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Timestamp: 2019-09-16 11:10:16+00:00

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A Importância dos Contratos de Gestão para Melhorias na Saúde Pública - Cláudia De Almeida Pereira Peixoto - JurisWay
Cláudia De Almeida Pereira Peixoto
Advogada, formada pela UNIVERCIDADE/RJ, pós-graduada em Gestão em Contratos
Estudo a cerca dos contratos de gestão celebrados entre a Administração Pública e as organizações Sociais com vistas a melhoria da saúde pública. O estudo, baseado na pesquisa documental através das leis 9.649/1998, 8.666/1993.
A metodologia utilizada para desenvolvimento do presente artigo, teve como diretriz a pesquisa bibliográfica com o objetivo de obter uma compreensão mais abrangente acerca dos contratos de gestão celebrados entre a Administração Pública e as organizações Sociais. O estudo, baseado na pesquisa documental através das leis 9.649/1998, 8.666/1993, constituição Federal de 1998, entre outras e a aplicabilidade focada na saúde pública.
Palavras-chave: contrato de gestão; administração pública; saúde.
The methodology used for development of this article, as based on a literature search in order to obtain a more comprehensive understanding about the management contracts concluded between public administration and social organizations. The study, based on documentary research through laws 9.649/1998, 8.666/1993, 1998 Federal Constitution, among others and the applicability focused on public health.
Keywords: contract management, public administration, health
O objetivo central deste estudo é analisar a importância do contrato de gestão como instrumento de objetividade, descentralização e economicidade para a Administração Pública.
A Constituição Federal de 1998 em seu capítulo 6, caput, estabelece que a saúde dentre outros, são direitos sociais. Para que se cumpra a lei maior, são criadas leis especiais que melhor defina sua aplicação. Outrora, havia a intervenção direta do Estado que diminuiu na segunda metade do século XX, devido à perda gradativa da máquina administrativa no que tange aos serviços sociais.
Os investimentos na área social tornaram-se penosos e o estado não conseguindo mais manter-se como Estado provedor, que realizava suas ações através de pessoas jurídicas a ele vinculadas, passou a ser um estado regulador, estabelecendo diretrizes econômicas e ao exercer seu papel fiscalizador.
Necessário foi que o Estado se modernizasse e buscasse uma gestão mais moderna, com participação da iniciativa privada e assim algumas atividades econômicas, passaram então as mãos da iniciativa privada, não delegando entretanto, os setores essenciais ou também chamados de indelegáveis.
Para que se efetivassem as contratações, o estado necessitava efetuar contratações para obras e serviços, com o objetivo de dar continuidade as suas ações e atendimento do interesse público. Neste momento, surgiu a necessidade de ampliar a prestação de serviços e legalizar os atos praticados. Através da lei nº 9.637 de 15 de maio de 1998 o Programa Nacional de Publicização – PNP, houve a regulamentação do contrato de gestão para atividades de ensino, pesquisa ou desenvolvimento institucional, que outrora administradas pelo estado passariam a gestão da iniciativa privada. O legislador então, através da emenda constitucional nº 19 de 4 de junho de 1998, inseriu no §8º no artigo 37 da Constituição Federal a modalidade de Contrato de Gestão. José dos Santos Carvalho Filho (2008:331), entende que quanto ao termo “publicização”, utilizado pelo legislador para o tratamento em questão a gestão privada de serviços sociais, melhor entendimento é de que é o cumprimento de mais uma etapa de desestatização, pelo qual o Estado se afastaria do desempenho direito da atividade a ele relacionada[1]
Não obstante, a lei nº 4.690 de 1998, criou as chamadas OCIPS e OS, instituições Privadas que recebem este título após cumprir uma série de requisitos impostos, relacionados no artigo 2º da Lei 9.637 de 1998 dentre estes podemos citar a definição de seu objeto social, a finalidade não lucrativa e a publicação anual em Diário oficial da União de relatório financeiro. A intenção do legislador, com a criação desta lei, era a de cumprir seu papel delegando a pessoas de direito privado, poderes para gerir o serviço público. Seria uma gestão a longa mano.
Estes contratos não regidos pela Lei de Licitações 8.666 de 1993, possuem o caráter de dispensa, tendo em vista a alteração sofrida no artigo 24, inciso XXIV, pela Lei 9.648 de 27 de maio de 1998, ficando o texto da seguinte forma: “para a celebração de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão”, ficando desta forma a escolha da instituição a cargo do gestor de forma discricionária, não olvidando que somente as empresas detentoras do título de OCIPS – Organizações da sociedade civil de interesse público e OS- Organizações sociais podem participar da seleção.
