Source: http://www.adir.unifi.it/rivista/2008/furfaro/cap2.htm
Timestamp: 2019-10-22 15:57:08+00:00

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Il reinserimento lavorativo dei detenuti
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Vittoria Furfaro, 2008
1. Le cooperative sociali di tipo "B"
Il lavoro, come si è già avuto modo di sottolineare, costituisce lo strumento principale del trattamento rieducativo e risocializzativo del detenuto. Tuttavia perché sia effettivamente raggiunto o quantomeno sia perseguibile il fine del reinserimento lavorativo del detenuto entro la società, non sembra sufficiente l'offerta al soggetto ristretto nella libertà personale di un'opportunità di lavoro qualsivoglia. Considerate, infatti, le difficoltà occupazionali e la competitività che caratterizzano l'odierno mercato del lavoro italiano, così come del resto avviene su scala mondiale, la spendibilità e l'appetibilità della forza lavoro offerta dai detenuti sono minime, se non del tutto nulle nelle ipotesi in cui il soggetto che dovrebbe essere reinserito nel circuito produttivo non possiede alcuna preparazione professionale. Pertanto, soprattutto negli ultimi anni, si è preso atto dell'inadeguatezza della prospettiva tipicamente penitenziaristica (1), secondo cui il problema del reperimento e dell'offerta di occasioni di lavoro ai detenuti graverebbe se non esclusivamente, quantomeno in maniera preponderante sui soggetti che si occupano del trattamento penitenziario e parallelamente dell'esecuzione della pena, ovvero l'amministrazione penitenziaria.
Cosicché sfatata l'illusione di poter costruire un carcere-fabbrica e preso atto della scarsità di posti di lavoro reperibili dall'amministrazione penitenziaria a favore dei detenuti (2), il legislatore ha avviato una diversa strategia al fine di favorire l'attività lavorativa e dunque il reinserimento sociale dei detenuti. Il recente orientamento legislativo è teso ad adoperare strumenti di una politica del lavoro innovativa e dinamica (3) per correggere il gioco della libera concorrenza sul mercato del lavoro che va a tutto svantaggio delle categorie ai margini o escluse dalla competizione, nel nostro caso in primis detenuti o ex-detenuti. In particolare il legislatore ha adottato a tal fine essenzialmente tre espedienti: il sostegno all'operato delle cooperative sociali, specialmente di tipo "B" per l'appunto "finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate" (art. 1 legge n. 381 del 1991); la previsione di sgravi contributivi e fiscali a favore degli imprenditori disposti ad offrire opportunità di lavoro ai detenuti; e infine l'approntamento di forme contrattuali "flessibili", ovvero capaci di modellarsi secondo le esigenze del lavoratore e del datore di lavoro (4). Lo scopo di tali accorgimenti è quello di creare una sorta di ambiente protetto in cui deve essere effettuato il reinserimento lavorativo della persona svantaggiata - il detenuto- in modo da facilitare il passaggio fra lo stato di disoccupazione forzata o volontaria e l'inclusione nel normale mercato del lavoro, laddove è necessario che il prestatore di lavoro arrivi preparato professionalmente ma soprattutto motivato e pronto a reggere i ritmi frenetici imposti oggigiorno da qualsiasi attività lavorativa.
Per il raggiungimento dell'obiettivo del reinserimento lavorativo nonché sociale dei detenuti, un ruolo da protagonista è stato finora svolto dalle cooperative sociali di tipo "B". Sulla base di quanto disposto dal primo articolo della legge di disciplina delle cooperative sociali (legge 8 novembre 1991 n. 381), queste hanno "lo scopo di perseguire l'interesse generale della comunità alla promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini". Sulla base della lettera della legge si può cogliere la fondamentale peculiarità delle cooperative sociali, le quali operano "imprenditorialmente, ma per il perseguimento di fini solidaristici" (5), che vadano dunque a vantaggio dell'intera collettività, e non del gruppo più o meno ristretto di soci che ne fanno parte. Il "principio di solidarietà" (6) che ispira l'operato delle cooperative sociali costituisce pertanto il tratto di maggiore differenza fra le cooperative "sociali" e le cooperative ordinarie, differenza che si traduce a sua volta essenzialmente nel diverso atteggiarsi dello scopo mutualistico. La dottrina, infatti, tradizionalmente attribuisce alle cooperative sociali uno scopo cosiddetto di "mutualità esterna" (7), in quanto l'aggregazione di soci in cooperativa non è finalizzata al perseguimento di un vantaggio che si ripercuota direttamente nei loro confronti, ma è piuttosto indirizzata al soddisfacimento di bisogni di interesse generale, dunque al perseguimento di una finalità solidaristica, orientata all'esterno della compagine sociale e volta a generare un vantaggio all'intera collettività. Al contrario le cooperative ordinarie sono caratterizzate da scopi di "mutualità interna", in quanto i soci si impegnano nello svolgimento in comune di un'attività economica sulla base del presupposto che questa andrà a diretto beneficio dei soci stessi, quali "proprietari" ed "utenti" dell'impresa, ovvero "proprietari" e "lavoratori" dell'impresa (8). Tenendo presente il diverso obiettivo delle due tipologie di cooperative, ne consegue un ulteriore carattere differenziale: infatti, nelle cooperative tradizionali l'omogeneità dei soci è garantita dalla volontà di svolgere l'attività sociale in comune per il perseguimento di un vantaggio personale; viceversa nelle cooperative sociali l'omogeneità non è caratteristica costante del gruppo sociale, in quanto possono farne parti soggetti che nutrono differenti aspettative dallo svolgimento dell'attività in comune. Si pensi per fare un esempio alle cosiddette "persone svantaggiate" (art. 4 l. 381), che diverranno socie di cooperativa sociale avendo l'obiettivo di vedersi facilitato il reinserimento lavorativo e sociale, quindi con uno scopo assolutamente differente rispetto a quello perseguito dai "soci volontari" (art. 2) i quali invece partecipano all'impresa sociale per finalità puramente solidaristiche (9).
Prima di soffermarsi sull'organizzazione interna di tali imprese sociali, occorre sottolineare che nel novero delle "cooperative sociali" vengono tradizionalmente ricompresi soggetti collettivi che svolgono attività assai diverse fra loro, seppure accomunate dallo scopo solidaristico (10). In particolare si distingue fra cooperative sociali cosiddette di tipo "A" e cooperative sociali di tipo "B" secondo la peculiare attività che ne costituisce l'oggetto sociale. Infatti, le prime si occupano della "gestione di servizi socio-sanitari ed educativi", mentre le cooperative sociali di tipo "B" tendono al raggiungimento dell'obiettivo della promozione umana e dell'integrazione sociale dei cittadini, attraverso "lo svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di servizi - finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate" (art. 1 l. 381) (11). Evidentemente ai nostri fini, rileva l'attività svolta dalla cooperazione sociale di tipo "B" la quale si occupa del reinserimento lavorativo di soggetti esclusi dal mercato del lavoro, offrendo ed approntando essa stessa occasioni di lavoro o impegnandosi nel reperimento di opportunità lavorative.
La cooperazione sociale, in generale, in Italia ha avuto e tuttora detiene un ruolo incisivo nel supplire alle carenze e alle lacune dello Stato sociale in particolari settori, tra i quali figura sicuramente il collocamento o ricollocamento al lavoro di soggetti "svantaggiati". Le ragioni dell'intervento del privato sociale nel perseguimento di un obiettivo di utilità pubblica risiedono principalmente nella crisi del modello del welfare state e nell'incapacità delle politiche sociali a far fronte a particolari situazioni di disagio e di emarginazione sociale che possono essere causa ovvero conseguenza dell'esclusione dal mercato del lavoro, contrastate quasi esclusivamente attraverso forme di assistenzialismo, che si basano essenzialmente su un sistema di sussidi e vincoli alle imprese. Indubbiamente si tratta di misure utili ad evitare o quantomeno rallentare il deterioramento delle condizioni personali dei soggetti cui sono rivolte, tuttavia non si tratta di interventi definitivamente risolutivi, stante il fatto che venuti meno i benèfici e temporanei effetti del sussidio, la persona si trova comunque esclusa dal mercato del lavoro e quindi non in grado di provvedere a sé stessa e all'eventuale famiglia (12).
Al contrario le cooperative sociali di tipo "B" adottano una politica di intervento diversa, volta a risolvere dalle fondamenta il problema dell'esclusione dei soggetti svantaggiati dal mercato del lavoro. Infatti, il reinserimento lavorativo di tale categoria di possibili prestatori di lavoro è obiettivo che può essere raggiunto soltanto tramite una "politica attiva del lavoro" volta a migliorare l'occupabilità di tali soggetti, attraverso l'erogazione di servizi che si rivolgono ai singoli in modo da offrire loro un valido sostegno all'autopromozione attraverso percorsi individualizzati di ricollocazione lavorativa e sociale. In particolare le cooperative sociali di reinserimento lavorativo operano su due fronti: da un lato con azioni di consulenza e orientamento al lavoro, di preparazione professionale e di sostegno all'incontro fra domanda ed offerta di lavoro; dall'altro lato sono protagoniste di azioni di creazione di opportunità di lavoro ma sempre in una logica di supporto all'autoimprenditorialità (13).
È pertanto evidente come le cooperative sociali di tipo "B" svolgano una funzione sociale fondamentale dal momento che rivalutando le capacità produttive di soggetti marginali e ricollocandoli sul mercato del lavoro, consentono all'intera collettività di trarne un duplice vantaggio: in primo luogo in termini di ricchezza e sicurezza sociale visto che soggetti prima ai margini della società, possono essere in essa reinseriti attraverso l'occupazione di un ruolo attivo e produttivo; in secondo luogo in termini economici in quanto l'intervento di sostegno favorendo l'impiego delle capacità lavorative del soggetto svantaggiato e, a seguito del reinserimento, la sua indipendenza economica, libera risorse altrimenti erogate in forme di assistenza ad personam (14). In tal senso può essere sostenuto che l'azione delle cooperative sociali di tipo "B" si concretizza in un intervento in linea con i principi solidaristici volti alla promozione umana e all'integrazione sociale di tutti i cittadini che permeano la nostra carta costituzionale (artt. 2, 3, 4, 35) (15). Anzi sembra ancor più degno di nota il fatto che sia la stessa Costituzione con gran lungimiranza a riconoscere la "funzione sociale" della cooperazione "a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata", impegnandosi a favorirne l'incremento e a garantirne "con opportuni controlli" le finalità (art. 45).
Si deve da ultimo sottolineare un'altra caratteristica delle cooperative sociali di tipo "B" la quale può essere tratta già da una prima lettura del dettato legislativo. La legge di disciplina delle cooperative sociali preveda all'art. 4 che "le persone svantaggiate [...] devono costituire almeno il trenta per cento dei lavoratori della cooperativa", tuttavia soltanto le cooperative sociali di tipo "B", e non anche quelle di tipo "A" finalizzate alla gestione di servizi, si occupano del reinserimento lavorativo di soggetti in difficoltà, e dunque presentano all'interno della compagine sociale un gruppo di soci rientranti nella categoria delle persone svantaggiate. Ne deriva che l'obbligo in questione sussiste esclusivamente in capo alle cooperative sociali di tipo "B", e quindi che quest'ultime siano ex lege obbligate al perseguimento di scopi di solidarietà (16).
1.1 Le categorie di soci e le "persone svantaggiate"
Naturalmente non è questa la sede per un esame dettagliato della normativa in materia di cooperazione sociale, stante inoltre la complessità della stessa (17), perciò sembra doveroso premettere che ci soffermeremo solo su quella parte della disciplina che più direttamente riguarda la questione del reinserimento lavorativo dei detenuti.
Innanzitutto viene in rilievo la peculiare composizione della compagine sociale che certamente distingue e caratterizza le cooperative sociali rispetto alle cooperative ordinarie. Infatti, accanto alle categorie di soci tradizionalmente presenti, quali i soci prestatori e i soci sovventori, esistono gruppi di soci esclusivamente presenti in tale organizzazione collettiva: i soci volontari ed i soci persone svantaggiate. Più in generale, al tipo di specifici bisogni soggettivi di cui possono essere portatori i soci, corrispondono varie categorie di soci: i soci "prestatori", i quali partecipano alla cooperativa in vista di una qualche utilità economica correlata alla prestazione di un'attività lavorativa (18); i soci "volontari", i quali svolgono la loro attività lavorativa a titolo gratuito per fini puramente solidaristici; i soci "persone svantaggiate" i quali sono i beneficiari diretti dell'attività della cooperativa sociale di tipo "B" volta per l'appunto al reinserimento lavorativo di soggetti in condizioni di svantaggio ed emarginazione sociale; i soci "fruitori", ovvero coloro che utilizzano i servizi della cooperativa; i soci "sovventori" i quali apportano capitale di rischio; e infine i soci persone giuridiche, previsti dall'art. 11 della l. n. 381, a condizione che negli statuti di dette persone giuridiche sia previsto il finanziamento e lo sviluppo delle attività delle cooperative sociali (19).
Ai nostri fini sembra particolarmente interessante soffermarsi sulle figure dei soci volontari e dei soci persone svantaggiate. La previsione di soci volontari entro la compagine sociale delle cooperative sociali è contenuta all'art. 2 della legge n. 381 del 1991, laddove è stabilito che "oltre ai soci previsti dalla normativa vigente, gli statuti delle cooperative sociali possono prevedere la presenza di soci volontari che prestino la loro attività gratuitamente". Dunque la caratteristica saliente del gruppo di cui si tratta è la volontà di far parte di una cooperativa sociale per soli fini di solidarietà e di utilità generale, e non anche per l'aspettativa di un beneficio personale. Tali soci, infatti, prestano la loro attività "gratuitamente", senza ottenere come controprestazione alcuna retribuzione; pertanto il legislatore ha stabilito che "il loro numero non può superare la metà del numero complessivo dei soci" (20), onde evitare un vantaggio competitivo della cooperativa nei confronti delle altre imprese dovuto per l'appunto all'impiego unicamente di soci volontari (21), e che a tale gruppo "non si applicano i contratti collettivi e le norme di legge in materia di lavoro subordinato ed autonomo, ad eccezione delle norme in materia di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali" (22). Infine è previsto che ai soci volontari debba essere corrisposto "soltanto il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate".
In definitiva dalla lettura combinata delle disposizioni concernenti i soci volontari, se ne può trarre la conclusione secondo cui tale categoria di soci altro non è se non la trasposizione entro la cooperativa sociale della figura del "volontario" di cui alla legge n. 266 del 1991 (23). Così come è previsto per il volontario di un'associazione, del pari il socio volontario di cooperativa sociale non intrattiene alcun rapporto di lavoro subordinato o autonomo con l'organizzazione collettiva, e conseguentemente non è a lui dovuta alcuna retribuzione o alcun compenso per l'attività svolta, ma soltanto un mero rimborso per le spese sostenute. Tuttavia tale peculiare membro della cooperativa sociale rimane comunque socio della stessa, pertanto non parrebbero sussistere dubbi nel sostenere che anche il socio volontario debba sottoscrivere una quota sociale "in denaro" (24), che si configura come una specie di contributo di tipo associativo, considerato il mancato guadagno economico o mutualistico (25).
La categoria di soci "persone svantaggiate" è invece prevista dall'art. 4 della legge n. 381, laddove sono enumerate le persone a favore delle quali è svolta l'attività di reinserimento lavorativo da parte delle cooperative di tipo "B". Secondo tale disposizione si considerano "persone svantaggiate gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, gli ex degenti di istituti psichiatrici, i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti, i minori in età lavorativa in situazione di difficoltà familiare, le persone detenute o internate negli istituti penitenziari, i condannati e gli internati ammessi alle misure alternative alla detenzione e al lavoro all'esterno ai sensi dell'articolo 21 della legge 26 luglio 1975 n. 354 e successive modificazioni" (26). Tale disposizione è stata così modificata dall'art. 1 della legge 22 giugno 2000 n. 193, Norme per favorire l'attività dei detenuti, (cosiddetta "legge Smuraglia"), il quale ha introdotto nell'elencazione delle persone svantaggiate anche i detenuti e gli internati in istituti penitenziari nonché i condannati ammessi al lavoro all'esterno ex art. 21 l. 354 del 1975 (27). Prima della riforma del 2000 erano ricompresi nella categoria delle persone svantaggiate soltanto i condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione, con l'esclusione dunque sia dei detenuti ed internati in istituti penitenziari che dei detenuti ammessi al lavoro all'esterno, con evidenti disparità rispetto ai beneficiari di una misura alternativa, prive del resto del requisito della ragionevolezza, stante la sussistenza delle medesime difficoltà affrontate dai soggetti in questione nel reperimento di un'attività lavorativa (28).
