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Timestamp: 2019-07-20 16:33:12+00:00

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Controle Social - Artigo 3 | Administração Pública | Corrupção Política
Artigo sobre o Controle Social.
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v. 4, n. 3, art. 2, p. 23-43
set/dez. 2010
Controle social na administrao pblica: a
importncia da transparncia das contas pblicas para
inibir a corrupo
Social control in the public administration: the
importance of transparency in public accounts to
inhibit corruption
Control social en la administracin pblica: La
importancia de la transparencia de las cuentas pblicas
para inhibir la corrupcin
Doutora em Educao pela UNICAMP - Docente e pesquisadora do Professora de Ps-Graduao em Cincias Ccontbeis da Universidade Regional de Blumenau
MAURLIO SOARES
Graduado em Cincias Econmicas pela Fundao Universidade Regional de Blumenau,
especialista em Contabilidade Pblica e Auditoria Governamental pelo Instituto Catarinense de Ps Graduao. Mestre em Controladoria e Contabilidade pelo Programa de PsGraduao em Cincias Contbeis da FURB.
maurelio.14@hotmail.com
A partir do processo de reforma e de modernizao, o Estado redefiniu seu papel,
deixando de ser o responsvel exclusivo pelo desenvolvimento social e econmico, por
Rita Buzzi Rausch e Maurlio Soares
meio da produo de bens e servios, para se adaptar a uma nova funo de Estado
Gerencial. Essa reforma priorizou a transferncia de determinadas atividades para o
setor privado. A transparncia do Estado se realiza por meio do acesso dos cidados s
informaes governamentais, o que torna mais democrtica e estreita as relaes entre
o Estado e a sociedade civil. Neste artigo, buscou-se demonstrar como a Transparncia
das Contas Pblicas (TCP) pode inibir a prtica da corrupo na gesto pblica atravs
da influncia do controle social. Reconhece-se a TCP como um meio de informao social que deve ser adequado ao entendimento do pblico-alvo. Nesse sentido, o principal
objetivo deste estudo evidenciar a relao entre Estado, transparncia e controle social
como formas de combate corrupo. O propsito especfico est em contribuir para o
aprofundamento do debate sobre as estratgicas mais adequadas para a implantao de
um programa que possibilite um controle eficaz contra a corrupo no Pas. Como resultado, o estudo apresenta reflexes sobre a necessidade de que a sociedade exera sua
cidadania, o que levar a pressionar os gestores pblicos a atenderem legalidade e a
realizarem uma administrao responsvel.
Palavras-chave: Transparncia. Controle social. Corrupo.
Beginning with the process of reform and modernization, the State redefined its role,
ceasing to be the sole responsible for social and economic development, through the production of goods and services, to adapt itself to a new function of "Managerial State". This
reform emphasized the transfer of certain activities to the private sector. The transparency
of the State is accomplished through the access of citizens to government information,
making more democratic and close the relations between the State and civil society. In this
article, it sought to demonstrate how the Transparency of Public Accounts - TPA may inhibit
the practice of corruption in public administration through the influence of social control.
TPA is admitted as a means of social information that should be adequate to the understanding of the target audience. In this sense, the main objective of this study is to show the
relationship between state, transparency and social control as ways to combat corruption.
The specific purpose is to contribute to the deepening of the discussion about the most
appropriate strategies for the implementation of a program that allows an effective control
against corruption in the country. As a result, the study presents reflections about the need
for the society to exercise its citizenship, which will lead it to pressure public managers to
remain within legality and carry out a responsible administration.
Key words: Transparency. Social control. Corruption.
REPeC - Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, Braslia, v. 4, n. 3, art. 2, p. 23-43, set/dez. 2010.
ControleSocial na Administrao Pblica: a Importncia da Transparncia das Contas Pblicas para
A partir del proceso de reforma y de modernizacin, el Estado redefini su papel
dejando de ser el responsable exclusivo por el desarrollo social y econmico, por medio
de la produccin de bienes y servicios, para adaptarse a una nueva funcin de Estado
Gerencial. Esa reforma prioriz la transferencia de determinadas actividades al sector
privado. La transparencia del Estado se realiza por medio del acceso de los ciudadanos a
las informaciones gubernamentales, lo que torna ms democrticas y estrechas las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. En este artculo, se ha buscado demostrar cmo
la Transparencia de las Cuentas Pblicas (TCP) puede inhibir la prctica de la corrupcin
en la gestin pblica a travs de la influencia del control social. Se reconoce la TCP como
un medio de informacin social que debe ser adecuado al entendimiento del pblico objetivo. En ese sentido, el principal objetivo de este estudio es evidenciar la relacin entre
Estado, transparencia y control social como formas de combate a la corrupcin. El propsito especfico est en contribuir para profundizar en el debate sobre las estrategias ms
adecuadas para la implantacin de un programa que posibilite un control eficaz contra la
corrupcin en el Pas. Como resultado, el estudio presenta reflexiones sobre la necesidad
de que la sociedad ejerza su ciudadana, lo que llevar a presionar a los gestores pblicos para atender a la legalidad y a realizar una administracin responsable.
Palabras clave: Transparencia. Control social. Corrupcin.
