Source: http://slideplayer.it/slide/936654/
Timestamp: 2018-03-22 22:21:04+00:00

Document:
Perché le gestioni associate ? Due questioni fondamentali - ppt scaricare
Perché le gestioni associate ? Due questioni fondamentali
Presentazione sul tema: "Perché le gestioni associate ? Due questioni fondamentali"— Transcript della presentazione:
2 Perché le gestioni associate ? Due questioni fondamentali
Perché stiamo ragionando di tutto questo con riferimento ai piccoli Comuni ? Perché le gestioni associate ? Due questioni fondamentali
3 I piccoli Comuni sono investiti da due questioni:
con il nuovo Comune e la sussidiarietà verticale sanciti dal nuovo titolo V, viene in primo piano il tema dell'adeguatezza nell'esercizio delle funzioni. Tre possibili risposte: a) assistenziale (esclusa da stato finanza pubblica) b) dimensionamento coatto c) gestioni associate e cooperazione intercomunale Quest'ultima risposta, si può articolare, sia quanto alle funzioni che alla definizione degli ambiti territoriali: Volontariamente Obbligatoriamente In modo misto (obblighi, incentivi, disincentivi)
4 2. con la crisi della finanza pubblica viene posto il tema di una
diseconomicità della frammentazione amministrativa Il tema è posto, anche molto superficialmente e demagogicamente in termini di: Costi della politica (risibile) Economie di scala Guadagni di efficienza ed efficacia La spending-review, il grafico del prof. Giarda, extra-costi, fabbisogni standard, costi/benefici complessivo da presidi territoriali e partecipativi. Le risposte possibili sono le due finali dell'adeguatezza. Ne guadagnerebbe il partire da presupposti non demagogici ma consapevoli della realtà concreta. Di fatto è stato quasi esclusivamente questo il tema che guida gli interventi normativi sulla materia, con logiche approssimative ed emergenziali, che Possono condurre a costi, diseconomie e inefficienze, invece che a vantaggi.
5 “La gestione associata delle funzioni comunali
“La gestione associata delle funzioni comunali. Gli adempimenti, le forme, le scelte, l'organizzazione, i termini” Uno sguardo generale I Comuni di minore dimensione demografica, in Italia e in Europa Profili di diritto europeo e costituzionale Le gestioni associate in Europa
6 Come si fa in Europa ? Vulgata comune: gli oltre Comuni italiani sono troppi rispetto agli altri Paesi Realtà: Germania oltre Comuni (da ) Austria 2.400 Svizzera 2.600 Spagna oltre 8.000 Francia Forti accorpamenti e riduzioni in alcuni Paesi del Nord Europa Forse il problema allora non è solo il numero ma come funziona complessivamente il sistema istituzionale e come funziona la cooperazione intercomunale
7 Sup. kmq Pop. 1 gen. 2011 N. comuni 36.500 Sup. media per comune (kmq) 17 Pop. media per comune 1.760 Totale EPCI 2.576
8 Forme d’intercomunalità:
Francia Forme d’intercomunalità: Le forme di Intercomunalità sono: Sindacati di gestione SIVU (Syndicat intercommunal à vocation unique) il sindacato intercomunale di gestione creato dalla legge del 22 marzo 1890 per gestire un servizio unico in comune. SIVOM (Syndicat intercommunal à vocation multiple) creato dall’ordinanza del 5 gennaio 1959 per gestire una molteplicità di servizi in comune. EPCI, Ente Pubblico di Cooperazione Intercomunale, è ente di diritto pubblico, ha personalità giuridica morale e dispone dell’autonomia amministrativa, perciò ha il proprio bilancio finanziario e il proprio personale. E’ governato da un’assemblea, i cui rappresentanti sono eletti dalle assemblee comunali (conseils municipaux) dei comuni membri. E’ rappresentato da un presidente, capo del potere esecutivo. Il presidente non è a fortori un sindaco. L’EPCI ha dunque una persona giuridica distinta di quella dei comuni che ne fanno parte.. Situazione in base agli ultimi aggiornamenti disponibili: Superficie km² comuni Il 96.2% dei comuni francesi partecipano agli EPCI. Il 90.2% dei cittadini francesi risiedono in un EPCI. Gli EPCI rappresentano la struttura intercomunale più simile alle unioni di comuni italiani.
10 Mediamente, un EPCI è composto da 13 comuni e la popolazione che ci risiede rappresenta poco più di abitanti. La legge n° del 16 dicembre 2010 di riforma degli enti territoriali promuove il completamento dell’intercomunalità e la sua razionalizzazione. - Per semplificare il panorama istituzionale, la legge elabora il Piano dipartimentale di cooperazione intercomunale (Schéma départemental de coopération intercomunale) per integrare tutti i comuni isolati a un’intercomunalità, per razionalizzare il perimetro degli EPCI e per cancellare i sindacati intercomunali desueti. Il Piano dipartimentale è elaborato da parte dei prefetti di concerto con i comuni, con gli EPCI e le nuove Commissioni dipartimentali di cooperazione intercomunale. La loro attuazione dovrà essere compiuta il 1 giugno 2013. - Privilegia gli EPCI rispetto ai sindacati intercomunali di gestione (SIVU e SIVOM). Perciò se queste due strutture si sovrappongono, l’EPCI deve incorporare il sindacato. - Per incentivare le aggregazioni di enti territoriali, la legge semplifica anche la fusione tra comuni: si può ormai creare un nuovo comune se i due terzi delle assemblee comunali (les conseils municipaux) di uno stesso EPCI lo chiedono e se rappresentano più dei due terzi della popolazione dell’EPCI coinvolta. In considerazione del fatto che gli EPCI gestiscono un sempre maggior numero di funzioni, nel rapporto “Il est temps de décider” del 5 marzo 2009 del Comitato BALLADUR, si è ritenuto che si debba dare loro una legittimità democratica attraverso elezioni dirette dei membri delle assemblee che, di fatto, hanno un potere di decisione su tanti argomenti che riguardano la società e dovrebbero rispettare i criteri della democrazia locale.
11 Sup. kmq Pop. 1 gen. 2011 N. comuni 12.000 Sup. media per comune (kmq) 29 Pop. media per comune 6.765
12 L’intercomunalità in Germania
Forme d’intercomunalità: Forme di cooperazione intercomunale di diritto pubblico abbastanza flessibili: 1. COMUNITÀ DI LAVORO INTERCOMUNALE (Kommunale Arbeitsgemeinschaft) 2. CONVENZIONE DI DIRITTO PUBBLICO (Vereinbarung) Forme di cooperazione intercomunale di diritto pubblico meno flessibili: 3. UNIONE DI SCOPO O CONSORZIO DI COMUNI (Zweckverband) 4. COMUNE COMPLESSO (Gesamtgemeinden): Consorzio di Comuni di carattere obbligatorio Forma di cooperazione intercomunale tra centri urbani e Comuni di periferia 5. AREA METROPOLITANA (Stadt-Umland-Verbände): Il Consorzio di Comuni rappresenta la struttura intercomunale più simile all’Unione di Comuni italiana. Situazione in base agli ultimi aggiornamenti disponibili: - Il 65% dei Comuni tedeschi fa parte di un Comune complesso - Stima numero Consorzi di Comuni: 4.800
13 1. Comunità di lavoro intercomunale
(Kommunale Arbeitsgemeinschaft) Istituto di diritto pubblico previsto nella legislazione di vari Länder, non dotato di personalità giuridica, allo scopo di coordinare le attività amministrative degli enti locali partecipanti e in particolare di gestire le funzioni di carattere consultivo e preparatorio. Rappresenta una delle forme di cooperazione intercomunale più semplici e morbide didiritto pubblico. Siccome la Comunità di lavoro intercomunale non costituisce un soggetto giuridico distinto, è sprovvista di organi propri. Può eventualmente essere assistita da una segreteria amministrativa. 2. Convenzione di diritto pubblico (Öffentlich-rechtliche Vereinbarung o Zweckvereinbarung o Vareinbarung) Convenzione di diritto pubblico, non dotata di personalità giuridica, in base alla quale Comuni si associano per l’esercizio di una o più funzioni comunali, in particolare funzioni burocratico-amministrative e compiti di elaborazione informatica dei dati. Può essere conferita per mandato o delega: il mandato comporta il trasferimento della titolarità della funzione, mentre la delega comporta soltanto il trasferimento dell’esercizio della Funzione. La Convenzione deve necessariamente indicare i compiti da trasferire. Siccome la Convenzione di diritto pubblico non costituisce un soggetto giuridico distinto, è sprovvista di organi propri.
14 3. Unione di scopo o Consorzio di Comuni
(Zweckverband) circa 4.800 Ente di diritto pubblico formato da altri enti locali, con personalità giuridica, allo scopo di svolgere specifici compiti comunali propri o delegati che riguardano funzioni amministrative e servizi pubblici. Può essere istituito: a) da un’apposita legge; b) da un accordo libero tra gli enti partecipanti fondato su leggi speciali o su disposizioni generali nella legislazione sugli enti locali dei Länder; c) da un provvedimento adottato da un’autorità di controllo dotata dalle stesse leggi dei Länder. I Länder ed enti pubblici o privati vi possono aderire se la loro partecipazione risulta utile alla realizzazione degli scopi e non è contraria all’interesse pubblico. Siccome è un soggetto giuridico distinto degli enti locali partecipanti, ha un’amministrazione e una fiscalità proprie. Si finanzia tramite tasse proprie, trasferimenti, eventuali meccanismi di perequazione e finanziamenti di natura privatistica. È composta da un’assemblea che rappresenta gli enti locali partecipanti; i suoi membri sono eletti dalle assemblee comunali di questi ultimi.
15 4. Comune complesso (Gesamtgemeinden) Nei Länder nei quali i piccoli Comuni sono numerosi (soprattutto in quelli orientali: la Renania-Palatinato, la Bassa Sassonia, lo Schleswig Holstein e la Baviera), sono state create diverse unioni amministrative di carattere obbligatorio: i Comuni complessi con amministrazione e fiscalità proprie, alle quali sono state conferite per legge diverse funzioni. Nel 2012 ci sono Comuni complessi in Germania; il 65% dei Comuni tedeschi ne fa parte. 5. Area Metropolitana (Stadt-Umland-Verbände) Forma di cooperazione intercomunale particolare tra centri urbani e Comuni di periferia, istituita da un’apposita legge, simile più o meno alle aree metropolitane. È rappresentata da un’unica assemblea eletta dagli enti territoriali partecipanti o da un’assemblea eletta dai cittadini e da un’altra che rappresenta gli enti territoriali partecipanti. Si finanzia tramite tasse e il contributo dei Comuni che ne fanno parte.
16 L’intercomunalità in Austria
Sup. kmq 84.000 Pop. 1 gen. 2011 N. comuni 2.400 Sup. media per comune (kmq) 36 Pop. media per comune 3.500
17 Forme d’intercomunalità:
Secondo la legge, i Comuni possono associarsi tramite forme di cooperazione intercomunale di diritto pubblico (Consorzio di Comuni o Comunità amministrativa) o possono creare forme di associazione di diritto privato (associazione, società anonima, o altre forme di società in accordo con il diritto commerciale e civile, ecc.) o forme di cooperazione intercomunale informali (associazione temporanea ecc.). 1. CONSORZIO DI COMUNI (Gemeindeverband) 2. COMUNITÀ AMMINISTRATIVA (Verwaltungsgemeinschaft) Il Consorzio di Comuni rappresenta la struttura intercomunale più simile all’Unione di Comuni italiana. Situazione in base agli ultimi aggiornamenti disponibili: Più di Consorzi di Comuni in Austria
18 1. Consorzio di Comuni (Gemeindeverbände):
Ente di diritto pubblico costituito da due o più Comuni che fanno parte di un unico Land, con personalità giuridica, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza. Ha una persona giuridica distinta di quella dei Comuni che ne fanno parte. Può essere istituito da un’apposita legge o per volontà dei Comuni. L’organizzazione del Consorzio di Comuni spetta ai Länder. Ogni Comune partecipante al Consorzio è rappresentato nell’assemblea. L’assemblea stabilisce il bilancio finanziario, definisce l’ammontare delle quote associative, pubblica decreti, ed elegge il comitato e il presidente del Consorzio. 2. Comunità amministrativa (Verwaltungsgemeinschaft): Ente di diritto pubblico costituito da due o più Comuni che fanno parte di un unico Land, allo scopo di gestire funzioni amministrative proprie o più spesso delegate dal Land. Non ha una personalità giuridica distinta da quella dei Comuni poiché svolge le sue attività solo in nome dei Comuni partecipanti. Non è disciplinata a livello costituzionale. È approvata dai Länder.
19 L’intercomunalità in Svizzera
Sup. kmq Pop. 1 gen N. comuni Sup. media per comune (kmq) 15 Pop. media per comune 2.700
20 Forme d’intercomunalità:
Leggi di riferimento: Non esiste una legge di riferimento unica. Le leggi sull’intercomunalità spettano ai vari Cantoni. Forme d’intercomunalità: 1. FUSIONE O AGGREGAZIONE DI COMUNI 2. CONSORZIO DI COMUNI - CON UN COMPITO UNICO (Zweckverband) - CON VARI COMPITI (Gemeindeverband) 3. CONVENZIONE INTERCOMUNALE DI DIRITTO PUBBLICO 4. CONTRATTO DI COOPERAZIONE INTERCOMUNALE DI DIRITTO PRIVATO I Consorzi di Comuni con un compito unico o con vari compiti rappresentano la struttura intercomunale più simile alle Unioni di Comuni italiani. Situazione in base agli ultimi aggiornamenti disponibili: - 462 convenzioni intercomunale di diritto pubblico Consorzi di Comuni che gestiscono un servizio unico - 111 Consorzi di Comuni che gestiscono una pluralità di servizi - 123 contratti di cooperazione intercomunale di diritto privato - L’85% dei Comuni fa parte di un Consorzio di Comuni.
21 1. Fusione di Comuni Quindici Cantoni hanno creato strumenti amministrativi per la fusione di Comuni e undici hanno incentivato questo processo. Dieci di loro hanno adottato i due tipi di strumenti in favore della fusione di Comuni (strumenti amministrativi e incentivazioni). Tra il 1991 e il 2009, ci sono state 192 fusioni di Comuni in Svizzera. Nel 2009, ce ne sono state 31 nei Cantoni di Berna, Lucerna, Sciaffusa, San Gallo, Grigioni, Ticino, Vaud, Vallese, Neuchâtel e Giura. Oltre le fusioni comunali, i Comuni possono collaborare o attraverso convenzioni di diritto pubblico, o sulla base di contratti di diritto privato o nell’ambito di Consorzi di Comuni. L’intercomunalità è considerata un valore aggiunto nella maggior parte dei Cantoni svizzeri. Quattordici di loro incentivano la cooperazione intercomunale e venti sensibilizzano i Comuni alla cooperazione intercomunale. La forma delle incentivazioni finanziarie dipende dai Cantoni e dalle loro misure. 2. Consorzio di Comuni (Zweckverband o Gemeindeverband) In generale, il Consorzio di Comuni è un ente di diritto pubblico; è istituito in accordo con i Comuni interessati o è di carattere obbligatorio secondo le leggi dei Cantoni. Il Consorzio di Comuni è rappresentato da un’assemblea intercomunale eletta dalle assemblee comunali e da una giunta eletta da questa. Non ha nessun diritto di iniziativa ma è dotato della personalità giuridica. Non può prelevare tasse ma è finanziato dai contributi dei Comuni partecipanti.
22 I Cantoni di Uri, Friburgo, Neuchâtel e Giura considerano la cooperazione intercomunale un obbligo.
3. Il Canton Ticino Per il Canton Ticino, mantenere le strutture locali immutate significherebbe ignorare l’incapacità di molti Comuni di fare fronte all’evoluzione del costo e della complessività dei servizi. Nello stesso modo, ricorrere solo alla collaborazione intercomunale sarebbe dimenticare le controindicazioni dei Consorzi rispetto ai meccanismi democratici che devono sovrintendere alla gestione della cosa pubblica. 67 Comuni su oltre 155 non hanno alcuna autonomia e le finanze di molti altri sono in una situazione critica. Perciò dal 1995 al 2008, 22 progetti di aggregazione si sono conclusi con successo in Ticino, coinvolgendo 80 Comuni e più di abitanti. L’attuale dimensione dei Comuni ticinesi comporta per alcuni Comuni delle difficoltà di carattere finanziario che non sono risolvibili se non con un intervento di risanamento e delle nuove basi su cui sviluppare il Comune. Anche a livello amministrativo, la dimensione medio-piccola di una parte dei Comuni ticinesi pone dei problemi gestionali. In questi Comuni la gestione è spesso concentrata su un numero ridotto di funzionari. Inoltre, il Comune di queste dimensioni non ha la capacità per sviluppare una politica di promozione e sviluppo. Il piano d’azione previsto dal Cantone Ticino può essere riassunto schematicamente.
23 Vedi Ticino Schema di azione
24 La legislazione statale e quella regionale
Profili costituzionali di interesse L'art. 19, l. 135/2012, le funzioni fondamentali dei Comuni e l'obbligatorietà delle gestioni associate: Chi Cosa Quando con quale soglia minima Come Premialità e sanzioni il patto di stabilità
25 Le convenzioni art. 30 TUEL natura, forma, finalità per fare cosa
come nascono e come cambiano come si organizzano: capofila, ufficio unico …. organi e governance il personale il controllo di efficienza, efficacia, economicità una o più la geometria variabile il rapporto con le Unioni uno schema tipo
26 Le Unioni di Comuni art. 32 TUEL e art. 16, l. 148/2012
natura, forma, finalità per fare cosa come nascono e come cambiano lo Statuto e l'atto costitutivo la governance il trasferimento di funzioni il personale le risorse i temi della legittimazione, della decisione e della rappresentanza
27 Consorzi, aziende speciali consortili, Comunità Montane
28 Profili finanziari delle gestioni associate
Le fusioni Artt. 15 e 16 TUEL normativa statale e regionale L'iter organi, governance, rappresentanza Profili finanziari delle gestioni associate lo stato della finanza locale federalismo municipale (entrate proprie e trasferimenti) il patto di stabilità e le gestioni associate (convenzioni, Unioni, fusioni)
29 Profili organizzativi e gestionali
modelli organizzativi delle Unioni l'attività regolamentare le politiche del personale (modalità di impiego, concertazione, contrattazione decentrata, uffici unici e posizioni organizzative, le funzioni di segreteria) la gestione economica finanziaria (bilanci, programmazione, gestione contabile) il regime delle entrate: tributarie ed extratributarie i sistemi di contribuzione dei Comuni al funzionamento della gestione associata la gestione del sistema informatico l'outsourcing: servizi pubblici locali, società, servizi strumentali le singole funzioni
30 Profili di processo l'ambito/gli ambiti
l'analisi territoriale e socio-economica il pregresso associativo la relazione con altri livelli istituzionali il consenso, la governance, il rapporto tra rappresentanza e decisione le fasi: analisi e studio fattibilità, individuazione ambito/ambiti, il progetto di gestione, il monitoraggio e la valutazione dei risultati
31 Profili costituzionali
Art. 5 La Repubblica delle autonomie “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento. “ Sezione II La Pubblica Amministrazione Art. 97. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.
