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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 036 del 08/07/2011
Opinión Jurídica : 036 - J del 08/07/2011
Cargo: Jefe de Área Comisión de Asuntos Sociales
OJ-036-2011
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me es grato referirme a su Oficio N° CPAS-610-16.824 de fecha 16 de junio del 2010, según el cual requiere el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado “Ley para el tratamiento del Síndrome de Dependencias del Alcohol de los servidores de la Administración Pública”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 16824.
Como es de su conocimiento, el criterio que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo cual no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, ello por no ser Administración Pública.
Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días que nos fue otorgado para evacuar la consulta que nos ocupa, no resulta vinculante para esta Procuraduría, ello en razón de que no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja esta Procuraduría.
Mediante el proyecto de ley que es sometido a consulta a este Órgano Asesor, se pretende establecer a nivel legal que el alcoholismo constituye una enfermedad, y que como tal, es necesario otorgar la posibilidad a los funcionarios sujetos al régimen de Servicio Civil que la padezcan de someterse a rehabilitación antes de aplicarles sanciones disciplinarias o despedirlos sin responsabilidad patronal.
A efecto de proceder de conformidad con lo anterior, el proyecto impone las siguientes obligaciones a la Administración: establecer un programa por medio de “la oficina de Servicio de Salud para tratamientos preventivos en el uso del alcohol”; conminar al funcionario a recibir asesoramiento, tratamiento y rehabilitación; y prevenir al servidor sobre la posibilidad de ser destituido de su puesto, en caso de negarse a recibir o abandonar el tratamiento, o en casos de reincidencia.
De igual forma, pretende modificar el artículo 41 de la ley N° 1581 “Estatuto de Servicio Civil” - el cual dispone las cuatro clases de sanciones disciplinarias que pueden ser impuestas a los funcionarios amparados al régimen estatutario -, a fin de que esas sanciones no sean aplicadas “a aquellos servidores y servidoras cuya falta se origine en el síndrome de dependencia del alcohol y se encuentren recibiendo asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad”.
Finalmente, el proyecto dispone la reforma al inciso c) del artículo 72 de la ley N° 2 “Código de Trabajo”, para que se lea de la siguiente manera:
“Artículo 72.- Queda absolutamente prohibido a los trabajadores:
c) Trabajar en estado de embriaguez o bajo cualesquiera otra condición análoga. En el caso de tratarse de servidores y servidoras sometidos al régimen de contratación del Estatuto de Servicio Civil, en caso de presentar síndrome de dependencia al alcohol deberán de someterse a asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad”
II. ADICCIÓN AL ALCOHOL O LAS DROGAS COMO ENFERMEDAD. POSICIÓN DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO
En términos generales se ha indicado que el alcoholismo constituye “una enfermedad progresiva, crónica y degenerativa; con síntomas que incluyen una fuerte necesidad de tomar a pesar de las consecuencias negativas. La enfermedad está caracterizada por daños físicos en todos los sistemas del organismo, siendo los más complicados los que se relacionan con el sistema cardiovascular, el sistema nervioso y el hígado. Cuando el consumo de bebidas alcohólicas es exagerado o recurrente se produce tolerancia. Es decir, el organismo requiere una mayor dosis de alcohol para obtener las mismas sensaciones. Esta situación facilita la adicción, la cual es acompañada de grandes dificultades por detener el consumo cuando se empieza a beber. Al suspender la utilización de alcohol, se desarrollan síntomas como náuseas, temblores y ansiedad. Por otra parte, el alcohólico pierde el interés por lo que le rodea, lo cual puede ocasionar la pérdida de su empleo y de su familia.” (http://www.cedro.org.pe/lugar/articulos/alcoholismo.htm). Asimismo, el Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia lo ha definido como “una enfermedad que se caracteriza por la dependencia física y el consumo exagerado de alcohol, provocándole al bebedor problemas físicos, mentales, emocionales, laborales, familiares, económicos y sociales. El alcoholismo se caracteriza por la necesidad de ingerir sustancias alcohólicas en forma frecuente, tanto por la pérdida de autocontrol, dependencia física y síndrome de abstinencia” (http://www.iafa.go.cr/Que%20son%20las%20Drogas/Alcohol.html).
Ahora bien, es indispensable distinguir la embriaguez ocasional, en la cual pasados sus efectos, el individuo vuelve a su estado normal ; y el alcoholismo agudo, en el cual la persona realmente es dependiente, adicta, al alcohol. En ese sentido, tal y como se detallará más adelante, solo en el segundo caso nos encontramos ante el supuesto de alcoholismo-enfermedad. Esta distinción resulta necesaria a efectos de determinar el régimen disciplinario aplicable a los trabajadores que la padezcan.
Por su parte, la “drogadicción es una enfermedad que consiste en la dependencia de sustancias que afectan el sistema nervioso central y las funciones cerebrales, produciendo alteraciones en el comportamiento, la percepción, el juicio y las emociones.” (http://www.aciprensa.com/drogas/drogadiccion.htm). En definitiva, su característica principal es la búsqueda y consumo compulsivo de drogas.
De lo expuesto se extrae que tanto el alcoholismo como la drogadicción han sido reconocidos como enfermedades, y que por ello, se les debe otorgar a aquellas personas que la padezcan la atención, tratamiento y rehabilitación oportuna; como cualquier otra enfermedad.
Específicamente en materia laboral, la Organización Internacional del Trabajo elaboró un repertorio denominado “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo” (aprobado por el Consejo de Administración de la OIT en la reunión N° 262, marzo-abril de 1995). Al analizar el tema, se arribó a la conclusión de que efectivamente esas adicciones constituyen una enfermedad, así como también la circunstancia de que una persona alcohólica o adicta a las drogas cuente con estabilidad en su trabajo constituye un factor importante para superar la enfermedad, y por ello, debe brindársele la oportunidad al trabajador de someterse a tratamiento, esto de previo a aplicarle sanciones disciplinarias o el despido. En ese sentido, indicaron:
“Los problemas relacionados con el consumo de alcohol y de drogas pueden originarse por factores personales, familiares o sociales, o por ciertas situaciones en el medio ambiente laboral, o bien por una combinación de esos elementos. Tales problemas no sólo repercuten en la salud y el bienestar de los trabajadores, sino que también pueden causar muchos inconvenientes en el trabajo, como por ejemplo, una pérdida de productividad. Dado que los problemas relacionados con el alcohol y las drogas se deben a distintas causas, hay muchas maneras de enfocar la prevención, asistencia, tratamiento y rehabilitación. La eliminación del abuso de esas sustancias es un objetivo muy deseable, pero difícil de lograr, según lo indica la experiencia. No obstante, mediante las políticas en el lugar de trabajo para ayudar a personas con esos problemas, incluido el uso de drogas ilegales, parecerían obtenerse los resultados más positivos, tanto para los trabajadores como para los empleadores.” (la negrita no es del original).
Asimismo, entre los puntos esenciales del repertorio, se establecieron los siguientes:
“- Las políticas y los programas en materia de consumo de alcohol y de drogas deberían promover la prevención, la reducción y el tratamiento de los problemas relacionados con el consumo de alcohol y de drogas que se plantean en el lugar de trabajo. Este repertorio se aplica a todos los tipos de empleo, públicos y privados, incluidos los del sector no estructurado. La legislación y la política nacional relativas a estos problemas deberían establecerse tras consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas.
- Los problemas relacionados con el consumo de alcohol y de drogas deberían considerarse como problemas de salud y, por consiguiente, tratarse, sin discriminación alguna, como cualquier otro problema de salud en el trabajo y quedar dentro del alcance de los servicio de salud (públicos o privados), según corresponda.
- La estabilidad que ofrece un empleo es a menudo un factor importante para facilitar la superación de los problemas relacionados con el consumo de alcohol o de drogas. Por esta razón, los copartícipes sociales deberían reconocer el papel especial que el lugar de trabajo puede desempeñar para ayudar a las personas que tienen estos problemas.
- Los trabajadores que quieran recibir tratamiento y rehabilitación para sus problemas relacionados con el consumo de alcohol o de drogas no deberían ser objeto de discriminación por parte del empleador y deberían gozar de la seguridad del empleo usual y de las mismas oportunidades de traslado y ascenso profesional que sus colegas.
- Debería reconocerse que el empleador tiene autoridad para sancionar a los trabajadores cuya conducta profesional sea impropia como consecuencia de problemas relacionados con el consumo de alcohol o de drogas. Sin embargo, es preferible que los remitan a los servicios de asesoramiento, tratamiento y rehabilitación en vez de aplicarles sanciones disciplinarias. Si un trabajador no colaborara plenamente con el tratamiento, el empleador podrá tomar las medidas disciplinarias que considere oportunas.
