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Timestamp: 2020-08-08 00:22:33+00:00

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Sentencia nº 01321 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 8 de Septiembre de 2004 - Jurisprudencia - VLEX 283398847
Número de Expediente: 2004-0781
MAGISTRADO PONENTE HADEL MOSTAFÁ PAOLINI Exp. 2004-0781
El 20 de julio de 2004, el abogado J.D.V.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 34.798, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil FARMACIA SANTÍSIMA TRINIDAD, C.A., inscrita en el Registro de Comercio que lleva el Tribunal de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas en fecha 11 de enero de 1.991, bajo el Nº 8, Tomo IV, y de la ciudadana L.M.A.D.R., titular de la cédula de identidad Nº 7.664.611, en su carácter de propietaria de la referida Farmacia, interpuso ante esta Sala recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra la Resolución N° 04126 de fecha 4 de junio de 2004, dictada por la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y por el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, actuando ambos por delegación del Ministro de Salud y Desarrollo Social, mediante el cual se decretó: “Primero: Se ordena la apertura del establecimiento Farmacéutico Farmacia Santísima T.C.A., por haberse impuesto medida cautelar de cierre sin acatar lo establecido en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Salud. Segundo: Se sanciona con multa al establecimiento Farmacéutico Farmacia Santísima Trinidad, C.A., por doscientos setenta y siete unidades tributarias con cincuenta décimas de unidades tributarias (277,50 U. T), equivalente al monto en Bolívares de seis millones ochocientos cincuenta y cuatro mil doscientos cincuenta (Bs. 6.854.250, 00), en virtud de lo establecido en el artículo 75 numeral 3 de la Ley de Medicamentos, el cual sanciona por el funcionamiento del establecimiento farmacéutico sin la presencia y actuación del profesional farmacéutico responsable. Tercero: Se ordena la clausura definitiva del establecimiento farmacéutico Farmacia Santísima Trinidad, C. A. en virtud de lo establecido en el artículo 66 de la Ley Orgánica de Salud, por comercialización de medicamentos ilícitos, poniendo en peligro a la población e incumplir las normas que regulan la calidad de los procesos de comercialización de bienes de uso y productos de consumo humano. Cuarto: Se acuerda remitir copia certificada del presente acto administrativo a la Fiscalía Quinta del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, por cuanto de la evaluación de los hechos contemplados en el mismo, pudieran presuntamente derivarse delitos contra la S.P. contemplado en el artículo 77 de la Ley de Medicamentos u otros delitos a consecuencia de la venta ilegal de medicamentos...”.
El 27 de julio de 2004, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Hadel Mostafá Paolini, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Sala Político-Administrativa pasa a pronunciarse, en los términos siguientes:
FUNDAMENTOS DEL RECURSO Y DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CAUTELAR
El 20 de julio de 2004, el apoderado judicial de la ciudadana L.M.A. deR. y de la Farmacia Santísima Trinidad, C.A., antes identificados, interpuso ante esta Sala, recurso contencioso administrativo de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra la Resolución N° 04126 de fecha 4 de junio de 2004, dictada por la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y por el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, actuando ambos por delegación del Ministro de Salud y Desarrollo Social, fundamentando su pretensión en los siguientes términos:
Que el 19 de agosto de 2003, la Fiscalía Quinta del Ministerio Público del Estado Amazonas, práctico un allanamiento en la sede de la Farmacia Santísima Trinidad, C.A.; allanamiento en el cual, según aducen, se cometieron irregularidades procesales.
Que como consecuencia de dicho allanamiento, el 20 de agosto de 2003 mediante oficio Nº 047-03 de la misma fecha, emanado de la Coordinadora de Drogas y Cosméticos adscrita a la Contraloría Sanitaria del Estado Amazonas del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, se le notificó a sus representadas el cierre temporal de la referida Farmacia, sin que se abriera procedimiento administrativo previo alguno, según aduce.
Asimismo, señala que en dicha notificación se mencionan como fundamento del cierre temporal de la referida Farmacia, una serie de argumentos genéricos, viciados de inmotivación y falso supuesto, que colocan a sus representadas en estado de indefensión.
Que el 9 de noviembre de 2003, sus poderdantes fueron notificados mediante oficio Nº 09856 de fecha 29 de agosto del mismo año, emanado de la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, de la apertura de un procedimiento administrativo, cuando ya habían transcurrido tres meses desde el cierre temporal de la precitada farmacia.
Que la apertura del referido procedimiento tuvo como finalidad convalidar la situación irregular, esto es, el haber dictado una medida cautelar sin estar precedida de un procedimiento.
Continúan señalando que el procedimiento abierto contra de la Farmacia Santísima Trinidad, C.A., tuvo como fundamento las supuestas irregularidades detectada por la Fiscalía Quinta del Ministerio Público del Estado Amazonas, las cuales rechazan en los siguientes términos:
‘9.) Medicamento sin fecha de vencimiento señalada especificándose en el acta el producto Solunovar jarabe (6 unidades).’
Es lo cierto que este aspecto no corresponde a la Farmacia Santísima Trinidad C.A., por cuanto no consta en el acta levantada al efecto.
