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Consiglio di Stato, Sez. V, 26 settembre 2014, n. 4841 – funerali.org
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Consiglio di Stato, Sez. V, 26 settembre 2014, n. 4831 →
Regio Decreto n. 1379/1937
Art 1 Legge n. 241/2000
Riferimenti: T.A.R. CAMPANIA, Sez. VII, n.4165 4/09/2013
I.1. Con delibera n. 59 del 15 aprile 1920, il Commissario Straordinario dell’ex Comune di Barra concesse al sig. Federico Fusco (nato a Napoli il 21 ottobre 1890) un appezzamento di suolo nel Cimitero di Napoli Barra, giardinetto n. 3, di mq. 6,00, per la costruzione di una cappella funeraria.
I.4. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione VII, con la sentenza n. 4165 del 4 settembre 2013, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, ha respinto il ricorso proposto dalla signora Annunziata Montagna avverso il sopra citato provvedimento di revoca decadenziale, ritenendo infondati tutti i quattordici motivi di censura (imperniati sulla violazione di legge e sulla illegittimità della revoca per violazione dell’art. 53 e 57 del regolamento, degli artt. 4 e 11 delle preleggi, nonché degli artt. 834, 953 e 1379 del codice civile, nonché sulla sussistenza di vari profili di eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta, difetto di motivazione, contraddittorietà manifesta, violazione dei principi di affidamento e proporzionalità, travisamento dei fatti, illegittimità della revoca per inesistenza del potere e per violazione degli artt. 10 e 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, dell’art. 1 della legge n. 689 del 1981, degli artt. 2 e 19, 42 e 97 Cost., degli art. 7 e 1 del primo protocollo della CEDU, dell’art. 93 del D.P.R. n. 803 del 1975 e del D.P.R. n. 285 del 1990).
II.1. L’originaria ricorrente ha chiesto la riforma di tale sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di sei motivi di gravame, cosi rubricati: “Errata ricostruzione del fatto storico”; “Violazione dell’art. 19 Cost. Diritto di sepolcro, suo rilievo costituzionale e carattere inaffievolibile”; “Violazione art. 11 preleggi e 1 prot. add. CEDU. Irretroattività del Regolamento. Ipotesi di espropriazione senza indennizzo”, “Violazione art. 23 Cost. e artt. 44 e 53 del regolamento del Comune di Napoli. Inesistenza di una ipotesi di revoca – sanzione. Violazione del principio di proporzionalità ; Violazione art. 44 Regolamento comunale. Diritto sul manufatto costruito e diritto sul suolo o sul manufatto comunale. Differenze. Ambito applicativo del divieto di cessione” e “Violazione dell’art. 100 L. 241/90. Eccesso di potere per travisamento dei fatti”.
L’appellante ha altresì proposto anche una “domanda subordinata”, chiedendo che, laddove fosse riconosciuta la legittimità del provvedimento per qualsiasi ragione, … il Comune venga condannato ad assegnare un nuovo spazio all’acquirente, a sue spese e cure, ai sensi dell’art. 48 comma 2 & ovvero a indennizzare lo spesso per un importo pari al valore del manufatto”.
III.1. Occorre premettere che, come del resto puntualmente rilevato dai primi giudici, nella materia de qua questa Sezione (8 marzo 2010, n. 1330) ha avuto modo di rilevare che, in coerenza con gli indirizzi consolidati del giudice ordinario & lo ius sepulchri, ossia il diritto, spettante al titolare di concessione cimiteriale, ad essere tumulato nel sepolcro, garantisce al concessionario ampi poteri di godimento del bene e si atteggia come un diritto reale nei confronti dei terzi. Ciò significa che, nei rapporti interprivati, la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento. Tuttavia, laddove tale facoltà concerna un manufatto costruito su terreno demaniale, lo ius sepulchri non preclude l’esercizio dei poteri autoritativi da parte della pubblica amministrazione concedente, sicché sono configurabili interessi legittimi quando sono emanati atti di autotutela. In questa prospettiva, infatti, dalla demanialità del bene discende l’intrinseca “cedevolezza” del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su bene pubblico (Consiglio Stato, sez. V, 14 giugno 2000 , n. 3313).