(…)” (la negrita y el subrayado no son del original).
Ahora bien, en aplicación de lo anterior, la Organización Internacional del Trabajo realizó las siguientes recomendaciones:
“9. Intervención y medidas disciplinarias
9.1. Preferencia por el tratamiento en vez de las medidas disciplinarias
9.1.1. El empleador debería considerar los problemas de alcohol o de drogas como un problema de salud. En tales casos, el empleador debería normalmente ofrecer servicios de asesoramiento, tratamiento y rehabilitación a los trabajadores, antes de considerar la aplicación de medidas disciplinarias.
9.2. Papel del empleador en relación con la aplicación de medidas disciplinarias
9.2.1. Debería reconocerse que el empleador tiene autoridad para sancionar a los trabajadores cuya conducta profesional sea impropia como consecuencia de problemas relacionados con el alcohol o las drogas. Sin embargo, es preferible que los remitan a los servicios de asesoramiento, tratamiento y rehabilitación en vez de aplicarles sanciones disciplinarias. Si un trabajador no colabora plenamente con el tratamiento, el empleador podrá tomar las medidas disciplinarias que considere oportunas.
(…)” (la negrita no es del original).
Se evidencia de lo supraindicado que el proyecto de ley que nos ocupa básicamente implementa, con carácter de ley, lo dispuesto en las recomendaciones 9.1.1 y 9.2.1, pero únicamente con respecto a los alcohólicos, no así con los personas que sufran adicción a las drogas, tema sobre el cual se ahondará posteriormente.
III. POSICIÓN DE LA SALA CONSTITUCIONAL Y DE LA SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICA RESPECTO A LOS TRABAJADORES ALCOHÓLICOS O ADICTOS A LAS DROGAS.
Sobre el tema de los trabajadores adictos al alcohol y/o las drogas, es de interés señalar que en un inicio la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia sostenía que las personas que sufrieran estas adicciones eran personas problemáticas en sus trabajos, por lo que resultaba procedente su despido, esto tal y como lo expone el Lic. Armando Elizondo Almeida, encargado del Centro de Información de la Sala mencionada, en su monografía “Alcoholismo en el trabajo. El enfoque jurisprudencial de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.” (http://www.poder-judicial.go.cr/salasegunda/revistasalasegunda/Monograf%EDa-Rev2.htm):
“(…) en el Voto N° 68, de las 15:00 horas del 17 de junio de 1981, se indicó que, al respecto, que: “II.- Los testigos de la demandada (…), declararon -ocupando diferentes posiciones en el Instituto demandado- que con frecuencia el actor falta a su trabajo sin justificación alguna, siendo la causa o motivo principal de sus ausencias, el ingerir licor; desde luego, este hecho lo refieren con propiedad los testigos (…) al narrar que en una ocasión por los problemas constantes de ausentismo del actor, y con el fin de ver si se podía obtener el darle otra oportunidad para continuar en sus labores, se reunieron con el señor Pérez Jiménez y otros compañeros, ya que el Departamento de Personal había decidido prescindir de los servicios de Pérez, y fue en esta oportunidad cuando él reconoció que sus ausencias al trabajo se debían al licor (…) Del análisis detallado de toda la prueba recibida, tanto testimonial como documental, se arriba fácilmente a la conclusión, de que el señor (…) era un empleado problema no solo por sus constantes ausencias al trabajo (…) III.- Otro aspecto de importancia para el caso, (…) su actitud producía en general un grave trastorno a la buena marcha no solo de la Institución, considerando la índole del servicio que presta, sino en particular, a la organización interna de la planta para la cual laboraba, porque todo iba en detrimento de su eficiente funcionamiento, y del buen servicio a la comunidad y en resguardo de la seguridad de sus compañeros de labores…”6. También, en el voto 88 de 1982, se indicó que el trabajador era profesor y abandonaba las lecciones para ir a tomar licor configurándose una especie de fechoría por sus patrones de conducta.” (la negrita y el subrayado no son del original).
Ahora bien, la Sala Segunda en la sentencia N° 182 de las 10:20 horas del 23 de marzo del 2001, cambia este criterio y reconoce la adicción al alcohol y/o las drogas como enfermedad, así como el deber del empleador de dar la oportunidad al trabajador de recibir tratamiento de previo a imponerle cualquier sanción, en los siguientes términos:
“De los lineamientos que, sobre esta materia, ha dictado la O.I.T., se extrae que debe dársele un trato distinto a la enfermedad del alcoholismo respecto de los demás padecimientos que puedan afectar al trabajador. Su especialidad consiste en que, tratándose de un enfermo alcohólico, sería recomendable que el empleador le brindase una oportunidad para que intente rehabilitarse, antes de proceder a despedirlo por ese motivo. Así lo ha considerado UBALDO SERE al indicar que: “(...)cabe afirmar que debe revertirse el enfoque puramente economicista que ve en el trabajador adicto un factor de distorsión en el proceso productivo y compatibilizar el mismo con un enfoque más humano que procure la rehabilitación del trabajador. El trabajo o mejor dicho el mantenimiento de la fuente de trabajo en el caso del trabajador adicto debe ser visto como una de las más firmes posibilidades de rehabilitación. La pérdida del mismo –a través de una política puramente sancionatoria- lo único que consigue es aumentar el grado de zzalización (sic). Deberá reconocerse asimismo que el empleador tiene la potestad de sancionar a los trabajadores que incurran en faltas derivadas del consumo de alcohol y drogas, luego que se le haya dado al trabajador la posibilidad de asesoramiento, tratamiento y rehabilitación y no haya colaborado plenamente en los mismos.” (UBALDO SERE (Jorge), “Aspectos laborales referidos al consumo de alcohol y drogas en los lugares de trabajo”, en Revista Derecho Laboral, N° 190, abril-junio 1998, Montevideo, p. 687). La política patronal, entonces, no debería ser sancionatoria, sino más bien dirigida a presionar al trabajador para que busque y obtenga ayuda. El artículo 29 de la Ley General de Salud, Nº 5395 de 30 de octubre de 1973 dispone: “Las personas con trastornos emocionales severos así como las personas con dependencia del uso de drogas u otras sustancias, incluidos los alcohólicos, podrán someterse voluntariamente a tratamiento especializado ambulatorio o de internamiento en los servicios de salud y deberán hacerlo cuando lo ordene la autoridad competente, por estimarlo necesario, según los requisitos que los reglamentos pertinentes determinen” (no subrayado en el original) . De ello se desprende que, en nuestro país, el empleador no puede obligar al trabajador a someterse a tratamiento alguno, pero sí puede informarlo, asesorarlo o remitirlo para que lo reciba. Si el empleado se niega a colaborar, procede su despido sin mayores miramientos. Las consideraciones expuestas, por su enorme trascendencia social y económica, sólo deben tenerse para aquellos trabajadores que acrediten, por medios idóneos, ser dependientes del alcohol, y así se concluya luego de analizar su comportamiento general en el desarrollo de la relación laboral. Como última observación, cabe destacar que el alcoholismo es una enfermedad incurable, pero tratable. Por ello, el que sea incurable no da licencia para consumir ni para justificar las faltas en que, por ese motivo, incurran los trabajadores. Al empleador no se le puede imponer una carga de tal magnitud, sino tan sólo la de brindarle una oportunidad al afectado, quien, si no la aprovecha y continúa dando problemas, puede perfectamente ser despedido (aunque, por ejemplo, presente un dictamen médico que haga constar sus problemas de salud provocados por el alcoholismo, con el fin de tratar de justificar sus ausencias). Es, entonces, dentro de estos lineamientos, que cabe considerar al alcoholismo-enfermedad como una falta grave, en los términos del artículo 81 inciso l) del Código de Trabajo.” (la negrita y el subrayado no son del original).
