Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/18574
Timestamp: 2019-08-21 19:54:29+00:00

Document:
Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation : Réunion du 14 novembre 2018 à 8h35
Réunion du 14 novembre 2018 à 8h35
Examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2019 - tome ii du rapport général sera publié ultérieurement
Mission « culture » et article 74 bis et communication sur le contrôle budgétaire sur la gestion déconcentrée des crédits du ministère - examen du rapport spécial (voir le dossier)
Nous examinons le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2018 dans des délais extrêmement contraints. Cette année, le calendrier a été très largement modifié : au lieu d'examiner le PLFR après le projet de loi de finances (PLF), au mois de décembre, nous l'examinons au milieu de l'examen du PLF. Ce PLFR est donc réduit à des ajustements principalement budgétaires - je m'en réjouis - et remplace le traditionnel décret d'avance de fin de gestion. Chaque année, j'étais le premier à hurler lorsque le Gouvernement déposait ses amendements au milieu de la nuit...
Cela pourrait continuer !
Il n'y en a pas eu à l'Assemblée nationale. Le Gouvernement s'est discipliné. Mais le prochain PLFR, en 2019, risque d'être plus dense.
Le PLFR de fin d'année retrouve ainsi son objectif d'origine en se concentrant sur les mesures ayant uniquement un impact sur l'année en cours.
Le scénario macroéconomique demeure inchangé par rapport au PLF pour 2019, en dépit des signaux conjoncturels défavorables apparus depuis. Le Gouvernement maintient l'hypothèse de croissance à 1,7 %. Malgré un rebond du PIB au troisième trimestre après un premier semestre décevant, la reprise est plus faible qu'escompté par l'Insee. L'économie française aura besoin d'une forte accélération pour atteindre un taux de croissance annuel de 1,7 % sur l'ensemble de l'année. Cela supposerait que l'économie française retrouve au dernier trimestre un rythme de croissance entre 0,6 % et 0,8 %. Un tel rebond apparaît difficilement compatible avec l'orientation actuelle des enquêtes de conjoncture.
S'agissant de la consommation, les ménages ne semblent pas avoir anticipé la hausse de leur pouvoir d'achat au dernier trimestre, ainsi que l'illustre l'évolution de leur indicateur de confiance. Nous sommes loin de « l'automne du pouvoir d'achat » prôné par le Gouvernement ! Et l'attentisme des ménages pourrait se prolonger avec l'augmentation du prix du carburant et la mise en place du prélèvement à la source.
Se sont ajoutées des inquiétudes sur l'investissement des entreprises. L'enquête menée en octobre auprès des chefs d'entreprise dans l'industrie manufacturière fait état d'une forte baisse des prévisions d'investissement pour 2018 - moins 5 points - par rapport à l'estimation de juillet dernier. Dès lors, l'hypothèse de croissance du Gouvernement reste très optimiste.
Dans son avis, le Haut Conseil des finances publiques qualifie la prévision de croissance gouvernementale d'« un peu élevée » et considère qu'une croissance de 1,6 % est « plus vraisemblable ». L'enjeu n'apparaît toutefois pas très significatif, car une croissance inférieure de 0,1 point à la prévision se traduit en moyenne par une hausse du déficit de seulement 0,06 point de PIB.
Sur la trajectoire budgétaire, l'objectif peu ambitieux de déficit devrait pouvoir être tenu. La prévision de déficit public du Gouvernement, de 2,6 % du PIB, demeure inchangée par rapport au PLF 2019. Le déficit ne se réduirait donc que de 0,1 point de PIB par rapport à 2017. Cette amélioration n'est même pas imputable à la politique budgétaire du Gouvernement, mais à la composante non discrétionnaire de l'évolution du solde structurel.
Le Fonds monétaire international (FMI) prévoit que le déficit public atteindra 2,6 % du PIB, tout comme la Commission européenne. Le Haut Conseil des finances publiques estime ces prévisions plausibles.
Venons-en au budget de l'État en 2018. Le déficit présenté est de 80 milliards d'euros, soit une légère amélioration par rapport à l'estimation de déficit de 81,3 milliards d'euros que nous avons examinée la semaine dernière dans le cadre du PLF pour 2019.
Ce niveau reste très élevé puisque l'aggravation est de 12,3 milliards d'euros par rapport à 2017. Le déficit continue ainsi d'être supérieur aux niveaux connus avant 2008, en attendant une nouvelle aggravation à 98 milliards d'euros en 2019. Les chiffres sont faciles à retenir : 100 milliards d'euros de déficit, une dette représentant 100 % du PIB, 1 000 milliards d'euros de prélèvements...
Ce n'est pas très bon...
L'amélioration de 1,3 milliard d'euros du solde budgétaire s'explique essentiellement par la vente de 2,35 % du capital de Safran, au début du mois d'octobre, pour 1,24 milliard d'euros. Cette cession d'actifs devrait bénéficier au désendettement, mais elle ne sera qu'une gouttelette d'eau dans un océan de dettes. Les dépenses sont en hausse de 500 millions d'euros. Malgré cela, le Gouvernement maintient son objectif d'économiser 600 millions d'euros sur les dépenses dites « pilotables » grâce au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique ». La Commission de régulation de l'énergie (CRE) a constaté, le 12 juillet dernier, que les compensations liées à l'obligation d'achat d'électricité d'origine renouvelable seraient moins importantes que prévu en 2018. Le Gouvernement ne le constate que maintenant. Il annule donc un montant correspondant de crédits qu'il transfère au budget général. Retirer 600 millions d'euros du CAS « Transition énergétique », et affecter davantage de TICPE au budget général, ce n'est, en tout état de cause, pas un bon signal....
En dehors de ce transfert de TICPE, les recettes fiscales nettes évoluent peu par rapport à l'estimation présentée dans le cadre du PLF pour 2019. La hausse est liée principalement au dynamisme de la TVA et à un rattrapage sur les produits des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) lié à une erreur de comptabilisation à la fin de 2017. On peut faire le même constat pour chaque grand impôt.
L'évolution principale porte donc sur la TICPE : son produit n'augmente pas, mais il est affecté pour 600 millions d'euros supplémentaires au budget général. La fiscalité écologique a bon dos ; l'État bénéficiera de 13,9 milliards d'euros issus de la TICPE, contre 11,1 milliards d'euros en 2017.
