Source: https://www.eduskunta.fi/SV/vaski/Lausunto/Sidor/GrUU_44+2016.aspx
Timestamp: 2018-12-11 03:17:13+00:00

Document:
GrUU 44/2016 rd
Regeringens proposition till riksdagen om förslag till lagar om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik och om ändring av lagen om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemensamma fiskeripolitiken (RP 103/2016 rd): Ärendet har remitterats till grundlagsutskottet för utlåtande till jord- och skogsbruksutskottet.
Regeringen föreslår att det stiftas en ny lag om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik. Propositionen innehåller också ett förslag till lag om ändring av lagen om ett påföljdssystem för och tillsynen över den gemensamma fiskeripolitiken.
Lagarna avses träda i kraft den 1 november 2016.
I motiven till lagstiftningsordning har lagförslagen bedömts med avseende på grundlagens 6 § om jämlikhet, 10 § 1 mom. om skydd för privatlivet, 15 § om egendomsskydd, 18 § 1 mom. rätten för var och en att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt och 20 § om ansvaret för miljön.
I reformen beaktas den reform av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik som genomfördes 2013 samt de ändringar av unionslagstiftningen som hänför sig till den. Den nya lagen ska utgöra ramen för det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik. Den konstitutionellt mest betydande reformen är det föreslagna systemet för överlåtbara nyttjanderätter och aktörsspecifika fiskekvoter (kap. 3).
Med stöd av grundlagens 15 § 1 mom. är vars och ens egendom tryggad. Grundlagsutskottet har upprepade gånger bedömt egendomsskyddet för fiskerätt och de begränsningar som riktar sig mot det (se t.ex. GrUU 58/2014 rd, GrUU 8/2012 rd, GrUU 20/2010 rd, GrUU 14/2010 rd, GrUU 8/1996 rd).
Enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis innefattar äganderätten till ett vattenområde även fiskerätt, och fiskerätten åtnjuter grundlagsfäst egendomsskydd. Utskottet har tidigare ansett bland annat att med fiskerätt förstås skyddad rätt att bedriva fiske på ett visst vattenområde. Fiskerätten har även ansetts inbegripa rätt att ekonomiskt utnyttja vattenområdets fiskbestånd och rätt att ordna vattenområdets användning och skötsel (GrUU 58/2014 rd, s. 2/I, GrUU 8/2012 rd, s. 2/I, GrUU 20/2010 rd, s. 2/I, GrUU 8/1996 rd och GrUU 13/1989 rd). Å andra sidan har den fiskerätt som omfattas av egendomsskyddet av hävd varit föremål för en hel del begränsningar som delvis kommit till med grundlagsutskottets medverkan såsom begränsningar och förbud som gäller själva fiskandet samt skyldighet att acceptera annan rätt att fiska på ett vattenområde än den som tillkommer ägaren till vattenområdet.
Den föreslagna regleringen måste bedömas utifrån de allmänna kriterierna för begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna. Efter grundrättighetsreformen har utskottet då det dryftat begränsningar av fiskerätten fäst särskilt avseende vid hur väl regleringen uppfyller kraven på acceptabilitet, proportionalitet och exakthet samt vid hur rättstryggheten säkerställs (se GrUU 58/2014 rd, s. 3/I).
I samband med stiftandet av den gällande lagen om fiske noterade grundlagsutskottet särskilt att det genom förslaget skapats tillräckliga lagliga medel för att säkerställa att det kommersiella fisket inte i oskälig utsträckning försvagar fiskerättsinnehavarnas möjligheter att utnyttja sin fiskerätt eller att det utgör ett hot mot ett hållbart utnyttjande av fiskresurserna (GrUU 58/2014 rd, s. 4/I).
Den nu aktuella reformen innebär enligt grundlagsutskottets uppfattning en inskränkning av fiskerättsinnehavarnas möjligheter att ekonomiskt utnyttja fiskbestånden i ett vattenområde. En vattenägare som samtidigt är kommersiell fiskare kan i egna vatten utnyttja Finlands fiskekvoter av strömming, vassbuk och lax endast om det sker på basis av en aktörsspecifik fiskekvot eller en särskild fiskekvot. För att inleda kommersiellt fiske av strömming och vassbuk med trål i sådana vatten som hör till ägarens eller delägarlagets vattenområde krävs det en överlåtbar nyttjanderätt, aktörsspecifika fiskekvoter eller båda dessa.
