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Timestamp: 2019-08-20 20:34:27+00:00

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RÃ©gimen de autorizaciÃ³n de gran establecimiento comercial en AndalucÃ­a (I): Procedimiento originario de instalaciÃ³n de gran superficie comercial Â· Noticias JurÃ­dicas
01/09/2007 04:00:00 | GRANDES ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES
RÃ©gimen de autorizaciÃ³n de gran establecimiento comercial en AndalucÃ­a (I): Procedimiento originario de instalaciÃ³n de gran superficie comercial
GinÃ©s Valera Escobar
1. Procedimiento originario de instalaciÃ³n de gran superficie comercial
El derecho de libertad de empresa se halla reconocido en el artÃ­culo 38 de la ConstituciÃ³n EspaÃ±ola de 1978, incardinado en la SecciÃ³n 2Âª ( De los derechos y deberes de los ciudadanos ), del CapÃ­tulo II ( Derechos y Libertades ) del TÃ­tulo I ( De los derechos y deberes fundamentales ), actualizaciÃ³n del clÃ¡sico principio de libertad de comercio e industria. Pero este derecho, que tiene como contenido mÃ­nimo esencial la libertad de creaciÃ³n de empresas y la libertad de acceder al mercado, la libertad de organizaciÃ³n de la empresa constituida y de direcciÃ³n, no es absoluto, es entendido como garantÃ­a de una instituciÃ³n pues seÃ±ala el art. 53 CE que el reconocimiento, respeto y protecciÃ³n del principio reconocido en el art. 51 de la ConstituciÃ³n, en el que se garantiza por los poderes pÃºblicos la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces sus legÃ­timos intereses econÃ³micos y la regulaciÃ³n por Ley del comercio interior, (para garantizar el abastecimiento, la calidad de los productos y la posiciÃ³n del consumidor frente al suministrador) y el rÃ©gimen de autorizaciÃ³n de productos comerciales, al incardinarse en el CapÃ­tulo III ( De los Principios Rectores de la PolÃ­tica Social y EconÃ³mica ) del TÃ­tulo I informarÃ¡ la legislaciÃ³n positiva, la prÃ¡ctica judicial y la actuaciÃ³n de los poderes pÃºblicos, si bien sÃ³lo podrÃ¡n ser alegados ante la jurisdicciÃ³n ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Queda reconocida de esta forma la facultad del legislador para regular el ejercicio de esta actividad econÃ³mica y la potestad de imponer lÃ­mites al libre ejercicio del comercio interior como garantÃ­a de otros derechos o intereses tambiÃ©n generales, â€œ para evitar que se instalen actividades que no cumplan los requisitos que la normativa vigente aplicable exija en cada momento â€� (STS 15 de junio de 1992), sin que sea dable a la AdministraciÃ³n hacer desaparecer con la potestad intervencionista en las actividades incluidas en alguno de los 3 Anexos de la Ley de ProtecciÃ³n Ambiental de AndalucÃ­a, los tres pilares infranqueables ya dichos. Se publica asÃ­ la Ley estatal 7/1996, de 15 de enero, de OrdenaciÃ³n del Comercio Minorista (complementaria de las tambiÃ©n estatales Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia y Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal) que tiene por objeto principal segÃºn su art. 1 (de aplicaciÃ³n general con arreglo a su DisposiciÃ³n Final Ãšnica, por constituir legislaciÃ³n civil y mercantil, competencia exclusiva del Estado: art. 149.1 nÃºmeros 6 y 8) establecer el rÃ©gimen jurÃ­dico general del comercio minorista (a su vez definido en su pÃ¡rrafo 2 como â€œ aquella actividad desarrollada profesionalmente con Ã¡nimo de lucro consistente en ofertar la venta de cualquier clase de artÃ­culos a los destinatarios finales de los mismos, utilizando o no un establecimiento â€�)... sin perjuicio de las Leyes dictadas por las CC.AA en el ejercicio de sus competencias en la materia. Y el Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de IntensificaciÃ³n de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios establece que los establecimientos que, de acuerdo con el artÃ­culo 2.3 de la Ley 7/1996, de 15 de enero tengan la consideraciÃ³n de GEC, â€œ incorporarÃ¡n entre sus equipamientos, al menos, una instalaciÃ³n para suministro de productos petrolÃ­feros a vehÃ­culos, para cuyo abastecimiento, con carÃ¡cter preferente, no podrÃ¡n celebrar contratos de suministro en exclusiva con un solo operador al por mayor de productos petrolÃ­feros. Estas instalaciones deberÃ¡n cumplir las condiciones tÃ©cnicas de seguridad que sean exigibles, asÃ­ como el resto de la normativa vigente que, en cada caso, sea de aplicaciÃ³n, en especial la referente a metrologÃ­a y metrotecnia y a la protecciÃ³n de consumidores y usuarios â€�.
Es bastante ilustrativa sobre este Ãºltimo aspecto la lectura Ã­ntegra de la sentencia STSJ Granada nÂº 785/2005, de 30 de diciembre de 2005:
â€œ ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo mencionado, en fecha 24 de julio de 2002 dictÃ³ la Sentencia nÃºmero 195 cuyo Fallo dispone Â«Desestimo el recuso Contencioso-Administrativo interpuesto por la entidad mercantil "Alcampo SA" frente a la desestimaciÃ³n presunta del recurso de reposiciÃ³n interpuesto por la hoy actora contra el acuerdo de la ComisiÃ³n de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de AlmerÃ­a, de fecha 21 de mayo de 1999, que mÃ¡s arriba se ha hecho expresiÃ³n, por ser dicho acto conforme a derecho, sin hacer expresa declaraciÃ³n sobre las costas causadasÂ».
SEGUNDO Contra dicha sentencia interpuso recurso de apelaciÃ³n la parte actora, Tras ser admitido por el Juzgado, se verificÃ³ traslado del escrito para que, en el plazo de 15 dÃ­as, se formulara oposiciÃ³n, presentÃ¡ndose por el Ayuntamiento de AlmerÃ­a y por la AsociaciÃ³n Provincial de Estaciones de Servicio de AlmerÃ­a, escrito de impugnaciÃ³n del recurso.
TERCERO Elevadas las actuaciones a esta Sala se formÃ³ el oportuno rollo, se registrÃ³, se designÃ³ Ponente al Ilmo. Sr. Magistrado Don JosÃ© Antonio Santandreu Montero y al no admitirse el recibimiento a prueba interesado por la actora-apelante se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resoluciÃ³n procedente.
CUARTO Se seÃ±alÃ³ para deliberaciÃ³n, votaciÃ³n y fallo del presente recurso el dÃ­a y hora seÃ±alado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiÃ©ndose observado las prescripciones legales en la tramitaciÃ³n del recurso.
PRIMERO. DoÃ±a Mercedes MartÃ­n GarcÃ­a, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representaciÃ³n de Alcampo, SA interpuso el 17 de septiembre de 2002 recurso de apelaciÃ³n contra la sentencia nÃºmero 195 de 24 de julio de 2002 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nÃºmero Uno de AlmerÃ­a en el Procedimiento Ordinario 380/01 que desestimÃ³ el recurso Contencioso-Administrativo promovido por la recurrente contra las Resoluciones del Ayuntamiento de AlmerÃ­a de 23 de abril, 29 de junio y 9 de julio de 2001, que: a) denegÃ³ la peticiÃ³n de licencia para la instalaciÃ³n de EstaciÃ³n de Servicio en el Complejo Comercial de la actora, sito en Avda de AlmerÃ­a, en base a que el proyecto presentado infringe el art. 5.105 de la RevisiÃ³n del PGOU del aÃ±o 1998, que solo permite Â«un poste multiproductoÂ» en las Estaciones de Servicio tipo B, sitas en suelo urbano (se proyectan tres por Alcampo); b) que acordÃ³ la paralizaciÃ³n de las obras que se realizaban sin licencia, y, c) que deniega la licencia de obras para la construcciÃ³n de la estaciÃ³n de servicio, respectivamente.