Detentoras do título de Organizações Sociais, as instituições privadas então celebram o contrato de gestão com a Administração Pública, que deve, entre outros requisitos, observar os princípios gerais da Administração Pública, esculpidos no caput do Art. 37 da constituição Federal, a saber: legalidade, improbidade, moralidade, publicidade e eficiência, sob a possibilidade de anulação dos atos praticadas pela Administração. Além disto, o contrato deve conter de forma clara os direitos e obrigações das partes, prazos de execução e as metas definidas para suas realizações.
No que tange aos contratos celebrados pelo poder público na cidade do Rio de Janeiro, para a melhoria da saúde populacional, os contratos de gestão com instituições privadas, tiveram como cunho principal a contratação de profissionais de saúde que aumentariam o quantitativo já existente e dariam suporte humano as Unidades de Pronto Atendimento, chamadas UPAS, bem como aos hospitais Estaduais e Municipais da região metropolitana, inicialmente.
Os contratos em questão, celebrados dentro da legalidade, tendo em vista as instituições contratadas possuírem o título de Organizações Sociais, após cumpridos os requisitos legais impostos pela lei, passaram a contratar profissionais para atuarem nestas unidades de atendimento. Em que pese, as dúvidas acerca deste tipo de objeto para um contrato de gestão celebrado entre uma Organização Social e a Administração Pública, no que tange a legalidade, ressalta-se a Ação popular nº 2000.01.1.024994-4[2], em que o Sr. Des. Asdrubal Nascimento Lima, acompanhando o voto do relator, finaliza:
“(...) No tocante à exigência de concurso público, conquanto sejam os prestadores de serviços contratados pelo regime celetista, com vínculo unicamente com a organização social em causa, creio não se cogitar de tal assunto na postulação em exame(...).
Portanto, diante do exposto, a questão que ora se expõe é: O contrato de gestão é um notório instrumento de modernização e economicidade para a gestão da saúde pública?
CAPÍTULO I – PROCESSOS LICITATÓRIOS
1.1. A Evolução do Processo de Licitações Contratos
Cumpre esclarecer ao iniciar este capitulo o conceito de contrato que de acordo com entendimento de Guilherme Couto de Castro (2008) é o acordo de duas ou mais pessoas que cria, regula, modifica ou extingue direitos patrimoniais.[3]
O processo de contratação remonta de época anterior ao uso de moeda, quando os negócios eram celebrados através de troca celebrando assim um tipo de contrato, ainda que sem legislação que definisse ao tempo o instrumento legal para o procedimento. Com o avançar e desenvolvimento de tribos e posteriormente civilizações, notou-se a necessidade de se criar regulamento que estabelecesse regras para as partes. Os romanos foram os primeiros a instrumentalizar o contrato, formalizando o procedimento e obrigando o cumprimento das regras sob pena de sua não formalização.
Caso houvesse uma pactuação prévia, esta gerava a obrigação entre as partes e em caso de inadimplemento, havia possibilidade de se buscar no judiciário o cumprimento do acordado. Havia contudo, penas corporais e até de liberdade, no casos de inadimplemento e descumprimento contratual.
Em tempos atuais, nos débitos advindos de inadimplemento, o devedor responde com seu patrimônio, não olvidando a possibilidade de prisão civil para devedor de alimentos e a prisão para o depositário infiel, ainda que o Brasil tenha ratificado o Pacto de San José da Costa rica que condena esse tipo de prisão.
No que tange aos contratos celebrados pela Administração Pública, em 1998 a Constituição Brasileira em seu artigo 37, inciso XXI tornou obrigatória o procedimento de licitação previa para contratação de obras, serviços, compras e alienações, tornando o ato princípio indispensável para esse procedimento, excetuando-se os casos de dispensa e inexigibilidade.
Um regulamento para licitações e contratações surgiu com o Decreto nº 2.926 de 14 de maio de 1862, que regulava as arrematações dos serviços do Ministério da Agricultura, comércio e Obras Públicas, porém a consolidação veio através da organização das normas do Código de Contabilidade da União através do Decreto nº 4.536 de 28 de janeiro de 1922. Seguindo o processo de evolução e aprimoramento legislativo, foi instituído o Decreto Lei 2.300 de 1986 que fora revogado e substituído pela lei 8.666 de 1993 que regulamenta os procedimentos de licitações e contratos celebrados pela administração Pública estabelece as regras específicas para se licitar e consequentemente contratar o vencedor do certame após a adjudicação do objeto licitatório. Não obstante, há casos em que a licitação é dispensável ou dispensada, porém em ambos os casos, o contrato é indispensável.
