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Timestamp: 2020-04-04 18:21:25+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 096 del 21/03/2014
Dictamen : 096 del 21/03/2014
Consultante: Espinoza Guzmán Damaris
Funcionarios: Álvaro Fonseca VargasJulio César Mesén Montoya
Texto Dictamen 096
C-096-2014
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio OFI-0061-11-AIM del 4 de marzo de 2011, por medio del cual solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre distintas interrogantes relacionadas con el personal municipal.
Concretamente, las consultas que se nos plantean son las siguientes: “I. ¿Las personas nombradas en cargos de elección popular, sean Regidores (propietarios o suplentes), síndicos (propietarios o suplentes) o el caso del Vicealcalde segundo, pueden ser contratados de forma adicional por la misma corporación municipal para la cual resultaron electos, en cargos de personal de confianza, al amparo de lo que establece el artículo 118 del Código Municipal? II. ¿Podrían estas mismas personas participar en los procesos ordinarios de contratación de personal para ser nombrados funcionarios municipales dentro de la nómina permanente de la institución, durante el período de vigencia de su cargo de elección popular? III. ¿Pueden ocupar cargos dentro de la corporación municipal personas pensionadas, percibiendo por ello un salario y continuar gozando también del beneficio de su pensión, a la luz de lo que establece la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito?”.
En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, n.° 8292 de 27 de agosto del 2002, mediante el cual se modificó el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), su trámite no requiere el criterio de la asesoría legal del consultante, al ser planteada directamente por la Auditora Interna de la Municipalidad de Pérez Zeledón.
I. EL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES TIENE UNA COMPETENCIA EXCLUSIVA Y PREVALENTE PARA DICTAMINAR SOBRE INCOMPATIBILIDADES DE FUNCIONARIOS ELECTOS POPULARMENTE
De lo anterior se deduce que las consultas que se relacionen con incompatibilidades de funcionarios electos popularmente, deben ser evacuadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, por lo que la Procuraduría General debe abstenerse emitir dictámenes sobre esos temas.
Sin perjuicio de lo anterior y para efectos puramente informativos, debemos indicar que ya el Tribunal Supremo de Elecciones se ha pronunciado sobre la posibilidad de que los vicealcaldes y los regidores sean nombrados como funcionarios de planta dentro del mismo municipio:
“B).- ¿Puede el alcalde titular nombrar en forma interina y permanente a los alcaldes suplentes o regidores suplentes, como empleados de planta de la corporación municipal?
De conformidad con lo expuesto en la pregunta anterior y según se advierte en oficio de la Presidencia de este Tribunal n. º 1256-2003 del 30 de abril del 2003 dirigido a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa:
“(...) Como ya se estableció en la resolución del Tribunal n. º 2061-E-2002 citada supra, la figura del alcalde suplente tiene, como su razón de ser, la de suplir las ausencias temporales o permanentes de los alcaldes titulares. Y la elección en el cargo, por su naturaleza, no permite que se le nombre, a título de alcalde suplente, como funcionario permanente de la Municipalidad, desempeñándose a tiempo completo y con salario fijo. (...)
Por ello, el Tribunal considera improcedente convertir la figura del alcalde suplente en la de un funcionario a tiempo completo de la municipalidad y por tanto, se contesta la consulta planteada indicando que el Tribunal no avala las reformas propuestas en cuanto a la figura del alcalde suplente.”. (El destacado no pertenece al original).
Sobre el tema, la Contraloría General de la República citada por la Procuraduría General de la República en el dictamen n. º C-178-2002 antes mencionado, establece:
“En esta misma línea se pronunció la Contraloría General de la República, cuando en el oficio n.° DAJ-1866 del 2 de setiembre de 1998, reiterado en el oficio n.° DAL-179 del 1° de febrero de 1999, expresó lo siguiente:
"En lo referente a las funciones de los Alcaldes suplentes, serán exactamente las mismas del alcalde municipal titular, en el entendido de que las ejercerá en ausencia de este último, es decir, el alcalde suplente no es un funcionario permanente de la Municipalidad, sino que será llamado a llenar las vacantes temporales o definitivas del puesto del alcalde municipal, por lo que ni siquiera tiene un sueldo regular, como si lo tiene el alcalde, si no que se le pagarán los días o meses que sustituya al Alcalde propietario. Es decir, que en ningún momento podrán estar ejerciendo funciones simultáneamente el alcalde municipal y los suplentes, sino que uno de estos últimos entrará en funciones ante la ausencia del titular".”.
En consecuencia, tanto por la naturaleza de la elección de los puestos como por las funciones especificadas para el alcalde suplente, el Tribunal encuentra improcedente que, bajo ese título y en tal condición, tenga asignadas funciones administrativas cuando no esté supliendo al titular.
