Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F116-IA-118%3Afr
Timestamp: 2016-10-25 03:18:52+00:00

Document:
116 Ia 11822. Auszug aus dem Urteil der II. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 27. August 1990 i.S. B. gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich und Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 31 et 4 Cst. Interdiction d'exercer la profession d'hygi�niste dentaire � titre ind�pendant et on�reux. 1. La profession d'hygi�niste dentaire est prot�g�e par la libert� du commerce et de l'industrie. L'interdiction d'exercer la profession d'hygi�niste dentaire de mani�re ind�pendante doit satisfaire aux conditions applicables � la limitation de la libert� du commerce et de l'industrie (consid. 2 et 3). 2. L'interdiction a une base l�gale claire dans la l�gislation zurichoise sur la sant� publique, qui r�glemente de mani�re limitative l'exercice des professions dentaires ind�pendantes et ne mentionne pas celle d'hygi�niste dentaire (consid. 4). 3. Elle est justifi�e par un int�r�t public pr�pond�rant, car l'hygi�niste dentaire ne dispose pas de la formation m�dicale n�cessaire en pr�sence de certains risques pour la sant� (consid. 5). 4. D�s lors qu'on ne peut diff�rencier de mani�re claire et pratique les travaux � risques de ceux sans danger, l'interdiction est appropri�e, n�cessaire et proportionn�e au but de protection du public contre les dangers pour la sant� (consid. 6). 5. L'interdiction ne viole pas non plus le principe de l'�galit� de traitement (consid. 7). Faits � partir de page 120
B. erwarb am 2. Oktober 1981 nach zweij�hriger Ausbildung an der Dentalhygiene-Schule Z�rich das Diplom einer Dentalhygienikerin. Seither �bt sie diesen Beruf im Angestelltenverh�ltnis in einer Zahnarztpraxis in R. aus.
Am 5. Januar 1987 stellte B. an die Gesundheitsdirektion des Kantons Z�rich das Gesuch, es sei ihr die selbst�ndige und entgeltliche Aus�bung des Berufs als Dentalhygienikerin zu bewilligen. Mit Schreiben vom 5. Februar 1987 teilte sie erg�nzend mit, sie beabsichtige, eine eigene Dentalhygienepraxis in demselben Geb�ude einzurichten, in dem sich bereits die Zahnarztpraxis, in welcher sie bisher t�tig gewesen sei, sowie eine humanmedizinische Praxis bef�nden.
Mit Verf�gung vom 18. August 1987 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch ab. Dagegen erhob B. am 9. September 1987 erfolglos Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Z�rich.
Am 26. Januar 1989 reichte B. Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich ein gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 7. Dezember 1988. Mit Entscheid vom 6. November 1989 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
Am 15. Januar 1990 erhob B. staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Sie beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und es sei die Gesundheitsdirektion anzuweisen, ihr die Bewilligung zur selbst�ndigen und entgeltlichen Aus�bung des Berufs als Dentalhygienikerin mit den f�r den Gesundheitsschutz der Patienten angemessenen Auflagen im Kanton Z�rich zu erteilen.
Zur Begr�ndung tr�gt B. vor, der angefochtene Entscheid verletze die Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 31 BV und verstosse gegen das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 4 Abs. 1 BV.
