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Timestamp: 2017-06-27 07:00:09+00:00

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Jueces en comisión | Derecho en Zapatillas by Sergio Mohadeb
Arriba Derechos constitucionales Sin Comentarios Jueces en comisión Sergio | El 15, Dic 2015
Algunos apuntes cortitos y preliminares sobre la designación de jueces “en comisión”.
-La designación de jueces de la corte es un acto complejo porque participan al menos dos poderes, el ejecutivo que los propone y el Senado. Si el Senado no está reunido, el presidente podría convocarlo a sesiones extraordinarias. El acuerdo del senado sería lo “saludable desde lo institucional”, para citar a la periodista Cristina Pérez.
-El decreto 222/2003 agregó un sistema de impugnaciones y audiencias públicas, mecanismo que fue elogiado por distintos sectores. Sin dudas, la idea es que el proceso de selección de jueces sea precedido de la mayor publicidad y consenso posible.
-Para la intepretación oficialista, la designación es transitoria, de emergencia porque posibilita el funcionamiento regular de otro poder del Estado, y hasta que se reúna el Senado, que la ratificará o desaprobará. Esta interpretación parte de la base de que según la constitución se permite al presidente designar “empleos” hasta que se reúna el Senado.
-Esta postura está en línea con lo decidido por la mayoría de la corte en una resolución de la década del ’90 (documento abajo).
-Para una opinión disidente, la expresión “empleos” que dice la constitución no se referiría a jueces, que están sujetos a un proceso especial que es el del artículo 99 inciso 4º de la constitución. Norma especial (para jueces) desplazaría general (para empleos).
-La corte más reciente rechazó los jueces subrogantes. Para este tipo de jueces, rechazó que puedan designarse jueces en comisión. Cito el caso CSJN, “Rosza, Carlos A. y otro s/rec. de casación”, del 23/05/2007:
Que, por otro lado, la facultad discutida no encuentra sustento en otras previsiones constitucionales vinculadas a la materia. En efecto, no resulta admisible invocar a ese fin la designación de jueces denominada “en comisión” pues tal atribución fue expresamente reservada por el constituyente al Poder Ejecutivo para circunstancias puntuales —vacantes de empleos que requieran el acuerdo del Senado y que ocurran durante su receso—, y con un plazo específico —expiran al fin de la próxima legislatura— (confr. art. 99, inc. 19 Constitución Nacional y art. 2ª, decreto-ley 1285/58). Tampoco la potestad reservada al Congreso en el art. 75, inc. 20 Constitución Nacional, pues allí sólo se contempló la posibilidad de creación de tribunales y cargos, mas no la de cubrirlos.
-A este fallo de la corte, se puede contraargumentar que acá no se trata de subrogantes sino de una designación transitoria. ¿Sirve entonces el precedente? #Miterio
-Si se entendiera que el decreto (aún no publicado) es inconstitucional, las posibles acciones judiciales serían:
a) acción declarativa de inconstitucionalidad
b) demanda contenciosa
c) acción de amparo.
-Lo anterior no tiene nada que ver con la idoneidad de los jueces propuestos, sino con el método, el procedimiento de selección de los jueces. Este análisis es preliminar y debe complementarse, por lo menos, con el decreto, que aún no se publicó.
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Anexo con la resolución de la corte
Resolución n. 1494/90 -Nombramiento de jueces en comisión por el PEN.- • 23/11/1990 Buenos Aires, noviembre 23 de 1990.
1. Que ante la designación “en comisión” de siete jueces, dispuesta por el PEN. con invocación del art. 86 inc. 22 Ver Texto CN. (1), la Cám. Nac. de Apel. en lo Criminal y Correccional resolvió tomar el juramento de práctica de dos de ellos y elevar a esta Corte “la consideración” de los restantes nombramientos, en razón de que las vacantes cubiertas se produjeron durante el período ordinario de sesiones del Senado.
Asimismo, difirió los respectivos juramentos “a la resulta de lo que decida la Corte Suprema” respecto de la observancia o inobservancia, en el caso, del referido precepto constitucional.
