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Timestamp: 2020-08-14 14:03:19+00:00

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TNr. 18: Förderung von Baumaßnahmen privater Schulen - Bayerischer Oberster Rechnungshof
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Der Freistaat fördert Baumaßnahmen privater Schulen jährlich mit 60 Mio. €. Es werden nicht notwendige Kosten erstattet. Das Kul­tusministerium sollte umgehend von seiner Ermächtigung Gebrauch machen, den Baukostenersatz pauschal zu regeln.
Der ORH hat zusammen mit vier Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern in einer Querschnittsuntersuchung von 2007 bis 2009 die Förderung von Baumaßnahmen an privaten Schulen geprüft. Er hat bei 96 Maßnahmen aus allen Regierungsbezirken Kosten und Daten zum Bewilligungsverfahren erhoben; 11 Maßnahmen davon wur­den näher geprüft.
Die knapp 1.200 privaten Schulen können bei Baumaßnahmen staatliche Leistungen in Form von Zuwendungen oder Kostenersatz nach dem Bayerischen Schulfinanzie­rungsgesetz (BaySchFG) erhalten. Insgesamt wendet der Freistaat hierfür jährlich etwa 60 Mio. € auf.
Bei den privaten Volks- und Förderschulen entscheidet das Kultusministerium über die grundsätzliche Förderfähigkeit, bei den privaten Realschulen, Gymnasien und be­ruflichen Schulen entscheiden die Regierungen. Für den Fördervollzug sind stets die Regierungen zuständig.
Abhängig vom Schultyp können folgende staatliche Leistungen gewährt werden:
18.1.1 Private Volks- und Förderschulen erhalten Zuschüsse in Form von Kostenersatz zu notwendigen und schulaufsichtlich genehmigten Baumaßnahmen.[37] Dieser beträgt je nach Schulart i. d. R. 80 oder 100% der notwendigen Kosten.
Nähere Regelungen zur Förderung sind in der Ausführungsverordnung zum Baye­rischen Schulfinanzierungsgesetz (AVBaySchFG) sowie in einer Bekanntmachung des Kultusministeriums[38] enthalten.
18.1.2 Private, staatlich anerkannte, berufliche Schulen, Gymnasien, Realschulen und Freie Waldorfschulen sowie private Schülerheime gemeinnütziger Träger können Zuwen­dungen zu notwendigen und schulaufsichtlich genehmigten Baumaßnahmen erhal­ten, soweit Errichtung und Betrieb im öffentlichen Interesse liegen.[39] Die Zuwendung beträgt regelmäßig 50% der notwendigen Kosten.
18.2 Feststellungen
Neben einer Vielzahl von Einzelbeanstandungen wurden bei der Prüfung nachfolgend dargestellte grundsätzliche Mängel im Förderverfahren und in den Förderrichtlinien festgestellt:
18.2.1 Fehlende Unterlagen im Bewilligungsverfahren
Förderentscheidungen sind z. T. nicht nachvollziehbar, weil grundlegende Vorausset­zungen nicht dokumentiert sind.
Die Förderung wird im Rahmen eines förmlichen Bewilligungsverfahrens gewährt.[40] Für jeden Einzelfall wird entschieden, in welchem Umfang Kostenersatz oder Zuwen­dungen gewährt werden können.
Die Prüfung ergab, dass Flächen- und Rauminhaltsberechnungen, Wirtschaftlichkeits­berechnungen sowie Kostenfeststellungen nach DIN 276 unvollständig waren oder ganz fehlten. In einigen Fällen war nicht einmal ein Bewilligungsbescheid bei den Akten. Teilweise waren überhaupt keine Unterlagen mehr auffindbar.
Damit sind wesentliche Voraussetzungen für eine Förderung nicht nachgewiesen. Zahlungsbegründende Unterlagen nach Art. 75 BayHO fehlten.
18.2.2 Förderung über den schulisch notwendigen Bedarf hinaus
Tatsächlich nicht bedarfsnotwendige Flächen dürfen nicht gefördert werden.
Die erforderliche schulaufsichtliche Genehmigung beinhaltet insbesondere die Fest­stellung des schulischen Bedarfs.
