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Timestamp: 2019-03-26 21:01:47+00:00

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﻿ SENTENCIA C-576 DE JUNIO 8 DE 2004
SENTENCIA C-576 DE 08 DE JUNIO DE 2004
CONTENIDO:EJECUCIÓN DE LA DETENCIÓN PREVENTIVA DE LA GENERALIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN LOS PROCESOS PENALES. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "SIEMPRE QUE ESTÉ DEBIDAMENTE EJECUTORIADA", CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 105, NUMERAL 2 DE LA LEY 136 DE 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:DETENCIÓN PREVENTIVA DEL SERVIDOR PÚBLICO, DETENCIÓN PREVENTIVA, RESPONSABILIDAD PENAL DEL SERVIDOR PÚBLICO
Sentencia C-576 de junio 8 de 2004
Sentencia C-576 de 2004
Ref.: Expediente D-5002
Demandante: Jaime Navarro Parra.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 105 (parcial) de la Ley 136 de 1994.
Bogotá, D.C., ocho de junio de dos mil cuatro.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41.377 de 2 de junio de 1994, subrayando el aparte acusado.
4. INEXEQUIBLE (1) .
5. Cuando la Contraloría solicite la suspensión provisional de conformidad a lo establecido en el numeral 8º del artículo 268 de la Constitución Política. La Contraloría bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.
PAR.—En caso de delitos culposos, solamente habrá lugar a la suspensión de que trata el numeral 2º, cuando no se decrete en favor del alcalde la excarcelación u otro beneficio que implique la libertad física.
2. El demandante acusa el numeral 2º del artículo 105 de la Ley 136 de 1994, en virtud del cual el Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos, suspenderán a los alcaldes, entre otros eventos, “[por haberse dictado en su contra, medida de aseguramiento, con privación efectiva de la libertad, siempre que esté debidamente ejecutoriada]”.
Se observa que la acusación no se dirige contra el contenido normativo referente a la decisión de suspender a los alcaldes en el ejercicio de su cargo, de que trata el numeral transcrito, sino únicamente contra el momento de ejecución de dicha decisión, en cuanto se considera que al ejecutarla cuando esté en firme la providencia judicial correspondiente se discrimina a los demás servidores públicos, por una parte, y a los particulares, por otra parte, a quienes esa decisión se aplica en forma inmediata, conforme a las reglas generales consignadas en los artículos 188 y 359 del Código de Procedimiento Penal.
En consecuencia, debe entenderse que la demanda no se dirige contra todo el texto del numeral 2º del artículo 105 de la Ley 136 de 1994, como se indica en ella, sino exclusivamente contra la expresión final del mismo “siempre que esté debidamente ejecutoriada”. Cabe anotar que este criterio fue también planteado en su concepto por el señor Procurador General de la Nación, quien solicita a la Corte que declare la inexequibilidad únicamente de esa expresión.
3. El demandante plantea que la Corte debe considerar en primer lugar si la disposición acusada está vigente, pues en su opinión existe la posibilidad de que haya sido derogada tácitamente por los artículos 188 y 359 de la Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento Penal).
La Corte hará brevemente este examen preliminar, teniendo en cuenta que en múltiples pronunciamientos ha señalado que el estudio de constitucionalidad de las normas legales solo es procedente cuando las mismas están vigentes, es decir, cuando están incorporadas formalmente al ordenamiento jurídico positivo, o cuando, a pesar de que ya no están vigentes, continúan produciendo efectos jurídicos, esto es, mantienen su eficacia o aplicabilidad. En caso contrario dicho estudio no procede, por sustracción de materia (2) .
El artículo 188 del Código de Procedimiento Penal consagra en forma general que “las providencias relativas a la libertad y detención, y las que ordenan medidas preventivas, se cumplirán de inmediato”. Conforme a esta disposición, la ejecución de las decisiones en ella contempladas no está sometida a la ejecutoria o firmeza de la providencia respectiva.
A su vez, el artículo 359 del mismo código contempla el procedimiento para hacer efectiva la detención preventiva de los servidores públicos, en los siguientes términos:
“ART. 359.—De los servidores públicos. Cuando se imponga medida de aseguramiento (3) en contra de un servidor público, en la misma providencia se solicitará a la autoridad respectiva que proceda a suspenderlo en el ejercicio del cargo. Mientras se cumple la suspensión, se adoptarán las medidas necesarias para evitar que el sindicado eluda la acción de la justicia.
