Source: https://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Vfgh&Dokumentnummer=JFT_20150305_13B00533_00
Timestamp: 2019-12-16 13:23:14+00:00

Document:
RIS - B533/2013 - Entscheidungstext - Verfassungsgerichtshof (VfGH)
Entscheidungstext B533/2013
B533/2013
UniversitätsG 2002 §124b Abs1, Abs5
ZulassungsV des Rektorats der Medizinischen Universität Wien über die Zulassungsbeschränkung zu den Diplomstudien Human- und Zahnmedizin idF Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 24.10.2012, 2. Stück, Nr 2 §4 Abs2, §10 Abs1, §11
EU-Grundrechte-Charta Art21 Abs1, Abs2, Art23 Abs2, Art51 Abs1
Keine Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte durch Abweisung des Antrags eines deutschen Staatsangehörigen auf Zulassung zum Diplomstudium Humanmedizin nach genderspezifischer Auswertung des Eignungstests mangels eines Studienplatzes innerhalb der sogenannten "EU-Quote"; keine Verletzung des Diskriminierungsverbotes wegen des Geschlechts; kein Verstoß der Bestimmungen des Universitätsgesetzes 2002 und der Zulassungsverordnung über die Quotierung der zur Verfügung stehenden Studienplätze gegen das Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit angesichts einer tatsächlichen Gefährdung des öffentlichen Gesundheitssystems in Österreich durch einen absehbaren Mangels an Ärztinnen und Ärzten in naher Zukunft
1. Der Beschwerdeführer absolvierte am 6. Juli 2012 den in der Verordnung über die Zulassungsbeschränkung zu den Diplomstudien Human- und Zahnmedizin, Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 10.3.2010, 10. Stück, Nr 15, (im Folgenden: Zulassungsverordnung) idF Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 28.12.2011, 7. Stück, Nr 7, des Rektorats der Medizinischen Universität Wien vorgesehenen Eignungstest für das Medizinstudium (im Folgenden: EMS) für die Zulassung zum Diplomstudium der Humanmedizin. Nach der Auswertung des Tests durch das Zentrum für Testentwicklung und Diagnostik, Department für Psychologie der Universität Freiburg, Schweiz, betrug der Testwert des Beschwerdeführers 114. Der Testwert wurde gemäß §10 Abs1 der Zulassungsverordnung geschlechtergetrennt, und zwar anhand einer in der Broschüre "Test Info 2012" abgedruckten Formel, aus der erreichten Gesamtpunkteanzahl, dem für den Beschwerdeführer zutreffenden Mittelwert und der für ihn maßgeblichen Standardabweichung berechnet. Auf Grund dieses Ergebnisses nahm der Beschwerdeführer, ein deutscher Staatsangehöriger mit in Deutschland ausgestelltem Reifezeugnis, auf der von der Medizinischen Universität Wien geführten Rangliste des EMS in der sogenannten "EU-Quote" (siehe §4 Abs3 Z2 der Zulassungsverordnung idF Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 28.12.2011, 7. Stück, Nr 7, bzw. §4 Abs2 Z2 der Zulassungsverordnung idF Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 24.10.2012, 2. Stück, Nr 2) den Rangplatz 146 ein.
2. Der Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung zum Diplomstudium der Human- und Zahnmedizin an der Medizinischen Universität Wien wurde vom Senat der Medizinischen Universität Wien mit Bescheid vom 22. März 2013 im Instanzenzug als unbegründet abgewiesen. Nach Maßgabe der mit der Änderung der Zulassungsverordnung, Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 24.10.2012, 2. Stück, Nr 2, erweiterten Zahl der zur Verfügung stehenden Studienplätze für das Diplomstudium Humanmedizin und unter Berücksichtigung der Nachrückungen gemäß §12 der Zulassungsverordnung sei, so die Begründung des Senats, in der für den Beschwerdeführer maßgeblichen Quote der letzte Studienplatz an den/die Studienwerber/in mit der Position 145 vergeben worden. Dem Beschwerdeführer, der den Rangplatz 146 eingenommen habe, habe daher kein Studienplatz zur Verfügung gestellt werden können. Im Falle einer Errechnung des Testwertes ohne genderspezifische Auswertung hätte der Beschwerdeführer Rang 111 eingenommen.
3. Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende, auf Art144 B-VG in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2013 geltenden Fassung gestützte, zu B533/2013 protokollierte Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof. In der Beschwerde wird die Verletzung in näher bezeichneten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten sowie in Rechten wegen Anwendung einer gesetz- bzw. verfassungswidrigen Verordnung behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides, in eventu die Abtretung der Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof beantragt.
3.1. Begründend wird im Wesentlichen ausgeführt, dass die genderspezifische Auswertung des EMS eine sachlich nicht gerechtfertigte Differenzierung auf Grund des Geschlechts darstelle und daher gegen den Gleichheitsgrundsatz verstoße.
3.2. Die Maßnahme verstoße auch gegen das nach der — für die Beurteilung der Angemessenheit der Maßnahme nach Ansicht des Beschwerdeführers zu beachtenden — Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union maßgebliche Kriterium der "gleichen Qualifikation" und stelle einen unionsrechtlich verbotenen "Automatismus" dar, da keine "Öffnungsklausel" im Sinne einer in jedem Einzelfall garantierten vergleichenden Bewertung der Bewerbungen vorgesehen sei.
3.3. Der Beschwerdeführer äußert auch Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit des Rektorats der Medizinischen Universität Wien zur Beschränkung von Studienplätzen in der Zulassungsverordnung. Gemäß §124b Abs6 Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002 – UG), BGBl I 120/2002 idF BGBl I 168/2013 (im Folgenden: UG 2002) sei nur die Bundesregierung dazu ermächtigt, die Zahl der Studienplätze für Studienanfängerinnen und Studienanfänger festzusetzen und die Rektorate zu ermächtigen, ein qualitatives Aufnahmeverfahren festzulegen. Weiters sei die Regelung des §124b Abs1 UG 2002 nicht hinreichend bestimmt, da nur von "Aufnahmeverfahren" die Rede sei, ohne deren Kriterien näher zu bestimmen. Auch §10 Abs1 der Zulassungsverordnung sei nach Ansicht des Beschwerdeführers insofern zu unbestimmt, als nach der zum Zeitpunkt der Absolvierung des Tests durch den Beschwerdeführer geltenden Fassung der Zulassungsverordnung völlig unklar gewesen sei, wie die Rangfolge der Testteilnehmer erstellt zu werden und wer den Testwert zu ermitteln habe.
3.3. Schließlich bringt der Beschwerdeführer vor, dass er als deutscher Staatsangehöriger auf Grund seiner Staatsangehörigkeit diskriminiert werde, weil seine Bewerbung um Zulassung zum Studium zwingend auf eine für Unionsbürger mit 20% begrenzte Quote beschränkt sei.
4. Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete eine Gegenschrift, in der der Beschwerde u.a. mit folgenden Argumenten entgegengetreten wird: Das Rektorat sei zur Regelung von Zugangsbeschränkungen gemäß §124b Abs1 UG 2002 zuständig. Die nach Geschlechtern differenzierende Auswertung des Eignungstests solle eine Unausgewogenheit des Tests zulasten von Frauen ausgleichen und sei eine sachlich gerechtfertigte Maßnahme gemäß Art7 Abs2 B-VG. Die Auswertungsmethode sei in der mit der Anmeldung zum EMS verfügbaren Testinformation genau beschrieben und durch die rückwirkend mit 1. September 2012 in Kraft getretene Novelle der Zulassungsverordnung in den Verordnungstext aufgenommen worden.
Das Unionsrecht stelle grundsätzlich keinen Prüfungsmaßstab im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof dar. Die vom Beschwerdeführer zitierte Judikatur des Gerichtshofes der Europäischen Union betreffe "Quotenregelungen" im Arbeitsleben bzw. im öffentlichen Dienst. Die nach Geschlechtern getrennte Auswertung des EMS sei keine derartige "Quotenregelung", weshalb auch das Kriterium der "gleichen Qualifikation" und die sogenannte "Öffnungsklausel" in diesem Zusammenhang keine Rolle spielen würden. Die Maßnahme der geschlechtergetrennten Auswertung habe mit solchen Mechanismen lediglich das Ziel, Benachteiligungen von Frauen auszugleichen, gemein. Selbst wenn Unionsrecht einen Prüfungsmaßstab im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof darstellen würde, wäre die genderspezifische Testauswertung nach Ansicht der belangten Behörde jedoch rechtmäßig, da auch Art157 Abs4 AEUV und Art23 Abs2 GRC die Zulässigkeit von genderspezifischen Maßnahmen zum Ausgleich von Benachteiligungen des unterrepräsentierten Geschlechts zulassen würden.
Die "EU-Quote", unter die der Beschwerdeführer falle, ergebe sich unmittelbar aus der bis 2016 geltenden unionsrechtskonformen Übergangsregelung des §124b Abs5 UG 2002. Der Beschwerdeführer werde sohin nicht auf Grund seiner Staatsangehörigkeit diskriminiert.
1. Die §§13, 124b und 143 Bundesgesetz über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002 – UG), BGBl I 120/2002 idF BGBl I 168/2013 (im Folgenden: UG 2002), haben folgenden Wortlaut:
"Leistungsvereinbarung
§13. (1) Die Leistungsvereinbarung ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag. Sie ist zwischen den einzelnen Universitäten und dem Bund im Rahmen der Gesetze für jeweils drei Jahre abzuschließen.
In den Studien Humanmedizin und Zahnmedizin die Festlegung der Anzahl der Studienplätze im Sinne einer bedarfsgerechten Studienplatzentwicklung, sodass unter Wahrung der in §124b Abs5 geregelten Schutzinteressen sichergestellt ist, dass bis zum Wintersemester 2015/16 bis zu 2.000 Studienanfängerinnen und -anfängern die Aufnahme des Studiums möglich ist; bei der Aufteilung der Studierenden zwischen den Universitäten sind die bisherigen Studierendenzahlen zu berücksichtigen. Die Aufteilung der Studierenden auf die Studien Humanmedizin und Zahnmedizin ist zu regeln.
(4) §124b Abs1 gilt für alle Studierenden der Humanmedizin, Zahnmedizin, der Medizinischen Studien und Veterinärmedizinischen Studien und des Studiums Psychologie unabhängig von der Staatsangehörigkeit, die ab dem Beginn der Zulassungsfrist für das Wintersemester 2009/2010 zum Studium zugelassen werden.
§143. [...]
(24) §124b in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl I Nr 81/2009 tritt mit 1. Juli 2009 in Kraft und mit Ablauf des 31. Dezember 2016 außer Kraft. Die Bundesministerin oder der Bundesminister hat die Auswirkungen des §124b auf die Anzahl der Studierenden zu evaluieren und dem Nationalrat spätestens im Dezember 2015 einen Bericht über das Ergebnis der Evaluierung vorzulegen.
2. Die zum Zeitpunkt der Absolvierung des EMS durch den Beschwerdeführer am 6. Juli 2012 in Geltung stehenden §§4 und 10 der Verordnung über die Zulassungsbeschränkung zu den Diplomstudien Human- und Zahnmedizin, Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 10.3.2010, 10. Stück, Nr 15 idF Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 28.12.2011, 7. Stück, Nr 7, des Rektorats der Medizinischen Universität Wien hatten folgenden Wortlaut:
"III. Zahl der Studienplätze
(3) Von der an der Medizinischen Universität Wien nach Maßgabe der mit dem Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung geschlossenen Leistungsvereinbarung 2010-2012 (Mitteilungsblatt Studienjahr 2009/2010; Nr 3., 3. Stück) festgelegten Anzahl von Studienplätzen (Abs1) stehen
(3) Nach Erstellung der Rangliste gemäß Abs1 erfolgt die Reihung der StudienwerberInnen anhand ihrer Angaben im Aufnahmeverfahren (§6 ff) in dem von ihnen bei der Internet-Anmeldung angegebenen Kontingent gemäß §4 Abs3."
3. Die zum Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides in Geltung stehende Verordnung über die Zulassungsbeschränkung zu den Diplomstudien Human- und Zahnmedizin, Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 10.3.2010, 10. Stück, Nr 15 idF Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 24.10.2012, 2. Stück, Nr 2, des Rektorats der Medizinischen Universität Wien lautet auszugsweise:
(3) Nach Erstellung der Rangliste gemäß Abs1 erfolgt die Reihung der StudienwerberInnen anhand ihrer Angaben im Aufnahmeverfahren (§6 ff) in dem von ihnen bei der Internet-Anmeldung angegebenen Kontingent gemäß §4 Abs3.
§11. (1) Zum Studium der Humanmedizin/Zahnmedizin können nur jene StudienwerberInnen zugelassen werden, die aufgrund der Rangliste (§10) einen Studienplatz (§4) für das jeweilige Studium an der gewählten Medizinischen Universität im für sie maßgeblichen Kontingent (§4 Abs3) erhalten haben. Melden sich im Rahmen der lnternet-Anmeldung gemäß §6 weniger StudienwerberInnen an als Studienplätze für das Diplomstudium Humanmedizin oder für das Diplomstudium Zahnmedizin gemäß §4 vorgesehen sind, wird kein Eignungstest durchgeführt und jede/r Studienwerber/in erhält einen Studienplatz, sofern die Voraussetzungen gemäß Abs3 erfüllt sind.
(2) Wenn StudienwerberInnen auf Grund ihrer Angaben bei der Internet-Anmeldung (§6) mit ihrem Testwert im Kontingent gemäß §4 Abs3 Z3 gereiht wurden (§10 Abs2) und zum Zeitpunkt der Erstzulassung zum Studium
1. die Staatsangehörigkeit eines EU-Mitgliedsstaates besitzen bzw. erworben haben, oder auf sie
2. die Personengruppenverordnung (BGBl II Nr 211/1997 idgF.) Anwendung findet, oder
3. sie EU-BürgerInnen in Hinblick auf den Studienzugang gleichgestellt sind,
sind sie vor Durchführung der Zulassung zum Studium mit dem von ihnen erzielten Testwert in dem für sie maßgeblichen Kontingent zu reihen.
(3) Die Zulassung zum Studium der Humanmedizin/Zahnmedizin setzt voraus, dass der/die Studienwerber/in einen Studienplatz aufgrund der Rangliste gemäß §10 für das betreffende Studienjahr für die gewählte Studienrichtung erlangt hat und die Voraussetzungen der §§63 ff und 91 UG erfüllt. Soweit universitätsrechtlich vorgesehen ist vor der Zulassung auch das Recht zur unmittelbaren Zulassung zum Studium im Ausstellungsstaat der Urkunde, mit der die allgemeine Universitätsreife nachgewiesen wird, nachzuweisen.
(4) Die Zulassung von StudienwerberInnen, deren Testergebnis unter dem für den letzten Studienplatz (§4) auf der Rangliste (§10) für das gewählte Studium notwendigen Testwert liegt, ist […] unzulässig.
Die – zulässige – Beschwerde ist nicht begründet:
1. Der Beschwerdeführer erhebt zunächst Bedenken ob der sachlichen Rechtfertigung der vom Verfassungsgerichtshof mit Beschluss vom 11. Dezember 2013, B530/2013-15, in Prüfung gezogenen Bestimmung des §10 Abs1 der Verordnung über die Zulassungsbeschränkung zu den Diplomstudien Human- und Zahnmedizin, Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 10.3.2010, 10. Stück, Nr 15, in der Fassung Mitteilungsblatt der Medizinischen Universität Wien, 24.10.2012, 2. Stück, Nr 2, im Lichte des Gleichheitsgrundsatzes dahingehend, dass die in der genannten Bestimmung vorgesehene genderspezifische Auswertung des EMS unsachlich und unverhältnismäßig sei. Diese Bedenken haben sich als unbegründet erwiesen (VfGH 27.9.2014, V5/2014).
2. Es bestehen entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers auch keine Bedenken ob der Zuständigkeit des Rektorats zur Erlassung der Zulassungsverordnung bzw. ob der Verfassungsmäßigkeit des Regelungssystems der in §124b Abs1 UG 2002 vorgesehenen Ermächtigung an das Rektorat, unter Zugrundelegung der in der Leistungsvereinbarung zwischen der Universität und dem Bund vorgesehenen Kapazitäten (§13 Abs2 litk UG 2002) Zugangsbeschränkungen entweder durch Aufnahmeverfahren vor der Zulassung oder durch Auswahl der Studierenden bis längstens zwei Semester nach der Zulassung zu regeln. Auch wird in der für den Beschwerdeführer im betreffenden Verfahren präjudiziellen Fassung des §10 Abs1 der Zulassungsverordnung die konkrete Berechnungsmethode der durch das Zentrum für Testentwicklung und Diagnostik, Department für Psychologie der Universität Freiburg, Schweiz, vorgenommenen genderspezifischen Auswertung des EMS hinreichend konkret geregelt (VfGH 27.9.2014, V5/2014 und VfGH 27.9.2014, B530/2013).