L'elencazione peraltro non è tassativa dal momento che può essere modificata con decreto del presidente del Consiglio dei Ministri (29), il quale può dunque individuare altre categorie di soggetti da considerare come "persone svantaggiate" e dunque meritevoli del supporto e della solidarietà della cooperazione sociale.
Il secondo comma dell'art. 4 dispone che "le persone svantaggiate devono costituire almeno il trenta per cento dei lavoratori della cooperativa, e compatibilmente con il loro stato soggettivo, essere socie della cooperativa stessa". Si è già detto come la previsione secondo cui la cooperativa sociale di tipo "B" debba intrattenere rapporti di lavoro con una quota minima prefissata ex lege di lavoratori-persone svantaggiate, sancisca l'obbligo di perseguire scopi solidaristici in capo alle cooperative che per l'appunto hanno come finalità precipua il compito di facilitare il reinserimento lavorativo di soggetti che si trovano in condizioni di ridotta capacità lavorativa o in situazione di difficoltà occupazionale. Tuttavia in dottrina è stato rilevato come tale soglia minima del trenta per cento sia troppo bassa considerata la finalità delle cooperative sociali di tipo "B" le quali sono sostanzialmente al servizio di soggetti svantaggiati, sostenendo conseguentemente che il legislatore avrebbe potuto prevedere un numero più consistente di persone svantaggiate come quantum obbligatorio di prestatori di lavoro autonomo o alle dipendenze della cooperativa sociali (30).
Le persone svantaggiate devono poi essere socie della cooperativa laddove il loro stato soggettivo lo permetta, quindi nei casi in cui avessero la capacità d'agire necessaria per essere socio di un'organizzazione collettiva. Per quanto riguarda i detenuti e gli internati, la legge Smuraglia (n. 193 del 2000) novellando l'art. 20 della legge n. 354 del 1975 contenente le norme sull'ordinamento penitenziario, ha introdotto un penultimo comma nel quale è previsto che "agli effetti della presente legge, per la costituzione e lo svolgimento di rapporti di lavoro nonché per l'assunzione della qualità di socio nelle cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991 n. 381, non si applicano le incapacità derivanti da condanne penali o civili". Il legislatore pertanto, per superare la condizione di privazione della capacità d'agire in cui il detenuto avrebbe potuto trovarsi nell'ipotesi in cui gli fosse stata comminata la pena accessoria dell'interdizione legale (art. 32 c.p.) (31), ha introdotto la disposizione di cui all'art. 20 penultimo comma, cosicché almeno ai fini dell'ammissione al lavoro durante l'esecuzione della pena, e dell'inserimento come socio in una cooperativa di tipo "B", il detenuto abbia piena capacità d'agire (32).
E' inoltre previsto che la condizione di persona svantaggiata debba risultare "da documentazione proveniente dall'amministrazione pubblica" (art. 4 secondo comma), pertanto nel caso dei detenuti, degli internati e dei condannanti ammessi alle misure alternative alla detenzione o al lavoro all'esterno, la condizione di svantaggio dovrà essere attestata dall'amministrazione penitenziaria. Il concetto di "svantaggio" deve essere individuato alla luce della finalità di reinserimento lavorativo perseguito dalle cooperative di tipo "B", pertanto "svantaggiato" dovrebbe considerarsi "quel soggetto che si trova ai margini del normale mercato del lavoro, con scarse o addirittura nulle prospettive di trovare un impiego ed il cui particolare stato soggettivo rilevi proprio in quanto determinante o incidente su questa circostanza" (33). D'altra parte l'elencazione di cui all'art. 4 enumera una serie variegata ed eterogenea di soggetti quanto a condizioni soggettive e a fattori di svantaggio, ma il cui comune denominatore consiste proprio nella situazione di trovarsi ai margini del normale mercato di lavoro. Certamente i bisogni e le esigenze di ciascun sottogruppo di persone svantaggiate saranno molteplici e del tutto peculiari così come le condizioni soggettive in cui queste versano, per cui l'intervento della cooperativa sociale dovrà diversificarsi nella maniera più opportuna in modo da organizzare il reinserimento lavorativo del soggetto, che per quanto fondamentale non esaurisce l'obiettivo di promozione umana ed integrazione sociale, scopi che potranno più efficacemente essere perseguiti attraverso un percorso diretto al recupero globale della persona svantaggiata (34).
Nel caso di persone detenute o in misura alternativa alla detenzione in istituto, il fattore di svantaggio deve essere verosimilmente rinvenuto da un lato, nel "marchio" della condanna penale, il quale stigmatizza la persona caduta nelle maglie della giustizia creando una patina piuttosto spessa di pregiudizio e diffidenza intorno ad essa, e dall'altro nella dequalificazione professionale che l'inattività forzata conseguente alla detenzione determina. Proprio per evitare tale effetto negativo - fra gli altri - della permanenza in carcere, il legislatore ha tentato di incoraggiare il privato sociale che si auto-organizza in forma cooperativistica al fine di attirarne l'attenzione sul problema del lavoro penitenziario, incentivandolo attraverso agevolazioni contributive e predisponendo forme contrattuali, le convenzioni, che consentano una condizione di favore per le cooperative sociali nella conclusione dei contratti con pubbliche amministrazioni così che queste siano tendenzialmente preferite ad imprese pubbliche o private.
Per quanto riguarda le agevolazioni contributive e previdenziali, l'art. 4 così come modificato dalla legge Smuraglia (n. 193 del 2000), prevede un duplice regime a seconda che il socio prestatore della cooperativa sia un soggetto in condizione di svantaggio sociale in quanto detenuto o internato in un istituto penitenziario o ammesso al lavoro all'esterno, ovvero, altra ipotesi, sia un condannato ammesso ad una delle misure alternative alla detenzione. Infatti, il comma 3 bis dell'articolo in commento prevede che "le aliquote complessive della contribuzione" dovute dalle cooperative sociali, "relativamente alla retribuzione corrisposta alle persone detenute od internate negli istituti penitenziari, agli ex degenti di ospedali psichiatrici giudiziari e alle persone condannate e internate ammesse al lavoro all'esterno [...] siano ridotte nella misura percentuale individuata ogni due anni con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze" (35). Con il Decreto Ministeriale del 9 novembre 1991 è stato stabilito che "le aliquote complessive della contribuzione per l'assicurazione obbligatoria previdenziale ed assistenziale dovute dalle cooperative sociali" relativamente alla retribuzione dei soggetti su menzionati, siano "ridotte nella misura dell'80%, sia per quanto attiene alla quota a carico dei datori di lavoro, sia per quanto attiene alla quota a carico dei lavoratori". Invece per tutte le altre categorie di persone svantaggiate, fra cui rientrano i condannati ammessi ad una misura alternativa alla detenzione, il terzo comma dispone l'azzeramento delle aliquote complessive della contribuzione. È evidente che sussiste una differenziazione fra soggetti che si trovano in condizioni di svantaggio del tutto uguali, nonché fra gli stessi benefici penitenziari (36), che non trova alcuna giustificazione e dovrebbe pertanto considerarsi illegittima costituzionalmente in quanto in violazione del principio di uguaglianza e di ragionevolezza (37).
Infine è previsto che gli sgravi contributivi previsti per i detenuti e gli internati nonché per i detenuti ammessi al lavoro all'esterno si applichino "per un ulteriore periodo di sei mesi successivo alla cessazione dello stato di detenzione" (art. 4 u.c.). In tal modo, il legislatore avrebbe voluto assicurare che anche dopo il venir meno dello stato detentivo, il detenuto-prestatore di lavoro potesse conservare il posto di lavoro, almeno per un periodo iniziale - per quanto breve possa essere la previsione secondo cui tale periodo corrisponde a sei mesi - in cui si suppone che il soggetto debba riabituarsi al vivere entro la società libera e dunque potrebbe avere maggiori difficoltà nel reperimento di un'attività lavorativa (38). Tuttavia in dottrina si è discusso sull'esatta interpretazione da attribuire all'espressione "cessazione dello stato di detenzione", in quanto secondo un'interpretazione strettamente letterale, ovvero se si intendesse con siffatta locuzione il venir meno dello status detentionis, si verrebbe a creare una disparità di trattamento fra i soggetti che terminano l'esecuzione della pena in stato per l'appunto detentivo (ad esempio in carcere o in detenzione domiciliare o in semilibertà) e soggetti i quali terminano l'esecuzione della pena in libertà attraverso una vera e propria misura alternativa quale l'affidamento. Infatti nel primo caso il periodo di sei mesi successivi alla cessazione dello stato di detenzione andrebbe a coprire un periodo effettivamente successivo al termine dell'esecuzione della pena, mentre nel secondo caso i sei mesi coinciderebbero in tutto o in parte con il periodo in cui il detenuto è ammesso a usufruire di una misura alternativa alla detenzione (39).
In realtà il problema interpretativo testé prospettato non ha ragione di sussistere in quanto è la stessa lettera della legge a suggerire una diversa ricostruzione della disciplina in materia. Infatti nel momento in cui il detenuto che ha in corso un contratto di lavoro con una cooperativa sociale - la quale beneficerebbe degli sgravi contributivi e previdenziali nella misura dell'80% relativamente alla retribuzione dovuta - dovesse essere ammesso ad una misura alternativa alla detenzione, si dovrebbe ritenere che la fattispecie non rientra più nell'ambito di operatività della norma di cui al comma 3 bis dell'art. 4 secondo la quale gli sgravi devono essere applicati per un periodo ulteriore di sei mesi successivi alla cessazione dello stato detentivo, bensì sarebbe disciplinata dalla norma di cui al combinato disposto dei commi primo e terzo, secondo la quale le aliquote contributive complessive sono azzerate laddove il datore di lavoro, ovvero la cooperativa sociale, intrattenga un rapporto di lavoro con un condannato ammesso ad una delle misure alternative alla detenzione. Cosicché più correttamente la locuzione "cessazione dello stato detentivo" deve essere intesa come effettivo termine dell'esecuzione della pena, evidentemente in istituto, non anche in misure non propriamente "alternative" alla detenzione, quali la semilibertà o la detenzione domiciliare, per le quali si è detto si applica il diverso regime contributivo di cui al comma terzo.
1.2 Peculiarità dei rapporti di lavoro dei soci di cooperativa sociale
I rapporti di lavoro intercorrenti fra la cooperativa sociale e i soci prestatori di lavoro assumono caratteristiche peculiari rispetto ai rapporti di lavoro normalmente intercorrenti fra datore di lavoro e prestatore di lavoro in virtù da un lato del vincolo associativo che intercorre fra socio e cooperativa e dall'altro in relazione alla specifica finalità mutualistica dell'organizzazione collettiva. Per quanto riguarda il primo aspetto, ovvero il rapporto fra contratto di società e rapporto di lavoro, viene in rilievo l'art. 1 comma terzo della legge n. 142 del 2001, il quale prevede che "il socio lavoratore di cooperativa stabilisce con la propria adesione o successivamente all'instaurarsi del rapporto associativo un ulteriore rapporto di lavoro, in forma subordinata o autonoma o in qualsiasi altra forma [...] con cui contribuisce comunque al raggiungimento degli scopi sociali". La disposizione testé citata è stata introdotta con lo scopo di precisare i termini della questione relativa ai rapporti parallelamente intercorrenti fra socio-prestatore di lavoro e cooperativa-datore di lavoro. Infatti, tradizionalmente la giurisprudenza e la dottrina maggioritarie riconducevano le prestazioni lavorative del socio di cooperativa al contratto associativo (40), sostenendo pertanto la tesi dell'unicità del rapporto, con la conseguenza che venivano ritenute applicabili soltanto alcune norme della disciplina del contratto di lavoro subordinato, quale ad esempio le norme in materia previdenziale, sulla base di una fictio iuris secondo cui la cooperativa era considerata alla stregua di un normale datore di lavoro indipendentemente dal fatto che la prestazione lavorativa del socio fosse effettivamente riconducibile ad un rapporto di lavoro subordinato (41).
La disciplina prevista dalla legge del 2001, al contrario, mette in chiaro il fatto che in capo al socio-prestatore di lavoro sussistono due differenti rapporti: quello associativo ed il rapporto di lavoro, pertanto lo scambio mutualistico avente ad oggetto la prestazione di un'attività lavorativa avviene sulla base di un rapporto diverso rispetto a quello associativo. Cosicché il socio da un lato si trova a concorrere alla "gestione dell'impresa" partecipando "alla formazione degli organi sociali", "alla elaborazione di programmi di sviluppo e alle decisioni concernenti le scelte strategiche", e "mettendo a disposizione le proprie capacità professionali" (art. 1 comma secondo); dall'altro intrattiene un rapporto di lavoro, con cui "contribuisce comunque al raggiungimento degli scopi sociali" (comma terzo). Del resto la diversità fra il rapporto associativo e il rapporto di lavoro è rafforzata anche dalle differenti fonti normative interne: i profili concernenti il rapporto associativo, quindi l'organizzazione interna della cooperativa, sono infatti previsti dallo statuto della cooperativa, mentre gli aspetti relativi al rapporto di lavoro sono disciplinati dal regolamento interno - che le cooperative devono adottare obbligatoriamente ex art. 6 l. n. 142 del 2001- il quale deve definire "la tipologia dei rapporti che si intendono attuare, anche in forma alternativa, con i soci lavoratori" (art. 6 comma primo), nonché stabilire "le modalità di svolgimento delle prestazioni lavorative da parte dei soci, in relazione all'organizzazione aziendale della cooperativa e ai profili professionali dei soci stessi, anche nei casi di tipologie diverse dal lavoro subordinato" (art. 6 comma primo, lett. b) (42). La conseguenza evidente della previsione da parte del regolamento della tipologia dei rapporti di lavoro attuabili con i soci della cooperativa consiste nella tassatività di tale elencazione cosicché il socio che intende svolgere una prestazione lavorativa a favore della cooperativa, ha la mera facoltà di aderire o meno ad una delle proposte contrattuali previste dal regolamento interno (43).
L'ulteriore carattere peculiare del rapporto di lavoro dei soci lavoratori di cooperativa sociale è determinato dalle finalità mutualistiche perseguite dalla stessa, infatti attraverso il rapporto di lavoro il socio "contribuisce comunque al raggiungimento degli scopi sociali" (art. 1 comma terzo), pertanto in dottrina è stata pacificamente sostenuta la tesi secondo cui il fine mutualistico proprio del contratto associativo penetrerebbe anche nel contratto di lavoro, "attenuandone il carattere scambistico a vantaggio di quello associativo" (44).
Sulla base di questi presupposti, la legge n. 142 del 2001 detta la disciplina dei rapporti di lavoro dei soci lavoratori di cooperativa, ritenendo in linea di massima applicabile la normativa generalmente prevista in materia di lavoro subordinato ed autonomo ovvero in qualsiasi altra forma, alla quale peraltro espressamente rimanda, apportandovi però alcune deroghe imposte dall'esigenza di rendere la disciplina generalmente applicata "compatibile con la posizione del socio lavoratore" (art. 1 u.c.). Ed è proprio in virtù di tale inciso, e delle conseguenze che esso comporta sul piano giuslavoristico, che da più parti in dottrina si è sostenuta la penetrazione dello scopo sociale nel profilo causale del contratto.
Prima di inoltrarsi nella disamina della disciplina di cui si tratta, occorre ribadire come all'interno della compagine sociale esistono almeno tre tipologie di soci lavoratori: i soci lavoratori ordinari, i quali prestano la propria attività lavorativa in cambio della controprestazione retributiva; i soci persone svantaggiate, i quali hanno interesse alla partecipazione alla cooperativa sociale in virtù del fatto che questa consente loro l'inserimento sul mercato del lavoro attraverso un canale privilegiato; ed infine i soci volontari, i quali prestano la loro attività gratuitamente, per i quali non deve ritenersi sussistente alcun rapporto di lavoro. Pertanto la disciplina giuslavoristica così come modificata dalle deroghe previste dalla citata legge speciale in materia di soci lavoratori di cooperativa, si applica soltanto alle prime due categorie di soci prestatori di lavoro e non anche ai soci volontari.