Para el caso de los regidores suplentes, este Tribunal considera inadmisible el que, se les nombre como empleados de planta de la corporación municipal, máxime, si como se señaló con anterioridad, por disposición expresa del artículo 31 del Código Municipal, les está prohibido expresamente a los regidores ejercer otros cargos dentro de la municipalidad. En lo que interesa la norma establece:
En la primera respuesta de las consultas a evacuar en esta resolución se concluyó que las prohibiciones del artículo 31 del Código Municipal aplican a los regidores suplentes durante todo el período de su nombramiento y no únicamente cuando sustituyan al regidor titular; resulta por ello improcedente modificar su figura a empleados de planta de la Municipalidad en razón de su cargo, pero también, por ese imperativo legal citado, les está vedado un eventual nombramiento que no necesariamente obedezca a sus credenciales de regidores suplentes.
Ahora bien, este Tribunal, en la resolución n. º 2061-E-2002 anteriormente citada, al abordar una consulta referida a si un empleado municipal puede ostentar simultáneamente el cargo de alcalde suplente, tema similar al ahora consultado, estableció:
“Este Tribunal ha considerado en varias ocasiones que no puede limitarse legítimamente la participación política de los ciudadanos, sea por su condición de funcionarios públicos o no, más allá de lo que la ley expresamente establece. En ese sentido, vale citar la resolución No.0964-E-2002 de las quince horas y treinta minutos del seis de junio del 2002, que en lo que interesa determinó que, “el Tribunal ha señalado que las restricciones o limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, ineludiblemente deben interpretarse en forma restrictiva, de suerte tal que las prohibiciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí indicados”.
Visto lo anterior, vale citar a la Sala Constitucional en el voto No. 2128-94 de las catorce horas y cincuenta y un minutos del 3 de mayo de 1994, que en lo atinente a la cuestión en estudio señaló que, “las excepciones a la igualdad electoral solo deberían admitirse cuando la propia Constitución las imponga y esto, interpretándolas restrictiva y razonablemente de acuerdo con todo el Derecho de la Constitución”.
A la luz de las anteriores consideraciones, debe interpretarse que los funcionarios municipales pueden ser electos como alcaldes suplentes, y, dado el caso, como resulta lógico, desempeñar el cargo cuando la ausencia del alcalde propietario así lo requiera, según lo ha establecido el Código Municipal. No obstante, este Tribunal deja constancia de que tal postulación no puede afectar el desempeño de sus funciones como funcionario municipal, siendo así, que su participación política debe realizarse al margen de la jornada laboral y en el tanto en que no afecte la debida imparcialidad que debe guardar en el desempeño de sus labores cualquier funcionario público” (lo subrayado no pertenece al original).
Ante tal criterio, el Tribunal acepta que un empleado municipal ostente el cargo de alcalde suplente, en tanto no se presente un ejercicio simultáneo de los dos cargos y bajo el entendido de que han de considerarse como situaciones funcionariales independientes, es decir, que no puede tratarse de lo que en doctrina se conoce como “uniones personales” (detentación de un cargo público como consecuencia, de pleno derecho, de ostentar otro).
En concreto, el punto ya fue resuelto por la jurisprudencia de este Tribunal mediante resolución n.º 367-E-2003 de las 11:30 horas del 28 de febrero del 2003 y en la cual se afirma:
“(...) en virtud de que la consulta en cuestión se orienta a aclarar un punto aún más específico, cual es la posibilidad de que un alcalde suplente sea nombrado y se desempeñe como funcionario administrativo o de confianza en la misma municipalidad en que fue electo para servir en los casos de ausencia temporal o definitiva del alcalde titular, este Tribunal estima que no median razones que impidan dicho nombramiento, siempre y cuando este se realice en apego irrestricto a las disposiciones legales que rigen la materia de contratación de personal a nivel municipal.
En suma a lo anterior, debe quedar claro que el alcalde suplente puede desempeñarse como funcionario municipal, sea este administrativo o de confianza, siempre y cuando no sea llamado simultáneamente a suplir las ausencias del alcalde propietario, pues no podría ejercer dos puestos distintos dentro de la administración municipal. Siendo así, el asunto puede resolverse en el caso de las suplencias temporales que el funcionario municipal/alcalde suplente; podría ser llamado a desempeñar mediante permisos temporales sin goce de salario –como funcionario− o bien por medio de vacaciones que le permitan desempeñarse en la alcaldía sin tener que abandonar ilegítimamente sus funciones como funcionario municipal.
Distinto sería el caso en que un funcionario municipal/alcalde suplente fuera llamado a ejercer permanentemente la alcaldía ante la ausencia definitiva del alcalde propietario, dado que en ese supuesto, no podría resolverse el inconveniente de la doble función mediante permisos temporales o vacaciones y en consecuencia, este debería renunciar a alguno de los dos cargos vistas las razones de incompatibilidad que por eventuales conflictos de intereses se suscitaría irremediablemente.” (el subrayado no pertenece al original).
