Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/588704830
Timestamp: 2018-12-14 12:21:31+00:00

Document:
Sentencia de Tutela nº 707/15 de Corte Constitucional, 19 de Noviembre de 2015 - Jurisprudencia - VLEX 588704830
Actor: WILSON ALFONSO BORJA DIAZ
Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION Y OTROS
Expediente: T-4977923
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL. MEDIDAS DE PROTECCION DEBEN CORRESPONDER A ESTUDIOS TECNICOS INDIVIDUALIZADOS Y NO PUEDEN DESCONOCERSE SIN JUSTIFICACION SUFICIENTE. El accionante, en su condición de dirigente de un partido de izquierda y oposición (Polo Democrático Alternativo), considera que sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal, al debido proceso y a la participación política están siendo vulnerados por las entidades demandadas, en tanto le redujeron notoriamente su esquema de seguridad que tenía, en contra de un concepto especializado de un grupo de valoración interno de la Unidad Nacional de Protección y sin tener justificación técnica que soportara dicha actuación. La Sala examina la procedencia de la acción de tutela para tramitar las pretensiones del actor y estudia el asunto de fondo con base en la jurisprudencia constitucional que delimita el alcance de los derechos fundamentales involucrados en el mismo. La Corte precisa que, al valorar si algún ciudadano está sometido a riesgos desproporcionados que no tiene el deber de soportar o, al definir las respectivas medidas de seguridad, las autoridades competentes tienen la obligación de motivar de manera suficiente sus decisiones a partir de estudios técnicos, en aras de respetar los derechos a la seguridad personal y el debido proceso de los solicitantes, y desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección. SE CONCEDE.
Sentencia citada en: 14 sentencias, 2 noticias
Acción de tutela instaurada por W.A.B.D. contra la Unidad Nacional de Protección, el Ministerio del Interior y la Policía Nacional.
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, M.Á.R. (E) y L.G.G.P., en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, profiere la siguiente
En el trámite de revisión de los fallos emitidos, en primera instancia, por la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá el dieciséis (16) de febrero de dos mil quince (2015) y, en segunda instancia, por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el quince (15) de abril de dos mil quince (2015), en el proceso de tutela iniciado por W.A.B.D. contra la Unidad Nacional de Protección,[1] el Ministerio del Interior y la Policía Nacional.
W.A.B.D. presentó acción de tutela en defensa de sus derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal, el debido proceso y la participación política. Manifiesta que como dirigente de un partido de izquierda y oposición (Polo Democrático Alternativo) el Estado colombiano le ha brindado diferentes medidas de seguridad que buscan garantizarle el libre ejercicio de su actividad política, pero que en el año dos mil catorce (2014) las entidades demandadas redujeron notoriamente su esquema en contra de un concepto especializado de un grupo de valoración interno de la UNP, y sin justificación técnica que soporte esa actuación.
1.1. W.A.B.D., quien tiene sesenta y tres (63) años de edad,[2] ostenta el cargo de ‘Secretario de Formación’ del partido político Polo Democrático Alternativo,[3] el cual se reconoce como una colectividad de izquierda democrática y oposición.[4] Antes de dicho cargo, el actor fue Presidente de la Federación Nacional de Trabajadores al Servicio del Estado, militante del Partido Comunista Colombiano y miembro fundador de la Unión Patriótica. Así mismo, fue elegido R. a la Cámara por Bogotá para los períodos 2002-2006 y 2006-2010.
