Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rozpocty-prijeti-dotace-ze-statniho-rozpoctu-odvod-za-poruseni-rozpoctove-kazne.p1103.html
Timestamp: 2019-09-20 07:43:54+00:00

Document:
Rozpočty: přijetí dotace ze státního rozpočtu; odvod za ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Rozpočty: přijetí dotace ze státního rozpočtu; odvod za porušení rozpočtové kázně
Ejk 496/2007
k § 84 a § 85 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 450/2001 Sb.
k § 44 odst. 2 a 3 zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla*)
ze státního rozpočtu obcí na základě rozhodnutí ministerstva není třeba souhlasu zastupitelstva obce dle § 84 a § 85 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.
I když žádost o poskytnutí
ze státního rozpočtu nebyla schválena obecním zastupitelstvem a starosta zastupitelstvo obce o přijetí a čerpání
neinformoval, odpovídá obec za nedodržení podmínek poskytnutí
. V takovém případě lze, pokud došlo k porušení rozpočtové kázně nedodržením podmínek použití
, obci uložit dle § 44 odst. 2 a 3 zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtových pravidel, aby zaplatila odvod za porušení rozpočtové kázně a penále.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2007, čj. 30 Ca 6/2005-81)
Obec Stružná proti Finančnímu ředitelství v Plzni o odvod za porušení rozpočtové kázně.
Finanční úřad v Karlových Varech uložil žalobkyni platebními výměry ze dne 10. 5. 2004 a ze dne 26. 5. 2004, aby odvedla do státního rozpočtu neoprávněně použité prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu a penále ve výši celkem 12 611 815 Kč.
Proti platebním výměrům podala žalobkyně odvolání. Žalovaný rozhodnutími ze dne 20. 12. 2004 a ze dne 4. 1. 2005 odvolání žalobkyně zamítl. Žalobkyně nedodržela závazné termíny pro realizaci a závěrečné vyhodnocení akce, na kterou byly
poskytnuty, a nedodržela ani další podmínky pro použití dotací stanovené v rozhodnutích Ministerstva financí a Ministerstva zemědělství o přidělení dotací.
Proti rozhodnutím žalovaného podala žalobkyně správní žalobu u Krajského soudu v Plzni. V žalobě žalobkyně zejména uvedla, že o poskytnutí dotací Ministerstvem zemědělství na akci
„Kanalizace Stružná“
a následně Ministerstvem financí na akci
„Stružná, okr. Karlovy Vary, rozšíření kanalizace a vodovodu“
(dále jen „akce“) bylo rozhodnuto vždy pouze na základě žádosti sepsané bývalým starostou žalobkyně (dále jen „bývalý starosta“) a jen on byl seznámen s rozhodnutími o poskytnutí
. Zastupitelstvo žalobkyně neudělilo souhlas k žádostem o
a nebylo seznámeno s rozhodnutími o těchto žádostech, tzn., že zastupitelstvo obce neschválilo právní úkon obce, tedy návrh na uzavření smlouvy o poskytnutí
. Právo disponovat s dotačními prostředky náleželo bývalému starostovi, který s nimi bez vědomí zastupitelstva a bez ohledu na rozpočet obce, v rozporu s podmínkami pro jejich poskytnutí, nakládal z titulu plnění závazků obce ze smluv, uzavřených bez vědomí zastupitelstva. Při podání druhé žádosti o poskytnutí
Ministerstvu financí si bývalý starosta musel být vědom, že jedná v rozporu se závaznými pravidly pro nakládání s dotací poskytnutou Ministerstvem zemědělství, když jednou z podmínek pro poskytnutí této
