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Timestamp: 2017-12-14 22:33:05+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Mai 2006 - Az. 8 A 1642/05
Urteil vom 17. Mai 2006 - Az. 8 A 1642/05
OVG Nordrhein-Westfalen · Urteil vom 17. Mai 2006 · Az. 8 A 1642/05
8 A 1642/05
openJur 2011, 45743
1 K 1483/04 vorher
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 15. April 2005 geändert.
Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 15. April 2004 und seines Widerspruchsbescheides vom 5. Mai 2004 verpflichtet, dem Kläger
in den Prüfbericht des Amtes für Wirtschaftlichkeitsprüfung und Revision des Beklagten aus 2002 zum Prüfungsbereich "Gebührenberechnungen 2001" der Organisationseinheit "Abfallwirtschaftsbetriebe N. " und
2. in den Prüfbericht des Amtes für Wirtschaftlichkeitsprüfung und Revision des Beklagten aus 2003 zum Prüfungsbereich "Gebührenberechnungen 2002" der Organisationseinheit "Abfallwirtschaftsbetriebe N. "
Einsicht zu gewähren.
Der Beklagte trägt die Kosten des erst- und zweitinstanzlichen Verfahrens.
Mit der vorliegenden Klage begehrt der Kläger Einsicht in die Prüfberichte des Amtes für Wirtschaftlichkeitsprüfung und Revision des Beklagten (Rechnungsprüfungsamt) hinsichtlich der Gebührenberechnungen der Abfallwirtschaftsbetriebe N. für die Jahre 2001 und 2002.
Die Stadt N. nimmt die ihr obliegenden Aufgaben der Abfall- und Wertstoffwirtschaft sowie der Stadtreinigung durch die Abfallwirtschaftsbetriebe wahr, die ihre Geschäfte finanztechnisch außerhalb des städtischen Haushalts als eigenbetriebsähnliche Einrichtung abwickeln. Der Kläger entrichtet für die Abfallbeseitigung und Straßenreinigung nach Maßgabe der einschlägigen Satzungen Gebühren an die Stadt N. .
Das Rechnungsprüfungsamt des Beklagten führte zur Vorbereitung der Prüfung der Jahresrechnungen 2002 und 2003 durch den Rechnungsprüfungsausschuss, Überprüfungen durch, die sich unter anderem auch auf die Gebührenberechnungen der Abfallwirtschaftsbetriebe aus dem jeweils vorangegangenen Geschäftsjahr erstreckten. Der Rechnungsprüfungsausschuss erstellte in einem allgemeinen Berichtsband am 26. November 2003 einen Schlussbericht über die Prüfung der Jahresrechnung 2002 und am 8. Juni 2004 einen solchen über die Prüfung der Jahresrechnung 2003. Ein gesonderter Berichtsband mit Angelegenheiten, die der vertraulichen Behandlung bedürfen, wurde nicht angefertigt. Insoweit entspricht es der ständigen Praxis des Rechnungsprüfungsausschusses, dass die vertraulichen Berichte einzeln und im Laufe des Jahres in nicht öffentlichen Sitzungen zur Kenntnis genommen, verhandelt und anschließend archiviert werden. Die Schlussberichte für die Jahresrechnungen 2002 und 2003 enthalten hinsichtlich der Abfallwirtschaftbetriebe eine nach Erträgen und Aufwendungen aufgeschlüsselte Darstellung des jeweiligen Betriebs- bzw. Jahresergebnisses. In den Anlagen ist hierzu ausgeführt, dass das Rechnungsprüfungsamt hinsichtlich der Organisations- Kennziffer 70000 die Organisationseinheit Abfallwirtschaftsbetriebe zum Prüfungsbereich Gebührenberechnungen 2001 bzw. 2002 überprüft habe. Weitergehende Angaben enthalten die beiden Schlussberichte nicht. Der Rat beschloss jeweils unter Ausschluss der Öffentlichkeit am 10. Dezember 2003 die Jahresrechnung 2002 und am 14. Juli 2004 die Jahresrechnung 2003. Ferner erteilten die Ratsmitglieder dem Beklagten jeweils die Entlastung.
Mit Schreiben vom 7. April 2004 beantragte der Kläger bei dem Beklagten nach den Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) und des Landesabfallgesetzes Nordrhein-Westfalen (LAbfG) die Einsicht in die Prüfberichte des Rechnungsprüfungsamtes zu den Gebührenberechnungen 2001 und 2002. Der Beklagte lehnte diesen Antrag mit Schreiben vom 15. April 2003 (gemeint: 2004) ab. Den hiergegen vom Kläger eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 5. Mai 2004 zurück. Zur Begründung führte er aus: Ein Informationsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz sei nicht gegeben, da das kommunale Rechnungsprüfungsamt keine Verwaltungstätigkeit ausübe, sondern die Verwaltung kontrolliere. Zudem enthalte § 101 Abs. 3 Satz 2 GO NRW eine Spezialvorschrift zur Einsichtnahme in Berichte des Rechnungsprüfungsamtes. Die Voraussetzungen dieser Bestimmung lägen jedoch nicht vor. Auch aus dem Landesabfallgesetz ergäbe sich kein Recht auf Einsichtnahme in die Prüfberichte des Rechnungsprüfungsamtes.
Am 11. Mai 2004 hat der Kläger Klage erhoben.
