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Timestamp: 2019-08-19 05:26:40+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2007-00030-00(0632-07)]
Artículo 25 47
No. de Referencia: 110010325000200700030 00
No. Interno: 0632-2007
Decide la Sala, en única instancia, sobre las pretensiones de la demanda formulada por el señor SEGUNDO EFRAÍN PARDO ARCINIEGAS contra la Nación, Procuraduría General de la Nación.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., Decreto 01 de 1984, el señor Segundo Efraín Pardo Arciniegas, por conducto de apoderado judicial, solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos:
Fallo disciplinario de 30 de noviembre de 2005 mediante el cual el Viceprocurador General de la Nacional decidió declarar “probados y no desvirtuados los cargos formulados” en su contra y, en consecuencia, sancionarlo con destitución del cargo e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas.
Fallo disciplinario de 19 de julio de 2006 por el cual el Procurador General de la Nación confirmó en todas sus partes la providencia de 30 de noviembre de 2005, al resolver un recurso de apelación formulado en su contra.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el demandante que se ordene la desanotación de la sanción de destitución e inhabilidad impuesta en su contra por la Procuraduría General de la Nación.
Así mismo, pidió que a la sentencia que ponga fin al presente proceso se le dé cumplimiento en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del C.C.A, Decreto 01 de 1984.
Se sostuvo en la demanda que, el señor Segundo Efraín Pardo Arciniegas fue designado como Gerente de la Lotería del Departamento de Santander, a partir de 1 de enero de 2004.
Se precisó que, el demandante al tomar posesión del referido cargo encontró que la Lotería departamental de Santander había suscrito en forma ilegal el contrato de concesión No. 032 de 2001, mediante el cual se entregaba a una unión temporal, integrada por 13 personas naturales y 4 jurídicas, la explotación de las apuestas permanentes en el referido ente territorial.
En efecto, se precisó que el artículo 7 de la Ley 643 de 2001, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-031 de 2003 habilitaba a los entes territoriales a “realizar operaciones mediante terceros” para efectos explotar el monopolio rentístico de las apuestas permanentes. Terceros en relación con los cuales sostuvo la Corte Constitucional sólo podían ser personas jurídicas.
Se manifestó que, teniendo en cuenta la ilegalidad que afectaba el contrato de concesión vigente el demandante, en su condición de Gerente de la Lotería Departamental de Santander dio por terminado el referido contrato, mediante acto administrativo, ordenando su liquidación en el estado en el que se encontraba.
Con fundamento en lo anterior, el demandante dispuso la apertura de un nuevo proceso licitatorio mediante el cual se seleccionara un nuevo operador al cual se le adjudicaría la explotación de las apuestas permanentes en el departamento de Santander.
Agotado el respectivo proceso contractual, la explotación del monopolio rentístico de apuestas permanentes le fue adjudicada a la firma Apuestas Unidas S.A.
No obstante lo anterior, la Procuraduría General de la Nación, en atención a las distintas quejas formuladas en contra del citado proceso licitatorio, decidió dar apertura a una investigación formal, en desarrollo de la cual formuló pliego de cargos en contra del actor, al considerarlo presuntamente responsable, en primer lugar, de abstenerse de elaborar en debida forma, previo al proceso contractual, el soporte técnico o estudio de mercadeo que garantizara “un nivel creciente de transferencias al sector salud” y, en segundo lugar, de haber adjudicado el contrato de concesión a una firma que presentó sus estados financieros sin el correspondiente dictamen y certificación de un revisor fiscal.
El 30 de noviembre de 2005, el Viceprocurador General de la Nación profirió fallo de primera instancia, dentro de la indagación disciplinaria que se adelantaba contra el demandante, encontrándolo responsable de los cargos previamente formulados y, en consecuencia, sancionándolo con destitución del cargo de Gerente de la Lotería Departamental de Santander e inhabilitándolo para el ejercicio de funciones públicas pro el término de 10 años.
Contra la anterior decisión, el señor Segundo Efraín Pardo Arciniegas formuló recurso de apelación el cual fue resuelto por el Procurador General de la Nación mediante providencia de 30 de noviembre de 2005 confirmando la decisión impugnada en todas sus partes.
De la Constitución Política, los artículos 2, 29 y 209.
De la Ley 734 de 2002, los artículos 4, 5, 6, 9, 13, 18, 19, 28, 34, 44 y 48.
De la Ley 80 de 1993, el artículo 25.
De la Ley 222 de 1995, los artículos 10, 37, 38 y 42.
Al explicar el concepto de violación se expresan entre otras razones, las que a continuación resume la Sala:
Se sostuvo que, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha venido sosteniendo que el derecho al debido proceso de los servidores públicos, contra quienes se adelantan investigaciones de carácter disciplinario, es vulnerado: i) mediante pronunciamiento carentes de motivación e incongruentes, ii) a través de sanciones desproporcionadas a los hechos que sirven de motivación y iii) frente a la imposibilidad de que se haga uso de los recursos previstos en la ley para impugnar las decisiones que se adopten dentro del proceso.
Concretamente se sostuvo que, las providencias cuya legalidad hoy se cuestiona, constituyen una especie de “monólogo” en el que se reitera la existencia de unas falencias en el estudio de mercado que precedió al proceso licitatorio 001 de 2005, adelantado por la Lotería Departamental de Santander, sin que se hiciera referencia a la omisión en que había incurrido la Superintendencia de Salud al abstenerse de regular la metodología que debían seguir los referidos estudios de mercado.
Se precisó que, la Superintendencia de Salud únicamente se limitó a manifestar una serie de observaciones “vagas e imprecisas” en relación con el estudio de mercado del proceso contractual 001 de 2005 y a eludir la solicitud que la Lotería Departamental de Santander le hizo en el sentido de propiciar una reunión en la que se pudieran aclarar las observaciones previamente anotadas.
Se argumentó que, no podía la Procuraduría General de la Nación atribuirle responsabilidad disciplinaria al señor Segundo Efraín Pardo Arciniega, con ocasión del proceso licitatorio 011 de 2005, dado que éste, en su condición de abogado, no contaba con conocimientos en materia estadística y, adicionalmente, porque la Superintendencia no reglamentó la metodología para elaborar los estudios de mercado que garantizaran una tasa efectiva de transferencias al sector salud.
Se indicó que, la Procuraduría General de la Nación vulnera el artículo 4 de la Ley 734 de 2002 en el entendido de que el actor fue sancionado disciplinariamente por el supuesto incumplimiento de deberes que no están previstos en el artículo 34 ibídem, así como tampoco en la Ley 80 de 1993 y 643 de 2001, esto referido a la elaboración de debida forma de un estudio de mercado que asegurar los recursos a transferir al sector salud.
