Source: https://judicialis.de/Bundesverwaltungsgericht_BVerwG-6-C-6-02_Beschluss_30.04.2003.html
Timestamp: 2020-02-25 19:56:05+00:00

Document:
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 30.04.2003 mit dem Az.: BVerwG 6 C 6.02	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: BVerwG 6 C 6.02
Rechtsgebiete: EG, TKG, TNGebV, VwkostG
BVerwG 6 C 6.02
In der Zeit von August 1997 bis Oktober 1999 beantragte die Klägerin bei der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Regulierungsbehörde) der Beklagten die Zuteilung von Rufnummernblöcken zu jeweils 1 000 zehnstelligen Rufnummern für den Ortnetzbereich. Die Regulierungsbehörde teilte der Klägerin insgesamt 2 303 Rufnummernblöcke zu und lehnte die Zuteilung von 21 Rufnummernblöcken ab.
Die Beklagte begründet ihre vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision im Wesentlichen wie folgt: Das Oberverwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie entfalte unmittelbare Wirkung. Die Nichtigkeit der Regelung über die Erhebung einer Gebühr für die Zuteilung von Rufnummern könne deshalb nicht aus einem Verstoß gegen Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie abgeleitet werden. Entgegen der vom Oberverwaltungsgericht vertretene Auffassung entfalte die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung in den Fällen, in denen der Zuteilungsantrag vor Verkündung der Verordnung gestellt worden sei, keine "echte" Rückwirkung. Es handele sich vielmehr um einen Fall zulässiger "unechter" Rückwirkung. Das angefochtene Urteil verletze auch insoweit Bundesrecht, als das Oberverwaltungsgericht angenommen habe, die Erhebung der Gebühren für die Antragsablehnung leide an einem Ermessenfehler.
Der Rechtsstreit ist auszusetzen, weil in dem schwebenden Verfahren vorab vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften eine Entscheidung über die Auslegung sekundären Gemeinschaftsrechts einzuholen ist (Art. 234 Abs. 1 Buchst a, Abs. 3 EG).
Soll die Pflicht zur Zahlung von Gebühren in einer Rechtsverordnung konkretisiert werden, so verlangt § 80 Abs. 1 Satz 2 GG, dass diese vom Gesetzgeber nach Inhalt, Zweck und Ausmaß selbst bestimmt wird. Tendenz und Programm der Rechtsverordnung sind gesetzlich so weit zu umreißen, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Dem Verordnungsgeber darf nicht freigestellt werden, welche öffentlichen Leistungen die Gebührenpflicht auslösen und welche gebührenfrei sein sollen (vgl. Urteil vom 19. September 2001 - BVerwG 6 C 13.00 - BVerwGE 115, 125 <129 f.> m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/86 - BVerfGE 78, 249 <272>; Beschluss vom 19. Juli 1972 - 2 BvL 22/68 - BVerfGE 33, 358 <365>). § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG ist hinreichend deutlich Inhalt und Zweck der Ermächtigung zu entnehmen. Er bezieht sich auf § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG. Diese Bestimmung enthält einen allgemein formulierten Gebührentatbestand dem Grunde nach und die Festlegung, welcher verfahrensmäßige Vorgang die Gebührenpflicht auslösen soll. Indem die Verordnungsermächtigung daran anknüpft, ist hinreichend konkretisiert, welche Handlung der Gebührenpflicht unterliegt. Der Bestimmung ist auch zu entnehmen, dass Gebührenschuldner derjenige ist, der die Zuteilung von Nummern beantragt hat. Weitere Konkretisierungen ergeben sich aus dem Verweis auf das Verwaltungskostengesetz - VwKostG - (vgl. Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 130).
