Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43615621
Timestamp: 2020-07-03 22:10:26+00:00

Document:
Sentencia de Constitucionalidad nº 1218/01 de Corte Constitucional, 21 de Noviembre de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 43615621
Sentencia de Constitucionalidad nº 1218/01 de Corte Constitucional, 21 de Noviembre de 2001
Ley 115 de 1994. Art. 134. Ley general de educacion. Estimulos para docentes estatales ubicados en zonas de dificil acceso, inseguridad o mineras. Incentivo para ascenso en el escalafon. Bonificacion especial. Reconocimiento. Razonabilidad y proporcionalidad. Regimen salarial y prestacional de servidores publicos. Autonomia administrativa y presupuestal de entidades territoriales. Principio de igualdad. Exequible e inhibida.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano A.L.Q. demandó el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 "por la cual se expide la ley general de educación".
Mediante auto del 15 de junio del presente año, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional". Al proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar el negocio en lista en la Secretaría General de la Corte para asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor P. General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
En primer lugar, señala que la bonificación especial establecida en la norma impugnada constituye un privilegio para un sector de los empleados públicos -los docentes estatales- que contradice los fines esenciales del Estado, entre ellos el que ordena garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados constitucionalmente (CP, art. 2o.), pues desconoce el derecho a la igualdad (C.P. art. 13), impidiendo, a su vez, que se haga realidad el principio de la primacía de la norma fundamental (C.P. art. 4o.).
Los Ministerios de Educación Nacional y de Hacienda y Crédito Público intervienen en el presente proceso, por intermedio de sus apoderados Dra. F.R. de G. y el Dr. A.P.V., respectivamente, solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de la norma acusada, con base en los siguientes argumentos:
El P. General de la Nación, mediante concepto No. 2630, solicita se declare la constitucionalidad de la norma demandada, con base en los argumentos que se plantean en seguida.
1. En forma previa a las consideraciones sobre el fondo del asunto, el P. advierte que los cargos de violación de los artículos 4o. y 346 de la Constitución, no están llamados a prosperar por ausencia de fundamento jurídico, por cuanto la pretensión del demandante a la Corte para que dé aplicación al artículo 4o. de la Carta es inocua, toda vez que el examen de constitucionalidad que compete a esa corporación, justamente recae sobre la confrontación entre las normas que se dicen demandadas y las constitucionales; además, no es procedente que la Corte acceda a la solicitud del actor de verificar la existencia de un rubro presupuestal para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 134 demandado pues, en su criterio no constituye una pretensión inherente a la acción pública de inconstitucionalidad y, en segundo lugar, contradice el trámite normal presupuestario.
2. De otra parte, el P. indica que aunque el actor dirige la demanda contra todo el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, el concepto de violación únicamente está referido a la bonificación de carácter económico, razón por la cual no es preciso adentrarse en el estudio de las prerrogativas relativas al escalafón docente.
En cuanto a la V.F., el P. indica que, aunque el actor dirige la demanda contra todo el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, el estudio debe restringirse a la bonificación de carácter económico que esa disposición contiene, pues el concepto de violación está referido únicamente a ella. Así las cosas, la expresión debe ser declarada constitucional, por cuanto: i.) los cargos de violación de los artículos 4o. y 346 superiores no están llamados a prosperar, por ausencia de fundamento jurídico; ii.) el principio de igualdad es material y no formal, por lo que la igualdad sólo se puede predicar entre iguales y la finalidad de la disposición demandada es la de equilibrar las cargas que soportan un determinado grupo de educadores, a fin de prodigarles condiciones dignas y justas de trabajo, de una manera proporcional y racional; iii.) el legislador tiene la competencia para determinar el salario de los empleados públicos, en armonía con las facultades de los órganos de elección popular de las entidades territoriales (C.P., art. 150-19, 305-3 y 315-3); iv.) la norma acusada busca garantizar la prestación de la educación, en forma interrumpida, como derecho fundamental de los niños (C.P., art. 44 y 67) y v.) el principio de la autonomía administrativa y financiera de las entidades territoriales no se vulnera con la creación de incentivos para la prestación del servicio público educativo, por el contrario, se les dota de un instrumento idóneo para el cumplimiento de sus funciones.
