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Timestamp: 2014-11-27 05:16:04+00:00

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Fraudar a competitividade em licitações. Aspectos destacados do artigo 90 da Lei nº 8.666/93 - Jus Navigandi
Fraudar a competitividade em licitações.Aspectos destacados do artigo 90 da Lei nº 8.666/93
Publicado em 04/2009. Elaborado em 02/2009.
Sumário:1. Introdução - 2. Fraudar a competitividade
em licitações – 2.1. Objeto jurídico – 2.2. Elementos do tipo - 2.2.1.
Ação nuclear - 2.2.2. Sujeito Ativo - 2.2.3. Sujeito Passivo - 2.3. Momento
Consumativo - 2.4. Desistência voluntária e arrependimento posterior - 2.5.
Tentativa - 2.6. Elemento Subjetivo - 2.7. Concurso de agentes - 2.8. Concurso
de crimes - 2.9. Penas - 2.10. Substituição da pena - 2.11. Juizado Especial
Criminal - 2.12. Jurisprudência - Referência das fontes citadas.
Dando continuidade ao trabalho iniciado com a análise dos
tipos penais relacionados com licitações e contratos administrativos, neste
artigo serão apresentados alguns aspectos do tipo penal inserido no art. 90 da
Lei nº 8.666/93 que incrimina a conduta de frustrar ou fraudar o caráter
competitivo do procedimento licitatório.
Sabe-se que possibilitar a competição entre licitantes
interessados em contratar com a Administração Pública é a principal meta
perseguida pela Lei n. 8.666/93.
2. FRAUDAR A COMPETITIVIDADE EM
Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste,
combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo do
procedimento licitatório, com o intuito de obter, para si ou para outrem,
Pena - detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e
2.1. Objeto jurídico
O crime do art. 90 da Lei de Licitações visa punir a fraude
à competitividade dos processos licitatórios, independentemente do dano ou do
Assim, o objeto da norma penal é a proteção ao escorreito
desenvolvimento da atividade administrativa, e o direito dos concorrentes em
participarem de um procedimento licitatório livre de vícios que prejudiquem a
igualdade entre os candidatos a contratarem com a Administração Pública.
O tipo penal descrito no art. 90 constitui crime do tipo
material, uma vez que é descrito a conduta do agente e seu resultado.
2.2. Elementos do tipo
2.2.1. Ação nuclear
A ação descrita no tipo penal é frustrar ou fraudar o
caráter competitivo do procedimento licitatório. No dizer de Diógenes
Frustrar significa enganar, baldar, tornar inútil, no caso,
a competitividade da licitação. É conduta comissiva. Há que haver uma
ação. Frustra-se o caráter competitivo da licitação, por exemplo, quando o
servidor, em razão do ajuste efetivado com um certo concorrente, prevê, no
edital, exigência que poucos podem satisfazer, ou fixa no instrumento
convocatório prazo legal para a apresentação das propostas de técnica e
preço incompatível com a sua complexidade de elaboração [01].
A frustração do caráter competitivo também ocorre quando
o particular utiliza-se de terceiras pessoas para figurarem como sócias ou
responsáveis por empresas de fachada (irmãos, cunhados, esposas etc.), somente
para iludir o órgão licitante, em especial na modalidade em que se exige o
convite a no mínimo três empresas, pois ao se utilizar de
"laranjas", em última análise, não haverá competição, pois a
mesma pessoa ou grupo de pessoas manipulará as propostas comerciais,
inviabilizando a realização de competição, prejudicando desta forma a
obtenção da melhor proposta para a Administração Pública.
Comete o crime previsto no art. 90 da Lei de Licitações
aquele que frustra a licitação, ao argumento de que ocorrida enchente, sem
que, no entanto, tenha evidenciado o caráter de urgência na compra dos bens
objeto de concorrência. Não há que se olvidar do fato de que há necessidade
de se fazer prova de haver o agente frustrado o caráter competitivo do
procedimento licitatório. Não há como presumir.
Outro verbo do núcleo é fraudar a licitação para atingir
o seu caráter competitivo. Fraudar significa utilizar-se de meios,
instrumentos, artifícios, estratagemas falseados, desonestos, com o objetivo de
enganar alguém, de ludibriar, de prejudicar, terceiras pessoas, no caso, os
demais licitantes ou o Poder Público, interessada em selecionar a proposta que
melhor atende ao interesse público.
