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Timestamp: 2016-10-28 02:07:16+00:00

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65004509 Constitucionalismo Latinoamericano Gargarella
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l nuevo constitucionalismo latinoamericano: promesas e interrogantes
Roberto Gargarella Christian Courtis
Santiago de Chile, noviembre de 2009
Este documento fue preparado por Roberto Gargarella y Christian Courtis, consultores de la División de Desarrollo Social, bajo la supervisión de Ana Sojo. Se elaboró con recursos de los programa CEPAL/Asdi “Enhancing Economic and Social Conditions and Opportunities of Vulnerable Groups in Latin America”, componentes SWE/07/001 y SWE/07/003. Las opiniones expresadas en este documento, son de la exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas ISSN versión impresa 1564-4162 ISSN versión electrónica 1680-8983 ISBN: 978-92-1-323362-7 LC/L.3142-P N° de venta: S.09.II.G.115 Copyright © Naciones Unidas, noviembre de 2009. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - Serie Políticas sociales No 153
Resumen .................................................................................................... 5 Introducción .............................................................................................. 7 I. La pregunta que la Constitución viene a responder ..................... 9
II. Política constituyente y política ordinaria .................................... 13 III. La filosofía pública y la Constitución ........................................... 19 IV. Los “transplantes” constitucionales .............................................. 23 V. Sobre las relaciones entre las partes dogmática y orgánica de la Constitución ........................................................ 27
VI. Las largas listas de derechos y las “cláusulas dormidas” ........... 31 VII. Neutralidad, status quo, neutralidad del status quo ..................... 35 VIII.Las condiciones materiales del constitucionalismo ..................... 39 Bibliografía.............................................................................................. 43 Serie Políticas sociales: números publicados........................................ 45
enraizado en el siglo XIX. la definición.
.Serie Políticas sociales No 153
En este escrito se seleccionan y estudian críticamente algunos de los rasgos distintivos del constitucionalismo regional. las posibilidades y los límites del reformismo constitucional. las relaciones entre las partes orgánica y dogmática de la Constitución. El estudio de las actuales tendencias en materia constitucional es realizado a la luz del constitucionalismo originario. Entre otros. alcance y viabilidad de los derechos incorporados. se examinan la organización de los poderes y la estructura de los “frenos y contrapesos”.CEPAL .
dos ideales que –a pesar de su larga convivencia– se mueven a partir de lógicas distintas. III) Luego.e. En este caso. en torno a la estructura de derechos de las nuevas constituciones regionales.CEPAL . se reflexiona en torno al sentido último de las constituciones con las que contamos. en un marco social que descree de. II) Examinamos. a sus dos partes relacionadas con la organización del poder (i. en una mayoría de los casos. más bien opuestas. las nuevas Constituciones lamentablemente han quedado a la merced de objetivos cortoplacistas. Nos interesará señalar que. IV) Más tarde. dado que ha sido objeto de los principales ataques por parte de los críticos del nuevo constitucionalismo.. V) Reflexionamos. la famosa tensión entre constitucionalismo y democracia. nos interrogamos acerca de los presupuestos filosóficos del constitucionalismo y nos planteamos qué es lo que ocurre cuando se mantienen estructuras constitucionales forjadas a partir de presupuestos de raíz elitista. además. la división del poder. nos planteamos algunas cuestiones referidas a la estructura básica que encierra cualquier Constitución.Serie Políticas sociales No 153
Las cuestiones que se abordan en este texto son las siguientes. Consideramos que tiene sentido dedicar una atención especial a este aspecto de los nuevos textos fundamentales. La pregunta es cuál es el objetivo principal que se proponen alcanzar las Constituciones que se han escrito en la región. esto es. el establecimiento de un sistema de frenos y contrapesos) y a la definición de los derechos fundamentales (la “declaración de derechos”). I) En primer lugar. y confronta tales presupuestos. además.
. se exploran los modos en que se articulan y entran en conflicto estas dos partes de la Constitución.
VI) Nos ocupamos. la posibilidad de introducir en los “viejos” textos instituciones “nuevas. Ello permite desarrollar una reflexión más general en torno a las posibilidades y límites de las reformas constitucionales. VII) Nos preguntamos. acerca de la pertinencia de este tipo de observaciones. degradando así al texto fundacional. que las nuevas Constituciones incorporan listas interminables de derechos. del constitucionalismo: ¿es cierto –es la interrogante– que las Constituciones pueden sólo florecer en contextos económico-sociales determinados?
.” es decir. entonces. para convertirlo en un mero listado de promesas que no se pueden cumplir. VIII) Para finalmente. Nos preguntamos.Serie Políticas sociales No 153
Se dice. del problema de los “transplantes” constitucionales: es decir.CEPAL . sobre la posibilidad cierta de contar –como muchos quieren– con una carta constitucional “neutral. o condiciones de posibilidad. plantearnos algunas cuestiones básicas acerca de lo que denominamos las condiciones materiales. con cierta razón. una que no tome partido por concepción del bien alguna.” desvinculadas de aquellos orígenes. asimismo. también.
Según sostuviera Madison. una y otra vez. por lo cual sólo quedaba apuntar a los efectos de las mismas. que amenazaban con arrasar con los derechos de parte de la ciudadanía. cuál es el principal mal que ellas vienen a remediar.CEPAL . nos encontramos conque el constitucionalismo siempre apareció asociado a la necesidad de poner fin a un cierto mal: se dictaba entonces una nueva Constitución como contribución institucional clave a una empresa social más vasta. era imposible atacar las causas de las facciones (en última instancia. pensó en el constitucionalismo como un instrumento al servicio de la causa de la independencia. y es allí donde aparecía la Constitución como dique destinado a dificultar que las irracionales apetencias de algunos tomaran forma de ley. en dicha situación. la Constitución norteamericana de 1787 puede ser leída –conforme a la propia exposición de James Madison en El Federalista No 10– como un intento de poner fin al peso de las facciones. cuando miramos atrás. orientada a remover a la sociedad de la peculiar situación de crisis por la que atravesaba. mientras tanto. más directamente. en el Manifiesto de Cartagena. La pregunta puede ser pertinente ya que. Simón Bolívar. Por caso. tuvo duras palabras contra el primer proyecto constitucional aprobado en su país. al que consideró la causa “más importante” de la debacle
. Por ello mismo.
La pregunta que la Constitución viene a responder
Una forma de comenzar a examinar el contenido de las nuevas Constituciones latinoamericanas consiste en preguntarse cuál es la principal pregunta que ellas se formulan o. la diversidad de pensamiento y la libertad de las personas de agruparse con otras con intereses comunes).Serie Políticas sociales No 153
pero al mismo tiempo se considera que allí reside parte de lo más importante que se puede hacer. Por ejemplo. al igual que otras aprobadas en la región. y como causa motivadora. algún motor fundamental. Asimismo. a la que coloca en el mismo nivel que a la justicia ordinaria (artículo 192). reiteradamente. en efecto. un Tribunal Constitucional
. que puede verse guiada de modo muy especial por el ánimo de terminar con la marginación político-social de los grupos indígenas2. entonces. en otros términos. La Constitución aprobada en 1994. quitándole mucho de su potencial atractivo. Dicho objetivo condicionó a toda la reforma. y el principal remedio constitucional. En todos los casos se asume que en la Constitución no se encuentra la llave mágica capaz de resolver el problema en cuestión.
Decir esto no implica sostener. el cortoplacismo no es un defecto atribuible a todos los proyectos reformistas aparecidos en la región durante los años 90. en tal sentido. cuál es la gran pregunta que los nuevos textos constitucionales han venido a responder. con el objeto de resolver algún drama político-social fundamental1. en pos de un cambio. En definitiva. de redactar propuestas constitucionales dirigidas. Juan Bautista Alberdi –el gran constitucionalista argentino– entendió que la Constitución podía resultar una herramienta clave para poner fin al azote de la anarquía y el caudillismo que asolaban a la Argentina. habitualmente. De modo relevante. Dicho esto podemos plantearnos. establece cuotas de parlamentarios indígenas (por ejemplo. VII). entonces. de ningún modo. a partir de su dictado. pareció desperdiciar la oportunidad y el conocimiento a su alcance. nos encontramos allí con la creación de una nueva institución –el Consejo para la Consolidación de la Democracia– que desde principios de los 80 tuvo por misión casi excluyente elaborar un proyecto de reforma no presidencialista. 1992. a fortalecer la autoridad presidencial –en su opinión. sin embargo. inequívocamente. El mal a combatir. los ejemplos anteriores nos ilustran acerca de un punto más general. cual es el de que las Constituciones nacen habitualmente en momentos de crisis. De allí también que él se ocupara. colectivamente. que la creación o reforma de una Constitución responda siempre a un único objetivo. por la enorme inversión de energía intelectual que precedió a la convocatoria constituyente. De todos modos. 1987).Serie Políticas sociales No 153
política que se produjera en Venezuela. Riggs. O. 1994. 1976). las Constituciones reconocen detrás de sí. la nueva Constitución como la Argentina. podría decirse que muchas de las reformas propuestas en los años 80 –luego de la larga década de gobiernos autoritarios que asoló la región en la segunda mitad del siglo XX– se dirigieron a combatir o a morigerar el híper-presidencialismo. aunque el objetivo de moderar al híper-presidencialismo fue tal vez el más importante del constitucionalismo de los años 80. pero también fueron largamente más allá de dicho objetivo. artículo 146. que puede ayudarnos a reconocer el perfil del proyecto bajo estudio. El caso de la Argentina resulta de especial interés. por tomar dos casos relevantes. que se identificaba como causa fundamental de la inestabilidad política de las jóvenes democracias regionales. Es decir. Constituciones nuevas como las del Estado Plurinacional de Bolivia y Ecuador. la clave para garantizar la independencia de las nuevas naciones. para ponerse al servicio de fines eminentemente cortoplacistas. frente al mismo. esencialmente. no es tan claro que los reformadores de entonces hayan tomado siempre seriamente tales consejos.CEPAL . y a entender la lógica que lo anima. en asegurar la reelección al presidente entonces en ejercicio. la justicia indígena originaria campesina. desoyó fundamentalmente aquellos consejos. por la misma época. Ella podía y debía convertirse en la gran carta de garantías para que los inmigrantes europeos se animaran a repoblar el país. La pregunta puede ayudarnos a reconocer los atractivos y los límites de los proyectos de reforma constitucional más recientes. para concentrarse. La nueva Constitución. consistía en la limitación del presidencialismo (Linz y Valenzuela. aparecidos en la región. Lo que sí se sostiene es que. luego de la independencia (Bolívar. Esto resulta más claro en el caso de la Constitución boliviana. y así cambiar las bases culturales del autoritarismo político imperante. sirvieron al propósito reeleccionario de quienes las promovieron. Nino. Ahora bien. era la inestabilidad. Por caso. cuál es el gran drama que las nuevas Constituciones latinoamericanas pretenden resolver.
parte de cuyos miembros son escogidos conforme al sistema indígena (artículo 196 y ss. En tal sentido. Como dijera el Vicepresidente boliviano. como a veces ha hecho. pertinente para muchos de los restantes países latinoamericanos que. a diferencia de los casos del Estado Plurinacional de Bolivia o Guatemala. en efecto. el sociólogo Álvaro García Linera: "Esta Constitución es buena. derechos especiales de los indígenas sobre el agua y sobre los recursos forestales de su comunidad (artículo 304).CEPAL . como problema-objetivo a atender a través de una eventual reforma de la Constitución? ¿Tal vez el problema de la desigualdad. un modelo económico social comunitario basado en la cosmovisión indígena (artículo 205 y ss. podríamos agregar que la pregunta-objetivo planteada por los constituyentes bolivianos era. por ejemplo. cuanto menos.). a dicha decisiva cuestión. Pocos temas resultan más cruciales y parecen más justificados. Hay que sentirse orgulloso porque aquí se está coronando el liderazgo y la vanguardia política del movimiento indígena campesino respecto al resto de los sectores sociales"3. Incluye a toda Bolivia. y el de haberle hecho frente. bien escogida. en la actualidad boliviana. que viene afectando de modo decisivo el desarrollo constitucional de la región? Posiblemente. al documento finalmente dictado.
plurinacional.html.bo/noticia5108-garcia-linera-explica-a-campesinos-la-nueva-cpe-y-se-inicia-su-socializacion.fmbolivia. derechos a la tierra comunitaria e indígena (artículo 293 y disposiciones transitorias). pero en todo caso la pregunta está abierta. http://www. no parecen estar fundamentalmente marcados por la marginación de los grupos indígenas.Serie Políticas sociales No 153
Dicha idea fuerza –defendida públicamente por quienes favorecieron la Constitución. una muy relevante. y reconocible en el texto aprobado– parece dar sentido. ¿Qué problema debería escoger el futuro constituyente latinoamericano.com. etcétera. es poderosa. podemos plantearnos una pregunta a futuro. En tal sentido. que el de la marginación indígena. Dicho lo anterior. y es una que el constituyente no puede dejar simplemente de lado.). un órgano electoral plurinacional con representación indígena. es un mérito del constituyente boliviano el haber salido a la búsqueda.