Das Verwaltungsgericht sowie der Regierungsrat des Kantons Z�rich beantragen in ihren Stellungnahmen vom 23. beziehungsweise 28. Februar 1990, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus den folgenden
2. Der Beruf der Dentalhygienikerin geh�rt - nach der fachspezifischen Darstellung der Dentalhygiene-Schule Z�rich sowie dem Reglement der SSO (Soci�t� suisse d'odonto-stomatologie) BGE 116 Ia 118 S. 121vom 21. M�rz 1981 f�r den Einsatz der Dentalhygienikerin (von nun an: SSO-Reglement) - zu den medizinischen Hilfsberufen. Die Dentalhygienikerin arbeitet - gem�ss bisherigem Berufsbild - in Zusammenarbeit und unter der Aufsicht eines Zahnarztes. Ihre Aufgabe besteht zur Hauptsache in der Verh�tung von Zahn- und Zahnfleischerkrankungen (Prophylaxe). Zu diesem Zweck verhilft sie ihren Patienten zu einer bestm�glichen Mundhygiene. Eine einwandfreie Mundhygiene kann die Bildung bakterieller Zahnbel�ge und damit eine Erkrankung der Z�hne (namentlich Karies) und des Zahnfleisches (insbesondere Parodontose) weitgehend verh�ten. Die konkreten Handlungen einer Dentalhygienikerin sind die Zahnreinigung, die Zahnsteinentfernung, die lokale Anwendung von Medikamenten, namentlich von Fluorpr�paraten, Zahnuntersuchungen, R�ntgen sowie die Unterweisung der Patienten in Zahnhygiene und Ern�hrung. Nicht zuletzt kl�rt sie ihre Patienten �ber Ursache und Verlauf von Zahn- und Zahnfleischerkrankungen auf und motiviert sie zu einer disziplinierten Anwendung der Prophylaxemassnahmen, was durch die regelm�ssige Kontrolle des Gebisszustandes und der Hygiene unterst�tzt wird. Dazu dient unter anderem das sogenannte Recall-System, mit dem die Patienten periodisch zur Kontrolle aufgeboten werden.
3. Unter dem Schutz der in Art. 31 BV gew�hrleisteten Handels- und Gewerbefreiheit steht jede gewerbsm�ssig ausge�bte, privatwirtschaftliche T�tigkeit, die der Erzielung eines Gewinnes oder eines Erwerbseinkommens dient. Dazu geh�rt auch die T�tigkeit einer Dentalhygienikerin.
Die Kantone k�nnen Vorschriften �ber die Aus�bung von Handel und Gewerbe erlassen, doch d�rfen diese den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeintr�chtigen (Art. 31 Abs. 2 BV). Handel und Gewerbe einschr�nkende Massnahmen m�ssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein �berwiegendes �ffentliches Interesse gerechtfertigt sein und sich entsprechend dem Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit auf das beschr�nken, was zur Verwirklichung der vom �ffentlichen Interesse verfolgten Ziele notwendig ist. Unzul�ssig sind wirtschaftspolitische und standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb zur Sicherung oder F�rderung gewisser Formen der Erwerbst�tigkeit behindern und lediglich der Abschirmung gegen Konkurrenz dienen (BGE 113 Ia 282 E. 1; Urteil vom 11. Dezember 1987 in: ZBl 89/1988, S. 462 E. 3a; je mit Hinweisen). Zul�ssig sind BGE 116 Ia 118 S. 122dagegen andere im �ffentlichen Interesse begr�ndete Massnahmen, insbesondere polizeilich motivierte Eingriffe wie namentlich solche zum Schutze der �ffentlichen Gesundheit (BGE 114 Ia 36 E. 2a; BGE 113 Ia 40 E. 4a; BGE 111 Ia 186 E. 2b).
4. a) Die Beschwerdef�hrerin ficht nicht grunds�tzlich die Bewilligungspflicht der T�tigkeit einer Dentalhygienikerin an, sondern vielmehr das vom Verwaltungsgerichtsentscheid gesch�tzte Verbot der selbst�ndigen Berufsaus�bung. Sie bringt zun�chst vor, diese Einschr�nkung sei im Gesundheitsrecht des Kantons Z�rich nicht vorgesehen.
