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Timestamp: 2020-01-21 20:34:25+00:00

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I prezzi di riferimento come strumento di efficienza amministrativa, contenimento della spesa pubblica e prevenzione della corruzione.
Di Luana Tolomeo
I prezzi di riferimento come strumento di efficienza amministrativa, contenimento della spesa pubblica e prevenzione della corruzione”.
Capitolo 1. I prezzi di riferimento. 6
1.1.L’attività regolatoria dei prezzi di riferimento. 9
1.2. La riduzione dell’eccesso di spesa. 11
Capitolo 2. Il quadro normativo di riferimento. 17
Capitolo 3. Il procedimento per l’adozione dei prezzi di riferimento. 21
3.1. L’individuazione delle caratteristiche influenti sul prezzo. 22
Capitolo 4. L’elaborazione dei prezzi di riferimento. 25
4.1. La logica del percentile. 26
Capitolo 5. La standardizzazione. 28
Capitolo 6. L’efficacia dei prezzi di riferimento. 33
Capitolo 7. I risparmi potenzialmente ottenibili 37
7.1. Servizio di ristorazione ospedaliera. 38
7.2. Servizio di pulizia e sanificazione. 49
7.3. Dispositivi medici per l’autocontrollo e l’autogestione del diabete. 50
7.4. Fornitura di carta in risme 55
Conclusioni 61
L’obiettivo del presente lavoro, che si inserisce nel modulo dei contratti pubblici, è quello di analizzare alcune “anomalie” della spesa pubblica per beni e servizi, i cui eccessi possono essere ridimensionati (o azzerati) attraverso l’uniformità dei costi di acquisto.
ANAC ha elaborato una metodologia innovativa di calcolo di indicatori di inefficienza, e quindi di sprechi, della spesa pubblica applicabile a tutti i contratti pubblici per i quali l’Autorità ha pubblicato i prezzi di riferimento previsti da alcune norme di spending review.
In particolare, le potenziali “anomalie”, messe in luce dagli elevati eccessi dei prezzi rispetto a quelli di riferimento per l’acquisto di beni/servizi simili possono essere imputabili a fattori di inefficienza, che a loro volta possono celare dei potenziali fenomeni corruttivi.
Rispetto al tema degli acquisti della P.A. l’individuazione delle inefficienze e, quindi, la comparazione delle performance delle singole pubbliche amministrazioni è fattivamente realizzabile grazie alla metodologia statistico – econometrica sviluppata dall’ANAC, ed avallata anche dall’Istat, per la determinazione dei prezzi di riferimento, i quali, i introdotti dal legislatore come strumenti di revisione della spesa pubblica, rappresentano lo strumento di sintesi per rendere confrontabili beni/servizi estremamente eterogenei.
Il prezzo di riferimento, riassume in un unico “numero” tutti gli elementi di qualificazione del servizio/bene, quindi, consente la comparazione degli acquisti caratterizzati da specifiche contrattuali tra loro differenti. Inoltre, basandosi sulla soglia di efficienza pubblica, offre il vantaggio di non incidere in alcun modo sulla qualità del bene/servizio reso.
Sostanzialmente, i prezzi di riferimento sono dei vincoli di prezzo massimo alle condizioni di efficienza “normale” al di sotto dei quali si deve posizionare il prezzo pagato per l’approvvigionamento di un determinato bene/servizio.
Con l’assunto condizioni di efficienza “normale” si sintetizza il fatto che il prezzo sia idoneo ad assicurare la corretta qualità del servizio prevista dai contratti e il margine di remunerazione di mercato all’impresa appaltatrice.
Infatti, stante la funzione regolatoria dei prezzi di riferimento, determinati e pubblicati dall’Autorità, a partire dal 1° luglio 2012, essi, riferendosi a tipologie “omogenee” di beni e servizi, favoriscono la confrontabilità/fungibilità tra i fabbisogni del soggetto acquirente e le caratteristiche dei prodotti/servizi oggetto di offerta.
La comparazione delle performance delle PPAA, resa possibile dai prezzi di riferimento calcolati dall’ANAC, consente, altresì, di individuare, attraverso la costruzione di uno o più sistemi di ranking, le stazioni appaltanti potenzialmente meritevoli di approfondimento istruttorio.
L’analisi simultanea di un sistema integrato di più indicatori statistici di sintesi, che forniscono informazioni articolate dello stesso fenomeno (cd. red flags, elementi di “spia” di potenziali anomalie)[1] permette di individuare in maniera ancora più mirata le situazioni anomale (di maggior rischio) e di indirizzare l’attività di vigilanza verso tali situazioni potenzialmente più critiche.
Dal patrimonio informativo generatosi dall’attività svolta da ANAC è possibile osservare anomalie di sintomatica rilevanza in termini di spesa: in ambito sanitario, nosocomi anche vicini consumano i finanziamenti pubblici in modo assai diverso per il servizio di ristorazione, per quello di lavanderia/lavanolo, per quello di pulizia e sanificazione; marcata è la differenziazione, tra Regioni, in ordine alla spesa sostenuta per l’approvvigionamento dei dispositivi medici per l’autocontrollo e l’autogestione del diabete; in ambito non sanitario, il prezzo di acquisto della carta in risme da parte dei comuni e delle scuole evidenzia notevoli difformità.
Ingenti gli sprechi di risorse pubbliche generati da tali differenze di comportamento delle PPAA nell’acquisto di un bene/servizio omogeneo.
Sulla base di stime indicative, laddove i contratti che presentano prezzi superiori a quelli di riferimento si allineassero a questi ultimi, i risparmi potenziali complessivi derivanti dall’applicazione di tutti i prezzi di riferimento pubblicati, fino a gennaio 2018, sarebbero pari a circa 700 milioni di euro annui, ascrivibili a beni (farmaci, dispositivi medici e carta in risme) e servizi (di pulizia, ristorazione, lavanderia/lavanolo) e carta in risme, cui corrisponde un volume assai significativo di spesa pubblica, pari a 6 miliardi di euro [2].
Allineare le performance di tutte le stazioni appaltanti al prezzo di riferimento consentirebbe la revisione, la razionalizzazione e l’ottimizzazione dei costi dei beni/servizi per le pubbliche amministrazioni nonché la messa in sicurezza dei conti pubblici, e il reperimento di risorse pubbliche al fine del rilancio della crescita del Paese[3].
Una tale politica di contenimento della spesa pubblica, attraverso un sistema uniforme, equo ed oculato di approvvigionamento di beni/servizi, consentirebbe, in un’ottica di giustizia intergenerazionale, di reperire le risorse finanziarie senza l’indiscriminato indebitamento, che ricade, invece, sulle generazioni future
Il processo di contenimento della spesa pubblica, attraverso la riduzione dei costi di acquisto di beni e servizi, superiori a quelli dei prezzi di riferimento (volta esclusivamente ad azzerare l’eccesso di spesa) offre, inoltre, il pregio di razionalizzare la spesa in maniera equa, individuando e riducendo gli spazi di inefficienza e mantenendo gli stessi livelli del servizio (a differenza dei tagli c.d. lineari che riducono lo spreco ma senza eliminarlo, poiché, nello stabilire gli ambiti di intervento, non tengono conto delle condizioni di efficienza).
I cosiddetti prezzi di riferimento, id est il “giusto” prezzo al quale un certo prodotto viene di solito pagato, costituendo gli strumenti più importanti volti ad azzerare l’eccesso di spesa negli acquisti pubblici di beni e servizi, appaiono la chiave di volta per favorire un sistema più efficiente degli approvvigionamenti pubblici che elimini gli sprechi.
Appare opportuno sottolineare che l’inefficienza (che può nascondere anche fenomeni corruttivi) oltre ad essere legata all’eccesso dei prezzi unitari pagati per uno specifico bene/servizio, può anche essere connessa alla incoerenza delle quantità acquistate rispetto a quelle effettivamente erogate e/o a quelle teoricamente necessarie[4].
È questa la sfida di ANAC: prevenire in modo efficace l’inefficienza delle politiche di acquisto attraverso le attività finalizzate alla determinazione dei prezzi di riferimento.
L’impegno profuso da ANAC nell’elaborazione dei costi standard consente di costruire gli indicatori oggettivi della inefficienza e/o della corruzione, distinguendo rispettivamente tra sprechi passivi e sprechi attivi, i quali, proprio nei momenti di crisi, quando la situazione economica è più difficile, diventano ancora meno tollerabili di quanto non lo siano già normalmente.
Sul versante anticorruttivo, i prezzi efficienti concorrono al contrasto della corruzione in una duplice maniera: in primo luogo, limitando direttamente l’eccesso di remunerazione per l’impresa, ossia la rendita che è il principali incentivo alla corruzione; indirettamente, favorendo la trasparenza e l’accountability, la cui efficacia è spesso minata dalla complessità e dall’eterogeneità insita, in particolare, nei contratti relativi ai servizi.
Capitolo 1. I prezzi di riferimento
I prezzi di riferimento sono uno strumento di razionalizzazione della spesa ed hanno una valenza regolatoria, finalizzata al risparmio della spesa pubblica per contratti pubblici relativi all’acquisto di beni e servizi.
La potenzialità del loro utilizzo va oltre il loro fine genetico di “spending review”. Essa, infatti, comprenden l’individuazione dell’inefficienza delle politiche di acquisto della PA e di indicatori di rischio corruttivo nonché il loro impiego in termini di trasparenza e di lotta alla corruzione.
E’ tuttavia innegabile che la determinazione dei prezzi di riferimento presenti problematiche assai complesse, di cui la principale è quella riguardante l’identificazione delle informazioni rilevanti per rendere confrontabili beni/servizi estremamente eterogenei.
Per far fronte alla questione della confrontabilità dei prezzi di servizi diversi caratterizzati da un elevato livello complessità, l’Autorità ha sviluppato una metodologia statistico-econometrica che consente di individuare una misura di sintesi piuttosto precisa, capace di riassumere in un unico “numero” tutte le differenti caratteristiche rilevate[5].
Il prezzo di riferimento, così, elaborato costituisce un elemento chiave per valutare in maniera coerente le differenze tra contratti diversi di amministrazioni diverse ed offre un potenziale informativo, a partire del quale è possibile andare a calcolare indici di scostamento funzionali alla valutazione comparativa delle stazioni appaltanti.
Il patrimonio informativo di ANAC, risultante dall’elaborazione dei prezzi di riferimento, si presta, infatti, ad essere impiegato per la costruzione di opportuni indici di scostamento (c.d. indicatori di overspending) che segnalano potenziali anomalie, sia in termini di individuazione di situazioni di inefficienza, sia di eventuali comportamenti corruttivi.
Indicatori di overspending le cui potenzialità esplicative aumentano considerevolmente allorché essi vengano combinati con le informazioni sugli aggiudicatari.
I prezzi di riferimento sono stati introdotti dal legislatore, a partire dall’estate del 2011, affiancando specifici interventi legislativi alla normativa in tema di analisi e revisione della spesa contenuta nella legge 7 aprile 2011, n. 39 (legge di contabilità pubblica e finanza pubblica) e nel decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123[6].
Tali specifici interventi, oltre ad ampliare l’ambito di operatività della citata normativa, hanno definito le modalità applicative di carattere speciale rispetto alla disciplina generale, facendo in particolare leva sulla diffusione del metodo dei fabbisogni e dei costi standard, sancito sul piano normativo, con rifermento agli enti territoriali, dalla legge delega 5 maggio 2009, n. 49[7], di attuazione del federalismo fiscale.
In attuazione di tale legge delega è stato adottato il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 “Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle Regioni a statuto ordinario e delle Province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario” che ha introdotto, tra l’altro, al Capitolo V[8] il concetto innovativo di costi e fabbisogni “standard” in ambito sanitario.
Più specificamente, un primo insieme di misure è stato, poi, precisato dal decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”, il quale ha disposto, a decorrere dall’anno 2012, l'avvio di un ciclo di spending review mirato alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato e la razionalizzazione della spesa sanitaria (art.17) e dal decreto legge 24 aprile 2014, n. 66 “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale” che ha attribuito all’Autorità nazionale anticorruzione specifiche competenze in funzione di spending review e di vigilanza sulla spesa pubblica.
I citati dd.ll. costituiscono (per l’ambito sanitario e per quello non sanitario) anche la base normativa per l’attività di elaborazione dei prezzi di riferimento di beni e servizi a maggior impatto, affidata ad ANAC al fine della riqualificazione della spesa pubblica e della individuazione di sacche di inefficienza, spreco e malversazione.
Proprio in relazione agli adempimenti previsti, in ambito sanitario, dall’art.17 del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, l’ANAC ha sviluppato una metodologia statistico-econometrica per la determinazione dei prezzi di riferimento in ambito sanitario.
Per l’ambito non sanitario, invece, le disposizioni attuative per la trasmissione delle informazioni necessarie all’elaborazione dei prezzi di riferimento di cui all’art. 9 co. 7 del d.l. n. 66/2014 sono rinvenibili nella delibera numero CP del 26 novembre 2014 (Attuazione delle disposizioni di cui agli artt. 9, comma 7 e 10, commi 3 e 4, lettere a) e b) del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89).
In data 22 marzo 2016 è stato firmato un protocollo d’intesa tra ANAC ed ISTAT che prevede, tra l’altro, la collaborazione in tema di costi standard e prezzi di riferimento.
1.1.L’attività regolatoria dei prezzi di riferimento
L’attività di determinazione dei prezzi di riferimento è espressione di un potere regolatorio in senso stretto da parte dell’Autorità, in grado di incidere in maniera assai marcata sui contratti pubblici e sui comportamenti delle PA e delle imprese che partecipano agli appalti. Tale potere permette, allo stesso tempo, di perseguire obiettivi di controllo e revisione della spesa pubblica.