Nell'ipotesi di rapporto di lavoro subordinato, ai soci lavoratori di cooperativa "si applica la legge 20 maggio 1970, n. 300 [cosiddetto "Statuto dei lavoratori"], con esclusione dell'art. 18 ogni volta che venga a cessare, col rapporto di lavoro, anche quello associativo" e con l'ulteriore precisazione per cui "l'esercizio dei diritti di cui al titolo III della citata legge n. 300 del 1970", ovvero i diritti sindacali, "trova applicazione compatibilmente con lo stato di socio lavoratore" sulla base peraltro di quanto determinato da "accordi collettivi tra associazioni nazionali del movimento cooperativo e organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative". Infine è prevista l'applicabilità tout court di "tutte le vigenti disposizioni in materia di sicurezza ed igiene sul lavoro" (art. 2). Dunque nell'ipotesi di socio lavoratore di cooperativa con rapporto di lavoro di tipo subordinato si applica interamente la disciplina generalmente applicabile per i contratti di lavoro subordinato, con l'unica eccezione del diritto alla reintegrazione nel posto di lavoro in caso di licenziamento senza giusta causa o giustificato motivo di cui all'art. 18 St. lav., giustificabile sulla base del costante parallelismo che lega l'esecuzione del rapporto di lavoro allo svolgimento del rapporto associativo. Infatti l'estinzione del vincolo associativo comporta l'automatica estinzione del rapporto di lavoro (45).
Nel caso di soci lavoratori con rapporti di lavoro diversi da quello subordinato, quali ad esempio rapporti di lavoro autonomo o a progetto (46), "si applicano gli articoli 1, 8, 14 e 15 della medesima legge n. 300 del 1970" nonché la normativa in materia di sicurezza sul lavoro (leggi n. 626 del 1994 e n. 494 del 1996 e successive modificazioni). In relazione alle "peculiarità del sistema cooperativistico, forme specifiche di esercizio dei diritti sindacali" possono essere individuate in sede di accordi collettivi tra le associazioni nazionali del movimento cooperativo e le organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative (art. 2). Dunque nel caso di soci prestatori di lavoro non a titolo subordinato, si applicheranno solo alcune, poche, disposizioni dello Statuto dei lavoratori (47), fatta salva comunque l'applicazione della disciplina a tutela della salute e sicurezza dei lavoratori e la possibilità di una disciplina ad hoc per l'esercizio dei diritti sindacali messa a punto dalle autonomie collettive.
Per quanto riguarda il profilo retributivo, l'art. 3 prevede che "fermo restando quanto previsto dall'art. 36 della legge 20 maggio 1970, n. 300, le società cooperative sono tenute a corrispondere al socio lavoratore un trattamento economico complessivo proporzionato alla quantità e qualità del lavoro prestato e comunque non inferiore ai minimi previsti, per prestazioni analoghe, dalla contrattazione collettiva nazionale del settore o della categoria affine" (48). La disposizione riportata non fa altro che confermare quanto già previsto in via generale dalla normativa giuslavoristica: da un lato la garanzia dei principi di equità e proporzione nella determinazione della retribuzione dovuta per la prestazione lavorativa effettuata di cui all'art. 36 della carta costituzionale; dall'altro l'obbligo di assicurare una retribuzione che non scenda al di sotto del cosiddetto "minimo contrattuale", obbligo tanto più cogente per le cooperative sociali in quanto beneficiare di facilitazioni da parte dello Stato, quali gli sgravi contributivi e previdenziali concessi per facilitare il reinserimento delle persone svantaggiate. Infatti l'art. 36 dello statuto dei lavoratori prevede che nei provvedimenti di concessione di benefici a favore di imprenditori da parte dello Stato, debba essere previsto l'obbligo per tali soggetti datori di lavoro di inserire nei relativi contratti di lavoro la clausola secondo cui devono essere applicate "nei confronti dei lavoratori dipendenti condizioni non inferiori a quelle risultanti nei contratti collettivi di categoria o di zona".
Infine con particolare riferimento ai rapporti di lavoro diversi da quello subordinato, laddove non possa applicarsi l'obbligo di fare riferimento alla contrattazione collettiva, a causa dell'assenza di contratti o accordi collettivi specifici, si farà riferimento "ai compensi medi in uso per prestazioni analoghe rese in forma di lavoro autonomo" (art. 3 ultimo capoverso).
Nel caso in cui il socio persona svantaggiata e lavoratore di cooperativa sociale sia persona detenuta o internata ovvero soggetto condannato ammesso ad una misura alternativa alla detenzione, accanto alla disciplina appena esaminata, si dovrà tenere in considerazione quanto previsto in materia di lavoro dall'ordinamento penitenziario (legge n. 354 del 1975) e dal regolamento d'attuazione (cosiddetto "regolamento penitenziario" contenuto nel D.P.R. n. 230 del 2000). Cosicché per quanto concerne i soci lavoratori in misura alternativa alla detenzione in istituto, l'applicabilità della disciplina di cui alla legge n. 142 del 2001 avverrà senza gravi problemi di compatibilità con il particolare status giuridico del socio stesso. Infatti sia nel caso della concessione del beneficio della semilibertà che nel caso dell'ammissione al lavoro all'esterno (49), lo stesso ordinamento penitenziario prevede che i detenuti e gli internati ammessi al lavoro all'esterno ovvero al lavoro in semilibertà esercitino "i diritti riconosciuti ai lavoratori liberi con le sole limitazioni che conseguono agli obblighi inerenti all'esecuzione della misura privativa della libertà" (artt. 48 comma undicesimo e 54 comma secondo regol. penit.). Pertanto qualora si tratti di detenuti in misura alternativa e soci di cooperativa sociale di tipo "B" con la quale vige un rapporto di lavoro di tipo subordinato, questi eserciteranno tutti i diritti e beneficeranno di tutte le tutele previste dallo Statuto dei lavoratori, con la sola eccezione del diritto alla reintegrazione nel posto di lavoro in caso di licenziamento privo di giusta causa o giustificato motivo e contestuale cessazione del rapporto associativo (art. 2 l. n. 142/2001). Proprio con riferimento al profilo della cessazione del rapporto di lavoro, si deve sottolineare la particolarità che potrebbe verificarsi qualora il socio lavoratore fosse un condannato ammesso ad una misura alternativa: infatti accanto all'ipotesi della cessazione del rapporto a causa del venir meno del vincolo associativo, l'estinzione del rapporto lavorativo potrebbe essere determinata anche dalla revoca del beneficio per motivi non attinenti allo svolgimento dell'attività di lavoro, cosicché ne sarebbe pregiudicata anche la possibilità di reinserimento sociale offerta dalla partecipazione alla cooperativa di tipo "B".
Ancora deve essere rilevato che nelle ipotesi di rapporti di lavoro, sia di tipo subordinato che autonomo, con persone svantaggiate rientranti nella categoria dei "condannati ammessi alle misure alternative" (50) e contestualmente soci lavoratori di cooperativa, oltre alle "forme specifiche di esercizio dei diritti sindacali" determinate in sede di accordi collettivi (art. 2 l. 142), si dovranno tenere in conto le limitazioni che conseguono allo status giuridico del socio, quali eventuali prescrizioni relative ad orari di uscita e reingresso in istituto o ai controlli, le quali possono effettivamente incidere sull'esercizio di tali diritti. Infine va ricordata la peculiarità in punto di disciplina della retribuzione, secondo cui i datori di lavoro di detenuti ed internati ammessi al lavoro all'esterno o in semilibertà, ovvero gli stessi lavoratori qualora questi svolgano un'attività autonoma, hanno l'obbligo di versare la retribuzione alla direzione dell'istituto, obbligo a cui evidentemente saranno tenute anche le cooperative sociali di tipo "B" che annoverino fra i soci lavoratori tali "persone svantaggiate" (artt. 48 comma decimo e 54 comma terzo).
Nell'ipotesi in cui il socio lavoratore sia persona detenuta o internata in carcere, le limitazioni conseguenti alla condizione restrittiva in cui versa il prestatore di lavoro avranno maggiori ripercussioni sull'applicabilità della disciplina di cui alla legge n. 142 del 2001 e della disciplina giuslavoristica in generale, essendo l'attività lavorativa stessa svolta in istituto, dove per l'appunto le cooperative sociali, oltre che gli imprenditori pubblici e privati o l'amministrazione penitenziaria, possono organizzare le cosiddette "lavorazioni penitenziarie" (art. 47 regol. penit.) (51). Si pensi in particolare alla possibilità di esercizio dei diritti sindacali, evidentemente compressi per ragioni di ordine e sicurezza nelle carceri, ovvero al fondamentale diritto di qualsiasi prestatore di lavoro alla conservazione del posto di lavoro, notevolmente ridimensionato, invece, qualora si tratti di detenuto o internato dalla previsione della fattispecie dell'esclusione dalle attività lavorative fra le sanzioni disciplinari (art. 39 ord. pen.). In definitiva sarà sempre necessario svolgere quel giudizio di compatibilità fra disciplina ordinaria e peculiari modalità di svolgimento del lavoro carcerario, che solamente può permettere di addivenire alla determinazione della normativa effettivamente applicabile al lavoro dei detenuti soci di cooperative sociali, così come del resto avviene laddove la persona svantaggiata sia condannato ammesso ad una misura alternativa alla detenzione (52).
1.3 Le convenzioni
L'art. 5 della legge n. 381 del 1991 introduce la possibilità per "gli enti pubblici, compresi quelli economici, e le società di capitali a partecipazione pubblica" di stipulare con cooperative sociali di tipo "B" apposite "convenzioni" (53), ammettendo peraltro deroghe alla disciplina in materia di contratti della pubblica amministrazione, purché tali convenzioni "siano finalizzate a creare opportunità di lavoro per le persone svantaggiate di cui all'art. 4" ed abbiano per oggetto "la fornitura di beni o servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi". La ratio di tale disposizione può essere rinvenuta nella finalità perseguita dal legislatore di introdurre uno strumento di favore e di facilitazione a vantaggio delle cooperative sociali nell'accaparramento delle commesse provenienti dalle amministrazioni pubbliche, partendo dal presupposto della generale minore concorrenzialità delle cooperative sociali rispetto ad imprese pubbliche o private, stante lo scopo perseguito dalle stesse, che non consiste certo nella remuneratività e nel guadagno economico; e soprattutto dal presupposto dell'esplicito riconoscimento dello svolgimento da parte delle cooperative sociali di tipo "B" di un'attività di interesse pubblico, o meglio di un'attività che di fatto si configura come di supplenza del potere pubblico nel settore del recupero lavorativo di soggetti in condizioni di disadattamento (54).
L'istituto della "convenzione", fin dal momento della sua introduzione nel sistema normativo italiano, ha posto problemi di esatto inquadramento giuridico, non potendosi questa configurare né come espressione di esercizio del potere pubblico, in particolare del potere amministrativo, né come contratto strettamente di diritto privato. Lo strumento convenzionale è stato introdotto per consentire maggiore flessibilità ed adattabilità alle amministrazioni pubbliche nella conclusione di accordi con i privati, sempre rispettando però i criteri di imparzialità, efficacia ed economicità che devono presidiare le azioni amministrative nella cura di interessi pubblici. Dunque da un lato la convenzione esclude l'esercizio di un potere amministrativo attraverso l'emanazione di un atto unilaterale, essendo per l'appunto un accordo con un privato - nel caso di specie una cooperativa sociale - dall'altro non può essere considerata come vero e proprio contratto di diritto privato in quanto rimane pur sempre l'impronta pubblicistica che caratterizza l'operato della pubblica amministrazione. Così ponendo fine ad una lunga querelle dottrinale, si è pervenuti alla conclusione secondo cui la convenzione sarebbe una "fattispecie unitaria ma complessa" al cui interno convivono elementi pubblicistici ed elementi privatistici, con conseguente applicazione di una disciplina mista del rapporto. Infatti da un lato vi sarebbe un'attività discrezionale dell'amministrazione pubblica la quale verrebbe esplicata sia all'inizio del rapporto, laddove la pubblica amministrazione decide di avvalersi dell'operato di cooperative sociali piuttosto che di altri soggetti economici (55), quindi determinando le condizioni dell'accordo e la scelta del contraente, sia al termine del rapporto, potendo l'amministrazione esercitare il potere di revoca ovvero negare il rinnovo della convenzione, qualora sopraggiungano interessi pubblici diversi. Dall'altro lato lo svolgimento del rapporto è disciplinato dalla stessa convenzione attraverso dunque, un accordo paritario fra amministrazione pubblica e cooperativa sociale (56). Questa ricostruzione conferma a pieno la ratio della previsione della possibilità per le pubbliche amministrazioni di stipulare convenzioni con le cooperative sociali di tipo "B"; infatti qualora fosse seguita la procedura di gara ad evidenza pubblica, le cooperative sociali certamente soccomberebbero a causa della scarsa competitività a confronto con imprese for profit, invece permettendo agli enti pubblici di derogare a tale disciplina, è consentita e facilitata l'attività di ricollocamento lavorativo di persone svantaggiate svolta dalle cooperative di tipo "B" con evidente soddisfacimento di un interesse pubblico, a carattere generale, a cui lo Stato non riesce a dare altrimenti risposta.
Il legislatore peraltro ha tenuto a precisare che lo strumento convenzionale può essere utilizzato soltanto nei casi in cui la fornitura di beni o servizi abbia costi inferiori rispetto "agli importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici" (57), in quanto in caso contrario dovrà essere seguita la procedura ad evidenza pubblica sulla base della quale dovrà essere indetta una gara pubblica, espletata la quale potrà essere scelta l'impresa offerente condizioni maggiormente convenienti con cui stipulare il contratto. Tuttavia in quest'ultima ipotesi è previsto che "gli enti pubblici, nonché le società di capitali a partecipazione pubblica, nei bandi di gara d'appalto e nei capitolati d'onere possono inserire, fra le condizioni di esecuzione, l'obbligo di eseguire il contratto con l'impiego delle persone svantaggiate di cui all'art. 4, comma 1, e con l'adozione di specifici programmi di recupero e di inserimento lavorativo". Dunque qualora l'importo stimato dell'appalto superi la soglia minima comunitaria, le amministrazioni pubbliche dovranno in ogni caso seguire le procedure di gara cui possono partecipare sia imprese che operano nel campo del no profit, come le cooperative sociali, sia imprese che operano con finalità di guadagno. In tal caso le amministrazioni hanno peraltro la facoltà di privilegiare le imprese che si impegnano a favorire l'inserimento di persone svantaggiate nel mondo del lavoro, con l'adozione di specifici programmi di recupero, potendo per l'appunto subordinare la conclusione del contratto di appalto all'onere per l'impresa aggiudicataria - eventualmente una cooperativa sociale - di fornire opportunità di lavoro alle persone svantaggiate di cui all'art. 4 della legge n. 381.
Inoltre è previsto l'obbligo per le cooperative sociali che vogliano stipulare delle convenzioni con gli enti pubblici, di essere iscritte nell'apposito albo regionale delle cooperative sociali (art. 5 comma secondo) (58). Infine il legislatore ha demandato alle regioni il compito di adottare delle "convenzioni-tipo per i rapporti tra le cooperative sociali e le amministrazioni pubbliche che operano nell'ambito della regione" prevedendo in particolare "i requisiti di professionalità degli operatori e l'applicazione delle norme contrattuali vigenti" (art. 9 comma secondo).
Tornando all'argomento di nostro interesse, quale il lavoro dei detenuti, ancora una volta si deve sottolineare come l'ordinamento penitenziario e il relativo regolamento di attuazione abbiano recepito la disciplina di favore nei confronti delle cooperative sociali di tipo "B" aventi lo scopo di facilitare il reinserimento lavorativo di persone svantaggiate, categoria in cui per l'appunto rientrano detenuti ed internati nonché condannati ammessi al lavoro all'esterno ovvero ad una misura alternativa alla detenzione in istituto. Infatti l'art. 20 della legge n. 354 del 1975, così come modificato dalla legge n. 193 del 2000, al tredicesimo comma prevede che "le amministrazioni penitenziarie, centrali e periferiche, stipulano apposite convenzioni con [...] cooperative sociali interessate a fornire a detenuti ed internati opportunità di lavoro". Le convenzioni, poi, devono disciplinare "l'oggetto e le condizioni di svolgimento dell'attività lavorativa, la formazione e il trattamento retributivo, senza oneri a carico della finanza pubblica". In particolare l'art. 47 del regolamento penitenziario (D.P.R. n. 230 del 2000) nel disciplinare l'organizzazione del lavoro prevede all'art. 47 che le lavorazioni penitenziarie possano essere organizzate e gestite da cooperative sociali; in tal caso "i rapporti fra la direzione e l'impresa sono definiti con convenzioni che regolano anche l'utilizzazione, eventualmente in comodato, dei locali e delle attrezzature già esistenti negli istituti, nonché le modalità di addebito all'impresa delle spese sostenute per lo svolgimento dell'attività produttiva". Infine è previsto al terzo comma dell'art. 47 che le convenzioni possano avere ad oggetto, soprattutto laddove siano stipulate con cooperative sociali, i "servizi interni, come quello di somministrazione del vitto, di pulizia e di manutenzione dei fabbricati".