Este artigo, cujo tema a importncia da Transparncia das Contas Pblicas (TCP)
como fator de inibio da corrupo, visa refletir sobre o controle social e a reduo da
corrupo na gesto pblica.
Aborda-se de forma qualitativa o tema, com a finalidade de evidenciar a importncia
da TPC como meio de informao social, bem como constatar a influncia do controle social para a reduo ou inibio da corrupo na rea pblica.
Os recursos pblicos, sejam financeiros, humanos ou de outra natureza, devem ser
utilizados para desenvolver polticas pblicas adequadas s necessidades dos cidados.
Segundo a Constituio Federal, a Administrao Pblica deve atender aos princpios expressos no artigo 37 (da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia).
A TCP um dos princpios trazidos pela Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000,
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), sendo muito mais amplo e complexo do que o princpio da publicidade.
A transparncia aparece na Lei Fiscal no na forma de conceito, mas sim
como mecanismo para que a sociedade possa tomar conhecimento das
contas e aes governamentais. Este princpio mais amplo que o da publicidade (art. 37 da Constituio Federal), pois a mera divulgao sem tornar o contedo compreensvel para a sociedade no transparncia, como
tambm no o a informao compreensvel sem a necessria divulgao
(TCE/SC, 2002, p. 14).
A pesquisa pretende evidenciar quais so as formas de TCP e como podem influenciar
no controle social e na responsabilidade para com a gesto dos recursos financeiros oriundos
dos contribuintes, os cidados. A sociedade, que tem acesso s contas pblicas, pode realizar o referido controle. Isso significa que, aps analisar, conferir e comparar os dados poder
refletir se os recursos pblicos foram aplicados com responsabilidade. Caso a anlise no
atenda s expectativas, o cidado poder, de alguma forma, demonstrar sua indignao.
Espera-se demonstrar como a TCP pode inibir a prtica da corrupo nos negcios
pblicos, por meio da presso do controle social, induzindo os gestores pblicos a institurem formas de controles na administrao da coisa pblica. Aplicar os recursos pblicos
de forma eficiente, eficaz e com efetividade uma obrigao da administrao e direito
O presente artigo encontra-se estruturado em sete tpicos. Partindo-se da introduo, seguido da fundamentao terica e a metodologia e procedimentos da pesquisa.
Na sequncia, faz-se uma descrio de conceitos sobre a Transparncia e o Estado e, na
continuidade, descrevem-se os fundamentos tericos sobre a TCP, corrupo na gesto
pblica e os aspectos de controle social. Apresenta-se uma anlise de dados sobre a situao das contas dos municpios catarinenses nos ltimos 15 anos e, por fim, as concluses
da pesquisa bibliogrfica realizada.
O aumento do controle social e da responsabilizao dos gestores pblicos e a constante busca na transparncia dos atos e das contas pblicas, fatores imperativos para a
manuteno da democracia no Brasil, est em um constante movimento de combate
corrupo no setor pblico.
De acordo com Gualazzi (1992), o termo Controle provm do latim fiscal medieval (contra-rotulum) e do francs (contr-role). Com o passar do tempo, o termo Controle ingressou no
linguajar jurdico, passando a possuir diversos significados, tais como predomnio e domnio, e
o termo mais preciso trazido pelo Direito Administrativo como direo e verificao.
Buscando expor as estruturas e formas de controles gerenciais, Pereira (1998) afirma que existem trs mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a soREPeC - Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade, Braslia, v. 4, n. 3, art. 2, p. 23-43, set/dez. 2010.
ciedade civil. No Estado est inserido o sistema legal, enquanto que no mercado o sistema
econmico e a sociedade civil esto estruturados pelos grupos sociais.
Afirma o autor que as formas de controle so o controle hierrquico ou administrativo, que se exerce dentro das organizaes pblicas ou privadas; o controle democrtico
ou social, que se exerce em termos polticos sobre as organizaes e os indivduos; e o
controle econmico via mercado.
Nesse contexto, o controle democrtico pode-se dar por meio da democracia participativa, representativa e direta, ou seja, o controle social. Segundo Teixeira (2001, p. 38),
[...] a participao um instrumento de controle do Estado pela sociedade, por conseguinte, de controle social e poltico.
Ao considerar o sentido mais simples do que vem a ser participar (tomar parte), pode-se afirmar que os gestores pblicos participam na Administrao Pblica porque tomam
parte nas aes definidas pelas funes administrativas, tais como: planejar, organizar, dirigir e executar. Quando a sociedade toma parte em qualquer atividade auxiliando o Poder
Pblico no cumprimento de sua misso constitucional de legislar, fiscalizar e administrar,
ela est participando e controlando.
De acordo com Tanzi (1998 apud GARCIA 2003), o termo corrupo vem do verbo
latim rumpere (romper), que significa a quebra de algo. Isso pode se traduzir na quebra de
uma conduta tica, moral, social ou uma regra administrativa, e para que essa conduta no
se rompa, ela deve ser transparente e precisa.
Afirma Silva (2001) que a corrupo no Brasil possui caractersticas endmicas,
manifestando-se em todos os segmentos da sociedade e est ligada a fatores culturais.
