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Timestamp: 2020-06-01 23:44:45+00:00

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C 11/8
Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre os «Princípios, procedimentos e ações para a aplicação do artigo 11.o, n.os 1 e 2, do Tratado de Lisboa» (parecer de iniciativa)
2013/C 11/03
Relator: Luca JAHIER
Em 14 de julho de 2011, o Comité Económico e Social Europeu decidiu elaborar, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, do Regimento, um parecer de iniciativa sobre os
Princípios, procedimentos e ações para a aplicação do artigo 11.o, n.os 1 e 2, do Tratado de Lisboa.
Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada de Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania, que emitiu parecer em 3 de setembro de 2012.
Na 484.a reunião plenária de 14 e 15 novembro (sessão de 14 de novembro), o Comité Económico e Social Europeu adotou, por 168 votos a favor, 3 votos contra e 7 abstenções, o seguinte parecer:
«Nada é possível sem os homens, mas nada é duradouro sem as instituições»
O CESE considera que é de extrema importância desenvolver propostas de ações concretas para que as instituições da UE assumam as iniciativas que lhes competem no âmbito da definição das medidas adequadas à implementação do artigo 11.o, n.os 1 e 2, do TUE. Este processo deve ser entendido como uma oportunidade para ampliar e reforçar as estruturas de diálogo com a sociedade civil tanto a nível europeu como também a nível nacional, regional e local.
O âmago da democracia continua a ser a democracia representativa. A democracia participativa é uma abordagem complementar e não deve ser entendida como uma alternativa à democracia representativa, alicerce da nossa sociedade. Similarmente, o diálogo civil não está em concorrência com o diálogo social, mas cada um deles desempenha um papel específico e particular, na aceção do Tratado.
Importa pôr em prática uma democracia participativa eficaz, como prevista no TUE, que respeite os valores e a identidade da União Europeia. Atendendo à atual crise económica, social e política, a necessidade de aplicar plenamente o artigo 11.o é de extraordinária importância para reforçar a legitimidade democrática da União Europeia junto dos cidadãos. Por fim, a Europa só poderá evitar o extremismo, defender os seus valores democráticos e criar uma «comunidade de destino», se houver mais transparência e uma maior apropriação e participação dos cidadãos e da sociedade civil organizada a nível nacional e europeu.
A aplicação dos números 1 e 2 do artigo 11.o do TUE deve ser considerada como uma oportunidade decisiva para se ir mais longe nos processos de consulta e de participação da sociedade civil desenvolvidos a nível europeu desde a publicação do Livro Branco sobre a governança europeia, em 2001, havendo já várias práticas de participação da sociedade civil, algumas das quais foram além da mera partilha de informações e podem ser consideradas bons exemplos em que pode assentar um quadro estruturado de diálogo civil europeu, em aplicação dos números 1 e 2 do artigo 11.o.
O CESE recomenda, portanto, o seguinte:
a Comissão Europeia deveria elaborar um estudo aprofundado para examinar os processos existentes de participação da sociedade civil na elaboração das políticas a nível europeu. Esse estudo deveria avaliar a eficácia do atual sistema de cooperação estruturada e propor recomendações para um quadro geral que estabeleça como todas as instituições da UE poderão aplicar os números 1 e 2 do artigo 11.o. Caberá solicitar ao CESE e às partes diretamente interessadas que contribuam para esse estudo no que respeita à conceção, realização e divulgação dos resultados;
o Registo de Transparência, um instrumento comum utilizado pelo Parlamento Europeu e pela Comissão Europeia deveria ser alargado ao Conselho. No futuro, o registo poderia converter-se numa ferramenta útil para identificar as partes interessadas do diálogo civil europeu;
as instituições europeias deveriam criar uma base de dados única com informações sobre os contactos, as consultas e o diálogo com a sociedade civil. Cumpre ainda prever a elaboração de um relatório anual, como ferramenta útil de comunicação para demonstrar a dimensão das iniciativas de democracia participativa realizadas na UE;
o CESE deveria executar uma análise interna para avaliar a eficácia, a relevância e a perceção da sua própria cooperação com as organizações da sociedade civil a fim de identificar melhorias concretas;
o CESE deveria desenvolver uma base de dados com informações detalhadas sobre as organizações da sociedade civil que foram associadas aos seus trabalhos e em que capacidade;
o CESE deveria explorar plenamente o novo protocolo de cooperação celebrado com a Comissão Europeia em fevereiro de 2012 para participar mais na definição das prioridades europeias, dos programas de trabalho e das grandes políticas da UE;
o CESE deveria empenhar-se em reexaminar e dar um novo ímpeto ao seu grupo de ligação com a sociedade civil europeia, para aumentar a participação e contribuir para uma aplicação mais adequada do artigo 11.o, n.o 1;
o CESE deveria ajudar a organizar, em conjunto com todas as outras partes interessadas relevantes e, em especial, com as instituições da UE, um evento anual de grande escala, para contribuir de forma ativa para a agenda das prioridades da UE. O impacto político de um evento deste tipo seria incrementado se paralelamente se realizasse uma conferência conjunta dos parlamentos nacionais dos 27 Estados-Membros e do Parlamento Europeu. O primeiro destes eventos poderia ser organizado antes das eleições europeias de 2014, o que permitiria consolidar as pontes que unem os cidadãos europeus, o eleitorado e os representantes eleitos.
