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Timestamp: 2017-12-17 23:18:51+00:00

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Tu Blog de la Administración Pública: noviembre 2012
Etiquetas: Administración, Colegios Profesionales, Farmacias, gasto público, huelga, políticas públicas, Politización, servicios públicos
SEGUNDA CONFERENCIA DEL CICLO "LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA"
La segunda conferencia del ciclo "La reforma del Estado y de la Administración española" se celebrará el próximo jueves 29 de noviembre a las 18:30 en la sede del Instituto Nacional de Administración Pública, c/ Atocha, 106, Madrid.
Correrá a cargo de Pedro de Vega García, catedrático de Derecho Constitucional y miembro electo de la Real Academia de Legislación y Jurisprudencia, quien expondrá el “Significado político y trascendencia jurídica de la reforma constitucional”. Partiendo de que la reforma constitucional es la primera y más significativa defensa de la Constitución, de lo que se tratará en la conferencia será de poner de manifiesto un hecho fundamental en toda historia del constitucionalismo: que no hay Estado ni estabilidad política cuando no se hacen operativas las reformas constitucionales.
Más información en www.inap.es/web/guest/la-reforma-del-estado
Etiquetas: Constitución, formación
LEY, REGLAMENTO Y POLÍTICAS PÚBLICAS III: La reserva de ley 2
Dejé, en la entrada anterior, para otro momento la cuestión para de si existen o no reservas de ley por razón del interés público o general y, por tanto, no por causa de la defensa o garantía de los derechos subjetivos frente al poder público administrativo. La cuestión la planteaba, por una parte, pensando en el gasto público y, por otra, en las políticas públicas, pero en todo caso teniendo en cuenta la corrupción político-administrativa existente en España y sus consecuencias. Una de estas consecuencias puede ser, desde mi punto de vista, el reforzar el establecimiento de garantías que eviten la corrupción y hagan real la separación de poderes y, también, el ejercicio de potestades, sobre todo de las denominadas "ad intra" que normalmente constituyen una función pública o una garantía que es competencia de los funcionarios públicos y que han de surtir efectos en los expedientes administrativos y a efectos de las resoluciones administrativas y decisiones políticas. Siendo, en este punto, en el que cabe preguntarse si el establecimiento de de estas potestades y garantías se ha de realizar por norma con rango de ley, constituyendo una reserva en su favor, o en cambio es posible que se realice por vía del reglamento.
El problema existente al respecto, es que en estos casos, formalmente, no se plantea la reserva o la competencia de la ley como un límite al poder ejecutivo en defensa y garantía de derechos subjetivos, sino de derechos colectivos o de todos los ciudadanos, que, por tanto, han de considerarse como intereses generales que constituyen un interés y un fin público a cumplir. No nos referimos a materias concretas sino a garantías procedimentales y equilibrios entre poderes o, en su caso, entre partes del mismo poder ejecutivo, Gobierno y Administración; de modo, que ambas instituciones cumplan su función y, con ello, mantengan la eficacia del sistema y eviten la corrupción, para lo que la independencia ha de ser garantizada y en el caso de los funcionarios es necesario que, tal como, dispone el artículo 103 de la Constitución, igualmente se garantice la objetividad de la administración en defensa de los intereses públicos y el legislador regule las garantías para la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de las funciones públicas. Imparcialidad que no puede exclusivamente ser considerada como que el funcionario no tenga interés en el asunto que tiene que resolver o participar, sino que ha de referirse a todos aquellos otros intereses que no sean los públicos. Ya en este sentido en el repetido Capítulo II de Juridicidad y organización en la Administración española decía:
"Tampoco debemos olvidar que un momento antes hemos afirmado que, desde el punto de vista de los intereses públicos y del derecho político, existen reservas de ley en el orden organizativo en las cuestiones de configuración de los poderes estatales y públicos y en los procedimientos encaminados a garantizar el sometimiento a la legalidad y a derecho en la actuación de dichos poderes (sin olvidar la cuestión de la obligación de establecer las garantías a favor de los intereses públicos y su eficacia) Lo que en definitiva nos propone concluir que el otorgamiento de potestades constituye una reserva de ley, si bien quede por abordar la cuestión de las atribuciones de potestades ad intra o en el seno de la propia Administración, o el caso de las potestades inherentes, de lo que nos ocuparemos en otro momento."
