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CORTE DEI CONTI SEZIONE DELLE AUTONOMIE - PDF
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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE DELLE AUTONOMIE LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI REVISORI DEI CONTI SUI BILANCI DI PREVISIONE DELLE REGIONI PER L ANNO 2015, SECONDO LE PROCEDURE DI CUI ALL ART. 1, COMMI 166 E SEGUENTI, L. 23 DICEMBRE 2005, N. 266, RICHIAMATO DALL ART. 1, COMMA 3, D.L. 10 OTTOBRE 2012, N. 174, CONVERTITO, CON MODIFICAZIONI, DALLA L. 7 DICEMBRE 2012, N Il più stretto raccordo tra controlli interni ed esterni sulla gestione finanziaria delle Autonomie regionali, come delineato dall art. 1, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, rappresenta una delle caratteristiche più innovative dei controlli di regolarità e di legittimità contabile finalizzati alla prevenzione degli squilibri di bilancio degli enti territoriali. Nell ambito dei controlli assegnati alla Corte dei conti, l estensione delle procedure previste dall art. 1, commi 166 e ss., l. 23 dicembre 2005, n. 266 per enti locali ed enti del Servizio sanitario nazionale anche agli Organi di revisione economico-finanziaria istituiti presso le Regioni ai sensi dell art. 14, comma 1, lettera e), d.l. d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011, n. 148, costituisce, infatti, lo strumento più efficace per prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e dell equilibrio dei bilanci regionali, in quanto realizza l esigenza di armonizzare le funzioni di controllo esercitate in ambito locale con le istanze di coordinamento della finanza regionale e locale espresse a livello centrale dalla Sezione delle autonomie. Nell ottica di un rafforzamento dell azione sinergica svolta dai diversi organismi di controllo della finanza regionale si muove anche la legge europea 2013-bis (legge 30 ottobre 2014, n. 161), che all art. 30 individua nella Corte dei conti l organo deputato allo svolgimento delle attività di monitoraggio sull osservanza delle regole di bilancio da parte delle Pubbliche amministrazioni, da effettuarsi in modo coordinato con gli organismi di controllo interno e di revisione contabile degli enti, rispetto ai quali la Corte definisce le metodologie di controllo e le linee guida cui le rispettive attività operative devono attenersi. In questo contesto, la funzione di coordinamento delle Sezioni regionali di controllo, che la Sezione delle autonomie è chiamata a svolgere in materia di contabilità pubblica e gestione economica e finanziaria delle Regioni, coinvolge gli organi interni di revisione economico-finanziaria nella misura in cui tale funzione si inquadra nell ambito del coordinamento della finanza pubblica ed è rivolta a garantire il corretto funzionamento dei controlli interni delle Amministrazioni regionali nel rispetto dei principi contabili internazionali e dei principi fondamentali di armonizzazione dei sistemi contabili. 1
2 La funzione di regolazione tecnica esercitata dalla Corte dei conti in materia di audit contabile e di funzionamento dei controlli interni delle Amministrazioni territoriali è stata riconosciuta più volte dalla Corte costituzionale, la quale, nel solco della giurisprudenza che si è andata stratificando in materia, ha confermato il carattere distintivo dei controlli finanziari di legalità e regolarità in quanto diretti alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell equilibrio finanziario e di osservanza del patto di stabilità interno (cfr. sentenza n. 198/2012). Il collegamento fra controllo interno e controllo esterno - ha precisato la Corte - assolve ad una funzione di razionalità nelle verifiche di regolarità e di efficienza sulla gestione delle singole Amministrazioni, come risulta, del resto, dalla disciplina della legge n. 20 del 1994, secondo cui «la rispondenza dei risultati dell attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge» è accertata dalla Corte dei conti «anche in base all esito di altri controlli». Strumentale al controllo della spesa regionale è la definizione di criteri unitari per il compiuto svolgimento dei controlli interni, dai quali dipende, massimamente, la correttezza generale dell azione amministrativa degli enti ed il buon andamento della gestione finanziaria. 