Source: http://www.oas.org/legal/spanish/documentos/OPINIONLEGALCIDI.htm
Timestamp: 2017-12-12 22:01:04+00:00

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Opinion Legal , Puntos que surgen de la Propuesta del Gobierno de los Estados Unidos sobre la Creacion de un .....
PUNTOS QUE SURGEN DE LA PROPUESTA DEL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS SOBRE LA CREACIÓN DE UN ÓRGANO SUBSIDIARIO DEL CIDI EN REEMPLAZO DEL SISTEMA ACTUAL DE ADMINISTRACIÓN DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS DEL CIDI
Preparada por el Departamento de Servicios Legales
I. INTRODUCCIÓN Y RESÚMEN DE LAS CONCLUSIONES
En la reunión del Grupo Especial de Trabajo Conjunto del Consejo Permanente y del CIDI ("GETC") celebrada el 9 de febrero de 1999 varios representantes solicitaron una opinión legal respecto a la Propuesta de la Misión de los Estados Unidos, titulada "Fortalecimiento de la Cooperación Técnica" ("la Propuesta")[1]. Dicha Propuesta recomienda el establecimiento de una Agencia de Desarrollo de la OEA ("ADOEA") como un órgano subsidiario del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral ("CIDI"), dedicado a la administración de los programas y proyectos del CIDI. Específicamente, las delegaciones preguntaron si la creación de la ADOEA, en la forma descrita en la Propuesta, es permitida bajo la Carta.
Es nuestra opinión que, en principio, la creación de la ADOEA como organismo subsidiario del CIDI para administrar los programas y proyectos del CIDI está permitida bajo la Carta. Sin embargo, en la forma en que está concebida actualmente, la Propuesta requiere algunas modificaciones a fin de que no exceda los parámetros legales de la Carta en vigor. A continuación se resumen nuestras observaciones específicas, las cuales se analizan con mayor profundidad en la Parte III de esta opinión.
Primero: La autoridad de la Asamblea General y del CIDI para crear la ADOEA como un órgano subsidiario que asista al CIDI en la administración de proyectos del CIDI, se encuentra prevista en los Artículos 53, 54, 73, 77 y 93 de la Carta. No obstante, la ADOEA debe ser un órgano realmente subordinado al CIDI. Es decir: debe responder al CIDI en los aspectos técnicos; su presupuesto a nivel programático debe ser aprobado por el CIDI (y subsecuentemente por la Asamblea General); y debe llevar a cabo sus actividades dentro del marco del Plan Estratégico de Cooperación Solidaria para el Desarrollo y otras pautas de políticas establecidas por el CIDI.
Segundo: La Carta no contempla la posibilidad de dar a ningún órgano determinado la administración de toda la asistencia técnica, en forma de monopolio. Aunque el Artículo 98 de la Carta encomienda a la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral ("SEDI") "la ejecución y, en su caso, la coordinación" de los proyectos aprobado del CIDI, el Artículo 95 (c) de la Carta reconoce la autoridad del CIDI para asignar la capacidad de ejecutar proyectos a otras áreas de la Secretaría General y a los Organismos Especializados, según sea el caso. Más aún, los Organismos Especializados de la Organización tienen autoridad para administrar proyectos de cooperación técnica dentro de sus correspondientes esferas de competencia, al amparo de los tratados interamericanos correspondientes. En consecuencia, aunque la ADOEA, -con la SEDI como su secretaría- pueda ser el principal órgano ejecutor de proyectos del CIDI en la Organización, su competencia para la administración de proyectos de cooperación técnica de la OEA no puede ser de carácter excluyente.
Tercero: La propuesta de crear una Junta de Administración compuesta de siete representantes seleccionados por todos los Estados miembros para dirigir la ADOEA está permitida según el Artículo 77 de la Carta. Dicho Artículo implícitamente permite la creación de órganos subsidiarios en los cuales estén representados menos del total de Estados miembros siempre que, en lo posible, se observen los principios de rotación y de equitativa representación geográfica en la selección de los miembros. Más aún, existen precedentes de establecimiento de órganos de acuerdo con esos principios. La primera CEPCIECC (1970)[2] sólo tenía once miembros. El Comité Ejecutivo del Instituto Interamericano para la Agricultura ("IICA") compuesto de doce miembros, el Comité Ejecutivo Permanente de once miembros de la CITEL, y el Comité Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Mujeres ("CIM") compuesto de siete miembros, representan ejemplos de otros órganos subsidiarios de importancia en la Organización, que funcionan exitosamente de acuerdo con los principios antes indicados y sin una participación del total de Estados miembros de la OEA.
Cuarto: La transferencia de las funciones de supervisión, evaluación y administración de proyectos del ámbito de la Comisión Ejecutiva Permanente del CIDI ("CEPCIDI") al de la ADOEA no atenta contra la Carta. La CEPCIDI no es más que otro órgano subsidiario del CIDI y puede ser modificada o incluso eliminada por la Asamblea General y el CIDI de acuerdo con los Artículos 54, 77 y 93 de la Carta. Más aún, en la medida en que el presupuesto del CIDI a nivel de programas, es debidamente aprobado por el CIDI y por la Asamblea General, la Asamblea General y el CIDI pueden transferir la función de aprobación de proyectos a la Junta de Administración de la ADOEA, compuesta de siete miembros. Se puede considerar que las decisiones referentes a la asignación de recursos del fondo voluntario y fondos específicos a proyectos específicos dentro de los programas aprobados por el CIDI y la Asamblea General no son "decisiones presupuestarias" según el significado del Artículo 55 de la Carta y por tanto, no requieren la aprobación de las dos terceras partes de los Estados miembros.
Quinto: Como lo requiere el Artículo 98 de la Carta, la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral ("SEDI") debe continuar siendo la principal (pero no la única) responsable de la ejecución y, en su caso, la coordinación de los proyectos aprobados del CIDI administrados por la ADOEA. A los efectos prácticos, esto significa que la SEDI debería servir como Secretaría de la ADOEA y que se debería asignar al Secretario Ejecutivo de la SEDI las funciones de Administrador y Ejecutivo Principal de la ADOEA. Para evitar tanto una confusión indebida como el riesgo de dar la impresión errada de que la asignación de la ejecución y, en su caso, la coordinación de los proyectos del CIDI a la ADOEA infringe el Artículo 98, se sugiere que la SEDI mantenga su nombre actual y que el título del Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral a quien se asignarán las funciones de "administrador y ejecutivo principal" de la ADOEA de acuerdo con la Propuesta, no sufra un cambio substancial[3].
Sexto: Dado que las funciones del Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral ("el Secretario Ejecutivo") no están definidas en la Carta, la elevación de esa posición con base en la asignación de las funciones adicionales de Administrador de la ADOEA, no excede los parámetros de la Carta. Sin embargo, cualquier "ascenso" de esa posición debe respetar la jerarquía de autoridad del Capítulo XVI de la Carta. De acuerdo con esa jerarquía, el Secretario General y el Secretario General Adjunto son las dos autoridades ejecutivas de más alto rango en la Organización, lo que se refleja en el hecho de que son los únicos funcionarios ejecutivos elegidos por el órgano supremo de la Organización: la Asamblea General. En consecuencia, el Secretario Ejecutivo no puede ser ascendido a un nivel igual o superior al de esas dos autoridades.
Séptimo: En la medida que la SEDI continúe siendo parte de la Secretaría General, no puede substraerse totalmente de la autoridad administrativa del Secretario General según los Artículos 109 y 113 de la Carta. Sin embargo, la Asamblea General, de acuerdo con la autoridad que le confiere el Artículo 54 (g) de la Carta[4], puede modificar las normas generales de manera de permitir la aplicación de reglas presupuestarias, administrativas y de personal para la SEDI y su personal, separadas, siempre que la responsabilidad final de su implementación y cumplimiento queden en la órbita del Secretario General. De acuerdo con el Artículo 109 de la Carta, el Secretario General es, en definitiva, el responsable ante la Asamblea General del cumplimiento de las funciones y obligaciones de la Secretaría General, y al adoptar reglas y procedimientos para la ADOEA que vayan a ser administrados por la SEDI, los cuerpos políticos deben cuidar de no erosionar la autoridad que el Secretario General requiere para cumplir con las obligaciones que esa responsabilidad implica.
Octavo: La Propuesta supone que la SEDI continuará formando parte de la Secretaría General, pero si permanece como parte de la Secretaría General puede que no alcance el grado de autonomía administrativa propuesta. Con todo, la Carta no impide que la Asamblea General (de acuerdo con la autoridad que emana del Artículo 54 (a)) disuelva la SEDI como una dependencia de la Secretaría General y la re-establezca como una entidad independiente, que sirva como la Secretaría de la ADOEA. La Carta menciona a la SEDI solamente en el Capítulo referente al CIDI y no la designa en forma expresa, como una dependencia de la Secretaría General. La separación de la SEDI de la Secretaría General le garantizaría una autonomía casi total con respecto a la supervisión de la Secretaría General, como es el caso de los Organismos Especializados cuyas secretarías no son parte de la Secretaría General (como por ejemplo, IICA, PAHO, Corte Interamericana de Derechos Humanos). No obstante, la separación de la SEDI de la Secretaría General crearía dificultades para el funcionamiento de la ADOEA porque, al menos durante sus años de formación, la ADOEA tendría que ampararse en los acuerdos sobre privilegios e inmunidades de la Secretaría General hasta que los países le reconozcan personalidad jurídica propia y privilegios e inmunidades, ya sea mediante un acuerdo o mediante el acto soberano que corresponda en cada Estado.
Noveno: Si los Estados miembros decidieran llevar adelante la propuesta de creación de la ADOEA, se sugiere que la resolución por la cual se cree ese órgano tenga el mismo formato que el que ha empleado la Asamblea General en los últimos años para la creación de nuevos órganos de importancia en la Organización. Las sugerencias sobre el formato se presentan en la última parte de esta opinión.
