Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do?cidTexte=JORFTEXT000020439617&idArticle=JORFARTI000020439618&dateTexte=20090327&categorieLien=cid
Timestamp: 2018-09-24 10:39:48+00:00

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Saisine du Conseil constitutionnel en date du 24 février 2009 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2009-578 DC | Legifrance
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Saisine du Conseil constitutionnel en date du 24 février 2009 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2009-578 DC
Monsieur le président du Conseil constitutionnel, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur de vous déférer, conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions, et particulièrement ses articles 2, 20, 20 bis, 20 bis A, 21 et 45.
I. ― L'article 2 de la loi crée un article additionnel dans le code de la construction et de l'habitation et institue " à compter du 1er janvier 2010 un prélèvement sur les ressources des organismes de construction de logements sociaux ".
― une pénalité : le prélèvement ne concerne que les organismes les moins dynamiques en matière d'investissements.L'exposé des motifs du projet de loi indique qu'il s'agit d'un " prélèvement sur les moyens financiers devenus surabondants dégagés par les bailleurs sociaux ayant une activité d'investissement réduite, pour renforcer la mutualisation des moyens entre organismes ". Le discours prononcé par Christine Boutin le 20 septembre 2007 à Lyon lors de la clôture du congrès de l'Union sociale pour l'habitat annonçait effectivement la mise en place imminente d'une telle sanction : " Nous avons le devoir de soutenir vos organismes de logements sociaux, opérant dans des zones de forte demande. Ils ont des contraintes lourdes en perspective, j'en suis bien consciente. [...] Inversement, pour les bailleurs qui refuseraient de s'engager suffisamment en faveur de la construction sociale, de la réhabilitation, de l'amélioration du service rendu aux locataires et de la vente aux occupants en place, alors même qu'ils en auraient les moyens techniques et financiers, je n'hésite pas à dire que nous devons envisager ensemble les moyens d'affecter leurs ressources inutilisées aux bailleurs qui, eux, font les efforts nécessaires de sanctionner une pratique de gestion préjudiciable à la construction de logements sociaux (1) " ;
I-1. ― Il s'ensuit, à titre principal, que le mécanisme ayant le caractère de sanction viole, d'une part, le principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et, d'autre part, l'article 34 de la Constitution en vertu duquel il revient à la loi de prévoir " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ".
A. ― Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion d'affirmer, notamment dans sa décision n° 88-250 DC du 29 décembre 1988, le principe de la non-rétroactivité des peines et de la loi fiscale. Le considérant n° 5 précise en effet que " conformément au principe de non-rétroactivité des lois répressives posé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, elle [la loi fiscale] ne saurait permettre d'infliger des sanctions à des contribuables à raison d'agissements antérieurs à la publication des nouvelles dispositions qui ne tombaient pas également sous le coup de la loi ancienne ".
En second lieu, force est de constater que cette dimension rétroactive repose dans les modalités de détermination de l'assiette du prélèvement. Au terme du second alinéa du texte proposé pour l'article L. 423-14, l'assiette doit en effet prendre en considération les " deux derniers " exercices comptables des organismes. La mesure aura pour conséquence de considérer, pour le calcul du prélèvement applicable en 2010, les activités d'investissement des organismes en 2008 et 2009, années au cours desquelles leur gestion patrimoniale n'était soumise à aucune obligation d'investissement ni aucun objectif. Ainsi, certains organismes ont pu privilégier sur ces années la constitution de trésorerie à fins d'anticipation d'investissements futurs. Ce ne serait pas là systématiquement preuve de désinvolture puisque trois ans peuvent en effet s'écouler entre la date de programmation et la date de mise en chantier d'un programme.D'autres organismes ont pu être contraints par la rareté du foncier ou pour d'autres raisons n'étant pas de leur fait : notamment recours sur permis de construire, lenteur liée au montage d'opérations nécessitant des financements multiples...
Certes, le IV de cet article offre la faculté pour 2010 de ne calculer le prélèvement que sur le potentiel financier du seul exercice 2009. Mais cette précaution législative n'a pas pour effet de supprimer le caractère rétroactif de la mesure puisqu'il s'agit d'une simple possibilité, et non une obligation (2).
B. ― Il convient aussi et surtout de rappeler qu'au terme de l'article 34 de la Constitution il revient à la loi de prévoir " l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ". En renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions d'application de l'article, et notamment " le mode de calcul du potentiel financier annuel moyen " qui constitue l'assiette du prélèvement, le Gouvernement délègue au pouvoir réglementaire le pouvoir de déterminer cette assiette.S'agissant du taux, le texte de loi se contente d'en préciser une des caractéristiques ― la progressivité ― sans en fixer le montant.
