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Timestamp: 2020-06-04 23:56:11+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 366 del 07/10/2008
Dictamen : 366 del 07/10/2008
Consultante: Rafael Abarca Gómez MBA
Texto Dictamen 366
C-366-2008
Rafael Abarca Gómez MBA
Estimado señor Auditor:
Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio AI-097-08-2008, del pasado 4 de agosto del 2008.
Nos refiere que ha formulado varias consultas, tanto al Departamento Legal de ese Instituto, como a la Contraloría General de la República, en punto a extremos relacionados con el funcionamiento de la Junta Directiva. En el primer caso, las respuestas que ha brindado la asesoría jurídica no satisfacen, en su criterio, lo requerido; mientras que el Órgano contralor expresamente se decanta por indicar que la competencia consultiva, en este caso, está reservada a la Procuraduría General.
En virtud de lo expuesto acude formulando las consultas que de seguido se transcriben:
“1. El Reglamento Interno de la Junta Directiva, establece en su artículo 14 entre otras cosas “Igualmente será de (sic) causa de pérdida de la dieta respectiva, el hecho que el director se retire con más de una hora de antelación al momento de la finalización de la misma.”
Sobre este punto nos gustaría conocer su criterio, si al retirarse el miembro de la Junta Directiva, tal y como lo dice el supracitado artículo, el suplente que en ese momento se encontrara con voz pero sin voto, podría entrar a suplantar al miembro que se retira, por el tiempo que faltara para la finalización de la sesión con todos los derechos voz, voto y dieta.
2. La Procuraduría General de la República a (sic) manifestado en distintos dictámenes, que las actas deben ser aprobadas por los miembros que estuvieron presentes en la sesión anterior.
De acuerdo con lo anterior podrían los miembros suplentes de la Junta Directiva de la Institución votar un acta en la que estos han estado presentes en el desarrollo de la sesión correspondiente, con voz pero sin derecho a voto, por encontrarse todos los miembros propietarios presentes. No obstante en la que se aprueba el acta estos suplentes están en propiedad por la ausencia de alguno de los miembros de la Junta.
3. En vista que hemos procedido a revisar el Decreto Ejecutivo 34208, sobre el aumento de las dietas de los señores de la Junta Directiva y presentarse algunas dudas sobre la legalidad del artículo 1 del citado decreto nos gustaría conocer su criterio legal si lo indicado en el citado artículo no se contrapone con lo establecido en el artículo 60 de la Ley N° 7138 del 16 de noviembre de 1989.
Lo anterior en razón que la Contraloría General en algunos oficios ha indicado que el aumento de las dietas de los miembros de Juntas Directivas de las Instituciones autónomas debe hacerse a la luz de lo indicado en el artículo 60 de la Ley 7138, y según se desprende del citado artículo debe ser de acuerdo con la inflación dictada (sic) por el Banco Central de Costa Rica.
1. Así mismo aprovechamos la oportunidad para consultar si el artículo 14 del Reglamento de Junta Directiva, publicado en la Gaceta 45 del 03/03/2000, sobre el quórum y otros no riñe con el artículo 12 de la Ley 7384 Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, publicado en la Gaceta 62 del 29/03/1994, ya que el mismo estaría dando pie a que los directores puedan ausentarse con permiso de las sesiones de Junta Directiva y ganar la dieta respectiva.
2. Por otra parte nos gustaría conocer su criterio respecto si el decreto Ejecutivo # 34208 emitido el pasado 4/12/2007, por el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Presidente de la República, sobre el aumento de las dietas de los miembros de la Junta directiva (sic) del Instituto costarricense de Pesca y Acuicultura, en su artículo primero, no se contrapone a lo establecido en el artículo # 60 de la Ley # 7138 del 16 de noviembre de 1989, de la potestad del Poder Ejecutivo de remunerar las dietas de los miembros de Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas, y demás Juntas Directivas nombradas por el poder Ejecutivo de conformidad con el índice de inflación que determine el Banco central de Costa Rica.
Así mismo, aprovechamos se nos indique en caso de que no proceda el aumento de dietas conforme al decreto consultado, cuál sería el procedimiento a seguir a efectos de anular dicho decreto y quienes serían los responsables de su anulación.”
Pese a que Ud. mismo nos indica que los anteriores extremos no están comprendidos dentro del plan anual de trabajo de la unidad de Auditoría a su cargo (lo cual daría pie a que se rechazara su solicitud de conformidad con nuestra jurisprudencia administrativa), es lo cierto que se comprueba que, ante las gestiones que formulara tanto a la Contraloría General como a la asesoría jurídica del INCOPESCA, las respuestas remiten a la competencia de esta Procuraduría, o bien, son vagas. Con lo cual se acredita que ha agotado las instancias pertinentes de criterio, deviniendo en procedente que nos pronunciemos sobre lo peticionado, en tanto ello sea posible, tal y como pasaremos a exponer.
II. Sobre el fondo de la consulta.
Por contener diversos temas, y para efectos de mayor claridad, nos pronunciamos sobre los puntos consultados, agrupándolos en temas que los relacionen.
A. Percepción de la dieta y sustitución de miembros directores propietarios por los suplentes.
Previo a entrar puntualmente a analizar sus inquietudes, no está de más recordar las precisiones que ha establecido esta Procuraduría General en punto a la asistencia a las sesiones de los órganos colegiados como requisito sine qua non para ostentar la titularidad de la dieta que se cancela a los directivos:
“Sobre el punto en consulta debemos indicar que reiteradamente este Despacho ha sostenido la tesis según la cual, para tener derecho al pago de dietas es necesario que su eventual receptor esté presente en la sesión que se remunera y que dicha sesión se realice válidamente. En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-011-90, C-127-97, C-194-99, C-162-2001, C-294-2001, C-165-2002, C-211-2002, C-212-2002, C-214-2002, C-215-2002, C-228-2003 y C-077-2004, cuyo texto consta en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/scij/.