Orbene, come vincolo regolatorio, l’applicazione dei prezzi di riferimento, oltre a ridurre direttamente la rendita economica, che è il principale incentivo alla corruzione, riesce a sintetizzare una moltitudine di informazioni, favorendo la trasparenza e l’accountability[9] degli acquisti della pubblica amministrazione. In tal modo mira, altresì, a prevenire l’inefficienza e gli eventuali comportamenti corruttivi degli apparati amministrativi.
L’utilità dell’attività regolatoria dei prezzi di riferimento, in funzione di prevenzione e contrasto alla corruzione, è rinvenibile sotto il duplice lato della domanda (stazioni appaltanti) e dell’offerta (imprese).
Sotto tale profilo di contrasto del fenomeno corruttivo, la pubblicazione dei prezzi (nel caso della stazione appaltante) consente di limitare significativamente, ex-ante, la discrezionalità del funzionario pubblico favorendo, altresì, l’accountability e la trasparenza dell’azione amministrativa.
Attraverso i prezzi di riferimento e le collegate caratteristiche rilevanti, è possibile limitare, concretamente, la possibile predisposizione, da parte del funzionario pubblico, di bandi/capitolati “su misura” volti a favorire una specifica impresa (con procedure magari formalmente ineccepibili). In tale modo si contrasta proprio l’azione di quella “figura professionale” che, con recente ed efficace neologismo, è stata definita come il “prototipatore”[10].
Inoltre, la metodologia di determinazione dei prezzi di riferimento consente di confrontare anche contratti riferibili a tipologia diverse di servizio e, pertanto, di valutare le performance di acquisto delle diverse Amministrazioni.
In tal modo è possibile, quindi, incrementare, ex-post, il grado di accountability della stazione appaltante e, più in particolare, del funzionario pubblico responsabile di ogni specifica gara.
Dal lato delle imprese, la pubblicazione dei prezzi di riferimento, riduce in modo apprezzabile la convenienza economica nel mettere in atto comportamenti corruttivi, limitando direttamente il margine di remunerazione per l’impresa.
Infatti, come noto più elevata è la rendita derivante dalla corruzione, tanto più alta è la propensione a corrompere il funzionario pubblico.
Considerato che il prezzo di riferimento è un vincolo di prezzo massimo ne consegue l’eliminazione e/o la riduzione anche della rendita (cioè, il principale incentivo alla corruzione) derivante da un corrispettivo ingiustificatamente elevato, eccedente quanto necessario per assicurare la copertura dei costi e la normale remunerazione dell’impresa, nonché la corretta qualità del bene/servizio fornito.
I prezzi di riferimento rilevano, quindi, la loro utilità ai fini dell’individuazione di inefficienza nelle politiche di acquisto della P.A., e di situazioni potenzialmente affette da fenomeni corruttivi.
Inoltre, essi, oltre a costituire efficaci strumenti diretti di prevenzione dell’inefficienza e della corruzione nella pubblica amministrazione, sono anche importanti “ingredienti” di un sistema integrato di indicatori, il quale, costituendo tipici campanelli d’allarme (red flags), è suscettibile di individuare, in modo puntuale, le situazioni di rischio corruttivo e di indirizzare così l’attività di vigilanza in modo maggiormente mirato.
Il prezzo di riferimento, quindi, configurandosi come uno strumento di sintesi di tutte le differenti specifiche caratteristiche contrattuali (proprie di ciascun acquisto), rende comparabile i prezzi di contratti assai articolati relativi a beni/servizi altamente eterogenei, altrimenti difficilmente confrontabili.
1.2. La riduzione dell’eccesso di spesa
Per come il prezzo di riferimento è stato costruito dall’Autorità, grazie all’impiego della metodologia statistico-econometrica (dalla medesima sviluppata), esso costituisce un vincolo di prezzo massimo alle condizioni di efficienza “normale”, cioè, assicura la corretta qualità del servizio prevista dai contratti e il margine di remunerazione di mercato all’impresa appaltatrice.
Ne consegue che, al di sotto di tale vincolo di prezzo massimo, va posizionato il prezzo “giusto” che deve essere pagato per l’acquisizione di un determinato bene/servizio.
Attraverso l’allineamento ai prezzi di riferimento si ottengono significativi risparmi di spesa mantenendo gli stessi livelli di servizio e senza incorrere nei duplici effetti indesiderabili tipici dei “tagli lineari”. Questi ultimi, infatti, che incidendo in maniera indifferenziata su tutti i soggetti, da un lato, non riescono ad eliminare in modo mirato le inefficienze e, dall’altro, penalizzano proprio le PA che hanno dimostrato di raggiungere livelli di performance più elevati.
I prezzi di riferimento, invece, revisionando la spesa in modo intelligente, evitano di generare il paradosso dei tagli lineari, che risultano tanto meno efficaci per i soggetti più inefficienti e tanto più iniqui per quelli più efficienti, con evidente distorsione del rapporto efficienza/spending review.
Nel caso dei tagli lineari, la riduzione dell’eccesso di spesa viene, infatti, ottenuta tagliando indistintamente a tutte le PA la stessa quota di spesa a prescindere dall’efficienza; lo “spreco” non viene eliminato ma solo ridotto, penalizzando, così, addirittura, le strutture sanitarie più efficienti.
Attraverso l’allineamento ai prezzi di riferimento ad essere tagliata è, invece, solo la spesa superiore al prezzo di riferimento (c.d. “overspending”) e il risultato ottenibile è proprio l’azzeramento dell’eccesso della spesa.
Gli interventi di razionalizzazione della spesa in quanto basati su considerazioni di efficienza riguardano, infatti, tutto l’overspending per ciascuna PA.
Ne consegue che la realizzazione dei risparmi di spesa consente il mantenimento degli stessi livelli del servizio (soprattutto senza alcuna incidenza delle riduzioni di prezzo sul personale, che non subisce, così, tagli) in quanto, tali stime vengono elaborate applicando a ciascuna PA il prezzo di riferimento determinato considerando le caratteristiche individuate come significative dalla procedura di determinazione del prezzo di riferimento.
Al fine di evidenziare i migliori risultati ottenibili, prediligendo lo strumento “intelligente” di revisione della spesa (id est i prezzi di riferimento), piuttosto che i c.d. tagli lineari, di seguito, si riporta l’analisi del confronto degli effetti del prezzo di riferimento rispetto al taglio lineare, sviluppata da ANAC, relativamente al servizio di pulizia e sanificazione in ambito sanitario.
In particolare, tale analisi evidenzia la specifica capacità dei prezzi di riferimento di generare risparmi in maniera equa, individuando e riducendo gli spazi di inefficienza
Nei due seguenti grafici, a titolo esemplificativo, vengono confrontati i diversi effetti distributivi derivabili dal risparmio ottenibile da un allineamento ai prezzi di riferimento, rispetto all’equivalente riduzione di spesa ottenibile con un taglio lineare.
Eccesso di spesa imputabile alla componente prezzo. Stime relative al servizio di pulizia in ambito sanitario (2015)[11]
In particolare, nel grafico si illustra come un allineamento ai prezzi di riferimento dei contratti SA, che presentano un eccesso di spesa, comporti, per il servizio oggetto di analisi, un significativo risparmio di spesa, valutabile nell’ordine del 17,5%.
Sull’asse delle ascisse sono riportate in maniera anonima le SA esaminate.
Per motivi grafici sono rappresentati solo i numeri dispari.
In realtà, ciascuna barra del grafico è riferita ad una SA, anche quelle virtualmente corrispondenti a numeri pari, rappresentate dalle barre comprese tra le due numerate.
Sull’asse delle ordinate è rappresentata la spesa in percentuale rispetto al prezzo di riferimento, pari al 100%.
L’altezza di ciascuna barra rappresenta la spesa di ciascuna SA, che è ordinata da sinistra a destra in ordine decrescente, dalle strutture sanitarie meno “oculate” a quelle più “virtuose”.
La parte di colore blu rappresenta la spesa non superiore al prezzo di riferimento, mentre la parte rossa costituisce la spesa in eccesso rispetto a quest’ultimo, il c.d. “overspending”. In tal caso, laddove tutti i contratti si allineassero al prezzo di riferimento, si otterrebbe proprio l’azzeramento di questo eccesso di spesa, rappresentato da tutta la parte rossa del grafico, pari al 17,5% della spesa complessiva, andando a tagliare in maniera selettiva tutto l’overspending (rappresentata dall’area rossa) per ciascuna SA.
Eccesso di spesa imputabile alla componente prezzo e tagli lineari. Stime relative al servizio di pulizia in ambito sanitario (2015)[12]
Nel grafico vengono evidenziati gli effetti distributivi di un taglio lineare finalizzato a ottenere il medesimo risparmio di spesa raggiungibile con il prezzo di riferimento, pari al 17,5%.
Le singole barre del grafico hanno la stessa altezza e l’area colorata è la medesima del primo grafico: la somma dell’area blu e rossa del primo grafico è identica alla somma delle aree blu, rossa e verde del secondo grafico.
La riduzione dell’eccesso di spesa del 17,5% viene ottenuta tagliando a tutte le SA la stessa quota di spesa, rappresentata dall’area verde.
La nuova spesa complessiva, successiva al taglio, è rappresentata nel secondo grafico dalla somma delle aree blu e rossa.
Quindi, rispetto al grafico precedente (ove l’overspending è rappresentata dall’area rossa che con l’applicazione del prezzo di riferimento viene tagliata per intero) in questo grafico il taglio, che è complessivamente lo stesso, si distribuisce, però, allo stesso modo sulle SA a prescindere dalla loro efficienza.
Risulta palese che, attraverso i tagli che prescindono dall’inefficienza, lo spreco subisce mere riduzioni, senza essere, però, eliminato (come osservabile nella rappresentazione grafica rimane, infatti, un’area rossa). Ne consegue che da tali lineari ad essere penalizzate sono (paradossalmente) le strutture sanitarie più efficienti.
Lo studio illustrato, relativamente ai servizi di pulizia e sanificazione, svolto da ANAC, è stato condotto, dalla medesima Autorità, anche con riferimento a 39 dispositivi medici per i quali sono stati elaborati i prezzi di riferimento quale 25° percentile dei prezzi rilevati [13].
In riferimento a tali dispositivi, il risparmio di spesa, conseguente ad un allineamento di tutti i contratti a tali prezzi di riferimento, come evidenziato dalla Autorità nella relazione annuale 2016, è valutabile nell’ordine del 15-20% della spesa annuale (sostenuta per tali prodotti).
Capitolo 2. Il quadro normativo di riferimento
La disciplina dei prezzi di riferimento introdotta, in ambito sanitario, con il decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) è stata estesa, con il decreto legge 24 aprile 2014 n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale) anche all’ambito non sanitario.
In particolare, per l’ambito sanitario il citato d.l. n. 98/2011 prevede, espressamente, che l'Autorità nazionale anticorruzione fornisca “alle regioni un'elaborazione dei prezzi di riferimento, ivi compresi quelli eventualmente previsti dalle convenzioni Consip,[…], alle condizioni di maggiore efficienza dei beni, ivi compresi i dispositivi medici ed i farmaci per uso ospedaliero, delle prestazioni e dei servizi sanitari e non sanitari individuati dall'Agenzia per i servizi sanitari regionali […], tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico del Servizio sanitario nazionale, nonché la pubblicazione sul sito web dei prezzi unitari corrisposti dalle aziende sanitarie locali per gli acquisti di beni e servizi”[14].
Al di fuori dell’ambito sanitario, ANAC - che svolge i compiti e le funzioni precedentemente svolti dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture[15] - “a partire dal 1° ottobre 2014, attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici[16], fornisce, tenendo anche conto della dinamica dei prezzi dei diversi beni e servizi, alle amministrazioni pubbliche un'elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione e pubblica sul proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi” [17].
A fronte dell’obbiettivo perseguito del legislatore di attribuire ai prezzi di riferimento una precisa e stringente valenza regolatoria essi, pubblicati dall'Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno, sono utilizzati per la programmazione dell'attività contrattuale della pubblica amministrazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all'offerta più vantaggiosa (in tutti i casi in cui non è presente una convenzione stipulata ai sensi dell'articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, in ambito nazionale ovvero nell'ambito territoriale di riferimento)[18].
Per espresso disposto normativo i contratti stipulati in violazione di tale prezzo massimo sono nulli[19].
In ambito sanitario, la valenza regolatoria, finalizzata al risparmio della spesa pubblica per contratti pubblici relativi all’acquisto di beni e servizi, dei prezzi di riferimento è stata introdotta con il decreto legge 6 luglio 2012, n. 95[20] che ha novellato l’art. 17 del d.l. n. 98/2011, inserendo la seguente disposizione: “Qualora sulla base dell'attività di rilevazione […] nonché sulla base delle analisi effettuate dalle Centrali regionali per gli acquisti anche grazie a strumenti di rilevazione dei prezzi unitari corrisposti dalle Aziende Sanitarie per gli acquisti di beni e servizi, emergano differenze significative dei prezzi unitari, le Aziende Sanitarie sono tenute a proporre ai fornitori una rinegoziazione dei contratti che abbia l'effetto di ricondurre i prezzi unitari di fornitura ai prezzi di riferimento come sopra individuati, e senza che ciò comporti modifica della durata del contratto. In caso di mancato accordo, entro il termine di 30 giorni dalla trasmissione della proposta, in ordine ai prezzi come sopra proposti, le Aziende sanitarie hanno il diritto di recedere dal contratto senza alcun onere a carico delle stesse, e ciò in deroga all'articolo 1671 del codice civile. Ai fini della presente lettera per differenze significative dei prezzi si intendono differenze superiori al 20 per cento rispetto al prezzo di riferimento”.[21]
Il nuovo codice degli appalti ha devoluto ad ANAC anche la specifica competenza sui “costi standard”, prevedendo che l’Autorità (con il supporto dell’Istat) provveda all’elaborazione dei costi standard dei lavori e dei prezzi di riferimento di beni e servizi[22], e la gestione della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (l’unica Banca dati accreditata, di cui la medesima Autorità è titolare in via esclusiva)[23] per la cui gestione si avvale dell'Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture[24].