Die Prüfung ergab, dass zwischen der schulaufsichtlichen Genehmigung und der Förderzusage der Baumaßnahmen oft mehrere Jahre vergehen, ohne dass der Be­darf anhand aktueller Geburten- und Schülerzahlen nochmals überprüft wird. Teil­weise wurde entgegen der voraussichtlichen demographischen Entwicklung eine Er­höhung der Schülerzahlen prognostiziert. Klassenzimmer, ganze Gebäudeteile usw. wurden gefördert, die tatsächlich nicht notwendig waren.
Nach Auffassung des ORH müssen die Bedarfsprognosen sorgfältig erstellt und aktuell sein. Zum Zeitpunkt der Förderzusage müssen diese überprüft und ggf. kor­rigiert werden. Die finanziellen Leistungen sind dem Bedarf anzupassen.
18.2.3 Kostenrichtwerte für Baumaßnahmen an privaten Volks- und Förderschulen notwendig
Fehlende Kostenrichtwerte führen zu einer Ungleichbehandlung der Maßnahmeträ­ger, zur Erstattung überhöhter Kosten und zu einem aufwendigen Verwaltungsver­fahren. Der ORH hält es für dringend notwendig, die bestehende Ermächtigung zu nutzen, den Kostenersatz pauschal zu regeln.
18.2.3.1 Förderfähig sind bei privaten Volks- und Förderschulen nur die "notwendigen Bau­maßnahmen".[41]
Notwendig ist der "…Sachaufwand, der nach den einschlägigen Vorschriften bei staatlichen Schulen als Mindestaufwand anfällt".[42] Diese Regelung wird aber nicht so verstanden, dass die dort geltenden Kostenrichtwerte auch bei den privaten Schulen verbindlich wären. Somit gibt es keine Festlegungen, wie hoch die Kosten für diese „notwendigen Baumaßnahmen“ sein dürfen.
Einzelne Regierungen arbeiten in Teilbereichen mit diesen Kostenrichtwerten, andere verwenden "interne Richtlinien" und Kriterien zur Festlegung der notwendigen Kosten. Die Auffassungen zu den Mindeststandards und das Vorgehen sind dabei aber sehr unterschiedlich. Teilweise werden aufwendige oder zusätzliche Nutzerwünsche und teure gestalterische Anforderungen toleriert. Selbst offensichtlich überhöhte Ansätze in der Kostenberechnung wurden ohne nähere Prüfung in die Kostenerstattung einbe­zogen. Auch Kostenerhöhungen durch Ausführungsänderungen oder zusätzliche Maß­nahmen wurden als förderfähig anerkannt, ohne deren Notwendigkeit zu prüfen.
18.2.3.2 Die Wirtschaftlichkeit wurde sehr uneinheitlich beurteilt: Ein gebräuchlicher Maßstab für die Wirtschaftlichkeit von Planungen ist das Verhältnis von "Bruttorauminhalt (m³) zu Hauptnutzfläche (m²)". Der übliche Wert im Schulbau beträgt 7,0 m³/m². Manche Bewilligungsstellen haben bei Förderschulen Werte bis zu 8,5 anerkannt. Dass es auch günstiger geht, zeigen Baumaßnahmen bei privaten Schulen mit einem Wert von 5,4. Teilweise wurde auf Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen auch ganz verzichtet.
18.2.3.3 Der ORH hat die tatsächlichen Kosten von 29 Neubau- oder Erweiterungsmaßnah­men aus dem Bereich der Volks- und Förderschulen sowie von 10 Neubau- oder Er­weiterungsmaßnahmen aus dem Bereich berufliche Schulen/Realschulen/Gymnasien (ohne Sporthallen und Sanierungen) ermittelt und sie dem Kostenrichtwert für Schu­len bei kommunalen Baumaßnahmen[43] gegenübergestellt. Diesen Kostenrichtwert sieht auch das Kultusministerium als geeigneten Maßstab zur Beurteilung der Wirt­schaftlichkeit an.
