Source: https://derecholocal.es/opinion/los-tribunales-administrativos-de-recursos-contractuales-ante-la-contratacion-electronica
Timestamp: 2019-08-21 13:37:43+00:00

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Los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales ante la contratación electrónica - El Derecho Local
Los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales ante la contratación electrónica
I. Cuestiones diversas referidas a la contratación electrónica
Aunque los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales se han manifestado ya hasta la fecha sobre diversas cuestiones referidas a la contratación electrónica, así por ejemplo sobre:
Trataré, sin embargo, de centrar el estudio presentado en las siguientes cuestiones:
II. La regulación que existe en materia de presentación electrónica de ofertas
Como ya sabemos, la contratación electrónica es obligatoria desde el 9 de marzo de 2018, fecha de entrada en vigor de la LCSP 2017.
El art. 22.1 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, relativo a la presentación electrónica de ofertas, dispone que:
“1. Los Estados miembros garantizarán que todas las comunicaciones y todos los intercambios de información (…), y en particular la presentación electrónica de ofertas, se lleven a cabo utilizando medios de comunicación (…) Las herramientas y dispositivos que deban utilizarse para la comunicación por medios electrónicos, (…) serán no discriminatorios, estarán disponibles de forma general y serán compatibles con los productos informáticos de uso general, y no restringirán el acceso de los operadores económicos al procedimiento de contratación.”
En el Considerando 52 de la Directiva se señala, además, que:
“debe hacerse obligatoria (…) -tras un período transitorio de 30 meses- una comunicación totalmente electrónica, (…) incluida la transmisión de solicitudes de participación y, en particular, la presentación (electrónica) de las ofertas.”
La Exposición de Motivos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 -LCSP 2017-, hace referencia expresa a la “decidida apuesta (…) en favor de la contratación electrónica, estableciéndola como obligatoria en los términos señalados en él, desde su entrada en vigor”, anticipándose, por tanto, al art. 90.2 de la Directiva clásica que permitía a los Estados miembros diferir hasta el 18 de octubre de 2018 la entrada en vigor de la licitación electrónica.
La Disp. Adic. 15ª LCSP 2017 prevé que:
“La presentación de ofertas y solicitudes de participación se llevará a cabo utilizando medios electrónicos…”.
Es decir, el núcleo de la normativa aplicable, establece como regla general la presentación de ofertas y solicitudes de participación en los procedimientos de contratación con medios electrónicos. Añadiendo la norma nacional que las referencias de esta Ley a la presentación de documentos escritos no obstarán a la presentación de los mismos por medios electrónicos ni, en su caso, a la generación de soportes físicos electrónicos y su posterior presentación.
Esa vocación está en sintonía con la Recomendación de la Comisión Europea de 3.10.2017 sobre la profesionalización de la contratación pública. Construir una arquitectura para la profesionalización de la contratación pública:
“los profesionales de la contratación pública deben disponer de las herramientas y el apoyo adecuados para actuar de manera eficaz y lograr la mejor relación calidad-precio en cada compra. Esto significa garantizar la disponibilidad de herramientas y procesos para lograr una contratación inteligente, tales como: herramientas de contratación electrónica, directrices, manuales, plantillas y herramientas de cooperación, con la formación, apoyo y experiencia, agregación de conocimientos e intercambio de buenas prácticas correspondientes”.
De este modo, tanto la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en sus Informes 1/2018 y 2/2018, como los tribunales de recursos contractuales mantienen el carácter obligatorio de la presentación electrónica de ofertas desde la entrada en vigor de la LCSP 2017.