Attraverso l’elaborazione dei prezzi di riferimento da parte di ANAC il legislatore ha inteso mettere a disposizione delle regioni ulteriori strumenti operativi di controllo e razionalizzazione della spesa
L’elaborazione dei "costi standard", infatti, consente di ottenere risultati apprezzabili, sia in termini di revisione della spesa, sia in termini di contrasto del fenomeno corruttivo.
Tale specifica competenza è incardinata presso l’Ufficio “Rilevazione e monitoraggio prezzi di riferimento contratti pubblici”[25], che si occupa delle attività di spending review e delle nuove competenze attribuite dal Codice dei contratti pubblici, nonché di quelle attribuite in attuazione delle scelte effettuate dal legislatore con la legge di stabilità.
In particolare, l’Ufficio: cura gli adempimenti relativi alla determinazione dei prezzi di riferimento di beni e servizi; rende i pareri di congruità sui prezzi di beni e servizi su richiesta delle stazioni appaltanti, ai sensi dell’art. 161 del Codice dei contratti pubblici; assicura il monitoraggio delle informazioni relative a beni e servizi, ivi compresi gli acquisti degli enti del SSN, anche in funzione dell’attività di vigilanza dell’Autorità; promuove ricerche e studi sulla tematica della spending review nei contratti pubblici; cura la gestione del protocollo di intesa con il MEF relativo alla spending review[26].
L’atto dell’Autorità, con cui ha preso avvio la rilevazione dei dati necessari alla determinazione dei prezzi di riferimento, in attuazione alle disposizioni previste dal d.l. n. 66/2014, è la delibera n. C.P-22 del 26 novembre 2014 “Attuazione delle disposizioni di cui agli artt. 9, comma 7 e 10, commi 3 e 4, lettere a) e b) del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89”. In essa sono contenente le modalità operative con le quali le amministrazioni aggiudicatrici potranno assolvere ai seguenti obblighi:
trasmissione dei dati relativi all’acquisto di beni e servizi necessari per la successiva pubblicazione da parte dell’ANAC dei prezzi di riferimento di cui all’art. 9, comma 7 del d.l. 66/2014;
trasmissione dei dati relativi ai contratti non conclusi attraverso centrali di committenza di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza comunitaria aventi ad oggetto una o più delle prestazioni individuate dal decreto ministeriale del Ministero dell’Economia e delle Finanze emesso in data 15 settembre 2014 e pubblicato sul sito web del MEF in data 24 settembre 2014;
trasmissione dei dati relativi ai contratti aventi ad oggetto beni o servizi di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza comunitaria e relativa determina a contrarre, in essere alla data del 30 settembre 2014, stipulati a seguito di procedura negoziata ai sensi degli artt. 56 o 57 del d.lgs. 163/06, ovvero a seguito di procedura aperta o ristretta di cui all'art. 55 del medesimo d.lgs. in cui sia stata presentata una sola offerta valida.
Capitolo 3. Il procedimento per l’adozione dei prezzi di riferimento
In considerazione della funzione regolatoria dei prezzi di riferimento, che devono essere individuati alle condizioni di maggiore efficienza, ed elaborati nel rispetto del requisito di omogeneità/confrontabilità, al fine di assolvere alla precipua finalità di risparmio della spesa pubblica, l’Autorità ha sviluppato un procedimento per la pubblicazione dei prezzi di riferimento articolato nelle seguenti principali fasi:
- predisposizione dei questionari per la raccolta dei dati;
- progettazione, sviluppo e test della procedura telematica per la rilevazione dei dati;
- avvio della rilevazione e assistenza alle stazioni appaltanti;
- controllo della coerenza/qualità dei dati pervenuti;
- analisi economico-statistica dei dati pervenuti ed elaborazione dei prezzi di riferimento;
- pubblicazione dei prezzi di riferimento.
In particolare, il procedimento per la determinazione del prezzo di riferimento si apre con la predisposizione del questionario con l’ausilio del merceologico (che in ambito sanitario è l’Agenzia per i servizi sanitari regionali- Agenas-), il quale ha il compito di individuare le caratteristiche del bene/servizio che sono potenzialmente rilevanti sul prezzo d’acquisto e che, quindi, devono essere considerate nel questionario di rilevazione dati.
I parametri oggettivi che risultano essere congiuntamente influenti sul prezzo e che misurano la qualità del servizio vengono definiti anche a valle di una consultazione pubblica con il coinvolgimento degli stakeholders del settore.
Le caratteristiche potenzialmente rilevanti sul prezzo d’acquisto, si sostanziano nei servizi aggiuntivi inclusi nel corrispettivo pagato che saranno poi oggetto di un’analisi empirica volta ad individuare quelle che risultino essere “effettivamente rilevanti” sul prezzo, in quanto in base a tale analisi effettuate ne risulta confermata l’influenza sul corrispettivo unitario.
Le caratteristiche effettivamente “rilevanti” sono quelle che permettono il confronto di beni/servizi tra loro omogenei e, quindi, la determinazione del prezzo “giusto”.
L’analisi dettagliata consente, infatti, di determinare le diverse tipologie di servizio e l’influenza sui corrispettivi pagati dall’amministrazione, distinguendo tra caratteristiche effettivamente rilevanti e quindi influenti sui corrispettivi e caratteristiche prive di qualsiasi influenza sulla determinazione del prezzo di riferimento.
Il questionario di rilevazione predisposto dall’Autorità per l’acquisizione dei dati necessari all’elaborazione dei prezzi di riferimento, è oggetto di una consultazione pubblica.
Attraverso quest’ultima l’Autorità acquisisce le osservazioni degli operatori del settore anche in ordine all’insieme delle stazioni appaltanti individuate per la rilevazione e la definizione del periodo di riferimento dei dati da comunicare.
Anche i progetti di delibera dei prezzi di riferimento sono posti in consultazione on-line sulla home page del sito dell’Autorità.
3.1. L’individuazione delle caratteristiche influenti sul prezzo
Alla luce della eterogeneità dei beni/servizi, l’analisi e i dati raccolti durante l’indagine statistica, tengono conto delle loro peculiari caratteristiche merceologiche e strutturali.
In particolare, i questionari di rilevazione, consentono di condurre un’analisi estremamente approfondita e completa allorché siano predisposti per acquisire un numero estremamente elevato di caratteristiche potenzialmente rilevanti per il prezzo del servizio.
In questo modo è possibile disporre di una maggiore entità del patrimonio informativo sia in termini di osservazioni sia di variabili.
A titolo esemplificativo, si precisa che, nel caso del servizio di pulizia e sanificazione [27] il cui prezzo è rappresentato dal canone mensile per metro quadrato, al fine di considerare un elevato numero di caratteristiche del servizio, il questionario è stato strutturato in maniera molto flessibile per consentire a ciascun stazione appaltante di inserire un numero variabile di informazioni (un numero variabile di record). Proprio tale flessibilità ha permesso di effettuare la rilevazione sui contratti estremamente eterogenei di tale servizio (e quindi difficilmente standardizzabili ex ante, ossia prima della rilevazione dei dati).
Al fine di garantire che i prezzi di riferimento fossero determinati rispetto a categorie omogenee di contratti, la standardizzazione del servizio è stata effettuata dopo la rilevazione delle risposte ai questionari utilizzati (quindi ex post). Essi hanno consentito di enucleare le caratteristiche specifiche dei diversi contratti stipulati dalle stazioni appaltanti.
Si evidenzia, che nella rilevazione sono state coinvolte le amministrazioni pubbliche operanti nel settore sanitario nonché le centrali regionali di acquisto con competenza in sanità, proprio per consentire all’Autorità di procedere alla corretta individuazione delle caratteristiche “rilevanti” del servizio che sono influenti sui corrispettivi analizzati.
Per l’individuazione delle caratteristiche “rilevanti” sul prezzo sono utilizzate ed analizzate, tramite la metodologia econometrica-statistica[28], le variabili (servizi aggiuntivi) rilevate con il questionario[29].
Solo attraverso una precisa e dettagliata definizione delle categorie di contratti che, avendo caratteristiche o combinazione di caratteristiche analoghe, sono tra loro omogenei, è possibile garantire il corretto confronto in termini di prezzo.
Tale confronto presuppone, quindi, la parificazione di servizi identici fondati su un medesimo livello qualitativo.
La qualità del dato che si genera rinviene il proprio fondamento proprio nell’analisi del servizio estremamente approfondita e completa (sia in termini di osservazioni sia di variabili) attraverso la metodologia di determinazione del prezzo di riferimento sviluppata dall’Autorità.
In particolare, il prezzo del servizi (Ps) è rappresentabile come funzione di un certo numero di variabili (caratteristiche) osservate (V) e di un certo numero di caratteristiche non osservate (h)[30].
Il merceologo, non conoscendo a priori le caratteristiche effettivamente rilevanti nella determinazione del prezzo di riferimento del servizio[31], introduce un numero rilevante di caratteristiche, sulla base delle quali viene predisposto il questionario, strutturato in maniera molto flessibile (a fronte del numero variabile di informazioni che ciascuna stazione appaltante poteva inserire)[32].
Nel caso del servizio di pulizia e sanificazione, al fin di calcolare il canone, nella fase di elaborazione, come elemento di ponderazione è stata utilizzata la superficie: canone mensile a mq; superficie dell’area e numero degli addetti.
Tali due variabili quantitative sono quelle risultate estremamente significative nella spiegazione della variabilità del prezzo. Il loro impiego, congiuntamente ai servizi inclusi nel contratto potenzialmente influenti sul prezzo (c.d. variabili dicotomiche (singolarmente) influenti sul prezzo)[33], ha consentito di individuare in maniera oggettiva le caratteristiche influenti sul prezzo.
Capitolo 4. L’elaborazione dei prezzi di riferimento
I prezzi di riferimento sono elaborati sulla base dei valori presenti sul mercato derivanti dall’incontro tra la domanda espressa dalle stazioni appaltanti e l’offerta prodotta dagli operatori economici e, di conseguenza, non su metodologie di stima del costo complessivo sopportato dalla stazione appaltante[34].
Al fine di garantire il corretto confronto con i prezzi di riferimento pubblicati, in fase di applicazione, le stazioni appaltanti possono, se lo ritengono necessario, effettuare un’operazione di scorporo dei costi relativi a servizi aggiuntivi/caratteristiche (non apparenti al gruppo delle variabili “testate”[35]) qualora tali servizi aggiuntivi/caratteristiche risultassero inclusi nei corrispettivi previsti dal contratto[36].
I prezzi di riferimento determinati a parità di caratteristiche del bene/servizio, consentono il mantenimento degli stessi livelli di qualità, e vanno ad incidere esclusivamente in termini di riduzione dell’inefficienza.
Essi sono espressamente definiti dal legislatore (per entrambi gli ambiti: sanitario e non sanitario) come i prezzi “alle condizioni di maggiore efficienza” dei beni/servizi, la cui ratio è la razionalizzazione e la riduzione della spesa pubblica. Come già evidenziato, solo in ambito sanitario, sono rinvenibili indicazioni circostanziate sulla metodologia di elaborazione dei prezzi ed in particolare sulla “logica del percentile”[37] a differenza di quanto previsto dal dl. n. 66/2014.
Tuttavia, alla luce della comune ratio, adottando un’interpretazione analogica, si mutua, anche per il settore non sanitario, la metodologia prevista dal dl. n. 98/2011. In particolare, in tale ultimo ambito, tenuto conto del numero elevato di variabili riguardanti le caratteristiche del bene[38] e le condizioni della fornitura[39], ai fini dell’individuazione delle condizioni di maggiore efficienza si mutua la logica del percentile prevista per l’ambito sanitario, e per la determinazione del prezzo di riferimento si utilizza il metodo della “regressione quantilica”.
Tali metodologie operative proprie di ogni processo di rilevazione, consentono di determinare i prezzi di riferimento delle diverse tipologie di bene (anche non appartenente al settore sanitario) “alle condizioni di maggiore efficienza” scegliendo uno dei percentili previsti dalla normativa per il settore sanitario.
4.1. La logica del percentile
La questione che deve preliminarmente affrontarsi per la determinazione dei prezzi di riferimento di cui al d.l. n.98/2011 e al d.l. n. 66/2014 riguarda la standardizzazione di beni/servizi, ovvero l’identificazione delle informazioni rilevanti per rendere confrontabili anche beni/servizi estremamente eterogenei.
L’archetipo che connota l’individuazione dei prezzi di riferimento può essere riassunto in questi termini: dato uno specifico bene (o servizio), attraverso una ricognizione del mercato dei contratti pubblici, è possibile individuare i prezzi più convenienti per la PA.
Tale processo è assimilabile a una ricerca di mercato, in fondo non lontana dalla logica di individuazione dei prezzi più bassi praticabile con gli attuali motori di ricerca specializzati presenti sul web. Una volta individuata la gamma di prezzi disponibili per lo specifico bene, si potrebbe astrattamente utilizzare il prezzo più basso quale riferimento per gli acquisti delle amministrazione pubbliche.
Tuttavia, tenuto anche conto del fatto che tale prezzo, determinatosi dall’incontro tra domanda e offerta in uno specifico contesto, potrebbe essere frutto di particolari condizioni non necessariamente replicabili in tutte le situazioni, il legislatore ha introdotto, in ambito sanitario, l’utilizzo del percentile per dare concretezza al concetto di “condizioni di maggiore efficienza dei beni”.
In sostanza, il legislatore ha ritenuto di individuare valori un po’ meno “sfidanti” del prezzo più basso rilevato, ovvero uno tra quattro percentili scelti tra il 5°, 10°, 20° o 25° [40].