En lo que sigue de esta opinión se examinan con mayor profundidad las consideraciones de hecho y de derecho que le sirven de fundamento. En la Parte II se resumen los principales elementos de la Propuesta, según los entendemos. En la Parte III se analizan en detalle diez preguntas sobre la posibilidad legal de la Propuesta. Para conveniencia del lector, se adjuntan en un anexo las disposiciones de la Carta más relevantes a la Propuesta.
II. ELEMENTOS DE LA PROPUESTA
Los elementos básicos de la Propuesta, según los entendemos, son los siguientes:
A. Status de la ADOEA en la estructura de la OEA.
La ADOEA está concebida como un órgano subsidiario u organismo del CIDI, creado de conformidad con los Artículos 77 y 93 de la Carta. Como tal, sería uno de los "órganos subsidiarios, organismos y otras entidades" que no aparecen expresamente listados en el Artículo 53 de la Carta.
B. Alcance de su autoridad
La ADOEA "estará facultada para administrar todas las actividades de la OEA relacionadas con los programas de cooperación técnica y desarrollo comprendidas en el Plan Estratégico del CIDI, incluidas la capacitación y las becas"[5]. La Agencia estará facultada además para suscribir acuerdos financieros y de cooperación con los Estados miembros, los observadores y otras entidades y personas a efectos de la obtención de recursos para fortalecer y promover programas de cooperación técnica y desarrollo.
La estructura orgánica que se propone comprende una Junta de Administración y la Secretaría de la ADOEA.
1. La Junta de Administración.
La Junta de Administración se compone de siete miembros elegidos por la CEPCIDI (CIDI) por un término fijo de tres años. Los miembros serán seleccionados, en lo posible, de acuerdo con los principios de rotación periódica y distribución geográfica equitativa. Los mismos pueden ser reelegidos.
2. La Secretaría de la ADOEA
La Secretaría tendrá dos componentes: El Administrador y el personal de la Secretaría. La Propuesta sugiere que la Secretaría continuará siendo parte de la Secretaría General, pero no estará sujeta a las mismas normas y reglas que se aplican al resto de la Secretaría General.
a. El Administrador: El Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral será el Administrador de la ADOEA. Como el Administrador es el Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral, el mismo será nombrado por el Secretario General, con la aprobación del CIDI, según lo establece el Artículo 117 de la Carta. La Junta de Administración será consultada antes del nombramiento. El Administrador tendrá un nombramiento por cuatro años, renovable por una vez. La compensación del Administrador será fijada por la Junta de Administración, sujeta a la concurrencia del Secretario General y a la aprobación del CIDI en el presupuesto de la ADOEA.
b. El Personal: El Personal será el de la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral y el de las Oficinas de la Secretaría General en los Estados miembros.
1. Junta de Administración: Proporciona directrices para la implementación de las actividades; aprueba los proyectos que recomienden las CENPES; supervisa y evalúa la implementación de los programas y proyectos; formula y promulga las políticas, los criterios y los calendarios para la evaluación y presentación de informe de los programas; recomienda a la CEPCIDI directrices del programa-presupuesto; proporciona directrices de política para la implementación de las actividades de la ADOEA; formula y recomienda al CIDI criterios para determinar las necesidades y prioridades que orienten la asignación de recursos de cooperación técnica por programa y para determinar la ubicación, el tamaño y la función de las oficinas de cooperación técnica; elabora y recomienda al CIDI una estrategia para incrementar el nivel de los fondos para todos los programas de cooperación técnica y desarrollo de la OEA; informa periódicamente a la CEPCIDI y cada dos años al CIDI; establece las cuentas y fondos específicos que sean necesarios; propone para la aprobación de la CEPCIDI y del Consejo Permanente sus propias reglas y procedimientos de personal, administración, contabilidad, presupuesto y operaciones[6]; asume la responsabilidad de otras áreas de la Secretaría General respecto de la administración directa del FEMCIDI, becas y Oficinas de la Secretaría General fuera de la sede.
E. Financiamiento de la ADOEA
1. La ADOEA administrará el FEMCIDI y otros fondos específicos que reciba o que cree.
2. Las becas y los programas de capacitación serán financiados por el Fondo Regular hasta tanto se identifiquen y aseguren otras fuentes de financiamiento, de acuerdo con las disposiciones transitorias que se describen a continuación.
F. Disposiciones Transitorias
1. Dentro del plazo de sesenta días desde la aprobación de la resolución que cree la ADOEA, el Secretario General debe presentar a la Junta de Administración, a la CEPCIDI y al Consejo Permanente, un programa de trabajo y recomendaciones para la implementación de esta resolución, incluyendo disposiciones respecto a la forma de compartir servicios y recursos con la Secretaría General y posibilidades de transferencias de personal, recursos y proyectos a la ADOEA.
2. Dentro del plazo de seis meses desde la aprobación de esta resolución, el Administrador de la ADOEA someterá a la consideración y adopción de la Junta de Administración, de la CEPCIDI y del Consejo Permanente, propuestas de reglamentos de personal, presupuestarias y de administración y operaciones. Los mencionados cuerpos políticos decidirán sobre esas propuestas, dentro del plazo de sesenta días de recibidas. Mientras los mencionados reglamentos no sean puestos en práctica se aplicarán las reglas y procedimientos de la Secretaría General que resulten aplicables.
3. Las Oficinas de la Secretaría General fuera de la sede que no puedan ser incorporadas a las actividades centrales de la ADOEA y para las cuales el Secretario General no pueda encontrar financiamiento alternativo externo se cerrarán al 31 de diciembre de 1999.
4. El Fondo Regular apoyará las becas de la ADOEA en una suma que no exceda el monto del total del presupuesto aprobado en el Fondo Regular para becas y programas de capacitación de la OEA. No obstante, el monto gastado del Fondo Regular se reducirá cada año en la misma cantidad de recursos externos que la ADOEA obtenga para becas y programas de capacitación para ese mismo año.
III. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES LEGALES
La propuesta de establecer a la Agencia de Desarrollo (ADOEA) suscita, entre otras, las siguientes cuestiones:
1. ¿El establecimiento de la ADOEA como un Órgano Subsidiario del CIDI está dentro de la autoridad de la Asamblea General conforme a la actual Carta?
2. ¿Tiene la ADOEA las características básicas de un "Órgano Subsidiario" de acuerdo al significado de ese término conforme a la Carta?
3. ¿Autoriza la Carta a la Asamblea General para que le otorgue a la ADOEA responsabilidad para la administración de "todos" los proyectos de cooperación técnica aprobados del CIDI?
4. ¿Una Junta de Administración compuesta por siete miembros se ajusta a lo requerido por los Artículos 10 y 93 de la Carta?
5. ¿Puede transferirse la función de aprobación de proyectos y otras que actualmente desempeña la CEPCIDI a la ADOEA sin una reforma a la Carta?
6. ¿Se usurparían las funciones que tiene la SEDI conforme al Artículo 98 de la Carta al establecerse la ADOEA?
7. ¿La designación del Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral como "Administrador" de la ADOEA menoscaba su posición conforme a la Carta?
8. ¿La "Elevación y la Transformación" del Puesto de Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral menoscaba la autoridad del Secretario General conforme a la Carta?
9. ¿Pueden la SEDI y el Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral permanecer como parte de la Secretaría General y gozar de una completa autonomía respecto a la supervisión y dirección del Secretario General sin que se viole la autoridad de éste último conforme al Capítulo XVI de la Carta?
10. ¿Es el establecimiento de la SEDI como una Secretaría fuera de la Secretaría General una opción viable para alcanzar mayor autonomía administrativa?
El análisis de cada una de estas cuestiones sigue a continuación:
A. ¿El establecimiento de la ADOEA como un Órgano Subsidiario del CIDI está dentro de la autoridad de la Asamblea General conforme a la actual Carta?
La Carta reconoce la autoridad de la Organización para crear órganos además de aquellos específicamente indicados en la Carta. En la parte pertinente, el Artículo 53 establece:
La disposición de la Carta para el establecimiento de órganos subsidiarios, organismos y entidades del CIDI es el Artículo 93. Este Artículo 93, en la parte pertinente, dispone:
Conforme a lo previsto en la Carta, el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral podrá crear los órganos subsidiarios y los organismos que considere convenientes para el mejor ejercicio de sus funciones.
Las disposiciones relevantes de la Carta que regulan el establecimiento de "cuerpos subsidiarios y agencias" por parte de los Consejos de la Organización están establecidas en los Artículos 54, 73, y 77. El Artículo 77 establece:
Con la aprobación previa de la Asamblea General, los consejos podrán crear los órganos subsidiarios y los organismos que consideren más convenientes para el mejor ejercicio de sus funciones. Si la Asamblea General no estuviere reunida, dichos órganos y organismos podrán ser establecidos provisionalmente por el consejo respectivo. Al integrar estas entidades, los consejos observarán, en lo posible, los principios de rotación y de equitativa representación geográfica.
El Artículo 73 también autoriza a los Consejos a recomendar a la Asamblea General "estudios y propuestas  referentes a  la creación, modificación, o supresión de organismos especializados y otras entidades interamericanas". Finalmente, el Artículo 54 designa a la Asamblea General como el "órgano supremo" de la Organización y le asigna el poder para "determinar la estructura y funciones de sus órganos  de acuerdo con lo dispuesto en la Carta y en otros tratados interamericanos" (el subrayado nos pertenece).
Las disposiciones precedentes de la Carta sostienen la conclusión que la creación de la ADOEA como un órgano subsidiario por parte de la Asamblea General está dentro de la competencia legal de la Asamblea General y no requiere modificación de la Carta[7]. No obstante, como la Asamblea General sólo puede ejercer sus poderes "de acuerdo con lo dispuesto en la Carta", debe prestarse atención al estructurar la ADOEA de no usurpar funciones expresamente delegadas en la Carta a otros Órganos de la Organización. Proceder de otra manera afectaría el balance de competencias entre los órganos de la Organización acordado por los Estados Miembros al aprobar las disposiciones expresas de la Carta. La mayor parte de los restantes aspectos considerados en esta Opinión Legal se relacionan con la cuestión de si la ADOEA, tal como se describe en la Propuesta, afecta ese balance o de alguna otra manera viola aquellas disposiciones.