2. Que el tribunal tiene competencia para pronunciarse sobre el punto, toda vez que, como órgano supremo de la organización judicial argentina, le incumbe conocer en todo aquello que concierna a la investidura de los jueces nacionales, y, desde luego, a la propia existencia de dicha investidura (véase, Resolución n. 1230/1990 Ver Texto de este tribunal, expte. 2583/90, Eduardo R. César Luraschi y su cita de Fallos 306:72 , consid. 1 (2)).
3. Que, como se dijo, la cuestión suscitada gira en torno a la debida inteligencia del citado art. 86 inc. 22 Ver Texto. Esta cláusula fue incorporada en ocasión de la reforma de 1860 y las razones que se expusieron para justificar su inserción de ningún modo ilustran acerca de los alcances que cabe atribuirle. El miembro informante de la comisión señaló que el texto del nuevo inciso “es literalmente el de la Constitución de los EE.UU. … de la de Chile y de todos los países del mundo”; formuló la advertencia de que la “redacción” de 1853 -sobre todo por el uso de la palabra “aprobación”- parecía anular “las facultades atribuidas al Congreso”; y no hizo ninguna referencia a peligros políticos o riesgos de exceso que pudieran derivar de la potestad del Poder Ejecutivo tal como había sido originariamente definida (Reforma constitucional de 1860, ed. de la Univ. Nacional de La Plata, 1961, p. 248).
4. Que, efectivamente, la disposición sub examine coincide al pie de la letra con el art. II, sec. 2ª, cláusula 3ª de la Constitución de los EE.UU., de la que es una traducción. Interesa recordar, por tanto, que en ese país, más allá del texto escrito, la totalidad de los gobernantes y procuradores generales que intervinieron en el asunto, y opinaron acerca de él, a partir del dictamen de William Witt, de 1823, dio por cierto que las palabras “que ocurran” (“that may happen”) debían ser interpretadas como “que existan” (“that may happen to exist”). Lo que importa, sostuvo Witt, no es el momento en que la vacante sucede sino el momento en que el Presidente debe actuar (véase la cita hecha en el dictamen redactado por J.V. González, que será examinado más adelante). A su turno, el “attorney general” Charles Devens destacó el hecho de que, entre 1823 y 1880, la doctrina de Witt fue estricta e invariablemente aplicada (ídem), como siguió ocurriendo hasta hoy. El antecedente es valioso y constituye un esencial e insustituible punto de referencia, dado que no existen decisiones de la Corte Suprema norteamericana en la materia. Debe recordarse, sin embargo, que la Corte norteamericana denegó el recurso interpuesto contra un fallo de la Corte Federal de Apelaciones por el Segundo Circuito que sostuvo la interpretación seguida en los precedentes argentinos: que el Presidente puede llenar las vacantes que existan -no sólo las que ocurrieren- durante el receso parlamentario (U.S vs. Alloco, 395 F. 2d. 704 -1962-; certiorari denegado, U.S. 964 – 1963-).
5. Que por la misma razón, la doctrina de los autores reviste mayor importancia que la que es habitual. Todos los expositores del derecho constitucional de Estados Unidos, uniformemente, aceptan el criterio y las directivas que provienen del dictamen inicial de Witt. Así, v.gr., W.W. Willoughby, uno de los tratadistas clásicos más leídos y respetados por los jueces argentinos, ha escrito: se discute si los nombramientos en comisión del Presidente pueden referirse a “vacantes producidas cuando el Senado está en sesiones” y “la práctica de una larga lista de presidentes y ‘attorney generais’sustenta una respuesta afirmativa, basada en la idea de que no es preciso que las vacantes sucedan durante el receso” (“The constitutional law of the United States”, 2ª ed., t. 3, ps. 1509 y ss.). Con este aserto coincide la obra prologada y dirigida por E.S. Corwin (“The constitution of the United States of America”, ed. 1987, p. 545), que tiene especial relevancia, porque, en verdad, es una publicación ordenada por resolución conjunta de ambas cámaras del Congreso y la edición de 1987 trae la indicación de que la efectuó el Senado, “documento n. 99-16”, lo cual parecería implicar que, en cierta medida, cuenta con el respaldo oficial de ese cuerpo, que es, precisamente, el órgano que posee atribuciones vinculadas con los nombramientos en comisión.