1.2. Con ocasión de sus posturas políticas, el señor B. fue víctima de un atentado contra su vida el quince (15) de diciembre del año dos mil (2000). Al respecto, señaló: “[…] fui víctima de un casi certero atentado […] el cual se arremetió por una banda de ocho personas en diferentes vehículos y motos, los cuales impactaron 57 disparos contra el vehículo en el que me movilizaba, causando tres heridas a mi persona, siendo la de mayor consecuencia la de la pierna derecha”,[5] la cual le causó una pérdida de capacidad funcional relevante.[6] Por la comisión de ese delito están condenados a penas privativas de la libertad los actores materiales del atentado,[7] pero no los determinadores.[8]
1.3. En razón a los hechos anteriores, W.A.B.D. ha sido protegido por organismos internacionales y el Estado colombiano. Así, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,[9] el veintinueve (29) de diciembre de dos mil (2000), decretó a su favor medidas cautelares tendientes a que le garantizaran su seguridad e integridad personal;[10] y el Estado, mediante la Policía Nacional y la oficina de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, implementó para él diferentes dispositivos de seguridad. Afirma el actor que para el año dos mil once (2011) contaba con las siguientes condiciones de protección: “2 vehículos blindados, 1 vehículo corriente, 14 unidades de escolta con su respectiva dotación (14 pistolas 9mm, 14 chalecos antibalas, y 14 radios de comunicación Avantel), [además] de vigilancia permanente de la Policía Nacional en [su] residencia”.[11]
1.4. Asegura el señor B. que, a pesar de haber acreditado la necesidad de un esquema de seguridad ‘duro’ por más de tres (3) años, le redujeron las medidas en el año dos mil catorce (2014); y que para esa fecha la UNP había asumido las funciones de administrar la prestación del servicio de protección en remplazo de la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, conforme a lo dispuesto en el Decreto 4065 de 2011.[12] Expone que el cambio de su sistema de seguridad se materializó con las siguientes actuaciones: (i) mediante Resolución No. SP 0014 del 18 de febrero de 2014, la UNP determinó que el riesgo al cual estaba sometido era “extraordinario” y, aun cuando un grupo de valoración interno de la entidad había recomendado mantener sus medidas de protección, se le ajustó su esquema a uno “tipo 4”, consistente en “un vehículo blindado, uno convencional, seis (6) hombres de protección, un medio de comunicación y un chaleco antibalas”.[13] Y luego, (ii) el veintitrés (23) de octubre de dos mil catorce (2014), la Policía Nacional retiró el servicio de vigilancia permanente que tenía en su residencia, porque de acuerdo a comunicación de la CIDH, dicho organismo decidió “levantar las medidas cautelares (MC del 29/12/00)”.[14]
En primer lugar, respecto de la reducción del esquema de seguridad, señaló que una vez asumió las funciones de la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio del Interior revisó los esquemas de los beneficiarios conforme a la ‘nueva’ normativa que regulaba la materia (Decreto 4912 de 2011,[19] modificado por el Decreto 1225 de 2012[20]). En el caso de W.A.B.D. dicha revisión arrojó como resultado que él estaba sometido a un “riesgo extraordinario”, por lo que en Resolución No. SP 0014 de 2014 se decidió que debía ajustarse su esquema a uno “tipo 4, así: un (1) vehículo blindado, un (1) vehículo convencional (seguidora), cuatro (4) hombres de protección, un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco antibalas. Finalizar con una (1) moto y dos (2) hombres de protección.”[21] Expuso que este esquema de seguridad es el “más alto que implementa la UNP a los protegidos del programa en virtud del riesgo”, y las reglas aplicables vigentes no contemplan ningún sistema como el que tenía el actor.[22] En consecuencia, la demandada afirmó que si redujo las medias de protección del señor B. eso se debe a una actuación ajustada a la ley y la Constitución, por cuanto lo hizo en aplicación del ordenamiento jurídico.
En segundo término, la demandada recordó que en virtud del principio de temporalidad que orienta la actividad de protección,[23] las medidas de seguridad se mantienen durante la existencia del nivel de riesgo calificado, y las mismas pueden ajustarse, modificarse o retirarse una vez las causas que las originaron hayan variado o desaparecido. Respecto del señor B., aseguró que se han producido diversos hechos que, eventualmente, justifican la disminución de su esquema, así: (i) la Administración de Justicia ha arrojado resultados positivos al condenar a los actores materiales del atentado en su contra en el año 2000; (ii) el accionante “no ha reportado ante el programa de protección […] hechos sobrevinientes de nuevas situaciones de amenazas, ni en la zona donde reside, ni donde dice adelantar actividades políticas”; (iii) y en una “situación coyuntural donde el País atraviesa una negociación de paz”, el actor no puede pretender que su situación de riesgo extremo se mantenga. Estas apreciaciones las realizó en el escrito de tutela, pues en el acto administrativo donde se tomó la decisión de ajustarle el esquema (Resolución No. SP 0014 de 2014) solo se indica que dicha actuación obedece a las recomendaciones del ‘Comité de Evaluación de Riesgos’.[24]
El Jefe del Área de Derechos Humanos de la Policía Nacional también intervino en el proceso, para indicar que el nuevo esquema de seguridad proporcionado a W.A.B.D. fue aprobado por un Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación (CERREM), lo cual garantiza la idoneidad de las medidas.
2.3 Respuesta del Ministerio del Interior. El Coordinador del Grupo de Gestión Preventiva del Riesgo de Violaciones a los Derechos Humanos del Ministerio del Interior solicitó que se desvinculara a dicha cartera del proceso de tutela, porque, en su concepto, ya no es responsable de las medidas de protección otorgadas al accionante. Expuso que “[…] a partir del 1º de noviembre de 2011, este Ministerio procedió a trasladar a la UNP el programa de protección que actualmente se encuentra reglamentado por el Decreto 4912 de 2011, modificado parcialmente por el Decreto 1225 de 2012”. Por tanto, aseguró que no le es dable jurídicamente desplegar gestión alguna tendiente a decidir sobre si procede la devolución del esquema de seguridad a W.A.B.D..
