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Timestamp: 2019-01-21 12:20:19+00:00

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﻿ SENTENCIA T-1635 DE NOVIEMBRE 27 DE 2000
SENTENCIA T-1635 DE 27 DE NOVIEMBRE DE 2000
CONTENIDO:LA PROTECCIÓN DE LOS DESPLAZADOS POR LA VIOLENCIA ES RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. LA OMISIÓN DE LOS DERECHOS PROPIOS DE UNA DEPENDENCIA ESTATAL ES FUENTE DE VIOLACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Y PARA CONTRARRESTARLA CABE LA ACCIÓN DE TUTELA
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, PROTECCIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA, DERECHOS FUNDAMENTALES, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, POBLACIÓN DESPLAZADA, DESPLAZAMIENTO FORZOSO
REVISTA TUTELA N°:14 DE FEBRERO DE 2001, PÁG.204
Sentencia T-1635 de noviembre 27 de 2000
Sent. T-1635, nov. 27/2000. Exp. 1-328502
Dentro del proceso de revisión de los fallos dictados en los asuntos de la referencia por el juzgado 37 penal del circuito de Bogotá y por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal.
Dijo también que, debido a su estado de indefensión, las personas cuya protección impetra se vieron obligadas a desplazarse a la ciudad de Bogotá ocupando pacíficamente las instalaciones del comité internacional de la Cruz Roja, donde desde hace muchos meses han tenido que soportar condiciones verdaderamente precarias.
Igualmente —agregó el defensor— se ha hecho imposible la consecución de cupos en las escuelas y colegios distritales para que los niños y jóvenes pertenecientes a las familias desplazadas inicien su año lectivo o prosigan sus estudios.
Con esta demanda, la citada institución buscó que fueran protegidos por la vía judicial los derechos constitucionales del grupo de desplazados, en particular los contemplados en los artículos 2º, 11, 29 y 44, así como en varias disposiciones del derecho internacional humanitario.
En cambio, la concedió en favor de los menores afectados, con miras a proteger sus derechos a la vida, a la salud, a la integridad y a la educación, y ordenó al ICBF disponer lo necesario para que aquellos recibieran durante la jornada diaria, la asistencia y la protección requerida, en el lugar que dicho instituto designara.
En relación con el derecho a la vida en condiciones dignas y justas —invocado en la demanda—, señaló el fallo que quienes ocupan la sede de la Cruz Roja lo han hecho por su propia voluntad, como una manera de presionar al gobierno para que les conceda los beneficios que consagra la ley.
Impugnado el fallo, correspondió conocer en segunda instancia al Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, que mediante providencia del 16 de mayo de 2000, resolvió reformar la sentencia impugnada, en el sentido de declarar que la entidad demandada no ha vulnerado los derechos fundamentales de los menores hijos de los desplazados, pese a lo cual mantuvo las medidas de protección a su favor, en tanto tales personas sigan ubicadas en la sede del comité internacional de la Cruz Roja. En todo lo demás se confirmó el proveído de primer grado.
De acuerdo con la sentencia, resultan entonces improcedentes las pretensiones de “los accionantes” (sic) en el sentido de reubicarlos, ejecutar proyectos productivos que les generen condiciones de sostenibilidad económica y social, u obtener soluciones habitacionales, pues a donde deben acudir es a la mesa de concertación (gobierno - desplazados), con el ánimo de encontrar pacíficamente soluciones a los problemas que los aquejan.
Por ello, aunque, según lo dicho, el tribunal mantuvo las medidas de protección a favor de los menores, no lo hizo “por razón de que la red de solidaridad esté afectando sus derechos fundamentales, sino porque es la entidad que en este concreto evento puede coordinar esas labores dirigidas a que no se afecten sus garantías fundamentales”.
