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Timestamp: 2019-12-09 00:22:55+00:00

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(Consiglio di Stato, sez. Consultiva per gli Atti Normativi, parere n. 1686/18; depositato il 2 luglio) - AMMINISTRATIVO | Diritto e Giustizia
(Consiglio di Stato, sez. Consultiva per gli Atti Normativi, parere n. 1686/18; depositato il 2 luglio)
Consiglio di Stato, sez. Consultiva per gli Atti Normativi, parere 7 giugno – 2 luglio 2018, n. 1686
Presidente Mastrandrea – Estensore Luttazi
Il Ministero dello sviluppo economico, con nota pervenuta il 14 maggio 2018, ha richiesto il parere di questo Consiglio di Stato sullo schema di “Regolamento recante la definizione del contratto base, di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, di cui all'articolo 22 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221”.
Lo schema di Regolamento, predisposto ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, consta di 4 articoli così rubricati:
- articolo l (Definizioni);
- articolo 2 (Oggetto e ambito di applicazione);
- articolo 3 (Offerta contrattuale e modello elettronico);
- articolo 4 (Norme di rinvio e finali);
e di un «Allegato A» (“CONTRATTO DI ASSICURAZIONE”; in seguito, per brevità, anche “Allegato”), così suddiviso:
- Sezione I – DEFINIZIONI
- Sezione II - CONDIZIONI DEL CONTRATTO BASE R. C. (costituita da 14 articoli);
- Sezione III - CONDIZIONI AGGIUNTIVE AL CONTRATTO BASE, costituita:
da: una Parte I – Clausole limitative della copertura assicurativa con riduzione del premi, recante gli articoli 15 e 16;
da una Parte II - Clausole di ampliamento della copertura assicurativa con aumento del premio, recante gli articoli 17, 18 e 19;
da una Parte III - Clausole attinenti alle modalità di gestione del contratto con riduzione del premio assicurativo, recante gli articoli 20, 21, 22;
da una Parte IV - Clausole attinenti alle modalità di gestione del contratto con possibile aumento del premio assicurativo, recante gli articoli 23 e 24.
Alla Relazione ministeriale sono uniti i seguenti contributi procedimentali, previsti dall’articolo 22, comma 4, del citato decreto-legge n. 179/2012, come modificato dalla legge di conversione n. 221/2012:
- le osservazioni dell’Associazione nazionale fra le imprese assicuratrici (ANIA), datate 26 febbraio 2018;
- il commento del Sindacato nazionale agenti di assicurazione (SNA), pure datato 26 febbraio 2018;
- il commento dell’Associazione categoria brokers (ACP), pure datato 26 febbraio 2018;
- il parere dell’Associazione nazionale agenti professionisti di assicurazione (ANAPA), pure datato 26 febbraio 2018;
- il parere dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS), reso in data 2 marzo 2018;
- le osservazioni, inviate il 5 aprile 2018, delle seguenti Associazioni di consumatori: Adiconsum, Adusbef, Altroconsumo, Adoc, Associazione utenti dei servizi radiotelevisivi, Assoutenti, Casa del consumatore, Cittadinanzattiva, Codacons, Codici, Confconsumatori, Federconsumatori, Lega consumatori, Movimento consumatori, Movimento difesa del cittadino, Udicon, Unione nazionale consumatori;
- le osservazioni dell’Associazione italiana brokers di assicurazioni e riassicurazioni (AIBA), prive di data ma pervenute al Ministero dello sviluppo economico il 24 aprile 2018.
Lo schema di decreto legislativo non è corredato né da analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR), né da analisi tecnico-normativa (ATN).
1. - Lo schema di decreto ministeriale si colloca, come rappresentato dal Ministero redigente, nel contesto del processo di riforma del mercato delle assicurazioni, processo che il Ministero riferisce completato dalle modifiche alla disciplina di settore introdotte dal decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (“Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese”) convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, il quale, agli articoli 21 (“Misure per l'individuazione ed il contrasto delle frodi assicurative”) e 22 (“Misure a favore della concorrenza e della tutela del consumatore nel mercato assicurativo”), ha integrato le modifiche al Codice delle assicurazioni private (decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209) già introdotte dagli articoli da 28 a 34-ter del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (“Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività”), convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 24 marzo 2012, n. 27.
Il citato articolo 22 del decreto-legge n. 179/2012 è la principale fonte primaria cui lo schema in esame dà attuazione.
In particolare l’articolo 22, comma 4, del decreto-legge n. 179/2012 prevede “Al fine di favorire una scelta contrattuale maggiormente consapevole da parte del consumatore, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, sentiti l'IVASS, l'Associazione nazionale tra le imprese assicuratrici-ANIA, le principali associazioni rappresentative degli intermediari assicurativi e le associazioni dei consumatori maggiormente rappresentative, è definito il «contratto base» di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti, contenente le clausole minime necessarie ai fini dell'adempimento dell'obbligo di legge, e articolato secondo classi di merito e tipologie di assicurato, e sono altresì definiti i casi di riduzione del premio e di ampliamento della copertura applicabili allo stesso «contratto base»”.
Come precisato nella relazione ministeriale e nelle premesse del regolamento, ulteriori disposizioni di rango primario alla base dell’atto regolatorio sono:
- il comma 5 del medesimo articolo 22 (“5. Ciascuna impresa di assicurazione determina liberamente il prezzo del «contratto base» e delle ulteriori garanzie e clausole di cui al comma 4 e formula, obbligatoriamente, la relativa offerta al consumatore anche tramite il proprio sito internet, eventualmente mediante link ad altre società del medesimo gruppo, ferma restando la libertà di offrire separatamente qualunque tipologia di garanzia aggiuntiva o diverso servizio assicurativo.”);
- il successivo comma 6 (“6. L'offerta di cui al comma 5 deve utilizzare il modello elettronico predisposto dal Ministero dello sviluppo economico, sentita l'IVASS, in modo che ciascun consumatore possa ottenere - ferma restando la separata evidenza delle singole voci di costo - un unico prezzo complessivo annuo secondo le condizioni indicate e le ulteriori clausole di cui al comma 4 selezionate”);
- il successivo comma 7 (“7. Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 trovano applicazione decorsi 180 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto”);
- gli articoli 132-bis (“Obblighi informativi degli intermediari”) e 132-ter (“Sconti obbligatori”) del citato Codice delle assicurazioni private di cui al decreto legislativo n. 209/2005, entrambi recentemente inseriti nel Codice dall'articolo 1, comma 6, della legge 4 agosto 2017, n. 124 (“Legge annuale per il mercato e la concorrenza”).
2 - Su una prima formulazione dello schema di regolamento il Ministero redigente aveva chiesto il parere del Consiglio di Stato con relazione qui pervenuta il 19 febbraio 2013; e nell'adunanza del 7 marzo 2013 questa Sezione aveva espresso il parere interlocutorio n. 1590/2013 (in seguito, per brevità, anche “parere interlocutorio”), il quale aveva segnalato profili di criticità e richiesto elementi ed osservazioni.
