Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv083060.html
Timestamp: 2019-11-13 09:06:19+00:00

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BVerfGE 8, 104 - Volksbefragung A.
Die Bezirksversammlungen können zu sämtlichen den Bezirksämtern gemäß § 3 Abs. 2 BezVG übertragenen Aufgaben Beschlüsse fassen, denen gemäß § 12 Abs. 1 BezVG bindende Wirkung zukommt und die der Bezirksamtsleiter auszuführen hat (§ 36 Abs. 2; § 22 BezVG). Den Bezirksversammlungen sind im Bezirksverwaltungsgesetz ferner Entscheidungskompetenzen über bestimmte Haushaltsmittel eingeräumt: Der Haushaltsplan der Freien und Hansestadt Hamburg stellt den Bezirksversammlungen für die örtliche Wahrnehmung von Aufgaben Sondermittel bereit, deren Verwendung allein der Beschlußfassung durch die Bezirksversammlungen unterliegt (§ 7 BezVG); ihre Höhe beläuft sich für jeden Bezirk auf etwa 650.000 DM. Im übrigen werden den Bezirken im Haushaltsplan Mittel für bestimmte Aufgaben zugeteilt, die das Bezirksamt in eigener Zuständigkeit bewirtschaftet. Soweit es nach der Eigenart der Aufgaben möglich ist, wird die Verwen dung der Haushaltsmittel im Haushaltsplan nicht im einzelnen festgelegt; sie bedarf in diesen Fällen der Genehmigung der Bezirksversammlung (§ 6 BezVG). Die Höhe solcher Mittel belief sich nach Auskunft des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg im Jahr 1989 für alle sieben Bezirke auf nahezu 113 Mio. DM. Schließlich entscheiden die Bezirksversammlungen auch über die Wahl und Abwahl des Bezirksamtsleiters (§ 35 BezVG). Sie verfügen darüber hinaus über Anhörungs-, Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte.
Nach Auffassung der Antragsteller widerspricht auch das Wahlrecht für Ausländer zu den Hamburgischen Bezirksversammlungen dem demokratischen Prinzip, wie es dem Gesetzgeber durch Art. 20 Abs. 1 und 2 sowie Art. 28 Abs. 1 GG vorgegeben sei. Der Grundsatz, daß die Staatsgewalt vom Volk ausgehe, gelte auch für dekonzentrierte Verwaltungseinheiten der Länder. Das Volk, welches das Grundgesetz als Legitimations- und Kreationssubjekt der verfaßten Staatlichkeit bestimme, sei das deutsche Volk. Die bun desstaatliche Homogenitätsklausel gewährleiste die Übereinstimmung der Demokratiekonzeption, des Volksbegriffs und der Wahlrechtsgrundsätze auf allen Ebenen der Staatlichkeit im Bund und in den Ländern. Zwar sei dem Stadtstaat Hamburg durch das Grundgesetz eine Volkswahl in den Bezirken nicht vorgeschrieben. Wenn er sie aber einführe, verlange das Gebot der verfassungsrechtlichen Systemkonsequenz, daß sie den Erfordernissen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG genüge. Die Bezirksversammlungen übten Entscheidungsbefugnisse von mehr als marginaler Bedeutung - mithin Staatsgewalt - aus und bedürften daher demokratischer Legitimation durch das Volk. Würden die Bezirksversammlungen unter Beteiligung von Ausländern gewählt, könnte das damit entstehende Legitimationsdefizit auch nicht durch die Existenz von Weisungs-, Kassations- und Evokationsrechten des Senats ausgeglichen werden. Evokations- und Kassationsrechte entzögen den Bezirksversammlungen nicht die generelle Entscheidungsbefugnis, die der demokratischen Legitimation bedürfe. Ihre Entscheidungen stünden lediglich unter einer auflösenden Bedingung, nämlich der Ausübung der betreffenden Rechte des Senats. Im übrigen habe der Senat auch kein unbeschränktes Evokations- und Kassationsrecht.
1. Die Bundesregierung hält den Antrag für begründet. Sie teilt die Auffassung der Antragsteller zur Auslegung des Volksbegriffes in Art. 20 Abs. 1 und 2 sowie in Art. 28 Abs. 1 GG. Die Hamburger Bezirksversammlungen seien Volksvertretungen im Sinne dieser Vorschriften. Ihre Legitimationsbasis sei daher das Staatsvolk als personenrechtliche Gesamtheit der Staatsbürger. Die Legitimation der Bezirksversammlungen, die als staatliche Verwaltungseinheiten der Dekonzentration dienten, müsse allerdings nicht durch unmittelbare Volkswahl erfolgen. Dem von dem Bundesverfassungsgericht statuierten Erfordernis einer ununterbrochenen Legi timationskette könne auch durch eine mittelbare Zurückführung der Staatsgewalt auf das Volk genügt werden, wie sie etwa im Falle einer Bestellung der Mitglieder der Bezirksversammlungen durch die Bürgerschaft gegeben wäre. Da der Landesgesetzgeber sich jedoch für eine demokratische Legitimation der Bezirksversammlungen unmittelbar durch Volkswahl entschieden habe, könne diese Legitimation auch nur von dem originären Träger der Staatsgewalt, dem Staatsvolk im Sinne des Art. 20 Abs. 2 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG, begründet werden.