Pero ¿qué pasa si el legislador no establece estas regulaciones, procedimientos y garantías? Si esto ocurre, por ejemplo, el propio artículo 103 de la Constitución, quedaría en simple manifestación de deseo. Además, no es posible, salvo en el caso de leyes de procedimiento administrativo o, en su caso, en una ley destinada a establecer los principios generales de la organización y actividad administrativa, que estas garantías se establezcan de modo general. Lo normal es que cada ley al regular las materias correspondientes fijen estos procedimientos y garantías, que no sólo son jurídicas sino de eficacia y racionalidad. Pero, además, resulta que desde las bases que hemos visto que se desarrolla la figura de la reserva de ley, nos encontramos, en sentido amplio, en el seno o campo que se considera de organización y discrecional y en el que se puede estimar apropiada la actuación del reglamento sin necesidad de ley previa, con lo que la ley puede efectuar una remisión y quedar la regulación a la discrecionalidad del poder político o a una actuación administrativa que a éste no moleste o perturbe. En este orden, que afecta a los límites del reglamento y a la distinción entre reglamentos ejecutivos y reglamentos independientes, en el trabajo y capítulo citados digo:
"También, de la distinción resulta la existencia de una concepción por la cual la organización, pues, se presenta como una materia en la que la Administración puede actuar con “independencia” de la ley. Si bien conforme a otras reservas que hemos señalado, debemos entender que en este caso se trata de la mera organización administrativa, si bien tampoco los límites o significado de esta expresión son claros. En esencia, para determinar los límites del reglamento en materia organizativa habría que atender o distinguir entre la organización social, la del poder y la administrativa, las dos primeras son objeto de reserva de ley, mientras que en la tercera habría que distinguir los aspectos jurídicos de los mera y simplemente organizativos. Sin embargo, hay que insistir, que en el concepto de organización cabe entender, por ejemplo, comprendido el procedimiento, pero que, además, éste es, también, manifestación de poder y constituye a su vez una garantía; de modo que esta organización procedimental si bien guarda aspectos reservados a la ley, como ya hemos adelantado no puede impedir, en defecto de regulación expresa o concreta, que las garantías u obligaciones que el ordenamiento jurídico establece en abstracto dejen de ser cumplidas y hechas eficaces por las Administraciones públicas y para ello se escude en la falta de dicha regulación. Por ello, cuando superamos la perspectiva del derecho subjetivo y de su garantía y contemplamos los intereses públicos y su eficacia, no puede considerarse que un reglamento de organización no pueda establecer garantías de procedimiento a favor de dicha eficacia, si bien lo ideal es que sea la norma con rango de ley la que lo haga, pues de este modo la garantía tiene mayor seguridad y permanencia; pero, repito, no se puede considerar quebrantada una reserva de ley, pues con la regulación no se estaría estableciendo límites a derechos subjetivos."
En resumen, quizá técnicamente frente a estos intereses públicos puede no ser apropiado referirse a la existencia de una reserva de ley como campo de garantía de derechos subjetivos en el que sólo el parlamento puede intervenir y en el que si no se respeta el límite por el poder ejecutivo existe una nulidad de pleno derecho, pero sí hay que considerar que, en cambio, existe una obligación del legislador de regular y actuar estableciendo la defensa de los intereses públicos y derechos colectivos y fundamentales de los ciudadanos. El incumplimiento de esta obligación, cuya causa y raíz, hay que radicar en la Constitución y si no de manera expresa y directa sí por exégesis e interpretación de la misma, ha de dar lugar a responsabilidades, pues su no exigencia y el incumplimiento sin ellas, es una de las causas principales de la corrupción general del sistema político, jurídico y social.
Nos queda, pues, abordar aún la cuestión de las políticas públicas.
Etiquetas: Artículo103 de la Constitución, corrupción, discrecionalidad, funciones públicas, garantías, Gestión pública, interés general, Organización, poder político, reglamento
LEY, REGLAMENTO Y POLÍTICAS PÚBLICAS II: La reserva de ley 1
En la anterior entrada referida al tema de de la ley, el reglamento y las políticas públicas, reflexioné sobre el carácter complementario del reglamento y su subordinación a la ley, pero también sobre el hecho de que el contenido de las leyes y los reglamentos venía a ser establecido en realidad por el partido que dominaba el parlamento (lógicamente, cuando la mayoría se lo permite), así como el gobierno y la administración, y cómo ello permite que se creen ámbitos de discrecionalidad en la actuación de estas instituciones. También evidenciaba lo que supone el decidir no regular, en cuanto el dilucidar la existencia o no de un derecho conlleva, entonces, un fundamento en principios generales y, por tanto, en una mayor abstracción, lo que determina una mayor dificultad.