Das Verbot der selbst�ndigen Berufsaus�bung stellt einen schweren Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit der Beschwerdef�hrerin dar. Bei einem schweren Eingriff in ein spezifisches Freiheitsrecht muss die gesetzliche Grundlage klar und eindeutig sein (BGE 115 Ia 122 E. c).
b) Eine selbst�ndige Berufsaus�bung im Bereich der Zahnbehandlung ist im Recht des Kantons Z�rich nur f�r Zahn�rzte und Zahnprothetiker vorgesehen (�� 18 und 20 des Gesetzes vom 4. November 1962 �ber das Gesundheitswesen; Gesundheitsgesetz; Z�rcher Gesetzessammlung, Bd. VI, 810.1). Erg�nzend wird in � 86 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes die besondere �bergangsrechtliche Anerkennung bereits bestehender Bewilligungen an Zahntechniker vorbehalten.
� 31a des Gesundheitsgesetzes (�nderung vom 6. September 1987, Z�rcher Gesetzessammlung 50 217) erm�chtigt den Regierungsrat, die T�tigkeit weiterer Berufe im Gesundheitsbereich durch Verordnung zu regeln. Gem�ss ausdr�cklichem Ausschluss in ihrem � 1 Abs. 2 gilt die Verordnung vom 11. August 1966 �ber die medizinischen Hilfsberufe (Z�rcher Gesetzessammlung, Bd. VI, 811.31) nicht f�r den Bereich der Zahnbehandlung.
Dieser Bereich - abgesehen von den hier nicht interessierenden Zahnprothetikern - ist geregelt in der Verordnung vom 14. Februar 1963 �ber die Zahn�rzte und die kantonal patentierten Zahntechniker (Z�rcher Gesetzessammlung, Bd. VI, 811.21). � 1 dieser Verordnung bestimmt unter Bezugnahme auf � 18 des Gesundheitsgesetzes, wer zur selbst�ndigen und unselbst�ndigen zahn�rztlichen T�tigkeit befugt ist. � 15 der Zahn�rzteverordnung enth�lt in seinem Abs. 1 ein Verbot der Zahnbehandlung, das sich an alle Personen ohne Bewilligung richtet, sieht aber gleichzeitig in Abs. 2 Ausnahmen vor f�r unter Aufsicht - namentlich eines Zahnarztes - durchgef�hrte Arbeiten. Diese letzte Bestimmung, BGE 116 Ia 118 S. 123welche sich auf die gesetzliche Ordnung zur�ckf�hren l�sst, bezieht sich nach einhelliger Auffassung der kantonalen Instanzen vornehmlich auf die T�tigkeit einer Dentalhygienikerin.
c) Das z�rcherische Gesundheitsrecht regelt die selbst�ndige Aus�bung von zahnbehandelnden T�tigkeiten abschliessend und l�sst sie ausschliesslich f�r Zahn�rzte und Zahnprothetiker zu. Das Verbot der selbst�ndigen Berufsaus�bung der Dentalhygiene entspricht somit der gesetzlichen Regelung und findet darin eine klare Grundlage.
5. a) Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, der angefochtene Entscheid beruhe nicht auf einem �berwiegenden �ffentlichen Interesse und sei unverh�ltnism�ssig.
Das Bundesgericht pr�ft die Fragen nach dem �berwiegenden �ffentlichen Interesse sowie der Verh�ltnism�ssigkeit grunds�tzlich frei (BGE 111 Ia 187 E. 2c; BGE 106 Ia 106 E. 6c, 269 f.). Es auferlegt sich indes insbesondere dann Zur�ckhaltung, wenn sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen oder besondere �rtliche Umst�nde zu beurteilen sind (BGE 115 Ia 122 E. c mit Hinweis); namentlich gilt dies im Bereich der Gesundheitspolizei und -politik, die prim�r Sache der Kantone sind (BGE 111 Ia 187 E. 2c).
b) Die T�tigkeit einer Dentalhygienikerin ist verbunden mit gewissen gesundheitlichen Risiken f�r ihre Patienten. Dies ist insbesondere dort der Fall, wo die Dentalhygienikerin invasiv in lebendes Gewebe eingreift. So besteht namentlich eine Verletzungsgefahr bei der subgingivalen Zahnsteinentfernung, das heisst derjenigen unter dem Zahnfleisch. Infektionen - wie vor allem die sogenannte Bakteri�mie - k�nnen die Folge sein. Bei gewissen Risikopatienten, zum Beispiel Herzkranken, k�nnen sogar lebensbedrohliche Zwischenf�lle eintreten.
