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Timestamp: 2019-09-21 20:10:57+00:00

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Nota Ministero beni culturali 27 luglio 2016, prot. n. 22539 > Nextville
Nota Ministero beni culturali 27 luglio 2016, prot. n. 22539
Conferenza di servizi - Chiarimenti sulle novità introdotte dal Dlgs 127/2016
Parole chiave: Via (Pua-Paur) / Vas | Procedure semplificate | Autorizzazione unica ambientale (Aua) | Autorizzazioni | Territorio
Decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127, recante "Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza dei servizi, in attuazione dell'articolo 2 de/la legge 7 agosto 2015, n.124", pubblicato in Gazzetta ufficiale serie fenerale n. 162 del 13 luglio 2016 - Nota circolare.-
1. Come è noto, con legge 7 agosto 2015, n. 124, recante "Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche ", il legislatore delegante è intervenuto al fine di realizzare una profonda opera di razionalizzazione del complesso normativo che disciplina l'azione dei pubblici poteri.
In tal senso, sono state attribuite deleghe al Governo a intervenire in diversi settori della pubblica amministrazione, autorizzando più specificamente l'esercizio del potere normativo delegato in materia di semplificazioni amministrative (Capo I), organizzazione dell'amministrazione dello Stato (Capo Il), personale (Capo III) e semplificazione normativa (Capo IV). I decreti legislativi in questione incidono profondamente su alcuni istituti di semplificazione procedimentale — su tutti, la conferenza di servizi — al fine di semplificare e accelerare l'agire della pubblica amministrazione. Sulle novità legate all'entrata in vigore, lo scorso anno, dell'articolo 3 della legge n. 124 del 2015, introduttivo del silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni, anche nel settore della tutela del patrimonio culturale, questo Ufficio ha già fornito prime indicazioni applicative con la nota circolare protocollo 27158 del 10 novembre 2015, recentemente integrata con nota protocollo 21892 del 20 luglio 2016 a seguito del parere n. 1640 del 13 luglio 2016 reso dal Consiglio di Stato. La presente nota intende fornire agli Uffici elementi informativi e interpretativi in relazione al decreto legislativo indicato in oggetto, che entrerà in vigore il 28 luglio p.v., con il quale è stata introdotta una notevole riforma dell'istituto della conferenza di servizi.
2. Sul piano generale, come opportunamente evidenziato nella relazione illustrativa (al decreto legislativo di riforma della conferenza di servizi) e nei pareri resi dal Consiglio di Stato (n. 890 del 2016) e dalle Commissioni parlamentari competenti, l'azione riformatrice del Governo si muove lungo un continuum ai cui estremi si trovano, da una parte, l'intervento sul complesso di attività non necessitanti di alcun provvedimento autorizzativo (vedi la riforma della segnalazione certificata di inizio attività (Scia) di cui al Dlgs 30 giugno 2016, n. 126) e, dal lato opposto, la riforma della disciplina generale della conferenza di servizi, con la quale si interviene evidentemente sul "governo" delle attività più complesse da gestire e che richiedono provvedimenti di assenso più complessi, con molteplici amministrazioni e interessi coinvolti.
Il decreto legislativo in esame prevede la ridefinizione e la semplificazione della disciplina della conferenza di servizi, sulla base di una serie di criteri direttivi, tra i quali la differenziazione delle modalità di svolgimento dei lavori, secondo proporzionalità, e la ridefinizione e riduzione dei casi in cui la convocazione è obbligatoria, anche in base alla complessità del procedimento, prevedendo per i soli casi di procedimenti complessi che la conferenza si svolga attraverso la convocazione di riunioni in presenza; lo snellimento dei lavori da conseguire anche con l'utilizzo di strumenti informatici; lo svolgimento della conferenza anche in modalità asincrona; la semplificazione del modello decisionale attraverso la previsione della partecipazione alla conferenza di un rappresentante unico delle amministrazioni statali. E' importante sin d'ora evidenziare come il criterio di delega della "riduzione dei casi di convocazione obbligatoria della conferenza di servizi" sia strettamente connesso al criterio della semplificazione e possa ritenersi rispettato sotto il profilo della riconduzione della "conferenza di servizi semplificata", prevista dal nuovo articolo 14-bis inserito nella legge n. 241 del 1990, a uno scambio telematico di atti di assenso o pareri comunque denominati richiesti dall'amministrazione procedente, mentre la vera e propria "conferenza di servizi", nel senso tradizionale del termine, costitutivamente caratterizzata dalla simultaneità "in presenza" della trattazione dell'affare da parte delle diverse amministrazioni coinvolte e della decisione conclusiva derivante dal raffronto dialettico dei diversi punti di vista da esse apportati, rappresenta, nel nuovo sistema, come si illustrerà qui di seguito, un'ipotesi condizionata e subordinata alla mancata conclusione favorevole della prima fase "semplificata", che si risolve, in realtà, come detto, in un modo di procedere "asincrono" e "a distanza", caratterizzato solo dalla possibile simultaneità degli invii telematici all'amministrazione procedente degli atti delle singole amministrazioni coinvolte, ma non anche dalla necessità di effettuare apposite riunioni. Ancorché, dunque, la conferenza di servizi "vera e propria", ossia quella prevista dal nuovo articolo 14-ter introdotto nella legge n. 241 del 1990 dal decreto legislativo in esame, denominata "conferenza di servizi in forma simultanea e in
modalità sincrona", possa essere indetta direttamente (comma 7) qualora risulti necessario in relazione alla particolare complessità della determinazione da assumere, essa, nella normalità dei casi, si porrà come evenienza obbligatoria solo in caso di "fallimento" della procedura "semplificata".
