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Document:
﻿ SENTENCIA 11001-03-26-000-1997-03433-01 13433 DE JULIO 3 DE 2003
SENTENCIA 11001-03-26-000-1997-03433-01 13433 DE 03 DE JULIO DE 2003
CONTENIDO:CONTRATOS DE CONCESIÓN DE ESPACIOS DE TELEVISIÓN. SE DECLARA LA NULIDAD DEL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 2, LOS ARTÍCULOS 3, 4 Y EL INCISO 2 DEL ARTÍCULO 5 DEL ACUERDO 13 DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN PROFERIDA EL 25 DE FEBRERO DE 1997.
TEMAS ESPECÍFICOS:ESPACIO TELEVISIVO, CONTRATO DE CONCESIÓN, FACULTADES DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN, FUNCIONES DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN
Sentencia 13433 de julio 3 de 2003
Ref.: (Nº interno 13.433)
Rad.: 11001-03-26-000-1997-03433-01
Actor: Asomedios
EXTRACTOS: «I. Corresponde a la Sala decidir la demanda promovida en ejercicio de la acción de “simple nulidad”, presentada por Asomedios contra el parágrafo del artículo 2º, los artículos 3º, 4º y el inciso 2º del artículo 5º del Acuerdo 013 (1) de la Comisión Nacional de Televisión proferido el día 25 de febrero de 1997 “Por el cual se reglamenta la evaluación de los contratos de concesión de espacios de televisión”.
(1) Entró en vigencia a partir de su publicación el día 26 de febrero de 1997, según lo dispuesto en el artículo 9º. Véase Diario Oficial Nº 42.990.
Corresponde a la Sala decidir la demanda promovida en ejercicio de la acción de “simple nulidad”, presentada por Asomedios contra varios apartes del Acuerdo 013 de 25 de febrero de 1997 proferido por la Comisión Nacional de Televisión (par., art. 2º; arts. 3º, 4º; inc. 2º, art. 5º).
Para definir las pretensiones de la demanda el estudio se realizará en el siguiente orden: se iniciará con unas referencias legales sobre la Comisión Nacional de Televisión y algunas de las funciones sobre la “dirección de la política en materia de televisión”; y luego se proseguirá con el tratamiento de los siguientes temas:
• Las facultades que a la Comisión Nacional de Televisión le atribuyó la Ley 335 de 1996, en los artículos 25 y 26, para evaluar el contenido y programación y cumplimiento de los contratos de concesión para la prestación del servicio público de televisión y declarar la caducidad de los mismos;
• Las gestiones previas que adelantó la comisión para expedir el acuerdo de reglamentación de esas facultades;
• La declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996;
• La respuesta negativa al siguiente interrogante: ¿el decaimiento de los fundamentos de derecho del acto demandado, Acuerdo 13 de 1997 de la comisión, sustrae la materia —impugnatoria de legalidad— objeto del proceso?; y finalmente;
• El análisis de las censuras para nulidad, formuladas por el demandante.
A. Comisión Nacional de Televisión.
1. Origen, creación y funciones: La raíz jurídica del surgimiento de la Comisión Nacional de Televisión se encuentra en el imperativo constitucional señalado en los siguientes artículos: en el 76 que indicó que la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión “estará a cargo de un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”, el cual desarrollará y ejecutará los planes y programas del Estado en dicho servicio. Y en el artículo 77 que dispuso que ese mismo organismo estará a cargo de la dirección de la política que en materia de televisión determine la ley sin menoscabo, de las libertades consagradas en la Carta Fundamental. En esta misma disposición el constituyente señaló que “La televisión será regulada por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio. La dirección y ejecución de las funciones de la entidad estarán a cargo de una junta directiva integrada por cinco (5) miembros, la cual nombrará al director. Los miembros de la junta tendrán período fijo. El Gobierno Nacional designará dos de ellos. Otro será escogido entre los representantes legales de los canales regionales de televisión. La ley dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros y regulará la organización y funcionamiento de la entidad (...)”.
Después de más de tres años de la entrada en vigencia de la Carta Política el legislador dictó, el día 20 de enero de 1995, la Ley 182 “Por la cual se reglamenta el servicio de la televisión y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforman la Comisión Nacional de Televisión, se promueve la industria y actividades de televisión, se establecen normas para contratación de servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones” (5) .
(5) Publicada en el Diario Oficial Nº 41.681 de la misma fecha.
Dicha ley dispuso en su artículo 3º, que el organismo al que se refieren los artículos 76 y 77 de la Constitución Política se denominará Comisión Nacional de Televisión, CNTV. Este organismo es una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica y con la independencia funcional necesaria para el cumplimiento de las atribuciones que le asignan la Constitución, la ley y sus estatutos y que será responsable ante el Congreso de la República (control político) y deberá atender los requerimientos y citaciones que éste le solicite; y en el artículo 4º dispuso, que corresponde a la comisión ejercer, en representación del Estado la titularidad y reserva del servicio público de televisión, dirigir la política de televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en relación con el servicio público de televisión de acuerdo con lo que determine la ley; regular el servicio de televisión, e intervenir, gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético utilizado para la prestación de dicho servicio, con el fin de garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia en la prestación del servicio, y evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley.
A la comisión le corresponde originariamente en desarrollo de su objeto, según el artículo 5º de la citada ley las siguientes funciones, entre otras:
“a) Dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de televisión determinada en la ley y velar por su cumplimiento, para lo cual podrá realizar los actos que considere necesarios para preservar el espíritu de la ley;
b) Adelantar las actividades de inspección, vigilancia, seguimiento y control para una adecuada prestación del servicio público de televisión. Para estos efectos, podrá iniciar investigaciones y ordenar visitas a las instalaciones de los operadores, concesionarios de espacios de televisión y contratistas de televisión; exigir la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, sin que le sea oponible la reserva o inviolabilidad de los mismos; e imponer las sanciones a que haya lugar; (...)
ñ) Cumplir las demás funciones que le corresponda como entidad de dirección, regulación y control del servicio público de televisión”.
2. Facultades que le otorgó la Ley 335 de 20 de diciembre de 1996 (6) : Esta ley, “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se dictan otras disposiciones”, le otorgó a la Comisión Nacional de Televisión las siguientes facultades:
(6) Publicada el día 24 de diciembre de 1996. Diario Oficial Nº 42.946.
“ART. 25.—A partir de la vigencia de la presente ley para evaluación y declaratoria de caducidad de los contratos de concesión vigentes o que se celebren con posterioridad a esta ley para la prestación del servicio público de televisión, la Comisión Nacional de Televisión, deberá tener en cuenta entre otros criterios, los siguientes parámetros:
— Contenido de la programación 250
— Calidad de la programación
— Cumplimiento de las obligaciones
PAR.—En los contratos para la realización de noticieros y programas de opinión, se evaluará y calificará el renglón de contenido en función de los criterios de equilibrio informativo, información veraz, imparcial y objetiva, responsabilidad social de los medios de comunicación y preeminencia del interés público sobre el privado.
La actividad periodística gozará de protección para garantizar su libertad e independencia profesional”.
“ART. 26.—A más tardar en febrero de 1997 la Comisión Nacional de Televisión deberá evaluar el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte de los actuales concesionarios de espacios de televisión vigentes, de conformidad con las normas y principios vigentes para la época de su celebración.