6. Que al tiempo de producirse la reforma de 1860, la interpretación que queda explicada llevaba, en Estados Unidos, casi 40 años de vigencia ininterrumpida, como complemento de la norma constitucional respectiva; y como no es imaginable que los autores de aquella reforma hayan ignorado este hecho, ha de presumirse que cuando trascribieron en el inc. 22 el texto del referido precepto, sin reserva ni corrección alguna, expresaron su voluntad de incorporar, también, la doctrina que formaba y forma con él una unidad inescindible.
7. Que, según lo tiene resuelto la Corte argentina (Fallos 306:1472 , consid. 13 (3)), cuando la norma de que se trate ofrece “un amplio marco de decisión” es preciso que los jueces no se atengan a sus propios “valores personales” sino que ponderen “los que apoyan la doctrina y la jurisprudencia de su época”. En tal sentido, interesa destacar que la mayoría de los autores nacionales admite la tesis que el senado nacional adoptó, hace más de 70 años, como conclusión de un episodio memorable. Dicha tesis, por su antigüedad y permanencia, tiene, desde luego, elevada significación histórica e institucional y merece respetuosa consideración.
8. Que el episodio de referencia comenzó en 1916. En setiembre de ese año, durante las sesiones ordinarias del Congreso, quedaron vacantes las embajadas de la Argentina en Francia y Uruguay; ante ese hecho, el presidente Hipólito Yrigoyen dictó el decreto del 22/11/1916, designando Enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios en esos países a los Dres. Marcelo T. de Alvear y Carlos de Estrada (B.O del 02/12/1916, p. 1). Poco después, el 29/05/1917, el senador Ignacio D. Irigoyen, sostuvo, en el recinto de la Cámara que integraba, que, por tratarse de dos vacantes producidas durante el período de sesiones ordinarias y cubiertas en el receso, los mencionados nombramientos violaban el art. 86 inc. 22 Ver Texto y tenían un vicio de nulidad (Diario de Sesiones del Senado, año 1917, t. 2, p. 715). En consecuencia de ello, pidió que el asunto fuese estudiado por la Comisión de Negocios Constitucionales del cuerpo legislativo. Así ocurrió. La Comisión presentó su dictamen en la sesión del 24/08/1917 y el pertinente informe, que lleva la firma de Joaquín V. González, remató en la enunciación de tres declaraciones que -se propuso- debían ser adoptadas como “reglas permanentes de conducta y procedimiento”. La primera de ellas es la siguiente: “La frase del inc. 22 art. 86 Ver Texto de la Constitución, que dice: ‘y que ocurran durante el receso’, debe entenderse ‘que existan durante su receso’, cuando por causa de imposibilidad o de evidente interés público no hubieran sido provistos constitucionalmente…” (ob. cit., t. 2, p. 713). Este despacho fue sometido a votación de la Cámara, el 18 de setiembre del referido año, la cual lo aprobó sin disidencias, y resolvió incorporarlo a su reglamento (loc. cit., t. 2, p. 957). Entre quienes votaron afirmativamente se encontraba el entonces senador Luis Linares, quien luego sería ministro de esta Corte. Además, los fundamentos sustanciales del despacho, en lo que aquí interesa, se apoyaron, esencialmente, en los precedentes del derecho norteamericano. En suma, la impugnación del senador Irigoyen fue rechazada y los Dres. Alvear y Estrada siguieron siendo embajadores.
