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Timestamp: 2019-06-25 00:16:37+00:00

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Dalla "giustizia politica" alla "giustificazione politica" dei reati ministeriali.﻿ - RadioAut
A margine del ‘processo a Salvini’ Un contributo del dott. Gentili per la conoscenza delle procedure e degli indirizzi giuridici in ordine al problema.
Durante l’estate scorsa il Ministro dell’interno pro tempore del nuovo Governo italiano è stato protagonista della nota vicenda dell’unità navale “U. Diciotti“. Sul pattugliatore del Corpo delle Capitanerie di porto-Guardia Costiera e cioè di un Corpo specialistico della Marina Militare italiana, erano stati trasbordati, il 16 agosto nei pressi di Lampedusa, 190 migranti (143 uomini, 10 donne e 37 minori) a seguito dell’operazione notturna di soccorso e salvataggio su un barcone in imminente pericolo di affondamento. L’operazione era stata attuata da due motovedette della Guardia Costiera italiana al largo di Lampedusa in zona SAR (Search and Rescue-Ricerca e Soccorso) maltese, che però disconosceva la situazione di emergenza, e su ordine della Centrale operativa del Comando Generale delle Capitanerie di Porto-Guardia costiera (IMRCC– Italian Maritime Rescue Coordination Center) di Roma che per prima aveva ricevuto la notizia di persone in pericolo in mare. Il Comando Generale,il 17 agosto, richiedeva il POS (place of safety- posto sicuro) sia al Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione del nostro Ministero dell’Interno che al RCC di Malta, senza però ricevere comunicazioni ufficiali.
In assenza di tali comunicazioni il Comando Generale il 19 agosto ordinava al comandante dalla nave “Ubaldo Diciotti” di dirigersi verso Pozzallo (RG) dove giungeva al mattino seguente ricevendo però da IMRCC Roma il nuovo ordine di portarsi ad est di Catania e poi di dirigersi verso il porto di Catania, dove infine attraccava il 20 agosto con a bordo i 177 migranti rimasti, in quanto 13 in precarie condizioni di salute erano stati fatti sbarcare a Lampedusa per motivi di salute, ma il comandate della nave riceveva anche l’ordine di “non calare la passerella e lo scalandrone”. Permanendo la situazione di stallo e il diniego di POS, il 22 agosto è stato autorizzato lo sbarco dei minori non accompagnati presenti a bordo e, dopo ulteriore richiesta di POS, il 25 agosto lo sbarcodi sei migrantiper urgenti accertamenti clinici. Solo nella tarda serata del 25 agosto Ministero dell’Interno ha rilasciato il POS, indispensabile per autorizzare lo sbarco dei migranti ancora a bordo, con inizio delle operazioni al mattino successivo e conseguente loro trasferimento all’hotspot di Messina per ultimare le procedure di riconoscimento e identificazione.
Sulla vicenda la Procura della Repubblica di Agrigento ha aperto un fascicolo nei confronti di Matteo Salvini (iniziativa obbligatoria rispetto ad una notitia criminis in base all’art. 112 Cost.) e lo ha trasmesso, tramite la relativa Procura, al Tribunale dei Ministri di Palermo (Sezione specializzata del Tribunale ordinario, prevista dall’art. 7 della legge costituzionale n. 1 del 1989e formata da 3 giudici in possesso, da almeno cinque anni, della qualifica di magistrato di tribunale o superiore) che però ha escluso condotte penalmente rilevanti del Sen. Salvini fino alla data del 19 agosto e ha dichiarato la propria incompetenza territoriale per i fatti successivi, rimettendo gli atti alla competente Procura di Catania.
