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Efectos en el Sector Público Local de la nueva Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) - PDF
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Raquel Mendoza Castellanos
1 Efectos en el Sector Público Local de la nueva Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) Septiembre 2015
2 Autores Enrique Bueso Guirao Abogado. Asesor Jurídico de AVS Juan Manuel Pérez Mira Economista. Consultor de Administraciones Públicas
3 ÍNDICE PRESENTACIÓN INTRODUCCIÓN.. 1. LA LRSAL: SU SIGNIFICADO EN EL SECTOR PÚBLICO LOCAL 1.1. Planteamiento general de la nueva norma 1.2. Estructura y contenido de la LRSAL Entrada en vigor Recursos de inconstitucionalidad contra la LRSAL.. 2. NUEVO RÉGIMEN DE COMPETENCIAS DE LOS ENTES LOCALES 2.1. PLANTEAMIENTO DE LA NUEVA LEY Criterios generales de la LRSAL Aplicación nuevo régimen competencial Nuevo modelo de competencias propias Competencias ejercidas con anterioridad a la LRSAL Especialidades en su aplicación NORMATIVA AUTONÓMICA EN DESARROLLO Y APLICACIÓN DE LA LRSAL Normativa publicada y su objeto Criterios generales de la distinta normativa COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS Tipología de competencias de los municipios Competencias propias Competencias delegadas Competencias distintas de las propias o delegadas (impropias) Ejercicio de las competencias anteriores a la LRSAL por los municipios Competencias propias Competencias distintas de las propias y atribuidas por delegación Nuevas competencias ejercidas con posterioridad a la LRSAL Competencias ejercidas con anterioridad a la LRSAL Especialidad en las competencias de educación, servicios sociales y sanidad Coste efectivo de los servicios prestados por las Entidades Locales 2.4. COMPETENCIAS DE LAS DIPUTACIONES Competencias propias Competencias de coordinación y sustitución COMPETENCIA DE LOS AYUNTAMIENTOS EN MATERIA DE VIVIENDA
4 Evolución histórica Situación actual La competencia de Vivienda en el nuevo art. 25 de la LBRL La competencia de Vivienda en la normativa de las CC.AA Normativa de Régimen Local Normativa Sectorial de vivienda y urbanismo 3. EFECTOS OBJETIVOS DE LA LRSAL 3.1. NUEVO RÉGIMEN DE GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS Y DESARROLLO DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS POR LOS ENTES LOCALES MEDIANTE ENTES INSTRUMENTALES Previo: distinción entre la gestión de servicios públicos y el desarrollo de actividades económicas en la actuación del sector público local Distinción de ambos conceptos Aplicación de estos conceptos al sector público local, en especial a las sociedades municipales Planteamientos de la nueva LRSAL Gestión instrumental de servicios públicos Iniciativa para el ejercicio de actividades económicas por entes instrumentales EFECTOS GENERALES DE LA LRSAL SOBRE LOS ACTUALES ENTES INSTRUMENTALES EN ESPECIAL SOBRE LAS SOCIEDADES PÚBLICAS LOCALES Criterios generales de la LRSAL sobre el actual sector público local Redimensionamiento del actual sector público (DA 9) Sociedades de entidades locales con plan económicofinanciero o de plan de ajuste Cierre de sociedades que desarrollen actividades económicas en una particular situación deficitaria Prohibición de crear sociedades de 2º grado Sociedades de 2º grado ya existentes con dependencia exclusiva o parcial de entes instrumentales públicos 4. EFECTOS DE LA LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL SOBRE EL COMPONENTE SUBJETIVO DEL SECTOR PÚBLICO Introducción: clasificación de las entidades instrumentales y el personal a su servicio Retribuciones de los miembros de la corporación integrantes de los órganos de gobierno de los entes del sector público local Retribuciones en los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público local Limitación de la masa salarial del personal laboral del sector público local 5. ANEXO: REGULACIÓN DE SOCIEDADES URBANÍSTICAS POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
5 PRESENTACIÓN Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) y fue publicada en el BOE del lunes 30 de diciembre, entrando en vigor al día siguiente. Tras año y medio de su entrada en vigor se ha considerado conveniente analizar su contenido y los efectos que ha producido en el Sector Público Local, especialmente en las Sociedades Municipales destinadas a la tenencia, administración y promoción de vivienda y suelo, muchas de las cuales pertenecen a AVS. El texto definitivo, tras dos años de debates, ha planteado no solo mucha polémica en la Doctrina, sino también ha sido una de las normas más contestadas social e institucionalmente, habiéndose admitido por el Tribunal Constitucional nueve Recursos de Inconstitucionalidad, formulados no solo por Partidos Políticos sino también por Consejos de Gobierno y Cámaras Legislativas de Comunidades Autónomas, y un conflicto en defensa de la autonomía local formulado por más de dos mil entidades locales. Además la norma, pese al año y medio transcurrido, sigue planteando muchas dudas en su aplicación, incluso tras haberse publicado distinta normativa de desarrollo, tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas. En lo que respecta a AVS, constituida por más de 100 empresas la mayoría municipales, cuyos objetos sociales les otorga competencia en materia de Viviendas Sociales y de suelo necesario para las mismas (además de ser administradoras de un parque de más de de dichas viviendas) la norma en su redacción originaria suponía prácticamente el cierre de la mayor parte de ellas. En primer lugar, por los altos criterios de rentabilidad económica, olvidándose de su rentabilidad social. En segundo lugar, por las limitaciones injustificadas a las relaciones económicas y aportación de bienes entre los ayuntamientos y sus empresas, buscando en la Disposición Adicional Novena más el cierre que el saneamiento económico de las sociedades, que no