Source: https://tc.vlex.es/vid/-393628486
Timestamp: 2020-07-07 08:49:53+00:00

Document:
STC 145/2012, 2 de Julio de 2012 - Jurisprudencia - VLEX 393628486
Número de Recurso: 273-2011
Sentencia citada en: 1173 sentencias, 27 artículos doctrinales, un formulario, 7 resoluciones administrativas
STC 145/2012
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 14 de enero de 2011, el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la entidad Iberdrola, S.A., interpuso recurso de amparo contra las resoluciones judiciales referidas en el encabezamiento.
Los hechos en que se fundamenta la demanda de amparo son los siguientes:
Con fecha 8 de febrero de 2007, tiene entrada en el Registro de la Comisión Nacional de Energía un escrito presentado por Iberdrola, S.A., por el que se pone en conocimiento que desde el 10 de enero de 2007 dicha sociedad ha incrementado su participación en el capital social de Medgaz, S.A., pasando del 12 por 100 inicial a un 20 por 100. Con fecha de 22 de febrero de 2007, la Comisión Nacional de Energía requiere a Iberdrola, S.A., para que solicite autorización administrativa respecto del mencionado incremento de participación social, en aplicación de la disposición adicional undécima, apartado 1, párrafo segundo, función 14, de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, modificada por el Real Decreto-ley 4/2006, de 24 de febrero, que atribuye a la Comisión Nacional de Energía la función de autorizar la adquisición de participaciones en un porcentaje de capital social superior al 10 por 100, o cualquier otro que conceda una influencia significativa, realizada por sociedades que desarrollen, entre otras, “actividades de almacenamiento de gas natural o de transporte de gas natural por medio de gasoductos internacionales que tengan como destino o tránsito el territorio español”, requerimiento que se reitera mediante acuerdo adoptado por la Comisión Nacional de Energía con fecha de 6 de marzo de 2007. El 22 de marzo de 2007 Iberdrola, S.A., interpone recurso de alzada contra ambos requerimientos, alegando que dicha norma no es aplicable a su incremento de participación.
El 29 de marzo de 2007, y en la medida en que no fueron atendidos los requerimientos anteriormente referidos, se inicia el correspondiente procedimiento sancionador. Con fecha 26 de abril de 2007 tiene entrada en la Comisión Nacional de Energía un nuevo escrito de la empresa Iberdrola, S.A., en el que solicita que se declare que su incremento de participación en el capital social de Medgaz, S.A., no está sujeto a autorización administrativa y, subsidiariamente, para el caso de que se siga entendiendo preceptiva la autorización, se otorgue esta sin imposición de condiciones. Con fecha 27 de abril de 2007 la Dirección General de Política Energética y Minas dicta resolución por la que se resuelve el expediente sancionador incoado, e impone a Iberdrola, S.A., una sanción consistente en el pago de una multa de 60.101,21 euros por su incremento de participación sin la preceptiva autorización administrativa. El 14 de mayo de 2007 la empresa sancionada interpone recurso de alzada alegando, en síntesis y entre otras razones, infracción del art. 24.1 CE por indefensión, así como falta de tipicidad de la conducta, al entender que su incremento de participación no está sujeto a lo previsto en el apartado 1, párrafo segundo, función 14, de la disposición adicional undécima de la Ley 34/1998, del sector de hidrocarburos (modificada por Real Decreto-ley 4/2006). Por resolución del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de 22 de mayo de 2007 se inadmiten los recursos de alzada interpuestos contra los requerimientos de la Comisión Nacional de Energía de 22 de febrero y de 6 y 29 de marzo de 2007. Por resolución de 10 de diciembre de 2007 de la Secretaría General de la Energía se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la sanción anteriormente referida.