Die Verordnungsermächtigung ist auch hinsichtlich ihres Ausmaßes noch hinreichend bestimmt. Es ist von Verfassungs wegen nicht geboten, dass der Gesetzgeber die Gebührenhöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt (vgl. Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., 130; Urteil vom 22. November 2000 - BVerwG 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <202>). Durch die ausdrücklich vorgesehene Bindung der untergesetzlichen Regelung an die Bestimmungen des Verwaltungskostengesetzes verpflichtet die Ermächtigung den Verordnungsgeber auch zur Beachtung des § 3 VwKostG, der in Satz 1 das Äquivalenzprinzip normiert und in Satz 2 für den Fall einer ausdrücklichen spezialgesetzlichen Anordnung vorschreibt, dass die Gebühren die Kosten des Verwaltungsaufwandes nicht übersteigen dürfen. Dem Bestimmtheitsgebot hinsichtlich des Ausmaßes einer Gebührenregelung wird durch die allgemeine Bezugnahme auf § 3 VwKostG hinreichend Rechnung getragen (vgl. Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 130).
(1) Die verfassungsrechtlichen Grenzen, Amtshandlungen einer Gebührenpflicht zu unterwerfen, sind nicht eng zu ziehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergeben sich solche Grenzen aus den Merkmalen, "die als Ausfluss des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes sowie zur Wahrung der Steuergesetzgebungskompetenz von Verfassungs wegen dem Gebührenbegriff immanent sind" (Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 128 f. m.w.N.; Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C 12.98 - BVerwGE 109, 272 <275 f.>). Die Gebühr wird nicht "voraussetzungslos" erhoben, sondern als Gegenleistung für eine öffentlich-rechtliche Leistung. Ihre Erhebung setzt daher voraus, dass zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine besondere Beziehung besteht, die es gestattet, die Amtshandlung dem Gebührenschuldner individuell zuzurechnen (vgl. Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 129; BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - Umdruck S. 19). Dem trägt die Verordnungsermächtigung Rechnung.
Eine Gebühr entbehrt von Verfassungs wegen einer sachlichen Rechtfertigung, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den vom Gesetzgeber verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 27 f.; vgl. auch Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 129). Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes-)verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht (vgl. Urteil vom 25. Juli 2001 - BVerwG 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <44> m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 <392> m.w.N.). Gebühren dürfen nicht völlig unabhängig von den tatsächlichen Kosten der gebührenpflichtigen Leistung festgesetzt werden. Vielmehr muss die Verknüpfung zwischen den Kosten und der Gebührenhöhe sachgerecht sein (vgl. Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 129 und S. 130 f.; Beschluss vom 30. Mai 2002 - BVerwG 6 B 3.02 - TKMR 2002, 468; Beschluss vom 19. September 2000 - BVerwG 11 BN 6.00 - NVwZ 2000, 1410). Gebühren dürfen nicht so hoch festgesetzt werden, dass sie von der Beantragung der Amtshandlung abschrecken, erdrosselnden Charakter haben oder zu einem beachtlichen, Preiserhöhungen auslösenden Kostenfaktor werden (vgl. Beschluss vom 30. Mai 2002, a.a.O., S. 468 m.w.N.; Beschluss vom 24. Mai 1961 - BVerwG 7 C 109.60 - BVerwGE 12, 162 <170>; Urteil vom 15. Juli 1988 - BVerwG 7 C 5.78 - BVerwGE 80, 36 <41>). Die Verordnungsermächtigung erweist sich auch gemessen an den vorstehenden Grundsätzen als verfassungsgemäß, da sie durch die Bezugnahme auf das Verwaltungskostengesetz dem Verordnungsgeber deren Beachtung vorgibt oder jedenfalls im Sinne dieser Grundsätze verfassungskonform ausgelegt werden kann.