puede olvidarse cumplen una imprescindible labor social. Además, por último, por sustraer a los municipios la competencia de vivienda, en contra criterio de proximidad proclamado por la Unión Europea y por la lógica de la realidad, ya que el municipio como administración más cercana al ciudadano es el que primero detecta la necesidad de vivienda y el que puede dar una respuesta más acertada e inmediata a la misma. Tras arduos debates, reuniones y elaboración de multitud de estudios y sugerencias por parte de AVS al texto inicial, se consiguió atemperar el tema de la competencia de vivienda no el de la rentabilidad económica o cierre injustificado de sociedades. Así se consiguió que se mantuviese la competencia por los municipios pero con las imposición de unos desacertados criterios económicos, la promoción y gestión de viviendas se limitan a las de protección pública y con criterios de sostenibilidad financiera, lo que supone una contradicción en sí mismo pues lo social o de protección pública pocas veces puede casarse con la mera rentabilidad económica. No obstante ello, desde AVS, tras el trascurso del tiempo desde su publicación, tenemos una visión más positiva del tema por cuanto las Comunidades Autónomas en
6 general, han limitado en gran medida los efectos de muchos aspectos de la Ley, sobre todo en cuanto a las limitaciones en materia de vivienda, al considerar en su normativa de desarrollo que la norma estatal fija un mínimo compentencial, que debe ser desarrollado por su propia normativa sectorial, lo que permite en la mayor parte de ellas que los municipios y por ende sus sociedades públicas, tengan una amplia competencia en esta materia. Como último de los aspectos destacables, hay que comentar que este trabajo es resultado de la colaboración institucional, como en la Guía de actuación de Gestión de Servicios mediante sociedad mercantil pública entre AVS y COSITAL y fruto de la elaboración y la compilación y sistematización de distintos estudios, informes y circulares informativas de AVS, realizado en sus aspectos jurídicos por Enrique Bueso Guirao, y en sus aspectos económicos y fiscales por Juan Manuel Pérez Mira. Jerónimo Escalera Gómez Presidente de AVS
7 Transcurridos unos años desde la edición de la Guía de Actuación de Gestión de Servicios mediante sociedad mercantil pública, por la Asociación de Promotores Públicos de Vivienda y Suelo, la FEMP y COSITAL, que ha resultado realmente de utilidad para los gestores y operadores del derecho local en la materia, hemos de felicitarnos por esta nueva iniciativa de la AVS dirigida y elaborada, como la anterior, por Juan Manuel Pérez Mira, Decano del Colegio de Economistas de Valencia y Enrique Bueso Guirao, Abogado y Asesor Jurídico de la AVS. Ambos vuelven a demostrar con esta obra su buen hacer, en un análisis en el que, el uno desde el punto de vista fundamentalmente económico y el otro desde el jurídico, dejan reflejado el impacto de la nueva Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local en el sector público local tras casi dos años desde su entrada en vigor. Es ésta la segunda gran reforma de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985 y la primera que afecta a la totalidad de las Entidades Locales. La primera gran reforma, la de la Ley de Modernización del Gobierno Local de 2003 afectó de forma prácticamente exclusiva solamente a los denominados municipios de gran población. Si bien se ha publicado algún estudio al efecto, ninguno profundiza como éste en el efecto producido por la Ley en las sociedades mercantiles locales. El estudio comienza con el análisis del significado de la LRSAL en el sector público local ofreciendo, además de una visión global de la incidencia sobre el mismo, un detallado análisis de los distintos recursos de inconstitucionalidad presentados contra la Ley. A continuación se centra en la reforma del ámbito competencial de las Entidades Locales ofreciendo un análisis preciso y detallado del nuevo régimen, prestando especial atención a las competencias en materia de vivienda. En los primeros borradores de anteproyecto de la LRSAL esta competencia desapareció entre las recogidas como propias en el art. 25 de la norma, pero fue afortunadamente introducida en el proyecto de Ley y ha sido recogida en el texto final. El análisis no se reduce en este caso a lo establecido en la LRSAL sino que la obra contiene un interesante estudio de este ámbito competencial en la abundante normativa autonómica, no sólo sobre régimen local, sino especialmente en la normativa sectorial sobre vivienda y urbanismo. Especialmente interesante es el análisis sobre los entes instrumentales de las Entidades Locales, tanto sobre el régimen jurídico de la prestación del servicio público como sobre los aspectos organizacionales y económicos de las sociedades mercantiles locales de carácter instrumental e igualmente interesante es el análisis del impacto sobre el personal, los órganos de dirección y los miembros de la Corporación. La obra finaliza con una recopilación de la regulación de las sociedades urbanísticas por las Comunidades Autónomas que conviene tener presente en conjunto para poder hacer análisis comparados. El interés de la obra para los miembros de COSITAL está asegurado por todo lo expuesto y espero que al igual que la Guía de Actuación a que me refería anteriormente sea de ayuda no sólo para los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional diseminados por todo el territorio del Estado sino también para todos los operadores jurídicos,
8 económicos, gestores y técnicos de las Entidades Locales y para los estudiosos de nuestro derecho local. Es por tanto de agradecer esta nueva iniciativa de la AVS en la que COSITAL como no podía ser de otra forma colabora y presta todo su apoyo esperando que se produzcan otras aportaciones que enriquezcan nuestro acervo jurídico y económico local y la adecuada aplicación de las leyes en la prestación de los servicios públicos locales, lo que sin duda redundará en beneficio de los derechos de los ciudadanos. Eulalio Avila Cano Presidente del Consejo General de COSITAL