Une fois de plus, cette augmentation n'est pas assortie d'un renforcement des moyens consacrés à la transition énergétique, même si le Premier ministre a annoncé ce matin 500 millions d'euros de mesures - une somme inférieure à ce que le Gouvernement récupère de TICPE... Je m'étonne d'ailleurs que ces révisions n'aient pas été annoncées explicitement lors de la présentation du PLF pour 2019 puisque la délibération de la CRE date du 12 juillet dernier.
Le Gouvernement annonce la mise en oeuvre de la limitation à 1 % de la vacance sous plafond d'emplois à partir de 2018. Cela correspond à une disposition de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 que nous avions introduite. Le plafond s'ajuste à la réalité, réjouissons-nous en. Nous constations toujours une décorrélation importante, de l'ordre de 1,5 % à 1,7 %, entre les plafonds d'emplois et les postes effectivement pourvus, ce qui dépassait largement le niveau nécessaire. Ils diminuent donc de 10 805 équivalents temps plein travaillé (ETPT).
Les ouvertures de crédits atteignent 6,9 milliards d'euros en crédits de paiement et les annulations 2,7 milliards d'euros. Les deux tiers de ce montant concernent la mission « Remboursements et dégrèvements », notamment pour des remboursements de TVA.
La question la plus délicate concerne la mission « Défense » : l'ouverture de crédits nécessaire pour financer le surcoût des opérations extérieures (OPEX) est entièrement compensée par des annulations de crédits dans la même mission budgétaire. Le Gouvernement propose d'ouvrir 404 millions d'euros d'ouvertures de crédits pour les OPEX, en les finançant entièrement par des annulations de crédits de la mission « Défense ». Selon le Gouvernement, le ministère de la Défense aurait perdu bien plus s'il avait dû participer au financement des annulations sur d'autres ministères. Mais ce faisant, il n'applique pas l'article 4 de la loi de programmation militaire pour 2014-2019 qui pose le principe de solidarité interministérielle pour le financement de ces surcoûts.
La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » connaît des ouvertures de crédits en raison notamment d'une sous-évaluation en loi de finances initiale du nombre des bénéficiaires de la prime d'activité. La mission « Enseignement scolaire » ouvre des crédits pour assurer la couverture en crédits de la paie du mois de décembre des enseignants, tandis que la mission « Cohésion des territoires » doit en particulier couvrir des besoins en hébergement d'urgence et répondre à une dynamique plus élevée que prévue des aides personnelles au logement.
Enfin, l'annulation la plus importante concerne la mission « Travail et emploi » en raison de dépenses moins élevées qu'attendu pour plusieurs dispositifs d'aide à l'emploi.
Mon interprétation générale est donc positive sur le fait que le Gouvernement revient à l'objectif initial de la LFR plutôt qu'à la « voiture balai » des dispositifs fiscaux... Il fait preuve de discipline en exécution, notamment avec ses taux de mise en réserve, qui atteignaient parfois 8 % ! Désormais, le Gouvernement ne propose plus de décret d'avance, et respecte davantage les principes budgétaires. Il n'y a pas de raison d'être en désaccord avec ce PLFR pour ces raisons, mais je ne vous proposerai pas d'avis favorable car il est la conséquence d'un PLF que je n'ai pas voté.
La seule raison que j'aurais eue de voter contre ce PLFR était l'annulation des crédits sur la mission « Défense ». Mais hier, le Gouvernement a annoncé le dégel de 408 millions d'euros en autorisations d'engagement et 272 millions d'euros en crédits de paiement. Dès que ce dégel sera effectivement constaté, je m'abstiendrai.
La Banque de France vient de publier son estimation de croissance pour le quatrième trimestre 2018, qui ne serait pas supérieure à 0,4 %. Il n'y a pas de rebond. La croissance annuelle atteindra 1,4 à 1,5 %, loin des 1,7 % prévus. Les remontées fiscales au quatrième trimestre seront beaucoup plus basses. Tout cela aura des conséquences. Le Gouvernement ne serait-il pas mieux avisé de regarder ces prévisions ?
Je compte comme un épicier breton : Le Gouvernement a annoncé 1,8 milliard de crédits supplémentaires pour la Défense en 2018 après 850 millions d'euros d'annulations en 2017 ; l'effort réel était de 950 millions d'euros ; mais désormais, la Défense doit financer les surcoûts des OPEX sur ses fonds propres ; l'effort réel n'est donc que de 350 millions d'euros pour 2018.
Le Gouvernement ne cesse de nous répéter que ses deux priorités sont la transition énergétique - alors que les crédits du compte d'affectation spéciale diminuent en 2018 - et les crédits de la Défense, soi-disant sanctuarisés. Même si les 272 millions d'euros de crédits devraient être dégelés - j'attends le décret - cela en dit long sur la méthode... Si le PLFR mentionnait explicitement tout cela, il serait plus clair.... Le Parlement dans son ensemble a servi à alerter pour respecter les engagements du Président de la République. Je m'abstiendrai.
Les recettes fiscales devraient augmenter de 6,7 milliards d'euros - cela semble beaucoup. La principale recette est la TVA, avec un produit net de 157 milliards d'euros ; la multiplicité des taux est aussi complexe. Peut-on espérer une progression plus forte de la TVA ?
Ce PLFR est plutôt simple par rapport aux précédents. Il ne comprend pas de grandes mesures fiscales nécessitant une analyse fine, ni ne joue sur de grandes masses budgétaires.
Il n'y a pas eu de décret d'avance.
Reste le sujet lancinant de la Défense. L'effort de l'État se réduit. Dominique de Legge l'avait relevé dans son rapport. Les dépassements d'OPEX auraient dû être payés par la solidarité interministérielle ; or ils seront financés uniquement par le budget de la Défense. Je ne tirerai pas la même conclusion que le rapporteur général de tout cela : j'ai voté contre le PLF, je voterai contre ce PLFR.
Sur l'évolution du déficit budgétaire, vous mentionnez une part de l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) et des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) négatives, avec moins 0,2 milliard d'euros. Il me semblait cependant que l'IFI avait rapporté plus que prévu ?
