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Timestamp: 2016-10-24 20:12:48+00:00

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104 Ia 30547. Urteil vom 1. November 1978 i.S. Escher gegen Staatsrat des Kantons Wallis
Art. 4 Cst. et s�paration des pouvoirs; s�minaire officiel de formation des enseignants, numerus clausus. 1. Recours contre un arr�t�, qualit�, conditions (consid. 1). 2. D�l�gation du pouvoir l�gislatif, conditions auxquelles elle est admissible: l'habilitation donn�e par la loi � l'autorit� ex�cutive de restreindre le nombre des admissions doit �noncer dans la norme de d�l�gation elle-m�me les "grandes lignes de la r�glementation", � savoir, tout au moins, la nature et le but des mesures pr�vues, l'autorit� comp�tente pour les appliquer et les crit�res de choix. L'art. 66 de la loi valaisanne sur l'instruction publique ne satisfait pas � ces exigences (consid. 3). 3. Droit coutumier en tant que base l�gale: il doit exister une lacune du droit �crit et une n�cessit� in�luctable de la combler; conditions non r�alis�es in casu (consid. 4). Faits � partir de page 306
Gest�tzt auf die Art. 66 ff. und 130 des kantonalen Gesetzes vom 4. Juli 1962 �ber das �ffentliche Unterrichtswesen (im folgenden: UntG) beschloss der Staatsrat des Kantons Wallis am 30. November 1977 ein Reglement �ber die Lehrerseminarien (kurz: Reglement), das ein entsprechendes fr�heres Reglement vom 21. April 1964 ersetzt. Das neue Reglement wurde vom Grossen Rat des Kantons Wallis am 30. Januar 1978 als Ganzes gebilligt und im Amtsblatt des Kantons Wallis vom 24. Februar 1978 ver�ffentlicht.
"Das Lehrerseminar bereitet auf den Beruf des Primarlehrers vor. Es ist jedem Sch�ler zug�nglich, der die im Reglement vorgesehenen Bedingungen erf�llt."
Nach Art. 130 Abs. 1 UntG werden die in diesem Gesetz erw�hnten Reglemente vom Staatsrat erlassen, wenn daf�r nicht ausdr�cklich eine andere Beh�rde bezeichnet ist.
Gem�ss Art. 10 Abs. 2 lit. d des Reglementes setzt das Erziehungsdepartement allj�hrlich die Zahl der ins Lehrerseminar aufzunehmenden Kandidaten fest. Art. 36 des Reglementes f�hrt hiezu weiter aus:
"Das Departement bestimmt allj�hrlich die Zahl der Kandidaten, welche in die verschiedenen Abteilungen und in die Spezialkurse aufgenommen werden.
Wenn die Zahl der Kandidaten, welche die Pr�fungen bestanden haben, die Bed�rfnisse der Schule �bersteigt, werden jene von ihnen ber�cksichtigt, die hinsichtlich ihrer Eigenschaften als Erzieher, ihrer Vorbildung und ihrer beruflichen Eignung am besten ausgewiesen sind."
Die beiden Bestimmungen entsprechen Art. 11 Abs. 2 lit. d und Art. 37 des fr�heren Reglementes von 1964.
Der in Brig-Glis wohnhafte und stimmberechtigte Stefan Escher ficht mit staatsrechtlicher Beschwerde an sich das ganze Reglement von 1977, sinngem�ss jedoch nur die in den Art. 10 Abs. 2 lit. d und Art. 36 enthaltene quantitative Beschr�nkung BGE 104 Ia 305 S. 307der Zulassung zum Lehrerseminar an. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit auf sie eingetreten werden konnte, aus folgenden
1. Es stellt sich zun�chst die Frage, ob der Beschwerdef�hrer zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 88 OG) und welche R�gen er unter diesem Gesichtspunkt erheben kann.