No es necesario solicitar la suspensión del cargo cuando a juicio del funcionario judicial, la privación inmediata de la libertad no perturba la buena marcha de la administración” (4) .
Según esta norma, en el caso de que se imponga detención preventiva en un proceso penal contra un servidor público, el funcionario judicial debe determinar si dicha medida perturba o no la buena marcha de la administración. En el primer caso, en la misma providencia debe solicitar a la autoridad competente que proceda a suspenderlo y, por consiguiente, a reemplazarlo; si pasados cinco (5) días desde la fecha en que se solicite la suspensión, esta no se hubiere producido, se dispondrá la captura del sindicado. En el segundo caso, no procede solicitar la suspensión del cargo y se hace efectiva en forma inmediata la detención.
Por el contrario, la disposición demandada forma parte de la Ley 136 de 1994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, y establece que el Presidente de la República en el caso del Distrito Capital de Bogotá, y los gobernadores en los demás casos, suspenderán a los alcaldes, entre otros eventos, por haberse dictado en su contra medida de aseguramiento con privación efectiva de la libertad, “siempre que esté debidamente ejecutoriada”.
Conforme al criterio unánime de la doctrina jurídica, las normas especiales prevalecen sobre las normas generales. Así lo contempla en forma general el ordenamiento legal colombiano, al preceptuar en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 que si en los códigos que se adoptaron en virtud de la misma ley se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, “la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general”.
Igualmente, el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, al señalar el campo de aplicación de este, prevé que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas (...)”.
“(...) con el objeto de contribuir a la solución de las contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las diferentes normas legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de interpretación de la ley, que en este caso pueden ser de recibo.
Entre los principios contemplados por las dos leyes mencionadas se encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se hallen disposiciones incompatibles entre sí “la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general” (L. 57/1887, art. 5º, num. 1º). Esta máxima es la que debe aplicarse a la situación bajo análisis: el Código Contencioso Administrativo regula de manera general el instituto de la revocación directa de los actos administrativos y el estatuto tributario se refiere a ella para el caso específico de los actos de carácter impositivo” (5) .
La norma acusada se refiere exclusivamente a la suspensión de los alcaldes en el ejercicio del cargo, como condición previa, en todos los casos, para la ejecución de la medida de aseguramiento de detención preventiva que les ha sido impuesta, mientras que los citados artículos 188 y 359 del Código de Procedimiento Penal tratan de la ejecución de dicha medida de aseguramiento en relación con la generalidad de los sindicados y con los servidores públicos, respectivamente. En estas condiciones, es manifiesto que la primera tiene un carácter especial y, en consecuencia, aunque existe oposición o incompatibilidad entre su contenido y el de aquellas respecto del momento de ejecución de la detención, jurídicamente no es válido afirmar, como lo hace el demandante, que se ha producido una derogación tácita, en cuanto prevalece la norma especial.
4. El punto de partida del análisis del derecho a la igualdad es la fórmula clásica, de inspiración aristotélica, según la cual “hay que tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual” (6) .
De tal disposición se deduce que la regla general es la igualdad entre las personas o grupos de personas y que solo por excepción puede dárseles un trato desigual, por lo cual cuando la ley o la autoridad política les dispensa un trato igual no tienen carga alguna de argumentación y, por el contrario, cuando les otorga un trato desigual debe sustentar su decisión en una justificación objetiva y razonable; de no existir esta, el trato desigual no será legítimo a la luz de la Constitución, sino arbitrario, y configurará una discriminación.
Así mismo, como lo ha afirmado Bobbio (7) , el concepto de igualdad es relativo, por lo menos en tres aspectos:
a) Los sujetos entre los cuales se quieren repartir los bienes o gravámenes;
b) Los bienes o gravámenes a repartir;
c) El criterio para repartirlos.