L'énorme implication du Gouvernement sur la transition énergétique n'est que du « blabla ». Et dans la réalité de l'exercice budgétaire, les crédits diminuent. Les contrats aidés sont sous-utilisés, en raison du durcissement des conditions d'octroi et de la moindre prise en charge. Dans le cadre de l'examen de la mission « Travail et emploi », nous avons interrogé, avec Emmanuel Capus, les membres du cabinet de la ministre. Selon eux, la fongibilité permettra d'aider davantage les dispositifs d'insertion économique - ce qui est le cas, mais pas à la hauteur du besoin d'accompagnement des personnes éloignées de l'emploi. Ces crédits ne sont pas tous consommés, il y a donc moins de personnes accompagnées vers l'emploi. Or dans le même temps, le chômage des catégories B et C, les plus éloignées de l'emploi, augmente fortement. Cela a des conséquences importantes sur l'exécution budgétaire et dans le PLF 2019.
Avec ce PLFR, c'est comme si nous votions des décrets d'avance !
La réduction non dite du plafond d'emplois me gêne ; au lieu d'être décidée par la représentation nationale, le Gouvernement ne budgète pas correctement. Le titre II n'est pas sincère. Les administrations ne pourront pas atteindre leur plafond d'emplois, faute de crédits. Ce n'est pas une façon de traiter la représentation nationale. Par ailleurs, que reste-t-il du gel après le décret d'annulation ?
Je vais finir par me trouver sur la même ligne que Claude Raynal... La grande affaire de ce projet de loi de finances rectificative est le budget de la Défense. Certes, cela aurait pu être pire puisque des crédits ont été dégelés. Des promesses avaient été faites en 2017 après le départ du chef d'État-major des armées ; mais tout le monde savait que les crédits inscrits pour les OPEX en 2018 étaient insuffisants, d'où ce tour de passe-passe en fin d'année. Je suis, pour ma part, tenté de rejeter de ce PLFR. Nous avons assez critiqué ce genre de pratiques, sur tous les bancs. Si nous laissons faire cette fois-ci, jusqu'où cela nous entraînera-t-il ?
L'article 4 de la loi de programmation militaire prévoit un partage entre les ministères du surcoût lié aux OPEX et aux missions intérieures. Ce PLFR est-il en contradiction avec cette exigence ?
Je partage l'analyse du rapporteur général sur ce texte qui va dans le bon sens ; cependant, j'ai eu l'occasion d'exprimer jeudi dernier, dans une question au Gouvernement, mes réserves sur le budget de la Défense et le trou de 404 millions d'euros dans le financement des OPEX découvert mercredi dernier, à l'occasion de la présentation du PLFR. C'est fâcheux, non parce qu'il n'aurait pas été prévu, mais parce que la solidarité interministérielle ne jouera pas.
Si le budget avait été mieux ajusté, nous n'en serions pas là.
Malgré le dégel de 272 millions d'euros de crédits de paiement, les investissements risquent d'en souffrir : le manque budgétaire représente plusieurs Rafale, ou des équipements dont nos troupes ont besoin.
L'augmentation des crédits promise est là. Rappelons que le budget de la Défense augmente, ce qui est une première depuis vingt ans et invite à relativiser les critiques. Néanmoins, le non-respect de l'article 4 de la loi de programmation militaire est un mauvais signal envoyé à nos armées, qui ont besoin de confiance. Savez-vous quels programmes d'investissement seront affectés ?
Comme vous l'avez dit, l'article 4 de la loi de programmation militaire n'est pas respecté. La Défense va différer le paiement de ses factures d'armement ; en d'autres termes, ce sont les industriels qui font la trésorerie du ministère... En revanche, soyez assuré que les 272 millions d'euros issus du dégel de crédits de paiement seront consommés immédiatement.
Les réponses adressées par l'administration à notre questionnaire sur le PLFR, reçues hier soir, sont particulièrement peu éclairantes voire même incompréhensibles à dessein. Circulez, il n'y a rien à voir sur la baisse du produit de l'IFI, la loi de finances initiale pour 2018 prévoyait un produit de 850 millions d'euros ; 1,2 milliard d'euros sont inscrits au PLF 2019, mais le PLFR ne prévoit que 1,1 milliard d'euros. Nous n'avons toujours pas reçu d'explication satisfaisante. En somme, ce PLFR n'est pas loin d'un décret d'avance, à cette différence près qu'il est soumis à la représentation nationale.
Marc Laménie, il y a deux moyens d'augmenter le produit de la TVA : soit par la croissance, ce qui est un peu difficile pour les parlementaires, soit en luttant contre la fraude, et notre commission s'y emploie.
Il y a aussi la suppression de certains tarifs réduits !
La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter en nouvelle lecture le projet de loi de finances rectificative pour 2018. En conséquence, elle décide de proposer au Sénat de ne pas adopter chacun des articles du projet de loi.
Mission « culture » et article 74 bis et communication sur le contrôle budgétaire sur la gestion déconcentrée des crédits du ministère - examen du rapport spécial
Vincent Eblé, président, rapporteur spécial (mission « Culture »)
Je présenterai seul le rapport spécial, mon collègue Julien Bargeton étant excusé.
Le niveau des crédits de la mission « Culture » sera relativement stable en 2019. Le projet de loi de finances prévoit 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,9 milliards d'euros en crédits de paiement répartis entre les trois programmes de la mission.
Nous avions mis en évidence l'année dernière que la barre symbolique du « 1 % Culture » n'avait pas été atteinte dans le projet de loi de finances pour 2018 malgré des moyens en hausse. C'est à nouveau le cas en 2019, même si nous évoluons en tangentiel vers ce montant : le niveau atteint par les crédits budgétaires en faveur de la culture s'élève à 0,98 % du budget de l'État.
Les crédits de la mission « Culture » ne représentent qu'une partie des financements publics en faveur de la culture : cette année, le ministère de la culture a choisi de communiquer sur le montant total atteint par l'ensemble des modes de financement public en faveur du secteur culturel, qu'il s'agisse de crédits budgétaires ou non. L'ensemble de ces moyens atteint près de 10 milliards d'euros en 2019. C'est un effort bien plus considérable que le montant du budget, mais il cache des situations contrastées.