1. Situación de los desplazados frente a los cánones constitucionales.
La situación del conflicto armado que vive el país ha generado el desplazamiento de miles de familias que huyen de la violencia desde sus lugares de origen a distintas capitales del país, con los consiguientes traumatismos que ello genera, tanto para la colectividad como para las mismas personas y familias condenadas a la trashumancia y al desarraigo, a todas las cuaIes el Estado tiene obligación de proteger.
La Constitución Política consagra en el artículo 1º que Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana. El Estado reconoce también la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad. Consagra igualmente que nadie será sometido a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
En el informe denominado “Atención a población desplazada por el conflicto armado”, publicado por la red de solidaridad social en diciembre de 1999, se consigna:
“De acuerdo con la información de la red nacional de información y la suministrada por las gobernaciones departamentales al Ministerio del Interior, se estima que actualmente existen cuatrocientas mil personas desplazadas. Desde el punto de vista de la evolución geográfica, el fenómeno del desplazamiento interno causado por el conflicto armado involucra a ciento treinta y nueve municipios. De estos, ochenta municipios exclusivamente expulsan población por causa del conflicto armado, cuarenta expulsan y reciben y diecinueve son sólo receptores de población desplazada (ver anexos 2 y 3). Los municipios expulsores se concentran fundamentalmente en el Urabá ampliado, el centro del Chocó, el sur de Bolívar, el Magdalena Medio, el Catatumbo, la Sierra Nevada de Santa Marta y los departamentos de Guaviare, Caquetá y Meta. Los municipios que reciben población desplazada son, en general, grandes y medianas ciudades.
De las características demográficas de estos grupos poblacionales se pueden mencionar las siguientes: el 44.1% de las familias tienen a mujeres como jefes de hogar; el 23.2% de la población son niños menores de siete años y el 16.7% pertenece a grupos étnicos (ver anexo 5).
Aunque las estimaciones de la red nacional de información señalan que desde 1996 se han desplazado un número cercano a las veinticinco mil familias al año, se espera que para los próximos años esta cifra disminuya como resultado del avance en los procesos de negociación con los grupos armados, de la implementación del Plan Colombia y de las acciones en pro de los derechos humanos y la prevención del desplazamiento forzado”.
En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución Política, según el cual los derechos y deberes consagrados en ella se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, esta corporación ha acogido en su jurisprudencia la teoría acerca del “bloque de constitucionalidad” respecto del cual ha expresado:
“La integración de las normas de derecho internacional humanitario en un bloque de constitucionalidad.
Para ello conviene tener en cuenta que estos convenios hacen parte, en sentido genérico, del corpus normativo de los derechos humanos, puesto que, tanto los tratados de derechos humanos en sentido estricto como los convenios de derecho humanitario son normas de ius cogens que buscan, ante todo, proteger la dignidad de la persona humana. Son pues normatividades complementarias que, bajo la idea común de la protección de principios de humanidad, hacen parte de un mismo género: el régimen internacional de protección de los derechos de la persona humana. La diferencia es entonces de aplicabilidad, puesto que los unos están diseñados, en lo esencial, para situaciones de paz, mientras que los otros operan en situaciones de conflicto armado, pero ambos cuerpos normativos están concebidos para proteger los derechos humanos. Así, esta corporación ya había señalado que “el derecho internacional humanitario constituye la aplicación esencial, mínima e inderogable de los principios consagrados en los textos jurídicos sobre derechos humanos en las situaciones extremas de los conflictos armados
Ahora bien, el artículo 93 de la Carta establece la prevalencia en el orden interno de ciertos contenidos de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. Esta Corte ha precisado que para que opere la prevalencia tales tratados en el orden interno, “es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohíba durante los estados de excepción”. En tales circunstancias es claro que los tratados de derecho internacional humanitario, como los convenios de Ginebra de 1949 o el Protocolo I, o este Protocolo II bajo revisión, cumplen tales presupuestos, puesto que ellos reconocen derechos humanos que no pueden ser limitados ni durante los conflictos armados, ni durante los estados de excepción Además, como lo señaló esta corporación en la revisión del Protocolo I, y como se verá posteriormente en esta sentencia, existe una perfecta coincidencia entre los valores protegidos por la Constitución colombiana y los convenios de derecho internacional humanitario, puesto que todos ellos reposan en el respeto de la dignidad de la persona humana. En efecto, esta Corte ya había señalado que “las disposiciones del derecho internacional humanitario que tratan sobre el manejo de las personas y las cosas vinculadas a la guerra, como las que señalan la forma de conducir las acciones bélicas, se han establecido con el fin de proteger la dignidad de la persona humana y para eliminar la barbarie en los conflictos armados”.
