Source: http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180611/lois.html
Timestamp: 2020-01-23 08:50:57+00:00

Document:
Commission des lois : compte rendu de la semaine du 11 juin 2018
Projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes - Audition de Mmes Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, et Marlène Schiappa, secrétaire d'État chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes
Proposition de loi relative à l'équilibre territorial et la vitalité de la démocratie locale - Examen des amendements au texte de la commission
Proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire
Projet de loi constitutionnelle, projet de loi organique et projet de loi pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace - Nomination d'un rapporteur et de rapporteurs adjoints
Comité de suivi de la réforme institutionnelle - Nomination des membres
Proposition de loi tendant à imposer aux ministres des cultes de justifier d'une formation les qualifiant à l'exercice de ce culte - Examen des amendements au texte de la commission
Proposition de loi relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique - Examen des amendements au texte de la commission
Mission de réflexion sur les enjeux de l'évolution de la fonction publique territoriale - Examen du rapport d'information
- Présidence conjointe de M. Philippe Bas, président de la commission des lois, et de Mme Annick Billon, présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes -
M. Philippe Bas, président. - Avec Annick Billon, présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, nous sommes heureux d'accueillir Mmes Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, et Marlène Schiappa, secrétaire d'État chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes, pour cette audition sur le projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, dont Marie Mercier, qui était déjà rapporteur de la proposition de loi d'orientation et de programmation du Sénat pour une meilleure protection des mineurs victimes d'infractions sexuelles, sera rapporteur. Je tiens à dire d'emblée qu'il n'y a pas d'opposition, entre le Gouvernement et le Sénat, sur les objectifs poursuivis. Chacun est convaincu de la nécessité d'une prise de conscience collective et il convient de donner un coup d'arrêt à un certain nombre de comportements qui ne devraient plus avoir cours à notre époque. Être d'accord sur les fins toutefois n'empêche pas de discuter des moyens ; ce n'est pas parce que les objectifs poursuivis sont d'une légitimité incontestable que les moyens le sont aussi.
Grâce aux échanges entre la commission des lois et la délégation aux droits des femmes, et à la réflexion menée dans le cadre d'un groupe de travail pluraliste constitué par la commission des lois à l'automne dernier, le Sénat a formulé des propositions. Cela ne fut pas en vain : non seulement nous sommes déjà d'accord sur l'allongement du délai de prescription à trente ans pour les crimes sexuels commis à l'encontre des mineurs, mais en plus, nous avons eu le bonheur de constater que les députés de la majorité parlementaire ont su faire usage de nos travaux, les reprenant parfois mot pour mot dans leurs amendements, même dans leurs objets : ainsi des dispositions qui s'étaient vu opposer un avis défavorable du Gouvernement au Sénat ont été adoptées par l'Assemblée nationale avec un avis favorable du Gouvernement... C'est le cas pour l'extension de la surqualification pénale de l'inceste aux viols et agressions sexuelles commis à l'encontre de majeurs, de l'aggravation des peines encourues pour atteinte sexuelle sur mineur de quinze ans et de l'aggravation des peines pour non-assistance ou pour non-dénonciation des agressions et atteintes sexuelles commises à l'encontre des mineurs. En quelque sorte, le Sénat sert ainsi de bureau législatif aux députés de la majorité parlementaire, et nous aurions pu y voir une sorte d'hommage, si notre travail avait été cité... Hélas, cela n'a pas été le cas.
Nous avons aussi noté un progrès important sur le fond : le Gouvernement a clairement renoncé à un dispositif de nature inconstitutionnelle en abandonnant l'idée de créer une situation dans laquelle un agresseur aurait pu être condamné à vingt ans de prison sans avoir la possibilité de se disculper ; c'est ce qu'on appelle une présomption irréfragable de culpabilité. Celle-ci figurait dans le projet initial du Gouvernement, qui voulait certainement réagir à l'actualité. Mais après avoir pris le temps de la réflexion, et après avoir consulté le Conseil d'État, il a admis qu'une telle disposition était impossible dans un État de droit. En tant que président de la commission des lois, il m'appartient aussi, au risque d'apparaître parfois sans doute ringard, de veiller au respect des droits de la défense et de l'État de droit.
Nous nous demandons aussi pourquoi le Gouvernement a inscrit dans ce texte des dispositions qui relèvent du pouvoir réglementaire. La Chancellerie considère-t-elle désormais que les contraventions relèvent du domaine législatif ? Il faudrait dans ce cas modifier l'article 34 de la Constitution à l'occasion de la prochaine révision constitutionnelle ! D'autres dispositions relèvent aussi plutôt d'une circulaire ou d'une directive aux parquets de la direction des affaires criminelles et des grâces : c'est le cas, par exemple, d'une disposition précisant comment interpréter la notion de contrainte, qui est l'un des éléments constitutifs du viol. Nous devons aussi à cet égard être cohérents avec le travail que le Gouvernement a engagé, dans son projet de révision de la Constitution, en matière d'irrecevabilité des amendements dépourvus de portée normative ou qui relèvent du domaine réglementaire.
Mme Annick Billon, présidente. - Je tiens tout d'abord à remercier le président de la commission des lois d'avoir bien voulu associer la délégation aux droits des femmes à cette audition. Les violences faites aux femmes constituent pour nous une préoccupation constante. Ce projet de loi était très attendu depuis les annonces de Mme Schiappa au mois d'octobre dernier. Nous l'examinons désormais selon la procédure accélérée. Notre délégation a mis à profit les cinq mois entre l'annonce du projet de loi et sa présentation au conseil des ministres en mars pour mener une série d'auditions sur la problématique globale des violences faites aux femmes, qu'il s'agisse des violences sexuelles, intrafamiliales, conjugales, du harcèlement sexuel, des violences en ligne, etc. Certaines des conclusions de nos travaux se traduiront sous forme d'amendements au projet de loi. Celui-ci suscite d'énormes attentes de la part des associations de protection de l'enfance et de lutte contre les violences faites aux femmes, plus particulièrement des associations de victimes, notamment sur la question de la protection des mineurs. Je veux, à cet égard, souligner l'intérêt de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour une meilleure protection des mineurs victimes d'infractions sexuelles, présentée par nos collègues Philippe Bas et Marie Mercier, et adoptée par le Sénat le 27 mars dernier. Ce texte constituera certainement une source d'inspiration dans le cadre de nos débats à venir. Notre objectif est de trouver la solution la plus protectrice pour les victimes et plus particulièrement pour les plus jeunes. Je tiens enfin, mesdames les ministres, à vous remercier de votre présence. Les membres de la délégation aux droits des femmes, en particulier, sont très heureux d'accueillir ce soir Mme Marlène Schiappa, puisque nous n'avons pas pu l'entendre au sein de notre délégation depuis le 20 juillet 2017.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Ce projet de loi est le fruit de la volonté forte exprimée par le Président de la République lors de son discours du 25 novembre 2017, à l'occasion de la Journée internationale pour l'élimination des violences à l'égard des femmes, de lutter contre les violences sexuelles et sexistes. Ses dispositions s'inspirent des nombreux rapports relatifs à l'amélioration du droit des femmes et à la défense des enfants victimes. Je pense ici, entre autres, à l'excellent rapport de la Mission de consensus Flament-Calmettes, qui a travaillé sur la délicate question de l'adaptation de notre droit de la prescription en matière de crimes sexuels commis sur les mineurs.
Ce texte permet aussi de répondre à l'incompréhension suscitée par des affaires judiciaires récentes, dans lesquelles des fillettes de onze ans ont pu être considérées comme ayant consenti à des rapports sexuels avec des hommes majeurs. Ce projet de loi permet enfin, dans le contexte, qui a suivi l'affaire Weinstein, de libération de la parole, d'améliorer notre législation pour lutter contre toutes les formes de harcèlement, qu'il soit commis sur internet ou dans la rue.
Je sais que le Sénat a mené un travail de réflexion sur le sujet, qui a abouti à l'adoption d'une proposition de loi en mars dernier. Sur certains points, nos deux textes présentent des différences, notamment sur le recours à la notion de présomption de contrainte qui figure dans la proposition sénatoriale, là où le Gouvernement a fait le choix d'une disposition de nature interprétative. Mais les deux textes présentent également un certain nombre de similitudes : l'allongement de la prescription à trente ans, l'extension de la surqualification pénale de l'inceste aux viols et agressions sexuelles commis à l'encontre de majeurs, l'aggravation - de cinq à sept ans - de la peine d'emprisonnement encourue en matière d'atteinte sexuelle, l'aggravation des peines d'emprisonnement pour les délits de non-assistance à personne en danger ou de non-dénonciation de mauvais traitements, lorsque ces délits sont commis sur des mineurs de quinze ans. Il m'apparaît donc que, au-delà de nos divergences sur la présomption, qui semblent difficilement surmontables d'un point de vue juridique, nous devrions pouvoir nous rejoindre sur certains points.
Ce projet de loi renforce de façon significative notre arsenal législatif répressif en matière de lutte contre les violences sexuelles, d'une part, et de lutte contre toutes les formes de harcèlement, d'autre part. Je présenterai le premier point et Marlène Schiappa vous présentera le second.
L'article 1er allonge le délai de prescription de l'action publique pour les crimes sexuels commis sur des mineurs, le portant de vingt à trente ans à compter de la majorité de ces derniers. Cette modification est apparue indispensable afin de laisser davantage de temps aux victimes pour porter plainte et de faciliter la répression de tels actes, notamment lorsqu'ils sont incestueux. Cet allongement de la prescription est cohérent avec l'augmentation générale des délais de prescription opérée par la loi du 27 février 2017. Avant cette réforme, qui a porté la prescription de dix à vingt ans pour l'ensemble des crimes, la prescription des crimes sexuels sur mineurs était déjà de vingt ans, donc plus longue que la prescription de droit commun. Il n'est donc pas absurde de rétablir la différence qui préexistait entre la prescription des crimes de droit commun et celle des crimes sexuels sur mineurs. Cet allongement est ensuite utile pour donner aux victimes le temps nécessaire pour dénoncer les faits, en prenant notamment en compte les mécanismes de la mémoire traumatique, et éviter ainsi l'impunité de leurs auteurs. Le délai de trente ans commençant à courir à compter de la majorité de la victime, celle-ci pourra porter plainte jusqu'à l'âge de quarante-huit ans, au lieu de trente-huit ans actuellement. À l'Assemblée nationale, plusieurs amendements visant à rendre imprescriptibles les crimes sexuels commis sur des mineurs ont été repoussés. En effet, il apparaît que l'imprescriptibilité doit être limitée aux crimes qui, par nature, sont imprescriptibles, à savoir les crimes contre l'humanité, notamment le crime de génocide. Par ailleurs, le délai de trente ans que nous avons retenu est celui qui est déjà prévu par notre droit pour les crimes les plus graves autres que les crimes contre l'humanité, comme les crimes de guerre, d'eugénisme et de terrorisme. Enfin, une imprescriptibilité des crimes sexuels sur mineurs serait très vraisemblablement censurée par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision du 22 janvier 1999 sur le traité portant statut de la Cour pénale internationale, le Conseil n'a admis, en effet, l'imprescriptibilité que pour les crimes « touchant l'ensemble de la communauté internationale », ce qui n'est pas le cas des crimes commis à l'encontre des mineurs, en dépit de leur extrême gravité. C'est notamment pour ces raisons que le rapport Flament-Calmettes n'avait pas préconisé l'imprescriptibilité, mais plutôt un allongement de la prescription à trente ans. En revanche, le Gouvernement a donné un avis favorable sur un amendement des députés visant à compléter la liste des crimes pour lesquels la prescription est trentenaire, en y ajoutant le meurtre et l'assassinat en toutes circonstances, et pas seulement lorsque les faits sont accompagnés de tortures, dès lors que ces crimes sont commis sur des mineurs.
L'article 2, qui comprend trois mesures, est celui qui suscite le plus de débats. Tout d'abord, en matière de viol et d'agression sexuelle, il complète l'article 222-22-1 du code pénal : lorsque les faits sont commis sur la personne d'un mineur de quinze ans, la contrainte morale ou la surprise peuvent résulter de l'abus de l'ignorance de la victime ne disposant pas de la maturité ou du discernement nécessaire pour consentir à ces actes. Ensuite, en matière d'atteintes sexuelles sur mineur de quinze ans, le texte double les peines encourues, à hauteur de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende, lorsqu'un acte de pénétration sexuelle a été commis par le majeur. Enfin, en cas de comparution devant la cour d'assises pour des faits de viol sur mineur de quinze ans, la question subsidiaire sur la qualification d'atteintes sexuelles devra obligatoirement être soulevée par le président de la cour d'assises si l'existence d'une violence, contrainte, menace ou surprise est contestée. Lors de la discussion à l'Assemblée nationale, l'esprit des dispositions contenues dans cet article a été préservé ; en revanche, tous les amendements qui tendaient à créer une présomption légale ou à retenir un seuil spécifique de treize ans ont reçu un avis défavorable du Gouvernement et ils n'ont pas été adoptés. Pour quelles raisons avons-nous agi ainsi ? Éclairé par l'avis très précis et très ferme du Conseil d'État, le Gouvernement a retenu la seule solution juridique possible pour améliorer la lutte contre les infractions sexuelles commises sur des mineurs. Je le répète, notre volonté ferme est que l'ensemble de ces crimes soient effectivement punis. Cette solution juridiquement acceptable consiste à préciser la notion de contrainte morale ou de surprise lorsqu'une atteinte sexuelle est commise sur un mineur de quinze ans. Dans cette hypothèse, l'objectif est de favoriser le recours à la qualification de viol ou d'agression sexuelle. En outre, l'objectif est d'aggraver la répression des pénétrations sexuelles sur mineur lorsque celles-ci ne constituent pas un viol. Il n'est pas possible de prévoir des règles spécifiques pour les mineurs de treize ans, car il nous a semblé que la fixation d'un double seuil d'âge à quinze ans, pour préciser les notions de contrainte et de surprise, et à treize ans, dans d'autres cas, aboutirait à une réforme particulièrement complexe, illisible et incompréhensible pour l'opinion publique. Surtout la fixation d'un seuil de treize ans donnerait, à tort, l'impression qu'une atteinte sexuelle commise par un majeur sur un mineur plus âgé, ayant entre treize et quinze ans, serait licite, voire tolérable, ce qui n'est évidemment pas acceptable. C'est pourquoi nous avons jugé préférable que le code pénal ne fixe qu'un seul et unique seuil, celui de quinze ans.
Comme l'a relevé le Conseil d'État, l'institution d'une présomption irréfragable en matière criminelle serait contraire aux exigences constitutionnelles de respect de la présomption d'innocence. Si un tel mécanisme est acceptable en matière contraventionnelle, voire pour certains délits, il ne peut s'appliquer à des crimes. Ont également été rejetés les amendements visant à faire de l'atteinte sexuelle sur mineur de quinze ans un viol ou une agression sexuelle, sans condition de violence, menace, contrainte ou surprise, en raison des réserves appuyées du Conseil d'État sur la constitutionnalité d'une telle disposition.
Les députés ont utilement amélioré la rédaction de la disposition interprétative relative aux notions de contrainte et de surprise en préférant l'abus de la vulnérabilité à l'abus d'ignorance et en supprimant la référence trop incertaine à la maturité. Lorsque les faits sont commis sur un mineur de quinze ans, la contrainte morale et la surprise sont effectivement caractérisées par l'abus de la vulnérabilité de la victime ne disposant pas du discernement nécessaire pour consentir à ces actes. L'article 2 a, en outre, été complété par plusieurs dispositions. La définition du viol a tout d'abord été revue, afin que tout acte de pénétration permette de caractériser l'infraction, qu'il soit commis sur la personne de la victime ou sur l'auteur. Le viol sera ainsi constitué par un acte de pénétration de toute nature, commis sur ou avec la personne d'autrui. La notion d'inceste a, par ailleurs, été étendue aux victimes majeures, comme le prévoyait votre proposition de loi, ainsi qu'aux faits commis par un cousin germain, lorsque celui-ci a autorité sur la victime. En outre, les peines encourues pour le délit d'atteinte sexuelle sur mineur de quinze ans sans pénétration - soit en pratique des attouchements - ont été portées à sept ans d'emprisonnement et à 100 000 euros d'amende. La définition du délit a été reformulée pour préciser que l'incrimination s'applique hors les cas de viol ou d'agression sexuelle. Il s'agit, là encore, d'une reprise de la proposition sénatoriale.
Plusieurs amendements ont, par ailleurs, permis d'enrichir utilement le cadre juridique en matière de répression des infractions sexuelles ou violentes. Les articles 2 bis et 2 bis B modifient le code de l'action sociale et des familles pour préciser que la politique de prévention du handicap mise en oeuvre par l'État, les collectivités territoriales et les organismes de protection sociale doit comprendre des actions de sensibilisation, de prévention et de formation concernant les violences, notamment sexuelles, à destination des professionnels et des personnes en situation de handicap. L'article 2 bis C aggrave les peines encourues à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende pour le délit de non-assistance à personne en danger et à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende pour celui de non-dénonciation de mauvais traitement ou d'infraction sexuelle lorsque la victime est un mineur de quinze ans, comme le prévoyait le texte sénatorial. L'article 2 bis D étend la communication d'informations issues du fichier des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), par l'intermédiaire des préfets, comme cela se fait pour les maires. Enfin, l'article 2 bis E prévoit, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, la remise d'un rapport du Gouvernement sur les dispositifs locaux d'aide aux victimes d'infractions sexuelles et d'un rapport sur les dispositifs locaux d'aide à la mobilité de ces mêmes victimes.
Mme Marlène Schiappa, secrétaire d'État chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes. - Je suis heureuse de présenter notre projet de loi devant le Sénat, dont l'approche s'avère toujours précieuse. Il représente le fruit d'un travail engagé avant même l'élection du Président de la République, qui a qualifié l'égalité entre les femmes et les hommes de grande cause du quinquennat. Les attentes exprimées cet automne par les 55 000 participants au Tour de France de l'égalité ont confirmé notre ressenti : l'égalité réelle entre les femmes et les hommes est un voeu pieux si la société tolère que s'exercent massivement des violences sexistes et sexuelles. Le présent projet de loi constitue une réponse efficace et concrète à l'exigence de mieux condamner les infractions sexuelles, de mieux sanctionner les auteurs des violences et, ainsi, de mieux protéger les victimes, notamment mineures. Nous partageons tous le même objectif ! Ce consensus s'est exprimé dans les différents travaux dont le Gouvernement s'est inspiré pour élaborer le texte : la Mission de consensus menée l'an passé par Flavie Flament et Jacques Calmettes sur la prescription applicable aux crimes sexuels commis sur les mineurs ; les travaux parlementaires réalisés par la délégation aux droits des femmes et à l'égalité de l'Assemblée nationale, par les députés du groupe de travail sur la verbalisation du harcèlement de rue, ainsi que par le groupe de travail sénatorial sur les infractions sexuelles commises à l'encontre des mineurs ; enfin, la mission pluridisciplinaire d'experts installée par le Premier ministre.