En este punto hay que tener presente que la dieta no se paga por prestar cualquier tipo de servicio a un órgano o a un ente público sino, única y exclusivamente, por participar en las sesiones que realice el órgano colegiado respectivo. Cancelar dietas a una persona por sesiones a las que no ha asistido (aun cuando no haya estado presente en ellas por encontrarse prestando otro tipo de servicios al órgano del cual forma parte) implicaría desnaturalizar la figura.
Así en nuestro dictamen C-011-90 del 31 de enero de 1990, se indicó lo siguiente:
"… indudablemente la inasistencia a las sesiones por cualesquier motivo del que se trate, - justificado o injustificado- acarrea la pérdida del emolumento conocido como dieta. Esta remuneración especial depende indisolublemente de la presencia del director en las distintas actividades o sesiones del órgano colegiado del que se trate, por cuanto es la contraprestación efectiva que se le otorga al especial servidor que conforma dichos cuerpos organizacionales en virtud de su participación activa y directa (concurrencia para conformación de quórum y votaciones). Obviamente, la inasistencia prolongada hace necesario nombrar un sustituto que sí devengaría dietas, de allí que, permitir que un director continúe percibiendo dichas sumas sin que asista a sesiones por incapacidad, enfermedad, licencia especial para actividades académicas etc., significa o conlleva una ilicitud, pues estaríamos en presencia del típico enriquecimiento sin causa, donde la causa - la asistencia- , no aparecería en la especial prestación de servicios y sería inmotivado e incausado el pago y en consecuencia ilícito".(Las negritas no corresponden al original).
Ya en otras ocasiones se ha alegado la existencia de circunstancias especiales que justificarían pagar dietas bajo las condiciones que aquí se analizan. Se trata del caso, por ejemplo, del Consejo Nacional de Salarios (dictamen C-165-2002), de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Aprendizaje (dictamen C-212-2002), de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (dictamen C-214-2002), y del Consejo de Seguridad Vial (dictamen C-215-2002). En todos ellos esta Procuraduría sostuvo la improcedencia de pagar dietas bajo esas condiciones.
En el dictamen C-165-2002 del 24 de junio del 2002, se analizó la situación específica que ahora se consulta, a saber, la posibilidad de pagar dietas en los casos en que el miembro del órgano colegiado no se hubiere presentado a la sesión por asistir a actividades relacionadas con el cargo. En esa oportunidad se dijo:
“… con el pago de la dieta se cumplen simultáneamente dos objetivos: por una parte, el de reintegrar al funcionario los gastos normales en que ha podido incurrir al desplazarse del lugar donde tiene su residencia o su trabajo, al lugar donde se ha de realizar la sesión; y por otra, el de retribuirle el servicio prestado como integrante del órgano respectivo. Por ello, si el funcionario no se presentó a la sesión correspondiente por cualquier causa, o si, habiéndose presentado, la sesión no se realizó, no es posible pagar la dieta, pues de hacerlo se estarían restituyendo gastos en los cuales no se ha incurrido, o remunerando servicios que no se han prestado.
Específicamente, sobre la improcedencia del pago de dietas aún cuando el interesado se encuentre participando en actividades relacionadas con las competencias a cargo del órgano al que pertenece, debemos indicar que si bien la dieta constituye el “Estipendio que se da a quienes ejecutan algunas comisiones o encargos por cada día que se ocupan en ellos, o por el tiempo que emplean en realizarlos” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 22 edición, 2001, consultado en la dirección electrónica http://www.rae.es/), lo que se retribuye no es el ejecutar una comisión de cualquier tipo, sino solamente, la de conformar el órgano al que se pertenece, participando en las sesiones de acuerdo con el orden del día previamente elaborado.
A pesar de que podría ser de sumo interés para el órgano respectivo que uno de sus miembros participe en actividades relacionadas con las competencias que le han sido atribuidas, no es la dieta la forma de retribuir el ejercicio de tal labor. Al respecto, obsérvese que a quien cumple tareas de ese tipo, ya sea dentro del país, o con más razón fuera de él, es posible reconocerle gastos de transporte, alojamiento, alimentación, etc., tomando en cuenta su condición de funcionario público y sin que sea óbice para ello el hecho de que no mantenga una relación de empleo permanente con la Administración. Así lo sostuvo incluso este Despacho en su dictamen C-351-2001 del 18 de diciembre del 2001, dirigido al Consejo de Salud Ocupacional. Entonces, si a ese funcionario se le están cancelando gastos de transporte, alojamiento, alimentación, etc., con motivo de la tarea que se le ha encomendado, no sería posible pagarle además la dieta, pues esta última - como ya indicamos - tiene dentro de sus objetivos cubrir ese mismo tipo de gastos.” (Dictamen C-241-2005 del 1° de julio del 2005)
Ante solicitud de reconsideración del anterior criterio, esta Procuraduría indicó, en dictamen C-122-2006:
“II.- ARGUMENTOS EN QUE SE BASA LA SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN:
La Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A. solicita reconsiderar el dictamen mencionado fundamentándose para ello en las razones expuestas en el oficio de fecha 8 de julio del 2005, preparado por su Asesoría Legal. En ese oficio se plantean cinco argumentos que se consideran suficientes para que se varíe la tesis de esta Procuraduría sobre el tema. Seguidamente nos referiremos a cada uno de ellos y expondremos nuestra posición al respecto.
1.- Existencia de un derecho constitucional a recibir una remuneración por todo trabajo realizado:
Respecto a este punto, se indica que nuestra Constitución Política, en su artículo 56, consagra el derecho de todo individuo a procurarse una ocupación y a recibir por ella una remuneración. Agrega que la Sala Constitucional, en sus sentencias 3294-94 y 6554-94, ha sostenido que “Si el trabajo se concibe como un derecho del individuo cuyo ejercicio beneficia a la sociedad, y que en lo relativo al servidor le garantiza una remuneración periódica, no podría aceptarse que el Estado reciba el beneficio sin entregar al trabajador nada a cambio o entregándole tardíamente lo que le corresponde”.