È evidente dunque come in tal caso, coerentemente con la ratio di introduzione dello strumento convenzionale nell'ordinamento giuridico italiano, e più specificamente nella legge sulle cooperative sociali, il legislatore abbia voluto privilegiare le imprese non profit, ovvero le cooperative sociali di tipo "B", approntando uno strumento che ponendosi a metà strada fra contratto di diritto privato ed esercizio unilaterale del potere amministrativo, ha il merito di privilegiare quei soggetti collettivi deputati esclusivamente al reinserimento lavorativo di soggetti ai margini del mercato del lavoro, quali per esempio i detenuti, supplendo contemporaneamente anche alle carenze dello Stato sociale, non in grado altrimenti di far fronte al problema dell'esclusione sociale e lavorativa di alcune fasce deboli.
1.4 Il regime tributario
Al fine di favorire ed incentivare l'attività delle cooperative sociali di tipo "B", che assolvono un'essenziale funzione sociale quale il reinserimento lavorativo di soggetti ai margini del mercato del lavoro, si sono nel tempo stratificate una serie di disposizioni di legge volte ad introdurre benefici ed agevolazioni fiscali. Tuttavia perché le cooperative sociali possano godere di tali aiuti statali è necessario che adempiano ad alcuni obblighi e presentino determinati requisiti. Innanzitutto, le cooperative sociali devono adempiere all'obbligo di iscrizione nel registro prefettizio delle cooperative, nella sezione cooperazione sociale oltre che nella sezione cui direttamente afferisce l'attività svolta (art. 6 legge n. 381 del 1991) (59). In secondo luogo per poter beneficiare delle agevolazioni fiscali previste dall'ordinamento tributario sia nei confronti delle cooperative in generale che nei confronti delle cooperative sociali in particolare, queste ultime dovranno adempiere all'obbligo di inserire nei relativi statuti le clausole di cui all'art. 26 del d.l.c.p.s. n. 1577 del 1947, le quali fanno presumere la sussistenza dei requisiti mutualistici introducendo essenzialmente un limite alla ripartizione degli utili per salvaguardare lo scopo di mutualità esterna di tal tipo di cooperative e l'obbligo di devoluzione del patrimonio sociale al termine dello svolgimento dell'attività a scopi di pubblica utilità (60). Infatti la disposizione testé citata introduce una presunzione legale assoluta di esistenza del requisito di mutualità, volta ad evitare indagini specifiche ad opera dell'amministrazione finanziaria in ordine alla sussistenza delle condizioni necessarie per accedere alle agevolazioni fiscali. Conseguentemente in mancanza di tali clausole l'ente non potrebbe essere considerato una cooperativa sociale e non potrebbe accedere alle relative agevolazioni (61).
Le agevolazioni tributarie concernenti le cooperative in generale sono previste dal titolo III del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 601, il quale in particolare prevede all'art. 11 relativamente alle cooperative di produzione e lavoro, a cui sono peraltro assimilabili le cooperative sociali di reinserimento lavorativo, l'esenzione dall'imposta sul reddito delle persone giuridiche (IRPEG), ora reddito delle società (IRES), qualora "l'ammontare delle retribuzioni corrisposte ai soci che prestano la loro opera con carattere di continuità non è inferiore al cinquanta per cento dell'ammontare complessivo di tutti gli altri costi, tranne quelli relativi alle materie prime e sussidiarie". Ancora è previsto che se l'ammontare delle retribuzioni è inferiore al cinquanta per cento, ma non al venticinque per cento, l'imposta sul reddito delle società è ridotta alla metà. In tal modo il legislatore ha voluto salvaguardare lo scopo di mutualità interna che caratterizza le cooperative in esame favorendo la ripartizione degli utili ai soci e dunque l'incremento delle retribuzioni a questi corrisposte, in modo che l'ammontare delle retribuzioni superi il cinquanta per cento dei costi della società stessa e dunque si possa beneficiare dall'esenzione dall'imposta sul reddito. Ai fini dell'applicabilità di tale disposizione alle cooperative sociali di inserimento lavorativo, si dovrà tenere ben presente che a differenza delle cooperative comuni, le prime sono caratterizzate dallo scopo di mutualità esterna, di promozione umana e di integrazione sociale dei cittadini, che potrebbe non garantire il conseguimento del risultato previsto dall'art. 11 per l'esenzione dall'imposta sul reddito, ovvero la condizione per cui almeno la metà dei costi sostenuti dalla cooperativa sociale siano imputabili alle retribuzioni corrisposte ai soci. Al contrario qualora tale requisito fosse sussistente, i costi rappresentati dalla voce 'retribuzione' dovranno riguardare soltanto i soci prestatori di lavoro, fra i quali potranno e dovranno auspicabilmente annoverarsi anche i soci persone svantaggiate, e non anche i soci volontari, per i quali invece è posto l'obbligo di prestare la propria attività gratuitamente (art. 2 legge n. 381).
La legge n. 381 del 1991 ha introdotto poi determinate agevolazioni fiscali e contributive concernenti esclusivamente le cooperative sociali. L'art. 4, così come modificato dalla legge del 22 giugno 2000 n. 193, cosiddetta "legge Smuraglia", prevede al terzo comma che "le aliquote complessive della contribuzione obbligatoria previdenziale ed assistenziale" relative alla retribuzione corrisposta alle persone svantaggiate quali i detenuti e gli internati ammessi ad una misura alternativa alla detenzione siano "ridotte a zero"; mentre con riguardo alle retribuzioni dovute a detenuti ed internati negli istituti penitenziari ovvero ai detenuti ammessi al lavoro all'esterno ex art. 21 legge n. 354 del 1975, che lavorano alle dipendenze delle cooperative sociali, è previsto che le aliquote siano ridotte "nella misura percentuale individuata ogni due anni con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica" (art. 4 u.c.) (62). La riforma è stata dettata dall'esigenza di favorire l'intervento della cooperazione sociale in un settore, quale quello del lavoro penitenziario, caratterizzato da una pluralità di problemi e difficoltà che impediscono l'attuazione del disposto legislativo secondo cui il lavoro è obbligatorio per detenuti ed internati, costituendo l'elemento principale del trattamento rieducativo (artt. 15 comma terzo e 20 comma terzo ord. pen.).
Pertanto la medesima legge oltre a prevedere sgravi contributivi per incentivare l'assunzione di detenuti ed internati da parte di cooperative sociali di inserimento lavorativo, ha anche previsto la concessione di "sgravi fiscali alle imprese che assumono lavoratori detenuti per un periodo di tempo non inferiore ai trenta giorni o che svolgono attività formative nei confronti dei detenuti, e in particolare dei giovani detenuti" (art. 3). Tuttavia la legge n. 193 ha demandato ad un "apposito decreto del Ministro della giustizia, da emanare di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro delle finanze, entro il 31 maggio di ogni anno" il compito di determinare "le modalità e l'entità delle agevolazioni e degli sgravi di cui all'art. 3" (art. 4), rendendo peraltro farraginoso il procedimento di riconoscimento di tali sgravi alle imprese e alle cooperative sociali, così da rallentare enormemente il conseguimento degli effetti voluti dalla legge stessa. Non è un caso che il primo decreto di attuazione di tale ultima disposizione sia stato emanato trascorsi due anni dall'entrata in vigore della legge Smuraglia (D.M. 25 febbraio 2002 n. 87), laddove si è prevista l'introduzione di un "credito mensile d'imposta pari a 516,46 euro per ogni lavoratore assunto" a favore delle imprese che assumono lavoratori detenuti o internati ovvero ammessi al lavoro all'esterno (art. 1). Lo stesso importo è dovuto a titolo di credito mensile d'imposta alle cooperative che svolgano attività formativa nei confronti dei detenuti e degli internati, alla quale consegua l'assunzione da parte delle stesse cooperative o alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria (art. 2) (63).
L'art. 3 del D.M. 25 febbraio 2002 n. 87 stabilisce le condizioni necessarie perché si possa beneficiare delle agevolazioni in esame: innanzitutto le cooperative sociali dovranno assumere i detenuti e gli internati "con un contratto di lavoro subordinato per un periodo non inferiore a trenta giorni" (64) e in secondo luogo dovranno corrispondere "un trattamento economico non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi di lavoro". Dunque i requisiti minimamente richiesti ex lege per l'accesso al credito d'imposta sono fondamentalmente due: la sussistenza di un rapporto di lavoro "subordinato" di durata non inferiore ai trenta giorni, e la garanzia di un trattamento retributivo in linea con il cosiddetto "minimo sindacale", pertanto non derogabile in peius. Infine l'art. 4 del medesimo decreto ministeriale prevede che il credito d'imposta spetta anche per i sei mesi successivi alla cessazione dello stato di detenzione, al pari di quanto previsto per l'abbattimento ovvero per gli sgravi relativi alla contribuzione obbligatoria previdenziale ed assicurativa di cui all'art. 4 della legge n. 381 del 1991 (65).
Altri benefici fiscali sono previsti dall'art. 7 della legge sulle cooperative sociali, laddove al primo comma dispone che "ai trasferimenti di beni per successione o donazione a favore delle cooperative sociali si applicano le disposizioni dell'art. 3 del decreto del presidente della repubblica 26 ottobre 1972 n. 637". La disposizione da ultimo citata stabilisce l'esenzione dall'imposta sulle successioni e donazioni per le devoluzioni i cui beneficiari siano fra gli altri gli "enti privati aventi finalità di pubblica utilità", fra cui certamente rientrano le cooperative sociali stante le finalità di promozione umana e di integrazione sociale di tutti i cittadini da queste perseguite (66).
Il secondo comma dell'art. 7 prevede inoltre la "riduzione ad un quarto delle imposte catastali ed ipotecarie dovute a seguito della stipula di contratti di mutuo, di acquisto o di locazione, relativi ad immobili destinati all'esercizio dell'attività sociale". Si tratta evidentemente di un'agevolazione volta a favorire il potenziamento dell'apparato strumentale immobiliare delle cooperative sociali, al fine di rendere più facile lo svolgimento delle relative attività (67).
Infine l'ultima disposizione avente rilevanza in punto di regime tributario delle cooperative sociali è contenuta nell'art. 2 della legge n. 381 laddove è previsto che "le prestazioni dei soci volontari non concorrono alla determinazione dei costi di servizio, fatta eccezione per gli oneri connessi all'applicazione dei commi 3 e 4" ovvero relativamente all'adempimento dell'obbligo di assicurazione per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali nonché al rimborso delle spese sostenute dai soci volontari. Dunque ai fini della determinazione del reddito della cooperativa sociale non avranno rilievo le prestazioni dei soci volontari, le quali non essendo retribuite stante l'obbligo per costoro di prestare la propria attività gratuitamente, non possono essere annoverate fra i costi di servizio. Al contrario rientreranno in tale voce gli importi sostenuti a titolo di assicurazione obbligatoria per i soci volontari e i rimborsi delle spese sostenuti dalla stessa categoria di soci in esecuzione dell'attività della cooperativa. I rimborsi potranno essere considerati costi di servizio, e non elargizioni a favore dei soci volontari in deroga al divieto di corrispondere loro qualsiasi somma a titolo di compenso, soltanto a condizione che si tratti di spese "effettivamente sostenute e documentate", dunque comprovate da idonea documentazione che ne attesti non solo l'ammontare ma anche l'effettiva esecuzione, e che siano conformi ai "parametri stabiliti dalla cooperativa sociale per la totalità di soci", ovvero si deve trattare di spese previste dal regolamento della cooperativa e comunque inerenti all'attività tipica della cooperativa stessa, effettuate dal socio per conto della stessa al fine di svolgere l'attività sociale. In definitiva perché i rimborsi possano essere deducibili dal reddito di impresa prodotto dalla cooperativa è necessario che siano relativi a spese previste dalla cooperativa, necessarie per lo svolgimento dell'attività sociale, e meramente anticipate dal socio volontario, cosicché non potrebbero configurarsi, al contrario, come reddito da lavoro prodotto dal socio volontario, dovendo questi svolgere la propria attività gratuitamente (68).
1.5 L'inserimento lavorativo
Le cooperative sociali di tipo "B" perseguono "l'interesse generale della comunità alla promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini" attraverso lo svolgimento di attività volte a favorire "l'inserimento lavorativo di persone svantaggiate" (art. 1 l. n. 381). Con riferimento alla categoria di persone svantaggiate rappresentata dai detenuti ristretti in un istituto penitenziario ovvero ammessi ad una misura alternativa alla detenzione, l'inserimento lavorativo potrebbe non essere sufficiente al soddisfacimento dello scopo di assicurare il reinserimento e l'integrazione sociale, dal momento che la situazione di svantaggio di tali soggetti può non dipendere esclusivamente dalla mancanza di un'attività lavorativa. Così, stante la certezza che il lavoro costituisce lo strumento più efficace per garantire il reinserimento sociale, l'offerta di un'opportunità lavorativa deve essere affiancata, laddove necessario, da altre forme di intervento che vadano a colmare quelle carenze che hanno determinato la condizione di svantaggio. In tal senso le cooperative sociali svolgono un ruolo fondamentale in quanto sostituiscono al modello classico di inserimento lavorativo a carattere socio-assistenziale, attraverso la mera offerta di attività formative e l'imposizione alle imprese di vincoli concernenti le assunzioni, un modello innovativo basato su politiche attive del lavoro, che coniugano la valorizzazione della forza lavoro debole ad azioni di supporto alle persone svantaggiate attraverso la predisposizione di un progetto individualizzato di reinserimento socio-lavorativo (69).
In particolare le cooperative sociali possono effettuare il reinserimento sociale delle persone svantaggiate attraverso almeno tre differenti "strategie": la prima consiste nella programmazione di progetti di formazione e preparazione professionale, attraverso i quali la cooperativa si preoccupa di assicurare a tali soggetti una qualificazione professionale adeguata alle richieste del mercato; la seconda strategia è finalizzata all'integrazione della persona svantaggiata all'interno della cooperativa stessa, la quale sarà quindi organizzata in modo da offrire a tali soggetti un'attività lavorativa concreta, stabile e duratura; invece la terza ed ultima strategia è volta alla ricollocazione delle persone svantaggiate nel mercato del lavoro al termine di un percorso di preparazione e di crescita personale in seno alla cooperativa sociale. Adottando la prima strategia di reinserimento delle persone svantaggiate, la cooperativa sociale non si preoccupa di creare opportunità di lavoro stabili e correlate ai percorsi formativi generando pertanto l'eventuale rischio che la persona svantaggiata, una volta terminato il periodo di formazione, si trovi a dover affrontare "da sola" il mercato del lavoro. Nel secondo caso, il limite all'efficacia dell'attività della cooperativa consiste al contrario nel fatto che organizzandosi l'impresa sociale come cooperativa di produzione e lavoro, una volta raggiunta la "piena occupazione" non sarà possibile offrire altre opportunità lavorative se non estendendo l'ambito delle attività sociali. Invece la funzione di collocamento delle persone svantaggiate nel mercato del lavoro ordinario a seguito di un percorso in cooperativa finalizzato alla costruzione di figure professionali dotate di abilità e competenze spendibili sul mercato esterno, ha il merito di consentire alla cooperativa di accogliere con continuità le persone svantaggiate che necessitano del supporto dell'impresa sociale (70).
