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Timestamp: 2016-10-23 12:03:29+00:00

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2P.324/2001 (28.03.2002)
A.________ und B.________, Beschwerdef�hrer,
A.________ und B.________ sind die Eltern von C.________, geb. 1994, welcher auf den Beginn des Schuljahres 2001/2002 in die erste Primarklasse eingeschult wurde. Mit Schreiben vom 8. Juni 2001 orientierte der Schulrat der Gemeinde Schwyz unter anderem A.________ und B.________, dass im kommenden Jahr die Kinder der St. Martin-Strasse nicht wie in den Vorjahren in das Schulhaus Herrengasse, sondern in das Schulhaus L�cken eingeteilt w�rden. Auf ein Wiedererw�gungsgesuch hin hielt der Schulrat mit Schreiben vom 4. Juli 2001 an der Einteilung fest und lehnte die Umteilung in das Schulhaus Herrengasse ab.
Der Regierungsrat des Kantons Schwyz trat mit Beschluss vom 14. August 2001 auf eine dagegen erhobene Beschwerde im Sinne der Erw�gungen nicht ein, weil es sich bei der Zuteilung eines Sch�lers in ein Schulhaus um eine organisatorische Massnahme handle, welche keine anfechtbare Verf�gung darstelle. Die dagegen eingereichte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz mit Entscheid vom 30. Oktober 2001, versandt am 13. November 2001, im Sinne der Erw�gungen ab.
Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid, der sich auf kantonales Recht st�tzt. Dagegen steht nur die staatsrechtliche Beschwerde offen (Art. 84 und 86 Abs. 1 OG). Im Hinblick auf die angerufenen Grundrechte verf�gen die Beschwerdef�hrer �ber ein gen�gendes Rechtsschutzinteresse, so dass ihre Legitimation nach Art. 88 OG zu bejahen ist. Dies gilt zun�chst offensichtlich f�r die Frage des Nichteintretens, soweit der angefochtene Entscheid auf ein solches hinausl�uft; es verh�lt sich aber auch nicht anders, soweit die Beschwerdef�hrer den angefochtenen Entscheid inhaltlich anfechten wollen, haben sie doch auch insofern ein massgebliches Rechtsschutzinteresse (vgl. unten E. 3.4 und 3.5). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten.
2.1 Der Entscheid des Schulrates, wonach der Sohn der Beschwerdef�hrer die erste Klasse der Primarschule im Schulhaus L�cken statt im seinem Wohnsitz n�her gelegenen Schulhaus Herrengasse besuchen muss, hat zur Folge, dass sich der Schulweg des Kindes um rund 500 m verl�ngert und dieses dabei zus�tzlich zur Herrengasse auch die Bahnhofstrasse �berqueren muss, wodurch nach Ansicht der Beschwerdef�hrer sein Schulweg wesentlich gef�hrlicher werde.
2.2 Der Regierungsrat ist auf eine bei ihm erhobene Beschwerde im Sinne der Erw�gungen nicht eingetreten, und das Verwaltungsgericht hat eine dagegen eingereichte Beschwerde im Sinne der Erw�gungen abgewiesen. Die Beschwerdef�hrer sehen darin in erster Linie eine Verletzung ihrer Verfahrensrechte, weshalb dar�ber vorweg befunden werden muss, bevor gegebenenfalls die Einhaltung der angerufenen materiellen Verfassungsrechte zu pr�fen ist.
3.1 Die kantonalen Instanzen beurteilen die Zuteilung eines Sch�lers in ein bestimmtes Schulhaus unter Hinweis auf die schwyzerische Praxis und diejenige verschiedener Kantone grunds�tzlich als rein organisatorische Anordnung, mit der weder Rechte noch Pflichten des Sch�lers oder seiner Eltern begr�ndet, abge�ndert, aufgehoben oder festgestellt w�rden (vgl. dazu EGV-SZ 1984 Nr. 40; LGVE 1997 II Nr. 4; AGVE 1998 Nr. 143). Es liege keine anfechtbare Verf�gung im Sinne von � 6 der schwyzerischen Verordnung vom 6. Juni 1974 �ber die Verwaltungsrechtspflege vor (VRP).
Im Entscheid des Regierungsrates wird hervorgehoben, es gehe um organisatorische Anordnungen im Rahmen eines Sonderstatusverh�ltnisses, die als solche regelm�ssig formlos ergehen und alsdann in der Regel auch nicht auf dem Rechtsmittelweg angefochten werden k�nnten. Ein Rechtsschutzinteresse, welches ausnahmsweise Anspruch auf eine Verf�gung gebe, sei grunds�tzlich erst dann anzuerkennen, wenn durch schulorganisatorische Anordnungen "rechtliche Anspr�che der betroffenen Sch�ler" ber�hrt w�rden. Das Verwaltungsgericht stellt demgegen�ber eher darauf ab, ob durch die streitige schulorganisatorische Anordnung "Rechte und Pflichten" des Kindes begr�ndet w�rden. Massgebend sei die Pflicht zur Einschulung; die organisatorischen Massnahmen, die im Rahmen des daran anschliessenden Rechtsverh�ltnisses ergingen, seien hingegen nicht mehr darauf ausgerichtet, eine Rechtsbeziehung zu den Rechtsunterworfenen zu begr�nden, weshalb sie keine Verf�gungen darstellten. Es gebe keinen Anspruch eines Kindes, das einmal zugewiesene Schulhaus bis zur Beendigung der Primarschulzeit besuchen zu k�nnen.
3.2 Im Schrifttum werden die Beschl�sse �ber die Aufhebung von Schulen und Klassen zwar grunds�tzlich als Verwaltungsakte organisatorischer Natur eingestuft; gleichzeitig wird aber anerkannt, dass sie dann Gegenstand einer Beschwerde bilden k�nnen, wenn sie das Recht des Kindes auf gen�genden Primarunterricht in Frage stellen oder einen anderen durch Gesetz zugesicherten Anspruch betreffen (vgl. Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 492; ders., Probleme des Rechtsschutzes in: Schulische Anordnungen in der Volksschule, Ver�ffentlichungen des Schweizerischen Instituts f�r Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Band 27, 1987 S. 100; Tomas Poledna, Verf�gung und verf�gungsfreies Handeln im �ffentlichen Personalrecht - ein Praxis�berblick, in AJP 1998 S. 919 und 922; Tobias Jaag, Kantonale Verwaltungsrechtspflege im Wandel, in ZBl 99/1998 S. 508 f.).
3.3 Der Verf�gungsbegriff von � 6 VRP entspricht grunds�tzlich demjenigen von Art. 5 VwVG. Dazu kann in �bereinstimmung mit dem Regierungsratsentscheid festgehalten werden, dass organisatorische Anordnungen im Rahmen eines Sonderstatusverh�ltnisses grunds�tzlich formlos ergehen k�nnen. Der Regierungsrat �bersieht jedoch, dass ein Rechtsschutzinteresse, das ausnahmsweise eine Rechtsmittelm�glichkeit rechtfertigt, nicht nur vorliegen kann, wenn es nachgerade um Anspr�che eines Sch�lers geht, sondern auch dann, wenn diesem besondere Verhaltenspflichten oder sonstige besondere Nachteile zugemutet werden. Das Verwaltungsgericht wiederum verkennt, dass auch die im Rahmen eines bereits begr�ndeten Sonderstatusverh�ltnisses ergehenden organisatorischen Anordnungen die Rechtsstellung des Einzelnen ber�hren k�nnen, indem sie diesen direkt zu einem bestimmten - durch rechtliche Sanktionen gesicherten - Verhalten verpflichten oder f�r ihn sonstwie bestimmte rechtliche Konsequenzen zeitigen. Dem entspricht, dass solche "organisatorische" Anordnungen, welche die Interessen des einzelnen Sch�lers in spezifischerer Weise ber�hren, in der schweizerischen Praxis regelm�ssig auf dem Rechtsmittelweg angefochten werden k�nnen. Als Beispiele k�nnen Entscheide �ber die Nichtpromotion oder die Einweisung in eine Kleinklasse genannt werden. Den Schwierigkeiten der diesbez�glichen Abgrenzung l�sst sich dadurch begegnen, dass die M�glichkeit der Anfechtung f�r gewisse Kategorien von schulrechtlichen Anordnungen gesetzlich oder reglementarisch vorgesehen wird. Eine solche Regelung fehlt indessen im vorliegenden Zusammenhang.
3.4 Die Zuweisung eines Sch�lers der ersten Primarklasse in ein weiter entferntes Schulhaus, wodurch sich der Schulweg von 300 m um 500 m bzw. t�glich um 2 km (4 mal 500 m) verl�ngert, greift - unabh�ngig von der Frage der Zul�ssigkeit dieser Massnahme - in erheblicher Weise in das Leben und in den Tagesablauf des betroffenen Kindes ein. Eine solche Massnahme geht wesentlich weiter als die �blichen organisatorischen Anordnungen, die sich auf den schulinternen Bereich im engeren Sinne beschr�nken (zum Beispiel Zuweisung in eine andere Klasse an der gleichen Schule, �nderungen des Stundenplanes usw.). Dem betroffenen Kind bzw. seinen Eltern m�sste daher im Bestreitungsfall an sich eine Anfechtungsm�glichkeit offen stehen, und die Frage der Rechtm�ssigkeit und Zumutbarkeit der Massnahme h�tte richtigerweise Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens und nicht Voraussetzung f�r eine anfechtbare Verf�gung zu bilden. Im vorliegenden Fall bleibt dies freilich ohne Folgen.
3.5 Die Problematik der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Abgrenzungskriterien ist n�mlich auch diesem nicht entgangen, hat es doch das Vorliegen eines Rechtsschutzinteresses noch unter weiteren Gesichtspunkten als lediglich im Hinblick auf die Schaffung allf�lliger Rechtsbeziehungen zwischen der Schule und dem Sch�ler gepr�ft. Das Verwaltungsgericht hat insbesondere �berpr�ft, ob angesichts der oftmals schwierigen Abgrenzung zwischen anfechtbaren Verf�gungen und nicht anfechtbaren Realakten oder organisatorischen Massnahmen sowie der verschiedentlich kritisierten Beschr�nkung der Verwaltungsbeschwerdeverfahren auf Verf�gungen ein Rechtsschutzinteresse der Beschwerdef�hrer bestehe. Das Verwaltungsgericht verneinte ein derartiges Rechtsschutzinteresse. Es f�hrte dazu aus, die streitige Anordnung verstosse entweder nicht gegen die von den Beschwerdef�hrern angerufenen Grundrechte (pers�nliche Freiheit nach Art. 10 BV; Jugendschutz gem�ss Art. 11 BV) oder die angerufenen verfassungsm�ssigen Rechte seien nicht einmal ber�hrt (Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht nach Art. 19 BV; Grunds�tze �ber Fuss- und Wanderwege gem�ss Art. 88 BV).