Ces travaux ont mis en évidence un même constat : trop peu d'agresseurs sont poursuivis et donc punis pour leurs actes. Seulement 10 % des victimes de violences sexuelles portent plainte et seulement 10 % des plaintes aboutissent à des condamnations : 1 % des violeurs sont donc condamnés. Le projet de loi vise en conséquence à améliorer la sanction des violences sexistes et sexuelles, conformément à l'engagement pris par le Président de la République le 25 novembre 2017. Il représente ainsi un pilier de l'édifice que nous avons commencé à bâtir pour répondre à un triple objectif : mieux prévenir les violences, mieux accompagner les victimes et mieux sanctionner les agresseurs. D'autres mesures fortes le complètent, dont certaines correspondent à des préconisations de votre rapport sur les infractions sexuelles sur mineurs : l'ouverture, d'ici à la fin de l'année 2018, à titre expérimental, de dix centres de soins de psychotraumatismes pour les victimes de violences ; le lancement avant l'été d'une plateforme de signalement en ligne gérée par les forces de l'ordre pour informer et orienter les victimes ; le déploiement d'un plan de formation initiale et continue des professionnels du secteur public - forces de l'ordre, personnel soignant, magistrats, enseignants - conformément aux objectifs de la circulaire du 9 mars 2018 ; enfin, des dispositifs inscrits dans le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel et élaborés en concertation avec les partenaires sociaux et les organisations patronales pour faire reculer les violences sexistes et sexuelles au travail. Cette dernière initiative se double d'un appel à projets d'un montant d'un million d'euros, financé sur le budget de mon secrétariat d'État, pour soutenir les initiatives locales de prévention des violences sexistes et sexuelles au travail et d'accompagnement des victimes. À cet égard, je souhaite rappeler fermement que nous n'avons pas diminué d'un seul centime les subventions allouées aux associations nationales de lutte contre les violences sexistes et sexuelles ; plusieurs ont même été augmentées, comme l'aide dont bénéficie le Collectif féministe contre le viol. En outre, le Gouvernement finance, à hauteur de 4 millions d'euros, une ambitieuse campagne de communication visant à sensibiliser et à responsabiliser nos concitoyens aux violences sexistes et sexuelles. Jamais un gouvernement n'a consacré autant de moyens au combat culturel contre les agissements sexistes, terreau de toutes les violences de notre société !
Nous avons trop longtemps fermé les yeux, nourrissant ainsi le sentiment d'impunité des agresseurs. Notre projet de loi porte l'ambition de mettre un terme à une situation indigne en améliorant le traitement judiciaire et sociétal des viols et des violences sexistes et sexuelles, notamment commis sur mineurs. Outre notre ambition de condamner davantage d'auteurs d'infractions sexuelles, nous souhaitons élargir la définition du harcèlement pour pénaliser les « raids numériques ». Les ateliers du Tour de France de l'égalité ont mis en exergue l'exposition des jeunes à de nouvelles formes de violence sexiste et sexuelle en ligne. Insultes, harcèlement moral et sexuel, menaces de viol ou de mort : les violences commises dans l'espace virtuel ont les mêmes conséquences sur la santé, comme sur la vie sociale et intime des victimes. L'article 3 du projet de loi adapte notre droit à la lutte contre les raids numériques. La définition du harcèlement ne le considère constitué que lorsque les propos ou les comportements sont répétés par une même personne. Désormais, la répétition pourra résulter de l'action unique mais concertée de plusieurs auteurs à l'encontre d'une même victime. Les plaintes en seront facilitées et internet cessera de représenter un espace de non-droit pour les harceleurs.
Le projet de loi sanctionne enfin, avec l'article 4, le harcèlement dit « de rue » en créant l'infraction d'outrage sexiste, conformément à l'engagement du Président de la République. Angle mort de notre droit positif, le harcèlement de rue entrave pourtant gravement la liberté des femmes. Imaginez que près de huit femmes sur dix déclarent craindre de sortir seule le soir dans la rue, d'après une récente étude de l'Institut français d'opinion publique (IFOP) et de la Fondation Jean Jaurès. Les femmes qui, dans leur trajet quotidien pour aller travailler, doivent se préoccuper de leur sécurité et élaborer des stratégies d'évitement, ne peuvent avoir l'état d'esprit de conquête nécessaire à leur réussite professionnelle ! Les jeunes femmes qui se rendent à l'université ne peuvent réussir sereinement leurs examens si, chaque jour, elles s'inquiètent de leur sécurité dans les transports en commun ! La vie quotidienne des femmes est gravement affectée par le harcèlement de rue. Pour mieux les protéger, le texte permet, avec l'infraction d'outrage sexiste, de réprimer les propos ou comportement à connotation sexiste ou sexuelle imposés à une personne, portant atteinte à sa dignité en raison de leur caractère dégradant ou humiliant, ou créant à son encontre une situation intimidante, hostile ou offensante. L'amende maximale, s'agissant d'une contravention de quatrième classe, est fixée à 750 euros, pouvant faire l'objet de la procédure simplifiée de l'amende forfaitaire à 90 euros si elle est réglée immédiatement. Lorsque les faits seront commis avec circonstances aggravantes - sur un mineur de quinze ans ou dans les transports en commun par exemple -, la contravention sera de cinquième classe, punie d'une amende maximale de 1 500 euros ou de 3 000 euros en cas de récidive. Par ailleurs, les auteurs des faits pourront être condamnés à des peines complémentaires, comme l'obligation de suivre un stage contre le sexisme et de sensibilisation à l'égalité entre les femmes et les hommes. Ces comportements pourront être verbalisés en flagrant délit par les forces de police, notamment par la police de la sécurité du quotidien formée à cet effet. La reconnaissance de cette infraction permet de poser un interdit social clair : il est interdit d'intimider des femmes. Il s'agit non pas d'une incivilité trop longtemps tolérée, mais d'un comportement pénalement répréhensible !
Le Gouvernement a fait le choix de la responsabilité en s'engageant avec une détermination absolue dans la lutte contre les violences, notamment lorsqu'elles sont commises à l'encontre des plus fragiles. Notre projet de loi constitue une avancée essentielle pour répondre à cette exigence. Il sera complété des mesures précédemment évoquées et des dispositifs annoncés par le Premier ministre lors du comité interministériel pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes, le 8 mars dernier. Nos concitoyens attendent que nous combattions avec la plus grande fermeté ceux qui portent atteinte à leur dignité, à leur sécurité et à leur liberté. Nous devons collectivement nous montrer à la hauteur de cette attente.
M. Philippe Bas, président. - Un chiffre m'effraie et me laisse stupéfait : seul 1 % des viols, dites-vous, donnerait lieu à une condamnation. De quelle étude est tirée cette conclusion ? Les magistrats seraient-ils, selon vous, trop laxistes ?
Mme Marlène Schiappa, secrétaire d'État. - Je laisserai la garde des sceaux répondre à votre seconde interrogation. Le chiffre officiel de 1 % a été établi sur le fondement d'une estimation : 10 % des viols donneraient lieu à des plaintes, dont 10 % se concluraient par une condamnation. Des freins expliquent ce faible résultat. L'accès à la plainte n'est d'abord pas toujours aisé, bien que le mouvement #MeToo ait entraîné une libération de la parole et, partant, un accroissement de 34 % du nombre de plaintes en zone de police et davantage encore en zone de gendarmerie, au cours du dernier trimestre de l'année 2017. L'accès à la plainte sera notamment facilité par la plateforme que j'évoquais précédemment. Quant à la proportion de condamnations, elle pourrait croître grâce aux nouveaux outils mis à la disposition des magistrats par le projet de loi. Enfin, le plan de formation que j'ai présenté avec Olivier Dussopt, secrétaire d'État en charge de la fonction publique, devrait également participer de l'évolution des comportements au sein des forces de l'ordre comme de la justice.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Les magistrats, bien entendu, ne sont pas laxistes. Par ailleurs, il convient de rappeler que le chiffre de 1 % représente une estimation. Peut-être faudrait-il réaliser des études plus approfondies pour s'assurer de sa réalité. Mais n'oublions pas dans une querelle de chiffres une situation juridique insatisfaisante. Plusieurs raisons expliquent le faible nombre de condamnations. D'abord, comme l'indiquait Marlène Schiappa, de nombreuses victimes de viols ou d'agressions sexuelles ne déposent pas plainte, raison pour laquelle nous avons souhaité développer un mécanisme de pré-plainte en ligne. Il ne s'agit aucunement d'une déshumanisation ou d'une robotisation de la justice, mais d'une possibilité offerte aux victimes de ne pas immédiatement se rendre dans un commissariat ou une gendarmerie. La pré-plainte permettra évidemment de convenir ensuite d'un entretien avec un enquêteur. Ensuite, la qualité d'écoute n'est vraisemblablement pas assez développée chez les forces de l'ordre, comme chez les magistrats. Des formations seront renforcées à cet effet. Par ailleurs, la preuve - je rappelle que le viol est caractérisé par quatre éléments : la violence, la menace, la surprise et la contrainte - est parfois délicate à établir ou à reconstituer. Enfin, il existe une tendance à la correctionnalisation des viols parce que le tribunal correctionnel va statuer plus rapidement qu'une cour d'assises, d'autant que les jurés parfois preuve d'une attitude plus sévère que les magistrats professionnels. L'ensemble de ces paramètres, qu'il faudrait plus finement analyser, aboutit au résultat que nous constatons en matière de condamnation.
M. Philippe Bas, président. - Notre groupe de travail a procédé à une analyse similaire.
Mme Marie Mercier, rapporteur. - Nous partageons bien entendu avec le Président de la République et le Gouvernement le désir de lutter contre les violences sexuelles et sexistes, notamment à l'encontre des mineurs de moins de quinze ans. Je dois pourtant vous avouer que je n'avais pas conscience de ce combat commun lorsque nous avons débattu de notre proposition de loi le 27 mars dernier... Vous aviez alors rejeté les amendements que nous proposions. Nous sommes certes ravis de constater qu'ils ont finalement été repris par l'Assemblée nationale lors de l'examen du présent projet de loi, mais quelque peu étonnés de vos revirements... Vous avez nommé une mission pluridisciplinaire au mois de février dernier, qui s'est peu réunie. Notre groupe de travail, sous la présidence de Philippe Bas, a auditionné, pendant cinq mois, plus de 120 personnes... Je regrette que nous n'ayons pas été associés à cette mission, afin d'oeuvrer en collaboration au bénéfice de la prévention des plus vulnérables. Vous auriez pu davantage nous associer ! Nous n'avons malheureusement pas pu prendre connaissance des conclusions de la mission pluridisciplinaire. Sans douter de leur intérêt, nous serions heureux d'en disposer.
Des interrogations demeurent à l'issue de vos propos liminaires. Je ne comprends ainsi guère la différence entre l'outrage sexiste et l'injure sexiste, déjà réprimée. Une contravention pour outrage sexiste pourra-t-elle, par ailleurs, être infligée à un mineur ? Le jeune âge est sans pitié et, trop souvent, les relations entre mineurs peuvent s'avérer d'une grande violence. Enfin, des moyens supplémentaires seront-ils alloués à la justice pour éviter le recours trop fréquent à la correctionnalisation de ces dossiers ? Pensez-vous que la création de tribunaux criminels réponde à la demande des victimes, qui ont grand besoin d'être entendues dans le cadre d'un véritable procès avec un jury populaire ? Dans notre proposition de loi, nous insistions, autour de trente-quatre propositions, sur la formation à l'écoute et au recueil averti de la parole des victimes.
Par ailleurs, j'ai cru comprendre que vous procéderiez à une simplification des stages dans le futur projet de loi. Dès lors, est-il de bon augure de créer un nouveau stage pour six mois ?
Nous partageons, je n'en doute pas, le même objectif, mais tout passe d'abord par l'éducation et le respect. D'ailleurs, les lycées et les collèges ne nous ont pas attendus pour travailler autour du harcèlement. Nous ne pourrons jamais tout écrire dans la loi. Il importe de prévenir, afin de protéger au mieux toutes les personnes vulnérables et nos enfants. Finalement, la réalité n'est qu'un clair-obscur.
M. François Pillet. - Personne ne pourra jamais soutenir - je l'espère en tout cas - que nous ne partageons pas avec fermeté le même objectif, surtout pas le Sénat, qui, historiquement et chronologiquement, a commis de nombreux rapports sur ce point, y compris sur le thème des violences en général. Ainsi a-t-il régulièrement contribué à améliorer la législation sur les violences intrafamiliales. Pour autant, je formulerai deux observations.
J'adhérerai certainement à la nouvelle définition du viol, qui permettra de mettre fin à quelques curieuses décisions de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Toutefois, quand viendra l'heure du bilan, dans quelques années, il ne faudrait pas que notre combat semble avoir été engagé pour satisfaire notre bonne conscience. Le projet de loi apportera-t-il réellement des progrès aux victimes ?
Concernant l'allongement du délai de prescription, comme vous l'avez indiqué à juste titre, madame la garde des sceaux, dans tous les cas, le problème, c'est la preuve. Quand les témoins ont oublié, ou ont voulu oublier, quand ils sont morts, quand il n'y a plus aucune trace matérielle de l'agression, donnerons-nous vraiment une arme supérieure aux victimes en faisant passer le délai à trente ans ? Pour ma part, je ne le pense pas. Il y a là un risque supérieur, celui du dépérissement de la preuve, avec deux conséquences : la première au détriment des victimes qui, après avoir rouvert leurs blessures, risquent de s'entendre dire que la preuve n'est pas rapportée, et se retrouveront victimes une seconde fois ; la seconde au détriment des innocents, qui, en dépit du non-lieu ou de l'acquittement, ne pourront démontrer leur innocence puisque les preuves auront été effacées, et l'opprobre demeurera. Cette disposition ne me semble donc pas constituer un progrès. Il importe que les victimes libèrent leur parole le plus rapidement possible. Récemment, mon collègue François-Noël Buffet a envisagé la possibilité de faire en sorte que le traumatisme qui vous fait oublier pendant une certaine période de votre vie ce dont vous avez été victime conduise à une interruption de prescription, ce qui serait de nature à favoriser plus l'intérêt des victimes. Veillons à ce que l'allongement du délai n'ait pas pour conséquence d'aggraver les choses.
Par ailleurs, le Gouvernement aurait pu prendre la responsabilité de créer la contravention sans en passer par la loi, d'autant que, dans un avenir prochain, il nous sera proposé de faire en sorte que ce type d'amendements soit irrecevable d'office. Mais surtout, cette contravention existe déjà. L'injure sexiste, c'est une expression outrageante. S'il faut faire un peu d'orfèvrerie juridique et rédactionnelle, pourquoi pas ? Mais ne disons pas à tout-va que l'on va régler le problème, alors que tous les policiers affirment que cette disposition serait absolument inapplicable. Évitons de nous donner un peu trop bonne conscience en donnant l'illusion aux victimes que l'on va mieux traiter leur situation ! La situation catastrophique qu'elles connaissent ne se résoudra qu'en leur permettant, nous en sommes tous d'accord, psychologiquement et sociologiquement, de libérer leurs paroles. Encore faudrait-il plus de moyens budgétaires que prévu dans les lois de programmation.
M. Philippe Bas, président. - In cauda venenum.
Mme Laurence Rossignol. - Merci, mesdames les ministres, pour vos exposés fournis.
Je veux vous dire ma satisfaction que soit allongé le délai de prescription pour les crimes sexuels commis sur mineurs. Les divers inconvénients présentés par notre collègue François Pillet ont déjà été évalués et pesés ; on peut d'ailleurs presque avoir les mêmes interrogations avec la prescription à vingt ans, notamment concernant la conservation des preuves. La pluralité de victimes et la répétition du même scénario permettent justement d'apporter des preuves. Dans l'affaire Flavie Flament, l'allongement de la prescription aurait permis de qualifier de viol ce qu'avaient subi toutes ces jeunes femmes victimes du même homme et de poursuivre celui-ci. Il faut prendre le risque, parce que les victimes demandent et attendent cette mesure. On répond là à une demande de la société, à faible coût juridique, à mon sens. Du reste, les victimes ne sont pas naïves, elles savent à quel point il va leur être difficile d'apporter la preuve, parole contre parole.
Introduire l'outrage sexiste dans la loi revient à poser des interdits. Il s'agit d'une sorte de cliquet civilisationnel. Le décret n'aurait pas eu le même impact. Le Gouvernement a souhaité que ce soit dit clairement après les campagnes contre le harcèlement. Je rappelle la campagne très réussie conduite par ma prédécesseure Pascale Boistard sur le harcèlement dans les transports en Île-de-France.
En revanche, il n'a échappé à personne que l'article 2 est déceptif : il a créé beaucoup de déception chez tous les parlementaires, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, et dans tous les groupes, si j'ai bien compris. La déception est également large dans les milieux associatifs. Vous-même, Marlène Schiappa, avez annoncé au mois de novembre dernier vouloir fixer un seuil de présomption de non-consentement irréfragable. Les diverses péripéties entre vos annonces et le texte présenté aujourd'hui constituent probablement pour vous une petite déception. C'est la vie d'un ministre : il n'y a pas de honte à dire que l'on n'a pas obtenu ce que l'on voulait.
Par cet article, trois objectifs étaient visés, à mon sens : poser un interdit clair quant à toute relation sexuelle avec pénétration entre un majeur et un mineur ; poser le postulat qu'il ne saurait y avoir de consentement de la part d'un enfant lors d'une relation sexuelle avec un majeur - c'est la base - et, enfin, poursuivre cette relation sexuelle comme un viol s'entendant par en tant que et autant que. Nous avons fait l'erreur - j'y prends ma part - de chercher à étendre la définition du viol pour viser les relations sexuelles avec pénétration entre un majeur et un mineur. Or c'est impossible. Le viol a quatre caractéristiques : violence, contrainte, surprise ou menace, la contrainte pouvant être morale. On ne peut pas tordre la définition du viol pour arriver à y inclure une relation sexuelle dans laquelle la seule contrainte puisse être une contrainte morale, qui prête lieu à discussion devant les tribunaux. S'il n'y avait pas de discussion sur la contrainte morale, il n'y aurait pas de discussion sur le consentement de l'enfant. Vous avez fait le choix de rester dans le domaine délictuel, en créant une atteinte sexuelle avec pénétration, plus sévèrement punie que l'atteinte sexuelle, mais moins punie qu'un viol sur mineur : dix ans contre vingt ans. Cet écart trouble et on reste dans le délictuel et non pas dans le criminel. Or pour nous, il s'agit d'un crime et il n'y a pas de consentement possible. On nous oppose l'inconstitutionnalité, mais j'ai pour principe de penser que seul le Conseil constitutionnel sait ce qui est inconstitutionnel ou pas. Je le dis en connaissance de cause : pour avoir porté une loi dont tout le monde avait pensé qu'elle serait inconstitutionnelle, je constate qu'elle l'a été moins que prévu. Aussi, je vous propose de changer d'angle de vue.
