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Timestamp: 2018-06-22 12:23:10+00:00

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Nº 7 Revista Digital de la REI en FISCALIZACIÓN by Fundación CEDDET - Issuu
Número 7. 1er semestre de 2011 COMITÉ DE REDACCIÓN RICARDO FELÍCIMO ACEDO CÁZARES Redactor Jefe. Auditoria Superior de la Federación de México ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF Coordinador Temático por España de la REI en Fiscalización. Tribunal de Cuentas de España ROSEMARIE ATANASIU Coordinadora Temática Latinoamérica de la REI en Fiscalización. Tribunal de Cuentas de Uruguay HUGO RODOLFO JENSEN Coordinador Temático Latinoamérica de la REI en Fiscalización. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos. Argentina FUNDACIÓN CEDDET ELISA LÓPEZ Coordinadora Área en Fiscalización
ENTREVISTA Dr. Siegbert Rippe. Presidente del Tribunal de Cuentas de la República Oriental del Uruguay PANORÁMICAS Sergio Daniel Hemsani. Relevancia del Control Público y el Movimiento Sindical Internacional
ARTÍCULO Hugo Rodolfo Jensen. Control Interno-INTOSAI GOV 91009130, una mirada crítica
FIRMA INVITADA Francisco Cardona Una Función Pública que rinde cuentas
NUESTRAS EFS Paraguay Daniel Gómez Alvarenga Régimen de Control y Evaluación de la Administración Financiera del Estado Paraguayo
ACTIVIDADES DE LA REI EN FISCALIZACIÓN
MARÍA SANZ Gerente del Programa "Redes de Expertos" CONTACTAR redes@ceddet.org ACCESO A LA REI www.ceddet.org
La presente publicación pertenece a la REI en Fiscalización y está bajo una licencia Creative Commons Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, distribuir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use para fines comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquier notificación o consulta escriba a redes@ceddet.org. ISSN: 1989-6719 La REI en Fiscalización y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida por los autores en los distintos artículos.
Editorial no de los principales propósitos de la revista es dar a conocer experiencias, tópicos y tendencias de la fiscalización superior. Por lo tanto, representa un espacio y un canal de información de los profesionales dedicados al control de los recursos públicos. Iniciamos con una entrevista al Dr. Siegbert Rippe, Presidente del Tribunal de Cuentas de Uruguay, donde destacamos que dicho Tribunal es la EFS encargada del control externo de la legalidad y el tipo de control que ejerce es el preventivo del gasto público sin menoscabo de otras funciones en otro momento de tiempo o de espacio, como es la Rendición de Cuentas, el Presupuesto y su Ejecución, así como los Gobiernos Departamentales y Municipales. También el Dr. Rippe nos comparte los retos y las prioridades del Tribunal. Sergio Daniel Hemsani con su artículo “Relevancia del Control Público y el Movimiento Sindical Internacional”, difunde que existe una organización sindical internacional (ULATOC) que se solidariza con los trabajadores del control público y que fomenta el diálogo y la cooperación para resolver problemas regionales y mundiales. Asimismo, el autor reitera los principios fundamentales del control público, sus aspiraciones más legítimas en beneficio de la sociedad y su relación con el trabajo del auditor. Continúa Hugo Rodolfo Jensen con su artículo “Control Interno-Intosai-Gov 9100-9130”, un tema de actualidad, específico y normativo que seguramente dará lugar a la discusión de ideas ya que el autor hace una crítica a las normas del control interno de la INTOSAI que se sustentan en el Informe COSO del sector privado. El autor expone la evolución de la normativa internacional del Control Interno hasta nuestros días, donde hoy se define como un proceso para enfrentar los riesgos basado en 5 componentes Para este número de la revista tenemos como firma invitada a Francisco Cardona, de la OCDE, quien nos comparte su artículo “Una Función Pública que Rinde Cuentas”. El autor parte de que la rendición de cuentas es un objetivo político prioritario de Europa, muestra sus dimensiones interpretativas y trata la rendición de cuentas administrativa, tanto interna como externa, siendo esta última representada por las EFS. En la sección “Nuestras EFS” Daniel Gómez Alvarenga nos presenta a la Contraloría General de la República de Paraguay como el órgano de control externo de este país y su relación con el control interno, realizado por otros órganos, para conformar el sistema de control y evaluación de Paraguay. Finalmente presentamos los resúmenes de los foros realizados en el semestre que concluye. Los invitamos a la lectura, ya que estamos seguros que la revista ofrecerá perspectivas, rumbos y pautas para el quehacer profesional en el tema de la fiscalización.
RICARDO F. ACEDO CÁZARES Redactor Jefe México, D.F.
REI EN FISCALIZACIÓN
Dr. Siegbert Rippe Presidente del Tribunal de Cuentas de la República Oriental del Uruguay
Nació en Alemania en 1936. Abogado, Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Máster en Administración Pública y Diploma en Finanzas. Se especializó en Derecho Societario y Cooperativo, Derecho del Mercado (Derecho de la Competencia, Derecho de la Propiedad Intelectual y Derecho del Consumidor), Derecho Financiero y Bursátil y Derecho Concursal. Profesor Emérito en Derecho y Catedrático de Derecho Comercial en la Universidad de la República de Uruguay. Desarrolla actividades de investigación y enseñanza, de grado y de posgrado. En Uruguay ha dictado cursos en organizaciones reconocidas y ha sido profesor visitante en Argentina y Brasil. También ha disertado conferencias en universidades de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, España, Italia y México. Ha publicado como director y/o coautor diversos libros y alrededor de 70 artículos de doctrina y de jurisprudencia comentada. Además de este perfil, se listan sus actividades profesionales y colegiadas más destacadas: • Consultor en temas jurídicos, empresariales y de negocios. • Asesor Letrado Externo de la Bolsa de Valores de Montevideo. • Asesor del Ministerio de Economía y Finanzas. • Asesor de la Administración Nacional de Puertos. • Integrante de diferentes comisiones y comités en materia de normas contables, arbitraje, conciliación, comercio, bolsa, revistas de derecho comparado y de derecho comercial, e investigación de derecho comparado, tanto en Uruguay como en Argentina y España.
ENTREVISTA. DR. SIEGBERT
• Consultor en proyectos financiados por el BID, el PNDUD y el FONADEP. • Asesor de la Dirección Nacional de Fomento Cooperativo. • Asesor de instituciones de gobierno en México en temas de presupuesto, energía y café. • Director del Instituto de Derecho Comercial. • Coordinador de Estudios del MERCOSUR de la Universidad de la República. Titular de la Subcomisión de Ciencia y Tecnología de la Comisión Sectorial del MERCOSUR. • Asesor de diversas comisiones parlamentarias sobre temas de su especialidad en proyectos de ley (Uruguay).
Muchas gracias por haber aceptado la entrevista para la Revista digital de la REI en Fiscalización, Dr. Siegbert Rippe, y reciba un cordial saludo del equipo de redacción. En su condición de Presidente del Tribunal de Cuentas, nos gustaría en primer lugar que hiciera una presentación de la institución. El Tribunal de Cuentas es un órgano de control externo de legalidad en el manejo de la Hacienda Pública, creado por la Constitución y con una organización y cometidos básicamente establecidos en la misma, sin perjuicio de previsiones legales complementarias. Sus miembros, siete en total, son designados por la Asamblea General, esto es, por ambas cámaras del Parlamento, requiriéndose para ello una mayoría especial consistente en los dos tercios de sus componentes. Es un órgano, en consecuencia, independiente, no sujeto a jerarquía y cuyos dictámenes -que no son vinculantes- no pueden ser revocados por ningún otro órgano del Estado. En caso de diferencias de criterio entre el Tribunal y el órgano controlado y bajo determinadas condiciones el Tribunal informa a la Asamblea General pero, una vez más, sus decisiones en la materia no admiten revisión por parte de ningún otro órgano del Estado. El control que se ejerce es el de legalidad y en su mérito ejerce el control previo o preventivo de gastos y pagos, tiene competencia en materia de presupuestos de los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados, interviene en la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal del Gobierno y también tiene atribuciones en materia de Presupuesto y Rendición de Cuentas de los Gobiernos Departamentales y Municipales, entre otros. No tiene asignado por el momento cometidos de control de gestión salvo en lo relativo a la gestión financiera de los Organismos del Estado. ¿Cuáles son las principales líneas de acción para el futuro, cuáles son las prioridades de la institución? ¿Hay algún proyecto en marcha que quiera destacar? En esta etapa de funcionamiento del Tribunal corresponde aclarar que existe desde 1934- tiene algunas prioridades como son: en el ámbito interno, mejorar su estructura de organización y funcionamiento, así como, en el ámbito externo, mejorar el relacionamiento con los organismos controlados y con la Asamblea General. En el primer caso (relacionamiento con los organismos controlados), para que las decisiones de los mismos se ajusten y resulten acordes a criterios de legalidad y evitar así, en lo posible, ser observados; en el segundo caso (relacionamiento con la Asamblea General) para que las observaciones del Tribunal, no acogidas por aquellos organismos, y comunicadas a la Asamblea General, provoquen o tengan algún efecto respecto de dichos organismos y de sus autoridades, a través del ejercicio de las facultades comprendidas en el ámbito de la competencia de esa Asamblea, particularmente en cuanto al llamado a la responsabilidad de aquellas, aunque no existe experiencia en tal sentido a la fecha. Es también intención del Tribunal actualizar y perfeccionar la normativa legal relativa a sus cometidos y atribuciones e introducir la auditoría de gestión en su más amplio sentido. A menudo las Entidades de Fiscalización Superior no son conocidas o valoradas por la población como se debiera. En este sentido, ¿Qué percepción considera usted que tienen los ciudadanos de su país del trabajo que realizan? ¿Tienen difusión los informes que aprueban, los aprecia la opinión pública? No necesariamente el Tribunal de Cuentas es conocido o valorado por la población como debie-
ra serlo. Es cierto que los dictámenes del Tribunal se publican en su página web, cuyo conocimiento es accesible a cualquier persona o entidad y a veces sus resoluciones ameritan incluso comentarios en la prensa nacional. Por otra parte, en un reciente informe elaborado en el ámbito de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, de Uruguay, se evaluó las posibilidades de disponibilidad y de acceso a la información pública de los organismos del Estado por parte de quienes estuvieran interesados en tales temáticas y se consideró que, objetivamente, la información que proporcionaba el Tribunal a través de su página es efectivamente accesible, correcta, oportuna y adecuada y que ella constituye una real fuente de información en relación al Tribunal de Cuentas y sus dictámenes. Es expectativa de este Tribunal ampliar y profundizar el conocimiento de la población sobre sus cometidos y atribuciones y sobre sus dictámenes, ampliando y profundizando por su parte los medios e instrumentos de comunicación e información con la ciudadanía, con el público en general, en el entendido de que el Tribunal aporta un “plus” en relación a la legalidad en las decisiones de los organismos controlados y que es de especial relevancia el conocimiento generalizado, cierto, fundado, transparente que se tenga sobre la gestión financiera del Estado y sobre el uso y destino de los recursos que aportan los contribuyentes a través del pago de sus impuestos.