Sostienen que existe un derecho humano a una justa remuneración por un servicio prestado, y que el propio dictamen que se solicita reconsiderar, admite que la dieta es la retribución por un servicio, por lo que no entienden cómo se desconoce el pago en los casos en los cuales es plenamente demostrable la prestación de un servicio por parte del Director.
Sobre este tema, debemos indicar que la tesis de Correos de Costa Rica parte de la premisa según la cual, todo servicio prestado al Estado debe necesariamente ser remunerado; sin embargo, esta Procuraduría ha analizado ese punto en otras oportunidades y ha arribado a una conclusión distinta. Por ejemplo, en nuestro dictamen C-130-2004, del 3 de mayo del 2004, indicamos lo siguiente:
“… el artículo 57 de la Constitución Política dispone que todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna; no obstante, parece claro que dicha norma se refiere a los casos en los cuales existe una relación de empleo permanente entre el patrono (sea público o privado) y el servidor, retribuida mediante el pago de un salario, el cual constituye su medio de subsistencia. En el caso de las personas que integran órganos colegiados, no existe entre ellas y el Estado una relación de empleo, ni podría atribuírsele carácter salarial a las dietas que eventualmente percibirían por sus servicios.Aparte de lo anterior, muchas veces los integrantes de esos órganos representan en él los intereses de la institución para la cual prestan sus servicios y con quien sí tienen una relación de empleo asalariada. En otros casos, los integrantes de tales órganos son representantes de un sector económico o social del país, o sea, representan sus propios intereses, lo que descarta la posibilidad de que sus servicios, necesariamente, deban ser remunerados.
Por otra parte, si se llegase a aceptar que en virtud del artículo 57 de la Constitución Política todo servicio prestado al Estado debe remunerarse, habría que afirmar que las normas que prevén la prestación de servicios ad honorem (de las cuales citamos con anterioridad algunos de los múltiples ejemplos) serían inconstitucionales, lo cual no parece ajustado a Derecho.
Así las cosas, consideramos no existe regla alguna en nuestro ordenamiento jurídico que permita afirmar que toda prestación de servicios al Estado deba ser remunerada”.
Aparte de lo anterior, debe tomarse en cuenta que las resoluciones de la Sala Constitucional que se citan en la solicitud de reconsideración, a saber, la n.° 3294-94 y la n.° 6554-94, se refieren a relaciones de empleo permanentes, donde el patrono (que era el Poder Judicial en el primer caso y Correos y Telégrafos de Costa Rica en el segundo) incurrió en atrasos superiores a seis meses en el pago del salario de los recurrentes.
A nuestro juicio, la situación que fue conocida por la Sala Constitucional en los recursos de amparo mencionados, no es similar a la que aquí se analiza. El atraso tan marcado en el pago de un salario –que se supone es la única fuente de ingresos del trabajador– implica una lesión clara al derecho constitucional al trabajo y a recibir oportunamente su remuneración; sin embargo, no consideramos que esa misma lesión constitucional se produzca cuando a un integrante de un órgano colegiado se le asignen algunas tareas adicionales a su función principal sin que esté previsto para ellas el pago de una remuneración.
Si se afirma que todas las funciones encomendadas a los directores de Correos de Costa Rica S.A. deben remunerarse, deberían estarlo también aquellas que se ejecuten en horas que no coincidan con las que se realiza la sesión, lo cual no es así en la práctica.
Si no existe norma o disposición alguna que autorice a Correos de Costa Rica S.A. a remunerar a los directores por las funciones accesorias que les han sido encomendadas, no sería posible hacerles pago alguno por ese concepto; menos aún, remunerarlas con dietas, pues éstas últimas tienen otro objetivo y otra naturaleza.
2.- La Ley de Correos no exige la presencia del directivo para que sea procedente el pago de las dietas.
Se argumenta a favor de la solicitud de reconsideración que el artículo 7 de la Ley de Correos (norma donde se regula lo relativo al pago de dietas) no exige la asistencia a las sesiones, ni la presencia física del director, para el reconocimiento de esa remuneración. Sostienen que imponer ese requisito sería ampliar los alcances de la ley por vía interpretativa
El artículo 7 de la Ley de Correos (n.° 7768 de 24 de abril de 1998) dispone lo siguiente:
Junta Directiva. Correos de Costa Rica tendrá una Junta Directiva compuesta por cinco miembros, cuatro serán nombrados por el Poder Ejecutivo y uno por la Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Costa Rica. Todos durarán en sus cargos un período de cuatro años. La Junta Directiva elegirá de entre sus miembros a un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario, quienes permanecerán en sus cargos dos años y podrán ser reelegidos.
Los miembros de la Junta Directiva deberán reunir los siguientes requisitos:
a) Ser costarricenses.
b) Poseer grado académico universitario, con excepción del miembro nombrado por la Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Costa Rica.
c) Tener experiencia en materia de administración pública o gestión empresarial.
Los directivos responderán personalmente por sus actos y gestión.
Ninguno podrá tener intereses directos en empresas privadas que exploten algún tipo de actividad postal.
Por las sesiones ordinarias y extraordinarias, los directivos devengarán dietas cuyo monto será fijado en el reglamento de la presente ley”. (El subrayado es nuestro).
Ciertamente, la norma recién transcrita no se refiere expresamente a la asistencia a las sesiones como requisito para el pago de dietas, pero sí indica que los directivos devengarán dietas “por las sesiones ordinarias y extraordinarias”, de manera tal que esa remuneración no puede utilizarse para retribuir otras labores que no sea la asistencia a sesiones.