3.1. Der Beschwerdeführer bezweifelt die Angemessenheit der in §10 Abs1 der Zulassungsverordnung vorgesehenen genderspezifischen Auswertung des EMS auch im Hinblick auf unionsrechtliche Diskriminierungsverbote und die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union zum aus Art157 Abs3 und 4 AEUV ableitbaren allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Arbeitsrecht bzw. zu den in diesem Zusammenhang erlassenen Richtlinien (Richtlinie 76/207/EWG zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in bezug auf die Arbeitsbedingungen, ABl. 1976 L 39, 40; vgl. weiters die Richtlinie 2006/54/EG zur Verwirklichung des Grundsatzes der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen [Neufassung], ABl. 2006 L 204, 23), der zufolge positive Maßnahmen in Form einer direkten Bevorzugung von Frauen als Ausnahme zum Grundsatz der Gleichbehandlung keine automatische und unbedingte Bevorzugung darstellen dürfen, sondern eine "Öffnungsklausel" vorsehen müssen, die eine objektive Beurteilung der einzelnen Kandidaten zulässt und unter Umständen ein Absehen von der Bevorzugung erlaubt, und der zufolge des Weiteren wegen des Kriteriums der gleichen Qualifikation eine automatische Bevorzugung auch geringer qualifizierter Frauen unzulässig sei (EuGH 17.10.1995, Rs. C-450/93, Kalanke, Slg. 1995, I-3051; 11.11.1997, Rs. C-409/95, Marschall, Slg. 1997, I-6363; 28.3.2000, Rs. C-158/97, Badeck, Slg. 2000, I-1875; 6.7.2000, Rs. C-407/98, Abrahamsson, Slg. 2000, I-5539).
3.2. Art21 Abs1 GRC kann im Anwendungsbereich der GRC (siehe unten Punkt 4.2.1.) gemäß Art144 B-VG vor dem Verfassungsgerichtshof als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht geltend gemacht werden und bildet einen Prüfungsmaßstab in Verfahren der generellen Normenkontrolle, insbesondere nach Art139 und Art140 B-VG (VfGH 12.3.2014, B166/2013). Das in Art21 Abs1 GRC unter anderem enthaltene Diskriminierungsverbot wegen des Geschlechts ist durch die Regelung des §10 Abs1 der Zulassungsverordnung nicht verletzt. Angesichts ihrer begrenzten Wirkung als punktuelle Übergangsregelung und des nachgewiesenen Fehlschlagens anderer (Begleit-)Maßnahmen, um die nachgewiesenen Geschlechterunterschiede bei der Auswertung des EMS hintanzuhalten, handelt es sich bei der in §10 Abs1 der Zulassungsverordnung vorgesehenen genderspezifischen Auswertung um eine angemessene und – auch im Hinblick auf Art23 Abs2 GRC – gerechtfertigte Maßnahme. Dabei ist zu beachten, dass die hier zu beurteilende Maßnahme anders gelagert ist als jene Formen von Quotenregelungen, die der Gerichtshof der Europäischen Union in den vom Beschwerdeführer herangezogenen Fällen zu beurteilen hatte (so führt die konkrete Ausgestaltung der Testauswertung dazu, dass Testteilnehmerinnen nur solange bevorzugt werden, als Frauen beim Test systematisch schlechter abschneiden als Männer, womit bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen die Regelung grundsätzlich auch Männer bevorzugen könnte; vgl. zu einer flexiblen Quote mit Förderungscharakter auch EuGH, Badeck, Rz 45 ff.). Weiters ist Art21 Abs1 GRC nicht mit dem in (nunmehr) Art157 AEUV festgelegten Grundsatz des gleichen Entgelts für Männer und Frauen bei gleicher oder gleichwertiger Arbeit gleichzusetzen, der in der genannten Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union den Prüfungsmaßstab für die dort beurteilten Quotenregelungen begründet hat (vgl. auch die Erläuterungen zu Art21 GRC).
4. Der Beschwerdeführer (er hat sein Abitur in Deutschland abgelegt) macht schließlich geltend, dass ihn die – auf ihn als deutscher Staatsangehöriger zur Anwendung gelangende – Bestimmung des §124b Abs5 UG 2002 wegen seiner Staatsangehörigkeit diskriminiere und somit in seinem – nach VfSlg 19.632/2012 als solches geltendem – verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht aus Art20 Abs2 GRC verletze. Auch dies trifft nicht zu:
4.1. §124b Abs5 UG 2002 sieht im Gefolge der Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Union vom 7. Juli 2005 (Rs. C-147/03, Kommission/Österreich, Slg. 2005, I-5969), vor, dass unbeschadet der Aufnahmeverfahren gemäß §124b Abs1 UG 2002 unter anderem in den hier einschlägigen Studien 95% der jeweiligen Gesamtstudienplätze für Studienanfängerinnen und Studienanfänger den EU-Bürgerinnen und EU-Bürgern (und ihnen im Hinblick auf den Studienzugang gleichgestellten Personen) vorbehalten sein sollen. 75% der jeweiligen Gesamtstudienplätze für Studienanfängerinnen und Studienanfänger sollen dabei den Inhaberinnen und Inhabern in Österreich ausgestellter Reifezeugnisse zur Verfügung stehen. Diese Regelung begründet sich damit, dass das Recht auf Bildung und Zugang zur Hochschulbildung der Inhaberinnen und Inhaber in Österreich ausgestellter Reifezeugnisse durch erhöhten Zustrom von Inhaberinnen und Inhabern nicht in Österreich ausgestellter Reifezeugnisse stark beschränkt und die öffentliche Gesundheit einschließlich der Wahrung einer ausgewogenen, allen zugänglichen und auf hohem Niveau stehenden ärztlichen Versorgung der Bevölkerung beeinträchtigt ist (§124b Abs5 Satz 1 UG 2002). Die Zulassungsverordnung des Rektorats der Medizinischen Universität Wien sieht in §4 Abs2 vor, dass die Reihung der Kandidaten und Kandidatinnen nach Auswertung des EMS jeweils innerhalb der für sie maßgeblichen Quote erfolgt.
4.2.1. Der für die Anwendbarkeit der GRC im vorliegenden Zusammenhang maßgebliche Begriff der "Durchführung des Rechts der Union" durch die Mitgliedstaaten im Sinne von Art51 Abs1 GRC setzt das Vorliegen eines Zusammenhangs zwischen einem Unionsrechtsakt und der fraglichen nationalen Maßnahme voraus, der darüber hinausgeht, dass die fraglichen Sachbereiche benachbart sind oder der eine von ihnen mittelbare Auswirkungen auf den anderen haben kann (siehe EuGH 6.3.2014, Rs. C-206/13, Siragusa [Rz 24]; 10.7.2014, Rs. C-198/13, Hernandez [Rz 34]). Maßgeblich ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union, dass die diesen Zusammenhang begründenden unionsrechtlichen Vorschriften bestimmte Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf den im Ausgangsverfahren fraglichen Sachverhalt schaffen (siehe zuletzt EuGH, Hernandez, Rz 35 mwN). Insoweit, als das Unionsrecht eine solche bestimmte Verpflichtung für die Mitgliedstaaten vorgibt, ergehen mitgliedstaatliche Rechtsakte in Anwendung dieser unionsrechtlichen Verpflichtungen in "Durchführung des Rechts der Union" im Sinne von Art51 Abs1 GRC.
Um festzustellen, ob dies der Fall ist, ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union zu prüfen, ob mit der fraglichen nationalen Regelung die Durchführung einer Bestimmung des Unionsrechts bezweckt wird, welchen Charakter diese Regelung hat und ob mit ihr andere als die unter das Unionsrecht fallenden Ziele verfolgt werden, selbst wenn sie das Unionsrecht mittelbar beeinflussen kann, sowie ferner, ob es eine Regelung des Unionsrechts gibt, die für diesen Bereich spezifisch ist oder ihn beeinflussen kann (siehe im Anschluss an die auf EuGH 18.12.1997, Rs. C-309/96, Annibaldi, Slg. 1997, I-7493 [Rz 21-23] zurückgreifende Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union zu Art51 GRC [siehe zuletzt nur EuGH, Hernandez, Rz 37 und mit weiteren Hinweisen: Holoubek/Lechner/Oswald, in: Holoubek/Lienbacher [Hrsg.], Charta der Grundrechte der Europäischen Union. GRC-Kommentar, 2014, Art51, Rz 27 ff.] VfGH 12.3.2014, B166/2013, Rz 24; dem folgend VwGH 29.10.2014, 2013/01/0022). Daher kann allein der Umstand, dass eine nationale Maßnahme in einen Bereich fällt, in dem die Union zwar über Zuständigkeiten verfügt, diese aber im konkreten Fall keine bestimmte Verpflichtung der Mitgliedstaaten schaffen, ebensowenig zur Anwendbarkeit der GRC führen (siehe wiederum mwN EuGH, Hernandez, Rz 36) wie der alleinige Umstand, dass ein nationales Gesetz das Funktionieren unionsrechtlich geregelter Bereiche mittelbar beeinflussen kann (siehe EuGH, Annibaldi, Rz 22; 29.5.1997, Rs. C-299/95, Kremzow, Slg. 1997, I-2629 [Rz 16]). Im Hinblick auf die Unionsbürgerschaft hat der Gerichtshof der Europäischen Union in Anwendung der dargestellten Kriterien bereits entschieden, dass eine mitgliedstaatliche Regelung, die nicht zur Folge hat, den tatsächlichen Genuss des Kernbestands der Rechte, die der Unionsbürgerstatus verleiht, zu verwehren, nicht in Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art51 GRC ergeht (EuGH 8.5.2013, Rs. C-87/12, Ymeraga [Rz 42 f.]).
4.2.2. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union stellt eine mitgliedstaatliche Beschränkung des Hochschulzugangs für Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten eine Einschränkung des Kernbereichs ihres aus der Unionsbürgerschaft folgenden Rechts auf Freizügigkeit dar (siehe EuGH 13.4.2010, Rs. C-73/08, Bressol, Slg. 2010, I-2735 [Rz 79]; EuGH, Kommission/Österreich, Rz 70). Dieses schafft insofern bestimmte Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf den vorliegenden Sachverhalt, wie sie der Gerichtshof der Europäischen Union in der Rechtssache Bressol zum Ausdruck gebracht hat (EuGH, Kommission/Österreich – siehe unten Punkt 5.2.).
Die im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Regelungen des §124b Abs5 UG 2002 und auf dieser Grundlage §4 Abs2 der Zulassungsverordnung sind im Gefolge der Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen Union zum österreichischen Hochschulzugang (EuGH, Kommission/Österreich) ergangen und verfolgen die Zielsetzung, diesen im Einklang mit den vom EuGH aus dem einschlägigen Unionsrecht abgeleiteten Vorgaben für die Studien der Human- und Zahnmedizin zu regeln. Nach der vorstehend dargestellten Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Union und des Verfassungsgerichtshofes (siehe oben Punkt 4.2.1.) sind diese Regelungen daher eine "Durchführung des Rechts der Union" im Sinne von Art51 Abs1 GRC, sodass die GRC auf die von diesen Regelungen erfassten Sachverhalte Anwendung findet.
4.3. Art21 Abs2 GRC verbietet Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Dieses Grundrecht entspricht seinem Inhalt nach Art18 Abs1 AEUV (so ausdrücklich die Erläuterungen zu Art21 Abs2 GRC; siehe Blanck-Putz/Köchle, in: Holoubek/Lienbacher [Hrsg.], Charta der Grundrechte der Europäischen Union. GRC-Kommentar, 2014, Art21, Rz 20; Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union2, 2013, Art21, Rz 33 ff.). Demzufolge sind Ungleichbehandlungen wie die in §124b Abs5 UG 2002 vorgesehene Quotenregelung zu Gunsten von Inhabern in Österreich ausgestellter Reifezeugnisse, die lediglich mittelbar an die Staatsangehörigkeit anknüpfen, einer Rechtfertigung durch objektive, von der Staatsangehörigkeit der Betroffenen unabhängige Erwägungen zugänglich, wenn diese Regelung verhältnismäßig ist (siehe nur EuGH, Kommission/Österreich, Rz 48 mwN).
Bei Art21 Abs2 GRC handelt es sich – schon auf Grund der strukturellen Gleichartigkeit dieses Diskriminierungsverbotes zu den in Art7 Abs1 B-VG oder Art14 EMRK enthaltenen – um eine Garantie der GRC, die in ihrer Formulierung und Bestimmtheit verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten der österreichischen Bundesverfassung gleicht, mithin keine völlig unterschiedliche normative Struktur als diese aufweist (zu diesen Voraussetzungen VfSlg 19.632/2012; VfGH 12.3.2014, B166/2013). Art21 Abs2 GRC kann daher gemäß Art144 B-VG vor dem Verfassungsgerichtshof als verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht geltend gemacht werden und bildet einen Prüfungsmaßstab im Verfahren der generellen Normenkontrolle, insbesondere nach Art139 und Art140 B-VG.
Folglich hat der Verfassungsgerichtshof, der bei der Behandlung der vorliegenden Beschwerde sowohl §4 Abs2 der Zulassungsverordnung als auch §124b Abs5 UG 2002 anzuwenden hat (vgl. VfSlg 13.236/1992, 16.144/2001 mwN, 16.538/2002), zu prüfen, ob die genannte Quotierung der zur Verfügung stehenden Studienplätze für das Studium der Humanmedizin an der Medizinischen Universität Wien durch §124b Abs5 UG 2002 iVm §4 Abs2 der Zulassungsverordnung mit Art21 Abs2 GRC im Einklang steht. Sollten die in Rede stehenden nationalen Regelungen – wie der Beschwerdeführer geltend macht – eine unzulässige Ungleichbehandlung auf Grund der Staatsangehörigkeit darstellen und somit mit den Vorgaben des Art21 Abs2 GRC nicht vereinbar sein, hätte dies der Verfassungsgerichtshof insofern aufzugreifen, als er in einem amtswegigen Normenprüfungsverfahren die die Verfassungswidrigkeit begründenden Regelungen und in der Folge bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen im vorliegenden Verfahren den angefochtenen Bescheid aufzuheben hätte.
5.1. In seinem Urteil vom 13. April 2010 in der Rechtssache Bressol hatte der Gerichtshof der Europäischen Union eine belgische Regelung zu beurteilen, die eine Kontingentierung der Einschreibung von nichtansässigen Studierenden für Studiengänge der Universitäten im Bereich des Gesundheitswesens vorsah. Der Gerichtshof der Europäischen Union geht davon aus, dass eine derartige Ungleichbehandlung grundsätzlich mit Erfordernissen der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden kann, wenn bestimmte, vom Gerichtshof der Europäischen Union näher dargelegte Voraussetzungen erfüllt sind. Dabei hat der Gerichtshof der Europäischen Union – was im Übrigen mit der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes übereinstimmt (siehe zu Art21 GRC VfGH 12.3.2014, B166/2013) – auch ausdrücklich festgehalten, dass es "Sache des nationalen Gerichts [ist], das allein für die Beurteilung des Sachverhaltes des Ausgangsrechtsstreits sowie für die Auslegung des nationalen Rechts zuständig ist, zu bestimmen, ob und inwieweit eine solche Regelung diesen Anforderungen entspricht" (EuGH, Bressol, Rz 64).
