Source: http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=en&ihmlang=en&lng1=en,it&lng2=da,de,el,en,es,fi,fr,it,nl,pt,sv,&val=264301:cs&page=
Timestamp: 2014-03-11 14:43:11+00:00

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1. The legal interest presented by these infringement proceedings is primarily procedural. There can be no serious doubts as to the substance, that is to say, as to whether the defendant really did fail to fulfil its obligations by failing to transpose into its national law Directive 98/5/EC of the European Parliament and of the Council of 16 February 1998 to facilitate practice of the profession of lawyer on a permanent basis in a Member State other than that in which the qualification was obtained (2) ( "Directive 98/5" or "the Directive" ).
1 Il ricorso per inadempimento in esame riveste anzitutto un interesse giuridico di carattere processuale. Non sussistono infatti seri dubbi sul merito, ossia, quanto alla violazione effettivamente commessa dalla convenuta per non avere trasposto nel diritto interno la direttiva del Parlamento e del Consiglio 16 febbraio 1998, 98/5/CE, volta a facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquistata la qualifica (1) (in prosieguo: la «direttiva 98/5»). Background
Fatti 2. Directive 98/5 provides lawyers with an easier means whereby they can integrate into the profession in the host Member State. (3) The Member States were to bring into force the laws, regulations and administrative provisions necessary to comply with the Directive by 14 March 2000 , and forthwith to inform the Commission thereof, making reference to the Directive in the new legislation. (4)
2 La direttiva 98/5 offre agli avvocati un metodo più semplice che consente loro di integrarsi nella professione all'interno di uno Stato membro ospitante (2). Gli Stati membri dovevano adottare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alle disposizioni della direttiva entro il 14 marzo 2000 e dovevano informarne immediatamente la Commissione, includendo un riferimento alla direttiva nella normativa di recepimento (3). 3. Since it had received no notification from the Irish authorities of any measure transposing the Directive into the domestic legal system, on 8 August 2000 the Commission sent them a letter of formal notice inviting them to submit observations within two months.
3 Non avendo ricevuto comunicazioni da parte della autorità irlandesi circa l'adozione delle dette misure di recepimento, la Commissione, in data 8 agosto 2000, ha notificato una lettera di diffida alle dette autorità, nella quale le invitava a presentare osservazioni entro il termine di due mesi. 4. On 16 January 2001, more than three months after the period prescribed had expired, the Permanent Representation of Ireland to the European Union answered the letter of formal notice, acknowledging, in particular, that the drafting of the measures implementing the Directive was not yet complete and that it was necessary to involve the legislature, a circumstance which had become apparent only at a late stage.
4 La Rappresentanza permanente dell'Irlanda presso l'Unione europea ha risposto alla lettera di diffida il 16 gennaio 2001, ossia con un ritardo di oltre tre mesi rispetto al termine ultimo impartito, ammettendo, inter alia, che la trasposizione della direttiva non si era ancora conclusa e si rendeva necessario l'intervento del legislatore, circostanza, questa, della quale ci si era accorti tardivamente. 5. As the Permanent Representation states in its letter, the Irish Constitution authorises the executive, even in areas where the law normally requires enactment by the national parliament of primary legislation, to adopt measures which are necessary in order to comply with obligations imposed by membership of the European Union. Article 6(3) of Directive 98/5 gives the Member States power to require lawyers practising under their home-country title either to take out professional indemnity insurance or to become a member of a professional guarantee fund. Ireland proposed to make use of that possibility but, precisely because it is optional, could not have recourse to the special legislative process. In those circumstances, the Government's legislative action must be preceded by the corresponding authorisation given by the Irish Parliament (Oireachtas). According to the letter, the stages involved in the Parliament's giving its authorisation and in the adoption of the implementing legislation were to be completed early in 2001. (5)
5 Come risulta dalla missiva della Rappresentanza permanente, la Costituzione irlandese autorizza il potere esecutivo ad adottare le misure di attuazione necessarie per conformarsi agli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, anche in aree coperte da riserva di legge. L'art. 6, n. 3, della direttiva 98/5 consente agli Stati membri di imporre all'avvocato che esercita con il proprio titolo professionale di origine l'obbligo di sottoscrivere una assicurazione, oppure quello di affiliarsi ad un fondo di garanzia professionale. L'Irlanda intende far uso di questa possibilità; tuttavia, proprio perché si tratta di una misura facoltativa, non può avvalersi dell'iter legislativo privilegiato. In tali circostanze, l'azione legislativa del governo deve infatti essere preceduta dall'apposita autorizzazione del Parlamento irlandese (Oireachtas). Secondo quanto risulta dalla missiva, il procedimento per la concessione dell'autorizzazione da parte del Parlamento e l'iter di approvazione della normativa di attuazione sarebbero stati portati a termine agli inizi del 2001 (4). 6. The reply of the Irish authorities was received at the Commission's registry on 17 January 2001.