Il est incontestable que la présomption irréfragable n'est pas acceptable en droit pénal, a fortiori en matière criminelle. En revanche, la chambre criminelle de la Cour de cassation a déjà jugé que, en deçà d'un jeune âge - en l'occurrence six ans - un enfant ne peut pas avoir consenti aux actes sexuels dont il est victime. La chambre criminelle de la Cour de cassation prendrait-elle des décisions anticonstitutionnelles ? La discussion porte donc bien sur l'âge, pas sur un principe juridique. Dès lors, à partir de quel âge considérons-nous que l'enfant n'a pas conscience de ce qu'il fait et qu'il ne peut donc pas avoir consenti à une relation sexuelle avec un majeur ? Après réflexions, études et discussions, nous sommes nombreux à considérer que l'âge est de treize ans. À douze ans, nous avons affaire à des enfants. Nous sommes un certain nombre ici à être parents. Personne n'irait imaginer qu'un enfant de douze ans peut consentir à une relation sexuelle avec un adulte. Avec un mineur, c'est une autre affaire. Madame la garde des sceaux, qu'est-ce qui nous empêche de prévoir qu'une relation sexuelle entre un majeur et un mineur de treize ans est un crime puni d'une peine de vingt ans ? Le parquet conservera toute opportunité des poursuites et pourra évaluer les situations spécifiques. La défense pourra présenter les mêmes arguments qu'aujourd'hui ; par exemple, que l'auteur des faits ne pouvait connaître l'âge de la personne ; les droits de la défense seraient ainsi respectés. Qualifier de crime une relation sexuelle entre un majeur et un mineur de treize ans me semble parfaitement conforme au droit constitutionnel.
Mme Annick Billon, présidente. - Merci, mesdames les ministres, pour vos exposés. Je rejoins totalement les propos de Laurence Rossignol. La délégation aux droits des femmes travaille depuis quelques semaines sur ce sujet et est arrivée à la conclusion qu'il était possible de créer cette nouvelle infraction qui ne reposerait pas sur la menace, la violence, la contrainte et la surprise, qui sont les critères du viol.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Monsieur le président Bas, permettez-moi auparavant de répondre aux deux observations que vous avez formulées dans votre propos liminaire.
Vous avez critiqué le Gouvernement, qui prend parfois des dispositions législatives que vous estimez de nature réglementaire, évoquant la question des contraventions, qui relèverait du domaine réglementaire. Ce processus s'est déjà produit, et vous avez vous-même, me semble-t-il, voté l'interdiction du voile intégral.
M. Philippe Bas, président. - Je n'avais pas la chance d'être parlementaire à cette époque !
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Par ailleurs, de telles dispositions ne sont pas censurées par le Conseil constitutionnel. Nous avons souhaité introduire la contravention pour outrage sexiste, considérant que cela revêtait une dimension puissante. J'ajoute de manière plus juridique que nous avons introduit à l'article 4 une nouvelle peine à titre complémentaire, celle de stage : un stage de lutte contre le sexisme et pour l'égalité entre les femmes et les hommes. Comme vous le savez, toute nouvelle peine doit être créée par la loi. Dès lors, il nous a semblé difficile de décorréler ces deux notions. C'est la raison pour laquelle nous avons utilisé cet instrument juridique. Évidemment, lorsque vous aurez adopté les nouvelles dispositions de la future Constitution, nous veillerons à ce qu'il n'y ait pas de dispositions réglementaires dans les dispositions législatives...
Vous avez également souligné qu'un certain nombre de dispositions, que nous qualifions nous-mêmes d'interprétatives, relèveraient de la circulaire. Certes, mais là encore, ce n'est pas la première fois que de telles dispositions sont ainsi introduites. J'en veux pour preuve l'article 222-22-1 du code pénal, qui est une disposition interprétative.
Madame le rapporteur, vous vous interrogez sur la pertinence de la création du tribunal criminel. Dans le projet de réforme de la justice que j'aurai l'occasion de vous présenter au mois d'octobre prochain, nous proposerons la création, à titre expérimental, du tribunal criminel, qui pourrait juger les questions de viol. Vous soulignez que les victimes attendent des procès avec jury populaire. Il y aura bien un procès, avec audition de témoins, avec la possibilité de s'exprimer aussi longuement que le président du tribunal le jugera nécessaire à l'établissement de la vérité, mais le jury sera composé de cinq magistrats. J'entends bien votre observation, que j'ai déjà entendue, mais on ne saurait affirmer de manière absolue que toutes les victimes veulent des procès avec jury populaire et on ne saurait généraliser cette demande. En tout cas, l'instauration des tribunaux criminels permettra de juger des viols en tant que crimes et plus rapidement que ne le fait la cour d'assises, non pas parce que la procédure sera plus légère, mais parce que le procès pourra avoir lieu dans des délais plus rapprochés.
Vous craignez que la future loi de réforme de la justice ne mette fin au stage prévu comme peine complémentaire pour l'outrage sexiste. Pas du tout, par souci de clarté, nous proposons de regrouper l'ensemble des stages.
Monsieur Pillet, vous vous demandez si ce projet de loi apportera réellement des progrès aux victimes, insistant sur cet adverbe. Vous avez même dit qu'il fallait éviter que nous ne nous donnions bonne conscience à peu de frais.
L'allongement du délai de prescription à trente ans poserait, selon vous, des problèmes de preuves. Bien évidemment, de ce point de vue, je ne peux que vous rejoindre. Pour autant, nous pensons que les phénomènes d'amnésie traumatique, qui ont été mis en évidence, pourront peut-être permettre de reconstituer des vérités sur la base de témoignages, voire de faits, lesquels seront de nature à apporter des éléments de preuve. N'oublions pas que les éléments de preuves scientifiques ont progressé. La méthode du faisceau d'indices que les enquêteurs et les juges pourront mettre en exergue pourra peut-être permettre la reconstitution d'éléments de preuve. Je ne pense donc pas que cette disposition soit totalement inutile, ni nécessairement contre-productive.
Par ailleurs, il me semble que certaines victimes auront besoin de dire ce qu'elles ont vécu. On ne peut pas adopter sur ces questions-là une position générale. Ce que nous proposons pour toutes ces personnes victimes de crimes pendant leur minorité me semble quand même un progrès.
Sur la distinction entre injure et outrage, il existe bien une distinction. Marlène Schiappa va y revenir.
Enfin, je m'étonne, monsieur le sénateur, que vous doutiez des moyens de la justice, qui seront considérablement accrus par la loi de programmation (1,7 milliard d'euros en cinq ans et 6 500 emplois, plus que tout ce qui a été fait auparavant).
M. Philippe Bas, président. - Nous sommes heureux que vous fassiez progresser le budget de la justice, mais je vous renvoie à la loi de programmation pour la justice de septembre 2002 : vous constaterez que l'effort budgétaire de cette période était nettement supérieur.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Madame Rossignol, vous soulevez un problème difficile : la rédaction de l'article 2, dont vous dites qu'il est déceptif. Je le comprends, compte tenu des attentes formulées par les uns ou les autres. Moi-même, j'avais évoqué une présomption à treize ans. Ce n'est pas que nous n'avons pas obtenu ce que nous voulions ; ce que nous voulions, nous l'avons obtenu, à savoir mieux combattre le crime de viol avec des instruments juridiques adaptés.
Vous dites que nous avons fait le choix de rester dans le domaine délictuel en créant l'atteinte sexuelle avec pénétration. Je ne suis pas d'accord : nous avons fait le choix de combattre le crime de viol en assouplissant considérablement la question centrale de la preuve pour la rendre quasi automatique pour les mineurs de quinze ans puisque, pour eux, la contrainte résultera de leur vulnérabilité par absence de discernement nécessaire. Ce faisant, les magistrats pourront, lorsque la situation se présentera à eux, décider que la contrainte découlera de la question du discernement et de la vulnérabilité : la violence est toujours établie. Nous nous donnons ainsi les moyens de combattre très efficacement les crimes de viol.
Par ailleurs, dans la situation actuelle, les atteintes sexuelles, donc délictuelles, sont envisagées sans distinguer s'il y a ou non pénétration. Cela me semble dangereux dans la mesure où le code pénal interdit déjà toute relation sexuelle entre un mineur de quinze ans et un majeur. Il me semble curieux de ne pas aggraver l'atteinte sexuelle lorsqu'il y a pénétration. Ce faisant, nous n'avons pas la volonté de correctionnaliser les crimes de viol. Au contraire puisque nous donnons au juge les moyens d'assouplir considérablement la charge de la preuve pour les mineurs de quinze ans.
Votre proposition reprend celle de M. Rosenczveig, à savoir la criminalisation de toute relation avec un mineur de moins de treize ans. Je pense que cette proposition est doublement dangereuse : d'une part, je ne suis pas sûre de sa constitutionnalité ; d'autre part, s'agissant d'une nouvelle peine, elle ne s'appliquerait que pour le futur et non aux plaintes actuellement instruites puisque la loi pénale n'est pas rétroactive.
Mme Laurence Rossignol. - Ce que vous dites est également valable pour l'article 2.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Non, puisque c'est interprétatif. Il peut donc s'appliquer aux faits passés.
Mme Marlène Schiappa, secrétaire d'État. - Madame le rapporteur, pour élaborer ce projet de loi, au-delà du travail mené lors de la campagne présidentielle, il faut mentionner le Tour de France de l'égalité entre les femmes et les hommes, qui a réuni pendant près d'un an 55 000 participants, soit la plus grande consultation citoyenne jamais organisée par un gouvernement, en France métropolitaine et outre-mer, avec l'audition d'experts. Les conclusions de la mission interdisciplinaire sont disponibles en ligne sur le site de Matignon. En ce qui concerne la question de l'éducation, le Gouvernement considère que ce doit être une priorité, car c'est par l'éducation que nous pourrons faire avancer l'égalité entre les femmes et les hommes. Mais outre les politiques publiques et les actions menées par l'éducation nationale, une part de ce travail incombe aux familles. En tout cas, je vous renvoie à deux articles publiés dans L'Express et dans Version Fémina, dans lesquels le ministre de l'éducation nationale Jean-Michel Blanquer et moi-même avons détaillé les propositions du Gouvernement et les mesures mises en oeuvre à partir de la rentrée prochaine. Ainsi, nous avons décidé de mettre en place des référents égalité dans chaque établissement scolaire, c'est-à-dire une personne formée à l'égalité entre les filles et les garçons à laquelle tout le monde pourra s'adresser. De même, une « mallette des parents » sera déployée à partir de la rentrée prochaine contenant de la documentation relative à l'égalité entre les filles et les garçons (respect des valeurs républicaines, mixité non négociable entre les filles et les garçons, respect d'autrui, lutte contre les violences sexistes et sexuelles, y compris les plus violentes, qui ont cours dès le plus jeune âge, questions liées à l'orientation pour décloisonner les filières). Enfin, nous avons décidé de mettre en oeuvre les trois séances d'éducation à la vie affective et sexuelle prévues par la loi, mais jamais appliquées jusqu'à ce jour. Le ministre de l'éducation nationale a adressé une circulaire à l'ensemble des recteurs en ce sens, avec un catalogue de toutes les associations ayant un agrément « intervention en milieu scolaire ». Souvent, l'emploi du temps chargé des chefs d'établissement ne leur permettait pas d'organiser ces séances et ils ne savaient pas à qui s'adresser en toute sécurité. La « mallette des parents » nous permettra de correspondre avec les parents, qui doivent être pleinement associés à cette démarche.
En ce qui concerne l'outrage sexiste, il faut le distinguer de l'injure sexiste. L'outrage sexiste, que les femmes ont décidé d'appeler le harcèlement de rue, ne passe pas forcément par une injure verbalisée ; cela peut être des intimidations, des menaces verbalisées ou non, une action physique qui ne va pas jusqu'à l'agression. Quand quelqu'un vous suit dans la rue, rentre dans votre espace intime (et nous savons où commence l'invasion de notre espace intime), quand quelqu'un vous demande vingt fois votre numéro de téléphone de manière intimidante ou menaçante, quand plusieurs personnes se mettent en travers de votre chemin pour vous empêcher de passer, tout cela n'est pas caractérisé actuellement et aucune femme n'ira déposer plainte parce que trois inconnus l'ont suivie dans la rue en lui demandant à plusieurs reprises son numéro de téléphone. C'est pour cette raison que nous passons par du flagrant délit, pour que les femmes n'aient pas à déposer plainte, alors que plusieurs pays ont mis en oeuvre un mécanisme avec dépôt de plainte. Dans l'immense majorité des cas, ce sont les femmes qui sont concernées, mais l'Assemblée nationale a intégré dans cette définition de l'outrage sexiste les menaces à caractère sexuel, homophobe, ou en direction des personnes LGBTQI.
Monsieur Pillet, vous avez dit que les policiers étaient réfractaires.
M. François Pillet. - Ils doutent !
Mme Marlène Schiappa, secrétaire d'État. -Dans un premier temps, certains syndicats de policiers ont effectivement fait part de leurs doutes et s'interrogeaient légitimement. Maintenant, grâce à l'impulsion du ministre d'État Gérard Collomb, les forces de l'ordre sont tout à fait partantes et ont hâte de pouvoir mettre en oeuvre la verbalisation de l'outrage sexiste. C'est la mission des forces de l'ordre que de protéger la population, notamment les femmes.
Madame la présidente, l'association qui gérait le numéro que vous évoquez a décidé de fermer son standard. Puisque nous ne pouvions pas laisser les femmes sans réponse, nous avons décidé conjointement avec ma collègue Muriel Pénicaud et la direction générale du travail de créer un numéro dédié. Nous considérons que, sur ces questions, l'État doit reprendre la main ; il n'est pas anormal qu'un service public apporte des réponses aux femmes victimes de violences sexistes et sexuelles.
Par ailleurs, les moyens de cette association sont totalement maintenus. Les subventions publiques, ce n'est pas du mécénat ; elles sont accordées en contrepartie d'une mission s'apparentant à une délégation de service public, à un service rendu au public. Puisque cette association renonce à assumer une partie de ce qui est prévu dans la convention, nous pourrions ne plus la subventionner. Or, eu égard au surcroît d'activité que vous évoquiez, nous avons maintenu cette subvention, même si elle a cessé son activité d'accueil téléphonique.
Je partage ce qui a été dit sur la variété des numéros, quelqu'un ajoutant même qu'ils étaient connus. Je ne le crois pas. Quand on demande aux femmes qui elles appellent en cas de violence sexiste ou sexuelle au travail, les numéros de téléphone arrivent en avant-dernière position après la police, les syndicats, l'inspection du travail, les amis, les proches, les collègues. Et si l'on demande le numéro de l'Association européenne contre les violences faites aux femmes au travail (AVFT), je ne suis pas certaine qu'il soit très connu. Nous avons eu des témoignages de ce flou lors du Tour de France de l'égalité entre les femmes et les hommes et dans les études que nous avons menées en ligne.
Nous avons créé une hotline à Cannes dont nous avons indiqué le numéro en direct sur Europe 1. Beaucoup de gens ont alors expliqué qu'ils pensaient que c'était la première fois qu'une ligne était créée pour les victimes de violences sexistes et sexuelles, ce qui montre à quel point il est nécessaire de créer un numéro d'entrée unique avant reroutage vers les différents numéros. La spécificité de chaque numéro et la compétence de chaque association ne sont pas remises en cause.
S'agissant des moyens, 1,28 million d'euros vont au Centre d'information sur les droits des femmes, 60 000 euros supplémentaires sont attribués au collectif féministe contre le viol, tandis que l'appel à projets que nous avons lancé sur les violences sexistes et sexuelles au travail est doté de 1 million d'euros. Ce budget est complété par l'interministériel, notamment les 900 000 euros du ministère de la justice pour le « téléphone grave danger ».
Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Madame la garde des sceaux, vous avez dit que votre objectif était de mieux combattre le crime de viol. Pourriez-vous nous éclairer sur les modalités de votre projet de loi : en dépit de ma formation, j'ai eu du mal à comprendre le résultat des discussions à l'Assemblée nationale.
Rappelons quelques faits. En septembre 2017, un homme de vingt-huit ans a une relation sexuelle avec une enfant de onze ans. Le parquet de Pontoise estime que la contrainte n'est pas établie de manière certaine et décide de poursuivre pour atteinte sexuelle. Émotion. En novembre 2017, la cour d'assises de Seine-et-Marne a à juger pour crime de viol un homme de trente ans ayant eu une relation sexuelle avec une enfant de onze ans, neuf ans après les faits. En raison de l'absence de contrainte démontrée, le jury prononce l'acquittement. Émotion.
Dès le 11 novembre, vous avez annoncé, madame Schiappa, un projet de loi visant à instaurer une présomption irréfragable de non-consentement. D'où cet article 2, complexe à comprendre et, comme l'a dit ma collègue Laurence Rossignol, déceptif. Lorsqu'elle dit qu'il faut parfois reconnaître que l'on n'a pas eu ce qu'on voulait obtenir, c'est une façon de vous suggérer de ne pas prétendre que ce qui est proposé aujourd'hui est ce qui avait été proposé le 11 novembre. Peu importe, nous avons tous le même but.
Avec la combinaison, à l'article 2, des modifications apportées aux articles 222-22-1 et 222-27-26 du code pénal, vous pensez pouvoir poursuivre de manière plus efficace les atteintes sexuelles avec pénétration sur mineur. En quoi ces dispositions auraient-elles permis d'éviter les situations de septembre et novembre 2017 ? Il y avait clairement une infraction pénale. Sauf preuve du contraire, c'est encourager la correctionnalisation de faits qui, pour chacun d'entre nous, sont en réalité des viols. Madame la garde des sceaux, en quoi vos dispositions permettent-elles de mieux combattre le crime de viol sur mineur ?
M. Philippe Bas, président. - On ne peut pas postuler que les deux instances qui ont à juste titre scandalisé nos concitoyens l'année dernière résultent de malfaçons de la législation. On pourrait au contraire penser que, avec une bonne législation, il peut y avoir de mauvaises pratiques et que l'essentiel de l'effort doit par conséquent porter sur les moyens des tribunaux et la pratique des magistrats. Cela étant, la différence entre le viol et l'atteinte sexuelle avec pénétration, c'est que cette dernière ne requiert pas que soient réunis les éléments constitutifs du viol : il est plus facile de caractériser une atteinte sexuelle. Mais je ne veux pas répondre à la place de Mme la garde des sceaux.
Mme Brigitte Lherbier. - Mesdames les ministres, vous avez dit que l'égalité des chances était impossible si l'on ne réglait pas ces problèmes de violences. Élus de terrain, nous avons tous été confrontés à la souffrance psychique et physique de personnes fréquentant nos permanences, et l'on garde des séquelles de ces témoignages douloureux et oppressants. Dans ma permanence, tous les mois des femmes me racontaient combien elles souffraient sous les coups de leur mari. On pourrait penser que c'est un problème de classe sociale, de mauvaise connaissance du droit, mais les témoignages se suivaient mois après mois.
Vous avez parlé des plaintes en ligne. Cela favorisera le dépôt de plainte, car il faut convaincre de faire cette démarche. De même que l'aggravation des sanctions peut être incitative. Mon état d'esprit était le suivant : si l'on fait de la pédagogie dans ces zones où les gens n'ont pas forcément accès au droit, ce sera un plus. Or samedi dernier, j'ai croisé au Touquet une femme très classe d'une soixantaine d'années - ce ne sont pas uniquement les jeunes femmes qui subissent des violences - assise sur un banc, complètement perdue et repliée sur elle-même. Elle m'a dit qu'elle ne rentrerait pas chez elle le soir parce que les coups pleuvaient, ajoutant qu'elle ne cessait d'appeler la gendarmerie et qu'elle ne savait plus où elle en était. Elle m'a dit également avoir assisté à une réunion de 300 femmes dans une ville voisine, dont elles sont toutes ressorties honteuses de ce qui leur arrivait. Le médecin qu'elle est allée voir lui a dit qu'elle était peut-être tombée dans l'escalier. Il n'y a pas de preuves.