12. A partir de todo lo anterior se concluye que los convenios de derecho internacional humanitario prevalecen en el orden interno. Sin embargo, ¿cuál es el alcance de esta prevalencia? Algunos doctrinantes y algunos intervinientes en este proceso la han entendido como una verdadera supraconstitucionalidad, por ser estos convenios normas de ius cogens. Esto puede ser válido desde la perspectiva del derecho internacional puesto que, conforme al artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Con menor razón aún podrán los Estados invocar el derecho interno para incumplir normas de ius cogens como las del derecho internacional humanitario. Pero, desde la perspectiva del derecho constitucional colombiano, esta interpretación debe ser matizada, puesto que la Constitución es norma de normas (C.P., art. 4º) (C-225/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Las normas del derecho internacional, aplicables en el presente caso en virtud de la conformación del aludido “bloque de constitucionalidad”, consagran en el artículo 17 del protocolo adicional a los convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional, aprobado por la Ley 171 de 1994, lo siguiente:
Precisamente para hacer frente a esta nueva categoría de colombianos, el ordenamiento jurídico ha confiado a la red de solidaridad social —que es un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al departamento administrativo de la Presidencia de la República— la tarea de promover el mejoramiento de las condiciones de vida de la población más pobre y vulnerable del país, de la que indudablemente hace parte la franja de los desplazados. Ellos, por las terribles circunstancias a que los ha conducido la confrontación armada, tienen derecho constitucional a que el Estado despliegue su acción de manera efectiva, oportuna y eficiente, con miras a su amparo y al disfrute de garantías básicas de las que han sido violentamente despojados.
No en vano el artículo 13 de la Constitución ordena al Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
En la Ley 387 de 1997, por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socio-económica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia, se define así el estado de “desplazado”.
“ART. 1º—Desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.
2. La protección de los desplazados por la violencia es responsabilidad del Estado. Ineficiencia administrativa en la solución del caso. La omisión de los deberes propios de una dependencia estatal es fuente de violación de derechos fundamentales y para contrarrestarla cabe la acción de tutela.
En primer lugar, no es cierto que en este proceso, en relación con los hechos probados de una ocupación masiva de la sede del comité de la Cruz Roja Internacional en Bogotá desde diciembre de 1999 y de una actitud pasiva de las entidades estatales competentes, la acción judicial indicada sea la de cumplimiento (C.P., art. 87), pues bien es sabido que necesariamente las fórmulas de solución del conflicto existente ocasionarán gasto público, para lo cual, en los términos del parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que reglamenta dicha acción y desarrolla el precepto constitucional que la consagra, ella es improcedente. Así lo aceptó esta Corte al declarar su exequibilidad mediante Sentencia C-157 del 29 de abril de 1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara).
Por otra parte, aunque se aceptara dicho mecanismo como alternativo, es lo cierto que, según se desprende de la misma ley (art. 9º), la acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela. En estos eventos —agrega la norma— el juez “le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela”.
