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Timestamp: 2020-08-09 05:42:50+00:00

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﻿ SENTENCIA 2014-03987/1663-17 DE MARZO 22 DE 2018
SENTENCIA 2014-03987 DE 22 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:CARACTERÍSTICAS DE LOS REQUISITOS Y CONDICIONES PARA REALIZAR LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA. SE EXPLICA QUE PARA SER BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN GRACIA, ES NECESARIO QUE SE HAYA PRESTADO SERVICIO EN ENTIDADES TERRITORIALES, PUES LA COMPATIBILIDAD PENSIONAL QUE CONSAGRA LA LEY ES CON PENSIONES RECONOCIDAS POR LOS DEPARTAMENTOS O MUNICIPIOS. POR ELLO, EL DECRETO 1743 DE 1996 ESTIPULA QUE LAS PENSIONES SERÁN LIQUIDADAS TOMANDO COMO BASE EL 75 % DEL PROMEDIO MENSUAL DE SALARIOS DEVENGADOS DURANTE EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS. DE IGUAL FORMA, ES CLARO QUE EN LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA SE DEBEN INCLUIR TODOS LOS FACTORES SALARIALES PERCIBIDOS POR LA BENEFICIARIA, DURANTE EL AÑO INMEDIATAMENTE ANTERIOR A AQUÉL EN QUE CUMPLIÓ CON LOS REQUISITOS DE TIEMPO Y EDAD, VALE DECIR LOS QUE REGÍAN PARA EL MOMENTO EN QUE CONSOLIDÓ EL DERECHO.
TEMAS ESPECÍFICOS:MUNICIPIO, SALARIO, DEPARTAMENTO, ENTIDAD TERRITORIAL, PENSIÓN DEL DOCENTE, ASIGNACIÓN SALARIAL, PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA
Sentencia 2014-03987/1663-17 de marzo 22 de 2018
Rad.: 25000234200020140398702
Núm. int.: 1663-17
Apelación sentencia: Reliquidación pensión gracia
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, que accedió parcialmente a las súplicas de la acción instaurada contra el señor José Edgar Rodríguez Rodríguez.
La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 5807 de 13 de marzo de 2001, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó la pensión gracia a favor del señor José Edgar Rodríguez Rodríguez.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada la devolución de los dineros recibidos por concepto de reliquidación pensional; y que se dé cumplimiento a la sentencia de conformidad con lo previsto en la Ley 1437 de 2011.
1.1.2.1. El 31 de enero de 1996 el señor José Edgar Rodríguez Rodríguez solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, aportando tiempos de servicio como docente en el Departamento de Cundinamarca, dentro del periodo comprendido entre el 26 de febrero de 1964 y el 30 de noviembre de 1995.
1.1.2.2. Por medio de la Resolución 13902 de 6 de agosto de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció la pensión gracia a partir del 17 de noviembre de 1995, por valor de $256.307.
1.1.2.2. A través de la Resolución 5807 de 13 de marzo de 2001 Cajanal reliquidó la pensión del demandado por retiro definitivo del servicio, elevando la cuantía a $992.858, efectiva a partir del 1º de febrero de 2000.
1.1.2.3. En cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el 9 de agosto de 2004, Cajanal profirió la Resolución 505 de 10 de enero de 2006, por medio de la cual reliquidó la pensión por nuevos factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional.
Como tales se señalaron los artículos 4º, 48 y 12 de la Constitución Política; el Acto Legislativo 1 de 2005; los decretos 309 de 1985 y 1743 de 1966; y, las Leyes 114 de 1913, 6ª de 1945, 24 de 1947 y 4ª de 1966.
Al desarrollar el concepto de violación, expuso que la pensión gracia constituye una excepción al permitir que el docente a quien se le haya reconocido la prestación, continúe laborando y devengando salario. En este sentido, adujo que al haberse reliquidado la pensión por retiro definitivo del servicio, siendo que lo correcto es tener en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año anterior a la adquisición del estatus de pensionada, compromete la sostenibilidad financiera del Estado, la defensa del interés general, la moralidad administrativa y el derecho a la igualdad en materia pensional.
Manifestó que no es viable la reliquidación pensional para la fecha de desvinculación del docente, como quiera que los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio se tienen en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión ordinaria y de ninguna manera para la pensión gracia, dado que esta por ser de carácter especial y tener reglamentación propia, debe regirse por el tratamiento que le dio el legislador.
La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa, que el reconocimiento efectuado a través de la resolución acusada es producto de reunir los supuestos legales consagrados en las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989.