bylo, že se jedná o jednorázovou akci nerozdělenou na etapy, která bude dokončena a dílo zkolaudováno nejpozději do konce roku, v němž byla
poskytnuta, a že porušil podmínku minimální výše finanční účasti žalobkyně při realizaci akce. Musel si tedy být vědom, že si počíná protiprávně. Žalobkyně nesouhlasila s právním názorem žalovaného, že je nutné počínání bývalého starosty přičítat k tíži žalobkyně. Dle žalobkyně žalovaný interpretoval ustanovení obecního zřízení upravující pravomoci zastupitelstva ve vztahu k rozpočtu obce a k hospodaření obce obecně příliš restriktivním způsobem. Pravomoci a právní
starosty obce, jako jednoho z orgánů obce, pojímal naopak velice extenzivně. Právo schvalovat rozpočet a závěrečný účet obce obecní zřízení dle § 84 odst. 2 písm. c) výslovně svěřuje do výlučné pravomoci zastupitelstva obce. Veřejnoprávní charakter obce je důvodem, proč na jednání obce nelze šablonovitě aplikovat pravidla jednání obchodní společnosti a nelze srovnávat funkci starosty obce s funkcí statutárního orgánu obchodní společnosti a ani paušálně a bez dalšího přisuzovat jednání starosty k tíži obce. Podle názoru žalovaného starosta obce nemůže platně uzavřít jménem obce smlouvu o půjčce či např. převzít dluh, byť by předmětem plnění byla zanedbatelná částka (z takového právního úkonu by obec zavázána nebyla), naproti tomu je oprávněn jménem obce požádat o dotaci, následně dotaci za obec přijmout a použít bez ohledu na schválený rozpočet obce, tedy protiprávním způsobem, v důsledku čehož by měl obci vzniknout závazek k plnění částky několikanásobně vyšší, než je roční příjem obce. Dle žalobkyně je v této věci dále klíčová skutečnost, že ani jedna z dotací poskytnutých státem nebyla zastupitelstvem zahrnuta do příjmové či výdajové části rozpočtu a zastupitelstvo nepřijalo rozpočtové opatření ve smyslu § 16 odst. 3 a 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen „zákon č. 250/2000 Sb.“), kterým by vzalo na vědomí podmínky a možnost čerpání peněžních prostředků z
, neboť nebylo o podání žádosti ani o rozhodnutí o poskytnutí
informováno, a tudíž ani neschvalovalo za obec návrh na uzavření smlouvy o poskytnutí
. Starosta proto nebyl oprávněn jakýmkoliv způsobem nakládat s peněžními prostředky poskytnutými jako
, a pokud tak učinil, učinil tak na základě své libovůle, vědom si toho, že v rozpočtu žalobkyně není s těmito peněžními prostředky kalkulováno. Pokud by se zastupitelstvo obce dozvědělo, že obci byla poskytnuta
a že tuto částku lze použít za předem stanovených podmínek, bylo by možné přijmout příslušné rozpočtové opatření, tedy kvalifikovaně rozhodnout, jak bude s dotací naloženo. To se však nestalo. Ač byla Ministerstvem zemědělství a Ministerstvem financí poskytnuta
územnímu samosprávnému celku, žalobkyně s peněžními dotačními prostředky nikdy nenakládala, ani nepřijala veřejnoprávní závazek jakkoliv s těmito prostředky nakládat, nemohla tedy porušit podmínky pro čerpání obou dotací. Tyto peněžní prostředky byly použity třetí osobou, v rozhodné době zastávající funkci starosty. Řešení celého problému je tedy v rovině soukromoprávní, jako vztahu státu a osoby, která bez právního důvodu nakládala s prostředky státního rozpočtu a na úkor státu se bezdůvodně obohatila ve smyslu § 451 a násl. občanského zákoníku.