Toutes ces femmes s'interrogent sur l'après-procès : le conjoint violent va être condamné, mais que vont-elles devenir ? Ainsi, cette dame m'a expliqué être mariée sous le régime de la séparation de biens, ne rien posséder, vivre dans une tout petite ville où la pression sociale est forte. Il faut donc aussi envisager l'après, notamment reloger ces femmes pour les éloigner de leur conjoint. L'arsenal législatif ne suffit pas ; il faut aussi développer le social.
Mme Françoise Laborde. - Il a été répondu à nombre de questions que je voulais poser. Moi aussi j'ai décortiqué l'article 2, au sujet duquel je vous fais grâce de mes réserves. Nous en reparlerons en délégation jeudi matin. Permettez-moi juste de dire que je regrette l'intitulé du chapitre II, à savoir « Dispositions relatives à la répression des infractions sexuelles sur les mineurs ». Pourquoi ne pas parler de « violences » ?
Je veux ici insister sur ce qui touche à l'inceste. Certes, la surqualification pénale d'inceste a été étendue aux actes sexuels commis par l'auteur cousin germain de la victime, mais sans que cette surqualification soit généralisée - cela reste une situation aggravante aux termes des articles 222-31-1 et 222-27-2-1 -, ce qui n'est pas satisfaisant.
La question de l'âge reste un problème majeur. Nous allons donc devoir accorder nos violons : treize ou quinze ans ?
Mme Marta de Cidrac. - J'aurais souhaité que nous puissions nous rencontrer plus en amont de ce texte important.
Juste une observation : une loi doit être à la fois simple, facile à comprendre et surtout facile à appliquer. Or il me semble que le présent texte ne présente pas toutes les garanties en termes de simplicité. Il faudrait sans doute le retravailler.
Par ailleurs, surtout avec un sujet comme celui des violences faites aux femmes, sans doute conviendrait-il de mettre un peu plus de coeur et un peu moins de technicité dans un texte de ce type. Les victimes ne sont pas forcément toujours en demande ce que la loi pourrait penser pouvoir leur donner.
M. Philippe Bas, président. - Le coeur, c'est ce qui inspire le législateur, le cas échéant, mais la règle de droit pénal doit être aussi précise et objective que possible. Il s'agit de condamner parfois à de très lourdes peines de prison des personnes qui ont commis des actes de violence. Par conséquent, la simplicité que l'on recherche pour tous les textes n'est pas toujours possible si l'on veut garantir les droits fondamentaux, à la fois ceux des victimes et ceux des agresseurs. Si l'on recherche l'expression d'une plus grande fraternité, d'une plus grande humanité, ce n'est pas forcément dans la lecture du code pénal qu'on trouvera la satisfaction de cette quête.
Mme Marta de Cidrac. - Ma question de fond était celle-ci : en quoi ce texte permettra-t-il d'éviter les situations rencontrées l'an passé ?
Mme Laure Darcos. - Ce texte ne traite pas suffisamment des victimes en situation de vulnérabilité. Certes, l'Assemblée nationale a voté un amendement relatif aux femmes atteintes d'un handicap, mais je pense aussi aux SDF, aux personnes âgées : il arrive que des abus sexuels soient commis au sein d'établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes. Je ne crois pas non plus à la pénalisation du harcèlement de rue, même si cela part d'un bon sentiment. Je pense que les mesures prises contre les frotteurs dans les transports en commun, grâce à Valérie Pécresse, sont une très bonne chose. Il est beaucoup plus facile pour les policiers de prendre les auteurs de tels actes en flagrant délit. De même, permettre aux femmes qui rentrent tard le soir de descendre du bus près chez elle est une très bonne initiative. Cela se fait en Île-de-France, mais aussi dans d'autres régions. J'ai moi-même fait les frais de ce harcèlement de rue, mais il me paraît compliqué de le réprimer, d'autant que les policiers ne sont déjà pas assez nombreux.
Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Sur les affaires de Pontoise et de Seine-et-Marne, je m'exprime avec beaucoup de prudence puisqu'elles ne sont pas closes : à Pontoise, le tribunal a renvoyé l'affaire devant un juge d'instruction et en Seine-et-Marne, un appel a été interjeté.
Les dispositions que nous vous proposons d'adopter auraient pu modifier radicalement l'approche des juges. La question de la contrainte morale et de la surprise subit une atténuation de preuves. Par conséquent, en raison de l'abus de vulnérabilité et parce que la victime n'a pas le discernement nécessaire, le juge aurait parfaitement pu statuer différemment, compte tenu des éléments dont j'ai connaissance sur ces deux dossiers.
Madame Lherbier, vous avez fait état d'une situation de souffrances. Vous pouvez mesurer également la difficulté des policiers et des magistrats, qui sont confrontés très fréquemment à ce type de dossier et la difficulté qu'ont ces derniers à rendre une décision en respectant toutes les règles du procès équitable, la présomption d'innocence, les droits de la défense, etc. C'est là une confrontation extrêmement délicate entre ces règles de notre état de droit et les souffrances auxquelles ils font face.
Madame Laborde, vous évoquez la surqualification de l'inceste. Vous jugez que les ajouts de l'Assemblée nationale ne sont pas suffisants. Nous aurons l'occasion d'en débattre en séance.
Madame de Cidrac, je partage pleinement ce que vous dites sur la nécessité d'une loi simple, facile à comprendre et à appliquer. En présentant les choses assez simplement, nous pouvons faciliter la preuve du crime de viol et faire en sorte que toute agression sexuelle soit gravement sanctionnée. C'est dans l'exposé des motifs de ce texte.
Enfin, madame Darcos, Mme Schiappa va vous répondre sur les victimes vulnérables.
Mme Marlène Schiappa, secrétaire d'État. - Je suis un peu tatillonne sur la sémantique : parler de frotteurs à la place d'agresseurs sexuels, c'est minimiser leurs actes et délégitimer les victimes dans leur capacité à porter plainte. On désigne par frotteurs les hommes qui frottent leur sexe sur les corps des femmes, et cela est caractéristique d'une agression sexuelle.
Je salue comme vous l'action menée par Valérie Pécresse en Île-de-France. Elle a choisi de faire de la lutte contre les violences sexuelles une cause importante. C'est ce que nous voulons faire au niveau national : aller vers du flagrant délit, grâce à la police de la sécurité du quotidien.
Je rejoins ce que vous dites au sujet de l'arrêt à la demande. Cela fait partie des annonces faites par le Président de la République le 25 novembre à l'occasion du lancement de la grande cause nationale du quinquennat à l'Élysée, qui ne se limite pas à ces quelques articles de loi. Si l'on reprend l'ensemble des annonces et du Président de la République et du Premier ministre, vous constaterez qu'à presque chaque fait correspond une réponse publique.
En ce qui concerne les personnes les plus fragiles, en particulier les personnes handicapées, le travail avec l'Assemblée nationale a permis d'enrichir ce projet de loi, puisque des amendements présentés à la fois par la majorité et l'opposition ont été adoptés, notamment en matière de formation.
Nous sommes en train de mettre en place, département par département, autour des préfets, une plateforme en ligne accessible aux travailleurs sociaux, aux élus, à la police, à la justice, aux professionnels de santé, pour un accès plus direct aux logements d'urgence pour reloger les femmes victimes de violences conjugales ou intrafamiliales.
Je revendique d'avoir un certain nombre d'émotions et quand on recueille toute la journée les témoignages, les demandes, les attentes de ces victimes de violences sexistes et sexuelles, on est évidemment aussi guidé par l'émotion. Mais au moment d'écrire un texte de loi, on est aussi guidé par la raison, et je le revendique de la même manière. C'est un travail d'équilibre entre émotion et raison. C'est ce que nous avons essayé de faire avec la garde des sceaux et c'est ce qui explique l'adhésion forte de l'opinion à ce texte (entre 69 % et 92 % d'opinions favorables selon l'IFOP).
En matière de pédagogie, je partage ce que vous disiez, madame la sénatrice : on peut toujours faire plus clair notamment à destination des personnes les plus éloignées de nos débats.
M. Philippe Bas, président. - Merci, madame la garde des sceaux, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues. Rendez-vous en séance publique dans quelques jours.
La réunion est close à 20 h 40.
M. Philippe Bas, président. - Nous examinons ce matin les amendements de séance au texte de la commission sur la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale.
M. Philippe Bas, président. - Une motion tendant à opposer la question préalable a été présentée par le groupe La République En Marche. Notre rapporteur la déclare contraire à la position de la commission, n'est-ce pas ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Oui.
M. Didier Marie. - Dans notre assemblée, les groupes politiques respectent un gentlemen's agreement selon lequel une proposition de loi sénatoriale examinée en première lecture ne doit pas faire l'objet d'une telle motion afin de pouvoir être examiné jusqu'à son terme et, ainsi, donner aux groupes minoritaires ou d'opposition la possibilité de s'exprimer. Nous ne soutiendrons pas cette question préalable.
La commission émet un avis défavorable à la motion n° 59 tendant à opposer la question préalable à la proposition de loi.
L'amendement de coordination n° 76 est adopté.
L'amendement de correction d'une erreur de référence n° 67 est adopté.
L'amendement de coordination n° 68 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 69 est adopté.
L'amendement de précision n° 70 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 71 est adopté.
L'amendement de précision n° 72 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 73 est adopté.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 74 renforce la sanction des retards pris par l'État dans la notification aux collectivités territoriales et à leurs groupements du montant de leur attribution individuelle annuelle au titre de la dotation globale de fonctionnement. Tout retard serait présumé porter préjudice à la collectivité territoriale ou au groupement concerné, jusqu'à preuve contraire.
L'amendement rédactionnel n° 75 est adopté.
M. Philippe Bas, président. - Les amendements nos 64, 44 et 45 à l'article 1er, n° 55 tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 et n° 42 à l'article 5 ont été soumis à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, à laquelle nous avons délégué l'examen du titre Ier.
Article additionnel après l'article 8 (supprimé)
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements nos 8 et 7 concernent les communes nouvelles. Lors de l'élaboration du texte de la commission, nous avons décidé de renvoyer la discussion des dispositions sur ce thème à l'examen prochain de la proposition de loi déposée par notre collègue Françoise Gatel. Par cohérence, je propose une demande de retrait de ces deux amendements.
La commission demande le retrait des amendements nos 8 et 7 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 36 qui supprime les modalités de mise en oeuvre de l'exercice territorialisé des compétences au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, est contraire à la position de la commission. Avis défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Demande de retrait de l'amendement n° 6 ou, à défaut, avis défavorable. Nous ne souhaitons pas lancer un processus de modification des périmètres intercommunaux dès 2018. Le bilan proposé me paraît cependant intéressant.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement est incompatible avec une disposition que nous avons votée, selon laquelle le préfet n'aurait plus le pouvoir de modifier la carte des intercommunalités.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement ne prévoit pas que le préfet prendrait cette décision, mais il interviendrait dans le processus, c'est certain.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements nos 14 et 30 prévoient l'un une modification de la composition de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) et l'autre d'inscrire dans la loi que la CDCI se réunit au moins une fois par an. Avis défavorable pour les deux.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 14 et 30.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les amendements nos 13 rectifié et 4 ont tous deux pour objet l'instauration d'une conférence des maires dans les EPCI. Demande de retrait de l'amendement n° 13 rectifié et avis favorable à l'amendement n° 4.
M. Simon Sutour. - Pourquoi préférez-vous l'amendement de notre collègue Hervé Maurey à celui de notre collègue Jean-Pierre Grand ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement de notre collègue Hervé Maurey est plus complet : l'obligation ne concernerait que les EPCI à fiscalité propre de plus de vingt communes, afin de ne pas alourdir le fonctionnement des petits EPCI.
M. Simon Sutour. - Vous faites de la géopolitique... Je ne suis pas certain d'être convaincu.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - De plus, une conférence métropolitaine est déjà instaurée pour les métropoles. L'amendement de notre collègue Hervé Maurey prévoit donc une exception à leur profit, ce qui n'est pas le cas de l'amendement de notre collègue Jean-Pierre Grand.
M. Philippe Bas, président. - Souhaitons que notre collègue Jean-Pierre Grand se rallie à l'amendement d'Hervé Maurey, en séance.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 13 rectifié et émet un avis favorable à l'amendement n° 4.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis de sagesse sur l'amendement n° 5 tendant à prévoir une réunion annuelle de l'ensemble des conseillers municipaux d'un EPCI à fiscalité propre. Dans certains territoires, il est difficile de regrouper l'ensemble des élus municipaux. Par expérience, je considère qu'il est toujours vertueux de donner l'occasion à l'ensemble des conseillers municipaux de se réunir pour une réunion annuelle d'information.
M. Pierre-Yves Collombat. - Revenons au fond : le président de l'intercommunalité n'est pas le président d'un conseil municipal qui exercerait son pouvoir sur tout le territoire. Bien sûr, il est nécessaire de faire circuler les informations jusque dans la commune, mais c'est le rôle du maire. Le président de la République vient déjà nous évangéliser quand il le désire. Pourquoi faudrait-il encore que le président de la communauté de communes vienne faire des déclarations urbi et orbi à l'ensemble des conseils municipaux ? Il y a une réelle confusion entre l'intercommunalité comme outil au service des communes et l'intercommunalité comme substitut des communes. N'en rajoutons pas.
M. Jean-Pierre Sueur. - Effectivement. Rien n'interdit d'organiser de telles réunions. Pourquoi créer une obligation inscrite dans la loi ? Il faut une distinction claire entre la commune et l'intercommunalité. Les maires rendent compte de l'activité de l'intercommunalité devant leurs conseils municipaux. Le président préside le conseil de l'intercommunalité, qui n'est pas le grand conseil des conseils municipaux.
M. Philippe Bas, président. - Nous donnons donc un avis de sagesse à cet amendement qui pose problème, même s'il encourage les présidents des communautés de communes à une pratique vertueuse.
M. Pierre-Yves Collombat. - Un avis de sagesse signifierait que notre commission entérine le fait que le président de l'intercommunalité est aussi le président de l'ensemble des conseils municipaux.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 5.
M. Pierre-Yves Collombat. - C'est une erreur.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 24 et les amendements identiques nos 28, 41 et 52 traitent de la présence des parlementaires dans les commissions départementales de la coopération intercommunale. C'est un sujet traité dans la proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, qui sera examinée en séance cet après-midi. Demande de retrait ou avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 24 et des amendements identiques nos 28, 41 et 52 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements de suppression nos 38 et 65.
M. Didier Marie. - Ce n'est pas par obstination que nous présentons à nouveau cet amendement. Nous avions voté en 2013 l'obligation de déclaration de candidature aux élections municipales dans les petites communes, que la proposition de loi supprime, pour éviter qu'une personne se retrouve élue sans l'avoir souhaité. Et la loi récente du 31 janvier 2018 relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections a eu pour objet d'éviter les « candidats malgré eux » en prévoyant de nouvelles formalités.
M. Philippe Bas, président. - La semaine dernière, nous sommes convenus qu'il pouvait être difficile de recruter des candidats dans les petites communes. Certaines personnes n'osent en effet pas se présenter, par modestie ou par crainte d'être battues, alors qu'elles feraient de très bons conseillers municipaux. Notre collègue Bruno Sido nous a dit que, dans son département, il est difficile d'organiser des élections partielles pour compléter le conseil municipal, faute de candidats.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne trouve pas cela normal. Soit on est candidat, soit on ne l'est pas. Ce n'est pas l'élection du pape !
Mme Françoise Gatel. - Encore que le pape est candidat...
M. Pierre-Yves Collombat. - Non, il ne l'est pas. Mais les cardinaux ont l'Esprit Saint avec eux.
M. Philippe Bas, président. - La loi de 1884 ne prévoyait pas de candidature. Cela ne nous a pas empêchés de vivre en République pendant plus d'un siècle.
M. Pierre-Yves Collombat. - Elle ne prévoyait pas non plus l'élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux. Votre argument est faible.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas exorbitant de demander aux candidats de présenter leur candidature.
M. Philippe Bas, président. - Reconnaissez qu'il a fallu attendre 2013 pour que l'on considère que c'était nécessaire.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il faut parfois du temps pour que la lumière parvienne jusqu'à nous.
La commission émet un avis défavorable aux amendements de suppression nos 38 et 65.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 46 rectifié institue une fourchette pour l'effectif des conseils municipaux des petites communes. C'est une disposition complexe à mettre en oeuvre. Qui déciderait de faire varier l'effectif de 9 à 11 ou de 7 à 9 ? Mieux vaudrait admettre la présentation de listes incomplètes. Demande de retrait ou avis défavorable.
M. Alain Marc. -Dans les communes de plus de 1 000 habitants, il y a peu de listes concurrentes lors des élections municipales. Des maires de petites communes allant de 500 à 1 500 habitants m'ont dit que 11 conseillers municipaux suffiraient plutôt que 15. Il faudrait diminuer le nombre des conseillers municipaux en fonction des tranches.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le système serait compliqué avec des conseils municipaux à géométrie variable. Le cadre fixé doit rester général.
M. Simon Sutour. - Cet amendement est baroque. Nous avions eu ce débat il y a quelques années. Le Gouvernement proposait de supprimer deux postes de conseillers municipaux dans les petites communes, les faisant ainsi passer de 9 à 7. Je me suis battu pour que l'on reste à 9, comme le souhaitaient les élus locaux. Mieux vaut rester prudents.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je partage la position de M. Sutour. Lors des dernières élections sénatoriales, j'ai beaucoup circulé dans les communes. Un haut personnage avait suggéré qu'il y avait trop d'élus. Je me suis rendu dans une commune qui comptait 9 conseillers municipaux, maire inclus. Je leur ai demandé s'ils pensaient qu'ils étaient trop nombreux. Ils étaient blessés qu'on pût imaginer que c'était le cas.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 46 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 11 supprime le « fléchage » pour l'élection des conseillers communautaires. Avis défavorable. Idem pour l'amendement n° 12 qui prévoit la fin de la désignation des conseillers communautaires dans l'ordre du tableau du conseil municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants.
De la même manière, avis défavorable aux amendements nos 16 et 17 qui renforcent le contenu du rapport d'activité annuel des grands EPCI, impliquant une démarche fortement chronophage.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 11 et 12, ainsi qu'aux amendements nos 16 et 17.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 1 rectifié ter fixe un plancher au critère de population maximale des communes et EPCI ayant droit à bénéficier de l'ingénierie des départements. Il ne pourrait ainsi être fixé en dessous de 5 000 habitants pour les communes, ni en dessous des 50 000 habitants pour les EPCI. Avis défavorable, car ces seuils sont supérieurs à ceux demandés par l'Assemblée des départements de France. S'il fallait fixer des seuils dans la loi, je vous proposerais plutôt un seuil de 2 000 habitants pour les communes et de 25 000 habitants pour les EPCI.
M. Philippe Bas, président. - Cette ingénierie est-elle généralement rémunérée par les communes et les intercommunalités ?
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Cela dépend du cadre dans lequel elle s'exerce. Elle constitue en tout cas une contrainte pour les départements.
Mme Françoise Gatel. - Le fait que les départements mettent leur ingénierie à disposition des communes et des EPCI est tout à fait intéressant. Pourquoi formater le processus au niveau national ? C'est aux départements de définir leur capacité à fournir une assistance en ingénierie. Autrement, c'est de l'ingérence.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Pour l'instant, le processus est encadré par un décret.
Mme Françoise Gatel. - Faisons-le sauter !