‘10.) Alteraciones en las fechas de vencimiento de medicamentos como el denominado Rinodrina suspensión (2 unidades), Floxapen cápsulas 500 mg., Albendazol suspensión (3 unidades).’
Sólo el medicamento Albendazol aparece en el acta de inspección a la Farmacia Santísima Trinidad C.A.
‘11.) Productos sin registro sanitario, especificándose en el acta el producto denominado Vivioptal cápsulas (I unidad), crema Victoria, Mentol Chino’,
Sólo la crema Victoria y el Mentol Chino corresponden a la Farmacia Santísima Trinidad C.A.
‘12.) Ausencia del profesional Farmacéutico’.
Lo cual es igualmente falso como es del conocimiento de las autoridades sanitarias pues ellos mismos autorizaron la designación de R.C. como Farmacéutico Regente, y son ellos mismos quienes alegan en la motiva de la decisión administrativa que impugno mediante este recurso que la Farmacia Santísima Trinidad C.A., tiene como regente a L.A. deR. quien es regente de otra Farmacia, en un acto injustificable de alegación de su propia torpeza, amén de constituir un elemento sobrevenido pues no se notificó a mi representada de ese cargo ab initio. Tal como queda demostrado de fotostatos que anexo, con fecha 04‑04‑2001, se le participó a la Jefa de Drogas y Cosméticos del Ministerio de la Salud de la Región Apure Amazonas el cambio de Regencia en la Farmacia Santísima Trinidad, por lo cual es falso la motivación del acto administrativo que impugno mediante el cual se estableció en su parte motiva que la ciudadana L.A. deR., es regente de dos establecimientos farmacéuticos, es decir, Farmacia Santísima T.C.A. y Farmacia de J.C.A.
Señala que dicho proceder constituye “una vía de hecho que atropella el estado de derecho y que convierte esta actuación en una arbitrariedad que la vicia de nulidad absoluta, y en consecuencia de inconstitucionalidad.” Continúa señalando que sus mandantes no conocen las causas que originaron el cierre de la farmacia, toda vez que“... la incompetente autoridad administrativa del Estado Amazonas que dictó el acta de cierre como fundamento de la medida cautelar, ni siquiera se tomó la molestia de realizar una inspección ni de elaborar un acta que pusiera en conocimiento de mis representadas los motivos del cierre, y por lo tanto los argumentos que utilizan E.B., Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y F.A., Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, ambos del Ministerio de la Salud en Caracas, que son los mismos que expresaron las autoridades del estado Amazonas, están viciadas por las mismas causas amén de la extemporaneidad que ya existía para el momento de la notificación de la apertura del procedimiento, es decir, tres meses después del cierre cautelar”.
Indica igualmente, que la notificación del inicio del procedimiento abierto a la Farmacía Santísima Trinidad, C.A., no fue realizada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que: “de su contenido no se desprenden elementos de índole legal que llenen los requisitos del acto administrativo pues en la sustanciación y decisión del mismo, se utilizaron argumentos no contenidos en la decisión.”
Al respecto, expresa que las referidas normas garantizan el derecho a la defensa del administrado, “pues evidentemente, el administrado fundamenta su defensa en el contenido de la notificación, la cual en este caso, revestía una doble importancia pues, el Ministerio de la Salud no levantó acta alguna que contuviera los elementos que a decir de la administración sanitaria eran ilícitos, dentro del respectivo procedimiento y sobre los cuales (su) representada pudiera fundamentar su defensa. Tal como pueden apreciar de la motiva del acto administrativo que impugnó, la administración sanitaria se limita a establecer que el derecho a la defensa estuvo garantizado pues la decisión de apertura del procedimiento contaba con tanta motivación que ésta ejerció su defensa, y sin embargo fundamenta la sanción en el supuesto contenido de unas actas que a decir de ella, reposan bajo el poder de la Fiscalía Quinta del Ministerio Público a las cuales todavía hoy no he tenido acceso, debido al carácter restringido que se le ha dado a estas actuaciones en la cual no se han efectuado imputaciones, por lo cual, es obligatoria la conclusión de que el procedimiento administrativo se abre por las causas que se comunican en la notificación.”
Que, posteriormente, el 23 de junio de 2004, sus representadas fueron notificadas mediante Oficio Nº 04130 de otra P.A. identificada con el Nº 04126 de fecha 4 de junio de 2004, también dictada por la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, actuando por delegación del Ministro de Salud y Desarrollo Social, mediante la cual se decretó lo siguiente:
Primero: Se ordena la apertura del establecimiento Farmacéutico Farmacia Santísima T.C.A., por haberse impuesto medida cautelar de cierre sin acatar lo establecido en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Salud.
Segundo: Se sanciona con multa al establecimiento Farmacéutico Farmacia Santísima Trinidad, C.A., por doscientos setenta y siete unidades tributarias con cincuenta décimas de unidades tributarias (277,50 U. T), equivalente al monto en Bolívares de seis millones ochocientos cincuenta y cuatro mil doscientos cincuenta (Bs. 6.854.250, 00), en virtud de lo establecido en el artículo 75 numeral 3 de la Ley de Medicamentos, el cual sanciona por el funcionamiento del establecimiento farmacéutico sin la presencia y actuación del profesional farmacéutico responsable.