32 Art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Il testo originario era il seguente: «La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni». Il testo abrogato così recitava poi: Art. 115 "Le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione».
33 Art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Il testo originario era il seguente: «Art. 118 Spettano alla Regione le funzioni amministrative per le materie elencate nel precedente articolo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali. Lo Stato può con legge delegare alla Regione l'esercizio di altre funzioni amministrative. La Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici».
34 Il testo originario era il seguente: Art. 119
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. Il testo originario era il seguente: Art. 119 «Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Provincie e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali. La Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica». Ora inserire nuova legge fiscal compact
35 Il riparto di competenze legislative
La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni. Il riparto di competenze legislative La nuova situazione: Art. 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: ….. p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
36 art. 117, comma 2, lett. p) Cost. Riserva alla legislazione statale esclusiva la disciplina “ degli organi di governo e delle funzioni fondamentali” degli Enti locali. I tesi: il tema della gestione associata spetta alla legge dello Stato (Capo IV e Capo V, Titolo II, TUEL e manovre finanziarie 2010 e 2011), fatti salvi gli aspetti demandati alla fonte regionale dallo stesso legislatore statale. Tesi rafforzata dall'art. 2, comma 4, lett c) della legge 131/2003 che prevede, nell'ambito della definizione delle funzioni fondamentali dei Comuni, l'individuazione da parte dello stato del livello ottimale per la gestione “anche associata” delle funzioni medesime. II tesi: rivendica la potestà residuale e quindi esclusiva delle Regioni. Sulla scorta della considerazione che il tema delle gestioni associate non è elencato nel secondo comma dell'art. 117 e alla lettera p si fa riferimento agli organi dei comuni e non di altri enti associativi, utilizzando anche (io credo impropriamente) la giurisprudenza costituzionale sulle Comunità montane, lette come Unioni di Comuni anche a questo fine. Giurisprudenza costituzionale su Comunità Montane (sentenza 237/2009 e 27/2010), secondo la quale, attesa la tassatività dell'elencazione contenuta nel ciatto art. 117, comma 2, lett. p) (Comuni, Province e Città metropolitane) le Comunità montane rappresentano una materia di competenza residuale, appannaggio del legislatore regionale. “...non è possibile delineare a livello costituzionale, alcuna equiordinazione tra Comuni e Comunità Montane, … esse non sono enti necessari sulla base di norme costituzionali, sicchè rientra nella postestà legislativa delle Regioni disporne anche, eventualmente, la soppressione” (Corte Cost. n.237/2009)
37 III tesi: una legislazione sostanzialmente concorrente, rafforzata sul versante dello Stato.
Occorre tenere conto di almeno due considerazioni: 1. la disciplina statale in materia di gestioni associate obbligatorie si qualifica con l'esigenza di assicurare il “coordinamento della finanza pubblica”. Nel bene e nel male i provvedimenti di questi anni sono tutti così motivati. Orbene quella del coordinamento della finanza pubblica è materia concorrente ex art. 117, comma 3 Cost. “ .. una disposizione statale di principio adottata in materia di legislazione concorrente, quale quella del coordinamento della finanza pubblica, può incidere su una o più materie di competenza regionale, anche di tipo residuale, e detrminare una, sia pure parziale, compressione degli spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative ed amministrative delle Regioni.” (Corte Cost. 237/2009) 2. Il quadro di riferimento muta radicalmente quando, dalla gestione associata volontaria di servizi e funzioni, si passa alla gestione associata obbligatoria di ormai tutte (salva l'anagrafe ecc.) le funzioni fondamentali dei Comuni (almeno per i Comuni con meno di 3000 o 5000 abitanti). I Comuni cioè non hanno più scelta, la gestione associata obbligatoria è obbligatoria e necessitata, diviene cioè il modo normale e obbligatorio attraverso il quale essi esercitano l loro funzioni fondamentali. La gestione associata è quindi il modo essenziale attraverso il quale il Comune esiste, vive ed opera, il modo principale attraverso il quale esso esercita la propria autonomia statutaria, organizzativa, finanziaria e regolamentare costituzionalmente garantita, e quindi la relativa normativa non può che avere presente l'art. 117, comma 2, lett. p), o almeno un assetto rinviabile (per ragionevolezza sostanziale e con riferimento formale anche al citato tema del coordinamento della finanza pubblica) al profilo della legislazione concorrente (cfr. Corte dei conti, sezioni riunite, controllo, )
38 L'art. 19, l. 135/2012 Funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali Definisce le funzioni fondamentali per tutti i Comuni, indipendentemente dalle dimensioni demografiche. Ha quindi rilievo non solo ai fini delle gestioni associate, ma anche, ad esempio, in sede di attuazione del federalismo fiscale, definizione dei fabbisogni standard. Superando quindi la definizione dell'art. 14, comma 27, d.l. 78/2010 e s.m.i., che individuava, in via provvisoria, le funzioni fondamentali dei Comuni (art.117, c.2, lett. p) tramite rinvio a quelle indicate dall’art. 21, c. 3, Legge Delega 42/2009 in materia di federalismo fiscale
39 Chi è obbligato alla gestione associata ?
art. 19, comma 1, lett. b) l.135/2012 b) il comma 28 è sostituito dal seguente: “28. I comuni con popolazione fino a abitanti, ovvero fino a abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d’Italia, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni di cui al comma 27, ad esclusione della lettera l) La definizione della soglia di obbligo viene intestata alla norma statale è non viene prevista possibilità di deroghe in capo alle Regioni, come invece avviene per la definizione della soglia minima demografica della gestione associata. Riferimento ISTAT
40 Le funzioni obbligatorie e non
Fondamentali da gestire obbligatoriamente in forma associata Funzioni fondamentali dei Comuni che non è obbligatorio gestire in forma associata Attività strumentali alle funzioni da esercitarsi obbligatoriamente in forma associata Funzioni e servizi non fondamentali e che non è obbligatorio gestire in forma associata
41 1. All’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n
1. All’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 27 è sostituito dal seguente: “27. Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; Organi istituzionali, partecipazione e decentramento Segreteria generale, personale, organizzazione e programmazione Gestione economica, finanziaria, provveditorato e controllo di gestione Gestione delle Entrate tributarie e servizi fiscali Gestione dei beni demaniali e patrimoniali Ufficio tecnico Anagrafe, Stato Civile, Elettorale, Leva e Servizio statistico Altri Servizi generali
42 b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; Viabilità, circolazione stradale e servizi connessi Illuminazione pubblica e servizi connessi Trasporti pubblici locali e servizi connessi Resta il tema della definizione dei servizi pubblici di interesse generale e, successivamente, di intendere il riferimento all'ambito comunale es. questioni: Affissioni e Pubblicità Fiere, mercati e servizi connessi Mattatoio e servizi connessi Servizi relativi all'Industria Servizi relativi al Commercio Servizi relativi all'Artigianato Servizi relativi all'Agricoltura Distribuzione Gas Centrale del latte Distribuzione energia elettrica Teleriscaldamento Farmacie Altri servizi produttivi
43 c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
Per poter definire i confini di questa funzione è indispensabile un intervento normativo volto a chiarire con precisione il riparto delle funzioni tra Stato e Comuni. Nelle more è possibile attribuire alla gestione associata tutte le attività inerenti le funzioni catastali che siano o possano essere chiamati a svolgere i Comuni. d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; Urbanistica e gestione del Territorio Edilizia residenziale pubblica locale e Piani di edilizia economico popolare e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; Servizi di Protezione civile Saranno necessarie norme di razionalizzazione e coordinamento rispetto almeno ad alcuni profili: - assetto delle competenze, distribuzione delle risorse e responsabilità, tra Stato, Regioni e Comuni; - rapporto tra responsabilità in capo ai Sindaci e gestione associata della funzione;
44 f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione; Asili nido, servizi per l'infanzia e per i minori Servizi di prevenzione e riabilitazione Strutture residenziali e di ricovero per anziani Assistenza, beneficienza pubblica e servizi diversi alla persona Servizio necroscopico e cimiteriale h) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; Scuola Materna Istruzione elementare Istruzione media Istruzione secondaria superiore Assistenza scolastica, trasporto, refezione e altri servizi
45 i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;
Polizia commerciale Polizia amministrativa
46 Funzioni fondamentali dei Comuni che non è obbligatorio gestire in forma associata
47 Attività strumentali alle funzioni da esercitarsi obbligatoriamente in forma associata
Art. 19, comma 1, lett. b) secondo periodo “Se l’esercizio di tali funzioni (quelle obbligatorie, n.d.r.) è legato alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, i comuni le esercitano obbligatoriamente in forma associata secondo le modalità stabilite dal presente articolo, fermo restando che tali funzioni comprendono la realizzazione e la gestione di infrastrutture tecnologiche, rete dati, fonia, apparati, di banche dati, di applicativi software, l'approvvigionamento di licenze per il software, la formazione informatica e la consulenza nel settore dell'informatica.”;
48 (cfr. con Stazione Unica Appaltante)
La centrale unica di committenza D.L , n.201 (cfr. con Stazione Unica Appaltante) art. 23, co.4, “4. All'articolo 33 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, è aggiunto, in fine, il seguente comma: «3-bis. I Comuni con popolazione non superiore a abitanti ricadenti nel territorio di ciascuna Provincia affidano obbligatoriamente ad un'unica centrale di committenza l'acquisizione di lavori, servizi e forniture nell'ambito delle unioni dei comuni, di cui all'articolo 32 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici». Termine previsto prorogato al Dimensione demografica minima da definire
49 Funzioni e servizi non fondamentali e che non è obbligatorio gestire in forma associata
Funzioni relative alla Giustizia Uffici giudiziari Casa Circondariale e altri servizi Funzioni relative alla Cultura e ai beni culturali Biblioteche, Musei e Pinacoteche Teatri, attività culturali e servizi diversi nel settore culturale Funzioni nel settore Sportivo e Ricreativo Piscine comunali Stadio comunale, Palazzo dello Sport ed altri impianti Manifestazioni diverse nel settore sportivo e ricreativo Funzioni nel campo Turistico Servizi turistici Manifestazioni turistiche
50 Quando ? Tempi e termini Art. 14, l. 122/2010, modificato da art. 19 l. 135/2012: 31-ter. I comuni interessati assicurano l’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo: a) entro il 1° gennaio 2013 con riguardo ad almeno tre delle funzioni fondamentali di cui al comma 28; b) entro il 1° gennaio 2014 con riguardo alle restanti funzioni fondamentali di cui al comma 28.”.
51 Le soglie demografiche minime delle gestioni associate
Convenzioni La normativa statale non prescrive soglie demografiche minime per le convenzioni. Esse sono però sottoposte, diversamente dalle Unioni, alla verifica triennale sui risultati. Alcune normative regionali prevedono soglie minime anche per le convenzioni. Tali previsioni appaiono legittime in relazione alla competenza legislativa quantomeno concorrente delle Regioni in materia di gestioni associate.
52 Più oltre sul rapporto Unioni/convenzioni
Unione ex art. 32 Tuel Art. 14 l. 122/2010 come modificato da art. 19 l. 135/2012 e) il comma 31 è sostituito dai seguenti: “31. Il limite demografico minimo delle unioni di cui al presente articolo è fissato in abitanti, salvo diverso limite demografico individuato dalla regione entro i tre mesi antecedenti il primo termine di esercizio associato obbligatorio delle funzioni fondamentali, ai sensi del comma 31-ter.” Entro i 3 mesi significa entro il 30 settembre 2012. Il termine appare più ordinatorio che decadenziale, in quanto dettato dall'esigenza di far conoscere per tempo ai Comuni in obbligo a quale limite divrà sottostare la loro aggregazione. Sulla scorta di tale inperpretazione appare sostenibile che abbiano valore le norme eventualmente già emanate sulla questione in vigenza della originaria versione dell'art. 14 d.l. 78 che pure prevedeva analogo limite per le Unioni ed analoga possibilità di deroga. Più oltre sul rapporto Unioni/convenzioni
53 Unioni ex art. 16, l. 148/2011 Art. 16, comma 4, come modificato dall'art. 19 l. 135/2012: “4. Le unioni sono istituite in modo che la complessiva popolazione residente nei rispettivi territori, determinata ai sensi dell'articolo 156, comma 2, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, sia di norma superiore a abitanti, ovvero a abitanti se i comuni che intendono comporre una medesima unione appartengono o sono appartenuti a comunità montane.” Art. 19, comma 4, l. 135/2012 5. Entro due mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, ciascuna regione ha facoltà di individuare limiti demografici diversi rispetto a quelli di cui all’articolo 16, comma 4, del citato decreto-legge n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148
54 Gli ambiti ottimali (torna l'araba fenice)
Art. 19, comma 1, lett. d). l. 135/2012 d) il comma 30 è sostituito dal seguente: “30. La regione, nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individua, previa concertazione con i comuni interessati nell’ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni delle funzioni fondamentali di cui al comma 28, secondo i princìpi di efficacia, economicità, di efficienza e di riduzione delle spese, secondo le forme associative previste dal comma 28. Nell’ambito della normativa regionale, i comuni avviano l’esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa normativa.” Fidiamo nella saggezza dei legislatori regionali che, salvo alcune specifiche ccezioni di settore (es. Funzioni nel campo sociale, rifiuti, ecc.) non si dia ad inventare: Ne un solo ambito ottimale per tutte le funzioni (impossibile) Ne 9 ambiti diversi per 9 funzioni (ingestibili) Ne una generalità di ambiti di dimensione diversa da quella di soglia minima per la gestione associata (irragionevole) Legge regionale Piemonte ok
55 LOMBARDIA Legge regionale 28 dicembre 2011, n. 22, artt. 8, 9, 10
(Attuazione dell'art. 14, comma 31, del decreto-legge 31maggio 2010, n. 78, «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica» convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122) 1. In attuazione dell’articolo 14, comma 31, del d.l. 78/2010 convertito dalla l. 122/2010, l’insieme dei comuni tenuti ad esercitare le funzioni fondamentali in forma associata mediante la forma associativa dell’unione di comuni o della convenzione deve raggiungere il limite demografico minimo pari a abitanti o a abitanti, in caso di comuni appartenenti o appartenuti a comunità montane, o pari al quadruplo del numero degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli associati. La popolazione complessiva residente nei territori dei comuni tenuti all’obbligo di cui al presente comma è calcolata alla data del 31 dicembre 2009.
56 Ulteriore possibilità di deroga per tutte le forme associative
Lombardia Unioni ex art. 16 l. 148/2011 Art. 9 (Attuazione dell’articolo 16, comma 6, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 «Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo» convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148) 1. In attuazione dell’articolo 16, comma 6, del d.l. 138/2011, convertito dalla l. 148/2011, le unioni dei comuni di cui all’articolo 16, comma 1, del medesimo decreto sono istituite in modo che la popolazione complessiva residente nei rispettivi territori, calcolata alla data del 31 dicembre 2009, sia pari almeno a abitanti o a 3000 abitanti, in caso di comuni appartenenti o appartenuti a comunità montane, o pari al quadruplo del numero degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli associati. Ulteriore possibilità di deroga per tutte le forme associative Art. 10 (Deroga ai limiti demografici stabiliti agli artt. 8 e 9) 1. In caso di documentata impossibilità nel conseguimento dei limiti demografici di cui agli articoli 8 e 9, la Regione può consentire deroghe, su richiesta motivata dei comuni interessati. 2. Il provvedimento di deroga è adottato dalla Giunta regionale.
58 SARDEGNA
59 Come L'adempimento dell'obbligo della gestione associata delle funzioni fondamentali avviene “mediante unione di comuni e convenzione” (art. 19, comma 1, lett.b, che sostituisce il comma 28 dellart. 14 d.l. 78/2010). Per unione di comuni si fa rifemento in questo caso a quella ex art. 32 Tuel: art. 19, comma 1, lett. c) dopo il comma 28 è aggiunto il seguente: “28-bis. Per le unioni di cui al comma 28 si applica l’articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni. I Comuni con meno di 1000 abitanti possono utilizzare una forma di Unione derogatoria, disciplinata dall'art. 16 l. 148/2011: 2. I commi da 1 a 16 dell’articolo 16 del decreto-legge n. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, sono sostituiti dai seguenti: “1. Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, l’ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici, i comuni con popolazione fino a abitanti, in alternativa a quanto previsto dall’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 e successive modificazioni, e a condizione di non pregiudicarne l’applicazione, possono esercitare in forma associata, tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un’unione di comuni cui si applica, in deroga all’articolo 32, commi 3 e 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, la disciplina di cui al presente articolo.
60 Rapporti tra le diverse modalità di assolvimento dell'obbligo
Le Unioni ex art. 32 Tuel e ai sensi dell'art. 16 l. 148/2011 sono evidentemente opzioni completamente alternative, non potendo un Comune far parte di più di una Unione e comunque attese le conseguenze che l'adesione all'Unione ex art. 16 ha sulla natura e struttura stessa del Comune. Le Unioni ex art. 16 possono invece stipulare convenzioni con altre Unioni o singoli Comuni. Non lo potranno fare i singoli Comuni costituenti questa Unione, avendo essi perduto la titolarità di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi (“3. L'unione succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere alla data di costituzione che siano inerenti alle funzioni e ai servizi ad essa affidati ai sensi del comma 1 (cioè tutti, n.d.r.), ferme restando le disposizioni di cui all'articolo 111 del codice di procedura civile”- ) Le Unioni ex art. 32 e le convenzioni invece possono rappresentare sia opzioni completamente alternative che complementari per l'assolvimento dell'obbligo.
61 In tal senso soccorre con chiarezza il secondo comma dell'art
In tal senso soccorre con chiarezza il secondo comma dell'art. 32 Tuel così come novellato dall'art. 19 della spending review: “2. Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni. Le unioni di comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni.” A parere di chi scrive tale norma e quelle che con esse fanno sistema sul punto, possono essere interpretata non solo nel senso che naturalmente le Unioni possono stipluare convenzioni con altri omuni, ma anche che i comuni appartenenti all'Unione possano gestire in forma associata alcune funzioni mediante l'Unione e altre mediante convenzione anche con altri comuni esterni all'Unione, rimanendo comunque la via maestra che i rapporti convenzionali con Comuni esterni vengano prioritariamente gestiti ed ordinati attraverso l'Unione. Le norme appena richiamate possono rivelarsi utili in termini di flessibilità anche per rispondere alle esigenze di strutturazione della rete delle gestioni associate quando questa, almeno per alcune funzioni debba, necessariamente o per opportunità, coinvolgere anche omuni non soggetti all'obbligo. Ma su questo torneremo.
