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Timestamp: 2018-01-18 18:10:11+00:00

Document:
BVerfG NVwZ 2017, 617
► Urteilsverfassungsbeschwerde; spezifische Verfassungsverletzung. ► Art. 2 I GG als Grundrecht zum Schutz vor Geldleistungspflicht (kommunaler Steuer). ► Art. 6 I GG, Schutz der Ehe, als Grundlage für die Befreiung eines Ehepartners von der Zweitwohnungsteuer. ► Rechtsgewinnungsmethoden Auslegung, teleologische Reduktion und verfassungskonforme Auslegung. ► Möglichkeiten und Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung
BVerfG Beschluss vom 31. 10. 2016 (1 BvR 871/13) NVwZ 2017, 617
Fall (Zweitwohnungsteuer Freising)
Rechtsanwalt R wohnt zusammen mit seiner Ehefrau und zwei Kindern in der Gemeinde G. Seine Kanzlei hat er in der Stadt F, wo er sich durchschnittlich an zwei Tagen in der Woche aufhält. An diesen Tagen benutzt er eine von ihm erworbene Eigentumswohnung in F. Seinen Hauptwohnsitz hat er in G gemeldet, in F einen Nebenwohnsitz.
Die Stadt F belastet den besonderen Aufwand, den eine Person mit dem Innehaben einer Zweitwohnung betreibt, mit einer Zweitwohnungsteuer. § 1 der Zweitwohnungsteuersatzung (ZwStS) regelt die grundsätzliche Erhebung der Steuer. Nach § 2 ZwStS ist Zweitwohnung jede Wohnung in der Stadt F, die eine Person, die in einem anderen Gebäude ihre Hauptwohnung hat, zu ihrer persönlichen Lebensführung oder der ihrer Familienangehörigen innehat. § 2 Nr. 2 ZwStS bestimmt: Als Zweitwohnungen gelten nicht … Wohnungen, die verheiratete und nicht dauernd getrennt lebende Personen aus beruflichen Gründen in der Stadt F innehaben, wenn sich die Hauptwohnung der Eheleute außerhalb der Stadt F befindet.
Durch Bescheid vom 28. 12. zog die Stadt F den R zu einer Zweitwohnungsteuer für das laufende Jahr in Höhe von 400 Euro heran. Widerspruch, Klage vor dem Verwaltungsgericht und Berufung an das Oberverwaltungsgericht hatten keinen Erfolg; ein weiteres Rechtsmittel ist nicht zulässig. Die Entscheidungen der Gerichte wurden damit begründet, auf R treffe die Ausnahme nach § 2 Nr. 2 ZwStS nicht zu, weil er sich nur wenige Tage in der Woche in der Wohnung aufhalte und § 2 Nr. 2 ZwStS nur eingreife, wenn der Wohnungsbesitzer die Zweitwohnung vorwiegend nutze. Letzteres stehe zwar nicht im Text der Vorschrift, ergebe sich aber aus ihrem Zweck. Danach soll der Aufwand steuerfrei bleiben, der sich daraus ergibt, dass Verheiratete, anders als Nichtverheiratete, ihre Ehewohnung weiterhin behalten müssten und eine aus beruflichen Gründen genutzte Zweitwohnung daher zwangsläufig sei. Halte sich der berufstätige Ehepartner aber so wie R nur an zwei Tagen am Ort seiner beruflichen Tätigkeit auf; sei der mit der Zweitwohnung verbundene Aufwand kein zwangsläufiger, sondern unterliege der Steuerpflicht. Dementsprechend enthalte die Ausnahmevorschrift in anderen Kommunen (z B. in Dresden) ausdrücklich die Voraussetzung einer „vorwiegenden Nutzung“. Hinzu komme nach Auffassung des OVG, dass die Ausnahmeregelung des § 2 Nr. 2 ZwStS nur mit der Beschränkung auf eine vorwiegende Nutzung verfassungsmäßig sei. Denn in dem Fall, dass die Zweitwohnung nicht vorwiegend, sondern nur vorübergehend genutzt werde, bestehe kein hinreichender Grund für die Privilegierung Verheirateter im Verhältnis zu ledigen Berufstätigen und zu solchen, die in einer anderen Art der Partnerschaft leben.
R hat die Absicht, Verfassungsbeschwerde zu erheben. Er wendet sich nicht grundsätzlich gegen die Zweitwohnungsteuer, sondern nur dagegen, dass ihm die Vergünstigung nach § 2 Nr. 2 ZwStS vorenthalten wird. Hat eine Verfassungsbeschwerde des R Aussicht auf Erfolg?
1. Ergangener Hoheitsakt ist im vorliegenden Fall zunächst die Zweitwohnungsteuersatzung, die in § 1 die grundsätzliche Erhebung der Zweitwohnungsteuer vorsieht. Gegen diese wendet sich R aber nicht. Gegen sie bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Es handelt um eine örtliche Aufwandsteuer, die eine Gemeinde nach Art. 105 Abs. 2 a GG i. V. mit dem Kommunalabgabengesetz des Landes durch Satzung erheben darf.
