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Timestamp: 2019-05-24 02:02:49+00:00

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SANG SPARTIATE - NOS DOSSIERS
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Tous nos dossiers : Roulez assuré Assurance Collaborative
L'assurance collaborative, seul salut possible...
L'Etat a investi 60M€ en 1992 pour transformer la Caisse Centrale de Réassurance (CCR), organisme au coeur du dispositif de la Catastrophe Naturelle, en Société Anonyme dont elle détient 100% du capital. La valeur de cette entreprise était en 2004 d'1,4Mds€...
Nous demandons à l'Etat d'investir à nouveau 60M€ dans une filiale assurance de la CCR (sur un modèle collaboratif) destinée à permettre une prise en charge des sinistrés ne pouvant bénéficier du régime CAT NAT. Ce modèle "vertueux" augmentera par ailleurs significativement les revenus directement perçus par l'Etat.
Détail dans le courrier ci-dessous : "Proposition à M. ABATE"
Collectif sécheresse initié par M. le Sénateur-Maire ABATE
Nous recensons tous les sinistrés de la sécheresse NON indemnisés depuis 2003. Faîtes-vous connaître,
Les échanges du collectif
*** Monsieur le Sénateur-Maire ABATE :
Question écrite 2017.pdf
Courrier à M. Baroin.pdf
Courrier Ministre de l'Intérieur.pdf
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*** SANG SPARTIATE :
Courrier à M. ABATE.pdf
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De l'impérieuse nécessité de créer une assurance collaborative
Proposition à M. ABATE.pdf
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L'assurance collaborative, seule voie de salut
Courrier à M. Nicolas HULOT.pdf
La sécheresse au sein du régime de catastrophe naturelle
Extraits du site de la CCR (Caisse Centrale de Réassurance), SA détenue à 100% par l'Etat :
https://www.ccr.fr/-/indemnisation-des-catastrophes-naturelles-en-france
"La France est l'un des quelques rares pays à s’être doté d’un dispositif garantissant à chacun de ses citoyens une indemnisation correcte en cas de sinistre causé par un phénomène naturel."
Tout est dit ! Simple. Limpide. A priori seulement...
Hélas, les victimes de la sécheresse le savent bien, leur indemnisation ne tient en réalité qu'à... la chance.
Celle de bénéficier en premier lieu du saint Graal, à savoir un arrêté de catastrophe naturelle favorable pour leur commune sur la période d'apparition de leurs dommages.
Celle ensuite de bénéficier des services d'un expert compétent et diligent leur permettant d'aboutir à un accord de prise en charge de leur assureur.
L’AVENIR RIME AVEC ARBITRAGE :
Expliquer et éclaircir les seuils ainsi que les critères pris en compte pour l’étude des arrêtés de catastrophe naturelle; et surtout prévenir la survenance des dommages. Tels sont les maîtres mots actuels pour répondre aux difficultés d’un système dont on n’envisage pas la faillite. Et pourtant, au regard des enjeux clairement posés par le changement climatique, l’optimisme n’est pas de rigueur.
Longtemps prônée par les observateurs et autres rapporteurs, la notion d’équité qui devait être remise au cœur du dispositif a hélas disparu des radars. Le cadre rigide qui entourera bientôt le régime de la catastrophe naturelle laissera inévitablement beaucoup d’amertume aux laissés pour compte de la subsidence dont le nombre déjà important ira sans cesse croissant. Il n’y a là nulle prophétie, simplement l’analyse froide et cruelle des faits, orientations et stratégies poursuivis par les protagonistes en charge de la santé financière de la CCR et donc de l’État.
Malheur à celui qui résidera sur la « mauvaise » commune. Celle qui ne réunira pas les critères sacrés ou n’atteindra pas les fameux seuils. Pour tous les exclus de l’indemnisation auxquels les textes (bientôt précisés) auront clairement permis de démontrer qu’ils se situaient hors du cadre législatif, le résultat demeurera le même qu’aujourd’hui : rien, zéro, néant. Alors, d’un cadre obscur à un cadre « éclairci », l’avancée aura simplement permis de poser fermement et définitivement les choses. L’État semble avoir tiré les conséquences du passé en préservant ses intérêts, qui comme pour les assureurs, s’avèrent bien différents de ceux des sinistrés. La malchance s’ajoutant à l’aléa, le sentiment d’injustice demeurera.
L’arbitrage ne devrait cependant pas constituer une option au regard,
- de l’alinéa 12 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui dispose :
« La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ».
- des Droits de l'Homme et du Citoyen en ses articles 1, 2, 6, 16 et 17 :
Inondations + Submersions
Total risques naturels
Evolution des risques naturels - Comparatif 1988-2013 et 2014-2039 (prévisions)
Le changement climatique évoqué partout sur les sites de Météo-France, du BRGM (Bureau de Recherches Géologiques et Minières), du Ministère du Développement Durable... aura des répercussions graves sur les dommages provoqués par la subsidence sur les propriété bâties.
La France semble avoir souffert d’un réchauffement climatique en moyenne plus important que celui observé à l’échelle du globe. Au cours du dernier siècle, la température moyenne mesurée a ainsi augmenté de +0,95°C sur le territoire français, comparé à +0,74°C au niveau mondial (GIEC 2007; ONERC 2009). Si cette tendance devait se poursuivre dans les mêmes proportions, ceci impliquerait un réchauffement de près de 3°C en France pouvant atteindre, dans le cas le plus pessimiste 8°C (ONERC , 2009). De plus, en France, le réchauffement estival serait nettement plus marqué que le réchauffement hivernal.
Globalement, l’évolution prévisible du régime des précipitations conduira à une amplification des manques et excès déjà existants (MIES 2006) : les zones arides auront tendance à s’assécher, notamment le bassin méditerranéen, alors que les régions bien arrosées recevront plus d’eau via des pluies plus intenses. Dans le scénario CNRM, en cas de doublement du taux de CO2 dans l’atmosphère au cours du XXIe siècle, les précipitations augmenteraient partout en France, en période hivernale, mais plus particulièrement sur la façade Ouest du pays ainsi qu’au niveau des massifs montagneux (MIES 2000). En ce qui concerne les étés, ils devraient être globalement beaucoup plus chauds et plus secs en France (MIES 2006).
L’ONERC (2009) note que le réchauffement moyen observé s’accompagne d’une augmentation des précipitations hivernales et automnales (entre +5 et +35%) et d’une baisse des précipitations estivales.
En conclusion, la plupart des simulations prévoit une augmentation des précipitations en hiver. Ces hivers pluvieux seront consécutifs à une période estivale globalement plus sèche qu’actuellement.
* Entre 1988 et 2013, l’indemnisation des principaux aléas climatiques s’est répartie comme suit :
24Mds € pour les tempêtes / 16Mds € pour les inondations et 8Mds € pour les sécheresses.
(Rapport 2009 du Sénat P80)
* Entre 2015 et 2040, les prévisions sont les suivantes :
33Mds € pour les tempêtes / 34Mds € pour les inondations et 21Mds € pour les sécheresses.
Ce qui reviendrait, à quasiment TRIPLER LA CHARGE MOYENNE ANNUELLE AUJOURD’HUI CONSTATÉE. La part de l’effet « CHANGEMENT CLIMATIQUE » dans cette évolution est conséquente : elle en représente 40 %, SOIT 8 Mds€.
LA PÉRIODE DE RETOUR d’une sécheresse de l’ampleur de celle que nous avons connue en 2003 passerait DE 20 ANS À 11 ANS.
(Synthèse de l’étude changement climatique et assurance – IMPACT DU CHANGEMENT CLIMATIQUE SUR L’ASSURANCE À L’HORIZON 2040 – Rapport publié en 2016 par la FFA)
https://www.ffa-assurance.fr/file/883/download?token=zrmo6LyE
IL FAUT DONC EN CONSEQUENCE :
1- Réformer le régime CAT-NAT pour plus de transparence et d’équité mais aussi pour le rendre performant au regard des enjeux climatiques des prochaines décennies.
Ce régime dont le socle est la CCR (Caisse Centrale de Réassurance) et qui n’aurait à priori aucune alternative pour la sécheresse. En ce sens, le rapport du Sénat de 2009 mentionne que :
le Groupement des entreprises mutuelles d’assurances considère que « si le risque de subsidence était sorti du régime, les assureurs ne pourraient proposer de garanties contractuelles faute de réassurance. Si certains réassureurs se déclarent prêts à se substituer à la Caisse centrale de réassurance pour les inondations, aucun ne se déclare prêt à réassurer en illimité la sécheresse ». De son côté, la caisse Centrale de réassurance observe que « le risque de subsidence ne pourrait être exclu du champ d’application du régime que dans la mesure où il serait couvert contractuellement par les assureurs.
2 - Développer la prévention, notamment dans les « régions argileuses », dotées ou non d’un PPRN, via :
- des actions de communication appropriées,
- la diffusion des DDRM (Dossiers Départementaux sur les Risques Majeurs) et DICRIM (Document d’Infomation Communal sur les Risques Majeurs) auprès des populations,
- l'éducation au risque de subsidence et aux moyens de s’en protéger : distances de plantation des végétaux, vérification de l’étanchéité des réseaux d’eau, actions de pompage ou de drainage réfléchies…
Zonage AURORE : La France est divisée en 200 zones homogènes d’un point de vue climatique. Météo-France a rattaché les communes à des stations météorologiques de référence.
Ce rattachement a été dénoncé comme « parfaitement artificiel » et « fondé sur des appréciations partiales » (Q. orale n° 236, JO Sénat, 6 mai 2008, p. 3704 et rép. Min. Intérieur, JO Sénat, 7 mai 2008, p. 1870). Le rapport du Sénat d’octobre 2009 souligne d’ailleurs à cet égard « qu’en raison du maillage relativement « lâche » du territoire sur lequel repose le zonage Aurore, des communes aux caractéristiques géologiques similaires et ayant connu des conditions météorologiques identiques en 2003 ont pu subir des traitements différenciés au regard de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, et ce pour la seule raison qu'elles étaient rattachées à des stations de référence différentes ».
Ce zonage a été remplacé en 2009 par le système SIM permettant à priori une analyse beaucoup plus fine des données météorologiques pour chaque commune. Ce système porte néanmoins également à de vives critiques (voir le lien suivant)...
http://questions.assemblee-nationale.fr/q14/14-37020QE.htm
Critères : Le critère du réservoir hydrique est un critère de type météorologique qui désigne la réserve en eau du sol, laquelle a une influence déterminante sur la subsidence. Il permet d’apprécier l’existence et l’importance du déficit hydrique des sols superficiels à partir de paramètres météorologiques (température, pluviométrie, évapotranspiration des végétaux, etc.).
Ce critère est appliqué concomitamment à un critère d’ordre géotechnique, à savoir la présence de sols argileux, mais en pratique les critères météorologiques sont prépondérants (Rapport de synthèse de la mission d'enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, préc., p. 9).
Ces critères météorologiques sont combinés avec des critères fréquentiels (« occurrence statistique ») qui précisent la périodicité (ou durée de retour) des sécheresses regardées comme anormales.