La cooperativa sociale dunque crea un ambiente protetto in cui la persona svantaggiata riceve accoglienza, consulenza e sostegno, segue un percorso di formazione e di acquisizione di abilità e capacità professionali spendibili sul normale mercato del lavoro e viene infine aiutata a reperire un'attività lavorativa confacente alle proprie capacità. In tal senso la cooperazione sociale contribuisce a favorire l'integrazione sociale delle persone svantaggiate, in quanto contribuendo all'occupazione lavorativa delle "fasce deboli" determina un duplice vantaggio: da un lato la persona a cui è rivolta l'attività della cooperativa vive lo svolgimento di un'attività lavorativa come un modo per sentirsi utile ed inserita socialmente; dall'altro lato il vantaggio è proprio della società intera, la quale può risparmiare risorse altrimenti destinate a varie forme di sussidi e contributi assistenziali ad personam (71).
Nonostante le differenti tipologie di persone svantaggiate e dunque le peculiarità di bisogni e difficoltà che queste presentano, l'attività delle cooperative di tipo "B" si svolge secondo alcune tappe costanti, quali la fase di ingresso in cooperativa, finalizzata alla conoscenza della persona e dei suoi specifici bisogni e volta alla predisposizione del programma individualizzato di reinserimento sociale; la fase di attuazione del programma in cooperativa durante la quale si svolge l'attività formativa e lavorativa; e la fase di uscita dalla cooperativa attraverso l'immissione sul normale mercato del lavoro (72).
L'attività di formazione, in particolare, svolta dalle cooperative sociali può essere indirizzata a far acquisire alla persona svantaggiata le abilità di base necessarie allo svolgimento di qualsiasi attività lavorativa, ovvero può essere finalizzata al potenziamento delle capacità ed abilità professionali. Nel primo caso si abitua il soggetto allo svolgimento stesso di un'attività lavorativa e agli impegni conseguentemente richiesti (73). Evidentemente un intervento di tal tipo deve essere destinato a quei soggetti che o non hanno mai lavorato oppure hanno lavorato così saltuariamente da non possedere piena consapevolezza degli impegni richiesti da qualsivoglia attività lavorativa, per i quali dunque la cooperativa sociale deve svolgere non tanto una funzione di "reinserimento", quanto una funzione di preparazione e di "inserimento" nel mercato del lavoro. Al contrario laddove la cooperativa sociale si preoccupi di potenziare le capacità ed abilità professionali della persona svantaggiata, il percorso riabilitativo sarà orientato alla formazione ed acquisizione di abilità specifiche di un mestiere o di una professione da svolgere, in seguito, autonomamente sul libero mercato del lavoro (74). Con particolare riferimento alle "persone svantaggiate" quali detenuti ed internati, l'art. 20 ord. pen. (l. n. 354 del 1975) prevede che "negli istituti penitenziari devono essere favorite in ogni modo" la destinazione di tali soggetti al lavoro nonché "la loro partecipazione a corsi di formazione professionale".
Accanto alla formazione, le cooperative sociali di tipo "B" si occupano, come si è detto, anche dello "svolgimento di attività diverse - agricole, industriali, commerciali o di servizi- finalizzate all'inserimento lavorativo delle persone svantaggiate" (art. 1 l. n. 381 del 1991). Con riferimento in particolare alla categoria di persone svantaggiate rappresentata da detenuti ed internati nonché da condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione, la "legge Smuraglia" (n. 193 del 2000) ha riformato l'ordinamento penitenziario e la legge sulle cooperative sociali, introducendo una serie di disposizioni volte ad incentivare l'attività lavorativa dei detenuti soprattutto attraverso l'intermediazione della cooperazione sociale (75). La cooperazione sociale è stata evidentemente concepita, in generale, come la possibile fonte di risoluzione del problema dell'esclusione sociale e lavorativa di alcune fasce deboli, e più specificamente per quanto riguarda il problema della ri-collocazione nel mercato del lavoro di detenuti ed internati come il principale interlocutore delle amministrazioni penitenziarie nel reperimento e nell'offerta di attività lavorative alle persone ristrette nella propria libertà personale (76).
2. Norme per favorire il reinserimento lavorativo dei detenuti
Per cogliere appieno la ratio degli ultimi interventi legislativi volti a favorire lo sviluppo del lavoro penitenziario (legge 22 giugno 2000 n. 193 cosiddetta "legge Smuraglia"), è opportuno preliminarmente fare un breve excursus storico al fine di delineare il contesto entro il quale si inserisce la riforma apportata dalla legge n. 193 del 2000. La legge sull'ordinamento penitenziario n. 354 del 1975, così come riformata dalla "legge Gozzini" (n. 663 del 1986), in attuazione delle Regole minime per il trattamento dei detenuti dell'O.N.U. del 1955 e delle successive Regole penitenziarie europee del 1973, nonché dei fondamentali precetti costituzionali secondo cui ogni cittadino ha il diritto e il dovere di svolgere un'attività lavorativa (art. 4), ha stabilito l'obbligatorietà del lavoro penitenziario in quanto strumento saliente del trattamento rieducativo (artt. 15 e 20 terzo comma). Al fine di garantire l'attuazione di tale obbligo-diritto al lavoro per detenuti ed internati, il legislatore aveva ipotizzato un sistema carcere in cui l'amministrazione penitenziaria fosse in grado autonomamente di fornire occasioni di lavoro sufficienti a soddisfare la richiesta delle sempre crescente popolazione penitenziaria.
Soltanto nel 1993 con la legge n. 296 di riforma dell'ordinamento penitenziario, si è avuta una prima apertura nei confronti del mondo imprenditoriale, consentendo alle imprese pubbliche e private di organizzare e gestire lavorazioni intramurarie, con conseguente instaurazione del rapporto di lavoro fra detenuto e datore di lavoro esterno (77). Tuttavia tale tentativo di risoluzione del problema del lavoro penitenziario non ha conseguito i risultati sperati a causa essenzialmente dell'elevato costo della forza-lavoro detenuta, del tutto pari a quella dei lavoratori liberi, con l'ulteriore aggravante della scarsa preparazione professionale di tali prestatori di lavoro oltre alle pesanti limitazioni e agli incisivi vincoli per i lavoratori e di conseguenza per i datori di lavoro inerenti allo stato di detenzione (78). Cosicché di fatto le imprese, sia pubbliche che private, non hanno riscontrato alcun vantaggio nell'assunzione di detenuti ed internati nonché, ancor meno, nell'assunzione di condannati ammessi alle misure alternative o al lavoro all'esterno ex art. 21 ord. pen., determinando il prevedibile fallimento delle previsioni concernenti il lavoro penitenziario.
In tale contesto, la politica legislativa maggiormente in grado di favorire l'ingresso dei detenuti nel mercato del lavoro sembrava essere quella di rendere competitiva ed appetibile la forza-lavoro penitenziaria e dunque continuare sulla strada della "privatizzazione" delle attività produttive in carcere avviata dalla riforma del 1993, sottraendole al monopolio dell'amministrazione penitenziaria. Pertanto il legislatore al fine di destare l'attenzione del mondo imprenditoriale al problema del lavoro penitenziario, ha optato ancora una volta, proseguendo sulla scia dell'esperimento fatto con la legge sulle cooperative sociali del 1991, per l'introduzione di sgravi contributi e fiscali a favore delle imprese pubbliche e private ovvero delle cooperative sociali che offrissero occasioni di lavoro a detenuti ed internati. Questa è stata dunque la strategia perseguita dalla legge Smuraglia, poi seguita da due decreti di attuazione: il primo del 9 novembre 2001 concernete gli sgravi contributivi a favore delle cooperative sociali, e il secondo del 25 febbraio 2002 n. 87 introduttivo del regolamento recante sgravi fiscali alle imprese che assumono lavoratori detenuti.
Innanzitutto la legge Smuraglia è intervenuta a modificare per l'appunto la disciplina delle cooperative sociali, e in particolare l'art. 4 della legge n. 381, laddove sono elencate le categorie di soggetti deboli sul mercato del lavoro che rientrano nella nozione di "persone svantaggiate". Infatti prima della riforma Smuraglia, l'elencazione delle persone svantaggiate annoverava soltanto i condannati ammessi ad una misura alternativa alla detenzione e non anche i detenuti sic et simpliciter ovvero ammessi al lavoro all'esterno ex art. 21 ord. pen.; la legge n. 193 ha invece opportunamente esteso il concetto di persona svantaggiata anche ai detenuti (art. 1) (79). Ciò nonostante è comunque tuttora sussistente un'irragionevole differenziazione fra condannati ammessi ad una misura alternativa e detenuti in punto di agevolazioni contributive. Infatti per tutte le categorie di persone svantaggiate è previsto che "le aliquote complessive della contribuzione per l'assicurazione previdenziale ed assistenziale dovuta dalle cooperative sociali, relativamente alla retribuzione" corrisposta a tali soggetti siano "ridotte a zero", ad esclusione della categoria di persone svantaggiate rappresentata dai detenuti e dagli internati nonché dai detenuti ammessi al lavoro all'esterno, per i quali è invece prevista una mera riduzione delle aliquote contributive "nella misura percentuale individuata ogni due anni con decreto del Ministro della giustizia [...]" (art. 4 comma terzo e 3 bis l. 381) (80). Senza soffermarsi sul commento di tale disposizione, già ampiamente svolto in precedenza, occorre sottolineare che in accordo alla normativa che si ricava dall'art. 4 della legge sulle cooperative così come modificato dall'art. 1 della legge Smuraglia, le cooperative sociali avrebbero maggior interesse ad occupare condannati in misura alternativa piuttosto che detenuti ed internati ovvero condannati ammessi al lavoro all'esterno visti i maggiori sgravi contributivi di cui beneficerebbero, con il conseguente rischio di vanificare il raggiungimento dell'obiettivo della legge Smuraglia stessa, quale incentivare il lavoro penitenziario attraverso l'allestimento di lavorazioni penitenziarie (81).
L'art. 2 della legge n. 193 prevede che le agevolazioni previste dall'art. 4 comma 3 bis della legge n. 381 del 1990 siano estese "anche alle aziende pubbliche o private che organizzino attività produttive o di servizi, all'interno degli istituti penitenziari, impiegando persone detenute o internate, limitatamente ai contributi dovuti per questi soggetti". Il medesimo articolo dispone inoltre che "nelle convenzioni con l'amministrazione penitenziaria dovrà essere definito anche il trattamento retributivo, in misura non inferiore a quanto previsto dalla normativa vigente per il lavoro carcerario". Dunque anche imprenditori diversi dalle cooperative sociali, i quali organizzino delle lavorazioni all'interno del carcere nelle quali impiegare detenuti, godono delle agevolazioni contributive previste per le cooperative sociali, ovvero della riduzione delle aliquote complessive per l'assicurazione obbligatoria, previdenziale ed assistenziale, pari all'80 % (art. 1 primo comma D.M. 9 novembre 2001) (82). Tuttavia dal momento che l'art. 2 della legge Smuraglia fa riferimento esclusivamente alle attività lavorative organizzate "all'interno degli istituti penitenziari", le imprese pubbliche o private godranno di tali agevolazioni contributive soltanto nell'ipotesi di assunzioni di detenuti ed internati che prestino la propria attività lavorativa entro il carcere, e non anche in regime di lavoro all'esterno a differenza di quanto invece previsto per le cooperative sociali (83).
La condizione fondamentale perché le aziende pubbliche o private possano beneficiare delle agevolazioni contributive di cui all'art. 2 legge n. 193 è che queste abbiano stipulato delle apposite "convenzioni" con le amministrazioni penitenziarie le quali devono disciplinare l'oggetto e le condizioni di svolgimento dell'attività lavorativa, la formazione e il trattamento retributivo (art. 20 comma tredicesimo così come modificato dall'art. 5 della legge Smuraglia). Nonostante la lettera della legge che rimanda per quanto riguarda il trattamento retributivo a quanto previsto "dalla normativa vigente per il lavoro carcerario" (art. 2 l. 193), la quale sembrerebbe indurre a ritenere il rapporto di lavoro intercorrente fra i detenuti e le aziende esterne assimilabile a quello intercorrente con l'amministrazione penitenziaria, l'interpretazione più corretta deve tener conto di quanto precisato dal regolamento di attuazione alla luce della celebre sentenza della Corte costituzionale n. 1087 del 1988 (84). Infatti l'art. 47 prevede che "i detenuti e gli internati che prestano la propria opera in tali lavorazioni [organizzate e gestite da imprese pubbliche e private, N.d.A], dipendono quanto al rapporto di lavoro, direttamente dalle imprese che le gestiscono" per cui i datori di lavoro sono obbligati a versare alla direzione dell'istituto la "retribuzione dovuta al lavoratore" al netto delle trattenute, nonché l'importo per l'eventuale assegno per il nucleo familiare. Il legislatore ha dunque tenuto a precisare che nel caso di lavoro dei detenuti svolto alle dipendenze di imprese esterne, il rapporto che viene ad instaurarsi è strettamente di diritto privato, quindi il datore di lavoro dovrà corrispondere al prestatore una retribuzione non inferiore a quanto previsto dal contratto collettivo nazionale della categoria di appartenenza, non potendosi viceversa applicare la disciplina prevista per il lavoro penitenziario in senso stretto, alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria, la quale consente la corresponsione a titolo di "mercede" di una remunerazione anche inferiore ai cosiddetti "minimi sindacali" (85).
L'art. 3 della legge Smuraglia prevede inoltre che "sgravi fiscali devono essere concessi alle imprese che assumono lavoratori detenuti ed internati per un periodo di tempo non inferiore ai trenta giorni o che svolgono effettivamente attività formative nei confronti dei detenuti, e in particolare dei giovani detenuti. Le agevolazioni di cui al presente comma si applicano anche nei sei mesi successivi alla cessazione dello stato di detenzione". Il decreto ministeriale n. 87 del 25 febbraio 2002 ha provveduto a dare attuazione a tale disposizione istituendo un credito d'imposta dell'importo di 516,46 euro "per ogni lavoratore assunto in misura proporzionale alle ore prestate" (86), da concedere "alle imprese che assumono lavoratori dipendenti che risultano detenuti o internati presso istituti penitenziari ovvero sono ammessi al lavoro all'esterno" (art. 1) (87). Entrambe le disposizioni in esame fanno genericamente riferimento "alle imprese" quali destinatarie degli sgravi fiscali istituendi, per cui inizialmente è stata sollevata qualche perplessità in ordine alla possibilità di annoverare nella nozione di impresa anche le cooperative sociali. In realtà si trattava di dubbi privi di fondamento dal momento che anche le cooperative sociali svolgono attività d'impresa seppure non siano caratterizzate dalla finalità lucrativa (88). Il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria nella circolare del 19 luglio 2002, con la quale pone le direttive per l'applicazione della legge Smuraglia e dei decreti di attuazione, sottolinea il fatto che "sia le cooperative sociali che le aziende pubbliche e private, rientrando tutte nel novero delle imprese, sono destinatarie di entrambi i benefici previsti dalla legge n. 193 del 2000 - e cioè degli sgravi contributivi a cui va ad aggiungersi l'agevolazione fiscale - qualora assumano detenuti ed internati". L'unica differenza nel regime contributivo e fiscale così delineato è che soltanto le cooperative sociali, e non anche le aziende pubbliche e private, godono degli sgravi contributivi laddove assumano alle proprie dipendenze detenuti ammessi al lavoro all'esterno ex art. 21 ord. pen. (art. 2 l. 193 del 2000).
Le condizioni necessarie perché le imprese possano beneficiare degli sgravi fiscali consistenti nel credito d'imposta sono essenzialmente due, le stesse peraltro previste per l'accesso agli sgravi contribuitivi: l'assunzione di detenuti ed internati "con contratto di lavoro subordinato per un periodo non inferiore a trenta giorni" e la corresponsione di un trattamento economico "non inferiore a quello previsto dai contratti collettivi di lavoro" (art. 3 D.M. n. 87 del 2002). In tal senso viene confermato quanto previsto come conditio sine qua non per accedere alle agevolazioni contributive, ovvero la corresponsione di una "retribuzione", e non viceversa di una "mercede", non inferiore al cosiddetto "minimo sindacale".