Det främsta syftet med inskränkningarna av egendomsskyddet är enligt propositionsmotiven ett hållbart fiske på lång sikt och att fiskresurserna ska nyttjas enligt det maximala hållbara uttaget på det sätt som närmare föreskrivs i EU-förordningen. Grundlagsutskottet menar att det finns godtagbara grunder för den föreslagna regleringen, dels mot bakgrunden av 18 § 1 mom. i grundlagen om näringsfrihet, dels mot bakgrunden av bestämmelsen i 20 § om främjande av miljöansvaret (se även GrUU 58/2014 rd, s. 3/II). Inskränkningarna i egendomsskyddet strider inte heller mot proportionalitetskravet.
Enligt grundlagens 18 § 1 mom. har var och en rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Enligt grundlagsutskottets uppfattning innebär det föreslagna fiskekvotsystemet i sig en avsevärd inskränkning i omfattningen av den näringsverksamhet som bedrivs av den som har fiske som näring, eftersom fiskaren är bunden att följa den erhållna fiskekvoten. Den här typen av kvantitativa begränsningar kan vara problematiska med avseende på näringsfriheten (se också GrUU 31/2006 rd, s. 3/I). Den föreslagna regleringen gäller enligt utskottets mening dock begränsningar som är karakteristiska för fiskerinäringen. Syftet är som tidigare sagts att trygga fisket på lång sikt och säkra villkoren för det kommersiella fisket (se också GrUU 6/2001 rd, s. 4/II). Det föreslagna kvotsystemet är tillräckligt exakt reglerat i lagen (se även GrUU 58/2014 rd, s. 6—7).
Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens hemfrid tryggad. Med stöd av 3 mom. i den paragrafen kan det genom lag bestämmas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna ska kunna tryggas eller för att brott ska kunna utredas.
I 47 § i lagförslag 1 föreskrivs det om tillträde till provtagningsställen och företagsregister. Naturresursinstitutets utsedda uppgiftsinsamlare har enligt bestämmelsen rätt till tillträde till fartyg, företagslokaler, andra provtagningsställen samt företagsregister så att de kan samla in uppgifter som behövs för att kunna iaktta de skyldigheter i fråga om insamling, förvaltning och utnyttjande av uppgifter inom fiskerinäringen och stöd för vetenskapliga utlåtanden som det föreskrivs om inom Europeiska unionen. I motiven till bestämmelsen nämns fysiskt tillträde till fiskefartyg, men där hänvisas också till att provtagning även kan utföras på andra platser och att uppgiftsinsamlare ska ges tillträde till sådana platser där uppgifter kan samlas in. Av förslagets ordalydelse eller motiv framgår inte entydigt om syftet är att bestämmelsens tillämpningsområde ska omfatta också utrymmen som omfattas av den hemfrid som avses i 10 § i grundlagen.
Av motiven framgår inte heller entydigt hur kontrollbefogenheterna förhåller sig till EU-lagstiftningen, trots att befogenheterna i bestämmelsen och dess motiv har kopplats till genomförandet av lagstiftningen om insamling av uppgifter inom fiskerinäringen. Grundlagsutskottet vill erinra om att det inte ingår i dess konstitutionella uppdrag att bedöma regleringen av den nationella verkställigheten med avseende på den materiella EU-rätten (GrUU 51/2014 rd, s. 2/II). Grundlagsutskottet har ändå sett det som viktigt att det i den mån som EU-lagstiftningen kräver reglering på det nationella planet eller möjliggör sådan tas hänsyn till de krav som de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna ställer när det nationella handlingsutrymmet utnyttjas (se också GrUU 51/2014 rd, s 2/II och de utlåtanden som där hänvisas till). Det finns därför anledning att särskilt i fråga om bestämmelser som är av betydelse med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna tydligt klargöra ramarna för det nationella handlingsutrymmet.
Den hemfrid som avses i grundlagen täcker i princip alla utrymmen som används för boende av permanent natur. Grundlagsutskottet har därför bedömt befogenheterna att kontrollera bland annat boendelokaler i fartyg och andra fortskaffningsmedel. Utskottet har ansett att fartyg används både för trafikering och boende, och utskottet har påpekat att denna typ av dubbelanvändning är något som eventuellt bör beaktas i konstitutionellt hänseende (GrUU 43/2010 rd, s. 2/I). Utskottet har också noterat att hemfriden i princip omfattar alla slag av lokaler som används för permanent boende, alltså också till exempel verksamhetslokaler som finns i näringsidkarens bostad (GrUU 14/2013 rd, s. 3/II). Utskottet har dock också noterat att den egentliga kärnan i hemfriden inte riskeras då man inspekterar lokaler där det utövas yrkesverksamhet (GrUU 21/2010 rd, s. 4/II).
