Source: http://www.senat.fr/rap/r01-378/r01-3782.html
Timestamp: 2019-08-24 03:41:43+00:00

Document:
B. UNE ADMINISTRATION EMPÊTRÉE DANS SES PROPRES FILETS
Votre rapporteur spécial a considéré qu'une approche financière n'épuisait pas la question de la sous-consommation des crédits d'investissements du ministère de la Culture et qu'il fallait aller au-delà de la question de l'organisation de la maîtrise d'ouvrage évoquée dans le rapport de M. Rémi Labrusse.
Les nombreux entretiens et visites sur le terrain auxquels il a procédé, l'ont convaincu que c'était l'organisation de l'administration du patrimoine dans son ensemble qui était à l'origine de l'engorgement de la machine financière et pas seulement le seul secteur des monuments historiques stricto sensu.
Il résulte de son enquête que l'administration des monuments historiques souffre tout autant des flottements dans l'organisation de la maîtrise d'ouvrage publique et des effets pervers de certaines réformes de procédures, pourtant a priori rationnelles, que de l'indépendance revendiquée des principaux acteurs de l'action de l'État relative au patrimoine monumental.
1. L'indépendance principe fondateur des différentes magistratures du patrimoine
Ce qui a frappé votre rapporteur spécial lors de ses visites sur le terrain, c'est le souci constant du patrimoine mais aussi l'esprit d'indépendance qui anime tous les agents de l'État appelés à intervenir à l'occasion d'une opération de restauration d'un monument historique.
L'intérêt du monument et, plus généralement du patrimoine national, est invoqué par toutes les parties prenantes pour justifier leur intervention.
Comme le disait l'une des personnes entendues par votre rapporteur spécial, trop de « bonnes fées » se penchent sur le berceau des monuments historiques.
Or, toutes ces « bonnes fées » ne sont pas forcément bien intentionnées les unes vis-à-vis des autres. Bien souvent, d'ailleurs, une façon pour chaque service de marquer son territoire administratif est précisément de multiplier les obstacles à l'action collective.
Tout se passe comme si chaque intervenant se sentait, au-delà de sa mission, en charge de la défense d'une approche de la défense du patrimoine au détriment de l'unité de l'action du ministère de la Culture.
Particulièrement significatif, à cet égard, est la situation du service de l'Inventaire général, qui est apparu exercer son activité de façon autonome, sans liens fonctionnels ou presque avec les autres services patrimoniaux.
a) Les DRAC, un fonctionnement de type fédéral et consultatif
Votre rapporteur spécial a procédé à un certain nombre de visites sur le terrain. Il s'est ainsi rendu dans les directions régionales des affaires culturelles des régions Champagne-Ardenne, Midi-Pyrénées, Aquitaine, Centre et Rhône-Alpes, ainsi qu'en Île-de-France.
De ses brèves visites qui lui ont permis de rencontrer les personnels et les chefs de services compétents en matière patrimoniale, votre rapporteur spécial est revenu avec le sentiment que l'administration du patrimoine était très sectorisée : ses différents éléments ont un sens aigu de leur mission, certes, mais assorti, corrélativement, d'un attachement tout particulier à leur indépendance.
Les directeurs régionaux lui sont apparus, du fait souvent de leur formation d'origine et de leur position fonctionnelle, plus proches des questions de spectacle vivant et d'animation que de patrimoine monumental. Ils ont tendance à se comporter comme les suzerains lointains de services largement autonomes -très structurés par opposition aux autres champs de la culture confiés à des simples conseillers. De fait, ils n'interviennent qu'en cas de conflits ouverts par des arbitrages présentant un caractère exceptionnel.
Les DRAC sont certes des structures relativement récentes, mais elles manquent à l'évidence d'homogénéité et les services qui la constituent apparaissent comme autant de principautés indépendantes. La création au niveau régional d'une instance de coordination dite « conférence du patrimoine » témoigne a contrario du caractère confédéral du fonctionnement des DRAC en matière patrimoniale.
L'autre facteur qui tend à entraver l'action des services de l'État et qui procède du même principe d'équilibre des forces, est une tendance à l'hypertrophie de l'administration consultative. Au quotidien, la plupart des interventions suppose l'accumulation d'une série d'avis qui ne peut que retarder la décision. Cette stratification des avis, admise par toutes les parties prenantes, a été évoquée lors des réflexions auxquelles ont donné lieu les perspectives de décentralisation.
(1) L'archéologie à tous les niveaux
Dans la perspective qui était celle de son enquête, l'archéologie, dont l'importance pour le patrimoine national n'est pas en cause, est apparue à votre rapporteur spécial à la fois comme un facteur de ralentissement des opérations - mais c'est un peu la loi du genre quelle que soit l'opération d'aménagement- et comme une source de dépenses supplémentaires.
Il a pu constater la méfiance, voire l'hostilité qui caractérisent assez souvent les relations entre les services des Monuments historiques et ceux de l'Archéologie.
L'apport de l'archéologie en matière de monuments historiques est indéniable. C'est ainsi qu'en matière de datation des matériaux, ce sont les archéologues qui sont les plus aptes à déterminer la date de certaines parties du bâtiment quand les données stylistiques sont peu caractéristiques.
Faut-il cependant aller jusqu'à reconnaître une compétence de principe de l'archéologue sur l'ensemble du bâtiment même non enterré dans le cadre d'une « archéologie » dite « en élévation » ?
La question, certes de nature scientifique, relève aussi d'un choix de politique culturelle générale, surtout si ces opérations « en élévation » sont à financer sur le budget des monuments historiques. La logique est de considérer que l'intervention de l'archéologue au-dessus du niveau du sol doit rester tout à fait exceptionnelle et être effectuée à la demande du conservateur des monuments historiques et, en tous cas, pas contre sa volonté.
Votre rapporteur spécial n'a donc pas eu le sentiment qu'il régnait un climat de bonne intelligence entre les services des Monuments historiques et de l'archéologie. Cette impression a été confirmée à la lecture des actes d'un colloque « Science et conscience du patrimoine »2(*), au cours duquel M. André Lablaude, architecte en chef des monuments historiques, a porté un jugement particulièrement direct : « On est souvent étonné, presque gêné, lors de fouilles en intérieur, ou aux abords d'églises médiévales, de voir la précision et l'attention que peuvent porter les archéologues à nos pauvres vestiges enterrés, maçonneries grossières de moellons, remblais de tranchées, fragments de sarcophages, mobiliers souvent misérables où, au moindre fragment de chapiteau, apparaît, par contraste, comme un trésor insigne, alors même que si le regard s'élève au-dessus du dos des fouilleurs, il découvre des dizaines de chapiteaux équivalents, des merveilles d'architectures, de sculptures, de décors, mais aussi d'informations techniques, scientifiques et archéologiques qui sont là, au-dessus de leurs têtes, mais qui ne voyaient jamais jusqu'ici que leurs nuques. Que l'archéologue aujourd'hui, comme l'homme préhistorique après les grandes glaciations, redresse l'échine, qu'il évolue vers une station debout, repositionne son cerveau en conséquence et découvre alors qu'il y a de l'archéologie au-dessus du sol, on ne peut que s'en réjouir. »
Poursuivant des propos d'une rare franchise, M. Lablaude n'hésite pas à poser la question : « est-il réellement nécessaire, au nom de la connaissance scientifique, de pousser systématiquement à la fouille, ou, pire encore, de céder à cet avatar moderne, qu'est la crypte archéologique, toujours trop basse sous plafond pour être ouverte au public, mais dont on s'efforce en revanche de justifier l'aménagement, souvent coûteux, par une hypothétique accessibilité ultérieure aux scientifiques et aux chercheurs, êtres mythiques, par définition rampants, comme des sortes de spéléologues culturels ? Tout le monde sait qu'une fouille déjà effectuée, qu'une fouille déjà publiée n'intéresse plus réellement, a posteriori aucun chercheur. Tout le monde sait que ces cryptes ne sont que des tombeaux que personne ne visite et où, faute d'éclairage, faute d'assainissement, faute de ventilation, se détruisent par l'humidité ou par incurie, quand elles ne servent pas de dépôt de matériel pour la paroisse ou pour les services techniques, les trésors archéologiques qui, quelques années auparavant, avaient suscité l'émerveillement de la communauté scientifique ».
Il est clair qu'il faudra, tôt ou tard, clarifier les relations entre les deux services et surtout établir une doctrine au niveau national précisant dans quelle mesure le souci archéologique doit être pris en compte en matière de patrimoine monumental.
