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Timestamp: 2016-10-27 01:21:55+00:00

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124 V 25742. Extrait de l'arr�t du 22 septembre 1998 dans la cause Ecole X contre Office f�d�ral des assurances sociales et D�partement f�d�ral de l'int�rieur
Art. 19 al. 1 et 2, art. 26bis al. 1 LAI; art. 8 ss, art. 24 al. 1 et 3 RAI; art. 1 ss ORESp; art. 27 al. 2 Cst.; art. 48 LOGA: reconnaissance d'�coles sp�ciales. - Conditions n�cessaires, en ce qui concerne la formation du personnel, � la reconnaissance d'un institut priv� en tant qu'�cole sp�ciale. Poids de l'appr�ciation de l'autorit� scolaire cantonale dans un cas concret. - Port�e de la circulaire de l'Office f�d�ral des assurances sociales concernant la reconnaissance d'�coles sp�ciales dans l'assurance-invalidit�, valable d�s le 1er janvier 1979. Faits � partir de page 258
BGE 124 V 257 S. 258
A.- (Par d�cision du 12 septembre 1990, entr�e en force, l'Office f�d�ral des assurances sociales [OFAS] a rejet� la demande de reconnaissance comme �cole sp�ciale dans l'assurance-invalidit� pr�sent�e par l'�cole X, au motif qu'aucun membre du personnel n'�tait au b�n�fice d'une formation suffisante. Le 23 f�vrier 1995, l'�cole X a pr�sent� une nouvelle demande de reconnaissance comme �cole sp�ciale. Par d�cision du 11 mai 1995, l'OFAS a rejet� cette demande pour les m�mes motifs qu'en 1990. Par arr�t du 10 juillet 1996 [ATF 122 V 200 ], le Tribunal f�d�ral des assurances a d�clar� irrecevable le recours de droit administratif interjet� par l'�cole X contre cette d�cision et a transmis le dossier au D�partement f�d�ral de l'int�rieur [DFI], comme objet de sa comp�tence [cf. l'�tat de fait d�taill� de l'arr�t ATF 122 V 200 ].)
B.- Par d�cision du 26 ao�t 1996, le DFI a rejet� le recours et mis les frais � la charge de la recourante. Il a confirm� l'appr�ciation de l'OFAS selon laquelle la recourante ne satisfait toujours pas aux exigences minimales fix�es par ledit office pour la formation du personnel engag� par une �cole sp�ciale reconnue par l'assurance-invalidit�.
C.- L'�cole X interjette recours de droit administratif contre cette d�cision dont elle demande l'annulation. Elle conclut principalement � sa reconnaissance en qualit� d'�cole sp�ciale au sens de la l�gislation f�d�rale en la mati�re ou subsidiairement au renvoi du dossier � l'OFAS, au d�partement ou � toute autre autorit� comp�tente, sous suite de frais et d�pens.
Le DFI s'est exprim� dans un pr�avis circonstanci� et il propose de rejeter le recours. L'OFAS "soutient" la position du d�partement et conclut lui aussi au rejet du recours. La recourante a eu la possibilit� de se d�terminer sur les observations du d�partement, ce qu'elle a toutefois renonc� � faire.
4. (Sur le droit applicable en mati�re de reconnaissance comme �cole sp�ciale, voir ATF 122 V 201 s. consid. 1).
5. a) Dans sa d�cision du 11 mai 1995, l'office intim� a rejet� la demande de reconnaissance en tant qu'�cole sp�ciale, pr�sent�e par la recourante le 23 f�vrier 1995, au motif que celle-ci "ne remplit toujours pas aujourd'hui les exigences minimales en mati�re de formation de personnel, � savoir une formation d'enseignant reconnue par le canton ainsi qu'une formation en p�dagogie curative adapt�e au genre d'invalides", exigences dont la BGE 124 V 257 S. 259jurisprudence a reconnu la conformit� � la loi (ATF 120 V 426 s. consid. 3).
Pour sa part, le DFI expose dans la d�cision attaqu�e qu'� Gen�ve, pour �tre reconnue par l'OFAS en qualit� d'�cole sp�ciale dans l'assurance-invalidit�, une �cole doit disposer d'enseignants titulaires d'un brevet d'enseignant (art. 8 RAI dans sa teneur ici d�terminante) qui ont acquis, de plus, une sp�cialisation suppl�mentaire en p�dagogie curative, conform�ment aux ch.m. 6 et 7 de la circulaire de l'office f�d�ral concernant la reconnaissance d'�coles sp�ciales dans l'assurance-invalidit�, valable d�s le 1er janvier 1979, � savoir un dipl�me d'�ducateur sp�cialis� d�livr� par l'Institut d'�tudes sociales ou, pour les sourds et les enfants scolarisables, un dipl�me de la facult� de psychologie et des sciences de l'�ducation de l'Universit� de Gen�ve.