Otro asunto que tiene, por desgracia, una actualidad permanente y al que las organizaciones internacionales conceden mucha relevancia, es el de la lucha contra la corrupción. ¿Cuál es el papel que en este combate desempeña la institución que usted preside? ¿Cuáles son los logros conseguido en este terreno? Creo que los controles que realiza –incluso los previos o preventivos- el Tribunal de Cuentas, constituyen un instrumento, una herramienta importante para contribuir a prevenir razonablemente la corrupción a nivel del Estado. Por otra parte, en casos específicos sus dictámenes han servido para alertar sobre ciertos hechos, ciertas conductas, que pueden constituir por lo pronto irregularidades en el manejo de los
Los miembros del Tribunal de Cuentas, siete en total, son designados por la Asamblea General, esto es, por ambas cámaras del Parlamento, requiriéndose para ello una mayoría especial consistente en los dos tercios de sus componentes
recursos públicos y en ocasiones la propia justicia especializada ha solicitado información o ha recurrido a sus dictámenes para ser utilizados en la investigación de hechos que se encuentran en la órbita de dicha justicia, esto es, de los juzgados competentes en materia de crimen organizado. La nueva sociedad de la información y del conocimiento que propicia Internet ha favorecido la constitución de redes como la REI en Fiscalización, uno de cuyos medios de expresión es la Revista: ¿Conocía su existencia?, ¿Qué valoración le merecen en todo caso las redes como instrumento de formación y de interrelación entre los hispanohablantes? Tal vez, por haberme incorporado hace pocos meses a este Organismo, no tenía conocimiento cabal de la existencia y contenidos de esta revista. Sin perjuicio de ello señalo que es particularmente importante tener conocimiento de las actividades de otras EFS, y que la integración y participación en redes, más allá del relacionamiento, la comunicación y la información institucional que se tiene sobre las mismas a través de la integración y participación activa del Tribunal, por una parte en INTO-
SAI, por otra, en OLACEFS, así como también en el ámbito de las EFS de los países componentes del MERCOSUR, ello luce ser igualmente importante. Es que siempre es importante, significativo, el conocimiento mutuo, el intercambio de experiencias, la actualización permanente y el acceso fluido a los avances del exterior en esta materia. Por último, Señor, desde la experiencia personal acumulada, quisiéramos que nos diera su opinión acerca del futuro de la auditoría o fiscalización públicas en Iberoamérica y de las formas de colaboración posible entre las EFS de nuestra comunidad. Considero indispensable la existencia, desarrollo y consolidación de las EFS. Es posible que se tenga que superar la instancia del control preventivo, más allá de que en Uruguay ello constituye una imposición constitucional que solo puede ser modificada a través de una reforma de la Carta Magna, y estimo que debe insistirse en acceder a las amplias posibilidades que ofrece la Auditoría de Gestión a través de la concreción de sus grandes objetivos e indicadores: eficiencia, eficacia y economía. Muchísimas gracias, Dr Rippe, por haber tenido la gentileza de concedernos la entrevista, la cual sin duda fue muy honesta de su parte. Es bueno conocer que el Tribunal de Cuentas que usted preside, calificado como el Órgano de Control Externo de la Legalidad, realiza un control previo o preventivo de las operaciones financieras, cuyos dictámenes no son vinculantes y no pueden ser revocados por otro órgano del Estado. Asimismo, que el control previo no limita al Tribunal de otras funciones en otro momento de tiempo o de espacio, como es en la Rendición de Cuentas, en el Presupuesto y su Ejecución, así como en los Gobiernos Departamentales y Municipales. Finalmente, le deseamos el mejor de los éxitos en aras de reformar la Constitución para superar el control preventivo al que se encuentra sujeto el Tribunal de Cuentas y pueda, con los respectivos cambios legales, introducir la Auditoría de Gestión, casualmente acordada en el INCOSAI de Montevideo en 1998, llamada de Desempeño en México, para revisar y dictaminar la eficiencia, la economía y la eficacia de las políticas, programas, objetivos y procesos del quehacer público.
Relevancia del Control Público y el Movimiento Sindical Internacional SERGIO DANIEL HEMSANI Secretario de Relaciones Internacionales APOC/ULATOC
RESUMEN ANALÍTICO La Unión Latinoamericana de Trabajadores de Organismos de Control (ULATOC) es una Federación Internacional de Sindicatos constituida por organizaciones de personal de organismos gubernamentales nacionales, regionales y locales iberoamericanos, cuya función es la auditoría y/o el contralor de la hacienda pública y de los procesos, sistemas y estructuras gubernamentales y de los resultados de políticas y programas. La Unión acepta también la afiliación de organizaciones de empleados de órganos de control hacendario y de instituciones internacionales, constituidas por estados miembros o autoridades gubernamentales. Por otra parte, se requiere un Estado que estimule el crecimiento y desarrollo económicos con una justa distribución de la riqueza. Una buena gestión pública debe fortalecer la confianza ciudadana en sus instituciones públicas y sus funcionarios; y para ello debe promover la mejora continua y permanente de su gestión con base en el aseguramiento de la calidad y agregar valor a los servicios públicos. Mientras que los trabajadores del control público demandamos trato digno y profesionalización mediante la formación y la capacitación. Valorizamos al control público como factor de transparencia y democracia; por ello entendemos el diálogo social como factor estratégico con el ciudadano, a quien los trabajadores del control consideramos como aliado natural, y buscamos alianzas internacionales para crear sinergias en estos fines.
PALABRAS CLAVE ULATOC, Control Público, Calidad, Diálogo Social, Trabajo Digno.
Relevancia del Control Público y el Movimiento Sindical Internacional Sergio Daniel Hemsani
MOVIMIENTO SINDICAL INTERNACIONAL Como organización sindical internacional la ULATOC se fundamenta en el principio de solidaridad entre trabajadores y trabajadoras de organismos de control y auditoría del sector público de Iberoamérica. Fomenta el diálogo, la concertación y la cooperación internacional como medio de resolver problemas de alcance regional y mundial. Promueve el desarrollo económico sobre la base de los principios de justicia social y sustentabilidad, promueve la paz y la protección del medio ambiente en escala regional y nacional. La ULATOC se constituyó en Buenos Aires en Marzo de 2004 por impulso de su actual Secretario General y también Secretario General de la Asociación del Personal de Organismos de Control de la República Argentina (APOC), Dr. Hugo Buisel Quintana con el acompañamiento de organizaciones de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Uruguay. A partir de allí ha procurado extender su membresía, y se ha incorporado, posteriormente, representación de México y de Portugal. No obstante su relativa reciente creación, la ULATOC ha desplegado un intenso y variado accionar tanto en el ámbito regional así como en el afianzamiento de relaciones con organizaciones hermanas de España, Italia, Francia, Bélgica y Luxemburgo, como así también con representantes de los trabajadores del Tribunal de Cuentas de la UE. En materia de solidaridad hemos acompañado, apoyado y sostenido las reivindicaciones de sus organizaciones miembros. En cuestiones vinculadas a la institucionalidad de la región impulsamos vigorosamente la creación de un organismo de control externo en el seno del Parlamento del Mercosur. Un resultado concreto de esta tarea se ve reflejado en el convenio de cooperación suscripto entre la ULATOC y el Parlamento del Mercosur en Diciembre de 2008. En los últimos tres años la ULATOC ha participado en la Conferencia Internacional del Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo en Ginebra, donde realiza una activa participación en defensa de los trabajadores del control público, impulsando incluso, proyectos de normativa y recomendaciones para el amparo de la labor del contralor. La ULATOC está afiliada a la Internacional de Servidores Públicos (ISP) y desde el año 2010 hemos creado el Sector Control Público, destacando la importancia de crear y liderar un sector pro-
pio que interprete las demandas particulares de los trabajadores del control. También en el ámbito regional integra la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) conformada por 13 Centrales Sindicales donde - al mismo fin- coordinamos la Comisión Control Público. Es así que hemos concebido que, para defender en forma cotidiana los derechos de los trabajadores del control público, visualizamos la labor internacional como factor estratégico para potenciar la política sindical nacional. De esta manera avanzamos hacia la búsqueda de un espacio de integración con otras organizaciones sindicales hermanas, a fin de compartir las experiencias comparadas de los países, defender los legítimos intereses de los trabajadores del control a partir de la solidaridad sindical, realizar actividades de capacitación e intercambio, e impulsar la jerarquización de las instituciones del Control. Como crecimiento en objetivos la ULATOC ansía en conformar la Unión Internacional de Trabajadores del Control que integre asociaciones hermanas vinculadas al control público internacional. Se desarrolla a continuación un resumen de los principios y objetivos de la acción internacional del movimiento sindical que reúne el pensamiento de los trabajadores de los organismos de control público reunidos en la ULATOC. MUNDIALIZACIÓN DEL MOVIMIENTO OBRERO Para contribuir al entendimiento de los pueblos como un camino a la paz y a la prosperidad social, la idea de integración regional y de la mundialización debe trascender las esferas gubernamentales y empresariales, así como comprender la totalidad de los actores sociales. La participación de los trabajadores, a través de sus organizaciones, debe asumir un rol de significativa relevancia. La firmeza y celeridad del proceso de convergencia en este propósito como también de la generación, expansión continua y distribución justa de los bienes y frutos del desarrollo, dependen en una parte de que las fuerzas creadoras y productivas latentes en nuestros pueblos puedan desplegarse en plenitud y por otro lado de que al interior de cada uno de nuestros países, se asiente y prospere una gobernabilidad democrática, eficaz y responsable. La gobernabilidad democrática, eficaz y responsable es el marco básico y necesario para que en
PANORÁMICA Relevancia del Control Público y el Movimiento Sindical Internacional Sergio Daniel Hemsani
los países se desarrollen y consoliden procesos de crecimiento sostenibles en el tiempo y se genere una distribución justa y equitativa de la riqueza. ROL DEL ESTADO El Estado tiene un rol indelegable que cumplir en la provisión y gestión de los servicios públicos de calidad y constituye un factor imprescindible del desarrollo económico con inclusión social y trabajo digno. Resulta necesario un Estado activo y vigoroso que asuma su rol tanto para estimular el crecimiento de la economía, como para reducir las desigualdades en la sociedad, donde resulta inviable el Estado mínimo al servicio de unos pocos según lo pregonado por el neoliberalismo. Pero no basta con tener un Estado activo, es necesario además dotarlo de administraciones ágiles y eficientes capaces de interpretar, elaborar e implementar con éxito las políticas públicas. Para la concreción de esta realidad, nuestros pueblos necesitan de herramientas adecuadas para erradicar de forma definitiva la corrupción, la falta de oportunidades, la postergación y la miseria. Nuestras sociedades demandan urgentemente una mirada que les muestre el accionar y los resultados de sus gobernantes y que estos requieren de una permanente guía para administrar de forma eficiente los siempre escasos recursos públicos. Los servicios públicos deben ser gestionados y/o regulados por una administración pública dotada de herramientas idóneas que le permitan prevenir desvíos y generar alertas tempranas en defensa de los intereses públicos. FORTALECIMIENTO, VISUALIZACIÓN Y VALORIZACIÓN DEL CONTROL PÚBLICO Los organismos de control, por su rol institucional y especificidad técnica, deben revisar el cumplimiento de políticas, planes y programas públicos, verificar su efectividad y evaluar las consecuencias de las acciones de los gobernantes. La misión de los órganos de control es servir al interés público, proveer información oportuna y objetiva de cómo se invierte los recursos públicos y recomendar formas de mejorar la eficacia, eficiencia y economía del gobierno. El control público contiene los mecanismos idóneos para alertar y advertir en tiempo y forma los eventuales desvíos y recomendar acciones correc-
