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Timestamp: 2019-08-23 19:40:15+00:00

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Cláusulas abusivas: Potestad sancionadora y su relación con la jurisdicción civil (Comentario a la sentencia de la Sala Tercera del TS, sec 4ª, de 16-9-17) - BGD Abogados Madrid
(1)El objeto de este trabajo es comentar la sentencia 1557/2017, de 16 septiembre, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta –EDJ 2017/217475-, dictada en el recurso de casación para la unificación de la doctrina 2452/2016. Mediante esa modalidad casacional -extinguida tras la reforma efectuada por la LO 7/2015, de 21 julio, EDL 2015/124945-, se impugnó la sentencia de la sec 3ª 31-3-16 de la Sala de lo Contencioso-administrativo, con sede en Sevilla –EDJ 2016/276081-, dictada en el procedimiento ordinario 45/2015.
El tribunal de instancia estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por una entidad bancaria contra cuatro sanciones impuestas conforme a la L 13/2003, de 17 diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía (en adelante, LCyUA), cuyo art.71.6.2ª –EDL 2003/168805– tipifica como infracción lo siguiente: «6. Serán infracciones por incumplimiento de obligaciones o prohibiciones contractuales legales:(…) 2.ª Introducir cláusulas abusivas en los contratos».
En sus fundamentos, ciertamente parcos, la sentencia impugnada abordó una cuestión que ahora no interesa -la competencia de la Junta de Andalucía para sancionar, que declara- y se remitía a otra sentencia del mismo Tribunal, la de 2-6-15 (rec contencioso-administrativo 496/14) –EDJ 2015/94582-, promovido a instancias de otra entidad bancaria sancionada con base al mismo tipo sancionador. Como digo, declaró la competencia de la Junta para sancionar y de ahí centra lo litigioso en la competencia administrativa para calificar la cláusula de un negocio bancario como «abusiva».
Su tesis es que para integrar tal conducta se precisa que la declaración de «abusiva» de la cláusula la efectúe antes un órgano jurisdiccional del orden civil, luego tal declaración no corresponde a la Administración. A estos efectos se remitía a la STS 12-1-02, a propósito de la impugnación del Reglamento del Registro de Condiciones Generales de la Contratación, aprobado por RD 1828/1999, de 3 diciembre –EDL 1999/63850-, si bien en esa fecha y sobre la misma cuestión litigiosa la sec 6ª dictó dos sentencias en los recursos contencioso-administrativos 158 y 160/2002. Además se basa en la interpretación sobre todo del artículo 83 de Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre (en adelante, LGCyU) –EDL 2007/205571– según el cual «[a] estos efectos, el Juez, previa audiencia de las partes, declarará la nulidad de las cláusulas abusivas incluidas en el contrato»
Los fundamentos de tal pretensión se centraban en que si la conducta se encuentra descrita en un tipo infractor previsto en una norma con rango legal y encaja en alguno de los supuestos de la lista de los artículos 85 a 90 o en el supuesto general del art.82 de la LGCyU –EDL 2007/205571-, la Administración puede integrarla sin necesidad de estar a una previa declaración del orden civil. El fundamento de la pretensión de la Junta era que la doctrina resultante de la sentencia impugnada es errónea y gravemente dañosa para el interés general pues le priva del ejercicio de la potestad sancionadora, exige para ejercerla una circunstancia ajena al tipo sancionador (el pronunciamiento del juez civil) y, en definitiva, priva de efectos a la LGCyU –EDL 2007/205571-.
La sentencia del Tribunal Supremo comienza rechazando la inadmisibilidad del recurso de casación en interés de la ley. En concreto rechaza -y es una cuestión en la que ahora no abundo- que se ventilase la interpretación y aplicación de una norma estrictamente autonómica. Ahora solo dejo constancia de que para el Tribunal Supremo se trata de un caso en el que tanto la ley estatal como la autonómica están vinculadas, a lo que añade que la Junta de Andalucía lo que interesó fue la fijación de doctrina legal únicamente respecto de la norma estatal alegada, esto es, la LGCyU –EDL 2007/205571-.
Declara así que exigir una previa declaración de la jurisdicción civil bloquearía la aplicación del catálogo de infracciones de LGCyU –EDL 2007/205571– y de la ley andaluza; retrasaría e impediría el ejercicio de la potestad sancionadora a lo que añade -en lo que, quizás, sea su afirmación más arriesgada- que la Administración carece de acción para acudir a la jurisdicción civil para postular la nulidad de una cláusula puesta de un contrato privado entre una entidad bancaria y el usuario.