Il credito d'imposta, così come previsto per gli sgravi contributivi, spetta "anche per i sei mesi successivi alla cessazione dello stato di detenzione del soggetto assunto" (art. 4). Per rimediare alla brevità del periodo successivo al fine pena coperto dagli sgravi fiscali e al pericolo di un'interruzione repentina del rapporto di lavoro con l'ormai ex detenuto, in dottrina è stata suggerita una previsione più incisiva al riguardo quale quella secondo cui in caso di interruzione del rapporto di lavoro senza giusta causa o giustificato motivo, il datore di lavoro che abbia beneficiato degli sgravi contributivi e fiscali abbia l'obbligo di ripeterli (89). I dubbi interpretativi sorti in relazione all'esatto significato della locuzione "cessazione dello stato di detenzione" si propongono non solo nell'ipotesi in cui il datore di lavoro sia una cooperativa sociale, ma anche e soprattutto nell'ipotesi in cui il detenuto o l'internato sia assunto da un'azienda pubblica o privata. Infatti in tal ultima ipotesi, non sussiste una disposizione analoga all'art. 4 della legge n. 381 del 1991, che prevede un regime contributivo differenziato per le imprese che assumano detenuti ammessi ad una misura alternativa alla detenzione (90). Pertanto un'interpretazione conforme alla ratio della disposizione, volta ad evitare l'interruzione del rapporto di lavoro al momento del reingresso del detenuto nel mondo libero, dovrebbe intendere la cessazione dello stato detentivo come definitiva terminazione dell'esecuzione della pena, a prescindere dal fatto che tale momento avvenga in carcere o piuttosto in misura alternativa alla detenzione.
Tuttavia una siffatta interpretazione contrasta con la lettera della legge laddove questa prevede che il credito d'imposta sia concesso soltanto alle imprese che assumono lavoratori dipendenti che risultano "detenuti o internati presso istituti penitenziari ovvero sono ammessi al lavoro all'esterno" (artt. 1 e 4 D.M. n. 87). Il legislatore nel caso di specie ha quindi fatto esclusivo riferimento a detenuti ed internati in istituto ovvero ammessi al lavoro all'esterno, non menzionando affatto i soggetti condannati ammessi ad una misura alternativa alla detenzione, per i quali dunque parrebbe da escludere l'applicabilità del decreto che istituisce il credito d'imposta per le imprese che assumono detenuti ed internati (91). Ne conseguirebbe che la locuzione "cessazione dello stato di detenzione" deve essere interpretata in senso stretto come termine della condizione restrittiva in istituto, a prescindere che questa avvenga sulla base di un provvedimento di ammissione ad una misura alternativa alla detenzione, cosicché i "sei mesi successivi" nei quali continua ad applicarsi il credito d'imposta potrebbero coprire eventualmente anche parte di un periodo in cui il detenuto o l'internato beneficia di una misura alternativa alla detenzione, così compensando parzialmente la mancata previsione di una disposizione che introducesse lo sgravio totale dei contributi a carico delle imprese che assumono prestatori di lavoro in misura alternativa alla detenzione, come del resto è previsto ai sensi dell'art. 4 comma terzo della legge 381/1990 relativamente alle cooperative sociali.
Del resto la soluzione interpretativa testé proposta è avallata anche dalla posizione generalmente adottata dalla dottrina tributarista maggioritaria in tema di estensione in via di interpretazione analogica delle norme che prevedono agevolazioni fiscali. Tale dottrina infatti esclude la possibilità di un'estensione in via analogica delle disposizioni concernenti le agevolazioni fiscali, in quanto si tratta di norme che, tendendo a soddisfare particolari esigenze, introducono delle deroghe ad una disciplina generale, che pertanto si applica laddove la legge a carattere speciale non dispone diversamente. In un caso come quello che viene in rilievo, la legge speciale - il D.M. n. 87 del 2002 - se non dispone specificatamente nei confronti di una situazione peculiare - detenuti ammessi ad una misura alternativa alla detenzione- evidentemente si applica solo con riferimento ai soggetti espressamente menzionati, per i quali introduce una deroga; al contrario alla situazione non considerata dalla noma derogatoria continuerà ad applicarsi la disciplina generale, e non essendovi pertanto alcuna lacuna legislativa, si deve escludere un'interpretazione analogica, mancando il presupposto fondamentale per un tal tipo di ragionamento interpretativo (92).
Il credito d'imposta di cui all'art. 1 del D.M. n. 87 del 2002 è peraltro concesso anche alle imprese che svolgano attività formativa nei confronti di detenuti ed internati al fine poi di assumerli alle proprie dipendenze o al contrario che svolgano attività di formazione "mirata a fornire professionalità ai detenuti o agli internati da impiegare in attività lavorative gestite in proprio dall'amministrazione penitenziaria" (art. 2). Tale disposizione è stata introdotta dal regolamento contenuto nel decreto in commento in attuazione di quanto previsto dall'art. 3 della legge Smuraglia, secondo cui gli sgravi fiscali devono essere concessi non solo alle imprese che offrono occasioni di lavoro ai detenuti, ma anche alle imprese che "svolgano effettivamente attività formativa nei confronti dei detenuti", in considerazione delle esigenze di preparazione e formazione professione che frequentemente necessitano tali prestatori di lavoro (93).
Ancora al fine di rendere maggiormente appetibili alle imprese pubbliche e private le agevolazioni fiscali previste dalla legge Smuraglia e dal successivo decreto di attuazione, è previsto che il credito d'imposta non concorre alla formazione della base imponibile delle imposte sui redditi e dell'imposta regionale sulle attività produttive (art. 5 D.M. n. 87), pertanto tale credito non verrà calcolato come componente positiva del reddito da sottoporre a tassazione (94). Il credito d'imposta deve essere utilizzato in compensazione e non è rimborsabile, ma nel caso di incapienza sarà solamente utilizzabile nel periodo d'imposta successivo. Infine è previsto che le agevolazioni in esame siano cumulabili con altri benefici "ed in particolare con l'incentivo di cui all'art. 7 della legge 23 dicembre 2000 n. 388" (art. 5 comma terzo). La disposizione da ultimo citata prevede degli incentivi al fine di favorire l'incremento dell'occupazione, più specificatamente l'art. 7 istituisce un credito d'imposta mensile pari a 413, 17 euro per ogni lavoratore assunto con contratto di lavoro a tempo indeterminato fruibile nel periodo intercorrente fra il 31 ottobre 2000 e il 31 dicembre 2003 - termine di scadenza poi prorogato fino al 31 dicembre 2006 - a condizione che il prestatore di lavoro non abbia un'età inferiore ai venticinque anni e che non abbia svolto attività di lavoro dipendente a tempo indeterminato da almeno 24 mesi (95).
Infine altra disposizione finalizzata ad introdurre incentivi all'occupazione, eventualmente cumulabili con il credito d'imposta di cui all'art. 1 del D.M. n. 87/2002 è contenuta dall'art. 8 comma 9 della legge n. 407 del 1990 (96), laddove è previsto che a decorrere dal primo gennaio 1991 sono introdotti degli sgravi contributivi e previdenziali finalizzati a facilitare l'assunzione di lavoratori disoccupati di lunga durata, ovvero da almeno ventiquattro mesi, e lavoratori in cassa integrazione guadagni straordinaria con regolare iscrizione all'ufficio di collocamento parimenti da almeno ventiquattro mesi. I destinatari di tali incentivi sono tutti i datori di lavoro che assumono a tempo indeterminato, anche part-time, le categorie di soggetti suddetti, a condizione che non abbiano operato licenziamenti o sospensioni nei dodici mesi precedenti l'assunzione. Gli incentivi consistono in una riduzione o nell'esonero totale dei contributi a carico del datore di lavoro per i trentasei mesi successivi all'assunzione, e in particolare nella riduzione del 50% dei contributi previdenziali e assistenziali dovuti da imprese, consorzi di imprese, enti pubblici economici e liberi professionisti operanti sul territorio nazionale; e viceversa nell'esonero totale dall'obbligo del versamento dei contributi previdenziali e assistenziali nel caso di imprese artigiane e di imprese operanti nel Mezzogiorno.
Tornando all'esame della legge Smuraglia, e concludendo sul punto, occorre fare cenno all'art. 4 laddove è disposto che "le modalità e le entità delle agevolazioni e degli sgravi di cui all'art. 3 sono determinate annualmente, sulla base delle risorse di cui all'art. 6, con apposito decreto del Ministro della giustizia, da emanare di concerto con il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro delle finanze, entro il 31 maggio di ogni anno". In particolare l'art. 6, al fine di dare esecuzione all'onere economico derivante dall'attuazione della legge n. 193 del 2000, prevede uno stanziamento annuo determinato nel limite massimo di 9 milioni di vecchie lire, pari a 4648.11 euro (97).
2.1 Il Fondo Sociale Europeo (FSE)
Un'attenzione particolare al problema dell'esclusione di alcune fasce deboli di cittadini dal mercato del lavoro e alla conseguente esigenza di approntare strumenti e piani operativi per garantirne il reinserimento sociale è posto dalle politiche dell'Unione Europea volte più in generale allo sviluppo e alla promozione della coesione tra i diversi stati membri (98). In particolare al fine di garantire il raggiungimento di livelli essenziali minimi di protezione sociale uguali in tutti i Paesi membri dell'Unione, uno strumento finanziario di notevole importanza è il Fondo Sociale Europeo (FSE), fondo strutturale dell'Unione Europea finalizzato a ridurre per l'appunto le differenze fra le aree più ricche e quelle più arretrate dell'Unione. Il Fondo sociale europeo viene utilizzato per finanziarie le iniziative adottate dal Consiglio Europeo, organo che si riunisce periodicamente al fine - fra i tanti compiti di sua competenza- di definire la cosiddetta "Agenda Sociale Europea" concernente le politiche sociali da adottare nell'arco temporale di riferimento prefissato dalla stessa agenda. Le più recenti programmazioni in tal senso, ovvero l'Agenda Sociale Europea 2000-2005 e l'Agenda Sociale Europea 2006-2010, hanno prefissato come obiettivi prioritari rispettivamente il raggiungimento della piena occupazione, del dinamismo economico e della coesione sociale, e nuovamente il perseguimento della piena occupazione, la lotta contro la povertà e la promozione delle pari opportunità (99). Dunque l'intervento in campo sociale dell'Unione europea negli ultimi anni è completamente focalizzato sull'incentivazione dell'occupazione, attraverso "politiche per la formazione continua e politiche attive del lavoro" con particolare attenzione nei confronti dei lavoratori ai margini o esclusi dal mercato del lavoro (100).
Nell'ambito di questi obiettivi generalmente individuati, e dunque sotto la garanzia di copertura del Fondo sociale europeo, possono individuarsi in particolare due "iniziative" volte alla concretizzazione delle politiche sociali finalizzate alla promozione dell'occupazione lavorativa. La prima è nota come "iniziativa comunitaria Equal", pensata per l'appunto come strumento per il perseguimento della piena occupazione attraverso la lotta alla disuguaglianza e all'esclusione in ambito lavorativo (101). In generale la strategia europea per l'occupazione si basa su quattro "pilastri": la capacità di inserimento professionale (102), lo spirito d'impresa, la capacità di adattamento, la parità di opportunità. L'iniziativa Equal si innesta lungo tale percorso, articolandosi a sua volta in quattro fasi, definite "azioni": la prima azione è volta alla costituzione di un partenariato di sviluppo a livello locale e transnazionale (103), per stabilire un efficace piano d'intervento in ciascuno dei settori tematici nei quali si concretizza la strategia europea per l'occupazione. La seconda azione è finalizzata alla realizzazione dei programmi di lavoro stilati dai partenariati di sviluppo. E infine la terza e la quarta azione sono previste allo scopo di controllare e verificare l'efficacia e i risultati conseguiti dei piani d'intervento programmati ed attuati, in particolare creando una rete di diffusione dei dati raccolti, attraverso cui rendere note soprattutto le "buone pratiche" in modo da avere un effettivo impatto sulle politiche nazionali.
Nel nostro paese l'iniziativa Equal è stata attuata concentrando l'attenzione in particolare su alcune priorità di intervento. Più specificatamente i partenariati di sviluppo creati e finanziati con le risorse Equal si sono preoccupati di promuovere percorsi di programmazione e gestione delle politiche sociali a livello locale, attraverso ad esempio l'istituzione di osservatori permanenti sui fenomeni di esclusione sociale e sulle politiche attive del lavoro in relazione alle dinamiche di sviluppo sociale ed economico. In secondo luogo si sono prefissati il compito di promuovere l'inserimento lavorativo di persone svantaggiate favorendo la formazione di base e l'acquisizione di competenze necessarie per far fronte alle carenze di figure professionali attualmente richieste sul mercato del lavoro. E infine i partenariati di sviluppo si sono mossi nel senso di favorire la creazione di nuove imprese operanti in campo sociale, ponendo notevole attenzione in particolare al fenomeno della cooperazione sociale (104).
La seconda iniziativa comunitaria rilevante al fine di favorire l'inserimento e il reinserimento lavorativo di persone svantaggiate, si esplica attraverso le cosiddette "sovvenzioni globali", strumenti finanziari di intervento del Fondo sociale europeo per l'attuazione di iniziative di sviluppo a livello regionale. La particolarità delle sovvenzioni globali consiste nel fatto che l'attuazione e la gestione di tale forma di intervento è demandata ad uno o più intermediari scelti attraverso una procedura ad evidenza pubblica a livello regionale, a condizione che si tratti di soggetti che svolgano compiti di interesse pubblico, garantiscano sulla propria solvibilità e competenza, e soprattutto siano adeguatamente rappresentati sul territorio di pertinenza e siano in grado di coinvolgere gli operatori economici cui l'azione si riferisce. Generalmente la sovvenzione globale coinvolge operatori del terzo settore, quali cooperative sociali e altri enti non profit, ai quali vengono destinati "piccoli sussidi" finalizzati al contrasto alla povertà e a percorsi di inserimento lavorativo di persone svantaggiate, nonché alla creazione di nuove imprese o ad azioni di sostegno alle imprese finalizzate pur sempre all'inclusione entro il mercato del lavoro dei soggetti ai margini o esclusi dallo stesso ed altrimenti non in grado di farvi ingresso autonomamente (105).
A livello statale, in particolare per quanto concerne lo Stato italiano, i soggetti effettivamente protagonisti dell'opera di attuazione delle linee programmatiche comunitarie in campo sociale sono le Regioni, le quali adempiono agli impegni comunitari attraverso i cosiddetti "programmi operativi regionali" (Por) (106). Non è un caso pertanto il fatto che in tutti i Por relativi al periodo di riferimento delle ultime due Agende sociali europee si ritrovino, fra le altre, alcune misure particolarmente interessanti ai nostri fini, concernenti l'inserimento e il reinserimento di soggetti in condizioni di grave rischio di esclusione sociale, di gruppi svantaggiati e di prestatori di lavoro fuori dal mercato del lavoro da più di 12 mesi; il sostegno alla creazione di nuove imprese; la realizzazione di azioni informative e di orientamento e la realizzazione di sportelli per favorire l'incrocio fra domanda ed offerta di lavoro (107). Si tratta evidentemente di misure in linea con i principi direttivi in materia di occupazione e reinserimento lavorativo delle fasce deboli adottati a livello comunitario.
Concludendo i pochi riferimenti al quadro comunitario concernente le politiche sull'occupazione e la prevenzione e risoluzione del problema dell'esclusione dal mercato del lavoro di alcuni soggetti in condizioni di svantaggio sociale, si deve rilevare quanto sia determinante, anche e soprattutto sul piano finanziario, l'intervento dell'Unione europea attraverso il Fondo sociale europeo. Certamente si tratta di un intervento a carattere generale che riguarda una serie eterogenea di persone-prestatori di lavoro ai margini o escluse dal mercato del lavoro, ma all'interno della quale peraltro possono essere facilmente ricompresi i detenuti e i condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione (108).
3. I contratti di inserimento lavorativo
Il reinserimento lavorativo dei detenuti, si è detto, è perseguito dal legislatore attraverso tre espedienti in particolare: il sostegno all'operato delle cooperative sociali, specialmente di tipo "B" per l'appunto "finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate" (art. 1 legge n. 381 del 1991); la previsione di sgravi contributivi e fiscali a favore degli imprenditori disposti ad offrire opportunità di lavoro ai detenuti (cosiddetta "legge Smuraglia"); e infine l'approntamento di forme contrattuali "flessibili", ovvero capaci di modellarsi secondo le esigenze del lavoratore e del datore di lavoro. Si è già ampiamente trattato della disciplina concernente le cooperative sociali nonché delle molteplici norme volte a favorire il ricollocamento sul mercato del lavoro dei detenuti attraverso benefici contributivi e previdenziali; rimane pertanto da soffermarsi sulle forme contrattuali impiegabili al fine di favorire il reinserimento lavorativo di detenuti ed internati ovvero di condannati ammessi al beneficio del lavoro all'esterno o alle misure alternative alla detenzione di cui alla legge n. 354 del 1975. Al riguardo si deve innanzitutto premettere che al pari di quanto può essere sostenuto con riferimento alla disciplina sulle cooperative sociali, le forme contrattuali che verranno esaminate nel prosieguo non sono destinate esclusivamente al reinserimento lavorativo di detenuti ed internati, ma piuttosto sono generalmente finalizzate al collocamento o ricollocamento sul mercato del lavoro di prestatori di lavoro in situazioni di difficoltà e svantaggio, fra i quali possono essere annoverati i soggetti in esecuzione pena.
