Source: http://www.asimos.cz/Archiv-aktualit/Ceska-republika-1/J-Vetrovsky-Realny-predpoklad-pro-vyhosteni-interpretace-pravniho-kriteria-ve-trech-krocich.html
Timestamp: 2018-12-12 03:53:22+00:00

Document:
Asociace pro právní otázky imigrace J. Větrovský - Reálný předpoklad pro vyhoštění: interpretace právního kritéria ve třech krocích
J. Větrovský - Reálný předpoklad pro vyhoštění: interpretace právního kritéria ve třech krocích
V říjnu 2011 se konal v prostorách Úřadu Veřejného ochránce práv a pod jeho záštitou v pořadí již čtvrtý ročník konference zaměřené na Společný evropský azylový systém. Ústředním tématem setkání bylo zhodnocení dopadu evropské „návratové“ směrnice do právního pořádku České republiky, a to zejména pokud jde o problematiku zajištění a vyhoštění cizinců. Konference se pravidelně účastní čeští i slovenští zástupci státní správy, akademické obce i nevládních organizací, kteří se problematikou imigrace, azylu a uprchlictví zabývají. Jejich příspěvky bývají tradičně publikovány v tištěné i elektronické podobě. Níže uvedený článek představuje úryvek z úvodního příspěvku sborníku od J. Větrovského, právníka sdružení ASIM.
Reálný předpoklad pro vyhoštění: interpretace právního kritéria ve třech krocích
1. První krok: určení systémového kontextu výkladu
Zpravidla žádný právní předpis, resp. žádné normativní tvrzení není nositelem konkrétního, za všech okolností neměnného a jasného významu. „Právní jazyk, jako všechny běžné přirozené jazyky, je charakteristický kontextualitou významů slov, které jej tvoří.“[1] Určit, co znamená kritérium „reálný předpoklad pro vyhoštění“, tak vyžaduje nejprve definovat kontext, ve kterém se dané kritérium objevuje a který ovlivňuje jeho význam.
1.1 Kontext evropského a mezinárodního práva
Výraz „reálný předpoklad pro vyhoštění“ je uveden v českém znění čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES, tradičně označované jako návratová směrnice.[2] Podle tohoto ustanovení „[u]káže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat [...], ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna“. Anglické znění směrnice na stejném místě používá výraz „reasonable prospect of removal“, francouzské „perspective raisonnable d’éloignement“.[3]
Návratová směrnice však není jediným pramen práva, který povinnost stanovenou v čl. 15 odst. 4 zakládá. V podstatě totožný požadavek vyplývá též z čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy o lidských právech (dále též „Evropská úmluva“). Dané ustanovení, pravda, kritérium reálného předpokladu pro vyhoštění výslovně nezmiňuje. Nicméně stanoví, že stát může zbavit cizince osobní svobody pouze tehdy, probíhá-li proti němu řízení o vyhoštění nebo vydání. To znamená, že „[t]am, kde jsou si orgány státu vědomi, že příkaz k vyhoštění nemůže být vykonán, zajištění nemůže být nadále považováno za zajištění osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění.“[4]
Kritérium reálného předpokladu pro vyhoštění se pak přímo objevuje v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále též „Evropský soud“ nebo jen „Soud“), která na čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy navazuje. Vůbec poprvé bylo kritérium Soudem použito v rozsudku A. a ostatní v. Velká Británie z 19.2.2009. Případ se týkal cizinců podezřelých z účasti na teroristických aktivitách, o jejichž zajištění britské úřady rozhodly bez jakéhokoliv časového omezení. A to přesto, že u většiny z nich bylo již od počátku zajištění zřejmé, že k vyhoštění fakticky nemůže dojít, neboť jim v zemi původu hrozilo mučení, popř. nelidské či ponižující zacházení nebo trestání. Evropský soud, zasedající ve velkém senátu, proto odmítl považovat uvedený zásah do osobní svobody za „zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby [...], proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání“. Podle Soudu „[j]edním z hlavních předpokladů, na nichž se [...] rozhodnutí zajistit stěžovatele zakládalo, byl fakt, že nemohou být ‚momentálně‘ přemístěni nebo deportováni [...]