tivas en la administración pública, y puede ser un medio para erradicar la corrupción que conlleva a la postergación, la inequidad y la pobreza. Percibimos una fuerte demanda en nuestras sociedades, en donde se reclama una mirada que les muestre el accionar y los resultados de sus gobiernos y simultáneamente éstos requieren una guía para administrar de forma eficiente los siempre escasos recursos públicos. Allí es donde se instalan las asociaciones sindicales de trabajadores de organismos de control y auditoría por su idoneidad, su accionar pertinente y evolutivo con alto impacto en la consecución de entendimientos en la sociedad. Los trabajadores de organismos de control público requerimos la visualización de nuestra actividad como factor determinante de la calidad institucional vigente en un Estado Social de Derecho. El control público y el privado tienen diferentes normas y objetivos. El primero, de orden social y estratégico y procura el bien general, y el segundo, eminentemente económico y busca la obtención de lucro. Resulta necesario diferenciar los fines y objetivos del control público y el control ejercido por consultoras privadas, más allá de eventuales alianzas o intercambio de conocimiento. Los escándalos de las auditorías privadas muestran lo que puede ocurrir cuando se mezclan intereses particulares con las tareas de control. Resulta sumamente riesgosa la tercerización en el control público; es necesario hacer el atento seguimiento de los procesos de privatización que se evidencian en determinados procesos regionales. La ausencia del control público no solo facilita la corrupción y el desvío de fondos, sino que fundamentalmente pone en peligro la vida, la salud, la educación y la integridad del ciudadano. EL CONTROL Y SU APORTE A LA CALIDAD INSTITUCIONAL Una buena gestión pública debe fortalecer la confianza ciudadana en sus instituciones públicas y sus funcionarios y para ello debe promover la mejora continua y permanente de su gestión. A mayor transparencia y publicidad de los actos de gobierno, mayor posibilidad de ejercer el control social con el ciudadano. Los procesos de gestión de calidad total y continua adquieren una mayor relevancia y contenido
cuando son adoptados por el Estado, dado que estos procesos acompañan el fin de ser del mismo, es decir la búsqueda y aplicación del bien común. Debemos promover la implantación del aseguramiento de la calidad y no solo del control de calidad. De esta manera se tenderá a la creación de una política de calidad sustentable, con el objetivo de internalizar en todos los niveles de la organización la gestión de calidad. Los componentes del sistema de aseguramiento de calidad constituyen los elementos que suelen identificarse como integrantes de un sistema de control de gestión basados en un proceso de planificación estratégica. Ello implica alinear la organización con una visión y misión declaradas, y orientar los sistemas organizativos, de gestión de recursos humanos y de gestión organizacional a la obtención de resultados. Adicionalmente, el sistema de aseguramiento de calidad debe reforzar la independencia, la objetividad y la confiabilidad de la auditoría y de su trabajo. Los atributos descritos requieren de la existencia de políticas internas de los organismos de control consensuadas con las organizaciones gremiales. Implementar políticas de aseguramiento de la calidad provoca un efecto multiplicador dentro de las organizaciones de gobierno a través de las recomendaciones y orientaciones de políticas institucionales y de procedimientos volcadas en los informes de auditoría. De esta manera, la implementación de políticas de calidad produce una inducción en forma directa e indirecta en el conjunto de la administración pública. Agregar valor a los servicios públicos a través de los procesos de calidad y del control público imparcial e independiente, favorece la construcción de sociedades justas equitativas e incluyentes. Por ello, sostenemos que a mayor control público mejor democracia. Valorizamos al control público como factor de transparencia y democracia, entendiendo el diálogo social como factor estratégico con el ciudadano, a quien los trabajadores del control consideramos como aliado natural.
CONTROL PÚBLICO Y TRABAJO DIGNO Adoptamos y defendemos el concepto del trabajo decente, entendido como el factor ético en nuestra labor que sea desarrollado en una plena
Como organización sindical internacional la ULATOC se fundamenta en el principio de solidaridad entre trabajadores y trabajadoras de organismos de control y auditoría del sector público de Iberoamérica
vigencia de los derechos laborales y sindicales, donde sea respetada y valorada la labor del auditor público ejercida con plena dignidad libertad e independencia, y sea resguardado de las particulares características de la función de auditor. Vemos prioritario recuperar el concepto de “hombre de trabajo” como sinónimo de persona digna. Ansiamos revalorizar al trabajo como factor básico de la dimensión humana y superar el concepto de factor económico de producción. El trabajador del control es el espejo en donde se reflejan los desvíos e irregularidades y por ello cuando no existe un respeto a su labor y no se defienda la necesaria independencia- se encuentra vulnerable en el desempeño de sus funciones. Debemos cobijar la labor del auditor público y ampararlo de la habitual costumbre de “matar al mensajero”. En efecto, la labor del auditor para algunas estructuras de poder, resulta incomoda al no inter-
pretar que el control puede constituirse en el mejor aliado del buen administrador. Los trabajadores de estos organismos compartimos una extensa lista de necesidades, reclamos y reivindicaciones en el colectivo de los servidores públicos pero, a su vez, nuestra actividad presenta características específicas que requiere de abordajes y soluciones diferenciadas. La realidad nos marca que los problemas que afectan a los trabajadores del control se reproducen, con distintos grados de extensión e impacto, en todos los países y, dentro de ellos, según sea su organización política en el ámbito nacional, regional o local. Entre estas particularidades debemos mencionar la necesidad de amparar las características institucionales que brinden un adecuado grado de independencia de los organismos de control y sus trabajadores, que aseguren el ejercicio de sus funciones libre de presiones y condicionamientos internos o externos, sujeta exclusivamente al adecuado desempeño profesional. Procuramos desarrollar nuestro trabajo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad, en el cual los derechos sean protegidos a través de la plena libertad sindical, la participación y la negociación colectiva, y cuente el personal con remuneración adecuada y protección social.
personal, perfeccionar y actualizar sus conocimientos. Es por ello que consideramos como eje de nuestra área de control público, que todo servicio público de calidad contenga un control público oportuno y por sobre todo que este sea socialmente útil, como espacio de diálogo social y como herramienta de la formación profesional.
FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN PARA LA PROFESIONALIZACIÓN Defendemos la profesionalización continua y adecuada de los trabajadores como un derecho fundamental en defensa del trabajo digno. Percibimos a la capacitación como una inversión necesaria (y no un gasto) que se relaciona con la igualdad de oportunidades de nuestros trabajadores y trabajadoras en condiciones de trabajo equitativas perdurables, con una remuneración justa que genere una promoción del empleo y derrote la discriminación. No hay trabajo digno posible sin formación adecuada, pertinente y permanente. La educación constituye una piedra angular de un trabajo digno. La formación profesional constituye un campo fértil para el desarrollo y fortalecimiento del diálogo social y la creación de empleo. Para que el Estado pueda supervisar una realidad cada vez más compleja, los órganos de control deben capacitar a su
CONCLUSIONES Se debe difundir la gestión de la “cosa pública” al ciudadano, para que este premie o castigue su accionar a través del control social participativo. Igualmente es necesario optimizar la función pública y sus servicios y aportar calidad, basados en el concepto de la búsqueda permanente del trabajo digno. Sobre esta base, estamos convencidos que la acción mancomunada internacional resulta un mecanismo idóneo para afrontar el desafío de reunir fuerzas y experiencias conjuntas, la cual contribuye con el pensamiento y la acción a la creación de soluciones comunes a las demandas de los trabajadores del control en el marco de democracias justas y eficientes. La falta de transparencia que alimenta la corrupción, el endeudamiento indiscriminado, la mala administración de los fondos públicos y, en última instancia, la injusta distribución de la riqueza constituyen los flagelos que debemos reformar.
NUESTRAS ALIANZAS Las asociaciones sindicales comprendemos la necesidad de buscar alianzas que nos permitan optimizar la defensa de los trabajadores en un escenario mundial, donde las decisiones trasciendan las fronteras y jurisdicciones y con ello la actividad gremial deviene en un instrumento de integración que mediante un proceso de convergencia e intercambio, impulse de manera efectiva la consolidación de una realidad social, laboral y económica más inclusiva y equitativa. Ansiamos desplegar en plenitud las fuerzas creadoras y productivas de nuestros trabajadores, para que se constituyan en actores que construyan una gobernabilidad democrática sustentable, eficaz y responsable. Nuestra alianza con el ciudadano va en sintonía con lo que consideramos el nuevo desafío del siglo XXI que es controlar a los gobernantes.
HUGO RODOLFO JENSEN
Jefe de Área del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos, Argentina.
Control InternoINTOSAI GOV 9100-9130 Una Mirada Crítica
RESUMEN ANALÍTICO En el presente trabajo se desarrolla la evolución del concepto de control interno, en el marco de la INTOSAI (Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores) Centrando la atención en las normas vigentes, en el año 2004 se aprueba la Guía para las Normas de Control Interno para el Sector Público, INTOSAI GOV 9100, que es complementada en el año 2007 con la Información Adicional sobre la Administración de Riesgos de la Entidad, INTOSAI GOV 9130. Ambas normas tienen su origen en desarrollos realizados para la actividad privada por el Committee of Sponsoring Organisazions of the Treadway Commission’s (COSO), más conocida por Comisión Treadway, así como Informe o Modelo COSO. Analizadas las causas que determinaron el Informe COSO, el ámbito donde se desarrolló y los resultados de la implantación del modelo, a la luz de los últimos trabajos de investigación realizados por la citada Comisión, surgen a criterio del suscripto, dudas respecto de la efectividad de la traslación de dicho modelo al sector público. PALABRAS CLAVE Control Interno, INTOSAI, COSO, GOV 9100-9130, EFS.