Nótese que este Tribunal lo que encuentra improcedente es que un alcalde suplente tenga asignadas, en tal condición, funciones administrativas cuando no esté supliendo al titular; sin embargo, en adición a lo expuesto por la resolución n.º 367-E-2003, que habilita el que un alcalde suplente pueda ser nombrado en un empleo municipal, importa: a) que dicho nombramiento no esté motivado, condicionado o siquiera relacionado con el título que se ostenta, es decir, con total abstracción del mismo, b) que las labores asignadas no afecten e interfieran las funciones y obligaciones que la ley le asigna, y c) bajo el entendido que cuando sea llamado a ejercer la suplencia del alcalde titular, no podrá –mientras dure la sustitución– ejercer las labores del empleo municipal que ocupe, debiendo en consecuencia obtener la respectiva licencia sin goce de salario. Conviene advertir que no resulta admisible que el empleado que se encuentre simplemente en vacaciones sea designado, en ese periodo, como alcalde a.í., porque devengaría irregularmente doble remuneración, aspecto en que se reconsidera lo interpretado mediante sentencia n. º 367-E-2003. (…)”. (Tribunal Supremo de Elecciones. Voto N° 235-E-2004 de las 15:50 horas del 27 de enero de 2004).
Es claro entonces que según el Tribunal Supremo de Elecciones, el vicealcalde segundo no puede ser contratado como tal, es decir, como vicealcalde, para realizar labores permanentes de vicealcalde en la municipalidad; pero sí podría ser contratado por la misma corporación municipal para la cual resultó electo para el ejercicio de otro cargo permanente, con las limitaciones señaladas por el mismo Tribunal, posibilidad que no tienen los regidores propietarios ni los suplentes por disposición expresa de los artículos 28 y 31 del Código Municipal.
Si bien en el caso de los síndicos (propietarios o suplentes), el Tribunal Supremo de Elecciones no se ha pronunciado en forma específica, debemos dejar constancia de lo dispuesto en el artículo 58 del Código Municipal, norma según la cual, “En lo conducente, serán aplicables a los síndicos las disposiciones de este título respecto de requisitos, impedimentos, prohibiciones, reposición, juramentación y toma de posesión del cargo de los regidores.”
II. INCOMPATIBILIDAD DEL DESEMPEÑO DE UN CARGO PÚBLICO REMUNERADO CON EL PERCIBO DE PENSIONES PÚBLICAS
En relación con la tercera interrogante planteada, acerca de si pueden ocupar cargos dentro de la corporación municipal personas pensionadas, percibiendo por ello un salario y continuar gozando también del beneficio de su pensión, debemos indicar que la Sala Constitucional se pronunció inicialmente a favor de esa posibilidad. Así, al resolver una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 14 y 15 de la Ley General de Pensiones (n.° 14 de 2 de diciembre de 1935) indicó lo siguiente:
“V.- DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN QUEBRANTADO CON LAS NORMAS IMPUGNADAS. El artículo 14 de la Ley General de Pensiones, en cuanto establece la incompatibilidad a toda persona para gozar simultáneamente de una pensión del Estado, por cualquier concepto, y ser nombrada para desempeñar un empleo o cargo público remunerado, resulta, a todas luces, inconstitucional por las siguientes razones:
a) Obliga, indirectamente, a la una persona que ha obtenido, previamente una pensión del Estado por cualquier concepto –de derecho o de gracia− a mantenerse ociosa o económicamente inactiva, puesto que, si opta por desempeñar un empleo o cargo público remunerado, se le impele a renunciar, expresamente, a la pensión correspondiente, durante el tiempo que lo ocupe o ejerza efectivamente, suspensión equivalente a una supresión temporal. De esta manera se violenta el derecho al trabajo contemplado en el artículo 56 constitucional y de acceder a los cargos públicos establecido en el numeral 192 de la Constitución y cuyo único límite es la comprobación de la idoneidad pertinente, por cuanto, la suspensión de la pensión se transforma en una mecanismo disuasivo para ejercer el empleo o cargo público remunerado.
b) Efectúa una distinción carente de motivos objetivos y razonables y, por consiguiente, una discriminación entre la persona que de manera antecedente goza de una pensión del Estado por cualquier concepto y opta por laborar en el sector privado, en cuyo caso no es compelida legalmente a suspender la percepción de ésta, a diferencia del trato que le brinda la ley a los pensionados del Estado que deciden acceder a un empleo o cargo público remunerado. Consecuentemente, se produce una infracción del principio y derecho a la igualdad (artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
c) Despoja, aunque sea temporalmente, a una persona del goce de una pensión del Estado que, conforme con el ordenamiento jurídico le corresponde por encontrarse dentro de los supuestos de hecho y requisitos previstos, si decide ocupar un empleo o cargo público, con lo que se lesiona directamente, el principio de la intangibilidad del patrimonio establecido en el artículo 45 constitucional y la interdicción de toda sanción de carácter confiscatorio −aunque sea de carácter temporal− contenida en el ordinal 40 de la Constitución.
d) Se transgreden, también, los principios de razonabilidad o proporcionalidad (desarrollados por este Tribunal Constitucional en los Votos Nos. 3933-1998 de las 9:50 hrs. de 12 de junio y 8858-1998 de las 16:33 hrs. de 15 de diciembre) y de interdicción de la arbitrariedad (precisado en el Voto No. 11155-2007 de las 14:49 hrs. de 1° de agosto de 2007), por cuanto, el medio establecido −incompatibilidad de recibir un pensión y una remuneración por un cargo o empleo público−, resulta desproporcionado para logran el fin propuesto –redistribución o presunta sostenibilidad del régimen de pensión–, al lesionar, gravemente, derechos fundamentales tales como el trabajo, acceso a la función pública, igualdad, intangibilidad del patrimonio y la no confiscatoriedad, con lo que se incurre en una evidente arbitrariedad legislativa.