9. Que las circunstancias descriptas en el considerando anterior tienen una fuerza difícilmente superable y una altísima autoridad institucional -de la que no cabe prescindir-, por la jerarquía de los personajes intervinientes, por la naturaleza de los actos estatales producidos y por la antigüedad de las decisiones adoptadas. En cuanto a la condición de que para que la regla se aplique han de mediar causas de “evidente interés público”, parece claro que ella se cumple en el caso, por cuanto es obvio que toda demora en la cobertura de vacantes judiciales perjudica al servicio de la justicia. Por lo demás, en el despacho de comisión a que se hizo referencia, se admite “la posibilidad de muchos casos en los cuales, de buena fe y por motivos ajenos a la voluntad e intención del presidente, no se enviasen al Senado los proyectos de nombramientos” (loc. cit., p. 698); y es claro que los jueces no pueden ponerse a presumir, por propia iniciativa, cuáles fueron las causales de esa no remisión. La Corte Suprema, por ejemplo, carece de atribuciones para decidir, sin petición de nadie ni pruebas, que no medió la “buena fe” de la que hablaba Joaquín V. González. En “Marbury vs. Madison”, 1 Cr. 137, John Marshall dijo que “no es función de los tribunales… inquirir cómo (ni por qué) el Poder Ejecutivo… cumple deberes librados a su discreción”.
10. Que entre los precedentes nacionales significativos corresponde incluir el que surge del decreto 3255/1984 Ver Texto, dictado el 01/10/1984 (B.O del 04/10/1984, p. 3). A través de él, el presidente Raúl R. Alfonsín, para cubrir vacantes judiciales producidas durante el período de sesiones ordinarias y respecto de las cuales había enviado pliegos al Senado, ejerció explícitamente la facultad del art. 86 inc. 22 Ver Texto, y nombró en comisión a miembros de las Cámaras Federales de Bahía Blanca, Comodoro Rivadavia y La Plata y a jueces federales en los departamentos de San Martín, Mercedes y San Nicolás; asimismo, anticipó que convocaría a sesiones extraordinarias a fin de obtener los correspondientes acuerdos. La doctrina mayoritaria, que esta Corte acepta, tuvo así, mediante este acto, plena confirmación.
11. Que la interpretación restrictiva del art. 86 inc. 22 Ver Texto, según la cual no proceden los nombramientos en comisión para llenar vacantes que se hayan producido durante el período de sesiones ordinarias, se apoya en el significado literal de la palabra “ocurran” incluida en el texto. A este respecto, ha de tenerse presente que uno de los principios de hermenéutica jurídica, aplicado por esta Corte de manera uniforme y reiterada, es el que formula la advertencia de que no es recomendable para la exégesis de las normas jurídicas el método que se atiene estrictamente a las palabras, ya que lo que debe indagarse, en procura de una aplicación racional, es el espíritu que las informa (Fallos 300:417 Ver Texto (4) y sus citas de 281:146 Ver Texto (5), 283:239 Ver Texto (6), 284:9 Ver Texto (7) y 284:293 (8)). En lo que concierne al referido inc. 22, no hay duda acerca de cuál fue el espíritu que el legislador constituyente quiso darle. Pudo haber dicho que, en la hipótesis prevista, el Presidente debía convocar con urgencia a sesiones extraordinarias para obtener el respectivo acuerdo. Pero no lo hizo. Al contrario, incorporó una disposición que crea la posibilidad de la cobertura inmediata de la vacante y elimina las inevitables dilaciones que aun el trámite del acuerdo senatorial -en sesiones extraordinarias- trae consigo; y actuó de este modo, por supuesto, con el objeto de evitar la prolongación de la vacancia que, siempre, fatalmente, afecta el desempeño de la función judicial. Llenar el vacío con máxima celeridad y sin demoras evitables: he aquí la inequívoca “intención del legislador” a cuyo “pleno efecto” los jueces tienen el deber de contribuir (Fallos 297:142; 299:93 Ver Texto; 301:460 Ver Texto (9); 302:1000). La antedicha tesis restrictiva no favorece sino que contraría los objetivos que los constituyentes quisieron alcanzar. Así resulta de las observaciones del creador de la doctrina norteamericana más arriba explicada. William Witt, en su hora, hizo notar que hay dos criterios para interpretar la norma en estudio: el primero, dijo, es gramatical y “nos parece más concordante con la letra de la Constitución, en tanto que el segundo (que es conceptual) resulta más concordante con su espíritu y su razón” (Diario de Sesiones del Senado, loc. cit.). La frase es aclaratoria. Los juristas norteamericanos, guiados por su excepcional sentido pragmático, dieron preferencia al espíritu y a la razón, antes que a la letra; y la misma actitud asumieron y asumen, en la Argentina, quienes tuvieron y tienen por válida la idea jurídica que inspira al histórico despacho de comisión de 1917.
