Source: http://m.opinioiuris.de/entscheidung/1328
Timestamp: 2017-10-24 09:45:20+00:00

Document:
BVerfG, 02.04.1963 - 2 BvL 22/60 | OpinioIuris
Art. 122 GG
BVerfGE 16, 6; BayVBl 1963, 314; DÖV 1963, 545; DVBl 1964, 47; JZ 1963, 676; NJW 1963, 1443; Rpfleger 1964, 43; VerwRsp 16, 390
2 BvL 22/60
- 2 BvL 22/60 -
1. Nach § 8 der Reichsnotarordnung vom 13. Februar 1937 - RNotO - (RGBl. I S. 191) konnte in dem zum vormaligen Herzogtum Nassau gehörenden Teil des Oberlandesgerichtsbezirks Koblenz (heute: Regierungsbezirk Montabaur) ein Notar bei dem Amtsgericht, in dessen Bezirk er seinen Amtssitz hatte, als Rechtsanwalt zugelassen (Notar-Anwalt) und ein Rechtsanwalt für die Dauer seiner Zulassung bei einem bestimmten Gericht als Notar zur nebenberuflichen Amtsausübung bestellt werden (Anwalts-Notar).
Nach dem Inkrafttreten der Bundesnotarordnung vom 24. Februar 1961 hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz mit Beschluß vom 24. Juli 1961 das Ausgangsverfahren gemäß § 111 BNotO in Verbindung mit Art. 11 Abs. 2 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete des Notarrechts an das Oberlandesgericht Koblenz abgegeben. Der Notarsenat des Oberlandesgerichts hat mit Schreiben vom 21. Mai 1962 mitgeteilt, er halte den Aussetzungs- und Vorlagebeschluß aufrecht; der Kläger des Ausgangsverfahrens müsse, selbst wenn jetzt die Vorschrift des § 116 Abs. 2 BNotO seiner Bestellung zum Notar entgegenstünde, im Falle der Nichtigkeit der Notarordnung für Rheinland-Pfalz so gestellt werden, wie wenn seinem Antrag nach Maßgabe der Vorschriften der Reichsnotarordnung entsprochen worden wäre.
1. Im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht hat der Präsident des Oberlandesgerichts Neustadt/Weinstr. mitgeteilt, daß dieses Gericht in einer Entscheidung vom 27. Januar 1959 - 3 W 8/59 - die Vereinbarkeit der Notarordnung für Rheinland-Pfalz mit dem Grundgesetz bejaht habe, weil das Gesetz vor dem 7. September 1949 beschlossen, ausgefertigt, verkündet worden und in Kraft getreten sei.
2. Für die Landesregierung von Rheinland-Pfalz hält das rheinland-pfälzische Ministerium der Justiz den Vorlagebeschluß zunächst für unzulässig. Die Landesnotarordnung könne, wenn die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts zutreffend wären, allenfalls Art. 113 der Verfassung für Rheinland-Pfalz (LV) verletzen, der die Verkündung der Landesgesetze durch den Ministerpräsidenten regelt; die Kompetenznormen des Grundgesetzes dagegen könnten deshalb nicht verletzt sein, weil die für die Gesetzgebung zuständigen Staatsorgane nicht die Absicht gehabt hätten, die Landesnotarordnung zu einem Zeitpunkt zu verkünden, zu dem das Land nicht mehr die Gesetzgebungsbefugnis besessen habe. Die Frage, ob durch die vor dem 8. September 1949 getroffenen Maßnahmen des Ministerpräsidenten die Notarordnung im Sinne des Art. 113 LV rechtswirksam verkündet worden ist, könne nach Art. 100 GG in Verbindung mit Art. 130 LV nur der Verfassungsgerichtshof von Rheinland-Pfalz entscheiden. Der Vorlagebeschluß sei auch deshalb unzulässig, weil es für die Entscheidung nicht auf die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Satz 2 der Landesnotarordnung ankomme: Auch wenn nicht diese Vorschrift, sondern die des § 8 Abs. 2 der Reichsnotarordnung maßgebend sei, könne der Kläger des Ausgangsverfahrens, da die Zulassung im Ermessen des Justizministers liege, nicht damit rechnen, daß er nebenberuflich zum Notar bestellt würde; seine Klage müsse deshalb, auch wenn man die Nichtigkeit der Landesnotarordnung unterstelle, abgewiesen werden.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens hat schließlich ein Rechtsgutachten vorgelegt, das zu dem Ergebnis kommt, daß diejenigen Bestimmungen der Bundesnotarordnung, die die Trennung der Rechtsanwaltschaft vom Notariat im Geltungsbereich der Rheinischen Notariatsordnung vom 25. April 1822 (PrGS S. 109) aufrechterhalten, mit Art. 12 GG und mit Art. 3 GG unvereinbar sind.