5.2. Im Einzelnen hat der Gerichtshof der Europäischen Union folgende Anforderungen an eine solche Regelung zum Schutz der öffentlichen Gesundheit gestellt, deren Erfüllung die Verhältnismäßigkeit einer solchen Maßnahme zu begründen vermag (EuGH, Bressol, Rz 66 ff.), und die demzufolge im vorliegenden Verfahren vom Verfassungsgerichtshof zu prüfen sind:
5.2.1. Erstens ist zu prüfen, ob der Schutz der öffentlichen Gesundheit wirklich gefährdet ist (EuGH, Bressol, Rz 66). Dabei haben das nationale Gericht folgende Überlegungen zu bestimmen (siehe EuGH, Bressol, Rz 67 ff.):
Eine etwaige Verringerung der Qualität der Ausbildung des künftigen medizinischen Personals kann letztlich die Qualität der Versorgung in dem betroffenen Gebiet beeinträchtigen, da die Qualität der medizinischen Versorgung in einem bestimmt Gebiet von den Befähigungen des dort tätigen medizinischen Personals abhängt (EuGH, Bressol, Rz 67). Eine etwaige Begrenzung der Gesamtzahl der Studierenden in den betreffenden Studiengängen – u.a. um die Qualität der Ausbildung sicherzustellen – kann einen entsprechenden Rückgang der Zahl der Absolventen zur Folge haben, die für die Gewährleistung der Gesundheitsversorgung in dem betroffenen Gebiet letztlich zur Verfügung stehen, was sich dann auf das Niveau des Schutzes der öffentlichen Gesundheit auswirken kann. Insoweit kann ein Mangel an medizinischem Personal schwerwiegende Probleme für den Schutz der öffentlichen Gesundheit mit sich bringen und es zur Vermeidung dieser Gefahr erforderlich sein, dass in ausreichender Zahl Absolventen in dieses Gebiet ziehen, um dort einen medizinischen Beruf auszuüben (EuGH, Bressol, Rz 68).
Bei der Prüfung dieser Gefahren ist zu berücksichtigen, dass zwischen der Ausbildung des künftigen medizinischen Personals und dem Ziel der Aufrechterhaltung einer qualitativ hochwertigen, ausgewogenen und allgemein zugänglichen medizinischen Versorgung allerdings nur ein mittelbarer Zusammenhang besteht, der weniger kausal ist als beispielsweise der Zusammenhang zwischen dem Ziel der öffentlichen Gesundheit und der Tätigkeit des bereits auf dem Markt verfügbaren medizinischen Personals. Die Würdigung dieses Zusammenhangs hängt nämlich unter anderem von einer Untersuchung der voraussichtlichen Entwicklung ab, bei der ausgehend von vielen zufallsabhängigen und ungewissen Elementen extrapoliert und die künftige Entwicklung des betreffenden Gesundheitssektors berücksichtigt werden muss, aber auch von einer Untersuchung der zum Ausgangszeitpunkt, d.h. gegenwärtig, bestehenden Situation (EuGH, Bressol, Rz 69). Zu berücksichtigen ist aber auch der Umstand, dass der Mitgliedstaat, wenn eine Ungewissheit hinsichtlich des Vorliegens oder der Bedeutung der Gefahren für die öffentliche Gesundheit bleibt, Schutzmaßnahmen treffen kann, ohne warten zu müssen, bis es an medizinischem Personal fehlt. Dies hat auch dann zu gelten, wenn die Qualität des Unterrichts in diesem Bereich gefährdet ist (EuGH, Bressol, Rz 70).
Die zuständigen staatlichen Stellen haben dem nationalen Gericht entsprechende Unterlagen und Untersuchungen vorzulegen, auf deren Basis das nationale Gericht die dargestellte Prüfung vorzunehmen hat. Diese Unterlagen müssen Folgendes berücksichtigen (EuGH, Bressol, Rz 72 und 73):
Sie müssen eine Bewertung ermöglichen, wie viele Studierende unter Beachtung der gewünschten Standards für die Ausbildungsqualität höchstens ausgebildet werden können. Zudem muss angegeben werden, wie viele Absolventen zur Ausübung eines medizinischen Berufes in das betreffende Gebiet ziehen müssen, damit eine ausreichende öffentliche Gesundheitsversorgung gewährleistet ist. Dabei darf nicht ausschließlich mit Zahlen der Studierenden dieser oder jener Gruppe gearbeitet werden, die insbesondere auf der Extrapolation beruhen, dass sämtliche nichtansässigen Studierenden nach ihrem Studium zur Ausübung eines medizinischen Berufes wieder in den Staat ziehen, in dem sie vor Aufnahme des Studiums ansässig waren. Es muss also in Rechnung gestellt werden, welches Gewicht der Gruppe der nichtansässigen Studierenden bei der Verfolgung des Ziels zukommt, im betreffenden Gebiet eine Verfügbarkeit an Berufsangehörigen zu gewährleisten. Überdies ist die Möglichkeit zu berücksichtigen, dass ansässige Studierende beschließen, nach ihrem Studium ihren Beruf in einem anderen Staat als dem, in dem sie vor Aufnahme des Studiums ansässig waren, nachzugehen. Ebenso ist zu berücksichtigen, in welchem Umfang Personen, die nicht in dem betreffenden Mitgliedstaat studiert haben, später dorthin ziehen, um einen medizinischen Beruf auszuüben.
5.2.2. Sieht das nationale Gericht die genannten Anforderungen erfüllt und damit den Schutz der öffentlichen Gesundheit für tatsächlich gefährdet, hat es zweitens zu prüfen, ob die mitgliedstaatliche Regelung geeignet, erforderlich und angemessen ist, um das im allgemeinen Interesse liegende Ziel der Gewährleistung der Gesundheitsversorgung im betreffenden Gebiet zu erreichen (EuGH, Bressol, Rz 75 ff.). Dabei hat das nationale Gericht unter anderem zu bewerten, ob eine Begrenzung der Zahl der nichtansässigen Studierenden tatsächlich geeignet ist, die Zahl der Absolventen zu erhöhen, die im betreffenden Gebiet für die Gesundheitsversorgung letztlich zur Verfügung stehen, ob nicht weniger einschränkende Maßnahmen wie beispielsweise Anreize für Studierende, die ihr Studium im betreffenden Mitgliedstaat absolviert haben, nach Abschluss des Studiums auch dort zu bleiben, oder für außerhalb des betreffenden Mitgliedstaats ausgebildete Berufsangehörige, sich in diesem Mitgliedstaat niederzulassen, zur Verfügung stehen und ob die konkrete Auswahlmethode angemessen ist und den Zugang von Studierenden aus anderen Mitgliedstaaten nicht über das Erforderliche hinaus beschränkt.
5.3. Der Verfassungsgerichtshof hat den Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft ersucht, zu diesen Fragen entsprechend empirisch belegt Stellung zu nehmen und Unterlagen im oben angesprochenen Sinn vorzulegen.
Der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft erstattete die folgende Stellungnahme:
Bis zum Jahre 2005 erfolgte die Zulassung zu einem Studium in Österreich nach erfolgtem Nachweis der allgemeinen und besonderen Universitätsreife. Mit der besonderen Universitätsreife musste von allen Studierenden – und somit unabhängig von der Staatsbürgerschaft – nachgewiesen werden, dass sie im Ausstellungsstaat des Reifezeugnisses die Voraussetzungen für die unmittelbare Zulassung zu jenem Studium erfüllen, welches sie an einer österreichischen Universität anstreben. Dies bedeutete in concreto, dass für Studierende aus jenen Staaten, in welchen ein Numerus Clausus für bestimmte Studien eingeführt war, die Zulassung zu diesem Studium in Österreich nur dann möglich war, wenn sie die Bedingungen des Numerus Clausus im Ausstellungsstaat erfüllt haben.
Mit Urteil vom 7. Juli 2005 (Rs C-147/03, Kommission/Österreich) hat der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt, dass die Regelung betreffend die besondere Universitätsreife im seinerzeitigen Universitäts-Studiengesetz (§36 Abs1 UniStG) bzw. im nachfolgenden Universitätsgesetz 2002 – UG (§65 Abs1 UG) mit den Zielen des EG-Vertrags nicht vereinbar war, im Wesentlichen mit der Begründung, dass es sich dabei um eine 'indirekte' Diskriminierung von nicht mit einem österreichischen Reifezeugnis ausgestatteten EU-Staatsangehörigen handelte.
Ohne Maßnahmen seitens des österreichischen Gesetzgebers hätte dies zur Folge gehabt, dass insbesondere jene Studierenden aus Deutschland, die den dortigen Numerus Clausus nicht erfüllt haben, unbeschränkt zum Studium der Humanmedizin (und zu allen weiteren Studien) in Österreich zugelassen hätten werden müssen. Diese Vorgangsweise wäre für die österreichischen Universitäten, insbesondere im medizinischen Bereich, nicht bewerkstelligbar gewesen. Dies insbesondere deshalb, weil zum damaligen Zeitpunkt in Deutschland etwa 30.000 Bewerberinnen und Bewerber, die den Numerus Clausus in Deutschland nicht erfüllt haben, ein Studium der Human- oder Zahnmedizin anstrebten. Die Einführung der Quotenregelung für die Studien der Human- (und Zahn-)medizin war somit unabdingbar. Ohne Einführung der Quotenregelung wäre die Beibehaltung eines hohen Qualitätsstandards des österreichischen Gesundheitssystems deshalb nicht möglich, weil davon auszugehen und durch Befragungen nachgewiesen ist, dass ein Großteil der deutschen Absolventinnen und Absolventen eines Studiums der Humanmedizin nach Beendigung des Studiums nicht in Österreich ihre berufliche Tätigkeit ausüben wollen. Diese große Anzahl von Absolventinnen und Absolventen würde somit dem österreichischen Gesundheitssystem nicht zur Verfügung stehen, was zur Folge hätte, dass die Qualität des österreichischen Gesundheitssystems auf dem derzeit hohen Niveau nicht beibehalten werden könnte.
Auf die Einführung der Quotenregelung im Jahr 2006 folgte ein Schreiben der Europäischen Kommission, in welchem die Republik Österreich um Abgabe einer Stellungnahme zu dieser Causa gebeten wurde. Diese beinhaltete folgende Überlegungen:
- Sicherung des medizinischen Nachwuchses
- Sicherung der medizinischen Versorgung in Österreich
- Prognosen des Ärztebedarfs in Österreich
- Ergebnisse von Umfragen unter deutschen Studierenden, die angaben, die Absicht zu haben, nach Absolvierung des Studiums in Österreich nicht als Ärztinnen und Ärzte bzw. Zahnärztinnen und Zahnärzte zur Verfügung stehen zu wollen.
Die Europäische Kommission beschloss am 28. November 2007, das seinerzeit eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren für fünf Jahre bis (ursprünglich) 2012 auszusetzen (Moratorium), um Österreich die Gelegenheit zu geben, die Argumente betreffend der Notwendigkeit und zwingende[n] Erforderlichkeit der Quotenregelung durch weitere Studien und statistische Nachweise jeweils im Dezember jeden Jahres zu untermauern (Beilage I: Brief Odile Quintin 2007). Seit 2008 übermittelt die Republik Österreich daher einen jährlichen Bericht über die Situation in Studien mit Zulassungsverfahren an die Europäische Kommission. Der aktuelle Bericht für das Jahr 2014 ist der Stellungnahme angeschlossen (Beilage II).
Die Europäische Kommission erstellte in Zusammenarbeit mit den österreichischen Behörden einen Vorschlag, welche Daten und Untersuchungen seitens der Republik Österreich zur Untermauerung der Notwendigkeit und zwingenden Erforderlichkeit der Quotenregelung vorgelegt werden sollten. Neben Untersuchungen des medizinischen Arbeitsmarktes und der Erstellung von Prognosen sollte insbesondere auch das 'Bleibeverhalten' deutscher Studierender und deutscher Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin beobachtet und dokumentiert werden. Darüber hinaus wird im jährlichen Bericht an die Europäische Kommission die aktuelle Lage an den medizinischen Universitäten übermittelt. Der Frage der Auswirkung der Quotenregelung soll besonderes Augenmerk geschenkt werden. Es findet daher zwischen der Europäischen Kommission und österreichischen Behörden ein laufender Diskussionsprozess statt.
Konkret werden seit 2008 folgende statistische Daten erhoben:
- Studierende der Humanmedizin nach Staatenzugehörigkeit des Sekundarabschlusses und Studienjahr
- Studierende der Zahnmedizin nach Staatenzugehörigkeit des Sekundarabschlusses und Studienjahr
- Absolventinnen und Absolventen der Humanmedizin nach Staatenzugehörigkeit des Sekundarabschlusses
- Absolventinnen und Absolventen der Zahnmedizin nach Staatenzugehörigkeit des Sekundarabschlusses
- Ärztinnen und Ärzte in Turnusausbildung, ab 2000
- Ärztinnen und Ärzte im 1. Berufsjahr, ab 2000
- Zahnärztinnen und Zahnärzt[e] im 1. Berufsjahr, ab 2000
- Praktizierende Ärztinnen und Ärzte, ab 2000
- Praktizierende Zahnärztinnen und Zahnärzte, ab 2000
- Zustrom von im Ausland ausgebildeten Ärzten, ab 2004
- Absicht der Studierenden im letzten Jahr, in Österreich berufstätig zu werden
- Wahrscheinlichkeit, mit der Studierende im letzten Jahr ihren Beruf im Ausland ausüben werden
- Studierende der Veterinärmedizin nach Staatenzugehörigkeit des Sekundarabschlusses und Studienjahr
- Absolventinnen und Absolventen der Veterinärmedizin nach Staatenzugehörigkeit des Sekundarabschlusses
- Studierende der Psychologie nach Staatenzugehörigkeit des Sekundarabschlusses und Studienjahr
- Absolventinnen und Absolventen der Psychologie nach Staatenzugehörigkeit des Sekundarabschlusses
- Belegte ordentliche Studien nach Staatszugehörigkeit und internationalen Gruppen
Im Jahr 2012 zeigte sich jedoch, dass der seinerzeit zwischen der Europäischen Kommission und der Republik Österreich vereinbarte Beobachtungszeitraum nicht ausreichen würde, um eine objektive Übersicht des 'Bleibeverhaltens' deutscher Studierender und deutscher Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin zu bekommen, da neben der erfolgreichen Absolvierung des Studiums der Humanmedizin weitere Voraussetzungen notwendig sind, um den Beruf der Ärztin oder des Arztes in Österreich ausüben zu können. Jene Studierenden, die 2006 mit der Zulassungsprüfung das Studium der Humanmedizin begonnen haben, haben frühestens 2012 die universitäre Ausbildung beendet und befinden sich derzeit in der postgraduellen Ausbildungsphase. Erst nach der Beendigung dieser Ausbildungsphase zur Ärztin oder zum Arzt für Allgemeinmedizin oder der Facharztausbildung und somit der Berechtigung zur Ausübung des Berufes der Ärztin oder des Arztes bzw. der Fachärztin oder des Facharztes kann frühestens eine definitive Einschätzung des 'Bleibeverhaltes' und etwaiger Migrationsbewegungen von Jungärztinnen und Jungärzten erfolgen. Dabei wird besonderes Augenmerk auf jene Personengruppe gelegt, welche mit einem nicht in Österreich ausgestellten Reifezeugnis, das sind vornehmlich deutsche Staatsbürgerinnen und Staatsbürger mit einem deutschen Reifezeugnis, zum Studium der Humanmedizin zugelassen worden sind. Aus diesem Grund kann frühestens 2016 abgeschätzt werden, wie viele Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin unter den Bedingungen der Quotenregelung dem österreichischen Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen werden. Damit wird eine Sammlung und intensive Analyse sämtlicher Daten eines kompletten Zyklus der Ausbildung von Ärztinnen und Ärzten bzw. Fachärztinnen und Fachärzten ermöglicht. Die Europäische Kommission stimmte mit Schreiben vom 18.12.2012 dem Ersuchen Österreichs zu, das bestehende Moratorium entsprechend zu verlängern (Beilage III: Brief Androulla Vassiliou 2012).
Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil zur Rechtssache Bressol (EuGH 13.4.2010, Rs. C-73/08, Bressol, Slg. 2010 I-2735) bei einer ähnlich gelagerten belgischen Regelung, welche eine Kontingentierung der Einschreibung von nichtansässigen Studierenden für Studiengänge der Universitäten im Bereich des Gesundheitswesens vorgesehen hat, ausgesprochen, dass eine derartige Ungleichbehandlung grundsätzlich mit Erfordernissen der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden kann, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Die Feststellung, ob eine nationale Regelung diesen Voraussetzungen entspricht, ist Aufgabe der nationalen Gerichte (siehe Bressol RZ 71-74).
Eine mittelbar an der Staatsangehörigkeit anknüpfende Zugangsbeschränkung zum Studium der Humanmedizin (wie etwa die Vornahme einer Differenzierung von Studienwerberinnen und -werbern aufgrund des Ausstellungsstaates ihrer Reifeprüfungszeugnisse) kann zur Gewährleistung der Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitssystems gerechtfertigt sein, wobei 'die Gefährdung der öffentlichen Gesundheit sich durch eine auf objektive, eingehende und auf Zahlenangaben gestützte Untersuchung mittels zuverlässiger, übereinstimmender und beweiskräftiger Daten nachweisen lassen muss' (Bressol RZ 71).
