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Timestamp: 2016-10-27 09:04:29+00:00

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121 I 223. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. Januar 1995 i.S. Anouk Hasler u. Mitb. gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Principe de la s�paration des pouvoirs; inadmissibilit� d'une mesure du Conseil d'Etat zurichois limitant l'admission aux �tudes de m�decine (numerus clausus). R�sum� de la jurisprudence du Tribunal f�d�ral concernant les restrictions � l'admission aux �tablissements publics de formation (consid. 2). M�me si elle est limit�e dans le temps, une restriction apport�e � l'admission aux �tudes de m�decine � l'Universit� de Zurich doit reposer sur une base l�gale formelle; elle ne peut en principe �tre ordonn�e par l'autorit� ex�cutive, ni sur la base de comp�tences d'ex�cution (consid. 4a), ni sur la base des mesures de police qui peuvent �tre prises en cas d'urgence (consid. 4b). Faits � partir de page 23
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beschloss am 10. August 1994 folgende Zulassungsbeschr�nkung zum Medizinstudium an der Universit�t Z�rich:
"I. An der Universit�t Z�rich werden auf das Wintersemester 1994/95 f�r
das Studium der Human-, Zahn- und Veterin�rmedizin von den definitiv
angemeldeten Studienbewerbern h�chstens 400 aufgenommen.
�lteren Bewerber werden den j�ngeren nach der Reihenfolge ihrer
Geburtsdaten vorgezogen. Die Erziehungsdirektion bezeichnet die f�r die
Durchf�hrung der Auswahl verantwortliche Stelle.
IV. In der Humanmedizin werden von den Studienanf�ngern 1994 (Kohorte
1994/95) h�chstens 220 Studierende ins dritte Studienjahr (Klinikum)
aufgenommen. Darin inbegriffen sind die zu �bernehmenden Studierenden aus
Freiburg und Neuenburg, die aus Kapazit�tsgr�nden f�r das Grundstudium
umgeleitet wurden, sowie allf�llige Studierende aus fr�heren Kohorten.
V. Ver�ffentlichung im Amtsblatt."
Gegen die Ziffern I. bis III. dieses Beschlusses haben Anouk Hasler, M�lanie Kunz und Madlaina Meili am 16. September 1994 beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie machen geltend, der regierungsr�tliche Beschluss verletze den Grundsatz der Gewaltentrennung, verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit und beeintr�chtige die Handels- und Gewerbefreiheit.
Die Erziehungsdirektion beantragt f�r den Regierungsrat, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verf�gung vom 20. Oktober 1994 legte der Pr�sident der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung der Eingabe in dem Sinne aufschiebende Wirkung bei, dass alle Studienwilligen der Warteliste f�r die Dauer des bundesgerichtlichen Verfahrens ihr Medizinstudium auf eigenes Risiko aufnehmen konnten. Am 28. November 1994 lehnte er ein Gesuch ab, diese Verf�gung insofern zu pr�zisieren, dass alle abgewiesenen Studienbewerber bis zum bundesgerichtlichen Urteil ihr Praktikum auch w�hrend des Semesters BGE 121 I 22 S. 24zu absolvieren befugt seien und nicht bloss im Rahmen eines Blockkurses im Anschluss an das erste Semester.