M. Didier Marie. - Pour éviter d'enfreindre les règles du droit de la concurrence et susciter une participation active pas forcément rémunérée, les départements ont porté leur choix sur des Agences techniques départementales. Prenant la forme d'établissements publics, celles-ci n'ont ni de limitation liée à la population des communes et EPCI, ni de restriction sectorielle. Laissons les départements s'organiser dans le cadre de la loi, car beaucoup ont déjà trouvé un modèle qui fonctionne.
M. Alain Marc. - Je suis du même avis. Lorsque les départements sont proches de leurs communes, ils ont déjà organisé leur ingénierie. Elle vient en amont des maîtrises d'oeuvre pour ne pas leur faire concurrence. Fournir de bons conseils aux maires qui débutent relève du département. Laissons faire les départements dont le rôle est très utile.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis d'accord. Laissons faire les départements. Y a-t-il concurrence illégale par rapport à l'ingénierie privée ou pas ? On pourrait en discuter. Pour contourner la difficulté, il suffirait de créer des sociétés publiques locales (SPL) dont les communes seraient membres. On ne dispose pas toujours dans les territoires de cabinets d'expertise suffisamment formés pour ce type de travail.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Au vu de ces éléments, je propose de demander le retrait ou, à défaut, d'émettre un avis défavorable.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 1 rectifié ter et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 39 tend à substituer au schéma départemental de la solidarité territoriale un schéma de cohésion départementale. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 39.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 23 me semble satisfait. Retrait ou avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 26 rectifié.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 56 réécrit les dispositions relatives aux séances de questions orales réservées à l'opposition que nous avons introduites. Demande de retrait ou avis défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 25 qui porte sur la fréquence des séances réservées aux questions orales de l'opposition. Les dispositions de l'article 20 bis s'appliqueraient, sauf disposition plus favorable inscrite dans le règlement intérieur.
M. Pierre-Yves Collombat. - Ne faisons pas obstacle à l'exercice de la vertu.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - D'où notre avis favorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 63.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 61.
Article additionnel après l'article 20 quater
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 18 tend à instaurer un état récapitulatif des subventions attribuées pour les grands EPCI. Avis défavorable.
Articles additionnels après l'article 20 sexies
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 48 vise à substituer l'expression « statut de « l'élu » à celle de « conditions d'exercice des mandats locaux » dans le code général des collectivités territoriales. S'agissant d'une question purement sémantique, je propose de nous en remettre à la sagesse du Sénat.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 48.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 49, qui supprime le principe de gratuité des fonctions électives locales sans créer de nouveau régime de rémunération pour les élus, risque d'être contre-productif. Les indemnités perçues par les élus ne sont pas assimilées à une rémunération et sont donc cumulables avec des prestations sociales. Supprimer ce principe de gratuité pourrait porter atteinte à cette possibilité de cumul. Demande de retrait ou avis défavorable.
M. Pierre-Yves Collombat. - Les indemnités pour des fonctions gratuites sont imposables et soumises aux prélèvements sociaux ! Les arguties que vous m'opposez sont quelque peu légères. Le principe de gratuité n'existe pas pour les conseillers départementaux et régionaux. Le droit actuel est parfaitement incohérent.
M. François Bonhomme. - Cet amendement présente l'avantage de faire une opération-vérité sur la réalité ! Il faut en finir avec la fiction de la gratuité.
Mme Françoise Gatel. - Les indemnités sont soumises à des cotisations qui s'apparentent à des cotisations salariales, alors même qu'il est juridiquement interdit à un salarié d'une collectivité d'être élu de cette même collectivité.
Je veux évoquer la situation difficile de deux adjoints d'une commune du Morbihan. Ces salariés ont continué à exercer leur mission d'élu pendant leur arrêt de travail. L'Urssaf leur a demandé un rappel de cotisations de l'ordre de 8 000 à 10 000 euros ! Dans le cadre du travail qui sera conduit sur le statut de l'élu, nous devons réfléchir au traitement fiscal et social de ces indemnités.
M. Philippe Bas, président. - Le sujet est difficile à traiter. S'il a été prévu que les fonctions municipales étaient gratuites mais indemnisées, ce n'est pas sans raison. Les indemnités ne sont ni un traitement ni un salaire ; elles « indemnisent » l'élu qui subit une perte de revenu.
Supprimer la notion de gratuité revient à dire que le maire est en quelque sorte un salarié de sa commune, ce qui philosophiquement n'est pas le cas. C'est un citoyen français qui se dévoue pour le service des autres : il ne doit pas y perdre, et c'est la raison pour laquelle il est indemnisé. L'indemnité doit être soumise à un traitement social et fiscal à définir. La notion de gratuité a sa noblesse, celle de salariat suppose un lien de subordination qui ne saurait être appliqué aux maires, sauf dans l'exercice de ses fonctions de représentant de l'État en matière de police judiciaire, d'état civil ou d'ordre public.
Autant il faut aller le plus loin possible dans le défraiement des élus et la compensation de leur perte de revenus, autant il faut être prudent sur la définition même de l'indemnité qu'ils perçoivent.
M. Pierre-Yves Collombat. - Que l'on prenne le problème par un bout ou par un autre, la contradiction est toujours là ! Si l'on parle « d'indemnités », pourquoi les fiscaliser ? Si l'on parle de salaire ou de traitement, les parlementaires seraient-ils alors subordonnés à l'État ? Il est vrai que c'est parfois le cas !
L'État gagne de l'argent sur nos indemnités !
M. Philippe Bas, président. - S'il s'agit d'un revenu de remplacement en raison de la perte d'un revenu professionnel, alors il doit être traité comme celui-ci.
Les Français actifs sont de moins en moins élus : ce sont souvent les jeunes retraités qui exercent ces fonctions, ils ne subissent donc pas de perte de revenu professionnel. C'est le symptôme d'un désengagement des générations actives vis-à-vis des collectivités territoriales.
Lorsque nous examinerons le statut de l'élu sur la base des propositions de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, nous devrons faire preuve à la fois de prudence sur la question de principe et d'audace sur les questions pratiques.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 9 tend à supprimer l'incompatibilité entre le mandat de conseiller communautaire et l'exercice d'un emploi salarié au sein de l'une des communes membres de l'EPCI. L'amendement n° 10 vise à instaurer un droit à retrouver son mandat de conseiller communautaire après la fin d'une situation d'incompatibilité. Demande de retrait pour les deux ou, à défaut, avis défavorable.
La commission demande le retrait des amendements nos 9 et 10 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Notre collègue Pierre-Yves Collombat a réécrit son amendement relatif à la contraventionnalisation des violences commises par les personnes dépositaires de l'autorité publique. J'y suis à présent favorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 50 propose de préciser les éléments constitutifs du délit de favoritisme, conformément à la définition adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi « Sapin 2 ». Avis favorable.
M. Pierre-Yves Collombat. - Mes amendements portent sur des points importants relatifs à la sécurité juridique des élus.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous avons renvoyé l'ensemble des questions relatives aux communes nouvelles à la proposition de loi de Mme Gatel. Par cohérence, je demande le retrait de l'amendement n° 20 qui tend à permettre à une commune nouvelle de s'opposer au transfert de la compétence « PLU », même si je comprends les motivations de son auteur.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 19 pose problème. Il vise à transformer l'obligation de transférer un nombre minimal de compétences « optionnelles » en simple faculté, comme le souhaitent de nombreux élus ; à titre personnel, j'y suis favorable.
Néanmoins, il ouvre la voie à un bouleversement des compétences des communautés de communes.
M. Philippe Bas, président. - Les communautés de communes qui se sont mises en place en 2017 pourraient restituer les compétences qu'elles avaient choisies.
M. Didier Marie. - Cet amendement remet en cause l'organisation de l'intercommunalité adoptée par le Parlement.
Toutes les intercommunalités se sont déjà saisies de compétences optionnelles. Ouvrir la possibilité de s'en défaire remettrait en cause l'organisation territoriale d'un grand nombre de communautés de communes, ce qui ne me paraît absolument pas opportun.
M. Alain Marc. - Si des élus proposent ce type d'amendements, c'est bien parce qu'ils constatent des problèmes sur le terrain. On croit bien faire en corsetant, en cadenassant et en empêchant, mais je suis, pour ma part, favorable à la souplesse et à la liberté d'organisation. Je n'ai pas accepté de gaieté de coeur la loi NOTRe, et on voit aujourd'hui les problèmes qu'elle pose, notamment en matière de transports scolaires.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Nous sommes au coeur de la question des grandes communautés de communes. Certaines compétences optionnelles de proximité sont exercées à un échelon trop éloigné. Notre collègue Stéphane Piednoir, auteur de l'amendement, est sénateur du Maine-et-Loire. Il est vrai que cette question se pose souvent dans l'ouest de la France.
Mon hésitation vient du fait que si l'amendement me semble légitime sur le fond, il remettrait néanmoins en cause l'organisation actuelle.
M. Philippe Bas, président. - Nous avons voté dans la loi NOTRe un seuil de 15 000 habitants pour créer une communauté de communes. Lors de nos débats, nous n'avions jamais envisagé que certaines regroupent 100 000, 150 000 ou 200 000 habitants dans le monde rural. L'habit que nous avons taillé n'est pas adapté !
Pour qu'une très grande communauté de communes fonctionne bien, elle doit s'occuper de questions importantes - le reste doit être renvoyé à un échelon de proximité. Sinon, nous allons vers un assèchement de la démocratie locale. Notre collègue, qui a expérimenté les grandes communautés, veut, par son amendement, que nous remettions l'ouvrage sur le métier.
Dans le monde rural, l'échelon de proximité a disparu : il n'y a ni communes nouvelles en nombre suffisant ni pôles territoriaux susceptibles de recevoir une véritable délégation de compétences. L'amendement est pertinent dans les cas où l'on assiste à la mise en place d'une forme de centralisme intercommunal, qui ne vaut pas mieux que le centralisme d'État. N'est-il pas cependant trop radical ? Met-il en péril les architectures qui se sont construites péniblement, souvent sur l'initiative des préfets, et parfois des élus ?
M. Didier Marie. - Les pôles territoriaux prévus à l'article 9 de la proposition de loi répondent à cette préoccupation de proximité. Dès lors qu'une compétence est exercée à l'échelon intercommunal, elle peut ensuite être mise en oeuvre à l'échelle de ces pôles. Cela permettrait de fluidifier et de simplifier la mise en oeuvre de ces compétences, sans détricoter tout ce qui a été fait.
M. Pierre-Yves Collombat. - Les énormes intercommunalités n'étaient pas prévues au programme ! Elles ont eu des effets pervers inattendus. On a assisté par exemple à la création de communes nouvelles issues d'une quinzaine de communes dispersées... Les grandes intercommunalités se désengagent progressivement des compétences qui devraient être les leurs, comme les transports et les grands équipements. Dans la panique, la course au gigantisme a accouché d'un système qui ne fonctionne pas.
J'attends avec gourmandise de voir ce que va devenir l'intercommunalité du Pays Basque, avec ses 158 communes et ses 300 000 habitants...
M. Philippe Bas, président. - L'amendement de M. Piednoir soulève une question extrêmement pertinente, mas il va certainement trop loin.
M. Pierre-Yves Collombat. - Peut-être pourrions-nous imposer des conditions de majorité ?
M. Didier Marie. - Dès lors que l'on renforce les pôles territoriaux en leur permettant d'exercer des compétences dévolues à l'intercommunalité, on règle le problème.
Mme Françoise Gatel. - Une série d'amendements tente de corriger la loi NOTRe, qui est un brouillon inachevé. L'organisation territoriale de l'intercommunalité n'est pas le résultat d'un choix ou d'une volonté, mais plutôt d'une série d'errances.
Même si je préfère laisser la liberté aux collectivités, je trouve perturbant de modifier ponctuellement la loi NOTRe, à deux ans des élections locales. Je crains que cela ne conduise à ajouter du désordre et de la complexité.
Dans la cadre de la mission de contrôle et de suivi des réformes territoriales, dont Mathieu Darnaud est le rapporteur, il faudrait dresser un bilan complet et faire, sinon le grand soir de la loi NOTRe, son matin !
M. Philippe Bas, président. - Il est trop compliqué de trouver une solution sur le siège ou de confier un travail complémentaire au rapporteur avant la séance publique.
Nous pouvons résoudre temporairement et partiellement le problème en nous référant à l'exercice territorialisé des compétences au sein de l'EPCI, prévu à l'article 9 de la proposition de loi.
M. Pierre-Yves Collombat. - Ce ne sont pas les compétences transférées qui posent problème, mais les compétences autrefois exercées par les communes qui sont abandonnées par les grandes intercommunalités - les fameuses « compétences orphelines » !
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le problème vient de l'obsolescence des types d'intercommunalités existants : je pense aux communautés d'agglomération, aux communautés de communes, et il faudra également se pencher sur l'articulation entre les communautés urbaines et les métropoles. Nous devrons faire des préconisations et préparer un texte ambitieux et cohérent. Pour le moment, tenons-nous en à l'excellente proposition du président Bas sur l'exercice territorialisé des compétences.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 60.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 62.
Articles additionnels après l'article 21 quinquies
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 40 de Mme Primas vise à limiter le transfert de la voirie communale aux communautés urbaines et métropoles à la voirie d'intérêt communautaire. Je suis favorable à cet amendement très pertinent.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 40.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je souhaite le retrait du sous-amendement n° 66 qui va plus loin que l'amendement de Mme Primas, lequel me semble plus cohérent.
La commission demande le retrait du sous-amendement n° 66 et, à défaut, y sera défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 21 rectifié est un amendement de repli de Mme Primas. Si le précédent est adopté, il devient sans objet. J'en demande le retrait.
La commission demande le retrait de l'amendement n° 21 rectifié.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je comprends les motivations de M. Chaize, auteur de l'amendement n° 57. Cet amendement a pour objet de permettre le passage à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) avec part incitative en cas de fusion d'EPCI. Il ne me semble pas que le texte que nous examinons aujourd'hui soit le bon véhicule. Le sujet devrait plutôt être débattu à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 27 vise à supprimer la possibilité d'instaurer un droit de timbre pour l'instruction des demandes d'urbanisme. Avis défavorable.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La commission d'élus de la dotation d'équipement des territoires ruraux, ou commission DETR, est obligatoirement saisie pour avis de tous les projets de subvention excédant 100 000 euros. L'amendement n° 29 a pour objet de prévoir une consultation au premier euro. La décision relève in fine du préfet. Je suis favorable à cet amendement qui ne change pas grand-chose en pratique.
M. Didier Marie. - L'objet de l'amendement indique que la commission rendrait un avis « décisionnel ».
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Le dispositif de l'amendement prévoit bien que l'avis est consultatif.
M. Philippe Bas, président. - Il faudra le rappeler expressément en séance.
M. Alain Marc. - Une information aux parlementaires avec la liste des communes bénéficiaires de la DETR serait suffisante, sinon nous passerons notre temps en réunion !
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Aujourd'hui, lors des réunions de la commission DETR, le préfet nous transmet la liste des subventions de plus de 100 000 euros. Avec cet amendement, nous aurions la liste de l'ensemble des subventions.
M. Philippe Bas, président. - Le montant moyen d'une subvention DETR est de 42 000 euros. Ce n'est pas comme la réserve parlementaire, qui permettait de financer des projets à hauteur de quelques milliers d'euros.
Mme Brigitte Lherbier. - Ceux qui ne sont pas membres de la commission DETR - c'est mon cas - n'ont pas accès à cette information.
M. Philippe Bas, président. - Votre remarque relève davantage d'un problème d'organisation administrative que du domaine législatif.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 58 tend à apporter de sérieuses limitations au régime des sections de communes. Une telle réforme mériterait une réflexion plus approfondie et une concertation préalable. Je propose donc de demander le retrait de cet amendement.
L'amendement n° 51 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.
M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'amendement n° 53 vise à associer les EPCI à fiscalité propre aux travaux des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement.
Avis favorable, sous réserve d'une rectification.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 53, sous réserve d'une rectification.
Possibilité pour l'Agence nationale pour la cohésion des territoires
de créer des filiales et de détenir des participations dans des organismes
intervenant dans son domaine de compétence
Compétences des régions en matière d'emploi, d'apprentissage
Renforcement des compétences des régions en matière d'enseignement supérieur
Publicité de l'état récapitulatif des subventions attribuées
par les départements et les régions
Assouplissement des conditions de mise en oeuvre des délégations de compétences
Subdélégation par les départements de la compétence en matière de transports scolaires
Délai de notification des attributions individuelles
au titre de la dotation globale de fonctionnement
Modification du seuil minimal de participation d'une petite commune maître d'ouvrage
à une opération d'investissement
Articles additionnels après l'article 8 (Supprimé)
Exercice territorialisé des compétences intercommunales
Droit de retrait d'un groupe de communes contiguës, membres d'un établissement public de coopération à fiscalité propre, pour constituer un nouvel établissement
Liberté de la coopération intercommunale
M. WATTEBLED
Suppression de l'obligation de déclaration des candidatures
aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants
Schéma départemental de la solidarité territoriale
Séances réservées aux questions orales posées par l'opposition
Participation des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre
à des groupements de commandes
Élection du maire et de ses adjoints par un conseil municipal incomplet
Droit de timbre en matière d'autorisations d'urbanisme
Irrecevable (article 48, alinéa 3)
La séance est close à 10 h 20.
La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Philippe Bas, M. Loïc Hervé, Mmes Jacky Deromedi, Muriel Jourda, MM. Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Sueur et Mme Nathalie Dalattre comme membres titulaires et de Mme Agnès Canayer, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Christophe-André Frassa, Hervé Marseille et Alain Richard comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.
M. Philippe Bas est nommé rapporteur et MM. François Pillet et Philippe Bonnecarrère rapporteurs adjoints sur le projet de loi constitutionnelle n° 911 (A.N., XVème lég.), le projet de loi organique n° 977 (A.N., XVème lég.) et le projet de loi n° 976 (A.N., XVème lég.) pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, sous réserve de leur transmission.
M. Philippe Bas, président. - Comme nous en sommes convenus la semaine dernière, nous allons nommer les membres du comité de suivi de la réforme institutionnelle que les rapporteurs réuniront afin de préparer les discussions de notre commission.
Les membres titulaires seraient Mme Muriel Jourda, MM. Jean-Pierre Sueur, Loïc Hervé, Mme Nathalie Delattre, MM. Alain Richard, Pierre-Yves Collombat et Alain Marc. Les membres suppléants seraient Mme Brigitte Lherbier, M. Éric Kerrouche, Mme Françoise Gatel, M. Arnaud de Belenet, Mme Ester Benbassa et M. Dany Wattebled. Le groupe RDSE ne m'a pas encore fait connaître le nom de son suppléant.
M. Jean Louis Masson. - Bien qu'étant le seul non-inscrit dans cette commission, ne me serait-il pas possible de faire partie de ce comité ?
M. Philippe Bas, président. - Grandeur et misère des non-inscrits ! Il s'agit de la conséquence d'un choix qui vous est personnel.
M. Jean-Pierre Sueur. - Lors de la réunion de ce comité, les suppléants pourront-ils venir en même temps que les titulaires ?
M. Philippe Bas, président. - Tel ne pourra pas être le cas. Si nous créons un comité de suivi, ce n'est pas pour être presque aussi nombreux qu'en commission. Il ne peut s'agir que d'une instance de travail. S'il y a un problème, nous en parlerons ensemble.
