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Timestamp: 2016-05-25 18:52:35+00:00

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Hamburgisches OVG, Urteil vom 9. Dezember 2009 - Az. 5 Bf 106/09 x
Hamburgisches OVGRechtsprechungUrteil vom 9. Dezember 2009 - Az. 5 Bf 106/09
Hamburgisches OVG · Urteil vom 9. Dezember 2009 · Az. 5 Bf 106/09
5 Bf 106/09
openJur 2013, 1069
TenorDie Berufung des Klägers gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. Januar 2009 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg wird zurückgewiesen.
Tatbestand Der Kläger, ein Rechtsanwalt, der im Nebenerwerb eine Schafhaltung betreibt, begehrt die Verpflichtung der Beklagten, in eine Förderung extensivierter Grünlandnutzung auch Teilflächen der Flurstücke xx und yy der Gemarkung T. (im folgenden als Flurstücke xx und yy bezeichnet) einzubeziehen.
1. Die im Eigentum der Beklagten stehenden Flurstücke xx und yy sind Bestandteil der öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen Parkanlage O. bzw. der Kleingartenanlage T. (gemäß § 1 des Gesetzes über Grün- und Erholungsanlagen im Amtlichen Anzeiger Nr. 152 vom 7. August 1996 [Seite 1961 ff., 2013/2014] bekanntgemacht), werden aber seit geraumer Zeit auf den hier in Rede stehenden Teilen tatsächlich landwirtschaftlich genutzt. Seit 1999 nutzt der Kläger die Flächen als Schafsweide.
Mit Schreiben vom 28. Juni 2005 wandte sich der Kläger an das für Agrarförderung zuständige Referat in der Behörde für Wirtschaft und Arbeit der Beklagten, teilte mit, er beabsichtige, die Förderung extensiver Grünlandnutzung zu beantragen, und bat um eine verbindliche Mitteilung, ob Probleme hinsichtlich der Förderfähigkeit der im Kleingartenverein T. gelegenen Fläche gesehen würden, die er bereits seit einigen Jahren für seine Schafhaltung nutzen könne. Hierauf teilte die Behörde dem Kläger mit Schreiben vom 6. Juli 2005 mit, "dass diese Grünlandfläche in die Förderung einer extensiven Grünlandnutzung einbezogen werden kann". Dem Kläger wurde geraten, sich um einen Vertragsschluss für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren zu bemühen.
Der Kläger schloss in der Folge mit der Beklagten, insoweit vertreten durch das Bezirksamt X., am 24. August 2005 einen öffentlich-rechtlichen Nutzungsvertrag, demzufolge er die darin näher bezeichneten Teilflächen der Flurstücke xx und yy (ca. 3,32 ha) vom 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2010 unentgeltlich als Schafsweide nutzen darf. Nach Ablauf der Vertragszeit verlängere sich der Vertrag jeweils um ein weiteres Jahr, wenn er nicht von einer der Vertragsparteien gekündigt werde. Eine Kündigungsmöglichkeit ist – abgesehen von fristloser Kündigung aus näher geregelten Gründen – für beide Vertragsparteien mit einer Kündigungsfrist von drei Monaten "zum Ablauf eines jeden Vertragsjahres" vorgesehen.
Ende Juli 2005 stellte der Kläger bei der Behörde für Wirtschaft und Arbeit der Beklagten einen Antrag auf Förderung extensivierter Grünlandnutzung. Er beantragte darin eine Prämie für die Einführung extensiver Bewirtschaftung seines Betriebes durch Verringerung des bisherigen Besatzes mit Rauhfutterfressern im Wege der Flächenaufstockung um 2,85 ha auf 9,13 ha Hauptfutterfläche auf maximal 1,4 rauhfutterfressende Großvieheinheiten je Hektar Hauptfutterfläche. Den Viehbestand des Betriebes gab er mit 77 Mutterschafen und 2 Zuchtböcken an. Die Korrespondenz mit der Behörde führte der Kläger unter seiner Privatanschrift, wobei er verschiedentlich eine Kontaktaufnahme unter seiner Büro-Telefonnummer (ohne näheren Hinweis, dass es sich dabei um eine Rechtsanwaltskanzlei handelt) anbot.
Die Behörde für Wirtschaft und Arbeit der Beklagten bewilligte dem Kläger mit Zuwendungsbescheid vom 4. Dezember 2006 eine Zuwendung von jährlich 153 Euro/ha in den Jahren 2006 bis 2010 für eine Dauergrünlandfläche von 6,1556 ha, wobei sie einige im Antrag genannte Bruttoflächen um insgesamt 0,13 ha "Landschaftselemente" reduzierte. Die (Teil-)Flächen der Flurstücke xx (netto 0,8845 ha) und yy (netto 1,9689 ha) könnten nicht in die Förderung einbezogen werden, da es sich hierbei nicht um landwirtschaftliche Flächen, sondern um Grünflächen in einem allgemein zugänglichen Kleingartengebiet handle, auf denen dem Kläger eine von der Nutzungsbestimmung abweichende Tierhaltung gestattet worden sei und für die außerdem ausreichende Nutzungsverhältnisse nicht nachgewiesen worden seien.
2. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2006, geschrieben auf Anwaltskanzlei-Briefbogen mit dem Aufdruck "A... S... - C... F... – Rechtsanwälte Bürogemeinschaft" und versehen mit der Bezeichnung "Rechtsanwalt C... F..." erhob der Kläger Widerspruch gegen den Zuwendungsbescheid, soweit darin die Flurstücke xx und yy nicht berücksichtigt worden waren. Das Widerspruchsschreiben ist unterzeichnet mit "C... F... Rechtsanwalt". Er bezog sich zur Begründung darauf, dass ihm vor Antragstellung auf seine Auskunftsbitte hin mitgeteilt worden sei, dass die Flächen in die Förderung einer extensiven Grünlandnutzung einbezogen werden könnten. Auch seien ausreichende Nutzungsverhältnisse nachgewiesen. Der über diese Flächen geschlossene Nutzungsvertrag mit dem Bezirksamt X. sehe eine Kündigungsmöglichkeit erst nach Ablauf von fünf Jahren (Ende 2010) vor.
Nachdem der Kläger – wiederum auf Anwaltskanzlei-Briefbogen – am 17. April 2007 eine Entscheidung über den Widerspruch angemahnt hatte, wies die Behörde für Wirtschaft und Arbeit den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 30. April 2007 zurück. Auch wenn für die Flurstücke xx und yy vertraglich wohl eine ausreichend lange Bewirtschaftungsdauer gesichert sei, bestehe für diese Flächen kein Anspruch auf eine Beihilfe für Agrarfördermaßnahmen, da es sich nicht um landwirtschaftliche Flächen im Sinn von Kapitel VI der VO (EG) Nr. 1257/1999 handle. Die Verordnung sei unter Zugrundelegung ihrer Zwecke nicht auf die in Rede stehenden Flächen anwendbar, da diese Flächen – als Teil der Kleingartenanlage T. – bereits nach dem Gesetz über Grün- und Erholungsanlagen geschützt seien und durch die Nutzung als Schafsweide keinen weitergehenden Umweltschutz erführen. Auch aus dem Schreiben der Behörde für Wirtschaft und Arbeit vom 6. Juli 2005 könnten keine Förderansprüche hergeleitet werden, da die darin liegende, rechtswidrige Zusicherung durch die Ablehnung der Förderung für die streitigen Flächen im Zuwendungsbescheid konkludent zurückgenommen worden sei. Die Rücknahme der Zusicherung sei rechtmäßig. Wegen der weiteren Ausführungen wird auf den Widerspruchsbescheid verwiesen.