a) Zur Anfechtung eines allgemeinverbindlichen Erlasses oder einer Anordnung mit Rechtssatzcharakter wegen Verletzung verfassungsm�ssiger Rechte (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG) ist jeder legitimiert, auf den die als verfassungswidrig bezeichneten Vorschriften k�nftig einmal angewandt werden k�nnten. Es gen�gt ein virtuelles Betroffensein, und die diesbez�glichen Anforderungen sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung gering. Nur wo es nach der vom Erlass geregelten Materie von vornherein als ausgeschlossen erscheint, dass der Beschwerdef�hrer von den angefochtenen Normen einmal ber�hrt werden k�nnte, wird das erforderliche praktische Interesse an der Beschwerdef�hrung verneint; es braucht lediglich eine gewisse minimale Wahrscheinlichkeit, einmal betroffen werden zu k�nnen (BGE 102 Ia 205 E. 3, BGE 103 Ia 371 E. 1, mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdef�hrer im Kanton Wallis wohnhaft, 31j�hrig, verheiratet und Vater bisher eines Kindes. Es ist zwar wenig wahrscheinlich, dass er als praktizierender Anwalt und Notar sich selbst noch um die Zulassung zum kantonalen Lehrerseminar bewerben wird, doch ist nicht ausgeschlossen, dass dies einmal sein jetziges oder ein sp�teres Kind tun wird. Dies gen�gt, um dem Beschwerdef�hrer die Legitimation zuzuerkennen.
b) Im Zusammenhang mit dem Vorwurf, die mangelnde Bestimmtheit der Delegationsnorm (Art. 66 UntG) verletze den Grundsatz der Gewaltentrennung, macht der Beschwerdef�hrer summarisch auch eine Beeintr�chtigung des Stimmrechts "im Hinblick auf das obligatorische Gesetzesreferendum gem�ss Art. 30 der Verfassung des Kantons Wallis" geltend. Diese beiden R�gen k�nnen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zusammenfallen, jedoch nur in bestimmten F�llen, etwa wenn eine Delegationsnorm, durch die angeblich eine referendumspflichtige Materie k�nftig der Volksabstimmung BGE 104 Ia 305 S. 308entzogen wird, unmittelbar nach ihrem Erlass angefochten wird (vgl. BGE 103 Ia 372 E. 1 und BGE 98 Ia 108 E. 1b). Hier wird indessen der Exekutive vorgeworfen, sie habe ihre Rechtssetzungskompetenz �berschritten, indem sie durch Verordnung eine schwerwiegende Massnahme eingef�hrt habe, die durch das Gesetz nicht gedeckt sei. Diese Frage betrifft die Grunds�tze der Gesetzm�ssigkeit und der Gewaltentrennung, nicht aber das politische Stimmrecht des Beschwerdef�hrers. Soweit in BGE 103 Ia 401 E. 3 (am Anfang) und in der nicht ver�ffentlichten E. 1a, bb jenes Urteils etwas anderes gesagt sein sollte, kann daran nicht festgehalten werden.
Der Beschwerdef�hrer legt auch nicht dar, inwiefern der angefochtene Erlass in anderer Weise sein politisches Stimmrecht verletzen sollte (zu dessen Inhalt vgl. BGE 101 Ia 254 E. 3a, mit Verweisungen). Art. 85 lit. a OG kann hier daher keine Anwendung finden.
2. In der Beschwerde r�gte der Beschwerdef�hrer zur Hauptsache, die im Reglement vorgesehene j�hrliche Festsetzung der ins Lehrerseminar aufzunehmenden Kandidaten sei an sich willk�rlich und verletze die pers�nliche Freiheit. Ob in der fraglichen Zulassungsbegrenzung ein Eingriff in den Kernbereich der Pers�nlichkeitsentfaltung und damit in die pers�nliche Freiheit liegt, l�sst sich indessen erst im konkreten Anwendungsfall entscheiden, weshalb die Frage hier nicht zu untersuchen ist (BGE 101 Ia 389 E. 7d, bb und 401 E. 2d, BGE 102 Ia 324 f., mit Hinweisen). Zulassungsbeschr�nkungen sind ferner grunds�tzlich mit Art. 4 BV vereinbar; entgegen der Behauptung des Beschwerdef�hrers m�ssen sie sich nicht zwingend aus der Person des Kandidaten (insbesondere dessen Eignung) ergeben, sondern lassen sich auch mit den Grenzen der Aufnahmef�higkeit der staatlichen Bildungseinrichtungen begr�nden (BGE 103 Ia 373 E. 2 und 399 E. 2b). Inwiefern sie im konkreten Fall sonst gegen Art. 4 BV verstossen sollten, legt der Beschwerdef�hrer nicht dar, weshalb auch diese R�ge nicht weiter gepr�ft zu werden braucht. Im �brigen erwecken die Ausf�hrungen in der Beschwerdeerg�nzung ohnehin den Anschein, dass an den R�gen der Verletzung von Art. 4 BV und der pers�nlichen Freiheit nicht mehr festgehalten wird.
