Source: http://jinepravo.blogspot.cz/2012_01_01_archive.html
Timestamp: 2017-07-28 02:32:58+00:00

Document:
Závěrem bych proto rád všechny vyzval, aby o klinickém právním vzdělávání vedli kritickou diskusi, protože jedině kritická věcná zpětná vazba člověku umožňuje uvědomit si, zda to, co dělá, dělá správně, a posunout se kupředu. Nesnažím se tvrdit, že právní kliniky jsou jediná správná metoda výuky práva. Naopak, klinické právní vzdělávání, jakkoliv užitečné a efektivní může být, nejlépe funguje v synergii s dalšími metodami právního vzdělávání. Akceptace právních klinik se tak nevylučuje s výukou teoreticky zaměřených předmětů na právnických fakultách, naopak obojí má v právním vzdělávání své místo. Jak psal profesor Vojtěch Cepl, který mimo jiné sám bojoval za vznik právních klinik u nás, naprostá většina absolventů právnické fakulty musí splňovat určitý „minimální standard profesní zdatnosti“ (viz. NĚMEČEK, T. Vojtěch Cepl: život právníka ve 20. století. Praha: Leges, 2010. s. 68), a právě toho se snažíme dosáhnout. Snažíme se právní vzdělávání vylepšit s pokorou a vírou v to, že je to možné. Je pro nás důležité, aby se studenti po absolvování právnické fakulty nesnažili v praxi skákat flopem, když se po nich ve skutečnosti chce, aby skákali do dálky. Mnozí z nich totiž často nedopadnou ani do pískoviště. Ostatně, jak říká John Henry Merriman a u nás také Michal Bobek: „Způsob vzdělávání právníků dnes je obrazem vývoje společnosti do budoucna.“ (k problematice vzdělávání právníků vůbec doporučuji dodnes aktuální rozhovor právě Vojtěcha Cepla a Michala Bobka dostupný zde). Maxim Tomoszek
...tak zvu všechny zdejší příznivce loňského seriálu Jiné právo misijní, jakož i zájemce o tištěnou verzi románu na křest a autogramiádu knihy Totál Balkán, která se uskuteční v pondělí 6.2. 2012 od 17h v kavárně Písecká brána (K Brusce 5, Praha 6). Bližší informace zde.
Několik let čekám na film, který by v ohromné změti filmů týkajících se konfliktů na Balkáně vynikl a překonal snímek Země nikoho. Ten před deseti lety v mistrné zkratce obsáhl veškerá témata etnického konfliktu a účasti mezinárodních sil v něm. Příběh byl smyšlený, ale v divákovi zanechal skandální dojem, že něco takového by se snad vážně mohlo stát. Celý příspěvek
Po delší odmlce opět přicházím s pokračováním „občasníku“ Sporných přestupkových judikátů NSS. Tentokrát bych se rád zamyslel nad dvěma právními názory vztahujícími se k výkladu správního řádu, alespoň první judikát se však týká věci přestupkové a druhý má, s ohledem na podpůrné působení správního řádu vůči zákonu o přestupcích, pro přestupkovou agendu rovněž nepopiratelný význam. Konkrétně jde, viz níže, (sub 11.) o názor, že uplatnění fikce doručení je podmíněno vhozením písemnosti do schránky, a dále (sub 12.) o výklad, že zkrácené přezkumné řízení lze zahájit (rozhodnutí vydat) do 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. 11. Fikce doručení a vhazování písemnosti do schránky – rozsudek NSS ze dne 25.8.2011, č.j. 7 As 53/2011 – 77:
12. Lhůta pro zahájení zkráceného přezkumného řízení, resp. pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení – rozsudek NSS ze dne 15.8.2011, č.j. 1 As 10/2011 – 122: Správní řád jako zvláštní prostředek dozorčího práva upravuje možnost z moci úřední přezkoumat pravomocné rozhodnutí v tzv. přezkumném řízení. Rozlišit lze dva druhy přezkumného řízení, a to „běžné“ (nezkrácené) přezkumné řízení, a zkrácené přezkumné řízení. „Běžné“ přezkumné řízení se zahajuje usnesením, které lze vydat v subjektivní lhůtě 2 měsíců od okamžiku, kdy se správní orgán o důvodu zahájení dozvěděl. Objektivní lhůta pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení je 1 rok (pro obě lhůty viz § 96 odst. 1 správního řádu). „Konečné“ rozhodnutí v přezkumném řízení, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, je třeba vydat ve lhůtě 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud tedy např. správní orgán „stihne“ vydat usnesení (stihne zahájit řízení) koncem roční objektivní lhůty pro zahájení řízení, má ještě 3 měsíce „k dobru“ na vydání rozhodnutí meritorního.
Jan Petrov před časem publikoval na Jiném právu velmi zajímavý post Náhrada za vyvlastnění: Proč má převýšit obvyklou cenu. Dospěl v něm k závěru, že při vyvlastnění zpravidla nestačí nahradit obvyklou cenu vyvlastňovaného majetku, ale je naopak nutno „přihodit“ i bonus, který je odůvodnitelný: a) rizikem, že se částka odhadnutá znalcem odchyluje od skutečné tržní ceny majetku, b) cenou zvláštní obliby. V tomto duchu si pak položil i otázku, zda je § 10 zákona o vyvlastnění, nezohledňující tyto aspekty, vůbec ústavně konformní. V diskusi návazně Tomáš Pecina vyjádřil názor, že takový bonus („prémie“ nad obecnou cenu) může být chápán také jako náhrada za zásah do principu smluvní volnosti a autonomie vůle vyvlastňovaného. Svět však rozhodně není ideální místo. Jako takový není založen ani na bezvýhradném přijímání inspirativních akademických úvah ze strany právní praxe. Ba právě naopak – existují případy, v nichž vyvlastňovaní (čti: vlastníci vyvlastňovaného majetku) na jakýkoli bonus mohou v klidu zapomenout. Jsou naopak nuceni soustředit se na boj o dosažení „pouhé“ obvyklé ceny majetku, k němuž je vlastnické právo ve veřejném zájmu odnímáno. Fakt, že i takový legitimní boj může být marný, dokládá konkrétní Nejvyšším soudem judikovaná kauza, v níž vyvlastňovaní nenašli zastání ani u vrcholného orgánu soustavy zdejší obecné justice. Na Profiprávu byl totiž nedávno publikován rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 691/2010 ze dne 9.11.2011 s touto právní větou: „Až novelizací stavebního zákona č. 50/1976 Sb. na základě zákona č. 186/2006 Sb. došlo ke změně předmětného ustanovení § 111 odst. 2, kdy s účinností od 1. 7. 2006 bylo možno přiznat za vyvlastněnou nemovitost cenu obvyklou (tržní). Tato úprava byla následně zachována i v zákoně o vyvlastnění č. 184/2006 Sb. (§ 10 odst. 1 písm. a/), účinném od 1. 1. 2007. Poněvadž bylo vyvlastňovací řízení v posuzované věci uskutečněno ještě za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., a to navíc před jeho (v tomto směru) relevantní novelizací, bylo nutno ve věci při určení výše náhrady za vyvlastnění vycházet z ceny určené právními předpisy, tedy z ceny úřední. Zpětnou účinnost (retroaktivitu) následně vydaných předpisů, stavějících tuto otázku již na bázi ceny obvyklé, tu dovodit nelze.“ Mám-li tento právní jazyk převést v konkrétním případě na čísla, pak Nejvyšší soud vlastně řekl, že za majetek v (žalobci tvrzené) obvyklé ceně 5.991.760,- Kč je (u vyvlastnění do 30.6.2006) přípustné poskytnout administrativní náhradu v částce pouze 778.150,- Kč. Pokud však odhlédneme od těchto konkrétních čísel, je problém vyvlastnění za administrativní náhrady problémem obecnějším, přesahujícím hranice dané věci. Je totiž notorietou, známou nejen mně jako soudci, který občas soudí právě i věci vyvlastnění, ale známou obecně, že vyhláškové náhrady byly dotčenými vlastníky zpravidla vnímány jako nedostatečné. Také proto se nová právní úprava od obdobných praktik odklonila směrem k principu spravedlivějších (tržních) náhrad. Co však s případy staršími, z nichž některé jsou stále ještě soudně projednávány? Lze právní názor Nejvyššího soudu, formulovaný v předmětném rozsudku, skutečně bez výhrad akceptovat? Domnívám se, že nikoli, přičemž důvody, které mě k tomu vedou, jsou dvojího charakteru:
Judikatura ESLP, tak jak ji např. shrnuje Jan Čapek v článku Právo pokojného užívání majetku ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva (in Soudce č. 7-8/2008, s. 24-45), je ve věcech týkajících se čl. 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod založena na myšlence hledání spravedlivé rovnováhy mezi požadavky veřejného zájmu a ochrany základních práv jednotlivce. Tato rovnováha je narušena (jak vyplývá i z rozsudku ze dne 26.11.2009 ve věci Pešková proti České republice, stížnost č. 22186/03, in Právní rozhledy č. 9/2010, s. 339-342), pokud náhrada poskytnutá vyvlastněnému není v rozumném poměru k tržní hodnotě v době, kdy k vyvlastnění majetku nabytého v dobré víře došlo. Znalecké posudky nezohledňující aktuální tržní hodnotu vyvlastňovaného majetku přitom nemohou tvořit rozhodující podklad pro určení výše náhrady za vyvlastnění. ESLP v této věci současně konstatoval, že osoba zbavená majetku musí zásadně obdržet náhradu přiměřenou k jeho hodnotě, i když legitimní cíle veřejného zájmu mohou vyžadovat menší náhradu, než je plná tržní náhrada. Rovnováhy je dosaženo, pokud náhrada vyvlastňovanému je v rozumném poměru k tržní hodnotě majetku stanovené v době, kdy k odnětí vlastnictví došlo. Člověk přitom nemusí být zrovna profesorem matematiky nebo ústavního práva, aby si dokázal spočítat, že je-li administrativní náhrada pouhým zlomkem ceny obvyklé, je něco v nepořádku a vzniklá disproporce není legitimní. Odpověď, jak dospět k odstranění této disproporce a nastolení rovnováhy, pak může hledat v čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR a v právu soudce posoudit soulad podzákonného právního předpisu (v daném případě vyhl. č. 122/1984 Sb., vydané na základě § 111 odst. 2 stavebního zákona, ve znění do 30.6.2006) s mezinárodní smlouvou. Jak již totiž v souvislosti s principem proporcionality náhrad (u vyhláškových náhrad škod na zdraví) uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/05 ze dne 16.10.2007, ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy je soudce vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Soudce je tak oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Dojde-li k závěru, že jde o pravidlo chování, které je s nimi v rozporu, je soudce povinen takové pravidlo nepoužít. V případech vyhláškových (administrativních) náhrad za vyvlastnění lze přitom jistě dospět k závěru ohledně rozporu vyhlášky s mezinárodní smlouvou, a to právě s odkazem na judikaturu ESLP, akcentující ve vztahu k čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě požadavek spravedlivé rovnováhy. Na tomto základě lze pak zamezit i do očí bijícím nelegitimním disproporcím mezi poskytovanou náhradou a skutečnou hodnotou majetku a tedy i uzavřít, že také za právního stavu před 1.7.2006 bylo možno za vyvlastňovaný majetek poskytnout spravedlivou náhradu (a šetřit tím podstatu ve veřejném zájmu odnímaného vlastnického práva).
S hledáním spravedlivé rovnováhy úzce souvisí i požadavek aktuálního hodnocení ceny vyvlastňovaného majetku, resp. zohlednění prodlení mezi původním a konečným ohodnocením tohoto majetku (Zacharakis vs. Řecko). V tomto směru by dle mého názoru případné rozhodnutí soudu, odvíjené od aktuální tržní hodnoty majetku v době rozhodování soudu (tedy nikoli od administrativní ceny, zjištěné původně v řízení před správními orgány), nepředstavovalo nepřípustný průlom do zákazu retroaktivity. Nejen totiž, že by vyšlo vstříc požadavkům ESLP, ale plně by odráželo i princip, na němž je řízení dle části páté o.s.ř. postaveno. Tím není přezkum správnosti procesního postupu správního orgánu, ale nové (opětovné) meritorní rozhodnutí ve věci, o níž bylo dříve rozhodnuto jiným orgánem. Pro řízení dle části páté o.s.ř. současně neplatí princip vyjádřený v rámci soudního řízení správního v § 75 odst. 1 s.ř.s., tedy že soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu - obdobně srov. závěr zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, dle nějž rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu existujícího ke dni, kdy o věci rozhoduje (in Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 3/2005, rozhodnutí publikované pod číslem 485). I o starších věcech vyvlastnění by proto bylo třeba rozhodnout dle právní úpravy dané s účinností od 1.1.2007 zákonem o vyvlastnění, založeným v § 10 odst. 1 písm. a) právě na rozumném požadavku poskytnutí obvyklé ceny majetku. Domnívám se, že právě zohledněním výše uvedených požadavků lze i v případech vyvlastnění, o nichž správní orgány rozhodovaly podle dřívějšího skutkového a právního stavu, dospět k rozumnému uspořádání vztahů a tím přispět k nalezení elementární spravedlnosti, k níž by měly úvahy soudce v materiálním právním státě směřovat. V opačném případě se totiž jaksi nemohu zbavit nepříjemného pocitu, že by soudy svým způsobem vlastně napomáhaly k legalizaci „krádeží ve veřejném zájmu“. Celý příspěvek
6) Čl. 16 fiskálního kompaktu dovozuje, že po pěti letech by obsah smlouvy mohl být včleněn do primárního práva. Obsah by se ale změnou právní formy nezměnil, pořád by byl aplikovatelný jen na členy eurozóny. Navíc by s inkorporací musely tradičně souhlasit všechny státy EU a změny ratifikovat. Spory kolem fiskálního kompaktu dosvědčují iracionalitu diskurzu o evropských záležitostech v ČR. Tato smlouva se nás netýká, nepřenáší žádné pravomoci ČR a na základě známých informací jedinou racionální reakcí je v titulku naznačená poslední možnost (omlouvám se J. Chiracovi za uzmutí bonmotu), tedy nedělat nic. Přistupovat k něčemu, co mi nic nepřinese, je naivita, konat o tom referendum pak stupidita. Samozřejmě o to významnějším rozhodnutím bude v budoucnu případné přijetí eura, dnes ale nemusíme stahovat kalhoty, když brod je v nedohlednu a třeba si ani ty nohavice nezmáčíme, protože se nám nebude chtít přejít či řeka (chraň Bůh!) vyschne. Robert Zbíral
Trestní odpovědnost dopadá na úplný katalog právnických osob, s výjimkou územních veřejnoprávních korporací, včetně státu. Z toho nepochybně plyne, že trestně odpovědné jsou i politické strany. Politické strany jsou přitom vybaveny jednou z nejpropracovanějších ochranných doktrín, a to zejména díky judikatuře Evropského soudu pro lidská práva a jeho výkladu Úmluvy, které připouštějí zásah do práva sdružování se v politických stranách pouze výjimečně. Vyvstává tedy otázka jaký je vzájemný vztah mezi trestní represí uplatněnou vůči politické straně na straně jedné a Úmluvou aprobovaným zásahem do života politické strany, respektive jejím rozpuštěním či pozastavením ve správním soudnictví na straně druhé? Oba procesní instituty si totiž mohou jednak konkurovat a jednak se mohou vzájemně ovlivňovat. Existuje-li určitý standard ochrany, je pak otázkou, zda jej neuplatnit v prostoru právních vztahů vytyčeném právem trestní represe právnických osob. V procesní praxi pak může vyvstat otázka, jestli oba postupy nejsou ve vzájemném vztahu subsidiarity, a pokud ano, jaký z nich je subsidiární k tomu druhému. Řešení této otázky pak nesmírně akademicky zpestřuje fakt, že zatím jediné dokonané rozpuštění politické strany s plnou parádou (pomineme-li rozpouštění z úředních důvodů), tedy rozpuštění Dělnické strany, navazovalo na takovou její činnost, u které si lze klást legitimně otázku, do jaké míry byla trestnou činností jejích členů. Ostatně zmíněný rozsudek se této problematiky opakovaně dotknul. V optice dnešního konceptu trestní odpovědnosti právnických osoby by skutkový stav, který zkoumal Nejvyšší správní soud, nepochybně vyvolal otázku trestní odpovědnosti takové strany. Vedle podobného předmětu řízení, respektive skutkového stavu, je zde i další podobnost, kterou je možný shodný následek obou řízení. Zrušení právnické osoby a rozpuštění politické strany jsou jen jinak nazvané způsoby popravy. Výsledek je tentýž. Trestní právo ovšem zná katalog mnoha jiných a mnohdy škálovatelných sankcí, kdežto rozpuštění má pouze alternativu v pozastavení; zde je třeba poznamenat, že Nejvyšší správní soud navíc dospěl k závěru, že je vázán návrhem a nemůže pozastavit činnost strany, pokud mu je podán návrh na její rozpuštění.
