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Timestamp: 2020-01-17 21:49:12+00:00

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BVerfG Urteil vom 27.07.2004 - 2 BvF 2/02 | Haufe Personal Office Platin | Personal | Haufe
BVerfG Urteil vom 27.07.2004 - 2 BvF 2/02
1. In der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestags verfolgte die Bundesregierung das Ziel, die Personal- und Besoldungsstruktur an Hochschulen grundlegend zu reformieren. Die Notwendigkeit hierfür sah sie vor allem in der langen Qualifikationsdauer des wissenschaftlichen Nachwuchses, in der unzureichenden Selbstständigkeit der Postdoktoranden, im hohen Erstberufungsalter von Professoren sowie im Fehlen von Leistungsanreizen in der Professorenbesoldung. Mit einer Reform des Hochschuldienstrechts sollten der Qualifikationsweg zum Hochschullehrer verkürzt sowie ein leistungsorientierteres und wettbewerbsfähiges Besoldungssystem eingeführt werden. Hierdurch sollte die Leistungs- und Innovationsfähigkeit des Wissenschafts- und Forschungssystems gestärkt und die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Hochschul- und Forschungslandschaft im internationalen Vergleich gesichert werden (vgl. “Hochschuldienstrecht für das 21. Jahrhundert – Das Konzept des BMBF” vom 21. September 2000, S. 1 ff.).
2. Zur Vorbereitung von Reformvorschlägen berief die Bundesministerin für Bildung und Forschung im Juni 1999 eine Expertenkommission “Reform des Hochschuldienstrechts”, die im April 2000 ihren Abschlussbericht vorlegte. Darin schlug die Kommission die Einführung einer Juniorprofessur mit dem Recht zur selbstständigen Forschung und Lehre als Qualifikationsvoraussetzung für eine Lebenszeitprofessur vor (Bericht der Expertenkommission vom 7. April 2000, S. 3 und S. 20 ff.). Die der Juniorprofessur vorangehende Qualifikationsphase (Promotion und Postdoktorandenphase) sollte nach den Vorstellungen der Kommission maximal sechs Jahre betragen. Nach Ablauf von weiteren sechs Jahren sollte der Juniorprofessor die Befähigung nachgewiesen haben, ein Professorenamt auf Dauer erfolgreich auszuüben. Die Expertenkommission gelangte zu der Einschätzung, dass mit der Einführung der Juniorprofessur das Habilitationsverfahren entfallen könne (Bericht der Expertenkommission, S. 3).
d) Der Bundestag beschloss den Gesetzentwurf in der vom Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung empfohlenen Fassung (vgl. BTDrucks 14/7336; Plenarprotokoll des 14. Deutschen Bundestags vom 9. November 2001, S. 19502 D – 19503 A). Nachdem der Gesetzesbeschluss des Bundestags dem Bundesrat erneut zugeleitet und dort in den zuständigen Ausschüssen behandelt worden war (vgl. BRDrucks 901/1/01), beschloss der Bundesrat am 30. November 2001, dem aus seiner Sicht zustimmungsbedürftigen Gesetz nicht zuzustimmen (vgl. BRDrucks 901/01; BTDrucks 14/7763). Das Gesetz wurde am 16. Februar 2002 durch den Bundespräsidenten ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet.
1. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften ist gleichzeitig mit dem Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung – ProfBesReformG – (BGBl I S. 686) am 23. Februar 2002 in Kraft getreten. Sein Schwerpunkt ist die Einführung der neuen Personalkategorie des Juniorprofessors. Sie soll es besonders befähigten jungen Wissenschaftlern ermöglichen, schon frühzeitig nach der Promotion eigenständig zu forschen und zu lehren.
a) Als Juniorprofessor kann für höchstens zwei Mal drei Jahre eingestellt werden, wer über ein abgeschlossenes Hochschulstudium und pädagogische Eignung verfügt und zu wissenschaftlicher Arbeit besonders befähigt ist (§ 47 Satz 1 HRG). Diese Befähigung wird in der Regel durch die “herausragende Qualität einer Promotion” nachgewiesen. Vor Ablauf der ersten drei Jahre erfolgt eine Zwischenevaluierung, auf Grund derer über die Verlängerung des Beschäftigungsverhältnisses um weitere drei Jahre entschieden wird. Bei Nichtbewährung ist eine Verlängerung um ein Jahr möglich (§ 48 Abs. 1 Satz 2 HRG). Juniorprofessoren können nach § 48 Abs. 1, 3 HRG zu Beamten auf Zeit ernannt oder in einem Angestelltenverhältnis beschäftigt werden.
a) Die bisherigen Personalkategorien der – hauptberuflich tätigen – Hochschuldozenten, Oberassistenten, Oberingenieure sowie der wissenschaftlichen und künstlerischen Assistenten entfallen zukünftig. Das neben den Hochschullehrern hauptberuflich tätige Personal wird auf die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter sowie die Lehrkräfte für besondere Aufgaben reduziert (§ 42 Satz 1, § 53, § 56 HRG).
Auch wenn einige der die Juniorprofessur betreffenden Vorschriften Bezüge zum Dienstrecht hätten, könnten diese nicht dem Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG zugeordnet werden. Zu den dort genannten “Rechtsverhältnissen” zählten gerade nicht die Zugangsbedingungen und die Begründung des Dienstverhältnisses. Aus diesem Grund würden die Einstellungsvoraussetzungen nach § 44, § 47 HRG und die Berufungsverfahren nach § 44, § 45 HRG nicht von Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG erfasst. Ebenso wenig gehörten die Schaffung eines neuen Hochschullehrertyps (§ 48 HRG) und die Eröffnung eines Karrierewegs an der eigenen Hochschule (§ 45 Abs. 1 und 2 HRG) zu diesem Kompetenztitel.
bb) Der Kompetenztitel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG trage die Vorschriften über die Juniorprofessur nicht. Dem stünden der Rahmencharakter der Gesetzgebungszuständigkeit, die gegenständliche Begrenztheit des Kompetenztitels “Hochschulwesen” auf allgemeine Grundsätze sowie das Subsidiaritätsregulativ des Art. 72 Abs. 2 GG entgegen.
Die Durchbrechung der Rahmengesetzgebungskompetenz sei auch nicht im Sinne von Art. 75 Abs. 2 GG ausnahmsweise gerechtfertigt. Die Verfassungsrevision 1994 habe dazu geführt, dass an Art. 75 Abs. 2 GG strenge Maßstäbe anzulegen seien. Die Detail- und Durchgriffsregelungen über die Juniorprofessur seien weder quantitativ noch qualitativ als Ausnahme zu begreifen. Die Bundesregierung habe zur Begründung, dass die Regelung im Sinne von Art. 75 Abs. 2 GG erforderlich sei, in unzutreffender Weise auf das gesamte Hochschulrahmengesetz als Bezugsgröße abgestellt. Sie behaupte einen verbleibenden Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers, ohne darzulegen, worin dieser liegen solle. Vor allem § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG eröffne dem Landesgesetzgeber keine Ausnahmemöglichkeiten, sondern nur den Weg eines Dispenses im Einzelfall zur Milderung von Härten. Der Bund regele die Juniorprofessur deshalb selbst, um den Ländern eine Änderung der Personalstruktur aufzuzwingen und es ihnen unmöglich zu machen, dem Reformkonzept zu entgehen. Die Mobilität und Qualität der Wissenschaftler werde entgegen dem gesetzgeberischen Ziel nicht gefördert, sondern verringert, weil der Karriereweg an der eigenen Hochschule durch eine Begrenzung des Hausberufungsverbots eröffnet werde. Durch die “Einheits-Juniorprofessur” werde jeglicher Wettbewerb mit dem bisherigen Qualifizierungssystem der Habilitation unterbunden.