Il Ministero prospetta che l'adempimento richiesto dal Consiglio di Stato è rimasto sospeso in attesa della definizione normativa di alcune criticità dirimenti, anche sollevate dal parere interlocutorio; e le cui soluzioni, in un primo momento proposte in un disegno di legge, poi riformulate nel decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145 (“Interventi urgenti di avvio del piano «Destinazione Italia», per il contenimento delle tariffe elettriche e del gas, per l'internazionalizzazione, lo sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonché misure per la realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015”) ma stralciate dalla legge di conversione, si sono poi definitivamente risolte con la citata legge annuale per il mercato e la concorrenza n. 124/2017, che ha inserito nel Codice delle assicurazioni private i pure citati articoli 132-bis (“Obblighi informativi degli intermediari”) e 132-ter (“Sconti obbligatori”).
Il Ministero segnala in particolare le seguenti modificazioni dell’originario quadro di riferimento:
- la nuova disciplina della “scatola nera” e degli altri meccanismi elettronici che registrano l'attività del veicolo [n.d.r.: v. l’articolo 132-ter, comma 1, lettera b), del citato Codice delle assicurazioni private];
- il servizio pubblico ”TuoPreventivatOre” ed il suo utilizzo obbligatorio (n.d.r. attivato dall’IVASS in applicazione del comma 3 del pure citato articolo 132-bis, del Codice delle assicurazioni private: “3. L'IVASS adotta disposizioni attuative in modo da garantire l'accesso e la risposta per via telematica, sia ai consumatori che agli intermediari, esclusivamente per i premi applicati dalle imprese di assicurazione per il contratto base relativo ad autovetture e motoveicoli. Con le stesse disposizioni sono definite le modalità attraverso le quali, ottenuti i preventivi sulla base delle informazioni inserite nel servizio informativo di cui all'articolo 136, comma 3-bis, è consentita la conclusione del contratto, a condizioni non peggiorative rispetto a quanto indicato nel preventivo stesso, o presso un'agenzia della compagnia ovvero, per le imprese che lo prevedano, attraverso un collegamento diretto al sito internet di ciascuna compagnia di assicurazione.”; v. anche l'articolo 136, comma 3-bis, dello stesso Codice).
E prospetta di aver riformulato lo schema di regolamento e il relativo Allegato in esito alla lettura coordinata di quelle novità normative, con una revisione complessiva dell'architettura e del rapporto che intercorre tra:
- il contenuto del regolamento normativo ministeriale (n.d.r.: previsto dal citato articolo 22, comma 4, del decreto-legge n. 179/2012);
- l'adozione della decretazione amministrativa recante il cosiddetto modello elettronico (n.d.r.: previsto dal citato articolo 22, comma 6, del decreto-legge n. 179/2012 e dal precedente regolamento);
- le disposizioni attuative emesse dall'IVASS, per la gestione dell'offerta tramite il sito internet “TuoPreventivatOre” (n.d.r.: previste dal citato articolo 132-bis, comma 3, del Codice delle assicurazioni private e prima previste solo genericamente, come possibile opzione IVASS, nell’articolo 22, comma 10, del decreto-legge n. 179/2012);
così realizzando in materia la seguente “architettura” (la quale, rileva il Ministero, circoscrive il nucleo fondante delle cosiddette clausole ad offerta obbligatoria ai sensi di legge e che rappresentano la struttura essenziale del contratto base, per poi graduare l'integrazione di condizioni aggiuntive ad offerta non obbligatoria):
a) definizione del contratto base, contenente le clausole ritenute necessarie ai fini dell'adempimento dell'obbligo assicurativo (r.c. auto), nonché di quello posto a carico di imprese ed intermediari;
b) definizione delle più diffuse condizioni aggiuntive, ovvero dei casi di riduzione del premio e di ampliamento della copertura applicabili allo stesso contratto base (ad offerta facoltativa da parte delle imprese);
c) utilizzo del modello elettronico come modulo tecnologico standard per l'offerta telematica del prodotto, sia mediante il citato servizio pubblico “TuoPreventivatOre” sia mediante le singole offerte web presenti sui siti internet delle imprese.
Il nuovo regolamento tiene conto del parere interlocutorio; e la relazione fornisce adeguato riscontro ai vari rilievi di quel parere.
Il mutato quadro normativo, e segnatamente i citati articoli 132-bis e 132-ter del Codice delle assicurazioni private, inseriti nel Codice dall'articolo 1, comma 6, della legge n. 124/2017, rendono non più attuali varie considerazioni del precedente parere, sicché se ne prescinde per economia d’esposizione.
Parimenti per economia d’esposizione si può prescindere dal considerare approfonditamente tutti i rilievi del parere interlocutorio recepiti nel nuovo schema.
Nel presente parere sono invece considerati i rilievi del parere interlocutorio non recepiti o comunque di interesse per l’attuale nuova stesura dell’emanando decreto.
3. - Relativamente alle consultazioni, nuovamente effettuate dopo il parere interlocutorio e la redazione di un testo base integrato, il Ministero precisa che esse sono ritenute integralmente sostitutive di quelle formulate in occasione della predisposizione dell’originario schema di regolamento; e che l'IVASS e tutte le Associazioni coinvolte hanno condiviso le linee ispiratrici della nuova regolazione.
I soggetti coinvolti, precisa la relazione, hanno formulando in via subordinata talune osservazioni, o suggerito modifiche puntuali. La relazione le elenca, con quelle residuali che non sono state ritenute condivisibili.
3.1 – In merito alle prospettazioni dei soggetti esponenziali non pubblici (vale a dire diversi dall’IVASS) il Ministero redigente riferisce espressamente, motivando in proposito, di non aver condiviso specifici rilievi, richieste ed osservazioni.
Questi rilievi, richieste ed osservazioni non condivisi sono quelli qui di seguito indicati, cui si aggiungono le considerazioni di questa Sezione.
L’autorità redigente non ha condiviso il rilievo ANIA secondo cui, a rigore, i ciclomotori dovrebbero essere esclusi dall’emanando decreto. In proposito si rinvia al successivo capo 4.2.3.
L’autorità redigente non ha parimenti condiviso la richiesta ANIA di ampliare il novero (teorico) delle ipotesi di non operatività dell'assicurazione, al di fuori di quelle previste dall'articolo 2 (“Esclusioni e rivalse”) dell’Allegato A del presente schema di decreto. In proposito questa Sezione ritiene non sindacabile la scelta dell’Amministrazione di disattendere questa richiesta ANIA, perché trattasi di scelta di merito priva di vizi logico-valutativi e nello spirito del legislatore, il quale si prefigge una più ampia tutela dell’assicurato.
È stata disattesa anche la richiesta ANIA di ricollocazione della clausola “gancio traino” tra le condizioni obbligatorie del contratto base anziché tra quelle aggiuntive [v. l’attuale articolo 19 (“Danni a terzi cagionati da gancio traino e, durante la marcia, dal rimorchio munito di targa propria e regolarmente trainato”) dell’Allegato]. In proposito questa Sezione ritiene che correttamente la richiesta ANIA sia stata disattesa, perché ciò è conforme a quanto già indicato nel parere interlocutorio (cui si rinvia) in base a indicazione della stessa ANIA in quella sede.