Die Bestimmung findet hier aber deswegen keine Anwendung, weil die Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie vorliegen. Danach können die Mitgliedsstaaten ungeachtet des Absatzes 1 ihren nationalen Regulierungsbehörden für den Fall, dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen werden soll, gestatten, Abgaben zu erheben, die die Notwendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung dieser Ressourcen sicherzustellen. Die Bestimmung lässt es zu, zur Steuerung der Nachfrage nach einer knappen Ressource und deshalb im Interesse ihrer optimalen Nutzung eine an dem wirtschaftlichen Wert der erteilten Einzelgenehmigung ausgerichtete Gebühr zu erheben (vgl. Paul/Mellewigt in: Büchner/Ehmer/Geppert/Kerkhoff/Piepenbrock/Schütz/Schuster (Hrsg.), Beck`scher TKG-Kommentar, 2. Auflage, § 43 Rn. 16; Müller, K&R 2001, 357 <358 f.); vgl. auch Schütz/Attendorn, MMR-Beilage 4/2002, 31). Sind die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie gegeben, kommt Art. 11 Abs. 1 Satz 1 dieser Richtlinie nicht zur Anwendung. Da Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie "nur" die Erhebung kostendeckender Gebühren erlaubt, Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie hingegen "ungeachtet des Absatzes 1" die Berücksichtigung des Wertes der Genehmigung zulässt, sind im Fall der Anwendbarkeit der zuletzt genannten Bestimmung die Mitgliedsstaaten bei der Bemessung der Gebühr nicht zur Beachtung des Kostendeckungsprinzips verpflichtet. Zu dieser Feststellung sieht sich der Senat ohne Anrufung des Europäischen Gerichtshofs nach Art. 234 EG imstande, weil das vorstehend dargelegte Verständnis des Gemeinschaftsrechts nach seiner Ansicht offenkundig ist und keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel bleibt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. 283/78 - Slg. 1982, 3415 <3430>).
Nach den Darlegungen in dem angegriffenen Urteil sind Rufnummern im Ortsnetzbereich "knappe" Ressourcen. Das Oberverwaltungsgericht führt insoweit aus, dass nach internationalen Vorgaben eine internationale Rufnummer höchstens 15 Stellen aufweisen dürfe, dass in der Bundesrepublik Deutschland bei Vergabe zehnstelliger Rufnummern theoretisch 8,1 Milliarden Nummern zur Verfügung ständen, dass der tatsächlich verfügbare Nummernbestand aus den in dem Urteil im Einzelnen dargelegten Gründen jedoch nur etwa 133,28 Millionen Nummern umfasse und dass es in einigen Ortsnetzen bereits zu Engpässen bei der Nummernvergabe gekommen sei. Diese vor allem dem Abschlussbericht des Expertengremiums für Nummerierungsfragen beim Bundesministerium für Post und Telekommunikation vom 4. Dezember 1995 entnommenen Darlegungen sind der Sache nach revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie sind geeignet, den Schluss zu rechtfertigen, dass Rufnummern im Ortsnetzbereich knappe Ressourcen sind. Dies entspricht der im Schrifttum vertretenen herrschenden Meinung (vgl. Spoerr in: Trute/Spoerr/Bosch <Hrsg.>, Telekommunikationsgesetz mit FTGE, 1. Auflage, §. 43 Rn. 2; Demmel in: Manssen <Hrsg.>), Telekommunikations- und Multimediarecht, C § 43 Rn. 1; Paul/Mellewigt, a.a.O., § 43 Rn. 1; Geppert/Ruhle/ Schuster, Handbuch Recht und Praxis der Telekommunikation, 2. Aufl., Rn. 661 ff.; Zwetkow in: Heun (Hrsg.), Handbuch Telekommunikationsrecht, 2002, Teil I Rn. 286; Scheurle/Lehr/Mayen, Telekommunikationsrecht, 1997, S. 13; Scherer, NJW 2000, 772 <782>; a.A. Müller, a.a.O., S. 359).
Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie müssen Abgaben nichtdiskriminierend sein und insbesondere der Notwendigkeit Rechnung tragen, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu fördern. § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG ist richtlinienkonform dahin auszulegen, dass der Verordnungsgeber bei der Festlegung einer Gebühr im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie die Anforderungen des Satzes 2 zu beachten hat. Stehen die nationalen Gesetze mit einer Richtlinie des Gemeinschaftsrechts nicht im Einklang und ist die Frist zur Umsetzung der Richtlinie abgelaufen, sind die nationalen Gerichte zu einer richtlinienkonformen Auslegung der nationalen Bestimmungen auch dann verpflichtet, wenn das nationale Recht älter als die Richtlinie ist (vgl. Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 136 m.w.N.). Da die Umsetzungsfrist für die Lizenzierungsrichtlinie gemäß deren Art. 25 am 31. Dezember 1997 abgelaufen war, besteht gegebenenfalls eine Pflicht zur Auslegung des nationalen Rechts im Sinne dieser Richtlinie. Für die Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung kommt es nicht darauf an, ob die Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend bestimmt ist, sodass sich der Einzelne auf sie unmittelbar zu berufen vermag (vgl. Ruffert in: Callies/Ruffert, EuV/EGV, 2. Auflage, Art. 249 EG-Vertrag Rn. 111 m.w.N.).
Der Gesetz- und Verordnungsgeber ist nach dem Äquivalenzprinzips nicht gehindert, bei der Gebührenbemessung den wirtschaftlichen Wert der staatlichen Leistung zu berücksichtigen. Das Äquivalenzprinzip eröffnet ihm bei der Beantwortung der Frage, wie eine sachgerechte Verknüpfung zwischen dem Wert der staatlichen Leistung und der Gebührenhöhe herzustellen ist, einen weiten Ermessensspielraum. Wird für die Gebührenbemessung auf den Wert der durch die gebührenpflichtige Amtshandlung erbrachten Leistung abgestellt, verlangt das Äquivalenzprinzip regelmäßig nur, dass der Hundert- oder Tausendsatz des Wertes, der als Gebühr zu entrichten ist, nicht unangemessen hoch ist (vgl. Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 5.99 - Buchholz 451.211 GtA Nr. 2 S. 8). Für die Wahrung des Äquivalenzprinzips kommt es nicht entscheidend darauf an, ob dem Gebührenschuldner ein unmittelbarer, konkret bezifferbarer Wert im Sinne eines objektiven Nutzens zufließt (vgl. Urteil vom 25. August 1999, a.a.O., S. 275). Die gerichtliche Kontrolle der Gebührenbemessung darf nicht überspannt werden. Gebühren werden in der Regel in Massenverfahren erhoben, bei denen die Gebühr vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutung in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann. Bei der Ordnung der Gebührenerhebung ist der Gesetz- und Verordnungsgeber daher berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtblick zu erfassen und generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 28). Hinsichtlich des der Gebührenbemessung zugrunde gelegten Wertes der Amtshandlung genügt daher eine vergröberte Bestimmung im Sinne einer pauschalierenden Schätzung anhand eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs (vgl. P. Kirchhof in: Isensee/P. Kirchhof <Hrsg.>, Handbuch des Staatsrechts, 2. Aufl., Bd. IV, § 88 Rn. 206; Schlabach, Verwaltungskostenrecht, § 3 VwKostG Rn. 9; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 210). Daran gemessen ist der von der Beklagten in Ansatz gebrachte Wert der zugeteilten Nummern nicht zu beanstanden. Ausweislich der Entstehungsgeschichte der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (vgl. Begründung des Verordnungsentwurfs, Stand 15. August 1997, S. 5) hat der Verordnungsgeber zur Wertermittlung den mit einem einfachen Telefonanschluss erzielbaren Jahresumsatz auf 1 000 DM geschätzt, sodass die Gebühr für die Zuteilung einer Nummer 0,1 % dieses Umsatzes beträgt. Eine solche Gebühr wahrt das Äquivalenzprinzip.