Das Kriterium der allgemeinen Grundsätze sei noch enger gefasst als Art. 75 Abs. 2 GG. Es verbiete Detail- und Durchgriffsvorschriften auch insoweit, als Art. 75 Abs. 2 GG derartige Regelungen zulasse. Da die Vollregelungen über die Juniorprofessur schon an der niedrigeren Hürde des Art. 75 Abs. 2 GG scheiterten, handele es sich erst recht nicht um “allgemeine Grundsätze”. Das Kriterium setze der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes eine qualitative Schranke; es erlaube ausschließlich eine Koordination bestehender landesrechtlicher Vorschriften. Der Bund dürfe das Initiativrecht der Länder nicht für die Zukunft blockieren, indem er ihnen ein Reformkonzept verordne, in ihr “Hausgut” eingreife und ihnen detaillierte Regelungen über das wissenschaftliche und künstlerische Personal vorschreibe.
bb) Für Art. 84 Abs. 1 GG komme es nicht darauf an, ob eine rahmenrechtliche Vorschrift unmittelbar gelte und damit Außenwirkung für den Bürger entfalte. Eine derart einschränkende Interpretation widerspreche dem Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG, der die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung schütze. Selbst wenn man annähme, dass der Bundesgesetzgeber grundsätzlich befugt sei, das Verwaltungsverfahren und die Einrichtung von Behörden in diesem Gesetz zu regeln, entfalle das Zustimmungserfordernis nicht deshalb, weil das Gesetz einer Umsetzung durch den Landesgesetzgeber bedürfe. Der Zustimmungsvorbehalt komme zum Tragen, wenn der Bundesgesetzgeber eine Vollkompetenz (ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebung) ausübe. Es sei widersinnig, die Anwendbarkeit dieses Vorbehalts zu verneinen, wenn der Bund lediglich eine Teilkompetenz (Rahmengesetzgebung) wahrnehme, die den Ländern eine wesentlich stärkere Position belasse als die Vollkompetenz. Daher werde der Zustimmungsvorbehalt immer dann ausgelöst, wenn – wie hier – ein Bundesgesetz die Organisationsgewalt der Länder beschränke, unabhängig davon, ob sich das Gesetz auf die konkurrierende oder die Rahmengesetzgebungskompetenz stütze.
(1) Der Bundesgesetzgeber dürfe sich, soweit er die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Hochschulen stehenden Personen regele, auch auf Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG stützen. Die These der Antragstellerinnen von den “besonderen Zulässigkeitsschranken” in Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG sei nicht verallgemeinerungsfähig. Andernfalls müsste beispielsweise die Ausübung einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz stets ausgeschlossen sein, wenn für den Regelungsgegenstand auch eine Rahmengesetzgebungsbefugnis bestehe, denn diese sei “schwächer” als die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz. Dies könne nicht stimmen.
(2) Der von den Antragstellerinnen behauptete Verstoß der Vorschriften über die Juniorprofessur gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG liege nicht vor. Es handele sich weder um eine Vollregelung noch sei die inhaltliche Grenze der “allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens” überschritten noch stünden die Regelungen im Widerspruch zu Art. 75 Abs. 2 GG und Art. 72 Abs. 2 GG.
Dem Bundesgesetzgeber sei es erlaubt, wesentliche Eckpunkte einer Gesamtregelung festzulegen. Nur so könne ein bundeseinheitlicher Standard erreicht werden. Hierbei könne es sich auch um “Vollregelungen” handeln, die allerdings den Anforderungen des Art. 75 Abs. 2 GG genügen müssten. Die Vorschriften über die Juniorprofessur seien jedoch keine derartige Vollregelung. So lege das Fünfte Änderungsgesetz weder den Umfang des Lehrdeputats noch die Ausstattung der Juniorprofessur fest. Auch verhalte sich das Rahmengesetz nicht zu der Frage, in welchem Verhältnis Juniorprofessuren und Lebenszeitprofessuren stehen sollten. Darüber hinaus schreibe das Gesetz zwar eine Ausschreibung vor, überlasse es aber den Ländern, Einzelheiten zu regeln. Schließlich werde dem Landesgesetzgeber die Möglichkeit eingeräumt, von einer Ausschreibung abzusehen, falls er ein “tenure track-System” einführen wolle.
(b) Die Vorschriften über die Juniorprofessur gehörten zu den allgemeinen Grundsätzen des Hochschulwesens. Der Begriff der allgemeinen Grundsätze mache klar, dass die Rahmengesetzgebung – jedenfalls im Hochschulwesen – nicht in der Regulierung weniger bedeutsamer Materien, sondern in der gesetzlichen Ordnung wichtiger Strukturfragen bestehe. Die Vorstellung der Antragstellerinnen, dem Bundesgesetzgeber komme wegen der Beschränkung auf allgemeine Grundsätze lediglich eine koordinierende Funktion zwischen den Ländern zu, sei mit dem Grundgesetz und der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht zu vereinbaren. Die Regelungen über die Juniorprofessur nähmen den Ländern die Entscheidungsfreiheit weder in der “kulturstaatlichen Domäne” noch in ihrem eigenen Organisationsbereich.
bb) Das Fünfte Änderungsgesetz habe der Zustimmung des Bundesrats nicht bedurft. Das Hochschulrahmengesetz regele als typisches Organisationsgesetz notwendig auch das interne Verfahren der Landesbehörde “Hochschule”. Dennoch habe der Verfassunggeber bei Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG kein ausdrückliches Zustimmungsrecht des Bundesrats vorgesehen wie dies etwa bei den Parallelvorschriften der Art. 91a Abs. 2 und 3, Art. 108 Abs. 2 Satz 2 oder Art. 108 Abs. 5 Satz 2 GG, die zu Organisations- und Verfahrensvorschriften ermächtigten, der Fall sei. Die vom Grundgesetz getroffene Entscheidung, wonach auf Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG gestützte Rahmenvorschriften auf Grund der Ermächtigung des Verfassunggebers, die in ihnen bereits implizit enthalten sei, kein Zustimmungsrecht des Bundesrats auslösen könnten, dürfe nicht durch den Rückgriff auf die allgemeine Regelung des Art. 84 Abs. 1 GG konterkariert werden.
Unabhängig hiervon sei Art. 84 Abs. 1 GG auf Rahmengesetze – mit Ausnahme unmittelbar geltender Regelungen – nicht anwendbar. Rahmenvorschriften seien nicht an die Landesverwaltung gerichtet, sondern ausschließlich an den Landesgesetzgeber. Zur Einführung der neuen Personalkategorie des Juniorprofessors sei eine Umsetzung durch den Landesgesetzgeber erforderlich.
bb) Zu Unrecht nähmen die Antragstellerinnen an, dass das Fünfte Änderungsgesetz den Universitäten untersage, die wissenschaftliche Leistungsfähigkeit des Nachwuchses außerhalb des Berufungsverfahrens zu bewerten. Die Gesetzesnovelle sehe ausdrücklich die Prüfung der wissenschaftlichen Leistungsfähigkeit im Zusammenhang mit der Verlängerung des Dienstverhältnisses als Juniorprofessor vor (§ 48 Abs. 2 HRG). Im Rahmen von § 44 Abs. 2 Sätze 3 und 4 HRG gehe es ausschließlich um die in einem Berufungsverfahren festzustellende “zusätzliche Leistung”. Die Vorschrift schließe nicht aus, dass die Universitäten die Habilitation für andere Zwecke beibehielten.
Die Behauptung der Antragstellerinnen, der Staat dürfe den Universitäten überkommene Formen wissenschaftlicher Selbstqualifizierung nicht verbieten, werde nicht nachvollziehbar dargelegt und sei außerdem widersprüchlich. Die historische Bedeutung der Habilitation werde von den Antragstellerinnen überschätzt. Anlass der Novelle seien die zahlreichen Gravamina gewesen, die mit dem Habilitationsverfahren verbunden seien. Schon der Zugang zum Verfahren sei nicht jedermann offen, sondern es bedürfe der Figur des “Habilitationsvaters”. Dem Habilitationsverfahren gehe eine Auswahl voraus, die in der Hand eines Professors liege. Sie nehme keine Rücksicht auf eine mögliche Nachfrage, sodass es eine Fülle von Privatdozenten geben werde, die in der großen Mehrheit keine Chance auf eine adäquate Stellung hätten. Der Gesetzgeber sei verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, einen Wettbewerb zwischen Juniorprofessur und Habilitation zuzulassen, nachdem die Standesvertretung der Professoren erklärt habe, sie werde die Juniorprofessur nicht akzeptieren.