Selbst wenn aber der Volksbegriff des Art. 20 Abs. 2 GG mit dem des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG übereinstimme, müsse sich die Wählerschaft zu den Bezirksversammlungen nicht nur aus den Mitgliedern dieses Volkes zusammensetzen. Bei den Wahlen zu den Bezirksversammlungen legitimiere die Bevölkerung nicht zur Ausübung von Staatsgewalt im Sinne des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG), sondern nehme lediglich an der Erfüllung administrativer Aufgaben im Bereich der öffentlichen Verwaltung teil, wie dies in Art. 56 HmbVerf vorgesehen sei. Zwar komme den Bezirksversammlungen eine Vielzahl von Entscheidungs- und Mitwirkungskompetenzen zu. Da jedoch keiner ihrer Beschlüsse unmittelbare Außenwirkung erlange, übten sie nicht selbst öffentliche Gewalt im Sinne des Grundgesetzes aus. Die Frage nach einer von Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG geforderten demokrati schen Legitimation stelle sich daher schon prinzipiell nicht. Wenn der Landesgesetzgeber eine bloße Partizipation an Verwaltungsaufgaben einrichte, sei er dabei nicht an das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gebunden.
2. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest, daß das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, daß das Volk einen effektiven Einfluß auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Orga ne hat. Deren Akte müssen sich daher auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluß auf die Politik der Regierung sowie durch die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt. Für die Beurteilung, ob dabei ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 49, 89 [125]) und in der Literatur (vgl. E.-W. Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, Heidelberg 1987, § 22 Rdnr. 14) unterschiedenen Formen der institutionellen, funktionellen, sachlich-inhaltlichen und der personellen Legitimation Bedeutung nicht je für sich, sondern nur in ihrem Zusammenwirken. Aus verfassungsrechtlicher Sicht entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns, sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau. Dieses kann bei den verschiedenen Erscheinungsformen von Staatsgewalt im allgemeinen und der vollziehenden Gewalt im besonderen unterschiedlich ausgestaltet sein; innerhalb der Exekutive ist dabei auch die Funktionenteilung zwischen der für die politische Gestaltung zuständigen, parlamentarisch verantwortlichen Regierung und der zum Gesetzesvollzug verpflichteten Verwaltung zu berücksichtigen.
a) Organe und Amtswalter der staatlichen und kommunalen Verwaltung bedürfen zur Ausübung von Staatsgewalt einer Legitimation, die - als eine demokratische - auf die Gesamtheit der Staatsbürger, das Volk, zurückgeht, jedoch regelmäßig nicht durch unmittelbare Volkswahl erfolgen muß. Nur für die Vertretungen der Gemeinden und Kreise schreibt das Grundgesetz im Blick auf die Bedeutung dieser Gebietskörperschaften als Träger dezentralisierter öffentlicher Verwaltung eine unmittelbare personelle Legitimation vor (vgl. BVerfGE 47, 253 [275]; 52, 95 [112, 120, 130]). In aller Regel genügt indes ein mittelbarer Legitimationszusammen hang, der durch eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk über die von diesem gewählte Vertretung zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern hergestellt wird (vgl. BVerfGE 77, 1 [40]).
(2) Hält ein Beschluß der Bezirksversammlung die von § 20 BezVG gezogenen Grenzen der Beschlußrechte ein, so entfaltet er eine die Verwaltung bindende Wirkung. Der Bezirksamtsleiter hat ihn gemäß § 36 Abs. 2 BezVG auszuführen. Davon wird er nach § 21 BezVG nur durch Ausübung des Beanstandungsrechts befreit, das aufschiebende Wirkung hat; im Wege der Beanstandung kann aber nur geltend gemacht werden, daß die dem Beschlußrecht von § 20 BezVG gezogenen Grenzen nicht eingehalten sind. Das Bezirksverwaltungsgesetz stellt die Erfüllung der Verpflichtung des Bezirksamtsleiters, Beschlüsse der Bezirksversammlung in allen Fällen auszuführen, in denen die Voraussetzungen einer Beanstandung nicht vorliegen, dadurch sicher, daß die Bezirksversammlung stets den Senat anrufen kann: gemäß § 12 Abs. 2 BezVG, wenn der Bezirksamtsleiter eine Bezirksangelegenheit wahrnimmt, ohne daß die Bezirksversammlung Gelegenheit zu einer Beschlußfassung hatte, oder wenn er eine Bezirksangelegenheit gegen einen Be schluß der Bezirksversammlung ausführt; gemäß § 22 BezVG, wenn der Bezirksamtsleiter untätig bleibt, obwohl ein Beschluß der Bezirksversammlung die bestimmte Ausführung einer Bezirksangelegenheit vorsieht.
Evokationsrechte können sich danach gegenüber der Bezirksversammlung nur bei denjenigen Entscheidungskompetenzen auswirken, die aus den Zuständigkeiten der Bezirksämter abgeleitet sind. Bei dem Umfang und angesichts der Vielfalt dieser Kompetenzen wirken sich die wenigen Fälle, in denen das Evokationsrecht ausgeübt wird - und aus praktischen Gründen nur ausgeübt werden kann -, nicht dahin aus, daß die Entscheidungsbefugnisse der Bezirks versammlungen eine wesentliche Beeinträchtigung erleiden. Angesichts ihrer zahlreichen Aufgaben kann der Senat die Tätigkeit in diesen Verwaltungseinheiten durch Ausübung seines Selbsteintrittsrechts nicht so nachhaltig steuern, daß der Beschlußtätigkeit der Bezirksversammlungen keine eigenständige Bedeutung mehr zukäme. Sie behält das ihr auch nach der rechtspolitischen Zielsetzung des Gesetzes zugedachte Gewicht.

References: § 3
 § 12
 § 22
 Art. 20
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 20
 Art. 28
 Art. 20
 Art. 28
 Art. 20
 Art. 28
 Art. 56
 Art. 20
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 20
 § 22
 § 20
 § 36
 § 21
 § 20
 § 12
 § 22