Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/i-sa-wa-2145-18-wyrok-wojewodzkiego-sadu-522816153
Timestamp: 2020-05-27 22:49:51+00:00

Document:
I SA/Wa 2145/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 2722457
I SA/Wa 2145/18
Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.).
Sędziowie WSA: Jolanta Dargas Anna Falkiewicz-Kluj.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skarg Miasta (...) oraz B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M. i W. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji
2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich solidarnie na rzecz B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M. i W. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta (...) kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, decyzją z (...) września 2018 r. sygn. akt (...), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej zwanej "ustawą", w pkt (...) stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta (...) z (...) października 2008 r. nr (...) w całości oraz działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, w pkt (...) stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta (...) z (...) sierpnia 2015 r. nr (...) w całości.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich - dalej zwana "Komisją" postanowieniem z (...) lipca 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze, pod sygn. akt (...), w sprawie dotyczącej m.in. decyzji Prezydenta (...) z (...) października 2008 r. nr (...) oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta (...) z (...) sierpnia 2015 r. nr (...), dotyczących nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...), stanowiącej działkę nr (...), obręb (...), dla której Sąd Rejonowy dla W. w (...) Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr (...). Postanowienie Komisji zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej 31 lipca 2018 r.
Postanowieniem z (...) lipca 2018 r. Komisja zwróciła się do (...) Rady przy Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich o wydanie opinii w przedmiocie decyzji Prezydenta (...) z (...) października 2008 r. nr (...) oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta (...) z (...) sierpnia 2015 r. nr (...).
Zawiadomieniem z (...) sierpnia 2018 r. Przewodniczący Komisji poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z (...) września 2018 r., w pkt (...) stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta (...) z (...) października 2008 r. nr (...) w całości oraz w pkt (...) stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta (...) z (...) sierpnia 2015 r. nr (...) w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość (...) przy ul. (...), objęta dawną księgą hipoteczną nr (...) o pow. (...) sążni kw., wzniesiona w latach 1901 - 1903, została zabudowana czterokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym. Podczas działań wojennych budynek, posadowiony na nieruchomości gruntowej przy ulicy (...), uległ uszkodzeniom.
Obecnie nieruchomość składa się z dwóch działek: niezabudowanej działki nr (...) z obrębu (...) o pow. (...) m2, ujętej w księdze wieczystej nr (...) oraz zabudowanej działki nr (...) z obrębu (...) o pow. (...) m2, ujętej w księdze wieczystej nr (...).
Przedwojennymi właścicielami nieruchomości nr hip. (...) byli C. S. w połowie oraz S. i M. małż. S. w równych częściach w drugiej połowie - wszyscy niepodzielnie, którzy nabyli nieruchomość na mocy aktu notarialnego zawartego (...) października 1935 r.
Zgodnie z odpisem zupełnym aktu zgonu wydanym przez USC w (...) nr (...) z (...) maja 1945 r. S. S. urodził się (...) kwietnia 1874 r. w L., a zmarł (...) września 1944 r. w W.
Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z (...) września 2013 r. sygn. akt (...) spadek po S. S. zmarłym (...) września 1944 r. na podstawie testamentu własnoręcznego z (...) września 1939 r., otwartego i ogłoszonego (...) czerwca 2013 r. przed Sądem Rejonowym w K. w sprawie o sygn. akt (...) nabyła jego żona M. S. zd. D. w całości.
Komisja na podstawie odpisu akt zgonu wydanego przez USC w (...) z (...) września 2009 r. ustaliła, że M. S. urodziła się (...) sierpnia 1884 r. w J., a zmarła (...) maja 1952 r. w Z.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z (...) października 2010 r. sygn. akt (...) spadek po M. S. zd. D. zmarłej (...) maja 1952 r., na podstawie testamentu holograficznego z (...) kwietnia 1952 r., nabyła Z. M. w całości.
Na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z (...) czerwca 2015 r. Rep. (...) nr (...) r. Z. M. sprzedała małżonkom B. S. i A. S. za łączną cenę (...) zł.: - udział w przysługujących jej prawach i roszczeniach wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - dalej zwanego "dekretem", dotyczących nieruchomości "stanowiącej działkę gruntu nr (...) objętą księgą wieczystą nr (...), odpowiadający udziałowi wynoszącemu (...) części w prawie użytkowania wieczystego działki nr (...), które ma zostać ustanowione przez (...) na rzecz między innymi Z. M.", za cenę (...) zł; - udział wynoszący (...) części we własności nieruchomości budynkowej przy ul. (...), za cenę (...) zł, a małżonkowie B. S. i A. S. opisane wyżej udziały w prawach i roszczeniach oraz udział we własności nieruchomości budynkowej za wymienioną łączną cenę kupili za fundusze pochodzące z ich majątku wspólnego na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla W. z (...) lutego 1966 r. sygn. akt (...) spadek po C. S. zmarłym (...) marca 1965 r. nabyła żona H. S. w całości na podstawie testamentu z (...) kwietnia 1957 r.
Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z (...) grudnia 1971 r. sygn. akt (...) spadek po H. S., zmarłej (...) października 1969 r. nabyła córka J. W. w całości.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z (...) maja 1986 r. sygn. akt (...) spadek po J. P. zmarłej (...) listopada 1983 r. nabył w całości, co do majątku położonego w Polsce z mocy testamentu z (...) czerwca 1982 r., E. T.
Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z (...) stycznia 2000 r. sygn. akt (...) spadek po E. T. zmarłym (...) września 1998 r. na podstawie testamentu notarialnego z (...) września 1998 r. Rep. (...) nr (...) nabyli syn Z. T. i córka D. T. po (...) części każdy z nich.
Na podstawie pkt (...) i (...) ugody z (...) maja 2001 r. zawartej przed Sądem Okręgowym w W., w sprawie o sygn. akt (...), D. T. przeniosła na A. S. w (...) części, na T. W. w (...) części, na A. S. w (...) części i na B. S. w (...) części prawa i roszczenia służące jej do nieruchomości położonej przy ul. (...), a Z. T. przeniósł na A. S. w (...) części, na T. W. w (...) części, na A. S. w (...) części i na B. S. w (...) części prawa i roszczenia służące jemu do nieruchomości położonej przy ul. (...).
Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym (...) czerwca 2011 r. Rep. (...) nr (...), spadek po A. S. zd. J., córce J. i J. zmarłej (...) maja 2011 r. w W. nabyli na podstawie ustawy córka K. L. oraz syn W. S.
Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego (...) lipca 2017 r. Rep. (...) nr (...) spadek po T. W. zmarłej (...) kwietnia 2017 r. na podstawie ustawy, z dobrodziejstwem inwentarza nabyli K. L. w (...) części, W. S. w (...) części, B. S. w (...) części, A. S. w (...) części.
Komisja zwróciła uwagę, że objęcie gruntu położonego przy ul. (...) w posiadanie przez Gminę (...) nastąpiło (...) kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr (...) Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego (...).
Sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie na gruncie prawa czasowej własności za czynsz symboliczny upływał (...) października 1948 r.
(...) sierpnia 1948 r. J. S. w imieniu własnym i z upoważnienia M. S. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. (...). Do wniosku zostało dołączone zaświadczenie Oddziału Ksiąg Wieczystych, Sądu Grodzkiego w W., w którym zapisano, że zgodnie ze stanem działów (...) i (...) nieruchomość (...) nr (...), C. S. w połowie oraz S. i M. z D. małż. S. w równych częściach w drugiej połowie - wszyscy niepodzielnie - są jawnymi z wykazu właścicielami nieruchomości przy ul. (...), na mocy aktu z (...) października 1935 r. Umieszczona na wniosku prezentata potwierdza, że została pobrana opłata manipulacyjna od wniosku w wysokości (...) zł, asygnata przychodowa (...).
Na mocy zawartych w latach 1977-1990 umów doszło do sprzedaży jedenastu znajdujących się w budynku przy ul. (...) lokali z jednoczesnym oddaniem części gruntu w użytkowanie wieczyste.
Decyzją z (...) marca 1992 r. nr (...) Wojewoda W. stwierdził, że Gmina (...) nabyła z mocy prawa 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości, położonej w W. przy ulicy (...), oznaczonej jako działka nr (...), obręb ewidencyjny (...), o pow. (...) m2 z zabudową, z wyłączeniem (...) lokali sprzedanych.
Decyzją nr (...) z (...) czerwca 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) nr (...) z (...) marca 1992 r. - w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę (...) prawa własności budynku mieszkalnego (z wyłączeniem lokali sprzedanych, tj. lokali nr: (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...)) zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości.
(...) marca 2006 r. Prezydent (...) złożył wniosek do Sądu Rejonowego dla W. o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu S. i M. małż. S., w celu reprezentowania nieobecnych w toczącym się przed Prezydentem (...) postępowaniu o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w (...) przy ul. (...) oraz zawarcia w ich imieniu umowy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do powyższego gruntu. W uzasadnieniu organ wskazał, że przychyla się do propozycji adw. W. S., który jako kandydata na kuratora wskazał W. S. Prezydent (...) podkreślił, że interesy W. S. oraz nieobecnych nie są sprzeczne, gdyż osoba ta jako syn strony postępowania jest zainteresowana w pozytywnym zakończeniu postępowania.
Postanowieniem z (...) kwietnia 2006 r. Sąd Rejonowy dla W. o sygn. akt (...), ustanowił dla nieznanych z miejsca pobytu S. i M. S., zamieszkałych ostatnio w (...) przy ul. (...) kuratora w osobie W. S., "celem reprezentowania małżonków S. i M. S. w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położnej w (...) przy ul. (...) oznaczonej nr hipotecznym (...)".
Prezydent (...) decyzją z (...) października 2008 r. nr (...), po rozpoznaniu wniosku z (...) sierpnia 1948 r., w pkt (...) ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego (...) ułamkowej części zabudowanego gruntu o pow. (...) m2, położonego przy ul. (...), oznaczonego jako działka nr (...), w obrębie (...), uregulowanego w Kw nr (...) na rzecz: - A. S. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - T. W. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - B. S. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - A. S. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - S. S. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - M. S. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, w pkt (...) ustalił czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego udziału w gruncie opisanym w pkt (...) w wysokości (...) zł netto, w pkt (...) odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego (...) części w zabudowanym gruncie opisanym w pkt (...), oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) znajdujących się w budynku położonym przy ul. (...). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość położona przy ul. (...), będąca przedmiotem niniejszej decyzji spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Zgodnie z rozdzielnikiem decyzję otrzymali: adwokat W. S. jako pełnomocnik A. S., T. W., A. S. i B. S., W. S. jako kurator S. i M. S., oraz J. B., M. M. i R. K. jako przedstawiciele Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. (...). Decyzja nie został skierowana do właścicieli (...) lokali wyodrębnionych.
Wnioskiem z (...) maja 2015 r. radca prawny K. W., domagał się zmiany, na podstawie art. 155 k.p.a., pkt (...) decyzji Prezydenta (...) nr (...) z (...) października 2008 r. orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. (...) poprzez wpisanie w miejsce A. S. oraz S. S. i M. S. ich spadkobierców tj. K. L., W. S. oraz Z. S.
Prezydent W. decyzją z (...) sierpnia 2015 r. nr (...), na postawie art. 155 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z (...) maja 2015 r. złożonego przez W. S., B. S., A. S., T. W., K. L., orzekł: zmienić za zgodą stron pkt (...) ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr (...) z (...) października 2008 r., nadając mu brzmienie: "(...). ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego (...) ułamkowej części zabudowanego gruntu o powierzchni (...) m, położonego przy ulicy (...) oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...) w obrębie (...), uregulowanego w KW nr (...) na rzecz: - W. S. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - K. L. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - T. W. - w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - B. S. - w udziale wynoszącym (...) części gruntu, A. S. - w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - Z. M. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, - B. S. i A. S. w udziale wynoszącym (...) części gruntu, na zasadach wspólności ustawowej. Zgodnie z rozdzielnikiem decyzję otrzymali: radca prawny K. W. jako pełnomocnik W. S., T. W., A. S. i B. S., K. L., oraz A. S. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. M., B. S. Decyzja nie została skierowana do właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku przy ul. (...).
Komisja wskazała, że do chwili obecnej nie zostały zawarte akty notarialne mające na celu wykonanie wydanych decyzji reprywatyzacyjnych.
Jeżeli chodzi o weryfikację decyzji z (...) października 2008 r. nr (...) Komisja uznała, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie decyzji reprywatyzacyjnej do osób zmarłych reprezentowanych przez kuratora.
Zdaniem Komisji w toku postępowania prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent (...) rażąco naruszył prawo, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 28, art. 29 i art. 30 § 1 oraz art. 10 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji reprywatyzacyjnej do osób nieżyjących reprezentowanych przez kuratora, które na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 4b ustawy, winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.
Komisja wskazała, że nie ustanawia się kuratora w trybie art. 184 krio dla ochrony praw osoby, jeżeli istnieją przesłanki uznania jej za zmarłą. Działanie kuratora absentis jest dopuszczalne i ma sens jedynie wtedy, gdy osoba, dla której kurator ten został ustanowiony, żyje, lecz jest nieobecna. Kurator ustanowiony dla osoby nieobecnej nie może działać w zakresie kompetencji kuratora spadku, a tymczasem do tego wniosku prowadziłoby uznanie dopuszczalności ustanowienia kuratora absentis dla osoby zmarłej.