* Critères pris en compte actuellement :
- la sécheresse printanière : période s'étendant du 1er avril au 30 juin; la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sera acquise si la durée de retour en années de la moyenne de l'indice d'humidité des sols des 9 décades d'avril à juin de l'année du sinistre est strictement supérieure à 25 ans (critère 2009).
- la sécheresse estivale : période s'étendant du 1er juillet au 30 septembre; Pour cette période deux sous-critères ont été retenus :
sous-critère 1 : la moyenne de l'indice d'humidité des sols doit être strictement inférieure à 70 % de la moyenne de l'indice normal et le nombre de décades pendant lesquels cet indice est inférieur à 0,27 doit se situer au 1er, 2ème ou 3ème rang sur la période allant de 1989 à l'année concernée (ce qui signifie que l'année étudiée est classée comme la 1ère, 2ème ou 3ème année la plus sèche);
sous-critère 2 : la durée de retour moyenne en années (de 1959 à l'année du sinistre) de l'indice d'humidité des 9 décades de juillet à septembre doit être strictement supérieure à 25 ans (critère 2003).
- la sécheresse hivernale ou période longue : période de 4 trimestres consécutifs pouvant aller du 1er janvier au 31 décembre. Pour que la reconnaissance soit acquise, il faut que l'indice d'humidité du sol annuel soit inférieur à la normale et qu'une décade du trimestre de fin de recharge hydrique des sols (de janvier à mars) soit inférieure à 80 % de la normale. Cette décade est appelée choc hivernal. Cela constitue une sécheresse climatique dont la limite est définie par une fin de période de sécheresse avérée définie par Météo-France (critère 2000).
Ces données sont fournies par Météo-France qui établit, annuellement et à année échue, un rapport sur la sécheresse géotechnique qui nécessite un travail de plusieurs mois. Il est livré habituellement en juin de l'année suivante, c'est pourquoi les demandes de l'année N ne peuvent être traitées que l'année N+1.
Des critères reconnus par ailleurs comme parfaitement légitimes aux yeux des juges :
« En se fondant sur les critères du «réservoir hydrique» et de l’occurrence statistique, établis en tenant compte des particularités présentées par la sécheresse intervenue au cours de l’été 2003 par rapport aux années précédentes, des précipitations et des phénomènes d’évaporation et d’évapotranspiration et en définissant des seuils de sécheresse en deçà desquels une commune ne peut être regardée comme ayant connu une sécheresse d’une intensité anormale, l’administration ne commet aucune erreur de droit ».
Cour Administrative d’Appel (C.A.A. LYON 4ème chambre N° 08LY01633, 08LY01634, 08LY01635, 08LY01636)
Le juge ne pouvant faire abstraction des outils utilisés par l’administration qui, s’ils ne sont pas parfaits, sont «le moins inadaptés possible, en l'état des techniques et des connaissances », il appartient au législateur d’adapter les critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle lié à la subsidence.
Source : Note de Marianne Moliner Dubost, Maître de conférences de droit public, Université Jean Moulin Lyon 3
Seuils : L’administration fixe des seuils en matière de déficit pluviométrique souvent considérés comme trop stricts. Il n’y a pas de critères alternatifs ni de palliatifs.
En 2010, la Cour Administrative d’Appel (C.A.A. LYON 4ème chambre N° 08LY01633, 08LY01634, 08LY01635, 08LY01636) a logiquement refusé, au nom de l’indépendance des législations, de considérer comme une reconnaissance de l’intensité anormale de la sécheresse, la circonstance que le préfet ait réglementé l’usage de l’eau ou l’intervention d’arrêtés portant constatation de calamités agricoles dans le département.
Commission interministérielle : Créée en 1984, composée de représentants des ministres (représentants du Ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales et du Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie) et de la CCR (qui assure son secrétariat) ainsi que des experts (2 experts du ministère en charge de l’environnement sollicités pour avis consultatifs et techniques afin de permettre aux membres de la commission d’estimer « l’intensité anormale de l’agent naturel »), elle instruit et formule un avis sur la recevabilité des demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle. Ce dernier peut être favorable ou défavorable. La commission peut également proposer l’ajournement.
PPRN : Les PPRN ont été institués en 1995. Élaborés par les préfets, les PPRN règlementent l’utilisation des sols à l’échelle communale, compte-tenu des risques affectant la commune. Le PPRN a pour objet de maîtriser l’urbanisation dans les zones à risques. Il vise à réduire la vulnérabilité des populations et des biens existants. Servitude d’utilité publique annexée au document d’urbanisme, le PPRN peut, en tant que de besoin :
- définir des mesures pour adapter les constructions existantes dans la limite des 10 % de la valeur vénale ou estimée du bien à la date d’approbation du plan ;
Sécheresse : Catastrophe annoncée, donc sans anormalité, donc sans indemnité…
La double peine des victimes de la SUBSIDENCE :
1- victimes de l’aléa naturel
2- victimes de la logique financière
l’arbitrage des dépenses de la CCR et la préservation de la garantie de l’État dans un contexte économique dégradé en proie, au surplus, aux changements climatiques majeurs, implique que l'on sacrifie une partie (voire une majorité) des sinistrés.
Art L125-1 du Code des Assurances :
Un agent naturel, la sécheresse :
Chaleur et canicule ne signifient pas pour autant sécheresse... Selon Météo-France, on doit distinguer plusieurs types de sécheresses :
La sécheresse météorologique qui correspond à un déficit prolongé de précipitations.
La sécheresse agricole qui se caractérise par un déficit en eau des sols superficiels (entre 1 et 2m de profondeur), suffisant pour altérer le bon développement de la végétation. Elle dépend des précipitations et de l'évapotranspiration des plantes. Cette notion tient compte de l'évaporation des sols et de la transpiration des plantes (l'eau puisée par les racines est évaporée au niveau des feuilles). La sécheresse agricole est donc sensible aux précipitations, à l'humidité et à la température de l'air, au vent mais aussi à la nature des plantes et des sols.
La sécheresse hydrologique qui se manifeste enfin lorsque les lacs, rivières ou nappes souterraines montrent des niveaux anormalement bas. Elle dépend des précipitations mais aussi de l'état du sol influant sur le ruissellement et l'infiltration. Le réseau hydrographique détermine les temps de réponse aux déficits de précipitations observés sur différentes périodes.
Mais la sécheresse est à elle seule insuffisante puisque la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle porte sur les dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols.
Il faut donc que des mouvements de terrain se soient produits du fait de la sécheresse.
Quant à " l’intensité anormale de l’agent naturel ", si elle pose peu de questions sur des phénomènes immédiatement visibles tels que les inondations, elle s’avère beaucoup plus complexe à définir dans le cas de la subsidence.
Aussi, l’État fait-il référence à un ensemble de critères et de seuils définis en concertation avec Météo-France (établissement public rappelons-le).
Chaque commune qui sollicite une demande d’arrêté catastrophe naturelle doit alors s’inscrire dans ces critères et seuils pour obtenir satisfaction. L’analyse des données s’effectue d’après les éléments fournis par Météo-France.
- 1982 : Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles
- 1984 : Circ. N° 8490 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles
http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2009/04/cir_3260.pdf
Objet de la directive : Préciser les modalités d’application du régime CAT-NAT et solliciter davantage de rigueur dans le choix des dossiers à adresser.
Déficit du régime CAT-NAT de 2,5MdF à l’issue de la première année.
« Il vous appartient donc, dans les propositions que vous formulerez, de faire une juste appréciation des événements qui justifient la mise en œuvre d’un mécanisme dont la charge financière pèse sur l’ensemble des assurés et, par le jeu de la garantie de l’État, sur les contribuables ».
La surprime assurance au titre de la CAT NAT passe de 5,5 à 9 %.
Création d’une Commission Interministérielle chargée d’émettre un avis sur le caractère de catastrophe naturelle. Cet avis ne revêt qu’un caractère purement consultatif.
Elle est composée d'un représentant du ministère de l'Intérieur (sécurité civile), d'un représentant du ministère de l'Economie et des Finances (assurances), d'un représentant du ministère du Budget, et d'un représentant du ministère de l'Environnement (risques majeurs).
- 1988 : Création du Groupe d’experts Intergouvernemental sur l’Evolution du Climat (GIEC)
- 1992 : La Caisse Centrale de Réassurance, créée en 1946, se constitue en Société Anonyme. Son capital est intégralement détenu par l’État.
La CCR lui reverse des sommes colossales chaque année au titre de l’impôt sur les sociétés (150M€ en 2016), des dividendes (env 100M€ par an désormais) et de la rémunération de sa garantie sans limites.
- 1997 : Début du programme de cartographie par le BRGM qui répertorie les zones argileuses selon le niveau du risque de retrait-gonflement auquel elles sont exposées.
- 1999 : Suite aux inondations en novembre 1999 dans le Sud-ouest et aux évènements de décembre 1999 (tempêtes), la CCR a fait appel à la garantie de l’État pour une avance de 2,7 milliards de Francs.
- 05/09/2000 : Arrêtés du Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie ayant notamment pour objet l’augmentation et la modulation des franchises applicables à l’indemnisation des dommages consécutifs aux catastrophes naturelles. Création d’une franchise spécifique à la sécheresse.
A la fois sans doute, une sanction aux retards ou carences à la prévention, notamment pour accélérer les PPR et une réponse à l’inquiétude naissante quant à la pérennité du système dans l’avenir.
Extrait de la circulaire n° NOR/INTE 0000267C
https://www.interieur.gouv.fr/content/download/6591/62648/file/INTE0000267C.pdf
« La garantie que l’État accorde au régime d’indemnisation des catastrophes naturelles mis en place par la loi précitée a été appelée pour la première fois en 1999 depuis la création de ce dispositif en 1982, pour un montant de 3 milliards de Francs. Cet appel en garantie a mis en évidence la fragilité de l’équilibre financier de ce régime d’indemnisation, menacé par la multiplication des arrêtés interministériels pris au titre de la sécheresse depuis 1989, puis par la survenance, au cours de la même année, d’événements naturels tels que les inondations du Grand Sud, ainsi que des intempéries qui ont accompagné les cyclones Lenny et José aux Antilles et les tempêtes de la fin décembre 1999 (inondations, mouvements de terrain et autres événements relevant de ce régime d’indemnisation). »
- 2001 : Création de l’Observatoire National sur les Effets du Réchauffement Climatique (ONERC)
- 2003 : La question de la garantie de l’État s’est de nouveau posée suite à la sécheresse de 2003 car « si toutes les demandes d’indemnisation avaient été acceptées, le risque financier global aurait pu atteindre près de 3,5 milliards d’euros. 60 à 70 % de ce montant aurait été supporté par la CCR elle-même (traités en quote-part et en stop loss). La CCR aurait alors été amenée à faire appel en 2005 à la garantie de l’Etat pour des sommes évaluées entre 500 million et un milliard d’euros. » (CGDD, 2009).
Reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour 4400 communes (57% du total des demandes).
