Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-00005-de-julio-9-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_00628122e53e01bee0530a01015101be&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-17 15:06:23+00:00

Document:
﻿ Sentencia 2002-00005 de julio 9 de 2014
SENTENCIA 2002-00005 DE 09 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD ESTATAL- DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DE NORMA. PUEDE EXISTIR RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DERIVADA DE UNA NORMA DECLARA INEXEQUIBLE POR LA CORTE CONSTITUCIONAL, PERO PARA QUE ESTA SE CONFIGURE, DEBEN ESTAR PLENAMENTE ACREDITADOS SUS DOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS, ESTO ES LA OCURRENCIA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO Y LA IMPUTACIÓN AL ENTE DEMANDADO. EL TÉRMINO POR EL CUAL LA LEY TUVO VIGENCIA CONLLEVA NECESARIAMENTE A QUE LOS EFECTOS JURÍDICOS SURTIDOS EN LOS EVENTOS CONSOLIDADOS POR LA MISMA, TIENEN PLENA OBLIGATORIEDAD Y NO SE DISCUTE LA LEGALIDAD EN EL TÉRMINO DE SU VIGENCIA. DE ESTA MANERA NO SE PUEDE DEDUCIR UNA RESPONSABILIDAD ESTATAL CUANDO SE HAYA DECLARADO LA INEXEQUIBILIDAD DE UNA NORMA SIN RETROACTIVIDAD, POR CUANTO LOS EFECTOS GENERADOS HASTA LA DECLARATORIA DE LA MISMA SON VÁLIDOS, Y POR LO TANTO, EL JUEZ ADMINISTRATIVO NO PUEDE DESCONOCER QUE LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA SON HACIA EL FUTURO CUANDO NO SE EXPRESE POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, CORTE CONSTITUCIONAL, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, RETROACTIVIDAD DE LA LEY
Sentencia 2002-00005 de julio 9 de 2014
Rad.: 440012331000200200005 01 (28.184)
Actor: Juan Tomás Lopesierra Romero
La Sala es competente para conocer del presente recurso de apelación en razón a que la mayor pretensión individualmente considerada corresponde a 200 SMLMV ($57.200.000(1)) por concepto de perjuicios morales. A la fecha de la presentación de la demanda —El 18 de diciembre de 2001—, este valor supera el exigido para que el proceso sea de dos instancias (Decreto 597 de 1988 - $26.390.000). En ese orden, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira el 27 de mayo de 2004, en la cual se negaron las súplicas de la demanda.
Lo anterior, obliga a destacar que el recurso de apelación se encuentra limitado a los aspectos indicados por la apelante, por lo cual, en principio, los demás asuntos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia(4) de la sentencia como el principio dispositivo(5)(6).
En este sentido la Sala Plena de la corporación, en reciente pronunciamiento reiteró que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial —en este caso la que contiene una sentencia—, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones o apreciaciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior, lo sostuvo de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C.(7).
El precedente jurisprudencial ha señalado, que por expresa remisión que el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo hace al régimen probatorio previsto en el Código de Procedimiento Civil, los documentos que se aporten a un proceso judicial, podrán allegarse en original o en copia, la cual puede estar constituida por transcripción o por reproducción mecánica, como lo señala el artículo 253 del C.P.C.
“Artículo 254. [Modificado por el Decreto-Ley 2282 de 1989, artículo 1. Numeral 117]. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:
Resulta pertinente aclarar que la vigencia del artículo 11 de la Ley 446 de 1998 y la del artículo 25 del Decreto 2651 de 1991, según los cuales los documentos presentados en sede judicial se reputan auténticos, en nada modifican el contenido de los artículos 254 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, pues el primero de ellos se refiere sólo a documentos privados y el segundo, como bien lo ha establecido la Corte Constitucional, alude a documentos originales y no a copias(8). Queda claro entonces, que los documentos mediante los cuales se pretende la demostración de los hechos alegados en la demanda, deben aportarse en original o copia auténtica, debido a que las copias simples no son medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que con las mismas se pretendan hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 254(9) antes citado.
“Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial”(10).
“En las actuaciones de la administración de justicia, es decir, de los jueces. “prevalecerá el derecho sustancial”. Lo cual significa esto, y solamente esto: que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, fin consistente en la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. La exigencia del numeral 2º del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle “el mismo valor probatorio del original” es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos. Ninguna de las dos normas acusadas quebranta el artículo 228 de la Constitución. Una cosa es la primacía del derecho sustancial, y otra, la prueba en el proceso de los hechos y actos jurídicos que causan el nacimiento, la modificación o la extinción de los derechos subjetivos, vale decir, de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Pretender que el artículo 228 de la Constitución torna inexequibles las normas relativas a la prueba, o la exigencia misma de ésta, es desconocer la finalidad de las pruebas y del proceso en sí”(11).
“Más evidente aún resulta la carencia de necesidad de que se autentiquen las copias simples aportadas en contra de quien tiene a su disposición los originales o copias auténticas anteriores, o de que éstas se cotejen en diligencia de inspección judicial, en aquellos eventos en los que quien tiene bajo su guarda esos originales o copias auténticas y en contra de quien se aducen las copias simples, en vez de tachar éstas de falsedad, se remite a las mismas para fundamentar su defensa, con ese comportamiento procesal, ha de entenderse que la parte contra quien se aducen las copias ha verificado su autenticidad y las acepta como pruebas válidas del proceso(12).
La Sala de Subsección C, en aras de respetar el principio constitucional de buena fe y el deber de lealtad procesal(13), reconoció valor probatorio a una prueba documental allegada con el escrito introductorio en copia simple, que obró a lo largo del proceso, en un caso donde la Nación al contestar la demanda admitió tenerla como prueba y aceptó el hecho a que se refería dicho documento, donde, además, una vez surtidas las etapas de contradicción, dicha prueba no fue cuestionada en su veracidad por la entidad demandada(14).
En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda(15)”.
Es oportuno señalar, que el artículo 308 restringió su aplicación a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, la Sala considera pertinente reiterar que en lo referente a la prueba del estado civil de las personas se seguirá aplicando, preferentemente, lo dispuesto por el Decreto-Ley 1260 de 1970 en cuanto se trata de una lex especialis(16).
“Ahora bien, una vez efectuado el recorrido normativo sobre la validez de las copias en el proceso, la Sala insiste en que —a la fecha— las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del C.P.C., con la modificación introducida por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la ley 270 de 1996 —estatutaria de la administración de justicia—.
De allí que, no puede el juez actuar con obstinación frente a los nuevos lineamientos del derecho procesal o adjetivo, en los que se privilegia la confianza y la lealtad de las partes, razón por la cual esa es la hermenéutica que la Sección C (sic) de la Sección Tercera ha privilegiado en pluralidad de decisiones, entre ellas vale la pena destacar(17).
Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado. En efecto, existirán escenarios —como los procesos ejecutivos— en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del C.C.A., norma reproducida en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 —nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—”(18).
Dentro del plenario obran algunos documentos en copia simple, tales como del oficio Nº 0585 del 31 de enero de 2000 proferido por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT (FI. 46 C. 1); Certificado simple expedido por el Coordinador del Grupo Administrativo y Financiero de la Regional Nº 19 - Guajira del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT de fecha 1º de febrero de 2000 (FI. 29 C. 1); Copia simple de la Resolución 022 del 10 de abril de 2000 proferida por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, a través de la cual se le liquida y ordena pagar al señor Juan Tomás Lopesierra Romero de las prestaciones sociales y acta de notificación de la misma. (Fls. 30 a 31 C. 1); Copia simple de la Resolución 476 del 15 de febrero de 2000, mediante la cual se reconoce y se ordena el pago de una indemnización a favor del señor Lopesierra Romero (Fls. 32 a 33 C. 1); Copia simple de la Resolución 297 del 1º de marzo de 1993 proferida por el Secretario General del Departamento Administrativo del Servicio Civil, a través de la cual se inscribe en el escalafón de carrera administrativa al señor Lopesierra Romero. (FI. 34 C. 1); Copia simple de la Resolución 6460 del 22 de abril de 1994 proferida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de la cual se actualiza la inscripción en el escalafón de carrera administrativa al señor Lopesierra Romero. (Fl. 35 C. 1); Copia simple de la Resolución 00060 del 31 de enero de 2000 expedida por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, por medio de la cual se distribuyen los cargos y se ubica a los funcionarios incorporados a la planta de personal de la entidad en la regional 19 - Guajira. (Fls. 22 a 23 C. 1); y
Copia del Decreto 2479 del 15 de diciembre de 1999 proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante la cual se modifica la planta de personal del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, ordenándose en su artículo primero la supresión del cargo del actor. (FIs. 18 y 21 C. 1). Estos documentos fueron allegados por la parte demandante con la presentación de la demanda. Siendo pertinente indicar, que dichos documentos no fueron desconocidos, ni mucho menos tachados de falsos, sino que conscientemente, se manifestó la intención de que los mismos fuesen valorados dentro del proceso.
4. Del acervo probatorio
1. Copia simple del oficio 0585 del 31 de enero de 2000 proferido por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, por medio del cual se le informa al señor Juan Tomás Lopesierra Romero que en desarrollo del Decreto 2479 de 1999, se suprimió el cargo de auxiliar administrativo código 5120 grado 13 del cual era titular. (Fl. 46 C. 1)
2. Certificado original expedido por el Coordinador del Grupo Administrativo y Financiero de la Regional Nº 19 - Guajira del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT de fecha 15 de noviembre de 2001, donde se señala que Juan Tomás Lopesierra Romero prestó sus servicios a la entidad desde el 8 de febrero de 1991 hasta el 31 de enero de 2000, desempeñando el cargo de auxiliar administrativo código 5120 grado 13. (Fl. 24 C. 1)
3. Copia simple de la Resolución 022 del 10 de abril de 2000 proferida por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, a través de la cual se le liquida y ordena pagar al señor Juan Tomás Lopesierra Romero de las prestaciones sociales y acta de notificación de la misma. (Fls. 30 a 31 C. 1)
4. Copia simple de la Resolución 476 del 15 de febrero de 2000, mediante la cual se reconoce y se ordena el pago de una indemnización a favor del señor Lopesierra Romero (Fls. 32 a 33 C. 1)
5. Copia simple de la Resolución 297 del 1º de marzo de 1993 proferida por el Secretario General del Departamento Administrativo del Servicio Civil, a través de la cual se inscribe en el escalafón de carrera administrativa al señor Lopesierra Romero. (Fls. 34 C. 1)
6. Copia simple de la Resolución 6460 del 22 de abril de 1994 proferida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de la cual se actualiza la inscripción en el escalafón de carrera administrativa al señor Lopesierra Romero. (Fls. 35 C. 1)
7. Copia simple de la Resolución 00060 del 31 de enero de 2000 expedida por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, por medio de la cual se distribuyen los cargos y se ubica a los funcionarios incorporados a la planta de personal de la entidad en la regional Nº 19 - Guajira. (Fls. 22 a 23 C. 1)
(Sic) 7. Copia del Decreto 2479 del 15 de diciembre de 1999 proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mediante la cual se modifica la planta de personal del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, ordenándose en su artículo primero la supresión del cargo del actor. (Fls. 18 y 21 C. 1)
Se trata entonces de eventos de responsabilidad por el hecho de las leyes, supuesto en el cual, el Estado - Legislador, pese a su poder soberano, puede causar un daño a un particular que no esté en el deber jurídico de soportar(19).