Algunas de las distinciones que nos interesan aquí son aquellas destinadas a diferenciar el ámbito de conveniencia de la política constituyente –es decir. Política constituyente y política ordinaria
En todo caso. la Constitución prevé una serie de garantías para preservar su supremacía.CEPAL . aquel que supone la existencia de cierto marco de referencia constitucional estable. Algunos de estos rasgos están estrechamente interrelacionados. el hecho de que la reforma de la constitución requiera un procedimiento más gravoso que la aprobación o modificación de legislación ordinaria. algunos de los rasgos que marcan esta diferencia. Y cuarto. la Constitución establece las instituciones fundamentales del Estado y define sus facultades y objetivos. y se desarrolla dentro de los parámetros que ese marco fija. por definición.Serie Políticas sociales No 153
II. Segundo. de manera que seguramente existen superposiciones entre ellos. La Constitución es. Tercero. sin pretensión de exhaustividad.
. entre las que interesa destacar la llamada rigidez constitucional –es decir. de aquella dirigida a crear una nueva constitución o modificar la establecida– de aquel de la política constituida u ordinaria –es decir. la cuestión de la “pregunta” abordada por la Constitución merece una mayor reflexión. y subordina tanto la forma de creación como el contenido de la legislación inferior. la Constitución consagra el catálogo de derechos fundamentales de las personas. la Constitución es la ley suprema. Basta recordar. un tipo de norma distinta de la legislación ordinaria. Primero. al menos a la luz de algunas distinciones que sugiere la teoría política y constitucional.
y resulte necesario cambiar las reglas mismas del juego. distinto del de la política ordinaria. 1971). o la aprobación por mayoría calificada de la legislatura subsiguiente. y agrava esos procedimientos –en algunos casos. el constitucionalista estadounidense pone cierto énfasis en el aspecto temporal de los grandes cambios de orientación en la interpretación en la Constitución. El primero. es decir. El esfuerzo político necesario para lograr una reforma constitucional parece imponer cierta cautela: tal empeño sólo debe llevarse a cabo cuando la cuestión no pueda resolverse en el marco de la política ordinaria. relacionándolos con la noción de “revolución científica” debida al filósofo de la ciencia Thomas Kuhn (Kuhn. La idea de rigidez constitucional refleja claramente esta idea: la propia Constitución establece los procedimientos para la adopción de la legislación ordinaria. y por largos períodos de “normalidad” constitucional. por oposición al desarrollo de la política ordinaria y de la adopción de legislación ordinaria. El filósofo del derecho y constitucionalista Bruce Ackerman ha intentado tematizar esta dinámica en el marco de la historia constitucional estadounidense (Ackerman. Las analogías con el esquema propuesto por Kuhn son evidentes: las “revoluciones científicas” triunfantes son las que determinan un cambio de paradigma científico que. Ackerman dirige su atención a cambios que podrían considerarse emparentados con una reforma constitucional. Esta diferenciación puede vislumbrarse al menos en dos sentidos. a modificaciones estructurales de la interpretación de una constitución. Otras requieren además la aprobación por un número determinado de Estados. El segundo sentido está vinculado con el contenido de las reformas de la Constitución: sin pretender agotar el tema aquí. La historia constitucional se caracterizaría. De modo que no es aventurado inferir que el propio modelo constitucional prevé una cierta estabilidad de la Constitución. con el periódico respaldo de los votantes. sustentados sobre una base de consenso político y participación popular también extraordinario. La tarea ordinaria de los científicos sería la de resolver problemas y “acertijos” dentro del marco de un paradigma científico aceptado –y no el de
Por ejemplo. En su análisis. y se limita al funcionamiento del sistema político instituido. por ende. un órgano distinto de la legislatura ordinaria. es temporal: la Constitución se concibe como un documento cuyos cambios deben ser menos frecuentes que los de la legislación ordinaria. algunas constituciones requieren para su reforma la convocatoria de una convención constituyente –es decir. por un número discreto de “momentos constitucionales” extraordinarios. ofrece el marco para el desarrollo de la “ciencia normal”. entonces. Dada la gran rigidez de la Constitución de los Estados Unidos. De modo que sólo razones de especial peso aconsejan desplazar la discusión de una cuestión del marco de desarrollo legislativo ordinario al marco de una reforma constitucional. Las reformas constitucionales requieren un consenso reforzado y sortear procedimientos especiales: con esto se pretende que sucedan de manera mucho menos habitual que los cambios de la legislación ordinaria. que hace prácticamente inviable una reforma total. una vez establecido. 1999). El crecimiento de la ciencia normal requiere la estabilidad de un paradigma científico y. tal vez más sencillo de asir. frente a un mayor dinamismo de la legislación ordinaria. se ve alterado con el acaecimiento de una nueva revolución científica.Serie Políticas sociales No 153
Todos estos rasgos tienden a reservar la reforma o modificación de la Constitución para momentos relativamente extraordinarios. que constituyen actividades de carácter permanente.
. un lugar propio. La política constituyente tiene. durante la cual la política y la adopción de legislación ordinaria se desarrolla dentro del marco pautado por el “paradigma” constitucional vigente.CEPAL . diremos al menos que un modelo de Constitución rígida sugiere que las modificaciones constitucionales deben quedar reservadas a cuestiones de máxima trascendencia institucional o axiológica. de acuerdo con Ackerman. de manera notoria4– cuando se trata de su propia modificación. 1991. Distintos autores han abordado la cuestión de la dualidad entre el lugar correspondiente a la política constituyente y el correspondiente al debate político ordinario.
todas las generaciones ulteriores quedan limitadas a la politique politisée o a la aplicación cotidiana de las reglas básicas” (Elster. sencillamente. Por reforma constitucional significativa entenderemos. la política ordinaria consiste entonces. y sucede en aquellas raras ocasiones en las que un proyecto –un proyecto de constitución o un proyecto interpretativo novedoso– cuenta con un aval político también extraordinario. Así. Tal dificultad. 1979. en el sentido estricto de la politique politisante. El desarrollo legislativo infraconstitucional. de mesetas prolongadas de desarrollo legislativo ordinario.CEPAL . parece sin embargo mucho más fácil evaluar la radicalidad de un cambio constitucional ocurrido a través de una reforma –basta comparar el texto nuevo con el anterior– que determinar las posibles derivaciones de una o varias interpretaciones constitucionales que emanan de sentencias de tribunales. que desde ya plantea una serie de dificultades: si la tendencia se consolidará o surgirán decisiones que la desmientan o la moderen. limitaciones impuestas a las generaciones futuras. de modo de inaugurar un nuevo paradigma. Estos precompromisos constituyen. lo que importa a efectos de este trabajo es que este esquema supone la existencia de muy contados picos de cambio constitucional profundo y. Los dos momentos se diferencian claramente: el constitucional es extraordinario. En el esquema propuesto por Ackerman. 94). tiene menos peso en aquellos ordenamientos constitucionales en los cuales la reforma significativa de la Constitución es menos gravosa: en tales regímenes. también sugiere un esquema dualista para interpretar el diferente papel de las reglas de juego constitucionales en relación con las reglas generadas por la política ordinaria. en la mirada del teórico noruego. en el desarrollo de las posibilidades que ofrece el marco constitucional establecido por esos momentos constitucionales –y no en la nueva modificación de ese marco. Una de las principales críticas dirigidas a Ackerman es la dificultad de determinar cuándo nos enfrentamos a un “momento constitucional” que revolucione la interpretación de la Constitución. entre las que se encuentran los
. en cambio. Elster señala que existe una diferencia cualitativa entre la acción de quienes crean una nueva Constitución y la de quienes se mueven en el marco de acción creado por tal Constitución: “Sólo la asamblea constituyente es un actor político. 1971).Serie Políticas sociales No 153
cuestionar o modificar permanentemente ese paradigma (Kuhn. o cuál es la magnitud o trascendencia del cambio interpretativo. En todo caso. o la reemplaza por una constitución nueva. como efecto del juego regular de la política. como la tarea ordinaria de los científicos. Por analogía. los “momentos constitucionales” significan la ruptura con las bases interpretativas aceptadas anteriormente. en línea con la movilización de gran participación popular y amplios consensos políticos. y siembran el camino de nuevos desarrollos de interpretación constitucional y de consiguiente modificación del marco de discusión de la política ordinaria. p. Sin necesidad de sobreestimar la certeza de un texto legal escrito. aquella que modifica sustancialmente el contenido de una constitución. sucede dentro del marco establecido por la Constitución. sino justamente en la puesta en marcha y concreción de una reforma constitucional significativa –en ambos casos. Elster presta especial atención a los mecanismos a través de los cuales funciona el “precompromiso constitucional” –comparado metafóricamente por Elster con el gesto de Ulises de atarse al mástil de su nave para escuchar el canto de las sirenas sin perder su libertad. Es evidente que la ocurrencia de reformas constitucionales de este tipo –o de cualquier tipo– es bastante más fácil de verificar que la de grandes cambios interpretativos reflejados en una serie de sentencias de un tribunal emblemático. no es arriesgado postular que los momentos de ruptura constitucional no consisten primariamente en cambios interpretativos llevados a cabo por jueces. El análisis de Elster pone menos énfasis en la dinámica temporal de los cambios constitucionales: su mirada se centra más bien en el tipo de regla o compromiso que surge de la creación de reglas constitucionales. como la Corte Suprema o una Corte Constitucional. sin embargo. entre ellos. Jon Elster. en el marco de su análisis de lo que el denomina “precompromisos”. y de sus consecuencias sobre la creación de reglas ordinarias. y es el resultado de la negociación política ordinaria. el notable teórico social noruego.
cap. ellas desplazan al plano de la política ordinaria la negociación y la adopción de aquellos instrumentos a través de los cuales se harán efectivas esas metas o finalidades. A la luz de esta analogía. sino a cambiarlas. En todo caso. que carecen casi completamente de enunciación de metas o finalidades sustantivas. programas o planes de salud. el bicameralismo. con el que sería difícil contar si la política consistiera en la discusión permanente de las reglas del juego.CEPAL . Paradójicamente. la política constituyente fija las reglas del juego. que crean obligaciones y sanciones para las personas. por el de Constituciones que dedican bastante más espacio a definir las metas y finalidades que el gobierno debería cumplir. 1963. resulta imposible que la Constitución describa con lujo de detalle esos instrumentos: la adopción de un programa sustantivo fuerte por parte de la Constitución habilita entonces una discusión política acerca del detalle de los medios que se adoptarán para concretar aquellas metas o finalidades. Parece sencillo distinguir entre las reglas de un juego. es evidente que no basta sólo con esas reglas para que el juego se desarrolle efectivamente: para ello. De modo que. en función de la interacción recíproca de los jugadores y de otros factores –como el azar. que establecen los modos de creación y modificación de las reglas (Hart. 40-41). a expensas de lo que uno podría denominar aspectos habilitantes de una Constitución. Dada su concisión y grado de generalidad. Pero la Constitución estadounidense es la más antigua de las vigentes. al menos en la experiencia comparada posterior a la segunda guerra mundial.Serie Políticas sociales No 153
límites y contrapesos a la facultad legislativa: el veto presidencial. 1992. dedican mayor espacio a delinear los pesos y contrapesos entre órganos de gobierno y definen derechos en un sentido primordialmente negativo –como obligaciones de no interferencia del gobierno. estableciendo tareas y metas concretas a cumplir y. la rigidez constitucional (Elster. y las cosas que el gobierno debería hacer –y no sólo las que debería dejar de hacer. si la actividad de los jugadores se dirige no a poner en práctica esas reglas. Las reglas de los juegos –como el ajedrez o los juegos de cartas– constituyen otra analogía útil para entender esta dualidad. Ahora bien. más generalmente. V).
