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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 182 del 26/06/2001
Dictamen : 182 del 26/06/2001
Consultante: Guillermo Vargas Salázar
Institución: Ministerio de Educación Pública
Funcionario: Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy
Texto Dictamen 182
C-182-2001
26 de junio del 2001
Guillermo Vargas Salazar
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio sin número de fecha 20 de abril del 2001, recibido en la Procuraduría el día 22 de mayo del año en curso, y asignado a la suscrita el día 24 del mismo mes, dando respuesta en los siguientes términos:
En su misiva, solicita se rinda el dictamen a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dentro del expediente N°0697-00 tramitado para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que otorgó Grupo Profesional PT-4 para puestos en primaria a la servidora XXX.
Lamentablemente, por existir vicios graves dentro del citado expediente no puede procederse a la emisión del dictamen requerido. En ese sentido, es de rigor señalar lo siguiente:
1- VICIOS EXISTENTES EN EL EXPEDIENTE ENVIADO A NOMBRE DE LA FUNCIONARIA XXX.
A) EN RELACIÓN CON LA INTIMACIÓN.
Según se desprende del expediente administrativo, el procedimiento seguido a la funcionaria XXX tiene como finalidad anular la asignación al grupo profesional PT-4 para puestos en primaria a esa servidora; sin embargo en ningún momento se individualiza el acto administrativo que efectivamente realiza dicha asignación. En ese sentido, es importante acotar que ninguno de los documentos que conforman el expediente es el acto administrativo que realiza la asignación en el puesto en estudio a la señora XXX.
Por otra parte, tampoco se le hace ver a la servidora a partir de qué fecha ostenta la asignación al grupo profesional PT-4, y al respecto es importante destacar que ese aspecto no queda claro de los documentos que constan en el expediente, en virtud de que si bien es cierto en los folios 2 y 4, y en el punto quinto de la relación de hechos de la página 2 de su misiva se establece que ostenta ese grupo desde el 20 de febrero de 1997; no obstante en el folio 1° se indica que ostenta dicho grupo desde el 1° de marzo de 1997.
Ahora bien, tampoco se solicita la nulidad de los demás actos derivados de la aplicación positiva de ese otorgamiento de grupo profesional, aún y cuando sea manifiesta su relación. Sobre el particular, en un caso similar al que nos ocupa, esta Procuraduría General de la República dictaminó lo siguiente:
" (...) si en el acto de apertura de un procedimiento administrativo se indicó que el procedimiento era tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo, no se puede dictar una resolución final en la que se establezca la nulidad de otros actos, aún y cuando, sea manifiesta su relación, porque sobre estos no ha existido intimación ni imputación." (El destacado no es del original). (Dictamen N° C-055-2000 del 20 de marzo del 2000).
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a los principios de intimación e imputación -contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política-, y a la obligación de establecer el carácter, y los fines del procedimiento, ha señalado lo siguiente:
"a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones." (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N° 2376-98 de 1 de abril ambos de 1998).
"IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.". (Voto 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995). (El subrayado no es del original).
En igual línea de razonamiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:
"III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:
IV. Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso integro sufre como consecuencia la nulidad por trasgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.
(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso." (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.) (El subrayado es nuestro).
A mayor abundamiento, la Procuraduría mediante dictamen N° C-049-99 del 5 de marzo de 1999, señaló:
"Principios básicos en el procedimiento administrativo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala supra transcrita son el de imputación y el de intimación, que consisten en la obligación de la Administración de establecer claramente cuáles son los hechos y cargos por los cuales inicia el procedimiento, lo que debe unirse a los señalado por ese órgano jurisdiccional del deber de la Administración de notificar el carácter y los fines del procedimiento."
Por consiguiente, deviene indispensable que desde su inicio la interesada tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Por lo tanto, si no habido una debida intimación del acto que se pretende anular, es de rigor devolver el expediente sin el dictamen que fuera requerido en aplicación del propio artículo 173, que establece que en el respectivo procedimiento administrativo ordinario se deben observar los principios y las garantías del debido proceso.