En ese orden, en la sentencia N° 2009-342 de las 10:55 horas del 29 de abril del 2009, también señaló:
“Con los elementos probatorios antes descritos se logra determinar que el actor es un enfermo alcohólico a quién se le despidió sin darle oportunidad para su rehabilitación, lo cual es indispensable según lo establecido por la jurisprudencia de ésta Sala. (…) Este tipo de adicción se considera una enfermedad y a los trabajadores que la sufren debe dáseles (sic) un trato distinto respecto de los demás padecimiento que pueden afectar a un empleado. Esa especialidad consiste en que, tratándose de un enfermo alcohólico, el empleador debe brindarle una oportunidad para que intente rehabilitarse, antes de proceder a despedirlo por ese motivo
Con base en lo anterior, es evidente que la demandada no procedió de conformidad con el principio de buena fe. En primer lugar, no debió exigir al trabajador justificar las ausencias, ya que se sabía que se habían dado porque estaba en crisis por consumo de licor. (…) lo que la demandada debió haber hecho, por la situación especial del actor, fue advertirle por escrito que debía someterse a un tratamiento y colaborar para que saliera de la crisis; después de eso, en caso de que persistiera el comportamiento irregular del trabajador, si podía proceder al despido. Esto es así porque, es sabido, que la estabilidad que ofrece un empleo suele ser un factor importante para facilitar al alcohólico superar las dificultades que le ocasiona el consumo de alcohol, pues la enfermedad provoca una perdida (sic) del sentido de responsabilidad y hasta del instinto de supervivencia. Por esa razón el empleador tiene un papel muy importante en la recuperación del trabajador adicto al alcohol. Esto en el entendido que el enfermo admita la ayuda y quiera su recuperación, ya que tampoco se le puede imponer una carga fuera de lo razonable. Al no haber procedido de ese modo sino en forma premeditada para despedir de una vez al trabajador, la Sala no considera justificado el despido, razón por la cual la sentencia que se recurre debe revocarse y concederle al actor los extremos correspondientes a preaviso, cesantía y los intereses correspondientes al tipo de ley.” (la negrita y el subrayado no son del original).
Con respecto a la posición adoptada por parte de la Sala Constitucional, ésta inicialmente rechazaba por el fondo los recursos de amparo interpuestos en los cuales se solicitara la nulidad de un despido sin responsabilidad patronal por haberse ausentado de su trabajo el servidor que padecía de alcoholismo, argumentando que era en la vía jurisdiccional ordinaria donde debía ventilarse la legalidad o ilegalidad del despido, como así lo dispuso en el voto N° 2008-11341 de las 16:40 horas del 22 de julio del 2008:
“En cuanto al hecho de que debía tomarse en consideración que sufre del Síndrome de Dependencia Alcohólica al tiempo de resolver si procedía o no el despido por las ausencias injustificadas que se le imputaron, esta Sala consideró en sentencia número 2007-014077 de las once horas y nueve minutos del cinco de octubre del dos mil siete, que:
"...UNICO: El amparo interpuesto es inadmisible. No le corresponde a esta Sala sustituir a la autoridad recurrida en sus funciones o actuar como una instancia más en el procedimiento administrativo tramitado en contra del amparado, a fin de revisar si lo resuelto en sede administrativa obede (sic) a una correcta valoración o apreciación del material probatorio existente, o determinar si los hechos que se tuvieron por probados constituyen o no una falta a las obligaciones laborales del recurrente que justifican su despido -en atención a lo dispuesto por la normativa legal y reglamentaria que rige la materia-, pues todo ello hace referencia a un conflicto de legalidad ordinaria cuya resolución es ajena al ámbito de competencia de esta Sala. En este sentido, si el amparado estimaba que efectivamente existía una causal que justificaba válidamente su no presentación a trabajar, como podrían ser complicaciones derivadas de la mencionada enfermedad, ello implica un extremo que debía alegarse y analizarse en la sede administrativa, o bien, en la vía jurisdiccional ordinaria correspondiente. Así, en cuanto a este tema, en sentencia número 2001-05191 de las 9:47 horas del 15 de junio del 2001, esta Sala resolvió:
"(…) Considera esta Sala que los hechos alegados por el recurrente si bien es cierto pueden ser reconducidos en última instancia a una posible afectación de su derecho al trabajo, la problemática aquí planteada no es de competencia de esta Sala. Efectivamente, la valoración de las potestades patronales para prescindir de los servicios de una persona que padece de una enfermedad como el alcoholismo, el tiempo en que debe ser presentada una incapacidad ante el patrono para hacerla efectiva o si ésta opera en ciertos casos en forma automática, de manera que con su verificación posterior deba considerarse la ausencia del trabajador como justificada, son aspectos que escapan por su misma naturaleza y por la prueba que eventualmente se requeriría evacuar, a las competencias de esta jurisdicción. En caso de que el recurrente considere que el actuar administrativo no se encuentra ajustado a derecho, deberá plantearlo así en la vía jurisdiccional correspondiente..." (ver en similar sentido sentencias 2007-000500 de las nueve horas y once minutos del diecinueve de enero y 2007-006673 de las nueve horas y veinticuatro minutos del dieciocho de mayo, ambas del dos mil siete)” (solo la negrita no es del original).
No obstante, a partir del voto 2010-1664 de las 15:08 horas del 27 de enero del 2010, la Sala Constitucional adopta la actual tesis de la Sala Segunda, como de seguido se expone:
“III. EL ALCOHOLISMO COMO ENFERMEDAD Y LA NECESIDAD DE OTORGARLE AL TRABAJADOR LA POSIBILIDAD DE REHABILITARSE.
(…) en una reunión de Expertos en Ginebra, Suiza realizada en enero de 1995, se examinaron una serie de recomendaciones prácticas sobre el tratamiento de los problemas relacionados con el consumo de alcohol y drogas en los lugares de trabajo. Estas pautas se encuentran recogidas en el documento conocido como Repertorio de recomendaciones prácticas de la Organización Internacional del Trabajo, sobre el tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y drogas en el lugar de trabajo, Ginebra, 1996. Su gran aporte fue enfocar al alcoholismo como un problema de salud que repercute no sólo en la esfera individual del trabajador sino que, además, afecta el entorno laboral, causando, incluso, la pérdida de productividad. Desde esta perspectiva, al considerarse al alcoholismo como un problema de salud, se establece la obligación de tratarlo sin discriminación como otra enfermedad más y se enmarca su tratamiento dentro del alcance de los servicios de salud (públicos o privados) según corresponda. En este esquema de abordaje, se dispuso que los patronos, preferiblemente, deben conceder a los trabajadores alcohólicos, la oportunidad de someterse a rehabilitación para superar su enfermedad sin ningún tipo de discriminación, antes de aplicar sanciones disciplinarias. Ciertamente, se reconoció la posibilidad del patrono de sancionar las conductas impropias del trabajador producto del consumo del alcohol u otras drogas, no obstante, de previo a la adopción de cualquier medida disciplinaria, deberá remitir al trabajador para que se someta a rehabilitación y tratamiento, siendo que, en caso que no exista una respuesta afirmativa de su parte, podrá aplicar la sanción correspondiente conforme la legislación vigente. (…) Dentro de este esquema, debe considerarse el papel que juega la rehabilitación de la persona alcohólica, el hecho de contar con un trabajo estable, lo que le permite sentirse productivo y reducir el grado de zzación (sic) y estigmatización. Tanto es así, que en las recomendaciones supra citadas, se reconoció que la estabilidad que ofrece un empleo se constituye, frecuentemente, en un factor importante para facilitar la superación de los problemas relacionados con el consumo de alcohol o de drogas. Al ser nuestro país miembro de la Organización Internacional del Trabajo, estas pautas, —aún cuando tienen carácter recomendativo— en atención al principio pro homine, sirven para integrar e interpretar el Derecho de la Constitución, en el tanto otorgan mayor protección a los derechos fundamentales de las personas. (…) De otra parte, en la Ley General de Salud, No.5395, en el artículo 29 se establece que las personas con dependencia del uso de drogas u otras sustancias, incluidos los alcohólicos, pueden someterse, voluntariamente, a tratamiento especializado ambulatorio o de internamiento en los servicios de salud. De lo expuesto se deduce que el patrono debe brindarle al trabajador la posibilidad de tratarse y rehabilitarse antes de aplicar el régimen disciplinario, de modo que si no aprovecha tal oportunidad, podría, entonces, aplicar la sanción correspondiente. Eso sí, debe quedar claro que al trabajador le corresponderá acreditar por medios idóneos, su dependencia al alcohol y en su caso, estar recibiendo tratamiento o terapia.” (la negrita y el subrayado no son del original).
A partir de esto es posible derivar que si bien en el ordenamiento juridico no existe norma que compela al patrono a instar al trabajador alcohólico o adicto a las drogas a recibir tratamiento a su padecimiento previo a imponer las sanciones correspondientes; lo cierto es que jurisprudencialmente los Altos Tribunales han establecido que en aplicación de las recomendaciones dadas por la Organización Internacional del Trabajo (aplicables en nuestro país como miembro a dicha Organización, en virtud del principio pro homine, así como por el artículo 15 de la ley N° 2 “Código de Trabajo” el cual dispone que “Los casos no previstos en este Código, en sus Reglamentos o en sus leyes supletorias o conexas, se resolverán de acuerdo con los principios generales de Derecho de Trabajo, la equidad, la costumbre o el uso locales; y en defecto de éstos se aplicarán, por su orden, las disposiciones contenidas en los Convenios y Recomendaciones adoptados por la Organización Internacional de Trabajo en cuanto no se opongan a las leyes del país, y los principios y leyes de derecho común.”) lo anterior resulta obligatorio, en el entendido de que si el trabajador se niega a recibirla, el empleador queda facultado para aplicar las medidas disciplinarias procedentes.