Ao empenhar-se de uma forma cada vez mais significativa e resoluta na construção do espaço público europeu, o CESE poderá reivindicar e promover um papel cada mais ativo da Comissão, do Conselho e do Parlamento Europeu na aplicação do artigo 11.o, n.os 1 e 2, do TUE e produzir deste modo efeitos apreciáveis para o conjunto das instituições europeias e organizações da sociedade civil da Europa, tanto em termos de procedimento como de resultados.
No decurso dos últimos doze anos, o Comité Económico e Social Europeu (CESE) alcançou progressos notáveis na definição do diálogo civil europeu, do seu papel complementar relativamente à democracia representativa e da sua natureza distinta relativamente ao diálogo social. O diálogo civil foi definido como um processo democrático e de formação da opinião pública que pode assumir várias formas em função das partes envolvidas. O CESE chegou a uma conclusão quanto à definição dos atores e dos conceitos envolvidos no diálogo civil e à sua ligação com a governação participativa (1).
O CESE reiterou também o princípio da subsidiariedade a nível europeu; propôs uma grelha específica dos 14 critérios quantitativos e qualitativos para avaliar a representatividade das organizações da sociedade civil selecionadas para participar no diálogo civil horizontal, vertical e setorial; definiu minuciosamente as diferenças entre a consulta (processo descendente) e o diálogo civil (processo ascendente ou, mais exatamente, circular). O CESE contribuiu assim para os avanços institucionais hoje consagrados no artigo 11.o do TUE (2).
O TUE, em vigor desde dezembro de 2009, reconhece formalmente o papel da democracia participativa (diálogo civil, consultas, iniciativa de cidadania europeia). O artigo 11.o (3) desenvolve e reforça a instituição central que é democracia representativa (artigos 10.o e 12.o) (4), constituindo assim um modelo europeu inovador de democracia.
Trata-se agora de envidar esforços para uma aplicação real do artigo 11.o, sendo, em especial, necessário partir dos números 1 e 2, uma vez que as práticas de consulta referidas no número 3 estão já amplamente desenvolvidas e a iniciativa de cidadania europeia foi já regulamentada (5). De facto, a experiência do CESE revelou que é preciso um quadro regulamentar claro e continuidade institucional para haver estruturas de diálogo eficazes.
Em março de 2010, o CESE convidou a Comissão a apresentar «um Livro Verde sobre o diálogo civil e a aplicação na prática do art. 11.o, n.os 1 e 2, a fim de examinar as práticas atuais, definir melhor processos e princípios, avaliá-los e, juntamente com a sociedade civil organizada, propor melhorias, sobretudo com vista à criação de estruturas claras» (6). Um ano depois, em 2011, uma reunião extraordinária organizada pelo Grupo III do CESE sobre «As perspetivas da democracia participativa na Europa» relançava esse pedido e aprovava um «Roteiro para a Democracia Participativa» (7).
O CESE nota que, salvo no que respeita às práticas de consulta e à regulamentação da iniciativa de cidadania europeia, em vigor desde 1 de abril de 2012, as instituições nada mais desenvolveram a respeito dos meios adequados ao diálogo civil (artigo 11.o, n.os 1 e 2) e, até ao momento, nem mesmo o apelo à elaboração de um Livro Verde sobre esse tema recebeu uma resposta positiva.
Além disso, a Europa foi afetada por uma crise económica estrutural, o que põe em causa os próprios fundamentos da construção europeia e contribui, assim, para alimentar um fenómeno perigoso, com duas faces. Por um lado, verifica-se um retorno às negociações intergovernamentais para encontrar soluções para a crise, multiplicando-se as cimeiras europeias; por outro, os cidadãos e as suas organizações estão cada vez mais distantes das instituições da UE. A isto acresce uma perceção geral de que a UE não só não é capaz de encontrar uma saída para a crise, mas também impõe políticas de austeridade que afetam a vida de todos os cidadãos europeus, sendo praticamente inexistente o debate com as diferentes expressões da sociedade civil organizada a respeito das escolhas que têm vindo a ser feitas. A incompreensão e a distância parecem, portanto, estar a aumentar, preparando o terreno para uma perigosa perda de legitimidade pelas instituições da União Europeia.
O CESE está convicto de que a dinâmica gerada pelo Tratado da União Europeia, bem como a variedade e a extensão dos temas e prioridades agora inscritos na agenda política da União Europeia exigem o relançamento enérgico e determinado do «método comunitário». Tudo isto pode concretizar-se unicamente graças ao reforço e à renovação deste método, ao reforço da democracia parlamentar, que é a base fundamental das instituições europeias, assim como a uma nova etapa de participação direta da sociedade civil, destinada a reforçar a identidade europeia e a suscitar o interesse dos cidadãos. Uma maior participação dos cidadãos através do diálogo civil, diretamente e via organizações representativas, como previsto no artigo 11.o, converte-se assim num desafio crucial para o próprio futuro da construção europeia. No fundo, o que está aqui em jogo é a apropriação, a adesão, a transparência e a legitimidade democrática dos processos de decisão.
O artigo 11.o e a sua aplicação constituem, portanto, um instrumento importante para concretizar a dinâmica da democracia participativa e o CESE tem, sem dúvida alguma, a experiência necessária para agir como catalisador deste processo de reforço da vida democrática europeia, em estreita ligação com as diferentes instituições da UE e as principais redes europeias e nacionais da sociedade civil organizada.