Zur Begründung der Klage hat der Kläger im Wesentlichen vorgetragen: Er habe einen Anspruch auf Einsichtnahme in die Prüfberichte des Rechnungsprüfungsamtes. Die Rechnungsprüfungsämter seien von dem Geltungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes nicht ausgenommen. Sie seien Teil der Verwaltung und übten Verwaltungstätigkeit aus. Der Anspruch sei nicht durch § 101 Abs. 3 GO NRW in der bis zum 31. Dezember 2004 geltenden Fassung (a.F.) ausgeschlossen, da dem Informationsfreiheitsgesetz wegen der "lex posterior"- Regel Anwendungsvorrang zukomme. Außerdem sei ein gesonderter Berichtsband nicht angelegt worden, so dass es an einer Entscheidung gemäß § 101 Abs. 3 Satz 4 GO NRW a.F. fehle. Ein entsprechendes Einsichtsrecht bestehe auch nach § 9 Abs. 6 LAbfG.
den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 15. April 2004 und seines Widerspruchsbescheides vom 5. Mai 2004 zu verpflichten, ihm
? in den Prüfbericht des Amtes für Wirtschaftlichkeitsprüfung und Revision des Beklagten aus 2002 zum Prüfungsbereich "Gebührenberechnungen 2001" der Organisationseinheit "Abfallwirtschaftsbetriebe N. " und
? in den Prüfbericht des Amtes für Wirtschaftlichkeitsprüfung und Revision des Beklagten aus 2003 zum Prüfungsbereich "Gebührenberechnungen 2002" der Organisationseinheit "Abfallwirtschaftsbetriebe N. "
Zur Begründung seines Antrages hat der Beklagte auf seine angefochtenen Bescheide verwiesen und darüber hinaus vorgetragen: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Einsichtnahme in die Prüfberichte des Rechnungsprüfungsamtes. Die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes sei nach § 2 Abs. 2 IFG NRW ausgeschlossen. Diese Regelung sei auf das kommunale Rechnungsprüfungsamt entsprechend anzuwenden. Bei der Rechnungsprüfung handele es sich nicht um ein nach außen gerichtetes Handeln der Behörden, welches der Transparenz und der Akzeptanz durch die Öffentlichkeit bedürfe. Es handele sich um eine Selbstkontrolle der Verwaltung durch eigens dafür bestellte, von Weisungen weitgehend unabhängige Bedienstete. Aufgrund der unabhängigen Stellung der Rechnungsprüfer wolle der Gesetzgeber eine solche Innenrevision gerade nicht der öffentlichen Transparenz aussetzen. Dass der Gesetzgeber dabei lediglich die Innenrevision der Landesverwaltung im engeren Sinne ausdrücklich erwähnt habe, könne nur ein Versehen sein. Auch die Geschäftsordnung für den Rat stehe dem geltend gemachten Informationsanspruch entgegen. Danach sei für Angelegenheiten der Rechnungsprüfung mit Ausnahme des Schlussberichts und allgemeiner Grundsätze die Öffentlichkeit ausgeschlossen. Damit werde das legitime Ziel verfolgt, die Kontrolle des Finanzgebarens des Oberbürgermeisters und seiner Bediensteten durch den Rat, den Rechnungsprüfungsausschuss und das Rechnungsprüfungsamt nicht in das Licht der Öffentlichkeit zu stellen. Wenn schon bei Verhandlungen von Angelegenheiten der Rechnungsprüfung im Rat und seinen Ausschüssen die Öffentlichkeit ausgeschlossen sei, könne der Öffentlichkeit erst recht keine Einsicht in die Unterlagen des Rechnungsprüfungsamtes gewährt werden. Ferner habe der Rechnungsprüfungsausschuss den Beschluss gefasst, dass die jeweils in Anlage 1 zu den öffentlichen Schlussberichten aufgeführten themen- und organisationsbezogenen Prüfberichte integraler Teil der Schlussberichte seien und wegen ihres vertraulichen Inhalts nicht veröffentlicht werden dürften. Die Entscheidung über die Vertraulichkeit der Berichtsteile sei eine politische Bewertung, bei der dem Rechnungsprüfungsausschuss als demokratisch legitimierten Kollegialorgan eine Einschätzungsprärogative zustehe, die nur einer eingeschränkten Überprüfung durch die Gerichte zugänglich sei. Die Entscheidung des Rechnungsprüfungsausschusses, alle Detailberichte über die im Laufe des Jahres erfolgten Prüfungen des Rechnungsprüfungsamtes in den Ämtern und Einrichtungen vertraulich zu behandeln, beruhe auf der sachgerechten Erwägung, dass nur so eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Rat, Verwaltung und Rechnungsprüfung gewährleistet werden könne. Bei den Prüfberichten des Rechnungsprüfungsamtes handele es sich auch nicht um Informationen i.S.d. § 9 Abs. 6 LAbfG und des § 36 d KrW-/AbfG. Im Übrigen sei eine entsprechende Kostenübersicht nach Maßgabe dieser Vorschriften von den Abfallwirtschaftsbetrieben weder angefertigt noch von der Bezirksregierung angefordert worden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 15. April 2005 abgewiesen. Es hat die Auffassung vertreten: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Zugang zu den Prüfberichten des Rechnungsprüfungsamtes. Bei diesen Berichten handele es sich um protokollnahe Unterlagen vertraulichen Inhalts, auf die § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW über seinen Wortlaut hinaus entsprechend anwendbar sei. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
Der Kläger hat gegen die ihm am 2. Mai 2005 zugestellte Entscheidung am 3. Mai 2005 Berufung eingelegt. Zur Begründung trägt er vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass die streitigen Prüfberichte keine Protokolle seien. Jedoch sei es zu Unrecht davon ausgegangen, dass sein Informationsanspruch in entsprechender Anwendung des § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW ausgeschlossen sei. Wenn die Rechnungsprüfung vertraulich zu behandeln wäre, ergäbe sich dies bereits aus der spezielleren Vorschrift des § 101 Abs. 3 GO NRW. Darauf stelle aber nicht einmal das angefochtene Urteil ab. Für eine analoge Anwendung des § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW sei kein Raum. Dies ergäbe sich auch aus dem Inhalt des Leitfadens des Innenministeriums zum Informationsfreiheitsgesetz. Lediglich die Diskussionsbeiträge seien von dem Schutzzweck des § 7 IFG NRW umfasst. Es bestehe aber überhaupt kein Bedarf, im Wege der Analogie die streitigen Prüfberichte den Rede- und Diskussionsbeiträgen der Gremiumsmitglieder gleich zu stellen. Die Prüfberichte seien Gegenstand, nicht aber Inhalt der Rede- und Diskussionsbeiträge. Das Argument des angefochtenen Urteils, die streitigen Berichte ließen einen Rückschluss auf den Beratungsinhalt zu, gehe ins Leere. Hinsichtlich der Gefahr einer Ungleichbehandlung sei anzumerken, dass eine öffentliche Körperschaft nicht grundrechtsfähig sei.