Sin perjuicio de lo expuesto, consideramos pertinente que las recomendaciones emitidas por parte de la Organización Internacional del Trabajo encuentren también su asidero legal en el proyecto de ley, con el objeto de garantizar una mayor seguridad jurídica, por cuanto al constituir esas recomendaciones un documento que en realidad no es de pleno conocimiento en nuestro país, ello podría derivar en que los empleadores no sigan el procedimiento establecido para tales efectos, que los trabajadores no hagan valer sus derechos, o bien que los Despachos Judiciales no lo apliquen a la hora de resolver las controversias sometidas a su conocimiento.
Realizadas las anteriores consideraciones, es ahora posible analizar el proyecto de ley sometido a consulta.
IV. NECESIDAD DE ADICIONAR AL PROYECTO DE LEY EL TRATAMIENTO A LOS ADICTOS A LAS DROGAS
El proyecto de ley N° 16824 está expresamente dirigido a otorgar a aquellos funcionarios públicos que sufren de alcoholismo la oportunidad a que de previo a que les sea impuesta cualquier sanción reciban el tratamiento necesario para que puedan recuperarse de su padecimiento; lo cual excluye en forma tácita la posibilidad de que los trabajadores adictos a las drogas se sometan, al igual que los alcohólicos, al tratamiento en cuestión. Por lo anterior, deberá analizarse si ello resulta discriminatorio y/o contrario al repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”.
Al efecto, recuérdese que el repertorio en comentario expresamente señala que tanto el alcoholismo como la drogadicción deben ser considerados como una enfermedad, por lo que recomienda a los empleadores ofrecer a aquellos trabajadores que lo padezcan el asesoramiento, tratamiento y rehabilitación antes de aplicar las medidas disciplinarias correspondientes (recomendación N° 9.1.1.). En esa línea, téngase presente que el artículo 29 de la ley N° 5395 “Ley General de Salud” establece la posibilidad a las personas dependientes a las drogas o al alcohol de someterse a tratamiento, es decir, tampoco realiza ninguna distinción.
Ante este escenario, consideramos que el proyecto de ley en forma incorrecta limita los alcances del fin social que persigue. Si la intención del legislador es la de brindar ayuda a las personas que padezcan adicciones, no puede limitarse tal oportunidad únicamente para los adictos al alcohol, sino que inexorablemente deben incluirse a todas aquellas personas que sufren de adicción a las drogas, por cuanto si ambas afecciones han sido definidas en forma consistente y uniforme por la doctrina, jurisprudencia patria, y la misma Organización Internacional del Trabajo, como enfermedades; se evidencia que no existe ningún motivo por el cual se pueda o deba excluir de tales beneficios a los farmacodependientes.
La omisión de marras - de la cual éste órgano asesor se atrevería a afirmar que no fue intencionada - eventualmente podría resultar contraria al principio de igualdad dispuesto en el artículo 33 de nuestra Carta Magna al discriminar de su ámbito de aplicación a los adictos a las drogas. Considérese que ambos casos son una enfermedad, y se estaría lesionando el principio de “tratar a iguales como iguales”. De igual forma, coartaría la posibilidad de que estas personas puedan superar el padecimiento, conllevando muy probablemente la pérdida del empleo y provocando por ende otros problemas sociales. Lo anterior ciertamente implica también un quebranto al derecho al trabajo, consagrado en el ordinal 56 de la Constitución Política, lo cual no puede ser permitido.
V. SOBRE LA PROCEDENCIA DE OTORGAR LA PROTECCIÓN PROPUESTA ÚNICAMENTE A LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS.
De previo a analizar este punto, es indispensable realizar una aclaración con respecto al proyecto de ley, por cuanto evidencia una grave confusión con respecto a a qué debe entenderse por servidor público.
El título del proyecto de ley sometido a análisis “Ley para el tratamiento del síndrome de dependencia del alcohol de los servidores y servidoras de la Administración Pública”, es claro que va focalizado a un segmento de la población laboral: los servidores de la Administración Pública. En ese sentido, en la exposición de motivos el Diputado proponente indicó:
“(…) considerando oportuno y equitativo crear un procedimiento de prevención y tratamiento para todos los servidores públicos que presenten síndrome de dependencia al alcohol, que el suscrito diputado a la consideración de las y los legisladores la siguiente iniciativa aplicable a aquellos funcionarios sometidos al Régimen de Servicio Civil, esperando que esta medida legislativa, impida el despido -y consecuentemente los problemas familiares derivados- de un servidor alcohólico sin que de previo se otorgue una razonable posibilidad de someterse a tratamiento y consecuentemente, superar su enfermedad.” (la negrita y el subrayado no es del original).
Asimismo, en el texto propuesto, en lo que aquí interesa, se señala:
“Artículo 2.- La administración deberá previo a la aplicación de sanciones disciplinarias y/o despido de los servidores y servidoras sometidos al Régimen de Contratación de Servicio Civil que presenten síndrome de dependencia al alcohol: (…)” (la negrita y el subrayado no es del original).
“Artículo 4.- Refórmase el inciso c) del artículo 72 del Código de Trabajo, Ley N.° 2 de 27 de agosto de 1943, para que diga:
c) Trabajar en estado de embriaguez o bajo cualesquiera otra condición análoga. En el caso de tratarse de servidores y servidoras sometidos al régimen de contratación del Estatuto de Servicio Civil, en caso de presentar síndrome de dependencia al alcohol deberán de someterse a asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad.”.” (la negrita y el subrayado no es del original).
Debe señalarse que resulta contradictorio que el proyecto de ley indique que es aplicable en forma general a los servidores de la Administración Pública, pero que posteriormente señale que ampara únicamente a los servidores sometidos al Régimen de Servicio Civil. Por lo anterior, es necesario analizar brevemente cada una de las figuras indicadas.
La ley N° 6227 “Ley General de la Administración Pública” en su artículo 1° establece que la Administración Pública está constituida por el Estado y los demás entes públicos. Además, en el ordinal 111 define y limita quiénes son los servidores públicos, ello en los siguientes términos:
“1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.
Por su parte, la ley N° 1581 “Estatuto de Servicio Civil” señala cuáles son los servidores que se rigen por dicho Estatuto:
“Artículo 1: Este Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores.”
“Artículo 2: Para los efectos de esta Estatuto se considerarán servidores del Poder Ejecutivo, los trabajadores a su servicio remunerados por el erario público y nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial.”
Además, en los artículos 3 y 5 se enuncia una lista taxativa los servidores que no están incluídos en el Estatuto.
De la conjugación armónica de ambos cuerpos normativos es posible afirmar que todo funcionario sujeto al Estatuto de Servicio Civil es funcionario público, pero no todo funcionario público se encuentra sujeto al Estatuto de Servicio Civil. Ergo, resulta abiertamente improcedente denominar al proyecto “Ley para el tratamiento del síndrome de dependencia del alcohol de los servidores y servidoras de la Administración Pública”, si su contenido va dirigido únicamente a los servidores sometidos al Régimen de Servicio Civil.
Es menester ahora estudiar si resulta válido, o al menos acertado, limitar la aplicación de la protección contenida en el proyecto de ley únicamente a los servidores públicos, o si debería considerarse incluir en el mismo a los trabajadores sometidos al régimen laboral privado.
A fin de solventar tal interrogante, es indispensable traer a colación nuevamente lo dispuesto en el repertorio de la Organización Internacional del Trabajo denominado “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”, el cual, como ya se ha demostrado, es el que ha marcado las pautas en el tema que ocupa nuestra atención. Este repertorio, en forma clara y expresa señala que “se aplica a todos los tipos de empleo, públicos y privados, incluidos los del sector no estructurado” (la negrita no es del original). Obsérvese que dicha afirmación es tajante, ni siquiera indica que “debería” aplicarse a todos los tipos de empleo.