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Inclusive, o legislador elencou algumas no art. 96 da Lei n. 8.666/93, quais
sejam: elevar arbitrariamente os preços; vender, como verdadeira ou perfeita,
mercadoria falsificada ou deteriorada; entregar uma mercadoria por outra;
alterar a substância, qualidade ou quantidade da mercadoria fornecida ou
tornando, por qualquer modo, injustamente, mais onerosa a proposta ou a
A fraude pode ser evidenciada quando um dos licitantes,
diretamente ou se utilizando da colaboração de terceiras pessoas, confecciona
falsamente propostas comerciais de empresas que, efetivamente, não
participarão do certame, e as apresenta no dia e hora determinado no edital
como se fossem competidores legítimos. Assim, por exemplo, formalmente teremos
a participação de três licitantes no certame, porém, apenas um participará
efetivamente e com interesse de sagrar-se vencedor no certame, pois os outros
dois serão apenas fictícios.
A frustração ao caráter competitivo pode decorrer, algumas
vezes, da inclusão no edital da licitação, de cláusulas abusivas que impedem
que pessoas físicas ou jurídicas possam ter acesso ao certame. Neste sentido,
por exemplo, constata-se a exigência feita aos licitantes quanto a
obrigatoriedade de apresentação de atestados de capacidade em que o objeto
não necessite de comprovação específica, tal como exigir que a licitante
comprove que já tenha fornecido anteriormente bens comumente encontrados no
mercado, tais como materiais de escritório (canetas, lápis, papéis etc.). Ao
fazer este tipo de exigência, o agente público estaria impedindo que empresas
novas possam participar do fornecimento de bens de consumo à Administração,
fugindo ao princípio da razoabilidade.
Outra forma de se restringir a competitividade, observada nas
licitações que visam escolher a melhor proposta para a prestação de
serviços técnicos, é a de se exigir do licitante a apresentação de
atestados fornecidos exclusivamente de por pessoa jurídica de direito privado,
quando a lei faculta também às pessoas de direito público (art. 30, § 1º da
Lei n. 8.666/93). Ademais, igualmente, foge ao princípio da razoabilidade, pois
quem garante que o serviço prestado à entidades privadas se apresentará
adequado para o prestado aos órgãos públicos, notadamente na área de
planejamento orçamentário-financeira, que possui singular especificidade em
relação à prestada aos particulares.
Diferentemente da idéia proferida pelo professor Paulo José
da Costa Junior quando se manifesta no sentido de que se a fraude for para
promover uma determinada empresa, não haverá crime [02], entendemos
que o tipo não exige que a vantagem que se pretende obter com a adjudicação
do objeto da licitação seja financeira. Se a intenção do agente
administrativo for a de promover determinada empresa perante terceiros, e, para
isto se valer de licitação fraudada, ainda que seu desiderato seja unicamente
evidenciar a capacidade técnica-operacional da pessoa jurídica visando a
futuros contratos, restaria caracterizaria, a nosso sentir, a hipótese descrita
no art. 90 da Lei n. 8.666/93. A intenção do agente ao efetuar a fraude ou
frustrar o caráter competitivo é a obter vantagem com a adjudicação do
objeto, para si ou para terceiro. Esta vantagem não necessita ser financeira.
Pode ocorrer que uma determina empresa fraude a licitação para simplesmente
incluir no seu acerco técnico determinada espécie de serviço, para usufruir
deste conhecimento em contratos maiores futuramente. Não há como negar que,
neste exemplo, houvera vantagem, e que esta resultará da adjudicação
decorrente de licitação fraudada.
Em embargo, a vantagem decorrente da adjudicação, repita-se
não necessariamente financeira, deverá beneficiar o autor ou terceiros, de
modo que "será atípica, portanto, a conduta se a adjudicação do objeto
da licitação não aproveitar ao agente ou a alguém que com ele tenha
concertado a frustração ou a fraude da competição", segundo Jesse
Torres Pereira Junior [03].
Quanto ao resultado esperado da conduta do agente, Vicente
Greco Filho leciona que o crime é de dano, ou seja, do tipo em que "há
necessidade de que a manobra do concorrente frustre ou venha a fraudar o
caráter competitivo do procedimento licitatório" [04].
Entretanto, cabe deixar consignado que o resultado exigido
pelo tipo penal não importa na exigência de prejuízo econômico para a
Administração. O dano exigido pelo tipo penal é a lesão ao bem jurídico
protegido pela norma, qual seja, a competitividade entre os licitantes
interessados em contratar vilipendiada com a frustração ou a fraude ocorrida
no procedimento licitatório. A fraude poderá até beneficiar a Administração
Pública, considerando-se apenas o aspecto financeiro, por exemplo, se o
licitante obter a informação do preço apresentado pelo concorrente e, com o
auxílio do responsável pela licitação, obtêm êxito na troca da proposta,
para oferecer preço abaixo do concorrente. Nesta hipótese, a Administração
seria beneficiada, porém o objeto jurídico pela norma fora violação
frontalmente e, desta forma, haverá crime a ser perseguido em juízo.