W ocenie Komisji wniosek Prezydenta (...) o ustanowienie kuratora nie był uzasadniony albowiem organ nie wykazał należytej staranności przy ustalaniu danych dotyczących S. S. i M. S., w tym faktu śmierci tych osób. Przede wszystkim organ winien powziąć istotne wątpliwości, czy M. S. oraz S. S. żyją już na podstawie analizy samych akt własnościowych dotyczących nieruchomości położnej przy ul. (...). W skierowanym (...) czerwca 1955 r. piśmie Prezydium Rady Narodowej W. do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej jest bowiem mowa o "spadkobiercach M. S.". Natomiast nieobecność S. S. dostrzegalna jest na każdym etapie toczącego się postępowania. Osoba ta pomimo, że była przedwojennym właścicielem nieruchomości nie składała, ani osobiście, ani przez pełnomocnika wniosku dekretowego w 1948 r. Wniosek ten jest składany w imieniu jego żony.
Organ jednocześnie miał obiektywnie możliwość zweryfikowania, na podstawie dokumentów akt księgi hipotecznej nr (...), w jakich okolicznościach doszło do zakupu nieruchomości przez przedwojennych właścicieli, ustalenia gdzie wówczas S. S. i M. S. przebywali, a także ustalenia profesji S. S. i ustalenia jakie stanowisko wówczas zajmował (Dyrektor Generalny (...)). Powyższa wiedza pozwoliłaby z pewnością na uzyskanie bliższych danych osobowych z miejsca pracy. Analizując akta księgi hipotecznej nieruchomości, organ powinien wywnioskować, iż biorąc pod uwagę, że w dacie zawierania powyższej umowy kupna nieruchomości przy ul. (...) S. S. był osobą mającą pełną zdolność do czynności prawych, czyli miał co najmniej 18 lat, to w 2008 r. jego wiek wyniósłby co najmniej (...) lat. Nadto S. S. jako autor licznych publikacji z zakresu hutnictwa i stalownictwa był znany w środowisku osób zajmujących się działalnością naukowo-techniczną. Zatem organ winien z uwzględnieniem powyższej okoliczności podejmować próby ustalenia losów S. S. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ podjął tak podstawowe działanie jak zwrócenie się do Urzędu Stanu Cywilnego o odpisy aktów zgonu.
W konsekwencji powyższych zaniechań ustanowiono kuratora dla osób, które w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej z (...) października 2008 r. miałyby odpowiednio (...) i (...) lata.
Organ tym samym rażąco naruszył prawo poprzez skierowanie decyzji z (...) października 2008 r. do osób zmarłych.
Należy dostrzec, że osoby te zmarły odpowiednio w dniu (...) września 1944 r. oraz w dniu (...) maja 1952 r. a więc w dacie, kiedy organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną ((...) października 2008 r.) nie żyły już od ponad pół wieku. Wydając decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, organ uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz kręgu stron postępowania. Jednocześnie naruszył zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W tak prowadzonym postępowaniu organ nie zrealizował zawartych w art. 6 i art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a. zasad praworządności i prawdy obiektywnej.
Komisja zauważyła, że doktryna i orzecznictwo sądowe utrwaliły pogląd, zgodnie, z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do takiej osoby decyzji ocenione być musi jednoznacznie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 8, który stanowi, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać orzeczenia. Taka decyzja jest obarczona wadą nieważności i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, tak, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością orzeczenia.
Poza tym Komisja wskazała, że decyzja reprywatyzacyjna z (...) października 2008 r. została wydana, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości (...) przez dotychczasowych właścicieli. Jej zdaniem w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent (...) naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu, przesłanka w postaci posiadania gruntu. Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłych właścicieli w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do ust. 2 wyżej przywołanego artykułu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.
Powołując się na poglądy zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00, w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt k.p. 3/15, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09 Komisja wskazała, że dotychczasowy właściciel gruntu i prawni następcy właściciela winni być w posiadaniu gruntu, aby ich wniosek był skuteczny. Ta przesłanka pozytywna rozpoznania wniosku winna być wykazana na moment złożenia wniosku.
Zdaniem Komisji samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319) - dalej zwanego "dekret - Prawo rzeczowe" jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus) określa również element woli - zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibihobendi cum animo domini). Obok posiadania wymieniony dekret przewidywał instytucję posiadania prawa. Według myśl art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, kto rzeczą faktycznie włada w zakresie, odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Art. 298 dekretu - Prawo rzeczowe wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem, należało ustalić corpus. "Corpus oznacza, że dany podmiot znajduje się w sytuacji, która daje mu możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić te podmioty, którym przysługuje do rzeczy określone prawo.
Konsekwencją braku posiadania było niewątpliwie to, iż nawet gdyby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie dekretowym został złożony podlegał odrzuceniu, jako pochodzący od osoby nieuprawnionej. Ustawodawca wykluczył z kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie złożenia wniosku (konkluzja taka wynika również z tezy przywoływanego już powyżej wyroku NSA z 17 stycznia 2002 r.).
Poza tym Komisja uważa, że wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu jest następstwem wprowadzenia do systemu prawa zasady, iż majątkiem opuszczonym jest wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały (tak art. 1 ust. 1 ustawy Krajowej Rady Narodowej z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 17, poz. 97) i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87)). Wolą prawodawcy było zatem przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie - zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. W założeniu prawodawcy roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli nie władał gruntem. Faktyczne władztwo nad gruntem mogło przejawiać się w różny sposób, przykładowo poprzez (współ)decydowanie i (współ)finansowanie odbudowy, zachowanie lokalu i zamieszkiwanie w nim, płacenie danin publicznych. Dlatego o posiadaniu można mówić jedynie w przypadku tych dawnych właścicieli, którzy pomimo wydania dekretu warszawskiego i formalnym objęciu w posiadanie gruntu przez Gminę (...), władali na dzień złożenia wniosku dekretowego gruntem, jakby byli ich posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia, pobierając pożytki z tego gruntu jak np. czynsze (Sąd Najwyższy w uchwale z 11 marca 1971 r. sygn. akt III CZP 99/70).
Jednocześnie osoba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela - ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu, miała na dzień złożenia wniosku dekretowego pozycję posiadacza prawa w rozumieniu art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, obecnie posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 k.c." (Sąd Najwyższy w uchwale z 11 marca 1971 r., sygn. akt III CZP 99/70; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt k.p. 3/15).
Analizując treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu Komisja wskazała, że w dotychczasowej praktyce reprywatyzacyjnej ignorowano przesłankę posiadania, jako uprawniającą do występowania z wnioskiem o prawo do gruntu pod budynkiem - uważając błędnie, że skoro własność prawnie to "więcej", to brak jest podstaw do badania sprawy posiadania, ponieważ właściciel "z automatu" jest posiadaczem. Używanie powyższej argumentacji przez urzędników (również w dyskursie publicznym) wskazuje na brak zrozumienia systemowego kontekstu sytuacji powojennej, gdy właściciele z reguły tracili posiadanie na skutek wojny. Lekceważenie przesłanki posiadania wynika również z niezrozumienia celów dekretu Bieruta (stymulowanie odbudowy także przez skłanianie właściciela, aby zajął się odbudową) i korelacji tego aktu z innymi powojennymi aktami dotyczącymi nieruchomości (porzuconych, opuszczonych i poniemieckich). Po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu) oraz celem dekretu warszawskiego było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić. Dlatego też wymaganie posiadania (jako stanu faktycznego) po stronie dotychczasowego właściciela - było jak najbardziej racjonalne, (prof. Ewa Łętowska w artykule "Mechanizm działania dekretu Bieruta. Dlaczego była potrzebna przesłanka posiadania?").
Odnosząc się natomiast do oceny legalności decyzji z (...) sierpnia 2015 r. nr (...) Komisja uznała, że i ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w trybie z art. 155 k.p.a. w celu konwalidowania decyzji reprywatyzacyjnej z (...) października 2008 r.
Komisja podała, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Tryb z art. 155 k.p.a. umożliwiający uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej wzruszenia w innym trybie nadzwyczajnym. Wzruszenie ostatecznej decyzji w tym trybie dotyczy wyłącznie takich decyzji, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, a zatem decyzji prawidłowych lub decyzji dotkniętych wadami lżejszymi czyli niekwalifikowanymi.
Artykuł 155 k.p.a. zawiera dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne. Formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek, tj. istnienie słusznego interesu strony w zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej. Słuszny interes strony nie może naruszać interesu innych obywateli, ale też nie może być sprzeczny z interesem społecznym.
Wyrażenie zgody przez strony jest bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi zostać wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny. Komisja stwierdziła, że Prezydent (...) wydał decyzję zmieniającą decyzję reprywatyzacyjną w trybie art. 155 k.p.a. bez wymaganej zgody stron postępowania. Przede wszystkim organ nie mógł uzyskać takiej zgody od S. S. oraz M. S., którzy w momencie wydawania decyzji nie żyli. Ponadto, organ zgody takiej nie uzyskał od posiadających tytuł prawnorzeczowy do będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, właścicieli lokali wyodrębnionych, albowiem właścicielom przedmiotowych lokali organ w ogóle nie nadał przymiotu strony postępowania.
Komisja podniosła, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co już wykluczało możliwość stosowania, przewidzianego dla decyzji prawidłowych oraz decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, trybu z art. 155 k.p.a. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji z (...) sierpnia 2015 r. brak jest jakichkolwiek rozważań odnośnie tak istotnej w aspekcie stosowania art. 155 k.p.a. przesłanki materialnej w postaci przemawiającym za zmianą decyzji interesem społecznym, czy słusznym interesem stron.
Poza tym Komisja wskazała, że w toczących się przed Prezydentem (...) postępowaniach dotyczących nieruchomości położonej przy ul. (...) pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. (...). Właścicielom wyodrębnionych lokali, będącym zarazem współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości gruntowej, przysługiwało zgodnie z art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym do brania udziału w przeprowadzaniu dowodów oraz do zaskarżania - w przypadkach określonych ustawą - wydawanych w ich toku orzeczeń. Interes prawny wspomnianych właścicieli lokali wynikał z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 892).
Uniemożliwienie właścicielom wyodrębnionych lokali realizacji uprawnień procesowych wypływających ze statusu strony godziło w konstytucyjną zasadę równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także w zasadę ochrony własności przewidzianą w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe było również sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą NSA.
Wobec tego Komisja wskazała, że za strony postępowania rozpoznawczego uznała, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, Miasto (...). oraz na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej bądź ich następców prawnych tj. Z. M., K. L., W. S., B. S., A. S., B. S. Stronami winni też być właściciele wyodrębnionych lokali, tj.: A. K., A. S., K. G., M. G., M. M., T. S., W. K., J. B., J. P., K. M., k.c., I. K., T. K., C. M., następcy prawni T. M., następcy prawni L. M.
Od decyzji Komisji z (...) września 2018 r. Miasto (...) - dalej zwane "skarżący" wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części dotyczącej fragmentów uzasadnienia tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego - dalej zwanego "k.p.c." w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III. 1.7. (str. 18-19) w całości; w pkt III. 1.8. (str. 19) w całości, w tym: "Wydając decyzję reprywatyzacyjną, w której jako stronę wskazano osobę nieżyjącą, organ uchybił elementarnym obowiązkom, polegającym na właściwym ustaleniu stanu faktycznego art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz kręgu stron postępowania. Jednocześnie naruszył zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i jej prawa do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W tak prowadzonym postępowaniu organ nie zrealizował zawartych w art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. zasad praworządności i prawdy obiektywnej" i bezzasadnego uznania przez Komisję, że do skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej doszło w wyniku nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, podczas gdy prowadzący postępowanie organ administracji nie miał żadnych informacji wskazujących na to, że osoby te nie żyją, tym bardziej, że w postępowaniu reprywatyzacyjnym w imieniu M. i S. S. działał ustanowiony przez Sąd kurator dla osób nieznanych z miejsca pobytu, który nie ustalił faktu śmierci tych osób. Nadto materiał dowodowy w sprawie reprywatyzacyjnej zebrany w chwili składania wniosku o ustanowienie kuratora nie pozwalał na ustalenie nawet prawdopodobnej daty urodzin S. S. i M. S., a więc czynienie w tym wypadku konkluzji, że ww. były osobami nieżyjącymi również nie było możliwe. Wobec braku tych danych, a także wobec powoływania się przez pozostałe strony postępowania na brak wiedzy o M. i S. S. organ powinien uczynić zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 34 § 1 k.p.a. i wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawicieli dla osób nieobecnych. Ocena wniosku oraz stwierdzenie zaistnienia przesłanek ustanowienia kuratora przy jednoczesnym braku przesłanek uznania za zmarłego należała do sądu powszechnego; 2. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.2 (str. 21) "Decyzja reprywatyzacyjna z dnia 3 października 2008 r. została wydana, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości (...) przez dotychczasowych właścicieli."; w pkt III.2.1 (str. 21) w całości; w pkt 1II.2.4. (str. 22) w całości; w pkt III.2.5. (str. 22-23) "Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00, Legalis Numer 80488; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt k.p. 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2016, poz. 66; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt ISA/Wa 1942/09, publ.;http://orzeczenia, nsa.gov.pl)."; w pkt III.2.6 (str. 23) "Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku."; w pkt III.2.6 (str. 24) "W orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli."; w pkt III.2.6 (str. 25) "Konsekwencją braku posiadania było niewątpliwie to, iż nawet gdyby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie dekretowym został przez niego złożony podlegał on odrzuceniu, jako pochodzący od osoby nieuprawnionej. Ustawodawca wykluczył, bowiem po myśli art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie złożenia wniosku (konkluzja taka wynika również z tezy przywoływanego już powyżej wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2002 r."; w pkt III.2.7. (str. 25-26) w całości; w pkt III.2.8. (str. 26) w całości; w pkt III.2.9. (str. 26-27) w całości; w pkt III.2.10 (str. 27 - 28) w całości; w pkt III.2.11 (str. 28) w całości, wobec uznania przez Komisję, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości (...) stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła "dotychczasowych właścicieli gruntu" (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego organ nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że prawidłowość decyzji Prezydenta (...) z (...) października 2008 r. powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy.