En consecuencia, es necesario contemplar al régimen laboral privado dentro del proyecto de ley, máxime que en materia laboral siempre rige una posición proteccionista hacia el empleado. Asimismo, es indiscutible la necesidad de brindar la oportunidad a las personas alcohólicas o adictas a las drogas de recibir la atención a su enfermedad, esto independientemente del régimen de empleo al que se encuentren sometidas, puesto que como ya fue indicado, la estabilidad laboral puede constituir un factor de vital importancia en la rehabilitación del enfermo. Podría afirmarse además que de no incluirse a este sector laboral, se estarían quebrantando los derechos constitucionales a la igualdad (recuérdese que la Ley General de Salud otorga a todos los ciudadanos que sufran de alcoholismo o drogadicción la posibilidad de recibir tratamiento especializado), así como el del derecho al trabajo, en razón de que al no otorgarle la posibilidad al individuo de recibir tratamiento a su enfermedad, es muy probable que pierda el empleo, con las consecuencias negativas lógicas que esto conlleva.
En consonancia con lo anterior, hemos de agregar que la Sala Segunda ya ha reconocido el derecho a los trabajadores del sector privado que padezcan de alcoholismo o adicción a las drogas a que se les otorgue la oportunidad de recibir tratamiento previo a que se le impongan las sanciones disciplinarias que correspondan, esto en aplicación del repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo” (ver en este sentido sentencia N° 2009-342 de las 10:55 horas del 29 de marzo del 2009).
En esa misma línea, estima este órgano asesor que si eventualmente se aprobara el proyecto sin incluir a las personas que padecen de adicción a las drogas, o contemplando únicamente a los trabajadores sometidos al Régimen de Servicio Civil, los Jueces de la República se verían compelidos a suplir tales omisiones mediante la integración de las recomendaciones contenidas en el “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”, por lo que se recomienda, a efectos de evitar esta situación, adicionar el proyecto en esos términos.
VI. DEMÁS DEFICIENCIAS CONTENIDAS EN EL PROYECTO DE LEY
De la lectura del proyecto de ley sometido a consulta, hemos podido detectar que el mismo adolece de importantes omisiones - aparte de las ya apuntadas - que indefectiblemente deben ser subsanadas, así como también se observa que sus disposiciones son imprecisas, vagas y carentes de un procedimiento detallado. De igual forma, consideramos que la normativa de cita debe ser aplicada no sólo al sector público sino también al privado, e incluirse la enfermedad de la adicción a las drogas dentro del articulado.
De seguido se indican los artículos que se recomienda corregir, adicionar, o eliminar.
- Instituciones competentes para brindar tratamiento a las personas que padezcan de alcoholismo y/o drogadicción.
El inciso a) del artículo 2 del proyecto de ley dispone:
“Artículo 2: La administración deberá previo a la aplicación de sanciones disciplinarias y/o despido de los servidores y servidoras sometidos al Régimen de Contratación de Servicio Civil que presenten síndrome de dependencia al alcohol:
a) Establecer un programa por medio de la oficina de Servicio de Salud
para tratamientos preventivos en el uso del alcohol.
En primer término, advertimos que el diputado proponente le otorga competencia a la “oficina de Servicio de Salud” para establecer los programas preventivos del alcohol; sin embargo, desconocemos cuál es esa oficina, o al menos a qué institución pertenece. No obstante, por ley se le ha asignado como competencia al Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) la prevención, tratamiento y rehabilitación de la adicción al alcohol y las drogas; y asimismo, a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) se le asignó como función brindar el tratamiento respectivo a las personas que sufren de adicción a las drogas.
En efecto, el artículo 21 de la ley N° 5412 “Ley Orgánica del Ministerio de Salud” dispone la naturaleza jurídica del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, en los siguientes términos:
“El Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) es un órgano con desconcentración mínima, adscrito al Ministerio de Salud, con personalidad jurídica instrumental para administrar los fondos, suscribir contratos, convenios de cooperación o transferencia de recursos, y recibir donaciones de entes públicos o privados, nacionales o extranjeros, necesarios para ejercer sus funciones con estricto apego a su finalidad material y de conformidad con la presente Ley. El IAFA tendrá competencia en todo el territorio nacional.”
Las competencias del IAFA están contenidas en el artículo 22 de ese mismo cuerpo de normativo y en forma expresa le asigna la prevención, tratamiento y rehabilitación de la adicción al alcohol y las drogas:
“El IAFA tendrá a su cargo la dirección técnica, el estudio, la prevención, el tratamiento y la rehabilitación de la adicción al alcohol, el tabaco y otras drogas lícitas o ilícitas; además, desempeñará otras funciones que la ley establezca y será el responsable de coordinar y aprobar todos los programas tanto públicos como privados relacionados con sus fines; deberá gestionar la suspensión o el cierre de tales programas, si incumplen los lineamientos estipulados al efecto.” (la negrita y el subrayado no son del original).
Por su parte, el ordinal 3 de la ley N° 7786 “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso No Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo” - además de disponer la posición que debe mantener el Estado ante el uso indebido de aquellas sustancias capaces de causar adicción -, refuerza el deber del IAFA de prevenir el consumo de drogas y de brindar tratamiento a aquellos que padezcan de esa adicción, pero también le otorga la competencia a la Caja Costarricense de Seguro Social para brindar el tratamiento a estas personas; y asimismo, deja abierta la posibilidad de autorizar a otras entidades para que brinden ese tratamiento:
“Es deber del Estado prevenir el uso indebido de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y cualquier otro producto capaz de producir dependencia física o psíquica; asimismo, asegurar la identificación pronta, el tratamiento, la educación, el postratamiento, la rehabilitación y la readaptación social de las personas afectadas, y procurar los recursos económicos necesarios para recuperar a las personas farmacodependientes y a las afectadas, directa o indirectamente, por el consumo de drogas, a fin de educarlas, brindarles tratamiento de rehabilitación física y mental y readaptarlas a la sociedad.
En todo caso, corresponde al IAFA ejercer la rectoría técnica y la supervisión en materia de prevención y tratamiento, así como proponer, diseñar y evaluar programas de prevención del consumo de drogas.” (la negrita y el subrayado no son del original).
La ley de cita en su artículo 100 agrega:
“El Instituto Costarricense sobre Drogas diseñará el Plan nacional sobre drogas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, y coordinará las políticas de prevención del consumo de drogas, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción de los farmacodependientes (…)
En materia de prevención del consumo, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción, al IAFA le corresponde la aprobación de todos los programas, públicos y privados, orientados a estos fines. (…)” (la negrita no es del original).
De igual manera, el ordinal 166 autoriza a la CCSS para que establezca centros especializados en la atención de los farmacodependientes.
Las normas señaladas también se reflejan en el Decreto Ejecutivo N° 29819 “Plan y Estrategia Antidrogas del Gobierno de la República de Costa Rica”, el cual al efecto dispone:
“Artículo 4: De los Órganos Coordinadores. La Estrategia Antidrogas del Gobierno de la República será coordinada por el Centro Nacional de Prevención contra Drogas (CENADRO) en todos los ámbitos del fenómeno droga, el Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) como ente rector técnico en materia de prevención del consumo y de la rehabilitación, tratamiento y reinserción de los drogodependientes; la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) en las materias de diagnóstico y tratamiento; el Area de Control de Drogas Estupefacientes, Psicotrópicas y Precursores del Ministerio de Salud, como ente rector en el control y fiscalización de la importación de drogas estupefacientes, psicotrópicas y precursores químicos; el Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) en la coordinación de las acciones policiales en materia de tráfico ilícito, legitimación de capitales provenientes del narcotráfico y desvío de precursores y del Ministerio Público del Poder Judicial en la dirección y control de las investigaciones represivas y aplicación de la ley penal.” (la negrita no es del original).
“Artículo 18: De las metas y estrategias del Plan Específico para el diagnóstico, rehabilitación y reinserción. La Estrategia Nacional del Gobierno de la República cuenta con seis metas para el cumplimiento del Plan Específico para el diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y reinserción de los drogodependientes en la sociedad:
a) Establecimiento de servicios especializados dentro del Sistema Nacional de Salud destinados al diagnóstico y la atención de pacientes farmacodependientes, las cuales se llevarán a cabo mediante las siguientes estrategias:
- Implementar programas de tratamiento de carácter ambulatorio y/o hospitalario, en el Sistema Nacional de Salud, bajo la responsabilidad de la Caja Costarricense del Seguro Social (C.C.S.S.), para la atención del adicto y sus familiares.
