Source: http://www.ildirittoamministrativo.it/oneri-di-sicurezza-esclusione-gara-rimessione-corte-europea/gamm439
Timestamp: 2019-06-24 15:53:25+00:00

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ORDINANZA 24 gennaio 2019, n. 1
Mancata indicazione nell’offerta economica dei costi di manodopera e degli oneri di sicurezza: causa automatica di esclusione dalla gara o mera irregolarità formale?
Il rinvio alla Corte di Giustizia Europea.
Sommario: 1. Premessa. 2. Gli orientamenti giurisprudenziali sull’ art. 95, co. 10, d.lgs. 50/16. 3. Le considerazioni della Sezione remittente e i quesiti posti all’Adunanza Plenaria. 4. L’interpretazione dell’Adunanza Plenaria. 5. Il rinvio alla Corte di Giustizia Europea.
All’indomani dell’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici, emanato con d.lgs. n. 50/16, sembravano risolte le incertezze interpretative riguardo le conseguenze da attribuire alla mancata indicazione, nell’offerta economica, dei costi riguardanti la manodopera, la salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro. Con l’art. 95, co. 10, d.lgs. n. 50/16, infatti, il problema sembrava ormai avviato a soluzione, poiché, rispetto alla precedente normativa, che prevedeva che di tali oneri l’offerente dovesse semplicemente tenere conto nell’elaborazione dell’offerta, la disposizione de qua si esprime in termini più chiari, prevendo espressamente che “l’operatore economico…deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali”.
L’ottimismo rivolto verso questa più chiara terminologia, tuttavia, ha ceduto ben presto il passo ad una nuova contrapposizione di orientamenti interpretativi, nel momento in cui ci si è domandati quali fossero le conseguenze della violazione di tale norma. La disposizione, infatti, non prevede nessuna sanzione espressa in caso di mancata indicazione dei costi di manodopera e di sicurezza del personale, rivelandosi apparentemente sprovvista di adeguato carattere sanzionatorio per il proprio inadempimento. Ci si è chiesti, allora, se tale mancata indicazione potesse dar vita all’automatica esclusione dell’offerente dalla gara o se, invece, tale irregolarità potesse essere sanata con la procedura del soccorso istruttorio.
Anche dopo l’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici, dunque, si sono riproposti, in sostanza, i medesimi dubbi interpretativi riscontrati nella vigenza della normativa precedente, e al riguardo le ricostruzioni giurisprudenziali in merito alle conseguenze derivanti dalla violazione degli obblighi indicativi previsti dall’art. 95, co.10, sono giunte a conclusioni opposte.
Un primo filone giurisprudenziale, infatti, propende per la sanabilità della mancata indicazione degli oneri di sicurezza aziendale e del costo del personale con il soccorso istruttorio, facendo leva sul perseguimento dell’obiettivo, di matrice comunitaria, della massima partecipazione alla gara, funzionale al principio di concorrenza, che non può essere ostacolata da elementi di carattere meramente formale.
Un secondo orientamento, invece, ritiene la mancata indicazione di tali oneri come una causa di esclusione automatica dalla gara, poiché più importante dell’apertura alla massima partecipazione, rileva, sia il rispetto e la salvaguardia dei diritti del lavoratore, cui tende la normativa di cui all’art. 95, co. 10, d.lgs. n. 50/16, nella parte in cui ha prescritto l’indicazione di detti costi nell’offerta economica.
L’Adunanza Plenaria, prendendo posizione sulla questione ed aderendo, come si vedrà, all’interpretazione giurisprudenziale più rigorosa, che vede la mancata indicazione dei costi di manodopera e degli oneri di sicurezza come una causa automaticamente escludente dell’offerente dalla gara, con l’ordinanza in commento ha rimesso alla Corte di Giustizia Europea la questione circa la coerenza di tale interpretazione con l’ordinamento comunitario.
