Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/kompetencni-vyluka-a-predcasne-uzivani-stavby.p537.html
Timestamp: 2020-01-19 08:17:11+00:00

Document:
Kompetenční výluka a předčasné užívání stavby | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Kompetenční výluka a předčasné užívání stavby
Ej 219/2005
Stavební řízení: účastníci řízení o povolení předčasného užívání stavby
k § 83 a § 88 zákona č. 50/1976 Sb., o územním řízení a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 83/1998 Sb. a č. 59/2001 Sb. a nálezu Ústavního soudu č. 95/2000 Sb.
I. Rozhodnutí, kterým stavební úřad zastavuje řízení o žádosti o povolení změn stavby před jejím dokončením [§ 88 odst. 2 a § 68 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona], je úkonem správního orgánu, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a je proto ze soudního přezkumu vyloučen [§ 70 písm. a) s. ř. s.].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28.4.2005, čj. 3 As 44/2004-123)
Jaroslav K. v P. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o povolení změn stavby před jejím dokončením a o povolení předčasného užívání stavby před jejím dokončením, o kasační stížnosti žalobce.
Dne 9.8.2000 vydal Magistrát města Plzně (stavební úřad) stavební povolení na stavbu propojení ulic U. a L. v Plzni. Dne 13.8.2002 rozhodl stavební úřad v řízení zahájeném na návrh investora (Útvar investic města Plzně) podle § 88 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, o zastavení řízení o žádosti o povolení změn stavby před jejím dokončením v rozsahu stavebních objektů 209 a 210, jejichž stavba nebyla pravomocně povolena (výrok A), a podle § 83 stavebního zákona o povolení předčasného užívání stavby ve zbývajícím rozsahu (výrok B).
Odvoláním z 27.8.2002 napadl žalobce (jako jeden z vlastníků sousedících nemovitostí) výrok B rozhodnutí, jímž stavební úřad povolil předčasné užívání stavby; výrok A rozhodnutí zůstal odvoláním nedotčen. Žalovaný zamítl odvolání rozhodnutím ze dne 30.1.2003.
Žalobu, jíž žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného, odmítl Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 22.4.2004. V odůvodnění nejprve zkoumal, zda je žalobce aktivně legitimován k podání žaloby. Co se týče řízení o povolení předčasného užívání stavby, okruh jeho účastníků není v § 83 stavebního zákona vymezen. Podle soudu není možné analogicky aplikovat § 78 stavebního zákona, který vymezuje okruh účastníků kolaudačního řízení, a je naopak třeba aplikovat obecné vymezení účastníků správního řízení provedené v § 14 odst. 1 správního řádu. Opačný přístup by vedl k nepřípustné analogii k tíži žalobce a k omezení jeho práv. Žalobci tudíž jako vlastníku dotčené nemovitosti svědčí práva účastníka řízení o povolení předčasného užívání stavby. Ohledně řízení o povolení změny stavby před jejím dokončením vyplývá účastenství žalobce z § 68 odst. 2 ve spojení s § 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona.
Při dalším zkoumání však soud dospěl k závěru, že výrok rozhodnutí stavebního úřadu, kterým bylo zastaveno řízení o povolení změn stavby před dokončením, je vyloučen z přezkumu ve správním soudnictví. Jedná se totiž o rozhodnutí procesní povahy, jímž se nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují práva a povinnosti účastníků správního řízení. Proto je rozhodnutí žalovaného v tomto rozsahu vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s. a žaloba proti takovému rozhodnutí je nepřípustná. Pokud jde o přípustnost soudního přezkumu rozhodnutí, kterým se povoluje předčasné užívání stavby, dovodil krajský soud, že správní orgán v řízení o předčasném užívání stavby (na rozdíl od kolaudačního řízení, jehož předmětem je též otázka užívání stavby) neřeší otázku užívání stavby s konečnou platností. Rozhodnutí vydané v takovém řízení je rozhodnutím dočasným: pozbývá účinnosti vždy uplynutím doby, aniž by muselo dojít k dalšímu zásahu správního orgánu. Jakožto rozhodnutí předběžné povahy je proto vyloučeno ze soudního přezkumu ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. a žaloba proti němu je rovněž nepřípustná podle § 68 písm. e) s. ř. s.
Kasační stížnost, jíž žalobce (stěžovatel) napadl toto usnesení, Nejvyšší správní soud zamítl jako nedůvodnou.