Parmi les points positifs, on peut souligner le niveau élevé de la fréquentation des établissements culturels en 2018, susceptible de favoriser la dynamique des ressources propres de ces établissements. Autre motif de satisfaction, le loto du patrimoine, porté par la personnalité de Stéphane Bern, a contribué à une prise de conscience de la nécessité de préserver le patrimoine monumental dans sa diversité ; les effets d'image ne sont jamais à négliger.
Mais d'un autre côté, les nombreux projets immobiliers du ministère de la culture et de ses opérateurs ne sont pas tous financés. Quant aux opérateurs du ministère, ils doivent faire face à des dotations stables, ce qui pourrait s'avérer problématique sur le long terme face à l'évolution mécanique de leurs charges.
Le budget de la culture pour l'année 2019 témoigne de la continuité des orientations de la politique culturelle fixées l'année dernière.
L'éducation artistique et culturelle (EAC) et plus généralement l'accès à la culture pour tous demeurent l'objectif prioritaire des politiques conduites par le ministère de la culture.
Environ 110 millions d'euros y sont consacrés, dans le cadre d'un plan « 100 % EAC » qui vise à faire bénéficier l'ensemble des jeunes en âge d'être scolarisé d'au moins une action d'éducation artistique et culturelle subventionnée par le ministère de la culture.
Autre aspect de la politique en faveur de l'éducation artistique et culturelle, le « Pass culture » trouve dans ce projet de loi de finances une véritable traduction budgétaire. Les 5 millions d'euros votés en 2018 avaient permis de réaliser l'outil informatique de pilotage du Pass. Le dispositif entre désormais dans une phase d'expérimentation, et non plus de test, pour un budget de 34 millions d'euros. L'expérimentation va concerner 10 000 jeunes, sélectionnés afin de garantir la représentativité de l'échantillon, dans cinq départements : le Finistère, la Guyane, l'Hérault, le Bas-Rhin et la Seine-Saint-Denis. Le dispositif devrait par la suite monter progressivement en puissance pour toucher jusqu'à 200 000 jeunes de 18 ans.
Selon les estimations du Gouvernement, le Pass pourrait concerner en régime plein jusqu'à 820 000 personnes. Cette estimation porte le coût théorique total du dispositif à plus de 400 millions d'euros chaque année - avec 34 millions d'euros pour 2019, nous en sommes encore loin. La question du financement à l'horizon 2022 n'est pas encore tranchée. Les premières expérimentations donneront des précisions utiles sur les pratiques culturelles ou les taux d'utilisation par exemple, à partir desquelles un scénario réaliste de financement devra être proposé. Nous veillerons par ailleurs à ce que le coût du Pass culture ne conduise pas à une diminution des financements consacrés aux nombreuses autres actions d'éducation artistique et culturelle. La question ne se résume pas à la consommation culturelle.
Autre motif de satisfaction : le montant des crédits dédiés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques, hors grands projets, est conforté en 2019. Ils s'élèveront à 297 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 4 millions d'euros par rapport à 2018.
C'est d'abord la conséquence de la mise en oeuvre du fonds partenarial et incitatif en faveur des collectivités à faibles ressources financières créé en 2018, afin d'aider celles-ci à entretenir leurs monuments historiques.
Deux grands projets de restauration de monuments historiques expliquent la hausse des autorisations d'engagement du programme en 2019 : la rénovation du Grand Palais et celle du château de Villers-Cotterêts.
La rénovation du Grand Palais a fait récemment l'objet d'un débat sur la maîtrise des coûts et l'opportunité de ce chantier. Nous avons essayé de montrer dans le rapport que malgré un montant incontestablement élevé, ce projet présente de sérieuses garanties, sans qu'il existe par ailleurs de véritable alternative à la rénovation du site telle qu'elle est proposée par la Réunion des musées nationaux-Grand Palais (Rmn-GP). Le bâtiment pourrait menacer ruine...
Le Grand Palais n'a pas connu depuis sa construction en 1900 de véritable rénovation d'ampleur, à l'exception des travaux réalisés sur la verrière au début des années 2000. Le projet actuel vise à remettre le bâtiment aux normes techniques, d'importantes surfaces n'étant actuellement pas ouvertes au public en raison des carences en termes de normes de sécurité - notamment les galeries supérieures de la grande nef, qui couvrent plusieurs milliers de mètres carrés. Il permettra de mieux accueillir le public en créant une zone logistique sous le Grand Palais pour permettre l'installation des événements qui s'y déroulent. La jauge d'accueil sera doublée grâce à la création de nouvelles issues de secours, car les 13 000 mètres carrés de la nef ne peuvent accueillir actuellement que 5 000 visiteurs à cause de l'insuffisance de celles-ci. Enfin, ce projet permettra d'élargir l'offre culturelle, en réunissant le Grand Palais et le Palais de la découverte, qui disposeront à l'avenir d'une entrée commune.
Le chiffrage du projet s'élève à 466 millions d'euros, dont 137 millions d'euros au titre de la restauration du monument historique ; il est constant depuis la présentation du projet actuel. Le budget se décompose ainsi : 150 millions d'euros d'emprunt, 25 millions d'euros de mécénat de Chanel, 8 millions d'euros de partenariats d'Universcience, 160 millions d'euros au titre des investissements d'avenir et, enfin, 118 millions d'euros de crédits budgétaires. Ces crédits sont répartis sur neuf ans, ce qui permet de ne pas remettre en cause l'effort consacré par la mission « Culture » à l'entretien et à la restauration des autres monuments historiques.
D'importantes contraintes de calendrier pèsent sur le projet, qui doit être achevé pour accueillir les Jeux olympiques de 2024. Le Grand Palais devra être fermé au public à compter de décembre 2020, tandis qu'un Grand Palais éphémère sera implanté sur le Champ de mars. Ce projet a été réalisé en partenariat avec Paris 2024, pour en partager les coûts. La structure sera donc reprise en 2023 par le comité d'organisation. Elle aura ainsi un double usage : le remplacement du monument pendant les travaux puis l'accueil de manifestations olympiques.