Toujours selon le d�partement, la reconnaissance par le canton ne suppl�e pas en elle-m�me � ces conditions. Or, le personnel occup� par la recourante, y compris sa directrice, ne satisfait pas � ces exigences dans la mesure o� aucune personne n'est titulaire d'un dipl�me d'enseignant, ainsi que d'un dipl�me d'�ducateur sp�cialis� d�livr� par l'Institut d'�tudes sociales, d'o� il r�sulte que les exigences minimales pour la formation du personnel, au sens de l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 11 septembre 1972 sur la reconnaissance d'�coles sp�ciales dans l'assurance-invalidit� (ORESp; RS 831.232.41), ne sont pas r�alis�es en l'esp�ce.
Dans ses observations sur le recours de droit administratif, le d�partement pr�cise cependant que l'�cole X n'�tant pas un internat, elle n'a pas besoin d'�ducateurs sp�cialis�s dipl�m�s de l'Institut d'�tudes sociales. Toutefois, il maintient qu'aucun membre du personnel de l'�cole ne dispose d'un dipl�me d'enseignant reconnu par le canton, soit, au moment d�terminant, un brevet d'aptitude � l'enseignement primaire. De plus, parmi ce personnel, les deux ma�tres de sport et les trois psychologues n'ont pas accompli la sp�cialisation en p�dagogie curative mentionn�e dans la circulaire pr�cit�e de l'office intim�, � savoir une licence de la facult� de psychologie et des sciences de l'�ducation, option sciences de l'�ducation.
b) La recourante conteste l'appr�ciation du d�partement � qui elle reproche une "m�connaissance coupable" du syst�me �ducatif genevois, dans la mesure o� il exige le cumul d'un brevet d'enseignant et d'un dipl�me d'�ducateur sp�cialis�, ce qui correspondrait "� un parcours que personne ne suit � Gen�ve". Son argument principal, cependant, qui s'appuie sur l'art. 2 ORESp, consiste � dire que lorsque, comme en l'esp�ce, l'autorit� cantonale BGE 124 V 257 S. 260comp�tente estime que les prescriptions cantonales sont respect�es, cela signifie que l'�cole requ�rante dispose d'enseignants dont la formation et les aptitudes correspondent aux exigences de la loi et de sa r�glementation d'ex�cution. Elle d�veloppe longuement ce point de vue en se r�f�rant tant aux dispositions topiques du droit genevois qu'� l'appr�ciation du d�partement cantonal de l'instruction publique quant aux comp�tences des personnes charg�es de l'enseignement prodigu� aux �l�ves de l'�cole.
6. a) Selon un principe fondamental qui se d�duit en particulier de l'art. 27 al. 2 Cst., la formation scolaire et l'�ducation des enfants handicap�s physiques ou mentaux rel�vent de la souverainet� cantonale. Aussi est-ce manifestement par �gard pour la souverainet� des cantons en mati�re scolaire que l'art. 19 LAI limite les mesures de formation scolaire sp�ciale � des prestations en esp�ces (ATFA 1969 p. 156 consid. 2b).
En cons�quence, la premi�re condition que doit remplir une institution qui d�sire �tre reconnue en qualit� d'�cole sp�ciale dans l'assurance-invalidit� est de satisfaire aux prescriptions cantonales (art. 2 ORESp).
D�s lors si, comme le soutient avec raison le d�partement dans ses observations sur le recours de droit administratif, la reconnaissance cantonale ne saurait � elle seule entra�ner la reconnaissance par l'office f�d�ral en vertu de l'art. 11 ORESp - ne serait-ce que pour des raisons financi�res puisque, en d�finitive, ce sont les subsides vers�s par l'assurance-invalidit� et non par le canton qui sont en jeu - il n'en demeure pas moins que, s'agissant notamment des exigences requises de la direction et du personnel de l'�cole, il convient d'attacher un poids particulier aux prescriptions cantonales relatives � la formation du personnel sp�cialis� dans ce type d'enseignement, ainsi qu'� l'appr�ciation faite par l'autorit� cantonale comp�tente dans un cas concret, c'est-�-dire lorsqu'il s'agit de d�cider si une personne remplit ou non les exigences minimales impos�es par la r�glementation cantonale et f�d�rale en la mati�re.