das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 15. April 2004 und seines Widerspruchsbescheides vom 5. Mai 2004 zu verpflichten, ihm
1. in den Prüfbericht des Amtes für Wirtschaftlichkeitsprüfung und Revision des Beklagten aus 2002 zum Prüfungsbereich "Gebührenberechnungen 2001" der Organisationseinheit "Abfallwirtschaftsbetriebe N. " und
Er trägt vor: Das Grundgesetz und die Verfassung des Landes Nordrhein- Westfalen garantierten den Kommunen das Recht der kommunalen Selbstverwaltung. Zum Wesensgehalt des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gehöre das Recht des Rates, sich und seinen Ausschüssen eine Geschäftsordnung zu geben und selbst darüber zu entscheiden, welche Themen in nicht öffentlicher Sitzung beraten und beschlossen werden. Die Rechnungsprüfung würde einen grundlegend anderen Charakter bekommen, wenn sie im Licht der Öffentlichkeit stattfände. Der Kläger könne sich nicht auf ein Recht berufen, das dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht im Range gleich stünde, denn der Anspruch auf Zugang zu Informationen sei im Vergleich zur grundgesetzlich verbrieften Autonomie der Gemeinden lediglich einfachgesetzlich geregelt. Die Entscheidung des Rates, das Finanzgebaren der Verwaltung unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu prüfen, liefe leer, wenn die zur Beratung und Beschlussfassung stehenden Berichte des Rechnungsprüfungsamtes öffentlich zugänglich wären. Nichts anderes ergäbe sich aus der vom Innenministerium herausgegebenen Broschüre. Die vertraulichen Inhalte der jeweiligen Prüfberichte seien die wesentlichen Diskussions- und Abwägungsfaktoren für die Entscheidungen des Rechnungsprüfungsausschusses. Daher müssten sie - ebenso wie die einzelnen Diskussionsbeiträge der Mitglieder des Gremiums - dem öffentlichen Zugriff dauerhaft entzogen werden. Ferner könnten auch Angaben über die Geschäftsbeziehungen mit Drittfirmen Gegenstand der Untersuchungen des Rechnungsprüfungsamtes sein. Es müsse ausgeschlossen sein, dass solche Betriebsgeheimnisse über den Umweg der Einsichtnahme in Berichte der kommunalen Rechnungsprüfung in die Öffentlichkeit gelangen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
Die Ablehnung der beantragten Einsichtnahme in die Prüfberichte des Rechnungsprüfungsausschusses durch den Bescheid des Beklagten vom 15. April 2004 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 5. Mai 2004 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Der Kläger hat einen Anspruch auf Einsichtnahme in die Prüfberichte des Rechnungsprüfungsamtes des Beklagten zu den Prüfungsbereichen "Gebührenberechnungen 2001 und 2002" der Organisationseinheit Abfallwirtschaftsbetriebe (1.); dieser Anspruch ist weder durch speziellere Regelungen in anderen Gesetzen ausgeschlossen (2.) noch stehen diesem die in den §§ 6 bis 9 IFG NRW benannten Ausschlusstatbestände entgegen (3.).
1. Der vom Kläger begehrte Anspruch auf Zugang zu den hier in Rede stehenden Prüfberichten ergibt sich aus § 4 Abs. 1 IFG NRW. Danach hat jede natürliche Person nach Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes gegenüber den in § 2 genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen.
a) Die Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes sind auf den vorliegenden Fall anwendbar.
Gemäß § 2 Abs. 1 IFG NRW gilt dieses Gesetz für die Verwaltungstätigkeit der Behörden, Einrichtungen und sonstigen öffentlichen Stellen des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts und deren Vereinigungen (öffentliche Stellen). Behörde ist danach jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW gilt dieses Gesetz auch für den Landtag und für die Gerichte sowie für die Behörden der Staatsanwaltschaft, soweit sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Entsprechendes gilt nach Satz 2 für den Landesrechnungshof und die Staatlichen Rechnungsprüfungsämter.
aa) Bei dem Beklagten handelt es sich um eine öffentliche Stelle im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG NRW. Er stellt als Bürgermeister eine Behörde im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 2 IFG NRW dar, weil er Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.
bb) Die Tätigkeit des dem Beklagten angehörenden kommunalen Rechnungsprüfungsamtes ist auch eine Verwaltungstätigkeit gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG NRW.