6 La risposta delle autorità irlandesi è stata iscritta nel registro della Commissione il 17 gennaio 2001. 7. Seven days later, on 24 January of the same year, the Commission sent Ireland a reasoned opinion requesting it to take the measures necessary to comply with the provisions of Directive 98/5 and the Treaty within a further period of two months. In paragraph 3 of that opinion, the Commission stated that it had not received an official reply to its letter of formal notice.
7 Sette giorni dopo, il 24 gennaio dello stesso anno, la Commissione ha trasmesso all'Irlanda un parere motivato in cui le intimava di adottare le disposizioni necessarie per conformarsi alla direttiva 98/5 ed al Trattato entro un ulteriore termine di due mesi. Nel punto 3 del detto parere, la Commissione constatava di non aver ricevuto fino a quel momento alcuna risposta ufficiale alla lettera di diffida. 8. The Permanent Representation of Ireland answered the Commission's reasoned opinion by letter of 29 January 2001, pointing out that it had indeed responded to the first request, enclosing a copy of its statement of 16 January without adding any further facts.
8 La Rappresentanza permanente dell'Irlanda ha risposto al parere motivato con lettera 29 gennaio 2001, in cui metteva in evidenza che era stato dato seguito alla lettera di diffida e trasmetteva copia delle osservazioni presentate il 17 gennaio, senza aggiungere nuovi elementi. Examination of the application
Esame del ricorso 9. As I have already observed, the crux of Ireland's defence is the allegation of a procedural irregularity constituted by the Commission's failure to take into consideration the Irish Government's observations submitted in reply to the letter of formal notice. Referring to the order of 11 July 1995 in Commission v Spain , (6) Ireland requests the Court to declare the application inadmissible or, at least, to dismiss it on account of that defect.
9 Come ho già rilevato, l'Irlanda imposta la sua linea di difesa eccependo un vizio di procedura, costituito dall'omessa presa in considerazione da parte della Commissione delle osservazioni trasmesse dalle autorità irlandesi in risposta alla lettera di diffida. Richiamando l'ordinanza 11 luglio 1995, nella causa Commissione/Spagna (5), l'Irlanda chiede alla Corte di dichiarare il ricorso irricevibile o, in subordine, di respingerlo a motivo della presenza del suddetto vizio. 10. For its part, the Commission explains that it did not take Ireland's submissions into consideration because they did not arrive in good time. But, even if they had, their contents would not have led to any alteration in its stance. Furthermore, the circumstances which led the Court to rule as it did in Commission v Spain , cited above, are in its view quite different from those of the present case. In the earlier case, not only had the defendant Member State replied within the period prescribed but also its reply made it clear that certain steps had been taken to implement the Community legislation which was the subject-matter of the action.
10 Da parte sua, la Commissione osserva di non avere tenuto in considerazione le osservazioni della convenuta poiché tardive. Per di più, anche se fosse andata diversamente, il contenuto di tali osservazioni non avrebbe determinato un cambiamento nella sua presa di posizione. Peraltro, essa ritiene che non si verifichino nella presente fattispecie le stesse condizioni che hanno indotto la Corte di giustizia ad emettere la citata ordinanza Commissione/Spagna. In quel caso, infatti, lo Stato convenuto non soltanto aveva risposto entro il termine impartito, ma aveva anche chiaramente indicato nella risposta gli sforzi in atto per realizzare la trasposizione della normativa comunitaria oggetto del ricorso. 11. It is necessary to bear in mind the complex nature of the procedure laid down in Article 226 EC for seeking a declaration of failure to fulfil obligations: a pre-litigation or administrative stage is followed by a judicial stage, but there is no necessary link between them. Specifically, the Commission has complete freedom to request the Member State concerned to explain its position by means of a letter of formal notice, just as it is at liberty to send the reasoned opinion and to bring an action before the Court of Justice. (7) Furthermore, it enjoys a similar discretion in deciding when to take any one of those procedural steps. (8) What characterises those proceedings most strongly is, therefore, the discretionary nature of the Commission's powers.
11 Si deve tenere presente la natura complessa del procedimento instaurato dall'art. 226 CE per la dichiarazione di un inadempimento: alla fase precontenziosa o amministrativa fa seguito una fase di carattere giurisdizionale, senza che tra le due fasi esista alcun vincolo di necessità. Di fatto, la Commissione ha piena libertà di invitare lo Stato inadempiente, mediante lettera di diffida, a far valere le sue ragioni, come è libera di emettere un parere motivato e di proporre un ricorso dinanzi alla Corte di giustizia (6). Essa è parimenti libera di decidere quando è opportuno portare a termine ognuna di queste fasi del procedimento (7). L'elemento caratteristico di questo procedimento è pertanto la natura discrezionale dei poteri della Commissione. 12. While the purpose of the pre-litigation procedure is, according to settled case-law, to give the Member State concerned an opportunity to comply with its obligations under Community law or to avail itself of its right to defend itself against the complaints made by the Commission, (9) it also makes it possible for the parties to open a dialogue concerning any issue of law or expediency capable of affecting the broad discretion possessed by the Commission. That is the sense in which the flexibility with which the Treaty has endowed infringement proceedings must be understood.
