que n�o ocorre nos demais casos.
Encerrado o inqu�rito, o �rg�o do Minist�rio P�blico poder� ingressar com a medida judicial adequada � mas dada a gravidade do caso apurado e conforme as circunst�ncias, pode fazer �recomenda��es� ao Poder P�blico, indicando as solu��es que entende devam ser aplicadas ao caso concreto, ainda que sejam t�o somente para acelerar ou para conferir maior racionalidade aos procedimentos administrativos:Artigo 113.... (omissis)
Par�grafo 1� - Encerrado o inqu�rito civil, o �rg�o de execu��o do Minist�rio P�blico poder� fazer recomenda��es aos �rg�os ou entidades referidas no inciso VII, do artigo 103, desta lei complementar, ainda que para maior celeridade e racionaliza��o dos procedimentos administrativos, requisitando do destinat�rio sua divulga��o adequada e imediata, bem como resposta por escrito.
Caso o �rg�o do Minist�rio P�blico entenda, que basta a emiss�o de relat�rios para a adequada tutela do bem protegido, dever� faz�-lo, exigindo a sua publica��o:
Par�grafo 2� - Al�m das provid�ncias previstas no par�grafo anterior, poder� o �rg�o de execu��o do Minist�rio P�blico emitir relat�rios, anuais ou especiais, encaminhando-os �s entidades mencionadas no inciso VII, do artigo 103, desta lei complementar, delas requisitando sua divulga��o adequada e imediata.
Como se v�, tanto as �recomenda��es� como os �relat�rios�, na concep��o do legislador s�o medidas extrajudiciais definitivas que resolvem o problema apurado.
Suponha-se, assim, que na recent�ssima altera��o da Planta Gen�rica de Valores do Munic�pio de S�o Paulo, os mun�cipes representem ao Minist�rio P�blico alegando que o mecanismo de revis�o do valor de seu im�vel ou � extremamente demorado, ou demasiadamente burocratizado: apuradas essas circunst�ncias no inqu�rito civil, antes de ajuizar demanda contra a Prefeitura Municipal, pode o �rg�o de execu��o ministerial expedir uma �recomenda��o� para que esse procedimento seja agilizado ou simplificado, exigindo do Poder P�blico sua publica��o adequada e imediata � rem�dio esse que a Lei Org�nica espera ser eficiente para as altera��es necess�rias, sem as delongas do processo judicial, pois essa divulga��o tem o efeito pol�tico de for�ar a Administra��o P�blica a aceitar as mudan�as propostas, j� que a solu��o ent�o passa a existir e a ser conhecida.
O mesmo se diga, por exemplo, em caso recente da chamada �febre su�na�, que em alguns Munic�pios do Interior apavorou a popula��o, que poderia estar mais sossegada se um relat�rio adequado a respeito fosse devidamente divulgado.
Longe dessa correta e adequada interpreta��o da lei se colocam certas �recomenda��es� de membros do Minist�rio P�blico que soam � amea�a de medida judicial, caso o Poder P�blico n�o adote esta ou aquela medida administrativa.
Recentemente publicamos artigo em obra coletiva coordenada por Carlos Vin�cius Alves Ribeiro (�Minist�rio P�blico � Reflex�es sobre princ�pios e fun��es institucionais�, da Editora Atlas, 2009, p. 305 e seguintes), onde escrevemos, a respeito da atua��o extrajudicial do Minist�rio P�blico que: Sua a��o, todavia, precisa superar a burocracia do papel e buscar a efetividade do di�logo, do entendimento, da compreens�o. O Minist�rio P�blico precisa reconhecer que muitos dos representantes do Poder Executivo local s�o pessoas bem intencionadas, mas que n�o disp�em de conhecimentos suficientes para enfrentar os problemas da Administra��o P�blica com mecanismos jur�dicos adequados. H� que supri-los dessa defici�ncia sem pretender substitu�-los, pois eles � que representam o povo, no nosso sistema democr�tico que, apesar de suas defici�ncias, ainda � o melhor de que dispomos.
Ora, o Minist�rio P�blico n�o �amea�a� e nem �adverte� o agente pol�tico que foi eleito pelo povo para exercer suas pol�ticas p�blicas e a Administra��o P�blica � mas pode com ele dialogar e buscar caminhos, pois sua tarefa n�o � propor a a��o judicial a qualquer custo, mas proteger o interesse p�blico da forma mais cabal, mais r�pida e mais adequada poss�vel.
Antonio Araldo Ferraz Dal Pozzo � ex-procurador chefe do Minist�rio P�blico do Estado de S�o Paulo.
Artigo extra�do do site: CONJUR.COM.BR
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References: artigo 129
 artigo 129
 artigo 93
 artigo 104
 artigo 26
 artigo 129

Artigo 113
 artigo 103
 artigo 103