Při odpovědi na otázku, zda uplatnit dosavadní standard ochrany před zásahem státu v řízení trestním je třeba přihlížet k povaze obou institutů. Rozpuštění strany nebo její pozastavení není trest; je to opatření. Nezbytnou podmínkou není protiprávnost, ale naopak jednání, které účinně ohrožuje demokracii, bez nezbytné podmínky protiprávnosti. Odpadají tedy takové otázky jako zavinění apod. Tato skutečnost, kdy strana může nést následek za jednání, které není protiprávní na základě konstrukce, kterou nemusela nezbytně předvídat, vedla k těm závěrům, že tato opatření mohou být ukládány pouze výjimečně. Lze legitimně po každém požadovat, tedy i po politické straně, aby kontroloval své chování na pozadí předem daného referenčního rámce pravidel. Naopak lze obtížně po někom rozumně požadovat, aby předvídal jaké dopady může jeho činnost vyvolat ve vztahu k ohrožení demokratického systému. Opatření rozpuštění, které závisí v posledním kroku na úvaze, zda skutečně je demokracie ohrožena, je tedy ukládáno značně zdrženlivě mimo jiné právě proto, že klíčovým kritériem je okolnost stojící vně rozpuštěné strany. Pro názornost je možné modelovat hypotetický případ že existuje strana, která je mnohem agresivnějším útočníkem na principy demokracie, než byla kdy Dělnická strana, ale systém je s to jí zcela čelit jinými nástroji, včetně toho, že ji lidé třeba vůbec nevolí a strana nemá žádnou podporu. Důvod k rozpuštění pak přirozeně nebude.
Ještě než začnu se samotnou druhou částí svého miniseriálu, rád bych – abych předešel případným debatám – ještě jednou vyjasnil, čím se zabývám a čím ne. Tedy, stručně a ve formě (snad) vhodné pro blog se snažím vyjádřit k tomu, jak ústavní soudy přistupují k ústavně zakotveným sociálním právům, jak je interpretují, co z ústavní úpravy sociálních práv a z jejich intepretace plyne pro zákonodárce apod. Čemu se naopak nevěnuji, je výklad zákonů z oblasti sociálního zabezpečení v individuálních případech. Proto nemůžu srovnávat přístup ústavních soudů nejen s rozhodováním v důchodových věcech před rokem 89, ale ani s rozhodováním v obdobných věcech současnými správními soudy. Mezi rozhodováním ústavního soudu o tom, zda je určitý zákon v souladu s ústavními garancemi sociálních práv, a rozhodováním soudu o tom, zda má někdo podle zákona nárok na důchod (popř. v jaké výši) je totiž takový kvalitativní rozdíl, že je srovnání z povahy věci vyloučeno. Pro filmové fanoušky shrnu předchozí řádky ještě jednou slovy Julese z Pulp Fiction: "není to hra na stejným hřišti. Není to ani stejná liga, je to úplně jinej sport." Úvodní poznámky k metodologii přezkumuPro přezkum omezení základních práv si Ústavní soudy po celém světě vytvářejí jistou metodologii, ustálený přístup, který alespoň částečně činí jejich rozhodnutí transparentnějším a předvídatelnějším.Poměrně zřídka je však metodologie tohoto přezkumu upravena přímo v ústavě; mnohem častěji se setkáme s metodologií, kterou si vybuduje soud sám v rámci své judikatury. Přesto však nalezneme příklady prvního přístupu, tj. přístupu, v němž si své k metodologii přezkumu omezení základních práv řekne i ústavodárce. Zmínit lze v tomto ohledu např. čl. 31 odst. 3 polské ústavy, který ve dvou větách stanoví následující: „[1] Ústavní práva a svobody mohou být omezena toliko na základě zákona, a to pouze v případě, že jde o opatření, jež jsou v demokratickém státě nezbytně nutná pro ochranu jeho bezpečnosti nebo veřejného pořádku, nebo k ochraně přírodního prostředí, zdraví nebo veřejné morálky, nebo svobod a práv jiných osob. [2] Taková omezení nesmějí porušovat podstatu práv a svobod.“Ani v tomto případě však nejde o originální příspěvek polského ústavodárce, nýbrž o pouhé zachycení požadavku proporcionality (vyvažování) omezení základních práv a svobod, který je ve své současně používané podobě produktem judikatury Spolkového ústavního soudu. Z Německa, potažmo Evropy, se pak posuzování proporcionality zásahů do základních práv rozšířilo téměř do celého světa a nyní tvoří (pokud něco takového existuje) jeden z prvků globálního konstitucionalismu (srov. Alec Stone Sweet, Jude Mathews, Proportionality Balancing and Global Constitutionalism, 47 Colum. J. Transnat'l L. 73).Do testování proporcionality se poměrně záhy (Pl. ÚS 4/94) pustil i Ústavní soud ČR, aniž by mu byla na překážku absence explicitního zakotvení tohoto přístupu v českém ústavním pořádku. Nejblíže k explicitnímu zakotvení proporcionality má ze všech ustanovení ústavního pořádku nepochybně čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož: „Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“ Již při zběžném srovnání tohoto ustanovení s polskou úpravou je zjevné, že naše Listina výslovně obsahuje pouze obdobu druhé věty ustanovení čl. 31 odst. 3 polské ústavy a samotné přesnější zachycení toho, co proporcionalita znamená (tj. věta první), v ní tak chybí.To ovšem Ústavnímu soudu ČR ani dalším ústavním soudům v obdobném postavení prakticky nezabránilo v tom, aby s požadavkem proporcionality zásahů do základních práv začaly ve své judikatuře pracovat. Tento fakt nehodlám kritizovat ani se nad ním podivovat; takový přístup totiž není ničím víc, než konkretizací notorický známých ústavních zásad. Z principu právního státu plyne požadavek zákonnosti zásahu do základních práv, z principu úcty k základním právům (resp. ze samotné podstaty liberální demokracie) plyne, že zásahy musejí sledovat závažné cíle a nesmějí být excesivní. Zákaz porušování podstaty (jádra) základních práv je pak logickým důsledkem toho, že jsou základní práva vůbec ústavně zakotvena.Z jiného (nikoliv hodnotového, ale instrumentálního) pohledu lze rovněž uvést, že posuzování proporcionality je jedním z možných řešení tzv. Böckenfördeho paradoxu, jenž je charakterizován napětím mezi skutečností, že základní práva a svobody mají namnoze povahu právních principů na straně jedné a požadavkem na přímou aplikovatelnost ústavy na straně druhé. (Srov. Pavel Holländer, Ústavněprávní argumentace. Ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu. Praha: Linde, 2003, str. 49 ). Test proporcionality či jiný podobný test je tak přímým důsledkem povahy základních práv. Pokud by žádný takový test alespoň implicitně nebyl v úvaze soudu přítomen, nebylo by možno základní práva racionálně aplikovat.Konkrétní podoba testu proporcionality se přirozeně může lišit, zpravidla však tento test obsahuje následující prvky. V prvním kroku se posuzuje vhodnost opatření, kterým se omezuje základní právo. O vhodný institut jde tehdy, když umožňuje dosažení sledovaného cíle (např. veřejný pořádek), přičemž tento cíl musí být dostatečně důležitý. Druhým kritériem je kritérium nezbytnosti. V tomto kroku se zkoumá, zda vedle opatření omezujícího základní právo neexistuje jiné opatření, jež by umožňovalo dosáhnout stejného cíle, avšak nezasahovalo by do základního práva v takovém rozsahu. Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv či práva a veřejného zájmu.Otázkou však je, zda lze požadavek proporcionality bez dalšího vyžadovat i v oblasti úpravy (zásahů do) základních sociálních práv. Přijmeme-li tezi, že posuzování proporcionality je ústavním importem, mohl by odpověď na tuto otázku ovlivnit sám „exportér“ (řekněme Německo). Problémem však je – jak už jsem zmínil v předchozím díle, že onen exportér se subjektivními základními sociálními právy vůbec nepracuje, neboť jednoduše nejsou v jeho ústavním systému zakotvena. To samé by platilo, i pokud bychom si za exportéra dosadili např. ESLP, jehož posuzování proporcionality přístup soudů ve střední a východní Evropě rovněž ovlivnilo. Jsou to pak právě importéři, jako např. Česká republiky, Polsko, Slovensko či Lotyšsko, kdo musí tuto otázku řešit bez nápovědy.