12 Sebbene la finalità propria del procedimento precontenzioso sia, come si evince da una consolidata giurisprudenza, fornire allo Stato membro interessato l'opportunità di conformarsi agli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario o di sviluppare argomenti che esso ritenga pertinenti ai fini di un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione (8), tale procedimento offre inoltre alle parti la possibilità di dialogare su un qualunque aspetto, di diritto o di opportunità, che può incidere sull'ampia discrezionalità di cui gode la Commissione. In tal senso ha da intendersi la flessibilità con la quale il Trattato ha configurato il ricorso per inadempimento. 13. Precisely because of the hybrid nature of this administrative stage, it is not possible to claim that it loses its practical effect if the defendant State does not in its defence avail itself of legal arguments, that is to say, of claims capable of supporting an objection in the judicial stage of the proceedings. As regards its nature, the pre-litigation stage is clearly distinguishable from the judicial, just as the powers of the Commission with regard to the former are quite distinct from those of the Court with regard to the latter.
13 Proprio in virtù del carattere ibrido di tale fase amministrativa, non si può affermare che la stessa diventi inutile quando lo Stato membro non dispone di argomenti giuridici in sua difesa, vale a dire, quando non adduce elementi che possano sostenere un'eccezione nella fase giurisdizionale del procedimento. La fase precontenziosa, per sua natura, si distingue nitidamente da quella giurisdizionale, così come diverse sono le competenze esercitate dalla Commissione rispetto alla prima fase, e dalla Corte, rispetto alla seconda. 14. Irrespective of the efficacy of that practice, it is unarguable that the Treaty intended the document in the proceedings which defines the parameters of any action, namely, the reasoned opinion, to be preceded by an invitation to the State in question to submit its observations which the Commission must take into account . (10)
14 A prescindere dall'efficacia di questa prassi, non si può negare come sia voluto dal Trattato che l'atto processuale nel quale vengono delineati i contorni di un eventuale ricorso, ossia il parere motivato, venga preceduto dall'invito allo Stato interessato a presentare le sue osservazioni, delle quali la Commissione deve tenere conto (9). 15. Failure to take into consideration in the reasoned opinion the observations submitted by a Member State in response to the letter of formal notice is, therefore, tantamount to depriving the State of that opportunity to participate fully in the proceedings.
15 Orbene, l'omessa presa in considerazione, nel parere motivato, delle osservazioni svolte da uno Stato membro in risposta alla lettera di diffida equivale a privare il detto Stato di tale facoltà processuale. 16. According to consistent case-law, the opportunity for the Member State concerned to submit its observations constitutes an essential guarantee required by the Treaty and, even if the Member State does not consider it necessary to avail itself thereof, observance of that guarantee is an essential formal requirement of the Treaty infringement procedure. (11)
16 Secondo una giurisprudenza ben costante, la facoltà concessa allo Stato membro interessato di presentare le sue osservazioni costituisce - anche se lo Stato preferisce non servirsene - una garanzia fondamentale voluta dal Trattato, la cui osservanza è un presupposto della validità del procedimento per la dichiarazione di inadempimento di uno Stato (10). 17. By issuing the reasoned opinion of 24 January 2001 in which it deliberately passed over the observations submitted a week earlier by the Permanent Representation of Ireland, the Commission acted in disregard of the proper conduct of the administrative procedure which preceded this action.
17 La Commissione, avendo emesso il parere motivato del 24 gennaio 2001 senza tenere conto delle osservazioni presentate una settimana prima dalla Rappresentanza permanente dell'Irlanda, ha viziato di irregolarità il procedimento amministrativo previo al ricorso in esame. 18. It remains to be considered whether the specific circumstances surrounding the documentation may have any bearing on the establishing of illegality.
18 Resta da esaminare se le circostanze proprie del caso possano incidere in qualche modo sull'accertamento dell'irregolarità. 19. First, the Commission offers as an explanation of its omission the fact that it received Ireland's reply three months after the expiry of the period prescribed in the letter before action.
19 In primo luogo, la Commissione giustifica la propria omissione facendo valere che la risposta dell'Irlanda le era pervenuta tre mesi dopo la scadenza del termine ultimo impartito nella lettera di diffida. 20. In my opinion, that fact is irrelevant, unless to it is added proof that the Member State acted in bad faith or clearly failed in its duty to cooperate in good faith. Article 226 EC simply requires that the Commission should deliver its reasoned opinion "after giving the State concerned the opportunity to submit its observations" . The periods allowed for the Member States to prepare those observations, freely fixed by the Commission within reasonable limits, (12) may not be absolute. They serve, rather, to bind the Community institution in the sense that, save for good reason, it is not to deliver the corresponding reasoned opinion until the period has elapsed. Even if, when that time comes, the Commission prefers not to make use of that option, it is nevertheless obliged by the Treaty itself to have regard to the observations submitted by the Member State. Furthermore, that obligation is consistent with the fact that the Commission's taking action is not subject to any time-limit either.