2.2.2. Sujeito Ativo
É o licitante que se utiliza de qualquer meio idôneo a
frustrar ou fraudar o certame licitatório, podendo haver a participação de
2.2.3. Sujeito Passivo
O sujeito passivo um dos entes políticos da Federação,
englobando os órgãos que compõe a administração direta e indireta, conforme
o agente esteja vinculado funcionalmente.
Também poderá ser o licitante prejudicado com o ato
perpetrado pelo agente ativo.
2.3. Momento Consumativo
O art. 90 da Lei nº 8.666/93 possui correspondência direta
com o art. 335 do Código Penal, a qual também previa como crime a conduta de
fraudar concorrência pública. Note-se que o tipo penal limitava-se a apenas
uma das modalidades de licitação previstas no art. 20 do Decreto-lei n. 2.300,
de 21 de novembro de 1986, revogado pela Lei n. 8.666/93. Para o tipo descrito
no art. 335 do Código Penal bastava o agente fraudar qualquer ato que compunha
o procedimento da concorrência, para se considerar consumado o crime. Com a Lei
n. 8.666/93, além de haver a ampliação para qualquer modalidade licitatória,
inclusive a nova modalidade denominada pregão, prevista na Lei n. 10.520/02, o
legislador acabou por modificar o momento consumativo do crime, ao indicar
expressamente como elemento do tipo o caráter competitivo do certame.
O caráter competitivo da licitação é ponto central e a
razão de ser do procedimento empreendido pela Administração Pública,
considerando-se os princípios de legalidade, impessoalidade e moralidade
administrativa, dentre outros que norteiam toda a atividade administrativa.
Assim, é de se considerar que durante todo o procedimento licitatório a
Administração deve primar pela ampla competição entre os interessados em
contratar com o Poder Público, e o faz mediante o atendimento às regras e
princípios espraiados na constituição e na legislação infraconstitucional.
Considerando esta premissa, importa destacar o momento em que
a prática do ato fraudulento ou do ato que frustre o caráter competitivo
deverá ser considerado para fins de aplicação da norma insculpida no art. 90
Ao se considerar o crime do art. 90 da lei n. 8.666/93 como
formal, a consumação ocorre no momento em que a agente pratica a conduta
descrita no tipo penal, fazendo coincidir a execução com a consumação num
momento único. Para nós, considerando-se a descrição típica do delito, em
comparação com a norma anterior do art. 335 do Código Penal, o crime do art.
90 da Lei n. 8.666/93 para ser considerado consumado deverá ser aguardado a
conclusão do certame, ou seja, terá a consumação diferida, pois é de
natureza material. Explica-se.
Vicente Greco Filho leciona que o crime estará consumado
"com a realização do procedimento licitatório frustrado ou fraudado em
seu caráter competitivo" [05].
Em se tratando de fraude ou da prática de ato que frustre a
competição, via de regra, a consumação ocorre no exato instante em que o
agente pratica o ato fraudulento ou daquele que frustra a lisura do
procedimento, independentemente do término da licitação. Contudo, o tipo
penal, na forma como imaginado pelo legislador, exige a ocorrência de prejuízo
ao caráter competitivo da licitação, o que somente poderá ser observado
após a conclusão do procedimento licitatório. Daí, assistir razão ao
professor Vicente Greco Filho ao condicionar a consumação à realização do
A questão fundamental é definir exatamente quando se deve
considerar realizado o procedimento.
Para alguns, a licitação encerra-se no momento em que a
autoridade administrativa competente homologa os atos da Comissão de
Licitação, em especial, quanto ao ato de adjudicação do objeto licitado ao
vencedor do certame e aos demais aspectos de controle de legalidade que
encontra-se presente no ato de homologação, independentemente do cancelamento
de eventual contrato administrativo que se segue. Porém, não é de se olvidar
que deste ato, cabe recurso administrativo, de modo que não há como negar que
o procedimento continua a existir mesmo após o ato de homologação. Assim, o
mais adequado, é considerar o encerramento do procedimento licitatório após
esgotado todos os prazos para recurso contra a decisão administrativa, mesmo
que este prazo tenha transcorrido sem a apresentação de recurso na esfera
administrativa. Até este momento, o crime não estaria consumado, pois ainda
não restaria configurado efetivo prejuízo ao caráter competitivo, que, como
se afirmou linhas atrás, deve ser observado durante todo o procedimento
licitatório, e não apenas em uma fase específica ou em um ato isolado que
compõe a cadeia de atos que visam a selecionar a proposta adequada a
satisfação do interesse público, pois não basta fraudar um ato da
licitação, o tipo exige que repercuta diretamente na competitividade, o que
exigiria um plus em relação à simples fraude isolada em determinado
ato. Pode haver fraude que não comprometa a competitividade. Isto é relativo,
e só o caso concreto poderá dizer que houve o prejuízo ou não.