2.4. Respuesta de la Presidencia de la República. La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República intervino en el proceso de tutela para solicitar la desvinculación de dicha entidad, por cuanto la autoridad responsable por una eventual violación a los derechos fundamentales de W.A.B.D. es la UNP.
3.1. Primera instancia. La Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá conoció en primera instancia el proceso de tutela, y en sentencia del dieciséis (16) de febrero de dos mil quince (2015) denegó el amparo de los derechos fundamentales a la vida y la seguridad personal de W.A.B.D..[27] Sostuvo que el reajuste de su esquema de seguridad no correspondió a una actuación arbitraria de la UNP, sino más bien a la aplicación de la normativa vigente (Decreto 4912 de 2011, modificado por el Decreto 1225 de 2012) en la que no se contempla algún esquema de seguridad como el que tenía el accionante. Así mismo, indicó que la Policía Nacional podía retirar legítimamente la vigilancia que ejercía en la residencia del señor B., pues estaban justificadas por las medidas cautelares de la CIDH y las mismas fueron levantadas, situación que el actor conocía plenamente. Bajo estas consideraciones, negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.[28]
3.3. Segunda instancia. En segunda instancia el asunto correspondió a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Dicha autoridad, en sentencia del quince (15) de abril de dos mil quince (2015), revocó la decisión de primer grado y amparó los derechos fundamentales del accionante. En síntesis, argumentó que la UNP y la Policía Nacional no podían reducir el esquema de seguridad del actor aduciendo que la nueva normativa no contempla ese tipo de medidas para los beneficiarios con riesgo extraordinario, pues eso desconoce “de tajo las razones del esquema de seguridad reforzado que las autoridades encargadas anteriormente de su protección le habían asignado, por causas objetivas”. A su juicio, la entrada en vigencia de un nuevo cuerpo normativo y el levantamiento de las medidas cautelares de la CIDH no son argumentos suficientes para cambiar las medidas de seguridad del señor B., pues eso desconocería que los mecanismos de seguridad únicamente pueden variar con base en un estudio preciso y razonable del nivel de riesgo al que está sometida la persona interesada. Aseguró que el actor no tiene la obligación de soportar cargas públicas que no le corresponden, mucho menos cuando está probado que él ha sido objeto de amenazas contra su vida recientemente por ser miembro de un partido de oposición. En consecuencia, se ordenó a la UNP y la Policía Nacional que restablecieran y continuaran brindando la protección especial al señor B., tal y como lo venían haciendo antes del cambio de esquema, hasta tanto se realicen “los estudios técnicos reales y objetivos que reflejen la actual situación de vulnerabilidad del doctor B.D. y su familia.”
Actuaciones desplegadas para cumplir lo ordenado por el Juez de Segunda Instancia
4.1. La Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, mediante escrito del doce (12) de mayo de dos mil quince (2015), le informó a la Secretaría General del Consejo Superior de la Judicatura que en cumplimiento de la sentencia de tutela de segunda instancia “restableció el servicio de seguridad en las instalaciones de la residencia del señor W.B., […] la cual se prestará de manera permanente las 24 horas del día.”[30]
4.2. La UNP envió un escrito a la Secretaría General de la Corte Constitucional el veinticuatro (24) de septiembre de dos mil catorce (2014), comunicándole a la Corporación las actuaciones desplegadas para acatar el fallo de tutela de segunda instancia. Al respecto señaló que: (i) mediante Resolución No. 0078 del 12 de mayo de 2015, ordenó implementar para el actor un esquema con “dos (2) vehículos blindados, un (1) vehículo corriente y catorce (14) unidades de escolta [con dotación], además de un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco antibalas”;[31] (ii) todos los requerimientos realizados por el señor B. sobre viáticos y tiquetes aéreos "han sido otorgados en lo que va corrido del año”, y también se han autorizado “en su gran mayoría” los desplazamientos solicitados;[32] (iii) el veinticinco (25) de agosto de dos mil quince (2015) le otorgaron a su favor la revisión del blindaje estructural de su residencia; (iv) y finalmente, el nueve (9) de septiembre de dos mil quince (2015), el actor manifestó su consentimiento para adelantar el procedimiento de evaluación de riesgo.[33]
5.1. La UNP remitió a la Corte Constitucional diversos escritos correspondientes a: (i) la matriz de riesgos de W.A.B.D. elaborada por un analista de la entidad en septiembre de dos mil trece (2013); (ii) el resumen del trabajo de campo realizado por el funcionario; y (iii) el acta del Grupo de Valoración Preliminar (GVP) de la entidad, reunido el doce (12) de diciembre de dos mil trece (2013), en donde “[…] se determina el nivel de riesgo [del accionante] como extraordinario, de acuerdo a lo expuesto por el analista, respecto de que […] fue informado por parte de algunos líderes de organizaciones civiles y políticas del envío de amenazas en contra del Polo Democrático Alternativo. Las amenazas estaban firmadas por la banda criminal ‘Los Rastrojos’”. Por lo que recomendó “[…] mantener las medidas de protección implementadas en favor del evaluado”.[34]