b) Aux termes de l'art. 3 al. 2 ORESp, l'OFAS est habilit�, apr�s consultation des cantons et des organisations comp�tentes, � fixer des exigences minimales pour la formation du personnel.
D'apr�s la circulaire pr�cit�e de l'OFAS, celui qui dispense un enseignement sp�cialis� doit �tre en principe au b�n�fice d'une formation d'enseignant reconnue par le canton et d'une formation en p�dagogie curative adapt�e au genre d'invalides (ch.m. 6). Les personnes qui ont BGE 124 V 257 S. 261achev� avec succ�s leur formation dans l'un des instituts mentionn�s dans une annexe � la circulaire sont r�put�es remplir les exigences minimales de leur profession au sens de l'art. 3 al. 1 ORESp, autant que le canton les autorise � exercer leur profession sur son territoire (ch.m. 7). Enfin, selon le ch.m. 8 de la circulaire, l'OFAS statue d'entente avec l'autorit� cantonale comp�tente lorsque des personnes ne remplissent pas les conditions du ch.m. 7.
S'appuyant sur KNAPP, Pr�cis de droit administratif, 4e �d., no 371, p. 78, la recourante rappelle "en tant que de besoin" que les circulaires de l'office f�d�ral n'ont pas force de loi, m�me si tribunaux et administr�s en tiennent compte. Tel est effectivement le cas, selon une jurisprudence solidement �tablie (ATF 123 V 72 consid. 4a, 122 V 253 consid. 3d, 363 s. consid. 3c et les r�f�rences).
Bien que la comp�tence de l'OFAS de fixer des exigences minimales pour la formation du personnel repose, en l'occurrence, sur une d�l�gation expresse du d�partement (art. 3 al. 2 ORESp), cela ne modifie pas la port�e normative de la circulaire en question. En effet, selon l'art. 48 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 172.010), si le Conseil f�d�ral peut d�l�guer aux d�partements la comp�tence d'�dicter des r�gles de droit, la d�l�gation de telles comp�tences aux groupements et aux offices n'est autoris�e que si une loi f�d�rale ou un arr�t� f�d�ral de port�e g�n�rale le permet. Ant�rieurement � l'entr�e en vigueur de la LOGA, le 1er octobre 1997 (RO 1997 2035), l'art. 7 al. 5 de la loi f�d�rale du 19 septembre 1978 sur l'organisation de l'administration f�d�rale (LOA) contenait une r�gle analogue. Or, il est de jurisprudence constante que la l�gislation en mati�re d'AVS/AI ne comporte aucune autorisation de cette sorte (ATF 110 V 94 consid. 3c, ATF 109 V 255 consid. 2c), celle-ci ne pouvant, en particulier, se d�duire de l'art. 72 al. 1 LAVS, applicable par analogie dans le domaine de l'assurance-invalidit� (art. 64 al. 1 LAI). En cons�quence, la circulaire de l'OFAS concernant la reconnaissance d'�coles sp�ciales dans l'assurance-invalidit� a valeur de simple ordonnance administrative, qui ne contient aucune r�gle de droit et dont le juge peut s'�carter s'il l'estime contraire � la loi.
A cet �gard, les indications qui figurent aux ch.m. 6 et 7 de la circulaire sont utiles dans la mesure o� elles fournissent une base objective � l'appr�ciation des cas particuliers, mais elles ne dispensent pas l'autorit� comp�tente en mati�re de reconnaissance (art. 10 ORESp) de BGE 124 V 257 S. 262proc�der, dans chaque cas, � une appr�ciation de l'ensemble des circonstances, en particulier lorsqu'il s'agit de prendre en compte les sp�cificit�s de la formation dispens�e aux enseignants sp�cialis�s dans chaque canton.