M. Patrick Kanner. - Majorité et opposition ne sont pas tout à fait traitées de la même façon.
M. Philippe Bas, président. - Cela dépend des moments.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Nous avons examiné la semaine dernière cette proposition de loi et nous avons essayé de naviguer entre Charybde et Scylla, à savoir la Constitution et les lois de 1901 et de 1905.
Nous ne pouvons cependant ignorer les conséquences sociétales de certaines déviances liées à la pratique religieuse. C'est la raison pour laquelle nous avons souhaité instaurer un espace de parole entre les pouvoirs publics et les cultes qui le souhaitent. Le conseil consultatif des cultes dont nous avons proposé la création la semaine dernière n'a toutefois aucun caractère obligatoire pour les religions qui pourront y participer librement. Il ne peut donc s'agir d'une ingérence dans l'organisation et le fonctionnement des cultes.
Par ailleurs, compte tenu des remarques de nos collègues il y a huit jours, je vous propose l'amendement n° 18 qui supprime l'une des missions que nous avions assignées au Conseil, à savoir favoriser le dialogue interreligieux, considérant qu'elle n'est pas indispensable au bon fonctionnement de ce conseil.
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement résulte du débat que nous avons eu la semaine dernière.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Tout à fait. Le conseil consultatif des cultes aurait ainsi vocation à éclairer les pouvoirs publics dans leurs relations avec les représentant des cultes, à contribuer à la réflexion sur les conditions d'exercice de la liberté de culte et, enfin, à celle sur les conditions de la formation des cadres religieux et des ministres du culte.
Article additionnel avant l'article 1er (supprimé)
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement n° 14 instaure un régime d'autorisation préalable pour l'ouverture des établissements privés d'enseignement scolaire hors contrat. Cet amendement est irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution. En outre, il est satisfait par la loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat, issue d'une proposition de loi dont j'étais d'ailleurs à l'origine.
M. André Reichardt. - L'amendement n° 8 est très important. La laïcité, c'est la liberté, mais c'est aussi l'égalité entre les citoyens, quelles que soient leurs croyances. L'État reconnaît et respecte les différences culturelles, spirituelles et religieuses, mais il a aussi pour mission de réunir les conditions permettant à tous de vivre ensemble, dans le respect réciproque et dans l'attachement commun aux valeurs qui fondent la République.
S'il est ainsi admis que les libertés trouvent une limite lorsqu'elles aboutissent au désordre et aux troubles sociaux, il faut également admettre qu'elles puissent être limitées pour préserver l'assise morale de la société en ce qu'il existe une éthique commune à l'ensemble du peuple français.
Cet amendement étend les restrictions susceptibles d'être apportées à l'exercice du culte au nom du respect des principes fondamentaux et des valeurs de la République.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Ce sujet doit être examiné en fonction des règles de droit qui gouvernent notre pays, mais nous ne pouvons faire fi des préoccupations politiques et sociales qui sous-tendent ce texte. Ainsi, cet amendement qui affirme l'attachement de notre pays au respect des valeurs et des principes fondamentaux de la République n'a pas une réelle portée normative. Toutefois, s'il n'est pas juridiquement indispensable, il s'inscrit bien dans le cadre de nos préoccupations : respect de la liberté de conscience et de la liberté de culte, mais aussi obligation de s'inscrire dans un cadre républicain. Pour l'ensemble de ces raisons, j'émettrai un avis de sagesse sur cet amendement.
Mme Esther Benbassa. - L'article 1er de la loi de 1905 fait référence aux garanties fondamentales accordées à nos concitoyens pour l'exercice des libertés publiques, mais l'amendement accroît les restrictions susceptibles d'être apportées à l'exercice des cultes. Quelle contradiction ! Le respect de l'exercice des cultes est inscrit dans la loi de 1905. En outre, les lois, quelles qu'elles soient, n'auront aucun impact si les musulmans ne s'en emparent pas. En raison de la loi de 1905, nous n'avons ni le droit d'imposer, ni d'apporter des restrictions. Je refuse de telles contraintes dans une France où les cultes sont organisés, hormis l'islam.
M. Jean Louis Masson. - La loi de 1905 présentait le grand avantage de ne pas se mêler des religions. Malheureusement, nous nous éloignons des principes de la laïcité car une religion pose problème. Tous les terroristes pratiquent la même religion, mais ce n'est pas au législateur de porter atteinte au principe de laïcité. Il ne sert à rien de dire qu'une religion doit respecter les principes républicains car les terroristes ne s'en préoccupent guère. Une religion a le droit de faire ce qu'elle veut tant qu'elle respecte les lois de la République. Je voterai contre cet amendement.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si la loi de 1905 a traversé ce siècle agité, c'est grâce à sa formulation : l'État ne reconnaît et ne subventionne aucun culte. Le reste est du ressort de l'ordre public.
Jusqu'à la fin du XIXème siècle, avec un tel texte, nous aurions eu quelques problèmes avec l'église catholique : Quanta cura et le Syllabus ont tout juste un peu plus d'un siècle. Conservons une loi simple qui fonctionne. Cet amendement ne doit pas être adopté.
Mme Brigitte Lherbier. - Je voterai cet amendement car cela permet de montrer que la République veille et surveille ce qui se passe en France.
M. Jacques Bigot. - Je ne vois pas ce que cet amendement ajoute à la loi de 1905. Le respect des principes fondamentaux et des valeurs de la République figure déjà dans cette loi. La sagesse que propose notre rapporteur est purement politique, à moins qu'elle n'estime que la loi de 1905 doit être modifiée. Dans ce cas, il faut le dire... et créer un groupe de travail.
M. Pierre-Yves Collombat. - Surtout pas !
M. Jacques Bigot. - Mais ne corrigeons pas à la marge, d'autant que l'ensemble des cultes serait concerné. Le précédent ministre en charge des relations avec les cultes a signé un décret sur la formation civique et civile des aumôniers rémunérés et sous contrat, intervenant dans les armées, les prisons et les hôpitaux. Or, un culte - et il ne s'agit pas des musulmans - a contesté ce décret devant le Conseil d'État. Arrêtons avec ces gesticulations et ces lois bavardes qui n'apportent rien.
M. André Reichardt. - Rappelons-nous que la loi de 1905 a déjà été modifiée quatorze fois. Il ne s'agit donc pas d'un totem auquel on ne pourrait toucher. Cet amendement ne remet pas en cause la liberté religieuse. Cette dernière est en revanche contrebalancée naturellement par l'ordre public. En quoi le fait de rajouter le respect des principes fondamentaux et des valeurs de la République serait une entorse grave à la laïcité ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement est extrêmement grave. On ne peut ajouter cet amendement à l'article 1er d'une des lois fondatrices de notre République.
M. Philippe Bas, président. - La numérotation n'est pas l'essentiel...
M. Jean-Pierre Sueur. - L'article 1er est ainsi rédigé : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public ». Cette loi respecte les principes fondamentaux et les valeurs de la République. Ajouter à la loi de 1905 cet amendement présupposerait qu'il serait nécessaire de le faire. Nous voterons contre cet amendement car cette loi est fondatrice de valeurs et de principes.
M. François Pillet. - Je ne vois pas pourquoi notre débat se crispe sur cette question. Cet amendement ne modifie pas l'interprétation de la loi de 1905 et, juridiquement, il ne change rien. En revanche, il rappelle un principe qui figure déjà dans la loi. Robert Badinter disait que de temps en temps la loi pouvait réaffirmer. En l'espèce, c'est ce qui nous est proposé ici : donner un peu plus de force à la loi de 1905. Cet amendement ne me choque pas et permet de marquer notre attachement à ce texte qui, je le rappelle, pas une seule fois, ne cite le terme de « laïcité ». La loi de 1905 organisait la séparation entre les Églises et l'État : ce n'est qu'ensuite qu'elle est devenue un monument de notre législation.
Mme Josiane Costes. - Le groupe RDSE ne comprend pas l'intérêt de cet amendement : il votera donc contre.
Mme Esther Benbassa. - Avec cet amendement, vous vous rapprochez de la vision du petit père Combes, alors que c'est la ligne d'Aristide Briand qui l'a emporté.
M. François Pillet. - Je n'ai pas la même interprétation.
M. Philippe Bas, président. - L'article 1er de la loi de 1905 garantit le libre exercice des cultes et ajoute « sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public ». Or, notre débat a fait l'économie de la définition juridique de « l'ordre public » : en 1905, il n'était pas uniquement question de sécurité et de tranquillité publique. L'ordre public, c'est l'ensemble des principes fondamentaux qui régissent nos institutions, qui sont à la source de la République, notamment la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. La portée juridique de cet amendement est interprétative et il n'est sans doute pas nécessaire pour les juristes qui savent ce que recouvre la notion d'ordre public. Mais nous sommes aussi en droit de nous demander s'il n'y a pas trop de personnes oublieuses de ce qu'est l'ordre public et qui ne voient pas que cet ordre impose le respect des valeurs de la République. Ne serait-il pas d'un grand intérêt d'expliciter ce qu'est cette notion, qui englobe déjà les principes fondamentaux et les valeurs de la République ? Compte tenu des dérives actuelles, cet amendement aurait ainsi valeur d'un rappel solennel du législateur qui dirait que des restrictions au libre exercice des cultes sont possibles afin de faire respecter les principes fondamentaux de la République. Certains me reprocheront d'enfoncer des portes ouvertes, mais je crois cet ajout important compte tenu de la confusion actuelle. Je souhaiterais néanmoins que l'amendement soit modifié pour y ajouter « et notamment le respect... ».
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Nous sommes un certain nombre à marquer notre attachement aux lois de 1901 et de 1905. Toutefois, nous devons prendre en considération les évolutions de la société qui font qu'aujourd'hui les cultes ont de fortes répercussions dans la société. Je souscris à la brillante explication de notre président : nous devons veiller à la frugalité juridique tout en rappelant les valeurs auxquelles nous sommes attachés. Je suis donc favorable à la rectification qu'il nous a suggérée.
M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis quelque peu atterré. Vous souvenez-vous du climat dans lequel est intervenue la séparation des Églises et de l'État ? La situation était autrement plus agitée, même s'il y a aujourd'hui plus de morts qu'à l'époque. Nous nous inquiétons d'une minorité qui doit être traitée par d'autres moyens.
Ce texte sera pris non comme un rappel de valeurs existantes mais comme une attaque contre une religion particulière dont certains de ses zélotes posent problème. Ne mêlons pas ces difficultés à la loi de 1905. Votre texte sera interprété par ceux que vous pensez pouvoir ramener à la raison comme une attaque supplémentaire contre leur religion.
M. Philippe Bas, président. - Votre point de vue mérite d'être pris en considération. Des millions de nos compatriotes vivent leur religion dans la sérénité et respectent les lois.
Mme Esther Benbassa. - Avant la loi de 1905, la lutte avait été incessante pendant 25 ans. La séparation des Églises et de l'État a restauré l'ordre républicain. Si l'on modifie cette loi, on opère une sorte d'amalgame entre terrorisme et islam et l'on stigmatise cette religion. Comme à l'accoutumée, votre exposé a été habile, monsieur le président, mais je reste persuadée qu'il ne faut pas voter cet amendement.
M. Jean Louis Masson. - Il ne peut y avoir de confusion entre l'islam et le terrorisme. En revanche, tous les terroristes sont des musulmans. En topologie, il s'agit de ce que l'on appelle un recouvrement. Je ne peux pourtant accepter que l'on règlemente la désignation des ministres du culte, c'est-à-dire les imams. Dans la logique de la loi de 1905, chaque religion doit être indépendante.
En Alsace-Moselle, je m'oppose à ceux qui veulent introduire subrepticement le culte musulman dans le régime concordataire et, en ce qui concerne la Moselle, les plus fervents partisans de cette introduction sont tout à fait favorables à cette proposition de loi.
Enfin, je suis surpris par vos propos, monsieur le président : vous nous dites que cet amendement ne sert à rien mais qu'il faut le voter ! Depuis des années, j'entends dire qu'il faut cesser de voter des lois bavardes et vous nous incitez à faire le contraire...
M. Philippe Bas, président. - Cet amendement a une utilité autre que juridique.
Je vous signale, monsieur Masson, que le texte que nous avons adopté la semaine dernière ne comporte aucune contrainte sur l'organisation des cultes et la formation des ministres du culte.
M. Patrick Kanner. - Vous venez de dire, monsieur le président, que cet amendement n'apporte juridiquement rien. Sur le plan politique, je suis convaincu qu'il est dangereux de toucher à l'article 1er de la loi de 1905. Nous dégoupillons une grenade sans en connaître les effets. Une proposition de loi ne peut remettre en cause les grands équilibres républicains. Malgré votre habileté à défendre cet amendement, je vous incite à la plus grande prudence sur le sujet. Le groupe socialiste et républicain maintient son opposition.
M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas de l'habileté, mais de la conviction. À partir du moment où l'on ne comprend pas que le culte doit s'exercer dans le respect des principes fondamentaux de la République, il n'est pas inutile de le rappeler en utilisant un vocabulaire compréhensible par nos contemporains.
M. Éric Kerrouche. - M. Masson a utilisé le terme de recouvrement entre terrorisme et religion. Contrairement à l'idée répandue, les actes terroristes à caractère religieux sont moins importants dans les pays occidentaux que ceux liés aux nationalistes et aux indépendantistes. Cela n'excuse bien évidemment pas les attentats meurtriers qui ont eu lieu dans notre pays. L'amalgame et la stigmatisation aboutissent le plus souvent au résultat inverse à celui recherché. Nous voterons contre.
M. André Reichardt. - J'accepte la rectification qu'a suggérée notre président.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 8 sous réserve de sa rectification.
Article additionnel après l'article 1er (supprimé)
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement n° 1 revient sur une disposition de la proposition de loi que nous avons rejetée en commission : il obligerait les associations « mixtes » de la loi 1901, associations qui exercent une activité cultuelle mais aussi d'autres activités, à se conformer aux obligations financières et comptables de la loi de 1905.
Nous avions émis de grandes réserves sur l'alignement de ces obligations, y compris lors de l'examen du projet de loi égalité et citoyenneté en 2016. La question de la libre organisation des cultes a été réglée par la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes. Quant à la question du financement et de son contrôle, elle doit être abordée de façon plus approfondie. Je souhaite donc le retrait de l'amendement.
M. André Reichardt. - Cet amendement ne reprend ni plus ni moins que l'article 16 de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté du 27 janvier 2017, que le Conseil constitutionnel avait censuré, estimant qu'il s'agissait d'un cavalier législatif.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement n° 5 supprime l'article 2 considérant qu'il porte atteinte au principe de laïcité. Mais il s'agit simplement de rajouter les locaux loués dans la catégorie des locaux où se pratiquent le culte. Il n'y a aucune ingérence de l'État. Avis défavorable.
M. Jean Louis Masson. - Cette proposition de loi est extrêmement pernicieuse sur le fond et sur la forme et elle porte atteinte à la laïcité. D'où mes amendements de suppression à chacun des articles.
M. Philippe Bas, président. - Cette explication vaut donc pour tous vos amendements de suppression.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement n° 16 limite aux seules personnes privées la possibilité de louer un local à une association cultuelle. J'y suis défavorable car, dans une décision du 19 juillet 2011, le Conseil d'État a considéré qu'il était possible pour une commune de mettre un local à la disposition d'un culte, dans les conditions financières de droit commun.
En outre, tel qu'il est rédigé, cet amendement ne produirait pas l'effet attendu.
M. Jean Louis Masson. - Il s'agit peut-être de la seule disposition pertinente : de multiples communes font la courte échelle au communautarisme musulman : elles construisent des locaux puis les louent à l'euro symbolique. À proximité de Metz, une commune loue pour un euro des locaux qui accueillent une école coranique. Ne nous étonnons pas ensuite des attentats...
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Cette proposition de loi n'est pas l'alpha et l'oméga en matière de culte. Il n'empêche qu'il serait sain que les pouvoirs publics dialoguent avec les différents cultes, et même avec les druides de Bretagne, comme je l'ai dit la semaine dernière. Nous avons donc proposé de créer un conseil consultatif des cultes. Dans ce pays, le respect de la liberté de conscience n'interdit pas le dialogue. Je suis donc défavorable aux amendements de suppression nos 2 et 7.
M. Philippe Bas, président. - Le débat a eu lieu. Nous n'allons pas le rouvrir, sauf si de nouveaux arguments sont avancés.
Mme Esther Benbassa. - La conférence des responsables des cultes de France (CRCF) existe depuis 2010 et deux représentants de chaque religion, y compris le bouddhisme, y siègent. Cette conférence se réunit tous les deux à trois mois. Pourquoi créer une nouvelle instance ? Le rôle du législateur n'est pas d'organiser les cultes mais de voter la loi. Quel intérêt d'imposer aux parlementaires de siéger à ce conseil ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Pour quelles raisons le législateur et l'État devraient-ils se préoccuper du dialogue interconfessionnel ?
M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur a supprimé cette compétence.
M. Jean Louis Masson. - La loi de 1905 a supprimé la logique du culte officiel. L'existence du CRCF ou d'un éventuel conseil consultatif des cultes me semble scandaleuse. En outre, tous les cultes ne seront pas représentés. Pourquoi les témoins de Jéhovah ne seraient-ils pas représentés ? Y a-t-il quatre ou cinq cultes officiels dans notre pays ? En outre, ce qu'on appelle aujourd'hui des sectes seront peut-être les religions de demain. Voyez ce qui s'est passé avec les chrétiens ! Je suis pour une laïcité dure.
M. François Pillet. - Notre République n'a pas prévu une étanchéité totale entre son fonctionnement et les cultes : la preuve, le ministre de l'intérieur est aussi ministre des cultes.
M. Jacques Bigot. - Il n'est pas utile de prolonger le débat en commission puisque nous l'aurons jeudi après-midi en séance. Notre groupe ne suivra pas l'avis défavorable de notre rapporteur.
La commission émet un avis défavorable aux amendements de suppression nos 2 et 7.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'amendement n° 15 est contraire à la position de la commission.
M. André Reichardt. - Mes amendements nos 9, 10, 11, 12 et 13 visent à rétablir l'obligation d'une formation pour les ministres des cultes. Ils sont contraires à la position de la commission : nous en reparlerons donc en séance.
Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements nos 9 et 6.
Mme Esther Benbassa. - Vous qui venez d'une terre concordataire, monsieur Reichardt, comment pouvez-vous écrire que les imams devront avoir « une connaissance suffisante des principes civils et civiques, des rites de cette confession et de la langue française » ? Vous savez bien qu'un imam ne prêche pas les rites d'une religion, mais une théologie !
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 9 et 6.
La commission émet un avis défavorable aux amendements de suppression nos 3 et 17.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 4.