B. ¿Tiene la ADOEA las características básicas de un "Órgano Subsidiario" de acuerdo al significado de ese término conforme a la Carta?
La Propuesta caracteriza a la ADOEA como un "órgano subsidiario" o "cuerpo subsidiario" del CIDI. Algunas representaciones podrían preguntarse si la "etiqueta legal" dada al nuevo órgano refleja fielmente su carácter o si éste es realmente algo mas y simplemente se le ha dado esa denominación legal para facilitar su creación sin reformar la Carta. Nuestra conclusión es que esa caracterización de la ADOEA como un órgano subsidiario del CIDI es apropiada.
La descripción de la estructura y funciones de la ADOEA en la Propuesta sostiene la conclusión de que la agencia, como ha sido propuesta, satisface los requerimientos de una agencia subsidiaria. Por definición, una agencia subsidiaria es una agencia subordinada o secundaria de una agencia principal[8]. El Artículo 93 se refiere a los órganos subsidiarios dentro del CIDI como aquellos establecidos por el CIDI "para el mejor ejercicio de sus funciones". En consecuencia, los órganos subsidiarios dentro del CIDI son aquellos órganos que le dan apoyo para el mejor desempeño de sus funciones y son secundarios respecto a él.
El CIDI es un órgano de nivel ministerial y, como uno de los Consejos expresamente establecidos en la Carta, es un órgano principal de la Organización. De conformidad a la autoridad que emana del Artículo 93, el CIDI ya ha establecido, con la aprobación de la Asamblea General, órganos subsidiarios "para el mejor ejercicio de sus funciones". Entre estos se incluyen la Comisión Ejecutiva Permanente del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CEPCIDI), las Comisiones Especializadas No Permanentes (CENPES), algunas Comisiones Especiales, y otros "órganos subsidiarios y organismos" para asistir al CIDI en el desempeño de sus responsabilidades conforme a la Carta[9].
La Propuesta específicamente describe a la ADOEA como un órgano subsidiario dentro del CIDI[10]. La Propuesta continúa indicando que la ADOEA será responsable ante la CEPCIDI y las reuniones ministeriales del CIDI por la administración de los programas y proyectos del CIDI y proveerá asesoramiento a aquellas reuniones sobre la adopción de políticas de asistencia técnica, lineamientos, y procedimientos generales. Como fue el caso con el establecimiento de la CEPCIDI, las CENPES, y otros órganos subsidiarios del CIDI, el propósito de la ADOEA es cumplir tareas específicas para las reuniones de Ministros que ellos no pueden realizar, y no usurpar su autoridad y poder. Las funciones cuasi-políticas y administrativas que la ADOEA asumirá no son las de las reuniones ministeriales del CIDI. En cambio, esas funciones incluyen algunas de las funciones de la CEPCIDI, otro órgano subsidiario. Las reuniones a nivel ministerial del CIDI retendrán su autoridad sobre el presupuesto de cooperación técnica del CIDI antes de que sea elevado a la Asamblea General para su aprobación y aún aprobarán las políticas y procedimientos generales de asistencia técnica de la Organización y el Plan Estratégico recomendado para su adopción por la Asamblea General. Aún mas, la ADOEA reportará de manera periódica y directamente a la CEPCIDI sobre sus actividades. Por ello, la decisión de caracterizar y denominar a la ADOEA como un "órgano subsidiario" se corresponde con el significado de ese término como ha sido utilizado en la Carta.
C. ¿Autoriza la Carta a la Asamblea General para que le otorgue a la ADOEA responsabilidad para la administración de "todos" los proyectos de cooperación técnica aprobados del CIDI?
La Propuesta, tal como está redactada, conferiría a la ADOEA autoridad para "administrar todas las actividades de la OEA relacionadas con los programas de cooperación técnica y desarrollo comprendidos en el Plan Estratégico del CIDI". Si el otorgamiento de esa autoridad se extiende a "todas las actividades de cooperación" o está restringida solo a aquellas actividades de cooperación técnica "comprendidas en el Plan Estratégico del CIDI" no está claro en el texto de esa disposición. Sin embargo, bajo cualquier interpretación, el otorgamiento de esa autoridad es excesivo de acuerdo a la Carta.
El Artículo 98 de la Carta sugiere que los Estados miembros buscaron que el CIDI tenga responsabilidad por la "ejecución y, en su caso, la coordinación" de los proyectos aprobados del CIDI. Como se expone con mayor detalle mas adelante en esta opinión, la Propuesta no viola el Artículo 98 porque incorpora a la SEDI y a su Secretario Ejecutivo dentro de la ADOEA como su Secretaría y como su Administrador, respectivamente. No obstante, aún la SEDI no tiene autoridad exclusiva para la ejecución de todos los proyectos de cooperación técnica o de todos los proyectos aprobados del CIDI.
Aunque es claro conforme al Artículo 98 que los Estados miembros buscaron que la SEDI sea el principal órgano responsable por la ejecución y coordinación administrativa de los proyectos, el Artículo 95 (c) de la Carta sugiere convincentemente que ellos también intentaron para el CIDI asignar autoridad ejecutiva y coordinadora a otros órganos, según las necesidades que en cada caso se presentaran. A ese respecto, el Artículo 95 (c) dispone:
Para realizar sus diversos fines, particularmente en el área específica de la cooperación técnica, el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral deberá:  responsabilizar de la ejecución de programas y proyectos de desarrollo a los órganos subsidiarios y organismos correspondientes, con base en las prioridades determinadas por los Estados miembros.
Si los redactores de la Carta hubieran querido que la SEDI ejecute todos los proyectos aprobados de cooperación técnica del CIDI, no habría habido necesidad de incluir al Artículo 95 (c) en la Carta. En efecto, la inclusión de ese lenguaje en el Artículo es completamente incongruente con esa intención.
De manera similar, el Artículo 111 de la Carta forja un rol para la Secretaría General, independiente de la SEDI, en el área de cooperación técnica. Ese Artículo establece:
Incluso los Tratados Interamericanos conforme a los cuales se crean los Organismos Especializados de acuerdo al Capítulo XVIII de la Carta otorgan a aquellas agencias áreas específicas de competencia en el área de cooperación técnica[11]. Al ejercer su autoridad para crear nuevos órganos y definir su estructura conforme al Artículo 54 (a) de la Carta, la Asamblea General está limitada por el respeto a las disposiciones "de otros Tratados Interamericanos".
Por ello no sería apropiado investir a la ADOEA con la autoridad exclusiva de administrar todos los proyectos de cooperación técnica o aún todos los proyectos aprobados del CIDI "comprendidos dentro del Plan Estratégico". Aunque ciertamente la ADOEA, con la SEDI como su Secretaría, puede ser designada el principal órgano para la ejecución y coordinación administrativa de los proyectos aprobados del CIDI, el Artículo 95 (c) requiere una modificación de la Propuesta de manera de permitir al CIDI asignar responsabilidad ejecutiva y de coordinación para ciertos proyectos a los Organismos Especializados conforme a su respectiva esfera de competencia de acuerdo a los Tratados Interamericanos que corresponda, las disposiciones de la Carta, los estatutos orgánicos, y a otras entidades de la Secretaría General de conformidad con el Artículo 111 de la Carta.
D. ¿Una Junta de Administración compuesta por siete miembros se ajusta a lo requerido por los Artículos 10 y 93 de la Carta?
La ADOEA tendría una Junta de Administración de siete miembros elegidos por un término de tres años. Varias delegaciones han planteado si esto es permitido en consideración del principio de "igualdad entre Estados" establecido en el Artículo 10 de la Carta[12], y al primer párrafo del Artículo 93, cuando establece que habrá un representante en las reuniones ministeriales del CIDI[13].
La creación de una Junta de siete miembros no sería problemática conforme a la Carta. Las razones para ello son varias.
Primero, el Artículo 77 de la Carta, que específicamente trata la cuestión de los órganos subsidiarios y su composición, convincentemente implica que aquellos cuerpos pueden ser constituidos con una representación menor que todos los Estados miembros. En la parte correspondiente de ese Artículo se dispone:
Al integrar estas entidades, los consejos observarán, en lo posible, los principios de rotación y de equitativa representación geográfica.
Ciertamente, si hubiera sido la intención de los redactores de los Estados miembros requerir que todos los órganos subsidiarios de los Consejos incluyan representantes de todos los Estados miembros, la inclusión de esta disposición en el Artículo 77 no hubiera sido necesaria. Mas aún, la inclusión de ese lenguaje no tendría ningún sentido. El vocabulario sugiere que los redactores de la Carta previeron que los Estados miembros podrían desear crear cuerpos subsidiarios con una representación menor que el total. Por esa razón, ellos establecieron en el Artículo 77 el criterio para seleccionar la integración de tales órganos.
Segundo, el Artículo 93, que dispone que el CIDI "se compone de un representante titular, a nivel ministerial o su equivalente, por cada Estado miembro", se aplica sólo a las reuniones ministeriales del CIDI. El Artículo 93 no extiende ese principio a los órganos subsidiarios del CIDI donde no hay representación "a nivel ministerial o su equivalente".
Tercero, el Artículo 10 es una disposición general que prevé la igualdad de derechos de los Estados. El Artículo 77, que permite la formación de órganos subsidiarios con una participación menor que todos los Estados, es una disposición específica respecto a órganos subsidiarios. Es un principio de interpretación del derecho ampliamente aceptado que donde se plantea un conflicto entre una norma general y una especial que rigen en un mismo asunto, la norma especial prevalece. Por ello, en este caso, el Artículo 77 debe tener precedencia respecto a cualquier interpretación en contrario basada en el Artículo 10 para la determinación de la legalidad conforme a la Carta de la composición propuesta para la Junta.