62 art. 2 Fondo sperimentale di riequilibrio
D.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 art. 2 Fondo sperimentale di riequilibrio comma 3 - Nella fase transitoria ( ) è previsto un Fondo sperimentale di riequilibrio, finanziato con il gettito dei tributi devoluti ai comuni (salvo la compartecipazione IVA) comma 7 - Il riparto tiene conto dei fabbisogni standard, della redistribuzione del 30% del fondo su base pro-capite e di almeno il 20% (al netto della quota pro-capite) ai comuni che esercitano in forma associata le funzioni fondamentali e alle isole mono comune Quindi : una quota pari al 20% (da calcolare sul 70% complessivo del fondo) ai comuni che esercitano le funzioni fondamentali in forma associata Si tratta di un fondo istituito (per la durata di tre anni e, comunque,fino alla data di attivazione del Fondo Perequativo previsto dall’art. 13 della Legge 42/2009) per realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata la devoluzione della fiscalità ai comuni della fiscalità immobiliare prevista dai commi 1 e 2 dell’art. 1. Sulla effettività di questa norma pesano - la notevole riduzione del fondo (11,2 mld. mel 2010, 6,8 mld. Nel 2012, 4, mld. nel 2013 con taglio spending review) - il mutato quadro delle regole della finanza municipale
63 Premialità e incentivi
Legge Delega 42 del 5 maggio 2009, “Delega al Governo in materia di Federalismo Fiscale” Art. 11, lettera g) “Principi e criteri direttivi concernenti il finanziamento delle funzioni di comuni, province e città metropolitane”, è prevista la – “valutazione dell’adeguatezza delle dimensioni demografiche e territoriali degli enti locali – per l’ottimale svolgimento delle rispettive funzioni e salvaguardia delle peculiarità territoriali, – con particolare riferimento alla specificità dei piccoli comuni, ove, associandosi, raggiungano una popolazione complessiva non inferiore a una soglia determinata con i decreti legislativi di cui all’art. 2, dei territori montani e delle isole minori. Art. 12 lettera f) “Principi e criteri direttivi concernenti il coordinamento e l’autonomia di entrata e di spesa degli enti locali” • Prevede forme premiali per favorire Unioni e fusioni tra comuni,anche attraverso l’incremento dell’autonomia impositiva o maggiori aliquote di compartecipazione ai tributi erariali.
64 Decreto 14 marzo 2011, n. 23 IMPOSTA DI SOGGIORNO
L’articolo 4 prevede la facoltà anche per le UNIONI DI COMUNI (oltre che per i comuni capoluogo di provincia, e per i comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte) di istituire con deliberazione del consiglio, una imposta di soggiorno. Tale imposta è a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul proprio territorio, da applicare secondo criteri di gradualità in proporzione al prezzo con un tetto di 5 euro per notte di soggiorno. Il relativo gettito è destinato a finanziare interventi in materia di turismo, nonché interventi di manutenzione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, e i relativi servizi pubblici.
65 d.m. 318/2000 e il d.m. 289/2004 Regolamento concernente i criteri di riparto dei fondi erariali destinati al finanziamento delle Unioni di Comuni, fusioni e Comunità montane. Finanziamento fisso pari a circa 10 mln. Euro annui Finanziamento deciso in legge finanziaria annualmente che valeva altri 20 mln. euro circa. Quest'anno non previsto. Fondo distribuito sulla base di criteri che attengono la popolazione, il numero dei Comuni e il numero dei servizi gestiti in forma associata. Distribuito dalle Regioni qualora queste si siano dotate di norma e fondo proprio di incentivazione e tali norme siano coerenti con i principi contenuti nelle intese raggiunte in sede di Conferenza Unificata. Ogni anno si decide. Nelle Regioni che non aderiscono all'intesa provvede direttamente il Ministero dell'Interno sulla base dei criteri del d.m. 318/2000 e s.m.i. Recentemente modificato dall'art. 20 spending review per la determinazione del contributo alle fusioni.
66 Patto di stabilità Incentivi regionali
Le Unioni di Comuni ex art. 32 Tuel non sono soggette al Patto di stabilità Occorre attenzione per evitare che le attività delle Unioni possano essere interpretate come attività elusive del vincolo di Patto che invece è esteso a tutti i Comuni con più di 1000 abitanti. Le unioni di comuni ex art. 16 l.148/2011 saranno soggette a Patto a far data dal 1 gennaio 2014 Vedere in seguito regime Comuni nati da fusione. Incentivi regionali Numerose Regioni si sono dotate di proprie norme di incentivazione che, allo stato, interessano prioritariamente Unioni ex art. 32 e fusioni
67 Lombardia, legge regionale n. 19/2008
Art. 19. (Destinatari dei contributi) 1. La Regione incentiva lo sviluppo di forme stabili di gestioni associate di funzioni e servizi comunali, destinando contributi specifici e fornendo supporto tecnico, anche con attività di formazione e accompagnamento, prioritariamente a favore di: a) unioni di comuni lombarde; b) comunità montane. 2. La Regione può disporre contributi a favore di forme associative intercomunali, diverse da quelle di cui al comma 1, secondo modalità stabilite nel Documento di programmazione economico-finanziaria regionale (DPEFR). La Giunta regionale, in coerenza con i contenuti del DPEFR, definisce annualmente condizioni e requisiti per l'accesso ai contributi, nonché le modalità di erogazione e di determinazione delle priorità di finanziamento. Art. 20. (Concessione dei contributi regionali) 1. I criteri di concessione dei contributi regionali alle forme associative di cui all'articolo 19, comma 1, sono stabiliti con regolamento regionale, che disciplina altresì la durata del contributo e le modalità di erogazione e di revoca, nei limiti delle disponibilità di bilancio. 2. L'unione o la comunità montana beneficiaria di contributi concessi ai sensi del Titolo III provvede a trasmettere alla Regione una relazione sull'andamento dei servizi erogati in forma associata, redatta secondo le modalità previste dal regolamento di cui al comma 1.
68 3. Per l'erogazione dei contributi e per la determinazione della relativa entità, il regolamento tiene conto di: a) numero e tipologia dei servizi associati, ferma restando la necessaria presenza del requisito di cui al comma 2 dell'articolo 18; b) popolazione residente nei comuni aderenti; c) numero dei comuni coinvolti nella forma associativa; d) dinamismo associativo, inteso quale progressivo incremento del numero dei comuni aderenti e delle funzioni e dei servizi gestiti in forma associata; e) differenze demografiche e di capacità tributaria; f) capacità di garantire l'adeguatezza dei servizi; g) modalità di gestione che prevedano l'affidamento del servizio ad un ufficio unico in sostituzione degli uffici dei comuni associati; h) livello di efficienza della gestione; i) adeguate soluzioni infotelematiche coerenti con le disposizioni del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale); l) superficie territoriale dei comuni aderenti; m) presenza di superfici sottoposte a vincolo idrogeologico. 4. Il regolamento può prevedere forme particolari di incentivazione per la fusione dei piccoli comuni, di cui alla legge regionale 5 maggio 2004, n. 11 (Misure di sostegno a favore dei piccoli comuni della Lombardia).
69 Legge Regionale 28 dicembre 2011 , n. 22
“i) dopo il comma 1 dell'articolo 19 è aggiunto il seguente: '1 bis. Ai sensi della normativa statale che prevede l'obbligatorietà della gestione associata di funzioni e servizi comunali, non sono destinatarie dei contributi di cui al comma 1 le unioni di comuni costituite dopo la data di entrata in vigore della l. 148/2011.'; j) dopo il comma 3 dell'articolo 20 è aggiunto il seguente: '3 bis. I contributi sono destinati alle unioni di comuni e alle comunità montane già costituite alla data di entrata in vigore della l. 148/2011, secondo la disciplina stabilita dal regolamento regionale 27 luglio 2009, n. 2 (Contributi alle unioni di comuni lombarde e alle comunità montane e incentivazione alla fusione dei piccoli comuni, in attuazione dell'articolo 20 della legge regionale 27 giugno 2008, n. 19 'Riordino delle comunità montane della Lombardia, disciplina delle unioni di comuni lombarde e sostegno all'esercizio associato di funzioni e servizi comunali'). Per la determinazione dell'entità del contributo, la Regione tiene conto delle modificazioni di funzioni e servizi gestiti in forma associata ovvero del numero dei comuni aderenti all'unione o convenzionati con la comunità montana, intervenute anche successivamente alla data di entrata in vigore della l. 148/2011.'; k) dopo il comma 21 dell'articolo 23 è inserito il seguente: '21 bis. Decorso inutilmente il termine di cui all'ultimo periodo del comma 4 dell'articolo 14, il regolamento è approvato dalla Giunta regionale.'. 2. La Giunta regionale attiva un percorso con il sistema delle autonomie locali lombarde per l'accompagnamento degli enti locali nella fase di ridefinizione degli ambiti e delle forme dell'associazionismo, tenuto conto di quanto previsto dall'articolo 14, comma 30, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e dalle disposizioni regionali in ordine al limite demografico minimo per forma associativa.”
70 Confronto aperto in Lombardia ANCI Regione su:
- partecipazione ad Unione a fini indice di virtuosità; - valorizzazione su politiche di settore - ammorbidimento patto di stabilità
71 Sanzioni 31-quater. In caso di decorso dei termini di cui al comma 31-ter, il prefetto assegna agli enti inadempienti un termine perentorio entro il quale provvedere. Decorso inutilmente detto termine, trova applicazione l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 13. Art. 8, l.13/2003 (Attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo) 1. Nei casi e per le finalita' previsti dall'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. 2. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento. 3. Fatte salve le competenze delle Regioni a statuto speciale, qualora l'esercizio dei poteri sostitutivi riguardi Comuni, Province o Citta' metropolitane, la nomina del commissario deve tenere conto dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. Il commissario provvede, sentito il Consiglio delle autonomie locali qualora tale organo sia stato istituito. 5. I provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle finalita' perseguite.
72 forme strutturate che danno vita a nuovo ente: forme di cooperazione:
Le forme associative forme strutturate che danno vita a nuovo ente: Unioni Comunità Montane Consorzi (non più per funzioni) forme di cooperazione: Convenzioni ex art. 30 TUEL, accordi di programma, accordi ex art. 15 legge 241/1990
73 Le convenzioni art. 30 TUEL natura, forma, finalità cosa sono
a cosa servono come nascono e come cambiano come si organizzano: capofila, ufficio unico …. organi e governance il personale il controllo di efficienza, efficacia, economicità una o più la geometria variabile il rapporto con le Unioni uno schema tipo
74 Cosa sono Accordi tra pubbliche amministrazioni, hanno natura contrattuale, partecipano al genere degli accordi ex art. 15 l. 241/1990. In quanto accordi non hanno soggettività (personalità) giuridica autonoma. Non sono enti locali ma accordi tra enti locali. L'adesione è volontaria, salvo il caso di cui al comma 3 dell'art. 30 TUEL: “3. Per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un'opera lo Stato e la regione, nelle materie di propria competenza, possono prevedere forme di convenzione obbligatoria fra enti locali, previa statuizione di un disciplinare-tipo.” Non c'è vincolo di contiguità o conterminità territoriale
75 A cosa servono “1. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni.” A voler cavillare le nozioni di “svolgere in modo coordinato” e “gestire in forma associata” non appaiono proprio sovrapponibili. Il coordinamento è legame “più leggero” della gestione associata. “... funzioni e servizi determinati...” Intere funzioni ma anche singoli servizi. L'obbligo riguarda le funzioni, l'intera funzione deve essere gestita in forma associata, ma non è detto che tale gestione associata non possa essere articolata in diverse convenzioni di servizi. Questione dell''unicità della funzione. “... determinati ...”. Presuppone scelta e individuazione specifica. Il tutto sembra rimandare più ad una somma di svolgimenti coordinati che non ad una complessiva gestione associata di una generalità di funzioni. D'altra parte quella è la concreta storia delle convenzioni nel nostro Paese. Sono infatti statisticamente rare le convenzioni multifunzione. L'utilizzo dello strumento per assolvimento obbligo funzioni fondamentali apre però la pagina ad una nuova stagione e ad un nuovo tipo di convenzioni (che forse meriterebbe anche una revisione normativa dell'art. 30).
76 Come evolvono le convenzioni
- Con le manovre sulla gestione associata obbligatoria delle funzioni divengono una delle due forme (insieme all'Unione di Comuni) attraverso le quali adempiere all'obbligo - si può assolvere l'obbligo mediante gestione associata attraverso una sola convenzione multifunzione con gli stessi Comuni, oppure mediante diverse convenzioni, anche a geometria territoriale variabile (salvo criticità possibili rispetto alla verifica) - rispetto alle Unioni possono essere: - alternative, quando attraverso esse si gestiscano tutte le funzioni obbligatiorie - complementari: quando alcune funzioni obbligatorie siano gestite in Unione e altre in convenzione, oppure quando siano gestite in convenzione di dimensione più ampia dell'Unione e attraverso l'Unione; - attualmente la normativa statale non prevede un limite dimensionale minimo da raggiungere con le forme convenzionali (diversamente che per le Unioni)
77 La valutazione Le gestioni associate tramite convenzioni sono soggette a verifica di efficienza, efficacia ed economicità: Art.19, comma 1, lett. e) spending review: “31-bis. Le convenzioni di cui al comma 28 hanno durata almeno triennale e alle medesime si applica, in quanto compatibile, l’articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n Ove alla scadenza del predetto periodo, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione di comuni.” - durata almeno triennale - si applica, in quanto compatibile, l’articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. - Comprovato conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione (non c'è l'economicità …) - decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali - Sanzione ( salva questione applicabilità a convenzioni multiple e a geometria variabile …?): comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione di comuni (16 o 32)
78 Art. 30 Tuel, “in quanto compatibili”
Con cosa ? con il nuovo assetto di finalità, obbligo, triennio, ecc. Le convenzioni sono approvate dai Consigli comunali. Contenuto Comma “2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie.” I fini: Sostanzialmente definiti dalla legge, più altre eventuali finalità specifiche che gli enti intendano definire, per il complesso o per le singole funzioni La durata: Per quelle a fini di adempimento obbligo gestione associata almeno tre anni;
79 Le forme di consultazione:
Una governace strutturalmente “debole”, priva di organi cui siano attribuite potestà decisionali, funzionale più al coordinamento che alla decisione unitaria. Forme “referenti” rispetto agli organi delle soggettività giuridiche che si esprimono nei rapporti esterni (ente capofila, ufficio distaccato) Generalmente la Conferenza dei Sindaci. Abitualmente non sono previste, ma non ritengo escluse dalla compatibilità, data la novità delle finalità e funzionalità dello strumento, altre forme di consultazione estese agli organi esecutivi e consiliari dei comuni partecipanti. Sempre tuttavia come “forme di consultazione”. Vedi anche più oltre.
80 I rapporti finanziari Modello semplice (spesso adottato):
Delega a comune capofila, attraverso il cui bilancio transitano le misure finanziarie (di entrata e di spesa) criticità Patto Il comune capofila, sulla scorta delle previsioni contenute nella Convenzione e degli eventuali ulteriori indirizzi integrativi della conferenza dei Sindaci, definisce programma di spesa e modalità di riparto tra gli enti. In corso d'esercizio, con modalità analoghe, possono essere definiti interventi di assestamento delle previsioni, e a consuntivo si provvede agli eventuali conguagli. Altro modello: L'ufficio unico, comune o delegato, assume i provvedimenti e, attraverso l'ufficio unico di ragioneria ne imputa le componenti finanziarie direttamente al bilancio di ciascun Comune (ove possibile per il tipo di spesa). Maggiore è il dettaglio contenuto già nell'atto di convenzione minore sono le possibilità di conflittualità successive. D'altro canto maggiore è il dettaglio, maggiore è la rigidità delle regole che, a fronte di necessità o opportunità di modifiche richiederebbe un nuovo vaglio da parte dei Consigli comunali. Salva la possibilità di adottare già nell'atto convenzionale originario, norme che rendano lo stesso meno “rigido” prevedendo forme più semplificate (ad esempio con delega alla Conferenza dei Sindaci) di modifica delle condizioni finanziarie. Valutare come intrecciare il tutto con questione ufficio unico
81 Reciproci obblighi e garanzie
Deriveranno evidentemente dai contenuti dell'accordo e dall'assetto dato alla gestione. Riguarderanno: sia le garanzie e gli obblighi in materia finanziaria (si pensi soprattutto alle garanzie verso il Comune capofila per i relativi obblighi di trasferimento di risorse da parte degli altri Comuni), sia quelle in tema di programmazione (si pensi all'organizzazione dell'eventuale attività in materia di lavori pubblici o altro da parte dell'ufficio unico, sia esso “comune con personale distaccato” o “ufficio delegato “), con riferimento a tempi e priorità sia quelle procedimentali e di responsabilità sia quelle patrimoniali e relative all'impiego delle risorse strumentali sia quelle del sistema di relazione, consultazione, partecipazione, decisione, monitoraggio e controllo
82 Gli uffici unici Art. 30, comma 4. “Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.” “.. uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti...” Più che l'esercizio delle funzioni pubbliche si tratterà degli atti tecnico gestionali. Gli atti deliberativi resteranno degli organi di ciascun Comune con attuazione demandata all'ufficio comune. Problea coordinamento tra pluralità di organi politico-amministrativi ed unicità organi e apparati di gestione, coordinamento e riparto imputazione e responsabilità. Si veda avanti su problema di imputazione e responsabilità. Parrebbe comunque evidente che anche questi “uffici comuni” non galleggeranno nel nulla ma dovranno essere incorporati in uno dei Comuni (capofila..) “... delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.” Il Comune capofila che opera attraverso i propri organi ed uffici. I quali possono comunque essere rinforzati con la partecipazione (vedere poi modalità, comando, distacco, autorizzazione ex art. 53 d.lgs. 261/2000,...) di personale dei Comuni deleganti – (vedi C.M. Lombardia)
83 SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE
CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 287/2012/SRCPIE/PAR “Con specifico riguardo alla concreta organizzazione di ciascuna funzione, è evidente che gli Enti interessati dall’aggregazione debbano unificare gli uffici e, a seconda delle attività che in concreto caratterizzano la funzione, prevedere la responsabilità del servizio in capo ad un unico soggetto che disponga dei necessari poteri organizzativi e gestionali, nominato secondo le indicazioni contenute nell’art. 109 del TUEL. L’atto costitutivo dell’Unione (sic ..) o la convenzione predisposta per la gestione associata dei servizi dovrà prevedere le modalità di nomina dei Responsabili dei servizi e ciascun Ente dovrà adeguare il proprio Regolamento degli Uffici e dei servizi per poter procedere allo svolgimento associato delle funzioni. Nella predisposizione del modello organizzativo gli Enti interessati dovranno tenere conto degli obiettivi di finanza pubblica sottesi al citato art. 14, co. 27 e segg. del d.l. n. 78 del 2010, come modificato ed integrata dall’art. 19 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, conv. dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e dovranno, quindi, evitare di adottare soluzioni organizzative che, di fatto, non si pongano in contrasto con le finalità, anche di risparmio di spesa, perseguite dal legislatore e che, nella sostanza, mantengano l’organizzazione precedente.