3. Der Beschwerdef�hrer macht geltend, die in den Art. 10 Abs. 2 lit. d und Art. 36 Abs. 1 des Reglementes dem Erziehungsdepartement einger�umte Befugnis, die Zahl der ins Lehrerseminar BGE 104 Ia 305 S. 309aufzunehmenden Kandidaten allj�hrlich zu bestimmen, finde keine St�tze in Art. 66 UntG und widerspreche dieser Bestimmung sogar. Mit den nach Art. 66 Abs. 2 UntG vom Kandidaten zu erf�llenden Bedingungen seien nur solche gemeint, die sich aus der Person des Kandidaten - namentlich dessen sittlichen, geistigen und k�rperlichen F�higkeiten (vgl. Art. 29 des Reglementes) - erg�ben, nicht aber die vom Erziehungsdepartement festgelegte H�chstzahl. Jedenfalls fehle es der Delegationsnorm an der nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung erforderlichen Bestimmtheit.
Der Staatsrat entgegnet, Art. 66 UntG enthalte eine allgemeine Delegation an die Exekutive, die Zulassung zum Lehrerseminar zu regeln. Diese Delegation sei nicht beschr�nkt auf die von den Kandidaten in ihrer Person zu erf�llenden Bedingungen. Aus dem amtlichen Sitzungsprotokoll des Grossen Rates vom Mai 1962 ergebe sich klar, dass ein blosses Rahmengesetz geschaffen und s�mtliche Zulassungsbedingungen durch ein Reglement geordnet werden sollten. Den von verschiedenen Grossr�ten ge�usserten Bedenken gegen die allgemeine Erm�chtigung habe der damalige Vorsteher des Erziehungsdepartementes entgegengehalten, dass ein blosses Rahmengesetz nicht alle Einzelheiten enthalten k�nne, ein detailliertes Gesetz aber nicht in Frage komme, da es sonst nach seiner Annahme sogleich wieder den inzwischen ver�nderten Verh�ltnissen angepasst werden m�sste. Die auf Art. 66 UntG gest�tzten Ausf�hrungsbestimmungen d�rften daher auch objektive Zulassungsvoraussetzungen enthalten.
a) Gem�ss BGE 103 Ia 376 ff und 402 E. 3a gelten der Gesetzesvorbehalt und die zu ihm entwickelten Grunds�tze �ber die Zul�ssigkeit der Gesetzesdelegation im Prinzip auch in der Leistungsverwaltung. Da sich im vorliegenden Fall die Frage der Gesetzm�ssigkeit und der Zul�ssigkeit der Gesetzesdelegation im Bereich der leistenden Verwaltung (Bildungswesen) stellt, sind die vom Bundesgericht entwickelten Grunds�tze hier anzuwenden.