20 A mio avviso, questo fatto è privo di rilevanza, a meno che non serva a dimostrare che lo Stato membro ha agito in mala fede o ha manifestamente contravvenuto all'obbligo di leale cooperazione. L'art. 226 CE si limita a stabilire che la Commissione deve emettere il parere motivato «dopo aver posto lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni». I termini concessi agli Stati per formulare tali osservazioni, che sono liberamente fissati dalla Commissione entro limiti ragionevoli (11), non possono avere carattere perentorio. Tali termini servono piuttosto a vincolare la detta istituzione comunitaria, nel senso che essa, salvo giustificato motivo, non può procedere ad emettere il parere motivato fintanto che non sia scaduto il termine impartito. Qualora, scaduto tale termine, preferisca non avvalersi di tale facoltà, la Commissione rimane pur sempre obbligata, in forza del Trattato stesso, ad attendere le osservazioni dello Stato membro. Peraltro, tale obbligo è coerente con il fatto che neppure l'azione della Commissione è soggetta a termini di decadenza. 21. The period prescribed by the Commission once the reasoned opinion is delivered is different in kind. Since its purpose is to define the subject-matter of any dispute and since it presupposes the end of the pre-litigation stage, the new time-limit allowed presents the features of a "period of grace" during which the effects of the reasoned opinion are suspended. On the one hand, the Commission undertakes not to institute legal proceedings and, on the other, it is still possible for the Member State effectively to fulfil its obligations. Once the administrative phase is complete, dialogue gives way to action. Failure to take into consideration the observations submitted by a Member State in connection with the reasoned opinion does not, therefore, affect the administrative stage which has already ended. That is the construction which must be placed on the judgment in Case C-3/96 Netherlands v Commission . (13)
21 Diversa è la natura del termine che la Commissione impartisce con il parere motivato. Posto che serve a definire l'oggetto di una eventuale controversia e presume la fine della fase precontenziosa, questo nuovo termine presenta le caratteristiche di «un periodo di grazia», durante il quale rimangono sospesi gli effetti del parere motivato. Da un lato, la Commissione si impegna a non iniziare il procedimento giudiziario, mentre, dall'altro, lo Stato membro ha ancora la possibilità di adempiere efficacemente i suoi obblighi. Una volta esaurita la fase amministrativa, al momento del dialogo segue quello dell'azione. L'omessa presa in considerazione delle osservazioni formulate da uno Stato membro con riguardo al parere motivato non incide più sulla regolarità della fase amministrativa, che si è già conclusa. In tal senso deve essere interpretata la sentenza 19 maggio 1998, emessa nella causa Paesi Bassi/Commissione (12). 22. Second, the Commission pleads that Ireland's reply does not detract from the legal reasoning of the opinion, since the arguments it contains have no bearing on the obligations imposed on it under the Treaty.
22 In secondo luogo, la Commissione deduce che la risposta dell'Irlanda non indebolisce la fondatezza del parere motivato, poiché gli argomenti ivi sviluppati non incidono sugli obblighi che incombono a tale Stato membro in forza del Trattato. 23. It is true that in Commission v Spain , cited above, upon which Ireland bases its argument, the statements made by the defendant in response to the letter of formal notice revealed that the obligations had been partly fulfilled; that as a result the parties could not define with the necessary precision the nature and scope of their dispute even after the reasoned opinion had been delivered. The defendant State was thus deprived of an opportunity to avail itself of its right to due process.
23 E' vero che nella summenzionata causa Commissione/Spagna - citata dall'Irlanda a sostegno della sua tesi -, le osservazioni formulate dallo Stato convenuto in risposta alla lettera di diffida mostravano un parziale adempimento; è vero inoltre che in conseguenza di ciò le parti non erano state in grado di definire con la dovuta precisione la natura e la portata della controversia fino al momento in cui fu emesso il parere motivato. Lo Stato convenuto fu in tal modo privato dell'opportunità di far valere i propri diritti di difesa. 24. None the less, in light of the content of the reply addressed to the Commission by Ireland on 16 January 2001, the contrary cannot be asserted without further evidence. While it contained no information which might destroy, wholly or in part, the validity of the infringement proceedings, once initiated, it did allow Ireland to harbour the hope ─ taking account of the hybrid nature of this stage of the procedure ─ that its observations might have some effect on the Commission's position, for example, that the despatch of the reasoned opinion might be deferred or that the pre-litigation correspondence might be extended. In short, if Ireland had known at the appropriate time that the reasons which it put forward in its reply would not prevent the institution of proceedings, it could at that point have made other choices, such as expediting the transposition measures so that they were adopted before the date on which the period prescribed in the opinion for fulfilment of obligations expired.