Finalmente, la Junta de Administración no será el primer órgano dentro de la Organización de los Estados Americanos que será gobernado, en parte, por una comisión de nivel gerencial en la cual están representados un número menor que el total de los Estados miembros. El Comité Ejecutivo del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura está compuesto por doce miembros, "elegidos de acuerdo con los principios de rotación y equitativa representación geográfica"[14]. De manera parecida, la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones ("CITEL") es gobernada virtualmente por su Comité Ejecutivo Permanente, COM/CITEL, porque la Asamblea General de la CITEL se reúne regularmente una vez cada cuatro años. Conforme al Artículo 14 del Estatuto de la CITEL, la COM/CITEL "está compuesto por representantes de once Estados miembros de la CITEL", y en la selección de esos miembros se observan "los principios de rotación y de representación geográfica equitativa". Otros ejemplos de órganos subsidiarios con una representación menor que el total de los Estados miembros incluye al Comité Ejecutivo de siete miembros de la CIM[15], y el desaparecido Comité Ejecutivo Permanente para la Educación, la Ciencia y la Cultura ("CEPCIECC"), tenía sólo once miembros cuando se creó primeramente como un órgano subsidiario del anterior Consejo Interamericano para la Ciencia, la Educación y la Cultura[16].
E. ¿Pueden transferirse las funciones de aprobación de proyectos y otras actualmente desempeñadas por la CEPCIDI a la ADOEA sin una reforma a la Carta?
La Propuesta transferiría a la ADOEA importantes funciones de asesoramiento en políticas, aprobación de proyectos, evaluación y seguimiento, que actualmente desempeña la CEPCIDI. En general esa transferencia no suscita cuestiones conforme a la Carta. Aunque es un órgano subsidiario vital del CIDI, la CEPCIDI no está mencionada específicamente en la Carta. Fue creada por la Asamblea General y el CIDI, y se le asignaron funciones en virtud de los Artículos 54, 73, 77 y 93 de la Carta. En tanto que el poder para crear implica el poder para modificar y extinguir, la Asamblea General, junto con el CIDI, puede cambiar las funciones de la CEPCIDI, transferirlas a otro órgano, o incluso aún terminar con la CEPCIDI. La única limitación a esa autoridad es la disposición del Artículo 54 que establece que la Asamblea General debe ejercer esa autoridad "de acuerdo con lo dispuesto en la Carta y en otros tratados interamericanos". Al respecto, no conocemos disposición alguna en la Carta que impida la transferencia de las funciones de la CEPCIDI a otro órgano subsidiario del CIDI.
Sin embargo no es irrazonable preguntarse si es apropiado transferir la autoridad para aprobar proyectos del CIDI financiados con fondos multilaterales y específicos de contribuciones voluntarias a un órgano subsidiario en el cual sólo siete Estados miembros están representados. El Artículo 55 de la Carta dispone, en la parte respectiva que "para tomar decisiones en asuntos presupuestarios, se necesita la aprobación de los dos tercios de los Estados miembros". La decisión de aprobar proyectos puede ser caracterizada razonablemente como una decisión sobre "asuntos presupuestarios" porque asigna recursos financieros a ciertos proyectos específicos. Podría argumentarse que, porque es una decisión presupuestaria, esta requiere la aprobación de dos tercios de los Estados miembros en la CEPCIDI u otro órgano en el cual todos los Estados miembros estén representados, y que por ello no puede ser adoptada por una Junta de sólo siete miembros.
Aunque tal argumento no carece de razonabilidad, creemos que la Carta y el concepto del Programa-presupuesto no mandan ni requieran de alguna manera tal que deba concluirse, que las decisiones de la ADOEA de asignar recursos del FEMCIDI, fondos específicos, y otros fondos voluntarios a proyectos específicos sean "decisiones en asuntos presupuestarios" comprendidas dentro del Artículo 55 de la Carta. Hay varias razones para ello:
Primero, es razonable concluir que los redactores de la Carta intentaron que el Artículo 55 se aplicara sólo a decisiones de la Asamblea General relativas a la aprobación del Programa-presupuesto. El Artículo 55 no está dentro de las Disposiciones Generales de los Capítulos I y XX de la Carta que se aplican a todos los órganos de la Organización. Tampoco está en los Capítulos XI a XIII que específicamente gobiernan las operaciones, funciones y competencias de los Consejos[17]. En cambio el Artículo está en el Capítulo IX, que es el Capítulo específico sobre la Asamblea General, y es el Artículo específico que se relaciona con las cuotas[18].
En la práctica, los otros Órganos de la Organización han adoptado normas que requieren el voto de dos tercios de los Estados miembros para tomar decisiones presupuestarias. No obstante, la adopción de esa regla no implica la conclusión de que esa decisión era requerida por la Carta. Al contrario, la decisión de los redactores de la Carta de ubicar el vocabulario que requiere el voto de dos tercios sólo en el Capítulo referido a la Asamblea General y no en las normas que gobiernan a los Consejos y otros Órganos permite la conclusión de que la Carta no necesariamente requiere la mayoría calificada de dos tercios para la toma de decisiones presupuestarias en otros Órganos[19].
Segundo, aunque los Artículos 54 y 55 cuando son leídos conjuntamente disponen que la Asamblea General debe aprobar el Programa-presupuesto de la Organización con el voto de dos tercios de los Estados Miembros ("mayoría calificada") la Carta no define claramente qué debe incluirse en el Programa-presupuesto[20]. Tampoco se establece si el Programa-presupuesto debe incluir fondos multilaterales voluntarios y fondos específicos[21]; o si el Programa-presupuesto debe incluir la asignación a proyectos específicos tanto como a programas específicos en orden a formar un "programa presupuesto" comprendido dentro del significado aceptado de ese término[22].
Tercero, en la práctica, las decisiones relativas a la asignación de muchos recursos de fondos específicos no están sujetas al voto de los dos tercios de los Estados Miembros. En cambio, la disposición de esos recursos usualmente está determinada por el acuerdo entre el donante y la Secretaría General. El Artículo 74 de las Normas Generales establece los requisitos para negociar aranceles indirectos y de dirección técnica sobre aquellos fondos, y los Artículos 68 y 69 de las Normas requieren que el Secretario General notifique a los Estados Miembros de los términos en los cuales ellos han sido aceptados. No obstante ello, la designación de los proyectos que recibirán esos fondos es dejada al donante y al donatario (usualmente la Secretaría General).
Cuarto, también en la práctica, no todas las decisiones en cuestiones presupuestarias por debajo del "nivel del programa" requieren el voto de dos tercios de los Estados Miembros. Por ejemplo, el Artículo 99 de las Normas Generales autoriza al Secretario General a reorientar fondos dentro de los programas y entre programas de un mismo Capítulo si ello no altera fundamentalmente la naturaleza del programa[23]. Por ello, al adoptar el Artículo 99, los cuerpos políticos han reconocido que las decisiones relacionadas con el gasto de recursos a nivel de proyectos dentro de los programas que ellos ya han aprobado no son "decisiones presupuestarias" que requieran el voto de dos tercios de los Estados Miembros.
Quinto, en el caso de la propuesta ADOEA las decisiones presupuestarias a nivel de programas para el gasto de recursos del FEMCIDI y del fondo regular (si los hubiera) continuarán siendo tomadas por las reuniones ministeriales del CIDI, sujetas a aprobación por la Asamblea General al aprobar el Programa-presupuesto anual. Por ello las decisiones principales en la asignación de recursos por programa continuarán siendo tomadas por una mayoría calificada de los Estados Miembros.
Sexto, la Asamblea General ya ha establecido un precedente al asignar expresamente la autoridad para asignar recursos de programas a proyectos específicos a un órgano subsidiario de la OEA en el cual menos que todos los Estados Miembros están representados. En el caso de la CITEL, el Artículo 17 de su Estatuto, el que fue aprobado por la Asamblea General mediante la Resolución AG/Res. 1224 (XXIII-O/98), asigna a la COM/CITEL (un Comité de once miembros) la responsabilidad de aprobar el Plan de trabajo de la CITEL para el gasto de sus fondos y la responsabilidad por cumplir todos los objetivos de la CITEL[24]. Incluso, conforme a ese Estatuto, la Asamblea de la CITEL, que es el órgano de CITEL en el cual están representados todos sus Estados Miembros, no tiene funciones presupuestarias expresas. La responsabilidad por esas decisiones está en la COM/CITEL de once miembros[25].
Por todas las razones precedentes, el Artículo 55 de la Carta no supone un obstáculo para la transferencia de las funciones de aprobación de proyectos desde la CEPCIDI a la Junta de Administración de siete miembros de la ADOEA. No obstante ello, tal transferencia requerirá modificaciones en las Normas Generales sobre el FEMCIDI y sobre el Programa-presupuesto; en el Estatuto del FEMCIDI; y en las disposiciones sobre la CEPCIDI en el Estatuto y en el Reglamento del CIDI.
F. ¿Se usurparían las funciones que tiene la SEDI conforme al Artículo 98 de la Carta al establecerse la ADOEA?
El Artículo 98 establece claramente que la SEDI tiene la responsabilidad de la "ejecución y, en su caso, la coordinación" de los proyectos de cooperación técnica aprobados por el CIDI. El mismo establece que:
El lenguaje del Artículo 98 sugiere varias formas por medio de las cuales la SEDI podría cumplir con su responsabilidad conforme a dicho Artículo: La primera es que la SEDI misma ejecute, coordine, y realice los informes correspondientes al CIDI. La otra es que la SEDI asuma la responsabilidad de la ejecución, coordinación y de los informes al CIDI, pero que contrate dichas funciones con otra agencia. Cualquiera sea la opción adoptada, la Carta claramente le asigna la responsabilidad de la ejecución y, en su caso, de la coordinación a la SEDI. Cualquier propuesta para despojar a la SEDI de dicha responsabilidad entraría directamente en conflicto con la Carta. En consecuencia, cualquier agencia que se cree dentro del CIDI para administrar la cooperación técnica deberá permitirle a la SEDI cumplir sus funciones de conformidad con el Artículo 98 de la Carta.