2. Gli orientamenti giurisprudenziali sull’ art. 95, co. 10, d.lgs. 50/16.
Il punto di partenza comune ad entrambe le interpretazioni giurisprudenziali accennate è il principio espresso dall’ Adunanza Plenaria con sentenza n. 19 del 2016. Nella vigenza della precedente normativa, infatti, (d.lgs. n. 163/06), dove mancava una disposizione che prevedesse l’obbligo di indicazione separata dei costi di manodopera e di sicurezza, l’Adunanza Plenaria aveva ritenuto che, ove mancasse nel bando di gara l’indicazione espressa della necessità di indicazione separata dei costi di sicurezza e non fosse in discussione che tali costi, nella loro misura minima, fossero stati comunque rispettati nell’offerta, da un punto di vista sostanziale, non poteva disporsi l’automatica esclusione del concorrente, ma lo stesso doveva essere invitato dalla stazione appaltante, nell’esercizio dei propri poteri di soccorso istruttorio, a regolarizzare l’offerta.
Una volta entrato in vigore il nuovo codice dei contratti pubblici, l’individuazione delle conseguenze derivanti della lettura combinata di tale principio con la nuova disposizione di cui all’ art. 95, co. 10, d.lgs. n. 50/16, ha dato vita ad approdi giurisprudenziali completamente opposti.
Un primo orientamento interpretativo, infatti, sul presupposto che il principio enunciato dall’Adunanza Plenaria fosse limitato solo alle gare bandite in vigenza del precedente codice, riteneva che, stante la lettera ormai chiara dell’art. 95, co. 10, d.lgs. n. 50/16, la mancata indicazione separata dei costi di sicurezza del personale comportasse un automatico effetto escludente, e ciò a prescindere dal fatto che tale circostanza fosse o meno menzionata nel bando di gara. Il precetto contenuto nell’art. 95, co. 10, invero, in quanto posto a “salvaguardia dei diritti dei lavoratori” non rendeva necessaria la esplicita previsione, nel corpo della norma, del carattere escludente per l’offerente di una eventuale sua violazione, proprio per il rango primario degli interessi dalla medesima norma tutelati (Cons. di Stato, sez. V, 7 febbraio 2017, n. 815).
Un secondo orientamento, invece, faceva leva su una lettura dell’art. 95, co. 10, combinata con l’art. 97, co. 5, lett. c), d.lgs. n. 50/16 che prevede, riguardo alle offerte anormalmente basse, che la stazione appaltante richieda per iscritto spiegazioni, assegnando al concorrente un termine, e lo escluda dalla gara solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello dei prezzi o dei costi. La lettura combinata di queste due disposizioni portava, per questo filone interpretativo, ad escludere l’automatismo espulsivo derivante dalla mancata indicazione nell’offerta dei costi di manodopera e di sicurezza, a meno che ciò non fosse stato previsto dalla lex specialis o l’offerta non fosse stata effettivamente indeterminata o incongrua, perché formulata senza prendere in considerazione tali costi.
Tale ricostruzione, inoltre, metteva in evidenza come la lettera dell’art. 95, co.10, d.lgs. n. 50/16, non prevedeva l’espulsione quale sanzione della mancata indicazione dei costi di manodopera e di sicurezza, e poneva l’accento sul fatto che interpretare la norma oltre quanto in essa previsto avrebbe significato porsi in contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione dalla gara, che, in quanto limitative della concorrenza, non erano suscettibili di interpretazione analogica. L’ automatismo espulsivo, si osservava, non era previsto neanche dalle direttive Europee 2014/18/CE e 2014/24/CE, e, pertanto, attribuire alla mancata indicazione separata degli oneri aziendali riguardanti il personale e la sicurezza l’effetto di escludere automaticamente l’offerente dalla gara avrebbe significato porsi in contrasto anche con i principi dell’Unione, laddove l’offerente avesse dimostrato, in sede di giustificazioni, la congruità degli oneri di scurezza ricompresi nell’offerta (v. Corte di Giustizia dell’ Unione Europea, sez. VI, 10 novembre 2016, in C/162/16).