84 L’esercizio unificato della funzione implica che sia ripensata ed organizzata ciascuna attività, cosicchè ciascun compito che caratterizza la funzione sia considerato in modo unitario e non quale sommatoria di più attività simili. 3. Lo svolgimento unitario di ciascuna funzione non implica necessariamente che la stessa debba far capo ad un unico ufficio in un solo Comune, potendosi ritenere, in relazione ad alcune funzioni, che sia possibile il mantenimento di più uffici in Enti diversi. Ma anche in questi casi l’unitarietà della funzione comporta che la stessa sia espressione di un disegno unitario guidato e coordinato da un Responsabile, senza potersi escludere, in linea di principio, che specifici compiti ed attività siano demandati ad altri dipendenti. Spetta agli Enti interessati disegnare, in concreto, la nuova organizzazione delle funzioni, adottando un modello che non si riveli elusivo degli intenti di riduzione della spesa, efficacia, efficienza ed economicità perseguiti dal legislatore (come si evince espressamente dal co. 30 del citato art. 14 del d.l. n. 78), non essendo sufficiente che il nuovo modello organizzativo non preveda costi superiori alla fase precedente nella quale ciascuna funzione era svolta singolarmente da ogni Ente. In proposito, una soluzione che lasciasse intravedere un’unificazione solo formale delle attività rientranti in ciascuna funzione e che, di fatto, permettesse a ciascun Ente di continuare a svolgere con la sua organizzazione ed ai medesimi costi i compiti inerenti alla funzione non risponderebbe all’obbligo previsto dall’art. 14, co. 27 e segg. del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, conv. dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, come modificato e integrato dal citato art. 19 del d.l. n. 95, conv. dalla legge n. 135 del 2012.”
85 Convenzione “rinforzata”
E' evidente che, comunque la si veda, emerge un profilo delle convenzioni diverso da quello al quale sino ad oggi eravamo abituati, con un impatto significativo sulle dinamiche politico-amministrative, sull'organizzazione e regolamentazione di uffici e servizi, sulle modalità dei procedimenti, ecc. Una sorta di “convenzione rinforzata”. Una convenzione che perde parte della sua conclamata “leggerezza e semplicità” per sostenere una finalità che non è più solo di mero “coordinamento” (art. 30 Tuel) nella gestione di funzioni e servizi determinati.
86 Appunti su imputazione e responsabilità nelle convenzioni: mandato con o senza rappresentanza
I regolamenti: Sicuramente unificare quello sulla organizzazione di uffici e servizi Regolamento di contabilità È naturalmente opportuno (per questioni di coerenza e buon andamento dell'azione amministrativa, anche ad evitare contenziosi) dotare di regolamenti unici/uniformi gli uffici comuni/delegati deputati all'esercizio associato delle relative funzioni
87 Le Unioni di Comuni (art. 32 TUEL) natura, forma, finalità
La scelta Art. 19, co. 1, lett. c), “28-bis. Per le unioni di cui al comma 28 si applica l’articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni. Ai comuni con popolazione fino a abitanti si applica quanto previsto al comma 17, lettera a), dell’articolo 16 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.” (assenza della Giunta) (art. 19, comma 4, l. 135/2012) “4. I comuni con popolazione fino a abitanti che fanno parte di un’unione di comuni già costituita alla data di entrata in vigore del presente decreto optano, ove ne ricorrano i presupposti, per la disciplina di cui all’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122” Un po' di inutile confusione normativa, derivante dall'incrociarsi di norme. Dal nuovo assetto sistematico che prevede come liberamente alternativo il ricorso all'una o all'altra forma di Unione, si dovrebbe agevolemnete dedurre che le Unioni già costituite ai sensi dell'art. 32 debbano assumere provvedimenti di opzione solo nel caso in cui intendano avviarsi sulla strada della trasformazione in unine ex art. 16 l. 148/ E d'altro canto l'opzione per l'Unione 32 sta già inscritta negli statuti delle unioni esistenti. Comunque, per assecondare un legislatore incartato, si potrebbero assumere delibere ricognitorie che confermano l'opzione.
88 1. L’unione di comuni è l’ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi. - ente locale, dotato di soggettività e personalità giuridica propria, distinta da quella dei Comuni che la compongono; - l'esercizio associato di funzioni e servizi si configura quindi come delega, trasferimento in capo all'Unione. La titolarità resta in capo ai comuni che ne delegano l'esercizio/gestione; - contermini è “di norma” - due o più comuni, laddove la convenzione è tra enti locali (anche diversi dai Comuni), l'unione è strumento esclusivo dei comuni
89 “Ove costituita in prevalenza da comuni montani, essa assume la denominazione di unione di comuni montani e può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna attribuite in attuazione dell’articolo 44, secondo comma, della Costituzione” Rapporto con le Comunità montane - consegnato alle legislazioni regionali le quali: - abrogano le Comunità Montane e trasferiscono, con modalità diverse, alle Unioni (es. Toscana, Liguria, Piemonte) - abrogano le Comunità Montane e trasferiscono ad altri enti le specifiche competenze - mantengono le Comunità Montane e ne consentono, con varie modalità, la convivenza con le Unioni come strumenti dei Comuni per la gestione associata (es. Lombardia, LEGGE REGIONALE 27 giugno 2008, n. 19 Riordino delle Comunità montane della Lombardia, disciplina delle unioni di comuni lombarde e sostegno all'esercizio associato di funzioni e servizi comunali, )
90 LOMBARDIA Art. 9, comma 3 3. La comunità montana, oltre alle funzioni conferite dalla legge, può gestire in forma associata funzioni e servizi delegati dai comuni e, quando previsto, dalla provincia, dandone comunicazione alla Regione. Ogni funzione o servizio gestito in forma associata dalla comunità montana è regolato da apposita convenzione, che ne determina le modalità e condizioni di svolgimento, l'imputazione delle relative spese, incluse quelle riferibili all'organizzazione, nonché gli obblighi reciproci degli enti. Art. 16. (Tipologie di gestione associata) 1. I comuni possono esercitare le funzioni e gestire i servizi in modo coordinato mediante: a) unioni di comuni lombarde; b) comunità montane; c) altre forme associative. Art. 17. (Libertà di adesione) 1. Per l'esercizio associato di funzioni e servizi, i comuni possono scegliere tra le tipologie di cui all'articolo 16, all'interno degli ambiti di cui al comma 2, in base all'adeguatezza territoriale della funzione e del servizio, anche aderendo a più forme associative. 4. Per ogni funzione o servizio, il comune può partecipare ad una sola forma associativa. 5. Ogni comune può aderire ad una sola unione di comuni, disciplinata ai sensi dell'articolo 18.
91 Legge Regionale 28 dicembre 2011 , n. 22
1. Alla l.r. 19/2008(3) sono apportate le seguenti modifiche: b) dopo il comma 3 dell'articolo 9 è inserito il seguente: '3-bis. I comuni partecipanti ad una comunità montana che stipulino convenzioni ai sensi dell'articolo 16, comma 16, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo) convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, o ai sensi dell articolo 14, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica) convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, possono avvalersi di uffici della comunità montana, anche appositamente istituiti, quali uffici comuni ai sensi dell'articolo 30, comma 4, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
92 Art. 32, co. 2 Tuel (come modificato da art. 19 l.135/2012)
Art. 14, d.l. 78/2010, comma 29. “I comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata. La medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa.” Da interpretare tenendo presente (e quindi coordinandola con ) la norma che prevede per le Unioni la possibilità di dare vita a convenzioni, con altre Unioni o Comuni. Art. 32, co. 2 Tuel (come modificato da art. 19 l.135/2012) “2. Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni. Le unioni di comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni.” Art. 19, co. 1, l.135/2012 lett. : “e) il comma 31 è sostituito dai seguenti: “31. Il limite demografico minimo delle unioni di cui al presente articolo è fissato in abitanti, salvo diverso limite demografico individuato dalla regione entro i tre mesi antecedenti il primo termine di esercizio associato obbligatorio delle funzioni fondamentali, ai sensi del comma 31-ter. Vedi deroghe regionali
93 Il presidente è scelto tra i sindaci dei comuni associati
3. Gli organi dell’unione, presidente, giunta e consiglio, sono formati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati e a essi non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti. Il presidente è scelto tra i sindaci dei comuni associati e la giunta tra i componenti dell’esecutivo dei comuni associati. (evidentemente questa dizione comprende anche i Sindaci, e gli eventuali assessori esterni) Merita sottolineare, anche in relazione a quanto previsto in seguito per il Consiglio, che per la giunta non è previsto un numero massimo di componenti. In merito tre osservazioni: 1. data l'importanza, quantitativa e qualitativa, delle funzioni che l'Unione sarà chiamata ad esercitare, risulterebbe opportuno consentire la presenza del maggior numero possibile di Sindaci; 2. la considerazione sopra esposta, unita alla previsione per cui ai membri degli organi delle Unioni “non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti.” (ed essendo le norme in questione indicate come dinalizzate al contenimento della spesa come principi di coordinamento della finanza pubblica) suggerirebbe di interpretare la norma nel senso di non limitare il numero dei componenti delle Giunte; 3. Contra tale interpretazione potrebbe essere utilizzato il successivo comma 4 del novellato art. 32 per far rientare il numero massimo dei membri della Giunta, tra quei principi dell'ordinamento dei Comuni che, in quanto compatibili, si applicano anche alle Unioni. I
94 garantendo la rappresentanza delle minoranze
Il consiglio è composto da consiglieri, eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i propri componenti (gli assessori esterni non possono quindi farne parte), ...numero ....non superiore a quello previsto per i comuni con popolazione pari a quella complessiva dell’ente, Art. 16, l. 148/2012 “17. A decorrere dal primo rinnovo di ciascun consiglio comunale successivo alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto: a) per i comuni con popolazione fino a abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da sei consiglieri; b) per i comuni con popolazione superiore a e fino a abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da sei consiglieri ed il numero massimo degli assessori è stabilito in due; c) per i comuni con popolazione superiore a e fino a abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da sette consiglieri ed il numero massimo degli assessori è stabilito in tre; d) per i comuni con popolazione superiore a e fino a abitanti, il consiglio comunale è composto, oltre che dal sindaco, da dieci consiglieri ed il numero massimo degli assessori è stabilito in quattro.” garantendo la rappresentanza delle minoranze In passato, anche il Ministero dell'interno aveva ammesso, a questo fine, la possibilità di superare in modo limitato il numero massimo dei consiglieri. Altrimenti le modalità per garantire la rappresentanza non potranno che essere intese con riferimento ad una rappresentanza unitaria, con elezione di secondo grado, e non per ciascuna minoranza di ciascun Comune
95 “e assicurando, ove possibile, la rappresentanza di ogni comune.”
Rappresentanza che, peraltro, è limitata al “..ove possibile ...” anche per i rappresentanti di maggioranza di ciascun comune. “e assicurando, ove possibile, la rappresentanza di ogni comune.” Norma che, se interpretata restrittivamente, ritengo priva di senso e dannosa: 1. per le considerazioni esposte in ordine al atto che nessun onere deriverebbe da una composizione atta a garantire almeno un rappresentante per ogni Comune. 2. neppure il Sindaco, eletto direttamente dai cittadini, potrebbe partecipare all'organo consiliare di un ente che potrebbe gestire in forma associata nove su dieci delle funzioni fondamentali del suo Comune. Merita allora provare una interpretazione estensiva dell'ove possibile, almeno come chiave per tenere aperte le possibilità di un intervento di normazione concorrente da parte delle regioni che lo hanno fatto o intendono farlo: PIEMONTE, L.R n. 11 Art. 4, co. 5. “ Lo Statuto: lett. “d) determina gli organi di governo, le loro competenze, le modalità per la loro costituzione e funzionamento, garantendo la rappresentatività di tutti i comuni aderenti; e) prevede che il consiglio sia composto garantendo la presenza di un rappresentante per ogni comue aderente;”
96 Lombardia LEGGE REGIONALE 27 giugno 2008, n. 19 Art. 18 ..... 5. Sono organi dell'unione l'assemblea, la giunta e il presidente. Lo statuto dell'unione può prevedere come organi unicamente l'assemblea e il presidente. Sul punto degli organi, cautelativamente e in attesa di pronuncia Corte Costituzionale, eviterei di utilizzare la facoltà di cui al secondo periodo, contrastante apertamente con la normativa nazionale. “6. L'assemblea è composta dai sindaci dei comuni partecipanti all'unione. Il sindaco può delegare un assessore del proprio comune a partecipare a sedute dell'assemblea. Lo statuto può prevedere una composizione diversa dell'assemblea senza oneri aggiuntivi, fermo restando che della stessa possono far parte unicamente i sindaci, gli assessori e i consiglieri dei comuni dell'unione. Lo statuto può, altresì, prevedere criteri di ponderazione del voto spettante ai componenti dell'assemblea. 7. La giunta è composta di norma da tre membri, incluso il presidente, eletti dall'assemblea con voto limitato ad una sola preferenza, tra i sindaci e gli assessori dei comuni partecipanti all'unione. Nel caso lo statuto preveda una composizione della giunta esecutiva numericamente superiore deve contemporaneamente garantire l'invarianza dei costi. “ Le disposizioni della Lombardia, (nel quadro di una interpretazione che, se non residuale e quindi esclusiva, vede come almeno sicuramente concorrente la competenza legislativa regionale), potrebbero essere utilizzate a sostegno della condizione “ove possibile” per garantire la rappresentanza di tutti i Comuni
97 In merito invece alla questione di costi ed oneri degli organi occorre precisare che i seguenti commi della normativa regionale lombarda sono da considerarsi superati e inapplicabili, dato il carattere prevalente (come “principi di coordinamento della finanza pubblica) delle norme statali che escludono compensi ed oneri di qualsiasi genere per gli organi delle Unioni. “9. Ai componenti dell'assemblea, a quelli della giunta e al presidente dell'unione si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell'articolo 4, comma 5.* 10. L'assemblea, nei limiti previsti dal comma 9, determina l'entità del gettone di presenza dei componenti dell'assemblea e la misura dell'indennità di funzione dei membri della giunta. “ *Comunità Montane 5. Ai componenti dell'assemblea spetta un gettone di presenza per la partecipazione alle sedute della stessa, determinata dallo statuto nei limiti della normativa vigente. Al presidente e ai membri della giunta esecutiva è riconosciuta una indennità di funzione, stabilita dallo statuto, nella misura massima del 30 per cento dell'indennità prevista per un comune avente popolazione pari alla popolazione montana della comunità montana. L'indennità di funzione non è cumulabile con quella spettante per la carica di sindaco o assessore comunale; l'interessato opta per la percezione di una delle due indennità ovvero per la percezione del 50 per cento di ciascuna. In caso di opzione per l'indennità della comunità montana, è a carico del bilancio della stessa la sola quota eccedente l'importo spettante per la carica ricoperta nel comune. Al presidente e ai membri della giunta esecutiva che siano anche componenti dell'assemblea non è dovuto il gettone di presenza per la partecipazione alle sedute della medesima.
98 Tra le peculiarità della normativa Lombarda, restano da sottolineare i seguenti commi dell'art. 18, legge regionale citata: “4. Lo statuto individua la sede e le funzioni dell'unione, le competenze degli organi, le modalità per la loro costituzione e insediamento, nonché la durata dell'unione, comunque non inferiore a dieci anni. Lo statuto definisce, altresì, le procedure per lo scioglimento dell'unione o per il recesso da parte dei comuni partecipanti e relativi adempimenti, inclusa la definizione dei rapporti tra unione e comune uscente. Lo statuto stabilisce gli effetti, anche sanzionatori, del recesso di un comune prima della scadenza del termine di durata dell'unione. “ “15. Le unioni di comuni e i comuni nati da fusioni continuano ad usufruire di tutti gli eventuali vantaggi, in termini di accesso ad incentivi, semplificazioni, agevolazioni, finanziamenti, di cui godono, per le loro piccole dimensioni, i comuni che le costituiscono, per il tempo e secondo le modalità stabilite con il regolamento di cui all'articolo 20. “ Sicuramente la norma ha valore per le disposizioni di favore previste da leggi regionali. Per ciò che riguarda quelle statali occorrerà di volta in volta verificarne l'applicabilità, possibile ogni qualvolta si potesse configurare il favor regionale come rientrante nei limiti di una possibile attività normativa concorrente delle Regioni.
99 Ancora sul nuovo art. 32 Tuel
4. L’unione ha autonomia statutaria e potestà regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti per l’ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all’ordinamento finanziario e contabile, al personale e all’organizzazione. ...... 6. L’atto costitutivo e lo statuto dell’unione sono approvati dai consigli dei comuni partecipanti con le procedure e con la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lo statuto individua le funzioni svolte dall’unione e le corrispondenti risorse. In generale, ma anche ad esempio in relazione ai limiti sulla composizione degli organi va considerato con grande attenzione il valore di un esercizio concreto dell'autonomia statutaria e regolamentare. Mentre la potestà regolamentare, una volta definita la gestione associata della funzione viene esercitata direttamente dagli organi dell'Unione, l'autonomia statutaria dell'Unione si esercita attraverso i consigli dei Comuni aderenti.
100 “5. All’unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell’Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale.” Sui limiti di spesa personale vedi focus più avanti. “7. Alle unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati.” TORNARE SULLE RISORSE DELL'UNIONE
101 Statuto Ambito Durata Organi, rappresentanza dei Comuni, governance complessiva (es. commissioni, ecc.) Funzioni Organizzazione e personale Disciplina essenziale su entrate, spesa, investimenti Disciplina recesso e scioglimento
102 Unione ex art. 16 l. 148/2011 Art. 19, l. 135/2012: “2. I commi da 1 a 16 dell’articolo 16 del decreto-legge n. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, sono sostituiti dai seguenti: “1. Al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, l’ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici, i comuni con popolazione fino a abitanti*, in alternativa a quanto previsto dall’articolo 14* del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, e a condizione di non pregiudicarne l’applicazione*, possono esercitare in forma associata, tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un’unione di comuni cui si applica, in deroga all’articolo 32, commi 3 e 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, la disciplina di cui al presente articolo.” * solo essi ? * opzione alternativa facoltativa * rif. a rapporto con Comuni con più di 1000 abitanti * tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici – la struttura di questa Unione sarebbe infatti incompatibile con la permanenza di funzioni in capo ai singoli omuni che la compongono
103 Profili finanziari 2. Sono affidate all'unione di cui al comma 1, per conto dei comuni associati, la programmazione economico-finanziaria e la gestione contabile di cui alla parte II del citato decreto legislativo n. 267 del 2000, la titolarità della potestà impositiva sui tributi locali dei comuni associati nonché quella patrimoniale, con riferimento alle funzioni da essi esercitate per mezzo dell'unione*. I comuni componenti l’unione concorrono alla predisposizione del bilancio di previsione dell'unione per l'anno successivo mediante la deliberazione, da parte del consiglio comunale, da adottare annualmente, entro il 30 novembre, di un documento programmatico, nell'ambito del piano generale di indirizzo deliberato dall'unione entro il precedente 15 ottobre. Con regolamento da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e semplificazione e con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono disciplinati il procedimento amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione. * cioè tutte
104 La fine del Comune come lo conosciamo
“3. L'unione succede a tutti gli effetti nei rapporti giuridici in essere alla data di costituzione che siano inerenti alle funzioni e ai servizi ad essa affidati ai sensi del comma 1*, ferme restando le disposizioni di cui all'articolo 111 del codice di procedura civile. Alle unioni di cui al comma 1 sono trasferite tutte le risorse umane e strumentali relative alle funzioni ed ai servizi loro affidati*, nonché i relativi rapporti finanziari risultanti dal bilancio. e conseguentemente... A decorrere dall'anno 2014, le unioni di comuni di cui al comma 1 sono soggette alla disciplina del patto di stabilità interno per gli enti locali prevista per i comuni aventi corrispondente popolazione.” * cioè tutti
105 4. Le unioni sono istituite in modo che la complessiva popolazione residente nei rispettivi territori, determinata ai sensi dell'articolo 156, comma 2, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, sia di norma superiore a abitanti, ovvero a abitanti se i comuni che intendono comporre una medesima unione appartengono o sono appartenuti a comunità montane. * previsione derogabile da Regioni 5. I comuni di cui al comma 1, con deliberazione del consiglio comunale, da adottare, a maggioranza dei componenti, conformemente alle disposizioni di cui al comma 4, avanzano alla regione una proposta di aggregazione, di identico contenuto, per l'istituzione della rispettiva unione. Nel termine perentorio del 31 dicembre 2013, la regione provvede, secondo il proprio ordinamento, a sancire l'istituzione di tutte le unioni del proprio territorio come determinate nelle proposte di cui al primo periodo. La regione provvede anche in caso di proposta di aggregazione mancante o non conforme alle disposizioni di cui al presente articolo.
