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Timestamp: 2016-10-23 03:23:37+00:00

Document:
2C_860/2012 (14.05.2013)
Eidgen�ssisches Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), Bundeshaus Nord, Kochergasse 10, 3003 Bern,
alle vertreten durch F�rsprecher Rainer Weibel, Herrengasse 30, 3011 Bern,
BKW FMB Energie AG, Viktoriaplatz 2, 3000 Bern 25, vertreten durch F�rsprecher Walter Streit, Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern.
Gesuch vom 21. M�rz 2011 um Entzug der Betriebsbewilligung des Kernkraftwerks M�hleberg,
Das Kernkraftwerk (KKW) M�hleberg wurde im Jahre 1972 durch die heutige BKW FMB Energie AG (BKW) in Betrieb genommen. Der Bundesrat verl�ngerte am 28. Oktober 1998 die bereits bisher befristete Betriebsbewilligung bis zum 31. Dezember 2012.
Auf Gesuch der BKW hin hob das Eidgen�ssische Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) mit Verf�gung vom 17. Dezember 2009 die Befristung der Betriebsbewilligung auf. Dagegen erhoben X.________ und Mitbeteiligte Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, welches diese mit Urteil vom 1. M�rz 2012 teilweise guthiess, die bisherige Befristung auf 31. Dezember 2012 aufhob, aber eine neue Frist auf 28. Juni 2013 festlegte. Dagegen erhoben das UVEK (Verfahren 2C_357/2012) und die BKW (Verfahren 2C_347/2012) Beschwerde an das Bundesgericht. Dieses hiess die Beschwerden mit Urteil vom 28. M�rz 2013 gut und hob die Befristung der Betriebsbewilligung auf.
Am 21. M�rz 2011 reichten X.________ und 112 Mitbeteiligte beim UVEK ein Gesuch ein mit dem Begehren, die vom Bundesrat erteilte Betriebsbewilligung vom 14. Dezember 1992/28. Oktober 1998 sei zu entziehen und der Entscheid des UVEK vom 17. Dezember 2009, mit dem die Befristung der Betriebsbewilligung aufgehoben wurde, sei zu widerrufen. Eventuell sei die Betriebsbewilligung unter der Bedingung neu zu erteilen, dass die BKW den Beweis eines sicheren Betriebs und einer Nachr�stung nach Stand der Wissenschaft und Technik und unter Ber�cksichtigung der Erkenntnisse aus der Kernkraftanlagekatastrophe in Fukushima Daiichi-1 vom 11. M�rz 2011 erbringen k�nne und namentlich bestimmte, n�her bezeichnete Sicherheitsmassnahmen getroffen habe. F�r die Dauer des Verfahrens sei die dringliche provisorische Ausserbetriebnahme des KKW M�hleberg anzuordnen. Zudem stellten sie eine Anzahl von Verfahrensantr�gen. Das Gesuch wurde mit weiteren Eingaben erg�nzt, in denen weitere Antr�ge gestellt wurden. Unter anderem beantragten die Gesuchsteller mit Eingabe vom 20. September 2011, es sei festzustellen, dass die Freigabeantr�ge betreffend Massnahmen zur Ert�chtigung des SUSAN-Einlaufbauwerks vom 8. August 2011 und betreffend die zus�tzliche Einspeiseleitung SUSAN-Einlaufbauwerk vom 10. August 2011 und damit zusammenh�ngende Gesuche einer Baubewilligung und/oder einer �nderung der Betriebsbewilligung bed�rften.
Mit Verf�gung vom 30. September 2011 erkannte das UVEK:
"1. Auf das Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung des KK[W M�hleberg] wird nicht eingetreten.
2. Es wird festgestellt, dass es sich bei den mit Freigabeantr�gen vom 8. und 10. August 2011 beantragten Massnahmen am SUSAN-Einlaufbauwerk um nicht wesentliche von der Bewilligung abweichende �nderungen handelt. Das Gesuch um �nderung der Bewilligung wird abgewiesen.
3. Alle �brigen Begehren der Gesuchstellenden werden, soweit darauf einzutreten ist, abgewiesen.
4. Die Geb�hren f�r den Erlass dieser Verf�gung in H�he von Fr. 25'060.- werden den Gesuchstellenden in solidarischer Haftung auferlegt.