. Nic [proto] nenasvědčuje tomu, že by v průběhu doby, po kterou byli stěžovatelé zajištěni,[...] existoval jakýkoliv reálný předpoklad (realistic prospect, perspective réaliste), že budou moci být vyhoštěni [...].“[5]
1.2 Kontext vnitrostátního práva
Čl. 15 odst. 4 návratové směrnice nicméně do zákona o pobytu cizinců (č. 326/1999 Sb., dále jen „ZPC“) transponován nebyl a daný právní předpis, ani žádný jiný, proto reálný předpoklad pro vyhoštění jako kritérium legality zbavení svobody neuvádí.[6] Stejně, jako to činí Evropská úmluva, ZPC sice vytváří spojitost mezi oprávněním státu zajistit cizince a účelem, ke kterému má takové zbavení svobody směřovat, tj. jeho vyhoštěním. Narozdíl od úmluvy je však tato spojitost v ZPC koncipována ryze formálním způsobem. Podle §124 odst. 1 může policie zajistit každého cizince „jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto“. Tedy bez ohledu na skutečnost, zda se jedná o cizince vyhostitelného nebo nikoliv.
Kritérium reálného předpokladu pro vyhoštění tak bylo do právního řádu ČR implementováno až rozhodovací činností správních soudů, zejména Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“). Klíčovým se v tomto ohledu stal jeho rozsudek č.j. 1 As 12/2009-61 z 15.4.2009, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí pod č. 1850/2009.[7] V souladu s Evropskou úmluvou i návratovou směrnicí, aniž by však na kterýkoliv z těchto dokumentů výslovně odkázal, zde NSS zdůraznil úzkou spojitost mezi zajištěním cizince a možností realizovat jeho vyhoštění. Výslovně odmítl akceptovat názor prezentovaný Městským soudem v Praze, že „zajištění a vyhoštění jsou zcela odlišné instituty s rozdílnými podmínkami aplikace“. Naopak, podle prvního senátu NSS „je třeba trvat na tom, aby správní orgány při rozhodování o zajištění cizince zvážily, zda je výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný.“[8]
2. Druhý krok: jazykový a systémový výklad kritéria
Podmínka vyhostitelnosti tedy byla Nejvyšším správním soudem uznána jako kritérium, resp. jako jedno z kritérií, jímž je nutné legalitu zajištění cizince hodnotit. Samotné slovní spojení „reálný předpoklad pro vyhoštění“ se však – kromě přímých citací návratové směrnice – v jeho rozsudcích neobjevuje. Namísto toho NSS zkoumá, zda je vyhoštění cizince „nemožné“[9], zda je „zcela vyloučené“[10] či zda, jak již bylo uvedeno výše, je „potenciálně možné“.[11] Takováto terminologická nejednotnost, zejména týká-li se kritéria již dříve zformulovaného mezinárodním či evropským právem, zjevně není žádoucí. Obtíže působí jak při interpretaci kritéria na úrovni vnitrostátního práva, tak při hodnocení, zda vnitrostátní právo je s právem evropským či mezinárodním v souladu.
2.1 Význam slova „vyhoštění“
Určení významu slovního spojení „reálný předpoklad pro vyhoštění“ předpokládá znalost významu každého ze slov, které jej tvoří. Slovo „vyhoštění“ (removal, éloignement) definuje návratová směrnice tak, že se jedná o „fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu“.[12] Bez ohledu na označení tohoto aktu vnitrostátním právem (vyhoštění, předání atd.) a způsob, jakým k jeho výkonu dojde (autem, letadlem, lodí), každé dopravení osoby mimo území konkrétního členského státu je možné pro účely aplikace návratové směrnice označit jako „vyhoštění“.