Por otra parte, es de advertir que ni en la resolución que da inicio al procedimiento, N° 0131-2001 de las nueve horas con treinta minutos del dieciséis de enero del dos mil uno (folios 31 y 32), ni en la que se cita a la servidora Obando a la comparecencia oral y privada, N° 0308-2001 de las diez horas del veintiuno de febrero del dos mil uno (folios 58 y 59), se le previene que debe señalar lugar para oír notificaciones.
Finalmente, téngase presente que tocante a las exigencias para que las notificaciones -dentro de un procedimiento administrativo- se consideren ajustadas a Derecho, su soporte descansa en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (véanse con mayor detalle los dictámenes números C- 062-2000 del 31 de marzo del 2000 y C-309-2000 del 13 de diciembre del 2000).
En torno al tema de los requisitos de notificación, la Procuraduría mediante dictamen N° C-055-99 del 18 de marzo de 1999, indicó:
"(...) interesa particularmente –a raíz de las omisiones detectadas- hacer referencia a los previstos en los artículos 243 inciso 2) y 245.
La primera de las disposiciones aludidas exige, para efectos de prueba, que en caso de notificación personal se levante un acta, la cual debe ser firmada por el interesado y por el notificador, o sólo por este último, sí el primero no ha querido firmar.
La segunda requiere que la notificación contenga el texto íntegro del acto que se pretende comunicar, con indicación expresa de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual debe interponerse y del plazo para hacerlo."
Además, la Procuraduría mediante dictamen N° C-049-99 del 5 de marzo de 1999, comentó:
"De la lectura de los artículos 239 y siguientes (…) se desprende que en los supuestos en que se debe proceder a la notificación personal, ésta deberá acompañarse con un acta de notificación, con indicación de lo que dispone el numeral 245, si la notificación fuese del acto inicial del procedimiento y si tales datos no constaran en dicha acta.
Efectivamente, la omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a la nulidad absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247 inciso 2).
Es más, la Sala Constitucional ha sido flexible al respecto, al indicar:
"(…) es importante recordar que a pesar de que la notificación no se realice mediante los mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá por hecha cuando la parte o el interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente, de lo resuelto (artículo 247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública. En consideración a lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso." (Voto 3464-98 de 8 de julio de 1994).
(…) Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede no da lugar a una nulidad absoluta del procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectiva, salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificador deberá dejar constancia de tal situación (art. 243, párrafo 2)."(El subrayado no es del original).
B) CON RESPECTO AL NOMBRAMIENTO DEL ÓRGANO DIRECTOR.
Mediante resolución N° 0974-2000 del Despacho del Ministro de Educación Pública, de las ocho horas del diecisiete de octubre del dos mil, se designa como órgano director al Departamento de Procedimientos Legales de ese Ministerio de Educación Pública (folios 19 y 20); no obstante, en la primera resolución que emite ese Departamento, a saber la supracitada resolución N° 0131-2001, no se indica si el órgano es unipersonal o colegiado, y mucho menos el funcionario o funcionarios (personas físicas) que van a llevar a cabo el procedimiento.
Amén de lo anterior, en el acta de la audiencia legal firma la Licda. Mercedes Mejía Saénz en representación del órgano director (folios 86 a 92); sin embargo tanto en la mencionada resolución que da inicio del procedimiento administrativo, como en la que cita a la comparecencia oral y privada, la única que firma en calidad de representante del órgano director es la Licda. Zeydi Palma Grijalba, Directora del Departamento de Procedimientos Legales.
Es claro entonces que no se le pone en conocimiento oportunamente a la interesada sobre quiénes son los miembros del órgano director que estará a cargo de la tramitación del desarrollo del procedimiento administrativo, siendo importante a efectos de que ese interesado tenga la posibilidad de hacer uso del instituto jurídico de carácter procesal como es la recusación, a tenor de los numerales 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Valga acotar que, en cuanto a los motivos o causales para que proceda la recusación, la Ley General de Administración Pública remite a la Ley Orgánica del Poder Judicial y ésta al Código Procesal Civil en sus artículos 53 y siguientes.
Asimismo, debe tenerse presente que también debe saberse quiénes integran el órgano director, en virtud de que si es un órgano colegiado, la comparecencia será dirigida por el Presidente o por el miembro designado al efecto (artículo 314 de la Ley General de la Administración Pública).