2. R wendet sich gegen die Auferlegung der Zweitwohnungsteuer unter Nichtanwendung des § 2 Nr. 2 ZwStS. Zu dieser Auferlegung haben vier Hoheitsakte beigetragen: der Bescheid der Stadt F vom 28. 12., ein Widerspruchsbescheid und zwei verwaltungsgerichtliche Entscheidungen (Urteile).
a) Dem Konzept des § 90 BVerfGG entspräche es am ehesten, den Steuerbescheid als Hoheitsakt i. S. des § 90 I und die gerichtlichen Urteile als Ausschöpfung des Rechtswegs i. S. des § 90 II anzusehen.
b) Jedoch ergeben sich die Begründungen für den Eingriff, auf die es für die Vereinbarkeit mit den Grundrechten wesentlich ankommt, maßgeblich aus den gerichtlichen Urteilen. Auch hebt das BVerfG, wenn es in solchem Fall der VfB stattgibt, zumindest das letztinstanzliche Urteil auf und verweist den Rechtsstreit an das Gericht zurück (im vorliegenden Beschluss bei [50]). Folglich sind auch die gerichtlichen Urteile Hoheitsakte i. S. des § 90 I BVerfGG. Das BVerfG hat die VfB des R gegen alle vier Akte gerichtet, diese Akte aber als einheitlichen Eingriff behandelt, gemeinsam geprüft und letztlich entscheidend auf das Urteil des OVG abgestellt (vgl. [16, 50]).
Hier wird davon ausgegangen, dass der Steuerbescheid der Eingriff ist, der aber durch die klageabweisenden Urteile des VG/OVG bestätigt und letztlich maßgeblich begründet wurde. Danach ist Hoheitsakt und Beschwerdegegenstand in der von R beabsichtigten VfB der Bescheid der F in der Gestalt der Bestätigung durch das VG/OVG (ähnlich wie nach § 79 I Nr. 1 VwGO Gegenstand der Anfechtungsklage der VA in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist). Da es letztlich auf das Urteil des OVG ankommt, handelt es sich um eine Urteilsverfassungsbeschwerde.
II. R muss geltend machen, in einem Grundrecht verletzt zu sein (§ 90 I BVerfGG). Er kann geltend machen, in den unter B. geprüften Grundrechten aus Art. 2 I, 6 I, 3 I GG verletzt zu sein. Die bei einer Urteils-VfB geltenden Beschränkungen, nach denen die Überprüfung der Urteile nur auf spezifische Verfassungsverletzungen hin erfolgen, werden nicht hier, sondern im Zusammenhang mit der zur Begründetheitsprüfung gehörenden Prüfung der Grundrechtsverletzung behandelt (B II 3 b).
III. R hat, da ein weiteres Rechtsmittel nicht zulässig ist, den Rechtsweg i. S. des § 90 II 1 BVerfGG ausgeschöpft.
IV. An die Erhebung einer VfB sind formelle Anforderungen zu stellen.
1. Die VfB ist schriftlich zu erheben (§ 23 I BVerfGG).
2. Die Frist für die Erhebung beträgt einen Monat (§ 93 I 1 BVerfGG) und beginnt im vorliegenden Fall mit der Zustellung der Entscheidung des OVG.
3. Die VfB ist innerhalb der Monatsfrist zu begründen (§ 93 I 1 BVerfGG.
Diese Voraussetzungen kann R erfüllen. In der Praxis sind an die Begründung allerdings strenge Anforderungen zu stellen. Als erstes muss der Beschwerdeführer die (hohe) Hürde des § 93 a BVerfGG überwinden, wonach eine VfB der Annahme zur Entscheidung bedarf und diese Annahme nur erfolgt, wenn die VfB eine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung hat oder die VfB „zur Durchsetzung der Grundrechte angezeigt ist“. Bei der Urteils-VfB muss er darlegen, dass eine spezifische Verfassungsverletzung gegeben ist. Auch sonst verlangt das BVerfG eine gründliche Auseinandersetzung mit den Problemen, insbesondere eine Berücksichtigung der bisherigen Rechtsprechung. Für ein Gutachten wie hier haben diese Anforderungen aber keine Bedeutung. Eine Entscheidung über die Annahme ist nicht zu treffen. Die weiteren Anforderungen an die Begründung decken sich mit den Ausführungen zur Begründetheit der VfB.
Eine VfB des R wäre zulässig.
B. Die VfB ist begründet, wenn die Auferlegung der Zweitwohnungsteuer durch den Bescheid der Stadt F vom 28. 12. mit der vom OVG gegebenen Begründung R in einem Grundrecht verletzt.
I. Der Steuerbescheid könnte das Grundrecht des R aus Art. 2 I GG B verletzen. Dann müsste ein Eingriff in den Schutzbereich dieses Grundrechts erfolgt sein.
1. Art. 2 I GG schützt – neben dem Persönlichkeitsrecht, den daraus abgeleiteten Rechten auf informationelle Selbstbestimmung und auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme – die allgemeine Handlungsfreiheit. Danach kann grundsätzlich „jeder tun und lassen was er will“ (vgl. BVerfGE 6, 32, 36). Diese Freiheit umfasst auch die Entscheidung über die Verwendung des eigenen Geldes und Vermögens (BVerfGE 97, 332, 340/1; 93, 319, 338). Geld und Vermögen einer Person fallen somit unter den Schutzbereich des Art. 2 I GG.
2. Die Auferlegung einer Steuerzahlungspflicht bedeutet einen Eingriff in die Freiheit der Verwendung des eigenen Geldvermögens und damit einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 2 I GG.