El citado Informe 1/2018, referido a diversas cuestiones relacionadas con las notificaciones electrónicas, concluye que:
En la LCSP 2017, las notificaciones a las personas físicas también deben realizarse por medios electrónicos por aplicación de la Disp. Adic. 15ª fuera de los supuestos exceptuados en la propia norma.El sistema de notificaciones electrónicas obligatorias, a través de las figuras de la dirección electrónica habilitada o de la comparecencia electrónica, es aplicable a todos los actos de notificación a que se refiere la Ley, ya se mencione expresamente en ellos o no la Disp. Adic. 15ª.La dirección electrónica habilitada a que alude la Disp. Adic. 15ª LCSP 2017 tiene el mismo concepto que la dirección de correo electrónico habilitada a que se refieren los arts. 51 y 140 LCSP 2017.Por su parte, el Informe 2/2018 de la JCCA del Estado, refiere cuestiones sobre la tramitación electrónica de los procedimientos, concluyendo así: La opción por los medios electrónicos de la Directiva responde, como señala su Considerando 52, a la intención de “simplificar enormemente la publicación de los contratos y aumentar la eficiencia y la transparencia de los procedimientos de contratación. Deben convertirse en el método estándar de comunicación e intercambio de información en los procedimientos de contratación, ya que hacen aumentar considerablemente las posibilidades de los operadores económicos de participar en dichos procedimientos en todo el mercado interior”.Los procedimientos regulados en esta Ley se regirán, en primer término, por los preceptos contenidos en ella y en sus normas de desarrollo y, subsidiariamente, por los establecidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en sus normas complementarias.Es así, como decíamos, que tanto la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, como los tribunales de recursos contractuales mantienen el carácter obligatorio de la presentación electrónica de ofertas desde la entrada en vigor de la LCSP 2017, salvo que acumulativamente se den estas dos circunstancias:
1. Concurra alguna de las circunstancias recogidas en la Disp. Adic. 15ª LCSP 2017.
2. Y así se justifique debidamente por el órgano de contratación.
III. Interpretación y posible aplicación de las excepciones a la presentación electrónica de ofertas
Sentado pues lo anterior, la cuestión radica en la interpretación y posible aplicación, de las excepciones a dicha obligación, previstas en la Disp. Adic. 15ª LCSP 2017, que, recordemos, reproducen el art. 22.1 de la Directiva clásica, que permite a los órganos de contratación no exigir el empleo de medios electrónicos en la presentación de ofertas:
El apartado 4 de la Disp. Adic. 15ª (párrafo 3º del art. 22.1 Directiva 2014/24) añade un supuesto adicional por razones de garantía en la seguridad de la información, al establecer que:
“No se estará obligado a exigir medios electrónicos en la presentación de ofertas cuando el uso de medios no electrónicos sea necesario bien por una violación de la seguridad de los antedichos medios electrónicos o para proteger información especialmente delicada que requiera un nivel tan alto de protección que no se pueda garantizar adecuadamente utilizando dispositivos y herramientas electrónicos de los que disponen en general los operadores económicos o de los que se pueda disponer…”.
Creo que se puede concluir con facilidad que este último es un supuesto nada habitual en el devenir diario de la inmensa mayoría de los órganos de contratación.
La reiterada Disp. Adic. 15ª LCSP 2017 añade para todos los supuestos anteriores que:
“los órganos de contratación indicarán en un informe específico las razones por las que se haya considerado necesario utilizar medios distintos de los electrónicos”.
Lo anterior está en consonancia con lo previsto en el art. 336.1.h) de la LCSP2017 que obliga a los órganos de contratación a redactar un informe escrito sobre cada contrato, en el que se incluirá, al menos, los motivos por los que se han utilizado medios distintos de los electrónicos para la presentación electrónica de ofertas.
IV. Resoluciones de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales
Hasta aquí básicamente la regulación existente en materia de presentación electrónica de ofertas, pero ¿y la doctrina legal de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales? ¿Qué criterio mantienen los tribunales al respecto?
Hasta la fecha y hasta donde se ha podido investigar se han dictado resoluciones al respecto por:
La controversia en la Doctrina de los Tribunales se ha suscitado, sobre todo, en relación con la concurrencia de las excepciones recogidas:
- en la letra a) del aptdo. 3, Disp. Adic. 15ª LCSP 2017:
“Cuando, debido al carácter especializado de la contratación, el uso de medios electrónicos requeriría herramientas, dispositivos o formatos de archivo específicos que no están en general disponibles o no aceptan los programas generalmente disponibles”
- y en la letra c) del aludido aptdo. 3:
“Cuando la utilización de medios electrónicos requiera equipos ofimáticos especializados de los que no disponen generalmente los órganos de contratación”.