Grundlagsutskottet anser att jord- och skogsbruksutskottet bör klargöra till vilka delar EU-lagstiftningen om insamling av uppgifter inom fiskerinäringen ger den nationella lagstiftaren handlingsutrymme vid genomförandet av bestämmelserna om kontroller. I sammanhang där de direkt tillämpliga EU-reglerna anses vara så exakta att kontrollverksamheten kan baseras på dem har det ur konstitutionell synvinkel inte ansetts nödvändigt att i den nationella lagstiftningen upprepa det som föreskrivs i exempelvis en EU-förordning (se GrUU 51/2014 rd, s. 2/II—3/I).
Till den del det är frågan om bestämmelser som faller inom det nationella handlingsutrymmet, måste 47 § i lagförslag 1 på grund av 10 § 1 och 3 mom. i grundlagen kompletteras med ett omnämnande av att granskningar inte får utföras i hemfridsskyddade lokaler (GrUU 29/2013 rd, s. 2/I, GrUU 5/2010 rd, s. 3/II, GrUU 15/2008 rd, s. 4/I, GrUU 30/2005 rd, s. 5—6), i det fall att avsikten är att göra en sådan avgränsning. Om det i stället är meningen att granskningar ska få göras i hemfridsskyddade lokaler, måste villkoren för befogenheterna bindas enligt kraven i 10 § 3 mom. i grundlagen och dessutom preciseras avsevärt (se GrUU 5/2010 rd, s. 3/II).
De befogenheter som avses i 47 § i lagförslag 1 anvisas enligt paragrafen uppgiftssamlare som utsetts av Naturresursinstitutet. Ordalydelsen verkar antyda att avsikten är att andra än tjänstemän vid Naturresursinstitutet ska kunna vara uppgiftssamlare. Om detta inte är avsikten bör ordalydelsen preciseras. Om avsikten i stället är att kontrollbefogenheter ska anvisas andra än myndighetspersoner, måste bestämmelserna om det bedömas mot 124 § i grundlagen.
Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna. Kravet på ändamålsenlighet är ett juridiskt villkor. Huruvida kravet uppfylls måste bedömas från fall till fall varje gång då en offentlig förvaltningsuppgift föreslås bli anförtrodd någon utanför myndighetsorganisationen. I detta sammanhang måste bland annat förvaltningsuppgiftens karaktär beaktas (se t.ex. GrUU 5/2014 rd, s. 3/I—II). Enligt förarbetena till grundlagen ska man vid bedömning av ändamålsenligheten uppmärksamma dels förvaltningens effektivitet och övriga interna behov, dels enskilda personers och sammanslutningars behov (RP 1/1998 rd, s. 179/II). Utskottet har i sin praxis ansett att det i vissa fall kan vara lämpligt att inspektioner på grund av särskilda yrkesmässiga och tekniska aspekter på de omständigheter som tillsynen gäller utförs av sakkunniga som myndigheterna befullmäktigat därtill (se t.ex. GrUU 40/2002 rd, s. 3/I). Enligt utskottet kan nödvändighetskravet också bli uppfyllt i fall där granskningen förutsätter kompetens eller resurser som saknas hos myndigheterna (GrUU 29/2013 rd, s. 2/I). Utskottet vill dock påpeka att dess uppgift inte är att utforma motiveringar till regeringens propositioner utan att bedöma de motiveringar som regeringen lägger fram. Det nu aktuella fallet är exceptionellt eftersom det av propositionen inte framgår om bestämmelserna avser att ge andra än tjänstemän kontrollbefogenheter och bestämmelserna inte har motiverats ur det perspektivet eller på annat sätt granskats i propositionen. Utskottet anser därför att jord- och skogsbruksutskottet måste klargöra om det att andra än myndighetspersoner eventuellt utövar kontrollbefogenheter är förknippat med särskilda yrkesmässiga eller tekniska aspekter eller med andra grunder som i grundlagsutskottets praxis ansetts uppfylla kravet på ändamålsenlighet (se också GrUU 9/2016 rd, s. 6).