2. Die rheinland-pfälzische Notarordnung ist im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein nachkonstitutionelles Gesetz (vgl. BVerfGE 4, 331 [339 ff.]). Das Oberverwaltungsgericht und das Oberlandesgericht mußten also gemäß Art. 100 Abs. 1 GG vorlegen, nachdem sie die Überzeugung gewonnen hatten, daß die rheinland-pfälzische Notarordnung nichtig sei, weil der Landesgesetzgeber im Widerspruch zum Grundgesetz in die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers eingegriffen habe.
Die Vorlage ist auch nicht dadurch unzulässig geworden, daß die Notarordnung für Rheinland-Pfalz - mit Ausnahme ihres § 22 Abs. 4 und 5 sowie ihres § 78 - durch Art. 12 Nr. 18 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete des Notariatsrechts aufgehoben worden ist. Zwar ist nun nach § 116 Abs. 2 BNotO die Bestellung von Rechtsanwälten zur nebenberuflichen Ausübung des Amtes eines Notars in Rheinland-Pfalz unzulässig. Aber der Beschwerdeführer hat Anspruch darauf, so gestellt zu werden, als hätte er auf seinen Antrag einen dem damaligen Recht entsprechenden Bescheid des Ministeriums erhalten. Das Oberlandesgericht Koblenz bezieht sich dazu auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesgerichtshofs (vgl. z.B. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. März 1961, NJW 1961, 1275, und Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 28. Mai 1962, NJW 1962, 1914).
Der Akt der Verkündung - wesentlicher Bestandteil des Gesetzgebungsverfahrens - obliegt nach der Landesverfassung für Rheinland-Pfalz dem Ministerpräsidenten; das Amt, das dem Ministerpräsidenten zur Verfügung steht, ist die Staatskanzlei, zu der in Rheinland-Pfalz auch die Landespressestelle gehört. Der Akt der Verkündung ist gebunden an die Form der Veröffentlichung des Gesetzestextes im Landesgesetzblatt. Die Veröffentlichung wird mit der unter der Verantwortung des Ministerpräsidenten erfolgten "Ausgabe des Landesgesetzblattes" wirksam.
Das Landesgesetzblatt Nr. 52/1949 trägt den amtlichen Vermerk, daß es am 6. September 1949 ausgegeben worden ist. Das Oberverwaltungsgericht und das Oberlandesgericht sind demgegenüber zur Überzeugung gekommen, das Gesetzblatt sei tatsächlich erst nach dem 7. September 1949 ausgegeben worden. Diese Überzeugung beruht auf einer Verkennung des Rechtsbegriffs "Ausgabe des Landesgesetzblattes".