Agotada la vía administrativa, Iberdrola, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala del mismo orden del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y, a los efectos que a este recurso de amparo interesa, en el escrito de conclusiones puso de manifiesto que, con posterioridad a la interposición del mencionado recurso contencioso-administrativo, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (hoy Tribunal de Justicia de la Unión Europea) dictó Sentencia con fecha 17 de julio de 2008, asunto Comisión contra España (C-207/07, Rec. 2008, p. I-111), en la que se declara de manera explícita la contradicción entre el apartado 1, párrafo segundo, función 14, de la disposición adicional undécima de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, modificada por Real Decreto-ley 4/2006 (párrafo en el que se basó la resolución sancionadora recurrida y que establece la exigencia de autorización previa de la Comisión Nacional de Energía para el incremento de capital social), y la normativa de Derecho comunitario. En consecuencia, según dicha Sentencia, resulta contrario a los arts. 43 y 56 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, actualmente arts. 49 y 63 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, referentes a la libertad de establecimiento y al libre movimiento de capitales, la necesidad de obtener autorización administrativa previa de la Comisión Nacional de Energía para la adquisición de participaciones superiores al 10 por 100, o que concedan una influencia significativa, en sociedades que realicen actividades reguladas o de sujeción especial en el sector de la energía, así como la adquisición de los activos precisos para desarrollar tales actividades. Los recurrentes también adjuntan al escrito de proposición de prueba un acuerdo de la Comisión Nacional de Energía de 18 de septiembre de 2008, en el que se declara la inaplicabilidad de la función 14 anteriormente referida, por su incompatibilidad con el Derecho comunitario, en aplicación de la citada Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de julio de 2008.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimó parcialmente la demanda mediante Sentencia de 22 de abril de 2010, confirmando la procedencia de la sanción pero rebajando el importe de la multa a 30.000 euros. Considera el Tribunal que la imposición de la sanción es correcta en aplicación de la función 14 de la disposición adicional undécima de la Ley 34/1998, del sector de hidrocarburos, modificada por Real Decreto-ley 4/2006, que dispone que “la autorización de la Comisión Nacional de Energía deberá ser solicitada antes de la adquisición, de forma que dicha adquisición sólo será válida una vez obtenida la autorización”, por lo que rechaza las distintas pretensiones de la sociedad demandante y no considera pertinente aplicar la doctrina derivada de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de julio de 2008, como solicitaba aquélla, argumentando que “dicha sentencia es posterior a la resolución administrativa impugnada y, por lo tanto, no pudo ser tenida en cuenta en ella”, y añadiendo que “la sentencia mencionada no ha anulado ningún precepto del ordenamiento español, sino que simplemente ha declarado un incumplimiento por el Reino de España de sus obligaciones respecto a la libre circulación de capitales establecida por la Unión Europea, obligando a la adopción para el futuro (no con efectos retroactivos) de las medidas necesarias para evitar dicho incumplimiento”.
Contra dicha Sentencia la recurrente promovió incidente de nulidad, aduciendo que al no haberse atribuido eficacia alguna a la referida Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid está realizando una selección arbitraria e irracional de la norma aplicable, con la consiguiente vulneración del art. 24.1 CE y, asimismo, del principio de legalidad consagrado en el art. 25.1 CE.
Mediante Auto de 17 de noviembre de 2010 el Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó no haber lugar a la nulidad de actuaciones promovida por la demandante, al entender que el pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea “tiene carácter puramente declarativo, imponiendo obligaciones de futuro pero no por ello ha de tener un sentido anulatorio de la sanción impuesta en este caso por la Administración de uno de los Estados miembros”, e insistiendo en el hecho de que la Sentencia aludida no anula ningún precepto del ordenamiento español, sino que declara un incumplimiento del Reino de España con respecto a la libre circulación de capitales, “obligando al Estado a adoptar las medidas necesarias para evitar en el futuro dicho incumplimiento”, argumento en el que, así mismo, se apoya para afirmar que no se vulnera el principio de legalidad penal, ex art. 25.1 CE.