Der Begriff der Verwaltungstätigkeit im Sinne dieser Vorschrift ist weit auszulegen. Während § 1 Abs. 1 VwVfG NRW die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes auf die "öffentlichrechtliche" Verwaltungstätigkeit beschränkt, beinhaltet der in § 2 Abs. 1 IFG NRW gewählte Begriff der Verwaltungstätigkeit keine solche Einschränkung. Für die Annahme einer Verwaltungstätigkeit im Sinne dieser Regelung ist mithin nicht auf die Rechtsform der Tätigkeit, sondern allein darauf abzustellen, dass die Tätigkeit sich als Wahrnehmung einer im öffentlichen Recht wurzelnden Verwaltungsaufgabe - im Gegensatz zur Rechtsprechung und Rechtssetzung - darstellt.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Juni 2002 - 21 B 589/02 -, NWVBl. 2002, 441, und vom 31. Januar 2005 - 21 E 1487/04 -, NJW 2005, 2028 = DÖV 2005, 832.
Der Begriff der Verwaltungstätigkeit beschränkt den Informationszugang auch nicht auf solche Informationen, die ein nach "außen" gerichtetes Verwaltungshandeln betreffen. Dies ergibt sich aus dem in § 1 IFG NRW umschriebenen Zweck des Gesetzes, wonach der freie Zugang zu den bei den öffentlichen Stellen vorhandenen Informationen zu gewährleisten ist. Hinsichtlich dieser Informationen differenziert das Gesetz nicht zwischen verwaltungsinterner Tätigkeit und Handeln nach außen. Diese Auslegung wird auch durch die Gesetzesmaterialien gestützt. Mit dem Informationsfreiheitsgesetz sollte ein umfassender verfahrensunabhängiger Anspruch auf Informationszugang für jede natürliche Person geschaffen werden. Die Alternative, ein allgemeines Informationszugangsrecht im Rahmen des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zu regeln, wurde in der Begründung zum Gesetzesentwurf abgelehnt, um gerade die Zugänglichkeit der Informationen - unabhängig von einer individuellen Betroffenheit - zu erhöhen.
Vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 13/1311, S. 2, 9.
In Anwendung dieser Grundsätze nimmt das Rechnungsprüfungsamt eine Verwaltungstätigkeit i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG NRW wahr. Nach § 102 Abs. 1 GO NRW haben die kreisfreien Städte, große und mittlere kreisangehörige Städte eine örtliche Rechnungsprüfung (Rechnungsprüfungsamt) einzurichten. Die übrigen Gemeinden sollen sie einrichten, wenn ein Bedürfnis hierfür besteht und die Kosten in angemessenem Verhältnis zum Nutzen stehen. Die Tätigkeit der örtlichen Rechnungsprüfung ist weder der Legislative noch der Judikative zuzurechnen, sondern erfolgt in Wahrnehmung einer im öffentlichen Recht wurzelnden Verwaltungsaufgabe, die durch den Aufgabenkatalog in § 103 GO NRW und § 59 Abs. 3 Satz 2 GO NRW konkret ausgestaltet ist. Dass das Rechnungsprüfungsamt hierbei verwaltungsinterne Kontrollfunktionen und auch Vorbereitungstätigkeiten für den Rechnungsprüfungsausschuss wahrnimmt, steht dem weit auszulegenden Begriff der Verwaltungstätigkeit nicht entgegen. Denn nach den oben dargelegten Maßstäben umfasst der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes auch verwaltungsinterne Tätigkeiten und das Rechnungsprüfungsamt ist - auch wenn es nicht der Geschäftsverteilungsbefugnis des Bürgermeisters unterliegt (§ 62 GO NRW) - eine gemeindliche Dienststelle, die nach § 104 Abs. 3 Satz 1 GO NRW von einem Beamten geleitet werden muss und die ihr vom Gesetz und vom Rat zugewiesenen Verwaltungstätigkeiten wahrnimmt.
cc) Die kommunalen Rechnungsprüfungsämter sind bei ihrer (originären) Aufgabenerfüllung auch nicht wie der Landesrechnungshof und die Staatlichen Rechnungsprüfungsämter nach § 2 Abs. 2 Satz 2 IFG NRW von den Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes ausgenommen.
Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Regelung, da die kommunalen Rechnungsprüfungsämter gerade nicht neben dem Landesrechnungshof und den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern aufgeführt sind.
Auf die kommunalen Rechnungsprüfungsämter ist diese Vorschrift auch nicht entsprechend anwendbar. Das folgt aus der unterschiedlichen rechtlichen Stellung und Funktion dieser Einrichtungen. Nach Art. 87 Abs. 1 der Landesverfassung NRW und §§ 1 und 5 des Gesetzes über den Landesrechungshof Nordrhein-Westfalen (LRHG) ist der Landesrechnungshof ein unabhängiges Organ der Finanzkontrolle und seine Mitglieder genießen den Schutz richterlicher Unabhängigkeit. Diese Sonderstellung schließt sowohl die sachliche als auch die persönliche Unabhängigkeit ein. Damit soll sichergestellt werden, dass die Mitglieder des Landesrechnungshofs frei von Weisungen und Einflussnahmen seitens der Exekutive, dem Parlament und auch der Öffentlichkeit ihrer Kontrollfunktion nachgehen können. Aufgrund dieser unabhängigen Stellung sind der Landesrechnungshof und die ihm nachgeordneten Staatlichen Rechnungsprüfungsämter im Rahmen ihrer originären Aufgabenerfüllung von der Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes ausgenommen.
Vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 13/1311, S. 10.