Dabei zeigte sich, dass nur Baumaßnahmen privater Förderschulen, die i. d. R. eine volle Kostenerstattung erhielten, den Kostenrichtwert durchschnittlich um 8,1% über­stiegen. Baumaßnahmen bei Schultypen, die zwischen 50 und 80% gefördert wur­den, lagen dagegen im Durchschnitt um 7,2 bis 8,9% unter dem Kostenrichtwert. Bezogen auf die Einzelmaßnahmen wurden bei allen Schularten sowohl sehr günstige als auch sehr teure bauliche Lösungen vorgefunden.
Die Überschreitung der Kostenrichtwerte bei den Baumaßnahmen mit hoher Förde­rung führt der ORH auf die geringe bzw. fehlende Eigenbeteiligung zurück, sodass keine Anreize zur wirtschaftlichen Ausführung bestehen. Besondere schulpädagogi­sche oder bauliche Anforderungen, die höhere Kosten rechtfertigen würden, konnten bei der Prüfung nicht festgestellt werden.
Die Unterschreitung der Kostenrichtwerte bei privaten Realschulen, Berufsschulen und Gymnasien zeigt aber auch, dass kostengünstiger gebaut werden kann.
18.2.3.4 Aus der Sicht des ORH führen die fehlenden einheitlichen Regelungen
zu einer Ungleichbehandlung der Maßnahmenträger je nach Regierungsbezirk,
zur Förderung nicht notwendiger Kosten, insbesondere bei Maßnahmen mit einer Kostenerstattung von 100%, und
zu einem hohen Verwaltungsaufwand.
Um diese Mängel zu beseitigen, hält der ORH allgemein geltende Kostenrichtwerte für dringend notwendig. Eventuelle besondere Anforderungen bei den Förderschulen könnten dabei durch entsprechende Zuschläge berücksichtigt werden.
Art. 60 Nr. 12 BaySchFG ermächtigt das Kultusministerium, den Kostenersatz für den notwendigen Schulaufwand insgesamt oder für bestimmte Kostengruppen (einschließ­lich des Baukostenersatzes) pauschal zu regeln. Von dieser Ermächtigung sollte das Kultusministerium insbesondere bei Neu- und Erweiterungsbauten umgehend Ge­brauch machen.
Dies hätte zudem folgende Vorteile:
Es wäre frühzeitig Kostensicherheit gewährleistet.
Der schwierige Nachweis der notwendigen Kosten könnte so wesentlich einfacher und sicherer erbracht werden.
18.2.4 Baubeginn bei privaten Volks- und Förderschulen vor Genehmigung
Anders als im Zuwendungsbereich können bei den privaten Volks- und Förderschulen auch Kosten für Baumaßnahmen ersetzt werden, die zum Zeitpunkt der Genehmi­gung bereits begonnen waren.
Es ist sicherzustellen, dass auch bei Baumaßnahmen, die vor der Genehmigung be­gonnen oder fertiggestellt worden sind, nur die tatsächlich notwendigen Kosten er­setzt werden.
Bei der Prüfung wurde festgestellt, dass beim Umbau eines Gebäudes sogar Auf­wendungen erstattet wurden, die bereits mehrere Jahre vor einer Beurteilung durch die Bewilligungsbehörde entstanden waren.
Aus dem Umstand, dass es beim Kostenersatz keine Regelung zum vorzeitigen Bau­beginn gibt, darf nach Auffassung des ORH nicht abgeleitet werden, dass bereits begonnene Maßnahmen stets in vollem Umfang zu fördern sind. Erst bei der Schluss­abrechnung festzustellen, dass zu aufwendig gebaut wurde, bringt die Träger erfah­rungsgemäß in große Schwierigkeiten. Die Bewilligungsstellen sollten deshalb bereits im Vorfeld einer Baumaßnahme Einfluss auf eine wirtschaftliche und bedarfsgerechte Planung nehmen. Dadurch könnte in der Praxis dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (Art. 7 Abs. 1 BayHO) besser entsprochen werden.
18.2.5 Vergaberechtliche Vorschriften werden nicht beachtet
Wenn beim Bau privater Schulen gegen das Vergaberecht verstoßen wird, müssen dies die Regierungen förderrechtlich würdigen.