Création d'un conseil consultatif des cultes auprès du Gouvernement
Irrecevable au titre de l'article 45, alinéa 1,
Obligation pour les associations ayant une activité cultuelle
de se constituer sous le régime de la loi du 9 décembre 1905
Extension aux locaux loués par une association cultuelle de la législation applicable
aux locaux lui appartenant ou mis à sa disposition
concernant la célébration publique du culte
Obligation pour tout ministre du culte de justifier d'une formation qualifiante,
délivrée par une instance cultuelle représentative
et définition de la notion de ministre du culte
Institution d'une formation obligatoire pour les aumôniers intervenant
dans les armées, des établissements pénitentiaires et des centres hospitaliers
Instauration d'une sanction pénale pour les associations ayant une activité cultuelle méconnaissant l'obligation de se constituer sous le régime de la loi du 9 décembre 1905
Instauration d'une sanction de dissolution judiciaire pour les associations
ayant une activité cultuelle méconnaissant l'obligation de se constituer
sous le régime de la loi du 9 décembre 1905
Instauration de sanctions pénales en cas de célébration publique d'un culte
par un ministre du culte non régulièrement formé,
en cas de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence
et en cas d'agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme
Extension aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle
de l'obligation de formation des ministres du culte
Compensation des pertes de recettes résultant de l'accroissement
du nombre des associations bénéficiaires des exonérations fiscales
prévues par la loi du 9 décembre 1905
M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement n° 1 prévoit une procédure d'anonymat pour les sapeurs-pompiers dans le cadre des procédures civiles ou pénales engagées pour la protection de leurs droits. Il s'agit, en pratique, d'autoriser les sapeurs-pompiers à ne pas déclarer leur identité lorsqu'ils portent plainte et qu'ils craignent des représailles. L'objectif de protection poursuivi par cet amendement est louable, mais il soulève plusieurs difficultés. Il présente tout d'abord un risque d'inconstitutionnalité. L'anonymat de la victime est en effet susceptible de porter une atteinte disproportionnée aux droits de la défense et au principe d'égalité des armes. Le législateur a autorisé l'anonymat pour les policiers et les gendarmes mais dans des cas très limités : lorsqu'il s'agit de police judiciaire et uniquement pour des procédures portant sur des crimes ou délits punis d'au moins trois ans d'emprisonnement. La procédure d'anonymat des gendarmes et des policiers est liée à leurs missions spécifiques de prévention et d'atteinte à l'ordre public. Cette procédure vise avant tout à les protéger en tant qu'enquêteurs, dans le cadre d'une procédure judiciaire, et non quand ils sont victimes d'une agression.
Il serait par ailleurs limitatif de créer une procédure de protection des victimes uniquement pour les sapeurs-pompiers : tout agent public, voire même tout citoyen, pourrait en effet revendiquer l'anonymat lorsqu'il craint un risque de représailles. Si une procédure d'anonymat devait être étudiée, il serait préférable d'envisager un régime plus général.
En tout état de cause, l'amendement ne semble pas présenter de lien, même indirect, avec le texte de la proposition de loi, dont l'objet est d'étendre l'usage des caméras mobiles à de nouvelles catégories d'agents publics. Je vous propose donc de déclarer cet amendement irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.
M. Patrick Kanner. - Vous estimez que cet amendement n'a pas de lien, même indirect, avec la proposition de loi. Pourtant, dans votre rapport, vous dites que « le recours aux caméras mobiles ne résoudra pas l'ensemble des difficultés ». Or, nous sommes devant une difficulté : des sapeurs-pompiers n'osent pas déposer plainte car ils ont peur des représailles alors qu'ils assurent une mission de service public. Je regrette que vous nous opposiez l'article 45 de la Constitution. Nous étions dans l'esprit du texte et avons déposé un amendement de coordination permettant d'élargir le titre de la proposition de loi. Son objectif initial était d'étendre l'utilisation des caméras-piéton pour permettre une meilleure sécurité des personnels pénitentiaires et des sapeurs-pompiers. Ces derniers d'ailleurs ne sont pas certains de l'utilité des caméras-piéton. En revanche, il convient de permettre aux sapeurs-pompiers d'être anonymisés, lorsqu'ils portent plainte mais dans un cadre contraint : autorisation du procureur de la République ou du juge d'instruction sur rapport de l'autorité hiérarchique. Ne pas reconnaître que les familles de ces agents peuvent être menacées n'améliorera pas la qualité de leurs interventions. Je regrette vraiment que nous ne puissions présenter en séance cet amendement.
M. Dany Wattebled, rapporteur. - Je ne remets pas en cause l'objet de l'amendement. Il est intéressant, mais la proposition de loi a pour objet les caméras-piéton. Le champ que vous proposez est plus vaste. Je confirme mon avis d'irrecevabilité.
M. Jean-Pierre Sueur. - En quinze ans dans cette assemblée, et auparavant comme député, je n'avais jamais entendu parler de l'article 45 avant une période récente.
M. Alain Richard. - On l'a pourtant appliqué !
M. Jean-Pierre Sueur. - Rarement... Nous sommes en train d'intérioriser ce que l'on veut nous faire adopter à la faveur d'un projet de loi constitutionnelle.
M. Alain Richard. - C'est dans la Constitution !
M. Jean-Pierre Sueur. - Il s'agit d'une interprétation extensive de l'article 45, qui n'avait pas cours dans le passé. Nous nous contraignons nous-mêmes en tant que législateur !
L'amendement de Patrick Kanner, qui est tout à fait raisonnable, rendrait le texte efficace.
M. Alain Richard. - Cela fait longtemps que l'on n'a pas fait le bilan de la floraison de propositions de loi déposées, débattues et examinées en commission, voire en première lecture par l'une des deux assemblées, qui ne sont pas allées plus loin... Si nous voulons que notre pouvoir de législateur, qui a été renforcé par la révision constitutionnelle de 2008, soit productif, nous devons prendre des précautions et adopter certaines méthodes. Dans sa forme actuelle, la proposition de loi a des chances d'aboutir. Encore faut-il que les députés s'en saisissent et l'inscrivent à leur ordre du jour.
En quoi est-il déraisonnable que le législateur concentre ses débats sur l'objet initial des textes examinés ? Du point de vue de l'opportunité politique, la proposition de loi est utile, consensuelle et peut recueillir une majorité à l'Assemblée nationale. Laissons-la prospérer et passons à la suite !
M. Henri Leroy. - Les sapeurs-pompiers sont globalement favorables au principe d'une caméra que le porteur peut activer, et sur laquelle une lumière bleue s'allume lorsqu'elle fonctionne.
Le nombre d'agressions dont sont victimes les sapeurs-pompiers - caillassages, insultes, crachats - est passé de 1 603 en 2014 à 2 280 en 2016. Ce dispositif est donc attendu.
Dans le cadre de la commission d'enquête sénatoriale sur l'état des forces de sécurité intérieure, nous avons entendu des gardiens de prison qui, se sentant abandonnés, ne font pratiquement plus leur travail. Il convient de les équiper comme les autres membres des forces de sécurité, dans la mesure où ils portent un uniforme et sont agressés pour ce motif. C'est une question d'égalité de traitement.
Mme Catherine Troendlé. - Doter les sapeurs-pompiers de caméras mobiles est une très bonne initiative.
Je voudrais répondre à M. Richard, qui a parlé du pouvoir d'initiative parlementaire. Je ne crois pas que nos collègues déposent des propositions de loi pour le plaisir de le faire ! Il arrive certes qu'elles ne soient pas discutées à l'Assemblée nationale, mais elles ont souvent le mérite de mettre en évidence une problématique, par exemple locale. Elles sont parfois aussi transformées en amendements. Ce n'est pas un pis-aller !
Monsieur Sueur, nous avons souvent évoqué le problème des cavaliers législatifs.
M. Jean-Pierre Sueur. - Moins dans le passé !
M. Patrick Kanner. - L'article 45 de la Constitution dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. »
Nous estimons que notre amendement a un lien indirect avec la proposition de loi. Tel n'est pas votre avis, c'est votre droit, mais lors des auditions que nous avons conduites cette question est revenue systématiquement. Pour les personnes concernées, le lien existe entre la caméra-piéton et l'indemnisation des préjudices subis en cas d'agression.
L'article 45 va s'appliquer sur le seul amendement de séance déposé sur ce texte, que nous soutiendrons par ailleurs !
M. Éric Kerrouche. - La floraison des propositions de loi traduit les limites de notre système parlementaire : même après la réforme de 2008, la France figure dans le bas du classement des démocraties occidentales en termes de « capacités à faire » de son Parlement. Une solution pour compenser cette faiblesse est de faire bouger les choses en déposant des textes.
Dans la perspective de la réforme constitutionnelle, il convient de renforcer la capacité d'action des parlementaires, et non de la restreindre.
M. Philippe Bas, président. - Le projet de loi constitutionnelle déposé à l'Assemblée nationale prévoit de supprimer la possibilité pour les parlementaires de présenter des amendements n'ayant pas de lien direct avec le texte en discussion.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas glorieux !
M. Philippe Bas, président. - Le moment venu, nous soutiendrons la possibilité de déposer des amendements présentant un « lien indirect » avec le texte déposé. Encore faut-il s'entendre sur cette notion et analyser l'objet du texte auquel s'applique l'amendement.
Il peut certes y avoir des divergences de vue, mais la présente proposition de loi porte exclusivement sur l'extension de l'utilisation de caméras-mobiles aux sapeurs-pompiers et aux surveillants pénitentiaires. Dire que l'objet du texte n'est pas la sécurité des sapeurs-pompiers en général ne constitue pas une interprétation restrictive. Je défends le point de vue de M. le rapporteur : je reconnais qu'une discussion est possible, mais il me semble en l'occurrence que le lien indirect ne saurait être reconnu.
Comme vous êtes astucieux, mon cher collègue ! Vous proposez au travers d'un amendement n° 2 de changer l'intitulé de la proposition de loi. Il a déjà été recouru à cette habileté sur d'autres textes, mais le Conseil constitutionnel n'a pas été dupe !
La mesure proposée est intéressante, mais si nous voulons tenir en échec toutes les pressions qui s'exerceront pour restreindre notre droit d'amendement, nous devons appliquer correctement l'article 45. À défaut, de très nombreuses dispositions se grefferont sur nos textes. Rappelons-nous la loi Macron, passée de 100 à 300 articles au cours de la navette parlementaire ! Il y a trop de textes proliférants et bourgeonnants. Nous devons nous concentrer sur l'objet principal du texte, dans l'intérêt même de la discussion parlementaire.
Je le dis avec regret, la commission doit reconnaître l'irrecevabilité des amendements nos 1 et 2.
M. Jean-Pierre Sueur. - La loi Macron est passée sans qu'ait été invoquée une seule fois l'article 45 de la Constitution !
M. Alain Richard. - Elle avait plusieurs objets.
M. Philippe Bas, président. - Ce qui rendait plus difficile l'invocation de cet article.
M. Jacques Bigot. - Je crains que la commission des lois, en exhumant l'article 45, ne valide la démarche de réforme constitutionnelle du Président de la République : on dira que nous faisons n'importe quoi, n'importe comment...
M. Philippe Bas, président. - Je pense exactement l'inverse : nous veillons régulièrement au respect de l'article 45 de la Constitution - ce n'est pas nouveau - et montrons ainsi qu'il ne faut pas changer sa rédaction actuelle.
Les amendements nos 1 et 2 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.
Irrecevable au titre de l'article 45, al. 1,
Mme Catherine Di Folco, rapporteure. - La fonction publique territoriale constitue un maillon indispensable de l'organisation décentralisée de la République et son statut, adopté voilà trente-quatre ans, ne saurait être remis en cause. Il convient néanmoins de l'adapter aux évolutions des services publics locaux, aux réformes territoriales successives, à la réduction des concours financiers de l'État, etc.
Le Gouvernement a ouvert depuis le début de l'année quatre chantiers - place des contractuels, simplification du dialogue social, rémunération individualisée, aide à la mobilité -, qui pourraient aboutir d'ici au printemps 2019 à la présentation d'un projet de loi portant réforme de la fonction publique.
La Conférence nationale des territoires constitue une occasion unique pour faire part au Gouvernement des inquiétudes des employeurs territoriaux et de leurs agents, mais également de solutions concrètes s'inscrivant dans une logique de dialogue et de responsabilité entre l'État, les collectivités territoriales et leurs agents.
À la suite des auditions que j'ai menées, je souhaite vous soumettre quatorze propositions, articulées autour de trois objectifs : donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux, leur confier de nouveaux moyens d'action et, enfin, garantir les droits des agents territoriaux tout en diversifiant leurs modes de recrutement.
La fonction publique territoriale, avec près de deux millions d'agents, représente près de 35 % de l'emploi public. Les trois quarts de ses agents relèvent de la catégorie C, qui assurent des tâches d'exécution. Près d'un agent territorial sur cinq est un contractuel.
Les agents territoriaux sont répartis dans cinquante-trois cadres d'emplois, eux-mêmes regroupés en dix filières (« administrative », « culturelle », « médico-sociale », etc.).
Les 50 000 employeurs territoriaux forment un ensemble hétérogène, contrairement à la fonction publique d'État qui comprend un seul employeur.
Deux structures de mutualisation ont été créées pour appuyer les employeurs territoriaux dans la gestion de leurs ressources humaines : les centres de gestion (CDG) et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).
Le statut des agents territoriaux, défini par les lois du 13 juillet 1983 et du 26 janvier 1984, a été conçu pour concilier l'unité de la fonction publique et la libre administration des collectivités territoriales. Depuis 1984, il a connu neuf réformes d'envergure, ce qui démontre sa capacité d'adaptation.
Entre 2013 et 2017, les employeurs locaux ont fait face à la réduction des concours financiers de l'État, qui ont baissé d'environ 16 %. En conséquence, les effectifs de la fonction publique territoriale ont diminué de 0,2 % sur l'exercice 2016, pendant que ceux de la fonction publique de l'État augmentaient de 1,2 %...
Ces efforts des employeurs territoriaux devront être poursuivis, la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoyant des économies de l'ordre de 21 milliards d'euros pour les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements. Par ailleurs, 322 collectivités territoriales vont contractualiser avec l'État, ces contrats définissant un objectif d'évolution de leurs dépenses de fonctionnement.
Le premier axe de mes propositions a pour objet de donner davantage de visibilité aux employeurs territoriaux, dans le cadre d'un dialogue social rénové.
La proposition n° 1 tend à élaborer une feuille de route triennale pour mieux programmer les décisions de l'État ayant un impact financier sur les employeurs locaux.
Les dépenses de personnel des collectivités territoriales et de leurs groupements représentent en effet 35 % de leur budget. Or l'évolution de ces dépenses dépend pour partie de décisions qui relèvent de l'État. Pour la seule année 2017, la Cour des comptes a évalué à 1 milliard d'euros l'impact net des nouvelles normes imposées aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Les employeurs territoriaux sont insuffisamment associés aux décisions de l'État, qui privilégie parfois une vision comptable et éloignée de la réalité des services publics locaux.
La proposition n° 2 vise à conforter le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et à envisager, à terme, la conclusion à l'échelle nationale d'accords collectifs entre les employeurs et les syndicats.
Le CSFPT s'est imposé depuis quelques années comme la principale instance de dialogue entre les représentants des élus locaux et ceux des agents territoriaux. Son action serait confortée s'il était consulté en temps utile. Ainsi, lorsqu'il a été question de mettre en place le RIFSEEP (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel), seul le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État a été consulté... Or ce régime indemnitaire est également transposé au versant territorial de la fonction publique.
Il conviendrait aussi de renforcer la cohérence et la coordination du collège des employeurs territoriaux du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. À ce titre, je soutiens l'initiative de son président, M. Philippe Laurent, qui vise à créer une fédération des employeurs territoriaux. On pourrait imaginer, à terme, la conclusion d'accords collectifs entre employeurs territoriaux et syndicats, même si cela s'annonce complexe sur le plan juridique.
La proposition n° 3 vise à favoriser la culture de la négociation dans les collectivités territoriales et leurs groupements, en prévoyant l'adoption d'un « agenda social » en début de mandature.
Concrètement, il s'agit d'approfondir le dialogue social à l'échelle locale. Nous savons que le Gouvernement envisage de revoir l'architecture des instances de dialogue en fusionnant les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) et les comités techniques, et en réduisant le périmètre des commissions administratives paritaires (CAP).
L'agenda social que je propose constituerait un cadre global de négociation permettant d'aboutir à des accords « gagnant-gagnant », à partir d'un calendrier de discussion pré-établi.
Le deuxième axe de mes propositions a pour objet d'allouer aux employeurs territoriaux de nouveaux moyens d'action, lesquels pourraient être résumés en trois mots : souplesse, incitation et mutualisation.
La proposition n° 4 vise à élargir les possibilités de recourir à des agents contractuels, notamment en créant de nouveaux « contrats de mission ».
Le statut de la fonction publique permet d'ores et déjà le recours à des contractuels. Les possibilités de recrutement doivent toutefois être élargies pour répondre à l'évolution des compétences des collectivités territoriales et aux mutations des services publics.
Lors de mes auditions, plusieurs pistes ont été envisagées, notamment l'extension du recrutement de contractuels de catégorie B ou la création d'un « contrat de mission » pour mener un projet nécessitant des compétences très spécifiques.
La proposition n° 5 vise à harmoniser la durée de travail dans la fonction publique territoriale en mettant fin aux dérogations non justifiées.
M. Philippe Laurent a établi en mai 2016 un rapport très intéressant à cet égard, en faisant des propositions concrètes qui n'ont pas été suivies d'effet. La durée légale du travail, soit 1 607 heures annuelles, n'est pas respectée dans toutes les collectivités territoriales. S'il convient de respecter les sujétions particulières de service (comme le travail de nuit), il n'est pas normal qu'environ 1 500 employeurs locaux aient conservé un régime dérogatoire antérieur à 2001 et permettant de maintenir une durée annuelle de travail inférieure à 1 607 heures. Il doit être mis fin dans les meilleurs délais à cette situation contraire au principe de parité entre les trois versants de la fonction publique.
Par ailleurs, certaines autorisations spéciales d'absence sont laissées à la libre appréciation des employeurs. Un décret est attendu sur ce sujet depuis 1984, mais n'a jamais été publié... Ce régime hétéroclite, qui varie selon les régions et les territoires, n'a plus de sens avec le passage aux 35 heures. Il faut clarifier ce maquis. Les employeurs territoriaux doivent s'impliquer dans cette démarche d'harmonisation et avoir le courage de l'assumer.
La proposition n° 6 vise à recenser, avec l'aide des employeurs territoriaux, les procédures trop complexes ou devenues inutiles. De très nombreuses contraintes normatives sont imposées aux employeurs territoriaux, comme le contingentement des promotions internes pour chaque cadre d'emplois. Je propose de lancer une procédure de concertation sur ce sujet.
Il convient, en outre, de valoriser l'engagement des agents.
La proposition n° 7 vise à achever le déploiement du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) d'ici à la fin de l'année 2020 et à favoriser la rémunération au mérite.
Depuis plusieurs années, les collectivités territoriales et leurs groupements ont développé des régimes de primes visant à reconnaître l'implication des agents, à attirer les talents et à fidéliser des personnels sur des postes contraignants ou pénibles.
Le RIFSEEP présente, quant à lui, plusieurs avantages : il harmonise et simplifie ces régimes de primes et valorise l'engagement individuel et la manière de servir des agents via le complément indemnitaire annuel (CIA). Le RIFSEEP ne concerne toutefois qu'un nombre limité de cadre d'emplois, faute de décret d'application. Son déploiement dans la fonction publique territoriale doit être accéléré.
D'autres primes pourraient être intégrées au RIFSEEP, comme la nouvelle bonification indiciaire (NBI), créée en 1991 pour rendre plus attractifs certains emplois à haute technicité. Il faudrait aussi imposer un taux minimal pour le complément indemnitaire annuel afin de reconnaître l'implication des agents territoriaux.