Hätte die Öffentlichkeit im Rahmen der originären Tätigkeit des Landesrechnungshofs ein Einsichtsrecht in dessen Unterlagen, könnte zumindest mittelbar z.B. durch öffentlichen Druck Einflussnahme auf dessen Mitglieder ausgeübt werden. Die Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 IFG NRW dient damit - ebenso wie es bei der rechtsprechenden Tätigkeit der Gerichte der Fall ist - gerade der Sicherstellung des Status der richterlichen Unabhängigkeit.
Eine derartige Stellung haben die Prüfer der kommunalen Rechnungsprüfungsämter nicht inne. Zwar haben diese innerhalb der Gemeindeverwaltung eine Sonderstellung, da sie nach § 104 Abs. 1 Satz 2 GO NRW von fachlichen Weisungen frei sind. Jedoch ist die örtliche Rechnungsprüfung nach Satz 1 dieser Regelung dem Rat unmittelbar verantwortlich und in ihrer sachlichen Tätigkeit ihm unmittelbar unterstellt. Ferner ist der Bürgermeister gemäß § 73 Abs. 2 GO NRW i.V.m. § 3 Abs. 2 Nr. 2 LBG NRW Dienstvorgesetzter des Leiters des kommunalen Rechnungsprüfungsamtes und der Prüfer, auch wenn die Bestellung und Abberufung dieser Bediensteten nach § 41 Abs. 1 Buchst. q und § 104 Abs. 2 Satz 1 GO NRW in die ausschließliche Zuständigkeit des Rates fällt. Insgesamt lässt sich die persönliche Stellung des Leiters des Rechnungsprüfungsamtes und der Prüfer nicht mit der durch richterliche Unabhängigkeit geprägten Stellung der Mitglieder des Landesrechnungshofs vergleichen.
Darüber hinaus bestehen auch organisatorische Unterschiede. Der Landesrechnungshof und die ihm nachgeordneten Staatlichen Rechnungsprüfungsämter nehmen eine externe Kontrolle wahr. Der Landesrechnungshof ist nach Art. 87 Abs. 1 der Landesverfassung NRW und § 1 Abs. 1 Satz 1 LRHG eine selbständige oberste Landesbehörde. Er steht damit im Behördenaufbau auf derselben Stufe wie die Landesregierung, der Ministerpräsident und die Landesministerien (vgl. § 3 LOG NRW). Aufgrund der engen Anbindung der Staatlichen Rechnungsprüfungsämter an den Landesrechnungshof und um die Unabhängigkeit dieser Institution insgesamt zu gewährleisten, sind diese in die Regelung einbezogen worden.
Vgl. Haurand/Stollmann, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand: April 2003, § 2 Anm. 2.
Die kommunalen Rechnungsprüfungsämter sind hingegen organisatorisch und von der Zielrichtung ihrer Kontrolltätigkeit her nicht mit dem Landesrechnungshof und den Staatlichen Rechnungsprüfungsämtern vergleichbar. Als Dienststelle innerhalb der Behörde nehmen sie lediglich eine behördeninterne Kontrolle nach Maßgabe der Gemeindeordnung wahr. In diesem Zusammenhang zeigt auch die Gesetzesbegründung zu der Regelung des § 96 Abs. 2 Satz 2 GO NRW in der Fassung des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Gesetzes über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagementgesetz NRW - NKFG NRW) vom 16. November 2004 (GV. NRW. S. 644), dass die kommunalen Rechnungsprüfungsämter nach dem Willen des Gesetzgebers gerade nicht von dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes ausgenommen sein sollen. Nach § 96 Abs. 2 Satz 2 GO NRW ist der Jahresabschluss öffentlich bekannt zu machen. In der Gesetzesbegründung ist hierzu ausgeführt, dass diese Vorschrift die Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes unberührt lässt.
Vgl. Gesetzesbegründung Nr. 10.22.2 zu § 96 Abs. 2 GO NRW, LT-Drucks. 13/5567, S. 195.
Der Gesetzgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich auch auf die dem Jahresabschluss zugrunde liegenden weiteren Unterlagen und damit grundsätzlich auch auf die der örtlichen Rechnungsprüfung erstreckt.
b) Bei den hier in Rede stehenden Prüfberichten des Rechnungsprüfungsamtes, auf die die Schlussberichte über die Prüfung der Jahresrechnungen 2002 und 2003 Bezug nehmen, handelt es sich um Informationen nach § 3 Satz 1 IFG NRW, die in Schriftform vorliegen und im dienstlichen Zusammenhang erlangt bzw. erstellt wurden.
2. Die von dem Kläger begehrte Einsicht in die Prüfberichte nach dem Informationsfreiheitsgesetz ist auch nicht durch speziellere Rechtsvorschriften ausgeschlossen.
Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 IFG NRW treten die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes zurück, soweit besondere Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen Informationen, die Auskunftserteilung oder die Gewährung von Akteneinsicht bestehen. Bereits die Formulierung "soweit" zeigt, dass jedenfalls nur solche Vorschriften als vorrangig in Betracht zu ziehen sind, die denselben Sachverhalt abschließend - sei es identisch, sei es abweichend - regeln.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Juni 2002 - 21 B 589/02 -, a.a.O. und 31. Januar 2005 - 21 E 1487/04 -, a.a.O.
Hiervon ausgehend ist die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes nicht durch bereichsspezifische Sonderregelungen ausgeschlossen.
a) Dem vom Kläger geltend gemachten Informationsanspruch steht insbesondere die Regelung des § 101 Abs. 3 Satz 2 GO NRW a.F. nicht entgegen. Darin war geregelt, dass die Einwohner oder Abgabenpflichtigen hinsichtlich des Schlussberichts der Rechnungsprüfung zur Einsichtnahme in den allgemeinen Berichtsband berechtigt sind. Diese Regelung ist jedoch durch das am 1. Januar 2005 in Kraft getretene Kommunale Finanzmanagementgesetz NRW aufgehoben worden und schließt bereits aus diesem Grunde die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes im vorliegenden Verfahren nicht aus. Denn im Rahmen der hier gegebenen Verpflichtungsklage ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgeblich,
vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE 89, 354 (356); Wolff in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 2. Auflage 2006, § 113 Rdnr. 90 f.