En relación con la necesidad de aplicar uno o más criterios de diferenciación para determinar quiénes son iguales y quiénes son desiguales (“¿igualdad respecto de qué?”), y su adopción mediante juicios de valor, el mismo autor, en otra de sus obras, señala:
“El problema se simplificaría sensiblemente en el caso de que todos los hombres fueran iguales en todo, como se dice que lo son, aunque en un sentido metafórico, dos bolas de billar o dos gotas de agua. En este caso sería suficiente un solo criterio: “A todos la misma cosa”. No sería necesario dividirlos en rangos de acuerdo con su diversidad y todos pertenecerían a una sola categoría. En un universo en el que todos los elementos pertenecen a la misma categoría, la regla de justicia “es preciso tratar a los iguales de la mismita manera” agota el problema de la justicia. Basta resolver el problema, y no es necesario que intervengan criterios de diferenciación, que son la manzana de la discordia y que han dado pie a las disputas seculares sobre la manera de distribuir premios y castigos: cada uno de estos criterios, en efecto, distingue a los hombres de diferente manera, y la adopción de uno u otro se debe a juicios de valor difícilmente comparables entre sí y en torno a los cuales es difícil ponerse de acuerdo. Pero los hombres no son iguales por completo, son iguales y desiguales, y no todos son correspondientemente iguales o desiguales. Los que son iguales con base en un criterio pueden ser diferentes con base en otro.
Se echa mano de las similitudes (y respectivamente de las diferencias) relevantes para aplicar un criterio determinado. Pero, ¿cuáles son las similitudes o las diferencias relevantes? Hay casos de solución fácil: la estatura no es importante para tener derecho al voto (pero lo es la edad); aun así, es importante para el servicio militar y también para el ejercicio de alguna otra actividad. El mérito es significativo para la asignación de calificaciones en un examen o en un concurso, de donde se aprecia lo absurdo del requerimiento del siglo XVIII “a todos la misma calificación”, en tanto que la necesidad (y no el mérito) es importante en la distribución de bienes necesarios en situaciones de escasez. No obstante, hay casos difíciles en los que no es inmediatamente aplicable un solo criterio, sino diversos al mismo tiempo o uno por exclusión de otro. En la selección de un criterio en lugar de otro entran juicios de valor que, además de ser indemostrables y sustentables solo mediante argumentos en pro o en contra, también son históricamente mutables, tanto así que al enunciarlos se dividen los que en general están en contra del cambio (los conservadores) y los que lo aceptan (los progresistas). ¿Qué fue lo que sucedió para que el sexo, de significativo para excluir de los derechos políticos, se haya vuelto irrelevante? ¿O para la atribución del derecho familiar de la patria potestad también a la mujer? ¿Cómo se explica que el ser negro en una sociedad de blancos ya no sea en ciertos países significativo para disfrutar de los derechos civiles y políticos, y en otros todavía sí?” (8) .
“En la evaluación de la justificación de un trato desigual, la lógica predominante es la de la razonabilidad, “fundada en la ponderación y sopesación de los valores y no simplemente en la confrontación lógica de los mismos” (9) . Muestra de lo anterior es la sorprendente coincidencia de los criterios utilizados por los distintos tribunales encargados de analizar casos que involucran el principio de igualdad. La Corte Suprema de Estados Unidos ha sostenido que “los tribunales deben enfrentar y resolver la cuestión acerca de si las clasificaciones (diferenciadoras) establecidas en una ley son razonables a la luz de su finalidad” (10) ; el Tribunal Constitucional Federal de Alemania ha afirmado que “la máxima de la igualdad es violada cuando para la diferenciación legal o para el tratamiento legal igual no es posible encontrar una razón razonable...” (11) ; la Corte Europea de Derechos Humanos ha dicho que “una diferenciación es discriminatoria si carece de justificación objetiva y razonable, es decir, si no persigue un fin legítimo o si carece de una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin perseguido” (12) .
El “test de razonabilidad” es una guía metodológica para dar respuesta a la tercera pregunta que debe hacerse en todo problema relacionado con el principio de igualdad (cf. infra, 6.3.1): ¿cuál es el criterio relevante para establecer un trato desigual? o, en otras palabras, ¿es razonable la justificación ofrecida para el establecimiento de un trato desigual? Esta Corte, en la Sentencia T-230/94, estableció los lineamientos generales del test de razonabilidad; en esta ocasión, completará esos lineamientos e introducirá distinciones necesarias para su aplicación al caso objeto de la demanda de inexequibilidad.