Tercero: Se ordena la clausura definitiva del establecimiento farmacéutico Farmacia Santísima Trinidad, C. A. en virtud de lo establecido en el artículo 66 de la Ley Orgánica de Salud, por comercialización de medicamentos ilícitos, poniendo en peligro a la población e incumplir las normas que regulan la calidad de los procesos de comercialización de bienes de uso y productos de consumo humano.
Cuarto: Se acuerda remitir copia certificada del presente acto administrativo a la Fiscalía Quinta del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, por cuanto de la evaluación de los hechos contemplados en el mismo, pudieran presuntamente derivarse delitos contra la S.P. contemplado en el artículo 77 de la Ley de Medicamentos u otros delitos a consecuencia de la venta ilegal de medicamentos.
Señaló el apoderado judicial de la parte actora, que en la motivación del acto impugnado, esto es, la Resolución Administrativa Nº 04126 de fecha 4 de junio de 2004, las autoridades reconocen que el cierre temporal impuesto a la precitada farmacia se realizó sin acatar lo establecido en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Salud, por lo que ordenó “la apertura del establecimiento farmáceutico”, aceptando de esa manera que “que no se deben dictar medidas cautelares que violenten derechos fundamentales de rango constitucional como efectivamente lo hizo; que no sólo se dictó una medida cautelar sin abrir procedimiento, sino que el procedimiento posterior que se abrió y notificó en Noviembre de 2003 es nulo de nulidad absoluta pues no sólo la medida cautelar debe estar contenida dentro de él, sino que el procedimiento principal es igualmente violatorio de derechos constitucionales y legales pues éste (el procedimiento principal) fue abierto en forma extemporánea y por los mismos inconstitucionales motivos en base a los cuales se tomó la medida cautelar que ellos mismos declaran en el acto administrativo definitivo; igualmente que a tenor del artículo 65 ejusdem, las autoridades sanitarias deben tener competencia para dictar medidas cautelares de este tipo, y que las autoridades de contraloría sanitaria del estado Amazonas no pueden dictar medidas cautelares sin que las autoridades sanitarias de las direcciones correspondientes del Ministerio de la S. deC., abran y notifiquen primero, el respectivo procedimiento sumario como lo hicieron con tres meses de retraso para tratar de convalidar lo inconvalidable; que la administración sanitaria del Ministerio de la Salud se encuentra confesa en su arbitrariedad, decidiendo en una misma sentencia todos los aspectos, cautelares y definitivos, que pertenecen al mismo procedimiento viciado de nulidad absoluta.”
Continúa señalando que, en la parte dispositiva de la Resolución P.A. Nº 04126 de fecha 4 de junio de 2004, se “ordena la apertura del establecimiento Santísima Trinidad C.A., en el aparte Primero, por haberse impuesto una medida cautelar de cierre sin acatar lo establecido en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Salud y en el aparte Tercero, ordena su cierre definitivo de conformidad con el artículo 66 de la misma Ley Orgánica. En violación del artículo 49 de la Constitución Nacional se imponen unas sanciones que contienen violación al debido proceso, a la defensa y a la nulidad por esta vía, de todo el procedimiento pues las supuestas pruebas obtenidas en base a las cuales se abrió el procedimiento sumario administrativo son todas nulas a tenor del mismo artículo 49 de la Constitución”.
Que es “paradójico” que en el referido acto se ordene abrir la Farmacia Santísima Trinidad C.A., “... por haberse violado la Constitución Nacional en contra de sus representantes legales en la toma de la medida cautelar, y, acto seguido, ordenen su clausura definitiva, o lo que es lo mismo que aceptar que pueden éstos, dictar medidas cautelares, luego sanciones en la sentencia definitiva, como si pudiesen discriminar que etapa del procedimiento es válida y cual no, siendo que las mismas no pueden existir con independencia pues una debe estar contenida en la otra.”
Que aunado a lo anterior en el referido acto se impone una multa a la referida Farmacia equivalente a doscientos setenta y siete con cincuenta unidades tributarias (277,50 U.T.), “... en virtud de lo establecido en el artículo 75 numeral 3 de la Ley de Medicamentos. A decir de la administración, ésta puede dictar válidamente contra los administrados, sanciones pecuniarias como consecuencia de un procedimiento viciado de inconstitucionalidad e ilegalidad”.
Alega que el referido acto está viciado de nulidad absoluta por cuanto fue dictado con prescindencia total y absoluta de procedimiento, violando con ello el artículo 19 ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 65 de la Ley Orgánica de la Salud, el cual dispone que: “‘Las autoridades competentes en contraloría sanitaria de la Administración Pública, en caso de riesgo temido o inminente o de daño efectivo a la salud, y previa instrucción y notificación del procedimiento administrativo sumario correspondiente de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, podrán imponer las siguientes medidas cautelares: ...’” (Resaltado del texto).
Continúa señalando que la notificación N° 09856 del 29 de agosto de 2003, acordó la apertura de un procedimiento administrativo, en virtud de que la Fiscalía Quinta del Ministerio Público había detectado ciertas irregularidades, las cuales según aducen, no fueron cometidas por dicho establecimiento.