Entretanto, merece destaque o fato de que para a consumação
do crime descrito no art. 90 da Lei n. 8.666/93 não há necessidade de que a
Administração Pública experimente prejuízo econômico, pois é irrelevante
que este tipo de prejuízo ocorra.
2.4. Desistência voluntária e
Como visto no item 2.3, o momento consumativo do crime
descrito no art. 90 da Lei n. 8.666/93 importa em se determinar exatamente
quando o procedimento licitatório estará encerrado, de modo a se observar se o
caráter competitivo fora vilipendiado.
Esta questão não se revela meramente em elucubrações
doutrinária desprovida de razão, posto que acarreta significativa relevância
para o estudo dos institutos do arrependimento eficaz, o da desistência
voluntária e também o da tentativa, haja vista que se trata de crime material,
cujo iter criminis pode ser cindido e decomposto em várias etapas.
No arrependimento eficaz, conforme já se mencionado
anteriormente, o agente, apesar de ter concluído os atos executórios, ou seja,
já praticou o ato apto a fraudar a licitação no que tange ao seu caráter
competitivo, decide por impedir a consumação do crime, ou seja, procura se
retratar antes do encerramento do procedimento licitatório.
Se considerarmos o crime do art. 90 da Lei n. 8.666/93 como
de natureza formal, não haverá espaço para a aplicação do instituto do
arrependimento eficaz, pois com a prática da fraude estar-se-ia configurado e
consumado o delito, independentemente de sua repercussão ao caráter
competitivo do certame. Esta ordem de idéia não se apresenta, a nosso sentir,
como o mais adequado, sob o ponto de vista hermenêutico.
O tipo do art. 90 da lei de licitações, sob análise,
possui natureza material, eis que exige um resultado naturalístico bem
definido, qual seja o efetivo prejuízo ao caráter competitivo que envolve
todos os atos do procedimento licitatório, ao contrário do delito previsto no
art. 93 que se limita a exigir a fraude de qualquer ato do procedimento,
independentemente deste vir ou não a ser suficiente para afetar a
competitividade inerente ao certame.
Exemplificando, o edital exige que a empresa prestadora de
serviços de mecânica tenha oficina no município onde se encontra a sede do
órgão licitante. Imaginemos que a empresa esteja providenciando junto aos
órgãos competentes a liberação do novo endereço (vistoria de bombeiro,
alvará municipal etc.), para efetuar a mudança para local indicado no edital,
sendo que no dia da entrega dos envelopes esta situação ainda não se encontra
solucionada. O que faz o licitante interessado em contratar com o Poder
Público. Apresenta a proposta informando o novo endereço, mesmo não estando
regularizada a situação perante os órgãos públicos. Esta informação falsa
poderia ser considerada como fraude à competitividade do certame,
considerando-se somente este ato isoladamente. Penso que não. Imagine que no
dia seguinte, os órgãos públicos responsáveis pela avaliação do local
efetuam as vistorias necessárias e aprovem a instalação da oficina mecânica
no novo endereço. Qual o prejuízo à competitividade do certame haveria?
Haveria prejuízo se o licitante deixasse de participar da licitação diante de
uma situação semelhante, pois o certame visa ampliar o rol de participantes de
modo que a administração possa escolher aquele que melhor atende as suas
Com isto não se quer professar a idéia de que as
afirmações possam ser falseadas no procedimento licitatório, longe disso.
Apenas quer se dizer que, para os fins do art. 90 da Lei n. 8.666/93, não
estaria consumado este crime, podendo outro crime ter sido consumado, tal como o
de falsidade ideológica, prevista no Código Penal.