Das bundesrechtliche Diktat des Reformkonzepts “Juniorprofessur” unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung des Habilitationsverfahrens greife in die Garantie der akademischen Selbstverwaltung ein und verletze damit Art. 5 Abs. 3 GG. Der Hochschule stehe das Recht zu, autonom über die Qualifikation des wissenschaftlichen Nachwuchses zu entscheiden. Schließlich verstießen die Lockerung des Hausberufungsverbots sowie der partielle Verzicht auf eine Ausschreibung gegen Art. 33 Abs. 2 GG.
Der nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 in Verbindung mit § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes und anderer Vorschriften vom 16. Februar 2002 – 5. HRGÄndG – (BGBl I S. 693) ist mit Art. 70, Art. 75 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG unvereinbar und daher nichtig.
1. a) Art. 70 GG regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern für die Gesetzgebung. Absatz 1 der Vorschrift legt ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zu Gunsten der Länder fest (vgl. BVerfGE 106, 62 ≪143≫). Danach haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit dem Bund nicht Gesetzgebungsbefugnisse verliehen sind. Der Bund besitzt damit nur die Gesetzgebungskompetenz in den ihm ausdrücklich zugewiesenen Sachgebieten; die unbenannten sonstigen Materien liegen in der Zuständigkeit der Länder.
b) Bei der Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG handelt es sich neben der ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz um eine dritte selbstständige Art der Bundesgesetzgebung. Schon aus der Systematik der im VII. Abschnitt des Grundgesetzes enthaltenen Vorschriften folgt, dass die Kompetenz des Bundes zum Erlass von Rahmenvorschriften inhaltlich begrenzter sein muss als im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (vgl. BVerfGE 4, 115 ≪128≫). Während dort eine Zurückhaltung des Bundes prinzipiell fakultativer Natur ist, beschränkt Art. 75 GG den Bund obligatorisch auf einen Rahmen. Die Gesetzgebungsbefugnis der Länder bleibt in den Sachbereichen des Art. 75 Abs. 1 GG – anders als im Fall des Art. 74 GG – erhalten (vgl. BVerfGE 4, 115 ≪129≫).
bb) Für die Rahmengesetzgebung ist kennzeichnend, dass sie auf inhaltliche Konkretisierung und Gestaltung durch die Länder angelegt ist, dass also die grundsätzlich bestehende Länderkompetenz zur Gesetzgebung erhalten bleibt, aber durch eine Rahmenvorgabe des Bundes begrenzt wird. Rahmenvorschriften des Bundes müssen der Ausfüllung durch Landesgesetzgebung fähig und ihrer bedürftig sein (vgl. BVerfGE 4, 115 ≪129≫; 36, 193 ≪202≫; 38, 1 ≪10≫; 51, 43 ≪54≫; 80, 137 ≪157≫). Rahmengesetze zu den in Art. 75 Abs. 1 GG aufgezählten Materien dürfen nur inhaltlich beschränkte Gesetze sein. Sie müssen der ergänzenden Gesetzgebung der Länder substantielle Freiräume lassen, damit diese politisch selbstverantwortlich Recht setzen können. Die Rahmengesetzgebung setzt deshalb – auch ohne die Einschränkung in Absatz 2 – immer voraus, dass das, was den Ländern in eigener Verantwortung und mit eigenem politischen Gestaltungswillen zu regeln bleibt, von substantiellem Gewicht ist.
cc) Rahmenvorschriften des Bundes richten sich in erster Linie an den Landesgesetzgeber, was mit der Klarstellung in Art. 75 Abs. 1 GG (“für die Gesetzgebung der Länder”) durch das 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146) noch einmal hervorgehoben worden ist. Durch diesen ergänzenden Hinweis auf die Gesetzgebung der Länder wird betont, dass es grundsätzlich in die Zuständigkeit der Länder fällt, den vom Bund vorgegebenen Rahmen mit ihrer Gesetzgebung auszufüllen. Vorbehaltlich der Ausnahmen in Absatz 2 sollen Rahmenvorschriften nur noch an die Gesetzgebung der Länder adressiert werden und nicht mehr unmittelbar den Bürger bindendes Recht setzen dürfen.
dd) Die Landesvorschriften haben sich zwar in den vom Bund gegebenen Rahmen einzupassen. Allerdings muss der legislative Rahmen des Bundes dem Land die Möglichkeit lassen, die Sachmaterie entsprechend den besonderen Verhältnissen des Landes zu regeln. Die Länder müssen die ihnen zur Regelung überlassenen Sachgebiete nicht notwendig einheitlich ordnen (vgl. BVerfGE 30, 90 ≪103≫). Der Landesgesetzgeber kann Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung beanspruchen, er darf nicht darauf beschränkt werden, nur zwischen engen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen (vgl. BVerfGE 4, 115 ≪129 f.≫) oder gar wie eine nachgeordnete Instanz lediglich eine Bundesregelung zu exekutieren.
ee) Der Begriff “Rahmen” soll verdeutlichen, dass für die Länder innerhalb des Regelungsbereichs ein normativer Spielraum verbleiben muss. Ein “Rahmen” ist nur dann gegeben, wenn er prinzipiell auf die Ergänzung durch Landesnormen angelegt ist. Lässt das Gesetz den Ländern keinen Freiraum zur Ausfüllung des Rahmengesetzes und gibt es den Weg, um zum gesetzgeberischen Ziel zu gelangen, im Einzelnen verbindlich vor, so hat der Bund mehr als den “Rahmen” bestimmt, und zwar selbst dann, wenn er diesen Weg nicht ausdrücklich beschreibt. Der Bund darf zwar die Richtung vorgeben und die Grenzen der Gestaltungsfreiheit der Länder normieren. Eine Vollregelung eines unter Art. 75 GG fallenden Bereiches ist jedoch ausgeschlossen. Eine Vollregelung liegt auch dann vor, wenn das Gesetz eine Regelungslücke enthält, die sich durch Auslegung des Rahmengesetzes selbst nur auf eine bestimmte Art und Weise schließen lässt. Die Lücke muss also auf verschiedene Weise und nur durch den Landesgesetzgeber geschlossen werden können.
Bundesrechtliche Rahmenvorschriften konnten danach zwar auch unmittelbar geltende Rechtssätze sowie partielle Vollregelungen enthalten. Das Bundesverfassungsgericht hat die Zulässigkeit einer punktuellen Vollregelung jedoch nur dann bejaht, wenn an der einheitlichen Regelung dieser Frage ein besonders starkes und legitimes Interesse besteht und die Einzelregelung im Zusammenhang eines Gesetzeswerkes steht, das – als Ganzes gesehen – dem Landesgesetzgeber noch Spielraum lässt und darauf angelegt ist, von ihm auf Grund eigener Entschließung ausgefüllt zu werden (vgl. BVerfGE 43, 291 ≪343≫ m.w.N.). Schon nach bisheriger Verfassungsrechtslage mussten die bundesrechtlichen Vorschriften inhaltlich beschränkt sein, sodass Bundesgesetze und Landesgesetze nebeneinander wirksam werden, um die gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und praktisch anwendbares Recht zu schaffen (vgl. BVerfGE 4, 115 ≪130≫). Mit dem hiernach erforderlichen substantiellen Gewicht der Landesgesetzgebung waren der bloße Nachvollzug bundesrechtlicher Gesetzgebungsanordnungen und die Beschränkung auf die Wahl zwischen rechtlich vorgegebenen Alternativen nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 51, 43 ≪54≫; 67, 382 ≪387≫).