Die Dentalhygienikerin ist nicht daf�r ausgebildet, den m�glichen Komplikationen mit der richtigen medizinischen Behandlung zu begegnen. Ebenso fehlen ihr die n�tigen medizinischen Kenntnisse, um einzelne Risikofaktoren (wie Herzkrankheiten) und damit besonders gef�hrdete Patienten zu erkennen und Gegenmassnahmen zu ergreifen. Die Ausbildung, die auf eine T�tigkeit der Dentalhygienikerin als Mitglied des zahn�rztlichen Praxisteams ausgerichtet ist, geht davon aus, dass f�r solche Situationen der Zahnarzt, der �ber die notwendigen medizinischen Kenntnisse verf�gt, zust�ndig ist und die Verantwortung tr�gt. Folgerichtig schreibt das SSO-Reglement f�r alle T�tigkeiten der Dentalhygienikerin ausdr�cklich vor, dass sie nur unter �berwachung durch BGE 116 Ia 118 S. 124den Zahnarzt erfolgen d�rfen; f�r spezielle F�lle wird sogar die direkte �berwachung angeordnet.
Aus gesundheitspolizeilicher Sicht ist es daher notwendig, die Dentalhygienikerin der Aufsicht und Verantwortung eines f�r den medizinischen Bereich ausgebildeten und damit auf Risikosituationen vorbereiteten Zahnarztes zu unterstellen. F�hrt eine Dentalhygienikerin eine selbst�ndige Praxis, fehlt es an diesem Erfordernis. Die Beschwerdef�hrerin kann es auch nicht dadurch erf�llen, dass sie eine freiberufliche Praxis im gleichen Haus einrichtet, in dem schon eine Zahnarzt- oder eine Humanmedizinerpraxis besteht, gew�hrleistet dies doch eine st�ndige Kontrolle unter Wahrnehmung der damit verbundenen Verantwortung durch einen Mediziner nicht.
Auch die von der Beschwerdef�hrerin vorgebrachte berufliche Erfahrung �ndert an dieser Beurteilung nichts, da dadurch nicht die fehlende medizinische Ausbildung ersetzt werden kann. N�tig w�re vielmehr - vorausgesetzt, dass der Beruf der Dentalhygienikerin einer selbst�ndigen Aus�bung ohne vorheriges zahnmedizinisches Studium �berhaupt zug�nglich ist - eine spezifische Zusatzausbildung mit entsprechendem Abschluss.
c) Das gesundheitspolizeilich motivierte �ffentliche Interesse am Verbot der selbst�ndigen Berufsaus�bung der Dentalhygiene �berwiegt daher das entgegenstehende private Interesse der Beschwerdef�hrerin an der freiberuflichen F�hrung einer eigenen Praxis.
6. a) Nach Ansicht der Beschwerdef�hrerin geht von gewissen Verrichtungen der Dentalhygienikerin wie etwa der Zahnreinigung - namentlich der Entfernung von Zahnstein - keine besondere gesundheitliche Gefahr f�r ihre Patienten aus. Es sei daher unverh�ltnism�ssig, ihr die selbst�ndige Berufsaus�bung generell zu verbieten.