La conferenza di servizi decisoria, invece, innovando la disciplina, è sempre obbligatoria quando la conclusione positiva del procedimento, ovvero lo svolgimento di un'attività privata, è subordinata all'acquisizione di più atti di assenso, comunque denominati, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici. Come già accennato al paragrafo 2, tale obbligatorietà della conferenza decisoria è nella sostanza "temperata" dalla previsione, contenuta nel nuovo articolo 14-ter della legge n. 241, della conferenza in forma simultanea e in modalità sincrona, che "scatta" solo se non ha esito positivo la conferenza semplificata o nei casi più complessi.
A seguito di un quesito formulato dalla Presidenza del Consiglio, Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, il Consiglio di Stato, con parere n. 1640 del 13 luglio 2016, si è espresso sui rapporti tra la conferenza di servizi e il silenzio-assenso tra amministrazioni pubbliche (disciplinato dall'articolo 17-bis della legge n. 241 del 1990) aderendo al criterio interpretativo proposto dalla Presidenza, ritenuto il più semplice per la risoluzione dell'apparente sovrapposizione normativa, per cui si forma il silenzio-assenso quando è necessario acquisire l'assenso di una sola amministrazione, mentre opera la conferenza di servizi quando è necessario acquisire l'assenso di due o più amministrazioni. Il Consiglio di Stato ha tuttavia precisato che, in alternativa, per estendere l'ambito applicativo dell'articolo 17-bis, si può sostenere che il silenzio-assenso opera sempre, anche qualora siano coinvolte più amministrazioni interpellate, evitando, ove si formi, la necessità di ricorrere alla conferenza, che andrebbe pertanto convocata solo a seguito del dissenso espresso al fine del superamento del dissenso medesimo.
Secondo il Consiglio di Stato non è invece possibile sostenere la tendenziale identità tra silenzio— assenso e conferenza semplificata asincrona, anche se tale tesi potrebbe apparire condivisibile in linea di principio, a causa della diversa disciplina prevista per la composizione dei conflitti, pur riservata in entrambi i casi al Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
Tale conclusione è applicabile anche al caso dell'autorizzazione paesaggistica, poiché a essa non
osta la particolare articolazione di tale procedimento (articolo 146 del predetto codice di settore), che implica (spesso) il concorso di tre atti di assenso tra loro variamente connessi, quello edilizio, se richiesto, quello paesaggistico e, all'interno di quest'ultimo, il parere vincolante del soprintendente, ma non implica (di regola) una trilateralità di rapporto (agendo, nel procedimento, di regola, solo il Comune delegato dalla Regione e la soprintendenza). Nei casi in cui l'ente preposto alla gestione del vincolo sia diverso dal Comune (per es., Regione o Ente parco), allora, in presenza di tre attori istituzionali che cooperano nello stesso procedimento può apparire conveniente il ricorso alla conferenza di servizi (prima nella forma "semplificata", solo in via subordinata e successiva, alla conferenza di servizi "in presenza", in modalità sincrona).
La conferenza di servizi, nell'ipotesi in cui un progetto sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale, rappresenta il "luogo" nel quale confluiscono gli esiti dell'integrazione di due procedimenti, quello finalizzato al rilascio del provvedimento autorizzatorio per la realizzazione di un intervento e quello relativo al giudizio di compatibilità ambientale che deve esprimersi sul relativo progetto (vedi l'articolo 25, comma 3, del Dlgs n. 152 del 2006). In tal modo il giudizio di compatibilità ambientale espresso a seguito dei lavori della conferenza andrà a sostituire tutti gli atti di assenso necessari per la realizzazione e l'esercizio dell'opera o dell'impianto. Restano ferme le disposizioni per i procedimenti relativi a progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza statale. In accoglimento di un'osservazione del Consiglio di Stato, è stato introdotto il comma 5, il quale stabilisce che l'indizione della conferenza è comunicata ai soggetti già destinatari della comunicazione di avvio del procedimento, ai quali è riconosciuta la facoltà di intervenire nel procedimento. La disposizione, si noti, si applica a tutte le conferenze di servizi, non solo alla preliminare.
L'articolo 14-bis disciplina la conferenza in forma semplificata e in modalità asincrona. Tale modalità è obbligatoria, di regola, per la conferenza decisoria. La conferenza è indetta dall'amministrazione procedente entro cinque giorni lavorativi dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda (specificazione richiesta dalla Conferenza unificata) se il procedimento è a iniziativa di parte. L'amministrazione procedente è tenuta a comunicare alle altre amministrazioni di cui si renda necessario acquisire pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di assenso comunque denominati, l'oggetto della determinazione, corredato della relativa documentazione o delle credenziali informatiche per accedervi in via telematica; il termine perentorio e comunque non superiore a quindici giorni entro il quale richiedere eventuali integrazioni istruttorie; il termine perentorio entro il quale rendere le proprie determinazioni comunque non superiore a quarantacinque giorni ed esteso a novanta giorni per le amministrazioni portatrici di interessi sensibili (ove disposizioni di legge o i decreti di cui all'articolo 2 della legge n. 241 del 1990 non prevedano un termine diverso) quale espressa considerazione della particolare rilevanza degli interessi di tutela del patrimonio culturale e di tutela ambientale; la data della eventuale riunione in modalità sincrona (entro i successivi cinque giorni). E' sempre fatto salvo il termine di conclusione del procedimento.
Le determinazioni conclusive, congruamente motivate, devono essere formulate in termini di assenso o dissenso e, in tale ultimo caso, devono essere indicate ove possibile (la locuzione è stata aggiunta in adesione al parere del Consiglio di Stato) le modifiche necessarie ai fini dell'assenso. Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell'assenso o del superamento del dissenso devono essere, inoltre, chiare e analitiche e specificare se sono relative a un vincolo derivante da una disposizione normativa, da un atto amministrativo generale (per esempio, il Piano paesaggistico) ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell'interesse pubblico. Merita di essere sottolineata l'aggiunta "ove possibile", introdotta quale condizione limitatrice alla regola generale del così detto "diniego costruttivo" o "propositivo". Questa limitazione chiarisce che resta comunque aperta la così detta "opzione zero", ossia la possibilità che sia opposto un diniego assoluto alla realizzazione dell'intervento, allorquando siano minacciati o pregiudicati in modo non mitigabile i valori culturali e paesaggistici dell'area o dell'immobile tutelati. E' evidente tuttavia che il ricorso a tale posizione di diniego assoluto dovrà essere più che congruamente motivato, proprio e specificamente sotto il profilo della non contenibilità del pregiudizio, mediante apposite prescrizioni "costruttive", entro limiti di compatibilità con i valori tutelati. Una carenza di motivazione su tale punto essenziale configurerebbe un evidente indice di illegittimità del diniego per eccesso di potere, esponendo l'amministrazione a contenziosi dall'esito prevedibilmente sfavorevole e aggravando la percezione esterna di questa amministrazione come puramente interdittiva (percezione purtroppo già molto diffusa nell'opinione pubblica e presso le autonomie territoriali, come formalmente manifestato da numerosi Presidenti di Regioni proprio in occasione della discussione in Conferenza unificata degli schemi di decreti delegati attuativi della legge n. 124 del 2015). Il diniego "assoluto" dovrà in particolare essere escluso, perché intrinsecamente illogico e sproporzionato, in tutti i casi in cui si abbia a che fare non già con nuovi interventi comportanti esteso consumo di suolo verde o la profonda alterazione irreversibile del bene culturale tutelato, bensì con interventi manutentivi o di risanamento conservativo e di restauro, spesso in sé necessari per la stessa conservazione del bene protetto, in ordine ai quali potrà ragionevolmente discutersi del modo, non del se debbano essere realizzati, sicché, rispetto a essi, particolarmente cogente appare la regola logica del dissenso costruttivo, ossia del dovere funzionale dell'amministrazione di tutela di fornire essa stessa indicazioni propositive utili a rendere l'intervento compatibile e rispettoso delle caratteristiche tipologiche del bene protetto.
