Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US20243
Timestamp: 2018-03-22 17:32:13+00:00

Document:
U-I-71/00
ECLI:SI:USRS:2000:U.I.71.00
Zakon o izvrševanju proračuna za leto 2000 (Uradni list RS, št. 9/2000) (ZIPR2000), 30. čl.
Člen 30 Zakona o izvrševanju proračuna za leto 2000 (Uradni list RS, št. 9/2000) se razveljavi.
Z nobeno od možnosti, urejenih s 30. členom Zakona o izvrševanju proračuna RS 2000, ni izpolnjen pogoj, da mora zakon hkrati s prenosom opravljanja posameznih nalog iz državne pristojnosti na občino zagotoviti tudi sredstva (drugi odstavek 140. člena Ustave). Določbe tega člena so tudi v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave), ker naknadno, v času, ko so morali biti osnutki občinskih proračunov že oddani in ko že teče proračunsko leto, postavlja pred nekatere občine nove nepredvidljive proračunske obveznosti in negotovosti v zvezi z njimi, s tem pa ogroža zaupanje občin in občanov v trdnost, predvidljivost in jasnost pravnega reda. Z določbo 142. člena Ustave pa je izpodbijani člen v neskladju, ker na podlagi njega financiranje nekaterih občin ni v celoti urejeno z zakonom, temveč deloma prepuščeno odločitvam izvršilne oblasti.
Določba, da morajo biti zakoni v skladu z Ustavo (prvi odstavek 153. člena Ustave), velja enako tudi za zakone z omejenim časom veljavnosti.
Ustavno sodišče, določitev izvršitve odločbe Ustavnega sodišča.
Proračun, izvrševanje.
Proračun, državni, občinski.
Država, prenos opravljanja nalog na občino.
Zakon, veljavnost (omejen čas).
Urejanje zakonske materije s podzakonskimi akti.
Pravni red: trdnost, predvidljivost, jasnost.
Kultura, financiranje.
Lokalne skupnosti, kršitve pravic lokalnih skupnosti.
Javni zavodi s področja kulture.
Urejanje materije iz občinske pristojnosti z zakonom.
Ustava, 2., 140., 153. čl.
Zakon o financiranju občin (ZFO), 1., 14., 27. čl.
V obrazložitvi svoje odločitve se Ustavno sodišče sklicuje na svojo zadevo št. U-I-359/98 z dne 30. 9. 1999, Uradni list RS, št. 89/99 - OdlUS VIII,216.
U-I-71-00.pdf
U-I-71-00_LM.pdf
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Občinskih svetov občin Idrija, Bovec, Brda, Celje, Cerknica, Cerkno, Kanal, Kobarid, Miren - Kostanjevica, Nova Gorica, Slovenj Gradec, Šempeter - Vrtojba, Škofja Loka, Tolmin, Vipava in Žiri, po opravljeni javni obravnavi dne 22. maja 2000, na seji dne 15. junija 2000
2. Predlagatelji menijo, da izpodbijani člen ogroža pravice njihovih občin (sedma alinea prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS).
5. Pri tem predlagatelji utemeljujejo in pojasnjujejo: določbe izpodbijanega člena, po katerih se tistim občinam - ustanoviteljicam oziroma soustanoviteljicam javnih zavodov na področju kulture (v nadaljevanju: kulturni zavodi) ali njihovim pravnim naslednicam, ki ne soglašajo s prenosom naloge dela financiranja iz državne pristojnosti, za toliko zmanjša njihov delež od prihodka iz dohodnine (če se samofinancirajo) oziroma sredstva finančne izravnave (če jo prejemajo iz državnega proračuna), najbolj prizadenejo slednje, na najboljšem pa so občine, ki niso ustanoviteljice kulturnih zavodov. Ker jim izpodbijani člen odvzema od sredstev, ki jih potrebujejo za opravljanje ustavnih in zakonskih nalog, jim je torej delno onemogočeno uresničevati lokalno samoupravo in so kršena tudi načela 9. člena Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine in lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96 Mednarodne pogodbe, št. 15/96 - MELLS).