Em se tratando de conceito de licitações no direito administrativo, vale trazer à baila o entendimento de José dos Santos Carvalho Filho (2008):
“Procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vários interessados com dois objetivos – a celebração de contrato, ou a obtenção do melhor trabalho técnico, artístico ou científico”[4].
Para que uma licitação seja válida, é necessário que todo o seu processo seja válido e atenda os princípios basilares da Administração que também podem ser encontrados no artigo 37, caput, da Constituição Federal, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além dos princípios específicos a licitações, quais sejam: o sigilo na apresentação das propostas, a vinculação ao instrumento convocatório e o julgamento objetivo. Uma vez, observados os princípios acima expostos, o contrato resultado da adjudicação de uma licitação ou escolha por inexigibilidade que se traduz e fruto de uma licitação válida não sofrerá a possibilidade de sofrer anulação, pela não observância, necessária destes princípios.
As modalidades de licitação e todo o processo licitatório mostram-se burocrático e enfrentam críticas quanto a seu procedimento, pois o processo é lento e em algumas situações onerosas aos cofres públicos. Assim, pensando em restruturação do Estado e da economia e atualização no mundo digital, surgiu o pregão eletrônico que atenderia os casos emergenciais da Administração Pública com mais transparência e poder fiscalizatório. Porém, ainda faltava um meio no qual o administrador alongaria seu poder fiscalizatório não agindo como executor e tampouco deixaria de cumprir seu papel.
1.2. Contratos Administrativos
1.2.1.Características e peculiaridades
Uma vez encerrado o processo licitatório e adjudicado seu objeto ao vencedor ou escolhido através de dispensa ou inexigibilidade a Administração inicia a elaboração do Contrato Administrativo, observando as cláusulas necessárias a sua celebração. Estas clausulas possuem peculiaridades especiais que derrogam prerrogativas diferenciadas a Administração pública.
As cláusulas essenciais e acessórias são indispensáveis a formação do contrato pois fixam seu objeto e estabelecem condições para sua execução. Helly Lopes (2004:218), em sua obra Direito Administrativo Brasileiro, entende as cláusulas essenciais e necessárias são as que:
“definam o objeto e seus elementos característicos; estabeleçam o regime de execução da obra ou do serviço ou a modalidade de fornecimento; fixem o preço e as condições de pagamento, os critérios de reajustamento e de atualização monetária; marquem os prazos de início, execução, conclusão e entrega do objeto do contrato; indiquem o crédito pelo qual correrá a despesa; apontem as garantias oferecidas; especifiquem os direitos e as responsabilidades das partes; estabeleçam os casos de rescisão do contrato; discriminem o reconhecimento dos direitos da Administração em caso de rescisão administrativa; prescrevam as condições de importação; fixem a vinculação ao edital ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor; indiquem a legislação aplicável à execução do contrato e aos casos omissos; e estipulem a obrigação do contratado de manter, durante a execução, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação(art. I a XIII).“[5]
Além das características essenciais e acessórias, possuem características excepcionais como as cláusulas chamadas exorbitantes que dão prerrogativas de modificação unilateral somente pela administração que caracterizam uma posição de supremacia da Administração sobre o particular. Estas cláusulas são fixadas legalmente e encontram-se disposta nos artigos 65, inciso I, alíneas a, b e inciso II e suas alíneas da lei 8.666 de 1993, permitindo que a Administração Pública reveja o instrumento contratual quando houver modificação do projeto ou das especificações para adequação técnica do objeto; para modificação do valor quando alterado o seu objeto efetuando a devida adequação e por acordo das partes em situações especiais a saber: modificação do regime de execução ou fornecimento quando após sua celebração se verifique que a técnica escolhida não seria a adequada; quando por fato interveniente advenha fato que altere a forma de pagamento e que altere o valor inicialmente contratado; por acréscimos e supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras até o limite de 25% ou 50% e ainda o equilíbrio econômico-financeiro por aditamento, quando houver alteração unilateral que aumente os encargos do contratado.
As cláusulas exorbitantes, também conhecidas como clausulas implícitas, pois são características dos contratos administrativos, mesmo que não escritas são válidas e seu objetivo é evitar a descontinuidade do serviço público. São privilégios irrenunciáveis a Administração.