Žalovaný ve svém vyjádření upozornil na rozdíl mezi „smlouvou o poskytnutí dotace“ a „rozhodnutím“ a zdůraznil, že obě
byly poskytnuty rozhodnutím. Nedůvodnou proto označil námitku, že obec neschválila návrh na uzavření smlouvy o poskytnutí
. Zastupitelstvo se nemohlo na rozhodování o poskytnutí
podílet, neboť oprávnění příslušného ústředního orgánu státní správy rozhodnout, zda bude
poskytnuta, vyplývá z § 14 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb. Příjemcem obou rozhodnutí byl účastník programu – obec Stružná, těmito rozhodnutími tedy byla
poskytnuta žalobkyni, nikoliv bývalému starostovi. Jednání bývalého starosty jménem žalobkyně ve věci poskytnutí dotací nepochybně bylo vůči třetím osobám, a tedy i vůči příslušným správním orgánům, právně závazné. Rozhodně nejde o vztah mezi fyzickou osobou – bývalým starostou a těmito správními orgány. Bývalý starosta, jako jeden z členů zastupitelstva, byl do funkce zvolen zastupitelstvem, které mělo možnost jej z funkce odvolat, zjistilo-li, že nezabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu. Členové zastupitelstva rovněž mohli bývalému starostovi předkládat podněty či připomínky vůči jeho způsobu zabezpečování hospodaření obce podle schváleného rozpočtu. Zastupitelstvo obce vždy zřizuje finanční a kontrolní výbor, jejímiž předsedy jsou členové zastupitelstva obce, a výbor plní úkoly, kterými jej zastupitelstvo obce pověří. Jestliže tedy žalobkyně po celou dobu používání dotačních prostředků v letech 2002 a 2003 nezjistila, že v účetnictví obce je účtováno o obou poskytnutých dotacích, a nezjistila, na co jsou dotační prostředky používány, nebyla dodržena uvedená ustanovení obecního zřízení a selhaly veškeré kontrolní mechanizmy žalobkyně. To však není důvodem, aby se žalobkyně zřekla odpovědnosti za své jednání, tedy za to, že dotaci přijala a použila, jak dokládá její účetnictví.
Podle § 103 odst. 1 obecního zřízení obec navenek zastupuje starosta. Pravomoci zastupitelstva obce ve věcech samostatné působnosti obce jsou upraveny v § 84 obecního zřízení. Ustanovení § 85 obecního zřízení pak upravuje, o jakých majetkoprávních úkonech je vyhrazeno rozhodovat zastupitelstvu obce. Pod písmenem c) je zde uvedeno poskytování dotací třetím osobám a nelze dovodit, že by zastupitelstvo obce mělo schvalovat přijetí dotací od třetích osob. Pod písmenem j) je uvedeno uzavírání smluv o poskytnutí
třetím osobám, z čehož rovněž nelze dovodit, že by zastupitelstvo obce mělo rozhodovat o uzavírání smluv o přijetí
od třetích osob. Jiná je situace v případě uzavírání úvěrových smluv, kde je zastupitelstvu vyhrazeno uzavírání jak smluv o přijetí, tak smluv o poskytnutí úvěru. V daném případě se však jednalo o rozhodnutí o účasti státního rozpočtu na financování akce, tedy o jednostranný právní úkon, nikoliv o smlouvu, tedy o dvoustranný právní úkon. Obecní zřízení neobsahuje žádné ustanovení, které by podmiňovalo platnost žádosti o dotaci jejím předchozím schválením zastupitelstvem obce, proto nelze dovodit, že by takový úkon učiněný starostou obce byl ve smyslu § 41 odst. 2 obecního zřízení bez tohoto schválení od začátku neplatný.