SEGUNDO. La sentencia desestima el argumento impugnatorio de Alcampo SA -que postula la inaplicaciÃ³n del artÃ­culo 5105 de la RevisiÃ³n del PGOU de 24-06-98 y la aplicabilidad del PGOU de 1987, al que adecuÃ³ el proyecto presentado, asÃ­ como del - y justifica su decisiÃ³n desestimatoria de la demanda en los siguientes motivos: en primer lugar, que no se ha producido la adquisiciÃ³n por silencio positivo do la licencia interesada en su dÃ­a por la entidad apelante, y, en segundo lugar, que prima, sobre la aplicabilidad del Real Decreto 6/2000, de 23 de junio, las disposiciones del Plan General de OrdenaciÃ³n Urbana de AlmerÃ­a, concretamente la Norma 5.105. En contra de esa sentencia se alzaen apelaciÃ³n Alcampo, SA, interesando que la Sala la anule y acceda a los pedimentos que incorporaba en el suplico de la demanda del recurso en primera instancia, es decir, que tiene adquirida la licencia por silencio administrativo positivo, y que la licencia en los tÃ©rminos en que lo solicitada no contraviene la normativa urbanÃ­stica.
TERCERO. En virtud de lo expuesto, y dada la trascendencia que su posible estimaciÃ³n tendrÃ­a en el sentido de la sentencia, nuestro pronunciamiento va a analizar, en primer lugar, si se dan los supuestos para la adquisiciÃ³n de la licencia por silencio positivo. El 9 de enero de 2001 Alcampo, SA, al amparo de lo dispuesto por el Real Decreto, de Medidas Urgentes de intensificaciÃ³n de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, formula la solicitud de licencia parada instalaciÃ³n de una estaciÃ³n de servicio en el. Centro Comercial que tiene en la ciudad de AlmerÃ­a. Esa peticiÃ³n tras el oportuno trÃ¡mite da lugar al Acuerdo de 23 de abril de 2001, notificada a la solicitante el 16 de mayo de 2001, en el que se deniega esa licencia, en base a que incumple el Plan General de OrdenaciÃ³n Urbana de AlmerÃ­a, Norma 5.105, sobre instalaciÃ³n de estaciÃ³n de servicio en suelo urbano. AsÃ­ las cosas, la recurrente discrepa de ese Acuerdo, y de la sentencia que lo confirmÃ³, por cuanto la denegaciÃ³n expresa de la licencia tuvo lugar una vez que ya la labia adquirido en virtud del silencio positivo por aplicaciÃ³n de la DisposiciÃ³n Transitoria Primera del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, a cuyo tenor, Â«..., b) las licencias municipales necesarias para la construcciÃ³n de instalaciones y su puesta en funcionamiento, se entenderÃ¡n concedidas por silencio positivo si no se notifica la resoluciÃ³n expresa dentro de los cuarenta y cinco dÃ­as siguientes a la fecha de la presentaciÃ³n de su solicitudÂ».
CUARTO. El Real Decreto, de Medidas Urgentes de IntensificaciÃ³n de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios, establece entre otros objetivos, el promover la instalaciÃ³n de estaciones de servicios en grandes superficies y la limitaciÃ³n del nÃºmero de instalaciones de venta de productos petrolÃ­feros de los grandes operadores. En coherencia con ese propÃ³sito el artÃ­culo 3 dispone: Â«Los establecimientos que, de acuerdo con el artÃ­culo 2.3 de la Ley de OrdenaciÃ³n del Comercio Minorista, tengan la consideraciÃ³n de gran establecimiento comercial, incorporarÃ¡n entre sus equipamientos, al menos, una instalaciÃ³n para suministro de productos petrolÃ­feros a vehÃ­culos Estas instalaciones deberÃ¡n cumplir las condiciones tÃ©cnicas de seguridad que sean exigibles, ase como el resto de la normativa vigente que, en cada caso, sea de aplicaciÃ³n, en especial, la referente a metrologÃ­a y metrotÃ©cnia y a la protecciÃ³n de consumidores y usuarios, En los supuestos a que se refiere el apartado anterior, el otorgamiento de las licencias municipales requeridas por el establecimiento llevarÃ¡ implÃ­cita la concesiÃ³n de las que Rieren necesarias para la instalaciÃ³n de suministro de productos petrolÃ­ferosÂ». La DisposiciÃ³n transitoria primera, tras referirse a que los establecimientos comerciales que a la entrada en vigor del presente Real Decreto Ley estuvieran en funcionamiento, podrÃ¡n incorporar, entre sus equipamientos, la instalaciÃ³n para el suministro de productos petrolÃ­feros, si bien deberÃ¡n tener en cuenta lo siguiente: Â«a) el espacio que ocupen las instalaciones y equipamientos que resulten imprescindibles para el suministro no computarÃ¡ a efectos de volumen edificable ni de ocupaciÃ³n; b) las licencias municipales necesarias para la construcciÃ³n de instalaciones y su puesta en funcionamiento se entenderÃ¡n concedidas por silencio administrativo positivo si no se notifica la resoluciÃ³n expresa dentro de los cuarenta y cinco dÃ­as siguientes a la fecha de la presentaciÃ³n de su solicitudÂ».
Es claro que tras la proclamaciÃ³n de uno de los propÃ³sitos del mencionado Real Decreto. Ley, se regula la situaciÃ³n de aquellos centros comerciales que estando en funcionamiento a su entrada en vigor, quieran realizar una instalaciÃ³n como la referida, Como uno de los aspectos aspecto mÃ¡s relevantes para la consecuciÃ³n del propÃ³sito que anima a dicho Real Decreto Ley, fija un plazo para la adquisiciÃ³n de ese derecho mediante el silencio administrativo, al que le confiere un sentido positivo, como sin ningÃºn esfuerzo interpretativo se deduce de los tÃ©rminos en que asÃ­ lo proclama. Ese efecto lo hace depender del transcurso de un perÃ­odo de tiempo propio y exclusivo. La lectura detenida de las actuaciones nos enseria que desde el 9 de enero de 2001, dÃ­a en que se presentÃ³ la solicitud en el Ayuntamiento de AlmerÃ­a, hasta el 16 de mayo de 2001, dÃ­a en que se notifica la resoluciÃ³n denegatoria de 23 de abril de 2001, ha transcurrido con creces ese plazo de cuarenta y cinco dÃ­as. Esa realidad es cuestiÃ³n pacÃ­fica entre las partes, de ahÃ­ que no se suscite contienda sobre ese extremo.
QUINTO. AsÃ­ las cosas, la sentencia apelada se hace eco de una nutrida y constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y, que, en base a una interpretaciÃ³n conjunta del artÃ­culo 242.6 del , el artÃ­culo 9 del y el artÃ­culo 43 de la Ley 30/92 , declara la imposibilidad de que se adquiera licencia de obra por silencio administrativo cuando contravenga lo dispuesto en la normativa urbanÃ­stica. Por su parte la mercantil apelante junto con la invocaciÃ³n explÃ­cita del contenido de la DisposiciÃ³n Transitoria Primera del , niega la vigencia de la soluciÃ³n legal adoptada por el Juzgador de Instancia, desde el punto y hora que la , modificÃ³ el artÃ­culo 43.2 de la Ley 30/1992, en unos tÃ©rminos tan absolutos y contundentes, que no propician el mantenimiento de una doctrina jurisprudencia! que descansaba en la redacciÃ³n anterior de esa norma, y que por ello debe ceder ante aquella conforme a la que, una vez transcurrido el plazo sin que se haya dictado resoluciÃ³n expresa, el acto presunto ya ha surgido y ademÃ¡s con el contenido del silencio positivo, salvo que, lo que no ocurre en el caso de autos, una norma con rango de Ley establezca lo contrario, de tal manera que si la AdministraciÃ³n quiere dejarlo sin efecto por su contradicciÃ³n con la normativa urbanÃ­stica, debe acudir a los procedimientos que para ese fin establece la LRJ-PAC, y no, como pretende la AdministraciÃ³n apelada, entender que ese acto presunto no ha llegado a surgir con el sentido perseguido por la solicitante por contravenir la normativa urbanÃ­stica.