24 Tuttavia, in considerazione del contenuto della risposta inviata dall'Irlanda alla Commissione in data 17 gennaio 2001, non si può certo affermare il contrario. Sebbene tale risposta non contenesse elementi che sarebbero stati idonei a confutare del tutto o parzialmente i motivi del ricorso per inadempimento una volta che questo fosse stato avviato, essa avrebbe comunque permesso all'Irlanda di nutrire la speranza - data la natura ibrida di questa fase del procedimento - che le sue osservazioni avrebbero avuto una certa influenza sul comportamento della Commissione, ad esempio inducendola a ritardare l'emissione del parere motivato o a proseguire la corrispondenza precontenziosa. Infine, l'Irlanda, se avesse saputo in quel momento che le ragioni esposte nella risposta alla lettera di diffida non avrebbero evitato l'emissione del parere motivato, avrebbe potuto scegliere fra diverse opzioni, come ad esempio l'opzione di accelerare l'iter di approvazione delle misure di trasposizione, affinché le stesse fossero adottate prima della fatidica scadenza del termine ultimo impartitole nel parere motivato. 25. I intend that concatenation of hypotheses to be purely illustrative. The one truly important point is that the failure to take Ireland's response into consideration deprived that State of a procedural right granted by the Treaty. It is of no relevance to ask what use the defendant State could have made of that right. As the Court has so often declared, the requirement that a Member State be given the opportunity to present its observations in response to the letter of formal notice is an essential procedural requirement "even if the Member State does not consider it necessary to avail itself thereof" . (14)
25 Questa concatenazione di ipotesi mira soltanto ad avere un effetto illustrativo. L'unico elemento veramente rilevante è che l'omessa presa in considerazione della risposta fornita dall'Irlanda ha privato questo Stato membro di una facoltà di che gli è riconosciuta dal Trattato con riguardo al procedimento. E' irrilevante interrogarsi su come lo Stato convenuto avrebbe potuto avvalersi di tale facoltà. Come la Corte ha più volte affermato, l'esigenza di garantire allo Stato membro la facoltà di presentare le sue osservazioni alla lettera di diffida costituisce una forma sostanziale, «anche se esso preferisce non servirsene» (13). 26. Now that I have reached this point, it remains for me only to determine whether the irregularity found to exist may lead to any result other than the inadmissibility of the action. I think not.
26 A questo punto, mi rimane ancora da esaminare se la comprovata irregolarità possa produrre conseguenze diverse dall'irricevibilità del ricorso. Ritengo di no. 27. The incomplete set of positive procedural rules governing actions brought before the Court does not provide any specific remedy. Nor has the Community judicature the power to impose penalties on the party in default, other than to order it, even if successful, to pay costs which the Court considers that party to have unreasonably or vexatiously caused the opposite party to bear. (15) Even if they did exist they would not provide a satisfactory solution, since they necessarily imply the delivery of a decision on the course that the infringement proceedings would have followed if the Commission had taken into consideration the observations that were in fact passed over. That would constitute a breach of the principle that the opportunity for the Member State concerned to submit its observations constitutes an essential guarantee non-observance of which vitiates the infringement proceedings which have been instituted, even if the Member State does not consider it necessary to avail itself of that opportunity . (16) And with all the more reason where, as in this case, the Member State did so avail itself.
27 Il sistema processuale incompleto di stampo positivista alla base delle azioni che vengono esperite dinanzi a questa Corte non prevede alcun rimedio specifico in proposito. E nemmeno il giudice comunitario detiene la facoltà di ordinare misure sanzionatorie nei confronti della parte negligente, al di là della possibilità di condannarla, anche se non soccombente, a rimborsare alla controparte le spese che le ha causato e che la Corte riconosce come superflue o defatigatorie (14). Tuttavia, se anche esistessero, tali rimedi non fornirebbero una soluzione soddisfacente, in quanto implicherebbero necessariamente la formulazione di un giudizio sulla svolta che il procedimento per inadempimento avrebbe preso qualora la Commissione avesse preso in considerazione le osservazioni che ha in realtà ignorato. Così facendo, si violerebbe il principio secondo cui la facoltà che lo Stato membro interessato presenti le proprie osservazioni costituisce una garanzia fondamentale la cui inosservanza vizia il procedimento per inadempimento in corso, anche se lo Stato interessato preferisce non servirsene (15). E ciò vale, a maggior ragione, quando, come nel caso in esame, lo Stato se ne serve. 28. The inadmissibility of the action is the only remedy available to the Community legal order which can restore the proceedings to where they were before the invalidating defect occurred. (17) The undeniable gravity of that sanction is the corollary of the breach of what the Court considers "an essential guarantee" inherent in the proceedings, and at the same time it serves a clear "preventive" purpose, encouraging the Commission to avoid such conduct in the future.