5.2. La Corporación Colectivo de Abogados ‘J.A.R.’ envió un escrito a la Corte informando que representó al señor B. en el proceso de las medidas cautelares ante la CIDH, y que en su condición “fue notificado del trámite de levantamiento de medidas cautelares”.[35]
7.1. W.A.B.D. considera que las entidades demandadas vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, la seguridad personal, el debido proceso y la participación política, al reducirle notoriamente su esquema de seguridad en contra de un concepto especializado de un grupo de valoración de la UNP y sin exponer argumentos técnicos que justifiquen la actuación. Manifiesta que ese tipo de ajustes solo pueden adelantarse con base en un estudio real y objetivo de su nivel de riesgo, y en el acto administrativo que lo contiene “no se explica ni fundamenta cómo se llega a la revaloración de [su] caso, ni cómo prueba que la situación de riesgo desapareció o se modificó”.[36]
7.2. En relación a este último punto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional debe advertir que en este trámite no se juzgará la decisión de la CIDH de levantar las medidas cautelares emitidas a favor de W.A.B.D., ni el procedimiento que se surtió para su notificación. Primero, porque el actor no alega que la supuesta violación a sus derechos fundamentales provenga de esas actuaciones, sino de la forma como las demandadas las han interpretado para reducirle su esquema, sin motivación técnica alguna. Y segundo, porque tal y como se puede apreciar en el aparatado 5.2 de los antecedentes, el Colectivo que solicitó a su nombre medidas cautelares informó a la Corte que “fue notificado del trámite de levantamiento de medidas cautelares”, por lo que la defensa del actor en relación a este punto queda desvirtuada. Por tanto, cualquier alusión que se haga en la sentencia al levantamiento de las medidas cautelares de la CIDH, se entenderá que se hace como argumento que prestaron las entidades demandadas para justificar la reducción del esquema de seguridad del actor, pero no como un elemento a estudiar dentro del proceso constitucional.
La acción de tutela presentada por W.A.B.D. es procedente
8.3. Respecto del caso de W.A.B.D., la Sala observa que el actor puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para censurar, por ejemplo, la Resolución No. SP 0014 del 18 de febrero de 2014 de la UNP, mediante la cual se ordenó la reducción de su esquema de seguridad. Sin embargo, diferentes aspectos llevan a concluir que dicho mecanismo de defensa judicial es ineficaz e inidóneo.
8.4. En este contexto, se hace palmaria la necesidad de una pronta respuesta de la administración de justicia a las pretensiones del señor W.A.B.D., por lo que a la luz de los postulados constitucionales debe declararse procedente su acción de tutela.
La UNP y la Policía Nacional vulneraron los derechos fundamentales de W.A.B.D.
Teniendo clara la procedencia de la acción de tutela en el caso objeto de estudio, pasa la Sala a examinar si las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales del señor W.A.B.D.. Específicamente, si la reducción de su esquema de seguridad supuso una interferencia inconstitucional a sus derechos a la vida, la seguridad personal, al debido proceso y la participación en política.
En el caso objeto de estudio la Sala observa que tanto la UNP como la Policía Nacional incumplieron con la garantía de motivación expuesta en el apartado anterior. La UNP redujo el esquema de seguridad de W.A.B.D. desconociendo un concepto técnico de un grupo de valoración interno que le había recomendado mantenerlo, y sin justificar suficientemente esa determinación. Y la Policía Nacional no ofreció argumentos técnicos para soportar la decisión de remover la vigilancia permanente en el hogar del actor, pues dijo que lo hacía por el levantamiento de unas medidas cautelares de la CIDH, sin tener presente que la valoración de su nivel de riesgo es extraordinario y la obligación de protegerlo emana igualmente de otras fuentes de derecho como la Constitución y la normativa interna.
9.3.1. La UNP inició en el año dos mil trece (2013) la reevaluación del nivel de riesgo del señor B.D. para determinar si mantenía o ajustaba su esquema de seguridad. Para ello siguió un procedimiento en el que diferentes grupos de análisis realizaron estudios de campo y examinaron la información recopilada. Uno de esos grupos recomendó a partir de la investigación de un funcionario que se mantuviera el esquema de seguridad del actor. Pero, el Director de la UNP redujo su sistema de protección, en un acto administrativo que no contiene los argumentos que justifican dicha actuación ni explica por qué la recomendación no era adecuada.