Obdobně široce lze „vyhoštění“ (deportation, expulsion) definovat také v kontextu čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy. Evropská úmluva sama definice pojmů, které obsahuje, neuvádí a obecnou definici „vyhoštění“ bychom marně hledali i v judikatuře Evropského soudu. Lze ale souhlasit s Ústavním soudem ČR, jestliže uvádí, že pojem „vyhoštění“ tak, jak jej používá Evropská úmluva, je pojmem mezinárodního práva, „zahrnuj[ící] v sobě – s výjimkou extradice – jakékoli opatření vynucující odjezd cizince“.[13] Navzdory použití odlišných výrazů v anglickém a francouzském znění čl. 15 odst. 4 návratové směrnice a autentickém znění čl. 5 odst. 1 písm. f) Evropské úmluvy je tedy zřejmé, že význam obou ustanovení je ze zkoumaného hlediska v podstatě stejný.
Poměrně široce definuje pojem vyhoštění, resp. správní vyhoštění, i ZPC. Podle § 118 odst. 1 se správním vyhoštěním rozumí „ukončení pobytu cizince na území, které je spojeno se stanovením doby k vycestování z území a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie“. Výkon správního vyhoštění však není jediný způsob, jakým lze podle ZPC cizince k opuštění území členských států EU donutit. ZPC tak umožňuje policii zajistit cizince až ve třech různých situacích: za účelem jeho správního vyhoštění (§124 a 124a), za účelem vycestování (§124b) a za účelem jeho předání nebo průvozu (§129). Narozdíl od návratové směrnice či Evropské úmluvy tak „vyhoštění“ ve smyslu ZPC nepředstavuje každé dopravení osoby mimo území konkrétního členského státu, ani jakékoli opatření vynucující odjezd cizince (vyjma extradice), ale pouze jeden z možných způsobů, jímž si lze odjezd cizince z území ČR vynutit.
Z ustanovení ZPC dále vyplývá, že právní postavení cizince, který má být „vyhoštěn“, a cizince, kterému byla uložena povinnost „vycestovat“ nebo má být „předán“, není zcela identické.[14] NSS však určil, že v případě aplikace kritéria reálného předpokladu pro vyhoštění se rozdíly mezi uvedenými instituty stírají. Analogicky k situaci cizince zajištěného podle §124 ZPC konstatoval, že i v případě zajištění podle §129 ZPC „musí být rovněž zjištěno, že vycestování cizince není vyloučeno“, že je „reálné“.[15] Ačkoliv tedy ZPC umožňuje zajistit cizince, který má být „fyzicky dopraven“ mimo území ČR, ve třech formálně odlišných situacích, výraz „vyhoštění“ obsažený v kritériu „reálný předpoklad pro vyhoštění“ se významově shoduje nejen s výrazem „vyhoštění“ uvedeným v ZPC, ale též s výrazy „vycestování“, „předání“ či „průvoz“, které se zde dále objevují. Právní postavení zajištěného cizince je z hlediska daného kritéria ve všech uvedených případech stejné. Policie, popř. soudy jsou vždy povinny „učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, předání nebo vycestování cizince alespoň potenciálně možné“.[16]
[1] WRÓBLEWSKI, J. The Judicial Application of Law. Edited by Z. Bańkowski and N. MacCormick. Dordrecht: Kluwer, 1992, s. 91.
[2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008, o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (L 348/98).
[3] Výraz „reálný“ není coby významový ekvivalent anglického „reasonable“ či francouzského „raisonnable“ zcela přesný. Nicméně s ohledem na důležitost zachování terminologické jednotnosti považuji za vhodnější pracovat s publikovaným českým zněním návratové směrnice, než se pokoušet nahrazovat výraz „reálný“ výrazem vlastním. Navíc platí, že Úřední věstník EU vychází ve všech úředních jazycích (čl. 4 nařízení Rady č. 1 ze dne 15. dubna 1958 v platném znění) a všechny jazykové verze právních předpisů EU proto mají stejnou závaznost (TICHÝ, L. et al. Evropské právo. 3. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 200-201).
[4] ESLP, Agnissan v. Dánsko, č. 39964/98, 4.10.2001.