Der an die Privatanschrift des Klägers adressierte Widerspruchsbescheid wurde laut der von einem Mitarbeiter des Postdienstunternehmens Jurex ausgefüllten Postzustellungsurkunde am 9. Mai 2007 in den zur Wohnung gehörenden Briefkasten eingelegt, da die Übergabe des Schriftstücks in der Wohnung nicht möglich gewesen sei.
Nachdem die Behörde für Wirtschaft und Arbeit dem Kläger am 26. Juni 2007 in einer Antwort auf eine Dienstaufsichtsbeschwerde mitgeteilt hatte, dass am 30. April 2007 ein Widerspruchsbescheid ergangen sei, teilte der Kläger (auf Anwaltskanzlei-Briefbogen) der Behörde mit, dass ihm bisher ein solcher Bescheid nicht zugegangen sei, und bat um kurzfristige Zusendung. Hierauf übersandte die Behörde am 29. Juni 2007 Kopien des Widerspruchsbescheids sowie der Postzustellungsurkunde per Telefax an die Rechtsanwaltskanzlei des Klägers.
3. Der Kläger hat am 13. Juli 2007 Klage erhoben. Er hat darin bestritten, den Widerspruchsbescheid in der in der Postzustellungsurkunde beurkundeten Weise erhalten zu haben, und ferner darauf hingewiesen, dass er den Widerspruch unter seiner Kanzleianschrift erhoben habe; die Beklagte habe es nicht für erforderlich gehalten, den Widerspruchsbescheid am Kanzleisitz zuzustellen. Bereits durch seine Dienstaufsichtsbeschwerde vom 24. Mai 2007 habe die Beklage noch innerhalb der von ihr behaupteten Klagefrist Kenntnis davon erhalten, dass ihm bisher noch kein Widerspruchsbescheid zugegangen sei, habe dies aber nicht zum Anlass genommen, den Bescheid umgehend zu übersenden. Sie habe daher wissentlich verhindert, dass er innerhalb der von der Beklagten behaupteten Klagefrist Klage erheben konnte, so dass ihm zumindest Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden müsse.
Zur Sache hat der Kläger geltend gemacht, die im Zuwendungsbescheid enthaltene konkludente Rücknahme der Förderungszusage sei rechtswidrig. Er könne sich gemäß § 48 Abs. 2 Satz 2 VwVfG auf Vertrauensschutz berufen, da er Vermögensdispositionen getroffen habe, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen könne. Im Vorfeld des Förderantrags habe er sich an das Bezirksamt X. gewandt und im Hinblick auf Veränderungen bei der Gewährung von EU-Agrarprämien verschiedene Varianten der künftigen Pflege der bis dahin "vertragslosen" Nutzung der Flächen xx und yy vorgeschlagen. Eine der Varianten sei die Ablösung des vertragslosen Zustandes durch einen Nutzungsvertrag mit Laufzeit bis Ende 2010 gewesen. Die Pflege der Flächen würde in diesem Fall für das Bezirksamt weiterhin kostenlos sein, er hingegen könne diese Fläche im Rahmen der Extensivierungsförderung angeben und würde hierfür Fördermittel bekommen. Er habe das Bezirksamt zugleich darauf hingewiesen, dass er für den Fall, dass eine Regelung nicht zustande komme, die Nutzung einstellen werde, da eine vertraglose Fläche die Inanspruchnahme von Mitteln für extensive Grünlandnutzung behindern würde. Erst im Vertrauen auf die Zusage seitens der Beklagten, dass die Fläche förderfähig sei, habe er dann mit dem Bezirksamt X. einen Nutzungsvertrag mit fester Laufzeit bis Ende 2010 abgeschlossen. Ohne eine entsprechende Zusage und ohne Bereitschaft des Bezirksamts zum Vertragsschluss hätte er die Pflege der Fläche bereits ab Mitte 2005 eingestellt und den Mutterschafbestand entsprechend reduziert. Die in dem Nutzungsvertrag von seiner Seite eingegangene vergütungslose Pflegeverpflichtung bis Ende 2010 stelle eine Vermögensdisposition dar. Ohne entsprechende Beihilfe sei eine wirtschaftliche Flächennutzung mit Mutterschafen nicht mehr möglich. Die von ihm genutzten Teilflächen der Flurstücke xx und yy seien auch förderfähig. Nach der Begriffsbestimmung in der einschlägigen Förderrichtlinie der Beklagten handle es sich bei den Flächen um Dauergrünland. Außerdem gebe es für diese Flächen eine Feldblockidentifikationsnummer der Europäischen Union; solche Nummern würden für landwirtschaftliche Flächen vergeben, welche im Rahmen der von der EU gewährten Betriebsprämie förderfähig seien. Der Beklagten sei im übrigen seit seinem Schreiben vom 28. Juni 2005 bekannt, dass die streitigen Flächen in einem Kleingartengebiet lägen.
Der Kläger hat beim Verwaltungsgericht mit seinem Hauptantrag beantragt, die Beklagte zu verpflichten, ihm eine Extensivierungsprämie für fünf Jahre auch für die Flurstücke xx und yy zu bewilligen, hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, den durch die Nichtbewilligung der zugesagten Förderung entstandenen wirtschaftlichen Vermögensnachteil in einer Gesamthöhe von 2.182,85 Euro auszugleichen.
Die Beklagte hat beim Verwaltungsgericht beantragt, die Klage abzuweisen.
Die Klage sei wegen Verfristung unzulässig; für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand sei kein Raum. Der Postzusteller habe die Zustellung des Widerspruchsbescheides durch Einlegung in den Briefkasten des Klägers in der Postzustellungsurkunde beurkundet. Nach der Befragung des damaligen Zustellers bestünden keine Zweifel, dass die Zustellung wie beurkundet auch tatsächlich erfolgt sei. Die Zustellung habe unter der Privatanschrift des Klägers erfolgen dürfen, da der Kläger diese in seinem Förderantrag vom 30. Juli 2005 angegeben habe. Es lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Zustellung unter der Kanzleianschrift hätte erfolgen müssen. Auch aus dem Widerspruchsschreiben, bei dem der Kopfbogen der Rechtsanwaltskanzlei des Klägers verwendet worden sei, folge nicht, dass allein deshalb sämtliche künftige Korrespondenz nur unter dieser Anschrift zu erfolgen habe. Dazu hätte es einer ausdrücklichen Erklärung bedurft, die jedoch fehle.
Mit dem aufgrund mündlicher Verhandlung vom 14. Januar 2009 ergangenem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage des Klägers abgewiesen.
Die Klage sei mit dem Hauptantrag unzulässig, da die Klagefrist nicht eingehalten worden sei. Diese habe mit der Zustellung des Widerspruchsbescheides am 9. Mai 2007 begonnen. Dem Kläger habe der Widerspruchsbescheid an seine Privatanschrift zugestellt werden dürfen, da er bis zu dessen Erlass keine schriftliche Vollmacht über seine (Eigen-) Vertretung vorgelegt habe. Selbst wenn zugunsten des Klägers das Widerspruchsschreiben als Bestellung seiner eigenen Person als Bevollmächtigter verstanden werden könnte, müssten besondere Umstände vorliegen, die eine Zustellung des Widerspruchsbescheides an die Privatanschrift des Klägers ermessensfehlerhaft mache; solche Umstände seien aber nicht erkennbar. Die über die Zustellung ausgefüllte Postzustellungsurkunde beweise, dass das Schriftstück dem Kläger am 9. Mai 2007 wirksam zugestellt worden sei. Der zur Widerlegung der Beweiskraft der Urkunde erforderliche Gegenbeweis der Unrichtigkeit der in der Zustellungsurkunde bezeugten Tatsachen sei nicht erbracht worden. Dem Kläger könne auch keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden, da das Schriftstück durch die formgerechte Zustellung in seinen Briefkasten und damit in seinen Herrschaftsbereich gelangt sei. Hierdurch sei ihm die Möglichkeit eröffnet worden, vom Bescheid Kenntnis zu erlangen. Es sei Aufgabe des Klägers zu gewährleisten, dass ihn Post, die in seinen Briefkasten gelange, auch erreiche. Sollte dies nicht geschehen sein, trage hierfür der Kläger die Verantwortung.