Voy a reproducir, para seguir con el tema, lo dicho en mi trabajo de Juridificación y organización en la Administración española, Capítulo II, pero poniendo de manifiesto que aunque en España no existe una lista de materias reservadas a la regulación por el reglamento (es decir, por los gobiernos o poderes ejecutivos) sí existen distintas reservas en favor de la ley; de modo, que las materias que a ella se reservan no pueden ser reguladas por el reglamento o el Gobierno; sin que previamente la ley no defina o no determine la competencia del reglamento. Para que la reserva sea plena ha de estar establecida por la norma constitucional y no, simplemente, por norma con rango de ley, pues ésta puede ser derogada por otra y la reserva eliminada. Esta reserva de ley se concibe, inicialmente, como un medio por el cual el parlamento, los ciudadanos, impiden que sus derechos se vean afectados por la acción del poder ejecutivo, sin que previamente no se le haya autorizado a hacerlo. Es, pues parte de una defensa o garantía de los derechos subjetivos. Veamos parte de lo dicho en el citado trabajo, con las matizaciones pendientes de incluir:
""De este modo, la visión civilista o individual del derecho, o su utilización por quienes quieren aislar una parcela de poder del monarca no sometida a la ley y a control, nos ofrece una contraposición entre derecho y organización y aleja el concepto del hecho administrativo de lo jurídico, para considerarlo como una cuestión relativa más bien a la Ciencia de la Administración. Y de nuevo, se presenta la necesidad de continuar analizando las consecuencias de la reserva de ley o, lo que es lo mismo, de determinar los límites a que se sujeta el reglamento o cuál es su posible contenido. En definitiva, ello significa determinar qué tipo de norma es el reglamento.
En el Derecho administrativo español este problema tiene una respuesta clara en cuanto existe la reserva de ley en determinadas materias y, en cuanto a ellas, concluimos que el reglamento no puede ordenar o regular respecto de la parte que constituye el núcleo jurídico o principio que determina la existencia de la reserva. El aspecto que no queda claro en este punto y que requiere de exégesis en cada caso concreto por el legislador, pues, es determinar qué cuestiones relativas a una materia constituyen la esencia, núcleo o principio objeto de la reserva, para poder establecer aquellas que pueden ser remitidas a la regulación por reglamentos. Si no se acierta en esta delimitación y se quebranta la reserva se incurre en inconstitucionalidad y la regulación reglamentaria carece de validez.
El otro punto oscuro o, más bien, indeterminado de la cuestión es que nuestra Constitución no establece un límite a la regulación por ley; es decir, no establece materias que sean propias del reglamento o del Poder ejecutivo y en las que la ley no pudiera actuar, con lo que cualquier materia puede ser regulada por ley y con el alcance que ella determine. De este modo, el contenido del reglamento depende de la interpretación de cada reserva de ley en concreto y de la voluntad del legislador o de la apreciación de que determinadas cuestiones, por razones jurídicas o técnicas, más bien por estas últimas, deben ser definidas por la Administración. Pero debe considerarse que esta apreciación empieza en los borradores y anteproyectos y, por tanto, se inicia en la propia Administración y Poder ejecutivo.
Formalmente, en esta apreciación, lo normal es que el criterio que permite establecer la causa más general de la reserva de ley, es el recogido por la doctrina, según el cual forman parte de la reserva de ley las cuestiones que afectan a los derechos y libertades fundamentales y al orden fiscal y tributario. En este sentido Stuart Mill nos dice: “La meta de los patriotas consistió, por tanto, en fijar límites al poder que pudiera ejercer el dirigente sobre la comunidad; de modo que esta fijación de límites fue lo que entendieron por libertad. Se intentaba de dos maneras: primero, obteniendo el reconocimiento de ciertas inmunidades llamadas libertades políticas o derechos, cuya violación por parte del gobernante se contemplaba como un abuso de competencia y que, si lo cometía, llevaba a considerar justificada una resistencia específica o una rebelión general. Un segundo recurso, en general más tardío, consistió en el establecimiento de controles constitucionales, mediante los que el consentimiento de la comunidad o de algún cuerpo similar, supuestamente representativo de sus intereses, se convirtió en requisito necesario para alguno de los actos más importantes del poder gobernante”.
Con anterioridad, Locke al señalar los límites que la sociedad y la ley natural han fijado para el Poder legislativo, en tercer y cuarto lugar, nos ofrece las siguientes bases de la figura de la reserva de ley: "Tercero, no puede fijar impuestos sobre la propiedad del pueblo, sin el consentimiento del pueblo, expresado por ellos mismos, o por sus diputados." y "Cuarto, el legislativo no debe ni puede transferir el poder de hacer leyes a ningún otro, ni depositarlo en otras manos que no sean las que el pueblo eligió a tal fin."