En este punto se, precisó, que como está demostrado en la actuación administrativa, que precedió, el proceso licitatorio 001 de 2005, la Gerencia de la Lotería Departamental de Santander si elaboró un estudio de mercado que no sólo tuvo en cuenta los referentes metodológicos que tradicionalmente se habían utilizado para la elaboración de este tipo de documentos, sino que el mismo garantizó los intereses de la referida Lotería en la medida en que fue evidente y exponencial el aumento de los ingreso obtenidos por la explotación del monopolio rentístico de las apuestas permanentes.
Argumentó la parte demandante, que quien dirige un proceso contractual como el que adelantó la Lotería Departamental de Santander sólo es responsable en el evento en que se “adviertan resultados adversos” lo que se puede constatar durante la ejecución contractual, y no como lo entiende la Procuraduría General de la Nación al atribuirle al demandante una responsabilidad disciplinaria en relación con hechos previos y concomitantes a la adjudicación del contrato de concesión.
De igual forma, se sostuvo que, la Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente al demandante al considerar que éste había omitido incluir en el pliego de condiciones de la licitación 001 de 2005, la exigencia según la cual los proponentes debían allegaran sus estados financieros dictaminados y certificados, en debida forma, sin tener en cuenta que una interpretación sistemática de los artículos 10, 37 y 38 de la Ley 222 de 1995 permitía concluir que bastaba la firma de un contador público para dar fe de la veracidad de los referidos estados financieros.
Se manifestó que, la suscripción de los estados financieros por los contadores públicos y los revisores fiscales, por si sola, le confiere validez y autenticidad al contendido de los mismos, siendo la certificación y “dictaminación” un derecho que la Ley 222 de 1995 les confiere a los referidos profesionales sin que ello implique, que en todos los casos deban hacer uso del mismo y, mucho menos, que en los eventos en que se abstengan de su ejercicio, ello traiga consigo la invalidez de los estados financieros.
Bajo este entendido, se puntualizó, que la Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente al demandante por el incumplimiento de un deber que, en la práctica, constituye una potestad de los contadores públicos y los revisores fiscales, en el entendido de que éstos, aparte de la suscripción de los estados financieros de una empresa, bien pueden o no dictaminar y certificar al detalles sobre su contenido, sin que esto último constituya una obligación o requisito sine qua non para comprobar su validez.
Se concluyó que, la Procuraduría General de la Nación no podía imponerle al señor Segundo Efraín Pardo Arciniegas una sanción disciplinaría de destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, por el termino de 10 años, dado que éste en su condición de Gerente de la Lotería Departamental de Santander, en primer lugar, “obró en circunstancias especialmente apremiantes que no le permitieron discernir y decidir con plena libertad” sobre las observaciones confusas que planteó la Superintendencia de Salud , en relación con el estudio de mercado previo al proceso licitatorio 001 de 2005 y, en segundo lugar, porque la exigencia del dictamen y certificación de los estados financieros acreditados por los proponentes era un potestad con la que contaban los contadores públicos y revisores fiscales y no una obligación como mal lo entendió la Procuraduría General de la Nación.
La Procuraduría General de la Nación contestó la demanda con los siguientes argumentos (fls. 312 a 319, cuaderno No.1):
Se sostuvo en primer lugar que, los actos administrativos acusados fueron expedidos con observancia de la totalidad de las normas legales y constitucionales que prevén las garantías y ritualidades propias del proceso disciplinario, así como fundados en los hechos debida y oportunamente probados en el proceso, los cuales dieron cuenta de la responsabilidad disciplinaria del demandante dentro del proceso licitatorio 001 de 2005.
Se argumentó que, al actor dentro del proceso disciplinario hoy cuestionado se le garantizaron a plenitud las garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso, en la medida en que se le concedió la oportunidad para responder el pliego de cargos y solicitar las pruebas que estimó pertinentes para su defensa, en cada una de las instancias del referido proceso.
Se precisó, en relación con el primero de los cargos formulados al demandante en el proceso disciplinario, que no le correspondía a la Superintendencia de Salud reglamentar la metodología para elaborar estudios de mercado, previo a la suscripción de un contrato de concesión para la explotación de monopolio rentístico, dado que esa facultad está reservada al Gobierno Nacional, a través de sus ministerios.
De igual forma se manifestó que, no obstante lo anterior, la Superintendencia de Salud en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control había indicado previamente a la Lotería Departamental de Santander una serie de observaciones en relación con el estudio de mercado que sirvió de soporte a la licitación 001 de 2005, al advertir que el referido estudio no garantizaba “suficientemente la explotación del monopolio de apuestas permanentes”, sin que la Lotería de Santander hubiera dado una respuesta clara y concreta a ello.
Así mismo, se indició que el supuesto de que los estados financieros de una empresa proponente dentro del proceso de licitación deban estar certificados o dictaminados constituyen una exigencia legal y no una facultad discrecional de los contadores y revisores fiscales, esto último, como lo pretende hacer ver el demandante en el presente proceso.
Finalmente, se insistió en que, no había duda que al demandante le fueron garantizados la totalidad de sus derechos fundamentales dentro de la actuación disciplinaria que lo encontró responsable de haber adjudicado la explotación del monopolio rentístico de las apuestas permanentes a una empresa que no demostró su capacidad financiera de conformidad con lo establecido en la ley para esos casos.
La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado estima necesario negar las pretensiones de la demanda, con las siguientes consideraciones (fls. 629 a 642, cuaderno No.1):
Señala la delegada del Ministerio Público que, un análisis al proceso disciplinario que se adelantó en contra del demandante da cuenta de que éste, en su condición de Gerente de la Lotería Departamental de Santander, no elaboró un estudio de mercado en debida forma toda vez que, en el referido estudio puesto a consideración de la licitación 001 de 2005 se evidencia que las encuestas realizadas obedecen a diversas metodologías, en las que las respuestas se “acomodaban” a las circunstancias que se advertían al momento de su diligenciamiento.
Se sostuvo que, no resultaba de recibo el argumento del demandante según el cual en la totalidad de los procesos licitatorios adelantados por la Lotería Departamental de Santander, siempre, se había hecho uso del sistema de encuestas, sin que se hubieran presentado problemas que incidieran o afectaran la tasa de transferencia de recursos al sector salud, toda vez que lo que se reprocha en sede del proceso disciplinario no es la efectividad el contrato de concesión, en sí misma, sino el deber funcional del demandante de adjudicar el citado contrato con el lleno de los requisitos previstos en la ley.
En lo que se refiere al cargo por la elaboración de los estados financieros, sostuvo esa delegada del Ministerio Público que la certificación otorgada por un contador público, Ley 43 de 1990, no puede asimilarse a la certificación que sobre los estados financieros de una empresa proponente, exige la Ley 222 de 1995, dentro de un proceso licitatorio.