Parimenti disattesa è stata la richiesta ANIA di vincolare ulteriormente la proposta di polizze abbinate alle «scatole nere» o congegni equivalenti [v. l’articolo 20 (“SISTEMI DI RILEVAZIONE A DISTANZA DEL COMPORTAMENTO DEL VEICOLO“) dell’Allegato] agli ulteriori provvedimenti attuativi previsti dall’articolo 132-ter, comma 2, del Codice delle assicurazioni private. In proposito questa Sezione ritiene condivisibile l’opzione ministeriale, essendo quella in argomento una previsione contrattuale non obbligatoria.
L’autorità redigente non ha condiviso la richiesta SNA di cassare la non operatività della copertura assicurativa “nel caso di veicolo guidato da persona in stato di ebbrezza o sotto l'influenza di sostanze stupefacenti ovvero alla quale sia stata applicata la sanzione ai sensi degli artt. 186, 186-bis e 187 del Codice della Strada” [v. l’articolo 2 (“ESCLUSIONI E RIVALSE”), primo comma, quarto alinea, dell’Allegato]. Questa Sezione ritiene non sindacabile la scelta ministeriale di maggior rigore in simili circostanze, perché scelta di merito priva di vizi logico-valutativi.
Relativamente alla richiesta SNA di dar rilievo, ai fini dell'azione per il recupero di quanto risarcito, alla conoscenza delle cause di esclusione e rivalsa da parte del proprietario non conducente (v. il citato articolo 2 dell’Allegato) il Ministero si è espresso negativamente “considerata la difficoltà della prova degli stati soggettivi demandata all'impresa (con conseguente vanificazione della rivalsa) e la necessità di non avallare comportamenti deresponsabilizzanti, in netta controtendenza con la disciplina in tema di affidamento e garanzia nella circolazione dei veicoli”. Il rilievo è condivisibile, ma non tiene conto delle ipotesi, previste dalla legge e influenti sugli effetti dell’assicurazione (v.: l'articolo 2054 del Codice civile, espressamente richiamato dall’articolo 122, comma 1, del Codice delle assicurazioni private; ed il comma 3 dello stesso articolo 122), nelle quali il veicolo sia posto in circolazione contro la volontà del proprietario. Si ritiene pertanto che – onde evitare dubbi e incremento di contenzioso – quelle ipotesi influenti sugli effetti dell’assicurazione debbano essere indicate nella disposizione in esame.
E’ stata disattesa anche la richiesta AIBA di modificare la definizione di cui all’articolo 1, punto f) (“punti vendita”), dello schema di decreto in modo da chiarirne gli ambiti soggettivi. In proposito si condivide il rilievo ministeriale secondo il quale - come invero ammesso nella stessa richiesta AIBA - l’ambito soggettivo dei destinatari degli obblighi informativi è esplicitamente riportato nella norma primaria (v. l’articolo 132-bis, comma 1, del Codice delle assicurazioni private: “Gli intermediari, prima della sottoscrizione di un contratto di assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore, sono tenuti a informare il consumatore in modo corretto, trasparente ed esaustivo sui premi offerti da tutte le imprese di assicurazione di cui sono mandatari relativamente al contratto base previsto dall'articolo 22 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, e successive modificazioni”).
Circa le osservazioni ACB Brokers la relazione ministeriale rinvia alle proprie considerazioni sugli altri contributi; ed analogo rinvio fa, per economia espositiva, questa Sezione.
Relativamente ai disattesi rilievi delle associazioni dei consumatori circa la non condivisibilità dell'impostazione di dotare gli assicurati di uno strumento contrattuale di base (e, per larga parte, non derogabile in pejus), consentendo nel contempo alle imprese l'inserimento di servizi aggiuntivi rispetto alla copertura r.c. auto, la Sezione condivide il rilievo ministeriale secondo il quale è la stessa fonte primaria a consentire un contratto base contenente le clausole minime necessarie ai fini dell'adempimento dell'obbligo assicurativo di legge [v. l’articolo 22, comma 4, del decreto-legge n. 179/2012 nonché il successivo comma 5 (“ […] ferma restando la libertà di offrire separatamente qualunque tipologia di garanzia aggiuntiva o diverso servizio assicurativo”)].
Circa i disattesi rilievi delle associazioni dei consumatori sulla possibilità che l'uso contrattualmente distorto degli strumenti elettronici (“scatole nere” o congegni equivalenti) che registrano le attività del veicolo possa, di fatto, annullare i benefici della relativa scontistica obbligatoria, anche per l’assenza dei provvedimenti attuativi demandati dalla legge al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al Ministero dello sviluppo economico e all'IVASS, la Sezione condivide, tra i rilievi ministeriali di segno opposto, quello che sottolinea la natura facoltativa e non obbligatoria dell'offerta telematica (v., in questo stesso capo, quanto già rilevato con riferimento alla similare richiesta ANIA); ed aggiunge che allo stato - e salvo possibili ulteriori normazioni negli ulteriori provvedimenti attuativi previsti dall’articolo 132-ter, comma 2, del Codice delle assicurazioni private - eventuali usi distorti dell’opzione “strumenti elettronici” possono essere fronteggiati con la libera scelta di una diversa impresa e con gli strumenti di tutela del consumatore e dell’assicurato.
Relativamente ai disattesi rilievi delle associazioni dei consumatori circa le criticità connesse ad un'offerta esclusivamente digitale del contratto base si rinvia a quanto sarà esposto, con riferimento all’articolo 3, comma 4, dell’articolato, nel capo 5.2.3.
Relativamente richiesta delle associazioni dei consumatori di eliminare l'esclusione della copertura delle aree aeroportuali civili e militari (articolo 1 – “OGGETTO DEL CONTRATTO BASE R. C.”, dell’Allegato, terzo comma: “[…] L'Impresa assicura anche la responsabilità civile per i danni causati dalla circolazione, dalla sosta, dalla fermata, dalla marcia del veicolo e da tutte le operazioni preliminari e successive equiparate alla circolazione in qualsiasi area privata, ad esclusione delle aree aeroportuali civili e militari”) la relazione ministeriale afferma: “Resta invece ferma l'esclusione della copertura nelle aree aeroportuali civili e militari, in quanto zone soggette a disciplina speciale”.
In proposito si ritiene che la disposizione dell’Allegato debba essere riformulata specificando le aree di esclusione della copertura assicurativa, giacché la semplice locuzione “ad esclusione delle aree aeroportuali civili e militari” è tale da generare dubbi e incremento di contenzioso.
La normativa di riferimento, infatti, comprende anche zone in cui non è illogico, ed è anzi necessario, che permanga la copertura assicurativa dei veicoli privati in circolazione [si raffrontino in proposito l’articolo 6, comma 7, del Codice della strada (decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285) e l’articolo 1 della legge 22 marzo 2012, n. 33 (“Norme in materia di circolazione stradale nelle aree aeroportuali”)].