(2) Le principe d'auto consultation interne généralisée
Les témoignages se multiplient pour dénoncer une sédimentation des procédures, voire leur enchevêtrement, qui tend à paralyser l'action de l'Administration. Le diagnostic de la situation actuelle fait par le Président de la Compagnie des ACMH rejoint très largement celui de votre rapporteur spécial. M. François Botton souligne une certaine dégradation du service résultant, notamment, d'une complexité excessive due à la stratification des avis.
L'accumulation des avis est devenue un mode de fonctionnement pour de multiples raisons. Tandis que certains y trouvent leur compte, le système y voit une garantie contre l'arbitraire en une matière où beaucoup de choses relèvent de préférences personnelles et une protection contre les risques juridiques nés de l'imbrication des procédures.
Un des paradoxes est que cette complexité est parfois perçue comme un moyen de limiter l'influence du maillon fort de la chaîne, l'ACMH. A certains égards, le conservateur des monuments historiques a tout intérêt à multiplier les consultations des inspecteurs généraux des monuments historiques à la fois pour se conforter dans ses propres choix et pour être en mesure de contrer, le cas échéant, le projet d'un architecte en chef des monuments historiques qui ne lui conviendrait pas.
Plus généralement, l'accumulation des avis paraît une protection contre l'arbitraire -ce qui n'empêche pas des projets atypiques de voir le jour- même s'il est des observateurs pour considérer que le garde-fou que constituent les instances consultatives, commissions régionales du patrimoine et des sites et commission supérieure des monuments historiques, est tout relatif étant donné la place dominante que prennent dans ses instances, les membres du microcosme des monuments historiques.
L'administration des monuments historiques est sans doute une des rares dans laquelle les inspecteurs, qu'ils soient conservateurs ou architectes, donnent des avis sans procéder à de véritables inspections. Cette propension à la consultation généralisée est, il faut le dire, encouragée par certaines décisions juridictionnelles, qui s'expliquent dans leur contexte -l'affaire du donjon de Falaise-, mais qui aboutissent à obliger l'administration des monuments à faire contrôler par sa main gauche ce qu'elle fait de sa main droite, en l'occurrence à soumettre ce qu'elle fait au titre des monuments historiques à sa législation sur les abords.
Soumettre deux monuments historiques voisins à leur législation respective sur les abords peut paraître satisfaisant à tous ceux qui craignent l'arbitraire du système et souhaitent donc la multiplication des contrepouvoirs. Mais il faut reconnaître que l'on entérine, ainsi, au détriment de la dynamique d'ensemble, une structure administrative quasi confédérale.
b) L'enlisement de l'Inventaire général
Dans l'esprit des pères fondateurs du service des monuments historiques, protection et inventaire étaient étroitement liés. Conserver, c'était d'abord inventorier, comme en témoigne la terminologie même du classement et de l'inscription à l'inventaire supplémentaire.
Quand en octobre 1830, un rapport de Guizot préconise la création d'un poste d'inspecteur général des monuments historiques, il précise que cet inspecteur doit préparer « dans sa première et générale tournée un catalogue exact et complet des édifices qui méritent une attention sérieuse de la part du gouvernement » pour ajouter que les éléments de ce catalogue seront au ministère de l'intérieur « où ils seront classés et consultés au besoin », ce qui semble donc bien être la valeur initiale du terme « classement ».
L'histoire de la commission des monuments historiques chargée à partir de la fin de 1837, de dresser la liste des édifices méritant une protection, fut celle d'une lente et décourageante découverte de l'immensité du patrimoine français. Les missions des inspecteurs s'achèvent toujours sur un sentiment d'impuissance tant les provinces paraissent inépuisables.
(1) Le projet Malraux- Chastel : une ardente obligation
Après un certain nombre de tentatives, notamment au moment de la Libération, l'idée d'un Inventaire général des richesses patrimoniales de la France a été relancée et mise en oeuvre par André Malraux et André Chastel en 1964.
« Recenser, étudier, et faire connaître toute oeuvre qui, du fait de son caractère artistique, historique ou archéologique, constitue un élément du patrimoine national », tel est l'objectif qu'avait fixé la commission nationale chargée de préparer l'établissement de l'inventaire général des monuments et des richesses artistiques de la France.
Le champ d'investigation de ces « arpenteurs du patrimoine » va, selon la formule souvent citée, de « la petite cuiller à la cathédrale » . Il comprend le patrimoine actuel -et non disparu- immobilier ou mobilier, qu'il soit public ou privé, correspondant à la période qui va de l'an 400 à nos jours.
Le domaine couvert était déjà à l'origine immense mais il est devenu, à proprement parler, infini, du fait tant de l'élargissement constant du concept de patrimoine que d'une conception de plus en plus complète de l'Inventaire général, qui doit s'attacher non seulement à décrire l'état actuel mais à retracer l'histoire du bien, compte tenu des destructions, des modifications et des additions opérées au cours du temps.
Au départ l'ambition était noble. Elle tirait sa légitimité de l'École des Annales, de l'ouverture de la science historique au grand nombre et de l'intérêt qu'elle porte désormais, au-delà de l'étude de quelques ouvrages remarquables, à l'ensemble des oeuvres construites ou produites. Le projet d'inventaire général s'inscrivait dans le cadre de la planification à la française mais avec un esprit et un élan qui auraient dû préserver cette ardente ambition de tout risque de bureaucratisation.
Votre rapporteur spécial note que, lors des préparatifs techniques au niveau ministériel, il avait été conclu de « ne pas constituer dans l'immédiat un nouveau service administratif », l'opération devant être « limitée dans le temps ».
En outre, le mode d'organisation devait être largement décentralisé et bénéficier de l'apport de concours bénévoles dans le cadre de « commissions nationale et régionales largement ouvertes » de nature à offrir « un cadre infiniment plus large et plus souple que celui du service administratif classique ».
Bref, l'inventaire avait été conçu comme une administration de mission, sur le modèle de la DATAR, dont le ressort devait être une sorte de mobilisation générale : « l'idée d'étendre sur tout le territoire un réseau actif de veilleurs, ou de décréter une mobilisation des bénévoles, une sorte de levée en masse de toutes les bonnes volontés au service du Patrimoine », pour reprendre la formule de Mme Isabelle Balsamo, lors du colloque précité, ne pouvait que flatter « le sens épique de l'histoire » qu'avait André Malraux.
Conscient des difficultés qui l'attendaient, la commission nationale de l'inventaire s'était initialement prononcée pour une opération en deux temps : d'abord un pré-inventaire confié aux associations, aux sociétés savantes, aux érudits locaux, puis l'inventaire proprement dit, qui aurait été réalisé par des chercheurs au fur et à mesure de l'extension administrative dans les régions.
Effectivement, le recrutement des premières commissions régionales se fit principalement parmi les archivistes, les professeurs, les conservateurs de musée, marquant ainsi le souci d'André Chastel de « ne pas laisser échapper la trame provinciale ».
L'état d'avancement de l'Inventaire général
Au 31 décembre 2000, 8 105 communes avaient été inventoriées et le résultat de cette étude de cet inventaire mis sur internet. 2 000 communes environ sont actuellement en cours d'inventaire. Par ailleurs, 20.418 communes ont fait l'objet d'une documentation consultable dans les services des directions régionales des services culturels. Au total, 250.000 dossiers ont été réalisés portant sur 116.168 édifices et 133.888 objets.
Il faut souligner que le nombre d'édifices ou d'objets signalés dans les enquêtes est estimé à 10 fois le nombre de ceux donnant lieu à constitution de dossiers, ce qui porte le total d'édifices ou d'objets repérés à 2,5 millions.
Actuellement, l'inventaire progresse à raison de 10.000 dossiers par an. C'est ainsi qu'en 2001, 6.634 dossiers d'édifices et 8.242 dossiers d'objets ont été achevés.
En terme de diffusion, le travail de l'Inventaire général donne lieu d'une part, à des publications et d'autre part à une banque d'image.
La banque d'image de l'inventaire contient environ 3 millions de photographies et progresse de 100.000 nouveaux clichés par an. 83.844 notices accessibles sur internet sont accompagnées d'au moins une image. La base s'est enrichie de 16 922 photos en 2002.
Les publications de l'Inventaire général comportent 724 titres et s'accroissent d'environ 40 titres par an. 569 ouvrages sont publiés dans les 8 collections nationales, dont 130 aux éditions du patrimoine et 439 dans les éditions régionales.