12. Que la tesis restrictiva, además de ser frustratoria de los fines de la norma, no intenta siquiera la propuesta de fundamentos jurídicos y racionales justificantes, como no sea el de que las palabras suponen, en toda hipótesis, un mandamiento inflexible y sin salida. En materia jurídica ha de haber siempre una salida que lleve al resguardo del bien común. Oliver W. Holmes escribió una vez que los jueces tienen el deber de ponderar las consecuencias sociales de su decisión (“The path of law”, Harvard Law Review, vol. 10, ps. 457 y ss.) y el mismo concepto fue incorporado a la jurisprudencia argentina por la sentencia del caso “Saguir y Dib” (Fallos 302:1284 Ver Texto (10), consids. 2, 6 y 16). La aceptación de soluciones disvaliosas es incompatible con la misión de los jueces; y en tal sentido, entender que lo que el inc. 22 dice, por ejemplo, es que si la vacante ocurrió el 15 de setiembre y no el 1 de octubre, el inciso no rige y aquélla debe prolongarse durante un considerable espacio de tiempo, con serio deterioro de la función o servicio de que se trate, sería “como volver a la ley (lato sensu) contra sí misma” (Fallos 213:239 (11), consid. 6 in fine).
13. Que si se practicara el método de la interpretación gramatical, también se lo podría hacer jugar, sin demasiado esfuerzo, en favor de la tesis extensiva que la minoría de la Cámara propone. Porque la segunda acepción del verbo ocurrir es acaecer y acaecer también quiere decir “hallarse presente”. Pero el debido criterio para la exégesis no es éste, claro está, sino el que pondera las consecuencias sociales de la decisión y tiende a poner a salvo el espíritu y la razón de la norma y los obvios fines a que ella tiende (Fallos 302:1284 Ver Texto, cit. consid. 12).
14. Que en el consid. 8 del voto de la mayoría del tribunal a quo dícese que la circunstancia que podría obstar a la procedencia de los nombramientos sub examine es que, por las fechas de las respectivas vacantes, “no existía impedimento formal para requerir el Acuerdo del Senado”. Este pasaje insinúa dos ideas, claramente. Ante todo, la de que si hubiese existido “impedimento formal” para la remisión del pliego en tiempo oportuno, la facultad del inc. 22 podría emplearse aunque la vacante fuese anterior al receso y, asimismo, la de que si los pliegos fueron enviados durante el período de sesiones extraordinarias y el Senado no los consideró antes del 30 de setiembre, es válido el nombramiento “en comisión” después de esa fecha. Ambas reflexiones debilitan considerablemente a la tesis restrictiva, pues le quitan la rigidez -sin excepciones- que su sola enunciación implica. Por lo demás, la segunda idea mencionada posee importancia decisiva en el caso, porque ocurre que el pliego relativo al nombramiento del Dr. Carlos O. Gerome fue remitido al Senado cuando éste se hallaba aún en sesiones ordinarias y no hubo acuerdo sólo porque, debido a una demora seguramente involuntaria, la Comisión respectiva no produjo dictamen. Si se entendiese que también en supuestos de esta naturaleza queda excluida la potestad del inc. 22, se estaría haciendo una interpretación notoriamente arbitraria de la cláusula constitucional y se llevaría a extremos de iniquidad manifiesta la exégesis gramatical que esta Corte desecha.
Por ello, se resuelve: En razón de que sus nombramientos se ajustan a lo prescripto por el art. 86 inc. 22 Ver Texto CN., la Cám Nac. de Apel. en lo Criminal y Correccional debe tomar el juramento de ley a los jueces a que se refiere el pronunciamiento sometido a decisión de esta Corte.- Ricardo Levene (h).- Mariano A. Cavagna Martínez.- Enrique S. Petracchi.- Julio S. Nazareno.- Julio C. Oyhanarte.- Rodolfo C. Barra.- Eduardo M. O’Connor.- En disidencia: Augusto C. Belluscio.
DISIDENCIA DEL DR. BELLUSCIO.