En la demanda de amparo se aduce, en primer lugar, que la Sentencia impugnada (y el Auto que rechaza el incidente de nulidad promovido contra la misma, porque no reparó las lesiones denunciadas) han vulnerado el derecho de la entidad demandante a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por selección irracional y arbitraria de las normas jurídicas aplicables. Y ello, porque las resoluciones impugnadas no aplican la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 17 de julio de 2008, aportada por la demandante en el escrito de conclusiones, y que declara explícitamente la contradicción entre lo dispuesto en el apartado 1, párrafo segundo, función 14, de la disposición adicional undécima de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (que es la norma de la que trae causa la resolución sancionadora recurrida), y el Derecho de la Unión Europea. En este sentido, en la demanda de amparo se argumenta que los órganos judiciales del Estado condenado por una Sentencia de incumplimiento dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea tienen la obligación de garantizar que dicha resolución se lleve a efecto pues, caso contrario, se estaría obviando la primacía del Derecho de la Unión Europea y se estaría atribuyendo un mero alcance ex nunc a los pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, lo que, a juicio de la demandante, sólo puede entenderse como una selección irracional y arbitraria de la norma aplicable. A ello añade la demandante que si el Tribunal Constitucional viene entendiendo que se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) cuando el órgano judicial que conoce de un asunto no plantea la cuestión prejudicial para decidir sobre la aplicación o inaplicación de una norma potencialmente contraria al Derecho de la Unión Europea (STC 28/1991, de 14 de febrero), con mayor razón cabe apreciar su vulneración cuando, como aquí sucede, ni siquiera resulta procedente plantear la cuestión, porque esa contradicción ya ha sido declarada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Mediante providencia de 17 de octubre de 2011 la Sala Primera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), requerir atentamente a la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid para que en el plazo de diez días remitiera certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso núm. 1011-2007, interesándose al propio tiempo el emplazamiento del Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, para que pudiera comparecer, si lo estima pertinente, en el plazo de diez días en el presente proceso constitucional, con traslado asimismo y a dichos efectos de copia de la demanda presentada.
Por escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 18 de octubre de 2011 el Abogado del Estado se personó en el presente proceso constitucional.
Mediante diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la Sala Primera de 7 de febrero de 2011 se tuvo por personado y parte al Abogado del Estado. Asimismo se tuvo por recibido el testimonio de las actuaciones remitido por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y se procedió, conforme a lo establecido en el art. 52.1 LOTC, a dar vista de las actuaciones por plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal, a la representación procesal de la demandante de amparo y al Abogado del Estado, para presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.
El Abogado del Estado dio cumplimiento al trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado en este Tribunal el 2 de marzo de 2012, en el que solicita la denegación del amparo. Así, aduce como causa de desestimación en relación con la posible vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), que la demanda de amparo no determina con precisión qué norma jurídica ha sido seleccionada e interpretada arbitraria o irrazonablemente por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a lo que añade que el Tribunal Constitucional carece de jurisdicción para determinar los precisos efectos jurídicos de una Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, así como para fijar cuáles son las medidas internas necesarias para ejecutar una Sentencia declaratoria de incumplimiento en un litigio entre la Comisión y un Estado miembro. Argumentos que le llevan a concluir que no hay términos constitucionales hábiles para transformar un problema relativo al cumplimiento por un Estado miembro de lo fallado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en automática infracción del derecho fundamental a una resolución jurídicamente fundada, pues ello implicaría que este Tribunal asumiría entre sus funciones la de garantizar la óptima ejecución interna de las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La representación procesal de Iberdrola, S.A., presentó su escrito de alegaciones en este Tribunal el 8 de marzo de 2012, ratificándose en las alegaciones formuladas en su escrito de demanda.