Pour faire un parallèle, lorsque le législateur a souhaité mettre en place un prélèvement sanctionnant les communes qui ne satisferaient pas à l'obligation de compter un minimum de 20 % de logements sociaux ― articles L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation et suivants ―, l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation a explicitement fixé l'assiette et le taux applicable (3), respectant ainsi l'article 34 de la Constitution.
I-2. ― A titre infiniment subsidiaire et en tout état de cause, pour l'hypothèse où vous ne reconnaîtriez pas le caractère de sanction à cette mesure, il reste que le principe de sécurité juridique et le principe d'égalité devant les charges publiques sont violés.
A. ― En effet, vous avez jugé que " le principe de non-rétroactivité des lois n'a valeur constitutionnelle, en vertu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'en matière répressive ; que, néanmoins, si le législateur a la faculté d'adopter des dispositions fiscales rétroactives, il ne peut le faire qu'en considération d'un motif d'intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ". Dans votre décision du 18 décembre 1998, vous aviez ainsi censuré une contribution s'appliquant rétroactivement en considérant que l'intérêt général ne pouvait justifier une telle disposition fiscale (décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998).
Au cas présent, la mesure critiquée est manifestement disproportionnée pour les raisons mêmes déjà évoquées. En effet, comme amplement démontré, il s'avère que des organismes ont pu ne pas investir pour des raisons étrangères à leur liberté de choix, telle l'absence de réserve foncière suffisante pour leur intervention ou pour des raisons liées à des problématiques de contentieux relatifs aux permis de construire ou de toute autre raison ne relevant pas de la volonté propre des acteurs concernés.
1. Rappelons d'abord que les locataires du parc HLM bénéficient du droit au maintien dans les lieux au sens et dans les conditions de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948. Au terme du I de l'article L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation, en effet, " les dispositions des chapitres Ier, à l'exclusion de l'article 11, II, IV, V, VI et VIII du titre Ier, des alinéas 1, 2, 3, 4 et 8 de l'article 70, de l'article 74, des alinéas 1, 2 et 3 de l'article 75 et de l'alinéa 1er de l'article 78 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 précitée, sont applicables aux habitations à loyer modéré sous réserve des dispositions du présent livre, notamment des articles L. 411-1, alinéa 1er, et L. 442-8 ".L'article 4 de cette loi est donc applicable aux locataires d'un logement HLM sous réserve que les conditions d'occupation du bien soient remplies : le paiement du loyer et la jouissance paisible du logement, matérialisée, le cas échéant, par le respect d'un règlement intérieur.
Le premier alinéa de cet article 4 précise bien que " les occupants de bonne foi des locaux définis à l'article 1er bénéficient de plein droit et sans l'accomplissement d'aucune formalité du maintien dans les lieux loués, aux clauses et conditions du contrat primitif non contraires aux dispositions de la présente loi, quelle que soit la date de leur entrée dans les lieux ".L'article 10 de la même loi prévoit des exceptions au droit au maintien dans les lieux dans lesquelles ne figure pas le changement de conditions de vie. Au sens de cette loi, le dépassement des plafonds de ressources nécessaires pour l'entrée dans les lieux n'est pas un motif de rupture du bail.
S'il n'est pas interdit au législateur d'appliquer des dispositions nouvelles à des contrats en cours, vous avez jugé cependant dans votre décision n° 2002-465 DC du 13 janvier 2003 sur la loi relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi, qui assouplissait le régime des 35 heures, " que le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ". La référence non plus seulement à l'article 4, qui est le fondement de la liberté contractuelle, ainsi que vous le faisiez dans vos premières décisions sur les garanties constitutionnelles dues aux contrats en cours, mais aussi à l'article 16 montre bien que cette jurisprudence s'inscrit dans le cadre du courant inspiré par le principe de sécurité juridique. Ainsi, la valeur constitutionnelle de la liberté contractuelle découle directement de la liberté d'entreprendre garantie par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 16 du même texte fondant la sécurité juridique.
En l'occurrence, il ne saurait être prétendu sérieusement que l'objectif à valeur constitutionnelle du droit au logement peut être considéré comme justifiant une telle atteinte à l'économie générale de ces contrats et au principe de sécurité juridique. Et de ce point de vue, la décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 rendue sur la loi SRU est particulièrement éclairante. En effet, vous aviez alors considéré qu'une disposition prévoyant qu'à l'expiration des conventions les liant à l'Etat le statut de logement social des logements construits par la CDC serait pérennisé constituait une atteinte trop grave à la liberté d'entreprendre au regard de sa contribution à la réalisation de l'objectif du droit au logement (4). Encore cette décision a-t-elle été prise alors même que vous n'aviez pas encore fait évoluer votre jurisprudence en matière de garanties constitutionnelles entourant les contrats en cours puisque c'est en 2003 que vous avez ajouté comme fondement de celle-ci l'article 16 de la Déclaration de 1789.