No se omite indicar que, si bien es cierto la servidora Obando en la comparecencia oral y privada no recusó a ninguna de las funcionarias, y por consiguiente en ese sentido la omisión señalada no da lugar a una nulidad absoluta del procedimiento, ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación correcta del procedimiento administrativo en aras de un debido proceso.
EN TORNO A LA COMPARECENCIA ORAL Y PRIVADA.
Ha quedado de manifiesto en líneas anteriores, la relevancia de una debida intimación para ejercer un adecuado derecho de defensa; y si esto no ocurre, consecuentemente la audiencia legal, como el medio idóneo que contempla la Ley General de la Administración Pública para el ejercicio de la más amplia defensa de las partes, no logra su cometido, en vista de que la parte no tiene todos los elementos fácticos y jurídicos que propician el procedimiento, a pesar de que por su naturaleza la parte puede renunciar a la comparecencia, si lo estima necesario para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el artículo 39 de la Carta Magna, que estipula que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo (véase al respecto la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 126-96 de las 15:57 horas del 9 de enero de 1996).
Sobre el particular, el jurista español Jesús González Pérez, en su obra "EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL", afirma que la "citada audiencia da al interesado la posibilidad de aportar al expediente su versión de los hechos (en la doble versión fáctica y jurídica) que, como elemento de juicio más, resulta en todo caso indispensable para que la autoridad decidente resuelva conociendo los datos o argumentos que legalmente pueda aportar el administrado con la finalidad de contrarrestar una prueba o posición que prima facie o presuntivamente se manifiesta para el de forma adversa." (Madrid, Editorial Civitas S.A., 1989, pp. 176-177).
EXPEDIENTE INCOMPLETO Y CON FOTOCOPIAS SIN CERTIFICAR.
Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva, deben constar en el respectivo expediente los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo, y además los documentos deben ser originales o copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que es copia fiel y exacta de su original, el cual se encuentra en los archivos de la entidad gestionante.
En el expediente administrativo en estudio se vislumbra que no está el documento en el que conste el acto que realiza la asignación en el puesto de marras a la señora Obando (tal y como se indicó líneas arriba). Por otra parte, existen diversos documentos que son simples fotocopias no certificadas como en Derecho corresponde, verbigracia folios 5 a 10 y 37 a 39.
Sobre el tema de las fotocopias sin certificar, esta Procuraduría ha comentado lo siguiente:
"De conformidad con el numeral 298 de la Ley General de la Administración Pública, los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos por el Derecho Público, aunque no sean admisibles por el Derecho común. Además señala que, salvo disposición en contrario, las pruebas serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica.
Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que, estudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los documentos públicos y privados –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–)". (Dictamen N° C-060-2001 del 6 de marzo del 2001).
La Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que "(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N ° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000).
Por último, es imperioso mencionar que si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto (verbigracia comparecencia oral y privada), así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el "incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59)
II.- LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.
La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional, y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presente las características de ser evidente y manifiesta. Sobre el particular, esta Procuraduría ha establecido:
"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo -a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud" .(Dictamen Nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994).
Por otra parte, la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:
"Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).
Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:
Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).
Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).
A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable." ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.
Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354." (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).
En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:
"5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".(Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000).
Bajo ese contexto, también en el dictamen N° C-295-2000 del 4 de diciembre del 2000, esta Procuraduría argumentó:
"No omito manifestarle que los trámites referidos deberán gestionarse a la mayor brevedad posible, dado que el plazo de cuatro años contemplado en la ley para la anulación en vía administrativa, y sin recurrir al proceso contencioso de lesividad, de un acto absolutamente nulo, cuyo vicio sea de carácter evidente y manifiesto, es de caducidad, con las implicaciones propias de esta figura jurídica, que, a diferencia de la prescripción, resulta ininterrumpible, de tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese plazo, ya no le es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (en este sentido pueden verse los pronunciamientos de la Procuraduría C-044-95 y C-141-95)" (Dictamen C-147-96 de 20 de marzo de 1996)
A pesar de que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita ya se habían transcrito dictámenes de esta Procuraduría sobre el plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, conviene transcribir, en lo conducente, el pronunciamiento C-117-95 de 31 de mayo de 1995, en el que se recoge alguna de la jurisprudencia emanada de esta Institución sobre el punto:
"En cuanto al plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos, esta Procuraduría tiene múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo, nos permitimos transcribir los siguientes:
"Efectivamente, la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173 y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.
