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Principios de Drecho Administrativo Sancionador
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Los principios del Derecho Administrativo Sancionador y su incidencia en el mbito de la disciplina urbanstica1
Jess Mara Chamorro Gonzlez
1. Introduccin. 2. Normativa aplicable. 3. Principio de legalidad. 4. Autora. Principio de personalidad. 4.1. La responsabilidad solidaria. 5. Principio de culpabilidad. 6. Sanciones urbansticas y principio de proporcionalidad. 7. Algunas cuestiones procedimentales. 8. Las infracciones penales en materia de ordenacin del territorio.
1. Introduccin El planteamiento sobre el que descansan las reflexiones que siguen es el anlisis de los principios generales sobre los que descansa el ejercicio de la potestad disciplinaria en materia urbanstica por parte de las administraciones pblicas. Estamos ante una manifestacin de las potestades pblicas donde se unen dos aspectos distintos, pero a la vez de similar trascendencia, a saber, la potestad de reprimir conductas tpicas impo1. Texto escrito de la intervencin realizada en el Curso de Urbanismo celebrado en Granada los pasados das 18, 19 y 20 de octubre de 2006, organizado por la Fundacin Democracia y Gobierno Local y el Consejo General del Poder Judicial.
Serie Claves del Gobierno Local, 5 ISBN: 978-84-612-1516-4 Fundacin Democracia y Gobierno Local
niendo sanciones y el restablecimiento de la realidad fsica alterada con el uso del suelo contrario a derecho, que hace que cobre especial importancia la funcin de demoler lo indebidamente construido o de poner fin a ese uso ilegal, reponiendo las cosas al momento inmediatamente anterior a la comisin de la infraccin administrativa. Por tanto, en materia de disciplina urbanstica la comisin de un ilcito administrativo conllevar normalmente aparejada la alteracin de la realidad fsica, y en consecuencia, junto con la obligacin de reprimir aquella actuacin imponiendo una sancin, estar la de restaurar. Analizaremos algunas de la conexiones que en este mbito se pueden producir con los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora, atendiendo lgicamente con carcter principal a la actividad administrativa encaminada a la imposicin de sanciones, que fundamentalmente consistirn en el pago de una cantidad cierta en dinero, es decir, la imposicin de una multa. En las pginas que siguen trataremos de analizar los pilares sobre los que descansa el ius puniendi de las administraciones pblicas en un mbito de su accin sectorial, el urbanstico, teniendo en cuenta no slo la importante trascendencia que el mismo tiene en la vida econmica y social de nuestro entorno, sino en el importante nmero de actuaciones administrativas que se realizan en el mismo. Sin embargo, antes de entrar en cuestiones propiamente de fondo, entendemos necesario realizar algunas consideraciones previas. Ciertamente, el monopolio en la determinacin de las conductas reprimibles y la efectiva reprensin de las mismas corresponde al Estado, y en concreto a los jueces y tribunales, todo ello en aras de la tutela del inters general. No obstante lo lgico y razonable de la afirmacin anterior, tambin es cierto que desde tiempos muy pasados el poder ejecutivo ejerce potestades sancionadoras, absolutamente justificadas y razonadas en la necesidad de dotar de eficacia a la actividad de los poderes pblicos. Esta situacin se hace ms llamativa tras la consolidacin del modelo de Estado moderno fundado en la separacin de poderes y en el que los integrantes del Poder Judicial monopolizan el ejercicio de facultades represoras. As se manifiesta con claridad, por ejemplo, en los artculos 242 y siguientes de la Constitucin de 1812. Sin embargo, la realidad y la necesidad de la eficacia prctica de aquella actividad de los poderes pblicos se imponen, y con una evolucin en la que no viene al caso que nos detengamos, el resultado final es que la propia Constitucin espaola de 1978 reconoce implcitamente esta potestad sancionadora de las administraciones
LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
pblicas, cuando en el artculo 25 se refiere a la infracciones administrativas. Semejante conclusin cabe extraer de lo dispuesto en los artculos 25.3 y 45.3 tambin de la Constitucin. Precisamente este ltimo mandato constitucional prev la posibilidad de que la tutela del medio ambiente se lleve a cabo no slo a travs de normas penales sino especficamente administrativas, y en concreto imponiendo sanciones, materia esta, la medioambiental, directamente emparentada con el urbanismo. Sera este lugar adecuado para recordar cmo el artculo 47 de la Constitucin tambin seala que la normativa sectorial urbanstica debe buscar la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general para impedir la especulacin. La titularidad de esta potestad incluye diversas facultades, a saber, la determinacin de las infracciones y sanciones, la facultad de su imposicin y adems su ejecucin. Esta necesidad da por cierta, y por supuesto por real, esa potestad sancionadora en las administraciones pblicas, por lo que la relacin existente entre el Derecho Penal y el Derecho Sancionador, y concretamente los principios que presiden el ejercicio de ese ius puniendi en todas sus manifestaciones, se presenta como una cuestin de capital importancia. Desde sus primeras sentencias citemos la 18/1981, de 8 de junio, o la ms reciente 172/2005, de 20 de junio el Tribunal Constitucional ha sealado que los principios del Derecho Penal son aplicables, con matices, al Derecho Administrativo Sancionador. En similar posicin se ha mantenido el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, por todas, en su sentencia de 8 de junio de 1976. Precisamente de algunos de estos principios nos ocuparemos en las lneas que se siguen. Ciertamente, esa necesidad de apreciacin de matices en la aplicacin de esos principios es la clave del sistema y justamente la que ms literatura jurdica ha ocasionado, siempre desde la perspectiva de que uno de los caracteres identificativos del Derecho Administrativo es precisamente la tensin entre las garantas de los administrados y la eficacia de la actuacin administrativa.
Vamos a referirnos a continuacin a las normas jurdicas que han de ser tenidas en cuenta en relacin con los problemas que nos ocupan. En este sentido, no cabe duda de que la legislacin estatal tiene un especial protagonismo en esta cuestin al ser el procedimiento sancionador una competencia exclusiva del Estado, tal como establece el artculo 149.1.18 de la
Constitucin y, en consecuencia, una regulacin plena, aplicable a todas las administraciones pblicas, sin perjuicio de los procedimientos especficos que ratione materiae puedan establecer las comunidades autnomas, sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de enero de 1993. De esta manera el Derecho estatal y fundamentalmente la Ley 30/1992 del PAC y RJAP en sus artculos 127 a 138, as como el Real decreto 1398/1993, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora, sern normas a tener muy presentes en esa materia. No debemos, por supuesto, dejar a un lado los principios constitucionales del Derecho Sancionador que regulan importantes aspectos, tanto materiales como formales, del ejercicio del ius puniendi. De vuelta ya en el concreto campo del Derecho Urbanstico, el mbito normativo de esta materia no se presenta de forma unitaria, antes al contrario, existe una evidente dispersin en las distintas normas positivas que se ocupan de ella. En efecto, la norma estatal vigente, la Ley del suelo de 1976, contiene normas al respecto en los artculos 225 a 232 en relacin con las infracciones y sanciones, adems del todava vigente 274 del Texto refundido de 1992, y 51 a 94 del Reglamento de disciplina urbanstica; y en relacin con el restablecimiento de la legalidad urbanstica los artculos 184 a 188 del Texto refundido de 1976 y 255.2 del Texto refundido de 1992, as como los artculos 29 a 50 del Reglamento de disciplina urbanstica. A partir de ah la competencia de las comunidades autnomas en esta materia es absolutamente indiscutible en aras del ttulo competencial que ofrece el artculo 148.1.3. Buena prueba de ello es que no son pocas las comunidades autnomas que desde hace mucho tiempo cuentan con sus propias leyes de disciplina urbanstica, mucho antes de que se produjera la sentencia 61/1997 y se diera un importante golpe de timn en el mbito competencial del urbanismo y de la ordenacin del territorio. En todo caso, lo anterior nos sirve para concluir la necesidad de no perder de vista la jurisprudencia del Tribunal Supremo en aplicacin de la legislacin estatal en la materia, con independencia de la necesaria interpretacin que los rganos judiciales territoriales hagan de la normativa autonmica.