2. Ai fini del rispetto delle regole contabili e dell equilibrio di bilancio è necessario che il controllo dei revisori dei conti sia costantemente orientato tanto alla realizzazione degli obiettivi gestionali quanto alla più tempestiva attuazione delle misure correttive che, dal connaturale monitoraggio del sistema informativo-contabile dell Ente, si rivelino più idonee a salvaguardare l equilibrio tendenziale e l armonico bilanciamento tra risorse effettivamente disponibili e spese necessarie al perseguimento delle pertinenti finalità pubbliche. Nell avviato percorso di armonizzazione dei sistemi contabili, peraltro, i processi di analisi, valutazione e revisione della spesa non dovrebbero essere mai disgiunti dal costante monitoraggio dei debiti e dei crediti, con riferimento alla loro genesi, novazione, liquidazione e tempestività dei pagamenti. Per garantire la costante verifica degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, occorre attivare, altresì, un sistema informativo che garantisca, anche nell ottica della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal Patto di stabilità interno, un flusso più strutturato di informazioni dirette a conoscere lo stato reale della gestione, non solo dell Ente, ma anche dei suoi organismi ed enti strumentali e/o partecipati, in termini di dimensione del sistema, servizi esternalizzati, garanzie prestate, ricapitalizzazioni e ripiani delle perdite. A tale scopo, la tipizzazione dei profili gestionali oggetto di controllo ha reso possibile il conseguimento di un sostanziale miglioramento, in termini di omogeneità e di completezza, dei dati raccolti in serie storica, i quali saranno progressivamente affiancati dalle informazioni contabili risultanti dai nuovi schemi di bilancio introdotti dalla riforma dell armonizzazione delle regole contabili degli enti territoriali. 2
3 Con l approssimarsi dell entrata in vigore del principio del pareggio di bilancio espresso dal novellato quadro costituzionale (di cui agli artt. 81, 97, 117 e 119 della Costituzione ed alla legge n. 243/2012) diventa essenziale realizzare, altresì, presidi idonei ad assicurare la copertura e la sostenibilità finanziaria della spesa, che deve trovare coerente sviluppo non solo nel momento programmatorio ma anche nelle risultanze effettive della gestione. Sotto tale profilo, le funzioni di controllo devono essere in grado di adeguarsi al mutato quadro costituzionale, che nel rendere necessari i percorsi di risanamento della finanza regionale richiede che la salvaguardia degli equilibri di bilancio si realizzi dinamicamente attraverso la preventiva quantificazione e la effettiva copertura degli oneri derivanti dalle nuove disposizioni di spesa. In questo senso, il sistema dei controlli deve saper coniugare tempestive analisi circa la tenuta dei conti regionali con efficaci interventi in caso di accertato squilibrio economico-finanziario ovvero di mancate coperture di spesa o di violazioni di norme finalizzate ad assicurare la regolarità della gestione finanziaria. Contestualmente alla fase di passaggio dalla sperimentazione delle nuove regole contabili all avvio di una generale armonizzazione dei bilanci regionali, le Sezioni regionali di controllo e gli Organi di revisione economico-finanziaria delle Regioni sono chiamati a vigilare sulla presenza di comportamenti che possano compromettere l equilibrio di bilancio ovvero il raggiungimento degli obiettivi posti dal Patto di stabilità interno, il quale, secondo quanto previsto dall art. 1, commi 460 e ss., della legge 23 dicembre 2014, n. 190, prescrive che le Regioni a statuto ordinario concorrano alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il 2015 assicurando, in luogo dei consueti obiettivi di spesa, il rispetto del pareggio di competenza e di cassa in sede di rendiconto, secondo regole in buona parte analoghe a quelle previste dalla legge n. 243 del 2012 di attuazione dell art. 81 Cost. 3. In funzione delle verifiche sulla capacità programmatoria della Regione, particolare attenzione deve essere dedicata, oltre ai profili del pareggio di bilancio e del rispetto del Patto di stabilità, all utilizzo dell avanzo presunto e al fondo di accantonamento per la reiscrizione dei residui perenti (cfr. C. cost., sent. 28 marzo 2012, n. 70), al rispetto dei vincoli e della sostenibilità dell indebitamento, agli effetti sul bilancio dei risultati delle partecipate e degli enti del sistema sanitario regionale, nonché a tutti quei profili che, in termini di giudizio prognostico di attendibilità, possano rivelarsi critici per la sana gestione economico-finanziaria dell Ente. In questa ottica, il bilancio di previsione non può che essere esaminato diacronicamente, prendendo in considerazione un arco temporale (almeno triennale) sufficiente a verificare la tenuta complessiva del documento. A tal fine, i dati del bilancio di previsione vanno anche comparati con quelli risultanti dai rendiconti dei due esercizi precedenti. Nella prospettiva di una più profonda interoperabilità e cooperazione tra la Corte e le Istituzioni territoriali che permetta di condividere le informazioni contabili ed extracontabili sviluppando un patrimonio informativo unitario ed omogeneo, le indicazioni istruttorie contenute nelle presenti Linee 3