Les terrains aux abords du Grand Palais seront cédés par la Ville de Paris à l'État, qui en affectera l'utilisation à la Réunion des musées nationaux-Grand Palais (Rmn-GP). À cette fin, deux amendements ont été présentés par le Gouvernement à l'Assemblée nationale lors de l'examen du présent projet de loi de finances. Le premier crée un article 74 bis rattaché à la mission et autorise cette cession. Le second tire les conséquences de l'opération sur le budget de la mission « Culture ». Nous sommes favorables à cette opération, c'est pourquoi je donnerai un avis favorable à l'adoption de l'article 74 bis.
Autre grand projet : la rénovation du Château de Villers-Cotterêts, le Président de la République l'ayant choisi pour héberger un lieu dédié à la francophonie. Restauré et revalorisé, il aura vocation à devenir à la fois un site patrimonial attractif ouvert à la visite et un laboratoire de rencontre, d'expression et d'expérimentation autour de la francophonie et de l'avenir de la langue française.
Le coût de la première tranche du projet est évalué à 110 millions d'euros, dont 55 millions d'euros de crédits budgétaires, 30 millions d'euros au titre du grand emprunt et 25 millions d'euros de mécénat, avec un objectif de réalisation pour le printemps 2022. Le monument a été mis à la disposition du Centre des monuments nationaux (CMN) pour la mise en oeuvre du projet.
Le maintien du niveau des crédits de la mission en faveur de l'entretien et de la restauration des monuments historiques ne doit pas occulter le fait que de nombreux projets restent à ce jour en attente d'un financement, comme le schéma directeur du centre Pompidou, l'extension du site des archives à Pierrefitte, la rénovation des toitures du Mont Saint-Michel ou encore de la façade du Panthéon.
Dans ce contexte, le loto du patrimoine qui s'est tenu pour la première fois en septembre dernier, dans le prolongement de la mission confiée par le Président de la République à Stéphane Bern, constitue un outil utile de sensibilisation du public à la nécessité de préserver et sauvegarder le patrimoine.
Nous souhaitons donc que le loto du patrimoine soit pérennisé, de même que l'affectation des recettes fiscales afférentes, conformément à la solution trouvée le 25 octobre 2018 par les ministres de l'action et des comptes publics et de la culture consistant à accorder 21 millions d'euros supplémentaires en faveur du patrimoine pris sur les recettes fiscales du loto. Il est important d'obtenir cette pérennisation quel que soit le futur statut de la Française des Jeux.
Les crédits de paiement du programme « Création » seront, en 2019, d'un niveau globalement équivalent à celui de 2018, qui permet de poursuivre l'aide au réseau de structures labellisées. Les financements en matière de spectacle vivant sont particulièrement fléchés en raison des nombreuses labellisations et conventionnements dans ce secteur.
Le soutien de l'État à la création se conjugue avec les aides et subventions apportées par les collectivités territoriales. Il représente ainsi environ 30 % de l'aide totale apportée par les collectivités publiques.
Deux projets immobiliers d'envergure sont également portés par le programme : la Cité du théâtre aux ateliers Berthier, à Paris, et la relocalisation du Centre national des arts plastiques (CNAP) à Pantin.
Dans le cadre des travaux du comité interministériel Action publique 2022, le ministère de la culture a décidé de renforcer la responsabilisation des établissements publics administratifs possédant la taille critique nécessaire sur la gestion de leurs emplois et de leur masse salariale. Trois établissements seront concernés par cette réforme en 2019 : le Centre des monuments nationaux, le Château de Versailles et le musée d'Orsay.
Des amendements présentés par le Gouvernement ont été adoptés lors de la discussion, en première lecture, du projet de loi de finances à l'Assemblée nationale pour réaliser ce transfert.
En conclusion, compte tenu de la continuité des grandes orientations de la politique culturelle et du maintien, pour l'essentiel, des financements portés par la mission « Culture », nous vous invitons à adopter les crédits de la mission et l'article 74 bis.
J'en arrive au deuxième volet de ma présentation. Dans le cadre du programme de contrôle de la commission des finances, nous nous sommes intéressés à la gestion déconcentrée des crédits du ministère de la culture et aux directions régionales des affaires culturelles (DRAC). 38 % du montant total des crédits de la mission, hors dépenses de personnel, sont déconcentrés. Cette déconcentration est renforcée en 2019, conformément à la volonté du Gouvernement.
Dans ce contexte, il nous a semblé utile d'étudier l'organisation et les moyens des treize DRAC de France métropolitaine et des cinq directions des affaires culturelles en outre-mer, afin d'évaluer si celles-ci sont en mesure de mettre en oeuvre les politiques publiques sur le territoire régional.
Comme vous le savez, une majorité des DRAC de France métropolitaine a dû faire face à une réorganisation à la suite de la fusion des régions issue de la réforme territoriale de 2014. Ces fusions ont constitué pour les administrations territoriales un véritable défi, qu'elles semblent en passe de relever.
Le principal défi pour les DRAC fusionnées a consisté à absorber une réorganisation des services guidée par la volonté du Gouvernement de ne pas recréer des services « miroirs » dans chacune des anciennes capitales régionales supprimées. C'est la raison de l'organisation retenue en pôles multi-sites, qui correspondent aux grands axes de la politique culturelle.
La principale difficulté soulevée par cette organisation était de nature managériale : les directeurs de pôles présents sur des sites dits distants n'étaient pas pour autant chargés de l'encadrement des agents relevant des autres pôles. D'où les critiques formulées par le rapport inter-inspections sur les missions, l'organisation et les moyens déconcentrés du ministère de la culture, qui recommandait une révision de l'organisation des DRAC avec la nomination d'un directeur adjoint couvrant la totalité des domaines d'intervention des DRAC dans chaque site distant.
De notre point de vue, la nouvelle organisation a commencé à produire des effets positifs et les agents ne souhaitent plus un retour en arrière - même si certains ont changé d'avis. Certes, l'accompagnement des DRAC a été insuffisant, comme l'ont reconnu tous les agents que nous avons rencontrés. Malgré le temps réduit pour procéder aux adaptations nécessaires, il y a eu peu de conséquences sur le niveau de consommation des crédits, un indicateur utile pour notre commission.