Por otra parte, no consideramos que exigir la asistencia a la sesión como requisito para el pago de la dieta implique “…cambiar o ampliar disposiciones legales por vía interpretativa” como se afirma en la solicitud de reconsideración. En ese sentido, nótese que el reglamento a la Ley de Correos, emitido mediante el decreto ejecutivo n.° 27238 de 18 de agosto de 1998, sí exige ese requisito. El artículo 15 de dicho reglamento dispone lo siguiente:
Dietas. Los miembros de la Junta, devengarán dietas por cada una de las sesiones a las que asistan, con un máximo de ocho sesiones mensuales remuneradas. El monto de éstas, será igual al devengado por los miembros de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica y se ajustarán anualmente de conformidad con el índice de inflación que determine esa entidad bancaria”. (El subrayado es nuestro).
Así las cosas, no es posible el pago de dietas en los casos en los cuales el directivo esté ausente de la sesión. Disponer lo contrario implicaría contradecir el texto expreso de la norma recién transcrita.
3.- Las funciones del Director no se circunscriben a la asistencia a las sesiones.
Manifiesta la solicitud de reconsideración que por disposiciones normativas internas e incluso internacionales, dentro de las funciones y deberes de los miembros de la Junta Directiva, como órgano directivo superior de la empresa, se encuentra la de representar a la institución, a nivel internacional, en las actividades en las cuales se requiera dicho nivel jerárquico. Agrega que incluso, por delegación del Gobierno de la República, y por disponerlo así la Ley de Correos en su artículo 4 inciso e), Correos de Costa Rica S.A. es miembro de diversos organismos internacionales del más alto nivel, como la Unión Postal Universal y la Unión Postal de las Américas, España y Portugal.
Sostiene que el reglamento a la Ley de Correos, en su artículo 10 inciso b), confirma que las funciones y los deberes de los directores de Correos de Costa Rica S.A. no se circunscriben a las asistencia a las sesiones, pues se establece ahí la posibilidad de cesar a un funcionario de ese tipo no sólo cuando deje de asistir a las sesiones, sino también cuando abandone otros deberes.
Sobre este tema, debemos reiterar que aún cuando se acredite –como se ha hecho en este caso– que los directivos de Correos de Costa Rica tienen otras funciones distintas a la de asistir a las sesiones, no es posible pagar dietas para remunerar esos servicios, pues por su naturaleza y por las normas que las rigen, las dietas no constituyen la forma de retribuir ese tipo de labores.
4.- La Contraloría General de la República y el Reglamento Interno de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., admiten el pago de dietas cuando la ausencia se produzca con motivo de la realización de labores propias del cargo.
Señala la gestión bajo análisis que la legalidad y validez jurídica del pago de dietas a los miembros de órganos colegiados que se ausenten de la sesión para ejercer labores propias del cargo, ha sido admitida por la Contraloría General de la República en diversos pronunciamientos. Cita entre ellos el oficio 255/L/76 del 9 de febrero de 1976, el 5677 del 24 de mayo de 1988, el DAJ-2171 del 16 de octubre de 1998, y el DGAJ/2267/2001 del 5 de diciembre de 2001.
Agrega que el Reglamento Interno de la Junta Directiva regula lo referente al pago de dietas, y que su artículo 20 autoriza el pago cuando el directivo no asista a la sesión, siempre que la ausencia obedezca al cumplimiento de obligaciones encomendadas previamente por acuerdo de Junta Directiva, vinculadas estrictamente con sus funciones y en las que sea necesaria la representación oficial y directa de la Junta Directiva.
En lo referente al primer tema, debemos indicar que, efectivamente, la Contraloría General de la República, en los oficios que se mencionan, sostuvo la procedencia del pago de dietas a los miembros de órganos colegiados que estuviesen ausentes de la sesión por encontrarse ejerciendo labores propias del cargo; sin embargo, ese criterio, tal y como lo indicó la propia Contraloría en el oficio DGAJ/2267/2001 citado en la solicitud de reconsideración, carece de efectos vinculantes. Indica dicho oficio:
“… si bien el reconocimiento o no de un derecho al pago de dietas constituye una decisión que afectará los fondos públicos -como muchas otras decisiones de la administración en general- no entra por sí mismo en el ámbito de la competencia consultiva de esta Contraloría, de modo que por tal motivo su criterio no resultará vinculante para la administración que formula la consulta respectiva. Lo cual sí sucede respecto a la Procuraduría General de la República, que ostenta una competencia genérica como órgano consultivo superior de la Administración Pública”.
Con posterioridad al oficio recién citado, la Contraloría reiteró que la competencia para pronunciarse con carácter vinculante sobre el tema en estudio corresponde a la Procuraduría, por lo que se ha abstenido de dictaminar sobre el punto. Tal es el caso, por ejemplo, de los oficios 14931/2001 del 17 de diciembre del 2001 y del 9222/2003 del 25 de agosto del 2003.
Por otra parte, en lo que concierne al Reglamento Interno de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., debemos indicar que si bien es cierto su artículo 20 autoriza el pago de dietas “… cuando la ausencia obedezca al cumplimiento de obligaciones encomendadas previamente por acuerdo de Junta Directiva y que se vinculen estrictamente con sus funciones y en las que sea necesaria la representación oficial y directa de la Junta Directiva, dentro o fuera del país”, también lo es que esa norma (que forma parte de un reglamento autónomo de organización) no puede privar sobre la Ley de Correos, ni sobre el reglamento ejecutivo de esa ley, el cual –como ya vimos– exige expresamente la asistencia a las sesiones como requisito para el pago de dietas.
Sobre ese aspecto, esta Procuraduría ha sostenido, de manera reiterada, que en virtud de la gradación normativa prevista en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, los reglamentos autónomos están supeditados a la ley y a sus reglamentos ejecutivos. Así, en nuestro dictamen C-073-99 del 14 de abril de 1999, indicamos lo siguiente:
“…el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública -norma en la cual se regula la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo- establece que los reglamentos autónomos de los entes descentralizados están subordinados a los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes. Sobre la relación de subordinación a que se hace referencia, la doctrina ha dicho: <<... los reglamentos están también relacionados jerárquicamente entre sí: Los reglamentos ejecutivos prevalecen sobre los demás reglamentos; es decir, los autónomos de organización y de servicio>>. <<Los reglamentos independientes son normas internas de organización, de rango inferior al reglamento ejecutivo, que carecen de valor como normas fuera del ámbito interno para el que fueron dictadas>>. ROJAS CHAVES (Magda Inés), El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, segunda edición, 1997, páginas 405 y 416 respectivamente”.