e) Con la incompatibilidad de marras, adicionalmente, se impactan, al impedirle a una persona que es beneficiaria de una pensión del Estado y desea acceder a un empleo o cargo público remunerado, los principios de justicia social y de solidaridad enunciados en el artículo 74 constitucional, puesto que, como sostuvo este Tribunal Constitucional en el Voto No. 1573-2008 de las 14:55 hrs. de 30 de enero de 2008 “(…) Dentro de la amplitud que caracteriza ambos principios, el de justicia social, puede entenderse, para efectos del tema que se discute en esta acción, como aquel que permite la irrupción del derecho –en este caso, el de la Constitución– en las relaciones sociales con el fin de corregir y compensar las desigualdades entre las personas, que lastiman su dignidad, asegurándoles las condiciones materiales mínimas que requiere un ser humano para vivir. El principio de solidaridad, de su parte, agrega el deber de colectividades, más o menos amplias –desde la sociedad nacional entendida integralmente hasta agrupaciones menores con un común denominador basado en criterios profesionales, económicos, espaciales, etc.−, de asistir a los miembros del grupo frente a contingencias que los colocan en una posición más vulnerable, como son, entre otras, la vejez o la enfermedad. Asimismo, son ejemplo de manifestaciones concretas de tales principios el régimen de seguridad social (v. sentencia #5934-97 de las 18:39 horas del 23 de setiembre de 1997) y los derechos de los trabajadores (v. sentencia #2002-04881 de las 14:56 horas del 22 de mayo del 2002), consagrados en el mismo capítulo de la Carta Fundamental (…)”. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto N° 15508-2010 de las 14:50 horas del 8 de setiembre de 2010).
A pesar del criterio vertido por la Sala Constitucional en la resolución recién transcrita, del cual se deduce que sí sería viable para una persona percibir simultáneamente una pensión del Estado y ser nombrado para desempeñar un empleo o cargo público remunerado, dicha posición fue variada expresamente por medio de la resolución n.° 10513 emitida por la misma Sala Constitucional a las 15:01 horas del 10 de agosto de 2011. Esa sentencia dispuso:
“(…) para resolver la presente acción la Sala revisó su posición sobre el tema de la percepción simultánea de pensión y salario por el desempeño de un cargo público, y decidió por mayoría de sus miembros, cambiar el criterio expuesto.
V.- La naturaleza del Fondo de pensiones a que se refiere este caso y la incompatibilidad de percibir simultáneamente pensión y salario. En este proceso, el accionante pretende que se declare inconstitucional el artículo 234 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la medida que dispone que al jubilado o pensionado se le suspenderá del goce del beneficio durante el tiempo que esté percibiendo cualquier otro sueldo del Estado, de sus bancos, de sus instituciones, de las municipalidades, de las juntas de educación y de las empresas de economía mixta. Dado lo anterior, lo primero que debe observarse es que la estructura del sistema de jubilaciones y pensiones judiciales se financia en parte con un porcentaje a cargo de los servidores activos, así como de las jubilaciones y pensiones que de ahí se pagan; no obstante, la ley también impone al Estado compromisos económicos para financiarlo:
1.- El nueve por ciento (9%) de todos los sueldos de los servidores activos, así como de las jubilaciones y pensiones a cargo del Fondo. Este porcentaje se retendrá mensualmente. Por razones de necesidad del Fondo y con base en estudios actuariales, la Corte podrá aumentar este porcentaje hasta un quince por ciento (15%). (Así reformado por el artículo 4º de la ley No.7605 de 2 de mayo de 1996)
2.- El monto establecido como aporte del Estado para el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, y el que determine el Poder Judicial como patrono. Estos porcentajes se ajustarán proporcionalmente, conforme a los incrementos que la Corte acuerde junto con el aporte de los trabajadores. (Así reformado por el artículo 4º de la ley No.7605 de 2 de mayo de 1996)
4.- (ANULADO por resolución de la Sala Constitucional No. 9281-99 de las 11:09 horas del 25 de noviembre de 1999).
5.- (ANULADO por resolución de la Sala Constitucional No. 10817-2001 de las10:02 horas del 24 de octubre de 2001.)
6.- Los demás ingresos que determine la ley”.
“Artículo 73. Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine”.