3. Principio de legalidad
Sobradamente conocido es que slo la ley es el instrumento legal hbil para tipificar infracciones y fijar su sancin. nicamente el poder legislativo, como representante de la soberana nacional, puede determinar qu conSerie Claves del Gobierno Local, 5 ISBN: 978-84-612-1516-4 Fundacin Democracia y Gobierno Local
ductas se pueden considerar constitutivas de una infraccin administrativa reprimible a travs de una sancin. La Constitucin, en su artculo 25.1, no deja lugar a dudas en orden a sealar la necesidad de que para la imposicin de una sancin es preciso que la legislacin vigente prevea la existencia de una infraccin administrativa. Esta declaracin se realiza en el seno de un precepto de carcter general, en el sentido de que se refiere al conjunto del ejercicio del ius puniendi del Estado, cuando reza literalmente: Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento. Aunque la diccin del precepto no es todo lo clara que sera deseable, no deja lugar a dudas en torno a la evidente instauracin de un principio de reserva de ley formal en materia de infracciones y sanciones administrativas. Por si acaso las hubiere, stas ya quedan absolutamente despejadas por el interprete constitucional, que ya desde su sentencia 42/1987, de 7 de abril,2 dejo claro que este precepto instauraba en materia sancionadora administrativa un derecho fundamental a que el rango de las normas tipificadoras de las conductas y reguladoras de las sanciones ha de ser una ley, ya que no de otra manera poda interpretarse el trmino legislacin vigente. El propio Tribunal Constitucional indica que el precepto habilitaba en el campo de la accin administrativa el aforismo nullum crimen nulla poena sine lege. Ser por tanto necesario que una norma con rango de ley lex scripta prevea con carcter previo a la comisin del hecho tpico lex praevia el hecho que se reputa tpico describiendo la conducta y la sancin prevista lex certa. Sin embargo lo anterior, ciertamente que en algunas ocasiones ser precisa una colaboracin de las normas de rango reglamentario en la tipificacin de infracciones y sanciones administrativas. De otra manera se hara imposible una intervencin administrativa eficaz en el ejercicio de este ius puniendo por parte de las administraciones pblicas. Esta colaboracin ha sido expresamente reconocida por nuestra legislacin ordinaria y baste para ello citar el artculo 129.33 de la Ley 30/1992, del PAC y RJAP,
2. Y as ha sido reiterado en otras muchas, como las recientes 218/2005, de 14 de octubre, 210/2005, de 18 de agosto, o 188/2005, de 7 de julio. 3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la ley contempla, contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las sanciones correspondientes.
cuando seala que el reglamento podr completar y especificar el rgimen sancionador establecido por una ley. As lo ha sealado la jurisprudencia del Tribunal Supremo en varias sentencias, por todas las de 16 de noviembre 20014 y la 11 de febrero de 2004. Se ha planteado si cabe la posibilidad de que una administracin pblica desarrolle las previsiones de una ley sancionadora, estableciendo a tra4. En esta sentencia, se dice en el fundamento de derecho cuarto que: Con arreglo a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, la normativa sancionadora resulta constitucionalmente lcita cuando es la ley la que ha de servir de cobertura y quedan suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurdica, su naturaleza y los lmites de las sanciones a imponer, como reconoci la jurisprudencia constitucional en precedentes sentencias (nms. 77/1983, 83/1984 y 3/1988), pudindose concretar algunos criterios de dicho Tribunal, en los siguientes puntos: a) La sentencia 101/1988, de 8 de junio (RTC 1988/101), seala que esta clara exigencia de cobertura legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, mas ello siempre que en aqullas queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurdica de tal manera que slo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de ley y la naturaleza y lmites de las sanciones a imponer. Lo que en todo caso prohbe el artculo 25.1 de la Constitucin es la remisin al reglamento que haga posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la Ley (STC 83/1984, de 24 de julio), lo que supondra degradar la garanta esencial que el principio de reserva de ley entraa, como forma de asegurar que la regulacin de los mbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes (STC 42/1987, de 7 de abril [RTC 1987/42]). Pero, en todo caso, la prohibicin no hay que entenderla de un modo tan absoluto que impida admitir la colaboracin reglamentaria en la normativa sancionadora (STC 3/1988, de 21 de enero). b) La sentencia 219/1989, de 21 de diciembre, nos dice, que esta exigencia de lex certa afecta, por un lado, a la tipificacin de las infracciones, por otro, a la definicin y, en su caso, graduacin o escala de las sanciones imponibles y, como es lgico, a la correlacin necesaria entre actos o conductas ilcitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sancin determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o ms infracciones concretas. c) En fin, el Tribunal Constitucional ha declarado la ilegitimidad de las clusulas sancionadoras residuales, por las que se castiga genricamente la infraccin de los deberes contemplados en una norma, en cuanto remitan su concrecin no a normas con rango de ley sino a reglamentos. As, la sentencia 341/1993, de 18 de noviembre, enjuici la constitucionalidad del apartado j) del artculo 26 de la Ley orgnica de proteccin de la seguridad ciudadana (LOPSC), en el que se estableca una regla de carcter residual por la que se calificaban como infracciones leves cualesquiera incumplimientos de obligaciones o vulneracin de prohibiciones establecidas ya en la propia Ley orgnica o en leyes especiales y ste era el inciso tachado de inconstitucional en las reglamentaciones especficas o en las normas de polica dictadas en ejecucin de las mismas, remisin a reglamento que dijo ha de ser considerada inconstitucional, pues en modo alguno puede la ley habilitar o remitir al reglamento para la configuracin ex novo de obligaciones o prohibiciones cuya contravencin d origen a una infraccin sancionable. Una tal remisin a normas infralegales para la configuracin incondicionada de supuestos de infraccin no es conciliable con lo dispuesto en el artculo 25.1 de la Constitucin.
vs de una norma de rango reglamentario tipos infractores y sanciones. Al respecto, la jurisprudencia se ha posicionado en el sentido de habilitar esa posibilidad de desarrollo por va reglamentaria sin necesidad de que exista en la ley una clusula habilitadora, haciendo, por contra, uso de su propia potestad reglamentaria, si bien no se tratara de un ejercicio independiente de su potestad reglamentaria, sino de un desarrollo de las previsiones de la ley que podr especificar y concretar. As, se pueden citar las sentencias del Tribunal Constitucional de 19 de diciembre de 1996 y de 17 de junio de 1999. Es evidente que la jurisprudencia trata de conciliar la eficacia de la actuacin administrativa en esta materia con el cumplimiento de las reglas de juego que fija el Estado de derecho. Se busca as facilitar la labor de la Administracin para que movindose dentro de las pautas de la ley adapte las previsiones de sta a las necesidades de la tutela del inters general. Se ha llegado incluso a dar por conforme a Derecho una cobertura legal en normas distintas a la invocada o incluso de entrada en vigor posterior al propio reglamento, siempre y cuando la aplicacin en el tiempo de la norma de rango a los hechos sancionados fuera la correspondiente al tempus regia actum. Auto del Tribunal Constitucional de 19 de mayo de 2003. Siempre ser posible la actualizacin de las cuantas de las sanciones de multa por va reglamentaria cuando la norma de rango de ley autorice esa actualizacin a la Administracin competente, lo que suele ser habitual con referencia al IPC. As lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en sus sentencias 45/1994, de 15 de febrero, o de 26 de junio de 1995. La ms reciente jurisprudencia constitucional sentencias 132/2001, de 8 de junio, 16/2004, de 23 de febrero, y 25/2004, del da 26 del mismo mes seala que la ley debe fijar necesariamente los criterios mnimos de antijuridicidad, siendo posible que su plasmacin en tipos de infraccin se realice a travs de normas municipales. La ley no tipificar sino que lo podrn hacer las ordenanzas municipales segn los criterios de orientacin que contengan las leyes. No definirn tipos sino criterios que condicionen y orienten la valoracin de cada municipio a la hora de establecer los tipos de infraccin. Similares conclusiones se contienen en relacin con las sanciones, toda vez que la ley ha de establecer qu clase de sanciones se pueden imponer, de forma tal que ser la ordenanza la que establezca cul es posible para cada tipo. El legislador, de hecho, ha plasmado en esta corriente jurisprudencia en la Ley 57/2003, de 26 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local, que introduce en la
Ley 7/1985 un nuevo ttulo XI, que precisamente lleva por rbrica la tipificacin de infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias. Esta necesidad de lex scripta, certa y praevia, se traslada al mbito del Derecho Urbanstico con algunas connotaciones propias que es necesario analizar. As, la posibilidad de que sea el planeamiento la norma que fije el contenido de la eventual infraccin administrativa se presenta en el urbanismo con un protagonismo especial. Ciertamente, ser la correspondiente Ley de disciplina urbanstica la que seale la infraccin, pero ser casi siempre con referencia al planeamiento. De esta forma, la ley podr prever que ser infraccin urbanstica grave no respetar la alineaciones, volumetra o alturas, pero ser el Plan General o el Plan Parcial el que diga la volumetra, alineacin o altura concreta de cada cuadrcula del territorio y por tanto la infraccin lo ser en relacin con esas previsiones del planeamiento. Es, pues, evidente la colaboracin del reglamento, naturaleza indiscutible del planeamiento, en la fijacin de los tipos infractores. El principio de legalidad se manifiesta de forma clara en la jurisprudencia, y as la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 13 de febrero de 2001 seala que: Ya se ha dejado citada doctrina que expresamente rechaza que queda cumplido el principio de legalidad formal, con la genrica potestad reglamentaria prevista en el artculo 4 de la Ley de bases de rgimen local (Ley 7/1985), ni en la genrica potestad sancionadora prevista en el artculo 21.a) de la misma Ley, pues en tal sentido expreso se pronuncian las sentencias del Tribunal Supremo, ya citadas, de 10 de febrero de 1997 y 6 de febrero de 1995, as como la de este mismo Tribunal Superior de Justicia, de 29 de abril de 1999. Por otra parte, pretende la parte demandada (Ayuntamiento de Oviedo) sostener que la conducta por la que se sanciona a la mercantil recurrente puede subsumirse en los artculos 225 del Texto refundido de la Ley del suelo de 9 de abril de 1976, y en los artculos 77 y 78 del Reglamento de disciplina urbanstica, por el hecho de que para la obra que realiz en va pblica, necesit licencia y no cumpli con el condicionamiento de la misma, que era la terminacin en dos das. Pero lo cierto es que debe rechazarse, primero, la aplicacin del artculo 225 citado, ya que la conducta descrita no infringe ninguna ley, plan u ordenanza urbanstica, prueba de ello es que trata la parte demandada de
considerar que la conducta especficamente est prevista como infraccin en los artculos 77 y 78 del Reglamento de disciplina urbanstica, que por ser preconstitucional es vlida la tipificacin de la infraccin, pero no son dichos preceptos de aplicacin al caso, y ello porque ni la conducta, ni la sancin impuesta pueden subsumirse en ninguno de dichos artculos, primero, porque en ellos se parte de una ejecucin de obra no autorizada, y en el caso de autos se ejecut con la correspondiente licencia, y en segundo lugar, porque la sancin se grada en la ordenanza por cada doce horas de retraso o fraccin en la ejecucin de las obras, sancin no prevista legalmente en ninguna norma con rango de ley. Quinto. En suma, con la citada Ordenanza municipal, y aprobada por el Pleno del Ayuntamiento con fecha 7 de julio de 1992 (por tanto, con posterioridad a la vigencia de nuestra Constitucin), se infringe frontalmente lo dispuesto en su artculo 25 de la Constitucin, as como lo dispuesto en el artculo 129 de la vigente Ley 30/1992, que desarrolla en esta materia sancionadora los principios constitucionales, pues dicha Ley 30/1992 bebe directamente de la Carta Magna para establecer principios del procedimiento comn, que han de ser observadas por todas las administraciones pblicas en todo tipo de procedimientos; y decimos que infringe frontalmente tales artculos porque no ha sido capaz la parte demandada de citar un solo precepto con rango de ley que prevea como infraccin el retardo en la ejecucin de una obra efectuada con licencia, ni tampoco una sancin que consista en la suma de 15.000 pesetas por cada doce horas de retraso en la ejecucin de la obra. En similar sentido podemos citar las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andaluca, sede de Mlaga, de 26 de septiembre de 2003, y de la Sala de Madrid de 31 de octubre de 2003. En el anlisis de cmo incide el principio de legalidad en el Derecho Urbanstico habr que estar a la normativa autonmica correspondiente para estudiar este tema con la profundidad necesaria, y ciertamente casi la totalidad de las legislaciones autonmicas poseen su propia norma de disciplina urbanstica en donde se tipifican las acciones u omisiones que se consideran reprochables. En su defecto hemos de estar a las previsiones del Texto refundido de 1976 y del Reglamento de disciplina urbanstica. En todo caso, s que consideramos necesario sealar que en el urbanismo nada es nuevo y por tanto las legislaciones estatal y autonmicas parten de esquemas, si no iguales, similares y por tanto el catlogo de la infracciones es asimilable.