Um die Gefährdung der öffentlichen Gesundheit zu untersuchen, wurde die Studie 'Ärztinnen und Ärzte: Bedarf und Ausbildungsstellen 2010 bis 2030 (Ärztebedarfsstudie 2012)' in Auftrag gegeben. Diese enthält zuverlässige Daten über den benötigten künftigen Ärztebedarf. Ein weiterer wesentlicher Grund für die Ärztebedarfsstudie war die Feststellung des Ausmaßes der geschätzten Abwanderung vor allem deutscher Absolventinnen und Absolventen von österreichischen Medizinischen Universitäten in ihr Herkunftsland bzw. ins Ausland (Beilage IV).
Die in §124b Abs5 des Universitätsgesetzes 2002 vorgesehene 'Quotenregelung' für die Studien der Human- und Zahnmedizin benachteiligt EU-Bürgerinnen und EU-Bürger de facto nicht, weil der mit 20 Prozent festgelegte Anteil an Studienplätzen für EU-Angehörige deutlich über der Zahl der von dieser Gruppe nachgefragten Studienplätze liegt und daher zu keinem Ausschluss von Studierenden aus der Europäischen Union führt. Es handelt sich vielmehr um ein bilaterales Problem zwischen Deutschland und Österreich, das durch die Beschränkung der Zahl der Studienplätze in Deutschland durch den Numerus Clausus weit unter die Zahl der tatsächlich nachgefragten Studienplätze ausgelöst wird. Aufgrund der gleichen Sprache (und Kultur) kommt es zu einer unverhältnismäßigen Nachfrage nach Studienplätzen in Österreich seitens deutscher Abiturientinnen und Abiturienten, die den dortigen Numerus Clausus nicht geschafft haben. Wegen der spezifischen bilateralen Problemlage mit Deutschland wird auf diese Aspekte in der Folge besonders eingegangen (siehe Exkurse 3 und 4).
Unter diesem Aspekt ist auch die Aufnahmequote für Studierende mit Reifezeugnissen aus nicht EU/EWR-Ländern zu bewerten. Die mehrjährigen statistischen Auswertungen (Beilage II, Tab. A 8.1, Seite 54) haben ergeben, dass im Bereich der 'Nicht-EU-Quote' von 5% anteilsmäßig weniger Personen zum Aufnahmeverfahren antreten.
Der Anteil der Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer bei Aufnahmeverfahren im Bereich der Humanmedizin, die nicht aus Österreich stammen, ist von 2008 bis 2011 von 37% auf 46% angestiegen und liegt 2014 nach wie vor auf hohem Niveau bei 40%. Der Anteil der Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer aus Deutschland betrug 35,1% (3.251 Personen) im Jahr 2014, 32,1% (2.493 Personen) im Jahr 2013, 39,1% (2.976 Personen) im Jahr 2012 und 41,9% (3.489 Personen) im Jahr 2011.
Aus der statistischen Übersicht (Tabelle A 2.1) ist ersichtlich, dass der Rückgang der Zahl der österreichischen Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin vom Studienjahr 2007/08 auf das Studienjahr 2012/13 47% (oder 743 Personen) beträgt. Die Anzahl der österreichischen Absolventinnen und Absolventen hat sich damit in den letzten sechs Jahren nahezu halbiert. Im Gegensatz dazu hat sich die Zahl der deutschen Absolventinnen und Absolventen im selben Zeitraum nahezu vervierfacht (Beilage II, Tab. A 2.1, Seite 32).
Zu bedenken ist, dass der dargestellte Anteil der Studienwerberinnen und -werber mit deutschem Reifezeugnis nur jene Studienwerberinnen und -werber erfasst, die angesichts der geltenden Quotenregelung am Auswahlverfahren teilnehmen. In einem Szenario in dem die Quote von 20 Prozent für Studierende aus der EU entfallen würde, wäre mit Sicherheit von deutlich höheren Bewerberzahlen aus Deutschland auszugehen.
Österreich hat sich in der Vergangenheit auch durch verschiedenste Maßnahmen bemüht, Schritte zu setzen, die einem zukünftigen Ärztinnen- und Ärztemangel entgegenwirken sollen. Mit der Neueinrichtung einer Medizinischen Fakultät an der Universität Linz wurde das Angebot der Studienplätze für Humanmedizin im Bereich der öffentlichen Universitäten erst jüngst erweitert. Auch an Privatuniversitäten (zuletzt: Karl Landsteiner Privatuniversität für Gesundheitswissenschaften in Krems) wurden in letzter Zeit medizinische Studiengänge akkreditiert, weshalb auch an diesen Einrichtungen die Möglichkeit besteht, ein Studium der Humanmedizin zu absolvieren.
Durch die Schaffung von besseren Arbeitsbedingungen wurde versucht, die Attraktivität der Berufsausübung von Ärztinnen und Ärzten in Österreich zu erhöhen. Dadurch soll einerseits eine Abwanderung von Absolventinnen und Absolventen verhindert und andererseits ein attraktiver Standort für die Berufsausübung von ausländischen Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin geschaffen werden.
Im Folgenden werden die vom Verfassungsgerichtshof in seiner Aufforderung zur Abgabe einer Stellungnahme aufgeworfenen Fragen - unter Beachtung der im Urteil zur Rechtssache Bressol getroffenen Feststellungen des Gerichtshofes der Europäischen Union - näher ausgeführt.
2. Wie viele Studierende können derzeit unter Beachtung der gewünschten Standards hinsichtlich der Ausbildungsqualität für das Studium der Humanmedizin höchstens ausgebildet werden?
Insgesamt stehen im Wintersemester 2014/15 – durch die Neuerrichtung der Medizinischen Fakultät an der Universität Linz – erstmals 1.416 Studienplätze für Studienanfängerinnen und -anfänger für ein Studium der Humanmedizin an öffentlichen Universitäten zur Verfügung. Für das Studium der Zahnmedizin stehen insgesamt 144 Studienplätze für Studienanfängerinnen und -anfänger an öffentlichen Universitäten zur Verfügung.
An Privatuniversitäten stehen im Wintersemester 2014/15 für das Studium der Humanmedizin für Studienanfängerinnen und -anfänger 100 Studienplätze zur Verfügung. Für das Studium der Zahnmedizin stehen insgesamt 35 Studienplätze für Studienanfängerinnen und -anfänger an Privatuniversitäten zur Verfügung.
Mit der Errichtung der Medizinischen Fakultät an der Universität Linz 2014 hat Österreich aufgrund des österreichweiten Bedarfs (Beilage IV, Ärztebedarfsstudie 2012, Tab. 7. 1, Seite 93) und zur Verbesserung der Versorgungssituation insbesondere in Oberösterreich zusätzliche Studienplätze im Bereich der Humanmedizin geschaffen. In der dafür zwischen der Republik Österreich und dem Land Oberösterreich abgeschlossenen Art15a B-VG Vereinbarung über die Errichtung und den Betrieb einer Medizinischen Fakultät und die Einrichtung des Studiums der Humanmedizin an der Universität Linz wurde ein stufenweiser Ausbau der Studienplätze (60 im Jahr 2014) für Studienanfängerinnen und -anfänger vereinbart, wobei der Endausbau von 300 Studienplätzen für das Wintersemester 2022/23 vorgesehen ist. Dieser stufenweise Ausbau bei der Fakultätsbildung kann aber nur durch eine mehrjährige Anpassungsphase im Bereich der derzeit betroffenen Krankenanstaltenträger bzw. der Stadt Linz und des Landes Oberösterreich erreicht werden.
Nach derzeitigem Planungsstand werden somit im Wintersemester 2022/23 an öffentlichen Universitäten insgesamt 1.656 Studienplätze für Studienanfängerinnen und -anfänger für ein Studium der Humanmedizin angeboten werden können.
Die öffentlichen Mittel für die Finanzierung der Universitäten sind angesichts der angespannten Budgetlage begrenzt. Gemäß §12 Abs1 des Universitätsgesetzes 2002 sind 'die Universitäten vom Bund zu finanzieren. Dabei sind die finanziellen Leistungsmöglichkeiten des Bundes, seine Anforderungen an die Universitäten und die Aufgabenerfüllung der Universitäten zu berücksichtigen.' Die Bundesministerin oder der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft hat im Einvernehmen mit der Bundesministerin oder dem Bundesminister für Finanzen den für die nächste Leistungsvereinbarungsperiode zur Finanzierung der Universitäten zur Verfügung stehenden Gesamtbetrag und dessen Aufteilung auf einen Teilbetrag für die Grundbudgets und einen Teilbetrag für die Hochschulraum-Strukturmittel festzusetzten und darüber das Einvernehmen gemäß §60 des Bundeshaushaltsgesetzes 2013 (BHG 2013) herzustellen. Die Universitäten erhalten in der Folge ein Globalbudget, welches sich aus den oben genannten Teilbereichen zusammensetzt und können darüber im Rahmen ihrer Aufgaben und der Leistungsvereinbarungen frei über den Einsatz der Globalbudgets verfügen.
Die in Österreich zur Verfügung gestellten Studienplätze für Studienanfängerinnen und -anfänger werden in den entsprechenden Leistungsvereinbarungen mit den Medizinischen Universitäten vereinbart und vom Bund finanziert.
Bei der erstmaligen Festsetzung der Studienplätze für Studienanfängerinnen und -anfänger für das Studium der Humanmedizin an den Medizinischen Universitäten in Innsbruck, Graz und Wien wurden die angebotenen Studienplätze für Studierende, welche sich zu dieser Zeit im klinischen Abschnitt des Studiums befunden haben, erhoben und um rund 20 Prozent erhöht (Beilage V). Kleinere Abweichungen der Zahl der Studierenden im Jahresschnitt können aus besonderem Anlass einmalig bewältigt werden. Eine längerfristige, die Zahl der zur Verfügung stehenden Plätze übersteigende Aufnahme von Studierenden würde aber zu deutlichen Qualitätsverlusten in der Ausbildung führen. Ein weiterer Ausbau hätte auch Konsequenzen im nichtuniversitären Bereich, da im Rahmen des Studiums unter anderem auch Pflichtpraktika vorgesehen sind, die an den vorhandenen Krankenanstalten zu absolvieren sind und diese Praktikumsplätze nicht beliebig vermehrbar sind.
Das Studium der Humanmedizin in Österreich untergliedert sich in einen vorklinischen Teil, in dem allgemeine Grundzüge der Anatomie und der naturwissenschaftlichen Fächer gelehrt werden und einen klinischen Teil, in dem im Zusammenwirken mit dem Krankenanstaltenträger die Ausbildung in den medizinischen Fächern und in weiterer Folge entweder an Spitälern dieser Krankenanstaltenträger oder an anderen Spitälern in Österreich (Lehrkrankenhäuser) Vertiefungen des praktischen Unterrichts erfolgen. Das letzte Studienjahr beinhaltet das sogenannte klinisch-praktische Jahr (KPJ), welches durchgehend unter entsprechender Aufsicht die Anwendung und Prüfung praktischer Fertigkeiten (bis zu 48 Wochen) umfasst. Mit diesem Curriculum ist eine besondere Betonung der praktischen Fertigkeiten und des patientennahen Unterrichts verbunden.
Die Zahl der Studienplätze im Bereich der Humanmedizin, welche an den öffentlichen Universitäten angeboten werden können, ist auch durch die Zahl der zur Verfügung stehenden bzw. sich zur Verfügung stellenden Patienten und der verfügbaren Fachkräfte (Personen mit venia docendi, etc.) begrenzt.
Die Ergebnisse der Expertengruppe zur Studienplatzfinanzierung und der empfohlene Verhältnisschlüssel (Beilage VI, Seite 25) zeigen, dass auch aus Gründen der Verfügbarkeit von Personen mit venia docendi bereits derzeit das optimale Betreuungsverhältnis zwischen Lehrenden und Studierenden nicht erreicht werden kann (Beilage VII). Eine weitere Aufstockung der Zahl der Studienplätze würde zu einer Verschlechterung der Betreuungssituation führen und somit eine Gefährdung der Qualität des Unterrichts bedeuten.
Im Zuge der Diskussion über die Studienplatzfinanzierung wurde von einer Arbeitsgruppe des Bundesministeriums für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft und der Universitätenkonferenz (uniko) die anzustrebende Betreuungsrelation zwischen habilitierten Universitätslehrerinnen und -lehrern und den Studierenden in der Form der prüfungsaktiven Studien unter Heranziehung ausländischer Vergleiche für alle Studien festgestellt (Beilage VI). Für den Bereich Medizin wurde daher unter Berücksichtigung der in Österreich besonders hohen Arbeitsbelastung der Ärztinnen und Ärzte im klinischen Bereich in der Patientenversorgung das Verhältnis 1 zu 15 festgesetzt. Ein Vergleich der prüfungsaktiven Studierenden (Beilage VII) mit den Habilitierten im Bereich der Humanmedizin zeigt, dass dieses Verhältnis in den vergangenen Jahren nicht erreicht werden konnte, wodurch ohne Verschlechterung der Ausbildungsqualität eine weitere Erhöhung der Studienplätze an den ausgewählten Standorten nicht erfolgen kann. Die Lehrkrankenhäuser sind für jeden Standort über fast alle Bundesländer verteilt, wobei weitere Einbindungen ohne entsprechendes Lehrpersonal nicht möglich sind.
Die den klinischen Bereich bildenden Krankenanstalten stehen nicht im Eigentum der Medizinischen Universität, sondern im Eigentum des Landes bzw. Krankenanstaltenträgers, so dass Veränderungen in der Größe und Zusammensetzung der Krankenanstalten durch die Medizinischen Universitäten alleine nicht vorgenommen werden können, wobei auch die Vorgaben der 'regionalen Strukturpläne Gesundheit' zu berücksichtigen sind.
Auch im internationalen Vergleich zeigt sich, dass Österreich die Möglichkeiten zur Schaffung von Studienplätzen im Bereich der Humanmedizin bereits bestmöglich ausnützt, da Österreich im Hinblick auf die Absolventinnen und Absolventen an der europäischen Spitze liegt (Beilage VIII, Tab.3.5.1, Seite 73). Österreich bietet wie durch die hohe Zahl der Absolventinnen und Absolventen verglichen mit dem europäischen Umfeld gezeigt wird (19,9 Absolventinnen Absolventen je 100.000 Einwohner, OECD-Schnitt 10,6; Deutschland 11,8), eine überdurchschnittlich hohe Zahl von Studienplätzen für Humanmedizin an. Aus diesen Betrachtungen ergibt sich, dass in Österreich ein weiterer langfristiger Ausbau der Studienplätze Humanmedizin bei Beibehaltung der bisher noch guten Qualität an den bestehenden Standorten und Berücksichtigung der finanziellen Ressourcen nicht möglich und auch nicht erforderlich ist.
3. Exkurs: Vergleich der Größenordnung der Bevölkerung und der Anzahl der Studienplätze für das Studium der Humanmedizin zwischen Deutschland und Österreich.
Im Jahr 2013 lebten in Österreich 8.477.230 Personen.[...] Demgegenüber hatte Deutschland im Jahr 2013 80.767.463 Einwohnerinnen und Einwohner.[...] Im Verhältnis beträgt die Bevölkerung Österreichs 10,5% jener Deutschlands im Jahr 2013. Damit stellen die Einwohnerinnen und Einwohner Deutschlands mehr als das neuneinhalbfache, beinahe das Zehnfache, von jenen in Österreich dar (nahezu 10:1).
In Deutschland gibt es seit Jahren in den Studiengängen Humanmedizin, Tiermedizin, Zahnmedizin und Pharmazie, deren Studienplätze bundesweit an allen staatlichen Hochschulen über 'hochschulstart.de'[...] vergeben werden, eine wesentlich größere Nachfrage nach Studienplätzen als Studienplätze für Studienanfängerinnen und -anfänger angeboten werden. Insbesondere ist in Deutschland das Studium der Humanmedizin von großer Nachfrage geprägt und somit in hohem Ausmaß 'überbucht'. Wegen dieser großen Nachfrage werden die Studienplätze in Deutschland in einem mehrstufigen Verfahren vergeben.
In Deutschland stehen im Wintersemester 2014/15 8.999 Studienplätze für Humanmedizin zur Verfügung. Diesem Angebot stehen 43.002 Bewerberinnen und Bewerber gegenüber. Damit stehen im Wintersemester 2014/15 lediglich für 20,93% der Bewerberinnen und Bewerber Studienplätze für das Studium der Humanmedizin zur Verfügung. Nur jede bzw. jeder 4,8-te der Bewerberinnen und Bewerber erhält somit einen Studienplatz.