La Propuesta cumple con los requisitos del Artículo 98 al designar a la SEDI como la Secretaría de la ADOEA. Teóricamente, otra opción que cumpla con el Artículo 98 sería crear una Secretaría independiente para la ADOEA, y que la SEDI contrate con la ADOEA la ejecución y, en su caso, la coordinación de proyectos. Según esa opción teórica, la SEDI, en calidad de principal, seguirá siendo responsable por el desempeño de la ADOEA como su agente, e informará directamente al CIDI, tal como lo establece la Carta. La Propuesta, sin embargo, elimina la necesidad de la relación de principal/agente, ya que directamente asigna a la SEDI la tarea de servir como Secretaría de la ADOEA. Ciertamente, la misma no representa la usurpación de las funciones de la SEDI; todo lo contrario, podría ampliarlas.
Algunas representaciones han sugerido que la Secretaría Ejecutiva perdería su identidad legal si llega a ser la Secretaría de la ADOEA. Esto no debería significar un problema.
La decisión de proveerle a la ADOEA con servicios de secretaría provenientes de la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral, la cual actualmente forma parte de la Secretaría General, en lugar de proveerle dichos servicios por medio de una secretaría independiente, no constituye una decisión sin precedentes en la Organización. De hecho, la mayoría de los órganos de la Organización son asistidos por el personal de la Secretaría General. Entre estos se puede citar a la CIM, a la CICAD, al Instituto del Niño, a la CITEL, a los Consejos, a la Asamblea General, y a la mayoría de las Conferencias Especializadas[26].
En aquellos casos en los cuales la Secretaría General provee de servicios de secretaría a otro órgano de conformidad con el estatuto de dicho órgano, el personal asignado por la Secretaría General para proveer de dichos servicios conserva su status legal y sus derechos como personal de la Secretaría General. Sin embargo, algunas veces surge confusión entre personas ajenas a la Organización respecto a la identidad de dicho personal, ya que puede aparentar ser personal del propio órgano. Tal es el caso frecuente del personal de la Secretaría General asignado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al Instituto Interamericano del Niño, a la Comisión Interamericana de Mujeres, y a la CICAD.
Recomendamos que para evitar confusiones similares respecto a la identidad de la SEDI dentro de la ADOEA, la SEDI deberá ser reconocida oficialmente por su propio nombre, en todos los organigramas de la ADOEA, como el órgano dentro de la ADOEA que le provee de servicios de secretaría.
Además, los documentos, las reglas, el membrete y los logotipos de la nueva agencia deberán referirse a la "Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral" como la Secretaría de la ADOEA.
G. ¿La designación del Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral como "Administrador" de la ADOEA menoscaba su posición conforme con la Carta?
El Artículo 117 obliga al Secretario General a "designar, con la aprobación del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, un Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral". Eso es todo lo que la Carta establece sobre dicho cargo. También establece poco sobre el rango del Secretario Ejecutivo dentro de la Organización o sobre sus funciones. El título del cargo implica, sin embargo, que el Secretario Ejecutivo es el oficial a cargo de la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral[27].
Lo que no fue prescrito en la Carta con relación a las funciones del Secretario Ejecutivo, ha sido subsecuentemente establecido por la Asamblea General. El Artículo 17 del Estatuto del CIDI, adoptado por la Asamblea General por recomendación del CIDI en 1996, establece que el Secretario Ejecutivo "dirige la Secretaría Ejecutiva y cumple las funciones y responsabilidades que se establecen en este Estatuto, dentro de los límites de la Carta". El Artículo 17 también describe las funciones específicas de la SEDI, por las cuales el Secretario Ejecutivo es responsable de su dirección frente al CIDI. Los Artículos 23 y 57 del Reglamento del CIDI, al igual que los Artículos 19, 20 y 30 del Estatuto del FEMCIDI, establecen funciones y responsabilidades adicionales para el Secretario Ejecutivo.
La Propuesta hará del Secretario Ejecutivo "Administrador" de la Agencia. Considerando que el Secretario Ejecutivo estaría desempeñando las funciones de Administrador, sería difícil poder concluir que la designación del Secretario Ejecutivo para dicho cargo en alguna forma menoscaba la autoridad del Secretario Ejecutivo. Según la Propuesta, tanto Secretario Ejecutivo como Administrador son uno mismo. En caso, sin embargo, que el Administrador de la Agencia fuere un oficial distinto del Secretario Ejecutivo, los Estados miembros tendrían que, cuidadosamente, establecer una jerarquía y un sistema de informes al CIDI, por intermedio del Secretario Ejecutivo.
La Propuesta establece que el Secretario Ejecutivo sería llamado "Ejecutivo Principal/Administrador" de la ADOEA. Si existe preocupación alguna en que dicha designación pueda significar que el cargo de Secretario Ejecutivo pierda su identidad institucional, conforme a la Carta, sugerimos que el cargo dentro de la nueva agencia conserve su nombre actual de "Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral" o, alternativamente, "Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral y Administrador de la ADOEA".
H. ¿La "Elevación y la Transformación" del Puesto de Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral menoscaba la autoridad del Secretario General conforme a la Carta?
La Propuesta también prevé que el cargo de "Ejecutivo Principal/Administrador de la Agencia [ADOEA] deberá ser ascendido y modificado para que sirva como oficial encargado de llevar a cabo los propósitos de la Agencia". Asumimos que si la Resolución también prevé la designación del Secretario Ejecutivo para el cargo de Administrador, lo que quiere decir es que con la asignación de las funciones de Administrador de la ADOEA al Secretario Ejecutivo, el cargo de Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral será modificado y ascendido. Sin embargo, aún con dicha aclaración, el significado del término "ascendida" sigue siendo poco claro. Actualmente, el cargo de Secretario Ejecutivo está inmediatamente por debajo del de Secretario General Adjunto.
La Carta claramente establece una jerarquía y responsabilidad dentro de la Secretaría General, la cual ubica al Secretario General y al Secretario General Adjunto en una categoría superior y en el máximo nivel de autoridad ejecutiva en la Organización. Existen varias razones:
Primero, ellos son los únicos oficiales elegidos por la Asamblea General, el "órgano supremo" de la Organización. Segundo, la Carta expresamente señala al Secretario General como el oficial encargado de la dirección y de la representación legal de la Organización, responsable en última instancia ante la Asamblea General. El Artículo 109 dispone lo siguiente:
Tercero, la Carta señala al Secretario General Adjunto como el sustituto del Secretario General cuando el Secretario General no pueda desempeñar sus funciones oficiales. El Artículo 115, en su parte pertinente, establece: "Durante la ausencia temporal o impedimento del Secretario General, desempeñará las funciones de éste".
Contrariamente, el Secretario Ejecutivo es designado por el Secretario General, con la aprobación del CIDI. Y, sin perjuicio de su primacía en la esfera de su competencia, el CIDI es un Consejo de la Organización y está subordinado a la Asamblea General. La forma como el Secretario Ejecutivo es designado, según la Carta, apoya fuertemente la noción que dicho cargo no es equiparable en status al cargo de Secretario General o al de Secretario General Adjunto, conforme a la Carta. Por tanto, si dicho cargo va a ser "elevado", esto deberá ser hecho de tal forma que su status siga siendo inferior al de los dos cargos ejecutivos de la Organización que son electos por la Asamblea General, de conformidad con la Carta.
I. ¿Pueden la SEDI y el Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral permanecer como parte de la Secretaría General y gozar de una completa autonomía respecto de la supervisión y dirección del Secretario General sin que se viole la autoridad de éste último conforme al Capítulo XVI de la Carta?
Si la SEDI y el Secretario Ejecutivo como "Secretaría" y "Administrador de la ADOEA", respectivamente, fueran a seguir formando parte de la Secretaría General, existen algunos límites conforme al marco establecido en el Capítulo XVI de la Carta, sobre cuanta autonomía el Secretario Ejecutivo y la SEDI podrían detentar en comparación al resto de la Secretaría General. La Propuesta establece que el Secretario Ejecutivo y la SEDI operarán prácticamente libres de supervisión por parte de la Secretaría General. Absoluta autonomía de la Secretaría General y de la supervisión del Secretario General no es legalmente posible dentro de la estructura de la Secretaría establecida de conformidad con la Carta. Las razones están en el Capítulo XVI de la Carta.
El Artículo 109 de la Carta claramente establece que el Secretario General "dirige la Secretaría General, tiene la representación legal de la misma y, sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 91, inciso b), es responsable ante la Asamblea General del cumplimiento adecuado de las obligaciones y funciones de la Secretaría General". El Secretario General tiene derecho a ejercer por sí mismo las facultades conferidas en el Artículo 109. Nada en la Carta obliga al Secretario General a tener que compartir sus facultades con otro oficial. Puede, según su propia voluntad y de acuerdo con su discreción y juicio administrativo, delegar sus funciones a otros. Pero, no está obligado a hacerlo. Cualquier propuesta que requiera que una entidad de la Secretaría General sirva de Secretaría a otro órgano deberá tener en cuenta las facultades establecidas en el Artículo 109[28].
Esto no quiere decir que no haya limitaciones respecto a la autoridad del Secretario General conforme a la Carta. Por ejemplo, en el Capítulo XVI de la Carta, los Artículos siguientes al Artículo 109  el Artículo 111, autorizando al Secretario General a promover relaciones económicas, sociales, jurídicas, científicas y culturales; el Artículo 112, el cual lo autoriza, entre otras cosas, a establecer relaciones de cooperación con otras entidades; el Artículo 113, el cual establece sus funciones especificas relativas a la administración y al personal; el Artículo 117, el cual lo obliga a designar un Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral - están sujetos a la intervención y a la reglamentación de los órganos políticos. Sin embargo, las facultades y las obligaciones del Secretario General, conforme al Artículo 109, con excepción de las limitaciones establecidas por dichos Artículos, residen exclusivamente en su Oficina.
En consecuencia, es muy poco probable que se pueda diseñar a la Secretaría de la ADOEA, dentro de los parámetros de la Carta, de forma tal que sea absolutamente autónoma de la supervisión, representación legal y responsabilidad del Secretario General. Lo que sigue a continuación es una discusión de algunas áreas estructurales y operativas en las cuales el tema de la autonomía podría resultar siendo problemático, y de que forma podría tratarse.