1. Rechtfertigungsgrundlage ist der in Art. 2 I GG enthaltene Vorbehalt zugunsten der verfassungsmäßigen Ordnung. Entsprechend der weiten Fassung des Schutzbereichs wird auch dieser Vorbehalt weit ausgelegt und umfasst die gesamte verfassungsmäßige Rechtsordnung, d. h. jede formell und materiell verfassungsmäßige Rechtsnorm. BVerfG NJW 2006, 1339: Abgesehen von einem absolut geschützten Kernbereich der privaten Lebensgestaltung ist die allgemeine Handlungsfreiheit nur in den Schranken des zweiten Halbsatzes des Art. 2 I GG gewährleistet und steht damit unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen (Rechts-)Ordnung (vgl. BVerfGE 6, 32, 37 f.; 74, 129, 152; 80, 137, 153). In der hier behandelten Entscheidung heißt es bei [17] Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet jedem die allgemeine Handlungsfreiheit, soweit er nicht Rechte anderer verletzt und nicht gegen das Sittengesetz oder gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstößt. Zu dieser Ordnung gehören die vom Normgeber gesetzten verfassungsmäßigen Vorschriften sowie deren Auslegung durch den Richter und ebenso die im Wege zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung getroffenen Entscheidungen (BVerfGE 74, 129, 152).
2. Eine die Auferlegung einer Zweitwohnungsteuer rechtfertigende Rechtsnorm ist die Zweitwohnungsteuersatzung der Stadt F, sofern deren Voraussetzungen erfüllt sind. Nach § 1 ZwStS, von dessen Rechtswirksamkeit auszugehen ist (oben A I 1), darf eine Zweitwohnungsteuer erhoben werden, wenn jemand eine Zweitwohnung innehat. Die Definition der Zweitwohnung in § 2 ZwStS trifft auf die von R benutzte Wohnung zu. R besitzt neben seiner Hauptwohnung in G eine Wohnung in der Stadt F, die er zeitweilig zu seiner persönlichen Lebensführung, mindestens zum Übernachten, benutzt.
3. § 1 ZwStS rechtfertigt die Auferlegung der Steuer gegenüber R jedoch nicht, wenn die Wohnung des R in F nach § 2 Nr. 2 ZwStS nicht als Zweitwohnung gilt, weil sie von einer verheirateten und nicht dauernd getrennt lebenden Person aus beruflichen Gründen in der Stadt F benutzt wird und sich die Hauptwohnung der Eheleute außerhalb der Stadt F befindet. (Der Zusatz „und nicht dauernd getrennt lebende“ hat im vorliegenden Fall keine Bedeutung und bleibt künftig unerwähnt.) R ist verheiratet. Die Hauptwohnung der Eheleute befindet sich in G. Er benutzt er die Wohnung in F aus beruflichen Gründen, weil er zweimal in der Woche in seiner Kanzlei in F arbeitet.
a) Zusätzlich verlangen Behörden und Fachgerichte (VG/OVG) für die Anwendung des § 2 Nr. 2 ZwStS, dass sich der Wohnungsbesitzer vorwiegend in der Zweitwohnung aufhält, und verneinen das im Fall des R. Demgegenüber vertritt R die Auffassung, dass bei ihm die Ausnahme des § 2 Nr. 2 ZwStS eingreift. Danach könnte zu prüfen und zu entscheiden sein, ob der Rechtsauffassung der Gerichte oder der des R zu folgen ist. Für eine Verletzung des Art. 2 I GG müsste die Auffassung des R zutreffen.
b) Jedoch handelt es sich hierbei um die Auslegung und Anwendung einer kommunalen Satzung. Die Auslegung und Anwendung einfachen Rechts ist Aufgabe der Fachgerichte und nicht des BVerfG („Das BVerfG ist keine Superrevisionsinstanz“). Das BVerfG ist darauf beschränkt, aber auch dazu verpflichtet, zu prüfen, ob der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts eine spezifische Verfassungsverletzung zugrunde liegt.
Die übliche Formulierung hierfür lautet: Unter die Prüfungskompetenz des BVerfG fällt, ob Fehler vorliegen, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung eines Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs und seiner materiellen Bedeutung für den konkreten Fall, beruhen und die für den konkreten Fall von einigem Gewicht sind (BVerfGE 18, 85, 92; Kingreen/Poscher, Grundrechte, 32. Aufl. 2016, Rdnrn. 1307 ff.). Etwas anders formuliert BVerfG NJW 2016, 3153, Freizeitbad [23] Das BVerfG prüft, ob die Anwendung der einschlägigen einfachrechtlichen Bestimmungen und das dazu eingeschlagene Verfahren durch das Fachgericht vertretbar oder ob sie schlechterdings unhaltbar sind. Schlechterdings unhaltbar ist eine fachgerichtliche Entscheidung, wenn eine offensichtlich einschlägige Norm nicht berücksichtigt, der Inhalt einer Norm in krasser Weise missverstanden oder sonst in nicht mehr nachvollziehbarer Weise angewendet wird.