Los modelos utilizados pueden sintetizarse en dos. Se puede tipificar un determinado nmero de infracciones para ms tarde fijar una clusula abierta determinando que tambin constituirn infracciones urbansticas las vulneraciones de las prescripciones contenidas en la legislacin y el planeamiento urbanstico. La otra opcin consiste en tipificar de forma detallada y en sistema de lista cerrada las infracciones urbansticas en la norma de rango legal que regule la cuestin. En el primer grupo podramos sealar las leyes de Andaluca, Extremadura, Cantabria, Castilla y Len, Galicia, Murcia y Navarra. En el segundo grupo, Aragn y Castilla-La Mancha. Existen casos como el de Madrid y Baleares donde la remisin legal lo es no slo al planeamiento, sino tambin a las ordenanzas, planes, programas y otras normas. Como ya hemos indicado, la remisin a las normas reglamentarias, como planes y ordenanzas, no vulnera el principio de legalidad siempre y cuando el tipo quede delimitado en sus aspectos generales dentro de la norma legal. Es evidente que el planeamiento dibuja sobre el plano lo que ser la realidad urbanstica, siendo, por tanto, posible una colaboracin de ley y reglamento para determinar el tipo infractor. Como ya hemos sealado, si la norma legal tipifica, por ejemplo, como infraccin el incumplimiento de las alturas o usos del suelo, habr de completarse esta previsin con la del planeamiento para fijar la altura o el uso permitido. Por lo que se refiere a la clasificacin de las infracciones urbansticas, la legislacin estatal las clasifica en graves y leves, y as se contempla en los artculos 226 del Texto refundido de 1976 y en el 54 del Reglamento de disciplina urbanstica. Este modelo de clasificacin no es acorde con el contenido en la legislacin bsica, artculo 129 de la Ley 30/1992 del PAC y RJAP. Las legislaciones urbansticas de las comunidades autnomas, por el contrario, s que acuden a esa clasificacin tripartita, como regla general, salvo algn caso aislado como el de la Comunidad de Madrid. El modelo de la legislacin estatal es sealar las infracciones graves para aadir a continuacin que el resto sern calificadas como leves. Fundamentalmente se consideran graves los incumplimientos de la normativa aplicable en materia de parcelaciones, usos del suelo, alturas, volumetra, as como las parcelaciones en suelo no urbanizable. Llama la atencin la clusula final que contiene el artculo 54.3 del Reglamento de disciplina urbanstica, en la medida que considera que las anteriores conductas, tambin descritas en este precepto, no sern consideradas infracciones graves si el dao o perjuicio causado lo es de escasa entidad. Los
artculos 66 y siguientes de la norma reglamentaria ya varias veces citada tipifican de forma concreta y determinada infracciones urbansticas, la mayora de ellas de carcter grave. A decir de Garca de Enterra y Parejo Alfonso, slo las recogidas en los artculos 86 a 90 podran tener la consideracin de leves, excepto las anteriores cuando el dao sea de escasa entidad, tal como ya habamos apuntado. Las legislaciones autonmicas, como tambin adelantamos ms atrs, siguen mayoritariamente un criterio de clasificacin tripartito distinguiendo entre infracciones muy graves, graves y leves. En algunas legislaciones como la catalana se ampla notablemente el nmero de infracciones muy graves incluyendo, por ejemplo, la tala o derribo de rboles que supongan la desaparicin de espacios boscosos o de arboledas protegidas por el planeamiento. Sin embargo, la tnica general es la de incluir en este grupo las infracciones que tutelan el dominio publico y los espacios libres, as como los bienes catalogados. Entre las graves se sitan las recogidas como tales en el Reglamento de disciplina urbanstica, incluyndose en algunas, como en Cantabria, la comisin de dos infracciones leves en un ao. Consideramos destacable la regulacin contenida en la Ley 2/2000, de 14 de marzo, de urbanismo de Catalua, donde la calificacin de la infraccin por vulneracin de los parmetros de altura, volumetra, etc., en cualquier clase de suelo dependen del porcentaje de incumplimiento. En algunas legislaciones autonmicas se supedita la calificacin de la infraccin urbanstica como grave o leve en funcin de la posible legalizacin de lo ilegalmente construido, si este es el caso, artculo 248.4 de la Ley asturiana. Eso obliga a que el procedimiento administrativo encaminado al restablecimiento de la legalidad urbanstica, en el cual se determina la posibilidad o imposibilidad de la legalizacin, termine con carcter previo al procedimiento estrictamente sancionador. Directamente conectado con el principio de legalidad est el de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables En este sentido, este principio de irretroactividad de las normas sancionadoras, que se contiene en el aforismo de lex previa, tambin se recoge en la Constitucin en los artculos 9.3 y 25.1. La Ley 30/1992, del PAC y RJAP, lo incorpora en el artculo 128.15 y el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por el Real decreto 1398/1992, de 4 de agosto, en su artculo 4.
5. 1. Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa.
Su ubicacin en el artculo 25 le otorga la cualidad de derecho fundamental y as lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en su sentencia 95/1992, de 11 de junio. La cuestin de si la aplicacin retroactiva de la norma sancionadora ms favorable es o no un derecho fundamental ha sido respondido de forma negativa por el Tribunal Constitucional es su sentencia 99/2000, de 10 de abril. En esta sentencia ha discrepado de la solucin mayoritaria el magistrado Rafael de Mendizbal, a travs de un voto particular. Lo cierto es que la norma ms favorable ha de ser aplicada de forma integra, como seala la sentencia del alto tribunal 131/1986, de 29 de octubre. A esta cuestin ser de aplicacin la previsin de los artculos 7 y 22 del Cdigo penal. El principio de irretroactividad tambin tiene una especial trascendencia en el mbito urbanstico. Los problemas en el campo del Derecho Sancionador Urbanstico se presentan cuando se impone una sancin porque una conducta resulta tpica al derivarse el hecho imputado de la calificacin del suelo en un momento determinado, cuando es as que esa calificacin cambia en el tiempo. As, por ejemplo, en el supuesto enjuiciado en la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1998, se impone una sancin urbanstica porque se haba dado un uso urbanstico a una parcela ubicada en suelo calificado como no urbanizable, situacin esta dada durante la tramitacin del procedimiento administrativo y en el momento de dictarse la resolucin sancionadora. Con posterioridad, se procedi a una modificacin del planeamiento y aquel suelo pas a tener la calificacin de urbanizable programado de uso predominante industrial. El alto tribunal entiende que aunque la obra era legalizable en el momento de dictarse la sentencia, la sancin se consum con la norma del planeamiento que impeda el uso que dio lugar a la sancin.6 A similares conclusiones llega la sentencia tambin del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1998, que indica que en los casos de modificacin del planea-
6. Dice el alto tribunal en su fundamento jurdico sexto que: Como quiera que en la fecha de la tramitacin del expediente o imposicin de la sancin, tal edificacin, como ya hemos expuesto, era ilegalizable, era procedente, conforme al precepto acabado de citar, incardinar la actividad edificatoria sin licencia en el precepto del artculo 76 del propio Reglamento de disciplina urbanstica, donde se tipifica la realizacin de una obra en contra del uso que corresponda, sancionndose con la multa del diez al veinte por ciento del valor de la obra proyectada, todo lo cual conduce a la estimacin del recurso y a la revocacin de la sentencia apelada, declarando la conformidad a Derecho de la resolucin administrativa impugnada.
miento que hagan legalizable lo que al amparo del planeamiento modificado, no estamos ante una norma ms favorable, lo que slo acontecera en el caso de normas estrictamente sancionadoras que despenalizaran una conducta o la sancionaran de forma ms leve.7 En estos casos, la norma sancionadora permanece intacta, y la modificacin afecta a una norma que asume una situacin de hecho que puede afectar a la demolicin de la construccin pero no a la reprochabilidad de lo realizado de forma contraria a una norma jurdica que sigue manteniendo plena vigencia. Similares consideraciones podemos encontrar en la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 1983. Es interesante la sentencia de 26 de septiembre de 2003 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Mlaga, que aplica retroactivamente una ley que hace desaparecer la necesidad de licencia urbanstica en los casos de obras patrocinadas por AENA, dejando sin efecto el requisito de efectividad. Es evidente que aqu es una norma con rango de ley la que es objeto de aplicacin retroactiva.