Señala también la sentencia comentada que la LGCyU –EDL 2007/205571– no exige la prejudicialidad civil pues el ilícito que castiga es título suficiente para ejercer la potestad sancionadora. En definitiva, considera que no tiene sentido que la ley estatal detalle qué se entenderse y en qué consiste una cláusula abusiva, y qué tipos de cláusulas abusivas hay, pero no puede ejercer la potestad sancionadora cuando se cometa la infracción que prevé ley. Destaca que siempre cabe, obviamente, el control jurisdiccional pues el acto sancionador puede impugnarse ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, ámbito en el que el tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la sanción, luego sobre el carácter abusivo de la cláusula si bien exclusivamente a esos efectos sancionadores.
Por tanto la LGCyU establece el concepto de cláusula abusiva, cataloga los distintos tipos de abusos en los que pueden incurrir y su art.82 –EDL 2003/168805– no impone ese pronunciamiento previo de los jueces civiles: se refiere a la eventual subsistencia del contrato cuando ya ha habido una declaración judicial de nulidad de la cláusula abusiva.
Continúa señalando la sentencia que lo que se ventila con el ejercicio de la potestad sancionadora es si con arreglo a la LGCyU –EDL 2007/205571– se han incorporado o introducido en el contrato determinadas cláusulas que son abusivas, por reunir las exigencias y estar en las modalidades que describe a los efectos de sancionarlo y que ese es el ámbito acotado para su ejercicio.
Invoca en apoyo de su tesis que la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores –EDL 1993/15910-, que no prevé una previa declaración del juez civil para el posterior ejercicio de la potestad sancionadora. Añade que la citada Directiva regula de manera amplia los modos para impedir o corregir el uso de cláusulas abusivas, en cuanto que prevé que las personas u organizaciones -éstas con un interés legítimo en la protección del consumidor- deben tener la posibilidad de accionar ante un órgano judicial o administrativo contra aquellas cláusulas abusivas y que tanto los órganos judiciales como administrativos deben contar con medios apropiados y eficaces para poner fin al uso de cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores.
«La Administración puede sancionar la utilización de cláusulas abusivas en los contratos con consumidores y usuarios en aplicación de los tipos infractores previstos en Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en relación con los artículos 82 a 90 –EDL 2007/205571-, sin necesidad de previa declaración judicial del orden civil».
Como es sabido, el ordenamiento jurídico referido a la tutela de consumidores y usuarios se caracteriza, entre otros aspectos, por su transversalidad así como por la idea trascender a la regulación de las relaciones jurídico contractuales entre particulares. Esto último queda en evidencia si se tiene presente que estamos en un ámbito normativo que otorga una amplia legitimación para el ejercicio de acciones colectivas a lo que añade la intensa intervención administrativa. Cobra así sentido que el art.2.1 de la ley andaluza –EDL 2003/168805– prevea que «(…) las Administraciones Públicas de Andalucía garantizarán con medidas eficaces la defensa y protección de los consumidores y usuarios, dentro del ámbito de su competencia».
En apoyo de dar prioridad a la jurisdicción civil cabe entenderse que la misma puede ir más allá de una intervención limitada al caso, ceñida a un conflicto entre un concreto consumidor y el proveedor o prestador de un servicio, pues una de las especialidades del derecho del consumo es, aparte de las reglas específicas de legitimación para ejercer acciones que las administraciones estén legitimadas para el ejercicio de acciones de cesación: basta ver los art.53 y 54 de la LGCyU –EDL 2007/205571– para deducirlo.
En efecto, el art.53 de la LGCyU –EDL 2007/205571– regula las acciones de cesación como aquellas que se ejercen bien sea para que se condene por sentencia a cesar en la conducta y a prohibir su reiteración futura o bien se ejercen para prohibir la realización de una conducta que haya finalizado pero que se sospecha que pueda reiterarse de modo inmediato. En este sentido ese mismo precepto añade que se considera conducta contraria a esta norma en materia de cláusulas abusivas la recomendación de utilización de cláusulas abusivas.