Il prezzo di riferimento è individuato in uno dei quattro sopraindicati percentili dei prezzi rilevati per ciascun bene/servizio oggetto di analisi
Per quanto concerne la modalità di elaborazione, è il dato normativo che detta, in modo circostanziato anche le principali modalità di elaborazione del prezzo stabilendo che “Per prezzo di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza si intende il 5° percentile, ovvero il 10° percentile, ovvero il 20° percentile, ovvero il 25° percentile dei prezzi rilevati per ciascun bene o servizio oggetto di analisi sulla base della significatività statistica e della eterogeneità dei beni e dei servizi riscontrate dal predetto Osservatorio. Il percentile è tanto più piccolo quanto maggiore risulta essere l'omogeneità del bene o del servizio. Il prezzo è rilasciato in presenza di almeno tre rilevazioni”
Riguardo al criterio di scelta del percentile, la norma fa riferimento all’omogeneità del bene o del servizio, ossia orienta la scelta di un prezzo tanto più “performante” quanto più si è in presenza di beni tra loro omogenei.
A tale criterio, viene affiancato il criterio della significatività statistica che, in estrema sintesi, si traduce in una scelta, a parità di altre condizioni, di un percentile più piccolo all’aumentare del numero di osservazioni disponibili ed al diminuire della variabilità di tali prezzi.
Capitolo 5. La standardizzazione
Alla luce del soprascritto quadro normativo di riferimento che ha evidenziato quale aspetto fondamentale per la determinazione dei prezzi di riferimento la cosiddetta “standardizzazione” dei beni/servizi per i quali il prezzo deve essere calcolato, ne consegue una metodologia diversa a seconda che i beni/servizi abbiano un elevato grado di standardizzazione implicita[41] ovvero trattasi di beni e servizi più complessi standardizzabili ex ante[42] o ex post[43].
Invero, la determinazione del prezzo di riferimento, inteso come prezzo di acquisto alle condizioni di massima efficienza secondo la logica del percentile, ha senso solo se calcolato su beni/servizi tra loro omogenei: in assenza di tale condizione, si perverrebbe alla determinazione di prezzi riferiti a beni e servizi tra loro non confrontabili.
Pertanto, l’individuazione di beni/servizi tra loro omogenei può essere:
insita nel bene/servizio stesso (standardizzazione implicita);
effettuata, a monte della fase di rilevazione dei prezzi unitari, direttamente da un esperto merceologo (standardizzazione ex-ante);
derivata, a valle della fase di rilevazione dei prezzi unitari, dall’analisi empirica utilizzando il supporto dell’esperto merceologo per la predisposizione del questionario (standardizzazione ex-post).
Nel primo caso (standardizzazione implicita) i beni/servizi tra loro omogenei su cui effettuare la rilevazione e, il successivo calcolo del prezzo di riferimento, sono facilmente individuabili.
Nel secondo caso (standardizzazione ex-ante), non sono facilmente individuabili beni/servizi tra loro omogenei ed è demandata ad un esperto merceologo la loro identificazione attraverso la selezione e la valorizzazione delle caratteristiche da ritenere rilevanti per la loro determinazione.
Risulta più praticabile nell’ambito delle forniture rispetto a quello dei servizi,
I beni/servizi sono caratterizzati da un’unica etichetta che da sola non è sufficiente ad indentificare un prodotto omogeno, esistendo numerose tipologie di prodotti con la medesima etichetta. Pertanto, è l’esperto merceologo che seleziona (e valorizza) le caratteristiche da ritenere rilevanti per individuare prodotti tra loro omogenei sui quali andare a rilevare i prezzi e quindi calcolarne i percentili[44].
Il merceologo identifica le diverse tipologie di bene elencando le caratteristiche rilevanti che le individuano. Ognuna di queste tipologie rappresenta un prodotto omogeneo sul quale effettuare la rilevazione e il successivo calcolo del prezzo di riferimento. [45]
Nel terzo caso (standardizzazione ex-post) non sono facilmente individuabili beni/servizi tra loro omogenei e il merceologo non è in grado di identificarli a priori (prima della rilevazione dei dati). A titolo esemplificativo, come nel caso dei servizi, che per loro natura presentano un più elevato grado di complessità[46]. Essa postula un meccanismo di standardizzazione empirica, basato cioè sull’analisi statistica delle informazioni rilevate.
Il ruolo del merceologo in questo caso si limita ad indicare quali sono le caratteristiche del bene/servizio (cioè, i servizi aggiuntivi inclusi nel corrispettivo pagato e le altre caratteristiche dell’appalto di cui si è avuta conferma empirica circa l’influenza sui corrispettivi analizzati) che, potenzialmente, incidono sul prezzo d’acquisto e che, quindi, vanno rilevate tramite il questionario[47].
Successivamente, attraverso l’analisi empirica (analisi statistica delle informazioni rilevate), si verifica quali di queste caratteristiche risultino effettivamente incidenti sul prezzo del servizio, le c.d. caratteristiche effettivamente rilevanti. Queste comprendono, tutti i servizi aggiuntivi inclusi nel corrispettivo pagato e/o le caratteristiche dell’appalto per le quali, in base alle analisi effettuate, si è avuta conferma empirica della loro influenza sul corrispettivo unitario stesso.
Solo al termine di tale procedura di analisi statistico-econometrica, precipuamente deputata a dimostrare le caratteristiche influenti sui corrispettivi, è possibile individuare i beni/servizi omogenei che hanno, appunto, le medesime caratteristiche rilevanti.
Ed è su tali beni/servizi che si effettua il calcolo del prezzo di riferimento. Evidentemente quest’operazione di selezione delle caratteristiche rilevanti (tra quelle segnalate dal merceologo) può essere perfezionata solamente una volta che sono stati acquisiti i dati[48].
Il risultato finale è l’individuazione di una funzione matematica, applicabile a varie tipologie di contratto, in relazione alle quali emergerà uno specifico prezzo di riferimento.
Il metodo della standardizzazione ex-post consente di stimare il peso delle variabili in termini di differenziali di prezzo.
In altri termini, attraverso l’identificazione delle varabili delle caratteristiche/specifiche tecniche del bene o delle condizioni di servizio che hanno una significativa influenza sul prezzo, si raggiunge il risultato di giustificarne la differenziazione.
Per i beni caratterizzati da un elevato grado di standardizzazione è possibile selezionare un percentile più basso rispetto a quello prescelto per i beni che hanno, invece, un grado di standardizzazione inferiore[49]; per quest’ultimi, infatti, permanendo una fisiologica, limitata eterogeneità di prodotto all’interno di ciascun bene, l’opzione è per un percentile più alto, che consenta di coniugare le esigenze di risparmio con la possibilità di acquistare prodotti leggermente differenziati a un prezzo in ogni caso “performante”.
Per i beni e servizi più complessi, l’Autorità ha perfezionato, anche con il supporto dell’ISTAT, un’innovativa metodologia statistico-econometrica, che in ambito sanitario è stata applicata per la prima volta ai servizi di pulizia e sanificazione[50], ma è ritenuta estensibile a tutti quei beni/servizi per i quali è particolarmente difficile effettuare a priori una standardizzazione che permetta una loro confrontabilità in termini di prezzo.
Tale metodologia permette di superare il problema della standardizzazione e le connesse problematiche applicative.
Infatti, nelle ipotesi in cui non esista un’unica tassonomia di servizio, bensì diverse tipologie, ciascuna delle quali individuata da specifiche caratteristiche, il dettaglio delle informazioni relative ai servizi aggiuntivi e le altre caratteristiche dell’appalto consente l’analisi approfondita delle differenti configurazioni dei contratti e lo sviluppo di una procedura per la determinazione del prezzo di riferimento che permette di tenere in considerazione le eterogeneità riscontrate.
Quanto premesso appare prioritario, proprio alla luce del fatto che l’aspetto fondamentale per la determinazione dei prezzi di riferimento è la standardizzazione dei beni/servizi per i quali il prezzo deve essere calcolato.
Il legislatore, optando per il “metodo” dei percentili, impone implicitamente, come condizione necessaria per la determinazione di un prezzo di riferimento coerente, l’acquisizione di prezzi unitari di beni/servizi tra loro omogenei/confrontabili.
Difatti, la determinazione del prezzo di riferimento, inteso come prezzo di acquisto alle condizioni di massima efficienza secondo la logica del percentile, ha senso solo se calcolato su beni/servizi tra loro omogenei.
L’assenza dell’ineludibile requisito dell’impiego di prezzi unitari di beni/servizi tra loro omogenei condurrebbe infatti alla determinazione di prezzi “fuorvianti”, in quanto riferiti a beni e servizi non confrontabili. L’omogeneità/confrontabilità dei beni/servizi, qualora non insita nel prodotto/servizio stesso (si pensi ad esempio ai principi attivi[51]), può essere indotta attraverso un processo che può essere definito di “standardizzazione”.
Tale processo, che ha lo scopo di “costruire” beni/servizi tra loro confrontabili, e quindi di individuare beni/servizi tra loro omogenei, come fin qui illustrato, può essere effettuato a monte della fase di rilevazione dei prezzi unitari (ex-ante) ovvero a valle della fase di rilevazione dei prezzi unitari (ex-post).
Capitolo 6. L’efficacia dei prezzi di riferimento
Come evidenziato nel presente lavoro lo strumento dei prezzi di riferimento è caratterizzato dalla capacità di generare risparmi di spesa in maniera equa individuando e riducendo gli spazi di inefficienza.
Infatti, il prezzo di riferimento, per come è stato costruito, grazie all’impiego della metodologia sviluppata dall’Autorità, riesce a rendere confrontabili tra loro acquisti caratterizzati da specifiche contrattuali, perseguendo il risultato di prevenire in modo efficace l’inefficienza delle politiche di acquisto.
Per alcuni servizi[52], il dettaglio delle informazioni relative ai servizi aggiuntivi e alle altre caratteristiche dell’appalto ha consentito di sviluppare i prezzi di riferimento per ciascuna delle differenti configurazioni dei contratti, che tengano debitamente in considerazione le eterogeneità riscontrate.
In particolare, sono state considerate le cosiddette “caratteristiche rilevanti” che l’analisi statistico-econometrica, condotta dall’Autorità, ha dimostrato essere influenti sui corrispettivi analizzati.
L’innovazione metodologica tesa ad omogenizzare le caratteristiche di un servizio per sua natura complesso ed eterogeneo, oltre a rappresentare uno strumento “intelligente” di spending review, fornisce anche un prezioso contributo per l’identificazione e la prevenzione dei fenomeni corruttivi, per l’incremento della trasparenza, per la riduzione dell’asimmetria informativa tra i vari attori e il potere dei gruppi di interesse, per la vigilanza ed il controllo dei mercati dei contratti pubblici.
In riferimento all’ambito della prevenzione dei fenomeni corruttivi, i prezzi di riferimento, limitando la discrezionalità delle PA tramite l’individuazione di limiti di prezzo, prevengono a monte e in modo diretto possibili fenomeni di inefficienza e/o corruzione, che sono spesso strettamente connessi a un utilizzo distorto del denaro pubblico.
I dati generati dal processo necessario a determinare il prezzo di riferimento consentono sia l’implementazione di un processo virtuoso di controllo incrociato tra i vari attori in campo (assai efficace come strumento di prevenzione dei fenomeni corruttivi) sia la possibilità di costruire indicatori statistici di performance e di rischio corruttivo, il cui uso congiunto consente l’individuazione di situazioni di rischio, altrimenti difficilmente identificabili.
L’analisi dei comportamenti di acquisto delle PA, attraverso i dati generati dal processo necessario a determinare il prezzo di riferimento, offre, anche, il pregio di distinguere nell’eccesso di spesa negli acquisti pubblici di beni e servizi due tipologie di spreco quello “passivo” frutto di mera inefficienza, che non va a vantaggio di nessuno, e quello “attivo” frutto di corruzione che va a vantaggio del burocrate. Ne consegue, così, l’ulteriore e correlato vantaggio, di avere a disposizione anche indicatori oggettivi della corruzione.
La disponibilità del patrimonio informativo, acquisito tramite la procedura di elaborazione dei prezzi di riferimento, consente di costruire indicatori di inefficienza e/o corruzione che, attraverso il confronto dei prezzi effettivamente pagati dalle PA con quelli presenti sul mercato privato per beni/servizi analoghi, costituiscono strumento di verifica dell’efficienza del meccanismo della gara espletata da ogni singola stazione appaltante.
A rendere possibile la rilevazione di situazioni patologiche sintomatiche di possibile inefficienza, collusione e corruzione presenti nel settore degli appalti pubblici dal lato della domanda è il c.d. Price Overspending (l’eccesso di spesa imputabile alla componente prezzo).
Si evidenzia che l’eccesso di spesa, dovuto appunto alla differenza tra prezzo effettivamente pagato e prezzo di riferimento, può essere sintomatico di distorsioni non solo allorché il prezzo effettivo sia significativamente più alto di quello di riferimento, ma anche nell’ipotesi in cui il primo sia significativamente più basso del secondo.
Il patrimonio informativo sottostante la determinazione dei prezzi di riferimento, infatti, non solo rende possibile l’individuazione delle performance di ciascuna stazione appaltante, ma consente, altresì, di identificare i possibili risparmi di spesa differenziati per aree geografiche.
Dall’analisi dei prezzi pagati superiori a quelli di riferimento è possibile calcolare i potenziali risparmi della spesa pubblica, per ciascuna regione (in termini assoluti e percentuali) che allineasse i prezzi pagati a quelli di riferimento.
Nel caso del servizio di ristorazione ospedaliera, l’analisi, basata su dati dei conti economici 2015, ha enucleato tra le regioni meno virtuose (meno allineate ai prezzi di riferimento) la Campania, la Lombardia, il Piemonte, il Veneto, l’Emilia Romagna e la Puglia e tra quelle più allineate ai prezzi di riferimento la Valle d’Aosta, la Basilicata, l’Abruzzo, le Marche e il Molise[53].
Le informazioni raccolte attraverso la determinazione dei prezzi permettono, anche di raffrontare le diverse tipologie di stazioni appaltanti, evidenziando così gli ulteriori elementi potenzialmente sintomatici di inefficienza nei processi di acquisto, quali ad esempio media, deviazione standard, minimo e massimo.