Aunque, como veremos, la controversia no es entre la doctrina de los distintos Tribunales, sino más bien entre la doctrina interna de un mismo Tribunal.
B) Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León
En primero lugar, comienzo por el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León porque la resolución dictada me parece jurídicamente ejemplar, siendo una resolución que otorga seguridad jurídica y confianza legítima.
Es la Resolución 104/2018, de 22 de octubre de 2018, que es la única resolución que ha dictado el TARCCyL en relación con la obligatoriedad o no de la presentación electrónica de ofertas.
El TARCCyL, admitió el recurso contra los pliegos, pese a que el recurrente había presentado su proposición antes de interponer el recurso de forma que se le podría aplicar la doctrina de non venire contra factum propium. Si bien, el TARCCyL, correctamente en mi opinión, aplicando el art. 50.1.b) in fine LCSP 2017, referido a los supuestos de nulidad de pleno derecho que supone una excepción a la doctrina de los actos propios y aplicando igualmente la doctrina ya existente al respecto, por todas el Acuerdo 78/2018, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, admitió, como decía, el recurso especial en materia de contratación.
Ante ello, el órgano de contratación alegó en su defensa que, “habida cuenta del escaso tiempo de adaptación otorgado por la [LCSP] para la adaptación de los protocolos y procedimientos de contratación”, concurriría en el Ayuntamiento el supuesto concreto derivado de la utilización de medios electrónicos que requiera equipos ofimáticos especializados de los que no disponen generalmente los órganos de contratación”.
Por su parte, el TARCCyL, a la vista del conjunto de las alegaciones formuladas por el órgano de contratación, consideró que los motivos esgrimidos no eran suficientes para justificar la concurrencia de la excepción recogida en el aptdo. 3.c) de la Disp. Adic. 15ª LCSP 2017 porque:
C) Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid
El Tribunal madrileño confirma la obligatoriedad de la presentación de ofertas en formato electrónico en diversas resoluciones, todas ellas destacables por estar ser referidas a cuestiones dispares. Son las siguientes:
D) Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía
El Tribunal andaluz impone y da por sentada también la obligatoriedad de la contratación electrónica, por ejemplo en la Resolución 270/2018, 14 de noviembre de 2018, al desestimar la presentación de una oferta electrónica presentada fuera de plazo y reconociendo que la licitación es sólo electrónica.
E) Órgano Administrativo de Recursos Contractuales del País Vasco
Es la única Resolución encontrada de este año 2019, la 17/2019, de 23 de enero, confirmando la contratación electrónica y confirmando la exclusión por presentación extemporánea de las ofertas en licitación electrónica.
F) Tribunal administrativo Central de Recursos Contractuales
Y nuevamente en el nivel Central es donde empieza a surgir la inseguridad jurídica (y digo nuevamente anteriores, por referirme por ejemplo a los informes sobre los contratos menores (2) o la recomendación sobre el uso o no del ROLECSP en determinados procedimientos (3), punto éste donde creo pertinente hacer mención a la presente frase “Dura Lex, Sed Lex”, la ley es dura, pero es la ley).
El TACRC ha dictado varias resoluciones en las que parece que ha ido oscilando desde una total exigencia de la presentación electrónica de ofertas hacia una más flexible y laxa interpretación de esta obligación legal.