È stato anche sottolineato che, “come accade per ogni altro tipo di concessione amministrativa di beni o utilità, la posizione giuridica soggettiva del privato titolare della concessione tende a recedere dinnanzi ai poteri dell’amministrazione in ordine ad una diversa conformazione del rapporto”, trattandosi … di una posizione soggettiva che trova fonte, se non esclusiva, quanto meno prevalente nel provvedimento di concessione”, così che, a fronte di successive determinazioni del concedente, il concessionario può chiedere ogni tutela spettante alla sua posizione di interesse legittimo.
La giurisprudenza ha anche chiarito che, una volta costituito il rapporto concessorio, questo può essere disciplinato da una normativa entrata in vigore successivamente, diretta a regolamentare le concrete modalità di esercizio del ius sepulchri, anche con riferimento alla determinazione dall’ambito soggettivo di utilizzazione del bene: infatti, non è “pertinente & il richiamo al principio dell’articolo 11 delle preleggi, in materia di successione delle leggi nel tempo, dal momento che la nuova normativa comunale applicata dall’amministrazione non agisce, retroattivamente, su situazioni giuridiche già compiutamente definite e acquisite, intangibilmente, al patrimonio del titolare, ma detta regole destinate a disciplinare le future vicende dei rapporti concessori, ancorché già costituiti” (in termini anche Cons. St., sez. V, 27 agosto 2012, n. 4608).
Il rapporto concessorio in questione è dunque pienamente sottoposto alla disciplina contenuta nell’articolo 92, comma 4, del D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, il quale, a sua volta, riprende, sostanzialmente, i principi cardine della regolamentazione contenuta nell’articolo 93, comma 4, del D.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803, in vigore dal 10 febbraio 1976 , tra cui è ricompresa anche la disposizione sulla “nullità degli atti di cessione totale o parziale del diritto di uso dei sepolcri”.
In definitiva nell’ordinamento nazionale il diritto sul sepolcro già costituito sorge con una concessione amministrativa di un area di terreno o di porzione di edificio in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.): la concessione, di natura traslativa, crea a sua volta nel privato concessionario un diritto reale (suscettibile di trasmissione per atti inter vivos o mortis causa) e perciò opponibile iure privatorum agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, che comporta la sussistenza di posizioni di interesse legittimo – con la relativa tutela giurisdizionale – quando l’amministrazione concedente disponga la revoca o la decadenza della concessione per la tutela dell’ordine e della buona amministrazione (Cass. civ., sez. II, 30 maggio 2003, n. 8804; 7 ottobre 1994, n. 8197; 25 maggio 1983, n. 3607; Cons. St., sez. V, 7 ottobre 2002, n. 5294).
L’articolo 49, disciplinando specialmente l’ipotesi della decadenza, dispone al comma 4 che “il concessionario è tenuto a provvedere alla manutenzione ordinaria e straordinaria dell’area in concessione e del manufatto in diritto d’uso& In difetto dovrà essere dichiarata la decadenza della concessione del suolo e dal diritto d uso del manufatto”, aggiungendo al comma 5 che “Il Dirigente del Servizio competente procederà alla determinazione della declaratoria della decadenza dalla concessione del suolo e contestuale incameramento del deposito cauzionale e del corrispettivo versato per la concessione del suolo ovvero degli importi a qualunque titolo versati e delle opere edilizie eventualmente realizzate”.
III.3.1. Deve innanzitutto respingersi il primo motivo di doglianza, con cui l’appellante ha lamentato la “errata ricostruzione del fatto”, sostenendo che i primi giudici avrebbero erroneamente interpretato (pronunciando in tal senso una sentenza punitiva, con condanna alle spese) come una machinatio ai danni del Comune l’atto di compravendita del 31 maggio 2011 (accompagnato da una procura in favore dell’acquirente per la gestione ordinaria e straordinaria del manufatto), giacché esso ad avviso della medesima appellante – costituiva invece una semplice vendita del manufatto, del tutto lecita e consentita, senza alcun intento di lucro o speculativo (peraltro solo asserito, ma non provato).