L'inventaire général travaille beaucoup dans le cadre « d'aires d'études » au nombre d'environ 200. Les 2/3 de celles-ci font l'objet de conventions de partenariat. C'est ainsi qu'ont été signées 83 conventions : 6 avec des régions, 32 avec des départements, 37 communes ou groupements de communes et 7 avec des parcs naturels régionaux. 33 nouvelles conventions sont en cours de nouvelles négociations.
L'inventaire général est partie prenante dans 4 protocoles d'expérimentation et de décentralisation : Lorraine, Lozère, Seine-St-Denis et Aquitaine. A ces protocoles se sont ajoutés 3 nouvelles expérimentations en 2002 dans le département de la Creuse, dans les régions de Midi-Pyrénées et Poitou Charente.
Les agents de l'État affectés au service de l'Inventaire général sont au nombre de 303, dont 256 répartis dans les 26 DRAC et 17 affectés en administration centrale.
Les crédits centraux affectés à la sous-direction de l'Inventaire, ont été de 7 millions d'euros. S'y ajoutent des crédits déconcentrés de 4,1 millions d'euros dont 2,3 millions d'euros pour l'État et 1,8 million d'euros pour les collectivités.
Un état détaillé de l'avancement de l'Inventaire figure en annexe
(2) La déconnexion entre Inventaire et protection, entre connaissance et action
L'élan initial espéré par les fondateurs s'est donc essoufflé à la suite un processus classique de professionnalisation de la démarche avec, pour corollaire, une autonomie de fonctionnement du service quasi totale.
Quarante ans ou presque après le début de l'entreprise, on peut dire que le projet s'est enlisé. D'une part, sur le plan scientifique, certains contestent les méthodes employées qui relèvent d'une mécanique lourde sur le plan intellectuel. Ainsi pour Jacques Pérouse de Montclos, la méthode patrimoniale a évolué de telle façon que l'inventaire relève beaucoup plus de la littérature que des sciences, notant que le recours à l'informatique a eu pour effet paradoxal de produire à l'origine, c'est-à-dire dès 1964, une amplification du genre descriptif. L'ordinateur n'acceptant que des mots, il fallait pour l'utiliser, paraphraser toutes les images, exercice qui fut gracieusement appelé « verbalisation ».
D'autre part, la lenteur des progrès a conduit, en 1984, les services de l'Inventaire général à relâcher son effort géographique pour procéder à des inventaires thématiques plus rapides et susceptibles de donner lieu à des publications plus intéressantes pour le secteur et sans doute plus gratifiantes pour les rédacteurs.
Il est paradoxal, mais hautement significatif, qu'alors même que l'Inventaire se tournait délibérément vers les nouvelles formes de patrimoines et notamment le patrimoine industriel, les conservations régionales des monuments historiques ont, bien souvent, fait précéder leurs mesures de protection d'études, réalisées par leurs propres services de documentation, voire commandées à l'extérieur !
Votre rapporteur spécial relève également que les cellules protection au sein des CRMH n'utilisent pas le vocabulaire de l'Inventaire dans les dossiers de protection.
Sur le papier les résultats, quantitatifs, sont impressionnants. Deux bases de données recensent la liste des oeuvres protégées au titre des monuments historiques : Mérimée, qui recense 158 000 références en matière de patrimoine architectural, et Palissy, qui rassemble 235 000 références en matière d'objets mobiliers. S'y ajoute les bases Archidoc, un répertoire bibliographique de 74 000 références, la base Thésaurus, relative au vocabulaire raisonné et la base Mémoire qui regroupe 174 000 images numériques.
Mais tout cela est-il vraiment opérationnel ? Votre rapporteur spécial qui a rencontré un certain nombre de professionnels lui ayant déclaré qu'ils ne se servaient pas des données de l'inventaire -tout en contestant la rigueur scientifique-, estime qu'une évaluation de l'efficacité de ces outils doit être entreprise.
Bref, il y a un cloisonnement entre les CRMH et les services de l'Inventaire que l'on peut certes justifier par le caractère différent des démarches, l'une scientifique, l'autre opérationnelle, mais qui ne manque pas d'étonner.
Certes, il faut y voir la conséquence de la nécessité pour les services de l'Inventaire de définir une planification propre de ses travaux et de s'y tenir, mais aussi le fonctionnement en circuit fermé d'un service aux préoccupations plus scientifiques qu'opérationnelles, et dont les membres ne résistent pas toujours à la tentation du chercheur qui souhaite poursuivre sa recherche sans limite.
Sans doute est-il trop tard pour retrouver les intentions originelles et essayer de combiner, comme le font les Anglo-saxons, la passion et la bonne volonté des amateurs avec le travail des professionnels.
Mais il est indispensable de revoir, à l'occasion du processus de déconcentration actuellement à l'étude (cf. infra) l'organisation de l'Inventaire général pour y réintroduire un souci d'efficacité, étant entendu que les préoccupations scientifiques pourraient toujours être transférées à des unités dans le cadre du Centre National de la Recherche Scientifique.
2. La maîtrise d'ouvrage de l'État en quête de cohérence et de moyens
Dans son rapport public de 2001, la Cour des comptes pose le problème de l'organisation de la maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'État pour aboutir à un jugement plutôt désabusé : « aucune des formules successivement retenues n'a permis de trouver la solution équilibrée qui assurerait la prééminence du maître d'ouvrage, tout en garantissant le fonctionnement efficace d'une équipe compétente chargée de traduire techniquement ces demandes et de surveiller la façon dont les maîtres d'oeuvre et les entreprises les satisfont ».
La formule que la Cour appliquait à la répartition des tâches entre les deux organismes au niveau national dans la maîtrise d'ouvrage déléguée, vaut également pour la maîtrise d'ouvrage en région.
a) Les difficultés de la maîtrise d'oeuvre au niveau national
La Cour des comptes a surtout, dans le rapport susmentionné, critiqué la façon dont était organisée la maîtrise d'ouvrage pour les immeubles appartenant au ministère de la Culture, considérant que la répartition des tâches entre le Service national des travaux -SNT- et l'EPMOTC, établissement public constructeur à vocation généraliste, était particulièrement confuse.
A cet organisme dimensionné pour les opérations de taille moyenne, s'oppose l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'État, créé en 1998 pour conserver et rassembler les capacités techniques des établissements constructeurs, établissement public du Grand Louvre ou mission interministérielle des grands travaux.
L'EPMOTC : chiffres et projets
L'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels de l'État -EPMOTC- a été créé par décret le 19 mai 1998. C'est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de la culture et de la communication.
Il est issu de la fusion entre la MIGT (mission interministérielle des grands travaux de l'État) et l'EPGL (établissement public du Grand Louvre.
L'EPMOTC a pour mission d'assurer, à la demande et pour le compte de l'État, tout ou partie de la maîtrise d'ouvrage des opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles appartenant à l'État, y compris d'immeubles remis en dotation à des établissements publics de l'État, et représentant un intérêt culturel, éducatif ou universitaire.
L'ensemble des opérations d'études ou de réalisations représente un volume d'investissement de l'ordre de 0,58 Md€ (3,8 MdsF).
Son budget de fonctionnement au titre de l'année 2001 est de 7,47 M€ (49 MF) comprenant 75 postes budgétaires au 1/01/2001.
Parmi les projets en cours d'études figurent : les écoles d'architecture : Paris-Val de Seine, Quai Malaquais, le musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée à Marseille et l'université Paris VII Denis Diderot, Paris rive gauche.
Parmi les projets en cours de réalisation ou d'étude sous la responsabilité de l'EPMOTC on peut citer principalement : le musée du Louvre, le centre national de la danse, à Pantin, la maison du cinéma 51, rue de Bercy (ancien American Center), le Collège de France (*), l'Union centrale des arts décoratifs, le château de Versailles, le musée d'Orsay, le musée de l'Orangerie, la cité de l'architecture et du patrimoine, le Grand palais, le théâtre national de l'Odéon, l'amphithéâtre Verniquet, le Muséum d'histoire naturelle (*), l'institut national de l'histoire de l'art, l'immeuble du ministère la de culture et de la communication, rue des Bons Enfants.
(*) Ces opérations sont financées sur des crédits du ministère de l'éducation nationale, de la recherche et des technologies
Votre rapporteur spécial n'est pas persuadé que la fusion des deux organismes, qui semble la meilleure formule du point de vue de la Cour, résolve la question.