Částečnou odpověď na položenou otázku však můžeme formulovat již v této fázi. Princip (test) proporcionality nelze podle mého na zásahy do základních sociálních práv aplikovat bez dalšího, neboť tento přístup k základním právům se vyvinul ve vztahu k právům (slovy Listiny) „základním lidským“ a „politickým“. Bezmyšlenkovitá a jinými důvody nepodepřená aplikace posuzování proporcionality na základní práva by tak zcela ignorovala kontext jejího vzniku a důvodů jejího rozšířen. Proto podle mého názoru není možná.Pravděpodobně ještě důležitější než posuzování kořenů posuzování proporcionality jsou dvě následující otázky. 1) Vyjadřuje se specificky k metodologii přezkumu sociálních práv přímo ústavodárce? 2) Lze i v případě základních sociálních práv dospět k závěru, že aplikace testu proporcionality je přímým důsledkem jejich povahy?Pokud jde o odpověď na první otázku, bude se přirozeně v různých ústavních systémech lišit. Zajímavým příspěvkem je v této oblasti např. čl. 41 odst. 1 Listiny (české), podle něhož: „Práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí.“ Tajemná čísla článků dopadají – jak si ostatně můžete ověřit – z velké části právě na základní sociální práva (a možná poněkud překvapivě i na právo na svobodnou volbu povolání, ale o tom až jindy). Samotné ustanovení již na první přečtení vytvářejí dojem, že základní sociální práva ani žádný vlastní ústavní obsah nemají, resp. že jejich ústavní obsah je paradoxně (z hlediska logiky hierarchie právního řádu) utvářen obyčejným zákonem. Případná by tak byla otázka, jaký má vlastně ústavní úprava práv podle čl. 41 odst. 1 Listiny smysl. Už tento provokativní dotaz by nás mohl vést k myšlence, že celá problematika bude o něco složitější. A skutečně – pokud ustanovení čl. 41 odst. 1 pokládáme za ustanovení zakotvující meze základních práv (k čemuž se sám hlásím), omezuje zdánlivě neomezenou diskreci zákonodárce ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny.Zkusme se však nejdříve zamyslet nad tím, proč se vůbec ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny do českého ústavního pořádku dostalo, resp. jaký je jeho smysl. Podle mého názoru je poměrně široká diskrece zákonodárce odůvodněna přesvědčením ústavodárce, že většina otázek týkajících se zakotvení sociálních práv v právním řádu je a má být legitimním předmětem politického boje. Implicitně je tím rovněž naznačeno, že základní aspekty „klasických“ základních práv naproti tomu předmětem politického boje být nemají a diskrece zákonodárce je v jejich případě výrazně omezena (ať již explicitní ústavní úpravou či činností Ústavního soudu). Toto tušené přesvědčení ústavodárce lze rovněž formulovat tak, že povaha základních sociálních práv je přece jen jiná, než povaha klasických základních práv.Ačkoliv se nelze tvářit, že aplikace testu proporcionality předurčuje výsledek případu (nejde algoritmus splňující požadavek determinovanosti, nýbrž spíše o myšlenkový přístup), je přesto zřejmé, že diskreci zákonodárce výrazně omezuje (zejména požadavek nezbytnosti) a v extrémním případě může diskreci zákonodárce zcela vyloučit a zavázat jej k přijetí řešení, které bude z hlediska dotčeného základního práva tím nejpříznivějším. Lze tedy usuzovat, že přísné posuzování proporcionality u zásahů do základních sociálních práv by v českém kontextu nebylo v souladu s vůlí ústavodárce a vůbec by odporovalo logice ústavní úpravy.Celá řada dalších ústavních úprav (zmiňme např. polskou či lotyšskou) však obdobu čl. 41 odst. 1 Listiny neobsahuje, a do popředí proto vystupuje právě otázka, zda z povahy sociálních práv plyne (stejně jako u práv klasických), že by se zásahy do nich měly posuzovat prismatem proporcionality. V polském případě je celá otázka navíc komplikována tím, že samotná ústava ve svém čl. 31 odst. 3 aplikaci testu proporcionality při přezkumu zásahů do základních práv vyžaduje, aniž by explicitně sociální práva vylučovala.Ještě než se však v dalším díle (který nyní bude následovat s kratším odstupem) budu zabývat rozborem konkrétních rozhodnutí jednotlivých ústavních soudů, pokusím se alespoň naznačit možné rozdíly mezi „klasickými“ základními právy a sociálními základními právy, které by odůvodňovaly závěr o jejich odlišné povaze. Přiznávám se ovšem, že jde pouze o nastřelení úvah a polemiku přivítám víc než v jakékoliv jiné věci.1) Jak už bylo zmíněno, pokládá se většinou konkrétní nastavení sociálního systému za naprosto legitimní předmět politického boje a také jím reálně. Není účelem zakotvení sociálních práv tento legitimní boj vyloučit, nýbrž maximálně korigovat excesy, které by jednotlivcům znemožňovaly vedení důstojného života. Naproti tomu přiznaným a dlouhá léta uznávaným smyslem ústavní úpravy klasických základních práv je právě zásadní omezení diskrece zákonodárce. Liberální demokracie do jisté míry předpokládá, že se na základních aspektech klasických základních práv většina společnosti shodne, zatímco o sociálních práv tomu tak není. Říkejme tomuto argumentu např. argument konsensu.2) Sociální práva jsou zásadně právy pozitivními, a to navíc právy pozitivními (potenciálně extrémně finančně náročnými), které nemají z právního hlediska pomyslný „strop“ (tj. maximální možná úroveň práva, která může být jednotlivcům dopřána). Např. velikost dávky poskytované státem na základě ústavně zaručeného sociálního práva může teoreticky růst „do nekonečna“. Máme pak každé její snížení pokládat za zásah do základního sociálního práva? Naproti tomu klasická základní práva jsou často svobodami (status negativus), kde je pomyslný strop přítomen a má podobu absolutní neexistence zásahu státu. Samozřejmě i mezi klasickými základními právy nalezneme příklady pozitivních práv, jejichž garance jsou finančně velmi náročné. Jako příklad může posloužit právo na přístup k soudu. V tomto případě však máme alespoň v hrubých konturách onen pomyslný strop, kterým může být reálné zajištění možnosti přístupu k nezávislému a nestrannému soudu pro každého jednotlivce. Pokud pak jde o pozitivní povinnosti veřejné moci v případě některých klasických svobod, mají spíše doplňkovou povahu a navíc je rovněž lze poměrně úspěšně „zastropovat“ (povinnost ochránit shromáždění, povinnost efektivně vyšetřovat úmrtí apod.). Tento argument pak můžeme nazvat argumentem povahy.Většina argumentů a poznatků uvedených v předchozím textu by měla vést k závěru, že k základním sociálním právům nelze bez dalšího přistupovat stejně jako ke klasickým základním právům. Podle mého názoru pro tento závěr hovoří odlišná povaha základních sociálních práv, v některých případech explicitně vyjádřená vůle ústavodárce (ČR) i poznatek, že klasická metodologie, která byla do zemí s ústavně zaručenými sociálními právy importována, nebyla pro jejich účely vytvářena. Existují však ústavní úpravy, jejichž znění zdánlivě použití oné klasické metodologie (proporcionalita) vyžaduje pro všechna ústavně zaručená práva (tj. včetně sociálních). Příště se snad dozvíme, co si z těchto závěrů bere soudní praxe.
