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TEORIA DO MINISTRIO PBLICO
Inconstitucionalidade progressiva:
o Ministrio Pblico e a legitimidade
extraordinria na defesa de interesse
Progressive unconstitutionality: the
Public Attorney and the extraordinary
legitimacy in defense of private interests
Joo Pedro Soares Schmidt
schmidt_jp@hotmail.com
Graduando em Direito no UNISAL U.E. Lorena (SP).
Graduando em Filosofia no Centro Universitrio Claretiano.
Professor de Filosofia na rede estadual de educao. Bolsista
de iniciao cientfica (BIC-SAL) entre 2011 e 2012.
vsm1992@hotmail.com
Estagirio de Direito pelo Ministrio Pblico do Estado
de So Paulo. Membro do grupo de estudo de Direitos
Humanos e Direito Internacional Penal UNISAL U.E. Lorena.
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Inconstitucionalidade progressiva: o Ministrio Pblico e a legitimidade
extraordinria na defesa de interesse particular
Em 29 de junho de 1994, o Supremo Tribunal Federal, valendo-se das construes jurisprudenciais alems de denunciao da inconstitucionalidade sem
incidncia dos efeitos da nulidade, declarou o art. 68 do CPP ainda constitucional. Deste modo, ficou assentada a competncia do Ministrio Pblico
na defesa de interesses particulares na ao civil de reparao ex delicto em
favor de pessoa pobre, enquanto restar inoperante ou inexistente a Defensoria
Pblica rgo titular da competncia nesses casos por determinao constitucional. Posto isto, visa-se, por meio do presente artigo, no somente uma
aprofundada investigao das circunstncias de tal julgamento, mas tambm
a explicao das trs teorias alems de mitigao dos efeitos da declarao de
inconstitucionalidade no modelo austraco e seu fulcro terico no contexto do
Inconstitucionalidade progressiva. Neoconstitucionalismo. Ministrio Pblico.
On June 29, 1994, Brazilian Supreme Court, using the German jurisprudence
construction of denouncing the unconstitutionality without incurring on the
effects of nullity, declared that the article 68, from Brazils Criminal Procedure
Code, is still a constitutional norm. This way, the Public Attorneys competence
in defending the private interests of economically hyposufficients due to civil
actions of ex delicto reparation was declared, while remains inoperative or
non-existent the Public Defenders institution (organ which holds competence
in these cases, under the constitutional determination). Hereupon, the following
article intends not only to elucidate the circumstances of the refered judgment,
but also to explanate the three German theories about unconstitutionality effects
mitigation on the Austrian model and its theoretical core, in the context of
Progressive unconstitutionality. Neoconstitutionalism. Public Attorney.
Introduo. 1. Evoluo dogmtica constitucional para a tcnica da inconstitucionalidade progressiva. 2. A inconstitucionalidade progressiva da atuao
ministerial na defesa de interesses particulares. Concluso. Referncias.
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REVISTA JURDICA ESMP-SP, V.6, 2014: 35-56
O constitucionalismo, ou a constitucionalizao dos direitos, um fenmeno histrico ainda em constante desenvolvimento cujo eixo principal centra-se
na ideia de uma norma fundamental superior, rgida, escrita e que possui dplice
funo: garantir os direitos e deveres fundamentais dos cidados e limitar o poder
de mando estatal.1
Ainda que este seja um conceito ideal que diverge, em certos pontos, dos trs
principais modelos histricos de constitucionalismo o estadunidense, o francs e
o ingls conforme ressaltado por Canotilho2, extremamente eficaz ao sintetizar a
constituio como uma norma basilar que constitui pressuposto de validade de todo
um ordenamento jurdico, quer seja este posterior ou anterior sua promulgao.
Nos dizeres de Lus Roberto Barroso:
A Constituio, como corrente, a lei suprema do Estado. Na formulao
terica de Kelsen, at aqui amplamente aceita, a Constituio o fundamento
de validade de toda a ordem jurdica. ela que confere unidade ao sistema,
o ponto comum ao qual se reconduzem todas as normas vigentes no mbito
do Estado. De tal supremacia decorre o fato de que nenhuma norma pode
subsistir validamente no mbito de um Estado se no for compatvel com a
Constituio.3
Sendo assim, do fato de nenhum dispositivo subsistir ante a constituio,
se contrrio a esta4, surge a construo do controle de constitucionalidade, cujo
procedimento visa justamente a imposio de sanes queles comandos contrrios Carta Magna: a declarao de inconstitucionalidade com subsequente e retroativa invalidao do ato normativo maculado e, por conseguinte, ineficaz.5 Isto
pois, conforme explicitado por Hans Kelsen e citado por Gilmar Ferreira Mendes,
[...] uma constituio que, por no dispor de mecanismos de anulao, tolera a
As constituies tm por objeto estabelecer a estrutura do Estado, a organizao de seus rgos, o
modo de aquisio do poder e a forma de seu exerccio, limites de sua atuao, assegurar os direitos e
garantias dos indivduos, fixar o regime poltico e disciplinar os fins socioeconmicos do Estado, bem
como os fundamentos dos direitos econmicos, sociais e culturais. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 9 ed. So Paulo: Malheiros, 1993, p .44. Para maiores informaes acerca
da supremacia e rigidez constitucional vide: BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 6 ed. So Paulo: Saraiva, 2012, p. 23.
2	Por constituio moderna entende-se a ordenao sistemtica e racional da comunidade poltica atravs de um documento escrito no qual se declaram as liberdades e os direitos e se fixam os limites do
poder poltico. [...] Trata-se, porm, de um conceito ideal que no corresponde sequer como a seguir
se demonstrar a nenhum dos modelos histricos de constitucionalismo. CANOTILHO J.J. Gomes.
Direito Constitucional e teoria da constituio. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 52.
3	BARROSO Lus Roberto. Interpretao e aplicao da constituio: fundamentos de uma dogmtica
constitucional transformadora. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 61.
4	Ressalte-se que nem ao menos direitos adquiridos subsistem em face de nova ordem jurdica, instituda
pelo poder constituinte originrio. Vide: GOMES, Maurcio Antunes. Os direitos adquiridos em face da
Nova Constituio. Justitia, So Paulo, n. 51 (148), out./dez. 1989, p. 101-103.
5	BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. Op cit, p. 34.
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subsistncia de atos e, sobretudo, de leis com ela incompatveis, no passa de uma
vontade despida de qualquer fora vinculante.6 Este tambm o entendimento proferido por J.J. Gomes Canotilho na obra Direito Constitucional e Teoria da
Se o controlo de constitucionalidade dos actos normativos um dos meios
de defesa e garantia da fora normativa da constituio, justifica-se que, para
ele ser efectivo e eficaz, as violaes das normas e princpios constitucionais
captadas em sede de fiscalizao judicial sejam acompanhadas de sanes
adequadas. Trata-se, pois, de saber qual a reaco da constituio perante
actos normativos comprovadamente desconformes com as suas normas e princpios. O princpio da prevalncia da constituio no deixa margem para
dvidas relativamente sano geral aplicvel a um acto normativo colidente
com o parmetro normativo-constitucional inconstitucionalidade. 7
Contudo, no aguado avano da jurisdio constitucional8 observou-se que,
dependendo das nuances do caso concreto, a invalidao cabal de uma norma em
decorrncia de inconstitucionalidade logo, com efeitos retroativos data da promulgao do ato jurdico poderia causar danos irreparveis, encontrar barreiras de
impossibilidade ftica ou incorrer em manifestas injustias. Deve-se isto ao fato de
que relaes jurdicas constitudas com base na presuno juris tantum de constitucionalidade, de que gozam todos os atos emanados do Poder Pblico, teriam de ser
refeitas em sentido diametralmente oposto, abalando-se a segurana jurdica.