138 000 sinistres recensés pour un coût de 1,3Mds€.
- 12/08/2004 : Proposition de loi visant à substituer à la logique du critère de l'intensité anormale des mouvements de terrain différentiels, une logique d’indemnisation fondée sur les dommages effectivement constatés (Proposition n°41)
« Il apparaît que laisser à l’Etat le soin de définir « l’intensité anormale d’un agent naturel » peut être source d’injustice et conduire les sinistrés dans de longues procédures judiciaires.
C’est pourquoi je vous propose de soutenir le présent texte qui introduit dans la loi du 13 juillet 1982 un alinéa précisant que « les mouvements de terrain différentiels consécutifs à une sécheresse suivie d’une réhydratation des sols constituent bien des effets d’une catastrophe naturelle quelle que soit leur intensité ».
- 13/08/2004 : article 11 de la loi n° 2004-811 de modernisation de la sécurité civile, codifié à l’article L.125-1 du code des assurances. La décision interministérielle assortie d’une motivation est notifiée aux maires par les préfets, y compris en cas de refus de reconnaissance de l’état de catastrophes naturelles.
- 14/04/2005 : Proposition de loi (302) tendant à assurer la transparence du régime de l'assurance des risques de catastrophes naturelles. Proposition de créer des commissions consultatives départementales des catastrophes naturelles pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, afin de réduire le décalage entre les dégâts constatés sur le terrain et les critères de reconnaissance appliqués au niveau national.
« À la suite de la canicule de l'été 2003, beaucoup de nos concitoyens ont subi de graves dommages engendrés par la sécheresse, puis la réhydratation des sols. Les critères retenus par la commission interministérielle chargée de donner un avis sur l'état de catastrophe naturelle qui ont servi de base à l'arrêté du 25 août 2004, puis à celui du 11 janvier 2005 ont exclu 4 725 communes sur 6 973 qui avaient adressé leurs dossiers aux préfets. Il en résulte que les familles résidant dans ces communes doivent supporter les frais de remise en état de leurs habitations et voient leur patrimoine, souvent le fruit d'une vie de travail, sérieusement dévalué. Il s'en suit des drames humains difficilement supportables pour ceux qui les vivent.
La procédure actuelle soulève en effet plusieurs difficultés.
En premier lieu, la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dépend exclusivement de l'État, puisque seuls le préfet et les ministères de l'Intérieur, de l'Economie et des Finances, du Budget, et de l'Environnement interviennent dans la procédure.
Ensuite, le dispositif manque globalement de transparence en ce qui concerne notamment la définition de «l'intensité anormale d'un agent naturel » qui ne rend pas compte précisément des critères et des seuils physiques retenus pour la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
Enfin, la procédure peut être source de graves injustices puisqu'elle aboutit parfois à ce que des communes ayant subi les mêmes dommages ne bénéficient pas toutes de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
En conséquence, et compte tenu de l'évolution climatique en cours qui peut laisser présager de nouvelles catastrophes naturelles, il vous est proposé de modifier l'actuel régime de l'assurance des risques de catastrophes naturelles en retenant trois principes essentiels, à savoir la transparence, l'équité et la rapidité.
La proposition de loi qui vous est soumise vise à modifier et à compléter l'article L. 125-1 du Code des Assurances.
L'article 1er vise à substituer à l'arrêté interministériel actuellement prévu un arrêté du seul Ministre chargé de la sécurité civile plus à même d'apprécier les conséquences et effets des catastrophes naturelles.
L'article 2 prévoit la création de commissions départementales composées de représentants de l'État mais aussi de représentants des collectivités territoriales et des intérêts privés en cause et chargées d'émettre un avis motivé pour chaque dossier transmis au préfet.
L'article 3 crée un conseil national, qui remplace l'ancienne commission interministérielle. L'arrêté du Ministre, mentionné à l'article 1er, est pris après avis de ce conseil, composé de représentants de l'État, des communes, des assurés et des assureurs.
L'article 4 prévoit que l'avis du conseil national est motivé, rendu public au Journal officiel de la République Française et notifié par les préfets aux communes. La motivation devra comporter les critères physiques et les seuils retenus, ainsi que, le cas échéant, les enjeux économiques et sociaux pris en compte.
L'article 5 précise que le conseil national peut diligenter des enquêtes.
L'article 6, enfin, confie au conseil national une mission d'évaluation permanente de l'efficacité du régime d'indemnisation.
Cette proposition vise à remédier aux difficultés concrètes apparues ces dernières années et à la recrudescence du nombre de communes touchées par l'aléa climatique (plus de 22% en dix ans). Elle a pour objectif de rendre le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles plus transparent, plus juste et plus rapide. Il est à souhaiter qu'elle recueille au sein des assemblées de la République un accueil à la hauteur des espérances de ceux de nos concitoyens qui ont durement vécu des sinistres d'ampleur considérable. »
- 08/06/2005 : Rapport du sénat n°381
https://www.senat.fr/rap/l04-381/l04-3811.pdf
Le très vif mécontentement créé par l’indemnisation des victimes de la sécheresse de 2003 met directement en évidence plusieurs limites du système français de prise en charge des catastrophes naturelles, notamment en termes d’équité et de transparence.
LE SYSTÈME D’ASSURANCE DES CATASTROPHES NATURELLES A DÉMONTRÉ SES LIMITES LORS DE L’INDEMNISATION DES CONSÉQUENCES DE LA CANICULE DE 2003.
Depuis 1989, de nombreuses reconnaissances de mouvements de terrains différentiels en catastrophes naturelles sont intervenues au point de représenter plus de 40 % des indemnisations accordées par le régime depuis sa création et de risquer de devenir très bientôt son premier poste de dépenses (devant les inondations).
Il apparaît clairement que la carte des communes reconnues en état de catastrophe naturelle en 2003 ne coïncide pas avec la carte des communes où les plus forts dommages ont été observés.
En découle, une crise de confiance à l’égard du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles. Les solutions : davantage d’équité et de transparence.
La compréhension passe moins par une amélioration de la transparence formelle de ces critères que par une meilleure adéquation entre les zones reconnues et les zones effectivement touchées.
Il est nécessaire de pouvoir adapter ces critères afin de pouvoir les rapprocher des dommages observés.
Créer une commission participative départementale chargée d’apprécier localement la gravité des dommages observés et transmettrait un avis à la commission interministérielle. Et dans les cas d’inadéquation massive entre la carte des dommages constatés et celle des communes retenues, il ne faudrait pas exclure de l’indemnisation des victimes qui ne satisfont pas les critères de la commission interministérielle mais qui ont subi des dommages dont l’intensité révèle un événement de nature catastrophique.
S’il existe aujourd’hui de tels cas où des victimes de mouvements de terrain différentiels d’une intensité anormale ne sont pas prises en charge par le dispositif, c’est souvent parce que ces victimes sont peu nombreuses dans la commune et que les services de l’Etat craignent qu’une reconnaissance de l’ensemble de la commune ne suscite des déclarations de dommages de la part d’autres habitants, manifestement moins touchés. En effet, si en théorie ce deuxième type de demandeur devait se voir refuser l’indemnisation par l’expert de l’assurance, les choses ne sont pas aussi simples en pratique. La reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle crée, à tort, une forme de présomption qui rend plus difficile le refus par l’expert de l’assurance. C’est pour éviter de créer un effet d’aubaine, que la commission peut hésiter à reconnaître des communes ne présentant qu’un petit nombre de victimes alors que dans des communes voisines, des victimes plus ou moins affectées par la catastrophe bénéficieront d’une indemnisation.
- 09/2005 : Rapport de la mission d’enquête sur le régime d'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles.
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/064000106.pdf
P7-8 la mission a d’abord fait le constat que le régime catnat français, qui offre aux assurés une couverture étendue pour un coût modéré et qui est de ce fait globalement perçu de façon positive par eux, est également apprécié des assureurs à qui il a procuré des ressources significatives de même qu’à la CCR et à l’Etat lui-même.
Sur un plan général, le risque catnat a été jusqu’à présent globalement rentable pour les assureurs, mais la marge qu’il a dégagée s’est fortement réduite depuis 1992.
En ce qui concerne la CCR, elle a été également bénéficiaire dans son activité de réassurance des catastrophes naturelles mais ses réserves demeurent insuffisantes.
Quant à l’Etat, il a lui aussi tiré globalement de l’activité catnat des recettes non négligeables (sous forme de dividendes versés par la CCR et de rémunération de la garantie accordée à celle-ci) et des plus values potentielles appréciables, sans même tenir compte des recettes fiscales.
Ce tableau positif ne doit pas pour autant dissimuler que le système a sans doute atteint ses limites et cela pour deux raisons :
- tout d’abord, le cadre juridique imprécis et fragile du dispositif catnat de même que le recours insuffisant à une expertise scientifique incontestable pour définir et caractériser les catastrophes naturelles placent les pouvoirs publics dans une situation de plus en plus délicate ;
- par ailleurs, alors que le coût de la sinistralité ne cesse d’augmenter plus rapidement que les primes (5,3% en moyenne par an contre 4,1% en euros courants), le régime catnat ne comporte pas les « mécanismes de rappel » indispensables permettant de garantir son équilibre sur le long terme. Les dommages de subsidence provoqués par la sécheresse représentent sur ce plan une menace particulièrement importante.
P13 LE CAS PARTICULIER DE LA SUBSIDENCE
Sur un plan général, et bien que la subsidence soit dans presque tous les pays étrangers exclue de toute couverture assurancielle, la mission recommande son maintien dans le régime catnat mais avec un certain nombre d’aménagements visant à mieux encadrer ce risque :
* La première amélioration, et l’une des plus importantes, devrait être « l’objectivation » du phénomène de subsidence ;
* La deuxième évolution consisterait à indemniser moins largement les sinistres de subsidence, notamment par l’exclusion des dégâts n’atteignant pas les structures mêmes des bâtiments et par l’institution de franchises majorées pour ce risque ;
* La troisième recommandation concerne les mesures de prévention spécifiques au risque de subsidence et les incitations à les mettre en oeuvre, incitations pouvant aller jusqu'à l'inéligibilité au régime catnat en cas d’infraction. Ces mesures sont détaillées dans le rapport : elles concernent principalement la cartographie des zones argileuses, la profondeur minimale des fondations dans les zones en cause, les études de sols et le contrôle des chantiers de construction ;
* La quatrième recommandation vise à une participation plus active des assureurs au contrôle des déclarations de sinistres de subsidence et à la mise en oeuvre de la politique de prévention.
P22-23 L’absence de liste limitative des événements naturels couverts et la définition subjective du seuil d’intervention de la garantie, reposant sur les notions « d’intensité anormale » et de « cause déterminante » constituent une double exception française au sein des pays dotés d’un régime d’assurance, public ou privé, contre ce type de risques. Si le laconisme des textes français peut éventuellement être vu comme un gage d’adaptabilité du dispositif, il place les agents économiques dans une situation d’incertitude et oblige l’État à la recherche permanente d’une synthèse entre les intérêts contradictoires des assureurs et des assurés, sans oublier les siens propres en tant que garant ultime de la solvabilité du régime et ceux des élus locaux en tant que porte-parole de leurs administrés. Les atermoiements de l’État face à l’indemnisation de la sécheresse 2003 (cf. le rapport particulier consacré à cette question) en sont l’illustration.