106 Gli organi 6. Gli organi dell'unione di cui al comma 1 sono il consiglio, il presidente e la giunta. 7. Il consiglio è composto da tutti i sindaci dei comuni che sono membri dell'unione nonché, in prima applicazione, da due consiglieri comunali per ciascuno di essi. I consiglieri di cui al primo periodo sono eletti, non oltre venti giorni dopo la data di istituzione dell'unione in tutti i comuni che sono membri dell'unione dai rispettivi consigli comunali, con la garanzia che uno dei due appartenga alle opposizioni.* Fino all'elezione del presidente dell'unione ai sensi del comma 8, primo periodo, il sindaco del comune avente il maggior numero di abitanti tra quelli che sono membri dell'unione esercita tutte le funzioni di competenza dell'unione medesima. Al consiglio spettano le competenze attribuite dal citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 al consiglio comunale, fermo restando quanto previsto dal comma 2 del presente articolo. * non c'è quindi limite massimo per composizione consiglio
107 Presidente* 8. Entro trenta giorni dalla data di istituzione dell'unione, il consiglio è convocato di diritto ed elegge il presidente dell'unione tra i sindaci dei comuni associati. Al presidente, che dura in carica due anni e mezzo ed è rinnovabile, spettano le competenze attribuite al sindaco dall'articolo 50 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, ferme restando in capo ai sindaci di ciascuno dei comuni che sono membri dell'unione le attribuzioni di cui all’articolo 54 del medesimo testo unico. * rimossa almeno la follia del 16 originario 9. La giunta dell'unione è composta dal presidente, che la presiede, e dagli assessori, nominati dal medesimo fra i sindaci *componenti il consiglio in numero non superiore a quello previsto per i comuni aventi corrispondente popolazione. Alla giunta spettano le competenze di cui all'articolo 48 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000; essa decade contestualmente alla cessazione del rispettivo presidente. * nell'unione 32 sono i componenti degli esecutivi
108 11. Ai consiglieri, al presidente ed agli assessori dell'unione si applicano le disposizioni di cui agli articoli 82, ed 86 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, e successive modificazioni, ed ai relativi atti di attuazione, in riferimento al trattamento spettante, rispettivamente, ai consiglieri, al sindaco ed agli assessori dei comuni aventi corrispondente popolazione.* Gli amministratori dell’unione, dalla data di assunzione della carica, non possono continuare a percepire retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti di ogni genere ad essi già attribuiti in qualità di amministratori locali ai sensi dell’articolo 77, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Diversamente da componenti organi unione 32, nei quali rimangono i soli trattamenti in quanto membri di organi dei Comuni, qui prevale il ruolo di membri di organi dell'unione 13. A decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi di governo dell’unione, nei comuni che siano parti della stessa unione gli organi di governo sono il sindaco ed il consiglio comunale, e le giunte decadono di diritto.”. 10. Lo statuto dell'unione individua le modalità di funzionamento dei propri organi e ne disciplina i rapporti. Il consiglio adotta lo statuto dell'unione, con deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti, entro venti giorni dalla data di istituzione dell'unione.
109 12. L’esercizio in forma associata di cui al comma 1 può essere assicurato anche mediante una o più convenzioni ai sensi dell’articolo 30 del testo unico, che hanno durata almeno triennale. Ove alla scadenza del predetto periodo, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con il decreto di cui all’articolo 14, comma 31-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122. Da un lato si ribadisce la possibilità, anche per i Comuni con meno di 1000 abitanti, di adempiere agli obblighi di gestione associata mediante convenzioni e la possibilità per l'Unione 16 di stipulare convenzioni, dall'altro si introduce, alla verifica del triennio, ma solo per i comuni inferiori a 1000, la sanzione della trasformazione in unione 16. Cfr. Con sanzione per convenzioni fino a 5000 abitanti trasformate in unioni 32.
110 Consorzi, aziende speciali consortili
111 Consorzi La disciplina dei consorzi è contenuta nell’art. 31 del T.U.E.L., successivamente integrata da quanto disposto dall’art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, Finanziaria 2002 e dal comma 28 dell’art. 2 della legge n.244 del 24 dicembre 2007, finanziaria 2008. il consorzio scaturisce dall’espressione dell’autonomia amministrativa e gestionale degli Enti locali che lo costituiscono e si origina anch’esso per applicazione del principio della volontarietà, salvo casi specifici di consorzi obbligatori (bonifica, ecc.); diversamente dalla convenzione, si caratterizza innanzitutto per la presenza di organi amministrativi espressamente individuati per la sua conduzione; si costituisce per mezzo dell’approvazione, da parte dei componenti dei Consigli degli Enti interessati, di una convenzione e dello statuto approvato a maggioranza assoluta; La convenzione, vero atto costitutivo del consorzio, disciplina le competenze degli organi consortili, le finalità e la durata dell’accordo, mentre lo Statuto deve definire l’organizzazione, la nomina e le funzioni degli organi. E’ previsto il divieto di costituire più di un consorzio tra gli stessi enti locali (norma ampiamente disapplicata). il Comune può aderire ad un solo Consorzio, ad una sola Unione di Comuni, ad una sola Associazione per l’esercizio associato di funzioni e servizi dei Comuni stessi ex art. 33 del Tuel;
112 art Consorzi 1. Gli enti locali per la gestione associata di uno o piu' servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili. Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando siano a cio' autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti. 2. A tal fine i rispettivi consigli approvano a maggioranza assoluta dei componenti una convenzione ai sensi dell'articolo 30, unitamente allo statuto del consorzio. 3. In particolare la convenzione deve disciplinare le nomine e le competenze degli organi consortili coerentemente a quanto disposto dai commi 8, 9 e 10 dell'articolo 50 e dell'articolo 42, comma 2, lettera m), e prevedere la trasmissione, agli enti aderenti, degli atti fondamentali del consorzio; lo statuto, in conformita' alla convenzione, deve disciplinare l'organizzazione, la nomina e le funzioni degli organi consortili. 4. Salvo quanto previsto dalla convenzione e dallo statuto per i consorzi, ai quali partecipano a mezzo dei rispettivi rappresentanti legali anche enti diversi dagli enti locali, l'assemblea del consorzio e' composta dai rappresentanti degli enti associati nella persona del sindaco, del presidente o di un loro delegato, ciascuno con responsabilita' pari alla quota di partecipazione fissata dalla convenzione e dallo statuto. 5. L'assemblea elegge il consiglio di amministrazione e ne approva gli atti fondamentali previsti dallo statuto. 6. Tra gli stessi enti locali non puo' essere costituito piu' di un consorzio. 7. In caso di rilevante interesse pubblico, la legge dello Stato puo' prevedere la costituzione di consorzi obbligatori per l'esercizio di determinate funzioni e servizi. La stessa legge ne demanda l'attuazione alle leggi regionali. 8. Ai consorzi che gestiscono attivita' (( di cui all'articolo 113-bis )), si applicano le norme previste per le aziende speciali.
113 L'art. 2, comma 186, lett. e) della legge 23 dicembre 2009, n. 191
Il comma 186 della Legge Finanziaria 2010 come modificata dal d.l. 2/2010 prevede l’obbligo per i comuni di sopprimere una serie di organismi (difensore civico, circoscrizioni di decentramento, direttore generale e consorzi di funzioni tra enti locali). Veniva stabilito che i relativi compiti possono essere attribuiti con apposita convenzione al difensore civico della provincia nel cui territorio rientra il relativo comune. In relazione alla soppressione dei direttori generali si prevede la Deroga per i Comuni sopra i 100 mila abitanti e si prevede altresì che la soppressione della figura opera dalla data di scadenza dei singoli incarichi dei direttori in essere alla data di entrata in vigore della legge di conversione del d.l. 2/2010. In relazione alla soppressione dei consorzi di funzioni si precisa che sono esclusi i Bacini imbriferi montani. Il comma 186 prevede altresì la possibilità di delega da parte del sindaco, nei comuni con meno di 3000 abitanti, dell’esercizio delle proprie funzioni a non più di due consiglieri, in alternativa alla nomina di assessori. Il comma 187 prevede infine la cessazione del finanziamento statale alle comunità montane. Nelle more dell’attuazione della legge-delega sul federalismo fiscale, il 30 per cento delle risorse in precedenza destinate alle comunità montane è assegnato ai comuni appartenenti alle comunità montane e il riparto avverrà previa intesa sancita in Conferenza unificata.
114 Parere n. 101 del 30 dicembre 2010, la Sezione regionale per
il controllo del Piemonte Riguarda i termini di decorrenza della soppressione: il D.L. 2/2010, convertito in L. 42/2010, stabilisce che le disposizioni sul contenimento della spesa pubblica – ivi compresa la soppressione dei consorzi di funzioni – si applicano a decorrere dal 2011 e “…e per tutti gli anni a seguire, ai singoli enti per i quali ha luogo il primo rinnovo del rispettivo consiglio, con efficacia dalla data del medesimo rinnovo”. Secondo la Sezione piemontese, “…il termine enti, che appare volutamente generico…non può che indicare, secondo un’interpretazione logico-sistematica, i singoli consorzi oggetto della prescrizione. Pertanto, essa si applicherà, e produrrà i propri effetti, a decorrere dal primo rinnovo…del consiglio di amministrazione del consorzio interessato…”.
115 Funzioni e servizi Le aziende speciali dei servizi sociali non svolgono funzioni fondamentali ex artt. 117 Cost. E 19 l.135/2012, ma gestiscono ed erogano servizi in forma strumentale. Contra Corte Conti Lombardia. Nega la distinzione tra funzioni e servizi. Vi è invece una differenza tra le nozioni di ESERCIZIO DI FUNZIONE e quella di GESTIONE DI SERVIZI: La prima mantiene carattere generale, inalienabile ed intrinseco alla natura dell'ente locale, esercizio di potestà pubblica, e potrà essere affidato dai comuni solo a unioni e convenzioni; La seconda si esplica nelle molteplici forme e nei diversi termini stabiliti dal TUEL: gestione in proprio, in house, azienda speciale, istituzione, affidamento a terzi, ecc. Una diversa interpretazione creerebbe la paradossale situazione per la quale, mentre i comuni con più di 5000 (o 3000) abitanti potrebbero gestire i servizi socio-assistenziali nelle attuali aziende consortili, da esse dovrebbero essere espulsi i comuni con popolazione inferiore che dovrebbero operare solo tramite unione o convenzione Le leggi regionali di Veneto e piemonte hanno espressamente disciplinato la questione facendo salvi i consorzi di servizi e/o di gestione dei servizi socio-assistenziali
116 Conferma: Legge 135/2012 Art. 9. Razionalizzazione amministrativa, divieto di istituzione e soppressione di enti, agenzie e organismi 1. Al fine di assicurare il coordinamento e il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative, le regioni, le province e i comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento, enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, esercitano, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all’articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni, province, e città metropolitane ai sensi dell’articolo 118, della Costituzione. 1-bis. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano alle aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali.
117 Personale aziende speciali consortili
(comma introdotto dall'art. 25, comma 2, lettera a), legge n. 27 del 2012): 5-bis. A decorrere dall'anno 2013, le aziende speciali e le istituzioni sono assoggettate al patto di stabilità interno secondo le modalità definite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con i Ministri dell'interno e per gli affari regionali, il turismo e lo sport, sentita la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, da emanare entro il 30 ottobre A tal fine, le aziende speciali e le istituzioni si iscrivono e depositano i propri bilanci al registro delle imprese o nel repertorio delle notizie economico-amministrative della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura del proprio territorio entro il 31 maggio di ciascun anno. L'Unioncamere trasmette al Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 30 giugno, l'elenco delle predette aziende speciali e istituzioni ed i relativi dati di bilancio. Alle aziende speciali ed alle istituzioni si applicano le disposizioni del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché le disposizioni che stabiliscono, a carico degli enti locali: divieto o limitazioni alle assunzioni di personale; contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze anche degli amministratori; obblighi e limiti alla partecipazione societaria degli enti locali. Gli enti locali vigilano sull'osservanza del presente comma da parte dei soggetti indicati ai periodi precedenti. Sono escluse dall'applicazione delle disposizioni del presente comma aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie.
118 Cenni sulle società Art. 14, comma 32 decreto legge 78/2010, convertito in l. 122/2010 (comma così modificato dall'art. 16, comma 27, decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011, nonché dall’art. 29, comma 11 bis del DL 216/2012 convertito nella legge 24 febbraio 2012, n. 14) : 32. Fermo quanto previsto dall'articolo 3, commi 27, 28 e 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, i comuni con popolazione inferiore a abitanti non possono costituire società. Entro il 30 Settembre 2013 i comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni. Le disposizioni di cui al secondo periodo non si applicano ai comuni con popolazione fino a abitanti nel caso in cui le società già costituite1: a. abbiano, al 31 dicembre 2012, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi; b. non abbiano subito, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; c. non abbiano subito, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il comune sia stato gravato dell'obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime. La disposizione di cui al presente comma non si applica alle società, con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero degli abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva superi i abitanti; i comuni con popolazione compresa tra e abitanti possono detenere la partecipazione di una sola società; entro il 30 Settembre 2012 i predetti comuni mettono in liquidazione le altre società già costituite2.
119 Fermo restando ..... “La legge finanziaria per il 2008 (art. 3, commi da 27 a 33, della legge 27 dicembre 2007, n.244 e successive modificazioni ed integrazioni) ha posto una disciplina vincolistica di tipo formale e sostanziale in tema di costituzione di società e di partecipazioni pubbliche, a tenore della quale, una volta accertata l’esistenza dei requisiti di legge ostativi alla costituzione di nuove società o al mantenimento di partecipazioni, le pubbliche amministrazioni devono cedere a terzi, nel rispetto delle procedure ad evidenza pubblica, le società e le partecipazioni vietate.” (Corte Conti Lombardia, , n. 126 sez. Controllo) comma 27: “al fine di tutelare la concorrenza ed il mercato le amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del D. Lgs. 30 marzo 2001 n.165, non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. E’ sempre ammessa la costituzione di società che producono servizi d’interesse generale e l’assunzione di partecipazioni in tali società da parte delle amministrazioni di cui all’art.1, comma 2, del D. Lgs. 30 marzo 2001 n.165, nell’ambito dei rispettivi livelli di competenza”.
120 Ancora Corte Conti Lombardia, citata:
“A ciò si aggiunga che in materia di servizi pubblici a rilevanza economica, al fine di tutelare la libera esplicazione della concorrenza sul territorio dello Stato, la Sezione con il parere 14 marzo 2011 n. 124, recante l’analisi sui criteri di valutazione del mantenimento (o della nuova costituzione ove ammissibile) di una partecipazione pubblica societaria ha ritenuto che i parametri fossero i seguenti: 1. se l’attività riguarda la produzione di beni e servizi c.d “non inerenti”, ossia non strettamente necessari al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, la partecipazione è interdetta, con conseguente alienazione a terzi secondo procedure di evidenza pubblica; 2. laddove, però, si tratti di servizi di interesse generale o di committenza, la partecipazione è comunque consentita ex lege, purché nell’ambito dei livelli di competenza dell’ente locale. 3. alla luce di un consolidato orientamento, la categoria dei servizi di interesse generale coincide tout court con quella dei servizi pubblici locali; ergo, la più volte citata valutazione di stretta inerenza delle attività di produzione di beni o servizi della società con il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente è limitata alle c.d. “società strumentali.”
121 Quali sono i servizi strumentali.
L’articolo 4 del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (c.d. “spending review”) è espressamente e quasi totalmente dedicato alla disciplina degli interventi di razionalizzazione su un particolare settore delle società partecipate dalle amministrazioni pubbliche, ossia quello degli organismi produttivi di servizi rivolti a soddisfare esigenze delle stesse amministrazioni: i c.d. “servizi strumentali”. Quali sono i servizi strumentali. La giurisprudenza ha prodotto alcuni elementi definitori dei servizi strumentali. Il requisito della strumentalità sussiste quando le attività che le società sono chiamate a svolgere siano rivolta agli stessi enti promotori o comunque azionisti della società per svolgere le funzioni di supporto di tali amministrazioni pubbliche, secondo l’ordinamento amministrativo in relazione al perseguimento dei loro fini istituzionali (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n del 5 marzo 2010 e Consiglio Stato, sez. V, sent. n del 12 giugno 2009). Il riconoscimento di un ambito di operatività delle società strumentali limitato e circoscritto allo svolgimento di attività in favore dell’ente locale che le ha costituite è stato sancito anche dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 326 del 1 agosto 2008, che ha giudicato compatibile con la Carta fondamentale l’art. 13 della legge n. 248/2006.
122 Le prescrizioni dell'articolo 4 del d.l. n. 95/2012
interviene su questo sistema, stabilendo al comma 1 che nei confronti delle società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, che abbiano conseguito nell’anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche amministrazioni superiore al 90 per cento, si procede, alternativamente: a) allo scioglimento della società entro il 31 dicembre 2013; b) all’alienazione, con procedure di evidenza pubblica, delle partecipazioni detenute alla data di entrata in vigore del presente decreto entro il 30 giugno 2013 ed alla contestuale assegnazione del servizio per cinque anni a decorrere dal 1° gennaio 2014. ..... La disposizione esclude anche dall’ambito applicativo dell’art. 4: a) le società che erogano servizi in favore dei cittadini: tra queste rientrano senza dubbio tutte le società che gestiscono servizi pubblici locali, sia con rilevanza economica che privi di tale caratteristica; b) le società che svolgono compiti di centrale di committenza ai sensi dell’articolo 33, decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (l’organismo più rilevante in tal senso è Consip, ma allo stesso schema vanno riportate anche le società regionali che svolgono funzioni analoghe);
123 I limiti ulteriori. I limiti alle attività. Il comma 2, infatti, stabilisce che ove l’amministrazione non proceda in base al comma 1 allo scioglimento della società o all’alienazione delle partecipazioni nella stessa, a decorrere dal 1° gennaio 2014 tali società non possono comunque ricevere affidamenti diretti di servizi, né possono fruire del rinnovo di affidamenti di cui sono titolari. I servizi già prestati dalle società, ove non vengano prodotti nell’ambito dell’amministrazione, devono essere acquisiti nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale.