O CESE está consciente de que reflete apenas parte da diversidade incluída no conceito de sociedade civil organizada (8) e, precisamente por este motivo, com uma abordagem pragmática, tem vindo a adotar um grande número de iniciativas para assegurar uma articulação cada vez mais ampla das suas relações com a sociedade civil organizada europeia. Em tempos de crise, o CESE considera que reforçar uma «ponte» deste tipo entre as instituições e a sociedade civil é extremamente crucial para acompanhar as decisões políticas estruturais e também as reformas institucionais que a UE deve realizar para garantir o seu futuro.
O artigo 11.o no seu conjunto constitui uma mensagem clara de confiança no valor acrescentado da cidadania ativa, no valor da democracia participativa e no papel que esta pode desempenhar no reforço do sentimento de adesão dos cidadãos ao projeto europeu, gerando uma opinião pública europeia cada vez mais informada e estruturada. O artigo 11.o, que integra a tradição já consolidada do processo de consulta (n.o 3) no contexto do pilar participativo, marca, portanto, com os números 1 e 2 uma transição significativa para um modelo mais avançado de diálogo estruturado.
Após 15 anos de teorias e de análises importantes, como as incluídas no Compêndio já citado (9), são hoje necessárias ações pontuais e instrumentos específicos para cada instituição da UE. Ao mesmo tempo, importa desenvolver um quadro de conjunto coordenado e coerente, para permitir uma melhor concretização do objetivo global indicado neste artigo.
O CESE considera que se deve evitar a tentação de transformar o sistema prescritivo do artigo 11.o (em especial os números 1 e 2) numa disposição meramente descritiva, como se tratasse de uma fotografia do panorama existente. Tal não respeitaria de todo a intenção do legislador, nem corresponde às grandes expectativas da sociedade civil organizada.
3. Utilizar as boas práticas existentes como ponto de partida
O CESE considera que para começar a desenvolver ações concretas com vista à aplicação do artigo 11.o, n.os 1 e 2, importa utilizar as boas práticas existentes como ponto de partida.
Nos últimos dez anos, multiplicaram-se progressivamente na União Europeia as formas de cooperação com as organizações da sociedade civil. Na sua maioria, a cooperação assume a forma de consultas, promovidas pela Comissão Europeia.
Na Comissão Europeia, um número cada vez maior de direções-gerais tem vindo a desenvolver uma série de consultas deste tipo, com objetivos, regularidade, formatos e repercussões diferentes. Estas consultas evoluíram, essencialmente, de forma independente e, em certas ocasiões, transformaram-se em autênticos fóruns consultivos. Em certos casos, esta variedade de situações e de resultados já deu origem a formas muito estruturadas de diálogo com a sociedade civil (10). Não obstante, o CESE considera necessário salientar que não se pode confundir a estrutura jurídica das consultas com o futuro diálogo civil que, além do mais, se deve tornar estruturado e permanente.
A título de exemplo, refira-se o Fórum da UE sobre a Saúde da Direção-Geral da Saúde e dos Consumidores (DG SANCO), a Plataforma dos Direitos Fundamentais da Agência da UE para os Direitos Fundamentais, o grupo de contacto da sociedade civil da Direção-Geral do Desenvolvimento e da Cooperação – EuropeAid (DEVCO) e o diálogo com a sociedade civil lançado pela Direção-Geral do Comércio (TRADE).
Este último é porventura o mecanismo mais avançado de diálogo setorial estruturado, não só pelo número consideravelmente elevado e estruturado de intervenientes (estão registadas mais de 800 organizações), mas também porque quase metade desses intervenientes está sedeada num dos Estados-Membros, e não em Bruxelas. Também é o único mecanismo cujos resultados foram objeto de uma avaliação externa (11), por iniciativa da própria DG TRADE.
Um segundo exemplo é o Fórum Europeu de Integração (12), criado em 2009 por iniciativa conjunta do CESE e da Comissão Europeia e composto, numa base estável, por uma centena de partes interessadas a nível europeu e nacional. Este fórum também conta com a participação constante do Parlamento Europeu, do CR e de representantes dos governos dos Estados-Membros. Apesar de algumas dificuldades iniciais, o Fórum Europeu de Integração é hoje um importante foco de diálogo estruturado sobre a evolução concreta da agenda europeia para as políticas de integração, sobretudo na fase ex ante.
Os fóruns da sociedade civil estabelecidos no quadro do complexo sistema de relações externas da União são um terceiro exemplo. Importa recordar, em especial, o êxito dos comités consultivos mistos inseridos no quadro das negociações de adesão à UE, o papel do Comité Consultivo Cariforum-UE na monitorização do Acordo específico de Parceria Económica entre a UE e o Cariforum e o papel da sociedade civil no âmbito do Acordo de Comércio Livre entre a UE e a Coreia.
O Acordo de Cotonu (13) é possivelmente o exemplo mais complexo e mais estruturado, quer pelo número de países e partes envolvidas, quer pelo número de ações realizadas. Neste acordo reconhece-se formalmente «o papel complementar e o potencial do contributo dos intervenientes não estatais [entendidos como setor privado, parceiros económicos e sociais e sociedade civil], […] para o processo de desenvolvimento» (14). Com base num mandato específico, o CESE organiza encontros regulares com os meios socioeconómicos ACP-UE. Além disso, foi desenvolvido um programa específico de apoio financeiro nos diversos países, gerido pelas respetivas delegações da UE, com a crescente participação desses agentes e o investimento no desenvolvimento de capacidades (15).