A corrupo insere-se em um contexto amplo e o seu combate requer medidas de longo
prazo. Ela acontece quando h uma aceitao tcita tanto do lado do corrupto quanto do
corruptor, com naturalidade; a sociedade no cumpre as leis e os dirigentes no as cumprem tambm.
A corrupo se manifesta em tantas formas, que se assume como vlida a conceituao sugerida por Klitgaard (1994, p.40):
Corrupo o comportamento que se desvia dos deveres formais de uma
funo pblica devido a interesses privados (pessoais, familiares, de grupo
fechado) de natureza pecuniria ou para melhorar o status, ou que viola
regras contra o exerccio de certos tipos de comportamentos ligados a interesses privados.
De acordo com Klitgaard (1994), uma transao corrupta acontece quando o agente
desrespeita as regras pela interveno de um terceiro que o leva a partilhar recursos ligados ao seu interesse, pelo poder discricionrio, pelas informaes privilegiadas que detm
ou pela possibilidade de proteger seus interesses. Assim, a retribuio oferecida ao agente
pblico se apresenta na forma de suborno que, em sentido amplo, pode se traduzir em recursos financeiros, materiais ou simblicos.
Nesse sentido, a crise do Estado requer um reexame das relaes Estado-Sociedade, em que as informaes e o espao pblico, quando colocados disposio da sociedade, passam a ter o papel de intermediao e facilitar os mecanismos de controle social,
abrindo assim novas perspectivas para a democracia, redefinindo o papel da cidadania,
formando sujeitos sociais mais cientes dos seus direitos e deveres.
A metodologia da pesquisa consiste do mtodo e das tcnicas que o pesquisador
utiliza para realizar a pesquisa. [...] Pesquisa o conjunto de investigaes, operaes e
trabalhos intelectuais ou prticos que tenham como objetivo a descoberta de novos conhecimentos, a inveno de novas tcnicas e a explorao ou a criao de novas realidades
(KOURGANOFF, 1990).
Quanto aos objetivos, esta pesquisa caracteriza-se como descritiva. Nesse tipo de
estudo, busca-se descrever, registrar, analisar e interpretar os dados sem manipul-los
(MARCONI; LAKATOS, 2005). A caracterizao como estudo descritivo, de natureza qualitativa, prope-se a demonstrar as principais formas de apresentar as contas pblicas
sociedade, bem como o reflexo dessa informao sobre o controle social e a diminuio
da corrupo, apresentando itens da legislao pertinente TCP, ao controle social e ao
combate corrupo na Administrao Pblica.
Em relao aos procedimentos utilizados, a pesquisa essencialmente bibliogrfica,
fundamentando as argumentaes em legislaes, relatrios e outras formas de informaes prestadas pelo Estado sociedade por meio de sites de agncias governamentais,
de organizaes no governamentais e do Tribunal de Contas de Santa Catarina, visto que
esses so as principais fontes de dados do setor pblico. Como afirmam Cervo e Bervian
(1999, p.55), [...] pesquisa bibliogrfica explica um problema a partir de referenciais tericos publicados em documentos. Poder ser realizada independentemente ou como parte da
pesquisa descritiva ou experimental.
4. A TRANSPARNCIA E O ESTADO
A incessante investigao da transparncia na Administrao Pblica nacional tida
como condio imperiosa para que o Brasil continue progredindo no processo de desenvolvimento econmico, social e na consolidao da democracia. Nesse contexto, a transparncia do Estado se torna eficaz por meio do acesso do cidado s informaes governamentais, tornando mais democrtica a relao entre Estado e sociedade civil.
De acordo com Chevalier (1988, p.251),
Transparncia designa a propriedade de um corpo que se deixa atravessar a
luz e permite distinguir, atravs de sua espessura, os objetos que se encontram
atrs. Nesse sentido, a transparncia administrativa significa que atrs do invlucro formal de uma instituio se perfilam relaes concretas entre indivduos
e grupos percebidos pelo observador.
Na busca de demonstrar a estreita relao entre reforma do Estado, transparncia
das contas pblicas e nvel de democratizao, tem-se a permanente preocupao de divulgar que a transparncia nas aes governamentais se apresenta como um modelo de
ao poltica que promova o fortalecimento das instituies e da democracia.
No desenvolvimento dos debates a respeito das estratgicas mais adequadas para
a implantao de um programa de combate corrupo no Brasil, salienta-se que a corrupo se apresenta como um problema grave e estrutural da sociedade brasileira e do seu
modelo poltico. Isso exige o aprofundamento da reforma do Estado no Brasil, na qual se
incluem medidas legais, de gesto poltica e administrativa.
A propsito dessa temtica, o Governo demonstra estar consciente da realidade, o
que comprovado em parte da mensagem de abertura do Congresso Nacional, feita pela
Presidncia da Repblica (BRASIL, 2002. p.515).
A corrupo drena recursos que seriam destinados a produzir e realizar bens
e servios pblicos em favor da sociedade, a gerar negcios e a criar e manter empregos. A corrupo e a malversao das verbas e recursos pblicos
so enormes obstculos ao desenvolvimento nacional, porque implicam diretamente reduo da atividade econmica e diminuio da qualidade de
O esforo para combater a corrupo no Pas precisa ser feito por meio de polticas
permanentes de controle do Estado, cujo principal objetivo deve se focar na adoo de
novas formas de ao e novos atores, que possam contribuir para a elevao do nvel de
transparncia governamental.