Alega que “la decisión definitiva del procedimiento administrativo de fecha 04 de Junio de 2004, está viciado de falso supuesto pues la notificación de la apertura del procedimiento administrativo N° 09856 del 29 de Agosto de 2003, notificada a mis representadas el 9 de Noviembre de 2003 no contiene los elementos que correspondan a la Farmacia Santísima Trinidad C.A.”
Que aunado a lo anteriormente expuesto, en el referido acto se señalan otros motivos que igualmente lo vician por ser falsos, “en virtud de que la decisión contiene una contradicción entre lo decidido por el órgano administrativo y las pruebas que reposan en el expediente. La Administración en el texto del acto administrativo da por ciertos hechos que no comprueba partiendo de la sola apreciación de los funcionarios que decretaron la medida cautelar quienes por cierto no levantaron un acta que contuviera las irregularidades en base a las cuales debía sustanciarse el procedimiento y defenderse mis representadas. Al no existir un acta resultante de una inspección administrativa en la Farmacia, es evidente que los hechos que alega el Ministerio de la Salud en el acto administrativo son inexistentes.”
Una vez expuesto lo anterior, fundamenta la solicitud de amparo cautelar, señalando que resulta claro que “... los ciudadanos E.B.G., Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y F.A., Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, por delegación del Ministro de Salud y Desarrollo Social, han violentado contra mis representadas derechos fundamentales. Se ha violentado el artículo 49 de la Constitución Nacional, es decir, el debido proceso pues, el procedimiento administrativo que culmina con el acto administrativo que impugnó mediante este recurso es la consecuencia de la sustanciación de un procedimiento viciado al no haberse abierto un procedimiento, posteriormente notificado para que dentro de éste se dictaran las medidas cautelares o de cualquier tipo, siempre garantizando los derechos constitucionales de mi representada. Las supuestas pruebas obtenidas mediante este viciado procedimiento son nulas a tenor del mismo artículo 49, ya que se obtuvieron en sacrificio de derechos elementales constitucionales de mis representadas. Así lo reconoce la misma administración en la parte motiva y dispositiva del acto administrativo, y siendo que la continuación en el cierre del establecimiento farmacéutico Farmacia Santísima T.C.A., continuaría produciendo lesiones irreparables de tipo económicas, jurídicas y morales que no se verían solventados mediante la sentencia definitiva de nulidad y ya que la prueba del buen derecho está más que sustentada con la propia decisión administrativa que impugno...”.
Por las razones anteriormente expuestas, solicita que se declare nulo el acto administrativo N° 04126, de fecha 4 de junio de 2004, notificada a la parte actora el 23 de Junio de 2004, dictado por la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, por delegación del Ministro de Salud y Desarrollo Social.
Asimismo, solicitan que se declare con lugar la medida cautelar de amparo constitucional y en consecuencia se suspenda la orden de cierre de la Farmacia Santísima Trinidad, C.A., y se ordene abrir el referido establecimiento. Por último, solicita que la multa impuesta a través del referido acto sea suspendida hasta que sea dictada la sentencia definitiva.
PUNTO PREVIO: DEL PROCEDIMIENTO Es menester destacar que por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.V.; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.
Por ello, se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial acción, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha Ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.
Afirmó la Sala en dicho fallo y así lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia derogada, la cual se encuentra en similares términos en el primer aparte in fine del artículo 19 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada en la Gaceta Oficial N° 37.942 de fecha 20 de mayo de 2004; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.
III COMPETENCIA DE LA SALA Corresponde entonces a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer y decidir la presente causa.
Es preciso señalar, conforme a la citada sentencia, que la competencia para conocer del recurso de nulidad y del amparo cautelar ejercidos conjuntamente, será determinada por la competencia para conocer de la acción principal. Ello conduce a la determinación previa de la competencia para conocer de la nulidad de autos. En tal sentido, se observa lo siguiente:
Se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo N° 04126 de fecha 4 de junio de 2004, suscrito por el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria y por la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos, actuando por delegación del Ministro de Salud y Desarrollo Social, que decretó: “Primero: Se ordena la apertura del establecimiento Farmacéutico Farmacia Santísima T.C.A., por haberse impuesto medida cautelar de cierre sin acatar lo establecido en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Salud. Segundo: Se sanciona con multa al establecimiento Farmacéutico Farmacia Santísima Trinidad, C.A., por doscientos setenta y siete unidades tributarias con cincuenta décimas de unidades tributarias (277,50 U. T), equivalente al monto en Bolívares de seis millones ochocientos cincuenta y cuatro mil doscientos cincuenta (Bs. 6.854.250, 00), en virtud de lo establecido en el artículo 75 numeral 3 de la Ley de Medicamentos, el cual sanciona por el funcionamiento del establecimiento farmacéutico sin la presencia y actuación del profesional farmacéutico responsable. Tercero: Se ordena la clausura definitiva del establecimiento farmacéutico Farmacia Santísima Trinidad, C. A. en virtud de lo establecido en el artículo 66 de la Ley Orgánica de Salud, por comercialización de medicamentos ilícitos, poniendo en peligro a la población e incumplir las normas que regulan la calidad de los procesos de comercialización de bienes de uso y productos de consumo humano. Cuarto: Se acuerda remitir copia certificada del presente acto administrativo a la Fiscalía Quinta del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, por cuanto de la evaluación de los hechos contemplados en el mismo, pudieran presuntamente derivarse delitos contra la S.P. contemplado en el artículo 77 de la Ley de Medicamentos u otros delitos a consecuencia de la venta ilegal de medicamentos...”.