Por último, é de referir a iniciativa do Parlamento Europeu, que desde 2007 realiza, ainda que de forma irregular e com resultados diferentes, três ágoras dos cidadãos sobre temas específicos, com uma ampla participação de organizações da sociedade civil europeia (16). Este trabalho é, de momento, objeto de uma avaliação interna específica no PE, com vista ao seu necessário relançamento num formato mais eficaz nos próximos anos.
Importa ainda mencionar alguns exemplos a nível internacional de participação efetiva da sociedade civil nos processos decisórios. A Convenção de Aarhus (17) da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa é um deles, tal como o «Código de Boas Práticas para a Participação Civil no Processo de Decisão», adotado pela Conferência de Organizações Internacionais Não Governamentais (OING) (18).
A Convenção de Aarhus não só prevê que o público e as organizações pertinentes da sociedade civil tenham o direito «de acesso à informação ambiental» das autoridades públicas, mas também o direito de participação do público nas decisões em matéria de ambiente e, eventualmente, o direito de contestar as decisões públicas. Além disso, os representantes da sociedade civil podem nomear os seus membros para o Comité de Avaliação do Cumprimento da Convenção de Aarhus e podem estar representados na Mesa. Por último, estas organizações da sociedade civil dispõem ainda de apoio financeiro.
No que respeita ao Conselho da Europa, o Código de Boas Práticas, reconhecido pelo Comité de Ministros, pretende melhorar a participação da sociedade civil no processo decisório a nível local, regional e nacional. O Código de Boas Práticas define quatro níveis diferentes de participação (informação, consulta, diálogo e parceria) que podem ser utilizados como matriz quer pela sociedade, quer pelas autoridades públicas.
Existem ainda outros bons exemplos a nível regional e nacional. Entre estes, destaca-se o fórum francês «Grenelle Environnement», criada por iniciativa do presidente da República Francesa em 2007 (19). Este fórum reuniu representantes do Estado, dos órgãos de poder local, das ONG e dos parceiros sociais num processo de diálogo e de parceria, que culminou com a elaboração de dois pacotes legislativos importantes no domínio do ambiente, respetivamente em 2008 e 2010. Além disso, em 2008, no seguimento da iniciativa «Grenelle Environnement», o CES francês passou a denominar-se Conselho Económico, Social e Ambiental e foram nomeados representantes do setor ambiental para este órgão (20). Por último, importa recordar outros modelos de diálogo civil desenvolvidos a nível nacional e local, sob a forma de «plataformas de cooperação», «pactos», «acordos ou protocolos de cooperação», etc., e que, como tal, merecem ser tidos em conta.
4. Lições e oportunidades de desenvolvimento
A situação atual dá exemplos de extraordinário interesse que, na prática, vão muito mais longe do que as formas comuns de mera consulta, tendo conduzido, em diversos casos, a processos mais estáveis e mais bem estruturados de participação ativa e de consolidação das formas de cooperação que estabelecem possíveis vias para um diálogo civil estruturado, em conformidade com as disposições do artigo 11.o do TUE. Não obstante, na sua maioria, estas práticas não são suficientemente conhecidas fora de cada setor e devem ser mais valorizadas, promovidas em maior escala, ampliadas e transformadas em estruturas mais estáveis.
A forma como estes fóruns são vistos pelas diferentes partes interessadas, especialmente no que diz respeito à sua eficácia, depende, além disso, de uma série de fatores, nomeadamente os diversos níveis de apropriação dos intervenientes pelo projeto, a perceção do nível de representatividade de cada interveniente (21), as condições financeiras que promovem, ou não, a participação dos intervenientes menos estruturados e que não têm presença em Bruxelas, a capacidade técnica de contribuir ativamente para o debate e garantir o seguimento do processo, bem como a continuidade do investimento operacional realizado pelas instituições da UE.
Importa salientar alguns aspetos relevantes destes processos:
produziram práticas de trabalho que se foram tornando progressivamente normas amplamente aceites e utilizadas, o que constitui uma riqueza que importa estudar e promover;
envolvem, na sua maioria, um conjunto muito estruturado de partes interessadas que, normalmente, não pertencem a uma única família ou a um único setor de organizações da sociedade civil organizada e que, muitas vezes, incluem representantes semelhantes aos do CESE, ou seja, membros de organizações de empresários, de trabalhadores e dos demais agentes socioeconómicos, cívicos, profissionais e culturais;
contam, em muitos casos, com a participação de mais do que uma instituição ou organismo da UE, se bem que com funções diferentes. Por vezes, esta participação gera um efeito de rede entre as diversas instituições, e esse efeito deveria ser aprofundado;
refletem um número crescente de casos de envolvimento muito diverso neste processo de cooperação estruturada entre representantes das sociedades civis nacionais e das suas organizações, para além dos representantes das organizações europeias. No entanto, há ainda muito por fazer neste domínio para que se consiga uma participação mais ampla, à escala local e nacional, das sociedades civis dos 27 Estados-Membros (22).