5. TCP, CORRUPO NA GESTO PBLICA E CONTROLE SOCIAL
A gesto dos negcios pblicos inerente a todos os poderes constitudos (Legislativo,
Executivo e Judicirio), os quais so independentes e harmnicos entre si. O Brasil administrado
nas diversas esferas de Governo ou entes da Federao, como est explcito na Carta Magna.
A Constituio Federal de 1988, no seu artigo 18 e pargrafos seguintes, estabelece:
Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos, nos termos desta Constituio
2 Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em
3 Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividindo-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada,
atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
4 A criao, incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios
far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por lei complementar federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s
populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de
Nesse contexto, pode-se avaliar a complexidade que a administrao da coisa
pblica e quo grande so as possibilidades de corrupo. No fcil controlar sem planejamento, compartilhamento de atividades e envolvimento da sociedade.
O Planejamento, atravs da Lei de Responsabilidade Fiscal, foi elevado
categoria de elemento primordial na trilogia da gesto fiscal responsvel,
cujos fundamentos se encontram estabelecidos tambm na transparncia
dos resultados e no controle de limites e prazos (TCE/SC, 2002, p. 22).
O Governo federal, com o intuito de promover a transparncia, o controle dos recursos pblicos, o combate corrupo e impunidade, criou atravs da Lei n. 10.683, de
28 de maio de 2003, e dos Decretos n. 4.923, de 18 de dezembro de 2003, e n. 6.075,
de 3 de abril de 2007, o Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo.
Acredita-se que, para alcanar um ndice menor de corrupo no Brasil, h necessidade
de tomar medidas semelhantes em todos os entes da Federao. Se os outros entes da
Federao institurem esses conselhos, o cidado ter acesso s contas pblicas e poder comparar os resultados a fim de chegar a concluses sobre a utilizao dos recursos
e aos resultados alcanados.
Considera-se servio pblico o conjunto de atividades-meio e de atividades-fins exercidas
ou colocadas disposio, prestadas diretamente, permitidas ou concedidas pelo Estado, visando proporcionar o maior grau possvel de bem-estar social da coletividade (SLOMSKI, 2003).
Importante destacar a conceituao de Administrao Pblica. Em uma definio
ampla, todo o sistema de governo, conjunto de ideias, processos, normas, atitudes, instituies e outras formas de comportamento humano que determinam como se desempenha
a autoridade poltica e como se atende aos interesses pblicos. Dessa forma, administrao
pblica pode ser entendida e confundida com a prpria estrutura do Poder Executivo, que
tem a incumbncia de implementar, coordenar e executar as polticas pblicas. Apresentase, portanto, como um conjunto de atividades diretamente destinadas ao cumprimento de
tarefas consideradas de interesse comum coletividade ou uma organizao estatal.
Vale notar a contribuio de Meirelles (2000, p.30) o qual afirma que [...] administrao pblica todo o aparelhamento do Estado, preordenado realizao de seus servios,
visando satisfao das necessidades coletivas.
O combate corrupo trata da capacidade de o Poder Pblico atender s demandas da sociedade, otimizando o cumprimento da vontade popular.
Cabe Administrao Pblica consolidar a utilizao de todos os servios
disponveis para a populao. Conceitua-se Administrao Pblica como,
segundo conceitos advindos do Direito Administrativo, todo o aparelhamento reordenado realizao de seus servios que visa satisfao das necessidades coletivas (ANDRADE, 2002, p. 29).
Buscando a eficincia no servio pblico, percebe-se nitidamente a necessidade do
Estado de atuar constantemente no combate corrupo na administrao pblica, por
meio de um processo de mudana cultural das suas instituies e das pessoas que atuam,
bem como a implantao de modelos ticos na gesto da coisa pblica.
5.1 Transparncia das Contas Pblicas - (TCP)
Alm de a TCP ser uma exigncia legal, um mecanismo por meio do qual o gestor
pode demonstrar o seu desempenho nos negcios pblicos. Ele deveria ser o maior interessado nessa forma de prestao de contas, porque se sua administrao tem efetividade
nas aes governamentais, com equilbrio nas contas pblicas, sinal de que o gestor
obteve sucesso na sua administrao. evidente que apenas lanar mo deste recurso
o gestor que tem responsabilidade e controle dos seus atos. Para isso, o gestor deve comandar uma equipe que tenha habilidade de diagnosticar disfunes, pesquisar e atacar as
causas, avaliar consequncias, antecipar aes, reagir rapidamente, ter atitude preventiva
e prover a orientao organizacional.
Na administrao pblica, , certamente, onde mais deve estar presente a
filosofia da accountability (dever de prestar contas), pois, quando a sociedade
elege seus representantes, espera que os mesmos ajam em seu nome, de
forma correta, e que prestem contas de seus atos (SLOMSKI, 2003, p. 367).