ARTÍCULO Control Interno-INTOSAI GOV 9100-9130 Una Mirada Crítica Hugo Rodolfo Jensen
INTRODUCCIÓN Para abordar las cuestiones relacionadas con el Control Interno, utilizaré las prescripciones que sobre el particular, realizó la INTOSAI a lo largo de los últimos años. La INTOSAI es la organización profesional de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de los países que pertenecen a las Naciones Unidas. Constituye un foro en el que los auditores de todo el mundo pueden debatir los temas de interés recíproco y mantenerse al tanto de los últimos avances en la fiscalización y de las otras normas profesionales y mejores prácticas que sean aplicables. A través de los congresos trienales, reuniones de comités y otras comunicaciones periódicas, la INTOSAI se centra en los temas clave que tratan las EFS y ayuda a sus miembros a desarrollar soluciones innovadoras a los desafíos compartidos. El lema de la INTOSAI es "La experiencia mutua beneficia a todos". Esta Organización fue constituida en 1953, cuando 34 EFS se reunieron en el primer congreso de la INTOSAI celebrado en Cuba. Actualmente tiene 189 miembros de pleno derecho y 3 miembros asociados. Las EFS desempeñan un importante papel no solamente en la fiscalización de las cuentas y las actividades de la administración pública, sino también en la promoción de una correcta gestión financiera y una rendición de cuentas global de sus gobiernos. La INTOSAI publica normas internacionales y orientaciones para las auditorias financieras, de cumplimiento y de rendimiento, y proporciona asesoramiento para la correcta gobernanza. Podemos incluir el concepto de control interno dentro de este último aspecto. El INCOSAI, un congreso que se celebra cada tres años, es el órgano supremo de la INTOSAI. En el Congreso participan todos los miembros y se realiza en un país distinto cada vez. Resultado de las deliberaciones, se aprueban resoluciones y recomendaciones con el propósito de mejorar la fiscalización pública en el ámbito mundial. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE CONTROL INTERNO a) En el VIII Congreso INCOSAI, de España de 1974, entre otras cuestiones se debatió sobre la importancia de los sistemas de control interno, donde se efectuaron recomendaciones y sobresalen:
1. Que las EFS lleven a cabo una acción sistemática para establecer y/o perfeccionar los sistemas de control interno y procuren que queden subordinadas al Director. 2. Que las EFS formulen principios y elaboren normas y procedimientos generales y los impongan o propongan para su aplicación a las entidades sujetas a su control. 3. Que en su informe al Parlamento, las EFS expresen su criterio respecto de la extensión y eficiencia de los resultados del control interno. 4. Que las EFS propicien reuniones técnicas con los funcionarios de los órganos de control interno para mejorar los sistemas, normas y procedimientos de control interno, y la elaboración de una terminología uniforme. b) La Guía de INTOSAI de 1992, publicada en Junio de 1992 bajo la denominación “Directrices para las Normas de Control Interno”, es un documento que refleja la visión de que se deben promover las normas para el diseño, implantación y evaluación del control interno. Estas directrices surgieron por la necesidad de contar con instrumentos que permitan que una administración pública ofrezca servicios más económicos, eficientes y eficaces, de controlar los déficits y como subproducto de estos últimos, la deuda. Su propósito fue determinar los mecanismos necesarios para el establecimiento y mantenimiento de controles internos eficaces. Se presenta a continuación una síntesis de los aspectos más salientes de este trabajo: Definición: La estructura de control interno es el conjunto de los planes, métodos, procedimientos y otras medidas, incluyendo la actitud de la Dirección, que dispone una institución para ofrecer una garantía razonable de que cumplan los siguientes objetivos: 1) Promover las operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces y los productos y servicios de calidad, acorde con la misión que la institución debe cumplir; 2) Preservar los recursos frente a cualquier pérdida por despilfarro, abuso, mala gestión, errores, fraude e irregularidades; 3) Respetar las leyes, reglamentaciones y directivas de la Dirección; y 4) Elaborar y mantener datos financieros y de gestión fiables y presentarlos correctamente en los informes oportunos.
Control Interno-INTOSAI GOV 9100-9130 Una Mirada Crítica Hugo Rodolfo Jensen
Objetivos: El control interno es un instrumento de gestión, que debe proporcionar una garantía razonable de que se cumplan los objetivos establecidos por la Dirección. Responsabilidad: La responsabilidad en cuanto a su correcto funcionamiento, incumbe a la Dirección. Por ello, esta debe asegurar el establecimiento de una estructura de control interno adecuada, su revisión y actualización permanente. Papel de las EFS: Las EFS son responsables de asegurar un control interno adecuado, promover y apoyar estructuras específicas de control interno para cada unidad gubernamental y la revisión de estas estructuras. Garantías: Ninguna estructura de control interno puede garantizar, por ella misma, una administración eficiente, registros completos y exactos, ni puede estar libre de fraudes. Los controles internos que dependen de la segregación de funciones, pueden ser ineficaces si existe colusión entre empleados o abuso de poder de uno en particular. c) En la XVII reunión INCOSAI (Seúl 2001) se reconoció la necesidad de actualizar la Guía de 1992, para adoptar los avances significativos y recientes en el control interno. Se acordó que debía ser considerado el marco para control interno del Informe COSO. Se efectuaron algunos cambios en consideración de que el modelo se propone para el sector público y se incluyeron temas adicionales, entre ellos el aspecto ético y la prevención y detección del fraude y la corrupción, apuntado al objetivo de la salvaguarda de los recursos. Asimismo, teniendo en cuenta del extendido uso de sistemas de información, se desarrollaron aspectos relacionados con los controles de la tecnología de la información. Esta Guía actualizada fue aprobada en el XVIII INCOSAI, Budapest 2004 (INTOSAI GOV 9100) y se llamó “Guía para las Normas de Control Interno del Sector Público”. Se desarrollan a continuación sus aspectos más importantes: Definición: El control interno es un proceso integral efectuado por la gerencia y el personal. Está diseñado para enfrentar los riesgos y para dar una seguridad razonable de que en el logro de la misión de la entidad se alcanzarán los siguientes objetivos gerenciales: 1) Ejecución ordenada, ética, económica, eficiente y efectiva de las operaciones.
2) Cumplimiento de las obligaciones de respondabilidad (responsabilidad ante la comunidad, rendición de cuentas y compromiso moral y legal). 3) Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables. 4) Salvaguarda de los recursos para evitar pérdidas, mal uso y daño. Objetivos: El control interno es un medio para llegar a un fin, que es lograr que se alcancen los objetivos de la entidad, no un fin en sí mismo. Responsabilidad: El control interno lo llevan a cabo las personas, la gerencia y el resto del personal, aun cuando la responsabilidad principal de su implementación, como la de fijar los objetivos de la entidad, recaerá siempre en la Dirección. Limitaciones: El control interno no puede, por sí mismo, asegurar el logro de los objetivos generales de una entidad; solo puede dar seguridad razonable de que se alcanzarán. En síntesis se exponen a continuación los elementos claves de este marco, que no es otra cosa que cinco componentes del control interno, los cuales se conciben interrelacionados y son vigentes al día de hoy en la normativa de la INTOSAI: Componente 1. Entorno de Control: Marca las pautas de comportamiento de una organización y marca el nivel de conciencia del personal respecto del control. Es el fundamento de los demás componentes, ya que proporciona disciplina y estructura. Entre los factores que lo constituyen están la honradez, valores éticos, capacidad del personal, la filosofía de la dirección y su forma de actuar, asignación de responsabilidades y autoridad. Componente 2. Evaluación de Riesgos: Consiste en la identificación y análisis de los factores que podrían afectar la consecución de los objetivos de una organización, y se determina la forma en que dichos riesgos deben ser atendidos. Componente 3. Actividades de Control: Son las políticas y procedimientos que tienden a asegurar que se cumplan las directrices de la Dirección y que se toman las medidas para afrontar los riesgos que afectan la consecución de los objetivos de la entidad. Componente 4. Información y Comunicación: La información relevante debe ser identificada, recabada y comunicada en un modo y plazo que permita tomar decisiones a los responsables. La comunicación efectiva debe fluir por toda la organización, hacia abajo, a través de y hacia arriba, y
tocar todos los componentes. También debe haber comunicación efectiva con las partes externas de la organización. Componente 5. Seguimiento: Los sistemas de control interno deben ser objeto de seguimiento, para determinar su funcionamiento a través del tiempo. El seguimiento se logra a través de actividades rutinarias y evaluaciones puntuales. d) Continuando con su actualización de la Guía citada, en el año 2007 se aprueba la INTOSAI GOV 9130, denominada “Guía para las Normas del Control Interno del Sector Público-Información adicional sobre la Administración de Riesgos de la Entidad”, en la cual se incorporan los nuevos conceptos del manejo de riesgos para las entidades, de acuerdo con el ERM (Enterprise Risk Management-Integrated Framework), Gestión de Riesgo de Empresa, emitida por COSO en 2004. Este nuevo documento no reemplaza la “Guía para las Normas de Control Interno del Sector Público”, sino que está diseñada para proporcionar información adicional complementaria. El objetivo de la gestión de riesgos en una entidad es permitir a la Dirección el tratamiento de la incertidumbre y su riesgo y oportunidades asociados, para mejorar la capacidad de generar valor y para proporcionar servicios más efectivos, de mayor eficiencia y más económicos, con base en los valores de equidad y justicia. ANTECEDENTES DE LA INTOSAI GOV 9100 INFORME COSO El informe COSO fue preparado por cinco asociaciones de profesionales contables que patrocinan a la Comisión Treadway: El Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados (AICPA), American Accounting Association (AAA), Financial Executives International (FEI), Instituto de Auditores Internos (IIA) y el Institute of Management Accountants (IMA). La Comisión fue formada en 1985 y lleva el nombre de su primer presidente, James C. Treadway Jr. Definir el marco de control interno fue la necesidad de desarrollar herramientas para combatir las irregularidades que se presentaban en los estados financieros de las empresas que cotizaban en la bolsa en los Estados Unidos. Tal es así, que el nombre de la comisión de la que nace el informe es Comisión Nacional sobre Información Financiera Fraudulenta.
Un primer antecedente de su existencia es la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero The Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) aprobada en 1977 por el congreso de Estados Unidos, debido a que empresas estadounidenses radicadas en el exterior eran proclives a prácticas corruptas relacionadas con el financiamiento de campañas políticas y hechos de corrupción para asegurarse contratos. En dicha ley se tipifica como delito el soborno transnacional y obliga a las empresas a aplicar programas de control interno. La Ley, entre otras disposiciones: a) Prohíbe a cualquier individuo o negocio de los Estados Unidos a autorizar, ofrecer o pagar cualquier valor a cualquier funcionario, partido político o candidato extranjeros, con el fin de influenciar cualquier acto o decisión de un funcionario o entidad extranjeros para poder ayudar al individuo o negocio a obtener o retener negocios con persona alguna. b) Prohíbe la falsificación de libros y registros y establece ciertos requisitos contables para las empresas, ya que estas deben crear y mantener libros, registros y cuentas que con detalles razonables reflejen las transacciones y disposición de activos de la compañía, así como desarrollar y mantener un sistema de control interno de contabilidad suficiente para proveer una seguridad razonable de que: 1. Todas las transacciones sean ejecutadas conforme la autorización general o específica de la gerencia; 2. Las transacciones sean registradas para permitir la preparación de estados financieros de acuerdo con los principios contables generalmente aceptados. 3. El acceso a los activos sea permitido solo de acuerdo con la autorización general o específica de la gerencia; y 4. La responsabilidad de registrar los activos sea comparada con los activos existentes en intervalos razonables. Resultado de ello la Comisión Treadway se formó para analizar y hacer recomendaciones sobre los informes financieros fraudulentos. En este propósito, realizó investigaciones de 1985 a 1987 y emitió un informe de conclusiones y recomendaciones en octubre de 1987. En septiembre de 1992, el informe de cuatro volúmenes titulado “Control Interno-Marco Integra-
do” fue publicado, posteriormente re-publicado con modificaciones menores en 1994. Este informe ofrece una definición común de control interno y proporciona un marco bajo el cual los sistemas de control interno pueden ser evaluados y mejorados. De este modo, el Informe COSO representa un estándar que las compañías de EE.UU. utilizan para evaluar el cumplimiento de la citada ley. Según una encuesta realizada por la revista CFO lanzada en 2006, el 82% de los encuestados afirmaron que utilizan el marco COSO para los controles internos. Otros modelos utilizados por los encuestados incluyeron COBIT , AS2 (Auditing Standard No. 2, PCAOB ), y SAS 55/78 (AICPA). RESULTADOS DE SU IMPLANTACIÓN No obstante haberse implementado el control interno con base en el Informe COSO, los resultados en el sector privado no son alentadores debido a los casos de información financiera fraudulenta. Por ello, debió dictarse en Estados Unidos una ley complementaria que endureció los requerimientos sobre controles internos para las compañías que cotizan en la bolsa y hace responsable a la Dirección para su establecimiento y regularidad (Ley Sarbanes Oxley-Año 2002). De acuerdo con el Informe preparado por COSO en mayo de 2010 en el estudio denominado “Fraudulent Financial Reporting: 1998-2007 — An Analysis of U.S. Public Companies”, la situación habiendo transcurrido diez años del último informe, que data del año 1999, es la siguiente: • Crecimiento de Informes Fraudulentos: El análisis muestra 347 presuntos casos de empresas que presentaron informes financieros fraudulentos entre 1998 a 2007 frente a 294 casos entre 1987 y 1997). • Fraudes más significativos: De acuerdo con los fraudes de mayor envergadura como los ocurridos en Enron, WorldCom, y otras firmas grandes, la magnitud de los fraudes por informes con errores y apropiación indebida de bienes rondaría los USD 120 mil millones (analizados 300 casos de fraude con la información disponible). • Los fraudes fueron cometidos en empresas más grandes. • Crecimiento de participación de altos ejecutivos en los actos irregulares: la sindicación (pacto) del Director General y el Director Financiero en el 89% de los casos.