Estas características denotam um potencial de massa crítica que, se sistematizada e adequadamente divulgada, poderia representar uma importante peça na construção da democracia participativa a nível europeu. Em qualquer caso, isso permitiria chamar a atenção para este pilar da democracia europeia, tanto junto da opinião pública como nas instituições. O volume do contributo das organizações europeias de cidadãos e o compromisso já assumido pela UE tornar-se-iam, assim, mais reconhecíveis e apreciáveis.
O CESE propõe, como tal, que a Comissão Europeia, com a colaboração efetiva de todas as outras instituições, promova um estudo mais vasto e estruturado.
Dez anos após a publicação do Livro Branco sobre a governança europeia (23), tal estudo deverá apresentar elementos mais completos de uma avaliação global dos resultados alcançados, do impacto concreto no processo legislativo, das consequências inesperadas que foram verificadas e experimentadas, dos nós problemáticos que surgiram, das insuficiências e incoerências e dos custos incorridos, definindo, por fim, os elementos necessários para tornar a participação mais apropriada e alargada. O estudo deverá, além do mais, valorizar a eficácia concreta e a extensão do conjunto das cooperações estruturais existentes com a sociedade civil, quais os parâmetros e as condições para aumentar a sua eficácia, quais as boas práticas a promover como exemplo e como desenvolvê-las posteriormente. Por último, deveria também avaliar em que medida e de que forma esta massa significativa de trabalho é conhecida e vista do exterior e como contribui para o alargamento da participação democrática, para a adesão ao projeto europeu e, como tal, para a construção do espaço público europeu. Tal estudo deveria resumir os elementos de avaliação do impacto, quer do ponto de vista das instituições, quer das diferentes partes interessadas da sociedade civil organizada.
Se elaborado com base na perspetiva indicada no artigo 11.o (24), implicando direta e ativamente as organizações da sociedade civil, tal estudo poderá tornar-se uma boa base de trabalho para determinar linhas diretrizes e modalidades práticas complementares para o desenvolvimento do diálogo estruturado na aceção do artigo 11.o do TUE. Desta forma, poderia proporcionar os elementos necessários à definição de propostas operacionais sucessivas e mais concretas por parte da Comissão e das outras instituições da UE, nomeadamente em consonância com o Livro Verde referido no ponto 2.5, cuja importância o CESE salienta. Em especial, haverá que determinar as possíveis linhas e práticas comuns a todas as instituições, sem prejuízo da respetiva autonomia, com vista a desenvolver um processo homogéneo, efetivo, inclusivo e transparente para a participação estruturada da sociedade civil na construção do projeto europeu.
O CESE pode certamente contribuir com os seus trabalhos, a sua competência e as suas redes, participando ativamente na realização do estudo, tanto na fase de conceção e de realização como na divulgação subsequente dos resultados, sobretudo nos 27 Estados-Membros.
Além disso, em 23 de junho de 2011, a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu introduziram o Registo de Transparência, que substituiu o registo instituído pela Comissão em 2008. Este registo inclui já vários milhares de organizações, provenientes dos vários setores da sociedade civil europeia, as quais devem fornecer um leque muito estruturado de informações e se comprometem a respeitar um código de conduta comum (25). Um único registo, comum a ambas as instituições (sendo que o Conselho já manifestou interesse em aderir), dá testemunho de uma orientação concreta e de uma vontade de proceder de forma coordenada entre as instituições da UE sobre este tema tão relevante e sensível para as relações com a sociedade civil.
O CESE considera que esse registo, de momento destinado exclusivamente a alcançar um objetivo de transparência no que respeita às relações com as instituições europeias com vista a influenciar as suas políticas, poderia converter-se progressivamente num instrumento de trabalho para a identificação das partes interessadas do diálogo civil no que toca à questão dos critérios de representatividade. Como tal, também deveriam ser exploradas as possibilidades de um registo deste tipo para o desenvolvimento do diálogo civil estruturado no quadro do estudo acima referido.
O Tratado de Lisboa abre, além disso, novas oportunidades ao Conselho Europeu. Este constitui agora uma estrutura permanente e o presidente do Conselho Europeu é eleito para um mandato renovável de dois anos e meio. Isso permite uma perspetiva a mais longo prazo e relações mais estáveis com a sociedade civil organizada. Efetivamente, também o Conselho Europeu deve cumprir o artigo 11.o do TUE, e o facto de ser atualmente a instituição responsável pela definição das orientações políticas gerais da UE torna ainda mais fundamental desenvolver uma cooperação que evolua progressivamente com vista a um diálogo civil estruturado. O CESE tem para si que o Conselho deve criar uma unidade especial responsável pelo diálogo com a sociedade civil, e o CESE está disponível, no âmbito das suas funções específicas, para cooperar estreitamente com o Conselho para dar expressão concreta a esta ideia.
5. Papel do CESE
Nos últimos dez anos, o CESE alterou profundamente o seu modo de funcionamento e, mais importante ainda, alargou em grande medida a participação nos seus trabalhos a atores, peritos e organizações da sociedade civil europeia.