Il Procuratore della Repubblica di Catania con istanza del 29 ottobre ha richiesto di disporre l’archiviazione del procedimento nei confronti del Ministro Salvini “per infondatezza della notizia di reato” perché, a suo avviso, la decisione del Ministro avrebbe avuto natura di atto politico insindacabile in sede penale. Il Tribunale dei ministri di Catania ha deciso invece di non archiviare gli atti del procedimento penale ricevuti in quanto, sulla base delle risultanze delle indagini della Procura di Agrigento e di ulteriori attività d’indagine preliminare ritenute necessarie ai fini della decisione, dopo aver riacquisito il parere confermato dal Procuratore di Catania e senza che il Ministro avesse chiesto di essere sentito o avesse depositato memorie, ha ritenuto invece fondata la notitia criminis sulla vicenda per quanto riguarda la condotta tenuta dal Ministro nel periodo compreso tra l’attracco della nave al porto di Catania il 20 agosto e la tarda serata del 25 agosto quando, “previa indicazione formale del POS”, veniva finalmente autorizzato lo sbarco dei migranti. Il Tribunale ha anche escluso la configurabilità della causa di giustificazione o c.d. “scriminante” di cui all’art. 51 c.p. (Esercizio di un diritto o adempimento di un dovere) e ha accertato la riconducibilità dell’omessa indicazione del POS e del correlato divieto di sbarco ad una precisa direttiva del Ministro sulla base sia delle “numerose esternazioni del Ministro agli organi di stampa nei giorni antecedenti e susseguenti l’ormeggio” che dalle “dichiarazioni rese dai massimi vertici amministrativi preposti al comando delle strutture interne del Ministero dell’Interno investite della questione”. Alla luce di una approfondita valutazione tecnico-giuridica del quadro normativo di riferimento, il Tribunale ha inquadrato il veto, posto“arbitrariamente”dal Ministro all’indicazione del POS, quale atto amministrativo propedeutico e necessario per autorizzare lo sbarco e in quanto tale sindacabile dal giudice, diversamente dagli “atti politici” sottratti ad ogni sindacato giurisdizionale. Non competendo però al giudice ordinario di valutare il fine politico della condotta criminosa in quanto prerogativa esclusiva della Camera di appartenenza, il Tribunale ha deciso di ritrasmettere gli atti e il provvedimento adottato alla stessa Procura al fine di rimetterli immediatamente al Presidente del Senato della Repubblica per l’avvio della prescritta procedura di rilascio dell’autorizzazione a procedere nei confronti del Sen. Salvini.
Nel testo dell’atto (Doc. IV-bis n. 1), emesso dal Tribunale dei ministri il 7 dicembre 2018 e pervenuto alla Presidenza del Senato il 23 gennaio 2019, si legge che il capo di imputazione nei confronti di M. Salvini è formulato “in ordine al reato di sequestro di persona aggravato p. e p. (previsto e punito)dall’art. 605, commi I, II n. 2) e III c., per avere, nella sua qualità di Ministro dell’Interno, abusando dei suoi poteri, privato della libertà personale 177 migranti di varie nazionalità giunti al porto di Catania a bordo dell’unità navale di soccorso”U. Diciotti” della Guardia Costiera italiana alle ore 23:49 del 20 agosto 2018. In particolare, il Sen. Matteo Salvini, nella sua qualità di Ministro, violando le Convenzioni internazionali in materia di soccorso in mare e le correlate norme di attuazione nazionali (Convenzione SAR- Convenzione di Amburgo del 27 aprile 1979, attuata in Italia con dPR n. 662 del 1994, Risoluzione MSC 167-78– Linee guida IMO,Organizzazione Marittima Internazionale, per il trattamento di persone soccorse in mare del Comitato Marittimo per la Sicurezza, Direttiva SOP 009/15-Procedureoperative standard per l’individuazione del POS), non consentendo senza giustificato motivo al competente Dipartimento per le Libertà Civili e per l’Immigrazione- costituente articolazione del Ministero dell’Interno-di esitare tempestivamente la richiesta di POS (place of safety) presentata formalmente da IMRCC (Italian Maritime Rescue Coordination Center) alle ore 22:30 del 17 agosto 2018, bloccava la procedura di sbarco dei migranti, così determinando consapevolmente l‘illegittima privazione della libertà personale di questi ultimi, costretti a rimanere in condizioni psico-fisiche critiche a bordo della nave “U. Diciotti” ormeggiata nel porto di Catania dalle ore 23:49 del 20 agosto e fino alla tarda serata del 25 agosto, momento in cui veniva autorizzato lo sbarco. Fatto aggravato dall’essere stato commesso da un pubblico ufficiale e con abuso dei poteri inerenti alle funzioni esercitate, nonché per essere stato commesso anche in danno di soggetti minori di età. Fatto commesso in Catania, dal 20 al 25 agosto 2018“. Cosi deciso in Catania in data 07.12.2018 nella Camera di Consiglio del Tribunale- Sezione Reati Ministeriali”.
Il Ministro inquisito, dopo aver dichiarato di non temere nulla e di essere pronto a farsi processare, ha poi evidentemente preferito non rischiare ed avvalersi piuttosto del possibile diniego dell’autorizzazione a procedere prevista dal nuovo art. 96 dellaCostituzione, come sostituito dalla legge cost. n. 1 del 16 gennaio 1989, per i c.d. “reati ministeriali” e cioè reati comuni che però possono essere commessi solo da persone che esercitano una funzione di Governo. Prima della riscrittura, l’art. 96 Cost. per i reati ministeriali prevedeva la messa in stato d’accusa da parte del Parlamento in seduta comune, e ciò avveniva dietro indagini della c.d. “Commissione inquirente” (Commissione parlamentare bicamerale abrogata a seguito di uno dei cinque referendum popolari del novembre 1987) e con giudizio di fronte alla Corte costituzionale. Quindi anche tali reati, come gli eventuali reati del Presidente della Repubblica ( artt. 90 e 134 originario Cost.), rientravano nella c.d. “giustizia politica”, espressione con cui si era soliti fare riferimento appunto alle funzioni che esercitava la Corte costituzionale quando giudicava “sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica ed i Ministri”. Il nuovo art. 96 Cost. ha invece attribuito al giudice ordinario la competenza a giudicare sui reati del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri, appunto i c.d. “reati ministeriali”, però solo previa autorizzazione a procedere da parte del Senato o della Camera e quindi con una depoliticizzazione solo parziale di tali reati, passando dalla c.d. ” giustizia politica” ad un sistema che prevede una “giustificazione politica” del reato ministeriale e cambiando il ruolo del Parlamento da accusatore a difensore dell’azione ministeriale.
La nuova autorizzazione a procedere per tali reati viene ora concessa o negata, su relazione scritta delle Giunte parlamentari, da parte dellaCamera, se deputato, odel Senato, se senatore e in tutte le altre ipotesi, ma può essere negata solo a maggioranza assoluta dei componenti l’Assemblea e se, ad insindacabile valutazione della stessa Assemblea, “l’inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell’esercizio della funzione di Governo “(art. 9, c.3, L. cost. n. 1 del 1989). Si tratta di due esimenti speciali che, mediante una valutazione politica, arrivano ad escludere l’antigiuridicità e punibilità di fatti qualificati come reati, limitatamente comunque ad attività di governo chiaramente destinata alla tutela di valori essenziali e preminenti per l’interesse generale.
Per i membri del Parlamento invece l’istituto dell‘immunità dalla sottoposizione ai processi penali (prima possibile mediante diniego dell’autorizzazione della Camera di appartenenza e a prescindere dal motivo della condotta) è stato abolito dalla l.c. n. 3 del 29 ottobre 1993 che ha interamente riscritto l’art. 68 Cost. e in particolare il secondo comma, con la conseguenza che i parlamentari sono ora sottoponibili al processo penale in posizione di perfetta eguaglianza con gli altri cittadini. Forse sarebbe proprio l’occasione per uniformare la disciplina anche per i membri del Governo, con un ulteriore passo avanti che riduca i c.d. privilegi di “casta” o “elite”, vecchia o nuova che sia, e costituisca piuttosto atto di fiducia nell’indipendenza ed imparzialità della magistratura.