Par ailleurs, la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relève d’une procédure fragile du point de vue juridique comme scientifique. Les dossiers constitués par les communes en vue de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle sont examinés par une commission interministérielle « catnat » dont la CCR assure le secrétariat et qui souffre d’un déficit certain de visibilité et de reconnaissance, notamment au plan scientifique. Celui-ci est imputable à la fois à une base juridique modeste (création par une simple circulaire), à une composition purement administrative en dehors de la CCR (représentants des ministères en charge de l’intérieur, des finances, de l’environnement et le cas échéant de l’outre-mer) et aux contraintes de fonctionnement induites par une fréquence de réunions insuffisante et des moyens humains limités. Ces facteurs expliquent que la commission ait toujours peiné à établir des critères objectifs de définition des catastrophes naturelles, notamment en ce qui concerne la sécheresse.
P27 Il convient de noter qu’une sécheresse majeure qui atteindrait 9 000 communes aurait un coût voisin, estimé par la CCR à environ 4 Mds€ pour le marché.
P53 la mission a estimé que la grande disparité qui a prévalu jusqu’à aujourd’hui en matière de «temps de retour» des sécheresses considérées comme d’une intensité anormale au regard du critère légal soulevait une réelle difficulté.
En l'absence d'observation directe du phénomène de retrait-gonflement, ni même de mesure de la présence d'eau dans le sol, la commission interministérielle chargée de donner un avis sur la constatation de l'état de catastrophe naturelle a eu recours à un modèle utilisé par Météo France pour fournir une évaluation de la variation de la teneur en eau des sols en fonction de critères météorologiques "amont" effectivement mesurés dans une centaine de stations du territoire métropolitain (température, rayonnement, vent, pluviométrie…).
Cette méthode, bien qu’elle demeure à aujourd’hui la seule disponible, n’a pas été conçue spécifiquement pour modéliser le phénomène de retrait-gonflement. Sa précision est donc par nature limitée et son utilisation peut conduire à ignorer des phénomènes locaux d'assèchement exceptionnel des sols, ou au contraire à en reconnaître à tort. Au niveau global, l'équilibre atteint peut être satisfaisant mais il ne l'est pas nécessairement pour chaque particulier.
- 30/12/2005 : Loi de finances n° 20051719 pour 2006 – Art 110
Procédure exceptionnelle d’aide au titre de la sécheresse 2003.
Aide de 180 millions d’euros dont 30 millions pour les communes limitrophes de celles reconnues en état de catastrophe naturelle. Aide accordée aux seuls travaux de confortement nécessaires au rétablissement de l’intégrité de la structure, du clos et du couvert. Aide gérée en concertation entre représentants de l’État et 2 représentants issus de l’assurance.
- 30/12/2006 : Loi de finances n°20061771 - Art. 142
Aide portée à 218,5 millions d’euros dont 30 millions pour les communes limitrophes de celles reconnues en état de catastrophe naturelle.
- 01 au 03/09/2008 : Symposium International Sécheresse et Constructions
https://appgeodb.nancy.inra.fr/biljou/pdf/SEC2008_Marion_final.pdf
- 05/2009 : Projet ARGIC (Analyse Retrait Gonflement et ses Incidences sur la Construction)
- 2009 : Abandon du maillage AURORE
Météo-France met en place un nouveau système SIM - " Safran Isba Modcou " -, basé notamment sur un maillage plus fin du territoire, pour remplacer le système AURORE critiqué par les sinistrés et les élus.
Ce nouvel outil utilise l'ensemble des données pluviométriques présentes dans la base de données climatologique des 4 500 postes Météo-France en réalisant une modélisation du bilan hydrique du territoire de la France métropolitaine à l'aide d'une grille. En appliquant le maillage SIM au territoire communal, il apparaît qu'une commune peut donc être couverte par plusieurs mailles auxquelles sont associés des critères météorologiques. Un avis rendu pour une commune est donc la résultante des avis rendus sur chaque maille recouvrant celle-ci.
Dans le cas de l'utilisation du système AURORE avant 2009, Météo-France fournissait le rattachement de chaque commune de une à trois zones AURORE. En tenant compte de la plus grande multiplicité des mailles pouvant recouvrir une commune avec le nouveau système SIM, la commission a alors effectué des simulations et s'est prononcée pour abaisser à 10 % le seuil, ce qui se révèle plus favorable aux sinistrés que les anciens seuils AURORE.
La surprime payée par TOUS les assurés au titre de la catastrophe naturelle sur leurs contrats Multirisques Habitation passe à 12%.
- 14/10/2009 : Rapport d’information n°39.
https://www.senat.fr/rap/r09-039/r09-0391.pdf
Événement climatique exceptionnel par son intensité et par ses caractéristiques, la sécheresse de 2003 a causé des sinistres dans plus de 8.000 communes françaises. Pour des raisons aisément compréhensibles, les effets de la sécheresse sur les biens ont reçu moins d’écho médiatique que l’impact de la canicule sur la santé publique. Pour autant, en provoquant d’importants mouvements de terrains dans les zones argileuses, cet épisode climatique a porté atteinte à l’intégrité de nombreux logements individuels, parfois rendus totalement inhabitables. Devant l’ampleur du phénomène, l’État a progressivement adapté les critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle ouvrant droit aux indemnisations en application du régime dit « CAT-NAT ». Pour les communes non reconnues en état de catastrophe naturelle, le législateur a, en 2006, mis en place une procédure exceptionnelle d’indemnisation.
Devant la persistance de situations de détresse objective parmi les victimes, la commission des finances a constitué, au mois de février 2009, un groupe de travail spécifiquement consacré à cette question, ainsi qu’aux perspectives de réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles.
Articulé en deux volets, le présent rapport revient sur les suites réservées à la sécheresse de 2003 et formule des préconisations de nature à solder définitivement un dossier complexe et douloureux. Il dresse également un état des lieux de notre régime d’indemnisation des catastrophes naturelles et en explore les voies d’amélioration, qu’il s’agisse du péril sécheresse ou de l’ensemble des agents naturels couverts.
PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
A. – La gestion des suites de la sécheresse de 2003
1. Entre 1989 et 2007, plus de 444.000 sinistres dus à la sécheresse ont été recensés, pour un coût total de 4,1 milliards d’euros, soit 9.200 euros en moyenne par sinistre. Ces sinistres sont liés au phénomène de retrait-gonflement des sols argileux (ou subsidence), qui affecte l’intégrité des bâtiments.
2. La sécheresse de 2003 fut exceptionnelle par son intensité et par ses caractéristiques. Cette sécheresse estivale a causé, à elle seule, environ 138.000 sinistres. Son coût est évalué à 1.018 millions d’euros par la Caisse centrale de réassurance.
3. La reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle imputable à la sécheresse repose sur des critères dont la pertinence est, à juste titre, contestée. Particulièrement inadaptés à l’épisode de 2003, ces critères ont fait l’objet de plusieurs ajustements, conduisant à classer en état de catastrophe naturelle 4.441 communes sur 8.022 ayant sollicité ce classement.
4. Les ajustements opérés des critères de reconnaissance ont, au moins en partie, reposé sur des considérations budgétaires. Ces critères ont notamment été « calibrés » afin d’éviter que le coût des indemnisations au titre du régime CAT-NAT n’entraîne l’appel en garantie de l’Etat.
5. Le zonage météorologique « Aurore », dont les données sont exploitées pour la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, présente un maillage très lâche. Ainsi, des communes aux caractéristiques géologiques similaires et ayant connu des conditions météorologiques identiques en 2003 ont pu subir des traitements différenciés au regard de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, et ce pour la seule raison qu’elles étaient rattachées à des zones « Aurore » différentes.
6. Dans le cadre de la loi de finances pour 2006, l’Etat a mis en oeuvre, sur l’invitation pressante du Parlement, une procédure exceptionnelle d’indemnisation au bénéfice des ressortissants des communes non reconnues en état de catastrophe naturelle. 218,5 millions d’euros ont été consacrés à ces aides complémentaires, dont l’attribution a reposé sur une instruction déconcentrée des dossiers.
7. En dépit de la mobilisation incontestable de la plupart des services préfectoraux, les modalités de mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle ont révélé plusieurs faiblesses, dont la plus importante a consisté à fonder l’instruction des dossiers sur de simples devis. Motivé par le souci d’indemniser rapidement les victimes, ce choix a toutefois conduit à octroyer des indemnisations dont le montant a pu se révéler très insuffisant au regard des travaux effectivement nécessaires.
8. La sécheresse de 2003 a causé un désarroi profond et durable chez les victimes insuffisamment ou pas indemnisées, ainsi que chez les élus des communes non reconnues en état de catastrophe naturelle. Le maintien de collectifs d’élus ou de sinistrés très actifs, les saisines fréquentes dont font l’objet les parlementaires, ou encore les recours intentés par les victimes ou les communes concourent à démontrer que la gestion de la sécheresse de 2003 n’est pas soldée.
9. Le groupe de travail souhaite que la totalité du reliquat de fonds constaté au titre de la procédure exceptionnelle d’indemnisation soit exclusivement consacré au versement des aides aux victimes de la sécheresse. Il souhaite être régulièrement informé de l’état de ce reliquat et de son emploi par les services de l’Etat.
10. Le groupe de travail demande au Gouvernement de mettre en oeuvre une vague complémentaire d’indemnisations. Afin de circonscrire les effets d’aubaine et de limiter les demandes reconventionnelles, ces indemnisations pourraient être réservées aux personnes sinistrées ayant déjà déposé un dossier dans le cadre de la procédure exceptionnelle et devraient être conditionnées par la réalisation d’une expertise préalable.
B. – Quelles leçons pour l’avenir ?
11. Après 2003, l’Etat a tardé à prendre toutes les mesures de nature à prévenir le risque de subsidence. En effet, tout porte à croire que le caractère lent et diffus du phénomène n’a pas incité les pouvoirs publics à le traiter avec célérité.
12. Une large gamme d’outils et de procédures favorise aujourd’hui, en théorie, l’information préventive du public sur le risque de subsidence. La portée réelle de ces outils et procédures est toutefois douteuse, et une sensibilisation accrue des services de l’Etat, des élus locaux et des populations est nécessaire, s’agissant d’un risque dont les implications commencent seulement à être appréhendées.
13. Les maires des communes situées en zone d’aléa argileux fort doivent être rapidement et systématiquement alertés des enjeux liés au phénomène de subsidence. En conséquence, le groupe de travail préconise la mise en oeuvre, avant la fin de l’année 2010, d’une procédure d’alerte spécifique de ces élus, assortie de recommandations leur permettant de mieux prendre en compte ce risque dans l’exercice de leurs compétences d’urbanisme et d’instruction et de délivrance des permis de construire.