Tale indagine, espletata da ANAC relativamente alla fornitura di carta in risme dei comuni e delle scuole di quattro aree geografiche permette di rilevare significative differenze sul prezzo effettivo di acquisto rispetto al prezzo di riferimento nonché lo scostamento percentuale delle due tipologie di stazioni appaltanti. In particolare, evidenzia come presso i comuni lo scostamento percentuale dal prezzo di riferimento sia superiore di quasi il 5% in più rispetto a quello delle scuole.
I comuni pagano sempre un prezzo più elevato rispetto alle scuole, tanto che lo scostamento percentuale più elevato delle scuole che si collocano nell’area geografica sud e isole (pari a 8.66%) risulta comunque più virtuoso rispetto ai comuni più efficienti che si collocano nell’area geografica del nord est (il cui scostamento più virtuoso è pari al 10,31%).
Lo scostamento meno virtuoso dei comuni è pari al 12,68 contro lo scostamento più virtuoso delle scuole che è pari al 4,51% [54].
L’indice dell’eccesso di prezzo (il c.d. Price Overspending), inoltre, se combinato con le informazioni sugli aggiudicatari (prezzo offerto e aggiudicato in gara, quota di mercato detenuta dalle imprese fornitrici del servizio) rappresenta un indicatore anche sul lato dell’offerta e fornisce utili informazioni per la predisposizione di meccanismi di prevenzione dell’inefficienza e/o della corruzione.
L’esame congiunto (incrocio delle informazioni relative alla domanda e all’offerta) facilita sia l’individuazione, a livello di singola gara, delle situazioni anomale - di inefficienza e/o corruzione - nei meccanismi di acquisto, altrimenti difficilmente individuabili, che l’attuazione dei principi che reggono l’azione amministrativa (economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità, trasparenza, ragionevolezza, funzionalità e proporzionalità).
La diversità di performance delle singole imprese fornitrici del bene / servizio, con riguardo al prezzo offerto e aggiudicato nelle diverse gare, consente anche un confronto comparativo del loro comportamento nelle diverse realtà territoriali e a livello di singola gara.
Tali informazioni incrociate, relative alla domanda e all’offerta per dettaglio, offrono la possibilità sia di stilare una “classifica” dell’indice overspendig a livello nazionale, sia di condurre un’indagine conoscitiva in ordine ai singoli prezzi con cui ciascuna impresa si aggiudica ciascun contratto. In tale modo si possono riscontrare le eventuali difformità tra il prezzo applicato ad una determinata stazione appaltante rispetto a quello che usualmente praticato.
Ne consegue che un’analisi che consideri entrambe le componenti della spesa pubblica: prezzo e quantità acquistata, permette di differenziare lo “spreco” attribuibile al fattore prezzo da quello relativo alla quantità acquistata.
In questo modo è garantito un più efficace controllo del prezzo pagato dalle PPAA per un determinato bene/servizio, di converso, non effettuabile attraverso le analisi di bilancio che, utilizzando puri dati di spesa, non si prestano a una lineare differenziazione degli sprechi.
Capitolo 7. I risparmi potenzialmente ottenibili
Si illustrano i risparmi potenzialmente ottenibili nei settori oggetto di analisi dei prezzi di riferimento da parte dell’Autorità attraverso la riduzione dell’inefficienza nel processo di acquisto.
Come ampiamente illustrato, i prezzi di riferimento, proprio, in quanto determinati a parità di caratteristiche del servizio, consentono il mantenimento degli stessi livelli di qualità, andando a incidere solo in termini di riduzione dell’inefficienza
Sulla base delle stime indicative elaborate dall’Autorità, laddove i contratti che presentano prezzi superiori a quelli di riferimento si allineassero a quest’ultimi, i possibili risparmi complessivi, derivanti dall’applicazione di tutti i prezzi oggetto di analisi sono pari a circa 700 milioni di euro (in buona parte ascrivibili ai servizi di pulizia, ristorazione e lavanolo, che rappresentano attività cui corrisponde un volume assai significativo di spesa pubblica)[55].
7.1. Servizio di ristorazione ospedaliera[56]
L’analisi dei dati raccolti ha mostrato come non esista un’unica tassonomia di servizio di ristorazione ma diverse tipologie (in totale 16 diverse tipologie di servizio) [57] ciascuna delle quali individuata da specifiche caratteristiche.
Il dettaglio delle informazioni relative ai servizi aggiuntivi e alle altre caratteristiche dell’appalto ha consentito di effettuare una approfondita analisi delle differenti configurazioni dei contratti. Pertanto, l’Autorità ha sviluppato una procedura per la determinazione di ciascun prezzo di riferimento (per ognuna delle diverse tipologie di servizio rilevate) che tiene in considerazione le eterogeneità riscontrate.
Considerando i prezzi di riferimento dei servizi di ristorazione in ambito sanitario pubblicati alla fine del 2016, l’Autorità ha elaborato i due seguente grafici che evidenziano i possibili risparmi per ciascuna Regione (in termini assoluti e percentuali) ottenibili applicando tali valori, laddove i prezzi pagati si allineassero a quelli di riferimento.
Si evidenzia che la stima è fondata sui dati dei conti economici 2015 (per la quantificazione della spesa nelle regioni) e sull’ipotesi che i dati desumibili dall’indagine sui prezzi siano rappresentativi della totalità dei dati regionali.
Sulla base delle stime effettuate[58] sui dati rilevati, l’utilizzo dei prezzi di riferimento consentirebbe significativi risparmi di spesa per le amministrazioni.
Specificatamente, laddove i contratti che presentano prezzi superiori a quelli di riferimento si allineassero a questi ultimi, è verosimile attendersi un risparmio valutabile nell’ordine del 12,6%[59] dell’intera spesa sostenuta nel settore della ristorazione ospedaliera pubblica (ossia una riduzione di spesa quantificabile in circa 95 milioni di euro annui)[60].
L’Autorità ha pubblicato i prezzi di riferimento del servizio di ristorazione nel luglio del 2012 e nel novembre 2016.
Per ciascun contratto sono stati determinati due indicatori di overspending[61] rispetto ai prezzi di riferimento, dai quali è stato possibile desumere la potenziale “anomalia” dell’eccesso di spesa superiore al 20%.
Difatti, l’Autorità ha considerato “anomali” i casi i cui entrambi gli indicatori sopraindicati abbiano evidenziato un eccesso di spesa superiore al 20%.
Tale scelta per identificare i contratti particolarmente “sospetti” è conforme al dettato normativo di cui all’art. 17 della l. n. n. 111/2011 comma 1 lett. a) secondo cui per differenze significative di scostamento rispetto ai prezzi di riferimento si intendono quelle superiori al 20%.
L’Autorità, a titolo esemplificativo, ha elaborato la seguente tabella[62] nella quale, omissando i riferimenti individuali delle singole stazioni appaltanti, sono stati riportati alcuni contratti “anomali”.
I casi maggiormente indicativi sono evidenziati con il colore rosso scuro.
Dai dati raccolti è possibile osservare (prima riga evidenziata in giallo) come una stazione appaltante della regione Calabria spenda il 61% in più di quanto potrebbe spendere applicando i prezzi di riferimento 2012 (in termini assoluti spende 255.000 euro in più all’anno).
La medesima stazione appaltante, pur consapevole, dopo la pubblicazione dei primi prezzi di riferimento 2012, della onerosità del proprio contratto, non ha ridotto l’eccesso di costo. Pertanto, anche confrontando i prezzi contrattuali con i corrispondenti prezzi di riferimento 2016, l’anomalia permane: spende il 55,2% in più, che in termini assoluti si sostanzia in 230.000 euro annui in più.
Meritevoli di attenzione, in quanto connotati da un tipico campanello d’allarme (red flag) sono i contratti stipulati o prorogati/rinnovati in vigenza dei prezzi di riferimento 2012, pur nella consapevolezza della stazione appaltante che si tratta di prezzi superiori a quelli di riferimento, quindi non economicamente convenienti.
A tal proposito la 8° e 12° riga della tabella di seguito riportata (evidenziate entrambe in giallo) relative a una stazione appaltante rispettivamente del Piemonte e della Lombardia mostrano una spesa eccessiva del 52% e del 50,6% a seguito di proroga/rinnovo dopo la pubblicazione dei prezzi di riferimento del 2012.
Per la ristorazione sanitaria, l’Autorità, oltre a costruire l’indicatore per misurare l’eccesso di spesa delle diverse PPAA[63], lo ha integrato con altre red flag elaborate sulla base dei prezzi di riferimento 2016. Trattasi di indicatori di contesto ambientale, di anomalia dimensionale, di dati estratti dalla BDNCP, di ricorso a proroghe/rinnovi del contratto originario, che consentono di osservare aggiuntive peculiari “anomalie”.
Specificatamente, il contesto ambientale consente il raffronto tra i prezzi contrattuali e i prezzi mediamente praticati nella regione di appartenenza di una PA, nonché il confronto tra i prezzi contrattuali e i prezzi mediamente praticati dall’impresa aggiudicataria del contratto a livello nazionale.
Tale indicatore, rilevando i prezzi mediamente praticati in ciascuna regione, consente di evidenziare, in ordine all’analisi sviluppata da ANAC per il servizio di ristorazione, in modo ancora più marcato l’anomalia della sopracitata poco virtuosa stazione appaltante della regione Calabria.
Infatti, tale regione si caratterizza per prezzi leggermente inferiori a quelli di riferimento 2016 (nella percentuale del -1,9%). Alla luce di tale dato regionale appare ancora più “anomalo” lo specifico e significativo eccesso di prezzo della singola stazione appaltante (+ 55,2%), non suffragato, peraltro, dal relativo contesto ambientale,
Attraverso l’impiego dell’indicatore di contesto ambientale regionale e l’indicatore di contesto dell’impresa appare maggiormente marcata anche l’anomalia, sopra evidenziata, riferita alla stazione appaltante della Lombardia (che proroga/rinnova il contratto pur in presenza di un conclamato eccesso di costo pari al 50,6%). Invero, i prezzi mediamente praticati in Lombardia sono caratterizzati per uno mero scostamento del 5,1% rispetto a quelli di riferimento (contro quello del 50,6% della stazione appaltante in esame). A ciò si aggiunge, per di più, che i prezzi mediamente praticati a livello nazionale dall’impresa aggiudicataria del contratto in oggetto hanno uno scostamento solo del 2,1% rispetto a quelli di riferimento.
Quanto osservato è rinvenibile nella sottostante tabella[64] che riporta i contratti “anomali" già indicati nella precedente, integrandoli con i due nuovi indicatori di contesto ambientale
Gli indicatori di anomalia “dimensionale”, costruiti da ANAC in ordine al servizio di ristorazione ospedaliera sono relativi alle tre diverse tipologie di utente servito dal contratto[65].
In particolare, si considera: il rapporto tra il numero di pasti erogati per i pazienti e il numero di posti letto per i pazienti della struttura servita dal contratto; il rapporto tra il numero di pasti erogati per i pazienti in residenze sanitarie assistenziali (RSA) e il numero di posti letto per gli RSA; e il rapporto tra il numero di pasti erogati per i dipendenti e il numero di dipendenti.
Tali rapporti offrono il vantaggio di verificare la corrispondenza tra posti letto della struttura e pasti erogati per i medesimi pazienti, ovvero tra il numero di dipendenti dichiarati e il numero di pasti erogati giornalmente per tale personale.
E’ palese che si registreranno anomalie nei casi nei quali una stazione appaltante dichiari di erogare un numero di pasti per i pazienti superiore al numero di posti letto serviti dal contratto[66].
La stessa anomalia si presenterà nel caso in cui il numero dei pasti dichiarati per i dipendenti giornalmente sia superiore alle unità di personale addette al servizio.
Nella tabella[67] di seguito riportata sono, invece, osservabili le anomalie riferibili ai casi nei quali la spesa annuale contrattuale per posto letto risulti difforme dalla corrispondente media nazionale, calcolata, su tutti i contratti analizzati, nell’importo di euro 2.900.
Nella prima riga, corrispondente alla regione Friuli Venezia Giulia, una stazione appaltante ha speso sei volte più della media nazionale (euro 17.589 a fronte del dato medio nazionale di euro 2.900).
Dai dati estraibili dalla BDNCP, quali le informazioni relative alla fase di bando/aggiudicazione del contratto e il codice identificativo della gara (CIG) sono rinvenibili le seguenti ulteriori “anomalie”:
l’uso di una procedura di scelta del contraente apparentemente anomala;
l’assegnazione ripetuta ad una stessa impresa aggiudicataria.
Dall’analisi effettuata dall’Autorità, incrociando le suddette informazioni, appare sicuramente un contratto “anomalo” quello stipulato da una stazione appaltante caratterizzato dalla compresenza di più anomalie, quali: aggiudicazione tramite procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, con un solo partecipante e che i due contratti, riconducibili alla medesima stazione appaltante, sono entrambi aggiudicati dalla medesima impresa.
Il caso potenzialmente anomalo descritto è rinvenibile nella riga 8 della tabella[68] di seguito riportata.
Infine, ai fini dell’individuazione delle “anomalie” della spesa pubblica, si rivela, di particolare interesse, il ricorso alle proroghe/rinnovi del contratto originario, che in molti casi superano di gran lunga la durata del contratto iniziale.
Tutto ciò riceve ampia trattazione nell’analisi predisposta da ANAC nell’ambito dei dati relativi ai prezzi di riferimento dei servizi di ristorazione ospedaliera[69].
A fronte della contemporanea presenza di elevati indici di overspending le proroghe/rinnovi, oltre a far presumere situazioni di inefficienza nelle politiche di acquisto della PA, astrattamente potrebbero anche evidenziare l’intenzione della stazione appaltante di procrastinare nel tempo il rapporto contrattuale con lo stesso fornitore senza procedere ad una nuova gara ad evidenza pubblica e richiedere, perciò, un intervento mirato da parte dell’ANAC sulla base dei poteri di cui all’art. 213 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
7.2. Servizio di pulizia e sanificazione[70]
Premesso che i servizi di pulizia sono caratterizzati da una eterogenea composizione, l’ANAC ha individuato una funzione di prezzo di riferimento, applicabile a varie tipologie di contratto, in relazione alle quali è emerso uno specifico prezzo di riferimento determinato. Esso è stato generato combinando i prezzi delle singole aree con le rispettive superfici.