INTOSAI GOV 9130 • Consolidación de las técnicas y esquemas de fraude: Las dos técnicas más comunes para la presentación de estados financieros fraudulentos son inadecuado reconocimiento de los ingresos y sobrevaluación o subvaluación de activos y pasivos. La mayoría de los fraudes (61 por ciento) corresponden al reconocimiento de ingresos ficticios, mientras que el 51 por ciento involucrados activos sobrevalorados. • Presuntas motivaciones para cometer fraudes: De acuerdo con la investigación de la SEC entre las principales motivaciones para cometer actos irregulares, están las siguientes: a) La necesidad de cumplir con las expectativas de los ingresos o de ocultar el deterioro de la situación financiera de la compañía, o bien de fortalecer el desempeño financiero para obtener inversiones o el financiamiento de la deuda. b) La intención de aumentar la remuneración de una gestión basada en los resultados financieros, o de aumentar la precio de las acciones o de ocultar los faltantes por sustracción de activos de la entidad, para beneficio personal de los involucrados.
El análisis del Informe sobre información financiera fraudulenta de 1998-2007, preparado por COSO revela varios aspectos claves. Surge tanto de las técnicas que se utilizaron para cometer estas irregularidades, como de las motivaciones que llevaron a falsear la información y de los involucrados. Estos factores parecieran ser bastantes alejados de los escenarios comunes relacionados con la administración pública. Por ello entiendo, desde mi experiencia personal, que el fraude cometido para el ocultamiento de la sustracción de activos sería el único que podría repetirse en estos ambientes, que como consta en el Informe, fue detectado en solo el 14% de los casos. CONCLUSIÓN a) El impulso para un adecuado sistema de control interno en el marco de la INTOSAI, proviene de las recomendaciones del Congreso INCOSAI de Madrid, del año 1974. b) El desarrollo de una solución para esta problemática se materializa en la Guía de INTOSAI de 1992, publicada en Junio de ese año bajo la denominación “Directrices para las Normas de Control Interno”. c) En las últimas actualizaciones, que datan del año 2004 y 2007, se adoptaron los modelos de control interno, que surgen del desarrollo efectuado para la actividad privada por COSO. d) En el desarrollo de este artículo se han analizado los orígenes, las necesidades que vino a cubrir y el ámbito donde se desarrolló el modelo COSO. Asimismo, los resultados obtenidos a la luz del último informe de COSO del año 2010, donde se presentaron las tipologías de fraudes más comunes, las motivaciones y los involucrados. De todo, surge en opinión del suscripto, que esos aspectos en mayor o menor medida son extraños a la problemática de la administración del Estado. e) Los que si no dejan de ser comunes a la generalidad de los gobiernos son los hechos relacionados con la corrupción administrativa, el tráfico de influencias, el nepotismo, los actos ilegales y las
conductas no éticas, el descontrol y despilfarro de los bienes del Estado. f) Por lo señalado, debo al menos plantear mis reservas respecto de que la importación de modelos orientados a mitigar otra problemática (Informe COSO), puedan ser aplicados como remedio para resolver situaciones de ámbitos y con actores distintos (INTOSAI GOV 9100-9130), no obstante las adecuaciones realizadas para adaptarlo al sector público. g) Por otra parte, como surgen de los últimos trabajos de investigación, puede ponerse en duda la efectividad del modelo para alcanzar los objetivos de quienes motivaron su desarrollo. Esto último, a pesar de haberse endurecido las sanciones y reglamentaciones referidas a los controles internos y la información fraudulenta, con el dictado de una Ley complementaria (Sarbanes-Oxley U.S.2002). BIBLIOGRAFÍA — Coopers & Librand e Instituto de Auditores Internos. 1997. Los Nuevos Conceptos del Control Interno. (Informe COSO.) Díaz de Santos SA MADRID. — INTOSAI. Comité de Normas de Control Interno. Guía para las Normas de Control Interno del Sector Público. GOV 9100.Bruselas. 2004 Disponible de World Wide Web: http://www.issai.org/media(592,1033)/INTOSAI_GO V_9100_S.pdf — INTOSAI. Sub-Comité de Normas de Control Interno. Guía para las Normas de Control Interno del Sector Público. Información Adicional sobre la Administración de Riesgos de la Entidad. GOV 9130. Bruselas. 2007. Disponible de World Wide Web: http://www.issai.org/media(594,1033)/INTOSAI_GO V_9130_S.pdf — Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comisión.(COSO).Fraudulent Financial Reporting: 1998-2007 — An Analysis of U.S. Public Companies. Mayo 2010. Disponible de World Wide Web: http://www.coso.org/documents/COSOFRAUDSTUDY2010_001.pdf
EL PROGRAMA SIGMA
l programa Sigma -Apoyo a la Mejora de la Gobernabilidad y de la Gestión- es una iniciativa conjunta de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y de la Unión Europea (UE), financiada principalmente por la UE.
Sigma apoya a los países socios en los esfuerzos por fortalecer los sistemas de gobernabilidad y de gestión pública: • Evalúa los progresos realizados e identifica las prioridades de reforma en función de las buenas prácticas y de la legislación europea existentes (acervo comunitario); • Apoya la constitución de instituciones públicas y de marcos jurídicos homologables a las normas europeas y a las buenas prácticas; • Facilita la ayuda de la UE y de otros donantes mediante el apoyo a la elaboración de proyectos y a la puesta en práctica de planes de acción. Desde 2008 Sigma apoya a los socios siguientes en los esfuerzos de reforma administrativa: • Países candidatos a la UE: Croacia, ex República yugoslava de Macedonia y Turquía. • Candidatos potenciales a la UE en los Balcanes occidentales: Albania, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Serbia y Kosovo (en virtud de la resolución 1244/99 del Consejo de seguridad de Naciones Unidas)1. • Vecinos y socios europeos: Argelia, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Egipto, Georgia, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Moldavia, Marruecos, Territorios Palestinos Ocupados, Siria, Túnez, Ucrania, así como Rusia2. El Programa Sigma apoya los esfuerzos de reforma de sus socios en los ámbitos siguientes: • Marco jurídico, función pública y justicia: marco jurídico y justicia, función pública y marco administrativo; integridad pública. • Gestión de recursos financieros: Auditoría externa; gestión de gastos públicos; control financiero interno público; contratación pública. • Sistemas de formulación de políticas públicas y de regulación: elaboración y coordinación de políticas; política regulatoria; concepción y aplicación de la reforma.
1 De conformidad con la Resolución 1244 del Consejo de seguridad de la ONU, Kosovo está gobernado desde
1999 por la Misión de Administración Provisional de Naciones Unidas en Kosovo (MINUK). 2 Tal como se convino con la Unión Europea, las iniciativas del Programa Sigma funcionan inicialmente en nueve
países prioritarios: Egipto, Jordania, Marruecos y Túnez (ENPI-Sur); Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldavia y Ucrania (ENPI-Este).
Una Función Pública que rinde cuentas FRANCISCO CARDONA
Senior Advisor. Legal Framework, Civil Service & Justice. SIGMA
MANERAS DIFERENTES DE REFERIRSE A LA RENDICIÓN DE CUENTAS Casi todas las leyes de la función pública aprobadas en la última década en los países de Europa Central y del Este consagran la rendición de cuentas como un objetivo político prioritario. Seguramente cualquier persona, con independencia de la ideología política que profese, estará de acuerdo en la importancia que tiene la obligación de rendir cuentas. Sin embargo, no hay unanimidad cuando se hace referencia a ella en la realidad administrativa y en la aplicación práctica de los principios legales. Para algunos, rendición de cuentas quiere decir sometimiento de los funcionarios a los ministros, dado que la legitimidad democrática de estos últimos les habilita para dirigir y gestionar la administración. Otros, en cambio, interpretan la categoría de la rendición de cuentas como sujeción y lealtad de los funcionarios al ordenamiento jurídico nacional, dado que una administración democrática actúa siempre sometida al principio de legalidad. Hay también quienes opinan que la rendición de cuentas consiste en el servicio a los ciudadanos,
dado que una administración democrática debiera dar respuesta a las necesidades y demandas ciudadanas. Quienes trabajan en la provisión de servicios públicos (por ejemplo, maestros, empleados de la sanidad o de los servicios sociales, policía) tienden principalmente a pensar en la rendición de cuentas en función del cumplimiento de las reglas más avanzadas de la profesión, lo que proporciona una especie de orientación o guía ética y profesional de cómo comportarse adecuadamente, es decir, rindiendo cuentas. A su modo, es posible que todas las interpretaciones anteriores sean ciertas ya que cada una expresa, por separado, una manera valiosa de abordar este asunto. Este artículo se centra en los mecanismos básicos de la rendición de cuentas en el marco de las denominadas actividades de función pública «principales», es decir, en actividades que tienen que ver con el ejercicio del poder público y/o con la gestión de los recursos públicos. Estos mecanismos constituyen un marco al que se hará referencia con la expresión «rendición de cuentas administrativa». LA RENDICIÓN DE CUENTAS ADMINISTRATIVA ES TANTO INTERNA COMO EXTERNA Se puede decir que las actividades de función pública principales son «típicamente administrativas» en el sentido de que los conceptos de servicio a los ciudadanos, capacidad de respuesta o responsabilidad política, aunque no pueda decirse en modo alguno que sean inexistentes, juegan un papel menor desde un punto de vista cotidiano y práctico. Tras el concepto de rendición de cuentas administrativa se encuentra la idea de que la administración está sujeta a la ley y la primera lealtad de los funcionarios lo es al principio de legalidad en cuanto instrumento para desarrollar una administración predecible, en la que se puede confiar, y transparente. Al mismo tiempo, en este concepto se encuentra enraizada la idea de que en una democracia la función pública es receptiva y responde a los objetivos políticos establecidos por el gobierno
legítimo. Para que la rendición de cuentas sea efectiva y controlable, la legislación tiene que regular con precisión, sobre tales premisas, el significado de la actividad de rendición de cuentas, esto es, tiene que hacer referencia tanto a los imperativos del principio de legalidad como de «reactividad»1 ante el gobierno. Todas las burocracias se organizan de manera jerárquica, lo que confiere a la rendición de cuentas una dimensión vertical o interna. Esta dimensión interna es fundamental pero no es el único rasgo de una administración pública organizada eficientemente. De hecho, la dimensión externa de la rendición de cuentas es quizás más importante, ya que es, sin lugar a dudas, la típica de la administración o de la función públicas. La rendición de cuentas externa se basa en la idea de que la administración, dada la amplitud de sus poderes, tiene que responder ante organismos tanto de dentro como de fuera de la organización administrativa, tales como el parlamento y el poder judicial. En democracia, la administración pública es –y debiera serla organización más (y mejor) controlada. Sin este control, todas las administraciones estarían a merced de una dirección arbitraria y de la mala gestión. Las dimensiones interna y externa de la rendición de cuentas administrativa vienen definidas y se asientan principalmente en la legislación. La legislación define con claridad unas obligaciones de los funcionarios que se basan principalmente en los principios de imparcialidad, integridad, respeto de los valores constitucionales, cumplimiento del ordenamiento jurídico y trato justo y respetuoso de los superiores, de los compañeros y de los subordinados. Algunas otras obligaciones están relacionadas más estrechamente con los principios del orden y la disciplina en el trabajo, tales como el cumplimiento del horario, la puntualidad y la eficiencia y la eficacia en la ejecución de las tareas específicas del puesto que se desempeña. Es sobre la base de los deberes de los funcionarios establecidos por la ley como tienen que diseñarse
1 Se utiliza el neologismo «reactividad ante el gobierno» para traducir «responsibility to the government», indicándose con
ello la necesaria sensibilidad de la administración y de los funcionarios hacia los políticos y hacia los problemas de los políticos, a los que hay que atender ineludiblemente (receptividad y capacidad de respuesta). No se olvide que la administración es siempre una organización servicial o vicarial del gobierno, que ostenta la legitimidad democrática, sin perjuicio del necesario sometimiento de una y otro a la legalidad, característica del Estado de Derecho (N. del T.)