[5. Er�ffnung/Mitteilung]."
C.a X.________ und Mitbeteiligte erhoben dagegen am 3. November 2011 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid des UVEK betreffend das von den Beschwerdef�hrenden eingereichte Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung vom 21. M�rz 2011 sei aufzuheben und an die Vorinstanz zur�ckzuweisen. Eventuell sei die von der Vorinstanz verf�gte Geb�hr aufzuheben und zur Neupr�fung zur�ckzuweisen, subeventuell sei die Geb�hr auf Fr. 3'000.-, allenfalls auf einen gerichtlich zu bestimmenden Betrag zu reduzieren.
C.b Mit Urteil vom 30. Juli 2012 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde im Sinne der Erw�gungen gut und wies die Sache zur materiellen Beurteilung des Gesuchs um Entzug der Betriebsbewilligung und zur Neuverlegung der Kosten unter Pr�fung eines Geb�hrenerlasses an das UVEK zur�ck (Ziff. 1). Die Verfahrenskosten von Fr. 5'000.- wurden der BKW auferlegt (Ziff. 2) und diese verpflichtet, den Beschwerdef�hrenden eine Parteientsch�digung von Fr. 7'000.-- zu entrichten (Ziff. 3).
Das UVEK erhebt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, Ziff. 1 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben.
1.1 Gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts ist grunds�tzlich die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zul�ssig (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Nach Art. 83 lit. n Ziff. 1 BGG ist die Beschwerde unzul�ssig gegen Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend das Erfordernis einer Freigabe oder der �nderung einer Bewilligung oder Verf�gung. Diese Ausnahme bezieht sich nur auf die in Art. 65 Abs. 5 lit. b und c des Kernenergiegesetzes vom 21. M�rz 2003 (KEG; SR 732.1) genannten Entscheide dar�ber, ob �berhaupt eine Freigabe oder Bewilligungs�nderung erforderlich sei, nicht aber auf die Entscheide, mit denen eine Bewilligung erteilt oder ge�ndert wird (Urteile 2C_347/2C_357/2012 vom 28. M�rz 2013 E. 2.1; 2C_170/2007 vom 21. Januar 2008 E. 1.2; THOMAS H�BERLI, in: Basler Kommentar BGG, 2. Aufl., N. 231 f. zu Art. 83; HANSJ�RG SEILER, in: Seiler/Von Werdt/G�ngerich, Bundesgerichtsgesetz, N. 89 zu Art. 83). Sie kann auch nicht gelten, wenn es - wie vorliegend - um den Entzug der Bewilligung geht.
1.3.1 Die Beschwerde ist zul�ssig gegen End- oder Teilentscheide (Art. 90 und 91 BGG), gegen Vor- oder Zwischenentscheide jedoch nur unter den Voraussetzungen von Art. 92 oder 93 BGG. Als Zwischenentscheide gelten u.a. R�ckweisungsentscheide (BGE 133 V 477 E. 4.2 S. 481 f.).
1.3.2 Die heutigen Beschwerdegegner hatten vor dem UVEK verschiedene Antr�ge gestellt. Das UVEK ist auf den Antrag um Entzug der Betriebsbewilligung nicht eingetreten und hat die �brigen Begehren abgewiesen (vorne lit. B). Beim Bundesverwaltungsgericht angefochten wurde nur der Nichteintretensentscheid bez�glich des Gesuchs um Entzug der Betriebsbewilligung und der damit zusammenh�ngenden Verfahrensantr�ge sowie der Geb�hrenpunkt. Die �brigen Teile der Verf�gung des UVEK sind damit rechtskr�ftig geworden. Die angefochtene Ziff. 1 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts bezieht sich ebenfalls nur auf das Nichteintreten auf das Gesuch um Entzug der Bewilligung sowie die damit zusammenh�ngende Geb�hr. Sie weist in diesen Punkten die Sache an das UVEK zur�ck und ist demnach ein Zwischenentscheid.