Pero, además, en esta indagación de la razón de ser de la reserva y, por tanto, del alcance del reglamento como norma, la realidad nos muestra que más que los derechos y libertades fundamentales lo que prima es la afectación o no a los derechos subjetivos o a la propiedad y al gasto público. En el fondo, pues, toda cuestión que afecta a los derechos de los ciudadanos, que tiene un sentido patrimonial, se considera que debe ser objeto de regulación por el Parlamento y que en ella no puede actuar el Poder ejecutivo si la ley no le habilita; pero téngase en cuenta que, por la época en que se produce, existe una clara oposición al poder del monarca; oposición que, en cierto modo, pese a las distintas circunstancias, pervive frente a la Administración. Sobre estas bases es sobre las que la doctrina jurídica y nuestra jurisprudencia establecen, también la reserva de ley. Pero, una vez más, atendiendo a la situación actual política y económica de España, creo que la consideración del gasto público como reserva de ley, lo que se manifiesta en la Ley de presupuestos, implica una serie de consecuencias o reflexiones respecto de las políticas públicas y los procedimientos, siendo el campo de la subvenciones uno de los más susceptibles de crítica y análisis.""
Bien, detengo aquí la transcripción porque al referirme al gasto público y a las políticas públicas creo que se hace necesario reflexionar, otro día, sobre si en ellas, y por razón del gasto público, existe la necesidad de considerar la existencia de reservas de ley que tengan su razón de ser en los intereses públicos, más que en los derechos subjetivos, aun cuando pueda resultar que unos y otros resultan estar unidos. De otro lado, habrá que pensar qué alcance o forma tendría la reserva de ley respecto de las políticas públicas, más allá de la ley de presupuestos, lo que se relaciona con su formalización y con las garantías generales del interés público; lo que nos sitúa no sólo en el campo del Derecho sino también de la Ciencia de la Administración.
Etiquetas: Ciencia de la Administración, Derecho administrativo, discrecionalidad, garantías, Gobierno, interés general, Organización, políticas públicas, presupuestos, principio de legalidad, reglamento
Cuando leí el artículo 47 del Estatuto Básico del Empleado público a efectos de lo Comentarios que sobre el mismo figuran en www.morey-abogados.com, no lo comenté, así como tampoco lo hice respecto del Capítulo en el que se encuentra. Este artículo se limita a decir que Las Administraciones públicas establecerán la jornada de trabajo de sus funcionarios públicos. La jornada de trabajo podrá ser a tiempo completo o a tiempo parcial. El artículo es el primero del Capítulo dedicado al derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones, la cual, pues queda al arbitrio o regulación de cada Administración pública. Subrayo en negrilla lo del derecho por razón de los comentarios que seguirán y de las consecuencias que la crisis económica pueda tener en la cuestión, tal como trata Sevach en su post sobre la Jibarización de funcionarios: dedicación forzosa a tiempo parcial. La lectura del post citado, lo primero que me suscitó es la posible conexión de la cuestión con la de las incompatibilidades de los funcionarios que tanta acogida o preocupación y consultas presenta en las entradas de nuestro blog. De otro lado, el tema o cuestión de la jornada a tiempo parcial es indudable que afecta a temas como el de la ordenación del personal; dedicación; los complementos; la estructura de puestos de trabajo, su análisis y clasificación; el volumen y carga de trabajo; la buena gestión de personal; etc. ¡Ahí es nada¡, casi un tratado de gestión de personal o recursos humanos, como otros gustan de denominar, y de organización y estructura orgánica de las Administraciones públicas. Pero, en resumen, el EBEP no hace referencia a la jornada de los funcionarios como un medio de organizar la Administración o la función pública o de programar el gasto público, lo que destaca es que es un derecho de los funcionarios, lo que de otra parte constituye un deber de los mismos de cumplirla. La jornada se presenta como una premisa, como una decisión previa, que condicionaría el análisis y clasificación de puestos de trabajo y su número (o sea, la estructura) y no como un resultado de dicho análisis. No obstante, la situación de crisis y las posibles medidas para paliarla nos ofrece esa posibilidad de que la jornada, además de poder ser un medio de organizar, constituya también un medio de ahorro, a costa de los funcionarios; de algunos podíamos decir. Por ello, y para ello, estas decisiones tendrían que estar bien fundadas y justificadas por el buen orden, la racionalidad y la necesidad.