Sowohl im Zuwendungsbereich als auch bei der Kostenerstattung sind die Bauleis­tungen nach der VOB/A zu vergeben.[44] Wird gegen diese Verpflichtung verstoßen, kann die Bewilligungsbehörde den Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise wider­rufen und die Zuwendung insoweit zurückfordern.[45] Für den Bereich der privaten Volks- und Förderschulen können in diesem Fall bis zu 25% der Kosten des entspre­chenden Gewerks von der Förderung ausgeschlossen werden.[46]
Der ORH hat festgestellt, dass die Vergabevorschriften häufig nicht beachtet wurden. Maßnahmeträger haben beispielsweise gegen das Gebot der produktneutralen Aus­schreibung verstoßen oder den Bieterkreis örtlich beschränkt. Ausgeschlossen wurde jeglicher Wettbewerb z. B. bei Freihändigen Vergaben ohne Einholung von Vergleichs­angeboten, erheblichen Nachträgen oder Regieleistungen größeren Umfangs.
Es wurden auch keine förderrechtlichen Konsequenzen gezogen. Ohne Folgen blieb z. B. ein Fall, in dem zu einem gesamten Bauabschnitt sämtliche Angebote und Sub­missionsprotokolle fehlten. An sich hätte die Zuwendung gekürzt werden müssen.[47]
18.2.6 Verspätete Vorlage und Prüfung der Verwendungsnachweise
18.2.6.1 Die Regierungen versäumen es, Verwendungsnachweise mit Nachdruck einzufor­dern.
Der Zuwendungsempfänger ist gehalten, innerhalb von sechs Monaten nach Erfül­lung des Zuwendungszwecks einen Verwendungsnachweis vorzulegen.[48] Ein Rest­betrag von 20%, mindestens 100.000 € der Zuwendung, können von der Vorlage des Verwendungsnachweises abhängig gemacht werden. Wird die Frist zur Vorlage des Verwendungsnachweises trotz ggf. wiederholter Anmahnung und ohne Vorbrin­gen berechtigter Hinderungsgründe ganz erheblich überschritten, soll die Zuwendung gekürzt werden.[49]
Beim Kostenersatz für die privaten Volks- und Förderschulen ist der Verwendungs­nachweis innerhalb eines Jahres vorzulegen.[50] Wird die Frist versäumt, können 5% der Baukosten, höchstens aber 204.517 € einbehalten werden.[51]
Die Vorlage der Verwendungsnachweise wird durch die Regierungen nicht oder nicht ausreichend überwacht. Die Vorlagefristen werden in vielen Fällen erheblich über­schritten. Bei einigen Regierungen vergehen nach Abschluss der Baumaßnahme bis zu zehn Jahre, bis die Verwendung der staatlichen Mittel nachgewiesen wird. Mah­nungen ergehen nicht, auch Sanktionen werden weder angedroht noch ergriffen. Der verspätete Eingang der Nachweise bleibt auch bei erheblichen Überschreitun­gen der Frist ohne Folgen für die Zuwendungsempfänger. In vielen Fällen wird die Zuwendung oder Kostenerstattung ohne Vorlage des Verwendungsnachweises in voller Höhe ausbezahlt, wobei hier sogar Fälle von Überzahlungen festgestellt wurden.
Der ORH ist der Auffassung, dass die fristgerechte Vorlage der Verwendungsnach­weise überwacht und sichergestellt werden muss. Eine vollständige Auszahlung der Zuwendung bzw. Kostenerstattung ohne Nachweis muss unterbunden werden.
18.2.6.2 Für den Freistaat können finanzielle Nachteile durch eine verspätete Prüfung der Verwendungsnachweise entstehen.
Unverzüglich nach Eingang des Verwendungsnachweises hat die Bewilligungsstelle festzustellen, ob Anhaltspunkte für die Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs gegeben sind. Dies ist insbesondere wegen eventueller Rückforderungsansprüche auch im Hinblick auf die Jahresfrist der Art. 48 Abs. 4 und Art. 49 Abs. 2 a Satz 2 BayVwVfG von Bedeutung. Sodann ist eine stichprobenweise Auswahl von zu prü­fenden Verwendungsnachweisen vorzunehmen.[52]
Beim Kostenersatz hat die Regierung jeden Verwendungsnachweis stichproben­weise zu überprüfen.[53]
Der ORH hat bei seiner Prüfung erhebliche Bearbeitungsrückstände festgestellt. Mögliche Rückforderungsansprüche können verjähren.
