Source: http://www.senat.fr/seances/s200303/s20030318/s20030318003.html
Timestamp: 2019-04-19 15:32:37+00:00

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« Article unique. - L'article 6 de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger est rédigé comme suit :
« Art. 6 - Les électeurs votent soit dans les bureaux ouverts en application de l'article 5 ci-dessus, soit par correspondance sous pli fermé ou, selon des modalités définies par décret, par voie électronique.
La parole est à M. Jean-Pierre Cantegrit, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Cantegrit. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je souhaite féliciter l'auteur de cette proposition de loi, M. Robert Del Picchia, auquel je me suis associé, comme nombre de sénateurs représentant les Français établis hors de France. Je félicite également le rapporteur de ce texte, M. Christian Cointat, qui a fort bien expliqué l'objet du vote par correspondance électronique pour nos compatriotes établis hors de France.
Je voudrais associer l'ensemble du Sénat : indubitablement, la Haute Assemblée a toujours été le lieu où s'expriment les aspirations et la défense des droits de nos deux millions de compatriotes qui vivent à l'étranger. En effet, dans notre Constitution, les Français établis hors de France ne sont représentés qu'au Sénat, ce qui, bien sûr, n'empêche pas l'Assemblée nationale d'apporter son concours.
Je reviens brièvement sur le vote de nos compatriotes qui vivent à l'étranger. A été noté, avec une certaine consternation, le taux d'abstention lors des élections successives, taux qui a d'ailleurs tendance à s'accroître. Comme M. le rapporteur l'a rappelé, l'éloignement de nos compatriotes des centres de vote ne facilite pas l'expression de leurs droits civiques. Lorsque l'on habite à quelques centaines de kilomètres du centre de vote, que l'on est soumis aux contraintes inhérentes à une résidence à l'étranger, voter n'est pas toujours une priorité absolue. Aussi, on ne peut que se féliciter de cette expérimentation du vote par correspondance électronique qui va avoir lieu aux Etats-Unis.
Le texte a été bien étudié. Il est dans la droite ligne de l'innovation par rapport au droit métropolitain qu'avait représenté le vote par correspondance introduit en 1982 dans les modalités d'élection du Conseil supérieur des Français de l'étranger lorsque le suffrage universel avait été donné à nos compatriotes pour l'élection de leurs délégués. Je ne peux donc que me réjouir de cette évolution.
En tant que président de la caisse de sécurité sociale des Français de l'étranger, qui couvre environ 120 000 de nos compatriotes, je soulignerai que nous assistons depuis un certain nombre d'années à une augmentation extrêmement importante des correspondances par Internet. Celle-ci montre bien que nos compatriotes manient parfaitement cet outil. Il leur permet, depuis le bout du monde, de correspondre avec notre caisse de sécurité sociale et d'assurer ainsi la défense de leurs droits sociaux.
En conclusion, j'apporte mon appui et celui du groupe que je préside au Conseil supérieur des Français de l'étranger au texte qui nous est présenté. (Applaudissements sur plusieurs travées de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. Hubert Durand-Chastel, pour explication de vote.
M. Hubert Durand-Chastel. Comme l'a observé M. le rapporteur, nos compatriotes vivant à l'étranger sont des Français à part entière, qui ont le droit et le devoir civique de voter à toutes les élections françaises.
Mais le vote à l'étranger est d'une complexité extrême, qui tient à différentes raisons : distance, manque d'information, difficultés d'inscription, etc. C'est un véritable parcours du combattant ! Il convient donc de faciliter le plus possible l'expression du vote à l'étranger. Le vote par correspondance électronique est une solution moderne supplémentaire très intéressante et techniquement possible. Elle aiderait sensiblement de nombreux Français de l'étranger à voter.
Ainsi, avec tous mes collègues représentant les Français établis hors de France, je voterai la proposition de loi présentée par mon collègue M. Del Picchia. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. Robert Bret. Je ne suis pas certain que la forte abstention constatée lors des élections au Conseil supérieur des Français de l'étranger soit due seulement à l'éloignement et aux difficultés matérielles ou physiques pour se rendre au consulat ou à l'ambassade. Le manque d'intérêt pour la vie politique nationale que l'on constate dans l'Hexagone est certainement encore un peu plus accentué hors de nos frontières. La qualité de l'offre politique y est sans doute également pour beaucoup.
M. Philippe Marini. Vous en faites partie !
M. Robert Bret. Effectivement ! Ne nous cachons pas le poids de la crise politique qui affecte l'ensemble des formations politiques. Nous l'avons constaté lors du premier tour de l'élection présidentielle. Nous ne sommes d'ailleurs pas sortis de cette situation. Néanmoins, tout ce qui peut favoriser la participation de nos concitoyens à la vie démocratique et leur permettre d'effectuer les choix décisifs pour notre pays est souhaitable.
C'est la raison pour laquelle nous émettons un avis favorable sur cette proposition de loi, qui, comme cela est précisé dans son exposé des motifs, a pour objet d'autoriser le vote par correspondance électronique pour l'élection des délégués au Conseil supérieur des Français de l'étranger, lequel représente nos concitoyens établis hors de France.
Le vote électronique par correspondance viendra en supplément du vote en personne et du vote par correspondance sous pli fermé, qu'il est bon de conserver. Je sais en effet que nombre de Français établis hors de France sont attachés à ces formes traditionnelles d'expression du corps électoral à l'étranger.
Pour toutes ces raisons, nous sommes favorables à cette proposition de loi. Mais veillons par ailleurs à faire les efforts nécessaires pour répondre aux signaux que nous ont envoyés les électeurs lors de l'élection présidentielle.
M. le président. L'amendement n° 1 rectifié bis, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
« Par dérogation aux dispositions de l'article 1er de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger, le mandat des quatre membres de ce conseil élus dans la circonscription de Côte d'Ivoire et du Liberia est prorogé jusqu'au 31 décembre 2003.
« Le mandat des membres élus pour les remplacer expire à la même date que celui de la série A renouvelée en juin 2003. »
M. Renaud Muselier, secrétaire d'Etat. Les événements survenus en Côte d'Ivoire le 19 septembre 2002 ont notamment conduit au rapatriement et au départ volontaire d'un certain nombre de Français. L'ambassadeur de France à Abidjan estime désormais qu'il lui est difficile de procéder avec exactitude à l'arrêt, au 31 mars 2003, de la liste électorale pour l'élection au Conseil supérieur des Français de l'étranger, un certain nombre de nos compatriotes, enseignants notamment, étant susceptibles de revenir prochainement en Côte d'Ivoire afin de reprendre leurs activités.
En outre, l'ambassadeur de France invoque l'incertitude qui pèse sur la situation politique qui prévaudra en Côte d'Ivoire le 1er juin 2003, date prévue de l'élection pour le renouvellement partiel du Conseil supérieur des Français de l'étranger, notamment sur le plan de la sécurité - craintes en matière de liberté de circulation pour se rendre au bureau de vote, nécessité de sécuriser celui-ci, voire risques de pillage des urnes.
En conséquence, l'ambassadeur de France en Côte d'Ivoire propose le report de l'élection des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger dans sa circonscription électorale afin de permettre à la situation de se stabiliser.
L'article 1er de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative au Conseil supérieur des Français de l'étranger, notamment modifié par l'article 2 de la loi n° 90-384 du 10 mai 1990, dispose que « Le Conseil supérieur des Français de l'étranger est composé de membres élus pour six ans au suffrage universel direct par les Français établis hors de France. Il est renouvelable par moitié tous les trois ans. »
Les dernières élections pour le renouvellement des membres du Conseil supérieur des Français de l'étranger dans les circonscriptions électorales d'Afrique et d'Amérique s'étant tenues le 8 juin 1997, la décision de reporter, par dérogation, l'élection en Côte d'Ivoire et au Liberia doit donc faire l'objet d'une loi modifiant la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 susvisée.
Tel est l'objet du présent amendement que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Je précise qu'il s'agit bien de faire en sorte que le mandat des membres élus pour les remplacer expire à la même date que celui de la série à renouveler au mois de juin 2003.
M. Christian Cointat, rapporteur. Comme l'a dit M. le secrétaire d'Etat, cet amendement tire les conséquences d'une situation de crise exceptionnelle dans la circonscription Côte d'Ivoire-Liberia, qui empêche manifestement un déroulement serein des opérations électorales dans des conditions garantissant la sécurité de nos ressortissants à la date initialement prévue, à savoir le 1er juin 2003.
Le bon sens inspire donc le présent amendement, en tendant à permettre que la situation locale soit stabilisée pour procéder au renouvellement des délégués concernés.
J'ajoute qu'il est conforme à la position du Conseil constitutionnel, qui autorise la prorogation de mandats lorsqu'elle est inspirée par la nécessité d'éviter des difficultés de mise en oeuvre des élections, que la prorogation présente un caractère exceptionnel et transitoire, que le choix du législateur n'est manifestement pas inapproprié aux objectifs qu'il s'est fixés et que ce choix n'entraîne pas de confusion, dans l'esprit des électeurs, avec d'autres consultations électorales.
Par ailleurs, cet amendement répond à un voeu unanime du bureau permanent du Conseil supérieur des Français de l'étranger, qui s'est réuni au début du mois de février.
Certes, la commission des lois n'a pas examiné cet amendement, dont elle ne connaissait pas l'existence lorsqu'elle s'est réunie pour adopter le rapport que j'ai eu l'honneur de vous présenter. Toutefois, compte tenu des propos que nous avons entendus dans cet hémicycle et à titre personnel, après consultation de mes collègues, à moins que des oppositions ne se manifestent, j'émets un avis favorable sur cette disposition qui, comme je l'ai dit, est l'expression du bon sens.
Certes, un humoriste a dit que le bon sens est généralement la dernière solution à laquelle les spécialistes recourent (sourires), mais je crois que le Sénat peut donner l'exemple en retenant cette solution de bon sens.
M. Jean-Pierre Cantegrit. Je suis bien sûr tout à fait favorable à cet amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article unique.
Le précédent concernant l'Algérie a dû inspirer le Gouvernement dans la rédaction de cet article additionnel. En effet, à une certaine époque, nous avons été dans l'impossibilité d'organiser les élections des délégués du CSFE en raison de la guerre civile qui régnait dans ce pays. Ces élections avaient donc été reportées.
Je m'étonne cependant, monsieur le secrétaire d'Etat, du choix de la date du 31 décembre 2003. Cet optimisme m'impressionne ! En effet, selon vous, à cette date, la situation sera redevenue normale en Côte d'Ivoire.
N'aurait-il pas été plus sage d'indiquer que les élections seront organisées quand la situation le permettra ? Notre ambassadeur peut fort bien vous écrire lorsqu'il estimera qu'il est possible d'organiser des élections en Côte d'Ivoire. C'était la solution retenue pour l'Algérie. Il n'avait pas été fixé de date, contrairement à ce que l'on nous propose aujourd'hui. Si, comme je le crains, le 31 décembre 2003 la situation n'est pas redevenue normale, le Parlement devra à nouveau délibérer. Comment le fera-t-il en cette fin d'année si l'incertitude demeure ? Telle est la question que je me pose.
M. René Garrec, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Cher collègue Cantegrit, dans un texte législatif, on ne peut laisser un délai trop long entre deux élections. La logique veut que cela se passe en fin d'année. Si ce n'est pas alors possible, il faudra faire adopter d'autres dispositions législatives. Nous devons retenir une date située dans l'année calendaire, sinon ce type de dispositif n'aurait plus de limite, et ce serait contraire à notre droit.
M. Renaud Muselier, secrétaire d'Etat. J'entends bien le souci exprimé par M. Cantegrit, selon lequel d'autres dispositions législatives seront nécessaires. Une première réponse vient d'être apportée sur le plan du droit. Une réponse doit aussi être apportée en ce qui concerne notre démarche en matière d'affaires étrangères.
Selon la volonté du Président de la République et sous la responsabilité du ministre des affaires étrangères a été mis en place le processus de Marcoussis, qui a débouché sur les accords de Paris. Ceux-ci sont, certes, difficiles à appliquer - on le constate au quotidien - mais, pour autant, la mécanique de réconciliation nationale, renforcée par la nomination du Premier ministre, doit suivre son cours.
Si nous devons tenir compte des difficultés évoquées pour l'organisation du vote des Français de l'étranger, parallèlement, nous devons envoyer au gouvernement de Côte-d'Ivoire, à nos compatriotes, des signes clairs qui ne peuvent laisser place au doute par rapport à la situation qui prévaut en Afrique.
Très sincèrement, nous pensons qu'au mois de décembre cette situation sera normalisée et que les élections pourront être organisées. Ainsi, que l'on considère le problème du point de vue politique, du point de vue de l'image de la France et de sa détermination dans son action internationale, cette date semble convenir. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.)
Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Quand la question a été posée, j'ai pensé qu'un délai un peu plus long aurait été plus raisonnable dans la mesure où il est difficile d'organiser des élections au mois de décembre.
Quand ces élections auront-elles lieu ? Le mandat étant prorogé jusqu'au 31 décembre, il faudra bien qu'elles soient organisées avant que le mandat n'expire. Je crains que cela ne pose quelques problèmes. Enfin, nous verrons...
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié bis.
Je mets aux voix, modifiées, les conclusions du rapport de la commission des lois sur la proposition de loi n° 43 rectifié.
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 166 rectifié, 2002-2003) de sécurité financière. [Rapport n° 206 (2002-2003) et avis n° 207 (2002-2003).]
M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi de sécurité financière que je vous présente aujourd'hui est une réponse à la fois politique et technique à la crise de confiance dans les mécanismes du marché et aux insuffisances de régulation dont le monde économique et financier a pris conscience depuis deux ans.
Avant de revenir sur ses principales dispositions, je rappellerai le contexte dans lequel ce texte a été préparé, les objectifs qu'il vise, la méthode qui a présidé à son élaboration et l'esprit qui l'anime.
Le contexte, vous le connaissez : c'est une perte de confiance dans la sincérité des comptes des entreprises et dans les mécanismes de contrôle des comptes, bref une perte de confiance dans le fonctionnement même des marchés.
Le doute s'est installé dans les esprits à la suite des graves irrégularités commises par Enron aux Etats-Unis et mises au jour pendant l'été 2001. D'autres irrégularités ont, sous une forme ou sous une autre, affecté les comptes de grandes entreprises dans le monde.
Depuis - les événements géopolitiques, à l'évidence, y ont une part majeure -, les bourses mondiales ont connu de fortes baisses, notamment en France, où l'on a constaté une chute de 34 % en 2002 et de près de 10 % depuis le début de l'année. Cette chute des marchés aura des incidences sur la croissance si elle perdure trop longtemps.
Les entreprises doivent pouvoir trouver sur les marchés les moyens de financer leur croissance, et l'épargne des Français, qui atteint des sommets historiques, doit pouvoir s'investir dans des emplois porteurs d'avenir. Il nous faut donc agir et restaurer la confiance de l'épargnant dans les mécanismes de marché.
Il est impératif de reconstruire le pacte de confiance dans l'économie de marché, qui est, comme Churchill le disait de la démocratie, le plus mauvais des systèmes à l'exception de tous les autres.
Il nous faut donc saisir l'opportunité de cette crise pour progresser.
J'en viens à la méthode.
Ce projet de loi est le point d'aboutissement d'une réflexion que le Gouvernement a engagée dès son arrivée, en reprenant parfois, pour les mener à leur terme, des projets qui avaient connu une première conception sous le gouvernement précédent.
Dominique Perben et moi-même avons procédé à de nombreuses consultations depuis l'été dernier. La société civile et les autorités publiques concernées ont été largement associées aux réflexions, réflexions qu'elles ont enrichies de nombreuses propositions et contributions.
Votre assemblée a également joué un rôle important dans le débat d'idées, par l'intérêt constant qu'elle a manifesté pour ces questions.
Après avoir procédé à de très nombreuses auditions, vos rapporteurs ont complété ce processus itératif et ils proposent de clarifier ou d'améliorer le projet du Gouvernement sur des points importants. Je ne doute pas que nos débats permettront d'aboutir à une loi à la mesure des enjeux.
Enfin, permettez-moi d'ajouter quelques mots sur l'esprit de ce projet de loi.
Soyons clairs : quelle que soit son ambition, cette loi ne supprimera pas le risque, et c'est heureux, car le risque est un moteur nécessaire pour le mouvement de nos sociétés. Elle ne supprimera pas davantage la volatilité, qui est consubstantielle aux marchés financiers.
Ne nous racontons pas d'histoire : l'investissement dans des titres de sociétés cotées présentera toujours un aléa, car l'entreprise doit faire des paris sur l'avenir, et il y a toujours dans cette aventure des accidents de parcours. En revanche, ce qui n'est pas acceptable, c'est que l'épargnant prenne des risques inconsidérés car fondés sur des informations fausses, qui interdisent une appréciation juste des situations. Ce sont ces détournements de la règle du marché que la loi a l'ambition de limiter, autant que possible et autant que nécessaire.
Il est en effet de notre responsabilité de mettre en place les règles qui permettent d'atténuer la violence des chocs, de veiller à ce que les ajustements se produisent de manière plus graduelle, grâce à une information financière transparente, fiable et contrôlée.
Le projet que nous vous soumettons vise à mettre en place les instruments permettant de lutter contre des comportements déviants. Il ne doit cependant pas être une nouvelle ligne Maginot. La loi ne doit pas édicter des règles pointillistes : ce sont les plus faciles à contourner, nous ne le savons que trop depuis l'affaire Enron. La loi doit édicter des principes clairs et créer les conditions pour qu'ils soient respectés. Il faut donc un code de conduite pour renforcer la transparence et créer les conditions d'une pression du marché en faveur du respect des meilleures pratiques des entreprises sans pour autant chercher à régenter leur organisation dans les moindres détails. Nous devons apprécier, point par point, ce qu'il est justifié de laisser au marché, ce qui peut être laissé à l'autorégulation des acteurs, mais aussi ce qui doit être régulé par les autorités.
Il faut ensuite renforcer les moyens de contrôler l'application de ces principes, c'est-à-dire de disposer de gendarmes visibles et respectés. C'est donc un équilibre fragile auquel nous devons aboutir car la soif de règles est d'autant plus grande que les contournements ont été importants, et la tentation de la réglementation tous azimuts reste forte dans notre pays.
Venons-en au texte lui-même.
C'est un texte long, ce qui témoigne du retard que nous devons combler pour faire face, dans les meilleures conditions, aux défis d'aujourd'hui. Il s'articule autour de trois grandes idées : une surveillance renforcée des marchés, une démocratie actionnariale plus forte et une meilleure protection des consommateurs.
Ces trois grands objectifs se déclinent dans les trois parties du projet de loi, qui ont donné lieu à deux rapports dont je veux souligner la très grande qualité. Ainsi, Philippe Marini, au nom de la commission des finances, et Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission des lois, ont remarquablement mis en perspective ce projet de loi volumineux.
Renforcer la surveillance des marchés, tel est notre premier objectif.
Pour ce faire, nous entendons moderniser les autorités de contrôle, qui jouent un rôle essentiel dans des matières très techniques où les enjeux sont considérables et où la réactivité doit être immédiate.
Pour dissuader les comportements qui nuisent à l'intégrité des marchés, dans des matières financières où les enjeux sont tels que l'éthique est malheureusement parfois prise en défaut, il faut des autorités fortes. Les autorités de régulation jouent un rôle essentiel : elles permettent un nouveau mode d'exercice de la puissance publique, plus proche du terrain, plus légitime grâce à la présence de professionnels ayant une connaissance concrète des réalités. Grâce à elles, l'Etat peut assurer avec plus d'efficacité ses missions d'intérêt général, sous votre contrôle et sous celui du juge.
Nous entendons donc donner à ces autorités une place déterminante dans la police des marchés et de ses acteurs.