Or, la contribution de la mesure à la réalisation de l'objectif d'intérêt général poursuivi a toutes les chances d'être marginale, alors que l'inconstitutionnalité qui en découle est majeure.L'évaluation ex ante ne laisse guère de doute puisque le nombre de ménages susceptibles de libérer un logement du fait du dépassement de plus de 100 % des plafonds de ressources est inférieur à 1 % de l'ensemble du parc de logements sociaux (dans l'hypothèse de l'abaissement des plafonds de ressources de 10, 3 % prévu à l'article 21) (5).A titre de comparaison, la Fondation Abbé Pierre évalue en 2009 à 3 500 000 le nombre de " personnes connaissant une problématique forte de mal-logement " (6). Ainsi en Ile-de-France, 6 000 logements seraient " libérables " alors que les demandeurs de logements sociaux, rien qu'à Paris intra-muros, étaient 112 935 en 2007.
Car, enfin, ces deux articles ne prévoient pas de garanties équivalentes à celles qui sont prévues par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs qui prévoit notamment les conditions de durée, de reconduction et de résiliation du bail. Indirectement, le législateur crée donc un statut hybride pour ces locataires dont le seul tort est de changer de conditions de vie : ni tout à fait locataires du parc social ni tout à fait locataires de droit commun.
Dans la mesure où les plafonds de ressources comme les conditions de sous-occupation d'un logement peuvent être modifiés par simple décret (arrêté du 29 juillet 1987 relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l'Etat en secteur locatif modifié et article R. 641-4 du code de la construction et de l'habitation), les locataires du parc social sont ainsi exposés à une forme d'insécurité juridique inédite et pesant sur eux comme un couperet qui sera actionné selon l'intervention du pouvoir réglementaire. Autrement dit, la durée même de ce type de contrat devient incertaine par détermination de la loi ou plutôt par indétermination de la loi.L'un des cocontractants se trouve alors placé dans une situation d'insécurité juridique qui, en définitive, crée un déséquilibre entre les parties au contrat. Il s'agit d'une atteinte aux principes fondateurs du droit des contrats qui supposent, à tout le moins, l'échange de consentements libres et éclairés. Or, comment considérer que l'échange de consentement est dénué de vices si l'un des éléments essentiels du contrat ― sa durée ― ne peut pas être connu du locataire puisqu'elle peut varier sans qu'il puisse le savoir par avance et sans qu'il puisse s'y opposer ou sans que cette modification soudaine ne soit compensée par des garanties propres à le protéger au regard du droit fondamental à disposer d'un logement décent ?
2. Les articles 20 et 20 bis prévoient des exceptions dont l'application constitue des ruptures d'égalité que la seule poursuite de l'intérêt général ne suffit pas à justifier. Or la jurisprudence sur ce point est constante : le Conseil constitutionnel considère " que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit ".
En effet, le III du texte proposé pour les articles L. 442-3-3 et L. 482-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les dispositions relatives à la rupture de bail pour dépassement de plus de 100 % des plafonds de ressources ne soient pas appliquées : aux personnes âgées, aux locataires handicapés, aux locataires de logements situés dans des zones urbaines sensibles et à ceux qui occupent " un logement acquis ou géré " par un organisme HLM ou une SEM " depuis moins de dix ans au 1er janvier 2009 ou depuis cette date et qui, avant son acquisition ou sa prise en gestion, ne faisait pas l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du présent code, à condition que ces locataires soient entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention ".
Enfin il est étrange qu'alors que le texte déféré a prévu de s'appliquer aux contrats en cours une exception à ce principe concerne des locataires " entrés dans les lieux préalablement à l'entrée en vigueur de ladite convention " (III de l'article L. 442-3-3 et III de l'article L. 482-3 du CCH), c'est-à-dire des locataires qui ne bénéficiaient pas, préalablement au conventionnement de leur logement, du droit au maintien dans les lieux.
Force est d'admettre que le législateur aurait dû fonder " son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi " (7), ce qui l'aurait conduit à ne pas adopter une dérogation contradictoire avec les objectifs poursuivis par le texte et, pour l'essentiel, étranger aux situations des personnes elles-mêmes.
A. ― Cette disposition est contraire à l'objectif constitutionnel de clarté, d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi que vous avez consacré, par exemple, dans votre décision n° 2005-530 DC (8). En outre, du fait de l'absence de critères objectifs et rationnels fixés par la loi, il s'ensuit une rupture d'égalité devant la loi. En définitive, les griefs articulés contre cette disposition sont liés à la circonstance que le législateur n'a pas épuisé le pouvoir qu'il tient de l'article 34 de la Constitution viciant ce dispositif du vice d'incompétence négative.