9.3.1.3. Pero además de lo anterior, la Sala observa que la reducción del esquema de seguridad del actor supone una interferencia injustificada a su derecho a la participación en política. El señor W.A.B.D. hace parte de un partido político minoritario, y en su condición de Secretario de Formación debe desplazarse a diferentes lugares del País. Según los estudios técnicos que obran en el expediente, los mayores niveles de riesgo para el actor ocurren cuando viaja de un lugar a otro, puesto que “[…] en estos desplazamientos no tiene el mismo número de hombres para su seguridad y en ocasiones los vehículos que se otorgan en las regiones no tienen buenas condiciones mecánicas, y los conductores no tienen la experticia en las vías regionales”.[65] Dada esta situación, el peticionario está sometido constantemente al dilema de ejercer su trabajo asumiendo riesgos contra su integridad física, o no hacerlo y conservar su seguridad. Y esto es inconstitucional porque con la actuación de la demandada se reduce sin justificación alguna su derecho a participar de los escenarios de discusión pública en los cuales considera importante hacer presencia, y se minimiza la posibilidad de que exprese sus ideas libremente. Tal y como se dijo en el apartado anterior, esta situación no solo repercute negativamente en el derecho del accionante a conformar el poder político, sino que también impacta la vigencia del sistema democrático, en tanto disminuye la fuerza de una alternativa política que promueve valores públicos legítimos.
(i) La normativa vigente sí tiene la posibilidad de que a los beneficiarios del programa de protección en virtud del riesgo se les otorguen esquemas diferentes a los contemplados expresamente en numeral 1 del artículo 11 del Decreto 4912 de 2011. El parágrafo segundo de ese mismo artículo dispone que el Director de la UNP puede “[…] adoptar otras medidas de protección diferentes a las estipuladas en este Decreto, teniendo en cuenta un enfoque diferencial, el nivel de riesgo y el factor territorial.” En el caso de W.A.B.D. la demandada pudo haber aplicado esta excepción, si previamente hubiera valorado su avanzada edad (63 años), su situación de discapacidad, el nivel de riesgo extraordinario al que está sometido, y la anotación del investigador de campo según la cual debe prestarse especial atención al esquema de seguridad del actor cuando se desplaza hacia regiones del País diferentes de Bogotá. No es cierto entonces que la normativa vigente carezca de criterios de flexibilización en la adopción de medidas de seguridad, y que los esquemas contemplados allí sean inmodificables.
(iv) Y finalmente, que el Gobierno de Colombia atraviese por una negociación de paz con un grupo armado no es un argumento suficiente para reducir el esquema de seguridad del actor. Al respecto, basta afirmar que los avances del proceso de paz no generan consecuencias directas en la situación de seguridad de todos los ciudadanos y, en el caso concreto de W.A.B.D., la UNP no explica cómo las negociaciones disminuyen su nivel de riesgo, ni por qué la eventual desaparición de un grupo armado en concreto la faculta para reducir notoriamente su esquema de seguridad. La simple afirmación de la existencia de un proceso de paz no justifica la modificación de las condiciones de protección del peticionario, pues la misma no está respaldada por un estudio técnico individualizado que establezca las consecuencias directas de dicho proceso en su situación de seguridad.
9.3.3. Es claro, entonces, que la UNP desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad personal de W.A.B.D. al reducir su esquema de protección en contravía de lo recomendado por un grupo técnico de la entidad, pues no se expresaron las razones concretas de tiempo, modo y lugar por las cuales se consideraba necesario proceder de esa manera. Esta situación no fue luego subsanada dentro del proceso de tutela, toda vez que en el escrito de contestación se ofrecieron argumentos insuficientes, que incluso están desvirtuados por los informes especializados de los investigadores de la UNP. En consecuencia, respecto de la decisión de amparar los derechos fundamentales del actor violados por la UNP, la Sala confirmará la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
9.3.4.1. La Policía Nacional tenía la obligación de ofrecerle a W.A.B.D. vigilancia permanente en su residencia con base en otras fuentes de derecho diferentes a las medidas cautelares de la CIDH, y el deber de removerla únicamente cuando se desvirtuara su necesidad a través de estudios técnicos individualizados, que correspondieran directamente a su situación de seguridad y a la calificación de su nivel de riesgo, según lo expuesto en apartados anteriores.