3. Le considerazioni della Sezione remittente e i quesiti posti all’Adunanza Plenaria.
Dopo aver ripercorso le due posizioni giurisprudenziali contrastanti sul tema, la Sezione remittente procede ad indagare il rapporto esistente tra il principio enunciato dalla Adunanza Plenaria n. 19/2016, l’ampliamento dei casi in cui può darsi luogo al soccorso istruttorio, disposto dal nuovo art. 80, co. 5 del Codice dei contratti, ed il principio di eterointegrazione del bando.
La Sezione, infatti, osserva che se da un lato l’Adunanza Plenaria n. 19/2016, nell’enunciare il principio per cui la mancata indicazione separata dei costi della manodopera e di sicurezza non poteva ritenersi automaticamente escludente del partecipante alla gara, quando detti costi fossero stati comunque calcolati nell’offerta, dall’altro aveva, tuttavia, circoscritto detto principio alla vigenza della precedente normativa, nella quale, come visto, mancava un riferimento esplicito alla necessaria separata indicazione dei costi. Con l’avvento del nuovo Codice, però, l’ampliamento dei casi di intervento del soccorso istruttorio, operato ai sensi dell’art. 80, co. 9, d.lgs. n. 50/16 (che, rispetto alla formulazione precedente, estende il principio di gratuità del soccorso istruttorio ed elimina la contrapposizione tra irregolarità essenziali e non) superava la limitazione dell’operatività del principio espresso dalla citata sentenza n.19/2016 dell’Adunanza. Infatti, pur in presenza di una disposizione che oramai prevede chiaramente la separata indicazione dei costi di sicurezza e manodopera, se si considera la mancata indicazione separata degli stessi, comunque computati nell’offerta, come elemento formale di questa, ben potrebbe applicarsi alla fattispecie il soccorso istruttorio, che la vigente disposizione ammette per sanare “qualsiasi elemento formale della domanda”.
Allora, prosegue la Sezione remittente, per negare l’estensione in questi casi del soccorso istruttorio bisognerebbe qualificare la mancata indicazione degli oneri di sicurezza aziendale come elemento sostanziale della domanda. Detta operazione, tuttavia, si porrebbe in contrasto con la stessa formulazione operata dall’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 19/2016, che ha espressamente qualificato tale indicazione come un elemento formale, laddove l’offerta tenga comunque concretamente conto, nel proprio ammontare, dell’incidenza di detti costi.
La Sezione remittente, inoltre, sottolinea come neppure possa fungere da criterio dirimente, ai fini della qualificazione escludente o meno dalla gara della mancata indicazione di detti costi, la circostanza che l’indicazione separata sia espressamente prevista o meno nel bando, e ciò in quanto, anche in mancanza di detta specificazione, opererebbe comunque il principio di eterointegrazione, che sarebbe, a sua volta, il presupposto per l’applicabilità del soccorso istruttorio.
La Sezione remittente, dunque, ha sottoposto all’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 99, 1 co., c.p.a. i seguenti quesiti:
a) Se, per le gare bandite nella vigenza del D. lgs. 18 aprile 2016, n. 50, la mancata indicazione separata degli oneri di sicurezza aziendale determini immediatamente ed incondizionatamente l’esclusione del concorrente senza possibilità di soccorso istruttorio, anche quando non è in discussione l’adempimento da parte del concorrente degli obblighi di sicurezza, né il computo dei relativi oneri nella formulazione dell’offerta , né vengono in rilievo profili di anomalia dell’offerta, ma si contesta soltanto che l’offerta non specifica la quota di prezzo corrispondente ai predetti oneri;
b) Se, ai fini della eventuale operatività del soccorso istruttorio, assuma rilevanza la circostanza che la lex specialis richiami espressamente l’obbligo di dichiarare gli oneri di sicurezza.