La réorganisation a cependant été source de pertes de compétences et de ressources humaines selon les personnels d'encadrement rencontrés. De nombreux agents ont vécu la réorganisation comme un déclassement dans les sites maintenus dans les anciennes capitales de région. Pour autant, l'ensemble de ces personnels a eu à coeur de minimiser les effets des fusions sur l'action des DRAC et sur la consommation des crédits déconcentrés.
Néanmoins, des effets positifs ont également été relevés. La taille des nouvelles directions régionales a par exemple permis en Nouvelle Aquitaine de créer un poste de conseiller « architecture » qui n'existait dans aucune des trois anciennes DRAC fusionnées. Par ailleurs, un véritable travail de mise en réseau des équipes s'est développé pour « faire région », selon les termes d'un directeur régional des affaires culturelles que nous avons rencontré.
Les agents ayant participé à ces fusions ont eu le sentiment que le rapport inter-inspections n'avait relevé que les difficultés nées de la réforme et non les efforts et les progrès réalisés, qui ont sans doute tardé à produire leurs effets. Cela a provoqué une certaine frustration.
Quelques difficultés persistent néanmoins. La première inquiétude exprimée par les personnes des directions régionales concerne les déplacements, nombreux et parfois longs, que doivent effectuer ceux-ci pour exercer leur mission. Les agents des DRAC ont exprimé la crainte d'une diminution des montants accordés pour les déplacements. Ces dépenses sont en effet mutualisées et gérées directement par les secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) qui gèrent les directions de façon homogène sous l'autorité des préfets de région, alors que certains services restent départementalisés et n'ont donc pas les mêmes besoins de mobilité que les agents des DRAC.
Dans l'ensemble, une opération de regroupements de régions comme celle qui a été décidée en 2015 n'a de sens que si elle permet une amélioration de la productivité des directions régionales. Le détail du fonctionnement des services et de la gestion des crédits ne met pas en évidence une réalisation des gains escomptés : il n'a pas été dégagé de moyens supplémentaires, aucun local affecté au travail des DRAC n'a été cédé ou rendu et le niveau des emplois est resté équivalent. Beaucoup d'énergie ayant été consacrée à la réalisation de ces fusions, il faut donc se convaincre que les bénéfices de ces réorganisations se manifesteront à long terme. En somme, ces fusions ont d'abord répondu à une exigence de réformes administratives correspondant à l'état de l'opinion.
La gestion des crédits par l'ensemble des DRAC, et non seulement celles qui ont été fusionnées, appelle quelques remarques.
Les agents rencontrés ont exprimé le besoin d'une responsabilisation renforcée des gestionnaires en région. Le constat d'un interventionnisme trop poussé des directions générales métiers a été formulé à de nombreuses reprises par les agents des directions régionales et admis par les responsables d'administration centrale.
La difficulté est bien souvent celle de la coexistence d'instructions formulées par différents acteurs : secrétariat général du ministère, directions métiers et DRAC elles-mêmes. La frontière entre les domaines d'intervention de chacun de ces niveaux de pilotage de l'action territoriale du ministère de la culture apparaît floue. La gestion du programme « Création », en particulier, a été décrite comme très contrainte et faisant l'objet d'un interventionnisme marqué de l'administration centrale. Certains crédits dits déconcentrés, comme ceux des monuments historiques, le sont réellement et les enveloppes sont réparties au niveau de la région ; mais pour la mission « Création », les montants sont en quelque sorte pré-affectés depuis Paris. Dans ces conditions, est-il utile que les crédits transitent par la région ?
Des initiatives sont prises pour répondre à ces critiques et renforcer la liberté de gestion des DRAC. C'est le cas avec l'expérimentation en Bretagne et Nouvelle-Aquitaine d'une enveloppe mutualisée entre les programmes « Création » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », dont la fongibilité est évidente.
Pour conclure, je formulerai une proposition qui permettrait d'améliorer le pilotage par les DRAC de l'intervention de l'État en matière culturelle sur le territoire régional : créer un instrument de suivi cartographié de l'ensemble des moyens consacrés au secteur de la culture au niveau de chaque territoire, non seulement d'un point de vue budgétaire, mais également au travers les dépenses fiscales, toujours importantes en matière culturelle - aides à l'entretien des monuments historiques ou incitations fiscales au mécénat.
Merci, monsieur le président, d'avoir porté un regard sur les effets de la réforme des régions. Avez-vous constaté des contrastes entre les régions ? Ainsi, l'organisation de la DRAC de Montpellier est parfois redoublée sur le site de Toulouse, certains agents ayant refusé la mobilité. La taille de la région Nouvelle-Aquitaine en rend la gestion très difficile, notamment pour les déplacements de terrain. Y a-t-il toujours une variation importante des taux d'exécution des crédits en fonction des DRAC ? Certaines d'entre elles en consommant très peu, Bercy menaçait de réduire leurs crédits. La réorganisation a-t-elle amélioré l'efficacité ?
J'avais déjà proposé il y a plusieurs années un loto du patrimoine, qui est le mode de financement principal du National Trust au Royaume-Uni - à condition que les sommes récoltées aillent bien au patrimoine ! Quand il s'est aperçu que Bercy avait mis la main sur les recettes, Stéphane Bern a protesté et obtenu gain de cause. C'est pourquoi je suis favorable à votre proposition de pérennisation de ce principe. Voyons si le code général des impôts donne la possibilité de prévoir une exemption de taxes pour le loto du patrimoine.
Les coûts affichés pour l'opération du Grand Palais ne me surprennent pas. Le bâtiment ne se résume pas à la grande nef ; ce qui rapporte le plus à l'EPIC, ce sont les galeries nationales du Grand Palais.
La volonté du Gouvernement de laisser une plus grande liberté d'administration aux établissements publics, notamment pour la gestion du personnel, est tout à fait recevable. Mais qu'en est-il des monuments comme le château de Compiègne, qui sont des services à compétence nationale (SCN) ? Nous savons que le ministère de la culture est sous-administré et s'intéresse davantage à la programmation culturelle qu'à la gestion. Y a-t-il un programme de recrutement de meilleurs gestionnaires ?