Agora, imaginemos que o licitante não obtenha a aprovação
junto aos órgãos competentes para a instalação do empreendimento e, após a
apresentação do envelope com os documentos de habilitação, porém, antes do
julgamento, informe à Comissão de Licitação este fato, e que, por causa
deste motivo, não teria condições de atender inteiramente aos requisitos
mínimos exigidos no edital. A conseqüência jurídica para o reconhecimento do
arrependimento eficaz será a aplicação da pena para os delitos já praticados
(consumados), no caso, a falsidade ideológica prevista no art. 299 do Código
Para o reconhecimento do arrependimento eficaz, os atos de
execução já se encontram exauridos, mas o crime ainda não se consumara. Já
na desistência voluntária o agente atua durante o processo de execução do
crime, impedindo que o resultado ocorra.
O que se afigura comum é o fato de que tanto na desistência
voluntária, quanto no arrependimento eficaz, o agente somente responderá pelos
atos já praticados, e não por o que ele pretendia praticar.
O arrependimento posterior é causa de redução de pena,
previsto no art. 16 do Código Penal. Caracterizada a sua presença no caso
concreto, a pena poderá ser reduzida de um a dois terços. Para seu
reconhecimento, exige-se a reparação do dano integral [06] ou a
restituição da coisa, por ato voluntário do agente, até o recebimento da
denúncia ou da queixa.
Em licitações públicas é possível, ao menos em tese,
admitir-se o arrependimento posterior do agente público que dá causa à dano
ao erário em face de um das condutas descritas como crime na Lei n. 8.666/93,
desde que cometidos sem violência ou grave ameaça à pessoa. Note-se, o
reconhecimento somente poderá ocorrer para os crimes em licitações que
possuam reflexo patrimonial. Assim, não basta a simples dispensa de
licitação, exige-se que haja um dano à vítima, uma vez que o art. 16 exige
que ocorra a reparação do dano ou a restituição da coisa objeto material do
O caráter competitivo da licitação permeia todo o
procedimento desenvolvimento pela administração pública. Fraudá-lo ou
frustrá-lo pode implicar a na prática de um ou vários atos durante a cadeia
de atos que compõe o procedimento licitatório. Um único ato pode encerrar a
prática dos atos executórios, mas não a consumação do crime, conforme já
exposto no item 4 deste Capítulo.
A tentativa é plenamente admissível no crime previsto no
art. 90 da Lei n. 8.666/93, posto tratar-se de crime material, onde se exige um
resultado decorrente dos atos fraudulentos ou que se destinem a frustrar a
essência de toda a licitação pública.
Vicente Greco Filho leciona que "é, no caso,
perfeitamente possível a tentativa, como, por exemplo, se, feito o ajuste ou a
combinação, a licitação não vem a realizar-se por circunstâncias alheias
à vontade dos agentes" [07].
A consumação do delito somente ocorre ao seu final, mesmo
que o ato fraudulento tenha ocorrido no seu início. Daí assistir razão a Luiz
Carlos Alcoforado quando ensina que "enquanto o edital estiver na fase
administrativa de preparação e formulação, sujeitando-se à análise dos
órgãos administrativos de assessoria, não se pode falar em crime"
Entretanto, pode ocorrer que a prática de um único ato põe
a lisura do procedimento competitivo a baixo, inviabilizando-se deste o início.
Nestes casos, por exemplo, restaria configurada a tentativa de fraudar o
caráter competitivo da licitação no momento em que o particular é flagrado,
após entregar o envelope contendo a proposta comercial, tentando trocar o
envelope com a oferta durante o processo licitatório, não importando se esta
troca se dê para ajustar o seu valor ou para corrigir impropriedades formais na
proposta, não importando se o procedimento se encontra na fase de
habilitação, ou mesmo se antes da abertura dos envelopes. A depender do caso
concreto, poderá um simples ato de fraude configurar, não o crime do art. 90
da Lei n. 8.666/93, mas sim, o delito do art. 93 que prevê a conduta de fraudar
qualquer ato do procedimento licitatório.
A configuração do crime do art. 90 da Lei n. 8.666/93,
exige a comprovação do dolo específico do agente, consubstanciado no fim
especial de agir com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem
decorrente da adjudicação do objeto da licitação. Sem a comprovação do
elemento subjetivo, não se cogita do crime de frustrar ou fraudar, mediante
ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo do
procedimento licitatório. A vantagem que se procura obter com a adjudicação
não necessita ser somente econômica, financeira.
2.7. Concurso de agentes
Como visto anteriormente, o sujeito ativo é o licitante que
se utiliza de qualquer meio idôneo para frustrar ou fraudar o certame
licitatório, pois é este quem, via de regra, irá se beneficiar com a vantagem
decorrente da adjudicação do objeto licitado.