La création de l'Autorité des marchés financiers, l'AMF, qui résultera de la fusion de trois institutions - la Commission des opérations de bourse, le Conseil des marchés financiers, et le Conseil de discipline de la gestion financière -, était attendue depuis longtemps.
Cette autorité aura une triple mission : la protection de l'épargne, l'information des investisseurs et le bon fonctionnement des marchés.
Autorité publique indépendante, elle rendra notre système plus efficace grâce à une capacité de contrôle accrue et à un mécanisme de sanctions rapide et sûr. Elle sera dotée de la personnalité morale afin de pouvoir recruter ses collaborateurs librement et de bénéficier directement des ressources prélevées sur les opérateurs qu'elle contrôle.
Elle constitue une innovation dans notre paysage institutionnel, et cette « première » marque bien l'importance de la tâche qui lui est confiée. L'AMF sera la tour de contrôle vigilante de notre marché ; elle disposera de tous les moyens lui permettant d'agir avec fermeté et rapidité.
Il faut aussi veiller à ce que les acteurs des marchés soient efficacement contrôlés. Dans le secteur de l'assurance, la coexistence de deux commissions de contrôle n'était pas un schéma idéal.
Le Gouvernement a donc souhaité la création d'une autorité de contrôle unique pour les entreprises exerçant un métier d'assureur, qu'il s'agisse de mutuelles, d'institutions de prévoyance ou de sociétés d'assurance, par fusion de la Commission de contrôle des assurances et de la Commission des mutuelles et institutions de prévoyance. Cela permettra de rationaliser nos structures et d'en augmenter l'efficacité, dans un secteur qui joue un rôle majeur dans nos économies. La spécificité du monde mutualiste devant naturellement être prise en compte dans cette nouvelle organisation, le projet de loi vise à garantir l'équilibre et la juste représentation des différentes sensibilités au sein de la nouvelle commission.
Enfin, cette nouvelle autorité coopérera étroitement avec le superviseur du secteur bancaire, la Commission bancaire, car les problématiques communes à la banque et à l'assurance justifient de développer les échanges d'expérience.
Nous aurons donc désormais une autorité unique pour le contrôle des marchés et deux autorités pour contrôler les acteurs, banques d'un côté, assurances de l'autre.
Fallait-il aller plus loin et ne créer qu'une seule autorité ? Je pense qu'en l'occurrence il est bon d'être pragmatique.
Les Britanniques, suivis par les Allemands, ont fait le choix de l'autorité unique ; pour notre part, nous proposons de distinguer les autorités chargées respectivement du pôle marchés et du pôle prudentiel. Ce choix me paraît, aujourd'hui, le mieux à même de renforcer la sécurité et l'efficacité de notre dispositif, et ce pour deux raisons principales.
Première raison : le fait de rassembler au sein d'une même entité le contrôle des acteurs et celui des produits présente l'inconvénient de mêler deux logiques de contrôle différentes et deux métiers dont les finalités sont opposées.
La surveillance prudentielle vise, à partir d'une information confidentielle, à détecter le plus tôt possible les difficultés avant qu'elles ne soient rendues publiques, afin d'éviter les contagions de nature systémique et de préserver, tant qu'elle peut l'être, la confiance des assurés et des déposants dans une institution qui traverse des difficultés pouvant n'être que passagères.
La régulation des marchés vise, au contraire, à ce que rien qui ne doive être rendu public ne demeure dans l'ombre.
Les deux piliers de la régulation doivent s'équilibrer publiquement, voire se confronter. La réunion en une même instance des deux types de contrôle poserait le problème de la gestion interne de l'équilibre entre ces deux catégories de préoccupations.
Seconde raison : l'idée séduisante d'un « guichet unique » pose en pratique des difficultés importantes pour des structures lourdes à gérer alors que l'objectif de limiter les formalités auxquelles sont tenus les professionnels peut aussi bien passer par une coopération renforcée entre les autorités. Les difficultés rencontrées dans certains pays qui ont fait le choix d'une autorité unique sont une illustration des limites de ce modèle.
Le Gouvernement a donc choisi de regrouper les autorités de supervision des marchés au sein de l'Autorité des marchés financiers, mais aussi de rationaliser nos structures dans le champ prudentiel, car c'est l'organisation qui, aujourd'hui, correspond le mieux à notre situation nationale.
Enfin, les instances consultatives dans le secteur financier seront simplifiées pour que les consommateurs et les professions financières disposent d'une enceinte de concertation unifiée. Le Comité consultatif du secteur financier procédéra de la fusion de trois instances existantes.
En amont, un Conseil consultatif de la législation et de la réglementation financières sera chargé de donner un avis sur l'ensemble des textes relatifs au secteur financier. Il remplacera deux instances existantes.
Au total, nous aurons ainsi supprimé dix autorités ou instances diverses pour mettre en place un dispositif plus efficace, plus réactif, qui permettra notamment de mieux faire entendre notre voix dans les enceintes internationales.
Venons-en au deuxième grand objectif du projet de loi : renforcer la protection des consommateurs, qui sont des épargnants et des assurés.
Il s'agit de sujets en apparence très techniques, mais qui ont un impact souvent déterminant sur la vie de nos concitoyens. Je me limiterai aux deux principales dispositions de cette partie du projet de loi.
Le renforcement de la sécurité de l'épargnant implique la réforme de la législation sur le démarchage financier, qui date de trente ans, et la création du statut des conseillers en investissements financiers. Seront ainsi mieux contrôlées des professions au contact de nos concitoyens dans des rapports de force déséquilibrés.
Celui qui, à son domicile, fait l'objet de sollicitations sur des produits financiers plus ou moins sophistiqués doit en effet bénéficier d'une certaine protection. Pour cela, les démarcheurs devront être enregistrés auprès d'une autorité publique, bénéficier d'une carte inscrite sur un fichier centralisé, accessible en permanence, et ils devront répondre à plusieurs obligations permettant de justifier la confiance des épargnants.
Le nouveau dispositif repose sur trois principes simples : la responsabilisation des intervenants, l'obligation d'une information complète et appropriée de la personne démarchée, enfin la facilité des vérifications et des recours.
Les conseillers en investissements financiers seront eux aussi encadrés, mais plus légèrement puisqu'ils ne seront en aucun cas habilités à opérer directement des opérations financières pour le compte de leurs clients.
Deuxième innovation importante : la création d'un fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages pour combler un vide dans nos dispositifs de protection des assurés.
Alors qu'il existe des fonds de garantie pour indemniser les clients des banques ou des compagnies d'assurance vie en cas de faillite de l'une d'entre elles, il n'existe aujourd'hui en France aucun mécanisme analogue pour les entreprises d'assurance dommage. Or, lorsque ces assurances sont obligatoires, il n'est pas normal que le particulier qui a rempli son obligation ne puisse bénéficier de la contrepartie en cas de défaillance de l'assureur. Ceux d'entre vous qui ont reçu des courriers de particuliers ayant payé leur maison sur plans et dont à la fois le constructeur et l'assureur ont fait faillite savent à quel point ces situations peuvent être dramatiques. Il sera mis fin à ce type d'anomalies.
D'autres dispositions vont dans le sens d'une meilleure sécurité tout en modernisant notre cadre juridique, par exemple en transposant des directives communautaires sur les OPCVM, les organismes de placement collectif en valeurs mobilières, et sur l'assurance automobile.
J'en viens au troisième objectif : le renforcement de la démocratie actionnariale, ce que l'on appelle souvent le « gouvernement d'entreprise ». Les vingt-sept articles qui y sont consacrés, et que nous avons préparés avec Dominique Perben, sont sans doute les plus attendus.
Le projet du Gouvernement a été jugé parfois insuffisamment ambitieux. Certains considèrent notamment qu'il aurait fallu traiter de manière exhaustive tous les acteurs qui contribuent, d'une manière ou d'une autre, à la production de l'information financière : banques d'affaires, avocats, analystes, agences de notation, etc. D'autres pensent que nous sommes en retrait par rapport aux initiatives prises dans d'autres pays, notamment aux Etats-Unis avec la loi Sarbanes-Oxley.
Laissez-moi d'abord rappeler les dispositions que nous avons prévues.
Le projet de loi procède d'abord au renforcement de la profession comptable. Les commissaires aux comptes sont en première ligne, car ils jouent un rôle déterminant quant à la confiance des investisseurs dans la sincérité des comptes des entreprises.
M. Francis Mer, ministre. Reconnaissons d'emblée que la mise en cause dont cette profession a fait l'objet dans la période récente est injustifiée : elle ne mérite pas l'excès des critiques dont elle a fait l'objet. Notre dispositif présente des sécurités que bien d'autres pays nous envient, et les professionnels français n'ont pas démérité. Mais, ici comme ailleurs, il y a des marges de progrès importantes et nécessaires. C'est non seulement notre intérêt mais notre devoir. Le Gouvernement propose donc d'agir dans trois directions.
Il s'agit, premièrement, de l'interdiction, élargie aux réseaux, d'exercer au profit d'un même client des fonctions d'audit et de conseil, à l'exception de ce qui concourt à la mission d'audit. Cette interdiction, qui vise à établir solidement l'indépendance des auditeurs, ne remet pas en cause la pluridisciplinarité des cabinets, gage de compétence et d'efficacité. Certains considèrent que ces dispositions sont trop strictes, d'autres, à l'inverse, qu'elles le sont insuffisamment, notamment pour les réseaux. J'y vois le signe d'un certain équilibre ; nous aurons l'occasion d'en débattre.
Il s'agit, deuxièmement, de la création d'une autorité de contrôle externe à la profession, garante de l'indépendance et de la discipline des commissaires aux comptes. Parce qu'elle est primordiale pour la stabilité financière, la problématique particulière des entreprises faisant appel à l'épargne sera pleinement prise en compte grâce à l'instauration de relations étroites entre le Haut Conseil du commissariat aux comptes et l'Autorité des marchés financiers, grâce aussi à l'attribution à cette Autorité de pouvoirs autonomes à l'égard des commissaires aux comptes de ces entreprises, par exemple en matière d'enquêtes.
Il s'agit, troisièmement, de dispositions de bon sens en matière de rotation des auditeurs, comme on en trouve désormais aux Etats-Unis, et conformes aux recommandations de la Commission européenne.
Pour ce qui est du gouvernement d'entreprise, la loi doit fixer les principes fondamentaux. Un gouvernement d'entreprise fort est, en effet, l'une des principales réponses à la crise de confiance, mais il ne faut pas croire que tout, dans ce domaine, relève de la loi.
Il est fondamental que le marché permette aux actionnaires de sanctionner la mauvaise gestion. Pour cela, ils doivent pouvoir jouer leur rôle. C'est le sens des dispositions du projet de loi qui confirment le caractère de pivot central de l'assemblée générale, lieu fondamental de l'expression du contrôle des décisions du management.
Le Gouvernement propose ainsi que l'organisation des travaux du conseil, du contrôle interne et les délégations de pouvoirs fassent, pour les sociétés cotées, l'objet d'une information précise sous le contrôle de l'Autorité des marchés financiers. Pour donner des repères au marché, celle-ci veillera à la qualitée de l'information en matière de gouvernement d'entreprise et fera un rapport annuel sur les pratiques dans ce domaine.
Grâce à ces principes forts et à la vigilance active de l'AMF, la transparence sera un puissant levier pour une meilleure gouvernance des entreprises.
Cette réflexion vaut bien sûr aussi pour l'Etat actionnaire. Au vu du rapport que j'avais demandé à René Barbier de La Serre sur l'Etat actionnaire, j'ai décidé la création d'une agence des participations de l'Etat. J'attends les conclusions de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les entreprises publiques pour prendre les autres mesures adaptées à la nécessaire amélioration des procédures actuelles.
Mais, je le répète, tout ne peut être prévu par la loi. Au-delà de la détermination des règles essentielles par le législateur, chaque entreprise doit s'engager résolument à mettre en oeuvre les meilleures pratiques. L'élément clé de la séparation des pouvoirs est l'indépendance, la compétence des hommes et les moyens qui leur sont alloués. L'indépendance, la compétence et la représentativité du conseil d'administration et des comités du conseil sont les ingrédients essentiels d'une protection contre les excès du capitalisme financier. Les entreprises doivent faire preuve d'audace, et ne pas attendre que la loi impose demain ce qu'elles doivent faire aujourd'hui.
Le Gouvernement a délibérément choisi de laisser aux entreprises la liberté de s'organiser. Il a également choisi de ne pas traiter dans le cadre de la loi certains acteurs, et cette abstention a parfois été regrettée ; je pense notamment aux analystes et aux agences de notation.
Je suis totalement d'accord sur le constat : il s'agit là d'acteurs qui jouent un rôle déterminant pour le bon fonctionnement des marchés. Je suis plus partagé sur les moyens à mettre en oeuvre.
S'agissant des analystes financiers, des réformes ont déjà été menées en France en 2002, au terme d'une consultation de place ; nous ne partons donc pas de zéro. Certains proposent de pousser plus avant ces réformes en donnant à la nouvelle autorité une juridiction sur les analystes. Le Gouvernement pourrait accepter une solution pragmatique et efficace qui tienne compte de la très grande mobilité de ces acteurs.
Je dois dire - mais nous en reparlerons - que je suis beaucoup plus dubitatif s'agissant des agences de notation. J'ai toujours dit que nous ne devions pas nous résigner à une situation où l'autorité boursière américaine, seul régulateur mondial de fait, édicterait des règles s'appliquant au reste du monde. J'ai donc engagé le dialogue au niveau international sur ce sujet, ainsi qu'avec les responsables des agences en question. Réguler en France des acteurs dont les centres de décision sont aux Etats-Unis et qui sont aussi volatils que l'éther me laisse cependant sceptique, et je ne voudrais pas qu'un souhait légitime de meilleur contrôle se traduise par des réglementations inapplicables.
Toutes ces dispositions constituent un ensemble cohérent pour moderniser notre système juridique et renforcer la protection de l'épargne publique. Avec cette loi, notre pays se dotera d'un ensemble de règles au meilleur niveau des standards internationaux, nous permettant de poursuivre le dialogue avec nos partenaires à partir d'une position forte.
Toutefois, il est clair que nos efforts ne se résument pas à ce projet de loi : la régulation s'exerce non pas en vase clos, mais dans un environnement européen de plus en plus intégré. La France poursuit donc ses efforts à l'échelon communautaire, mais aussi dans l'exercice de la présidence du G 7, car certaines questions ne peuvent trouver de réponse que dans un cadre élargi. Il en va ainsi du contrôle des « entités non régulées », comme les hedge funds, des normes comptables, à propos desquelles les travaux se poursuivent activement, ou de la négociation des directives européennes qui encadrent les marchés et leurs acteurs.
Monsieur le président, mesdames, messsieurs les sénateurs, vous me permettrez, pour conclure, d'invoquer l'auteur de l'Esprit des lois, pour qui « il ne faut jamais faire par les lois ce qu'on peut faire par les moeurs ». Le Gouvernement, à travers le projet qu'il vous soumet, souhaite que soient établis les principes clairs et qu'ils soient respectés. Avec mon collègue Dominique Perben, je suis déterminé à agir en ce sens. Car, sans confiance des membres d'une société les uns envers les autres et de tous dans leur destin commun, il n'y a pas d'avenir possible. Pour restaurer la confiance, il nous faut clarifier certaines règles, en édicter d'autres. Il faut, aussi et surtout, que nos comportements soient à la mesure des enjeux de nos économies modernes, car aucune règle ne permettra de pallier une éthique défaillante.
Au début de cette discussion, l'état d'esprit du Gouvernement est clair : celui-ci est ouvert à la discussion, et il compte sur le Sénat comme sur l'Assemblée nationale pour améliorer un texte toujours perfectible, à partir du moment où l'esprit n'en serait pas changé. Je sais que nous avons, ensemble, la capacité de relever ce défi et de faire de ce texte un élément fondateur du retour de la confiance dans notre économie. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite tout d'abord, en vous présentant à mon tour le projet de loi de sécurité financière, en particulier le titre III, m'associer pleinement aux objectifs que Francis Mer vient de vous exposer et, évidemment, aux propositions qu'il vient de vous décrire pour ce qui concerne les titres Ier et II. Nous avons, dans le projet présenté aujourd'hui devant la Haute Assemblée, une ambition commune de rétablir la confiance et, par là, la croissance.
L'occasion m'est ainsi donnée de signaler qu'une étroite collaboration entre les deux ministères s'est instaurée lors de l'élaboration de ce projet de loi.
Je voudrais saluer également l'excellent travail effectué par vos commissions et leurs rapporteurs, sur un sujet complexe et aux facettes multiples. Bon nombre de propositions émanant des commissions recueilleront l'assentiment du Gouvernement, car elles contribuent à une meilleure efficacité et à une meilleure lisibilité du texte.
Sans revenir sur l'ensemble des raisons qui ont conduit le Gouvernement à vous saisir de propositions tendant à un renforcement de la sécurité financière, j'en évoquerai certaines, en lien avec le titre III, relatif à la modernisation du contrôle légal des comptes et à la gouvernance d'entreprise, en particulier à la transparence.
Comme vous le savez, les déroutes financières d'Enron et de Worldcom, sur fond de manipulations comptables, ont plongé dans l'inquiétude les investisseurs, les autres acteurs des marchés financiers et, aussi, les salariés des entreprises concernées.
Le débat, longtemps réservé aux initiés, est devenu tout à coup un débat public, qui a révélé au grand jour, dans des cas précis, des insuffisances dans les mécanismes existants en matière de surveillance économique et financière.
C'est dans ce contexte que les autorités américaines ont mis en place la loi Sarbanes-Oxley, le 30 juillet 2002. Il s'est agi pour ses concepteurs de remédier aux insuffisances de l'autorégulation financière et aux limites du gouvernement d'entreprise tel qu'il était pratiqué aux Etats-Unis.
Cette législation, destinée à pallier les insuffisances des textes précédents, soulève aussi des questions d'extraterritorialité. Elle contraint en effet des entreprises étrangères à se soumettre à la réglementation de la Securities and Exchange Commission, la SEC, dès lors qu'elles sont cotées sur le territoire américain.
Les autorités de l'Union européenne, toutes ensemble, tentent actuellement de répondre à ce qui pourrait, à terme, devenir une forme d'ingérence dans notre activité économique : le gouvernement français y prend toute sa place, comme l'a rappelé tout à l'heure Francis Mer.
Mais le but de la loi de sécurité financière est évidemment de traiter des situations rencontrées en France. Le contexte qui prévaut sur notre territoire est différent de celui que connaissent les Etats-Unis.
Jusqu'à présent, notre pays n'a pas connu de scandales de l'ampleur de celui qui a été révélé à propos du groupe Enron. Les sociétés et les marchés financiers français sont plus réglementés qu'ils ne l'étaient aux Etats-Unis. Cela ne veut cependant pas dire que nous sommes prémunis contre tous les risques. Notre devoir est donc de revoir les dispositions existantes, pour vérifier qu'elles correspondent effectivement à un bon niveau de protection de l'ensemble des acteurs, et, au besoin, de moderniser la législation.
Notre profession de commissaire aux comptes est l'une des plus réglementées au monde. Toutefois, l'ampleur du phénomène Enron et la disparition dans son sillage de l'un des premiers cabinets d'audit mondiaux, Arthur Andersen, ont nourri un scepticisme général sur la sincérité des comptes présentés par les entreprises. La fonction d'auditeur n'a pas échappé à ce scepticisme.
La confiance des investisseurs dans les entreprises et dans les marchés, s'en est trouvée perturbée, diversement mais réellement. C'est pourquoi le Gouvernement a fait sienne la conviction selon laquelle il est nécessaire de renforcer la sécurité financière.
Il n'est nul besoin, toutefois, de reconstruire, comme outre-Atlantique, toute la chaîne de sécurité. Nous avons donc choisi une approche pragmatique, que je vous propose d'examiner à grands traits à ce stade de la présentation.