In der hier behandelten Entscheidung wird unter [18] ausgeführt: Die Auslegung des einfachen Rechts, die Wahl der hierbei anzuwendenden Methoden sowie seine Anwendung auf den Einzelfall sind Sache der dafür zuständigen Fachgerichte und vom BVerfG nicht auf ihre Richtigkeit zu überprüfen. Nur wenn die Gerichte hierbei Verfassungsrecht verletzen, kann das BVerfG auf eine VfB hin eingreifen. Das ist nicht schon dann der Fall, wenn eine Entscheidung am einfachen Recht gemessen objektiv fehlerhaft ist (…). Setzt sich die Auslegung jedoch in krassen Widerspruch zu den zur Anwendung gebrachten Normen und werden damit ohne entsprechende Grundlage im geltenden Recht Ansprüche begründet oder Rechtspositionen verkürzt, die der Gesetzgeber unter Konkretisierung allgemeiner verfassungsrechtlicher Prinzipien gewährt hat, so beanspruchen die Gerichte Befugnisse, die von der Verfassung dem Gesetzgeber übertragen sind (BVerfGE 128, 193, 209 m. w. N.). Im Falle der Inanspruchnahme derartiger Befugnisse handelt es sich um eine spezifische Verfassungsverletzung. Das bedeutet, dass die Rechtsanwendung durch die Fachgerichte methodisch vertretbar sein muss.
III. Somit ist die Rechtsanwendung durch das OVG daraufhin zu überprüfen, ob sie die methodischen Anforderungen an die Rechtsgewinnung beachtet oder verfehlt hat. Da sich aus der Wiedergabe der Begründung der Entscheidungen des VG und des OVG nicht ergibt, welcher Methode diese zugrunde gelegt haben, muss diese bestimmt werden. Mögliche Rechtsgewinnungsmethoden sind: Auslegung; Analogie; teleologische Reduktion; (sonstige) richterliche Rechtsfortbildung, insbesondere Ausfüllen einer nicht durch Analogie schließbaren Gesetzeslücke (auch als Rechtsergänzung bezeichnet), oder Korrektur einer offensichtlich verfehlten Gesetzesfassung. Bei der Heranziehung dieser Methoden kommt es nicht darauf an, dass sie als solche bezeichnet werden (etwa als „teleologische Reduktion“), wohl aber, dass überhaupt einer Methode gefolgt wird und ihre Anforderungen beachtet werden.
1. Gesetzesauslegung
a) Auslegung (Interpretation) eines Gesetzes ist die Ermittlung des Sinnes einer Rechtsnorm mit dem Ziel, über ihre Anwendung auf einen Fall zu entscheiden. Sie erfolgt mit Hilfe der Auslegungselemente Wortlaut, Gesetzessystematik, Entstehungsgeschichte und Normzweck.
b) Eine Auslegung hat normalerweise zur Voraussetzung, dass die Norm auslegungsbedürftig ist. Daran fehlt es, wenn ihr Sinn sich klar aus dem Wortlaut ergibt. Deshalb ist eine Auslegung gegen den klaren Wortlaut der Norm nicht zulässig. BVerfG [23] Auch darf sich der Rechtsanwender im gewaltenteilenden Rechtsstaat nicht über den klaren Wortlaut eines Gesetzes hinwegsetzen, um einem vermuteten Ziel des Gesetzgebers Wirkung zu verschaffen (vgl. BVerfGE 118, 212, 244).
c) Danach lässt sich im vorliegenden Fall die Voraussetzung, § 2 Nr. 2 ZwStS gelte nur bei einer vorwiegenden Nutzung der Zweitwohnung, nicht im Wege einer Auslegung herleiten. BVerfG [25, 26] Diese Auffassung ist vom Wortlaut der Satzung nicht gedeckt… .Die streitentscheidenden Satzungsregelungen sind eindeutig und lassen eine einengende Auslegung nicht zu. Dem Wortlaut der Ausnahmevorschriften nach gelten solche Wohnungen nicht als Zweitwohnungen, die verheiratete Personen aus beruflichen Gründen in der Stadt F innehaben, wenn sich die Hauptwohnung der Eheleute außerhalb der Stadt F befindet. Der Satzungstext verlangt nicht, dass die Nebenwohnung vorwiegend genutzt wird. Er enthält auch keine auslegungsfähigen Rechtsbegriffe, die entsprechende Auslegungsspielräume eröffneten. Somit lässt sich die Nichtanwendung des § 2 Nr. 2 ZwStS im Fall des R über eine Auslegung der Vorschrift nicht begründen.
a) Bei der Analogie wird ein im Gesetz nicht geregelter, wegen einer planwidrigen Lücke aber regelungsbedürftiger Fall unter eine Rechtsnorm subsumiert, die für andere, ähnlich liegende Fälle erlassen wurde und die deshalb auf den nicht geregelten, ähnlichen Fall ausgedehnt wird.
b) Bereits die Analogie, vor allem aber die weiteren Rechtsgewinnungsmethoden können, wenn sie von einem Gericht vorgenommen werden, auch als richterliche Rechtsfortbildung bezeichnet werden.
aa) Diese ist grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig. BVerfG [19, 20] Verfassungsgrundsätze verbieten es dem Richter nicht, das Recht fortzuentwickeln. Angesichts des beschleunigten Wandels der gesellschaftlichen Verhältnisse und der begrenzten Reaktionsmöglichkeiten des Gesetzgebers sowie der offenen Formulierung zahlreicher Normen gehört die Anpassung des geltenden Rechts an veränderte Verhältnisse zu den Aufgaben der Dritten Gewalt (vgl. BVerfGE 49, 304, 318; 82, 6, 12… ; 128, 193, 210). Aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG angeordneten Vorrang des Gesetzes folgt kein Verbot für den Richter, gegebenenfalls vorhandene gesetzliche Lücken im Wege richterlicher Rechtsfortbildung zu schließen (vgl. BVerfGE 108, 150, 160).