124 La disposizione derogatoria del comma 8.
E' apparentemente contrastante con quanto dettato dal comma 2, il quale prevede che dal 1° gennaio 2014 le società che gestiscono servizi strumentali non possano più risultare affidatarie dirette. Tuttavia la stessa è probabilmente prefigurabile (al pari di quanto sancito dal comma 13 dell’art. 4 della legge n. 148/2011 per i servizi pubblici locali) come norma derogatoria. Tale soluzione eccezionale, quindi, sarebbe realizzabile solo a tre condizioni: a) affidamento ad una società a partecipazione interamente pubblica; b) sussistenza, in capo alla società, dei parametri comunitari per l’in house; c) valore del servizio da affidare inferiore a euro annui. “Sono altresì fatte salve le acquisizioni in via diretta di beni e servizi il cui valore complessivo sia pari o inferiore a euro in favore delle associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, degli enti di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, delle associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, delle organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, e delle cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n
125 I limiti all’organizzazione.
Consiglio di amministrazione L’articolo 4 del d.l. n. 95/2012 connota per le società per la gestione di servizi strumentali alcuni importanti limiti all’assetto organizzativo e funzionale, a partire dalla composizione del consiglio di amministrazione (comma 4), che non deve comprendere più di tre componenti, di cui due devono essere dipendenti dell’amministrazione titolare della partecipazione o di poteri di indirizzo e vigilanza (alla quale devono riversare i propri compensi), mentre terzo membro deve svolgere le funzioni di amministratore delegato. Il complesso dei limiti organizzativi per le società di gestione dei servizi strumentali è rafforzato, inoltre, dalle previsioni per cui : a) a decorrere dall’entrata in vigore del decreto e fino al 31 dicembre 2015, alle stesse società si applicano le disposizioni limitative delle assunzioni previste per l’amministrazione controllante (comma 9); b) a decorrere dall’anno 2013 le società strumentali possono avvalersi di personale a tempo determinato ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le rispettive finalità nell’anno 2009 (comma 10); c) adecorrere dal 1° gennaio 2013 e fino al 31 dicembre 2014 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti delle società per servizi strumentali, ivi compreso quello accessorio, non può superare quello ordinariamente spettante per l’anno 2011 (comma 11). Le amministrazioni vigilanti verificano sul rispetto dei vincoli di cui ai commi precedenti; in caso di violazione dei suddetti vincoli gli amministratori esecutivi e i dirigenti responsabili della società rispondono, a titolo di danno erariale, per le retribuzioni ed i compensi erogati in virtù dei contratti stipulati (comma 12)..
126 I limiti nei rapporti tra amministrazioni pubbliche e fondazioni o associazioni.
La limitazione a forme elusive o distorsive dei moduli di confronto concorrenziale nel mercato per l’acquisizione di beni e servizi è strutturata dall’art. 4 del d.l. n. 95/2012 anche rispetto ad organismi con natura non societaria, quali, in particolare, fondazioni ed associazioni partecipate dalle amministrazioni. Il comma 6, infatti, prevede che a decorrere dal 1° gennaio 2013 le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 possono acquisire a titolo oneroso servizi di qualsiasi tipo, anche in base a convenzioni, da enti di diritto privato di cui agli articoli da 11 a 42 del codice civile esclusivamente in base a procedure previste dalla normativa nazionale in conformità con la disciplina comunitaria. Gli enti di diritto privato di cui agli articoli da 11 a 42 del codice civile, che forniscono servizi a favore dell’amministrazione stessa, anche a titolo gratuito, non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche. Sono escluse dall’applicazione della norma le fondazioni istituite con lo scopo di promuovere lo sviluppo tecnologico e l’alta formazione tecnologica e e gli enti e le associazioni operanti nel campo dei servizi socio-assistenziali e dei beni ed attività culturali, dell'istruzione e della formazione, le associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, gli enti di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, le organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, le cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, le associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nonché le associazioni rappresentative, di coordinamento o di supporto degli enti territoriali e locali.
127 Gestioni associate e personale
- Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate -Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate -Costituzione fondo miglioramento dei servizi nella gestione associata -Politiche incentivanti
128 I limiti di spesa e assunzioni riguardanti il Personale
Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008 (enti fuori Patto) Limite 50% spesa corrente (enti dentro Patto, unito al non superamento della spesa dell'anno precedente) Limite Turn over – tempi indeterminati ( 20% dentro Patto, salvo eccezioni; 100% fuori Patto, comunque motivato da Corte Conti in relazione alle dimensioni dell'ente. Cosa succede ora per enti che sono ancora di piccole dimensioni ma entrano nel Patto ?) Principio limite 50% spesa tempi determinati 2009 Art. 32, comma 5, TUEL, come modificato da art. 19 l.135/2012 “. All’unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell’Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale.”
129 La spesa di personale dei singoli Comuni viene sommata
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate A – DEFINIZIONE DELLA SPESA DEL PERSONALE I metodo somma della spesa SPESA PERSONALE COMUNE A TOTALE SPESA COMPLESSIVA PERSONALE GESTIONE ASSOCIATA SPESA PERSONALE COMUNE B SPESA PERSONALE COMUNE C SPESA PERSONALE UNIONE La spesa di personale dei singoli Comuni viene sommata
130 SPESA PROPRIA DIRETTA +
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate A – DEFINIZIONE DELLA SPESA DEL PERSONALE II metodo scissione spesa – CALCOLO SUL SINGOLO COMUNE PERSONALE SEGRETERIA E AFFARI GENERALI - UNIONE COMUNE A SPESA PROPRIA DIRETTA + SPESA RIPARTO UNIONE = TOTALE SPESA PERSONALE PERSONALE POLIZIA LOCALE - UNIONE COMUNE B SPESA PROPRIA DIRETTA + SPESA RIPARTO UNIONE = TOTALE SPESA PERSONALE PERSONALE UFFICIO TECNICO - UNIONE COMUNE C SPESA PROPRIA DIRETTA + SPESA RIPARTO UNIONE = TOTALE SPESA PERSONALE PERSONALE RAGIONERIA E TRIBUTI - UNIONE Spesa personale dell’Unione divisa in servizi, ripartita tra i Comuni in base ai criteri di riparto. Quindi sommata alla spesa dei comuni
131 Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate
A – DEFINIZIONE DELLA SPESA DEL PERSONALE I metodo somma della spesa SPESA COMUNI 2008 SPESA COMUNI 2012 LIMITE SPESA PERSONALE DI RIFERIMENTO 2008 SPESA PERSONALE 2012 DA CONFRONTARE SPESA UNIONE 2008 SPESA UNIONE 2012 Viene sommata la spesa dei comuni e dell’Unione del 2004 e confrontata con la somma sempre di unione e comuni del 2012
132 I metodo somma della spesa
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate A – DEFINIZIONE DELLA SPESA DEL PERSONALE I metodo somma della spesa PRO Calcolo più facile Incentiva la gestione unitaria delle politiche di gestione del personale CONTRO Rende Più difficile governare il personale in modo autonomo nei comuni e nell’Unione Problemi di calcolo in caso di variazione compagine associata
133 II metodo scissione spesa – CALCOLO SUL SINGOLO COMUNE
Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate A – DEFINIZIONE DELLA SPESA DEL PERSONALE II metodo scissione spesa – CALCOLO SUL SINGOLO COMUNE TOTALE SPESA POLIZIA LOCALE UNIONE QUOTA SPESA PERSONALE POLIZIA LOCALE COMUNE C RIPARTO TOTALE SPESA PERSONALE COMUNE C QUOTA COMUNE A QUOTA COMUNE B QUOTA COMUNE C ALTRA SPESA PERSONALE DIRETTA COMUNE C TOTALE SPESA UFFICIO TECNICO UNIONE QUOTA SPESA PERSONALE UFFICIO TECNICO COMUNE C RIPARTO QUOTA COMUNE A QUOTA COMUNE B QUOTA COMUNE C
134 Come operano i limiti di spesa del personale nelle gestioni associate
II metodo scissione spesa – CALCOLO SUL SINGOLO COMUNE Lascia libertà ai singoli comuni di governare le proprie scelte in materia di personale Per il riparto presuppone la definizione convenzionale di criteri e percentuali da attribuire a ciascun comune Difficoltà di gestire la spesa non attribuibile direttamente ai servizi associati Difficoltà di gestione delle assunzioni fatte per conto dei comuni o per servizi comunali PRO CONTRO
135 Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008
Come operano i limiti – UNIONE DEI COMUNI I metodo somma della spesa Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008 •Si somma la spesa Unione + Comuni sia nel 2008 sia nel 2012 Limite 50% spesa corrente •Somma spesa personale 2012 – confrontata a somma spesa corrente (comuni + Unione) depurando intervento V dei trasferimenti Limite Turn over – tempi indeterminati •Turn over valutati su base complessiva unione e comuni Principio limite 50% spesa tempi determinati 2009 •Da calcolare sommando la spesa comuni e unione per T.D. nel 2009 per definire termine di raffronto
136 Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008
Come operano i limiti – UNIONE DEI COMUNI II metodo scissione spesa – CALCOLO SUL SINGOLO COMUNE Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008 •Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente Limite 50% spesa corrente Limite Turn over – tempi indeterminati •Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente – non scomputando il personale trasferito all’Unione Principio limite 50% spesa tempi determinati 2009 •Si dovrà ripartire la somma della spesa dei tempi determinati dell’Unione sui singoli Comuni e quindi effettuare il calcolo
137 Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008
Come operano i limiti GESTIONE ASSOCIATA TRAMITE CONVENZIONE Spesa personale 2012 non superiore alla spesa 2008 •Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente - previo riparto spesa del capofila per il personale del servizio Limite 50% spesa corrente •Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente depurando l’ente capofila dalla spesa ripartita ai comuni associati Limite Turn over – tempi indeterminati •Si fa il calcolo per ciascun ente individualmente Principio limite 50% spesa tempi determinati 2009 •Si dovrà ripartire la somma della spesa dei tempi determinati del servizio convenzionato sui singoli Comuni e quindi effettuare il calcolo
138 Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI Concorsi – selezioni – mobilità volontaria – avviamento collocamento – anche obbligatorio Trasferimento come conseguenza del trasferimento del servizio – art. 31 D.Lgs. 165/01 Comando / Distacco Personale autorizzato Art. 1 c. 557 L. 311/2004 Art. 110 Tuel Art. 90 Tuel Personale interinale Altre forme flessibili – rinvio art. 36 D.Lgs. 165/01 – voucher INPS – Co.co.pro. Ect.
139 Forme di impiego personale comuni associati
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate UNIONI DEI COMUNI Forme di impiego personale comuni associati Trasferimento come conseguenza del trasferimento del servizio – art. 31 D.Lgs. 165/01 Comando art – 2104 c.c. / Distacco (Art. 30 D.Lgs. 276/03 Art. 14 CCNL 2004 Personale autorizzato Art. 1 c. 557 L. 311/2004
140 UNIONI DEI COMUNI – Focus > trasferimento art. 31
-Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate UNIONI DEI COMUNI – Focus > trasferimento art. 31 Trasferita l’attività – art. 31 D.Lgs. 165/01 Art. 31. Passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività 1. Fatte salve le disposizioni speciali, nel caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applicano l'articolo 2112 del codice civile e si osservano le procedure di informazione e di consultazione di cui all'articolo 47, commi da 1 a 4, della legge 29 dicembre 1990, n. 428. Articolo 2112 del Codice Civile Mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimento d'azienda In caso di trasferimento d'azienda, il rapporto di lavoro continua con il cessionario ed il lavoratore conserva tutti i diritti che ne derivano. Il cedente ed il cessionario sono obbligati, in solido, per tutti i crediti che il lavoratore aveva al tempo del trasferimento. Con le procedure di cui agli articoli 410 e 411 del codice di procedura civile il lavoratore può consentire la liberazione del cedente dalle obbligazioni derivanti dal rapporto di lavoro. Il cessionario è tenuto ad applicare i trattamenti economici e normativi previsti dai contratti collettivi nazionali, territoriali ed aziendali vigenti alla data del trasferimento, fino alla loro scadenza, salvo che siano sostituiti da altri contratti collettivi applicabili all'impresa del cessionario. L'effetto di sostituzione si produce esclusivamente fra contratti collettivi del medesimo livello. Ferma restando la facoltà di esercitare il recesso ai sensi della normativa in materia di licenziamenti, il trasferimento d'azienda non costituisce di per sé motivo di licenziamento. Il lavoratore, le cui condizioni di lavoro subiscono una sostanziale modifica nei tre mesi successivi al trasferimento d'azienda, può rassegnare le proprie dimissioni con gli effetti di cui all'articolo 2119, primo comma. Ai fini e per gli effetti di cui al presente articolo si intende per trasferimento d'azienda qualsiasi operazione che, in seguito a cessione contrattuale o fusione, comporti il mutamento nella titolarità di un'attività economica organizzata, con o senza scopo di lucro, preesistente al trasferimento e che conserva nel trasferimento la propria identità a prescindere dalla tipologia negoziale o dal provvedimento sulla base del quale il trasferimento è attuato ivi compresi l'usufrutto o l'affitto di azienda. Le disposizioni del presente articolo si applicano altresì al trasferimento di parte dell'azienda, intesa come articolazione funzionalmente autonoma di un'attività economica organizzata, identificata come tale dal cedente e dal cessionario al momento del suo trasferimento. Nel caso in cui l'alienante stipuli con l'acquirente un contratto di appalto la cui esecuzione avviene utilizzando il ramo d'azienda oggetto di cessione, tra appaltante e appaltatore opera un regime di solidarietà di cui all'articolo 1676. Trasferimento delle risorse impiegate per svolgere quell’attività Trasferimento personale
141 Motivi / Conseguenze giuridiche
Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate UNIONI DEI COMUNI – Focus > trasferimento art. 31 – ITER – rinvio art. 47 c. 1 – 4 L. 428/90 Comunicazione anticipata RSU – OOSS Motivi / Conseguenze giuridiche economiche – sociali / Misure di ausilio Se richiesta – Consultazione / concertazione sindacale Trasferimento personale Verbale avvenuta concertazione Comma 1 Quando si intenda effettuare, ai sensi dell' art del codice civile, un trasferimento d'azienda in cui sono occupati piu' di quindici lavoratori, l'alienante e l'acquirente devono darne comunicazione per iscritto, almeno venticinque giorni prima, alle rispettive rappresentanze sindacali costituite, a norma dell'art.19 della legge 20/05/1970, n.300, nelle unita' produttive interessate, nonche' alle rispettive associazioni di categoria. In mancanza delle predette rappresentanze aziendali, la comunicazione deve essere effettuata alle associazioni di categoria aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale. La comunicazione alle associazioni di categoria puo' essere effettuata per il tramite dell'associazione sindacale alla quale aderiscono o conferiscono mandato. L'informazione deve riguardare: a) i motivi del programmato trasferimento d'azienda; b) le sue conseguenze giuridiche, economiche e sociali per i lavoratori; c) le eventuali misure previste nei confronti di questi ulitimi. Comma 2 Su richiesta scritta delle rappresentanze sindacali aziendali o dei sindacati di categoria, comunicata entro sette giorni dal ricevimento della comunicazione di cui al comma 1, l'alienante e l'acquirente sono tenuti ad avviare, entro sette giorni dal ricevimento della predetta richiesta, un esame congiunto con i soggetti sindacali richiedenti. La consultazione si intende esaurita qualora, decorsi dieci giorni dal suo inizio, non sia stato raggiunto un accordo. Il mancato rispetto, da parte dell'acquirente o dell'alienante, dell'obbligo di esame congiunto previsto nel presente articolo costituisce condotta antisindacale ai sensi dell'articolo 28 della legge 20/05/1970, n. 300.
142 Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – Focus > trasferimento art. 31 – ITER – rinvio art. 47 c. 1 – 4 APPLICAZIONE PRATICA > IPOTESI COSTITUZIONE DI UNIONE CON 3 COMUNI Comunicazione anticipata RSU – OOSS Consultazione / concertazione sindacale Verbale conclusivo Trasferimento personale Necessità di gestione Unitaria- chi la deve fare – con quali poteri Da definire con protocollo d’intesa o accordo l’attribuzione ad un solo ente degli obblighi formali o il coordinamento degli stessi - prevedendo la partecipazione di rappresentanti di tutti gli enti coinvolti
143 orme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – Focus > trasferimento art. 31 – ITER – rinvio art. 47 c. 1 – 4 APPLICAZIONE PRATICA > IPOTESI COSTITUZIONE DI UNIONE CON 3 COMUNI Comunicazione anticipata RSU – OOSS Consultazione / \	concertazione sindacale Verbale conclusivo Trasferimento personale Capofila > comunica progetto Delegazione pubblica – RSU - OOSS Verbale avvenuta concertazione (non contratto) Determinazione trasferimento – determinazione assunzione in Unione
144 -Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – impiego personale comuni associati FOCUS – DISTACCO Istituto di creazione giurisprudenziale – poi Art. 30 D.Lgs. 276/03 – circ. 3/04 Min. Lav. Art 30 (Distacco) 1. L'ipotesi del distacco si configura quando un datore di lavoro, per soddisfare un proprio interesse, pone temporaneamente uno o più lavoratori a disposizione di altro soggetto per l'esecuzione di una determinata attività lavorativa. 2. In caso di distacco il datore di lavoro rimane responsabile del trattamento economico e normativo a favore del lavoratore. 3. Il distacco che comporti un mutamento di mansioni deve avvenire con il consenso del lavoratore interessato. Quando comporti un trasferimento a una unità produttiva sita a più di 50 km da quella in cui il lavoratore è adibito, il distacco può avvenire soltanto per comprovate ragioni tecniche, organizzative, produttive o sostitutive. 4. Resta ferma la disciplina prevista dall'articolo 8, comma 3, del Decreto Legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla Legge 19 luglio 1993, n. 236. 4-bis. Quando il distacco avvenga in violazione di quanto disposto dal comma 1, il lavoratore interessato può chiedere, mediante ricorso giudiziale a norma dell’articolo 414 del codice di procedura civile, notificato anche soltanto al soggetto che ne ha utilizzato la prestazione, la costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze di quest’ultimo. In tale ipotesi si applica il disposto dell’articolo 27, comma 2. Potere unilaterale – datore di lavoro Interesse dell’ente distaccante – produttivo / organizzativo (no somministrazione) Esigenze razionalità impiego personale nei gruppi di impresa Temporaneità – funzionale all’attività e all’interesse – non ha un termine minimo o massimo Obbligo del dipendente di ottemperarvi (salvo consenso nel caso di mutamento mansioni) – art c.c.