Advierte la Sala que el acto impugnado fue suscrito por el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, actuando por delegación de firma del Ministro de Salud y Desarrollo Social, de acuerdo a lo que se evidencia de la Resolución N° 229 del 7 de mayo de 2002, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.439 del 9 del mismo mes y año, y por la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos, actuando, igualmente, por delegación de firma del prenombrado Ministro, según Resolución N° 624-00 del 15 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.799 del 17 del mismo mes y año; en tal virtud, debe atenderse a lo dispuesto en el numeral 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el primer aparte de esa misma norma, que dispone que es competencia de esta Sala Político-Administrativa: “Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad (...)”.
Cabe asimismo mencionar respecto a la norma en comento, que considera la Sala necesario aplicar el criterio interpretativo señalado al ordinal 10 del artículo 42 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual es prácticamente reproducido por el numeral 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, antes transcrito, según el cual, la competencia de esta Sala Político-Administrativa para conocer de la nulidad de los actos administrativos del Poder Ejecutivo Nacional, queda circunscrita a los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras; así como a los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República; el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales.
En atención a lo antes indicado, visto que el acto impugnado emanó de una de las autoridades citadas en el aludido artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, esto es, el Ministro de Salud y Desarrollo Social, corresponde a esta Sala la competencia para conocer del presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar. Así se decide.
Determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad previstas en el artículo 19, quinto aparte, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, toda vez que con la entrada en vigencia de la precitada Ley Orgánica, el agotamiento de la vía administrativa ya no se constituye como una causal expresa de inadmisibilidad de los recursos contencioso administrativos de anulación. Así pues, la caducidad del recurso será examinada al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.
Ahora bien, al no incurrir la presente solicitud en el resto de las causales de inadmisibilidad previstas en la citada norma, se admite provisoriamente el presente recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.
V DEL AMPARO CAUTELAR
En tal sentido, debe analizarse el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
En orden a lo anterior, esta Sala a los fines de decidir la acción de amparo cautelar interpuesta, considera necesario hacer alusión a los antecedentes administrativos que se desprenden tantos de los alegatos de la parte actora como de los recaudos consignados conjuntamente con el escrito libelar. A tal efecto, se observa:
Se afirma en el escrito recursivo que el 19 de agosto de 2003, la Fiscalía Quinta del Ministerio Público del Estado Amazonas, práctico un allanamiento mediante el cual se detectaron supuestas irregularidades por parte de la Farmacia Santísima Trinidad C.A.
Que el 20 de agosto de 2003, la Coordinadora de Drogas y Cosméticos adscrita a la Contraloría Sanitaria del Estado Amazonas del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, mediante oficio Nº 047-03, ordenó el cierre temporal de la referida Farmacia, “de acuerdo a lo encontrado”, concluyendo que ésta había incurrido en el “incumplimiento de las disposiciones legales que rigen la materia como el Reglamento de la Ley de Ejercicio de la Farmacia en sus artículos 9, 10, 37, 73; Ley Orgánica de Salud, sobre el Régimen Cautelar en Salud en su artículo 65 ordinal 1 y 2; Ley de Medicamentos en sus artículos 57, 77, 78, ordinal a”. (Anexo B)
El 9 de noviembre de 2003, mediante oficio Nº 09856 de fecha 29 de agosto del mismo año, emanado de la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, actuando por delegación de firma del Ministro de Salud y Desarrollo Social, se notificó a la parte accionante que “de conformidad con la comunicación signada con el Nº 050-03, de fecha 21 de agosto de 2003, emanada de la Dirección de Salud en el Estado Amazonas en donde se deja constancia de la realización de un procedimiento por parte del Fiscal Quinto del Ministerio Público, en el cual se detectaron las siguientes irregularidades...”, la Dirección General de S.A. y Contraloría Sanitaria, “procedió a dar apertura al procedimiento administrativo sumario, en fecha 22 de agosto de 2003, todo ello de conformidad con el contenido del artículo 32 y 33 numeral 1 y 65 y 66 de la Ley Orgánica de Salud; los artículos 21, 57, 74, numerales 2 y 5, 75 numerales 3 y 6 y artículo 16 de la Ley de Medicamentos; los artículos 1, 9, 68 y 75 del Reglamento de la Ley de Ejercicio de Farmacia y de conformidad con lo establecido en los artículos 67, 48, 73 y 51 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”, concediéndosele a los afectados el lapso de “10 días” para comparecer por ante “la sede de la Dirección de Drogas, Medicamentos y Cosméticos de la Dirección General de la S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud y Desarrollo Social...”, para que expusiera sus alegatos y consignara pruebas. (Anexo A).