― il existe un barème national, qui peut, au terme de l'article L. 441-8 du même code, être adapté en fonction des réalités locales ;
B. ― Il s'ensuit une violation du principe d'égalité devant la loi. En effet, la complexité découlant du mécanisme masque le véritable but de la mesure qui vise à préserver certains ménages plus que d'autres. En réalité, dans ces conditions, ce sont les ménages les plus aisés de tous qui se verraient placés dans une situation plus favorable, puisque le plafond qui leur sera applicable conduira à une quittance inférieure à 25 % de leurs revenus, plafonnement " normal " du montant loyer + surloyer.
IV. ― L'article 21 minore les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux de 10, 3 %. La précaution prise pour que cette mesure ne prenne effet qu'" à compter du premier jour du troisième mois suivant la date de publication de la présente loi " ne doit pas masquer que son application à tous les contrats en cours constituerait, au même titre que les articles 20 et 20 bis précédemment contestés, une modification substantielle du contrat des locataires actuels. En effet, le plafond de ressources est utilisé pour le calcul du supplément de loyer de solidarité prévu aux articles L. 441-3 et suivant du code de la construction et de l'habitation d'une part et pour le calcul du taux de dépassement qui déclenche l'application des procédures de rupture de bail prévues aux articles 20 et 20 bis de la présente loi qui suppriment le droit au maintien dans les lieux pour les locataires dont les ressources dépassent de plus de 100 % ces mêmes plafonds.
Si elle devait porter sur les contrats en cours, il s'agirait là encore d'une atteinte substantielle portée à la liberté contractuelle. Certains ménages " types " pourront voir leur quittance mensuelle plus que doubler sans avoir changé de condition de vie, par simple effet mécanique de la baisse des plafonds et du calcul du supplément du surloyer de solidarité.A titre de comparaison, dans le parc privé, la loi (article 9 de la loi pour le pouvoir d'achat n° 2008-111 du 8 février 2008) a indexé l'évolution maximale annuelle des loyers sur l'évolution des prix pour protéger le pouvoir d'achat des locataires, ce qui correspond à des hausses tolérées de moins de 3 %.
(1) Christine Boutin, discours de clôture du congrès de l'Union sociale pour l'habitat, Lyon, 20 septembre 2007.
(2) Laquelle ne suffirait pas, d'ailleurs, à supprimer tout effet rétroactif puisque quelques mois se seront écoulés entre le 1er janvier 2009 et la date du décret prévu pour l'application de l'article.
(3) Le deuxième alinéa de l'article L. 302-7 du CCH dispose précisément : " Ce prélèvement est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant défini à l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales multipliés par la différence entre 20 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, comme il est dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. "
(4) Décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 " 50. Considérant que la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent constitue un objectif de valeur constitutionnelle ; que, toutefois, la disposition critiquée n'apporte pas, en l'espèce, à la réalisation de cet objectif une contribution justifiant que soit portée une atteinte aussi grave à l'économie de contrats légalement conclus ; que sont, en conséquence, méconnues les exigences constitutionnelles rappelées ci-dessus. "
(5) Chiffres extraits du rapport de Dominique Braye à la commission des affaires économiques du Sénat. Compte tenu des objectifs poursuivis par la réforme opérée par le décret n° 2008-825 du 21 août 2008 relatif au supplément de loyer de solidarité applicable au 1er janvier 2009, ces chiffres devraient même être revus à la baisse dans les mois à venir.
(6) Dont les personnes sans domicile fixe, les personnes vivant dans des conditions de logement très difficiles, les personnes en situation précaires. Données du rapport annuel 2009 de la Fondation Abbé Pierre.
(7) Décision n° 98-404 DC relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le Conseil a en effet estimé qu'" en mettant à la charge de tous les médecins conventionnés, généralistes ou spécialistes une contribution assise sur les revenus professionnels, et ce quel qu'ait été leur comportement en matière d'honoraires et de prescriptions, le législateur n'avait pas fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi ".
(8) 77. Considérant que l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration de 1789 et " la garantie des droits " requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité excessive au regard de l'aptitude de leurs destinataires à en mesurer utilement la portée ; qu'en particulier le droit au recours pourrait en être affecté ; que cette complexité restreindrait l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles qui sont déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne petit être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas ".
78. Considérant qu'en matière fiscale la loi, lorsqu'elle atteint un niveau de complexité tel qu'elle devient inintelligible pour le citoyen, méconnaît en outre l'article 14 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel : " Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. "

References: l'article 61
 l'article 61
 l'article 61
 l'article 61
 L'article 2
 l'article 8
 l'article 34
 l'article 8
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 8
 l'article 11
 l'article 70
 l'article 74
 l'article 75
 l'article 78
 l'article 1
 l'article 4
 l'article 16
 l'article 4
 l'article 16
 l'article 16
 l'article 21
 l'article 34
 L'article 21
 l'article 6
 l'article 4
 l'article 14