3. Gestiones que realizó la comisión antes de cumplir lo dispuesto en la Ley 335 de 1996 —artículos 25 y 26—:
a) Su secretario general comunicó al gerente de la división de televisión comercial de Inravisión, el 30 de enero de 1997, que la comisión “se proponía reglamentar” las materias relacionadas con la evaluación y con la declaratoria de caducidad de los contratos de concesión para la prestación del servicio público de televisión o que estén vigentes o que con posterioridad se celebren, de acuerdo con lo previsto en el artículo 25 de la Ley 335 de 1996; que señaló como plazo para la recepción de observaciones el 7 de febrero siguiente a las 6:00 p.m. (copia autenticada de documento público fl. 115).
b) La comisión hizo un reporte de transmisión, el 31 de enero de 1997, pero no se dice de qué medio.
c) En el Diario “El Tiempo” se efectuó un reporte de prensa, el 1º de febrero de 2001, dado por la Comisión de Televisión, por el cual se comunicó a la ciudadanía en general la intención de la comisión en reglamentar la evaluación prevista en el artículo 25 de la Ley 335 de 1996 (copia autenticada de documento público, fls. 116 y 117).
c) La Comisión Nacional de Televisión, en consecuencia, recibió observaciones y aceptaciones, así: a) observaciones de desacuerdo frente a la intención de la reglamentación indicada, por programadoras y por particulares: Punch, Datos y Mensajes (Noticiero TV hoy), Presidente del Senado Luis Fernando Londoño Capurro, Asomedios, Milenio (Centro de Pensamiento Público), Noticiero 24 Horas, Tevecine, Canal A y Cadena Uno (copia autenticada por la comisión de los originales que recepcionó; fls. 125 a 131 y 136 a 150); y b) acuerdo de la Asociación Internacional de Radiodifusión AIR (copia autenticada por la comisión del original que recepcionó; fl. 136).
d) Una oficina de la comisión “de planeación de la subdirección de asuntos legales de la oficina de canales y calidad del servicio”, presentó a su junta directiva el “informe de observaciones, evaluación contratos de concesión de espacios de televisión”; de dicho informe se destaca el “concepto del comité”:
• Que en cuanto a la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del artículo 25 de la Ley 335 de 1996 podría resultar violatorio de los artículos 58, 76 y 77 de la Constitución en referencia a la autonomía de la comisión y a los derechos adquiridos de los concesionarios cuyos contratos fueron celebrados bajo la vigencia de la Ley 14 de 1991;
• Que no existiría violación del artículo 20 de la Constitución por parte de la regulación que se piensa expedir por cuanto ese artículo constitucional establece la responsabilidad social de los medios de comunicación;
• Que la excepción de inconstitucionalidad no es aplicable por vía administrativa, frente al artículo 25 de la Ley 335 de 1996, por cuanto esta excepción sólo cabe frente a actos de carácter particular, a más que la función de declarar la inconstitucionalidad de las leyes corresponde a la Corte Constitucional;
• Que es evidente que alguno de los factores a evaluar, por la Comisión de Televisión, puede contener un grado de subjetividad;
• Que no resulta viable la restricción de la evaluación sólo para la verificación del cumplimiento contractual porque aquella debe cumplirse permanentemente por la CNTV, es decir durante toda la ejecución del contrato; y
• Que la ley debe interpretarse en forma armónica y por lo tanto en este caso la evaluación de los contratos de concesión de espacios de televisión debe hacerse atendiendo a todos los conceptos establecidos en los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996.
“(...) consideramos que la Ley 335 de 1996 se encuentra vigente y por tanto sus disposiciones son de obligatorio y estricto cumplimiento, hasta que se produzca un fallo que declare su inconstitucionalidad.
Consecuentes con la anterior conclusión, nos permitimos presentar para su consideración el proyecto de acuerdo que reglamentaría la evaluación de los contratos de concesión de espacios de televisión” (copia autenticada documento público, fls. 119 a 124).
e) La junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, el 28 de febrero de 1997, expidió la Resolución 051 “por la cual se realiza la evaluación de los contratos de concesión de espacios de televisión”. De sus consideraciones se resalta el siguiente aparte:
“(...) Que no obstante las diferentes tesis que se han debatido públicamente sobre la aplicabilidad de los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996, así como el proyecto de ley 249 de 1997 que cursa en el Congreso de la República, por la cual se deroga el artículo 26 ibídem, y la proposición Nº 002 del 25 de febrero de 1997 de la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes, mediante la cual solicita a esta entidad abstenerse de efectuar la evaluación contenida en las normas mencionadas, los miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, son empleados públicos y, en tal calidad tienen la obligación de dar cumplimiento a las disposiciones constitucionales y legales y por consiguiente, la evaluación contenida en la norma mencionada (...)”.
Y su parte resolutiva dispuso: en el artículo 1º: la asignación de los puntajes a los contratos de concesión de televisión, obtenidos como resultado del proceso de evaluación efectuado por la Comisión Nacional de Televisión; y en el artículo 2º la orden de continuación de los contratos descritos en el artículo anterior, porque el puntaje calificado se ajusta al legal para la continuación (copia autenticada de documento público, fls. 103 a 108).
f) Luego la Comisión Nacional de Televisión expidió, el día 25 de febrero de 1997, el Acuerdo 13 demandado.
A. Declaratoria de inconstitucionalidad. Artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996:
Esos artículos de la Ley 335 de 1996 por la cual se modifican parcialmente las leyes 14 de 1991 y 182 de 1995, se crea la televisión privada y se dictan otras disposiciones fueron la base legal que tuvo en cuenta la CNTV para expedir el acuerdo demandado, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-350 de 29 de julio de 1997 (7) . Esta declaratoria de inexequibilidad se edificó, en lo fundamental, en la prohibición constitucional de censura y la invasión del legislador a la competencia de la Comisión Nacional de Televisión, pues so pretexto de fijar las políticas de dirección de la televisión vació de contenido la función de la comisión sobre la ejecución políticas. Dijo la Corte:
(7) Expedientes D-1548, D-1549, D-1550, D-1555, D-1558, D-1567, D-1572 y D-1574 (acumulados). Actores: Gustavo Petro Urrego, José del Carmen Cuesta Novoa, Andrés Martínez, José Ángel Fonseca Cadena, Luis Antonio Vargas Álvarez, Marcela Monroy Torres, María Teresa Garcés Lloreda, Carlos Darío Barrera Tapias, Javier Darío Restrepo, María Teresa Herrán de Restrepo, Augusto Ramírez Ocampo y Armando Novoa García.
“(...) la realización del derecho fundamental a la información, a través de un medio masivo de comunicación como la televisión, incide de manera definitiva en el proceso de conformación de la opinión pública, que es la que tiene la responsabilidad, en un Estado democrático y participativo de legitimar o deslegitimar el ejercicio del poder, capacidad de la cual dependerá el fortalecimiento y consolidación de la democracia. Lo anterior implica, que cualquier interferencia en ese proceso, bien sea que provenga del poder político, del poder económico, o de los mismos medios, atenta no sólo contra los derechos individuales de las personas comprometidas, actores en el proceso sino contra las bases y fundamentos del Estado democrático.
La garantía del libre ejercicio del derecho a recibir información, implica la garantía paralela de no interferencia de los poderes del Estado en la obtención, producción y suministro de la misma por parte de los medios masivos de comunicación, y exige de dichos poderes públicos la producción de la normativa necesaria para impedir que otras fuerzas sociales obstruyan su ejercicio.
La realización efectiva del derecho de las personas a recibir información veraz e imparcial, está necesariamente ligada al ejercicio, también efectivo, de los derechos a la libre expresión, a informar y ser informado y a fundar medios masivos de comunicación. Los medios, y específicamente la televisión, en un mundo que presenta como característica cada vez más arraigada la despersonalización de las relaciones, se convierten en ese ineludible “intermediario” que requiere el receptor para la toma de las decisiones que le competen, en las cuales, como se dijo, está comprometido incluso el futuro de la democracia. De ahí la importancia, vital para el sistema, de preservarlos de cualquier interferencia que impida el cumplimiento de sus cometidos, y la necesidad, también vital para el sistema, de que esos medios actúen y ejerzan su derecho con responsabilidad social.