Zakonodajalec z izpodbijanimi določbami ne prepušča občinam lokalne zadeve v smislu prvega odstavka 140. člena Ustave, temveč jo nanje prelaga, kot je to v odločbi št. U-I-359/98 z dne 30. 9. 1999 ( Uradni list RS, št. 89/99 in OdlUS VIII 216), v kateri je šlo za isto vprašanje, že ugotovilo Ustavno sodišče; prenaša pa jo brez pravega predhodnega soglasja in ne da bi za to zagotovil tudi sredstva; sklicevanje na povečan delež občin pri prihodkih od dohodnine ne vzdrži, saj velja za vse občine, ne glede na to, ali in koliko so udeležene pri financiranju kulturnih zavodov. Kršitev določbe iz 142. člena Ustave vidijo v tem, da zakonodajalec z izpodbijano določbo za financiranje naloge, ki jo prenaša na občine, jemlje od njihovih ali njim zagotovljenih sredstev; kršitev 143. člena Ustave pa v tem, da zakonodajalec z določbo, uveljavljeno 1. 2. 2000, spreminja predpostavke občinskih proračunov, ki so morali biti po Zakonu o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 - v nadaljevanju: ZFJ) pripravljeni že do 15. 11. 1999. Določbam očitajo še medsebojno neskladje, ker naj se po drugem odstavku 30. člena ZIPRS2000 občine o obsegu sofinanciranja medsebojno dogovorijo, po tretjem odstavku pa te deleže določi Vlada.
Začasno zadržanje izpodbijanih določb predlagajo z utemeljitvijo, da nastaja prizadetim občinam težko popravljiva materialna škoda že od 1. 1. 1999, torej od uveljavitve 27. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 56/98 - v nadaljevanju: ZFO-A), ki ga je Ustavno sodišče z že omenjeno določbo razveljavilo, zakonodajalec pa po njihovi oceni to odločbo z izpodbijanim členom izigrava.
6. Državni zbor kot nasprotni udeleženec v odgovoru poudarja, da gre pri izpodbijanih določbah za začasno in prehodno rešitev, veljajočo le v letu 2000 in do celostne razporeditve nalog in zadev zagotavljanja javnih interesov na področju kulture med državo in lokalnimi skupnostmi; da gre le za delen prenos naloge financiranja kulturnih zavodov od države na občine; ta pa je bil opravljen že s 27. členom ZFO-A, ko so bila hkrati - z zvišanjem deležev prihodkov od dohodnine - povečana sredstva občin; in da je bil ob razveljavitvi 27. člena ZFO-A državni proračun že pripravljen. Zato so po stališču nasprotnega udeleženca razumni razlogi narekovali izpodbijano ureditev v ZIPRS2000. Predlog za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega člena je po mnenju Državnega zbora neutemeljen, saj občinam ne nastaja nikakršna nepopravljiva škoda.
7. Iz mnenja Vlade, ki je naslovljeno na predsednika Državnega zbora, poslano pa tudi Ustavnemu sodišču, med drugim izhaja, da gre za enako delno financiranje istih 38 kulturnih institucij, na katere se je nanašal tudi razveljavljeni 27. člen ZFO-A, tudi za delno financiranje drugih javnih zavodov s področja kulture, čeprav tega neposredno iz besedila izpodbijanega člena ni mogoče razbrati.
8. Na javni obravnavi, ki jo je Ustavno sodišče v tej zadevi opravilo 22. 5. 2000, je predstavnik predlagateljev med drugim opozoril, da še zmeraj ni znano, po kakšnih merilih in ktirerijih je ali bo minister, pristojen za kulturo, predlagal, Vlada pa določila obseg dolžnosti iz 30. člena ZIPRS2000 za vsako od občin ustanoviteljic, soustanoviteljic ali pravnih naslednic vsakega od javnih zavodov, za katere gre. Predstavnik nasprotnega udeleženca je predvsem utemeljeval povečanje deleža od dohodnine kot občinskega vira (13. člen ZFO-A) kot krepitev njihove samostojnosti in sposobnosti, da opravljajo svoje ustavnem in zakonske dolžnosti, in ugovarjal neposrednemu povezovanju tega zakonskega ukrepa z dolžnostmi delnega financiranja po razveljavljenem 27. členu ZFO-A ali po izpodbijanem 30. členu ZIPRS2000, zatrjujoč, da gre pri 13. členu ZFO-A za krepitev občin kot samoupravnih skupnosti, ne pa za parcialna vprašanja proračunskega financiranja. Minister za kulturo je s stališča kulturne politike ocenjeval izpodbijane določbe kot poizkus koraka k decentralizaciji odločanja na področju kulture. Predstavnik Ministrstva za finance je pojasnil, kaj je mogoče in treba storiti, če se v proračunu na strani prihodkov ali na strani odhodkov predvidevanja ne uresničijo ali nastanejo nepričakovane okoliščine. Zatrdil je, da v času, ko je izšla odločba Ustavnega sodišča št. U-I- 359/98, financiranja, ki je sedaj sporno, ni bilo več mogoče urediti z državnim proračunom za leto 2000, ker je bil njegov predlog takrat že v Državnem zboru. Udeleženci obeh strani so tudi zagotavljali, da zaradi obravnavanega ustavnega spora ne bo trpelo financiranja prizadetih kulturnih zavodov.