Es por ello que la cuestiÃ³n y problema que se somete a la consideraciÃ³n de esta Sala estriba en determinar el alcance del silencio administrativo en un Ã¡mbito del Derecho Administrativo, concretamente en el urbanÃ­stico, a la luz de las disposiciones legales vigentes en el momento en que solicitÃ³ la licencia. Cuando la AdministraciÃ³n obligada a resolver un expediente de concesiÃ³n de licencia urbanÃ­stica no lo resuelve en plazo, existen varias tendencias sobre la concreciÃ³n de la consecuencia de esa inactividad, que sin embargo por su grado de aceptaciÃ³n, podrÃ­amos reducir, bÃ¡sicamente, a dos. AsÃ­ se puede considerar que se obtiene la licencia independientemente de si lo proyectado es conforme o no a la legalidad urbanÃ­stica aplicable, distinguiendo, a su vez entre aquellos para los que sÃ³lo se produce el acto presunto cuando la contravenciÃ³n no es constitutiva de infracciÃ³n grave, y quienes consideran que cuando el acto presunto contraviene el ordenamiento urbanÃ­stico de manera grave o leve, se estarÃ­a ante un acto presunto, nulo o anulable, susceptible de revisiÃ³n a travÃ©s de los sistemas previstos en el art. 102 y ss. de la Ley 30/1992 de 26 noviembre de 1992, Ley de RÃ©gimen JurÃ­dico de las Administraciones PÃºblicas y del Procedimiento de Administrativo ComÃºn, en adelante LRJA. Frente a esa primera tendencia estÃ¡ la que podrÃ­amos valorar como mayoritaria y que entiende que nunca se podrÃ¡, cuando el acto es contrario a la legalidad urbanÃ­stica, conseguir presuntamente nada que no hubiera sido posible obtener expresamente. En estos casos no se aplica la tÃ©cnica del silencio administrativo, es decir, no hay acto presunto.
SEXTO. La licencia urbanÃ­stica, es entendida como un acto tÃ­pico de autorizaciÃ³n reglada, por el que se habilita al administrado para que ejercite un poder que ya le pertenece, pero tras controlar que el ejercicio del mismo es, en el caso concreto de que se trata, pertinente y adecuado en relaciÃ³n con los intereses pÃºblicos que la AdministraciÃ³n autorizante debe tutelar conforme a la Ley. Se explica asÃ­ que el ejercicio de ese derecho quede subordinado a la obtenciÃ³n de una autorizaciÃ³n previa; sirve Ã©sta para alzar un lÃ­mite a la actuaciÃ³n del administrado, alzamiento que se verifica tras comprobarse que los intereses pÃºblicos Protegidos por el Ente autorizante no sufrirÃ¡n en el caso de ejercicio concreto de ese poder. De lo expuesto se deduce que es en el Ã¡mbito municipal, y especialmente en los procedimientos que requieren una actividad de policÃ­a de carÃ¡cter preventiva (autorizaciones y licencias), donde el silencio encierra la existencia de un verdadero acto, equivalente a la licencia o autorizaciÃ³n correspondiente.
La Ley 4/1999, modificadora de la Ley 30/92, da una nueva redacciÃ³n al artÃ­culo 43.2 que queda de la siguiente forma Â«Los interesados podrÃ¡n entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario...Â». Quiero ello decir que la regla general es que por el silencio administrativo todo particular deberÃ¡ entender que ha sido estimada su peticiÃ³n, con la Ãºnica excepciÃ³n de que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario, de tal manera que el lÃ­mite al sentido estimatorio de toda pretensiÃ³n no resuelta de manera expresa por la AdministraciÃ³n, tiene como Ãºltimo bastiÃ³n para evitar su producciÃ³n, que una norma disponga le contrario. La reforma se ha cuidado mucho en concretar que la producciÃ³n del efecto impeditivo del silencio positivo no lo va a originar cualquier norma, abstracciÃ³n hecha de su categorÃ­a, sino que aquella debe tener el rango de Ley, lo que significa que si la que estableciera el efecto contrario al silencio administrativo positivo fuera otra disposiciÃ³n normativa de naturaleza distinta de la exigida, no podrÃ­a enervar la producciÃ³n del silencio positivo. Con todo lo que antecede queremos destacar no sÃ³lo la significaciÃ³n y relevancia que la Ley 4/1999, de 13 de enero, atribuye a la adquisiciÃ³n por silenciÃ³ positivo de ciertas facultades, sino la extensiÃ³n general de esa consecuencia, que sÃ³lo encontrarÃ¡ -a modo de dique infranqueable- el lÃ­mite cuando una norma con rango de Ley establezca lo contrario. La Ley 4/1999, de 13 de enero, vino a consagrar una nueva regulaciÃ³n del silencio administrativo, generalizando su efecto positivo, asÃ­ lo entiende esta Sala a la luz de los tÃ©rminos en que lo formula, cuando proclama Â«los interesados podrÃ¡n entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casosÂ», y que sÃ³lo cederÃ¡ de manera puntual e insoslayable cuando una Ley disponga lo contrario. AdemÃ¡s, el silencio positivo, tiene a todos los efectos la consideraciÃ³n de acto finalizados del procedimiento, es un verdadero acto declarativo de derechos con todas las consecuencias que ello supone, sobre todo en cuanto a su revisiÃ³n.
SÃ‰PTIMO. Hechas estas aseveraciones generales sobre el silencio positivo administrativo, hemos de interrogarnos si la falta de resoluciÃ³n expresa en el plazo establecido para resolver el procedimiento de concesiÃ³n de la licencia supone, en el caso que nos ocupa, la producciÃ³n del efecto favorable para el interesado, en forma de adquisiciÃ³n de esa licencia por silencio positivo.
Conviene dejar claro desde el principio que en el Ã¡mbito urbanÃ­stico, como excepciÃ³n al sistema general del Derecho Administrativo, la no resoluciÃ³n expresa de un procedimiento no siempre ha supuesto la producciÃ³n de un acto presunto (positivo o negativo) si cuando lo solicitado es disconforme de manera clara y manifiesta a la normativa urbanÃ­stica; en estos casos, simplemente no se produce un acto presunto, es decir, no se aplica la instituciÃ³n del silencio administrativo.
Para tratar este tema no hemos de olvidar la regla bÃ¡sica anteriormente citada de que el procedimiento de solicitud de licencia, como todos los existentes, estÃ¡ sujeto a unos plazos para la concesiÃ³n y notificaciÃ³n del acto administrativo, y es el incumplimiento de los mismos el hecho desencadenante del silencio administrativo. Como postulado general tres son las condiciones que han de concurrir en la solicitud de licencia para que opere el silencio administrativo en el procedimiento de concesiÃ³n de aquella. A) Formal, mediante la presentaciÃ³n de la solicitud acompaÃ±ada de todos los documentos quo preceptivamente son necesarios tanto a nivel urbanÃ­stico como sectorial, B) Temporal, por el transcurso de los plazos previstos en las normas sin que se dicte resoluciÃ³n expresa y su correspondiente notificaciÃ³n, y, C) Sustantivo, como es la adecuaciÃ³n de lo proyectado a la legalidad urbanÃ­stica.
Este Ãºltimo requisito, el sustantivo, es el problemÃ¡tico, ya que nos encontramos ante el Carnoso silencio contra legem, cuyo origen estaba en la , y respecto del que se han acuÃ±ado unas lÃ­neas de doctrina jurisprudencial que, en cierta forma han condicionado el panorama actual, y cuyas orientaciones podrÃ­an aglutinarse de la siguiente 1brma: a) Una primera basada en el respeto al principio de seguridad jurÃ­dica: el proyecto quedaba aprobado en sus propios tÃ©rminos como si hubiese recaÃ­do un acto administrativo expreso ( SSTS 24 de febrero de 1961, 3 y 31 de octubre de 1963 y 2 de julio de y 3 de noviembre de 1964, entre otras); b) La segunda, mÃ¡s sensible a la legalidad que a la seguridad jurÃ­dica, considerÃ³, en cambio, que, siendo el silencio creaciÃ³n de la Ley, difÃ­cilmente podÃ­a aceptarse que por esa vÃ­a pudiera obtenerse lo que la Ley prohibÃ­a, por lo que concluyÃ³ que el silencio suple, en efecto, al acto expreso, pero sÃ³lo dentro de los limites de la Ley y hasta donde Ã©sta permite, y, e) La tercera encontrÃ³ un punto intermedio entre las dos anteriores, aceptando, en principio, la obtenciÃ³n por silencio de todo lo pedido con la Ãºnica excepciÃ³n de que la autorizaciÃ³n o aprobaciÃ³n asÃ­ ganadas adoleciesen de vicios esenciales determinantes de su nulidad de pleno derecho (2 de abril de 1975, etc.).