Zdaniem skarżącego w decyzji Komisja zaniechała również oceny, jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie sprawy nieruchomości przy ul. (...) ma niepoczynienie przez Prezydenta (...) w decyzji dekretowej rozważań w przedmiocie posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, w sytuacji gdy już na podstawie protokołu z (...) października 1945 r. sporządzonego przez Wojewódzki Oddział Tymczasowego Zarządu Państwowego w (...), znajdującego się w aktach sprawy dekretowej można wywieźć wniosek, że przesłanka posiadania - nawet jeśli dotyczyłaby dotychczasowych właścicieli - była w niniejszej sprawie spełniona, a tym samym wątpliwe jest, aby brak wyjaśnienia tej kwestii w decyzji reprywatyzacyjnej miał wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: 1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z (...) września 2018 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. opinii dr hab. K. Z., adw. H. R. oraz adw. S. Z. z (...) września 2017 r., pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność, że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli.
Od decyzji Komisji z (...) września 2018 r. sygn. akt (...) B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M., W. S. - dalej zwani "skarżącymi" wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1) art. 10 § 1 i art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska skarżących zawartego w piśmie z (...) września 2018 r., następnie zorganizowaniu publicznego i medialnego wystąpienia członków organu na przedmiotowej nieruchomości (...) września 2018 r. oraz wydaniu decyzji (...) września 2018 r., pomimo przedłużenia terminu załatwienia sprawy do (...) września 2018 r., podczas gdy zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nakazuje odniesienie się przez organ do stanowiska stron prezentowanego w toku postępowania, zaś zaniechanie tego obowiązku przy jednoczesnym medialnym, w trakcie kampanii wyborczej, rozpowszechnianiu argumentacji organu bez żadnego ustosunkowania się do racji innych stron postępowania stanowi o naruszeniu ww. zasady, a także nie budzi zaufania do władzy publicznej, jak również budzi wątpliwości co do kierowania się przez organ zasadami bezstronności i równego traktowania;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Prezydent (...) przy wydawaniu kwestionowanych decyzji nie wykazał się należytą starannością przy ustalaniu danych dotyczących S. i M. małż. S. co do:
a) możliwości ustalenia z łatwością daty urodzenia S. S., podczas gdy ustalenie tego faktu było szczególnie utrudnione, ponieważ nawet dysponująca nadzwyczaj szerokimi kompetencjami Komisja błędnie podała 1874 r. jako rok urodzenia S. S., gdy w rzeczywistości urodził się on w 1871 r., co zostało wyjaśnione dopiero w toku postępowania spadkowego po S. S.,
b) tego, że (...) lat jako prawdopodobny wiek przeddekretowych właścicieli nieruchomości w 2008 r. powinien wzbudzić u Prezydenta (...) wątpliwości co do pozostawania S. i M. małż. S. przy życiu, podczas gdy (...) lat nie jest nierealnym wiekiem, który w Polsce osiągają i przeżywają w szczególności osoby urodzone przed wojną, tak jak S. i M. małż. S.,
c) tego, że S. S. był autorem licznych publikacji naukowych, co miało rzekomo pozwalać z łatwością ustalić jego powojenne losy, podczas gdy w rzeczywistości S. S. był autorem zaledwie trzech artykułów, co nie czyniło z niego znanego naukowca, nawet w swojej dziedzinie,
d) powszechnej znajomości S. S. w środowisku naukowo-technicznym, co miało rzekomo pozwalać z łatwością ustalić jego powojenne losy podczas gdy nawet wybitni uczeni z Polskiej Akademii Umiejętności przy opisywaniu znanych postaci z rodu S., w tym ojca S. S. - J., pomijają zupełnie fakt urodzenia i działalność S. S.;
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ewentualnie w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 30 § 1, 4 i 5 k.p.a. i w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozszerzeniu przez organ przesłanek kwalifikowanej wadliwości danej decyzji o sytuację prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem kuratora absenti dla osób, które - zgodnie z później uzyskanymi wiadomościami - nie żyły, podczas gdy organ administracji powinien prowadzić postępowania administracyjne na podstawie posiadanych i wiarygodnych informacji co do kręgu stron postępowania oraz postanowień sądu powszechnego ustanawiających kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, którymi to postanowieniami organ administracji publicznej był związany i których nie mógł nie respektować;
4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy wpływu rzekomo bezpodstawnego ustanowienia kuratora dla S. i M. małż. S. na wynik niniejszej sprawy, podczas gdy dzięki powołanemu kuratorowi udało się odnaleźć następców prawnych S. i M. małż. S., a zatem ustanowienie kuratora pozwoliło ostatecznie na wydanie decyzji zmieniającej, w której uwzględniono pełny krąg spadkobierców przeddekretowych właścicieli nieruchomości, co nie stanowi o istotnym wpływie na wynik sprawy w sensie negatywnym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, ponieważ skutkowało to zakończeniem sprawy przy prawidłowo ustalonym kręgu podmiotów uprawnionych, a więc jest to przejawem pozytywnego wpływu na tok sprawy, co nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji administracyjnych z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy;
5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieustaleniu przez Komisję faktu wprowadzenia dotychczasowych właścicieli w posiadanie nieruchomości w 1945 r. i następnie posiadania przez nich nieruchomości oraz przeprowadzania remontów od 1945 r. do co najmniej lat 50. XX w., podczas gdy organ ten z kwestii posiadania nieruchomości czyni istotną okoliczność wszystkich postępowań dekretowych, od której ustalenia uzależnia wystąpienie kwalifikowanej wadliwości wydawanych decyzji dekretowych, co uzasadnia samodzielne przedstawienie przez organ wynikających z akt sprawy okoliczności związanych z powojennym posiadaniem nieruchomości;
6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że: a) Prezydent (...) przy wydawaniu decyzji z (...) października 2008 r. nie zbadał przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy obowiązek ustalenia przesłanki posiadania nie zachodził w przypadku złożenia wniosku dekretowego przez dotychczasowego właściciela - tak jak w niniejszej sprawie, w której wniosek złożyli przeddekretowi właściciele, b) Prezydent (...) przy wydawaniu decyzji z (...) października 2008 r. zaniechał przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego celem ustalenia przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy szersze czynności z zakresu postępowania dowodowego we wskazanym zakresie były zbędne, albowiem dokumenty jednoznacznie wskazujące na posiadanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli znajdowały się w aktach własnościowych od początku postępowania dowodowego, czego Prezydent (...) nie musiał szczegółowo opisywać; c) Prezydent (...) przy wydawaniu decyzji z (...) października 2008 r. nie zbadał przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy w aktach własnościowych od początku postępowania dekretowego znajdowały się dokumenty ewidentnie wskazujące na posiadanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w postaci protokołu wprowadzenia ich w posiadanie nieruchomości oraz innych pism dowodzących prowadzenia powojennych remontów na nieruchomości od 1945 r. do co najmniej lat 50. XX w. i już sam fakt wydania przez Prezydenta decyzji uwzględniającej wniosek dekretowy dowodzi przeanalizowania i przyjęcia okoliczności wynikających z ww. dokumentów;
7) art. 8 § 1 i art. 156 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy i art. 7 ust. 1 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że odmienny od ustabilizowanego i w zasadzie jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego i wypowiedzi doktryny pogląd organu w przedmiocie konieczności badania przesłanki posiadania w stosunku do wszystkich kategorii podmiotowych z art. 7 ust. 1 dekretu jest podstawą stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, podczas gdy zgodnie z - wyłączonym na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy - art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, a wyłączenie tego przepisu i dowolne odstępowanie przez organ od ustabilizowanej wykładni prawa materialnego stanowi także o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a., z którego wynika zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, a ponadto zmiana wykładni prawa nie stanowi o jego rażącym naruszeniu;
8) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na prowadzeniu rozważań podających w wątpliwość treść postanowień spadkowych zgromadzonych w sprawie, podczas gdy zgodnie z zasadą rozszerzonej prawomocności materialnej orzeczeń sądów cywilnych, prawomocne postanowienia spadkowe wiążą wszystkie organy państwowe i organy administracji publicznej, a wobec niepodważenia tych postanowień spadkowych w odpowiednim ku temu trybie organ prowadzący niniejsze postępowanie nie jest w żaden sposób uprawniony do ich kwestionowania czy też polemizowania z ich treścią lub okolicznościami ich wydania;
9) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uczynieniu z przesłanki ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego - tj. niewzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym którejś z jego stron - podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na rażące naruszenie prawa, podczas gdy przesłanki obu ww. nadzwyczajnych postępowań administracyjnych pozostają względem siebie w oczywistej rozłączności i nie mogą być dowolnie wybierane przez organ do przeprowadzenia konkretnego postępowania;
10) art. 156 § 1 pkt 2, art. 8 § 1 i art. 11 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta (...) z (...) sierpnia 2015 r. zmieniającej pierwotną decyzję zwrotową, podczas gdy zastosowanie trybu zmiany adresatów decyzji zwrotowej na ustalonych spadkobierców dotychczasowych właścicieli nieruchomości było poprawne i uzasadnione;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na; a) uznaniu, że posiadanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, oznaczało wyłącznie faktyczne władanie nieruchomością, co do której występowano z wnioskiem dekretowym, podczas gdy obowiązujące w momencie składania wniosków dekretowych przepisy konceptem posiadania obejmowały również sytuacje charakteryzujące się innym rodzajem - aniżeli faktycznym władaniem - wpływu i kontroli nad rzeczą, b) uznaniu, że przesłanką skutecznego złożenia wniosku dekretowego przez osoby należące do wszystkich kategorii wnioskodawców ujętych w art. 7 ust. 1 dekretu było posiadanie nieruchomości (...), podczas gdy przesłanka posiadania nieruchomości nie znajdowała zastosowania m.in. do dotychczasowego właściciela, a więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinna być odnoszona do dotychczasowych właścicieli, którzy wystąpili z wnioskiem dekretowym; 2) art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że brak kwalifikacji właścicieli wydzielonych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. (...) jako stron postępowań prowadzonych przez Prezydenta (...) stanowi kwalifikowaną wadę wydanych w tym postępowaniu decyzji, podczas gdy osoby te nie mają interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu reprywatyzacyjnym, a nawet jeżeli taki interes mają, to jest to przesłanka wznowienia postępowania, a nie jego nieważności. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o:
1. stwierdzenie nieważności przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie;
2. uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości;
3. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Miasta (...) Komisja wniosła o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. opinii z (...) września 2017 r., pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania. W uzasadnieniu Komisja - powołując się na poglądy judykatury - wskazała, że dopuszcza się możliwość wyeliminowania samego uzasadnienia z pozostawieniem w obrocie samej decyzji. Przeciwne stanowisko odwołuje się do art. 145 § 1 p.p.s.a. i wskazuje, że możliwość uchylenia przez sąd administracyjny części decyzji nie dotyczy jedynie jej uzasadnienia, a rozstrzygnięcie i uzasadnienie, jako odrębne elementy decyzji mogą funkcjonować jedynie razem - nie oddzielnie. Według powyższego podglądu uwzględnienie skargi, której przedmiotem jest uzasadnienie powinno zawsze prowadzić do uchylenia całej decyzji.
Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Niekiedy zaskarżenie może prima facie tylko dotyczyć samego uzasadnienia decyzji, a w rzeczywistości zakresem zaskarżenia została objęta cała decyzja organu.
Zdaniem Komisji w rozpoznawanej sprawie wystąpiła taka sytuacja. Pod pozorem zaskarżenia uzasadnienia decyzji strona kwestionuje ustalenia poczynione przez Komisję w toku postępowania rozpoznawczego oraz dokonaną przez Komisję ocenę materiału dowodowego. Potwierdzają to wskazane przez stronę zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Rzeczywistym celem przedmiotowej skargi nie jest zatem wyeliminowanie wadliwego uzasadnienia decyzji, ale zakwestionowanie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania przez Komisję pkt (...) decyzji z (...) września 2018 r.
Komisja uważa, że skargę Miasta (...) trzeba rozpatrywać jako skargę na całe rozstrzygnięcie Komisji. Komisja stwierdziła, że dostrzega, że żaden z zakwestionowanych fragmentów uzasadnienia nie stanowi samodzielnej całości i niemożliwe jest ich wyeliminowanie, z uwagi na funkcjonalne powiązanie z innymi ustaleniami Komisji. Komisja ustaliła całościowo stan faktyczny sprawy od momentu złożenia wniosku dekretowego do chwili orzekania przez Komisję. Do uwzględnienia skargi konieczne jest nie tylko stwierdzenie naruszenia prawa, ale i ustalenie jego wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Komisji - nie zachodzi związek między zaskarżonymi fragmentami uzasadnienia, a wynikiem sprawy (wzruszeniem decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczeniem co do istoty).