4. L’interpretazione dell’Adunanza Plenaria.
L’ Adunanza Plenaria ha espresso la propria adesione per la ricostruzione più rigorosa delle conseguenze derivanti dalla violazione dell’art. 95, co. 10, d.lgs. n. 50/16, ritenendo che, indipendentemente dal bando, la mancata indicazione separata dei costi di manodopera e di sicurezza comporti l’automatica esclusione dell’offerente dalla gara. Ciò che sottopone alla Corte di Giustizia con il rinvio, dunque, è l’accertamento della compatibilità di tale ricostruzione con i principi dell’Unione, in particolare con quelli di legittimo affidamento, di certezza del diritto, di libera circolazione, di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi. A parere del Supremo Consesso, infatti, l’obbligo di indicazione separata dei costi di manodopera e sicurezza aziendali è sufficientemente esplicitato in una norma di legge e, dunque, indipendentemente dalla sua indicazione nella lex specialis, gli operatori economici, anche stranieri, non potrebbero addurre a loro difesa la scusabilità dell’errore.
L’Adunanza Plenaria ritiene di aderire a tale ricostruzione per una serie di indici rinvenibili nella giurisprudenza comunitaria e nazionale e per delle considerazioni di carattere sostanziale.
i) La giurisprudenza della Corte Europea, nei casi in cui si è espressa per la non automaticità dell’effetto escludente della mancata indicazione dei costi di manodopera e sicurezza, lo ha fatto relativamente ad ipotesi in cui non era esplicitata la necessità di tale indicazione e gli operatori economici non potevano desumerla né dai documenti di gara, né dalla normativa nazionale. Al contrario, nel quadro normativo nazionale odierno, dove vi è una norma che chiaramente prescrive l’indicazione (separata) dei costi del personale e degli oneri di sicurezza, tale incertezza non potrebbe più essere invocata, con la conseguenza che nemmeno potrebbe darsi risalto alla circostanza che nel bando l’indicazione a pena di esclusione sia stata o meno omessa. Ciò in quanto la norma nazionale deve trovare applicazione indipendentemente dal suo richiamo nella lex specialis, sia alla luce del principio di eterointegrazione, sia perché, in caso contrario, si ammetterebbe che la stazione appaltante possa scegliere la normativa da applicare in base al richiamo della stessa nel bando.
ii) Da una lettura testuale dell’art. 83, co. 9, del d.lgs. n. 50/16, in merito al soccorso istruttorio, appare chiaro all’Adunanza Plenaria che tale rimedio non può essere utilizzato in caso di omesse dichiarazioni relative all’ offerta economica ed all’offerta tecnica. La norma, infatti, così recita: “La carenze di qualsiasi elemento formale della domanda possono essere sanate attraverso la procedura del soccorso istruttorio…con esclusione di quelle afferenti all’offerta economica e all’offerta tecnica”. Poiché l’art. 95, co. 10, del d.lgs. 50/16, si esprime chiaramente nel senso di ritenere che l’indicazione dei costi della manodopera e quelli per la sicurezza dei lavoratori attengono propriamente all’offerta economica, ne deriva che la conseguenza di simili omissioni, non potendo essere sanate tramite il soccorso istruttorio, non può che essere l’automatica esclusione dalla gara.
iii) Sul versante della giurisprudenza nazionale, per ciò che concerne il principio della tipicità e tassatività delle clausole di esclusione, l’Adunanza Plenaria, con sentenza n. 9 del 2014, aveva stabilito il principio per cui, in tema di pubbliche gare, per ogni norma imperativa che prescriva un comportamento o preveda un divieto esiste una causa di esclusione. Di talché, prevedendo l’art. 95, co. 10, d.lgs. n. 50/16, espressamente l’obbligo di indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza, il mancato rispetto di tale previsione comporterebbe l’esclusione automatica dalla gara.