9.3.4.2. La fuente jurídica de la obligación de prestar el servicio de protección a W.A.B.D. por parte de la Policía Nacional no era únicamente el otorgamiento de medidas cautelares por la CIDH en el año dos mil (2000). La Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos por Colombia y las normas vigentes también ponen en cabeza de dicha Institución el deber de guardar su integridad física. Como se dijo en el apartado 9.1 de esta providencia, el artículo segundo superior establece entre los fines esenciales del Estado el de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida”, y diversos acuerdos internacionales reconocen el derecho a la seguridad personal (art. 7° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[70]; y el art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[71]). Además, la normativa vigente dispone de manera clara que la Policía Nacional hace parte de las autoridades encargadas de ejecutar el programa de protección a personas. Así por ejemplo, el artículo 1º del Decreto 4912 de 2011 prescribe que el objeto de ese cuerpo normativo es “[o]rganizar el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo […]”, el cual principalmente está “[…] en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior”.[72]
9.3.6. Cabe precisar, por último, que la UNP y la Policía Nacional no pueden actuar desarticuladamente cuando se trata de asuntos relativos a la prestación del servicio de protección de los ciudadanos. En la contestación a la acción de tutela, la UNP y la Policía Nacional solicitaron que las desvincularan del proceso en lo concerniente a las acusaciones que se cernían sobre la otra, pues consideraban que no tenían el deber de responder por una eventual vulneración a los derechos fundamentales originada en las actuaciones de otros entes. Sin embargo, el esquema de protección era uno solo, y aun cuando estaba compuesto por funcionarios de diversas instituciones, tenía como fin último salvaguardar la integridad personal de W.A.B.D..
10.1. La UNP y la Policía Nacional vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad personal, al debido proceso y la participación en política de W.A.B.D., al reducirle notoriamente su esquema de protección sin justificar los actos en algún estudio técnico, e inclusive hacerlo en contra de un concepto especializado de uno de los grupos de valoración internos de la UNP. Al valorar si algún ciudadano está sometido a riesgos desproporcionados que no tiene el deber de soportar, o al definir las respectivas medidas de seguridad, las autoridades competentes tienen la obligación de motivar de manera suficiente sus decisiones a partir de estudios técnicos, en aras de respetar los derechos a la seguridad personal y el debido proceso de los solicitantes, y desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección.
[2] F. 139 del cuaderno de revisión, reverso.
[3] En el expediente obra un certificado emitido por el S. General del Polo Democrático Alternativo, en el que manifiesta que “W.A.B.D. […] actualmente ostenta el cargo de Secretario de Formación Nacional” (folio 147 del cuaderno principal). En adelante, cuando se haga referencia a un folio del expediente, se entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[4] En el artículo 2º de los Estatutos del Polo Democrático Alternativo, la agrupación se define como “[…] un Partido de izquierda democrática, civilista, pluralista, multicultural y pluriétnico, comprometido con la defensa de la vida, de su territorio, la biodiversidad, la soberanía nacional, la unidad latinoamericana y del C., la paz, la democracia política, económica y cultural, y el bienestar de los colombianos”. Así mismo, en el artículo 5º establece entre sus fines “[…] la defensa de la autonomía, la soberanía y la autodeterminación de los pueblos en su lucha democrática y civilista contra la explotación, la opresión, el colonialismo, el neoliberalismo, el militarismo y la dictadura”. Los Estatutos del Polo Democrático Alternativo pueden consultarse en el siguiente enlace de internet:
[7] Al respecto, véase la sentencia del once (11) de julio de dos mil siete (2007), rad. 24040, mediante la cual la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia decidió no casar el fallo de segunda instancia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, en la que se condenó a los señores C.A.M.V. y R.R.C. a veintisiete (27) años de pena de prisión por los delitos de tentativa de homicidio y concierto para delinquir, en la persona de W.A.B.D.. El primero de los condenados era mayor del Ejército Nacional.
[10] De acuerdo al portal de internet de la CIDH, “[e]l 29 de diciembre de 2000 la Comisión otorgó medidas cautelares y se dirigió al Estado colombiano con el fin de solicitar se llevaran adelante gestiones para proteger la vida y la integridad personal […] de W.A.B.D., quien el 15 de diciembre de 2000 fue objeto de un atentado en el cual resultó herido junto a sus escoltas” (http://www.cidh.org/medidas/2000.sp.htm). Tales medidas consistían, según la Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Relaciones Exteriores, en “(i) [realizar las actuaciones] necesarias para proteger directamente la vida y la integridad personal del señor B.D.; (ii) establecer una forma de comunicación directa e inmediata que permitan al señor B.D. y a su custodia, solicitar el auxilio o cooperación que requieran en caso de sospecha de ataques, amenazas o ataques contra el mismo; (iii) iniciar una investigación seria, imparcial e inmediata para establecer los responsables de las amenazas y ataques contra el señor B.D., procesar a los responsables y facilitar la prevención de futuros ataques” (folio 165).