Enligt 124 § i grundlagen får uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt bara anförtros myndigheter. Som betydande utövning av offentlig makt ska anses t.ex. på självständig prövning baserad rätt att använda maktmedel eller att på något annat konkret sätt ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter (RP 1/1998 rd, s. 179/II, GrUU 28/2001 rd, s. 5—6). Utskottet har brukat anse att kontrollbefogenheter som gör intrång i hemfriden innebär en rätt att i betydande grad befatta sig med skyddet för hemfriden, som är garanterat var och en i grundlagen, och att en enskild därmed inte kan få en sådan befogenhet genom en vanlig lag (se GrUU 40/2002 rd, s. 3/II ja GrUU 46/2001 rd, s. 3/II). Det finns dock inget som hindrar att det införs bestämmelser om rätt för en person som inte hör till någon myndighet att bistå vid åtgärder som utsträcker sig till hemfridsskyddade lokaler (se t.ex. GrUU 30/2010 rd). Utskottet har dock ansett att 124 § i grundlagen medger att någon annan än en myndighet har självständig rätt att få tillträde till boutrymmen i ett fordon, som ligger i ett slags gråzon när det gäller hemfriden (GrUU 43/2010 rd, s. 4/II, GrUU 40/2002 rd, s. 4/I, GrUU 16/2004 rd, s. 5/II).
Om det till 47 § i lagförslag 1 inte fogas en avgränsning enligt vilken kontroller inte får utföras i hemfridsskyddade lokaler, måste bestämmelsen kompletteras med en uttrycklig avgränsning enligt vilken självständiga kontrollbefogenheter som anvisats andra än myndigheter inte hänför sig till själva kärnan i hemfridsskyddet. Vidare måste det ses till att samma bestämmelser som tillämpas på inspektörer med tjänsteansvar också tillämpas på uppgiftssamlare utanför myndighetsmaskineriet när de utför sitt uppdrag. De allmänna förvaltningslagarna tillämpas, också utan särskild hänvisning, med stöd av bestämmelserna om tillämpningsområde, myndighetsdefinition eller skyldigheten att betjäna på ett visst språk också på privata aktörer när de fullgör offentliga förvaltningsuppgifter (se t.ex. GrUU 8/2014 rd, s. 5/I). Av skäl som följer av 124 § i grundlagen bör lagförslaget enligt grundlagsutskottets uppfattning dock kompletteras med en bestämmelse enligt vilken uppgiftssamlare som avses i 47 § ska omfattas av bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar när de sköter de uppgifter som avses i bestämmelsen. På grund av 124 § i grundlagen måste detta läggas till i 47 § i lagförslag 1 för att det ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning (jfr. GrUU 5/2010 rd, s. 3/II, GrUU 3/2009 rd, s. 5/I—II), i det fall att det i bestämmelsen inte preciseras att kontrollbefogenheter entydigt ges endast myndigheter.
I sin praxis på senare tid har utskottet påpekat att det i lagstiftningen om granskningar och inspektioner som har karaktären av tillsyn bör hänvisas till bestämmelserna om procedurer för inspektioner vid behandlingen av förvaltningsärenden i 39 § i förvaltningslagen (se t.ex. GrUU 35/2014 rd, s. 3—4 och de utlåtanden som där hänvisas till). Därför bör lagförslaget också i det här fallet kompletteras med en hänvisning till 39 § i förvaltningslagen.
I 12 § i lagförslag 1 föreskrivs det om fördelning av Finlands fiskekvoter till överlåtbara nyttjanderätter. Enligt 2 mom. fastställer jord- och skogsbruksministeriet landskapet Ålands andelar av Finlands fiskekvoter av strömming, vassbuk och lax, och andelarna överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den.
Utifrån 120 § i grundlagen har landskapet Åland självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen för Åland. Angående lagstiftningsordningen för självstyrelselagen för Åland och jordförvärvslagen för Åland gäller enligt 75 § 1 mom. i grundlagen det som särskilt bestäms i dessa lagar. Enligt 18 § 16 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet Åland lagstiftningsbehörighet i fråga om jakt och fiske, registrering av fiskefartyg samt styrning av fiskerinäringen. Förslaget är således av betydelse med avseende på Ålands självstyrelse.
Enligt 74 § i grundlagen ska riksdagens grundlagsutskott ge utlåtanden om grundlagsenligheten i fråga om lagförslag och andra ärenden som föreläggs utskottet samt om deras förhållande till internationella fördrag om mänskliga rättigheter. Grundlagsutskottet har i sin praxis bedömt lagförslag också utifrån hur de förhåller sig till självstyrelselagen för Åland och lämnat utlåtande om huruvida lagförslagen bör behandlas i vanlig lagstiftningsordning eller i den ordning som föreskrivs i 69 § (och 59 §) i självstyrelselagen för Åland. Självstyrelselagen för Åland är jämförbar med grundlagen också med avseende på den uppgift som grundlagsutskottet har med stöd av 74 § i grundlagen (se t.ex. GrUU 36/2001 rd, s. 3/I och de utlåtanden som nämns där).