Viceversa, in presenza di atti di dissenso non ritenuti superabili, l'amministrazione procedente adotta la determinazione di conclusione negativa, avente l'effetto di rigetto della domanda. In accoglimento di un'osservazione del Consiglio di Stato è stato previsto che nei procedimenti a istanza di parte la suddetta determinazione produce gli effetti della comunicazione di cui all'articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990. L'amministrazione procedente trasmette alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate nel termine; dell'eventuale mancato accoglimento ditali osservazioni è data ragione nell'ulteriore determinazione di conclusione della conferenza.
Il comma 6 disciplina l'ipotesi in cui durante lo svolgimento della conferenza in modalità asincrona siano stati comunicati dissensi espressi che l'amministrazione procedente ritiene possibile e opportuno superare. Si stabilisce, in tal caso, che quest'ultima, ai fini dell'esame contestuale degli interessi coinvolti, svolga la riunione della conferenza in modalità sincrona, ai sensi del successivo articolo 14-ter, nella data fissata ai sensi del comma 2, lettera d) dell'articolo 14-bis, ossia tra il quarantacinquesimo e il cinquantacinquesimo giorno dall'indizione della conferenza.
La possibilità per l'amministrazione procedente di attivare direttamente la conferenza di servizi in forma simultanea e in modalità sincrona è espressamente prevista, infine, nel comma 7, qualora risulti necessario in relazione alla particolare complessità della determinazione da assumere. Si è già evidenziato come questa vera e propria conferenza di servizi, più "pesante" e impegnativa, sia destinata a operare solo in casi residuali di maggiore complessità o di acquisizione di dinieghi nel corso della fase "semplificata".
L'amministrazione procedente può procedere in forma simultanea e in modalità sincrona anche su richiesta motivata delle altre amministrazioni o del privato avanzata entro quindici giorni; in questo secondo caso la riunione ha luogo nei successivi quarantacinque giorni (come richiesto dalla Conferenza unificata).
Il nuovo articolo 14-ier detta le disposizioni che regolano la conferenza di servizi che si svolge in forma simultanea e in modalità sincrona, con la partecipazione contestuale, ove possibile anche in via telematica, dei rappresentanti delle amministrazioni competenti.
Si prescrive, inoltre, che deve considerarsi acquisito l'assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alla riunione, ovvero pur partecipando alla riunione non abbia espresso la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato.
Riguardo alle modalità di interlocuzione con la Prefettura e alle modalità di costruzione del dialogo interno alle amministrazioni statali in preparazione della conferenza di servizi ex articolo 14-ter, ci si riserva di fornire in un secondo tempo indicazioni applicative e interpretative, all'esito di ulteriori approfondimenti in corso con le altre amministrazioni centrali coinvolte (e in attesa del decreto attuativo dell'art 8 della legge n. 124 del 2015, relativo alla riorganizzazione dell'amministrazione dello Stato).
Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare, motivando congruamente, l'amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza (previsione richiesta dalle Commissioni parlamentari), determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-nonies. Possono altresì sollecitarla, purché abbiano partecipato, anche per il tramite del rappresentante unico, alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini, ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-quinquies (il comma è stato modificato in accoglimento di un'osservazione del Consiglio di Stato che suggeriva di distinguere le ipotesi di annullamento d'ufficio da quelle di revoca).
Al comma 3 si dettano le disposizioni in tema di efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza. Si stabilisce, quindi, che, in caso di approvazione unanime, tale determinazione è immediatamente efficace. In caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, l'efficacia della determinazione è, invece, temporaneamente sospesa ove siano stati espressi dissensi qualificati ai sensi dell'articolo 14-quinquies per il periodo utile all'esperimento della procedura di opposizione ivi prevista.
Al sensi del comma 4, i termini di efficacia di tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di assenso comunque denominati acquisiti nell'ambito della conferenza di servizi decorrono dalla data della comunicazione della determinazione motivata di conclusione della conferenza.
Al comma i si prevede che, entro dieci giorni dall'adozione della determinazione motivata di conclusione della conferenza, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico— territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute dei cittadini possono proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri a condizione che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza.
