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La procédure législative - Le blog de e-economie.over-blog.com
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9 février 2011 3 09 /02 /février /2011 16:37
Si notre cher Rousseau souhaitait le vote de la loi par le peuple (souveraineté populaire), Montesquieu préférait que les représentants s'en charge (souveraineté nationale). L'article 6 de la DDHC reprend les deux conceptions : la loi est l'expression de la volonté générale, tous les citoyens ont le droit de concourir personnellement ou par leur représentants à sa formation.
La question de la procédure du vote de la loi est cependant très importante dans l'histoire du droit public français car elle permet d'organiser le système politique. L'histoire a montré l'intérêt de l'équilibre des pouvoirs entre exécutif et législatif, avec cette préoccupation permanente ; éviter la paralysie du gouvernement et lui donner les moyens de gouverner. Aussi le Constituant de 1958 a-t-il pris ses précautions pour encadrer le vote de la loi convenablement avec une prééminence de l'Assemblée nationale sur le Sénat.
La Constitution accorde un certain nombre de prérogatives législatives aux différents organes du système politique de l'Etat : Le législateur (Assemblée nationale et Sénat, c'est à dire le Parlement) vote la loi ordinaire comme le précise l'art C. 24, le Président de la république peut lui aussi intervenir dans cette matière dans le cadre de l'art. C. 16, le gouvernement peut intervenir dans le cadre des ordonnances ratifiées par le Parlement de l'article C. 38, la notion d'urgence dans ce dernier cas étant souvent l'occasion pour les gouvernements de justifier ce choix. Et enfin, le peuple est une partie du rouage car l'article 11 de la Constitution prévoit sa consultation par référendum, procédure privilégiée lorsque le poids politique de la décision est lourd de conséquence. Quant au juge, le principe lui interdit d'intervenir en ces matières.
Le shéma est le suivant :
Initiative à Elaboration à Dépôt devant l'une des Assemblées à Discussion devant une commission restreinte de députés àséance publique à l'Assemblée àdiscussion à vote des amendements, amendement par amendement et article par article àpuis délibération ou vote de l'ensemble, c'est à dire discussion contradictoire du texte et entérinement du texte.
Le conseil Constitutionnel peut être saisi par le Gouvernement ou le président de l'Assemblée saisie, au cours de la procédure lorsqu'un amendement empiète sur le domaine du règlement art C. 41, ou après l'adoption du texte mais avant promulgation de la loi par le président de la République, à la demande du Président de la République lui-même, du Premier Ministre, Présidents du Sénat ou de l'Assemblée nationale, de soixante députés ou soixante sénateurs art. C. 61a2, sachant que les décisions du Conseil Constitutionnel s'imposent aux pouvoirs publics : art 62a1.
Art. 41. - S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement ou le président de l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité.
Le Conseil Constitutionnel garant des LO, Lois art 11, règlement des Assemblées et de la LOI
Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. (le Gouvernement n'est pas obligé de décrêter l'urgence, CE, 2002, Meyet et Pouget).
Texte transmis à la deuxième assemblée
Mêmes opérations [commission, Séance publique, Discussion, Vote art/art, Vote d'ensemble].
NAVETTE en cas de désaccord, le dernier mot est donné à l'Assemblée nationale après 2 lectures pour chaque assemblée, c'est à dire 2 délibérations ; au cours de la procédure la technique de l'entonnoir est appliquée,
ou CMP, commission mixte paritaire
(peut être imposée par le gouvernement) La CMP est la réunion de 7 députés et 7 sénateurs qui discutent pour aboutir à un compromis que les deux assemblées devront accepter, si là encore l'échec est au rendez-vous de la discussion, le dernier mot est donné à l'Assemblée, ce qui soumet le Sénat).
Transmission de la loi au Gouvernement, pour la promulgation sous réserve de la saisine du Conseil Constitutionnel à qui il peut être demandé de constater la conformité de la Loi à la Constitution.
L'initiative de la loi : le dépôt du texte sur le bureau d'une assemblée
L'initiative est le fait de déposer le texte sur le bureau de l'une des deux assemblées. Dans son article 39, la Constitution accorde ce droit au Parlement (proposition de loi) comme au Premier Ministre (projet de loi). Cette initiative principale est accompagnée d'une initiative dérivée, mieux connue sous le nom d'amendement, procédure qui autorise le Parlement comme le gouvernement à modifier le texte en cours de discussion (article C. 44a1).