En el Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial encontramos que está constituido en beneficio de los trabajadores judiciales, que se sostiene financieramente merced a un sistema de contribución forzosa tripartito de Estado, Poder Judicial como patrono, junto con servidores y jubilados judiciales, y que tiene como fin proteger a estos últimos de contingencias como vejez, invalidez o muerte. A manera de ejemplo, el artículo 228 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que el funcionario imposibilitado de modo permanente para el desempeño de su cargo, siempre que hubiere laborado para el Estado por cinco años o más, puede ser separado de su puesto con una jubilación permanente, calculada de acuerdo con los años de servicio. En cuanto a la contingencia de muerte, el numeral 230, señala que en caso de fallecimiento del servidor en el ejercicio de sus funciones −cualquiera que hubiera sido el tiempo servido por este− además de las indemnizaciones de ley, sus beneficiarios tendrán derecho a una pensión temporal y proporcional según ciertas condiciones, situación similar a la regulada en el ordinal 236. También, como es natural del sistema, se prevé el derecho a la jubilación después de cierta cantidad de años de servicio (contingencia de vejez), en los términos del artículo 224. Consecuentemente, se presentan los elementos necesarios para considerar al Fondo como un sistema de seguridad social de reparto, lo que irremediablemente implica que debe regirse de acuerdo con lo estatuido en la Constitución Política y los principios que informan los regímenes de seguridad social, entre los que destaca el principio elemental de la naturaleza sustitutiva de la pensión respecto del salario, que adquiere aún mayor relevancia por tratarse del manejo de fondos públicos. La ratio iuris del mencionado principio consiste en que la pensión solo se otorga una vez cumplido un presupuesto jurídico ineludible: la aparición de alguna de las contingencias que tiene como consecuencia que el trabajador no reciba salario pagado con fondos públicos, lo que, a su vez, justifica el pago de la pensión. Estamos entonces ante un sistema de solidaridad social cuyo fin es ayudar al trabajador, cuando este ya cumplió su ciclo laboral, de modo que resulta irrazonable e inadecuado exigirle que continúe trabajando para recibir un salario. Esta es la razón de ser de todo sistema social de jubilación y pensión en su modalidad de reparto; precisamente, la norma impugnada lo que hace es garantizar el cumplimiento de este requerimiento sine qua non de la estructura conceptual del instituto en cuestión. Además, si se deja sin efecto la regla de la suspensión que dispuso el legislador, aquí impugnada, no solo se estaría vulnerando la estructura lógica del derecho a la jubilación y pensión, sino que también se lesionaría su carácter solidario, garantizado constitucionalmente, porque el fin del fondo de la jubilación es ayudar a quien ya no puede recibir una remuneración salarial, no el de permitir que personas puedan recibir una especie de doble pago con fondos públicos. Una interpretación contraria le posibilitaría a un solo trabajador recibir dos ingresos al mismo tiempo: uno por salario y el otro por pensión, pese a que este último rubro, por razones de solidaridad, solo procede otorgarse a quien ya está en retiro y no recibe salario; esa es la razón de ser de una pensión. En síntesis, el beneficio jubilatorio tiene una finalidad, de acuerdo con su naturaleza, que es incompatible con la hipótesis del pago simultáneo de pensión y salario con fondos públicos. Finalmente, obsérvese que lo aquí expuesto se rige por lo previsto en la Ley Fundamental en el citado artículo 73, párrafo tercero, que dispone que no podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. En consecuencia, un fondo de carácter público y social −como el de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial−, que tiene las mismas características jurídicas de los fondos de los seguros sociales de reparto, no puede ni debe ser utilizado en forma distinta a la que determina su específica naturaleza jurídica. A mayor abundamiento, la jurisprudencia de la Sala Segunda de nuestra Corte Suprema de Justicia ha subrayado la imposibilidad de recibir simultáneamente salario y pensión, dada la naturaleza sustitutiva de la última para con el primero:
“En forma reiterada, esta Sala ha establecido que, en este último supuesto, el derecho corre desde el momento en que el o la petente se encuentra en las condiciones de hecho para disfrutarlo; es decir, que su concesión está sujeta a los requisitos indicados en el primero, pues no puede reconocerse sino se ha declarado la invalidez −aspecto técnico y médico− y si la persona beneficiaria continúa trabajando, toda vez que existe una imposibilidad legal de recibir, al mismo tiempo, el pago del salario y el de la pensión porque esta tiene una naturaleza sustitutiva de aquél, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 ibídem (conviene revisar, entre muchos otros, los votos Nos 1999-267, las 10:30 horas, del 3 de setiembre de 1999; 2001-1, de las 9:30 horas, del 3 de enero de 2001; 2002-204, de las 9:30 horas, del 3 de mayo de 2002; 2002-430, de las 9:20 horas, del 29 de agosto de 2002; 2003-440, de las 15:40 horas, del 13 de agosto de 2003; 2005-92, de las 9:45 horas, del 16 de febrero; 2005-1032, de las 10:40 horas, del 13 de diciembre, ambos de 2005; 244, de las 9:30 horas del 26 de abril; 2006-806, de las 9:46 horas, del 25 de agosto, los dos de 2006 y, entre los más recientes, 2007-109, de las 9:45 horas, del 23 de febrero de 2007)” (ver la sentencia de esa Sala, No. 2008-000220; el subrayado no es del original).
Igualmente, la jurisprudencia argentina habla del principio de la naturaleza sustitutiva de la pensión, ya que este beneficio viene a suplir la desaparición del haber salarial:
“En la causa ‘Tallo’ (Fallos: 308:615) del 22 de abril de 1986, reconoció que de las constancias de la causa surgía inequívocamente que el interesado tuvo razones valederas para impugnar los arts. 53 y 55 de la ley 18.037, en razón del menoscabo patrimonial sufrido en virtud de la aplicación de topes e índices que desconocían la realidad económica con la consiguiente pérdida de la naturaleza sustitutiva que deben conservar las prestaciones de pasividad” (ver Corte Suprema de Justicia de la Nación, Argentina; 14 de octubre de 1999; v.179, XXII, causa de Villagra, María Teresa s/ pensión-reajuste; el subrayado no es del original).