Obwohl das Verwaltungsgericht das Vorliegen eines Rechtsschutzinteresses verneinte, hat es - gleichermassen wie der Regierungsrat in einer entsprechenden Eventualerw�gung seines Entscheides - implizit die Rechtm�ssigkeit der streitigen Anordnung festgestellt und insofern die gleiche Pr�fung vorgenommen, wie wenn diese Anordnung in Form einer anfechtbaren Verf�gung ergangen w�re. Im Ergebnis haben die kantonalen Instanzen die Argumente der Beschwerdef�hrer gleichermassen gepr�ft, wie wenn die Schulhauszuteilung formell verf�gt worden w�re. Wurde der Standpunkt der Beschwerdef�hrer in diesem Sinne inhaltlich behandelt, so liegt keine formelle Rechtsverweigerung gem�ss Art. 29 Abs. 1 BV vor. Gleichzeitig hat das Verwaltungsgericht den Anspruch der Beschwerdef�hrer auf rechtliches Geh�r im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV nicht verletzt, indem es hinsichtlich der Eintretensfrage keine weiteren Beweismassnahmen durchf�hrte. Auch ist der angefochtene Entscheid im Hinblick auf die Auslegung und Anwendung von � 6 VRP nicht willk�rlich (Art. 9 BV). Daran �ndert nichts, dass der Regierungsrat auf Nichteintreten (im Sinne der Erw�gungen) entschieden und das Verwaltungsgericht dies (erneut im Sinne der Erw�gungen) gesch�tzt hat. Der jeweilige Verweis im Dispositiv auf die Erw�gungen zeigt vielmehr, dass die materielle Pr�fung eben doch Inhalt der Entscheide bildete.
4.1 Auch mit den weiteren angerufenen verfassungsm�ssigen Rechten versuchen die Beschwerdef�hrer haupts�chlich, ein Rechtsschutzinteresse zu belegen, das ihnen Zugang zum Rechtsmittelweg verschaffen w�rde. Dass insoweit keine Verfassungsverletzung vorliegt, da ihre Anliegen durchaus materiell behandelt worden sind, liess sich bereits zeigen. Es bleibt somit einzig zu pr�fen, ob die angerufenen Rechte auch inhaltlich gewahrt wurden, soweit die R�gen der Beschwerdef�hrer ebenfalls im entsprechenden Sinne verstanden werden k�nnen, wobei ihnen immerhin zugute zu halten ist, dass sie angesichts der Begr�ndungen der kantonalen Entscheide die Verfahrensfrage verst�ndlicherweise in den Vordergrund stellen.
4.2 Die Beschwerdef�hrer berufen sich zun�chst auf Art. 11 BV. Danach haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf F�rderung ihrer Entwicklung. Die Beschwerdef�hrer sehen diese Verfassungsbestimmung dadurch verletzt, dass ihr Sohn einen gef�hrlichen Schulweg auf sich nehmen m�sse; hinzu komme, dass sein Schulweg ausgerechnet am bisher besuchten Schulhaus vorbei f�hre und er damit regelm�ssig seinen fr�heren Kollegen und Freunden begegne, was ihn auch psychisch belaste.
Art. 11 BV legt es vom Wortlaut her nahe, in dieser Bestimmung ein neues Sozialrecht zu sehen, das einen einklagbaren Anspruch gew�hrt. Weil der Anspruch aber sehr allgemein formuliert ist, erscheint Art. 11 BV als in hohem Masse konkretisierungsbed�rftig und ist die Justiziabilit�t als Leistungsanspruch fraglich (vgl. dazu Ren� Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Eine Einf�hrung, Basel/Genf/M�nchen 2000, S. 109 f.; Ulrich Meyer/Thomas G�chter, Der Sozialstaatsgedanke in: Daniel Th�rer/Jean-Fran�ois Aubert/J�rg Paul M�ller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Z�rich 2001, Rz. 40 zu � 34 S. 561 f.). Das Bundesgericht hat die Frage bisher offen gelassen, ob diesem Grundrecht neben der pers�nlichen Freiheit und anderen f�r Kinder und Jugendliche wesentlichen - in ihrem Schutzbereich spezifischeren - verfassungsm�ssigen Rechten eine eigene Tragweite zukommt. Es wurde jedenfalls abgelehnt, aus Art. 11 Abs. 1 BV einen Anspruch auf Erteilung bzw. Verl�ngerung einer Aufenthaltsbewilligung abzuleiten (BGE 126 II 377 E. 5 S. 388 ff., mit Hinweisen).