Posto isto, o Supremo Tribunal Federal, em mais de um caso, adotou prudente jurisprudncia no sentido de no somente modular os efeitos da deciso que
declara inconstitucional uma norma (excluindo-se a retroatividade e adotando-se
efeitos ex nunc9), como tambm imps vacncia efetividade de suas decises, de
modo que mesmo eivando-se a norma de vcio constitucional, continuar esta a
KELSEN, Hans. La garanzia giurisdizionale della constituzione, in La giustizia costituzionale. Apud,
MENDES Gilmar Ferreira, COELHO Inocncio Mrtires, BRANCO Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 1003.
7	CANOTILHO J.J. Gomes. Op cit, p. 947.
8	Jurisdio constitucional designa a aplicao da Constituio por juzes e tribunais. Essa aplicao
poder ser direta, quando a norma constitucional discipline, ela prpria, determinada situao da vida.
Ou indireta, quando a Constituio sirva de referncia para atribuio de sentido a uma norma infraconstitucional ou de parmetro para sua validade. BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. Op cit, p. 25.
9	Vide os seguintes casos nos quais o STF no extinguiu, de plano e/ou retroativamente, a eficcia das
normas inconstitucionais: RE 78533 / SP SO PAULO. Relator(a): Min. FIRMINO PAZ Relator(a) p/
Acrdo: Min. DCIO MIRANDA Julgamento: 13/11/1981. rgo Julgador: Segunda Turma. Publicao: DJ 26-02-1982 PP-01290; ADI 3615 / PB PARABA. Relator(a): Min. ELLEN GRACIE Julgamento:
30/08/2006. rgo Julgador: Tribunal Pleno. Publicao DJ 09-03-2007 PP-00025; RE 122202 / MG
MINAS GERAIS. Relator(a): Min. FRANCISCO REZEK. Julgamento: 10/08/1993. rgo Julgador: Segunda Turma; ADI 2240 / BA BAHIA. Relator(a): Min. EROS GRAU. Julgamento: 09/05/2007. rgo
Julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJe-072; ADI 3316 / MT MATO GROSSO. Relator(a): Min.
EROS GRAU. Julgamento: 09/05/2007. rgo Julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJe-047.
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produzir efeitos enquanto persistirem as condies fticas que impedem a vontade
do poder constituinte de se efetuar concretamente.10
Esta foi a orientao seguida no julgamento do Recurso Extraordinrio
135.328/SP, Rel. Ministro Marco Aurlio, que declarou, em sede de controle difuso,
a ainda constitucionalidade do art. 68 do Cdigo de Processo Penal, segundo o qual
quando o titular do direito reparao do dano for pobre (art. 32, 1o e 2o), a
execuo da sentena condenatria (art. 63) ou a ao civil (art. 64) ser promovida,
a seu requerimento, pelo Ministrio Pblico. Como notrio, com a vinda da Carta
Magna de 1988, a competncia para postulao em juzo em favor dos necessitados
foi transferida para a Defensoria Pblica, consoante o art. 134, CF/88.11
O referido acrdo ser abordado em tempo oportuno no transcorrer do
presente artigo. Por hora, ressalte-se que foi adotada no decisum a doutrina alem
da inconstitucionalidade progressiva, na qual tutela-se uma situao imperfeita, em
que as disposies constitucionais seja por falta de maturao, seja por omisso administrativa ou legiferante , ainda no receberam sua fiel regulamentao e
implementao, o que convalida certos atos praticados sob a gide de permissivo
constitucional anterior, tcito ou expresso, porm ao arrepio do atual ordenamento
jurdico basilar (in casu, a Constituio Federal de 1988).
1. Evoluo dogmtica constitucional para a tcnica da
A ideia de controle de constitucionalidade se estrutura logicamente a partir
de pressupostos acerca da constituio, parmetro do exame vertical de compatibilidade. Esses pressupostos so a supremacia formal e material de seus enunciados.
A fim da abordagem holstica da construo jurdica objeto desse artigo, deve-se
reconhecer que a constituio como documento normativo dotado de supremacia
dentro dos ordenamentos fruto da evoluo histrica da cincia jurdica, tendo
a constituio, em outros tempos, assumido papel diverso na dogmtica jurdica;
deve-se ateno s formas com que o ordenamento constitucional norte americano
tm tratado a condio de inconstitucionalidade de suas normas, afinal, com base
nesse que se estruturou o sistema nacional de nulidade do ato legislativo inconstitucional; e a partir do atual contexto constitucional e suas interfaces jus-filosficas,
avaliar o lastro terico da declarao de estado de inconstitucionalidade progressiva
de uma norma.
10	Trata-se de opo interpretativa excepcional fundada em razes de segurana jurdica e interesse social
cuja finalidade evitar a ocorrncia de maiores danos sociais com a retroatividade da declarao de
constitucionalidade. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 26 ed.. So Paulo: Atlas, 2010,
11	CRUZ Caio Folly, TOLEDO Joo Roberto de. A inconstitucionalidade da intitulada assistncia jurdica
voluntria. Revista da Defensoria Pblica da Unio, Braslia/DF, n. 2, p. 119, jul/dez 2009.
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Tratar do reconhecimento da constituio como norma jurdica suprema e
no como mero documento de inaugurao de um Estado tratar da ideia de constitucionalismo em sentido estrito. Nos dizeres do professor Uadi Lammego Bulos, o
termo constitucionalismo de cunhagem nova, no obstante, faz referncia a ideias
que remontam a antiguidade clssica, em especial o pensamento platnico, no que
tange a proposta de primado da lei no Estado como garantia dos governados. 12
A melhor doutrina aponta seis grandes marcos na evoluo das constituies: i) constitucionalismo primitivo; ii) constitucionalismo antigo; iii) constitucionalismo medieval; iv) constitucionalismo moderno; v) constitucionalismo contemporneo; vi) constitucionalismo do porvir. 13 A fase primitiva do constitucionalismo
e a subsequente, por guardarem disparidade substancial diante do objeto deste artigo, restaro margem desta abordagem, eis que partiremos do momento medieval
do constitucionalismo, no qual toma corpo a proposta de governo pela lei, para
chegarmos, em fim, ao constitucionalismo contemporneo. Anota-se, pois, que no
se pretende tratar neste trabalho do constitucionalismo do porvir por entendermos
que a empreitada bastante temerria e se afasta da nossa proposta.