A exigência de garantia relativa a execução do contrato e uma faculdade da administração que pode ou não solicitar desde que conste do edital ou convite e sua liberação estará relacionada com o fim da execução do objeto licitado sob perda do valor integral ou parcial em casos de multas ou débitos que incidirem ao contratado e que não tenha observado seu recolhimento a tempo da execução.
2.1. Modalidades de Contratos Administrativos
As principais modalidades de contratos administrativos celebrados pela Administração Pública, são os seguintes:
2.2.1. Contrato de Concessão
A Administração pública cede ao contratado particular, por prazo e condições contratuais, o uso de bem público ou ainda lhe confere a execução remunerada de serviço ou obra pública para que explore este uso ou serviço por conta e risco.
Subdivide-se em: a)contrato de concessão de serviço público que se dá com a transferência pela Administração Público particular de serviço público remunerado através da cobrança de tarifa aos usuários; b)contrato de concessão de obra pública – quando a administração pública delega a exploração de obra pública com remuneração através de cobrança de tarifa; c) contrato de concessão de uso de bem público é a outorga ao particular que permite a utilização de partículas de um bem público, também conhecido como concessão de uso que pode ser gratuito ou remunerado.
2.2.2. Contrato de Compra
Instrumento pelo qual o domínio de bens passa para a Administração com o objetivo de realizar obras ou continuidade de serviços.
2.2.3. Contrato de Fornecimento
Ocorre quando a Administração adquire o domínio de um bem através da prestação de um serviço acessório.
2.2.4. Contrato de Obra Pública
Através de uma execução direta ou indireta a Administração realiza uma construção, reforma, recuperação ou ainda ampliação de imóvel público ou de uso coletivo.
2.2.5. Contrato de Prestação de Serviço
Instrumento pelo qual a Administração garante a continuidade de serviços que se relacionem com demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnicos profissionais, de acordo com o inciso II do artigo 6º da Lei 8.666 de 1993. Difere-se do contrato de obras no que tange as suas condições básicas, a apresentação do projeto básico e do projeto executivo como condição previa.
2.3. CONTRATO DE GESTÃO – GENERALIDADES
Contrato de Gestão é uma modalidade de contrato administrativo em que o Poder Público e uma organização social, celebram parceria que possui metas e prazos para execução e tem com o objetivo o fomento para que execute atividades relativas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde.
José dos Santos Carvalho Filho[6] em se tratando de contrato de gestão, faz ver que:
“Trata-se de verdadeiro contrato de gerenciamento, constituindo objeto do ajuste o exercício de funções diretivas por técnicos especializados, fato que poderá ensejar uma administração mais eficiente e menos dispendiosa dos órgãos e pessoas da Administração”.
Hely Lopes Meirelles(2004) corrobora do mesmo entendimento, senão vejamos:
“Ele não apresenta uniformidade de tratamento nas várias leis que o contemplam, mas sua finalidade básica é possibilitar à Administração Superior fixar metas e prazos de execução a serem cumpridos pela entidade privada ou pelo ente da Administração indireta, a fim de permitir melhor controle de resultados[7]”.
O contrato de Gestão apresenta as seguintes características:
a) Fixação de metas e objetivos relacionados ao prazo de execução;
b) Cronograma de despesas previstas com limitações para remunerações;
As instituições qualificadas como Organizações Sociais - OS e Organizações Civis de Interesse Público – OSCIP, que celebrarem contratos de gestão com entes públicos, estarão sujeitas a fiscalização de suas contas uma vez que recebe a transferência de recursos públicos para executar o objeto.
A permissão de uso de bens públicos para as Organizações Sociais é permitida de acordo com o artigo 11 e 12 da Lei nº 9.637 de 1998, bem como receber servidor cedido para atuar na organização Social, com vencimentos pela instituição originária.
2.3.2. Normatização do Contrato de Gestão por Emenda Constitucional e Lei Federal
O contrato de gestão foi inicialmente introduzido no ordenamento pátrio pela Emenda Constitucional nº 19/1998, que acrescentou o parágrafo 8º ao artigo 37 da lei maior, facultando a possibilidade de celebração desta modalidade contratual também com órgãos da entidade direta e indireta. Instituía-se nesta oportunidade a ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira as entidades que o aderissem para que alcançassem as metas de desempenhos estabelecidas no instrumento contratual.