iv) Il Supremo Collegio richiama, inoltre, i principi espressi dall’Adunanza Plenaria n. 3/2015, per la quale “nelle procedure di affidamento di lavori i partecipanti alla gara devono indicare nell'offerta economica i costi interni per la sicurezza del lavoro, pena l'esclusione dell'offerta dalla procedura anche se non prevista nel bando di gara” e dall’Adunanza Plenaria n. 9/2015, per cui “non sono legittimamente esercitabili i poteri attinenti al soccorso istruttorio, nel caso di omessa indicazione degli oneri di sicurezza aziendali, anche per le procedure nelle quali la fase della presentazione delle offerte si è conclusa prima della pubblicazione della decisione dell'Adunanza Plenaria n. 3 del 2015”. Successivamente, con la sentenza n. 19/2016, l’Adunanza Plenaria ha ulteriormente analizzato la questione, precisando che il soccorso istruttorio, in caso di mancata indicazione degli oneri di sicurezza, poteva essere ammesso solo per le gare indette prima dell’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti, alle quali, ratione temporis, doveva applicarsi la previgente disciplina, la quale non aveva una disposizione chiara al riguardo (con ciò implicitamente ritenendo che nella vigenza del nuovo codice dei contratti non potesse ammettersi il soccorso istruttorio, avendo la nuova normativa previsto chiaramente la necessità dell’indicazione separata di detti costi).
v) Da un punto di vista sostanziale, partendo dall’osservazione che la previsione dell’indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza è nella direzione della tutela dei lavoratori e della maggiore speditezza dell’attività amministrativa di controllo, l’Adunanza Plenaria ritiene che una mancanza nell’offerta economica dell’indicazione di tali costi non potrebbe sostanziarsi solo in una irregolarità di carattere formale, ma sarebbe certamente incompatibile anche con quell’ “onere di diligenza qualificata che si può ragionevolmente attendere da un operatore professionale”. Tra l’altro, aggiunge, negli appalti ad alta intensità di manodopera, dove i costi del personale sono la parte maggiore degli oneri di impresa, la mancata indicazione dei costi si tradurrebbe in un’offerta economica indeterminata nella parte più rilavante della stessa, rendendo ancor più evidente come tale mancata indicazione non potrebbe qualificarsi come meramente formale.
L’Adunanza Plenaria, dunque, ritiene che il quadro normativo e giurisprudenziale così ricostruito vada letto nel senso di considerare la mancata indicazione dei costi del personale e degli oneri di sicurezza aziendale all’interno dell’offerta economica come causa automatica di esclusione dalla gara.
Tuttavia la Stessa Adunanza ritiene necessario un intervento chiarificatore della Corte di giustizia sulla corretta interpretazione del diritto europeo, soprattutto alla luce della giurisprudenza comunitaria intervenuta in materia.
In particolare, la Corte di Giustizia UE, Sesta Sezione del 10 novembre 2016 in C697/15, aveva affermato, in relazione alla mancata indicazione nell’offerta dei costi della manodopera e nella vigenza della precedente normativa, che quando una “condizione per la partecipazione alla procedura di aggiudicazione, pena l’esclusione da quest’ultima, non sia espressamente prevista dai documenti dell’appalto e possa essere identificata solo con un’interpretazione giurisprudenziale del diritto nazionale, l’amministrazione aggiudicatrice può accordare all’offerente escluso un termine sufficiente per regolarizzare la sua omissione “(punto 32). E ciò in ossequio ai principi di parità di trattamento e di proporzionalità. Pertanto, sostiene il Supremo Collegio, è necessario chiarire definitivamente quale sia l’esatto ambito di estensione della disposizione di cui all’art. 18, par. 2, della Direttiva 2014/24/CE, che prevede che gli Stati membri adottino “misure adeguate” per far sì che gli operatori economici rispettino le prescrizioni previste da norma comunitarie, nazionali ed internazionali, tra l’altro, in materia di sicurezza sul lavoro nell’esecuzione di appalti pubblici.
5. Il rinvio alla Corte di Giustizia Europea.
L’Adunanza Plenaria, dunque, ritiene che l’interpretazione adeguata della legge nazionale sia nel senso di dover disporre l’automatica esclusione dalla gara in conseguenza della mancata indicazione dei costi di manodopera e sicurezza nell’offerta economica.