La libertad de los medios de comunicación, sin la cual no sería posible el ejercicio eficaz de los derechos fundamentales que consagra el artículo 20 de la Constitución, implica la necesidad de que los poderes públicos, además de no impedirla, obstruirla o entorpecerla, expidan y hagan cumplir las medidas que consideren necesarias para impedir que otras fuerzas sociales puedan oponerse a su ejercicio.
Es decir, que el Estado frente a los medios masivos de comunicación, asume tres tipos de responsabilidades: el primero, no interferir, obstruir o impedir, haciendo un uso del poder que detenta, el desarrollo libre y autónomo de las funciones que les competen a dichos medios; el segundo, producir, a través de los órganos legitimados para el efecto, la normativa que sea necesaria para impedir que otras fuerzas sociales o poderes impidan el ejercicio del derecho a informar, a ser informado y a fundar medios masivos de comunicación, sin violar con ello las demás disposiciones del ordenamiento superior; y el tercero, propiciar y garantizar el ejercicio pleno por parte de todos sus titulares de los derechos fundamentales, los cuales a su vez son garantía del desarrollo efectivo del derecho a la información (...).
En cuanto a la pseudo-información, falsa información, la prohibición de produciría se convierte para el emisor en un imperativo ético, cuyo desconocimiento vulnera no sólo al individuo, el cual aspira a encontrar en los medios de comunicación un instrumento mediático, “...que lo ponga en contacto con mundos diversos a partir de los cuales él puede ejercer su autonomía”, sino a la sociedad entera que ve afectada su capacidad de participación y decisión en cuanto demos soberano, lo que implica que la prohibición asuma también el carácter de imperativo jurídico.
Producir y emitir pseudo-información, con el objetivo de acaparar audiencia, elevar los “ratings”, incrementar los niveles de rentabilidad de una empresa, o lo que es peor consolidar o acceder a posiciones de poder, bien sea político o económico, por vías distintas a aquellas legitimadas democráticamente, vulnera los principios mismos del Estado social de derecho, pues obstaculiza el ejercicio de la libertad individual, que es condición para la consolidación de la democracia.
La responsabilidad de los medios masivos de comunicación no se limita a asumir y aceptar las decisiones judiciales cuando el receptor, que se considere afectado con su función, adelante acciones concretas ante esas instancias, ella surge desde el momento mismo en que se inicia el proceso de obtención, preparación, producción y emisión de información por parte de un determinado medio de comunicación (...).
La obligación del Estado de rodear a los medios de comunicación de todas las garantías que sean necesarias para que éstos puedan cumplir con la función social que les corresponde, dado que su desarrollo y funcionamiento constituye base fundamental de un Estado democrático, evitando presiones e interferencias provenientes de los poderes que lo conforman, o de otros poderes o fuerzas de la sociedad, va paralela a la obligación de los medios de ejercer su derecho a informar y cumplir sus funciones con responsabilidad. Es decir, que el punto de equilibrio que requiere una sociedad democrática cuyo paradigma es el Estado social de derecho, se encuentra en el momento en el que coinciden unos medios de comunicación libres, profesionales, no supeditados ni vinculados a ningún poder, esto es responsables, y un Estado cuyos poderes se hayan constituido legítimamente, respetuoso y promotor de la libertad de información en sus diferentes manifestaciones, y sometido a los mandatos que sobre la materia contienen la Constitución y la ley, que acepte como sustento del sistema democrático el papel fiscalizador y orientador de los medios de comunicación, sin pretender obstruirlos o impedir que ejerzan su función esencial (...).
El periodista y en general los medios de comunicación, tienen derecho a informar libremente, lo que significa tener acceso a la fuentes de información, seleccionar lo que cabe como noticia y la forma de presentarla, sin presiones ni interferencias de ninguna clase u origen, mucho menos del Estado, pero esa libertad encuentra límite en el deber ineludible de suministrar a sus receptores información veraz y objetiva, lo que exige, entre otras cosas, y así usualmente lo consignan en los códigos deontológicos que esos colectivos se imponen, fundamentar y contrastar la información antes de entregarla al público, no confundir la información con la opinión, rectificar, si es del caso, informaciones falsas o imprecisas, valerse de métodos dignos para obtener información, no aceptar gratificaciones de terceros, ni utilizar en beneficio propio informaciones; sólo así contribuirán al fortalecimiento de la democracia y por ende a la realización del paradigma propio del Estado social de derecho.
Los límites al ejercicio del derecho fundamental a la información, no se pueden confundir con la censura.
El derecho fundamental a la libertad de información encuentra sus límites en el texto mismo de la Carta, que señala específicamente que los medios masivos de comunicación son libres y tienen responsabilidad social, que garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad y que expresamente prohíbe la censura; paralelamente encuentra garantizada su realización en la consagración expresa de los demás derechos fundamentales, que le fijan límites, especialmente a través de los preceptos de las leyes que los desarrollan. Sobre el particular ha dicho esta corporación (...).
“los límites sirven para evitar que colisionen entre sí los diferentes derechos fundamentales, o para determinar, en una situación concreta, si efectivamente hubo o no vulneración de un derecho en pro de desarrollar otro de la misma categoría; caso distinto es el de la censura, la cual consiste “...en una limitación concreta, más perfilada que los límites ... que se opone a la libertad de expresión del pensamiento: una restricción de la posibilidad de actuar sin trabas que es característica de la prensa, que cuenta con una amplia tradición en los Estados autoritarios” (8) (...).
(8) Auger Liñan, Clemente, “El llamado secreto del sumario” Los derechos fundamentales y las libertades públicas. Dirección general del servicio jurídico del Estado. Ministerio de Justicia, Madrid 1992.
El caso concreto de las disposiciones impugnadas del artículo 25 de la Ley 335 de 1996 (...).
La evaluación que establece el parágrafo de la norma impugnada para los concesionarios de noticieros y programas de opinión, constituye una forma de censura que viola el ordenamiento superior.
Para la Corte, la evaluación periódica que deberá efectuar la CNTV, con base en los criterios que se consagran en el parágrafo impugnado, todos de carácter subjetivo, de los contratos de concesión que para la realización de noticieros y programas de opinión se hayan celebrado o se celebren con posterioridad a la expedición de la ley, impuesta por el legislador, en tanto se consagró como presupuesto para la declaratoria de caducidad de dichos contratos de concesión, en los casos en que el contratista no supere el puntaje establecido en la misma, o no obtenga el mínimo preestablecido en los renglones que específicamente aquél señaló, es una forma de censura que viola y contradice, entre otros, los artículos 1º, 2º y 20 y 73 de la Constitución Política.
Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, la censura se define como el dictamen y juicio que se hace de una obra o escrito; censura, dice la misma obra, es la intervención que ejerce el censor gubernativo. Lo que impone la norma impugnada es precisamente un detallado ejercicio que deberá adelantar la CNTV, a la cual prácticamente no se le deja ningún margen de discrecionalidad para efectuarlo, que fundamentado en la evaluación de criterios subjetivos, contenido y calidad por ejemplo, les permitirá a los miembros de la junta directiva del ente rector de la televisión, decidir si el contrato continúa por el tiempo inicialmente celebrado, o si se le impone al contratista la más drástica sanción prevista en el régimen contractual del Estado, la caducidad, por el presunto incumplimiento de sus obligaciones.
