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Timestamp: 2020-02-24 23:11:42+00:00

Document:
AUTO 2012-00765 DE 19 DE MAYO DE 2016
CONTENIDO:ACTOS DE INTERVENCIÓN ESTATAL DICTADOS POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA EN EJERCICIO DE FUNCIONES JUDICIALES, NO SON OBJETO DE CONTROL JURISDICCIONAL. SE PRECISA QUE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES PREVISTAS EN EL DECRETO 4334 DE 2008 Y EL DECRETO 2555 DE 2010, TIENE LA POTESTAD DE EXPEDIR ACTOS QUE NO SON OBJETO DE CONTROL JURISDICCIONAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, POR TANTO SON MEDIDAS DE INTERVENCIÓN ESTATAL QUE PROFIEREN EN EJERCICIO DE UNA FUNCIÓN JURISDICCIONAL, ADQUIRIENDO LA CONDICIÓN DE DECISIONES JUDICIALES, A LAS QUE LA NORMA LE HAN DADO UNOS EFECTOS DE COSA JUZGADA ERGA OMNES Y DE ÚNICA INSTANCIA. EN ESE SENTIDO, SI SE DEMANDA LA NULIDAD DE UNAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS A TRAVÉS DE LAS CUALES LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA ADOPTA UNA MEDIDAS ADMINISTRATIVAS RESPECTO A UNA SOCIEDAD, ORDENANDO LA SUSPENSIÓN INMEDIATA DE LAS ACTIVIDADES NO AUTORIZADAS DE CAPTACIÓN O RECAUDO DE DINEROS AL PÚBLICO, AL DEMOSTRARSE QUE DICHA ACTUACIÓN DE INTERVENCIÓN ESTATAL LA DICTÓ LA SUPERINTENDENCIA EN EL DESARROLLO DE UNAS FUNCIONES JUDICIALES ATRIBUIDAS POR EL DECRETO LEGISLATIVO 4334 DE 2008, NO TIENEN EN CONSECUENCIA UN CONTROL JURISDICCIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, CONTROL JURISDICCIONAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO, CAPTACIÓN ILÍCITA DE DINEROS, CONTRATO DE EMPRÉSTITO, INTERVENCIÓN DEL ESTADO, FACULTAD JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA
Auto 2012-00765 de mayo 19 de 2016
Bogotá, D.C., diecinueve de mayo de 2016.
Ref.: Expediente 25000232400020120076501
Nº interno: 20750
Demandante: Valores Urbanos S.A.
Régimen: Código Contencioso Administrativo (CCA)(1)
Auto que admite apelación
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 10 de octubre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda, inclusive.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad Valores Urbanos S.A., mediante apoderado judicial, pidió lo siguiente:
1. DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo Resolución Administrativa Nº 1129 de julio 15 de 2011, por medio de la cual la Superintendencia Financiera de Colombia adopta una medida administrativa contra VALORES URBANOS SAS.
2. DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo – Resolución Administrativa 1993 de noviembre 4 de 2011, por medio de la cual la Superintendencia Financiera resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución Administrativa Nº 1129 de julio 15 de 2011, suscrita por JUAN PABLO ARANGO ARANGO en su condición de superintendente delegado adjunto para la supervisión institucional.
3. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho condene solidariamente a la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio y al Superintendente Delegado Adjunto para la Supervisión Institucional, señor JUAN PABLO ARANGO ARANGO como persona natural, al pago por concepto de los perjuicios materiales que ha sufrido mi representada como consecuencia de la expedición de las resoluciones atrás citadas, los cuales se calculan en $ 182.864.151.417.oo de pesos, que se sustentan y justifican en el capítulo pertinente del presente escrito.
2. La demanda correspondió, por competencia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El tribunal por auto del 12 de julio de 2012, la admitió(2) y, por auto del 12 de septiembre de 2013, el tribunal abrió el proceso a pruebas.
4. El auto apelado.
La Sala Unitaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto del 10 de octubre de 2013, declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la demanda. Las razones que fundamentaron el auto fueron las siguientes:
Que los actos administrativos demandados no son objeto de control judicial porque fueron dictados por la Superintendencia Financiera de Colombia en ejercicio de las facultades jurisdiccionales otorgadas por el Decreto 4334 de 2008.
Adujo que conforme con lo previsto en el artículo 3º del Decreto 4334 de 2008, las decisiones de toma de posesión que se adopten en desarrollo de intervención tienen efectos de cosa juzgada, con carácter jurisdiccional, por tanto, no pueden ser objeto de control judicial.