FIRMA INVITADA Una Función Pública que rinde cuentas Francisco Cardona
legalmente los variados mecanismos de control del cumplimiento (por ejemplo, la rendición de cuentas). Estos mecanismos varían en función de las disposiciones institucionales, procedimentales y de la gestión. Algunos mecanismos son internos y otros externos; las dos clases de mecanismos son imprescindibles para controlar la rendición de cuentas de los funcionarios. LOS INSTRUMENTOS INTERNOS FOMENTAN Y CONTROLAN LA RENDICIÓN DE CUENTAS ADMINISTRATIVA El control interno de la ejecución de las tareas por los funcionarios se lleva a cabo a través de una organización administrativa jerárquica que no solo incluye control y orden disciplinario en sentido estricto, sino también elementos de motivación. Se puede motivar mediante una gestión justa del sistema retributivo y la oferta de una carrera con posibilidades de promoción para los funcionarios. Se puede también motivar mediante la promoción de una cultura administrativa que defienda valores constitucionales tales como la legalidad, la apertura, la transparencia, la eficiencia, la vocación de servicio y la promoción del interés público. La administración pública tiene una preocupación clara por la justicia y la transparencia que se manifiesta en el diseño de métodos y procedimientos para establecer objetivos e instrumentos de evaluación de resultados, así como para la utilización de tales resultados. Otros instrumentos de motivación pueden tener reflejo también en la legislación: recompensas, premios y reconocimiento público de los logros y realizaciones de los funcionarios. Si se manejan con inteligencia, tales instrumentos pueden ser útiles asimismo para respaldar la conducta de rendición de cuentas de los funcionarios. En la cúspide de la organización administrativa jerárquica de gestión se encuentra el ministro, que personifica tanto la autoridad administrativa de mayor rango como la legitimidad política del gobierno. En su faceta política, el ministro está condicionado por las políticas defendidas por su partido pero en la faceta administrativa está sometido por la ley. No es posible poner en práctica políticas o medidas contrarias a la ley. Una buena estructura de gestión que obligue a los funcionarios a rendir cuentas internamente garantiza por fuerza la protección legal de los funcionarios frente a órdenes ilegales ya que todos en la jerarquía, incluido el
ministro, se hallan sometidos por la ley. Las normas que garantizan tal protección tienen que ser claras y terminantes y proporcionar los medios de resolución de las situaciones conflictivas que puedan surgir. Otro instrumento importante de apoyo y de control de la responsabilidad de los directivos públicos es el diseño de mecanismos eficaces de control financiero ex ante de los fondos públicos y de gestión del gasto público de conformidad con las partidas presupuestarias y las normas de procedimiento. Otros mecanismos de control como las inspecciones y las auditorías sobre muestras tomadas de modo aleatorio pueden fortalecer la rendición de cuentas de los funcionarios. Obviamente, tales instrumentos solo pueden operar de manera adecuada si los usuarios están debidamente protegidos por la legislación frente a órdenes ilegales o frente a presiones de los superiores o intereses espurios. Gracias a tales instrumentos, la administración es capaz de descubrir lo que ocurre «en el interior» pero, desgraciadamente, son de poca ayuda para remediar el mal ya hecho. El ciclo de la rendición de cuentas interna se cierra cuando las decisiones pueden ser corregidas o anuladas, básicamente a través de los mecanismos previstos en la legislación de procedimiento administrativo, y cuando la mala conducta puede ser sancionada -a través de medidas disciplinarias establecidas en la legislación de la función pública-. El régimen disciplinario no es agradable pero a pesar de todo constituye el último recurso legal para la rendición de cuentas en la función pública; cuando no hay medidas disciplinarias, toda la estructura interna de rendición de cuentas se viene abajo. LAS INSTITUCIONES DE CONTROL EXTERNO GARANTIZAN EL EXAMEN INDEPENDIENTE DE LA ADMINISTRACIÓN La rendición de cuentas externa la tienen que llevar a cabo organismos que se encuentren fuera de la organización o institución cuyos resultados van a examinarse. Para que sean eficaces, es absolutamente imprescindible que tales organismos sean independientes. En la mayoría de los países, las instituciones a las que compete el control externo gozan de reconocimiento constitucional; así, en primer lugar, la Constitución establece que sean instituciones estatales independientes y, en segundo lugar, que las normas que las desarrollen
En la cúspide de la organización administrativa jerárquica de gestión se encuentra el ministro, que personifica tanto la autoridad administrativa de mayor rango como la legitimidad política del gobierno tengan el rango de ley orgánica o al menos rango de ley ordinaria. Por lo tanto, la rendición de cuentas externa se determina y se basa en la legislación, que es la que confiere competencias precisas a las instituciones que ejercen el control y establece normas específicas de procedimiento para ejercer tal control, por un lado, y obligaciones de información y de divulgación para las instituciones controladas, por otro. Una de las principales instituciones de control externo es la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS), cuya denominación, estructura y organización varían de un país a otro. Por regla general las EFS incluyen en el ámbito subjetivo de su competencia a todas las administraciones públicas, hecha exclusión del poder judicial y del legislativo. Las EFS actúan de oficio en el ámbito de su competencia, lo que incluye no solo el control de la legalidad sino también la eficacia y la eficiencia de las decisiones administrativas. Las resoluciones de las EFS adoptan por lo general la forma de informes al parlamento. Como consecuencia de ello, el parlamento puede remitir un asunto a la autoridad competente para que adopte sanciones disciplinarias o penales en función de la responsabilidad política o financiera de los que dirigen la administración. Otra institución que ejerce el control es el sistema de justicia administrativa. Este sistema es aquella parte de la judicatura competente para declarar
la conformidad de las decisiones administrativas a la ley y, cuando es necesario, restaurar la legalidad mediante la revocación de tales decisiones. En algunos países esta responsabilidad la ejercen los tribunales ordinarios de justicia y, en otros, una rama especializada de la judicatura. La forma de actuar de este sistema varía también de un país a otro. En algunos países, una legislación específica determina los procedimientos ante los tribunales administrativos mientras que en otros se siguen los procedimientos generales de los tribunales de la jurisdicción civil. En algunos países los tribunales solo pueden declarar la ilegalidad, nulidad e invalidez de los actos sobre la base de vicios procedimentales, de manera que se devuelve el asunto a la administración para que resuelva conforme a la ley. En otros los tribunales pueden examinar y decidir sobre el fondo del asunto, haciéndolo en lugar de la administración. El sistema de justicia administrativa se inicia únicamente a instancia de parte y el proceso de revisión viene regulado por la legislación de manera cuidadosa y precisa a través de procedimientos formalizados. El sistema emite decisiones coercitivas que pueden declarar la responsabilidad individual, patrimonial, disciplinaria o penal de las autoridades, incluidos los funcionarios, que hayan tomado decisiones erróneas e ilegales. Muchos países han creado el ombudsman o defensor del pueblo como una nueva institución independiente que contribuye a la rendición de cuentas externa del sistema administrativo nacional. En la mayoría de los países el ombudsman toma decisiones en forma de informes al parlamento, los que contienen no tanto resoluciones que requieran el cumplimiento de la administración sino más bien recomendaciones a los órganos administrativos. El ombudsman puede actuar tanto de oficio como a instancia de parte y la eficacia de sus recomendaciones suele ser directamente proporcional a la reputación alcanzada en el ejercicio de las funciones. La aureola de prestigio que rodea a la persona que ostenta las funciones del ombudsman es una baza muy importante para que se lleven a cabo reformas en la legislación y se mejoren los procedimientos administrativos en muchos países. Como desarrollos más recientes en muchos países de la OCDE y de la UE se han promulgado leyes de acceso a la información de interés público detentada por los organismos públicos. Esta es una
nueva forma de incrementar la transparencia de los poderes públicos y, por tanto, la posibilidad de la ciudadanía de exigir rendimiento de cuentas por parte de los que ocupan puestos de responsabilidad pública2. LOS MECANISMOS INTERNOS Y EXTERNOS PROMUEVEN UNA FUNCIÓN PÚBLICA QUE RINDE CUENTAS La consecución del objetivo político de una función pública que rinda cuentas, tal como proclaman la mayoría de las leyes de la función pública,
depende mucho del funcionamiento de los mecanismos de rendición de cuentas internos y externos. Los directivos y gestores públicos juegan un papel primordial en la promoción interna de la rendición de cuentas de los funcionarios a través de los variados instrumentos con los que cuentan. Pero no basta con la rendición de cuentas interna; para garantizar la rendición de cuentas externa de la administración hay que poner en marcha también mecanismos de acceso fácil, que sean independientes y eficaces.