Na impede, também, que haja concurso de agentes entre os
próprios particulares que juntam seus esforços para fraudar ou frustrar a
licitação, visando obter vantagem com a adjudicação do objeto licitado a
qualquer um deles, ou mesmo aos dois, caso o objeto seja divisível.
Contudo, pode haver a participação de servidor público na
prática dos atos promovidos pelo particular. Neste caso, haverá o concurso de
agentes, onde cada um deverá responder pelo ato, na medida de sua
culpabilidade, a teor do disposto no art. 29 do Código Penal.
Pode ocorrer que o agente público auxilie o particular a
promover a fraude ou a frustrar o caráter competitivo da licitação, mediante
a exigência de vantagem indevida daquele ou aceite promessa de tal vantagem.
Neste caso, o agente público estará sujeito também às penas do art. 317 do
CP, que trata do crime de corrupção passiva, cuja pena prevista é de
reclusão de um a oito anos e multa, mais grave que a prevista no art. 90 da Lei
n. 8.666/93. Neste caso, haverá concurso de agentes e também, concurso de
crimes, uma vez que o objeto jurídico protegido pelos tipos penais são
Para nós, não se apresenta de todo correta a
interpretação dada por Luiz Carlos Alcoforado quando este pondera que
"obrigatoriamente estarão envolvidos, no mínimo, dois agentes, entre os
concorrentes ou entre o administrador do órgão licitante e um ou mais
licitantes" [09], pois é possível que a fraude seja promovida
unicamente por um licitante, sem que os demais licitantes colaborem, como
também, sem que os agentes públicos envolvidos na condução da licitação
tem conhecimento deste fato. Logo, parece viável que haja a participação de
apenas uma pessoa no crime.
2.8. Concurso de crimes
Concurso material com corrupção ativa. O crime previsto
no art. 90 da Lei nº 8.666/93 não é absorvido pelo crime de corrupção
passiva, ante a diversidade de objetos jurídicos tutelados pela norma penal. A
frustração do caráter competitivo não tem como parte integrante a oferta de
vantagens indevidas ao agente público encarregado conduzir o procedimento
licitatório, posto que o crime de corrupção ativa não faz parte integrante
da conduta necessária para se fraudar o caráter competitivo da licitação.
Neste sentido, o TRF da 4ª Região entendeu que:
Enquanto no crime de corrupção ativa protege-se a moral
administrativa do Serviço Público e do próprio servidor, no crime de
frustrar concorrência protege-se tão somente o serviço público e os
concorrentes - o servidor público não é atingido diretamente pelo ato de
frustração da concorrência (...). O crime de corrupção ativa não faz
parte da linha causal do crime de frustração de concorrência, que poderia
ser realizado com ajuste entre os concorrentes, fraudes, mas sem atingir com
vantagens indevidas os servidores envolvidos no certame licitatório. Ao
fazer oferta de vantagem para frustrar a concorrência, o que se
aperfeiçoa, vem a praticar o réu duplo crime: de corrupção ativa e de
frustração da concorrência (TRF4, APELAÇÃO CRIMINAL,
2002.04.01.004954-7, Sétima Turma, Relator Néfi Cordeiro, D.E.
11/07/2007).
Entendendo que o crime previsto no art. 90 da Lei n. 8.666/93
é subsidiário em relação aos crimes de corrupção ativa e passiva,
previstos no Código Penal, trilha a doutrina de Paulo Jose da Costa Junior ao
entender que "se os concorrentes, além de fraudar a licitação, oferecem
vantagem ilícita ao administrador, que a aceita, apresentam-se os crimes de
corrupção ativa e passiva, que absorvem o presente ilícito, por serem mais
graves" [10]. No mesmo sentido é a opinião do professor
Vicentre Greco Filho ao entender que a fraude à licitação é apenas a razão
da prática da corrupção, e que "o bem jurídico ofendido é o mesmo,
ainda que em graus diversos – a moralidade e probidade administrativas"
Para nós, em se tratando de licitação pública, onde
milhares de reais estão jogo todos os dias, o particular procura fraudar a
licitação para obter proveito deste fato, o que irá, via de regra
beneficiá-lo. Para fraudar, ele pode até corromper o agente público, mas esta
corrupção não é meio necessário para se obter o resultado do tipo penal,
qual seja, a fraude ou à frustração ao caráter competitivo do certame para
que se beneficie com a adjudicação do objeto da licitação. Ninguém frauda
para corromper, mas sim, corrompe para fraudar. Portanto, entendo que não há a
absorção dos crimes de corrupção ativa e passiva com o crime de fraude à
licitação previsto no art. 90 da Lei n. 8.666/90.