[25] A propósito del retiro del personal de vigilancia permanente, la Policía Nacional adjuntó al proceso de tutela diversos documentos en los que se da cuenta del suceso. En todos ellos se cita el levantamiento de las medidas cautelares de la CIDH como motivo de la terminación del servicio (folios 232 al 236). Específicamente, la Policía Nacional adujo que: […] carece de competencia legal para dar continuidad a las medidas de protección que tenía signadas en virtud a la concertación de sus medidas cautelares [las del señor B., pues las mismas fueron levantadas”.
[27] Es preciso aclarar que en dicha providencia la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, aun cuando negó la protección de los derechos a la vida y la integridad de personal del actor, amparó su derecho fundamental de petición. Argumentó que el derecho fundamental de petición fue vulnerado por el Ministerio del Interior, porque W.A.B.D. elevó una solicitud a esa cartera el treinta (30) de septiembre de dos mil catorce (2014) para que le devolvieran su esquema de seguridad, pero al momento de interponerse la acción de tutela no se había ofrecido respuesta alguna. Por tanto, en la parte resolutiva de la sentencia se dispuso, entre otras cosas: “Primero: TUTELAR el derecho constitucional de petición del ciudadano W.A.B.D. […]. En consecuencia se ORDENA al señor MINISTRO DEL INTERIOR […] que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, si aún no lo ha hecho, de respuesta de fondo y definitiva a la solicitud elevada por el ciudadano W.B.D. el 30 de septiembre de 2014. […]” (folio 336). En los tres (3) días hábiles siguientes a la emisión de la sentencia de primera instancia, el Ministerio del Interior envió un escrito informando que ese derecho de petición sí lo respondió oportunamente, y que en el mismo se le dijo al actor que la solicitud de restablecimiento del esquema de seguridad era competencia de la UNP, por lo que remitió la petición a dicha autoridad (folios 274 al 278).
[28] Esta sentencia contó con un salvamento de voto de la Magistrada P.C.S.. En su concepto, la Sala debió amparar los derechos fundamentales del actor y ordenar a las autoridades demandadas que “[…] dispusieran inmediatamente lo necesario de acuerdo a la normatividad vigente y con los estudios de seguridad pertinentes para la protección del accionante, por las circunstancias que están acreditadas acerca de la situación de riesgo extraordinario alto” (folio 337).
[37] Así por ejemplo, en el año dos mil catorce (2014), diferentes salas de revisión de la Corte Constitucional estudiaron de fondo acciones de tutela mediante las cuales se reclamaba la defensa de los derechos a la vida, la seguridad y la integridad personal de varios ciudadanos, con ocasión de actuaciones de la UNP. Entre otras, pueden observarse las sentencias T-224 de 2014 (MP J.I.P.P., T-460 de 2014 (MP G.E.M.M., T-657 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa) y T-924 de 2014 (MP Gloria S.O.D.).
[38] Conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”. Por tanto, contra los actos administrativos de la UNP que eventualmente lesionen derechos subjetivos de los administrados, procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Así lo reconoció la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-078 de 2013 (MP G.E.M.M., al indicar respecto de una actuación de la UNP “[…] que el demandante podría controvertir la decisión de la entidad accionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, teniendo como medio de control la nulidad y restablecimiento del derecho”.
[40] Desde sus inicios, la Corte Constitucional ha reconocido que los integrantes de minorías políticas son sujetos de especial protección constitucional cuando reclaman la defensa de sus derechos a la vida y la seguridad personal. Así por ejemplo, en la sentencia T-439 de 1992 (MP E.C.M., la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional aseguró que una persona que pertenecía a un partido político minoritario podía reclamar mediante tutela la asignación de un esquema de protección, pues “[l]a angustiosa situación de desamparo en que están sumidas las personas civiles que no participan directamente en las hostilidades, exige del Estado la protección especial de estas personas o grupos sociales. // Los integrantes de minorías políticas que individualmente ostentan la condición de civiles pueden verse afectados con ocasión de las actividades militares y tienen derecho a solicitar del Estado su protección específica, mediante el ejercicio de los medios jurídicos más efectivos para ello, en particular de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución.”
[43] Corte Constitucional, sentencia T-585A de 2011 (MP L.E.V.S..
[44] Corte Constitucional, sentencia T-719 de 2003 (MP M.J.C.E.). En esta providencia la Corte reconoció el carácter fundamental del derecho a la seguridad personal en la Carta Política, a propósito del caso de una señora que solicitaba la adopción de medidas de protección para ella y su hijo, por estar emparentados con un ex miembro de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). En esa ocasión, se definió el derecho a la seguridad personal de la siguiente forma: “El derecho a la seguridad personal, en ese contexto, es aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida, el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad”.