Relativamente alla disattesa richiesta delle associazioni dei consumatori di eliminare la facoltà dell'Impresa di esercitare il diritto di rivalsa anche nei confronti del proprietario (ovvero del locatario, dell'usufruttuario o dell'acquirente o dell'intestatario temporaneo) ignaro dell'utilizzo del veicolo da parte di altro conducente si rinvia a quanto già rilevato in proposito nel presente capo con riferimento all’analoga proposta SNA: l’articolo 2 dell’Allegato deve conto delle ipotesi, previste dalla legge e influenti sugli effetti dell’assicurazione, nelle quali il veicolo sia posto in circolazione contro la volontà del proprietario.
Relativamente alla disattesa richiesta delle associazioni dei consumatori di riformulare la disciplina proposta in tema di dichiarazioni inesatte e reticenti (articolo 3 dell’Allegato – “DICHIARAZIONI INESATTE E RETICENZE”) si condivide il rilievo ministeriale secondo il quale l’articolo 3 in argomento tutela la buona fede dell'assicurato per tutte le circostanze attinenti alla determinazione del premio e non tempestivamente verificate dall'impresa tramite connessione alle banche dati (articolo 3 citato, secondo comma: “Resta salva la buona fede del Contraente per tutti gli elementi rilevanti ai fini tariffari che l'Impresa può acquisire direttamente ai sensi degli artt. 132, 133, 134 e 135 del Codice, a condizione che siano state emanate le disposizioni attuative per l'accesso, da parte delle imprese di assicurazione, agli archivi informatici previsti dalle predette norme del Codice”); e si aggiunge che la tutela della buona fede dell’assicurato risulta garantita anche dal rinvio fatto dal primo comma del medesimo articolo 3 alla generale disciplina del Codice civile in materia di dichiarazioni inesatte e reticenti dell’assicurato (articolo 3, primo comma, citato: “Le dichiarazioni inesatte o le reticenze del Contraente relative a circostanze che influiscono sulla valutazione del rischio, possono comportare la perdita totale o parziale del diritto all'indennizzo, nonché la stessa cessazione dell'assicurazione; si applicano, al riguardo, le disposizioni degli articoli 1892, 1893 e 1894 Codice Civile”).
Relativamente alla richiesta delle associazioni dei consumatori di ampliare la casistica di riferimento delle ipotesi di cessazione del rischio di cui all’articolo 8 dell’Allegato (“TRASFERIMENTO DI PROPRIETÀ DEL VEICOLO E CESSAZIONE DEL RISCHIO”) il Ministero rileva che nell’articolo è stata recepita la richiesta di riservare al contraente le relative scelte (risoluzione del contratto di assicurazione; sostituzione del contratto per altro veicolo che rientri nella medesima classe; cessione del contratto di assicurazione all'acquirente del veicolo). Ma il Ministero disattende, senza motivare, la richiesta delle associazioni di introdurre esplicitamente anche la perdita di possesso, per qualsivoglia titolo, tra le ipotesi contemplate nell'articolo. In proposito si osserva che in effetti la casistica indicata nel presente articolo 8 (trasferimento di proprietà del veicolo o il suo deposito in conto vendita, demolizione, esportazione, cessazione definitiva della circolazione ex articolo 103 del Codice della strada, furto, rapina o appropriazione indebita) non esaurisce le ipotesi di cessazione del rischio (si pensi alla incolpevole distruzione accidentale del veicolo). Sicché appare condivisibile l’istanza consumeristica di ampliare, anche con indicazione di portata generale, la casistica di riferimento.
Quanto alla richiesta delle associazioni dei consumatori che sia ritenuta ammissibile la denuncia di sinistro avanzata con modalità diverse da quelle indicate nell'articolo 10 dell’Allegato si condivide il non favorevole rilievo ministeriale, poiché la disposizione appare rispettosa della normativa primaria di riferimento e correttamente la cita (articolo 143 del Codice delle assicurazioni private; articoli 1913 e 1915 del Codice civile; Titolo X, Capi III, IV e V del suddetto Codice delle assicurazioni private).
3.2 - Con riferimento all’apporto procedimentale IVASS, di importanza primaria in considerazione della funzione ordinamentale dell’Istituto, la relazione afferma che i relativi rilievi sono stati recepiti.
Deve però rilevarsi che di essi non è stato accolto, né risulta nella relazione ministeriale una motivazione in proposito, quello relativo alla richiesta IVASS di non utilizzare nel testo regolamentare la denominazione “TuoPreventivatOre”; richiesta dettata dalla circostanza che è allo studio una nuova denominazione di quella realizzazione internet.
La richiesta IVASS appare logica ed opportuna. Si invita pertanto il Ministero riferente a nuovamente valutarla con attenzione, previa consultazione dell’IVASS circa una possibile diversa denominazione.
4. - Sullo schema si esprimono le seguenti considerazioni generali.
4.1 - Si osserva preliminarmente che, diversamente dalla prima stesura (che coincide solo in parte con l’attuale), lo schema di regolamento non è corredato né da analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR), né da analisi tecnico-normativa (ATN).
Relativamente all’AIR deve segnalarsi che è stato recentemente emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (D.P.C.M.) 15 settembre 2017, n. 169 (“Regolamento recante disciplina sull'analisi dell'impatto della regolamentazione, la verifica dell'impatto della regolamentazione e la consultazione”), subentrato al precedente D.P.C.M. 11 settembre 2008, n. 170 (“Regolamento recante disciplina attuativa dell'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR), ai sensi dell'articolo 14, comma 5, della legge 28 novembre 2005, n. 246”), e al quale, in attuazione, ha fatto seguito la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2018 (Approvazione della Guida all'analisi e alla verifica dell'impatto della regolamentazione, in attuazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2017, n. 169); e né il precedente D.P.C.M. n. 170/2008 né l’attuale D.P.C.M. n. 169/2017 prevedono gli atti normativi quali quello in esame fra i casi di esclusione dell'AIR (v. l’articolo 8 del D.P.C.M. n. 170/2008 e l’articolo 6 del D.P.C.M. n. 169/2017); né risulta che l'Amministrazione proponente abbia richiesto l’esenzione dall'AIR (v. l’articolo 9 del D.P.C.M. n. 170/2008 e l’articolo 7 del D.P.C.M. n. 169/2017).
Relativamente all’ATN, che accompagna gli schemi di atti normativi adottati dal Governo ed i regolamenti, ministeriali o interministeriali, non risulta siano previsti casi di esclusione o esenzione (v. la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 10 settembre 2008).
Il presente procedimento normativo risulta, dunque, non perfettamente in linea con le prescrizioni vigenti in proposito.
4.2. - Sotto un profilo generale si osserva quanto segue.
4.2.1 – Lo schema di regolamento mantiene la pretermissione dal contratto base – già evidenziata dal parere interlocutorio n. 1590/2013 - dell’assicurazione obbligatoria dei natanti, e la relazione prospetta un rinvio ad un successivo atto regolatorio.