14. Aucune adaptation significative des règles de construction au phénomène de retrait-gonflement n’est intervenue depuis 2003, ce qui apparaît d’autant plus regrettable que les conséquences de ce phénomène peuvent être circonscrites par des techniques relativement simples à mettre en oeuvre. Le groupe de travail préconise de rendre obligatoire la réalisation d’une étude de sol, à la charge des maîtres d’ouvrage, pour toute construction nouvelle en zone à risque argileux avéré.
15. En tant que préalable à l’édiction de nouvelles normes de construction, l’achèvement de la cartographie de l’aléa argileux doit constituer une mission prioritaire du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM). Le cas échéant, les collectivités territoriales particulièrement exposées à cet aléa pourraient être aidées, via le Fonds de prévention des risques naturels majeurs, à affiner cette cartographie, de manière à disposer d’une information fiable à l’échelle des parcelles.
16. La réforme envisagée du régime CAT-NAT doit s’accompagner du maintien des sinistres dus au retrait-gonflement au sein du périmètre d’indemnisation.
17. Les exclusions partielles de la couverture CAT-NAT, visant notamment les dégâts superficiels ou les bâtiments couverts par l’assurance décennale ou bien par la garantie dommages-ouvrages, ne doivent pas conduire à fragiliser la situation des sinistrés à l’égard des constructeurs ou des compagnies d’assurance.
18. Dans l’hypothèse où une évolution de la réglementation aboutirait à de nouvelles prescriptions en matière d’études de sol ou de profondeur minimale de fondations, le non-respect de ces prescriptions pourrait être sanctionné par une exclusion de la couverture CAT-NAT, sous réserve d’informer en amont et de façon très circonstanciée les maîtres d’ouvrage de la sanction encourue.
19. Les travaux de recherche pluridisciplinaire en cours pour objectiver les critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle dus à la sécheresse doivent trouver une traduction opérationnelle rapide et faire l’objet d’une large publicité et d’une présentation accessible et compréhensible pour les citoyens.
C. – Quelle réforme globale pour le régime CAT-NAT ?
20. Le groupe de travail juge que la réforme du régime CAT-NAT ne doit pas bouleverser son équilibre général. Ce régime a, en effet, largement fait ses preuves : le caractère solidaire du financement a donné globalement satisfaction aux assurés et le mécanisme d’indemnisation s’est avéré rentable pour le secteur assuranciel.
21. La procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle doit être plus transparente. A cet égard, les critères et seuils élaborés par la commission interministérielle doivent faire l’objet d’une traduction normative et d’une présentation accessible aux assurés.
Cette traduction permettrait également une meilleure anticipation des assureurs s’agissant de la charge de sinistralité à indemniser. Elle pourrait aussi conduire au développement d’une offre complémentaire de couverture pour les sinistres situés en deçà des seuils applicables dans le cadre du régime CAT-NAT.
22. La suppression de l’arrêté interministériel n’est pas souhaitable, l’absence d’intermédiation des pouvoirs publics étant susceptible de fragiliser la position des assurés face aux assureurs. Une telle mesure pourrait générer des contentieux en cas de refus d’indemnisation par l’assureur. Le dialogue qui s’instaure entre les acteurs publics et les assurés lors de la gestion des demandes d’indemnisation doit donc être préservé. En outre, la prise d’arrêtés interministériels constitue une manifestation de solidarité nationale dont la portée «symbolique» ne doit pas être négligée lors de la survenance de catastrophes majeures.
23. Il pourrait être opportun de renforcer la proximité du circuit de décision présidant à la déclaration de l’état de catastrophe naturelle, en décentralisant cette décision à l’échelon local pertinent. Assureurs et assurés seraient présents lors de l’examen des demandes et la cohérence de l’application des critères et des seuils sur l’ensemble du territoire serait garantie par un mécanisme d’appel devant la commission interministérielle, qui intervient au niveau national.
24. Le rythme de prescription et d’approbation des plans de prévention des risques naturels majeurs doit être accéléré. S’agissant des inondations, la transposition en cours d’une directive européenne devrait permettre une meilleure adaptation de ceux-ci à la réalité du risque en prévoyant la coordination des plans au niveau approprié, celui du bassin hydrographique.
25. La modulation de la surprime CAT-NAT en fonction de l’exposition aux risques est à exclure, s’agissant des particuliers, en tant qu’elle est incompatible avec le principe de solidarité qui fonde le régime. Sa mise en oeuvre est en revanche possible pour les professionnels, plus à même de recourir à l’expertise pour réduire leur exposition au risque. Faute d’étude d’impact, le groupe de travail juge inopportune, à ce stade, une modulation accrue des franchises applicables en cas de sinistre.
26. L’élargissement progressif du périmètre d’intervention du Fonds de prévention des risques naturels majeurs a conduit à un accroissement considérable de ses dépenses et a dégradé sa situation financière. L’indispensable augmentation de ses ressources, opérée à l’initiative de votre commission des finances, doit aujourd’hui s’accompagner d’une rationalisation et d’une mise en cohérence de ses missions.
27. La Caisse centrale de réassurance (CCR) joue un rôle stratégique dans la gestion de la couverture des risques de catastrophes naturelles, et plus largement dans celle des défaillances ponctuelles du marché de l’assurance. En dépit de l’incertitude sur l’augmentation éventuelle de la fréquence ou de l’intensité des aléas naturels, la charge de la sinistralité semble appelée à augmenter.
28. La capacité de la Caisse centrale de réassurance à faire face à des événements climatiques plus fréquents, plus intenses et donc plus coûteux doit être analysée dans les meilleurs délais. Dans l’hypothèse où sa solidité financière ne serait pas garantie à moyen terme, le groupe de travail estime nécessaire de relever le plafond des provisions qu’elle peut constituer en franchise d’impôt. Un tel arbitrage pèserait sur les recettes d’impôt prélevé sur les sociétés à court terme, mais diminuerait la probabilité d’appel en garantie de l’Etat face à une catastrophe majeure, dont le coût serait potentiellement très élevé.
P14 Le phénomène de subsidence présente un grand nombre de particularités, comparé aux autres types d’événements naturels d’intensité anormale couverts par le régime CAT-NAT. Il possède tout d’abord une cinétique lente, puisque les mouvements différentiels de terrains peuvent s’étaler sur plusieurs mois, voire plusieurs années, et engendrer des dégâts très progressifs. Cette caractéristique n’est pas sans créer des difficultés pour imputer certains sinistres à tel ou tel épisode de sécheresse, et par conséquent pour déterminer le lien de causalité entre l’intensité anormale de l’agent naturel et les dégâts observés.
L’ensemble de ces caractéristiques concourent à faire du retrait gonflement un phénomène peu spectaculaire, ce qui a pu, selon le groupe de travail, favoriser une relative inertie dans le traitement dont il a fait l’objet par les pouvoirs publics
Pour peu « retentissante » qu’elle soit, la subsidence est relativement fréquente et susceptible d’occasionner des sinistres fort coûteux. Selon une brochure du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), « le phénomène de retrait-gonflement des argiles, bien que non dangereux pour l’homme, engendre chaque année sur le territoire français des dégâts considérables aux bâtiments, pouvant dépasser 60 millions d’euros cumulés par département entre 1989 et 1998 »
P15-16 Le rapport de la mission d’enquête sur le régime d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles indique que, « d’après les éléments communiqués par la Caisse centrale de réassurance (CCR), si la totalité des communes demanderesses avaient été retenues, le risque financier global aurait pu atteindre près de 3,5 milliards d’euros, dont 60 % à 70 % auraient été supportés par la CCR elle-même (en raison des traités de réassurance en quote-part et en stop-loss). Cette société aurait alors été amenée à faire appel en 2005 à la garantie de l’Etat pour des sommes pouvant atteindre un ordre de grandeur de 500 à 1.000 millions d’euros. Les mesures décidées et annoncées récemment par le gouvernement (…) auront cependant permis d’éviter cette situation ».
Alors que le nombre moyen de sinistres constatés au titre des sécheresses intervenues entre 1989 et 2002 s’établissait à environ 21.800 par an, la sécheresse de 2003 a occasionné, à elle seule, 138.000 sinistres. Ce caractère exceptionnel se reflète également dans le coût occasionné par l’événement pour le régime CAT-NAT. Les dernières données transmises par la Caisse centrale de réassurance au groupe de travail font ainsi état d’un coût total de 1.018 millions d’euros (dont 609 millions d’euros supportés par la CCR) contre un coût moyen annuel de 205 millions d’euros sur la période 1989-2002.
P17-18 Afin de déterminer l’intensité anormale des épisodes de sécheresse à l’origine des phénomènes de retrait-gonflement, la commission interministérielle chargée d’émettre les avis préalables à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle s’est longtemps fondée sur des critères à la pertinence scientifique contestable, critères qui se sont en outre révélés inadaptés à la sécheresse de 2003.
Dans les réponses au questionnaire que le groupe de travail leur a adressé, les représentants de Météo-France estiment que, dans le cas de la sécheresse, il est extrêmement difficile d’établir une relation de cause à effet robuste et opératoire entre l’aléa naturel (le retrait-gonflement) et les dommages. En effet, selon les experts de Météo-France, « cette relation de cause à effet est très complexe : elle lie, par des processus agissant sur de longues périodes, les conditions météorologiques, le bilan hydrique des sols jusqu’au niveau où puisent les racines les plus profondes, et la mécanique des sols. De plus, l’échelle visée est la plus locale possible, celle de la parcelle argileuse. Il s’agit donc d’un problème extrêmement difficile, d’autant plus qu’aucune base de données réellement statistiquement exploitable n’existe sur la sinistralité. Dans l’état de l’art, une relation qui soit à la fois scientifiquement robuste et opératoire au sens précédent reste donc encore à établir ».
En l’absence de fondement scientifique incontestable, les critères de reconnaissance de l’état de sécheresse ont donc été définis « de façon empirique » et ont évolué en fonction des moyens effectivement disponibles pour caractériser l’intensité anormale des événements climatiques constatés (...)
Si le « critère 2000 » avait été appliqué sans discernement à la sécheresse de 2003, seules 200 communes auraient bénéficié d’un classement en état de catastrophe naturelle, sur les 8.000 qui l’avaient sollicité. Selon une « Note de Météo-France du 29 mars 2005 à la Mission interministérielle chargée de la réflexion sur le régime catastrophes naturelles », transmise au groupe de travail, la commission interministérielle a donc été conduite à adapter le critère 2000. Elle a « initialement retenu un double critère, dont la définition a été ajustée en tenant compte de la contrainte financière »
Deux assouplissements de ces critères sont ensuite intervenus en janvier et juin 2005, conduisant au classement de 4.441 communes en état de catastrophe naturelle.