Es la segunda lÃ­nea expuesta -la de preferencia del principio de legalidad sobre el de seguridad jurÃ­dica- la que ha sido acogida por el Derecho UrbanÃ­stico, desde 1975 hasta nuestros dÃ­as, tal y como se desprende de las siguientes normas: A) A nivel estatal, con carÃ¡cter bÃ¡sico el art. 242.6 del que establece: Â«En ningÃºn caso se entenderÃ¡ adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislaciÃ³n o del planeamiento urbanÃ­sticoÂ» [vigente segÃºn F. 6Â», que vino a recoger el principio ya enarbolado en el art. 180.3 del (hoy derogado)], y E) A nivel estatal y con carÃ¡cter supletorio el art. 5 del Reglamento de Disciplina UrbanÃ­stica, aprobado por , hoy vigente tras la del TC y segÃºn lo previsto en el: Â«En ningÃºn coso se entenderÃ¡n adquirirlas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de la Ley del Suelo, de los Planes de OrdenaciÃ³n, Programas, Proyectos y, en caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento o de las Normas y Ordenanzas reguladoras sobre uso del suelo y edificaciÃ³n. 2. Cuando, en el supuesto del nÃºmero anterior, el peticionario de la licencia ejecute las determinaciones de/proyecto, no habrÃ¡ lugar a indemnizaciÃ³n a su favor si se ordenare posteriormente la suspensiÃ³n de actividades o la demoliciÃ³n de lo realizadaÂ».
OCTAVO. Es en este punto donde debemos plantearnos la aplicabilidad y vigencia de este principio, consagrado en el citado art. 242.6 del y en el resto de las disposiciones expuestas, sobre todo tras la entrada en vigor del art. 43 de la , con la nueva redacciÃ³n dada por (1. En los procedimientos iniciarlos a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo mÃ¡ximo sin haberse notificado resoluciÃ³n expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, segÃºn proceda, sin perjuicio de la resoluciÃ³n que la AdministraciÃ³n debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este articulo. 2. Los interesados podrÃ¡n entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario), hasta el punto de que ahora, a criterio de esta Sala, no es posible aplicar el citado art. 242.6 expuesto, porque supondrÃ­a un incumplimiento del mencionado art. 43, 2 ya que Ã©ste dice que se obtiene el acto presunto en todos los casos, dejando fuera de juego al mencionado principio, salvo que una norma con rango de Ley disponga otra cosa, Es decir, debemos indagar si la negativa a la producciÃ³n del silencio positivo pasa porque en el caso de autos haya una disposiciÃ³n, como la exigida por el artÃ­culo 43.2 de la , que establezca lo contrario, y ese interrogante lo debemos despejar en sentido negativo porque no hay una norma con esa magnitud que disponga lo adverso. Muy al contrario, el , lo que hace es declarar de manera paladina que la falta de notificaciÃ³n de la resoluciÃ³n expresa en el plazo de cuarenta y cinco dÃ­as, determinarÃ¡ la adquisiciÃ³n de la licenciado que implica una declaraciÃ³n meridiana del sentido positivo del silencio administrativo, lo que sumado a que, de acuerdo con la exigencia que late en el artÃ­culo 43.2 de la , no hay prueba de que una norma con rango de Ley, establezca lo contrario, nos hace que debamos declarar que en el caso analizado el transcurso del referido plazo originÃ³ que la apelante adquiriera la licencia tan mencionada en virtud del mecanismo del silencio administrativo positivo, y ello como corolario de la interpretaciÃ³n razonada y conjunta que efectÃºa esta Sala de la redacciÃ³n que la , dio al artÃ­culo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, asÃ­ como de la DisposiciÃ³n Transitoria Primera del Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio.
NOVENO. DeclaraciÃ³n de ese tenor nos impone que hagamos una acotaciÃ³n sobre la segunda pretensiÃ³n de la parte apelante, la que interesaba que nos pronunciÃ¡ramos sobre si la licencia obtenida por silencio positivo se ajustaba a la legalidad urbanÃ­stica, en el sentido de que esta Sala, desde el momento que ha declarado que la licencia la ha adquirido en virtud del mecanismo del silencio positivo, estÃ¡ afirmando que el acto presunto se ha producido y que tiene el alcance que la propia solicitud encerraba. Ese es el acto surgido como consecuencia de la ficciÃ³n del silencio positivo, que, segÃºn hemos argumentado, produce el surgimiento del acto en los tÃ©rminos en que se solicitÃ³, y esta Sala no puede hacer un pronunciamiento aÃ±adido sobre si el mismo se acomoda o no a la normativa urbanÃ­stica, pues, reconocida la adquisiciÃ³n de la licencia a favor de la solicitante, concluye el Ã¡mbito de enjuiciamiento de este Tribunal, sin que pueda, so pretexto de una pretensiÃ³n articulada excediÃ©ndose del marco de resoluciÃ³n delimitado por su pretensiÃ³n principal, hacer una confirmaciÃ³n del derecho a materializar esa licencia obtenida por el tan citado mecanismo, de allÃ­ que en ese aspecto no hagamos pronunciamiento.
DÃ‰CIMO. De conformidad con el artÃ­culo 139.2 de la no ha lugar a hacer pronunciamiento sobre las costas devengadas en la presente instancia.
Vistos los preceptos legales citados y demÃ¡s de pertinente y general aplicaciÃ³n, la Sala dicta el siguiente
Estima el recurso de apelaciÃ³n que DoÃ±a Mercedes MartÃ­n GarcÃ­a, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representaciÃ³n de Alcampo, SA interpuso el 17 de septiembre de 1002 contra la sentencia nÃºmero 195 de 24 de julio de 2002 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nÃºmero Uno de AlmerÃ­a en el Procedimiento Ordinario 389/01 que desestimÃ³ el recurso Contencioso-Administrativo promovido por la recurrente contra las Resoluciones del Ayuntamiento de AlmerÃ­a de 23 de abril, 29 de junio y 9 de julio de 2001, que: a) denegÃ³ la peticiÃ³n de licencia para la instalaciÃ³n de EstaciÃ³n de Servicio en el Complejo Comercial de la actora, sito en Avda de AlmerÃ­a, en base a que el proyecto presentado infringe el art. 5.105 de la RevisiÃ³n del PGOUJ del aÃ±o 1998, que solo permite Â«un poste multiproductoÂ» en las Estaciones de Servicio tipo B, sitas en suelo urbano (se proyectan tres por Alcampo); b) que acordÃ³ la paralizaciÃ³n de las obras que se realizaban sin licencia, y, c) que deniega la licencia de obras para la construcciÃ³n de la estaciÃ³n de servicio, respectivamente, y, en consecuencia se deja sin efecto la resoluciÃ³n apelada, declarando que la mercantil apelante adquiriÃ³ la licencia por silencio administrativo positivo. Sin costas. â€�
Han ido asÃ­ publicÃ¡ndose la Ley 8/1986, de 29 de diciembre, de OrdenaciÃ³n del Comercio y Superficies Comerciales de la Comunidad Valenciana; Ley 10/1988, de 20 de julio, de OrdenaciÃ³n del Comercio Interior de Galicia; Ley 9/1989, de 5 de octubre, de OrdenaciÃ³n de la Actividad Comercial de AragÃ³n; Ley 4/1994, de 25 de abril, de OrdenaciÃ³n de la Actividad Comercial de las Islas Canarias; Ley 7/1994, de 27 de mayo, de la Actividad Comercial del PaÃ­s Vasco; Ley 7/1998, de 15 de octubre, de Comercio Minorista de Castilla-La Mancha; Ley 10/1998, de 21 de diciembre, sobre RÃ©gimen del Comercio Minorista en la RegiÃ³n de Murcia; Ley 16/1999, de 29 de abril, de Comercio Interior de la Comunidad de Madrid; Ley 16/2000, de 29 de diciembre, del Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales en CataluÃ±a; Ley 17/2000, de 29 de Diciembre, de Equipamientos Comerciales de CataluÃ±a; Ley Foral 17/2001, de 12 de julio, reguladora del Comercio de Navarra; Ley 11/2001, de 15 de julio, de OrdenaciÃ³n de la Actividad Comercial de las Islas Baleares; Ley Foral 23/2001, de 27 de noviembre, del Parlamento de Navarra, por la que se crea un Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales; Ley 1/2002, de 21 de febrero, de CoordinaciÃ³n de las Competencias del Estado y las Comunidades AutÃ³nomas en materia de Defensa de la Competencia; Ley 1/2002, de 26 de febrero, del Comercio de Cantabria; Ley 3/2002, de 9 de mayo, de Comercio, de la Comunidad AutÃ³noma de Extremadura; Ley 10/2002, de 19 de noviembre, de Comercio Interior del Principado de Asturias; Ley 16/2002, de 19 de diciembre, de Comercio de Castilla y LeÃ³n; Ley 10/2003, de 3 de abril, Reguladora de la Licencia Comercial EspecÃ­fica de las Islas Canarias y Ley 1/2004, de 21 de Diciembre, de Horarios Comerciales.