El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones en este Tribunal el 15 de marzo de 2012 en el que, tras exponer detalladamente los antecedentes del asunto, procede a analizar el contenido de las lesiones denunciadas por la entidad recurrente en amparo, iniciando dicho examen por la alegación de vulneración del art. 24.1 CE, por selección irracional y arbitraria de las normas jurídicas aplicadas. En este sentido, el Fiscal no comparte la existencia de tal vulneración y expone que si se somete a los Tribunales Constitucionales nacionales la definición del alcance de las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que resuelven recursos por incumplimiento, se corre el riesgo de obtener resoluciones dispares en cada uno de los Estados miembros, a lo que añade que estamos ante una materia de naturaleza infraconstitucional y, por tanto, excluida del ámbito del proceso de amparo, pues si lo que se pretende es la reparación de los daños causados a los particulares por violaciones del Derecho de la Unión Europea, lo procedente sería la petición de responsabilidad patrimonial al Estado.
Por providencia de 26 de junio de 2012, se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 2 de julio de 2012.
La entidad demandante de amparo (la sociedad Iberdrola, S.A.) imputa a la Sentencia de 22 de abril de 2010 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (y al Auto de 17 de noviembre de 2010 del mismo órgano judicial que rechaza el incidente de nulidad promovido contra la Sentencia), la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por selección irracional y arbitraria de las normas jurídicas aplicables, así como la vulneración del principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).
Antes de entrar en el examen de fondo de las infracciones aducidas por la sociedad demandante, y en atención a las alegaciones formuladas por el Abogado del Estado y por el Ministerio Fiscal, es necesario aclarar que las lesiones que se denuncian en la demanda de amparo no son cuestiones que pertenezcan al ámbito de la legalidad ordinaria y sobre las que el Tribunal Constitucional no haya de pronunciarse, pues si bien es cierto que hemos declarado en múltiples ocasiones que no corresponde al Tribunal Constitucional controlar la adecuación de la actividad de los poderes públicos nacionales al Derecho de la Unión Europea, toda vez que este control compete exclusivamente a los órganos de la jurisdicción en cuanto aplicadores que son del ordenamiento de la Unión Europea y, en su caso, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (SSTC 64/1991, de 22 de marzo, FJ 4, y 180/1993, de 31 de mayo, FJ 3, entre otras muchas), y que la eventual infracción del Derecho de la Unión por leyes estatales o autonómicas no convierte en litigio constitucional lo que sólo es un conflicto de normas no constitucionales que ha de resolverse en el ámbito de la jurisdicción ordinaria (STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5), no lo es menos que las quejas planteadas por la demandante tienen un claro contenido constitucional y forman parte del objeto de protección del recurso de amparo.
Una segunda precisión que resulta necesario realizar es que, si bien la sociedad mercantil demandante de amparo dirige formalmente sus quejas sobre la vulneración de los derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE) sólo frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid impugnada (y, en cuanto no repara las lesiones denunciadas, contra el Auto de la misma Sala que declara no haber lugar al incidente de nulidad), interesando que se declaren vulnerados esos derechos, se anule dicha Sentencia y se retrotraigan las actuaciones para que se dicte nueva Sentencia por el órgano judicial respetuosa con los referidos derechos fundamentales, en realidad cabe apreciar que nos encontramos ante uno de los denominados recursos mixtos (arts. 43 y 44 LOTC), en la medida en que la vulneración del art. 25.1 CE sería imputable a la resolución administrativa sancionadora que da origen al proceso contencioso-administrativo, mientras que la infracción del art. 24.1 CE que se atribuye al órgano judicial es, en efecto, autónoma, es decir, va más allá de la mera falta de reparación de la que originariamente se imputa a la Administración sancionadora.
Entrando ya en el examen de las quejas formuladas, conviene recordar que la entidad demandante considera vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), por entender que las resoluciones judiciales impugnadas incurren en una selección irracional y arbitraria del Derecho aplicable al caso, al confirmar una resolución sancionadora dictada en aplicación de una ley que ha sido declarada contraria al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (hoy Tratado de funcionamiento de la Unión Europea) por el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ahora Tribunal de Justicia de la Unión Europea, lo que a su vez determinaría la vulneración del derecho fundamental a la legalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE).