Não obstante, era necessária lei que dispusesse sobre sua legalidade e especificidade quando então em maio de 1998 foi publicada a Lei nº 9.637 que previa a descentralização da prestação de serviços públicos através do Programa Nacional de Publicização – PNP e o artigo 20 desta lei estabelece que através de Decreto deva ser criado o programa que seria então realizado por organizações sociais, que absorveriam as atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos.
O inciso XXIX do artigo 24 da Lei 8.666 de 1993 que trata das licitações e contratos foi acrescentado pela lei nº 9.648 de 27 de maio de 1998, enquadrando como inexigibilidade a contratação de organizações sociais para celebrar contratos de gestão, desde que qualificadas como tal nas esferas das quais celebrariam o contrato.
Para que uma instituição receba o título de organização social é necessário o cumprimento de vários requisitos, contidos nos parágrafos 1º e 2º da lei 9.637 de 1998, dos quais destaca-se a definição de seu objeto social, sua finalidade não lucrativa, proibição de distribuição de bens ou parcelas do patrimônio líquido e a publicação anual do Diário Oficial de relatório financeiro. Cumpridos os requisitos e qualificada como organização social, e após sua escolha para o contrato designado, o papel de entidades parceiras para a execução do objeto de interesse público.
O critério de escolha da entidade qualificada como organização social é discricionário após cumpridas as exigências contidas do inciso I do artigo 2º da lei 9.637 de 1998, ou seja, caberá ao Ministro ou autoridade supervisora a escolha, muito embora este critério de escolha fira os princípios da impessoalidade e da moralidade que são princípios fundamentais da Administração Pública.
Importante destacar que a desqualificação de uma organização social e possível e quando ocorre todos os bens por ela recebido da poder Público serão revertidos em favor de quem os cedeu bem como dos valores que lhe forem entregues, não lhe isentando ainda das sanções que lhe caibam.
Cada ente federado, é responsável pela regulamentação em sua esfera da qualificação das organizações sociais para a implementação dos contratos de gestão iniciando assim sua parceria.
3.1. Contrato de gestão na Saúde do Estado/Município do Rio de Janeiro
3.1.2. O Rio de Janeiro e o contrato de Gestão
Na cidade do Rio de Janeiro, a prefeitura deu o ponta pé inicial na celebração de contratos de gestão com organizações sociais através da Lei nº 5.026, de 19 de maio de 2009, regulamentada pelo Decreto nº 30.780 de 2 de junho de 2009, lei esta que dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações Sociais, que em seu artigo 2º enumera os requisitos específicos para que se adquira a qualificação, quais sejam:
d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral; e) composição e atribuições da Diretoria da entidade; f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial do Município, dos relatórios financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão com o Município; g) em caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do Estatuto; h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade; i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou desqualificação da entidade, ao patrimônio de outra organização social qualificada no âmbito do Município da mesma área de atuação, ou ao patrimônio do Município, na proporção dos recursos e bens por este alocados; j) comprovação dos requisitos legais para constituição de pessoa jurídica;
II – ter sede ou filial localizada no Município do Rio de Janeiro;
III - estar constituída há pelo menos dois anos no pleno exercício das atividades citadas no caput do art. 1º desta Lei. IV – comprovar a presença, em seu quadro de pessoal, de profissionais com formação específica para a gestão das atividades a serem desenvolvidas, notória competência e experiência comprovada na área de atuação; e
Para a conquista da qualificação como organização social, a entidade após observado e cumpridos os itens acima expostos, é analisada pela comissão de Qualificação de organizações Sociais - COQUALI, instituída pelo Decreto nº 30.780 de 2 de junho de 2009 que conforme o art. 2º possui competência para decidir sobre os requerimentos e analise da decisão da qualificação. No tocante a área de saúde, o mesmo Decreto no capítulo que trata das cláusulas necessárias do contrato de gestão, em seu art.7º Inciso VI dispõe que o atendimento exclusivo aos usuários do Sistema Único de Saúde – SUS, no caso das organizações Sociais da Saúde.