O constitucionalismo medieval reveste-se da proposta de limitao da atividade estatal, isso inegvel e constitui a grande vitria dessa fase. Todavia, vale
lembrar que o lastro de validade dos documentos garantidores das liberdades pblicas nessa poca o jus naturale. As tendncias jusnaturalistas serviram mais legitimao dos regimes monrquicos do que defesa dos direitos dos cidados. Pode-se dizer que nessa poca surgiu espao poltico suficiente apenas para a fixao
dos chamados direitos de primeira dimenso, o que pode ser afirmado a partir da
dico dos principais documentos dessa fase: Magna Charta Libertatum, Petition of
rights, Bill of rights. Entre outros, esses buscavam a garantia das liberdades pblicas,
condies indispensveis burguesia ascendente. Para o objetivo desse trabalho, a
importncia desse momento reside, principalmente, pelo incio das positivaes e
pela inaugurao da possibilidade de algo parecido com controle jurisdicional de
constitucionalidade. Dizemos parecido por no ser uma constituio em sentido
formal o paradigma dessa verificao vertical de validade, mas sim o jus naturale.
O passo subsequente o constitucionalismo moderno. Marcada pela formalizao das constituies em documentos escritos de carter cogente e hbil a figurar no contexto jurisdicional como parmetro claro para o controle de constitucionalidade. nessa altura que o controle de constitucionalidade ganha os contornos
gerais do que temos hoje. Em 1803, o Chief Justice (chefe do sistema judicial federal
estadunidense) John Marshall proferiu a deciso histrica quanto constituciona12	Constitucionalismo em sentido estrito: a tcnica jurdica de tutela das liberdades, sugerida nos fins do
sc. XVIII, que possibilitou aos cidados exercerem, com base em constituies escritas, os seus direitos
e garantias fundamentais, sem que o Estado lhes oprimisse pelo uso da fora e do arbtrio. BULOS,
Uadi Lamego. Curso de direito constitucional. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2012, 64.
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lidade de normas pela via difusa no caso Marbury v. Madison (avaliado mais
frente), e em 1920, Kelsen prope, no anteprojeto da constituio austraca, o controle concentrado. Outros elementos aproximam o controle de constitucionalidade como o entendemos hoje, tais como o estabelecimento de processo legislativo
mais criterioso para a alterao constitucional o que reafirma a supremacia formal
da constituio, o aparecimento do princpio da fora normativa da constituio,
Chegamos nesse ponto ao constitucionalismo contemporneo. Para as finalidades deste trabalho, cabe nesse ponto anotar, brevemente, as caractersticas de alguns sistemas de controle de constitucionalidade pretritos e alguns internacionais.
Em seguida procederemos com o dilogo entre as tendncias constitucionais de
nossa poca e suas interfaces com a teoria crtica do direito no que tange as possibilidades da declarao de normas ainda constitucionais.
O controle de constitucionalidade guarda relao histrica com o advento
das constituies escritas, todavia, no h uma interdependncia absoluta entre o
carter positivado da constituio e a viabilidade de avaliao vertical de compatibilidade, como assevera Schwartz. 14
A constituio norte-americana tem papel piv na historicidade dos modelos de controle constitucional na medida em que estabelece o princpio de que a
norma ordinria que conflite com a constituio padece de nulidade. Em 1803,
John Marshall, presidente da Suprema Corte estadunidense, em julgamento histrico
(Marbury v. Madison), no ano de 1803 proferiu:
Se, ento, os tribunais devem observar a constituio e a constituio superior a qualquer lei ordinria emanada do Legislativo, a constituio, e no a lei
ordinria, que deve reger o caso ao qual ambas se aplicam. (...) 15
Tal julgamento consagra o sistema de nulidade do ato legislativo contrrio
norma superior, o mesmo sistema adotado no Brasil. A mesma corte evoluiu a sua
jurisprudncia no sentido de estabelecer limites aos efeitos da declarao de inconstitucionalidade e da mesma forma o fez o legislador nacional na Lei no 9.868/99.16
O precedente se obseva no caso Linkletter v. Walker, no qual a Corte Suprema, evoluindo o entendimento de que the inconstitutional statute is not Law at all, decidiu
que h a possibilidade de flexibilizao da declarao de inconstitucionalidade na
medida do que requer o interesse de se salvaguardar a lisura e incolumidade da
poltica judiciria a partir da avaliao dos efeitos sobre a administrao judiciria
14	SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional americano. 1. ed. brasileira. Rio de Janeiro: Forense, 1966.
15	Apud BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da constituio. 5 ed. So Paulo: Saraiva,
2003. p. 167
16	CAMPOS, Ricardo Ribeiro. Leis inconstitucionais ainda constitucionais?. Revista CEJ, Braslia, n. 25,
p. 85-96, abr./jun. 2004. Disponvel em: <http://www.cjf.jus.br/revista/numero25/artigo13.pdf> Acesso
em: 23/06/2013.
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de uma aplicao inflexvel da declarao de inconstitucionalidade. Essa situao
deve ser reavaliada a cada novo caso concreto segundo as circunstncias desse. 17
O constitucionalismo contemporneo o momento constitucional de consagrao das tendncias do chamado ps-positivismo jurdico, o qual flerta com o
conceito de neoconstitucionalismo. O fenmeno ps-positivista ainda se desenrola
na academia e na jurisprudncia, sua definio ainda no tem contornos bem claros, todavia, alguns tpicos so mais frequentes nos debates sobre o tema, quais
sejam: primeiramente o pluralismo de fontes do direito, o qual se abre para a filosofia em especial e para as demais cincias; o prestigio dos princpios como linhas
guia da atuao jurisdicional; a ampliao da atuao judicial, fenmeno conhecido como ativismo judicial; a autoridade da razo dialogal em detrimento da razo
que decorre meramente da positividade da norma posta; a negao do positivismo
normativista e da metafsica18; enfim, nesse cenrio complexo que se desenvolve o
A teoria crtica do direito a posio jus-filosfica que, a partir do positivismo normativista da era do racionalismo triunfante da modernidade representado
pela filosofia de Leibniz, Wolff, Grcio, etc., inicia o movimento de crtica que tem
por sujeito e objeto a prpria razo jurdica. Nas palavras da professora Simone
A racionalizao do universo do direito empreendida, aparentemente de maneira clara e slida, pelo pensamento moderno, , na realidade, complexa
e problemtica. Longe de dar esfera jurdica, em todos os campos, uma
universidade lgica homogeneizante e niveladora, ela suscita, no tribunal da
prpria razo, um trabalho crtico que no nada menos que a busca procedimental de sua prpria fundao e de sua legitimao. No momento dos
triunfos da racionalidade, , portanto, no movimento de auto-reflexo, a dupla
face de Janos que a crtica da razo jurdica revela. 19
A teoria crtica surge na esfera jurdica para reafirmar a tendncia ps-moderna de reviso crtica dos postulados da razo absoluta, erigidos na era positivista.
Essa tendncia ultrapassada embutiu no universo jurdico um infeliz e exacerbado af pela universalizao, pelo legalismo, pela sistematizao racionalista e pelo
formalismo. Tudo isso no tardou a colocar o direito em rota de coliso com as
antteses de seus prprios postulados. A inflexibilidade da declarao de inconstitucionalidade exemplo dessa tendncia de universalizao e sistematizao racionalista a qual, com frequncia, se v surpreendida diante da complexidade adjunta
natureza das relaes humanas. Foi, pois, indispensvel rever a razo jurdica dessa
17	MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira. Controle concentrado de constitucionalidade. 1 ed. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 318-319.