9. Z izpodbijanim 30. členom ZIPRS2000 so urejeni trije možni načini tistega dela financiranja kulturnih zavodov (v letu 2000), ki ga je zakonodajalec z razveljavljenim 27. členom ZFO-A že v letu 1999 prenesel na nekatere občine, poprej pa je potekalo iz državnega proračuna: prva možnost je, da občine ustanoviteljice ali soustanoviteljice kulturnih zavodov in njihove pravne naslednice do 17. 3. 2000 podajo predhodno soglasje k prenosu te (oziroma tega dela) naloge države nanje in se do 2. 3. 2000 med seboj dogovore o zagotavljanju sredstev za to financiranje (prvi in drugi odstavek 30. člena). Občini, ki takega soglasja ne poda, pa se samofinancira, se za njen obseg financiranja kulturnih zavodov zmanjša njen delež prihodkov iz dohodnine in se to financiranje tako "plačuje iz državnega proračuna" (tretji odstavek 30. člena); če pa občina prejema finančno izravnavo po 14. členu ZFO-A, se njen delež tega financiranja odšteje od zneska za finančno izravnavo in se "ta obseg pravic porabe nameni za financiranje" kulturnih zavodov (četrti odstavek 30. člena). V vseh treh primerih določi obseg sofinanciranja vsakega kulturnega zavoda za vsako prizadeto občino Vlada na predlog Ministra za kulturo (tretji odstavek 30. člena).
14. Izpodbijani 30. člen ZIPRS2000 na tri načine prenaša iste naloge z države na občino: prenos s takoimenovanim predhodnim soglasjem in brez zagotavljanja sredstev za tako prenešeno nalogo, financiranje iz deleža občine na prihodkih od dohodnine ter financiranje iz sredstev za finančno izravnavo občine.
16. Vsi trije načini so torej v neskladju z določbo drugega odstavka 140. člena Ustave, da mora zakonodajalec pri prenosu naloge z države na občino zagotoviti za to potrebna sredstva.
Niti s predvidenim financiranjem iz prihodkov občine od dohodnine niti z odtegovanjem od sredstev finančne izravnave občini namreč pogoj zagotavljanja sredstev kot dolžnosti države ni izpolnjen. Ni tudi izpolnjen že s tem, da po ZFO-A z letom 1999 pripada občinam kot eden od njihovih lastnih virov 35% prihodkov iz dohodnine namesto dotedanjih 30%: to povišanje velja za vse občine ne glede na to, ali in koliko bi katero od njih zadele izpodbijane določbe. Določba o dohodnini velja od avgusta 1998, uporablja se od 1. 1. 1999, izpodbijana določba pa velja od 1. 2. 2000. Celoten delež prihodkov iz dohodnine je eden od virov lastnih prihodkov občin in jim pripada zato, da s samoupravnim razpolaganjem z njimi financirajo naloge, ki jih v skladu z Ustavo in Zakonom opravljajo občine (1. člen ZFO). Zato ni mogoče dela teh sredstev niti hkrati niti naknadno v nekaterih občinah nameniti še za financiranje nalog, ki jih nanje na novo prenese država iz svojih pristojnosti. Dejstvo, na katero opozarja nasprotni udeleženec, da je v postopku sprejemanja ZFO-A nastal amandma k 13. členu (občinam pripada 35% prihodkov iz dohodnine) hkrati in v miselni povezavi z amandmajem k 27. členu, ki je bil s 1. 1. 2000 razveljavljen, na tako presojo, ko gre za 30. člen ZIPRS2000, ne more vplivati. Prav tako sredstva, do katerih so po določbah ZFO-A upravičene občine, ki z lastnimi prihodki ne morejo zagotoviti primerne porabe, uzakonjene z istim zakonom kot tiste, s katero občina lahko zagotovi izvajanje ustavnih in zakonskih nalog, potemtakem že imajo svojo namembnost in jih ni mogoče nameniti še pokrivanju nalog, ki jih na te občine prenese iz svojih pristojnosti država.