Mit dem Hilfsantrag sei die Klage zumindest unbegründet. Der Kläger begehre, gestützt auf § 48 Abs. 3 HmbVwVfG, einen Vermögensnachteilsausgleich. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift – Rücknahme eines nicht auf Geld- oder Sachleistungen gerichteten Verwaltungsakts – seien aber nicht gegeben, da das vom Kläger als Zusicherung gewertete Schreiben vom 6. Juli 2005 Subventionen und damit Geldleistungen betreffe.
4. Auf Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 24. April 2009 die Berufung (allein) hinsichtlich des Klage-Hauptantrags zugelassen.
In seiner Berufungsbegründung macht der Kläger geltend, die Klage sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zulässig. In diesem Zusammenhang wiederholt und vertieft er seine Ausführungen zu dem von ihm behaupteten Erfordernis, den Widerspruchsbescheid an die Kanzleianschrift zuzustellen, und hält eine Heilung durch Zustellung an seine Privatanschrift deshalb für ausgeschlossen, weil ihn das Schriftstück nicht erreicht habe. Er setzt sich kritisch mit den Angaben des beim Verwaltungsgericht als Zeugen gehörten Postzustellers auseinander. Daneben kritisiert er, dass das Verwaltungsgericht auch seinem Wiedereinsetzungsantrag nicht stattgegeben habe. Die Klage sei auch begründet. Der Nutzungsvertrag über die Teilflächen der Flurstücke Nrn. xx und yy habe eine ausreichende Laufzeit. Erst nach Ablauf der festen Vertragslaufzeit Ende 2010 sei der Vertrag jährlich kündbar. Die Fläche sei auch förderfähig. Es handle sich hierbei um Dauergrünland im Sinn der Definition der Anlage 4 zur einschlägigen Bewilligungsrichtlinie der Beklagten. Erneut verweist er darauf, dass die Flächen eine Feldblockidentifikationsnummer der Europäischen Union erhalten hätten; diese Nummern würden solchen Flächen zugeordnet, die im Rahmen der EU-Betriebsprämien als förderfähig angesehen würden. Somit würden die Flächen auch im Rahmen europäischer Beihilfen als förderfähiges Grünland eingestuft. Schließlich würden die streitigen Flächen auch im landwirtschaftlichen Flächenkataster Schleswig-Holstein/Hamburg als beihilfefähige Fläche geführt. Ein etwaiger anderweitiger Widmungszweck hinsichtlich der Flächen spiele für die Einschlägigkeit des Förderprogramms keine Rolle.
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 14. Januar 2009 und des Zuwendungsbescheides vom 4. Dezember 2006 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 30. April 2007 die Beklagte zu verpflichten, über die bereits bewilligte Flächenförderung hinaus auch die Förderung der extensiven Dauergrünlandnutzung auf den Flurstücken xx und yy der Gemarkung T. mit einer beantragten Nettofläche in Höhe von 2,8534 ha für den mit Antrag vom 30. Juli 2005 beantragten Zeitraum zu gewähren.
Sie hält an ihrer Auffassung fest, dass die Klage wegen Verfristung unzulässig sei. Auch bei einer Eigenvertretung eines Rechtsanwalts sei, wenn an eine von der Privatanschrift verschiedene Kanzleianschrift zugestellt werden solle, gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZG die Vorlage einer schriftlichen Vollmacht erforderlich. Jedenfalls zwinge der Gesetzeszweck, namentlich die Rechtssicherheit, zu einer ausdrücklichen Klarstellung des Betroffenen, dass künftig Zustellungen an ihn als Bevollmächtigten zu richten seien. Eine solche Klarstellung sei hier nicht erfolgt. Der vom Kläger verwendete Briefkopf einer Anwalts-Bürogemeinschaft habe keinesfalls Rückschlüsse darauf zugelassen, dass der Kläger sich in eigener Sache vertreten wolle. Es sei selbst durch seine Unterzeichnung als Rechtsanwalt nicht ersichtlich gewesen, welcher der in der Kanzlei tätigen Rechtsanwälte intern tatsächlich mit der Wahrnehmung der rechtlichen Interessen des Klägers beauftragt gewesen sei. Somit habe es gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 VwZG im Ermessen der Behörde gestanden, ob sie den Widerspruchsbescheid an die Privatadresse oder an die Anschrift der Bürogemeinschaft zustelle. Mangels eindeutiger Klarstellung einer Eigenvertretung habe sie aus Gründen der Praktikabilität und der Rechtssicherheit ermessensfehlerfrei entschieden, den Widerspruchsbescheid an die Privatadresse zuzustellen, zumal die umfangreiche Korrespondenz vor Erlass des Zuwendungsbescheides problemlos über die Privatanschrift abgewickelt worden sei. Die Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hätten nicht vorgelegen. Das einfache Bestreiten des Klägers, den Bescheid erhalten zu haben, genüge nicht, die im übrigen durch die Beweisaufnahme des Verwaltungsgerichts erwiesene korrekte Zustellung des Bescheides in Frage zu stellen. Der Kläger habe keine weitergehenden Angaben gemacht wie z.B., dass Post aus dem Briefkasten entwendet worden sei.
Auch materiellrechtlich könne die Berufung keinen Erfolg haben. Die streitigen Flächen seien nicht förderfähig, weil die einschlägigen Fördervoraussetzungen des Kapitels VI der VO (EG) Nr. 1257/1999 vom 17. Mai 1999 nicht vorlägen. Da die Flächen Bestandteil öffentlicher Grün- und Erholungsanlagen seien, stellten sie keine landwirtschaftlichen Flächen im Sinne der EG-Verordnung dar; daran ändere auch die dem Nutzungszweck nicht entsprechende Nutzung der Flächen als Schafsweide nichts. Diese Nutzung sei auch nicht zur Erhöhung des bereits durch das Gesetz über Grün- und Erholungsanlagen bestehenden Umweltschutzes geeignet. Sinn und Zweck der Verordnung schlössen Zuwendungen für öffentliche Grün- und Erholungsanlagen aus, weil sie keinen Anreiz zur Durchführung von Agrarumweltmaßnahmen bieten könnten. Der Hinweis auf eine etwa vorhandene Feldblockidentifikationsnummer führe nicht weiter. Im vorliegenden Fall gehe es nicht um die Teilnahme an der einheitlichen Betriebsprämie gemäß der VO (EG) Nr. 1782/ 2003, sondern um die Beantragung einer Grünlandextensivierungsprämie mit völlig anderen Fördervoraussetzungen. Die Feldblockidentifikationsnummern würden von den zuständigen Stellen nach dem Erscheinungsbild der Flächen auf Luftbildern ohne Kenntnis der tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort und der rechtlichen Nutzungsbeschränkungen vergeben.