Je lis dans la synthèse du rapport que le financement du projet de rénovation du Grand Palais est « bien cadré ». Or il apparaît dans ce rapport que 160 millions d'euros sont consacrés à ce projet au titre du programme d'investissements d'avenir. Pourtant, dans l'action 9 du programme 423 de la mission « Investissements d'avenir » que j'ai rapportée le 17 octobre, intitulée « Grands défis » et destinée à soutenir les projets de rénovation de ce type, aucun crédit de paiement n'a été engagé. D'où viennent donc ces 160 millions ? De plus, une telle affectation serait surprenante alors que les subventions sont une ressource rare dans le PIA 3, qui privilégie les avances remboursables, et qu'un défaut de subventions serait très dommageable à la deep tech et aux innovations de long terme. On s'éloignerait de la raison d'être du PIA 3 au profit d'annonces conjoncturelles. Dans ces conditions, je préfère m'abstenir sur les crédits de cette mission.
L'enjeu, ici, est l'arbitrage entre les grands projets et l'entretien courant du patrimoine. Je suis très surpris de lire dans la synthèse du rapport que « les rapporteurs spéciaux se satisfont du maintien, voire du renforcement, du montant des crédits pour l'entretien et la restauration des monuments historiques ». Comment pouvez-vous écrire cela ? Un reportage récent a montré que, faute d'entretien, les arcs-boutants de la cathédrale Notre-Dame-de-Paris risquaient de s'effondrer. Il y a un véritable retard d'investissement.
Quant aux grands projets, je comprends que le Grand Palais doit accueillir des manifestations olympiques mais, avec la rénovation conduite il y a dix ans, le coût total atteindrait 700 à 800 millions d'euros ! À titre de comparaison, la Philharmonie de Paris a coûté entre 500 et 600 millions d'euros, avec un doublement du budget initial, or la technicité des deux chantiers est sans commune mesure. Le Grand Palais est une grande verrière... Pensez-vous vraiment ce que vous avez écrit ?
Les départements ont une action importante d'aide à la diffusion culturelle, mais c'est souvent la première mission qui fait les frais de la recherche d'économies de fonctionnement. L'impact sur les politiques culturelles des départements des gels et réductions de crédits a-t-il été évalué ?
466 millions d'euros pour la rénovation du Grand Palais, cela peut sembler colossal, mais ce n'est guère plus que le montant cumulé des transferts de Neymar et Kylian Mbappé !
La Ville de Paris a vendu à l'État les terrains aux abords du Grand Palais pour 4,6 millions d'euros, soit 532 euros au mètre carré ; mais il arrive que les communes cèdent gratuitement un terrain à l'État pour des opérations comme la construction d'un collège...
Je salue l'effort engagé sur le patrimoine, un domaine dans lequel la suppression de la réserve parlementaire se fait sentir. 10 000 euros, cela permettait par exemple de boucler le budget de rénovation d'une petite église.
Enfin, si le rapporteur dépose un amendement pour flécher les ressources issues du loto vers le patrimoine, je le signerai.
En effet, la réserve parlementaire complétait utilement les aides d'État, notamment aux petites communes, pour la restauration d'un patrimoine parfois non classé ni inscrit. Ces aides d'État sont-elles maintenues ?
L'échelon départemental reste pertinent dans le cadre de la redistribution des personnels des DRAC. Chaque département compte un architecte des bâtiments de France (ABF) et un service de l'architecture. Conserver cet échelon permet d'éviter les déplacements trop importants.
Le budget de 34 millions d'euros consacré au Pass culture vous paraît-il suffisant ? Il faudra prendre en compte la difficulté plus grande d'accéder aux équipements culturels dans les territoires ruraux. Les partenaires privés du dispositif ont-ils été identifiés ?
Les crédits de rénovation des monuments historiques sont notoirement insuffisants, en particulier pour les cathédrales. Dans ma commune de Laon, nous avons une cathédrale dont la gestion est municipale, ce qui est un beau cadeau et un poids très lourd... Le reportage sur Notre-Dame-de-Paris mentionné par Philippe Dallier est assez édifiant. Dans l'Aisne, les subventions des DRAC ont surtout profité à la cathédrale de Soissons, gérée par l'État, dont la verrière a été gravement endommagée par une tempête.
Je me félicite de la rénovation du château de Villers-Cotterêts, longtemps laissé à l'abandon. Le budget de 55 millions d'euros est-il suffisant pour l'ensemble du chantier, ou est-ce une première étape ?
Le loto du patrimoine a fait l'objet d'une publicité véritablement mensongère. Le groupe de l'Union Centriste serait favorable à un amendement assurant l'affectation des revenus de ce loto au patrimoine.
La ligne budgétaire consacrée au patrimoine linguistique n'apparaît plus. A-t-elle disparu ou a-t-elle été déplacée ?
Enfin, il serait utile que les dons des États étrangers aux musées ou aux expositions, notamment dans le cadre des saisons internationales, soient retracés car ils font l'objet de tous les soupçons.
Vous indiquez que le projet de regroupement des administrations du ministère de la culture est estimé à 36,6 millions d'euros, financés par les produits de cession des locaux actuels. L'opération est-elle en cours ou à venir ? Elle ne semble pas respecter les grands principes de cession prévus pour le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».
Comment se déroulent les négociations immobilières entre l'État et la Ville de Paris ? J'ai cru comprendre qu'elles étaient conduites par le préfet de région. Les cessions de l'État sont soumises à la décote Duflot. Dans l'autre sens, comme présenté ici, la Ville de Paris vend. Y a-t-il une vision globale des acquisitions et des cessions, ou sont-elles gérées indépendamment par chaque ministère ?
Vincent Eblé, président, rapporteur spécial
Julien Bargeton et moi-même ne nous sommes rendus qu'à Montpellier et Bordeaux. Nous avons choisi Bordeaux parce que la région Nouvelle Aquitaine étant issue de la fusion de trois régions existantes, le processus de regroupement y avait été plus complexe. Le diagnostic d'ensemble est plutôt positif. Dès 2017, on ne constatait plus de corrélation entre les DRAC des régions issues d'une fusion et les retards dans la consommation des crédits, ce qui est rassurant.
Nathalie Goulet, la publicité menée autour du loto du patrimoine a en effet été quelque peu mensongère. La première édition a fait l'objet d'un véritable engouement : les buralistes ont rapporté qu'il avait attiré des personnes qui ne sont pas des habituées des jeux d'argent. Si l'idée que ce loto alimente les caisses de l'État s'accrédite, ces personnes n'y reviendront pas.