“Los anteriores fundamentos encuentran su sustento en que el beneficio de pensión viene a suplir la desaparición del haber salarial que nutre a la familia. Se trata de una aplicación práctica del mentado principio de la naturaleza sustitutiva de la pensión, que ya había sido recogido por la jurisprudencia (Corte Sup., 7/6/1984, ‘Alonso de Bottini’, Fallos 306:574 y TySS 1984-1174; Corbelle, ‘La reserva a recibir alimentos’, TySS” (ver resolución de la Sala 2da. de la Cámara Federal de la Seguridad Social de Buenos Aires, del 27 de octubre de 2009; caso Puñet, Norma B. v. ANSeS s/pensiones; el subrayado no es del original).
En conclusión, queda claro que salario y pensión, cuando son pagados con fondos públicos, son opciones excluyentes, ya que esta última tiene por finalidad sustituir al primero, de manera que jurídicamente resulta inconcebible que ambas puedan coexistir simultáneamente.
VI.- La razonabilidad de la norma impugnada. Asimismo, debe considerarse que la medida legislativa que se pide dejar sin efecto implica un manejo más razonable de fondos públicos y una función que promueve el derecho al trabajo de las nuevas generaciones. En cuanto a lo primero, el restablecimiento de la relación laboral de servicio público con personas que ya han cumplido su ciclo de trabajo para con el Estado incrementa el gasto por concepto de recurso humano, toda vez que la contratación de jubilados es más onerosa al tener que pagarse más por rubros como anualidades y otros pluses salariales que los servidores en retiro acumularon en el transcurso del ciclo completo de su carrera. Así, si se anulara la norma impugnada, la Administración Pública tendría más dificultades para solucionar el problema de déficit que ya le agobia, lo que atenta contra el deber del Estado de un manejo eficiente de los dineros públicos y, por ello, deviene irrazonable. De otro lado, la reinserción de personal que ha concluido su ciclo laboral en el servicio público, tiende a restringir las posibilidades legítimas de acceso al empleo público de quienes aún se encuentran en su ciclo laboral, lo que resulta desproporcionado, máxime que los pensionados mantienen la posibilidad de laborar en el sector privado. En conclusión, la eliminación de esa regla crearía un desequilibrio entre los derechos de ambos grupos que tendería a perjudicar a las nuevas generaciones, quienes ya afrontan problemas importantes de acceso al mercado laboral por la contracción de la economía y disminución de la oferta de empleo. (…)” (El subrayado es nuestro).
Del anterior criterio vertido por la Sala Constitucional queda en evidencia la incompatibilidad de que una persona perciba simultáneamente pensión y salario del Estado, ya que ello implicaría recibir una especie de doble pago proveniente de fondos públicos. Tal limitación, según lo entienden los señores Magistrados, implica un manejo más razonable de fondos públicos y promueve el derecho al trabajo de las nuevas generaciones.
Lo que reprocha la Sala Constitucional es que una persona perciba ingresos de fondos públicos de dos distintas maneras: pensión y salario, lo que genera un manejo irregular de fondos públicos, ya que sería jurídicamente inconcebible que ambas puedan coexistir simultáneamente.
Entonces, siendo que la jurisprudencia y los precedentes de la Sala Constitucional resultan vinculantes erga omnes, según el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el criterio a seguir es que no es posible que un jubilado pueda percibir, aparte de su pensión, un salario de una institución pública.
Cabe mencionar que este Órgano Asesor se ha pronunciado, en distintas oportunidades, sobre la imposibilidad de que un pensionado, de cualquier régimen con cargo al presupuesto nacional, perciba simultáneamente salario y pensión del Estado. En ese sentido se ha indicado:
“A nivel internacional del Derecho de la Seguridad Social, el Convenio 102 Relativo a la Norma Mínima de la Seguridad Social, 1952 −ratificado por nuestro país mediante Ley Nº Ley 4736 de 29 de marzo de 1971)− y el Convenio 128 Relativo a las prestaciones de Invalidez, Vejez y Sobrevivientes, 1967 [1], ambos de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), reconocen expresamente la posibilidad jurídica de que las prestaciones económicas derivadas de regímenes contributivos de jubilaciones y pensiones, puedan ser legítimamente suspendidas, bajo las condiciones prescritas por la legislación de cada país miembro, si el beneficiario ejerce una actividad lucrativa (arts. 26.3 y 60.2; así como el numeral 31.1, respectivamente). El Código Iberoamericano de Seguridad Social de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (O.I.S.S.), también suscrito por Costa Rica en San Carlos de Bariloche (Argentina) en octubre de 1995, autoriza la suspensión de las prestaciones monetarias de modelos contributivos por vejez (art. 51), invalidez (art. 97) y sobrevivencia (art. 100.2).