. lo que ha sucedido es que han creado un juego distinto –que de todos modos exigirá poner esas nuevas reglas en práctica para ser jugado. y reglas secundarias. y su modelo ha sido claramente abandonado. según este esquema. las Constituciones pueden ser leídas como documentos que no sólo establecen restricciones. los jugadores deben ponerlas en práctica. y hacia las cosas que los gobiernos deberían hacer. corresponde a la política ordinaria decidir la manera en que esa meta se traducirá concretamente en instrumentos de política pública –como leyes. pp. Si la Constitución fija como meta la protección del derecho a la salud. si la existencia de las reglas es una condición necesaria para jugar. fijando los fines de la actuación estatal. y las jugadas o combinaciones concretamente realizables a partir de esas reglas. Por otro lado. Es justamente el establecimiento de las reglas lo que permite jugar. sino que también crean facultades de distintos modos: dotando de poderes a los órganos de gobierno. también puede ensayarse una lectura dualista de las Constituciones sustantivas: en la medida en que las Constituciones multiplican las indicaciones hacia las metas o finalidades estatales. La distinción de niveles recuerda también a aquella formulada por el filósofo del derecho inglés Herbert Hart entre reglas primarias. estas limitaciones permiten constituir un espacio de libertad para obrar. mientras que la política ordinaria es semejante al desarrollo del juego a partir de esas reglas. Así. Quizás Elster haya tenido exclusivamente en mente Constituciones como la estadounidense. Las Constituciones latinoamericanas adoptadas en los últimos veinte años se alinean claramente dentro de este modelo sustantivo– por oposición a un modelo meramente procedimental de Constitución. ciertas restricciones en las posibilidades de discusión política se traducen en un marco acotado pero que a su vez posibilita la generación de nuevas reglas y acuerdos políticos. Cabe anotar que la mirada de Elster pone tal vez un énfasis excesivo en las limitaciones y restricciones creadas por la Constitución. Las jugadas o combinaciones son posibles a partir de la existencia de esas reglas.
mientras que en el segundo. En el primer caso. 133-136. al tiempo que se perpetúa el cambio de las reglas del juego. pp. puede ser más gravoso y al mismo tiempo menos efectivo en términos de resultados que el esfuerzo necesario para crear consenso sobre una política de Estado en materia de salud o de derechos de los pueblos indígenas y para implementarla. la necesaria dualidad entre política constituyente y política ordinaria parece disolverse cuando se recurre frecuentemente a reformas constitucionales como medio de consagración de ciertas metas o finalidades sustantivas.gob. Esta inclinación hacia la reforma constitucional como solución a cuestiones de política coyuntural tiene un efecto institucional pernicioso: con cada cambio importante del balance de las fuerzas políticas se produce un impulso para introducir nuevas modificaciones a la Constitución. o bien podría canalizarse a través del debate político ordinario. sin que arribe el momento de comenzar a desarrollar el proyecto sugerido por la Constitución.diputados. o bien. Como algunas reformas introdujeron modificaciones en varios artículos. Lograr el consenso necesario para emprender una modificación constitucional destinada a incluir reivindicaciones en materia de salud o de derechos de los pueblos indígenas. se estima que. Como consecuencia. por ejemplo. y de que. respectivamente.htm.
Cfr. En sentido similar.CEPAL . por más loables que ellas sean.
. entonces. Tal fenómeno no ha sido infrecuente en países de la región: el caso paradigmático el es del México. otros ya lo han hecho antes. 2009. el grado de concreción del objetivo político deseado parece mayor. adoptada en 1917. Acudir a reformas constitucionales como solución política corre el serio riesgo de constitucionalización de la política ordinaria. http://www. dado el esfuerzo político e institucional que requiere una reforma constitucional en sistemas de Constitución rígida. y el desarrollo del juego queda librado al espacio de la política ordinaria. fue reformada en ciento ochenta y nueve oportunidades desde entonces5. el resultado es simplemente una modificación del texto constitucional. de todos modos.Serie Políticas sociales No 153
Una mirada dual del espacio que corresponde. cierto sentido de intangibilidad –de lo contrario. de ordinarización de la Constitución. desde 1917 a 2009. Tal vez el primer interrogante a formularse al respecto es si tal pregunta requiere necesariamente de una modificación constitucional. Si la Constitución fijas reglas básicas del juego. la Constitución mexicana –que se supone “rígida”– sufrió alrededor de seiscientas modificaciones. pero lo cierto es que la concreción de la promesas de una Constitución. bajo el argumento de que mis reivindicaciones también merecen una consagración constitucional. dependen del buen funcionamiento de la política ordinaria.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum. por más cargada sustantivamente que ella esté. En resumen. Lo dicho permite reformular la cuestión de la pregunta que pretende contestar la Constitución. Ver Carbonell. acudir a reformas de la Constitución como estrategia para jerarquizar ciertas metas o finalidades acarrea el inconveniente de convertir lo extraordinario en ordinario. permite alertar. corre el riesgo de banalizarse y de confundirse con el de la política ordinaria. expresado a la inversa. cuya Constitución. cabe preguntarse si semejante energía resulta bien canalizada cuando el desarrollo del programa constitucional requiere de todas maneras del concurso de la política ordinaria. Tal inversión de esfuerzo puede tener un valor simbólico importante –aunque decreciente. sobre ciertos riesgos de recurrir a reformas constitucionales como instrumento de gobierno. en caso de reformas reiteradas–. El orden constitucional parece requerir cierta estabilidad. a la política constituyente y a la política ordinaria. el juego no se empieza a jugar jamás: se renueva constantemente la voluntad fundacional.
autónomos. es dable esperar que cuanto más confianza se tenga en la capacidad de los individuos para escoger su propio plan de vida. capaces de decidir por sí mismos.CEPAL . y menos las políticas de imposición religiosa o perfeccionistas. La filosofía pública y la Constitución
Un elemento clave. las asambleas colectivas? ¿Considera que la acción colectiva potencia o socava la racionalidad individual? ¿Entiende –aristotélicamente– que actuando en conjunto se gana en sabiduría y conocimiento? ¿Afirma –rousseaunianamente– que la acción conjunta es una precondición indispensable para el reconocimiento de la decisión pública correcta? ¿O presume más bien –burkeanamente– que el actuar colectivo es en principio.
Se toma la expresión de Sandel. porque ellos quedan traducidos inmediatamente en la adopción de instituciones de un cierto tipo. Típicamente. normalmente asociados con la filosofía pública dominante6. más espacio tendrán los derechos individuales. un actuar irracional? La cuestión de los presupuestos filosóficos de la Constitución es obviamente importante. o como sujetos fundamentalmente incapaces de reconocer y evaluar sus intereses. es el de sus presupuestos básicos.
. siempre. 2005.Serie Políticas sociales No 153
III. ¿cómo considera la Constitución a los individuos? ¿Los ve como seres racionales. Así. ineptos para definir qué es lo mejor para ellos? ¿Cómo concibe la actuación conjunta de los individuos. a la hora de entender la lógica de una Constitución.
de una filosofía igualitaria. En América Latina. inspirados en una ideología rousseauniana. Como dijera Madison en El Federalista n. Y resulta claro. y donde el sistema representativo parece diseñado para separar de modo extremo a ciudadanos y representantes (Manin. la suma de los individuos de toda edad y condición no tiene la capacidad ni el derecho de hacer las leyes. cabe plantearse una pregunta como la siguiente: si las instituciones que hoy distinguen a muchas de nuestras democracias reproducen las bases de la estructura institucional norteamericana. En el extremo contrario. Sin embargo (y a pesar de esa multiplicidad de proyectos existentes). Ignacio Rayón– o el defendido por Francisco Bilbao. propuesta en su momento como base para organizar las nuevas instituciones. y por ejemplo. y dicha estructura es el resultado de una serie de presupuestos relacionados con las (in)capacidades de los individuos para actuar de manera independiente y concertada. encontramos proyectos constitucionales de orientación radical. podríamos agregar. en general– a aquella que resultaba predominante en los años fundacionales del constitucionalismo.55. cuanta más desconfianza se tenga en las disposiciones y habilidades de la ciudadanía para actuar colectivamente. 1949. aparecieron “vaciadas en el molde” (según la expresión del constituyente Benjamín Gorostiaga) de un modelo particular: el la Constitución de los Estados Unidos. sumada a una estructura de poderes en donde el papel de la Legislatura aparece fragmentado y sujeto a múltiples controles contra-mayoritarios (por ejemplo. también. parece ser bastante diferente.Serie Políticas sociales No 153
Del mismo modo. con la adopción de soluciones institucionales determinadas (en este caso. es decir. 1987). pp. respetuosa de las decisiones personales individuales. y desde la independencia (pero no antes). Prestando atención a lo dicho. 217-8). el hecho es que la enorme mayoría de las Constituciones latinoamericanas que trascendieron al siglo XX. al decir de uno de sus mentores. principios que no pueden percibirse con claridad sino por los entendimientos habituados a vencer las dificultades del trabajo mental. mayores tienden a ser las posibilidades de que se adopten instituciones contra-mayoritarias. 1978. Bartolomé Herrera. tal vez el más influyente constitucionalista conservador en Perú.
. convivieron cosmovisiones constitucionales muy distintas a este respecto. Encontramos allí una clara ilustración del modo en que se correlacionan ciertos presupuestos en torno a las (in)capacidades de la ciudadanía para actuar colectivamente. que las instituciones elaboradas en los Estados Unidos estaban claramente apoyadas en una filosofía particular. o que se limiten las facultades de los órganos representativos. un Senado conservador o jueces de elección indirecta y estabilidad vitalicia). y a la vez extremadamente escéptica frente a las capacidades de la ciudadanía para actuar concertadamente. parece claramente ligada a tal tipo de presupuestos individualistas/elitistas. Las leyes son principios eternos fundados en la naturaleza de las cosas.CEPAL . que obviamente tuvieron expresión en la propuesta de modelos constitucionales también muy diferentes. en las asambleas colectivas “la pasión nunca deja de arrebatarle su cetro a la razón. esto es. a mediados de siglo.” La Constitución que emergió en los Estados Unidos. en 1787. bien sintetizada en los papeles de El Federalista. pero claramente no es idéntica –y. sostuvo. Dicha filosofía era liberal y elitista. ¿qué es lo que debería pasar con aquellas instituciones. si estos presupuestos fueran repudiados en la actualidad? La pregunta resulta pertinente porque nuestra filosofía pública actual puede representar muchas cosas. 1997). Ambos ejemplos nos hablan de la existencia. en América Latina. relacionadas con fuertes restricciones sobre el sufragio). como el de Apaztingán –fundado en la voluntad inerrante de la ciudadanía. por caso “(el) pueblo. durante el siglo XIX. en su combinación de una lista significativa de derechos individuales inviolables. y ejercitados en la indagación científica” (ver Basadre. (White.