4. Autora. Principio de personalidad
Nos referiremos a continuacin al importante problema que se plantea en relacin con la responsabilidad de las personas jurdicas. El clsico principio del Derecho Penal, de que slo las personas fsicas pueden delinquir societas delinquere non potest, en aplicacin del principio de culpabilidad y de personalidad, no rige en el Derecho Adminis7. All se dice en el fundamento jurdico cuarto que: 1.) En el presente caso no nos hallamos ante la aplicacin retroactiva de una norma ms favorable, cosa que ocurre propiamente cuando esa norma posterior viene a despenalizar o a penalizar menos una determinada conducta; aqu la norma urbanstica tipifica como infraccin el edificar sin licencia en suelo no urbanizable (adems, de inters turstico) tanto en el momento en que la infraccin se cometi como en el momento posterior. No puede hablarse propiamente de norma posterior ms favorable. 2.) Adems, la norma posterior (a saber, modificacin del Plan) que viene a legalizar lo construido no es una norma abstracta ms favorable que daba ser aplicada retroactivamente, sino una norma que asume una situacin de hecho (a saber, los veintitrs bungalows, el grupo de apartamentos de nueve viviendas, una piscina y un vallado, construido todo ello sin licencia), y, a fin de impedir su demolicin, las acomoda a la norma y las hace legalizables; no se trata de una norma ms favorable en el sentido del artculo 24 del Cdigo penal, sino una norma cuyo nico designio es impedir la demolicin. Carecera, por ello, de sentido que, adems de obligar con su actuacin al planificador a modificar el Plan para impedir la demolicin de las edificaciones e instalaciones, tal modificacin resultara beneficiosa para el constructor. 3.) No hay, por lo tanto, infraccin de los artculos 9.3 de la Constitucin espaola y 24 del Cdigo penal.
trativo, donde, tras las dudas surgidas tras la promulgacin de la Constitucin, el Tribunal Constitucional aval esta posibilidad con su jurisprudencia. As, en su sentencia 246/1991, de 19 de diciembre, afirma que aun carentes de capacidad volitiva s que por el contrario pueden infringir las normas. La positivacin de esta situacin la encontramos en el ya citado artculo 130.1 de la Ley 30/1992. Es evidente que las personas jurdicas actan en la realidad a travs de personas fsicas, por lo que la cuestin habr de centrarse en torno a cundo es posible la traslacin de responsabilidad de stas a aqullas. As, por ejemplo, parece claro que en los supuestos de comisin de infracciones por los representantes legales de una persona jurdica no habr impedimento en aquella traslacin, ya que a ellas se imputa, en lo bueno y en lo malo, la gestin de sus representantes. Es precisamente a travs de estos representantes legales como se exterioriza la voluntad de la persona jurdica. En el caso de personas dependientes de la persona jurdica, tales como empleados o representantes voluntarios, la cuestin es distinta. Ciertamente, no existe una actuacin necesaria por parte de estas personas fsicas, pero si la trasgresin de la norma se realiza por stas en tanto en cuanto actan por cuenta de aqulla, no cabe duda que si la obligacin le incumba a la persona jurdica existe un incumplimiento tipificado que debe ser sancionado. La obligacin incumbe a la persona jurdica que no le atendi debidamente a travs de una persona fsica de ella dependiente y por cuya cuenta actuaba. En relacin con las personas jurdicas, el artculo 58 del Reglamento de disciplina urbanstica seala que aqullas sern sancionadas por las infracciones cometidas por sus rganos y agentes, asumiendo el coste de las medidas de reparacin del orden urbanstico alterado. La normativa estatal establece algunas pautas sobre quines pueden considerarse autores de infracciones urbansticas, y as el artculo 228 del Texto refundido de 1976 seala a los autores materiales de la conducta tpica diferenciando entre los actos ilcitos realizados sin licencia de aquellos que se ejecuten al amparo de una licencia que suponga una infraccin urbanstica manifiesta. En el primer caso, se refiere como autores a los promotores, contratistas y tcnicos directores de las obras, para aadir a stos, cuando se trata de infracciones amparadas prima facie por una licencia, al facultativo que hubiere informado favorablemente el proyecto y a los miembros de las corporaciones locales que hubiesen votado a favor del otorgamiento de aquella licencia ilegal en contra o sin el informe tcnico
previo favorable, o constando la advertencia de ilegalidad en razn de la existencia de una infraccin urbanstica grave y manifiesta. Las infracciones de estos responsables se consideran autnomas e independientes y, por tanto, son susceptibles de sanciones distintas. Precisamente, la imputacin se fundamenta en la colaboracin que en cada uno de los supuestos presta cada persona a la consumacin de un ilcito administrativo. El panorama se ampla y perfila mucho ms ntidamente en las legislaciones autonmicas, ya que el abanico de posibilidades es mucho mayor. As, por ejemplo, en las legislaciones castellano-manchega, canaria, murciana y madrilea se incorpora un concepto de qu es promotor. En la primera de las citadas, se incluye en el mismo al propietario del terreno cuando ha tenido conocimiento de las obras infractoras y presumiendo que lo ha tenido si ha cedido el uso del fundo al responsable de la infraccin. En la legislacin asturiana, existe un apartado especfico para la responsabilidad de autoridades y empleados pblicos incluyendo a los que las hayan tolerado o no hayan ejercido las facultades de inspeccin, legalizacin, reparacin y sancin de las infracciones urbansticas. La Ley de Castilla-La Mancha 2/1998, de 4 de junio, se refiere a los fedatarios y funcionarios pblicos que no hubiesen advertido de la omisin del preceptivo informe tcnico.
4.1. La responsabilidad solidaria
Merece la pena que nos detengamos en el problema de la responsabilidad solidaria, en primer lugar y con carcter general referido al campo del Derecho Administrativo Sancionador. Aunque en los primeros tiempos de vigencia del actual texto constitucional de 1978 existieron dudas sobre su viabilidad, sta ha quedado despejada, no sin ciertas condiciones, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Esto es as al punto de que el propio artculo 130.38 de la Ley 30/1992 le ha dado carta de naturaleza. La responsabilidad solidaria podr ser exigida cuando las obligaciones incumplidas les correspondan a varias personas conjuntamente, siendo
8. 3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal corresponda a varias personas conjuntamente, respondern de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Sern responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la ley que conlleven el deber de prevenir la infraccin administrativa cometida por otros, las personas fsicas y jurdicas sobre las que tal deber recaiga, cuando as lo determinen las leyes reguladoras de los distintos regmenes sancionadores.
sta exigible indistintamente a cualquiera de los obligados. Slo en este supuesto de la obligacin indistinta a todos los imputados con la imposibilidad de su delimitacin de forma individual ser exigible de manera solidaria. As lo ha defendido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en varias sentencias, quizs la ms conocida la 76/1990, referida al artculo 38 de la Ley general tributaria de 1963. En la misma lnea cabe citar la sentencia 146/1994, de 12 de mayo. La exigencia efectiva de la responsabilidad a uno de los imputados solidariamente no impide al que haya hecho frente a esa sancin repetir contra los dems obligados, tal como recoge, por ejemplo, el artculo 70.2 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de montes. En el mbito urbanstico, la solidaridad exige que la infraccin se haya cometido por dos personas de forma conjunta, es decir, que sea uno solo el hecho imputado. As acontecer cuando las empresas promotoras o constructoras sean dos y no se pueda individualizar sus responsabilidades. No lo ser si el hecho imputado es distinto. As, por ejemplo, al director de la obra se le podr reprochar la negligencia en la direccin de las obras y a la constructora, la efectiva realizacin de las mismas.