En sentido similar, en nuestra OJ- 116-2005, del 8 de agosto del 2005, indicamos lo siguiente:
Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes”.
De conformidad con lo anterior, es claro que con la emisión del Reglamento Interno de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., se incurrió en un abuso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, admitiendo el pago de dietas sin la asistencia a la sesión del director interesado, en contradicción con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Correos y en el 15 de su reglamento ejecutivo. Esa situación obliga a desaplicar la norma de rango inferior, como lo es, el artículo 20 del Reglamento Interno de la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A.
5.- El reconocimiento de viáticos no constituye una remuneración por los servicios prestados.
Sobre este punto, indica la solicitud de reconsideración que el dictamen bajo estudio sostiene “de alguna manera” que el director se ve retribuido con el pago de viáticos. Considera que esa tesis está equivocada, pues los viáticos están destinados únicamente al reembolso de gastos, por lo que la dieta es necesaria para el pago de los servicios prestados.
Al respecto, debemos indicar que el dictamen que se solicita reconsiderar no sostiene que con el pago de viáticos se remuneren los servicios adicionales prestados por un director cuando representa a la institución dentro o fuera del país. De la lectura del artículo 1° de la Ley Reguladora de Gastos de Viaje y Transporte de Funcionarios del Estado, n.° 3462 de 26 de noviembre de 1964, es claro que los viáticos tienen otro objetivo. Lo que sí indica el dictamen mencionado –reiterando pronunciamientos anteriores, y como un argumento adicional para rechazar la tesis jurídica del consultante– es que, por regla general, el pago de dietas es incompatible con el pago de viáticos, pues la dieta lleva ya implícito el reconocimiento de los gastos de transporte del lugar de trabajo o de residencia al lugar donde habitualmente han de celebrarse las sesiones. Por esa razón, si se pagan dietas y viáticos al mismo tiempo, se estaría cancelando dos veces el mismo rubro.
Eventualmente, en los casos en que un órgano colegiado, por razones justificadas, sesione en un lugar distante al que normalmente lo hace, podría pensarse en la posibilidad de cancelar simultáneamente viáticos y dietas; sin embargo, esa no es la situación sobre la cual se nos consultó en su momento.”
En lo que atañe propiamente al INCOPESCA, conviene retomar los artículos pertinentes a lo consultado. En primer término, de su Ley de Creación (Ley N° 7384 del 16 de marzo de 1994), el numeral 12 prescribe:
Sólo se podrán celebrar seis sesiones remuneradas cada mes, incluyendo las ordinarias y extraordinarias. No tendrán derecho de dietas, el Presidente Ejecutivo, el Auditor ni ningún otro funcionario del Instituto que asista a las sesiones de la Junta Directiva.” (lo resaltado no está contenido en el original)
Por su parte, el artículo 14 del Reglamento Interno de la Junta Directiva del INCOPESCA (adoptado en sesión extraordinaria AJDIP/004-2000 del 26 de enero del 2000), prescribe:
“Artículo 14. El quórum para que pueda sesionar válidamente la Junta Directiva se forma con cinco de sus miembros.
La inasistencia o llegada tardía de más de treinta minutos de un Director a sesiones, ocasionará la pérdida de la respectiva dieta, excepto en el caso de que esté cumpliendo una misión oficial expresamente encomendada por la Junta Directiva o que goce de permiso para llegadas tardías en razón de su trabajo o lugar de residencia. Se entenderá por misión oficial aquella en que medie acuerdo firme de la Junta Directiva.
Sin embargo, el Director que asista a la sesión después de transcurridos los treinta minutos señalados en el párrafo anterior, podrá participar en la misma con voz pero sin voto, en razón de que el suplente asumirá la Propiedad en esta sesión.
Igualmente, será causa de pérdida de la dieta respectiva, el hecho que el Director se retire con más de una hora de antelación al momento de la finalización de la misma.”
En criterio de esta Procuraduría General es dable afirmar que existen sobrados motivos para estimar que el artículo 14 recién transcrito es un ejemplo de ejercicio abusivo de la potestad reglamentaria, pues modifica y va más allá del marco legal al que debe sujetarse. En primer lugar, resaltamos que el artículo 12 de la Ley de Creación destaca la importancia de la asistencia puntual de los directores, prescripción por demás que es conteste con un principio de lógica (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) que manda a que las sesiones de un órgano público inicien a la hora para la que están convocadas.
El numeral 14 que se comenta establece un “margen prudencial” de tiempo para que el director titular se haga presente, fijándolo en treinta minutos. Pasados estos, asume, con plenitud de derechos –inclusive el pago de la dieta- su sustituto. Este es uno de los dos supuestos en que el sustituto asume la condición de titular, siendo el segundo lo que se regula en el artículo 15 del mismo reglamento, caso que se presenta cuando el miembro titular avisa anticipadamente sobre su ausencia para la sesión del órgano colegiado. Lo cierto es que, en ambos supuestos, el suplente asume de pleno derecho la condición de director, y, consecuentemente, el pago de la dieta. Hasta este punto, no encontramos quebranto normativo que sea ejemplificativo de la infracción a la potestad reglamentaria.