18	SCHMIDT, Joo Pedro Soares. O ps-positivismo: Gnese, evoluo, determinao e fenomenologia. Revista jurdica on-line do curso de direito do centro UNISAL de Lorena/SP. So Paulo, 16 ed.
Disponvel em: http://www.direitounisal.com.br/2012/?page_id=408. Passim.
19	GOYARD-FABRE, Simone. Filosofia crtica e Razo jurdica. So Paulo: Martis Fontes, 2006, p. 6.
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posio absolutista de negao do status de lei do ato legislativo dissonante da Carta
Magna, para se preservar interesses maiores e mais nobres ligados preservao dos
Superadas as questes sobre as bases tericas e jurisprudenciais mais remotas, imperioso agora avaliar as construes jurdicas mais prximas do objeto
desse trabalho: as trs tcnicas alems pelas quais se aufere a inconstitucionalidade
de uma lei ou ato legislativo sem, contudo, fazer incidir a eficcia fulminante da
Sem apoio expresso na Lei Fundamental, a jurisprudncia da Corte Constitucional alem incorporou tcnicas de deciso por meio das quais, apesar de
assentada a inconstitucionalidade de determinada norma, naquele momento
no se desconstituem os efeitos gerados por ela, possibilitando mesmo, em
algumas situaes, a sua eficcia futura, com apelo ao legislador para suprir a
situao considerada. 20
Trataremos, to logo, sobre as trs tcnicas alems de se apontar a inconstitucionalidade das normas sem lhes imputar a nulidade de imediato.
A primeira o apelo ao legislador ou appellentscheidung. Nessa hiptese,
a norma objeto do controle no declarada inconstitucional, to pouco incide na
situao de norma ainda constitucional, todavia, h a declarao da Corte Suprema no sentido de advertir o legislador que determinada norma deve ser alterada,
suprimida ou complementada sob pena de, no futuro, ser flagrantemente inconstitucional.
A segunda a declarao de inconstitucionalidade sem pronuncia de nulidade ou unvereinbarkeitserklrung.
O Supremo Tribunal poder declarar a inconstitucionalidade sem a pronncia
de nulidade, permitindo que se operem a suspenso de aplicao da lei e dos
processos em curso at que o legislador, em prazo razovel, venha a se manifestar sobre a situao inconstitucional. 21
Nessa situao, por muitas vezes, o Supremo Tribunal no pode declarar a
nulidade do ato legislativo em questo sob pena de infringir o princpio da vedao
ao retrocesso, dessa forma a Corte congela a situao jurdica esperando que, em
prazo razovel, o legislador se pronuncie sobre a situao inconstitucional. 22
A terceira a declarao de norma ainda constitucional que tende inconstitucionalidade. Na mesma linha das demais construes jurdicas germnicas pelas
20	CAMPOS, Ricardo Ribeiro. Leis inconstitucionais ainda constitucionais?. Op cit, p. 88.
21	MENDES, Gilmar Ferreira. A declarao de inconstitucionalidade sem a pronncia da nulidade e a
declarao de inconstitucionalidade de carter restritivo ou limitativo no direito brasileiro. Revista eletrnica de Direito do Estado, Salvador, no 13, jan./mar. 2008. Disponvel em: <http://xa.yimg.com/
kq/groups/22755799/373991049/name/GILMAR+MENDES+interpreta%C3%A7%C3%A3o+constitu-cional.pdf> Acesso em 23/06/2013.
22	Ibiden.
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quais se aufere a inconstitucionalidade de uma norma, sem, todavia, incidirem os
efeitos da nulidade do ato legislativo, a inconstitucionalidade progressiva denuncia
a inconstitucionalidade de uma norma a qual resta no anulada, mas se diferencia
das outras duas tcnicas pela falta de implementao das estruturas normativas previstas na constituio e que no se sana pelas vias de integrao normativa do art. 4o
da lei de introduo s normas de direito brasileiro.23
A inconstitucionalidade progressiva flerta com o tema da omisso legislativa
inconstitucional, e, como visto, esta no pode ser entendida em sua aplicao se
no revisitarmos a temtica da integrao legislativa como prevista na LINDB.
O Direito no tem lacunas, as leis as tm, e dever do aplicador do direito
san-las.24 Segundo a professora Maria Helena Diniz, h quatro espcies do gnero
lacuna: a lacuna normativa, que seria a ausncia total de norma que se subsuma ao
caso concreto; a lacuna ontolgica, que se constata a partir da constatao da existncia de uma norma que se encaixa na situao concreta, todavia tal norma no tem
normatividade suficiente para se dirimir um conflito por padecer de ineficcia social; a
lacuna axiolgica, que decorre da possvel incidncia de uma norma positiva ao caso,
mas tal subsuno culminaria em injustia; por fim, a lacuna de antinomia, verificada
na incidncia de mais de uma norma em um mesmo caso concreto. 25 Havendo ento
uma dessas espcies de lacunas, deve o aplicador do direito proceder com os mtodos
de integrao da norma jurdica, usando da analogia, dos costumes, dos princpios
gerais do direito e da equidade para sanar o vcuo normativo.
A analogia o instituto pelo qual se aplica ao caso concreto uma norma
prxima dos contornos do caso concreto, aplicando uma norma alm do seu campo inicial de atuao. 26 Importante notar que a analogia no se confunde com a
interpretao extensiva, na medida que a analogia finda na integrao normativa,
aplicando-se uma norma para alm das situaes jurdicas que se pretendia tutelar inicialmente, e a interpretao extensiva na simples subsuno, pois no houve
nada mais que a ampliao do sentido de uma norma.27
Os costumes, segundo a melhor doutrina, podem ser conceituados como
sendo as prticas e usos reinterados com contedo lcito e relevncia jurdica28 que
vem a gerar, no esprito da comunidade, a persuaso de sua necessidade e de sua
obrigatoriedade.29 O costume jurdico classificado pela doutrina em trs espcies:
secundum legem; praeter legem; e contra legem.30 As duas primeiras espcies de
23	Art. 4o Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os
princpios gerais de direito. Art. 5o Na aplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se
dirige e s exigncias do bem comum.
24	TARTUCE, Flvio. Manual de direito civil. 3 ed. So Paulo: Mtodo, 2013, pg. 11.
25	DINIZ, Maria Helena. As lacunas no direito. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2002, pg. 95.
26	TARTUCE, Flvio. Op. Cit., pg. 14.
29	RODRIGUES, Silvio. Direito Civil. V.1, 34 ed. So Paulo: Saraiva, 2002, pg. 22.
30	NUNES, Rizzatto. Manual de Introduo ao Estudo do Direito. 10 ed. So Paulo: Saraiva, 2011, pg. 150.
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costumes apresentam suporte ftico muito diverso do caso objeto dessa investigao. Cabe, pois, uma breve observao sobre o costume contra legem. Identifica-se,
pelo menos, duas subespcies de costumes contra a lei: o chamado desuetudo, ou
desuso, e o ab-rogatrio, ambas as hipteses so de validade bastante questionvel,
haja vista o art. 2o da LINDB31 que dispe: No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou revogue, todavia a verdade que
o costume jurdico contra legem existe e, especialmente em sua forma de desuso
aceito e utilizado como norma jurdica a ser seguida.32
Os princpios gerais do direito nas palavras de Rosa Nery:
So regras de conduta que norteiam o juiz na interpretao da norma, do ato
ou negcio jurdico. Os princpios gerais de direito no se encontram positivados no sistema normativo. So regras estticas que carecem de concretizao.