2. Das Bundesgericht hat sich in seiner Praxis wiederholt mit der Problematik von Zulassungsbeschr�nkungen zu staatlichen Bildungseinrichtungen befasst. Die Frage, ob und wann solche Massnahmen den Anwendungsbereich des ungeschriebenen verfassungsm�ssigen Rechts der pers�nlichen Freiheit beziehungsweise dessen Kernbereich ber�hren, liess es dabei jeweils mit Blick auf eine Beurteilung im einzelnen Anwendungsfall offen (vgl. BGE 104 Ia 305 E. 2 S. 308, BGE 103 Ia 369 E. 7d/bb S. 389, 394 E. 2d S. 401; BGE 102 Ia 321 E. 3a S. 324). In einem j�ngeren Entscheid schloss es in etwas anderem Zusammenhang nicht zum vornherein aus, dass ein staatlicher Eingriff auf dem Gebiet des Bildungswesens in den Schutzbereich der pers�nlichen Freiheit fallen k�nne (BGE 117 Ia 27 E. 5b S. 30). Im Grundsatzentscheid "W�ffler" betreffend den Numerus clausus an der Universit�t Basel hielt es fest, dass in der Schweiz (�ber Art. 27 BV hinaus) kein verfassungsm�ssiges Recht auf Bildung bestehe und auch die Handels- und Gewerbefreiheit keine Teilhaberrechte verschaffe, die einen Zugang zu staatlichen Bildungseinrichtungen garantierten (BGE 103 Ia 369 E. 4a 377 f.). Der Gesetzesvorbehalt und die strengen Anforderungen an eine Delegationsnorm seien indessen auch dort zu beachten, wo - wie im Bildungsbereich - erst eine staatliche Leistung die tats�chlichen Voraussetzungen f�r die Aus�bung und Entfaltung verfassungsm�ssiger Rechte schaffe; dies gelte besonders dann, wenn dem Staat faktisch Monopolstellung zukomme (BGE 103 Ia 369 E. 6e S. 383; vgl. auch BGE 117 Ib 387 E. 6d S. 395). In BGE 114 Ia 216 E. 5 S. 220 best�tigte das Bundesgericht, dass die pers�nliche Freiheit in der Regel keinen Anspruch auf staatliche Leistungen verschafft. Ein Recht auf Bildung, und damit auf freien Zugang zu den Universit�ten, k�nne nicht auf dem Umweg der h�chstrichterlichen Rechtsprechung zum Grundrecht der pers�nlichen Freiheit geschaffen werden. Die pers�nliche Freiheit bilde kein allgemeines Auffanggrundrecht; das Legalit�tsprinzip und der daraus abgeleitete Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit zusammen mit dem Willk�rverbot und dem Gebot rechtsgleicher Behandlung b�ten hier hinreichenden Schutz (im gleichen Sinn auch die BGE 121 I 22 S. 25unver�ffentlichte Praxis: Urteile vom 13. September 1994 i.S. R.F.N., E. 3; vom 28. April 1994 i.S. C.E. u. Mitb., E. 3; vom 7. Oktober 1988 i.S. M.A., E. 2b; vom 26. Mai 1983 i.S. E., E. 3a, und vom 4. Dezember 1981 i.S. G., E. 2b).
3. Die Beschwerdef�hrerinnen machen in erster Linie geltend, der angefochtene Beschluss entbehre der gesetzlichen Grundlage und verstosse deshalb gegen den Grundsatz der Gewaltentrennung.
a) Das Legalit�tsprinzip ist an sich kein selbst�ndiges verfassungsm�ssiges Recht (WALTER K�LIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 70; ULRICH H�FELIN/GEORG M�LLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Z�rich 1993, S. 69, Rz. 295; vgl. auch BGE 117 Ia 27 E. 7a S. 32). Das Bundesgericht pr�ft seine Einhaltung deshalb nur im Zusammenhang mit speziellen Grundrechten frei, ansonsten lediglich unter dem beschr�nkten Gesichtswinkel von Art. 4 BV, das heisst nach Massgabe der Rechtsgleichheit und des Willk�rverbots (BGE 117 Ia 27 E. 7a S. 32). Seit jeher hat das Bundesgericht aber das durch s�mtliche Kantonsverfassungen gew�hrleistete Prinzip der Gewaltentrennung als Individualrecht der B�rger anerkannt (BGE 118 Ia 305 E. 2a S. 309; f�r den Kanton Z�rich: BGE 108 Ia 178 E. 2 S. 180). Sein Inhalt ergibt sich jeweils aus dem kantonalen Recht, wobei das Bundesgericht die Auslegung der einschl�gigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willk�r hin pr�ft (WALTER K�LIN, a.a.O., S. 191); grunds�tzlich mit freier Kognition beurteilt es die Frage der bundesverfassungsrechtlichen Zul�ssigkeit der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 248).