A LRF define os principais relatrios a serem divulgados em seu artigo 48, pargrafo nico, e torna obrigatrio o estimulo participao popular em audincias pblicas de prestaes
de contas e elaborao das peas de planejamento. Estabelece, tambm, ampla divulgao, ou
seja, em diversos meios de comunicao como: peridicos, jornais, dirio oficial, mural pblico,
internet (web), entre outros. Alm dos meios sugeridos, importante lembrar que os diversos
conselhos paraestatais introduzidos pela Constituio Federal, em diversos artigos, mobilizam
a comunidade a participar da gesto pblica de forma deliberativa e consultiva.
Na LRF artigo 9, pargrafo 4, evidente a obrigatoriedade das audincias pblicas de TCP:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita
poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos
trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira,
segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo
demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da
Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
A TCP faz parte do processo de aperfeioamento da gesto pblica que decorre do
alargamento das fronteiras conceituais e metodolgicas da democracia.
Durante todo o exerccio, as contas apresentadas pelo Poder Executivo permanecero no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel
pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelas instituies da sociedade e cidados (TCE/SC, 2002, p. 97).
Identifica-se, alm de prestao de contas, como norma de conduta, o dilogo permanente
com as diferentes organizaes representativas da sociedade civil e outras esferas do Governo.
Presume-se que o objetivo seja a acessibilidade das informaes. importante que a
sociedade, o cidado e o usurio tenham condies de receber a informao no tempo e na
forma correta. Por exemplo, um municpio pequeno pode alcanar o seu pblico-alvo pela realizao de audincias pblicas explicativas, e o Governo federal atingir um maior nmero de
pessoas atravs da divulgao em stios especializados na rede de informaes internet.
A linguagem utilizada para apresentar as contas pblicas deve ser adequada s diversas categorias de usurios. Afinal, ningum obrigado a entender a linguagem tcnica
contbil ou at jurdica. O gestor tem a obrigatoriedade legal de decodificar os dados e
transform-los em informaes compreensveis.
Para melhor entender o princpio da publicidade, deve-se sempre lembrar
que a razo de ser da administrao pblica toda externa, pois do interesse de todo o cidado, enquanto contribuinte, conhecer o que nela se
passa, o que faz e o que possui. A Administrao jamais maneja interesses, poderes ou direitos pessoais seus, da por que deve agir com absoluta
transparncia (CRUZ & GLOCK, 2003, p. 38).
Isso significa dizer que o cidado torna-se o verdadeiro fiscal da aplicao dos recursos pblicos, principalmente no que diz respeito sua comunidade. Por esse motivo,
acredita-se na importncia de a sociedade civil se organizar em grupos com afinidades e
interesses em comum, pois assim, compartilhando as informaes, muito mais fcil chegar compreenso. A falta de informao e a manipulao da opinio pblica contribuem
para aumentar os nveis de corrupo.
O combate corrupo sempre foi e ser um dos principais objetivos de todos
os governos srios. A corrupo um mal que assola no s o Brasil, mas naes do mundo inteiro. Todas as medidas que contribuam para a diminuio
dos graus de corrupo na sociedade brasileira devem ser aplaudidos. Entretanto, no se pode esquecer que no ser humano, no indivduo que exerce
funo que se encontra a raiz de todos os males e a soluo para todos os
problemas da Administrao Pblica brasileira (MAFRA FILHO, 2007, p. 5).
A democratizao dos meios de comunicao contribui diretamente para coibir as
formas de corrupo na administrao pblica. o acesso informao e a TCP que asseguram a fiscalizao da conduta dos governantes e permitem a participao do povo no
exerccio do poder e no desfrute de seus direitos, da a importncia de informaes fidedignas que correspondam com a realidade dos atos da gesto pblica, pois, caso contrrio, a
sociedade induzida a erro e conformismo.
5.2 Corrupo na Gesto Pblica - (CGP)
Apresenta-se o contedo a seguir sem a preteno de se esgotar o assunto corrupo na gesto pblica, at porque, a cada dia, surge uma nova modalidade.
Visando a uma melhor compreenso de corrupo na gesto pblica, destaca-se a
Corrupo uma relao social (de carter pessoal, extramercado e ilegal)
que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos e
corruptores), cujo objetivo a transferncia ilegal de renda, dentro da sociedade ou do fundo pblico, para a realizao de fins estritamente privados. Tal
relao envolve a troca de favores entre os grupos de agentes e geralmente
a remunerao dos corruptos com o uso da propina e de quaisquer tipos de
incentivos, condicionados estes pelas regras do jogo e, portanto, pelo sistema
de incentivos que delas emergem (SILVA, 2001, p. 61).
Com a agilidade da comunicao e democratizao da imprensa, possvel perceber
quantos atos aticos e desonestos se tornaram de conhecimento pblico. Basta o brasileiro
ler, assistir ou ouvir um noticirio para deparar-se com a informao de casos inusitados de
corrupo. Mesmo com essa evoluo da informao que chega ao conhecimento do povo,
sabe-se que aquilo que demonstrado insignificante confrontando-se com a realidade.
De acordo com Nahat (1991, p. 15), os dados impressionam: [...] estima-se que menos de 1% dos casos ocorridos de corrupo vem a pblico, e mesmo esses no recebem
um tratamento sistemtico que possibilite uma compreenso geral.