Precisó que, no había duda de que la norma aplicable al caso concreto era la prevista en la Ley 222 de 1995 y no en la Ley 43 de 1990 lo anterior, al estimar la Procuraduría que la contratación estatal constituye una actividad por excelencia reglada lo que impide, como lo pretende el demandante, acudir a interpretaciones que van en contra de sus principios rectores, entre ellos el de legalidad.
Bajo estas consideraciones la Procuraduría General de la Nación, a través de su Procuraduría Tercera Delegada ante esta Corporación, solicitó fueran desestimadas las pretensiones de la demanda formulada por el señor Segundo Efraín Pardo Arciniega.
De la actuación disciplinaria seguida contra el demandante.
De la censura planteada por el demandante contra los fallos disciplinarios de 30 de noviembre de 2005 y 19 de julio de 2006.
De los monopolios como arbitrio rentístico en la Constitución Política de 1991 y la ley.
Del estudio de mercado que precedió a la licitación 001 de 2005 y de las objeciones formuladas por la Superintendencia Nacional de Salud y la Cámara de Comercio de Bucaramanga.
Consideraciones de la Sala en relación con el estudio de mercado que precedió a la licitación 001 de 2005.
Del concurso de faltas disciplinarias en el caso concreto.
De la responsabilidad disciplinaria y penal de los servidores públicos.
De la actuación disciplinaria seguida contra el demandante
Mediante auto de 2 de marzo de 2005 la Procuraduría General de la Nación, a través de una Comisión Especial de Asesores, dispuso la apertura de indagación disciplinari
con el fin de constatar si dentro del proceso de adjudicación del contrato de explotación del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, en el Departamento de Santander, se había incurrido en irregularidad alguna.
Así se observa en el referido auto (fl. 98, cuaderno No 1):
“(…) En atención a lo señalado por los artículos 152 y siguientes de la Ley 734 de 2002, y conforme a las facultades otorgadas a la Comisión Especial conformada por el señor Procurador General de la Nación a través de auto del 23 de febrero pasado, teniendo como fundamento la información suministrada por el señor Procurador Regional de Santander, se dispone abrir investigación disciplinaria contra el doctor SEGUNDO EFRAÍN PARDO ARCINIEGAS, Gerente de la Lotería de Santander, por presuntas irregularidades en el proceso de adjudicación de la explotación del juego de apuestas permanentes de chance, en el cual resultó favorecida la firma Apuestas Unidas S.A., de que trata la licitación 01 de 2005. (…).”.
El 27 de mayo de 2005 la Comisión Especial de Asesores de la Procuraduría General de la Nación profirió pliego de cargo
en contra del demandante argumentando para tal efecto que éste en su condición de Gerente de la Lotería Departamental de Santander había: i) adelantado proceso licitatorio, para seleccionar operador para la explotación de las apuestas permanentes, sin que se hubiera elaborado un adecuado estudio de mercado y ii) omitido exigir a los proponentes que allegaran los estados financieros debidamente dictaminados o certificados.
Para mayor ilustración se transcriben los apartes más relevantes del referido pliego de cargos (fls. 99 a 106, cuaderno No. 1):
“(…) Formular los siguientes cargos al doctor SEGUNDO EFRAÍN PARDO ARCINIEGAS, identificado con la cédula de ciudadanía 5.767.404 de Suaita, en su condición de Gerente de la Lotería de Santander y a quien en tal calidad le correspondía la ordenación del gasto a través de la celebración de los respectivos contratos y por ende era el responsable de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección de la Empresa:
Adelantar el proceso licitatorio 001 de 2005 para seleccionar el operador para la explotación de las apuestas permanentes – chance- en el departamento de Santander, sin que se hubiera elaborado un adecuado estudio de mercado para determinar la base económica de la concesión, pues el realizado a través de la firma BENS COMUNICACIONES no contaba con el soporte técnico suficiente que garantizara una eficiente explotación del monopolio de las apuestas permanentes que permitiera generar niveles de transferencia al sector salud.
Con su actuación el investigado pudo haber transgredido el artículo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, que dispone como deber de todo servidor público, cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución y las leyes, al incumplir lo establecido en el principio de economía contemplado en el artículo 25 numeral 12 de la Ley 80 de 1993, el cual dispone que con la debida antelación al proceso de selección se deben elaborar los estudios requeridos, como el estudio técnico de mercado exigido por el artículo 23 de la Ley 643 de 2001 para el proceso licitatorio que se debía adelantar para el contrato de concesión, el cual señala que se debe elaborar un estudio de mercado que sirva de base de liquidación de los ingresos brutos del concesionario para el pago del 12% como derechos de explotación, pues el estudio de mercado realizado por BENS COMUNICACIONES no fue elaborado con este fin, y no era suficiente para garantizar una eficiente explotación del monopolio de apuestas permanentes.
Señala el principio de responsabilidad contemplado en el artículo 26 numeral 3 de la Ley 80 de 1993, que lo (sic) servidores públicos deben responder cuando hubieran abierto licitaciones públicas sin haber elaborado previamente los estudios que fueran necesarios, y el irregular estudio de mercado realizado por BENS COMUNICACIONES no fue elaborado expresamente para el trámite licitatorio referido.
Por la actuación indicada, al parecer violatoria del ordenamiento jurídico, el investigado debe responder en la forma establecida por el artículo 6 de la Carta Política, considerándose su conducta presuntamente constitutiva de falta disciplinaria, tal como lo señala el artículo 23 de la Ley 734 de 2002.
Con su actuación el investigado pudo haber transgredido el artículo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, que dispone como deber de todo servidor público, cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución y las leyes, al incumplir lo establecido en el artículo 37 de la Ley 222 de 1995, el cual señala que el Representante Legal y el Contador Público bajo cuya responsabilidad se hubieran preparado los estados financieros, deben certificar aquellos que se pongan a disposición de terceros, certificación que consiste en declarar que las afirmaciones contenidas en ellos fueron verificadas previamente y que las mismas fueron tomadas fielmente de los libros de contabilidad; y el artículo 38, que establece que no basta con la firma del Revisor Fiscal, sino además ésta debe ser acompañada de su opinión profesional, como constancia que los ha examinado de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas, requisitos de autenticidad de los estados financieros, tal como lo señala el artículo 39 ibídem.
Teniendo en cuenta el grado de culpabilidad anteriormente señalado, la jerarquía y mando del investigado como Gerente de una empresa industrial y comercial del estado del orden departamental y la trascendencia social de la falta, por atentar contra los recursos que conforme al principio de vinculación de la renta a los servicios de salud que rige la explotación de juegos de suerte y azar, el cual señala que toda actividad que se realice en ejercicio del monopolio debe tener en cuenta que con ella se financian los servicios de salud, conforme lo establece el artículo 43 numerales 1, 4 y 5 de la Ley 734 de 2002, la falta se califica como grave.