P19-20 Selon la Caisse centrale de réassurance, c’est « au fur et à mesure de l’évolution des connaissances » que les critères appliqués par la commission interministérielle pour l’examen des dossiers afférents à la sécheresse de l’année 2003 ont été revus. Ces élargissements successifs n’ont toutefois pas renforcé la pertinence scientifique des critères retenus, et le nouveau critère de sécheresse estivale dégagé en 2003 demeure, selon Météo-France, « très sensible aux seuils choisis (ces seuils ont d’ailleurs évolué dans le sens de l’assouplissement de 2003 à 2005), (…) peu robuste et inadapté ». De fait, il n’a pas permis de reconnaître de larges zones sinistrées dans le Nord, la Seine-et-Marne, les Yvelines, le Val-d’Oise, le sud de l’Essonne, une partie du Gers et de la Dordogne, et tout le quart sud-est de la France.
P21-22-23-24 Le groupe de travail tire plusieurs enseignements des éléments qui viennent d’être exposés :
1) il donne acte au Gouvernement d’avoir progressivement assoupli les critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, afin de tenir compte du caractère atypique de la sécheresse de 2003 et de ne pas restreindre les indemnisations à une proportion infime des communes touchées ;
2) il observe toutefois que, faute de données exhaustives et incontestables de nature à établir un lien de causalité entre le phénomène de subsidence et les sinistres intervenus, les critères, même élargis, sont demeurés d’une scientificité sujette à caution ;
3) il regrette enfin que les adaptations successives des critères aient pu donner le sentiment aux communes et aux familles sinistrées d’une relative « improvisation », voire d’un certain arbitraire des pouvoirs publics face au phénomène, sentiment que venait conforter l’intelligibilité très limitée des règles de calcul retenues et le fonctionnement peu transparent de la commission interministérielle chargée de rendre les avis à l’appui des arrêtés de catastrophe naturelle.
Le calcul du bilan hydrique est réalisé dans des stations de référence rattachées à 200 zones dites « Aurore ». L’application du critère se fonde, par conséquent, sur le rattachement de chaque commune à une station d’observation de référence de la zone Aurore à laquelle elle appartient.
L’information relative au bilan hydrique, produite par le zonage Aurore, n’est ensuite exploitée par la commission interministérielle que sur les communes pour lesquelles la présence d’argile est confirmée par une expertise géologique indépendante.
Le mode de rattachement des communes aux stations de référence du zonage Aurore a fait l’objet de «contestations» dès 2003, et continue de soulever de nombreuses critiques de la part des sinistrés et des élus des communes touchées.
Il apparaît donc qu’en raison du maillage relativement « lâche » du territoire sur lequel repose le zonage Aurore, des communes aux caractéristiques géologiques similaires et ayant connu des conditions météorologiques identiques en 2003 ont pu subir des traitements différenciés au regard de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, et ce pour la seule raison qu’elles étaient rattachées à des stations de référence différentes.
Le rapport de décembre 2007 (Rapport établi en application de l’article 68 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale) sur la mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle a consacré des développements spécifiques à la «pertinence» et aux « limitations » du zonage Aurore. Selon ce rapport, « l’utilisation du zonage climatologique Aurore est pertinente pour traiter d’une problématique influencée au premier ordre par la distribution des précipitations et s’avère cohérent avec la densité du réseau de stations d’observation de référence disponible : dans une approche basée exclusivement sur les observations, l’apport d’un zonage très fin sans un nombre équivalent de points de mesure serait illusoire. En effet, dans une telle approche, le point sensible pour une caractérisation climatologique précise des conditions de sécheresse provient d’abord du nombre limité de longues séries climatologiques disposant de l’ensemble des paramètres nécessaires au calcul du bilan hydrique.
« Cette approche étant la seule possible dans les dernières années, le choix du zonage Aurore par la commission (interministérielle) s’avère aussi pertinent que possible et peu perfectible ».
Selon ce rapport, il faut donc comprendre par « pertinence » du zonage Aurore le fait qu’il ait constitué l’outil le moins inadapté possible, en l’état des techniques et des connaissances, pour fournir les données nécessaires à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle.
1. Le dispositif prévu par l’article 110 de la loi de finances pour 2006
a) Un recours à une procédure exceptionnelle partiellement dicté par des considérations budgétaires
Le groupe de travail s’est demandé pourquoi l’Etat, plutôt que de procéder à une nouvelle adaptation des critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, avait finalement opté pour la mise en oeuvre d’un mécanisme ad hoc. Il ressort de plusieurs éléments que cet arbitrage a, au moins en partie, été dicté par des considérations d’ordre budgétaire.
Le mardi 22 novembre 2005, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2006, M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget déclarait devant l’Assemblée nationale que « tout nouvel élargissement des critères risquerait d’entraîner immédiatement un appel en garantie, qui pèserait directement sur le budget de l’Etat ». Les propos du ministre laissent donc entendre que tout nouvel assouplissement des critères était exclu, dans la mesure où il aurait conduit à faire jouer la garantie illimitée de l’Etat dont bénéficie le régime CAT-NAT. Dans un courrier au Médiateur de la République du 12 octobre 2004, M. Copé indiquait déjà que le Gouvernement avait tenu « à élargir les critères pris en compte, dans les limites des contraintes financières du régime ».
De la même manière, dans la note qu’il adressait à la mission interministérielle chargée de la réflexion sur le régime catastrophes naturelles, le 29 mars 2005, l’établissement public Météo-France indiquait que la définition des critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle avait, après 2003, « été ajustée en tenant compte de la contrainte financière ».
Vos rapporteurs comprennent que le souci de l’équilibre financier du régime CAT-NAT et des conséquences potentielles d’un appel en garantie sur le budget de l’Etat ait animé les autorités pour « calibrer » l’ajustement progressif des critères de reconnaissance. Pour autant, ce choix n’a pu que renforcer la conviction des familles et des élus des communes sinistrées, selon laquelle le traitement qui leur était réservé ne reposait pas uniquement sur leur situation objective.
Dans un courrier en date du 28 octobre 2004, adressé à M. Dominique de Villepin, ministre de l’Intérieur, le Médiateur de la République relevait ce risque, affirmant que « l’Etat ne peut pas être fragilisé dans ses décisions par des critères qui semblent faire l’objet plus d’un souci de la préservation financière de l’outil, chose que l’on peut comprendre, que du traitement équitable de celles et ceux qui ont subi des conséquences dramatiques consécutives à la sécheresse et à la réhydratation des sols ». Il proposait, à cet égard, des expertises complémentaires afin de « gommer cette impression aujourd’hui extrêmement préoccupante d’un Etat qui cherche à habiller par des critères des considération budgétaires ou géographiques et donc de fait créer des injustices qui nourriront des contentieux lourds ».
P27 Le vote de la loi (concerne la procédure exceptionnelle d’indemnisation) intervenant avant tout recensement des demandes d’indemnisation, il semble que cette enveloppe ait tout d’abord été délimitée, non en fonction d’une estimation des aides à servir, mais des crédits disponibles sur le fonds de compensation des risques de l’assurance de la construction (FCAC).
Au total, selon le rapport au Parlement précité, 12.079 dossiers ont été déclarés éligibles sur les 18.764 déposés, soit un taux de rejet de 36 %. La demande des préfectures atteignait un montant total de 338.028.875 euros, montant arrêté par les préfectures au vu des devis présentés par les particuliers.
P35 Au cours de sa mission, le groupe de travail a pu constater que la gestion de la sécheresse de 2003 avait suscité, chez les personnes sinistrées comme chez beaucoup d’élus locaux, un désarroi profond et durable. La persistance et la vivacité de certaines revendications imposent désormais de solder un passé qui ne « passe » pas et de ne plus différer l’adaptation d’un cadre législatif et réglementaire dont l’insuffisance est patente.
P39 l’amélioration de la politique de prévention et l’ajustement du régime CAT-NAT au risque de sécheresse apparaissent d’autant plus cruciaux que, selon la FFSA, une augmentation de 10 % de la fréquence des épisodes de sécheresse entre 2007 et 2030 n’est pas à exclure.
De même, et selon Météo-France, l’augmentation du risque de canicule en France constitue un phénomène probable, au moins à long terme :
« l’augmentation du risque de canicule en France est très probable, les scénarios les plus pessimistes faisant de l’été 2003 un été moyen après 2070. Même pour les scénarios les plus optimistes, le nombre de jours de canicule serait multiplié par un facteur supérieur à 5 à cet horizon, par rapport à ce que nous connaissons aujourd’hui. Le risque de « sécheresse météorologique », c’est-à-dire de précipitations déficitaires, serait aussi très probablement aggravé ».
P42 l’administration a conçu un outil spécifique de prévention du risque de subsidence que sont les « PPRN retrait gonflement des argiles ». Selon les réponses fournies au groupe de travail par la direction générale de la prévention des risques du MEEDM, ces plans ne rendent pas inconstructibles les zones argileuses. Pour les projets de construction dans des zones à risque, le choix est laissé au maître d’ouvrage entre la réalisation d’une étude géotechnique permettant un dimensionnement adapté des fondations ou la mise en oeuvre d’un ensemble de mesures forfaitaires défini dans le règlement du PPRN. Ces mesures s’appliquent aux fondations et à la structure du bâtiment, ainsi qu’à son environnement proche.
S’agissant du bâti existant, le PPRN peut imposer des travaux, dans la limite de 10 % de la valeur vénale du bien concerné. Le PPRN peut enfin rendre obligatoires des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde de portée générale, telles que l’élagage des arbres proches des habitations.
L’ensemble de ces mesures sont regroupées dans un modèle de règlement à la disposition des services déconcentrés de l’Etat, et ont vocation à être adaptées en fonction du contexte local et des résultats de la concertation présidant à la mise en application des PPRN.
P43 depuis la sécheresse de 2003, les services de l’Etat se sont attachés à renforcer la politique de prévention du risque associé au retrait-gonflement des argiles. L’Etat a ainsi relancé le programme en cours de cartographie de l’aléa argileux par le Bureau de recherche géologiques et minières (BRGM), avec pour objectif de couvrir la totalité du territoire métropolitain d’ici à 2010. De même, après 2003, le nombre de PPRN retrait-gonflement a fortement augmenté.
P47 le Groupement des entreprises mutuelles d’assurances considère que « si le risque de subsidence était sorti du régime, les assureurs ne pourraient proposer de garanties contractuelles faute de réassurance. Si certains réassureurs se déclarent prêts à se substituer à la Caisse centrale de réassurance pour les inondations, aucun ne se déclare prêt à réassurer en illimité la sécheresse ».
P49-50-51 Le présent rapport a été l’occasion de démontrer que les adaptations successives des critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle liées à la sécheresse n’avaient pas permis d’aboutir à un dispositif stabilisé et présentant un haut degré de fiabilité.
Dans son rapport précité de septembre 2005 sur les risques de subsidence liés à la sécheresse, la mission d’enquête préconisait un travail d’objectivation du risque de subsidence, « c’est-à-dire sa définition et sa mesure par un organe collégial incontestable et sur la base de critères aussi scientifiques et stables que possible (…) et la publication de ces critères ».
Cette préconisation semble être restée lettre morte, puisque les critères pour les sécheresses hivernales et estivales restent en vigueur, sous réserve de précisions apportées par deux circulaires du ministère chargé de l’intérieur, en date du 23 janvier et du 21 avril 2008.