Ebenso erscheint es als zu weitgehend, aus dem Grundrecht direkt einen Anspruch auf Zuteilung eines Sch�lers in ein bestimmtes Schulhaus abzuleiten. Dabei rechtfertigt sich ein Vergleich mit dem Schutzbereich des Grundrechts der pers�nlichen Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV. Obwohl dieses alle Freiheiten sch�tzt, die elementare Erscheinungen der Pers�nlichkeitsentfaltung darstellen, rechtfertigt nicht jeder beliebige Eingriff in den pers�nlichen Bereich des B�rgers eine Berufung auf die pers�nliche Freiheit. Diese hat nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit und sch�tzt nicht vor jeglichem psychischen und physischen Missbehagen; ihr Schutzbereich ist im Einzelfall angesichts von Art und Intensit�t der Beeintr�chtigung zu bestimmen (BGE 127 I 6 E. 5a S. 10 ff., mit Hinweisen; vgl. auch im Zusammenhang mit dem Schulrecht BGE 117 Ia 27). Analoges gilt im vorliegenden Zusammenhang. Die Zuteilung in ein etwas weiter entferntes Schulhaus, wobei zus�tzlich eine weitere Hauptverkehrsstrasse �berquert werden muss, greift nicht in den elementaren Schutzbereich des Sch�lers auf Unversehrtheit und auf F�rderung seiner Entwicklung ein, auch wenn der l�ngere Schulweg, der zudem am n�heren Schulhaus vorbeif�hrt, den Sch�ler psychisch belasten mag.
Das Verwaltungsgericht hat im �brigen festgestellt, dass der neue Schulweg des Sohnes der Beschwerdef�hrer nicht gef�hrlicher ist als der Schulweg der meisten anderen Schulkinder in derselben Gemeinde und dass die bereits bisher zu �berquerende Herrengasse gem�ss Darstellung des Schulrates und der eigenen Erfahrungen des Verwaltungsgerichts st�rker befahren werde als die Bahnhofstrasse im fraglichen Bereich. Die gegenteiligen Behauptungen der Beschwerdef�hrer �berzeugen nicht, und die entsprechende Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts erscheint nicht als willk�rlich. Damit verst�sst der angefochtene Entscheid nicht gegen Art. 11 BV.
4.3 Hinsichtlich der R�ge der Verletzung des Anspruchs auf ausreichenden Grundschulunterricht (Art. 19 und 62 BV) tun die Beschwerdef�hrer nicht dar, weshalb diesem Anspruch durch Zuteilung in das neue Schulhaus nicht nachgekommen wird. Dass ihr Kind auf dem Schulweg einer massgeblich gr�sseren Gef�hrdung als bisher ausgesetzt w�re, wurde bereits widerlegt. Weitere Gr�nde bringen die Beschwerdef�hrer diesbez�glich nicht vor, weshalb insoweit mangels rechtsgen�glicher Begr�ndung auf die Beschwerde nicht n�her eingetreten werden kann (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG sowie BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.).
Damit erweist sich die Beschwerde als unbegr�ndet, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten den Beschwerdef�hrern unter Solidarhaft aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 und 7 OG). Parteientsch�digungen sind, da es sich bei der Gemeinde Schwyz um eine gr�ssere Gemeinde handelt, nicht geschuldet (Art. 159 Abs. 2 OG).
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, dem Schulrat der Gemeinde Schwyz, dem Regierungsrat des Kantons Schwyz und dem Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz, Kammer III, schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 88
 Art. 5
 Art. 10
 Art. 11
 Art. 19
 Art. 88
 Art. 29
 Art. 29
 Art. 11

Art. 11
 Art. 11
 Art. 11
 Art. 10
 BGE 
 Art. 11
 Art. 90
 BGE