Tm como funo principal auxiliar o juiz no preenchimento das lacunas. 33
Por fim, a ltima tcnica de integrao normativa a equidade. Esse meio de
integrao parece, prima facie, aplicvel ao caso em tela. Mas no nos olvidemos
dos ensinamentos de Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona: O julgamento por equidade
(e no com equidade) tido, em casos excepcionais, como fonte do direito, quando
a prpria lei atribuir ao juiz a possibilidade de julgar conforme os seus ditames. 34
Superados os apontamentos sobre as formas de integrao legislativa que
como visto tm o condo de afastar a tese da inconstitucionalidade progressiva
entraremos agora em outro tema que guarda intima relao com a tcnica jurisprudencial germnica, a omisso inconstitucional.
Aponta precedente da Egrgia Corte nacional: o desrespeito Constituio
tanto pode ocorrer mediante ao estatal quanto mediante inrcia governamental.35
Como vimos em breve comentrio anteriormente, a inconstitucionalidade progressiva se caracteriza na medida em que h uma lei dissonante da Carta Magna, mas que
no sofre os efeitos da nulidade por haver circunstncias de fato que fazem a norma
se locar no interregno da constitucionalidade plena e da inconstitucionalidade. Essa
situao de prejudicialidade ganha potencial por falta de substrato normativo para
a incidncia da norma prejudicada de forma socialmente eficaz. Essa falta de bases
normativas omisso legislativa inconstitucional. Cabe ento avaliar o que omisso legislativa e o que faz com que esse seja inconstitucional.
A omisso inconstitucional se perfaz pela inrcia de qualquer dos poderes pblicos de forma a atingir o Esprito Constitucional.36 Configura-se tal instituto, no nicho
33	NERY JR., Nelson; NERY. Rosa Maria de Andrade. Cdigo Civil Anotado. 2 ed. So Paulo: RT, 2003. Pg. 141.
34	GAGLIANO, Pablo Stolze; PAMPLONA FILHO, Rodolfo. Novo Curso de Direito Civil. Parte geral. 4 ed.
So Paulo: Saraiva, 2003, pg. 25.
35	STF, ADIn 1.458/DF, Rel. Min. Celso de Melo, RDA, 206:248.
36	BULOS, Uadi Lammego. Op. Cit. pg. 151.
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legislativo, pela verificao de, pelo menos, quatro requisitos. Vejamos: I) a omisso
legislativa inconstitucional resulta do desrespeito norma constitucionais que consagram exigncias de ao; II) no constatada perante imposies constitucionais abstratas ou implcitas; III) Exterioriza-se na seara das normas constitucionais de eficcia
limitada; e IV) no se configura de for sanvel pela integrao normativa.37
Vencidas as questes dogmticas constitucionais nas quais se assenta a validade da inconstitucionalidade progressiva, adentremos ao ncleo dessa investigao.
2. A inconstitucionalidade progressiva da atuao
ministerial na defesa de interesses particulares
De maneira a quebrar com anteriores moldes histricos, a Constituio Federal de 1988 alou ao Ministrio Pblico uma srie de nobres prerrogativas e responsabilidades institucionais expressamente delimitadas. Com fulcro no artigo 127
da CF/88, cabe aos membros do Ministrio Pblico a defesa da ordem jurdica,
do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, sendo
que tal entidade constitui instituio permanente, essencial funo jurisdicional
do Estado. Alm disso, o artigo 129 outorga uma srie de funes institucionais ao
Parquet, algumas tradicionais como a titularidade da ao penal pblica e outras
novis promoo do inqurito civil e da ao civil pblica. Ressalte-se que tal rol
no taxativo, podendo ser expandido por meio de atividade legislativa, desde que
esta no v de encontro s funes constitucionais originrias.38
Ao revs, anteriormente, a Constituio de 1824 nada disps acerca do Ministrio Pblico39, sendo que este logrou maiores ares constitucionais expressivos com a
Carta de 1934, conquistando, porm, independncia como Instituio apenas no imprio da Constituio de 1946.40 Logo, nos dizeres de Jos Afonso da Silva, in verbis:
O Ministrio Pblico vem ocupando lugar cada vez mais destacado na organizao do Estado, dado o alargamento de suas funes de proteo de
37	Ibidem. pg. 151-152. Anotamos que, ao contrrio do autor que elencou cinco caractersticas necessrias configurao da omisso legislativa, erigimos quatro por entendermos que o quinto elemento
aproxima-se, metodologicamente falando, de um sistema txon.
38	MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. Op cit, p. 616. Cite-se, v.g, a Lei no 8.625/93 (Lei Orgnica do Ministrio Pblico) que estabelece diversas funes em seu artigo 25; o artigo 24 do Cdigo
Eleitoral, em que se atribuem competncias ministeriais em mbito eleitoral; o Cdigo de Processo
Civil em que, por meio do disposto no artigo 82 e seguintes, delimita-se a competncia do Parquet na
esfera cvel. Para maiores informaes acerca da atuao do Ministrio Pblico no processo civil vide:
THEODORO JNIOR Humberto. Curso de direito processual civil Teoria Geral do direito processual
civil e processo de conhecimento vol. 1. 53 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 173.
39	Em sentido contrrio, entendendo ser o Procurador da Coroa o representante do ento Ministrio
Pblico vide: MEYER-PFLUG Samantha Ribeiro. O Ministrio Pblico na Constituio Federal de 1988.
Revista Jurdica da Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo, So Paulo, n. 03, 2012, p. 181.
40	MENDES Gilmar Ferreira, COELHO Inocncio Mrtires, BRANCO Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. Op cit, p. 993-994.
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direitos indisponveis e de interesses coletivos. A Constituio de 1891 no o
mencionou, seno para dizer que um dos membros do Supremo Tribunal Federal seria designado Procurador-Geral da Repblica, mas uma lei de 1890
(de no 1.030) j o organizava como instituio. A Constituio de 1934 o
considerou como rgo de cooperao nas atividades governamentais. A de
1946 reservou-lhe um ttulo autnomo, enquanto a de 1967 o incluiu numa
seo do captulo do Poder Judicirio e a sua Emenda 1/69 o situou entre os
rgos do Poder Executivo. Agora, a Constituio lhe d o relevo de instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe
a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis. 41
Diz-se que a atual conceituao do MP constante na Seo I (Ministrio
Pblico), Captulo IV (Das Funes Essenciais Justia), Ttulo III (Da Organizao
do Estado) da Carta Magna paradigmtica, uma vez que nunca antes o poder
constituinte havia conferido a esta Instituio tamanhas responsabilidades e prerrogativas, ao mesmo tempo em que transferia certas competncias, que no mais
diziam respeito funo institucional do Parquet, para outras entidades.