Im Studienjahr 2013/14 standen in Deutschland 10.727 Studienplätze für Humanmedizin zur Verfügung. Die Zahl der Bewerberinnen und Bewerber lag bei 63.448. Damit standen im Studienjahr 2013/14 lediglich für 16,91% der Bewerberinnen und Bewerber Studienplätze zur Verfügung. Nur jede bzw. jeder 5,9-te der Bewerberinnen und Bewerber erhielt somit einen Studienplatz.
Im Studienjahr 2012/13 standen in Deutschland 10.662 Studienplätze für Humanmedizin zur Verfügung. Die Zahl der Bewerberinnen und Bewerber lag bei 60.748. Damit standen im Studienjahr 2012/13 lediglich für 17,55% der Bewerberinnen und Bewerber Studienplätze zur Verfügung. Nur jede bzw. jeder 5,7-te der Bewerberinnen und Bewerber erhielt somit einen Studienplatz.
In Österreich stehen im Wintersemester 2014/15 – durch die Neuerrichtung der Medizinischen Fakultät Linz – erstmals 1.416 Studienplätze für Humanmedizin zur Verfügung. Ab dem Studienjahr 2022 werden 1.656 Studienplätze für Humanmedizin angeboten werden.
Vergleicht man die Studienplatzkapazitäten des Wintersemesters 2014/15 in Deutschland und Österreich und die Bevölkerungszahlen der beiden Länder miteinander, so stehen in Österreich, einem bevölkerungsmäßig rund um den Faktor zehn kleineren Land, eineinhalbmal so viele Studienplätze wie in Deutschland zur Verfügung.
Wurden in Deutschland vom Studienjahr 2010/11 (10.153) auf das Studienjahr 2013/14 (10.727) die Studienplätze für Humanmedizin um 574 leicht erhöht, so weist nun jedoch die Zahl der Studienplätze im Vergleich des Wintersemesters 2013/14 (9.068) mit dem Wintersemester 2014/15 (8.999) wieder ein Minus von 69 auf. Eine Trendumkehr ist nicht zu erwarten. Eine weitere Kürzung der Zahl der Studienplätze in Deutschland würde auch größere Auswirkungen hinsichtlich des Andranges deutscher Bewerberinnen und Bewerber auf einen Studienplatz der Humanmedizin in Österreich zur Folge haben.
4. Exkurs: Gegenüberstellung der Anzahl der Studierenden eines Studiums der Humanmedizin nach Ausstellungsstaat des Reifezeugnisses zwischen Deutschland und Österreich.
In Österreich waren im Jahr 2013 durch die Quotenregelung 71,6% Personen mit österreichischem Reifezeugnis zum Studium der Humanmedizin zugelassen. Diesen standen 28,4% Personen mit nicht-österreichischem Reifezeugnis gegenüber.
In Österreich studierten 2013 von insgesamt 9.878 Studierenden des Studiums der Humanmedizin 1.668 Personen mit einem deutschen Reifezeugnis (Abitur), das sind 16,9%. Diesen stehen 7.075 Studierende der Humanmedizin mit einem österreichischen Reifezeugnis, das sind 71,6% gegenüber. Zu den 71,6% sind zur Erreichung der 75% Quote noch jene Personen hinzuzurechnen, deren Reifezeugnis einem österreichischen Reifezeugnis gleichgestellt ist. Das sind im Wesentlichen Studierende aus Südtirol und Luxemburg.
Der Anteil der Studierenden der Humanmedizin mit österreichischem Reifezeugnis beträgt somit in Österreich 71,6% im Wintersemester 2012/13. Der Anteil der Studierenden der Humanmedizin mit deutschem Reifezeugnis beträgt in Deutschland 88,55% im Wintersemester 2012/13. Daraus ist ersichtlich, dass in Österreich um 16,95 Prozentpunkte weniger Personen mit österreichischem Reifezeugnis Humanmedizin studieren als Studierende mit deutschem Reifezeugnis in Deutschland. Der deutsche Numerus Clausus ist daher in seiner Wirkung wesentlich einschränkender als die österreichische Quotenregelung.
In Deutschland studierten im Wintersemester 2012/13 insgesamt 85.009 Personen Humanmedizin. Der Anteil der deutschen Humanmedizinstudierenden liegt dabei, wie bereits erwähnt bei 88,55% (75.272). Nur 11,45% (9.737) stammen aus dem Ausland, wobei der Anteil der österreichischen Studierenden des Studiums der Humanmedizin in Deutschland bei rund 1% (!) liegt. [...]
Dieser Wert liegt somit weit unter dem österreichischen Wert. Der Vergleichswert in Österreich (Anteil der ausländischen Studierenden) beträgt 28,4%. Daraus ist klar ersichtlich, dass in Österreich der Anteil der deutschen Studierenden trotz Quote mit 16,95% wesentlich höher ist als der Anteil aller ausländischen Studierenden (11,45%) in Deutschland insgesamt.
Es besteht daher im Bereich des Studiums der Humanmedizin offensichtlich ein extremes Ungleichgewicht in den Mobilitätsströmen zwischen Österreich und Deutschland. Es findet kein Austausch von Studierenden zwischen den beiden Ländern statt, der dem Grundgedanken der Freizügigkeit der Studierenden entsprechen würde, sondern ein einseitiger übermäßiger Zustrom von Deutschland nach Österreich, der durch die restriktive Zulassungspolitik in Deutschland ausgelöst wird.
In Österreich zeigt sich somit, dass bei der Zusammensetzung der Humanmedizinstudierenden nach dem Ausstellungsstaat des Sekundarabschlusses von 2005 bis 2013 ein signifikanter Rückgang des Anteils der Studierenden mit österreichischem Reifezeugnis zugunsten von Studierenden mit deutschem Abitur zu verzeichnen war. Der Anteil der österreichischen Studierenden ging von 2005 mit 78,9% auf 2013 mit 71,6% zurück. Der Anteil der deutschen Studierenden stieg von 3,8% im Jahre 2004 auf 9,5% im Jahre 2005 und schließlich auf 16,9% im Jahre 2013 (Beilage II, Tab. A 1.1, Seiten 21-24).
In Österreich gingen somit in einem Beobachtungszeitraum von 13 Jahren die Anteile österreichischer Studierender der Humanmedizin von mehr als 85% im Jahr 2000 auf rund 72% im Jahr 2013 zurück. Dies entspricht einem Minus von 13 Prozentpunkten.
Aus diesen Vergleichswerten ergibt sich, dass die Quotenregelung keinesfalls als ein zu einschränkendes Regulativ angesehen werden kann, sondern vielmehr gewährleistet, dass ein Anteil an Studierenden mit ausländischem Reifezeugnis zum Studium der Humanmedizin zugelassen wird, der deutlich über dem durchschnittlichen Ausländeranteil an Universitäten in der Europäischen Union liegt.
Der durchschnittliche Anteil der ausländischen Studierenden im Europäischen Hochschulraum (d. h. der Mobilität aus Ländern außerhalb des Europäischen Hochschulraums zuzüglich der Mobilität aus Ländern des Europäischen Hochschulraums) liegt bei knapp 4 %. Im Europäischen Hochschulraum weist Österreich mit 16,94 % die höchste Quote der Mobilität aus dem Ausland auf. [...] Im weltweiten Vergleich ist die Mobilitätsrate noch niedriger: 2010 wurden von der UIS-UNESCO gesamt etwa 3 Millionen mobile Studierende (2.960.141) erfasst, somit nur 2% der weltweiten Studierendenpopulation.[...]
Dieses Bild wird auch durch weitere Vergleiche bestätigt:
In Österreich haben im Jahr 2014 9.279 und im Jahr 2013 7.757 Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer am Aufnahmeverfahren für die Zulassung zum Studium der Humanmedizin teilgenommen. 2013 standen 1.356 Studienplätze zur Verfügung.
2014 standen für 15,26% der Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer Humanmedizinstudienplätze zur Verfügung, 2013 standen für 17,48% der Testteilnehmerinnen und Teilnehmer Humanmedizinstudienplätze zur Verfügung.
In Österreich kommen im Jahr 2014 auf einen Studienplatz Humanmedizin rund 6,6 Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer, 2013 rund 5,7 Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer. In Deutschland kommen rund sechs Bewerberinnen und Bewerber auf einen Studienplatz für Humanmedizin. Beide Länder sind sechsmal überbucht, obwohl Österreich im Vergleich zu Deutschland eineinhalbmal so viele Studienplätze anbietet.
Ohne deutsche Bewerberinnen und Bewerber kämen 2014 auf einen Studienplatz Humanmedizin rund 4,25 Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer, somit wären Österreichs Studienplätze nur rund vie[r] Mal überbucht.
In Österreich sind die Teilnahmen am Zulassungstest für Humanmedizin von 2013 auf 2014 deutlich von 7.757 auf 9.279 und somit um 20% angestiegen. Die Teilnahme von deutschen Staatsangehörigen hat sich von 2013 auf 2014 von 2.493 auf 3.259 und somit um 31% erhöht, sodass beinahe wieder das bisher höchste Niveau von 2011 mit einer Teilnehmerinnen- und Teilnehmerzahl von 3.489 deutschen Staatsangehörigen erreicht wurde.
Der Anteil der Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer für das Studium der Humanmedizin, die nicht aus Österreich stammen, ist von 2008 bis 2011 von 37% auf 46% angestiegen und liegt 2014 nach wie vor auf hohem Niveau bei 40%. Der Anteil der Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer aus Deutschland beträgt im Jahr 2014 35,1%, im Jahr 2013 32,1%, im Jahr 2012 39,1% und im Jahr 2011 41,9%. Bei Wegfall der Quote würde dies bei annähernd gleicher Erfolgschance im Test – somit beim Aufnahmeverfahren – bedeuten, dass der Anteil von deutschen Studienanfängerinnen und Studienanfängern zwischen 32 und 41% liegen würde. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass bei einem etwaigen Wegfall der Quotenregelung, die Zahl der Bewerberinnen und Bewerber und somit auch der Testteilnehmerinnen und Testteilnehmer stark steigen würde und somit die Anzahl der Studienanfängerinnen und -anfänger mit deutscher Staatsangehörigkeit eine ähnliche Entwicklung – wie im Bereich der Zulassung zum Veterinärmedizin- bzw. Psychologiestudium – nehmen würde.
Bei zugangsbeschränkten Studien ohne Quotenregelung, wie beim Studium der Veterinärmedizin, ist der Anteil deutscher Studierender im ersten Studienjahr seit 2005 konstant und liegt bei circa 30%. Beim Studium der Psychologie, einem Studium mit Nahebeziehung zum Studium der Humanmedizin, ist der Anteil deutscher Studienanfängerinnen und Studienanfänger von ca. 26% im Jahr 2006 auf fast 40% im Jahr 2010 und in den Jahren 2013 und 2014 auf 53% gestiegen. Damit sind mehr als die Hälfte aller Studienanfängerinnen und Studienanfänger des Psychologiestudiums an österreichischen Universitäten deutsche Staatsangehörige.
Der Anteil deutscher Studierender in österreichischen Studienfächern, die in Deutschland dem Numerus Clausus unterliegen, hängt vor allem auch davon ab, wie selektiv der deutsche Numerus Clausus im betreffenden Fach ist, d.h. in welchem Verhältnis die Zahl der am Studium Interessierten zur Zahl der angebotenen Studienplätze steht. Im Studium der Humanmedizin ist dieses Verhältnis 1:6. Der Verdrängungseffekt und die dadurch ausgelöste Ausweichmobilität nach Österreich ist daher im Bereich Humanmedizin tendenziell höher als in den vorgenannten Fächern.
Ein weiterer Faktor ist die Flexibilität der Studierenden, d.h. die Bereitschaft auf ein anderes Fach auszuweichen, falls das Studium im gewünschten Fach nicht, oder nur mit Wartezeit möglich ist. Eine geringere Flexibilität bei der Studienwahl führt auch zur erhöhten Bereitschaft, zusätzliche Erschwernisse auf sich zu nehmen um das gewünschte Fach studieren zu können, etwa ein Studium im Ausland. Im Bereich Humanmedizin ist die Flexibilität traditionell eher geringer als in anderen Studienrichtungen, weshalb bei Wegfall der Quotenregelung tendenziell mit einem höheren Zustrom von Studierenden aus Deutschland zu rechnen ist, als in den oben genannten Vergleichsfächern.
* 2005 ist das letzte Jahr ohne Quotenregelung.
**Dabei ist festzuhalten, dass die Anzahl der Medizinstudierenden aus Deutschland an der Medizinischen Universität Graz von 2004 auf 2005 – das letzte Jahr ohne Quotenregelung – 2992% gestiegen ist!
In Österreich war das Wintersemester 2005 jenes Semester, in welchem in Humanmedizin keine Quotenregelung zu Anwendung kam. Seit dem Wegfall der seinerzeitigen Studienplatzregelungen durch den Nachweis der besonderen Universitätsreife ist im Jahr 2005 der Anteil der deutschen Studierenden auf 35,6% gestiegen. Ein Jahr zuvor, im Wintersemester 2004, betrug dieser Anteil lediglich 3,8%. Dies war der Anlassfall für die Einführung der Quotenregelung ab dem Wintersemester 2006/07, wodurch die Anteile deutscher Studierender im ersten Studienjahr (Studienanfängerinnen und -anfänger) bis heute in etwa auf gleichem Niveau geblieben sind. Seit dem Jahre 2012 liegt der Anteil deutscher Studierender im 1. Studienjahr konstant bei über 18%. Ohne Berücksichtigung der Quotenregelung wäre der Anteil deutscher Studierender unter den Studienanfängerinnen und -anfängern des Studiums der Humanmedizin insgesamt bis 2012 nahe 50% gelegen, mit einem Höchstwert im Jahr 2006 mit 49,0%. 2013 läge dieser Wert bei 31,0% und 2014 bei 31,5% (Beilage II, Tabelle A 8.1b).
Das Testergebnis ohne Quotenregelung für Studienwerberinnen und -werber des Studiums der Humanmedizin aus Deutschland beliefe sich im Jahr 2013 in Innsbruck auf 48,9%, in Graz auf 24,7% und in Wien auf 24,5%. Im Jahr 2014 beliefe es sich in Innsbruck bereits auf über die Hälfte mit 50,7%, dicht gefolgt von Linz mit 33,3%, Graz mit 27,0% und Wien mit 23,2% (Beilage II, Seite 10).
Dabei ist hervorzuheben, dass besonders auch die dem deutschen Bundesland Bayern nahe gelegenen Universitätsstandorte Innsbruck und Linz stark betroffen sind, dies aber auch auf ganz Österreich Auswirkungen hat. In Innsbruck käme man im Jahr 2011 zu einem Höchstergebnis ohne Quotenregelung mit 81,7% deutscher Studienanfängerinnen und Studienanfänger (Beilage II, Seite 10). Im Jahr 2014 würde die Anzahl deutscher Studienanfängerinnen und Studienanfänger ohne Quotenregelung in Innsbruck mehr als die Hälfte und somit 50,7% betragen.
Das mit 2014 neu eingerichtete Studium der Humanmedizin an der Universität Linz liegt bei der Anzahl der Studienwerberinnen und -werber aus Deutschland für einen Studienplatz bereits an zweiter Stelle. In Linz wäre der Anteil der deutschen Studienanfängerinnen und -anfänger bereits bei Eröffnung der Medizinischen Fakultät bei 33,3% gelegen.
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Quotenregelung in Österreich, wie oben ersichtlich, zu einem wesentlich höheren Anteil von Studierenden aus dem Ausland, als etwa vergleichbare Systeme (z.B. in Deutschland) führt und auch mit der Quotenregelung der Anteil ausländischer Studierender in Österreich im Allgemeinen sowie beim Studium der Humanmedizin im Besonderen weit über dem oben genannten Europäischen (4%) sowie weltweiten (2%) Durchschnitt liegt. Die Quotenregelung gewährleistet somit einen durchaus in der Größenordnung akzeptablen Anteil ausländischer Studierender und trägt somit zur Internationalisierung der österreichischen Medizinischen Universitäten bei. Österreich liegt mit einem Anteil ausländischer Studierender von 16,94% in Europa mit weitem Abstand an erster Stelle.
5. Wie viele Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin mit nicht in Österreich ausgestelltem Reifezeugnis üben ihren Beruf in Österreich und wie viele außerhalb Österreichs aus?
