Source: http://www.infor.pl/akt-prawny/U84.2014.209.0005979,uchwala-nr-209542014-kolegium-regionalnej-izby-obrachunkowej-w-poznaniu-stwierdzajaca-niewaznosc-uchwaly-nr-lii4542014-rady-gminy-komorniki-z-dnia-3-wrzesnia-2014-roku-w-sprawie-trybu-udzielenia-i-roz.html
Timestamp: 2018-02-18 20:47:33+00:00

Document:
Uchwała nr 20/954/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 24 września 2014r. stwierdzająca nieważność uchwały Nr LII/454/2014 Rady Gminy Komorniki z dnia 3 września 2014 roku w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych na terenie Gminy Komorniki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. - Tekst pierwotny - Baza aktów prawnych - INFOR.pl - portal księgowych
Uchwała nr 20/954/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu
stwierdzająca nieważność uchwały Nr LII/454/2014 Rady Gminy Komorniki z dnia 3 września 2014 roku w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych na terenie Gminy Komorniki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 z późn. zm.), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu:
uchwały Nr LII/454/2014 Rady Gminy Komorniki z dnia 3 września 2014 roku w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych na terenie Gminy Komorniki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji.
Uchwała Nr LII/454/2014 Rady Gminy Komorniki podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r., o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 15 ustawy z dnia 15 czerwca 2013r., o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013r., poz. 827) została doręczona tut. Izbie w dniu 8.09.2014 r.
Regionalna Izba Obrachunkowa na podstawie przepisów art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zawiadomiła Przedstawiciela Gminy o wszczętym postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do przedmiotowej uchwały. Termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na dzień 24 września 2014 roku.
Rozpoznając sprawę na posiedzeniu w dniu 24 września 2014r roku Kolegium Izby ustaliło i zważyło, co następuje.
W treści § 2 uchwały Rada postanowiła, że:
1. "Uchwała reguluje tryb udzielania i rozliczania dotacji przekazanych z budżetu Gminy Komorniki dla niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż Gmina Komorniki lub osoby fizyczne:
2) innych form wychowania przedszkolnego (punkt przedszkolny, zespół wychowania przedszkolnego);
3) szkół.
2. Zakres i tryb kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji".
Postanowieniem § 4 ust. 2 uchwały zobowiązano osobę prowadzącą podmiot dotowany do przekazania Wójtowi do dnia 5 każdego miesiąca informację o liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień roboczy danego miesiąca. W przypadku przerwy wakacyjnej w przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia, w myśl § 4 ust. 3 uchwały, "dotacja udzielana jest na liczbę uczniów wykazaną w informacji, o której mowa w ust. 2, w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym trwała przerwa wakacyjna." Stosownie do postanowień ust. 5 § 4 uchwały, osoba prowadząca podmiot dotowany zobowiązana jest do prowadzenia dokumentacji potwierdzającej aktualną liczbę uczniów i sposób wykorzystania dotacji.
W § 5 Rada postanowiła, że "Utrata prawa do dotacji następuje w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności lub wykreślenia z ewidencji placówek oświatowych prowadzonej przez Wójta z przyczyn określonych w art. 83 ustawy o systemie oświaty". Sposób rozliczenia dotacji został określony postanowieniem § 6 uchwały. Natomiast zagadnienia dotyczące kontroli zamieszczono w treści § 7 uchwały gdzie w ust. 2 postanowiono, że "Upoważnione przez Wójta do przeprowadzenia kontroli osoby mają prawo wstępu do pomieszczeń jednostki oraz wglądu do prowadzonej przez nią dokumentacji organizacyjnej i finansowej".
Uczestniczący w posiedzeniu Kolegium przedstawiciel Gminy radca prawny oświadczył, że w okresie wakacyjnym kwota dotacji dla przedszkola ustalona jest na podstawie informacji o liczbie dzieci przekazanej przez osobę prowadzącą przedszkole tj. na liczbę dzieci z miesiąca poprzedzającego przerwę. Dalej przedstawiciel Gminy poinformował, że uchwała Nr LII/454/2014 jest uchwałą, która reguluje wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji a więc sprawy organizacyjne i finansowe. Uchwała ta nie dotyczy określenia wysokości dotacji. Żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie wymaga aby w tej samej uchwale była określona wysokość dotacji. W ocenie przedstawiciela Gminy uchwała nie narusza prawa. Określenie wysokości dotacji to "uchwała na inny temat". Oświadczył, że nie jest pewny czy taka odrębna uchwała została podjęta przez Radę Gminy Komorniki.
Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy kontroli to w ocenie przedstawiciela Gminy, kontrola prowadzona przez dotującego ogranicza się jedynie do spraw organizacyjnych i finansowych. Stąd też w zapisie uchwały nie mówi się o prawie osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli do wglądu do dokumentacji przebiegu nauczania.