La definición del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en general, resulta del ejercicio de una competencia que corresponde, en primer lugar, al Congreso de la República y al Presidente de la República dentro del marco trazado por aquél (CP, art. 150-19, lit e) y f). Efectivamente, según dicha atribución, el Congreso, a través de una ley marco o cuadro, fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse una determinada materia, entre las cuales se encuentra la relativa al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales- lo que en la actualidad se concreta en la Ley 4ª de 1992 "Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política". (Ley marco de salarios y prestaciones sociales).
Surge, así, en el preciso ámbito de la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, una relación entre el Congreso y el Presidente de la República con connotaciones diferentes a las normalmente observadas para la ejecución de las leyes ordinarias. En el caso de la vigencia de las leyes marco o cuadro V.. Sentencias C-465 de 1992, C-013 y C-133 de 1993, C-408 de 1994, C-262 y 395 de 1995, C-312 de 1997 y C-054 de 1998, entre muchas otras., el Presidente de la República, al dictar los correspondientes decretos ejecutivos que las completan, participa activamente en la determinación normativa de las materias que constituyen su objeto, dentro del marco normativo general, compuesto de reglas o directrices, que como se ha dicho, el Congreso le establece, lo cual converge en una trascendente y coordinada labor normativa ejercida en forma conjunta por dos poderes públicos estatales.
Los reglamentos que dicte el Ejecutivo revisten cierto grado de generalidad. Sus destinatarios serán el universo de los trabajadores o una categoría más o menos extensa de los mismos" Sentencia C-013 de 1993..
Efectivamente, con base en el máximo salarial previamente delimitado por el gobierno nacional, los alcaldes y los gobernadores señalan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, en lo que se ha denominado un proceso de definición armónica entre las distintas autoridades que intervienen en el mismo V.. Sentencia C-315 de 1995.. En cambio, respecto del régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos territoriales, la competencia es indelegable en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas, por expresa prohibición constitucional.
Ahora bien, la norma enjuiciada, esto es el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) al establecer la bonificación especial en beneficio de los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, no significa, como lo informa el actor, desconocimiento de las competencias de las corporaciones administrativas de las entidades territoriales -concejos y asambleas- ni de los jefes de la administración municipal y departamental -alcaldes y gobernadores-.
Por el contrario, la decisión de adoptar la citada bonificación especial de los docentes estatales encuentra respaldo en el mandato constitucional del artículo 150-19, pues el señalamiento del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos pertenece a la órbita de competencia del Congreso y del Presidente de la República, como ya se ha anotado. La distribución constitucional de esta competencia pone de presente que la autonomía administrativa de las entidades territoriales no es absoluta, como equivocadamente plantea el accionante, y que la misma se ejerce dentro de los límites que le fijen la Constitución y la ley V.. Sentencias C-520 de 1994 y C-315 de 1995.
15 de 1995..
Según la reglamentación expedida por el gobierno nacional del artículo 134 de la Ley 115 de 1994, a través del Decreto No. 707 del 17 de abril de 1996 "por el cual se reglamenta el otorgamiento de estímulos para los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras y se dictan otras disposiciones"., las zonas para las cuales está previsto el reconocimiento de la bonificación que establece la norma acusada Mediante la Resolución No. 2363 del 10 de julio de 1997, el ministro de educación nacional estableció los procedimientos para el reconocimiento de la bonificación remunerativa especial que consagra el artículo 134 de la ley 115 de 1994., se definen de la siguiente manera:
Igualmente se consideran de difícil acceso, la totalidad del territorio de los Departamentos de Amazonas, Arauca, Caquetá, C., Guainía, G., Vichada, V., P. y el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
P.. Para facilitar la determinación, categorización y modificación de las zonas definidas en los numerales 1 y 2 de este artículo, el Ministerio de Educación Nacional proporcionará la base de datos que posea y permita confrontar la información departamental y distrital debidamente certificada por la autoridad competente, requerida para tales efectos." (La negrilla no es original).
Sobre el particular, sea lo primero señalar que para la Corte Constitucional la noción de salario comprende distintos ámbitos adicionales al jurídico, toda vez que a misma atañe a aspectos socioeconómicos y políticos, ya que se considera que la remuneración que recibe el trabajador no está comprendida, exclusivamente, por la retribución del servicio prestado al patrono, sino también por "todos los beneficios, o contraprestaciones necesarios para atender sus necesidades personales y familiares y para asegurar una especial calidad de vida que le aseguren una existencia acorde con su dignidad humana" Sentencia C-521 de 1995..