28 La dichiarazione di irricevibilità del ricorso è l'unico rimedio disponibile nell'ordinamento comunitario per riportare il procedimento allo stadio in cui si trovava prima che si producesse il vizio invalidante (16). L'innegabile gravità di questa sanzione è corollario della violazione di quella che la Corte di giustizia considera una «garanzia fondamentale» del procedimento, oltre a svolgere allo stesso tempo una funzione di «profilassi», poiché induce la Commissione ad evitare in futuro tali comportamenti. 29. My view is borne out by the fact that Advocate General Mischo reaches the same conclusion in his analysis of Case C-120/01 Commission v Ireland , in which judgment has not yet been delivered. On the basis of facts which are in essence comparable to those in the present case, the Advocate General declared in his Opinion of 28 May 2002 that Commission v Spain , cited above, ought to be "interpreted as making the proper conduct of the pre-litigation procedure a self-sufficient requirement, breach of which can result only in the application's being inadmissible" . (18) Like Mr Mischo, I believe that it is for the Commission to consider thoroughly the arguments set out in the reply to the letter of formal notice and, if these are not such as to cause it to alter its position, to refute them in a convincing manner, since although, unfortunately, the pre-litigation procedure too often gives the impression of being a dialogue of the deaf, the Commission must not be responsible in any way for that absence of constructive dialogue. (19)
29 La mia opinione trova conferma nel fatto che l'avvocato generale Mischo giunge alle mie stesse conclusioni nella causa C-120/01, Commissione/Irlanda, ancora pendente. Basandosi su elementi del tutto analoghi a quelli della presente fattispecie, il detto magistrato ha dichiarato, nelle conclusioni presentate il 28 maggio 2002, che l'ordinanza Commissione/Spagna, sopra ricordata, dovrebbe essere interpretata «nel senso che essa eleva la regolarità del procedimento precontenzioso ad esigenza fine a se stessa, la cui violazione non può che condurre all'irricevibilità del ricorso» (17). Sono d'accordo con l'avvocato Mischo nel ritenere che spetti alla Commissione esaminare approfonditamente gli argomenti che vengono formulati nella risposta alla lettera di diffida e, se gli stessi non sono tali da modificare il suo punto di vista, confutare i medesimi in modo convincente, dal momento che - se è vero, purtroppo, che il previo procedimento amministrativo troppo spesso appare come un dialogo tra sordi - la Commissione non deve avere alcuna responsabilità in ordine a tale assenza di dialogo costruttivo (18). 30. For those reasons I consider that this application for a declaration of failure to fulfil obligations must be held to be inadmissible and the applicant must be ordered to pay the costs in accordance with Article 69(2) of the Rules of Procedure.
30 Per tali motivi, ritengo che il ricorso per inadempimento debba essere dichiarato irricevibile, e che la ricorrente vada condannata alle spese in conformità dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura. 31. If, on the contrary, the Court should be persuaded otherwise and decide to consider the substance of the case, it would be right, in my view, to declare the infringement to have been established, given that it is plain that Ireland has not fulfilled its obligations under Directive 98/5. In that case, the costs would be borne by the defendant State, pursuant to the same provision.
31 Se, al contrario, la Corte di giustizia dovesse formarsi un'opinione diversa e decidesse di esaminare la causa nel merito, si dovrebbe, a mio avviso, dichiarare accertata la violazione, giacché è evidente che l'Irlanda non ha adempiuto gli obblighi che le incombono in forza della direttiva 98/5. In questo caso, le spese dovrebbero essere poste a carico dello Stato convenuto, in applicazione della medesima disposizione di cui al precedente paragrafo. Conclusion
Conclusione 32. In the light of the foregoing considerations, I suggest that the Court should declare the application inadmissible and order the Commission to pay the costs.
32 In considerazione di quanto precede, propongo alla Corte di giustizia di dichiarare il ricorso irricevibile e di condannare la Commissione alle spese. (1) . (1) - GU L 77, pag. 36. (2) OJ 1998 L 77, p. 36.
(2) - V. quinto 'considerando'. (3) Fifth recital in the preamble to the Directive.
(3) - Art. 16 della direttiva 98/5. (4) Article 16 of Directive 98/5.
(4) - L'autorizzazione del Parlamento è stata di fatto concessa il 13 aprile 2002 con l'approvazione della Solicitors (Amendment) Act 2002 (modifica alla legge sulla professione di avvocato), il cui art. 20 reca le disposizioni pertinenti ai fini del recepimento della direttiva 98/5. In forza dell'art. 23, n. 2, tali disposizioni entreranno in vigore lo stesso giorno della promulgazione del provvedimento legislativo. (5) Parliament's authorisation was in fact granted on 13 April 2002 by means of the Solicitors (Amendment) Act 2002, section 20 of which contains the relevant provisions for the transposition of Directive 98/5 into national law. By virtue of section 23(2) those provisions entered into force on the very day the legislative instrument was promulgated. (5) - Causa C-266/94 (Racc. pag. I-1975). In tale causa veniva messa in discussione l'intera trasposizione della direttiva 92/44/CEE. La Commissione aveva inviato una lettera di diffida alla Spagna, la quale aveva risposto ammettendo che non erano ancora entrate in vigore le disposizioni di diritto interno necessarie per realizzare la prescritta trasposizione; essa tuttavia faceva notare che in via transitoria erano stati adottati alcuni