Der Gesetzgeber hat mit Aufhebung des § 101 Abs. 3 Satz 2 GO NRW a.F. auch weder für laufende Verfahren noch für die Jahresabschlüsse der vergangenen Haushaltsjahre eine Übergangsregelung getroffen, die die Anwendbarkeit auf zurückliegende Zeiträume vorsieht.
b) Der Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes steht auch nicht die ab dem 1. Januar 2005 in Kraft getretene Regelung des § 96 Abs. 2 Satz 2 GO NRW entgegen, wonach der Jahresabschluss öffentlich bekannt zu machen und danach bis zur Feststellung des folgenden Jahresabschlusses zur Einsichtnahme verfügbar zu halten ist. Mit dieser Vorschrift soll erreicht werden, dass die Einwohner und Abgabenpflichtigen bürgerfreundlich und bürgernah über den Jahresabschluss als Ergebnis der abgeschlossenen Haushaltswirtschaft informiert werden. Wie die Gesetzesbegründung klarstellt, lässt diese besondere Vorschrift über den Zugang zu amtlichen Unterlagen der Gemeinde die Vorschriften des Informationsfreiheitsgesetzes unberührt.
c) Der vom Kläger geltend gemachte Informationsanspruch ist auch nicht nach § 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW i.V.m. den §§ 7 Abs. 2 Buchstabe i, 29 der Geschäftsordnung für den Rat, seine Ausschüsse und die Bezirksvertretungen vom 21. Februar 1996 in der Fassung vom 11. Dezember 2002 ausgeschlossen. Danach ist für Angelegenheiten der Rechnungsprüfung mit Ausnahme des Schlussberichts und allgemeiner Grundsätze, die im Rat und den Ausschüssen beraten werden, die Öffentlichkeit ausgeschlossen. Diese Regelung schränkt aber weder den Umfang der gerichtlichen Überprüfung ein noch steht sie generell der Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes entgegen. Auch ist insoweit das Recht der kommunalen Selbstverwaltung nicht betroffen. Die Nichtöffentlichkeit der Rats- und Ausschusssitzungen soll die Vertraulichkeit der Beratung gewährleisten. Dieser Schutz erstreckt sich aber nicht auf das Beratungsergebnis und die Beratungsgrundlagen. Soweit die Beratungsgrundlagen lediglich Fakten darstellen und keinen Rückschluss auf den Beratungsablauf und den Prozess der Willensbildung geben, greift die Schutzfunktion der Nichtöffentlichkeit der Sitzung nicht ein. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Prüfberichte ist weder von dem Beklagten vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass diese einen konkreten Rückschluss auf den Beratungsablauf des jeweiligen Gremiums geben könnten.
Vgl. zum Verhältnis zwischen GO NRW und IFG NRW auch Sokol, Siebzehnter Datenschutz- und Informationsfreiheitsbericht der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen für die Zeit vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2004, S. 161, 162.
3. Entgegen der Auffassung des Beklagten kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit für Angelegenheiten der Rechnungsprüfung nicht nur den Diskussionsverlauf, sondern auch das Diskussionsthema schützen soll. Der Beklagte begründet einen so weitgehenden Schutzbedarf mit der Befürchtung, dass gesteigerter Druck auf das Rechnungsprüfungsamt ausgeübt werde, wenn Einzelheiten aus den Prüfberichten bekannt würden. Dass durch ein Einsichtsrecht die Neutralität des Rechnungsprüfungsamtes nachhaltig beeinträchtigt werden oder sogar dessen Tätigkeit insgesamt in Frage gestellt sein könnte, ist nach Auffassung des Senats nicht zu erwarten. Eher dürfte die Bedeutung der Prüfberichte und damit auch das Gewicht der Tätigkeit des Rechnungsprüfungsamtes steigen, wenn die Ergebnisse der Prüfungen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können. Dem Informationsanspruch des Klägers stehen auch die in den §§ 6, 8, 9 und 7 IFG NRW benannten Ausschlusstatbestände nicht entgegen.
a) Anhaltspunkte dafür, dass nach § 6 IFG NRW Gründe der öffentlichen Sicherheit (Satz 1 Buchst. a), der Verfahrensbeeinträchtigung (Satz 1 Buchst. b), der Betroffenheit anderer öffentlicher Stellen (Satz 1 Buchst. c) oder der Gefahr einer missbräuchlichen Verwendung (Satz 2) dem vom Kläger begehrten Informationszugang entgegenstehen, sind nicht ersichtlich.
b) Der vom Kläger geltend gemachte Anspruch ist auch nicht durch § 8 IFG NRW ausgeschlossen. Nach Satz 1 dieser Regelung ist der Informationszugang abzulehnen, soweit durch die Übermittlung der Information ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis offenbart wird und dadurch ein wirtschaftlicher Schaden entstehen würde. Geschäftsgeheimnisse in diesem Sinne betreffen den kaufmännischen Teil eines Gewerbebetriebes, der nur einem begrenzten Personenkreis bekannt ist und mit Blick auf die berechtigten wirtschaftlichen Interessen nach dem Willen des Unternehmers geheim gehalten werden sollen. Hierzu zählen Preiskalkulationen, Bezugsquellen, Ertragslage, Kreditwürdigkeit, Geschäftsverbindungen, Marktstrategien sowie Kundenlisten.