En revanche, à l'instar de celle-ci, il estime qu'en « l'état actuel du droit de la concurrence dans l'Union européenne », la question de la régularité du monopole des ACMH « reste posée ».
(1) La fusion SNT/EPMOTC, une vraie solution ?
Le ministère de la Culture dispose, sans compter les cellules internes des directions, de deux organismes, le SNT et l'EPMOTC, qui, pour la Cour, illustrent la difficulté du ministère de la Culture à choisir entre les différentes formules.
S'interrogeant sur la raison du recours à deux organismes aux statuts et aux stratégies différents, elle ne se déclare convaincue par aucune des règles de répartition des compétences avancées par l'Administration, qu'il s'agisse de celle fondée sur la dimension de l'opération ou de celle consistant à confier au SNT les travaux touchant à des monuments historiques et à l'EPMOTC, ceux relatifs autres types d'édifices.
Il y a là pour elle une source d'ambiguïté d'autant plus que, ainsi que l'observe le contrôle d'État, il y a, avec le Palais de Chaillot, des cas où le SNT et l'EPMOTC interviennent concurremment sur le même bâtiment.
Après ce rappel, il faut également faire figurer dans les éléments du contexte la question des modes opératoires de nature juridique qui différencient l'EPMOTC du SNT.
L'EPMOTC est une entreprise de maîtrise d'ouvrage déléguée de travaux, dont la Cour des Comptes souligne d'ailleurs que « rien si ce n'est son statut d'établissement public administratif, ne distingue de ses concurrents parapublics et privés ».
Effectivement, l'EPMOTC exerce ses missions dans le cadre de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses relations avec la maîtrise d'oeuvre privée. Conformément aux articles 4 et 5 de cette même loi, des opérations lui sont confiées dans le cadre de convention de mandat ad hoc conférant à l'établissement un rôle de mandataire.
La convention doit notamment préciser sous peine de nullité :
· la consistance de l'ouvrage concerné ainsi qu'en annexe la programmation détaillée de l'opération et son calendrier prévisionnel ;
· le mode de financement de l'ouvrage, ainsi que les conditions dans lesquelles le maître d'ouvrage fera l'avance des fonds nécessaires.
Il est important de remarquer que toute modification du programme ou du budget prévisionnel nécessite la passation d'un avenant à la convention initiale. Cet avenant doit, comme la convention initiale, être approuvé par le conseil d'administration de l'établissement avant d'être visé par le contrôleur financier du maître d'ouvrage comme de celui de l'EPMOTC.
On voit que, si l'on procédait à la fusion entre le SNT et l'EPMOTC, l'établissement de conventions de mandat pour un grand nombre de relativement petites opérations, pouvant porter sur des travaux de « simple entretien », aurait pour conséquences de rigidifier la programmation. Cette rigidité serait d'autant plus forte que toute modification du détail des opérations devrait faire l'objet d'une approbation expresse de toutes les parties prenantes.
On devrait également revenir sur certains éléments de souplesse qui caractérisent la gestion actuelle du SNT :
· dès lors que l'ensemble des travaux serait confié à un EPMOTC élargi dans le cadre de conventions de mandat et ce, même si l'on s'efforçait de mettre au point des conventions-cadres, il deviendrait plus difficile de substituer une opération à une autre au cours d'un même exercice en fonction de l'état d'avancement du dossier, pratique certes peu orthodoxe mais inévitable.
On note que l'annulation d'une opération initialement programmée devrait rendre caduque la convention de mandat correspondante, ce qui ne peut être que la source de gaspillage de temps ;
· par ailleurs, certaines facilités, tout aussi peu orthodoxes, deviendraient sans doute impossibles et, notamment, la sur-programmation opérée par la direction de l'architecture du patrimoine, qui inscrit chaque année à son budget d'investissement une programmation excédant largement les crédits inscrits en loi de finances (le programme excède en 2001 de près de 15,24 Md€ les crédits inscrits en loi de finances initiale).
Cette pratique, qui tend à éviter que d'éventuels ajournements d'opérations ne viennent compromettre la consommation des crédits a pour conséquence d'obliger, parfois en fin de gestion, à renoncer à un certain nombre d'opérations initialement programmées.
Pour des raisons pratiques, ces annulations interviennent moins sur des opérations programmées par les DRAC qui font intervenir d'autres partenaires qui ne comprendraient guère que l'on revienne sur des décisions prises, que sur celles programmées par le SNT.
Un certain nombre de difficultés pratiques resteraient de surcroît à régler3(*). En revanche, une réflexion doit intervenir pour redéfinir les frontières des compétences entre les services, le SNT et l'EPMOTC.
Aux côtés des établissements publics, souvent les mieux placés pour assurer leur propre maîtrise d'ouvrage sur les travaux courants et la maintenance des installations techniques, ce qui est notamment le cas pour les plus gros d'entre eux, Opéra de Paris, Centre Georges Pompidou, il faut rappeler que certains établissements publics ont vocation à assurer les travaux de maîtrise d'ouvrage qu'il s'agisse de l'établissement public de Versailles ou de l'établissement public du musée du Quai Branly qui a la qualité d'établissement constructeur.
Considérant que les structures existantes ne font pas le même métier, on pourrait néanmoins procéder aux ajustements suivants :
· à l'EPMOTC, les opérations lourdes justifiant le recours à une convention de mandat, étant entendu que cet établissement doit pour tous les immeubles sur lesquels il intervient s'occuper également des travaux de clos et de couvert ;
On peut rappeler que le SNT, qui est un service à compétence nationale, a été créé par un décret du 3 janvier 1990 pour mettre fin à la situation de crise que traversait la DRAC d'Île-de-France et pour reprendre une partie des fonctions de la Division des constructions publiques du ministère de la Culture.
Le SNT fut donc chargé d'assurer, pour le compte des directions d'administration centrale, la conduite d'opérations sur les immeubles qui ne relevaient pas du champ de compétence normale de la DRAC. Il s'agit des résidences présidentielles, des édifices affectés au ministère de la Défense et régis par une convention culture/défense, des grands domaines et palais nationaux, ainsi que de quelques grands bâtiments civils comme le Panthéon, le Palais de Chaillot et les grands théâtres.
Un arrêté devrait intervenir pour adapter le statut du SNT, compte tenu des dispositions du décret n° 97-464 du 9 mai 1997, relatif à la création et à l'organisation des services à compétence nationale.
Il est prévu que le service exerce, à la demande du directeur de l'administration générale et du directeur de l'architecture et du patrimoine, des missions de maîtrise d'ouvrage sur les immeubles bâtis et non bâtis de l'État, dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de la culture, ainsi que pour l'organisation des cérémonies nationales et pour le transfert, au Panthéon, de cendres illustres.
Le SNT participe à l'élaboration du programme des travaux en liaison avec la direction ou l'établissement public dont dépend l'immeuble. Il propose l'enveloppe financière prévisionnelle et le calendrier des travaux. Il conclut avec le maître d'oeuvre et les entreprises les marchés d'études et de travaux. Il assure le suivi de la réalisation des travaux et l'exécution des marchés.
Axé à l'origine sur la conduite d'opérations, le SNT s'est repositionné dans un rôle de maître d'ouvrage :
-vis-à-vis des maîtres d'oeuvre, il s'est efforcé d'exercer ses prérogatives de maître d'ouvrage délégué, y compris vis-à-vis des ACMH et des ABF, notamment en intervenant sur le contenu des études ;
- vis-à-vis des administrations centrales, il s'est efforcé de mettre au point des programmations pluriannuelles permettant d'arrêter des schémas directeurs concernant, soit un immeuble particulier, soit tous les immeubles d'une direction. C'est ainsi qu'a été approuvée une série de schémas directeurs pour l'Opéra Garnier, les Invalides, l'École Militaire, le Val de Grâce, le Palais Royal, le clos et le couvert de l'École nationale des beaux-arts, l'Hôtel de la Marine.
Au total, le SNT intervient sur 130 immeubles bâtis ou non bâtis pour un montant de près de 200 millions de francs de crédits en 2001, correspondant à 281 marchés.
· le SNT aurait lui compétence pour les travaux ordinaires chaque fois notamment que les travaux concernent des établissements publics ou des services à compétence nationale échappant au cadre régional de droit commun. Il serait également compétent pour des monuments historiques de caractère particulier, dont l'importance, le rayonnement et les enjeux politiques justifient un suivi spécial par l'Administration. Tel est le cas des résidences présidentielles ou de celle du Premier ministre à Versailles, des grands palais et domaines nationaux, ainsi que de quelques monuments d'importance tout à fait symbolique comme le Panthéon et l'Arc de Triomphe, ou faisant l'objet de conventions de financement interministérielles ;
· à la DRAC enfin les autres édifices d'importance plus modeste comme les cathédrales ou les immeubles de dimension moins importante.