Todas as vertentes do Comité foram afetadas por estas reformas, desde o aspeto mais tradicional dos seus trabalhos (a elaboração de pareceres), que agora conta com a participação crescente de peritos e a realização mais frequente de audiências, com diferentes dimensões, à criação do Grupo de Ligação com as Organizações e Redes Europeias da Sociedade Civil, aos diversos encontros e eventos organizados no âmbito dos programas das secções especializadas, dos grupos e das presidências, não só em Bruxelas mas também nos vários países da União, ao trabalho relativo à Estratégia Europa 2020, feito em parceria com os conselhos económicos e sociais e instituições similares dos diversos Estados-Membros, ou ainda ao amplo leque de atividades realizadas no âmbito das relações externas do Comité.
O resultado é uma rede sólida e em constante crescimento de relações e de diálogos, que envolve um leque mais amplo e diversificado de intervenientes da sociedade civil organizada europeia. Trata-se de uma evolução relativamente estruturada, com uma forte componente setorial, no âmbito da qual, muitas vezes, cada interveniente conhece mal as ações dos restantes e, sobretudo, uma evolução cujo potencial global ainda não foi suficientemente explorado.
Como tal, o CESE deve empenhar-se em:
promover uma análise mais aprofundada da evolução e das perspetivas do seu sistema de relações com a sociedade civil organizada, a fim de avaliar a eficácia, a pertinência e a perceção do trabalho realizado e de dar início às alterações possíveis e às inovações necessárias, com vista não só a melhorar continuamente a sua missão específica de órgão consultivo da UE, mas também a apoiar o processo de aplicação do artigo 11.o do TUE. Este estudo deve ser levado a cabo com a colaboração de institutos de investigação de alto nível e deve prever modalidades adequadas de participação e cooperação ativas das organizações da sociedade civil que tenham representatividade ao nível europeu, permitindo assim recolher também as suas opiniões e orientações gerais;
promover uma base de dados específica que reúna todos os contactos, competências e organizações que, de uma forma ou de outra, participam anualmente nos trabalhos do Comité, e que defina também o tipo de cada organização e permita avaliar que iniciativas podem ser desenvolvidas para assegurar uma comunicação concertada ou um diálogo anual com todas as partes interessadas, de forma a consolidar este sistema de relações;
propor às diversas instituições da UE a criação de uma base de dados única de toda a rede de relações e de diálogos mantidos com as organizações da sociedade civil por todas as instituições da União Europeia, com vista, eventualmente, a elaborar também um relatório anual correspondente, acessível a todas as partes interessadas nacionais e europeias (26).
O CESE deve criar todas as sinergias úteis com as outras instituições da União, para assegurar uma implementação adequada do artigo 11.o. Para tal, o CESE renova o seu compromisso de abrir novas perspetivas de trabalho com o Conselho Europeu e de reforçar e ampliar todas as oportunidades de cooperação já estabelecidas com o Parlamento Europeu, a Comissão Europeia e o Comité das Regiões.
O novo protocolo de cooperação entre o CESE e a Comissão Europeia (27), que consolida e reforça o papel do CESE como intermediário privilegiado entre a sociedade civil organizada e as instituições da UE, oferece inúmeras oportunidades neste sentido, que devem ser desenvolvidas com convicção. O protocolo consolida e reforça a cooperação desenvolvida nos anos precedentes e estabelece novas e ambiciosas vias concretas para proceder a uma aplicação progressiva e de conjunto do artigo 11.o do TUE, para desenvolver a «democracia participativa na União com o propósito de reforçar a sua legitimidade democrática» (28). Em especial, «a Comissão considera esta cooperação como um instrumento privilegiado para organizar um diálogo aberto, transparente e regular com associações representativas e a sociedade civil, tal como referido no artigo 11.o do TUE» (29).
Em especial, o protocolo define dois momentos privilegiados para o desenvolvimento da cooperação, que podem converter-se num quadro estável e estruturado onde incluir progressivamente uma rede cada vez mais ampla de organizações representativas da sociedade civil europeia, dando assim uma forma complementar ao desenvolvimento concreto do diálogo civil estruturado, de acordo com o estipulado no artigo 11.o, n.o 2:
No quadro da definição das prioridades políticas da UE, o CESE tem a possibilidade de influenciar as prioridades políticas e o programa anual de trabalho da Comissão. Para tal, o CESE deverá dar a conhecer as suas propostas de prioridades à Comissão para o ano seguinte e, no final de cada ano, o CESE organizará um debate sobre o futuro da UE, durante o qual a Comissão apresentará as suas próprias prioridades estratégicas.
No quadro do semestre europeu e da Estratégia Europa 2020, o protocolo institucionaliza a apresentação de um relatório anual por parte do CESE, em estreita cooperação com a rede de conselhos económicos e sociais ou instituições similares, sobre a participação da sociedade civil na preparação dos programas nacionais de reforma. Esse relatório será debatido antes do Conselho Europeu da Primavera e a Comissão deverá participar no debate e apresentar uma «Análise Anual do Crescimento».
O CESE deve comprometer-se ainda a criar as sinergias mais oportunas com as organizações da sociedade civil, tanto a nível nacional, como a nível europeu, desenvolvendo uma cooperação estruturada a ambos os níveis.
Tal cooperação estruturada pode ser desenvolvida especialmente a nível nacional, de acordo com o protocolo, que solicita agora que o CESE avalie «a execução da legislação da UE, em particular no tocante às cláusulas horizontais, como preveem os artigos 8.o a 12.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)» (30). Para este fim, a cooperação já existente com os CES nacionais e as instituições similares deve ser reforçada.