In realtà, al di là della pur suggestiva prospettazione di parte, dalla lettura delle motivazioni della sentenza impugnata non emerge alcun suo carattere punitivo, tanto più che la condanna alle spese (la cui liquidazione nel caso di specie, fissata in ¬.3.000,00, misura non contestata, non è neppure manifestamente irragionevole od eccessiva) costituisce la normale conseguenza della soccombenza giudiziale, la compensazione delle spese potendo essere disposta solo in caso di soccombenza reciproca ovvero in caso di eccezionali ragioni, da indicarsi esplicitamente.
La legittimità dell’mpugnato provvedimento di revoca è stata infatti riconosciuta in ragione della violazione del sopra riportato articolo 53, comma 1, che vieta la cessione diretta tra privati, violazione obiettivamente conseguita alla stipula della compravendita del 29 luglio 2010.
I primi giudici hanno al riguardo convincentemente e motivatamente osservato che quel divieto deve essere interpretato … per la sua portata testuale che è quella di vietare che i privati, senza la partecipazione della amministrazione pubblica, possano liberamente disporre della concessione , costituendo detto divieto ad un tempo … specificazione ed estrinsecazione del divieto di subentro inautorizzato” e … formula pienamente esemplificativa di quel venir meno ai propri obblighi di concessione che l’art. 44 sanziona per l’appunto con la decadenza”, obblighi cui il provvedimento impugnato ha fatto puntuale riferimento, rilevando espressamente che la vendita realizzata in violazione della normativa regolamentare citata si pone in contrasto con le procedure ad evidenza pubblica di assegnazione dei beni in concessione e deve, pertanto, considerarsi grave inadempimento da parte dell’alienante degli obblighi di conservazione e custodia del bene in concessione posti a suo carico .
III.3.2. Ugualmente infondato è il secondo motivo di gravame, con cui è stato dedotto Violazione art. 19 Cost. Diritto di sepolcro, suo rilievo costituzionale e carattere inaffievolibile .
Rileva al riguardo quanto già esposto sub. III.1., in quanto, se è vero che il diritto sul sepolcro è un diritto di natura reale assimilabile al diritto di superficie, suscettibile di possesso del bene relativo e di trasmissione sia inter vivos e mortis causa, nei confronti degli altri soggetti privati, è altrettanto vero che esso non preclude l esercizio dei poteri autoritativi spettanti alla amministrazione concedente, sicché nel caso di emanazione di atti di revoca o di decadenza spetta la tutela prevista per le posizioni di interesse legittimo.
D altra parte, il titolare del diritto reale, nonché della coesistente posizione di interesse legittimo nel caso di emanazione di atti autoritativi, è esclusivamente il concessionario, cui non può neppure essere assimilato né il richiedente la sub-concessione, in mancanza del formale provvedimento abilitativo, né chi abbia “acquistato” (solo apparentemente, in ragione della nullità del relativo contratto) il bene demaniale.
Il principio di irretroattività postula invero l’inapplicabilità di una disposizione di legge ad un fatto avvenuto nel passato, prima della sua emanazione, fattispecie che tuttavia non si riscontra nel caso di specie in cui, per la natura di “provvedimento di durata” riferibile alla concessione, è ben possibile che i relativi rapporti, nel loro concreto ed effettivo dipanarsi nel tempo, possano essere sottoposti anche ad una disciplina diversa da quella in vigore al momento della emanazione del provvedimento concessorio: la normativa entrata in vigore dopo il rilascio della concessione si applica a tutti i fatti, gli atti e le situazioni verificatesi dopo la medesima entrata in vigore, oltre che gli effetti che non si siano ancora definitivamente consolidati (salva, in tal caso, la tutela del legittimo affidamento, che tuttavia non rileva nel caso in esame, non solo perché i fatti posti a base della decadenza sono riferibili al periodo successivo all’entrata in vigore del regolamento, ma anche perché non è configurabile un affidamento “legittimo” quando chi lo invochi abbia volontariamente violato la normativa di settore).