Se desprende del acto recurrido que el 18 de noviembre de 2003, la representante de la Farmacia Santísima Trinidad, C.A., consignó en sede administrativa escrito de alegatos.
El 4 de junio de 2004, la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, actuando por delegación de firma del Ministro de Salud y Desarrollo Social, dictaron la Resolución Administrativa Nº 04126, objeto de este recurso, cuya parte dispositiva se da por reproducida.
Del escrito recursivo y del acto recurrido se evidencia que el mismo fue notificado a la parte actora el 23 de junio de 2004, mediante Oficio Nº 04130 de fecha 4 de junio del mismo año.
Expuestas las anteriores actuaciones, observa esta Sala, que la representación judicial de la parte presuntamente agraviada alegó la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso de sus representadas, por considerar que en el procedimiento administrativo sustanciado por la Dirección General de S.A. y Contraloría Sanitaria y la Directora de Drogas, Medicamentos, y Cosméticos del Ministerio de Salud y Desarrollo Social se le impidió el efectivo ejercicio de “estas garantías constitucionales”, toda vez que no conoció debidamente los hechos que se le imputaban, “pues la incompetente autoridad administrativa del Estado Amazonas que dictó el acta de cierre como fundamento de la medida cautelar, ni siquiera se tomó la molestia de realizar una inspección ni de elaborar un acta que pusiera en conocimiento de mis representados los motivos del cierre, y por lo tanto los argumentos que utilizan E.B., Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y F.A., Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, ambos del Ministerio de la Salud en Caracas, que son los mismos que expresaron las autoridades del estado Amazonas, están viciadas por las mismas causas, amén de la extemporaneidad que ya existía de la notificación de la apertura del procedimiento, es decir, tres meses después...”.
Asimismo, señala que el procedimiento está viciado por cuanto las pruebas obtenidas durante la sustanciación del mismo “son nulas a tenor del mismo artículo 49, ya que se obtuvieron en sacrificio de derechos elementales...” de sus representadas.
Por lo expuesto, solicitan que sus representadas sea amparadas en sus derechos constitucionales denunciados como vulnerados y, en consecuencia, se declare la suspensión de los efectos del acto impugnado, hasta tanto se dicte la decisión definitiva.
A los fines de analizar las denuncias constitucionales alegadas por la parte actora, debe señalar esta Sala que en sentencia del 10 de julio de 1991, caso: Tarjeta Banvenez, se estableció respecto del amparo cautelar lo siguiente:
...el accionante en amparo debe invocar y demostrar que se trata de una vulneración constitucional flagrante, grosera, directa e indirecta, lo cual no significa –se precisa ahora- que el derecho o garantía de que se trate no estén desarrollados o regulados en textos normativos de rango inferior, pero sin que sea necesario al juzgador acudir o fundamentarse en ellos para detectar o determinar si la violación constitucional del derecho o garantía se ha efectivamente consumado. De no ser así –ha dicho también esta Sala- no se trataría entonces de una acción constitucional de amparo sino de otro tipo de recurso, por ejemplo, el contencioso administrativo, cuyos efectos anulatorios no se corresponden con los restitutorios del amparo...
De tal manera que, conforme al criterio jurisprudencial expuesto, resulta necesario que la violación denunciada esté sustentada en la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho o derechos constitucionales invocados por la parte presuntamente agraviada.
Ahora bien, a los efectos de la decisión sobre el caso de autos, debe esta Sala precisar, en primer lugar, que el representante judicial de las recurrentes en el escrito recursivo imputa una serie de vicios contra la medida de cierre temporal dictada contra la referida Farmacia Santísima Trinidad, C.A., por la Coordinadora de Drogas y Cosméticos adscrita a la Contraloría Sanitaria del Estado Amazonas del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, mediante el acto contenido en el oficio Nº 047-03 de fecha 20 de agosto de 2003; sin embargo, como la misma parte actora lo afirma y se evidencia del propio acto recurrido, dicha medida quedó sin efecto, por considerar la Administración que fue impuesta sin acatar lo establecido en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Salud.
Ello así, resulta palmario que mal pueden las recurrentes pretender por este medio de amparo cautelar el restablecimiento de la presunta situación jurídica infringida que denuncian con relación a dicho acto, o la reparación de los daños que, de ser el caso, eventualmente pudiera el mismo haber ocasionado, en tanto que, como se vio, sus efectos han desaparecido.
Por tal motivo, el análisis de esta Sala se circunscribirá al acto concretamente impugnado, es decir, la Resolución N° 04126 de fecha 4 de junio de 2004, dictada por la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y por el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, actuando ambos por delegación del Ministro de Salud y Desarrollo Social, la cual fue dictada en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio referido por la parte actora. Así se declara.