Der Akt der Verkündung eines Gesetzes durch Ausgabe des Gesetzblattes ist deshalb keine empfangsbedürftige Erklärung; die Verkündung in dieser Form braucht also niemandem "zuzugehen". Es muß vielmehr genügen, daß sich der Staat durch das zuständige Verfassungsorgan der hoheitlichen Erklärung, die in der Verkündung des Gesetzes durch Ausgabe des Gesetzblattes liegt, so entäußert, daß sie in der von der Verfassung vorgeschriebenen Form ohne sein weiteres Zutun nach außen dringt. Der Zeitpunkt, in dem die Äußerung des Verkündungswillens unwiderruflich wird, ist der Zeitpunkt des "Ausgebens" des Gesetzblattes. Es ist genau der Zeitpunkt, in dem in Übereinstimmung mit dem Willen und der Weisung des Ministerpräsidenten - das ist: seiner Dienststelle, der Staatskanzlei - das erste Stück der Nummer des Gesetzblattes "in Verkehr gebracht" wird. In diesem Zeitpunkt ist das Gesetz durch den Ministerpräsidenten "verkündet", weil in diesem Augenblick das Gesetzblatt im verfassungsrechtlichen Sinn "ausgegeben" ist.
Mehr ist für die Verkündung eines Gesetzes im Gesetzblatt nicht gefordert. Daraus folgt, daß nicht darauf abgestellt werden darf, ob das In-Verkehr-Bringen des ersten Stückes einer Nummer des Gesetzblattes gerade durch "Aufgabe beim Zeitungspostamt" geschehen ist. Diese - insbesondere seit den Urteilen des Reichsgerichts vom 4. Januar und 8. November 1923 (RGSt 57, 49 [51] und 404 [405]) vertretene - Auffassung ist zu eng. Mit den genannten Entscheidungen kann sie nicht gerechtfertigt werden. Denn für das Reichsgericht bestand, da in den damals entschiedenen Fällen das Gesetzblatt tatsächlich im Wege der Aufgabe beim Zeitungspostamt verteilt worden war, kein Anlaß zu erwägen, ob auch ein anderer Weg der Ausgabe des Gesetzblattes hätte gewählt werden können und wie dann der Zeitpunkt des Beginns der Ausgabe festzulegen gewesen wäre. Es kann nicht einmal darauf ankommen, daß die Ausgabe des Gesetzblattes über die Post erfolgt. Entscheidend ist vielmehr der Augenblick des ersten Übergangs der Nummer des Gesetzblattes aus der Verfügungsmacht des für die Ausgabe verantwortlichen Verfassungsorgans (Amt des Ministerpräsidenten) in die Öffentlichkeit, sei es unmittelbar durch Abgabe an einen (oder einige) Bezieher des Gesetzblattes, die nicht der unmittelbaren Weisungsgewalt jenes Verfassungsorgans unterstehen, sei es durch Übergabe an eine der unmittelbaren Weisungsgewalt dieses Verfassungsorgans entzogene Verkehrseinrichtung, die kraft ihrer Aufgabe und Organisation Gewähr dafür bietet, daß die an sie zur Beförderung gelangenden Gegenstände in den bestimmungsgemäßen Verkehr gelangen. Eine Einrichtung dieser Art ist die Bundespost. In welcher Weise die Post die bei ihr aufgelieferten Drucksachen befördert, wie sie es also nach ihrer Betriebsorganisation einrichtet, daß das von der Einflußnahme des für die Publikation verantwortlichen Verfassungsorgans unabhängige, sich an die Entäußerung des zu publizierenden Gesetzes anschließende In-Verkehr-Bringen stattfindet, ist verfassungsrechtlich nicht mehr relevant. Tatsächlich werden Periodika, die von Abonnenten über die Post bezogen werden, überwiegend auf dem Weg über das Zeitungspostamt verteilt; sie werden dort insgesamt aufgeliefert und durch dieses Postamt (also von da an postintern) an die für die Abonnenten zuständigen Postämter verteilt und von dort durch den Postboten ausgetragen. Abonnierte Periodika können aber auch unter Streifband an die Bezieher versandt werden. Wenn dieser Weg gewählt wird, sei es, weil die Druckerei ihn in der Erfüllung einer entsprechenden Weisung der Staatskanzlei wählt, sei es wie hier, weil ihn die Staatskanzlei selbst wählt, muß auch in der Aufgabe des Streifbandexemplars durch die Staatskanzlei an die Post jener staatsrechtlich erhebliche Entäußerungsakt gefunden werden. Liegt er zeitlich früher als der damit konkurrierende Weg der Aufgabe an das Zeitungspostamt durch den Verlag, so ist das Gesetz in dem früheren Zeitpunkt verkündet. Ebenso ist es möglich, daß das im Gesetzblatt gedruckte Gesetz aus der Verfügungsmacht des für die Verkündung zuständigen Staatsorgans dadurch heraustritt, daß das Gesetzblatt entsprechend dem Willen der Staatskanzlei durch Boten an Adressaten gelangt, die nicht der für die Ausgabe staatsrechtlich verantwortlichen Behörde angehören, beispielsweise an die für den Vollzug des Gesetzes zuständigen Amtsstellen, Körperschaften, Anstalten usw.; sie sind im modernen Staat zunehmend der Ort geworden, an dem sich das Publikum über das geltende Recht informieren kann. Selbst ein Verkauf durch die Verlagsanstalt des Gesetzblattes kann Ausgabe des Gesetzblattes sein, wenn er mit Wissen und Willen des für die Verkündung des Gesetzes zuständigen Verfassungsorgans geschieht.