[5] ESLP, A. a ost. v. Velká Británie, č. 3455/05, 19.2.2009, §167.
[6] Opačný názor, podle kterého byl čl. 15 odst. 4 návratové směrnice do českého právního řádu implementován § 127 odst. 1 písm. a) ZPC, se nicméně v minulosti objevil v rozsudku Nejvyššího správního soudu (NSS) č.j. 1 As 93/2011-79 z 19.10.2011. I v tomto případě však NSS konstatoval, že návratová směrnice „obsahuje výstižnější formulaci než český zákon“.
[7] Uvedený rozsudek pak představuje i spodní časovou hranici určující výběr těch rozhodnutí NSS, která byla pro účely tohoto článku zkoumána. Horní časovou hranicí je datum 31.12.2011. Zkoumáno bylo celkem 18 rozhodnutí vydaných pod těmito jednacími čísly: 1 As 12/2009-61, 1 As 84/2010-72, 1 As 72/2011-75, 1 As 82/2011-117, 1 As 90/2011-59, 1 As 93/2011-79, 1 As 119/2011-39, 2 As 80/2009-66, 2 As 77/2010-82, 5 As 16/2010-100, 5 As 68/2011-73, 7 As 79/2010-150 (usnesení rozšířeného senátu), 7 As 44/2011-68, 7 As 81/2011-98, 7 As 126/2011-43, 8 As 35/2011-80, 9 As 23/2009-65, 9 As 20/2011-58.
[8] Srov. též NSS, č.j. 9 As 23/2009-65, 19.11.2009, kde soud uvedl, že „zajištění je vůči správnímu vyhoštění podpůrným (obslužným) institutem a slouží mimo jiné k jeho realizaci“. Obdobně i NSS, 2 As 77/2010-82, 16.9.2010.
[9] NSS, č.j. 9 As 20/2011-58, 10.3.2011.
[10] NSS, č.j. 8 As 35/2011-80, 29.7.2011.
[11] NSS, č.j. 1 As 12/2009-61, op.cit. Též ale např. NSS, č.j. 1 As 72/2011-75, 29.6.2011, č.j. 1 As 84/2010-72, 15.12.2011 nebo č.j. 7 As 81/2011-98, 15.12.2011. Objevují se i případy, kdy NSS s odkazem na svoji předchozí judikaturu uvede v jednom rozsudku všechny uvedené hodnotící výrazy najednou, aniž by se rozdíly mezi nimi jakkoliv zaobíral: NSS, č.j. 7 As 44/2011-68, 28.7.2011.
[12] Čl. 3 odst. 5 návratové směrnice.
[13] ÚS, Pl.ÚS 25/97, 13.5.1998.
[14] Odlišná je zejména doba, po kterou může být cizinec maximálně zajištěn. Srov. v tomto ohledu § 125 odst. 2 ZPC, podle kterého je policie oprávněna prodlužovat dobu zajištění nad 180 dnů pouze v případě, jedná-li se o zajištění „podle § 124“. Jiná může být situace cizince též v případě, že hodlá podat žádost o mezinárodní ochranu. Viz § 3a písm. a) bod 4 zák. č. 325/1999 Sb., o azylu.
[15] NSS, 2 As 80/2009-66, 31.3.2010, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí pod č. 2078/2010. Totéž NSS, č.j. 5 As 16/2010-100, 31.5.2011 a č.j. 5 As 68/2011-73, 19.8.2011.
[16] NSS, č.j. 7 As 79/2010-150, 23.11.2011, usnesení rozšířeného senátu.
Stránky sponzoroval Copyright © 2010 ASIM | Mapa webu | Redakční systém WebRedakce - NETservis s.r.o. © 2018

References: čl. 15
 čl. 15
 čl. 5
 čl. 5

Čl. 15
 §124
 čl. 5
 čl. 15
 čl. 5
 § 118
 §124
 §129
 §167
 čl. 15
 § 127
 soud 
 Čl. 3
 § 125
 § 124
 § 3