Unbedenklich ist auch, dass der Verordnungsgeber bei der Schätzung des Jahresumsatzes angenommen hat, jede der in einem zugeteilten Rufnummernblock enthaltenen Nummern werde einem einfachen Telefonanschluss zugeordnet. Er war insbesondere nicht gehalten zu berücksichtigen, dass bei ISDN-Anschlüssen mehrere Nummern pro Anschluss vergeben werden. Im Rahmen der durch das Äquivalenzprinzip gezogenen Grenzen kann auf eine differenzierende Regelung verzichtet werden (vgl. Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG 4 C 179.65 - BVerwGE 26, 305 <313>).
Das Äquivalenzprinzip ist auch nicht etwa deshalb verletzt, weil die Gebühr von der Beantragung der Nummernzuteilung abschreckt oder erdrosselnden Charakter hat. Dafür bestehen keine Anhaltspunkte. Dies gilt auch für das Verbot einer Gebührenhöhe, die zu einem beachtlichen, Preiserhöhungen auslösenden Kostenfaktor führt. Dieses Verbot steht der Gebührenerhebung nicht schon dann entgegen, wenn zu erwarten ist, dass der Schuldner die von der Gebühr ausgelösten Kosten über den Preis auf seine Kunden abwälzt (vgl. Urteil vom 3. März 1994 - BVerwG 4 C 1.93 - BVerwGE 95, 188 <199 f.>).
(1) Die Gebührenregelung bewirkt einen mittelbaren Eingriff in die Berufsfreiheit, weil sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs steht und - objektiv - eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt (vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1879/91 u.a. - BVerfGE 98, 82 <97>). Der Eingriff beruht darauf, dass die Klägerin als Anbieterin von Sprachtelefondienst für ihre berufliche Tätigkeit auf die Zuteilung von Rufnummern angewiesen ist und die dafür erhobenen Gebühren ihre erwerbswirtschaftliche Tätigkeit beschränken. Betroffen ist die Berufsausübungsfreiheit. Die Berufswahlfreiheit ist nicht eingeschränkt. Zwar kann eine Berufsausübungsregelung auf das Recht zur freien Berufswahl zurückwirken, wenn die sinnvolle Ausübung des Berufs faktisch unmöglich gemacht wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. November 1982 - 1 BvL 4/78 - BVerfGE 61, 291 <308> m.w.N.). Dafür ist hier jedoch nichts ersichtlich.
Nach § 4 TNGebV ist die am 31. August 1999 verkündete Verordnung mit Wirkung vom 1. August 1996 in Kraft getreten. Soweit nach ihr die Erhebung von Gebühren für Entscheidungen über Zuteilungsanträge zulässig ist, die vor Verkündung der Verordnung gestellt worden sind, unterliegt die Verordnung den verfassungsrechtlichen Grenzen der Rückwirkung von Normen. Es kann hier dahinstehen, ob es sich um einen Fall so genannter "unechter" oder - wovon das Oberverwaltungsgericht ausgegangen ist - um einen Fall "echter" Rückwirkung handelt. Selbst wenn hier die Voraussetzungen einer nur in engen Grenzen zulässigen "echten" Rückwirkung vorliegen sollten, erweist sich die Rückwirkung als verfassungsgemäß.
Das rechtsstaatliche Verbot "echter" Rückwirkung darf allein aus zwingenden Gründen des gemeinen Wohls oder wegen eines nicht - oder nicht mehr - vorhandenen schutzbedürftigen Vertrauens durchbrochen werden (stRspr, vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 - BVerfGE 97, 67 <79 f.> m.w.N.). Das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze (stRspr, vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1.94 - BVerfGE 101, 239 <266> m.w.N.). Ein Schutz des Vertrauens ist dann nicht gefordert, wenn in dem Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen ist, mit der Regelung zu rechnen war (stRspr, vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. - BVerfGE 30, 367 <387> m.w.N.). So liegt es hier.