Così operando, è stato possibile considerare la specificità dei servizi o attività accessorie che differenziano i singoli contratti, in modo tale che il prezzo determinato tenga debitamente conto delle variabili quantitative, quali il numero degli addetti giornalieri messi a disposizione dell’impresa e la superficie dei locali in mq alle quali il servizio di pulizia è riferito. A ciascuna superficie è stata associata una specifica area di rischio definita secondo un sistema di classificazione a 5 categorie di rischio (Altissimo, Alto, Medio, Basso, ed Area esterna)[71].
L’Autorità, sulla base delle stime effettuate sui dati rilevati, ha quantificato il potenziale risparmio nell’ordine del 20% della spesa sostenuta laddove i contratti utilizzati nell’analisi che presentano prezzi superiori a quelli di riferimento si allineassero a quest’ultimo.
7.3. Dispositivi medici per l’autocontrollo e l’autogestione del diabete[72]
Dall’indagine conoscitiva avviata da ANAC, nel corso del 2017 e pubblicata sul sito istituzionale dell’Autorità il 27 settembre 2018[73], emerge come la spesa complessiva a livello nazionale sostenuta nel 2016 per la fornitura dei dispositivi medici per l’autocontrollo e l’autogestione del diabete mellito[74], sia ammontata a oltre 500 milioni di euro (al netto dell’IVA) così suddivisa:
389,7 milioni di euro (il 76,6% della spesa complessiva) per le strisce per il controllo della glicemia;
69,2 milioni di euro (il 13,6% della spesa complessiva) per gli aghi per penna;
46,3milioni (il 9,1% della spesa complessiva) per le lancette pungidito
3,4 milioni (lo 0,7% della spesa complessiva) per le siringhe da insulina;
Il costo annuale medio per paziente è pari a euro 158,9 a livello nazionale, ma con elevate differenze a livello regionale[75]; differenze ancora più marcate di spesa si rinvengono per i singoli dispositivi[76].
Pertanto, la dettagliata disamina dei dati, relativamente al processo di approvvigionamento di tali dispositivi, ha messo in luce come prodotti identici siano pagati fino a 5-6 volte in più e che per prodotti simili la spesa raggiunge maggiorazioni fino a 11 volte in più.
Dallo studio realizzato dall’Autorità risulta l’inefficienza nel processo di approvvigionamento legata sia all’eccesso di prezzi unitari pagati per uno specifico bene/servizio sia a quantità acquistate superiori a quelle effettivamente necessarie.
Ne consegue che, applicando alle Regioni che pagano prezzi medi superiori a quello ragionevolmente efficiente e concretamente praticabile senza incidere sostanzialmente sulla qualità del servizio reso ai diabeti[77], si possono ottenere consistenti margini di risparmio a livello nazionale di oltre il 27%, pari a quasi 140 milioni di euro sui circa 508 complessivi spesi annualmente.
Di seguito si riporta la stima calcolata applicando, al mercato dei dispositivi medici per l’autocontrollo e l’autogestione del diabete, la logica dei prezzi di riferimento pari al 25° percentile dei prezzi medi pagati nelle diverse Regioni[78].
Si sottolineano, altresì, le consistenti economie di spesa potenzialmente ottenibili da alcune regioni (la Basilicata, la Calabria, il Lazio, la provincia autonoma di Bolzano e la provincia autonoma di Trento), attestabili intorno al 40% della loro spesa annua, come risultanti dalle stime dell’Autorità.
Utilizzando, invece, come prezzo benchmark “efficiente” quello di una delle regioni caratterizzate da prezzi mediamente più bassi[79], i risparmi ottenibili a livello nazionale, previo allineamento delle regioni con prezzi più alti a quella più virtuosa, sarebbero di oltre il 42%, pari a circa 216 milioni di euro annui.
In tale stima, si considera, inoltre, che numerose regioni dimezzerebbero sostanzialmente la loro spesa (la Basilicata, la Calabria, il Friuli, il Lazio, la provincia autonoma di Bolzano, la provincia autonoma di Trento, la Puglia e la Sicilia).
Di seguito si riporta la stima calcolata applicando, al mercato dei dispositivi medici per l’autocontrollo e l’autogestione del diabete il prezzo di acquisto mediamente più basso utilizzato dalla regione Abruzzo[80].
Da quanto illustrato è palese che l’allineamento della spesa a un prezzo di riferimento efficiente[81], comporti a livello nazionale risparmi oscillanti fra 138 e 215 milioni di euro, pari al 27-42% dell’importo sostenuto attualmente.
7.4. Fornitura di carta in risme [82]
In relazione al prezzo unitario della risma di carta formato A4 acquistata dalle scuole e dai comuni, ANAC ha condotto, il raffronto degli elementi sintomatici di inefficienza nei processi di acquisto, attraverso l’analisi dello scostamento percentuale tra prezzo effettivo (quanto le stazioni appaltanti hanno regolarmente pagato) e prezzo di riferimento (quanto dovrebbero pagare le stazioni appaltanti tenuto conto delle specifiche caratteristiche del prodotto acquistato) delle diverse stazioni appaltanti.
Al fine di effettuare comparazioni su beni quanto più possibile omogenei, l’analisi, si è concentrata sul prezzo unitario della risma di carta formato A4, considerando acquisti compresi tra 50 e 1000 risme (onde evitare di inserire nel raffronto acquisti quantitativamente assai consistenti con altri di dimensione ridotta)[83].
Nei due seguenti grafici, realizzati dall’Autorità[84], che riportano i valori medi delle stazioni appaltanti (comuni e scuole) è facilmente osservabile la significativa differenza, a livello nazionale, tra il prezzo effettivo e quello di riferimento, nonché il conseguente scostamento percentuale delle due tipologie di stazioni appaltanti.
In particolare, a livello nazionale si evidenziano le seguenti significative anomalie:
i comuni pagano in media ciascuna risma di carta 8.66 centesimi in più delle scuole;
i comuni dovrebbero pagare (in media) ciascuna risma di carta 1.9 centesimi in meno delle scuole;
lo scostamento percentuale medio (tra prezzo effettivo e prezzo di riferimento) è di quasi 5 punti percentuali più elevato nei comuni
Media prezzo effettivo e prezzo di riferimento per comuni e scuole
Media scostamento percentuale per comuni e scuole
Nei grafici sottostanti, si riporta, invece, l’analisi condotta da ANAC, prendendo in considerazione quattro aree geografiche così contraddistinte: nord est, nord ovest, centro, sud e isole.
A tal proposito, si osserva che, le differenze tra il prezzo effettivo e quello di riferimento, nonché il conseguente scostamento percentuale delle due tipologie di stazioni appaltanti riportate nei due precedenti grafici a livello nazionale, vengono sostanzialmente confermate anche all’interno delle singole aree geografiche di appartenenza.
Difatti, a livello territoriale, si evidenziano le seguenti significative anomalie:
mediamente i comuni pagano sempre un prezzo effettivo più elevato delle scuole.
Nello specifico, al centro la differenza si attesta a quasi 14 centesimi per risma, al nord est circa 10 centesimi, al Nord ovest circa 12,5 centesimi mentre al sud e isole 8 centesimi.
tranne che nel nord ovest, i prezzi di riferimento dei comuni sono mediamente più bassi rispetto a quelli delle scuole;
le differenze in termini di scostamento percentuale oscillano dai circa 4 punti percentuali del meridione agli oltre 6 punti del centro.
Media prezzo effettivo e prezzo di riferimento comuni e scuole per area geografica
Nel grafico sottostante è rappresentata la graduatoria delle diverse aree geografiche/tipologia di stazione appaltante in termini di scostamento percentuale tra prezzo effettivo e prezzo di riferimento.
Media scostamento percentuale comuni e scuole per area geografica
A livello di area geografica, l’Autorità ha analizzato gli acquisti dei comuni, raffrontando i prezzi effettivi e i prezzi di riferimento, ed ha riportato i conseguenti scostamenti, nei grafici sottostanti.
Questi ultimi consentono di evidenziare, in ciascuna area geografica, la regione più virtuosa e quella meno efficiente:
nel centro, la regione più virtuosa appare essere la Toscana, per la quale si rileva una media del prezzo effettivo e dello scostamento percentuale tra i più contenuti. Viceversa, per il Lazio si rilevano i prezzi effettivi più elevati congiuntamente ad uno scostamento di poco inferiore al 20%;
nel nord la situazione appare complessivamente uniforme, con valori medi dei prezzi effettivi e degli scostamenti contenuti. Tuttavia si segnalano valori molto elevati per il Piemonte sia in termini di prezzo effettivo che di scostamento. Anche per il Trentino Alto Adige si rilevano, in maniera meno evidente, valori più elevati di entrambe le variabili.
nel sud, si osservano prezzi effettivi mediamente più elevati rispetto alle altre regioni. In particolare, in Abruzzo si riscontra il prezzo effettivo più alto d’Italia.
Media prezzo effettivo e prezzo di riferimento comuni per area geografica e per regione
Media scostamento percentuale comuni per area geografica e per regione
Da quanto esposto emerge come l’approccio metodologico seguito dall’Autorità, nelle analisi illustrate nel presente lavoro, possa rappresentare un utile contributo alla lotta agli sprechi e alla razionalizzazione della spesa pubblica necessario per la riduzione del debito pubblico.
In particolare, proprio le politiche di contenimento della spesa, volte a eliminare le sacche di inefficienza presenti nel settore dei contratti pubblici, possono rappresentare una fondamentale alternativa a misure quali l’aumento della tassazione e la riduzione dei servizi sociali e delle correlate tutele.
La rivisitazione degli acquisti di beni e servizi attraverso l’applicazione uniforme dei prezzi di riferimento, che consentono, appunto, attraverso la metodologia sviluppata dall’Autorità, la quantificazione dell’inefficienza presente negli acquisti delle pubbliche amministrazioni, appare la soluzione percorribile per tagliare gli sprechi e per rendere finalmente efficiente o almeno più efficiente la P.A.
L’utilizzazione in modo sistematico del patrimonio informativo, raccolto ed elaborato da ANAC, consentendo di ricondurre ad equità l’approvvigionamento dei beni/servizi, oltre a consentire ingenti risparmi di risorse pubbliche, inibisce anche i fenomeni distorsivi del pubblico interesse nel mercato dei contratti pubblici[85].
I vincoli di prezzo massimo alle condizioni di efficienza normale, al di sotto dei quali si deve posizionare il prezzo pagato per l’acquisizione di un determinato bene/servizio, debellano in radice, perfino, quella voce di costo per il potenziale pagamento delle tangenti (il c.d. sovraprezzo della corruzione).
Come noto tale sovraprezzo deriva proprio da quei singoli contratti pubblici spesso caratterizzati dalle “anomalie” di inefficienza che irrimediabilmente gravano sui bilanci pubblici. A venire azzerate sono le precipue rendite prodotte dalla distorsione dei prezzi di mercato che moltiplicano il costo dei contratti pubblici.
Difatti, sono proprio le inefficienze dell’apparato amministrativo che spesso costituiscono l’anticamera dei fenomeni corruttivi che ledono la stessa credibilità delle istituzioni.
Tuttavia, non tutti gli sprechi degli appalti pubblici si identificano con la rendita economica del decisore pubblico e quindi sono riconducibili al fenomeno corruttivo.
Molti sprechi (c.d. passivi) sono, invece, il risultato della mera incompetenza dei funzionari pubblici, e i beni/servizi dai costi “anomali” non incorporano rendite (cioè il sovraprezzo della corruzione), ma generano unicamente dispendio di denaro pubblico
Come evidenziato anche dalla magistratura contabile, non è la corruzione che determina inefficienza, bensì è l’inefficienza che crea fattori abilitanti idonei a consentire il realizzarsi dei fenomeni corruttivi.
E’ l’inefficienza che crea “ampie zone oscure, nelle quali più facilmente si possono inserire e nascondere i conflitti di interesse e la corruzione”[86] .
Di conseguenza, appare opportuno evidenziare che, iniziando proprio dalle commesse pubbliche, e, quindi, dalla mala gestione della spesa pubblica, andrebbe ripensato l’attuale dibattitto scientifico, culturale e politico incentrato sulla percezione della corruzione e sul fatto che siamo uno dei Paesi più corrotti.
Alla luce di quanto illustrato con il presente lavoro, con l’ausilio del patrimonio informativo generatosi dall’attività di ANAC in materia di prezzi di riferimento, sarebbe auspicabile ripartire dalla constatazione che l’Italia è un Paese che ha visto il tracollo dei meccanismi di efficienza nella gestione del settore pubblico. Un paese che si trova a fare i conti con una pubblica amministrazione sempre più pervasa da una classe di funzionari i cui percorsi di carriera sono legati soprattutto all’anzianità (o alla comunanza politica) piuttosto che alla dimensione della professionalità e del riconoscimento del merito.
Non può più tralasciarsi la considerazione di quanto e come l’indebolimento della preparazione professionale degli apparati preposti alla gestione delle risorse pubbliche, nell’ambito dell’Amministrazione, comprometta la corretta spendita del pubblico denaro, soprattutto, nel settore delle commesse pubbliche.
Ineludibile, appare una riflessione sul fatto che "per gestire la cosa pubblica, e per dare corpo alla diligenza richiesta, la rettitudine, requisito comunque indefettibile, da sola non basta, deve essere coniugata con la competenza e la capacità professionale” [87].
Appare quindi ineludibile che gli elementi di cui il nostro Paese ha grande bisogno, come individuati dal Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, sono: “studio, approfondimento, capacità di esaminare le questioni nella loro realtà e di rifuggire dall’approssimazione e dall’improvvisazione”[88].