Es pertinente acotar que la ley N° 7972 “Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social” dispone una partida para que el IAFA financie programas de atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de personas con problemas de alcoholismo y farmacodependencia. Veamos:
“Artículo 14: El total de recursos recaudados en virtud de los impuestos establecidos y modificados en la presente ley, se asignará de la siguiente manera:
a) Tres mil quinientos millones de colones (3.500.000.000,00), según en el artículo 15 de esta ley. (…)”
“Artículo 15: Los recursos referidos en el inciso a) del artículo 14 de la presente ley serán asignados, vía transferencia del Ministerio de Hacienda, en la siguiente forma: (…)
c) Un quince por ciento (15%) de los recursos será asignado al Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) para financiar programas de atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de personas con problemas de alcoholismo y farmacodependencia, así como de personas fumadoras, realizados por instituciones o entidades públicas o privadas. (…)”
d) Un siete por ciento (7%) de los recursos será asignado al Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia para financiar, en coordinación con el Ministerio de Educación Pública y el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, programas de difusión, educación y prevención tendientes a evitar el fumado, la ingesta excesiva de bebidas alcohólicas, el uso de sustancias adictivas de uso no medicinal o el consumo abusivo de fármacos o medicamentos (psicofármacos), si tales programas son realizados por instituciones o entidades públicas o privadas. (…)”
“Artículo 16: Cada institución aludida en los incisos c), d), e) y f) del artículo 14 y en el artículo 15 de esta ley será responsable de administrar los recursos asignados. Con este fin, deberá abrir una cuenta especial por cada rubro asignado y llevar registros contables independientes.
c) Ayudas económicas facilitadas por entidades o gobiernos extranjeros y organismos internacionales.”
De la normativa expuesta es posible derivar distintas conclusiones. La primera de ellas es que ya existen instituciones, inclusive especializadas, como el caso del IAFA que se encargan no sólo de prevenir el uso del alcohol y las drogas, sino también de brindar tratamiento y rehabilitación a las personas que sufran adicción a estas sustancias. Dichas instituciones cuentan con los programas de prevención para esas enfermedades, por lo que consideramos innecesario que el proyecto de ley disponga que se creen esos programas preventivos, puesto que ya existen. Al respecto, considérese que el IAFA, institución rectora en la materia, en ejecución de sus deberes, cuenta con programas preventivos que imparte desde el nivel escolar, y en específico, dispone del programa “Capacitación en el Medio Laboral a instituciones públicas y privadas”, el cual ofrece “a las Empresas o Instituciones Públicas y Privadas, para el establecimiento y desarrollo de Políticas, Programas y Proyectos de Prevención Integral del consumo de alcohol, tabaco y otras drogas en el medio laboral; tendientes a promover la salud y el desarrollo integral de los trabajadores, así como la detección y la intervención temprana para población trabajadora que está en riesgo o ya inició el consumo, el tratamiento, la referencia y contrarreferencia a los servicios del Sistema Nacional de tratamiento, para aquellos trabajadores que ya tienen una franca dependencia por consumo de alcohol y otras drogas; promoviendo programas, proyectos, normativas y servicios en el medio laboral que garanticen el derecho a la salud, la seguridad y el bienestar psico-social de los trabajadores en el lugar de trabajo y con ello mejoren la productividad y el buen desempeño de la empresa” (http://www.iafa.go.cr/servicios/prevencion/ empresas/empresas.html).
Sobre el tema de la prevención, y sin perjuicio de lo dicho en el párrafo anterior, tampoco dejamos de advertir que en el proyecto de ley se indica “Establecer un programa por medio de la oficina de Servicio de Salud para tratamientos preventivos en el uso del alcohol.” (la negrita y el subrayado no son del original), siendo que la terminología utilizada no resulta acertada, ello en razón de que según la Real Academia de la Lengua Española, la palabra “tratamiento” se puede definir como el “Conjunto de medios que se emplean para curar o aliviar una enfermedad”(http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=tratamiento), lo que implica que la enfermedad ya existe. Entonces, si lo que se quiere regular en ese inciso es la prevención de la enfermedad - como así parece desprenderse -, debe eliminarse el término “tratamientos”, por resultar contradictorio.
Por otra parte, se observa que las leyes que al día de hoy regulan el tema le confieren al IAFA la prevención, tratamiento y rehabilitación de la adicción tanto del alcohol como de las drogas; pero a la CCSS le asignan únicamente el deber de brindar tratamiento a las personas que padezcan de adicción a las drogas. Lo anterior deberá ser tomado en consideración por el legislador al momento de definir a quién o quienes corresponderá brindar el tratamiento a los trabajadores que sufran estas adicciones. De igual forma, se deberá establecer si se autoriza a organizaciones privadas (como lo son por ejemplo los Alcohólicos Anónimos y Narcóticos Anónimos) o bien a especialistas médicos privados que también podrían válidamente brindar el tratamiento en cuestión.
Es pertinente agregar que este Órgano Asesor se había pronunciado anteriormente sobre las competencias que atañen al IAFA y a la CCSS en el tratamiento de las personas que padecen adicción a las drogas, así como la relación de coordinación que debe mediar entre estas instituciones. En este sentido indicó:
“(…) el hecho de que el IAFA sea el órgano rector en materia de prevención del consumo, el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción, no significa, de ninguna manera, que esté exento de brindar el servicio de tratamiento y rehabilitación a los farmacodependientes y personas afectadas por el consumo de drogas. Si bien es cierto, y atendiendo a una buena técnica jurídico-administrativa, la función de dirección no debería asignarse junto con la función de ejecución a un mismo órgano o un ente, desde la óptica del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), no existe ningún impedimento jurídico para que el legislador actúe en esa dirección. Ergo, el legislador está autorizado para asignarle a un órgano o un ente ambas funciones. Desde esta perspectiva, la función de dirección no es excluyente de la función de ejecución. En el caso que nos ocupa, ocurre que el legislador le asigna las funciones de dirección y de ejecución en la materia que estamos analizando al IAFA, aunque en el caso de la última no en forma exclusiva, como sí sucede con la primera.
Por otra parte, debemos llamar la atención sobre lo siguiente. Dado el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le garantiza a la CCSS, como se indicó supra, esta entidad no puede estar sujeta a las directrices que emita el IAFA en esta materia, por lo que, de llegar asumir completamente la función del tratamiento y la rehabilitación de las personas farmacopedentientes (sic), el único órgano que tendría competencia para fijar las políticas, directrices y órdenes sería su Junta Directiva en este ámbito. De lo que llevamos dicho hasta aquí se desprende una conclusión lógica y necesaria, y es que entre el IAFA y la CCSS sólo puede existir una relación de coordinación, nunca de dirección, ya que la directriz, en todo lo que atañe al gobierno y administración de los seguros sociales, es incompatible con el grado de autonomía que el Derecho de la Constitución le otorga y le garantiza a la CCSS. Ese es un aspecto que debe tener presente el legislador y el Poder Ejecutivo, ya que, en el eventual caso de que todo lo relativo al tratamiento y rehabilitación pasara a manos de la entidad aseguradora, la razón de ser del IAFA se reduciría a la mínima expresión, concretamente: a la prevención del consumo de drogas.
1. El IAFA tiene el deber legal de brindar el tratamiento de los farmacodependientes y personas afectadas por el consumo de drogas.
2. De acuerdo con la legislación vigente, tanto al IAFA como a la CCSS, les corresponde la atención de los citados pacientes.”
Dictamen C-103-2002, del 19 de abril del 2002 (la negrita y el subrayado no son del original).
- El proyecto de ley no contiene un procedimiento adecuado para regular la atención y tratamiento de los trabajadores adictos al alcohol y/o las drogas.
Analizado el texto del proyecto de ley sometido aquí a consulta, es nuestro criterio que el mismo resulta escueto, siendo que no abarca la problemática de la adicción al alcohol y las drogas con el detalle y la profundidad requeridos. Debe tomarse en cuenta que el tema de fondo del proyecto conlleva una gran trascendencia social y económica, por lo que de establecer una regulación en los términos planteados en el proyecto, es factible que no produzca los efectos deseados, esto en abierto perjuicio no sólo del trabajador que padezca la adicción - por no contar con un procedimiento que sea efectivo para tratar su enfermedad -, sino también del empleador. Sobre este punto, no puede olvidarse que si bien el otorgar la posibilidad al enfermo de rehabilitarse constituye una causa noble, humanitaria; tampoco puede imponérsele una carga al patrono de tal magnitud que le impida imponer las sanciones disciplinarias que correspondan cuando, a pesar de haberle otorgado la oportunidad al empleado de recibir atención médica, no se obtengan resultados positivos, o al menos avances, por situaciones que sean atribuibles solamente a la desidia del trabajador. En definitiva, debe el patrono contar con mecanismos claros y efectivos a fin de evitar escenarios como el recién planteado.
Este Órgano Asesor recomienda que el proyecto contenga los preceptos básicos contenidos en el repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”, por cuanto el mismo brinda un amplio desarrollo de los derechos y obligaciones del empleador y de los trabajadores dependientes al alcohol y las drogas. De ese modo contará el legislador con una base sólida a partir de la cual podrá ampliar y detallar la regulación de este tema.