Es especialmente importante el principio de culpabilidad, recogido en el artculo 130 de la Ley bsica 30/1992, del PAC y RJAP, y que seala que al menos debe ser reprochable el ilcito administrativo a ttulo de culpa o dolo, sin que en ningn caso se pueda imputar responsabilidad de carcter objetivo en materia sancionadora, y baste recordar a estos efectos la conocida sentencia del Tribunal Constitucional 79/1990 o la 246/1991. La doctrina penalista ms autorizada se refiere a la culpabilidad como aquel reproche que cabe realizar a quien pudiendo actuar de una determinada manera no lo hizo realizando una accin tpica y antijurdica. La exigencia de culpabilidad y, por tanto, reprochabilidad al autor de una infraccin administrativa es una cuestin no discutida hoy en da en el mbito de la jurisprudencia. El Tribunal Supremo no duda en este sentido, y son ejemplo claro de este sentir las sentencias de 10 de diciembre de 2001, 3 de noviembre de 2003, 22 de noviembre de 2004 o 7 de diciembre del mismo ao. En todo caso se presenta como sentencia fundamental en este mbito la ya citada 76/1990, de 26 de abril, del Tribunal Constitucional, sobre la Ley 10/1985, de 26 de abril, de reforma de la Ley general tributaria, en los
aspectos relativos a las infracciones y sanciones tributarias, donde el alto tribunal no vacila a la hora de fijar el elemento culpabilstico como elemento indispensable para la comisin y sancin de una infraccin. El reproche culpabilstico a ttulo de dolo o culpa supone la erradicacin de cualquier atisbo de responsabilidad objetiva en la imposicin de sanciones administrativas, si bien es cierto que en la mayora de las ocasiones est ausente la intencionalidad, ubicndonos en el mbito de la culpa como negligencia en la accin u omisin tpica y antijurdica. La voluntariedad se predica de esa accin u omisin y no del resultado causado, si bien el nexo entre la voluntariedad y el resultado ser exigible si para la concurrencia de esa infraccin es tambin necesario ese resultado. Esto es muy habitual en el mbito urbanstico, as por ejemplo en las infracciones que exigen la causacin de un dao, por ejemplo una obra contraria a la legislacin urbanstica aplicable. La Ley 30/1992 no se escapa a esta dinmica y fija este elemento integrador de las infracciones administrativas en su artculo 130.1,9 si bien ciertamente la diccin no es todo lo contundente que sera deseable, pero que tambin con certeza incluye el reproche por dolo y por culpa. Recordemos que la expresin literal es aun a ttulo de simple inobservancia. En cuanto a la exclusin de la responsabilidad, es necesario que realicemos algunas distinciones. Por lo pronto, la responsabilidad se puede extinguir, una vez consumada la infraccin, cuando concurre alguna circunstancia sobrevenida: muerte del presunto autor, despenalizacin, prescripcin de la infraccin, etc. Las causas de exclusin de la responsabilidad pueden a su vez subdividirse en varios supuestos. a) Las causas de justificacin por exclusin de la antijuridicidad como acontece con el estado de necesidad o la legitima defensa que suponen una ausencia del ilcito por concurrencia de un bien jurdico de carcter superior que es necesario preservar. En el urbanismo no es fcil que se den, toda vez que partimos de la premisa de que se vulnera un mandato legal que tutela intereses generales y no los intereses legtimos de particulares, aunque podramos situarnos en un conflicto entre intereses pblicos, tal como acontecera con la construccin ilegal de un muro o defensa en caso de una inundacin.
9. 1. Slo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los mismos aun a ttulo de simple inobservancia.
b) La inimputabilidad por ausencia de la capacidad de querer y poder. c) Ruptura del nexo causal entre el sujeto y la accin por caso fortuito o fuerza mayor.10 d) Las que excluyen la culpabilidad por ruptura del nexo psicolgico entre el sujeto y la accin, fundamentalmente el error de tipo o de prohibicin.11 El principio de culpabilidad tiene importantes consecuencias cuando nos referimos a la obligacin de restaurar. En efecto, se pueden dar supuestos en los que el responsable de la infraccin administrativa no coincida con el responsable de la restauracin de la legalidad urbanstica. La existencia de un ilcito urbanstico lleva aparejada, como hemos dicho, dos tipos de consecuencias, que no necesariamente van a ser impuestas a la misma persona, ya que el principio de personalidad de la pena, impuesto constitucionalmente y tambin recogido en la propia Ley 30/1992, del PAC y RJAP, que es la norma bsica y de mnimos en materia sancionadora, implica la necesidad de que la sancin haya de imponerse a quien aparece como autor demostrado del hecho ilcito, en tanto en cuanto que la obligacin de restablecimiento de la legalidad urbanstica infringida puede ser exigida a quien ostente una posicin de dominio sobre la cosa afectada. As, como se seala en la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 1994, no puede ser declarado responsable de una infraccin quien devino propietario del inmueble despus de su consumacin, lo que no impide que deba soportar la obligacin de demolicin en su da acordada por la Administracin actuante. En idntico sentido, se pueden citar las sentencias tambin del Tribunal Supremo de 26 de noviembre de 1991, 8 de noviembre de 199412 y 30 de junio de 2000. Es tambin ilustrativa la sentencia de 14 de septiembre de 1999 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias.13
10. Vase la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 1998. 11. Vanse las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2004, 27 de abril y 4 de julio de 1998. 12. En esta sentencia se dice literalmente que es de toda evidencia que la atribucin de responsabilidad personal en la infraccin no puede recaer en modo alguno en la entidad Pisos e Inversiones SA, ya que como ha dicho el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional (STS de 20 de junio de 1990 y STC de 21 de enero de 1987), son de plena aplicabilidad los principios penales en el campo de la potestad sancionadora de la Administracin y ello no slo en los aspectos jurdicos materiales sino tambin en los procedimentales; por el principio de individualizacin en la aplicacin de la pena, en este caso de la sancin, no puede recaer, repetimos, en la entidad ahora apelante sancin alguna. Pero s la obligacin de demolicin impuesta por la Administracin municipal al amparo del artculo 88 de la Ley del suelo, Texto refundido. 13. Se dice all que en la resolucin recurrida se expresa que se sanciona al recurrente, por el hecho de haber efectuado un cambio del uso de un local de cuadra a vivienda, y de lo actuado se deduce, como ya se advirti, que dicho cambio de uso no la realiz el adquirente de la vivienda, sino
6. Sanciones urbansticas y principio de proporcionalidad
La sancin clave en materia urbanstica es la multa, multa que con carcter general, y segn establece el artculo 231 del Texto refundido de 1976 y 272 del Texto de 1992, en ningn caso puede conllevar un beneficio econmico para el infractor, de tal manera que la sancin, normalmente, seguir la imposicin de una multa gradual en relacin con la aplicacin de los porcentajes sobre el valor de los terrenos o a obras proyectadas. Es importante destacar esta circunstancia, de que en ningn caso puede existir un beneficio econmico para el infractor por razn de que la sancin de multa a imponer sea de menor entidad que el beneficio obtenido, lo que est proscrito por el precepto de carcter contenido en el artculo 131.2 de la Ley 30/1992, del PAC y RJAP. Es el propio principio de proporcionalidad el que justifica esta regla del comiso o del beneficio econmico, tal como seala la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sus sentencias de 1 de octubre de 1986 y 29 de noviembre de 1993. La fijacin de la cuanta de la multa, mediante la aplicacin del porcentaje reglamentario a la magnitud bsica que corresponda, podr ser elevada para neutralizar los posibles beneficios comprobados, siempre sustrayndose el coste de las medidas de reposicin de los bienes y situaciones a su primitivo estado, ya que se trata de aspectos no directamente imputables al autor. En todo caso, la imposicin de la sancin de multa exigir que el presunto infractor tenga conocimiento de la valoracin sobre la que se aplican los correspondientes porcentajes, para facilitar su derecho de defensa. As lo seala el Tribunal Supremo en su sentencia de 28 de junio de 2001.14 Es destacable la doctrina jurisprudencial que se contiene en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid de 10 de diciembre de 1999, en relacin con la certeza del mtodo de valoracin. Se dice all que: Por ltimo, hemos de analizar si la sancin impuesta de 30.000.000 de pesetas se ajusta al principio de proporcionalidad. Ha de sealarse que la cuanta de la sancin se determina para absorber el supuesto beneficio econmico a obtener por el recurrente. El beneficio econmico puede
su vendedor, por lo que ya por este motivo, y en base al principio de personalidad de las penas, la sancin habra de ser anulada. 14. Se seala en el fundamento jurdico cuarto que No hay, por lo tanto, justificacin alguna de la valoracin que se ha tenido en cuenta pues ni se cita la cantidad y clase de unidades de obra ni el precio de cada una, originando as una indefensin al interesado, que se encuentra en la imposibilidad de discutir un elemento clave de la sancin.
actuar en materia sancionadora, como lmite ampliatorio de la cuanta de la sancin, para evitar que la infraccin urbanstica beneficie al infractor. As lo establece el artculo 46 de la Ley de Madrid 4/1984, de 10 de febrero, sobre medidas de disciplina urbanstica, cuando seala que en ningn caso la infraccin urbanstica puede suponer un beneficio econmico para el infractor. Cuando la suma de la multa impuesta y del coste de las actuaciones de reposicin de los bienes y situaciones a su primitivo estado arrojase una cifra inferior a dicho beneficio, se incrementar la cuanta de la multa hasta alcanzar el montante del mismo. En estos casos la cuanta del beneficio ha de estar determinada. La misma normativa es la prevista por el artculo 62 del Reglamento de disciplina urbanstica. Ahora bien, esta extensin puede realizarse cuando exista un efectivo beneficio econmico y en el caso presente la propia resolucin sancionatoria provoca que no exista tal beneficio econmico para el recurrente, pues adems de la sancin se acuerda la demolicin de lo abusivamente construido. En cierta medida de restauracin del orden urbanstico infringido, resulta incompatible con la extensin de la sancin como consecuencia del beneficio econmico, pues ste acaba cuando se produce la demolicin. Slo seran compatibles ambas medidas si el beneficio econmico tuviera como parmetro no el valor de mercado de lo construido a efectos de una posible enajenacin, sino el valor de uso de lo construido desde la conclusin de las obras y su utilizacin efectiva hasta el momento de su demolicin. Esto es, no puede tomarse como cuanta del beneficio econmico el valor en venta sino el valor en alquiler.