Por fundamentarse la actividad empresarial en una libertad constitucionalmente garantizada ha de ejercitarse tanto en condiciones de igualdad como con plena sujeciÃ³n a la normativa sobre regulaciÃ³n del mercado y, en general, de la actividad econÃ³mica. Proclama asÃ­ el art. 3 de la Ley 7/96 que â€œ la actividad comercial se ejerce bajo el principio de libertad de empresa y en el marco de la economÃ­a de mercado, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 38 de la ConstituciÃ³n â€�, al igual que se â€œ reconoce el principio de libre circulaciÃ³n de mercancÃ­as dentro del territorio espaÃ±ol, de acuerdo con lo establecido en el art. 139. 2 de la ConstituciÃ³n â€�, encomendando a las distintas Administraciones PÃºblicas la tarea de adoptar las medidas adecuadas â€œ para evitar que la libertad de circulaciÃ³n de los bienes resulte falseada â€� (art.4). Todo ello porque como aÃ±ade el art. 5 â€œ la utilizaciÃ³n legÃ­tima del suelo para la instalaciÃ³n de establecimientos comerciales constituye una facultad que se ampara en el principio de libertad de empresa recogido en el art. 3 â€�, siendo misiÃ³n de los poderes pÃºblicos proteger la libre iniciativa empresarial para la instalaciÃ³n y acondicionamiento de los establecimientos comerciales en el marco de lo dispuesto en la legislaciÃ³n vigente.
Es por esto que los apartados 1 y 2 del art. 6 en relaciÃ³n con el art. 2.3 de la Ley 7/961 -considerados por su DisposiciÃ³n Final Ãšnica como normas bÃ¡sicas aplicables en toda EspaÃ±a dictadas al amparo del art. 149.1.13Âª CE relativo a la competencia exclusiva que tiene el Estado para establecer â€œ las bases y coordinaciÃ³n de la planificaciÃ³n general de la actividad econÃ³mica â€� 2- sujetarÃ¡n a licencia comercial especÃ­fica 3 bajo el principio de libertad de Empresa y en el marco de la economÃ­a de mercado (art. 3 y 38 CE), como modalidad de establecimientos comerciales (legalmente definidos como aquellos â€œ locales y construcciones o instalaciones de carÃ¡cter fijo y permanente, destinados al ejercicio regular de actividades comerciales, ya sea de forma continuada o en dÃ­as o en temporadas determinadas...incluidos los quioscos y, en general, las instalaciones de cualquier clase que cumplan la finalidad seÃ±alada en el mismo, siempre que tengan el carÃ¡cter de inmueble â€� de acuerdo con el art. 344 del CC), en todo caso la apertura de Grandes Establecimientos Comerciales destinados al comercio al por menor de cualquier clase de artÃ­culos, de superficie Ãºtil para la exposiciÃ³n y venta al pÃºblico superior a los dos mil quinientos metros cuadrados, sin perjuicio de que las CC.AA establezcan los requisitos en virtud de los cuales se otorgue la calificaciÃ³n de GEC. La competencia autonÃ³mica para el otorgamiento de la licencia comercial (bien mediante la intervenciÃ³n a travÃ©s de reglamentaciÃ³n, informe o autorizaciÃ³n) era pacÃ­fica desde las sentencias del Tribunal Constitucional 37/1981, 71/1982, 111/83 y 88/1986 al proclamar que la unidad de mercado derivada de la ConstituciÃ³n no implicaba uniformidad, debido a que la instauraciÃ³n de las CC.AA supondrÃ­a distintos regÃ­menes jurÃ­dicos y diversa intervenciÃ³n de los poderes pÃºblicos. La utilizaciÃ³n del suelo para la implantaciÃ³n de establecimientos comerciales aparece como una facultad que encuentra amparo en el derecho a la libertad de empresa y en la protecciÃ³n por los poderes pÃºblicos de la libre iniciativa empresarial, si bien este uso queda sometido a ciertas limitaciones como veremos a lo largo de este estudio. Ratifica el mÃ¡ximo intÃ©rprete de la ConstituciÃ³n en STC 225/1993 (y posteriormente en 227, 228 y 264/1993) que caben distintas competencias de Ã³rganos diferentes sobre un mismo Ã¡mbito jurÃ­dico, y la atribuciÃ³n de competencias sobre un territorio no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio fÃ­sico. Es por ello que el legislador autonÃ³mico quede facultado para exigir requisitos de carÃ¡cter administrativo para el ejercicio de una actividad comercial, si bien se valorarÃ¡ en cada supuesto â€œ si el nÃºmero y la entidad de las exigencias administrativas introducidas por la legislaciÃ³n autonÃ³mica resultan proporcionadas al objeto legÃ­timo que se persigue y, por tanto, adecuadas a su finalidad y, de otra parte, que tales requisitos no afecten a la igualdad bÃ¡sica de todos los espaÃ±oles en el ejercicio de la actividad mercantil â€�. Pero sin que las Leyes autonÃ³micas contengan un reconocimiento expreso de facultades discrecionales o amplitud e indeterminaciÃ³n de criterios, sino que se limitarÃ¡n a reseÃ±ar simples conceptos jurÃ­dicos indeterminados que deberÃ¡n ser reglamentariamente integrados o por el Ã³rgano a quien compete resolver en aras del principio de seguridad jurÃ­dica. Como abunda en Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 561/2000, de 16 de junio, â€œ la doctrina cientÃ­fica viene insistiendo acerca de la reducciÃ³n progresiva del Ã¡mbito propio de la discrecionalidad administrativa al considerar que la mayor parte del supuesto campo normativo concedido a Ã©sta encaja, e realidad, en la sede de lo que doctrinalmente se denominan los conceptos jurÃ­dicos indeterminados que son aquellos que constituyen una referencia legal a una esfera de la realidad cuyos lÃ­mites no se dejan bien precisados en su enunciado pero por los que intenta delimitar un supuesto concreto, cuya aplicaciÃ³n es un aso de aplicaciÃ³n de la Ley que trata de subsumir en una categorÃ­a legal unas circunstancias reales determinadas (STS de 5 de junio de 1995) y es que (STS de 24 de abril de 1993) la simple inclusiÃ³n de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin mÃ¡s, que se haya otorgado capacidad a la AdministraciÃ³n para decidir con libertad y renunciar a la soluciÃ³n justa del caso. AquÃ©lla viene obligada a la Ãºnica decisiÃ³n correcta despuÃ©s de valorar los hechos probados â€�.
El precepto estatal atribuye la competencia para el otorgamiento de la licencia comercial en la apertura de GEC tras procedimiento seguido al efecto (art. 7 L.7/96) a la AdministraciÃ³n AutonÃ³mica, (que tambiÃ©n podrÃ­a disminuir, que no aumentar, el parÃ¡metro superficial), callando lo relativo a su ampliaciÃ³n a diferencia de lo establecido en la Ley andaluza como veremos, tras ponderar especialmente la existencia o no de un equipamiento adecuado en la zona afectada y el impacto proyectado sobre la estructura comercial existente (parÃ¡metros declarados bÃ¡sicos por el art. 6.2, pero definidos respectivamente, con carÃ¡cter supletorio en los pÃ¡rrafos 3 y 4 de este mismo art., de forma que serÃ¡n concretados por las CC.AA siempre y cuando se garantice la ulterior fiscalizaciÃ³n por la jurisdicciÃ³n contencioso-administrativa al comprobar el ajuste de la resoluciÃ³n administrativa a los demÃ¡s principios y mandatos del ordenamiento jurÃ­dico4), una vez evacuado preceptivo informe de carÃ¡cter no vinculante por el Tribunal de Defensa de la Competencia, quedando tambiÃ©n facultadas las CC.AA someter a autorizaciÃ³n administrativa otros supuestos relacionados con las operaciones comerciales. Por Orden de 14 de febrero de 1996, modificada el 22 de octubre de 1996, se crea ademÃ¡s el â€œObservatorio de DistribuciÃ³n Comercialâ€� como Ã³rgano de asesoramiento, consulta e informaciÃ³n en temas de distribuciÃ³n comercial. Todo ello, no obstante la competencia para el otorgamiento de la licencia de apertura de los GEC por los Ayuntamientos. En nuestro Estado de Derecho, mantiene el TC ser lÃ­cito para el legislador que introduzca restricciones al ejercicio de derechos de contenido patrimonial (propiedad y libertad de empresa por razones de su funciÃ³n social). En este sentido, la libertad de empresa tiene una dimensiÃ³n subjetiva y otra objetiva, en cuanto elemento de un determinado sistema econÃ³mico, y se ejercita dentro de un marco general compuesto por normas estatales, autonÃ³micas y locales, que ordenan la economÃ­a de mercado, y tutelas los derechos de los consumidores, preservan el medio ambiente o diseÃ±an el urbanismo y la adecuada utilizaciÃ³n del territorio. Definitivamente, la libertad de empresa no ampara entre sus contenidos un derecho absoluto a la libre instalaciÃ³n de cualquier tipo de establecimiento comercial en cualquier espacio fÃ­sico y sin sometimiento a requisito alguno, ignorando las diferentes normativas que disciplinan sectores de relevancia econÃ³mica como son el comercio interior, la normativa medio ambiental de protecciÃ³n de la seguridad, salubridad e higiene o la ordenaciÃ³n del territorio y urbanismo para ordenar de forma racional y predecible el uso del suelo, incidiendo con los PGOU en la zonificaciÃ³n de usos y determinaciÃ³n del emplazamiento fÃ­sico de los establecimientos comerciales a travÃ©s de la tÃ©cnica de las licencias de obras y apertura, en las que se concreta la intervenciÃ³n administrativa sobre el uso del suelo. Se concibe esta â€œlicencia comercialâ€� con la naturaleza de una verdadera â€œautorizaciÃ³n de funcionamientoâ€�, necesariamente adaptada constantemente a la finalidad del interÃ©s pÃºblico seÃ±alado por el ordenamiento jurÃ­dico en cada tiempo y lugar 5.