21) Ať už je čtenářův názor s dosud napsaným souhlasný či nesouhlasný, neměl by přehlédnout ústavně právní aspekt věci. Právo na náhradu nákladů řízení je integrální součástí práva na spravedlivý proces, garantovaného článkem 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“), resp. článkem 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále Úmluva). Právo na spravedlivý proces vyžaduje pro své naplnění zaručení práva na právní pomoc, garantovaného čl. 37 odst. 2 Listiny. Tato práva vyžadují garanci materiálního zabezpečení. To je vyjádřeno právě v ust. § 142 odst. 1 o. s. ř. podle něhož: „Účastníku, který měl ve věci plný úspěch, přizná soud náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva proti účastníku, který ve věci úspěch neměl.“ Zákon dále uvádí, že: „Náklady řízení jsou zejména hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, včetně soudního poplatku, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, náklady důkazů, náhrada za daň z přidané hodnoty a odměna za zastupování.“ (§ 137 odst. 1 o. s. ř.), přičemž: „…soud určí výši odměny za zastupování advokátem …podle sazeb stanovených paušálně pro řízení v jednom stupni zvláštním právním předpisem; jde-li však o přiznání náhrady nákladů řízení podle § 147, § 149 odst. 2 nebo odůvodňují-li to okolnosti případu, postupuje se podle ustanovení zvláštního právního předpisu o mimosmluvní odměně ….Náhradu mzdy (platu) a náhradu hotových výdajů soud stanoví podle zvláštních právních předpisů. … Jinak soud vychází z nákladů, které účastníku prokazatelně vznikly.“ (§ 151 odst. 2 o. s. ř.) Z citovaných ustanovení plyne, že zákon v otázce náhrady nákladů řízení vychází z nákladů hotových, resp. prokazatelně vzniklých, u nichž odkazuje na závazný způsob výpočtu (i zde je otázkou, zda právo na právní pomoc kryje náklady na dopravu koncipienta osobním vozem na cestě z Nového Jičína do Mostu a zpět k vymožení 40 Kč na úroku). Zákon významnou část nákladů určuje paušálně, odkazem na zvláštní předpis.22) Výše zmíněné typové odlišnosti některých sporů vyhláška 484/2000 Sb., ani advokátní tarif neumožňují postihnout. Jde přitom o právní předpisy podzákonné právní síly, jimž je každý soudce vázán jen při dodržení podmínek čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR, podle něhož: „Soudce je při rozhodování vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou.“. Výkon práva na právní pomoc nesmí nepřiměřeně omezovat majetková práva protistrany, která jen proto, že se stala dlužníkem, není zbavena ústavně zaručené ochrany vlastnictví (čl. 11 Listiny) resp. legitimního očekávání ochrany majetkových hodnot čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě).23) Úvahy o prozařování ústavních norem do horizontálních právních vztahů nic nemění na tom, že dlužník, který dobrovolně neuhradil svůj závazek je povinen v případě soudního vymáhání pohledávku uhradit včetně jejího příslušenství a nákladů vynaložených na toto vymáhání. Náš právní řád, stejně jako řády ostatních civilizovaných národů umožňuje věřiteli účinně vymoci na dlužníkovi jeho dluh, avšak zároveň v rozumné míře ochraňuje dlužníka před takovými dopady nesplnění dluhu, které jsou z povahy věci a celkového posouzení právního vztahu mezi věřitelem a dlužníkem nepřiměřené, anebo, zkrátka a dobře působí proto míru mezi lidmi (např. limitace smluvních pokut, úroků z prodlení, zákaz propadné zástavy atd. atp.). Náhrada nákladů řízení musí být v právním státě přiměřené relaci k předmětu sporu. Nejde zde o otázku nepřiměřené ochrany dlužníka neplnícího své povinnosti, ale o otázku účinné ochrany věřitele při zachování některých prvků minimální ochrany dlužníka. Výše odměny advokáta, jakož i výše paušální náhrady výdajů jsou stanoveny předpisem, který se nezabývá otázkou přiměřenosti výše náhrady (od stolu stanovené) nezohledňující typové odlišnosti některých sporů.24) Jakkoli je právo na náhradu nákladů řízení integrální součástí práva na spravedlivý proces úspěšného účastníka a jeho majetkových práv, nemohou být zcela potlačena obdobná práva neúspěšného účastníka, a to i když připustíme, že u menších částek vždy bude větší disproporce mezi základem žalované částky a náklady vynaloženými k jejímu vymožení, než je tomu u vyšších žalovaných částek. Náklady řízení nejsou sankčním příslušenstvím pohledávky a neměly by tak působit (paradoxně u sankčního příslušenství pohledávky z prodlení, je v soukromém právu u nepodnikatelských vztahů poměrně přísně limitováno pod sankcí absolutní neplatnosti (§ 517 odst. 2 občanského zákoníku).25) Podle mého přesvědčení principy ústavního pořádku ČR neumožňují, aby mezi soudně vymáhanou částkou a náklady vynaloženými k jejímu vymožení byl hrubý nepoměr (srov. i judikaturu Ústavního soudu –zvl. nález sp. zn. II. ÚS 275/01 ze dne 28. 1. 2003 - N 14/29 SbNU 109, ale zmínit je nutno i pro ústavní soud nezávazná usnesení sp. zn. IV. ÚS 303/02 ze dne 5. 8. 2002 - U 25/27 SbNU 307, sp. zn. IV. ÚS 1151/08 ze dne 16. 7. 2009, či odlišné stanovisko k nálezu sp. zn. I. ÚS 1056/07 ze dne 21. 5. 2008 - N 94/49 SbNU 409). Nejvyšší soud stanovil: „Při určování odměny za zastupování advokátem nebo notářem nejsou důvodem pro postup podle ustanovení zvláštního právního předpisu o mimosmluvní odměně okolnosti, že advokát činil v řízení úkony formou automatizovaných výstupů a podání, že spor je veden o nízkou částku, že projednávaná věc není právně složitá nebo náročná, že řízení bylo krátké, že se jedná o obdobné žaloby, nebo že nároky mohly být uplatněny jednou žalobou, anebo jiné typové charakteristiky věci, nýbrž jen konkrétní (individuální) okolnosti případu.“ (Stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 15.10.2008, sp. zn. Cpjn 201/2008). Nutno posoudit vztah tohoto stanoviska a rozhodnutí Ústavního soudu. Nelze přehlédnout, že stanoviska nejsou výkonem rozhodovací činnosti soudů ve smyslu čl. 90 a 95 Ústavy ČR. Působí silou své přesvědčivosti. Nejsou v konkrétních případech závazná, neboť opak by znamenal přiřčení normotvorné činnosti soudům, což je v rozporu s principem dělby moci nezbytným pro právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR), tj. v daném případě dělby mezi zákonodárnou a soudní mocí (blíže viz: Kühn, Z., Stanoviska nejvyšších soudů: specifikum středoevropské právní kultury nebo komunistické reziduum?, Jurisprudence 4/05). Soud nemůže v konkrétní věci vystačit pouhým odkazem na stanovisko NS , zvlášť s ohledem na čl. 95 odst. 1 Ústavy.26) Ústavní soud v roce 2002 výslovně připustil možnost posuzovat menší náročnost formulářových žalob, jakož i možnost posuzovat přiměřenost náhrady vypočtené na základě paušálních sazeb (srov. usnesení sp. zn. II. ÚS 442/02 ze dne 8. 10. 2002, sp. zn. IV. ÚS 441/02 ze dne 26. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 439/02 ze dne 26. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 438/02 ze dne 26. 8. 2002, sp. zn. II. ÚS 487/02 ze dne 8. 10. 2002). Zásadní slovo k přiměřenosti náhrady nákladů řízení vyslovil Ústavní soud v usnesení sp. zn. IV. ÚS 2777/11 ze dne 27. 12. 2011 (rozhodnuto o 57 stížnostech), jakož i v usnesení sp. zn. III. ÚS 3303/11 ze dne 20. 12. 2011 (stejně jako usnesení sp. zn. III. ÚS 1321/10 ze dne 3. 6. 2010). V odůvodnění se mj. uvádí: „Tvrzení stěžovatelky, že odměna za zastupování advokátem v civilním řízení před obecnými soudy je sama o sobě vždy nákladem potřebným k účelnému uplatňování nebo bránění práva, Ústavní soud neakceptoval jako nesprávné v případech, kdy obecný soud svůj náhled na nevhodnost aplikace tohoto principu jen jednoduchým právem založeného řádně odůvodní.“27) V právním řádu neexistuje právní předpis zákonné síly, který by stanovoval výši odměny advokáta, resp. výši paušální náhrady nákladů administrativní povahy. Tyto předpisy existují na podzákonné úrovni a stanovují odměnu metodou sazbování, která je vázána na druh projednávané věci. Zřejmě proto, že normotvůrce u jednotlivých sporů odhadem stanovil typovou složitost, což promítl do stanovené výše odměny. Normotvůrcem byl orgán moci výkonné, který pochopitelně neopatřuje právní předpisy důvodovou zprávou. Soud tak může jen odhadovat, že normotvůrce při stanovení jedné složky nahrazovaných nákladů řízení, tj. odměny advokáta vycházel z pravidelného průběhu soudního řízení. Soudní řízení typově od advokáta vyžaduje seznámení se s věcí a její odborné vyhodnocení, sepsání návrhu, resp. vyjádření k návrhu a aktivní účast u ústního jednání, jichž může být několik, kdy jednání může předcházet i jednání přípravné. Vyhláška 484/2000 Sb. odměnu stanoví bez ohledu na počet uskutečněných jednání (na rozdíl od opačného přístupu v advokátním tarifu, kterýžto rozdíl, dlužno říci, není ničím odůvodněn). Lze se důvodně domnívat, že několikatisícová výše smluvní odměny odráží i fakt, že ve věci probíhá u soudu více než jeden procesní úkon, vyžadující bezprostřední a aktivní účast advokáta, který se na takové jednání musí aktivně připravit.28) Úvahy o ústavně problematické povinnosti k bezvýhradné aplikovatelnosti citovaných vyhlášek přitom činíme u vědomí, že zákon hovoří o povinnosti k náhradě nákladů „potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva“ (§ 142 odst. 1 o. s. ř.). Povinnosti ústavně konformní interpretace přitom podléhají jak pojem potřebnosti, tak pojem účelnosti. S ohledem na princip proporcionality lze dovodit, že zde je dán prostor ke korekci celkové částky náhrady nákladů řízení stanovené podle podzákonného právního předpisu tak, aby přisouzená náhrada nákladů byla v přiměřeném vztahu jak k jistině, tak ke skutečným úkonům, který právní zástupce musel skutečně učinit.Paradoxy pravidel náhrady nákladů řízení29) Podústavní úprava přímočaře zvýhodňuje účastníky zastoupené advokátem (včetně jeho koncipientů či zaměstnanců), oproti účastníkům buď nezastoupeným vůbec, nebo zastoupeným obecným zmocněncem. Takoví účastníci, ani v případě úspěchu ve věci, nemohou spoléhat na dobrodiní ministerské vyhlášky, a mít možnost získat náhradu za nesporně vynaložené administrativní náklady (kopie, poštovné, vyhledávání), ani za čas strávený studiem a argumentací ve věci, na základě odkazu na paušál. Právní úprava je zde založena na nerovnováze mezi úspěšnými účastníky, kteří se liší jen tím, zda jsou zastoupeni advokátem nebo ne. V tomto světle úvahy o proporcionalitě náhrady nákladů řízení k celému předmětu sporu mohou být stěží předem viděny jako obecně a absolutně nepřípustné narušení rovnosti účastníků. Podzákonná a úprava náhrady nijak zvlášť úzkostlivě nedbají o rovnost účastníků. Pro naše potřeby je důležité připomenout, že tato nerovnováha přímo pobízí k podávání návrhů s nižší šancí na úspěch, neboť riziko, že budou neseny náklady úspěšné obrany, je v těchto sporech relativně nízké.30) Platný o. s. ř. by bylo možno vyložit ve smyslu principu proporcionality s užitím ust. § 150 o. s. ř. podle něhož: „Jsou-li tu důvody hodné zvláštního zřetele, nemusí soud výjimečně náhradu nákladů řízení zcela nebo zčásti přiznat.“. Při užití tohoto ustanovení by soud s ohledem na okolnosti uplatnění nároku a na faktickou podobu jeho projednání mohl krátit vypočtenou náhradu nákladů řízení tak, aby se dostala do proporce s vymáhanou jistinou, tedy např. na 10 % vypočtené hodnoty. I kdyby soud ust. § 150 o. s. ř. neaplikoval, může krátit náhradu tak že přizná náhradu soudního poplatku, plnou paušální náhradu výdajů za jeden či dva úkony právní služby, a případně odměnu advokáta ve výši 300 Kč, neboť z hlediska vynaložené práce a úsilí je tento úkon na úrovni úkonu administrativního, vyžadujícího minimální intelektuální vklad a odbornost, ve srovnání s jinými úkony, které jsou typicky vyjádřeny ve výši odměny stanovené ve vyhlášce. Takto vypočtená náhrada stále uhradí žalobci jeho skutečné náklady, a to i když by se do skutečných nákladů promítly nutné administrativní režie a režie spojené s hromadnou správou pohledávek, tj. i kdyby soud neposuzoval věc v její jednotlivosti.31) Žalobci mohli dosud spoléhat na přetrvávání praxe, v níž obecné soudy z hlediska náhrady nákladů řízení nerozlišovaly mezi běžnými a formulářovými žalobami a odměnu advokáta zcela abstrahovaly od reálného průběhu řízení. Právní život a zkušenost z rozhodovací praxe však přinesly tlak na změnu rozhodovací praxe. Protože účastník nemůže přirozeně sám zjistit, že soud dospěl k závěru o nutnosti změny rozhodovací praxe, je nutné jej s tímto právním názorem seznámit. Avšak již pět či deset let existuje judikatura Ústavního soudu, obsahující principy, které jsou aplikovány v nyní sdělovaném stanovisku, takže nebyly pro účastníky objektivně neznámými a mohli očekávat, že budou dříve či později aplikovány tam, kde bude jejich aplikace vhodná a nutná. Tento druh „nejistoty“ je neodbytně spjat se soudním rozhodováním, které probíhá vždy jen v konkrétních případech, na konkrétním skutkovém základě, kdy soud rozhoduje na základě právních norem a judikatury. Soud nesmí pomíjet skutečnosti obecně známé, stejně jako poznatky, které soud nabyl z rozhodovací praxe. 32) Je pochopitelné, že advokátní obec tyto úvahy nepřijme. Autor si dovolí považovat za úspěch a důvod ke spokojenosti, pokud alespoň u některých vykonavatelů tohoto slovutného povolání odstartují tyto narychlo načrtnuté úvahy cestu k pochybnostem o tom, že nejde o projev zavrženíhodné závisti zastánců těchto názorů, nýbrž o upozornění na fakt, že dosavadní výklad pravidel náhrady nákladů řízení v bagatelních platebních sporech vedl v pozměněné situaci k vytvoření obchodního modelu, který je patologický a který v důsledku podkopává důvěru v právo, která nás živí také. Jsem optimistou. Pravidla náhrad, stejně jako poplatků vyžadují změnu.