¿Es posible, pues, que se cumplan las previsiones de Sevach en la materia? Lo normal es pensar que sí. ¿Admitirán los Tribunales de Justicia que todo se haga por real decreto o decreto ley y sin base racional y analítica previa que justifique la necesidad desde el punto de vista orgánico y funcional? También hay que pensar, desgraciadamente, que sí. ¿Será posible que la aplicación de jornadas a tiempo parcial determine que el número de puestos aumente? Es decir, ¿es posible que la conversión de un puesto en de dedicación parcial determine la creación o conversión de otros al mismo régimen de dedicación? También hay que pensar que sí y dependiendo de las cargas de trabajo de cada unidad. Lo que, naturalmente, no podría admitirse, si las razones para la reducción de jornada que se aduzcan lo son de problemas económicos, es que se aumente el número de puestos existentes, aunque los nuevos creados sean a tiempo parcial.
Pero, además, la jornada a tiempo parcial ¿es algo bueno o malo? También depende. Si se basa en estudios serios y con análisis de cada unidad y puesto y cargas de trabajo y tras la aplicación de planes de ordenación de los recursos humanos de una Administración que justifique la necesidad de la medida y dónde, no cabrían objeciones. Pero, la verdad, es que los antecedentes y la carencia de una buena administración y de la inexistencia de una tecnoestructura en el sentido que he venido considerando en este blog, hacen pensar que este proceso no seguirá esas pautas, sino que las negociaciones, los actos simplemente impuestos o inmotivados, los intereses personales, las reducciones de jornada en casos de conciliación familiar, la admisión de compatibilidades donde ahora no caben, la reducción de complementos de dedicación consecuentes, etc.; serán las razones más fáciles para tomar la decisión de reducir la jornada en cada puesto de trabajo. De este modo, todos pueden quedar beneficiados y no resultar la medida tan desfavorable como parece. De otro lado, la Comunidad Valenciana nos ha dado un ejemplo válido de injusticia, creo yo, cuando aplicó la reducción de jornada por motivos económicos a los interinos y sólo a ellos, por la única razón de serlo.
En definitiva, la Administración puede considerar la jornada de los funcionarios como un sistema de organización y, a la vez, de disminución del gasto, pero ha de atender a la buena organización y analizar seriamente si es más caro o más barato, porque a lo mejor, desde este punto de vista puede ser mejor suprimir un puesto que reducir la jornada de dos o tres. La maldad de la jornada a tiempo parcial no es, pues, evidente, ya que, al contrario, puede ser un sistema de ahorro sin destruir empleo y teniendo en cuenta el panorama general de la economía de cada Administración. Pero desde este blog se viene abogando por que todas estas decisiones se apoyen en una estructura permanente de análisis de problemas y soluciones, de políticas y procedimientos idóneos y de cálculo de medios y recursos y adecuada planificación y coordinación partiendo de toda la estructura y organización existente y también contando con la del resto de las Administraciones públicas. Eso es un trabajo serio, frente a una improvisación que puede tener efectos perversos. Eso es administrar y prever y tener la reforma a mano, sin que el tiempo perturbe la acción política futura y necesaria, evitando el deterioro de no dar solución pronta al problema existente. La primera reforma administrativa, pues, es organizar la Administración con la tecnoestructura que desde aquí vengo reclamando.
Pero lo cierto, y lo más sencillo, es que la jornada de trabajo de los funcionarios, tal como he dicho y creo, se configura como una decisión previa que determina el horario de los funcionarios con carácter general y su reducción o conversión en jornada parcial dependería de circunstancias concretas de cada puesto y de cada persona que lo desempeña, que hicieran que fuera posible y adecuado a los intereses públicos y a los del funcionario, que la dedicación en el puesto fuera menor, sin que la organización, el rendimiento y el gasto se vean perturbados.
Etiquetas: Ciencia de la Administración, empleados públicos, función pública, gasto público, Gestión pública, interés general, Organización, puestos de trabajo, reforma administrativa
El 17 de mayo de 1994 en el diario de Las Provincias se publicaba el siguiente artículo mio:
A lo largo de los treinta años que llevo dedicado al estudio de la administración y la función pública he ido cambiando de pensamiento. En 1984 cuando accedí a la Dirección General de la Función Pública de la Generalidad, me mostraba opuesto a las tendencias que pretendían acabar con los funcionarios y sustituirlos por personal laboral. Me guiaba entonces por los esquemas del ordenamiento jurídico que hasta aquel momento había regido la política de personal de las administraciones públicas y consideraba que las propuestas de laboralización o, bien, partían del desconocimiento o, bien, de la intención de eludir el sistema de oposiciones para colocar libremente a quien se quisiera.
En contra existían opiniones de laboralización fundamentadas en que se obtenía un mayor rendimiento de quienes estaban sujetos al régimen jurídico laboral que de los que lo estaban al administrativo o funcionarial.
La situación produjo algunas indefiniciones en la legislación valenciana, que, de otro lado, también estaban presentes en la estatal y que se convierten en preceptos básicos y de obligatorio cumplimiento.