De fait, l’adaptation des critères de reconnaissance de l’état de sécheresse est tributaire de l’avancée de travaux scientifiques complexes, ayant pour objet de modéliser de manière plus pertinente les interactions entre le sol et l’atmosphère. Un projet de recherche interdisciplinaire dit « ARGIC » a donc été lancé, sous l’égide de l’Agence nationale de la recherche et associant notamment le Bureau de recherches géologiques et minières, l’Institut national de recherche agronomique, Météo-France, le Laboratoire central des ponts et chaussées et l’Ecole nationale des ponts et chaussées.
Le rapport de synthèse final du projet, que le groupe de travail s’est procuré, précise que, « concernant l’objectivation des critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle sécheresse, des éléments très concrets ont été produits dans le cadre du projet ARGIC (…). Il reste à poursuivre l’acquisition (des) données expérimentales in situ sur de multiples sites et à développer une base de données nationale sur les sinistres déclarés, afin de caler les modélisations ainsi élaborées et déterminer des critères de reconnaissance plus adaptés que ceux actuellement utilisés ».
Plus précisément, et selon Météo-France, les premières conclusions tirées de ces travaux confirment ou établissent :
1) que la démarche actuelle, fondée sur la vérification de la présence de sols argileux et sur l’identification d’un état hydrique anormalement sec du sol, en fonction des conditions météorologiques, reste la seule possible à court terme au plan opérationnel ;
2) que la méthode utilisée d’estimation du bilan hydrique des sols intègre une profondeur de sol probablement trop superficielle et n’exploite que les données météorologiques d’une centaine de stations de référence dispersées, ce qui pose le problème du rattachement des communes ;
3) qu’en l’état actuel des connaissances sur le déclenchement du phénomène, les critères en vigueur souffraient de deux défauts principaux, compte tenu des exigences imposées aux demandes de reconnaissance par la circulaire du 23 janvier 2008. Les périodes déterminées par les critères en vigueur (janvier à mars ou juillet à septembre) sont, en premier lieu, trop courtes et ne correspondent pas à la réalité du phénomène de subsidence, qui fait souvent apparaître les dommages avec un décalage significatif par rapport aux conditions météorologiques défavorables, ce qui ne permet donc pas toujours d’associer un sinistre à une des deux périodes. En second lieu, le critère de sécheresse hivernale apparaît peu pertinent car il semble que, même lorsque l’hiver est anormalement sec, la plupart des sinistres sont constatés beaucoup plus tard, dans la période la plus sèche de l’année.
Les représentants de Météo-France ont indiqué au groupe de travail que des discussions étaient actuellement en cours avec la commission interministérielle pour une exploitation opérationnelle, dès 2010, d’un nouvel outil de calcul du réservoir hydrique, spécifiquement adapté à la problématique du retrait-gonflement. Selon Météo-France, ce modèle « exploite au mieux toutes les observations climatologiques disponibles sur le territoire », en ce qu’il repose sur un maillage beaucoup plus resserré que le zonage Aurore (soit 8 kilomètres), le sol de chaque maille étant constitué exclusivement d’argile et de sable et uniformément couvert de gazon afin de le rendre « représentatif du cas d’une parcelle argileuse ». Par ailleurs, l’établissement prévoit de perfectionner cet outil dans le cadre d’un projet communautaire INTERREG2, s’appuyant sur les conclusions du projet AGIRC. Ce projet pourrait, en fonction des résultats obtenus, permettre l’élaboration d’outils opérationnels à partir de 2012.
Conscients des contraintes propres à la recherche scientifique, vos rapporteurs forment le voeu que les travaux en cours pour objectiver les critères de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle due à la sécheresse trouvent une traduction opérationnelle rapide et fassent ensuite l’objet d’une présentation accessible pour les citoyens.
P68 DES FAIBLESSES ANALYSÉES DÈS LA FIN DES ANNÉES 1990 ET PLAIDANT POUR LA MODERNISATION DU RÉGIME
De nombreuses réflexions ont été menées depuis les années 1990 sur l’efficience du régime CAT-NAT, par différents organismes tels que l’Association Française pour la Prévention des Catastrophes Naturelles (AFPCN) en 1998 ou bien encore plus récemment par les quatre inspections générales précitées. Leurs travaux ont établi un état des lieux du régime CAT-NAT, suivi de préconisations.
Parmi les critiques les plus récurrentes, votre groupe de travail a relevé la remise en cause du mode de fonctionnement de la procédure, l’absence d’encouragement aux comportements vertueux ainsi que la crainte de l’incapacité du régime à faire face aux défis climatiques.
P74 D’une manière plus générale, l’étude de la FFSA tend à mettre en évidence un surcoût de 16 milliards d’euros en termes de dommages qui seraient causés par l’ensemble des aléas naturels (tempêtes inclues) dans les vingt prochaines années. Cette étude se fonde sur les tendances enregistrées entre 1988 et 2007. Ce montant se décomposerait, selon la FFSA, en 14 milliards de coût supplémentaire généré par l’augmentation de la masse assurable et 2 milliards correspondant à la croissance des zones exposées au risque.
Cette projection, réalisée à sinistralité constante, conduirait à un surcoût de trente milliards d’euros à horizon 2030, selon la FFSA, si l’augmentation de la fréquence des aléas localisés et de l’intensité des évènements extrêmes était prise en compte. En effet, l’étude projette une augmentation de la fréquence de la sécheresse de 10 % entre 2007 et 2030 s’agissant des départements identifiés en zone argileuse ;
P75 Le passé, le traitement de la subsidence, comme l’avenir, les défis des changements climatiques, commandent aujourd’hui de s’interroger sur la modernisation du régime. Souhaitée par l’ensemble des acteurs, il reste à définir le périmètre de cette modernisation.
vos rapporteurs s’interrogent sur la capacité du régime à gérer un aléa naturel à l’intensité exceptionnelle.
P81 La FFSA observe une hausse de la sinistralité due à la sécheresse puisque fin 2007, 32 % des indemnités catastrophes naturelles depuis 1982 concernaient des sinistres causés par la sécheresse, contre 12 % fin 1993.
P86 Votre groupe de travail conclut donc à la nécessité de moderniser le régime CAT-NAT sans remettre en cause ses fondements : la solidarité face à un risque inassurable et l’indemnisation par les assureurs. Il souhaite non seulement tenir compte des leçons du passé mais anticiper le risque d’augmentation du coût de la sinistralité.
P100 Le financement de l’indemnisation des sinistres repose sur un provisionnement par la CCR d’une partie des primes. Celle-ci prend en charge l’excédent de pertes annuelles des assureurs. Or, la détermination du montant adéquat de provisions constitue un exercice difficile en raison de l’imprévisibilité de la fréquence et de l’ampleur des phénomènes climatiques.
Ainsi que l’ont souligné les représentants de l’APREF, lors du cycle d’auditions du groupe de travail, l’approche financière du régime CAT-NAT a jusqu’à présent été essentiellement formulée en termes de fréquence. Votre groupe de travail s’est donc interrogé sur la pertinence d’anticiper également des phénomènes qui, bien qu’ayant une fréquence faible, puissent avoir une intensité telle que cette dernière risquerait de menacer financièrement le régime.
P101 au regard de la forte volatilité de la charge de la sinistralité, la question de la capacité financière à moyen et long terme du système à faire face à une catastrophe majeure ou une sinistralité cumulée demeure pertinente.
P104 Si la problématique centrale du régime consiste à déterminer le montant approprié de provisions de la CCR afin qu’elle puisse indemniser les dommages causés par les aléas naturels sans appel à la garantie de l’Etat, cette appréciation renvoie, en fait, à un arbitrage entre court terme et long terme.
P105 En revanche à long terme, la capacité financière de la CCR à faire face à une accumulation des sinistres ou à un péril majeur semble moins évidente. L’assouplissement des limites de la constitution des provisions demeure pertinent afin d’éviter tout appel en garantie de l’Etat.
P109-110 S’agissant tout d’abord de la définition de la catastrophe naturelle, la notion « d’intensité anormale » a été qualifiée par le rapport de l’inspection générale des finances de 2005 « d’exception française qui place les agents économiques dans une situation d’incertitude ». La reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relève, selon le rapport, « d’une procédure fragile d’un point de vue juridique comme scientifique ».
La solidité financière du régime est également remise en cause par le rapport précité qui souligne la possibilité d’une augmentation de la sinistralité.
- 2010 : la Cour Administrative d’Appel (C.A.A. LYON 4ème chambre N° 08LY01633, 08LY01634, 08LY01635, 08LY01636) a logiquement refusé, au nom de l’indépendance des législations, de considérer comme une reconnaissance de l’intensité anormale de la sécheresse, la circonstance que le préfet ait réglementé l’usage de l’eau ou l’intervention d’arrêtés portant constatation de calamités agricoles dans le département.
L’administration ne commet pas d’erreur de droit en se fondant sur les critères dits du «réservoir hydrique» et de l’occurrence statistique, établis en tenant compte des particularités présentées par la sécheresse intervenue au cours de l’été 2003 par rapport aux années précédentes, des précipitations et des phénomènes d’évaporation et d’évapotranspiration, et en définissant des seuils de sécheresse en deçà desquels une commune ne peut être regardée comme ayant connu une sécheresse d’une intensité anormale.
Le critère des seules précipitations dont se prévalent les requérantes, qui concerne en outre seulement une courte période, est insuffisant pour apprécier le caractère anormal de l’intensité du phénomène en cause.
Le rattachement des différentes communes à des stations météorologiques de référence a été effectué par Météo-France, à la suite du zonage dit « Aurore » qui a divisé la France en 200 zones homogènes d’un point de vue climatique. Les communes requérantes, rattachées à la station de Clermont-Ferrand, affirment que leur situation climatique est identique à celle d’Aigueperse et d’Orléat, rattachées à la station de Charmeil, dont la sécheresse a été considérée comme d’une intensité anormale au sens des dispositions applicables du code des assurances. En se bornant à produire des relevés pluviométriques des années 2000 à 2004 pour ces communes, les requérantes ne démontrent pas que celles-ci présentaient une situation climatique identique à la leur, notamment au regard des critères susmentionnés retenus par l’administration pour apprécier le caractère anormalement intense d’un facteur naturel.
- 11/10/2010 : Circulaire relative à la prévention des risques liés au retrait-gonflement des sols argileux
http://www.bulletin-officiel.developpement-durable.gouv.fr/fiches/BO201024/met_20100024_0100_0019.pdf
- 2008 à 2011 : Coordonné par Météo-France, le projet de recherche ClimSec, s'est intéressé, de 2008 à 2011, à l'impact du changement climatique sur les sécheresses en France métropolitaine.