1.3.3 Weist ein Gericht eine Sache mit verbindlichen Vorgaben zur neuen Beurteilung an eine Beh�rde zur�ck, so stellen diese Vorgaben f�r die Beh�rde einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) dar, weil sie entgegen ihrer Rechtsauffassung einen Entscheid erlassen m�sste, den sie in der Folge nicht mehr anfechten kann (BGE 133 V 477 E. 5.2.4 S. 484 f.). Dies gilt aber nur, soweit der R�ckweisungsentscheid materiellrechtliche Vorgaben enth�lt, welche die untere Instanz bei ihrem neuen Entscheid befolgen muss. Ersch�pft sich der R�ckweisungsentscheid darin, dass eine Frage ungen�gend abgekl�rt und deshalb n�her zu pr�fen sei, ohne dass damit materiellrechtliche Vorgaben verbunden sind, so entsteht der Beh�rde, an die zur�ckgewiesen wird, kein nicht wieder gutzumachender Nachteil, f�hrt die R�ckweisung doch bloss zu einer dieses Kriterium nicht erf�llenden Verl�ngerung oder Verteuerung des Verfahrens (BGE 133 V 477 E. 5.2.2 S. 483).
1.3.4 Das UVEK hatte in seiner Verf�gung vom 30. September 2011 im Wesentlichen erwogen, die Vorbringen der Gesuchsteller fielen in den Zust�ndigkeitsbereich des Eidgen�ssischen Nuklearsicherheitsinspektorats (ENSI). Dieses beaufsichtige den Betrieb des KKW M�hleberg und treffe bei Bedarf besondere Anordnungen. Das UVEK habe keine begr�ndete Veranlassung zur Annahme, dass das ENSI seine Aufsicht nicht gen�gend wahrnehme. Es sei daher davon auszugehen, dass der Betrieb des KKW M�hleberg den geltenden Sicherheitsanforderungen entspreche, solange das ENSI den Betrieb als sicher beurteile. Es bestehe mithin kein zureichender Grund, um auf die rechtskr�ftig erteilte Betriebsbewilligung zur�ckzukommen.
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Urteil erwogen, die (damaligen) Beschwerdef�hrer h�tten glaubhaft gemacht, dass Voraussetzungen f�r einen Bewilligungsentzug nach Art. 67 Abs. 1 KEG vorliegen k�nnten; sie habe bereits in ihrem Urteil �ber die Befristung der Betriebsbewilligung (s. vorne lit. A) festgestellt, wichtige Sicherheitsaspekte seien ungekl�rt und ein allf�lliges Gesuch um Verl�ngerung der Betriebsbewilligung m�sse mit einem Instandhaltungskonzept eingereicht werden. Auch aus heutiger Sicht sei die Situation nicht grundlegend anders einzusch�tzen. Mit Blick auf das Vorsorgeprinzip und den hohen Stellenwert der Sicherheit sei im Zweifel eine �berpr�fung vorzunehmen. Da nicht von der Hand zu weisen sei, dass Gr�nde f�r den Entzug der Bewilligung vorliegen k�nnten, h�tte das UVEK auf das Gesuch eintreten und eine materielle Pr�fung vornehmen m�ssen.
Das UVEK r�gt, das Bundesverwaltungsgericht habe die Art. 67 Abs. 1, Art. 70 und 72 KEG unrichtig ausgelegt, was zu einer unzutreffenden Auffassung betreffend Rollen- und Aufgabenverteilung zwischen UVEK und ENSI f�hre. In Wirklichkeit fielen die von den heutigen Beschwerdegegnern beanstandeten M�ngel in den Aufgabenbereich des ENSI. Diese Aspekte seien nicht ausreichend gewichtig, um eine materielle Pr�fung der Bewilligungsvoraussetzungen an die Hand zu nehmen, da sie nicht gewichtiger seien als �bliche sicherheitstechnische Fragen der laufenden Aufsicht. Das UVEK habe keine Anhaltspunkte, dass das ENSI seiner Aufgabe nicht gen�gend nachkomme oder sich die Betreiberin des KKW M�hleberg nicht an die Anordnungen des ENSI halten w�rde; es habe mithin keinen Grund zur Annahme, dass das KKW M�hleberg nicht alle Voraussetzungen f�r den Betrieb erf�llen w�rde. Weiter r�gt das UVEK, das Bundesverwaltungsgericht habe das rechtliche Geh�r und die Begr�ndungspflicht verletzt; es sei in zwei knappen Abs�tzen einzig auf die Vorbringen der damaligen Beschwerdef�hrer eingegangen und habe die vom UVEK vorgebrachten Gr�nde weder geh�rt noch gepr�ft; es habe nicht dargelegt, inwiefern ein konkreter hinreichender Verdacht f�r einen Entzugsgrund vorliege, sich wesentliche Grundlagen seit der Bewilligungserteilung ge�ndert haben k�nnten oder inwiefern die beanstandeten M�ngel bedeutsam seien; es habe den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt, indem es nur auf seine Ausf�hrungen im Urteil vom 1. M�rz 2012 abgestellt habe, ohne die seitherigen Entwicklungen zu ber�cksichtigen.