Geht man von dieser Inhaltsbestimmung des Rechtsbegriffs "Verkündung des Gesetzes durch Ausgabe des Gesetzblattes" aus, dann kann im vorliegenden Fall der Nachweis, daß die Angabe über den Tag der Ausgabe der Nr. 52/1949 des Landesgesetzblattes für Rheinland-Pfalz unrichtig sei, nicht erbracht werden. Es genügt dazu der Hinweis, daß unstreitig einige von der Staatskanzlei - Landespressestelle - unter Streifband versandte oder durch Boten zugestellte Exemplare nachgewiesenermaßen beim Adressaten den Eingangsstempel vom 7. September 1949 tragen und daß weitere Exemplare nach dem Poststempel am 7. September 1949 aufgegeben sein müssen; in diesen Fällen waren die Empfänger nicht Stellen, die der unmittelbaren Weisungsgewalt des Amtes des Ministerpräsidenten unterstanden, sondern der Landtag von Rheinland-Pfalz, die Polizeidirektion Koblenz, die Außenstelle Koblenz des Rechnungshofes für Rheinland-Pfalz, das Statistische Landesamt, das Staatsarchiv, ferner eine selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts - die Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer - und Ämter außerhalb des Landes Rheinland-Pfalz (die niedersächsische und die hessische Staatskanzlei).
a) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geht davon aus, daß Art. 12 GG nicht nur für jede freiberufliche Tätigkeit, sondern grundsätzlich für alle Berufe gilt, auch für den staatlich gebundenen Beruf und für den Beruf innerhalb eines öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses (vgl. BVerfGE 7, 377 [397 ff.]; 11, 30 [40]). Das Grundrecht, jede Tätigkeit, für die sich der Bürger geeignet hält, als Beruf zu ergreifen und zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen, erfährt aber nach dieser Rechtsprechung zunächst eine Einschränkung, insoweit es sich um Tätigkeiten handelt, die nach allgemeiner Anschauung der organisierten Gemeinschaft, in erster Linie also dem Staat, vorbehalten bleiben müssen (Beruf des Richters, des Beamten, des Soldaten). In diesen Fällen ist die Bedeutung des Grundrechts darauf beschränkt, daß der Beruf von jedermann frei gewählt werden kann und daß seine Wahl niemandem aufgezwungen oder verboten werden darf. Art. 12 gewährleistet dagegen in diesen Fällen nicht den freien Zugang zum Beruf. Er wird vielmehr durch die staatliche Organisationsgewalt eingeschränkt. Ihr obliegt es, Einrichtung und Aufbau der staatlichen Verwaltung zu ordnen sowie die Art und Weise, wie die staatlichen Aufgaben erfüllt werden sollen, näher zu regeln, insbesondere auch - im Rahmen der Grundsätze des Art. 33 GG - zu bestimmen, wer mit der Erfüllung staatlicher Aufgaben betraut werden soll.