Ahora bien, a nivel de nuestra legislación nacional, dentro del vasto y disperso régimen de incompatibilidades de la función pública costarricense [2], nos encontramos con que el desempeño de un puesto de trabajo remunerado en el sector público es incompatible con la percepción de pensiones o jubilaciones de cualquier sistema o modelo gestión de Seguridad Social público y obligatorio, sean éste general o especial [3], contributivo o asistencial −no contributivo−.
La norma general es, entonces, que el disfrute de una jubilación o pensión es incompatible con todo trabajo del retirado en la Administración Pública, pero ello no impide que éste pueda trabajar si se suspende temporalmente de aquella prestación económica, porque indiscutiblemente no se puede negar en forma absoluta el derecho de toda persona a trabajar, derecho recogido en nuestra Constitución (artículo 56), así como en los Tratados Internacionales.
Cabe destacar que según lo ha estimado el Tribunal Constitucional español [6], dicha incompatibilidad no vulnera ningún derecho adquirido de los jubilados o pensionados, ya que supone dejar temporalmente en suspenso la efectividad de su derecho a percibir la prestación económica correspondiente mientras ocupe un cargo público remunerado; es decir, el derecho a percibir la correspondiente jubilación o pensión no se pierde, suprime o extingue por el hecho de optar por el referido puesto de trabajo en el sector público, sino que, su efectividad se suspende por el tiempo que dure el desempeño de aquél cargo, sin que ello afecte, por lo demás, la revaloración del monto de su pensión o jubilación inicial una vez que cese su reincorporación al empleo; lo cual implica el reconocimiento efectivo del “principio de intangibilidad de las prestaciones económicas” derivadas de los regímenes de invalidez, Vejez y Sobrevivencia, de los sistema de Seguridad Social [7]. (…)”. (Dictamen 082-2007 del 19 de marzo de 2007).
En consecuencia, si bien es cierto no es posible percibir salario y pensión del Estado simultáneamente, el que una persona sea pensionada no le impide acceder a un puesto de trabajo en el sector público, ya que interpretar lo contrario sería una clara violación al derecho al trabajo; sin embargo, para poder ocupar ese puesto, la persona pensionada debe suspender momentáneamente el devengo de su pensión, lo que le permitiría laborar (y percibir un salario) en el sector público, incluidas las municipalidades. Así, en resumen, una persona pensionada sí puede laborar para una municipalidad, siempre y cuando suspenda el devengo de la prestación económica por pensión.
Debemos tener presente también que existe un marco jurídico muy amplio en relación con los diferentes regímenes de pensiones existentes en nuestro país, que involucra no sólo una enorme cantidad de aristas, sino además una serie de distintas leyes que se han promulgado a lo largo de los años y que han regulado este tema específico.
Por ejemplo, para el caso de los regímenes contributivos especiales de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, para los cuales aplica la “Ley Marco de Pensiones” (n.° 7302 de 8 de julio de 1992), el artículo 31 de esa ley reguló de manera expresa la incompatibilidad de percibir salario y pensión simultáneamente. Señala dicho numeral:
“Artículo 31.- El disfrute de la pensión se suspenderá por el desempeño de cualquier cargo remunerado en la Administración Pública, a excepción de aquellos cuya única remuneración sean dietas.
Las personas pensionadas y los servidores adscritos y las servidoras adscritas a alguno de los regímenes cubiertos por esta Ley, tendrán derecho a percibir, además de su salario, la pensión que les corresponda en razón de fallecimiento de su cónyuge, mientras permanezcan viudos o viudas. Este derecho también asistirá a las personas convivientes en unión de hecho que cumplan las reglas del título VII del Código de Familia.”
El Reglamento a la Ley Marco citada, emitido mediante el decreto n.° 33080 de 26 de abril de 2006, establece también, en su artículo 48, lo siguiente:
“Artículo 48. —Nombramiento para empleo o cargo público. Ninguna persona que perciba alguna pensión o jubilación con cargo de Presupuesto Nacional, sea de derecho o de gracia, podrá ser nombrada para el desempeño de un empleo o cargo público remunerado, salvo que renuncie expresamente a la jubilación o pensión durante el tiempo que ocupe tal puesto o cargo.
Para los efectos de la aplicación de este artículo, los Departamentos de Recursos Humanos de la Administración Pública deberán verificar, previo al nombramiento, si la persona recibe pensión o jubilación de los regímenes a cargo del Presupuesto Nacional de la República, a fin de que se suspenda la misma, lo anterior bajo la responsabilidad del funcionario y del pensionado o jubilado.”
Ahora bien, como lo analizó la Sala Constitucional en la sentencia n.° 10513-2011 ya mencionada, en relación con el régimen contributivo especial de pensiones del Poder Judicial, ley n.° 7333 de 5 de mayo de 1993 (excluido de la aplicación de la ley n.° 7302 citada), en dicho régimen también se regula expresamente la incompatibilidad en estudio. Al respecto, dispone esa ley:
“Artículo 234.- Al jubilado o pensionado, se le suspenderá del goce del beneficio, durante el tiempo que esté percibiendo cualquier otro sueldo del Estado, de sus bancos, de sus instituciones, de las municipalidades, de las juntas de educación y de las empresas de economía mixta. (…).”