Precisado lo anterior, observa la Sala que de los documentos que constan en el expediente judicial, se presume que le fue garantizada a la parte actora el derecho a la defensa y al debido proceso en el procedimiento sustanciado en su contra, por cuanto el inicio del procedimiento le fue notificado el 9 de noviembre de 2003 mediante el oficio Nº 09856 de fecha 29 de agosto de 2003 emanado de la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y del Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, actuando por delegación de firma del Ministro de Salud y Desarrollo Social, indicándose en el mismo que se le había abierto un procedimiento administrativo sumario fundamentado en las resultas de “un procedimiento (iniciado) por parte del Fiscal Quinto del Ministerio Público”, en el cual, supuestamente se detectaron una serie de irregularidades -indicadas en el referido acto-, concediéndosele un lapso de 10 días para comparecer por ante la sede de la Dirección de Drogas, Medicamentos y Cosméticos de la Dirección General de la S.A. y Contraloría Sanitaria del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, para que expusiera sus defensas y consignara sus pruebas.
En concordancia con lo anteriormente expuesto, en el escrito recursivo el apoderado judicial de la parte recurrente afirma que sus representadas una vez notificadas de la apertura del procedimiento administrativo, “que con efecto retroactivo trata de convalidar lo que había sucedido tres meses atrás, ésta, a través de sus representantes legales acudió a Caracas a presentar escrito contentivo de alegatos en los que denunciaba la violación de sus derechos a la defensa y al debido proceso, así como aspectos ilegales y solicitaba en consecuencia, la nulidad de esas actuaciones y la declaratoria sin lugar del mismo.” (Destacado por la Sala con negrillas)
En efecto, del acto impugnado, específicamente de la página 2 del mismo, se desprende que el 18 de noviembre de 2003, “se apersonaron a las oficinas de la Dirección de Drogas, Medicamentos y Cosméticos los ciudadanos representantes legales del establecimiento, con el objetivo de rendir declaraciones respecto al caso que se averigua, consignado en esa misma fecha sus alegatos, cumpliendo así con lo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”. (Destacado por la Sala con negrillas)
De tal manera que, y sin que ello constituya un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, esta Sala considera en esta etapa cautelar que no existe en autos prueba suficiente que demuestre la presunción grave de violación de los derechos a la defensa y al debido proceso de la parte actora, toda vez que de los documentos anteriormente mencionados, más bien se puede presumir que la representación de la sociedad mercantil sancionada participó en la sustanciación del procedimiento abierto en su contra, y pudo presentar alegatos y defensas frente al mismo. Así se declara.
Asimismo, de las evidencias acreditadas en esta fase cautelar resulta presumible que el acto contentivo de la medida sancionatoria de clausura del establecimiento farmacéutico y de multa, fue producto de un procedimiento administrativo previo, el cual se habría iniciado por las presuntas irregularidades detectadas en la aludida farmacia por la Fiscalía Quinta del Ministerio Público del Estado Amazonas, a propósito de un allanamiento que en aquélla se practicó. Por lo demás, según aduce el propio aperado judicial de las accionantes, el 9 de noviembre de 2003 sus poderdantes fueron notificadas mediante oficio Nº 09856 de fecha 29 de agosto del mismo año, emanado de la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, de la apertura del procedimiento administrativo, el cual observa esta Sala que, precisamente, tuvo como corolario el acto sancionatorio de clausura definitiva del establecimiento farmacéutico y de multa. Ello así, mal puede advertirse en esta fase cautelar presunción de flagrante violación del debido proceso y del derecho a la defensa en el presente caso. Así se declara.
Por otro lado, en cuanto al alegato de incongruencia relacionado con el derecho a la defensa y al debido proceso esgrimido por el representante judicial de la parte actora, en función del cual denuncia que el acto impugnado por una parte deja sin efecto el cierre temporal de la Farmacia Santísima Trinidad, C.A., y por el otro, ordena su cierre definitivo, esta Sala observa:
La medida que se dejó sin efecto era, precisamente, como lo señala el mismo acto y lo reconoce la parte accionante, de carácter temporal; mientras que el cierre definitivo y la multa, son consecuencia de la sustanciación del procedimiento administrativo, en el cual supuestamente fueron verificadas las faltas imputadas a la Farmacia antes señalada, ante lo cual, en esta fase cautelar se observa de manera preliminar que el artículo 66 de la Ley Orgánica de Salud faculta a la Administración para imponer multa y/o clausura definitiva, “en caso de incumplimiento o violación de las normas que regulan la calidad de los procesos de producción, almacenamiento, comercialización, transporte y expendio de los bienes de uso y productos de consumo humano, de origen animal o vegetal, y de los materiales, equipos, establecimientos e industrias destinadas a actividades relacionadas con la atención médica y el saneamiento ambiental”, y de la misma manera el artículo 75 de la Ley de Medicamentos habilita a la Administración para imponer multas que oscilen entre ciento ochenta y cinco unidades tributarias (185 U.T.) y trescientas setenta unidades tributarias (370 U.T.), cuando los establecimientos encargados de suministrar medicamentos funcionen sin la presencia y actuación profesional del farmacéutico responsable (numeral 3); lo que permite presumir una actuación legítima por parte de la Administración. Ver más allá de tal apariencia, es decir, analizar si la normas que sustentan el acto impugnado fueron o no adecuadamente aplicadas al caso concreto, resulta materia que en esta fase cautelar le está vedada al juez de amparo, toda vez que involucraría el análisis del mérito del asunto, siendo lo cierto que en esta fase del proceso el pronunciamiento debe limitarse a verificar la existencia en autos de elementos que permitan establecer una presunción grave de violación directa e inmediata de derechos y garantías constitucionales y, por ende, la necesidad de tutelar, por vía de amparo, la situación jurídica denunciada como infringida. Así se declara.