Orbene, unitamente alla qualità dei beni/servizi offerti al prezzo di riferimento, la professionalità del personale pubblico, consentirà di rilanciare la cultura della legalità e dell’integrità dell’amministrazione pubblica[89], cominciando proprio dalla materia della contrattualistica pubblica che è la prioritaria leva di politica economica, e che il legislatore ha allocato sotto l’egida dell’Autorità.
In sostanza, l’azzeramento degli sprechi[90], fattori determinanti del costo della spesa pubblica, e delle correlate inefficienze per l’acquisizione di beni e servizi a livello nazionale e regionale, è lo strumento per migliorare anche la funzionalità della pubblica amministrazione, le cui disfunzioni sono spesso favorite dalla scarsità qualitativa delle professionalità, piuttosto che da logiche di corruttela.
[1] Tali indicatori si sostanziano in: eccesso di spesa, contesto ambientale, dimensioni del contratto, uso di proroghe/rinnovi; ulteriori dati estraibili dalla Banca Nazionale dei contratti pubblici (BDNCP).
[2] Studio, pubblicato sul sito dell’Autorità, “Efficienza dei contratti pubblici e sviluppo di indicatori di rischio corruttivo”, gennaio 2018, a cura dell’Ufficio rilevazione e monitoraggio prezzi di riferimento contratti pubblici.
Studio pubblicato sul sito dell’Autorità, “Sviluppo di indicatori di rischio corruttivo sulla base dei prezzi di riferimento. Il caso dei servizi di pulizia e sanificazione in ambito sanitario”, a cura di Davide Conforti e Fabrizio Sbica, Ufficio rilevazione e monitoraggio prezzi di riferimento.
[3] La Commissione europea prevede un 2019 nero per l’Italia, con una crescita del PIL stimata dello 0,2 per cento, che posiziona il nostro paese all’ultimo posto della classifica dei paesi Ue.
[4] Rispetto agli indicatori di rischio derivabili dai dati dimensionali del contratto, a titolo esemplificativo - nello studio effettuato dall’Ufficio rilevazione e monitoraggio prezzi di riferimento contratti pubblici di ANAC “Efficienza dei contratti pubblici e sviluppo di indicatori di rischio corruttivo” pubblicato sul sito nel gennaio 2018 –
Per il servizio di ristorazione ospedaliera si osservano le seguenti anomalie: nella regione Friuli Venezia Giulia una stazione appaltante ha dichiarato di erogare giornalmente 756 pasti per i pazienti, a fronte dei 156 posti letto comunicati e serviti dal contratto medesimo; nella regione Sardegna, una stazione appaltante ha dichiarato di erogare giornalmente 69 pasti per i pazienti, a fronte dei 16 posti letto dichiarati; nella regione Emilia Romagna, una stazione appaltante ha dichiarato di erogare giornalmente 328 pasti per i propri dipendenti a fronte di 122 unità dichiarate.
[5] A titolo esemplificativo l’Autorità illustra il caso di due strutture ospedaliere di dimensioni analoghe che, seppure paghino un prezzo al mq per il servizio di pulizia nelle sale operatorie rispettivamente di euro 6 e di euro 7, non è dato inconfutabile che il prezzo inferiore sia indice di efficienza. L’efficienza deve infatti essere valutata con altre informazioni assai rilevanti nella valorizzazione del prezzo di riferimento, quali le caratteristiche del contratto (quantità di manodopera impiegata,). Utilizzando, pertanto anche il dato del numero degli addetti per la pulizia delle sale operatorie forniti dall’impresa che fornisce il servizio sarà possibile avere il potenziale informativo del prezzo di riferimento, a partire dal quale calcolare indici di scostamento funzionali alla valutazione comparativa delle stazioni appaltanti. Considerato quale prezzo di riferimento dei servizi previsti nel contratto l’importo di euro 5,5 per 3 addetti e quello di euro 6,6 per 4 addetti, ne consegue, che l’spedale che spende euro 6 ma avendo a disposizione solo 3 addetti presenta uno scostamento percentuale maggiore rispetto all’ospedale che spende euro 7 ma ha a disposizione 4 addetti forniti dall’impresa che fornisce il servizio. Fonte: Studio citato “Sviluppo di indicatori di rischio corruttivo sulla base dei prezzi di riferimento. Il caso dei servizi di pulizia e sanificazione in ambito sanitario”.
[6] Decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123, rubricato “Riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile e potenziamento dell'attività di analisi e valutazione della spesa, a norma dell'articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196.”, emanato in attuazione dell'articolo 49 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, per la disciplina del controllo di regolarità amministrativa e contabile, di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), della medesima legge, e all'articolo 2 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, nonché per il rafforzamento e la graduale estensione a tutte le amministrazioni pubbliche delle attività di analisi e valutazione della spesa.
[7] Legge delega n. 42/2009 “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione"
[8] Capitolo IV rubricato “Costi e fabbisogni standard nel settore sanitario”.
[9] E’ noto come la carenza di accountability e di trasparenza dell’azione amministrativa favorisca sia l’inefficienza delle politiche di acquisto, sia la corruzione. Quest’ultima, in particolare, è collegata anche all’eccesso di discrezionalità di cui può godere il funzionario pubblico preposto all’azione amministrativa, soprattutto quando questo viene valutato non in base ai risultati concreti raggiunti dal suo operato, ma sul rispetto di astratte regole procedurali. Altro importante fattore che favorisce la corruzione è la presenza di un’elevata convenienza per il corruttore: quanto più elevata è la rendita derivante dalla corruzione, tanto più alta è infatti la propensione a corrompere il funzionario pubblico.
[10] Nuova “figura professionale”, coniata direttamente dagli stessi professionisti del confezionamento ad hoc della spartizione illecita di risorse pubbliche, che indica è l’esperto che mette a disposizione la propria competenza per cucire il bando su misura dell’azienda prescelta, con procedure apparentemente ineccepibili, il professionista ad hoc di bandi pubblici
[11] Figura. 11.1, ANAC relazione annuale 2015, Roma, Senato della Repubblica 14 luglio 2016.
[12] Figura 11.2, ANAC relazione annuale 2015, Roma, Senato della Repubblica 14 luglio 2016.
[13] 39 dispositivi medici relativi alle seguenti tipologie di dispositivo medico “Siringhe”, “Ovatta di cotone” e “Cerotti”, per ognuno dei quali è stato elaborato il prezzo di riferimento.
[14] Articolo 17 c.1 lett. a) del d.l. n. 98/2011
[15] Articolo 19, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114
[16] BDNCP di cui all'articolo 62-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82
[17] Articolo 9, comma 7 del decreto legge n. 66/2014
[18] Articolo 9, comma 8 del decreto legge n. 66/2014
[20] Articolo 15, comma 13, lettera b) decreto legge 95/2012,
[21] Articolo 17 “Razionalizzazione della spesa sanitaria” comma 1 lett. a) decreto legge 6 luglio 2011, n. 98.
[22] Art. 213 comma 3 lett. h-bis) dlgs. n. 50/2016
Al fine di favorire l’economicità dei contratti pubblici e la trasparenza delle condizioni di acquisto, provvede con apposite linee guida, fatte salve le normative di settore, all’elaborazione dei costi standard dei lavori e dei prezzi di riferimento di beni e servizi, avvalendosi a tal fine, sulla base di apposite convenzioni, del supporto dell’ISTAT e degli altri enti del Sistema statistico nazionale, alle condizioni di maggiore efficienza, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, avvalendosi eventualmente anche delle informazioni contenute nelle banche dati esistenti presso altre Amministrazioni pubbliche e altri soggetti operanti nel settore dei contratti pubblici
[23] Art. 213 comma 8 dlgs. n. 50/2016
[…] l’Autorità gestisce la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, nella quale confluiscono, oltre alle informazioni acquisite per competenza tramite i propri sistemi informatizzati, tutte le informazioni contenute nelle banche dati esistenti, anche a livello territoriale, onde garantire accessibilità unificata, trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara e delle fasi a essa prodromiche e successive. […]
[24] Art. 213 comma 9 dlgs. n. 50/2016
Per la gestione della Banca dati di cui al comma 8, l'Autorità si avvale dell'Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, composto da una sezione centrale e da sezioni regionali aventi sede presso le regioni e le province autonome […]
[25] L’Autorità è articolata in 27 Uffici.
[26] Articolo 8 comma 5 della delibera n. 1196 del 23 novembre 2016 modificata dalla delibera n. 1 del 10 gennaio 2018 “Riassetto organizzativo dell’Autorità Nazionale Anticorruzione a seguito dell’approvazione del Piano di riordino e delle nuove funzioni attribuite in materia di contratti pubblici e di prevenzione della corruzione e della trasparenza, e individuazione dei centri di responsabilità in base alla missione istituzionale dell’Autorità”.
[27] Documento tecnico contenente la metodologia statistica adottata per la determinazione del prezzo di riferimento del servizio di pulizia e sanificazione pubblicato sul sito dell’Autorità. Allegato alla delibera n. 213, adunanza del 2 marzo 2016
[28] La procedura di analisi econometrica - statistica sviluppata dall’Autorità è puntualmente descritta nel documento pubblicato sul sito dell’Autorità “Prezzi di riferimento in ambito sanitario – Servizio di pulizia e sanificazione – Documento tecnico” allegato alla delibera n. 213, adunanza del 2 marzo 2016.
[29] Le variabili “testate”, rilevate con il questionario, rappresentano i servizi aggiuntivi/caratteristiche del servizio e divengono caratteristiche “rilevanti” (di cui tenere conto per ciascun prezzo di riferimento) solo allorché sia stata riscontrata un’influenza statisticamente significativa sui corrispettivi analizzati.
[30] Ps =f(V1, V2…, h)
[31] Nel caso specifico del servizio di pulizia e sanificazione le caratteristiche potenzialmente rilevanti riguardano il canone mensile per metro quadrato.
[32] La struttura flessibile predisposta per il servizio di pulizia e sanificazione, offre il pregio di effettuare la rilevazione su contratti estremamente eterogenei rispetto alla struttura contrattuale (es. individuazione di un prezzo unico per ogni area di rischio; prezzo dettagliato in maniera specifica per singolo locale).
[33] Sono invece variabili dicotomiche, quelle che forniscono indicazione se uno specifico servizio era o meno incluso nel canone mensile. Sono riferite all’incidenza sul canone ed alla frequenza del servizio.
[34] ANAC relazione AIR, delibera n. 975 Adunanza del 27 settembre 2017
[35] Le variabili testate sono i servizi aggiuntivi/caratteristiche del servizio, rilevate con il questionario e analizzate con procedure statistiche al fine di verificarne l’influenza sui corrispettivi del servizio. Esse sono riportate nelle tabelle dei prezzi di riferimento solo quando l’analisi statistica ne ha dimostrato l’influenza sui corrispettivi del servizio.
In tale ultimo caso, cioè, le analisi effettuate hanno mostrato che le variabili “testate” sono anche “caratteristiche rilevanti del servizio”.
[36] ANAC, guida operativa di ausilio al calcolo dei prezzi di riferimento del servizio di lavanderia/lavanolo pubblicata sul sito dell’Autorità
[37] Il d.l. n.158/2012, ha integrato il d.l. n. 98/2011 con la seguente previsione “Per prezzo di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza si intende il 5° percentile, ovvero il 10° percentile, ovvero il 20° percentile, ovvero il 25° percentile dei prezzi rilevati per ciascun bene o servizio oggetto di analisi sulla base della significatività statistica e della eterogeneità dei beni e dei servizi riscontrate dal predetto Osservatorio. Il percentile è tanto più piccolo quanto maggiore risulta essere l'omogeneità del bene o del servizio. Il prezzo è rilasciato in presenza di almeno tre rilevazioni”.
[38] Nel caso ad esempio della carta: formato, grammatura, certificazione ISO, ecc.
[39] Sempre nell’esempio della carta: quantità minima di consegna, modalità di consegna, tempi di consegna, ecc.
[40] A titolo esemplificativo: nel caso in cui si rilevino 100 pezzi, i citati percentili rappresenteranno, rispettivamente il 5°, 10°, 20° o 25° prezzo più basso.
[41] Ad esempio i farmaci aventi lo stesso principio attivo che sono, chiaramente, omogenei
[42] A titolo esemplificativo si pensi al prodotto “Aghi ipodermici per siringa”.
[43] Quali ad esempio il servizio di ristorazione ospedaliera, il servizio di lavanderia/lavanolo; il servizio di pulizia e sanificazione
[44] A titolo esemplificativo si pensi al prodotto “Aghi ipodermici per siringa”.
L’esperto merceologo individua quali caratteristiche risultano essere essenziali per ottenere prodotti tra loro confrontabili. Nel caso specifico sono il materiale, la tipologia di punta, il calibro, la presenza/assenza di ftalati, di latex, del dispositivo di sicurezza. Successivamente ne indica anche la “valorizzazione”: “in acciaio inox lubrificato, punta a triplice affilatura, calibro G18 ÷ G 25, senza ftalati, latex free, con dispositivo di sicurezza”. Proprio su questo prodotto così puntualmente individuato (prodotto standardizzato ex-ante) “Aghi ipodermici per siringa in acciaio inox lubrificato, punta a triplice affilatura, calibro G18 ÷ G 25, senza ftalati, latex free, con dispositivo di sicurezza” viene effettuata la rilevazione dei prezzi unitari ed il successivo calcolo dei percentili (5°, 10°, 20° e 25°) tra i quali viene selezionato quello che rappresenterà il prezzo di riferimento.
[45] Nel caso specifico degli “Aghi ipodermici per siringa” il merceologo può distinguere le diverse tipologie di 4 aghi in base al materiale, alla tipologia di punta, al calibro, alla presenza/assenza di ftalati, di latex, del dispositivo di sicurezza. Successivamente ne indica anche la “valorizzazione” consentendo l’individuazione delle diverse tipologie di aghi aventi le medesime caratteristiche rilevanti e, quindi, tra loro omogenei.