- l'amendement permet de palier la difficulté pour les parlementaires à faire aboutir leur propositions
- le Gouvernement peut tirer les enseignements du débat parlementaire et procéder à l'amendement le cas échéant voire même retirer son projet de loi.
Rédigé par le gouvernement et soumis au Conseil d'Etat
Rédigé par le gouvernement, il est soumis à l'avis du conseil d'Etat, agissant comme conseiller du gouvernement et non comme juridiction administrative au titre de la loi du 24 Août 1872. L'avis est presque toujours suivi, en particuliers lorsque le Conseil se prononce sur une question de droit. Idem lorsque la constitutionnalité du texte pose problème, on peut parler dans ce cas d'une forme de contrôle de constitutionalité préventif de la loi. Ceci est remarquable au regard de la portée du contrôle effectif de constitutionalité appartenant au Conseil Constitutionnel.
Le conseil des Ministres, Arbitrage et signature du Premier Ministre
Ensuite le projet est inscrit à l'ordre du jour du Conseil des Ministres déterminé par le Président de la République, en vertu de l'article C. 9, qui arbitrera les derniers choix législatifs et qui peut être suppléé par délégation expresse (art. C. 21a4). C'est le Premier ministre qui signera le décret de publication du texte en projet, contre-signé par le ou les ministres impliqués, et chargés d'en soutenir la discussion devant l'assemblée choisie. Mais la promulgation de la loi après adoption du texte par le Parlement est une compétence du Président de la République
è Rq le premier ministre n’est pas le supérieur hiérarchique de ses ministres, CE 12 nov 1965 Cie marchande de Tunisie, car il ne peut se substituer à l’un de ses ministres pour prendre une mesure de la compétence de ce dernier. Mais il en va différemment sur le plan politique : certains ministres pèsent plus que d’autres. L’ordre de nomination donne à ce sujet de précieuses indications. Sont également à prendre en compte l’ancienneté des ministères et des ministres, le poids des responsabilités financières et humaines et la proximité politique par rapport au premier ministre. Enfin c’est au premier ministre qu’est confiée la maitrise des leviers de l’action gouvernementale.
è Il est à noter que c’est le président de la République qui préside et convoque le conseil des ministres (art 9C) et après en avoir arrêté l’ordre du jour.
Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un Conseil des Ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé
Le dépôt imposé
Exception : certains thèmes imposent le dépôt devant une assemblée en particuliers
- depuis la révision du 28 mars 2003 : tout projet de loi portant sur l'organisation des collectivités territoriales se fait en première lecture devant le Sénat.
- Le PLF (projet de loi de finances) et le PLFSS (projet de loi de financement de la sécurité sociale) sont déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale.
Documents d'étude d'impacts :
Les projets de loi depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 sont accompagnés de documents d'études d'impacts. En cas d'absence de ces documents, la conférence des présidents peuvent s'opposer à l'inscription à l'ordre du jour conformément à l'article 39.
L'initiative d'une proposition de loi relève de la compétence d'un ou plusieurs députés, ou sénateurs. Le dépôt se fait sur le bureau de l'assemblée de l'auteur (Art. 39).
Désormais, le Conseil d'Etat n'est plus uniquement le conseiller du gouvernement, car au moment du dépôt de la proposition et sauf opposition de l'auteur, le président de l'Assemblée peut solliciter l'expertise du Conseil.
Recevabilité,
La recevabilité consiste à savoir si le domaine de la loi est respecté ou si le texte de celle-ci empiète sur le domaine autonome du règlement, la recherche de l'élément déterminant dans le cas d'espèce de chaque loi est le critère sur lequel se base le conseil constitutionnel (DC 27 nov 1959, *Statut de la RATP*) ; si un PGD est en cause, le domaine concerné est celui de la loi (DC 26 Juin 1969, *PGD silence de l'administration vaut rejet*) ; Le conseil censure l'abstention du législateur lorsqu'il n'a pas suffisamment défini les garanties des propriétaires des toits, terrasses et protégé contre l'arbitraire concernant précisément la loi sur l'établissement public de la diffusion hertzienne (DC 13 Décembre 1985, *amendement tour Eiffel, TDF*). Le gouvernement est en mesure de neutraliser la proposition de loi en levant l'irrecevabilité en cas de désaccord avec le président de l'assemblée concernée auprès du Conseil Constitutionnel au terme de l'article 41. Mais cette procédure est tombée en désuétude depuis 1979 d'autant que le CC ne considère pas une loi inconstitutionnelle, combien même celle-ci empièterait sur le domaine règlementaire (Jurisprudence 30 Juillet 1982 "blocage des prix et revenus") même si depuis 2005, il déclasse d'office les mesures de la loi qui lui apparaissent réglementaires depuis 2005.