9 3 INTRODUCCIÓN Tras casi dos años de debates a finales del año 2013 se aprobó el texto definitivo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante LRSAL) y fue publicado en el BOE del lunes 30 de diciembre, entrando en vigor al día siguiente. Tras casi un año de vigencia se siguen planteando muchas dudas en su aplicación, incluso tras haberse publicado distinta normativa de desarrollo, tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas. Parecería por el largo período del proceso de aprobación de la LRSAL, que el texto definitivo fue realizado con un amplio debate, profundo análisis de las consecuencias jurídicas, económicas y sociales y teniendo en cuenta, en su elaboración, la opinión de los sectores afectados, habiéndose consecuentemente aprobado una norma consensuada, con cierta solvencia técnico jurídica y con adecuado encaje en el orden constitucional. En nuestra opinión, nada más lejos de la realidad en relación al general contenido de la norma y en especial a la regulación del sector público local, como a continuación se analizará. Sirva de muestra el indicar que ha sido una de las normas más contestadas y ha dado lugar a 9 Recursos de Inconstitucionalidad e, incluso, un conflicto en defensa de la autonomía local interpuesto por casi municipios. En relación al sector público local, el primer anteproyecto era demoledor y aun habiéndose conseguido algunos cambios, dicha regulación se ha mantenido de forma casi literal hasta su aprobación. No obstante ello, en algún anteproyecto 1 posterior se introdujeron algunas modificaciones lógicas y necesarias, demandadas por el sector público local, pero luego fueron suprimidas sin ningún tipo de explicación y se volvió al texto inicial aprobándose sin apenas modificaciones por el Gobierno. Convertido en Proyecto de Ley, seguidamente se aprobó prácticamente sin modificaciones por el Congreso de los Diputados en lo que a nuestro sector afecta. Solamente durante la tramitación en el Senado, ante la visión de las desastrosas consecuencias del texto inicial, se introdujeron unas precipitadas modificaciones, que si bien parecen dulcificar en alguna medida su dureza para algunos sectores específicos 2, la realidad es que no solo no es así, sino que plantea nuevos y graves problemas de interpretación del alcance de la norma. Partiendo de dicha premisa inicial y tras casi un año en vigor, se analizarán los efectos que la nueva regulación legislativa tiene para el sector público, distinguiendo, como lo hace el texto aprobado, entre las consecuencias para el sector actualmente existente y las que se pueden producir en el futuro, en la medida que un ayuntamiento se plantee la constitución de un ente instrumental nuevo. 1 El anteproyecto de 22 de diciembre de 2012 limitaba los efectos en el sector público local, introduciendo otros criterios distintos del económico para el mantenimiento de los entes instrumentales, pero fueron suprimidos en posteriores anteproyectos. 2 Se refiere a los sectores correspondientes a servicios esenciales. En concreto al abastecimiento domiciliario y depuración de aguas, recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos y transporte público de viajeros.
10 4 Igualmente, se analizará dichos efectos en función de la finalidad que persiguen los entes instrumentales de las administraciones locales, la prestación de servicios públicos o el desarrollo de actividades económicas. Ello es así, pues la nueva Ley los regula de forma diferenciada y establece unos efectos distintos para unos u otras. La razón es evidente, no es lo mismo prestar un servicio, que es desarrollar actuaciones propias de la competencia, muchas de ellas obligatorias, que desarrollar actividades económicas en desarrollo de la iniciativa en dicha actividad prevista en los artículos 38 y 128 de la Constitución 3 que, aun cuando redunden en beneficio de la población, no es sino el ejercicio de actividades privadas y no obligatorias de los entes locales. Por ello, establecen unos mayores condicionantes para la constitución de entes o sociedades instrumentales para el ejercicio de actividades económicas que para las de prestación de servicios públicos y, ante las situaciones deficitarias de unas u otras sociedades, los efectos son sustancialmente distintos como posteriormente se analizará. Así, la LRSAL establece modificaciones en el articulado de la LBRL de distinto calado en relación a los requisitos exigidos para la constitución de entes instrumentales para la prestación de servicios (art. 85) y para el desarrollo de actividades económicas (art. 86) y, de igual forma, una regulación de distinto alcance en la Disposición Adicional Novena (Redimensionamiento del Sector Público Local) para las sociedades actuales que prestan servicios y para aquellas que realizan actividades económicas. Además, con carácter previo se analizarán algunos aspectos generales de la LRSAL, como el nuevo sistema de competencias, pero ello sin ninguna pretensión científica, solamente con el objeto de realizar un manual para que fundamentalmente los miembros de AVS puedan entender el sentido y el alcance de la norma y justificar nuestra interpretación de la misma y sus efectos en el sector público local. Por último, indicar que el presente estudio es el resultado de la nueva elaboración y la compilación y sistematización de distintos estudios, informes y circulares informativas de AVS, realizado en sus aspectos jurídicos por Enrique Bueso Guirao, y en sus aspectos económicos y fiscales por Juan Manuel Pérez Mira. 3 El artículo 38 de la Constitución indica que Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado y el artículo reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.