Es bestünden erhebliche Zweifel, ob das Schreiben der Behörde für Wirtschaft und Arbeit vom 6. Juli 2005 überhaupt als Zusicherung zu werten sei. Das Schreiben erschöpfe sich in einer Mitteilung über die gegenwärtige behördliche Einschätzung der Rechtslage; ein klarer Rechtsbindungswille werde nicht zum Ausdruck gebracht. Aber selbst wenn das Schreiben als Zusicherung angesehen würde und als Rechtsgrundlage für eine Rücknahme nicht § 10 Abs. 1 MOG, sondern § 48 HmbVwVfG einschlägig sei, sei die stillschweigende Rücknahme rechtmäßig, weil angesichts gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben eine Ermessensreduzierung auf Null, jedenfalls aber ein Fall des intendierten Ermessens vorgelegen habe. Anhaltspunkte für ein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers in den Bestand der (etwaigen) Zusicherung lägen nicht vor, da keine erheblichen Vermögensdispositionen auf Klägerseite erkennbar seien.
GründeDie Berufung des Klägers ist zulässig ( I. ), hat aber in der Sache keinen Erfolg ( II. ).
Der Kläger verfolgt mit ihr nur noch den in der ersten Instanz gestellten Klage-Hauptantrag. Insoweit hat der Senat die Berufung gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO zugelassen. Die Berufungsbegründung, die in ausreichendem Maße die Berufungsgründe darlegt (§ 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO), ist am 28. Mai 2009 innerhalb der Frist des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO beim Oberverwaltungsgericht eingegangen. Der Zulässigkeit der Berufung steht hier nicht entgegen, dass die Berufungsbegründung keinen förmlichen Antrag enthält.
Gemäß § 124a Abs. 6 Satz 3 i.V.m. Abs. 3 Satz 4 VwGO muss die Berufungsbegründung "einen bestimmten Antrag enthalten". Hieraus ist zu folgern, dass aus der Berufungsbegründung deutlich hervorgehen muss, in welchem Umfang und mit welchem Ziel das erstinstanzliche Urteil angefochten wird (vgl. z.B. Seibert in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 124a Rn. 91). § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO verlangt aber nicht notwendig einen förmlichen Antrag; die Regelung erstrebt keine durch die Sache nicht gerechtfertigte Formalisierung. Ausreichend ist vielmehr, dass die innerhalb der Berufungsbegründungsfrist eingereichten Schriftsätze des Berufungsführers ihrem gesamten Inhalt nach eindeutig zu erkennen geben, in welchem Umfang und mit welchem Ziel das Urteil angefochten werden soll (Seibert, a.a.O., § 124a Rn. 93; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 124a Rn. 30). Entscheidend sind die Umstände des konkreten Einzelfalls (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.10.1999, NVwZ 2000, 315; Urt. v. 8.3.2004, NVwZ-RR 2004, 541).
Nach den Umständen des vorliegenden Falls ist das Erfordernis eines "bestimmten Antrags" noch erfüllt. Erkennbares Ziel der Berufung ist die Verpflichtung der Beklagten entsprechend dem beim Verwaltungsgericht gestellten Hauptantrag. Der Kläger hatte im erstinstanzlichen Verfahren mit seinem Hauptantrag die Verpflichtung der Beklagten begehrt, über die bereits bewilligte Flächenförderung hinaus auch die Förderung einer extensiven Dauergrünlandnutzung auf den Flurstücken xx und yy mit einer beantragten Nettofläche von 2,8534 ha für den mit Antrag vom 30. Juli 2005 beantragten Zeitraum zu gewähren. Nachdem das Verwaltungsgericht die Klage insoweit als unzulässig abgewiesen hatte, beantragte der Kläger die Zulassung der Berufung ohne nähere Antragsspezifizierung. Aus der Begründung des Zulassungsantrags ergab sich, dass das Urteil insgesamt (Entscheidung zum Haupt- und Hilfsantrag) angefochten werden sollte. Zum Hauptantrag hatte der Kläger nur Ausführungen zur Zulässigkeit der Klage gemacht, nachdem das Verwaltungsgericht die Klage ausschließlich an der Unzulässigkeit hatte scheitern lassen. Nach Zulassung der Berufung hinsichtlich des Hauptantrags machte der Kläger auf den Seiten 6/7 seiner Berufungsbegründung Ausführungen zum "streitgegenständlichen Nutzungsvertrag", zur "streitgegenständlichen Fläche" bzw. zu der "in Rede stehenden Fläche", die im Zusammenhang mit den Bescheiden, um die es geht, sowie dem erstinstanzlichen Vortrag zur Begründetheit der Klage keinen Zweifel daran lassen, dass es dem Kläger weiterhin um die Förderfähigkeit der Flächen auf den Flurstücken xx und yy im Rahmen einer Nutzung als Dauergrünland geht. Hieran bestehen augenscheinlich auch für die Beklagte keine Zweifel. So führt sie in ihrer Berufungserwiderung aus, die Berufung könne auch materiellrechtlich keinen Erfolg haben, da "die streitgegenständlichen Flächen" nicht förderungsfähig seien. Sie fielen als Teil der als Kleingartenanlage T. gewidmeten Fläche unter den Schutz des Gesetzes über Grün- und Erholungsanlagen.
Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zulässig ( 1. ). Der Widerspruchsbescheid hätte dem Kläger unter seiner Kanzleianschrift zugestellt werden müssen ( 1.1. ). Der Zustellungsmangel ist durch die Zustellung des Widerspruchsbescheides unter der Privatanschrift des Klägers nicht geheilt worden ( 1.2. ). Zwar hat die Postzustellung im Rechtssinn zum Empfang der zuzustellenden Sendung geführt ( 1.2.a ), doch hat dadurch nicht der Empfangsberechtigte das Schriftstück erhalten ( 1.2.b ). Der Kläger hat jedoch keinen Anspruch auf Einbeziehung der Flurstücke xx und yy in die Förderung extensiver Grünlandnutzung ( 2. ). Die Flächen gehören unbeschadet der auf ihnen zur Zeit tatsächlich stattfindenden Nutzung nicht zu den "landwirtschaftlichen Flächen" im Sinn der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsvorschriften ( 2.1.a ); auf das Schreiben der Beklagten vom 6. Juli 2005 kann sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen ( 2.1.b ). Daneben fehlt es an Einkommensverlusten oder besonderen zusätzlichen Kosten infolge der Nutzung der Flurstücke xx und yy, die die beantragte Beihilfe ganz oder teilweise kompensieren soll ( 2.2. ).
1. Die am 13. Juli 2007 erhobene Klage des Klägers ist zulässig, insbesondere nicht verfristet. Die einmonatige Klagefrist des § 74 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 VwGO begann erst mit dem tatsächlichen Erhalt (§ 8 VwZG) einer Kopie des Widerspruchsbescheids, die dem Kläger von der Beklagten an seinen Kanzleisitz mittels Telefax am 29. Juni 2007 übermittelt wurde.
1.1. Die Zustellung des Widerspruchsbescheides an den Kläger unter seiner Privatanschrift, die am 9. Mai 2007 bewirkt wurde, verstieß gegen § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZG und setzte als solche die Klagefrist daher nicht in Lauf.
Gemäß § 73 Abs. 3 Sätze 1 und 2 VwGO ist ein Widerspruchsbescheid nach den Vorschriften des (Bundes-)Verwaltungszustellungsgesetzes zuzustellen. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 VwZG können Zustellungen an den bestellten Bevollmächtigten gerichtet werden; nach § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZG sind sie an ihn zu richten, wenn er schriftliche Vollmacht vorgelegt hat.
Der Kläger hat die Korrespondenz im Vorfeld des Bescheides vom 4. Dezember 2006 unter seiner Privatanschrift und ohne Hinweis auf seine Anwalts-Eigenschaft geführt. Den Widerspruch gegen den Bescheid erhob der Kläger hingegen auf einem Anwaltskanzlei-Briefbogen.