(2) L'EPMOTC et les architectes en chef au regard des règles de la concurrence européenne
Pour le ministère des Finances, il ressort des textes définissant les missions de l'EPMOTC qu'il peut être fait appel aux services de cet établissement en dehors de toute prise en concurrence.
Il s'agit en effet d'un établissement public à caractère administratif, qui a pour mission d'assurer, à la demande et pour le compte de l'État, tout ou partie des attributions de la maîtrise d'ouvrage telles qu'elles sont définies par les articles 3 (mandat) et 6 (conduite d'opération) de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée dite loi MOP.
L'EPMOTC peut donc être chargé des opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration, de gros entretien ou de réutilisation d'immeubles appartenant à l'État, mais également, à titre onéreux, à la demande et pour le compte des collectivités locales ou de leurs établissements publics.
La dispense de mise en concurrence s'inscrit donc dans le cadre légal des missions du maître d'ouvrage délégué ou du conducteur d'opération prévu par la loi MOP.
Le ministère des finances adhère pleinement à l'argumentaire fourni par les autorités françaises à la Commission Européenne, le 18 décembre 2000, en réponse au recours pré-contentieux contre la loi MOP. II y est exposé que le contrat de mandat n'est pas un service soumis à la directive 92/50 et que les missions déléguées sont spécifiques et ne peuvent être confiées qu'à des entités déterminées. Il persiste dans son analyse bien qu'un avis motivé de la Commission a, toutefois, été adressé le 26 juin 2002 aux autorités françaises pour non-compatibilité de la loi MOP avec le droit communautaire.
Pour ce qui est des architectes en chef des monuments historiques, le ministère de la Culture estime que les missions des ACMH, considérées comme pouvoirs adjudicateurs, ne relèveraient pas des dispositions de la directive « service 97/SC/CEE ».
Leurs activités à la demande ou pour le compte de l'État c'est-à-dire, d'une part, une mission d'expertise conseil auprès de l'État et d'autre part, une mission de maîtrise d'oeuvre sur les monuments historiques, seraient exclues du domaine de la concurrence.
Pour qu'ils exercent leurs activités de maîtrise d'oeuvre en monopole, trois conditions doivent être réunies : l'intervention doit s'effectuer sur un monument historique classé, être financée par le ministère de la Culture, et ne concerner que des travaux de restauration. Dans les autres cas, ils exercent leur activité sous forme libérale, et sont soumis à la concurrence sans aucune restriction.
b) Des services extérieurs structurellement débordés
La situation actuelle n'est pas satisfaisante, ni pour l'entretien qui relève des architectes des bâtiments de France au niveau départemental, ni pour les travaux de restauration qui sont de la responsabilité des conservateurs régionaux des monuments historiques. En dépit de la qualité des personnels et d'une motivation qu'il a perçue à l'occasion de tous les entretiens et visites sur place auxquels il a procédé, votre rapporteur spécial note que le manque de moyens doit aussi être analysé dans la perspective d'une redéfinition des tâches des uns et des autres.
(1) Les limites de la maîtrise d'oeuvre des ABF en matière d'entretien
L'entretien des monuments incombe aux architectes des bâtiments de France - ABF- qui portent le titre de « conservateur » du monument. Ceux-ci ont, d'après le décret n° 84-145 du 27 février 1984 portant statut particulier du corps, la qualité de conservateurs des monuments et « la charge des travaux d'entretien et de réparations ordinaires dans les palais nationaux et les bâtiments affectés au ministère de la culture ».
Les ABF sont les héritiers des « architectes ordinaires » qui assistaient les ACMH et assuraient une permanence et un suivi sur le terrain. Par l'effet d'une sorte de « Yalta », une nouvelle division du travail s'est établie dans laquelle les ABF ont, pour ainsi dire, acquis leur indépendance.
Au terme du décret susmentionné, les ABF, qui exercent leur activité au niveau du département, ont désormais des compétences propres. D'une part, ce sont eux qui délivrent les autorisations de travaux aux abords des monuments protégés ; d'autre part, ils sont chargés de l'entretien sur les immeubles classés lorsque la maîtrise d'ouvrage appartient à l'État ou que ce dernier subventionne les travaux.
Or, le système est rendu compliqué et peu efficace pour deux raisons. D'une part, les architectes des bâtiments de France sont amenés à consacrer de plus en plus de temps aux questions d'urbanisme au détriment bien souvent de leurs tâches en matière d'entretien des monuments ; d'autre part, le financement des opérations est organisé au niveau régional, ce qui suppose une série de va et vient qui, sans bonne entente aux deux niveaux, peut engendrer des retards.
En fait, tout repose sur le facteur humain. Si l'architecte des bâtiments de France s'entend bien avec ses interlocuteurs, qu'il s'agisse du conservateur régional des monuments historiques ou, le cas échéant, de l'administrateur du monument du Centre des monuments nationaux, le système fonctionne dans des conditions acceptables. Dans le cas contraire, on voit se multiplier les dysfonctionnements.
Soit les opérations d'entretien ne sont pas faites, soit elles sont effectuées proprio motu par l'architecte des bâtiments de France, parfois sans que la conservation régionale des monuments historiques en soit informée. Il est arrivé, a-t-on signalé à votre rapporteur spécial, que l'architecte en chef des monuments historiques soit arrivé pour entreprendre une intervention et qu'il ait découvert sur place qu'elle avait déjà été réalisée par le service départemental de l'architecture.
Un certain nombre de CRMH, tout comme le SNT, avaient pourtant cru trouver une solution, dont votre rapporteur spécial a estimé plus haut qu'elle devait être examinée : faire assister les ABF dans leur mission de maîtrise d'oeuvre, de travaux ou de conservation, par des prestataires extérieurs, qu'il s'agisse d'architectes, d'ingénieurs ou d'autres techniciens. Malheureusement, certains de ces contrats passés sous la forme d'assistance à maîtrise d'ouvrage, ont été remis en cause par le contrôle financier déconcentré, pour lequel de tels contrats sont assimilables à de l'achat de main-d'oeuvre.
Considérant qu'il est difficile d'envisager de faire assister les ABF par des maîtres d'oeuvre privés en raison de problèmes de partage de responsabilités, on pourrait envisager de passer des marchés d'assistance pour la phase de programmation comportant une part à commandes destinée à passer au même titulaire des missions de maîtrise d'oeuvre.4(*)
En fait, il suffirait pour permettre cette opération de prendre un texte réglementaire, sans doute un arrêté, qui disposerait que les architectes des bâtiments de France peuvent demander aux maîtres de l'ouvrage d'être assistés dans leur mission de surveillance des édifices par un autre architecte ou par tout spécialiste dont l'intervention se révélerait nécessaire à l'exercice de leur mission ou même de déléguer sous leur responsabilité la maîtrise d'oeuvre de certaines opérations.
Une telle solution certes séduisante ne règle pas tous les problèmes de responsabilité. Comment, notamment, ne pas confier à l'ABF le soin de choisir le titulaire de la prestation d'assistance technique ; mais alors, lui donner le choix du maître d'oeuvre ou du prestataire extérieur, c'est amener le CRMH ou le SNT à payer pour des prestataires qu'ils n'auront pas choisis...
Par ailleurs, l'article 38 de la loi SRU n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 laissait planer un doute sur les missions de maîtrise d'oeuvre statutaire des ABF, dans l'aire géographique de leur compétence administrative, au titre de l'entretien des monuments historiques classés. Ce doute, qui les a parfois amenés à refuser d'assumer certaines responsabilités, a été levé.
La circulaire du ministre de la Culture (n°006061) en date du 22 août 2002 est venue préciser les conditions de d'exercice de la maîtrise d'oeuvre statutaire sur les immeubles classés n'appartenant pas à l'État, en complétant celle du 24 avril 2001 et en réaffirmant que « ces missions sont assurées par l'État à titre gratuit et ne correspondent pas à un exercice libéral de l'activité des architectes des bâtiments de France », pour préciser, en outre, que les actes accomplis par les ABF dans le cadre de cette mission relèvent bien de la responsabilité de l'État.