provvedimenti atti a garantire l'osservanza degli obblighi derivanti dalla direttiva. La Commissione ignorò tale risposta e notificó alla Spagna un parere motivato nel quale indicava di non avere ricevuto risposta alla propria lettera di diffida. La Spagna inviò una nuova missiva alla Commissione, nella quale richiamava la prima lettera inviata in risposta alla lettera di diffida. Nel ricorso, la Commissione ha sostenuto che il parere motivato non aveva preso in considerazione la risposta alla lettera di diffida a causa di problemi di trasmissione, e nella replica faceva valere che il ricorso, a differenza del parere motivato, aveva debitamente tenuto conto degli argomenti addotti dalla Spagna in propria difesa, tanto che dall'oggetto del ricorso erano state escluse le disposizioni della direttiva cui la Spagna si era conformata ricorrendo all'adozione di misure di attuazione transitorie. Ciononostante, la Corte di giustizia dichiarò il ricorso irricevibile. (6) Case C-266/94 Commission v Spain [1995] ECR I-1975. In that case the issue was the entire transposition of Directive 92/44/EEC. The Commission had sent a letter of formal notice to which Spain replied with the acknowledgement that the domestic measures necessary to effect the required implementation had not yet entered into force; it did, however, refer to resolutions already adopted in order to ensure, as a transitional measure, the fulfilment of obligations imposed by that directive. The Commission ignored that reply and sent a reasoned opinion in which it stated that it had received no answer to its first letter. Spain then wrote again to the Commission, recalling its reply to the letter of formal notice. In its application, the Commission claimed that the fact that it had taken no account of the response to the letter before action was due to communication problems, and in its reply argued that its application, unlike its reasoned opinion, did take into consideration the observations submitted by Spain, so that there was no mention in the subject-matter of the application of those provisions of the directive to comply with which Spain had adopted transitional implementing measures. The Court nevertheless declared the application inadmissible. (6) - V., tra le altre, sentenze 14 febbraio 1989, causa 247/87, Star Fruit/Commissione (Racc. pag. 291, punto 11); 29 settembre 1998, causa C- 191/95, Commissione/Germania (Racc. pag. I-5449, punto 46) e 21 gennaio 1999, causa C- 207/97, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-275, punto 24). (7) See, inter alia , the judgments in Case 247/87 Star Fruit v Commission [1989] ECR 291, paragraph 11; Case C-191/95 Commission v Germany [1998] ECR I-5449, paragraph 46, and Case C-207/97 Commission v Belgium [1999] ECR I-275, paragraph 24.
(7) - E' vero che, in taluni casi, una durata eccessiva del procedimento precontenzioso può aumentare per lo Stato interessato le difficoltà per confutare gli argomenti della Commissione, e può quindi violare i diritti della difesa (sentenza 16 maggio 1991, causa C-96/89, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-2461, punto 16). (8) It is clear that in certain cases the excessive length of the pre-litigation procedure is capable of making it more difficult for the Member State concerned to refute the Commission's arguments, and of thus infringing the rights of the defence (Case C-96/89 Commission v Netherlands [1991] ECR I-2461, paragraph 16). (8) - V., con formulazioni diverse, sentenze 18 marzo 1986, causa 85/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 1149, punto 11); 2 febbraio 1988, causa 293/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 305, punto 13); 23 ottobre 1997, causa C-159/94, Commissione/Francia (Racc. pag. I-5815, punto 103) e ordinanza Commissione/Spagna, citata, punto 16. (9) See, in various wordings, the judgments in Case 85/85 Commission v Belgium [1986] ECR 1149, paragraph 11, Case 293/85 Commission v Belgium [1988] ECR 305, paragraph 13, and Case C-159/94 Commission v France [1997] ECR I-5815, paragraph 103, and the order in Commission v Spain , cited above, paragraph 16. (9) - Così si evince dalla sentenza 23 febbraio 1988, causa 353/85, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 817, punto 19). (10) As is made clear in Case 353/85 Commission v United Kingdom [1988] ECR 817, paragraph 19.
(10) - V. sentenze 17 febbraio 1970, causa 31/69, Commissione/Italia (Racc. pag. 25, punto 13); 15 dicembre 1982, causa 211/81, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4547, punto 9); 8 febbraio 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 203, punto 6); 11 luglio 1984, causa 51/83, Commissione/Italia (Racc. pag. 2793, punto 5); 28 marzo 1985, causa 274/83, Commissione/Italia (Racc. pag. 1077, punto 20); 29 giugno 1995, causa C-135/94, Commissione/Italia (Racc. pag. I-1805, punto 6); 22 aprile 1999, causa C-340/96, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I-2023, punto 36); 9 novembre 1999, causa C-365/97, Commissione/Italia (Racc. pag. I-7773, punto 23), e 26 settembre 2000, causa C-225/98, Commissione/Francia (Racc pag. I-7445, punto 69). (11) See Case 31/69 Commission v Italy [1970] ECR 25, paragraph 13; Case 211/81 Commission v Denmark [1982] ECR 4547, paragraph 9; Case 124/81 Commission v United Kingdom [1983] ECR 203, paragraph 6; Case 51/83 Commission v Italy [1984] ECR 2793, paragraph 5; Case 274/83 Commission v Italy [1985] ECR 1077, paragraph 20; Case C-135/94 Commission v Italy [1995] ECR I-1805, paragraph 6; Case C-340/96 Commission v United Kingdom [1999] ECR I-2023, paragraph 36; Case C-365/97 Commission v Italy [1999] ECR I-7773, paragraph 23, and Case C-225/98 Commission v France [2000] ECR I-7445, paragraph 69.