Aus § 7 Abs. 1 Satz 1 VwZG lässt sich die Pflicht zur Zustellung des Widerspruchsbescheides an die Kanzleianschrift des Klägers nicht herleiten. Diese Regelung stellt lediglich eine Erweiterung der der Behörde eröffneten Möglichkeiten dar (BVerwG, Urt. v. 30.10.1997, BVerwGE 105, 288, 293 f. [zu § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG]; OVG Lüneburg, Beschl. v. 29.11.2007, InfAuslR 2008, 78 f.; BFH, Urt. v. 3.2.2004, NVwZ-RR 2005, 765 f.). Der Umstand, dass sich die Beklagte (allein) mit der Eingangsbestätigung hinsichtlich des Widerspruchs an den Kläger ("Rechtsanwalt C... F...") unter seiner Kanzleianschrift gewandt hat, reicht nicht aus, eine Ermessensbindung hinsichtlich der Auswahl der Zustelladressaten zu bejahen (vgl. hierzu OVG Lüneburg und BFH, jeweils a.a.O.).
Aufgrund der Umstände des vorliegenden Falles ist hier indes ein Fall des § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZG gegeben. Der Kläger hat zwar keine auf ihn selbst lautende schriftliche Vollmacht vorgelegt. Dies ist im Falle des sich selbst vertretenden Rechtsanwalts aber auch entbehrlich. In solchen Fällen ist es ausreichend, wenn hinreichend deutlich wird, dass der Widerspruch in "amtlicher" Eigenschaft als Rechtsanwalt erhoben wird. So liegt der Fall hier.
Der Kläger ist selbst Rechtsanwalt. Der Briefbogen des Widerspruchsschreibens enthält den Aufdruck "A... S... - C... F... – Rechtsanwälte Bürogemeinschaft". Über dem Feld mit der Anschrift und den Kontaktmöglichkeiten der Kanzlei ist verzeichnet "Rechtsanwalt C... F...". Das Widerspruchsschreiben ist unterzeichnet mit "C... F... Rechtsanwalt". Zwar enthält es im Text keinen weiteren Hinweis auf eine Bevollmächtigung (z.B. "Namens und im Auftrag meines Mandanten ...") oder darauf, dass der Kläger nunmehr als Anwalt in eigener Sache auftrete. Da die Bevollmächtigung hier ein Insichgeschäft darstellt, wäre es übertriebener Formalismus, hierüber eine gesonderte Urkunde zu verlangen. Die Eigenvertretung – auch wenn sie wohl nur im Hinblick auf § 80 Abs. 2 HmbVwVfG und ggf. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO vorgenommen wurde – kommt durch Form und Inhalt des Widerspruchsschreibens vom 6. Dezember 2006 ("schriftlich") ausreichend zum Ausdruck. Wie aus dem Briefkopf des Schreibens deutlich wird, ist der Kläger als Rechtsanwalt lediglich in Bürogemeinschaft mit einer weiteren Anwältin tätig. Eine solche Gemeinschaft beschränkt sich in der Regel auf die gemeinsame Nutzung von Betriebsmitteln wie Räumlichkeiten, deren Kosten entsprechend vertraglicher Abrede geteilt werden. Der Zusammenschluss mehrerer Rechtsanwälte in einer Bürogemeinschaft umfasst jedoch keine gemeinsame Berufsausübung im Sinn von § 59a Abs. 1 BRAO. Vielmehr übt jeder Berufsangehörige seine Tätigkeit unabhängig und in eigener Verantwortung aus (vgl. Kleine-Cosack, BRAO, 5. Aufl. 2008, vor § 59a Rn. 63). Dass hier gerade der Kläger als Rechtsanwalt tätig wird (und nicht die mit ihm in Bürogemeinschaft verbundene Rechtsanwältin), wird ferner aus weiteren Einzelheiten des Widerspruchsschreibens deutlich, so durch die Bezeichnung "Rechtsanwalt C... F..." rechts oben über der Angabe der Kommunikationsdaten, ferner durch die Bezeichnung "Rechtsanwalt F..." in der Kurzadresse für das Briefumschlagsfenster sowie in der allein auf seinen Namen lautenden Bankverbindung. Angesichts dessen lässt der gewählte Briefbogen in ausreichender Weise den Schluss zu, dass sich der Kläger in eigener Sache vertreten wollte. Auch besteht keine Unklarheit, welcher der in Bürogemeinschaft verbundenen Rechtsanwälte tatsächlich mit der Wahrnehmung der rechtlichen Interessen des Klägers beauftragt war. Da somit ein Fall des § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZG vorliegt, waren auch keine weiteren Umstände zu fordern, die eine Zustellung des Widerspruchsbescheides an die Privatanschrift des Klägers ermessensfehlerhaft machen würden. Die Pflicht, den Widerspruchsbescheid im Fall des § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZG an den Bevollmächtigten zuzustellen, ergibt sich ohne weitere Voraussetzungen unmittelbar aus dem Gesetz.
1.2. Der Zustellungsmangel ist durch die Zustellung des Widerspruchsbescheides unter der Privatanschrift des Klägers nicht gemäß § 8 VwZG geheilt worden.
a) Allerdings ist davon auszugehen, dass der Kläger als Privatperson den Widerspruchsbescheid tatsächlich erhalten hat.
Eine ordnungsgemäß durchgeführte Postzustellung, auch in Form der Ersatzzustellung, führt im Rechtssinn zum Empfang der zuzustellenden Sendung. Wird die Ersatzzustellung durch Einlegen des Schriftstücks in einen zur Wohnung gehörenden Briefkasten bewirkt, gilt das Schriftstück mit Einlegung als zugestellt (§ 3 Abs. 2 Satz 1 VwZG i.V.m. § 180 Satz 2 ZPO). Auf die tatsächliche Kenntnisnahme durch den Empfänger kommt es hierfür nicht an. Im vorliegenden Fall hat der Postzusteller des Postdienstleistungs-Unternehmens Jurex die Zustellungsurkunde in einer dem § 3 Abs. 2 Satz 1 VwZG i.V.m. § 182 Abs. 2 ZPO entsprechenden Weise ausgefüllt und darin beurkundet, dass er eine Ersatzzustellung nach § 180 ZPO vorgenommen hat. Die Urkunde entfaltet gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 VwZG i.V.m. §§ 182 Abs. 1 Satz 2, 418 Abs. 1 ZPO vollen Beweis der darin bezeugten Tatsachen. Die Beweiskraft erstreckt sich beim Fall der Ersatzzustellung nach § 180 ZPO auch darauf, dass der Zusteller unter der angegebenen Anschrift weder den Adressaten persönlich noch eine zur Entgegennahme der Ersatzzustellung in Betracht kommende Person angetroffen hat (Stöber in: Zöller, ZPO, 28. Aufl. 2010, § 182 Rn. 14).