Adicionalmente cabe advertir, también con carácter preliminar, que la denunciada incongruencia no aparenta ser tal, toda vez que, en principio resulta razonable que la Administración no hizo más que hacer uso de su potestad de autotutela cuando dejó sin efecto la medida provisional de cierre temporal del establecimiento farmacéutico, sin que en esta etapa cautelar la Sala encuentre evidencia alguna que haga presumir que, por el contrario, con tal proceder la autoridad administrativa trató de “convalidar” una actuación suya anterior, en perjuicio de las recurrentes, tal como éstas lo denuncian. Así se declara.
Finalmente, esta Sala observa que los restantes argumentos expuestos por la parte accionante para fundamentar la supuesta inconstitucional e ilegal actuación de la Administración, al estar relacionados unos con un presunto vicio de falso supuesto de hecho (denuncian la falsedad de las irregularidades detectadas por el Ministerio Público en el mencionado allanamiento), y otros, al referir a infracciones que ameritan determinar la legalidad del procedimiento de allanamiento practicado por el Ministerio Público; deviene en consecuencia su improcedencia en esta etapa cautelar, porque su análisis dentro de la misma le esta vedado a esta Sala conforme a pacífica y reiterada jurisprudencia, al corresponderse con el examen del mérito del presente recurso. Así se declara.
En este orden de ideas, al constatarse que no existe la alegada presunción grave de violación de derechos constitucionales, debe forzosamente esta Sala declarar sin lugar la medida cautelar de amparo solicitada por la recurrente. Así en definitiva se declara.
Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: 1. Se declara COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional por el abogado J.D.V.M., actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Farmacia Santísima Trinidad, C.A., y de la ciudadana L.M.A. deR., contra la Resolución N° 04126 de fecha 4 de junio de 2004, dictada por la Directora de Drogas, Medicamentos y Cosméticos y por el Director General de S.A. y Contraloría Sanitaria, actuando ambos por delegación del Ministro de Salud y Desarrollo Social, mediante el cual se decretó: “Primero: Se ordena la apertura del establecimiento Farmacéutico Farmacia Santísima T.C.A., por haberse impuesto medida cautelar de cierre sin acatar lo establecido en el artículo 65 de la Ley Orgánica de Salud. Segundo: Se sanciona con multa al establecimiento Farmacéutico Farmacia Santísima Trinidad, C.A., por doscientos setenta y siete unidades tributarias con cincuenta décimas de unidades tributarias (277,50 U. T), equivalente al monto en Bolívares de seis millones ochocientos cincuenta y cuatro mil doscientos cincuenta (Bs. 6.854.250, 00), en virtud de lo establecido en el artículo 75 numeral 3 de la Ley de Medicamentos, el cual sanciona por el funcionamiento del establecimiento farmacéutico sin la presencia y actuación del profesional farmacéutico responsable. Tercero: Se ordena la clausura definitiva del establecimiento farmacéutico Farmacia Santísima Trinidad, C. A. en virtud de lo establecido en el artículo 66 de la Ley Orgánica de Salud, por comercialización de medicamentos ilícitos, poniendo en peligro a la población e incumplir las normas que regulan la calidad de los procesos de comercialización de bienes de uso y productos de consumo humano. Cuarto: Se acuerda remitir copia certificada del presente acto administrativo a la Fiscalía Quinta del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, por cuanto de la evaluación de los hechos contemplados en el mismo, pudieran presuntamente derivarse delitos contra la S.P. contemplado en el artículo 77 de la Ley de Medicamentos u otros delitos a consecuencia de la venta ilegal de medicamentos...”.
2. ADMITE, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala de lo atinente a la caducidad de la acción, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 aparte undécimo, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Declara IMPROCEDENTE la acción de amparo cautelar interpuesta.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político-Administrativa. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, a los siete (07) días del mes de septiembre de dos mil cuatro (2004). Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.
Exp. Nº 2004-0781
En ocho (08) de septiembre del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01321.

References: Resolución 
 artículo 65
 artículo 75
 artículo 66
 artículo 77
 Resolución 
 artículo 65
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 artículo 66
 artículo 77
 Resolución 
 artículo 65
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 artículo 65
 artículo 66
 artículo 49
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 artículo 75
 artículo 19
 artículo 65
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 102
in fine
 artículo 19
 artículo 65
 artículo 75
 artículo 66
 artículo 77
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 5
 artículo 42
 artículo 5
 artículo 45
 artículo 45
 artículo 19
 artículo 5
 artículo 65
 artículo 32
 artículo 16
 Resolución 
 artículo 49
 artículo 65
 Resolución 
 artículo 48
 artículo 66
 artículo 75
 Resolución 
 artículo 65
 artículo 75
 artículo 66
 artículo 77
 artículo 21