La proposition n° 8 vise à expérimenter la rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale.
L'indemnité de départ volontaire (IDV), peu appliquée, pourrait être déplafonnée, ce qui la rendrait plus attractive. Elle reste toutefois limitée aux restructurations de services et aux départs définitifs de la fonction publique pour créer une entreprise ou mener à bien un projet personnel.
La rupture conventionnelle apporterait davantage de souplesse. L'employeur et l'agent pourraient s'accorder sur une cessation de leur collaboration sans avoir à justifier de motif particulier.
La proposition n° 9 vise à renforcer les centres de gestion en encourageant les mutualisations à l'échelle régionale et en envisageant l'adhésion obligatoire des communes et groupements non affiliés au socle commun rénové.
Les centres de gestion, présents dans tous les départements, garantissent l'application homogène du statut et visent à mutualiser les prestations de gestion des ressources humaines. Leurs compétences pourraient être étendues afin de poursuivre ces efforts de mutualisation.
Le troisième axe de mes propositions a pour objet de garantir les droits des agents territoriaux et de diversifier leurs modes de recrutement.
La proposition n° 10 vise à responsabiliser les employeurs territoriaux en prévoyant des délibérations triennales sur des enjeux majeurs, comme le temps de travail, les primes, la protection sociale complémentaire, etc.
Le renforcement des moyens d'action des employeurs territoriaux doit, en effet, s'accompagner de débats plus réguliers sur les conditions de travail des fonctionnaires et des contractuels. La protection sociale complémentaire des agents constitue ainsi un enjeu majeur, notamment en termes de bien-être au travail. Elle se heurte toutefois à des freins financiers et structurels qu'il conviendrait de lever.
Certains enjeux pourraient être régulièrement soumis à l'assemblée délibérante, afin d'éclairer les élus. Car lorsque l'on devient maire, on devient aussi employeur...
La proposition n° 11 vise à mieux accompagner les agents territoriaux dans leurs projets de mobilité, via la création d'un site internet unique regroupant les vacances de poste et les annonces de concours des trois versants de la fonction publique, et en développant les échanges avec les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH).
Le droit à la mobilité des agents territoriaux doit être renforcé, afin que leur carrière soit valorisée et diversifiée. C'est dans la fonction publique territoriale que la mobilité est la plus faible, ce qui semble paradoxal au regard de la diversité des métiers et des employeurs : en 2015, seuls 4 % des agents ont changé d'employeur, et seulement 0,7 % pour rejoindre la fonction publique d'État ou hospitalière.
L'ordonnance du 13 avril 2017 a prévu la création, d'ici 2020, d'un portail internet commun aux trois versants de la fonction publique pour diffuser les offres d'emploi. Je propose d'accélérer ce projet pour l'achever dès 2019 et d'élargir ses fonctionnalités en y incluant le calendrier pluriannuel des concours.
Des initiatives conjointes de mobilité pourraient aussi être mises en oeuvre, en s'appuyant sur les PFRH placées auprès des préfets de région.
Il convient, enfin, de poursuivre la diversification des modes de recrutement dans la fonction publique territoriale en travaillant sur trois enjeux.
Premier enjeu : la proposition n°12 vise à créer dans les territoires des classes préparatoires intégrées (CPI). Seul le versant territorial de la fonction publique ne compte aucune classe de ce type, ce qui constitue une anomalie. M. François Deluga, président du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), envisage la création d'une « communauté de parcours de préparation aux concours administratifs » pour environ 1 600 jeunes par an, dont le coût serait d'environ 3 millions d'euros. Des supports de cours numériques seraient mis à disposition des élèves et des cours seraient organisés sur une dizaine de journées.
Deuxième enjeu : la proposition n° 13 vise à doubler d'ici à 2020 le nombre d'apprentis dans la fonction publique territoriale. En 2015, les employeurs territoriaux ont formé environ 10 000 apprentis, ce qui représente un bel effort. Pourtant, les obstacles sont multiples, parmi lesquels les faibles débouchés pour les apprentis et le coût important pour les employeurs, lesquels ne bénéficient pas des incitations financières existant dans le secteur privé.
En 2016, le législateur a chargé le CNFPT de développer l'apprentissage. Le CNFPT refuse toutefois d'exercer cette compétence, faute de moyens financiers. Les apprentis de la fonction publique sont aussi les grands oubliés du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, en cours d'examen devant le Parlement.
La fonction publique territoriale constitue pourtant un vivier pour l'apprentissage, avec plus de 250 métiers différents.
Pour doubler le nombre d'apprentis dans la fonction publique territoriale, je propose que le CNFPT crée des centres de formation d'apprentis, que soient regroupées sur un portail internet unique les offres d'apprentissage, que soit mise en place une incitation financière sur le modèle de la dotation de 30 millions d'euros prévue pour les administrations de l'État, et enfin que soit valorisé le rôle du maître d'apprentissage.
Troisième enjeu : la proposition n° 14 vise à poursuivre et à sécuriser le développement des concours sur titres qui apportent une réelle souplesse au dispositif de recrutement. Sur l'initiative de notre collègue Catherine Troendlé, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a précisé le régime juridique de ces concours pour les filières sociales, médico-sociales et médico-techniques.
Aujourd'hui, il convient de sécuriser les concours sur titres en informant les employeurs territoriaux sur les possibilités ouvertes et sur les règles à respecter. À terme, ces concours pourraient être étendus à d'autres secteurs de la fonction publique, comme la filière artistique.
À l'occasion du projet de loi annoncé par le Gouvernement pour 2019, nous pourrons également aborder des points plus techniques permettant de simplifier les procédures, notamment en ce qui concerne l'organisation des concours.
M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie, madame le rapporteur, pour ce rapport très complet. Notre commission compte parmi ses membres des collègues qui, forts de leur expérience dans leur département, peuvent approfondir ces sujets, très importants pour la gestion de nos collectivités territoriales, mais aussi complexes, techniques et multiformes.
Le Sénat est dans son rôle lorsqu'il affirme l'exigence des élus locaux d'avoir davantage de visibilité sur l'évolution des rémunérations et des charges de personnel. Il est pénible pour les gestionnaires d'avoir une fonction publique territoriale « à la remorque » de la fonction publique d'État, alors que la nature des missions est bien différente. En effet, nos collectivités assurent une production de services publics du quotidien.
Je suis sensible à l'idée de l'accord collectif dans la fonction publique. Mais il conviendra également de desserrer les contraintes imposées aux employeurs territoriaux.
Le code du travail évolue et la fonction publique doit également s'adapter. La création de « contrats de mission » me semble une bonne piste.
L'harmonisation de la durée du travail dans la fonction publique permettra de remettre de l'ordre, car certaines collectivités ont fait preuve de laxisme et les nouveaux élus doivent malheureusement en assumer les conséquences.
Concernant la rémunération au mérite, il est grand temps que se propagent des pratiques de gestion des ressources humaines qui sont naturelles partout ailleurs, et très motivantes pour les agents qui veulent s'impliquer davantage. Un dispositif indemnitaire est déjà en vigueur mais est peu appliqué.
L'expérimentation de la rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale est aussi une piste intéressante, surtout pour les employeurs.
Je trouve vos propositions, j'y insiste, intéressantes et audacieuses. Je vous remercie d'avoir proposé le doublement du nombre d'apprentis. Ce n'est pas par des pétitions de principe que nous y parviendrons, mais bien grâce à des aides financières !
Vous n'avez pas abordé la question de l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique, car je crois qu'une autre mission, que vous conduisez avec notre collègue Didier Marie, est en cours sur le sujet.
Mme Catherine Di Folco, rapporteure. - Les travaux de cette mission commenceront probablement à la rentrée prochaine. Quelques amendements pourront cependant être envisagés sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Nous pourrons aussi intervenir lors de la Conférence nationale du handicap, qui se tiendra au second semestre 2018.
M. Alain Richard. - J'approuve nombre des propositions de notre collègue Catherine Di Folco.
Par facilité de langage, d'aucuns disent que les représentants des employeurs locaux devraient négocier eux-mêmes les accords collectifs. Or, il faut traiter cette idée avec prudence. Mieux vaut une coordination entre les employeurs locaux et l'État avant que ne commencent les négociations. La direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) a d'ailleurs adopté cet usage depuis le début 2017 et prévoit une phase de préparation pour chaque négociation salariale. Le faire par cycle de trois ans, comme le propose Madame le rapporteur, constituerait un progrès.
Sur la proportion des non-titulaires dans la fonction publique territoriale, il est d'usage de compter en nombre d'agents. Le dernier chiffre dont je dispose est de 18 % des effectifs. Or une proportion significative des non-titulaires sont des agents à temps partiel. En équivalents temps plein, les contractuels se situeraient plutôt autour de 15 % du total.
Nous devrons être offensifs, lors de la Conférence nationale des territoires, sur la question de l'élargissement des domaines pour le recrutement des contractuels. Cependant, dans les régions où le marché de l'emploi est tendu et le salaire moyen élevé, cette possibilité ne sera pas forcément une bonne affaire financière pour les collectivités territoriales...
Je suis réservé sur la rupture conventionnelle qui risque de se transformer en un moyen de pression pour les agents fautifs que l'on n'arrive pas à sanctionner sur le plan disciplinaire. Il conviendra d'encadrer très strictement cette mesure.
Sur les recrutements, la démarche de notre collègue Catherine Di Folco est bien différente de ce que l'on entend parfois chez les employeurs territoriaux ! Il faut conserver le recrutement par concours, mais un problème se pose : la formation initiale postérieure au concours est longue et pénalisante financièrement pour les collectivités territoriales. Or, il n'existe aucun support légal permettant d'obtenir un engagement d'emploi d'une certaine durée de la part du fonctionnaire dont on a payé la formation. Il faudrait remédier à cette lacune à l'occasion du prochain projet de loi sur la fonction publique.
M. François Pillet. - Ce rapport est à l'image de son auteur : responsable, courageux, équilibré. L'expertise de notre collègue est une chance pour notre commission des lois dans ce domaine, sensible pour le Sénat, des collectivités territoriales.
J'adhère totalement aux propositions relatives aux apprentis. J'ai d'ailleurs tenté de les mettre en oeuvre en tant que maire, avant l'encadrement du cumul des mandats...
Les modes de gestion des ressources humaines dans les collectivités territoriales sont extrêmement divers, que ce soit en matière de durée de travail ou de rémunération. Pourrait-on envisager, s'agissant de la rémunération, une différenciation entre ceux qui sont déjà employés et ceux qui seront recrutés à l'avenir ? Ma question est peut-être iconoclaste, mais elle n'est pas ridicule : c'est bien ce qui va se passer à partir de 2020 à la SNCF ! Le statut de la fonction publique territoriale ne serait pas remis en cause et un traitement égalitaire serait assuré.
M. André Reichardt. - Je veux rendre hommage à la qualité du travail de notre collègue Catherine Di Folco. Pour faire un trait d'humour, je dirai qu'il vaut mieux être un parlementaire « cumulard » pour traiter cette question très concrète !
Contrairement à M. Alain Richard, il me semble essentiel d'expérimenter la rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale. Quand une collectivité territoriale supprime un poste, son titulaire est transféré au centre de gestion, une situation démotivante qui finit souvent par mal tourner.
La proposition n° 3 sur l'agenda social en début de mandature peut poser difficulté pour les communes dont le conseil municipal est largement renouvelé. Sauf à faire confiance au directeur général des services en place, la nouvelle équipe aura du mal à proposer un tel agenda. Il faut discuter du délai laissé pour établir ce document : pourquoi pas un an ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Je salue le travail de notre collègue Catherine Di Folco, qui témoigne d'une grande écoute et de beaucoup de sérieux.
Je veux revenir sur une question importante : le recrutement des collectivités territoriales est « contingenté » pour certains emplois, ce qui est très contraignant. Il faudrait assouplir ce dispositif. Les préfets et sous-préfets sont attentifs à cette question, car ils doivent eux-mêmes gérer des problèmes d'effectifs et de cadres.
Un maire peut décider de construire trois gymnases ou trois piscines. Je pense à une commune qui a fait construire une profusion d'équipements grâce aux ressources fiscales issues de l'exploitation d'une centrale EDF, en vertu de sa liberté de décision. Mais si un maire préfère employer un ou deux cadres pour renforcer un de ses services, il ne peut le faire en raison de ces contingentements !
Je ne dis pas qu'il faut supprimer toutes les règles, car il faut veiller à l'équilibre entre les trois versants de la fonction publique. Mais, en l'espèce, les règles sont trop rigides et pénalisantes pour les exécutifs locaux.
Mme Françoise Gatel. - Je partage les compliments très justifiés adressés à notre collègue Catherine Di Folco - elle a une excellente connaissance du domaine, que nous perdrons quand l'encadrement du cumul des mandats aura produit tous ses effets.
La fonction publique territoriale doit évoluer, non seulement parce que les élus l'ont décidé, mais aussi parce que les candidats aux postes proposés ont évolué. Nous constatons tous une volonté de mobilité du personnel pour des raisons familiales, professionnelles, personnelles.
Je veux souligner la difficulté de recrutement sur certains métiers et la distorsion d'attraction des postes selon la taille et la catégorie de la collectivité territoriale, au profit des intercommunalités et des grandes collectivités. Il faut réfléchir aux mises à disposition et aux mutualisations, mais aussi aux « contrats de mission » évoqués par notre rapporteur.
Nos collectivités territoriales ont besoin d'expertise pour mener certains projets qui ne justifient pas la création d'un poste pérenne.
Il faut rapprocher la gestion du personnel dans nos collectivités territoriales de celle appliquée dans le privé et combattre l'avis réducteur de certains, qui opposent efficience et épanouissement professionnel. L'exigence d'un service rendu efficient n'est pas un manque de reconnaissance des fonctionnaires, au contraire. Nous devons également développer la capacité managériale des élus.
Sur le modèle du principe « pollueur-payeur », celui qui décide paie. Des décisions de l'État ont un impact très important sur nos collectivités territoriales : réforme des rythmes scolaires, scolarité obligatoire à l'âge de trois ans... Celui qui impose ces obligations, tout en soumettant les collectivités territoriales à des restrictions budgétaires, devrait en assumer le coût ou, à tout le moins, associer les représentants des collectivités à ses décisions.
M. Yves Détraigne. - Je félicite notre rapporteur d'avoir examiné ce sujet de la fonction publique territoriale. Il ne faut pas craindre de faire des découvertes surprenantes dans ce maquis !
Un mot sur les grades : on ne peut occuper certains postes qu'en ayant certains grades. Un rédacteur ne peut pas occuper le poste d'un attaché. Parfois, on a pourtant sous la main un rédacteur très compétent, et on est obligé d'embaucher un attaché, ce qui n'est pas efficient !
Les élus locaux ont besoin de souplesse : ils ne sont pas complètement employeurs dès lors qu'ils sont obligés de respecter certains critères qui n'ont rien à voir avec le poste à pourvoir.
J'y insiste, il faut introduire de la souplesse. Un « patron » dans la fonction publique territoriale aujourd'hui n'a plus rien à voir avec celui d'il y a trente ans.
Mme Catherine Troendlé. - Je félicite notre rapporteur pour la qualité de son travail. Ma question porte sur les possibilités de mise en disponibilité pour convenance personnelle des agents de la fonction publique territoriale. Je veux évoquer une situation que j'ai rencontrée : un agent s'est mis en disponibilité pendant neuf ans et, pendant ce temps, j'ai dû « jongler » en embauchant plusieurs personnes remarquables que je devais remercier au bout de deux ans, les contrats n'étant pas renouvelables.
Que pourrait-on faire pour éviter ce genre de situations, en s'inspirant peut-être de ce qui existe dans le privé ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteure. - Je partage nombre des remarques qui ont été faites.
Monsieur François Pillet, s'agissant des différences de rémunération entre les agents déjà en poste et les nouveaux arrivants, il me semble que le dispositif que vous proposez a été appliqué lors de la fusion des régions, qui, initialement, ne proposaient pas toutes les mêmes rémunérations et acquis sociaux. En Auvergne-Rhône-Alpes, il a été prévu que les acquis seraient conservés pour les agents en fonction et que d'autres dispositions s'appliqueraient pour les nouveaux recrutés. Cette solution est juridiquement possible, mais parfois compliquée à mettre en oeuvre sur le plan social.
Monsieur André Reichardt, les fonctionnaires momentanément privés d'emploi sont mis à disposition du centre de gestion, moyennant une rémunération en partie financée par les collectivités. On sait qu'après deux ans, retrouver un emploi est pratiquement « mission impossible ».
En 2016, l'un de mes amendements a d'ailleurs été adopté sur la dégressivité des rémunérations après deux ans de mise à disposition au centre de gestion. Cette mesure, qui constitue une première étape, est en application depuis le printemps 2018.
L'agenda social sera effectivement très compliqué à mettre en oeuvre par un conseil municipal entièrement renouvelé. Il faut que les nouveaux conseillers reçoivent, au préalable, une information complète sur le rôle de la « commune-employeur ». L'agenda social pourrait être débattu au bout d'un an de mandat pour laisser plus de souplesse.
Monsieur Jean-Pierre Sueur, je suis complètement d'accord avec vous en ce qui concerne le contingentement de certains cadres d'emplois. Avec ma proposition n° 6, nous pourrons recenser ce type de dispositions et examiner leur abrogation.
J'approuve les propos de Mme Françoise Gatel sur la mobilité. C'est l'un des atouts de la fonction publique territoriale que d'offrir une mobilité aux agents : on ne passe plus quarante ans dans une même collectivité territoriale, fort heureusement, car cela est lassant et peu enrichissant !
Monsieur Yves Détraigne, il faut effectivement plus de souplesse pour recruter en fonction des besoins, même si le grade n'est pas approprié. Ce point fait aussi partie de la proposition n° 6. S'agissant des mises en disponibilité, la loi prévoit qu'elles sont possibles pendant dix ans pour motif de convenances personnelles.
La collectivité territoriale a le devoir de reprendre l'agent, mais pas forcément au même poste : c'est une garantie du statut.
Mme Catherine Troendlé. - Serait-il abusif de caler le dispositif de la mise en disponibilité sur ce qui existe dans le privé ?
Mme Catherine Di Folco, rapporteure. - Il existe plusieurs sortes de mise en disponibilité : pour convenance personnelle, pour création d'entreprise... Il faut examiner cette question de plus près.
Mme Catherine Troendlé. - Pendant la durée de la mise en disponibilité, la collectivité territoriale est bloquée : il n'est pas question, par exemple, pour une petite commune d'embaucher, avec le risque que l'agent mis en disponibilité revienne à tout moment...
Mme Catherine Di Folco, rapporteure. - Effectivement, et cela oblige à recourir aux contrats...

References: l'article 34

L'article 1

L'article 2
 l'article 222
 L'article 2
 L'article 2
 L'article 2
 l'article 2
 L'article 3
 l'article 4
 l'article 2
 l'article 4
 l'article 222
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 2
 l'article 1
 l'article 2
 l'article 5
 l'article 8
 l'article 20
 l'article 20
 l'article 20
 l'article 9
 l'article 9
 l'article 21
in fine
 l'article 45
 l'article 48
 l'article 8
 l'article 1
 l'article 45
 L'article 1
 l'article 1
 L'article 1
 L'article 1
 l'article 1
 l'article 1
 l'article 16
 l'article 2
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 L'article 45

L'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
 l'article 45
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