Deste modo, as atividades de representao judicial e extrajudicial da Unio,
bem como de assessoria e consultoria do Poder Executivo passaram Advocacia-Geral da Unio42, enquanto a assistncia jurdica dos necessitados direito fundamental
individual constante no artigo 5o, LXXIV tornou-se misso da Defensoria Pblica.
Nesse mister, certo que a assistncia jurdica gratuita constitui verdadeiro
dogma brasileiro desde 1823, ainda que positivada constitucionalmente, contudo,
apenas pela Carta de 1934.43 A grande novidade trazida pela Constituio Federal
de 1988 foi a instituio de um rgo especializado na tutela dos economicamente
hipossuficientes. 44
41	SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. Op cit, p. 510.
42	Para um estudo aprofundado acerca da criao da Advocacia-Geral da Unio e da transferncia de
competncias do Ministrio Pblico Federal para esta entidade vide: KSTER Mariana. Atividade de
Consultoria e Assessoramento Jurdico do Poder Executivo antes e depois da Constituio Federal de
1988. Revista da AGU, Braslia/DF, n. 111, abr. 2011.
43	No Brasil, a assistncia judiciria tem seu embrio nas Ordenaes Filipinas, que vigoraram de 1823
at 1916 e que substituram as Ordenaes Manoelinas. [...] Com a promulgao da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988, o direito assistncia ganhou reconhecida ampliao, seja no
que pertine ao fato de positivar a assistncia extrajudicial, uma das facetas da assistncia jurdica, prevista no rol do art. 5o (inciso LXXIV), seja no sentido de eleger e denominar o rgo estatal incumbido
de sua prestao, qual seja, a Defensoria Pblica (art. 134). MENEZES Felipe Caldas. Defensoria Pblica da Unio: Princpios Institucionais, Garantias e Prerrogativas dos Membros e um Breve Retrato da
Instituio. Disponvel em: < http://www.dpu.gov.br/pdf/artigos/artigo_principios_institucionais_Felipe.
pdf >. Acesso em 24/06/2013. Vide tambm o artigo 113, 32 da Constituio da Repblica de 1934: A
Unio e os Estados concedero aos necessitados assistncia judiciria, criando, para esse efeito, rgos
especiais assegurando, a iseno de emolumentos, custas, taxas e selos.
44	[...] inovao substancial do texto de 1988 a imposio Unio e aos Estados da instituio da
Defensoria Pblica, organizada em carreira prpria, com membros dotados da garantia constitucional
da inamovibilidade e impedidos do exerccio privado da advocacia. Voto vista do Ministro Seplveda
Pertence no julgamento do Recurso Extraordinrio no 135.328-7/SP.
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Sendo assim, anteriormente Carta Magna de 1988, dependendo do perodo histrico e do ente federado em questo, a defesa dos beneficirios da Justia
Gratuita cabia a diversas entidades, como a Ordem dos Advogados do Brasil45, s
Procuradorias-Gerais dos Estados membros46 e do prprio Ministrio Pblico. Seno
No antigo Estado do Rio de Janeiro, a Lei Estadual no 2.188, de 21 de julho de
1954, criou, no mbito da Procuradoria Geral da Justia, os 06 primeiros cargos de Defensor Pblico, que constituram a semente da Defensoria Pblica
naquele Estado, cujo modelo organizacional foi adotado, em 1974, pelo novo
Estado do Rio de Janeiro, resultante da fuso do antigo com o da Guanabara.
A ttulo de curiosidade, sublinhe-se ainda a definio para o termo defensor
pblico trazida pela 5 edio, de 1987, do dicionrio jurdico de Christovo Piragibe Tostes Malta e Julia Brotero Lefvre:
DEFENSOR PBLICO. Servidor pblico a que incumbe a defesa dos beneficirios da Justia Gratuita alm de outras atribuies especificadas nas leis
estaduais, inclusive, no crime, a defesa dos rus que no tenham advogado.
No antigo Estado da Guanabara, o cargo de defensor pblico era cargo inicial
da carreira do Ministrio Pblico, ao contrrio do que ocorre no atual Estado
do Rio de Janeiro. Os defensores pblicos agem como advogados de ofcio.
Funcionam junto aos juzes criminais e juzes cveis (Varas da Famlia, Cveis,
etc.).48 (grifos nossos)
Consoante todo o exposto, a nova ordem constitucional de 88 veio por criar
todo um novel arcabouo jurdico acerca das competncias ministeriais, da advocacia pblica e da defensoria pblica. Tais alteraes, ainda que possussem total
viabilidade para operarem de pleno direito em mbito meramente normativo, se
observadas sob o prisma ftico levaram certo tempo para serem efetivamente concretizadas. Tendo como parmetro o exemplo paulista, a Defensoria Pblica apenas
foi cabalmente criada por meio da Lei Complementar Estadual no 988/06, ou seja,
passados aproximadamente 18 anos do imperativo constitucional. 49
45	BORGE, Felipe Dezorzi. Defensoria Pblica: uma breve histria. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n.
2480, 16/04/2010 . Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/14699>. Acesso em: 25/06/2013.
46	At ento, o servio de assistncia jurdica gratuita populao carente era feito pela Procuradoria de
Assistncia Judiciria (PAJ), criada por lei estadual em 1947. A PAJ era um sub-rgo da Procuradoria
Geral do Estado, instituio prevista para prestar servios jurdicos ao Governo do Estado. Defensoria
Pblica do Estado de So Paulo. Saiba mais sobre a defensoria. So Paulo. Disponvel em: < http://www.
defensoria.sp.gov.br/dpesp/Default.aspx?idPagina=2869 >. Acesso em 24/06/2013.
47	SILVA Jos Fontenelle Teixeira da. Defensoria Pblica no Brasil Minuta Histrica.Disponvel em:
<http://www.jfontenelle.net/publicados4.htm>. Acesso em 26/06/2013.
48	MALTA Christovo Piragibe Tostes, LEFVRE Julia Brotero. Dicionrio jurdico. 5 ed. Rio de Janeiro:
Edies Trabalhistas, 1987, p. 272.
49	No julgamento do Recurso Extraordinrio no 135.328-7/SP, objeto de estudo do presente artigo, o ministro Nri da Silveira sintetizou uma percuciente anlise das condies da Defensoria Pblica em meados
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Logo, imperioso reconhecer que ainda que a nova ordem constitucional imponha tratamento diferenciado a situaes jurdicas anteriormente definidas, por
motivos alheios vontade do constituinte como a lentido e ineficincia da implementao de medidas pelo Poder Pblico , muitas vezes tais mandamentos no
possuem lastro ftico suficientemente constitudo para sua implementao.
Essa foi a situao trazida voga no Recurso Extraordinrio no 135.328-7
originrio do Estado de So Paulo, em que, predominantemente em virtude da no
implantao da Defensoria Pblica estadual naquele ente federado, discutiu-se a
recepo do artigo 68 do Cdigo de Processo Penal (Decreto-Lei no 3.689, de 3 de
Outubro de 1941)50 ante a Constituio Federal de 1988.
No referido acrdo (relator Ministro Marco Aurlio) discutiu-se a legitimidade do Ministrio Pblico para propor ao indenizatria em favor de particulares;
na espcie, genitores de presidirio e dependentes deste, o qual morreu durante
tentativa de fuga, evento danoso que originou a responsabilidade civil do Estado de
So Paulo. O Tribunal de Justia do Estado de So Paulo negou provimento a agravo
de instrumento promovido pela Fazenda paulista, que suscitava a incompetncia
do parquet para a tutela do interesse de necessitados, de modo que foi interposto o
referido Recurso Extraordinrio.