Seit 2008 werden die Studierenden des Studiums der Humanmedizin jährlich im letzten Studienjahr zu ihrer Absicht in welchem Staat sie ihre weitere Berufstätigkeit ausüben werden (umfasst auch die notwendige Turnus- und Facharztausbildung) befragt. Im Jahr 2014 erfolgte auch eine Befragung der Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin (Beilage II, Tab. A 7, Seite 51 und Seite 12).
Die Befragung der Studierenden, welche sich im letzten Jahr des Studiums der Humanmedizin befinden, zum Staat der geplanten Berufstätigkeit bringt seit 2012 bezüglich des Anteils der deutschen Studierenden im Sample repräsentative Ergebnisse. Im Jahre 2012 gaben insgesamt 59%, im Jahre 2013 insgesamt 64% bzw. im Jahre 2014 insgesamt 61% der befragten deutschen Studierenden des letzten Studienjahres an, dass sie beabsichtigen in Deutschland berufstätig werden zu wollen. Generell fällt auf, dass die Bereitschaft deutscher Studierender, in einem anderen Land als Deutschland berufstätig zu werden, kontinuierlich zurückgeht bzw. nun stagniert. Nicht in Deutschland berufstätig werden zu wollen gaben im Jahre 2012 insgesamt 41%, im Jahre 2013 insgesamt 36% und im Jahre 2014 insgesamt 39% der deutschen Studierenden an. Im Jahre 2012 planten lediglich 27%, im Jahre 2013 lediglich 23% bzw. im Jahre 2014 lediglich 30% der Deutschen, nach Studienende als Ärztin oder Arzt in Österreich bleiben zu wollen.
Seit 2013 wurden auf Vorschlag der Europäischen Kommission die Studierenden im letzten Studienjahr, die nicht in Österreich berufstätig werden wollen (2013 42% oder 243 Personen; 2014 34,6% oder 153 Personen), auch gefragt, wie hoch die Wahrscheinlichkeit ist, im beabsichtigten Staat berufstätig zu werden. Bei den deutschen Studierenden ist die Absicht nach Deutschland zurückkehren zu wollen mit rund 86 bzw. 87% Zustimmung sehr ausgeprägt. Bei allen übrigen Staatsangehörigen, egal in welchen Ländern sie beabsichtigen berufstätig zu werden, sind wesentlich niedrigere Wahrscheinlichkeiten beobachtbar. Dieser Trend wird vermutlich negative Auswirkungen auf die Bemühungen Österreichs haben, deutsche Absolventinnen und Absolventen im Land zu halten.
2014 wurden die Befragungsteilnehmerinnen und Befragungsteilnehmer von drei Studienjahrgangskohorten (Befragungen 2011 – 2013), das heißt erstmals Absolventinnen und Absolventen, zu ihrer Berufstätigkeit und dem Land ihrer Berufsausübung einer Folgebefragung unterzogen. Erreicht wurden 553 Personen (Rücklauf 56%). 71% haben bereits nach Einführung der Quotenregelung zu studieren begonnen. Die Befragten setzten sich aus 75% Österreicherinnen und Österreichern, 19% deutschen Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern und 6% übrigen Staatsangehörigen zusammen – eine den letzten Absolventenkohorten durchaus entsprechende Zusammensetzung nach Staatsbürgerschaft.
67% der Befragten geben an, in Österreich zu arbeiten, 23% in Deutschland und 9% in anderen Ländern. Betrachtet man nur die Österreicherinnen und Österreicher, arbeiten 80% in Österreich, 11% in Deutschland und 8% anderswo. Von den Deutschen sind 21% in Österreich berufstätig, 68% in Deutschland und 11% anderswo.
Das Befragungsergebnis insgesamt entspricht in etwa den Angaben der Studierenden im letzten Studienjahr, in welchem Land sie ihren Beruf ausüben wollen. Im Durchschnitt üben um 5 Prozentpunkte mehr Österreicherinnen und Österreicher ihren Beruf in Österreich aus, als sie es als Studierende im letzten Studienjahr beabsichtigten. Bei den deutschen Absolventinnen und Absolventen liegt dagegen der Prozentsatz derer, die in Österreich berufstätig sind, um bis zu 10 Prozentpunkte unter dem Wert der Absichtsbekundung als Studierende. Die meisten davon üben ihren Beruf anders als ursprünglich beabsichtigt in Deutschland aus.
Die Absolventinnen und Absolventen wurden auch nach ihren Motiven befragt, warum sie im entsprechenden Land berufstätig wurden. Für die Absolventinnen und Absolventen mit deutscher Staatsbürgerschaft, die in Deutschland berufstätig wurden, gab es hierfür insbesondere zwei Gruppen von Motiven: einerseits die Kontakte zu Familie und Freunden, andererseits bessere Karriere- und Beschäftigungschancen sowie bessere Verdienstmöglichkeiten.
Von den Österreicherinnen und Österreichern, die in Deutschland berufstätig wurden (insgesamt 11%), wurden ebenfalls bessere Karriere- und Beschäftigungschancen und bessere Verdienstmöglichkeiten als Motiv genannt. Die in Österreich beschäftigten österreichischen Humanmedizinabsolventinnen und -absolventen nennen als Hauptmotiv für ihre Berufstätigkeit in Österreich die Familie, Freunde, Partner und die Lebensqualität. Deutsche Absolventinnen und Absolventen, die in Österreich bleiben, führen abgesehen von der (Herkunfts-)Familie die gleichen Motive an.
Seitens der Österreichischen Ärztekammer liegen Auswertungen zur Abwanderung von in Österreich ausgebildeten Humanmedizinabsolventinnen und -absolventen vor, die auf Informationen aus der Hochschulstatistik und Daten der Ärztekammer beruhen. 37,3% der Absolventinnen und Absolventen des Jahres 2011 wurden demzufolge bis Mai 2014 nicht in Österreich als Ärztinnen und Ärzte tätig. Dies bedeutet, dass nur circa 60% der Absolventinnen und Absolventen von österreichischen Medizinuniversitäten dem österreichischen Gesundheitssystem zur Verfügung stehen. Im Vergleich dazu waren es im Jahre 2005 noch circa 70%.
Der Prozentsatz der deutschen Staatsangehörigen unter den in Österreich tätig gewordenen Absolventinnen und Absolventen beträgt etwa 4,4%, das entspricht 44 Personen. Der Anteil der deutschen Staatsbürgerinnen und Staatsbürger an den Absolventinnen und Absolventen in Humanmedizin betrug im Kalenderjahr 2011 dagegen 15% (227 von 1476 Absolventinnen und Absolventen). Auch diese Analyse bestätigt, dass nur 19% der deutschen Absolventinnen und Absolventen in Österreich berufstätig werden. Die Zahl jener, die tatsächlich in Österreich bleiben ist geringer als die Zahl jener, die das am Ende des Studiums beabsichtigt hatten. In der oben dargestellten Absolventinnen- und Absolventenbefragung lag der Anteil bei 21% (Beilage II, Seite 12).
Bei den in Österreich praktizierenden Ärztinnen und Ärzten ist insgesamt gesehen nur eine geringe Veränderung der Nationalitäten festzustellen (2000 bis 2013), wobei der Anteil der österreichischen Staatsbürger durchschnittlich bei über 90,5% liegt. Auch bei den Ärztinnen und Ärzten im ersten Berufsjahr sind zwischen 2003 und 2013 sogar eine Steigerung des Anteils der Österreicherinnen und Österreicher und ein Rückgang deutscher Ärztinnen und Ärzte trotz steigender Zahlen deutscher Absolventinnen und Absolventen festzustellen. Auch dies zeigt die mangelnde Bereitschaft deutscher Studierender bzw. Absolventinnen und Absolventen, in Österreich berufstätig zu werden (Beilage II, Tab. A 4.1, Seite 38).
Langfristig müsste entsprechend den Berechnungen der Ärztebedarfsstudie 2012 (Beilage IV, Seite 99) eine Erhöhung der Verbleibsquote der Absolventinnen und Absolventen auf über 73 % erfolgen, um selbst mit den mittlerweile von Österreich getroffenen Maßnahmen (unter anderem der Errichtung der Medizinischen Fakultät an der Universität Linz) den prognostizierten Ärztebedarf im Jahr 2030 decken zu können. Dies entspricht bis zu 81 Ärztinnen und Ärzten jährlich aus dem von der Ärztebedarfsstudie zu Grunde gelegten Bedarf ab 2020. Sollten allerdings die Optimierungsmaßnahmen im Gesundheitswesen nicht in dem von der Ärztebedarfsstudie geschätzten Ausmaß möglich sein oder durch andere Aspekte (z.B. Änderungen des Krankenanstaltenarbeitszeitgesetzes) neue Erfordernisse entstehen, ist mit einem zusätzlichen Bedarf von bis zu 121 verbleibenden Absolventinnen und Absolventen oder einzuwerbenden Ärztinnen und Ärzten jährlich ab 2015 bis 2030 zu rechnen (Eigenberechnung BMWFW aufgrund der Ärztebedarfsstudie 2012).
Zwar würde Österreich auch im derzeit absehbaren schlechtesten Fall genügend Absolventinnen und Absolventen ausbilden, auf Grund des hohen Ausländerinnen- und Ausländeranteils und der geringen Verbleibsabsichten dieser Personengruppe würden diese allerdings nur in geringerem Ausmaß für Österreich zur Verfügung stehen. Ein Wegfall der Quote würde damit die Versorgung des österreichischen Gesundheitssystems gefährden.
6. Können – im Sinne eines 'gelinderen Mittels' – alternative Maßnahmen statt einer Quotenregelung getroffen werden?
Verpflichtung der Absolventinnen und Absolventen, in Österreich berufstätig zu werden:
Denkbar wäre ein Modell, welches eine Verpflichtung der Absolventinnen und Absolventen vorsieht, nach dem Studium der Humanmedizin für einen bestimmten Zeitraum in Österreich berufstätig zu werden.
Im EU-Mitgliedsstaat Ungarn existiert eine Regelung, welche den Verbleib von Absolventinnen und Absolventen in Ungarn erhöhen soll. Absolventinnen und Absolventen eines Studiums in Ungarn sind unter gewissen Umständen verpflichtet, in Ungarn eine bestimmte Arbeitsleistung innerhalb eines Zeitraumes von 20 Jahren nach Beendigung des Studiums zu erbringen.
In Ungarn gibt es Studiengebühren sowie ein staatliches System von Stipendien. Diese Stipendien werden allerdings nur für rund 50% der Studierenden vergeben. Zudem werden diese Stipendien nur in Studienbereichen vergeben, in denen der Staat Absolventinnen und Absolventen benötigt. Nimmt eine Studierende oder ein Studierender ein staatliches Stipendium an, so verpflichtet sie oder er sich, für eine bestimmte Zeit einer Arbeit in Ungarn nachzugehen. Studiert man beispielsweise 14 Semester, so muss man innerhalb von 20 Jahren nach Beendigung seines Studiums 15 Semester in Ungarn arbeiten. Die Daten werden mit den Steuerdaten verknüpft, sodass man die Absolventin und den Absolventen verfolgen kann. Wenn man nicht wie im Beispiel 15 Semester innerhalb der 20 Jahre in Ungarn arbeitet, ist das Stipendium anteilsweise zurückzuzahlen.
Die Verpflichtung der Absolventinnen und Absolventen, nach dem Studium der Humanmedizin in Österreich als Ärztin oder Arzt tätig zu werden, in Verbindung mit einer Abschlagszahlung für jene, die dennoch das Land verlassen, würde aus Sicht des Bundesministeriums für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft nur dann zu den erforderlichen Lenkungseffekten führen, wenn die Abschlagszahlung so hoch wäre, dass die Bewerberinnen und Bewerber diesen Betrag nicht leisten könnten oder wollten. Eine solche Regelung würde jedoch aus Sicht des Bundesministeriums für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft einen härteren Eingriff in die Personenverkehrsfreiheit und die Niederlassungsfreiheit darstellen, als die Quotenregelung.
Darüber hinaus wäre es im Sinne der Sicherung der österreichischen Gesundheitsversorgung keineswegs ausreichend, dass Absolventinnen und Absolventen in Österreich tätig werden; sie müssten vielmehr als Ärztinnen und Ärzte tätig werden. Dies vorzuschreiben wäre jedenfalls ein massiver Eingriff in die Freiheit der Erwerbsbetätigung.
Einführung von Studienbeiträgen bzw. Studiengebühren:
Die Wiedereinführung von Studienbeiträgen (im Sinne der geltenden Rechtslage) ab Studienbeginn würde nicht zu einem Rückgang der Zahl der Studienwerberinnen und -werber führen. Das Verhältnis der deutschen Studierenden zu österreichischen Studierenden bliebe dabei unverändert. Die Einführung von Studienbeiträgen hätte somit nicht den erforderlichen Lenkungseffekt. Im Übrigen müsste das Förderungswesen für sozialbedürftige Studierende ausgebaut werden.
Die Einführung von hohen Studiengebühren für Drittstaatsangehörige wäre zwar möglich, nicht jedoch für Staatsangehörige der Europäischen Union. Diese dürfen aufgrund der einschlägigen EU-rechtlichen Bestimmungen weder indirekt noch direkt diskriminiert werden.
Hohe Studiengebühren müssten daher auf österreichische und deutsche Studierende gleichermaßen angewandt werden. Im Ergebnis würde die Zahl der österreichischen Studierenden ebenso zurückgehen, wie die Zahl der deutschen Studierenden. Der dadurch ausgelöste Rückgang an Absolventinnen und Absolventen würde eine Gefährdung der medizinischen Versorgung in Österreich bewirken und damit dem angestrebten Ziel, die medizinische Versorgung auf hohem Niveau in Österreich sicherzustellen zuwiderlaufen.
Im Vergleich zur Quotenregelung wäre die Einführung hoher Studiengebühren ein weniger geeignetes und weniger gelindes Mittel.
Einführung eines Numerus Clausus nach deutschem Vorbild:
Denkmöglich wäre auch die Einführung einer Zulassungsbeschränkung nach dem Vorbild der 'Numerus Clausus Regelung (NC)', wie sie in Deutschland für mehrere Studien in unterschiedlich ausgeprägter Form besteht.
In Deutschland gibt es seit Jahren in den Studiengängen Humanmedizin, Tiermedizin, Zahnmedizin und Pharmazie, deren Studienplätze bundesweit an allen staatlichen Hochschulen über 'hochschulstart.de'[...] vergeben werden, einen starken Nachfrageüberhang, der das Angebot an Studienplätzen bei weitem übersteigt. Aus diesem Grund wird der sogenannte Numerus Clausus angewendet, wobei die Studienplätze in einem mehrstufigen Verfahren vergeben werden.
Das Zulassungsverfahren im Wintersemester 2014/15 in deutschlandweit zulassungsbeschränkten Studiengängen ist in drei Phasen geteilt, und zwar 1. die Abiturbestenquote, 2. die Wartezeitquote und 3. das Auswahlverfahren der Hochschulen (AdH). Dieses Verfahren betrifft auch den Studiengang Medizin.
Durch die Auswahl nach der Abiturdurchschnittsquote (1. Phase) werden 20% der Studienplätze vergeben, das heißt, dass 20% der Studienplätze je Hochschule an die Abiturbesten vergeben werden.
Durch die Auswahl nach der Wartezeit (2. Phase) werden ebenfalls 20% der Studienplätze vergeben, das heißt, dass 20% der Studienplätze je Hochschule nach Wartezeit vergeben werden. 60% der Studienplätze können die Hochschulen nach eigenen Kriterien vergeben (3. Phase: Auswahlverfahren der Hochschulen – AdH).
In der Praxis führt die deutsche Numerus Clausus Regelung – wie bereits oben dargelegt – dazu, dass der Anteil der deutschen Staatsbürgerinnen und Staatsbürger im Studium der Humanmedizin in Deutschland insgesamt bei 88,55% liegt und nur 15,99% der Studienanfängerinnen und -anfänger aus dem Ausland kommen. Im Gegensatz dazu liegt der Anteil der Ausländerinnen und Ausländer beim Studium der Humanmedizin in Österreich bei 28,4% und damit deutlich über den Werten, die mit der deutschen Numerus Clausus Regelung erzielt werden. Der Anteil der österreichischen Studierenden der Humanmedizin liegt bei 71,6% und damit 16,95 Prozentpunkte unter den deutschen Werten. Allein der Anteil der deutschen Studienanfängerinnen und Studienanfänger im Studium der Humanmedizin in Österreich ist mit 18,4% deutlich höher als der Gesamtwert der ausländischen Studienanfängerinnen und Studienanfänger in Deutschland, der – wie oben ausgeführt – bei 15,99% liegt.