Le titre III comporte trois volets : le premier renforce le contrôle légal des comptes ; le deuxième améliore la transparence des entreprises ; quant au troisième, il harmonise les nouvelles règles avec les textes existants.
La profession de commissaire aux comptes est aujourd'hui concernée par le débat général sur l'économie de marché. Je veux ici souligner la qualité de ces professionnels.
Le modèle français, défendu activement par la Compagnie nationale, avec l'appui constant de la Chancellerie, a montré toute sa pertinence à la lumière des événements récents. Il doit être renforcé, et non pas altéré.
Je tiens à dire que la profession a bien compris les enjeux de la situation. Elle a participé à l'élaboration du projet de loi dans un esprit constructif. Cette réforme se fait, vous l'avez compris, avec la profession et non contre elle. Je ne peux que m'en féliciter.
A un moment où les places financières connaissent des moments difficiles, j'ai, pour ma part, confiance dans la capacité des commissaires aux comptes à toujours contribuer à une information financière et économique de qualité, seule susceptible d'améliorer la transparence de la vie des affaires.
Le projet de loi se situe dans la continuité d'une action que la profession avait déjà entreprise. La Compagnie nationale avait, en effet, déjà créé le « contrôle qualité » pour les sociétés faisant appel public à l'épargne.
Le projet de loi est l'occasion de rappeler l'importance du rôle des commissaires aux comptes pour les actionnaires, les associés et les tiers. L'objectif assigné par la loi à ces professionnels se doit d'être accompagné de règles claires, qui, si elles sont suivies, seront exigeantes, mais aussi protectrices à leur égard.
Le projet s'attache tout d'abord à maintenir l'unité de la profession et le respect d'une déontologie commune, un contrôle équivalent quelle que soit la personne morale contrôlée par le commissaires aux comptes. Bien entendu, certaines adaptations sont prévues pour les sociétés faisant appel public à l'épargne ou les personnes morales ayant recours à la générosité publique.
Ces règles ne sont toutefois plus suffisantes aujourd'hui. Il convient de compléter le dispositif pour passer d'un système proche de l'autorégulation à un système de régulation partagée.
L'objectif est bien de renforcer la crédibilité et la qualité des travaux des professionnels. A cet effet, le projet créé un Haut Conseil du commissariat aux comptes. Il faut que cette autorité de contrôle externe mette en place des mesures contribuant à une meilleure transparence du fonctionnement et du contrôle du commissariat aux comptes.
Le Haut Conseil pourra créer des commissions consultatives, avec la participation d'experts, pour préparer ses avis et décisions, notamment dans des domaines spécifiques tels que l'appel public à l'épargne ou le contrôle des associations.
Les normes d'audit que doivent appliquer les professionnels pour remplir leurs missions, mises en place par la compagnie nationale avec la collaboration des compagnies régionales, devront être homologuées. Leur caractère normatif ainsi renforcé clarifiera les obligations des commissaires aux comptes, de même que leur position tant à l'égard des personnes contrôlées que des juridictions.
Le Haut Conseil sera également organe d'appel des chambres régionales pour l'inscription et la discipline des commissaires aux comptes. Il remplacera donc, en ces matières, l'actuelle chambre nationale de discipline.
Les obligations professionnelles du commisssaire aux comptes sont également renforcées. Est rappelée, en premier lieu, l'interdiction de prendre, recevoir ou conserver tout intérêt direct comme indirect auprès de la personne dont le commissaire aux comptes doit certifier les comptes.
Les incompatibilités, dont certaines sont, dans l'état actuel des textes, quelque peu obsolètes, seront redéfinies, de façon plus précise et adéquate, par le code de déontologie.
Le projet réaffirme en outre, pour lever toute ambiguïté, le principe de la prohibition de la fourniture de conseil par le commissaire aux comptes et fixe en même temps clairement l'exception limitée aux conseils directement liés à la mission. Ce principe de séparation du contrôle et du conseil s'applique à chacun, notamment aux réseaux.
Le texte prévoit que le commissaire aux comptes affilié à un réseau ne peut accepter une mission de certification des comptes d'une société si celle-ci reçoit, d'un autre membre du réseau, des conseils autres que ceux qui sont directement liés à la mission. Le Haut Conseil du commissariat aux comptes sera chargé d'apprécier les situations et de veiller au respect de cette obligation.
Le projet ne définit pas le réseau, car la loi ne peut faire un catalogue d'éléments concourant à cette définition. Toutefois, la notion de réseau a été abordée, définie, commentée par divers organes ; des éléments de présomption minimale ont été définis par la Cour de justice de la Communauté.
Le choix du Gouvernement a été de prévoir une réglementation des prestations de services fournies par le réseau à la mère ou aux filiales de la société contrôlée par le commissaire aux comptes, mais sans édicter de prohibition générale et absolue ; cela n'apparaît par opportun tant peuvent être diverses les situations ne mettant pas en cause l'indépendance du contrôleur.
Ainsi, le code de déontologie, qui devra prévoir les situations dans lesquelles les liens personnels et professionnels sont incompatibles avec la mission, devra également contenir des dispositions sur les prestations fournies par les réseaux aux filiales. De même, le Haut Conseil, chargé de veiller à l'indépendance et de définir des « bonnes pratiques », devra examiner les questions soulevées par ces situations.
Il faut souligner que, en tout état de cause, l'existence même des réseaux n'est pas remise en question, car la pluridisciplinarité est un facteur de compétence.
Le projet de loi vise également à améliorer les règles du contrôle et, plus particulièrement, la qualité de celui-ci par le renforcement du système du co-commissariat, spécificité française mise en place pour l'exercice du contrôle des comptes consolidés.
Enfin, nous proposons la rotation, après l'exercice d'un mandat, des commissaires aux comptes, personnes physiques signataires chargées de la certification des comptes des sociétés faisant appel public à l'épargne, des personnes morales ayant une activité économique et des associations dès lors qu'elles font appel à la générosité publique.
Il s'agit là d'une préconisation faite tant par la Communauté européenne que par les Etats-Unis, dans le souci d'éviter non pas une connivence, mais une trop grande familiarité.
Le deuxième volet du titre III vise à améliorer la gouvernance d'entreprise, et notamment à accroître la transparence des sociétés.
La transparence tend à devenir un principe directeur du droit des sociétés et constitue une composante prépondérante du gouvernement d'entreprise. Ce concept de « gouvernement d'entreprise », issu de réflexions anglo-saxonnes, consiste à promouvoir des contrepouvoirs à la gestion « exécutive » de la société.
Evidemment, on doit appréhender ce concept dans le contexte juridique qui lui est propre, en se plaçant au-delà du champ de la réglementation. Les faillites récentes intervenues aux Etats-Unis ont cependant mis en lumière les faiblesses des déclinaisons du gouvernement d'entreprise, fruit de compromis et d'équilibres, et surtout révélateur d'une mentalité chez les dirigeants et les actionnaires des entreprises.
En France, la réflexion a récemment été conduite au travers du rapport Bouton, rédigé à la demande de deux importantes organisations patronales. Ce rapport insiste sur le rôle du conseil d'administration des sociétés anonymes. Il préconise l'appel à des administrateurs indépendants en plus grand nombre et la création de comités spécialisés au sein des conseils.
Toutefois, je souhaite que nous gardions à l'esprit que le droit des sociétés français repose, contrairement à la conception anglo-saxonne, sur un socle de règles législatives et réglementaires.
Ainsi, notre droit comporte un grand nombre de dispositions directement inspirées des principes du gouvernement d'entreprise. Il n'est pas dans l'intention du Gouvernement de légiférer en la matière au-delà du strict nécessaire.
Nous avons surtout un objectif de transparence et un devoir de simplification. Ce texte doit donc s'inscrire en cohérence avec d'autres, que le Gouvernement vous soumettra prochainement, notamment le projet de loi pour l'initiative économique.
Les règles actuelles organisent la transparence, tant à l'égard des actionnaires que des tiers. Sur ce point, je rappellerai que la société anonyme peut être constituée, de manière classique, d'un conseil d'administration et d'un président-directeur général, mais qu'elle peut également revêtir la forme, dite duale, comprenant un directoire et un conseil de surveillance.
Les fondateurs d'une entreprise peuvent donc choisir de dissocier les fonctions de président du conseil d'administration et de directeur général.
En conséquence, la traduction dans notre droit positif de formes obligatoires d'organisation qui viendraient se superposer à celles qui sont déjà réglementées dans notre droit des sociétés n'est pas souhaitable. C'est pourquoi il n'est pas prévu dans le projet de loi la présence d'administrateurs indépendants dans les conseils d'administration, dont la définition serait d'ailleurs difficile à arrêter, ou la création de comités d'audit, par exemple.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Très bien !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Cette traduction dans le droit positif n'est d'ailleurs pas souhaitée par les entreprises. Cela ne signifie pas que je trouve inutile d'introduire des personnalités extérieures à l'entreprise dans les conseils d'administration : ma conviction est que la discipline de marché y conduira naturellement.
En revanche, nul ne conteste la nécessité de renforcer l'efficacité des conseils d'administration et de surveillance et de consacrer la transparence des sociétés comme véritable norme positive. Tel est l'objet du chapitre II du projet de loi.
Le projet instaure tout d'abord une transparence des processus de décision des organes dirigeants et des procédures de contrôle interne.
Ainsi, les présidents des conseils d'administration ou de surveillance devront rendre compte à l'assemblée générale des méthodes appliquées pour l'organisation des travaux des conseils et des procédures de contrôle internes de la société.
De même, les commissaires aux comptes rendront compte sur les procédures et les méthodes de contrôle interne mises en place par la société dans l'élaboration et le traitement de l'information comptable et financière. Cette analyse extérieure permettra à chacun d'évaluer l'efficience de ces procédures et la fiabilité des informations financières délivrées par la société.
En outre, cette transparence sera accrue pour les personnes morales faisant appel public à l'épargne.
Celles-ci devront en effet rendre elles-mêmes publiques, dans leurs documents d'information du marché, les éléments pertinents relatifs à l'organisation des travaux du conseil et aux procédures de contrôle internes. L'Autorité des marchés financiers fera chaque année un rapport à partir des informations publiées.
La transparence suppose aussi une meilleure circulation de l'information. Celle-ci éclairera certaines prises de décision essentielles pour la société.
Le texte qui vous est proposé prévoit pour ce faire d'améliorer la communication de l'information à l'égard des actionnaires et des comités d'entreprise.
Concernant les actionnaires, les pratiques ont en effet montré que ces derniers, dans l'exercice de leurs prérogatives lors des assemblées générales, agissaient de manière isolée, faute d'avoir communication dans les temps des projets de résolution déposés par les autres actionnaires. La diffusion de ces projets sera donc améliorée.
Je considère qu'il y a lieu de faire jouer la transparence également sur les sujets délibérés en comité d'entreprise.
A ce jour, les comités d'entreprise sont consultés sur les modifications économiques ou juridiques de l'entreprise, notamment en cas de fusion, de cession, de modification importante des structures de production, ainsi que lors de l'acquisition ou de la cession de filiales. Le projet prévoit donc de rendre destinataire l'assemblée générale, en cas de délibération sur de telles questions, de l'avis du comité d'entreprise.
Toutefois, si la transparence est nécessaire, elle doit être adaptée aux situations en cause et ne doit pas comprendre de contraintes inutiles. En conséquence, le projet de loi atténue la rigueur du dispositif relatif à la communication des conventions courantes. Seront exclues de ce dispositif les conventions qui, par leur objet ou leur montant, sont de faible importance.
Par ailleurs, au-delà de la transparence, le projet de loi favorise l'intervention des investisseurs, notamment pour que ceux-ci puissent mieux faire valoir leurs droits lorsque des fautes graves ont été commises. Le texte élargit dans ce cas les conditions permettant aux associations d'investisseurs d'agir en justice.
J'en arrive au troisième volet du titre III, qui contient plusieurs dispositions d'harmonisation du droit des sociétés dans le domaine de la transparence financière.
Ces dispositions apportent notamment des correctifs à des distorsions d'ordre juridique entre les différents types de sociétés. la correction de ces distorsions favorisera l'universalité des règles relatives à la transparence.
En outre, au titre de l'harmonisation financière, le projet de loi transpose par anticipation la directive comptable modernisée, qui ne conditionne plus la consolidation des comptes à des liens en termes de détention en capital.
Cette extension du périmètre de consolidation est conforme aux normes comptables internationales, qui visent à mieux appréhender les risques supportés, en définitive, par les sociétés têtes de réseau.
Avant de clore la présentation du titre III, je rappellerai les dispositions relatives à l'outre-mer. En effet, le Gouvernement a le souci de préserver l'unicité du régime juridique des activités financières en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et à Mayotte. Il est donc proposé de rendre applicables et d'adapter, par ordonnances, les dispositions de la présente loi aux collectivités précitées et à la Nouvelle-Calédonie.
Au total, le projet de loi qui vous est proposé, notamment son titre III dont je viens de vous présenter le détail, vise à améliorer la législation au regard d'un contexte international délicat.
Cet équilibre est difficile à atteindre, car la nécessaire liberté d'entreprendre interdit une législation trop touffue, et je suis d'ailleurs persuadé que l'abondance de législation sur ces sujets nuirait à l'efficacité des mesures. Cependant, la protection des intérêts individuels et collectifs impose à la loi de fixer un cadre d'action précis.
Je suis convaincu que nos travaux permettront d'améliorer encore la recherche de cet équilibre. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, le texte dont nous sommes saisis a été adopté par le conseil des ministres le 5 février 2003. Il comporte, en son état actuel, quatre-vingt-huit articles.
Je tiens d'abord à souligner que ce texte, qui est important aussi bien en droit financier qu'en droit comptable et en droit des sociétés, va faire l'objet, selon la procédure normale, d'une vraie navette entre nos deux assemblées. Voilà qui contraste avec certaines expériences assez récentes, où des textes de même nature ont été soumis à la procédure d'urgence, manifestement inadaptée : je pense notamment à la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.
Qu'il me soit également permis de souligner que ce texte a été déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat. Nous y sommes bien sûr sensibles, de la même manière, monsieur le président de la commission des finances, que nous l'avions été en 1996, lorsque vous étiez membre du Gouvernement et que le Sénat avait été saisi en premier lieu du projet de loi de modernisation des activités financières.
M. Paul Loridant. C'était hier !
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'était hier, mais tout a changé et il faut déjà tout remettre sur le métier !
Le projet de loi qui nous est soumis est à la fois un aboutissement, une étape et un signal.
C'est un aboutissement, tout d'abord, car beaucoup de réflexions, beaucoup de travaux ont marqué ces dernières années. Le Sénat y a pris sa part, notamment, monsieur le ministre de l'économie et des finances, en votant à trois reprises au cours de ces deux dernières années la fusion du Conseil des marchés financiers et de la Commission des opérations de bourse. Autant vous dire tout de suite que nous sommes acquis à la création de cette autorité unifiée que sera l'Autorité des marchés financiers, qui pourra fonctionner avec l'indépendance et l'autonomie attachées à son statut de personnalité juridique propre, dotée des collaborateurs nécessaires pour affirmer sa technicité sur les questions de marchés. Inutile de vous dire que, sur cet aspect structurel, nous ne pouvons que souscrire à des évolutions que, pendant plusieurs années, nous avons appelées de nos voeux !
De la même façon, la simplification du dispositif prudentiel réunissant les commissions de contrôle des assurances et des mutuelles et institutions de prévoyance va manifestement dans le bon sens.
Ce n'est cependant qu'une étape - soyons modestes - car, dans le domaine qui nous intéresse, l'environnement est innovant et il faut savoir s'y adapter, faire preuve de réalisme et défendre la compétitivité de notre droit sans faire de concession sur les principes et en gardant toujours le souci de la cohérence, afin que la place de Paris et les professionnels de notre industrie financière et juridique demeurent compétitifs par rapport aux autres : nous faisons sans cesse l'objet de comparaisons dans ce domaine et le droit doit donc être adapté pour servir la compétitivité.
Enfin, ce texte est évidemment un signal dans cette période de mouvements complètement erratiques des marchés : nous avions l'impression, ces jours derniers, que les chances de la paix effrayaient les marchés alors que l'arrivée de la guerre les rassure. Mais qu'en sera-t-il demain ?
Les conditions dans lesquelles les cours s'établissent, alors que tous les instruments de la sophistication moderne amplifient les raisonnements de ceux qui donnent le ton, suscitent chez tous les législateurs dans le monde entier des questions qu'il faut tenter de prendre à bras-le-corps et d'examiner sans naïveté.
Le texte que vous nous proposez, monsieur le ministre, monsieur le garde des sceaux, comporte, vous l'avez rappelé, trois axes.
En premier lieu, l'Etat doit affirmer sa présence par la mise en place d'autorités de régulation fortes : il n'est pas d'économie de marché efficace sans régulation efficace.
En deuxième lieu, l'Etat doit jouer son rôle tutélaire de protection de l'épargne publique. Le régime juridique du démarchage financier comportera donc les dispositions nécessaires afin d'encadrer la distribution de produits financiers lorsque sont concernées des clientèles qui ne disposent pas de moyens professionnels, ni nécessairement et spontanément de tous les éléments de compréhension de la grande diversité des produits financiers qui sont offerts sur le marché.
En troisième lieu, ce texte a pour objet de garantir, autant qu'il est possible, la sincérité des comptes et la transparence du fonctionnement des entreprises, en faisant progresser une nouvelle fois le gouvernement des entreprises, c'est-à-dire tout simplement l'équilibre des pouvoirs et des contre-pouvoirs dans l'entreprise.
Puisque vous citiez Montesquieu, monsieur le ministre de l'économie, disons tout simplement que le gouvernement des entreprises, c'est la recherche de la bonne constitution des entreprises, et donc de l'équilibre entre les pôles de pouvoir afin de parvenir à des avancées et d'assurer le développement des entreprises dans le respect des droits des tiers et au service de l'investissement et, en particulier, de l'emploi.
Avec ces trois objectifs, la commission des finances du Sénat pense avec vous, messieurs les ministres, qu'il est possible de préserver la compétitivité de notre système financier.
Nous sommes dans un monde qui se partage entre des concepts juridiques, des filiations intellectuelles et des cultures qui marquent le monde de l'entreprise et celui du droit. Nous faisons partie intégrante de l'espace continental européen, de droit écrit et de tradition romano-germanique : nos droits reposent, d'abord, sur des principes, et nous devons être en mesure de les exprimer le plus clairement possible, même avec la codification d'aujourd'hui, en laissant à différents acteurs - le juge et, le cas échéant, l'administration - le soin de veiller à la bonne application de ces principes.
Notre philosophie du droit et nos concepts sont, de ce point de vue, très différents de ceux de nos amis anglo-saxons : ces derniers procèdent par accumulation des expériences et traitent les sujets de façon plus empirique que nous, ils accordent sans doute moins d'importance à l'expression des principes que nous ne pouvons le faire dans le cadre des traditions qui sont les nôtres.
Le présent débat a, bien sûr, pour toile de fond la globalisation du système financier et le développement des techniques financières. Ces techniques, je le soulignerai simplement par deux exemples, ont des conséquences directes sur notre propos et sur l'examen des dispositions qui nous sont soumises.
Jadis - mais ce jadis n'est pas bien loin de nous -,...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. C'était naguère, alors ! (Sourires.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... il y avait trois segments bien différents : les marchés, les banques, les assurances.
Cette distinction demeure, mais, aujourd'hui, les risques circulent d'une catégorie à l'autre.
Pour pousser plus loin cet exemple, les dérivés de crédits, marché dont le développement est fantastique sur le plan mondial, permettent à des banques de céder les risques résultant de leurs activités de prêteur soit à d'autres banques, soit à des compagnie d'assurance, soit à des acteurs de marché, par exemple à des véhicules collectifs faisant appel à la soucription du public. Ce sont donc les mêmes risques qui se diffusent d'un continent à un autre, d'un pays à un autre, d'un secteur régulé à un secteur moins régulé, de la banque à l'assurance et au marché.