b) Nach Art. 66 Abs. 2 UntG ist das Lehrerseminar "jedem Sch�ler zug�nglich, der die im Reglement vorgeschriebenen Bedingungen erf�llt". Vom Wortlaut her gesehen kann diese Bestimmung kaum als Erm�chtigung zur Einf�hrung auch quantitativer Begrenzungen bei der Zulassung zum Seminar verstanden werden. Die Formulierung bezieht sich offenbar auf BGE 104 Ia 305 S. 310die in Art. 29 des Reglementes aufgestellten "Bedingungen f�r die Aufnahme in das Probejahr" und kann nur mit M�he auch auf die in Art. 36 des Reglementes enthaltene Voraussetzung bez�glich "Zahl der Aufnahmen in die Lehrerseminare" ausgedehnt werden. Der Staatsrat macht unter Hinweis auf die Gesetzesberatungen geltend, der Gesetzgeber habe ihn ausdr�cklich allgemein erm�chtigt, die Zulassung zum Seminar zu regeln. Er behauptet nicht, dass die Befugnis zu quantitativen Zulassungsbegrenzungen Gegenstand der Beratungen gewesen w�re. Diese Befugnis war auch nicht selbstverst�ndlich: Zwar hatte Art. 127 Abs. 2 des fr�heren Gesetzes vom 16. November 1946 �ber das Primar- und Haushaltungsschulwesen eine solche enthalten, doch fiel diese Bestimmung mit Inkrafttreten des neuen Gesetzes vom 4. Juli 1962 dahin und wurde erst mit dem Reglement vom 21. April 1964 wieder ausdr�cklich eingef�hrt. Zudem fragt es sich, ob eine Massnahme wie der Numerus-clausus, der tiefgreifend in die Pers�nlichkeitsentwicklung des Einzelnen eingreifen kann, nicht einer ausdr�cklichen gesetzlichen Grundlage bedarf (vgl. BGE 103 Ia 387 E. 7d und 403 E. 3b).
Die Frage, ob Art. 66 Abs. 2 UntG als gesetzliche Grundlage der angefochtenen Massnahme ausreicht, kann jedoch offen bleiben, weil die Bestimmung so oder so den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gen�gt, die an eine Delegationsnorm zu stellen sind.
c) Nach feststehender bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Delegation rechtssetzender Befugnisse an Verwaltungsbeh�rden zul�ssig, wenn sie nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, wenn sie auf ein bestimmtes Gebiet beschr�nkt wird und das Gesetz die Grundz�ge der Regelung selbst enth�lt, soweit sie die Rechtsstellung der B�rger schwerwiegend ber�hrt, und wenn sie in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten ist. Ob die Delegationsnorm diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen gen�gt, pr�ft das Bundesgericht frei (BGE 103 Ia 374 E. 3a und 404 ff. mit Verweisungen).
Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdef�hrer nicht geltend, der Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen an die Exekutive stehe eine Norm des kantonalen Rechts entgegen. Die Delegation beschr�nkt sich auf den Gegenstand der Bedingungen f�r die Zulassung zum Seminar, und die Delegationsnorm BGE 104 Ia 305 S. 311ist in einem der Volksabstimmung unterliegenden Gesetz enthalten (Art. 30 Ziff. 3 KV Wallis). Da Zulassungsbeschr�nkungen an einem staatlichen Lehrerseminar wie jene an einer Universit�t die Rechtsstellung der B�rger in schwerwiegender Weise ber�hren k�nnen (BGE 103 Ia 389 und 405/6), muss die Delegationsnorm ferner die "Grundz�ge der Regelung" selber enthalten. Dieser Anforderung gen�gt nun Art. 66 Abs. 2 UntG in keiner Weise. Die Bestimmung nennt - wie jene im vergleichbaren Fall Beeli (BGE 103 Ia 394 ff.) - weder die angefochtene Massnahme als solche (Zulassungsbegrenzung) noch deren Zielsetzung (Steuerung nach den "Bed�rfnissen der Schule", d.h. nach dem Bedarf an Lehrern; vgl. Art. 36 Reglement). Art und Zweck der Massnahme m�ssen jedoch in jedem Falle im Gesetz selber genannt sein (BGE 103 Ia 407). Zudem sollte - wie im Falle W�ffler - das zu verfolgende Verfahren ebenfalls im Gesetz aufgef�hrt werden (vgl. BGE 103 Ia 384 E. 7a-c); mindestens muss die f�r die Durchf�hrung der Massnahme zust�ndige Beh�rde bestimmt werden, wie es in BGE 103 Ia 394 ff. (Urteil Beeli) der Fall war. Die Delegation darf sich nicht wie hier in einer blossen Erm�chtigung im Sinne der Schaffung einer Verordnungskompetenz ersch�pfen (BGE 103 Ia 376 E. 3b).