Ahora bien, el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se transcribe:
"4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."
Dicho numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de comentario, el cual dispone:
"1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley."
De la relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4 anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-070-92 de 6 de abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993).
Es por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.
Sobre este punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo 174.1 de la citada Ley General:
"Artículo 174.-
1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley."
Por su parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:
"Artículo 173.-
... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años."
De la lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente dentro del referido plazo de cuatro años.
Como antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, el Lic. Ortíz Ortíz expresó:
"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado."
Ahora bien, una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no se interrumpe. En cambio el plazo de la prescripción es interrumpible bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el artículo en comentario -173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:
"De lo dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da. edición, San José, 1991, págs. 203, 204).
Posteriormente, este mismo autor afirma que: "En síntesis, en la prescripción el momento en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.
Con base en lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de caducidad:
Se trata en primer lugar de un término "aceleratorio", un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.
En segundo lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos cosas: por un lado el hecho de que se trata de un término cuyo inútil transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez e improrrogabilidad del término" (Op.cit., pág. 205).
Las citas resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún comentario adicional.
Valga aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre el tema indicando:
"Así las cosas, tenemos que si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración Pública, caducó –con las implicaciones que conlleva el término– esa potestad, y por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese asunto.
Se debe reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).
Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible." (C-168-94 de 2 de noviembre de 1994)
De acuerdo, por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos."
Tenemos entonces, que de la relación de los artículos 173 y 174 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración cuenta con un plazo de caducidad -ininterrumpible, por lo tanto- para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Declarar, según el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, significa "Manifestar, publicar, explicar lo dudosa, discutido, ignorado u oculto/Resolver, decidir, determinar un juez/..." (Tomo I, pág. 593).
Por lo tanto, cuando se inicia un procedimiento administrativo en aplicación de los citados numerales, si bien el mismo lo que persigue es lograr la nulidad del acto correspondiente, es lo cierto que es únicamente el acto administrativo en el que la Administración –después de seguir el procedimiento y previo dictamen de la Procuraduría– expresa su voluntad decidiendo que el acto es absoluta, evidente y manifiestamente nulo, es el que "declara" esa nulidad.
Por lo tanto, tal acto, debe emitirse en un plazo de cuatro años.
Amén de lo anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos, según fue transcrito supra- sobre la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:
"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995)
Es claro entonces, siguiendo lo terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendido." (Dictamen C-141-95 de 21 de julio de 1995). (2) Si bien en el dictamen se habla del inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, debe recordarse que a partir de la reforma introducida a ese artículo, el contenido corresponde al inciso 5)."
Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.
Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.
Bajo este contexto, téngase presente que en su misiva en el punto cinco de la relación de hechos se consigna que la servidora XXX ostenta el grupo profesional PT-4 para puestos en primaria a partir de la fecha veinte de febrero de mil novecientos noventa y siete; sin embargo se reitera que no consta en el expediente el acto administrativo que realiza la asignación en el puesto en estudio a la señora XXX.
Conforme se podrá apreciar, si se corrobora que esa es la fecha del acto administrativo que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta han transcurrido más de cuatro años desde la adopción del acto, razón por la cual, la gestión de nulidad cuyo dictamen afirmativo se nos solicita emitir, resulta a todas luces extemporánea.
De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la servidora XXX, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios apuntados, y en el tanto se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del supracitado numeral 173.
Del señor Ministro de Educación Pública, deferentemente suscribe,
Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy
Procuradora Adjunta
Adjunto: El expediente administrativo.
ACACHA.

References: artículo 173
 resolución 
 artículo 41
 artículo 173
 artículo 173
 resolución 
 artículo 247
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 39
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 174
 artículo 174
 artículo 173
 artículo 173