11 5 1. LA LRSAL: SU SIGNIFICADO EN EL SECTOR PÚBLICO LOCAL 1.1. PLANTEAMIENTO GENERAL DE LA NUEVA NORMA La LRSAL tiene una finalidad declarada: reformar el Régimen Local español para adecuarlo a los nuevos criterios de estabilidad presupuestaria establecidos en la reciente reforma constitucional. El preámbulo es claro al indicar en el primero de sus párrafos que: La reforma del artículo 135 de la Constitución española, en su nueva redacción dada en 2011, consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas. En desarrollo de este precepto constitucional se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que exige nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales. Todo ello exige adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local, así como mejorar su control económico financiero. Consecuentemente con ello, el impacto de la nueva Ley en el actual Régimen Local es amplio y profundo pues modifica la normativa básica en bastante profundidad en amplios aspectos, tanto de índole jurídica como económica. En el aspecto económico, busca la adecuación de la organización y funcionamiento y mejora el control económico financiero para aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales. El motivo está claro y declarado y, como se ha visto, se encuentra impuesto por la reciente modificación, artículo 135 de la Constitución que en su párrafo 1º indica que todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria, y en la normativa que se ha dictado en su desarrollo, especialmente la citada Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En esta línea, Rafael Jiménez Asensio, contraponiendo la actual reforma con la de 1985, indica que la de 2013 es hija directa de la reforma constitucional de 2011 y está marcada por una obsesiva idea: garantizar la sostenibilidad financiera de las entidades locales, así como pretender racionalizar (reducir) las estructuras organizativas en las que se apoyan 4. No obstante ello, es necesario recordar que este aspecto es importante pero no puede desconocer otros aspectos de la norma fundamental, como el hecho de que España es un Estado Social de Derecho 5 y que, diferencia de normativa 4 Rafael Jiménez Asensio. Vademecum sobre la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la administración Local 100 cuestiones en relación a su aplicación. Edita la Federación de Municipios de Cataluña, Pág El artículo 1 de la Constitución indica en su párrafo 1º que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho.
12 6 preconstitucional, las administraciones públicas para garantizar sus finalidades gozan de la iniciativa pública en la actividad económica de forma amplia y no subordinada a la iniciativa privada, como ha reconocido abundante jurisprudencia 6. Además de ello, se aducen también razones jurídicas para la modificación del Régimen Local español. Así, en este ámbito se realiza una amplia revisión del conjunto de disposiciones legales relativas al estatuto jurídico de la Administración local, especialmente de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, con casi treinta años de vida y más de una veintena de modificaciones de su texto original, como indica el preámbulo. Con la reforma se modifican, además, distintos aspectos esenciales de régimen local español como el ya indicado régimen de competencias, forma de prestación de los servicios, preponderancias de las Diputaciones, supresión de entes y organismos existentes, etc. El citado autor, Rafael Jiménez, lo sintetiza al indicar que con la nueva ley, el panorama del régimen local español ha iniciado una senda hacia un nuevo, incierto y probablemente distinto horizonte, en el que han de convivir necesariamente los nuevos criterios y principios con los tradicionales del Régimen Local español. El problema es que las regulaciones en distintos aspectos de las dos normativas no siempre son ni claros ni posibles, por ello, concluye que el diálogo entre los nuevos y viejos principios no es fácil, pues los presupuestos conceptuales entre el texto de 1985 y los injertos de 2013 no dejan de plantear tensiones sin fin, así como alguna que otra contradicción e incoherencia 7. Pero no solo esta norma es la que se ve afectada pues se modifican en menor medida otras relevantes en su articulado, como el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo; se deroga la disposición adicional segunda y la disposición transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, y el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo. Junto a estas dos grandes finalidades declaradas, la LRSAL tiene una serie de objetivos básicos o fundamentales más concretos. Éstos se especifican en su Preámbulo, que considera como finalidades esenciales u objetivos básicos de la nueva norma clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una Administración una competencia», racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. 6 El artículo indica: Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general. 7 Rafael Jiménez Asensio, obra citada, página 17.