Im vorliegenden Fall m�ssen schliesslich auch die Auswahlkriterien bei der Durchf�hrung des Numerus-clausus in ihren wesentlichen Z�gen gesetzlich verankert werden. Im Gegensatz etwa zu den Universit�ten erfordert der Zugang zum Lehrerseminar keinen qualifizierten Tauglichkeitsausweis (vgl. die Zulassungsbedingungen in Art. 29 des Reglementes); durch den Numerus-clausus k�nnte also eine Vielzahl von Bewerbern, die zur Ausbildung als Lehrer durchaus geeignet w�ren, von dieser allgemein zug�nglichen Bildungseinrichtung ausgeschlossen werden; dies w�re - vor allem in Hinblick auf die Wahrung der Rechtsgleichheit - verfassungsrechtlich bedenklich (vgl. BGE 103 Ia 388 f.). Im genannten Urteil W�ffler, das den Numerus-clausus bei der Zulassung zur Universit�t Basel betraf, hat das Bundesgericht die mangelnde gesetzliche Verankerung der Auswahlkriterien allerdings hingenommen, und zwar aus folgenden Gr�nden: die in jenem Fall zu treffende L�sung h�nge von einer Vielzahl noch nicht gekl�rter tats�chlicher Umst�nde ab und m�sse allenfalls wegen inzwischen gesammelter Erfahrungen oder infolge ver�nderter Verh�ltnisse rasch BGE 104 Ia 305 S. 312verbessert oder gar neu gestaltet werden; zudem h�tten die Hochschulkantone eine zumindest moralische Pflicht zur Zusammenarbeit und zur Vereinheitlichung der verschiedenen Bestrebungen im Hochschulwesen, um auf Landesebene eine Aufgabe von nationaler Bedeutung mit Hilfe des Bundes und der Nichtuniversit�tskantone bestm�glich bew�ltigen zu k�nnen; diese Ziele k�nnten besser durch Verhandlungen auf Regierungsebene als im schwerf�lligen Gesetzgebungsverfahren erreicht werden (BGE 103 Ia 391 f. E. 7d, ee). Diesen Argumenten kann indessen bei einem staatlichen Lehrerseminar, das im wesentlichen Lehrer f�r den kantonalen Bedarf ausbildet, kein oder bedeutend weniger Gewicht zukommen als bei einer Universit�t von nationaler Bedeutung (BGE 103 Ia 406). Interkantonale Bestrebungen zur Koordination der Lehrerausbildung sind nicht im Gange, und in Anbetracht der Tatsache, dass im Wallis zumindest seit 1946 die Zahl der aufzunehmenden Kandidaten j�hrlich festgelegt worden ist, kann auch nicht angenommen werden, viele tats�chliche Verh�ltnisse seien noch ungekl�rt und es m�ssten zuerst noch Erfahrungen gesammelt werden. Schliesslich wird keine eigentliche Notlage (Ersch�pfung der Aufnahmekapazit�t) geltend gemacht (vgl. BGE 103 Ia 407 oben), welche 1962 bei Erlass des Gesetzes noch nicht bestanden h�tte, aber 1964 bei Erlass des ersten Reglementes zwingend die sofortige (Wieder-) Einf�hrung der Aufnahmebegrenzung erfordert h�tte.
Die Anforderung, Art und Zweck der Massnahme sowie die f�r ihre Durchf�hrung zust�ndige Beh�rde und die Auswahlkriterien (in ihren wesentlichen Z�gen) im Gesetz selbst aufzuf�hren, war dem Gesetzgeber durchaus zuzumuten. Es ist nicht einzusehen, weshalb die in Art. 37 des fr�heren und in Art. 36 des neuen Reglementes getroffene Regelung nicht h�tte ins Gesetz von 1962 aufgenommen werden k�nnen, zumal schon das fr�here Gesetz von 1946 in Art. 127 Abs. 2 wenigstens die Art der Massnahme und die f�r ihre Durchf�hrung zust�ndige Beh�rde genannt hatte.