Adujo que es desproporcionado e injusto que se ordene la devolución de los “supuestos dineros percibidos en exceso” pues fue la entidad la que avaló su reconocimiento en consideración a la ley y a los derechos constitucionales al debido proceso y defensa.
Propuso como excepciones las de falta de competencia, presunción de legalidad del acto acusado, inexistencia de la obligación, buena fe y el “principio de confianza legítima respecto de la actuación de Cajanal”(1).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, mediante sentencia del 9 de noviembre de 2016, declaró la nulidad de la Resolución 5807 de 13 de marzo de 2001 y en consecuencia, “a título de restablecimiento del derecho se declara que el señor José Edgar Rodríguez tiene derecho a que su pensión gracia sea reconocida con la totalidad de factores salariales percibidos durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional y no como se hizo erróneamente en la resolución anulada, con el último año de servicios”(2).
1.3.1. Del análisis de lo dispuesto en la leyes 114 de 1913, 69 de 1945 y de la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, se tiene que en la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales percibidos por el docente, durante el último año anterior a aquel en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho.
En efecto, indicó que la liquidación de la pensión gracia solo es posible respecto de los factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional y no de la época de retiro, como si ocurre en las pensiones ordinarias, en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que llevan a la mejora en el monto de la pensión al momento de la desvinculación.
1.3.2. No procede la pretensión de restablecimiento del derecho, como quiera que en virtud de lo dispuesto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, y en el presente caso no hay medio de prueba alguno del cual se pueda inferir que la demandada actuó de mala fe ante la administración para lograr la reliquidación pensional.
El apoderado especial de la parte demandada solicitó se revoque la sentencia apelada, en los siguientes términos:
1.4.1.1. Señaló que el Decreto 309 de 1958 estableció la posibilidad de reliquidar las pensiones reconocidas a los docentes, si aquellos vuelven a vincularse al ejercicio de la docencia y “acrediten 4 años de servicios con posterioridad a la fecha del reconocimiento efectivo de la pensión” requisitos que cumplió ampliamente al permanecer vinculado como docente, luego de su reingreso, entre el 10 de diciembre de 1995 y el 30 de octubre de 2000 en el Departamento de Cundinamarca.
1.4.1.2. Precisó que los artículos 5º del Decreto 1743 de 1966 y 10 del Decreto 1160 de 1989, no fijaron excepciones a la regla general de reliquidación pensional, que permitiera fijar un trato discriminatorio frente aquellos docentes que perciben la pensión gracia y que luego de su retiro definitivo, se vuelven a vincular en establecimientos educativos docentes.
1.4.2. Parte demandante.
La UGPP, actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación parcial, con el fin de que se acceda al reintegro de las sumas pagadas en exceso como consecuencia de la reliquidación de la demandada. Para el efecto, adujo que no está probada la buena fe alegada por el señor José Edgar Rodríguez, pues se benefició de manera ilegal de un error de la administración, que claramente perjudica el patrimonio económico del Estado.
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en el recurso de apelación (fls. 274-280).
La parte demandada guardo silencio en esta etapa procesal.
1.6. El Ministerio Público.
La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Dijo, en síntesis, lo siguiente:
Luego de realizar un análisis jurídico y probatorio, señaló que no es procedente reliquidar la pensión gracia con base en el salario devengado en el último año de servicios, es decir, al retiro definitivo del servicio, pues lo que se debe tener en cuenta al momento de liquidarla es todo lo percibido en el año anterior a la adquisición del estatus, tomando como base el 75% del promedio mensual obtenido en ese último año.
Dijo que tampoco está llamada a prosperar la pretensión referente a que se ordene el reintegro de las sumas canceladas en virtud del acto de reliquidación, pues de acuerdo con la Constitución Política y la ley, el principio de buena fe se erige como una presunción “juris tantum” y la misma admite prueba en contrario, es impugnable y controvertible.
i) Procede reliquidar la pensión del señor José Edgar Rodríguez Rodríguez con base en el 75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio?
ii) ¿Procede el reintegro de los dineros percibidos por el demandado por concepto de la reliquidación pensional efectuada a través de la resolución acusada?
El numeral 3 del artículo 4º ibídem señala que para ser beneficiario de la pensión gracia es necesario que el peticionario acredite que “no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”, como quiera que su finalidad fue la de “compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903(3), la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación”(4).