Não obstante, o Estado do Rio de Janeiro, também regulamentou suas contratações inicialmente com a publicação da lei 5.498 de 7 de julho de 2009, regulamentada pelo Decreto nº 42.506 de 10 de junho de 2010, porém lei esta voltada para o incentivo à cultura através da celebração do contrato de gestão. Em se tratando de saúde, a regulamentação das organizações sociais veio através do Decreto nº 43.261 de 27 de outubro de 2011, que regulamentou a lei nº 6.043 de 19 de setembro de 2011 que dispõe sobre a qualificação das entidades sem fins lucrativos como Organizações Sociais no âmbito da saúde e disciplina os contratos de Gestão. Para tanto, a referida lei, ao enumerar os requisitos para qualificação da organização social, inicia com o item I, do artigo 2º que especifica que a natureza social de seus objetivos à área da saúde
Os requisitos dispostos na lei supra, pouco se observa diferem do normatizado na lei municipal no que tange aos requisitos para a qualificação das organizações sociais.
Diante dos contratos celebrados a cidade do Rio de Janeiro na pessoa de seu município e governo do estado, celebrou contratos de gestão com diversas organizações sociais em prol das melhorias na saúde pública das regiões de abrangência de suas respectivas gestões.
Em 2009, deu-se a implantação das redes de atendimento com a criação das unidades de Pronto atendimento – UPAS que tinham como objetivo a descentralização e ampliação deste atendimento, e as Clinicas da Família que atendem a regiões determinadas ao redor de sua localização.
A solução encontrada pelo Governo brasileiro para descentralizar sua atuação através de uma gestão participativa, que objetiva o cumprimento de metas através dos contratos de gestão firmados com as organizações sociais, teve uma visibilidade positiva fora do país fazendo com que o governo da Argentina, país vizinho ao Brasil, importasse a ideia das unidades de Pronto Atendimento – UPAS. Ao longo do tempo, o governo argentino já implantou 4 unidades de pronto atendimento nas cidades de periferia da capital Buenos Aires[8].
3.2 – Contratos de gestão voltados a melhorias na saúde do Brasil
Após a iniciativa do governo federal advindo da lei 9. 648 de 27 de maio de 1998, que alterou o inciso IV do art. 24, inciso XXIV da Lei 8.666/93, o pioneirismo na celebração de contrato de gestão para a área da saúde pública, não partiu da cidade do Rio de janeiro. Antes disto, outros estados da federação iniciaram seu processo de regulamentação da qualificação das organizações sociais como o estado de Goiás, através da Lei Estadual 15.503 de 2005 e a prefeitura de São Paulo dispôs sobre a qualificação das organizações sociais e 2006 através da lei 14.132 e 24 de janeiro de 2006.
Segundo informações[9], o estado de Santa Catarina, São Paulo, Pernambuco, Acre e Minas Gerais já implantaram as unidades de Pronto Atendimento – UPAS através da celebração dos contratos de Gestão, ampliando sua rede de atendimento e objetivando garantir a melhoria da saúde hospitalar no Brasil.
4.1. Vantagens e desvantagens dos contratos de gestão
A modalidade de contratação pela Administração Pública ao particular através do contrato de gestão possui como vantagem a celeridade na escolha da organização social que celebrará o contrato, uma vez que já qualificada fica a critério discricionário do gestor a escolha da instituição.
A transferência da gestão dos serviços executados pelo particular que possuirá autonomia gerencial e administrativa, porém com o compromisso de apresentar o cumprimento das metas de desempenho através dos controles feitos pela Administração para o cumprimento destas metas[10], possui características de modernização e transparência de uma gestão pública até então engessada, e que apresentada o objetivo de ser eficaz traduzindo-se em uma aplicação de recursos transparente e cercada de legitimidade na implementação de resultados planejados.
No que tange aos recursos públicos, estes podem ser transferidos de forma voluntária de acordo com a programação orçamentária apresentada pela contratada através do contrato de gestão. Segundo Pereira Junior e Dotti (2010)
“estas transferências visam como técnica de fomento, incentivar entidades não lucrativas a realização de atividades de interesse público, hábeis a gerar benefícios para a comunidade. Distinguem-se das transferências obrigatórias, que decorrem diretamente do Texto constitucional ou de leis específicas...”[11]
Como entrave para que o contrato de gestão, embora se observe a reestruturação buscada pela Administração Pública é notória e que a modalidade de contratação além de modernizar a prestação do serviço público, têm-se ainda como limitador a fata de interesse de alguns gestores públicos em cumprir o dever legal de atingir o interesse público.