Hoy pienso que es necesario crear un cuerpo jurídico y especialista en gestión pública, que ejerza una verdadera jefatura sobre un personal que, sujeto al régimen jurídico que se quiera, pueda ser recompensado o penalizado según cual sea su rendimiento.
La realidad es que la discusión sobre quienes de los empleados públicos tienen que ser funcionarios y quienes pueden ser laborales es, en principio, puramente doctrinal o conceptual y hoy tiene, por lo que se refiere a aquellos que prestan servicios en la organización sometida a derecho administrativo y no en empresas públicas sometidas a derecho privado, sólo repercusiones respecto a que los laborales pueden ser libremente despedidos conforme al derecho laboral, aunque no libremente reclutados y a que los puestos laborales están sujetos a la libre circulación de trabajadores del artículo 48 del Tratado de Roma.
Por lo que respecta a los que trabajan en la Administración pública lo único que, inicialmente, les preocupa es conseguir su permanencia y seguridad.
Seguridad que se ve aumentada por la ineficacia en la gestión de personal y la existencia de los antes señalados directivos profesionales públicos que, en lugar de compañeros, ejerzan de vedaderos jefes, tanto administrativos como de personal.
Con la decisión de reconvertir en funcionarios a todos los laborales, sin perjuicio de su necesidad en algunos casos, se retrocedería treinta años y se renunciaría al análisis de otros sistemas o de otra política de personal más eficaz.
Sin embargo, fue el propio Tribunal Constitucional el que consagró una política de personal que no es la que rige en buena parte de Europa.
La permanencia del funcionario tiene relación, como otras veces he dicho, con que ejerza funciones alrededor de decisiones de autoridad y poder, y radica en la necesidad de la actuación neutral de los funcionarios en defensa y realización del derecho; de modo que, los intereses partidistas no desvirtúen los derechos de los ciudadanos.
Por ello, resulta paradójico que este personal sea el que, precisamente, esté condicionado por su libre designación y remoción en el puesto.
La permanencia del resto de los funcionarios se ganó a partir de una huelga de 1914 y, también, se justifica en la evitación de ceses de personal para colocar a los fieles de los partidos que alcanzan el poder; sencillamente por que se trata de empleos públicos sostenidos con el dinero de todos los ciudadanos. Situación que se garantiza sin necesidad de funcionarizar a nadie, simplemente estableciendo, la ley, que no se admiten las designaciones a dedo ni los despidos injustificados.
La realidad es que hemos fracasado en la política de personal y que bien existe una total impotencia o se quiere consolidar a quienes se colocaron a dedo, o un poquito de ambas cosas.
Releído lo anterior no me acaba de gustar el artículo, pues, hoy, una vez más, matizaría la cuestión y una relectura de lo dicho en este blog en la materia bastaría para encontrar dichos matices complementarios. Pero es que la actualidad de la crisis y las medidas que se están adoptando de recortes de gasto público que afectan al número de organismos y empresas públicas y al personal laboral, nos ofrecen situaciones en las que, siempre partiendo de la inexistencia de análisis y estudios previos y serios sobre la situación general o global de cada Administración, se manifiestan y cometen verdaderas injusticias e irregularidades basadas precisamente en decisiones arbitrarias o caprichosas por las que determinadas competencias propias de la organización administrativa pública se traspasaron a empresas u organismos de derecho privado, que se nutren de personal laboral, en algunos casos con oposiciones y otros no, o con mayor o menor seriedad según los casos. Y ahora, ante la crisis económica, o bien, se funcionariza a algunos y se despide a otros, de nuevo arbitrariamente o sin una decisión bien conformada sobre la totalidad del problema, y hasta se utiliza la figura del Decreto ley con la excusa de la supresión de un organismo, eludiendo el ERE, para expropiar derechos que se reconocieron por las leyes o normas de creación de los entes que ahora se suprimen y que garantizaban la continuidad en la Administración de personal y competencias y que aparecían como consecuencia de un proceso selectivo formalmente establecido y en teoría serio. Se ha abierto la espita de la irregularidad, de la arbitrariedad y de la injusticia; lo que no quiere decir que no sea necesario recortar organización y gasto y que no pueda verse afectado el personal. De otro lado, el abuso en la utilización del Decreto Ley resulta vergonzoso y demuestra lo que vengo diciendo desde hace tiempo, no hay administración pública, hay actuaciones políticas (mal llamadas políticas) sin garantías de legalidad y justicia y prescindiendo de las reglas de buena administración para aprovechar el plazo corto y evitar la crítica inmediata remitiendo a los tribunales y a largo plazo la resolución de esta injusticia y complicando cualquier fundamento y el procedimiento mediante la citada utilización de la figura señalada, que formalmente es una ley y que se funda en abstractas motivaciones de necesidad y urgencia que en principio parece justificar la existencia de crisis económica y de quiebra, pero que aún con ello constituye sólo un instrumento de eludir cualquier responsabilidad de mal gestor o político. Por, eso sí, no existe ninguna exigencia de responsabilidad a quien organizó a voluntad y sin freno, aumentó la organización sin sentido y gastó a destajo y sin vergüenza y hoy perjudica a terceros del mismo modo.