Publicado originalmente en inglés por la OCDE con el título «Accountable Civil Service», Francisco Cardona, publicado en SIGMA UPDATE, Accountability Structures, Issue No. 2, January 2004 (http://www.sigmaweb.org/dataoecd/62/60/34856464.pdf) © 2004 OCDE Reservados todos los derechos. © Fundación CEDDET/Tribunal de Cuentas para la edición española Publicado previo acuerdo con la OCDE, París La calidad de la traducción al español y la concordancia con el texto original recaen bajo la responsabilidad de la Fundación CEDDET/Tribunal de Cuentas
2 Para más información ver el Dcoumento SIGMA No. 46 sobre “The Right to Open Public Administrations in Europe: Emerging Legal Standards” en: http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/fulltext/5km4g0zfqt27.pdf?expires=1304676208&id=id&accname= guest&checksum=27741A504BF236F822AE547CEBFBF0B2
Paraguay Nuestras EFS
DANIEL GÓMEZ ALVARENGA
Auditorías de Operaciones Financieras Auditoría Interna, Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN)
Régimen de Control y Evaluación de la Administración Financiera del Estado Paraguayo DATOS GENERALES DE LA EFS Nombre de la EFS: Contraloría General de la República (CGR) Cargo Máximo: Contralor General Nombre del Contralor General: Óscar Rubén Velázquez Gadea Fecha de creación de la CGR: 08 de julio de 1994 Lugar de la Sede de la CGR: Calle Bruselas Nº 1880 casi Bélgica Barrio Luis Alberto de Herrera Casilla de Correos N° 1458 Asunción, Paraguay Composición del talento humano. Personal Activo al 10/09/2010: Mujeres: 333 (53%) Hombres: 297 (47%) Total: 630 (100%)
Paraguay Régimen de Control y Evaluación de la Administración Financiera del Estado Paraguayo
ANTECEDENTES DE LA INSTITUCIÓN En Paraguay, la EFS tiene como antecedentes, durante la etapa colonial, las audiencias, los oidores, las visitas y el Juicio de Residencia; se calificó a la Audiencia como el primer órgano de control en la época colonial, el Tribunal de Cuentas en el Río de la Plata. No se conoce la existencia de órganos de contralor en la época independiente hasta la etapa constitucional (o presidencialista). En la era constitucional, con la primera constitución de la república del Paraguay, publicada el 24 de noviembre de 1870, con la Ley de Organización Administrativa de 1909 y con la segunda constitución del 10 de julio de 1940 se establece que: el control es parlamentario y judicial. En la Constitución Nacional de 1967, donde desaparece el control parlamentario, solo queda el judicial, donde se hace mención en estos términos “El Tribunal de Cuentas será dividido en dos salas. La primera tendrá competencia exclusiva en los juicios contenciosos administrativos; la segunda, en el control de las cuentas de inversiones del Presupuesto General de la Nación, sobre cuya ejecución informará anualmente al Poder Ejecutivo y a la Cámara de Diputados. La ley podrá ampliar sus atribuciones.” 1 En la cuarta reforma de la constitución que se sancionó y promulgó el 20 de junio de 1992 se crea la Contraloría General de la República y “es el órgano de control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los departamentos y de las municipalidades, en la forma determinada por esta Constitución y por la ley. Gozará de autonomía funcional y administrativa.”2 Con la entrada en vigor de la Ley Orgánica y Funcional de la Contraloría General de la República, se da funcionalidad a lo determinado en la Constitución Nacional, implantándose como un órgano externo de control que coordina el trabajo de fiscalización con otros organismos de control, como es la Auditoría General del Poder Ejecutivo y este a su vez con las auditorías internas institucio-
nales, formándose de ese modo el régimen de control y evaluación de administración financiera del Estado Paraguayo. OBJETIVOS DE LA INSTITUCIÓN Para llevar a cabo sus objetivos, la Contraloría General de la República: Debe velar por el cumplimiento de las normas jurídicas de la administración financiera del Estado, proteger el patrimonio público, establecer las normas, los procedimientos requeridos, realizar periódicas auditorías financieras, administrativas y operativas; así como controlar la normal y legal percepción de los recursos y los gastos e inversiones de los fondos del sector público, multinacional, nacional, departamental o municipal sin excepción, o de los organismos en que el Estado sea parte o tenga interés patrimonial. Aconsejar, en general, las normas de control interno para las entidades sujetas a su supervisión. PRINCIPALES DEBERES Y ATRIBUCIONES La ley Orgánica y Funcional de la Contraloría General de la República otorga los siguientes deberes y atribuciones: a) El control, vigilancia y la fiscalización de los bienes públicos y del patrimonio del Estado, los de las entidades regionales o departamentales, los de las Municipalidades, los del Banco Central y los de los demás Bancos del Estado o mixtos, los de las entidades autónomas, autárquicas o descentralizadas, así como los de las empresas del Estado o mixtas; b) El control de la ejecución y la liquidación del Presupuesto General de la Nación; c) El control de la ejecución y la liquidación de los presupuestos de todas las reparticiones mencionadas en el inciso a), como asimismo el examen de sus cuentas, fondos e inventarios. Al 30 de agosto de cada año, a más tardar, elevará un informe al Congreso sobre la ejecución y liquidación presupuestaria del año anterior, para que la
1 Artículo 203 de la Constitución Nacional de 1967, Honorable Cámara de Senadores, Digesto Legislativo, Materia Constitucional, Titulo: Constituciones. http://www .senado.gov.py/leyes/?pagina=ley_resultado&id=3913 2 Artículo 281 de la Constitución Nacional de 1992, Honorable Cámara de Senadores, Digesto Legislativo, Materia Constitu-
cional, Titulo: Constituciones. http://www.senado.gov.py/leyes/?pagina=ley_resultado&id=2865
Óscar Rubén Velázquez Gadea jurando su cargo de Contralor General de la República Fuente: Prensa Contraloría consideren ambas Cámaras (Diputados y Senadores); d) Fiscalizar las cuentas nacionales de las empresas o entidades multinacionales de cuyo capital participe el Estado en forma directa o indirecta, en los términos de sus respectivos Tratados y/o Cartas Orgánicas; e) El requerimiento de informes sobre la gestión fiscal y patrimonial a toda persona o entidad pública, mixta o privada que administrare fondos, servicios públicos o bienes del Estado, a las Entidades Regionales o Departamentales y a los Municipios, todas las cuales deben poner a su disposición la documentación y los comprobantes requeridos para el mejor cumplimiento de sus funciones, dentro de un plazo de cinco a veinte días; f) La recepción de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos, dentro de las garantías previstas en la Constitución Nacional, así como la formación de un registro de las mismas declaraciones, y la producción de dictámenes sobre la correspondencia entre tales declaraciones prestadas al asumir los respectivos cargos, y las que el funcionario público formule al cesar en el cargo; suministrará los informes contenidos en el Registro a pedido expreso del Poder Ejecutivo, de cualquiera de las cámaras del Congreso Nacional, del Fiscal General del Estado, del Procurador General de la República, de la Comisión Bicameral Inves-
tigadora de Ilícitos y del Organismo jurisdiccional competente; g) La denuncia a la Justicia ordinaria y al Poder Ejecutivo de todo delito del cual tenga conocimiento en razón de sus funciones específicas, siendo solidariamente responsable, por omisión o desviaciones, con los organismos sometidos a su control, cuando éstos actuasen con deficiencia o negligencia; h) Realizar auditorías financieras, administrativas, operativas o de gestión de todas las reparticiones públicas mencionadas en el inciso a), y la emisión de dictámenes e informes sobre las mismas. Podrá además solicitar informes en el ámbito del sector privado relacionado con ellas, siendo la expedición de dichos informes de carácter obligatorio, dentro de un plazo de treinta días; i) Contratar en caso necesario profesionales especializados para ejecutar auditorías independientes de las Entidades y Organismos sujetos a su control y supervisión. Dichas labores serán ejecutadas bajo supervisión de la Contraloría General; j) Dictar los reglamentos internos, normas, manuales de procedimientos, e impartir las instrucciones necesarias para el cumplimiento de esta ley; k) Elevar informe y dictamen sobre el informe financiero anual en los términos de la Constitución Nacional;
l) Verificar los gastos e inversiones del Presupuesto de los Poderes Legislativo y Judicial; m) Controlar la veracidad de los Informes Oficiales relacionados con las estadísticas financieras y económicas de la Nación; n) Dar a conocer a ambas cámaras del Congreso y al Poder Ejecutivo toda transgresión de disposiciones constitucionales y legales de que tenga conocimiento como resultado de su función de control y fiscalización de la ejecución del Presupuesto General de la Nación; ñ) Revisar y evaluar la calidad de las auditorías tanto internas como externas de las instituciones sujetas a su fiscalización y control; o) Vigilar y controlar los ingresos y egresos del Tesoro Nacional; p) Fiscalizar las etapas de privatización de las empresas públicas del Estado; q) Emitir dictamen sobre los Acuerdos de Donaciones, Prestamos no Reembolsables, y de los Prestamos Nacionales e internacionales, antes de su tratamiento en el Congreso Nacional; r) Controlar desde su inicio todo el proceso de licitación y concurso de precios de los organismos sometidos a su control; s) Instalar Oficinas Regionales, bajo su supervisión, debiendo dictar los reglamentos operativos que correspondan; y, t) Disponer las providencias que correspondan para el cumplimiento de los demás deberes y atribuciones conferidas por esta Ley. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA La Contraloría General de la República se estructura de la siguiente manera, a fin de cumplir con los objetivos: • Máxima Autoridad: Contralor General, Subcontralor. • Unidades Organizacionales de la Administración de la Gestión Institucional, compuestas por: Auditoría Interna, Secretaría General, Planificación e Informes, Dirección General de Asuntos Jurídi-
cos, Dirección General de Administración, Dirección de Gestión de Calidad, Dirección de Comunicación y la Unidad Ejecutora de Programas. • Unidades Organizacionales de la Gestión Misional, teniendo las siguientes unidades: Dirección General de Control de Recursos Sociales, Dirección General de Control de la Administración Descentralizada, Dirección General de Control de la Administración Centralizada, Dirección General de Control de Organismos Departamentales y Municipales, Dirección General de Economía, Dirección General de Control de Obras Públicas, Dirección General de Control de Gestión Ambiental, Dirección General de Control de Bienes Patrimoniales del Estado, Dirección de Licitaciones, así como la novel Unidad Especializada de Control a Entidades Binacionales que se encarga de controlar dos hidroeléctricas que Paraguay comparte con Brasil (Itaipú) y Argentina (Yacyreta). EL RÉGIMEN DE CONTROL Y EVALUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL ESTADO El sistema de control y evaluación está integrado por evaluaciones externas realizadas por la Contraloría General de la República y las de carácter interno realizadas por las auditorías internas institucionales en todas los organismos y entidades del estado paraguayo. Las auditorías internas institucionales constituyen el órgano especializado de control que ejerce un control deliberado de los actos administrativos del organismo y entidades respectivas, de conformidad con las normas de auditoría generalmente aceptadas. Estas unidades de control interno, elaboran sus planes de trabajos anuales y consolidados por un órgano del poder ejecutivo, la Auditoría General del Poder Ejecutivo, y a su vez es representante con sus pares con los otros poderes del estado, el Legislativo y Judicial conformando en su conjunto el régimen de control y evaluación de las administración financiera del estado Paraguayo.