7. Algunas cuestiones procedimentales
Vamos a detenernos a continuacin en algunos aspectos y problemas de carcter netamente procedimental que se pueden plantear en el mbito de la disciplina urbanstica, siempre teniendo en cuenta que el procedimiento sancionador tambin responde a unos principios bsicos que es necesario considerar como garanta de sus derechos. As lo establece el artculo 134 de la Ley 30/1992. La existencia de un ilcito urbanstico lleva aparejado, como hemos dicho, dos tipos de consecuencias, tal como ya hemos reiterado. Esa restitucin de las cosas tiene un especial protagonismo en el campo de la accin administrativa urbanstica, donde el inters general queda afectado de forma importante a travs de una modificacin de la realidad fsica que
debe realizarse en la forma legalmente prevista. En palabras del propio Tribunal Supremo, la observancia de la ordenacin urbanstica es ajena al derecho sancionador que se invoca; la demolicin acordada no constituye una sancin propiamente dicha, sino el mecanismo adecuado para restaurar la legalidad vulnerada. La demolicin es compatible y distinta de la imposicin de sanciones a los responsables, sentencia de 30 de junio de 2000. Se trata de dos mecanismos de proteccin distintos conectados y compatibles entre s, sentencia del alto tribunal de 28 de abril de 2000. Ello da lugar a dos actuaciones administrativas independientes entre s Tribunal Supremo, 15 de febrero de 1996, aunque nada impide la acumulacin de ambos procedimientos y su tramitacin conjunta, como ordinariamente se observa en la prctica Tribunal Supremo, sentencia de 20 de junio de 2001. Como ya hemos apuntado ms atrs, la determinacin concreta del tipo infractor a aplicar, en concreto su calificacin como infraccin grave o no, va a depender en muchas ocasiones de la posibilidad de legalizacin que tengan las obras que dan lugar a la infraccin. De esta manera, podr existir una importante interrelacin entre los procedimientos administrativos a los que van a dar lugar la comisin de una infraccin urbanstica. Parece que no podr dictarse una resolucin que ponga fin al procedimiento sancionador, en tanto en cuanto no se dicte resolucin en el de restablecimiento al respecto. El Tribunal Supremo, en la sentencia de 10 de diciembre de 1996, seal que los requerimientos de la Administracin para la legalizacin no interrumpen la prescripcin. Alguna legislacin autonmica, como el artculo 255 de la Ley asturiana, seala como dies a quo para el computo del plazo de prescripcin de la infraccin el de la causacin de estado de la resolucin que pone fin al procedimiento de legalizacin, lo que parece suponer una clara diferenciacin entre ambos procedimientos, pero a su vez disciplina algunas cuestiones en torno a su interrelacin. Enlazando con este importante problema de la prescripcin de las sanciones y de las infracciones, es fundamental la previsin de la norma bsica, artculo 132 de la Ley 30/1992, del PAC y RJAP, que seala que el plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el da en que la infraccin se hubiera cometido. Se interrumpir la prescripcin por la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el expediente sancionador estuviera paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto responsable. El plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a contarse desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la
resolucin por la que se impone la sancin. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al infractor. El dies a quo ser el de la comisin de la infraccin o cuando aparezcan signos externos que la evidencien. Si la infraccin es permanente o continuada, la fecha inicial del cmputo ser la de la finalizacin de la actividad artculos 230 del Texto refundido de 1976 y 263 del Texto de 1992. Este plazo genrico de cuatro aos se ampla a cinco en algunas normativas autonmicas, como es el caso de la Ley de 4 de junio de 1998, de Castilla-La Mancha, y el 10 de la Ley aragonesa de 25 de marzo de 1999. Estos plazos de prescripcin que aplican a la comisin de infracciones plantean problemas cuando nos referimos a infracciones de carcter continuado que se centran fundamentalmente no en la realizacin de obras o instalaciones, sino en el uso continuado de una obra ya ejecutada ilegalmente. Sin duda nos encontramos ante una cuestin de carcter netamente casustico y que por tanto precisar del anlisis de la concreta situacin enjuiciada. En esta materia, y en concreto en relacin con el alcance de la prescripcin de las infracciones urbansticas, es interesante el supuesto de hecho enjuiciado en la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2000,15 en
15. Dice la sentencia que: Primero. Don Eladio F. V. interpone recurso de casacin contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 30 de junio de 1994, que anul el acuerdo del Ayuntamiento de Orense por el que se conceda licencia de primera ocupacin a dos viviendas bajo cubierta construidas en el edificio sito en la plaza de la Trinidad nm. 7. Dichas construcciones se ejecutaron sin licencia de obras y en contradiccin con las prescripciones del planeamiento aplicables, pero el Ayuntamiento concedi la licencia solicitada al comprobar que haba transcurrido desde la terminacin de las obras el plazo de cuatro aos establecido en el artculo 9 del Real decreto ley 16/1981, de 16 de octubre. La sentencia recurrida acepta este hecho, pero rechaza que ello pueda ser causa suficiente para el otorgamiento de la licencia de primera ocupacin, por entender que dicha licencia tiene por finalidad comprobar que lo construido se ajusta a lo autorizado en la de obras y no aceptar que el infractor de la legalidad urbanstica favorecido por la prescripcin de la infraccin urbanstica cometida pudiera extender sus derechos ms all que a mantener lo ilegalmente construido, y menos a un derecho de ocupacin y a un uso urbanstico no permitido. Segundo. La parte recurrente opone, al amparo del artculo 95.1.4 de la Ley reguladora de esta jurisdiccin, dos motivos de casacin que, sin embargo, deben ser analizados conjuntamente, pues en ellos se examina desde distintas perspectivas, la situacin de los edificios que erigidos en contra del planeamiento no pueden ser demolidos por haber transcurrido el plazo de cuatro aos que el artculo 9 del Real decreto ley 16/1981, de 16 de octubre, establece para el restablecimiento de la legalidad urbanstica.
relacin con la infraccin de uso de una obra contraria al plan cuando el Ayuntamiento legaliza esa obra sin licencia y contra plan, al construirse dos viviendas con bajo cubierta, sealando que el transcurso de cuatro
La sentencia de instancia argumenta que la construccin ilegal, transcurrido ese plazo de cuatro aos no por ello se transforma en legal y no puede amparar la persistencia de usos contrarios al plan, y esta tesis, expuesta con esta generalidad es acertada. Esta sala ha declarado en sentencia de 22 de diciembre de 1998 que el hecho de que haya prescrito la infraccin de la obra realizada sin licencia no significa que ello constituya a su vez impedimento legal para posibilitar la sancin del uso ilegal, con arreglo al planeamiento urbanstico, realizado en dicha construccin, porque el citado uso constituye, no una actividad transitoria como la construccin de edificios, sino una actividad permanente que se extiende en el tiempo mientras se est realizando ese uso no permitido por la normativa urbanstica. El uso contrario al plan en una edificacin ilegal no puede adquirirse por prescripcin, aunque haya caducado la accin para el restablecimiento de la legalidad urbanstica infringida, por eso declara la sentencia de esta sala de 20 de enero de 1999 que, si segn el artculo 21.1.d) del Reglamento de servicios de las corporaciones locales (RSCL) la licencia de primera ocupacin tiene por objeto comprobar si el edificio puede destinarse a determinado uso, la denegacin de esa licencia lleva consigo la imposibilidad de ocupar y usar el edificio. Sin embargo, ese control que ha de verificarse en la concesin de la licencia de primera ocupacin es el que el citado precepto expresa, el relativo a que el uso corresponda al asignado a la zona en que se encuentra el edificio y a que ste rena las adecuadas condiciones tcnicas de seguridad y salubridad exigibles, no al de las circunstancias urbansticas de la edificacin sobre la que se realiza el uso. Ciertamente, el artculo 21.2 del RSCL comienza diciendo que en todo tipo de licencias a que ese precepto se refiere se examinar si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenacin urbana, pero tratndose de licencia de primera ocupacin esta sala ha declarado que es en la licencia de obras, que debe preceder a ella, donde la Administracin ha de realizar ese control de adecuacin de la obra a la legalidad urbanstica, de forma que una vez concedida la licencia de obras en la de primera ocupacin ha de limitarse a verificar si la obra se ajusta a la licencia concedida, sin que pueda aprovechar la ocasin de pronunciarse sobre la licencia de primera ocupacin para revisar la de obras (sentencias de 10 de marzo de 1999 y 14 de diciembre de 1998). Si las circunstancias urbansticas que debieron ser objeto de licencia de obras no pueden revisarse al examinar una peticin de licencia de primera utilizacin, tampoco cabe denegar sta cuando pese a haberse erigido una edificacin sin licencia y en contra del planeamiento, ha caducado el plazo concedido a la Administracin para el ejercicio de su potestad de restablecimiento de la legalidad urbanstica y el uso pretendido se encuentra entre los autorizados en la zona. La consecuencia expuesta no implica la legalizacin de la obra ejecutada, sino el mantenimiento del uso que de hecho ha estado llevndose a cabo en ella desde su construccin, y ni siquiera supone una traslacin automtica para aquella edificacin del rgimen establecido en el artculo 60.1 del Texto refundido de la Ley del suelo de 9 de abril de 1976, (TRLS) puesto que, como ha declarado esta Sala en sentencia de 15 de febrero de 1999, lo construido sin licencia y en contra de la normativa urbanstica puede considerarse como fuera de ordenacin, en el sentido de que no se ajusta a la legalidad urbanstica, pero se diferencia del supuesto de hecho previsto en el artculo 60.1 del TRLS en que las obras eran ya ilegales en el momento mismo en que se estaban llevando a cabo, por lo que el transcurso del plazo de cuatro aos desde la ejecucin de las obras sin licencia o contrarias al planeamiento impide al Ayuntamiento la adopcin de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanstica prevista en el artculo 184.3 del TRLS, pero no otorga al propietario de las mismas otras facultades que las inherentes al mantenimiento de la situacin creada, esto es, la de oponerse a cualquier intento de demolicin de lo construido o de la privacin del uso que de hecho est disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el plan para la zona de que se trata.