b) Der Regierungsrat anerkennt, dass die Einf�hrung eines allgemeinen Numerus clausus nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einer formellen Grundlage im kantonalen Recht bed�rfe; er habe dem Kantonsrat am 2. Juni 1993 und 10. August 1994 denn auch in diesem Sinn Antrag gestellt. Beim angefochtenen Beschluss habe er sich nicht auf das Unterrichtsgesetz gest�tzt, sondern auf Art. 37 der Verfassung vom 18. April 1869 des eidgen�ssischen Standes Z�rich (KV, SR 131.211), wonach er die oberste kantonale Vollzugs- und Verwaltungsbeh�rde sei. Er k�nne aus dieser Bestimmung zwar keine allgemeine Rechtsetzungskompetenz ableiten, doch ergebe sich f�r ihn daraus das Recht und die Pflicht zu handeln, wenn ein Eingreifen zwingend geboten erscheine. Nach dem Voranmeldungstermin f�r das Medizinstudium vom 1. Juni 1994 sei bekannt geworden, dass die Zahl der Studienbewerber in Medizin noch einmal erheblich zunehmen und die obersten BGE 121 I 22 S. 26Kapazit�tsgrenzen der Universit�t mit gr�sster Wahrscheinlichkeit �berschreiten werde. Die im Hinblick auf die Einf�hrung des Numerus clausus f�r die Gesetzes�nderung notwendige Volksabstimmung habe fr�hestens anfangs 1995 erwartet werden k�nnen, das heisst zu einem Zeitpunkt, an dem das Wintersemester 1994/95 schon fast vorbei gewesen w�re. In dieser Situation sei er gezwungen gewesen, geeignete Massnahmen zu treffen, ansonsten an der Universit�t eine unhaltbare Situation entstanden w�re.
c) Gesetzgebende Gewalt im Kanton Z�rich ist gem�ss Art. 28 KV das Volk unter Mitwirkung des Kantonsrats. Weder Erlasse, die vom Kantonsrat in eigener Kompetenz verabschiedet werden, noch Verordnungen der Exekutive oder der Justiz sind Gesetze im formellen Sinn (TOBIAS JAAG, Der Gesetzesbegriff im z�rcherischen Recht, in: ANDREAS AUER/WALTER K�LIN, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Z�rich 1991, S. 364). Ein selbst�ndiges verfassungsm�ssiges Verordnungsrecht steht dem Regierungsrat nur zum Erlass von Vollzugsverordnungen und Polizeinotrecht zu. Aus Art. 28 KV ergibt sich insbesondere, dass der Regierung kein allgemeines, unmittelbar auf die Verfassung gest�tztes Recht zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen zukommt; ein solches l�sst sich weder aus der allgemeinen Polizeibefugnis noch aus einer ausdr�cklichen Bestimmung der Kantonsverfassung oder aus dem Gewohnheitsrecht ableiten (TOBIAS JAAG, a.a.O., S. 369 f.; Urteil des Z�rcher Verwaltungsgerichts vom 12. September 1963, in: ZBl 65/1964 S. 232 ff.). Das Z�rcher Verwaltungsgericht hat bereits 1963 ausdr�cklich festgehalten, dass sich weder aus Art. 37 noch aus Art. 40 KV eine selbst�ndige Rechtsetzungskompetenz des Regierungsrats ergebe, die eine von der Verfassung selbst vorgesehene Durchbrechung des Grundsatzes der Gewaltentrennung darstellen w�rde (ZBl 65/1964 S. 235). Der angefochtene Beschluss des Regierungsrats h�lt demnach vor dem Prinzip der Gewaltentrennung nur stand, wenn es sich dabei um eine Vollzugsbestimmung (vgl. E. 4a) oder eine Polizeinotregelung (vgl. E. 4b) handelt.
4. a) Die Einf�hrung einer Zulassungsbeschr�nkung, auch wenn diese fachlich und zeitlich limitiert ist, geht �ber die Wahrnehmung einer blossen Vollzugskompetenz hinaus: Das Gesetz vom 23. Dezember 1859 �ber das gesamte Unterrichtswesen (LS 410.1) sieht einen Numerus clausus ebensowenig vor (vgl. �� 140 ff.) wie die einschl�gigen Bestimmungen des Reglements vom 17. Januar 1967 f�r die Studierenden und Auditoren der Universit�t Z�rich (LS 415.31). Zwar handelt es sich bei der Universit�t um eine BGE 121 I 22 S. 27�ffentlichrechtliche Anstalt, in deren Rahmen der Ben�tzer in ein besonderes Rechtsverh�ltnis zum Gemeinwesen tritt, doch gilt das Legalit�tsprinzip f�r wichtige Fragen auch hier. Zur Anstaltsordnung, zu deren Normierung die Anstaltsleitung oder die Exekutive allenfalls auch ohne ausdr�ckliche formellgesetzliche Grundlage befugt ist, soweit sich dies zur Wahrung des Anstaltszwecks als n�tig