En un primer momento, mediante sentencia de 18 de octubre de 1990(20), la Sección Tercera de esta corporación resolvió un caso en el cual una sociedad demandó al departamento del Valle del Cauca, al considerar que se generó un daño derivado de la expedición de un decreto y una ordenanza departamental, normatividad que creó un servicio de bodegaje de licores, los cuales fueron suspendidos provisionalmente por la jurisdicción Contenciosa Administrativa y posteriormente declarados nulos algunos artículos del decreto y la ordenanza señaladas. En esa ocasión, la Sección Tercera consideró que pese al interés que revestía la materia, el caso no permitía crear jurisprudencia al respecto, por cuanto no se apreciaba cuál podría ser el interés general de la comunidad en que se incrementara la oferta de licores en el departamento, y para negar las pretensiones de la demanda sostuvo que “la conciencia ciudadana suele quejarse del Estado cantinero, que nada hace para frenar la producción distribución y consumo de bebidas embriagantes”, citando la doctrina extranjera que ha reconocido la responsabilidad del Estado - legislador en los siguientes términos:
“a) La solución reposa en la INTEPRETACIÓN DE LA VOLUNTAD DEL LEGISLADOR: el juez deduce, de su silencio, teniendo en cuenta las circunstancias, un consentimiento a la indemnización”.
“c) El interés general en nombre de cual el sacrificio es impuesto se confunde con el interés colectivo de una categoría social o económica (en la sentencia La Fleurette, los productores de leche): Se acuerda una ventaja a unos imponiendo una carga a otros. Si la medida adoptada beneficia al conjunto de la colectividad, el juez duda, en principio, en indemnizar.
Esta jurisprudencia, muy notable en teoría, no tuvo durante mucho tiempo sino un alcance práctico muy limitado: no recibió, después de la sentencia La Fleurette, sino una sola aplicación (.E. 21 de enero de 1944 Caucheteux et Desmont, Rec., p. 22). Luego el Consejo de Estado afirmó el principio (1º de diciembre de 1961, Lacombe, D., 1962, p. - 89): lo aplicó en beneficio de un propietario que, habiendo obtenido un fallo de expulsión contra un inquilino cuyo hijo servía en Argelia, no había podido obtener la ejecución, por haber prohibido el legislador en ese tiempo tales expulsiones, imponiendo así a los propietarios cuyos inquilinos o miembros de su familia habían sido movilizados a Argelia, una carga especial, grave y excepcional (25 de enero de 1963, Boyero, JCP, 1.963, Nº 13.326, y la nota del decano Vedel). Algunos han visto en esta decisión ‘una ampliación de la jurisprudencia anterior, y una admisión más franca de la responsabilidad del legislador. Pero la cuestión, desde entonces, no se ha planteado de nuevo al juez, lo que no permite confirmar esta interpretación optimista.
“Las soluciones que se acaban de analizar han sido recientemente trasladadas de la ley al tratado internacional: el Estado ha sido condenado a indemnizar a la víctima por un perjuicio grave y especial debido a una convención internacional. (C.E. 30 de marzo de 1966, p. 381; 29 de octubre de 1976, Burgat. A.J. 1977, p. 56)”.
Pese a lo anterior, la misma providencia dejó abierta la posibilidad de declarar la responsabilidad del Estado legislador, pero bajo la consideración que el hecho dañino fuera la promulgación de la Ley, y ésta no podía ser objeto de crítica, por cuanto no era susceptible de ser acusada por falta o violación del derecho, y en segundo lugar, porque correspondía a la esfera del mismo legislador, definir sí debía concederse alguna indemnización a los particulares que, en dichas condiciones, hubiesen sufrido un daño de tal naturaleza.
Posteriormente, en sentencia del 2 de febrero de 1995 tratándose de un caso de la muerte de una mujer en los hechos acaecidos en el Palacio de Justicia (de 6 y 7 de noviembre de 1985), la parte demandada en sus alegatos de conclusión, expuso que existía una falta de responsabilidad del Estado cuando su función implica el ejercicio de su soberanía, indicando que “(...) Es así como ni los actos legislativos, ni los actos de gobierno, ni los actos del juez, ni los hechos de guerra pueden dar lugar a una acción de responsabilidad en contra del Estado, cualquiera que fuesen las faltas imputables a sus representantes o agentes (...)”.
La sección Tercera desechó el argumento utilizado por la parte demandada para descartar la responsabilidad por el hecho de las leyes, en virtud del cual se sostenía que el ejercicio de la soberanía no podía relacionarse con daños antijurídicos algunos, de manera que, a juicio de la Sala, no era dable hablar de irresponsabilidad del Estado - Legislador so pretexto del ejercicio de una función soberana(21).
Luego, en sentencia del 25 de agosto de 1998, la Sala Plena del Consejo de Estado declaró, por primera vez en Colombia, responsable al Congreso de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores por los perjuicios causados a la parte actora por la aplicación de la Ley 6ª de 1972, por medio de la cual se aprobaba la Convención de Viena(22). Al respecto se dijo:
“En el caso presente la incorporación a la legislación nacional del texto de la Convención de Viena de fecha del 18 de abril de 1961, en desarrollo de una operación compleja de naturaleza pública consistente en la negociación y firma del dicho tratado, su incorporación como ley nacional y la sujeción a los controles jurisdiccionales de conformidad con la constitución y su aplicación produjo un daño consistente en el desequilibrio de las cargas públicas que los actores no deben soportar. (...)
“La aplicación del texto normativo en el sentido de conferir la inmunidad conduce a un enfrentamiento de derechos reconocidos por el ordenamiento colombiano; de un lado la condición del diplomático que goza de la inmunidad para ante los jueces colombianos y de otro lado el derecho que tienen todos los residentes en Colombia para accionar ante sus jueces naturales para que se respeten sus derechos, se les proteja o se les garantice conforme al derecho positivo vigente, y demandar y ser demandados. Si excepcionalmente como en este caso y por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona, atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de otro que resulta damnificado y sin la posibilidad de demandar con fundamento en el hecho dañino ante su juez natural, es claro que hay un desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo como ya se dijo”(23).
1. La responsabilidad del Estado legislador no tenía origen exclusivo en la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley sino en la antijuridicidad del daño(24).
En pronunciamiento de fecha 26 de septiembre de 2002, expediente: 20945, se estudió la posibilidad de imputar la responsabilidad al legislador en los eventos en los cuales se causara un daño como consecuencia de los efectos generados por una norma declarada inexequible(25). La sentencia en cuestión analizó, si era posible que el juez, por medio de la figura de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Carta Política, aplicar hacia el pasado los efectos de la sentencia de inexequibilidad y reconociera los perjuicios causados por la normatividad mientras estuvo vigente.
“En estas condiciones, resulta inaplicable el artículo 4º de la Constitución Política, en relación con el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1995. Entonces, los dineros recibidos por la Nación por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, en el año 1994, ejecutados con anterioridad a la notificación de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, no pueden ser considerados ingresos corrientes de la Nación, sino recursos de capital y, en consecuencia, es claro que no surgió para la Nación, respecto de un porcentaje de ellos, la obligación de transferirlos el municipio de Prado. En este orden de ideas, es evidente para la Sala la improcedencia de la declaración de la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia del no pago de dichos recursos.
“Por lo demás, teniendo en cuenta que el fundamento de la responsabilidad, en este caso, se encuentra en la existencia de un derecho, por parte del municipio demandante, sobre un porcentaje de los mismos dineros, según lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución, no podría pensarse, de ninguna manera, que la obligación de indemnizar pudiera encontrar sustento en la previsión contenida en el numeral citado de la Ley 168 de 1994, mientras mantuvo su vigencia. En efecto, antes de la notificación de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, los recursos mencionados, de acuerdo con dicha disposición, tenían el carácter de recursos de capital, sobre los cuales no corresponde participación alguna a las entidades territoriales, conforme a las disposiciones de la Constitución y especialmente a lo establecido en el artículo 358 de la misma, según el cual los ingresos corrientes están constituidos por los tributarios y no tributarios, con excepción de los recursos de capital.
“Se precisa, al respecto, que si bien esta Corporación ha aceptado la posibilidad de declarar la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de normas constitucionales y legales, ella está referida a los casos en que el demandante demuestra que las mismas crean para él un desequilibrio frente a las cargas públicas, en relación con la situación en que se encuentran los demás ciudadanos(26). Es, entonces, en estos eventos, ese desequilibrio —que se materializa en un daño especial— lo que constituye el fundamento de la obligación de indemnizar que surge a cargo la Nación, la cual, por lo demás, debe ser representada en el proceso por el Presidente del Senado de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 149, inciso tercero, del Código Contencioso Administrativo.
“Muy diferente es la situación que se plantea en el caso que hoy ocupa a la Sala; en efecto, como se ha expresado, la pretensión de declaración de responsabilidad está sustentada en el no pago de unos dineros que, según lo afirma el apoderado del municipio demandante, se deben a éste último, situación que constituye una típica falla del servicio, referida concretamente a la aplicación de una norma contraria a la Constitución, esto es, el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, para definir la naturaleza de los recursos recibidos por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, antes de la declaratoria de inexequibilidad de la misma. Así las cosas y dado que, según lo explicado, la contradicción con la Carta Política no existe con respecto a las situaciones consolidadas con anterioridad a la notificación del pronunciamiento de la Corte contenido en el fallo C-423 de 1995, ni puede ser válidamente declarada por el juez contencioso administrativo, es claro que aquella pretensión no puede prosperar”(27).
Por otro lado, en auto de 15 de mayo de 2003, expediente: 23245(28), la Sección Tercera concluyó que la acción de reparación directa era procedente para el análisis de la reparación de daños causados por la aplicación de normas declaradas inexequibles. Pese a ello, sostuvo el auto que, aunque la inexequibilidad no obligaba el reconocimiento de lo pedido, debía acreditarse la existencia o claridad de su ocurrencia y su cuantía.
En sentencia de 12 de junio de 2003 la Sección Cuarta de esta Corporación indicó que los efectos generados por la aplicación de una norma declarada inconstitucional hacia el futuro, no podían desembocar en perjuicio alguno que pudiera reputarse de antijurídico, pues antes de la sentencia de inexequibilidad, el cumplimiento de la disposición era obligatoria desde su promulgación para todos los habitantes de la Nación. Así mismo, argumentó que no era de su competencia modificar el alcance de los efectos fijados en una sentencia de inexequibilidad so pretexto de ordenar la reparación de los presuntos perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de la ley inconstitucional(29).
Por su parte, en una sentencia que resolvió una acción de grupo con fecha 16 de marzo de 2007, expediente: 2004-00832, se solicitó el reintegro del cobro del impuesto de telefonía básica conmutada, cuyo tributo fue creado por el municipio de Pereira mediante el Acuerdo Nº 51 de 2001. En la decisión se sostuvo que “las autoridades públicas se encuentran sometidas al imperio de la Constitución y la ley; de llegarse a conculcar dicha obligación se puede causar un daño antijurídico, imputable a la administración bajo el título de falla del servicio. El deber de indemnizar que surge de tal título no admite excepción alguna, como bien lo ha interpretado la Sala, al aplicar el artículo 90 de la Constitución Política”.
A su turno, en sentencia de 23 de febrero de 2012, expediente: 24655, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió confirmar la sentencia de primera instancia que condenó a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público(30), al considerar, entre otras cosas que, “[E]n el sistema jurídico colombiano el artículo 90 superior no excluye a autoridad pública alguna del deber de reparar los daños antijurídicos imputables a su acción o a su omisión, razón por la cual cabe entender comprendidos en el enunciado del referido canon constitucional a los autores de normas generales, impersonales y abstractas que ocasionen perjuicios de dicha índole, (...) con independencia del mantenimiento de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma general que consagraba la obligación tributaria declarada inexequible o nula —cosa que no está en discusión—, la persona que haya sufrido un daño antijurídico como consecuencia directa de la aplicación de tal disposición tiene derecho a que, a través del cauce procesal constituido por la acción de reparación directa, se examine si concurren, o no, los requisitos constitucionalmente exigidos para que se declare patrimonialmente responsable al Estado, vale decir, que el daño antijurídico causado sea imputable a la acción —el ejercicio irregular de su potestad normativa— desplegada por una autoridad pública (...)”.