aa) Der mit dem Änderungsgesetz von 1994 eingefügte Art. 75 Abs. 2 GG zur “Sicherung des Rahmencharakters” (so die Überschrift zu Nr. 14 – Art. 75 Abs. 2 GG – im Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission, BTDrucks 12/6000, S. 36) will die Befugnis des Bundesgesetzgebers zu erschöpfenden (Teil-)Regelungen beschränken. Damit unterliegt die Rahmengesetzgebung nunmehr verschärften Anforderungen. Letztendlich sollen es die Länder sein, die den vom Bund vorgegebenen Rahmen mit ihrer Gesetzgebung auszufüllen haben. Vorbehaltlich der in Art. 75 Abs. 2 GG festgelegten Ausnahmen sollen Rahmenvorschriften nur noch an die Gesetzgebung der Länder adressiert werden und nicht mehr detailliertes oder unmittelbar bindendes Recht setzen. Mit diesem Ziel des verfassungsändernden Gesetzgebers ist es nicht vereinbar, wenn eine nach Art. 75 Abs. 2 GG in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende Regelung nur die Grenze desjenigen wahrt, was vor der Grundgesetzänderung 1994 nach Art. 75 GG a.F. verfassungsrechtlich gestattet war. Vielmehr muss eine ausnahmsweise unumgängliche Vollregelung deutlicher als bisher in der Reichweite begrenzt sein, wenn der Rahmencharakter des Bundesgesetzes gewahrt bleiben soll.
bb) Bei der Auslegung des Begriffs “Ausnahmefall” in Art. 75 Abs. 2 GG muss vor dem Hintergrund der Verfassungsänderung berücksichtigt werden, dass die Rahmenvorschriften des Bundesgesetzgebers nunmehr in besonderer Weise eine eigenständige gesetzgeberische Gestaltung durch den Landesgesetzgeber ermöglichen sollen. Art. 72 Abs. 2 GG insoweit analog heranzuziehen (vgl. Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., 2000, Art. 75 Rn. 68), ist mit der Systematik des Art. 75 Abs. 2 GG nicht vereinbar. Ob eine bundesgesetzliche Rahmenregelung i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG erforderlich ist, ist im Rahmen des Art. 75 Abs. 1 GG festzustellen; ist dies der Fall, muss das Vorliegen eines Ausnahmefalls nach Art. 75 Abs. 2 GG eigenständig geprüft werden. Die Erforderlichkeit eines Rahmengesetzes i. S. v. Art. 72 Abs. 2 GG ist nicht ohne weiteres deckungsgleich mit einem Ausnahmefall i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG.
(2) Materiell ist das Vorliegen eines Ausnahmefalls anhand quantitativer und qualitativer Kriterien zu bestimmen. In quantitativer Hinsicht dürfen detaillierte Vollregelungen – bezogen auf das zu beurteilende Gesetz als Ganzes – nicht dominieren, um nicht das in Art. 75 Abs. 2 GG statuierte Regel-Ausnahme-Verhältnis schon deshalb zu verletzen. Darüber hinaus dürfen ins Einzelne gehende Regelungen und Vorschriften mit Außenwirkung auch qualitativ nicht den Rahmencharakter des Gesetzes durchbrechen. Das schon in der bisherigen Rechtsprechung aus dem Rahmencharakter der Gesetze nach Art. 75 GG für punktuelle Vollregelungen hergeleitete Kriterium des besonders starken und legitimen Interesses (vgl. BVerfGE 43, 291 ≪343≫; 67, 382 ≪387≫) kann nicht allein ausreichend sein, um dem mit der Verfassungsänderung verfolgten Ziel einer spürbaren Verstärkung der kompetentiellen Regelungsmöglichkeit der Länder (vgl. BTDrucks 12/7109, S. 10; BTDrucks 12/6633, S. 9 f.) Rechnung zu tragen. Vielmehr müssen die Art. 75 Abs. 2 GG unterfallenden Vorschriften auch nach ihrer inhaltlichen Bedeutung eine prägende Ausfüllung des Rahmengesetzes durch den Landesgesetzgeber zulassen. Sie müssen vor dem Hintergrund des in Art. 75 Abs. 2 GG angelegten Regel-Ausnahme-Verhältnisses in qualifizierter Weise notwendig sein. Ein Ausnahmefall liegt daher vor, wenn zum einen die Rahmenvorschriften ohne die in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen verständigerweise nicht erlassen werden könnten, diese also schlechthin unerlässlich sind. Die in Einzelheiten gehenden oder unmittelbar geltenden Regelungen dürfen zum anderen den kooperativen Charakter des Rahmengesetzes nicht aufheben.
b) Die Neufassung von Art. 72 Abs. 2 GG durch das 42. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146), durch welche die Voraussetzungen und der Umfang der Bundeskompetenz eingeschränkt worden ist, wirkt sich daher auf Grund der Verweisung in Art. 75 Abs. 1 GG auch auf die Zulässigkeit der Rahmengesetzgebung aus. Art. 72 Abs. 2 GG macht eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes von einem Erforderlichkeitskriterium abhängig, das der verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. BVerfGE 106, 62 ≪135 f.≫). Die Erforderlichkeitsklausel unterscheidet alternativ drei mögliche Ziele als Voraussetzung zulässiger Bundesgesetzgebung. Deren Konkretisierung muss sich am Sinn der besonderen bundesstaatlichen Integrationsinteressen orientieren (vgl. BVerfGE 106, 62 ≪143≫). Danach ist eine bundesgesetzliche Regelung nur insoweit “erforderlich”, als ohne sie gleichwertige Lebensverhältnisse nicht hergestellt oder die im gesamtstaatlichen Interesse stehende Rechts- oder Wirtschaftseinheit nicht gewahrt werden kann.
aa) Das Erfordernis der “Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse” ist nicht schon dann erfüllt, wenn es lediglich um das Inkraftsetzen bundeseinheitlicher Regelungen oder um eine Verbesserung der Lebensverhältnisse geht. Das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist vielmehr erst dann bedroht und der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet (vgl. BVerfGE 106, 62 ≪144≫).
Das Tatbestandsmerkmal “Wahrung der Rechtseinheit” kann nicht so verstanden werden, dass die Setzung bundeseinheitlichen Rechts stets erforderlich wäre. Unterschiedliche Rechtslagen für die Bürger sind notwendige Folge des bundesstaatlichen Aufbaus. Auf allen in Art. 74 und Art. 75 GG genannten Gebieten lässt das Grundgesetz eine Rechtsvielfalt prinzipiell zu. Einheitliche Rechtsregeln können in diesen Bereichen aber erforderlich werden, wenn eine unterschiedliche rechtliche Behandlung desselben Lebenssachverhalts unter Umständen erhebliche Rechtsunsicherheiten und damit unzumutbare Behinderungen für den länderübergreifenden Rechtsverkehr erzeugen kann. Um dieser sich unmittelbar aus der Rechtslage ergebenden Bedrohung von Rechtssicherheit und Freizügigkeit im Bundesstaat entgegen zu wirken, kann der Bund eine bundesgesetzlich einheitliche Lösung wählen (vgl. BVerfGE 106, 62 ≪146≫).