Poza tym komisja podniosła, że Miasto (...) nie ma własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., tj. interesu osobistego, konkretnego i aktualnego oraz prawnie chronionego, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej samej sprawie interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stroną postępowania prowadzonego przez Komisję jest Miasto (...) działające w sferze dominium. W niniejszej sprawie Prezydent (...), działając w sferze imperium wydał decyzje reprywatyzacyjne. Komisja, działając także w sferze imperium, dokonuje oceny zgodności z prawem tych decyzji w nadzwyczajnym trybie nadzorczym.
W ocenie Komisji w realiach przedmiotowej sprawy Miasto (...) nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na uzasadnienie decyzji Komisji. W niniejszej sprawie zaskarżony akt nie wpływa w żaden negatywny sposób na sytuację prawną skarżącego. Miasto (...), zaskarżając poszczególne fragmenty uzasadnienia decyzji, także nie wskazało na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego i jakie negatywne następstwa prawne zaistniały na skutek wydanych decyzji (a właściwie ich uzasadnień).
Jeżeli skarżący wnosi skargę do sądu skierowaną jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej o rozstrzygnięciu dla niego korzystnym sąd powinien skargę oddalić w całości. Uwzględnienie skargi Miasta na fragmenty uzasadnienia decyzji byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby Miasto wykazało: po pierwsze - niezgodność z prawem zaskarżonych fragmentów, a po drugie - fakt, że gdyby ta niezgodność nie miała miejsca, w sprawie należałoby podjąć rozstrzygnięcie inne, niż określone w sentencji decyzji.
Wszystkie zarzuty skarżącego natomiast sprowadzają się do nieuzasadnionej polemiki z wybranymi twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji z (...) września 2018 r. dlatego też skarga w całości nie zasługuje na uwzględnienie.
Komisja wskazała, że uzasadnienie wydanej przez nią decyzji administracyjnej spełnia, nie tylko funkcję wyznaczoną przez art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), ale stanowi formalny wyraz zakończenia prac Komisji. Roli Komisji nie można bowiem ograniczyć jedynie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego.
Komisja, prowadząc postępowanie rozpoznawcze, dąży nie tylko do ustalenia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, lecz również - jako organ administracji publicznej - stoi na straży interesu publicznego i realizuje zadania w zakresie wskazanych wyżej kompetencji. Wyniki prac Komisji mają zatem nie tylko służyć wyeliminowaniu wadliwych decyzji reprywatyzacyjnych, lecz także zbadaniu nieprawidłowości, które wystąpiły podczas postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego.
Z tego punktu widzenia kluczową rolę pełni uzasadnienie decyzji administracyjnej, w którym Komisja, oprócz oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnej, obowiązana jest zawrzeć wszelkie ustalenia co do samego procesu reprywatyzacji oraz wskazać na wszelkie dostrzeżone naruszenia prawa.
Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi Komisja podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji co do rażącego naruszenia prawa wynikłego ze skierowania decyzji reprywatyzacyjnej do osób zmarłych i że było to wynikiem błędnego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta (...).
Jeżeli chodzi o brak ustalenia przesłanki posiadania, to i w tym zakresie Komisja podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Komisja wskazała, że stanowisko Komisji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało następczo potwierdzone wprost przez ustawodawcę, który we wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 9 marca 2017 r. art. 30 ust. 1 pkt 4b wskazał, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa wart. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości (...) przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Tym samym to ustawodawca poprzez przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. doprecyzował, jak należy rozumieć przepis art. 7 ust. 1 dekretu, potwierdzając linię orzeczniczą wypracowaną dotychczas przez Komisję.
Zdaniem Komisji wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z prywatnego dokumentu jest bezzasadny. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Powyższe wyklucza, co do zasady, prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję.
Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. umożliwiający w ograniczonym zakresie przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentu urzędowego oraz prywatnego.
Komisja zwróciła uwagę, że skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, który de facto został sporządzony na zlecenie strony Miasta (...) i należy go traktować wyłącznie w kategoriach prywatnej analizy. Wykluczyć jednak należy możliwość przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego sporządzonej na prywatne zlecenie strony i przedłożonej w formie dokumentu prywatnego.
W odpowiedzi na skargę B. S., A. S., k.r. L., A. S., B. S., Z. M., W. S. Komisja wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że jeżeli chodzi o zarzut dotyczący pominięcia w uzasadnieniu decyzji Komisji stanowiska skarżących zawartego w piśmie z (...) września 2018 r. i wydania decyzji (...) września 2018 r. pomimo przedłużenia terminu załatwienia sprawy do (...) września 2018 r. uszło uwadze skarżących, że (...) sierpnia 2018 r. zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zawiadomieniu tym opatrzonym datą (...) sierpnia 2018 r. organ zawarł informację o zakończeniu postępowania rozpoznawczego w sprawie o sygn. akt (...). Nadto, powyższe zawiadomienie zawierało informację że w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, strona ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zawiadomieniu wskazano również, że uznaje się za skutecznie doręczenie po upływie 7 dni od daty ogłoszenia. Zatem, siedmiodniowy termin, na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, upłynął (...) września 2018 r. Skarżący swoje stanowisko zawarli w piśmie zredagowanym i nadanym (...) września 2018 r. Uchybili tym samym zakreślonemu w zawiadomieniu terminowi na wypowiedzenie się. Samo pismo skarżących wpłynęło do Ministerstwa Sprawiedliwości (...) września 2018 r., już po wydaniu decyzji Komisji. Zapewniając siedmiodniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów Komisja w sposób zgodny z przepisami prawa zrealizowała prawo stron do ich czynnego udziału na tym etapie postępowania. Nie można zaś mówić o pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdy organ przedłuża termin do rozpoznania sprawy, a następnie przed upływem wskazanego terminu wydaje decyzję w sprawie. Wynikający z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek organu zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie jest gwarancją realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz jest to regulacja służąca terminowemu załatwianiu spraw.
Co do zarzutu dotyczącego przyjęcia przez Komisję, że Prezydent (...) nie wykazał należytej staranności przy ustalaniu danych dotyczących S. S. i M. S. Komisja podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący błędnie wywodzą, że w postępowaniu spadkowym toczącym się po S. S. pod sygn. akt (...) przed Sądem Rejonowym w K. została wyjaśniona kwestia daty jego narodzin. W toku postępowania spadkowego pełnomocnik wnioskodawczyni podał jedynie, iż pozyskane przez niego z archiwum odpisy dokumentów wskazują, że S. S. urodził się (...) kwietnia 1871 r. Zalegający w aktach odpis zupełny aktu zgonu zawiera natomiast zapis, że S. S. urodził się (...) kwietnia 1874 r. W toku rozpoznawania powyższej sprawy Sąd nie rozstrzygnął kwestii daty urodzenia S. S. Informacji w tym zakresie nie zawiera nawet wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Ustalenie, czy rzeczywistą datą narodzin S. S. jest rok 1971, czy rok 1974 pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o prawidłowości prowadzonego przez Prezydenta (...) postępowania dekretowego.
Odnosząc się do zarzutu prowadzenia i skierowania decyzji do osoby nieżyjącej i uznania że jest to rażące naruszenie prawa Komisja podtrzymała prezentowane w sprawie stanowisko.
Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący braku w uzasadnieniu decyzji Komisji analizy wpływu ustanowienia kuratora dla S. i M. S. na wynik sprawy i twierdzenie skarżących, że ustanowienie dla zmarłych S. i M. małżonków S. kuratora przyczyniło się do odnalezienia spadkobierców zmarłych i skutkowało zakończeniem sprawy przy prawidłowo ustalonym kręgu spadkobierców Komisja wskazała, że nie jest rolą kuratora absentis poszukiwanie spadkobierców osoby zmarłej, takiej przesłanki nie formułuje art. 184 § 1 krio. Nawet gdyby przyjąć, że kurator przyczynił się do ustalenia kręgu stron postępowania, to w żadnym przypadku nie sanowałoby to naruszeń prawa polegających na skierowaniu decyzji do osób zmarłych.
W zakresie zarzutu dotyczącego nieustalenia przez Komisję kwestii posiadania nieruchomości przez pierwotnych właścicieli nieruchomości organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości (...). Komisja realizując zawarte w ustawie zadania ustaliła do jakich nieprawidłowości w toku działania organu doszło. Zważenia wymaga, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co do zasady, nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Komisja nie może przypisywać sobie roli organu postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony.
Komisja podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie zarzutów dotyczących braku zbadania przesłanki posiadania jako przesłanki uwzględnienia wniosku dekretowego oraz sposobu wykładni art. 7 ust. 1 dekretu przez Komisję. Dodatkowo podniosła, że stanowisko Komisji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało następczo potwierdzone wprost przez ustawodawcę, który we wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 9 marca 2017 r. art. 30 ust. 1 pkt 4b wskazał, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości (...) przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Tym samym to ustawodawca doprecyzował, jak należy rozumieć art. 7 ust. 1 dekretu, potwierdzając linię orzeczniczą wypracowaną dotychczas przez Komisję.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku rozważań Prezydenta (...) w toku rozpoznawania wniosku dekretowego co do kwestii prawidłowości przeprowadzonych postępowań spadkowych po dawnych właściciela hipotecznych nieruchomości Komisja stwierdziła, że fakt związania organu administracji publicznej prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego nie zwalnia go, w świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego, od obowiązku rozważenia całokształtu okoliczności, które towarzyszyły wydaniu tego orzeczenia, zwłaszcza, jeśli są one tak istotne z punktu widzenia toczącego się przed organem postępowania.
W zakresie zarzutu dotyczącego zakwalifikowania braku udziału stron w postępowaniu jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji oraz dotyczącego nadania przymiotu strony postępowania dekretowego właścicielom lokali wyodrębnionych Komisja podniosła, że w wydanej (...) września 2018 r. decyzji nie przesądziła, że sam fakt braku udziału którejś ze stron w postępowaniu administracyjnym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei poglądy skarżących w kwestii statusu właścicieli wyodrębnionych lokali stanowią próbę polemiki z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, które przesądziło, iż prawo do bycia stroną w takim postępowaniu przysługuje wszystkim osobom legitymującym się tytułem prawnorzeczowym do gruntu.
Jeżeli natomiast chodzi o zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji z 3 sierpnia 2015 r. w celu konwalidowania decyzji z (...) października 2008 r. Komisja stwierdziła, że skarżący przedstawiają swoje wywody odnośnie prawidłowości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w całkowitym oderwaniu od analizy przesłanek warunkujących zastosowanie tego trybu. Ignorują fakt, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może być stosowany do decyzji nieobarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi, a właśnie taką wadą obarczona jest decyzja z (...) października 2008 r. Przeszkody do wydania decyzji w powyższym trybie nie dostrzegają także w braku zgody stron postępowania. Skarżący nie dostrzegli również, że Prezydent (...) nie dokonał żadnych rozważań w zakresie słusznego interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zaistniałe w sprawie okoliczności wykluczały zastosowanie trybu konwalidowania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2162/18 połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę Miasta (...) oraz skargę B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M., W. S. i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2145/18.
Stowarzyszenie (...) w piśmie z (...) marca 2019 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniu sądowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/18 dopuścił do udziału w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie (...).
W piśmie z (...) maja 2019 r. B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M. i W. S. podtrzymali stanowisko skargi. Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: 1. opinii językoznawczej prof. dr. hab. W. G. z (...) września 2018 r. dotyczącej interpretacji językowej art. 7 ust. 1 dekretu na okoliczność wykazania odnoszenia się frazy imiesłowowej "będący w posiadaniu gruntu" jedynie do następców prawnych dotychczasowego właściciela, o których mowa w przywołanym przepisie, 2. pisma Biura Odbudowy (...) z (...) sierpnia 1945 r., 3. notatki służbowej Biura Odbudowy (...) z (...) września 1945 r., 4. wniosku o wydanie zaświadczenia z (...) maja 1946 r., 5. zaświadczenia z (...) sierpnia 1946 r., 6. pisma Biura Odbudowy (...) z (...) października 1947 r., 7. pisma Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w (...) z (...) września 1947 r., 8. upoważnienia z (...) sierpnia 1946 r., 9. wniosku o wydanie zaświadczenia z (...) sierpnia 1947 r., 10. zaświadczenia z (...) sierpnia 1947 r., 11. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z (...) stycznia 1948 r., 12. wniosku z (...) czerwca 1948 r., 13. pisma Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w (...) z (...) czerwca 1948 r., 14. pisma z (...) grudnia 1948 r., 15. wniosku o wydanie zaświadczenia z (...) listopada 1948 r., 16. zaświadczenia z (...) listopada 1948 r., 17. wniosku z (...) listopada 1948 r., 18. zaświadczenia z grudnia 1948 r., 19. pozwolenia na użytkowanie z (...) stycznia 1949 r., 20. protokołu z (...) maja 1949 r., 21. załącznika do protokołu z (...) maja 1949 r. - stopień zniszczeń, 22. wniosku o wydanie zaświadczenia z (...) lutego 1950 r., 23. wezwania Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w (...) z (...) marca 1950 r., 24. zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w (...) z (...) sierpnia 1953 r., 25. zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w (...) z (...) sierpnia 1955 r., 26. zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w (...) z (...) września 1955 r. - na okoliczność nieprzerwanego posiadania przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych jej właścicieli od 1945 r. do co najmniej połowy lat 50. XX w.