Das Verwaltungsgericht r�umt ein, dass sich ein Verbot der selbst�ndigen T�tigkeit einer Dentalhygienikerin gesundheitspolizeilich nur soweit rechtfertigen lasse, als sich damit die Gefahr der Verletzung von lebendem Gewebe, insbesondere des Zahnfleisches, verbinde. Indes sei eine strikte Trennung zwischen der Arbeit an den Z�hnen und derjenigen am Zahnfleisch weder m�glich noch medizinisch sinnvoll.
b) Nach bundesgerichtlicher Praxis ist ein Gemeinwesen im Bereich des Gesundheitswesens - namentlich beim Erfordernis fachlicher Qualifikationen - nicht grunds�tzlich verpflichtet, eine BGE 116 Ia 118 S. 125Teilbewilligung vorzusehen; dies verh�lt sich indes anders, wenn in klarer und praktikabler Weise einzelne Zweige einer beruflichen T�tigkeit bezeichnet werden k�nnen, f�r die es sich aufdr�ngt, geringere Anforderungen an die notwendige Fachkunde zu stellen (BGE 112 Ia 325 f. E. 4a-c mit Hinweisen).
F�r den vorliegenden Fall ist daher entscheidend, ob in klarer und praktikabler Weise ungef�hrliche von f�r die Gesundheit der Patienten riskanter T�tigkeit der Dentalhygienikerin abgegrenzt werden kann.
c) Das SSO-Reglement schreibt detailliert vor, welche T�tigkeiten die Dentalhygienikerin nur unter direkter und welche sie unter allgemeiner oder indirekter �berwachung durch einen Zahnarzt vornehmen darf. Nicht n�tig ist demnach - abgesehen von bestimmten Ausnahmen -, dass dieser die Dentalhygienikerin st�ndig und bei jeder einzelnen Handlung kontrolliert, sondern es h�ngt von der jeweiligen T�tigkeit ab und unterliegt der Einsch�tzung der Umst�nde - wie des konkreten Risikos einer Behandlung oder der Erfahrung der Dentalhygienikerin - durch den Zahnarzt, wann und in welcher Intensit�t er dies tun will. Die Verantwortung tr�gt jedoch immer der Zahnarzt. Wohl schliesst dies nicht aus, dass die Dentalhygienikerin gewisse Aufgaben allein wahrnehmen kann und dies allenfalls auch in einer eigenen Praxis tun k�nnte. Die T�tigkeiten der Dentalhygienikerin lassen sich aber nicht derart aufteilen, dass ihr ein als sinnvoll zu bezeichnender selbst�ndiger Aufgabenbereich verbliebe.
Zur Gew�hrung einer umfassenden Mundhygiene sowie einer wirksamen Prophylaxe vor Zahn- und Zahnfleischerkrankungen geh�rt n�mlich die - mit der periodischen Kontrolle beziehungsweise dem Recall-System verbundene - fr�hzeitige Erkennung von bereits eingetretenen Erkrankungen oder krankheitsbeg�nstigenden Umst�nden. Die Dentalhygienikerin ist nicht daf�r ausgebildet, die mit dem Recall-System verbundene Aufgabe der Diagnosestellung allein zu erf�llen. Bereits aus diesem Grunde ist die Zusammenarbeit mit einem Zahnarzt - auch f�r eine freiberufliche Dentalhygienikerin - unausweichlich und geboten.
Denkbar w�re allenfalls, dass sich eine selbst�ndig t�tige Dentalhygienikerin ihre Patienten von einem Zahnarzt zur ausschliesslichen Zahnreinigung zuweisen liesse, nachdem dieser selbst die (zahn)medizinische Diagnose gestellt hat. Rechtliche Voraussetzung der Zul�ssigkeit einer derartigen Arbeitsteilung w�re allerdings, dass die Dentalhygienikerin sich - wegen der M�glichkeit BGE 116 Ia 118 S. 126von Komplikationen bei der Verletzung lebenden Gewebes - ausschliesslich auf die Behandlung der Z�hne beschr�nken w�rde und k�nnte.