18.3 Stellungnahme des Ministeriums
Das Kultusministerium räumt die aufgezeigten Mängel im Bewilligungsverfahren teil­weise ein.
Zur Einhaltung der vergaberechtlichen Vorschriften und zum Einbehalt bis zur Vorlage der Verwendungsnachweise seien die Regierungen entsprechend unterrichtet wor­den; zum Vorgehen bei schweren Vergabeverstößen werde es noch auf eine bayern­weit einheitliche Praxis hinwirken. Ferner weist es auf eine vorgesehene Änderung der Verwaltungsvorschriften zur BayHO hin. Danach solle die Entscheidung, ob und in welchem Umfang ein Teil der Zuwendung bis zur Vorlage des Verwendungsnach­weises einbehalten wird, in das pflichtgemäße Ermessen der Bewilligungsstelle ge­stellt werden.
Der vom ORH beanstandete Ersatz nicht notwendiger Kosten sei nur in wenigen Aus­nahmefällen vorgekommen. Die frühzeitige Beratung der Maßnahmeträger durch die Regierungen sei auch dem Kultusministerium sehr wichtig, eine intensive Zusam­menarbeit werde regelmäßig praktiziert. Die Privatschulfreiheit setze dem allerdings Grenzen. Der Erstattungsanspruch nach Art. 32 und 34 BaySchFG bestehe eben auch dann, wenn die Notwendigkeit der Kosten erst im Nachhinein festgestellt werde. Zu beachten sei auch, dass sich der Freistaat gegenüber dem Heiligen Stuhl und der Evangelisch-Lutherischen Kirche zu einem vollständigen Kostenersatz verpflichtet habe.
Das Kultusministerium würde eine intensivere Prüfung der Fördermaßnahmen begrü­ßen. Als Kernproblem identifiziert es die äußerst angespannte Personalsituation bei den Regierungen und den staatlichen Bauämtern, auf die es aber keinen Einfluss habe. Das Innenministerium weise den Regierungen kein zusätzliches Personal zu. Dieses wiederum begründe seine Haltung mit den haushaltsgesetzlichen Stellenein­sparverpflichtungen.
Den Vorschlag des Innenministeriums, beim Kostenersatz nicht mehr alle, sondern nur noch einen Teil der Verwendungsnachweise zu prüfen,[54] hält das Kultusministe­rium angesichts der Förderhöhe und des Gesamtumfangs der Haushaltsmittel für nicht praktikabel.
Das Kultusministerium erwägt, bei den privaten Volksschulen die Baukosten nur bis zur Höhe der FA‑ZR zu fördern. Für den Bereich der privaten Förderschulen sei ein einheitlicher Richtwert aber nicht zu ermitteln, da auf den jeweiligen sonderpädago­gischen Förderbedarf abzustellen sei. Eine Neufassung der Förderbekanntmachung sei bereits vorbereitet, derzeit jedoch wegen der beabsichtigten Verbesserung der Privatschulfinanzierung ausgesetzt. Die bisherige Regelung aus dem Jahr 1982 habe sich im Grundsatz bewährt.
Der ORH hatte bereits 1985[55] und 1995[56] einen unnötig hohen Aufwand beim Bau privater Schulen moniert und vorgeschlagen, die Förderung auf Festbeträge umzu­stellen. Mit den nun von der Verwaltung vorgeschlagenen Maßnahmen werden die nach wie vor bestehenden Missstände nicht wirksam und zeitnah abgestellt. Auch wenn die Volks- und Förderschulen einen Anspruch auf 100% Kostenersatz nach dem BaySchFG haben, rechtfertigt dies keinesfalls, dass nicht notwendige Aufwen­dungen erstattet werden. Die Prüfungsergebnisse widersprechen der Auffassung des Kultusministeriums, es handle sich um Einzelfälle und die Förderrichtlinien von 1982 hätten sich bewährt.
Die Vielzahl der Feststellungen belegt, dass die Bewilligungsstellen an den Regierun­gen die wirtschaftliche Verwendung der beträchtlichen jährlichen staatlichen Mittel zur Förderung privater Schulen nicht sicherstellen. Der ORH kann einem Verzicht auf die stichprobenweise Prüfung aller Verwendungsnachweise bei den privaten Volks- und Förderschulen angesichts der Höhe der Haushaltsmittel nicht zustimmen, so­lange keine Kostenrichtwerte gelten.