Tous ces éléments doivent naturellement être pris en compte, notamment lorsqu'il s'agit de mieux faire coopérer les autorités en charge de la régulation des marchés et du contrôle déontologique des opérations et les autorités en charge de la discipline et du contrôle prudentiel des banques comme des compagnies d'assurance.
Vous avez dit tout à l'heure, monsieur le ministre de l'économie - et nous y souscrivons -, que le dispositif qui vous semble le plus approprié aujourd'hui consiste à créer l'Autorité des marchés financiers et les coopérations nécessaires avec la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance, d'une part, et la Commission bancaire, d'autre part.
Permettez-moi de penser que, d'ici à quelques années, de nouvelles étapes seront franchies en fonction des marchés. Aujourd'hui - à chaque jour suffit sa peine -, organisons ce que nous pouvons avec les moyens dont nous disposons.
Sur cette toile de fond, nous le savons bien, nous avons les uns et les autres la responsabilité essentielle de rassurer l'opinion, les investisseurs, afin que l'actionnariat individuel, base de stabilité de nos marchés, ne soit pas totalement évincé par les professionnels, par les « véhicules collectifs », par la grande gestion.
En volume, ces modes de gestion sont déterminants, voire dominants au regard des flux de capitaux, mais il importe que l'opinion publique conserve des liens directs, par le biais de son épargne, avec les entreprises. C'est la raison politique et d'ordre général pour laquelle la commission des finances a pensé qu'elle devait soutenir vos efforts, monsieur le ministre, monsieur le garde des sceaux, en matière de gouvernement d'entreprise.
Il convient à cet égard de mettre en valeur le rôle des assemblées générales, de responsabiliser plus les actionnaires et de leur permettre de se regrouper, dans le respect de notre droit, pour faire valoir leur capacité d'agir avec les moyens dont ils se doteront.
Chaque jour, l'actualité nous apporte de nouveaux exemples de l'ambiance qui règne sur les marchés financiers, sur les dysfonctionnements de ces derniers.
Nous sommes évidemment très sensibles aux doutes que certains émettent sur la qualité de l'information financière et comptable. Mais ce projet de loi permet de mieux encadrer les normes professionnelles des commissaires aux comptes par la mise en place d'une autorité publique, le Haut Conseil, ce qui va manifestement dans le bon sens.
Il faudra cependant veiller davantage encore à la rigueur des démarches, compte tenu des questions posées à propos de la normalisation comptable et des concepts utilisés par les sociétés dans leur communication financière.
Je tiens maintenant à évoquer les six étages de normes existants en matière de législation financière.
Les normes comptables internationales évoluent selon leur rythme propre et conduisent souvent à des choix de principe importants.
Les règles prudentielles internationales - hier le ratio Cook, demain les autres ratios ou modes de calcul issus du comité de Bâle - président à toute la problématique de la solvabilité bancaire. Nul parlement ne les adoptera jamais, mais elles auront, mes chers collègues, beaucoup plus de portée sur l'activité économique que bien des lois que nous votons ou bien des directives communautaires adoptées par les instances européennes.
Le régulateur américain, déjà cité par M. le garde des sceaux, prescrit ses règles à tous ceux qui viennent solliciter le grand marché américain. Mais la SEC, normalisatrice du marché américain, exporte son droit dans des conditions qu'il faut tâcher de délimiter, au moins de façon lucide.
Par ailleurs, le droit communautaire, qui est essentiel, omniprésent dans ce domaine, évolue sans cesse. Quand je parle du droit communautaire, j'entends celui qui existe et qu'il faut transposer - ce projet de loi comporte beaucoup de transpositions - et celui qui est en train de se faire et qu'il faut influencer.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Très bien !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le ministre, monsieur le garde des sceaux, permettez-moi de le dire : ne renonçons jamais, par notre présence, par nos idées, par la qualité de nos réflexions, à influencer le droit communautaire.
Le droit communautaire est malléable ; il l'est plus qu'on ne le croit souvent dans nos hémicycles.
M. Pierre Fauchon. Très juste !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Lorsque nous formulons des critiques - elles sont souvent justifiées - sur les solutions auxquelles nous conduit le droit communautaire, peut-être y a-t-il lieu de faire notre autocritique et de nous demander si nous avons bien véhiculé, formulé, argumenté nos propositions, nos idées.
Sur les sujets dont nous traitons ici, aucun pays n'a le monopole des bonnes solutions. Or l'Europe est, dans l'ensemble, une enceinte de bonne foi où nous pouvons faire entendre notre voix, bien plus qu'à la proportionnelle de notre poids économique, d'ailleurs.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Quelle sagesse !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Enfin, n'oublions pas les normes professionnelles, les règles de bonne conduite, les statuts des sociétés, qui sont des normes de droit essentielles et qui doivent conserver leur place.
Au milieu de toutes ces normes, le législateur doit bien évidemment se frayer un chemin, il doit occuper sa place, toute sa place, mais rien que sa place.
Mes chers collègues, je citerai maintenant un exemple de nature à vous permettre de penser que le travail que nous faisons est éminemment utile.
Le 25 juin 1999, nous avons adopté une loi relative à l'épargne et à la sécurité financière - la sécurité financière était déjà à l'ordre du jour, monsieur le ministre - qui nous a permis de créer un nouveau produit financier : les obligations foncières. A partir du marché français et de nos concepts juridiques, nous avons créé un outil qui, aujourd'hui, est le meilleur en Europe, un outil reconnu par les spécialistes comme ayant dépassé en efficacité et en transparence les Pfandbriefe allemands que nous avons enviés pendant des décennies.
Grâce peut-être à la crise financière que nous connaissons, à la raréfaction du marché obligataire, ces obligations foncières se sont développées et ont atteint des volumes extraordinaires.
Aujourd'hui, ces obligations foncières sont un atout non seulement pour le Crédit foncier de France que l'on annonçait mort et dont la Caisse des dépôts et consignantions ne voulait plus,...
M. Gérard Delfau. Très bien ! Quelle marque de reconnaissance !
M. Philippe Marini, rapporteur général. ... mais aussi pour d'autres entreprises et pour des professionnels des services financiers et du droit, qui honorent la place de Paris.
M. Gérard Delfau. Cela fait plaisir à entendre !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est qu'un exemple, messieurs les ministres, mais cela doit nous inciter au volontarisme. Si nous utilisons à bon escient notre place, toute notre place, rien que notre place, nous sommes en mesure - et je suis heureux de susciter pour une fois l'adhésion de M. Delfau - de faire progresser les choses et de servir l'économie et l'emploi.
M. Gérard Delfau. Grâce à qui ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le ministre, monsieur le garde des sceaux, la commissions des finances soutient votre démarche et adhère à votre philosophie.
Elle vous proposera quelques amendements visant, conformément aux principes que vous avez affirmés, à favoriser la compétitivité de notre droit et de notre système financier. Il s'agit en particulier de valoriser le rôle des assemblées générales, ces assemblées générales dont on parle finalement si peu dans les rapports professionnels, mais qui sont si importantes pour l'équilibre des entreprises.
Par ses amendements, la commission des finances souhaite par ailleurs protéger tout particulièrement les clients du crédit à la consommation. A une époque où beaucoup de ménages sont fragilisés, nous voulons les protéger des démarches commerciales agressives. En agissant ainsi, nous défendons non seulement la société et ses éléments les plus fragiles, mais aussi le système financier et les bons professionnels. Nous souhaitons contribuer à mettre en place les quelques règles qui permettront d'induire les bons comportements et de faire régner autant qu'il se peut l'équité et la transparence.
Messieurs les ministres, vous pouvez naturellement compter sur notre soutien et notre esprit constructif tout au long de ce débat.
Mes chers collègues, je vous remercie de l'attention que vous avez bien voulu porter à ces quelques propos, et, d'avance, de la participation active, qui, je n'en doute pas, sera la vôtre lors de l'examen des articles. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le ministre, comme vous le disiez, si la défiance constatée depuis plusieurs mois par les marchés ne tient pas qu'à ces seules causes, une succession de scandales financiers outre-Atlantique (et même plus près de chez nous récemment - nécessitent une réaction forte afin de remédier durablement aux dysfonctionnements de l'économie financière.
Le rapporteur général, M. Philippe Marini, vient d'exposer brillamment la réforme longtemps attendue des autorités de marchés, comme celle du démarchage financier.
Le titre III, que M. le garde des sceaux a développé et sur lequel la commission des lois a donné un avis puisque le droit des sociétés et la réglementation des professions relèvent de sa compétence, a pour objet d'améliorer le contrôle légal des comptes et la promotion de la transparence et de la lisibilité de la gestion des entreprises.
Ces deux préoccupations se rejoignent, tant la gestion financière hasardeuse et sa présentation parfois imaginative peuvent aboutir à une véritable falsification de la situation réelle des entreprises. Il y a lieu d'imposer des règles plus strictes en matière d'établissement et de contrôle de leurs comptes ; c'est particulièrement nécessaire pour les comptes consolidés de groupes faisant publiquement appel à l'épargne puisque c'est dans ces groupes que se sont produits un certain nombre de scandales.
Certes, et il faut le réaffirmer, la France s'est largement trouvée à l'abri de ces fraudes ou de l'opacité des comptes, sauf, hélas ! pour quelques entreprises appartenant au secteur public.
M. Paul Loridant. Et pas n'importe lesquelles !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Le projet de loi leur impose opportunément les mêmes règles qu'aux autres entreprises.
La prise de conscience de ces risques correspond à une conception déjà ancienne de la législation et des pratiques françaises. Il faut rappeler que le commissariat aux comptes, profession réglementée, existe depuis 1867 dans notre pays.
Par ailleurs, la loi de 1966 sur les sociétés commerciales avait déjà fourni un cadre rigoureux pour l'exercice des fonctions de certification.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. L'autorégulation et la discipline de la profession, les recommandations de la COB, avec l'existence du cocommissariat, de dispositifs prudentiels et d'un contrôle qualité périodique, ainsi que la rotation des associés signataires de mandat de commissaires aux comptes, sont des éléments qui existent déjà et qui doivent être renforcés.
Dans ce domaine, notre pays est en avance sur beaucoup de législations de grands pays, Etats-Unis compris. Ce projet de loi vient entériner ou prolonger, en totalité ou en partie, ces évolutions, en leur conférant force obligatoire. Nous ne pouvons que nous en féliciter.
Mais il paraît indispensable aussi de réaffirmer, comme vous l'avez fait, monsieur le ministre, que la qualité de nos professionnels, dans l'immense majorité des cas, n'était pas en cause et que, lorsqu'il y a eu des défaillances, la profession a su réagir.
Ces réformes opportunes correspondent d'ailleurs à un mouvement général, dont l'Union européenne s'est aussi préoccupée, par exemple avec l'adoption du règlement européen du 7 avril 2002 sur la consolidation du compte des sociétés cotées européennes.
A ce propos, je partage tout à fait les remarques de M. Philippe Marini sur l'intérêt pour nous de développer le droit communautaire, de nous investir pour le promouvoir et de défendre nos positions.
Le projet de loi nous invite, en matière de contrôle légal des comptes, à passer de l'autorégulation à une régulation partagée.
Il paraît en effet nécessaire, à titre préventif et avec le souci de renforcer la crédibilité du contrôle légal dans un contexte de turbulence des marchés et de crise de confiance, de conforter les garanties d'indépendance de la profession.
Ajoutons que le projet de loi fait le choix de retenir un cadre unique pour l'ensemble des commissaires aux comptes, tout en imposant des règles spécifiques pour les personnes faisant appel public à l'épargne. C'est le cas de la rotation obligatoire des commissaires aux comptes au bout de six exercices, rotation qui n'aurait aucune raison d'être pour les autres sociétés. Il faut le rappeler aux professionnels qui, parfois, se sont inquiétés de l'extension de cette disposition à toutes les sociétés. Cela doit demeurer pour les seules sociétés faisant appel public à l'épargne.
A cet effet, la création d'une nouvelle instance, rattachée au ministère de la justice, présidée par un magistrat à la Cour de cassation et comportant une majorité de membres extérieurs à la profession ne peut que renforcer la crédibilité des règles et de la pratique du contrôle légal des comptes. Sa mission de surveillance de la profession, menée en liaison avec la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, à laquelle est conféré le statut d'établissement d'utilité publique, est aussi de veiller au respect de la déontologie et de promouvoir l'indépendance des commissaires aux comptes, comme de valider les « bonnes pratiques professionnelles ».
Il s'agit peut-être non pas de les définir, parce qu'en fait des bonnes pratiques doivent préexister, mais au moins de les valider.
Le Haut Conseil se substitue enfin à la Commission nationale d'inscription et à la Chambre nationale de discipline. Il lui appartient aussi d'organiser les programmes de contrôle mis en oeuvre par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes et d'émettre des avis sur le code de déontologie comme sur les normes d'exercice professionnel, qui recevront une autorité juridique nouvelle, puisque désormais le code de déontologie sera approuvé par décret en Conseil d'Etat et les normes d'exercice professionnel seront entérinées par arrêté du ministre de la justice.
Le projet de loi comporte plusieurs dispositions tendant à renforcer l'indépendance des commissaires aux comptes en créant un nouveau régime de contrôle et d'inspection. Il précise également et complète les règles prudentielles déjà existantes pour éviter les risques de collusion et prévenir les conflits d'intérêt.
Le contrôle de la profession, actuellement exercé par les compagnies régionales, est désormais placé sous le contrôle du Haut Conseil et mis en oeuvre par la Compagnie nationale avec le concours de l'Autorité des marchés financiers pour les commissaires aux comptes placés auprès de personnes faisant appel public à l'épargne, et pour les compagnies régionales, avec le concours de magistrats de l'ordre judiciaire ou des comptes, si nécessaire.
Des inspections peuvent être diligentées, ce qui est une innovation. De même, une suspension temporaire peut être décidée en cas de faits d'une particulière gravité.
Les deux commissions saisies ont émis le souhait que ce dispositif soit conforme à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.
Les garanties d'indépendance sont au coeur du dispositif prévu, tant en ce qui concerne les incompatibilités tenant aux liens personnels, financiers ou professionnels, qu'en matière de séparation stricte entre conseil et contrôle évalués par rapport aux normes d'exercice professionnel. On a vu que le non-respect de cette séparation avait entraîné, dans le cas d'Enron et d'autres, une dérive condamnable.
La pluridisciplinarité peut-être une richesse, vous l'avez souligné à juste titre, messieurs les ministres ; encore faut-il veiller à une stricte indépendance du contrôle légal des comptes, avec les difficultés que représente une réglementation dans un contexte d'internationalisation de l'économie et des sociétés. A cet égard, l'article 65, qui doit être précisé, paraît constituer un juste équilibre, notamment en ce qui concerne les réseaux auxquels les commissaires aux comptes sont affiliés. Le Haut Conseil doit être en mesure d'apprécier le caractère direct ou non du lien entre la mission de contrôle et les prestations délivrées par un autre membre du réseau non commissaire aux comptes. Il ne peut pas y avoir de réglementation générale. Il faut examiner tous les cas séparément.
La rotation au bout de six exercices des signataires des comptes est dans la droite ligne de la recommandation de la Commission européenne qui préconise de « prévoir au minimum le remplacement des associés d'audit des principaux membres de l'équipe chargée de la mission dans les sept ans qui suivent leur nomination ». On n'est même pas allé jusque-là. La COB avait aussi prévu cette rotation. De même, les règles précisées en matière de cocommissariat et celles qui concernent le commissariat aux apports et aux fusions vont dans le même sens. S'agissant du co-commissariat, il faudra veiller à bien en définir les missions afin de ne pas inquiéter les professionnels.
Le projet comporte un deuxième volet qui traite de la transparence des entreprises. Le « gouvernement d'entreprise » a donné lieu à de nombreuses publications et à des rapports nombreux, signés par des noms prestigieux, notamment les rapports Viénot et, plus récemment, le rapport Bouton.
La plupart des préconisations de ces rapports ne relève pas de la loi, car on ne voit pas comment celles-ci pourraient réglementer l'organisation et la vie des entreprises, même si est encouragée, par exemple, une forme d'organisation distinguant les responsabilités exécutives : directoire et conseil de surveillance ou président et directeur général. Cette distinction va dans le sens d'une modernisation de la vie des entreprises.
A cet égard, et sans entériner la notion d'« administrateurs indépendants », qui n'a guère de substance en réalité, le projet de loi tend à définir des garanties plus efficientes améliorant encore la transparence des processus de décision et l'information des actionnaires et des tiers.
Nous n'avons pas à préciser dans la loi la façon dont doivent être gouvernées les entreprises, mais nous pouvons exiger qu'elles donnent une information claire sur la manière dont elles sont gouvernées, et c'est ce qui est prévu dans le projet de loi. Ce texte complète et nuance les évolutions récentes qui ont transcrit dans la loi des principes de fonctionnement relevant de ce que l'on appelle le « gouvernement d'entreprise ». Je ne développerai pas cet aspect, néanmoins très important, du projet de loi, vous renvoyant à l'examen des articles.
Enfin, comme je l'ai indiqué précédemment, est prévu un renforcement opportun du contrôle légal des comptes des établissements publics de l'Etat.
La commission des lois, saisie pour avis, souscrit pleinement aux objectifs qui sont fixés dans le titre III du projet de loi. Les trente-cinq amendements qu'elle vous propose, en commun avec la commission des finances, ont pour objet de procéder à un certain nombre de corrections et de clarifications indispensables. C'est le cas, en particulier, du rejet des énumérations commençant par « notamment », qui n'ont guère de place dans un texte normatif.
Le texte devrait permettre une meilleure transparence du fonctionnement des entreprises, de nature à renforcer leur crédibilité financière et à permettre aux commissaires aux comptes d'exercer leurs missions dans un cadre plus sûr, en évitant tout soupçon. Nous vous proposons, bien entendu, d'approuver l'ensemble de ce dispositif. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Groupe de l'Union pour un mouvement populaire, 82 minutes ;
Groupe socialiste, 44 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 18 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 16 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 13 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. François Zocchetto.
M. François Zocchetto. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, « nous souffrons, en ce moment précis, d'un grave excès de pessimisme économique. C'est chose courante d'entendre les gens dire que la période des gigantesques progrès économiques est désormais révolue... et que la décennie qui commence nous réserve plus probablement une diminution de notre prospérité qu'un nouvel accroissement ». Ces propos ont été tenus en 1930 par l'économiste Keynes. Que de points communs avec la situation actuelle !
Messieurs les ministres, dans un contexte de reflux de la croissance en Europe et de grandes incertitudes à l'échelon mondial, il convient de rétablir la confiance. Tel est l'un des objets du projet de loi de sécurité financière, qui concerne surtout, et à juste titre, l'un des acteurs du secteur économique : l'épargnant, qui, il est vrai, a particulièrement pâti des turbulences des marchés financiers depuis l'été 2001.
Ce sont les Etats-Unis qui ont été les plus réactifs après les premiers scandales qui touchèrent, il est vrai, de grandes sociétés américaines. Je pense évidemment - cela a été rappelé par M. Marini - au Sarbanes-Oxley Act, adopté à la fin du mois de juillet 2002. Applicable à l'ensemble des entreprises faisant appel à l'épargne publique américaine, cette législation, qui a été bouclée avec une certaine précipitation, est particulièrement sévère. Elle confère, en outre, un rôle renforcé aux comités d'audit, comme dans d'autres domaines, d'ailleurs, où figureraient les administrateurs indépendants. Je crois que, à cet égard, le gouvernement français a eu raison de ne pas suivre l'exemple américain.
Soyons lucides : il ne s'agit pas d'instituer une sorte de « risque zéro » dans le domaine économique et financier. La création de valeurs dans une situation de forte concurrence est, par définition, porteuse d'aléas. Le législateur doit, par ailleurs, faire preuve de modestie eu égard au caractère globalisé des marchés financiers et aux évolutions du droit comunautaire, qui non seulement encadrent de plus en plus les marges de manoeuvre du législateur national, mais également obligent les Etats membres à adapter fréquemment leur droit.