Tal evaluación configura una forma de censura, porque si bien no se produce una revisión previa del contenido de la información, ni a la CNTV se le autoriza para vetar, modificar o complementar, antes de su emisión el contenido de un determinado programa, por lo demás las formas más burdas de censura, si se somete al emisor, concesionario, a una evaluación posterior de la información que ha suministrado, que supuestamente indicará el comportamiento futuro del medio, el cual, si no coincide con el paradigma de información de los evaluadores de turno, se considerará causal de incumplimiento grave, que como tal ameritará la caducidad inmediata del contrato.
Se produce censura porque el Estado le atribuye a la CNTV, la facultad de evaluar la información ya suministrada, la programación ya emitida por los medios concesionarios, ejercicio que le ordena efectuar a los miembros de la junta directiva de dicho organismo, quienes deberán aplicar para el efecto los criterios que consagró la norma impugnada, todos de carácter subjetivo y decidir, de acuerdo con su personal interpretación, si el concesionario “merece” o no continuar prestando el servicio.
De otra parte, esa evaluación, al constituirse en fundamento para la imposición de una sanción, la declaratoria de caducidad del respectivo contrato, implica el ejercicio por parte del Estado de lo que podría denominarse una suerte de censura previa, pues como se dijo, a partir de ella la CNTV trata de anticipar el comportamiento futuro del concesionario, cuya “buena o mala calificación” durante el semestre previo, le permite al ente rector de la televisión determinar si se mantiene la vigencia de su derecho a brindar información, lo que necesariamente viola el artículo 20 de la Constitución Política, pues se traduce en un condicionamiento ilegítimo, en una restricción arbitraria a la libertad de expresión, la cual se ve coartada y amenazada, al extremo de que ocasiona la vulneración paralela del derecho de las personas a recibir información objetiva, veraz y oportuna, situación que afecta y atenta contra la sociedad, que encuentra en la realización de ese derecho uno de los sustentos de la democracia.
No se trata de que esta corporación considere que la evaluación por sí misma sea contraria a los mandatos del constituyente, pues la concesión que celebra el Estado para la prestación de un servicio público, en este caso el de la televisión, se materializa a través de un contrato en el que se consignan derechos y obligaciones que afectan no sólo a las partes sino a la misma sociedad, cuyo cumplimiento, de conformidad con el mandato del artículo 365 de la Constitución Política, debe seguir y controlar el concedente de acuerdo con los términos del contrato y de la ley.
Lo que es inadmisible es que un procedimiento como el de la evaluación, que debe servir para garantizar al usuario la prestación de un óptimo servicio, se convierta, por mandato de la ley, en un instrumento para que el Estado, unilateralmente, decida cada seis meses, con base en criterios de carácter subjetivo, que como tales no son susceptibles de control, quiénes tienen “derecho” y quiénes no a continuar con una concesión, que han obtenido legítimamente en un proceso que se distingue por la realización del principio de la libre competencia, al ganar la licitación desarrollada de conformidad con las disposiciones de ley.
El legislador tiene plena capacidad, si lo considera pertinente, de conformidad con lo establecido en el artículo 77 de la Constitución Política, para determinar como política aplicable al servicio público de la televisión, la evaluación periódica de los contratos de concesión que se celebren para la prestación del mismo, no de la información que éstos suministren. Lo que no puede hacer, como en efecto lo hizo, es ordenar que se evalúe la información que ellos entregan al público, pues ello implica convertir ese procedimiento en un instrumento de censura a su servicio, lo que además de atentar contra los fundamentos mismos de la democracia, viola flagrantemente el artículo 20 de la Constitución y desconoce tratados internacionales suscritos por el país dando paso también a la violación del artículo 93 superior.
“La validez interna de una norma consagrada por el legislador no solamente está supeditada a la adecuación de su preceptiva a los postulados y mandatos constitucionales sino que también depende del acatamiento a los compromisos internacionales de Colombia, pactados en tratados públicos aprobados por el Congreso y ratificados por el Jefe del Estado de acuerdo con la Constitución (art. 9º; 150, num. 16; 189, num. 2º, y 226).
La norma constitucional declara sin rodeos que los derechos y deberes consagrados en el estatuto fundamental se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (C. Const., Sent. C -073/96, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)”.
En síntesis, la evaluación tal como quedó consignada en el parágrafo impugnado, es un instrumento de censura y lo es, entre otros, por los siguientes motivos:
Porque tal como quedó anotado, el ejercicio libre de interferencias por parte de todos los titulares del derecho a la información en sus distintas manifestaciones, es condición esencial para que se conforme una sólida y libre opinión pública, a la cual le corresponderá legitimar o no los poderes constituidos, actuación con la que contribuirá de manera definitiva a la consolidación o debilitamiento de la democracia; en consecuencia, la evaluación en los términos previstos en el parágrafo impugnado, al impedir y obstaculizar la libre conformación de la opinión pública, que a su vez ocasiona la obstrucción del ejercicio del derecho a la libre participación de los ciudadanos en los asuntos que los afectan, la cual encuentra posibilidades de realización en los procesos comunicativos que se realizan a través de los medios masivos de comunicación, ocasiona la violación de los artículos 1º y 2º de la Constitución Política.
El control que se atribuye el Estado a través de la norma impugnada, es definitivamente una forma de censura, porque además de todo lo anterior, propicia los fenómenos de la sub-información y la pseudo-información en los términos en que fueron descritos en esta providencia, lo que contradice el núcleo esencial de los derechos consagrados en el artículo 20 de la Constitución Política.
En consecuencia, por consagrar una forma de censura que desconoce y contraría la prohibición consignada en el artículo 20 de la Constitución Política, y afecta el núcleo esencial de los derechos fundamentales de las personas, la Corte declarará contrario al ordenamiento superior el contenido del parágrafo del artículo 25 de la Ley 335 de 1996 y no asumirá el análisis específico de los demás cargos que contra dicha norma se presentaron.
En cuanto al contenido de los incisos primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 25 de la Ley 335 de 1996, que establecen con carácter general el sistema de evaluación de los contratos de concesión celebrados para la prestación del servicio público de la televisión, los cuales en opinión de algunos de los actores violan los artículos 76 y 77 de la Constitución Política, considera la corporación lo siguiente:
El legislador, de conformidad con los mandatos de los artículos 76 y 77 de la Constitución Política no puede, como lo hizo, extender la competencia que le otorgó el constituyente para determinar la política aplicable al servicio público de la televisión, al punto de asumir directamente la dirección y ejecución de la misma, pues ello implicaría invadir las funciones que el artículo 76 de la Carta Política le atribuyó a la CNTV.
En el caso sub examine, el legislador podía, en los términos antes señalados, determinar como política aplicable al servicio público de la televisión la evaluación periódica del desarrollo de los contratos de concesión, no de la información u opiniones que los medios beneficiarios de los mismos transmitan a través de su programación; sin embargo no se limitó a definir como política esa evaluación periódica de los contratos de concesión celebrados para la prestación del servicio público de la televisión, sino que la desarrolló minuciosa y detalladamente, estableciendo los criterios y parámetros a aplicar, los puntajes máximos para cada uno de ellos, y las consecuencias que se producirán ante la no obtención de los mínimos por él establecidos; es decir, que para la materia se auto-proclamó interventor y ejecutor y convirtió al ente rector de la televisión, que es un ente autónomo e independiente, en su instrumento para efectuar un ejercicio cuya finalidad es decidir si se aplica o no a los concesionarios del servicio público de la televisión una sanción: la declaratoria de caducidad, lo cual sin duda vacía de contenido las funciones de intervención y dirección que según la Constitución le corresponden a la CNTV, y acarrea la violación de los artículos 76 y 77 de la Constitución, además del desconocimiento de los mandatos de los artículos 121 y 136 superiores, pues el legislador se atribuyó a sí mismo una función que la Constitución le otorgó a otra autoridad.