Con posterioridad, se expidió la Ley 116 de 1928 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927(5)”, y en su artículo 6º extendió el beneficio de la pensión gracia en los siguientes términos:
ART. 3º—Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.
Con posterioridad, se expidió la Ley 4ª de 1966 “por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones” y en su artículo 4º dispuso:
A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La mentada disposición fue posteriormente reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, en cuyo artículo 5º dispuso que las pensiones serían liquidadas tomando como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios. Es preciso reseñar, que la aplicación especial de la norma anterior, impide hacer uso de disposiciones del régimen ordinario, tales como la Ley 33 de 1985, la Ley 62 de 1985, el artículo 9 de la Ley 71 de 1988 y el artículo 10 el Decreto 1160 de 1989, dado que la pensión gracia es una prestación especial en la que no se liquida con base en el valor de aportes durante el último año de servicios, toda vez que esta pensión, a pesar de encontrarse a cargo del Tesoro Nacional, no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto.
Así las cosas, a las reglas de los artículos 1º de la Ley 33 de 1985, 9º de la Ley 71 de 1988 y 10 del Decreto 1160 de 1989, no están sujetos los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquellos que disfruten de un régimen especial de pensiones, como es el caso de la parte demandada, a quien le fue reconocida la pensión gracia.
Siguiendo las anteriores directrices, es claro que en la liquidación de la pensión gracia se deben incluir todos los factores salariales percibidos por la beneficiaria, durante el año inmediatamente anterior a aquél en que cumplió con los requisitos de tiempo y edad, vale decir los que regían para el momento en que consolidó el derecho.
En suma, las normas especiales que gobiernan el reconocimiento de la pensión gracia, se aplican bajo el entendido de que el setenta y cinco (75%) del promedio obtenido en el último año de servicios, es el año inmediatamente anterior a aquél a la consolidación del status de pensionado. Consecuentemente, la reliquidación de la pensión gracia sólo es posible respecto de factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional y no de la época del retiro, como sí ocurre en las pensiones ordinarias, “en cuyo caso existe afiliación y, por ende, aportes que llevan a la mejora en el monto de la pensión al momento de la desvinculación”(6).
2.2.1. Principio general de la buena fe.
De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, se tiene que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.
La Corte Constitucional ha señalado que el principio de la buena fe “debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, pues el Constituyente quiso que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume”(7).
En el derecho administrativo, este principio hace referencia a que el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación, en razón a que se fundamenta en criterios sólidos e incuestionables “que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta. No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas”.(8)
Sobre el particular, esta corporación(9) ha señalado que el principio de la buena fe es un postulado que “tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía”, pues no puede analizarse de manera separada sino en conexidad con el ordenamiento constitucional vigente puesto que cumple una función esencial en la interpretación jurídica.
En razón de lo anterior, se tiene que el literal c) del ordinal 1º del artículo 164 del CPACA señala que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo, cuando “(…) Se dirija actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. (…)”. Este postulado tiene como finalidad amparar a aquellas personas que han percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración.
2.3.1. Reliquidación pensional.
2.3.1.1. En el presente asunto se encuentra acreditado que la Caja Nacional de Previsión Social a través de la Resolución 13902 de 6 de agosto de 1997 ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del señor José Edgar Rodríguez Rodríguez, en cuantía de $256.307 efectiva a partir del 17 de noviembre de 1995 (fls. 51-52).
2.3.1.2. El 28 de junio de 2000 la parte demandada solicitó la reliquidación de la pensión con el fin de que sean incluidos nuevos tiempos de servicio al Departamento de Cundinamarca, esto es, dentro del periodo comprendido entre el 1º diciembre de 1995 y el 30 de enero de 2000, fecha de su retiro definitivo del servicio (fls. 60-61).
2.3.1.3. La Caja Nacional de Previsión Social mediante la Resolución 5807 de 13 de marzo de 2001 reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio docente, con fundamento en lo dispuesto en las leyes 33 y 62 de 1985 (fls. 58-59). Para el efecto, tuvo en cuenta el 75% del salario promedio devengado entre los años 1999-2000.
2.3.1.4. En cumplimiento del fallo proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, Cajanal EICE expidió la Resolución 505 de 10 de enero de 2006, por la cual reliquidó la pensión de la demandada con base en los factores salariales devengados durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, entre 1994 y 1995 (fls. 98-100).
En virtud de lo expuesto y atendiendo los argumentos normativos señalados en el acápite anterior, es claro que la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de los factores devengados durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, por su carácter especial, impide que se aplique el artículo 9º de la Ley 71 de 1988(10) y el Decreto 309 de 1958, tal y como lo solicita la parte demandada en el recurso de apelación.