L'Ufficio periferico che ha adottato l'atto di diniego o il parere negativo e che ha visto "superato" il proprio diniego in sede di conferenza di servizi, dovrà, ove ritenga nell'esercizio delle sue competenze tecnico-scientifiche (di discrezionalità tecnica) assolutamente necessario impedire la conclusione favorevole della conferenza di servizi e impedire la realizzazione dell'intervento, inviare un'apposita richiesta, approfonditamente motivata e adeguatamente documentata, idonea a dimostrare la assoluta incompatibilità dell'intervento con i valori tutelati e la strategicità per l'amministrazione di portare l'affare all'esame del Consiglio dei ministri. La richiesta andrà naturalmente inviata per la via gerarchica al Direttore generale centrale, cui competerà, sentito sul punto il Segretario generale, la valutazione della possibile richiesta al Ministro. E' evidentemente da escludere che tale richiesta possa essere inoltrata dagli organi periferici direttamente al Ministro, dovendosi su di essa motivatamente esprimere il Direttore generale centrale, sentito il Segretario generale.
7. L'articolo 2 del decreto in esame reca modifiche al Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, intervenendo, in particolare, sugli articoli 5 (Sportello unico per l'edilizia) e 20 (Procedimento per il rilascio del permesso di costruire) del Dpr 6 giugno 2001, n. 380. In primo luogo, la soppressione (al comma 3 dell'articolo 5) delle parole "direttamente o tramite conferenza di servizi" rende ordinaria l'indizione della conferenza nell'ambito del procedimento per il rilascio del permesso di costruire avviato presso il SUE; l'abrogazione (alla lettera g), del comma 3 dell'articolo 5) del riferimento all'applicabilità del codice di settore nel caso di dissenso manifestato dagli uffici ministeriali su interventi riguardanti immobili vincolati ai sensi del medesimo codice adegua la disciplina urbanistica alla nuova disciplina generale, in base alla quale nella conferenza di servizi nessun interesse, compreso quello posto alla tutela dei beni culturali e del paesaggio, può, di per sé, bloccare la conclusione del procedimento. In secondo luogo, le modifiche apportate all'articolo 20 consentono l'allineamento alla nuova disciplina generale per l'indizione della conferenza prevista nell'ambito del permesso di costruire, disponendo che ove sia necessario acquisire ulteriori atti di assenso resi da amministrazioni diverse si procede ai sensi degli articoli 14 e ss. della legge n. 241 del 1990. Anche nell'ipotesi ora considerata, in cui l'intervento richieda sia il titolo edilizio sia l'assenso di questa amministrazione, si ritiene che debba applicarsi il principio dianzi indicato per cui la conferenza di servizi opera solo quando l'amministrazione procedente debba acquisire l'assenso di due o più amministrazioni. In alternativa, secondo l'interpretazione proposta dal Consiglio di Stato a favore dell'estensione dell'ambito applicativo dell'articolo 17-bis, la conferenza andrebbe convocata solo a seguito del dissenso espresso, al fine del superamento del dissenso medesimo.
L'articolo 3 provvede a modificare la disciplina della conferenza di servizi nell'ambito dello Sportello unico per le attività produttive attualmente previsto dall'articolo 38, comma 3, lettera O del decreto legge 25 giugno 2008, 112, nonché le modalità operative della conferenza stabilite dall'articolo 7 del Dpr 7 settembre 2010, n. 160. In particolare vengono abrogate la previsione della facoltatività dell'indizione della conferenza e la condizione di avvio obbligatoria nel caso in cui i procedimenti necessari per acquisire le intese, nulla osta, concerti o assensi abbiano una durata superiore ai novanta giorni. Questa ipotesi, infatti, appare assorbita dal criterio più ampio della complessità previsto dalla disciplina generale.
L'articolo 6, al fine di rendere praticabile il nuovo schema generale di conferenza di servizi nel caso di acquisizione di autorizzazioni paesaggistiche, prevede un coordinamento con la tempistica e la specifica sequenza procedimentale fissata dall'articolo 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, volta ad assicurare il necessario coinvolgimento delle anmiinistrazioni a diverso titolo preposte alla tutela del vincolo paesaggistico. In particolare, la norma prevede che, nell'ambito della conferenza decisoria in forma semplificata, in caso di interventi che richiedono l'autorizzazione paesaggistica, le comunicazioni (circa le istanze e la relativa documentazione) siano date dall'amministrazione procedente anche al soprintendente che deve esprimere il parere di cui all'articolo 146 del codice di settore (non solo, quindi, all'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione, se diversa dall'amministrazione procedente). Nel caso in cui l'amministrazione procedente sia competente al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, la documentazione che deve essere trasmessa a corredo dell'istanza include la relazione tecnica illustrativa e la proposta di provvedimento da trasmettersi al soprintendente.

References: articolo 14
 articolo 14
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