bb) Der Aufgabe und Befugnis zur schöpferischen Rechtsfindung und Rechtsfortbildung sind jedoch mit Rücksicht auf den aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit unverzichtbaren Grundsatz der Gesetzesbindung der Rechtsprechung Grenzen gesetzt (…). Die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung sind weiter, soweit die vom Gericht im Wege der Rechtsfortbildung gewählte Lösung dazu dient, der Verfassung, insbesondere verfassungsmäßigen Rechten des Einzelnen, zum Durchbruch zu verhelfen… Umgekehrt sind die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung bei einer Verschlechterung der rechtlichen Situation des Einzelnen enger gesteckt (…). Die im vorliegenden Fall vorgenommene Beschränkung der Vergünstigung aus § 2 Nr. 2 ZwStS auf eine vorwiegende Nutzung bedeutet eine Verschlechterung der Rechtssituation Betroffener und ist deshalb nur in engen Grenzen zulässig.
c) Im vorliegenden Fall hat das OVG keine Analogie vorgenommen. Soweit es sich auf die Satzung der Stadt Dresden berufen hat, ist das nur ein unterstützendes Argument und nicht die analoge Heranziehung dieser Vorschrift. Da die Vorschrift in Dresden von einem anderen Normgeber stammt als der Stadt F, wäre sie auch nicht analogiefähig. Das BVerfG zieht daraus sogar den (Umkehr-)Schluss, dass der Satzungsgeber in F die Einschränkung nicht gewollt habe. [30] Denn er hätte - wie in anderen Kommunen geschehen (vgl. etwa § 2 Abs. 4 Buchstabe c der Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungsteuer in der Landeshauptstadt Dresden…) - ohne weiteres den Ausnahmetatbestand um das Tatbestandsmerkmal der „vorwiegenden Nutzung“ ergänzen können, hätte er die Befreiungsvorschrift entsprechend begrenzen wollen. Das hat er aber nicht getan.
3. Teleologische Reduktion
a) Während bei der Analogie der Wortlaut einer Vorschrift nicht passt, wohl aber ihr Sinn und Zweck, wird bei der teleologischen Reduktion die Vorschrift trotz des passenden Wortlauts nicht angewendet, weil ihr Sinn und Zweck einer Anwendung entgegen steht, es sich also um eine nach Sinn und Zweck der Vorschrift planwidrig überschießende Regelung handelt. BVerfG [22] Zu den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung gehört auch die teleologische Reduktion (vgl. BVerfGE 35, 263, 279; 88, 145, 166 f.). Sie ist dann vorzunehmen, wenn die auszulegende Vorschrift auf einen Teil der vom Wortlaut erfassten Fälle nicht angewandt werden soll, weil Sinn und Zweck der Norm…gegen eine uneingeschränkte Anwendung sprechen (vgl. BVerfG NJW 1997, 2230, 2231). Diese Rechtsgewinnungsmethode liegt im vorliegenden Fall dem Urteil des OVG zugrunde, indem dieses trotz passenden Wortlauts des § 2 Nr. 2 ZwStS die Vorschrift auf den Fall des R aus den im Sachverhalt aufgeführten Gründen nicht angewendet hat. Da bei der teleologischen Reduktion vom klaren Wortlaut abgewichen wird, bestehen dafür strenge Voraussetzungen, d. h. es muss unzweifelhaft sein, dass eine wortgetreue Anwendung der Vorschrift mit Sinn und Zweck der Vorschrift nicht in Einklang steht.
b) BVerfG [31, 32] Im vorliegenden Fall lässt sich die teleologische Reduktion nicht auf eine dem Zusammenhang der Satzung innewohnende Zwecksetzung stützen. Eine Beschränkung der streitgegenständlichen Ausnahmevorschriften auf lediglich „vorwiegend genutzte“ Nebenwohnungen ergibt sich weder aus Sinn und Zweck der Regelung noch aus ihrem sonstigen systematischen Zusammenhang. Die Zweitwohnungsteuersatzung der Stadt F enthält keine Vorschriften, die auf eine entsprechende Einschränkung des Ausnahmetatbestandes hindeuten… Auch aus den Regelungen über Haupt- und Nebenwohnungen lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der zeitliche Umfang der Nutzung einer Nebenwohnung für die Erhebung der Zweitwohnungsteuer von Bedeutung ist.
Somit ermöglichen weder Auslegung noch Analogie oder teleologische Reduktion eine methodisch vertretbare Beschränkung des § 2 Nr. 2 ZwStS auf eine vorwiegende Nutzung.