. para tornarlas. que son las que muestran los principales cambios en su organización interna. salvo excepciones. la del Estado Plurinacional de Bolivia y el Ecuador. una declaración que pretende ser una muestra de apertura a una nueva filosofía. por lo general. a la Pacha Mama. para reajustar los equilibrios entre las distintas ramas del poder? Lo cierto es que. además. cap. y el sumak kawsay”. o la conformidad con (o la indiferencia frente) al núcleo de las viejas instituciones. 2). incluyendo la inexistencia de tales cambios (una afirmación empírica que parece refutable).CEPAL . en la sección de derechos y en particular en los derechos del “buen vivir” (Título II. en diversidad y armonía con la naturaleza. en su preámbulo. afirmaciones como las que distinguieron a los debates constituyentes norteamericanos (sobre la irracionalidad popular. para alcanzar el buen vivir. La de Ecuador. o las desventajas de la democracia) resultarían. 1937). por caso. para estrechar los lazos entre representantes y representados. Aunque es dable pensar que la filosofía pública actual contradice directamente la que predominaba en aquellos años (hoy resulta más bien imposible encontrar casos de constituyentes asumiendo el elitismo político que entonces parecía dominante). las nuevas Constituciones latinoamericanas no parecieron registrar la necesidad de modificar sus instituciones a la luz de los cambios habidos en la filosofía pública. por caso. para revisar la función del veto Ejecutivo. En ambos casos. insostenibles en público (Farrand. En todo caso. y en consecuencia.
Ambas hacen referencias celebratorias a la naturaleza. son las que aparecieron más claramente comprometidas con un rechazo frente a tradiciones constitucionales de raíces individualistas/elitistas. más permeables al debate público.Serie Políticas sociales No 153
Hoy por hoy. es interesante reconocer que al menos dos de las nuevas Constituciones. Ello puede deberse a una multiplicidad de razones. y los problemas que pudieran plantear. las nuevas Constituciones incluyeron en sus textos explícitas referencias a cuál sería la “nueva filosofía” a plasmar a través de un renovado texto constitucional7. anuncia su pretensión de construir una nueva forma de convivencia ciudadana. para repensar el rol del Senado. modificar o reajustar nuestras instituciones. y a sus tradiciones milenarias. para reducir el impacto del control judicial sobre las políticas mayoritarias. para los fines de este escrito basta con partir de un punto más modesto: ¿qué es lo que debería pasar con nuestras instituciones –diseñadas a partir de aquellos presupuestos– si reconociéramos que nuestras actuales convicciones difieren de modo significativo de aquellos presupuestos originales? ¿No deberíamos entonces. y que encuentra manifestaciones más específicas.
al calor de las fuertes disputas que aparecieron al interior de la Corte Suprema norteamericana.
Ello así. porque ambas discusiones se refieren a la posibilidad de mezclar o combinar concepciones constitucionales diferentes. típicamente.. en casos similares (por ejemplo. aunque fuera por supuesto relevante para la tarea de redactarla” (“comparative analysis [is] inappropriate to the task of interpreting a constitution. la afirmación del juez Guido Calabresi. Then la importancia de que los Estados Unidos comiencen a prestar atención a las decisiones que se toman en países inspirados institucionalmente en el sistema americano – “los padres sabios no dudan en aprender de sus hijos” (“[w]ise parents do not hesitate to learn from their children”). se enfrentó a lo expresado por el Juez Breyer en su disidencia.CEPAL . En el caso Printz v. instituciones “ajenas” al mismo– tiene un fuerte vínculo con la que planteáramos en la sección anterior. por ejemplo. Ello así.S. por ejemplo. en torno a la pena de muerte). las serias disputas planteadas al interior mismo de los fallos.Serie Políticas sociales No 153
IV. Interesa también recordar. U. y en las más altas esferas judiciales de este país.
. entre los Jueces Scalia y Brennan o Breyer.S v. Scalia sostuvo que “el análisis comparativo es inapropiado para la tarea de interpretar una constitución. que afirma que “la experiencia de otras naciones puede proporcionar una ilustración empírica de las consecuencias de diferentes soluciones a un problema jurídico común” (“[the experience of other nations] may…cast an empirical light on the consequences of different solutions to a common legal problem”). por ejemplo. por caso. thogh it was of course relevant to the task of writing one)” y de este modo. En alguna de sus variantes. Pueden leerse algunas reflexiones al respecto en Epstein y Knight 1993 y Tushnet 1999. en torno a si –a la hora de interpretar el derecho– debían tomarse en cuenta o no las decisiones adoptadas por tribunales extranjeros. Destacan al respecto. Los “transplantes” constitucionales
La discusión sobre los “transplantes” en materia jurídica –referida a la posibilidad de “injertar” en un cuerpo constitucional existente. el tema de los “transplantes” ha sido objeto de una muy vasta reflexión teórica en los últimos tiempos8. que señaló en el caso U. y sugieren la presencia de tensiones significativas susceptibles de desatarse al momento de concretar el “injerto” o la “recepción” de las ideas o iniciativas “ajenas”.
Para tomar un caso relevante. redundó en ocasiones en formas de nombramiento judicial indudablemente más transparentes (ver. múltiples los obstáculos que se encontraron para poner la institución en marcha. podríamos decir que Bolívar repudiaba. 2003. 244). financiadas por importantes agencias internacionales. Ferejohn. y reafirma que el problema no está en la importación de instituciones. sin embargo. Para no convertir a la anterior en una afirmación tautológica. Ackerman. y como dice Wiktor Osiatynsky. populista en términos de moralidad)– luego. en mayor o menos medida. Constitución de la Argentina. 1997. Por ejemplo. p. o exigieran el desplazamiento de uno de los proyectos en nombre del otro. Constitución de Colombia. p. Balkin & Levinson. parece evidente que la institución pudo funcionar sin grandes inconvenientes. 1997. Y aunque son múltiples las críticas que merece hacerse sobre la institución. la polémica sobre las instituciones “importadas” fue la más habitual en la materia pero. y sobre todo. se trataba de una disputa menos teórica que de política coyuntural. 1997. por ejemplo. 2. 2000). en Colombia. Liberales y conservadores. y múltiples las “disfuncionalidades” que todavía hoy pueden reconocerse en las acciones de este nuevo organismo. 1998. y cumplir con varios de los limitados objetivos que habían sido propuestos en los orígenes de la misma. en la medida en que no se tomen ciertos serios recaudos. lograron pactar y colaborar en la redacción de las nuevas Constituciones de mediados del siglo XIX. Constitución del Perú. la discusión ha tendido a concentrarse básicamente en dos aspectos de la cuestión: la importación de instituciones o la recepción de decisiones judiciales provenientes de un país extranjero. hacia finales del siglo XX. Si es cierto. Sin embargo. capítulo IX). Ello así. Kennedy. en nombre de la “identidad” local. De modo similar. “los “préstamos” son inevitables porque existe un número limitado de ideas y mecanismos constitucionales generales. desde un principio. otro liberal (antiestatista. Tushnet.
. Miguel Antonio Caro. 1999. porque dicha discusión –que tuvo una extraordinaria relevancia política– aparecía cargada de hipocresía. repudiaban también la importación de ideas francesas. algunos injertos tienden a ser inocuos y otros no. 12). En definitiva.. gracias al enorme espacio de coincidencias existente entre ambos proyectos (ambos repudiaban el mayoritarismo político. que han estado en danza durante bastante tiempo” (“[b]orrowing is inevitable because there are a limited number of general constitutional ideas and mechanisms. como aquí afirmamos. una polémica muy poco atractiva. Dicho lo anterior. artículo 254. 1997. La introducción de Consejos de la Magistratura. que en América Latina se enfrentaron al menos tres proyectos constitucionales muy distintos –uno conservador (políticamente elitista y moralmente perfeccionista). de una institución extranjera?10 Pero por otro lado. defensor de los “frenos y contrapesos” y la neutralidad moral) y otro radical (mayoritarista en política. su reivindicación de lo local no llegaba demasiado lejos: todos los proyectos constitucionales bolivarianos se basaron ya sea en el constitucionalismo conservador inglés. es dable esperar que muchas de las “cruzas” imaginables entre unos y otros proyectos estuvieran destinadas al fracaso. pero
Buenas discusiones sobre el “valor” de la importación. y destinadas fundamentalmente a servir a las demandas de intervencionistas preocupados por la falta de seguridad jurídica en la región (Thome. ya sea en el constitucionalismo autoritario napoléonico. y por un lado. como tantos. dependiendo de los lazos de parentesco (los “vínculos genéticos”) existentes entre el material que se injerta –las instituciones injertadas– y el “cuerpo” constitucional que las recibe11. 1976. en parte. la fascinación de sus opositores con las “máximas exageradas de los derechos del hombre” –máximas a las que descalificaba por ser importadas de Francia (Bolívar. Con independencia de su lugar de proveniencia. correspondería agregar que hay al menos una versión de la discusión sobre los “transplantes” e “injertos” que sí muestra atractivo. ambos proponían una defensa firme del derecho de propiedad. sino en la importación de ciertas instituciones. podemos pensar en una situación como la siguiente. y el valor mismo de tal tipo de operaciones9. América Latina se vio recorrida por multiplicidad de iniciativas de reforma jurídica. 1. ella fue. sus reivindicaciones de lo local aparecían apoyadas en el hispanismo reaccionario y católico.CEPAL . porque la importación de instituciones es inevitable: qué institución latinoamericana no deriva. para pensar sobre las potencias y límites del constitucionalismo regional. Esta discusión parte de la siguiente hipótesis general.Serie Políticas sociales No 153
En todo caso. Dichas reformas fueron más o menos exitosas pero en ningún caso podría decirse que generaron tensiones o disrupciones en los “cuerpos receptores” – ellas de ningún modo amenazaron o pusieron en crisis a la estructura jurídica vigente. en nombre de lo nacional. Rosenfeld. Sin embargo. en el International Journal of Constitutional Law 2003. El ejemplo resulta de interés porque desafía nuevamente las injustificadas críticas que podían hacer los enemigos de la “importación” de instituciones. n. artículo 114. y Ospina Rodríguez. cabría decirlo también. por caso. En América Latina. and they have been in the air for some time”) (Osiatynsky. por caso. En definitiva. ambos coincidieron sin mayores dificultades en la implementación de políticas económicas anti-estatistas). destinada a descalificar a –antes que discutir con– la propuesta del adversario. vol.