En resumen, la crisis, la situación actual, la restricción del gasto, los votos, la oposición, etc., no justifican que nada se haga del modo que exige la buena administración y los principios de la Ciencia de la Administración. Tienen razón los que piden que se reduzca la organización política; si tanta urgencia hay, adóptense las decisiones con la celeridad debida y correcta, pero al inocente trátesele como corresponde: con racionalidad, justicia y legalidad general, no con actos disfrazados de ley y fabricada ex profeso. Es, además, un fraude de los principios legales de derecho administrativo y gestión pública más elementales.
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PRIMERA CONFERENCIA DEL CICLO "LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA"
El ciclo de conferencias que anuncié que el INAP iba a realizar en torno a la reforma del Estado y la Administración, leo aquí que se va a iniciar el próximo día 13 con una conferencia de D. Santiago Muñoz Machado con el título Repensar el Estado.
Tendrá lugar a las 18:30 en el Aula Magna del INAP.
Los interesados encontrarán en el enlace anterior los datos y la forma de solicitar la asistencia.
En el magnífico Blog de Derecho Público de Sevach, que nos proporciona siempre interesantes reflexiones jurídicas, se nos da noticia de una Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 2 de este mes de octubre, confirmatoria de otra de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 26 de octubre de 2009. Lo que, desde la perspectiva de este blog me interesa destacar, no es el problema jurídico en sí, sino la relación que el asunto guarda con la actuación administrativa necesaria para la correcta legalidad y eficacia de los presupuestos económicos de las Administraciones públicas y que también evidencia la relación entre organización y derecho y Política, Derecho y Administración pública, sin perjuicio de que, además, también nos haga reflexionar en torno a la verdadera naturaleza de los presupuestos y su valor, o no, como ley, formal o material, especialmente en el caso del Estado. Tema que analicé en el punto 3 del Capítulo III de Juridicidad y organización en la Administración Pública española que figura en morey-abogados.com, para destacar el carácter organizativo de los presupuestos públicos y también que, como política pública general o compendio y resumen de todos los programas y políticas de una Administración pública, deben contar, previamente, con el análisis de los factores administrativos necesarios que los justifican y que garantizan la eficacia de todo lo que implican.
En el caso que nos ofrece Sevach se considera que no se han cumplido determinados artículos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en cuanto a la exigencia de una nivelación inicial, sin déficit, de los presupuestos que integran el presupuesto general, lo que implica la de éste, o en cuanto tampoco se cumplió con la incorporación como anexo del plan de inversiones coordinado, en su caso, con el programa de actuación y planes de etapas de planeamiento urbanístico, debiendo incorporar: a) La inversión prevista a realizar en cada uno de los cuatro ejercicios; b) Los ingresos por subvenciones, contribuciones especiales, cargas de urbanización, recursos patrimoniales y otros ingresos de capital que se prevean obtener en dichos ejercicios, así como una proyección del resto de los ingresos previstos en el citado período y c) Las operaciones de crédito que resulten necesarias para completar la financiación, con indicación de los costes que vayan a generar. Todo ello exigido en el artículo 166.2 del mencionado texto refundido, el cual, además, en su punto 1, también exige la unión de los anexos siguientes:
El estado de previsión de movimientos y situación de la deuda comprensiva del detalle de operaciones de crédito o de endeudamiento pendientes de reembolso al principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a lo largo del ejercicio y del volumen de endeudamiento al cierre del ejercicio económico, con distinción de operaciones a corto plazo, operaciones a largo plazo, de recurrencia al mercado de capitales y realizadas en divisas o similares, así como de las amortizaciones que se prevén realizar durante el mismo ejercicio.