aos desde la finalizacin de la obra no puede amparar el uso ilegal, el cual no puede adquirirse por prescripcin. La licencia de primera ocupacin regulada en el artculo 21.1.d) del Reglamento de servicios de las corporaciones locales tiene por objeto cumplir la adecuacin del uso al asignado a la zona, y no el del cumplimiento de las circunstancias urbansticas de la edificacin sobre la que se realiza el uso, adems de que lo construido se ajuste a la licencia de obras concedida. As las cosas, si las circunstancias urbansticas no pueden reunirse en la licencia de primera ocupacin, no se puede denegar sta cuando pese a haberse erigido la edificacin sin licencia y contra el plan, ha caducado el plazo para actuar las potestades de restablecimiento de la legalidad urbanstica, y el uso se encuentra dentro de los autorizables en la zona. La obra no ser legalizada, sino que tendr la condicin de edificacin fuera de ordenacin, con las consecuencias de ello derivadas, con el mantenimiento del uso desarrollado en la edificacin. La conclusin final es que la obra no puede ser legalizada y, por tanto, no puede otorgarse licencia, pero el uso debe ser consentido y permitido. Tambin es interesante la sentencia del alto tribunal de 31 de enero de 2001, donde se dice que: Con arreglo a la normativa expuesta en ste y en el fundamento anterior, la sala ha de desestimar el motivo, puesto que en primer lugar, el dies a quo de iniciacin del plazo de prescripcin ha de fijarse, s, en el momento en que hubiese debido incoarse el procedimiento sancionador, o desde la existencia de signos externos de las obras, pero ello ha de entenderse vlido cuando, tras esos momentos, no se hubiese continuado con la actividad ilegal constitutiva de la infraccin, pues en el caso de realizacin de obras sin licencia sigue persistiendo la infraccin objeto del procedimiento sancionador hasta el momento en que se deje tal realizacin de obras, o se verifique la legalizacin de las mismas a travs de la correspondiente licencia, lo que conduce al resultado de apreciarse la inexistencia de la prescripcin aducida, tal como se indica en la sentencia recurrida. Inters en este aspecto se contiene en las actuaciones administrativas tendentes al restablecimiento de la legalidad urbanstica infringida y a la posibilidad de actuacin de la Administracin en un plazo determinado. Encajaremos esta cuestin en este apartado, si bien dejando claro que nos encontramos ante un plazo de caducidad y no de prescripcin, tal como seala el Tribunal Supremo en sus sentencias de 29 de abril de 1985 y 14 de marzo de 1995. Transcurridos cuatro aos desde la finalizacin de las
obras, la Administracin no podr realizar actividad alguna en orden al restablecimiento de la legalidad urbanstica. Debemos destacar en este sentido que el plazo de un ao que inicialmente recoga el artculo 185 del Texto refundido de 1976 fue elevado a cuatro aos por el Real decreto ley 16/1981, de 16 de octubre, asumido como tal plazo por la mayora de las legislaciones autonmicas. Una vez transcurrido el plazo de cuatro aos, la Administracin no podr realizar actividad de restitucin de la legalidad y la consecuencia no ser, sin duda, la legalizacin de las obras, sino que las mismas quedarn fuera de ordenacin la sentencia de 21 de diciembre nos da un interesante concepto de edificacin fuera de ordenacin, sin que pueda producirse ni su legalizacin, ni su demolicin sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1987, 8 de noviembre de 1990 y 6 de febrero de 1991. Una obra realizada contra licencia o sin licencia no podr ser demolida si transcurren cuatro aos de inactividad municipal y no puede existir renuncia a la prescripcin ganada si el recurrente solicita la legalizacin pasado ese plazo de cuatro aos. Pudiera sostenerse que si la legalizacin se hace de forma voluntaria, existira una implcita renuncia a lo obtenido por prescripcin, pero sin duda consideramos que aun en el mejor de los casos, esta solicitud voluntaria de la legalizacin no supone renuncia alguna, ya que en la mayora de las ocasiones la solicitud de licencia se realizar porque ha existido una actividad administrativa que le requera para hacerlo, y por tanto posibilidad de demolicin de lo construido despus de cuatro aos. Podr denegarse la legalizacin y la obra quedar fuera de ordenacin, pero nunca podr actuarse una potestad caducada por el transcurso del tiempo. En esta lnea se mueve la jurisprudencia ms moderna, sobre todo si la solicitud de legalizacin se realiza tras una actuacin disciplinaria de la Administracin competente. En este sentido, la Administracin debe extremar sus facultades de polica administrativa para evitar la consolidacin de obras ilegales, considerndose que el plazo de cuatro aos es un plazo suficiente para desarrollar esta actividad. El dies a quo para el cmputo del plazo de caducidad ser el de la total finalizacin de las obras, y en los supuestos de usos que tienen una continuidad en el tiempo nos remitimos a lo anteriormente sealado con respecto a las infracciones continuadas. Resta por ltimo referirse a la conocida previsin del artculo 188 del Texto refundido de 1976, que declara la imprescriptibilidad de la infraccin consistente en la realizacin de actos de edificacin o uso del suelo
sin licencia sobre terrenos calificados en el planeamiento como zonas verdes o espacios libres, ya que se trata de una situacin que el artculo 255 del Texto refundido de 1992, declarado vigente por la Ley 6/1998, califica como de nulidad de pleno derecho, siendo por tanto la accin imprescriptible al igual que lo es en todos los supuestos de nulidad de pleno derecho. En la misma dinmica se mueven las legislaciones urbansticas de las comunidades autnomas artculo 21 de la Ley 3/1987, de 8 de abril, del Principado de Asturias, reguladora de la disciplina urbanstica, y artculo 85 de Ley 4/1984, de 10 de febrero, de la Comunidad de Madrid, de medidas de disciplina urbanstica.
8. Las infracciones penales en materia de ordenacin del territorio
La necesidad de reprimir y neutralizar con eficacia determinados comportamientos contrarios a la normativa urbanstica ha llevado al legislador a incluir dentro de los instrumentos de su poltica criminal, y en concreto del Cdigo penal, la tipificacin como delito de ciertas conductas. La propia exposicin de motivos del Cdigo penal de 1995 se refiere a estos delitos contra la ordenacin del territorio como una nueva forma de delincuencia que es necesario atajar. No vamos a abordar en este trabajo un estudio de la regulacin que se contiene en la normativa penal, pero s que apuntaremos algunas cuestiones frontera con el Derecho Administrativo relativo a la disciplina urbanstica, y ms en concreto a sus aspectos procedimentales. La preferencia de la tutela penal en relacin con las eventuales actuaciones administrativas que sobre estos hechos puedan producirse no ofrece dudas y al respecto baste citar lo previsto en el artculo 274 del Texto refundido de la Ley del suelo de 1992, en vigor a tenor de la dispuesto en la disposicin derogatoria nica de la Ley 6/1998. Las formas de inicio del proceso penal son sobradamente conocidas por todos, y fundamentalmente se concretan en la denuncia o querella. La noticia criminis puede dar lugar a una directa actuacin del rgano judicial, o a la previa intervencin del Ministerio Fiscal. Esta ltima parece ser la preferencia de la Ley del suelo, que busca as que el Ministerio Pblico adopte una posicin activa en la persecucin de estos delitos. La obligacin de denunciar los hechos compete a todos los ciudadanos artculo 264 de la Ley de enjuiciamiento criminal, y especialmente a las autoridades administrativas artculo 262 tambin de la Ley de enjuiciamiento criSerie Claves del Gobierno Local, 5 ISBN: 978-84-612-1516-4 Fundacin Democracia y Gobierno Local
minal, que una vez tengan conocimiento de los hechos eventualmente constitutivos de una infraccin penal, con ocasin de los procedimientos administrativos que se sigan de ellos debern actuar ante el Ministerio Fiscal. El tanto de culpa del que hicieren participe a ste no debe impedir la continuacin del procedimiento administrativo por razn de otras infracciones conexas. Una eventual actuacin de las autoridades policiales podra dar lugar a una inmediata actuacin judicial, aunque lo lgico es que sea la polica de disciplina urbanstica la que ponga los hechos en conocimiento del rgano municipal competente en materia urbanstica y ste a su vez derive el tanto de culpa. Desde luego siempre podra ser posible que la Administracin autonmica, que en muchas legislaciones territoriales est facultada para actuar por subrogacin en caso de inactividad municipal, pudiere poner por s misma los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal. El artculo 7 del Real decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aclara algunas cuestiones cuando seala que en cualquier momento del procedimiento sancionador en que los rganos competentes estimen que los hechos tambin pudieran ser constitutivos de ilcito penal lo comunicarn al Ministerio Fiscal, solicitndole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicacin. En estos supuestos, as como cuando los rganos competentes tengan conocimiento de que se est desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarn del rgano judicial comunicacin sobre las actuaciones adoptadas. Recibida la comunicacin, y si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y fundamento entre la infraccin administrativa y la infraccin penal que pudiera corresponder, el rgano competente para la resolucin del procedimiento acordar su suspensin hasta que recaiga resolucin judicial. No cabe duda que la aplicacin de los tipos penales que recoge el Cdigo penal en sus artculos 319 y siguientes16 pueden suponer, y de