Corresponde a la Comunidad AutÃ³noma de AndalucÃ­a competencia exclusiva sobre las siguientes materias: â€œ comercio interior. Defensa del consumidor y el usuario, sin perjuicio de la polÃ­tica general de precios y de la legislaciÃ³n sobre defensa de la competencia â€�, de acuerdo con las bases y la ordenaciÃ³n de la actuaciÃ³n econÃ³mica general y la polÃ­tica monetaria del Estado y en los tÃ©rminos de lo dispuesto en los arts. 38 (por el que se reconoce la libertad de Empresa en el marco de la economÃ­a de mercado y la garantÃ­a de que los poderes pÃºblicos y protejan su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economÃ­a general y, en su caso, de la planificaciÃ³n), 131 (segÃºn el cual el Estado, mediante Ley, podrÃ¡ planificar la actividad econÃ³mica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y la riqueza y su mÃ¡s justa distribuciÃ³n...), 149.1.11Âª (que atribuye al Estado competencia exclusiva en sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenaciÃ³n de crÃ©dito, banca y seguros) y 13Âª CE, que reserva al Estado las bases y coordinaciÃ³n de la planificaciÃ³n general de la actividad econÃ³mica, asÃ­ como â€œ el rÃ©gimen aduanero y arancelario... y el comercio exterior â€� (apartado 10Âª CE) y el art. 149.1.6Âª de atribuciÃ³n de competencia exclusiva al Estado de la legislaciÃ³n Mercantil (y CÃ³digo de Comercio aprobado por Real Decreto 22 de agosto de 1885). Asigna tambiÃ©n el art. 13, apartado 16 del Estatuto a la CAA competencia exclusiva sobre: â€� CÃ¡maras de comercio, industria y navegaciÃ³n y cÃ¡maras agrarias, cÃ¡maras de la propiedad urbana y cofradÃ­as de pescadores, cÃ¡maras mineras y otras de naturaleza equivalente; denominaciÃ³n de origen y sus consejos reguladores, sin perjuicio de la competencia del estado en materia de comercio exterior prevista en el art. 149.1.10Âª de la ConstituciÃ³n. Todo ello en el marco de lo que establezca la legislaciÃ³n bÃ¡sica del Estado, reguladora de las corporaciones de derecho pÃºblico â€� y la artesanÃ­a (apartado 19). Y el art. 17.5 hace corresponder a la CAA la ejecuciÃ³n de la legislaciÃ³n del Estado en la â€œ ferias internacionales que se celebren en AndalucÃ­a â€� 6. Sin dejar de tener presente que el Tratado de la Comunidad Europea proclamaba en el art. 3 la libertad de circulaciÃ³n de mercancÃ­as y la libertad de importaciÃ³n y exportaciÃ³n (arts. 28 y 29), si bien apuntillaba el art. 30 que las disposiciones de estos dos Ãºltimos arts. no serÃ­an obstÃ¡culo para las prohibiciones o restricciones a la importaciÃ³n, exportaciÃ³n o trÃ¡nsito justificadas por razÃ³n de orden pÃºblico, moralidad o seguridad pÃºblica, protecciÃ³n a la salud y vida de personas animales, preservaciÃ³n de los vegetales, protecciÃ³n del patrimonio artÃ­stico, histÃ³rico o arqueolÃ³gico o protecciÃ³n de la propiedad industrial o comercial, pero sin que tales prohibiciones o restricciones puedan constituir â€œ un medio de discriminaciÃ³n arbitraria ni una restricciÃ³n encubierta del comercio entre Estados miembros â€�. El ordenamiento de la UniÃ³n Europea tiene como fundamento la libertad de establecimiento (que comprende la constituciÃ³n y gestiÃ³n de empresas en las condiciones fijadas por el paÃ­s de establecimiento para sus propios nacionales), entre otras, por lo que segÃºn el art. 43 quedan prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro, y que esta prohibiciÃ³n se extenderÃ¡ igualmente a las restricciones relativas a la apertura de agencias, sucursales o filiales por los nacionales de un Estado miembro establecido en el territorio de otro Estado miembro. En cuanto la futura ConstituciÃ³n Europea, el artÃ­culo II-75 en su apartado 2 establece que â€œ todo ciudadano de la UniÃ³n tiene libertad para buscar un empleo, trabajar, establecerse o prestar servicios en cualquier estado miembro â€�. Y mÃ¡s explÃ­citamente, garantiza el derecho en el artÃ­culo I-4, apartado 1 al decir â€œ la UniÃ³n garantizarÃ¡ en su interior la libre circulaciÃ³n de personas, servicios, mercancÃ­as y capitales y la libertad de establecimiento, de conformidad con lo dispuesto en la ConstituciÃ³n â€�. Y abunda en la cuestiÃ³n el art. III-138, apartado 2: â€œ El Parlamento Europeo, el Consejo y la ComisiÃ³n ejercerÃ¡n las funciones que les asigna el apartado 1, en particular: a) OcupÃ¡ndose en general, con prioridad, de las actividades en las que la libertad de establecimiento contribuya de manera especialmente Ãºtil al desarrollo de la producciÃ³n y de los intercambios...c) Eliminando aquellos procedimientos y prÃ¡cticas administrativas derivados de la legislaciÃ³n nacional o de acuerdos celebrados con anterioridad entre los Estados miembros, cuyo mantenimiento suponga un obstÃ¡culo para la libertad de establecimiento. d) Velando porque los trabajadores por cuenta ajena de un Estado miembro empleados en el territorio de otro Estado miembro, puedan permanecer en dicho territorio para emprender una actividad por cuenta propia cuando cumplan las condiciones que les serÃ­an exigibles si entraran en el citado Estado en el momento de querer iniciar dicha actividad... f) Aplicando la supresiÃ³n progresiva de las restricciones a la libertad de establecimiento en cada rama de actividad contemplada, tanto por lo que respecta a las condiciones de apertura de agencias, sucursales o filiales en el territorio de un Estado miembro, como a las condiciones de admisiÃ³n del personal de la sede central en los Ã³rganos de gestiÃ³n o de control de aquÃ©llas... â€�.