Art. 66 Abs. 2 UntG gen�gt somit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, die an die Bestimmtheit einer Delegationsnorm zu stellen sind. Die Art. 10 Abs. 2 lit. d und 36 des Reglementes sind daher aufzuheben.
4. a) Der Staatsrat bringt eventualiter vor, die Zulassungsbegrenzung beruhe auch auf Gewohnheitsrecht. Dieses ist BGE 104 Ia 305 S. 313eine origin�re Rechtsquelle, die trotz eines gewissen Vorranges des formell zustandegekommenen Gesetzes Gesetzesrang hat (BGE 94 I 308 E. 1, BGE 83 I 248), soweit sie nicht bloss der Verordnungsstufe zuzurechnen ist (vgl. GRISEL, Droit administratif suisse, S. 38). Im vorliegenden Fall wird gesetzeserg�nzendes Gewohnheitsrecht geltend gemacht. Damit indessen Gewohnheitsrecht einem formellen Gesetz, d.h. einer dem Referendum unterstellten Rechtsnorm, gleichgestellt werden kann, bedarf es einer L�cke des geschriebenen Rechts und eines unabweislichen Bed�rfnisses, sie zu f�llen (BGE 94 I 308 E. 2, BGE 96 V 51 E. 4; GRISEL, a.a.O. S. 37; mit weiteren Hinweisen). Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht erf�llt, unabh�ngig davon, welcher Begriff der L�cke zugrundegelegt wird (echte oder auch unechte L�cke sowie planwidrige Unvollst�ndigkeit; vgl. hiezu GRISEL, a.a.O. S. 37/38, BGE 94 I 308 E. 2): Nachdem die fragliche Zulassungsbegrenzung nach Darstellung des Staatsrates urspr�nglich Verwaltungsgebrauch gewesen war, wurde sie 1947 ins Gesetz aufgenommen und 1962/64 auf Verordnungsstufe zur�ckverwiesen. Unter diesen Umst�nden kann keine L�cke des geschriebenen Rechts und kein unabweisliches Bed�rfnis nach einer Regelung mehr angenommen werden; f�r erg�nzendes Gewohnheitsrecht bleibt hier kein Raum. Bei diesem Ergebnis er�brigt sich die Pr�fung, ob die weiteren Voraussetzungen f�r die Entstehung von Gewohnheitsrecht (vgl. BGE 96 V 51 E. 4, BGE 102 Ib 300 E. f) erf�llt gewesen w�ren; immerhin scheint fraglich, ob hier die erforderliche Rechts�berzeugung (opinio iuris et necessitatis) der von den angewandten Normen Betroffenen angenommen werden k�nnte.
b) Schliesslich �ndert auch nichts, dass der Grosse Rat des Kantons Wallis das fragliche Reglement des Staatsrats als Ganzes genehmigt hat. Eine solche Genehmigung ver�ndert n�mlich den rechtlichen Charakter dieser unselbst�ndigen Verordnung nicht; diese bleibt eine Verordnung des Staatsrates (BGE 100 Ia 69). Weder das Reglement selbst noch der Genehmigungsbeschluss unterlagen dem Referendum, weshalb auch hier keine gesetzliche Grundlage zu finden ist.
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101 IA 254,
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103 IA 406,

References: Art. 4
in casu
 Art. 66
 Art. 130
 Art. 10
 Art. 36
 Art. 11
 Art. 37
 Art. 10
 Art. 36
 BGE 
 BGE 
 Art. 30
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 85
 BGE 
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 4
 Art. 10
 Art. 36
 BGE 
 Art. 66
 Art. 66
 Art. 29
 Art. 66
 Art. 66
 BGE 
 Art. 66
 BGE 
 Art. 29
 Art. 36
 Art. 127
 BGE 
 Art. 66
 BGE 
 Art. 66
 Art. 36
 BGE 
 BGE 
 Art. 29
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 37
 Art. 36
 Art. 127

Art. 66
 Art. 10
 BGE 
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