4. Nach Auffassung des OVG ist die Beschränkung des § 2 Nr. 2 ZwStS auf eine vorwiegende Nutzung verfassungsrechtlich geboten. Die Vorschrift sei nur mit der Beschränkung auf eine vorwiegende Nutzung verfassungsmäßig, weil in dem Fall, dass die Zweitwohnung nicht vorwiegend genutzt werde, kein hinreichender Grund für die Privilegierung Verheirateter bestehe.
a) Das BVerfG prüft diese Argumentation unter [33-36] mit Hilfe der Rechtsfigur der verfassungskonformen Auslegung. Allerdings handelt es sich dabei nicht um eine Auslegung im eigentlichen Sinn, weil § 2 Nr. 2 ZwStS nicht auslegungsfähig ist (oben B III 1 c), wie auch BVerfG [34] bestätigt: Die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung endet dort, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Normgebers in Widerspruch tritt… Das Ergebnis einer verfassungskonformen Auslegung muss demnach vom Wortlaut des Gesetzes gedeckt sein und auch die prinzipielle Zielsetzung des Normgebers wahren… Im vorliegenden Fall wäre die Beschränkung auf eine „vorwiegende Nutzung“ nicht vom Wortlaut des § 2 Nr. 2 ZwStS gedeckt.
Der Sache nach hat das OVG eine aus seiner Sicht verfassungsrechtlich gebotene teleologische Reduktion des § 2 Nr. 2 ZwStS vorgenommen. Diese ist nicht von vornherein ausgeschlossen, BVerfG [22]: Art. 20 Abs. 3 GG verpflichtet die Gerichte, nach Gesetz und Recht zu entscheiden. Eine bestimmte Auslegungsmethode oder gar eine reine Wortlautinterpretation schreibt die Verfassung nicht vor (vgl. BVerfGE 88, 145,166 f.). Der Wortlaut des Gesetzes zieht im Regelfall keine starre Auslegungsgrenze (vgl. BVerfGE 118, 212, 243). - Was die Begrifflichkeit betrifft, verwendet das BVerfG den Begriff der (verfassungskonformen) „Auslegung“ in diesem Zusammenhang in einem weiten, jede Rechtsgewinnung außerhalb der klaren Wortlautanwendung umfassenden Sinn. Dieser Begrifflichkeit soll hier gefolgt werden, zumal der Begriff der „verfassungsrechtlich gebotenen teleologischen Reduktion“ bislang nicht verwendet wird.
b) Wird eine verfassungskonforme Auslegung (iwS) gegen den klaren Wortlaut des Gesetzes zugelassen, überschneidet diese sich mit der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes. Deshalb wäre sie bei formellen Gesetzen nicht zulässig. Denn eine von den Fachgerichten vorgenommene Anpassung des Gesetzes an die Verfassung, ohne dass ein Auslegungsspielraum besteht, wäre eine teilweise Nichtigkeitserklärung des Gesetzes in der derzeitigen Fassung und würde gegen das Verwerfungsmonopol des BVerfG nach Art. 100 GG verstoßen. Diese Überlegung hätte das BVerfG auch auf gemeindliche Satzungen erstrecken und die vom OVG vorgenommene verfassungskonforme Auslegung (iwS) bereits grundsätzlich für unzulässig erklären können (vgl. auch [24]). Es ist aber nicht so vorgegangen, sondern hat die Voraussetzungen für eine verfassungskonforme Auslegung (iwS) wie folgt geprüft.
c) Eine verfassungskonforme Auslegung (iwS) des § 2 Nr. 2 ZwStS im Sinne der Ausführungen des OVG hat zur Voraussetzung, dass eine Anwendung des § 2 Nr. 2 ZwStS entsprechend dem Wortlaut, also ohne die Beschränkung auf eine vorwiegende Nutzung, gegen eine Verfassungsvorschrift verstößt, wobei entsprechend der Auffassung des OVG der Gleichheitssatz des Art. 3 I GG in Betracht kommt.
aa) Für eine Verletzung des Art. 3 I GG muss eine Ungleichbehandlung erfolgen. Im Einzelnen dazu BVerfG [38], wo ausgeführt wird, dass unter Art. 3 I GG auch ein gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss fällt, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt, einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (…). Bei § 2 Nr. 2 ZwStS werden verheiratete Berufstätige begünstigt, während allen anderen, unverheirateten und in einer anderen Art der Partnerschaft lebenden Personen die Begünstigung vorenthalten wird; darin liegt eine Ungleichbehandlung.
bb) Die Ungleichbehandlung könnte gerechtfertigt sein.
Unter [38, 39] stellt das BVerfG seine st. Rspr. hierzu dar und ergänzt sie unter [40] durch die speziellen Anforderungen im Steuerecht: Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (…). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Normgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (…). Eine strengere Bindung des Normgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (…). Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind (…) oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (…). Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der Lastengleichheit…
cc) Ein gewichtiger Sachgrund für eine Ungleichbehandlung ist ein grundrechtlicher Schutzauftrag, wobei im vorliegenden Fall Art. 6 I GG in Betracht kommt. BVerfG [41-48} Das Grundgesetz stellt Ehe und Familie in Art. 6 Abs. 1 GG unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung. Damit garantiert die Verfassung nicht nur das Institut der Ehe, sondern gebietet als verbindliche Wertentscheidung für den gesamten Bereich des Ehe und Familie betreffenden privaten und öffentlichen Rechts einen besonderen Schutz durch die staatliche Ordnung (vgl. BVerfGE 6, 55, 72; 55, 114, 126;…133, 377, 409 Rn. 81). Um diesem Schutzauftrag Genüge zu tun, ist es insbesondere Aufgabe des Staates, alles zu unterlassen, was die Ehe beschädigt oder sonst beeinträchtigt, und sie durch geeignete Maßnahmen zu fördern (…). Das gilt namentlich im Steuerrecht (vgl. BVerfGE 133, 377, 410 Rn. 81). Wegen des verfassungsrechtlichen Schutz- und Förderauftrages ist der Gesetzgeber grundsätzlich berechtigt, die Ehe…gegenüber anderen Lebensformen zu begünstigen… Die Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG bildet einen sachlichen Differenzierungsgrund, der in erster Linie zur Rechtfertigung einer Besserstellung der Ehe gegenüber anderen, durch ein geringeres Maß an wechselseitiger Pflichtbindung geprägten Lebensgemeinschaften geeignet ist.
Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die mit einer wortlautgetreuen Anwendung des streitgegenständlichen Ausnahmetatbestandes einhergehende Ungleichbehandlung von Verheirateten und Ledigen durch das Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG gerechtfertigt. Auch erlaubt Art. 6 I GG einem Satzungsgeber, bei der Zweitwohnungsteuer… Verheiratete im Verhältnis zu ungebundenen Partnerbeziehungen besserzustellen (vgl. BVerfGE 117, 316, 327), indem er sie von der Steuerpflicht ausnimmt. Dabei darf auch typisiert und von der Dauer der Nutzung der Wohnung abgesehen werden.
5. Somit rechtfertigt Art. 6 I GG die in der Besserstellung von Verheirateten liegende Ungleichbehandlung auch ohne Beschränkung auf eine vorwiegende Nutzung. Die wortgetreue Anwendung des § 2 Nr. 2 ZwStS verstößt nicht gegen Art. 3 I GG, eine verfassungskonforme Auslegung (iwS) des § 2 Nr. 2 ist weder geboten noch zulässig. Folglich ist § 2 Nr. 2 ohne Beschränkung auf eine vorwiegende Nutzung anzuwenden. Mit diesem Inhalt gestattet sie nicht, R die dort vorgesehene Vergünstigung vorzuenthalten und ihn einer Zweitwohnungsteuer zu unterwerfen. Der durch die Steuer vorgenommene Eingriff in Art. 2 I GG ist somit nicht durch eine zur verfassungsmäßigen Ordnung gehörende Rechtsnorm gerechtfertigt, sondern verletzt Art. 2 I GG.
Die anderslautende Entscheidung des OVG enthält auch spezifische Verfassungsverletzungen. Das ergibt sich primär aus dem methodisch nicht nachvollziehbarem Gedankengang. BVerfG [23] Eine verfassungsrechtlich unzulässige richterliche Rechtsfortbildung ist dadurch gekennzeichnet, dass sie, ausgehend von einer teleologischen Interpretation, den klaren Wortlaut des Gesetzes hintanstellt… Ferner ergibt es sich aus dem Verstoß gegen den Schutzauftrag aus Art. 6 I GG.
Das Urteil des OVG ist deshalb wegen der Verletzung des Art. 2 I GG aufzuheben (§ 95 II 1 BVerfGG).
IV. Der Steuerbescheid vom 28. 12. in der Form der Bestätigung durch das OVG könnte gegen Art. 6 I GG verstoßen.
1. Während oben B III 4 c cc) Art. 6 I in seiner Ausprägung als Schutzauftrag angewendet wurde, kommt hier dessen - ebenfalls bereits oben angesprochene - Abwehrfunktion zur Anwendung, wonach Beeinträchtigungen der Ehe zu unterlassen sind. Wie ausgeführt, enthält § 2 Nr. 2 ZwStS eine verfassungsrechtlich zulässige Begünstigung der Ehe. Die Nichtanwendung dieser Vorschrift führt zu einer gesetzlich nicht vorgesehenen Belastung der Ehe des R und enthält damit einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 6 GG.
2. Art. 6 I GG enthält keinen Gesetzesvorbehalt, unterliegt also nur verfassungsimmanenten Schranken. Dass eine solche die Nichtanwendung des § 2 Nr. 2 ZwStS rechtfertigen könnte, ist nicht ersichtlich. Somit liegt auch eine Verletzung des Art. 6 I GG vor. (Das BVerfG hat diese Frage als nicht mehr entscheidungserheblich offen gelassen, vgl. [49].)
Zum Aufbau dieser Falllösung: Art. 6 I GG ist in seiner Ausprägung als Abwehrrecht spezieller als die in Art. 2 I GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit, und wäre danach vorrangig zu prüfen. Jedoch spricht für die hier gewählte umgekehrte Prüfungsfolge, dass der Eingriff durch einen Steuerbescheid erfolgt und der Schutz gegenüber der Auferlegung von Geldleistungspflichten unter Art. 2 I GG fällt. Auch lag sachlich der Schwerpunkt der Lösung bei der methodisch unzulässigen „Auslegung“ des § 2 Nr. 2 ZwStS durch die VGe und bei den Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung. Nicht zuletzt war von Bedeutung, dass der Eingriff in die Ehe des R durch Auferlegung einer Steuer in Höhe von jährlich 400 Euro weit weniger Gewicht hat als die schon an Willkür grenzende Auslegung des § 2 Nr. 2 ZwStS durch die VGe. Beim Aufbau der Falllösung wurde deshalb dem BVerfG gefolgt.
