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Timestamp: 2018-07-21 19:18:03+00:00

Document:
Sentencia C-124 de 2003 Corte Constitucional
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43, Núm. 9; artículo 44, Nums. 1 y 2; artículo 48, Núm. 1; artículo 50, inciso 3º; artículo 51, incisos 1º y 3º; artículo 55, parágrafo 1º; artículo 61, parágrafo, de la Ley 734 de 2002.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Mejía Ossman, demandó los siguientes artículos de la Ley 734 de 2002, "por la cual se expide el Código Disciplinario Único": Arts. 43, Núm. 9; 44, Nums. 1 y 2; 48, Num.1; 50, inciso 3º; 51, incisos 1º y 3º; 55, parágrafo 1º, y 61 parágrafo.
"Artículo 43. Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
"9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave."
"Artículo 51. Preservación del orden interno. Cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno.
"Artículo 55. Sujetos y faltas gravísimas. Los sujetos disciplinables por este título sólo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas:
"Parágrafo 1°. Las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa.
"Artículo 61. Faltas gravísimas de los notarios. Constituyen faltas imputables a los notarios, además de las contempladas en el artículo 48 en que puedan incurrir en el ejercicio de su función:
"Parágrafo. Las faltas gravísimas, sólo son sancionables a título de dolo o culpa."
Añade que el artículo 23 de la misma ley define la falta disciplinaria como ".la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código.", de tal forma que los comportamientos en que puedan incurrir los destinatarios de la ley disciplinaria tienen que estar previamente descritos en el catálogo de faltas de la misma ley de manera inequívoca, expresa y clara, en virtud del principio de tipicidad.
IV. CONCEPTO DE LA PROCURADORA DELEGADA PARA EL MINISTERIO PÚBLICO EN ASUNTOS PENALES
Por último, expresa que tampoco puede afirmarse que el investigador disciplinario, al momento de realizar el proceso de adecuación típica, esté creando nuevos tipos disciplinarios, como lo sugiere el actor, ya que sólo determina la gravedad y modalidad .culposa o dolosa- de las conductas que el legislador previamente ha definido en la ley disciplinaria como faltas, respetando de esta forma el principio de legalidad.
En el concepto del Ministerio Público se plantea que la demanda "es inepta por cuanto los cargos que expone el ciudadano Mejía Ossman del concepto de la violación de las normas constitucionales no es clara ni suficiente, pues no precisa la razón por la cual las normas legales se oponen al principio del debido proceso, simplemente argumenta el actor que todas las normas que acusa permiten al operador jurídico calificar de diversas formas los comportamientos sometidos a investigación disciplinaria y que eso viola el principio antes mencionado, sin dar más razones para ello".
i) Como lo anota el citado concepto, mediante la Sentencia C-155 de 20021 esta corporación resolvió "[d]eclarar EXEQUIBLE el artículo 14 de la Ley 200 de 1995 "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único"", disposición aquella según la cual "en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa".
"En efecto: hay lugar a declarar la cosa juzgada formal "cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio", y la cosa juzgada material "cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos."2 En este último caso tal fenómeno "tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política".3
ii) Así mismo, en virtud de la Sentencia C-1076 de 20024 la Corte declaró exequible el inciso 1º del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión "por escrito", que declaró inexequible, y, también, declaró inexequible el inciso 3º del mismo artículo.
iii) Los citados fallos tienen el valor de cosa juzgada constitucional absoluta, con fundamento en la norma constitucional citada y lo dispuesto en los Arts. 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991 y 46 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, éste último declarado exequible en forma condicionada mediante la Sentencia C-037 dictada el 5 de Febrero de 1996 por esta corporación5 "bajo el entendido de que mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta".