c) Cette question rev�t une importance particuli�re dans le contexte du cas d'esp�ce. En effet, contrairement � ce qui �tait le cas dans l'arr�t ATF 120 V 423 et m�me dans le cadre de la premi�re demande de reconnaissance comme �cole sp�ciale pr�sent�e par l'�cole X, il existe, en relation avec la seconde demande de reconnaissance f�d�rale, une contradiction manifeste entre l'autorit� cantonale comp�tente et l'OFAS au sujet de l'interpr�tation de l'art. 3 al. 1 ORESp qui dispose que les personnes auxquelles sont confi�es la direction de l'�cole ou l'application des mesures scolaires, �ducatives, p�dago-th�rapeutiques ou param�dicales doivent avoir la formation et les aptitudes que requi�rent leurs fonctions.
7. Le 12 septembre 1990, l'OFAS a rejet� la premi�re demande de reconnaissance comme �cole sp�ciale dans l'assurance-invalidit� pr�sent�e en 1988 par l'�cole X au motif qu'aucun membre du personnel n'�tait au b�n�fice d'une formation d'enseignant reconnue par le canton, ni d'une formation en p�dagogie curative se basant sur le brevet d'enseignement g�n�ral. Cette d�cision se fondait notamment sur les informations donn�es � l'administration, le 20 juin 1990, par le service m�dico-p�dagogique du d�partement genevois de l'instruction publique. Or, quatre ans plus tard, soit le 15 d�cembre 1994, le m�me service certifiait, en sa qualit� d'autorit� cantonale de surveillance, que la recourante r�pondait aux exigences cantonales en mati�re d'enseignement sp�cialis� pour enfants en �ge scolaire. Le lendemain, 16 d�cembre 1994, c'est la conseill�re d'Etat charg�e du d�partement de l'instruction publique, Mme Brunschwig-Graf, qui �crivait aux responsables de l'�cole que "les conditions de reconnaissance de l'�cole X par l'OFAS et l'Assurance Invalidit� (�taient) maintenant remplies sur le plan cantonal". Par la suite, c'est le service m�dico-p�dagogique lui-m�me qui a aid� la directrice de l'�cole � pr�parer la demande de reconnaissance f�d�rale, notamment dans une lettre du 23 d�cembre 1994.
Par ailleurs, dans une lettre adress�e le 7 juin 1995 - donc post�rieurement � la d�cision de l'OFAS du 11 mai 1995 - � l'avocat de la recourante, Mme Brunschwig-Graf, apr�s avoir expos� les particularit�s du syst�me genevois de formation en p�dagogie curative, �crivait ce qui suit: BGE 124 V 257 S. 263
"Les formations des quatre enseignants principaux de l'�cole X, licenci�s respectivement en sciences de l'�ducation et en psychologie, leur exp�rience, les cours compl�mentaires qu'ils ont fr�quent�s, constituent un bagage dont le poids sp�cifique, la valeur et l'�tendue, peuvent �tre assimil�s � la formation qui �tait jusqu'alors dispens�e chez nous par les �tudes p�dagogiques de l'enseignement primaire. Ils donnent parfaitement qualit� aux int�ress�s pour enseigner aux enfants de l'�cole X susceptibles de b�n�ficier des prestations de l'assurance-invalidit�."
Enfin, le 19 septembre 1996, c'est-�-dire apr�s le prononc� de la d�cision attaqu�e, la secr�taire adjointe du d�partement de l'instruction publique d�clarait qu'en fonction des exigences cantonales relatives aux personnes engag�es dans l'enseignement sp�cialis�, "les personnes qui encadrent les �l�ves � l'�cole X qui disposent d'une exp�rience solide et d'une formation postgrade approfondie auraient donc �t� parfaitement engageables".
8. a) Sur la base du dossier, il y a lieu de constater que les circonstances entourant la premi�re et la deuxi�me demande de reconnaissance f�d�rale diff�rent assez largement. En effet, l'�cole X a pr�sent� sa premi�re demande deux ans apr�s sa cr�ation, soit � une �poque o� elle n'avait pas encore eu la possibilit� de d�montrer la qualit� de son enseignement et l'efficacit� de ses m�thodes. En 1994, huit ans apr�s la cr�ation de l'�cole, il ressort d'attestations produites par la recourante que des services ou organismes tels que la facult� de psychologie et des sciences de l'�ducation de l'Universit� de Gen�ve, le service des affaires sociales de l'Organisation europ�enne pour la recherche nucl�aire (CERN) ou l'Association genevoise des �coles priv�es louent les qualit�s des m�thodes psychop�dagogiques du personnel de l'�cole. Par ailleurs, l'Institut d'�tudes sociales (lui-m�me mentionn� dans la liste des instituts de formation et des cours permanents qui leur sont assimil�s annex�e � la circulaire pr�cit�e de l'OFAS) consid�re, depuis 1991 d�j�, l'�cole X comme lieu de stage reconnu pour l'�ducation sp�cialis�e de ses �tudiants.