V. Der Steuerbescheid vom 28. 12. in der Form der Bestätigung durch das OVG könnte Art. 3 I GG verletzen. Dabei handelt es sich um einen anderen Prüfungsgegenstand als oben B III 4 c), wo geprüft wurde, ob eine Anwendung des § 2 Nr. 2 ZwStS ohne Beschränkung auf eine vorwiegende Nutzung gegen Art. 3 I GG verstößt.
1. Ungleich behandelt wird R im Vergleich zu den verheirateten Berufstätigen, die ihre Zweitwohnung vorwiegend nutzen. Diesen wird die Vergünstigung gewährt, während sie R vorenthalten wird.
2. Da R, wie unter B III 5 festgestellt wurde, ebenfalls unter die Ausnahmevorschrift fällt, ist die Ungleichbehandlung bereits aus diesem Grund nicht gerechtfertigt. R kann vielmehr Gleichbehandlung mit anderen verheirateten Berufstätigen verlangen. Auch Art. 3 I GG ist verletzt.
Ergebnis: Der Steuerbescheid und die Entscheidungen des VGe verletzen Art. 2 I, 6 I, 3 I GG. Eine VfB des R hat Aussicht auf Erfolg.
Richtet sich die VfB gegen einen VA, der durch ein Urteil des VG überprüft (§ 90 II BVerfGG) und bestätigt wurde, sieht das BVerfG sowohl den VA als auch das Urteil als Beschwerdegegenstand an, versteht die einzelnen Hoheitsakte aber als einheitlichen Eingriff. Hier wurde empfohlen, als Hoheitsakt (Beschwerdegegenstand) den VA in der Gestalt der Bestätigung durch das letztinstanzliche VG und dessen Urteil anzusehen. Für die Begründung ist das Urteil maßgebend, so dass es sich um eine Urteils-VfB handelt.
Art. 2 I GG gewährt als Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit Schutz auch gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten, insbesondere Steuern. Der Eingriff ist durch die Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung gerechtfertigt, wenn er durch eine verfassungsmäßige Norm erlaubt wird. Hierfür ist eine verfassungsmäßige Norm erforderlich, und es müssen ihre Voraussetzungen vorliegen.
Die Frage, ob die Voraussetzungen vorliegen, entscheiden grundsätzlich die Fachgerichte und nicht das BVerfG. Dieses überprüft die Rechtsanwendung durch das Fachgericht aber auf spezifische Verfassungsverletzungen hin. Mögliche Formulierungen sind: Unter die Prüfungskompetenz des BVerfG fällt, ob Fehler vorliegen, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung eines Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs und seiner materiellen Bedeutung für den konkreten Fall, beruhen und die für den konkreten Fall von einigem Gewicht sind. Oder: Das BVerfG prüft, ob die Auslegung durch das Fachgericht vertretbar oder unhaltbar, weil nicht mehr nachvollziehbar ist. Das betrifft auch die Methode der Rechtsgewinnung.
Rechtsgewinnungsmethoden sind insbesondere Auslegung, Analogie und teleologische Reduktion; sie rechtfertigten im vorliegenden Fall die Rechtsanwendung der VGe nicht. Nicht ausgeschlossen ist eine darüber hinausgehende richterliche Rechtsfortbildung, an die aber strenge Anforderungen zu stellen sind, zumal wenn dadurch die Rechtsstellung der Bürger verschlechtert wird. Sie wurde im vorliegenden Fall von den VGen mit der Notwendigkeit einer verfassungskonformen Auslegung (iwS) begründet, deren Voraussetzungen aber nicht festgestellt werden konnten.
Bei Art. 3 I GG lassen sich die Anforderungen an eine Rechtfertigung der Ungleichbehandlung nicht einheitlich bestimmen. Stets ist ein sachlicher Grund erforderlich. Die weiteren Anforderungen richten sich nach dem Regelungsgegenstand und den Differenzierungsmerkmalen und reichen von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen des Normgebers bis hin zu einer strengen Verhältnismäßigkeit.
Der Schutz von Ehe und Familie durch Art. 6 I GG beinhaltet eine Institutsgarantie, ein Abwehrrecht und einen Schutzauftrag. Danach ist es Aufgabe des Staates, alles zu unterlassen, was die Ehe beschädigt oder sonst beeinträchtigt, und sie durch geeignete Maßnahmen zu fördern. Dadurch wurde die im vorliegenden Fall vorgenommene Besserstellung eines Verheirateten bei der Zweitwohnungsteuer als vereinbar mit Art. 3 I GG gerechtfertigt.

References: Art. 2
 Art. 6
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 Art. 105
 § 2
 § 90
 § 90
 § 90
 § 90
 § 79
 Art. 2
 § 90
 § 93
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 2
 § 1
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 Art. 2
 § 2
 § 2
 Art. 20
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 Art. 20
 Art. 100
 § 2
 § 2
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 3
 § 2
 Art. 3
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 6
 § 2
 Art. 3
 § 2
 § 2
 Art. 2
 Art. 2
 Art. 6
 Art. 2
 Art. 6
 Art. 6
 § 2
 Art. 6
 Art. 6
 § 2
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 2
 Art. 2
 § 2
 § 2
 Art. 3
 § 2
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 2

Art. 2
 Art. 3
 Art. 6
 Art. 3