Lo anterior es suficiente para que esta corporación declare también inexequibles los incisos primero, segundo, tercero y cuarto del artículo 25 de la Ley 335 de 1996
(...) El artículo 26 de la Ley 335 de 1996 contiene dos mandatos específicos: a través del primero establece un plazo límite, febrero de 1997, para que la CNTV evalúe los contratos de concesión vigentes a la fecha de expedición de la ley; el segundo determina la periodicidad con que dicho organismo deberá efectuar la evaluación o revisión de los contratos de concesión a la que se refiere el artículo 25 de la misma ley.
Si se tiene en cuenta que las disposiciones del artículo 25 de la Ley 335 de 1996 serán declaradas inconstitucionales por esta corporación, y que el artículo 26 de la misma se limita a establecer plazos para su aplicación, es claro que su contenido es inocuo, motivo por el cual la Corte también ordenará que se retire del ordenamiento jurídico”.
Se examinará a continuación si la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996, que son la base jurídica del acto demandado, Acuerdo 13 de 1997 de la Comisión de Televisión, produce alguna consecuencia en el fallo que debe proferirse.
C. ¿El decaimiento de los fundamentos de derecho del acto demandado, produce sustracción de materia?
Antes del estudio de las censuras presentadas contra el Acuerdo 13 de 1997 de la CNTV es necesario anotar que aunque el mismo perdió su eficacia jurídica cuando la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996, que fueron su base legal, de todas maneras hay lugar al pronunciamiento judicial sobre su validez o invalidez, porque los cargos propuestos en la demanda también atacan dicho acuerdo por quebranto a otras normas superiores distintas a los artículos 25 y 26.
Además ocurre que la conclusión de legalidad o no sobre un acto administrativo no está condicionada a su vigencia, pues la legalidad de un acto no está ligado con la producción de sus efectos (eficacia jurídica); la legalidad está vinculada con el momento de su nacimiento o de existencia, para el cual el juez debe examinar si en la expedición del acto ésta estuvo acorde con el ordenamiento jurídico superior. Por tanto, cuando, por el paso del tiempo, el acto demandado perdió su eficacia en la vida jurídica por alguna de las causas que originan la pérdida de fuerza ejecutoria (CCA, art. 66), salvo las relativas a declaración judicial, significa que el acto dejó de producir efectos hacia el futuro, mas ese tipo de pérdida de eficacia que se genera hacia el futuro, de una parte, no toca el acto hacia el pasado ni, de otra, determina su legalidad para la época del nacimiento.
Es por lo anterior que la jurisprudencia ha dicho lo siguiente sobre el decaimiento del acto administrativo:
Además cabe resaltar otros pronunciamientos de esta corporación y de la Corte Constitucional sobre la figura jurídica del decaimiento:
• Auto proferido por la Sección Tercera, el día 28 de junio de 1996:
“No existe en el derecho colombiano una acción autónoma declarativa del decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdida de su fuerza ejecutoria. El decaimiento de un acto administrativo es sólo un fenómeno que le hace perder fuerza ejecutoria, con otros que enumera el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo; y por lo tanto, su declaración conforma una excepción, alegable cuando la administración pretende hacerlo efectivo”.
“Así no podrá pedirse, como acción, que el juez declare que el acto ha perdido fuerza ejecutoria por decaimiento; pero sí podrá excepcionar por la pérdida de esa fuerza, cuando la administración intente hacerlo cumplir en ejercicio del privilegio de la ejecución de oficio. Sucede en este punto algo similar a lo que ocurre cuando la administración intenta el cobro coactivo de una obligación que consta en un acto administrativo al cabo de cinco años de estar en firme, puesto que el ejecutado podrá alegar la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria, con apoyo en el numeral 3º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, tal como lo acepta reiteradamente la jurisprudencia de esta corporación”.
“En Colombia en el estado actual de su legislación, se repite, no existe acción que permita pedirle al juez, por ejemplo, que declare o bien la prescripción derivada de un acto administrativo o bien la pérdida de fuerza ejecutoria del mismo”.
“Los casos de pérdida de fuerza ejecutoria buscan impedir que la administración le dé cumplimiento a los actos administrativos y no son ni pueden ser causales de nulidad de los mismos. Aquí tampoco pueden confundirse los fenómenos de validez con los de eficacia”.
• Sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, proferida el día 19 de 1998 (sic), expediente 4.490:
“4. El fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria no sólo es una situación que no encaja dentro de tales causales (de nulidad), sino que es una institución jurídica distinta de la anulación del acto administrativo; y, por lo mismo, tiene su propia regulación, de la cual surge que posea a su vez sus propias causales, a saber, las descritas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, sus propias características, efectos, mecanismos para hacerla efectiva, etc.”.
“5. Como su nombre lo indica, dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda...”.
“Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está la invocada por las actoras, esto es, la desaparición de sus fundamentos de derecho (num. 2º, art. 66, cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación”.
• Sentencia proferida el día 23 de febrero de 1995, por la Corte Constitucional (9) :
(9) Expediente D-699, en juicio de inconstitucionalidad contra el artículo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (CCA, Actor: Maximiliano Echeverri Marulanda).
El decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento, desaparece del escenario jurídico. Cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la extinción y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo.
Entonces cuando al juez de lo contencioso administrativo examina la validez de un acto no es necesario que éste rija aún en el ordenamiento jurídico y, por tanto, el pronunciamiento jurisdiccional que se haga en definitiva, determinará solamente si nació o no válido; y cuando concluye su invalidez la sentencia no produce otro efecto que precisar que desde que nació a la vida jurídica lesionó el ordenamiento jurídico. Esta sentencia sobre actos que al momento de fallar ya cesaron en su producción de efectos, como en este caso por el desaparecimiento de los fundamentos de derecho que le dieron origen, no hace cesar los efectos del acto hacia el futuro, porque la pérdida de esos efectos se generaron en causa anterior al momento de proferir la sentencia de control de legalidad.
El pronunciamiento judicial posterior al mencionado hecho, constitutivo de fuerza de pérdida ejecutoria, tiene como fundamento en primer lugar el control de legalidad del ordenamiento jurídico del acto en el momento de su nacimiento y, en segundo lugar, dar “certeza jurídica” sobre la adecuación del acto administrativo con el ordenamiento superior, que se obtiene sólo al examinar si las presunciones que lo amparan, de legalidad y veracidad, son reales. Se reitera así el criterio expuesto en la sentencia proferida por la Sala el día 13 de julio de 2000 (10) .
(10) Referencia. Expediente 11. 744. Demandante. Empresas Públicas de Medellín. Demandada: Nación (Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, Ministerio de Comunicaciones).
Tema a seguir es el concerniente con el análisis de la legalidad del acto demandado al momento de su expedición.
C. Análisis de los cargos:
Se estudiarán en el mismo orden como se formularon:
C.1. De los artículos 3º y 4º demandados, frente al artículo 20 de la Constitución Política.
En ese canon constitucional se contienen tanto la prohibición de censura como varias garantías para toda persona como son: la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y de recibir información veraz e imparcial, la de fundar medios masivos de comunicación —con responsabilidad social— la garantía denominada “derecho de rectificación” en condiciones de equidad.
Al examinar esa norma superior la Sala deduce, ahora, que el demandante tiene plena razón en lo que afirmó en la pretensión de impugnación de validez que formuló respecto de esos artículos demandados. Y aunque también es cierto lo dicho por la Comisión Nacional de Televisión (demandado) respecto a que el acto administrativo demandado tiene fundamento legal en los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996 resulta que tal afirmación por sí sola no es concluyente de fundamento válido y además tales artículos legales además fueron declarados inexequibles, por la Corte Constitucional, como ya se vio.