En efecto, la pensión gracia del señor José Edgar Rodríguez no puede ser liquidada de acuerdo al régimen general invocado, pues el derecho a esta prestación se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que estableció el legislador y constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, por lo que se impone liquidarla con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional, como efectivamente se señaló en la providencia del tribunal y en el contenido de la Resolución 505 de 10 de enero de 2006.
2.3.2. Reintegro de dineros:
De conformidad con lo expuesto en el acápite anterior, el demandado presentó el 28 de junio de 2000 ante Cajanal la solicitud con el fin de obtener la reliquidación de la pensión gracia, entidad que por medio de la Resolución 5807 de 13 de marzo de 2001, accedió a su reconocimiento, computando para el efecto, los tiempos que acredito al servicio del departamento de Cundinamarca en el último año anterior a su retiro definitivo del servicio (1995(no es 1999?)/12/01 -2000/01/30).
De lo anterior se observa, que el ente previsional reliquidó la pensión por error propio y no provocado, pues ésta se solicitó con las certificaciones de los tiempos de servicio, las cuales fueron legalmente aportadas al proceso, lo que quiere decir que el error cometido por la entidad no puede ser trasladado a la accionante, pues es evidente que la administración debe contar con los elementos jurídicos y probatorios necesarios para definir si el particular tiene el derecho.
Así las cosas, observa la Sala que el demandado hizo uso de los mecanismos administrativos pertinentes para obtener la reliquidación de su pensión gracia; sin embargo, lo anterior no obsta para afirmar que haya inducido en error o en maniobras fraudulentas o engañosas para obtenerla, pues correspondía al funcionario judicial, quien goza de plena autonomía e independencia en sus decisiones judiciales, decidir si le asistía el derecho.
En consecuencia, la Sala considera que al no haberse desvirtuado la presunción de buena fe por parte de la entidad demandante y de acuerdo con el análisis esbozado en esta providencia, no se accederá a la devolución de los dineros recibidos de buena fe por la parte demandada y se confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de mantener en firme la decisión que anulo el acto que reliquidó la pensión del señor José Edgar Rodríguez Rodríguez.
Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016(11), respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acu. 1887/2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia.
En el caso analizado, como se confirmó en su totalidad la sentencia recurrida, caso en el cual, de conformidad con lo previsto en el numeral 3 de la norma en cita, habría lugar a condenar en costas al apelante; no obstante, tanto la entidad como la demandada ejercieron el derecho de contradicción frente a lo decidido por a quo, motivo por el cual en aplicación de tal regla, se tendría que condenar en costas a ambas partes.
A pesar de lo anterior, como las pretensiones de la demanda prosperaron en forma parcial, la Sala considera que se debe dar aplicación al numeral 5 de la norma en comento y, en consecuencia, no condenar en costas de segunda instancia a ninguna de las partes, comoquiera que ambas hicieron uso de su derecho de defensa y contradicción, ejerciendo las actuaciones propias con el fin de salvaguardad los intereses que a cada uno le favorecían.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
1. CONFIRMAR la sentencia del nueve (9) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, contra el señor José Edgar Rodríguez Rodríguez.
2. No hay lugar a condenar en costas de segunda instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
1 Folios139-151.
2 Folios 196-207.
3 “sobre instrucción pública”.
4 Véase la sentencia del 2 de febrero de 2017, expediente 3561-14, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter
5 “Sobre aumento y reconocimiento de pensiones”.
6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, expediente 2142-06, sentencia de marzo 6 de 2008, C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado
7 Sentencia C-840 de 2001.
8 Véase la sentencia del 20 de mayo de 2010, expediente 0807-08, C.P. Gustavo Gómez Aranguren.
9 Expediente 3130-13 actor: Caja Nacional de Previsión Social, C.P. Gustavo Gómez Aranguren
10 ART. 9º—Las personas pensionadas o con derecho a la pensión del sector público en todos sus niveles que no se hayan retirado del servicio de la entidad, tendrán derecho a la reliquidación de la pensión, tomando como base el promedio del último año de salarios y sobre los cuales haya aportado al ente de previsión social.
11 Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero ponente: William Hernández Gómez.

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 artículo 164
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 artículo 4
 artículo 6
 artículo 4
 artículo 5
 artículo 9
 artículo 10
 artículo 83
 artículo 164
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 artículo 9
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