Da un punto di vista tecnico-giuridico non dovrebbero sussistere dubbi sul fatto che il perseguimento di un interesse pubblico e vale a dire di un interesse generale,non possa essere preminente (e cioè star sopra) su un diritto inviolabile e fondamentale (art. 2 Cost. “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo,..) come la libertà personale (cfr. art. 13 Cost. italiana; art. 3 Dichiarazione universale dei Diritti dell’Uomo dell’ONU; art. 5 Convenzione europea dei Diritti dell’Uomo-CEDU- salvo arresto o detenzione regolari; art. 6 Carta dei diritti fondamentali dell’UE). Le maggioranze parlamentari sono però quelle che hanno votato la fiducia ai Governi che, per fatti simili, potrebbero anche cadere (specialmente se il membro del Governo coinvolto è anche il capo di un partito politico) ed aprire la strada perfino ad elezioni anticipate. Ecco allora che appare serio il rischio di trasformare, almeno in molti casi, l’istituto di garanzia dell’art. 96 Cost. in una vera e propria immunità dal processo per i governanti, data anche l’insindacabilità della valutazione del Parlamento.
Sarebbe pertanto opportuno che il Parlamento integrasse l’art. 9 della legge costituzionale n. 1 del 1989 con una norma che espressamente escluda la preminenza dell’interesse pubblico sui diritti fondamentali e inviolabili dell’uomo comesanciti dalle norme interne e internazionali esui quali si fonda la dignità umana e la tutela della persona. Nella fattispecie specifica esiste anche la norma dell’art 2 del testo unico sull’immigrazione che recita:“Allo straniero comunque presente (e quindi anche se irregolare) alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti” e la fascia di mare territoriale è già territorio dello Stato italiano (art. 2 Codice della navigazione vigente). La tanto sbandierata “chiusura dei porti italiani” è stata messa in pratica, nel caso specifico, nella forma di un illecito impedimento dello sbarco di passeggeri stranieri (i migranti) tenuti per giorni come in “ostaggio” per ottenere una ripartizione degli stessi tra gli Stati membri dell’UE, tra l’altro in deroga al Regolamento UE n. 604/2013 denominato Dublino III ( v. art. 13) e non ancora modificato, mentre il medesimo interesse pubblico avrebbe potuto ugualmente essere perseguito secondo modalità legittime e soprattutto lecite.
La Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato della Repubblica, cui spetta di riferire al Senato sugli atti trasmessi dal P.M. per l’autorizzazione a procedere per i reati ministeriali di cui all’art. 96 Cost., nella seduta del 19 febbraio scorso ha approvato, a maggioranza, la proposta formulata del Presidente Gasparri, in qualità di relatore, volta al diniego dell’autorizzazione a procedere nei confronti del Ministro e l’ha incaricato di redigere la relazione per l’Assemblea. Tale relazione (Doc. IV-bis n. 1-A) è stata comunicata alla Presidenza del Senato il 21 febbraio scorso e l’Assemblea dovrà pronunciarsi entro il 24 marzo; l’argomento risulta già calendarizzato per la seduta del 20 marzo 2019. Di tale relazione lascia perplessi innanzi tutto la costruzione di una nuova e improbabile categoria di interesse pubblico, vale a dire “l’interesse pubblico governativo“ che potrebbe sussistere anche con riferimento agli atti amministrativi, per giustificare il veto posto da parte del Ministro dell’interno “per ragioni politiche”(come precisamente denominate nelle Conclusioni dell’atto del Tribunale dei ministri e non “governative”) al competente Dipartimento delle Libertà civili e per l’immigrazione, a rilasciare il POS che è un atto endoprocedimentale “dovuto” (cioè privo di discrezionalità nell’an) che si inserisce in una normativa sovranazionale vincolante per lo Stato italiano. Tale atto, tra l’altro e ai sensi dell’art. 4, c. 2, del d.lgs. 165/2001 (testo unico sul pubblico impiego), è di natura gestionale e di competenza e responsabilità esclusiva del dirigente del Dipartimento, il quale, a nostro modesto avviso, avrebbe dovuto invece disattendere il veto del Ministro, dato la natura di illecito penale configurabile nella condotta indicata dalla direttiva ricevuta, magari rischiando l’importante incarico dirigenziale, ma evitando di concorrere alla commissione di un reato procedibile d’ufficio e per di più essendo lo stesso dirigente, diversamente dal Ministro, privo del possibile “scudo” dell’autorizzazione a procedere.