En outre, plusieurs sujets sont traités à l'échelon mondial, telles l'harmonisation des règles comptables ou l'analyse financière, et ne nécessitent donc pas de légiférer sur le plan national. En somme, une loi ne peut pas rétablir à elle seule la confiance sur les marchés financiers, mais elle peut en favoriser le retour.
Deux objectifs figurent clairement dans le projet de loi : la transparence et la compétitivité. Notre groupe parlementaire, l'Union centriste, y adhère totalement.
En ce qui concerne la gouvernance d'entreprise - j'y reviendrai dans quelques minutes -, il serait vain et contre-productif de vouloir légiférer dans le détail : il convient de veiller avant tout à assurer une parfaite transparence pour les actionnaires et à responsabiliser les acteurs. A nos yeux, le gouvernement français a choisi la bonne méthode, loin des excès et de la politique spectacle.
Le premier pilier de la réforme a trait à l'Autorité des marchés financiers. Celle-ci présente un caractère nouveau par rapport aux autres autorités administratives indépendantes en ce qu'elle sera responsable de ses actes, détiendra la personnalité morale et bénéficiera d'une autonomie budgétaire.
La création de l'Autorité des marchés financiers constitue un moment important de l'évolution de la régulation en France, qui se trouve ainsi, enfin, en harmonie avec ses partenaires européens. C'est également une grande satisfaction pour le Sénat, qui a déjà voté à trois reprises la fusion de la Commission des opérations de bourse et du Conseil des marchés financiers.
Force est de constater que le statut et l'architecture de la future AMF apportent les garanties nécessaires de sécurité juridique. Nous espérons que seront oubliées les dérives que l'on a connues dans le passé lors de certaines enquêtes sur le fonctionnement des marchés financiers. Ces nombreuses enquêtes n'ont pas toujours été suivies d'effet.
La distinction entre le collège plénier de l'AMF et l'instance chargée de sanctionner les éventuelles infractions, le choix des membres de l'AMF par le ministre au sein des professionnels des marchés financiers, où les réputations sont bien connues, mais aussi les règles déontologiques posées par l'article 5 du projet de loi devraient permettre de minimiser les risques de conflits d'intérêts et de dérives.
Le sort des analystes financiers mériterait d'être traité plus précisément. Nous sommes nombreux à penser que cette activité, même si elle ne doit pas prendre la forme d'une profession réglementée, doit faire l'objet d'un encadrement minimum. Pourquoi cet encadrement ne serait-il pas assuré sous les auspices de l'Autorité des marchés financiers ? Nous aurons certainement l'occasion de revenir sur ce point au cours de la discussion des articles.
La deuxième partie du projet de loi concerne les épargnants et consommateurs, qui se trouvent désormais mieux protégés grâce à un encadrement du démarchage. Cet encadrement est malheureusement rendu nécessaire du fait des pressions dont les consommateurs font parfois l'objet de la part de certaines officines de crédits à la consommation, pressions qui peuvent aboutir à des situations de surendettement. L'épargnant est laissé responsable de ses choix, mais il aura désormais la certitude d'avoir à traiter avec des démarcheurs dûment identifiés et mandatés.
A cet égard, il est certain que les filiales spécialisées des grands groupes de distribution doivent être visées par ces mesures qui encadrent le démarchage.
De même, l'existence des conseillers en investissements financiers est dorénavant reconnue et encadrée par une procédure d'agrément et une assurance obligatoire.
Nous nous interrogeons cependant sur l'opportunité d'une procédure de faillite civile - elle n'est pas évoquée dans le projet de loi -, qui avait été votée par le Sénat en 1989 et qui permettrait de sanctionner les prêteurs abusifs. Il s'agirait, en outre, d'introduire des dispositions donnant à une commission de surendettement la possibilité d'annuler certaines créances dès lors que le crédit aura été accordé sans les diligences nécessaires : ce sont des situations que l'on rencontre fréquemment dans les dossiers de surendettement.
Le dernier titre du projet de loi sur lequel la commission des lois, notamment son rapporteur, a particulièrement travaillé comprend deux parties : l'une est relative à l'amélioration des règles applicables au contrôle légal des comptes et l'autre porte sur la bonne gouvernance d'entreprise.
Notons, d'abord - cela a déjà été souligné, mais il faut le répéter, me semble-t-il - que la France est l'un des pays les plus réglementés en matière de commissariat aux comptes, ensuite, que la profession n'a pas connu de défaillance significative qui puisse être comparée à ce qui s'est déroulé aux Etats-Unis, enfin, que certaines règles françaises, notamment l'exercice du co-commissariat aux comptes, ont été copiées par de nombreux pays. Nous avons donc des raisons de penser que le système est non pas à changer, mais tout simplement à améliorer.
Le projet de loi vise à renforcer l'unité de la profession en imposant des règles déontologiques communes. Ce principe se traduira par la création d'un Haut Conseil du commissariat aux comptes, investi d'une triple mission : le contrôle de la profession, la réflexion sur les normes professionnelles et la discipline.
Attardons-nous quelques instants sur le fait que le texte tend à instaurer une séparation stricte entre la mission de certification des comptes et les autres prestations de services, notamment de conseil. A juste titre, cette interdiction, qui existait déjà, sera désormais étendue aux réseaux de commissariat aux comptes, qui ont prospéré ces derniers temps et qui prospéreront encore.
Il nous semble que cette séparation des activités de conseil et de contrôle doit être absolue. Des amendements seront proposés par la commission des finances, me semble-t-il, qui montrent bien que c'est « toute » prestation de services et non pas seulement « une » prestation de services de temps en temps qui doit être visée. C'est indispensable, car les quelques dérives qu'a connues la profession provenaient toutes de la confusion entre l'activité de contrôle et l'activité de Conseil au sein de certains réseaux.
M. François Zocchetto. Le fait de renvoyer à l'appréciation du Haut Conseil du commissariat aux comptes chaque situation particulière n'est pas une mauvaise idée dans la mesure où il est impossible de prévoir dès à présent toutes les situations. Ces réseaux de commissariat aux comptes ou d'audit sont établis dans le monde entier.
Les groupes multinationaux ont des filiales un peu partout. Il est donc impossible, a priori, d'envisager toutes les situations qui pourraient se présenter.
Cela dit, comment le Haut Conseil du commissariat aux comptes sera-t-il saisi ? Nous avons besoin de précisions sur ce point. En particulier, cette saisine sera-t-elle ouverte aux groupes d'actionnaires minoritaires ?
La profession de commissaire aux comptes, je l'ai dit, est déjà très réglementée ; elle présente des garanties. Il ne s'agit donc que d'apporter des améliorations.
En ce qui concerne les règles relatives au gouvernement d'entreprise, on peut se demander si les graves dérives constatées aux Etats-Unis étaient liées à des déficiences structurelles de contrôle ou à l'emballement boursier dont les valeurs technologiques, entre autres, ont fait l'objet. Très sincèrement, il ne me paraît pas utile que la législation française s'inspire de certains pays étrangers qui ont opté, dans ce domaine, pour des législations très contraignantes.
Il est souhaitable que soit, à terme, constituée une législation européenne susceptible de résister aux visées « expansionnistes » des Etats-Unis. Fort opportunément, le Gouvernement n'a pas souhaité introduire dans le projet de loi des concepts sans lien avec la tradition juridique française, notamment s'agissant des administrateurs indépendants.
N'oublions pas qu'Enron et WorldCom bénéficiaient de l'expertise d'une majorité d'administrateurs dits indépendants, notamment au sein de leur comité d'audit. Cela n'a pas empêché les dérives de la direction des deux entreprises américaines. Cette remarque vaut également pour Vivendi.
Pis encore, certaines études effectuées outre-Atlantique par des universitaires démontrent que l'indépendance des administrateurs réduit la performance des conseils d'administration.
Il s'agit donc là d'une fausse bonne idée, car, dans notre droit des sociétés, les administrateurs ont pour vocation de représenter les actionnaires.
M. François Zocchetto. On ne voit donc pas comment ils pourraient être indépendants.
Ou alors, il faudrait instaurer un système totalement différent : des quasi-représentants du parquet ou des procureurs seraient présents dans les conseils d'administration. Mais cela ne correspond ni à notre tradition ni à notre volonté. Il faut donc éliminer cette idée des administrateurs indépendants.
Dans le présent projet de loi a été privilégiée une démarche pragmatique visant à renforcer la transparence des entreprises avec l'obligation nouvelle d'information de l'assemblée générale des actionnaires sur les règles de fonctionnement du conseil d'administration et sur les procédures de contrôle interne. Un rapport sera établi, qui sera annexé au rapport général du conseil d'administration. Un amendement vous sera proposé afin que ledit rapport soit déposé au greffe du tribunal de commerce. Il sera donc totalement public.
La confiance est l'élément central du projet de loi. Il apparaît dès lors préférable de préserver, pour le moment, la liberté d'organisation des entreprises. Cela se traduit dans le texte par l'absence de dispositions contraignantes concernant les comités d'audit ou de rémunération et, bien sûr, par l'absence de référence à la notion d'administrateur indépendant.
Il faut saluer l'importance donnée par le projet de loi à l'information des actionnaires. En effet, les entreprises doivent pouvoir à la fois être distinguées par les acteurs du marché financier et se distinguer les unes des autres par la clarté des informations qu'elles délivrent. Celles qui donneront de bonnes informations attireront les investisseurs ; celles qui donneront de mauvaises informations ou qui tromperont le marché financier en subiront les conséquences.
En conclusion, plutôt que d'instaurer de nouvelles règles, appliquons celles qui existent aujourd'hui. Il s'agit bien de rétablir le rôle de l'assemblée générale des actionnaires et de faire en sorte que les commissaires aux comptes rendent compte de leur mission à l'assemblée générale des actionnaires et non pas aux dirigeants des sociétés.
Pour toutes ces raisons, messieurs les ministres, le groupe de l'Union centriste apporte son total soutien au texte qui nous est soumis, ainsi qu'aux améliorations qui seront proposées tant par les commissions que par nos collègues. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Gérard Delfau. Monsieur le président, monsieur le ministre monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, à la suite des faillites et des scandales financiers de ces dernières années aux Etats-Unis, le doute s'est installé au sein de la communauté financière et des marchés sur la qualité et la fiabilité de l'information et de la gestion financières.
Cette perte de confiance nous conduit à une remise en cause globale du cadre normatif concourant à la sincérité des comptes des entreprises.
Avec la loi relative aux nouvelles régulations économiques proposée par le précédent gouvernement, la France s'était déjà dotée d'une législation et d'une réglementation beaucoup plus strictes et sécurisées. Elle avait, notamment, renforcé la tutelle publique et l'indépendance des commissaires aux comptes, et mis en place des systèmes d'alerte sur les risques financiers d'une entreprise.
De ce point de vue, le présent projet de loi n'innove pas : il ne fait que reprendre et compléter des dispositions créées et adoptées précédemment. Il intervient pourtant dans un climat boursier et économique particulièrement déprimé, où les risques d'accident et la tentation d'embellir les résultats, voire de falsifier les comptes, sont de plus en plus prégnants. La preuve nous en est fournie ces jours-ci dans la presse financière par le débat sur ces produits financiers dérivés dont la multiplication récente, l'absence de transparence et la sophistication font craindre le pire à de nombreux spécialistes.
Ma première réaction, messieurs les ministres, est donc de vous dire que vous faites oeuvre utile, mais que votre projet de réforme est trop limité.
Certes, des évolutions importantes sont nécessaires. Mais elles devraient impliquer tous les acteurs : non seulement les managers, les autorités réglementaires, les commissaires aux comptes, mais aussi les banquiers et les analystes financiers. Or ce n'est pas le cas, et je le regrette.
Je tiens pourtant à saluer votre initiative au regard de ce qui me semble le véritable pilier du texte, et qui répond à une demande réitérée de la Haute Assemblée : la création de l'Autorité des marchés financiers, puissant instrument de contrôle ayant une personnalité juridique propre, doté d'attributions importantes, afin de mieux protéger l'épargne investie en produits financiers, de mieux informer les investisseurs et de mieux surveiller le bon fonctionnement des marchés. Tout au plus peut-on regretter que le champ des assurances échappe à sa compétence et se demander si le nombre des membres - seize - n'est pas excessif.
Reste à savoir, désormais, si l'AMF, réellement indépendante, fonctionnera loin des pressions qui pourraient émaner d'acteurs économiques ou politiques.
Reste à savoir également si elle agira dans une parfaite neutralité eu égard au mode de nomination de ses membres et à leur appartenance antérieure. Nous serons vigilants, comme il se doit.
En revanche, je regrette que le projet de loi de sécurité financière reste en deçà d'une véritable réforme du gouvernement des entreprises, telle qu'elle a été notamment suggérée, en février dernier, par le rapport Barbier de La Serre, qui a succédé à bien d'autres.
Ce texte invitait le Gouvernement et, partant, le législateur, à reconnaître le rôle central des conseils d'administration en unifiant le statut des administrateurs, en réduisant la taille de ces conseils, en modifiant leur composition et en améliorant leur fonctionnement. Il tendait à généraliser et à développer le rôle des comités spécialisés. Il visait, en outre, les modalités de choix et de rémunération des présidents, notamment, en liant la stabilité dans le poste à une certaine performance et en adaptant la rémunération à l'importance des responsabilités exercées. Il incitait enfin à fixer des règles garantissant la défense des intérêts sociaux de l'entreprise, ainsi que celle des actionnaires minoritaires.
Sur tous ces sujets, il est urgent qu'une intervention ferme et rapide de l'autorité politique fasse cesser des pratiques indignes de la démocratie et dont les conséquences sont très négatives pour l'économie.
Or, monsieur le ministre, vous êtes, semble-t-il, décidé à attendre, alors que le temps presse et que la confiance a besoin d'être restaurée.
En outre, je déplore que ce projet de loi, soit beaucoup trop timide dans le domaine de l'organisation du commissariat aux comptes, même si de nombreuses mesures proposées vont dans le bon sens.
Le texte prévoit une extension utile de la mission de ces acteurs déterminants dans le circuit de l'entreprise et dans le circuit boursier, mais il risque - et c'est l'une de mes inquiétudes - d'entraîner une limitation excessive des moyens de l'audit.
Pour l'exercice du commissariat aux comptes, la volonté de clarification, selon le principe d'étanchéité des activités de contrôle et de conseil, ne doit pas venir contrarier l'objectif d'une plus grande efficacité de l'audit. La voie est étroite et l'on peut craindre deux effets pervers : l'isolement international de la France et l'appauvrissement des moyens de l'audit.
Le projet de loi confie des responsabilités étendues aux commissaires aux comptes, notamment eu égard au contrôle interne. Ce nouvel engagement du commissaire aux comptes en amont de la production des comptes permet, il est vrai, d'avancer dans la maîtrise des risques et de progresser vers les objectifs de transparence et de sécurité que nous souhaitons.
Cette extension renforce le besoin d'expertises, non seulement dans les matières comptables et financières, mais aussi dans le domaine du droit, de la fiscalité, des systèmes de traitement de l'information, plus que jamais impliqués dans le jugement du commissaire aux comptes.
Ainsi, le projet de loi vise à interdire au commissaire de fournir tout conseil distinct des diligences nécessaires à sa mission. Cette restriction compréhensible et justifiée appelle pourtant plusieurs réflexions.
Ne verra-t-on pas, à terme, l'encouragement à la délocalisation des sièges des entreprises vers des pays voisins dotés d'un environnement juridique moins complexe, et surtout, moins sévère ?
N'assistera-t-on pas à un affaiblissement des branches françaises de nos réseaux pluridisciplinaires ?
J'énumère ces réserves et ces craintes, tout en sachant que le renforcement de la transparence dans les pratiques de la profession - ce qu'elle accepte d'ailleurs volontiers - ainsi que la séparation des fonctions de contrôle et d'audit sont nécessaires. Et vous avez raison, monsieur le ministre, de le proposer.
Permettez-moi cependant de prolonger encore mon propos : nous le savons tous, la vraie sécurité financière aujourd'hui, dans le commissariat aux comptes, c'est la compétence, et je veux rendre hommage à celle de cette profession. Or les grands cabinets d'audit et les sociétés d'avocats de leurs réseaux ont, au fil des ans, forgé des compétences spécialisées de haut niveau qui n'ont pas tous leur équivalent sur le marché et qui sont indispensables à l'analyse des opérations de plus en plus complexes des sociétés auditées.
Une conception de l'audit faisant appel à des compétences multidisciplinaires et incluant le contrôle a priori des opérations complexes est l'une des conditions de la sécurité financière. C'est ainsi, par exemple, que l'intervention des avocats du même réseau renforce la pertinence et la crédibilité de l'avis émis.
Je reste convaincu que l'effet de taille des grandes firmes d'audit garantit l'indépendance de jugement des commissaires aux comptes, ainsi que leur indépendance financière à l'égard d'un client puissant. L'appui d'un réseau mondial de compétences est, par ailleurs, absolument indispensable aux groupes français cotés à l'étranger. Sur ces sujets délicats, il faudra donc trouver le bon équilibre.
En conclusion, ce texte est timide dans le domaine de la gouvernance d'entreprise, alors que la crise de confiance ne cesse de s'aggraver. Utile en ce sens qu'il crée l'Autorité des marchés financiers, il est néanmoins encore incomplet parce qu'il ne traite que de l'un des acteurs, les commissaires aux comptes, alors qu'il faudrait légiférer notamment sur les agences de notation, les banquiers et les assureurs.
La réponse qu'il apporte est en deçà de ce qu'espèrent les épargnants, les salariés et les cadres du secteur financier et boursier.
J'attends, messieurs les ministres, avec intérêt votre position sur quelques-uns des amendements qui visent à enrichir votre texte.
De votre attitude dépendra mon vote, même si, dans sa grande majorité, le groupe auquel j'appartiens soutiendra votre projet de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE - M. le président de la commission des finances et M. Paul Loridant applaudissent également.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien ! !
M. François Marc. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, « disons le tout net : le projet de loi sur l'information financière présenté par M. Francis Mer, ministre de l'économie, ne paraît pas adapté à la situation. Alors que le système économique mondial est frappé d'une crise de confiance généralisée, les mesures proposées......manquent de souffle ».
Messieurs les ministres, je viens de citer l'appréciation de M. Philippe Dessertine, économiste et éditorialiste bien connu. Cette appréciation me semble résumer assez sobrement un ensemble de points de vue relativement critiques qui se sont exprimés en France ces dernières semaines, du côté tant des économistes que des petits actionnaires.
Pourquoi cette insatisfaction est-elle si largement partagée ? Visiblement, parce que, au-delà des dispositions techniques - certes tout à fait nécessaires - de ce projet de loi, les vraies réponses attendues aujourd'hui par les milieux économiques et financiers ne sont pas au rendez-vous. Avec ce projet de loi, le rétablissement de la confiance n'est pas assuré.
De fait, le mal auquel il faut chercher des remèdes est profond. Le diagnostic se doit donc d'être rigoureux et sans parti pris. En ce qui concerne tant l'état réel de l'économie que la défaillance des méthodes de gouvernance d'entreprise ou les dysfonctionnements récurrents de la sphère financière, il importe, me semble-t-il, de s'appuyer sur une analyse sans complaisance de la situation afin de permettre au Sénat de mieux répondre aux réelles attentes des acteurs économiques et à celles de la société tout entière.
L'économie mondiale traverse une crise profonde dont il est d'ailleurs difficile d'anticiper les évolutions à moyen terme. De nombreux pays en voie de développement souffrent de la globalisation déstructurante : l'asphyxie financière menace l'Argentine et nombre de ses voisins. Le Japon et les pays occidentaux cherchent vainement les leviers d'une relance efficace de leur économie.