En lo que sí estimamos hay una infracción lo es en punto a los supuestos en que, aún no presentándose a la reunión del órgano, el miembro titular sí conserva el derecho a percibir la dieta. En primer término, es claro que no procede cuando el director se ausenta por estar cumpliendo alguna misión o encargo de la propia Junta Directiva. Los dictámenes que fueron citados en las páginas precedentes dan suficientes argumentos para considerar esta práctica como incorrecta. Por otra parte, la autorización para llegadas tardías supone un sinsentido, puesto que la aceptación de un cargo como el que nos ocupa presupone de su titular la obligación de asumir el compromiso de cumplir el artículo 12 de la Ley de Creación del INCOPESCA, sea asistir puntualmente a las reuniones. Luego, no vemos como el Reglamento se permite excepcionar tal obligación, sin que ello represente, precisamente, el quebranto a los límites de la potestad reglamentaria, en este caso a cargo de la Junta Directiva, y que se opone abiertamente a la jerarquía de las fuentes del Derecho Administrativo, del artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.
La última interrogante que se relaciona con el tema de los suplentes y el pago de dietas es el caso que se presenta cuando el miembro titular se retira anticipadamente de la sesión, suponiendo que no sea con anterioridad a la hora que se prescribe en el párrafo final del artículo 14 del Reglamento. La pregunta versa sobre si el miembro suplente asume, para ese período, de pleno la condición del titular ausente. La respuesta es negativa. La posibilidad de que el miembro suplente asuma de pleno derecho el cargo de director está reservada a la ausencia o llegada tardía del representante titular, no para la peculiar posibilidad que se regula en esta disposición reglamentaria. Por ende, no cabe pensar que la suplencia se de para “restos” de sesiones, mucho menos avalar un eventual pago de la dieta.
B. Aprobación de actas por miembros directores que estuvieron presentes
Como bien afirma en el texto de su consulta, esta Procuraduría ha sentado una sólida línea jurisprudencial en punto a los miembros legitimados para aprobar las actas de las sesiones de órganos colegiados, siendo que de manera generalizada se ha decantado por afirmar que tal competencia está conferida únicamente a los miembros que estuvieron presentes en la sesión donde se adoptaron los acuerdos:
“I.- POR REGLA GENERAL, PARA VOTAR LA APROBACION DEL ACTA DE UNA SESION SE DEBE HABER ESTADO PRESENTE EN ELLA:
Dentro de la actividad que desarrollan los órganos colegiados, la aprobación del acta se realiza con la finalidad - entre otras- de que los funcionarios que estuvieron presentes en la sesión respectiva, den fe de la exactitud del documento y de los datos que en él quedaron insertos. La Ley General de la Administración Pública (aplicable en los casos en los cuales no exista regulación especial sobre la materia) exige que en el acta de la sesión se haga constar las personas que asistieron a ella, el lugar y tiempo en que se celebró, los puntos principales de la deliberación, la forma y el resultado de la votación, así como el contenido de los acuerdos. Partiendo de lo anterior, es claro que los directivos que estuvieron ausentes en una sesión, no podrían dar fe de que lo consignado en el acta, respecto a las incidencias de esa sesión, es correcto. Por esa razón deben abstenerse de participar en la votación respectiva.
Ya esta Procuraduría, en pronunciamientos anteriores, ha sostenido esa misma tesis. Así, en nuestro dictamen C-053-2000 del 16 de marzo del 2000, atendiendo una consulta planteada por el Instituto Costarricense de Turismo, indicamos lo siguiente:
"… solo están habilitados para deliberar y aprobar el acta los directores que estuvieron presentes en la sesión anterior. Son ellos, a ciencia cierta, quienes saben si lo que se consigna en el acta corresponde a lo deliberado y acordado en la sesión. Su presencia en la sesión los califica para emitir juicios que corresponden a los hechos, por lo que son ellos quienes realmente saben el contenido de las discusiones, las posturas asumidas por cada miembro sobre cada tema debatido y lo finalmente acordado por la mayoría del colegio.- Todo lo contrario ocurre con un miembro ausente, quien no conoce, de primera mano, lo discutido y lo acordado en la sesión. Más aún, si bien él puede enterarse a través de otro miembro del colegio de lo discutido y lo acordado, e incluso, por medio de la lectura del acta antes de su aprobación, esa forma de obtener la información no lo calificada para emitir un voto cierto, confiable y seguro sobre el contenido del acta.- Desde esta perspectiva, y dada la trascendencia que tiene la aprobación del acta, un miembro que no estuvo presente en una sesión, por una razón lógica, está imposibilitado de participar en la deliberación y aprobación del acta respectiva. En otras palabras, el hecho que exista una norma de carácter general, la cual le permite a un miembro de un colegio participar en todos sus actos no contradice lo dicho ya que la norma debe ser interpretada de acuerdo con las normas de razonabilidad o como dice nuestra Ley General de la Administración Pública, en su artículo 16, en consonancia con los principios elementales de la lógica, de tal manera que si él no estuvo presente en la sesión resulta ilógico o fuera de sentido común que se le permita aprobar el contenido de una acta que recoge las deliberaciones y los actos que se adoptaron en la sesión.- Por las razones anteriores, un miembro que estuvo ausente deberá abstenerse de participar en la deliberación y aprobación del acta."
Contra el dictamen recién transcrito en lo conducente, fue planteada una solicitud de reconsideración. Este Despacho, luego de analizar nuevamente el tema, decidió ratificar su posición indicando para ello lo siguiente:
"En el dictamen cuya reconsideración se pide, la Procuraduría concluyó en la imposibilidad jurídica de que un miembro directivo que no estuvo presente concurra con su voto a la aprobación del acta de la sesión en que estuvo ausente. Criterio que objeta el ICT. Examinado de nuevo el punto no estima la Procuraduría procedente la reconsideración. (…) El ordenamiento no pretende que el acta sea aprobada a partir de una información indirecta que el directivo pueda recibir por parte de otro directivo. Supuesto en el cual un tercero podría participar también a dar veracidad al acta. Se requiere, por el contrario, que la certeza del contenido del acta se derive del hecho de que quienes participaron en la sesión están de acuerdo en que el acta recoge fielmente lo discutido y aprobado, con la participación de los diferentes ponentes, si ello fuere procedente. Por demás, si el objeto de la aprobación es dar certeza a partir de lo sucedido en la sesión, debe concluirse que esa aprobación no puede ser el producto de una lectura del acta, porque precisamente del director no se exige que aprehenda el contenido de la sesión por una lectura, sino por su participación. Esa lectura no pretende ese conocimiento por parte del director, sino que la lectura está dirigida a comprobar la exactitud de lo documentado con lo sucedido realmente, por lo que si el directivo solo cuenta con lo leído, carecerá de un elemento de confrontación para determinar la corrección del acta y de lo que ella da cuenta. Cabe recalcar, en ese sentido, que la aprobación no tiende a dar funcionalidad al órgano, sino ante todo certeza en relación con lo deliberado y decidido: qué opiniones se han vertido, cómo fue la votación, por ejemplo". (Dictamen C-087-2000 de 9 de mayo del 2000).