Consecuentemente con esto, la Corte en forma general ha sostenido que constituye salario "no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales I..".
Adicionalmente, la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado V.. Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P.D.J.H.H., 21 de junio de 1996, Radicaciones No. 839 y No. 847. También en el Concepto de esa misma Sala y del mismo Ponente, del 21 de febrero de 1997, Radicación No. 954, rendido en los siguientes términos:
Ver, igualmente, la Sentencia dictada por la Sala Contencioso Administrativa, Sección Segunda, Subsección B, del 14 de noviembre de 1996, C.P.D.J.D.B., Expediente No. 12242., afirman que, para el sector público, el concepto de salario comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución a sus servicios, tales como primas, sobresueldos, bonificaciones, gastos de representación, etc., adicionales a la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos.
Así determinada la naturaleza jurídica de la bonificación especial en examen, es claro que su señalamiento en nada pugna con el principio de la unicidad de la asignación salarial de los servidores públicos con cargo al tesoro público, consagrada en el artículo 128 de la Carta Política "Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley". , entendiendo por tesoro público el de la Nación, las entidades territoriales y las descentralizadas, en tanto que dicha figura no constituye un doble reconocimiento salarial con cargo al patrimonio del Estado, sino simplemente un factor salarial con base en el cual se calcula el total de la remuneración mensual de los docentes estatales. En consecuencia, el cargo de violación constitucional presentado por el actor en contra del artículo 134 de la Ley 115 de 1994, por desconocimiento del artículo 128 superior, tampoco debe ser aceptado.
De esta manera, la declaratoria de una inconstitucionalidad por omisión legislativa no puede prosperar en el presente caso, porque el actor no suministra razones específicas por las cuales la ley enjuiciada ha debido determinar jurídicamente un tratamiento igualitario entre distintos sectores de empleados públicos; efectivamente, sólo se limita a enunciar en forma general una eventual transgresión por un trato diverso sin entrar a dilucidar las características del mismo. De otro lado, y como consecuencia de lo anterior, tampoco puede proceder la declaratoria de una omisión legislativa en el caso sub examine, por cuanto para ello "(...) es necesario que la violación provenga del silencio de la disposición demandada, porque ésta ha debido incluir de manera explícita un determinado caso o situación, con el fin de dar un trato idéntico o similar a situaciones expresamente contempladas en esa norma" Sentencia C-246 de 2001.. Así, la eventual protección del principio de igualdad frente a situaciones fácticas por virtud de lo cual se impugna la ley, es necesario establecerlo claramente, pues acusaciones sin objeto específico sino en forma general y abstracta, no permiten concretar la vulneración del principio de igualdad por una omisión legislativa dentro del juicio de constitucionalidad.
El tratamiento diverso entre situaciones fácticas análogas puede ser acusado de discriminatorio, cuando carece de una justificación objetiva y razonable V.. Sentencias C-221 de 1992, T-230 de 1994, C-022 de 1996, C-563 de 1997 y C-112 de 2000, entre muchas otras.. Dicha situación se valora desde el ámbito de la finalidad y los efectos perseguidos con la medida puesta en cuestión, pues ésta sólo llegará a ser aceptada dentro del ordenamiento constitucional, si existe una relación razonable de proporcionalidad entre medios empleados y finalidad perseguida V.. Sentencia T-422 de 1992., aspectos que procederá a examinar la Corte en la norma acusada, en el apartado siguiente.
4.2.1. La Corte comparte el criterio expuesto por el P. General y por algunos intervinientes en sus escritos, en el sentido de que la labor de los educadores que se lleva a cabo en las zonas de difícil acceso y riesgo, antes mencionadas, es de gran responsabilidad y genera unas mayores cargas para los servidores públicos que la realizan, cargas que, necesariamente, en desarrollo del principio de justicia distributiva, deben ser compensadas a quienes no les queda más opción que asumirlas.