Una vez se ha determinado la existencia fáctica de un tratamiento desigual y la materia sobre la que él recae (cf. 6.3.1), el análisis del criterio de diferenciación se desarrolla en tres etapas, que componen el test de razonabilidad y que intentan determinar:
a) La existencia de un objetivo perseguido a través del establecimiento del trato desigual.
b) La validez de ese objetivo a la luz de la Constitución.
El orden de estas etapas corresponde a necesidades no solo lógicas sino también metodológicas: el test del trato desigual pasa a una etapa subsiguiente solo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior. El primer paso no reviste mayor dificultad, como quiera que puede llevarse a cabo a partir del solo examen de los hechos sometidos a la decisión del juez constitucional; se trata únicamente de la determinación del fin buscado por el trato desigual. El segundo paso, por el contrario, requiere una confrontación de los hechos con el texto constitucional, para establecer la validez del fin a la luz de los valores, principios y derechos consignados en este. Si el trato desigual persigue un objetivo, y este es constitucionalmente válido, el juez constitucional debe proceder al último paso del test, que examina la razonabilidad del trato diferenciado. Este es el punto más complejo de la evaluación, y su comprensión y aplicación satisfactoria dependen de un análisis (descomposición en partes) de su contenido.
La teoría jurídica alemana, partiendo de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal, ha mostrado cómo el concepto de razonabilidad puede ser aplicado satisfactoriamente solo si se concreta en otro más específico, el de proporcionalidad (13) . El concepto de proporcionalidad sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado (14) .
El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes” (15) .
Según la demanda, la norma parcialmente impugnada contempla un trato desigual, a favor de los alcaldes del Distrito Capital de Bogotá y de todos los municipios y en contra de los demás servidores públicos, por una parte, y de los particulares, por otra parte, en relación con el momento de ejecución de la detención preventiva impuesta en un proceso penal, en cuanto establece que a los primeros se aplicará la misma solo cuando esté ejecutoriada la providencia respectiva, mientras que, conforme a lo previsto en los artículos 188 y 359 del Código de Procedimiento Penal, a los demás se les aplica en forma inmediata, sin sujeción a la firmeza de dicha providencia.
La Corte observa que la demanda parte de una premisa equivocada, puesto que el criterio de comparación aplicable en el examen de la norma impugnada no es la calidad de funcionario público y, por tanto, el ejercicio genérico de la función pública, sino la calidad de alcalde distrital o municipal y, por ende, el ejercicio de la función pública específica de “jefe de la administración local y representante legal del municipio” con base en lo previsto en el artículo 314 superior, modificado por el artículo 3º del Acto Legislativo 02 de 2002, la cual se descompone en otras diversas conforme a la ley.
Este aserto se sustenta en que la norma acusada persigue garantizar no solo la continuidad en el desempeño de dicha función, sin que se perturbe su normal desarrollo, sino también; y sobre todo, la certeza de que la suspensión del cargo y la subsiguiente ejecución de la detención preventiva solo tendrán lugar cuando hayan sido estudiados y resueltos los recursos que puede interponer el alcalde sindicado, atendiendo a la necesidad de preservar lo más posible su investidura proveniente del voto popular, que evidentemente tiene un significado muy alto en un Estado democrático como el colombiano, por residir la soberanía exclusivamente en el pueblo y ser este la fuente del poder público (art. 3º de la Constitución). Dicho de otro modo; el trato desigual objeto de valoración constitucional solo sería predicable respecto de otros alcaldes, que cumplan las mismas funciones específicas indicadas, por ser este el criterio de comparación jurídicamente relevante.
Adicionalmente, en un Estado de derecho la regla general es la libertad del individuo, de modo que este solo puede ser privado de ella en forma excepcional, cuando existe una sentencia definitiva que imponga dicha pena, dictada por un juez competente. En el entretanto el imputado o el sindicado están amparados por la presunción de inocencia contemplada en el artículo 29 de la Constitución (16) y deben conservar su libertad.
Así lo consagran tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Estado colombiano que integran el bloque de constitucionalidad conforme a lo previsto en el artículo 93 superior, cuyas disposiciones por tanto deben ser respetadas en el ámbito nacional.
En efecto, el artículo 14, numeral 2º, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado mediante la Ley 74 de 1968, establece que “toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”, y el artículo 8º, numeral 2º, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos preceptúa que “toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad”.