Os cidados pagam um preo alto pela prtica de aes desonestas nos negcios pblicos. Conforme S & Hoog (2007, p. 11), apenas o corrupto se beneficia em detrimento da sociedade: [...] O peso de tal desonestidade to grande que nos pases onde so mais acentuados
os nveis de corrupo so onde existem os maiores pesos de tributos sobre a populao.
Alguma semelhana com o Brasil no mera coincidncia. Os ndices de corrupo
no Brasil deixam todos preocupados. Segundo Pereira (2005, p. 13), [...] a posio do Brasil no ranking divulgado pela Transparency International, que mede os ndices de percepo da corrupo no mundo, mostra que o Pas, no 59 lugar, ocupa uma posio bastante
desconfortvel no cenrio mundial.
Apesar desta posio to ingrata, Pereira (2005, p. 13) alega ainda que a percepo
da corrupo encontra-se estagnada:
A avaliao do Brasil tem-se situado prxima de 4,0 desde 1998. A avaliao
de 3,9 obtida em 2003, por exemplo, a mesma de 2002. Isso indica que o
pas no tem piorado ao longo do tempo na percepo internacional sobre o
grau de corrupo vigente mas tambm assinala que no tem melhorado.
O Poder corrompe e sabe-se que a corrupo acontece s escuras, onde no existe
transparncia. Tornar o Poder ou a gesto da coisa pblica participativa e transparente
uma forma de coibir a corrupo. Esse aspecto comentado por Bonavides (1999, p. 107):
O poder com autoridade o poder em toda sua plenitude, apto a dar solues aos problemas sociais. Quanto menor a contestao e quanto maior a
base de consentimento e adeso do grupo, mais estvel se apresentar o
ordenamento estatal, unindo a fora ao poder e o poder autoridade. Onde
porm o consentimento social for fraco, a autoridade refletir essa fraqueza;
onde for forte, a autoridade se achar robustecida.
A democracia direta exige a participao popular que no dever ser apenas oferecida, mas exigida pelos segmentos da sociedade. Os mecanismos de TCP devem ser
aperfeioados e adequados s necessidades de compreenso da populao.
Torna-se evidente que a corrupo possui causas comuns e profundas, tendo como
principal a perda da qualidade do servio pblico e a identificao exclusiva do sucesso pessoal e do lucro a qualquer preo. Sendo um prejuzo amplo e danoso ao errio pblico,
necessrio conhecer suas causas e manifestaes, medir seu alcance e adotar medidas
eficazes a fim de dirimi-la.
O gestor pblico legalmente tem a responsabilidade de instituir e manter o controle na
administrao pblica. A qualidade e a integridade das informaes que so disponibilizadas
para os diferentes usurios dependem de como alimentado este sistema de controle.
O controle interno na Administrao Pblica deve, sobretudo, possibilitar ao
cidado informaes que confiram transparncia gesto da coisa pblica. Dessa forma, o sistema integrado de controle interno deve servir como
agncia de accountability, agncia de transparncia, de responsividade e
prestao de contas de recursos pblicos (FU, 2003, p. 2).
Deve-se perguntar a quem interessa obstruir o acesso da informao, impedindo a
apreciao do controle social. Com absoluta certeza, a resposta ser aos corruptos e aos
gestores incompetentes.
O ser humano levado pelo mpeto de ter o poder pode ser desleal ao seu compromisso com a moralidade. O servio pblico est envolto por pessoas, como os gestores, os
servidores pblicos e as empresas terceirizadas, por isso a importncia de haver um sistema de controle (interno e externo) eficaz para resguardar o errio e o patrimnio pblico.
Em se tratando de fiscalizao de contas pblicas no Estado de Santa Catarina, o
Tribunal de Contas do Estado tem a misso de apreciar as contas prestadas, anualmente,
pelo governador do estado e pelos prefeitos municipais, julgar as contas dos administradores e demais responsveis por recursos pblicos, entre outras.
O TCE/SC tambm fiscaliza a aplicao de quaisquer recursos repassados pelo Governo
do Estado aos municpios, por meio de convnios e de subvenes, bem como auxilia o Poder
Legislativo (Assembleia Legislativa do Estado e Cmaras Municipais) no exerccio do controle
externo, apesar de no ter qualquer subordinao hierrquica ou administrativa a eles.
5.3 Controle Social - (CS)
A proposta de elevar o nvel de transparncia do Estado brasileiro foi includa na agenda
poltica de controle social com o fim do perodo de autoritarismo, que vigorou de 1964 a 1985.
Em um breve relacionamento histrico a respeito da democracia no Brasil e sua influncia na transparncia da coisa pblica, Jardim (1999, p.197) afirma que
A busca pela transparncia do Estado brasileiro foi inserida na agenda poltica de democratizao do pas, aps 21 anos de ditadura militar. A democratizao do Estado tinha como um dos seus pressupostos o controle do
seu aparelho pela sociedade civil. Para tal, a transparncia do Estado, expressa na possibilidade de acesso do cidado informao governamental,
constitua um requisito fundamental. Configurada como um direito e, simultaneamente, projeto de igualdade, o acesso informao governamental
somou-se a outras perspectivas democratizantes.
Conforme Cruz e Glock (2003, p. 19), o controle faz parte do planejamento e a retroalimentao do processo: [...] o ato de controlar est intimamente ligado ao de planejar.