Zur geplanten Änderung der Verwaltungsvorschriften zur BayHO ist anzumerken, dass diese den Kostenersatz bei den privaten Volks- und Förderschulen nicht be­treffen.
Der ORH fordert nachdrücklich:
Es ist dafür Sorge zu tragen, dass nur der tatsächlich schulisch notwendige Be­darf gefördert wird. Dies muss auch dann gelten, wenn im laufenden Verfahren Änderungen in der Bauausführung erfolgen.
Durch Vorgabe von Kriterien und Kennwerten ist eine einheitliche Vorgehensweise der Regierungen zu gewährleisten.
Der Kostenersatz bei privaten Volks- und Förderschulen ist pauschal zu regeln. Dabei sind eventuell besondere Anforderungen bei Förderschulen zu berücksich­tigen. Die seit Jahren unbefriedigende Situation könnte entscheidend verbessert werden, wenn das Kultusministerium von seiner Ermächtigung, Pauschalen für den Baukostenersatz einzuführen, endlich Gebrauch machen würde. Sofern dabei auf die Kostenrichtwerte für staatliche Schulbauten zurückgegriffen werden sollte, müssten diese erst kritisch geprüft werden.
Vor einer Vorlage der Kosten- und Verwendungsnachweise darf die Förderung nicht vollständig ausgezahlt werden.
Die Kosten- und Verwendungsnachweise sind so rechtzeitig zu prüfen, dass etwa­ige Erstattungsansprüche noch erfolgreich geltend gemacht werden können.
[37] Art. 32 und 34 BaySchFG.
[38] Bekanntmachung des Kultusministeriums vom 14. Dezember 1982: Förderung privater Volksschulen, Schulen für Behinderte und schulvorbereitender Einrichtungen nach Art. 45 VoSchG und Art. 11 Abs. 1 SoSchG (KMBl I 1982, 577).
[39] Art. 43 und Art. 45 Abs. 3 BaySchFG.
[40] VV Nrn. 3 und 4 zu Art. 44 BayHO bzw. Nr. 15 der Bekanntmachung des Kultusministeriums vom 14. Dezember 1982.
[41] Art. 32 Abs. 1 Satz 2, Art. 34 Satz 2 BaySchFG.
[42] § 15 AVBaySchFG.
[43] Anlage 1 zu den Richtlinien über die Zuweisungen des Freistaats Bayern zu kommunalen Baumaß­nahmen im kommunalen Finanzausgleich (FA‑ZR).
[44] Nr. 3.1 ANBest-P bzw. Nr. 15.4.3 der Bekanntmachung des Kultusministeriums vom 14. Dezember 1982.
[45] Nr. 1 der Bekanntmachung des Finanzministeriums vom 23. November 2006 (AllMBl S. 709).
[46] KMS vom 09. Mai 1988 Gz. III/8 - 4/119 609.
[47] FMS vom 05. Dezember 1989 Gz. 11 - H 3045 - 17/26 - 70 581.
[48] Nr. 6.1 ANBest-P.
[49] FMS vom 05. Dezember 1989 Gz. 11 - H 3045 - 17/26 - 70 581.
[50] Nr. 15.8.7 der Bekanntmachung des Kultusministeriums vom 14. Dezember 1982.
[51] KMS vom 29. Mai 1996 Gz. IV/12 - H 4700 - 4/83 441.
[52] VV Nr. 11.1 zu Art. 44 BayHO.
[53] Nr. 15.8.7 der Bekanntmachung des Kultusministeriums vom 14. Dezember 1982.
[54] VV Nr. 11.1 Satz 2 zu Art. 44 BayHO.
[55] ORH-Bericht 1985 TNr. 31.
[56] ORH-Bericht 1995 TNr. 22.

References: Art. 75

Art. 60
 Art. 48
 Art. 49
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 45
 Art. 11
 Art. 43
 Art. 45
 Art. 44
 Art. 32
 Art. 34
 § 15
 Art. 44
 Art. 44