13 7 Analizaremos de forma sumaria cada uno de estos objetivos básicos o fundamentales con la enumeración de las distintas medidas que introduce la LRSAL para pretender el logro de los mismos. 1. Evitar las duplicidades en materia de competencias Como se ha visto, se pretende clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones. Es aquí donde se enmarca la famosa frase una administración una competencia. Con independencia de no tener claro lo que significa ello exactamente pues muchas de las competencias suelen ser compartidas para un adecuado desarrollo de la misma piénsese por ejemplo en el urbanismo. La nueva norma para lograr este fin implementa, entre otras, las siguientes medidas: a) Se limita, en primer lugar, la amplia enumeración de competencias que actualmente tenían los ayuntamientos, desapareciendo algunas como en sanidad, educación o servicios sociales o restringiendo el contenido de otras como la vivienda, que se circunscribe a la protegida y con criterios de sostenibilidad. Además desaparece la cláusula residual de competencias del artículo 28 de la LBRL. b) Se amplían, por el contrario, las competencias en Diputaciones Provinciales, institución que se ve ampliamente potenciada y reforzada por la norma. Éstas tutelarán e, incluso, ejercerán subsidiariamente las competencias de municipios menores de habitantes, cuando se den ciertas circunstancias de carácter económico. 2. Racionalizar la estructura organizativa de la administración local Esta racionalización según se indica se realiza de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera. Como indica la propia norma se busca esencialmente unas administraciones locales eficaces y eficientes, procurando la reducción del número de entidades locales. Para el logro de este objetivo introducen esencialmente las siguientes medidas: a) Se potencia y facilita la fusión de municipios pero no se llega a la medida de supresión de municipios, como se pretendía en su inicio y se ha realizado en Estados de nuestro entorno 8. Además, no se suprimen, salvo supuestos excepcionales, las entidades supralocales y de ámbito inferior, si bien se aumenta el control sobre las mismas. b) En relación al personal de los entes locales, los cargos públicos con dedicación exclusiva y sus retribuciones se reducen para eliminar las cargas salariales con cargo a los entes locales. Igualmente se limitan ingresos y subidas salariales de los empleados laborales y de los ligados mediante contratos mercantiles al Sector Público Local. 8 Es muy interesante en este sentido el trabajo de Alejandro de Diego Gómez en su artículo Reflexiones sobre la reforma de la Administración Local: A propósito del Anteproyecto de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, publicado por El Diario Del Derecho Municipal /IUSTEL de 23/1/2013. En dicho estudio, en su apartado 3 ( Comparativa con Europa ) realiza una interesante enumeración de las fusiones de municipios realizadas en los países de nuestro entorno como Alemania, Dinamarca, Grecia o Italia, entre otros.
14 8 c) Se limita la libertad en la prestación de los servicios de los entes locales mediante entes instrumentales, imponiendo las fórmulas de gestión sometidas al derecho público. 3. Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso Parte el texto legal de que es necesario que el gasto de los fondos asignados a las Administraciones Locales se realice con unos criterios más rigurosos potenciando los entes destinados a garantizarlos, así como que el referido gasto se produzca de una forma más transparente y en cierta medida de forma homogénea. Para ello, se potencia al interventor local, reforzando su independencia de las autoridades locales donde prestan sus servicios. Será el Estado el competente para su selección, formación y habilitación, así como la potestad sancionadora en los casos de las infracciones más graves. Mayor control presupuestario, fijándose por el Estado las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación y criterios de actuación en la función interventora y se posibilita la aplicación de técnicas, como la auditoría en sus diversas vertientes, a las Entidades Locales en términos homogéneos a los desarrollados en otros ámbitos del sector público, contándose para ello con la participación de la Intervención General de la Administración del Estado Se establece el denominado Coste efectivo de los servicios. Con el objeto de garantizar la transparencia en la prestación de los servicios que prestan las Entidades Locales, se establece la obligación de determinar el coste efectivo de los servicios, de acuerdo con criterios comunes, y se dispone su remisión al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación. En la actualidad está en estudio y elaboración la norma que desarrolla y determina el contenido de dicho concepto. 4. Favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. Esta es una de las finalidades más controvertidas, pues frente al principio constitucional ya indicado de la iniciativa pública en la actividad económica, el nuevo texto establece, entre otras, las siguientes medidas que destacamos: a) Se pretende imponer la subsidiariedad del sector público frente al privado, buscando la externalización en la prestación de servicios públicos y evitar el ejercicio de la actividad económica pública en concurrencia con la privada. b) Se impone el redimensionamiento del sector público local, con la eliminación de gran parte del mismo, con unos criterios que en muchos de los casos no son ni racionales ni económicos, ordenando el cierre de empresas o la venta de las acciones en mano pública de sociedades locales económicamente rentables, especialmente las denominadas sociedades mixtas en las que participa el capital privado. c) Supresión de licencia u otro control preventivo para el ejercicio de actividades, para garantizar la iniciativa en la actividad económica.
15 ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA LRSAL No se trata de una reforma ligera sino que es un texto de amplio y profundo calado, que modifica profundamente la regulación actual. Se compone de 2 artículos y multitud de disposiciones: 17 adicionales, 11 transitorias, una derogatoria y 6 finales Analizaremos algunos de los aspectos más significativos de la nueva Ley con el orden del articulado, aun cuando algunos de ellos ya se han adelantado al analizar los objetivos generales. a) Articulado: Artículo 1º: En el mismo se modifica ampliamente la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL). Este artículo se compone de 38 apartados, de los que se pueden destacar a nuestros efectos los siguientes: a) Potenciación de la fusión de municipios con la regulación precisa de sus condiciones, contenido y efectos (apartado 3 modifica art. 7). b) Modificación de las competencias de los entes locales, con la clasificación en propias y delegadas (apartado 3 modifica art. 7), supresión de muchas de ellas (apartado 8 modifica art. 25) y de las competencias impropias que permitían a los entes locales prestar servicios y ejercitar actividades complementarias (apartado 11 suprime art. 28). c) Potenciación del papel de las Diputaciones Provinciales con aumento de sus competencias (apartado 13 modifica art. 36) y la tutela de ayuntamientos pequeños (menos de habitantes). d) Se establece un nuevo Régimen retributivo de los miembros de corporaciones locales y del personal al servicio de las entidades locales (apartado 18 introduce art. 75 bis). Se limita el número de cargos públicos con dedicación exclusiva (apartado 19 introduce art. 75 ter) y del número de personal eventual de las corporaciones locales (apartado 28 introduce art. 104 bis). Si bien la Disposición Transitoria Séptima excepciona la aplicación hasta el 30 de junio de 2015 a las Entidades Locales que cumplan con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y su período medio de pago a los proveedores no supere en más de 30 días el plazo máximo previsto de la normativa de morosidad. e) Se determina que el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo, si bien con excepciones (apartado 20 modifica art. 84 bis). f) En materia de prestación de servicios públicos, se restringe la utilización de entes instrumentales, como las sociedades públicas (apartado 21 modifica art. 85) y en relación a la iniciativa de la actividad económica se establece un criterio de subsidiariedad en relación al sector privado (apartado 23 modifica art. 85). g) Se regula con mayor precisión y se le otorga mayor preponderancia al personal funcionario de las corporaciones locales (apartado 24) especialmente los habilitados nacionales Secretarios, Interventores y Tesoreros de administración local (apartados 25 y 26).