D retorno ao processo de planejamento e visa garantir que, atravs da aplicao dos recursos disponveis, algum resultado seja obtido, seja na forma de produto ou de servio.
Para garantir o interesse do administrador em proporcionar a TCP de forma acessvel e compreensvel, h necessidade do controle social. Encontram-se na legislao evidncias a respeito. A Constituio Federal, no seu artigo 74, 2, e a Lei Complementar
n. 101/2000, no artigo 48 pargrafo nico, vm ratificar essa afirmao ao sugerirem a
participao popular na forma de controle social em todas as esferas do governo: Unio,
Distrito Federal, estados e municpios.
A Constituio Federal de 1988, no seu artigo 74, 2, estabelece:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
2 Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante
O artigo 48 e seu pargrafo nico da Lei Complementar n. 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal, acrescentam medidas de controle e participao social:
contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os
processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
A TCP uma obrigao do gestor pblico e um misto de direito e dever dos cidados
em um pas democrtico de direito como o Brasil.
Mas ser cidado ainda pressupe a existncia de deveres. Ser agente fomentador da cidadania para todos, cumprir as normas aprovadas coletivamente e,
ao votar, fazer parte do governo, direta ou indiretamente, inclusive, fiscalizando os atos de gesto dos administradores pblicos (TCE/SC, 2003, p. 49).
O Poder deve ser partilhado com a sociedade, que poder acompanhar o exerccio
da gesto do Poder, de seus representantes.
Outro fator que contribui para a expanso da corrupo a impunidade. Espera-se
que a sociedade, ao tomar conhecimento de atos corruptos, pressione os rgos pblicos
por meio da imprensa, do voto popular e do Poder Judicirio.
Costa (2002, p.77) confirma o efeito da impunidade:
Com o perpassar do tempo, a reprimenda disciplinar, como toda e qualquer
punio, vai perdendo o sentido, uma vez que o efeito corrosivo proveniente
do envelhecimento das coisas faz desbotar o sentido pedaggico, retributivo
e neutralizador da pena.
A represso ou a punio um dos remdios para corrigir a execuo de atos ilegais
contnuos. Costa (2002, p. 423) esclarece que:
A no ser que se trate da medida extrema (pena de demisso), as sanes disciplinares, desde que aplicadas com justia e equidade, se preordenam a promover
a educao do punido, a espalhar exemplaridade no seio do funcionalismo e a
preservar a ordem interna do rgo a que pertence o servidor apenado.
A sociedade civil organizada cobra diretamente dos gestores quando da participao
em audincias pblicas ou at atravs da mdia. A organizao no governamental Transparncia Brasil, disponvel no stio http//www.transparencia.org.br, um exemplo concreto
da influncia dos cidados na forma de pensar e agir de outros cidados, inclusive os que
administram os negcios pblicos.
Alm do Poder Judicirio, a Constituio Brasileira abre espao para o cidado, de
forma individual ou coletiva, acionar o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas da Unio,
estados e municpios. Por meio da TCP, o cidado pode verificar e, por consequncia, denunciar atos ilegais, ilegtimos e antieconmicos praticados por administradores pblicos.
O fortalecimento da democratizao pela articulao do Poder Pblico com a sociedade civil, criando capacidade tcnica, financeira e gerencial, estabelece mecanismos de
dilogo e comunicao, procurando alcanar eficincia e transparncia.
Vivemos um momento sem precedentes, em que se tenta transformar o Estado num instrumento eficiente para o exerccio e realizao da cidadania,
bem como de confirmar um modelo de Administrao Pblica Gerencial
em substituio ao antigo modelo burocrtico para criar a conscientizao
de que o objetivo do Estado deve ser sempre o cidado, oferecendo-lhe
pleno controle sobre os resultados das aes da mquina estatal (DROPA,
Responsabilidade Social no seu significado mais amplo inclui a capacidade de o
Poder Pblico atender s demandas da sociedade, otimizando o cumprimento da vontade popular.
6. ANLISE DE DADOS
Com a aprovao da LRF, o Tribunal de Contas tambm passou a exercer o controle
fiscal do estado e dos municpios catarinenses, a partir da verificao do cumprimento das
normas relativas gesto fiscal previstas na Lei. E o resultado desse controle nas contas
dos administradores municipais est evidenciado na Tabela 1:
Tabela 1 Estatsticas das contas dos municpios catarinenses - Perodo: 1993 a 2007
Nmero de contas
que o TCE/SC
Fonte: Assessoria de Comunicao do TCE/SC
Obs: O levantamento no considera os pedidos de reapreciao apreciados pelo Tribunal Pleno
Analisando-se a tabela, do perodo de 1993 a 1999, a mdia de rejeies das contas
municipais era de 18%. Em 2000, com o advento da LRF, houve um verdadeiro aperto por
parte do TCE/SC, o qual fez cumprir, entre suas funes precpuas, as determinaes dos
controles exigidos pela referida lei; sugeriu a rejeio em 72,40% dos municpios catarinenses. J no perodo de 2001 a 2007, percebeu-se uma diminuio do nmero de contas em
que houve recomendao a rejeio das contas, sendo que a mdia do perodo passou
para 10%. Cabe ressaltar que em 2004 houve um aumento no ndice de rejeio de contas
por ser o ltimo ano de mandato dos prefeitos aps a entrada em vigor da LRF, o que obrigou os mandatrios do Poder a cumprirem determinados limites naquele perodo.