Die “Wahrung der Wirtschaftseinheit” berechtigt den Bund im gesamtstaatlichen Interesse dann zur Gesetzgebung, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland durch einheitliche Rechtssetzung geht (vgl. BVerfGE 106, 62 ≪146 f.≫). Dies ist allerdings nicht schon dann der Fall, wenn die Länder eine sachlich nicht optimale Regelung wählen.
bb) Eine Bundeskompetenz besteht nicht, wenn landesrechtliche Regelungen zum Schutz der in Art. 72 Abs. 2 GG genannten gesamtstaatlichen Rechtsgüter ausreichen; dabei genügt allerdings nicht jede theoretische Handlungsmöglichkeit der Länder. Vor allem schließt die bloße Möglichkeit gleich lautender Ländergesetze eine Bundeskompetenz nicht aus. Andernfalls wäre, da diese Möglichkeit – zumindest theoretisch – immer besteht, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gegenstandslos. Die Vorschrift will nicht bundeseinheitliche Bundes- von bundeseinheitlicher Ländergesetzgebung abgrenzen. Sinn der föderalen Verfassungssystematik ist es, den Ländern eigenständige Kompetenzräume für partikular-differenzierte Regelungen zu eröffnen (vgl. BVerfGE 106, 62 ≪150≫ m.w.N.). Das Verdikt der Verfassungswidrigkeit hängt allerdings davon ab, dass das Gesetz auf einer fehlerhaften Tatsachenfeststellung des Gesetzgebers beruht, dass also nicht etwa andere, zutreffende Erwägungen zu seiner Begründung herangezogen werden können (BVerfG, a.a.O., S. 150).
cc) Bei der Beurteilung, ob die Rechtfertigungsgründe nach Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen, steht dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Dieser Entscheidungsraum des Gesetzgebers, der sachbereichsbezogen im Wege einer Gesamtbetrachtung zu ermitteln ist, kann jedoch verfassungsgerichtlich auf seine methodischen Grundlagen und seine Schlüssigkeit hin überprüft werden. Der Prognose müssen Sachverhaltsannahmen zu Grunde liegen, die sorgfältig ermittelt sind oder sich jedenfalls im Rahmen der gerichtlichen Prüfung bestätigen lassen. Die Prognose muss sich methodisch auf ein angemessenes Prognoseverfahren stützen lassen, und dieses muss konsequent im Sinn der “Verlässlichkeit” der Prognosen verfolgt worden sein. Das Prognoseergebnis ist daraufhin zu kontrollieren, ob die die prognostische Einschätzung tragenden Gesichtspunkte mit hinreichender Deutlichkeit offen gelegt worden sind oder ihre Offenlegung jedenfalls im Normenkontrollverfahren möglich ist und ob in die Prognose keine sachfremden Erwägungen eingeflossen sind (vgl. BVerfGE 106, 62 ≪150 ff.≫).
4. Für das Hochschulwesen wird mit der Formulierung “Allgemeine Grundsätze” in Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG die Bundeskompetenz über den Rahmencharakter und die Voraussetzungen der Erforderlichkeit hinaus zusätzlich begrenzt. Dies belegt die Entstehungsgeschichte der Vorschrift.
Der ursprüngliche verfassungsändernde Gesetzentwurf der Bundesregierung sah vor, die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes um die “Forschungsorganisation und das Hochschulwesen” zu erweitern. Der Rechtsausschuss des Bundestags nahm die Kritik der Länder an diesem Vorhaben auf und schlug vor, die geplante konkurrierende Gesetzgebung durch eine Rahmengesetzgebung zu ersetzen und das Hochschulwesen in Art. 75 Nr. 1a GG (a.F.) anzufügen. Dies sei ausreichend, um für die Zukunft die Einheitlichkeit des Hochschulwesens insoweit zu gewährleisten, als dies im Interesse der Allgemeinheit erforderlich sei (vgl. Bundestag, Sten. Prot., 5. Wahlperiode, 204. Sitzung, S. 11028 ff.). Der Bundestag folgte dem Vorschlag, der Eingang in das am 11. Dezember 1968 beschlossene 20. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes fand (vgl. Bundestag, Sten. Prot., 5. Wahlperiode, 204. Sitzung, S. 11025).
Im weiteren Gesetzgebungsverfahren schlug der Bundesrat vor, Art. 75 Nr. 1a GG zu streichen (BRDrucks 14/69 ≪Beschluss≫, S. 4 f.); er rief deshalb den Vermittlungsausschuss an. Im Vermittlungsausschuss verlief die Debatte zur Rahmengesetzgebung im Bereich des Hochschulwesens kontrovers. Während etwa die Ministerpräsidenten Dr. Zinn und Dr. Goppel es für ausreichend hielten, die Rahmengesetzgebung des Bundes auf die “Hochschulverfassung und das Hochschulordnungsrecht” zu beschränken (vgl. Kurzprotokoll der zweiten Fortsetzung der 12. Sitzung des Vermittlungsausschusses vom 26. Februar 1969, S. 8 ff.), sprachen sich unter anderem Bundesminister Dr. Stoltenberg, Ministerpräsident Dr. Lemke, Bürgermeister Koschnick sowie die Abgeordnete Funcke für die Beibehaltung des Begriffs “Hochschulwesen” in Art. 75 Nr. 1a GG aus. Letztlich befürwortete der Vermittlungsausschuss mit deutlicher Mehrheit eine Beschränkung der Formulierung des Gesetzentwurfs und schlug vor, die “allgemeinen Grundsätze” des Hochschulwesens in Art. 75 Nr. 1a GG aufzunehmen (vgl. Kurzprotokoll der zweiten Fortsetzung der 12. Sitzung des Vermittlungsausschusses vom 26. Februar 1969, S. 14).
b) Die Entstehungsgeschichte des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG belegt, dass der Bund im Hochschulbereich zu einer außerordentlich zurückhaltenden Gesetzgebung verpflichtet sein soll. Mit der Formulierung “Allgemeine Grundsätze” hat der verfassungsändernde Gesetzgeber den Rahmencharakter zusätzlich hervorgehoben. Der Bund muss gegenüber den anderen Rahmenkompetenzen nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 GG ein Weniger an Normierungsbefugnis in Kauf nehmen.
Schon vor der Grundgesetzänderung des Jahres 1994 hat das Bundesverfassungsgericht auf die sich aus dem Zusammenspiel von begrenzendem Wortlaut, Rahmencharakter und Erforderlichkeitsprüfung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG ergebende Verfassungsrechtslage hingewiesen und festgehalten, dass der Gesetzgebung des Bundes im Bereich des Hochschulwesens mehrfach Grenzen gesetzt seien und dass deshalb, soweit überhaupt eine Erforderlichkeit nach Art. 72 Abs. 2 GG bestehe, der Bund in einem Rahmengesetz nur die Grundsätze für das Hochschulwesen regeln dürfe, die ihrerseits wiederum nur allgemeiner Natur sein dürften (vgl. BVerfGE 66, 270 ≪285≫). Vor diesem Hintergrund muss den Ländern im Bereich des Hochschulwesens mehr an Raum für eigene Regelungen verbleiben als sonst (Rengeling, in: Isensee/Kirchhof ≪Hrsg.≫, Handbuch des Staatsrechts, 2. Aufl., Band IV, 1999, S. 838 f.). Sie müssen die Möglichkeit konzeptioneller Gestaltung in dem vom Bund gezogenen, die Einheitlichkeit wahrenden Rahmen behalten oder wiedererlangen. Die zusätzliche Begrenzung des Rahmencharakters schließt es aber nicht aus, dass der Bundesgesetzgeber auch im Bereich des Hochschulwesens ausnahmsweise einzelne Voll-regelungen trifft und nicht nur den Landesgesetzgeber, sondern den Bürger unmittelbar bindet (vgl. Stettner, in: Dreier ≪Hrsg.≫, GG, Band II, 1998, Art. 75 Rn. 20; a.A.: Pestalozza, in: von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, 3. Aufl., Band 8, 1996, Art. 75 Rn. 286 ff., der einen Ausnahmefall i. S. v. Art. 75 Abs. 2 GG im Bereich des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG “in jedem Falle” für unzulässig erachtet).