Quanto ao fato da qualificação da entidade como organização social e a discricionariedade na contratação, o professor Celso Antônio Bandeira de Mello (2009) discorda da não exigência de licitação, uma vez que para contratação de prestação de serviços ou de execução de obras, faz-se necessária a exigência de demonstração de capital mínimo, bem como suficiência técnica para que se receba bens públicos como moveis ou imóveis, verbas ou servidores, tornando a discrionariedade inconcebível. Cita ainda ao tratar do assunto, que: (2009:215):
Há nisto uma inconstitucionalidade manifesta, pois se trata de postergar o princípio constitucional da licitação (art. 37, XXI) e, pois, o princípio constitucional da isonomia (art. 5º), do qual a licitação é simples manifestação punctual, conquanto abrangente também de outro propósito (a busca do melhor negócio). Não se imagine que pelo fato de o art. 37, XXI, mencionar a obrigatoriedade da licitação, salvo nos casos previstos em lei, o legislador é livre para arredar tal dever sempre que lhe apraza. Se assim fosse, o princípio não teria envergadura constitucional.[12]
O contrato de gestão permite que a Administração Pública haja no sentido de fiscalizar o cumprimento de metas transferindo a responsabilidade da execução a terceiro priorizando os resultados. As irregularidades devem ser comunicadas ao Tribunal de Contas conforme esclarece José dos Santos Carvalho Filho (2008) que qualquer irregularidade ou ilegalidade deve ser de imediato comunicada ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilização do agente fiscalizador[13]. Além disso, de acordo com o mesmo autor, caso haja malversação dos bens ou recursos públicos, os mesmos responsáveis pela fiscalização deverão, para fins de decretação da indisponibilidade de bens da entidade, ou sequestro dos bens dos dirigentes ou qualquer envolvido, representar ao Ministério Público, à Advocacia Geral da união ou a procuradoria da entidade.
CAPITULO V - RESULTADOS
5.1. Resultados através de contratos de Gestão
Os resultados apresentados pela Secretaria Municipal de Saúde da cidade do Rio Janeiro bem como pelo governo do estado através de sua secretaria de Saúde são bem claros no quesito amplitude e melhoria no atendimento, o que foi possível após a decretação das leis que qualificaram as organizações sociais no município e estado, permitindo que estas instituições celebrassem os contratos de gestão com estes entes públicos.
Foram criadas 48 Unidades de Pronto Atendimento – UPAS que segundo dados da Secretaria Municipal de Saúde[14], em junho de 2012, atingiram uma marca de 13 milhões de atendimentos, com mais de 93 milhões de medicamentos distribuídos e 9 milhões de exames realizados. Essa relação de parceria entre as organizações Sociais e a Administração do Município e do Estado do Rio de Janeiro, que tem por objetivo reduzir custos e melhorar a gestão garantindo um atendimento de qualidade, conforme a notícia publicada o site da secretaria, foi utilizada como modelo de gestão porém o controle de fiscalizar e garantir a eficiência das políticas públicas se mantém através do Governo do Estado do Rio de janeiro. Os relatórios de gestão apresentados e divulgados anualmente nos sites das instituições públicas, demonstram que o crescimento é notório[15] e beneficia a população ao redor de onde as unidades de pronto atendimento foram instaladas.
O Contrato de gestão trouxe a luz a nova modalidade de contratação com o objetivo de permitir que a Administração Pública proceda as contratações por meio mais econômico e célere que otimiza o rito procedimental a partir da qualificação das organizações sociais.
Não há o que duvidar quanto a inovação trazida com o instituto do contrato de gestão como instrumento modernizador sem precedentes na gestão pública.
Depois de um longo processo de adequação legislativa que culminaram com a Lei de licitações e contratos nº 8666/93, ainda haviam situações em que a administração pública precisava tornar o procedimento de contratações mais tangível, menos burocrático e mais célere.
O contrato de gestão passa a ser então um procedimento pelo qual a administração pública firma parceria com instituições privadas sem a necessidade do rigor da lei 8666, efetuando estas contratações através de dispensa da licitação conforme o artigo 24, inciso XXIV.
Quanto a formalidade do instrumento contratual celebrado com a Administração Pública entretanto, nada mudou, pois o contrato ainda possui características de contrato de adesão com cláusulas exorbitantes impostas unilateralmente pela Administração Pública.
O contrato de adesão atende indubitavelmente ao princípio da economicidade e publicidade, possibilitando resultados satisfatórios estipulados pelo cumprimento de metas pré-definidas e de resultados amplamente divulgados, propiciando inclusive uma maior agilidade às contratações, uma vez que possui um rito procedimental menos burocrático selecionando a organização social através de critérios discricionários, após cumpridos os requisitos de qualificação por estas instituições.