Der Kläger hat die Beweiskraft der Postzustellungsurkunde nicht widerlegt. Gemäß § 418 Abs. 2 ZPO ist der Gegenbeweis zulässig; das bloße Bestreiten der Richtigkeit der Urkunde, z.B. auch in der Form, das Schriftstück nicht erhalten zu haben, entkräftet die Richtigkeit der Urkunde nicht (vgl. m.w.N. Stöber in: Zöller, a.a.O., § 182 Rn. 15, § 418 Rn. 4). Die Ausführungen des Klägers zur Zeugenaussage des Postzustellers in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht sind nicht geeignet, die Beweiskraft der Postzustellungsurkunde zu erschüttern. Sie wären allenfalls geeignet, einen aufgrund der Zeugenaussage etwa angenommenen Beweis der Zustellung in Zweifel zu ziehen. Darum kann es aber bei Vorliegen einer Postzustellungsurkunde nicht gehen. Zutreffend führt das Verwaltungsgericht in seinem Urteil aus, dass der Kläger die Unrichtigkeit der in der Zustellungsurkunde bezeugten Tatsachen beweisen müsse und ihm dies nicht gelungen sei. So behauptet der Kläger z.B. nicht, die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Ersatzzustellung gemäß § 180 Satz 1 i.V.m. § 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO hätten nicht vorgelegen, etwa weil er oder Familienmitglieder zum Zeitpunkt der Zustellung (9. Mai 2007, 14.42 Uhr) im Haus gewesen seien. Auf diese Weise hätte der Kläger eine der in der Postzustellungsurkunde beurkundeten Tatsachen in Zweifel ziehen können. Die Behauptung, niemand habe den Widerspruchsbescheid aus dem Briefkasten genommen (hieraus folge, es sei auch keiner in den Briefkasten eingelegt worden), reicht zur Widerlegung der Beweiskraft der Postzustellungsurkunde gemäß § 418 ZPO nicht aus. Auch der (vorsichtig formulierte) Vortrag des Klägers, der Postzusteller könnte unzuverlässig gewesen sein, da er bereits Anfang Juli 2007 nicht mehr bei Jurex beschäftigt gewesen sei, demzufolge könnte die Ausfüllung der Postzustellungsurkunde falsch sein, greift nicht durch. Nach einem Schreiben der Jurex GmbH vom 3. August 2007 sind der Niederlassung Hamburg "keine weiteren Unregelmäßigkeiten und Reklamationen bezüglich der Tätigkeit des Herrn B. bekannt geworden". Auch ist zu beachten, dass die Jurex GmbH am 31. Mai 2007 Insolvenz anmeldete, so dass die Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses zwischen dem Postzusteller B. und Jurex auch hierauf zurückgeführt werden kann.
b) Eine Heilung des Zustellungsmangels gemäß § 8 VwZG durch tatsächlichen Zugang des Widerspruchsbescheids beim Kläger ist jedoch deshalb nicht eingetreten, weil das Schriftstück nicht dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen ist. Empfangsberechtigter ist die Person, der gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZG "eigentlich" hätte zugestellt werden müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.4.1997, BVerwGE 104, 301, 313). Dies war hier der Rechtsanwalt C... F... als Bevollmächtigter des (personenidentischen) Klägers.
Zwar kann nach der allgemeinen Zustellungsvorschrift des § 177 ZPO (i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 1 bzw. § 5 Abs. 2 Satz 1 VwZG) das zuzustellende Schriftstück der Person, der zugestellt werden soll, an jedem Ort übergeben werden, an der sie angetroffen wird. Wenn auch eine Zustellung zur Unzeit oder zu unpassender Gelegenheit unterbleiben soll, so ist eine in dieser Weise tatsächlich bewirkte Zustellung dennoch wirksam (vgl. Stöber in: Zöller, a.a.O., § 177 Rn. 1). Ob mit diesen Erwägungen eine Zustellung an einen Rechtsanwalt an seinem privaten Wohnsitz eine Rechtsmittelfrist in Lauf setzen kann, bedarf hier keiner Vertiefung. Im vorliegenden Fall fehlte der Behörde für Wirtschaft und Arbeit, die die Zuleitung des Widerspruchsbescheids an die Privatanschrift des Klägers veranlasste, bereits der Wille, diese Zuleitung an den Kläger in seiner Eigenschaft als bevollmächtigtem Rechtsanwalt (der personenidentischen Privatperson) zu veranlassen. Übersendet eine Behörde im Regelfall, in dem Mandant und Bevollmächtigter personenverschieden sind, das zuzustellende Schriftstück an den Bevollmächtigten unter dessen Privatadresse, tut sie das jedenfalls im Bewusstsein der Bevollmächtigung. Leitet der Mandant ein unter Verstoß gegen § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZG ihm selbst zugestelltes Schriftstück an seinen Anwalt weiter, so geschieht dies auch dann im Hinblick auf die Bevollmächtigung und im Bewusstsein derselben, wenn der Mandant das Schriftstück an die Privatanschrift seines Bevollmächtigten schickt oder es ihm dort persönlich übergibt.
Im vorliegenden Fall, bei der Bevollmächtigter und Mandant personenidentisch sind, sah sich die Beklagte als berechtigt an, den Widerspruchsbescheid an den Kläger als Privatperson zuzustellen und hat dies nach ihren Ausführungen auch bewusst getan. Damit fehlt es jedenfalls am Zugang des Schriftstücks an die Person in ihrer Funktion als Bevollmächtigter. Gerade für den Fall der Personenidentität darf nicht außer Betracht bleiben, dass ein Rechtsanwalt gemäß § 27 Abs. 1 BRAO grundsätzlich eine Kanzlei zu unterhalten hat und für seine anwaltlichen Kontakte im allgemeinen nur dort erreicht werden möchte. Grundsätzlich werden nur dort die Handakten und die Einrichtungen vorgehalten, die z.B. dazu dienen, die Wahrung etwaiger Fristen sicher zu stellen. Ließe man im Fall der Personenidentität von Mandant und Bevollmächtigtem die Zustellung an die Privatanschrift mit Heilungswirkung nach § 8 VwZG zu, liefe § 7 Abs. 1 Satz 2 VwZG im Ergebnis leer mit der Folge, dass gewisse Sicherungen, die im allgemeinen mit der Erledigung eigener Angelegenheiten über die Anwaltskanzlei verbunden sind (Eingangskontrolle, Fristenkontrolle, Schreibdienst etc.), für den Betroffenen wegfielen.
2. Der Kläger hat jedoch keinen Anspruch auf Einbeziehung der Flurstücke xx und yy in die Förderung extensiver Grünlandnutzung.
Da sich aus den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ein unmittelbarer Rechtsanspruch auf Förderung eines bestimmten Verhaltens mit bestimmten Beträgen nicht ableiten lässt, kann nur ein aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 3 GG folgender Anspruch auf Gleichbehandlung entsprechend der richtliniengestützten Verwaltungspraxis der Beklagten geltend gemacht werden. Die Beklagte richtet ihre Förderpraxis für Agrarumweltmaßnahmen an der nicht veröffentlichten Verwaltungsvorschrift "Richtlinie der Freien und Hansestadt Hamburg vom ... zur Durchführung der Kapitel V und VI der Verordnung (EG) Nr. 1257/2003 (Entwurf Stand 01.01.2000, Fassung vom Juli 2002)" aus, die allen einschlägigen Bescheiden, so auch dem an den Kläger ergangenen Bescheid vom 4. Dezember 2006, als Anlage beigefügt wird.
Für die Gewährung der vom Kläger begehrten Beihilfe sind folgende EU-rechtliche Regelungen einschlägig:
- Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausgleichs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (ABl. L 160, S. 80), geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1783/2003 des Rates vom 29. September 2003 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 ... (ABl. L 270, S. 70) – im folgenden: VO (EG) Nr. 1257/1999;
- Verordnung (EG) Nr. 817/2004 der Kommission vom 29. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates ... (ABl. S 153, S. 30) – im folgenden: VO (EG) Nr. 817/2004.
Nach Art. 51 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 1257/1999 sind staatliche Beihilfen an Landwirte, die Agrarumweltverpflichtungen eingehen, die den Anforderungen der Artikel 22 bis 24 nicht entsprechen, unzulässig. Die Einbeziehung der Flurstücke xx und yy ist mit Art. 22 und Art. 24 der VO (EG) Nr. 1257/1999 nicht vereinbar.
2.1.a) Die vom Kläger als Schafsweide genutzten Teilflächen der Flurstücke xx und yy sind keine landwirtschaftlichen Flächen im Sinne der Beihilfenregelung.