Výrokem A rozhodnutí stavebního úřadu bylo s odkazem na § 88 odst. 2 stavebního zákona zastaveno řízení o žádosti o povolení změn stavby před jejím dokončením. V tomto řízení byl stěžovatel, jak správně dovodil krajský soud, účastníkem [§ 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona]. Jak však Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, stěžovatel nepodal proti výroku A rozhodnutí stavebního úřadu odvolání, ačkoliv mu správní řád, který se na úpravu stavebního řízení podpůrně použije, takovou možnost dává. Stěžovatel totiž svým odvoláním ze dne 27.8.2002 napadl pouze výrok B uvedeného rozhodnutí, tedy výrok o povolení předčasného užívání stavby. Za takových okolností však měl krajský soud dovodit, že stěžovatelova žaloba je v části, v níž se domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného v rozsahu, jímž byl potvrzen výrok A rozhodnutí stavebního úřadu, nepřípustná podle § 68 písm. a) s. ř. s., neboť stěžovatel nevyčerpal řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, které zvláštní zákon, tj. stavební zákon ve spojení se správním řádem, připouští. Krajský soud měl tedy odmítnout žalobu proti rozhodnutí v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání napadající rozhodnutí o zastavení řízení o změně stavby před jejím dokončením, jako nepřípustnou s odkazem na § 68 písm. a) ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Krajský soud odmítl žalobu v této části s tím, že rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o změnu stavby před jejím dokončením není rozhodnutím, jež může být předmětem přezkumu v řízení o žalobách, neboť jde o akt správního orgánu, jímž nedochází k založení, změně, zrušení nebo závaznému určení práv a povinností [§ 70 písm. a) s. ř. s.]. Úvahy krajského soudu ohledně této otázky neshledal Nejvyšší správní soud nesprávnými a považuje je jen za další důvod pro odmítnutí žaloby. Zastavení řízení podle § 88 odst. 2 stavebního zákona totiž skutečně nemá povahu meritorního rozhodnutí, neboť jím nedochází k dotčení hmotného práva. Nelze sice přehlížet, že stavebník jako žadatel má právní zájem na vydání rozhodnutí, kterým se povoluje změna stavby před dokončením, avšak v případě, že stavební úřad řízení o povolení změn stavby před dokončením podle § 88 odst. 2 stavebního zákona zastaví, pak se takové rozhodnutí nedotýká právního osudu stavby: i nadále existuje původní stavební povolení a o jeho změně nebylo v řízení rozhodnuto. O dalším osudu stavby, jež byla realizována bez stavebního povolení, bude meritorně rozhodnuto až v navazujícím správním rozhodnutí vydaném podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, jímž bude buď nařízeno odstranění takové stavby nebo jímž bude taková stavba za podmínek tam uvedených dodatečně povolena. Krajský soud tedy aplikací § 70 písm. a) s. ř. s. dospěl fakticky ke stejnému výroku, jako kdyby aplikoval předcházející ustanovení o nepřípustnosti žaloby pro nevyčerpání řádných opravných prostředků. Zákonnost výroku napadeného usnesení nebyla odlišným právním postupem krajského soudu ovlivněna.
Dále krajský soud ve svém usnesení dovodil, že rozhodnutí v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání proti výroku B rozhodnutí stavebního úřadu (kterým bylo ve smyslu § 83 stavebního zákona rozhodnuto o povolení předčasného užívání stavby), je rozhodnutím předběžné povahy, které je ze soudního přezkumu vyloučeno podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. b) s. ř. s. Tomu předcházelo posouzení existence žalobní legitimace stěžovatele ve vztahu k takovému rozhodnutí. V posléze uvedené otázce se však krajský soud dopustil chybného právního úsudku. Řízení o povolení předčasného užívání stavby je upraveno v § 83 stavebního zákona; ten je součástí oddílu, jenž upravuje kolaudační řízení jako celek. Okruh účastníků kolaudačního řízení je stanoven v § 78 odst. 1 stavebního zákona. Toto ustanovení obsahuje speciální úpravu okruhu účastníků, jež vylučuje aplikaci obecné úpravy obsažené v § 14 odst. 1 správního řádu. Vztah speciality § 78 odst. 1 stavebního zákona k § 14 odst. 1 správního řádu potvrdil i Ústavní soud ve svém nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/99, zveřejněném pod č. 95/2000 Sb. a jako nález č. 42 ve svazku 17 Sb. ÚS.