Eine Unterscheidung von Arbeit an den Z�hnen - namentlich das Entfernen von Zahnstein - und solcher am Zahnfleisch l�sst sich jedoch nur theoretisch vornehmen und ist nicht praktikabel; denn sp�testens bei der subgingivalen Zahnsteinentfernung kann die Gefahr der Verletzung des Zahnfleisches - und damit das Risiko gesundheitsgef�hrdender Komplikationen - nicht mehr ausgeschlossen werden. Daraus geht hervor, dass kein Raum f�r die Anerkennung einer eigenst�ndigen T�tigkeit verbleibt, f�r welche die Dentalhygienikerin eigene Verantwortung �bernehmen k�nnte; abgesehen davon, dass es nicht der Ausbildung und dem Berufsbild der Dentalhygienikerin entspricht, ihre T�tigkeit auf ein blosses "Z�hneputzen" zu beschr�nken. Zu Recht verweist das Verwaltungsgericht deshalb darauf, dass das Publikum irregef�hrt w�rde, wenn der Gang zu einer freiberuflich t�tigen Dentalhygienikerin nicht eine umfassende Zahn- und Zahnfleischbehandlung sowie Mundhygiene gew�hrleistete.
d) Das Verbot der selbst�ndigen Berufsaus�bung der Dentalhygiene ist infolgedessen geeignet, das Publikum vor der Gefahr einer ungen�genden medizinischen Versorgung bei allf�lligen gesundheitlichen Komplikationen zu sch�tzen. Das Verbot erweist sich, da eine weniger weit gehende L�sung nicht praktikabel ist, auch als notwendig. Der angefochtene Entscheid verst�sst daher nicht gegen das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip.
7. Die Beschwerdef�hrerin macht schliesslich eine Verletzung der Rechtsgleichheit nach Art. 4 Abs. 1 BV geltend; es bestehe kein sachlicher Grund daf�r, Dentalhygienikerinnen anders zu behandeln als andere zur freiberuflichen T�tigkeit zugelassene medizinische Hilfsberufe wie Krankenschwestern und -pfleger, Physiotherapeuten, Fusspfleger und Hebammen.
Es ist nicht ersichtlich, dass die von der Beschwerdef�hrerin genannten Hilfsberufe in vergleichbarer Weise gesundheitliche Risiken hervorrufen k�nnen wie die Dentalhygiene. Die Beschwerdef�hrerin hat es unterlassen darzulegen, weshalb und inwieweit allf�llige T�tigkeiten am lebenden Gewebe - wie etwa Injektionen bei Krankenpflegeberufen oder Warzenbehandlungen bei Fusspflegern - genauso gef�hrlich sein sollen. Es ist daher bereits aus diesem Grunde fraglich, ob der Vergleich der Beschwerdef�hrerin taugt. Dies kann indes offenbleiben, denn das Verwaltungsgericht BGE 116 Ia 118 S. 127hat mit Recht auf die im Vergleich zur Dentalhygiene bestehenden Unterschiede bei der rechtlichen Regelung der andern Hilfsberufe hingewiesen. Diese ist n�mlich dem jeweiligen Beruf und der entsprechenden Ausbildung angepasst. So sind etwa selbst�ndige diagnostische T�tigkeiten (vgl. � 9 Abs. 2 und � 18 Abs. 3 der Hilfsberufeverordnung), die selbst�ndige Behandlung von Risikopatienten (vgl. � 18 Abs. 2 der Hilfsberufeverordnung) oder auch solche von lebendem Gewebe (vgl. � 18 Abs. 1 und � 21 der Hilfsberufeverordnung) vollst�ndig verboten, oder dann werden die entsprechend Berufst�tigen im Rahmen ihrer Ausbildungen soweit n�tig darauf vorbereitet (namentlich beim Hebammenberuf). Hierin ist jedenfalls ein rechtsgen�glicher sachlicher Grund zu sehen, der einen Unterschied zur rechtlichen Erfassung der Dentalhygiene rechtfertigt.
114 IA 36 suite... ,
106 IA 106,

References: Art. 31
 Art. 31
 Art. 4
 BGE 
 Art. 31
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 BGE 
 Art. 4
 BGE