Der deutsche Numerus Clausus führt zu dem Ergebnis, dass in Deutschland wesentlich weniger ausländische Staatsangehörige zum Zuge kommen als in Österreich nach der Quotenregelung. Die Einführung eines Numerus Clausus nach deutschem Vorbild wäre daher ein wesentlich restriktiveres Mittel als die in Österreich bestehende Quotenregelung. Würde in Österreich ein Numerus Clausus wie in Deutschland eingeführt werden, würde dies bedeuten, dass insgesamt weitaus weniger Studierende aus Deutschland einen Studienplatz für das Studium der Humanmedizin in Österreich erhalten würden, als dies unter Beibehaltung der derzeitigen Regelung der Fall ist.
Im Übrigen bestehen gegen die Einführung eines Numerus Clausus in der Fachöffentlichkeit massive Bedenken hinsichtlich der Tauglichkeit und Gerechtigkeit dieses Auswahlkriteriums für die Zulassung zu einem Studium.
7. Kann durch Anreiz- oder Förderungsmaßnahmen die ärztliche Versorgung in Österreich sichergestellt werden?
Bei der Besprechung des Österreich-Berichts 2013 am 23. Jänner 2014 wurde von der Europäischen Kommission der Bedarf geäußert, Informationen über den Zuzug voll berufsberechtigter Ärztinnen und Ärzte nach Österreich zu erhalten.
Im Jahr 2013 haben 243 Humanmedizinerinnen und Humanmediziner, die ein Studium und die folgende Facharztausbildung im Ausland absolviert haben, eine Berufsberechtigung als Ärztin oder Arzt in Österreich erworben. Darunter waren 11,5% mit österreichischer Staatsbürgerschaft, 47,7% mit deutscher Staatsbürgerschaft und 40,8% mit anderer Staatsbürgerschaft. Festgestellt wurde, dass seit dem Jahre 2011 der 'Zustrom' aus dem Ausland stagniert. Der Zuzug von deutschen Ärztinnen und Ärzten ist bereits seit dem Jahr 2007 rückläufig. Von den ersteingetragenen berufsberechtigten Ärztinnen und Ärzten aus den Jahren 2006 bis 2010 sind derzeit noch circa 60%, und von den seitherigen Ersteintragungen noch circa 85% in der österreichischen Gesundheitsversorgung tätig.
Der Anteil von Ärztinnen und Ärzten aus dem Ausland beträgt durchschnittlich zwischen 15 und 16% der Gesamtzahl der berufsberechtigten Ärztinnen und Ärzte. Mit einem Zustrom an ausländischen bzw. im Ausland ausgebildeten Ärztinnen und Ärzten in dieser Größenordnung wird man daher die österreichische Gesundheitsversorgung nicht ausreichend sicherstellen können.
Für in Österreich tätige Ärztinnen und Ärzte ist die Kenntnis der deutschen Sprache zur Behandlung und Verständigung mit den Patientinnen und Patienten unerlässlich, sodass die möglichen Anwerbeländer bzw. die Zahl der potenziell im fremdsprachigen Ausland zur Verfügung stehenden Personen mit entsprechenden Sprachkenntnissen eher beschränkt sind.
Die EU-Kommission[...] schätzt, dass in Europa im Gesundheitswesen im Jahr 2020 eine Million Fachkräfte fehlen könnten, falls nichts dagegen unternommen werde. Sie schätzt weiters, dass 2020 EU-weit 230.000 Ärztinnen und Ärzte fehlen werden. Laut ihren Berechnungen im Report 'EU Health Workforce 2012' besteht in Deutschland bis 2020 ein Fehlbedarf von rund 45.000 Ärztinnen und Ärzten, welcher bis 2030 auf 165.000 Ärztinnen und Ärzte ansteigen kann.[...] Im Vergleich dazu liegt die Gesamtheit der in Österreich praktizierenden Ärztinnen und Ärzte im Jahr 2030 bei rund 34.500. Aufgrund des hohen Fehlbedarfs in Deutschland ist somit davon auszugehen, dass der Druck aus Deutschland auf den österreichischen Arbeitsmarkt nicht aufhören, sondern vielmehr steigen wird.
Da in dieser Studie (auch) für Deutschland ein Fehlbedarf von Ärztinnen und Ärzten in nicht unbeträchtlichem Ausmaß prognostiziert wird, liegt es sehr nahe, dass deutsche Medizinstudierende, die in Österreich ihr Studium abgeschlossen haben, auch gerade deswegen nach Beendigung ihres Medizinstudiums wieder zurück nach Deutschland gehen, um dort ihre ärztliche Tätigkeit auszuüben. Die vom Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft durchgeführten Befragungen über die Absicht der Studierenden zum beabsichtigten Land der Berufsausübung und von Absolventinnen und Absolventen zum tatsächlichen Land ihrer Berufstätigkeit bestätigen die hohe Abwanderungstendenz deutscher Studierender nach Abschluss ihres Studiums zurück nach Deutschland (siehe dazu obige Ausführungen).
Maßnahmen von österreichischer Seite zur attraktiveren Gestaltung der Arbeitsbedingungen für Ärztinnen und Ärzte stoßen somit an Grenzen, wie beispielsweise die noch größere Nachfrage (Ärztemangel) in anderen europäischen Ländern oder unterschiedliche Motivlagen für die Wahl des Landes der Berufsausübung.
Mit der Anpassung des Krankenanstaltenarbeitszeitgesetzes und der Änderung der ärztlichen Ausbildung (Verbesserung der Turnus- und Facharztausbildung) durch die jüngste Novelle des Ärztegesetzes 1998 hat Österreich Maßnahmen zur Optimierung des Arbeitsmarktes für Ärztinnen und Ärzte getroffen. Auch die Entlastung des medizinischen Personals und die Auslagerung von Aufgaben an andere Berufsgruppen sind in der Änderung des Ärztegesetzes 1998 normiert. Für den Bereich der Gesundheits- und Krankenpflege soll in einem nächsten Schritt ein Gesamtkonzept erstellt werden, welches auch andere Einsatzbereiche und Versorgungsstufen berücksichtigt. Die Details sind Gegenstand der dzt. laufenden Arbeiten zur organisatorischen und rechtlichen Umsetzung eines Primärversorgungskonzeptes im Rahmen der Gesundheitsreform.
Ein wesentliches Element der Reform der Ärzteausbildung ist die Anpassung der Ausbildungscurricula an die neuesten medizinisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse, wobei große Bedeutung den wissenschaftlichen Standards, die auf internationaler, insbesondere europäischer Ebene von der 'European Union of Medical Specialists (Union Européenne des Médecins Spécialistes – UEMS)' als dem wissenschaftlichen Beratungsorgan der Europäischen Kommission erarbeitet werden, zukommt.
Weitere wesentliche Verbesserungen sind die strukturellen Veränderungen im Gesundheitswesen genereller Art, wie etwa die Schaffung neuer Organisationsformen, die Veränderung in der medizinischen Grundausbildung durch die Universitäten sowie die Verankerung qualitätssichernder Elemente in der ärztlichen Ausbildung.
Die von den Medizinischen Universitäten in Angriff genommenen Bemühungen zur Intensivierung des klinisch-praktischen Unterrichtes im letzten Studienjahr (sogenanntes 'Klinisch-Praktisches Jahr') ermöglichen es den Studierenden, in höherem Ausmaß auch derartige Praktika in nicht-universitären Krankenanstalten zu absolvieren.
Auch die Bemühungen der Ärztekammern der einzelnen Bundesländer, eine Erhöhung der Ärztegehälter im Gegenzug zur unionsrechtlich zwingend gewordenen Reduzierung der Wochenarbeitszeit zu erreichen, sollen eine Verbesserung der Attraktivität der ärztlichen Berufsausübung in Österreich mit sich bringen. Auch diese Bemühungen zur Attraktivierung der ärztlichen Tätigkeit in Österreich werden im Zusammenhang mit dem – im deutschen Sprachraum vergleichsweise – niedrigeren Einstiegsniveau der ärztlichen Entlohnung in Österreich, nicht ausreichen um Absolventinnen und Absolventen in größerer Zahl zu einem dauerhaften Verbleib in Österreich anzuregen. Dies gilt insbesondere für bereits jetzt als versorgungsschwach bekannte ländliche Regionen. Das Erreichen eines höheren Gehaltsniveaus als in Deutschland bzw. der Schweiz ist jedoch wenig realistisch, zumal auch in diesen Ländern die zukünftige Nachfrage nach Ärztinnen und Ärzten das Angebot übersteigen wird.
In weiterer Folge wird – aufbauend auf dem Erkenntnis des EuGH in der Rechtssache Bressol (EuGH 13.4.2010, Rs. C-73/08, Bressol, Slg. 2010 I-2735, RZ 69 ff.) – ergänzend Folgendes vorgebracht:
8. Ist die Quotenregelung zur Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitssystems erforderlich (Bressol RZ 66 ff.)?
Zur Feststellung des voraussichtlichen Bedarfs an Ärztinnen und Ärzten und der Ausbildungsstellen bis 2030 wurde die 'Gesundheit Österreich GmbH' vom Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft gemeinsam mit dem Bundesministerium für Gesundheit und der Österreichischen Ärztekammer mit der Erstellung einer Studie (Ärztebedarfsstudie 2012) betraut (Beilage IV). In dieser im Juli 2012 präsentierten Studie wurde auf Basis des Angebots und des voraussichtlichen Bedarfs an Ärztinnen und Ärzten in Österreich im Jahr 2030 ein Fehlbedarf zwischen 3272 und 7652 Humanmedizinerinnen und -medizinern festgestellt.
Davon könnten zwischen 1450 und 2900 Ärztinnen und Ärzte durch Optimierungspotentiale im Krankenhausbereich, wie insbesondere durch Entlastung von Verwaltungstätigkeiten, einer vermehrten Heranziehung nicht ärztlicher Berufsgruppen und den Ausbau alternativer Versorgungsstrukturen 'abgefangen' werden. Es bleibt jedoch ein Fehlbetrag von 373 bis 1822 Personen bei der unteren Bedarfsbandbreite und von 4752 bis 6112 Personen bei der oberen Bedarfsbandbreite.
Diese Studie gab auch den Anstoß für die Realisierung der Medizinischen Fakultät in Linz, welche – beginnend mit 60 Studienanfängerinnen und -anfängern im Jahr 2014 bis zum Jahr 2022 auf 300 Studienanfängerinnen und -anfänger ausgebaut wird. Damit werden bis zum Jahr 2030 unter Berücksichtigung einer 5%igen 'Drop-Out-Quote' rund 2000 zusätzliche Absolventinnen und Absolventen das Studium der Humanmedizin in Österreich beenden. Bei einer Verbleibsquote von 67% bedeutet dies, dass insgesamt lediglich 1340 Absolventinnen und Absolventen dem österreichischen Gesundheitssystem zur Verfügung stehen werden.
Bei der Berechnung des Ärztebedarfes wurde auch eine Abschätzung der voraussichtlich in Österreich verbleibenden Studierenden auf Basis der seinerzeitigen Studierendenbefragung bis zum Jahr 2008 getroffen. Diese Zahlen unterliegen naturgemäß einer starken Schwankung, da sie einerseits von der Absicht bzw. dem tatsächlichen Verhalten der Studierenden als auch andererseits von den zugrundeliegenden Absolventinnen- und Absolventenzahlen abhängen. Bei Vergleich der Absolventinnen- und Absolventenzahlen der staatlichen Universitäten (1168) von 2013 und der Annahme der Bereitschaft von rund 67% der Absolventinnen und Absolventen in Österreich zu verbleiben, ergibt dies nur eine Zahl von rund 783 Absolventinnen und Absolventen der staatlichen Universitäten, welche in Zukunft in Österreich tätig werden wollen.
Diese Zahl liegt damit (2013) um rund 89 Absolventinnen und Absolventen unter der seinerzeitigen Annahme der Gesundheit Österreich GmbH, wobei allerdings auch noch Unschärfen durch die unterschiedlichen Stichtage (Jahr zu Studienjahr) zu berücksichtigen sind und die Absolventinnen und Absolventen der privaten Universitäten (für dieses Jahr nur Paracelsus Medizinische Privatuniversität Salzburg mit rund 45 Absolventinnen und Absolventen), welche in Österreich verbleiben, hinzuzurechnen sind. Langfristig ist mit einem Ausgleich der Schwankungen und einer Bestätigung der Berechnungsprognose der Gesundheit Österreich GmbH zu rechnen. Eine Evaluierung der Gesundheit Österreich GmbH im September 2014 (Beilage XV) ergab eine Bestätigung der Studie im Rahmen der Schwankungsbandbreite.
Zur Verfügbarkeit der Ärztinnen und Ärzte ist anzumerken, dass Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin erst nach einer nicht universitären ärztlichen Weiterbildung (Turnus- oder Facharztausbildung) berufsberechtigt sind. Die Dauer dieser Ausbildung beträgt zwischen drei (alte Turnusdauer) und sechs Jahren (überwiegende Dauer der Facharztausbildung). Mit der jüngsten Änderung des Ärztegesetzes 1998 und der Umwandlung des Turnus in eine Ausbildung zum Facharzt für Allgemeinmedizin ist einerseits eine Steigerung der Attraktivität der Ausbildung, aber andererseits auch eine Verlängerung der Ausbildungsdauer eingetreten. Dies bedeutet, dass Studienanfängerinnen und -anfänger dem (österreichischen) Gesundheitssystem derzeit erst nach minimal zehn bis zwölf Jahren zur eigenberechtigten Berufsausübung (ius practicandi) zur Verfügung stehen.
Die Ärztebedarfsstudie 2012 zeigt des Weiteren, dass bei einem derzeit noch gedeckten Bedarf – obwohl in medialen Berichten bereits jetzt von Mangelsituationen abseits der Ballungsräume berichtet wird – in den nächsten Jahren in Österreich ein zusätzlicher 'Ärztemehrbedarf' bestehen wird. Etwaige Auswirkungen der Änderung des Krankenanstaltenarbeitszeitgesetzes sind in der Studie und in der Evaluierung nicht berechnet, werden aber, wie die derzeitige öffentliche Diskussion und Berichterstattung zeigt, zu einem weiteren 'Ärztemehrbedarf' in Österreich führen.
Mit den derzeit gesetzten Schritten, insbesondere der Neuerrichtung der Medizinischen Fakultät an der Universität Linz wird diesem sich abzeichnenden Mangel teilweise entgegen gewirkt. Keinesfalls wird dadurch ein Überangebot an Studienplätzen der Humanmedizin in Österreich geschaffen. Diese Prognosen basieren auf der Voraussetzung, dass die Quotenregelung in Österreich beibehalten wird. Die Quotenregelung ist somit nachweisbar erforderlich.
Sollte die Quotenregelung in Zukunft nicht mehr angewendet werden können, würde dies aufgrund der oben beschriebenen Anzahl von Studienwerberinnen und -werbern, die in Deutschland den Numerus Clausus nicht erfüllt haben und zum Studium nach Österreich ausweichen, unweigerlich zu einem deutlichen Anstieg von Studienwerberinnen und -werbern aus Deutschland führen. Dies hätte zur Folge, dass – wie aus den obigen Ausführungen insgesamt ersichtlich – letztlich auch aufgrund der geringen Verbleibsabsichten, die für die Gesundheitsversorgung in Österreich erforderliche Anzahl an Ärztinnen und Ärzten seitens der Medizinischen Universitäten nicht zur Verfügung gestellt werden könnte.
Die Quotenregelung ist somit für die Aufrechterhaltung einer hinreichenden öffentlichen Gesundheitsversorgung in Österreich erforderlich.
9. Ist die Quote geeignet, die Zahl der Absolventen zu erhöhen, die für die Gewährleistung der Gesundheitsversorgung in Österreich letztlich zur Verfügung stehen (Bressol RZ 75f)?
Der steigende Zustrom von Studienwerberinnen und -werbern zu den Studienrichtungen Humanmedizin und Zahnmedizin seit Inkrafttreten der 'Quotenregelung' ergibt sich aus den vorhergehenden Erörterungen und dem dargestellten Datenmaterial (Beilage II, Tab. A 1.1, Seite 24) klar und deutlich.