Das Oberverwaltungsgericht folgt der Ansicht der Beklagten, dass nur solche Flächen bei der Gewährung von Beihilfen für Agrarumweltmaßnahmen im Sinne der Art. 22 ff. der VO (EG) Nr. 1257/1999 berücksichtigt werden können, die von ihrer Zweckbestimmung her der Landwirtschaft zur Verfügung stehen sollen. Es mag dahinstehen, ob sich dies bereits aus dem Begriff "landwirtschaftliche Flächen" (anstatt "landwirtschaftlich genutzte Flächen") bzw. "Landwirtschaft" in Art. 22 Buchstaben a, b und d der VO (EG) Nr. 1257/1999 ergibt. Die dort geregelte Zweckbestimmung der Beihilferegelung für Agrarumweltmaßnahmen würde indes verfehlt, wenn auch Flächen, die von ihrer rechtsförmigen Widmung her einem landwirtschaftsfremden Zweck dienen, bei der Gewährung von Beihilfen berücksichtigt würden. Die streitigen Flächen befinden sich in einer Grün- und Erholungsanlage gemäß dem Gesetz über Grün- und Erholungsanlagen vom 18. Oktober 1957 (HmbBL I 2133-a) mit nachfolgenden Änderungen. Als solche sind sie im Amtlichen Anzeiger Nr. 152 vom 7. August 1996 (Seite 1961 ff., 2013/2014) bekanntgemacht worden, was gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes für die Qualifizierung als öffentliche Grün- und Erholungsanlage im Sinne dieses Gesetzes konstitutiv ist. Gemäß der gesetzlichen Zweckbestimmung dienen sie damit der Gesundheit und Erholung der Bevölkerung.
Auch dem 31. Erwägungsgrund der VO (EG) Nr. 1257/2003 (ursprüngliche Fassung) kann entnommen werden, dass Flächen, die anderen Zwecken als der Landwirtschaft gewidmet sind, nicht in eine Förderung von Agrarumweltmaßnahmen einbezogen werden sollen. Dort heißt es, die Beihilferegelung für Agrarumweltmaßnahmen solle Landwirte weiterhin ermutigen, im Dienst der gesamten Gesellschaft Produktionsverfahren einzuführen bzw. beizubehalten, die der zunehmenden Notwendigkeit des Schutzes und der Verbesserung der Umwelt, der natürlichen Ressourcen, der Böden und der genetischen Vielfalt sowie des Erhalts der Landschaft und des ländlichen Lebensraums gerecht werden. Eine solche Ermutigung ist indes bei Flächen, die – wie hier – an sich bestimmungsgemäß der Gesundheit und Erholung der Bevölkerung dienen, nicht erforderlich. Nur mit dieser Auslegung wird der Zielsetzung der Förderung hinreichend Rechnung getragen, wonach es um Herabsetzung der Nutzungsintensität landwirtschaftlicher Flächen geht, nicht aber um die Ausdehnung der landwirtschaftlichen Nutzung in andere Grünflächenbereiche hinein.
Diesem Ergebnis kann nicht mit Erfolg die Definition von "Dauergrünland" in Anlage 4 der "Richtlinie" der Beklagten entgegengehalten werden. Diese dient nur der Bestimmung, welcher Art eine landwirtschaftliche Fläche sein muss, um als Dauergrünland behandelt zu werden. Die Definition kann aber nicht eine nichtlandwirtschaftliche Fläche zu einer landwirtschaftlichen machen.
b) Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg auf das Schreiben der Behörde für Wirtschaft und Arbeit vom 6. Juli 2005 berufen, mit dem ihm auf seine Anfrage hin und unter Bezug auf die hier streitigen Flächen mitgeteilt worden war, dass "diese Grünlandfläche in die Förderung einer extensiven Grünlandnutzung einbezogen werden kann".
Dieses Schreiben stellt keine Zusicherung im Sinn von § 38 HmbVwVfG dar. Es enthält nicht die "Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen" (so die Legaldefinition in § 38 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG). Das folgt schon daraus, dass dem Kläger im gleichen Schreiben erst empfohlen wurde, sich um einen Vertragsabschluss hinsichtlich der Flächen zu bemühen. Außerdem war auch ohne ausdrückliche Erwähnung klar, dass erst noch die Vertragsmodalitäten abgewartet und bewertet werden mussten und dass der Kläger des weiteren in seiner Anfrage z.B. keine Angaben über die Besatzdichte der Flächen mit Schafen gemacht hatte.
Es kann offenbleiben, ob die Aussage im Schreiben vom 6. Juli 2005 dem Kläger schon deshalb nicht helfen kann, weil es sich hierbei nicht um eine Zusicherung im Sinn von § 38 HmbVwVfG handelt. Auch Auskünfte können unter Umständen Verbindlichkeit beanspruchen, wenn ein Bindungswille der Behörde erkennbar wird (vgl. U. Stelkens in Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 38 Rn. 23). Dieser wird unter den hier gegebenen Umständen – Antwort auf eine Anfrage im Vorfeld einer Antragstellung unter weitgehender Angabe der entscheidungserheblichen Details in der Anfrage – eher zu bejahen sein. Indes kann die etwaige Bindungswirkung einer solchen Auskunft nicht weiter reichen als eine Zusicherung, von der sich eine Behörde gemäß § 38 Abs. 2 i.V.m. § 48 Hmb-VwVfG lösen kann und ggf. lösen muss.
Dass die Auskunft vom 6. Juli 2005 rechtswidrig war, ergibt sich aus den obigen Ausführungen unter a. Eine Lösung von einer rechtswidrigen Zusage und demzufolge auch von einer rechtlich unzutreffenden Auskunft ist jedenfalls dann konkludent durch Erlass einer entgegengesetzten Endentscheidung möglich, wenn der Wille der Behörde zur Aufhebung der Zusicherung wegen Unvereinbarkeit mit der objektiven Rechtslage klar erkennbar wird (BVerwG, Urt. v. 17.1.2007, NVwZ-RR 2007, 456, 457). Das ist hier zumindest dadurch geschehen, dass die Beklagte im Widerspruchsbescheid ausführlich auf die Rücknahmeproblematik eingegangen ist.
Die Lösung von der – hier als verbindlich unterstellten – Auskunft über die grundsätzliche Einbeziehbarkeit der streitigen Flächen in die Beihilfengewährung für eine Extensivierungsmaßnahme ist im Ergebnis auch rechtmäßig. Dabei kann allerdings nicht auf den im Widerspruchsbescheid (Seite 4/5) als Grundlage für die Rücknahme der Zusicherung angeführten § 10 Abs. 1 MOG abgestellt werden, da hier kein Fall des § 6 Abs. 1 MOG vorliegt; die Extensivierungsbeihilfe stellt keine Regelung hinsichtlich "Marktordnungswaren" i.S.v. § 2 MOG dar (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003, NVwZ-RR 2004, 413, 414; ebenso OVG Lüneburg, Urt. v. 21.2.2006, 10 LB 45/03, juris, Rn. 27). Stattdessen ist auf die allgemeine Rücknahmevorschrift in § 48 HmbVwVfG abzustellen. Die Beklagte hat im Widerspruchsbescheid alle Gesichtspunkte in den Blick genommen, die auch im Rahmen des § 48 HmbVwVfG zu berücksichtigen sind; auch § 10 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz MOG verweist im übrigen auf § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG. Ob angesichts der eindeutigen gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (vgl. Art. 51 Abs. 4 der VO (EG) Nr. 1257/1999) überhaupt Spielraum für eine Ermessensentscheidung bestanden hat, bedarf keiner Entscheidung. Zutreffend hat die Beklagte ausgeführt, dass der Kläger im Hinblick auf die Auskunft keine Vermögensdispositionen getroffen hat. Er hat für die Nutzung der Flurstücke xx und yy kein Nutzungsentgelt zu zahlen. Die vertragliche Pflegeverpflichtung beschränkt sich im Grunde auf die Fortführung der von ihm im eigenen Interesse veranlassten Abweidung der Flächen durch seine Schafe. Ohne Nutzung dieser Fläche müsste er seinen Tierbestand verringern, wenn er nicht Gefahr laufen wollte, wegen Überschreitens der Viehbestandsobergrenze auf den verbleibenden Flächen auch insoweit die Extensivierungsbeihilfe zu verlieren. Auch hat der Kläger nicht dargelegt, dass ein Versuch, den Nutzungsvertrag mit dem Bezirksamt X. einvernehmlich aufzuheben, zum Scheitern verurteilt wäre. Jedenfalls bei dieser Konstellation bleibt der Beklagten angesichts der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben kein Spielraum, eine gemeinschaftsrechtswidrige Beihilfe zu gewähren.