Žalobkyně je dle § 99 odst. 3 obecního zřízení obcí, kde se rada obce nevolí. Pravomoc rady obce vykonával u žalobkyně v letech 2002 a 2003 ve smyslu § 99 odst. 2 zákona o obcích bývalý starosta, který byl orgánem obce z tohoto titulu oprávněným i povinným zabezpečovat hospodaření obce podle schváleného rozpočtu ve smyslu zákona č. 250/2000 Sb. Obecní zřízení však upravuje kontrolní mechanizmy plnění těchto oprávnění a povinností starostou. Bývalý starosta byl jako jeden z členů zastupitelstva do funkce zvolen podle § 84 odst. 2 obecního zřízení zastupitelstvem obce a to také mohlo starostu z funkce odvolat, pokud by došlo k závěru, že nezabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu. V průběhu let 2002 a 2003, kdy byly čerpány dotační finanční prostředky, však k odvolání starosty nedošlo. Členové zastupitelstva obce pak mohli podle § 102 odst. 2 písm. e) obecního zřízení podávat bývalému starostovi návrhy, připomínky a podněty ke způsobu hospodaření obce. Dalšími kontrolními orgány jsou výbory, které může zastupitelstvo obce ve smyslu § 117 obecního zřízení zřídit. Podle § 117 odst. 2 obecního zřízení zřizuje zastupitelstvo obce vždy finanční a kontrolní výbor, jejímiž předsedy jsou členové zastupitelstva obce. Výbory pak plní dle § 118 a § 119 úkoly, kterými je zastupitelstvo obce pověří. Podle § 119 obecního zřízení měl provádět kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce finanční výbor. Kontrolní výbor podle § 119 odst. 3 obecního zřízení měl kontrolovat dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti obce a plnit i další úkoly, kterými by jej pověřilo zastupitelstvo obce. Zápisy o provedené kontrole má kontrolní výbor předkládat zastupitelstvu obce. Podle § 15 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb. územní samosprávné celky uskutečňují své finanční hospodaření v souladu se schváleným rozpočtem a provádějí pravidelnou, systematickou a úplnou kontrolu svého hospodaření po celý rozpočtový rok. Z uvedeného lze proto učinit závěr, že to není a nebyl pouze starosta, kdo bez účasti členů zastupitelstva obce, příp. dalších obyvatel obce, měl sám oprávnění nakládat s finančními prostředky obce a zabezpečovat hospodaření obce podle rozpočtu obce. Nutno se ztotožnit s žalovaným, pokud by u žalobkyně byla prováděna pravidelná kontrola hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce ve smyslu § 15 zákona č. 250/2000 Sb., nemohlo by dojít k tomu, že by žalobkyně po dva roky nevěděla nic o poskytnutých dotacích ze státního rozpočtu, a to za situace, kdy bylo kontrolou finančního úřadu zjištěno a ze správního spisu se podává, že žalobkyně účtovala o obou poskytnutých dotacích. Sama žalobkyně v žalobě uvádí, že byly peněžní prostředky poskytnuté v rámci dotací použity k realizaci předmětných akcí, na úhradu pohledávek třetích osob za odvedené stavební práce, za činnost při výkonu stavebního dozoru a stavba byla podle stavební dokumentace zkolaudována. Za situace, kdy žalobkyně o použití finančních prostředků poskytnutých na základě uvedených dotací účtovala, nese jako účetní jednotka dle § 5 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, odpovědnost za vedení svého účetnictví, a to i v případě, že pověří vedením svého účetnictví jinou právnickou či fyzickou osobu. Nelze proto souhlasit s tvrzením žalobkyně, že to byl bývalý starosta sám, kdo s dotačními prostředky nakládal.
Ze správního spisu je rovněž zřejmé, že žalobkyně již delší dobu uvažovala o vybudování, resp. rozšíření kanalizace, jak vyplývá ze zápisů ze zasedání obecního zastupitelstva z 19. 12. 2001 a z 13. 2. 2002. Rovněž z výzvy Ministerstva zemědělství doručené žalobkyni 7. 2. 2002 vyplývá, že byla žalobkyně vyrozuměna, že na akci jí plánovanou v roce 2002 má být poskytnuta
5 000 000 Kč s tím, že musí být žalobkyní podána žádost a zachován další postup podle příslušných pravidel. V době schvalování rozpočtu obce na rok 2002, tj. 13. 2. 2002, tedy mělo zastupitelstvo tento příslib a znalo částku, která na akci v roce 2002 bude poskytnuta. Soud má proto za prokázané, že se částka 8 385 000 Kč neobjevila v rozpočtu žalobkyně omylem, jak tvrdí žalobkyně, ale byla do příjmové a výdajové části zapracována právě na základě uvedeného příslibu
. Uvedený závěr podporuje i zjištění, že v samotné žádosti o dotaci v r. 2002 jsou uvedeny celkové investiční náklady právě v částce 8 385 000 Kč.