145 -Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – impiego personale comuni associati FOCUS – COMANDO Art. 56 L. 3/1957 (abrogato) - rivive ex art – 2104 c.c. (richiamato implicitamente art. 19 CCNL 2004 ) L’art. 56 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 («Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato»), prevedeva l’istituto del comando, ovvero che «l’impiegato di ruolo può essere comandato a prestare servizio presso altra Amministrazione statale o presso enti pubblici, esclusi quelli sottoposti alla vigilanza dell’Amministrazione cui l’impiegato stesso appartiene» (primo comma), comando che poteva essere «disposto, per tempo determinato e in via eccezionale, per riconosciute esigenze di servizio o quando sia richiesta una speciale competenza» (secondo comma); nel mentre, l’art. 57 disciplinava il trattamento economico del personale comandato, prevedendo che doveva provvedere alla spesa «direttamente ed a proprio carico l’Ente presso cui detto personale va a prestare servizio» (terzo comma). L’attuale disciplina contrattuale del comparto regioni-autonomie locali non prevede nessuna norma specifica al riguardo. Il CCNL siglato il 22 gennaio 2004 (quadriennio normativo e biennio economico ) ha preso in considerazione la particolare situazione del personale comandato in relazione però a due distinti profili della disciplina del rapporto di lavoro: le progressioni economiche orizzontali e verticali (vedi art. 19: “Partecipazione del personale comandato o distaccato alle progressioni orizzontali e verticali”). E' stata la giurisprudenza di merito che ha costruito l’istituto del comando per il personale del sistema pubblico sulla base di due articoli del codice civile: l’art. 2103, contenente la disciplina sulla «prestazione del lavoro» e l’art. 2104, che regola la «diligenza del prestatore di lavoro». Esercizio potere unilaterale del datore di lavoro Non è necessario il consenso da parte del lavoratore, ma è deciso d’autorità dal titolare del rapporto, anche se è evidente che il consenso dato dallo stesso lavoratore rende meno conflittuale tale procedura. Interesse dominante dell’ente utilizzatore (possibile interesse di entrambi gli enti) Obbligo del dipendente di ottemperarvi – art c.c.
146 Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI – impiego personale comuni associati FOCUS – Art. 1 c. 557 L. 311/04 Dipendente altro ente locale Necessaria autorizzazione ente di appartenenza – art 53 D.Lgs. 165/01 Permette deroga art. 110 c. 5 TUEL – e incardinamento nell’ente Possibile costituzione di altro rapporto a tempo determinato – o altra forma professionale (Cons. Stato 2141/05) Ratio assicurare a unioni e piccoli enti professionalità adeguate
147 Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
CONVENZIONI Il Comune capofila può utilizzare gli strumenti dati dall’ordinamento Non è utilizzabile l’art. 31 D.Lgs. 165/01 Le assunzioni a tempo indeterminato sono assunzioni del Comune capofila Può utilizzare art. 14 CCNL 2004
148 Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
UNIONI DEI COMUNI e CONVENZIONI impiego personale comuni associati FOCUS – Art. 14 CCNL 2004 Personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione (Art. 14 CCNL 22/1/2004) 1. Al fine di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati,è personale assegnato da altri enti cui si applica il presente CCNL per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale, che non si configura come rapporto di lavoro a tempo parziale,è possibile anche per la gestione dei servizi in convenzione. 2. Il rapporto di lavoro del personale utilizzato a tempo parziale, ivi compresa la disciplina sulle progressioni verticali e sulle progressioni economiche orizzontali, è gestito dall’ente di provenienza, titolare del rapporto stesso, previa acquisizione dei necessari elementi di conoscenza da parte dell’ente di utilizzazione. 3. La contrattazione decentrata dell’ente che utilizzatore può prevedere forme di incentivazione economica a favore del personale assegnato a tempo parziale, secondo la disciplina dell’art. 17 del CCNL dell’ ed utilizzando le risorse disponibili secondo l’art. 31. 4. I lavoratori utilizzati a tempo parziale possono essere anche incaricati della responsabilità di una posizione organizzativa nell’ente di utilizzazione o nei servizi convenzionati di cui al comma 7; il relativo importo annuale, indicato nel comma 5, è riproporzionato in base al tempo di lavoro e si cumula con quello eventualmente in godimento per lo stesso titolo presso l’ente di appartenenza che subisce un corrispondente riproporzionamento. 5. Il valore complessivo, su base annua per tredici mensilità, della retribuzione di posizione per gli incarichi di cui al comma 4, può variare da un minimo di euro 5.164,56 ad un massimo di euro Per la eventuale retribuzione di risultato l’importo può variare da un minimo del 10% fino ad un massimo del 30% della retribuzione di posizione in godimento. Per il relativo finanziamento trova applicazione la generale disciplina degli artt. 10 e 11 del CCNL del 6. Al personale utilizzato a tempo parziale compete, ove ne ricorrano le condizioni e con oneri a carico dell’ente utilizzatore, il rimborso delle sole spese sostenute nei limiti indicati nei commi 2 e 4 dell’art. 41 del CCNL del 7. La disciplina dei commi 3, 4, 5 e 6 trova applicazione anche nei confronti del personale utilizzato a tempo parziale per le funzioni e i servizi in convenzione ai sensi dell’art. 30 del D. Lgs. n. 267 del I relativi oneri sono a carico delle risorse per la contrattazione decentrata dell’ente di appartenenza, con esclusione di quelli derivanti dalla applicazione del comma 6.
149 Dipendente altro ente locale
Consenso del dipendente Tempo parziale (non più di 36 ore) Definizione convenzionale spese e aspetti gestionali Convenzione è atto gestionale Possibilità di assumere ruoli di responsabilità
150 Forme di “impiego” del personale nelle gestioni associate
PROFILI GESTIONALI Personale assegnato > gestione SPETTANO ALL’ENTE “UTILIZZATORE” a) la articolazione e la distribuzione temporale dell’orario d’obbligo; b) le eventuali tipologie di orario (turno) o di prestazioni (reperibilità); c) tutte le causali del salario accessorio (produttività, responsabilità, rischio, disagio, maneggio valori, ecc). SPETTANO ALL’ENTE DATORE DI LAVORO a) Gestione retribuitiva e previdenziale b) Provvedimenti sul rapporto sulla base di quanto comunicato da ente utilizzatore
151 Personale assunto dall’Unione Personale trasferito dai Comuni
Costituzione fondo miglioramento dei servizi UNIONE DEI COMUNI Personale assunto dall’Unione Costituzione fondo con valore medio pro capite personale enti Possibile incremento successivo risorse (rinvio disciplina Comuni) Personale trasferito dai Comuni Trasferimento somme medie produttività Riduzione contestuale fondo Comune
152 Disposizioni contrattuali incentivanti – gestioni associate
P.O. Fino a Euro e I.R. Fino a 30% Vale sia per le gestioni associate tramite Unione che tramite Convenzione Devono esserci due incarichi distinti nei due enti CCNL 2004 Art 13 c. 6 / Unioni > - ARAN parere ral 669, Art. 14 c. 5 / Convenzioni > - ARAN parere ral 674 Riproporzionare Indennità in base alle ore ai fini del riparto e imputazione spesa Art Gestione delle risorse umane 1. Le unioni gestiscono direttamente il rapporto di lavoro del proprio personale assunto, anche per mobilità, con rapporto a tempo indeterminato o determinato (a tempo pieno o parziale) nel rispetto della disciplina del presente contratto nonché di quella definita in sede di contrattazione decentrata integrativa per gli aspetti a quest’ultima demandati. 2. Gli atti di gestione del personale degli enti locali temporaneamente assegnato all’unione, a tempo pieno o a tempo parziale, sono adottati dall’ente titolare del rapporto di lavoro per tutti gli istituti giuridici ed economici, ivi comprese le progressioni economiche orizzontali e le progressioni verticali, previa acquisizione dei necessari elementi di conoscenza forniti dall’unione. Per gli aspetti attinenti alla prestazione di lavoro e alle condizioni per la attribuzione del salario accessorio trova applicazione la medesima disciplina del personale dipendente dall’unione; i relativi atti di gestione sono adottati dall’unione. 3. Per le finalità di gestione indicate nei commi precedenti l’unione costituisce proprie risorse finanziarie destinate a compensare le prestazioni di lavoro straordinario e a sostenere le politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività, secondo la disciplina, rispettivamente, degli artt. 14 e 15 del CCNL dell’ e successive modificazioni e integrazioni e degli artt. 31 e 32 del presente contratto.
153 4. Le risorse finanziarie di cui al comma 3 vengono costruite secondo le seguenti modalità:
a) relativamente al personale assunto direttamente, anche per mobilità, in sede di prima applicazione, sulla base di un valore medio pro capite ricavato dai valori vigenti presso gli enti che hanno costituito l’unione per la quota di risorse aventi carattere di stabilità e di continuità; successivamente le stesse risorse potranno essere implementate secondo la disciplina contrattuale vigente nel tempo per tutti gli enti del comparto; la quota delle eventuali risorse variabili e non stabili viene determinata di volta in volta secondo le regole contrattuali vigenti per tutti gli enti del comparto; b) relativamente al personale temporaneamente messo a disposizione dagli enti aderenti, mediante un trasferimento di risorse (per il finanziamento degli istituti tipici del salario accessorio e con esclusione delle progressioni orizzontali) dagli stessi enti, in rapporto alla classificazione dei lavoratori interessati e alla durata temporale della stessa assegnazione; l’entità delle risorse viene periodicamente aggiornata in relazione alle variazioni intervenute nell’ente di provenienza a seguito dei successivi rinnovi contrattuali. 5. Al fine di favorire la utilizzazione temporanea anche parziale del personale degli enti da parte dell’unione, la contrattazione decentrata della stessa unione può disciplinare, con oneri a carico delle risorse disponibili ai sensi del comma 3: a) la attribuzione di un particolare compenso incentivante, di importo lordo variabile, in base alla categoria di appartenenza e alle mansioni affidate, non superiore a € 25, su base mensile, strettamente correlato alle effettive prestazioni lavorative; b) la corresponsione della indennità per particolari responsabilità di cui all’art. 17, comma 2, lett. f) del CCNL dell’ che si può cumulare con il compenso eventualmente percepito ad analogo titolo presso l’ente di provenienza 6. Le unioni di comuni possono individuare le posizioni organizzative e conferire i relativi incarichi secondo la disciplina degli artt. 8, 9, 10 e 11 del CCNL del ; al personale incaricato di una posizione organizzativa dell’unione la retribuzione di posizione e di risultato è correlata alla rilevanza delle funzioni attribuite e alla durata della prestazione lavorativa; il relativo valore si cumula con quello eventualmente percepito ad analogo titolo presso l’ente di provenienza, ugualmente rideterminato in base alla intervenuta riduzione della prestazione lavorativa; l’importo complessivo a titolo di retribuzione di posizione, su base annua per tredici mensilità, può variare da un minimo di € 5.164,56 ad un massimo di € ; la complessiva retribuzione di risultato, connessa ai predetti incarichi, può variare da un minimo del 10% ad un massimo del 30% della complessiva retribuzione di posizione attribuita. Per il finanziamento delle eventuali posizioni organizzative delle unioni prive di personale con qualifica dirigenziale trova applicazione la disciplina dell’art. 11 del CCNL del 7. La utilizzazione del lavoratore sia da parte dell’ente titolare del rapporto di lavoro sia da parte dell’unione, fermo rimanendo il vincolo complessivo dell’orario di lavoro settimanale, non si configura come un rapporto di lavoro a tempo parziale secondo la disciplina degli articoli 4, 5 e 6 del CCNL del
154 Art. 14 - Personale utilizzato a tempo parziale e servizi in convenzione
1. Al fine di soddisfare la migliore realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, gli enti locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti cui si applica il presente CCNL per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale, che non si configura come rapporto di lavoro a tempo parziale, è possibile anche per la gestione dei servizi in convenzione. 2. Il rapporto di lavoro del personale utilizzato a tempo parziale, ivi compresa la disciplina sulle progressioni verticali e sulle progressioni economiche orizzontali, è gestito dall’ente di provenienza, titolare del rapporto stesso, previa acquisizione dei necessari elementi di conoscenza da parte dell’ente di utilizzazione. 3. La contrattazione decentrata dell’ente che utilizzatore può prevedere forme di incentivazione economica a favore del personale assegnato a tempo parziale, secondo la disciplina dell’art. 17 del CCNL dell’ ed utilizzando le risorse disponibili secondo l’art. 31. 4. I lavoratori utilizzati a tempo parziale possono essere anche incaricati della responsabilità di una posizione organizzativa nell’ente di utilizzazione o nei servizi convenzionati di cui al comma 7; il relativo importo annuale, indicato nel comma 5, è riproporzionato in base al tempo di lavoro e si cumula con quello eventualmente in godimento per lo stesso titolo presso l’ente di appartenenza che subisce un corrispondente riproporzionamento. 5. Il valore complessivo, su base annua per tredici mensilità, della retribuzione di posizione per gli incarichi di cui al comma 4 può variare da un minimo di € 5.164,56 ad un massimo di € Per la eventuale retribuzione di risultato l’importo può variare da un minimo del 10% fino ad un massimo del 30% della retribuzione di posizione in godimento. Per il relativo finanziamento trova applicazione la generale disciplina degli artt. 10 e 11 del CCNL del 6. Al personale utilizzato a tempo parziale compete, ove ne ricorrano le condizioni e con oneri a carico dell’ente utilizzatore, il rimborso delle sole spese sostenute nei limiti indicati nei commi 2 e 4 dell’art. 41 del CCNL del 7. La disciplina dei commi 3, 4, 5 e 6 trova applicazione anche nei confronti del personale utilizzato a tempo parziale per le funzioni e i servizi in convenzione ai sensi dell’art. 30 del D. Lgs. n. 267 del I relativi oneri sono a carico delle risorse per la contrattazione decentrata dell’ente di appartenenza, con esclusione di quelli derivanti dalla applicazione del comma 6.
155 Disposizioni contrattuali incentivanti – gestioni associate
Indennità art. 17 lett. f) – cumulabile art. 13 c. 5 lett. b) CCNL 2004 – solo UNIONE L'art ^ comma - lettera f) del CCNL del modificato dall'ari. 36 del CCNL del e dall'art. 7 del CCNL del prevede la corresponsione di una indennità per compensare l'eventuale esercizio di compiti che comportano specifiche responsabilità da parte del personale delle categorie B e C, nonché per compensare specifiche responsabilità affidate al personale della cat. D che'non risulti incaricato di posizioni organizzative. Per il riconoscimento dell'indennità di cui trattasi si evidenzia che deve trattarsi di effettiva specifica responsabilità; lo svolgere di attività di responsabile del procedimento è strettamente collegato, per i dipendenti di categoria C e D, al contenuto della declaratoria professionale, costituendo pertanto il normale oggetto delle loro attività. La disposizione permette di avere due indennità - cumulabili - di particolari responsabilità ex art. 17 lett. f – purché si svolgano incarichi sia presso l’Unione che nel comune di provenienza L’Indennità può non essere riproporzionata in base alle ore ai fini della quantificazione
156 Come procedere ? eventuale aggregazione già esistente: verifica di adeguatezza, rispetto a: Ambito territoriale, dimensione demografica, numero dei Comuni, omogeneità, Idea di prospettiva delle diverse amministrazioni Censimento gestioni associate già attive e loro rapporto con forme ed ambiti territoriali Fatta questa operazione occorre scegliere tra due prospettive (da leggere non solo come alternative ma anche come integrabili): Partire dalle singole funzioni, per modellarvi gli ambiti, a geometria variabile. In tale ipotesi lo strumento prevalente può essere quello delle convenzioni Partire dall’ambito territoriale. In tal caso lo strumento prevalente è quello della convenzione unica polifunzionale o dell’Unione
157 Dietro il primo approccio c’è principalmente la prospettiva di una risposta all’obbligo ed alla esigenza di efficientamento come coordinamento dell’esistente. Dietro il secondo approccio c’è principalmente l’idea di un processo di riorganizzazione territoriale istituzionale, attraverso la nascita di enti esponenziali e strumentali dei Comuni, attraverso i quali gli stessi conseguono adeguatezza nell’esercizio delle funzioni fondamentali Se lo strumento principale è l’Unione la gestione associata di funzioni e servizi è funzionale ad un disegno di assetto e sviluppo di un territorio e delle sue comunità, ed alla ricostruzione al livello della gestione associata di una nuova modalità e capacità di governo dei Comuni. L’Unione ha personalità giuridica ed una definita struttura di governance e di relazioni politico-amministrative. Inserisce il dato gestionale dentro una integrazione politica. La Convenzione non ha personalità giuridica e quindi si rapporta con l’esterno attraverso l’ente capofila, sia sul piano finanziario che su quello dell’azione amministrativa.
158 I due strumenti non sono necessariamente alternativi.
Anzi, probabilmente laddove si scelga l’Unione come forma principale di assolvimento dell’obbligo, l’utilizzo di convenzioni (con altre Unioni o singoli Comuni) può costituire un necessario elemento di flessibilità laddove per esigenze proprie della funzione o del servizio sia opportuno gestirlo in un ambito più vasto. --- Dal punto di vista operativo la Convenzione è strumento più semplice e flessibile per avviare la gestione associata mentre può essere più rigido nel prosieguo della gestione stessa. Mentre l’Unione, una volta costituita e divenuta affidataria della gestione della funzione, può operare con una serie di vantaggi funzionali (personale, organizzazione uffici e servizi, dinamicità delle politiche,….)
159 la governance politica
Quanto ad ambito e governance l’esperienza insegna che funzionano più facilmente (se devono gestire una molteplicità d funzioni) le Unioni con un numero non molto alto di Comuni. Una volta compiuta la scelta di quale rapporto avere con le esperienze già avviate e con il rapporto ambito territoriale/funzioni, è importante condividere un progetto di gestione associata, che definisca modalità e tempi. la governance politica gli organi (Unione) o il sistema di relazioni (Convenzioni) le regole per le decisioni e per la rappresentanza ( perché l’Unione non sia bloccabile da veti su ogni questione con minaccia di uscita, ma nello stesso tempo sia garantito un ruolo e delle salvaguardie a ciascun Comune partecipante) tenendo conto che il rapporto maggioranze/minoranze in una Unione non attiene solo alla politica ma anche ai singoli comuni esempio: regole x minoranze in consiglio e per sindaci in giunta: forme di consultazione partecipazione senza voto richieste di revisione poteri di veto e no
160 Il programma per le funzioni
quali e con quali strumenti in quali tempi con quali obiettivi con quale organizzazione con quali criteri di finanziamento e riparto dei costi
161 Con quale organizzazione degli uffici e servizi
Organizzazione diffusa o centralizzata Con quale modalità di utilizzo e gestione del personale (comando, trasferimento, coordinamento) Rapporto tra back office e front office, in relazione ai diversi Municipi Quale ruolo del/dei Segretari (coerenza col processo, uffici segreteria) La rete info-telematica e l’interoperabilità La reingegnerizzazione dei procedimenti
162 Le risorse e le spese la gestione ed imputazione delle entrate: contributi, tributi e tariffe. Decisioni unitarie e manovrabilità da parte dei singoli Comuni. Cornice regolamentare unitaria i criteri di imputazione e suddivisione delle spese: generali o per funzioni/servizi. Abitanti, territorio, utenti, gettito, numero di pratiche, metodi di ponderazione. le politiche di convergenza su debito, tariffe, aliquote ecc… naturalmente tutto ciò è tanto più rilevante quanto più è forte l’integrazione
163 Questioni specifiche attinenti singole funzioni e servizi
es. lavori pubblici, programmazione Rendere coerenti ICT e CUC Un focus sul personale e sui vincoli di spesa per il personale La mia esperienza di Unione
164 Normativa su fusioni art. 133 Costituzione
Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province nell'ambito d'una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa Regione. La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni. Testo Unico Enti Locali Art. 15. Modifiche territoriali, fusione ed istituzione di comuni 1. A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale. Salvo i casi di fusione tra più comuni, non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore ai abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite. 2. La legge regionale che istituisce nuovi comuni, mediante fusione di due o più comuni contigui, prevede che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi. 3. Al fine di favorire la fusione dei comuni, oltre ai contributi della regione, lo Stato eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli comuni che si fondono. 4. La denominazione delle borgate e frazioni è attribuita ai comuni ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione.