Ab In-Kraft-Treten des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG mussten die Antragsteller damit rechnen, dass für Entscheidungen über die Zuteilung von Rufnummern eine Gebühr erhoben wird. Nach dem unmissverständlichen Wortlaut der Bestimmung ist für die Zuteilungsentscheidung zwingend eine Gebühr zu erheben. Zwar konnte vor Verkündung der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung keine Gebührenschuld in bestimmter Höhe entstehen, weil es an einer Regelung über die Höhe der Gebühr fehlte. Dies rechtfertigte aber kein Vertrauen der Antragsteller auf Gebührenfreiheit. Mit Blick auf die dem Grunde nach vorgesehene Gebührenpflicht mussten sie damit rechnen, dass der Verordnungsgeber die Erhebung von Gebühren ab dem frühestmöglichen Zeitpunkt vorsehen würde, also ab dem Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG am 1. August 1996. Für die Frage eines schutzwürdigen Vertrauens kommt es nicht auf die subjektive Vorstellung und die individuelle Situation des Einzelnen an, sondern darauf, ob die bisherige Regelung bei objektiver Betrachtung geeignet war, ein Vertrauen auf ihren Fortbestand zu begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2001 - BVerwG 2 CN 1.00 - DVBl 2001, 1215 <1218> m.w.N.). Das war hier nicht der Fall.
Ein schutzwürdiges Vertrauen ist auch nicht mit Blick auf eine niedrigere Gebührenhöhe anzunehmen. Angesichts des in § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG auch in Bezug genommenen Äquivalenzprinzips des § 3 Satz 1 VwKostG mussten die Antragsteller mit der Möglichkeit rechnen, dass der Verordnungsgeber die Gebühr an dem wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Rufnummern ausrichten würde und dass die Kosten des Verwaltungsaufwandes demgegenüber zurücktreten würden. Einer Übergangsregelung für Fälle, in denen der Zuteilungsantrag vor Verkündung der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung gestellt wurde, bedurfte es nicht. Die Erhebung der Gebühr ist weder ein Eingriff in schutzwürdiges Vertrauen noch ein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl, die zur Abmilderung eine Übergangsregelung hätte erforderlich machen können. Er betraf lediglich - wie dargelegt - die Berufsausübung. In einem solchen Fall ist eine Übergangsregelung nicht geboten (vgl. Urteil vom 22. März 2001, a.a.O., S. 1218 m.w.N.).
ff) § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 ist nicht deshalb zu beanstanden, weil - wie das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat - der Verordnungsgeber davon ausgegangen ist, die Deutsche Telekom AG könne hinsichtlich des von ihrem Rechtsvorgänger übernommenen Nummernbestandes zu Gebühren nach der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung herangezogen werden. Diese der Verordnung zugrunde liegende Vorstellung war für den zu erwartenden Fall, dass die Deutsche Telekom AG keinen nachträglichen Zuteilungsantrag stellen würde, rechtlich nicht haltbar. Die von dem Verordnungsgeber im Rahmen der Ausübung seines normativen Ermessens vorgenommene Abwägung erweist sich damit in einem wesentlichen Teil als fehlerhaft. Dies führt aber nicht zur Fehlerhaftigkeit der Gebührenregelung. Die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann in der Regel - wie hier - nicht aus Mängeln im Abwägungsvorgang hergeleitet werden. Entscheidend ist regelmäßig das Ergebnis des Abwägungsvorgangs (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Mai 1995 - BVerwG 1 B 222.93 - Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2 S. 1 f. m.w.N.).
Die aufgeworfene Frage stellt sich hier insbesondere mit Blick auf die in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie enthaltenen Anforderungen an die Erhebung einer Gebühr. Der Senat ist - wie dargelegt - der Auffassung, dass Rufnummern der hier in Rede stehenden Art knappe Ressourcen im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie sind und dass deshalb im Interesse einer optimalen Nutzung des Rufnummernraumes grundsätzlich eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtigende Gebühr erhoben werden darf. Die Gebührenregelung muss den Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie Rechnung tragen. Hier könnten Besonderheiten gegeben sein, die es vor allem mit Blick auf Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie ausschließen, eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Rufnummern berücksichtigende Gebühr zu erheben. Die hier vorliegende Fallgestaltung ist dadurch geprägt, dass das marktbeherrschende Telekommunikationsunternehmen einen Bestand von etwa 3,6 Millionen Rufnummernblöcke zu je tausend Nummern von seinem Rechtsvorgänger, dem ehemaligen staatlichen Monopolunternehmen, übernommen hat, für den weder Gebühren zu entrichten waren noch nachträglich zu entrichten sind. Auch wenn diese Blöcke wegen der vergebenen kurzen - nur sieben- bis neunstelligen - Nummern nicht vollständig genutzt werden können, verbleibt dem marktbeherrschenden Unternehmen ein Bestand von fast 400 Millionen Nummern, den es unentgeltlich nutzen kann (vgl. VG Köln, Urteil vom 8. Dezember 2000 - 11 K 7734/00 - NVwZ 2002, 369 <370>). Dies könnte vor allem unter den Gesichtspunkten der Nichtdiskriminierung oder der gebotenen Berücksichtigung der Notwendigkeit, die Entwicklung innovativer Dienste und den Wettbewerb zu fördern, der Erhebung einer den wirtschaftlichen Wert berücksichtigenden Gebühr für die Zuteilung von Rufnummern an Wettbewerbern des marktbeherrschenden Telekommunikationsunternehmens entgegenstehen. Ein Verstoß gegen Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie käme allerdings von vornherein nicht in Betracht, wenn es für die Einhaltung dieser Bestimmung nur darauf ankommt, dass nach dem geltenden nationalen Recht von allen Telekommunikationsunternehmen, denen Rufnummern auf ihren Antrag zugeteilt werden, eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummer berücksichtigende Gebühr erhoben wird. Es ist hingegen fraglich, ob das Gemeinschaftsrecht dahin zu verstehen ist. Aus ihm könnte sich ergeben, dass bei der Prüfung, ob die Anforderungen der Lizenzierungsrichtlinie gewahrt sind, auf die tatsächlichen Verhältnisse auf dem relevanten Markt zum Zeitpunkt der Gebührenerhebung abzustellen ist. Dafür spricht, dass die in dem dritten Erwägungsgrund der Lizenzierungsrichtlinie in Bezug genommene Wettbewerbsrichtlinie die Herstellung und Sicherung chancengleichen Wettbewerbs auf dem Markt der Telekommunikation bezweckt und die Lizenzierungsrichtlinie in ihrem fünften Erwägungsgrund ausdrücklich darauf verweist, dass die Richtlinie einen bedeutsamen Beitrag zum Marktzutritt neuer Wettbewerber leisten wird. Sollten die Verhältnisse auf dem relevanten Markt maßgeblich sein, wäre es denkbar, dass es insbesondere Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie zuwider läuft, wenn eine den wirtschaftlichen Wert berücksichtigende Gebühr erhoben wird, obwohl das marktbeherrschende Unternehmen für einen sehr großen Bestand von Rufnummern keine Gebühr zu entrichten hatte. Sollte das Gemeinschaftsrecht in diesem Sinne zu verstehen sein, stände die hier einschlägige Gebührenregelung damit nicht im Einklang. Die für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderliche Klarheit kann nur durch die Beantwortung der zu 1) aufgeworfenen Rechtsfrage durch den Europäischen Gerichtshof geschaffen werden.

References: Art. 11
 Art. 11
 § 80
 § 43
 § 43
 § 3
 § 3
 Art. 11
 § 43
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 234
 § 43
 § 43
 Art. 11
 § 43
 Art. 11
 Art. 25
 Art. 249
 § 88
 § 3
 § 4
 § 43
 § 43
 § 43
 § 3
 § 1
 § 1
 § 113
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 11