(2) L'État et la maîtrise d'ouvrage
Selon le rapport de M. François Cailleteau, on a pour ainsi dire détourné l'article 9 de la loi de 1913 qui prévoit dans son article 3 que l'État peut toujours faire exécuter par l'administration et à ses frais, avec le concours éventuel des intéressés, les travaux indispensables à la conservation des monuments.
L'article 9 de la loi de 1913 conduit, selon lui, à une pratique peu admissible, dont la conséquence est la saturation des services des conservations régionales des monuments historiques. Il dispose, après avoir affirmé le principe de la nécessité d'une autorisation préalable pour les travaux et du droit de l'État de les surveiller, que la puissance publique peut toujours faire exécuter par l'administration et à ses frais, avec le concours éventuel des intéressés, les travaux indispensables à la conservation du monument.
Il s'agit, ni plus ni moins, que de la possibilité pour l'État de procéder à l'exécution d'office des travaux nécessaires pour éviter la dégradation d'un monument classé en cas de carence du propriétaire, indifférent ou impécunieux.
Sur la base de ce texte, s'est développée abusivement une doctrine consistant à conditionner le subventionnement d'une opération au transfert à l'État de la maîtrise d'ouvrage.
On note que l'article 11 du décret du 18 mars 1924 pris pour l'application de la loi de 1913 ne prévoit aucune conséquence de ce genre.
Le rapport de l'inspection générale des Finances a critiqué l'ajout par la loi du 12 juillet 1985, dite loi MOP, d'un quatrième alinéa à l'article 9 de la loi 1913 qui permet à l'État de rendre la maîtrise d'ouvrage au propriétaire par voie de convention.
En effet, si l'intention est louable, il s'agit de remettre le propriétaire à sa place, elle consacre une mauvaise interprétation de la loi.
Il en résulte non seulement la confirmation d'une mise à l'écart de principe du propriétaire, public ou privé, mais également une surcharge de travail des services de l'État qui, au lieu de se contenter de délivrer des autorisations, sont obligés d'être les maîtres d'ouvrage de droit commun sur les monuments historiques classés.
(3) Une insuffisance au moins relative de personnel
On a des raisons de penser que cette volonté d'accaparement de l'ensemble des tâches de maîtrise d'ouvrage est une des raisons de la surcharge de travail.
Toujours est-il que les personnels des CRMH ont à faire face à trop d'opérations, sans d'ailleurs qu'un quelconque intéressement ne vienne les récompenser du volume toujours plus important de travaux ou de factures traités par des agents, dont ils semblent que peu aient une formation comptable à l'origine.
Le rapport de M. Rémi Labrusse donne des indication intéressantes en ce qui concerne les cellules de maîtrise d'ouvrage : au 1er janvier 2002, 370 postes correspondaient à des tâches de maîtrise d'ouvrage, soit 233 dans les CMRH, 86 à l'EPMOTC, et 51 au SNT. Compte tenu de leurs compétences respectives, les grosses opérations pour l'EPMOTC, les opérations de moyenne importance pour le SNT et des petites opérations en région, les ratios agents/opérations sont très variables pour chaque structure. Tandis qu'à l'EPMOTC, chaque opération correspond à plus de deux agents, au SNT, le rapport s'inverse puisqu'un agent doit gérer 14 opérations. En CRMH, l'émiettement est encore plus fort puisque chaque agent s'occupe en moyenne de 60 opérations.
La question doit aussi être examinée plus globalement. D'une part les cellules protection-documentation ne sont-elles pas parfois surdimensionnées alors que dans beaucoup de régions l'essentiel de ce qui est à protéger l'a déjà été ? D'autre part et surtout, il faudrait s'interroger sur la répartition des personnels entre les différents services patrimoniaux.
Les effectifs des services patrimoniaux
3. Des rationalisations paralysantes
Tout au long de son enquête, votre rapporteur spécial a recueilli les plaintes des différents acteurs sur les contraintes, les incertitudes et difficultés de tous ordres rencontrées, en dépit de leur bonne volonté, pour l'application des règles financières, contrôle d'État ou réglementations des marchés, toujours plus exigeantes et rigoureuses pour les uns, toujours plus tatillonnes pour les autres5(*).
Tandis que les hommes du patrimoine y voient l'expression de l'acharnement de comptables coupés des réalités, les financiers se désespèrent de ce qu'ils considèrent comme la manifestation de l'incompétence et l'allergie naturelle du monde de la culture aux chiffres et à la rigueur. Toujours est-il qu'il y a là un vrai problème qu'il faudrait sans doute mettre à plat dans le cadre de l'audit technique.
a) Le nouveau code des marchés publics source de difficultés supplémentaires
La nouvelle réforme entrée en vigueur en janvier 2002 est l'exemple type d'initiative, globalement nécessaire, mais qui, en ce qui concerne le secteur des monuments historiques, a créé un certain nombre de difficultés réelles ou d'interprétation.
(1) L'application du nouveau code des marchés au Centre des monuments nationaux
Votre rapporteur spécial va évoquer, par anticipation sur les développements qui seront consacrés à l'ex Caisse nationale des monuments historiques devenue aujourd'hui le Centre des monuments nationaux, les multiples problèmes qu'a posé à cet établissement, l'entrée en vigueur du nouveau code des marchés.
L'appréciation du seuil de passation des marchés publics non plus au niveau de chaque fournisseur, mais au regard des quantités de biens et services analysés par nature à l'échelon de la personne responsable de marché (PRM) a contribué grandement à la paralysie financière de cet organisme.
L'existence pour le Centre des monuments nationaux d'une seule personne responsable des marchés sur l'ensemble du territoire national a pour conséquence de multiplier le nombre de marchés. Il est évident que si l'on raisonne par nature de produits ou de prestations, il faudra en théorie un seul prestataire de service de nettoyage pour tous les établissements ou un seul fournisseur de matériel de photocopie pour tous les monuments.
Sur un plan de principe, il y a là un risque d'inefficacité, puisque la passation au niveau central du marché destiné à approvisionner tous les sites gérés par l'établissement aurait pour effet de réserver l'accès du marché aux seules grandes entreprises au détriment de l'efficacité et sans doute des prix payés par l'administration. On note que la multiplication des lots, techniquement possible, est une source de complications dans les procédures et aboutirait au même résultat qu'une négociation locale sans avoir les mêmes avantages de rapidité.
En outre, les nouveaux principes ont pour conséquence une centralisation accrue des procédures administratives, à contre courant du processus de déconcentration voulu pour l'établissement et de nature à remettre en cause les avancées déjà réalisées. C'est ainsi, par exemple, que les régies d'avance deviendraient sans utilité, dès lors que les dépenses effectuées par ce moyen devraient, chacune et à l'échelon national, donner lieu à classement à l'intérieur de la nomenclature des produits pour permettre le suivi des seuils.
La seule solution consiste à réorganiser d'urgence le Centre des monuments nationaux pour multiplier au niveau adéquat le nombre des personnes responsables des marchés.
(2) La maîtrise d'oeuvre en matière de monuments historiques face la concurrence
La sous-direction des Monuments historiques avait demandé que les architectes en chef ne soient pas soumis au nouveau code des marchés publics, comme cela était le cas, dans l'ancien régime.
Comme elle n'a pas été suivie, on doit leur appliquer l'article 35-4° du code des marchés publics, relatif aux procédures négociées sans publicité préalable et sans mise en concurrence. Cet article concerne en effet les marchés qui ne peuvent être confiés qu'à un prestataire déterminé pour des raisons techniques, artistiques ou tenant à la protection de droits d'exclusivité, ce qui est manifestement le cas tant des architectes en chef que des vérificateurs des monuments historiques pour les missions qui sont les leurs en application du décret n° 80-911 du 20 novembre 1980.
Par ailleurs, tout comme l'ancien, le nouveau code ne permet pas de passer des marchés à des groupements de maîtrise d'oeuvre rassemblant l'ensemble des spécialistes nécessaires pour assumer la responsabilité d'une opération de restauration, en l'occurrence les ACMH, d'une part, et les bureaux d'étude technique divers pouvant intervenir dans des domaines particuliers, d'autre part.
Ainsi, dans le cas particulier des travaux relatifs à l'Opéra Comique, il n'est pas possible, selon le nouveau code, de créer un groupement entre la maîtrise d'oeuvre « Monuments historiques » et les différents bureaux d'étude technique pour aboutir à la passation d'un seul marché. Le maître d'ouvrage ne peut donc pas s'assurer d'un interlocuteur unique qui le garantit contre les renvois de responsabilité de ces différents prestataires.