Inicialmente, votou o ministro Marco Aurlio de Mello pela procedncia do
recurso. Em sntese, foi suscitada a referida transferncia de competncia ministerial
para a Defensoria Pblica, de modo que, in casu, a postulao do Ministrio Pblico
na defesa de interesse individual disponvel (ressarcimento em face de ao civil ex
delicto), se daria ao arrepio do disposto no artigo 129, IX, da CF/8851 (tal hiptese
de legitimidade extraordinria no encontraria guarida no dispositivo constitucional,
vez que incompatvel com a finalidade ministerial).52
de 1994: Embora, h quase seis anos da vigncia da Constituio, poucos Estados da Federao ho
tomado providncias concretas, no sentido de cumprir esse dispositivo. Apenas alguns Estados j possuam as Defensorias Pblicas constitudas em carreiras, como o Estado do Rio de Janeiro, cuja organizao
da Defensoria Pblica data de 1970, bem assim o Estado de Mato Grosso do Sul, onde a Defensoria
Pblica, organizada em carreira, existe desde a criao do Estado.
50	Art. 68. Quando o titular do direito reparao do dano for pobre (art. 32, 1o e 2o), a execuo
da sentena condenatria (art. 63) ou a ao civil (art. 64) ser promovida, a seu requerimento, pelo
51	Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: IX exercer outras funes que lhe forem
conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a
52	A esta altura, indaga-se se a ao civil que tenha como objeto direitos patrimoniais disponveis, como
so aqueles voltados ao ressarcimento ex delicto de dependente de presidirio morto, enquadra-se
no inciso IX do artigo 129 da Carta, no que revela que compete ao Ministrio Pblico exercer outras
funes que lhe forem conferidas desde que compatveis com sua finalidade. A resposta , desenganadamente, negativa. que, na espcie, no se faz presente interesse social nem interesse individual
indisponvel. [...] Em sntese, a propositura de ao em nome prprio visando defender direito alheio,
patrimonial e disponvel j no se mostra compatvel com a clusula constitucional que cogita do
exerccio de outras funes, desde que compatveis com a finalidade da instituio. Parte do voto do
ministro Marco Aurlio.
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Em um primeiro momento, acompanharam os votos do relator os ministros
Francisco Rezek, Ilmar Galvo e Carlos Velloso.
Os rumos do julgamento mudaram em decorrncia do pedido de vista do ministro Seplveda Pertence, em 01/06/94 (sendo que, anteriormente, apenas o ministro Celso de Mello havia sustentado a competncia concorrente entre ambas s entidades para a defesa dos hipossuficientes, negando provimento ao recurso, portanto).
Acontece que, durante os debates em plenrio, o ministro Moreira Alves suscitou a
teoria alem da inconstitucionalidade progressiva, o que no fugiu observao de
Pertence. Dizemos que o voto vista deste mudou os rumos do julgamento tornando-o, com absoluta certeza, uma deciso memorvel do Supremo Tribunal Federal
, pois teve o condo de mudar o posicionamento de todos os demais ministros,
incluindo o relator. Em suma, assentou Seplveda Pertence:
Impressionaram-me, contudo, na discusso que antecedeu o pedido de vista,
as ponderaes acerca da precariedade de fato, na maioria dos Estados, do
funcionamento da assistncia judiciria.
Por isso, chegou-se a aventar salve engano na interveno do em. Ministro
Moreira Alves , a possibilidade de condicionar-se o termo da vigncia do
art. 68 C. Pr. Penal a que j exista rgo de assistncia judiciria, no frum
competente para a causa.
A sugesto se inspira na construo germnica do processo de inconstitucionalizao da lei.
Tenho o alvitre como frtil e oportuno. O caso mostra, com efeito, a inflexvel estreiteza da alternativa da jurisdio constitucional ortodoxa, com a qual
ainda jogamos no Brasil: consideramo-nos presos ao dilema entre a constitucionalidade plena e definitiva da lei ou a declarao de sua inconstitucionalidade com fulminante eficcia ex tunc; ou ainda, na hiptese de lei ordinria
pr-constitucional, entre o reconhecimento da recepo incondicional e a da
perda de vigncia desde a data da Constituio.
Essas alternativas radicais alm dos notrios inconvenientes que gera faz
abstrao da evidncia de que a implementao de uma nova ordem constitucional no um fato instantneo, mas um processo, no qual a possibilidade
da realizao da norma da Constituio ainda quando teoricamente no
se cuide de um preceito de eficcia limitada , subordina-se muitas vezes a
alteraes da realidade fctica que a viabilizem.
tipicamente o que sucede com as normas constitucionais que transferem
poderes e atribuies de uma instituio preexistente para outra criada pela
Constituio, mas cuja implantao real pende no apenas de legislao
infraconstitucional, que lhe d organizao normativa, mas tambm de fatos
materiais que lhe possibilitem atuao efetiva.
Ora, tal voto, quando observado em sua ntegra, juntamente com os de demais ministros dissidentes, como Moreira Alves e Nri da Silveira, foi capaz de demonstrar a manifesta incongruncia a que se incorreria caso fosse adotado, sem res51
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salvas, o voto do relator. Primeiramente, no caso concreto, o necessitado ficaria sem
qualquer tutela, o que iria de encontro ao prprio esprito da Constituio53; alm
disso, se negligenciaria fator de suma importncia, ressaltado em linhas anteriores
neste prprio artigo: at o ano de 2006 a assistncia judiciria gratuita paulista era
prestada pela Procuradoria do Estado, o que acarretava em um dualismo excludente.
O Estado paulista, neste caso, postulava a favor e contra si prprio.
O caso exemplar: ao invs do Defensor Pblico Geral do Estado de So
Paulo, quem chefia os Procuradores que prestam assistncia judiciria o
Procurador Geral do Estado: mas a ao, objeto da RE, visa reparao de um
dano ex delicto imputado ao Estado.54
Sendo assim, adequaram-se ao voto de Seplveda Pertence todos os demais
ministros, sem antes, contudo, explicitar que a norma constante no art. 68 do codex processual criminal, de fato, no foi recepcionada pela Constituio Federal de
1988. O critrio para se auferir com exatido quando, afinal, tal dispositivo ser maculado pela inconstitucionalidade, depender da instalao da Defensoria Pblica
na circunscrio do ente federado em questo55, consoante o voto do ministro Nri
da Silveira, in verbis:
Mas percebo que o critrio objetivo seria este: no momento em que se instalar
oficialmente a Defensoria Pblica no Estado, a partir daquela data, cessa a
legitimidade do Ministrio Pblico para requerer, nos termos do art. 68, do
CPP, a ao civil, isto , cessa a legitimidade do Ministrio Pblico para a ao
civil, em patrocnio do pobre, que pea a reparao decorrente do delito, pois
a, legitimidade est a Defensoria Pblica, ento j organizada.