Crime de fraude à licitação e uso de documento falso.
Na espécie, o crime de fraude à licitação, por ser crime-fim, absorve o
crime de uso de documento falso, crime-meio, se a intenção dos agentes
licitantes ao fazer o uso de documentos falsos era única e exclusivamente
fraudar o procedimento licitatório. Neste caso, o agente usa o documento falso
como instrumento necessário para se fraudar a licitação e não o inverso, ou
seja, ninguém frauda a licitação somente para fazer uso de documento falso,
pois seu objetivo dificilmente será este. Frauda-se para se obter algum
resultado prático, financeiro ou não, não importa. Neste sentido, decidiu o
Pelo princípio da consunção, a norma definidora de um
Na espécie, o crime de fraude à licitação, por ser
crime-fim, absorve o crime de uso de documento falso, crime-meio, porque a
intenção dos agentes ao fazer o uso de documentos falsos era fraudar o
procedimento licitatório, na etapa da habilitação, e vencer ao fim a
competição. (TRF4, APELAÇÃO CRIMINAL, 2005.04.01.000052-3, Sétima Turma,
Relator Salise Monteiro Sanchotene, DJ 22/11/2006)
Concurso entre o crime do art. 90 e o 93 da Lei de
Licitações. Na mesma licitação não será possível haver o concurso
entre os crimes descritos nos artigos 90 e 93, ambos da Lei n. 8.666/93, pois
haverá a consunção. O crime do art. 93 é meio de que se serve o agente para
praticar o crime do art. 90, ou seja, para se fraudar o caráter competitivo do
certame necessariamente o agente deverá fraudar a realização de qualquer ato
de procedimento licitatório. Este é crime-meio para a prática do crime-fim.
Ao fraudar o procedimento licitatório com vista a vilipendiar o caráter
competitivo, e não obtendo esse intento, poderá estar o agente incurso nas
penas do art. 93 da Lei n. 8.666/93, mesmo se aplicando as regras do
arrependimento posterior, uma vez que o agente sempre responderá pelos já
praticados, no caso, a fraude em ato, ainda que isolado, do procedimento
29. Penas
O art. 90 da Lei n. 8.666/93 prevê pena privativa de
liberdade de detenção de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e pena pecuniária de
Quanto à pena de multa a Lei nº 8.666/93 estabeleceu um
critério de fixação quantitativa diferente daquela estabelecida no Código
Para efeito de crimes em licitações, a pena de multa,
possui um regramento próprio definido no art. 99 da Lei de licitações, e que,
segundo a jurisprudência, deve ser aplicada, razão pela qual é de ser fixada
em 5% sobre o valor do contrato, e não fixado entre 10 e 360 dias-multa, tal
como prescreve o art. 49 do Código Penal, com a redação dada pela Lei nº
7.209/84.
Contudo, aplica-se o disposto no art. 51 do Código Penal, na
redação dada pela Lei nº 9.268/96, que a considera como "dívida de
valor, aplicando-se-lhes as normas da legislação relativa à dívida ativa da
Fazenda Pública, inclusive no que concerne às causas interruptivas e
suspensivas da prescrição".
A dosimetria da pena de multa deve se amoldar aos limites
previstos no § 1º, do art. 99, da Lei de Licitações.
Critica a doutrina esta opção do legislador, pois há
diversos tipos penais em que não haverá valor de contrato para servir de
parâmetro ao julgador. Melhor seria se adotasse a metodologia prevista nos
artigos 49 e 50 do Código Penal.
2.10. Substituição da pena.
É possível a substituição da pena privativa de liberdade
por restritivas de direitos se o réu preencher os requisitos objetivos e
subjetivos do art. 44 do Código Penal.
2.11. Juizado Especial Criminal
O crime do art. 90 da Lei n. 8.666/93 não é considerado
para efeitos penais como de menor potencial ofensivo, e, portanto, não está
sujeito ao procedimento previsto na Lei n. 9.099/95, haja vista que possui
previsão de pena de detenção de 2 (dois) a 4 (quatro) anos. Com a redação
dada ao art. 61 da Lei do Juizado Especial pela Lei n. 11.313, de 28 de junho de
2006, passou-se a considerar como infrações penais de menor potencial
ofensivo, as contravenções penais e os crimes a que a lei comine pena máxima
não superior a 2 (dois) anos, cumulada ou não com multa. Aliás, esta regra
veio a uniformizar o entendimento acerca da disparidade surgida com a Lei n.