Die Bestimmungen über die Juniorprofessur bilden nach Art und Umfang den Schwerpunkt des Gesetzesvorhabens. Sie enthalten detaillierte Regelungen, die den Landesgesetzgebern nur untergeordnete Regelungsmöglichkeiten belassen. Den Ländern wird eine Personalstruktur vorgegeben, die – mit geringfügigen Ausnahmen – jede Ausweichmöglichkeit ausschließt. Der Bundesgesetzgeber verkennt, dass die Rahmengesetzgebungskompetenz ihm nicht dieselben politischen Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet wie die anderen Gesetzgebungskompetenzen (vgl. S. 17 ff. der Stellungnahme der Bundesregierung vom 29. April 2003).
aa) Der Bundesgesetzgeber hat in § 44 HRG, der die Einstellungsvoraussetzungen für Professoren normiert, die Zugangsvoraussetzungen für eine Professur umfassend und abschließend bestimmt. Dieser “Mindeststandard” darf keinesfalls unterschritten oder durch andere Voraussetzungen ersetzt werden, sodass dem Landesgesetzgeber insoweit kein Spielraum zur Ausfüllung der Vorschrift verbleibt. Dies betrifft insbesondere die Anforderungen an die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen, die regelmäßig im Rahmen einer Juniorprofessur zu erbringen sind, sowie die ausschließliche Überprüfung der zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen im Berufungsverfahren.
Die Bestimmung der Juniorprofessur als Regel-Einstellungs-voraussetzung (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 1 HRG) und die Festlegung, dass die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen nicht Gegenstand eines Prüfungsverfahrens sein sollen, weil nunmehr allein die “aufnehmende” Hochschule über die Qualifikation der Bewerber entscheidet (vgl. § 44 Abs. 2 Satz 3 HRG), richten sich gegen die Habilitation als Hochschulprüfung. § 44 Abs. 2 HRG verbietet zwar die Habilitation als Universitätsprüfung nicht ausdrücklich. Ziel des Gesetzgebers war es aber, die Habilitation zu entwerten, damit sie ihre bisherige Funktion verliert (vgl. Detmer, ZBR 2001, S. 244 ≪247≫; Knopp/Gutheil, NJW 2002, S. 2828 ≪2832 f.≫). Die Ausgestaltung als “Regel-Voraussetzung” (§ 44 Abs. 2 Satz 1 HRG) und “Soll-Vorschrift” (§ 44 Abs. 2 Satz 3 HRG) bezweckt, dass die für die Berufung auf eine Professur erforderlichen zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen (§ 44 Abs. 1 Nr. 4a HRG) künftig nicht mehr zum Gegenstand eines Habilitationsverfahrens gemacht werden (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 19 f.). Das Nebeneinander der Juniorprofessur und des bisherigen Qualifikationswegs über die Habilitation ist grundsätzlich auf den Übergangszeitraum bis Ende des Jahres 2009 (vgl. § 72 Abs. 1 Satz 7 HRG) beschränkt (vgl. auch die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Reiche, Rachel u.a., BTDrucks 15/1775, S. 3). Ausnahmen von dieser Neuordnung der Qualifizierung des wissenschaftlichen Nachwuchses sind nach der Vorstellung des Gesetzgebers nur dann möglich, wenn etwa die Habilitation auf Grund von Kindererziehungszeiten entgegen der ursprünglichen Planung erst nach Ablauf der Übergangsfrist abgeschlossen werden konnte oder wenn es sich um Berufungen aus einem ausländischen Staat handelt, in dem Prüfungsverfahren durchgeführt werden (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 26). Wie sich aus der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung ergibt, ist diese Konzeption bewusst gewählt worden, um das Reformvorhaben ohne Schwierigkeiten durchsetzen zu können. Der Gesetzgeber wollte verhindern, dass habilitierte Bewerber bei der Besetzung einer Professur von vornherein den Juniorprofessoren vorgezogen werden; denn dies hätte die gesetzliche Neuregelung unterlaufen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 19).
bb) § 44 HRG begnügt sich nicht damit, die Einstellungsvoraussetzungen als solche zu definieren, sondern legt zugleich fest, wie und durch wen festgestellt wird, ob ein Bewerber die zu fordernden zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen erbracht hat. Die Qualität der für die Besetzung einer Professur erforderlichen zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen wird ausschließlich und umfassend in Berufungsverfahren bewertet (§ 44 Abs. 2 Satz 4 HRG). Damit ordnet der Rahmengesetzgeber der “aufnehmenden” Hochschule im Berufungsverfahren eine umfassende Beurteilungsermächtigung auch in Bezug auf die zusätzlichen wissenschaftlichen Leistungen zu, die nicht mehr in einem Verfahren an der “abgebenden” Hochschule geprüft werden sollen. Der Rahmengesetzgeber schränkt damit den Entscheidungsspielraum der Länder erheblich ein; er legt fest, dass die Befähigung nur noch innerhalb eines bestimmten Verfahrens und durch eine bestimmte Behörde zu überprüfen ist.
Die Landesgesetzgeber können ohne Verstoß gegen Rahmenrecht keinen anderen Weg zur Professur festlegen als den in § 44 HRG vorgegebenen. Es verbleibt nur, § 44 HRG bei der Umsetzung in Landesrecht “abzuschreiben”; die Landesgesetzgeber können keine relevante eigene Sachentscheidung hinsichtlich der Einstellungsvoraussetzungen für das Amt eines Professors mehr treffen. Dieses Ergebnis entspricht auch dem Ziel, das die Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren verfolgt und in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat. Es liegt in der Verdrängung und Unterbindung der Habilitation als Zugangsvoraussetzung für das Amt des Universitätsprofessors. Der Bundesgesetzgeber hält das Verfahren der Habilitation für zeitraubend, leistungshemmend und nachteilig im internationalen Wettbewerb. Überließe man den Ländern, den Hochschulen und dem wissenschaftlichen Nachwuchs die Wahlfreiheit, den Zugang zur Professur entweder über die Habilitation oder aber über die Juniorprofessur zu erreichen, könnte sich nach Auffassung des Bundesgesetzgebers die Juniorprofessur im Wettbewerb mit der Habilitation nicht ausreichend durchsetzen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 19). Aus diesem Grund sah sich der Bundesgesetzgeber gehindert, den Ländern konzeptionelle Gestaltungsmöglichkeiten zu belassen und sich auf eine Sicherung etwa der wechselseitigen Anerkennung unterschiedlicher und konkurrierender Regelungen in den Ländern zu beschränken.
cc) Ebenfalls keine ausreichenden Regelungsalternativen eröffnet § 47 HRG hinsichtlich der Einstellungsvoraussetzungen für Juniorprofessoren. Auch diese Vorschrift muss als partielle Vollregelung betrachtet werden. Der Landesgesetzgeber könnte allenfalls präzisieren, was unter “pädagogischer Eignung” oder der “herausragenden Qualität einer Promotion” zu verstehen ist. Die Möglichkeit einer Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen durch den Landesgesetzgeber, die aus Praktikabilitätsgründen ohnehin regelmäßig der Verwaltung vorbehalten bleibt, nimmt der Vorschrift jedoch nicht den Charakter einer Vollregelung. Die begrenzte Auslegungsmöglichkeit der unbestimmten Rechtsbegriffe der rahmenrechtlichen Vorgaben des § 47 HRG, an die der Landesgesetzgeber gebunden bleibt, eröffnen diesem nicht die Möglichkeit, das Rahmenrecht prägend auszufüllen und durch eigene Vorstellungen zu ergänzen.
b) Das Institut der Juniorprofessur wird nach der gesetzgeberischen Konzeption des Fünften Änderungsgesetzes nicht als Angebot eines von mehreren möglichen Qualifikationswegen vorgeschrieben, sondern als verpflichtende Regelqualifikation. Damit ist es den Ländern versagt, diesen zentralen Bereich des Hochschulwesens eigenständig auszugestalten. Die Länder werden auf den obligatorischen Weg des neuen Zugangs zur Professur verwiesen. Da gerade im Kern des Reformvorhabens – der Einführung der Juniorprofessur – so wenig Raum für landesrechtliche Entscheidungen verbleibt, kann nicht mehr von einer Regelung der allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens i. S. v. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG ausgegangen werden.