Coincide este tratamiento especial de los educadores estatales de las regiones del país aludidas, con el papel fundamental que la Ley General de Educación les ha reconocido en la sociedad, cuando se organizó la prestación del servicio de educación, en la forma de principales orientadores de los educandos y de, esta manera, de transformadores de la educación con miras hacia una mejor calidad y cubrimiento de la misma. De ahí que, el establecimiento de un bonificación especial para ellos, como se expresó durante el trámite y aprobación de esa norma, haya provenido de la voluntad del legislador de profesionalizar y tecnificar la actividad de los docentes estatales y, en razón de ello, de otorgarles un estímulo para obtener una mejor prestación del servicio en las zonas de riesgo del país, que al mismo tiempo permitiera hacer tangible un mayor beneficio para los estudiantes Gaceta del Congreso, No. 274, del 12 de agosto de 1993, p.21..
4.2.2. Es claro, con base en lo antes señalado, que la norma acusada a partir de la medida adoptada -reconocimiento pecuniario que compensa el esfuerzo que hacen los educadores para prestar sus servicios profesionales en ciertas zonas del país-, propende de manera eficaz y eficiente por el cumplimiento de fin esencial del Estado colombiano, como es el de asegurar en todo el territorio nacional la prestación de la educación (CP, art. 67), derecho fundamental de las personas Sentencias T-02/92, , acorde con la esencia y dignidad humana, de conformidad con el régimen de los servicios públicos, es decir directamente por el Estado o indirectamente por particulares sometidos a la respectiva inspección y vigilancia, en cumplimiento de unos fines que están dados en función del "servicio a la comunidad, la búsqueda del bienestar general, la elevación de la calidad de vida de la población, todo lo cual configura las finalidades sociales del Estado y deber social de los particulares (artículos 2, 365 y 366 de la Constitución Política)" Sentencia C-560 de 1997, y sin olvidar que a ese servicio público educativo subyace una función social (CP, art. 67) que genera obligaciones, cargas y restricciones, y que ubica al ente colectivo como primer y preponderante destinatario de la gestión que adelantan quienes lo prestan, por encima del interés puramente privado y como actividad sujeta al control y a la dirección del Estado I...
El artículo 366 superior establece como fines sociales y esenciales del Estado colombiano los de alcanzar la prosperidad general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. De esta manera, constituye propósito fundamental de la actividad estatal la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y de agua potable. En ese orden de ideas, el gasto público social y, para el caso que nos ocupa, el destinado a la educación, tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación en los planes y presupuestos de la Nación, precepto que cobija por igual a los planes y presupuestos de las entidades territoriales La Corte al estudiar la constitucionalidad de la vinculación automática al escalafon docente de los . Como consecuencia de ese mandato constitucional los gobiernos departamentales, ditritales y municipales, para el pago de la referida bonificación especial, deberán incorporar dentro de sus presupuestos los recursos que sean necesarios para cancelar esa remuneración, bien sea que provengan del situado fiscal o de sus propias rentas, de conformidad con las leyes presupuestales que rigen al efecto.
En este orden de ideas, es necesario abstenerse de atender la solicitud de verificación de la existencia de un rubro presupuestal con destino al pago de la bonificación especial de los docentes estatales, al momento de la promulgación de la Ley 115 de 1994, pues como correctamente se precisó en la V.F., esto constituye un tema que escapa al ámbito de la acción pública de inconstitucionalidad en tanto que se refiere a la ejecución misma de la norma cuyo control cuenta con otras vías judiciales y acciones para llevarlo a cabo. Además, no puede perderse de vista que el establecimiento de un gasto público constituye una etapa anterior a la respectiva apropiación de los recursos dentro del presupuesto para su erogación.
4.2.5. Una vez analizados y en buena parte acogidos varios de los criterios expuestos por los intervinientes en este proceso y por el P. General de la Nación en su escrito, la Corte estima que no son procedentes los cargos de violación de los artículos 2o., 4o., 13, 128, 287 y 346 constitucionales, y en consecuencia declarará la exequibilidad de la expresión "los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, disfrutarán, además, de una bonificación especial", contenida en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, por los cargos antes analizados.

References: artículo 134
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 134
 artículo 150
 artículo 134
 artículo 150
 artículo 134
 Resolución 
 artículo 134
 artículo 128
 artículo 134
 artículo 128
 artículo 366
 artículo 134