Più approfonditamente vengono in rilievo tutte quelle forme contrattuali caratterizzate dalla finalità di facilitare l'ingresso nel mercato del lavoro di alcune categorie di lavoratori attraverso in particolare la formazione e la preparazione professionale degli stessi, quali il contratto di inserimento, il contratto di formazione e lavoro, l'apprendistato e le borse lavoro (109).
Il contratto di inserimento in particolare, la cui disciplina è contenuta negli articoli 54 e seguenti del decreto legislativo n. 276 del 10 settembre 2003 (di attuazione delle legge delega 14 febbraio 2003 n. 30, cosiddetta "legge Biagi"), è stato introdotto dal legislatore proprio al fine di "realizzare, mediante un progetto individualizzato di adattamento delle competenze professionali del lavoratore ad un determinato contesto lavorativo, l'inserimento ovvero il reinserimento nel mercato del lavoro" di una serie di persone che potrebbero trovare altrimenti difficoltà nel reperimento di un'attività lavorativa (art. 54). Fra le categorie, peraltro tassativamente prefissate ex lege, di persone le quali ai sensi dell'art. 54 possono essere assunte con contratto di inserimento, figurano giovani di età compresa fra i diciotto e i ventinove anni; disoccupati di lunga durata (110) di età compresa fra i ventinove e i trentadue anni; lavoratori con più di cinquanta anni di età che siano privi di un posto di lavoro; lavoratori che desiderino riprendere un'attività lavorativa e che non abbiano lavorato per almeno due anni. In tali categorie possono a ben ragione rientrare le persone detenute o internate ovvero i condannati ammessi ad una misura alternativa alla detenzione in istituto, qualora soddisfino le condizioni soggettive ulteriormente richieste dalla legge oltre alla carenza di un'attività lavorativa.
Parimenti l'art. 54 al terzo comma elenca le categorie di datori di lavoro che possono concludere contratti di inserimento, stabilendo la cogente condizione per cui al fine di poter stipulare ulteriori contratti di tal tipo, il datore di lavoro deve aver mantenuto in servizio "almeno il sessanta per cento dei lavoratori il cui contratto di inserimento sia venuto a scadere nei diciotto mesi precedenti", con i quali deve conseguentemente aver stipulato un contratto di lavoro a tempo indeterminato. Pare particolarmente importante sottolineare che l'elencazione tassativa di cui all'art. 54 terzo comma non annovera anche gli enti pubblici non economici, lasciando intendere di conseguenza che le pubbliche amministrazioni non possono utilizzare tal tipo di contratto per favorire l'inserimento lavorativo di nuovi prestatori di lavoro nella propria compagine organizzativa. Infatti, il contratto di inserimento è stato introdotto dalla riforma Biagi in sostituzione del contratto di formazione e lavoro, di cui ne è stata prevista la contestuale abrogazione, in quanto il contratto di formazione e lavoro, a causa degli incentivi economici previsti dalla disciplina in materia, è stato ritenuto dalla giurisprudenza comunitaria come implicante una forma di aiuto di Stato vietato dall'art. 87 del Trattato CE (111). L'abrogazione della disciplina in materia di contratti di formazione e lavoro ha però riguardato soltanto i rapporti intercorrenti fra prestatori e datori di lavoro privati perché solo in tal caso si perfeziona la fattispecie di "aiuto di Stato" vietata dal Trattato di Roma, e non anche le ipotesi in cui l'assunzione avvenga alle dipendenze della pubblica amministrazione, per le quali conseguentemente rimane ancora vigente la normativa relativa al contratto di formazione e lavoro. Pertanto potendo le pubbliche amministrazioni continuare ad utilizzare i contratti di formazione e lavoro per procedere a nuove assunzioni, non si applica nei loro confronti la disciplina in materia di contratti di inserimento, che riguarda così esclusivamente i datori di lavoro privati.
Il fulcro del contratto di inserimento è il "progetto individuale di inserimento finalizzato a consentire l'adeguamento delle competenze professionali del lavoratore stesso al contesto lavorativo" (art. 55 d. lgs. n. 276 del 2003). La finalità di tale contratto è dunque quella di formare un prestatore di lavoro che sia in grado di rispondere adeguatamente al fabbisogno produttivo ed organizzativo del datore di lavoro, in prospettiva di una successiva stabilizzazione del prestatore di lavoro all'interno dell'impresa, attraverso un contratto a tempo indeterminato che peraltro soddisferebbe un reciproco interesse, quello del lavoratore a mantenere il posto di lavoro e quello del datore di lavoro a proseguire nel rapporto di lavoro con un prestatore "formato" professionalmente specificamente per le esigenze dell'impresa (112).
Il contratto di inserimento è obbligatoriamente a tempo determinato, ai sensi dell'art. 57 non può essere di durata "inferiore a nove mesi" né di durata "superiore ai diciotto mesi" (113), non è rinnovabile tra le stesse parti, ma sono ammesse eventuali proroghe purché nel limite massimo di durata di diciotto mesi. Il contratto di inserimento deve essere stipulato a pena di nullità in forma scritta e deve espressamente contenere l'indicazione del progetto individuale di inserimento (art. 56), il quale a sua volta deve essere definito dal datore di lavoro "con il consenso del lavoratore" (art. 55) (114).
La peculiarità di tale contratto consiste in definitiva, nell'obbligo in capo al datore di lavoro, oltre che di retribuire la prestazione lavorativa, di consentire l'inserimento o il reinserimento lavorativo di un soggetto entro la propria impresa. Al fine di favorire l'assunzione con contratto di inserimento, sono previsti alcuni incentivi di carattere economico e normativo; infatti l'art. 59 prevede innanzitutto la possibilità per il datore di lavoro di inquadrare il prestatore di lavoro entro una categoria anche inferiore, ma per non più di due livelli, alla categoria spettante, in applicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro, ai lavoratori addetti a mansioni o funzioni che richiedono qualificazioni corrispondenti a quelle al conseguimento delle quali è preordinato il progetto di inserimento oggetto del contratto. E in secondo luogo, il medesimo articolo dispone che i lavoratori assunti con contratto di inserimento siano "esclusi dal computo dei limiti numerici previsti da leggi e contratti collettivi per l'applicazione di particolari normative e istituti".
Il contratto di inserimento, come si è già sottolineato, ha sostituto il contratto di formazione e lavoro in tutti i casi di rapporti lavorativi intercorrenti fra prestatori e datori di lavoro privati. Tuttavia a differenza del contratto di formazione e lavoro, il contratto di inserimento non prevede alcun obbligo di formazione in capo al datore di lavoro il cui inadempimento venga sanzionato con la trasformazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Pertanto la causa del contratto di inserimento è rinvenibile nel favorire l'inserimento del lavoratore nell'impresa, al cui scopo è elaborato il progetto individuale di inserimento, e non anche specificatamente nella formazione, la quale comunque sarà parte integrante del progetto stesso. Al contrario il contratto di formazione e lavoro è caratterizzato prettamente dalla finalità formativa, che viene a costituire la causa del contratto, cosicché laddove il datore di lavoro non avesse assolto all'obbligo di formazione, la sanzione sarebbe consistita nella trasformazione del contratto di formazione e lavoro da rapporto a termine a contratto a tempo indeterminato (art. 3 comma nono l. n. 863 del 1984) (115). Stante l'attuale vigenza della disciplina in materia di contratti di formazione e lavoro per le pubbliche amministrazioni (116), va rilevato che la sanzione testé citata conseguente al mancato adempimento dell'obbligo di formazione nei confronti del prestatore di lavoro, per espressa previsione di legge, non trova applicazione nei rapporti intercorrenti con le pubbliche amministrazioni (art. 86 comma nono d.lgs. n. 276 del 2003).
Più approfonditamente la disciplina in materia di contratti di formazione e lavoro (C.F.L.) è contenuta principalmente nell'art. 3 del d.l. 30 ottobre 1984 n. 726, convertito nella legge 19 dicembre 1984 n. 863, così come integrato e modificato da una serie di disposizioni di legge successive. Innanzitutto occorre premettere che il contratto di formazione e lavoro può essere stipulato soltanto con prestatori di lavoro di età compresa fra i sedici e i trentadue anni e può essere di due tipi: il primo è mirato all'acquisizione di professionalità intermedie o elevate; la seconda tipologia di contratto di formazione e lavoro è invece mirata "ad agevolare l'inserimento professionale mediante un'esperienza lavorativa che consenta un adeguamento delle capacità professionali al contesto produttivo ed organizzativo" (art. 16 commi primo e secondo, d.l. 16 maggio 1994 n. 299 convertito in legge 19 luglio 1994 n. 451). Nel primo tipo di contratto è dunque prevalente la funzione formativa e professionalizzante, mentre il secondo tipo è maggiormente assimilabile al recente contratto di inserimento, essendo per l'appunto finalizzato a favorire l'ingresso del prestatore di lavoro nell'impresa.
Il contratto di formazione e lavoro è a tempo determinato, in particolare il contratto con finalità professionalizzante non può superare la durata massima di ventiquattro mesi, mentre il secondo tipo di contratto, destinato all'inserimento lavorativo non può essere di durata superiore ai dodici mesi (117). Al pari di quanto previsto per i contratti di inserimento, anche nel caso di stipulazione di contratti di formazione e lavoro, è prevista la predisposizione ad opera del datore di lavoro di un progetto formativo, da sottoporre all'approvazione dei competenti organi regionali stabiliti con legge regionale (118). L'unica eccezione a tale preventiva approvazione opera nell'ipotesi in cui il progetto formativo sia conforme alle regolamentazioni concordate tra le organizzazioni sindacali nazionali dei datori di lavoro e dei lavoratori aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative, recepite dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sentita la Conferenza Stato-regioni (art. 3 comma terzo l. n. 863 del 1994). Il progetto deve prevedere l'attività formativa da svolgersi nei confronti del prestatore di lavoro, la quale peraltro deve avere una durata minima prefissata obbligatoriamente dalla legge. Infatti nel caso di contratto di formazione e lavoro professionalizzante, il numero minimo di ore di formazione è pari a ottanta e centotrenta a seconda rispettivamente che il contratto sia destinato all'acquisizione di professionalità intermedie ovvero elevate; invece nel caso di contratto con finalità di inserimento lavorativo la formazione è obbligatoria per un numero minimo di ore pari a venti, da destinare soprattutto alla formazione sulla disciplina in materia di rapporto di lavoro, di organizzazione di lavoro e di prevenzione antinfortunistica (art. 16 comma quinto).
Il contratto di formazione e lavoro deve essere stipulato in forma scritta ed il datore di lavoro deve consegnare al prestatore copia del contratto e del progetto formativo al fine di rendere trasparenti i rispettivi obblighi nascenti dal rapporto contrattuale (art. 8 comma settimo l. 29 dicembre 1990, n. 407). Al contratto in esame si applica poi, in quanto compatibile, la disciplina in materia di contratto di lavoro subordinato a tempo determinato. Particolarmente importanti, infine, sono le disposizioni che introducono alcuni incentivi al fine di favorire la stipulazione di contratti di formazione e lavoro. Infatti l'art. 16 comma terzo della l. n. 451 del 1994, prevede che i lavoratori assunti con tal tipo di contratto possano essere inquadrati ad un livello inferiore a quello di destinazione, con evidenti vantaggi per il datore di lavoro sul piano del trattamento economico e normativo. Inoltre sono previsti una serie di incentivi di carattere economico, consistenti in una ridotta contribuzione previdenziale (119), che, come si è già avuto modo di sottolineare, sono stati considerati dalla giurisprudenza comunitaria come aiuti di Stato - nel caso in cui il datore di lavoro fosse un imprenditore privato - e in quanto tali non conformi agli obblighi e ai divieti derivanti dall'adesione dello Stato italiano alla Comunità europea, e in particolare al Trattato di Roma del 1957.
Ai nostri fini rilevano entrambe le tipologie di contratti appena esaminate, in quanto per favorire il reinserimento lavorativo di detenuti ed internati possono essere parimenti utilizzabili sia il contratto di inserimento qualora l'assunzione avvenga presso un'impresa privata, sia il contratto di formazione e lavoro se invece l'inserimento avviene alle dipendenze di una pubblica amministrazione quale potrebbe essere l'amministrazione penitenziaria. Occorre rilevare peraltro, che nel caso del reinserimento lavorativo di detenuti ed internati, sarebbe auspicabile l'utilizzabilità dei contratti di inserimento ovvero di formazione e lavoro a prescindere dalle limitazioni derivanti dalle condizioni soggettive, o meglio dalle fasce di età dei prestatori di lavoro occupabili con tal tipo di contratti, vista la pregnante esigenza di favorire, attraverso in particolare un periodo di formazione professionale quale previsto da entrambe le tipologie contrattuali esaminate, il reinserimento lavorativo di questa categoria di persone svantaggiate nei confronti delle quali grava un sicuro e concreto rischio di esclusione dal mercato del lavoro.
La medesima osservazione, peraltro, può essere mossa relativamente ad un ulteriore forma contrattuale predisposta dal legislatore per favorire l'ingresso del prestatore di lavoro nel mercato del lavoro, ovvero l'apprendistato. Infatti anche il contratto di apprendistato è legislativamente "pensato" con lo scopo di favorire attraverso la preparazione professione sul posto di lavoro, l'inserimento lavorativo esclusivamente di giovani prestatori di lavoro. In particolare la tipologia di apprendistato che rileva ai nostri fini è quella prevista dall'art. 47 primo comma lett. b) del d. lgs. n. 276 del 2003 ovvero "il contratto di apprendistato professionalizzante per il conseguimento di una qualificazione attraverso una formazione sul lavoro e un apprendimento tecnico-professionale" (120). Il contratto di apprendistato professionalizzante può essere stipulato soltanto con prestatori di lavoro di età compresa fra i diciotto e i ventinove anni (art. 49 d. lgs. 276/2003); è al pari degli altri contratti formativi e di inserimento esaminati un contratto a tempo determinato, la cui durata è stabilita dai contratti collettivi stipulati da associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale o regionale, nei limiti massimi prefissati ex lege corrispondenti ad una durata minima e massima rispettivamente di due e sei anni (art. 49 terzo comma).
Il contratto di apprendistato professionalizzante è un contratto di lavoro "a causa mista", in quanto accanto all'obbligazione tradizionale di corrispondere una retribuzione per l'attività lavorativa svolta (121), sussiste anche un'obbligazione formativa in capo al datore di lavoro al fine di far acquisire all'apprendista una qualifica professionale ovvero una qualificazione tecnico-professionale (122). Pertanto, il legislatore ha posto particolare attenzione alla definizione di alcuni criteri direttivi per la regolamentazione dei rapporti di apprendistato professionalizzante, regolamentazione peraltro rimessa alle Regioni "d'intesa con le associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative a livello regionale" (art. 49 comma quinto). Secondo tali criteri direttivi, il contratto di apprendistato dovrà prevedere "un monte ore di formazione formale, interna ed esterna all'azienda, di almeno centoventi ore per anno, per l'acquisizione di competenze di base e tecnico-professionali", con la possibilità di rinviare ai contratti collettivi stipulati a livello nazionale, territoriale o aziendale per la determinazione "delle modalità di erogazione e della articolazione della formazione, interna ed esterna all'azienda". Ancora per non rendere vani gli sforzi formativi compiuti, è parimenti stabilito dalla legge che debba essere riconosciuta ai fini contrattuali e sulla base dei risultati conseguiti all'interno del percorso di formazione, la qualifica professionale conseguita (art. 49 comma quinto lett. c). Infine è previsto che la formazione effettuata sia registrata sul libretto formativo e che l'apprendista sia seguito nel suo percorso di preparazione e qualificazione professionale da un tutor aziendale con formazione e competenze adeguate (art. 49 u.c.).