Diante dos dados obtidos, pode-se perceber nitidamente, a partir de 2001, uma maior
importncia dispensada pelos gestores municipais pelo cumprimento da LRF, lei esta que,
alm de exigir uma eficiente gesto dos recursos pblicos, tambm tem como objetivo dar
maior transparncia dos atos dos administradores, fato esse que cobe eventuais interesses de se estabelecer explicitamente a corrupo e a falta de controle no meio pblico.
No distante, ressalta-se que, a partir da edio da LRF, os gestores passam a responder diretamente por crimes contra as finanas pblicas, o que pode levar, dependendo
da tipificao, a punies, como multas, perda de cargo, cassao do mandato e, at mesmo, a recluso.
Importante destacar que, mesmo reconhecendo-se a evoluo positiva quanto ao
ndice de aprovao de contas, a qual favorece a gesto fiscal responsvel, no se pode
esquecer quanto importncia da divulgao do desempenho dos governos municipais
especialmente quanto ao atendimento das necessidades pblicas locais.
Tais dimenses servem como instrumento de legitimao do Governo em relao
aos cidados, bem como contribuem para o desenvolvimento de uma sociedade mais informada e potencialmente participativa.
O propsito do presente estudo foi evidenciar a importncia da TCP como forma de
controle social e como fator de inibio da corrupo. A corrupo, no cenrio atual, est
em evidncia pela evoluo dos meios de comunicao ou pelas medidas impostas ao seu
combate. Corromper o sistema no privilgio da atualidade, pois esse fato comprovado
na histria de diversas naes e povos que sofreram com as mazelas da corrupo.
A partir da abordagem das principais formas de apresentar as contas pblicas sociedade, bem como do reflexo dessa informao sobre o controle social e a diminuio da
corrupo, foram descritos itens pertinentes legislao que trata da TCP, alm daquelas
relativas ao controle social e ao combate corrupo na administrao pblica.
Este trabalho buscou demonstrar a importncia da TCP como meio para que o cidado, por meio da sociedade civil organizada, possa cobrar medidas de combate corrupo e punio a toda e qualquer forma de fraudes e procedimentos aticos na gesto dos
negcios pblicos. Entende-se que, sofrendo presses constantes da sociedade, o gestor
possa melhorar o seu desempenho, coibir a corrupo, combater a ineficcia administrativa
e continuar a evidenciar a transparncia nos atos da gesto pblica.
importante ressaltar que a corrupo cresce com a falta de controle nos negcios pblicos e com a impunidade. Uma das funes do Estado controlar, porm em um
Estado Democrtico de Direito um dos papis da sociedade exigir que seus benefcios
e direitos sejam garantidos e respeitados. Para a concretizao desses direitos, deve-se
denunciar atos de improbidade ao Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, aos Tribunais de
Contas e mdia.
A adoo da Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000, foi uma das maiores conquistas, em anos recentes, para o controle das contas pblicas brasileiras. Ela
imps a transparncia e a moralizao na administrao pblica, bem como a adoo de
aes planejadas e transparentes no trato dos recursos pblicos, como, por exemplo, o
limite de despesas com pessoal e de endividamento.
De acordo com os resultados obtidos pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa
Catarina ao longo dos ltimos anos, realam os benefcios decorrentes da Lei como pea
importante ao bom uso do dinheiro pblico e inibidor das prticas de corrupo.
Constata-se que quase impossvel para um s indivduo ou cidado buscar, reivindicar controle e punio aos corruptos. Contudo, a sociedade civil organizada tem fora
e voz. Exigindo maior transparncia das contas pblicas, por meio de meios acessveis e
compreensveis ao entendimento do povo, que se podem verificar os nveis de seriedade
e credibilidade da administrao da coisa pblica.
A tomada de conscincia da cidadania um processo lento e, no, automtico. A sociedade em geral no se sente parte do problema, tampouco como parte da soluo. Essa distncia traduzida na ausncia da solicitao de explicaes dos representantes polticos.
A partir do momento em que essa conscincia estiver fortemente implantada no
coletivo social, o comportamento dar-se- de forma participativa, quando haver uma sociedade ativa a qual reivindicar seus direitos, influenciar nos destinos das entidades
governamentais e passar a cobrar atitudes, comportamentos e medidas efetivas de seus
representantes polticos.
Aps a reviso literria, constata-se a importncia da presso do controle social
para que os gestores dos negcios pblicos, alm de cumprirem e se preocuparem com
a legalidade, desenvolvam programas de governo com o intuito de alcanar a eficincia,
eficcia e efetividade. Esse caminho proporciona o afastamento do fantasma da corrupo
na gesto pblica.
Por fim, conclui-se que a corrupo solapa a legitimidade das instituies governamentais, gera custos ao Pas, atenta contra os valores sociais da moral e da justia. O
controle social, trazido pela transparncia na gesto fiscal, mais do que um texto legal,
contribuir para o xito da LRF.
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