en 1993. Una historia similar puede contarse en relación con la introducción de cláusulas participativas. Las Constituciones americanas que primero incorporaron este tipo de reclamos sociales fueron – junto con la de México. en un entramado institucional más bien opuesto al que el liberalismo conservador era capaz de ofrecer. estos últimos no reconocieron el sentido de los derechos nuevos. y Costa Rica también en 1949. ¿Podía esperarse de los jueces. Aunque hablaremos. Para simplificar una historia larga: si mecanismos “promotores de la participación cívica. en 1978. de la creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT. Esta última versión del constitucionalismo fue la que resultó desplazada de las discusiones constitucionales del siglo XIX. en su reivindicación de los derechos de los más vulnerables. a los que sistemáticamente pasaron a describir como derechos programáticos o de segunda categoría14. después de 1850). en 1992. por su parte. crearon categorías especiales para. Estas reformas constitucionales se concentraron a mediados del siglo XX pero tuvieron su origen a comienzos de siglo. más adelante. desactivar y quitar toda vida a aquellas reformas. entonces no hay muchas esperanzas que abrigar acerca de la suerte que van a correr. y los estrechos vínculos que desarrollan con los sectores más poderosos de la sociedad? Jueces y doctrinarios. en la Argentina. pueden socavar la autoridad de los Parlamentos actualmente existentes. resultaba uno de gravedad. en el siglo XX15. respaldo a las organizaciones sindicales. como la Argentina de 1853. al menos durante largas décadas. no extraña que nos enfrentemos a lo que parece haber sido. No se pretende sostener aquí que. este tipo de resultados? ¿Podía esperarse otra reacción de la justicia – con miembros elegidos como son elegidos. en 1917. sobre todo. a las tensiones existentes– entre el constitucionalismo liberal (o liberal-conservador. Argentina en 1949. en todo lo relacionado con la religión. en efecto. el Estado Plurinacional de Bolivia en 1938. por caso. de la definición o promoción de aquellos mecanismos participativos. hasta asegurar su ingreso en el cajón de los descartes. y puede ser considerada como la respuesta político-jurídica frente a un nuevo pico de radicalización social –una forma de evitar lo que ocurría en Europa a partir de la expansión de la ideología y demandas propias del socialismo. protecciones para los más pobres12. sin embargo. Como era esperable. luego. con la sanción de la Constitución de México (dictada luego de la Revolución). Pero. social– que los separa de aquellos. primero. sin embargo. en Paraguay. dado que el constitucionalismo radical se apoyaba. El proyecto radical. en 1989. entre otras. Cuba en 1940. como los miembros de alguna legislatura particular. en lo inmediato. acaso. etc. estuvieron dedicadas casi exclusivamente a ello. ocasionalmente. en Perú y Bolivia. una sensibilidad especial hacia los intereses de los más desaventajados. Lo que
La primera oleada reformista apareció de la mano de la crisis social de los años 30. a los fines de incorporar instituciones que eran propias del modelo constitucional antes desplazado –en particular. o trabajar por hacer realidad las promesas de participación escritas por los constituyentes. se encontraba bien preparado para obstaculizar la “importación” de aquellos cuerpos extraños. casi todas las Constituciones latinoamericanas resultaron modificadas. además. 1919). directamente.Serie Políticas sociales No 153
sin embargo tuvieron que limar largamente sus diferencias. y dotados de la estabilidad de la que están dotados. lo que implicó que las Constituciones de entonces quedaran moldeadas a partir de reflexiones que eran ajenas al proyecto rousseauniano. Ausentes todas estas condiciones. El caso más interesante al respecto. algunos jueces o grupo de jueces. hubo reformas en Ecuador. en 1994. El “cuerpo receptor. el “cultivo” de la virtud. Notablemente. sobre la lenta recepción de aquellas instituciones de origen radical. y luego. en Chile y Brasil. a su vez. Convenciones constituyentes enteras. el mayoritarismo político. constitucionalmente. en 1991. aquellas cláusulas. sobre todo en la segunda oleada importante de reformas constitucionales.” genéticamente asociado al proyecto liberal-conservador. que pasaban a quedar en manos de jueces y tribunales.CEPAL . el caso de un “transplante” constitucional fallido13. no puedan identificarse con los más desaventajados. Esta era la época. se refiere a los vínculos –y sobre todo. en la primera oleada del reformismo constitucional aparecida en el siglo XX. y caracterizados por la homogeneidad de origen que los caracteriza? A partir de esta segunda oleada. económica. los que quedan a cargo. a la activa participación política de la comunidad. El problema planteado por dichos “injertos. y del paulatino crecimiento del llamado Estado de Bienestar y de la visión económica keynesiana. y el constitucionalismo más radical. en 1917 – las de Brasil en 1937. suponía para su vigencia la existencia de una diversidad de instituciones y prácticas que podían incluir. Ecuador en 1945.” como los del plebiscito y el referéndum. dada la distancia –geográfica. ¿son sorprendentes.
. en 1919. en Colombia. Guatemala y Nicaragua. con la Constitución de la República de Weimar. y son éstos. derechos sociales: derechos de los trabajadores.” sin embargo.
. como indispensable para darle sentido y operatividad al mismo).CEPAL .Serie Políticas sociales No 153
se afirma es que la implementación efectiva de aquellos mecanismos y aquellos derechos (vinculados con un modelo constitucional radical) requiere de un entramado social e institucional peculiar. que habitualmente no se busca recrear o favorecer (pero que aquel modelo constitucional presuponía.
y poco a poco pasa a integrarse al lago. la metáfora es más seductora que reveladora. Soler decía que la llegada de un nuevo artículo a una Constitución o a un Código (el pensaba en el Código Penal). podía verse como la caída de la hoja de un árbol. sobre las que puede valer la pena detenerse.
. una relacionada con las listas de derechos fundamentales. ambos aparecen como dos cuerpos extraños. ajenos el uno al otro. y muy vinculadas con nuestro previo análisis en torno a los transplantes constitucionales.Serie Políticas sociales No 153
V. sobre un lago. Sobre las relaciones entre las partes dogmática y orgánica de la Constitución
En esta sección nos ocuparemos de un punto relacionado con el anterior. nos ocuparemos de los modos en que se da esa integración. Como suele ocurrir. La hoja cede parte de su firmeza. en la medida en que prestaremos atención a los modos en que las “nuevas” cláusulas o instituciones constitucionales ingresan y se adaptan al texto reformado. sobre todo. típicamente. y otra referida a la organización y división del poder). su textura se hace más suave. entre distintas secciones de la Constitución –así. queda asociada físicamente con él. Sebastián Soler. Al principio. En particular. puede resultar de ayuda una imagen elaborada por el influyente jurista hispano-argentino. pero al menos sugiere dos cuestiones interesantes. y sin desaparecer del todo. Para ingresar al tema. entre sus partes dogmática y orgánica (es decir. hace muchos años. entre cláusulas distintas y. pero luego las cosas empiezan a cambiar.CEPAL .
sin reconocer que tales reformas van a dirigirse de modo previo. ellas se apartaron de sus promesas iniciales. En otros términos. muchas de estas nuevas Constituciones parecieron escritas. los reformadores y analistas no son conscientes del impacto interno de las reformas que se promueven. En segundo lugar. y decidir el alcance de esos derechos). el relato de Soler señala que la introducción de nuevos elementos en la Constitución no suele ser inocua respecto de los distintos elementos en juego: ambas partes tienden a comenzar un paulatino diálogo de adecuación mutua. y ambas terminan siendo impactadas por el cambio. en las nuevas Convenciones Constituyentes (y luego de años de repudio al constitucionalismo). Nino acostumbraba a resaltar el paradójico hecho según el cual.” en ese encuentro. por caso. la historia muestra que son las partes nuevas incorporadas –sobre todo. A veces. Típicamente. Dos ejemplos pueden ser apropiados para ilustrar lo dicho. en una mayoría de casos. al interior de la propia estructura constitucional a la que se integran. frente a lo que aparece como lo permanente.CEPAL . y de ese modo. frente a las partes dominantes o ya establecidas. ambos ejemplos nos refieren a aproximaciones más bien miopes sobre los efectos que traen consigo las reformas. más allá de que el impacto de aquellas reformas fuera más complejo del que él describiera provocadoramente. al menos las de los años 90. y de forma tal vez más relevante. una reforma que se introduce en la parte orgánica de la Constitución. con el objetivo “urgente” de
. genera repercusiones en la parte dogmática. cambios que impactaban también en la estructura de los poderes vigente. y viceversa. sobre el resto del entramado constitucional sobre el cual se incorpora. Muchas de las nuevas Constituciones. ellos no advertían que con los cambios que proponían en la parte dogmática de la Constitución generaban. las fuerzas más progresistas y pro-mayoritarias insistieran con la idea de expandir las listas de derechos incorporados en la Constitución. uno de los principales constitucionalistas latinoamericanos de las últimas décadas. La misma se reforzaba entonces en su ya potente carácter contra-mayoritario. tales agrupaciones reforzaban los poderes del Poder Judicial (encargado de velar por. lo más viejo y abarcador. cuando se trata de reformas parciales y aisladas– las que más tienden a “ceder. se escribieron bajo la invocada idea de reducir o moderar los poderes del Presidente. y en otros casos no son conscientes del modo en que la estructura constitucional existente y dominante puede terminar por “absorber” o diluir la reforma que se le introduce en los márgenes (reformas diluídas). El punto de Nino conserva su sentido. Las modificaciones que se hacen sobre una parte de la Constitución suelen tener impacto sobre el resto de la Constitución. y si es que de algún modo) sobre la realidad externa. En todo caso. a su vez.Serie Políticas sociales No 153
En primer lugar. lo que debe resultar claro es que sería un error ver la incorporación de nuevos artículos constitucionales como cláusulas que van a impactar (sólo. lo nuevo es lo que más tiende a ceder. El primer ejemplo (referido a una cierta negligencia sobre el “impacto interno” de una reforma) se relaciona con una afirmación que soliera hacer Carlos Nino. Para reconocer de qué modo va a darse ese impacto. fundamental sino exclusivamente. Peor aún. Lamentablemente. El punto de Nino –paralelo al que aquí estamos ofreciendo– era que. inadvertidamente. en los últimos años. o incumplieron las mismas. del órgano más típicamente contra-mayoritario de la Constitución. y cuál la vieja? ¿Se trata de una reforma significativa (que viene a cambiar de cuajo la estructura constitucional existente) o puntual (concentrada en algunos retoques sobre lo existente)? La sugerencia de Soler era que. es decir. El punto tiene algún interés. a la luz de muchas de las reformas introducidas en las Constituciones latinoamericanas. Según veremos. Un criterio general que podría proponerse como variable de análisis sería el siguiente. en principio. El segundo ejemplo (relacionado con lo que llamáramos “reformas diluidas”) tiene que ver con los cambios que se han ido gestando sobre el híper-presidencialismo latinoamericano. una buena aproximación pueden darlas preguntas como éstas: ¿cuál es la cláusula nueva.
por ejemplo. es una que sienta las bases de presidencialismos históricamente híper-poderosos. las cláusulas referidas a la participación popular en la Argentina (artículo 39). en el Título IV. ya sólida además de fortalecida por las nuevas reformas. Colombia (artículo 103). después de publicada la destitución. Conforme a las sugerencias exploradas más arriba. artículo 90. En definitiva. para decir que en verdad Constituciones como las de Argentina. sino que requieren de la colaboración del resto de la Constitución. como así también en casos de obstrucción reiterada e injustificada del Plan Nacional de Desarrollo. Para la destitución. La novedad más interesante. luego de un plazo máximo de siete días después de publicado el decreto de disolución. por encima de las instituciones participativas más nuevas. La Constitución colombiana fue objeto de una enmienda reciente. capaces de dificultar o hacer imposible su crecimiento. la Constitución del Ecuador autoriza la reelección en el artículo 144. la Asamblea requiere el voto de las dos terceras partes de sus miembros. peculado. jóvenes. por ejemplo. para la Asamblea Nacional. por caso. Véanse. en este respecto. el Estado Plurinacional de Bolivia (artículos 240). en principio. el Consejo Nacional Electoral debe convocar a elecciones anticipadas para el Presidente pero. Constitución de la Argentina. artículo 169. Así.