Il Ministero redigente giustifica il mancato completo adeguamento alla previsione di legge confermando le iniziali motivazioni già disattese dal parere interlocutorio (la limitata estensione del fenomeno della circolazione dei natanti ed il fatto che l’articolo 22, commi 4, 5 e 6, del decreto-legge n. 179/2012 si indirizza al singolo consumatore), e le integra con i seguenti rilievi:
- l'attività assuntiva in tale settore non presenta aspetti di criticità tali da giustificarne la disciplina al suo interno;
- l’ipotesi è condivisa dalle associazioni intervenute durante le audizioni e confermata dall’'IVASS con il parere da ultimo formulato;
- come indicato (n.d.r.: obiter) dal parere interlocutorio, l'attuale impostazione non implicherebbe alcuna illegittimità del provvedimento proposto, né una scadenza della delega a regolamentare, essendo il termine di 60 giorni posto dall’articolo 22, comma 4, del decreto-legge n. 179/2012 un termine ordinatorio;
- l'Amministrazione non è al momento in grado di provvedere alle predette disposizioni senza ulteriori approfondimenti; e la conseguente necessità di riavviare la procedura di consultazione e concertazione potrebbe suggerire, salvo diverso avviso di questo Consiglio di Stato, la presente parziale omissione e il presente parziale ritardo, a fronte dell'omissione o ritardo dell'intero provvedimento, lungamente atteso dal mercato e dai consumatori, soprattutto alla luce delle prevalenti e nuove funzionalità operative e commerciali che l'articolo 132-bis del Codice delle assicurazioni private demanda al contratto base.
In proposito la Sezione - pur dovendo rilevare la mancata attuazione completa della fonte primaria, la quale prevede espressamente un “«contratto base» di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti” - prende atto – oltre che della condivisione in proposito da parte dell’IVASS e delle associazioni dei consumatori – della specifica urgenza regolatoria di un contratto base della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, e ritiene dunque che la mancata conformità al disposto della fonte primaria non sia tale - considerate la ratio di quest’ultima e la diversità degli ambiti assicurativi - da viziare l’intero regolamento.
4.2.2 – Pure sotto un profilo generale - e nel contesto dei rilievi del parere interlocutorio su carenze del contratto base in tema di individuazione delle tipologie di assicurato - si osserva che lo schema di regolamento limita la normazione ai soli veicoli ad uso privato dei consumatori.
Lo schema, anzi, espunge dall’originaria formulazione dell’articolo 2 (“Oggetto e ambito di applicazione”) gli autocarri.
In proposito può convenirsi con la relazione ministeriale (richiesta di chiarimenti in proposito anche da parte SNA), la quale per valorizzare questa limitazione regolatoria richiama il dato letterale dell’articolo 22, comma 4, del decreto-legge n. 179/2012 e la ulteriore previsione contenuta nell’articolo 132- bis del Codice delle assicurazioni private. Entrambe le disposizioni primarie, infatti, individuano espressamente come beneficiari del sistema di preventivazione base, oltre agli intermediari, i soli consumatori (v. anche il successivo capo 5.2.1 del presente parere).
4.2.3 – Nello schema attuale, così come nel precedente, sono invece inseriti i ciclomotori (v. l’articolo 2 dello schema di decreto).
In proposito la Sezione ritiene che correttamente lo schema non abbia condiviso il rilievo ANIA secondo cui, a rigore, i ciclomotori dovrebbero essere esclusi dall’emanando decreto perché l’articolo 132-bis, comma 3, del Codice delle assicurazioni private prevede che I'IVASS adotti norme attuative del contratto base relativamente alle "autovetture" e ai "motoveicoli", e queste categorie di veicoli non comprendono ai sensi degli articoli 52, 53 e 54 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada) i ciclomotori.
L’inclusione dei ciclomotori, infatti, è corretta perché il citato articolo 132-bis, comma 3, del Codice delle assicurazioni private non riguarda il presente contratto base ma le norme attuative successive; mentre relativamente al contratto base all’articolo 22, comma 4, del decreto-legge n. 179/2012 e l’articolo 132-bis, comma 1, del Codice delle assicurazioni private si riferiscono a tutti i veicoli a motore, quindi anche ai ciclomotori.
4.2.4 – Con riferimento al rilievo del parere interlocutorio il quale evidenziava il problema connesso alla valutazione comparativa nel caso di variazione dei massimali (v. nel precedente Allegato A: l’articolo 1 – “OGGETTO DEL CONTRATTO BASE R. C.”, primo comma; l’articolo 21 – “AUMENTO DEI MASSIMALI MINIMI DI LEGGE”) rispetto a quelli minimi stabiliti dalla legge, la Sezione ritiene di poter condividere le attuali considerazioni ministeriali, le quali segnalano che al consumatore è garantita la possibilità di confrontare gli incrementi di prezzo della polizza conseguenti alla variazione dei massimali, attraverso la valutazione delle eventuali condizioni aggiuntive al contratto base (v. nell’attuale Allegato: l’articolo 1 – “OGGETTO DEL CONTRATTO BASE R. C.”, primo comma; l’articolo 17 – “AUMENTO DEI MASSIMALI MINIMI DI LEGGE”).
5. -Relativamente all’articolato dello schema di decreto si rileva quanto segue.
5.1 - Nelle premesse dell’emanando decreto appare opportuno indicare tra le basi normative del regolamento anche l’articolo 132-ter del Codice delle assicurazioni private, poiché anche questa novella ha sensibilmente inciso sulla nuova formulazione del regolamento (ad esempio quanto alla “scatola nera”: v. l’articolo 132-ter, comma 1, lettera b).
Inoltre al fine di alleggerire il testo si suggerisce di accorpare i richiami alla disposizioni primarie (articoli e commi, ora nelle premesso inseriti in modo discontinuo) per fonte normativa (decreto-legge n. 179/2012; Codice delle assicurazioni private).
Si suggerisce, a titolo indicativo:
"Visto il decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221; e visti in particolare:
- l’articolo 22, comma 4, il quale ………………..;
- l’articolo 22, comma 5, il quale ……………….;
Visto il decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (“Codice delle assicurazioni private”), come novellato dalla legge 4 agosto 2017, n. 124; e visti in particolare:
- l’articolo 132-bis, comma l, il quale ………………..;
- l’articolo 132-bis, comma 3, il quale ………………..;
- l’articolo 132-ter, il quale ………………….”.
Aderendo a questa impostazione risulterebbe superfluo l’inciso: “e, in particolare, l'articolo 22 che, nell'introdurre misure a favore della concorrenza e della tutela del consumatore nel mercato assicurativo, prevede, tra l'altro, al fine di favorire una scelta contrattuale maggiormente consapevole da parte del consumatore, la definizione del «contratto base» di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti;“.
5.2 - Relativamente all’articolato dell’emanando decreto si rileva quanto segue.
5.2.1 -L'articolo l (“Definizioni”) conferma le definizioni già presenti nello schema di regolamento del 2012, ma introduce la definizione del “TuoPreventivatOre”, quale servizio informativo pubblico le cui finalità sono direttamente mutuate dal nuovo articolo 132-bis del Codice delle assicurazioni private.
Si rinvia in proposito al rilievo del precedente capo 3.2 circa la richiesta IVASS di non utilizzare nel testo regolamentare la denominazione “TuoPreventivatOre”; richiesta dettata dalla circostanza che è allo studio una nuova denominazione di quella realizzazione internet.