Por fim, em 2004 o CESE criou o Grupo de Ligação com as organizações e as redes europeias da sociedade civil, que é também mencionado no protocolo revisto. No âmbito das perspetivas delineadas, o CESE considera necessário rever, reestruturar e relançar o papel do grupo de ligação, em especial abrindo-o a todos os setores da sociedade civil organizada e no que se refere a estruturar melhor a composição dos três grupos do CESE. Uma perspetiva de reforço deste género poderia representar assim um contributo específico para um avanço decisivo na aplicação concreta do artigo 11.o, n.o 1, do TUE (relativo ao diálogo civil horizontal), tornando o CESE numa plataforma facilitadora desse processo. O grupo de ligação assim revisto e reforçado poderá desempenhar um papel cada vez mais importante no CESE, em especial na monitorização da aplicação do artigo 11.o do TUE.
6. Construir um espaço estruturado para o diálogo civil europeu
O CESE considera que se deve assumir cada vez mais como centro de excelência do diálogo civil europeu, desenvolvendo e melhorando progressivamente os instrumentos existentes, estimulando novas formas de diálogo estruturado e de fóruns abertos, que sejam um espaço de participação para as partes interessadas. Tal deve enquadrar-se numa estratégia global e contar com uma participação cada vez mais adequada das organizações da sociedade civil europeia, com o objetivo de multiplicar as boas práticas de diálogo civil a todos os níveis. Desta forma, o CESE poderá contribuir de forma decisiva para a aplicação do artigo 11.o.
O CESE é ainda da opinião de que se deve começar a trabalhar para criar um espaço que dê visibilidade a esta nova fase da democracia participativa, que seja inovador em termos de conteúdo e de metodologia, que impulsione o processo no seu conjunto e que, por último, seja um espaço de comunicação. Trata-se de dar forma e substância à construção de uma esfera pública europeia, como proposta pelo filósofo Jürgen Habermas, enquanto condição fundamental do próprio projeto europeu, mas que está ainda longe de ser uma realidade. Esse trabalho é ainda mais necessário no contexto da crise e dos riscos já evidenciados de enfraquecimento da adesão democrática à construção europeia.
A proposta de um espaço desse género foi já apresentada pelo CESE (31) numa sua conferência e num recente e influente parecer sobre a renovação do método comunitário (32).
O CESE entende que este espaço estruturado destinado ao diálogo civil europeu poderia assumir a forma de um evento anual, com as seguintes características e objetivos:
ter por objeto a recolha, transmissão e síntese dos principais contributos da sociedade civil organizada europeia para o programa anual da Comissão e para as prioridades das várias instituições, conforme as considerações apresentadas no ponto 5.7;
estender-se progressivamente por vários dias, segundo o princípio dos «Open Days» que o CR organiza com êxito (33), com ateliês e reuniões temáticas que conduziriam, por fim, a uma reunião geral de encerramento;
constituir um ponto de encontro ao qual o CESE daria uma base preparatória sólida, instituindo um comité específico com representantes das organizações europeias da sociedade civil, que definiria as prioridades temáticas dos trabalhos, bem como as modalidades de participação (34);
assegurar uma participação tão alargada quanto possível, incluindo ao nível das organizações nacionais e setoriais;
prever igualmente formas de associar diretamente os cidadãos europeus, em virtude das disposições do artigo 11.o, n.o 1, do TUE, que exige também um diálogo direto com os cidadãos nos vinte e sete países da UE, através da utilização dos amplos recursos proporcionados pelas novas tecnologias da comunicação;
concluir com uma declaração final cujo formato seria gerido e coordenado pelo comité preparatório, segundo o método que o CESE já empregou com sucesso em várias ocasiões, tanto nos seus trabalhos internos como externos.
O CESE tem para si que esse evento constituiria um impulso construtivo para que todas as instituições da UE convertam o diálogo civil numa tarefa transversal que diga respeito a todas as direções-gerais da Comissão, todos os grupos de trabalho do Conselho e todas as comissões do Parlamento, de forma transparente e equilibrada, no que respeita aos diferentes setores da sociedade civil organizada europeia, como foi já solicitado pelo Parlamento Europeu (35).
Com vista a imprimir mais coerência e a reforçar esta perspetiva, o CESE volta a apelar a que a Comissão elabore uma proposta precisa e conclusiva sobre o estatuto europeu para as associações europeias, como firmemente solicitado pelas organizações da sociedade civil europeia e reiterado em diversos pareceres do CESE.
(1) No documento intitulado «Participatory democracy in 5 points» [Democracia participativa em cinco pontos], elaborado pelo Grupo III do CESE em março de 2011, encontra-se uma boa síntese desses conceitos.
(2) Para informações mais pormenorizadas, ver o compêndio intitulado Participative democracy: a retrospective overview of the story written by the EESC [Democracia participativa: Retrospetiva da história escrita pelo CESE]: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.events-and-activities-participatory-democracy-prospects-compend.
(3) Artigo 11.o: «1. As instituições, recorrendo aos meios adequados, dão aos cidadãos e às associações representativas a possibilidade de expressarem e partilharem publicamente os seus pontos de vista sobre todos os domínios de ação da União. 2. As instituições estabelecem um diálogo aberto, transparente e regular com as associações representativas e com a sociedade civil. 3. A fim de assegurar a coerência e a transparência das ações da União, a Comissão Europeia procede a amplas consultas às partes interessadas. 4. Um milhão, pelo menos, de cidadãos da União, nacionais de um número significativo de Estados-Membros, pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão a […].