Le nouveau code ne permet pas non plus de conserver le même bureau d'étude tout au long de l'opération de la conception à l'exécution.
A cet égard, deux solutions sont envisageables, mais qui n'ont, pas pour l'instant, reçu l'agrément du ministère des finances :
· d'une part, on pourrait lancer un appel à candidatures pour les deux phases d'études préalables, puis le projet architectural et technique, en montant un marché global comportant une tranche ferme et une tranche conditionnelle ; cette solution, qui permet d'encadrer strictement la rémunération de la maîtrise d'oeuvre est critiquable compte tenu de l'incertitude qui pèse sur la tranche conditionnelle ;
· d'autre part, on pourrait lancer deux marchés successifs, l'un pour l'étude préalable, l'autre pour la maîtrise d'oeuvre, mais alors on n'est pas non plus dans une situation satisfaisante dans la mesure où le bureau d'étude ayant réalisé l'étude préalable se trouve avantagé pour la maîtrise d'oeuvre.
Enfin, on peut regretter que, alors que le nouveau code des marchés publics inclut des prestations relatives aux monuments historiques, on n'ait pas jugé bon de soumettre les études correspondantes au régime allégé prévu à l'article 30 du nouveau code.
UNE POSSIBILITE POUR ASSOUPLIR LA CONTRAINTE DU CODE DES MARCHÉS
L'article 30 du nouveau code des marchés publics serait susceptible d'offrir une voie de résolution des multiples difficultés constatées en matière de code des marchés.
Il prévoit en effet que certaines catégories de marchés de services, dont les services culturels, sont soumises à un régime allégé, réduit à deux obligations :
- formulation des spécifications du marché par référence à des normes, quand elles existent ;
- envoi d'un avis d'attribution du marché.
Le décret n° 2001-806 du 7 septembre 2001, pris en application cet article, a ainsi fixé la liste des services concernés.
Cette liste pourrait être complétée d'un tiret relatif aux services de préservation des monuments et sites historiques.
Cette rédaction permettrait, en toute orthodoxie communautaire, de soumettre les services de restauration des monuments et bâtiments historiques au régime allégé de l'article 30 du code.
Par ailleurs, faire bénéficier de ce régime les services relatifs aux monuments historiques, serait opportun, s'agissant d'un secteur bien identifié et encadré, avec des procédures liées au recrutement des architectes chargés de la restauration des monuments historiques.
Ce choix ne conduirait nullement à écarter toute mise en concurrence, mais à faire jouer des procédures adaptées aux contraintes multiples et contradictoires. Les obligations spécifiques de mise en concurrence, notamment applicables au choix des bureaux d'études, pourraient faire l'objet d'un texte, soit normatif, soit d'une simple circulaire aux services opérationnels.
Ce texte prévoirait la possibilité de passer des marchés à tranches conditionnelles à un groupement composé d'un architecte en chef et d'un bureau d'études, la première tranche étant constituée de l'étude préalable et la seconde du marché de maîtrise d'oeuvre.
Par ailleurs la restauration d'oeuvres d'art attachées aux monuments historiques comme les vitraux, les peintures murales, les sculptures ou autres décors constitue, comme les objets mobiliers, un domaine où il importe de prendre en compte en priorité la qualité des interventions, et où le coût global se calcule dans la durée plutôt qu'en terme de rentabilité immédiate.
L'extension de l'article 30 du code des marchés publics aux oeuvres d'art liées au monument serait réellement nécessaire. Cette mesure permettrait à certaines petites entreprises d'accéder à la commande publique et de conserver des savoirs.
b) Les effets pervers des études préalables
Le cas des études préalables constitue un exemple caractéristique de ce qu'une mesure, a priori rationnelle - en l'occurrence imposer une étape de réflexion avant de procéder à une intervention -, peut à certains égards se retourner contre l'intérêt de l'Administration.
Même si le système reste indispensable, il n'en reste pas moins que l'on a mis en branle une mécanique qui a abouti à une triple inflation : inflation budgétaire, inflation technique et inflation des délais, sans que l'on ait la certitude qu'au bout du compte les monuments historiques en sortent véritablement gagnants.
(1) Le réveil des démons du perfectionnisme
Le stade de l'étude préalable vise à cerner de façon aussi exacte que possible le contexte de l'intervention : récolement de la documentation existante, relevé exhaustif, datation et phasage des bâtiments, documentation iconographique.
La circulaire de 1985 a fait des études préalables une étape essentielle dans la restauration des monuments historiques. En fait, il y a deux formes d'études préalables. D'une part, les études dites préliminaires qui procèdent à des relevés globaux et à un diagnostic général qui servira de base aux travaux ultérieurs ; d'autre part, il y a un second type d'étude préalable de nature plus opérationnelle, qui comporte une définition des opérations projetées et le choix d'une solution technique décrite précisément et chiffrée dans ses coûts. C'est cette estimation qui sert de base à la fixation des honoraires de l'ACMH.
En dépit du processus d'examen collectif dont il fait l'objet -avis des services archéologiques, de l'inspecteur général, etc.- ainsi que des responsabilités du CRMH, il n'est pas rare que les études préalables conduisent à mettre en branle un processus dont le propriétaire, qu'il soit public ou privé, perd le contrôle, avec au bout du compte une augmentation importante des coûts.
Outre le fait qu'au moins trois études préalables aient été réalisées, par suite du changement de l'architecte en chef compétent, on peut état d'un certain nombre de problèmes, petits ou gros, qui sont révélateurs, de l'état de quasi-paralysie dans lequel se trouve ce monument hautement emblématique visité par près de1, 2 millions de visiteurs que constitue l'Arc de Triomphe.
L'affaire des guérites est très significative du mauvais fonctionnement des services de l'État dans le domaine du patrimoine monumental. Les guérites actuelles réalisées par l'ACMH, pour la terrasse de l'Arc de Triomphe, n'ont jamais été utilisées. D'une part parce que, par leurs dimensions, elles ne permettent pas à un agent de corpulence normale de les utiliser; d'autre part, parce qu'elles ne sont pas chauffées et sont donc sans intérêt pour le personnel qui ne peut s'y protéger efficacement des intempéries.
L'affaire aurait un caractère anecdotique si elle ne venait contribuer à tendre les relations du Centre des monuments nationaux avec un personnel qui y voit une manifestation supplémentaire du peu de cas que l'administration fait de ses préoccupations.
En fait, un modèle sain et fonctionnel avait été prévu en 1993 par l'architecte des bâtiments civils des palais nationaux, qui était alors en charge de l'édifice. Or, il se trouve que l'ACMH, désormais compétent, propose, en dépit de protestations de l'administrateur compétent, un modèle sur mesure, ne tenant pas compte des observations fonctionnelles de ce dernier, dont le coût et les délais de réalisation sont, a priori, sensiblement plus importants que les modèles du commerce souhaités par le responsable des monuments. C'est ainsi que se multiplient les notes et réunions de coordination pour la fabrication sur mesure d'installations, alors que l'administrateur se contenterait de modèles simples, transparents et chauffés comme on en voit devant tous les édifices publics.
Les herses anti-suicides : à la suite de deux suicides, à 6 mois d'intervalle, fin 1998 et début 1999, on s'est préoccupé de la sécurité du public circulant sur et sous l'Arc de Triomphe. Tant l'administrateur du monument que l'architecte des bâtiments de France, conservateur de l'édifice, ont, en leur qualité de responsables de la sécurité du visiteur, attiré l'attention de l'architecte en chef des monuments historiques compétents sur la nécessité de prendre les mesures d'urgence qui s'imposent, indépendamment d'une éventuelle solution générale. C'est ainsi qu'il a été souhaité le rehaussement de 20 à 30 cm des herses de protection existantes. Or, trois ans après ces événements dramatiques, aucune solution n'avait été encore mise en oeuvre. Il faut attirer l'attention sur le fait que l'inertie de l'administration peut non seulement coûter la vie au désespéré lui-même mais encore à toutes les personnes qui circulent sous l'Arc de Triomphe lui-même.