Miasto (...) wniosło na rozprawie o potraktowanie wniosku dowodowego zawartego w skardze jako stanowiska strony uzupełniającego skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/18 (wydanym na rozprawie) oddalił wniosek dowodowy, jeżeli chodzi o dowód wskazany w pkt (...) pisma z (...) maja 2019 r. oraz dopuścił dowód z dokumentów wskazanych w pkt (...)-(...) pisma z (...) maja 2019 r. na okoliczność spełnienia przesłanki nieprzerwanego posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli.
Stowarzyszenie (...) w piśmie z (...) maja 2019 r. (złożonym na rozprawie) wniosło o oddalenie skarg i zobowiązanie Prezydenta (...) do zbadania przesłanki posiadania przy ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Stowarzyszenie uważa, że decyzje reprywatyzacyjne z 2008 r. i 2015 r. rażąco naruszają prawo. Ma to związek z przeprowadzeniem postępowania dekretowego i wydaniem decyzji w stosunku do osób zmarłych, reprezentowanych przez kuratora ustanowionego dla osób o nieznanym miejscu pobytu. Poza tym Stowarzyszenie podniosło, że decyzja reprywatyzacyjna z 2008 r. została wydana bez zbadania przesłanki posiadania, mimo, że jej wyjaśnienie wynika z obowiązku jasno nałożonego przez ustawodawcę na organ. Jest to jeden z warunków uzyskania użytkowania wieczystego.
Skargi były uzasadnione.
Poza sporem jest to, że kwestionowane przez Komisję decyzja Prezydenta (...) z (...) października 2008 r. (zmieniana) i decyzja Prezydenta (...) z (...) sierpnia 2015 r. (zmieniająca) nie zostały wydane w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt: 1, 2 (w zakresie braku podstawy prawnej do ich wydania), 3, 4, 5, 6, 7 k.p.a.
W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącymi, a Komisją dotyczyła tego, czy:
1) decyzja zmieniana orzekająca w pkt (...) o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz S. S. i M. S. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 28, art. 29, art. 30 oraz art. 10 k.p.a.) poprzez to, że zapadła w postępowaniu prowadzonym w stosunku do osób zmarłych i została skierowania do osób zmarłych, tj. orzeka o prawach materialnych osób zmarłych reprezentowanych w postępowaniu dekretowym przez kuratora dla osób nieobecnych;
2) decyzja zmieniająca powyższą decyzję w trybie art. 155 k.p.a., została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. poprzez to, że: - zmienia decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, - zapadła bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania (właścicieli lokali mieszkalnych posadowionych w budynku znajdującym się na gruncie przy ul. (...)), - nie zawiera jakichkolwiek rozważań odnośnie materialnych przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a., tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Sąd podziela stanowisko Komisji, że - co do zasady - w orzecznictwie sądowym istnieje przeważające stanowisko, że prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej (osoby fizycznej pozbawionej zdolności prawnej) traktowane jest jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednakże - zdaniem Sądu - ocena, czy w tej konkretnej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga rozważenia całej złożoności tej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Ponadto zwraca się też uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa decydują nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale i charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które kontrolowana decyzja wywołała. Przyjmuje się przy tym, że skutki wywołane przez decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą, to skutki gospodarcze lub społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jakkolwiek dopuszcza się, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć także przepisów procesowych i ustrojowych, to jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Mając te uwagi na względzie Sąd podziela stanowisko Komisji, że skoro na etapie postępowania dekretowego nie zostało wyjaśnione, że S. S. zmarł w 1944 r., a M. S. zmarła w 1952 r., to niewątpliwie prowadzenie postępowania dekretowego z udziałem tych osób, których reprezentował kurator dla osób nieobecnych, a następnie przyznanie tym osobom, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego w stosownych udziałach do zabudowanej nieruchomości (...) oznaczonej jako działka nr (...) przy ul. (...) (pkt (...) decyzji z (...) października 2008 r.) i odmowa przyznania tego prawa do udziału wynoszącego (...) części w tej nieruchomości (pkt (...) tej decyzji) świadczy o wydaniu decyzji zmienianej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 29, art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 34 § 1 k.p.a.
Faktu tego nie zmienia to, że Prezydent (...) wydając decyzję reprywatyzacyjną nie miał dowodów wskazujących na to, że osoby te nie żyją, skoro organ ten uprzednio okoliczności tych nie wyjaśnił i nie ocenił. Wykorzystanie w postępowaniu dekretowym prawomocnego postanowienia sądowego o ustanowieniu kuratora dla osób nieobecnych i prowadzenie postępowania z udziałem tego przedstawiciela nie było możliwe. Tego rodzaju przedstawiciel procesowy nie mógł reprezentować osób zmarłych.
Rację ma Komisja twierdząc, że poprzez niewyjaśnienie losów M. i S. małż. S., prowadzenie postępowania z udziałem kuratora dla osób nieobecnych, który takim kuratorem nie powinien być, a następnie orzeczenie o prawach osób zmarłych, naruszone zostały przepisy procesowe (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 34 § 1 k.p.a.), ale też przepisy prawa materialnego (art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego).
Nie można się jednak zgodzić z Komisją, że w stanie faktycznym i prawnym tej konkretnej sprawy takie naruszenie prawa należało zakwalifikować jako "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
Po pierwsze - przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie jest w sposób wyraźny wymieniona jako jedna z podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Tę dodatkową przesłankę "nieważnościową" wypracowało orzecznictwo sądowe. W orzecznictwie sądowym nie ma przy tym jednolitych poglądów w kwestii traktowania wady polegającej na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej. Naczelny Sąd Administracyjny w niektórych sprawach traktuje taką sytuację jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie podstawę do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 912/97; wyrok NSA z 19 października 2001 r. sygn. akt I SA 2526/99; wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/13; wyrok NSA z 30 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2036/16). Po drugie - w niniejszym postępowaniu dekretowym brały udział strony postępowania i decyzja reprywatyzacyjna rozstrzyga o prawach (...) osób. Nie ma więc sytuacji prowadzenia postępowania bez stron postępowania, a także wydania w takich warunkach decyzji rozstrzygającej, co do istoty sprawy.
Po trzecie - w niniejszej sprawie wymienione wyżej skutki wadliwej decyzji z (...) października 2008 r. zostały sanowane jeszcze przed wszczęciem postępowania rozpoznawczego. Decyzję tę zmieniła decyzja ostateczna z (...) sierpnia 2015 r., w trybie art. 155 k.p.a., poprzez wskazanie w jej osnowie jako osoby uprawnionej Z. M. - spadkobiercy M. i S. małż. S. Traktując te decyzje (zmienianą i zmieniającą), jako całość, trzeba wskazać, że Prezydentowi (...) nie można zarzucić, że skutki jakie wywołały te decyzje (doprowadzenie do wskazania w rozstrzygnięciu dekretowym właściwych i aktualnych stron postępowania) są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Efektem zmiany decyzji z 2008 r. było przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego oznaczonego jako działka nr (...) (w stosownym udziale) m.in. Z. S. - samemu spadkobiercy przeddekretowych właścicieli dawnej nieruchomości hipotecznej nr (...).
Zatem skutkiem opisanego wyżej naruszenia nie było powstanie - w następstwie wydania decyzji (zmienianej i zmieniającej) - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Brak jednego z koniecznych elementów składających się na pojęcie "rażącego naruszenia prawa" świadczył o tym, że decyzji reprywatyzacyjnej z (...) października 2008 r., zmienionej decyzją z (...) sierpnia 2015 r. nie można postawić zarzutu wydania jej w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Za uznaniem decyzji zmienianej z 2008 r. jako nieobciążonej wadą rażącego naruszenia prawa przemawia także pojawiająca się w orzecznictwie sądowym tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, która leży w interesie porządku publicznego. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ważenie zasad: praworządności (art. 7 Konstytucji RP), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją. Z kolei wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Trybunał podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od reguły trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji.
Trybunał podkreślił, że z analizy praktyki orzeczniczej, jak i wypowiedzi doktrynalnych wynika, że celem nowelizacji k.p.a. w 1980 r. w zakresie wprowadzenia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" było zapewnienie decyzjom większej trwałości, co pogłębiać miało zaufanie obywateli do organów administracji. Tym samym zamierzano ograniczyć zasięg zastosowania bezwzględnie rozumianej zasady praworządności. W doktrynie zauważono, że wyjątki od reguły trwałości (stabilności) ostatecznych decyzji administracyjnych "muszą być wyraźnie określone w kodeksie", a ponadto wszystkie próby poszerzenia w tym zakresie uprawnień organów administracji państwowej w toku stosowania prawa muszą być sklasyfikowane jako rażące jego naruszenie.
Trybunał wskazał, że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one "sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.
Zdaniem Sądu okoliczności tej konkretnej sprawy świadczą o tym, że w wyniku ważenia zasad konstytucyjnych na gruncie sprawy z art. 156 § 1 k.p.a. prymat należało przyznać konstytucyjnej zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa. W konsekwencji brak było wystarczających argumentów przemawiających za eliminacją decyzji z (...) października 2008 r., zmienionej w pkt (...) decyzją z (...) sierpnia 2015 r. z obrotu prawnego, w trybie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Zbytni rygoryzm i automatyzm w pojmowaniu przez Komisję na tle tej konkretnej sprawy przesłanki "rażącego naruszenia prawa" doprowadził do tego, że zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 1 została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Jeżeli chodzi o ocenę legalności decyzji Prezydenta (...) z (...) sierpnia 2015 r. Sąd zwraca uwagę, że jej podstawę prawną stanowił art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Trzeba wskazać, że sposób rozumienia i stosowania w praktyce instytucji z art. 155 k.p.a. kształtuje bogate orzecznictwo sądowe. Przepis ten w praktyce orzeczniczej budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych.
Próbę usunięcia niektórych wątpliwości orzeczniczych, jakie zrodziły się na tle wykładni tego przepisu, podjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09.
Ze stanowiska zaprezentowanego w tej uchwale wynika, że:
1) przy stosowaniu art. 155 k.p.a. istotne są przesłanki wynikające z tego przepisu;
2) postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna;
3) decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych;
4) postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem;
5) postępowanie z art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość sprawy jest zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej (brak przekształceń faktów prawnie istotnych), a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Z tym, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego;
6) złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji;
7) użycie w art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony), z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 k.p.a.;
8) zmiana decyzji staje się niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.
Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a.
Poza tym na tle spraw dekretowych nie ma jednolitego orzecznictwa w zakresie stosowania instytucji z art. 154 i art. 155 k.p.a. W orzecznictwie sądowym są rozbieżności, co do tego, czy decyzja wydana w trybie z art. 7 dekretu (jako decyzja tzw. związana) podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1215/10; wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 i wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13 - opowiadające się za stosowaniem do decyzji dekretowych art. 154 i art. 155 k.p.a. oraz wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1667/13 - stanowisko o niedopuszczalności stosowania trybu z art. 154 k.p.a.).
Rację mają skarżący twierdząc, że przy wydaniu decyzji zmieniającej przesłanki wynikające z samej tylko treści art. 155 k.p.a. zostały zachowane. Po pierwsze - z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniana stała się ostateczna (klauzula ostateczności widniejąca na egzemplarzu decyzji). Po drugie - decyzja zmieniana w pkt (...) orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. S., T. W., B. S., A. S. Na podstawie tej decyzji strony nabyły prawo. Po trzecie - nie ma wątpliwości, że zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron. Z akt sprawy wynika, że wniosek z (...) maja 2015 r. o zmianę decyzji z (...) października 2008 r. złożyły strony postępowania dekretowego, tj. T. W., B. S., A. S., a także następcy prawni C. S. (przeddekretowego właściciela przedmiotowej nieruchomości) w osobach W. S., K. L., Złożenie wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez autorów wniosku zgody na zmianę decyzji. W toku postępowania nadzwyczajnego zgodę na zmianę decyzji wyrazili także Z. M., B. S. i A. S., tj. następcy prawni po M. i S. małż. S. (przeddekretowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości).
Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie nie była wymagana zgoda Miasta (...). na zmianę decyzji, mimo, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta (...). W sprawie o zmianę decyzji z (...) października 2008 r., w trybie art. 155 k.p.a., Prezydent (...). działał jako organ administracji publicznej - organ gminy (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a.). Zatem w niniejszej sprawie Prezydent (...) "bronił" interesu właściciela nieruchomości, jako organ administracji publicznej (działając w sferze imperium), a nie jako organ osoby prawnej jaką jest Miasto (...). (działając w sferze dominium). Wobec tego, że ustawodawca w sprawie dekretowej wyznaczył Prezydentowi (...). rolę organu administracji publicznej, który wydaje decyzję administracyjną, to Miasto (...). nie miało w tej sprawie statusu strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jako osoba prawna (właściciel nieruchomości).
Jeżeli chodzi o brak zgody na zmianę decyzji pochodzącej od właścicieli wykupionych lokali mieszkalnych, którym przypadają udziały w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości rację ma Komisja, że tego rodzaju osoby są stronami postępowania dekretowego (por. wyrok NSA z 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1904/14)).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że także aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości dekretowej, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją dekretową, gdy później nabywa prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji (od uprawnionego z tej decyzji) ma interes prawny w sprawie o zmianę decyzji dekretowej w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10).