Ob der Notar nach dem geltenden Bundesrecht und nach der Notarordnung für Rheinland-Pfalz der Gruppe der staatlich gebundenen Berufe zugerechnet werden kann, hängt von der engeren oder weiteren Inhaltsbestimmung dieses Begriffs ab. Der Notar ist auch seit der Reichsnotarordnung nicht mehr Beamter. Er war aber noch vor einem Menschenalter in weiten Teilen Deutschlands - vor allem in den hier in Betracht kommenden ehemals preußischen Gebieten - unmittelbarer Staatsbeamter. Und er ist heute nach geltendem Recht ebenso wie nach der Reichsnotarordnung und nach der rheinland-pfälzischen Notarordnung Träger eines öffentlichen Amtes (§ 2 Satz 1 RNotO, § 2 Satz 1 rheinland-pfälzische Notarordnung, § 1 BNotO) und nach der Regelung seiner Aufgaben, seiner Amtsbefugnisse und seiner Rechtsstellung in die nächste Nachbarschaft des Beamten gerückt:
Der Notar beurkundet Rechtsvorgänge und wird tätig auf dem Gebiet der vorsorgenden Rechtspflege (§ 1 RNotO, § 1 BNotO), nimmt also eine staatliche Aufgabe wahr, die materiell zum Bereich der freiwilligen Gerichtsbarkeit gehört (vgl. BVerfGE 11, 192 ff.). Er hat einen bestimmten Amtsbezirk (§ 12 RNotO, § 11 BNotO) und es wird ihm ein bestimmter Ort als Amtssitz zugewiesen (§ 11 RNotO, § 10 BNotO). Er führt ein Amtssiegel (§ 2 Satz 1 RNotO, § 2 Satz 2 BNotO). Er leistet einen Amtseid (§ 14 RNotO, § 13 BNotO). Er darf grundsätzlich nicht zugleich Inhaber eines besoldeten Amtes sein und bedarf zu Nebenbeschäftigungen und zum Eintritt in Gesellschaftsorgane einer Genehmigung (§ 9 RNotO, § 8 BNotO). Er ist unparteiischer Sachwalter der Beteiligten; er steht zu denen, die seine Tätigkeit in Anspruch nehmen, nicht in einem privatrechtlichen Auftragsverhältnis; seine Beziehungen zu den Rechtsuchenden sind durch öffentliches Recht geregelt. Demgemäß darf der Notar seine Urkundstätigkeit niemandem ohne ausreichenden Grund verweigern. Über Beschwerden wegen Amtsverweigerung wurde früher im Aufsichtswege entschieden (§ 16 RNotO); heute ist für die Entscheidung die Zivilkammer des Landgerichts zuständig (§ 15 BNotO). Unbemittelten Beteiligten, denen nach den Vorschriften der Zivilprozeßordnung das Armenrecht zu bewilligen wäre, hat der Notar seine Urkundstätigkeit vorläufig gebührenfrei zu gewähren (§ 18 RNotO, § 17 BNotO). Er hat Anspruch auf gesetzlich festgelegte öffentlich-rechtliche Gebühren; er darf höhere Gebühren nicht vereinbaren (§ 140 KostO). Er kann die ihm zustehenden Gebühren ohne gerichtlichen Titel im Wege der Zwangsvollstreckung beitreiben (§ 155 KostO). Über Einwendungen gegen die Kostenberechnung entscheidet auf Beschwerde das Landgericht und - in bestimmten Fällen - auf weitere Beschwerde das Oberlandesgericht (§ 156 KostO). Der Notar, der schuldhaft eine ihm obliegende Amtspflicht verletzt, begeht ein Dienstvergehen (§ 68 RNotO, § 95 BNotO); gegen ihn ist ein Dienststrafverfahren zulässig (§ 69 RNotO, § 96 BNotO); im förmlichen Dienststrafverfahren entscheiden die bei den ordentlichen Gerichten gebildeten Dienststrafgerichte (§ 71 Abs. 2 RNotO, § 99 BNotO). Die Haftung des Notars bemißt sich schließlich nach öffentlichem Recht (§ 21 RNotO, § 19 BNotO, § 839 BGB).