Article C. 40, irrecevabilité financière en cas de proposition ou amendement (limitation du droit d'initiative)
- diminution d'une ressource publique
- création ou aggravation d'une charge publique (charges de l'Etat, des CL, des EPA et des divers régimes d'assistance et de sécurité sociale). La charge s'entend de la mission, au sens de la loi organique du 1er Août 2001.
Système de compensation :
- la diminution d'une ressource par la création d'une ressource nouvelle est tolérée (sous certaine condition).
- la création d'une charge ne peut faire l'objet d'une proposition ou amendement parlementaire. Il en va de même pour la majoration d'une charge, qui ne peut faire l'objet d'une proposition ou amendement parlementaire. La révision du 28 Juillet 2008 n'a pas assoupli le système pourtant réclamé par Balladur et son comité.
Le juge de la recevabilité est la commission des Finances. Le Conseil constitutionnel peut être amené à juger de l'application de l'article 40 de la Constitution à l'occasion d'une saisine dans le cadre de l'article 62a1 dans le cadre d'un contrôle sur une loi votée non promulguée, à la différence de l'article 41 qui permet au Premier Ministre
L'initiative dérivée, ou l'amendement
Ce droit est reconnu tant au Parlement qu'au Gouvernement. Les irrecevabilités de l’article 40 et 41 de la Constitution s’appliquent au Parlement et la pratique de l’amendement constitue pour le Parlement la possibilité d’infléchir la politique du gouvernement.
Art. 44. - Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique.
L’amendement du gouvernement se fait au nom du Ministre qui défend le texte devant l’assemblée. Dans ce cas la consultation du conseil d’Etat ainsi que la délibération en Conseil des Ministres n’ont pas lieu d’être.
Remarque : les amendements sont encadrés par le Conseil Constitutionnel qui n’hésite pas à soulever d’office l’irrecevabilité lorsque, par exemple, l’amendement n’a pas de lien avec l'objet du texte. Il a même été jusqu’à juger les « limites inhérentes au droit d’amendement », intervenant lorsque l’amendement parlementaire reprenait l’intégralité d’une ordonnance que le Président avait refusé de signer, DC, 23 Janvier 1986, Ordonnances Chirac. La raison invoquée à l’époque, la portée et l’importance du texte aurait dû faire l’objet d’un projet de loi selon le juge, ne tiendrait plus aujourd’hui, la jurisprudence ayant évoluée sur ce sujet. DC 19 Juin 2001.
Le moment du dépôt est lui aussi contrôlé par le Conseil qui interdit tout nouvel amendement après une CMP, mesure de conciliation permettant l’adoption d’un texte en termes identiques par les deux assemblées au terme de l’article 45, ou moyen de forcer le Sénat.
Art. 45. - Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. Sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.
Exemple de rapport de force entre le Sénat et le Gouvernement
Source : Le Monde du 16 février 2011
Parlement Le Sénat adopte une proposition de loi sur les sondages contre l’avis du gouvernement
Le Sénat a adopté, lundi 14février, à l’unanimité, malgré l’opposition du gouvernement, une proposition de loi coproduite par les sénateurs Hugues Portelli (UMP, Val-d’Oise) et Jean-Pierre Sueur (PS, Loiret), proposant plus de transparence dans les sondages politiques. «Certaines dispositions posent problèmes sur le plan constitutionnel, pratique ou en
opportunité», a argué Patrick Ollier. Le ministre des relations avec le Parlement a notamment regretté que le texte «interdise les sondages à chaud».
«Interdire les sondages au second tour qui ne tiennent pas compte du premier tour, c’est nier la possible émergence d’un troisième homme», a affirmé Patrick Ollier qui a laissé entendre que le gouvernement n’inscrirait pas le texte à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

References: L'article 6
 l'article 11

Art. 41
 l'article 38
 l'article 39
 l'article 41
 l'article 40
 l'article 62
 l'article 41

Art. 44

Art. 45