A continuación, expondremos algunos otros puntos que este Órgano Asesor estima que podrían ser incluidos o ampliados con mayor profundidad en el proyecto de ley.
· Establecer que la política patronal no debe ser sancionatoria, sino que se encuentre dirigida a mejorar las condiciones de salud y seguridad en el lugar de trabajo. De igual forma resaltar la posición del empleador como coadyuvante en el proceso de rehabilitación del enfermo.
· El procedimiento que debe seguir el patrono para advertir al trabajador que sufra de adicción al alcohol y/o las drogas la conveniencia de recibir tratamiento. Es claro que el patrono no puede obligarlo a recibirlo, pero debería indicarle al trabajador las consecuencias que acarrearía su negativa a hacerlo.
· Medios para demostrar que efectivamente se padece la enfermedad. En este punto resulta de vital importancia determinar qué profesional, institución u organización puede válidamente emitir dicha constancia.
· Institución, organización o profesional que pueden brindar el tratamiento. Sobre este punto recuérdese que por ley le corresponde al IAFA brindar la atención a las personas que padezcan de dependencia al alcohol y/o las drogas, y la CCSS también tiene competencia para tratar a aquellas personas que sufran de adicción a las drogas; sin embargo, puede considerarse la posibilidad este servicio sea brindado por profesionales.
· Debe establecerse la confidencialidad del tratamiento.
· Debería garantizarse al trabajador que padezca la enfermedad la seguridad en el puesto mientras dure el tratamiento.
· Debería garantizar la igualdad del trabajador que padezca de adicción con respecto a ascensos o traslados.
· Se debería considerar la posibilidad de que el empleador pueda despedir al trabajador si éste, a pesar de estar efectivamente recibiendo tratamiento, no muestra avances por razones imputables a su falta de interés. Dicho de otro modo, el trabajador debe dedicar todos sus esfuerzos a superar la enfermedad, ya que de lo contrario se estaría imponiendo una carga al empleador que no tiene la obligación de soportar. Evidentemente, quien debería hacer constar esta situación es la persona que imparte el tratamiento.
En otro orden de ideas, este Órgano Asesor constató la existencia de dos proyectos de ley que contemplaban el tema de las adicciones y que se encuentran al día de hoy archivados. Ambos proyectos se denominan “Ley General de Adicciones”, tramitados bajo los números de expediente 12955 y 14997. Ambos cuentan con un contenido muy similar.
Al respecto, hemos de indicar que estos proyectos abarcaron el tema de las adicciones al alcohol, tabaco, juego, y drogas, en una forma más amplia, es decir, no trataron únicamente las adicciones al alcohol y las drogas en el lugar de trabajo. Asimismo, estableció que esas adicciones constituyen una enfermedad, por lo que es deber del Estado “velar por su prevención, así como por el tratamiento, la educación, la rehabilitación y la reinserción en la sociedad de las personas adictas”. En materia propiamente laboral, señalaron que la adicción debidamente declarada por un profesional idóneo se tendrá como enfermedad, esto para la aplicación de las sanciones disciplinarias establecidas en el Código de Trabajo.
Los proyectos de cita, adolecen también de deficiencias, aunque ciertamente tratan con mayor profundidad el tema de las adicciones, las establecen como enfermedades, y refuerzan los derechos y garantías que tienen las personas que las sufren, así como la obligación del Estado de prevenirlas y tratarlas.
En definitiva, a pesar de su lógica relevancia, el país no cuenta con una ley que regule las adicciones, por lo que consideramos conveniente que se emite legislación para normar el tema de las adicciones al alcohol y/o las drogas no sólo en el lugar de trabajo, sino también en todos los demás ámbitos, a efectos de poder contar con mejores elementos para combatir esa nefasta enfermedad que está flagelando a nuestra sociedad.
- Sobre las reformas legales propuestas.
El proyecto de ley en los ordinales 3 y 4 propone las siguientes reformas legales:
“Artículo 3.- Refórmase el artículo 41 del Estatuto de Servicio Civil, Ley N.° 1581 de 30 de mayo de 1953 que dirá:
“Artículo 41.- Para garantizar mejor el buen servicio público se establecen cuatro clases de sanciones disciplinarias que no podrán ser aplicadas a aquellos servidores y servidoras cuya falta se origine en el síndrome de dependencia del alcohol y se encuentren recibiendo asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad.”.”
c) Trabajar en estado de embriaguez o bajo cualesquiera otra condición análoga. En el caso de tratarse de servidores y servidoras sometidos al régimen de contratación del Estatuto de Servicio Civil, en caso de presentar síndrome de dependencia al alcohol deberán de someterse a asesoramiento, tratamiento y rehabilitación de su enfermedad.”.”
Con respecto a la reforma al Estatuto de Servicio Civil, consideramos que la misma no es adecuada por cuanto se debe garantizar el derecho a todos los trabajadores (tanto del sector público como privado), de recibir la atención médica necesaria para tratar la enfermedad de la dependencia al alcohol y/o las drogas, previo a imponer cualquier medida disciplinaria.
En adición a lo anterior, es preciso indicar que el artículo 41 de la ley N° 1581 dispone 4 clases de sanciones disciplinarias, las cuales no sólo menciona, sino que también desarrolla en la siguiente forma:
“Para garantizar mejor el buen servicio público se establecen cuatro clases de sanciones disciplinarias:
d) La suspensión del trabajo sin goce de sueldo procederá también en los casos de arresto y prisión preventiva, durante todo el tiempo que una y otro se mantengan, pero dará lugar al despido en cuanto excedan de tres meses. Si el arresto o la prisión preventiva es seguida de sentencia absolutoria después de transcurrido el referido término, el servidor tendrá derecho a ser tomado en cuenta para ocupar el primer puesto que quede vacante de clase igual a la que ocupaba. Conforme a la gravedad del cargo y mérito de los autos, el Jefe Superior decidirá si la excarcelación bajo fianza interrumpe o no los efectos de dicha corrección disciplinaria. Es entendido que la suspensión del trabajo sin goce de salario podrá aplicarse por más de quince días en los casos de excepción que expresamente determinen los reglamentos de trabajo.”
Advertimos entonces que en los términos que se plantea la reforma del artículo 41 de la ley N° 1581 no se estaría modificando únicamente el párrafo primero de dicho artículo – como presumimos era la intención del legislador proponente -, sino que se estarían eliminando todas las sanciones disciplinarias que el mismo contiene. Nótese que de forma expresa el artículo 3 del proyecto indica “Refórmase (sic) el artículo 41 del Estatuto de Servicio Civil (…) que dirá: (…)”, lo cual vaciaría de contenido a tal ordinal, y por ende, no puede ser admitido.
Ahora, en lo concerniente a la reforma propuesta al inciso c) del artículo 72 del Código de Trabajo, es necesario de previo distinguir entre la embriaguez ocasional y el alcoholismo agudo, en razón de que son diametralmente distintas en cuanto a sus características así como también en lo concerniente al régimen disciplinario que les son aplicables, temas que ya han sido debidamente analizados por la Sala Segunda. Veamos:
“Para efectos de la aplicación del régimen disciplinario, resulta fundamental distinguir entre el alcoholismo agudo, determinante de la ebriedad, y el alcoholismo crónico, que desemboca en dicha enfermedad alcohólica. En otras palabras, no es lo mismo la ingesta alcohólica, productora del estado de ebriedad -situación a la que puede llegar cualquier persona, superada la cual el individuo vuelve a su estado de normalidad psicofísica-, que aquel cuadro que presenta el individuo que ha hecho de la bebida un hábito, desarrollando una verdadera adicción al alcohol, con una progresión deteriorante y, a la postre, invalidante.
En el ámbito de la legislación nacional, consideramos que se encuentran previstas dos situaciones distintas, cada una con un tratamiento disciplinario también diferente: el consumo alcohólico ocasional, por un lado, y la dependencia del alcohol, por el otro. El numeral 72 inciso c) del Código de Trabajo contempla el primer supuesto, cuando dispone: “Queda absolutamente prohibido a los trabajadores (…) c)Trabajar en estado de embriaguez o bajo cualquier otra condición análoga”. Por su parte, el inciso i) del artículo 81 ídem contempla como justa causa de despido: “Cuando el trabajador después de que el patrono lo aperciba una vez, incurra en las causales previstas por los incisos a, b, c, d y e del artículo 72”. Tales normas se refieren, claramente, a la embriaguez ocasional, la cual, al afectar negativamente la capacidad laboral, es considerada por nuestro ordenamiento como una falta a las obligaciones impuestas por el contrato de trabajo, pero sin que se le estime de una gravedad tal como para justificar, por sí sola, el despido, sino que se exige, para su procedencia, el apercibimiento previo y la reiteración de la falta. Ello se distingue de la embriaguez-enfermedad –segundo supuesto a considerar-, que sí configura una falta grave, en los términos del inciso l) del artículo 81 del Código de Trabajo, debido a las consecuencias negativas que el consumo de alcohol genera en el lugar de trabajo, tales como el deterioro de la salud y de las relaciones interpersonales, incremento del ausentismo, disminución del rendimiento del trabajo, merma de la productividad, aumento de accidentes y problemas disciplinarios, así como de la frecuencia de cambio de personal y de los costos de formación y de contratación, y, por último, daños a la reputación de la empresa.