1. Resoluciones del TACRC que han declarado contrario a derecho la presentación de ofertas en papel
Así, podemos encontrar, en consonancia con la exigencia de la obligación de presentación electrónica de ofertas del resto de Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, una serie de Resoluciones del TACRC que consideran que no estaba justificada en el expediente la concurrencia de ninguna de las excepciones enumeradas en el aptdo. 3 de la Disp. Adic. 15ª LCSP 2017:
a) Resolución 632/2018, de 29 de junio
Dictada en un recurso especial en materia de contratación frente a unos pliegos. Entre otras cuestiones, se alegaba los pliegos vulneraban los arts. 100, 101 y 102 LCSP 2017 porque no se había desglosado el presupuesto, ni se había tenido en cuenta el coste laboral que suponía la ejecución del servicio en dicho presupuesto; y que tampoco se había respetado el convenio colectivo de aplicación, porque el precio no se ajustaba al mercado. Obviamente también se alegaba la obligatoriedad de la presentación electrónica de ofertas.
La resolución anuló los pliegos, ya que permitían presentar en papel los documentos relativos a la licitación. Se señaló que de la redacción de la cláusula del PCAP no se infería que concurriera algún supuesto en los que se excepciona el uso de medios electrónicos para la presentación de las ofertas conforme a la norma. Tampoco se habían invocado en el informe del órgano de contratación, por lo que no se podía presumir su existencia. Otra de las exigencias legales que no constaba en el expediente.
Partiendo de este modo del carácter obligatorio de la contratación electrónica, derivado del carácter especial de la LCSP 2017 frente a la Ley de Procedimiento Administrativo, la resolución afirma que:
“…los licitadores que actúen como personas físicas también estarían obligados a la presentación de las ofertas por medios electrónicos, pues la D.A. 15ª les obliga a ello, que está en vigor y prevalece como Ley especial sobre la Ley 39/2015, por lo que carecen de la facultad de elección que les otorga el apartado primero del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que señala expresamente “salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas”.
La resolución anuló los pliegos, ya que permitían presentar en papel los documentos relativos a la licitación. Fácil pues de entender, otorgando así confianza legítima y seguridad jurídica.
b) Resolución 808/2018, de 14 de septiembre
Dictada en este caso en un recurso especial en materia de contratación interpuesto frente a una adjudicación, dice así:
“(…) en el anuncio de licitación consta de forma expresa que la forma de presentación de la oferta es la electrónica, si bien aparecen dos menciones a continuación que pueden inducir a un cierto error, como es la designación de un domicilio postal del órgano de contratación y la separación y referencia a dos “sobres” en la parte relativa a la preparación de la oferta. Consideramos que estas referencias son debidas a una simple traslación en este punto de lo dispuesto dentro de la misma Ley de Contratos, en cuanto una de las deficiencias detectadas en este ámbito dentro de la misma es la de las referencias que contiene a “sobres” cuando se parte de la contratación electrónica, teniendo en mente el “sobre” como un elemento fundamental de la oferta en papel. (…)”
Se concluyó que “la redacción literal del pliego y del anuncio de licitación, en cuanto establece la obligación de presentar la oferta en «sobre o archivo electrónico», es clara, ya que impone la obligación de presentar la oferta en formato electrónico”.
Lo ocurrido “en este caso es que una empresa ha presentado la documentación en soporte papel y no en formato electrónico, y otra empresa lo han presentado en formato electrónico y no en soporte papel, si bien, en ambos supuestos cabe partir de que la oferta ha sido presentada y se conocen claramente los términos de la oferta y la voluntad del licitador, así como no se ha visto alterado su contenido ni el secreto de la proposición presentada, aunque no sido presentada en el formato exigible”.
La resolución declaró, de conformidad con lo expuesto, que no era válida “la presentación de ofertas en papel, por aplicación del principio de concurrencia, unido a la necesidad de evitar que se puede admitir la presentación de ofertas extemporáneas, como consecuencia de la presentación de las mismas en un formato papel, cuando toda la legislación y el pliego de ese contrato, obligan a la presentación de ofertas en formato electrónico”. Nuevamente, una Resolución que aporta confianza legítima y seguridad jurídica.
c) Resolución 861/2018, de 1 de octubre
Derivada también de un recurso especial en materia de contratación interpuesto frente a un pliego.
d) Resolución 869/2018, de 1 de octubre
Consecuencia de un recurso especial en materia de contratación interpuesto en este caso frente al anuncio de licitación y también los pliegos.