ara el año 2011 en la REI de Fiscalización está previsto que se desarrollen diversos foros temáticos y de expertos invitados. Así mismo, se lanzarán los números 7 y 8 de la revista digital y tendrá lugar la segunda edición del curso corto dirigido en exclusiva a los miembros de la REI: • “La auditoría de los presupuestos por programas. Técnicas de control de la gestión pública
en Fiscalización RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
y de la elaboración de indicadores”, impartido por Luis Carlos Sánchez del Tribunal de Cuentas de España. Las fechas de realización del curso, están previstas para el 2º semestre de este año y se anunciarán en la REI. A día de hoy hay 454 participantes en la REI. Se distribuyen según el siguiente gráfico:
GRÁFICO 1. REI EN FISCALIZACIÓN, DISTRIBUCIÓN POR PAÍSES
Actividades RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
RESUMEN FORO TEMATICO. DICIEMBRE 2010 De nuevo sobre la Independencia y la Objetividad en las EFS Coordinado por: DANIEL GÓMEZ ALVARENGA y ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF ntre los días 6 y 19 de diciembre de 2010 se debatió en la REI en Fiscalización acerca de la independencia y la objetividad en las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). Hubo 35 participaciones de miembros de la REI, pertenecientes a Argentina, Brasil, Costa Rica, España, Paraguay, Perú y Uruguay, que expusieron sus opiniones sobre el tema. Sin embargo, el número de visitas fue de 674, muy superior al de las intervenciones. La primera semana versó sobre «La independencia de las EFS: mito o realidad», donde se destaca lo siguiente: Se hizo hincapié en la importancia de la independencia económica para que pudiera haber una independencia real de la EFS, la obligación de las EFS de rendir cuentas de su actuación y la autonomía de las EFS para elaborar su el presupuesto. También se mencionó la «crisis de identidad» de algunos Tribunales de Cuentas –órganos administrativos u órganos de control judicial- que les impedía obtener la autonomía necesaria. Otro participante señaló que las previsiones del artículo 5 de la Decla-
ración de Lima eran suficientes en la teoría para garantizar la independencia teórica pero no en la práctica, que depende de circunstancias propias del contexto en el que actúan las EFS.
La segunda semana versó sobre la actuación de los auditores o fiscalizadores públicos, su independencia y objetividad: Hubo consenso en afirmar que los auditores actúan de manera profesional por lo general y que la independencia y la objetividad valen tanto para la auditoría interna como para la externa. Por muchas consideraciones que se hicieran acerca de la independencia y la profesionalidad, no sirven si la seguridad y la estabilidad en el puesto de trabajo o de la carrera administrativa no estaban garantizadas. La conclusión es que la normativa de la INTOSAI acerca de la independencia es una condición necesaria pero no suficiente en la medida en que la aplicación práctica de los principios que se desprenden de la misma normativa depende de factores nacionales, condicionantes políticos y otros extremos que escapan del control de las EFS. Solo nos queda perseverar en nuestro buen hacer de manera que consigamos credibilidad ante la opinión pública y la legitimidad necesaria para que se respete y valore la función fiscalizadora de las EFS.
RESUMEN FORO TEMATICO. FEBRERO 2011 Papel de las EFS en los Procesos Electorales Coordinado por: ROSEMARIE ATANASIU y HUGO RODOLFO JENSEN l foro se realizó en el período comprendido del 21 de febrero al 5 de marzo de 2011. Su objetivo general fue la definición de mecanismos que permitan fiscalizar adecuadamente la financiación de los partidos políticos y sus campañas electorales. La opinión fue que pareciera ser un tema pendiente en la mayoría de los países. La percepción de los ciudadanos de que no existe transparencia en la rendición de cuentas. Se recibieron aportes de miembros de la REI de Argentina, Uruguay, México, España, Perú, Costa Rica y Brasil, las que se concretaron en 32 respuestas y 404 visitas, habiéndose llegado a las siguientes conclusiones: a) En general, la normativa de los países analizados prevé aportes tanto públicos como privados, lo que se considera un sistema mixto o dual, excepto la de Perú que no ha regulado los aportes del Estado. b) Respecto de los aportes privados, las distintas legislaciones presentan matices, ya que en algunos Estados se regulan los impor-
tes máximos que pueden aportar los particulares y las empresas (Argentina, Perú), y en otros países no (Costa Rica). c) Con respecto de las donaciones, también se encuentran diferencias, ya que si bien en algunos países no se permiten donaciones anónimas, en otros sí están permitidas, lo que constituiría un probable foco de corrupción. La legislación es variada en cuanto a las prohibiciones para efectuar donaciones a empresas concesionarias, así como a la obligatoriedad de difundir las donaciones. d) Las campañas electorales deberían ser menos costosas y contar con el apoyo de los militantes políticos. e) En general se han establecido regímenes de rendición de cuentas para los partidos políticos. Si bien en las distintas legislaciones están previstas las sanciones para el caso de incumpli-
mientos, en algunos países no se han aplicado. f) Un hecho que sobresale es que solo en España la EFS tiene competencia para fiscalizar a los partidos políticos. En los demás, el control ha sido delegado a la Justicia Electoral. Las EFS deberían ostentar la capacidad legal para realizar la fiscalización de estas actividades, teniendo en cuenta que la financiación de la política se nutre, en casi todos los países, del aporte del Estado, o dicho de otra manera, de los impuestos de sus ciudadanos.
RESUMEN FORO TEMATICO. ABRIL 2011 Control Externo y Formulación de la Normativa de Control Interno Coordinado por: ROSEMARIE ATANASIU y HUGO RODOLFO JENSEN l foro se efectuó del 25 de abril al 6 de mayo de 2011, en el cual se abordaron aspectos relacionados con el control externo y la formulación de normativa de control interno. Se recibieron aportes de miembros de la REI de España, Argentina, Uruguay, Costa Rica, Perú y Bolivia, con 45 respuestas y 480 visitas al sitio. Siendo tan disímiles las realidades de los países mencionados, haremos una pequeña referencia por cada uno de ellos, con la síntesis de los aspectos más importantes:
A) FORMULACIÓN DE LA NORMATIVA DE CONTROL INTERNO.
España Ni el Tribunal de Cuentas de España ni los Tribunales de Cuentas de las Comunidades Autónomas (los OCEX) tienen competencias para emitir normas de control interno. Por otra parte, no existe la obligación formal de establecer un sistema de control interno tal como COSO o las INTOSAI GOV 9100 y 9130 sugieren. Argentina El control interno del Poder Ejecutivo está a cargo de las Uni-
dades de Auditoría Interna de los distintos entes y de la Sindicatura General de la Nación (SGN). El control externo del Sector Público, EFS, está asignado a la Auditoría General de la Nación (AGN), que depende del Poder Legislativo. La AGN o EFS no tiene competencia específica para el dictado de normas de control interno, las que son de incumbencia de la SGN, aunque debe actuar en forma coordinada con la AGN. El 10 de noviembre de 1998 la SGN, aprueba por Resolución 107/98, las Normas Generales de Control Interno con base en el Informe COSO.
Uruguay El Tribunal de Cuentas (TC), EFS de la Hacienda Pública encargado del control externo, puede dictar las ordenanzas de contabilidad con fuerza obligatoria para todos los organismos públicos. Estas ordenanzas tienen estrecha relación con el sistema de control interno, en lo que refiere al cumplimiento de leyes y reglamentos. Asimismo, el TC tiene la obligación de presentar al Poder Ejecutivo, para su tratamiento en el
Poder Legislativo, el proyecto de Ley de Contabilidad y Administración Financiera. El ente responsable del control interno es la Auditoría Interna de la Nación, quien ha dictado las Normas Generales de Control Interno con base en el Informe COSO como modelo para ser aplicado por las unidades de auditoría interna de cada organismo público.
Costa Rica La Contraloría General de la República (CGR) de Costa Rica es el órgano encargado de fiscalizar la Hacienda Pública. La CGR ha presentado diversos proyectos de ley ante la Asamblea Legislativa. Entre estas, la General de Control Interno, que esta-
blece la obligatoriedad de contar con sistema de control interno. A su vez le adjudica a la CGR la potestad de emitir normativa técnica de Control Interno.
Perú La Contraloría General de la República del Perú tiene facultades para emitir normas de control interno. Las normas que emita prevalecen en materia de control gubernamental sobre las que, en oposición o menoscabo de estas, puedan dictarse por las entidades. Por otra parte, al regularse las facultades del Contralor General, tiene facultades para dictar normas y disposiciones especializa-
das en función del proceso integral de control. En ese marco, se cuenta con las Normas de Control Interno, sustentadas en la Ley de Control Interno de las Entidades del Estado y en el informe COSO II.
Bolivia La Contraloría General del Estado tiene la facultad de emitir normativa de control interno para el sector público. Bajo esa competencia ha emitido los Principios Básicos de Control Interno Gubernamental, Guía para la Implantación del control Interno, Guía para la Evaluación del Control interno, Normas de Auditoría Gubernamental para diferentes
RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES
tipos de auditorías (Especiales, Financieras, Ambientales, Operativas, de Tecnologías de la información, etc.) y otras que apoyan el control gubernamental. B) INDEPENDENCIA DE LAS EFS QUE FORMULAN NORMATIVA SOBRE CONTROL INTERNO En general todos los participantes, alguno de ellos basándose en la ISSAI 11, que fija las Pautas Básicas y Buenas Prácticas de la INTOSAI relacionadas con la independencia de las EFS, entendieron que el hecho de emitir normas de contabilidad o de control interno para nada lesiona la independencia de la EFS.
EQUIPO COORDINADOR DE LA REI EN FISCALIZACIÓN El Equipo coordinador de la REI en FISCALIZACIÓN está formado por profesionales pertenecientes a distintas instituciones. Recuerde que puede contactar con nosotros a través del buzón de correo de la REI a fin de poder canalizar sus aportaciones, sugerencias y propuestas de actividades.
HUGO RODOLFO JENSEN Coordinador Latinoamericano
ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF Coordinador Temático por España de la REI en Fiscalización.
RICARDO FELÍCIMO ACEDO CÁZARES Redactor Jefe
ROSEMARIE ATANASIU Coordinadora Temática Latinoamérica de la REI en Fiscalización.
ELISA LÓPEZ Coordinadora Área de la REI en Fiscalización. Fundación CEDDET.
MARÍA SANZ Gerente Programa "Redes de Expertos " Fundación CEDDET. PILAR POBLADOR Coordinadora Técnica de la REI en Fiscalización.
EVENTOS Y CONVOCATORIAS SEGUNDO SEMESTRE 2011 CURSOS ONLINE FISCALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO (13ª EDICIÓN) Patrocinadores: Tribunal de Cuentas de España y Fundación CEDDET. Período de matrícula: abierto en la web http://www.conecta-ceddet.org/
FISCALIZACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO. DOCUMENTACIÓN EN PORTUGUÉS (3ª EDICIÓN) Patrocinadores: Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil, Tribunal de Cuentas de España y Fundación CEDDET. Período de matrícula: abierto en la web: http://www.conecta-ceddet.org/
Nº 7 Revista Digital de la REI en FISCALIZACIÓN
El Tribunal de Cuentas de España y la Fundación CEDDET presentan la 7ª edición de la Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Fiscal...

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 Resolución 
 resolución 
 Artículo 203
 Artículo 281
 artículo 5
 Resolución