Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2001/C-861-01.htm
Timestamp: 2017-10-22 13:40:44+00:00

Document:
C-861-01
Sentencia C-861/01
Ese control de constitucionalidad es posterior, porque se produce una vez la respectiva ley ha sido aprobada por el Congreso y sancionada por el Presidente de la República, pero a la vez tiene carácter preventivo por cuanto el pronunciamiento de la Corte es anterior al perfeccionamiento del instrumento internacional, que no puede darse sin que exista el fallo de constitucionalidad que le permita al Jefe de Estado efectuar el correspondiente canje de notas. La jurisprudencia constitucional ha expresado que esta clase de control es un mecanismo que al garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano, se ubica en un sistema de relaciones de coordinación entre los órganos públicos orientado a impulsar el proceso de perfeccionamiento de los instrumentos internacionales que han cumplido las fases de negociación, adopción, confirmación presidencial del texto celebrado por el delegado plenipotenciario, aprobación por parte del Congreso y sanción presidencial. Así mismo, este control de constitucionalidad es de carácter formal y material. En cuanto lo primero, según lo prescribe el artículo 241-10 Fundamental, el control formal de constitucionalidad que la Corte debe ejercer sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, recae sobre la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento, la competencia de los funcionarios intervinientes y el trámite dado a la ley aprobatoria en el Congreso. Por su parte, el examen de fondo consiste en comparar las disposiciones del texto del tratado internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria, con la totalidad de las disposiciones del Ordenamiento Superior, para determinar si las primeras se ajustan o no a la Constitución Política, independientemente de consideraciones de conveniencia, oportunidad, efectividad, utilidad o eficiencia, las cuales son extrañas al examen que debe efectuar la Corte Constitucional.
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Publicación de iniciativa de proyecto
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Presentación y publicación de ponencia
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Publicación de ponencia
Es de observar que la publicación de las ponencias tiene un propósito fundamental “cual es poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates correspondientes”.
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Conocimiento del texto votado
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento de exigencias constitucionales y reglamentarias
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Publicación de ponencia antes de iniciación del debate
LEY APROBATORIA DE ACUERDO CON REPUBLICA DOMINICANA SOBRE ASISTENCIA MUTUA EN MATERIA PENAL-Inexequibilidad
Referencia: expediente L.A.T. 197
Revisión de la Ley 630 del 27 de diciembre de 2000 "Por medio de la cual se aprueba el 'ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DOMINICANA, SOBRE ASISTENCIA MUTUA EN MATERIA PENAL” hecho en Santo Domingo, república Dominicana, el veintisiete (27) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998)
Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil uno (2001)
El 11 de enero del presente año, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, a través de oficio sin número, remitió a esta Corporación, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 241 de la C.P., fotocopia autenticada de la Ley 630 del 27 de diciembre de 2000, "Por medio de la cual se aprueba el ‘ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DOMINICANA SOBRE ASISTENCIA MUTUA EN MATERIA PENAL’, suscrito en Santo Domingo, República Dominicana, el veintisiete (27) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998)
El día 26 de enero del año en curso, el Magistrada Sustanciadora, a través de auto de la misma fecha, asumió la revisión de la Ley 630 del año 2000 y del Acuerdo que la misma aprobó, para lo cual ordenó la práctica de las siguientes pruebas: Solicitó a las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, el envío de copia del expediente legislativo correspondiente al trámite de dicha ley en el Congreso de la República y ordenó que una vez cumplido lo anterior, por Secretaría General, se procediera a la fijación en lista del negocio y a practicar el traslado del expediente al despacho del señor Procurador General de la Nación, para efectos de recibir el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos todos los procedimientos indicados para esta clase de actuaciones procesales de control de constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
De acuerdo con su publicación en el Diario Oficial, año CXXXVI, número 44272 del 27 de diciembre del año 2000 ( Pág. 91), el siguiente es el texto del acto sometido a la revisión de constitucionalidad:
Visto el texto del noventa y ocho (1998), que a la letra dice: "Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal", hecho en Santo Domingo, República Dominicana el veintisiete (27) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998)
(Para ser trascrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del Instrumento Internacional mencionado, debidamente autenticado por el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores)
Artículo 1°. Ámbito de aplicación:
Artículo 2°. Definiciones. A los fines de este acuerdo:
Artículo 3°. Autoridades centrales y competentes:
Artículo 4°. Contenido de los requerimientos:
h) Cuando sea del caso la indicación de las autoridades de la Parte Requeriente que puedan participar como observadores en la práctica de la prueba que se desarrolle en la Parte Requerida;
Artículo 5°. Ejecución de requerimientos:
2. La Parte Requerida informará con prontitud a la Parte Requeriente de la decisión de la Parte Requerida de no cumplir en todo o en parte con un requerimiento de asistencia y del motivo de tal decisión.
3. La Parte Requeriente informará con prontitud a la Parte Requerida de cualquier circunstancia que pueda ocasionar una demora significativa, afectar el requerimiento o su ejecución o que pueda hacer que resulte improcedente proseguir con su cumplimiento.
Artículo 6°. Denegación de asistencia.
2. Antes de negarse a cumplir con el requerimiento de asistencia, la Parte Requerida considerará si puede otorgar asistencia sujeta a las condiciones que considere necesarias. La Parte Requeriente podrá aceptar la asistencia sujeta a las condiciones impuestas por la Parte Requerida.
Artículo 7°. Reserva y limitación al uso de pruebas e información:
1. La Parte Requerida mantendrá en los términos solicitados por la Parte Requeriente el requerimiento de asistencia, su contenido y cualquier documento que sirva de justificación, y el hecho de otorgar tal asistencia, salvo en la medida en que la revelación sea necesaria para ejecutar el requerimiento. Si el requerimiento no se puede ejecutar sin el levantamiento de la reserva, la Parte Requerida deberá informar a la Parte Requeriente de las condiciones bajo las cuales se podrá ejecutar el requerimiento sin el levantamiento de la reserva. La Parte Requeriente luego deberá determinar el alcance que desea darle al requerimiento que será ejecutado.
2. La Parte Requeriente mantendrá en reserva, cualquier prueba e información proporcionada por la Parte Requerida, si así lo ha solicitado, salvo en la medida en que su revelación sea necesaria para la investigación o el procedimiento judicial descrito en el requerimiento.
3. La Parte Requeriente no utilizará para finalidades que no sean las declaradas en el requerimiento pruebas o informaciones obtenidas como resultado del mismo, sin el consentimiento previo de la Parte Requerida.
Artículo 8°. Información y pruebas:
a) Proporcionar información y documentos o copias de éstos para los efectos de una investigación o de un procedimiento judicial en el territorio de la Parte Requeriente;
b) Practicar pruebas o declaraciones de testigos u otras personas, producir documentos, efectuar registros o recoger otro tipo de pruebas para su remisión a la Parte Requeriente;
c) Buscar, incautar y entregar a la Parte Requeriente, en forma temporal o definitiva, según el caso, cualquier prueba y proporcionar la información que pueda requerir la Parte respecto del lugar de incautación, las circunstancias de la misma y la custodia posterior del material incautado antes de la entrega.
4. Cuando lo solicite la Parte Requerida la Parte Requeriente devolverá los bienes y medios de prueba proporcionados en virtud de este artículo, cuando ya no los necesite para la finalidad a cuyo efecto fueron proporcionados.
Artículo 9°. Medidas provisionales:
3. La Parte Requeriente informará a la, Parte Requerida de cualquier modificación en el cálculo de tiempo a que se hace referencia en el apartado (2) (e) anterior y al hacerlo, indicará asimismo la etapa de procedimiento judicial que se haya alcanzado. Cada Parte informará con prontitud a la otra de cualquier apelación o decisión adoptada respecto del embargo, incautación u otras medidas cautelares solicitadas o adoptadas.
4. La Parte Requerida podrá imponer una condición que limite la duración de la medida. La Parte Requerida notificará con prontitud a la Parte Requeriente cualquier condición de esa índole y los fundamentos de la misma.
Artículo 10. Ejecución de órdenes de decomiso o confiscación:
a) Ejecutar una orden emitida por la autoridad competente de la Parte Requeriente para decomisar o confiscar el producto o los instrumentos del hecho punible; o
6. Para acordar con la Parte Requeriente la manera de compartir el valor de los bienes decomisados en cumplimiento de este artículo, y de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 5.5 (b) (ii) de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988 de la cual ambos Estados son parte, la Parte Requerida hará una consideración especial del grado de cooperación suministrada por la Parte Requeriente.
Artículo 11. Intereses sobre los bienes. Conforme a lo previsto en el presente Acuerdo, el Estado requerido determinará según su ley las medidas necesarias para proteger los intereses de terceras personas de buena fe sobre los bienes que hayan sido decomisados o confiscados.
Artículo 13. Gastos. La Parte Requerida asumirá cualquier costo que surja dentro de su territorio como resultado de una actuación que se realice en virtud de la solicitud de la Parte Requeriente. Los gastos extraordinarios estarán sujetos a acuerdo especial entre las Partes.
Artículo 14. Autenticación. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10, los documentos y pruebas certificados por la Autoridad Central no requerirán ninguna otra certificación sobre validez, autenticación ni legalización a los efectos de este acuerdo.
Artículo 15. Solución de controversias:
Artículo 16. Compatibilidad con otros tratados, acuerdos u otras formas de cooperación. La asistencia establecida en el presente acuerdo no impedirá que cada una de las Partes preste asistencia a la otra al amparo de lo previsto en otros acuerdos internacionales de los cuales sean Partes. Este acuerdo no impedirá a las Partes la posibilidad de desarrollar otras formas de cooperación de conformidad con sus respectivos ordenamientos jurídicos.
Artículo 17. Disposiciones finales.
Artículo 1°. Apruébase el "acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana sobre asistencia mutua en materia penal", hecho en Santo Domingo, República Dominicana el veintisiete (27) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998)
Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el "Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República Dominicana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal", hecho en Santo Domingo, República Dominicana el veintisiete (27) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998), obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
· Intervención del ciudadano Jerónimo Silva Valenzuela
Sostiene el interviniente que la previsión consagrada en el artículo 1° del Convenio, según la cual las partes se prestarán mutua asistencia en investigaciones o procedimientos en toda clase de hechos punibles, sin menoscabo de su ordenamiento jurídico interno y de su soberanía, queda en duda, porque se prohíbe inmiscuirse en las competencias reconocidas exclusivamente a las autoridades de cada uno de los estados, lo cual da a entender que en aquello que no esté exclusivamente reservado a esos órganos las autoridades de cada Estado están habilitadas para intervenir, ejerciendo una especie de jurisdicción paralela respecto de toda clase de conductas punibles.
Por lo tanto, solicita que en relación con el artículo 1° numeral 4°, el Gobierno colombiano formule una reserva en este sentido, porque en los términos como está redactada la mencionada cláusula se atenta contra el principio de la soberanía nacional.
· Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado, defiende la constitucionalidad del instrumento objeto de revisión expresando que lo que atañe al trámite de la ley aprobatoria en el Congreso se observaron a cabalidad los requisitos constitucionales y reglamentarios, puesto que la iniciativa correspondiente una vez fue considerada y debatida en las cámaras legislativas fue sancionada por el Presidente de la República.
Expresa que el instrumento bilateral bajo revisión fue suscrito en consideración a los lazos de amistad y cooperación existentes entre nuestro gobierno y el de República Dominicana, con el objeto de facilitar la lucha contra el crimen organizado transnacional y evitar que la actividad de estos grupos delincuenciales quede en la impunidad. En este sentido, el acuerdo fortalece los mecanismos de control al delito, a través del intercambio de información y pruebas, lo cual facilita la labor de las instituciones nacionales que luchen contra este flagelo.
En su criterio, el Convenio no trasciende los límites de la cooperación y asistencia entre los estados soberanos al paso que se salvaguarda su autonomía al establecer ciertos supuestos en los que se puede denegar la asistencia. Como cuando se trata de delitos políticos o cuando la solicitud de ayuda atenta contra la seguridad o el orden público del Estado.
Por lo que se refiere al contenido material del Acuerdo, considera que este instrumento y su ley aprobatoria se encuentran enmarcados dentro de los principios de derecho internacional, el respeto a la soberanía nacional, la no intervención y la autonomía de los Estados, así como la protección de los derechos y garantías fundamentales. Además, el Tratado en sí mimo considerado, recoge los postulados del Estado Social de Derecho y se fundamenta en los preceptos constitucionales que regulan las relaciones internacionales que son los artículos 9, 150-16, 189-2, 224 y 244 del Ordenamiento Superior.
En consideración a lo expuesto, el apoderado del Ministerio de Justicia y del derecho le solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la Ley 630 de 200 y del Acuerdo que allí se incorpora.
· Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores
El Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de apoderada Janeth Mabel Lozano Olave, presentó escrito justificativo de la constitucionalidad del convenio, en el que manifiesta que dicho instrumento está orientado a ampliar las relaciones internacionales de nuestro país, fomentando la asistencia en materia penal, propósito que está conforme con el artículo 9° de la Carta Política.
Sostiene que los gobiernos signatarios han mostrado gran interés en la lucha contra el crimen organizado, razón por la cual esperan aunar esfuerzos para fortalecer los mecanismos de cooperación y asistencia mutua en materia penal, todo lo cual se ajusta a los dictados de los artículos 226 y 227 Fundamentales.
El señor Procurador General de la Nación emitió concepto favorable sobre la constitucionalidad del instrumento internacional que se revisa.
En lo relacionado con la suscripción del Acuerdo, señala que éste se aviene a la Constitución, por cuanto fue suscrito por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores, Dr. Camilo Reyes Rodríguez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º. de la Convención de Viena de 1969, sobre el derecho de los tratados, que señala que esa clase de funcionarios no requieren acreditar plenos poderes para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de los tratados internacionales.
De otro lado y en cuanto al trámite de la Ley 630 del 2000, señala que a ésta le correspondía el establecido en la Constitución para una ley ordinaria, (artículo 157, 158 y 160), el cual se cumplió a cabalidad puesto que, en primer término, el proyecto de ley fue presentado al Senado, siendo éste publicado en la Gaceta del Congreso No. 281 de 1999; así mismo, que su discusión se inició en la Comisión Segunda del Senado con ponencia del Congresista Amilkar Acosta, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 562 de 1999. La plenaria aprobó reglamentariamente la iniciativa en segundo debate, según consta en la Gaceta No. 194 de 2000.
Expresa que en la Cámara de Representantes se surtió el trámite reglamentario, puesto que la iniciativa fue considerada tanto en la comisión segunda constitucional permanente como en la plenaria de esa corporación, aún cuando el secretario de la comisión no certificó el día y el quórum con que fue aprobado el proyecto en primer debate, aspecto que debe ser determinado por la Corte. Agrega finalmente, que el proyecto de ley obtuvo la correspondiente sanción presidencial que lo convirtió en ley de la República.
Una vez verificado el cumplimiento del trámite de la ley, concluye el Jefe del Ministerio Público, que el mismo se ajustó a las disposiciones constitucionales y por lo tanto le solicita a esta Corporación que así lo declare.
En lo referente al análisis material del tratado, expresa el Procurador que respecto del mismo no tiene ninguna objeción constitucional, pues su contenido contribuye a asegurar la vigencia de la soberanía nacional y los principios del derecho internacional, mediante la colaboración armoniosa entre los Estados suscriptores que se comprometen en el objetivo de luchar conjuntamente contra la delincuencia, lo cual está en consonancia con lo establecido en los artículos 2, 9, 29, 226 y 227 de nuestro máximo Estatuto Superior.
El Jefe del Ministerio Público considera que del artículo 1° del Acuerdo que se revisa deben resaltarse dos aspectos fundamentales: en primer término, que las autoridades competentes de los Estados signatarios pueden intervenir en la práctica de pruebas en la jurisdicción del otro estado como simples observadores, lo cual no acarrea el desconocimiento de su soberanía nacional; y en segundo término, que la prohibición de los estados parte para ejercer competencias y funciones que hayan sido reservadas exclusivamente a las autoridades nacionales, no quiere significar que se esté autorizando la intervención en las competencias que no hayan sido objeto de reserva, lo cual pugna con el principio de la soberanía nacional.
Advierte que la definición contenida en el artículo 2° sobre las figuras del decomiso, confiscación o medidas equivalente, reproduce la consignada en la Convención de Viena, razón por la cual su contenido debe ser interpretado conforme al ordenamiento interno de cada país, tal como se señala en la sentencia C- 176 de 1994, de modo que no suscite confusión con la extinción de dominio. De todas formas, en cada caso específico debe determinarse si se está frente a una solicitud de decomiso conforme a lo dispuesto en la ley colombiana.
Considera que los artículos 3 a 10 del instrumento bajo revisión no se oponen a la Constitución Política, ya que los procedimientos que deben observarse para el trámite de la solicitud de asistencia mutua en materia penal, brinda seguridad jurídica y materializan el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 Fundamental.
Igualmente, el artículo 12 relativo a la responsabilidad del Estado por los daños causados es coherente con el deber estatal, consagrado en el artículo 90 Superior, de indemnizar los daños antijurídicos causados a las personas.
Finalmente, el Procurador manifiesta que en cuanto respecta al contenido de la Ley Aprobatoria, no se observa ningún vicio de constitucionalidad, toda vez que se limita a aprobar el texto del Acuerdo, a señalar que el país se encuentra vinculado a su contenido, una vez se verifique el perfeccionamiento del instrumento público.
La jurisprudencia constitucional[1] ha expresado que esta clase de control es un mecanismo que al garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano, se ubica en un sistema de relaciones de coordinación entre los órganos públicos orientado a impulsar el proceso de perfeccionamiento de los instrumentos internacionales que han cumplido las fases de negociación, adopción, confirmación presidencial del texto celebrado por el delegado plenipotenciario, aprobación por parte del Congreso y sanción presidencial.
“Este control constitucional de los tratados internacionales se caracteriza porque es previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; es automático, por cuanto no está supeditado a la presentación en debida forma de una acción ciudadana sino que la ley debe ser enviada directamente por el Presidente de la República dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; es integral, en la medida en que la Corte debe analizar el aspecto formal y material de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; tiene fuerza de cosa juzgada, pues la Corte debe "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueban" (C.P. art. 241-10), lo que excluye la revisión posterior por vía de acción pública de inconstitucionalidad; y, finalmente, es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo, esto es, para que el respectivo convenio pueda surgir como acto jurídico en el ámbito internacional”.
Valga anotar que como las leyes aprobatorias de tratados públicos están destinadas a permitir que el país se relacione jurídicamente con otros Estados, sólo pueden contener tratados públicos y no instrumentos de otra índole -con excepción de aquellas normas que se encuentren vinculadas en forma inescindible a sus dictados-. Por tal razón, el legislador no puede alterar su contenido introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en improbar la totalidad del tratado o de ciertas reglas.[2]
En lo que respecta al control constitucional de índole formal, uno de los aspectos que debe verificar la Corte es si la ley aprobatoria de tratados públicos ha agotado el procedimiento legislativo ordinario previsto en la Carta Política (art. 157 de la C.P.) y en la Ley 5ª de 1992 Orgánica del Reglamento del Congreso (arts.139 a 203), que comprende las siguientes etapas:
§ El proyecto debe ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva;
§ Deben surtirse los correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las Cámaras luego de que se hayan publicado las ponencias respectivas y respetando, en cada caso, el quórum previsto por la Constitución;
§ Deben observarse los términos para los debates de ocho (8) días entre el primer y segundo debate en cada Cámara, y quince (15) días entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra;
§ Por último, la ley debe haber obtenido la sanción gubernamental. Una vez sancionada, la ley aprobatoria del Tratado debe ser remitida dentro de los seis (6) días siguientes para su revisión por la Corte Constitucional.
Lo anterior, porque según lo dispuesto en el artículo 204 del reglamento del Congreso los proyectos de ley sobre tratados internacionales se tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las especialidades establecidas en la Carta y en reglamento, que dicen relación con la iniciación del trámite en el Senado de la República (artículo 154 de la Carta Política), y la posibilidad del presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales (art. 217de la Ley 5ª de 1992).[3]
Al respecto, el artículo 144 del reglamento del Congreso[4] dispone:
“Publicación y reparto. Recibido un proyecto, se ordenará por la Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso, y se repartirá por el Presidente de la Comisión Permanente respectiva.
Un ejemplar del proyecto será enviado por el Secretario inmediatamente para su publicación en la Gaceta del Congreso”.
Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.[5]
El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquella se formulen, luego de lo cual comenzará el debate
Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término”. Se subraya
Es de observar que la publicación de las ponencias tiene un propósito fundamental “cual es poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates correspondientes”.[6]
“(...) la garantía que le compete preservar a esta Corporación es la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación, como condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente el debate parlamentario. De lo contrario, si los congresistas no tienen oportunidad de conocer el texto sometido a su aprobación, se estaría desconociendo su facultad para participar en el debate expresando sus juicios y opiniones con respecto a un proyecto o proposición, situación que resulta contraria al principio democrático de soberanía popular consagrado en nuestra Constitución. Así ha sido establecido por la jurisprudencia de esta Corporación, que, al respecto, ha dicho que el surtimiento de un debate sin los requisitos constitucionales u orgánicos implica la inconstitucionalidad de todo el procedimiento del texto aprobado. La sentencia C-222/97 dice: (...)
“En todo caso, es necesario aclarar que el principio de publicidad como condición constitucional necesaria para permitir la participación de los congresistas en el debate y por lo tanto, para la aprobación de un texto legal, no puede considerarse propiamente un derecho subjetivo del cual puedan disponer libremente los congresistas, sino una garantía institucional de representación efectiva para los asociados. Las prerrogativas dadas a los congresistas están encaminadas a permitirles cumplir adecuadamente su función de representación, bien sea mayoritaria o minoritaria. Por lo tanto, aun cuando suele estar asociada con la posibilidad de participación de las minorías en el debate, esta garantía prevalece aun cuando las mayorías y las minorías parlamentarias deciden aprobar un texto desconocido´.
“El debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia. Ahora bien, por debate, siguiendo la definición legal consignada en el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, debe entenderse “El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación...”. Es decir, el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo. Por lo tanto, la votación sobre un texto desconocido no puede convalidar la carencia de debate”.
“Así las cosas, el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mimos. Por ello las normas constitucionales y orgánicas que regulan el trámite de las leyes, señalan requisitos de publicidad que son necesarios para permitir el conocimiento de tales textos”. [7] Subrayas fuera de texto
2. Inconstitucionalidad de la Ley 630 de 2000 por vicios de procedimiento en su formación
En efecto, aún cuando el funcionario colombiano que suscribió el instrumento internacional al cual se refiere la ley bajo análisis tenía plena competencia para adelantar tal actuación, por cuanto al ostentar la condición de Ministro de Relaciones Exteriores no estaba obligado a demostrar plenos poderes para firmar convenios internacionales de conformidad con lo dispuesto en la Ley 406 de 1997, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados[8], sin embargo, durante la tramitación del proyecto de la ley aprobatoria del aludido convenio en el Congreso de la República se desconoció la exigencia constitucional y reglamentaria de la publicación de la ponencia antes de la iniciación del debate respectivo.
a) Fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional a través de los Ministros de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho. El texto original y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 281 del 9 de septiembre de 1999.
b) La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda Constitucional fue presentada por el Congresista Amilkar David Acosta Medina y publicada en la Gaceta del Congreso No. 562 del 17 de diciembre de 1999.
c) El proyecto de ley fue aprobado unánimemente en la Comisión Segunda del Senado el 14 de diciembre de 1999, por votación de 10 votos a favor y cero en contra, según certificación expedida por la Secretaría de esa corporación fechada el 12 de febrero de 2001.
d) La ponencia para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 163 del día lunes 29 de mayo de 2000.
e) El proyecto de ley fue aprobado por esa Corporación el día 31 de mayo de 2000, tal como aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 194 del 9 de junio de 2000, con un quórum de 78 senadores de 102.
f) La ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes fue presentada por los Congresistas Néstor Cárdenas Jiménez y Jaime Alberto Ávila Tovar, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 379 del 20 de septiembre de 2000.
g) De acuerdo con la certificación del Secretario de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes, el proyecto de ley que se revisa fue aprobado en primer debate por unanimidad, con el voto de 14 Representantes, el día 20 de septiembre de 2000.
h) La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes correspondió a los mismos Congresistas de la primera vuelta y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 451 del 16 de noviembre de 2000, siendo aprobada en plenaria con una votación de 147 votos a favor el día 21 de noviembre de 2000, según certificación del Secretario General de esa célula legislativa, cuyo original reposa al folio del expediente.
El anterior itinerario legislativo permite apreciar claramente que cuando el proyecto de ley aprobatorio del referido instrumento internacional fue tramitado en la Comisión Segunda del Senado de la República, se desconoció flagrantemente el artículo 157 numeral 1° de la Carta y, por ende, los artículos 144, 156 y 157 del Reglamento del Congreso, que exigen la publicación de la ponencia antes de darle curso al proyecto en la célula legislativa, toda vez que la ponencia para primer debate fue publicada el 17 de diciembre de 1999, con posterioridad a la aprobación impartida por la mencionada comisión constitucional permanente el 14 de diciembre del mismo año.
Las anteriores razones son suficientes para declarar la inconstitucionalidad la Ley 630 de 2000. No obstante, la anterior declaración no impide que el Gobierno Nacional pueda someter nuevamente a la aprobación del Congreso de la República el convenio de asistencia penal mutua suscrito con la República Dominicana.
Primero. Declárese INEXEQUIBLE la Ley 630 del 27 de diciembre de 2000 "Por medio de la cual se aprueba el 'ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DOMINICANA, SOBRE ASISTENCIA MUTUA EN MATERIA PENAL” hecho en Santo Domingo, república Dominicana, el veintisiete (27) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998), y el Acuerdo mismo, por las razones de orden formal analizadas en esta providencia.
[1] Cfr. Sentencias C-468 de 1997 y C-376 de 1998, C-426 de 2000, C- 924 de 2000
[2] Según la jurisprudencia constitucional, las leyes que aprueban tratados ocupan un lugar particular en el ordenamiento jurídico, puesto que no pueden ser derogadas por una ley posterior ni pueden ser sometidas a un referendo derogatorio (art. 170 de la C.P.), dada la necesidad de asegurar el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por parte del Estado colombiano.
[3] En relación con esta posibilidad, en la Sentencia C-227 de 1993, M.P. Jorge Arango Mejía, la Corte expresó: ¿ Qué dispone el artículo 217? Sencillamente, que durante el trámite del proyecto de ley que aprueba el tratado, puedan presentarse "propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto de tratados y Convenios Internacionales". Estas propuestas están dirigidas al texto final de la ley. Dicho de otro modo: son propuestas para que, al final, la ley impruebe el tratado, aplace su vigencia o lo apruebe sólo parcialmente. Y se repite: la ley, en cualquiera de estos casos, una vez declarada exequible por la Corte Constitucional, será obligatoria para el Gobierno. En este punto es necesario hacer una distinción. Es cierto que en el ámbito internacional sólo el Presidente de la República puede formular "reservas" a los tratados, precisamente en cumplimiento de su función constitucional de "dirigir las relaciones internacionales". Pero, en el campo interno, entendiendo, como es lógico, las reservas como la no aprobación de alguna o algunas de las cláusulas de un tratado, es claro que bien puede el Congreso hacer estas reservas. Y que ellas quedarán plasmadas en la ley, obligatoria para el Gobierno si es declarada exequible. Como lo obliga también, en sentido contrario, la declaración de inexequibilidad. Hay que observar que el legislador fue cuidadoso en extremo, al prohibir, en el inciso segundo del mencionado artículo 217, enmendar los tratados. Ello, porque la enmienda no puede ser sino el fruto de la voluntad de las partes contratantes. Como se ve, la conclusión de un tratado, por el aspecto interno, es una demostración de la colaboración armónica de las tres ramas del poder público. Y, por lo mismo, no puede afirmarse que el Congreso cuando, por medio de leyes, hace reservas a un tratado, es decir, lo imprueba parcialmente, o aplaza su vigencia, se inmiscuye " en asuntos de la competencia privativa de otras autoridades". No, cuando así actúa lo hace en ejercicio de la función constitucional de "aprobar o improbar" los tratados internacionales”.
[4] El reglamento del Congreso contenido en la Ley 5ª de 1992, dado su carácter de ley orgánica, constituye un parámetro de inconstitucionalidad ineludible. Así lo expresó esta Corporación en la Sentencia C-1709 de 2000: “Conforme lo ha dicho en varias oportunidades esta Corporación, el proceso de creación legal debe ceñirse, de manera estricta, a la Constitución, vista ésta no sólo en sentido formal (C.P. 152 a 169) sino también en sentido material. En efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 151 de la Carta, el procedimiento de formación de las leyes estará sujeto a la reglamentación prevista en la ley orgánica que regula, de manera puntual, el ejercicio de la actividad legislativa. Por consiguiente, la norma que contiene el reglamento del Congreso se constituye en parámetro de constitucionalidad, cuya observancia es vinculante y obligatoria, de manera que su transgresión acarrea la inconstitucionalidad de la norma en cuestión, por vicios de forma. Lo anterior se explica por la necesidad de garantizar la misma aplicación de reglas para todo el proceso de configuración política en una sociedad pluralista y democrática y, al mismo tiempo, “obedece a que las formas de trámite son una garantía de seguridad jurídica, por lo cual, cuando la propia Constitución las exige, en cierta forma sé substancializan. De ahí que se hable de formas substanciales, sin las cuales el aspecto material del derecho positivo, no puede ser eficaz”.
[5] Al analizar esta norma del reglamento del Congreso, la jurisprudencia ha expresado: “la norma transcrita claramente autoriza dos modalidades para hacer efectivo el requisito de la publicación de la ponencia en primer debate: en la Gaceta del Congreso, dentro de los 3 días siguientes a la presentación del informe ante la Secretaría de la Comisión; pero también, mediante la reproducción de la ponencia por cualquier medio mecánico para distribuirla entre los miembros de la Comisión respectiva, previa autorización de su Presidente, lo cual busca facilitar el trámite de un proyecto, claro está, sin perjuicio de su oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso.” Se subraya. Cfr. Sentencia C-1709 de 2000
[6] Sentencia C-140 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[7] Sentencia C-760 de 2001. Magistrados Ponentes: Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa
[8] El artículo 7° de la Convención de Viena dispone que los ministros de relaciones exteriores representan a un Estado para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado en virtud de sus funciones y sin tener que presentar plenos poderes.

References: artículo 241
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