Der Bundesgesetzgeber hat insbesondere in den §§ 44 und 47 HRG in Einzelheiten gehende Regelungen über den Qualifizierungsweg für eine Professur erlassen (vgl. oben 2.). Er hat es jedoch versäumt, die – im Hinblick auf das Regel-Ausnahme-Verhältnis in Art. 75 Abs. 2 GG gebotene (vgl. oben B. I. 2.) – qualifizierte Notwendigkeit für eine Vollregelung im Gesetzgebungsverfahren, zumindest aber im Rahmen der Normenkontrolle zu belegen. Die mit der Veränderung der Personalstruktur verfolgten Ziele des Bundesgesetzgebers liegen in der Senkung des Erstberufungsalters der Professoren sowie in der Verringerung persönlicher und fachlicher Abhängigkeit (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 1, 14). Der Bund hat im Gesetzgebungsverfahren nicht hinreichend dargelegt, dass hierfür die Einführung der Juniorprofessur unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung der Habilitation nach verständiger Betrachtung unentbehrlich und der einzig mögliche Weg ist. Auch die Erörterung der Sach- und Rechtslage mit den vom Senat geladenen Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung führt zu keiner anderen Einschätzung. Die Sachverständigen haben bereits die Zweckmäßigkeit der bundesrechtlichen Regelung weitgehend in Frage gestellt. Sie haben im Wesentlichen angenommen, dass die Reformziele grundsätzlich auch ohne bundesrechtliche Regelung verwirklicht werden könnten. Die Erörterung in der mündlichen Verhandlung konnte nicht belegen, dass die angestrebte Verkürzung der Qualifikationsdauer und die stärkere Selbstständigkeit des wissenschaftlichen Nachwuchses ohne die im Fünften Änderungsgesetz vorgenommene Veränderung der Personalstruktur nicht erreicht werden könnten und die in Einzelheiten gehenden Regelungen über die Juniorprofessur schlechthin unerlässlich sind.
aa) Durch die Regelungen über die Juniorprofessur werden in allen Ländern gleiche Zugangsmöglichkeiten zur Professur eröffnet. Diese gleichartigen Zugangsregelungen sind für die Hochschulen bei der Rekrutierung des wissenschaftlichen Personals – nach wie vor – von besonderer Bedeutung, weil – insbesondere bei der Erstberufung von Professoren – eine hohe, länderübergreifende Mobilität der Bewerber vorausgesetzt wird. Denn das Hochschulrahmengesetz geht trotz einer Lockerung des Verbots der Hausberufung weiterhin davon aus, dass ein Bewerber seinen ersten Ruf regelmäßig nicht an die Hochschule erhält, an der er sich qualifiziert hat. Eine bundeseinheitliche Neuregelung der Einstellungsvoraussetzungen für Professoren wäre daher erforderlich, wenn sich nur so erhebliche Wettbewerbsnachteile für den Hochschulstandort Deutschland vermeiden ließen.
(1) Gegen die Erforderlichkeit einer Neuregelung der Zugangsvoraussetzungen für das Amt eines Professors spricht bereits, dass sich die Regelungen des Fünften Änderungsgesetzes dem Schwerpunkt nach nicht an der Zielvorgabe der Wirtschaftseinheit orientieren. Ziel der Regelung ist vielmehr die Konkurrenzfähigkeit des Wissenschaftsstandorts. Die “Wirtschaftseinheit” der Bundesrepublik Deutschland ist daher nach der Intention des Gesetzgebers allenfalls mittelbar tangiert. So stellt selbst die Gesetzesbegründung zur Darlegung der Erforderlichkeit nur auf die “Funktionsfähigkeit des deutschen Hochschulsystems” ab und rekurriert an keiner Stelle auf wirtschaftliche Implikationen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21).
(2) Der Bundesgesetzgeber ist zwar von einer Reformbedürftigkeit des Hochschuldienstrechts ausgegangen, insbesondere sollte die Qualifizierung des wissenschaftlichen Nachwuchses auf der Grundlage des Berichts der von der Bundesregierung eingesetzten Expertenkommission neu geordnet werden. Er hat jedoch die Erforderlichkeit der zentralen Regelungen des Fünften Änderungsgesetzes “zur Personalstruktur der Hochschulen und über den Weg zur Professur” lediglich pauschal damit begründet, dass sie eine wesentliche Grundlage für die Funktionsfähigkeit des deutschen Hochschulsystems darstellten und für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und zur Wahrung der Rechtseinheit geboten seien (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 21). Diese Erwägung vermag nicht zu erklären, weshalb der Erlass der bundesgesetzlichen Regelung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich ist. Insbesondere ist ihr nicht zu entnehmen, dass sich mögliche Mängel bei der Qualifizierung des wissenschaftlichen Nachwuchses (u.a. lange Qualifikationsdauer, unzureichende Selbstständigkeit, hohes Erstberufungsalter von Professoren) ausschließlich durch die bundesweite Einführung der Juniorprofessur beheben lassen und die Wirtschaftseinheit nur auf diese Weise gewahrt werden kann. Statt dessen wäre es z.B. auch denkbar, durch die Zulassung alternativer Zugangsvoraussetzungen zum Professorenamt einschließlich der Reform der Habilitation mögliche Qualifizierungshindernisse zu beseitigen.
Auch die mündliche Verhandlung konnte keinen Missstand belegen, der nur durch die Einführung der Juniorprofessur unter gleichzeitiger faktischer Abschaffung der Habilitation behoben werden kann. Vielmehr haben die vom Senat geladenen Sachverständigen die Frage, ob die Reformziele ohne bundeseinheitliche Regelung verwirklicht werden könnten, im Wesentlichen bejaht. Die angestrebte Stärkung der deutschen Hochschulen im internationalen Wettbewerb sei nicht durch das bundeseinheitliche Festschreiben der Juniorprofessur als “Königsweg” zu erreichen. Konkurrenz- und Reaktionsfähigkeit auf schnelle Entwicklungen im Wissenschaftsbereich erforderten vielmehr die Offenheit unterschiedlicher Qualifikationswege. Nur so könne auch dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die tatsächlichen Gegebenheiten bereits jetzt in unterschiedlichen Fachbereichen sehr unterschiedlich ausgestaltet seien. Die bundeseinheitliche Vorgabe eines einzigen Qualifikationswegs verenge daher nicht nur den erforderlichen Spielraum der Universitäten, sie werde auch der ausdifferenzierten Fächerkultur nicht gerecht. Auch eine mögliche Erschwernis für bundesweite Bewerbungen, die mit einem Verzicht auf einheitliche Standards verbunden sein kann, ist von den Sachverständigen überwiegend nicht als Anlass für bundeseinheitliche Vorgaben gesehen worden. Insbesondere die Tatsache, dass der “Wettbewerb um die besten Köpfe” ohnehin international ausgestaltet sein müsse und daher übernationale Vergleichsverfahren zur Bewertung des Qualifikationsstandards erforderlich mache, verdeutliche die Begrenztheit des vom Gesetzgeber eingeschlagenen Ansatzes.