1. Personalidad jurídica y suscripción de acuerdos sobre proyectos de cooperación técnica:
Hasta que los Estados miembros le reconozcan personalidad jurídica, ya sea por medio de un acuerdo, una ley, un decreto o por otro medio requerido por las leyes pertinentes de los Estados miembros, la ADOEA tendrá que seguir contratando bienes y servicios y celebrando acuerdos de cooperación técnica en nombre de la Secretaría General. Como el representante legal de la Secretaría General, conforme a la Carta, el Secretario General es en última instancia responsable por la suscripción y ejecución de esos contratos y acuerdos. Actualmente, el Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral suscribe los acuerdos de cooperación técnica de conformidad con el poder de representación conferido por el Secretario General. Este poder de representación deberá continuar hasta y, siempre y cuando, entren en vigencia en los Estados miembros los instrumentos de reconocimiento de la personalidad jurídica de la ADOEA.
2. Privilegios e Inmunidades del Personal y de los Bienes:
En el mismo sentido, hasta el momento en que los acuerdos, decretos o leyes reconociendo los privilegios e inmunidades de la ADOEA, de su personal y de sus bienes entren en vigencia en los Estados miembros, la nueva organización tendrá que depender de los acuerdos vigentes que cubren a la Secretaría General. Aunque dichos acuerdos varían hasta cierto punto de país en país, todos le asignan ciertos derechos y obligaciones directamente al Secretario General en su calidad de "representante legal" de la Secretaría General, conforme al Artículo 109 de la Carta. Estos derechos y obligaciones incluyen, entre otros, la obligación de acreditar en el país sede a los miembros del personal y de renunciar a sus inmunidades hasta el extremo permitido o requerido por el derecho internacional[29].
3. Decisiones y Reglas Administrativas sobre el manejo de la Secretaría
El Artículo 113 de la Carta establece lo siguiente:
Corresponde al Secretario General: a) Establecer las dependencias de la Secretaría General que sean necesarias para la realización de sus fines, y b) Determinar el número de funcionarios y empleados de la Secretaría General, nombrarlos, reglamentar sus atribuciones y deberes y fijar sus emolumentos.
La autoridad que tenga el Secretario General, conforme al Artículo 113, dependerá de las normas generales y de las disposiciones presupuestarias adoptadas. Si la Asamblea General desea otorgarle amplia discreción en el ejercicio de dichas funciones, podrá hacerlo. Si conforme a dicho Artículo, desea reducir su autoridad al desempeño de actos ministeriales definidos en forma restringida según instrucciones detalladas y exhaustivas, dispuestas en la resolución del programa-presupuesto y en normas generales detalladas, también podrá hacerlo. Lo que la Asamblea General no podrá hacer, dentro de la estructura de la Carta, es privar al Secretario General de su autoridad ministerial para efectuar los nombramientos, establecer las dependencias, publicar las escalas de sueldos y remuneraciones, y reglamentar las atribuciones y poderes del personal dentro de los lineamientos previstos.
La Propuesta delegaría en la Junta de Administración de la ADOEA, en el CIDI y en el Consejo Permanente la responsabilidad conjunta por la elaboración de nuevas normas generales para la administración presupuestaria y de personal de la SEDI, en su calidad de Secretaría de la ADOEA, y de ponerlas en vigencia. Sin embargo, no está clara la forma en que esos grupos coordinarían sus trabajos para la obtención de un producto final y si es que el mismo requerirá de la aprobación final de la Asamblea General o si será implementado conforme a una delegación acordada por los tres cuerpos.
No obstante, sin perjuicio de la forma como se obtenga el producto final y como se lleve a cabo, tendrá que tenerse en cuenta las siguientes consideraciones legales: Primero, deberá respetarse los derechos adquiridos del personal actual de la SEDI. En consecuencia, disposiciones al respecto tendrán que ser incluidas (NdT: "grandfather rights" en inglés). Segundo, deberán respetarse las facultades del Secretario General conforme a los Artículos 109 y 113. Es decir, el Secretario General no podrá estar excluido totalmente de la administración de la organización y del personal de la ADOEA. Es su responsabilidad efectuar los nombramientos, cerrar y abrir dependencias, y reglamentar las atribuciones y deberes del personal de la Secretaría General. Si mediante la promulgación de nuevas normas generales, los Estados miembros desean exigir que el Secretario General ejecute dichas acciones con relación a la ADOEA, sólo con la recomendación del Administrador de la ADOEA, son ellos los que tendrán que tomar la decisión conforme al último párrafo del Artículo 113. Pero es prerrogativa del Secretario General, conforme a la autoridad establecida en el Artículo 109, si es que desea delegar esas funciones en el Administrador.
J. ¿Es el establecimiento de la SEDI como una Secretaría fuera de la Secretaría General una opción viable para alcanzar mayor autonomía administrativa?
Por lo anterior, resulta claro que la única forma de obtener total autonomía administrativa para la Secretaría de la ADOEA es separando a la SEDI y a su Secretaría Ejecutiva de la Secretaría General. Teóricamente esta opción es viable. Varios de los Organismos Especializados tienen su propio personal. Estos incluyen al IICA, a la Corte Interamericana de Derechos Humanos y a la Organización Panamericana de la Salud. Además, no hay nada en el Artículo 98 que identifique a la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral como parte de la Secretaría General. La Carta no dice nada sobre si la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral es sólo otro órgano o forma parte de la Secretaría General.
Sin perjuicio de la viabilidad legal, habría otras dificultades prácticas en la implementación de una solución en tal sentido. La primera es el problema de la personalidad jurídica y de los privilegios e inmunidades. Hasta que la ADOEA obtenga el reconocimiento y los privilegios e inmunidades, ya sea por medio de un acuerdo, una ley o un decreto de los Estados miembros, será difícil que pueda realizar sus actividades en todos los Estados miembros. Al igual que otros órganos de la Organización que no están cubiertos por dichos instrumentos, la ADOEA dependerá de la personalidad jurídica y de los privilegios e inmunidades de la Secretaría General para llevar a cabo sus actividades en varios países[30]. La forma más fácil de aprovechar los privilegios e inmunidades con que cuenta la Secretaría General es seguir formando parte de la misma. Segundo, la reconfiguración de la SEDI como un órgano fuera de la Secretaría General requerirá de la eliminación de los cargos presupuestados en el programa-presupuesto de la Secretaría General, lo cual, si no es planificado y ejecutado por medio de traslados (NdT: "secondments" en inglés) podría resultar en una reducción de personal costosa y traumática[31].
En la sección introductoria ya hay un resumen de nuestras conclusiones. No hay necesidad de repetirlas aquí. Sin embargo, para mayor claridad y comprensión de la Resolución, tenemos algunas recomendaciones para modificar el formato de la Resolución.
Históricamente, la creación de un nuevo órgano por la Asamblea General, conforme a sus facultades establecidas en los Artículos 53 y 54 de la Carta, ha sido acompañada por la adopción de un Estatuto para el nuevo órgano (i.e., Reglamento)[32]. El Estatuto claramente establece en secciones separadas y numeradas, y en una secuencia lógica los propósitos del nuevo órgano; sus funciones; su estructura (miembros, directores, oficiales, personal, órganos subsidiarios); los requisitos de membresía; los requisitos para la toma de decisiones (votación, quórum); la periodicidad y la convocatoria de las reuniones; los poderes y responsabilidades de sus componentes estructurales; las disposiciones sobre servicios secretariales y la designación de su Jefe; sus responsabilidades frente a los correspondientes Consejos y/o a la Asamblea General; las bases financieras; y su relación con otros órganos del Sistema Interamericano.
Recomendamos que una vez que los Estados miembros alcancen un acuerdo sobre el contenido sustantivo de la Propuesta, la sección operativa de la Resolución sea nuevamente redactada de una manera más corta con un párrafo resolutivo creando la ADOEA; otro párrafo adoptando su Estatuto (el cual deberá ir adjunto a la Resolución); y un tercer párrafo estableciendo las disposiciones transitorias. Con relación al párrafo sobre las disposiciones transitorias, el mismo deberá incluir una disposición delegando al CIDI la facultad de aprobar las modificaciones necesarias a su Estatuto y pidiéndole que adopte las modificaciones necesarias en su Reglamento, en el Reglamento de la CEPCIDI y en el Estatuto del FEMCIDI para que sean consistentes con la creación de la ADOEA y la adopción de su Estatuto.
Disposiciones Aplicables de la Carta
Se citan a continuación los textos de aquellas disposiciones de la Carta que dan el apoyo mas directo a la cuestión de si el establecimiento de la AD/OEA es legalmente posible sin necesidad de reformar la Carta. El subrayado en el texto nos pertenece.
A. Autoridad para crear Órganos y Agencias adicionales
Artículo 53  Se podrán establecer, además de los previstos en la Carta y de acuerdo con sus disposiciones, los órganos subsidiarios, organismos y las otras entidades que se estimen necesarios.
Artículo 54 La Asamblea General es el órgano supremo de la Organización de los Estados Americanos. Tiene como atribuciones principales, además de las otras que le señala la Carta, las siguientes:
Artículo 73 Los consejos, en asuntos de su respectiva competencia, podrán presentar estudios y propuestas a la Asamblea General,  referentes  a la creación, modificación, o supresión de organismos especializados y otras entidades interamericanas, así como sobre la coordinación de sus actividades.
Artículo 77 Con la aprobación previa de la Asamblea General, los consejos podrán crear los órganos subsidiarios y los organismos que consideren convenientes para el mejor ejercicio de sus funciones. Si la Asamblea General no estuviere reunida, dichos órganos y organismos podrán ser establecidos provisionalmente por el consejo respectivo. Al integrar estas entidades, los consejos observarán, en lo posible, los principios de rotación y de equitativa representación geográfica.
Artículo 93  Conforme lo previsto en la Carta, el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral podrá crear los órganos subsidiarios y los organismos que considere convenientes para el mejor ejercicio de sus funciones.