Vojtěch Šimíček mne svým příspěvkem k habilitačním řízením („Habilitace: iniciační rituál nebo správní řízení?“) inspiroval k širší úvaze o pojetí a funkcí habilitace a profesur. Toto téma je také jedním z nejkontroverznějších o připravovaném novém vysokoškolském zákoně. Protože v diskusích na toto téma se jejich účastníci (zpravidla obhájci statu quo) často odvolávají na „tradice našeho vysokého školství“, může být poučné nejprve pohledět na věc retrospektivně. Pokud jde o vývoj právní úpravy vysokého školství a tím také habilitací a profesur, v zásadě můžeme s trochou zjednodušení rozlišit tři historická období: rakouské mocnářství a první republiku (s extenzí platnosti právní úpravy prakticky až do roku 1950), období poválečné resp. komunistické (od přijetí prvního komplexního vysokoškolského zákona na našem území v roce 1950 do roku 1990) a období polistopadové (zákony o vysokých školách z let 1990 a 1998). Za starého Rakouska i poté za první republiky bylo pro právní postavení akademického personálu vysokých škol podstatné, že vysokoškolští učitelé byli ve služebním poměru ke státu, jelikož vysoké školy byly státem zřízenými ústavy. Plnoprávnými vysokoškolskými učiteli byli profesoři, jmenovaní prezidentem republiky „definitivně a na doživotí“ (§ 1 zákona č. 79/1919 Sb. z. a n., o služebním poměru učitelů vysokoškolských) a požívající absolutní osobní akademické autonomie, nepřeložitelní bez svého souhlasu na jinou vysokou školu, sesaditelní jedině v disciplinárním řízení a oprávnění působit i po penzionování na vysoké škole bezplatně jako čestní profesoři (§§ 2-4 cit. zákona). Profesoři vytvářeli profesorský sbor, který byl chápán jako samosprávná korporace (odtud pojem akademické samosprávy jako samosprávy akademiků uvnitř vysoké školy provozované jako státní ústav). Důležitou vyhrazenou kompetencí profesorského sboru bylo zejména oprávnění navrhovat nové profesory na uprázdněná systemizovaná místa (za pozornost stojí, že mohl být jmenován na základě úvahy prezidenta i kandidát, který získal v profesorském sboru kvalifikovanou menšinu dvou pěti hlasů).Počet služebních míst vysokoškolských profesorů byl určen systemizací schválenou vládou podle platových předpisů pro státní zaměstnance a jmenování prezidentem se odvíjelo od ústavního pravidla, které vyhrazovalo jmenování státních zaměstnanců od určité hodnostní resp. platové třídy právě prezidentovi (a do těchto vyhrazených kategorií spadali mj. také profesoři na vysokých školách). Z rozpočtových důvodů vždy omezený počet systemizovaných profesorských míst vedl k poměrně složitému rozlišování profesorů řádných a mimořádných a dokonce ke vzniku kategorie profesorů bezplatných (s právem účasti na akademické samosprávě profesorského sboru, ale bez požitků spojených se systemizovaným místem). Profesura nebyla chápána jako akademický titul, neboť bylo považováno za nepřípustné „udělení titulu stanoveného pro určité služební místo bez současného propůjčení příslušného služebního místa“ (výnos ministerstva školství č. 17.987 z roku 1927). Rovněž Slovník československého práva veřejného z roku 1938 v hesle Tituly (sv. IV, str. 921) zastává stanovisko, že označení „docent, profesor, děkan a rektor nejsou rovněž tituly akademickými…, vyznačujíce úřad, povolání resp. funkci skutečně zastávanou.“Ostatní vysokoškolští učitelé – tedy docenti (od lat. docere – vyučovat) v širším smyslu – se rozpadali do řady kategorií, mezi nimiž nacházíme:- soukromé docenty, kterým bylo toto postavení přiznáno na základě rozhodnutí profesorského sboru po formální habilitaci,- smluvní honorované nebo nehorované docenty, kteří byli vybírání profesorským sborem podle potřeb vysoké školy bez formální habilitace,- lektory, asistenty, adjutanty, vědecké úředníky, stipendisty, sekundáře, operační elévy a další specifické kategorie, často velmi málo početné (např. počátkem 30. let 20. století bylo v ČSR systemizováno jediné místo adjutanta vysoké školy, a to na teologické fakultě v Olomouci).Habilitace tedy v tomto období nebyla nutně spojena s užívání označení (titulu) „docent“ ani s oprávněním vyučovat na vysoké škole, měla však význam trojí. Především se postupně prosadila zásada habilitace jako počátku „tenure track“: výnosem ministerstva školství č. 148.236 z roku 1926 byly vysoké školy informovány, že „vláda v tom sezení pro příště dala směrnici, aby kariéra vysokoškolského profesora vycházela z habilitace a začínala vždy nejprve profesurou mimořádnou.“ Druhý význam postavení soukromého docenta byl velmi praktický – soukromý docent měl – obdobně jako profesoři - nárok na kolejné (vzhledem k odlišné denotaci tohoto pojmu tehdy a dnes je nutno připomenout, že se nejednalo o příjem z ubytování vysokoškolských studentů, ale o poplatek studentů za navštěvování přednášek – collegií), kdežto docenti smluvní a další kategorie byli buď zařazeni na systemizovaných místech a placeni tak jako státní zaměstnanci (honorovaní docenti), anebo svoji činnost vykonávali zcela zdarma (nehonorovaní docenti). Konečně a za třetí, soukromí docenti postupem času na některých vysokých školách byli připuštěni částečně do samosprávné profesorské korporace, kam vysílali svého zástupce. Z praktických důvodů byly neprofesorské kategorie ve skutečnosti prostupné (např. habilitovaný soukromý docent byl zaměstnán na systemizovaném místě asistenta) a neexistovala mezi nimi zcela jasná hierarchie. Z dnešního pohledu můžeme také říci, že uspořádání akademického personálu zajišťovalo též vazbu na praxi, neboť soukromý docent (pokud na vysoké škole nezískal státem placené systemizované místo) byl nucen živit se po dobu čekání na uvolnění profesorské stolice sám v jiném, paralelním povolání. Éra komunistického režimu pak ovšem přinesla nejen první ucelený zákon o vysokých školách na našem území (zákon č. 58/1950 Sb.), který nahradil celou plejádu partikulárních předpisů starorakouského a prvorepublikového původu, ale v rámci jeho zásadní novely provedené zákonem č. 46/1956 Sb. radikální změnu pojetí habilitace resp. docentur a rovněž profesur. Především byla stanovena pevná nomenklatura akademických pracovních pozic (v sestupném pořadí: profesor – docent – odborný asistent – lektor – asistent – odborný instruktor). V rozporu s předchozí tradicí pak byla zavedena označení „profesor“ a „docent“ jako „vědecko-pedagogické tituly“ oddělené od příslušného pracovního místa (§ 26 zákona č. 48/1950 Sb. ve znění zákona č. 46/1956 Sb.), jejichž udělení však bylo kvalifikačním předpokladem k obsazení pracovního místa stejného označení. Jak vysvětlovala prováděcí směrnice ministra školství a kultury č.j. 35 975/58-III/1 z roku 1958, nová úprava vycházela z toho, že „[h]odnocení způsobilosti pro funkci vysokoškolského učitele musí tedy vycházet ze všech základních hledisek politické, ideologické a odborné vyspělosti uchazečů, která jsou naprosto rovnocenná a jejichž uplatňování musí být jednotné a komplexní.“ Zavedení titulů-kvalifikací tedy bylo chápáno jako nástroj posílení stranické kontroly nad kádrovou prací na vysokých školách. (Novela vysokoškolského zákona z roku 1956 současně zlikvidovala poslední zbytky dřívější akademické samosprávy a po sovětském vzoru zavedla institut vědeckých rad.) Díváme-li se nazpět na dvacet let právní úpravy vysokého školství v době polistopadové, je zřejmé, že tvůrci vysokoškolského zákona z roku 1990 neměli a patrně nemohli mít před očima jiné vzory, než byly dosavadní vysokoškolské zákony, které se snažili oprostit od dřívějšího ideologického vlivu. Je však patrný zásadní vliv systematiky a řešení klíčových institutů vysokoškolského práva, které byly demokratizovány a doplněny o promítnutí idealizovaných představ o tehdy již málo známé starší právní úpravě (např. „nedotknutelnost akademické půdy“ podle § 2 odst. 3 zákona č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, která v předkomunistickém právu uzákoněna nikdy nebyla a považovala se pouze za zvyklost). Bylo ponecháno oddělení docentských a profesorských titulů od pracovních míst na vysokých školách (§ 27 zákona č. 172/1990 Sb.). Následující a dosud platný zákon o vysokých školách (č. 111/1198 Sb.) pak úpravu ještě dále propracoval tím, že oprávnění vysoké školy konat habilitační řízení nebo řízení ke jmenování profesorem podmínil zvláštní akreditací (§ 82 zákona č. 111/1998 Sb.) a vymezil zvláštní oprávnění vyhrazená v souvislosti s výkonem veřejnosprávních úkolů vysokých škol právě docentům a profesorům. Příspěvek V. Šimíčka a rozsudek Nejvyššího správního soudu 7 As 66/2010 z 24. 11. 