Mediante escrito visible a folio 108 del cuaderno No. 1 del expediente la parte demandante dio respuesta al pliego de cargo
, allegando en esa oportunidad una serie de pruebas documentales y solicitando la práctica de varias pruebas testimoniales, frente a lo cual, la Procuraduría General de la Nación mediante auto de 24 de junio de 2005 no sólo tuvo como tales la aportadas en ese momento, sino que decretó la práctica de los testimonios solicitados, al estimar que ellos podían contribuir a esclarecer definitivamente los hechos que rodearon el proceso licitatorio 001 de 2005 (fls. 108 a 128, cuaderno No. 1).
El 5 de septiembre de 2005 el demandante presentó alegatos de conclusión, dentro del proceso disciplinario que se adelantaba en su contra, solicitando que se profiriera fallo absolutorio teniendo en cuenta para ello la totalidad del material probatorio allegado al expediente disciplinario (fls. 131 a 204, cuaderno No.1).
No obstante lo anterior, el 30 de noviembre de 2005 el Viceprocurador General de la Nación profirió fall
de primera instancia dentro del proceso disciplinario que se venía adelantado en contra del señor Segundo Efraín Pardo Arciniegas, encontrándolo responsable de los cargos que le habían sido formulados previamente y, en consecuencia, sancionándolo con destitución del cargo de Gerente de la Lotería Departamental de Santander e inhabilitándolo para el ejercicio de funciones públicas por el término de 10 años.
Así se lee en las consideraciones del citado fallo (fls. 205 a 220, cuaderno No. 1):
“(…) Las circunstancias antes descritas no pueden pasar inadvertidas por este Despacho porque a pesar de la serie de errores que se detectaron a lo largo del análisis del estudio, su acumulación no reviste importancia para quien tuvo a su cargo la dirección técnica y coordinación del mismo, ya que de acuerdo con (sic) expresado en declaración, por la presencia de esas irregularidades “no hay incidencia en los resultados finales por este motivo”, “no hubo incidencia, porque se cumplía con el requisito del tamaño de la muestra exacto” “no incidía de manera determinante en los resultados”. (…)
En el caso que nos ocupa, tal como se dijo anteriormente, sólo se tuvo en cuenta una serie de datos correspondientes al año 2003, para luego aparecer, sin saber de dónde, la cifra de 178.746 formularios como la cantidad de formularios que serían consumidos durante el año 2004. (…)
La anterior situación no guarda relación alguna con la investigación de mercados que realizó la mencionada firma [Bens Comunicaciones]; se trata de un dato aislado, inconexo, que no es producto de la información obtenida en el terreno a través de las encuestas realizadas. (…)
Por último se ratifica lo dicho en el pliego de cargos en el sentido de que cada una de las encuestas 041, 078 y 080 tienen otra con el mismo número, presentan las mismas respuestas, contienen los mismos datos generales y fueron diligenciadas por dos encuestadores diferentes (…).
Con su actuación el disciplinado incumplió lo señalado en el artículo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, por transgredir el artículo 25 numeral 12 de la Ley 80 de 1993, el cual dispone que con la debida antelación al proceso de selección, se debe elaborar los estudios requeridos, sin embargo y como se analizó, para adelantar la licitación 001 de 2005, no se elaboró un estudio técnico de mercado en la forma exigida por el artículo 23 de la Ley 643 de 2001, no colmaba las exigencias que un estudio de mercado de esta índole requiere por las fallas que en forma notoria y reiterada contenía el elaborado por Bens Comunicaciones.
Se le cuestiona al disciplinado en el segundo cargo formulado, no exigir en el pliego de condiciones de la licitación 001 de 2005, la presentación de estados financieros dictaminados o certificados por cuya omisión no se pudo rechazar la oferta presentada por el proponente Apuestas Unidas S.A., quien allegó estados financieros sin los requisitos de firma de contador y dictamen de revisor fiscal, y con los cuales se le adjudicó el contrato. (…)
Se concluye que con su actuación el investigado transgredió el artículo 34 numeral 1 de la Ley 734 de 2002 el cual señala como deber de todo servidor público cumplir los deberes contenidos en la Constitución, leyes y reglamentos, por incumplir el artículo 37 de la Ley 222 de 1995, el cual señala que el Representante Legal y el Contador Público bajo cuya responsabilidad se hubieran preparado los estados financieros, deben certificar aquellos que se pongan a disposición de terceros, certificación que consiste en declarar que las afirmaciones contenidas en ellos fueron verificadas previamente y que las mismas fueron tomadas fielmente de los libros de contabilidad, y el artículo 38 ibídem, el cual establece que no basta con la firma del Revisor Fiscal, sino que además ésta debe ser acompañada de su opinión profesional, como constancia que los ha examinado de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas, requisitos de autenticidad de los estados financieros, tal como lo señala el artículo 30 ibídem y como se comprobó procesalmente no se exigió en el pliego de condiciones de la licitación 001 de 2005, la presentación de estados financieros dictaminados o certificados, y sin esta exigencia no se pudo rechazar la oferta presentada por el proponente Apuestas Unidas S.A., a quien se le adjudicó el contrato con estados financieros sin los requisitos de firma de contador y dictamen de revisor fiscal.”.
Contra la anterior decisión, el demandante formuló recurso de apelación el cual fue resuelto por el Procurador General de la Nación, mediante providencia de 19 de julio de 200
, confirmándola en todas sus partes (fls. 270 a 278, cuaderno No.1).
De la censura planteada por el demandante contra los actos administrativos disciplinarios de 30 de noviembre de 2005 y 19 de julio de 2006.
“ARTICULO 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
Sobre este particular, vale la pena destacar que la Corte Constitucional en sentencia C- 316 de 24 de abril de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño precisó, en relación con los monopolios como arbitrio rentístico en la Constitución Política de 1991, lo siguiente:
2.2. Tanto en la Constitución de 1991 como en la de 1886 se asume una concepción contraria a la existencia del monopolio. El Estado debe evitar las prácticas monopolísticas, toda vez que restringen la libertad económica y la libre competencia (art. 333 C.P./91). No obstante, el artículo 31 de la anterior Carta Política, luego del Acto Legislativo N° 3 de 1910, autorizaba el establecimiento de monopolios mediante ley, pero con la connotación de que se constituyeran como arbitrio rentístico, con la titularidad exclusiva del Estado y siempre que hubiesen sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de la ley quedaran privados del ejercicio de una actividad económica lícita.