Innerhalb dieser für den Notar geltenden öffentlich-rechtlichen Ordnung stellt sich die Vorschrift des § 8 Satz 2 der rheinlandpfälzischen Notarordnung nicht als eine gegen den Beruf des Anwalts gerichtete Versagung des Zugangs zum Notarberuf dar, sondern als eine der Regeln, die das Berufsrecht des Notars gestalten und zu denen der Staat kraft seiner Befugnis, eine mit hoheitlichen Mitteln zu erfüllende öffentliche Aufgabe zu ordnen, berechtigt ist. Der Gesetzgeber hat sich hier für eine, auch sonst im öffentlichen Dienst nicht ungewöhnliche, sachlich vertretbare Inkompatibilitätsvorschrift entschieden. Jedermann, auch der Rechtsanwalt, hat nach der angegriffenen Regelung Zugang zum Amt und zum Beruf des Notars, wenn die im Notarrecht normierten, verfassungsrechtlich unbedenklichen Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind, zu denen auch die Inkompatibilitätsregel des § 8 Satz 2 gehört.
Da es hier um die Frage der Vereinbarkeit einer landesrechtlichen Regelung mit dem Gleichheitssatz geht und im Bundesstaat die Länder die ihnen zur Regelung vorbehaltenen Materien nicht notwendig einheitlich ordnen müssen, kann aus der Tatsache, daß außerhalb des Landes Rheinland-Pfalz in einigen Teilen der Bundesrepublik Deutschland die Einrichtung des Anwaltsnotariats noch besteht, eine Verletzung des Gleichheitssatzes nicht hergeleitet werden. Zum Nachweis einer Gleichheitsverletzung eignen sich nur Vergleichspaare aus dem Land Rheinland-Pfalz. Die Regelung des § 8 Satz 2 beseitigte eine Rechtsverschiedenheit im Bereich des Notarrechts des Landes und schuf für das ganze Land die Rechtseinheit. Die landesrechtliche Neuordnung stellt also alle Rechtsanwälte des Landes gleich. Alle Anwälte, auch die Anwälte aus dem Regierungsbezirk Montabaur, stehen außerdem rechtlich allen anderen Bewerbern für die Zulassung zum Notariat in diesem Lande gleich. Darin liegt kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz, ohne daß es darauf ankäme, ob auch die andere Lösung - die Aufrechterhaltung der überkommenen Rechtsverschiedenheit im Regierungsbezirk Montabaur und im übrigen Teil des Landes - verfassungsrechtlich unbedenklich gewesen wäre. Ihre Beseitigung könnte im Hinblick darauf, daß sie historisch begründet ist und einer eingewurzelten Tradition entspricht, nur dann ein Verstoß gegen das dem Gleichheitssatz immanente Gebot, Ungleiches seiner Ungleichheit entsprechend verschieden zu behandeln, darstellen, wenn sich für die Neuregelung sachlich vertretbare Gründe nicht anführen ließen, wenn sie also willkürlich wäre. Einen sachlich vertretbaren Grund bildet schon der Gesichtspunkt der Herbeiführung der Rechtseinheit im Bereich des Notariatsrechts innerhalb des Landes; einen Hinweis dafür gibt Art. 74 Nr. 1 GG, der davon ausgeht, daß das Recht des Notariats soll bundeseinheitlich geregelt werden können. Unter diesen Umständen kommt es nicht mehr auf den Nachweis an, daß in der historischen Entwicklung des deutschen Notariatsrechts der Nur-Notar gegenüber dem Notar-Anwalt oder Anwalts-Notar weitaus überwiegt.
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References: Art. 122
 § 8
 § 111
 Art. 11
 § 116
 Art. 113
 Art. 113
 Art. 100
 Art. 130
 § 8
 § 8
 Art. 12
 Art. 3
 Art. 100
 § 22
 § 78
 Art. 12
 § 116
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 33
 § 2
 § 1
 § 1
 § 11
 § 10
 § 2
 § 13
 § 8
 § 17
 § 95
 § 96
 § 99
 § 19
 § 839
 § 8
 § 8
 § 8
 Art. 74