Zdaniem Sądu wadliwe jest jednak twierdzenie Komisji, że osoby, które nie były uprawnionymi z decyzji dekretowej bądź nie nabyły później praw z tej decyzji (właściciele wykupionych lokali) musiały wyrazić zgodę na zmianę pkt (...) decyzji z (...) października 2008 r. Z art. 155 k.p.a. wynika, że wymóg uzyskania zgody strony dotyczy tylko stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i nabyły prawo z decyzji zmienianej. Wymóg ten należy też odnieść do ich następców prawnych. Decyzja z (...) października 2008 r. w pkt (...) (tego punktu dotyczył wniosek o zmianę) nie przyznaje żadnego prawa właścicielom wykupionych lokali mieszkalnych. Poza tym nie brali oni udziału w postępowaniu dekretowym.
Po czwarte - brak przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 k.p.a. do spraw dekretowych. Po piąte - za zmianą decyzji z (...) października 2008 r. przemawiał słuszny interes strony. Niewątpliwie zmiana tej decyzji realizowała zgodny cel następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości (spadkobiercy i nabywców praw i roszczeń dekretowych). Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić do zawarcia przez Miasto (...). z następcami prawnymi dotychczasowych właścicieli umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Po szóste - zmianie pkt (...) decyzji z (...) października 2008 r., która wywoływała zmiany tylko w sferze prawnej podmiotów prywatnych, nie stał na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody nie wskazało Miasto (...), czy też Komisja.
Samego braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że - jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 - zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony).
Rację mają zatem skarżący, że postępowanie rozpoznawcze nie wykazało, aby w niniejszej sprawie wystąpiły jasno uchwytne, a przez to "rażące", przeszkody do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 k.p.a., w stosunku do decyzji z (...) października 2008 r. Wydana w takich warunkach decyzja stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego (np. narusza nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie prawa albo zapada w zupełnym oderwaniu od podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Z samej tylko treści art. 155 k.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inne podmioty, czy też poprzez wykorzystanie tego trybu do konwalidowania stwierdzonych wad decyzji zmienianej.
Jak wskazano wyżej takie, a nie inne rozumienie art. 155 k.p.a. (różna wykładnia prawa) nie może być podstawą zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tej sytuacji zaskarżona decyzja Komisji w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 2 została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie Komisja działała w trybie stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a. Wobec tego zbędna była ocena przez Komisję legalności decyzji reprywatyzacyjnej z (...) października 2008 r. w aspekcie nieustalenia przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu i powiązanie tego zagadnienia z istotnym (a nie rażącym) naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu.
Tym niemniej - z uwagi na sformułowanie przez Komisję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska w kwestii rozumienia przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu i postawienie Prezydentowi (...) zarzutu istotnego naruszenia przepisów postępowania poprzez nieustalenie tej przesłanki - Sąd uznał za właściwe odniesienie się i do tego zagadnienia.
Aby właściwie ocenić to stanowisko Komisji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy najpierw wyjaśnić sens regulacji z art. 7 ust. 1 dekretu. Chodzi o wyjaśnienie treści tego przepisu na tle:
1) realiów historycznych i społecznych, jakie miały miejsce w dacie wprowadzenia dekretu do porządku prawnego,
2) stanu prawnego obowiązującego w chwili wejścia w życie dekretu,
3) późniejszego i obecnego stanu prawnego, który miał ścisły związek z dekretem.
Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie (ówczesne realia) trzeba wskazać, że dekret był odpowiedzią na to co działo się na terenie (...), po zakończeniu wojny rozpoczętej 1 września 1939 r. i był jedną z wielu regulacji prawnych, jakie wprowadzono po wojnie, aby uporządkować sytuację w Polsce.
Powojenna (...) była zniszczona. Średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76% wszystkich budynków, na lewym brzegu aż 84%. Teren (...) był areną masowych przemieszczeń ludności. Ludność przymusowo wyprowadzona z (...) wracała do stolicy z obozów koncentracyjnych, obozów pracy, obozów dla uchodźców, tułaczki. Do (...) napływało też wiele osób z całej Polski, często bez dokumentów. Panował głód mieszkaniowy (Tomasz Markiewicz (w:) Aleksander Hetko "Dekret warszawski" - wybrane aspekty prawne czyli o uprawnieniach cywilnych dochodzonych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2006 r., str. 5 i 6). Przeddekretowi właściciele nie zawsze mogli mieszkać w swoich zrujnowanych lub uszkodzonych budynkach. Zamieszkiwali pod innymi adresami. Regułą było to, że władze miejskie komunikowały się z mieszkańcami za pomocą publicznych obwieszczeń, ponieważ wielu z nich było nieobecnych pod dotychczasowymi adresami. W (...) nie istniał system ewidencji ludności, w takim kształcie, jaki funkcjonuje obecnie. Zdarzały się problemy z ustaleniem tożsamości osób przebywających w (...).
Odnosząc się do drugiego zagadnienia (ówczesny stan prawny) należy zauważyć, że dekret wprowadzono w celu przeprowadzenia odbudowy stolicy z udziałem jej mieszkańców, dalszej jej rozbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze (...) stały się z mocy prawa (21 listopada 1945 r.) własnością gminy (...) (art. 1 dekretu). Jedynie budynki nadające się do naprawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5 dekretu). Budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, w terminie 6 miesięcy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu albo w razie nieuwzględnienia tergo wniosku (art. 8 dekretu).
Prawodawca wprowadzając regulację z art. 7 dekretu zdecydował się na mieszany administracyjno-cywilny tryb regulacji tych spraw. Miało to uzasadnienie, ponieważ razem z dekretem weszły w życie dwa inne dekrety. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280) oraz dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281). Komunalizacja gruntów na obszarze (...) została skorelowana z obowiązkami administracyjnoprawnymi nakładanymi na osoby uprawnione, które były zobowiązane do rozbiórki budynków zniszczonych, czy też naprawy budynków uszkodzonych.
Aby efektywnie prowadzić postępowania administracyjne w sprawach dekretowych prawodawca musiał podejść praktycznie do kwestii ustalenia stron tego rodzaju postępowań. Ekstraordynaryjna powojenna sytuacja (...) wymagała, aby postępowania dekretowe nie grzęzły na początkowym etapie, nie koncentrowały się na wyjaśnianiu sporów o to, czy wniosek dekretowy złożyła, aby na pewno osoba uprawniona.
W dacie wejścia w życie dekretu na terenie (...) obowiązywał Kodeks Napoleona - dalej zwany "kn" oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych.
Jeżeli chodzi o przeddekretowego właściciela nieruchomości zapisanego w księdze hipotecznej sytuacja była prosta. Dotychczasowy właściciel mógł udowodnić swe prawa, jako strona, w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej (świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w W.). Dekret nie odbierał dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości. Objęcie gruntu (...) w posiadanie przez gminę (...) miało charakter formalny. Prawo przewidywało domniemanie prawne, że osoba posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz (art. 2230 kn). Co istotne, gdy na nieruchomości znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu budynek nadający się do naprawy dotychczasowy właściciel pozostawał nadal właścicielem budynku.
Podobna sytuacja dotyczyła osób reprezentujących prawa dotychczasowego właściciela np. pełnomocnika, zastępcy (np. kuratora dla osoby nieobecnej). Takie osoby mogły wykazać swe prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego (art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem - Dz. U. Nr 36, poz. 41 z późn. zm.) - dalej zwanego "rpa".
Sytuacja przedstawiała się zgoła inaczej, gdy wnioski dekretowe były składane przez prawnych następców właściciela, którzy nie mogli już ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej, po wejściu w życie dekretu.
W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku (art. 724 kn, art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 z późn. zm.)). Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 kn). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 kn). Inna była sytuacja np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 kn). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 kn). Przepisy ustawy hipotecznej z 1918 r. (art. 127 i art. 128) wymagały od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).
Wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący te wnioski uczyni stroną postępowania osoby, które udowodnią swe prawa do spadku, np. poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Miało to wówczas uzasadnienie bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego. Art. 811 kn wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. Taka sytuacja rodziła problem, czy kurator będący reprezentantem masy spadkowej (a nie spadkobiercy - art. 813 kn) może w ramach swych kompetencji inicjować postępowanie dekretowe, nie mając na to wyraźnej zgody spadkobiercy (rpa nie zawierał odpowiednika art. 30 § 5 k.p.a.).
Wydaje się, że podobna sytuacja miała dotyczyć prawnych następców singularnych, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej albo roszczenia dekretowe do nieruchomości zabudowanej budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Jeżeli chodzi o te osoby prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te osoby, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tychże praw został im wydany (art. 711 kn w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 z późn. zm.)).
Zdaniem Sądu szczególna powojenna sytuacja (...) uzasadniała wprowadzenie dwustopniowego trybu ustanowienia prawa zabudowy (wieczystej dzierżawy). Postępowanie administracyjne miało wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa (strona postępowania), a jeżeli tak, to, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz tego podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy.
Treść art. 7 dekretu świadczy o tym, że w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy (administracyjnym) kluczowe znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę przesłanki "posiadania", a nie wykazanie faktycznego władania rzeczą.
W ocenie Sądu ówczesnemu prawodawcy zależało na efektywnej odbudowie stolicy. Do tego było niezbędne ustalenie, że prawny następca legitymuje się stosownymi dokumentami dotyczącymi danego gruntu, a zatem może być stroną różnego typu postępowań administracyjnych. W ówczesnych realiach, jeżeli nie żył dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawny następca był adresatem licznych wystąpień organu. Jeżeli na gruncie był budynek mieszkalny nadający się do zamieszkiwania, brał udział w procedurze przydziału mieszkań (dekret PKWN z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych - Dz. U. Nr 4, poz. 18). Brał udział w procedurze protokolarnego obejmowania gruntu przez gminę (...) (§ 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy - Dz. U. Nr 16, poz. 112), mógł być adresatem czynności i aktów władzy, jeżeli chodzi o zabranie przedmiotów znajdujących się na gruncie, usunięcie gruzu z gruntu, rozbiórkę budynku zniszczonego, naprawę budynku uszkodzonego (art. 2, art. 6 dekretu, art. 2, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281)).
Wobec tego wnioskodawca - prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać w oparciu o stosowne dokumenty swą czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania (art. 9 ust. 2 rpa). Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy (art. 72 ust. 2 rpa).
W ocenie Sądu na tym etapie sprawy (administracyjnym) nie mogła być rozpatrywana przesłanka posiadania rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było przesłanka posiadania byłaby wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.
Te uwagi są aktualne także na gruncie skorelowanych z dekretem spraw budowlanych z zakresu rozbiórki i naprawy budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Władza budowlana kierując do dysponenta budynku nakaz wykonania określonych czynności musiała ustalić na podstawie stosownych dokumentów, czy ma do czynienia z dotychczasowym właścicielem gruntu, czy z jego prawnymi następcami. W tym ostatnim przypadku organ władzy budowlanej (jeżeli kilka osób podawało się za prawnych następców dotychczasowego właściciela) kierował swe nakazy do tych z nich, którzy dysponowali dokumentami świadczącymi o posiadaniu budynku (art. 1 ust. 2 dekretu o rozbiórce i naprawie...). Brak wykonania nakazu rozbiórki lub odbudowy budynku powodował, że te działania mogła przeprowadzić gmina (art. 3, art. 7 tego dekretu). Wobec tego władza budowlana musiała w sposób pewny ustalić, który z następców prawnych ma być obciążony kosztami odbudowy (art. 7 tego dekretu). Brak faktycznego władania gruntem przez prawnego następcę nie stał na przeszkodzie w odbudowie budynku. Te działania wykonywała zastępczo gmina. Istotny był więc mieszkaniec (...) jako strona postępowania, aby skutecznie przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne (patrz. np. obwieszczenie - Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 14 z 1947 r.: publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej-mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36311&tab=3). Tego skutku nie gwarantowało samo faktyczne władanie gruntem.
Nie bez znaczenia jest to, że władza budowlana wydając pozwolenie na budowę, po uprzednim złożeniu przez budującego projektu (planu) do zatwierdzenia, wydając pozwolenia na użytkowanie budynku lub prowadząc nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych, nie wymagała, aby budujący faktycznie władał gruntem w sensie cywilistycznym. Nie wynika to z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.).
Przeprowadzenie administracyjnego postępowania dekretowego z następcami prawnymi, legitymującymi się dokumentami o wprowadzeniu w posiadanie gruntu (gdy wniosek dekretowy zostałby uwzględniony), umożliwiało następnie zawarcie umowy o ustanowieniu prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy. Co istotne ustanowienie prawa zabudowy wiązało się zawsze z nałożeniem na nabywcę zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie, pod rygorem rozwiązania umowy w przypadku niedotrzymania jej warunków (art. 2 dekretu o prawie zabudowy). Dekret o prawie zabudowy nie dawał możliwości ustanowienia tego prawa bez nałożenia obowiązku zabudowy. Zatem dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania dekretowego mogła wchodzić w grę przesłanka posiadania gruntu rozumiana w sensie cywilistycznym (jako jeden z warunków zawarcia umowy - art. 7 ust. 3 dekretu).