1.3.5 Entgegen der Auffassung des UVEK folgt aus den bundesverwaltungsgerichtlichen, knapp gehaltenen Ausf�hrungen nicht, dass die Vorinstanz in ihrem R�ckweisungsentscheid aufgrund einer unzutreffenden Rechtsauffassung dem UVEK verbindliche materiellrechtliche Vorgaben gemacht h�tte. In der grunds�tzlichen Konzeption besteht zudem kein Dissens zwischen UVEK und Bundesverwaltungsgericht, indem beide davon ausgehen, dass das UVEK zust�ndig ist f�r den Entzug der Betriebsbewilligung und dieser Entzug zu erfolgen hat, wenn die Voraussetzungen f�r die Erteilung nicht oder nicht mehr erf�llt sind (Art. 19, 20 und 67 KEG). Ausdr�cklich als richtig anerkennt das UVEK auch die vorinstanzlichen Ausf�hrungen, wonach eine �berpr�fung nur angezeigt sei, wenn sich wesentliche Grundlagen seit der Erteilung der Bewilligung ge�ndert h�tten, wobei nur bedeutsame M�ngel ins Gewicht fielen. Unterschiedliche Auffassungen zwischen UVEK und Bundesverwaltungsgericht bestehen m�glicherweise darin, ob die von den Beschwerdegegnern ger�gten M�ngel aufsichtsrechtlich behoben werden k�nnen oder nicht; indessen hat sich die Vorinstanz gar nicht mit den einzelnen M�ngeln befasst; sie hat somit nicht verbindlich gesagt, diese w�rden nicht in die Zust�ndigkeit der Aufsichts-, sondern der Bewilligungsbeh�rde fallen. Auch bei Befolgung der vorinstanzlichen Anweisungen bleibt das UVEK bei der nun vorzunehmenden materiellen Pr�fung frei, einen Bewilligungsentzug zu verneinen mit der Begr�ndung, die geltend gemachten M�ngel k�nnten im Rahmen der laufenden Aufsicht behoben werden. Analoges gilt auch in Bezug auf die Geb�hrenauflage: Die Vorinstanz hat das UVEK nur angewiesen zu pr�fen, ob eine Befreiung von der Geb�hr in Frage komme, aber sie hat f�r diese Pr�fung keine materielle Vorgabe gemacht.
1.3.6 Der R�ckweisungsentscheid enth�lt somit keine verbindliche materielle Vorgabe und begr�ndet f�r das UVEK keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil. Auf die Beschwerde ist aus diesem Grund nicht einzutreten.
Der Vollst�ndigkeit halber ist zu bemerken, dass das UVEK bei der nunmehr vorzunehmenden materiellen Pr�fung auch die seitherigen Entwicklungen zu ber�cksichtigen haben wird, insbesondere auch den Entscheid des Bundesgerichts vom 28. M�rz 2013 betreffend Befristung der Bewilligung.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Das UVEK hat den Beschwerdegegnern f�r das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientsch�digung zu bezahlen (Art. 68 BGG).
Das UVEK hat den Beschwerdegegnern f�r das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientsch�digung von Fr. 5'000.-- zu bezahlen.

References: Art. 86
 Art. 83
 Art. 65
 Art. 83
 Art. 83
 Art. 92
 Art. 67
 Art. 67
 Art. 70