La relazione arriva singolarmente anche ad ammettere che l’indirizzo politico di un Governo si possa estrinsecare attraverso“comportamenti concludenti”che non hanno la forma di deliberazione del Consiglio dei Ministri ma pur sempre “valenza governativa” e solo comunicati in sede informativa ad un ramo del Parlamento. Sarà forse perché l’azione di questo C.d.M. appare in generale molto fugace e sostituita molto spesso da lunghi “vertici” a tre -più talvolta qualche altro- quali sedi privilegiate di vera discussione e decisione. La relazione si dilunga a distinguere in modo superfluo tra “scriminante” ed “esimente” facendo però sempre riferimento alla neo categoria dell’interesse pubblico “governativo”, non affronta la questione della “preminenza” o meno dell’ interesse pubblico perseguito e arriva piuttosto a distinguere tra la irreversibilità o meno della lesione dei diritti fondamentali, concludendo che nel caso di specie non si può configurare alcuna lesione irreversibile degli stessi. Per valutare la ministerialità del reato (già peraltro riconosciuta dal Tribunale dei ministri), la Giunta arriva ad affermare che la nave poteva considerarsi luogo sicuro in quanto “ancorata in porto” (che è quasi come dire che potevano restarci anche per sei mesi) e continuamente assistita, senza specifici danni subiti dagli immigrati, che comunque, se sbarcati, sarebbero stati portati in un hotspot, non esitando così ad indossare addirittura la toga di giudice e a modificare, indebitamente e impropriamente, il capo d’imputazione originario laddove sostiene che il diritto compresso non sembra nemmeno essere quello della libertà personale ma semmai quello della libertà di circolazione. La relazione conclude pertanto nel senso che la Giunta, essendo evidente che “sussiste in maniera inequivocabile l’esimente del preminente interesse pubblico nell’esercizio della funzione di Governo“, propone “, a maggioranza, all’Assemblea il diniego della richiesta di autorizzazione a procedere”.
Nell’imminenteseduta di mercoledì 20 marzo p.v. occorrerebbe invece che l’Assemblea del Senato discutesse in modo approfondito soprattutto sulla preminenza o meno dell’interesse pubblicoperseguito (che, cioè, per poter essere preminente avrebbe dovuto avere valore sociale superiore a quello che si è sacrificato) dal Ministro inquisito rispetto a un diritto fondamentale e inviolabile dell’uomo per espressa previsione costituzionale e di diritto internazionale, nonché sull’esistenza o meno di altri modi legittimi e leciti di perseguirlo, senza limitarsi ad avallare acriticamente la proposta della Giunta delle immunità. Sarebbe anche un buon segnale per uno Stato di diritto se l’Assemblea senatoriale autorizzasse il giudice ordinario a continuare il procedimento penale avviato per accertare giudizialmente l’illiceità o meno della condotta tenuta da un Ministro del Governo della Repubblica (che ictu oculi potrebbe apparire ammissibile solo se gli stranieri di pelle nera fossero gli “schiavi” di una volta o comunque degli “esseri inferiori“) ed anche per cercare di evitare future e già preannunciate reiterazioni di analoga condotta “criminosa”.
Li 15 marzo 2019

References: art. 96
 art. 96
 art. 13
 art. 3
 art. 5
 art. 6
 art. 13