Siendo que la situación analizada en los dictámenes de cita es similar a la que originó la consulta que nos ocupa, y tomando en cuenta que no existen elementos de juicio nuevos que justifiquen cambiar de criterio, debemos ratificar ahora que, por regla general (con las situaciones de excepción que luego analizaremos), solamente los directivos que estuvieron presentes en una sesión están habilitados para participar en la deliberación y aprobación del acta respectiva.
Se nos consulta además, si un Director que estuvo ausente en la sesión anterior, puede votar en contra de lo ahí acordado. La respuesta a esa inquietud está implícita en lo ya indicado: el director ausente en la sesión cuya acta se aprueba, debe abstenerse de votar, afirmativa o negativamente, el acuerdo de aprobación. Lo anterior salvo que exista alguna circunstancia excepcional que justifique lo contrario, como más adelante veremos.
Cabe agregar que en la situación específica del Banco Popular, el Reglamento a su Ley Orgánica (emitido mediante decreto n.° 5945 de 30 de marzo de 1976) establece, en su artículo 24, que "Cuando un asunto se somete a resolución todos los directores están obligados a emitir su voto en forma afirmativa o negativa y ninguno podrá abstenerse de votar". A pesar de ello, por las razones ya expuestas, el director ausente en la sesión cuya acta se aprueba, no puede participar en la deliberación y votación del acta correspondiente. Ya en nuestro dictamen C-094-99 del 20 de mayo de 1999, habíamos indicado que la figura de la abstención no está prevista en nuestro ordenamiento. Desde esa perspectiva, lo que hizo el artículo 24 citado del Reglamento a la Ley Orgánica del Banco Popular fue ratificar esa situación; sin embargo, en el dictamen de cita se indicó también que uno de los casos excepcionales en que sí procede la abstención es precisamente aquel en el cual lo que se discute es la aprobación del acta de una sesión en la cual no estuvo presente el directivo.
II.- SOBRE LA APROBACION DEL ACTA EN EL CASO DE SUSTITUCION DE LOS MIEMBROS DEL ORGANO COLEGIADO:
Dijimos en el apartado anterior que el miembro de un órgano colegiado que no participó en una sesión, no puede participar tampoco en la deliberación y aprobación del acta respectiva. Esa es una regla general que se aplica a situaciones normales, particularmente, a aquellas en las cuales no existe una causa material o jurídica que impida a quienes estuvieron presentes en una sesión, volver a reunirse para acreditar que lo consignado en el acta se ajusta a lo que realmente aconteció y con ello dar firmeza a los acuerdos respectivos.
A pesar de lo anterior, pueden presentarse situaciones de excepción en las cuales quienes participaron en una sesión no pueden volver a reunirse con el propósito mencionado. Piénsese, por ejemplo, en el caso de enfermedad o muerte repentina de alguno o algunos de los integrantes del órgano; o en la sustitución - como sucede en el caso en consulta- de alguno, algunos, o todos sus miembros.
Ante situaciones límite como las ejemplificadas, no es posible pretender que la regla a la cual se hizo referencia en el apartado anterior se aplique de manera inflexible. Lo ideal - si es posible prever que una cuestión de ese tipo va a ocurrir- sería declarar firmes los acuerdos adoptados en la sesión respectiva, con lo cual no sería necesario aprobar el acta para dar firmeza a los acuerdos. Pero si ello no se hizo, lo procedente es buscar la solución que mejor se ajuste al interés público y a los principios generales del Derecho Administrativo. (Dictamen C-012-2003 del 23 de enero del 2003)” (Dictamen C-223-2003 del 23 de julio del 2003. En igual sentido, dictamen C-301-2005 del 22 de agosto del 2005)
Se nos pregunta sobre la posibilidad de que algún miembro suplente apruebe el acta correspondiente a una sesión en la que, si bien estuvieron todos los miembros presentes, el suplente también lo estuvo. La situación se presentaría en la siguiente sesión, donde el suplente asume, al momento de la votación del acta, la condición de titular.
La respuesta es negativa. Si al momento de adoptarse los acuerdos de la sesión, estaban actuando únicamente miembros titulares, solamente ellos podrán aprobar el acta correspondiente. El suplente no participó en la toma de decisiones, y el hecho de que en la siguiente sesión asuma la condición de titular no lo legitima a dar firmeza a los acuerdos en los que no tuvo injerencia.
C. Monto de la dieta.
Un último tema que es de su interés es que nos pronunciemos sobre la procedencia del Decreto Ejecutivo N° 34208 del 4 de diciembre del 2007, por estimar que existen dudas de legalidad sobre lo regulado en dicho acto administrativo, específicamente en su artículo 1°.