18. ZIPRS2000 je bil v skladu s svojo posebno naravo sprejet hkrati s proračunom Republike Slovenije za leto 2000. Ob njegovem sprejemu so morali biti po ZFJ predlogi občinskih proračunov že dalj časa pripravljeni. Zaradi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-359/98 občine niso imele razloga, da bi pri pripravi svojih proračunov računale s financiranjem kulturnih zavodov iz prve točke te obrazložitve kot s svojo, od države prenešeno nalogo, temveč so utemeljeno pričakovale, da bo to financiranje zagotavljal državni proračun. Ne glede na to, ali je določbe, ki v celoti bremenijo občinske proračune oziroma sredstva zanje, ne pa državnega proračuna, mogoče šteti za določbe o izpolnjevanju državnega proračuna, po presoji Ustavnega sodišča taka naknadna nepredvidljiva obremenitev občinskih proračunov ogroža zaupanje občin in občanov v občutljivi del pravnega reda, v njegovo trajnost in predvidljivost - in zato v možnost kvalitetnega proračunskega načrtovanja kot pomembne sestavine lokalne samouprave. Trditev nasprotnega udeleženca, da bi od dneva objave odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-359/98 do sprejetja državnega proračuna ne bilo mogoče s spremembo njegovega predloga zagotoviti tudi financiranja, ki ga zakonodajalec z izpodbijanim členom prenaša na nekatere občine, sicer očitno ne vzdrži; če pa želi udeleženec z njo opozoriti na težavnost in kompleksnost oblikovanja proračunov, s tem razkriva še toliko večje težave prizadetih občin, ki jim šele izpodbijane določbe prinašajo nova bremena in hkrati nove neznanke v snovanje proračuna za tekoče leto. Zaradi šestega odstavka 30. člena ZIPRS2000 se taka negotovost raztegne še na vse druge občine, ki prejemajo izravnavo. Taka poteza zakonodajalca je zato po presoji Ustavnega sodišča v neskladju z načeli pravne države (2. člen Ustave) in je bilo izpodbijani člen treba razveljaviti že iz tega razloga.
19. Posledica izpodbijanih določb je med drugim, da prizadete občine ne morejo že na podlagi zakonskih določil in z zakonom določenih načel in meril ugotoviti obsega svojega proračuna bodi zato, ker posamezna občina ne ve, kolikšno je nanjo prenešeno finančno breme, bodi zato, ker ne ve, za koliko ji bodo zmanjšani prihodki iz lastnih virov, ali pa zato, ker ne ve, kolikšen bo znesek finančne izravnave. Zakon ne vsebuje kriterijev in meril, po katerih naj izvršna oblast v spornih primerih ugotovi ali določi občine - soustanoviteljice posameznega kulturnega zavoda ali njihove pravne naslednice, in delež vsake od njih pri zapovedanem delnem financiranju vsakega od teh zavodov. Financiranje prizadetih občin tako ni v celoti urejeno z zakonom, temveč je v obsegu, določenem z izpodbijanimi določbami, prepuščeno odločitvam izvršilne oblasti. To ni v skladu s 142. členom Ustave: ta ne dopušča, da bi o lastnih virih financiranja občin odločala ali soodločala izvršilna oblast, in tudi ne, da bi se dodatna sredstva za financiranje občin določala po načelih in merilih, ki bi ne bila določena z zakonom, temveč prepuščena odločanju izvršilne oblasti. Tudi zaradi tega neskladja z Ustavo je bilo treba 30. člen ZIPRS2000 razveljaviti.
Glasovala sem proti odločbi, čeprav sem podprla odločbo štev. U - I - 359/98 z dne 30.9.1999, s katero je Ustavno sodišče razveljavilo 27. člen ZFO-A. Za navedeno odločbo sem glasovala, ker zakonodajalec v postopku sprejemanja omenjene sporne zakonske določbe v sistemskem zakonu ni niti iskal niti ni pridobil soglasja občin, čeprav je že iz same vsebine razveljavljene določbe izhajalo, da gre za prenos nalog iz države na občine, za kar je po 140. členu Ustave potrebno predhodno soglasje občin. Ustavno sodišče se v navedeni odločbi (točka 25) sklicuje na napoved zakonodajalca, da bo celostno porazdelitev nalog in zadev zagotavljanja javnega interesa na področju kulture med državo in lokalnimi skupnostmi prinesel nacionalni kulturni program. V okviru nacionalnega kulturnega programa oziroma v skladu z njim bodo tedaj sistemsko urejena tudi posamična vprašanja financiranja, za kakršno gre v izpodbijanem 27. členu ZFO-A. Do uveljavitve ZFO-A je opravljala to nalogo v celoti država. Nanjo je bila prenešena z uveljavitvijo Ustavnega zakona za izvedbo ustavnih amandmajev IX do LXXXIX k Ustavi SRS. Člen 12 tega Zakona je med drugim določal, da se s 1.1.1989 začasno do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonske ureditve prenese opravljanje nalog samoupravnih interesnih skupnosti na ravni Republike na Izvršni svet Skupščine SRS. V njej tudi navaja (točki 22 in 23), da ko gre za ohranjanje kulturne dediščine kot eno od skupin kulturnih dejavnosti Ustava skrb zanjo (drugi odstavek 73. člena) pripisuje tako državi kot lokalnim skupnostim in da Ustava tudi nima določb, iz katerih bi izhajalo, da je ustanovitelj javnega zavoda - ne glede na to, kdaj in kako je njegov položaj ustanovitelja nastal - dolžan ta zavod financirati. V veljavni zakonodaji tudi ni izrecno določeno, da je dolžnost občine - ustanoviteljice, da financira kulturne javne zavode, ki imajo sedež na njenem območju (kot to trdi zakonodajalec).