E ciò in quanto, in un bilanciamento tra gli interessi e i principi che la normativa comunitaria nazionale vogliono tutelare, ritiene che la preminenza, in relazione alla disposizione di cui all’art. 95, co. 10, d.lgs. n. 50/16, debba essere data a quella concernente la certezza del diritto, la parità di trattamento e la tutela economica e sociale del lavoro e della sicurezza dei lavoratori. Invero, ritiene il Supremo Collegio, l’adempimento dell’indicazione separata dei costi di manodopera e sicurezza non riveste carattere meramente formale ed, infatti, non preclude la possibilità per la stazione appaltante di richiedere spiegazioni ai sensi dell’art. 97, co.5, d.lgs. n. 50/16. Non viene in rilievo, in questo caso, l’istituto del soccorso istruttorio, che attiene, peraltro, ad elementi soggettivi dell’offerta, come l’ammissione e la fase di verifica dei requisiti, e che, proprio ai sensi della lettera dell’art. 95, co. 10, d.lgs. n. 50/16, non può applicarsi all’offerta economica ed all’offerta tecnica. Inoltre, poiché un’offerta presuppone la valutazione della sua convenienza da parte dell’operatore economico e poiché a tal fine devono essere stati calcolati tutti gli oneri relativi, diretti, indiretti ed eventuali, appare chiaro all’Adunanza Plenaria che essi devono costituire un dato oggettivo preesistente all’offerta medesima, non potendo essere costituiti successivamente ed artificiosamente in sede di richiesta di spiegazioni. In quest’ottica, procede il Collegio, la mancata indicazione di tali oneri è in grado di far dubitare della serietà ed idoneità dell’offerta.
La giurisprudenza comunitaria sembra confermare tale ricostruzione.
i) Preliminarmente è da osservare che per pacifica interpretazione comunitaria, il diritto UE non impedisce l’esclusione di un offerente per ragioni di carattere formale o dichiarativo, purché le ragioni e le condizioni dell’esclusione siano chiaramente previste dal bando o dalla normativa nazionale e l’esclusione sia posta a salvaguardia di altri principi dell’Unione come la par condicio competitorum.
ii) Nella sentenza 6 novembre 2014, in causa C- 42/13 (Cartiera dell’Adda), la Corte di giustizia ha affermato che un offerente può essere escluso da una gara per ragioni formali, senza che possa essere ammesso a provare di possedere in concreto il requisito non dichiarato, quando la causa di esclusione sia stata chiaramente conoscibile ex ante da un operatore diligente.
iii) Nella sentenza 2 giugno 2016, in causa C-27/15 (Pippo Pizzo), la Corte di Giustizia ha ribadito che il principio della par condicio competitorum ben può essere tutelato mediante la previsione di cause di esclusione a fronte della violazione di obblighi determinati, ma la previa conoscibilità della regola la cui violazione comporta l’esclusione deve provenire o dai documenti di gara o dal diritto nazionale vigente, purché in entrambi i casi, la regola fosse adeguatamente conoscibile ex ante
iv) Con la sentenza 10 novembre 2016, in causa C-140/16 (Edra Costruzioni), la Corte ha affermato che, in vigenza di una normativa nazionale che non preveda un obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza e in mancanza di tale previsione nel bando di gara, il principio di parità di trattamento e di trasparenza ostano all’esclusione dell’operatore economico, che invece, può essere messo nella possibilità di rimediare ed adempiere entro un termine fissato dalla stazione appaltante.
Tale sentenza, essendo stata pronunciata in vigenza di una normativa nazionale carente di una disposizione che chiarisse la portata escludente della mancata indicazione dei costi della manodopera e di sicurezza dei lavoratori, letta al contrario sostiene l’interpretazione dell’Adunanza Plenaria nel senso di attribuire alla violazione della disposizione attuale, chiara nel prescrivere l’indicazione separata dei costi di sicurezza, carattere automaticamente escludente dell’ operatore economico dalla gara.
In considerazione di tutte queste argomentazioni, l’Adunanza Plenaria formula alla Corte di Giustizia Europea, ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E, il seguente quesito pregiudiziale:

References: art. 95
 art. 95
 sentenza 
 art. 95
 art. 80
 sentenza 
 sentenza 
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