"El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos. El CDU define las conductas que se consideran faltas disciplinarias, las sanciones en las que se puede incurrir y el proceso que debe seguirse para establecer la responsabilidad disciplinaria. (...)". 6
"c) El proceso disciplinario, esto es, el conjunto de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la correspondiente responsabilidad disciplinaria."7
"Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales." 8
"Esta Corporación ha afirmado que el principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado. Por eso es común que los tratados de derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (artículo 29)9. Esta Corte también ha señalado que el debido proceso comprende el principio constitucional de la legalidad de la conducta sancionada y de la pena a imponer." 10
"Con base en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan11:
"Las sanciones penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención, suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron." 12
"Lo anterior en razón a que el legislador en desarrollo de su facultad de configuración adoptó un sistema genérico de incriminación denominado numerus apertus, por considerar que el cumplimiento de los fines y funciones del Estado -que es por lo que propende la ley disciplinaria (art. 17 CDU)-, puede verse afectado tanto por conductas dolosas como culposas, lo cual significa que las descripciones típicas admiten en principio ambas modalidades de culpabilidad, salvo en los casos en que no sea posible estructurar la modalidad culposa. De ahí que corresponda al intérprete, a partir del sentido general de la prohibición y del valor que busca ser protegido, deducir qué tipos disciplinarios permiten ser vulnerados con cualquiera de los factores generadores de la culpa." 13
iii) Que uno de los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta será la realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, caso en el cual será considerada falta grave (Art. 43, Núm. 9, ibídem)
Esta técnica legislativa, como se indicó, es propia del campo del Derecho Disciplinario, por la imposibilidad práctica de encuadrar en forma detallada y exhaustiva las posibles faltas de los servidores públicos en el desempeño de sus funciones constitucionales y legales, por lo cual el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración y con fundamento en particular en lo dispuesto en los Arts. 124 y 150, Num. 23, de la Constitución, en virtud de los cuales corresponde al Congreso de la República determinar "la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva" y "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas", obró con un criterio razonable y no quebrantó el principio de legalidad que forma parte integrante del principio del debido proceso, de conformidad con lo estatuido en el Art. 29 superior.
" (.) mientras en el cumplimiento de la función legislativa no resulten contrariados los preceptos fundamentales, y sin perjuicio de lo que más adelante se expone sobre los límites de la norma positiva, bien puede el legislador crear o suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado.
"Quien expide la ley debe gozar de atribuciones suficientes -que a la vez comprometen su responsabilidad- para adecuar razonablemente las penas, según los diversos elementos que inciden en las conductas proscritas. La norma absoluta, que no establece distinciones, que otorga el mismo trato jurídico a situaciones diferentes, podría ser objeto de glosa, con mayor propiedad, por romper la igualdad y por desvirtuar el concepto de justicia, que aquélla orientada a la gradación y distinción fundada en hipótesis diversas.".14
"De las consideraciones anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias tienen un complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de los procesados15 permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la correcta marcha de la Administración Pública, es necesario garantizar de manera efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas". 16
ii) Estarse a lo resuelto en la Sentencia C- 1076 de 2002, que declaró exequible el inciso 1º del Art. 51 de la Ley 734 de 2002, salvo la expresión "por escrito", que declaró inexequible, y que, también, declaró inexequible el inciso 3º del mismo artículo.
iii) Declarar la exequibilidad de los Arts. 43, Núm. 9; 44, Nums. 1 y 2; 48, Núm. 1, y 50, inciso 3º, de la Ley 734 de 2002, por el cargo aquí examinado.
Tercero.- DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD de los Arts. 43, Núm. 9; 44, Nums. 1 y 2; 48, Núm. 1, y 50, inciso 3º, de la Ley 734 de 2002, por el cargo aquí examinado.
1 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
2 Sent. C-427/96 M.P. Alejandro Martinez Caballero
3 Sentencia C-489 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz
4 M. P. Clara Inés Vargas Hernández
5 MP. Vladimiro Naranjo Mesa
6 Sentencia C-712 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. S. V. de Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alvaro Tafur Galvis y Eduardo Montealegre Lynett.
7 Sentencia C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell. A. V. de José Gregorio Hernández Galindo y S.V. de Hernando Herrera Vergara y Julio César Ortiz Gutiérrez.
8 Sentencia C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz. S. V. de Eduardo Cifuentes Muñoz y Julio César Ortiz Gutiérrez.
9 Ver, entre otras, las sentencias C-127 de 1993, C-344 de 1996 y C-559 de 1999.
10 Sentencia C-653 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V. de Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alvaro Tafur Galvis.
11 Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
12 Sentencia C-708 de 1999. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
13 Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
14 Sentencia C-103 de 1997.
15 Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su respeto del debido proceso ver entre otras la Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
16 Sentencia C-948 de 2002. M.P. Alvaro Tafur Galvis. S. V. Jaime Araújo Rentería.

References: artículo 43
 artículo 44
 artículo 48
 artículo 50
 artículo 51
 artículo 55
 artículo 61
 artículo 48
 artículo 23
 artículo 14
 artículo 243