Predmet sedanje presoje ni sistemski zakon, ampak ZIPRS 2000, ki ureja sporno problematiko financiranja kulturnih zavodov začasno in prehodno, torej le za proračunsko leto 2000. Odločba štev. U - I - 359/98 je bila Državnemu zboru vročena 29.10.1999, objavljena pa v Uradnem listu RS 4.11.1999, torej že po tem, ko je bil proračun za leto 2000 poslan v Državni zbor. Zato bi bilo nerealno pričakovati, da bo Vlada oziroma zakonodajalec v tako kratkem času, ki je še ostal do sprejema proračuna za leto 2000, s soglasjem vseh občin, sprejel nacionalni kulturni program oziroma da bo v proračunu za leto 2000 lahko zmanjšal lokalnim skupnostim njihova, v prejšnjem letu povečana sredstva iz naslova dohodnine za 5% (tudi zato, da bi lokalne skupnosti pokrile financiranje določenih prenešenih spornih nalog s področja kulture) in na ta način povečal sredstva proračuna RS, namenjena za financiranje nalog iz razveljavljenega 27. člena ZFO-A. Že s tega vidika, pa tudi zato, ker je za nastalo stanje delno krivo tudi samo Ustavno sodišče, ker v zadevi U - I - 359/98 ni že v letu 1998 zadržalo izvajanje spornega 27. člena ZFO-A, bi moralo izpodbijano določbo 30. člena ZIPRS 2000, o kateri je odločalo sredi proračunskega leta 2000, presojati z določeno mero zadržanosti.
Ker v konkretnem primeru ne gre za sistemski zakon, ampak za zakon o izvajanju proračuna za leto 2000 menim, da je zakonodajalec s spornim 30. členom ZIPRS 2000 uredil problematiko financiranja javnih zavodov na področju kulture v letu 2000 v okviru dejanskih in pravnih možnosti. Ne trdim, da je izpeljava financiranja po tej določbi v celoti skladna z Ustavo, vendar sem mnenja, tako kot sem že prej navedla, da bi moralo Ustavno sodišče to določbo presojati zadržano. Občine so že v letu 1999 dobile 5% več sredstev iz naslova dohodnine (tudi za financiranje prenesenih nalog), zato se ne morem strinjati s trditvijo Ustavnega sodišča v 16. točki, da ni mogoče dela teh sredstev niti hkrati, niti naknadno v nekaterih občinah nameniti še za financiranje nalog, ki jih nanje na novo prenese država iz svojih pristojnosti. Tudi se ne strinjam z ugotovitvijo, da dejstvo, na katero opozarja nasprotni udeleženec, da je v postopku sprejemanja ZFO-A nastal amandma k 13. členu (občinam pripada 35% prihodkov iz dohodnine) hkrati v miselni povezati z amandmajem k 27. členu, ki je bil s 1.1.2000 razveljavljen, za tako presojo, ko gre za 30. člen ZIPRS 2000, ne more vplivati. Upoštevati je treba, da so sredstva proračuna RS omejena in je zato zakonodajalec, glede na realno dejansko stanje, sporno zadevo rešil na način iz 30. člena ZIPRS 2000.
Uzakonil je začasno ureditev financiranja javnih zavodov na področju kulture do celostne porazdelitve nalog in zadev zagotavljanja javnega interesa na področju kulture med državo in lokalnimi skupnostmi, kar naj bi bilo po mnenju Vlade izvedeno v letu 2000. Pri opredelitvi vsebine spornega člena je v mejah realnega stanja delno upoštevana tudi odločba Ustavnega sodišča o razveljavitvi 27. člena ZFO-A.
Občinski svet občine Idrija, in drugi
Uradni list RS, št. 64/2000 in OdlUS IX, 160
US20243

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče