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Timestamp: 2019-11-19 12:37:54+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 047 del 29/02/2016
Dictamen : 047 del 29/02/2016
Consultante: Alfaro Salas Melvin
C-047-2016
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio n.° OAMSB-593-15 del 14 de octubre del año pasado, en cuya virtud solicita “dictamen favorable en cuanto a la declaración de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública, en relación directa con la Resolución Administrativa 045-2015, de las 14 horas del 2 de octubre del 2015, en la cual la Administración Municipal solicita el dictamen favorable, obligatorio y vinculante para la anulación de las declaraciones de bienes inmuebles que se indican en el Por Tanto de dicha resolución.”
Luego de examinar el expediente remitido con su gestión compuesto a su vez por distintos legajos relacionadas con declaraciones juradas de bienes muebles y por la citada resolución n.°45-2015 suscrita por su persona, debemos señalar la imposibilidad legal para rendir el dictamen favorable requerido, pues incumple con los presupuestos formales y de fondo, que para tal efecto establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (n.° 6227 del 2 de mayo de 1978) – en adelante LGAP – como se explicará de seguido.
I. SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATORIO DE DERECHOS: PRESUPUESTOS FORMALES Y DE FONDO.
En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos propios que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado por los numerales 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración y es la contenida en el citado artículo 173 de la LGAP. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (en este sentido pueden consultarse, entre muchos otros, nuestros dictámenes C-140-1987 del 14 de julio de 1987, C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, el C-227-2004 del 20 de julio del 2004, C-100-2007, del 3 de abril del 2007, C-193-2014 del 18 de junio de 2014, C-410-2014 del 20 de noviembre del 2014 y C-426-2014 del 27 de noviembre del 2014).
Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad de revisión de oficio que confiere a la Administración el artículo 173 de la LGAP, el legislador dispuso que antes de declarar la nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia), mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar, tal como se dispone por el párrafo primero de dicho numeral:
Tanto este primer párrafo, como los dos siguientes a los que nos referiremos seguidamente establecen los presupuestos de forma y de fondo, que deberán ser fielmente observados por la Administración interesada a fin de que la nulidad invocada pueda prosperar y sobre los cuales, la Procuraduría, en este caso, realiza un control de legalidad en aras de constatar su cumplimiento. Basta recordar a este respecto, la sanción de nulidad absoluta que el párrafo quinto del mismo numeral contempla en los siguientes términos:
“5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.” (El subrayado no es del original).
Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido enfática en pronunciarse en el mismo sentido:
“VI.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “ sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta ” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario” (resolución n.° 13290-03, de las 16:59 horas del 18 de noviembre de 2003; reiterada a su vez en las resoluciones números 2004-08152, de las 10:44 horas del 23 de julio del 2004, 2005-03004 de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005, 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006. El subrayado no es del original).
En la especie, luego de haber analizado el expediente remitido, como la misma resolución n.°45-2015 del señor Alcalde, se logra acreditar la omisión de las siguientes formalidades sustanciales: 1) Falta de competencia del órgano que requirió nuestro dictamen (apartado A); 2) Inexistencia o falta de acreditación de un procedimiento ordinario en contra de los beneficiarios de los actos impugnados con las garantías del debido proceso (apartado B) y 3) la ausencia de un expediente administrativo completo, ordenado, certificado y debidamente foliado (apartado C). Adicionalmente, en cuanto al fondo, de lo que se desprende de la documentación aportada, las declaraciones de bienes inmuebles objeto de la solicitud no son susceptibles de ser anuladas por la vía del artículo 173 de la LGAP, en tanto no constituyen actos declaratorios de derechos (apartado D).
INCOMPETENCIA DEL ALCALDE PARA REQUERIR NUESTRO DICTAMEN: EL CONCEJO MUNICIPAL ES EL ÓRGANO COMPETENTE PARA ORDENAR LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, PARA DESIGNAR EL ÓRGANO DIRECTOR RESPECTIVO, SOLICITAR EL DICTAMEN DE LA PROCURADURÍA GENERAL Y RESOLVER POSTERIORMENTE POR ACTO FINAL LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA DE ACTOS DECLARATORIOS: INCLUSO LOS RELATIVOS A LA MATERIA DE PERSONAL Y AL EMPLEO EN LAS CORPORACIONES MUNICIPALES.
Tal como se indicó en un inicio, es el señor Alcalde quien a través del oficio n.° OAMSB-593-15 requirió nuestro dictamen sin que se haga mención a ningún acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Santa Bárbara en el que se le haya pedido formular esta gestión. Tan solo alude en el referido oficio a la resolución n.°45-2015 suscrita por su persona, en donde usted decide en la parte dispositiva como segundo punto y sin que medie tampoco ningún acuerdo municipal: “Solicito previo a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, que se proceda de inmediata (sic) a remitir la presente resolución administrativa a la Procuraduría General de la República, en aras de que emita el dictamen requerido, por estar afectándose el heraldo público.”
Se desconoce si el señor Alcalde procedió también a ordenar la apertura del procedimiento administrativo y a nombrar al órgano director a los que hace mención en la referida resolución n.°45-2015, pues como se adelantó antes, de la documentación remitida con su oficio no viene el expediente n.°PAO-001-2015, al que supuestamente corresponde dicho procedimiento. En todo caso, con solo haber hecho el requerimiento de nuestro dictamen se imposibilita que la Procuraduría pueda emitir el dictamen favorable solicitado al carecer el Alcalde de esa facultad, pues es una competencia que le pertenece al Concejo Municipal.
En efecto, el inciso 2) del artículo 173 de la LGAP determina el órgano competente no sólo para declarar la nulidad del acto cuestionado sino también para decidir el inicio del procedimiento administrativo y, eventualmente, delegar su instrucción en el órgano director, en los siguientes términos:
Tal y como incluso se le había advertido ya a esa misma corporación territorial en una gestión anterior, mediante el dictamen C-458-2007 del 20 de diciembre de 2007, tratándose de las municipalidades el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa – aún en materia de personal – es el Concejo Municipal, según lo explicamos en el dictamen C-259-2011 del 24 de octubre de 2011:
“III.- EL CONCEJO MUNICIPAL ES EL ÓRGANO COMPETENTE PARA ORDENAR LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, PARA DESIGNAR EL ÓRGANO DIRECTOR RESPECTIVO, SOLICITAR EL DICTAMEN DE LA PROCURADURÍA GENERAL Y RESOLVER POSTERIORMENTE POR ACTO FINAL LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA DE ACTOS DECLARATORIOS RELATIVOS A LA MATERIA DE PERSONAL Y AL EMPLEO EN LAS CORPORACIONES MUNICIPALES.
Por consiguiente, la posición legal que impera en la materia, de conformidad con la normativa legal vigente, es que el órgano competente para declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto relativo a la materia laboral y, en consecuencia, el que debe ordenar la apertura del procedimiento administrativo a que hace referencia el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública, y el que debe nombrar al órgano director respectivo, es el Concejo y no el Alcalde Municipal (Véase entre otros, los dictámenes C-230-2009 y C-231-2009, ambos de 26 de agosto de 2009, C-251-2009, C-252-2009 y C-253-2009, todos de 4 de setiembre de 2009, así como el C-158-2010 de 5 de agosto de 2010).
No obstante, en este caso fue el Alcalde municipal y no el Concejo, el que ordenó unilateralmente y sin norma legal habilitante, la apertura o iniciación del procedimiento anulatorio de marras; y fue ese mismo órgano el que delegó su instrucción y lo remitió a nuestro conocimiento.
Con base en lo dispuesto por los ordinales 21, 129, 158, 165, 166, 169, 173 y 182 de la Ley General de la Administración Pública, la patología apuntada es suficiente para obligarnos a devolver el expediente sin el dictamen favorable que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173.” (El subrayado no es del original).
De conformidad con el pronunciamiento transcrito, la única excepción a la regla en la cual el Alcalde sí resultaba competente para ejercitar la facultad anulatoria prevista en el numeral 173 de la LGAP consistente en los actos declarativos de derechos en materia laboral, quedó absorbida nuevamente por el Concejo Municipal con las reformas operadas por el Código Procesal Contencioso Administrativo.
En la especie la situación es aún más evidente, pues no estamos hablando de actos relacionados con el personal municipal, sino de declaraciones de bienes inmuebles, por lo que a tenor de la doctrina jurisprudencial de la Procuraduría, le corresponde al Concejo Municipal como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa la competencia para ordenar la apertura del procedimiento, tramitarlo o bien, delegar su instrucción en un órgano director – en principio el secretario por disposición del artículo 90 inciso e) de la LGAP –, así como dictar el acto final en dicho procedimiento, no al Alcalde Municipal, como así se da a entender en su resolución n.°45-2015.
Correlativamente, la solicitud de nuestro dictamen debe provenir del órgano que de conformidad con el párrafo segundo del artículo 173.1 de la LGAP, ostenta la competencia para declarar en sede administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es decir, del Concejo Municipal.
En ese sentido se ha pronunciado este órgano superior consultivo en reiteradas ocasiones, entre esas, cabe mencionar el dictamen C-109-2005 del 14 de marzo del 2005, en el que se dijo:
En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa, aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el expediente administrativo en donde conste la realización del procedimiento ordinario.” (Criterio reiterado en los pronunciamientos C-172-2005 del 9 de mayo del 2005, C-054-2007 del 22 de febrero, C- 175-2007 del 1° de junio y C-194-2007 del 13 de junio, todos del 2007).
Esta exigencia procedimental proviene de la relación armónica de los artículos 173 párrafo segundo de la LGAP, en relación con el 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982). El primero en cuanto requiere que sea el superior jerarca administrativo del ente correspondiente el que pueda declarar la nulidad, y el segundo numeral mencionado, respecto a que solamente él puede solicitar nuestro criterio. Lo cual tiene su razón de ser en que de no canalizarse la petición del dictamen a través del superior jerárquico, se le estaría sustrayendo de sus facultades de supervisión contempladas en el artículo 102 de la LGAP, el desarrollo de un procedimiento que él está llamado a concluir. De manera que pueda realizar un examen preliminar en el que constate que las piezas del expediente se encuentran en el momento procedimental oportuno para ser enviado a esta institución (ver dictamen ya citado C-194-2007).
Con fundamento en lo expuesto, al no ser el Concejo Municipal de Santa Bárbara el que está requiriendo nuestro pronunciamiento favorable, sino el señor Alcalde a través de la referida resolución n.°45-2015, la Procuraduría se encuentra jurídicamente imposibilitada para rendirlo dada la falta de competencia de este último.
INEXISTENCIA O FALTA DE ACREDITACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO EN EL QUE SE HAYAN RESPETADO LAS GARANTÍAS DEL DEBIDO PROCESO Y EL DERECHO DE DEFENSA DE LOS TITULARES DE LOS ACTOS QUE SE PRETENDEN ANULAR.
En una redacción sumamente confusa la citada resolución n.°45-2015 habla de un órgano director unipersonal y de un procedimiento administrativo que se tramitó bajo un expediente identificado como PAO-001-2015. Tal como se precisó líneas atrás ese expediente no venía incorporado dentro de la documentación que acompañaba su oficio n.°45-2015. De hecho, ni siquiera se menciona en dicho oficio como parte de los legajos remitidos.
Pero más allá de esa omisión que nos impide constatar a ciencia cierta si dicho procedimiento efectivamente se llevó a cabo – cuya gravedad se analizará en el epígrafe siguiente –, no queda en absoluto claro de la resolución n.°45-2015, ni de los demás documentos adjuntos, la naturaleza, fin y objeto de aquél, como para afirmar que cumple con los requerimientos del párrafo tercero del artículo 173 de la LGAP, que dispone:
“3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.” (El subrayado no es del original).
La norma transcrita establece el deber por parte de la Administración (en este caso, municipal) de realizar el procedimiento administrativo ordinario regulado a partir del artículo 308 de la LGAP, de previo a declarar la anulación del acto administrativo; procedimiento que debe ser instruido en estricto apegado a los principios y garantías del debido proceso (intimación e imputación, motivación y comunicación de los actos, celeridad, oralidad, acceso al expediente, por citar algunos), todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado (en ese sentido las resoluciones de la Sala Constitucional n.° 15-1990, de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990, n.° 1994-2360, de las 15:06 horas del 17 de mayo, n.° 1994-2945, de las 8:12 horas del 17 de junio, ambas de 1994, n.° 2005-05306, de las 15:03 horas del 4 de mayo, n.° 2005-07272, de las 9:11 horas del 10 de junio, ambas del 2005 y los dictámenes C-034-1999, del 5 de febrero de 1999, C-037-1999, del 11 de febrero de 1999, C-112-2000, del 17 de mayo del 2000, C-300-2004, del 21 de octubre del 2004 y C-372-2004, del 10 de diciembre del 2004).
Sobre el particular, la Sala Constitucional en la citada resolución n.° 13290-03 indicó:
“V.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “ Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ”.”
Tal como se indicó líneas atrás, es imposible deducir del contenido de la resolución n.°45-2015 y de los legajos remitidos el tipo de procedimiento al que se hace alusión y aún menos, que se hubiera tramitado cumpliendo con las formalidades y principios exigidos por la jurisprudencia constitucional y administrativa.
Nótese, que ni siquiera está claro el sujeto o los sujetos en contra de los cuales iba dirigido. Tan solo se habla genéricamente de perjuicios a los administrados, a los derechos subjetivos de los particulares e incluso, de una afectación a la Administración Tributaria, pero sin hacer ningún tipo de individualización de las personas que figuran como partes del supuesto procedimiento, que en principio deberían ser los titulares de las declaraciones de bienes inmuebles que se pretenden anular. La única mención con nombres y apellidos es de dos funcionarios municipales a quienes según se señala en la misma resolución, fueron autorizados para recibir los formularios con las declaraciones de bienes inmuebles y del Perito Valuador, al que se le atribuye la presunta responsabilidad de no haber fiscalizado las valoraciones y avalúos consignados en dichos documentos.
Tampoco está claro la naturaleza del supuesto procedimiento instruido, pese a las abundantes citas de doctrina y jurisprudencia que se hacen acerca de la teoría de los actos propios, el proceso de lesividad y las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, de forma un tanto atropellada y confusa, de tal suerte que pareciera más bien, que la labor del órgano director consistió en cuestionar los hallazgos de un informe de la Auditoría Interna de esa Municipalidad n.°RH-02-2014, informe que del mismo modo no viene incorporado dentro de la documentación remitida.
Tan solo se vuelve a mencionar en las últimas páginas del expediente remitido con la transcripción del acuerdo n.°5706-2014, artículo 3, adoptado en la sesión ordinaria n.°221, del 22 de julio del 2014, del Concejo Municipal de Santa Bárbara, en los siguientes términos:
“PRIMERO: Acoger la solicitud del Departamento de Auditoría Interna, Relación de Hechos No.02-2014. SEGUNDO: Instruir a la Administración para que proceda a instruir el procedimiento administrativo que corresponda, tendiente a verificar la verdad real de los hechos manifestados por el Departamento de Auditoría. TERCERO: Instruir al Departamento de Auditoría Interna para que proceda a interponer la denuncia ante la Contraloría General de la República, contra el señor Alcalde Municipal por, aparentemente, haber actuado contra lo que dispone la Ley sobre impuestos sobre Bienes Inmuebles, en cuanto a los funcionarios con exclusiva competencia para recibir las Declaraciones.” (El subrayado no es del original).
Si el procedimiento al que se hace alusión en el acuerdo anterior es el mismo que se menciona en la referida resolución n.°45-2015, definitivamente no cumple con el requisito del párrafo 3° del artículo 173 de la LGAP, por cuanto no va dirigido a determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las declaraciones de bienes inmuebles cuestionadas, sino como lo dispuso el Concejo Municipal, a verificar la verdad real de los hechos consignados en el informe de Auditoria.
Ergo, de la documentación remitida no consta fehacientemente que la Administración municipal haya cumplido también con esa formalidad sustancial del procedimiento ordinario previo cuya sanción, según se indicó antes, es la nulidad absoluta de todo lo actuado y determina la imposibilidad para rendir el dictamen favorable solicitado.
LA IMPORTANCIA DE CONTAR CON UN EXPEDIENTE ORDENADO, FOLIADO, COMPLETO Y DEBIDAMENTE CERTIFICADO COMO GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO.
En otro orden de consideraciones, la Procuraduría también ha insistido en la importancia de que el expediente administrativo que se remite con la solicitud de nuestro dictamen, esté completo, ordenado y debidamente foliado. Tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con la miríada de Administraciones públicas que conforman el Estado costarricense, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 ya tantas veces mencionado. Razón por la cual, si no se cuenta con el expediente íntegro o debidamente certificado, resulta prácticamente imposible para éste órgano asesor rendir informe alguno, pues no se podría acreditar las actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas escritas, así como su proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el procedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o excitan, todo lo cual sirve de base al acto final.
No hay que olvidar, a mayor abundamiento, que “esta Procuraduria General en su función de órgano contralor de legalidad en casos como el presente, para efectos de rendir el dictamen preceptivo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente puede valorar los documentos que obren en el expediente administrativo levantado al efecto por la respectiva Administración, y que conste fehacientemente que de los mismos tuvo conocimiento el administrado en aras de salvaguardar su derecho de defensa y del debido proceso” (ver pronunciamientos C-391-2005 del 15 de noviembre del 2005 y C-171-2007 del 31 de mayo de 2007).
LAS DECLARACIONES DE BIENES INMUEBLES OBJETO DE LA SOLICITUD NO SON SUSCEPTIBLES DE SER ANULADAS POR LA VÍA DEL ARTÍCULO 173 DE LA LGAP, EN TANTO NO CONSTITUYEN ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS.
Las omisiones sustanciales explicadas en los epígrafes anteriores son suficientes, como se dijo, para devolver la presente gestión sin el dictamen favorable solicitado.
No obstante, en el evento de que esa corporación municipal decida proseguir con la anulación de los actos cuestionados, enmendando las faltas señaladas, es menester advertir desde ahora, en aras del principio de economía procesal y velando porque se haga un buen uso de los recursos públicos, que eventualmente serían destinados a sufragar un nuevo procedimiento de esta naturaleza, que luego de revisar las declaraciones de bienes inmuebles que se mencionan en la resolución n.°45-2015 y otros documentos que sí constan dentro del expediente remitido, que estos no son susceptibles de ser anulados por la vía del artículo 173 de la LGAP.La razón es sencilla: no son actos declaratorios de derechos.
Tal y como lo indicamos en los dictámenes C-249-2005, del 7 de julio del 2005, C-406-2007, del 12 de noviembre del 2007, y C-046-2009 del 18 de febrero de 2009, las disposiciones del artículo 173 de la LGAP tienen como objeto regular la nulidad en sede administrativa de un acto declaratorio de derechos, por lo que no resultan aplicables a actos de distinta naturaleza.
En efecto, el párago 1° del artículo 173 de comentario, transcrito al principio, establece con toda claridad, que cuando la nulidad absoluta de “un acto declaratorio de derechos” sea evidente y manifiesta podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa. Y es en esos términos que resulta indispensable y necesario recabar el dictamen de la Procuraduría, “a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa (…) que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa…” (Voto de la Sala Constitucional n.° 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005. En igual sentido, las resoluciones números 2005-12324, de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas y 2006-8960, de las 10:53 horas de los 21 y 23 de junio, respectivamente del año 2006).
De manera que la competencia de la Procuraduría – o en su caso de la Contraloría cuando se trate de actos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa – para emitir el pronunciamiento a que se refiere el artículo 173 de la LGAP se circunscribe a los actos declaratorios de derechos subjetivos (dictamen C-406-2007 ya citado).
La doctrina autorizada ha definido a esta clase de actos, también llamados favorables o ampliatorios, como aquellos que inciden de forma favorable en la esfera jurídica de su destinatario creando un derecho, una facultad, una posición de ventaja o beneficio o bien, suprimiendo una limitación, un deber o una posición de desventaja o negativa (como sucede así, por ejemplo, con las autorizaciones o concesiones).[1] En términos del autor español BOCANEGRA SIERRA, son los actos administrativos que amplían la esfera o el patrimonio jurídico del destinatario, es decir, que crean o reconocen un derecho o una ventaja jurídica.[2]
Como consideración adicional a tomar en cuenta, el acto declaratorio de derechos es, según se indicó en el citado dictamen C-249-2005, un acto administrativo definitivo: “Carece de dicha condición, el acto preparatorio, de trámite, el acto consultivo. Ello por cuanto estos actos no tienen la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas o derechos. Ergo, no son actos decisorios o imperativos. Es este el caso, por ejemplo, de los informes o dictámenes. A los actos preparatorios o de trámite no se les aplica el procedimiento del artículo 173 de mérito.”
Por lo que respecta a esta última categoría de actos administrativos, al igual que con todos los demás que no sean actos favorables, ni de gravamen (artículo 183 de la LGAP), la Administración Pública, en ejercicio de sus potestades de autotutela, puede anularlos de oficio sin necesidad de entablar un procedimiento administrativo a tal efecto. Así se establece no solo por el artículo 180 de la LGAP, sino también por el inciso primero del artículo 174 del mismo texto normativo al señalar que la Administración “estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo”, dentro de las limitaciones que imponga la misma LGAP, pues sobre éste no pesa la presunción de validez de los actos administrativos por disposición expresa del numeral 169 de la LGAP. Tratándose de actos viciados con un grado de nulidad relativa, el inciso segundo del artículo 174 de cita dispone que la anulación de oficio “será discrecional y deberá estar justificada por un motivo de oportunidad, específico y actual.”
Partiendo de las anteriores consideraciones, de la alambicada explicación que se da en la resolución n.°45-2015 no se desprende que las citadas declaraciones les estén deparando un beneficio a sus titulares, por el contrario, según se lee de la resolución en una de sus partes – y cito textualmente – “a los administrados se les causa un perjuicio económico al haber introducido las declaraciones de bienes inmuebles sin la fiscalización adecuada, por parte del Perito Valuador.” Manifestaciones similares se repiten a lo largo del contenido de dicho documento, evidenciando que los actos cuestionados lejos de suponer una ventaja económica para ellos, les está perjudicando en su patrimonio al habérseles aumentado considerablemente – según se afirma en otros documentos del expediente – el valor de sus propiedades. Es así, que en la misma documentación remitida constan los reclamos administrativos presentados ante esa Municipalidad de los propios declarantes solicitando la nulidad absoluta de los formularios que también se cuestionan por el señor Alcalde por la vía del artículo 173 de la LGAP. Con lo cual, se le abre la posibilidad – al estar impugnados en sede administrativa – para que sea la propia Municipalidad la que determine su validez o no al momento de resolver los respectivos reclamos conforme a Derecho. Lo que está claro, a la vista de la documentación remitida, es que no resulta aplicable dicho numeral, al no tratarse de actos declaratorios de derechos.
De conformidad con lo expuesto, este Despacho devuelve sin el dictamen favorable solicitado, la gestión dirigida a la anulación administrativa de las declaraciones de bienes inmuebles números 006665, 006808, 006668, 006809, 006239, 008697, 006706, 008706 y 005551; por no cumplirse con los presupuestos de forma y de fondo que establece el artículo 173 de la LGAP.
[1] PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel, 2003, p.906
[2] BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Lecciones sobre el acto administrativo. España: Thomson-Civitas, 3ª ed., 2006, p.50

References: artículo 173
 Resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 199
 resolución 
 artículo 173
 resolución 
 resolución 
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 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 90
 resolución 
 artículo 173
 artículo 102
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 308
 resolución 
 artículo 183
 artículo 173
 resolución 
 artículo 3
 resolución 
 artículo 173
 artículo 173
 ARTÍCULO 173
 resolución 
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 173
 artículo 180
 artículo 174
 artículo 174
 resolución 
 resolución 
 artículo 173
 artículo 173