[45] Así lo dijo desde sus inicios la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia T-439 de 1992 (MP E.C.M.): “[…] el Estado tiene la obligación de ser extremadamente sensible en sus intervenciones, con miras a preservar el equilibrio político y social, mediante la protección eficaz a los grupos, partidos o movimientos minoritarios, en especial a aquellos que por su carácter contestatario pueden "estar en la mira" de otros grupos que, gozando de los beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus prerrogativas.” En esa oportunidad, la Corte amparó los derechos fundamentales a la seguridad personal y la participación en política de un miembro de la Unión Patriótica que solicitaba protección al Departamento Administrativo de Seguridad, frente a constantes amenazas contra su integridad.
[46] A manera de ilustración, cabe indicar que la Sección Tercera del Consejo de Estado, en múltiples oportunidades, ha declarado responsable al Estado a título de falla del servicio por atentados contra la vida y/o la integridad personal de miembros de partidos minoritarios. Sobre ex partidarios de la UP, pueden verse, entre otras, las sentencias del treinta (30) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997), rad. 10958 (CP R.H.D.); y del ocho (8) de febrero de dos mil doce (2012), rad. 22373 (CP Danilo Rojas Betancourt).
[47] MP E.C.M..
[48] Al respecto pueden observarse, entre otras, las sentencias T-234 de 2012 (MP G.E.M.M., T-591 de 2013 (MP M.G.C., T-190 de 2014 (MP G.E.M.M. y T-224 de 2014 (MP J.I.P.P.). En todas esas providencias, diferentes salas de revisión de la Corte Constitucional establecieron que se habían vulnerado los derechos a la seguridad personal y el debido proceso de los respectivos peticionarios, al definirles lo relativo a la asignación de medidas de protección sin justificación suficiente.
[50] Respecto del deber de motivación de los actos que resuelven situaciones jurídicas, puede observarse, entre otras, la sentencia de la Corte Constitucional SU-250 de 1998 (MP. A.M.C.. Allí, la Sala Plena de la Corte amparó el debido proceso de una mujer que alegó la desvinculación irregular de su cargo, porque el acto administrativo no estaba debidamente motivado y eso le impidió ejercer los recursos legales para impugnarlo. En esa providencia se indicó que el deber de motivación garantiza, al menos, que los ciudadanos tengan el convencimiento de que la decisión no corresponde a una actuación arbitraria y está apegada al ordenamiento jurídico vigente, y además que se tiene la posibilidad de ejercer recursos para controvertirla, si así lo considera el interesado.
[51] Para un análisis más detallado del procedimiento de valoración del riesgo y asignación de medidas puede observarse, entre otras, la sentencia T-591 de 2013 (MP M.G.C.).
[56] MP J.I.P.P..
[57] I.. A propósito de la motivación de actos administrativos que definen el alcance de protección al derecho a la seguridad personal, pueden observarse, además de la sentencia T-224 de 2014 (MP J.I.P.P., las siguientes providencias: T-234 de 2012 (MP G.E.M.M., T-591 de 2013 (MP M.G.C.) y T-190 de 2014 (MP G.E.M.M..
[69] A propósito del retiro del personal de vigilancia permanente, la Policía Nacional adjuntó al proceso de tutela diversos documentos en los que se da cuenta del suceso. En todos ellos se cita el levantamiento de las medidas cautelares de la CIDH como motivo de la terminación del servicio (folios 232 al 236). Específicamente, la Policía Nacional adujo que: […] carece de competencia legal para dar continuidad a las medidas de protección que tenía signadas en virtud a la concertación de sus medidas cautelares [las del señor B., pues las mismas fueron levantadas”.
[72] Otros artículos del Decreto 4912 de 2011 precisan la responsabilidad de la Policía Nacional en la prestación del servicio de protección a personas. Por ejemplo, el numeral 4 del artículo 2º, que define el principio de concurrencia, dispone que “[l]a Unidad Nacional de Protección, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional y demás autoridades del orden nacional, los municipios y departamentos aportarán las medidas de prevención y protección de acuerdo con sus competencias y capacidades institucionales […]”; el numeral 6 del artículo 2º establece que “[e]l Programa de Prevención y Protección actuará ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónicamente con la Policía Nacional […]”; el artículo 26 prescribe que la Policía Nacional está entre las “[e]ntidades e instancias intervinientes en el marco de la Estrategia de Protección”; y en el artículo 29 se le asignan atribuciones específicas en el marco del programa, entre las que se encuentra “[…] implementar las medidas de prevención y protección, […] [consistentes en] a) Cursos de autoprotección; b) P.; c) Rondas Policiales; d) Esquemas de protección”.
Sentencia nº 41001-23-33-000-2013-00404-01 de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - Sección Tercera, de 5 de Mayo de 2016
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 39482 de 24 de Julio de 2013
Tutela de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal nº 47400 de 27 de Abril de 2010

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 11
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 138
 artículo 86
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 26
 artículo 29