Todas estas exigencias no son más que la necesaria y lógica actividad administrativa que justifica y explica la necesidad y racionalidad de los presupuestos y que garantizará su eficacia que es la de todos los derechos y obligaciones y políticas públicas que refleja y cifra. Estos y otros requisitos que las leyes establecen son la base administrativa necesaria que legitima la acción política correspondiente y garantizan la buena administración y la eficacia general, y sirve para que el parlamento pueda controlar todo ello, y si no se realiza o resulta que es sólo un documento formal sin base real de previos estudios y análisis administrativos existe un fraude, una carencia de administración pública y una ilegalidad en consecuencia, y eso tanto en el caso de los presupuestos municipales como en el de los estatales, aunque formalmente sean una ley, pues entiendo que los requisitos exigidos por las leyes generales que regulan la confección de los presupuestos están para ser cumplidas y que, si se incumplen, el incumplimiento puede afectar a la validez de los presupuestos con los efectos que se determinen en cada caso o puede que se afecte a la validez de actos administrativos previos lo que igualmente afecta a la validez de los presupuestos o a su eficacia.
Por eso, el carácter jurídico de los presupuestos es algo que debe de ser matizado, ya que su contenido ha de obedecer a actuaciones previamente realizadas o programadas formalmente por cada Administración, bien mediante leyes, normas, políticas, actos, contratos, convenios, planes etc., lo que en el punto que he indicado de mi trabajo Juridicidad y Organización, aun cuando referido a los derechos y obligaciones presupuestarias, me llevó a escribir:
Estas tareas preliminares a la aprobación de un proyecto, son eslabones previos al presupuesto general y al de cada departamento, organismo y órgano administrativo, pues una vez aprobado el proyecto y convertido en norma, es, a su vez, una obligación que debe configurar un programa específico e incluirse en el presupuesto general y una ficha para el anteproyecto del mismo. De tal modo que, si no se opera con estas previsiones, si no existe una organización para que resulte así, no hay eficacia y el derecho puede convertirse en una mera proclamación formal. No otra cosa cabe estimar de la definición del artículo 32 (Ley General Presupuestaria), antes reflejado, pues los Presupuestos Generales no son los constitutivos de los derechos y obligaciones de las Administraciones públicas, sino sólo su expresión cifrada y limitada al ejercicio presupuestario correspondiente. No son derecho en sí mismos sino más bien organización o factor organizativo y sistematizador de derechos y obligaciones.
El presupuesto, pues, es un factor básico para saber cómo se administra, sobre todo si se compara con las políticas y programas formalizados, aún más si lo han sido por norma con rango de ley, y precisamente el incumplimiento de las actuaciones previas necesarias para su racionalidad y garantía de eficacia es una mala administración o una carencia de administración. Ilegalidad que puede afectar a toda la actuación política y administrativa y a los ciudadanos pues en ningún modo se puede saber si las obligaciones que en ellos generan son las que corresponden, ni si el gasto público es proporcionado y racional a las necesidades y a la capacidad económica de la Administración pública correspondiente y al endeudamiento asumible. Por tanto no se puede saber si las exigencias, derechos y deberes señalados en el artículo 30 de la Constitución se cumplen.
Por todo ello, en otro momento también digo: Por eso el Presupuesto adquiere esta importancia como factor organizativo y como elemento racionalizador de toda la actividad administrativa de las Administraciones públicas, por encima de su factor jurídico y de su ejecución conforme a derecho y, sobre todo, una vez eliminado el vicio en que se incurrió al regular por Ley de Presupuestos materias que eran ajenas a su finalidad y competencia propiamente dicha y que eran propias de leyes específicas a las que venía, por tanto, a modificar. De este modo, y al seguir las Leyes de Presupuestos un procedimiento especial distinto al del resto de las leyes, entiendo que quedan destacados los aspectos organizativos de la Ley de Presupuestos, si bien, es posible que aún no se haya analizado suficientemente su carácter ejecutivo y, por tanto, subordinado a lo dispuesto en las leyes que regulan materias específicas, marcan fines a las Administraciones públicas y regulan o establecen políticas públicas y que se deduce cuando examinamos lo previsto en el antes reflejado artículo 134.5 de la Constitución. Cuestión que plantea si la Ley de Presupuestos es materialmente una Ley o no, o, por lo menos si no se corresponde con el resultado de un ejercicio técnico propio del Poder ejecutivo y no del legislativo.
Esperemos que el Derecho siga avanzando cada día más en el control de estas actuaciones políticas y administrativas que se configuran o consideran como discrecionales o incontrolables; los españoles agradecerán que la Justicia afine, por tanto, en la materia y nos garantice lo declarado en las leyes con plenitud, pero es evidente que ello sólo es posible cuando la separación de poderes está garantizada con igual plenitud.
Etiquetas: déficit público, Derecho, Eficacia en la Administración, gasto público, Gestión pública, Organización, Política y Administración, políticas públicas, presupuestos, principio de legalidad

References: artículo 103
 artículo 103
 Artículo103
 artículo 47
 real decreto 
 artículo 48
 resolución 
 artículo 166
 artículo 32
 artículo 30
 artículo 134