Y aunque la inexequibilidad declarada es de la ley y no del acto administrativo, como es obvio, de todas maneras la decisión de la Corte Constitucional influye, necesariamente, en el análisis que debe hacer el Consejo de Estado en el estudio de legalidad de los artículos 3º y 4º del acuerdo demandado, porque este acto administrativo en su expedición se sustentó en esos artículos que fueron declarados inexequibles, los cuales autorizaron a la comisión para expedirlo.
Ahora en cuanto a la materia impugnada, la Sala encuentra que los artículos 3º y 4º del Acuerdo 13 de 1997 de la CNTV conculcan el artículo 20 Constitucional, al igual que lo dijo la Corte Constitucional en relación con los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996. Recuérdese que los artículos 3º y 4º del Acuerdo 13 de 1997, entre otros de los atacados, versan sobre el contenido de la programación y la calidad de la misma, respectivamente, y además cada uno precisa lo subsiguiente:
• El tercero: Cada concesionario será calificado por el contenido de la programación, hasta con un máximo de doscientos cincuenta (250) puntos, cuando quiera que la programación emitida en sus espacios hubiere cumplido con los fines del servicio de televisión de formar, informar y recrear. Para las programadoras con contratos de contenido recreativo y de opinión, la calificación se hará partiendo del puntaje máximo de 250 puntos y a los cuales se le descontará así: — Hasta 20 puntos por cada sanción originada en infracciones al contenido de la programación. Para las programadoras con contratos de contenido informativo, la calificación se hará partiendo del puntaje máximo de 250 puntos y a los cuales se les descontará así: Hasta 50 puntos por cada rectificación judicial y/o administrativa. Hasta 25 puntos por falta a los siguientes criterios: Equilibrio informativo, veracidad, imparcialidad, objetividad, responsabilidad social y preeminencia del interés público sobre el interés privado. Finalmente señaló que este criterio, de contenido de la programación, se evaluará de conformidad con el promedio que se obtenga de la calificación que cada uno de los miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión otorgue a los factores mencionados, cuyo resultado se restará al puntaje máximo asignado a dicho criterio y esta diferencia será el resultado final.
• El artículo 4°: Refiere al entendimiento sobre el criterio de la “ calidad de la programación ” como la propiedad o conjunto de propiedades inherentes a los programas de televisión emitidos por los concesionarios, que permiten apreciar su grado de inferioridad, superioridad o excelencia; y a la evaluación sobre una calificación máxima de 300 puntos, de acuerdo con el puntaje que otorgue cada uno de los miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión, el cual se promediará para efectos de obtener el puntaje respectivo.
Al confrontar los artículos 3º y 4º demandados con el 20 de la Constitución Política se deduce que el canon constitucional se vulneró, al igual que lo definió la Corte respecto de los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996. En efecto:
• En lo que atañe con la libertad de información y la prohibición:
Porque la calificación subjetiva por parte de los miembros de la comisión a la que deberán someterse los programas de los concesionarios restringirá la libertad de información y desatenderá la prohibición constitucional de censura. Utilizando los mismos términos de la Corte Constitucional los límites al ejercicio del derecho fundamental a la información, no se pueden confundir con la censura, que consiste en la limitación concreta, más perfilada que los límites, que se oponen a la libertad de expresión del pensamiento. Para la Sala es expresión de censura la regulación que contienen los artículos 3º y 4º del Acuerdo 13 de 1997 de la CNTV que aluden a la evaluación para los concesionarios de los contratos, porque en estos artículos los criterios se dejan a cargo de la determinación individual de cada uno de los comisionados. Y si bien el diseño para la evaluación, en sí misma, no configura una forma de censura, porque no se produce una revisión previa del contenido de la información, ni la CNTV veta, modifica o complementa el contenido de un determinado programa antes de su emisión, sí se somete al concesionario a una evaluación posterior de la información que ha suministrado, que supuestamente indicará “el comportamiento futuro del medio, el cual, si no coincide con el paradigma de información de los evaluadores de turno” podrá conducir a la caducidad del contrato. Por lo tanto el acuerdo demandado no podía ordenar la evaluación de la información que los concesionarios entregan al público porque aunque la Ley 335 de 1996 lo autorizó para hacerlo la Constitución lo prohíbe ; ello implica convertir ese procedimiento “en un instrumento de censura a su servicio”.
• En lo que concierne con la libertad de informar y de recibir información y sus limitaciones:
En primer término, porque la reducción de puntajes, indicados en el artículo 3°, para la calificación de los concesionarios —hasta 50 puntos por cada rectificación judicial y/o administrativa, hasta por 25 puntos por falta a los criterios subjetivos de los comisionados— es una sanción y censura al concesionario, en los términos explicados antes. Como dijo el demandante los criterios y la sanción fijados en el acuerdo demandado no se fundamentan en puntos objetivos y claros sino en apreciaciones meramente subjetivas de los miembros de la comisión —desconocidas—, quienes según su parecer deberán calificar si determinada programación cumple con los fines del servicio de televisión y con los parámetros de equilibrio informativo o de preeminencia del interés público sobre el privado.
En segundo término, porque con la evaluación de las propiedades inherentes a la programación emitida, indicada en el artículo 4º demandado, se limita la libertad de informar y recibir información; la evaluación no se establece con unos criterios objetivos y, por tanto, no se permite conocer al concesionario cuáles son las propiedades que los comisionados van a tener en cuenta para determinar la inferioridad o la excelencia de la programación.
C.2. De los artículos 3º e inciso 2º del artículo 5º del acto demandado, frente al 29 de la Constitución Política.
Ese artículo constitucional consagra el derecho fundamental del debido proceso que comporta que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, entre otros.
Para la Sala es de recibo este reproche del demandante a la legalidad del acto demandado frente al artículo 29 constitucional porque de la lectura de los artículos acusados se observa fácilmente que las sanciones originadas o en => infracciones al contenido de la programación o por cada rectificación judicial o administrativa que dan lugar a la reducción de puntaje en la evaluación de calificación de contenido y/o multa que se le hubiere puesto al contratista con ocasión del contrato que dan lugar a la reducción de puntaje en la evaluación de cumplimiento del contrato se tienen en cuenta también, en términos del artículo 8º del acuerdo, al establecerse que el contrato de concesión que no obtenga al menos 200 puntos en el contenido de la programación o al menos 300 para el cumplimiento de obligaciones contractuales será objeto de declaratoria de caducidad.
Como se pudo apreciar tanto las sanciones originadas en infracciones al contenido de programación, como las rectificaciones judiciales o administrativas, o las de multa por incumplimiento de las obligaciones contractuales del concesionario dan lugar a reducción de puntaje en la evaluación en el contenido de programación y/o, según su caso, en la evaluación del cumplimiento de las obligaciones y además si tal reducción afecta en menos de 200 puntos en el contenido de la programación o en menos de 300 en el cumplimiento de las obligaciones el contrato de concesión será objeto de caducidad.
C.3. De los artículos 3º y 4º demandados, frente al artículo 29 de la Ley 182 de 1995.