Que por auto del 14 de agosto de 2013(3), esta Sala precisó que las decisiones que profieran la Superintendencia Financiera no son objeto de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de verdaderas decisiones judiciales.
La parte demandante apeló y pidió que se revocara el auto que declaró la nulidad de todo lo actuado. Para el efecto, sostuvo lo siguiente:
Que el tribunal incurrió en un error al considerar que la Superintendencia Financiera decretó la toma de posesión, pues que en realidad, decretó medidas administrativas. Que solamente cuando la Superintendencia declara la toma de posesión dicta actos jurisdiccionales.
Que la Superintendencia Financiera no decretó la toma de posesión, por tanto, no se trata de una medida jurisdiccional sino de una medida administrativa. Que, en este caso, la Superintendencia inició un trámite administrativo, no un proceso jurisdiccional que se utiliza de manera excepcional.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, la Sala debe resolver si los actos administrativos demandados son susceptibles de control judicial, y, por lo tanto, si fue procedente declarar la nulidad de lo actuado.
Lo primero que conviene decir es que los actos acusados se dictaron con ocasión de la intervención estatal declarada por el gobierno nacional, mediante Decreto 4334 de 2008(4). La intervención estatal se declaró debido a la crisis social y económica que se presentó en el país, en el año 2008, por el ejercicio de la actividad financiera de forma ilegal.
El proceso de intervención estatal tenía como fin la suspensión inmediata de las actividades financieras no autorizadas y el establecimiento de mecanismos idóneos y eficaces tendientes a buscar la pronta devolución de los dineros captados del público(5).
Para lograr ese objetivo, el Decreto 4334 otorgó amplias facultades a la Superintendencia de Sociedades para que interviniera en las operaciones y, en general, sobre el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que desarrollaran o participaran en actividades de captación ilegal de dinero.
La Superintendencia Financiera también quedó a cargo de esa función, pero sólo en los casos en que, previo a la expedición de dicho decreto, hubiese adelantado alguna investigación, en ejercicio de la función de control sobre las personas que realizaran actividades financiera, bursátil, aseguradora o cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público. En ese evento, la Superintendencia Financiera podía continuar con el proceso hasta que se determinara la actividad no autorizada y, posteriormente, debía remitir la actuación a la Superintendencia de Sociedades para que terminara el proceso de intervención.
El proceso de intervención estatal creado por el Decreto Legislativo 4334 de 2008 es de naturaleza jurisdiccional, si se tiene en cuenta que a la Superintendencia de Sociedades se le otorgaron funciones judiciales y que a las decisiones que se profieren en ese proceso se les asignó el carácter de jurisdiccional(6).
Sobre la naturaleza jurisdiccional del proceso de intervención estatal creado por el Decreto 4334 de 2008, es importante traer a colación, por lo pertinente, la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 9 de diciembre de 2009(7), que dijo:
“(...) en varios artículos del Decreto 4334 se dispone que la intervención de la Superintendencia es de naturaleza administrativa —arts. 3º y 7º—; pero a continuación, incluso en esos mismos dos preceptos, y en otros más, se dispone, por ejemplo, que: ‘El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo. Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional’ —art. 3º— (Negrillas fuera de texto). En este mismo sentido, los artículos 7º parágrafo 1º(8), 8º(9), 10(10), entre otros, también disponen lo mismo, de donde se deduce, finalmente, que se trata de un proceso de naturaleza jurisdiccional”. (Subraya la Sala).
“La norma bajo análisis (se refiere al art. 3° del D. 4334/2008) estipula igualmente que las decisiones de toma de posesión ‘tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes en única instancia y con carácter jurisdiccional’, lo cual tampoco se observa contrario a la Constitución, por las siguientes razones:
3.1. El ejercicio de funciones jurisdiccionales por la Superintendencia de Sociedades encuentra fundamento en el artículo 116 superior, según el cual ‘excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas’; ha de entenderse que la acepción ‘ley’ hace referencia no sólo a las normas que expide el Congreso en desarrollo de su función legislativa ordinaria, sino también a aquellas disposiciones que materialmente tienen tal carácter, como es el caso de los decretos legislativos de estados de emergencia social (art. 215, Const.), a los cuales la Carta expresamente atribuye ‘fuerza de ley’.