“Entramos a un tema que está íntimamente ligado con la prestación del servicio de salud en nuestro medio como es el de los monopolios, aquí se ha planteado una reforma al artículo 31 de la Constitución porque ese dice que no es eficiente el manejo que puedan tener entidades estatales sobre monopolios que se constituyen como arbitrio rentístico, disentimos profundamente de esta tesis porque si las empresas que funcionan como monopolios estatales y particularmente las empresas de licores no tienen un manejo eficiente y en algunos casos están signadas por la corrupció (…..) de manera que creemos que debe dejarse el principio constitucional, de que puedan constituirse monopolios como arbitrio rentísticos en virtud de la ley, obviamente también debe conservarse la norma que establece que un monopolio no puede aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ellas queden privados del ejercicio de una actividad económica lícita, obviamente como es tan delicado el manejo de empresas estatales que constituyen monopolios, creemos que sería interesante de establecer por medio de la ley la organización y normas especiales que deben tener estas empresas, de tal manera, que proponemos que en la norma correspondiente al artículo 31 actual de la Constitución, se establezca que la organización, administración y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidas a un régimen propio, fijado por una ley orgánica de iniciativa gubernamental, obviamente en esta ley podría establecerse los parámetros sobre la eficiencia que deben tener estas empresas...”.
En desarrollo de la norma constitucional arriba transcrita, el legislador expidió la Ley 643 de 2001, en cuyo artículo 1 estableció que el monopolio como arbitrio rentístico para juegos de suerte y azar debía definirse como la facultad exclusiva del Estado para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar las modalidades de juegos de suerte y azar, con fines de arbitrio rentístico a favor de la salud.
Así se lee en el citado artículo 1 de la Ley 643 de 2001:
“ARTICULO 1o. DEFINICION. El monopolio de que trata la presente ley se define como la facultad exclusiva del Estado para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, facultad que siempre se debe ejercer como actividad que debe respetar el interés público y social y con fines de arbitrio rentístico a favor de los servicios de salud, incluidos sus costos prestacionales y la investigación.“.
En cuanto a su titularidad, el artículo 2 ibídem, preceptúa que son los departamentos, el Distrito Capital y los municipios quienes pueden explotar las rentas del monopolio rentístico de todos los juegos de suerte y azar, en todo caso, bajo la vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud.
Lo anterior se advierte a la letra en el referido artículo 2:
En este punto, vale la pena precisar que, los artículos y ibídem, prevén que la explotación del referido monopolio, por parte de los entes territoriales, puede hacerse en forma directa o a través de terceros. En este último caso, tratándose de operación mediante terceros, la misma debe perfeccionarse mediante contrato de concesión por un término que no puede ser inferior a 3 años ni superior a 5 años.
“ARTICULO 23. DERECHOS DE EXPLOTACION.
Lo anterior, ante la necesidad de suscribir un nuevo contrato de concesión, dado que el contrato, vigente en ese momento, con la Unión Temporal Empresarios Unidos de Apuestas de Santander, debía darse por terminado unilateralmente por la administración en cumplimiento a lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C- 031 de 28 de enero de 2003. M.P. Manuel José Ceped
Para mayor ilustración se transcribe la cláusula primera del referido contrato, en la cual se consigna el objeto a desarrollar (fl. 31, cuaderno No. 9):
“PRIMERA. OBJETO: El contratista se compromete con la entidad contratante, a realizar un estudio de investigación de mercados, que refleje el potencial de juego de apuestas permanentes o chance para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2004 y el 31 de diciembre de 2004, en la ciudad de Bucaramanga su área metropolitana, Barrancabermeja y en las seis provincias en que se encuentra distribuido el territorio del departamento de Santander. (…) Así como también realizar la proyección de los ingresos brutos para el período comprendido entre el 1 de octubre de 2004 al 31 de diciembre de 2010. (…).”.
Con posterioridad, en el mes de septiembre de 2004, la empresa Bens Comunicaciones entregó a la Lotería Departamental de Santander el informe final del estudio de mercad
que reflejó el potencial del juego de apuestas permanentes en el Departamento de Santander, durante el año 2004, y que serviría de referente para elaborar los pliegos de condiciones del proceso licitatorio que tendría por fin seleccionar el operador del monopolio rentístico de apuestas permanentes para el período comprendido entre el 2005 y el 2010, en todo el territorio del citado Departamento.
No obstante lo anterior, el 30 de noviembre de 2004 la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus funciones legales de inspección, vigilancia y control, solicitó a la Gerencia de la Lotería de Santander copia de la base de datos que sirvió de soporte al estudio de mercado que adelantó la empresa Bens Comunicaciones con miras al proceso licitatorio 001 de 2005. El siguiente es el contenido de la referida solicitud (fls. 298 a 299, cuaderno No.1):
El 3 de diciembre de 2004 el Director General para el Control de Rentas Cedidas, de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Oficio No. 8008-1-152773 le informó al demandante, quien se desempeñaba como Gerente de la Lotería Departamental de Santander, que la documentación que éste había remitido en respuesta al requerimiento del 30 de noviembre de 2004 no correspondía a la solicitada. Precisó, la Superentendía de Nacional de Salud, en esa oportunidad, que para efectos de adelantar la revisión del estudio de mercado elaborado por la empresa Bens Comunicaciones era indispensable contar con la información antes requerida, por lo que se reiteraba la petición inicial.
Así se advierte en la comunicación de 3 de diciembre de 2004 (fls. 298 a 299, cuaderno No. 1):
“(…) Le informo que la documentación por usted remitida a esta Dirección mediante comunicación radicada en esta superintendencia con el NURC 8008-1-152773 de diciembre 1 de 2004, no responde a la solicitud formulada, por cuanto el documento requerido es el archivo electrónico del cálculo efectuado para allegar a las conclusiones presentadas en el respectivo estudio de mercado, no una copia del archivo electrónico en el que se digitó el texto completo del estudio, cuya copia en medio físico ya reposa en el archivo de esta Dirección.
Por tal razón, se le solicitó a la sociedad Bens Comunicaciones B&S LTDA., remitir a este Despacho lo más pronto posible la documentación requerida, frente a lo cual, la mencionada empresa en un primer momento, expresó que necesitaba al menos (8) día para atender la solicitud de esta Superintendencia; no obstante y, luego de manifestarle este Despacho la urgencia de la Lotería de Santander por consolidar y perfeccionar el respectivo Estudio de Mercado a fin de proceder al correspondiente proceso licitatorio para entregar en concesión la explotación del juego de apuestas permanentes en el Departamento de Santander para el período 2005-2010, accedió a suministrar dicha documentación a más tardar el día lunes 6 de diciembre de 2004.
En ese orden de ideas, la revisión que esta Dirección adelanta al mencionado estudio de mercado no podrá continuarse hasta tanto la Lotería de Santander suministre la documentación requerida; le reitero por consiguiente la solicitud formulada mediante la citada comunicación de fecha noviembre 30 de 2004, la cual deberá ser atendida a más tardar el día 6 de diciembre de 2004. (…).”.