(4) O artigo 10.o, n.o 1, dispõe que «o funcionamento da União baseia-se na democracia representativa» e o artigo 10.o, n.o 3, que «Todos os cidadãos têm o direito de participar na vida democrática da União. As decisões são tomadas de forma tão aberta e tão próxima dos cidadãos quanto possível.»
(5) http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome. De qualquer forma, será oportuno efetuar, no próximo ano, uma ampla avaliação, incluindo também a sociedade civil organizada, do funcionamento concreto da iniciativa de cidadania europeia.
(6) JO C 354 de 28.12.2010, p. 59.
(7) http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/roadmap-final-for-web.pdf
(8) «O Comité Económico e Social é composto por representantes das organizações de empregadores, de trabalhadores e de outros atores representativos da sociedade civil, em especial nos domínios socioeconómico, cívico, profissional e cultural.», artigo 300.o, n.o 2, do TFUE.
(9) Participative democracy: a retrospective overview of the story written by the EESC [Democracia participativa: Retrospetiva da história escrita pelo CESE] – http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.events-and-activities-participatory-democracy-prospects-compend.
(10) Seguidamente, serão apresentados apenas alguns dados sucintos.
(11) http://trade.ec.europa.eu/civilsoc/index.cfm.
(12) http://ec.europa.eu/ewsi/fr/policy/legal.cfm.
(13) Capítulo 2, art. 4.o.
(14) Capítulo 2, art. 6.o.
(15) Para se conhecer melhor o trabalho de monitorização do CESE, ver a declaração final do seminário regional de Adis Abeba, realizado de 7 a 10 de julho de 2010. www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.acp-eu-eleventh-regional-seminar-documents.10876.
(16) http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/en/00567de5f7/Agora.html.
(17) Convenção sobre o acesso à informação, a participação do público e o acesso à justiça no domínio do ambiente, adotada em 1998. http://www.unece.org/env/pp/introduction.html.
(18) O código foi adotado em outubro de 2009. www.coe.int/ngo.
(19) «Grenelle Environnement» – http://www.legrenelle-environnement.fr/.
(20) Para outros exemplos de participação da sociedade civil, ver a audiência realizada no contexto da elaboração deste parecer http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.events-and-activities-articles-11-1-2-lisbon-treaty.
(21) Verificam-se, no entanto, amplas divergências quanto aos critérios de representatividade aplicados nas várias situações. Por isso, remete-se o leitor para os critérios quantitativos e qualitativos definidos no parecer do CESE (relator: Jan Olsson), (JO C 88 de 11.4.2006, pp. 41-47).
(22) A este respeito, importa também recordar a enorme quantidade de organizações locais, nacionais e regionais que participaram, recentemente, em projetos europeus concretos e específicos e que, se devidamente incentivadas e incluídas na rede, poderiam intervir ativamente numa dinâmica de participação e de diálogo civil mais ampla, capaz de reforçar a adesão dos cidadãos ao processo europeu de forma generalizada nos territórios nacionais e locais da União.
(23) JO C 193 de 10.7.2001, p. 117; JO C 125 de 27.5.2002, p. 61, e COM(2001) 428 final.
(24) «As instituições estabelecem um diálogo aberto […]», p. 2.
(25) http://europa.eu/transparency-register/index_en.htm.
(26) Ver também o ponto 21 da «Resolução do Parlamento Europeu, de 13 de Janeiro de 2009, sobre as perspetivas de desenvolvimento do diálogo civil no âmbito do Tratado de Lisboa» (P6_TA(2009)0007).
(27) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.eu-cooperation.22469.
(28) Protocolo, Preâmbulo, sexto parágrafo.
(29) Protocolo, Preâmbulo, sétimo parágrafo.
(30) Protocolo, Preâmbulo, quinto parágrafo.
(31) Ver número 4 final, no documento adotado pelas principais organizações da sociedade civil organizada na conferência do CESE, em 10 de fevereiro de 2010: A organização de uma conferência anual da sociedade civil organizada com vista a contribuir para a elaboração da agenda política europeia.
(32) JO C 51 de 17.02.2011, p. 29, ponto 5.6, relatores: Henri Malosse e Georgios Dassis.
(33) Os Open Days do CR, que comemoram em 2012 o seu décimo aniversário, são um fórum de debate político e um espaço de intercâmbio de boas práticas e de cooperação. Atualmente, atraem mais de 6 000 participantes e incluem uma centena de ateliês, três assembleias temáticas gerais e uma sessão final, que conta com a presença de representantes de alto nível de todas as instituições europeias.
(34) Neste contexto, refira-se, como exemplo de uma boa prática, o «Programa para a Europa: As propostas da sociedade civil», apresentado pelo CESE na primavera de 2009.
(35) Resolução do Parlamento Europeu (P6-TA(2009)0007), de 13 de janeiro de 2009, sobre as perspetivas de desenvolvimento do diálogo civil no âmbito do Tratado de Lisboa, relatora: Genowefa Grabowska.

References: artigo 11
 artigo 29
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 Artigo 11
 artigo 10
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 artigo 300