B. Autoridad para tomar decisiones presupuestarias
Artículo 54 (Los poderes de la Asamblea General incluyen)
Artículo 55 La Asamblea General establece las bases para fijar la cuota con que debe contribuir cada uno de los Gobiernos al sostenimiento de la Organización, tomando en cuenta la capacidad de pago de los respectivos países y la determinación de éstos de contribuir en forma equitativa. Para tomar decisiones en asuntos presupuestarios, se necesita la aprobación de los dos tercios de los Estados miembros.
C. Responsabilidad para la Ejecución de Proyectos de Cooperación Técnica
Artículo 95 Para realizar sus diversos fines, particularmente en el área específica de la cooperación técnica, el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral deberá:
c) Promover, coordinar y responsabilizar de la ejecución de programas y proyectos de desarrollo a los órganos subsidiarios y organismos correspondientes, con base en las prioridades determinadas por los Estados miembros,
Artículo 98 La ejecución y, en su caso, la coordinación de los proyectos aprobados se encargará a la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral, la cual informará sobre los resultados de ejecución de los mismos al Consejo.
D. Rol de la Secretaría General en la Cooperación Técnica
Artículo 107 La Secretaría General es el órgano central y permanente de la Organización de los Estados Americanos. Ejercerá las funciones que le atribuyan la Carta, otros tratados y acuerdos interamericanos y la Asamblea General, y cumplirá los encargos que le encomienden la Asamblea General, la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores y los consejos.
Artículo 111 En concordancia con la acción y la política decididas por la Asamblea General y con las resoluciones pertinentes de los consejos, la Secretaría General promoverá las relaciones económicas, sociales, jurídicas, educativas, científicas y culturales entre todos los Estados miembros de la Organización, con especial énfasis en la cooperación para la eliminación de la pobreza crítica.
Artículo 112 La Secretaría General desempeña además las siguientes funciones:
Artículo 117 El Secretario General designará, con la aprobación del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, un Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral.
Artículo 138 Los órganos competentes procurarán, dentro de las disposiciones de la presente Carta, una mayor colaboración de los países no miembros de la Organización en materia de cooperación para el desarrollo.
E. Autoridad del Secretario General para Dirigir la Secretaría General
Artículo 109 El Secretario General dirige la Secretaría General, tiene la representación legal de la misma y, sin perjuicio de lo establecido en el Artículo 91, inciso b), es responsable ante la Asamblea General del cumplimiento adecuado de las obligaciones y funciones de la Secretaría General.
Artículo 113 Corresponde al Secretario General:
F. Otras disposiciones pertinentes
Artículo 10 Los Estados son jurídicamente iguales, disfrutan de iguales derechos e igual capacidad para ejercerlos, y tienen iguales deberes. Los derechos de cada uno no dependen del poder de que disponga para asegurar su ejercicio, sino del simple hecho de su existencia como persona de derecho internacional.
Artículo 93 El Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral se compone de un representante titular, a nivel ministerial o su equivalente, por cada Estado miembro, nombrado especialmente por el Gobierno respectivo.
c) Preparar el proyecto de programa-presupuesto de la Organización, sobre la base de los programas adoptados por los consejos, organismos y entidades cuyos gastos deban ser incluidos en el programa-presupuesto y, previa consulta con esos consejos o sus comisiones permanentes, someterlo a la Comisión Preparatoria de la Asamblea General y después a la Asamblea misma.
[1] Identificada también como "Propuesta No. 4" y como "Propuesta D".
[2] CEPCIECC es la sigla con que se identificaba a la Comisión Ejecutiva Permanente del Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
[3] Una posibilidad es simplemente mantener sin cambios el título del Secretario Ejecutivo, como "Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral". Otra opción es llamarlo "Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral y Administrador de la ADOEA".
[4] La Asamblea General puede delegar esta autoridad al Consejo Permanente y así lo ha hecho en varias ocasiones anteriores. Ver, por ejemplo, AG/RES. 1319 (XXV-O/95); AG/RES. 1382 (XXVI-O/96); CP/RES. 652 (1033/95); CP/RES. 703 (1122/97).
[5] Ver la Propuesta, párrafo resolutivo 2, (a).
[6] La Propuesta no especifica si la Junta tendrá autoridad para adoptar sus propias reglas de procedimiento (por ejemplo, para adoptar decisiones, organizar sus reuniones, etc.), pero suponemos que esa es la intención.
[7] La Carta ofrece el itinerario para la creación de un órgano subsidiario por un Consejo. Normalmente, la iniciativa provendrá del respectivo Consejo mismo, de acuerdo con los Artículos 73 y 77. El órgano subsidiario puede ser creado por el Consejo correspondiente con la aprobación previa de la Asamblea General o puede ser establecido provisionalmente por ese Consejo cuando la Asamblea General no está sesionando, sujeto a la posterior consideración y aprobación por parte de la Asamblea General.
[8] Es un principio general de interpretación del derecho que las palabras en la ley se interpretan de acuerdo con su uso común y ordinario, salvo que de otra manera lo indique la historia legislativa o la práctica especializada. El Webster's New Collegiate Dictionary (1977) define "subsidiario" como "proporcionando ayuda y apoyo; de importancia secundaria".
[9] Ver el Estatuto del CIDI, Artículo 5.
[10] Ver el párrafo resolutivo 2 de la propuesta.
[11] Ver, por ejemplo, la Convención sobre el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura.
[12] El Artículo 10 dispone:
[13] En su parte pertinente, el Artículo 93 dispone:
[14] El Artículo 8 de la Convención sobre el Instituto Interamericano para la Cooperación en la Agricultura dispone: "La Junta (Junta Interamericano sobre la Agricultura) tendrá las atribuciones siguientes:  elegir los Estados miembros que han de integrar el Comité Ejecutivo, según criterios de rotación parcial y de equitativa distribución geográfica".
El Artículo 13 de la misma Convención dispone:
El Comité Ejecutivo (en adelante el Comité) estará compuesto de doce Estados Miembros elegidos de acuerdo con el Artículo 8, inciso (e), por un período de dos años. El Gobierno de cada Estado elegido designará un representante, preferentemente vinculado con el desarrollo agrícola y rural "
El Artículo 5A del Reglamento del Comité Ejecutivo establece un procedimiento para la rotación de la integración del Comité entre cuatro grupos geográficos de los Estados miembros del IICA.
[15] Como los miembros del Comité Ejecutivo del IICA, los miembros del Comité Ejecutivo de la CIM son elegidos en base a la rotación de manera de asegurar una distribución geográfica equitativa. Ver el Estatuto de la CIM, Artículos 21 y 22.
[16] Ver los Artículos 28 a 31 del Estatuto del Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura, AG/doc. 51, rev. 2, aprobado en la Primera Sesión Especial de la Asamblea General, el 7 de julio de 1970. El Artículo 30 del Estatuto de igual manera dispone que los miembros serán elegidos de acuerdo con el principio de equitativa representación geográfica.
[17] No obstante, sostenemos que la mayoría calificada (2/3 de los Estados miembros) se requiere en aquellos casos en que el Consejo Permanente toma decisiones de naturaleza presupuestaria conforme al Artículo 91 (b) de la Carta porque la Asamblea General no puede tomarlas por no estar sesionando. La razón es que en este caso el Consejo Permanente está actuando en lugar de la Asamblea General, y debe acatar las reglas del procedimiento de toma de decisiones de la Asamblea General.
[18] En efecto, no hay disposición expresa en la Carta respecto al financiamiento de la Organización con fondos especiales o un fondo voluntario multilateral como el FEMCIDI, o para la administración y asignación de esos fondos. El Artículo 138 alude, sin embargo, a la cooperación con Estados no miembros, implicando de ese modo que tales fondos pueden ser recibidos por la Organización y sus órganos. El Artículo dispone: "Los órganos competentes procurarán, dentro de las disposiciones de la presente Carta, una mayor colaboración de los países no miembros de la Organización en materia de cooperación para el desarrollo".
[19] Otro apoyo para esta conclusión está dado por el texto mismo del Artículo. Si los redactores hubieran querido que el Artículo 55 se aplicara a toda la Organización, ellos lo podrían haber aclarado insertando en el texto la frase modificatoria "de la Organización" o "de los Órganos de la Organización" después de la palabra "decisiones". El no haberlo hecho así refuerza la conclusión de que al ubicar el texto en la Sección de la Carta sobre la Asamblea General los redactores expresaron su intención de que esa disposición se aplicara necesariamente a la Asamblea General.
[20] El Artículo 112 (c) dispone que el Secretario General debe "preparar el proyecto de programa-presupuesto de la Organización, sobre la base de los programas adoptados por los consejos, organismos y entidades cuyos gastos deban ser incluidos en el Programa-presupuesto ". Incluso no hay un requisito en la Carta de un detalle de gastos por proyectos u otras categorías.
[21] El Artículo 80 de las Normas Generales requiere que el Programa Presupuesto propuesto incluya
todas las acciones y los servicios que corresponda realizar a la Secretaría General para la ejecución de los programas adoptados por los órganos, órganos subsidiarios, organismos y otras entidades de la Organización cuyos gastos deben ser incluidos en el programa-presupuesto, con las correspondientes fuentes de financiamiento propuestas, así como los mandatos y resoluciones vigentes, manteniéndose las prioridades señaladas al adoptar sus programas.
El Artículo incluso avanza disponiendo que el presupuesto deberá estar organizado en forma tal que "facilite a cada Consejo la revisión de los programas, proyectos y actividades contemplados para su esfera de acción y la identificación específica de todas sus fuentes de financiamiento, inclusive los aportes de los países sede de proyectos o servicios directos". El Artículo 84 requiere que el Programa-presupuesto propuesto incluya también "una estimación de las contribuciones voluntarias que se necesiten para financiar las actividades programadas con cargo al FEMCIDI" y una relación de cualquier otro recurso proveniente de fondos públicos o privados que se hayan ofrecido para financiar programas o proyectos de la Organización. Por ello, al adoptar esas Normas Generales, la Asamblea General ha tomado la decisión de incluir al FEMCIDI y, en la medida de lo posible, a los fondos especiales, en el Programa-presupuesto. Sin embargo, esa decisión no está expresamente ordenada por la Carta.