Así. menos poder tienen las autoridades del gobierno. Sin embargo. la incluye la Constitución del Ecuador. o trabas. lo cierto es que no son pocos los constitucionalistas y doctrinarios que dudaron de estas afirmaciones. es dable esperar que la vieja estructura presidencialista. destinada a favorecer la reelección presidencial. o por grave crisis política y conmoción interna. o delitos como genocidio. que establece un mecanismo de “muerte cruzada” entre el Presidente y el Parlamento. el Título IV referido a la Participación y Organización del Poder. Hacer ambas cosas al mismo tiempo (fortalecer al Presidente y abrir espacios para una mayor participación) suele resultar entonces una operación contradictoria.Serie Políticas sociales No 153
autorizar la reelección inmediata del Presidente en ejercicio16. tortura o desaparición forzada. es una mala noticia la que nos dice que la estructura constitucional frente a la que nos toca operar. mientras tanto. Por lo tanto –concluyen– cuanto más poder de control tienen la sociedad civil. El artículo 130. capaz de dotarlas de vida y fuerza. En el contexto del constitucionalismo regional. a través de la inclusión de numerosas cláusulas que abren espacios para la participación popular (Hartlyn y Luna. Capítulo Tercero de la Función Legislativa. el Consejo Nacional Electoral debe llamar a elecciones legislativas y presidenciales. en el Capítulo Tercero de la Función Ejecutiva se incluye el artículo 148. Bolivia. Aquí también.CEPAL . o las atemperaron. que se “activa” cada vez que una nueva cláusula resulta incorporada. cohecho o enriquecimiento ilícito. en parte aumentan pero en parte también moderan los poderes del Presidente17. Venezuela (artículo 204). y no a la inversa. Constitución de Bolivia. y sujetas a regulación por parte de las autoridades ya en el poder. parece obvio. sin embargo. el ideal de la democracia participativa requiere descentralizar y desconcentrar el poder. Ecuador (artículo 103). el hecho es que las reformas no se ponen de pie por sí solas.
. corra con ventajas. la Constitución de Venezuela la permite en su artículo 230. El problema con este tipo de afirmaciones. conforme al cual se determina que el Presidente podrá disolver la Asamblea Nacional cuando considere que la Asamblea se ha arrogado funciones que no le competen. 2009)18. Y es que la relación entre un “presidencialismo” que se fortalece o consolida y las cláusulas constitucionales que quieren promover la participación popular no es pacífica. incluye el artículo 129 que sostiene que la Asamblea Nacional puede hacer un juicio político al Presidente por delitos contra la seguridad del Estado. Ecuador o Venezuela. Colombia. al mismo tiempo. entonces. entre muchas otras. Tales cláusulas –nos dicen– implican una transferencia de poder desde la Constitución hacia la sociedad. o de concusión o conmoción. sino que más bien es de tensión. Por otra parte. Ello así. Ocurre que. que conlleva el grave riesgo de que uno de los dos ideales u objetivos termine resultando opacado o directamente suprimido. Y allí –en el marco constitucional dominante– las nuevas reformas pueden encontrar ayuda. dispone que en un plazo máximo de siete días.
uno no puede sino sorprenderse. La
. adultos mayores (artículos 67 a 69). o la Constitución de Colombia de 1991. usuarios y consumidores (artículos 75 y 76). los niños. Ecuador o Bolivia. habitualmente. a la propiedad (artículos 56 y 57).CEPAL . y la compara con los más de 400 artículos que uno encuentra en las Constituciones de Brasil. 42 y 43). Las largas listas de derechos y las “cláusulas dormidas”
Uno de los aspectos más importantes y criticados de las nuevas Constituciones (por ejemplo. a las nuevas Constituciones latinoamericanas como “poéticas”: Constituciones que no hablan de la realidad.
Por ejemplo. a la salud y seguridad social (artículos 35 a 45). Si uno mira a la muy austera Constitución de los Estados Unidos. los consumidores. aspiraciones. También hace referencia a los derechos económicos. culturales. jóvenes: artículos 58 al 61). La Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia incluye. a la educación (artículos 77 a 90). etcétera (ver. las familias (artículos 62 al 66). y la comunicación (artículos 106 y 107). sino que incluyen expresiones de deseos. a través del artículo 75 inc. pueblos indígenas (artículos 30 a 32). a los derechos sexuales y reproductivos (artículo 66). las acciones de amparo y habeas data. sueños. la nueva Constitución de la Argentina dio jerarquía constitucional a numerosos tratados internacionales de derechos humanos. los derechos de la naturaleza y un larguísimo etcétera. en materia de introducción de nuevos derechos). Las referencias a los derechos de los ancianos. al medio ambiente (artículos 33 y 34). las recientemente aprobadas en Ecuador y el Estado Plurinacional de Bolivia. personas con discapacidad (artículos 70 a 72). el deporte (artículos 104 y 105). entonces. además de prescribir expresamente otros no incorporados en su versión previa. políticos. han generado. o la Argentina de 1994) es que ellas incluyen largas listas de derechos (sociales. al trabajo (artículos 46 a 55). adolescentes. artículos 41. entre otros. los derechos de los grupos sociales (niños. por caso. las culturas (artículos 98 a 102). que contiene siete artículos (y una veintena de enmiendas). el derecho al deporte. económicos). burlas y menosprecio sobre los nuevos textos. sin ningún contacto con la vida real de los países en donde se aplican19. Muchos han hecho referencia.Serie Políticas sociales No 153
VI. a la alimentación adecuada. personas privadas de libertad (artículos 73 y 74). 22 (seguramente su principal novedad. como los relacionados con el medio ambiente.
derechos sociales y de las familias (capítulo 5). Entiéndase bien: decir lo dicho no implica afirmar que. Constituciones austeras como la estadounidense –o. derechos políticos y los referidos al referendo popular (capítulo 4). colectivos y del ambiente (título II capítulo 3). la salud (artículos 196 y ss. que incluyen derechos del buen vivir (capítulo 2. Por ejemplo. los de participación (capítulo 5). la educación ( artículos 205 y ss. se han reivindicado los derechos de muchas personas de carne y hueso. los adolescentes. derechos humanos y garantías. derechos de los pueblos indígenas (capítulo 8). habitualmente maltratados en sus derechos fundamentales. derechos de las personas y grupos de atención prioritaria (capítulo 3. en general. ordenada en derechos fundamentales (título II.). a la comunicación e información. Sin embargo. dicha crítica no advierte que en algunos países como Colombia o. Ocurre que. La Constitución de Venezuela. Conviene repetirlo: nadie duda de que presenciamos una “inflación” de derechos. es decir. grupos de indígenas y homosexuales. En efecto. la de Chile– vienen de la mano de una práctica judicial muy hostil frente a los derechos sociales. desde sus comienzos. los derechos de las comunidades. estos textos tan exigentes y llenos de derechos no se han convertido en “pura poesía”. referido a los deberes. incluye un extenso apartado (el título III). contra lo que muchos afirman– exagerada y en buena medida errada.). en buena medida. los jóvenes. ellos tienden a negares toda relevancia. económicos y culturales (título II. Lo que parece estar en juego. es abrumadora. los ancianos y los indios (artículos 226 y ss. han encontrado respaldo en estas Constituciones y litigado –en algunos casos importantes. sociales. y que incluye derechos de la nacionalidad y la ciudadanía (capítulo 2). pueblos y nacionalidades (capítulo 4). al ambiente sano. en buena medida gracias al status constitucional que se le ha asignado a algunos reclamos. La Constitución de Colombia también incluye una larga lista de derechos. la comunicación social. tanto como las
Constitución de Brasil establece los principios de la actividad económica. el hábitat y la vivienda. mágicamente. la distancia que separa a las aspiraciones y exigencias de estos textos de las realidades hoy existentes en países como los citados. derechos económicos (capítulo 7). por su parte. derechos culturales y educativos (capítulo 6). en América Latina. capítulo 1). libertad (capítulo 6) y naturaleza (capítulo 7). esos derechos van a convertirse. o a los nuevos derechos indígenas). el mencionado ejemplo de la espartana Constitución de los Estados Unidos es interesante.) y la financiera (artículo 192). por incluir nuevos derechos en las nuevas Constituciones. en estos casos. Por supuesto. y el trabajo y la seguridad social). el niño. en realidad. los niños. es un fenómeno al que podríamos llamar el de las “cláusulas dormidas. En efecto. gracias a lo escrito en estas nuevas Constituciones. frente a los tribunales. que la ausencia de tales derechos tiende a trabajar negativamente contra su posible. los usuarios y consumidores). el medio ambiente ( artículo 225).). y por un lado. la agrícola (artículos 184 y ss. derechos civiles (capítulo 3). la cultura (artículos 215 y 216). cuando los jueces no encuentran respaldo escrito a esos derechos nuevos (por ejemplo. materialización.Serie Políticas sociales No 153
La crítica se apoya en una base obviamente cierta pero resulta –correspondería decir. derechos de participación democrática y de los partidos políticos (título IV). Ocurre que. de la política urbanística (artículos 182 y ss. el deporte (artículo 217). y que muchos de los derechos incorporados en las nuevas Constituciones serán de difícil o imposible satisfacción. y deberes (capítulo 10). cuando no ven escrita en la Constitución ninguna mención al derecho a la salud. que incluye los de las personas adultas y mayores. la educación. derechos de los habitantes y del territorio (título III).” que es un fenómeno finalmente saliente en la historia del liberalismo y los derechos. Es decir.). parece haber una alta correlación entre la no inclusión de nuevos derechos y el no reconocimiento judicial de los nuevos derechos. tal circunstancia no nos importa ahora.). a la vez que refiere a los derechos derivados del “orden social” (artículos 193 y ss. la salud. los discapacitados. Sin embargo. el adolescente. la previsión social (artículos 201 y 202). las personas privadas de libertad. Pero ello no nos debe llevar a descalificar automáticamente a la operación de expandir el apartado de los derechos propio de estos nuevos textos. también es cierto que. el liberalismo siempre defendió la adopción de listas de derechos expresadas en un lenguaje universalista. La Constitución del Ecuador incluye una larga sección dedicada a los derechos (Título II). y regula los derechos de la familia. al menos– de modo exitoso. más recientemente Argentina. derechos ambientales (capítulo 9). típicamente. Lo que se afirma es lo opuesto.
. la ciencia y tecnología (artículos 218 y 219). y nos permite aprender algunas cuestiones de interés.CEPAL . la cultura y ciencia. y por lo demás deseable. las personas con enfermedades catastróficas. Y ello. referido a los derechos al agua y alimentación. los de las mujeres embarazadas. Puede haber ocurrido que el liberalismo defendiera esas primeras listas de derechos a partir de una casi exclusiva preocupación por proteger los derechos de propiedad tal como existían entonces –derechos distribuidos de un modo absolutamente desigual. culturales o económicos. Al respecto. capítulo 2).
alguno de los derechos escritos. en todo caso –y lo que es más relevante– cuáles podrán ser las implicaciones que se sigan a partir de tal acontecimiento.” “despiertas. eventualmente.CEPAL . El hecho es que tales disposiciones quedaron adormecidas durante décadas (en América Latina.