Si osserva inoltre che la locuzione “r.c. auto” utilizzata nello schema e nell’Allegato nonché nella relazione ministeriale, anche se certamente di notorio uso comune per indicare l’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, andrebbe comunque, per chiarezza e correttezza terminologica, inserita tra le definizioni di cui al presente articolo 1 ed ivi esplicata.
Circa la definizione di “consumatore” [v. il presente articolo 1, lettera e)] il parere interlocutorio aveva manifestato perplessità, rilevando che il riferimento alla definizione contenuta nell'articolo 3, comma l, lettera a), del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (“Codice del consumo”) appariva scoordinato con la bozza di contratto-base e riduttivo della portata dell’atto regolatorio.
In proposito la Sezione - anche in base al nuovo articolo 132-bis del Codice delle assicurazioni private, che, come l’articolo 22 del decreto-legge n. 179/2012, individua quali espressi beneficiari del sistema di preventivazione base, oltre agli intermediari, i soli consumatori, con esclusione pertanto di altre categorie - ritiene di poter condividere l’interpretazione ministeriale delle fonti primarie, e quindi di poter ritenere corretta la definizione.
Si condivide, altresì, la scelta del Ministero di non accedere alla richiesta AIBA di modificare la definizione di cui al punto f) (“punti vendita”) dell'articolo [“f) «punti vendita»: i locali ovvero le sedi o le dipendenze dell'intermediario o dell'impresa, accessibili al pubblico o adibiti al ricevimento del pubblico ove sia possibile sottoscrivere il contratto”] in modo da chiarirne gli ambiti soggettivi. Si rinvia in proposito a quanto rilevato nel capo 3.1.
5.2.2 - Relativamente all’articolo 2 (“Oggetto e ambito di applicazione”), comma 1, dell’articolato (“l. Il presente decreto individua e definisce, nell' «Allegato A», le condizioni del contratto base di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli, limitatamente ai soli veicoli a motore, quali le autovetture, i motocicli ed i ciclomotori ad uso privato dei consumatori, ai fini dell'adempimento dell'obbligo di legge di cui all'articolo 122 del Codice delle assicurazioni.“), identico al precedente testo tranne che per l’espunzione degli autocarri (espunzione sulla quale si rinvia al precedente capo 4.2.2), non si hanno osservazioni.
Il successivo comma 2 (“2. Nell'Allegato di cui al comma l sono altresì definite le condizioni aggiuntive al contratto base, liberamente offerte dall'impresa, ovvero le clausole limitative e di ampliamento della copertura assicurativa r. c. auto che incidono sulla diminuzione o aumento del premio e le ulteriori clausole di riduzione o di aumento del premio“) riassume il contenuto della medesima disposizione del precedente schema, non mutandone di per sé la portata (la eliminazione del precedente inciso "in via esemplificativa“ non muta la portata della disposizione, poiché sia nella presente disposizione sia in quelle successive (v. infra) resta ferma la libera offerta di integrazione del contratto base.
La disposizione semplifica l’architettura del sistema (v. il precedente capo 2); sicché in proposito non si hanno rilievi.
5.2.3 - L’articolo 3 (“Offerta contrattuale e modello elettronico”), comma 1 (“l. Ciascuna impresa di assicurazione determina liberamente il prezzo del contratto base e delle condizioni aggiuntive di cui al precedente articolo 2, comma 2, dando evidenza della riduzione o dell'incremento del premio conseguente alla stipulazione di ciascuna di dette condizioni e clausole, e formula, obbligatoriamente, la relativa offerta al consumatore anche tramite il proprio sito internet dandone adeguata evidenza, eventualmente mediante link ad altre società del medesimo gruppo, ferma restando la libertà di offrire separatamente qualunque tipologia di garanzia aggiuntiva o diverso servizio assicurativo. ”), riproduce sostanzialmente l’articolo 3, comma 1, del precedente schema.
Si segnala, in proposito, l’esigenza di uniformità lessicale tra le differenti locuzioni “condizioni aggiuntive di cui al precedente articolo 2, comma 2” e “dette condizioni e clausole”. Le due diverse locuzioni, infatti, appaiono equivalenti nel testo in esame.
L’articolo 3, comma 2 (“L'offerta di cui al comma l deve utilizzare il modello elettronico predisposto dal Ministero dello sviluppo economico, sentita l'IVASS, in modo che ciascun consumatore possa ottenere - ferma restando la separata evidenza delle singole voci di costo - un unico prezzo complessivo annuo”) ha eliminato il precedente inciso, riferito all’offerta, “ove formulata mediante siti internet”.
Sul presente comma 2 non si hanno rilievi, poiché l’articolo 22, comma 6, del decreto-legge n. 179/2012 prevede l’utilizzo del modello elettronico ministeriale senza condizioni.
Sull’articolo 3, comma 3 (“Al fine di consentire l'ampliamento dell'offerta di clausole contrattuali e garanzie non obbligatorie da parte delle imprese, favorendo ove possibile la progressiva maggiore confrontabilità dell'offerta assicurativa relativa al contratto r. c. auto, il modello elettronico di cui al comma 2 può prevedere e standardizzare ulteriori specifiche contrattuali connesse a condizioni aggiuntive, e a clausole accessorie, ad integrazione di quelle già contenute nell' «Allegato A» al presente decreto “) si rileva quanto segue.
L’utilizzo del modello elettronico come modulo tecnologico standard per l'offerta telematica del prodotto, sia mediante il servizio pubblico “TuoPreventivatOre”, sia mediante le singole offerte web presenti sui siti internet delle imprese, costituisce, come rilevato nella relazione ministeriale, uno dei tre capisaldi della nuova architettura del sistema di definizione del contratto base r.c. auto (vedi il precedente capo 2).
La relazione rileva che in proposito le clausole ad offerta facoltativa delle ulteriori specifiche contrattuali, presenti nell'originario schema di provvedimento, sono state nell’attuale schema eventualmente demandate al decreto ministeriale che definirà il modello elettronico; ma che ciò non ha inciso sul livello complessivo delle garanzie, integrandosi perfettamente in un sistema adattabile nel tempo secondo gli sviluppi del mercato e le esigenze di operatori e consumatori.
Si osserva che la possibilità che quelle ulteriore specifiche contrattuali possano essere previste e standardizzate nel modello elettronico risulta presente già nell’originario schema di regolamento (v. l’articolo 3, comma 3 del precedente testo: “Al fine di garantire la progressiva confrontabilità anche delle condizioni aggiuntive, nonché delle clausole accessorie al contratto base, il modello elettronico di cui al comma 2 può prevedere e standardizzare ulteriori specifiche connesse alle predette condizioni e clausole, ad integrazione di quelle eventualmente contenute nell’Allegato A al presente decreto “), il quale, invero, appariva maggiormente finalizzato, rispetto al nuovo testo, a una totale progressiva confrontabilità delle condizioni aggiuntive.
Il presente nuovo testo, invece, offre alle imprese maggiore libertà: un ampliamento dell’offerta di clausole contrattuali e garanzie non obbligatorio e non necessariamente vincolato al modello elettronico.