Más de lo mismo, seguridad jurídica y confianza legítima para todos los operadores de la contratación pública.
e) Resolución 1023/2018, de 12 de noviembre
Dictada frente a un recurso especial en materia de contratación interpuesto contra el acuerdo de inadmisión de una oferta por no haberse presentado dicha oferta en formato electrónicamente. Interpuesta por tanto frente a la exclusión de la oferta en papel.
Por tanto, claridad y seguridad para los operadores de la contratación pública.
f) Resolución 1077/2018, de 23 de noviembre
Dictada en un recurso especial en materia de contratación frente a unos pliegos, al igual que la primera que comentábamos, la 632/2018.
Esta resolución anuló los pliegos, al considerar que “el informe existente en el expediente carece de motivación suficiente, pues se limita a afirmar la insuficiencia de los equipos que justificaría la excepción invocada”. No basta la mera afirmación de que el Ayuntamiento no dispone ni de las herramientas ni dispositivos necesarios, sin concretar las circunstancias concurrentes y características técnicas de los equipos de que puede disponer el órgano de contratación y que impiden cumplir los requisitos las disposiciones adicionales decimosexta y decimoséptima de la LCSP2017.
Ahora bien, en esta resolución parece apuntarse una interpretación más flexible de la circunstancia prevista en la Disp. Adic. 15ª, aptdo. 3, letra c) de la LCSP 2017. Así, se señala que “puede inferirse que se da la imposibilidad prevista en la Disp. Adic. decimoquinta, apartado 3, letra c), de la LCSP si los equipos ofimáticos de que dispone el órgano de contratación impiden el cumplimiento efectivo de los requisitos impuestos en las disposiciones adicionales decimosexta y decimoséptima de la LCSP en la presentación de las ofertas, de modo que queden plenamente garantizados en el procedimiento de licitación los principios de igualdad de trato y de secreto de las proposiciones”.
De hecho, se advierte que “si retrotraídas las actuaciones el órgano de contratación puede acreditar en el expediente, mediante un informe justificativo suficientemente motivado, la concurrencia de la causa de excepción prevista en la Disp. Adic. decimoquinta, apartado 3, letra c), de la LCSP, podrá establecerse en el anuncio que de nuevo se publique y en el PCAP la presentación de las ofertas por medios distintos de los electrónicos”. Lo que parece un cambio de criterio falto de motivación que permite abrir la puerta a la concurrencia de dicha causa de excepcionalidad. Cuanto menos, preocupante.
2. Resoluciones del TACRC que han admitido la presentación de ofertas en formato papel por considerar justificada la excepcionalidad
a) Resolución 931/2018, de 11 de octubre
Esta resolución, dictada en un recurso especial en materia de contratación frente a unos pliegos, aprecia por vez primera la imposibilidad material de utilización de medios electrónicos por un municipio de pequeña población.
Cuanto menos esta decisión del TACRC es sorprendente, ya que cabría preguntarse entonces ¿qué sentido tiene la contratación pública electrónica si la ausencia de la misma no difiere en nada de lo que ya había? Además, la motivación basada en la exención de la obligación fundada en que la responsabilidad es de otro y es este el que ha incumplido es también muy poco sostenible.
b) Resolución 1007/2018, de 2 de noviembre
Se trata de una resolución que se reitera en los mismos términos y fundamentos que la anterior.
c) Resolución 1053/2018, de 16 de noviembre
Esta resolución, al igual que las anteriores, admite la concurrencia de una imposibilidad técnica alegada por el órgano de contratación, si bien la diferencia notable con ellas es que en esta ocasión no se trataba de un pequeño municipio, sino de un Área de Salud. Resuelve por tanto en los mismos términos de la Resolución 931/2018, de 11 de octubre.
d) Resolución 1141/2018, de 7 de diciembre
Dictada en un recurso especial en materia de contratación frente al anuncio de licitación y los pliegos, como la Resolución 869/2018.