La recourante a �galement produit le projet de loi modifiant la loi genevoise sur l'instruction publique, du 16 mai 1995. Il ressort de l'expos� des motifs de ce projet que les ann�es 1993, 1994 et 1995 ont vu na�tre, � Gen�ve, un vaste mouvement de r�novation � la fois de l'enseignement primaire et de la formation des enseignants primaires. Le 14 d�cembre 1995, le Grand Conseil a adopt� le nouvel art. 134 de la loi sur l'instruction publique, lequel subordonne l'acc�s au corps enseignant primaire genevois � l'obtention de la licence en sciences de l'�ducation, mention "enseignement", de la facult� de psychologie et des sciences de BGE 124 V 257 S. 264l'�ducation de l'Universit� de Gen�ve ou d'un titre jug� �quivalent, notamment le brevet genevois d'aptitude � l'enseignement primaire d�cern� jusqu'en 1995.
Or, sept mois apr�s l'entr�e en vigueur, le 10 f�vrier 1996, de l'art. 134 pr�cit�, la facult� de psychologie d�clarait, dans une attestation du 23 septembre 1996:
"Par la pr�sente, nous certifions que l'�cole X est consid�r�e comme un lieu de stage pour les �tudiants de la Licence �s Sciences de l'Education mention Enseignement (LME).
En effet, tous les enseignants de l'�cole X d�tiennent une licence en sciences de l'�ducation ou en psychologie. A ce titre, les enseignants de l'�cole X peuvent �tre engag�s comme formateurs de terrain, pour la formation des futurs enseignants de l'enseignement primaire � la Facult� de Psychologie et des Sciences de l'Education, section Sciences de l'Education."
b) Tant la d�cision de l'intim� du 11 mai 1995 que la d�cision sur recours du d�partement, compl�t�e par les observations de cette autorit� sur le recours de droit administratif, s'attachent aux crit�res purement formels fix�s par la circulaire de l'OFAS, notamment quant au fait qu'aucune des personnes enseignant au sein de l'�cole recourante n'est titulaire du brevet genevois d'aptitude � l'enseignement primaire. Pourtant, du moment o� le d�partement de l'instruction publique du canton de Gen�ve consid�re que cette circonstance ne fait pas obstacle � leur engagement dans l'enseignement sp�cialis� dispens� par les �coles publiques, il n'est pas possible de soutenir sans arbitraire que ces personnes n'ont pas la formation et les aptitudes que requi�rent leurs fonctions, comme l'exige l'art. 3 al. 1 ORESp.
Dans ces conditions, il convient d'inviter l'OFAS � reprendre l'instruction du dossier et � se prononcer � nouveau, cas par cas, sur la formation et les aptitudes de chacune des personnes employ�es par la recourante, en incluant dans son analyse l'appr�ciation des autorit�s scolaires genevoises, ainsi qu'en tenant compte des modifications survenues entretemps dans la l�gislation genevoise sur l'instruction publique.
C'est dans ce sens qu'il y a lieu d'admettre le recours et, partant, d'annuler les d�cisions du d�partement et de l'OFAS et de renvoyer le dossier � ce dernier pour qu'il compl�te l'instruction et rende une nouvelle d�cision sur la demande de reconnaissance pr�sent�e par la recourante.
122 V 200,
122 V 201,
120 V 426,
110 V 94,
art. 3 al. 1 ORESp,
art. 2 ORESp,
art. 3 al. 2 ORESp suite... ,
art. 1 ss ORESp,
art. 48 LOGA,
art. 11 ORESp,
art. 10 ORESp

References: Art. 19
 art. 26
 art. 8
 art. 24
 art. 1
 art. 27
 art. 48
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 134

art. 3

art. 2

art. 3

art. 1

art. 48

art. 11

art. 10