Ohledně tvrzení žalobkyně, že nebyly finanční prostředky poskytnuté na základě obou dotací zapracovány do příjmové a výdajové části rozpočtu obce v roce 2002 ani 2003, a to ani během roku formou změny rozpočtu dle § 16 zákona č. 250/2000 Sb., nutno konstatovat shodně s žalovaným, že není rozhodné, zda byly finanční částky
zahrnuty do rozpočtu obce na začátku roku, či nikoliv. Podstatné je, zda byly tyto prostředky v průběhu roku čerpány, tedy použity. A k tomu v daném případě dle názoru soudu došlo. Vyplývá to jednak z účetnictví žalobkyně, ze kterého je zřejmé, že příjmy ve formě obou dotací v letech 2002 a 2003 přijala a v příslušných letech použila, a jednak ze zjištění, že stavba, která byla předmětem obou akcí, byla řádně, i když v náhradním termínu, dokončena a zkolaudována. Za situace, kdy tato investice mnohonásobně převyšovala finanční možnosti ročního rozpočtu žalobkyně a jiné finanční prostředky žalobkyně k dispozici neměla (např. bankovní úvěr), je zřejmé, že musela být tato akce financována právě z prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu. V té souvislosti není dle názoru soudu možné, aby v tak malé obci, jakou je žalobkyně, tak rozsáhlý projekt průběžně financovaný nevzbudil zájem občanů obce, resp. zájem zastupitelů obce o zdroj jeho financování. Jednalo se proto jednoznačně o použití rozpočtu dle § 18 zákona č. 250/2000 Sb. Jak je výše uvedeno, v roce 2002 byla
do rozpočtu žalobkyně zahrnuta. Pokud tomu tak nebylo v roce 2003, měla tak žalobkyně učinit postupem podle § 16 zákona č. 250/2000 Sb. formou rozpočtového opatření během roku. Ze správního spisu je zřejmé, že tak neučinila, proto je nutno uzavřít, že postupovala v rozporu se zákonem č. 250/2000 Sb.
Pokud žalobkyně prostředky poskytnuté jí ze státního rozpočtu nechtěla použít, tedy čerpat, z důvodů nejrůznějších, např. nesouhlasu s podmínkami, které byly součástí rozhodnutí, nebo nemožnosti dostát stanovené finanční spoluúčasti obce, měla dotaci vrátit, nebo neměla přistoupit k čerpání těchto prostředků. Pokud by se o jejich čerpání dověděla již v průběhu tohoto čerpání, buď po aplikaci výše uvedených kontrolních mechanizmů, či poté, kdy by se členové zastupitelstva obce začali zajímat, z čeho je tak rozsáhlý projekt financován, mělo zastupitelstvo obce možnost zastavit toto čerpání a učinit kroky k nápravě vzniklé situace. Toto však zastupitelstvo obce po celou dobu čerpání těchto prostředků v roce 2002 a 2003 neučinilo a po celou tuto dobu nerozhodlo o způsobu financování této akce, ač je z výše uvedených důkazů zřejmé, že o tom, že je výstavba kanalizace v obci financována právě z prostředků státního rozpočtu, muselo vědět.
Je pravdou, že z žádného zápisu o zasedání zastupitelstva obce nevyplývá, že by bylo podání uvedených žádostí o
zastupitelstvem obce výslovně schvalováno, resp. schváleno. Z výše uvedené argumentace soudu, podrobně rozvedené žalovaným v odůvodnění jeho rozhodnutí, však jednoznačně vyplývá, že zastupitelstvo žalobkyně s postupem starosty, tedy podáním žádosti o poskytnutí
, použitím těchto finančních prostředků na akci kanalizace, resp. rozšíření kanalizace, materiálně tedy fakticky souhlasilo, i když formální souhlas není nikde zaznamenán.