El 14 de diciembre de 2004, Director General para el Control de Rentas Cedidas, de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Oficio 8008-1-152773 le manifestó, nuevamente al demandante, que la información allegada en respuesta a su requerimiento de 3 de diciembre de 2004 no era la solicitada. Sin embrago, en esta oportunidad, la Superintendencia Nacional de Salud efectuó una serie de observaciones sobre el contenido del estudio de mercado elaborado por la empresa Bens Comunicaciones, en los siguientes términos (fls. 296 a 297, cuaderno No. 1):
No obstante lo anterior y, en virtud de lo dispuesto en el literal b) ordinal 3 del artículo 14 del Decreto Ley 1259 de 1994, por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud, esta Dirección efectúa las siguientes observaciones al estudio de mercado contratado por la Lotería de Santander con el objeto de adelantar el proceso licitatorio que culmine con la entrega en concesión del juego de apuestas permanentes en dicho departamento para el período 2005-2010:
En un comienzo se indica que el método utilizado para determinar el tamaño de la muestra es aleatorio simple no estratificado, sin embargo en la provincia de Soto y Barrancabermeja, los datos obtenidos y presentados son producto de la utilización de un método estratificado.
En un comienzo se indicaba que el tamaño de la muestra es de 400 personas, sin embargo para efectos de la estimación del potencial del juego en el mencionado período, sólo se toman los jugadores, luego se desconoce cuál es el tamaño real de la muestra utilizada.
El Estudio no realiza una estimación del potencial del mercado de apuestas permanentes en las distintas provincias, tampoco efectúa proyecciones del mismo para el período objeto de análisis.
Las formulaciones estadísticas de y* (promedio), Sy (desviación estándar) y ee (error o cota de error) no tienen soporte en los resultados obtenidos producto del análisis de las encuestas practicadas.
En la proyección de ingresos no se tiene en cuenta la situación diversa de las provincias de acuerdo a los resultados obtenidos producto del análisis de las encuestas practicadas.
Se desconoce la forma en que variables como el Producto Interno Bruto –PIB-,el índice de Precios al Consumidor – IPC- y la Población Económicamente Activa –PEA- recogidas en la formula PIB*IPC*PEA, afecta la determinación de los ingresos brutos esperados para el período objeto de análisis.
Pareciera que no existe relación alguna entre los resultados obtenidos a partir de las encuestas practicadas y la proyección de ingresos brutos esperados para el período comprendido entre el 1 de octubre de 2004 y el 31 de diciembre de 2010 contenida en el Capítulo II del estudio de mercado.
Para responder las anteriores observaciones se concede un plazo improrrogable de dos (2) días, contados a partir de la fecha de recibo de esta comunicación (…).”.
En respuesta a las anteriores observaciones, el Gerente de la Lotería de Santander, mediante oficio de 16 de diciembre de 2004, manifestó que (fl. 44, cuaderno No.2) “Con respecto a las observaciones que usted formula al estudio de mercados adelantado por la Lotería Santander con el objeto de adelantar proceso licitatorio para la concesión de la explotación de las apuestas permanentes en este Departamento, teniendo en cuenta que son aspectos estrictamente técnicos contenidos en el oficio citado en la referencia y que requieren de la más precisa sustentación por parte del consultor Bens Comunicaciones LTDA, fue concedida por ustedes para el próximo lunes a las 9:30 AM en las oficinas de esa Superintendencia la misma que el día de ayer fue concertada con su asesor el Dr. Caicedo. Ocasión en que la Lotería contará con la presencia de los técnicos de la firma consultora y que esperamos sea atendida con los funcionarios de la Superintendencia que ha atendido las observaciones sobre este tema.“.
Finalmente, en lo que se refiere a la intervención de la Superintendencia Nacional de Salud, en el proceso licitatorio 001 de 2005, su Director General para el Control de Rentas Cedidas mediante Oficio No. 8008-1-152773, el 24 de diciembre de 2004, manifestó que la respuesta a las observaciones formuladas al estudio de mercado elaborado por la empresa Bens Comunicaciones no se relacionaban con lo solicitado.
Para mayor ilustración se transcribe el contenido parcial del referido oficio (fls 285 a 286, cuaderno No.1):
“(…) 1. La respuesta a las observaciones formuladas al estudio de mercado, remitidas a esta Superintendencia mediante oficio No. 1922 de diciembre 16 de 2004, radicado en esta entidad el día 20 de diciembre del mismo año, no responden las observaciones efectuadas; cuestionamiento que tampoco se atienden y esclarecen en la reunión efectuada en la misma fecha en las instalaciones de la Superintendencia Nacional de Salud.
4. El día 22 de diciembre de 2004, la Lotería a través de su contratista presenta nuevamente un documento en el que pretende dar respuesta a las observaciones formuladas a esta Dirección. Ante las explicaciones ofrecidas, se solicita nuevamente bases de datos y cálculos de los valores promedio de apuestas para los años 2002 ($19.39), 2003 ($880,04) y 2004 (903.00) citados en el numeral 2 del documento entregado por la empresa que realizó el estudio; en el punto 3 del mismo documento, se presentan las cifras numéricas de formularios por provincia, sin el soporte suficiente; lo mismo ocurre con los puntos 5 y 6 del documento presentado. Al término de la reunión, la Lotería a través del contratista se compromete nuevamente a enviar a la Superintendencia Nacional de Salud, en el transcurso del día, las bases de datos y cálculos soporte del último documento presentado.
Por su parte, la Cámara de Comercio de Bucaramanga, mediante Oficio No. 127403 de 7 de enero de 2005, le solicitó al Gerente de la Lotería de Santander la suspensión de proceso licitatorio 001 de 2005, al estimar que, teniendo en cuenta las observaciones formuladas por la Superintendencia Nacional de Salud, la referida licitación no contaba con el soporte técnico suficiente que garantizara la adecuada explotación del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar en el Departamento de Santander.
Así se expresó en esa oportunidad por la Cámara de Comercio de Bucaramanga (fls. 17 a 18, cuaderno No. 2):
La anterior circunstancia suscita una enorme preocupación, en la medida en que se está convocando una licitación que descansa fundamentalmente sobre un estudio que, a juicio de la Superintendencia de Salud, no cuenta con la debida la (sic) sustentación técnica. En consecuencia, la Cámara considera de elemental prudencia proceder a suspender el proceso licitatorio mientras se adelantan los estudios de rigor para superar la glosa de la Superintendencia.”.