4 guida intendono proporre agli Organi di revisione economico-finanziaria delle Regioni schemi di relazione sui bilanci di previsione annuali e pluriennali (con funzione autorizzatoria) per l esercizio 2015 strutturati sul modello dei questionari approvati lo scorso anno con deliberazione n. 10/SEZAUT/2014/INPR. Ispirandosi ad esigenze di razionalizzazione e di semplificazione degli adempimenti richiesti dalla legge, utili anche alla Sezione delle autonomie per la elaborazione del referto annuale ai sensi dell art. 3, comma 6, l. n. 20/1994 e dell art. 7, comma 7, l. n. 131/2003, si è mantenuta la distinzione tra la parte fissa tendenzialmente dei questionari, contenente quadri contabili da aggiornare nel tempo, e la parte variabile, recante quesiti relativi a informazioni di carattere qualitativo. Al pari dello scorso anno, lo schema di relazione presenta una forma sufficientemente flessibile ed aperta, tale da consentire ai destinatari (che nelle more della effettiva operatività dei Collegi dei revisori possono essere individuati nei Responsabili delle ragionerie/uffici di bilancio delle Regioni) di integrare adeguatamente la risposta sintetica (SI/NO/ALTRO) della parte quesiti, con l esplicitazione di ogni ulteriore chiarimento ritenuto utile allo scopo. Le presenti Linee guida costituiscono supporto operativo anche per le Regioni a Statuto speciale e le due Province autonome, le quali, sulla base dei principi richiamati dalla sentenza n. 23/2014 della Corte costituzionale, potranno utilizzarle nel rispetto degli ordinamenti giuridici e degli specifici regimi di autonomia differenziata. In tale ottica, negli appositi quadri riservati ai chiarimenti potrà essere indicata, a cura delle Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome, la normativa eventualmente applicata negli specifici regimi di autonomia differenziata in luogo di quella citata nel testo. Anche le linee operative del presente documento sono state sviluppate, nell ottica di un sempre maggior coordinamento con le Sezioni regionali di controllo, attraverso il contributo di analisi di specifici gruppi di lavoro, composti in prevalenza da magistrati assegnati alle Sezioni regionali di controllo integrati da esperti esterni selezionati con procedura comparativa per titoli, e sono state opportunamente vagliate alla luce delle esigenze funzionali delle Amministrazioni regionali emerse in sede di confronto con la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nonché con la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome. Sotto il profilo strutturale, il questionario relativo al bilancio di previsione dell esercizio 2015 conserva la consueta articolazione in due parti: la prima, suddivisa in sette sezioni, rivolta a cogliere i tratti caratteristici dei profili gestionali suscettibili di mettere a rischio la sana gestione economicofinanziaria dell Ente; la seconda, destinata ad implementare la banca dati contabili, si sviluppa in vari quadri numerici che sintetizzano la situazione economico-finanziaria dell Ente. Con riguardo alla prima parte ( quesiti ), il questionario è così articolato: - la prima sezione (Domande preliminari) contiene una ricognizione dei principali adempimenti di carattere contabile e finanziario utili alla programmazione; 4
5 - la seconda sezione (Regolarità della gestione amministrativa e contabile) riguarda taluni parametri amministrativo-contabili rivolti a intercettare la presenza di problematiche gestionali riguardanti la spesa del personale; - la terza sezione (Gestione contabile) propone alcune verifiche in ordine alle coperture finanziarie ed al conseguimento dell equilibrio di bilancio; - la quarta sezione (Sostenibilità dell indebitamento e rispetto dei vincoli) è intesa ad evidenziare la presenza di modalità o strumenti finanziari potenzialmente elusivi dei vincoli di indebitamento; - la quinta sezione (Organismi partecipati) mira a verificare il rispetto della disciplina in materia di esternalizzazione dei servizi in società e altri organismi partecipati, nonché l impatto delle relative gestioni sui bilanci degli enti proprietari; - la sesta sezione (Patto di stabilità e pareggio di bilancio) contiene riferimenti ad eventuali ipotesi di mancato rispetto della normativa in materia di patto di stabilità interno; - la settima sezione (Servizio sanitario regionale) è diretta ad evidenziare la presenza di eventuali criticità nel finanziamento del Servizio sanitario regionale e nella gestione dei servizi assistenziali. articolate: La seconda parte del questionario ( quadri contabili ) è suddivisa in due sezioni, così - ottava sezione (dati contabili) 8.1 Equilibri 8.2 Entrate 8.3 Entrate tributarie 8.4 Analisi entrate 8.5 Spese 8.6 Vincolo indebitamento 8.7 Patto di stabilità e pareggio - dati contabili 8.8 Organismi partecipati - dati contabili 8.9 Sanità - nona sezione (Note) dedicata all inserimento di informazioni integrative e/o rettificative relative ai dati contabili contenuti nella Sezione ottava. 5

References: ART. 1
 ART. 1
 art. 1
 art. 1
 art. 14
 art. 30
 sentenza 
 art. 1
 art. 81
 art. 3
 art. 7
 sentenza