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Juni 2005 - 8 B 940/05 -, m.w.N.; Haurand/Stollmann, a.a.O., § 8 Anm. 1; Stollmann, Das Informationsfreiheitsgesetz NRW, NWVBl. 2002, 216 (219).
Zwar kann nach § 8 Satz 5 IFG NRW auch eine öffentliche Stelle Betroffener sein, indes handelt es sich nach den vorgenannten Grundsätzen bei den Prüfberichten des Rechnungsprüfungsamtes selbst nicht um solche Geschäftsgeheimnisse. Es ist auch seitens des Beklagten über einen allgemeinen Hinweis auf die abstrakte Möglichkeit hinaus nicht substantiiert vorgetragen worden, dass in den hier in Rede stehenden Prüfberichten schützenswerte Geschäftsgeheimnisse von Drittfirmen oder der Abfallwirtschaftsbetriebe konkret enthalten sind, die dem vom Kläger geltend gemachten Informationsanspruch dem Grunde nach entgegenstehen und denen nicht ggf. durch eine Schwärzung der entsprechenden Passagen in den Unterlagen Rechnung getragen werden könnte. Abgesehen davon sind durch die öffentlichen Sitzungen des Werksausschusses der Abfallwirtschaftsbetriebe, die entsprechenden Veröffentlichungen im Amtsblatt der Stadt und auch durch das Ratsinformationssystem der Stadt im Internet, die Jahresabschlussergebnisse und u.a. auch der Wirtschaftsplan der Abfallwirtschaftbetriebe mit sämtlichen Angaben zu den Umsatzerlösen, der Ertragssituation, den einzelnen Material- und Personalaufwendungen, Zinsen, Darlehenstilgungen, Vermögensbestand etc. allgemein zugänglich. Auch ist ein etwaiger (wettbewerbsrelevanter) wirtschaftlicher Schaden durch die Einsichtnahme in die Prüfberichte nicht ersichtlich, da die Abfallwirtschaftsbetriebe als eigenbetriebsähnlich geführte Einrichtung gemäß § 107 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 GO NRW keiner wirtschaftlichen - mithin auf Gewinnerzielung gerichteten - Betätigung nachgehen und sich nach Maßgabe der einschlägigen Satzungen und Entgeltordnungen nur kostendeckend über das Gebührenaufkommen finanzieren (vgl. § 5 Abs. 4 KAG NRW).
c) Ferner ist der Informationsanspruch des Klägers nicht nach § 9 IFG NRW ausgeschlossen. Es ist weder vom Beklagten vorgetragen worden noch sonst - insbesondere aus den zur Gerichtsakte gereichten Inhaltsverzeichnissen der Prüfberichte - ersichtlich, dass die vom Kläger begehrten Berichte entsprechende personenbezogene Daten enthalten.
d) Der vom Kläger begehrten Einsichtnahme in die Prüfberichte steht auch § 7 IFG NRW nicht entgegen. Die den Schutz des Entscheidungsprozesses und die Entscheidungsvorbereitung betreffenden Regelungen des § 7 Abs. 1 und 2 IFG NRW schließen den Zugang zu den Prüfberichten nicht (mehr) aus, da die Verfahren der örtlichen Rechnungsprüfung durch die Entscheidungen des Rates vom 10. Dezember 2003 und 14. Juli 2004 über die Jahresrechnungen 2002 und 2003 sowie über die Entlastung des Beklagten formell ihren Abschluss gefunden haben. Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 IFG NRW sind diese Informationen damit zugänglich zu machen.
aa) Der den Informationszugang über den Verfahrensabschluss hinaus sperrende § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW greift im vorliegenden Fall nicht ein; er findet allein auf Protokolle vertraulichen Inhalts Anwendung. Der Begriff des Protokolls erfasst im Allgemeinen nur die förmliche Niederschrift der wesentlichen Punkte einer Sitzung des jeweils zuständige Gremiums. Die Prüfberichte des Rechnungsprüfungsamtes sind keine Protokolle in diesem Sinne, sondern Bestandteil der Arbeitsgrundlagen, auf deren Basis die Beratung erfolgt ist.
bb) § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW ist auch nicht über seinen Wortlaut hinaus im Wege richterlicher Rechtsfortbildung auf die Prüfberichte des Rechnungsprüfungsamtes anzuwenden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es bestehe eine planwidrige Regelungslücke, teilt der Senat nicht.
Der Zweck des § 7 IFG NRW ist darauf ausgerichtet, die Effektivität des Verwaltungshandelns zu gewährleisten. Die Regelung in Abs. 1 soll dafür Sorge tragen, dass die interne behördliche Entscheidungsfindung möglichst ungestört abläuft. Die Beratungen und der Prozess der Willensbildung sollen weitestgehend frei von äußeren Einflüssen sein.
Vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 13/1311, S. 13.