Rovněž námitku týkající se pochybení poskytovatele
soud shledal nedůvodnou. Jak již bylo uvedeno, poskytovatel
rozhoduje o poskytnutí
dle § 14 zákona č. 218/2000 Sb. na základě žádosti příjemce, tedy dle údajů tam uvedených. Tento zákon neupravuje povinnost poskytovatele
zjišťovat, zda je příslušná žádost podána se souhlasem zastupitelstva obce, když je podepsána starostou obce, který dle § 103 odst. 1 obecního zřízení zastupuje obec navenek. Je naopak na obci jako územním samosprávném celku, aby za použití výše uvedených kontrolních mechanizmů zajistila soulad takové žádosti s příslušnými právními předpisy, obecním zřízením, zákonem č. 218/2000Sb. a č. 250/2000 Sb. V podrobnostech soud odkazuje na vyjádření žalovaného ke shodné odvolací námitce, jak bylo uvedeno výše. Nedůvodnou je rovněž námitka, že realizací stavby došlo ke zhodnocení majetku České republiky, a nikoliv majetku žalobkyně. Jak uvedl žalovaný, je tato skutečnost bez vlivu na posouzení, zda došlo či nedošlo k porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 zákona č. 218/2000 Sb.
Lze tedy uzavřít, tvrdí-li žalobkyně, která je územně samosprávným celkem – obcí, že jí nebyly poskytnuty v letech 2002 a 2003
podle § 7 odst. 1 písm. c) a § 14 odst. 1, 2, 3 zákona č. 218/2000 Sb., protože příslušné žádosti o
podal bývalý starosta žalobkyně bez souhlasu zastupitelstva obce a s rozhodnutím o poskytnutí
zastupitelstvo obce neseznámil a tyto finanční prostředky nebyly nikdy součástí rozpočtu obce a zastupitelstvo obce po dobu dvou let 2002 a 2003 nemělo povědomost o poskytnutí a čerpání uvedené
a ze závěrů kontroly finančního úřadu je zjištěno, že obec o dotaci účtovala, její prostředky vynakládala na akce kanalizace a rozšíření kanalizace v obci, které byly následně kolaudovány, a v obci nebyla prováděna kontrola hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce dle § 15 zákona č. 250/2000 Sb. a selhaly i kontrolní mechanizmy dle příslušných ustanovení obecního zřízení, pak je zřejmé, že jde o čerpání prostředků
ze státního rozpočtu obcí a z toho pro obec plyne povinnost dodržet podmínky, za kterých byla
poskytnuta. Pokud je kontrolou zjištěno porušení těchto podmínek ve smyslu § 44 zákona č. 218/2000 Sb., je z takového porušení odpovědná obec, nikoli bývalý starosta.
*) Ustanovení změněno s účinností od 1. 1. 2004 zákonem č. 479/2003 Sb.

References: § 84
 § 85
 zákona č. 128
 zákona č. 450
 § 44
 zákona č. 218
 § 84
 § 85
 zákona č. 128
 § 44
 zákona č. 218
 § 84
 § 16
 zákona č. 250
 § 451
 § 14
 zákona č. 218
 § 103
 § 84
 § 85
 § 41
 § 99
 § 99
 zákona č. 250
 § 84
 § 102
 § 117
 § 117
 § 118
 § 119
 § 119
 § 119
 § 15
 zákona č. 250
 § 15
 zákona č. 250
 § 5
 zákona č. 563
 Soud 
 § 16
 zákona č. 250
 § 18
 zákona č. 250
 § 16
 zákona č. 250

soud 
 § 14
 zákona č. 218
 § 103
 soud 
 § 44
 zákona č. 218
 § 7
 § 14
 zákona č. 218
 § 15
 zákona č. 250
 § 44
 zákona č. 218