[22] El Artículo 81 de las Normas Generales dispone que en el Programa-presupuesto propuesto el Secretario General debe incluir en cada Capítulo "el costo total estimado, por proyecto, desde su comienzo hasta su terminación". Sin embargo, nuevamente, la decisión de requerir un presupuesto con ese nivel de detalle fue una decisión de la Asamblea General y no es necesariamente requerido en el mas amplio lenguaje de la Carta. La Asamblea General puede alternativamente decidir que el Presupuesto para asistencia técnica que apruebe incluya sólo asignaciones a nivel de programa, dando discreción al órgano que lo implementará para asignar los recursos programados entre proyectos de acuerdo con los lineamientos y políticas aplicables del programa.
[23] Específicamente, el Artículo 99 dispone:
El Secretario General tiene facultades para reorientar recursos del Fondo Regular dentro de un mismo programa y, si ello no altera fundamentalmente la naturaleza del programa que recibe o del que entrega los recursos, también para hacer transferencias entre programas dentro de cada Capítulo.
En el caso de actividades financiadas por el Fondo Regular que signifiquen servicios directos a los Estados Miembros, deberá justificar dichas transferencias ante la Comisión de Asuntos Administrativos y Presupuestarios con la existencia de mandatos vigentes de la Asamblea General, del Consejo Permanente o del CIDI, según corresponda. El Secretario General deberá informar dichos traslados al Consejo Permanente en un plazo no mayor de 30 días.
Conforme a la versión previa a 1997 de las Normas Generales, no había restricción alguna en las transferencias entre programas y proyectos dentro de un Capítulo. Mas aún, el Artículo 74 anterior a 1997 fue el predecesor del actual Artículo 98, el cual permite la transferencia entre Capítulos de hasta el 5% de los montos del Capítulo correspondiente. Y para esa transferencia del 5% entre Capítulos el Artículo 74, a diferencia de su sucesor el Artículo 98, no contenía el requisito de informar al Consejo Permanente o al CIDI. El Artículo 74 disponía
Dentro de cada fondo que financia el programa presupuesto la Secretaría General podrá efectuar, entre Capítulos, las transferencias de fondos permitidas de acuerdo con la resolución que sobre el programa presupuesto haya adoptado la Asamblea General y, en el caso de los fondos especiales multilaterales, si no hubiera disposición de la Asamblea General, de acuerdo con las decisiones de los Consejos respectivos.
La "disposición de la Asamblea General" a la que se hace referencia en ese Artículo era la disposición adoptada de costumbre cada año como una "Condición General" dentro de la Resolución del Programa-presupuesto autorizando tales transferencias en un monto de hasta el 5% del Capítulo correspondiente. En el Programa-presupuesto para 1999, la limitación del 5% se hizo parte del Artículo 98 de las Normas Generales por medio de una disposición en las Normas Generales enmendando ese Artículo. Ver AG/RES. 1 (XXV-E/98), Parte III (A)(11).
[24] Ver el Estatuto de la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones, Artículos 3, 5, 14, 17 y 28.
[25] Idem anterior, Artículos 5 y 17.
[26] No obstante, aproximadamente la mitad de los Organismos Especializadas son asistidos por secretarías absolutamente independientes de la Secretaría General. Entre estos se incluye a la Organización Panamericana de la Salud (PAHO), al Instituto Interamericano de Geografía e Historia, al Instituto Interamericano Indigenista y a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[27] Existe alguna lógica en el argumento que la decisión de los autores de la Carta de incluir una disposición sobre la designación del Secretario Ejecutivo en el Capítulo XVI de la Carta, dedicado a la Secretaría General, en lugar del Capítulo XIV, dedicado al CIDI, da a entender que su intención fue que el Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral sea miembro del personal de la Secretaría General, y que esté subordinado administrativamente al Secretario General. Otros, sin embargo, podrían argumentar que la referencia al cargo en dicho Capítulo fue hecha sólo debido a que la designación del Secretario Ejecutivo es una de las facultades del Secretario General, pero que la facultad de designación del Secretario General no implica necesariamente que el Secretario Ejecutivo sea miembro del personal. En definitiva, el Secretario General también designa otros funcionarios, tales como el personal de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que no son miembros del personal de la Secretaría. En consecuencia, la pregunta si el Secretario Ejecutivo para el Desarrollo Integral es necesariamente miembro del personal de la Secretaría General constituye una pregunta que no puede ser respondida tomando como referencia sólo el texto de la Carta.
[28] El Capítulo V del Estatuto de la CITEL (Artículos 25 al 27, aprobados por la Asamblea General por medio de su Resolución AG/RES. 1224 (XXIII-O/93) sirve de ejemplo. El Artículo 26 prevé que el Secretario General "nombrará" al Secretario Ejecutivo de la CITEL "en consulta con la COM/CITEL". También prevé que el Secretario Ejecutivo "cuando sea autorizado para hacerlo" por el Secretario General lo representará, con voz pero sin voto, en las reuniones de la Asamblea de la CITEL, COM/CITEL, Comités Consultivos Permanentes, y en otras reuniones de la OEA. Además, pone énfasis en que el Secretario Ejecutivo está obligado a desempeñar "las funciones de conformidad con las Normas Generales para el Funcionamiento de la Secretaría General de la Organización (Normas Generales) y otras reglas y reglamentos aplicables a la Secretaría General y a su personal".
En relación al resto de la Secretaría, el Artículo 27 establece:
La Secretaría General de la Organización proporcionará servicios de secretaría a la CITEL de conformidad con la asignación de fondos en el programa-presupuesto de la Organización, y el Secretario General nombrará al personal técnico y administrativo que proporcione dichos servicios de conformidad con las Normas Generales y otras reglas y reglamentos que rigen el funcionamiento de la Secretaría General de la Organización.
[29] Véase como ejemplo el Acuerdo General entre la Secretaría General . . . y el Gobierno de la República Argentina sobre el Funcionamiento de la Representación de la Secretaría General (1988), Artículos 18 y 25; el Acuerdo sobre los Privilegios e Inmunidades de la Organización de los Estados Americanos (vigente en trece Estados miembros), Artículos 9 al 15; el Acuerdo de Sede entre la OEA y el Gobierno de los Estados Unidos de América, Artículo 16(1).
[30] Por ejemplo, los privilegios e inmunidades establecidos en el Acuerdo de Sede celebrado con el Gobierno de los Estados Unidos no se aplicarían automáticamente a la ADOEA, y a la SEDI si es que ésta fuese a separarse de la Secretaría General. La sección 1, Artículo 1, describe a la "Organización", con propósitos del Acuerdo como:
Todos y cada uno de los órganos, agencias y entidades incluidas en el Artículo 52 [ahora 53] de la Carta que (1) tengan presencia en los Estados Unidos; (2) dependan de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos para la determinación de su presupuesto regular; y (3) dependan de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos para sus servicios de secretaría permanentes. "Organización" y "Organización de los Estados Americanos" no incluyen a otro órgano, agencia o entidad que no esté incluido en el Artículo 52, excepto en la medida que este Acuerdo se haga extensivo a otro órgano, agencia o entidad, conforme al Artículo XX del Acuerdo.
El Artículo XX establece que el Acuerdo podría hacerse extensivo a otras entidades "por medio de un acuerdo del Secretario General, el Secretario de Estado y el oficial de más alto rango del órgano, agencia o entidad de que se trate. Interpretamos esto simplemente como requiriendo la firma de dichas partes; sin embargo, antes de obtener la firma del Secretario de Estado, la opinión definitiva sobre los procedimientos preliminares, si es que hay alguno, es competencia de la Oficina del Asesor Legal del Departamento de Estado de los Estados Unidos.
[31] La severidad de la Reducción de Personal podría, sin embargo, disminuirse trasladando en "secondment" a la ADOEA a los miembros del personal afectados, conforme al Artículo 28 de las Normas Generales y a la Regla de Personal 105.6. De acuerdo con dichas disposiciones, la ADOEA tendría que reembolsarle a la Secretaría General el costo total de los sueldos, beneficios y otros derechos que les correspondan a los miembros del personal de la Secretaría General. Asimismo, ningún traslado podría efectuarse sin el consentimiento del miembro del personal involucrado.
[32] Véase, e.g. AG/RES. 813 (XVI-O/86), "Establecimiento de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas y Aprobación de su Estatuto"; AG/RES. 1224 (XXIII-O/93), "Establecimiento de la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones y Aprobación de su Estatuto".

References: Artículo 98
 Artículo 95
 Artículo 77
 Artículo 55
 Artículo 98
 Artículo 98
 Artículo 54
 Artículo 109
 Artículo 54
 resolución 
 Artículo 53
 Artículo 117
 resolución 
 Artículo 98
 Artículo 53
 Artículo 93
 Artículo 93
 Artículo 77
 Artículo 73
 Artículo 54
 Artículo 93
 Artículo 93
 Artículo 98
 Artículo 98
 Artículo 98
 Artículo 95
 Artículo 95
 Artículo 95
 Artículo 111
 Artículo 54
 Artículo 95
 Artículo 111
 Artículo 10
 Artículo 93
 Artículo 77
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 Artículo 77
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 Artículo 54
 Artículo 55
 Artículo 55
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 Artículo 55
 Artículo 74
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 Artículo 99
 Artículo 17
 Resolución 
 Artículo 55
 Artículo 98
 Artículo 98
 Artículo 98
 Artículo 98
 Artículo 98
 Artículo 98
 Artículo 117
 Artículo 17
 Artículo 17
 Resolución 
 Artículo 109
 Artículo 115
 Artículo 109
 Artículo 91
 Artículo 109
 Artículo 109
 Artículo 109
 Artículo 111
 Artículo 112
 Artículo 113
 Artículo 117
 Artículo 109
 Artículo 109
 Artículo 113
 Artículo 113
 resolución 
 Artículo 113
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Artículo 93

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 Artículo 74
 Artículo 98
 Artículo 74
 Artículo 98
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 Artículo 27
 Artículo 16
 Artículo 1
 Artículo 52
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 Artículo 28