. puede despertar de su letargo –un hecho que de ningún modo puede verse como una anomalía en el derecho. a la expresión. mediante una paulatina erosión de las barreras que enfrentaban para tornarse efectivas. parece un hecho que –como ha ocurrido ya con otras cláusulas constitucionales– una sección entera de la Constitución.” diciendo: “éste derecho también habla para mí. subrepticiamente. ha comenzado a desperezarse. todavía. Hoy por hoy todavía estamos lejos de contar con Constituciones socialmente “activadas. Aquella inclusión original pudo haber estado motivada en muchas razones.” El texto explícito de la Constitución reconoce la legitimidad de ese reclamo que. en los últimos años. Es difícil saber. hasta ganar alguna inesperada realidad. puede encontrarse en el desarrollo de los derechos sociales en las últimas décadas. En ese caso. y pretendo entonces que se haga efectivo. o sin mayor convencimiento. sobre todo) a partir de mediados del siglo XX. que parecía dormida. y desde su tardía incorporación constitucional (concentrada. el texto constitucional seguía diciendo que todos los ciudadanos tenían derecho a la propiedad. a la vivienda o al trabajo. ya que es puro y directo producto de la incorporación explícita de ciertas cláusulas en un texto que se asume como plataforma social compartida. En la práctica. de hecho. nos encontramos con que ese “adormecimiento” constitucional no implicaba la anulación o completa pérdida de sentido de aquello que una vez había sido escrito: interesa señalar que las cláusulas incorporadas habían quedado “adormecidas. y muestra voluntad de ponerse de pie. lentamente. se recurrió a ellos para aquietar ciertos reclamos sociales. puede ganar vigencia a partir de las acciones de algún funcionario público bien dispuesto. Tal vez sus propulsores no imaginaban ni deseaban este resultado (o tal vez sí). que alguna persona del común invocara. Lo cierto es que se trata de cláusulas que fueron ganando vida propia.” más que anuladas. “adormecidos. Por un lado. o como puro producto de la hipocresía política –no nos importa ahora la causa. se encuentra el hecho de que esas cláusulas fueron redactadas en un lenguaje universal (tal vez por la sola razón de dotar a las mismas de una aceptabilidad de la que. para luego comenzar a desperezarse. de otro modo. sorpresiva. entonces. no hubieran merecido). una cláusula relegada o “adormecida” puede cobrar inesperada realidad.” Sin embargo. y por otro lado.Serie Políticas sociales No 153
consideraciones siguientes. Sin embargo. si ello terminará ocurriendo y. alguna vez. Podía ocurrir. Tal vez. y que tales invocaciones universales quedaron constitucionalmente “adormecidas” (tal vez porque el propósito con el que habían nacido era uno diferente al de “ponerse en marcha”). de ir incorporándose de a poco. en este sentido. entre cuatro y ocho décadas). Un ejemplo de interés. por más que tales reclamos aparecieran como ilusorios o utópicos. entonces.
conforme a algunos. su vocación por imponer modelos de virtud. ideales que muchos alentaron en contraposición a los impulsos anárquicos que a su parecer hacían imposible la vida en las nuevas naciones. fundamentalmente a través del apoyo a alguna religión particular –la religión Católica– con la que se comprometía el Estado y a partir de la cual se trataba de organizar la vida de la ciudadanía. cual es el carácter neutral o no neutral de la Constitución.
VII. En efecto. Reviste especial interés dado que. 9). y al menos durante mucho tiempo. Sandel 2005. el principal dato distintivo del constitucionalismo moderno es su compromiso con el ideal de la neutralidad. para muchos. y su progreso. es decir. al Estado no le corresponde “legislar la moralidad” o “cultivar la virtud”. que el modelo constitucional dominante en Latinoamérica durante el siglo XIX fue el inspirado en el conservadurismo y basado en las ideas de orden y religión. uno de los rasgos salientes del constitucionalismo regional resultó. neutralidad del status quo
Lo dicho en secciones anteriores nos abre a otro tema complejo. el ideal conforme al cual el Estado debe restringirse a apoyar nuestra capacidad para elegir libremente. status quo. Parece claro. Aunque la importancia del ideal de neutralidad en las últimas décadas resulta innegable. por ejemplo.CEPAL . Según esta postura. también es cierto que no parece ser claramente dominante en Latinoamérica. justamente. cfr. Neutralidad. cuando. sería dominante en los Estados Unidos.
dado el extraordinario peso que tuvieron siempre los sectores religiosos dentro de las Convenciones Constituyentes.CEPAL . a la vez que nos dan una sugerencia aparentemente fácil de comprender. sin embargo. en su preámbulo. La Constitución de la Argentina. Como sabemos. Ellas serían –y en buena medida lo siguen siendo– Constituciones fundamentalmente ambiguas en ese aspecto. como en su formulación anterior. por lo demás. y condicionan la estructura de derechos al respeto de tales creencias. por ejemplo. acaso. la aspiración a la neutralidad religiosa de las Constituciones regionales es cuanto menos ambigua20. Sólo hacia mediados de siglo y frente al temor de la llegada de la “marea roja” de las revoluciones europeas de 1848. liberales y conservadores comenzaron a trabajar juntos y llegaron a escribir entre ambos los textos de las que se convertirían en principales Constituciones de las nuevas sociedades. la de Colombia también puso fin a la idea de que el catolicismo era religión oficial (artículo 19). que una Constitución es o no es neutral? El caso de la religión. pero dejando en claro que esos mismos derechos dependían del respeto del catolicismo: la expresión se iba a respetar en tanto y en cuanto no comprometiese a los fundamentos de la fe católica. que al no poder consagrar ninguna fórmula de acuerdo sobre el punto entre liberales y conservadores. que por ejemplo incluían listas de derechos a la usanza en el tiempo. decidió guardar silencio sobre la materia religiosa. las nuevas Constituciones latinoamericanas no fueron –como la de los Estados Unidos– organizadas en torno a ideales como el de la tolerancia religiosa. La Constitución Argentina de 1853 representa uno de los ejemplos más altos de la ambigüedad en la materia. al consagrar al mismo tiempo la tolerancia religiosa (art. Durante décadas. el gran constitucionalista conservador chileno. nos ofrece el ejemplo más evidente: la Constitución no es neutral cuando. acerca de los requerimientos de la neutralidad –en este caso.” Muchas de estas Constituciones. y el artículo 57. sin embargo. acerca de la propia Constitución norteamericana)? ¿En qué sentido es que Constituciones como las que conocemos podrían ser consideradas neutrales con respecto a los ideales de virtud. por parte del Estado. a los modelos de vida? ¿En qué sentido podríamos decir que ellas privilegian nuestra capacidad de elección. En definitiva. Título II. elecciones frecuentes. por ejemplo. con una religión particular). y en relación con lo que la Constitución diga al respecto. y la libertad de asociación también. revocatoria de mandatos. la no imposición de una religión. se distinguió por defender Constituciones de este tipo. durante todo el siglo XIX. en particular). ¿podríamos decir que ellas son neutrales? (y podríamos decir esto. la del Estado Plurinacional de Bolivia eliminó a la religión católica como religión oficial (artículo 4). en general. destacan por la sensibilidad que demuestran hacia las creencias y tradiciones de los pueblos indígenas (ver. en el terreno religioso. tendió a reforzar el carácter neutralmente religioso de los nuevos textos. Por ejemplo: ¿qué quiere decir que la Constitución es neutral. a las concepciones del bien. otra vez. por ejemplo. suprimió el requisito de pertenecer a la religión católica para ser presidente o vice de la Nación.
. aún si las Constituciones locales no tuvieran lo que tienen (es decir. a la vez que reconoce “nuestras diversas formas de religiosidad y espiritualidad. no fue pacífica. exclusivamente. audiencias públicas obligatorias antes de la
La última oleada de reformas. las novedades introducidas en la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia– que discutiéramos más arriba – o las que incluye la nueva Constitución del Ecuador – por ejemplo. compromisos ambiguos. ¿cuándo podríamos decir. capítulo 4.Serie Políticas sociales No 153
La influencia del conservadurismo. el constitucionalismo conservador disputó con el liberalismo el lugar predominante en la escena regional. 14) y el “sostenimiento” estatal de la religión católica. Sin embargo. liberales y conservadores se enfrentaron en combates armados. más o menos explícitos. en la medida en que la asociación en ciernes no viniera a poner en riesgo a la única Iglesia reconocida por el Estado. En definitiva. Juan Egaña. consagran una religión como religión oficial. realmente. un punto importante a marcar es que la neutralidad no se juega. Ejemplos como éste ilustran a las claras lo que significa una Constitución no-neutral. cuando (en el cajón de las herramientas constitucionales) tenemos disponibles una serie de instrumentos que favorecerían la participación política (rotación obligatoria en los cargos. antes que un cierto modelo moral? Finalmente. Ahora bien. sangrientos. la del Ecuador “invoca” el nombre de Dios. Lo mismo la Constitución mexicana de 1857.
. En cambio. en este sentido. un estilo de vida más o menos consumista. de modo decisivo. toman partido por un cierto modelo de organización política y económica. que podemos adoptar sin mayor costo ni dificultades (desde leer un libro a adoptar una religión u otra. la llamada inacción estatal representa una condena que. consistente y lúcidamente. a favor de ciertos jugadores y en contra de otros. porque tal estructura constitucional fue la promovida por el liberalismo. por ejemplo) puede ser considerada una toma de partido en su favor –a favor de los privilegiados. salud o trabajo. en materia de educación. de neutralidad del status quo (Sunstein 1993). de respeto a un orden cuya valoración debe depender. En tales ocasiones tenemos que hablar. inclina el campo de juego. entonces. mostraban de qué modo el Estado representaba la peor amenaza frente a ese tipo de libertades. para quien nace en el extremo opuesto. entre tantas otras). no hay razones para superponer los conceptos de vigente y válido: un cierto estado
Afirmar que las Constituciones no son neutrales. entre otras razones. etc. es asumir que ese estado de cosas es “natural” o “neutral. mandatos largos y de por vida. la abstinencia estatal (que. aún en un sentido estrecho. los liberales utilizaban el mismo lenguaje y la misma lógica de razonamiento que utilizaban en su enfrentamiento contra el perfeccionismo moral de los conservadores. Para ello. tendrá consecuencias a lo largo de toda la vida de los integrantes del grupo desaventajado. Primero. inevitablemente. para bien o mal. jurados para todas las causas. pero sin embargo. enfrentados a una diversidad de proyectos personales. luego.). sin que ello obste a que nadie deje de llamarlas Constituciones neutrales. incluyen cláusulas como las señaladas en segundo término (cláusulas que no alientan la participación). anticolectivismo y antiestatismo (Samper 1881. de corto. En sus dos sentidos –privado y público– la idea de neutralidad estatal entendida como “retiro” del Estado. en donde la pretendida inacción estatal no nos deja. Lo que se señala es meramente descriptivo: nuestras Constituciones. otra vez. como señalara Hart en su polémica con Lord Devlin (1963b).Serie Políticas sociales No 153
aprobación de una ley. al mismo tiempo en que el liberalismo disputaba su espacio con el conservadurismo. ¿en qué sentido podemos aceptar el calificativo de neutralidad. resulta extraña. todas las Constituciones que pueden mencionarse cuando hablamos de constitucionalismo neutral. en materia religiosa. En el ámbito público resulta más claro que la “libertad de mercado. Ello es así. extraían como conclusión la necesidad de “maniatar” al Estado: la libertad individual (y finalmente el bienestar del país) aparecían entonces como sinónimos del anti-estatismo. decisiones concentradas en equipos técnicos-ejecutivos)? ¿No deberíamos hablar. pero sistemáticamente incorporamos en nuestras Constituciones otras. afirmaban la libertad de elección de los individuos. en todo caso. En la fórmula del renombrado constitucionalista colombiano José María Samper. marcando el valor y la conveniencia de dicha libertad. mediano y largo plazo. Ello resulta especialmente visible en el ámbito público. en la medida en que se acompaña de un explícito y creciente activismo estatal. de su servicio a la libertad de las personas. entonces. de navegación. no significa abrir juicios acerca del valor o no de tales tomas de partido. que consagran como derechos básicos a la libertad de comercio. de Constituciones no neutrales en relación con la participación política –Constituciones que toman partido por un cierto modelo de ciudadano y un cierto modo de vida política? Pareciera claro que sí. cláusulas como las señaladas son referidas como cláusulas distintivas de una Constitución neutral21.” Por un lado porque. y finalmente.CEPAL . De modo similar. Para quien hereda fortunas o nace en el seno de una familia rica. en cambio. la libertad de circulación de productos? Sin embargo. como para quien goza de privilegios heredados. 486-8). de pobreza y desamparo. para referirnos a Constituciones que consagran fuertes protecciones a los contratos y a la propiedad. un modelo sexual u otro. que se les oponen (reelecciones para todos los cargos. lo que se requería era una política marcada por el individualismo. que desalientan la expropiación. como en el primer caso.” establecida en el marco de fuertes desigualdades económicas y de oportunidades. Lo que no corresponde hacer. resulta más compleja de lo que sugería el discurso del liberalismo entonces dominante.