Se recuerda que los artículos 3º y 4º del acuerdo demandado versan sobre la evaluación de criterios y la calificación del contenido y de la calidad de la programación y que la demanda dice de la existencia del quebranto de la citada norma legal —Ley 182 de 1995— pues esta misma como ley preexistente al hecho que se le pueda imputar a un concesionario sólo autoriza a la CNTV para clasificar y regular los contenidos de la programación pero no para examinarlos, ni determinar su calidad con base en apreciaciones subjetivas; que esa autorización es únicamente para determinar las franjas u horarios de programación infantil y familiar con la finalidad de diferenciarlas de las franjas de los adultos; y sólo la limita a la regulación en materia de contenido de programas (derecho a la rectificación; espacios para partidos y movimientos políticos; y acceso del Gobierno Nacional a los canales de televisión y programación nacional). Para definir esta imputación es indispensable hacer referencia a la norma superior que se indica como infringida:
La Ley 182 de 20 de enero de 1995 (11) reglamentó el servicio de la televisión y formuló políticas para su desarrollo; democratizó el acceso a éste, conformó la Comisión Nacional de Televisión, promovió la industria y actividades de televisión; estableció normas para contratación de los servicios; reestructuró entidades del sector y dictó otras disposiciones en materia de telecomunicaciones.
(11) Publicada en el Diario Oficial Nº 41.681 de la misma fecha.
“ART. 29.—Libertad de operación, expresión y difusión. El derecho de operar y explotar medios masivos de televisión debe ser autorizado por el Estado, y depender de las posibilidades del espectro electromagnético, de las necesidades del servicio y de la prestación eficiente y competitiva del mismo. Otorgada la concesión, el operador o el concesionario de espacios de televisión harán uso de la misma, sin permisos o autorizaciones previas. En todo caso, el servicio estará sujeto a la intervención, dirección, vigilancia y control de la Comisión Nacional de Televisión.
Salvo lo dispuesto en la Constitución y la ley, es libre la expresión y difusión de los contenidos de la programación y de la publicidad en el servicio de televisión, los cuales no serán objeto de censura ni control previo. Sin embargo, los mismos podrán ser clasificados y regulados por parte de la Comisión Nacional de Televisión, con miras a promover su calidad, garantizar el cumplimiento de los fines y principios que rigen el servicio público de televisión, protegen a la familia, a los grupos vulnerables de la población, en especial los niños y jóvenes, para garantizar su desarrollo armónico e integral y fomentar la producción colombiana. En especial, la Comisión Nacional de Televisión, expedirá regulaciones tendientes a evitar las prácticas monopolísticas o de exclusividad con los derechos de transmisión de eventos de interés para la comunidad Y podrá calificarlos como tales, con el fin de que puedan ser transmitidos por todos los operadores del servicio en igualdad de condiciones (12) .
(12) Lo subrayado fue declarado exequible, por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 333 de 12 de mayo de 1999.
Los operadores, concesionarios del servicio de televisión y contratistas de televisión regional darán cumplimiento a lo dispuesto en la ley sobre derechos de autor. Las autoridades protegerán a sus titulares y atenderán las peticiones o acciones judiciales que éstos les formulen cuando se trasgredan o amenacen los mismos.
PAR.—Todos los canales nacionales, regionales, zonales y locales deberán anteponer a la transmisión de sus programas un aviso en donde se indique en forma escrita y oral la edad promedio apta para ver dicho programa, anunciando igualmente si contiene o no violencia y a su vez la existencia de escenas sexuales para público adulto, esto con el objetivo de brindar un mejor servicio a los televidentes en la orientación de la programación” (destacado con negrilla por fuera del texto original).
Para la Sala el acto acusado además de que quebranta la prohibición constitucional de censura conculca también la trascrita Ley 182 de 1995 en materia de censura, pues ésta reitera la prohibición constitucional de censura, como lo señaló el actor en su demanda. Por lo tanto no resulta admisible la réplica de la CNTV al reproche que el demandante al acto acusado, porque aunque es cierto que esta comisión expidió el acuerdo demandado con base en la autorización que le dieron los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996 —que por demás fueron declarados inexequibles— implicó, de contera, el quebranto a la prohibición constitucional de censura, pues la CNTV debió respetar la Ley 182 de 1995 independientemente de que la otra ley, 335 de 1996, la hubiese autorizado contra Constitución, porque la Ley 182 de 1995 es tautológica o repetitiva del artículo 20 constitucional.
C.4. Del artículo 3º del acuerdo demandado, frente al artículo 30 de la Ley 182 de 1995.
El contenido del artículo 3º del acuerdo demandado concierne, se recaba, con la evaluación de criterios y la calificación del contenido por parte de la CNTV, sobre los programas emitidos en los espacios de los concesionarios del servicio público de televisión. Y el artículo de la Ley 182 de 1995, que se cita como infringido dispone:
• La parte que se subrayará fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-162 de 23 de febrero de 2000:
Podrán ejercer o ejecutar el derecho a la rectificación el afectado o perjudicado o su representante legal si hubiera fallecido el afectado, sus herederos o los representantes de éstos, de conformidad con las siguientes normas.
PAR. 2º—Cuando por orden de la Comisión Nacional de Televisión o de un juez competente en decisión definitiva, un operador del servicio de televisión, a cualquier nivel o concesionario de espacios de televisión o contratista de televisión regional deba rectificar por más de tres veces informaciones inexactas, injuriosas o falsas, o lesivas de la honra o del buen nombre de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, se hará acreedor a una reconvención pública por parte de la Comisión Nacional de Televisión. Ésta será suficientemente difundida y divulgada por los medios de comunicación, con cargo al presupuesto de la Comisión Nacional de Televisión. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el presente artículo”.
El actor dice que el acuerdo demandado vulneró el artículo trascrito de la Ley 182 de 1995, porque siendo que ésta se expidió el día 20 de enero de 1995 y que aquel acto administrativo demandado se profirió el día 25 de febrero de 1997, la Comisión Nacional de Televisión se excedió en su “facultad reglamentaria” al crear otra sanción administrativa distinta a las determinadas en dicha Ley 182 (partes resaltadas con negrilla en la trascripción) al ordenar la reducción de puntaje para el medio de comunicación que hubiere sido obligado a rectificar judicial o administrativamente. El Consejo de Estado advierte, fácilmente, que tal censura no puede prosperar porque la Comisión Nacional de Televisión expidió el acuerdo demandado con base en otra ley posterior a la Ley 335 de 1996, que ordenó, en el artículo 25, tener en cuenta los parámetros que fijó para realizar la evaluación y declarar la caducidad de los contratos de concesión vigentes o que se celebren con posterioridad a esta ley, para la prestación del servicio público de televisión.
Cabe resaltar nuevamente, desde otro punto de vista, que después del día 17 de abril de 1997, fecha de presentación de la demanda de nulidad que se estudia, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los apartes subrayados en el artículo trascrito antes, 30 de la Ley 182 de 1995, que facultaron a la Comisión Nacional de Televisión para sancionar administrativamente al concesionario porque en esa ley la competencia que se le asigna a la CNTV no se limita a la simple aplicación de la misma ley a una situación concreta, sino que va más allá en cuanto le confía la definición de un conflicto de naturaleza constitucional, en el cual se involucran dos sujetos titulares de derechos constitucionales fundamentales que alegan individualmente y a su favor solicitudes fundamentadas en libertades básicas; en ese evento la disputa debe ser zanjada por el órgano judicial como defensor de los derechos fundamentales y, además, la protección no puede darse sin adelantar una tarea de juzgamiento. Dijo el fallo:
“Se pregunta la Corte, de otro lado, si la ley puede establecer un procedimiento administrativo para velar por la efectiva protección del derecho a la rectificación en condiciones de equidad —radicado en cabeza de la Comisión Nacional de Televisión—, sin perjuicio de la existencia de las acciones judiciales a las que en todo momento podría optar el afectado.