16. Ttulo XVI. De los delitos relativos a la ordenacin del territorio y la proteccin del patrimonio histrico y del medio ambiente Captulo primero. De los delitos sobre la ordenacin del territorio Artculo 319 1. Se impondrn las penas de prisin de seis meses a tres aos, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitacin especial para profesin u oficio por tiempo de seis meses a tres aos, a los promotores, constructores o tcnicos directores que lleven a cabo una construccin no autorizada en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio pblico o lugares que tengan legal o
hecho as acontece en la mayora de los casos, normas penales en blanco, cuyo contenido es necesario completar con remisin a otras normas, incluso ajenas al mbito estrictamente penal. sta es una tcnica avalada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo sentencia de 20 de septiembre de 1990 y del propio Tribunal Constitucional sentencia 127/1990, de 5 de julio. Se exige para ello que exista un reenvo normativo expreso y justificado en razn del bien jurdico protegido, a lo que debemos aadir que la Ley adems de fijar la pena, establezca el ncleo esencial de la prohibicin. Esa remisin puede adems conllevar el reenvi a norma da carcter reglamentario, excluyndose en todo caso el carcter orgnico de la Ley sentencia del Tribunal Constitucional 118/1992 o 120/1998. Sin duda tambin, la existencia de resoluciones judiciales en el mbito contencioso-administrativo, sobre la cuestin objeto de la instruccin penal, podra y debera ser tenida en cuenta. Entendemos que la obligacin, que derivada de la aplicacin del artculo 319.3 del Cdigo penal, pudiere ser impuesta, no est supeditada a ms plazo de prescripcin que el de la indemnizacin u obligacin que impusiere la norma penal, y nunca de la derivada de la caducidad de la accin de restablecimiento que regulara la legislacin urbanstica aplicable. En relacin con el principio del non bis in idem, a travs de la prohibicin de non bis in idem se impide que unos mismos hechos puedan ser sancionados en ms de una ocasin con el mismo fundamento. Por supuesto que este mandato va dirigido a quien deviene capacitado para ejercer el ius puniendi, de forma tal que ante la evidencia de que el legislador haya previsto distintas infracciones, incluso de distinta naturaleza,
administrativamente reconocido su valor paisajstico, ecolgico, artstico, histrico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial proteccin. 2. Se impondr la pena de prisin de seis meses a dos aos, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitacin especial para profesin u oficio por tiempo de seis meses a tres aos, a los promotores, constructores o tcnicos directores que lleven a cabo una edificacin no autorizable en el suelo no urbanizable. 3. En cualquier caso, los jueces o tribunales, motivadamente, podrn ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolicin de la obra, sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe. Artculo 320 1. La autoridad o funcionario pblico que, a sabiendas de su injusticia, haya informado favorablemente proyectos de edificacin o la concesin de licencias contrarias a las normas urbansticas vigentes ser castigado con la pena establecida en el artculo 404 de este Cdigo y, adems, con la de prisin de seis meses a dos aos o la de multa de doce a veinticuatro meses. 2. Con las mismas penas se castigar a la autoridad o funcionario pblico que por s mismo o como miembro de un organismo colegiado haya resuelto o votado a favor de su concesin a sabiendas de su injusticia.
penal y administrativa, no pueda existir una doble sancin. Por supuesto que su aplicacin, en lo que al Derecho Administrativo Sancionador se refiere, impide que un mismo hecho sea sancionado por la Administracin y adems por un rgano judicial, por dos administraciones distintas, o incluso en ms de una ocasin por la misma Administracin. Desde un punto de vista procedimental, la existencia de un proceso administrativo o penal con resolucin absolutoria no impide una posterior sancin penal o administrativa respectivamente. Incluso la propia Ley 30/1992 establece que los rganos administrativos quedaran vinculados por los hechos declarados probados en una resolucin penal firme artculo 137.3.17 La reciente sentencia del Tribunal Constitucional 2/2003 avala con claridad esta posibilidad, que despeja tambin las dudas en torno a la posibilidad de que caducado un procedimiento sancionador pero no prescrito el derecho de la Administracin a sancionar, nada impide la incoacin de un nuevo procedimiento sancionador. Esta misma sentencia afronta otras cuestiones y as, por ejemplo y en relacin con la doble sancin, no considera que concurra cuando la segunda sancin impuesta conlleva una reduccin o abono de la primeramente impuesta. As acontece cuando la condena penal ulterior tiene en cuenta lo ya satisfecho en la anterior sancin administrativa, multa y perodo de retirada del permiso de conducir. Se aparta as de otros pronunciamientos como el de la sentencia 177/1999 para acercarse al concepto material de sancin. Cuando el non bis in idem se refiere a la sancin impuesta, por un lado a una persona jurdica, y por otro a sus representantes legales, la doctrina jurisprudencial no es unnime. As, la sentencia del Tribunal Constitucional 355/1991, de 25 de noviembre, entiende que no hay identidad subjetiva. Sin embargo, en otras ocasiones s la ha considerado sentencia 177/1999. Existen supuestos en los que la propia norma establece la posibilidad de sancionar conjuntamente a la sociedad y a sus representantes, y as acontece con el artculo 10.3 de la Ley de defensa de la competencia, el 12 de la Ley de disciplina e intervencin en entidades de crdito o el 95.1 de la Ley del mercado de valores. La posibilidad de imposicin de dos sanciones por la comisin de unos mismos hechos podra ser viable cuando existan dos normas distintas que lo tipifiquen, siempre y cuando se busque la tutela de dos bienes jurdi17. 2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las administraciones pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien.
cos protegidos distintos sentencia del Tribunal Constitucional 234/1991, de 10 de diciembre. As, en materia de extranjera la sancin de expulsin por comisin de un delito doloso de pena superior a un ao, prevista en el artculo 57.2 de la Ley de extranjera, no infringe el non bis in idem al tratarse de la tutela de dos bienes distintos, la poltica criminal y la de extranjera Auto del Tribunal Constitucional 331/1997, de 3 de octubre. Vamos a detenernos en algunas peculiaridades que plantean las relaciones entre la jurisdiccin penal y la potestad administrativa sancionadora. La preferencia de la jurisdiccin penal frente a la intervencin administrativa en la represin de conductas ilcitas es un hecho comnmente aceptado e incluso avalado por el propio Tribunal Constitucional sentencia 77/1983, de 3 de octubre, y la ya citada 2/2003, de 16 de enero.18 Las consecuencias de la actuacin penal sern sin duda la imposibilidad de la imposicin de una sancin administrativa si ha recado ya una condena penal. Si la resolucin penal es absolutoria o de archivo, ser viable la actuacin administrativa. En este supuesto, existir adems una vinculacin de los hechos declarados probados en su caso en va penal, tal como seala el artculo 137.2 de la Ley 30/1992 o la sentencia del Tribunal Constitucional 77/1983, ya citada.
18. All se seala que: El artculo 25 de la Constitucin contiene dos lmites a la potestad sancionadora de la Administracin. Su prrafo tercero contiene un lmite expreso que reside en la imposibilidad de que la Administracin civil imponga sanciones que directa o subsidiariamente impliquen privacin de libertad; y su prrafo primero contiene un lmite implcito que afecta al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin y consiste en que sta slo puede ejercerse si los hechos no son paralelamente constitutivos de infraccin penal, pues en estos casos de concurrencia normativa aparente, de disposiciones penales y administrativas que tipifican infracciones, slo la infraccin penal es realmente aplicable, lo que determina que el nico poder pblico con competencia para ejercer la potestad sancionadora sea la jurisdiccin penal. Cuando el hecho rene los elementos para ser calificado de infraccin penal, la Administracin no puede conocer, a efectos de su sancin, ni del hecho en su conjunto ni de fragmentos del mismo, y por ello ha de paralizar el procedimiento hasta que los rganos judiciales penales se pronuncien sobre la cuestin. Aadiendo: Una segunda razn avala la afirmacin de que de la prohibicin constitucional de incurrir en bis in idem no deriva la anulacin de la segunda sancin o del segundo procedimiento sancionador. Esta reside en que la declaracin de responsabilidad penal se efecta en un proceso en el que rigen garantas especficas integradas en el derecho a un proceso con todas las garantas (artculo 24.2 de la CE) que repercuten en el contenido del derecho a la presuncin de inocencia (artculo 24.2 de la CE), mientras que la declaracin de responsabilidad por infraccin administrativa se realiza en un procedimiento en el que tal derecho se aplica de forma modalizada, lo que implica un menor contenido garantista del mismo (por todas STC 18/1981, de 8 de junio, fundamento 2; 7/1998, de 13 de enero, fundamento 5 y 14/1999, de 22 de febrero, fundamento 3).
Si ha habido previamente una sancin administrativa, y sta no es firme, deber anularse por los rganos de control contencioso administrativo si existe resolucin penal en ese momento sentencias del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2003 o de 10 de febrero de 2004. Si es firme la innovacin, se produce con la ya citada sentencia 2/2003 del Tribunal Constitucional. Segn esta sentencia, una previa resolucin administrativa sancionadora no impedir una ulterior resolucin penal siempre y cuando pueda abonarse en la condena penal lo ya pagado o cumplido en la sancin administrativa.
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