pero que no representan el punto de reposo o estado de naturaleza de la sociedad. defiende reglas políticas que desalientan la participación. como si se tratara de un orden en sí mismo justificado. El punto tiene interés. menos interesados en una vida pública que amenaza con rechazar o simplemente ignorar cada una de sus demandas. por ejemplo. por ejemplo. intensas. y podemos contar con razones para modificarlo. a la vez que alimentan) cualidades personales como las de la codicia y el miedo (Cohen 2009). puede ser moralmente inaceptable. Por el contrario. merece llamarse la atención sobre el modo en que la estructura básica de la sociedad contribuye a forjar el carácter. repetidas. quienes defendían la promoción de políticas agraristas –frente a la alternativa de una economía organizada en derredor del comercio– por sus consecuencias asumidamente atractivas. como cualquier otro. Las primeras ayudarán a la forja de ciudadanos más alejados de la política partidaria. Y lo cierto es que el Estado compromete su neutralidad no sólo cuando apoya una cierta religión sino también cuando. dicho estado de cosas requiere también de una justificación especial si es que pretende ser mantenido inmodificado. Finalmente. resaltar ciertas cualidades y disposiciones morales.Serie Políticas sociales No 153
de cosas puede representar el estado de cosas vigente pero. tenderán a promover (ya que se alimentan de.CEPAL .
. o fortalecen a la economía capitalista. en todo caso. mientras tanto. en cuanto a la formación de individuos más comprometidos con su comunidad. él es producto de previas. muchos “antifederalistas. Esto es lo que entendían.” y figuras públicas como Thomas Jefferson. Por otro lado. educar un cierto tipo de ciudadano. no corresponde considerar al mismo como estado de cosas “natural” o “neutral” porque. al mismo tiempo. Tales cualidades pueden ser útiles para mantener vital una cierta estructura productiva. Es decir. se trata de construcciones estatales que pueden ser aceptables o no. más vinculados con el auto-gobierno. en relación con el cual debe justificarse cada movida que nos aleje de allí. y menos dispuestos a mirar a sus vecinos como competidores o clientes (Sandel 1996). dada la extendida creencia conforme a la cual el Estado educa el carácter sólo cuando torna explícito un cierto modelo educativo moral. múltiples intervenciones estatales (Holmes y Sunstein 1999). Las segundas. pero a la vez pueden ser nocivas para otros tipos de proyectos. o se asocia de forma más o menos activa con una religión. y desalentar otras (Sandel 1996).
durante el siglo XIX. Dicha actitud tenía que ver. frente a los riesgos provenientes de los ataques o interferencias de los demás. con un gesto de supervivencia. sostuvo entonces “nos divagamos en la discusión de derechos y ponemos aparte los hechos positivos. El nuevo constitucionalismo –con claras raíces en el siglo XIX– se mostraba ansioso por ir más allá de la función negativa que se le asignaba de modo habitual.CEPAL . La Constitución debiera ser la ley de la tierra. la imagen del Estado como enemigo de la libertad resulta central dentro del imaginario de la elite dominante en América Latina. Ponciano Arriaga. durante la Convención Constituyente de 1857. más igualitarias.”
. ante todo. que enfrentaba al que había sido predominante durante el siglo XIX: un constitucionalismo “negativo. y pretendía ponerse al servicio de la construcción de nuevas relaciones sociales. Muchos de sus defensores parecían reconocer que si el constitucionalismo no se fundaba en una práctica social distinta. aún la Constitución más perfecta iba a convertirse –según la frase de Ferdinand LaSalle– en una “mera hoja de papel. Como viéramos en la sección anterior. y del Estado en particular.” Esto es esencialmente lo mismo que expresaron los “liberales puros” o “radicales.” en México. pero no se constituye ni se examina el estado de la tierra. El presidente de la misma.” destinado a establecer barreras de protección hacia los individuos. Las condiciones materiales del constitucionalismo
Las largas listas de derechos que caracterizaron a las Constituciones del siglo XX fueron la marca de identidad de un tipo diferente de constitucionalismo.Serie Políticas sociales No 153
previsiblemente. Para ello. frente a dicha observación –que por ahora concedemos como válida– ¿qué significa tomarse en serio la tarea de la creación constitucional? ¿Qué puede hacerse. y procurado actuar sobre las bases materiales de la sociedad. reformas sustanciales sobre las reglas de juego y. y por otro lado. en este sentido. Así organizado. ¿qué es lo que se requiere para tomarse en serio las condiciones materiales del constitucionalismo? Los problemas en juego –vinculados con la pregunta acerca de cómo tomarse en serio las condiciones materiales del constitucionalismo. y comercialización de transgénicos (artículo 408). al mismo tiempo. y de modo más habitual.
. En primer lugar. emprender una reforma a tan vasta escala parece involucrar el riesgo de la hiperracionalidad (Elster 1989). el derecho quedaba condenado a la irrelevancia. 3878). El caso más notable. y de diverso tipo. entonces. es el del Estado Plurinacional de Bolivia. que una Constitución igualitaria tiende a transformarse en una “mera hoja de papel. afectan fuertes intereses establecidos. han optado por dos vías principales. irrenunciable e imprescriptible del Estado. en una encerrona: o tomamos el camino de una reforma mayúscula. y mucho menos venturoso. En tal sentido. que son aquellas sobre las que la Constitución debe apoyarse. sin embargo. a riesgo de cometer graves errores.CEPAL . y que la coca recibe una protección especial. y aún de impedir lo bueno. en tal caso. ¿Tiene sentido. la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia establece que los recursos naturales son del Estado (artículo 349). de modo muy particular. La Constitución de Ecuador. presentada por el periodista y publicista Ignacio Ramírez (Reyes Heroles 1957). cuyo texto aprobado fue puesto a referéndum de la sociedad (el 25 de enero del 2009). desde el texto constitucional. De modo más ambicioso. la de Perú sostiene que los recursos naturales. uno puede admitir que la Constitución no puede germinar en cualquier contexto y. buscando lo óptimo. Sin embargo. pero impracticables. a la vez que establece un papel central para el Estado en la explotación de los recursos naturales incluyendo. el pueblo no podía ser “libre ni republicano. adentrarse en este difícil camino. sobre todo cuando dichas reformas. a la vez que establece que la energía sólo puede ser manejada por el Estado. en todos los frentes.” si el marco en el que nace es el de la plena desigualdad. por los convencionales Olvera y Castillo Velasco. En segundo lugar. un programa de reformas tan amplio. más específicamente. establece desde su artículo 1 que los recursos naturales no renovables forman parte del patrimono inalienable. por más que cien constituciones y millares de leyes proclamasen derechos abstractos. por su parte. Nuestra racionalidad es limitada. para no prohijar una Constitución sin vida? En definitiva. al poco de nacer. en consecuencia del absurdo sistema económico de la sociedad” (Zarco 1956. en una
Por ejemplo. durante los debates en curso. la de Venezuela considera al latifundio contrario al interés social (artículo 307). y que el Estado es soberano en su aprovechamiento (artículo 66). Todos ellos parecían reconocer las graves implicaciones de promover relaciones jurídicas basadas en la igualdad. destinadas a cambiar relaciones de poder previsiblemente amenazantes sobre la Constitución. cuando se quiere llevar a cabo una reforma constitucional– parecen ser numerosos. renovables y no renovables. De allí los proyectos de reforma agraria avanzados. Ahora bien. cuya propiedad se reserva (artículo 303). se encuentran nuestras dificultades para diseñar obras de macro-ingeniería –en este caso. normalmente relacionadas con la propiedad pública de los recursos naturales. algunas de tales reformas fueron acompañadas por simultáneas medidas de reforma económica. la organización económica de la sociedad. o condenamos la Constitución a convertirse en letra muerta. prohíbe la importación. Por un lado. a riesgo de tornar más difíciles las reformas posibles y alcanzables? Parecemos quedar. teorías bellísimas. y son demasiadas las consecuencias no intencionadas de nuestros actos que no podemos prever ni controlar. en un contexto marcado por una desigualdad extrema. deberíamos preguntarnos acerca de nuestra capacidad política para implementarlo. prohíbe el latifundio (artículo 398). Algunas de las nuevas Constituciones latinoamericanas han intentado.Serie Políticas sociales No 153
Para él. o la propuesta de una suerte de ingreso universal. forman parte del patrimonio de la Nación. que el agua no se puede concesionar ni privatizar. aún si tuviéramos la capacidad para diseñar. o el rol del Estado en la economía22. que los hidrocarburos son propiedad del Estado (artículo 359). el petróleo. sensatamente. al mismo tiempo. producción. algunas de ellas han consagrado en su texto directivas económicas intangibles. avanzar cambios simultáneos.
si es que las decisiones de cambio económico dictadas “desde arriba. desde su independencia y hasta nuestros días.” de un día al otro.Serie Políticas sociales No 153
jornada en donde también se preguntó a la ciudadanía cuál debía ser la extensión máxima de tierra que podría acumular un ciudadano sin estar sujeto a la expropiación: 5. alcanzan a ganar realidad en la práctica. Contra lo que muchos piensan.000 hectáreas –un tema sobre el cual los constituyentes no habían logrado ponerse de acuerdo.
. Todavía tenemos que ver de qué modo es que evolucionan estas reformas. ellas han representado una condición importante para el mejoramiento de la vida de muchos individuos y grupos. iniciativas como la boliviana representan la expresión más visible de un constitucionalismo que buscó cambiar los ejes fundamentales –las condiciones materiales del constitucionalismo– antes que proponer meramente ciertos cambios sin hacerse cargo de las consecuencias que tales cambios conllevan. podemos señalar que las nuevas Constituciones son instrumentos más complejos de lo que parecen. antes que ser simplemente rechazadas o ridiculizadas. Ellas merecen ser estudiadas con atención. y a afianzar (antes que socavar) la estabilidad del nuevo documento constitucional.CEPAL . aunque todavía encierren fuertes tensiones y defectos sobre los cuales es necesario seguir trabajando y reflexionando. con tantas iniciativas radicales simultáneas. contra lo que era la iniciativa original. Como nota final.000 o 10. en lugar de extenderse hasta afectar la distribución de tierras existente al momento de la reforma). En todo caso. Sobre todo. otra discusión que afectaba directamente la organización económica de la sociedad (la discusión. la reforma constitucional arrastró consigo. sin embargo. tuvo un límite muy importante porque. resta por ver si las reformas allanan unas el camino de las otras. y de la mano. o si por el contrario lo que se ha hecho. Es decir. la misma debió contentarse con establecer frenos para la acumulación futura de tierras. es despertar de un golpe a algunos de los monstruos adormecidos de un autoritarismo que marcó toda la historia boliviana.
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