Peraltro questa maggiore libertà concessa alle imprese assicuratrici non appare in contrasto con le norme primarie: l’articolo 22, comma 5, del decreto legge n. 179/2012 prevede espressamente “5. Ciascuna impresa di assicurazione determina liberamente il prezzo del «contratto base» e delle ulteriori garanzie e clausole di cui al comma 4 e formula, obbligatoriamente, la relativa offerta al consumatore anche tramite il proprio sito internet, eventualmente mediante link ad altre società del medesimo gruppo, ferma restando la libertà di offrire separatamente qualunque tipologia di garanzia aggiuntiva o diverso servizio assicurativo”. Sicché, pur segnalando quanto sopra, sulla scelta di merito del nuovo testo non si hanno rilievi.
L’articolo 3, comma 4, dell’articolato (“Il modello elettronico costituisce lo standard informativo comune su cui si basa l'offerta fornita mediante i siti internet delle imprese, nonché mediante il servizio pubblico TuoPreventivatOre “) potrebbe destare timori - espressi anche dalle associazioni dei consumatori (v. supra nel capo 3.1) - su criticità connesse ad un'offerta esclusivamente digitale del contratto base, sia in considerazione dei rischi di malfunzionamento dei sistemi informatici, sia in considerazione della opportunità di garantire la fruibilità del servizio anche a fasce di popolazione meno propense all'utilizzo delle risorse informatiche.
In proposito, però, si condivide quanto osservato, anche in considerazione dei rilievi del parere interlocutorio, dalla relazione ministeriale: la definizione dei punti vendita contenuta nell’articolato (locali, sedi o dipendenze, dell'intermediario o dell'impresa, accessibili al pubblico o adibiti al ricevimento del pubblico ove sia possibile sottoscrivere il contratto) e la definizione di contratto base (disponibile anche presso i «punti vendita» dell'Impresa) contenuta nell’Allegato confermano entrambe una possibile offerta del contratto base pure attraverso i canali tradizionali di vendita.
Anche sulla disposizione in esame, pertanto, non si hanno rilievi.
Sull’articolo 3, comma 5, dell’articolato (“All'offerta di cui al comma 2 si applicano le condizioni di validità previste dal comma 5, articolo 5, del regolamento ISVAP n. 23 del 9 maggio 2008, in materia di preventivo gratuito personalizzato presso i punti vendita e sul sito internet, nonché le eventuali ulteriori disposizioni in materia adottate dall'IVASS, ai sensi dell'articolo 132-bis, comma 3, del Codice delle assicurazioni”) non si hanno, parimenti, rilievi da formulare.
5.2.4 – Relativamente all’articolo 4 (“Norme di rinvio e finali”), comma 1 (“1.Resta ferma l’applicazione della normativa di settore recata dal Codice delle assicurazioni, nonché adottata dall’Autorità di vigilanza con riferimento, tra l’altro, agli obblighi informativi e regole di comportamento a carico delle imprese e degli intermediari, nonché la disciplina della trasparenza dei premi e delle condizioni di contratto nell’assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore e natanti, di cui all’articolo 131 del Codice delle assicurazioni”), si prende atto che la disposizione ha inteso adeguarsi al rilievo - espresso dal parere interlocutorio all’omologo articolo 4, comma 1, del precedente schema (“1.Salvo quanto previsto dagli articoli 2 e 3, con specifico riferimento alle condizioni e clausole contenute nell’Allegato A, in quanto compatibile, resta ferma l’applicazione della normativa di settore recata dal Codice delle assicurazioni, nonché adottata dall’Autorità di vigilanza con riferimento, tra l’altro, agli obblighi informativi e regole di comportamento a carico delle imprese e degli intermediari, nonché la disciplina della trasparenza dei premi e delle condizioni di contratto nell’assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore e natanti, di cui all’articolo 131 del Codice delle assicurazioni ”) – circa la non conformità di quella disposizione al sistema della gerarchia fra le fonti.
Ma si osserva che anche nell’attuale stesura permane superflua la previsione che il regolamento ministeriale non incide su norme di rango primario (la “normativa di settore recata dal Codice delle assicurazioni”; la “la disciplina della trasparenza dei premi e delle condizioni di contratto nell’assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore e natanti, di cui all’articolo 131 del Codice delle assicurazioni”). Parrebbe pertanto più adeguata la seguente formulazione del presente comma 1:” Resta ferma l'applicazione della normativa di settore adottata dall’Autorità di vigilanza nelle materie oggetto del presente regolamento”.
Relativamente all’articolo 4, comma 2, dello schema (“Le disposizioni recate dal presente decreto si applicano a decorrere dal sessantesimo giorno dalla data di pubblicazione del presente decreto sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana e, comunque, da data non anteriore a quella prevista dal relativo decreto ministeriale per l'adozione del modello elettronico di cui all'articolo 22, comma 6, del citato decreto-legge”) si osserva che:
- è superflua la ripetizione del termine “presente decreto” e del termine “relativo”;
- non adeguato il termine “citato decreto legge”, poiché è assente nel periodo e nello stesso articolo 4 un riferimento al decreto legge n. 179/2012;
- è superfluo l’avverbio “comunque”.
Si suggerisce, pertanto, una più adeguata formulazione (ad esempio: “Le disposizioni recate dal presente decreto si applicano a decorrere dal sessantesimo giorno dalla sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana e da data non anteriore a quella prevista dal decreto ministeriale per l'adozione del modello elettronico di cui all'articolo 22, comma 6, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179”.
6.1 - L’Allegato A all’emanando decreto reca nello specifico l’individuazione e definizione delle condizioni del contratto base oggetto della presente regolazione.
Le sue specifiche di settore hanno connotati tecnici formulati:
- tenendo conto del parere interlocutorio reso da questo Consiglio di Stato sulla iniziale stesura del regolamento, e recependone in buona parte i rilievi compatibilmente col mutato quadro normativo (v. supra il capo 2);
- sul decisivo apporto procedimentale dell’IVASS, autorità di vigilanza che si è espressa sulla formulazione generale del presente nuovo decreto e del suo Allegato, i quali hanno recepito i rilievi dell’Istituto (tranne che per il profilo rilevato nel precedente capo 3.2, cui si rinvia);
- tenendo conto, in parte accogliendoli e in parte non condividendoli (ma motivando in proposito), degli apporti, espressamente richiesti dalla principale norma primaria di riferimento (il più volte citato articolo 22 del decreto-legge n. 179/2012) dei soggetti esponenziali non pubblici (v. supra il capo 3.1, al quale pure si rinvia).
In considerazione di ciò si richiama quanto già espresso nei citati capi 2, 3.2, 3.1, aggiungendo, per quanto non indicato in quei capi, i seguenti specifici rilievi.
6.2 - Relativamente alla intestazione dell’Allegato [“(Articolo 2, comma l- «Allegato A»”) si suggerisce la seguente diversa formulazione (che parrebbe altresì meglio collocata a centro riga):
“Allegato A
(Articolo 2, comma l, del presente regolamento)”.
Relativamente alla Sezione I (“DEFINIZIONI”) si rileva quanto segue.
La definizione del decreto oggetto del presente schema (“per «Regolamento»: il decreto del Ministro dello sviluppo economico n._ del_ che definisce il contratto base r.c. auto ai sensi dell'articolo 22 del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, recante «Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese», convertito nella legge 17 dicembre 2012, n. 221”) appare superflua, poiché nell’Allegato non vi è citazione del decreto.