Pues bien, la legitimación de las administraciones para su ejercicio se deduce del art.54.1.a) de la LGCyU –EDL 2007/205571– que legitima al Instituto Nacional del Consumo y a los órganos o entidades correspondientes de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales competentes en materia de defensa de los consumidores y usuarios, para accionar frente a las conductas contrarias a lo que dispone esa ley en cuanto a cláusulas abusivas.
Ciñéndonos a las ley andaluza, ese apoderamiento es claro: el art.10 –EDL 2003/168805– prevé que la Junta de Andalucía «comprometerá su política social y económica a la consecución de la máxima satisfacción y respeto de los derechos e intereses legítimos de los consumidores»; y el art.36 –EDL 2003/168805– que «[l]os órganos de defensa del consumidor promoverán las medidas adecuadas para remediar las situaciones de desventaja de los consumidores en el mercado, por razón de edad, discapacidad, deficiencias de formación, desigualdad con las empresas, lugar de residencia o cualquier otra análoga».
En este caso la normativa autonómica, lejos de buscar una mayor coordinación con la acción de los tribunales civiles, ha seguido como criterio reforzar el poder administrativo. Así frente a las sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Andalucía el legislador autonómico ha reaccionado y ha reformado el art.71.6.2ª de la LCyUA –EDL 2003/168805– por Ley 3/2016, de 9 de junio, para la protección de los derechos de las personas consumidoras y usuarias en la contratación de préstamos y créditos hipotecarios sobre la vivienda –EDL 2016/80952-, tiene la siguiente redacción:
2ª Introducir en los contratos, en los contratos-tipo establecidos de forma unilateral o en las condiciones generales de contratación cláusulas abusivas de las previstas en los artículos 85 a 90 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias –EDL 2007/205571-, así como las declaradas como tales por sentencia judicial».
Una primera posibilidad en estos casos sería plantearse la pertinencia de promover un conflicto de jurisdicción del art.38 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial –EDL 1985/8754-, no para negarle ya sea a la Administración o al tribunal el ejercicio de sus potestades, sino para acomodar la potestad sancionadora a la potestad jurisdiccional. La dificultad de esta posibilidad radica en que difícilmente puede hablarse de un conflicto cuando la norma es clara en cuanto al apoderamiento de la Administración para intervenir respecto de una cláusula que considera que es abusiva
Otra posibilidad sería que en sede jurisdiccional se plantease lo previsto en el art.42.3 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil –EDL 2000/77463-: «No obstante lo dispuesto en los apartados precedentes, cuando lo establezca la ley o lo pidan las partes de común acuerdo o una de ellas con el consentimiento de la otra, el Secretario judicial suspenderá el curso de las actuaciones, antes de que hubiera sido dictada sentencia, hasta que la cuestión prejudicial sea resuelta, en sus respectivos casos, por la Administración pública competente, por el Tribunal de Cuentas o por los Tribunales del orden jurisdiccional que corresponda. En este caso, el Tribunal civil quedará vinculado a la decisión de los órganos indicados acerca de la cuestión prejudicial».
Y una tercera posibilidad sería que la Administración continuase con su procedimiento administrativo y que dejase en suspenso el acto sancionador hasta que haya resolución judicial firme dictada en un pleito en el que se vaya a enjuiciar la cláusula que se califica como abusiva. Esta posibilidad se apoyaría en el art.39.1 y 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015) –EDL 2015/166690-: tal precepto permite excepcionar la regla general según la cual los actos administrativos producen efectos desde que se dicten en cuanto que prevé dos excepciones, la primera, que en ellos se disponga otra cosa o bien que se les dote de una eficacia demorada cuando lo exija el contenido del acto.
Este sería el supuesto más problemático. De dictarse con anterioridad el acto sancionador, cabe entender que tal calificación no vincula al juez civil máxime cuando es el juez del contrato; por otra parte, hay que entender que si la sanción administrativa es impugnada ante el orden contencioso administrativo, la regla de la prejudicialidad del art.4.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) –EDL 1998/44323-, invitará y aconsejará que el tribunal contencioso-administrativo esté al pronunciamiento firme del tribunal civil.
Una primera es si cabría instar el procedimiento de revisión de actos nulos del art.106.1 –EDL 2015/166690– en relación con art.47.1.a) de la Ley 39/2015 en relación, a su vez, con el art.25 Const –EDL 1978/3879-. Esta posibilidad, aparte de alambicada, es rechazable pues no se estaría revisando un acto administrativo firme, sino más bien una sentencia que al confirmarlo le ha dotado de firmeza.