Justificada la intervenciÃ³n preventiva de la AdministraciÃ³n andaluza por el Ã¡nimo de conciliar la libertad de empresa y de competencia 7 con el transcendental impacto supramunicipal que ocasionarÃ­a la implantaciÃ³n de una gran superficie comercial en su Ã¡mbito de influencia (en cuanto atracciÃ³n de poblaciÃ³n, repercusiÃ³n en trÃ¡fico, accesos y red viaria, desarrollo del resto del comercio) y la defensa de los consumidores, con la promulgaciÃ³n de la Ley 1/1996, de 10 de enero, del Comercio Interior 8, dictada al amparo del art. 18.1.6Âª de su Estatuto, en principio AndalucÃ­a se distanciÃ³ de la opciÃ³n acogida por la mayorÃ­a de las Comunidades AutÃ³nomas de exigencia de una segunda autorizaciÃ³n autonÃ³mica ademÃ¡s de la licencia municipal de apertura obedeciendo, como explica la ExposiciÃ³n de Motivos, al â€œ principio de economÃ­a procedimental que, desde hace dÃ©cadas venÃ­a consagrado en el art. 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo â€� para articular los distintos informes preceptivos en Ãºnico procedimiento sustantivo de otorgamiento de licencia de apertura. Insistir en que proclama este artÃ­culo 39, todavÃ­a vigente â€œ 1. cuando se trate de autorizaciones o concesiones en las que, no obstante referirse a un solo asunto u objeto, hayan de intervenir con facultades decisorias dos o mÃ¡s Departamentos Ministeriales o varios Centros Directivos de un Ministerio, se instruirÃ¡ un solo expediente y se dictarÃ¡ una resoluciÃ³n Ãºnica. 2. El expediente se iniciarÃ¡ y resolverÃ¡ en el Centro Directivo o Ministerio que tenga una competencia mÃ¡s especÃ­fica en relaciÃ³n con el objeto de que se trate, determinÃ¡ndose por la Presidencia del Gobierno en caso de duda. Aquel Centro o Departamento recabarÃ¡ de los otros a los que competa algÃºn gÃ©nero de intervenciÃ³n en el asunto, cuantos informes sean precisos, sin perjuicio del derecho de los interesados a instar por sÃ­ mismos los trÃ¡mites pertinentes y a aportar los documentos oportunos. Se entenderÃ¡ que no existe objeciÃ³n cuando, pasado un mes y reiterada la peticiÃ³n, transcurran quince dÃ­as mÃ¡s sin recibir respuesta del Ministerio o Centro requerido. Si se trata de informes o remisiÃ³n de datos necesarios para la resoluciÃ³n del expediente, el transcurso de un mes, a partir de la fecha de entrada de la peticiÃ³n de los mismos en el Centro, Organismo, SecciÃ³n o Negociado correspondiente, sin haber sido remitido, darÃ¡ lugar a la responsabilidad del Funcionario o Autoridad que deba emitir el informe o facilite los datos. 3. La unidad de expediente y de resoluciÃ³n se mantendrÃ¡ tambiÃ©n cuando para un mismo objeto deban obtenerse autorizaciones u otros acuerdos de Organismos AutÃ³nomos, que se limitarÃ¡n a intervenir, en la forma indicada en el apartado 2 del presente artÃ­culo en el expediente instruido por la AdministraciÃ³n Central. 4. La Presidencia del Gobierno determinarÃ¡, en caso de duda, el Centro Directivo o Ministerio de competencia mÃ¡s especÃ­fica a que se refiere el nÂº 2 de este artÃ­culo; asimismo dictarÃ¡ las normas necesarias para la aplicaciÃ³n de lo dispuesto en los apartados anteriores y para atribuir, siempre que sea posible, al Departamento o Servicio de competencia mÃ¡s cualificada, la resoluciÃ³n de asuntos en los que intervengan varios Centros con facultades decisorias â€�.
Entran en juego asÃ­ cuatro intereses en la intervenciÃ³n para la autorizaciÃ³n de los establecimientos comerciales (sobre todo los calificados como â€œgrandesâ€�, fundamentales conocer para este estudio: su incidencia en la economÃ­a de la NaciÃ³n y la defensa de la libre competencia (competencias eminentemente estatales que se articularÃ¡n mediante la prevenciÃ³n o represiÃ³n, llegado el caso, de las situaciones que constituyan obstÃ¡culos creados por decisiones empresariales para el desarrollo de la competencia en el mercado 9), la necesidad de protecciÃ³n de consumidores y usuarios y de equilibrar a las grandes empresas con las PYMES tradicionales de comercio 10 (competencia asumidas por las Comunidades AutÃ³nomas) y el determinante urbanÃ­stico (competencia concurrente de las CC.AA con la AdministraciÃ³n local). Como concluye la ExposiciÃ³n de Motivos de la Ley 7/96 al poner de relieve reiterada jurisprudencia del TC, â€œ en este Ã¡mbito material se produce un complejo entrecruzamiento de tÃ­tulos competenciales, tanto estatales como autonÃ³micos, lo cual conlleva que los diversos aspectos de la regulaciÃ³n propuesta deban tener un grado de aplicaciÃ³n diverso, tal como se especifica en la DisposiciÃ³n Final Ãšnica de esta Ley â€�. TambiÃ©n insiste la Ley de Comercio interior de AndalucÃ­a en la idea al decir en su exposiciÃ³n de Motivos que â€œ ...la presente norma legal es el cauce adecuado para ordenar el comercio interior de nuestra Comunidad, adaptÃ¡ndose a las caracterÃ­sticas propias de su estructura econÃ³mica y comercial., sin desviarse nunca de objetivos irrenunciables como la defensa de la libertad de empresa y de la competencia, la libre circulaciÃ³n de bienes en todo el territorio espaÃ±ol y la garantÃ­a de los intereses y derechos de los consumidores â€�. Si bien reconoce que los clÃ¡sicos formatos pueden suponer una â€œ rÃ©mora para la necesaria modernizaciÃ³n y adecuaciÃ³n del equipamiento comercial â€�, se ha de pretender que la introducciÃ³n de nuevas prÃ¡cticas comerciales â€œ se realice de forma equilibrada y ordenada, limitando en lo posible las tensiones que se deriven de los cambios de la estructura â€�, para lo cual la Junta desarrollarÃ¡ â€œ cuantas actuaciones persigan una reforma de territorio de la Comunidad AutÃ³noma, especialmente las encaminadas a la modernizaciÃ³n, racionalizaciÃ³n, mejora de la competitividad y creaciÃ³n de empleo en el sector â€� (art. 11). Resumiendo, el ejercicio de la libertad de implantaciÃ³n de establecimientos comerciales como manifestaciÃ³n del derecho a la libertad de empresa en el marco de la economÃ­a de mercado (tambiÃ©n reconocido en el art. 6.1 de la Ley de Comercio Interior de AndalucÃ­a como no podÃ­a ser menos), puede restringirse a la vista de otros intereses generales como son el uso racional del suelo, la preservaciÃ³n medio ambiental y la planificaciÃ³n de la ordenaciÃ³n comercial, apareciendo la AdministraciÃ³n con su potestad intervencionista como un Ã¡rbitro que equilibra los intereses sectoriales implicados con las medidas menos lesivas, que en ningÃºn caso serÃ¡n discrecionales ni tenderÃ¡n a restringir los horarios comerciales tampoco, por no ayudar a la modernizaciÃ³n del sector, disminuyendo la inversiÃ³n y el empleo y aumentando los precios. TendiÃ©ndose a equilibrar los principios de protecciÃ³n de consumidores e intervenciÃ³n administrativa con el de absoluta libertad de empresa, puesto que una situaciÃ³n sin ningÃºn tipo de restricciones podrÃ­a desembocar a la larga en la generaciÃ³n de monopolios que eliminarÃ­an competidores y, por ello, competencia, aunque en principio parecerÃ­a lo contrario.
La Ley 1/1996 conceptÃºa en su art. 2.3 la actividad comercial 11 como aquella actividad que consista en el ejercicio profesional de adquisiciÃ³n de productos para su reventa, definiendo en el artÃ­culo siguiente la actividad comercial de carÃ¡cter minorista como todo aquel ejercicio profesional de la actividad descrita al consumidor final, exceptuÃ¡ndose de esta nociÃ³n la venta realizada por fabricantes, dentro del propio recinto industrial de los residuos y subproductos obtenidos en el proceso de producciÃ³n; la venta directa por agricultores y ganaderos de productos agropecuarios en estado natural y en su lugar de producciÃ³n, o en los centros cooperativos de recogida de tal producciÃ³n y la venta realizada por los artesanos en su propio taller de sus productos. Y considera establecimientos comerciales todos los locales y las construcciones o instalaciones dispuestas sobre el suelo de modo fijo y permanente, cubiertos o sin cubrir, con escaparates o sin ellos, que estÃ©n en el exterior o interior de una edificaciÃ³n destinada al ejercicio regular de actividades comerciales de carÃ¡cter minorista, ya sea de forma continuada o en dÃ­as o temporadas determinadas, asÃ­ como a cualesquiera otros recintos acotados que reciban aquella calificaciÃ³n en virtud de disposiciÃ³n legal o reglamentaria, excluyÃ©ndose de dicha consideraciÃ³n los establecimientos dedicados en exclusiva a la actividad comercial de carÃ¡cter mayorista.