Auffallend dabei ist der hohe Anteil an Studienwerberinnen und -werbern aus Deutschland. Dieser ist darauf zurückzuführen, dass wie bereits oben ausgeführt, für das Studium der Humanmedizin in Deutschland ein strikter Numerus Clausus angewandt wird und somit die Anzahl der Studienwerberinnen und -werber in Deutschland die zur Verfügung stehenden Studienplätze um das Vier- bis Fünffache übersteigt.
Dieser Anteil deutscher Studienwerberinnen und -werber schwankt von Jahr zu Jahr geringfügig, bleibt jedoch außerordentlich hoch. Es ist zu vermuten, dass dies, abgesehen von den oben dargestellten Verdrängungseffekten, mit der geografischen Nähe, der gleichen Sprache und der hohen Qualität des Hochschulstudiums in Österreich zusammen hängt. Die beruflichen Absichten der Studierenden werden jährlich in Befragungen der Studierenden und seit 2014 auch von Absolventinnen und Absolventen erhoben. Sie ergeben bei Studienwerberinnen und -werbern bzw. Studierenden aus Deutschland eine vergleichsweise geringe Bereitschaft, die ärztliche Berufstätigkeit in Österreich aufzunehmen (siehe detaillierte Darstellung im 6. Abschnitt).
Die geringe Verbleibsquote von deutschen Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin in Österreich hat neben höchstpersönlichen Gründen auch andere, objektiv belegbare Gründe. Diese sind beispielsweise eine höhere Bezahlung und somit höhere Einkommen von Ärztinnen und Ärzten in Deutschland (siehe z.B. 'Ärztegehälter im Krankenhaus im europäischen Vergleich' [Blum, Köpf, Metzinger, Offermanns, Das Krankenhaus, 11/2011]: In allen untersuchten Einkommensgruppen [Übersicht Bruttoeinkommen, Übersicht Nettoeinkommen kaufkraftbereinigt, Schaubilder] liegt Österreich wesentlich unter dem jeweiligen Wert aus Deutschland).
Die statistischen Daten aus dem OECD-Bericht 'Health at a Glance 2013' belegen auch bei einem im OECD-Raum durchgeführten Vergleich ein höheres ärztliches Einkommen in Deutschland als in Österreich (Beilage VIII, Seite 75, Tabelle 3.6.1 Remuneration of doctors, vgl. auch Beilage XVI).
Wie im 7. Abschnitt dargelegt ist das Erreichen eines höheren Gehaltsniveaus als etwa in Deutschland schon allein deswegen wenig realistisch, weil in Zukunft auch in Deutschland die Nachfrage nach Ärztinnen und Ärzten das Angebot übersteigen wird. Durch langjährige Datenreihen in den Berichten Österreichs im Rahmen des EU-Moratoriums an die Europäische Kommission ist die unterschiedliche Tendenz der verschiedenen Nationalitäten (Beilage II), in Bezug auf die Frage in welchen Staaten die Absolventinnen und Absolventen nach Abschluss ihres Studiums ihre weitere ärztliche Tätigkeit ausüben wollen, nachgewiesen und belegt.
Aus diesen Daten ergibt sich, dass von den deutschen Studierenden rund 70% nach Studienabschluss nicht in Österreich verbleiben werden und daher dem österreichischen Gesundheitssystem nicht zur Verfügung stehen werden. Österreichische Studierende verbleiben hingegen zu rund 75% in Österreich. Die Studierendenbefragungen und das tatsächliche Verhalten der Absolventinnen und Absolventen zeigen eindeutig, dass die Mehrzahl der Absolventinnen und Absolventen mit österreichischer Staatsangehörigkeit in Österreich bleiben will, während dies bei allen anderen Absolventinnen und Absolventen nicht der Fall ist.
Die Quotenregelung ist daher geeignet, die Zahl der in Österreich verfügbaren Absolventinnen und Absolventen zu gewährleisten.
In Österreich werden zur Aufrechterhaltung des Gesundheitssystems auf dem derzeit bestehenden Niveau in den nächsten Jahren eine große Anzahl an Ärztinnen und Ärzten benötigt (siehe Ärztebedarfsstudie 2012).
Ohne Quotenregelung würden an den österreichischen Medizinischen Universitäten (Wien, Graz und Innsbruck) sowie an der Medizinischen Fakultät der Universität Linz zu wenige Absolventinnen und Absolventen, deren Zulassung aufgrund eines österreichischen Reifezeugnisses erfolgte, das Studium der Humanmedizin beenden um damit den österreichischen Bedarf in Hinkunft abdecken zu können.
Die Quotenregelung ist daher notwendig, um den hinkünftigen Bedarf von Ärztinnen und Ärzten in Österreich abdecken zu können.
Alternativen, wie das Anwerben von Ärztinnen und Ärzten aus dem Ausland sind deshalb nicht geeignet, weil einerseits Sprachbarrieren bestehen und andererseits in den übrigen (deutschsprachigen) Ländern eine größere Nachfrage an Ärztinnen und Ärzten besteht, als dort ausgebildet werden. Die Quotenregelung ist im Vergleich zu allen denkbaren anderen Maßnahmen als gelinderes und geeigneteres Mittel anzusehen.
Die Quotenregelung ist – wie oben ausgeführt – für die Aufrechterhaltung und Sicherstellung des hohen Niveaus des österreichischen Gesundheitssystems unabdingbar erforderlich, geeignet und verhältnismäßig.
Die Europäische Kommission hat der Beibehaltung der Quotenregelung zugestimmt und somit die Verlängerung des Moratoriums als gerechtfertigt angesehen.
Weiters legte der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft ein Schreiben der Europäischen Kommission, Generaldirektion Bildung und Kultur an die Ständige Vertretung Österreichs bei der Europäischen Union, 2007, den Bericht der Republik Österreich an die Europäische Kommission über die Situation in Studien mit Zulassungsverfahren, 2014, einen Briefwechsel zwischen Androulla Vassiliou, Mitglied der Europäischen Kommission, und dem Bundesminister für Wissenschaft und Forschung, 2012/2013, die Studie "Ärztinnen und Ärzte: Bedarf und Ausbildungsstellen 2010 bis 2030" (Ärztebedarfsstudie), 2012, eine Dokumentation der Festlegung der Studienplätze durch die Rektoren der Medizinischen Universitäten, 2006, den Schlussbericht der vom Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung sowie der Universitätenkonferenz beschickten Arbeitsgruppe zur kapazitätsorientierten Universitätsfinanzierung, 2011, Kapazitätstabellen des Bundesministeriums für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft zur Lehre an den Medizinischen Universitäten, 2014, die Studie "Health at a Glance 2013" der OECD, die Studierendenstatistik des Statistischen Bundesamtes (Deutschland) zum Wintersemester 2012/2013, die Studie "Der Europäische Hochschulraum im Jahr 2012 – Bericht über die Umsetzung des Bologna-Prozesses" der Exekutivagentur Bildung, Audiovisuelles und Kultur (EACEA P9 Eurydice), 2012, die im Auftrag des Bundesministeriums für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft durchgeführte Studie "Student mobility in the EHEA" des Instituts für Höhere Studien, 2014, das Commission Staff Working Document on an Action Plan for the EU Health Workforce der Europäischen Komission, SWD(2012) 93 final, die im Auftrag des Bundesministeriums für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft durchgeführte "Studie zur Abklärung der Fragen zum EU-Moratorium" der Gesundheit Österreich GmbH und des Österreichischen Bundesinstituts für Gesundheitswesen, 2014, den Beitrag Blum/Köpf/Metzinger/Offermanns, Ärztegehälter im Krankenhaus im europäischen Vergleich – Ergebnisse der Auswertungen von KPMG und Deutschem Krankenhausinstitut, das Krankenhaus 2011, 1092, sowie diverse Internetquellen vor.
Der Beschwerdeführer ist diesen Ausführungen nicht weiter entgegengetreten.
6. Der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft hat damit dargelegt, dass zum derzeitigen Zeitpunkt – und nur zu dem hat der Verfassungsgerichtshof im vorliegenden Verfahren diese Fragen zu beurteilen – eine tatsächliche Gefährdung des öffentlichen Gesundheitssystems in Österreich durch einen absehbaren Mangel an Ärztinnen und Ärzten, die diesen Beruf in Österreich ausüben, in naher Zukunft besteht und somit der Schutz der öffentlichen Gesundheit tatsächlich gefährdet ist, sowie, dass die Regelung des §124b Abs5 UG 2002 geeignet, erforderlich und angemessen ist, um das im allgemeinen Interesse liegende Ziel der Gewährleistung einer qualitativ hochwertigen, ausgewogenen und allgemein zugänglichen Gesundheitsversorgung in Österreich zu erreichen. Dazu im Einzelnen:
6.1. Zunächst ist festzuhalten, dass die Unionsrechtslage mit dem Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Union vom 13. April 2010 in der Rechtssache Bressol so hinreichend klargestellt ist (siehe oben Punkt 5.), dass für weitere Vorabentscheidungsfragen an den Gerichtshof der Europäischen Union – entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers – keine Notwendigkeit besteht (so auch die Einschätzung in der Literatur, siehe R. Winkler, Unionsrecht und Hochschulzugang nach dem Urteil Bressol des EuGH, FS Klecatsky, 2010, 847 [855]).
6.2.1. Der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft hat zunächst im Einklang mit den vom Gerichtshof der Europäischen Union aufgestellten Anforderungen (EuGH, Bressol, Rz 66-74) dargetan, dass in naher Zukunft ein Mangel an medizinischem Personal schwerwiegende Probleme für den Schutz der öffentlichen Gesundheit mit sich bringen kann. Dabei legt der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft dar, dass nach den Berechnungen der Ärztebedarfsstudie 2012 der in Zukunft prognostizierte Ärztebedarf angesichts der zur Verfügung stehenden Studienplätze für das Studium der Humanmedizin nur gedeckt werden kann, wenn die Zahl jener Absolventinnen und Absolventen, die nach ihrem Studium den Arztberuf auch tatsächlich in Österreich ausüben, jährlich erhöht wird. Der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft belegt in diesem Zusammenhang auch, dass schon im Hinblick auf Anforderungen der Lehrqualität, wie sie orientiert an einem von einer Expertengruppe zur Studienplatzfinanzierung empfohlenen Verhältnisschlüssel beurteilt werden kann, eine weitere Erhöhung der Studienplätze nicht erfolgen kann.
Aus einem Vergleich der stark ungleichgewichtigen Mobilitätsströme im Bereich des Studiums der Humanmedizin zwischen Österreich und Deutschland und aus empirisch erhobenen Gründen, warum deutsche Studierende in besonders hohem Ausmaß den Arztberuf nach einem Studium in Österreich wieder in Deutschland ausüben, zieht der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft den Schluss, dass die erforderliche Steigerung der Zahl von Absolventinnen und Absolventen, die nach Abschluss ihres Studiums den Arztberuf in Österreich ausüben, nur unter Beibehaltung der Regelung des §124b Abs5 UG 2002 möglich ist. Dabei weist der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft auch darauf hin, dass – im Vergleich zum relativ sehr hohen Anteil deutscher Studierender, die aber aus Gründen der Attraktivität ihres Heimatstaats für Mediziner zu einem sehr großen Teil nach dem Studium dorthin zurückkehren – der Anteil der sonstigen ausländischen Studierenden (und erst recht der nach dem Studium verbleibenden Ärzte) relativ gesehen gering ist und diese Personengruppen alleine daher nicht ausreichen, den kommenden Bedarf zu decken.
Der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft belegt weiters auch die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme des §124b Abs5 UG im Sinne der vom Gerichtshof der Europäischen Union entwickelten (EuGH, Bressol, Rz 77 ff) Kriterien:
6.2.2. Aus dem Umstand, dass auch in Deutschland ein vergleichbarer Ärztemangel künftig prognostiziert wird, aus dem im Vergleich zu Österreich restriktiveren Zulassungssystem des Numerus Clausus in Deutschland und aus den im Wege von Befragungen erhobenen persönlichen Präferenzen der Absolventinnen und Absolventen des Studiums der Humanmedizin in Österreich mit deutschem Reifezeugnis folgert der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft, dass realistisch mögliche Anreizmaßnahmen nicht zum Erfolg führen, so unter anderem, weil schon jetzt das Gehaltsniveau für Mediziner in Deutschland über jenem in Österreich liegt. Weiters legt der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft dar, dass andere mögliche Maßnahmen (wie beispielsweise eine durch entsprechende Abschlagszahlungen effektuierte Verweilverpflichtung von Studienabsolventen in Österreich) jedenfalls nicht weniger einschränkend wirken würden als die bestehende Quotenregelung.
6.3. Diese Darlegungen, die in Verbindung mit der Notwenigkeit eines verlängerten Beobachtungszeitraums für eine definitive Einschätzung des Bleibeverhaltens und der Migrationsbewegungen von Jungärzten auch die Europäische Kommission zur Aufrechterhaltung ihres Moratoriums bestimmt haben, führen den Verfassungsgerichtshof zu der Auffassung, dass der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft in ausreichender Weise dargetan hat, dass zum derzeitigen Zeitpunkt die Regelung des §124b Abs5 UG 2002 dem Schutz der öffentlichen Gesundheit vor einer tatsächlichen Gefährdung dient und dass diese Maßnahme der Quotenregelung zur Gewährleistung der Gesundheitsversorgung in Österreich als geeignet, erforderlich und angemessen anzusehen ist.
Der Verfassungsgerichtshof kommt damit zum selben Ergebnis wie die Europäische Kommission. Wie der Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft in seiner Stellungnahme ausführt, besteht im Zusammenhang mit dem Vertragsverletzungsverfahren, das zum Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Union vom 7. Juli 2005 (Rs. C-147/03, Kommission/Österreich) geführt hat, ein laufender Dialog mit der Europäischen Kommission, in dessen Rahmen Österreich unter anderem jährlich einen Bericht über die Situation im Zusammenhang mit den Studien der Human- und Zahnmedizin an die Europäische Kommission erstellt, in dem auf Basis statistischer Daten die Frage der Notwendigkeit und Erforderlichkeit der Regelung des §124b Abs5 UG 2002 beurteilt werden soll. In diesem Prozess hat die Europäische Kommission zuletzt mit Schreiben vom 18. Dezember 2012 ein Moratorium für das angesprochene Vertragsverletzungsverfahren und somit zum Ausdruck gebracht, dass zum derzeitigen Zeitpunkt eine Verletzung von Unionsrecht durch Österreich nicht festgestellt werden kann.
6.4. Angesichts dessen ist der Beschwerdeführer durch die Anwendung des §124b Abs5 UG 2002 bzw. des darauf beruhenden §4 Abs2 der Zulassungsverordnung nicht in seinem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht aus Art21 Abs2 GRC verletzt worden.
7. Aus den soeben dargelegten Gründen, die die Anwendung der Quotenregelung des §124b Abs5 UG 2002 auf den Beschwerdeführer im Hinblick auf Art21 Abs2 GRC rechtfertigen, ergibt sich auch, dass der Beschwerdeführer dadurch weder in seinem durch Art18 StGG noch in dem durch Art2 1. ZPEMRK verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Berufsausbildungsfreiheit und auf Bildung verletzt ist. Eben solches ist, seine Anwendbarkeit unterstellt, dem Beschwerdeführer entgegenzuhalten, wenn er sich auf die Erwerbsausübungsfreiheit des Art6 StGG beruft. Art18 B-VG schließlich gewährleistet nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes kein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht (VfSlg 7802/1976, 10.349/1985, 16.959/2003, 17.577/2005). Diesbezügliche Bedenken gegen, den angefochtenen Bescheid tragende Rechtsgrundlagen sind nicht entstanden (siehe oben Punkt III.2.).
1. Die behauptete Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte sowie von Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm hat sohin nicht stattgefunden. Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass der Beschwerdeführer in von ihm nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde.
2. Die Beschwerde ist daher abzuweisen und gemäß Art144 Abs3 B-VG antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof abzutreten.
4. Die von der belangten Behörde begehrten Kosten sind nicht zuzusprechen, da es nach Lage des Falles zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung nicht notwendig war, einen Rechtsanwalt mit der Vertretung der Behörde zu betrauen (zB VfSlg 11.924/1988 mwN).
Hochschulen, Gleichheit Frau - Mann, geschlechtsspezifische Differenzierungen, EU-Recht, EU-Recht Richtlinie, Gleichbehandlung, Geltungsbereich Anwendbarkeit, Rechte verfassungsgesetzlich gewährleistete, VfGH / Prüfungsmaßstab, Berufsausbildung
ECLI:AT:VFGH:2015:B533.2013
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