2011 je výstižně shrnuje, jejich pozornosti však ušel jeden podstatný aspekt, který byl do vysokoškolského zákona zaveden novelizujícím zákonem č. 159/2010 Sb. Tímto zákonem bylo změněno ustanovení § 70 odst. 4 zákona o vysokých školách tak, že pouze docent nebo profesor může působit jako garant studijního programu, jehož stanovení je podmínkou akreditace studijního programu (viz § 79 zákona o vysokých školách). Jakkoli se jednalo víceméně o kodifikaci existující praxe, v právním smyslu jde o zásadní změnu právního významu jmenování docentem nebo profesorem, kterým získává osoba privilegované postavení na relevantním trhu práce (vedle vyhrazených oprávnění v samotné činnosti vysoké školy, na níž je zaměstnán). Na habilitační řízení resp. jmenování docentem a na jmenování profesorem je tudíž nutné pohlížet také optikou čl. 26 Listiny základních práv a svobod. Polistopadová právní úprava vysokého školství tak dovršila transformaci docentur a profesur od pracovních pozic (tehdy služebních, dnes bychom řekli funkčních míst) k profesní kvalifikaci (v současnosti projednávaný věcný záměr zákona o vysokých školách, č.j. 26338/2011-34, http://eklep.vlada.cz/, navrhuje zase posun opačným směrem). Obsáhlou diskusi k tomuto tématu není možné a užitečné zde rekapitulovat a je možné k ní nalézt řadu příspěvků. Osobně je mi asi nejbližší pohled představený Tomášem Opatrným v textu „Nový vysokoškolský zákon - výzkumné školy nebo fakulty? Co s profesory a docenty?“, http://opatrny.blog.ihned.cz/. Pokud jde o habilitační a profesorská jmenovací řízení podle platné právní úpravy, v principu bych souhlasil s hledisky V. Šimíčka. Za nezávažnější problém těchto procedur v současnosti však považuji to, co jím zmíněno nebylo, totiž absenci odůvodnění zamítnutí žádosti habilitaci nebo o jmenování profesorem. Již při habilitačních řízení prováděných podle starého rakouského habilitačního řádu (nařízení ministra věcí duchovních a vyučování ze dne 11. února 1888, č. 2390, č. 19 ř.z., o habilitaci soukromých docentů na univerzitách) bylo považováno za samozřejmé, že zamítnutí žádosti má být odůvodněno (viz např. výnosy ministerstva školství č. 35.358 z roku 1925, č. 134.837 z téhož roku a č. 23.185 z roku 1926). Považuji za nadbytečné rozvádět myšlenku, že procedurální standard – i s ohledem na všechna specifika a akademickou podstatu těchto řízení – by nyní snad neměl být menší než před sto lety. Mám za to, že by mělo být povinností vědecké rady (například v součinnosti děkana resp. rektora jako předsedy vědecké rady a příslušné přípravné komise) dospět v případě zamítnutí žádosti v tajném hlasování též k odůvodnění, které samozřejmě musí být takové, aby mělo oporu ve spise. Současná praxe je v tomto světle podle mého názoru nejen nezákonná, ale zejména protiústavní, jde-li zde o rozhodování o podmínkách přístupu k výkonu povolání.Relativně opatrně bych se naopak stavěl k V. Šimíčkem navrhovanému vymezení minimálního standardů požadavků pro habilitaci nebo jmenování profesorem. Obecně je nepochybně možné připustit v řízeních spočívajících na akademickém odborném posouzení velmi širokou míru úvahy správního orgánu, je-li to vyváženo procedurálnímu zárukami řádného procesu. (K této otázce se podrobněji vyjadřuji v jiných souvislostech v příspěvku „Odborné hodnocení a právo na spravedlivý proces ve věcech akreditace vysokoškolských studijních programů“, který bude publikován ve sborníku Dnů práva 2011.) Domnívám se, že jádrem problému u habilitačních a profesorských jmenovacích řízení je spíše konstrukce vědeckých rad, které jsou příslušené k hlasování o žádostech, avšak jejich složení nemusí ve skutečnosti garantovat dodržení principu peer-review: v konkrétní situaci se může stát, zejména u vědecké rady na univerzitní úrovni, že členem vědecké rady není vůbec žádný odborník právě z toho oboru, pro nějž uchazeč podal návrh. Pokud legislativa nám geograficky a kulturně blízkých německých zemí zná veřejnoprávní řízení obdobné povahy (Berufungsverfahren), konstruuje je na principu návrhu reprezentantů příslušného oboru v rámci vysoké školy (Fachbereich). Institucionální nastavení samo tak může podporovat rysy prostého „přijímání do klubu“, na něž V. Šimíček poukazuje.V každém případě pokud mají být zaváděna kritéria pro posuzování žádostí o habilitaci nebo jmenování profesorem, je jistě nutné chápat je jako minimální (ostatně již předlitavské ministerstvo kultu a vyučování výnosem č. 1410 z roku 1903 upřesnilo, že habilitační spis představuje nejmenší rozsahu vědecké činnosti, kterou je nutné požadovat po uchazeči o habilitaci); zejména však upozorňuji, že taková kritéria nelze stanovovat směrnicí rektora, jak se někdy na českých vysokých školách dnes děje. Směrnice rektora a obdobné akty jsou interními akty řízení, jež nemohou upravovat postavení účastníků správního řízení, mezi nimiž mohou být i extraneové vysoké školy. Kritéria mohou být tedy stanovena buď vnitřním předpisem (podléhajícím registraci ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy podle § 36 zákona o vysokých školách) nebo (v soft podobě) usnesením vědecké rady, které nemá právní závaznost, ale může mít orientační význam a podle svého přesného obsahu případně zakládat legitimní očekávání uchazečů.V souvislosti s řízením ke jmenování profesorem pak je nutno upozornit na zvláštnost, která podle mých vědomostí nemá jinak v právním řádu obdoby: zatímco fáze řízení před vědeckou radou spadá do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy podle § 6 odst. 1 písm. i) zákona o vysokých školách, dovršení tohoto řízení v případě přijetí návrhu na jmenování (tj. jmenování prezidentem republiky a související úkony spojené s kontrasignací) je výkonem státní správy. Kromě teoretických otázek (mj. zda a jaký rozsah uvážení mohou na řízení zúčastněné státní orgány – prezident, vláda, ministr školství – uplatnit) je zde i praktický aspekt. Prezidentem je jmenována vždy skupina profesorů, a to při obřadu, s jehož uspořádáním se čeká, až se z vysokých škol sejde dostatečný počet návrhů, avšak ne zase příliš mnoho, protože pak by se profesoři a jejich rodiny nevešli do velké auly Karolina, kde se promoce koná. Výsledkem je často mnohaměsíční čekání na přiznání profesorského statusu, jež přitom má konstitutivní charakter, což jistě představuje vzhledem k pracovněprávnímu a jinému významu jmenování nepříjemně do práv dotčených kandidátů. (Vše by se ovšem dost zjednodušilo, pokud by jmenování bylo – jako za mocnářství a za první republiky – prostě předáno cestou ministerstva a příslušného rektora.)Uvažováno o úroveň výše, považuji ale za nejzávaznější problém současného nastavení habilitačních a jmenovacích řízení něco zcela jiného. Jestliže totiž má oprávnění konat habilitace a řízení ke jmenování profesorem podléhá podle platného zákona o vysokých školách akreditaci, pak je nezbytné, aby stát též úředně vymezil obory, pro něž se taková akreditace uděluje. Jde samozřejmě o naprosto zásadní zásah do akademické svobody vysokých škol a jejich schopnosti určovat strukturu akademických disciplín na nich pěstovaných. (Lze samozřejmě ale namítnout, že platný vysokoškolský zákon zásadně nehovoří o akademické svobodě ve smyslu vlastnosti prostředí, ale pouze o akademických právech a svobodách jako stavovských výsadách „členů akademické obce“.) Tento aspekt, jenž se týká celé současné podoby akreditačního systému ve vysokém školství, ovšem u nás vůbec není předmětem diskuse.Celkově vzato je patrné, že současná úprava habilitací a profesorských jmenovacích řízení nejen není optimální, jak píše V. Šimíček, ale představuje podivný mišmaš různých historických vlivů. Právní formy vytvořené pro obsazování služebních míst ve specifické složce státní služby 19. a první poloviny 20. století byly přeneseny na udělování profesní kvalifikaci pro zastávání těchto míst ve stále ještě státních vysokých škol a následně vneseny do systému, kde vysoké školy byly zákonem z roku 1998 odděleny od státu, což bylo spojeno se zavedením institutu akreditace (pro niž jsou počty a struktura docentů a profesorů jedním z kritérií). Celá problematika pojetí a kategorizace akademického personálu vysokých škol je podle mého názoru v kontextu takových faktorů, jako jsou posilující institucionální autonomie vysokých škol, soutěž ve vysokém školství a internacionalizace vysokoškolského prostředí, zralá na důkladnou změnu, a to nikoli jen procedurální.

References: § 96
 § 10
 zákona č. 50
 zákona č. 186
 § 111
 zákona č. 50
 soud 
 čl. 1
 čl. 95
 § 111
 soud 
 čl. 95
 čl. 1
 § 75
 soud 
 zákona č. 131
 § 10
 Čl. 16
 soud 
 soud 
 čl. 31
 soud 
 čl. 4
 čl. 31
 čl. 41
 čl. 26
 čl. 27
 čl. 28
 čl. 32
 čl. 33
 čl. 41
 čl. 41
 čl. 4
 čl. 41
 čl. 41
 čl. 31
 čl. 37
 § 142
 soud 
 § 147
 § 149
 soud 
 soud 
 čl. 95
 čl. 1
 SbNU 109
 soud 
 SbNU 307
 SbNU 409
 soud 
 čl. 90
 Soud 
 čl. 95
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 § 150
 soud 
 soud 
 soud 
 § 150
 soud 
 soud 
 soud 
 Soud 
 soud 
 zákona č. 79
 zákona č. 48
 zákona č. 46
 § 2
 zákona č. 172
 zákona č. 172
 zákona č. 111
 § 70
 § 79
 čl. 26
 § 36
 § 6