2.2.) Der Einbeziehung der Flurstücke xx und yy steht ferner der Umstand entgegen, dass dem Kläger für die Extensivierung insoweit keine zusätzlichen Kosten entstanden sind und er auch keine Einkommensverluste erleidet.
Aus verschiedenen Bestimmungen der oben genannten, unmittelbar geltenden Verordnungen muss der Schluss gezogen werden, dass die zu gewährenden Beihilfen Einkommensverluste bzw. zusätzliche Kosten ausgleichen sollen, diese somit voraussetzen (vgl. auch VGH München, Beschl. v. 7.2.2008, 19 ZB 07.1787, juris, Rn. 33). Gemäß Art. 24 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1257/1999 werden die Beihilfen für die Agrarumweltmaßnahmen anhand folgender Kriterien berechnet:
a) Einkommensverluste,b) zusätzliche Kosten infolge der eingegangenen Verpflichtung undc) die Notwendigkeit, einen Anreiz zu bieten.Art. 18 und 19 der VO (EG) Nr. 817/2004 enthalten Durchführungsbestimmungen zu Art. 24 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1257/1999. Art. 18 Nr. 1 regelt, was als Bezugsbasis für die Berechnung der aufgrund der Verpflichtungen anfallenden Einkommensverluste und zusätzlichen Kosten dient, setzt diese also voraus. Auch das in Art. 24 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe a der VO (EG) Nr. 1257/1999 genannte Anreizkriterium lässt Beihilfen nicht zu, wenn im konkreten Fall durch die Agrarumweltmaßnahme keine Einkommensverluste oder zusätzlichen Kosten entstehen. Das folgt aus Art. 19 der VO (EG) Nr. 817/2004. Danach bestimmen die Mitgliedstaaten anhand objektiver Kriterien die Notwendigkeit eines solchen Anreizes; der Anreiz darf 20 % der aufgrund der Verpflichtung anfallenden Einkommensverluste und zusätzlichen Kosten nicht überschreiten.
Weitere Vorschriften bestätigen, dass die Beihilfe jeweils Einkommensverluste oder besondere zusätzliche Kosten ganz oder teilweise kompensieren soll. So bestimmt Art. 17 der VO (EG) Nr. 817/2004, dass bei einer zulässigen Kombination verschiedener Agrarumwelt- und/oder Tierschutzverpflichtungen die Höhe der Beihilfe den Einkommensverlusten oder besonderen zusätzlichen Kosten aufgrund einer solchen Kombination Rechnung tragen muss. Entsprechendes gilt gemäß Art. 41 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 817/2004 bei der Kombination von Agrarumweltmaßnahmen mit anderen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums.
Der Kläger nutzt die Flurstücke xx und yy bereits seit 1999 als Schafsweide; dies beruhte zunächst auf einer formlosen "Genehmigung" seitens des Bezirksamts X.; eine vertragliche Bindung bestand nicht. Der im Hinblick auf den hier in Rede stehenden Antrag auf Gewährung einer Extensivierungsprämie abgeschlossene öffentlich-rechtliche Nutzungsvertrag vom 24. August 2005 sieht vor, dass der Kläger für das Recht, die näher bezeichnete Fläche als Schafsweide nutzen zu dürfen, kein Nutzungsentgelt zahlt. Da das Bezirksamt dem Kläger die Fläche ausschließlich als Schafsweide überlassen hat, darf er diese nicht zu anderen Zwecken nutzen. Damit stellt die extensive Grünlandbewirtschaftung dieser Fläche für den Kläger keine gegenüber einer anderen Flächennutzung weniger rentable Nutzung dar, so dass er durch die Nutzung dieser Fläche nur als Schafsweide auch keine Einkommenseinbuße erleidet.
Es ist auch nicht nachvollziehbar vorgetragen (bzw. sonst ersichtlich), dass die im Vertrag enthaltenen weiteren Regelungen zu Einkommensverlusten bzw. zu besonderen zusätzlichen Kosten führen. Laut Vertrag übernimmt der Kläger auch die "ordnungsgemäße Pflege und Betreuung ... der Weideflächen und die Beseitigung von Abfall jedweder Art" und hat dem Bezirksamt alle Kosten zu erstatten, die im Zusammenhang mit der Nutzung entstehen; hierzu gehören auch Entschädigungs- und Schadensersatzleistungen, welche das Bezirksamt im Zusammenhang mit der Nutzung aufgrund einer Rechtspflicht Dritten gegenüber erbringen muss. Zwar hat der Kläger ausgeführt, die in dem Nutzungsvertrag von seiner Seite eingegangene vergütungslose Pflegeverpflichtung bis Ende 2010 stelle eine Vermögensdisposition dar, ohne entsprechende Beihilfe sei eine wirtschaftliche Flächennutzung mit Mutterschafen nicht mehr möglich. Hiermit sind aber Einkommensverluste oder zusätzliche Kosten nicht dargetan. Ohne die Möglichkeit, die streitigen Flächen als Schafsweide nutzen zu können, hätte der Kläger auch keine Extensivierungsprämie für die anderen Flächen erhalten können, da er dann die Begrenzung auf höchstens 1,4 rauhfutterfressende Großvieheinheiten je Hektar Hauptfutterfläche überschritten hätte. Alternativ hätte er die Zahl seiner Schafe verringern müssen, um die Höchstbesatzgrenze auf den verbleibenden Flächen einhalten zu können. Als nicht überzeugend erachtet das Berufungsgericht den Vortrag des Klägers in der mündlichen Verhandlung, er hätte die Anzahl seiner Schafe erhöhen können, wenn ihm klar gewesen wäre, dass die Flurstücke xx und yy bei der Extensivierungsprämie nicht berücksichtigt würden. Immerhin hatte er in den Jahren, bevor er den Förderungsantrag gestellt hat und keinen Viehbestandsbeschränkungen unterlag, auch keinen höheren Tierbestand als jetzt; jedenfalls ist Abweichendes von ihm nicht vorgetragen worden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
Gründe, die Revision durch das Berufungsgericht zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.
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References: § 1
 § 48
 § 48
 § 7
 § 7
 § 10
 § 48
 § 124
 § 124
 § 124
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 § 74
 § 7
 § 73
 § 7
 § 7
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 § 41
 § 7
 § 80
 § 162
 § 59
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 § 7
 § 7
 § 8
 § 180
 § 3
 § 182
 § 180
 § 3
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 § 418
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 § 418
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 § 178
 § 418
 § 8
 § 7
 § 177
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 § 5
 § 177
 § 7
 § 27
 § 8
 § 7
 Art. 3
 Art. 20
 Art. 51
 Art. 22
 Art. 24
 Art. 22
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 § 1
 § 38
 § 38
 § 38
 § 38
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 § 6
 § 2
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 Art. 24
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 Art. 18
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 Art. 41
 § 154
 § 167