Outrossim, alguma instituição tiveram seus pedidos de qualificação indeferidos, o que se pode observar em consulta aos site das Secretarias de Saúde do Estado do Rio de Janeiro, onde há extensa lista de denegações quanto a solicitação de qualificação, pois embora sejam claras as regras estabelecidas por lei específica no âmbito de cada ente que celebrará o contrato, só serão qualificadas como Organizações Sociais as instituições que realmente se enquadrem nos requisitos exigidos por lei.
A transparência na contratação se coaduna com o atual momento da exigência de maior transparência que sem dúvida é a garantia do efetivo exercício da cidadania. Diante do atual momento político pelo qual o Brasil atravessa, envolto em investigações de fraudes e o enorme número de corrupções no âmbito das licitações públicas, o contrato de gestão cumpre seu papel social para o qual foi proposto, surgindo como modalidade de contratação que assegura uma maior transparência e fiscalização dos gastos de recursos públicos.
A medida em que o sistema de contratações públicas, se torna transparente e legítimo, seja com contratações advindas de processos licitatórios complexos, ou de inexigibilidade ou dispensa de contratação, mais se afasta de corrupções e negociatas e a saúde pública brasileira terá cada vez mais a garantia da eficiência.
Apesar de questionável melhoria do atendimento dos serviços médicos públicos na cidade do Rio de Janeiro, pela opinião pública, é notório o crescimento na rede de atendimento seja ela através da criação das Unidades de Pronto Atendimento – UPAS ou das Clinicas da Família e a consequente amplitude na contratação dos profissionais capacitados para o atendimento, que podem ser conferidos através dos relatórios de gestão disponibilizados pelas Secretarias de Saúde tanto do Estado quanto do Município, rentando claro que o modelo de contratação através do contrato de gestão com as Organizações Sociais qualificadas tema tingido seu objetivo de forma transparente.
Desta forma, resta evidenciada a importância desse procedimento como forma de controle e eficácia de objetivo e na gerência de recursos públicos, tendo em mente os princípios imperiosos na atividade da Administração Pública, quais sejam: legalidade, moralidade publicidade.
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[1] FILHO, José dos Santos Carvalho Filho. Manual do Direito Administrativo. 20º ed. Lumen.2008. Rio de Janeiro
[2] ApCv nº 2000.01.1.024994-0, Relator:Des.Dácio Vieira – Organização Social-contrato de Gestão
[3] CASTRO, Guilherme Couto de. Direito Civil – Lições.2ª ed. Niterói, RJ.2008.
[4] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual do Direito Administrativo. 20¦ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008
[5] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo.29ª ed. Malheiros
[6] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, 20ª ed. Rio de Janeiro,2008
[7] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29ª ed. Malheiros. 2004
[8]http://www.gba.gob.ar/upa/mas-upa.php
[9]http://www.sergiocabral.com.br/conquistas/marcas-de-gestao-publica/upa-24-horas/
[10] §2º do art.4º Decreto nº2.487 de 2 de fevereiro de 1998
[11] JUNIOR, Jessé Torres Pereira e DOTTI, Marinês Restelatto. Gestão e Probidade na Parceria Entre Estado, OS e Oscip: Apontamentos Sob a Perspectiva dos Princípios e Normas Regentes das Licitações e Contratações Administrativas.2010. disponível em: http://br.vlex.com/vid/gest-probidade-parceria-apontamentos-284926159 .
[12]MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
[13] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 20ª ed. Lumen. Rio de Janeiro
[14]http://www.saude.rj.gov.br/imprensa-noticias/12391-upas-chegam-a-13-milhoes-de-atendimentos.html
[15]“Em 2008 foram inauguradas 16 novas UPAS... totalizando vinte unidades e atingindo desse modo 50,0% da meta prevista para 2010. Os resultados destas unidades se expressaram em 2008 não apenas no volume de atendimentos, que foi de 1.428.291 atendimentos, mas particularmente na sua capacidade resolutiva...”.Disponível em: http://www.saude.rj.gov.br/instrumentos-de-planejamento-do-sus/estado/642-relatorios-anuais-de-gestao/627-rag-2008.html
2 - Entretanto, de acordo com a lei 9.610/98, art. 46, não constitui ofensa aos direitos autorais a citação de passagens da obra para fins de estudo, crítica ou polêmica, na medida justificada para o fim a atingir, indicando-se o nome do autor (Cláudia De Almeida Pereira Peixoto) e a fonte www.jurisway.org.br.

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