(11) - Sentenza 2 febbraio 1988, Commissione/Belgio, citata alla nota 9, punto 14. (12) Case C-293/85 Commission v Belgium , cited in footnote 9 above, paragraph 14. (12) - Causa C-3/96 (Racc. pag. I-3031, punti 14-21). La Corte di giustizia ha considerato che, in simili circostanze, «anche supponendo che il procedimento contenzioso sia stato aperto con un ricorso della Commissione che non tenga conto di eventuali nuovi elementi, di fatto o di diritto, dedotti dallo Stato membro interessato nella risposta al parere motivato, i diritti della difesa di tale Stato non risultano lesi. Esso, infatti, nel contesto del procedimento contenzioso può far valere pienamente i detti elementi già nel suo primo atto difensivo. Spetterà alla Corte esaminarne la rilevanza ai fini dell'esito da dare al ricorso per inadempimento» (punto 20). (13) Case C-3/96 Commission v Netherlands [1998] ECR I-3031, paragraphs 14 to 21. The Court held that, in such circumstances, "even assuming that the contentious procedure was opened by a Commission application which took no account of any new matters of fact or law put forward by the Member State concerned in its reply to the reasoned opinion, that State's right to a fair hearing has not been infringed. It is fully open to the State to raise those matters in the contentious procedure, to begin with in its first pleading in defence. It will be for the Court to examine their relevance for the outcome of the action for failure to fulfil obligations" (paragraph 20). (13) - V. sentenze citate sopra, nota 11. In tal senso si pronuncia anche l'avvocato generale Fennelly quando analizza la giurisprudenza della Corte con l'intento di verificare se quest'ultima, con l'obiettivo di qualificare un vizio di forma sostanziale, indaghi sugli effetti concreti sugli interessi della persona che fa valere una violazione o si chieda se il risultato avrebbe potuto essere diverso qualora tale formalità fosse stata rispettata. «In alcune cause - dice l'avvocato generale - è chiaro che tali effetti non sussistevano o che il risultato non sarebbe in alcun modo mutato. Nell'ambito dei ricorsi per inadempimento, ad esempio, la Corte ha affermato che la facoltà per lo Stato membro di presentare le proprie osservazioni costituisce una formalità sostanziale anche se esso preferisce non servirsene». Il fatto che l'istituzione competente possa adottare nuovamente il provvedimento annullato a causa dell'inosservanza di tale formalità non incide sulla sua qualificazione come «sostanziale» (...) «Un'istituzione non può neppure sottrarsi alle conseguenze di una siffatta formalità, tentando di dimostrare che il rispetto della stessa non avrebbe aggiunto nulla all'esame del provvedimento in questione da parte sua». Conclusioni riunite del 25 novembre 1999, causa C-286/95 P, Commissione/ICI e Commissione Solvay, e nelle cause riunite C-287/95 P e C-288/95 P (Racc. 2000, pag. I-2341, punto 26) (corsivo aggiunto). (14) See the judgments cited in footnote 11, above. Advocate General Fennelly expressed himself to the same effect in considering whether the Court should examine, with the aim of defining an essential procedural defect, the concrete effects on the interests of the person alleging such breach, or whether the outcome would have been any different if that requirement had been respected. "In some cases," says the Advocate General, "it is clear that there was no such effect, or that the outcome would not in any case have been any different. In the context of infringement proceedings, for example, the Court has held that the requirement that a Member State be given the opportunity to present its observations is an essential procedural requirement "even if the Member State does not consider it necessary to avail itself thereof" . The fact that the adopting institution may re-enact a measure annulled for failure to comply with such a requirement does not affect its qualification as "essential" ... Nor can an institution escape the consequences of failing to comply with such a requirement by seeking to demonstrate that compliance would have added nothing to its examination of the measure under consideration (14) - Art. 69, n. 3, secondo comma, del regolamento di procedura. " (Opinion in Case C-286/95 P Commission v ICI [2000] I-2341 and Joined Cases C-287/95 P and C-288/95 P Commission v Solvay [2000] ECR I-2391, point 26, emphasis added). (15) - V. supra, paragrafo 25. (15) Second paragraph of Article 69(3) of the Rules of Procedure.
(16) - Nella causa Commissione/Spagna, citata in precedenza, la Corte ha svolto il seguente ragionamento: dato che risulta mancare uno dei presupposti essenziali per la ricevibilità di un ricorso per inadempimento, vale a dire,lo svolgimento regolare del procedimento precontenzioso, si deve dichiarare il ricorso irricevibile (punti 25 e 26). (16) See point 16, above.
(17) - Paragrafo 44. (17) In the order in Commission v Spain , cited above, the Court held as follows: if one of the essential conditions for the admissibility of an action pursuant to Article 226 EC, namely the proper conduct of the pre-litigation procedure, is not satisfied, the action must be dismissed as manifestly inadmissible (paragraphs 25 and 26). (18) - Paragrafi 58 e 59. (18) Point 44.
(19) Ibid., paragraphs 58 and 59.

References: sentenza 
 Art. 16
 art. 20
 sentenza 
 Sentenza 
 Art. 69