Y no cabe duda a esta Sala en este sentido de que, según las pruebas aportadas y con independencia de las conversaciones infructuosas y las mesas de negociación sin resultado, hay circunstancias de hecho que se prolongan en el tiempo y que muestran a las claras, de manera pública y notoria, que están amenazados los derechos a la vida, a la salud y a la integridad personal, al trabajo, a la libre circulación dentro del territorio, a la igualdad real y efectiva, a una vivienda digna, del numeroso grupo de desplazados, y que ya, durante los meses transcurridos, las condiciones de hacinamiento y de precaria subsistencia colectiva han implicado violación real de derechos fundamentales de personas mayores y de niños, principiando por el desconocimiento práctico de su elemental dignidad y por la falta de atención a sus necesidades esenciales.
Para el tribunal de segunda instancia, en una argumentación paradójica, la institución demandada no ha vulnerado los derechos fundamentales de los desplazados, pero sin embargo se estima indispensable mantener las medidas judiciales de protección “porque es la entidad que en este concreto evento puede coordinar esas labores dirigidas a que no se afecten sus garantías fundamentales”.
El mismo tribunal reconoce expresamente que “...de acuerdo a lo obrante en la actuación, los menores ubicados en la instalaciones de la Cruz Roja Internacional se encuentran en deficiente estado nutricional, presentan afecciones tanto físicas como síquicas y las condiciones de salubridad de dicho lugar son muy precarias; además su educación se ha visto afectada, lo que permite afectar que la población infantil, en el evento sub examine, se encuentra en riesgo”.
Esa omisión en el presente caso, no obstante las negociaciones que el ejecutivo invoca en su defensa —se repite que han sido estériles—, resulta palmaria, si se verifica que ha transcurrido prácticamente un año sin solución a la vista.
En consecuencia, para esta Sala, aparece como incontrovertible no solamente la procedencia de la acción de tutela sino la necesidad urgente de conceder la protección de manera integral, con miras a obtener que sin más dilaciones y aplicando los principios constitucionales de respeto a la dignidad humana, solidaridad y prevalencia del interés general (C.P., art. 1º), igualdad, eficiencia, celeridad y eficacia (C.P., art. 209), así como el de prevalencia del derecho sustancial (C.P., art. 228) y los postulados básicos del Estado social de derecho (C.P., art. 1º), se llegue a una solución definitiva del problema planteado, mediante la reubicación de las personas y familias que ocupan la sede de la institución humanitaria, el consiguiente despeje pacífico de la misma y la atención de las necesidades de alimentación, trabajo, vestuario y salud de los desplazados, además de la educación de los menores que forman parte del grupo ocupante.
La Corte Constitucional debe reiterar en esta ocasión lo dicho por su Sala Plena en la Sentencia SU-1150 del 30 de agosto de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
Mediante dicha providencia —cabe recordarlo— se dispuso que, en general, en relación con los desplazados por la violencia, el Presidente de la República debía iniciar en un término no mayor de tres meses, contados a partir de la notificación de aquélla, las gestiones necesarias para garantizarle a las personas y familias que allí fueron objeto de protección el derecho al albergue temporal y su inclusión en los programas existentes referidos a la población desplazada. Se dispuso que tales gestiones finalizaran a más tardar dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la sentencia.
En el caso al que se refiere la presente acción de tutela, que se ve agravado no solamente por el desplazamiento en sí mismo —que de suyo amerita la protección estatal, como acaba de verse— sino por el hacinamiento y por las deplorables condiciones en que se encuentran los ocupantes de la sede de la Cruz Roja, según lo probado, no puede otorgarse al ejecutivo un plazo tan amplio como el previsto en el aludido fallo de unificación, dada la urgencia y apremio que la situación impone.
Además, la Corte debe dejar en claro que esta tutela se concede pese a que la ocupación en referencia ha tenido lugar por una actuación de hecho de los desplazados —que se explica pero no se justifica, y que no debe ser prohijada ni aceptada para eventos futuros—, únicamente en consideración a las características que hoy, después de varios meses, presenta el fenómeno, con el innegable y grave compromiso de los derechos fundamentales de numerosos niños, quienes se han constituido en las principales víctimas del conflicto armado, del desplazamiento y de la ocupación misma, no propiciada por ellos sino por los mayores.