Ad esempio una tipologia di ago può essere identificata specificando: “in acciaio inox lubrificato, punta a triplice affilatura, calibro G18 ÷ G 25, senza ftalati, latex free, con dispositivo di sicurezza”. Proprio su questo prodotto così puntualmente individuato (prodotto standardizzato ex-ante) “Aghi ipodermici per siringa in acciaio inox lubrificato, punta a triplice affilatura, calibro G18 ÷ G 25, senza ftalati, latex free, con dispositivo di sicurezza” viene effettuata la rilevazione dei prezzi unitari ed il successivo calcolo dei percentili (5°, 10°, 20° e 25°) tra i quali viene selezionato quello che rappresenterà il prezzo di riferimento.
[46] Tali problematiche sono concretamente illustrate dall’Autorità nel caso del “servizio di pulizia”.
Con tale termine “servizio di pulizia” si enucleano servizi assai eterogenei, basti pensare alle diverse esigenze di pulizia di un’area esterna di un ospedale, rispetto alle rigorose procedure di sterilizzazione di una camera operatoria. Inoltre, anche a parità di tipologia di area da pulire, il servizio può essere caratterizzato da elementi estremamente differenziati tra loro (differente numero di addetti messi a disposizione dall’impresa erogatrice, differenti tipologie di servizio supplementare previste nel contratto, etc.), i quali danno luogo a un livello di eterogeneità molto elevato che, in generale, rende praticamente inattuabile un confronto tra contratti. In ragione di ciò, è stata realizzata una procedura statistica di standardizzazione basata sull’analisi dei dati (standardizzazione ex-post), che ha trovato la sua prima applicazione concreta al caso del “servizio di pulizia e sanificazione”
[47] All’analisi statistica è, invece, demandato il compito di verificarne (e quantificarne) l’effettiva incidenza. Infatti, l’operazione di selezione delle caratteristiche rilavanti (tra quelle segnalate dal merceologico) può essere perfezionata solamente una volta che sono stati acquisiti i dati.
[48] Per questo motivo si utilizza la definizione di standardizzazione ex-post.
[49] Quali ad esempio i dispositivi medici.
[50] Tale metodologia, sviluppata dall’Ufficio costi standard e prezzi di riferimento dell’ANAC, è stata perfezionata in condivisione con Istat, nell'ambito di un tavolo tecnico istituito sulla base di un accordo tra i Presidenti delle due istituzioni. L'avvio del tavolo tecnico fa seguito alla richiesta inviata in data 11 marzo 2015 dal presidente di ANAC al presidente dell'Istat che, con nota del 9 aprile 2015, ha risposto positivamente, indicando come proprio referente il dirigente del Servizio Prezzi al consumo. La metodologia statistica adottata per la determinazione del prezzo di riferimento del "servizio di pulizia e sanificazione”, potenzialmente estendibile anche ad altri beni o servizi con analoghe caratteristiche, è contenuta nella Relazione tecnica congiunta ANAC/ISTAT sottoscritta in data 22 settembre 2015. L’indagine svoltasi nel periodo aprile-maggio 2014 ha coinvolto 283 amministrazioni operanti in ambito sanitario.
[51] In realtà anche nel caso dei principi attivi è stato condotto in diversi casi un processo di omogeneizzazione (standardizzazione) ex-ante da parte di Agenas attraverso la valorizzazione del dosaggio e della forma farmaceutica.
[52] A titolo esemplificativo si evidenzia che per il servizio di ristorazione, l’analisi dei dati raccolti ha mostrato come non esista un’unica tassonomia di servizio. L’Autorità ha evidenziate ben 16 diverse tipologie di servizio, ciascuna delle quali caratterizzata da specifiche caratteristiche. Pertanto, per ognuna delle diverse tipologie di servizio rilevate è stato fornito uno specifico prezzo di riferimento della giornata alimentare (colazione, pranzo e cena) per l’utente paziente.
[53] Vedasi grafico riportato nel paragrafo 7.1.del presente lavoro. Fonte: Relazione annuale 2016, Roma, Camera dei Deputati, 6 luglio 2017.
[54] Vedasi paragrafo 7.4.del presente lavoro. Fonte Relazione annuale 2016 citata.
[55] ANAC, Relazione annuale 2016, Roma, Camera dei Deputati, 6 luglio 2017.
[56] ANAC, delibera n. 1204 Adunanza del 23 novembre 2016.
[57] Sono state determinate le diverse tipologie di servizio esistenti, ognuna caratterizzata da una specifica combinazione delle caratteristiche influenti sui corrispettivi (c.d. caratteristiche rilevanti) e per ciascuna è stato fornito uno specifico prezzo di riferimento.
[58] Sono stati stimati i possibili effetti derivanti dalla pubblicazione dei prezzi di riferimento elaborati, utilizzando i contratti e i relativi corrispettivi unitari disponibili nella banca dati contenente i risultati della rilevazione effettuata nel 2014. Si è al riguardo evidenziato come 373 corrispettivi sui 1208 disponibili (circa il 31% del totale) rispettano puntualmente i prezzi di riferimento, risultando uguali o inferiori a questi ultimi. In altri termini, oltre il 30% dei prezzi effettivamente praticati nel mercato risultano inferiori o uguali ai prezzi di riferimento.
[59] Per completezza espositiva si evidenzia che sussiste una significativa differenziazione geografica, con Regioni sostanzialmente allineate ai prezzi di riferimento e altre in relazione alle quali l’applicazione di tali prezzi consentirebbe risparmi percentuali ancora più significativi, anche superiori al 15%.
[60] ANAC, relazione AIR “Prezzi di riferimento in ambito sanitario di cui all’art. 17, comma 1, lett. a), del d.l. 6 luglio 2011, n. 98 e ss.mm.ii: servizio di ristorazione”, delibera n. 1204 Adunanza del 23 novembre 2016.
[61] Indicatore di overspending rispetto ai prezzi di riferimento pubblicati nel 2012 che misura l’eccesso percentuale di spesa annuale del singolo contratto applicando, in luogo dei prezzi contrattuali, quelli di riferimento pubblicati dall’Autorità nel 2012 e Indicatore di overspending rispetto ai prezzi di riferimento pubblicati nel 2016 che misura l’eccesso percentuale di spesa annuale del singolo contratto applicando, in luogo dei prezzi contrattuali, quelli di riferimento pubblicati dall’Autorità nel 2016.
[62] Fonte: ANAC, Studio “Efficienza dei contratti pubblici e sviluppo di indicatori di rischio corruttivo” pubblicato sul sito dell’Autorità, a cura dell’Ufficio rilevazione e monitoraggio prezzi di riferimento contratti pubblici, gennaio 2018.
[63] Indicatore costruito confrontando l’importo annuale dei contratti comunicati all’Autorità e la spesa ottenibile sostituendo i prezzi contrattuali con quelli di riferimento pubblicati dall’ANAC
[64] Fonte: ANAC, Studio “Efficienza dei contratti pubblici e sviluppo di indicatori di rischio corruttivo” pubblicato sul sito dell’Autorità, a cura dell’Ufficio rilevazione e monitoraggio prezzi di riferimento contratti pubblici, gennaio 2018
[65] Paziente (comprensivo di: paziente in regime di ricovero ordinario, paziente in day hospital e paziente in day surgery), paziente in residenze sanitarie assistenziali (RSA) e dipendente.
[66] ANAC, a tal proposito riporta l’esempio di una stazione appaltante del Friuli Venezia Giulia che ha dichiarato di erogare giornalmente 756 pasti per i pazienti a fronte dei 156 posti letto comunicati e serviti dal medesimo contratto.
Fonte: tabella 3 – Indicatori di rischio corruzione derivabili dai dati dimensionali del contratto, in studio, pubblicato sul sito dell’Autorità, “Efficienza dei contratti pubblici e sviluppo di indicatori di rischio corruttivo”, gennaio 2018, a cura dell’Ufficio rilevazione e monitoraggio prezzi di riferimento contratti pubblici.
Studio che approfondisce, a titolo esemplificativo il settore della ristorazione ospedaliera.
[67] Fonte: ANAC, Studio “Efficienza dei contratti pubblici e sviluppo di indicatori di rischio corruttivo” pubblicato sul sito dell’Autorità, a cura dell’Ufficio rilevazione e monitoraggio prezzi di riferimento contratti pubblici, gennaio 2018
[68] Fonte: ANAC, Studio “Efficienza dei contratti pubblici e sviluppo di indicatori di rischio corruttivo” pubblicato sul sito dell’Autorità, a cura dell’Ufficio rilevazione e monitoraggio prezzi di riferimento contratti pubblici, gennaio 2018
[69] Prezzi di riferimento dei servizi di ristorazione in ambito sanitario pubblicati con delibera dell’Autorità del 23 novembre 2016, n. 1204.
[70] ANAC, delibera n. 213 Adunanza del 2 marzo 2016
[71] A titolo esemplificativo si riportano alcune associazioni tra locali ed aree di rischio: - Altissimo rischio (sale op., sala parto, terapia intensiva, ecc.); - Alto rischio (sterilizzazione, infettivi, dialisi, ecc.); - Medio rischio (degenze, pronto soccorso, ambulatori, ecc.); - Basso rischio (uffici, corridoi, scale, ecc.); - Area esterna (piazzali, marciapiedi, parcheggi, ecc.).
[72] ANAC, indagine conoscitiva sul mercato dei dispositivi medici per l’autocontrollo e l’autogestione del diabete del 27.09.18.
[73] ANAC, indagine citata.
[74] Strisce per il controllo della glicemia, aghi penna, lancette pungidito e siringhe da insulina.
[75] Ad esempio, l’Emilia Romagna spende per ogni diabetico 51,1 euro, mentre la provincia autonoma di Trento spende 303,7 euro e, quella di Bolzano spende 317,7 euro (circa 6 volte di più)
[76] Per le strisce si va dai 38,79 euro dell’Emilia Romagna ai 257,12 euro della Provincia di Bolzano; per gli aghi penna dai 2,03 euro della Liguria ai 48,4 euro della Sardegna, per le lancette pungidito dai 2 euro dell’Emilia Romagna ai 28,86 euro della Provincia di Trento.
[77] Il prezzo benchmark “efficiente” potrebbe esser ipoteticamente calcolato come 25° percentile dei prezzi medi pagati nelle diverse Regioni, in analogia con quanto già fatto per i prezzi di riferimento di alcuni dispositivi medici (siringhe, ovatta di cotone e cerotti) e di alcuni servizi eterogenei (pulizia, ristorazione, lavanolo), elaborati e pubblicati dall’Autorità ai sensi del d.l. n. 98/2011
[78] ANAC, Indagine citata.
[79] Ad esempio l’Abruzzo, che peraltro riesce ad assicurare ai propri assistiti un’ampia gamma di prodotti tra i quali scegliere.
[80] ANAC, Indagine conoscitiva sul mercato dei dispositivi medici per l’autocontrollo e l’autogestione del diabete del 27.09.18
[81] Calcolato sia come 25°percentile di prezzi medi pagati nelle diverse Regioni, sia come costo pagato dalla Regione più virtuosa (cioè quella che ha il prezzo mediamente più basso)
[82] ANAC, delibera n. 1006 Adunanza 21 settembre 2016.
[83] Sono state considerate circa 4000 osservazioni (3/4 per i comuni e le restanti per le scuole).
[84] ANAC, relazione annuale 2016, Roma, Camera dei Deputati, 6 luglio 2017
[85] Azzerandosi la rendita economica, derivante dall’eccesso di spesa (spreco attivo), si azzera anche la figura del prototipatore, l’esperto che mette a disposizione la propria competenza per “cucire” il bando su misura dell’impresa prescelta, con procedure apparentemente ineccepibili, piegando le regole a proprio uso e consumo.
[86] Corte dei conti, cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2017, Procuratore generale della Corte dei conti Claudio Galtieri, Roma, 13 febbraio 2017 Aula delle Sezioni riunite
[87] Come sostenuto dal Presidente della Corte, Arturo Martucci di Scarfizzi, nel presentare la “Relazione sull’attività della Corte nel 2016” in occasione della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario contabile. Corte dei conti, cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2017, Presidente della Corte dei conti, Arturo Martucci di Scarfizzi, Roma, 13 febbraio 2017 Aula delle Sezioni riunite
[88] Intervento del Presidente della Repubblica Sergio Mattarella alla cerimonia di inaugurazione dell’anno accademico 2018–2019 dell’Università Luiss Guido Carli, Roma, 21 febbraio 2019.
[89] Appare fondamentale rimettere al centro dei valori dei pubblici funzionari il senso di appartenenza allo Stato e rafforzare il “peso dello stigma sociale” in uno sforzo rieducativo all’onore (una qualità che una volta venuta meno non si ricostruisce) piuttosto che alla reputazione (la pubblica opinione) che afferente all’aspetto esteriore è modificabile, in quanto legata alla reputazione del gruppo sociale cui appartiene l’individuo. La reputazione, a differenza dell’onore è qualcosa che non si ha originariamente; è qualcosa che viene attribuito dalla cerchia dei soggetti sociali con cui si instaura un commercio si economico-politico, sia di vita. Mentre l’onore non si può ricostruire, la reputazione la si può sempre riparare solo che si sia stati in grado di riappropriarsi di un ruolo sociale sufficientemente rilevante. Andrea Bixio, Le origini sociali della corruzione, in Sociologia n.3/2015. Rivista quadrimestrale di scienze storiche e sociali.
[90] Gli sprechi implicano costi aggiuntivi, sia che siano attivi (comportano un beneficio diretto o indiretto per il decisore pubblico) sia che siano passivi (non vanno a vantaggio del decisore).

References: Articolo 17
 Articolo 19
 Articolo 9
 Articolo 9
 Articolo 15
 Articolo 17
 Art. 213
 Art. 213
 Art. 213
 Articolo 8