Relativamente alla locuzione “r.c. auto” si ribadisce quanto già rilevato nel precedente capo 5.2.1: la locuzione, anche se di notorio uso comune per indicare l’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, andrebbe per chiarezza e correttezza terminologica inserita tra le definizioni ed ivi esplicata.
Relativamente all’articolo 8 (“TRASFERIMENTO DI PROPRIETÀ DEL VEICOLO E CESSAZIONE DEL RISCHIO”), lettera b) [“b) sostituzione del contratto per altro veicolo che rientri nella medesima classe, come indicata dall'articolo 47 del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 …”] si rileva che, coerentemente con quanto indicato nelle definizioni del presente Allegato A, la locuzione “del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285” andrebbe sostituita con la locuzione “del Codice della strada”.
Relativamente all’articolo 14 (”ARTICOLO 14 - BONUS MALUS/SCONTO SUL PREMIO IN ASSENZA DI SINISTRO“) si osserva che esso concreta l’unica parte della Sezione II dell’articolato (dedicata alle condizioni del contratto base) non predefinita e da compilarsi a cura dell’impresa (ciò, come riferisce la relazione, anche con l’intento di recepire le indicazioni del parere interlocutorio quanto alla necessità di un’articolazione del contratto-base secondo “classi di merito”), mentre tutta la residua parte dell’Allegato A (la Sezione III) riguarda le condizioni aggiuntive al contratto base, le quali hanno invece tutte natura non predefinita, descrivendo le possibili condizioni aggiuntive la cui offerta, così come quella di altre ulteriori condizioni, è rimessa alla libera valutazione ed iniziativa dell'Impresa.
La natura non predefinita è correttamente evidenziata, nell’articolo 14, da un carattere corsivo e dalla seguente specificazione, pure in corsivo e posta sotto la rubrica dell’articolo: “(da compilarsi a cura dell‘Impresa)”.
Quanto a tutta la residua parte dell’Allegato A (la citata Sezione III – “CONDIZIONI AGGIUNTIVE AL CONTRATTO BASE”, costituita: da: una Parte I – “Clausole limitative della copertura assicurativa con riduzione del premi”, recante gli articoli 15 e 16; da una Parte II - Clausole di ampliamento della copertura assicurativa con aumento del premio”, recante gli articoli 17, 18 e 19; da una Parte III – “Clausole attinenti alle modalità di gestione del contratto con riduzione del premio assicurativo”, recante gli articoli 20, 21, 22; da una Parte IV – “Clausole attinenti alle modalità di gestione del contratto con possibile aumento del premio assicurativo”, recante gli articoli 23 e 24), essa pure reca previsioni che – a differenza di quelle degli articoli da 1 a 13 dell’Allegato e analogamante a quella del citato articolo 14 - hanno natura non predefinita, descrivendo le possibili condizioni aggiuntive la cui offerta, così come quella di altre ulteriori condizioni, è rimessa alla libera valutazione ed iniziativa dell'Impresa.
La natura non predefinita è correttamente evidenziata negli articoli della presente Sezione III – come già nel citato articolo 14 - da un carattere corsivo; esso però è abbandonato nell’articolo 23 (“PAGAMENTO DEL PREMIO IN RATE”), il quale pure non reca disposizioni contrattuali predefinite ma indicazioni su possibili clausole. Il testo dell’articolo 23, pertanto, dovrebbe essere mantenuto in carattere corsivo.
Lo stesso articolo 23, altresì, recando indicazioni su una possibile clausola, e non invece una clausola da inserire necessariamente nel contratto base, dovrebbe tener conto di questa natura ipotetica, e dunque non prevedere “[…] il premio deve essere pagato in rate […]” ma invece prevedere “[…] il premio può essere pagato in rate […]”.
Relativamente ai chiarimenti apposti sotto la rubrica della Sezione III in argomento (“Le seguenti condizioni comportano una limitazione o un'estensione del rischio assicurato e della copertura assicurativa e possono determinare una diminuzione o un aumento dei premi liberamente offerti dall’Impresa. L'offerta di dette condizioni, così come di altre ulteriori condizioni, è rimessa alla libera valutazione ed iniziativa dell‘Impresa. Nell‘offrire dette condizioni, l’Impresa deve dare evidenza, per ciascuna di esse, della riduzione o dell‘incremento del premio. ”) si osserva che essi appaiono non esaustivi nel primo periodo (“Le seguenti condizioni comportano una limitazione o un’estensione del rischio assicurato e della copertura assicurativa e possono determinare una diminuzione o un aumento dei premi liberamente offerti dall’Impresa”), poiché la Parte IV della Sezione (“Clausole attinenti alle modalità di gestione del contratto con possibile aumento del premio assicurativo”) reca articoli (il citato articolo 23 – “PAGAMENTO DEL PREMIO IN RATE ”e l’articolo 24 “SOSPENSIONE DELLA COPERTURA ASSICURATIVA ”) i quali possono sì “determinare una diminuzione o un aumento dei premi liberamente offerti dall'Impresa” ma non necessariamente determinano “una limitazione o un’estensione del rischio assicurato e della copertura assicurativa”.
Inoltre, in applicazione del principio di trasparenza dei premi e delle condizioni di contratto, di cui all’articolo 131 del Codice delle assicurazioni private, tutte le condizioni peggiorative della posizione del contraente devono essergli evidenziate.
Pertanto il testo dei chiarimenti apposto sotto la rubrica della Sezione III andrebbe più chiaramente formulato (ad esempio: “Le seguenti condizioni, la cui offerta è rimessa alla libera valutazione ed iniziativa dell'Impresa, possono comportare una limitazione o un’estensione del rischio assicurato e della copertura assicurativa e possono determinare una diminuzione o un aumento dei premi o diverse modalità di gestione del contratto.
Nell'offrire dette condizioni, l'Impresa deve dare evidenza agli effetti contrattuali di ciascuna di esse.”).
7. - Relativamente alla redazione del provvedimento si suggerisce, per maggior correttezza sintattico-giuridica, di sostituire alle varie locuzioni “convertito in legge […]”, “convertito nella legge […]”, e simili, le locuzioni “convertito dalla legge […]” e simili (ad esempio: anziché “convertito nella legge 17 dicembre 2012, n. 221 è preferibile “convertito dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221”. E comunque si invita ad una verifica complessiva del testo secondo le indicazioni della circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92 (“Guida alla redazione dei testi normativi”) per l’eliminazione di refusi, l’uniformazione dei criteri di citazione (ad esempio è preferibile la locuzione “dall’articolo 5, comma 5, del regolamento” anziché “dal comma 5, articolo 5, del regolamento”), l’uso delle lettere iniziali maiuscole e quant’altro.
Si segnala inoltre il refuso “sentita l'IVASS” (anziché “sentito l’IVASS”), presente in vari punti dell’articolato, ed invero presente anche nell’articolo 22, comma 6, del decreto-legge n. 179/2012.
Si esprime parere favorevole, con le osservazioni indicate.
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