Stéphane Bern, qui avait signé la convention détaillant les règles de répartition des recettes du loto du patrimoine, a ensuite exigé que la part fiscale de l'État, soit 21 millions d'euros, soit reversée au patrimoine. Mais c'est peu au regard du puits sans fond que sont les monuments historiques. Les montants alloués, Philippe Dallier, seront toujours inférieurs aux besoins. Le patrimoine français, dans son état actuel, représente un élément très fort de l'attractivité touristique unique de la France. C'est pourquoi l'on peut se satisfaire du maintien des crédits en faveur du patrimoine, après plusieurs baisses successives ; mais le plus important est le montant de ces crédits hors grands projets, notamment les crédits déconcentrés dans les DRAC, indispensables à la restauration des petits monuments publics ou privés. Après une baisse des contributions des collectivités, Éric Bocquet, nous assistons à un regain du financement de la rénovation des monuments historiques par les régions. Les départements, dont les priorités budgétaires vont désormais à l'accompagnement social, ne le font plus.
Le Grand Palais, comme Notre-Dame de Paris, fait l'objet d'un traitement particulier par la presse : la critique fait vendre ! Oui, le coût du chantier est beaucoup plus élevé que prévu... parce que le périmètre a changé. Je pense à la muséographie du Palais de la découverte, avec les financements spécifiques d'Universcience. Je ne puis vous répondre immédiatement sur les 160 millions d'euros du PIA, Christine Lavarde - je n'ai pas votre connaissance du sujet ! Ce que je puis souligner, c'est que le Grand Palais est un élément d'attractivité de la place touristique parisienne, avec des manifestations comme la FIAC. On ne saurait s'en passer, une solution de remplacement est nécessaire, sauf à risquer une délocalisation de certains événements.
L'échelon départemental est précieux, Marc Laménie, notamment pour l'instruction des permis de construire aux abords des bâtiments classés par les ABF ; mais ce n'est pas l'échelon pertinent sur toutes les problématiques touchant les monuments historiques. Les conservateurs, les services ministériels, ont un rôle à jouer, complémentaire des DRAC et services départementaux.
Le Pass culture est en phase d'expérimentation dans les cinq départements pilotes, avec le développement d'une offre très territorialisée. La différenciation locale est parfaitement intégrée dans le dispositif. Il sera intéressant de dresser le bilan des propositions qui remportent les suffrages de la jeunesse : il y a loin entre l'acte d'achat d'un DVD en ligne et la démarche de se rendre à un spectacle vivant, de s'inscrire à un cours de musique ou de peinture. Et les choses sont forcément différentes selon la densité des zones ; reste à savoir si les 500 euros peuvent être utilisés pour la mobilité ou seulement pour l'achat de produits. Un bilan sera établi à la fin de la période d'expérimentation.
Je reviens un instant au Grand Palais puisque vous m'avez interrogé sur le terrain d'assiette : l'emprise foncière du monument lui-même a été acquise par l'État il y a quelques années, c'est à présent les abords que la Ville va lui vendre. Elle a également un gros projet visant à supprimer la circulation automobile entre le Grand et le Petit Palais.
Les 110 millions d'euros pour la restauration du château de Villers-Cotterêts correspondent à une tranche de travaux, dans la première cour. Ce château est dans un état de dégradation incroyable. Il a servi d'asile pour aliénés et personnes très désocialisées. M. Philippe Bélaval nous a expliqué que des décors intérieurs Renaissance, il ne subsistait que l'équivalent d'une petite salle - autrement dit, presque plus rien. C'est le bâti que l'on veut sauvegarder, mais c'est déjà beaucoup ! Le mécénat privé apportera-t-il la somme escomptée ? J'attends de voir. Si tel n'est pas le cas, il faudra allonger la durée de la restauration. Peut-être fera-t-on appel aux pays de la francophonie, en faveur de ce lieu fondateur pour la langue française ?
La langue ne figure plus dans le programme « Patrimoine », mais dans le programme consacré aux politiques transversales.
Pour évaluer les dons des pays étrangers, il faut consulter le budget de chaque opérateur. Mais ils figurent bien dans le total de 10 milliards d'euros. Les recettes du mécénat sont considérables dans un établissement comme l'Institut du monde arabe, significatives au Louvre, à Versailles, à Orsay, mais quasi-inexistantes dans les petits monuments.
L'Hôtel de la marine fait l'objet d'une très grosse opération de rénovation ; 400 mètres carrés seront affectés par convention au grand collectionneur qatari Al-Thani, qui exposera pendant vingt ans et par roulement les plus beaux éléments de sa collection. C'est un plus pour ce lieu !
Quant aux locaux administratifs du ministère, ils seront réunis sur le site de la rue de Valois, des Bons-Enfants et dans le quadrilatère Richelieu en cours de travaux. Le projet Camus sera entièrement autofinancé sur les produits de cession du ministère : 33 millions d'euros sont consacrés à l'aménagement du quadrilatère des Archives, 2,1 aux Bons Enfants, 0,7 aux frais d'accompagnement, 0,8 aux frais de transfert des agents et à l'équipement mobilier.
Tout cela devant déboucher sur des économies de fonctionnement ?
Dès lors que vous n'avez pu me donner plus d'informations sur les 160 millions d'euros provenant du PIA et inscrits au programme que je rapporte, je m'abstiendrai, à titre personnel ; mais mon groupe votera pour l'adoption des crédits.
Julien Bargeton et moi-même y sommes favorables.
Abstention, pour ce qui nous concerne.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Culture » et de l'article 74 bis.
La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Vincent Éblé, Albéric de Montgolfier, Dominique de Legge, Jérôme Bascher, Michel Canevet, Claude Raynal, Jean-Claude Requier comme membres titulaires ; et de MM. Éric Bocquet, Philippe Dallier, Bernard Delcros, Rémi Féraud, Mme Christine Lavarde, MM. Sébastien Meurant, Georges Patient comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2018.
Vincent Delahaye est nommé rapporteur sur le projet de loi n° 84 (2018-2019) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune.

References: l'article 4

L'article 4
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 l'article 74
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