Es necesario tener presente, en primer lugar, lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley N° 3065 del 20 de noviembre de 1962 (Ley sobre pago de dietas a Directivos de Instituciones Autónomas):
“ARTÍCULO 2.- Los miembros de las juntas directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas serán remunerados mediante dietas que devengarán por cada sesión a la que asistan. El monto de las dietas será determinado en el presupuesto de cada institución, el cual no podrá exceder de mil cuatrocientos colones ( 1.400) por cada sesión”
La anterior norma se ve modificada, de modo tácito, por lo dispuesto en el 60 de la Ley de Presupuesto Extraordinario, N° 7138 del 16 de noviembre de 1989, en cuanto estableció:
“ARTICULO 60.- Los miembros de las Juntas Directivas de las instituciones autónomas y semiautónomas de nombramiento del Poder Ejecutivo, serán remunerados mediante dietas que devengarán por cada sesión a la que asistan. El monto de dichas dietas no excederá de tres mil colones por sesión, y será aumentado anualmente de conformidad con el índice de inflación que determine el Banco Central de Costa Rica. El monto para la cancelación de estas dieta será incluido en el presupuesto anual de cada institución.”
Por último, la norma cuestionada prescribe:
“Artículo 1º—Se fija como monto de las dietas para los miembros de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de la Pesca y Acuicultura, por concepto de su asistencia a las sesiones correspondientes, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 7384, por cada dieta la suma de ¢29.391,00 (veintinueve mil trescientos veintiún colones exactos), para aquellos miembros que tengan su domicilio en la Ciudad de Puntarenas, y la suma de ¢49.600,00 (cuarenta y nueve mil seiscientos colones exactos) por cada dieta, para aquellos directores que tengan su domicilio fuera del cantón Central de Puntarenas o a una distancia mayor de 15 kilómetros de la Ciudad de Puntarenas, tomados a partir de la sede central de INCOPESCA. Solamente tendrán derecho al pago de la dieta los miembros que asistan puntualmente a las sesiones respectivas y los miembros suplentes cuando asuman el puesto por ausencia o causa legal que así lo determine, de alguno de los miembros propietarios de la Junta Directiva.”
La inquietud que Ud. formula sobre el anterior artículo es confusa. No desprende esta Procuraduría de su formulación cuál es el motivo de su duda, pues pareciera que está considerando que la fijación de las dietas no se dio con respeto del índice de inflación que manda el artículo 60 de la Ley N° 7138. Sin embargo, en la parte considerativa del Decreto Ejecutivo N° 34208 (Considerando I) se hace expresa mención de dicha ley, razón por la cual no hay razón o elemento de convicción expreso y patente como para dudar de que efectivamente se tomó en cuenta dicho mandato para disponer el aumento en cuestión.
Al no existir ese elemento que nos abra la posibilidad de analizar la conformidad de la disposición, mucho menos podríamos entrar a valorar sobre el órgano competente para propiciar la revocación o anulación del Decreto Ejecutivo N° 34208, por cuanto ello carecería de interés actual.
En punto al artículo 14 del Reglamento Interno de la Junta Directiva del INCOPESCA (adoptado en sesión extraordinaria AJDIP/004-2000 del 26 de enero del 2000) se determina que establece un “margen prudencial” de tiempo para que el director titular se haga presente a las sesiones del órgano colegiado, fijándolo en treinta minutos. Pasados estos, asume, con plenitud de derechos –inclusive el pago de la dieta- su sustituto. Sobre esta regulación, no se estima quebranto alguno al bloque de legalidad.
Sin embargo, sí encontramos reparos de legalidad en relación con los supuestos en que, aún no presentándose a la reunión del órgano, el miembro titular sí conserva el derecho a percibir la dieta. En primer término, es claro que no procede cuando el director se ausenta por estar cumpliendo alguna misión o encargo de la propia Junta Directiva. Por otra parte, la autorización para llegadas tardías supone un sinsentido, puesto que la aceptación de un cargo como el que nos ocupa da por sentado de su titular la obligación de asumir el compromiso de cumplir el artículo 12 de la Ley de Creación del INCOPESCA, sea asistir puntualmente a las reuniones. Luego, no vemos como el Reglamento se permite excepcionar tal obligación, sin que ello represente, precisamente, el quebranto a los límites de la potestad reglamentaria, en este caso a cargo de la Junta Directiva, y que se opone abiertamente a la jerarquía de las fuentes del Derecho Administrativo, del artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.
En cuanto a la interrogante relacionada con el tema de los suplentes y el pago de dietas en el caso que se presenta cuando el miembro titular se retira anticipadamente de la sesión, suponiendo que no sea con anterioridad a la hora que se prescribe en el párrafo final del artículo 14 del Reglamento, específicamente si el miembro suplente asume, para ese período, de pleno la condición del titular ausente. La respuesta es negativa. La posibilidad de que el miembro suplente asuma de pleno derecho el cargo de director está reservada a la ausencia advertida con anterioridad o llegada tardía del representante titular, no para la peculiar posibilidad que se regula en esta disposición reglamentaria. Por ende, no cabe pensar que la suplencia se de para “restos” de sesiones, mucho menos avalar un eventual pago de la dieta.
Sobre la posibilidad de que algún miembro suplente apruebe el acta correspondiente a una sesión en la que, si bien estuvieron todos los miembros presentes, el suplente también lo estuvo, y al momento de su aprobación, ese suplente asuma la condición de titular, considera la Procuraduría que la respuesta es negativa. Si al momento de adoptarse los acuerdos de la sesión, estaban actuando únicamente miembros titulares, solamente ellos podrán aprobar el acta correspondiente. El suplente no participó en la toma de decisiones, y el hecho de que en la siguiente sesión asuma la condición de titular no lo legitima a dar firmeza a los acuerdos en los que no tuvo injerencia.
Por último, en lo que atañe a la interpretación del artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 34208, se concluye que la interrogante es confusa y no se desprende de la lectura de tal acto administrativo elemento de convicción que muestre alguna inconformidad patente con lo regulado en el artículo 60 de la Ley N° 7138.
Copia: Junta Directiva, INCOPESCA

References: artículo 14
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 artículo 60
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 artículo 12
 artículo 56
 artículo 57
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 artículo 7
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 artículo 20
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 artículo 6
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