Sem perder de vista a complexidade casustica do recurso extraordinrio em
tela, avaliaremos com mais pormenores as nuances do caso concreto que legitimam
as razes pelas quais o douto colegiado do Pretrio Excelso alcanou o entendimento de que a legitimidade do Ministrio Pblico na ao de reparao civil ex delicto
situao jurdica de constitucionalidade precria e tendente inconstitucionalidade. Para isso, verificaremos as circunstncias fticas e jurdicas que afastaram as possibilidades de incidncia das demais formas de afirmao da inconstitucionalidade
sem declarao de nulidade; e a omisso inconstitucional do Estado.
Cabe ento avaliar a escolha pela inconstitucionalidade progressiva em de53	Se o art. 68 do Cdigo de Processo Penal, que norma anterior ao sistema da Constituio de 1988,
prev que, quando o titular do direito reparao do dano for pobre, a execuo da sentena condenatria ser requerida pelo Ministrio Pblico, no me parece que, a esta altura, em face do art. 134,
pargrafo nico da Constituio, ao afirmar que o Ministrio Pblico no deve mais dar assistncia
judiciria aos pobres, poder a Corte assentar deciso de consequncia contrria ao esprito da prpria
Constituio, pois ela quer que os necessitados tenham assistncia jurdica e judiciria dada pelo Estado. Trecho do voto do ministro Nri da Silveira.
54	Outro excerto do voto vista do ministro Seplveda Pertence.
55	Sobre a vedao contratao temporria de defensores pblicos vide: STF Pleno ADI no 2.229/
ES Rel. Min. Carlos Velloso, deciso: 09-06-2004, informativo STF no 351, p.1.
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trimento da tcnica do apelo ao legislador e da declarao de inconstitucionalidade
sem declarao de nulidade.
O apelo ao legislador depende da verificao de constitucionalidade de uma
norma paralelamente a uma tendncia de inconstitucionalizao em virtude de mudanas de fato que interferem em eficcia social. Nesse sentido, a Corte Constitucional avisa ao legislador que determinada norma deve ser alterada ou suprimida
sob pena de se tornar flagrantemente inconstitucional. Nenhum voto, nem entre os
proferidos anteriormente s retificaes, se aproximaram de forma sria do entendimento de que, mesmo sendo constitucional o art. 68 do CPP, tal caminha para a
inconstitucionalidade. Nessa esteira, o voto anterior retificao, do ministro Celso
de Melo admitiu a constitucionalidade do art. 68 do CPP e naturalmente conheceu
o recurso especial do Estado de So Paulo, todavia, nada mencionou sobre a tendncia de inconstitucionalidade superveniente.
Sobre a no incidncia da pronncia de inconstitucionalidade sem declarao de nulidade, indispensvel o entendimento de que tal somente se perfaz
na medida em que a declarao de nulidade implique retrocesso social ou grave
prejuzo social. Essa tcnica tem o condo de congelar situaes jurdicas at que
o legislador se pronuncie sobre a situao inconstitucional. No caso em discusso
no nos parece razovel a suspenso da aplicao da lei e dos processos em curso,
alm de no depender de resposta legislativa quanto a constitucionalidade do art.
68 do CPP. A resposta estatal que se espera a de que seja viabilizada a atuao
da Defensoria Pblica, de forma constituir definitivamente a inconstitucionalidade
do dispositivo que atribui ao MP a competncia pela tutela dos direitos individuais
disponveis ligados a aes de reparao de danos civis ex delicto.
Por fim, deve-se agora a avaliao da inconstitucionalidade da omisso legislativa do Estado de So Paulo no que se refere instaurao da Defensoria Pblica.
imperioso anotar que s a partir de 2006 So Paulo consta com tal rgo essencial
justia.56
Como j exposto anteriormente: I) a omisso legislativa inconstitucional resulta do desrespeito norma constitucionais que consagram exigncias de ao;
II) no constatada perante imposies constitucionais abstratas ou implcitas; III)
Exterioriza-se na seara das normas constitucionais de eficcia limitada; e IV) no se
configura de for sanvel pela integrao normativa.
56	Informao do stio institucional da Defensoria Publica do Estado de So Paulo. Disponvel em: <http://
www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Default.aspx?idPagina=2868> Acesso em 26/06/2013.
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A omisso estadual fere uma exigncia de ao constitucional, o que se infere pela inteligncia do art. 134, 2o e art. 5o, LXXIV, que no so exigncias abstratas
ou implcitas em normas constitucionais de eficcia limitada as quais, claramente,
no possuem normatividade suficiente para sua imediata produo de efeitos jurdicos; e no se sana tal lacuna com a mera aplicao das formas de integrao
legislativa. Vejamos. A analogia se mostra absolutamente invivel, pois no se pode
instituir um rgo organizado em carreira, essencial justia a partir de normas que
no se destinam especificamente a isso. To pouco os princpios gerais do direito
e a equidade podem faz-lo. Quanto aos costumes, anota-se que sua aplicao
invivel, em respeito ao princpio da legalidade positiva a que se submete a administrao pblica, vedando-se, assim, a possibilidade de saneamento de um vcuo
normativo dessa ordem por meio do costume.
Por meio do presente artigo pretendeu-se elucidar tema ainda latente em
meio comunidade jurdica, ainda que a principal jurisprudncia referente temtica proposta date do ano de 1994. Provavelmente, deve-se isto crescente, ainda
que lenta, instalao das Defensorias Pblicas da Unio e dos estados em boa parte
dos Estados brasileiros57, o que torna cada vez mais prxima a completa inconstitucionalizao do artigo 68 do Cdigo de Processo Penal.
Ainda que assim o seja, a incumbncia ministerial de defender interesses
particulares dos necessitados no foi de todo transferida, de modo que cumpre aos
mais diversos operadores do direito inteirar-se a respeito do tema.
Anote-se ainda que as trs tcnicas alemes de inconstitucionalidade mitigada constituem ferramentas teis, que podem ser empregadas nos mais diversos casos
concretos, de modo a flexibilizar a estreiteza da alternativa da jurisdio constitucional ortodoxa, conforme os termos utilizados pelo Ministro Seplveda Pertence.
Sendo assim, percebe-se que tal construo dogmtico-jurisprudencial no
constitui um mero saber acadmico, irrelevante no plano prtico. Muito pelo contrrio, foi exatamente a teoria alem da norma ainda constitucional, bem como sua
mestra aplicao pelo Supremo Tribunal Federal, que garantiram o direito dos hipossuficientes no acrdo estudado.
57	No ano de 2010, cerca de 27 Estados j haviam instalado a Defensoria Pblica. Dados disponveis em:
<http://www.ipea.gov.br/sites/mapadefensoria/a-defensoria-publica>. Acesso em:27/06/2013.
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BARROSO, L. R. Interpretao e aplicao da constituio. 5 ed. So Paulo: Saraiva,
_________. Interpretao e aplicao da constituio: fundamentos de uma dogmtica
constitucional transformadora. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
_________. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. 6 ed. So Paulo: Saraiva, 2012.
BULOS, U. L. Curso de direito constitucional. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2012.
BORGE, F. D. Defensoria Pblica: uma breve histria. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n.
2480, 16/04/2010.
CANOTILHO J.J.G. Direito Constitucional e teoria da constituio. 7 ed. Coimbra: Almedina, 2003.
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