10.259, de 12 de julho de 2001, que disciplinou o Juizado Especial no âmbito da
Igualmente, não se aplica o disposto no art. 89 da Lei n.
9.099/95 que trata do instituto da suspensão condicional do processo para os
delitos em que a pena mínima cominada seja igual ou inferior a um ano,
abrangido ou não pela Lei, ou seja, independentemente de ser considerado como
crime de menor potencial ofensivo. No presente caso, o delito prevê pena
mínima de dois anos, e máxima de quatro anos.
2.12. Jurisprudência
EMENTA: Penal e administrativo - Artigo 90 da Lei n.
8.666/93 e artigo 1º, I, do Decreto-lei n. 201/67 - Prefeito municipal e
terceiros - Preliminar de prescrição rejeitada - Fraude no caráter
competitivo do procedimento licitatório - Exigências compatíveis somente
com uma empresa - Materialidade e autoria comprovadas - Utilização
indevida de verba ou bem público não caracterizada - Denúncia
Há fraude quanto à preservação do caráter competitivo do
procedimento licitatório, em verdadeira afronta aos princípios da moralidade e
da igualdade dos atos da Administração Pública, quando o edital disponibiliza
prazo exíguo para apresentação de propostas e restringe as características,
de modo a possibilitar a habilitação de uma única empresa, em termos
previamente combinados (TJSC - Processo Crime n. 2003.001205-2, de Santa
Cecília. Relator: Des. Amaral e Silva).
EMENTA: Penal. Artigo 90 da lei 8.666/93. Fraude à
licitação. Autoria e materialidade comprovadas. Conduta que se amolda ao
artigo 93 da lei de licitações. Prescrição. - O crime prescrito no
artigo 90 da Lei 8.666/93 é reservado ao concurso de agentes,
interpretando-se a expressão "e qualquer outro expediente" no
sentido de expedientes de mesma espécie do ajuste ou combinação. - A
conduta de fraudar a realização de ato do procedimento licitatório
enquadra-se no artigo 93 da referida lei. - Extinção da punibilidade pela
prescrição retroativa. (TRF4, Apelação criminal, 2000.70.00.016661-5,
Sétima Turma, Relator Maria de Fátima Freitas Labarrère, DJ 18/05/2005).
Referência das fontes citadas.
ALCOFORADO, Luiz Carlos. Licitação e Contrato
Administrativo, 1ª ed., 1998.
COSTA JR., Paulo José da. Direito penal das licitações.
2ª ed., São Paulo: Saraiva, 2004.
GASPARINI, Diogenes. Crimes na licitação. 2ª ed. ver. e
atualizada. São Paulo: NDJ, 2001.
GRECO FILHO. Vicente. Dos crimes da lei de licitações. 2ª
ed., São Paulo: Saraiva, 2007.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e inexigibilidade de
licitação publica. São Paulo: Dialética: 2003.
NUCCI. Guilherme de Souza. Código penal comentado. 4ª ed.,
PEREIRA JUNIOR, Jesse Torres. Comentários à lei das
licitações e contratações da administração pública, 5ª ed., Rio de
Janeiro - São Paulo: Renovar, 2002.
Crimes na Licitação, 2ª ed. São Paulo: NDJ, 2001, p. 101.
Direito penal das licitações. Comentários aos arts. 89 a 99 da Lei
n. 8.666, de 21-6-1993. 2ª ed., São Paulo: Saraiva, 2004, p. 27.
Comentários à lei das licitações e contratações da
administração pública, 5ª ed., Rio de Janeiro - São Paulo: Renovar, 2002,
Dos crimes das leis de licitações. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 72.
Dos crimes da lei de licitações. 2ª ed., São Paulo: Saraiva, 2007,
Nucci. Guilherme de Souza. Código penal comentado. 4ª ed., São
Paulo: RT, 2003, p. 132.
Licitação e Contrato Administrativo, 1ª ed., 1998, p. 393.
Licitação e Contrato Administrativo, 1ª ed., 1998, p. 392.
n. 8.666, de 21-6-1993. 2ª ed., São Paulo: Saraiva, 2004, p. 26.
NUNES, Sandro Luiz. Fraudar a competitividade em licitações. Aspectos destacados do artigo 90 da Lei nº 8.666/93. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2112, 13 abr. 2009. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/12621>. Acesso em: 26 nov. 2014.

References: artigo 90
 artigo 90
 Artigo 90
 artigo 1
 Artigo 90

artigo 93

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