- 2011 : La France se dote d’un Plan National d’Accompagnement au Changement Climatique (PNACC)
- 07/2012 : Projet ARGIC 2
http://infoterre.brgm.fr/rapports/RP-61361-FR.pdf
- 2012 : Projet de loi portant réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles
https://www.senat.fr/leg/pjl11-491.html
Chapître Ier : Transparence et équité du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles
Chapître II : Incitations à la prévention des dommages causés par les catastrophes naturelles
Les principaux aménagements prévus sont les suivants :
* Introduction d’une modulation de la prime additionnelle (jusqu’à présent uniforme pour toutes les catégories de biens assurés) à l’intérieur d’un intervalle défini, pour les collectivités locales et pour les entreprises au-delà d’une certaine taille.
* Etablissement, par voie réglementaire, d’une liste limitative des périls naturels entrant dans le champ d’application du régime des catastrophes naturelles.
* Fixation, par voie réglementaire, des paramètres et seuils d’intensité au-delà desquels un événement sera reconnu comme étant une catastrophe naturelle.
* Officialisation de la commission interministérielle au niveau législatif.
* Limitation de la prise en charge des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels causés par la sécheresse aux seuls bâtiments de plus de dix ans, pour les désordres affectant leur structure. Les dommages causés aux bâtiments de moins de dix ans relèveront uniquement de l’assurance « construction ».
* Systématisation de l’étude de sol préalable pour les constructions dans les zones exposées aux mouvements de terrain différentiels causés par la sécheresse.
* Interdiction d’accorder la garantie « catastrophes naturelles » aux biens édifiés en zones inconstructibles ou en violation des règles administratives en vigueur au moment de leur construction.
* Etude d’impact
https://www.legifrance.gouv.fr/content/download/2637/18586/version/1/file/ei_reforme_regime_catastrophes_naturelles_cm_3.04.2012.pdf
A. La réflexion sur une réforme du régime a été engagée à partir de 2005, suite à la sécheresse de 2003
Les réflexions sur une réforme du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles ont débuté en 2005, avec la publication du rapport de la mission d’enquête inter-inspections du 5 octobre 2005, qui avait été mandatée suite aux conséquences de la sécheresse de 2003 sur le régime.
Des travaux de concertation ont ensuite été menés par l’administration. Des consultations ont eu lieu avec les associations d’élus locaux, les acteurs scientifiques concernés, les acteurs du marché de l’assurance et les associations de consommateurs. Ces travaux de concertation n’ont cependant pas alors trouvé de concrétisation.
Dans leur ensemble, ces rapports ont montré que le régime était perçu de façon positive, car il procure une large couverture contre les dommages résultant de catastrophes naturelles pour un coût modéré. Ils ont toutefois relevé certaines faiblesses justifiant à leurs yeux une réforme :
- l’imprécision du cadre juridique, par exemple les notions de « dommages non assurables » ou « d’intensité anormale », peut donner lieu à une part de subjectivité dans la caractérisation d’une catastrophe naturelle et ainsi nuire à l’équité du régime ;
- la faiblesse des mécanismes d’incitation à la prévention, qui provient en particulier de l’uniformité des primes additionnelles sans tenir compte du risque encouru ni des efforts consentis par l’assuré pour réduire sa vulnérabilité. La garantie contre les effets des catastrophes naturelles peut en outre être consentie pour des biens construits ou des activités exercées en violation des règles de prévention ou de construction ;
- la solidité financière du régime à terme, face à l’augmentation de la fréquence et du coût des catastrophes naturelles, due entre autres raisons au changement climatique et à l’urbanisation croissante dans les zones exposées. En effet, le coût d’une catastrophe naturelle majeure peut être très élevé : le coût d’une crue exceptionnelle de la Seine ou d’un séisme de très forte magnitude sur la Côte d’Azur pourrait dépasser la dizaine de milliards d’euros.
B. La procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle manque de transparence
1°) Le cadre juridique imprécis et fragile du dispositif : l’absence de liste légale ou réglementaire des phénomènes susceptibles d’être qualifiés de catastrophe naturelle, et de quantification de l’intensité anormale des agents naturels
La jurisprudence de la commission interministérielle a permis de mettre en place des critères de reconnaissance sur la base des rapports des experts scientifiques. Cette commission a ainsi développé un référentiel pertinent, reposant sur des critères précis et partagés par tous les acteurs concernant les phénomènes naturels qui relèvent du champ du régime. L’absence d’une consécration réglementaire de ce référentiel et le manque de visibilité en découlant entravent cependant la bonne compréhension du régime par les assurés ainsi que le développement d’un marché privé de l’assurance pour les phénomènes naturels modérés et récurrents qui sont hors du champ du régime.
- 18-19/06/2015 : Symposium International Retrait et Gonflement des sols – Climat et Constructions
http://www.ifsttar.fr/fileadmin/user_upload/editions/lcpc/Actes/Actes_LCPC_ACTSEC15.pdf
Evaluée comme étant la plus grave en Europe (et notamment en France) depuis 2003 (!), et pourtant très peu d'arrêtés catastrophe naturelle sont parus.
Que penser alors de la légitimité des critères destinés à caractériser l’intensité anormale de l’évènement naturel ?
- 20/06/2016 : le Conseil d'Etat condamne le ministre de l'Intérieur qui avait refusé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à la commune de Meudon (Hauts-de-Seine).
Les ministres compétents avaient fondé leur refus sur le fait que l'intensité anormale de l'agent naturel en cause, des phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols survenus en 2009, n'était pas démontrée sur au moins 10% du territoire de la commune pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2009.
"Les ministres ne pouvaient légalement se fonder sur un tel critère, qui n'est prévu par aucun texte et qui est sans rapport avec la mesure de l'intensité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols", juge le Conseil d’État (N° 382900).
- 2016 : Rapport de l’ONERC « Adaptation au changement climatique – Evaluation de la démarche nationale et recommandations »
P85-86 : Favoriser la réalisation d’analyses de vulnérabilité nationales et régionales
Les travaux méthodologiques relatifs au mode d’élaboration des analyses de vulnérabilité ayant été réalisés au cours du PNACC, il devient possible à la fois de produire des analyses nationales thématiques (comme cela a été le cas pour Explore 2070 dans le domaine de l’eau) et des analyses ou des cartes régionales de vulnérabilités synthétisant ces éléments.
À cette fin, la mission estime que le ministère de l’écologie devrait définir les thèmes méritant des analyses nationales de vulnérabilités : assèchement des sols, îlots de chaleur, disponibilité de l’eau, biodiversité, enneigement, risques (tempêtes, canicules, crues, submersion marine, retrait des argiles, incendies de forêts, glissements de terrain et érosion en montagne, …), pollutions (eutrophisation des eaux, qualité de l’air, risques sanitaires liés aux pollens et aux vecteurs).
Ces cartes de vulnérabilités sur la gestion des ressources naturelles et des risques relèvent plus naturellement de l’État dans le système institutionnel français. De leur côté les régions sont intéressées et bien placées pour s’intéresser aux approfondissements par secteur d’activité, en lien avec leur politique économique (tourisme, infrastructures de transport, agriculture, forêt, énergie, industrie…) ou sur des spécificités régionales (le bâti). Il paraît donc souhaitable qu’elles puissent être élaborées conjointement.
- 2040 : Prévisions angoissantes...
LES DOUTES ET LES QUESTIONS QUI DEMEURENT
La subsidence, moins émotionnelle et médiatique, parent pauvre de l’indemnisation au regard des inondations et tempêtes ? (déséquilibre des arrêtés CAT-NAT favorables. Pourtant, ce risque majeur demeure le seul réellement tenu au régime de la catastrophe naturelle puisque le régime privé garantit systématiquement les tempêtes et très largement les inondations).
La subsidence ne présente plus le même caractère de rareté du fait de sa fréquence ces 35 dernières années et son intensité régulière désormais ne retient plus le caractère anormal nécessaire pour se conformer à l’article L 125-1 du Code des Assurances. D’où, le faible nombre d’arrêtés favorables parus en 2016 pour la période de 2015 ? Se dirige-t-on vers un désengagement inexorable de l’État sur ce risque particulier ?
Comment la CCR parviendra-t-elle à équilibrer ses comptes d’ici à l’horizon 2040, alors que les projections évoquent des dépenses de l’ordre de 52 milliards d’euros cumulées (!) pour la sécheresse et l’inondation (soit le triple des 25 dernières années) si ce n’est par l’arbitrage de ses interventions via le filtre de la commission interministérielle ?
Les inondations de 2016 ont absorbé 1,4 Mds € d’indemnités dont 660M€ à charge de la CCR. Quelle place ensuite pour les sinistrés de la sécheresse 2015 une fois les caisses vidées (alors que les assureurs disposent majoritairement d’une garantie inondation mobilisable sans arêté CAT-NAT) ? Quid du caractère subsidiaire à l’avenir de la catastrophe naturelle lorsque des garanties directes existent au sein de contrats d’assurance (comme pour l’inondation par exemple) ?
Carence de l’État quant à réformer le régime de CAT-NAT après les insuffisances et autres alertes de 2003 et 2011 ? Absence de réforme compensé par la préservation de ses intérêts (éviter la garantie de l’État) au travers de critères évolutifs de plus en plus opaques, complexes et controversés ?
La preuve, les membres de la commission interministérielle chargée de déterminer les critères d’appréciation puis d’émettre un avis favorable ou défavorable pour chaque commune en demande appartiennent aux seuls ministères de l’Intérieur, de l’Economie et des Finances. Idem pour les ministères en charge de se prononcer ensuite définitivement. L’affaire est donc uniquement financière. Les fonds collectés au titre de la CAT-NAT s’avèrent donc détenus et gérés par les économistes et les financiers du gouvernement.
L’intensité anormale du phénomène naturel retenue sur la base de critères scientifiques fragiles, insuffisants… mais seuls disponibles. La commission interministérielle a du assouplir ces critères en 2003 tant ils étaient inadaptés à l’épisode. Ce sont des critères « assouplis » qui ont donc été appliqués à l’épisode de 2015… le résultat laisse pantois.
Les enjeux semblent inciter à reporter de plus en plus sur les sinistrés la charge des réparations de la subsidence, voire au-delà sur la garantie décennale des entreprises intervenues qui auront essayé dans l’intérêt de leurs clients ou par méconnaissance des solutions techniques pérennes pour ce type de désordres de minimiser le coût des travaux (souvent sans études de sols), cf rapport de 2009 « Le regard critique de la Fédération française du bâtiment sur la procédure exceptionnelle d’indemnisation ».
De rares arrêtés sur des périodes brèves de 3 mois en général, qui laissent planer beaucoup d’incertitudes du fait des interprétations des experts et des assureurs, alors qu’il est évident que la subsidence est un phénomène qui s’étale sur plusieurs années avec des conséquences dont la visibilité s’inscrit de manière progressive dans le temps, même si elles s’avèrent souvent plus marquées sur une année précise. De fait, en résulte une indemnisation complexe pour les sinistrés ayant passé le premier barrage de l’arrêté CAT-NAT face à des experts d’assurance souvent frileux, voire hostiles.

References: L'article 1

L'article 2

L'article 3
 l'article 1

L'article 4

L'article 5

L'article 6
 Art. 142