El tribunal aprecia la excepción de insuficiencia técnica del Ayuntamiento contratante, aunque la propia motivación se desdiga: “bien es verdad que quizás el equipo requerido no es un equipo ofimático especializado”, admitiendo parecer ser sin más un supuesto de facto “pero lo cierto es que el órgano de contratación no dispone de la infraestructura adecuada para asegurar el correcto desarrollo del procedimiento con ofertas presentadas electrónicamente”, e innovando una nueva prelación de principios generales de la contratación pública hasta ahora desconocida “Tal principio debe, por tanto, ceder, en pro del principio de eficacia administrativa…”.
e) Resolución 1202/2018, de 28 de diciembre
Esta resolución consideró que una oferta presentada, dentro de plazo, en formato papel no podía ser excluida solo por este motivo. En contradicción pues con la doctrina dictada en la Resolución 1023/2018, de 12 de noviembre.
La cuestión fue que el Órgano de contratación optó por no exigir el empleo de medios electrónicos, permitiendo el pliego de cláusulas administrativas particulares que la documentación relativa a la oferta se presentase en papel o digitalmente.
El TACRC resuelve diciente que frente a ello no puede atenderse a lo que aduce el Órgano de contratación, que ha sido un error consignar la posibilidad de presentación de las ofertas en papel, por no concurrir ninguno de los supuestos de excepción contemplados en el aptdo. 3 de la DA 15ª de la LCSP, frente a la obligación de presentación de ofertas y solicitudes de participación utilizando medios electrónicos.
Y ello porque no le sería posible invocar su propia torpeza, y además porque parece evidente que si es, como pretende el órgano de contratación, un error el padecido, del calibre que postula, lo que procedería sería el desistimiento del contrato y no, como el órgano de contratación pretende, sólo la confirmación de la exclusión del recurrente.
Por tanto, al ser, en el caso que venimos tratando viable, conforme al PCAP la presentación de las ofertas en papel y, dado que la oferta en tal formato remitida por la empresa recurrente se presentó dentro del plazo establecido, procede la anulación de la resolución de exclusión y la admisión de la oferta de la recurrente.
No se acaba de entender, pues, cómo se admite un pliego que está en clara contradicción con el mandato legal, cuando además el órgano de contratación así lo reconoce al aseverar que no concurre ninguno de los supuestos de excepción contemplados en el aptdo. 3 de la Disp. Adic. 15ª LCSP 2017.
De todo lo mencionado y traído a este trabajo se puede concluir en lo que sigue:
PRIMERO.- Las resoluciones indicadas ponen de manifiesto una situación cuanto menos controvertida, pero no respecto de la obligatoriedad de la presentación electrónica de ofertas, admitida de forma unánime y pacífica, pero sí de la interpretación y aplicación que debe hacerse de las excepciones previstas en la Disp. Adic. 15ª LCSP 2017, sobre todo de la prevista en la letra c) del aptdo. 3 .
SEGUNDA.- La contratación electrónica es obligatoria desde la entrada en vigor de la LCSP 2017, o sea, desde el 9 de marzo de 2018.
TERCERA.- La interpretación sobre la aplicación de las excepciones a la presentación electrónica de las ofertas, previstas en la Disp. Adic. 15ª LCSP 2017 adolece de cierta disparidad, por casuística, en las resoluciones del TACRC, presentando una doctrina legal en ocasiones controvertida o aparentemente contradictoria. Lo que favorece a los órganos de contratación menos diligentes o más descuidados, en clara contradicción con el espíritu y finalidad de la LCSP y del mandato de la Unión Europea.
CUARTA.- A priori, esta doctrina del TACRC está en clara contradicción con la doctrina legal estudiada del resto de Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales.
QUINTA.- Los criterios cambiantes o dispares adoptados por el TACRC, ponen de manifiesto que la necesidad de garantizar la seguridad jurídica aconseja que se fijen unos criterios homogéneos que doten de certeza y confianza legítima a los órganos de contratación y a todos los operadores jurídicos y económicos de la contratación pública.
SEXTA.- La solución podría haber sido fácil o puede serlo todavía:

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