Ajoutons à cela les doutes sérieux exprimés sur le plan macroéconomique à l'encontre des organismes régulateurs, tels le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale, sans oublier bien sûr les négociations de l'Organisation mondiale du commerce, qui sont actuellement dans l'impasse.
Dans le même temps, la mise en oeuvre de politiques monétaristes par certains Etats n'apporte visiblement plus les effets escomptés.
Quant aux politiques keynésiennes de relance, elles n'ont pas l'efficacité révélée lors des crises économiques du xxe siècle.
A vrai dire, le contexte socio-économique s'est profondément modifié et, dans ces conditions, l'une des questions essentielles est aujourd'hui de savoir si des politiques macro-économiques, quelles qu'elles soient, seront à même d'apporter des solutions à une crise dont l'essence même repose sur les dérèglements micro-économiques du système, des marchés et des comportements des acteurs.
La succession des scandales vécus ces dernières années au niveau des grandes entreprises mondiales et de la sphère financière sont un puissant révélateur de la crise structurelle d'un « Capitalisme déboussolé », totalement bousculé par les appétits de profit et la perte de sens éthique.
La réalité doit, mes chers collègues, être regardée en face. Tom Loydd, célèbre économiste anglais, jugeait ainsi récemment que « le code moral des affaires n'a été qu'une fiction élaborée par les plus cyniques représentants de l'establishment. Cela rassure le public, tranquillise les gouvernants et tempère l'agressivité des concurrents les plus naïfs qui deviennent ainsi plus aisément manoeuvrables. »
Ce regard pertinent posé sur le monde des affaires nous incite, mes chers collègues, à être particulièrement clairvoyants et ambitieux dès lors qu'il s'agit ici de bâtir des garde-fous, de promouvoir une régulation exigeante et, au final, de mieux assurer la protection des épargnants et des consommateurs.
A vrai dire, les multiples révélations qui ont, ces deux dernières années, accompagné l'explosion de la bulle spéculative de la « net-économie » ont accentué encore le malaise ambiant et durablement affecté la confiance des épargants dans un système financier totalement débordé par les excès spéculatifs et la délinquance en « col blanc ».
La récapitulation faite par Olivier Pastré et Michel Vigier, dans leur ouvrage récent intitulé Le Capitalisme déboussolé, des multiples dérèglements constatés depuis deux ans est édifiante et mérite d'être rappelée : une dérégulation qui a entraîné la multiplication des entreprises incontrôlables et, donc, « insanctionnables », car systématiquement logées dans des paradis fiscaux ; des chefs d'entreprise conduits aux pires excès en raison de leurs stock-options ; des dirigeants d'entreprise qui défont, en passant dans le privé, ce qu'ils avaient construit auparavant quand ils étaient fonctionnaires ; des comités d'audit sous influence ; la multiplication des délits d'initiés ; la destruction systématique, par certaines entreprises prises en faute, de documents comptables essentiels ; la complicité démontrée des commissaires aux comptes dans les entreprises américaines mises en cause ; des banquiers d'affaires peu scrupuleux ; enfin, des évaluations comptables très éloignées du réel, avec exploitation abusive de la pénombre du hors bilan.
Il est juste de souligner que ces constats se rapportent, pour l'essentiel, à des situations d'entreprises américaines. L'actualité plus récente nous a toutefois révélé à quel point le contexte européen était lui aussi exposé : c'est ainsi que la société hollandaise Ahold a défrayé la chronique, tandis que les petits porteurs de la société française Vivendi, entre autres, reprennent très justement à leur compte certains des lourds griefs que je viens d'évoquer.
Conséquence inévitable de la perte de confiance des investisseurs, les bourses mondiales ont connu des variations erratiques de grande volatilité et beaucoup de petits porteurs se sont naturellement sentis floués.
L'information délivrée par le marché a perdu une bonne part de sa crédibilité pour des causes multiples et enchevêtrées.
Il existe, tout d'abord, des causes profondes liées aux mutations récentes du capitalisme.
La pression des marchés sur les dirigeants s'est considérablement accrue. Aujourd'hui, les investisseurs exigent des dirigeants d'entreprise un retour sur investissement irréaliste : je veux parler du fameux 15 % par an. La croissance de l'économie étant au mieux de 3 ou 4 % par an, cet objectif est hors d'atteinte, sauf à recourir à des fraudes. La sortie du doux rêve et la chute qui l'accompagne sont à chaque fois d'une violence inouïe.
La pression des marchés a conduit l'économie à se « financiariser ». Elle a modifié le rôle des dirigeants, qui, d'entrepreneurs, sont devenus des « financiers juristes » et, surtout, des communicants. Au surplus, les décisions se sont progressivement inscrites dans un horizon plus court, au point que l'on parle parfois de « dictature du court terme ».
Accaparés par les actions de communication financière, de nombreux dirigeants perdent rapidement de vue les intérêts à long terme de la firme, collaborent sans scrupules au déménagement des territoires par des délocalisations géographiques et ignorent très largement l'intérêt de leurs salariés.
Dans son ouvrage récent, Le marché aux voleurs, Jean Montaldo, qui professe pourtant, d'ordinaire, des idées très libérales, a fustigé avec véhémence ces comportements inadmissibles.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Quelle référence !
M. François Marc. De tels cris de révolte paraissent toutefois assez impuissants face aux connivences qui unissent les acteurs de la sphère financière. Les dirigeants en cause sont, par exemple, simplement qualifiés de « patrons aventureux et imprudents », voire, à la limite, de « peu consciencieux ». L'exigence d'éthique s'est affadie. La délinquance en col blanc, abusivement tolérée, gangrène progressivement le capitalisme.
L'indécence du niveau atteint par les rémunérations des dirigeants illustre également cette déliquescence morale. Paul Volcker, ancien président de la Banque fédérale américaine, souligne que les dirigeants des grands groupes américains perçoivent des salaires de 400 à 500 fois supérieurs à ceux d'un ouvrier, alors que ce rapport était de 40 fois il y a vingt ans. Il estime d'ailleurs que leurs performances ne justifient en rien de tels écarts mais cela, on le savait !
La France s'est peu à peu alignée sur les Etats-Unis, puisque la rémunération moyenne des dirigeants d'entreprises du CAC 40 représente 498 fois le SMIC.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Ce n'est pas le sujet de la loi !
M. François Marc. A la fin des années quatre-vingt-dix, comme pour nier l'évidence de ce dérèglement, on prétendait que ces dirigeants étaient très méritants en raison de leur capacité à créer de la valeur.
L'évolution des cours de la bourse, favorable à cette époque, était fallacieusement mise en avant pour justifier cette thèse aberrante, thèse qui, finalement, a été balayée en 2000, année de stagnation des cours, pendant laquelle les patrons se sont néanmoins octroyé une hausse de rémunération de 36 %.
M. Gérard Delfau. Seulement ? (Sourires.)
M. François Marc. Depuis, nous savons tous, mes chers collègues - et les petits porteurs d'actions sûrement mieux que nous - que cette prétendue création de valeur n'était que du vent. En réalité, les dirigeants ont détruit autant de valeur qu'ils en ont créée.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Comme sur Canal + !
M. François Marc. Et que dire des faramineuses indemnités de départ réclamées par ces dirigeants mis à la porte de l'entreprise pour incompétence avérée ?
A ces causes profondes, mes chers collègues, s'ajoutent ensuite divers facteurs se combinant de manière défavorable pour produire dérèglements et dérapages.
La généralisation des conflits d'intérêts et les risques de collusion ne sont pas de simples hypothèses d'école.
Ainsi, les analystes financiers, dans une moindre mesure les commissaires aux comptes ou encore les administrateurs des sociétés françaises sont, à maints égards, confrontés à des situations de conflit d'intérêts. En France, la qualité de la gouvernance d'entreprise en pâtit. Dans le même esprit, les stock-options, outre les difficultés de comptabilisation qu'elles soulèvent, n'ont pas atténué les conflits d'intérêts ; elles les ont simplement modifiés.
On peut aussi souligner que la mondialisation de la finance et le mouvement de dérégulation engagé au début des années quatre-vingt-dix permettent à certaines activités d'échapper à tout contrôle. Les analystes financiers, les agences de notation et, surtout, les terribles fonds spéculatifs, les hedge funds, tirent fréquemment un parti abusif de cette situation.
Enfin, les règles comptables ont pris du retard sur l'ingénierie financière et juridique. Les contrats et engagements les plus complexes sont délicats à comptabiliser. Faute de mieux, ils sont retranscrits dans le grand bazar du hors bilan. Ceux que l'on désigne comme les spécialistes de la « comptabilité créative » mettent à profit ces lacunes pour camoufler la santé parfois défaillante de l'entreprise.
Mes chers collègues, ce constat peut paraître excessivement accablant. Hélas ! il est d'un réalisme total.
Dès lors, que faire pour mieux réguler et chercher à guérir la maladie ? Incontestablement, le rôle de l'Etat se doit, à nos yeux, d'être déterminant.
Certains évoquent, certes, la capacité d'autorégulation du système. Mais est-il bien réaliste de confier la protection des épargnants aux principaux exploiteurs du système ?
Outre qu'il serait sans doute très aléatoire, un retour à l'équilibre du seul fait de l'autorégulation du marché ne pourrait se vérifier que dans le long terme. Or, comme chacun le sait, « dans le long terme, nous sommes tous morts ».
Prenant en compte l'exigence d'une régulation publique, seule à même de rassurer le marché,...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous y arrivons !
M. François Marc. ... le Gouvernement nous soumet aujourd'hui un projet de loi dont les fondements techniques vont dans la bonne direction.
Ces fondements reprennent en effet la plupart des dispositions des deux projets de loi du précédent gouvernement.
Parmi les mesures utiles et intéressantes figure par exemple la fusion de la COB, du Conseil des marchés financiers et du Conseil de discipline de la gestion financière au sein de l'Autorité des marchés financiers, mesure reprise du projet de loi de février 2001 portant réforme des autorités financières.
La création de la Commission de contrôle des assurances, de la mutualité et des institutions de prévoyance, la CCAMIP, issue du rapprochement du secteur des assurances et de celui de la mutualité et des institutions de prévoyance, était également présente dans ce projet de loi.
Enfin, l'encadrement du démarchage et du conseil financier tout comme la création d'un fonds de garantie des assurances figuraient dans le projet de loi de juin 2001.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Dommage qu'il n'ait pas été inscrit à l'ordre du jour !
M. François Marc. Pour autant, le projet de loi de sécurité financière s'inscrit aujourd'hui dans un contexte très profondément modifié et qui appelle un renforcement autrement significatif de la réglementation. La crise éruptive de la gouvernance d'entreprise a en effet explosé il y a seulement deux ans.
C'est donc surtout le thème de la gouvernance qu'il importe aujourd'hui de prendre en compte. Or nous devons sur ce point, messieurs les ministres, vous avouer notre profonde déception quant au contenu beaucoup trop timoré du titre III, intitulé « Modernisation du contrôle légal des comptes et transparence ».
A vrai dire, le Gouvernement donne la regrettable impression d'avoir recyclé les dispositions de deux anciens projets de loi et de leur avoir attribué comme objectif de restaurer la confiance, alors que ces dispositions n'avaient pas été principalement conçues dans cette optique.
En définitive, par manque de réactivité et de volonté, le Gouvernement n'a rien ajouté, ou presque, à ce qui était déjà prévu voilà deux ans. Il n'a tiré aucun enseignement, ou presque, des événements survenus ces deux dernières années.
Le premier reproche que l'on peut donc faire à ce projet de loi est incontestablement son manque de lisibilité, le second étant évidemment qu'il ne traite que très partiellement de ce qui pose réellement problème aujourd'hui.
Il est d'ailleurs à remarquer que, dans les milieux économiques et financiers, de nombreuses réactions rejoignent cette analyse sans concession. Ainsi, pour Claude Bébéar, président d'Axa, « la loi n'apporte rien de neuf ». Pour Jean Peyrelevade, il s'agit « d'une bonne loi, mais à objet limité ». Colette Neuville et Didier Cornardeau, tout deux responsables d'associations de défense d'actionnaires minoritaires, estiment que le texte ne redonnera pas confiance aux épargnants. Olivier Pastré partage pleinement cette analyse sur l'effet limité du texte. Et que dire enfin de ceux qui évoquent la création d'une « ligne Maginot de la finance » en France ?
Il est incontestable, messieurs les ministres, que ce projet de loi n'atteint pas l'objectif visé.
Nous aurions souhaité un volontarisme convaincu du Gouvernement, mais nous n'en trouvons pas vraiment trace dans le texte.
Ainsi, la création de l'AMF résulte d'une simple fusion d'autorités de régulation déjà existantes, sans accroissement de leurs pouvoirs ou de leurs moyens financiers. Le régulateur américain, la SEC, a quant à lui bénéficié d'une hausse de 77 % de ses crédits, qui étaient déjà trente fois supérieurs à ceux de la COB.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il a des réserves importantes !
M. François Marc. Certes, mais il se voit doté de moyens supplémentaires considérables,
M. François Marc. ... ce qui ne semble pas être le cas pour l'AMF.
La création de l'AMF était l'occasion de s'interroger sur la place réservée aux professionnels dans une autorité de régulation, car la situation de juge et partie ne favorise pas les décisions courageuses.
Cette occasion a été manquée.
Le commissariat aux comptes, quant à lui, n'est réformé qu'à moitié. Les possibilités pour un même réseau de commissaires aux comptes de cumuler le contrôle et le conseil en faveur d'une même entité ne sont pas toutes supprimées.
M. François Marc. Par ailleurs, l'indépendance des commissaires aux comptes sera toujours sujette à caution tant qu'ils continueront à être choisis et rémunérés par la société qu'ils sont chargés de contrôler.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Qui les paiera sinon ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. L'Etat ?
M. François Marc. Peut-on imaginer, mes chers collègues, une situation dans laquelle chaque contribuable choisirait librement l'inspecteur des impôts chargé de le vérifier et le payerait ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Que proposez-vous alors ?
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Sans doute qu'ils se fassent payer par l'Etat !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Oui, il faut fonctionnariser les commissaires aux comptes !
M. François Marc. Le rôle des analystes financiers et des agences de notation n'est pas davantage abordé dans le projet de loi. Or, de nombreuses dérives, aux conséquences considérables compte tenu de l'influence que ces professionnels et ces agences exercent sur les marchés financiers, ont été constatées.
Les problèmes posés par les analystes sont sans doute les plus urgents à résoudre. Salariés des banques, les analystes sont en effet chargés de réaliser des études financières visant à l'information objective des investisseurs, mais il arrive que leurs études portent sur une société ayant par ailleurs mandaté la banque qui les emploie pour placer les titres ! Comment un analyste peut-il sereinement émettre une recommandation défavorable, même justifiée, à l'encontre d'une société alors qu'il sait par avance qu'un de ses collègues de travail devra faire la promotion de cette même société auprès des investisseurs ?
Votre texte, messieurs les ministres, ne prévoit par ailleurs pas de réforme des stock-options. Or, nous savons que ce mode de rémunération peut être facilement dévoyé au détriment des petits porteurs, car l'effet de dilution et l'impact sur le bénéfice par action des options orientent mécaniquement la valeur de l'action à la baisse.
M. Michel Moreigne. Analyse parfaite !
M. François Marc. En outre, ce mode de rémunération protège les dirigeants des conséquences financières d'une baisse du cours de l'action, ce qui les incite à prendre des décisions risquées, voire aventureuses. Ce sont les salariés et les petits porteurs qui paient les pots cassés !
Enfin, les stock-options posent de sérieux problèmes de comptabilisation.
Le présent projet de loi aurait dû aussi être l'occasion d'améliorer l'efficacité des actions judiciaires, en s'inspirant des procédures américaines, notamment celle dite de class action, ou action collective.
Les épargnants floués demandent avant tout à être indemnisés. Malheureusement, la justice française est essentiellement répressive et peu réparatrice.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Très bien, ça !
M. François Marc. Certes, le pénal peut avoir des vertus préventives, car il a valeur d'exemple, mais il ne permet pas la réparation des préjudices. La constitution de partie civile n'est pas non plus appropriée, les juges répressifs étant souvent timorés - on l'a vu au cours des différentes affaires qui ont émaillé les dernières années - sur le volet réparation.
Enfin et surtout, le projet de loi n'apporte aucun progrès ou presque en matière de gouvernance d'entreprise. Le Gouvernement a, il est vrai, perdu toute crédibilité en ce domaine lorsqu'en octobre 2002 il a révisé la loi relative aux nouvelles régulations économiques, de façon à permettre le cumul illimité des mandats d'administrateurs dans les sociétés de groupe.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Mais non !
M. Gérard Delfau. Eh si !
M. François Marc. Il a cédé sans vergogne aux pressions du MEDEF, accédant ainsi à la demande de droit d'ingérence dans la politique nationale de celui-ci.
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est absurde !
M. François Marc. La gouvernance d'entreprise a révélé ces derniers temps de graves défaillances. Le cumul des mandats et son corollaire, l'absentéisme des administrateurs,...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Mais non ! C'est dépassé !
M. François Marc. ... affaiblissent fortement la portée du contrôle interne. Un véritable contrôle des dirigeants par le conseil d'administration, afin de prévenir les fraudes comptables et les décisions aventureuses dont les conséquences sont fatales pour les actionnaires individuels, implique en effet une pleine disponibilité et une totale indépendance des administrateurs.
La loi en vigueur favorise l'endogamie et un absentéisme généralisé au sein des conseils d'administration, qui ressemblent plus à des « salons où l'on cause » qu'à des instances de contre-pouvoir de la direction.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Ce n'est plus vrai !
M. François Marc. Les faillites et quasi-faillites en chaîne survenues en 2002 sont la preuve évidente d'un dysfonctionnement patent des contrôles internes de l'entreprise.
La représentation nationale se doit de tirer les leçons de ces expériences tragiques.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Tragiques malgré vos belles lois !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur Marc, me permettez-vous de vous interrompre ?
M. François Marc. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous nous dites qu'en 2002 les contre-pouvoirs n'ont pas fonctionné au sein des entreprises. Sans doute vous souvenez-vous qu'en 2000 et en 2001 nous avons adopté un projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques. En 2002, la rectification mineure concernant les mandats dans les groupes n'avait pas encore été adoptée.
Comment ce système a-t-il pu si mal fonctionné alors que l'on appliquait une loi qui, selon vous, devait être parfaite ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Voilà !
M. Philippe Marini, rapporteur général. J'avoue avoir un peu de peine à résoudre cette contradiction, et je vous serais reconnaissant de m'y aider.
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur François Marc.
M. François Marc. Monsieur le rapporteur général, une loi ne peut produire d'effet que lorsqu'elle est mise en application. Or cette loi a été mise en application il y a peu. Le gouvernement a changé voilà bientôt un an. Ne reprochez donc pas à l'ancien gouvernement les turpitudes du temps présent !
Les dispositions que vous nous proposez aujourd'hui démontrent à l'ensemble des acteurs économiques que la remise en cause de la loi relative aux nouvelles régulations économiques et de toutes les lois votées au cours des dernières années relève bien de la philosophie de l'action que vous entendez mettre en oeuvre. N'attendez donc pas de réponse sur l'action de l'ancien gouvernement puisque la loi relative aux nouvelles régulations économiques de 2001 n'a pas véritablement pu produire ses effets et que l'actuel gouvernement a commencé à la défaire !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Et France Télécom ?
M. François Marc. Plusieurs rapports - les rapports Viénot 1 et Viénot 2, le rapport Bouton, celui de l'Institut Montaigne -,...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Vous avez de bonnes lectures !
M. François Marc. ... réalisés par des membres éminents du patronat français, ont souligné que l'existence d'un conseil d'administration fort, indépendant et disponible est une condition indispensable de la bonne gouvernance de l'entreprise.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. Absolument !
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est vrai !