Zgodnie z art. 80 ust.4 oraz art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wykonując zawartą w upoważnieniu ustawowym kompetencję organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Ustawa o systemie oświaty określa minimalny poziom finansowania szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego, przesądzając o podstawie ustalenia dotacji. Natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, winien określić wskaźnik obliczania kwoty dotacji określający jaka część podstawy obliczania dotacji będzie udzielona innym formom wychowania przedszkolnego, przedszkolom, szkołom prowadzonym przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego. WSA w Opolu w wyroku z dnia 11.12.2009r., (I SA/Op 475/09), orzekł, iż "Ustawodawca regulując zasady udzielania dotacji, zakreślił jedynie dolną granice jej wysokości, używając zwrotu "nie mniej". To zatem do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, należy ostateczne określenie w ramach prawa miejscowego ostatecznej wysokości samej dotacji. Brak takiego stosownego zapisu w uchwale powodowałaby sytuacje, gdy beneficjent dotacji mógłby dochodzić jej w dowolnej wysokości, nie niższej jednakże niż dolna jej granica ustawowa. Ponieważ ustawodawca nie określił jej górnej granicy, kwestia wysokości dotacji pozostała by otwarta. Już sam ten fakt, przy braku stosownego zapisu w uchwale gminy, rodziłby zarzewie przyszłych sporów, co do zakresu należnej ustawowo dotacji. W pewnym zatem stopniu, stosowny zapis o wysokości dotacji w samej uchwale, spełnia także funkcje ochronną, dla samej jednostki samorządu terytorialnego, chroniąc ją przed wygórowanymi żądaniami ze strony beneficjentów".
Pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji określonej normą prawną, skutkuje brakiem pełnej realizacji dyspozycji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem uchwały. Wskazane zaniechanie prawodawcze polega na nie wyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nie uregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. Taki stan rzeczy bez wątpienia dowodzi sprzeczności z prawem, albowiem jest to bezczynność polegająca bądź na niepodjęciu aktu prawodawczego, gdy obowiązek jego wydania przewiduje przepis prawa lub sprowadzająca się do sytuacji, gdy akt prawodawczy nie zawiera wszystkich elementów nakazanych przepisami prawa. Tego rodzaju zaniechania bez wątpienia stanowią istotne naruszenie prawa.
W ocenie Kolegium Izby, uchwała Nr LII/454/2014 Rady Gminy Komorniki podjęta została z naruszeniem prawa. W uchwale nie ustalono bowiem obowiązujących w Gminie Komorniki wskaźników obliczania kwoty dotacji określającej jaka część podstawy obliczania dotacji będzie udzielana innym formom wychowania publicznego oraz niepublicznym przedszkolom. Brak pewnych norm prawnych, które w ocenie Kolegium winny być wyrażone w uchwale w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych na terenie Gminy Komorniki przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji powoduje, iż uchwała ta jest sprzeczna z art. 80 ust.4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Kolegium jest to przypadek zaniechania legislacyjnego. Zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale organu stanowiącego podjętej na podstawie art. 80 ust.4 oraz art. 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty - ustalenie wskaźnika obliczania kwoty dotacji - należy traktować jako wytyczne dotyczące obligatoryjnej treści danego aktu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w § 119 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r., w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100. Poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym rozporządzeniu. Kompletna regulacja w akcie prawa miejscowego w granicach i na podstawie ustawowego upoważnienia, zapewnia czytelność i przejrzystość danego aktu prawnego. Wyżej wskazaną regulację stosuje się odpowiednio do uchwał i zarządzeń.
Zgodnie z przepisami art. 80 ust. 2 b oraz 90 ust 2b, ust. 2d ustawy o systemie oświaty, dotacja przysługuje na każdego ucznia przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego. Stąd postanowienie § 4 ust. 3 uchwały, iż dotacja udzielana jest na liczbę uczniów wykazaną w informacji według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym trwała przerwa wakacyjna narusza przepis art. 80 ust.2b oraz art. 90 ust. 2b i 2d ustawy o systemie oświaty.
Przepis art. 80 ust. 3f oraz art. 90 ust.3f ustawy o systemie oświaty stanowi, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy jednostek samorządu terytorialnego mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Dokumentacja nauczania to dziennik zajęć przedszkola, w którym min. wpisane są nazwiska i imiona dzieci, data i miejsce urodzenia oraz miejsce zamieszkania. Są to dane mające istotne znaczenie dla rozliczenia przekazanej kwoty dotacji dla podmiotu kontrolowanego. Tymczasem postanowieniem § 7 ust. 2 uchwały, Rada Gminy ograniczyła prawo osób prowadzących kontrolę podmiotu dotowanego do wglądu jedynie do dokumentacji organizacyjnej i finansowej. W związku z tym cytowane powyżej zapisy § 7 ust. 2 uchwały Rady Gminy częściowo powielają, a także pomijają i tym samym modyfikują regulacje wynikające z przepisów ustawowych. Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencje prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia i nie jest upoważniony do regulowania tego, co zostało już uregulowane. Przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji ustawowych zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych. Tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym jest niedopuszczalne jako sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne a tym bardziej na odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje, iż za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego. Por. wyrok NSA z dnia30 stycznia 2003r., II Sa/Ka 1831/02)
Oceniając postanowienia uchwały Kolegium Izby stwierdziło, że uchwała Rady Gminy Komorniki w sposób istotny narusza przepis art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, co pozostaje również w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, iż stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

References: art. 91
 art. 18
 art. 11
 art. 18
 art. 80
 art. 90
 art. 15
 art. 61
 art. 91
 art. 83
 art. 80
 art. 90
 art. 80
 art. 90
 art. 80
 art. 90
 art. 80
 art. 80
 art. 90
 art. 80
 art. 90
 art. 80
 art. 90
 art. 94