Consideraciones de la Sala en relación con el estudio de mercado que precedió a la licitación 001 de 2005
En efecto, producto de dicho seguimiento se puede afirmar que la Superintendencia Nacional de Salud advirtió una serie de falencias que comprometían la fiabilidad del referido estudio. En concretó se cuestionó: i) la metodología utilizada para la obtención de la muestras en los municipios de Soto y Barrancabermeja, dado que ésta no fue producto de un método simple, no estratificado, como se había anunciado inicialmente ii) la imposibilidad de establecer el tamaño real de la muestra utilizada en el estudio para efectos de estimar el potencial del jugadores en el Departamento de Santander iii) la no estimación del potencial del mercado de apuestas en las distintas provincias del Departamento de Santander iv) el hecho de que el promedio, la desviación estándar y la cota de error no contaban con el soporte en los resultados obtenidos en las encuestas practicadas v) la circunstancia de que la proyección de los ingresos no tenía en cuenta la situación de las distintas provincias del Departamento de Santander y vi) el desconocimiento de la forma como los indicadores IPC (índice de precios al consumidor), PIB (producto interno bruto) y PEA (población económicamente activa) afectaban los ingresos brutos que se esperaban recaudar por concepto de la explotación del monopolio como arbitrio rentístico
Tales observaciones, debe decirse, fueron puestas en conocimiento del Gerente de la Lotería Departamental de Santander mediante Oficio 8008-1-152773 de 14 de diciembre de 2004, de la Superintendencia Nacional de Salud, sin que el referido funcionario procediera a desvirtuarlas (fls. 296 a 297, cuaderno No. 1).
Lo propio hizo la Cámara de Comercio de Bucaramang cuando mediante Oficio 127403 de 7 de enero de 2005 le solicitó al Gerente de la Lotería de Santander suspender el proceso licitatorio 001 de 2005, teniendo en cuenta las observaciones formuladas por la Superintendencia Nacional de Salud, en el entendido, de que el referido proceso contractual no contaba con el soporte técnico suficiente que asegurara la adecuada explotación del monopolio como arbitrio rentístico para los juegos de suerte y azar en el Departamento de Santander (fls. 17 a 18, cuaderno No. 2).
Lo anterior queda plenamente demostrado en los oficios de 3, 14 y 24 de diciembre de 2004 a través de los cuales la Superintendencia Nacional de Salud le manifestó al Gerente de la Lotería de Santander, que frente al requerimiento inicial de allegar las bases de datos que sirvieron de soporte para efectuar el controvertido estudio de mercado, siempre se limitó a enviar copia del estudio de mercado, documento que ya se encontraba en poder de la mencionada Superintendencia o, en su defecto, a referirse a cuestiones distintas que no absolvían de fondo las observaciones previamente manifestadas (fls. 285 a 286 y 296 a 299, cuaderno No.1).
En este mismo sentido, se observa que en el acápite del estudio de mercado denominado “estimación potencial del juego” se hace referencia al comportamiento histórico de consumo de talonarios de apuestas en el Departamento de Santander, respecto del año 2003 cuando el estudio había sido contratado para analizar el comportamiento del mercado durante el año 2004, como proyección al contrato que concesión que se suscribiría por el período 2005 a 2010 (fl. 253, cuaderno No. 9).
A lo anterior se suma el hecho de que para el momento en que se adelantó el ciatado estudio de mercado, la Superintendencia Nacional de Salud mediante Circular externa No. 000017 de 7 de julio de 2005, había fijado las pautas que debía seguir un estudio de mercado previo a la adjudicación de contratos de concesión para la explotación de monopolios como arbitrio rentístico en juegos de suerte azar.
Para mayor ilustración se transcriben apartes de la referida circular (fls. 417 a 427, cuaderno No. 4):
CIRCULAR EXTERNA No. 000017
En este sentido, reviste especial importancia, para efectos del adecuado control y seguimiento a las actividades de explotación y operación del juego de apuestas permanentes o chance, establecer los objetivos generales y específicos que deben cumplir los estudios de mercado en el marco de un contrato de concesión para la operación del juego de apuestas permanentes. (…)
Objeto general del estudio de mercado.
El estudio de mercado que deben realizar las entidades concedentes del juego de apuestas permanentes o chance, en aplicación de los artículos 23 de la Ley 643 de 2001 y 25, ordinal 12, de la Ley 80 de 1993 tienen por objeto analizar las condiciones relevantes de explotación del juego de apuestas permanentes en toda la jurisdicción territorial – Departamentos y Distrito Capital- en la que se va a autorizar la operación del juego, a fin de establecer, cuantificar y correlacionar los principales factores que inciden en la determinación del valor total de los ingresos brutos que se espera genere la respectiva concesión en un determinado período de tiempo y, consecuentemente, en la fijación de los derechos de explotación correlativos.
Objetivos específicos del estudio de mercado.
El tamaño del mercado de todos los juegos de suerte y azar que tengan relación o afecten el juego de apuestas permanentes o chance que operan en la respectiva jurisdicción territorial.
El tamaño del mercado del juego de apuestas permanentes o chance en la respectiva jurisdicción territorial.
El monto de ingresos brutos que se espera genere la respectiva concesión durante su término de duración y;
El valor mensual y anual que por concepto de derechos de explotación debe producir la respectiva concesión (…).”.
Tal circunstancia, como lo advirtió la Procuraduría General de la Nación, permite afirmar que el señor Segundo Efraín Pardo Arciniegas, en su condición de Gerente de la Lotería Departamental de Santander, omitió el deber previsto tanto en el numeral 1
del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 como en el inciso
del artículo 23 de la Ley 643 de 2001, en cuanto le correspondía elaborar en debida forma el estudio, como paso previo al proceso contractual 001 de 2005, esto es, con aplicación de los principios contractuales de economía y planeación, con el fin de garantizar la adecuada explotación del monopolio como arbitrio rentístico de los juegos de suerte y azar en el Departamento de Santander.
Resulta reprochable, como lo estimó la Procuraduría General de la Nación, que el señor Segundo Efraín Pardo Arciniegas, en su condición de Gerente de la Lotería de Santander, hubiera omitido el deber funcional que le asistía de haber garantizado la elaboración de un estudio de mercado, en los términos y condiciones previstas por la Superintendencia de Salud, que diera cuenta de las necesidades del Departamento de Santander, en lo que se refiere a los juegos de suerte y azar, con el fin de garantizar la adecuada explotación de ese monopolio como arbitrio rentístico y, en consecuencia, los recursos para financiara los servicios de salud en ese departamento.
No se trata como lo señala el demandante, en el escrito de la demanda, que en el caso concreto el departamento de Santander pese a las supuestas falencias en que incurrió el estudio de mercado, no vio afectado sus ingresos por concepto de la explotación al monopolio como arbitrio rentístico para los juegos de suerte y azar toda vez, que para el derecho disciplinario, dirá la Sala, lo que resulta relevante es la inobservancia del servidor público a su deber funcional y no el resultado mismo de la conduct.