M. François Marc. Le Gouvernement ne propose pourtant aucune traduction législative de ces préconisations. Or une loi qui ne réformerait pas significativement la composition et le fonctionnement des conseils d'administration ne saurait être crédible aux yeux des investisseurs.
En définitive, messieurs les ministres, il nous semble que le Gouvernement a sous-estimé la crise que connaissent les marchés financiers.
Cette crise a des effets directs sur le secteur de l'industrie financière, aujourd'hui sinistré.
En outre, les faillites d'entreprises se traduisent par des licenciements dans lesquels les salariés perdent tout : emploi, épargne, et même leur retraite future dans le cas des Etats-Unis.
La crise des marchés a également des effets indirects. Elle induit évidemment une perte de pouvoir d'achat pour les épargnants qui en sont victimes.
En outre, cet environnement hostile, fait de mauvaises nouvelles, se répercute sur la confiance générale des ménages et sur leur consommation.
Enfin, la désaffection des épargnants pour la bourse prive les entreprises de moyens de financement considérables : celles-ci remettent leurs projets d'investissements à plus tard et repoussent leurs décisions d'embauches quand elles ne licencient pas.
Mes chers collègues, la situation économique et financière est grave, et l'enjeu est important.
Dans ces conditions, il est à nos yeux essentiel de revaloriser profondément l'ambition régulatrice de ce projet de loi de sécurité financière.
C'est la raison pour laquelle le groupe socialiste propose un ensemble d'amendements portant tout à la fois sur la lutte contre le blanchiment, le fonctionnement plus efficace et plus transparent des conseils d'administration, une plus grande moralisation de la rémunération des dirigeants, une transparence accrue des documents comptables ou encore une réglementation plus stricte des activités des agences de notation, des analystes financiers et des commissaires aux comptes.
Nous souhaitons, messieurs les ministres, que vous puissiez nous suivre dans cette voie, ces amendements étant à nos yeux indispensables pour rétablir une confiance durable et répondre aux exigences éthiques de notre société.
Si cela n'était pas le cas, nous ne pourrions que marquer notre désapprobation à l'égard d'une démarche régulatrice qui ne serait en fin de compte qu'un coup d'épée dans l'eau. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. Paul Loridant. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi de sécurité financière, sous des apparences techniques, traite de questions fort importantes pour l'activité des entreprises et la sécurité des épargnants.
Ce texte se situe dans la lignée d'une « histoire » législative récente, au cours de laquelle on a tenté de poser les conditions d'une régulation des phénomènes de marché, notamment des marchés financiers, afin de préserver les investisseurs et le grand public de certaines « dérives ».
Il se situe dans le droit-fil de deux textes essentiels : d'une part, la loi sur la modernisation des activités financières, d'autre part, la loi relative aux nouvelles régulations économiques, dont certaines dispositions n'ont d'ailleurs pas encore trouvé d'application concrète, faute de prise de décisions dans le domaine réglementaire.
Il se situe également dans le prolongement d'autres textes, qu'il s'agisse des lois de finances des dernières années ou, par exemple, de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite loi MURCEF, dont il aménage certaines dispositions.
Enfin, pour une part essentielle - celle qui concerne la mise en place de l'autorité des marchés financiers -, le présent projet de loi ne fait que reprendre un texte déposé sur le bureau des assemblées par le précédent gouvernement, tandis que d'autres dispositions ne sont que la déclinaison française de directives européennes, par exemple les dispositions relatives à l'assurance automobile.
Ce texte pourrait donc a priori apparaître comme un simple prolongement valant adaptation de dispositions déjà prises et, en quelque sorte, complétées, mais ce serait oublier quelque peu le fond du débat, et c'est bien entendu ce fond qui importe.
Ce projet de loi est une forme de réponse aux multiples interrogations qu'a fait naître dans l'opinion l'évolution récente de l'activité économique et, singulièrement, de l'activité boursière. Il trouve sa source et sa justification dans les excès boursiers de ces derniers mois, en France, en Europe, dans le monde, mais aussi dans les scandales de gestion, les tenues de comptes douteuses, les fraudes qui ont entâché la réputation de certaines entreprises, y compris de renom.
Le défaut de transparence semble, hélas ! être une donnée constante. J'en veux pour preuve le tout récent rappel à l'ordre de la Commission des opérations de bourse aux entreprises qui publiaient leurs comptes en utilisant des concepts non agréés.
Monsieur le rapporteur général, la mise en oeuvre de la loi sur la modernisation des activités financières n'a manifestement pas empêché les errements. Nous avons, en ces matières, nombre d'exemples qui tendraient à montrer que peu de choses se déroulent dans la transparence requise. Avant-hier, on parlait des scandales de Panama ou de Suez.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cela date déjà un peu ! (Sourires.)
M. Paul Loridant. Hier, c'était l'affaire d'Eurotunnel, dans laquelle des centaines d'actionnaires, alléchées par des publicités sur le potentiel de la liaison transmanche, ont perdu leurs économies, ce qui d'ailleurs a entraîné une réflexion sur l'information due aux actionnaires.
Dans tous les cas, les banques ont su tirer affaire de ces déconfitures...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il y a aussi eu de bons placements !
M. Paul Loridant. Les récents exemples étrangers parlent d'eux-mêmes, et je ne peux manquer de les rappeler, les procédures de régulation qui ont cours dans ces pays étant souvent mises en avant pour justifier nos propres évolutions juridiques.
A l'heure où la législation américaine sur la régulation des marchés est ainsi montrée en exemple, comment ne pas souligner le cas d'Enron, entreprise qui s'était positionnée sur le marché de la distribution d'électricité et qui a, avec la complicité d'un grand cabinet d'audit comptable, pourtant mondialement reconnu, présenté à ses actionnaires de faux bilans et de faux résultats comptables, alors même que sa situation ne faisait qu'empirer ?
On peut même imaginer que cette entreprise a bénéficié de complicités plus ou moins actives de l'administration de M. Bush...
On pourrait aussi prendre l'exemple de Worldcom aux Etats-Unis ou de Ahold aux Pays-Bas. La liste des scandales ne cesse de s'allonger, mais revenons sur le territoire français.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il vaut mieux !
M. Paul Loridant. Nous disions que l'actualité économique récente avait été marquée par des dérives d'entreprises prestigieuses considérées comme solides.
Le résultat est que la confiance de l'opinion dans l'économie financière, notamment dans la solidité de la bourse, est pour le moins ébranlée.
A ce sujet, monsieur le rapporteur général, il conviendrait peut-être de revenir sur la discussion initiale de la loi sur la modernisation des activités financières. Il s'agissait alors selon vous de « parvenir ensemble à donner, à la place, aux épargnants et aux gérants de capitaux, les signaux dont ils ont besoin pour avoir confiance. Car c'est bien de confiance dont il s'agit ici. »
M. Philippe Marini, rapporteur général. Excellent ! (Sourires.)
M. Paul Loridant. « La confiance, vous le savez fort bien », ajoutiez-vous en vous adressant au ministre, « ne se décrète pas, elle se constate et consacre une certaine évolution des situations et, surtout, des esprits. Ce que nous faisons aujourd'hui est particulièrement important pour le devenir de l'industrie financière sur la place de Paris ».
Ce discours, qui remonte à environ six ans, puisqu'il a été prononcé le 13 mars 1996, doit encore être apprécié à l'aune des faits et des réalités actuels.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Dans l'intervalle, cela n'a pas si mal marché !
M. Paul Loridant. Le CAC 40 a certes connu, pendant la phase de croissance économique des années 1997-2001, une réelle hausse, manifestement excessive au regard de la réalité de la croissance économique, ...
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Une hausse exubérante !
M. Paul Loridant. ... conduisant notamment, jour de bourse après jour de bourse, a de nouveaux records en matière de capitalisation. Cet indice a ainsi dépassé les 6 900 points, grâce à des valeurs telles que France Télécom, Alcatel, etc.
Cependant, l'actualité fait, hélas ! apparaître une situation tout à fait différente ! Le CAC 40 bat désormais des records de faiblesse, s'établissant autour de 2 500 points, ce qui se traduit, pour nombre d'épargnants, par d'importantes moins-values.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Tout cela n'a pas grand-chose à voir avec le projet de loi !
M. Paul Loridant. Ce qui ressort de cette récente expérience, c'est que beaucoup de ménages ayant engagé leurs quelques économies dans la spéculation boursière ont connu des pertes significatives. La chute du CAC 40 a en tout cas entamé la confiance que les ménages pouvaient avoir dans un système économique libéral présenté comme intrinsèquement vertueux.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous proposez de les indemniser ?
M. Paul Loridant. C'est là, de notre point de vue, un exemple de ce qui peut nous attendre dans les années à venir. Nous pouvons en effet nous accorder, messieurs les ministres, monsieur le rapporteur général, sur l'étendue du champ de compétence de l'Autorité des marchés financiers et conférer à cette dernière la personnalité morale, ce qui lui permettra d'ester en justice, mais nous ne devons pas oublier qu'une véritable régulation découlera, pour une bonne part, de la volonté politique d'assurer l'exercice réel des pouvoirs dévolus à cette autorité.
Sur le fond, il apparaît que la création de l'Autorité des marchés financiers correspond à un objectif vertueux : favoriser la transparence et la sécurité par la constitution d'une autorité indépendante destinée fondamentalement, à partir d'un subtil équilibre entre les représentants des grands corps de l'Etat et ceux des professionnels, à asseoir une déontologie des professions de l'économie financière. Une telle déontologie est nécessaire, elle est indispensable. Espérons que l'Autorité des marchés financiers sera la garante de son application effective.
Ces observations sur la question des règles de déontologie, des normes prudentielles et de la ferme répression des manquements aux règles de bonne conduite en matière financière nous amènent naturellement à revenir sur le titre relatif au gouvernement d'entreprise.
Là encore, l'histoire récente est édifiante. La seule évocation de l'affaire Vivendi suffit pour souligner une dérive dans les choix de gestion de l'équipe de M. Jean-Marie Messier. Des manquements ont été relevés dans l'information des actionnaires, singulièrement des actionnaires minoritaires, souvent bien peu au fait des us et coutumes, en matière de gestion des groupes de cette importance.
Les dispositions qui nous sont présentées suffiront-elles, à l'avenir, à prévenir toute déviance ? Nous n'en sommes pas convaincus, messieurs les ministres.
Posons-nous la question suivante : quel étrange processus conduit certains à défendre à tout crin la transparence en matière de gestion des entreprises à l'égard des actionnaires et à s'opposer en même temps à toute mesure permettant aux salariés de mieux connaître la réalité de la gestion ?
M. Gérard Delfau. Bonne question !
M. Paul Loridant. Pour notre part, nous souhaitons compléter les mesures visant le gouvernement d'entreprise par des dispositions relatives à l'information des salariés, notamment aux droits ouverts, au même titre qu'aux actionnaires, aux comités d'entreprise et aux instances représentatives du personnel.
On nous objectera peut-être que de telles mesures n'ont guère leur place dans ce projet de loi, mais on nous permettra de ne pas partager ce point de vue !
Je ferai également quelques observations sur les autres dispositions du projet de loi.
La constitution de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance participe, elle aussi, d'une évolution de ce secteur, guidée en grande partie par la transposition de directives européennes et par l'affirmation d'une forme de prédominance du code des assurances sur le code de la sécurité sociale ou sur celui de la mutualité.
C'est évidemment en ce sens que nous reprendrons à notre compte, au cours de la discussion des articles concernés, certaines des propositions formulées par le mouvement mutualiste quant à la définition du rôle de la commission de contrôle et à la mise en place de celle-ci.
Il est à craindre que, à l'avenir, cette commission de contrôle ne soit progressivement intégrée aux autres autorités de contrôle du secteur financier et qu'elle ne soit contrainte de mettre en oeuvre des dispositions prudentielles proches de celles qui sont appliquées au secteur bancaire.
S'agissant des dispositions du texte portant sur les professions de l'expertise comptable, même si, là encore, nous pouvons évidemment partager le souci de garantir une plus grande probité de la profession et de fixer des règles déontologiques qui soient acceptées et observées par tous, nous ne pouvons que mettre en exergue le fait que cette orientation apparaît alors même que, dans nombre de situations déjà évoquées, les commissaires aux comptes ont parfois manqué à la plus élémentaire prudence, devenant de fait coresponsables de certaines des dérives constatées.
En ce qui concerne la prévention du surendettement, monsieur le rapporteur général, nous partageons pour partie les préoccupations exprimées au travers des amendements de la commission des finances.
Il conviendra, dans un avenir relativement proche, de dégager de nouvelles pistes de réflexion sur ces questions qui risquent de concerner, dans les mois et dans les années à venir, compte tenu de la détérioration du contexte économique, nombre des ménages de notre pays.
Par ailleurs, nous sommes également attachés à la transparence et à la sécurité financière, nécessaires au développement de l'information des clients des établissements de crédit. Si le chapitre relatif à la déontologie du démarchage financier est intéressant et mérite d'être examiné, nous regrettons que la mise en oeuvre des conventions de compte, prévue par la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, ne soit pas intervenue, sans doute en raison de manoeuvres dilatoires dirigées par la profession bancaire...
M. Gérard Delfau. Bien sûr !
M. Paul Loridant. Une telle situation ne nous paraissant pas satisfaisante, nous aborderons ce sujet au cours de la discussion des amendements.
En définitive, comment le projet de loi se présente-t-il ?
Il est, nous l'avons indiqué, fortement marqué par l'exigence d'une plus grande rigueur dans la régulation des activités fiancières et dans la définition de règles s'imposant à tous.
Il correspond donc, dans les faits, à un objectif politique que nous connaissons depuis plusieurs années déjà : celui de faire croire ou de donner à penser que le marché, malgré les désordres qu'il peut engendrer, est suffisamment mûr et « adulte » pour se réguler lui-même, la puissance publique se contentant de définir le contexte, par la loi et le règlement, de la façon la plus souple possible, les autorités indépendantes jouant le rôle essentiel.
Cela suffira-t-il à rétablir la confiance des investisseurs et, plus largement, celle du grand public envers une industrie financière qui a connu quelques défaillances ? Nous n'en sommes pas persuadés.
On pourrait même penser que l'affirmation de règles de bonne conduite pour les prestataires de services financiers suffirait à libérer la place de Paris de quelques professionnels indélicats et à renforcer nettement l'activité des autres.
Toutefois, nous pensons, pour notre part, que cela ne suffira pas.
En effet, ce n'est pas parce que les marchés financiers seront en apparence mieux régis par des règles acceptées de tous que les choses s'amélioreront nécessairement même si de telles règles sont évidemment indispensables.
Il convient de ne jamais oublier que l'activité boursière n'est qu'une face de l'activité économique réelle. Les variations boursières et la spéculation échappent parfois à la raison et à la logique. Elles « anticipent », mais pas toujours dans le bon sens. C'est pourquoi il est, hélas ! trop souvent à craindre que l'emploi ne fasse les frais de ces anticipations. C'est un élément que nous ne saurions oublier.
Derrière l'amélioration ou la détérioration de la situation de telle ou telle valeur inscrite à la cote officielle, il y a souvent des plans sociaux, des suppressions massives d'emplois, la liquidation de brevets ou de savoir-faire, la remise en cause de moyens nécessaires au développement économique général.
Que d'exemples d'entreprises dont les dirigeants n'ont pas suraison garder face à la financiarisation excessive : France Télécom, Vivendi, Aventis, Alcatel, Gemplus... Il conviendrait, nous semble-t-il, que l'éthique sociale soit partie intégrante d'une véritable éthique ; professionnelle et non pas seulement financière.
Pour l'heure, nous constatons que rien n'est prévu dans le projet de loi à cet égard. C'est pourquoi nous ne le voterons pas en l'état. Le groupe communiste républicain et citoyen défendra bien entendu un certain nombre d'amendements. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Joël Bourdin.
M. Joël Bourdin. Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, comme l'ensemble des sénateurs du groupe UMP, je soutiens la démarche du Gouvernement, qui vise à renforcer la sécurité financière pour redonner confiance aux investisseurs et aux épargnants.
Cette démarche est particulièrement opportune compte tenu de certaines affaires récentes, largement évoquées par les orateurs qui m'ont précédé, et de l'urgence d'une amélioration des contrôles et de la transparence.
Je souhaite pour ma part insister sur le volet relatif à la sécurité des épargnants et des assurés. Il me paraît en effet indispensable de mieux protéger leurs démarches quotidiennes en matière de conseils, de placements financiers et de produits d'assurance.
A cet égard, la réforme de la législation relative au démarchage et la création de la profession de conseiller en investissements financiers vont dans le bon sens. Il en va de même de la création du fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages.
Cependant, je souhaite aussi évoquer les conditions dans lesquelles sont accordés certains crédits à la consommation.
Le surendettement demeure un problème chronique dans notre pays. Les causes en sont diverses : économiques, sociales, voire individuelles, compte tenu de l'irresponsabilité de certains consommateurs, ceux que l'on appelle les « acheteurs compulsifs », dont le comportement constitue une déviance au regard de la rationalité souvent prêtée à l'homo economicus.
Toutefois, il faut également évoquer les effets pervers du développement des crédits à la consommation.
Nos collègues Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant ont très bien décrit ce phénomène dans leur rapport de 1997, et la situation ne s'est pas améliorée depuis.
M. Paul Loridant. Non !
M. Joël Bourdin. Les organismes de crédit ont multiplié les initiatives pour accroître leurs parts de marché dans le secteur des crédits aux particuliers.
C'est dans le domaine des crédits non affectés, en particulier dans celui du crédit renouvelable ou permanent, que ce phénomène est le plus inquiétant.
Souvent associé à une carte, ce type de crédit est utilisable à tout moment, le plafond se reconstituant au gré des remboursements. Le consommateur voit là une solution séduisante, puisqu'il est déchargé de toutes les formalités qui, dans le cas d'une succession de crédits classiques, doivent être répétées : d'où le succès de cette formule facile d'utilisation, malgré les risques qu'elle comporte.
Le législateur s'est efforcé d'encadrer ce phénomène, mais pas toujours avec succès.
Si la France dispose de l'un des systèmes de protection des consommateurs les plus complets au monde, la loi n'est malheureusement pas toujours respectée. Surtout, elle est souvent contournée, notamment en matière de publicité.
En effet, de nombreux documents publicitaires exploitent les failles de la réglementation et donnent l'illusion d'un crédit facile au coût réduit. Certains professionnels profitent de l'ignorance des consommateurs qui souvent ne mesurent pas, voire ne connaissent pas, l'étendue de leurs engagements.
Ces professionnels bénéficient aussi du contexte particulier du crédit à la consommation. Dans un magasin, le client dispose généralement de peu de temps pour étudier sérieusement le contrat que lui remet le prêteur ou le commerçant. Il accorde généralement plus d'attention au produit et à son prix qu'aux conditions du crédit. De toute façon, il renonce le plus souvent à lire le contrat jusqu'au bout, compte tenu de sa longueur et de sa complexité. On peut d'ailleurs se demander si ne devrait pas être plus nettement affirmée la séparation de l'acte commercial et de l'acte financier, puisque, dans maints magasins, c'est le commerçant lui-même qui assure, en tant que mandataire d'un organisme de crédit, le montage succinct du dossier de financement.
La publicité pour le crédit à la consommation doit respecter un certain nombre de mentions légales, comme le coût total, le taux effectif global mensuel et annuel du crédit ou encore le montant et le nombre des échéances.
Toutefois, ces mentions obligatoires sont, la plupart du temps, noyées dans un flot d'informations de nature commerciale, dont on peut se demander s'il n'a pas simplement pour objet de dissimuler l'essentiel.
Ces mentions manquent en outre très souvent de clarté, soit parce que leur formulation prête à confusion, soit parce qu'elles sont écrites en caractères minuscules, d'une façon qui les rend pratiquement illisibles.