“7. El comité ha observado cierta falta de información en relación con el párrafo 2º del artículo 14 y, en algunos casos, ha advertido incluso que la presunción de inocencia, que es fundamental para la protección de los derechos humanos, está expresada en términos muy ambiguos o entraña condiciones que la hacen ineficaz. En virtud de la presunción de inocencia, la carga de la prueba recae sobre la acusación y el acusado tiene el beneficio de la duda. No puede suponerse a nadie culpable a menos que se haya demostrado la acusación fuera de toda duda razonable. Además, la presunción de inocencia implica el derecho a ser tratado de conformidad con este principio. Por tanto, todas las autoridades públicas tienen la obligación de no prejuzgar el resultado de un proceso” (17) .
Lo anterior significa que por la falta de validez o relevancia del criterio de comparación formulado por el demandante no procede entrar a determinar si el supuesto trato desigual tiene un fin legítimo y si aquel se ciñe o no al principio de razonabilidad, pues según lo expuesto por la jurisprudencia de esta corporación y, en particular, por la citada Sentencia C-022 de 1996 respecto del juicio de igualdad “el orden de estas etapas corresponde a necesidades no solo lógicas sino también metodológicas: el test del trato desigual pasa a una etapa subsiguiente solo si dicho trato sorteó con éxito la inmediatamente anterior (...)”.
6. De otro lado, si se considerara que el criterio de comparación válido es la ejecución de la detención preventiva de la generalidad de los servidores públicos en los procesos penales, como lo plantea el demandante, se podría establecer que la diferenciación establecida por el legislador tiene una justificación objetiva y razonable, en cuanto su fin es asegurar la continuidad de la representación popular, sobre la base de que esta es expresión directa de la soberanía.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “siempre que esté debidamente ejecutoriada”, contenida en el artículo 105, numeral 2º, de la Ley 136 de 1994, por el cargo examinado en esta sentencia.
(1) Sentencia C-229 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Salvamento de voto de José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.
(2) Sobre este tema pueden consultarse las sentencias C-626 de 2003, C-714 de 2002, C-1144 de 2000, C-427 de 1997, C-055 de 1996, C-397 de 1995, C-307 de 1995 y C-467 de 1993, entre otras.
(3) Esta disposición debe interpretarse en concordancia con lo previsto en el artículo 356 del mismo Código de Procedimiento Penal, en virtud del cual “solamente se tendrá como medida de aseguramiento para los imputables la detención preventiva”.
(4) Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto de Manuel José Cepeda Espinosa.
(6) Aristóteles, Política III 9 (1280a): “Por ejemplo, parece que la justicia consiste en igualdad, y así es, pero no para todos, sino para los iguales; y la desigualdad parece ser justa, y lo es en efecto, pero no para todos, sino para los desiguales”.
(7) Bobbio, Norberto. Derecha e izquierda. Razones y significados de una distinción política. Madrid, Editorial Taurus, 1995, págs. 136 y ss.
(8) Bobbio, Norberto: El filósofo y la política en torno a la noción de justicia. México, Fondo de Cultura Económica, 1996, págs. 210-212.
(9) Íd.
(10) McLaughlin v. Florida. 379 U.S. 184, 191 (1964). Citado por Laurence Tribe. American Constitutional Law. The Foundation Press. Mineola, N.Y. 1988. p. 1440.
(11) BVerfGE 1, 14 (52). Citado por Alexy. op. cit. p. 391.
(12) Cour Européenne des Droits de l''Homme. Arrêt MARCKX c. Belgique. 13 juin, 1979.
(13) Robert Alexy. op. cit. p. 112.
(14) Cf., entre otras, las sentencias T-403 de 1992, T-422 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y U-089 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía.
(15) Sentencia C-022 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(16) En virtud de esta disposición “toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable (...)”.
(17) Observación general Nº 13. La igualdad ante los tribunales y el derecho de toda persona a ser oída públicamente por un tribunal competente establecido por la ley. En: Interpretación de las Normas Internacionales sobre Derechos Humanos. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, p. 49.

References: ARTÍCULO 105
 artículo 105
 artículo 268
 artículo 105
 artículo 105
 artículo 188
 artículo 359
 artículo 5
 artículo 1
 artículo 314
 artículo 3
 artículo 29
 artículo 93
 artículo 14
 artículo 8
 artículo 14
 artículo 105
 artículo 356