Nach Abschluss dieses Entscheidungsfindungsprozesses besteht grundsätzlich kein Bedürfnis mehr an einer Geheimhaltung. Dies wird durch Abs. 3 Satz 1 klargestellt, wonach die gemäß Abs. 1 vorenthaltenen Informationen nach Abschluss des Verfahrens zugänglich zu machen sind. Die einzige Ausnahme hiervon sieht Abs. 3 Satz 2 für Protokolle vertraulicher Beratungen vor, die dauerhaft dem öffentlichen Zugriff entzogen werden. Mit dieser Regelung soll bei vertraulichen Beratungen ebenfalls der Prozess der Entscheidungsfindung geschützt werden. Hiermit soll ausgeschlossen werden, dass der Ablauf von vertraulichen Beratungen, die einzelnen von den Gremiumsmitgliedern bezogenen Positionen und Wortbeiträge sowie ihr Abstimmungsverhalten von der Öffentlichkeit nachvollzogen werden können. Dies dient letztlich dazu, dass in vertraulichen Beratungen in einer Atmosphäre der Offenheit und ohne von außen hineingetragene Interessenkollisionen ein allein an der Sache orientierter Austausch von Argumenten sowie eine unbeeinflusste Abstimmung erfolgen können und auch für die Zukunft weiterhin gewährleistet sind. Der Gesetzgeber hat sich insoweit bei der Abwägung zwischen dem Schutz der Entscheidungsfindung einerseits und dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit andererseits dazu entschieden, dass bei Protokollen vertraulichen Inhalts lediglich das Beratungsergebnis, also die Entscheidung, mitgeteilt wird.
Ausgehend von diesem Verständnis des § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW sind die in Rede stehenden Prüfberichte des Rechnungsprüfungsamtes nicht von dieser Regelung umfasst. Insbesondere können die Prüfberichte nicht als "protokollnahe" Unterlagen angesehen werden. Eine solche Qualität entfalten Unterlagen erst, wenn das Protokoll auf sie Bezug nimmt und sich aus dem Inhalt dieser Unterlagen der Entscheidungsfindungsprozess des jeweiligen Gremiums konkret nachvollziehen lässt. Bei den Prüfberichten des Rechnungsprüfungsamtes handelt es sich hingegen nur um eine Arbeits- und Beratungsgrundlage des Rechnungsprüfungsausschusses und des Rates. Ausweislich der zur Gerichtsakte gereichten Inhaltsverzeichnisse dieser Prüfberichte beinhalten diese lediglich einen vom Rechnungsprüfungsamt aufbereiteten Sachverhalt, der im Wesentlichen die Betriebsergebnisse, eine Kostenaufstellung und den Finanzbedarf der Abfallwirtschaftsbetriebe umfasst. Hierbei handelt es sich um eine Darstellung festgestellter finanztechnischer Fakten, die keinerlei Rückschluss auf den Prozess der Entscheidungsfindung im Rechnungsprüfungsausschuss oder im Rat ermöglichen. Auf der Grundlage dieser Prüfberichte kann nicht nachvollzogen werden, welches Gremiumsmitglied im Rahmen der Entscheidungsfindung welche Position vertreten hat, so dass der Schutzzweck der Regelung des § 7 Abs. 3 Satz 2 IFG NRW nicht eingreift und eine über den Wortlaut hinausgehende erweiternde Auslegung nicht geboten ist.
Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf die mit dem Informationsfreiheitsgesetz verfolgten Regelungsziele. Das althergebrachte Amtsgeheimnis hat durch das Informationsfreiheitsgesetz eine neue Ausgestaltung erfahren. Ausweislich der Gesetzesmaterialien soll dem Bedürfnis der Gesellschaft nach Informationen und dem Transparenzgebot der öffentlichen Verwaltung Rechnung getragen werden. Es soll ein umfassender verfahrensunabhängiger Anspruch auf Informationszugang, ausgestaltet als eigenständiger Anspruch für jede natürliche Person eröffnet werden. Nicht nur die Transparenz des behördlichen Handelns soll durch den Zugang zu Informationen erhöht werden, sondern auch die Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz behördlicher Entscheidungen und der zugrunde liegenden politischen Beschlüsse. Die Einführung des Informationszugangsrechts bezweckt auch, die Mitsprachemöglichkeit der Öffentlichkeit in Bezug auf das Handeln staatlicher Organe dadurch zu optimieren, dass ihnen eine verbesserte Argumentationsgrundlage an die Hand gegeben wird. Entsprechend der Bedeutung des Informationszugangsanspruchs sind die Ausnahmeklauseln "eng" zu verstehen.
Vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drucks. 13/1311, S. 9.
Eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der Regelungen, die den Informationsanspruch begrenzen oder ausschließen, ist vom Gesetzgeber grundsätzlich nicht gewollt. Den Ausgleich zwischen Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit einerseits und dem Interesse an Geheimhaltung andererseits hat der Gesetzgeber dadurch vorgenommen, dass er in den §§ 6 bis 9 IFG NRW klar definierte Bereiche geregelt hat, in denen der ansonsten umfassend bestehende Informationsanspruch eingeschränkt oder ausgeschlossen ist. Für eine darüber hinausgehende Einschränkung des Zugangs zu Informationen im Wege einer Analogie ist kein Raum.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juni 2002 - 21 B 589/02 -, a.a.O.
Eine planwidrige Regelungslücke ist im vorliegenden Zusammenhang auch nicht im Nachhinein dadurch entstanden, dass das am 1. Januar 2005 in Kraft getretene Kommunale Finanzmanagementgesetz NRW die Regelung des § 101 Abs. 3 Satz 2 GO NRW aufgehoben hat, die entsprechende Bestimmungen zur Einsichtnahme in den Schlussbericht des Rechnungsprüfungsausschusses enthielt. Denn der Gesetzgeber hat diese Regelung gerade in Kenntnis der Geltung des Informationsfreiheitsgesetzes und ohne Übergangsregelung aufgehoben. Damit hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes insoweit nicht durch die hier einschlägigen Vorschriften der Gemeindeordnung begrenzt wird und sich auch auf die dem Jahresabschluss zugrunde liegenden weiteren Unterlagen erstreckt, was - vor dem Hintergrund der obigen Darlegungen - die Berichte der örtlichen Rechnungsprüfung mit einschließt.
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