erweist, geh�ren etwa die Regelung der Disziplin und die Organisation der Kurse beziehungsweise der Examina. Eine Kompetenz der Exekutivorgane, nicht nur die Modalit�ten, sondern auch die Zulassung als solche zu regeln, l�sst sich aus dem Anstaltszweck dagegen regelm�ssig nicht ableiten. Die Einf�hrung eines Numerus clausus stellt einen gewichtigen Einbruch in die bisherige Zulassungspraxis nicht nur an der Universit�t Z�rich, sondern an den schweizerischen Universit�ten schlechthin dar (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. M�rz 1991 �ber die Hochschulf�rderung, HFG; SR 414.20) und greift derart in die Rechtsstellung der k�nftigen Anstaltsben�tzer ein, dass der Entscheid, ob und in welcher Ausgestaltung zu dieser Massnahme gegriffen werden soll, nicht dem Regierungsrat �berlassen bleiben kann. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, zumindest die Grundz�ge einer entsprechenden Regelung festzulegen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 27. Februar 1987 i.S. P.H., E. 3c, in: ZBl 88/1987 S. 459 ff.). Das Z�rcher Unterrichtsgesetz enth�lt aber weder eine Delegationsnorm an den Regierungsrat, die Zulassung zur Universit�t mit Blick auf quantitative Vorgaben zu regeln, noch die hierbei zu beachtenden Richtlinien. Diese ergeben sich auch nicht aus dem einschl�gigen Bundesrecht: Die Verordnung des Bundesrats vom 19. November 1980 �ber die Pr�fungen f�r �rzte (SR 811.112.2) erstreckt und beschr�nkt sich wie die Allgemeine Medizinalpr�fungsverordnung vom gleichen Datum (AMV; SR 811.112.1) auf das Pr�fungswesen. Sie erfasst die Zulassung zu den kantonalen Hochschulen nicht; diese richtet sich ausschliesslich nach dem (kompetenzkonform erlassenen) kantonalen Recht und den allenfalls gest�tzt hierauf im Rahmen von Art. 13 HFG ergehenden Koordinationsmassnahmen der Schweizerischen Hochschulkonferenz (vgl. unver�ffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 7. Oktober 1988 i.S. M.A., E. 1a).
b) aa) Dem Regierungsrat steht zwar ein selbst�ndiges Notverordnungs- bzw. -verf�gungsrecht zu. Die Kompetenz zum Erlass von Polizeinotrecht setzt jedoch eine schwere und unmittelbar drohende Gefahr f�r die �ffentliche Ordnung voraus, der nicht mit anderen gesetzlichen Mitteln beizukommen ist; BGE 121 I 22 S. 28erforderlich ist, dass ohne sofortiges Handeln der Beh�rden fundamentale Rechtsg�ter in unmittelbarer, direkter und schwerwiegender Weise gef�hrdet w�rden (vgl. BGE 111 Ia 246 E. 3a S. 248). Der Anwendungsbereich der polizeilichen Generalklausel ist auf echte und unvorhersehbare Notf�lle beschr�nkt; ihre Anrufung ist grunds�tzlich ausgeschlossen, wenn typische und erkennbare Gef�hrdungslagen trotz Kenntnis der Problematik nicht normiert wurden (vgl. J�RG PAUL M�LLER, in: Kommentar BV, Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 122).
bb) Die dauernde �berbelegung einer Studienrichtung f�hrt unbestrittenermassen zu Beeintr�chtigungen des Unterrichts. Von einer eigentlichen Notsituation, die durch keine anderen legalen Mittel zu beseitigen w�re, kann vorliegend indessen nicht die Rede sein. Der Numerus clausus bildet nur eine M�glichkeit, eine �berbelegung von Ausbildungsg�ngen im Interesse des Anstaltszwecks zu verhindern. Hat es der (formelle) Gesetzgeber unterlassen, diese M�glichkeit in der einschl�gigen Gesetzgebung vorzusehen, muss die Exekutive in erster Linie auf organisatorischem Weg, allenfalls auch mit einer vor�bergehenden Erh�hung der sachlichen und personellen Mittel, Abhilfe schaffen. Das Bundesgericht verneint zwar ein unbedingtes subjektives Recht auf Zulassung zu staatlichen Bildungsanstalten, verlangt jedoch, dass �ber einen allf�lligen Numerus clausus im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren entschieden wird. Bei dieser Sicht der Dinge darf verfassungsrechtlich nur mit �usserster Zur�ckhaltung hingenommen werden, dass ein Exekutivakt diesen Fragenbereich der demokratischen Diskussion entzieht; bis zum Vorliegen einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage kann deshalb eine momentane Ausweitung des staatlichen Leistungsangebots geboten sein (vgl. J�RG PAUL M�LLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 63). Es geht nicht an, im Hinblick auf die Beschr�nktheit staatlicher Ressourcen unter Umgehung der verfassungsrechtlichen Zust�ndigkeitsordnung zu Notkompetenzen zu greifen; Legislative und Exekutive haben ihre jeweiligen Verantwortungen wahrzunehmen und - im Rahmen ihrer Zust�ndigkeiten - nach verfassungsm�ssigen L�sungen zu suchen. Die �berlastung der medizinischen Studieneinrichtungen ist seit Jahren bekannt und hat immer wieder zu Diskussionen um Zugangsbeschr�nkungen gef�hrt. Die Erziehungsdirektion weist in ihrer Vernehmlassung selber darauf hin, dass die Zahl von 335 neu in das Grundstudium eintretenden Studenten bereits 1974 "in hohem Masse alarmierend" gewesen sei, was die Schweizerische Hochschulkonferenz schon damals veranlasst habe, sich konkrete Gedanken zur Frage von BGE 121 I 22 S. 29Zulassungsbeschr�nkungen zu machen. Zwar beruhigte sich die Entwicklung in der Folge etwas, doch lagen seit 1990 wieder deutliche Anzeichen f�r eine fortlaufende Zunahme der Studienwilligen in den in bezug auf die Ausbildungskapazit�ten besonders heiklen medizinischen Bereichen vor. Verzichtete der Regierungsrat, dem nach Art. 40 Abs. 1 KV das "Vorschlagsrecht f�r Gesetze und Beschl�sse vor dem Kantonsrate" zusteht, darauf, f�r die Bew�ltigung des erkennbaren Problems rechtzeitig die n�tigen gesetzlichen Grundlagen zu beantragen, oder wurden ihm diese verweigert, geht es nicht an, wenn er den Fragenbereich heute - wenn auch zeitlich beschr�nkt bis zum Inkrafttreten einer entsprechenden formellgesetzlichen Grundlage - polizeinotrechtlich zu regeln versucht; dies w�re h�chstens in einer Extremsituation denkbar.
F�r das medizinische Grundstudium an der Universit�t Z�rich waren f�r das Wintersemester 1994/95 478 Kandidatinnen und Kandidaten vorangemeldet; im Vorjahr hatten 429 Studienwillige dieses Studium aufgenommen. Trotz der vorauszusehenden Ausf�lle h�tten somit zwar wohl mehr Kandidatinnen und Kandidaten ihr Studium begonnen als im Vorjahr, doch h�tte es sich dabei nicht um eine aussergew�hnliche Zuwachsrate gehandelt, welche die Funktionsf�higkeit der Anstalt geradezu in Frage gestellt h�tte; der Regierungsrat ging in der Begr�ndung des angefochtenen Beschlusses selber davon aus, dass aufgrund der von der Schweizerischen Hochschulkonferenz berechneten Zahlen die Universit�t Z�rich "1994 nach Abzug der Umleitungen an andere Universit�ten rund 425 Studienbewerber aufnehmen" m�sste, wobei die oberste Kapazit�tsgrenze um rund 25 �berschritten w�rde. Im Anschluss an die bundesgerichtliche Pr�sidialverf�gung vom 20. Oktober 1994 haben sich insgesamt 439 Personen f�r das erste Studienjahr immatrikuliert; in dieser Zahl sind allf�llige nachtr�gliche R�ckz�ge (z.B. wegen fr�hzeitiger Aufgabe des Studiums) nicht ber�cksichtigt. Ein Vergleich dieser Zahl mit jener des Vorjahres zeigt, dass von einer Verunm�glichung einer sinnvollen Studienorganisation im ersten Studienjahr kaum mehr die Rede sein kann.
c) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Beschluss des Regierungsrats vom 10. August 1994 in den Punkten I., II. und III. wegen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips aufzuheben ist; eine Behandlung der weiteren R�gen er�brigt sich unter diesen Umst�nden. Punkt IV. des Beschlusses ist nicht angefochten, weshalb das Bundesgericht dazu keine weiteren Ausf�hrungen zu machen hat.
102 IA 321 suite... ,
114 IA 216,
Art. 13 HFG

References: BGE 
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 Art. 27
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
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 BGE 
 Art. 37
 BGE 
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 37
 Art. 40
 BGE 
 Art. 1
 Art. 13
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 40

Art. 13