DedicÃ³ la Ley andaluza su TÃ­tulo IV en el primitivo texto anterior a la modificaciÃ³n efectuada por la Ley 6/2002, de 16 de diciembre 12, a las entonces denominadas Grandes Superficies Comerciales (GSC, para abreviar), definidas en el art. 21 como todo aquel establecimiento o centro comercial dedicado al comercio al por menor que tuviera una superficie de venta 13 superior a 2.500 m2. Asimismo, declaraba centro comercial el conjunto de establecimiento comerciales que integrados en un edificio o complejo de edificios, ejercieran las respectivas actividades de forma empresarialmente independiente, disponiendo de determinados elementos de gestiÃ³n comunes; no perdiendo su condiciÃ³n de GSC el establecimiento que, teniendo una superficie de venta superior a 2.500 m2, forme parte, a su vez, de un centro comercial. Era de las pocas Leyes autonÃ³micas que utilizaba para definir un Ãºnico criterio cuantitativo abstracciÃ³n hecha de la poblaciÃ³n en su zona de influencia.
Puntualizaba el art. 22 que no podrÃ­a iniciarse actuaciÃ³n urbanÃ­stica alguna para la instalaciÃ³n, traslado o ampliaciÃ³n de una GSC que implicare uso del suelo, sin la previa obtenciÃ³n de licencia municipal de apertura aun cuando se dispusiere de la licencia municipal de obras, bajo apercibimiento de responsabilidad directa de la persona fÃ­sica o jurÃ­dica por cuenta de la que se realizaren las obras. De modo que el Promotor de una GSC debÃ­a presentar ante el Ayuntamiento la documentaciÃ³n preceptiva para la emisiÃ³n de Informe Ambiental 14 junto con toda aquÃ©lla que permitiese valorar los efectos de la instalaciÃ³n proyectada en relaciÃ³n con los factores establecidos en el art. 23 15, sin perjuicio de la que exigieren las Ordenanzas Municipales aplicables para el procedimiento sustantivo, y ademÃ¡s, la prevista en la Ley de OrdenaciÃ³n del Territorio de AndalucÃ­a al estar relacionada en el Anexo, punto 13, de la Ley 1/1994, de 11 de enero, como actuaciÃ³n de intervenciÃ³n singular con incidencia en la ordenaciÃ³n del territorio â€œ la localizaciÃ³n de grandes superficies comerciales, turÃ­sticas e industriales no previstas expresamente en el planeamiento urbanÃ­stico general â€� y que se efectuare en ausencia de plan de los previstos en esa Ley o no estuvieren contemplados en los mismos, siendo tambiÃ©n obligado el Promotor a registrar en el Ayuntamiento la documentaciÃ³n que evaluara las incidencias previsibles en la ordenaciÃ³n del territorio -especialmente en el sistema de ciudades, principales ejes de comunicaciones e infraestructura bÃ¡sica del sistema de transportes, telecomunicaciones y energÃ­a; equipamientos educativos, sanitarios, culturales y de servicios sociales; los usos del suelo y localizaciÃ³n de las actividades econÃ³micas y el uso, aprovechamiento y conservaciÃ³n de los recursos naturales bÃ¡sicos- para su envÃ­o y sometimiento, en su caso, al informe previsto en el art. 30 del Ã³rgano competente en ordenaciÃ³n del territorio. El cual versarÃ­a sobre la coherencia territorial de la actuaciÃ³n en virtud de sus efectos en la ordenaciÃ³n del territorio, seÃ±alando, en su caso, la adopciÃ³n de medidas correctoras, preventivas o compensatorias. El plazo para la emisiÃ³n del informe serÃ­a de dos meses a partir de la recepciÃ³n de la entera documentaciÃ³n, transcurrido el cual sin pronunciamiento expreso se consideraba que el mismo tenÃ­a carÃ¡cter favorable.
Una vez remitida por el Ayuntamiento la documentaciÃ³n ambiental (la tramitaciÃ³n del informe ambiental la desarrollaremos en el epÃ­grafe que sigue) y de ordenaciÃ³n del territorio a los Ã³rganos competentes para informe respectivo, a la par que se tramitaba el procedimiento de otorgamiento de licencia de apertura la CorporaciÃ³n tenÃ­a que realizar un estudio valorativo sobre la adecuaciÃ³n de la instalaciÃ³n pretendida a los usos del suelo previstos en el planeamiento territorial en vigor, no obstante los que procedÃ­an en relaciÃ³n con la correspondiente licencia de obras. CalcularÃ­a el impacto de saturaciÃ³n del sistema viario por el incremento de desplazamientos motorizados y su relaciÃ³n con la red viaria afectadas, accesibilidad del trÃ¡fico y aparcamientos, y la garantÃ­a de suministro de energÃ­a elÃ©ctrica, abastecimiento y saneamiento de agua. Ya elaborado este anÃ¡lisis, se sometÃ­a en todo caso el expediente a informaciÃ³n pÃºblica y se daba audiencia a las Organizaciones mÃ¡s representativas de comerciantes y consumidores, Sindicatos de trabajadores, y CÃ¡mara Oficial de Comercio, Industria y NavegaciÃ³n.
Debidamente instruido el expediente para obtenciÃ³n de licencia de apertura y recaÃ­dos en sentido favorable el Informe Ambiental de la ComisiÃ³n Interdepartamental Provincial de Medio Ambiente y el Informe del art. 30 de la LOTA, el Ayuntamiento lo enviaba finalmente a la entonces competente ConsejerÃ­a de EconomÃ­a y Hacienda a travÃ©s de la DirecciÃ³n General de Comercio y CooperaciÃ³n EconÃ³mica (tambiÃ©n fue Trabajo e Industria) para su informe preceptivo, que atendÃ­a, sobre todo, a la integraciÃ³n de la GSC en el tejido comercial de los nÃºcleos de poblaciÃ³n existentes dentro de su Ã¡mbito de influencia, y en particular su incidencia sobre la racionalizaciÃ³n de la distribuciÃ³n comercial, mejora de las estructuras comerciales existentes y productividad del sector, renovaciÃ³n ordenada y progresiva de los equipamientos comerciales; y la protecciÃ³n y defensa de los intereses de los consumidores. Analizada la documentaciÃ³n obrante, se remitÃ­a tambiÃ©n copia del expediente al Tribunal de Defensa de la Competencia para que evacuara informe preceptivo no vinculante previsto en el art. 6.2 de la Ley 7/96 y Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia.
Celebrada reuniÃ³n consultiva de la ComisiÃ³n Asesora de Comercio Interior 16 (consulta no vinculante porque no lo exigÃ­a asÃ­ el legislador andaluz), de plural composiciÃ³n que garantiza la representaciÃ³n de los distintos intereses sectoriales concurrentes y que la Ley trata de cohonestar con el interÃ©s general, alejando cualquier sospecha de determinaciÃ³n arbitraria, discrecional o graciosa, no obstante su ulterior revisiÃ³n jurisdiccional 17, el entonces competente Consejero de EconomÃ­a y Hacienda evacuaba este informe preceptivo en el plazo de dos meses, entendiÃ©ndose favorable si en el referido perÃ­odo no se hubiese notificado al Ayuntamiento, dejando a salvo los perÃ­odos de subsanaciÃ³n 18 de deficiencias. El informe desfavorable sobre la adecuaciÃ³n del proyecto era vinculante para el Ayuntamiento, que debÃ­a denegar en todo caso la licencia 19. Teniendo en cuenta que en caso de informe desfavorable extemporÃ¡neo, serÃ­a nulo a tenor del art. 43.4 a) de la Ley 30/92, segÃºn el cual â€œ en los casos de estimaciÃ³n por silencio administrativo, la resoluciÃ³n expresa posterior a la producciÃ³n del acto sÃ³lo podrÃ¡ dictarse de ser confirmatorio del mismo â€�. Asimismo, el artÃ­culo 74.1 de la Ley 30/92 dispone que â€œ el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsarÃ¡ de oficio en todos sus trÃ¡mites â€�, por lo que la obligaciÃ³n de la
Otros artÃ­culos de GinÃ©s Valera Escobar
El control de la legalidad urbanÃ­stica a la luz de la directiva de servicios: rÃ©gimen de las licencias urbanÃ­sticas en AndalucÃ­a
Publicado el 01 de noviembre de 2011 en ArtÃ­culos doctrinales
RÃ©gimen de autorizaciÃ³n de gran establecimiento comercial en AndalucÃ­a (II): Nuevo rÃ©gimen de los grandes establecimientos comerciales

References: Real Decreto 
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e contrario
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