16 10 h) Se introducía en los primeros textos la polémica figura de los estándares de calidad en la prestación de los servicios locales fijado por el Gobierno, si bien, ante la polémica suscitada, se ha reducido el alcance y actualmente se fija el coste efectivo de los servicios (apartado 31 introduce art. 116 ter), importante para la tutela de municipios por las Diputaciones. i) En relación al Sector Público local se limitan las retribuciones del personal laboral mediante la limitación masa salarial (apartado 27 introduce art. 103 bis), se impone el redimensionamiento del mismo (apartado 36 modifica la Disposición Adicional 9ª) y se limitan las retribuciones en los contratos mercantiles y de alta dirección del sector público local y número máximo de miembros de los órganos de gobierno (apartado 35 modifica la Disposición Adicional 10ª). Artículo 2º: Se modifican los artículos 213 y 218 de la Ley de Haciendas Locales potenciando la figura del interventor y referidos al control interno y a la resolución de sus discrepancias con los órganos de gobierno, y 193 bis (Derechos de difícil cobro). b) Disposiciones: Disposiciones Adicionales: Son las siguientes. Primera. Régimen aplicable a la Comunidad Autónoma del País Vasco. Segunda. Régimen aplicable a la Comunidad Foral de Navarra. Tercera. Competencias autonómicas en materia de régimen local. Cuarta. Especialidades de las Ciudades de Ceuta y Melilla. Quinta. Regímenes especiales de Madrid y Barcelona. Sexta. Comarcas. Séptima. Colaboración con las Intervenciones locales. Octava. Cumplimiento de obligaciones tributarias respecto de bienes inmuebles de la Seguridad Social transferidos a otras. Novena. Convenios sobre ejercicio de competencias y servicios municipales. Décima. Convenios de colaboración entre el Estado y las Entidades Locales. Undécima. Compensación de deudas entre Administraciones por asunción de servicios y competencias. Duodécima. Información en materia de tutela financiera. Decimotercera. Consorcios constituidos para la prestación de servicios mínimos. Decimocuarta. Régimen jurídico especial de determinados consorcios. Decimoquinta. Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación. Decimosexta. Cabildos y Consejos Insulares. Decimoséptima. Apertura de lugares de culto.
17 11 Disposiciones Transitorias: Primera. Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud. Segunda. Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales. Tercera. Servicios de inspección sanitaria. Cuarta. Disolución de entidades de ámbito territorial inferior al Municipio. Quinta. Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio en constitución. Sexta. Régimen transitorio para los consorcios. Séptima. Régimen transitorio de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal. Octava. Régimen transitorio para el personal directivo de las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares. Novena. Régimen transitorio para los Directores Generales de las Entidades Locales. Décima. Aplicación de las limitaciones referidas al número de personal eventual y cargos públicos con dedicación exclusiva. Undécima. Mancomunidades de municipios. Disposición Derogatoria. Derogación normativa. Se deroga de forma genérica cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan o contradigan lo en ella establecido, si bien de forma específica deroga la disposición adicional segunda y la disposición transitoria séptima de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Disposiciones Finales: Primera. Modificación del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local. Segunda. Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Tercera. Modificación de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Cuarta. Modificación del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo. Quinta. Título competencial. Sexta. Entrada en vigor.