165 Art. 16. Municipi 1. Nei comuni istituiti mediante fusione di due o più comuni contigui lo statuto comunale può prevedere l'istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse. 2. Lo statuto e il regolamento disciplinano l'organizzazione e le funzioni dei municipi, potendo prevedere anche organi eletti a suffragio universale diretto. Si applicano agli amministratori dei municipi le norme previste per gli amministratori dei comuni con pari popolazione. Legge 135/2012 L’articolo 20 è finalizzato a favorire i processi di fusione comunale, prevedendo dall’anno 2013 un incentivo finanziario pari al 20% dei trasferimenti erariali attribuiti per l’anno 2010 a favore dei Comuni che danno luogo alla fusione. Detto incentivo è applicabile per le fusioni realizzate a decorrere dall’anno 2012. Viene infine attribuita al Ministero dell’Interno la competenza ad adottare i relativi provvedimenti regolamentari.
166 Statuto Regione Lombardia Art. 53 (Referendum territoriale)
1. Sono sottoposte a referendum consultivo delle popolazioni interessate le proposte di legge regionale concernenti l'istituzione, nell'ambito del territorio della Regione, di nuovi comuni e i mutamenti delle circoscrizioni e delle denominazioni comunali ai sensi dell'articolo 133 della Costituzione. Legge Regionale 15 dicembre 2006 , N. 29 Testo unico delle leggi regionali in materia di circoscrizioni comunali e provinciali
167 Procedura di fusione Iniziativa (art. 7, l.r. n. 29/2006)
(tranne alcuni termini fissati prescrittivamente dalla legge, i tempi delle singole fasi e dell'intera procedura possono variare in relazione ad elementi discrezionali legati all'organizzazione dei lavori degli organi competenti (politici e burocratici ed a valutazioni di discrezionalità poltico-amministrativa) Iniziativa (art. 7, l.r. n. 29/2006) Deliberazione conforme dei Consigli comunali interessati, assunta a maggioranza dei consiglieri assegnati. Iniziativa popolare ai sensi della l.r. n.1/1971 (5.000 firme o 5 consigli comunali o 1 Consiglio provinciale) Firme della maggioranza degli elettori residenti nei comuni dei quali si propone la fusione Richiesta alla Giunta regionale affinché promuova la procedura di fusione tra diversi Comuni
168 Progetto di legge , fase preliminare
Verifica requisiti formali della richiesta e predisposizione proposta di progetto di legge Regione Lombardia, U.O. Relazioni regionali e nazionali Entro 90 gg. dalla richiesta Termine massimo previsto dalla legge e passibile di diversa determinazione da parte Regione Giunta regionale Approvazione della proposta di progetto di legge e presentazone al Consiglio
169 Esame preliminare progetto di legge e referendum
Verifica ammissibilità e trasmissione del progetto di legge , per i rispettivi pareri, al Consiglio provinciale ed alla Comunità Montana territorialmente competenti, o ai Consigli Comunali nei casi di iniziativa non loro Ufficio Presidenza Consiglio regionale Pareri da rendersi entro 90 gg. In caso contrario sono da Intendersi come favorevoli pareri Commissione competente e Consiglio regionale Esame del progetto di legge e dei pareri Deliberazione per l'effettuazione del referendum 100 gg. Stima Passibile di aumento o diminuzione in relazione a organizzazione lavori consiliari, tempi burocratici e valutazioni discrezionali su fissazione data referendum Presidente Giunta Regionale, d'intesa con Competenti organi statali Indizione del referendum Popolazioni interessate Svolgimento referendum Sindaci affiggono manifesti almeno 45 gg. prima
170 Approvazione della legge di istituzione del nuovo Comune
Fase conclusiva Presa d'atto risultati referendum: Art. 9, co.4., l.r. 29/2006: “I risultati del referendum sono valutati sulla base sia del risultato complessivo sia degli esiti distinti per ciascuna parte del territorio diversamente interessata.” Consiglio regionale 60 gg. Stima, passibile di aumento o diminuzione in relazione all'organizzazione attività del Consiglio Approvazione della legge di istituzione del nuovo Comune
171 Che fare ? - non rinunciare a battersi per conquistare ragionevolezza delle norme - partire dall'analisi concreta della propria realtà territoriale e dai bisogni delle proprie comunità - elaborare un progetto di gestione associata che risponda alle esigenze concrete e sia il più utile e funzionale possibile, oltre che il più compatibile possibile con una intrepretazione orientata alla ragionevolezza della normativa in evoluzione, quanto a: definizione ambito e partner forme della gestione tempistica - un progetto che tenga insieme il più possibile la risposta alle scadenze in vigore, con una prospettiva ragionevole di medio-lungo periodo Ricordando sempre, a noi stessi e a tutti, che a noi tocca la responsabilità di garantire comunque quotidianamente l'amministrazione delle nostre comunità.
172 Quadro sinottico delle misure che incidono
sulla spesa di personale degli enti locali MISURA FONTE RISPETTO DEL PATTO DI STABILITA’ (INCLUDE ANCHE LA SPESA DI PERSONALE) Art. 77-bis DL 112/2008 Art. 31, L.183/2011 Art. 4-ter L. 44/2012 In caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno: minori trasferimenti anni successivi tetto agli impegni delle spese correnti no indebitamento per investimenti divieto di assunzioni, a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale… anche con contratti di servizio elusivi… (Art. 7 D. Lgs. n. 149/2011) CDC Sez, Autonomie delibere 2 e (precisa che la riduzione della spesa per il personale deve essere progressiva e costante e deve essere operata con riferimento alla spesa di personale dell’anno immediatamente precedente). CDC sez Autonomie delibera 9/2010 (definisce le componenti incluse nel calcolo della “spesa di personale”) Art. 1, comma 557, L. 296/2006, come riscritto dall’14, comma 7, DL 78/2010 <<...gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale,.. con azioni …rivolte…ai seguenti ambiti…: a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti…; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocratico-amministrative…; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa...>> Art. 1, comma 557-ter, L.296/2006 In caso di mancato rispetto, si applica il divieto di cui all’art. 76, comma 4, DL 112/2008: <<…divieto agli enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, … anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto…, con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione.>> OBBLIGO DI RIDUZIONE DELLA SPESA DI PERSONALE (ENTI SOTTOPOSTI AL PATTO DI STABILITA’)
173 TETTO ALLA SPESA DI PERSONALE (ENTI NON SOTTOPOSTI AL PATTO) Art. 1, comma 562 L. 296/2006 come modificato dall’art. 4-ter, comma 11, L. 44/2012 (a decorrere dal 29/4/2012) <<Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, … non devono superare il corrispondente ammontare dell'anno 2008…>> CDC SS.RR. delibera 3/contr/20111 e delibera 4/contr/2011 TETTO AL RAPPORTO SPESA PERSONALE SU SPESA CORRENTE Art. 76, comma 7, DL 112/2008, come riformulato dall’art. 14, comma 9, DL 78/2010; dall’art. 20, comma 9, DL 98/2011; dall’art. 4, comma 103, lett. a) L 183/2011; dall’art. 28, comma 11 quater DL 201/2011; dall’art. 4, comma 103, L 183/2011 (a decorrere dal 1/1/2012) e dall’art. 4-ter, comma 10, L. 44/2012 (a decorrere dal 29/4/2012) << E’ fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale.. Ai fini del computo …si calcolano le spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale totale o di controllo…Ferma restando l'immediata applicazione della disposizione di cui al precedente periodo, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e dell'interno, d'intesa con la Conferenza unificata, possono essere ridefiniti i criteri di calcolo della spesa di personale per le predette societa'…>> In caso di mancato rispetto del tetto: divieto di assunzioni, a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale… anche con contratti di servizio elusivi…; no a risorse aggiuntive fondi contrattazione integrativa. CDC SS.RR. delibera 27/2011cosa includere nel calcolo della spesa di personale CDC Lombardia delibere 479/2011 e 489/2011 CDC Autonomie delibera 14/AUT/2011
174 Parere RGS prot. 0096618 del 16/11/2010 BLOCCO CONTRATTI NAZIONALI
Art. 9, comma 17 DL 78/2010 <<Non si dà luogo, senza possibilità di recupero, alle procedure contrattuali e negoziali relative al triennio del personale di cui all'articolo 2, comma 2 e articolo 3 del d.l. 165/2001 e successive modificazioni. E' fatta salva l'erogazione dell'indennità di vacanza contrattuale nelle misure previste a decorrere dall'anno 2010…>> CDC SR delibera 51/contr/20112 circa i vincoli dell’art. 9, c. 2bis, DL 78/2010 Circolare RGS 12/2011 Circolare RGS 16/2012 1 La Corte di Conti, a Sezioni Riunite, precisa che “Per gli enti locali non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno permane la specifica disciplina disposta dall’art. 1, comma 562 della legge 296/2006, ivi compreso il peculiare vincolo assunzionale,…” 2 A Sezioni Riunite in sede di controllo, la Corte dei conti sostiene che:<<Ai fini del vincolo posto dall’art. 9, comma 2-bis, le risorse destinate alla progettazione interna e quelle per le prestazioni professionali dell’avvocatura interna devono essere sterilizzate, in quanto si ritiene siano escluse dall’ambito applicativo del citato articolo.>> VINCOLI RISORSE CONTRATTI INTEGRATIVI Art. 9, comma 2-bis, DL 78/2010 <<…l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, … non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio>> CDC SR delibera 51/contr/20112 circa i vincoli dell’art. 9, c. 2bis, DL 78/2010 Circolare RGS 12/2011 Circolare RGS 16/2012 VINCOLI RISORSE CCNL BIENNIO ECONOMICO 2008/2009 Art. 9, comma 4, DL 78/2010 <<I rinnovi contrattuali del personale dipendente dalle pubbliche amministrazioni per il biennio … non possono, in ogni caso, determinare aumenti retributivi superiori al 3,2 per cento…anche ai contratti ed accordi stipulati prima della data di entrata in vigore del presente decreto; le clausole difformi contenute nei predetti contratti ed accordi sono inefficaci; a decorrere dalla mensilità successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto; i trattamenti retributivi saranno conseguentemente adeguati.>> Parere RGS prot. del 16/11/2010
175 BLOCCO PROGRESSIONI DI
CARRIERA COMUNQUE DENOMINATE Art. 9, comma 21, DL 78/2010 << Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici. >> Circolare RGS n.12/2011 VINCOLI ALLA DINAMICA RETRIBUTIVA INDIVIDUALE Art. 9, comma 1, DL 78/2010 <<…il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, …non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva…>> Circolare RGS 12/20113 Nota operativa INPDAP 5/10/2011 n. 22 Art. 76, comma 7, DL 112/2008 come riformulato dall’art. 14, comma 9, DL 78/2010 e dall’art. 1 comma 118, L 220/2010 (a decorrere dal 1/1/2011) e dall’art. 20, comma 9, DL 98/2011 e dall’art. 4, comma 103, L 183/2011 (a decorrere dal 1/1/2012) e dall’art. 4-ter, comma 10, L. 44/2012 (a decorrere dal 29/4/2012) <<…possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente. Ai soli fini del calcolo delle facolta' assunzionali, l'onere per le assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale e' calcolato nella misura ridotta del 50 per cento; le predette assunzioni continuano a rilevare per intero ai fini del calcolo delle spese di personale previsto dal primo periodo del presente comma …..Per gli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al 35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite del 40 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle spese di personale, le assunzioni per turn-over che consentano l'esercizio delle funzioni fondamentali previste dall'articolo 21, comma 3, lettera b), L. 42/2009; in tal caso le disposizioni di cui al secondo periodo trovano applicazione solo in riferimento alle assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di istruzione pubblica e del settore sociale>>. CDC SR delibera 53/contr/2010 VINCOLI ALLE ASSUNZIONI A TEMPO INDETERMINATO (PER GLI ENTI SOTTOPOSTI AL PATTO DI STABILITA’)
176 VINCOLI ALLE ASSUNZIONI
A TEMPO INDETERMINATO (PER GLI ENTI NON SOTTOPOSTI AL PATTO DI STABILITA’) Art. 1, comma 562 L. 296/2006 <<… possono procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558 (stabilizzato)>> CDC SR delibera 59/contr/2010 20/contr/2011 SPESA PER PERSONALE A TEMPO DETERMINATO E CO.CO.CO Art. 9 comma 28 DL 78/2010, come modificato dall’art. 4, comma 102 L. 183/2011; dall’art. 1, comma 6 bis, L. 14/2012 e dall’art. 4-ter, comma 12, L. 44/2012 <<…possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell'anno 2009… A decorrere dal 2013 gli enti locali possono superare il predetto limite per le assunzioni strettamente necessarie a garantire l'esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale; resta fermo che comunque la spesa complessiva non puo' essere superiore alla spesa sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2009.>> Per il 2012: << Le disposizioni dell'articolo 9, comma 28, del DL n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 122/2010, e sm, si applicano alle assunzioni del personale educativo e scolastico degli enti locali, nonche' di personale destinato all'esercizio delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 21, comma 3, lettera b), della L.n. 42/2009, ed ai lavoratori socialmente utili coinvolti in percorsi di stabilizzazione gia' avviati ai sensi dell'articolo 1, comma 1156, della L.n. 296/2006, e sm, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, nei limiti delle risorse gia' disponibili nel bilancio degli enti locali a tal fine destinate, a decorrere dall'anno 2013.>> Circolare RGS n.40/2010 CDC SR 11/contr/2012
177 SPESA PER PERSONALE CON CONTRATTI FORMAZIONE LAVORO,
SOMMINISTRAZIONE DI LAVORO Art. 9 comma 28 DL 78/2010, come modificato dall’art. 4, comma 102 L. 183/2011 <<…la spesa per personale relativa a contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla somministrazione di lavoro, nonché al lavoro accessorio di cui all'articolo 70, comma 1, lettera d) del d.lgsl, n. 276/2003, e smi, non può essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le rispettive finalità nell'anno 2009…>> Circolare RGS n.40/2010 3 Nell’ambito del blocco della retribuzione del singolo dipendente, di cui all’art. 9, comma 1, la definizione della circolare RGS al “trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010” è data dal trattamento fondamentale (stipendio, tredicesima, ria, iis) e dalle componenti del trattamento accessorio aventi carattere fisso e continuativo (indennità di amministrazione, retribuzione di posizione fissa e variabile, indennità pensionabile, indennità di vigilanza, indennità educatrici). Vanno inclusi gli eventuali arretrati derivanti dalle progressioni economiche che abbiano decorrenza dal Non vanno considerati né in positivo né in negativo gli effetti derivanti da eventi straordinari che possono ridurre o incrementare il “percepito” 2010, es: le assenze per maternità, malattia, i congedi, aspettativa, permessi non retribuiti, le somme corrisposte per missioni, straordinario, turnazioni, svolgimento di specifici incarichi. MISSIONI E USO DEL MEZZO PROPRIO Art. 6, comma 12, D.L. n. 78/2010 <<le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato ….(ISTAT) …non possono effettuare spese per missioni, … per un ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009… A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto … cessano di avere effetto eventuali analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi. >> Circolare n. 36/2010 RGS Utilizzo del mezzo proprio – Chiarimenti CDC SR 8/contr/2011 CDC SR 9/contr/2011
178 SPESE DI FORMAZIONE Art. 6, comma 13, D.L. n. 78/2010 <<…la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato …(ISTAT) …per attività esclusivamente di formazione deve essere non superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009…>> Direttiva DFP 10/2010 Circolare RGS n.40/2010 SOPPRESSIONE INDENNITA’ E RIMBORSI PER TRASFERIMENTO Art. 4, comma 44, L. 183/2011 <<Le indennità e i rimborsi di cui agli articoli 18, 19, 20 e 24 della legge 18 dicembre 1973, n. 836, …sono soppressi… Sono, inoltre, soppresse le analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi nazionali di lavoro.>> SPESA PER STUDI E INCARICHI DI CONSULENZA Art. 6, comma 7, DL 78/2010 <<…la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti, …escluse le università, gli enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati nonché gli incarichi di studio e consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario, non può essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009. CDC SR 7/contr/20114 sul concetto di “spesa sostenuta” RIDUZIONE DEI TRATTAMENTI ECONOMICI SUPERIORI A 90 E 150 MILA EURO LORDI Art. 9, comma 2, DL 78/2010 <<….i trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, …superiori a euro lordi annui sono ridotti del 5 per cento per la parte eccedente il predetto importo fino a euro, nonché del 10 per cento per la parte eccedente euro…>> Nota operativa INPDAP 5/10/2011 n. 22 Applicazione art. 9, commi 2 e 21, DL 78/2010 5 CDC 5/contr/2012
Scaricare ppt "Perché le gestioni associate ? Due questioni fondamentali"

References: art. 30
 art. 32
 art. 16

Art. 5
 Art. 97
 Art. 114
 Art. 115
 Art. 118
 Art. 119
 Art. 119
 Art. 117
 art. 117
 art. 117
 art. 117

art. 19

Art. 19
 art. 23
in fine
 Art. 14
 art. 19
 art. 32
 Art. 14
 art. 19
 art. 16
 Art. 16
 Art. 19

Art. 19
 art. 16
 Art. 9
 Art. 10
 art. 32
 art. 19
 art. 32
 art. 16
 art. 16
 art. 32
 art. 2
 art. 2
 Art. 11
 Art. 12
 art. 32
 art. 16
 art. 32

Art. 19
 Art. 20
 Art. 8
 art. 30
 art. 15
 art. 30
 art. 15
 Art.19
 Art. 30
 Art. 30
 art. 53
 art. 14
 art. 14
 art. 19
 Art. 19
 art. 16
 Art. 9
 Art. 16
 Art. 17
 articolo 14
 Art. 32
 art. 19

Art. 14
 Art. 32
 art. 19
 Art. 19
 art. 32
 Art. 16
 Art. 4
 Art. 18
 art. 32
 art. 16
 Art. 19
 art. 33
 Art. 9
 Art. 14
 sentenza 
 Art. 32
 art. 19
 art. 31
 Art. 1
 Art. 110
 Art. 90
 art. 36
 art. 31
 Art. 14
 Art. 1
 art. 31
 art. 31
 art. 31
 Art. 31
 Articolo 2112
 art. 31
 art. 47
 art. 31
 art. 47
 art. 31
 art. 47
 Art. 30
 Art. 56
 art. 19
 art. 19
 Art. 1
 art. 110
 art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 14
 art. 17
 art. 13
 art. 17
 art. 133
 Art. 15
 Art. 16
 Art. 53
 Art. 9
 Art. 77
 Art. 31
 Art. 4
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 1
 Art. 76

Art. 9
 articolo 3
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 76
 Art. 1
 Art. 9
 Art. 9
 Art. 6
 Art. 6
 Art. 4
 Art. 6
 Art. 9
 art. 9