Tak też traktuje uprawnionych instrukcja Prezydenta (...) z dnia (...) października 1946 r. o trybie postępowania przy obejmowaniu gruntów w posiadanie.... (Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 7 z 1946 r. - publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej-mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36301&tab=3). Z instrukcji tej wynika, że Zarząd Miejski (...) uważał będzie za dotychczasowego właściciela osobę legitymującą się m.in. wyciągiem z wykazu hipotecznego, odpisem aktu notarialnego, orzeczeniem sądowym, zaświadczeniem władz administracyjnych. Z kolei za prawnego następcę właściciela organ ten uważał będzie osobę legitymującą się pisemnymi dokumentami. We wniosku uprawnionego o objęcie gruntu w posiadanie przez gminę (...) należało wymienić posiadane dokumenty stwierdzające dotychczasowy tytuł własności lub użytkowanie gruntu i adres. Stanowiące Załącznik Nr 1 do instrukcji ogłoszenie o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie wskazuje, że dotychczasowych właścicieli należy określać według posiadanych dokumentów. W ogłoszeniu wzywało się dotychczasowych właścicieli lub ich prawnych następców do udziału w oględzinach (brak wymogu faktycznego władania gruntem). Stanowiący Załącznik Nr 2 do instrukcji wzór protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji, urządzeń nie wymaga stwierdzenia przez członków komisji miejskiej, czy uprawniony faktycznie włada gruntem.
Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w intencji twórcy dekretu posiadanie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 należało wiązać z prawnymi następcami dotychczasowego właściciela, którzy wykazali się w postępowaniu administracyjnym stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu. Nie było istotne fizyczne władanie gruntem. Tylko takie założenie pozwalało na sprawne i legalne przeprowadzenie skorelowanych z sobą postępowań administracyjnych wynikających ze wskazanych wyżej dwóch dekretów.
Odnosząc się do trzeciego zagadnienia (późniejszego i obecnego stanu prawnego wiążącego się z dekretem) Sąd zwraca uwagę, że po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta przez prawodawcę, nawet jako wymóg dopuszczalności wniosku dekretowego.
1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu.
Z art. 1X i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. - o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie kn zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym.
Jeżeli chodzi o zmiany w prawie rzeczowym prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - Dz. U. Nr 57, poz. 321). Prawo własności czasowej miało bardziej elastyczny charakter, niż prawo zabudowy. Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła (nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było przymusu określenia w umowie, że grunt ma być przeznaczony pod zabudowę. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe -Dz. U. Nr 57, poz. 319).
Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową świadczą o tym, że przesłanka posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, jak też do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Wprowadzone później prawo użytkowania wieczystego również nie musiało zawsze wiązać się z przymusem zabudowy gruntu. Sposób korzystania z gruntu był ustalany pomiędzy stronami w umowie (art. 17 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) art. 233 w zw. z art. 239 Kodeksu cywilnego).
Sąd zwraca uwagę, że takie stanowisko Sądu potwierdza, przyjęte po 1 stycznia 1947 r., lokalne prawodawstwo i praktyka organów (...), które dotyczyły gruntów (...). Po 1 stycznia 1947 r. do udziału w oględzinach gruntów na potrzeby sporządzenia protokołów objęcia ich w posiadanie (...) wzywano dotychczasowych właścicieli (wg. posiadanych dokumentów) lub ich następców prawnych. Nie wymagano, aby byli oni w posiadaniu gruntów. Lokalna władza informowała, że co do terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na potrzeby przedstawicielstw państw obcych (wymienionych w uchwale), wnioski dotychczasowych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej, jak również nabywców praw dotychczasowych właścicieli, nie będą mogły być uwzględnione. Osoby te mogły uzyskać prawo własności czasowej do innych gruntów w trybie art. 7 ust. 4 dekretu. Tu również brak wymogu, aby nabywcy praw byli w posiadaniu gruntów (ogłoszenie i obwieszczenie z Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 11 z 1947 r. - publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej-mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36311&tab=3). W uchwale Rady Narodowej (...) z dnia (...) listopada 1947 r. w przedmiocie wydawania promes na zawieranie umów o prawo własności czasowej... (Dz. Urz. R.N i Z.M. Nr 10 z 1948 r. - publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej-mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36339&tab=3) zwolniono dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców od opłat za promesę. W uchwale wskazano też, że od wniosku o przyznanie prawa własności czasowej złożonego przez dotychczasowego właściciela lub jego prawnego następcę pobierana będzie opłata - (...) zł. W uchwale nie ma wymogu, aby prawny następca był w posiadaniu gruntu. Uchwała Rady Narodowej (...) Warszawy z dnia (...) maja 1948 r. w przedmiocie wzywania dotychczasowych właścicieli (...) do złożenia zobowiązań zagospodarowywania gruntów (Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 25 z 1948 r. - publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej-mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36339&tab=3) nie wymagała, aby warunkiem zawarcia umowy o własność czasową było wykazanie przez dotychczasowego właściciela faktycznego władztwa nad gruntem.
W tym kierunku podążył ustawodawca wprowadzając kolejne przepisy z zakresu tzw. gruntów (...). Z art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) wynikało, że poprzedniemu właścicielowi gruntu (przepis nie wprowadza zwrotu: "będącemu w posiadaniu gruntu)...może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy.
W późniejszych regulacjach z zakresu gruntów (...) ustawodawca konsekwentnie pomijał przesłankę "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu. Z § 1 ust. 1 uchwały Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze (...) w wieczyste użytkowanie (M. P. Nr 6, poz. 18) wynikało, że tereny zabudowane określonym w tym przepisie budynkami mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym (brak dookreślenia: "będącym w posiadaniu gruntu"), którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych. Art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) - dalej zwanej "ugn" przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W obu tych przypadkach brak dookreślenia: "będący w posiadaniu gruntu".
Sąd zwraca uwagę, że jeżeli chodzi o dekret prawodawca zaniechał jego nowelizacji, mimo istotnych zmian przepisów prawa, jakie były na przestrzeni lat wprowadzane do obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też art. 7 ust. 1 dekretu nie można interpretować kierując się tylko literalnym brzmieniem tego przepisu. Wyjaśnienie jego treści musi mieć punkt odniesienia do przyczyn wydania dekretu, jego kontekstu społecznego oraz innych regulacji prawnych stanowiących jego ówczesne i obecne otoczenie prawne.
Brak równocześnie dostatecznych argumentów natury prawnej, aby krąg uprawnionych do przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu traktować bardziej rygorystycznie, niż krąg uprawnionych do zwrotu nieruchomości (...) w trybie art. 214 ugn, skoro ci pierwsi złożyli wnioski dekretowe dużo wcześniej i w dużej mierze byli to wówczas przeddekretowi właściciele lub ich prawni następcy, których bezpośrednio dotknęły skutki dekretu.
Gdyby jednak nie uznać wskazanych wyżej argumentów za zasadne i przyjąć za Komisją, że przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu:
1) winna dotyczyć dotychczasowego właściciela gruntu lub jego prawnych następców, już na etapie złożenia wniosku dekretowego i być przesłanką rozstrzygnięcia;
2) należało ją pojmować jako określony stan faktyczny na gruncie;
3) przesłanka ta wciąż ma istotne znaczenie dla spraw dekretowych, to - zdaniem Sądu - przesłankę tę należało traktować w sposób szczególny.
Przyjmując powyższe założenia, co do przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu - zdaniem Sądu - nie można było jej rozpatrywać wyłącznie jako sprawowania faktycznego władztwa nad gruntem z zamiarem władania nim dla siebie. Jak wskazano wyżej w zniszczonej (...) trwały roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynków do stanu używalności i wobec tego uprawnieni przebywali pod innymi adresami. Panował głód mieszkaniowy. Komisja mieszkaniowa przydzielała mieszkania osobom trzecim, jeżeli chodzi o budynki prywatne, które nadawały się do zamieszkania, ale nie zostały gruntownie wyremontowane przez osoby uprawnione po 13 września 1944 r. (art. 2, art. 4 lit. a i c, art. 10 lit. b i c dekretu PKWN z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych). W późniejszym czasie przydziału lokalu dokonywała władza kwaterunkowa, jeżeli budynki i lokale nie zostały wyłączone spod publicznej gospodarki lokalami (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 3 lit. c dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu - Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27).
W takich warunkach, w wielu przypadkach, nie było możliwe faktyczne władanie gruntem przez wnioskodawcę dekretowego w sposób wyłączny, niezakłócony, nieprzerwany. Wydaje się, że na potrzeby dekretu przesłankę "posiadania" należało zdefiniować szerzej. O "dekretowym" posiadaniu gruntu można było mówić także wówczas, gdy posiadacz miał samą tylko możliwość władania nieruchomością.
Do wykazania przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu - przy takich założeniach - wystarczające było, aby uprawniony, w momencie złożenia wniosku dekretowego, nie zrzekł się wykonywania władztwa nad nieruchomością, nie został wyzuty, wbrew swej woli, z posiadania przez osoby trzecie, czy pozbawiony możliwości władania nieruchomością poprzez jej zajęcie na cele publiczne, w trybie wywłaszczenia, czy też pozbawiony gruntu oddanego osobie prawa publicznego w zarząd i użytkowanie jako tzw. majątku opuszczonego lub porzuconego (poniemieckiego), którego posiadanie nie zostało mu przywrócone.
Na gruncie tak rozumianego art. 7 ust. 1 dekretu nie można było zatem przyjąć, że posiadacz gruntu musiał zawsze manifestować swe posiadanie poprzez aktywne, ciągłe sprawowanie fizycznego władania nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym, o którym mowa w art. 5 dekretu. Wystarczyło, że taki posiadacz miał samą tylko możność władania gruntem.
Zdaniem Sądu C. S. i M. S. (przeddekretowi właściciele spornej nieruchomości), w dacie złożenia wniosku dekretowego, byli jego posiadaczami w zaprezentowanym wyżej rozumieniu.
Sąd zgodził się ze skarżącymi, że zawartość akt administracyjnych i dopuszczone na rozprawie, jako dowody uzupełniające, dokumenty w sposób dostateczny dowodzą tego, że wskazane wyżej osoby spełniały tak rozumianą przesłankę z art. 7 ust. 1 dekretu.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że już w 1945 r. dotychczasowi właściciele zostali wprowadzeni w posiadanie spornej nieruchomości na mocy tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z (...) maja 1945 r. nr (...) i (...) sierpnia 1945 r. nr (...) oraz protokołu Wojewódzkiego Oddziału Tymczasowego Zarządu Państwowego w (...) z (...) października 1945 r. Z protokołu tego wynika, że C. S. w imieniu własnym i z upoważnienia M. S. potwierdził fakt wprowadzenia ich w posiadanie nieruchomości przy ul. (...). Następnie prowadził korespondencję z lokalnymi organami administracji. C. S. samodzielnie lub razem z M. S. domagał się udzielenia zezwolenia na naprawę dachu i wyremontowanie mieszkań (pismo z (...) sierpnia 1945 r.), wydania zaświadczenia o procentowym zniszczeniu budynku (pismo z (...) maja 1946 r.), występował o kapitalny remont budynku (pismo z (...) września 1946 r. wymienione w piśmie Zarządu Miejskiego w (...) z (...) września 1947 r.), wydanie zaświadczenia o wyłączeniu nieruchomości spod kategorii mienia opuszczonego (pismo z 1947 r.), wydanie pozwolenia na odbudowę budynku (pismo z (...) czerwca 1948 r.), wydanie zaświadczenia o wartości technicznej budynku (pismo z (...) grudnia 1948 r.), wydanie zaświadczenia o odbudowie budynku po (...) lipca 1944 r. (pismo z (...) listopada 1948 r.), wydanie decyzji wyłączeniowej (pismo z (...) listopada 1948 r.), wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku (pismo z (...) listopada 1948 r. wymienione w pozwoleniu z (...) stycznia 1949 r.), domagał się ponownego ustalenia stopnia uszkodzeń wojennych budynku i lokali mieszkalnych (protokół z (...) maja 1949 r.), wydania zaświadczenia o procentowym zniszczeniu budynku (pismo z (...) lutego 1950 r.). C. S. samodzielnie lub razem z M. S. był adresatem pism, zaświadczeń, rozstrzygnięć organów administracji budowlanej i kwaterunkowej (pisma z: (...) września 1945 r., (...) sierpnia 1946 r., (...) października 1947 r., (...) września 1947 r., (...) stycznia 1948 r., (...) czerwca 1948 r., (...) listopada 1948 r., grudnia 1948 r., (...) stycznia 1949 r., (...) marca 1950 r., (...) sierpnia 1955 r.). (...) sierpnia 1948 r. C. S. w imieniu własnym i z upoważnienia M. S. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. (...), ozn. nr hip. (...).
W tej sytuacji dotychczasowi właściciele spornego gruntu spełnili tak rozumianą przesłankę posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, w dacie złożenia wniosku dekretowego. Osoby te w sposób wystarczający manifestowały swe posiadanie. Na skutek swoich działań zostały wprowadzone w posiadanie spornego gruntu na mocy orzeczenia sądowego, administrowały budynkiem, starały się o jego odbudowę wraz ze znajdującymi się w nim mieszkaniami, a także o wyłączenie budynku spod przepisów o publicznej gospodarki lokalami. C. S. inwestował w posiadany budynek przy ul. (...) na podstawie zezwolenia na odbudowę (przyznało to Prezydium Rady Narodowej w (...) w piśmie z (...) lutego 1956 r. skierowanym do Ministra Gospodarki Komunalnej). Organy administracji traktowały te osoby jako strony prowadzonych postępowań. Osoby te złożyły wniosek dekretowy chcąc nabyć prawo rzeczowe do gruntu. Dopiero w 1955 r. Skarb Państwa wszedł w posiadanie spornej nieruchomości (protokół z (...) sierpnia 1955 r. w sprawie objęcia w posiadanie budynków znajdujących się na posesji przy ul. (...)).