18 ENTRADA EN VIGOR La Disposición final sexta indica que la Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado ; por cuanto se publicó en el nº 312 de 30 de diciembre, entró en vigor el último día del año 2014, el 31 de diciembre. Las disposiciones transitorias, en número de once como se ha visto, establecen distintos regímenes de transitoriedad para distintas materias. Analizaremos las más destacadas que no se analicen en otros apartados de este estudio. La primera y segunda establecen distintas especialidades en cuanto a su entrada en vigor, especialmente en relación con la asunción por CC.AA. de determinadas competencias que hasta la entrada en vigor tenían los ayuntamientos y que en la actualidad se han limitado o suprimido, difiriendo así su aplicación, en materia de Salud hasta 5 años o dos en Servicios. Las Disposición transitoria cuarta (Disolución de entidades de ámbito territorial inferior al Municipio) y quinta (Entidades en constitución) se han visto muy atenuadas a lo largo de la tramitación y así se mantiene la condición de Entidad Local y su personalidad jurídica de dichas entidades existentes en el momento de la entrada en vigor de la Ley. Solamente se producirá la disolución de aquellas que al 31 de diciembre de 2014 no hayan presentado sus cuentas ante los organismos correspondientes del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva. Regulando los efectos de dicha disolución. Las que se encuentren en trámite de constitución y este se haya iniciado antes del 1 de enero de 2013 no se verán afectadas. La sexta (Régimen transitorio para los consorcios) impone la obligación a los consorcios existentes de adaptar sus estatutos a la LRSAL en el plazo de un año desde su entrada en vigor. Las séptima, octava y novena establecen respectivamente el régimen transitorio de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal, del personal directivo de las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares y los Directores Generales de las Entidades Locales. La undécima impone a las Mancomunidades de municipios que en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley, deben adaptar sus estatutos a lo previsto en el artículo 44 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, para no incurrir en causa de disolución. Sus competencias estarán orientadas exclusivamente a la realización de obras y la prestación de los servicios públicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias o prestar los servicios enumerados en los artículos 25 y 26 de la LBRL RECURSOS DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LRSAL La LRSAL ha sido una de las normas más contestadas social e institucionalmente, habiéndose admitido por el Tribunal Constitucional 9 Recursos de Inconstitucionalidad y un conflicto en defensa de la autonomía local formulado por más de dos mil entidades locales.
19 13 En el BOE de 25 de mayo de 2014 se publicaron distintas providencias del Pleno del Tribunal Constitucional por las que se admitieron a tramite hasta 9 Recursos de Inconstitucionalidad presentados a finales del pasado mes de marzo por tres parlamentos (Extremadura, Cataluña y Navarra), cuatro gobiernos autonómicos (Andalucía, Asturias, Cataluña y Canarias) y varios partidos de la oposición, entre ellos el PSOE, contra la Ley de Reforma Local. En las nueve providencias dictadas, el TC acuerda dar traslado de las demandas al Congreso, al Senado y al Gobierno, que disponen de quince días para personarse en los distintos procedimientos y formular alegaciones. Los Recursos de inconstitucionalidad, en concreto, son los siguientes: 1. Recurso de inconstitucionalidad n.º , contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Promovido: por la Asamblea de Extremadura. Contra: el art. primero, apartados 5, 7, 8, 10 (por conexión el art. primero.3 y disposición adicional novena), 16, 17, 21 y 30; disposiciones adicionales octava, undécima y decimoquinta; disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y undécima. 2. Recurso de inconstitucionalidad n.º , contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Promovido: por el Consejo de Gobierno de Andalucía. Contra: los arts. primero, apartados dos, tres, cinco, siete, ocho, nueve, trece, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veintiuno, treinta, treinta y uno, treinta y seis y treinta y ocho; segundo, dos; disposiciones adicionales octava, undécima y decimoquinta; disposiciones transitorias primera, segunda, tercera y cuarta, y disposición final primera. 3. Recurso de inconstitucionalidad n.º , contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Promovido: por el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias. Contra: el art. primero, apartados siete y nueve; disposición adicional sexta, y disposiciones transitorias primera, segunda, tercera y cuarta. 4. Recurso de inconstitucionalidad n.º , contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Promovido: por el Parlamento de Cataluña. Contra: el art. primero, apartados dos, tres, cinco, siete, ocho, nueve, diez, once, trece, catorce, dieciséis, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veintitrés, veinticinco, veintiocho, treinta y treinta y seis; disposiciones adicionales novena, apartado 1, undécima, decimoquinta y decimoséptima, y disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y undécima.
20 14 5. Recurso de inconstitucionalidad n.º , contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Promovido: por el Parlamento de Navarra. Contra: el art. primero (en cuanto añade o modifica los arts. 7.3 y 4, 13, 24.bis.2, 25, 27, 36, 57, 85.2, 116.bis, 116.ter y disposición adicional decimosexta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local), y las disposiciones adicionales novena y decimoquinta, y transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y undécima de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. 6. Recurso de inconstitucionalidad n.º , contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Promovido: por más de cincuenta diputados, integrantes de los Grupos Parlamentarios Socialista, IU, ICV EUIA, CHA, La Izquierda Plural; Unión Progreso y Democracia, y Mixto. Contra: los arts. primero, apartados tres, cinco, siete, ocho, nueve, diez, trece, dieciséis, diecisiete, veintiuno, treinta, treinta y uno, treinta y seis y treinta y ocho; segundo, apartados dos y tres; disposiciones adicionales octava, novena, undécima y decimoquinta, y transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y undécima. 7. Recurso de inconstitucionalidad n.º , contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Promovido: por el Parlamento de Andalucía. Contra: los arts. primero, tres, cinco, ocho, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintiuno, veinticinco, treinta, treinta y uno, treinta y seis, treinta y ocho; segundo, dos y tres; disposición adicional decimoquinta y disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta y undécima. 8. Recurso de inconstitucionalidad n.º , contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Promovido: por el Gobierno de Cataluña. Contra: los arts. primero, apartados dos, tres, cinco, siete, ocho, nueve, diez, trece, dieciséis, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veintiuno, veinticinco, veintiocho, treinta, treinta y uno, treinta y seis y treinta y ocho; segundo, apartados dos y tres; disposiciones adicionales tercera.1, novena, undécima, decimoquinta y decimoséptima; disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta, quinta, sexta y undécima, y disposición final segunda. 9. Recurso de inconstitucionalidad n.º , contra diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
21 15 Promovido: por el Gobierno de Canarias. Contra: los arts. primero, dos, tres, cinco, siete, ocho, nueve, diez, trece, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veinte, veintiuno, veintiocho, treinta, treinta y cuatro, treinta y seis y treinta y ocho; segundo, dos y tres; disposición adicionales segunda, novena y decimoquinta; disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y undécima, y disposiciones finales cuarta y quinta. Para determinar el alcance de los Recursos y los efectos que tienen para promotores, los artículos que más nos afectan son los siguientes: a) Ocho. Modificación del artículo 25, reduciendo competencias de los ayuntamientos. b) Once. La supresión del artículo 28, que establecía la cláusula residual de competencias. c) Veintiuno. Se modifica el apartado 2 del artículo 85, estableciendo las grandes limitaciones a la prestación de servicios mediante fórmulas sometidas al Derecho Privado. d) Veintitrés. Modifica el artículo 86 estableciendo la supletoriedad del sector público en la actividad económica. e) Treinta y seis. Modifica la Disposición adicional novena. Redimensionamiento del sector público local. Como se aprecia, la mayor parte de los recursos incluyen los referidos artículos, tanto los relativos a la restricción de competencias y limitaciones a la libertad de la prestación de servicios y actividades económicas como al redimensionamiento del sector público. Los argumentos son muy variados 9 : La privación a los ayuntamientos de su autonomía política y de su financiación y que supone uno de los mayores ataques a la democracia. Provoca enormes dificultades para la gestión de los ayuntamientos al privarles su capacidad de gestión de la política social, de recursos y de instrumentos para poder llegar cerca de la gente necesitada, algo absolutamente imprescindible en la España de la pobreza de hoy. Que la ley determine los sueldos de alcaldes basándose en el tamaño de los municipios, ya que considera que la propuesta del Gobierno central no deja margen suficiente para que las autonomías puedan adaptarlo a las particularidades de determinados municipios. Por último, el Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 9 de septiembre, acordó admitir a trámite el conflicto en defensa de la autonomía local núm , planteado por el municipio de Abengibre y otros municipios (más de dos mil) contra los artículos primero, apartados tres, ocho, nueve, dieciséis, veintiuno, veinticinco, treinta, treinta y uno, treinta y seis y treinta y ocho, y segundo, apartados dos y tres, de la Ley 27/ IUSTEL. El TC admite a trámite los nueve recursos presentados contra la Ley de Reforma Local, actualidad, 30/05/2014.
22 16 2. NUEVO RÉGIMEN DE COMPETENCIAS DE LOS ENTES LOCALES 2.1. PLANTEAMIENTO DE LA NUEVA LEY CRITERIOS GENERALES DE LA LRSAL Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones es, como se ha indicado, una de las finalidades esenciales de la LRSAL. En su Preámbulo 10, que seguimos en esta exposición, indica que respecto al objetivo de clarificar las competencias locales y avanzar en el principio «una Administración una competencia», se trata de evitar los problemas de solapamientos competenciales entre Administraciones hasta ahora existentes. Se justifica esta situación por cuanto se destaca que la LBRL diseñó un modelo competencial que ha dado lugar a disfuncionalidades, generando en no pocos supuestos situaciones de concurrencia competencial entre varias Administraciones Públicas, duplicidad en la prestación de servicios, o que los ayuntamientos presten servicios sin un título competencial específico que les habilite y sin contar con los recursos adecuados para ello, dando lugar al ejercicio de competencias que no tienen legalmente atribuidas ni delegadas y a la duplicidad de competencias entre Administraciones. Como consecuencia de ello, matiza, el sistema competencial de los municipios españoles se configura en la praxis como un modelo excesivamente complejo, del que se derivan dos consecuencias que inciden sobre planos diferentes. Por una parte, este sistema competencial municipal hace que se difumine la responsabilidad de los gobiernos locales en su ejercicio y se confunda con los ámbitos competenciales propios de otras Administraciones Públicas, generando, en no pocas ocasiones, el desconcierto de los ciudadanos que desconocen cuál es la Administración responsable de los servicios públicos. Por otra parte, existe una estrecha vinculación entre la disfuncionalidad del modelo competencial y las haciendas locales. En un momento en el que el cumplimiento de los compromisos europeos sobre consolidación fiscal son de máxima prioridad, la Administración local también debe contribuir a este objetivo racionalizando su estructura, en algunas ocasiones sobredimensionada, y garantizando su sostenibilidad financiera. La nueva Ley, para evitar esta situación, establece una nueva regulación en materia de competencia cuyas características se pueden sintetizar, sin perjuicio de su desarrollo posterior, en las siguientes: a) Se establece una clasificación de las competencias entre propias, delegadas y distintas de la propias o delegadas, mal llamadas por algunos con la 10 Se sigue el texto y razonamiento del Preámbulo de la LRSAL.

References: artículo 38
 artículo 135
 artículo 135
 artículo 1
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 28
 Artículo 1
 Artículo 2
 resolución 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 artículo 44
 artículo 25
 artículo 28
 artículo 85
 artículo 86