Un examen cursif de la volumineuse correspondance entretenue par l'administrateur de l'Arc de Triomphe avec ses différents interlocuteurs, qu'il s'agisse des responsables du Centre des monuments nationaux, de l'ABF ou de l'ACMH compétents, est très instructif de la capacité d'un système administratif à se paralyser. On y trouve au jour le jour le feuilleton des multiples incidents liés à la vie du monument, sans que l'on puisse déterminer et faire la part des uns et des autres dans cet état de fait. Des interventions urgentes sont nécessaires : outre le rehaussement des herses et les guérites déjà citées, il faut mentionner les problèmes d'étanchéité de la terrasse - les crédits seraient inscrits pour 2002 -, la mise en place d'une ligne de vie sur la corniche supérieure, les balisages de sécurité et divers problèmes d'éclairage.
A ces questions urgentes mais ponctuelles s'ajoutent des questions plus structurelles : la rénovation du passage souterrain donnant accès à l'Arc de Triomphe, qui dépend, il est vrai de la Ville de Paris, ainsi que la mise en place d'une billetterie avancée sur les Champs-Élysées et la rénovation de la salle des musées et l'aménagement des locaux du personnel, aménagement qui a légitimé l'installation « d'Algecos » au début de l'année 2001. Ce dernier chantier est d'autant plus important qu'il s'agit d'un point sensible dans les relations entre le centre des monuments nationaux et le personnel affecté à l'Arc de Triomphe.
On note qu'en dépit des règles fixées par la circulaire, un certain nombre d'études sont entreprises de façon anticipée, indépendamment des possibilités de réalisation, ce qui fait que la règle, selon laquelle les études préalables ne doivent être décidées que pour des travaux pouvant être entrepris dans un délai maximum de trois ans, n'est pas toujours respectée.
Dans certains cas, comme l'Arc de Triomphe, les changements de personnes responsables, tant au niveau de la maîtrise d'oeuvre que de la maîtrise d'ouvrage aboutissent à l'accumulation d'études préalables non suivies d'effets.
Lors du colloque précité « Science et conscience du patrimoine », M. Lablaude, architecte en chef, a reconnu que la généralisation des études préalables motivée par le souci d'assurer une bonne maître d'ouvrage et un certain verrouillage financier de l'opération a eu plutôt l'effet inverse. Alors que, longtemps la restauration à l'identique a pu apparaître comme la solution la plus sage, on s'est rendu compte de la relativité de la notion d'authenticité et donc de la légitimité de projets visant à restituer un état antérieur plus homogène.
« Il existe une relation directe et flagrante, a-t-il conclu, entre cette politique des études préalables et l'émergence récente de dizaines de projets de restitution que des cohortes d'architectes viennent, non sans fierté, étude après étude, empiler sur les bureaux des conservations régionales. Comment, devant cette accumulation qui risque d'en submerger les services, ne pas voir qu'une disposition initialement mise en place à des fins d'économie, risque, dans les faits, de se traduire par un considérable surcoût ? ».
Telle est également l'opinion de M. Cailleteau dans son rapport déjà cité de l'Inspection des finances. Au niveau du coût des travaux, l'opinion de ce dernier est que les procédures actuelles sont « naturellement inflationnistes », « car trop d'intervenants tendent à charger la barque en cherchant, à travers l'opération cherchée, à atteindre leur propre objectif : connaissance du monument, mise en valeur des parties occultées par les derniers bâtisseurs, pérennisation des techniques d'antan. Aucun de ces objectifs n'est méprisable mais leur convergence peut entraîner la hausse des coûts dans un système où l'arbitrage est fait par une autorité administrative dénuée, souvent, de légitimité technique, qui ne peut donc étaler ou reculer dans le temps l'opération pour des motifs budgétaires plutôt que de fixer une limite aux diverses ambitions ».
Toute la question est que dans un processus qu l'auteur estime procéder d'une « dialectique hégélienne », les conflits de conception dans la restauration ont tendance à aboutir à une solution de compromis d'une complexité et donc d'un coût supérieur.
(2) L'accroissement des risques d'arbitraire
Les monuments historiques sont un domaine où se fait jour une forme de dialectique dans laquelle la connaissance finit par entraver l'action.
Paradoxalement, la recherche systématique d'une « vérité », essentiellement relative d'ailleurs du monument, pourrait bien conduire à une certaine paralysie : rechercher à reconstituer l'état cohérent d'un monument vivant, c'est faire des choix délicats voire arbitraires, en tous cas pouvant donner à des débats infinis. Or si ceux-ci sont indispensables s'agissant des « monstres sacrés du patrimoine », comme les grandes cathédrales ou le château de Chambord, ils ne se justifient pas dans la plupart des cas.
Effectivement, il y a un moment où cette accumulation de données peut agir, par une logique perverse, comme un facteur inhibant, de nature à susciter des débats des délais et des dépenses, sinon inutiles du moins impliquant un certain gaspillage des compétences et diminuant du même coup la productivité de l'appareil d'État.
La tâche du praticien -architecte ou conservateur- est bien alors de faire des choix, tant au niveau de connaissances nécessaires, eu égard à l'importance du monument, que des conséquences à tirer des connaissances disponibles ; elle consiste à savoir cadrer et arrêter un processus.
Tout en étant conscient qu'il s'agit sans doute d'un principe plus facile à énoncer qu'à mettre en pratique, votre rapporteur spécial pense que l'on pourrait procéder à un plus grand nombre de restaurations à l'identique. Dans le même ordre d'idées, il rejoint ici pleinement les considérations développées par M. François Cailleteau qui, estimant qu'il fallait adapter notre doctrine de restauration, préconise une attitude plus modeste et plus pragmatique, allant à l'essentiel et sans nécessairement utiliser les techniques d'origine dès lors qu'elles ne défigurent pas le bâtiment.
La prudence s'impose d'autant plus que les retards et les surcoûts ne tiennent pas au perfectionnisme des seuls ACMH. Certains témoignages montrent que les autres parties prenantes justifient également leur existence par un excès de zèle, gage de retards et de dépenses supplémentaires, alors qu'il faut peut-être considérer que l'on doit parfois sauver sans connaître de façon approfondie le monument, une étude préalable n'est pas une thèse de 3ème cycle.
Ainsi, ne devrait-on pas avoir besoin de connaître tous les propriétaires successifs d'un monument - surtout si l'on se contente de reprendre des sources du XIXeme - pour refaire une toiture. Certains n'hésiteront pas à affirmer que les altérations font partie du destin des monuments et qu'il est à la fois illusoire et illégitime de chercher à remonter le temps vers des états hypothétiques n'ayant peut-être jamais existé.
* 2 Page 208 Éditions du patrimoine 1997
* 3 En premier lieu, la mise au point de mesures transitoires se révèlerait complexe. Il faudrait rédiger des conventions de mandat pour toutes les opérations en cours y compris pour les interventions très ponctuelles et pour les fins d'opérations. En second lieu, il faut bien mesurer certaines conséquences administratives de la fusion tant sur le plan du statut des personnels que des implantations immobilières. D'abord, il faut prendre en considération le fait que la dérogation au décret du 18 janvier 1995, qui permet à l'EPMOTC de recruter des non-fonctionnaires pour occuper des emplois permanents, pourrait être remise en cause, ce qui rendrait problématique pour l'EPMOTC le recrutement de nouveaux personnels. En outre, suivant des mécanismes bien connus, le rapprochement des deux organismes ne manquerait pas de susciter des revendications de mise à niveau des rémunérations de la part du personnel du SNT, qui est beaucoup moins bien traité sur ce plan que les agents de l'EPMOTC.
Ensuite, la fusion des deux organismes n'atteindrait pleinement ses objectifs que si elle s'accompagnait du regroupement des personnels. Tandis que le SNT est installé dans la grande écurie du roi à Versailles, c'est-à-dire dans un immeuble domanial, l'EPMOTC occupe près de 3 000 mètres carré dans le 13ème arrondissement qu'il loue pour plus de 8 millions de francs par an. En d'autres termes, le regroupement des services pourrait se révéler coûteux pour les finances publiques, indépendamment des problèmes de principe que poserait le rapatriement au centre de Paris d'un service actuellement implanté en banlieue.
* 4 Les marchés, qui prendraient la forme de marchés à bons de commande, porteraient au minimum sur le diagnostic de l'immeuble, installations techniques comprises, ainsi qu'une proposition de programme d'interventions et des visites régulières. Ce serait à l'ABF de déterminer, sur la base de ce programme, les opérations dont il souhaite s'assurer la maîtrise d'oeuvre et celles pour lesquelles il suggère de la confier au titulaire du marché à bons de commande.

References: l'article 38
 l'article 9

L'article 9
 l'article 11
 l'article 9
 l'article 35
 l'article 30

L'article 30
 l'article 30
 l'article 30