Jak Sąd wyjaśnił wyżej dla oceny legalności decyzji z (...) października 2008 r., zmienionej w pkt (...) decyzją z (...) sierpnia 2015 r. przesłanka posiadania, choć nadal formalnie widnieje w art. 7 ust. 1 dekretu, to nie miała jakiegokolwiek znaczenia. Sąd uznał, że:
1) nie dotyczyła ona dotychczasowego właściciela gruntu;
2) była związana z udokumentowaniem przez prawnych następców dotychczasowego właściciela wykonywania praw do rzeczy na potrzeby wykazania legitymacji do bycia stroną postępowania dekretowego, na datę złożenia wniosku dekretowego;
3) rozumiana jako faktyczne władanie rzeczą dla siebie wchodziła w grę dopiero na etapie zawarcia umowy o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy i winna być wówczas rozumiana jako sama tylko możliwość władania gruntem;
4) jako przesłanka dopuszczalności wniosku dekretowego utraciła znaczenie po 1 stycznia 1947 r.
Jeżeli natomiast chodzi o wskazaną przez Komisję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konieczność wyjaśnienia prawidłowości stwierdzenia przez sąd spadku nabycia na podstawie testamentów spadku przez Z. M. po M. i S. małż. S., Sąd zwraca uwagę, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie dekretowe miał wyjaśnić to, co jest przedmiotem tej sprawy. Tego wymagała zasada ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 k.p.a.).
To Komisja stoi na straży interesu społecznego. Posiada szerokie uprawnienia w zakresie wyjaśniania nieprawidłowości i uchybień w procesach reprywatyzacyjnych (art. 3 ust. 2 ustawy). Ma szerokie uprawnienia orzecznicze, w tym uprawnienia do merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego (art. 29 ust. 1 ustawy).
Jeżeli Komisja miała wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia w sprawie dekretowej kręgu następców prawnych po przeddekretowych właścicielach spornej nieruchomości, miała możliwość zawiadomienia o swych spostrzeżeniach prokuratora, jeżeli chodzi o wątpliwości natury prawnokarnej. Jeżeli natomiast chodzi o wątpliwości natury cywilnoprawnej Komisja ma uprawnienia prokuratora określone w postępowaniu cywilnym (art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania cywilnego). Wobec tego mogła rozważyć zawieszenie postępowania rozpoznawczego i zainicjować stosowne postępowanie przed sądem powszechnym (sądem spadku).
Sąd uwzględnił także skargę Miasta (...) wniesioną od przywołanych w skardze fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w których Komisja zarzuciła Prezydentowi (...) rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia losów M. i S. małż. S. (nieustalenia faktu ich śmierci), prowadzenie postępowania dekretowego z udziałem osób zmarłych i W. S. jako kuratora dla osób nieobecnych, gdy osoby te nie żyły, a także skierowanie decyzji do osób zmarłych. To samo dotyczy tych fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w których Komisja zarzuciła Prezydentowi (...) istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez brak wyjaśnienia przesłanki "posiadania" gruntu przez dotychczasowych jej właścicieli, w szczególności sprawowania przez nich faktycznego władztwa nad nieruchomością w dacie złożenia wniosku dekretowego.
Sąd uznał, że Miasto (...) (wbrew stanowisku Komisji) miało interes prawny we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.". Interes ten wynika wprost z art. 16 ust. 2 ustawy, który przyznaje Miastu (...) status strony w postępowaniu rozpoznawczym, a więc i sądowoadministracyjnym.
Trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie uchylenie wskazanych w skardze Miasta (...) fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji było zbędne. Zasadność skargi K. L., A. S., B. S., Z. M., W. S., B. S. i A. S. skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (jako całości). Zasadność tej pierwszej skargi pochłaniała zakres zaskarżenia wskazany w skardze Miasta (...) i świadczy o tym, że ta druga skarga również była zasadna.
Jeżeli chodzi o inne zagadnienia poruszane w niniejszej sprawie Sąd zwraca uwagę, że przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu nie można rozpatrywać wyłącznie w oparciu o przepisy o majątkach opuszczonych i porzuconych (poniemieckich). Dekret z dnia 2 marca 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 9, poz. 45) i późniejsze akty prawne regulujące tę problematykę dotyczyły obszaru całej Polski i jedynie mienia opuszczonego oraz porzuconego (poniemieckiego). Celem przywrócenia w tym trybie posiadania mienia ruchomego i nieruchomego właścicielowi bądź wskazanym w przepisach krewnym i małżonkowi było:
1) uniknięcie przekazania tegoż mienia osobom prawa publicznego i instytucjom wymienionym w przepisach w zarząd, a następnie nabycia na własność tego mienia przez Skarb Państwa lub inne podmioty wymienione w przepisach w trybie tzw. przemilczenia;
2) nabycie prawa własności gruntu w drodze zasiedzenia.
Tymczasem z mocy art. 1 dekretu gmina (...) nabyła wszelkie grunty 21 listopada 1945 r. niezależnie od tego, czy właściciel tego mienia żył i czy był obecny. Faktem jest natomiast to, że np. krewny w linii prostej dotychczasowego właściciela legitymujący się jedynie postanowieniem sądu o przywróceniu posiadania mienia opuszczonego (jeżeli właściciel był nieobecny) także mógł złożyć wniosek dekretowy. Wówczas osoba taka nie miała statusu prawnego następcy, ale użytkownika gruntu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Zgodnie bowiem z art. 20 w zw. z art. 22 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 17, poz. 97 z późn. zm.) takiej osobie służył zarząd i użytkowanie gruntu.
Stanowisko Sądu w tej sprawie wskazuje, że na etapie postępowania administracyjnego przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu:
1) dotyczyła jedynie prawnego następcy;
2) miała służyć wykazaniu przez takiego wnioskodawcę legitymacji do bycia stroną postępowania dekretowego (dokumentować objęcie przez niego spadku lub wydanie mu przedmiotu sprzedaży);
3) straciła znaczenie po 1 stycznia 1947 r.
jako przesłanka dopuszczalności wniosku dekretowego na skutek radykalnych zmian przepisów prawa.
Wobec tego art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy miałby zastosowanie wówczas, gdyby niniejsza sprawa dotyczyła decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed 1 stycznia 1947 r., uwzględniającej wniosek dekretowy złożony przez prawnego następcę dotychczasowego właściciela, mimo, że nie wykazał on stosownym dokumentem swego następstwa prawnego (np. wprowadzenia w posiadanie spadku, wydania mu rzeczy, z którą związane byłyby nabyte prawa i roszczenia dekretowe) na datę złożenia wniosku dekretowego i okoliczność ta nie wynikałaby z akt sprawy dekretowej lub dowodów zebranych w postępowaniu rozpoznawczym.
Przepisy te mogłyby mieć również zastosowanie, gdyby w niniejszej sprawie organ dekretowy wydał po 1 stycznia 1947 r. decyzję reprywatyzacyjną, niekorzystną dla wnioskodawcy, przyjmując za podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego fakt nieustalenia posiadania gruntu przez wnioskodawcę.
Nie można się - co do zasady - zgodzić z Komisją, że art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy może mieć zastosowanie także w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy. Instytucja stwierdzenia nieważności jest najdalej idącym w skutkach trybem weryfikacji decyzji ostatecznej. Aby stwierdzić nieważność decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy i aby zastosować ten przepis w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. trzeba ustalić, w sposób pewny, że w takiej decyzji tkwi choćby jedna z wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., przy niewystępowaniu przeszkód z art. 156 § 2 k.p.a. Samo stwierdzenie przez Komisję w jakiejś sprawie, że organ dekretowy naruszył przepisy postępowania administracyjnego np. prowadził postępowanie z udziałem kuratora dla osoby nieobecnej, która wcześniej zmarła, czy też nie ustalił przesłanki posiadania nie wystarczy do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Stwierdzenie nieważności nie może opierać się na ustaleniu okoliczności o charakterze potencjalnym, a przez to tylko hipotetycznie mogących mieć wpływ na wynik sprawy dekretowej.
Błędne było stanowisko Komisji, która zakwalifikowała wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z 2008 r. w stosunku do osób zmarłych jako "rażącego" naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (str. 15, pkt III.1.1.1. uzasadnienia decyzji). Pozbawienie spadkobiercy M. i S. małż S. udziału w postępowaniu dekretowym mogłoby być zakwalifikowane jako przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To samo dotyczy pozbawienia udziału właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych w postępowaniu dekretowym i postępowaniu o zmianę decyzji reprywatyzacyjnej w trybie art. 155 k.p.a. Nie jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.
Trzeba mieć jednak na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i art. 184 § 4 k.p.a.) obowiązuje zasada samodzielnego rozporządzania przez stronę swymi prawami procesowymi. Z zasady tej wynika, że skoro strona nie stawia organowi zarzutu kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 81 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to żaden organ nie może wszcząć, z tego powodu, z urzędu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy Komisji. Mimo przyznanych temu organowi szerokich uprawnień jurysdykcyjnych, w tym niektórych prokuratorskich (art. 3 ust. 2-4 ustawy) Komisja, bez zgody strony, nie może wszcząć postępowania rozpoznawczego, z powołaniem się na fakt pozbawienia strony udziału w postępowaniu zakończonym decyzją reprywatyzacyjną. Z zasady tej wynika także to, że strona, której nie dotyczy zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym nie może doprowadzić do obalenia, z tego powodu, decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2602/15).
W ponownie prowadzonym postępowaniu rozpoznawczym Komisja, jeżeli dojdzie do wniosku, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia kręgu następców prawnych po S. i M. małż. S., rozważy inny sposób zakończenia sprawy, niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy, skoro podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisji argumenty nie uzasadniały zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt 1 wyroku) oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 i 3 wyroku) w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.

References: art. 29
 art. 156
 art. 30
 art. 29
 art. 156
 art. 30
 art. 7
 art. 155
 art. 155
 art. 30
 art. 6
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 28
 art. 29
 art. 30
 art. 10
 art. 29
 art. 156
 art. 30
 art. 184
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 10
 art. 6
 art. 7
 art. 28
 art. 156
 art. 8
 art. 156
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 7
 art. 7
 art. 107
 art. 107
 art. 7
 art. 296
 art. 296
 Art. 298
 art. 1
 art. 1
 art. 296
 art. 336
 art. 7
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 10
 art. 28
 art. 32
 art. 64
 art. 16
 art. 38
 art. 28
 art. 107
 art. 6
 art. 7
 art. 8
 art. 77
 art. 80
 art. 7
 art. 365
 art. 29
 art. 30
 art. 156
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 10
 art. 6
 art. 28
 art. 34
 art. 107
 art. 8
 art. 7
 art. 29
 art. 30
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 30
 art. 7
 art. 7
 art. 10
 art. 8
 art. 107
 art. 7
 art. 77
 art. 80
 art. 156
 art. 16
 art. 30
 art. 365
 art. 7
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 30
 art. 30
 art. 30
 art. 7
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 7
 art. 77
 art. 80
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 8
 art. 156
 art. 38
 art. 7
 art. 7
 art. 38
 art. 8
 art. 8
 art. 7
 art. 77
 art. 80
 art. 107
 art. 365
 art. 156
 art. 145
 art. 156
 art. 8
 art. 11
 art. 155
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 28
 art. 156
 art. 7
 art. 145
 art. 134
 art. 7
 art. 77
 art. 50
 art. 11
 art. 30
 art. 7
 art. 7
 art. 106
 art. 36
 art. 184
 art. 3
 art. 7
 art. 30
 art. 29
 art. 7
 art. 7
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 106
 art. 7
 art. 156
 art. 156
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 28
 art. 29
 art. 30
 art. 10
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 156
 art. 156
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 29
 art. 30
 art. 8
 art. 34
 art. 77
 art. 107
 art. 34
 art. 30
 art. 8
 art. 156
 art. 156
 art. 145
 art. 156
 art. 155
 art. 156
 art. 156
 art. 156
 art. 29
 art. 30
 art. 29
 art. 30
 art. 156
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 7
 art. 155
 art. 154
 art. 155
 art. 7
 art. 154
 art. 155
 art. 154
 art. 155
 art. 154
 art. 155
 art. 155
 art. 5
 art. 28
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 7
 art. 156
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 155
 art. 156
 art. 29
 art. 30
 art. 156
 art. 156
 art. 7
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 13
 art. 29
 art. 41
 art. 557
 art. 1008
 art. 128
 Art. 811
 art. 813
 art. 30
 art. 300
 art. 7
 art. 6
 art. 2
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 1
 art. 186
 art. 105
 art. 106
 art. 7
 art. 233
 art. 239
 art. 7
 art. 51
 art. 7
 art. 3
 art. 7
 Art. 89
 art. 214
 art. 7
 art. 7
 art. 214
 art. 7
 art. 7
 art. 4
 art. 10
 art. 5
 art. 3
 art. 7
 art. 7
 art. 5
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 7
 art. 6
 art. 7
 art. 10
 art. 28
 art. 77
 art. 107
 art. 7
 art. 77
 art. 107
 art. 7
 art. 50
 art. 16
 art. 7
 art. 1
 art. 7
 art. 20
 art. 22
 art. 7
 art. 29
 art. 30
 art. 30
 art. 29
 art. 29
 art. 2
 art. 8
 art. 16
 art. 156
 art. 156
 art. 10
 art. 145
 art. 155
 art. 147
 art. 184
 art. 10
 art. 61
 art. 81
 art. 145
 art. 29
 art. 29
 art. 30
 art. 145
 art. 200
 art. 205