Es, entonces, dentro de estos lineamientos, que cabe considerar al alcoholismo-enfermedad como una falta grave, en los términos del artículo 81 inciso l) del Código de Trabajo.” Sentencia N° 2001-182 de las 10:20 horas del 23 de marzo del 2001. En igual sentido, ver sentencias N° 2004-126 de las 9:50 horas del 3 de marzo del 2004, 2008-819 de las 10:15 horas del 24 de setiembre del 2008, y N° 2009-342 de las 10:55 horas del 29 de abril del 2009, emitidas también por la Sala Segunda. (la negrita y el subrayado no son del original).
Con fundamento en las consideraciones precedentes, y de conformidad con la normativa actual, únicamente cuando exista dependencia al alcohol se está frente al alcoholismo enfermedad, y es de cara a esa situación que debe otorgarse la posibilidad al empleado de recibir tratamiento previo a la imposición de cualquier medida disciplinaria. Si el patrono le advierte al adicto enfermo que se someta a tratamiento y que colabore para salir de la crisis, pero éste se niega, esa conducta se considerará falta grave, en los términos del inciso l) del Código de Trabajo. Con respecto a la embriaguez ocasional, es decir, donde no se padece la enfermedad, la misma se encuentra contemplada por el inciso c) del artículo 72 del Código de Trabajo, siendo que si después de ser apercibido una vez por el patrono el trabajador reincide, es causal de despido justificado a tenor del inciso i) del artículo 81 de ese mismo Código.
En razón de ello, no existe duda que en los términos que se encuentra redactado actualmente el Código de Trabajo, sus artículos 72 inciso c) y 81 inciso i) refieren única y exclusivamente a la embriaguez ocasional; sin embargo, se estima que tal situación no constituye óbice para que el legislador, por medio de reforma legal, ubique en los mismos el procedimiento a seguir con respecto a los trabajadores que padezcan de adicción al alcohol y/o las drogas, por cuanto una vez analizado detenidamente el articulado de dicha norma, se arribó a la conclusión de que es en los incisos mencionados donde efectivamente debería contenerse tal regulación.
Congruente con lo anterior, estimamos conveniente que el ordinal 72 inciso c) contemple también la enfermedad del alcoholismo y drogadicción, así como la obligación en estos casos del patrono de otorgar la posibilidad al trabajador de recibir tratamiento previo a la imposición de cualquier tipo de sanción disciplinaria. Por su parte, en el artículo 81 inciso i) se podría indicar la procedencia del despido justificado si el trabajador no se somete a tratamiento o no demuestra avances en el mismo.
Las modificaciones propuestas son en relación con la ley N° 2, siendo que en ley aparte debería desarrollarse las disposiciones generales del tema de la enfermedad del alcoholismo y la drogadicción, así como el detalle del procedimiento a seguir por el empleador ante estas situaciones.
Por último, no omitimos manifestar que a fin de aplicar estas disposiciones a todos los servidores públicos no es necesario reformar los distintos cuerpos estatutarios de la función pública, por cuanto ellos remiten a las causales de despido consagradas en el Código de Trabajo, por ejemplo:
- Ley N° 1581 “Estatuto de Servicio Civil”:
“Artículo 43: Los servidores públicos sólo podrán ser removidos de sus puestos si incurrieren en las causales que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y 41, inciso d), de esta ley, o en actos que impliquen infracción grave del presente Estatuto, de sus reglamentos, o de los Reglamentos Interiores de Trabajo respectivos. (…)”
- Ley N° 5155 “Estatuto de Servicio Judicial”:
“Artículo 44: Los servidores judiciales gozarán del derecho de estabilidad, cuando ingresen debidamente al servicio judicial y cuando no se trate de funcionarios de período fijo; y sólo podrán ser removidos por reducción forzosa de servicios o cuando haya mérito para ordenar su traslado o permuta a otro puesto de la misma o inferior clase, o de su separación para el mejor servicio público, o cuando incurran en causal de despido, de acuerdo con el presente Estatuto, sus reglamentos, la Ley Orgánica del Poder Judicial o el Código de Trabajo.”
- Ley N° 4556 “Ley de Personal de la Asamblea Legislativa”:
“Artículo 33: Los servidores regulares de la Asamblea Legislativa, gozarán de los siguientes derechos:
a) No podrán ser despedidos de sus cargos, excepto que incurran en las causales que fija el Código de Trabajo, o cuando cometan actos que impliquen infracciones graves a la presente ley y al Reglamento Interior de Trabajo. (…)”
- Ley N° 7794 “Código de Trabajo”
“Artículo 146: Los servidores municipales protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en otras leyes:
a) No podrán ser despedidos de sus puestos a menos que incurran en las causales de despido que prescribe el Código de Trabajo y conforme al procedimiento señalado en el artículo 151 de este código. (…)”.
En virtud de las anteriores consideraciones, este Despacho concluye lo siguiente:
1. La adicción al alcohol y/o las drogas ha sido reconocido plenamente como una enfermedad.
2. La Organización Internacional del Trabajo en el repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo” concluyó que el hecho de que una persona que sufra de esas enfermedades cuente con estabilidad en su trabajo, constituye un factor relevante para superar el padecimiento. Por ello, debe brindársele la oportunidad al trabajador de someterse a tratamiento, previo a la imposición de cualquier tipo de sanción disciplinaria.
3. Si bien actualmente en el ordenamiento jurídico no existe ley que compela al patrono a instar al trabajador alcohólico o adicto a las drogas a recibir tratamiento a su padecimiento antes de aplicar el régimen disciplinario; lo cierto es que jurisprudencialmente la Sala Constitucional y la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia han establecido que en aplicación de las recomendaciones dadas por la OIT, lo anterior resulta obligatorio; en el entendido de que si el empleado se niega a ello, resulta procedente el despido sin mayores miramientos.
4. Es necesario contemplar dentro del proyecto de ley no sólo a los trabajadores adictos al alcohol, sino también a las personas que sufran de dependencia a las drogas.
5. Los derechos que se pretenden otorgar a los trabajadores en el proyecto de ley deberían ser de aplicación a todos los empleados sin discriminación alguna, es decir, independientemente de que laboren para el sector público o el privado.
6. De no incluirse en el contenido del proyecto a las personas adictas a las drogas, así como a las trabajadores tanto del sector público o privado (y no sólo a los servidores sometidos al régimen de Servicio Civil, como así pretende el proyecto), implicaría el quebranto de los derechos constitucionales de igualdad y del derecho al trabajo.
7. De conformidad con la legislación vigente, al Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) le corresponde la prevención, tratamiento y rehabilitación de la adicción al alcohol y las drogas; y a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) el tratamiento a los adictos a las drogas.
8. El proyecto de ley no contiene un procedimiento adecuado para regular la atención y tratamiento de los trabajadores adictos al alcohol y/o las drogas, lo cual va en detrimento del trabajador que padezca la adicción, así como del patrono. A fin de subsanar tales omisiones, se recomienda contemplar los preceptos básicos dictados por la OIT en el repertorio “Tratamiento de cuestiones relacionadas con el alcohol y las drogas en el lugar de trabajo”; así como los demás puntos que fueron ampliamente señalados por este Órgano Asesor.
9. Por las razones oportunamente desarrolladas por esta Procuraduría, se recomienda no aprobar las reformas propuestas al Estatuto de Servicio Civil; y con respecto a las modificaciones planteadas al Código de Trabajo, estimamos conveniente su reforma en los términos que fueron ampliamente desarrollados.
MSc. Maureen Medrano Brenes Lic.Edgar Mauricio Valverde Segura

References: artículo 157
 artículo 41
 artículo 72
 artículo 29
 artículo 81
 resolución 
 artículo 29
 artículo 15
 artículo 29
 artículo 33
 artículo 72
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 21
 artículo 22
 artículo 100
 artículo 15
 artículo 14
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 artículo 41
 artículo 41
 artículo 41
 artículo 3
 artículo 41
 artículo 72
 artículo 81
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 artículo 151