I propositionsmotiven sägs att beslut om fördelningen av fiskekvoter mellan Fastlandsfinland och Åland ska fattas i enlighet med 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen. Grundlagsutskottet anser att förslagets beslutsförfarande enligt den tolkningen står i samklang med självstyrelselagen för Åland. För klarhetens skull krävs dock att ordalydelsen i bestämmelsen preciseras så att det framgår hur beslutsförfarandet förhåller sig till självstyrelselagen. Utskottet fick den 22 september 2016 ett förslag till bestämmelse, utarbetat av justitieministeriet. Enligt förslaget hänvisas det i 12 § 2 mom. i lagförslag 1 uttryckligen till självstyrelselagen och föreskrivs att landskapet Ålands andelar av Finlands fiskekvoter av strömming, vassbuk och lax fastställs enligt det förfarande som föreskrivs i 59 b § 2 mom. i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) och överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den. Utskottet menar att bestämmelsen kan preciseras exempelvis så som i justitieministeriets förslag.
Grundlagsutskottet har tidigare ansett att systemet med besvärstillstånd på grund av kravet på likabehandling bör utsträckas också till myndighetens rätt att överklaga ett beslut av förvaltningsdomstolen (GrUU 35/2016 rd, s. 4). Utskottet bedömde då ett förslag till ändring av statstjänstemannalagen, enligt vilket det i anknytning till sökande av ändring i förvaltningsdomstolens beslut föreskrevs uttryckligen om besvärsrätten för den privata parten i ett förvaltningsrättsligt förhållande (”tjänstemannen [får] söka ändring”). Enligt 48 § 1 mom. i lagförslag 1 får ändring i beslut som meddelats av jord- och skogsbruksministeriet och närings-, trafik- och miljöcentralen enligt lagförslaget sökas genom besvär hos Åbo förvaltningsdomstol på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen (586/1996). Grundlagsutskottet menar att en på det sättet formulerad bestämmelse, som inte uttryckligen avgränsar vem som får anföra besvär, inte belastas av samma oklarhet i fråga om tillämpningen av systemet med besvärstillstånd när det gäller en myndighets rätt att genom besvär söka ändring i förvaltningsdomstolens beslut.
att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 bara om utskottets konstitutionella anmärkningar till dess 47 § beaktas på behörigt sätt.
I den aktuella propositionen RP 103/2016 rd föreslås i 12 § 2 mom. att jord- och skogsbruksministeriet fastställer andelarna av Finlands fiskekvoter av strömming, vassbuk och lax för landskapet Åland, som överförs till Ålands landskapsregering för att förvaltas av den. Denna föreslagna bestämmelse överensstämmer inte med den i självstyrelselagen stadgade fördelningen av lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten mellan riket och landskapet Åland. Den nationella fördelningen av en fiskekvot ska uteslutande ske utgående från dels den i 4 och 5 kap. i självstyrelselagen reglerade lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten mellan landskapet och riket, och dels, då fråga är om en av EU gemensamt tilldelad fiskekvot, med en samtidig tillämpning av specialbestämmelsen i 59 b § 2 mom. Detta förfarande ska alltså ske via jämbördiga förhandlingar i samråd mellan riket och landskapet, där ingendera parten har en i lag utpekad bestämmanderätt i förhållande till den andra parten.
Justitieministeriets utlåtande i ärendet med förslag till formulering av den ifrågavarande bestämmelsen i 12 § 2 mom. öppnar inte till fullo upp för de jämbördiga förhandlingar som förfarandet borde vila på. Dels indikerar formuleringen att riket har företräde att ensidigt bestämma hur kvoten ska fördelas, dels inbegriper den uttryckligen bestämda fiskarter. Både hur kvoterna ska fördelas och vilka fiskarter som ska innefattas i fördelningen är förfaranden som ska bestämmas genom förhandlingar i enlighet med 59 b § 2 mom. Detta understryker landshövdingen på Åland samt Ålands landskapsregering i sina sakkunnigutlåtanden till grundlagsutskottet.
Det föreslagna lagrummet 12 § 2 mom. i propositionen bör därmed istället preciseras i enlighet med sakkunnigutlåtanden från landshövdingen på Åland och Ålands landskapsregering, enligt följande: "Fördelningen av Finlands fiskekvoter mellan riket och landskapet Åland sker genom förhandlingar på sätt som stadgas i 59 b § 2 mom. första meningen i självstyrelselagen för Åland."
Senast publicerat 28.8.2017 14:20

References: § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 1
 § 3
 § 1
 § 16
 § 2
 § 2
 § 2
 § 1
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2
 § 2