Además, la asignación de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia de Sociedades armoniza con la materialidad de los asuntos de los que debe ocuparse esa entidad en desarrollo de la función de intervención, en particular la toma de posesión, que puede suscitar verdaderos conflictos de intereses con eventuales efectos jurídicos en otros procesos judiciales, dado que en el contexto del Decreto 4334 de 2008 esa medida tiene por finalidad asumir la administración de la intervenida para devolver los dineros captados irregularmente del público, adoptando decisiones para cumplir con ese objetivo, las cuales, por su naturaleza jurisdiccional, escapan al ámbito de control de la justicia contenciosa administrativa
3.3. Tampoco vulnera la Constitución que las decisiones de toma de posesión sean adoptadas en única instancia, pues como lo ha expresado en forma reiterada esta Corte, el principio de la doble instancia no es absoluto y, por lo tanto, no rige para toda clase de actuaciones jurisdiccionales”. (Subraya la Sala).
Como se ve, el proceso de intervención estatal creado por el Decreto 4334 de 2008 es jurisdiccional. Se trata de uno de los casos en que las autoridades administrativas actúan en ejercicio de una función jurisdiccional. Luego, las decisiones que profieran esas autoridades no son objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque se trata de verdaderas decisiones judiciales.
En ese contexto, la Sala decidirá el caso concreto.
La sociedad Valores Urbanos propuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 1129 de 2011 y 1993 de 2011, proferidas por la Superintendencia Financiera de Colombia.
En esos actos, la Superintendencia Financiera, en ejercicio de las facultades previstas en el Decreto 4334 de 2008 y el numeral 2º del artículo 11.2.1.4.34 del Decreto 2555 de 2010, emitió una medida de intervención estatal respecto de la sociedad Valores Urbanos que consistía en la suspensión inmediata de las actividades no autorizadas de captación o recaudo de dineros al público.
La suspensión inmediata de actividades es una medida es una medida de intervención estatal prevista en literal d) del artículo 7°(11) del Decreto 4334 de 2008 y consiste en la interrupción de las actividades de captación de recursos sin autorización estatal.
Se trata, pues, de una medida de intervención estatal dictada en un proceso de naturaleza jurisdiccional que no tiene control judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, los actos demandados no son objeto de control jurisdiccional, en cuanto se profirieron en ejercicio de una función judicial atribuida por el Decreto Legislativo 4334 de 2008, tal y como lo concluyó el a quo.
1. Confírmase el auto apelado, que decretó la nulidad de todo lo actuado y rechazó la demanda por falta de jurisdicción.
Consejeros: Martha Teresa Briceño de Valencia, Presidente de la Sección—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
1 La demanda fue presentada el 7 de junio de 2012.
2 Fl. 214 del expediente.
3 Exp. 2500023240002010000720-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
4 “Por el cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008”.
5 “ART. 2º—Objeto. La intervención es el conjunto de medidas administrativas tendientes, entre otras, a suspender de manera inmediata las operaciones o negocios de personas naturales o jurídicas que a través de captaciones o recaudos no autorizados, tales como pirámides, tarjetas prepago, venta de servicios y otras operaciones y negociaciones masivas, generan abuso del derecho y fraude a la ley al ejercer la actividad financiera irregular y, como consecuencia, disponer la organización de un procedimiento cautelar que permita la pronta devolución de recursos obtenidos en desarrollo de tales actividades”.
6 “ART. 3º—Naturaleza. El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo. Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional”.
7 M.P. Enrique Gil Botero. Exp. 11001-03-15-000-2009-00732-00. Control inmediato de legalidad del Decreto 1910 de 2009.
8 “PAR. 1º—La providencia que ordena las medidas anteriores surte efectos desde su expedición y se ordenará su inscripción en el registro de la Cámara de Comercio del domicilio principal del sujeto de intervención, de sus sucursales y agencias, y contra la misma no procederá recurso alguno”. (Negrillas fuera de texto).
9 “ART. 8º—Providencia que ordena la toma de posesión. Si los alcaldes informan a la Superintendencia de Sociedades sobre la necesidad de adopción de medidas establecidas en el artículo 7° de este decreto, esta entidad consultará la base de datos de las Superintendencias Financiera y de Economía Solidaria, si se encuentra autorizada la persona jurídica objeto de intervención”. (Negrillas fuera de texto).
10 “ART. 10.—Devolución inmediata de dineros. Este procedimiento se aplicará por la Superintendencia de Sociedades cuando previamente haya decretado la toma de posesión. En este caso se aplicará el siguiente procedimiento:
11 “ART. 7º—Medidas de intervención. En desarrollo de la intervención administrativa, la Superintendencia de Sociedades podrá adoptar las siguientes medidas:
e) La suspensión inmediata de las actividades en cuestión, bajo apremio de multas sucesivas, hasta de dos mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. Esta medida se publicará en un diario de amplia circulación nacional indicando que se trata de una actividad no autorizada.

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
 artículo 116
 artículo 11
 artículo 7
 artículo 7