Sin embargo, si se examina el asunto planteado, no solamente desde la perspectiva del presunto agraviado, sino también del comunicador, se evidencian necesidades constitucionales de protección que, en la tesis anterior, podrían no resultar cabalmente atendidas. En particular, en el esquema de la ley acusada, debe resolverse si se asegura el derecho del informador a que en un plazo razonable y con las debidas garantías, un juez, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, sea el llamado a determinar sus derechos y obligaciones constitucionales (C.P., art. 29; art. 8º de la Convención Interamericana de Derechos Humanos). La Corte asume que allí donde se establezca una competencia judicial para resolver una controversia, tanto la parte demandada como la demandante quedan cubiertas por el derecho al debido proceso, pues, ambas, por igual se benefician de la garantía positiva de un juez natural, independiente e imparcial.
La posición del sujeto agraviado, según la ley, no sufre detrimento alguno. Por el contrario, además de beneficiarse del procedimiento administrativo —en especial del silencio administrativo positivo eventual—, conserva la opción de recurrir ante los jueces. Pero esto no ocurre con el comunicador puesto que la conservación de la garantía judicial —en la actualidad la acción de tutela a la que concurre como parte legitimada—, dependerá del arbitrio del demandante que puede escoger como mecanismo de protección el procedimiento administrativo. En este supuesto, la garantía judicial la recuperaría ulteriormente el demandado cuando decida demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto dictado por la Comisión Nacional de Televisión. El comunicador, de otra parte, en sede administrativa, a propósito del procedimiento que se crea, puede ser sancionado inclusive con la revocatoria de la licencia para operar.
En este punto puede entonces afirmarse que la medida legal se proyecta en un reforzamiento de los derechos de la persona que puede considerarse perjudicada con la divulgación televisiva de una información, pero al mismo tiempo comporta una clara restricción de los derechos del comunicador. La circunstancia de que la ley infiera en el proceso comunicativo social no significa de suyo ninguna vulneración de la Carta, salvo que, en este caso, ella afecte el núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad de informar o del derecho al debido proceso del comunicador o que, pese a que no se produzca lesión alguna en estos dos ámbitos, la medida legal resulte desproporcionada e irrazonable.
La norma examinada, en lo que concierne al comunicador, degrada la garantía constitucional de su libertad de informar, puesto que al generarse una controversia sobre si debe o no rectificar, absteniéndose o no de dar curso a la petición de la persona que se estima agraviada, en lugar de plantear la defensa de su derecho fundamental ante el juez natural constitucional, debe hacerlo ante la administración, si ocurre que el demandante decide optar por el procedimiento administrativo, exponiéndose por este camino además a ser objeto de sanciones administrativas que pueden significar la extinción misma de la empresa comunicativa. A la administración, la ley entrega una función de juzgamiento de los extremos de una controversia constitucional entre dos sujetos protegidos por la Carta. No se reduce la competencia que se asigna a la simple aplicación de la ley a una situación concreta, sino que va más allá en cuanto confía a la administración la resolución de un conflicto de naturaleza constitucional trabado entre dos titulares de derechos fundamentales que esgrimen cada uno a su favor pretensiones radicadas en libertades básicas. Éste sin duda es un caso en el que la disputa debe ser zanjada por el órgano judicial como defensor de los derechos fundamentales y, además, porque la protección no puede darse sin adelantar una tarea de juzgamiento. El sistema contemplado en la ley, examinado en su integridad, cuando se pone en marcha por el presunto agraviado, significa para el titular de la libertad de informar, desligarse de la garantía de poder contar con el juez natural de defensa de sus derechos fundamentales, lo cual implica una grave vulneración de su núcleo esencial tanto por su aspecto sustantivo o de contenido como procedimental.
La relación entre estos dos procedimientos (cautelar uno y definitivo el otro) y su función específica, podría hacer plausible crear una alternativa al primero, habilitando, como lo hace la ley examinada, a una instancia administrativa para definir la viabilidad inicial de la rectificación cuando a ella hubiere lugar. No obstante, el procedimiento administrativo aún teniendo también naturaleza sumaria y cautelar y subordinándose a la decisión del juez contencioso administrativo, en todo caso por no estar dirigido por un juez independiente e imparcial recorta las garantías constitucionales de un titular de derechos fundamentales reconocidas por la Constitución y los tratados internacionales. La protección cautelar, de otro lado, reviste enorme importancia y, ciertamente, no se suple con la posterior revisión del juez administrativo la que sobreviene en un momento posterior cuando publicar o no publicar la rectificación solicitada, apreciando los motivos y las pruebas que militan en un sentido y en otro, desde el punto de vista de la audiencia y de las personas concernidas, ha podido para entonces perder trascendencia y utilidad.
Por lo demás, definir la procedencia del derecho a la rectificación, más que una facultad administrativa punitiva que bien podría recaer sobre responsabilidades ulteriores a la emisión de la información, traslada a la administración el poder de decidir sobre lo que puede o no ser publicado. Si a este hecho se suma la circunstancia de que la resolución del asunto se confía a la administración, contra cuya intervención la libertad de expresión se construyó originariamente como derecho de libertad, se concluye que el precepto acusado vulnera los derechos consagrados en el artículo 20 de la Constitución Política y pone en serio peligro el sistema de comunicación social”.
C.5. Del parágrafo del artículo 2º del acuerdo demandado, frente a los artículos 25 y 26 de la Ley 182 de 1995.
La norma superior, Ley 335 de 20 de diciembre 1996, publicada el día 24 siguiente, prescribe:
ART. 25.—A partir de la vigencia de la presente ley ... (trascrito antes).
Esta revisión deberá efectuarla por lo menos cada seis (6) meses”.
Y el parágrafo del artículo del acto administrativo demandado, Acuerdo 13 de 25 de febrero de 1997, señala:
ART. 2º—Evaluación.
PAR.—La primera evaluación, la cual se realizará en febrero de 1997 se efectuará sobre los contratos vigentes a la fecha de promulgación de la Ley 335 de 1996 y abarcará la totalidad del período ejecutado, desde su inicio.
La Sala para definir el cargo recaba que los artículos 25 y 26 de la Ley 335 de 1996 que fueron fundamento legal del acuerdo demandado también fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, después de la fecha de presentación de la demanda (abr. 17/97), es decir el día 29 de julio de 1997 y mediante la Sentencia C-350. Sin embargo como el juicio de legalidad sobre el acto demandado se realiza para la fecha de expedición del acuerdo, 25 de febrero de 1997, la Sala teniendo en cuenta la situación temporal mencionada observa que no es cierta la afirmación demandante, consistente en que el acuerdo impugnado le impuso a la Comisión de Televisión una misión de imposible cumplimiento en el tiempo, al señalarle que “la evaluación se realizará en febrero de 1997”, pues fue la Ley 335 de 1996 la que determinó ese mes para la evaluación; basta releer el artículo 26 trascrito.
Todo el estudio realizado en esta providencia permite concluir que todos los apartes indicados del acto demandado se anularán, porque todos quebrantan algunas de las normas superiores indicadas como infringidas, en la demanda.
DECLÁRASE LA NULIDAD del parágrafo del artículo 2º, los artículos 3º, 4º y el inciso 2º del artículo 5º del Acuerdo 013 de la Comisión Nacional de Televisión proferido el día 25 de febrero de 1997 “Por el cual se reglamenta la evaluación de los contratos de concesión de espacios de televisión”.

References: ARTÍCULO 2
 ARTÍCULO 5
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 9
 artículo 77
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 20
 artículo 25
 Resolución 
 artículo 26
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 20
 artículo 25
 artículo 20
 artículo 365
 artículo 77
 artículo 20
 artículo 93
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 76
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 25
 artículo 25
 artículo 26
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 66
 artículo 20
 artículo 20
 artículo 4
 artículo 3
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 29
 artículo 8
 artículo 29
 artículo 20
 artículo 3
 artículo 30
 artículo 3
 artículo 25
 resolución 
 resolución 
 artículo 20
 artículo 2
 artículo 26
 artículo 2
 artículo 5