Nejvyšší správní soud se zabýval vztahem řízení o povolení prozatímního užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona a kolaudačního řízení ve svém rozhodnutí čj. 7 As 29/2003-78 ze dne 9.12.2004 (nepublikováno). Závěry tam přijaté pak lze aplikovat i na vztah řízení o povolení předčasného užívání stavby podle § 83 stavebního zákona a kolaudačního řízení. Stejně jako prozatímní užívání stavby ke zkušebnímu provozu podle § 84 stavebního zákona, nelze ani povolení předčasného užívání stavby před jejím dokončením podle § 83 stavebního zákona vyčleňovat z režimu kolaudačního řízení. Okruh účastníků řízení o povolení předběžného užívání stavby před jejím dokončením je tak rovněž definován v § 78 odst. 1 stavebního zákona. V takovém případě se pro potřeby řízení o povolení předčasného užívání stavby neaplikuje obecná definice účastníků správního řízení obsažená v § 14 odst. 1 správního řádu. Jestliže použití definice okruhu účastníků řízení podle § 78 odst. 1 stavebního zákona i pro řízení o žádosti o povolení předčasného užívání stavby vyplývá z logické vazby takového řízení na kolaudační řízení, jakož i ze systematiky stavebního zákona (obě ustanovení jsou obsažena v části druhé oddílu sedmém stavebního zákona), pak aplikaci § 78 odst. 1 stavebního zákona nelze považovat za nepřípustnou analogii, ale naopak za jedině možné řešení otázky účastenství v řízení. Citované ustanovení přitom vymezuje okruh účastníků kolaudačního řízení taxativně, a to užším způsobem, než je podáváno v § 59 odst. 1 a 2 stavebního zákona pro účely stavebního řízení. Důvodem je tu skutečnost, že samotný vznik stavby, která byla ve stavebním řízení řádně projednána a v souladu s podmínkami stavebního povolení provedena, se již zpravidla nemůže dotknout práv a právem chráněných zájmů dalších osob, typicky vlastníků sousedních pozemků. To platí i ve vztahu k rozhodování o povolení předčasného užívání pravomocně povolené stavby.
V daném případě je stěžovatel vlastníkem nemovitosti, jež sousedí s pozemkem, na kterém byla předmětná stavba realizována. Vlastníci „sousedních nemovitostí“ jsou sice pravidelnými účastníky správního řízení, v němž stavební úřad vydává stavební povolení [§ 59 odst. 1 písm. b) stavebního zákona], nejsou však též účastníky kolaudačního řízení, neboť nejsou ve výčtu uvedeném v § 78 odst. 1 stavebního zákona. Za takových okolností však stěžovatel nemohl být účastníkem správního řízení o žádosti o povolení předčasného užívání stavby; vzhledem k tomu nebyl ani aktivně legitimován k podání žaloby proti takovému rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Krajský soud tedy podle Nejvyššího správního soudu pochybil, jestliže dospěl k závěru, že stěžovatel je aktivně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí žalovaného v té části, v níž žalovaný zamítl odvolání proti rozhodnutí o povolení předčasného užívání stavby. S ohledem na skutečnost, že krajský soud dospěl fakticky ke stejnému výroku, k němuž by dospěl v případě, že by otázku účastenství stěžovatele v řízení podle § 83 stavebního zákona posoudil správně, nebyla zákonnost výroku usnesení krajského soudu tímto nesprávným právním úsudkem soudu ovlivněna.
Krajský soud tedy nesprávně posoudil otázku žalobní legitimace stěžovatele ve vztahu k části rozhodnutí žalovaného a jeho žalobu v odpovídajícím rozsahu odmítl podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. b) s. ř. s., i když tak měl učinit s odkazem na § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť v této části byla žaloba podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou; jeho chybný právní úsudek však neměl vliv na správnost výroku ve věci, a není proto důvodem pro zrušení jeho rozhodnutí.

References: § 83
 § 88
 zákona č. 50
 § 68
 zákona č. 50
 § 65
 § 88
 zákona č. 50
 § 83
 soud 
 § 83
 § 78
 § 14
 § 68
 § 59
 soud 
 § 68
 § 70
 § 70
 § 68
 soud 
 § 88
 soud 
 soud 
 § 68
 soud 
 § 68
 § 46
 soud 
 soud 
 § 88
 § 88
 § 88
 soud 
 § 70
 soud 
 § 83
 § 68
 § 70
 soud 
 § 83
 § 78
 § 14
 § 78
 § 14
 soud 
 soud 
 § 84
 § 83
 § 84
 § 83
 § 78
 § 14
 § 78
 § 78
 § 59
 § 78
 § 65
 soud 
 soud 
 § 83
 soud 
 § 68
 § 70
 § 46