Siguiendo la misma línea jurisprudencial trazada en la Sentencia SU-1150 de 2000, la Corte entiende que la primordial responsabilidad en cuanto a la solución del caso corresponde al Presidente de la República, de quien depende la red de solidaridad y quien debe coordinar a las demás agencias estatales encargadas de los distintos aspectos relativos al tema, por lo cual la orden en que consiste la tutela se impartirá principalmente al jefe del Estado, aunque también serán cobijados por ella, además del director de la red de solidaridad social, los ministros del Interior, de Educación, de Salud, de Trabajo y de Hacienda, bajo la vigilancia del Procurador General de la Nación. El Defensor del Pueblo, por su parte, deberá velar por la divulgación y promoción de los derechos de los desplazados ocupantes, y establecerá contacto permanente con las agencias estatales que indique el Presidente de la República, para que éste, en un término no superior de treinta (30) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, imparta solución definitiva al conflicto creado.
1. MODIFICAR los fallos de instancia proferidos en el asunto de la referencia, al resolver sobre la acción de tutela incoada contra la red de solidaridad social por el Defensor del Pueblo, regional Bogotá, en nombre de las personas desplazadas que ocupan las instalaciones de la Cruz Roja Internacional en esta ciudad, en el siguiente sentido:
a) Se CONCEDE la tutela impetrada, a favor de las personas a cuyo nombre actuó el Defensor del Pueblo, regional Bogotá, que se encuentran mencionadas en la lista anexa, que hace parte del presente fallo;
b) Se DECLARA que, en razón de la omisión de las autoridades públicas competentes, han sido afectados los derechos constitucionales a la vida, en condiciones de dignidad, a la salud en conexión con ella, a la integridad personal, a la libre circulación dentro del territorio, a la igualdad real y efectiva, a una vivienda digna, al trabajo, y a la educación, particularmente en el caso de los niños;
c) ORDÉNASE al Presidente de la República —a quien corresponde la coordinación de las acciones indispensables en este caso— y a los ministros del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Salud, de Educación, de Trabajo y Seguridad Social, y al director de la red de solidaridad social que, dentro de la órbita de sus respectivas competencias, inicien, a mas tardar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, las gestiones tendientes a lograr, en un plazo máximo de treinta (30) días comunes a partir de dicha notificación, la solución definitiva y eficaz de la situación creada por la ocupación de las instalaciones de la sede del comité internacional de la Cruz Roja en la ciudad de Bogotá, por parte de personas y familias desplazadas por el conflicto armado, de tal manera que se produzca su reubicación, el consiguiente despeje pacífico de la sede de la institución humanitaria y —mientras permanezcan las circunstancias propias del desplazamiento— la atención de las necesidades de alimentación, trabajo, vestuario, salud y vivienda de los desplazados, además de la educación de los menores que forman parte del grupo ocupante, y
d) El Gobierno Nacional deberá asegurar a los peticionarios que aún permanecen en las instalaciones del CICR y que tuvieren la calidad de “desplazados” en los términos de la ley, un albergue temporal y su inclusión en los programas para desplazados con los consiguientes beneficios. Por su parte los peticionarios deberán asumir una actitud de buena voluntad en aras de lograr la solución de su precaria situación actual.
2. Corresponde la Procurador General de la Nación la vigilancia sobre el cumplimiento estricto de lo aquí ordenado y al Defensor del Pueblo la tarea de velar por la divulgación y promoción de los derechos de los desplazados, y en especial de lo consignado en el presente fallo.
Magistrados: J osé Gregorio Hernández Galindo, Presidente de la Sala —Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz.
El Honorable Magistrado doctor Fabio Morón Díaz, no firma la presente providencia por encontrarse, en comisión oficial en el exterior, debidamente autorizado por la Sala Plena de esta corporación.

References: artículo 1
 artículo 93
 artículo 93
 artículo 27
 artículo 17
 artículo 13
 artículo 9