Así mismo, en providencia de 28 de septiembre de 2012, expediente: 24630(31), la subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, indicó que la demandante fue privada de su derecho de acceso a la justicia y además que la legitimación por pasiva podía recaer, a prevención, en el Congreso de la República, en la medida en que, además del ejecutivo, esta autoridad pública también interviene en el proceso de suscripción de tratados y convenios internacionales(32).
De otra parte, la H. Corte Constitucional también se ha pronunciado acerca de la responsabilidad por el hecho del legislador. Mediante Sentencia C-149 de 1993, se declaró la inexequibilidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992, normas que impusieron a los contribuyentes una inversión forzosa en Bonos para Desarrollo Social y Seguridad interna —BDSI—, decisión que tuvo efectos retroactivos, en consideración a que, de no hacerse así, tal cosa supondría un enriquecimiento sin causa piara el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, pues desaparecida la causa que legitime el pago del tributo, se impone la necesidad de su restitución:
“(...) Teniendo en cuenta que al momento de proferir este fallo la mayor parte del tributo que se ha encontrado opuesto a la Constitución ya fue recaudada, con el objeto de realizar la justicia querida por el Constituyente volviendo las cosas al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.N.), se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes.
“Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida ésta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituído (sic) para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe. (...)”.
Y mediante Sentencia C-038 de 2006, la Corte Constitucional reconoció que la responsabilidad del Estado - Legislador no estaba circunscrita exclusivamente a las hipótesis previstas en la propia Constitución(33), ni tampoco a los eventos en los cuales se declarara con efectos retroactivos la inexequibilidad de las leyes, pues el fundamento de la responsabilidad radica en la antijuridicidad del daño y no en la actuación ilícita del legislador:
“Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado social de derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del legislador, tales como la figura de la expropiación, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos. Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de dallo antijurídico, la cual como se ha reiterado a lo largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución”.
5.2. El caso concreto(34).
Efectuado el recuento jurisprudencial sobre la materia que hoy ocupa la atención de la Subsección, corresponde determinar el contenido y alcance de la responsabilidad por el hecho del Estado - Legislador en el caso sub examine.
Ahora bien, respecto al tema que hoy nos ocupa, es decir, la declaratoria de responsabilidad del Estado por la expedición del parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, la Sala trae a colación las sentencias del 24 de abril de 2013(35) proferidas por esta Subsección sobre el mismo tema, en donde los demandantes manifestaron que al haberse declarado la inexequibilidad de la norma, no tuvieron la posibilidad de demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho las resoluciones que incorporaron funcionarios y distribuyeron en las entidades públicas los cargos, por cuanto ya había caducado la acción.
En estas providencias, se hizo referencia a los efectos de las sentencias del alto tribunal constitucional para concluir, que por regla general, los efectos de las decisiones constitucionales son hacia el futuro en principio, y en los eventos en que el daño se causa por el retiro de la norma y éste sea antijurídico, existe una responsabilidad del Estado. Pese a ello, en los casos analizados por la Subsección se observó que no se encontraba acreditado el daño antijurídico, por cuanto no se demostró que con la declaratoria de inexequibilidad del inciso final del parágrafo segundo de la Ley 443 de 1998, se hubiera lesionado el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes(36).
Ahora bien, considera la Sala ir más allá de lo dicho en las citadas sentencias(37) en cuanto a que se afirmó que cuando las sentencias de inconstitucionalidad fijen sus efectos retroactivos (ex tunc) “será entonces el mismo tribunal constitucional quien deberá determinar las consecuencias de retrotraer las cosas al estado anterior a la vigencia de la norma inexequible y si es del caso fijar las indemnizaciones a que haya lugar”. Afirmación que se fundamenta en la inexistencia de un imperativo normativo que consagre la competencia de la Corte Constitucional para “fijar las indemnizaciones a que haya lugar”, por cuanto esta facultad que se expresó en la citada sentencia, en cabeza de la Corte Constitucional, contradice y desconoce las competencias reconocidas por el ordenamiento jurídico al Consejo de Estado, a quien le corresponde conocer de los juicios de responsabilidad administrativa y fijar las reparaciones a que hay lugar, de acuerdo con lo establecido de manera general en la Carta Política (art. 90), así como, en el artículo 129 del Decreto 01 de 1984 y el Acuerdo 55 de 2003 artículo 13.
Conforme a lo anterior, no puede deducirse una responsabilidad del Estado cuando el alto tribunal constitucional haya declarado la inexequibilidad de una norma sin retroactividad, por cuanto los efectos generados hasta la declaratoria de la misma son válidos, y por lo tanto, el juez administrativo no puede desconocer que los efectos de la sentencia son hacia el futuro cuando no se exprese por parte de la Corte Constitucional lo contrario, siendo estas una facultad exclusiva otorgada por disposición del artículo 45 de la Ley 270 de 1996, el cual señala que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”(38). (Subrayado fuera de texto).
La regla general es que las decisiones sobre el control de constitucionalidad tienen efectos ex nunc, esto es, que tienen aplicación inmediata, hacia el futuro y vinculantes para todas las situaciones jurídicas originadas en el pasado y en curso, a; menos que la misma Corte “de manera expresa”(39) resuelva lo contrario, es decir, considere dar efectos retroactivos a las sentencias de constitucionalidad.
En el presente asunto, solicita la parte demandante declarar responsable a la parte demandada (Nación - Ministerio del Interior - Ministerio de Justicia y del Derecho Congreso de la República) por los perjuicios ocasionados al señor Juan Tomás Lopesierra Romero, por la expedición del aparte final del parágrafo segundo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, por cuanto al ser declarado inexequible privó al demandante de ejercer su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Sala determinará en primer lugar, y atendiendo a los elementos constitutivos de la responsabilidad estatal, si se le causó un daño antijurídico al señor Lopesierra Romero o por parte del Estado - Legislador, con la declaratoria de inconstitucionalidad de la citada norma.
Para el efecto, se define el daño antijurídico desde la dogmática jurídica de la responsabilidad civil extracontractual(40) y del Estado, que impone considerar dos componentes: a) el alcance del daño como entidad jurídica, esto es, “el menoscabo que a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado sufre una persona ya en sus bienes vitales o naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio”(41); o la “lesión de un interés o con la alteración “in pejus” del bien idóneo para satisfacer aquel o con la pérdida o disponibilidad o del goce de un bien que lo demás permanece inalterado, como ocurre en supuestos de sustracción de la posesión de una cosa”(42); y, b) aquello que derivado de la actividad, omisión, o de la inactividad de la administración pública no sea soportable i) bien porque es contrario a la Carta Política o a una norma legal, o ii) porque sea “irrazonable”(43), en clave de las derechos e intereses constitucionalmente reconocidos; y, iii) porque no encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés general(44).
En cuanto al daño antijurídico, la jurisprudencia constitucional señala que la “antijuridicidad del perjuicio no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración, sino de la no soportabilidad del daño por parte de la víctima”(45).
Así pues, y siguiendo la jurisprudencia constitucional, se ha señalado “que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del deber de reparación estatal armoniza plenamente con los principios y valores propios del Estado social de derecho debido a que al Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los administrados frente a la propia administración”(46).
Así las cosas, respecto al primer elemento de la responsabilidad, esto es el daño antijurídico, no se encuentra acreditado, puesto que el actor no logró demostrar que con la inexequibilidad del inciso final del parágrafo segundo de la Ley 443 de 1998(47), se le haya lesionado su derecho de acceso a la administración de justicia, ya que en primer lugar, las resoluciones 0037, por medio de la cual se incorporación unos funcionarios a la planta de personal del INAT, y 00060 por la cual se distribuyen unos cargos y se ubican unos funcionarios incorporados a la planta global de personal del INAT, son de fecha 31 de enero de 2000, actos administrativos respecto de los cuales el señor Lopesierra Romero tenía la posibilidad de solicitar la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho, si consideraba lesionados sus derechos como funcionario inscrito en carrera administrativa y buscaba la reparación de los mismos, tal y como lo establece el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual contaba con el término de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, como lo señala el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A.
Así pues, en el caso en comento el actor debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto administrativo que suprimió el cargo de auxiliar administrativo código 5120 grado 13 del INAT y aquel que reestructuró la planta de personal de la entidad pública, y no la acción de nulidad simple, que puede ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto (artículo 136 numeral 1º del C.C.A.).
Así las cosas, y teniendo en cuenta que la comunicación Nº 585, por medio de la cual se le informa al señor Lopesierra Romero que el cargo que venía desempeñando había sido suprimido es de fecha 31 de enero de 2000, el actor contaba con 4 meses para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, si no estaba de acuerdo con su retiro del INAT, los cuales vencían el 31 de mayo de 2000. De lo anterior se evidencia que nada le impedía al accionante acceder a la administración de justicia para buscar se revocara la decisión que lo retiró del cargo en el que estaba inscrito en carrera administrativa y se restablecieran sus derechos.
El actor se limita a manifestar en, el escrito de sustentación de la apelación, que con la declaratoria de inexequibilidad del último aparte del parágrafo segundo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, no pudo ejercer su derecho de acceso a la administración de justicia, al no poder demandar la nulidad y el restablecimiento del Decreto 2479 de 1999 que suprimió el cargo de auxiliar administrativo código 5020 grado 13 del INAT y Resolución 00060 de 2000 que distribuyó los cargos de la planta global de la entidad, aseveración que no corresponde a la realidad de los hechos.
(...) 14. Si se tiene en cuenta que la indemnización es una protección imperfecta a la estabilidad laboral, no resulta razonable restringir la potestad de cuestionarla por vía judicial, que tienen los empleados de la carrera administrativa. Esto resulta vulneratorio del derecho de acceso a la administración de justicia y, así mismo, de la obligación del Estado de proteger el trabajo, como derecho y como valor fundamental de la sociedad.
(...) 15. Por otra parte, esta restricción del derecho de acceso a la administración de justicia, cuyo ejercicio está circunscrito a la pretensión de modificar el monto de la indemnización resulta violatoria del artículo 25 de la Constitución, por cuanto implica un desconocimiento del deber estatal de protección especial al trabajo en sus diversas modalidades. En sí, esta restricción de la posibilidad de demandar judicialmente la reliquidación de la indemnización, implica, en la práctica, su incuestionabilidad por la vía jurisdiccional y, en tal medida, la norma demandada está impidiendo que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sirva para la protección del derecho a la estabilidad laboral imperfecta de los empleados pertenecientes a la carrera administrativa”(48). (Subrayado y negrillas propias)
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que una sentencia condenatoria eventualmente podría convertirse en título ejecutivo para una acción de repetición contra los congresistas que en ejercicio de su potestad pública solo cumplieron con las funciones a ellos encomendadas; sin olvidar que el ejercicio de la actividad legislativa también es objeto de protección convencional, de manera que consagrar una cláusula de responsabilidad general podría ser contradictoria, desde la perspectiva de un control de convencionalidad según lo establecido en los artículos 93 y 214 de la Constitución Política, en concordancia con la Convención Interamericana de Derechos Humanos y demás normas de carácter convencional protectoras y garantistas de la participación política y del ejercicio pleno, independiente y soberano de la función legislativa en todo Estado democrático y de derecho.
Así pues, no hay lugar a la declaratoria de responsabilidad estatal, ni el reconocimiento de un perjuicio, ya que no se encuentra demostrado el daño antijurídico causado al señor Lopesierra Romero, en razón a que como se dejó dicho en las líneas anteriores, nada le impedía al demandante acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que se declarara la nulidad de los actos administrativos que suprimieron el cargo que venía desempeñando y reorganizaron la planta de personal de la entidad y se restableciera el derecho producto de su retiro como funcionario inscrito en carrera del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, si era del caso.
En consecuencia, ante la ausencia de daño antijurídico en el caso en comento, no se configura el primero de los elementos para la responsabilidad de la entidad demandada, siendo imposible para la Sala proceder al análisis de la imputación. Lo anterior, por cuanto se insiste, los hechos acaecidos en vigencia de las normas, se encontraban amparados por la presunción de legalidad(49) y seguridad jurídica, principios sobre los cuales recaen todas las actuaciones públicas de las autoridades que en cumplimiento de la ley deban ejercer la actividad encomendada.
Por todo lo anterior esta Subsección confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira el 27 de mayo de 2004, por las razones expuestas en esta providencia.
1. CONFÍRMESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira el 27 de mayo de 2004, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
2. RECONOCESE personería jurídica al Dr. Christian Alberto Altamar García como apoderado de la parte demandada (Congreso de la República).
(1) Teniendo en cuenta que el salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de presentación de la demanda, es decir diciembre de 2001, equivalía a $286.000 pesos M/cte.
(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 1º de abril de 2009. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Rad. 32800. “De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”.
(3) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 10 de febrero de 2010. C.P. Hernán Andrade Rincón. Rad. 16306. Cfr. Corte Constitucional C-583 de 1997.
(4) En relación con la aplicabilidad del principio de congruencia en lo que corresponde a la resolución del recurso de apelación puede consultarse el pronunciamiento efectuado recientemente por la Sala, mediante providencia fechada en abril 1º de 2009, dentro del expediente 32.800, con ponencia de la señora Magistrada Ruth Stella Correa Palacio, en la cual se puntualizó: “De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento en que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”.
(5) Dicho principio ha sido definido por la doctrina como: “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin”. O como dice COUTURE, “es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso”. Son características de esta regla las siguientes: “(...). El campo de decisión del juez queda determinado especial y esencialmente por las pretensiones del demandante debido a que el juez no puede decidir sobre objeto diverso a lo en ellas contemplado” (negrillas adicionales). López Blanco, Hernán Fabio, Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, Pág. 106.
(6) Consejo de Estado - Sección Tercera - Sala Plena, sentencia de 9 de febrero de 2012, Exp. 21.060.
(7) Consejo de Estado - Sala Plena de Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 2012, Exp. 21060.
(8) Consejo de Estado - Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Exp. 26.225.
(9) “... la exigencia del numeral 2º del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle ‘el mismo valor probatorio del original’ es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos...”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía.
(10) Corte Constitucional, Sentencia de Constitucionalidad 023 de 11 de febrero de 1998.
(11) Corte Constitucional, Sentencia de Constitucionalidad 023 de 11 de febrero de 1998.
(12) Consejo de Estado, sentencia del 18 de enero de 2012, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 1999-01250.
(13) “... La actividad probatoria es esencial dentro del desarrollo de cualquier tipo de proceso, pues mediante ella las partes procuran acreditar la exactitud de sus alegaciones, y el órgano jurisdiccional intenta alcanzar el convencimiento sobre los hechos litigiosos en aras de ofrecer la tutela más justa. Por ello, dada la relevancia práctica de esta actividad, el legislador realiza una regulación de la prueba en la que se pretende evitar que la actuación maliciosa de cualquiera de los litigantes pueda desplegar algún tipo de eficacia. La infracción del principio de la buena fe procesal en el desarrollo de la actividad probatoria suele estar relacionado, por un lado, con conductas de las partes, el engaño, la mentira, el error; y, por otro, con el uso de los medios probatorios para dilatar o complicar el desarrollo normal del proceso.
La intervención de buena fe de las partes en materia probatoria comporta, en primer lugar, que limiten su proposición de prueba a aquellas que sean pertinentes, útiles y lícitas, y lo efectúen en el momento procesal adecuado, que varía en función del tipo de prueba. Y, en segundo lugar, una vez admitida la prueba, que realicen toda la actividad tendente a su práctica, salvo que renuncien a ella de forma expresa. En ningún caso es posible que una vez practicada la prueba, la parte proponente pueda renunciar a la misma, ya que en función del resultado obtenido podría sustraerse maliciosamente del proceso un material de enjuiciamiento del todo imprescindible para la más justa resolución del caso, a la vez que se eliminaría un elemento de defensa de la parte contraria. Además, ello supondría la vulneración del principio chiovendano de adquisición procesal, que si bien no ha sido expresamente recogido en la LEC 1/2000, ha sido reiteradamente admitido por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo. (...) de igual modo, las reglas de buena fe inciden en materia de carga de la prueba, especialmente en aquellas situaciones fácticas cuya prueba es fácil para una de las partes; en estos casos, la buena fe en su actuar debería comportarle la carga de probar los citados hechos. Así en los modernos ordenamientos procesales —como destaca recientemente Berizonce— la debida colaboración de las partes en materia probatoria ha dado fugara la denominada carga de la prueba dinámica, lo que comporta la imposición de la carga de aportación a la parte que, según las circunstancias del caso y la relación o situación jurídica base del conflicto, se encuentre en condiciones técnicas, profesionales o fácticas para suministrarla, con prescindencia de la calidad de actor o demandado en el proceso... En materia de prueba documental, la buena fe de los litigantes se concreta muy especialmente en tres momentos: a) en primer lugar, en la exigencia de aportar los documentos en que se fundamenten sus pretensiones con los escritos iniciales de alegaciones, al objeto de garantizar plenamente el derecho a la defensa de la contraparte. Por ello, el art. 269.1 LEC prevé la preclusión de la aportación de documentos, y el art. 270.2 LEC recoge expresamente la mala fe procesal como motivo para imponer una multa de hasta 1.200 euros para cuando se pretenda vulnerar dicha preclusión sin causa justificada. Además, por otro lado, no pueden esconderse los documentos decisivos, ni aportarlos de forma manipulada en orden a falsear la realidad de los hechos que recoja. En este caso, al margen de la correspondiente responsabilidad penal en la que se podrá incurrir, se justificará la nulidad de la sentencia firme civil y su posterior revisión. b) En segundo lugar, en la necesidad de pronunciarse sobre la autenticidad de los documentos en el acto de la audiencia previa, a fin de evitar innecesarias actuaciones probatorias posteriores. c) Y, en tercer lugar, en la obligación de aportar, a instancia de la parte contraria, los documentos que sean requeridos por el juez, para así protegerle en su derecho fundamental a la prueba…”. Joan Pico l Junoy. El Principio de la Buena Fe Procesal. Ed. J.M. Bosch. Págs. 152 a 157.
(14) Consejo de Estado, sentencia de 18 de julio de 2012, Exp. 22.417, M.P. Enrique Gil Botero.
(15) Consejo de Estado, sentencia del 18 de enero de 2012, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 1999-01250.
(16) Debe entenderse que aunque exista una norma posterior en materia de prueba del estado civil de las personas aplica el criterio de especialidad como una regla de aplicación dirigida a las autoridades judiciales y administrativas, para dirimir las posibles antinomias que se susciten con otras normas de carácter general. En tal sentido el criterio lex especialis supone dar un tratamiento distinto (especial y preferente) a una categoría distinta (especial y preferente) de sujetos o situaciones, en razón de las diferencias que presentan con respecto a la categoría general.
(17) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 1999-01250. Oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.
“En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda”.
(18) Consejo de Estado. Sentencia del 28 de agosto de 2013. Rad. 25022. M.P. Enrique Gil Botero.
(19) Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencias de 24 de abril de 2013, expedientes 27720 y 28221.
(20) Sentencia expediente 5396.
(21) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de febrero 2 de 1995, expediente: 9273: “(...) No es posible, pues, dar cabida a reclamaciones de irresponsabilidad del Estado, máxime si se trata de un Estado social de derecho (art. 1º de la C. N.) so pretexto de que la acción dañosa es constitutiva del ejercicio de su soberanía; tal recurso no podía jamás servir de excusa o de justificación para que el ejercicio del poder desborde los cauces del derecho, y, en el terreno de lo arbitrario, produzca impunemente daños antijurídicos a los asociados”.
(22) Los hechos que dieron lugar a la sentencia fueron los siguientes: En el año de 1991 un ciudadano colombiano murió luego de ser arrollado por un vehículo conducido por un agente diplomático norteamericano. La familia de la víctima intentó infructuosamente obtener compensación por los perjuicios sufridos ante la Corte Suprema de Justicia, órgano judicial que rechazó la demanda impetrada contra el conductor el vehículo debido a la inmunidad de que gozan los agentes diplomáticos extranjeros en Colombia en virtud de la Convención de Viena (aprobada por la Ley 6ª de 1972). Posteriormente acudieron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y demandan al Congreso de la República —representado en el proceso por el Ministerio del Interior—, bajo el entendimiento que estas entidades debían responder por los perjuicios causado por el accidente debido a que la inmunidad del agente diplomático tenía origen en la Convención de Viena, la cual habla sido negociada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y posteriormente aprobada por el Congreso de la República.
(23) Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de agosto 25 de 1998. Expediente IJ-001. En similar sentido sentencia JI-002.
(24) Con esto se aparta del fundamento de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual si bien se había declarado la responsabilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores, el a quo sostuvo que el origen de dicha responsabilidad no era el hecho de la ley, sino la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues a su juicio la responsabilidad del Estado - Legislador sólo podía tener origen en la previa declaratoria de inconstitucionalidad de un precepto legislativo. Cfr. Sentencia C-038 de 2006 de la Corte Constitucional.
(25) El caso era el siguiente: un municipio reclamaba las sumas dejadas de transferir a éste por concepto de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación en el periodo comprendido de 1994-1995. El origen de la demanda era la Sentencia C-523 de 1995 por medio de la cual la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, disposición que incorporaba los recursos percibidos por el Estado por concepto de los contratos de concesión a particulares de la telefonía móvil celular en el rubro de recursos de capital, excedentes financieros de la Nación, de manera tal que dichos recursos pasaban a un fondo especial y no eran distribuidos entre las entidades territoriales. Con la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral contemplado en dicha ley, estos recursos ingresaron al rubro de ingresos corrientes de la Nación, los cuales debían ser distribuidos a las entidades territoriales. Sin embargo, la Corte Constitucional no le dio de manera expresa efectos retroactivos a su decisión y, por lo tanto, durante el año 1994 las entidades territoriales no tuvieron derecho a participar en dichas rentas.
(26) Ver, sentencias de la Sala Plena IJ-001 del 25 de agosto de 1998 e IJ-002 del 8 de septiembre del mismo año.
(27) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de septiembre 26 de 2002, expediente: 20945 “(...) La decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, en consecuencia, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de manera que no están facultadas las autoridades de la República para aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma determinada, cuando la misma ha sido declarada inexequible por la Corte y el fallo respectivo tiene efectos hacia el futuro. Si, como se dijo anteriormente, se trata de actos proferidos o situaciones consolidadas con posterioridad al fallo, éste simplemente debe acatarse, porque la norma en cuestión ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Si, en cambio, se trata de actos proferidos con anterioridad al mismo o de situaciones consolidadas antes de su pronunciamiento, aquellos y estas conservan su eficacia jurídica. Una conclusión diferente nos llevaría a concluir, necesariamente, que el fallo de constitucionalidad puede ser desconocido, en situaciones concretas, por las autoridades competentes para resolverlas (...)”.
(28) Auto de radicación: 76001-23-31-000-2002-1912-01(23245).
(29) Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de junio 12 de 2003, expediente: AG-2002-0014: Se trataba del Decreto-Ley 955 de 26 de mayo de 2000 por medio del cual creó el impuesto a las transacciones financieras, con tarifa única del DOS POR MIL (2/1000), retroactivo al 1º de enero de 2000 y hasta el 31 de diciembre del mismo año. La DIAN siendo la entidad administradora del tributo lo recaudó desde enero de 2000 hasta el 31 de octubre del mismo año, por cuanto en dicha fecha se notificó al Gobierno nacional de la Sentencia C-1403 de 2000, mediante la cual se declaró inexequible el decreto en mención. Por lo tanto solicitó como indemnización la devolución de lo recaudado por el tributo impuesto con la indexación debida. En dicha sentencia se expuso que: “(...) De lo anterior se colige que la causa del presunto perjuicio alegado es la ley, por tanto del cumplimiento o de la aplicación en sí de la misma no se puede derivar un perjuicio, puesto que es obligatoria para todos los habitantes del país desde su promulgación (art. 52, C. de R. P. y M.), y al ejecutivo dentro de las funciones constitucionales asignadas le corresponde velar por la estricta recaudación y administración de las rentas dentro del marco fijado en la ley por el Congreso o en los actos excepcionales con fuerza de ley. Así las cosas, el alegado detrimento del patrimonio de los usuarios del sistema financiero no sería antijurídico, porque el impuesto contenido en las disposiciones antes señaladas era aplicable y su constitucionalidad o legalidad sólo es susceptible de controversia ante el juez competente mediante el ejercicio de las acciones ordinarias contenidas en el ordenamiento jurídico y de otro lado el efecto de las inexequibilidades declaradas se determinó expresamente hacia el futuro. De otra parte, por la sola invocación de la ocurrencia de un presunto perjuicio no puede desnaturalizarse el objeto de la acción de grupo, que se reitera es exclusivamente indemnizatoria, así no es posible debatir la constitucionalidad de un tributo, ni modificar el alcance de los efectos fijados en una sentencia de inexequibilidad o desconocer ésta y en su lugar aplicar los criterios expuestos en otra decisión sobre la constitucionalidad de norma diferente. (...) En relación con la solicitud de aplicar la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Carta, la Sala considera que en la presente acción no es aplicable, pues declarada la inexequibilidad de las normas hacia el futuro, el efecto implica que los recaudos efectuados con fundamento en preceptos vigentes en tal momento, se apoyaron en la obligatoriedad de su aplicación, por lo que el alegado perjuicio no puede devenir en antijurídico (...)”.
(30) Se trataba de lo siguiente: una empresa de carácter privado demandó a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el irregular ejercicio de la potestad reglamentaria contemplada en el Decreto 650 de 1996 artículo 8º literal b), reglamentaria de la Ley 223 de 1995. El Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró la nulidad del mencionado literal del artículo norma con fundamento en la cual se recaudó el impuesto de registro que la empresa tuvo que pagar en 3 ocasiones.
(31) Nº de radicación: 25000-23-26-000-1999-01795-01. Se trataba de una ex empleada de la Embajada de Corea del Sur en Colombia, quien no pudo acceder a la justicia laboral para demandar el reconocimiento de sus derechos laborales, en virtud de la inmunidad diplomática de que en Colombia goza la Embajada de la República de Corea del Sur.
(32) Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “B”. Sentencia de septiembre 28 de 2012, expediente: 24630: “Es de anotar que la responsabilidad estatal que invoca la señora Rosa Otilia Correa no comporta el hecho del legislador exclusivamente, toda vez que, si bien el poder legislativo intervino en el proceso de adopción de los principios y normas internacionales contenidos concretamente en el tratado que reconoció el principio de inmunidad de jurisdicción, sin reservas, tal y como fue analizado por la Corporación en la sentencia de 8 de septiembre de 1998 atrás referida, pues en su adopción intervino también el poder ejecutivo, si se considera que a la luz del numeral 20 del art. 120 de la Constitución entonces vigente, la negociación y suscripción es asunto confiado al Presidente de la República como jefe de Estado y su aprobación al Congreso de la República. Huelga concluir, en consecuencia, que es La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores, demandado por la actora, el responsable de los daños que le fueron ocasionados, en virtud de la inmunidad de jurisdicción acogida por el Estado colombiano, por la suscripción de la Convención de Viena de 1961, para preservar la soberanía de otros Estados en su territorio, como lo prevé las reglas del derecho internacional, legitimación que bien podría haber recaído, a prevención, en el Congreso de la República, en cuanto la intervención conjunta en punto a la suscripción de tratados y convenios internacionales”.
(33) Constitución Política. Artículos 58, 150 numeral 17, 336, 365, entre otros.
(34) Reiteración jurisprudencia - Sentencia del 26 de marzo de 2014. Exp. 28.864.
(35) Exps. 28221 y 27720.
(36) Lo anterior, por cuanto del análisis de la sentencia de la Corte Constitucional y de las pretensiones de la demanda, se concluyó que la norma declarada inexequible restringía el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo concerniente a la indemnización que tiene derecho a percibir el empleado de carrera cuyo cargo sea suprimido, y no aquella decisión que efectivamente lo retira del servicio, frente al que, la parte actora, pudo haber ejercido el control judicial respectivo, dentro de los términos de caducidad de que trata el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, sin que la decisión de la Corte Constitucional hubiera tenido injerencia en el mismo”.
(37) Sentencia del 24 de abril de 2013. Exp. 28221. C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz. Aclaración de Voto de Jaime Orlando Santofimio.
(38) La Corte Constitucional ha desarrollado pues, la tesis según la cual, por regla general los efectos de sus sentencias de constitucionalidad son ex nunc, salvo que la misma Corte asigne otros efectos temporales, en los términos del artículo 45 de la Ley 270 de 1996. Sentencia T-389 de 2009.
(39) Sentencia T-389 de 2009. Cr. entre otras la Sentencia C-426 de 2007. En esta sentencia se declaró inexequible una norma derogatoria de otra que consagraba la autoridad competente para organizar y disponer el concurso para notarios públicos. Comoquiera que la norma derogatoria no incluyó lo relativo a la autoridad en mención, fue excluida del ordenamiento (declarada inexequible) desde el momento de su entrada en vigencia, es decir la sentencia tuvo efectos retroactivos, y se ordenó la reincorporación de la norma derogada. Otras sentencias con efectos retroactivos son C-870 de 1999, C-002 de 1999, C-080 de 1999, C-037 de 1994.
(40) “(…) el perjudicado a consecuencia del funcionamiento de un servicio público debe soportar el daño siempre que resulte (contrario a la letra o al espíritu de una norma legal o) simplemente irrazonable, conforme a la propia lógica de la responsabilidad patrimonial, que sea la administración la que tenga que soportarlo”. PANTALEÓN, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las administraciones públicas)”, en AFDUAM, Nº 4, 2000, p. 185. Martín Rebollo se pregunta: “¿Cuándo un daño es antijurídico? Se suele responder a esta pregunta diciendo que se trata de un daño que el particular no está obligado a soportar por no existir causas legales de justificación en el productor del mismo, esto es, en las administraciones públicas, que impongan la obligación de tolerarlo. Si existe tal obligación el daño, aunque económicamente real, no podrá ser tachado de daño antijurídico. Esto es, no cabrá hablar, pues, de lesión”. MARTÍN REBOLLO, Luis. “La responsabilidad patrimonial de la administración pública en España: situación actual y nuevas perspectivas”, en BADELL MADRID, Rafael (Coord). Congreso Internacional de Derecho Administrativo (En Homenaje al PROF. LUIS H. FARIAS MATA). Caracas, Universidad Católica Andrés Bello, 2006, pp. 278 y 279.
(41) LARENZ. “Derecho de obligaciones”, citado en DÍEZ PICAZO, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p. 329.
(42) SCONAMIGLIO, R. “Novissimo digesto italiano”, citado en DÍEZ PICAZO, Luis. Fundamentos de derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. T.V. 1ª ed. Navarra, Thomson-Civitas, 2011, p. 329.
(43) “(...) que lo razonable, en buena lógica de responsabilidad extracontractual, para las administraciones públicas nunca puede ser hacerlas más responsables de lo que sea razonable para los entes jurídico-privados que desarrollan en su propio interés actividades análogas”. PANTALEÓN, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual (También de las administraciones públicas)”, ob., cit., p. 186.
(44) SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. “La cláusula constitucional de la responsabilidad del Estado: estructura, régimen y principio de convencionalidad como pilares en su construcción”, próximo a publicación.
(45) Corte Constitucional, Sentencia C-254 de 2003. Así mismo, se considera: “El artículo 90 de la Carta, atendiendo las (sic) construcciones jurisprudenciales, le dio un nuevo enfoque normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado desplazando su fundamento desde la falla del servicio hasta el daño antijurídico. Ello implica la ampliación del espacio en el que puede declararse la responsabilidad patrimonial del Estado pues el punto de partida para la determinación de esa responsabilidad ya no está determinado por la irregular actuación estatal —bien sea por la no prestación del servicio, por la prestación irregular o por la prestación tardía— sino por la producción de un daño antijurídico que la víctima no está en el deber de soportar, independientemente de la regularidad o irregularidad de esa actuación”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002. Debe advertirse que revisada la doctrina de la responsabilidad civil extracontractual puede encontrarse posturas según las cuales “debe rechazarse que el supuesto de hecho de las normas sobre responsabilidad civil extracontractual requiera un elemento de antijuricidad (sic)”. PANTALEÓN, Fernando. “Cómo repensar la responsabilidad civil extracontractual También de las administraciones públicas)”, en AFDUAM. Nº 4, 2000, p. 168.
(46) Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996. Puede verse también: Corte Constitucional, Sentencia C-918 de 2002. A lo que se agrega: “El artículo 90 de la Constitución Política le suministró un nuevo panorama normativo a la responsabilidad patrimonial del Estado. En primer lugar porque reguló expresamente una temática que entre nosotros por mucho tiempo estuvo supeditada a la labor hermenéutica de los jueces y que sólo tardíamente había sido regulada por la ley. Y en segundo lugar porque, al ligar la responsabilidad estatal a los fundamentos de la organización política por la que optó el constituyente de 1991, amplió expresamente el ámbito de la responsabilidad estatal haciendo que ella desbordara el límite de la falla del servicio y se enmarcara en el más amplio espacio del daño antijurídico”. Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2002. Sin embargo, cabe advertir, apoyados en la doctrina iuscivilista que “no puede confundirse la antijuridicidad en materia de daños con lesiones de derechos subjetivos y, menos todavía, una concepción que los constriña, al modo alemán, a los derechos subjetivos absolutos, entendiendo por tales los derechos de la personalidad y la integridad física, el honor, la intimidad y la propia imagen y los derechos sobre las cosas, es decir, propiedad y derechos reales”. DIEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos del derecho civil patrimonial. La responsabilidad civil extracontractual. 1ª ed. Navarra, Aranzadi, 2011, p. 297.
(47) Parágrafo segundo artículo 39 Ley 443 de 1998: “En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que esta conste prestará mérito ejecutivo. Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo”. El aparte subrayado fue aquel declarado inexequible.
(48) CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1341 de 2000. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
(49) La presunción de legalidad, entendida ésta como “(...) el cabal sometimiento de la administración y de sus actos a las normas superiores (…) previamente proferidas como garantía ciudadana y para la estabilidad estatal. Debemos agregar a lo anterior, que la legalidad así entendida no es un simple presupuesto de la actuación administrativa; todo lo contrario (...) la legalidad de los actos se proyecta tanto en su procedimiento formativo como en la vigencia plena de los mismos. Se caracteriza de manera consecuente por su naturaleza previa, concomitante y subsiguiente a la manifestación del órgano administrativo. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Cuarta Edición, 2003. Universidad Externado de Colombia. Página 54.
Ahora bien, considera la Sala ir más allá de lo dicho en las citadas sentencias(1) en cuanto a que se afirmó que cuando las sentencias de inconstitucionalidad fijen sus efectos retroactivos (ex tunc) “será entonces el mismo tribunal constitucional quien deberá determinar las consecuencias de retrotraer las cosas al estado anterior a la vigencia de la norma inexequible y si es del caso fijar las indemnizaciones a que haya lugar”. Afirmación que se fundamenta en la inexistencia de un imperativo normativo que consagre la competencia de la Corte Constitucional para “fijar las indemnizaciones a que haya lugar”, por cuanto esta facultad que se expresó en la citada sentencia, en cabeza de la Corte Constitucional, contradice y desconoce las competencias reconocidas por el ordenamiento jurídico al Consejo de Estado, a quien le corresponde conocer de los juicios de responsabilidad administrativa y fijar las reparaciones a que hay lugar, de acuerdo con lo establecido de manera general en la Carta Política (artículo 90), así como, en el artículo 129 del Decreto 01 de 1984 y el Acuerdo 55 de 2003 artículo 13”. (Negrilla fuera de texto).
En la Sentencia C-149 de 1993, se declararon inexequibles, con efectos retroactivos, los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992, norma tributaria y se ordenó, sin necesidad de acudir al juez contencioso administrativo, la devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes, para evitar un perjuicio a quienes fueron obligados a la inversión de que trata la norma retirada del ordenamiento jurídico, bajo los siguientes argumentos:
Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida ésta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituido para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe”.
Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida ésta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituido para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe”. (Negrillas fuera de texto)
Así las cosas, de la sentencia antes transcrita queda claro que ha sido la propia Corte Constitucional quien de manera excepcional, ha determinado medidas indemnizatorias cuando ha declarado inexequible una norma con efectos retroactivos -ex tunc-, y como consecuencia de ello ordena la devolución del valor pagado como tributo a manera de resarcimiento del perjuicio, a favor del particular que en cumplimiento de la norma objeto del pronunciamiento, efectuó un pago que posteriormente quedó sin piso legal.
En consecuencia, con lo argumentado anteriormente no se estaría desconociendo la competencia radicada en el Consejo de Estado para conocer de los juicios de responsabilidad administrativa (art. 90), por cuanto la Corte Constitucional, cuando declara la inexequebilidad de una norma con efectos retroactivos -ex tunc- y excepcionalmente ordena indemnización, lo hace dentro del análisis y con fundamento en los preceptos constitucionales que amparan su decisión.
(1) Sentencia del 24 de abril de 2013. Exp. 28221. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz. Aclaración de voto de Jaime Orlando Santofimio.
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corporación, procedo a señalar los motivos por los cuales, si bien, comparto lo resuelto en la sentencia del 9 de julio de 2014, dictada en el proceso de la referencia, me aparto de lo afirmado en algunos segmentos de la parte motiva.
En la providencia se afirmó lo siguiente:
“(...) Así pues, de conformidad con los precedentes jurisprudenciales antes mencionados, el término por el cual la ley tuvo vigencia conlleva necesariamente a que los efectos jurídicos surtidos en los eventos consolidados por la misma, tienen plena obligatoriedad y no se discute la legalidad en el término de su vigencia.
Conforme a lo anterior, no puede deducirse una responsabilidad del Estado cuando el alto Tribunal Constitucional haya declarado la inexequibilidad de una norma sin retroactividad, por cuanto los efectos generados hasta la declaratoria de la misma son válidos, y por lo tanto, el juez administrativo no puede desconocer que los efectos de la sentencia son hacia el futuro cuando no se exprese por parte de la Corte Constitucional lo contrario, siendo esta facultada exclusiva otorgada por disposición del artículo 45 de la Ley 270 de 1996, el cual señala que “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva los contrarios”.
Los motivos por los cuales no comparto el razonamiento expuesto en la providencia de la referencia, los expuse en la sentencia del 26 de marzo de esta anualidad, en la que se resolvió una demanda de reparación directa interpuesta por Goodyear de Colombia S. A., contra la Nación - Congreso de la República, los que en esta oportunidad me permito reiterar.
Los argumentos expuestos en esa ocasión, que se citan in extenso, fueron los siguientes:
“Ahora bien, de los diversos pronunciamientos y reflexiones doctrinales traídos a colación, se infiere que el principal argumento para negar la existencia de responsabilidad, es el hecho de que los efectos de las sentencias de inexequibilidad de la Corte Constitucional, son ex nunc y solo cuando esta señala lo contrario, pueden derivarse de ellas efectos hacia el pasado o ex tunc(1), afirmación que sustentan quienes la respaldan, en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 -LEAJ-, según el cual, “Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. De acuerdo con la Sentencia C-037 de 1996, que revisó la constitucionalidad del articulado de la mencionada ley, sólo ella tiene competencia para fijar los efectos de las sentencias, por lo que por regla general las mismas sólo surten efectos a partir de su expedición. Es pertinente precisar que inicialmente el artículo 45 de la LEAJ, sí contemplaba varios supuestos en los que las sentencias de inexequibilidad debían tener efectos ex tunc, consagrándose expresamente la posibilidad de demandar la reparación de los perjuicios(2). Sin embargo, los mismos fueron declarados inexequibles por la Corte, en la aludida sentencia, en la que se reiteraron los argumentos expuestos en la C-113 de 1993:
“Pero, fuera del poder constituyente, ¿a quién corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional, efectos que no hacen parte del proceso, sino que se generan por la terminación de éste? Únicamente a la propia Corte Constitucional, ciñéndose, como es lógico, al texto y al espíritu de la Constitución. Sujeción que implica tener en cuenta los fines del derecho objetivo, y de la constitución que es parte de él, que son la justicia y la seguridad jurídica.
“En conclusión, sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución, puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio, válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias dictadas en asuntos de constitucionalidad.
La Corte Constitucional se basó en el principio de seguridad jurídica para justificar el hecho de que las sentencias de constitucionalidad sólo puedan tener efectos hacia el futuro. Sobre el particular, considera la Sala que pese a ser ello cierto, no obsta para que pueda accederse a la reparación del perjuicio, toda vez que una cosa es la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas antes de la declaratoria de inconstitucionalidad y otra muy diferente, es el deber que tiene el legislador de reparar el daño que ha causado con su actuación; se trata de situaciones jurídicas autónomas e independientes entre sí. De ello se sigue una consecuencia lógica, y es que el daño no es imputable a quien ejecutó la ley, sino a quien la creó. En ese orden de ideas, se tiene que el receló a aceptar la responsabilidad del Estado - Legislador en estos eventos, obedece a una interpretación equivocada del artículo 45, que confunde la intangibilidad de la cosa juzgada, con la imposibilidad de reparar los perjuicios, cuando en realidad estas figuras no son excluyentes entre sí(3).
En este punto resulta bastante ilustrativo lo señalado por la Corte en Sentencia C-066 de 1997, en la que declaró exequible el artículo 38 de la Ley 142 de 1994(4) y dejo ver con claridad que aunque la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, sólo tenga efectos hacia el futuro, no es un obstáculo para solicitar la reparación de los daños ocasionados con el mismo:
“Califica el actor como irracional la parte del artículo 38 de la ley objeto de control que limita los efectos de la declaratoria de nulidad, única y exclusivamente hacia el futuro, argumentando que ello significa que el restablecimiento del derecho o la reparación del daño solamente proceden hacia adelante, a partir del momento en que la jurisdicción contencioso administrativa profiera el fallo, lo cual, en su sentir, no se aviene con lo dispuesto en el artículo 90 constitucional. También ataca la segunda parte del artículo diciendo que si la buena fe se presume, “declarada la NULIDAD de un acto o contrato, éstos de todas maneras pueden quedar vigentes cuando hayan sido celebrados de buena fe... Por lo tanto,... la jurisdicción contencioso administrativa tendría que entrar a demostrar la MALA FE (o quien ejerza la respectiva acción contractual...) a fin de poder proferir el fallo de ANULACIÓN”.
“No encuentra la Corte fundamento alguno que sirva para declarar la inexequibilidad del artículo 38 sub júdice, a partir de los argumentos esgrimidos por el demandante. Como sucede con la disposición anteriormente examinada, el artículo 38 de la Ley 142 de 1994 consagra dos supuestos de hecho: primero, la sola anulación de los actos administrativos relacionados con los servicios públicos domiciliarios; y segundo, las consecuencias posibles de tal determinación jurisdiccional, es decir, el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. En cuanto al primero, efectivamente la ley restringe el ámbito temporal de la anulación de los actos administrativos al momento de su declaratoria y hacia adelante, exclusivamente, con el fin de que todas las actuaciones consolidadas antes de la misma queden incólumes. Hasta aquí nada ha dicho el legislador sobre las posibles condenas patrimoniales, restablecimiento de derechos o reparación de daños a que haya lugar, sino simplemente se ha referido a la desaparición del acto anulado, a su exclusión del mundo jurídico, lo cual, se repite, sucede desde el momento en que así lo disponga la jurisdicción competente y hacia el futuro. (Negrillas de la Sala)
“Otra cosa sucede en relación con las consecuencias a que puede llevar la anulación de un acto administrativo, segundo supuesto de hecho del artículo 38, cuya lectura, contraria a la efectuada por el actor, en ningún momento limita la reparación o el restablecimiento a los daños causados o derechos conculcados después de la declaratoria de nulidad. No. Precisamente el legislador, previendo esta segunda posibilidad, separó la redacción de la norma buscando, de una parte, garantizar la estabilidad y seguridad jurídica en los asociados con la intangibilidad de las actuaciones amparadas por un acto administrativo posteriormente declarado nulo; y de otra, que los daños antijurídicos o los derechos cuya materialización o vulneración se desprendan de dicha declaratoria, puedan ser reparados o restablecidos, no desde el momento en que se profiera el fallo y hacia adelante únicamente, sino desde su efectiva verificación, incluso si ella se retrotrae a un momento anterior a la expedición del fallo. Luego, son diferentes los efectos en el tiempo de la anulación de los actos administrativos, que por orden del legislador solamente pueden ser ex nunc, y las consecuencias de la misma en cuanto a la reparación de daños o el restablecimiento de derechos que, dependiendo de las circunstancias, pueden tener efectos ex tunc con lo cual, en manera alguna, el legislador ha desbordado lo prescrito en el artículo 90 constitucional”. (Negrillas de la Sala)
Si bien, es cierto, la sentencia en cita que precede se refiere a la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y no a la inexequibilidad de una ley, conforme a lo que se ha venido exponiendo, para los efectos la distinción carece de relevancia, toda vez que ambos son actos expedidos por el legislador en sentido material, como una expresión de la competencia creadora de normas del Estado, en su dimensión más amplia. En consecuencia, los razonamientos expuestos en la sentencia, tienen plena aplicación cuando es el Congreso quien expide una ley contraria a la Constitución, y de ellos se concluye que la cláusula que establece que las sentencias de exequibilidad sólo tienen efectos hacia el futuro, no tiene como propósito impedir el acceso a la reparación del daño o negar la existencia de responsabilidad del legislador y menos la antijuridicidad de aquél, sino que pretende imprimirle estabilidad y seguridad a las relaciones que ya se consolidaron con fundamento en la disposición que fue expulsada del ordenamiento jurídico, las cuales permanecerán incólumes, pero quedando siempre la posibilidad de que quien se vio afectado con la norma pueda acudir al juez administrativo para que este ordene al creador de la misma resarcir los perjuicios, pues, se itera, aceptar lo contrario sería legitimar los efectos nocivos que una norma contraria a la Constitución produzca, situación que no puede avalarse en un Estado social de derecho, que está gobernado por la supremacía constitucional como principio orientador.
En efecto, no es el fallo de la Corte Constitucional lo que determina la existencia o no del daño antijurídico, sino el conocimiento del mismo, aunado a la acreditación de una falla del servicio. De modo que, la antijuridicidad en estos casos no pende de la decisión proferida por el respectivo tribunal constitucional, puesto que desde la misma expedición de la norma la persona no se encuentra en el deber jurídico de soportar el daño irrogado, con independencia de que tenga que cumplir con las exigencias del precepto ya que mientras sobre el mismo no recaiga un pronunciamiento de judicial gozará de la presunción de constitucionalidad y, por lo tanto, será aplicable.
“Para De Cupis «daño» no significa más que nocimiento o perjuicio, o lo que es lo mismo aminoración o alteración de una situación favorable(10). En un entendimiento similar del concepto, la doctrina suele dar un concepto meramente objetivo del «daño» caracterizándolo —en palabras de LARENZ— como «el menoscabo que, a consecuencia de un acaecimiento o evento determinado, sufre una persona, ya en sus bienes vitales naturales, ya en su propiedad o en su patrimonio»(11).
La Corte Constitucional en Sentencia C-333 del 10 de agosto de 1996, en lo que se refiere al daño antijurídico, indicó:
Así las cosas, se puede establecer que las hipótesis que no cumplan con esos parámetros, conformaran un daño opuesto, esto es, justo o jurídicamente permitido: “desde esta perspectiva, los actos humanos que resulten ajustados al derecho, en función de que son respetuosos con los intereses que éste estima preferentes, integran la órbita de los actos lícitos, justos o no antijurídico (...)”(28), es decir, que serán daños jurídicos cuando la conducta por la cual se imputa el daño o el hecho dañoso este autorizado por las normas jurídicas vigentes, o el que acaece por el cumplimiento de un deber consagrado en el ordenamiento jurídico, en términos breves “cuando existe el deber legal de soportarlo”(29).
En este orden, el daño antijurídico no puede ser entendido como un concepto puramente óntico, al imbricarse en su estructuración un elemento fáctico y uno jurídico se transforma para convertirse en una institución deontológica, pues sólo la lesión antijurídica es resarcible integralmente en términos normativos (artículo 16 de la Ley 446 de 1998) y, por lo tanto, sólo respecto de la misma es posible predicar consecuencias en el ordenamiento jurídico.
ii) Las inquietudes que es preciso formularse son las siguientes: ¿el nocimiento que se deriva de la aplicación de una ley que, con posterioridad, es declarada inexequible —sin que se imprima a la decisión efectos retroactivos— es jurídico? ¿Cuáles son las razones para llegar a esa conclusión, máxime si estamos frente a una situación objetiva que lesiona un interés legítimo (v.gr. aminoración del patrimonio por pagar un impuesto que es a todas luces inconstitucional), que es personal, cierto y que los mismos jueces han reconocido su falta de fundamento superior, razón que determina su antijuridicidad?
El yerro conceptual se deriva de asimilar e identificar la validez o vigencia de la norma con la juridicidad del daño; lo anterior, comoquiera que se entiende equivocadamente que los efectos hacia futuro de la sentencia de constitucionalidad (ex nunc), al no afectar la vigencia pasada de la disposición generan que se tenga el deber de soportar los efectos negativos.
El anterior planteamiento cae por su propio peso, por cuanto de aplicarse ese criterio sin anfibologías o matices, habría que concluir que no es procedente la responsabilidad del Estado por leyes exequibles o constitucionales, o por actos administrativos lícitos. En efecto, la sola legalidad de la norma de la que se desprende el daño haría nugatorio los efectos de la responsabilidad (v.gr. una ley declara un inmueble patrimonio histórico y cultural de la nación), ya que la licitud y constitucionalidad de la norma desvirtuarían la posibilidad de predicar la existencia de antijuridicidad del daño.
En otros términos, la constitucionalidad o inconstitucionalidad —es decir, los efectos, la vigencia o la validez de las normas— no son elementos estructurales de la noción de daño antijurídico. Lo que determina la antijuridicidad del daño es lo siguiente: i) que esa alteración o afectación negativa a un estado de cosas favorable sea injusta, esto es, que lesione un interés jurídicamente tutelado, lícito y legítimo, y ii) que el ordenamiento jurídico en su conjunto —principios, valores y reglas según la clasificación de Robert Alexy— no le impongan a la persona el deber jurídico de soportarlo.
De modo que, si bien la sentencia de inexequibilidad fija criterios de suma importancia en la materia, tales como: i) el término de caducidad del medio de control de reparación directa, ii) la delimitación de la falla del servicio, y iii) la imputabilidad del daño en cabeza del Congreso de la República, ello no quiere significar, en modo alguno, que la antijuridicidad del daño se derive de la misma, porque la intolerabilidad de la lesión se origina desde el mismo momento en que la ley fue promulgada con vicios de validez y, por lo tanto, con su aplicación afectó o trasgredió los intereses legítimos de los particulares.
En otros términos, la noción de antijuridicidad del artículo 90 de la Constitución Política dista mucho de ser entendida en términos del hecho ilícito de raigambre civil, puesto que apunta de manera concreta a la noción de “daño injusto”, es decir, a la inexistencia en el cuerpo normativo de la obligación de soportar esa lesión; de modo que el interrogante que surge es el siguiente: ¿un problema de vigencia normativa —la validez y vigencia de la ley en el tiempo— tiene incidencia y repercusiones en el derecho de daños? La respuesta tiene que ser negativa porque con independencia a los efectos de la nulidad o inconstitucionalidad, el daño existe, es cierto, personal y, por obvias razones, la persona no se encontraba obligada a soportarlo.
En relación con la noción de daño injusto como manifestación de la antijuridicidad, la doctrina ha sostenido:
“Por consiguiente, es posible advertir dos vertientes diferentes en torno a la comprensión de la antijuridicidad del daño: i) la de corte civil estructurada en el concepto de “acto o hecho ilícito” que vulnera el plexo normativo (antijuridicidad formal) y que lesiona un bien jurídico (antijuridicidad material), y ii) la de raigambre constitucional que tiene como fundamento la teoría española de la lesión antijurídica, y que, por lo tanto, dista mucho de introducir un elemento propio de la noción de “ilícito civil”, para imprimir una característica más propia del derecho público y que se acompasa en mayor medida con el fenómeno de constitucionalización del derecho, esto es, la antijuridicidad entendida como la inexistencia de la obligación “normativa o jurídica” de soportar el menoscabo patrimonial o inmaterial.
“Así las cosas, el factor de antijuridicidad que se integró a la noción de daño no puede ser entendido en términos del ilícito de las codificaciones de derecho privado, sino que, por el contrario, comprende la necesidad de que se verifique si la víctima de la afectación se encontraba en el deber jurídico de tolerarla. Aunado a lo anterior, no es posible concluir que un paradigma estructurado sobre la noción de daño antijurídico convierta la responsabilidad de la administración en un sistema objetivo —que excluya de plano cualquier análisis de culpabilidad o de falla del servicio— o de aseguramiento universal.
“Por lo anterior, es válido concluir que la constatación del daño no genera de forma automática su reparación integral, comoquiera que es esencial que aquél revista la connotación de antijurídico, así como el hecho de que sea imputable a la organización estatal demandada. Por tanto, será la nota de antijuridicidad un factor importante en la determinación de si la persona se encontraba compelida a tolerar —desde el derecho de daños— la restricción de un determinado derecho, bien o interés legítimo”(31).
En esa perspectiva, el daño injusto no tiene en cuenta para su configuración del análisis del comportamiento del Estado en general —tanto en lo que se refiere a la entidad que produjo el daño (v.gr. el Congreso de la República) como al organismo encargado de analizar la constitucionalidad o legalidad de las actuaciones públicas (v.gr. la Rama Judicial)— sino que se establece a partir de la víctima. En otros términos, será daño antijurídico o injusto todo aquel que lesione un interés legítimo (v.gr. el patrimonio) y que, a la luz del artículo 90 de la Carta Política, no tenga justificación o fundamento jurídico para su irrogación.
“Por lo demás, la no circunscripción de la categoría de la antijuridicidad a una única rama del ordenamiento jurídico no hace más que poner de relieve, una vez más, la esencial trabazón existente entre todos los sectores jurídicos parciales integrantes del mismo, puesto que la “determinación normativa” de las circunstancias que caracterizan la antijuridicidad puede encontrarse fuera del ámbito normativo que cualifica tipológicamente el supuesto de hecho que hace surgir la responsabilidad civil. De esta forma, la determinación de los “extremos normativos” de la antijuridicidad en el ámbito de la tutela penal puede encontrarse, al menos en ciertos aspectos, también en el ámbito de las normas civiles. En efecto, la configuración normativa que en el ámbito del derecho civil se realiza de instituciones como, v.gr., la propiedad, la posesión o el crédito, son asumidos para caracterizar la antijuridicidad en algunas forma de delito y, a la inversa, los extremos normativos de cualificación de la antijuridicidad en el ámbito de la tutela civil, se puede detraer de la disciplina de determinadas instituciones contenidas en normas de derecho público”(32).
Quiere significar lo anterior, que la antijuridicidad del daño no está marcada o influida por los siguientes aspectos o criterios: i) el comportamiento lícito o ilícito del Estado, ii) por los efectos proferidos por otros ámbitos o dimensiones normativas distintas al derecho público de daños (v.gr. el derecho penal, civil, laboral, disciplinario, ambiental, etc.), y iii) las decisiones judiciales previas que gocen del atributo de la cosa juzgada no constituyen óbice para que el juez de la responsabilidad analice si existen daños latentes que no se tenga el deber jurídico de soportar y, por lo tanto, al ser imputables a la administración pública sea inexorable su reparación integral.
Ejemplos concretos de daños antijurídicos cuya existencia ha encontrado acreditada esta corporación con independencia del comportamiento de la administración pública o de las decisiones emanadas de otras corporaciones judiciales son los siguientes: i) el escenario de la privación injusta de la libertad, en la que se ha sostenido que la privación de la libertad —física o jurídica— constituye una lesión antijurídica que la persona no está en la obligación se soportar, con independencia de las decisiones penales adoptadas en el proceso criminal, ii) la responsabilidad del Estado por actos administrativos legales, en los que se ha sostenido sin ambages que existe daño antijurídico porque con independencia de que el interés particular tenga que ceder frente al general, ello no puede constituir una patente de corso para irrogar daños, máxime si éstos se derivan del rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, iii) los escenarios de responsabilidad hospitalaria por actos extramédicos, en los que con independencia de los estándares fijados en las normas que regulan la materia (v.gr. códigos de ética médica, leyes sobre el control de enfermedades nosocomiales, etc.) la jurisprudencia ha establecido que los daños producidos son de naturaleza o estirpe antijurídica porque el paciente no está en la obligación de padecerlos, iv) los supuestos de error jurisdiccional, en los que con independencia al debate doctrinal sobre la posibilidad del juez de la reparación de remover o modificar los efectos de la cosa juzgada, siempre se ha entendido que los daños derivados de providencias judiciales son de naturaleza antijurídica, etc.
En esa línea de pensamiento, el yerro conceptual a la hora de analizar la antijuridicidad o no del daño se produce cuando se vincula su existencia a las disposiciones o decisiones emanadas de otro ámbito normativo distinto al contenido en el artículo 90 de la Constitución Política, cuyo contenido y alcance corresponde definir única y exclusivamente al juez de lo contencioso administrativo.
“Así lo ha reconocido también la Corte Constitucional, quien ha manifestado que “la situación contraria a la irretroactividad, es decir, los efectos retroactivos, coinciden con el efecto de los actos jurídicos que pretenden afectar situaciones del pasado, denominados efectos ex tunc. Éstos, son propios de las nulidades o anulaciones, implican justamente, que las situaciones surgidas del acto que se anula, deben ser modificadas para dejarlas como estaban antes de su expedición. Esto es, como si el acto no se hubiera producido”.
“Todo, porque al desaparecer las normas objeto de la declaración de constitucionalidad, no “revivirán” las anteriores de la misma naturaleza —efectos ex nunc—; en tanto que cuando se trate de una sentencia de nulidad, sí recobrarán vida y vigencia las que fueron derogadas por la declarada nula —efectos ex tunc—.
“En ese orden de ideas, con las precisiones hechas, el reproche sobre los efectos ex tunc aplicados por el Tribunal respecto de la sentencia de nulidad del Consejo de Estado, no está llamado a prosperar”(33). (Cursivas del original).
“Problema interesante del derecho nacional se presenta respecto de los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo. Sobre este aspecto vale la pena indicar que la jurisprudencia nacional no ha sido unívoca. Dos tipos de efectos se le han otorgado a la nulidad de actos administrativos de manera indistinta durante algunas épocas de nuestra jurisprudencia. Una primera corriente sostiene que la declaratoria de nulidad del acto administrativo produce efectos retroactivos a partir del momento en que el acto surgió a la vida jurídica. Se trata de una tesis que revive para el derecho público nacional los efectos de la teoría clásica de la nulidad, que considera nulo el acto a partir de su nacimiento.
“Consecuencia inevitable de esta tesis es la de que la totalidad de situaciones jurídicas emanadas del acto declarado nulo dejarían de existir. Una segunda tesis, en nuestra opinión aceptable y que propende por la protección del ordenamiento jurídico y de las situaciones individuales generadas a partir de un acto que ha sido declarado nulo, sostiene que los efectos de la nulidad tan sólo pueden ser hacia futuro, esto es, a partir del momento en que la providencia respectiva quede en firme... Se trata de una tesis de avanzada jurídica, que no puede ser desconocida y que eventualmente protegería a todos aquellos que de alguna manera obtuvieron derecho o situaciones jurídicas concretas durante el tiempo en que estuvo vigente la norma declarada nula”(34).
“Esta determinación de la Corte de indicar las normas que deben aplicarse como consecuencia de la presente sentencia, se fundamenta en la facultad que tiene de fijar los alcances de sus fallos y en una justa y prudente actitud. Sobre éste aspecto dijo la corporación en sentencia de 14 de diciembre de 1992:
“No sobra agregar que la presente decisión no crea o desencadena ningún vacío normativo ni coloca a sus destinatarios ante un abismo preceptivo, pues, como es natural y apenas obvio, reviven las normas que el presente decreto trató de remplazar y que regulan la materia(8)”(36).
“A) La providencia precitada de la Corte Constitucional tiene como antecedente inmediato la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, que al definir la acusación contra el artículo 146 del Decreto 294 de 1973, reconoció que las normas derogadas por el Acto Legislativo 1 de 1979 reviven al ser inexequible éste. Dijo entonces la Corte:
“C- Como antecedente legislativo están los artículos 123 del Decreto-Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto 294 de 1973 y el artículo 83 de la Ley 38 de 1989. Dice este último:
“Es entonces la actual jurisprudencia de la Corte Constitucional la continuación de una doctrina nacional, elaborada desde 1958 por el Consejo de Estado, reiterada en 1961. Esta tradición fue recogida en normas legales (artículos 123 del Decreto-Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto 294 de 1973 y 83 de la Ley 38 de 1989) y adoptada en 1982 por la Corte Suprema de Justicia. Es pues un pensamiento jurídico coherente con la teoría constitucional colombiana(40)”(41).
vi) Por último, resultaría paradigmático que se protegieran las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad, pero no a quien sufre un perjuicio derivado de un daño producido por los efectos de la misma. En otros términos, se privilegiarían las situaciones consolidadas de buena fe, frente a las víctimas de daños antijurídicos; lo cual deviene desproporcionado e injustificado a la luz del principio de reparación integral contenido en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
(1) El primer evento en el cual la Corte le dio efectos retroactivos a una sentencia de inexequibilidad, fue el de la C-149 de 1993, en el que se declararon inexequibles los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992, por los que se autorizó al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública interna hasta por una (sic) $270.000.000.000, denominadas “BONOS PARA DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA (BDSI)”. La Corte consideró que en realidad se trataba de la creación de un gravamen de carácter tributario, con efectos retroactivos, por lo que con el fin de restablecer el equilibrio y los derechos de quienes se habían visto perjudicados con la aplicación de las disposiciones señaladas, ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, devolver a los contribuyentes las sumas pagadas:
“Por otra parte, teniendo en cuenta que al momento de proferir este fallo la mayor parte del tributo que se ha encontrado opuesto a la Constitución ya fue recaudada, con el objeto de realizar la justicia querida por el Constituyente volviendo las cosas al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la prevalencia del derecho sustancial (art. 228 C.N.), se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes.
“Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida ésta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituido para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe.
(2) Prescribía la norma en mención:
“En todo caso, frente a la vulneración de un derecho particular y concreto, el restablecimiento del derecho o la reparación directa solo podrán ordenarse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previo el ejercicio de las acciones pertinentes contra los actos administrativos expedidos con fundamento en la norma que haya sido declarada inexequible o con motivo de las actuaciones cumplidas por la administración en vigencia de ésta, respectivamente”.
(3) Para una mayor ilustración, ocurre lo mismo en los eventos de error judicial, en los que si bien no se revoca la providencia que contiene el yerro, sino que la cosa juzgada permanece incólume, la jurisdicción contenciosa administrativa sí puede ordenar el reconocimiento de los perjuicios derivados de ésta, quedando claro que una cosa es preservar intactas las situaciones jurídicas consolidadas y otra, resarcir el perjuicio.
(4) La norma en mención prescribe:
(5) ORGAZ Alfredo. El daño resarcible. 2ª Edición. Ed. Bibliográfica Omeba, Buenos Aires. Pág. 36. En ese mismo sentido VÁZQUEZ Ferreira Roberto en su obra Responsabilidad por daños. Ed. Depalma, Buenos Aires. Pág. 174 lo definió así: “El daño es la lesión a un interés jurídico”.
(6) DE LORENZO Miguel Federico. El daño injusto en la responsabilidad civil. Ed. Abeledo - Perrot, Buenos Aires. Pág. 17.
(8) Nota del original: “Cfr. ATAZ LOPEZ, J.: Los médicos y la responsabilidad civil, Ed. Montecorvo, Madrid, 1985, p. 319”.
(10) Nota del original: “DE CUPIS, A.: Ill danno. Teoria generale della responsabilitá civile, Giuffré Editore, Milano, 1996, vol. I, p. 7. Términos curiosamente coincidentes con los empleados por el Diccionario de la Real Academia de la Lengua como sinónimos de «nocimiento»; cfr. Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Espasa - Calpe, edic. 1984 (20ª edición), t. II, p. 956: «Nocimiento. (De nocir), Daño o perjuicio»”.
(11) Nota del original: “Cfr. LARENZ, K.: Derecho de obligaciones (traducción española de SANTOS BRIZ), EDERSA, Madrid, 1958, t.I, p. 193. Definición recogida por SANTOS BRIZ, J. en sus obras: Derecho de daños, EDERSA, Madrid, 1963, p. 107 y La responsabilidad Ovil. Derecho sustantivo y Derecho procesal, Montecorvo S.A., Madrid, 1993 (7ª edic.), t.I, p. 144; por PASCUAL ESTEVILL, L.: La responsabilidad extracontractual, aquiliana o delictual, Bosch, Barcelona, 1990-92, T. II, vol. 2º, Parte Especial (cont.), p. 647”.
(12) Nota del original: “Cfr. MAZEAUD, H., L. y J.: Lecciones de Derecho Civil (traducción de Luis Alacalá - Zamora y Castillo), ED. Ediciones Jurídicas Europa - América, Buenos Aires, 1960, Parte segunda, vol. II, p. 60.
(16) El Consejo de Estado, ha definido el daño así: “El daño, como otro de los elementos de la responsabilidad, es la lesión o pérdida causada por una conducta lícita o ilícita, que puede ser patrimonial o extrapatrimonial, y la cual no tiene por qué soportar el lesionado (art. 90 constitucional)”, sentencia del 19 de mayo de 2005, expediente Nº 15001-23-31-000-2001-01541-03, M.P. María Elena Giraldo Gómez; “El daño, en “su sentido natural y obvio”, es un hecho, consistente en “el detrimento, perjuicio, menoscabo, dolor o molestia causado a alguien”, “... en su persona, bienes, libertad, honor, afectos, creencias, etc...”. y “... supone la destrucción o disminución de ventajas o beneficios patrimoniales o extrapatrimoniales de que goza un individuo”. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, expediente Nº 11.499, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
(19) Nota del original: “Cfr. BUERES, A. J.: «El daño injusto y la licitud» op. Cit., p. 149. En el mismo sentido, entre otros, RODRIGUEZ MOURULLO, G.: Derecho Penal. Parte General, op. cit., p. 343: «Para la determinación de la antijuridicidad resulta decisivo el ordenamiento jurídico en su conjunto»”. BUSTOS Lago José Manuel. Ob. cit. Pág. 50.
(20) Sobre el concepto de daño antijurídico resulta ilustrativo, la breve reseña que sobre el mismo presentó, VÁZQUEZ Ferreira Roberto. Ob. cit. Pág. 128: “En una primera aproximación, Compagnucci de Caso define a la antijuridicidad como “el acto contrario a derecho, considerado este último concepto como una concepción totalizadora del plexo normativo”.
“En el campo penal, Mezger define la antijuridicidad —injusto- como el juicio impersonal- objetivo sobre la contradicción existente entre el hecho y el ordenamiento jurídico”.
(21) BUSTOS Lago José Manuel. Ob. Cit. Págs. 51 a 52.
(22) Nota del original: “así lo expusimos en nuestra obra La obligación de seguridad en la responsabilidad civil y ley de contrato de trabajo, ED. Vélez Sarsfield, Rosario, 1988, p. 67. Ver también Alberto Bueres en El daño injusto y la licitud..., ob. cit., p. 149, y Omar Barbero, Daños y perjuicios derivados del divorcio, Edit. Astrea, Bs. As., 1977, p. 106”.
(24) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 8 de mayo de 1995, Expedientes Nos. 8118 y 8163 de 13 de julio de 1993, M.P. Juan de Dios Montes Hernández, reiterado en sentencia del 6 de junio de 2007, expediente 16.460, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
(27) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2005, expediente 12.158, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Ver entre otras:
(28) BUSTOS Lago José Manuel. Ob. Cit. Págs. 51 a 52.
(30) Cf. DE CUPIS, Adriano “El Daño”, Ed. Bosch, Barcelona, 2ª edición, 1970, pág. 82.
(31) GIL Botero, Enrique “Constitucionalización del derecho de daños”, Ed. Temis, Bogotá, 2014, págs. 24 y 25.
(32) BUSTOS Lago, José Manuel “La antijuridicidad del daño resarcible en la responsabilidad civil extracontractual” Ed. Tecnos, Madrid, 1998, pág. 50.
(33) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de marzo de 2014, exp. 2009-00068 (19054), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
(34) SANTOFIMIO Gamboa, Jaime Orlando “Tratado de Derecho Administrativo”, Ed. Universidad Externado de Colombia, Tomo III, Bogotá, 2004, págs. 154 y 155.
(35) Corte Constitucional, Sentencia C-357 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda.
(36) Sentencia C-145 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(37) M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Salvamento de voto Jaime Araújo Rentería.
(38) M.P. Jaime Córdoba Triviño. Salvamento de voto Jaime Araújo Rentería.
(39) C-501 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Con salvamentos de voto de Jaime Araújo Rentería y Rodrigo Escobar Gil.
(40) Sentencia C-045 de 1994. M. P. Alejandro Martínez Caballero.
(41) Sentencia C-427 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(42) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil catorce (2014), Radicación 25000-23-26-000-2003-00175-01 (28.741).

References: artículo 357
 artículo 168
 artículo 253
 artículo 1
 artículo 11
 artículo 25
 artículo 254
 artículo 254
 artículo 83
 artículo 228
 artículo 228
 artículo 254
 artículo 308
 artículo 11
 artículo 83
 artículo 141
 artículo 167
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 1
 artículo 357
 artículo 358
 artículo 149
 artículo 1
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 39
 artículo 129
 artículo 13
 artículo 45
 artículo 241
 artículo 39
 artículo 85
 artículo 136
 artículo 39
 Resolución 
 artículo 25
 artículo 140
 resolución 
 artículo 140
 artículo 254
 artículo 83
 resolución 
 artículo 254
 artículo 1
 artículo 4
 artículo 8
 artículo 136
 artículo 45
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 39
 artículo 129
 artículo 13
 artículo 45
 artículo 241
 artículo 45
 artículo 241
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 90
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 90
 artículo 146
 artículo 83
 artículo 16