En este sentido debemos recordar (como ya lo hiciéramos en ATC 228/2005, de 1 de junio, FJ 5) que el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea forma parte del acervo comunitario incorporado a nuestro ordenamiento en virtud de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y su efecto vinculante se remonta a la doctrina iniciada por el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con la Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra Enel (6/64, Rec. pp. 1253 y ss., especialmente pp. 1269 y 1270), habiéndose aceptado la primacía del Derecho de la Unión Europea, en el ámbito competencial que le es propio, por la propia Constitución Española en virtud de su art. 93, como hemos tenido ocasión de recordar en repetidas ocasiones.
Asimismo es pertinente traer a colación la doctrina fijada en la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 4, en la que precisamos que la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, “sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones”, lo que obliga al Juez nacional o a la Administración pública, en su caso, a aplicar la norma prevalente y a dejar sin efecto a la norma desplazada, aun cuando no haya sido expulsada del ordenamiento interno (algo propio de la Unión Europea como proceso de creación de una unidad política por agregación o unión de Estados).
De todo lo expuesto se deduce que las resoluciones judiciales impugnadas, al otorgar al pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la referida Sentencia de 17 de julio de 2008 efectos ex nunc, argumentando que se trata de una Sentencia posterior a la resolución sancionadora recurrida y que no ha condicionado la validez ningún precepto del ordenamiento español, están desconociendo el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea (que obliga a los Jueces y Tribunales nacionales a aplicar la norma prevalente), así como el carácter ejecutivo de las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictadas en un procedimiento por incumplimiento (que obligan a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros a garantizar que se llevan a efecto) y los efectos ex tunc de las mismas (que proyectan la eficacia de sus pronunciamientos al momento de entrada en vigor de la norma interna considerada contraria al Derecho de la Unión Europea, y no a la fecha en que se dictan dichas Sentencias), salvo en el supuesto de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea haga uso de su facultad excepcional de limitar los efectos en el tiempo de sus Sentencias en procesos por incumplimiento, lo que no sucede en el caso de la citada Sentencia de 17 de julio de 2008.
Llegados a este punto, y toda vez que no cabe imputar de forma autónoma (como pretende la demandante de amparo) la vulneración del art. 25.1 CE al Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pues quien ejerce la potestad sancionadora es la Administración y no los Juzgados y Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que “no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción”(SSTC 89/1995, de 6 de junio, FJ 4, y 7/1998, de 13 de enero, FJ 6, entre otras), debe advertirse que, conforme a la reiterada doctrina de este Tribunal a la que nos hemos referido en el fundamento jurídico 3 de la presente Sentencia, procede que nos pronunciemos sobre la vulneración del derecho garantizado por el art. 25.1 CE, que sería inicialmente imputable a la autoridad administrativa sancionadora.
A la vista de las consideraciones que anteceden debemos estimar la presente demanda de amparo y declarar la nulidad de la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas que impuso a la demandante una multa de 60.101,21 euros, así como de la resolución de la Secretaría General de la Energía por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra aquella resolución sancionadora. También debemos anular la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que estima parcialmente la demanda contra la resolución sancionadora, confirmando la procedencia de la sanción pero minorando el importe de la multa a 30.000 euros, así como el Auto de la misma Sala que declara no haber lugar al incidente de nulidad promovido contra dicha Sentencia.
Reconocer sus derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).
Declarar la nulidad de la resolución de 27 de abril de 2007 de la Dirección General de Política Energética y Minas que impone a Iberdrola, S.A., una multa de 60.101,21 euros y de la resolución de 10 de diciembre de 2007 de la Secretaría General de la Energía por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra aquella resolución; así como la nulidad de la Sentencia de 22 de abril de 2010 y del Auto de 17 de noviembre de 2010, dictados por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso núm. 1011-2007.
STS 787/2009, 10 de Julio de 2009
STSJ Islas Baleares 291, 28 de Marzo de 2006
STS 726/2006, 29 de Junio de 2006
STSJ Cataluña , 7 de Marzo de 2005

References: resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución 
 resolución