Der Bundesgesetzgeber hat jedenfalls keine durchgreifenden Argumente dafür geliefert, dass durch divergierende Zugangsregelungen in den einzelnen Ländern ein Missstand zu erwarten ist, dem allein auf Grund bundeseinheitlicher Vorschriften begegnet werden kann. Dass das Reformmodell “Juniorprofessur” bei einer Konkurrenz mit anderen Qualifizierungsvoraussetzungen sich möglicherweise nicht als überlegen durchsetzt, vermag die Erforderlichkeit einer solchen Regelung nicht zu begründen.
a) Art. 125a Abs. 1 GG gilt für den Fall, dass durch den Wegfall eines Kompetenztitels in Art. 74 Abs. 1 oder Art. 75 Abs. 1 GG nachträglich die Kompetenz des Bundes für ein von ihm erlassenes Gesetz entfallen ist. Art. 125a Abs. 2 GG bezieht sich auf Bundesrecht, das wegen der Verschärfung der Anforderungen für den Erlass bundesgesetzlicher Regelungen bei konkurrierender Gesetzgebung und Rahmengesetzgebung in Art. 72 Abs. 2 und in Art. 75 Abs. 2 GG nicht mehr erlassen werden könnte. Nach der Entscheidung des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Juni 2004 – 1 BvR 636/02 – kann die Zuständigkeit zur Änderung eines von Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG erfassten Gesetzes weiterhin beim Bundesgesetzgeber liegen. Dieser bleibt zur Änderung einzelner Vorschriften eines Bundesgesetzes zuständig, wenn das Bundesgesetz gemäß Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG als Bundesrecht fortgilt, obwohl die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG in der seit 1994 maßgebenden Fassung nicht erfüllt sind (vgl. a.a.O., Umdruck, S. 28 ff.). Der Bundesgesetzgeber ist über Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG allerdings nur zur Modifikation einzelner Regelungen befugt. Die Änderungskompetenz des Bundes ist eng auszulegen und an die Beibehaltung der wesentlichen Elemente der in dem fortbestehenden Bundesgesetz enthaltenen Regelung geknüpft. Eine grundlegende Neukonzeption ist dem Bund verwehrt (vgl. a.a.O., Umdruck, S. 29 f.).
Als Folge der Überschreitung der Rahmenkompetenz des Bundes ist das Fünfte Änderungsgesetz insgesamt nichtig (vgl. BVerfGE 4, 115 ≪137 f.≫). Die Veränderung der Personalstruktur prägt die Reform des Hochschulwesens und steht mit weiteren Regelungskomplexen des Gesetzes in engem Zusammenhang. Mit den zentralen Vorschriften steht und fällt daher das gesamte Gesetz.
a) Die Unvereinbarkeit der partiellen Vollregelung der Juniorprofessur mit dem Grundgesetz erfasst auch die Vorschriften, die über die Legaldefinition der Hochschullehrer in § 42 Satz 1 HRG die für Professoren geltenden Regelungen auf Juniorprofessoren erstrecken. Hierzu zählt etwa die korporationsrechtliche Umsetzung der Juniorprofessur in § 37 HRG. Juniorprofessoren zählen danach im Hinblick auf ihre Tätigkeit – selbstständige Forschung und Lehre einschließlich des Rechts zur Betreuung von Promotionen (vgl. § 43 HRG) – und das vorgesehene berufungsähnliche Auswahlverfahren korporationsrechtlich zur Gruppe der Hochschullehrer. Die Regelung über die Mitwirkung an der Selbstverwaltung der Hochschule durch die korporationsrechtliche Gleichstellung von Professoren und Juniorprofessoren verliert mit dem Wegfall der Juniorprofessur ihren Sinn.
b) Die Einführung der Juniorprofessur und die Verdrängung der Habilitation bilden die Grundlage für weitere personelle und organisatorische Umstrukturierungen im Fünften Änderungsgesetz. So werden mit der Einführung der Juniorprofessur auch diejenigen Personalkategorien umgestaltet, die bislang mit weisungsgebundenen Aufgaben in Forschung, Lehre und Selbstverwaltung verknüpft sind. Hierzu wird ein Personaltypus des “wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiters” geschaffen (vgl. § 42 Satz 1 HRG), während die bisherigen Kategorien “wissenschaftlicher und künstlerischer Assistent” und “Oberassistent, Oberingenieur” entfallen (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 17). Die Reduzierung des hauptberuflich tätigen Personals auf die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter sowie die Lehrkräfte für besondere Aufgaben (§ 42 Satz 1, § 53, § 56 HRG) ist auf die Schaffung der Juniorprofessur und den Wegfall der Habilitation zurückzuführen, weil die Stellen für wissenschaftliche Assistenten der (bisherigen) Besoldungsgruppe C 1 in der Regel als Qualifikationsstellen mit Habilitanden besetzt wurden und die Ernennung zum Oberassistenten eine abgeschlossene Habilitation voraussetzte. Beide Personalkategorien werden aus der Sicht des Fünften Änderungsgesetzes entbehrlich, sodass eine einheitliche Kategorie des (angestellten oder beamteten) wissenschaftlichen (oder künstlerischen) Mitarbeiters ausreicht. Mit dem Wegfall der Juniorprofessur werden diese ergänzenden personellen Umstrukturierungen ebenfalls obsolet.
Die Neuordnung befristeter Beschäftigungsverhältnisse in den §§ 57a ff. HRG steht ebenfalls in engem Zusammenhang mit der Einführung der Juniorprofessur. Sie bildet eine “teleologische Sinneinheit” mit der neuen Personalkategorie des Juniorprofessors (vgl. Preis/Hausch, NJW 2002, S. 927 ≪930≫). Die §§ 57a ff. HRG normieren Höchstfristen für Arbeitsverhältnisse vor und nach der Promotion. Sie verfolgen das Ziel, die Qualifizierungsphase vor einer dauerhaften Beschäftigung an der Hochschule möglichst kurz zu halten (Knopp/Gutheil, NJW 2002, S. 2828 ≪2833≫). Damit soll erreicht werden, dass auch das Erstberufungsalter der Juniorprofessoren sinkt und der Qualifikationsweg für Hochschullehrer verkürzt wird. Darüber hinaus sichern die Zeitvertragregeln der §§ 57a ff. HRG ab, dass der Qualifikationsweg von Juniorprofessoren und wissenschaftlichen Mitarbeitern innerhalb des gleichen zeitlichen Rahmens erfolgen kann (vgl. BTDrucks 14/6853, S. 33).
Dem Bundesgesetzgeber ist es auch nicht verwehrt, Qualifikationsmerkmale für den wissenschaftlichen Nachwuchs allgemein zu definieren. So könnte der Bund neue Qualifikationstypen – wie den Juniorprofessor – als Leitbild neben bestehende Qualifikationswege als Typisierung setzen, damit das Qualifikationsangebot der Hochschulgesetze der Länder erweitern.
Solche Maßnahmen ließen die föderale Ordnung im Bereich der Gesetzgebung unangetastet und wahrten die verfassungsrechtlich definierten Verantwortungssphären. Es wäre dann die Aufgabe der Länder, eine Entscheidung über die Aufnahme dieser vom Bund gegebenen Konzepte und Anreize unter Beachtung der grundrechtlichen Bindungen insbesondere aus Art. 5 Abs. 3 GG herbeizuführen.
Haufe-Index 1202627
BVerfGE 2005, 226
BVerfGE 2005, 274
NWB 2004, 2854
EuGRZ 2004, 503
EuGRZ 2004, 516
EWiR 2004, 1087
ZAP 2004, 817
ZTR 2004, 594
GewArch 2004, 377
JuS 2005, 67
WissR 2004, 369
AUR 2004, 306
ArbRB 2004, 294
BayVBl. 2005, 47
DVBl. 2004, 1233
DVBl. 2004, 1242
RÜ 2004, 491
UPR 2004, 383

References: § 48
 § 53
 § 56
 Art. 75
 § 44
 § 47
 § 44
 § 45
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 § 44
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 84
 Art. 84
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 91
 Art. 108
 Art. 108
 Art. 75
 Art. 84
 Art. 84
 § 44
 Art. 5
 Art. 33
 Art. 93
 § 13
 § 76
 Art. 70
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 70
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 75
 § 44
 § 44
 § 44
 § 44
 § 72
 § 44
 § 44
 § 44
 § 47
 § 47
 Art. 75
 Art. 75
 Art. 125
 Art. 74
 Art. 75
 Art. 125
 Art. 72
 Art. 75
 Art. 125
 Art. 125
 Art. 72
 Art. 125
 § 42
 § 37
 § 43
 § 42
 § 53
 § 56
 Art. 5