Je signale enfin que, sur l'Internet, les mentions obligatoires sont parfois totalement absentes des fenêtres publicitaires qui s'ouvrent automatiquement sur l'écran de l'ordinateur lorsqu'un internaute consulte un site marchand. Seul le taux nominal apparaît, et il faut « cliquer » sur un lien pour consulter les mentions obligatoires. Il y a là, à mon sens, un détournement de la loi.
M. Joël Bourdin. Nous devons veiller à éviter que les nouvelles technologies n'entraînent de nouvelles dérives.
De manière générale, la mise en avant du taux nominal ou de l'avantage de pouvoir rembourser de petites sommes chaque mois ne permet pas aux consommateurs d'avoir une idée précise du coût réel des crédits qu'ils contractent.
Certaines publicités concernant le crédit à la consommation donnent même l'impression qu'il est possible d'emprunter de l'argent sans jamais avoir à le rembourser !
M. Pierre Fauchon. C'est exprès !
M. Joël Bourdin. C'est particulièrement vrai pour les crédits permanents, puisque l'emprunteur reconstitue peu à peu sa réserve de crédit, avant même d'avoir remboursé intégralement le crédit précédent. L'emprunteur perd ainsi tout repère et le coût réel du remboursement est relégué au second plan.
En ce qui concerne le crédit renouvelable, son implication prépondérante dans les cas de surendettement a été démontrée dans le rapport remis en décembre dernier au Gouvernement par M. Benoît Jolivet, alors secrétaire général du Conseil national du crédit et du titre. Ce type de crédit est mentionné dans 80 % des dossiers : d'où la nécessité d'agir, et d'agir rapidement. Traiter le surendettement est une chose ; le prévenir en est une autre, aussi essentielle.
Certains diront que le crédit renouvelable joue un rôle économique non négligeable, compte tenu de sa bonne adaptation à la demande et de sa souplesse d'utilisation, et qu'il vaut mieux ne pas y toucher, surtout dans une période de ralentissement de la croissance.
Je considère pour ma part que ce n'est pas une raison pour ne rien faire. Je ne peux donc que me féliciter de l'adoption par la commission des finances du Sénat, sur l'initiative de son excellent rapporteur, Philippe Marini, d'un amendement visant à renforcer les garanties relatives au crédit à la consommation et, en particulier, au crédit renouvelable.
Le renforcement des obligations formelles portant sur les mentions légales devant apparaître sur les documents publicitaires est aujourd'hui une nécessité. Les consommateurs doivent disposer d'une base homogène d'information et de comparaison. Il faut que les éléments essentiels, tel le taux annuel effectif global du crédit, figurent dans les documents de manière plus apparente et plus lisible.
De même, il apparaît indispensable de préciser ce qui relève de la publicité mensongère et tendancieuse en matière de crédit à la consommation, afin de mieux la combattre.
J'ai moi-même déposé un amendement visant à atteindre ces objectifs. Nous aurons certes l'occasion de revenir sur la question du crédit à la consommation lors de la discussion des articles, mais je tenais à l'évoquer dès maintenant.
Le projet de loi de sécurité financière est en effet un texte technique et complexe, et nous pourrions penser qu'il ne concerne pas directement nos concitoyens dans leur vie quotidienne. Or ce n'est pas le cas, ainsi que le prouvent les dispositions concrètes relatives à la protection des particuliers, qu'ils soient épargnants, déposants, assurés ou, comme je le souhaite, emprunteurs.
C'est l'une des raisons qui m'amènent, comme l'ensemble des membres du groupe UMP, à soutenir pleinement la démarche engagée par le Gouvernement. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. Jacques Oudin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'apporte moi aussi mon soutien et celui des membres du groupe UMP à ce projet de loi.
Ce texte vient à son heure dans un contexte où se mêlent scandales financiers, ralentissement de la croissance, baisse des valeurs boursières et perte de confiance des épargnants. Il vient à son heure dans un contexte international où nos partenaires ont renforcé leurs dispositifs de sécurité financière.
Ce projet de loi est ambitieux et pragmatique. Il sera, j'en suis sûr, efficace. Il permettra de restaurer la confiance des épargnants dans les comptes de nos sociétés. Il évitera que les épargnants, les consommateurs ne prennent des risques inconsidérés. Monsieur le ministre, vous avez dit tout à l'heure, dans votre intervention liminaire, qu'aucune règle ne permettra de pallier une éthique défaillante. J'approuve votre propos. Vous avez ajouté que cet ensemble de mesures permettra en revanche de lutter contre les comportements déviants. C'est une juste appréciation de la philosophie de ce texte.
Vous l'avez compris, je partage les orientations et le contenu de ce projet de loi.
Les deux rapporteurs - je les en félicite - ont accompli un travail considérable et de qualité. Des centaines d'amendements ont été déposés, qui, je l'espère, permettront au Sénat d'apporter sa pierre à l'édifice.
Au-delà de cette satisfaction et de ce soutien, je voudrais transposer les grands principes qui ont été développés pour les comptes des sociétés privées dans ceux qui régissent les comptes publics. Certes, mon propos peut sembler éloigné du projet de loi que nous examinons, mais il est nécessaire de faire ce rappel.
A la perte de confiance des épargnants, on peut opposer la perte de confiance des contribuables. S'il faut penser à restaurer la confiance des uns, il est aussi indispensable de veiller à la confiance des autres.
M. Jacques Oudin. Il est vrai que des scandales ont éclaté au sein de certaines sociétés privées, et beaucoup de noms ont été cités. Nous avons eu, en France, dans le domaine public, quelques « affaires », comme l'on dit : le Crédit lyonnais, le Crédit foncier de France, Air France qu'il a fallu recapitaliser et France Télécom. Chaque fois que les épargnants pâtissent de quelque scandale, c'est toujours, dans le domaine public, le contribuable qui est amené à payer.
Tous les principes que nous avons évoqués pour les comptes privés sont finalement transposables aux comptes publics.
L'information financière, avons-nous dit, doit être transparente, fiable, sincère et contrôlée. Tels sont bien les principes qui ont guidé les votes des parlementaires lorsqu'ils ont élaboré et approuvé la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Mais il y a parfois une certaine distance, une certaine lenteur, entre l'énoncé des principes et leur mise en oeuvre.
Le contexte dans lequel nous vivons, dans le domaine des finances publiques, présente trois caractéristiques.
La première, c'est un niveau de prélèvements obligatoires très élevé. Nous savons, monsieur le ministre, les efforts que le Gouvernement et vous-même faites pour les maîtriser.
M. Gérard Delfau. Ce n'est pas le sujet !
M. Jacques Oudin. Il n'en demeure pas moins que le niveau atteint est quand même considérable.
La deuxième caractéristique, c'est la méfiance du contribuable à l'égard de l'ensemble des prélèvements. J'ai d'ailleurs dénoncé à cette tribune, voilà quelque temps, les dix-sept prélèvements nouveaux que le gouvernement précédent avait instaurés : c'était beaucoup !
Enfin, la troisième caractéristique, c'est l'obscurité des comptes publics. Cette obscurité est réelle pour nos concitoyens, mais elle l'est également pour certains parlementaires. Dans cette enceinte, nous avons souvent dénoncé les usines à gaz créées par ceux-là mêmes qui voulaient cacher la réalité.
Le prochain projet de loi de finances permettra de voir les améliorations qui sont liées à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Au-delà des comptes de l'Etat, il y a les comptes sociaux et ceux des entreprises publiques.
En ce qui concerne les comptes sociaux, je me souviens d'une époque où les méthodes comptables étaient incertaines, la consolidation imparfaite, les déficits considérables et le Parlement absent du débat. Les réformes des gouvernements Balladur et Juppé ont apporté un certain nombre d'améliorations. Elles ont permis de conforter la commission des comptes de la sécurité sociale - on a vu enfin un peu plus clair dans les comptes -, de moderniser et d'harmoniser les systèmes comptables des organismes sociaux, de réintégrer le Parlement dans le débat sur les comptes sociaux et, enfin, de consolider la dette sociale.
Certes, la maîtrise des comptes sociaux n'a pas encore été réalisée et l'ONDAM, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, demeure toujours cet objectif virtuel que dénonce régulièrement M. le rapporteur général. Cependant, nous disposons désormais d'un certain nombre d'instruments plus performants qu'auparavant.
Dans le domaine des transports, qui me tient particulièrement à coeur, les masses financières sont considérables, les besoins ne cesseront d'augmenter, les taxations sont nombreuses et les circuits financiers sont très complexes et manquent parfois de transparence.
Puisque nous parlons, monsieur le ministre, de surveillance accrue des marchés, de protection renforcée des consommateurs, de renforcement de la démocratie des actionnaires, je souhaiterais que certains de ces principes soient transposés au secteur public en général, au secteur des transports en particulier.
Je songe à la transparence accrue des comptes des sociétés d'autoroute, par exemple, qui doit être mise au point au regard de l'esprit de la loi de 1955, qui a créé une taxation spécifique, le péage, pour assurer un service particulier, le réseau autoroutier.
Je songe aussi à la nécessité de présenter avec clarté les conséquences de la poursuite de la privatisation de ces mêmes sociétés en ce qui concerne la mise en oeuvre de la politique autoroutière. Je songe encore à la compréhension des comptes de la SNCF. Je suis toujours étonné d'entendre certains journalistes qualifier les comptes de la SNCF d'excédentaires alors que l'ensemble du système ferroviaire a besoin d'environ 10 milliards d'euros par an pour fonctionner.
La transparence doit également s'appliquer à la consolidation et aux modalités d'amortissement de la dette ferroviaire. Elle doit aussi s'appliquer au partage le plus juste entre les contributions des contribuables et celles des usagers. A cet égard, que dire de la multiplication des taxations que nous avons connue, des fonds créés et ensuite supprimés ?
Bref, dans ce domaine, le Gouvernement a engagé une grande réforme, dont nous aurons à débattre.
Il s'agit d'une plus grande clarté dans les comptes des transports, que nous avons demandée dans l'article 12 de la loi de finances rectificative pour 2002. Il s'agit également d'une appréciation plus exacte des projets engagés, grâce à un audit général des projets d'investissement de transport. Il s'agit, en outre, d'une réflexion stratégique menée par la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, la DATAR. Il s'agit, enfin, d'un débat parlementaire, prévu le 13 mai prochain à l'Assemblée nationale et le 21 mai dans cette enceinte. Je souhaite, monsieur le ministre, que ce débat soit caractérisé, dans le domaine financier, par la clarté, la transparence et la fiabilité des comptes, à l'instar de ce que vous avez souhaité pour les sociétés privées.
Pour conclure, je dirai simplement que le développement de la transparence et de la sincérité des relations financières et des comptes publics ou privés doit être assidûment poursuivi par le Gouvernement.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Absolument !
M. Jacques Oudin. C'est un des leviers essentiels de la modernisation de l'action de l'Etat et d'un rapprochement entre les pouvoirs publics et les citoyens, qu'ils soient épargnants ou contribuables.
M. Jacques Oudin. C'est là un des grands chantiers du Gouvernement. Je suis convaincu que ce dernier saura mener à bien cette action. Dans ce domaine, il a bien entendu notre soutien. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. Francis Mer, ministre. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les rapporteurs, MM. Philippe Marini et Jean-Jacques Hyest, ont fort bien rappelé les enjeux qui s'attachent à notre projet de loi, ainsi que le contexte international, et donc la modestie qui doit nous animer sur des matières très évolutives. Nous sommes d'accord sur l'essentiel.
Cela étant dit, je ne partage pas, et ce n'est pas inattendu, toutes les conclusions de M. le rapporteur général ; mais c'est bien normal, et nous aurons l'occasion d'en discuter en détail lors de l'examen des amendements présentés par la commission des finances.
Plutôt que de répéter ce que j'ai pu dire dans mon propos liminaire, je ferai quelques commentaires en réponse aux interventions des orateurs, qui tournent autour de trois thèmes principaux.
Le premier, c'est le thème de la continuité. Après le rapporteur général, MM. Loridant et Delfau, ainsi que M. François Marc, mais sur un mode un peu différent, ont eu raison de rappeler que ce projet de loi s'inscrivait dans une histoire. Ils savent cependant qu'il ne constitue pas un simple prolongement de textes que le précédent gouvernement avait omis de proposer au vote du Parlement, et que l'objectif visé est bien de rétablir la confiance par quelques mesures fortes. Les autorités que le Gouvernement propose ainsi de mettre en place sont dotées de prérogatives étendues, et renforcées par rapport aux projets du précédent gouvernement. Pour ma part, je n'ai aucun problème à reprendre des projets élaborés auparavant dès lors qu'ils sont de nature à faire progresser la protection de nos concitoyens, même si l'on peut regretter qu'ils n'aient pas été votés plus tôt.
Ils se sont également demandé si la création de l'Autorité des marchés financiers et les mesures de gouvernement d'entreprise permettraient de faire face au dérèglement de la bourse ou de prévenir les crises qui ont frappé certaines entreprises.
Comme je l'ai déjà dit, la loi ne peut pas et ne doit pas supprimer la notion de risque - et M. Zocchetto l'a rappelé très justement -, mais les principes et les autorités mis en place devraient permettre de mieux réguler ces risques, en permettant aux acteurs, actionnaires comme salariés, de mieux faire entendre leur point de vue. Cela vaut aussi, bien sûr, dans le secteur de l'assurance, et je voudrais rassurer M. Loridant : il s'agit non pas de faire prévaloir tel code sur tel autre, mais bien de soumettre des activités identiques à un contrôle homogène. C'est dans ce souci d'équilibre qu'a été conçue la future Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance.
Le deuxième thème que je souhaite aborder, c'est le surendettement.
MM. Bourdin, Loridant et Zocchetto ont fait part de leurs préoccupations en matière de surendettement, qui justifient des amendements que nous aurons l'occasion d'examiner.
M. Joël Bourdin a notamment développé ce thème dans son intervention sur les enjeux de la prévention du surendettement.
Nous partageons totalement ses préoccupations.
Dès son arrivée, le Gouvernement a d'ailleurs lancé une réflexion associant les établissements financiers et les associations de consommateurs, qui a abouti à un rapport du comité consultatif, dit « des usagers », en janvier. Sur cette base, ainsi que sur la base de réflexions complémentaires, le Gouvernement prépare un plan d'action contre le surendettement, qui se traduira par des mesures fortes.
En effet, la lutte contre le surendettement, dont le Gouvernement a fait une priorité, doit faire une place importante - vous l'avez souligné - à la prévention. Cette prévention passe par une plus grande transparence dans les documents publicitaires, le cas du crédit renouvelable justifiant incontestablement une vigilance particulière. Il faudra aussi modifier le code de la consommation en ce sens pour qu'il soit plus clair et plus transparent.
Au-delà de la prévention, il est d'ailleurs nécessaire de permettre un traitement plus rapide et plus efficace des situations les plus graves, car le dispositif actuel ne parvient pas à traiter de manière satisfaisante les situations d'urgence.
Le Gouvernement prépare donc des mesures fortes, qui seront prochainement annoncées.
Dans cette perspective, je vous demanderai de bien vouloir attendre un débat d'ensemble sur ces questions qui, comme vous l'avez souligné, ont une très grande importance pour nos concitoyens.
J'aborderai un troisième et dernier thème : le gouvernement d'entreprise et le contrôle des comptes.
M. Oudin nous a rappelé, à juste titre, l'importance de la transparence et de la sincérité des relations financières et des comptes publics. Le Gouvernement partage ce souci, qu'il connaît bien. M. Zocchetto, de la même manière, a salué l'approche retenue par le Gouvernement et a appelé à la construction d'une législation européenne, qui est d'ailleurs tout à fait indispensable.
M. Marc, pour ce qui le concerne, considère que le titre III du projet de loi n'existe pratiquement pas, ce qui me paraît tout de même un peu étonnant. Dans ce domaine, l'excès de critique finit par tuer la critique.
M. Delfau, quant à lui, a exprimé deux réserves principales. D'une part, les dispositions sur le gouvernement d'entreprise ne seraient pas assez ambitieuses. Sur ce point, nous verrons si les débats le convaincront du juste équilibre entre les propositions du Gouvernement et la logique qui les inspire. D'autre part, et en sens inverse, il craint que les dispositions sur les commissaires aux comptes ne soient trop rigoureuses et ne portent atteinte à l'efficacité des grands cabinets d'audit. Je ne partage pas cette crainte : il est dans l'intérêt de tous que les missions d'audit et de conseil soient clairement séparées pour un même client,...
M. Francis Mer, ministre. ... ce qui ne nuit en rien à la capacité des grands cabinets à conserver toutes leurs compétences.
L'expérience nous a, hélas ! montré, dans ces métiers, que l'équation qui a été établie par M. Delfau entre la taille et l'indépendance n'est pas forcément toujours vérifiée.
Certes, il faut faire confiance, mais il faut avoir aussi des principes et des règles du jeu claires. C'est dans cet état d'esprit que le Gouvernement aborde ce débat. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Ne souhaitant pas prolonger d'une manière excessive le débat de cette fin d'après-midi, je formulerai simplement quelques observations, afin de compléter les propos de mon collègue Francis Mer.
Tout d'abord, s'agissant de ce texte et de l'action à mener pour restaurer la confiance, je me réjouis que notre conception soit très largement partagée dans cette assemblée, en particulier par MM. les rapporteurs. Comme l'ont dit MM. Marini et Hyest ainsi que M. Delfau, nous ne sommes qu'à une étape. Nous nous situons dans la perspective d'une évolution progressive et donc d'une adaptation nécessaire de la législation à l'évolution du monde économique.
J'en viens à ma deuxième observation : croyant à la libre entreprise, nous voulons, à travers ce texte, la soutenir.
Enfin - c'est ma troisième observation -, comme l'a dit M. Hyest, il s'agit de ne pas trop légiférer, car l'excès de législation est plus un frein qu'un outil positif.
Je souscris aux propos de MM. Marini, Hyest et Oudin sur l'importance de la dimension européenne de l'évolution de nos législations. Il s'agit en effet d'un point fondamental, qui doit être souligné. Il importe également de souligner l'influence de notre droit dans la compétition économique. A travers la compétition entre les systèmes juridiques, c'est bien souvent la compétition économique qui est en cause. Un certain nombre d'entre vous participent à des actions très importantes dans ce domaine. Cette dimension n'a d'ailleurs pas été oubliée dans les conversations que nous avons eues, les uns et les autres, avec M. Ricol.
Sur les différents articles, notamment s'agissant du titre III, qui me concerne plus particulièrement, nous aurons l'occasion de discuter amendement par amendement pour essayer d'améliorer le dispositif.
Certes, monsieur Marc, les rapports établis par les uns et les autres sont souvent très intéressants. Pour autant, ce n'est pas parce qu'un rapport est rédigé sur un sujet qu'il faut en totalité en faire une nouvelle loi. C'est une autre logique. En l'occurrence, il faut savoir raison garder.
S'agissant de l'adverbe « notamment », monsieur le rapporteur pour avis, je suis d'accord, nous essaierons de ne plus l'employer.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis. C'est illustratif, ce n'est pas normatif !
M. Dominique Perben, garde des sceaux. Par ailleurs, nous devons être très attentifs aux principes qui régissent les libertés, en particulier la jurisprudence de la CEDH, la Cour européenne des droits de l'homme.
M. Bourdin a beaucoup insisté sur le volet relatif à la sécurité des épargnants et des assurés. Dans ce domaine, un certain nombre d'amendements mériteront d'être étudiés de manière très précise et constructive.
Monsieur Oudin, le projet du Gouvernement s'inscrit effectivement dans le cadre général des orientations économiques que nous essayons de mettre en place. Un certain nombre d'amendements que vous avez proposés pourront utilement améliorer le texte, en particulier en matière de préservation du secret des auxiliaires de justice. Nous aurons donc l'occasion d'y revenir. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ? ...

References: L'article 6
 Art. 6
 l'article 5
 l'article 1

L'article 1
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 65
 l'article 5
 l'article 12