Por su parte, el Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (también exceptuado de la aplicación de la citada ley n.° 7302) recoge como regla general la incompatibilidad de percibir pensión o jubilación de ese régimen especial y ocupar un cargo público remunerado. Así, en cuanto al Régimen Transitorio de Reparto, el artículo 76 de la ley n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958, dispone:
“Artículo 76.- Revisión por reingreso. El jubilado o la jubilada que reingrese a la vida activa, con percepción de salario a cargo del Estado o de sus instituciones, suspenderá la percepción de su jubilación durante el tiempo en que se encuentre activo o activa, a excepción, estrictamente, del personal académico al servicio de las instituciones estatales de enseñanza superior recontratados o recontratadas hasta por un máximo de medio tiempo, para programas de grado, posgrado, investigación, o acción social, de conformidad con los requisitos que cada entidad establecerá al efecto.”
En cuanto al Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional, el Reglamento General del Régimen de Capitalización (emitido por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional el 15 de abril de 1997), dispone lo siguiente:
“Artículo 61. —Reingreso de los (as) pensionados (as) por vejez. El (la) pensionado(a) por vejez que reingrese a la vida laboral activa, deberá comunicar su alta laboral a la Junta.
Esta regla aplica para los servicios remunerados para las entidades educativas que por Ley generen la obligación de cotizar para el RCC”.
“Artículo 62. —Suspensión de pensión por vejez. El (la) pensionado(a) por vejez que pase a la condición de trabajador(a) activo(a), devengando un salario de las instituciones del Magisterio Nacional o instituciones públicas, obligadas a cotizar al RCC, le será suspendida por la Junta la percepción de la prestación económica, durante el tiempo en que se encuentre en ese ejercicio.”
En consecuencia, si bien el trabajador pensionado del Magisterio Nacional puede reincorporarse a la vida laboral activa, debe previamente dar aviso a la Junta de Pensiones y suspender su derecho jubilatorio.
En síntesis, es claro que la regla general que se ha seguido en nuestro ordenamiento jurídico, según se plasma en las regulaciones específicas de los regímenes públicos de pensiones, ha sido que un pensionado debe suspender su beneficio jubilatorio para optar por un puesto dentro de una entidad de derecho público, de lo contrario, existiría una incompatibilidad que le impediría accesar a ese puesto.
Finalmente, cabe recordar que en el caso específico de los alcaldes y del vicealcalde primero, rige una disposición especial en el Código Municipal en cuanto al disfrute de salario y pensión:
“Artículo 20.- (…) En los casos en que el alcalde electo disfrute de pensión o jubilación, si no suspendiere tal beneficio, podrá solicitar el pago de un importe del cincuenta por ciento (50%) mensual de la totalidad de la pensión o jubilación, por concepto de gastos de representación.
El primer vicealcalde municipal también será funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un ochenta por ciento (80%) del salario base del alcalde municipal. En cuanto a la prohibición por el no ejercicio profesional y jubilación, se le aplicarán las mismas reglas que al alcalde titular, definidas en el párrafo anterior.”
Por lo expuesto, es posible afirmar que el desempeño remunerado de un puesto de trabajo en el sector público es incompatible con la percepción de una prestación económica por jubilación o pensión otorgada por cualquier sistema o modelo de gestión de Seguridad Social público y obligatorio, con las salvedades o excepciones que legalmente se establezcan.
Lo anterior no impide que el pensionado o jubilado pueda trabajar una vez que deje en suspenso temporalmente la pensión por el tiempo durante el cual se mantenga su nombramiento.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones.
a) En virtud de que las dos primeras consultas versan sobre temas referidos a incompatibilidades de funcionarios electos popularmente, la Procuraduría General de la República se encuentra limitada para ejercer su competencia asesora, por tratarse de asuntos relacionados con materia electoral, materia que es propia del Tribunal Supremo de Elecciones. En todo caso, para efectos puramente informativos, se reseña la posición de ese Tribunal sobre los temas de interés.
b) Un servidor pensionado de cualquier régimen de Seguridad Social (es decir, donde existan contribuciones estatales) puede ocupar un cargo remunerado dentro de una corporación municipal, siempre y cuando suspenda momentáneamente su pensión durante el tiempo en que permanezca en el cargo. De no producirse tal suspensión, sí existiría una incompatibilidad para el acceso al cargo, por la percepción simultánea de salario y pensión.
Julio César Mesén Montoya Álvaro Fonseca Vargas
Procurador Abogado de Procuraduría
JCMM/afv/kjm

References: artículo 118
 artículo 45
 artículo 4
 resolución 
 artículo 31
 resolución 
 artículo 31
 resolución 
 resolución 
 artículo 88
 resolución 
 resolución 
 artículo 58
 artículo 14
 artículo 56
 artículo 45
 artículo 74
 resolución 
 resolución 
 artículo 234
 artículo 4
 artículo 4
 resolución 
 resolución 
 artículo 228
 artículo 224
 artículo 73
 artículo 21
 resolución 
 artículo 13
 artículo 31
 artículo 48
 artículo 76