Otra segunda posibilidad sería plantearse acudir al amparo constitucional. El problema es qué precepto se entendería infringido. Desde luego que no sería el art.24.1 –EDL 1978/3879– en relación art.117.3 por razón del principio de reserva de jurisdicción y esto por lo ya adelantado: a los efectos de dicho art.117.3 no se niega al sancionado la tutela judicial pues contra el acto sancionador cabe la tutela contencioso-administrativo, luego se estaría ante una actuación sujeta a revisión judicial como cualquier otra.
Cosa distinta sería plantearse su percusión en el art.25 Const –EDL 1978/3879-, esto es, hasta qué punto cabe aceptar el ejercicio de una potestad sancionadora, concurrencial con la jurisdicción civil, cuando la Administración puede satisfacer los intereses generales acudiendo como parte legitimada que está expresamente, al ejercicio de acciones civiles, luego sin ejercer un aspecto de su poder represivo.
Se ha comentado una sentencia dictada en el antiguo recurso de casación en interés de la ley, una modalidad casacional ya desaparecida y especialmente excepcional pero cuya lógica pervive en el actual recurso de casación basado en el interés casacional objetivo. A estos efectos tras la reforma de la LJCA –EDL 1998/44323– por la LO 7/2015 –EDL 2015/124945– antes citada, se considera que hay tal interés casacional también cuando la sentencia impugnada siente una doctrina sobre las normas que interpreta que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales [art.88.2.d) LJCA –EDL 1998/44323-].
Ciertamente el pronunciamiento comentado tiene un peso relevante no ya por su contundencia, sino por el tipo de casación en el que se ha dictado, pero que no es una cuestión enteramente cerrada. En efecto, la Sala Tercera al día de redactarse estas líneas haya admitido un total de cuatro nuevos recursos de casación, pese a que ya se ha dictado la sentencia que se comenta: es el caso de los autos 25 de septiembre, 13 de noviembre, 5 y 21 de diciembre de 2017 (recursos de casación 1135 –EDJ 2017/219958-, 2470 –EDJ 2017/268532-, 2531 –EDJ 2017/257892– y 3972/2017 –EDJ 2017/272882-, respectivamente).En concreto la cuestión en el que se advierte ese interés casacional objeto se ha identificado así:
«(…) la sentencia impugnada sienta una doctrina sobre el artículo 49.1 letra i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias –EDL 2007/205571– que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales, en la medida en que -tal como aduce la parte recurrente- merma la eficacia disuasoria propia de la actividad sancionadora, provoca el vacío de la competencia de la Administración en la protección de los consumidores y usuarios y supondrá la anulación de multitud de resoluciones sancionadoras, dando lugar al supuesto contemplado en la letra b) del artículo 88.2 de la LJCA» .
«Segundo. Si la imposición por la Administración pública competente de la sanción por la comisión de la infracción en materia de defensa de los consumidores y usuarios contemplada en el artículo 49.1 letra i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias –EDL 2007/205571– (introducción de cláusulas abusivas en los contratos) y en el art.71.6.2 de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía, EDL 2003/168805 -de contenido sustancialmente idéntico al anterior- requiere la previa declaración del carácter abusivo de la cláusula por parte de la jurisdicción civil.
Tercero. Identificar como normas jurídicas que en principio serán objeto de interpretación los art.49.1.i) del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias –EDL 2007/205571– y 7 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo de 5 de abril de 1993 –EDL 1993/15910-.
Por último, se deja constancia de que ya a partir del auto 13-11-17 –EDJ 2017/268532– la Sección de admisión cita la sentencia que se ha comentado –EDJ 2017/217475– y que se invoca por la Administración recurrente, por ahora la Junta de Andalucía.
Este artículo ha sido publicado en la «Revista de Jurisprudencia», el 1 de mayo de 2018.
By BGD Abogados|2018-06-08T07:02:56+00:008 junio, 2018|Categories: Actualidad Jurídica, El Derecho|Tags: abogacia, actualidad, actualidad economica, actualidad jurídica, derecho, economia, empresa, mercados, mundo empresarial, negocios, noticias de Derecho, noticias jurídicas|Comentarios desactivados en Cláusulas abusivas: Potestad sancionadora y su relación con la jurisdicción civil (Comentario a la sentencia de la Sala Tercera del TS, sec 4ª, de 16-9-17)

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