III.3.4. Prive di fondamento giuridico sono le censure mosse con il quarto (“Violazione art. 23 e artt. 44 e 53 del regolamento del Comune di Napoli. Inesistenza di una ipotesi di revoca sanzione. Violazione del principio di proporzionalità” ed il quinto motivo di gravame (“Violazione art. 44 Regolamento comunale. Diritto sul manufatto costruito dal privato e diritto sul suolo o sul manufatto comunale. Differenze. Ambito applicativo del divieto di cessione”), che possono essere esaminate congiuntamente, per la loro connessione.
Non possono infatti condividersi le tesi dell’appellante, secondo cui, per un verso, la legittimità della revoca-sanzione in esame richiedeva una specifica previsione normativa di rango legislativo in tal senso, in omaggio al principio di legalità e dei corollari di chiarezza e prevedibilità, e, per altro verso, la decadenza prevista dall’art. 44, comma 9, lett. b), avrebbe riguardato esclusivamente l’inadempimento concernente la fase di costruzione del manufatto (insussistente nel caso di specie): fermo restando infatti il rilievo che tali censure potevano essere al più prospettate dal concessionario e non dall’appellante che, ancora una volta si ribadisce, non ha alcun titolo al riguardo, va osservato che la revoca in questione è stata espressamente prevista dal Regolamento comunale di polizia mortuaria approvato con la delibera consiliare n. 11 del 21 febbraio 2006, che non è stato oggetto di apposita impugnazione.
Il relativo potere discende dai principi generali di diritto pubblico, oltre che dalle disposizioni del codice civile che richiamano tali principi generali: per i beni demaniali e per quelli patrimoniali indisponibili, l amministrazione concedente è titolare in re ipsa del potere di imporne una gestione conforme alle regole e all’interesse pubblico.
Deve poi escludersi che l’art. 44 del regolamento abbia un contenuto equivoco e non chiaro o irragionevole ovvero che esso sia stato formulato in modo tale da non essere facilmente comprensibile, così come è da escludersi la violazione del principio di proporzionalità, atteso che alla violazione degli obblighi derivanti dal rapporto concessorio poteva derivare soltanto la “revoca decadenziale”.
III.3.5. Quanto infine al sesto motivo di gravame con cui è stato lamentato Violazione dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990 ” Eccesso di potere per travisamento dei fatti”, correttamente i primi giudici hanno ritenuto che la eventuale mancata considerazione da parte dell’amministrazione delle deduzioni formulate dall’interessata non è causa d’illegittimità del provvedimento impugnata, stante la sua natura vincolata.
III.3.6. Le osservazioni svolte rendono infine priva di giuridico fondamento la domanda subordinata di condanna dell’amministrazione comunale all’assegnazione in favore dell’acquirente di un nuovo spazio ovvero alla corresponsione in favore di quest’ultimo di un importo pari al valore del manufatti: anche a prescindere dalla considerazione che l’invocato art. 48, comma 2, del regolamento comunale concerne l ipotesi della revoca per motivi di interesse pubblico (ipotesi che non ricorre nel caso di specie), l’acquirente di un bene demaniale illecitamente trasferito in violazione dell’art. 53 del regolamento stesso, per di più da parte di chi non era titolare di alcuna posizione legittimante circa la disposizione di quel bene, non ha alcun titolo ad ottenere la concessione di un bene demaniale, concessione che deve avvenire nel rispetto della procedura ad evidenza pubblica, e tanto meno può pertanto vantare un diritto all’indennizzo.
Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Napoli delle spese del presente grado di giudizio, che si liquidano complessivamente in ¬. 5.000,00 (cinquemila), oltre I.V.A., C.P.A. ed altri accessori di legge, se dovuti.
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 art. 7
 art. 11
 art. 23
 art. 44
 sentenza 
 sentenza 
 articolo 53
 art. 19
 art. 23
 art. 44
 art. 48