Estima la Sala, en este punto, pertinente recordar que en materia de derecho disciplinario, a diferencia del penal, resulta relevante para efectos de estructurar la responsabilidad disciplinaria, el concepto de “ilicitud sustancial”, entendido éste como la inobservancia de los servidores públicos a los deberes funcionales que le han sido atribuidos por la constitución, la ley y los reglamentos, a partir del desvalor en su actuar, esto es, se repite, no a través del quebrantamiento formal sino material de los deberes previamente asignado .
El hecho de que el señor Segundo Efraín Pardo Arciniegas hubiera inobservado el deber funcional que en su condición de servidor público, Gerente de la Lotería Departamental de Santander, le asistía, esto es, de elaborar un estudio de mercado que garantizara la adecuada explotación del monopolio como arbitrio rentístico para juegos de suerte y azar en el Departamento de Santander, resultaba suficiente para que su conducta fuera objeto de reproche disciplinario de acuerdo con lo dispuesto en el numeral
del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y el inciso 3 del artículo 23 de la Ley 643 de 2001.
Así las cosas, resulta acertada la decisión de la Procuraduría General de la Nación en cuanto estimó que el disciplinado había “incumplido” lo señalado en el artículo 34, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, toda vez que en el caso concreto, “para la licitación 001 de 2005, no se elaboró un estudio técnico de mercado en la forma exigida por el artículo 23 de la Ley 643 de 2001, pues el allegado para adelantar el referido proceso licitatorio, no colmaba las exigencias que un estudio de mercado de esta índole requiere, por las fallas que en forma notoria y reiterada contenía el elaborado por Bens Comunicaciones (…).”. (fl. 36, cuaderno No.1).
Ahora bien, en lo que respecta a la gravedad de la falta debe decirse que, conforme lo dispuesto en el numeral 3
del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, ésta tienen el carácter de gravísima, dado que según lo afirmó la Procuraduría General de la Nación, y quedó demostrado en precedencia, el demandante en el marco del proceso licitatorio 001 de 2005, actuó en abierto desconocimiento del principio de economía previsto en el numeral 1 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, al no elaborar un estudio de mercado en debida forma.
Así las cosas, de acuerdo con el numeral
del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, la sanción que debía imponérsele al demandante no era otra que la de destitución e inhabilidad general toda vez que, se repite, la conducta reprochable en que incurrió, esto es, la inobservancia del principio de economía dentro del proceso licitatorio 001 de 2005, se calificó como gravísima dolosa.
Concluye la Sala, con fundamento en el estudio previamente efectuado, que el señor Segundo Efraín Pardo Arciniegas no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, en punto del primero de los cargos formulados en sede del proceso disciplinario, a saber, la inobservancia al deber que como servidor público, Gerente de la Lotería Departamental de Santander, le imponía el ordenamiento en el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y el inciso 3 del artículo 23 de la Ley 643 de 2001.
Del concurso de faltas disciplinarias en el caso concreto
En efecto, sobre este particular, debe precisarse que en materia disciplinaria pueden presentarse tres variedades de concursos de faltas, a saber: “i) cuando un mismo comportamiento humano subsume dos o más tipos disciplinarios que no se excluyen entre sí, caso en el cual se tratará de un concurso ideal o aparente; ii) cuando varias acciones llevadas a cabo con un mismo propósito, vulneran, en diversas oportunidades, el mismo deber funcional, es decir, se tratará de una falta disciplinaria continuada y iii ) cuando unas o varias acciones u omisiones llevadas a cabo por el mismo funcionario público con finalidades diversas producen una pluralidad de violaciones jurídicas, caso en el cual se estará ante un concurso material o real.”
De acuerdo con las consideraciones que anteceden, y descendiendo al caso concreto advierte la Sala que la Procuraduría General de la Nación frente al concurso material o real de faltas en que incurrió el actor, las cuales debe decirse fueron calificadas como gravísima y grave respectivamente, aplicó finalmente el sistema de la absorción, en el entendido en que únicamente le fue impuesta la sanción de destitución e inhabilidad general a que daba lugar la comisión de una falta gravísima en los términos del numeral 1 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la sanción impuesta al señor Segundo Efraín pardo Arcienegas, esto es, la de destitución e inhabilidad general, deviene de la comisión de la conducta analizada en el acápite en precedenci
, cuya legalidad como quedó visto permanece incólume dirá la Sala, no resulta necesario analizar los restantes cargos formulados en la demanda, toda vez que, se repite, la referida sanción de destitución e inhabilidad general, a la que se circunscribe la pretensión de nulidad en este caso, se mantiene en firme dado que el demandante no desvirtuó su presunción de legalidad.
A folio 751 del cuaderno No. 1 del expediente, memorial suscrito por el apoderado del actor mediante el cual allega copia de la providencia de 6 de enero de 2012, proferida por la Fiscalía 62 delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por la cual se ordena la preclusión de la investigación penal que se adelantaba contra el señor Segundo Efraín Pardo Arcinegas por la presunta comisión de los delitos de prevaricato por acción, interés indebido en la celebración de contratos y contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales, ello con ocasión del proceso licitatorio 001 de 2005, que adelantó en su condición de Gerente de la Lotería Departamental de Santander.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho que sustancia la presente causa, con el fin de garantizar el derecho al debido proceso y los principios de defensa y contradicción, mediante auto de 26 de julio de 2012 puso en conocimiento de la entidad demandada el memorial antes referido (fls. 755 756, cuaderno No.1). El 16 de agosto de 2012 la Procuraduría General de la Nación, en consideración al anterior traslado, consideró que si bien la acción penal y disciplinaria coinciden en algunos tópicos, su naturaleza y filosofía les atribuyen características independientes a cada una de ellas.
“(…) El principio de responsabilidad jurídica de los particulares y los servidores públicos está previsto en el artículo 6 de la CP, al establecer que: “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Este principio dentro del que se enmarca el ejercicio de la función pública y al que quedan sometidas de manera imperativa todas aquellas personas que se vinculan al Estado, armoniza con las disposiciones constitucionales previstas en los artículos 121, 122, 123, 127, 128 y 209.

References: Artículo 25
 artículo 85
 artículo 7
 artículo 25
 artículo 4
 artículo 34
 artículo 34
 artículo 25
 artículo 23
 artículo 26
 artículo 6
 artículo 23
 artículo 34
 artículo 37
 artículo 38
 artículo 39
 artículo 43
 artículo 34
 artículo 25
 artículo 23
 artículo 34
 artículo 37
 artículo 38
 artículo 30
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 14
 artículo 25
 artículo 23
 artículo 34
 artículo 25
 artículo 23
 artículo 34
 artículo 23
 artículo 48
 artículo 25
 artículo 44
 artículo 25
 artículo 23
 artículo 44
 artículo 6