Que la Cám. Nac. de Apel. en lo Criminal y Correccional eleva en consulta estas actuaciones a fin de que se considere si las designaciones de jueces en comisión efectuadas por el PEN. mediante los decretos 2297, 2300 y 2305, por las que se cubrieron cargos ya vacantes durante el período de sesiones ordinarias del Congreso, son correctas.
Que el art. 86 inc. 22 Ver Texto CN. atribuye al presidente de la Nación la facultad de “llenar las vacantes de los empleos que requieran el acuerdo del Senado, y que ocurran durante su receso, por medio de nombramientos en comisión que expirarán al fin de la próxima Legislatura”.
Que las designaciones puestas en tela de juicio corresponden a juzgados nacionales de 1º instancia que quedaron vacantes el 1 de julio y el 1 de agosto del año en curso, vale decir, en pleno período de sesiones ordinarias del Congreso.
Que, en tales condiciones, los mencionados nombramientos no se ajustan a la disposición constitucional antes trascripta, ya que las vacantes no se han producido durante el receso del Congreso.
Que, si bien es cierto que la doctrina controvierte la corrección de la interpretación expuesta, ya que parte de ella se pronuncia en el sentido de que la facultad cubre también los casos de vacantes que hubieran tenido lugar durante el período de sesiones y que por cualquier causa no se hubiesen cubierto oportunamente, esa interpretación correctora del claro texto constitucional no puede -al menos en principio- ser admitida.
Que ello es así no sólo en virtud de la claridad de la disposición -que, por otra parte, concuerda con el propósito expresado por la Comisión examinadora de la Constitución de 1853, nombrada por la convención provincial de 1860, que fue el de poner límites a la latitud del originario art. 83 inc. 23 Ver Texto, redactando el precepto “de manera que sólo se acuerde al presidente la facultad de proveer las vacantes que ocurran durante el receso por nombramiento en comisión”- sino también porque una interpretación dinámica del texto constitucional, acorde con la evolución de los tiempos, aconseja apreciar restrictivamente la atribución presidencial, de por sí excepcional.
Que, en efecto, la Constitución fue sancionada en tiempos en que los viajes de la mayor parte de los representantes de las provincias y de los pueblos de éstas hasta la Capital Federal eran largos y penosos, lo que implicaba una seria dificultad para volver a reunirlos una vez que el período ordinario de sesiones hubiese finalizado y hubieran ellos retornado a sus lugares de residencia habitual. En ese aspecto, las circunstancias han cambiado notablemente, pues la actual facilidad de las comunicaciones y del trasporte aéreo motivan que no constituya una grave dificultad el volver a reunir a los legisladores. Por lo tanto, nada impide que cuando las necesidades legislativas lo aconsejen, el PEN. convoque a sesiones extraordinarias, lo que de hecho ya ha ocurrido en el momento actual, aun cuando fuese solamente para requerir del Senado los acuerdos constitucionalmente necesarios.
Que, por otra parte, inclusive la interpretación amplia de la atribución presidencial que fue aceptada por el Senado de la Nación en su declaración del 15/09/1917 le pone límites y no alcanza a cubrir los casos que motivan la consulta de la cámara de apelaciones, en efecto, el punto 1 de la mencionada declaración expresa textualmente: “La frase del inc. 22 del art. 86 Ver Texto de la Constitución, que dice y que ocurran durante su receso, debe entenderse que existan durante su receso, cuando, por una causa de imposibilidad o de evidente interés público, no hubieran sido provistas constitucionalmente durante el período de sesiones en que las vacantes hubiesen tenido principio”. Y de los decretos de nombramiento cuestionados no surge que se hubieran dado dichas situaciones de excepción, habida cuenta además de las fechas en que se produjeron las vacantes.
Por todo ello, se resuelve: Declarar que no corresponde que la Cám. Nac. de Apel. en lo Criminal y Correccional tome el juramento de ley a los Dres. Alejandro M. Becerra, Carlos O. Gerome y Carlos Alberto N. Rengel Miral en razón de ser constitucionalmente inválidos los decretos que los designan jueces nacionales de 1º instancia.
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