Per quanto concerne in generale la disciplina del contratto di apprendistato professionalizzante, è previsto che debba essere stipulato in forma scritta e che debba contenere "l'indicazione della prestazione oggetto del contratto, del piano formativo individuale nonché dell'eventuale qualifica che potrà essere acquisita al termine del rapporto di lavoro sulla base degli esiti della formazione aziendale o extra-aziendale" (art. 49 comma quarto). Inoltre sono previsti il divieto di retribuire l'apprendista secondo tariffe di cottimo e il divieto per il datore di lavoro di recedere dal contratto se non per giusta causa o giustificato motivo, mentre al contrario sussiste la possibilità per il datore di lavoro di interrompere il rapporto lavorativo al termine del periodo di apprendistato dandone adeguato preavviso.
L'art. 53 del d. lgs. 276 del 2003 prevede degli specifici incentivi economici e normativi connessi al contratto di apprendistato al fine di favorirne la stipulazione. Più approfonditamente, al pari di quanto previsto per il contratto di inserimento, è ammessa la possibilità che il prestatore di lavoro venga inquadrato in una categoria anche inferiore, ma per non più di due livelli, alla categoria spettante ai lavoratori addetti a mansioni o funzioni che richiedono una qualificazione corrispondente a quella al conseguimento della quale è finalizzato il contratto. In secondo luogo, i lavoratori assunti con contratto di apprendistato sono esclusi dal computo del numero di lavoratori rilevante in quanto limite per l'applicazione di particolari normative ed istituti. E infine sono previsti appositi incentivi economici, consistenti essenzialmente in sgravi contributivi (123), fintanto che non verrà riformato il generale sistema di incentivi alle imprese (commi terzo e quarto).
L'ultima fattispecie contrattuale rilevante ai fini del reinserimento lavorativo di detenuti ed internati, peraltro frequentemente utilizzata in tal senso, è la cosiddetta "borsa-lavoro". In realtà l'istituto delle borse-lavoro costituisce un'ipotesi di contratto "innominato", dal momento che non esiste una disciplina specifica in materia, ma è possibile rinvenire al riguardo soltanto qualche sporadico riferimento normativo ovvero estendere in via di interpretazione analogica alcune disposizioni concernenti istituti similari (124). Infatti il contratto di borsa-lavoro è tradizionalmente assimilato alla fattispecie nota come stage, nel nostro ordinamento conosciuta come "tirocinio formativo e di orientamento" la cui disciplina è rinvenibile principalmente nell'art. 18 della legge 24 giugno 1997 n. 196. Sul punto parte della dottrina si è espressa nel senso della piena riconducibilità della borsa-lavoro nel novero dei tirocini formativi e di orientamento (125), mentre altra parte della dottrina ha escluso la sovrapponibilità tout court dei due istituti, sostenendo che a differenza della borsa-lavoro, la fattispecie dei tirocini formativi trova nel nostro ordinamento espressa previsione e dettagliata regolamentazione. Inoltre secondo la medesima dottrina, il contratto di borsa-lavoro, a differenza del tirocinio formativo, e nel silenzio della legge, potrebbe a ben riguardo essere ricondotto nel novero dei rapporti di lavoro subordinato (126).
A sciogliere il nodo interpretativo viene in aiuto una sentenza della Corte di Cassazione del 1992, secondo cui l'attività lavorativa svolta in adempimento di un contratto di borsa-lavoro "non è assimilabile ad una prestazione di lavoro subordinato, ma rappresenta invece adempimento di un contratto di addestramento professionale con finalità di formazione e recupero sociale, strutturalmente diverso da un contratto di lavoro subordinato" (127). Pertanto la suprema Corte da un lato esclude la possibilità che il rapporto instaurato a seguito di un contratto di borsa-lavoro possa ricondursi ad un rapporto di lavoro subordinato; dall'altro lato lascia anche trapelare la differenziazione fra contratto di borsa-lavoro e tirocinio formativo e di orientamento, in quanto il primo è caratterizzato nel suo profilo causale oltre che dalla formazione anche e soprattutto dalla finalità di "recupero sociale", mentre al contrario il tirocinio è svolto al fine precipuo di far acquisire al futuro prestatore di lavoro una formazione sul posto di lavoro, realizzando momenti di alternanza fra studio e lavoro (128).
In generale la borsa-lavoro può essere definita come quel contratto di inserimento lavorativo con finalità di formazione e recupero sociale, a carattere temporaneo e senza che vi sia l'instaurazione di un rapporto di lavoro. Infatti l'impresa o l'associazione presso cui il borsista è inserito si limita ad accogliere ed ospitare la persona secondo modalità ed orari predeterminati, mentre il borsista riceve un contributo economico "a finalità assistenziale" dall'ente promotore di tale strumento di politica sociale (129). Tale conclusione può essere facilmente spiegata partendo dal presupposto secondo cui generalmente sono enti di promozione sociale ad attivare specifiche borse-lavoro per favorire l'inserimento lavorativo di persone svantaggiate. Tale dato è confermato peraltro dalla sola disposizione relativa alle borse-lavoro rinvenibile nel nostro ordinamento: l'art. 5 del d. lgs. 7 agosto 1997 n. 280, laddove è previsto che "ai giovani impegnati nelle borse di lavoro" venga corrisposto "un sussidio", nel caso di specie erogato dall'Istituto Nazionale di previdenza sociale (INPS) (130).
La medesima disposizione, inoltre, fornisce anche altri dati interpretativi estendibili a qualsiasi ipotesi di contratto di borsa-lavoro; in particolare è ivi previsto che il contratto in esame debba avere durata limitata nel tempo, che le imprese che possono attivare le borse-lavoro debbano avere un numero minimo di dipendenti con contratti di lavoro subordinato, che le stesse imprese non abbiano effettuato licenziamenti se non per giusta causa, in modo da evitare che la borsa-lavoro venga utilizzata per supplire alle carenze di personale posto in mobilità. E infine l'art. 7 dello stesso decreto legislativo, n. 280 del 1997, prevede che "alle imprese che assumono i giovani a tempo indeterminato, durante o al termine della borsa di lavoro, sono riconosciute le agevolazioni contributive previste dall'art. 8 comma nono della legge 29 dicembre 1990 n. 407". Quest'ultima disposizione introduce degli sgravi contributi notevoli per le imprese che assumono disoccupati di lunga durata, dunque anche nell'ipotesi in cui non fosse applicabile l'art. 7 del d. lgs. n. 280 in quanto pone rigidi limiti anche territoriali nella determinazione dei propri destinatari, in ogni caso sarebbe applicabile direttamente l'art. 8 comma nono della legge n. 407 del 1990, appunto perché di portata più generale (131).
Pare opportuno accennare a conclusione della trattazione relativa ai rapporti contrattuali finalizzati all'inserimento o al reinserimento lavorativo di prestatori ai margini del mercato del lavoro, ad una novità sul punto introdotta dalla riforma Biagi. Più precisamente l'art. 13 del d. lgs. n. 276 del 2003 contiene una disposizione specificatamente destinata ai lavoratori svantaggiati, la cui finalità è rinvenibile nel favorire la stipulazione di contratti di somministrazione di lavoro con l'intento di rendere temporaneamente impiegabili coloro i quali stentano a trovare un'occupazione. Tenendo a mente questo scopo, l'art. 13 adotta due strategie: da un lato prevede un trattamento normativo e contributivo di favore nei confronti delle agenzie per il lavoro, proprio al fine di incentivare l'assunzione con contratto di somministrazione di lavoratori in condizioni di svantaggio; e dall'altro pone l'onere in capo ai soggetti svantaggiati di collaborare attivamente per favorire il loro reimpiego, sanzionando le eventuali inadempienze con la decadenza dal diritto di usufruire del trattamento previdenziale (132).
Per quanto riguarda il profilo del favor legis nei confronti delle agenzie di somministrazione che assumano soggetti svantaggiati, questo si concretizza innanzitutto nella previsione secondo cui le agenzie di lavoro possono "operare in deroga al regime generale della somministrazione di lavoro ai sensi del secondo comma dell'art. 23"; quest'ultima disposizione a sua volta rimanda al primo comma dello stesso art. 23 laddove è enunciato il principio generale in materia di somministrazione di lavoro- derogabile nel caso in esame - per cui i lavoratori dipendenti dal somministratore hanno diritto a un trattamento economico e normativo complessivamente non inferiore a quello dei dipendenti di pari livello dell'utilizzatore. La deroga è però condizionata al fatto che i contratti di somministrazione siano conclusi da "soggetti privati autorizzati nell'ambito di specifici programmi di formazione, inserimento e riqualificazione professionale, erogati a favore dei lavoratori svantaggiati, in concorso con Regioni, province ed enti locali" (art. 23 comma secondo). Inoltre l'art. 13 prevede come ulteriori condizioni necessarie perché possa operare la deroga in esame che debba sussistere "un piano individuale di inserimento o reinserimento nel mercato del lavoro, con interventi formativi idonei e il coinvolgimento di un tutore con adeguate competenze e professionalità" e che le agenzie di somministrazione abbiano assunto il lavoratore "con contratto di durata non inferiore a sei mesi" (lett. a).
L'ulteriore disposizione di favore nei confronti delle agenzie di amministrazione è contenuta all'art. 13 lette b) laddove è prevista la possibilità per le agenzie di somministrazione di detrarre dalla retribuzione dei prestatori di lavoro somministrati, per un periodo massimo di dodici mesi e purché il contratto stipulato non sia di durata inferiore a nove mesi, "quanto eventualmente percepito dal lavoratore medesimo a titolo di indennità di mobilità, indennità di disoccupazione ordinaria o speciale, o altra indennità o sussidio la cui corresponsione è collegata allo stato di disoccupazione o inoccupazione", al pari detraendo dai contribuiti dovuti per l'attività lavorativa l'ammontare dei contributi figurativi eventualmente sussistenti.
Per quanto concerne invece la disciplina relativa al prestatore di lavoro, l'art. 13 al terzo comma prevede la sanzione della decadenza dagli eventuali sussidi o indennità percepiti in relazione allo stato di disoccupazione o in occupazione qualora il lavoratore "rifiuti di essere avviato ad un progetto individuale di reinserimento ovvero rifiuti di essere avviato ad un corso di formazione professionale autorizzato dalla Regione, o non lo frequenti regolarmente"; ed ancora nell'ipotesi in cui "non accetti l'offerta di lavoro inquadrato in un livello retributivo non inferiore del venti per cento rispetto a quello delle mansioni di provenienza".
In realtà soffermandosi sulla struttura stessa del contratto di somministrazione, sembra da escludere la possibilità di applicare tale fattispecie contrattuale alla categoria di lavoratori svantaggiati che a noi interessa, ovvero detenuti ed internati e condannati ammessi alle misure alternative alla detenzione. Infatti nel primo caso - detenuti ed internati - è piuttosto inverosimile che entro l'istituto carcerario possa trovare utilizzazione tale forma contrattuale, evidentemente non sussistendo la concreta possibilità di destinare i prestatori di lavoro alle imprese di volta in volta bisognose di manodopera, essendo esiguo il numero delle imprese eventualmente operanti all'interno di un istituto penitenziario. Mentre nel caso di detenuti ammessi al lavoro all'esterno ovvero condannati beneficiari di una misura alternativa alla detenzione, è poco probabile l'utilizzabilità dello strumento contrattuale della somministrazione di lavoro, in quanto l'ammissione al beneficio stesso richiede quasi costantemente la sussistenza di un'attività lavorativa stabile ed effettiva, certamente non sussistente nell'ipotesi di assunzione con contratto di somministrazione (133).
1. Volendo con ciò fare riferimento al modello di una sorta di "carcere-fabbrica" pensato e delineato dal legislatore sia nella legge sull'ordinamento penitenziario (l. n. 354 del 1975) che nel relativo regolamento di attuazione (D.P.R. 230 del 2000), vd supra cap. I.
2. Conclusione questa cui va aggiunto l'ulteriore dato sulla base del quale i posti di lavoro messi a disposizione dell'amministrazione penitenziaria si concretizzano per lo più nelle cosiddette "attività domestiche", proprie dell'ambiente carcerario, pertanto difficilmente riproponibili all'esterno e in ogni caso prive di qualsiasi significato formativo sul piano professionale.
3. Non più caratterizzata da forme di mero assistenzialismo, attraverso sussidi e forme di sostegno del reddito, ma volta a far fronte all'esclusione dal mercato del lavoro di determinate categorie di lavoratori, attraverso modalità che risolvono, o quantomeno tentano di risolvere il problema alla sua radice, cercando di valorizzare le capacità di tali soggetti, in modo da consentire a costoro di essere inclusi o re-inclusi a pieno titolo nel mercato del lavoro.
4. Come sarà meglio evidenziato nel prosieguo, gli 'espedienti' suddetti sono generalmente impiegati dal legislatore per tutelare e rafforzare la posizione di particolari categorie di prestatori di lavoro che si trovano per l'appunto ai margini del mercato del lavoro e per le quali, in assenza di politiche attive del lavoro, sussiste il reale di rischio di restarne perennemente escluse; cfr. G. Canavesi, La disciplina del lavoro nelle organizzazioni di volontariato e nelle cooperative sociali, in P. Olivelli (a cura di), La disciplina giuridica del volontariato e delle cooperative sociali, Casa Editrice Nuove Ricerche, Ancona, 1995, pp. 71 e ss.
5. C. De Stefanis, Manuale per gli enti non commerciali, Buffetti editore, Roma, 1999, p. 173.
6. F. Scalvini, La legge 381 sulle cooperative sociali. Alcune chiavi interpretative, in "Impresa sociale", 2001, p. 41.
7. L. F. Paolucci, Codice delle cooperative, Utet, Torino, 2005, p. 744; R. Vecchi, Le società cooperative, Giuffrè, Milano, 2001, p. 462.
8. Si tratta rispettivamente delle cooperative di consumo o di utenza, e delle cooperative di produzione e lavoro; cfr. R. Vecchi, op. cit., p. 462.
9. Infra § 1.1. Proprio la presenza di soci "fruitori" dei servizi della cooperativa sociale, quali le persone svantaggiate, ha indotto parte della dottrina a parlare di "mutualità zoppa", in quanto accanto alle finalità solidaristiche perseguite dalla maggior parte delle categorie di soci, esiste un gruppo di soci il quale entra a far parte della compagine sociale per il vantaggio personale che da tale partecipazione ricava; cfr. R. Dabormida, Un nuovo tipo di impresa mutualistica: la cooperativa sociale, in "Le società" n. 1, 1991, p. 13.
10. L'art. 8 della legge n. 381 del 1991 prevede che "le disposizioni di cui alla presente legge si applicano ai consorzi costituiti come società cooperative aventi la base sociale formata in misura non inferiore al settanta per cento da cooperative sociali". Pertanto accanto alle cooperative sociali possono operare con scopi di mutualità esterna anche i consorzi di cooperative sociali, purché queste siano presenti entro il gruppo consortile in misura piuttosto consistente e preponderante rispetto ad altri eventuali partecipanti.
11. Secondo la circolare del Ministro del Lavoro del 9 ottobre 1992 n. 116, di chiarimento della legge n. 381 del 1991, le cooperative sociali possono "operare nell'uno o nell'altro campo, ma non in entrambi, perciò l'atto costitutivo e lo statuto debbono espressamente indicare in quali di essi la società intenda operare", cosicché non è possibile che una cooperativa sociale svolga contemporaneamente le attività proprie delle cooperative di tipo "A" e "B".
12. Così come l'obbligo legislativo di assunzione di determinate categorie di soggetti in taluni casi di particolare difficoltà nell'inserimento nel mondo del lavoro e posto in capo a determinate imprese (l. n. 68 del 1999) costituisce ancora una forma di assistenzialismo che non aiuta a rivalutare le capacità lavorative dei soggetti "disabili" o meglio "diversamente abili", anzi trasforma quella che potrebbe essere un'ottima risorsa produttiva in una sorta di "tara" che grava sul mercato del lavoro.
13. Cfr. S. Guazzini, Le politiche attive del lavoro, in "Impresa sociale", 1999, pp. 119 e ss.; C. Travaglini, Cooperativa sociale, impresa sociale, impresa di comunità, in "Rivista della cooperazione" n. 1, 2006, pp. 26 e ss.; C. Fanelli, Bilancio e prospettive della cooperazione sociale, in "Rivista della cooperazione" n. 3, 2002, pp. 122 e ss.
14. Cfr. L. Gaudino, Le cooperative finalizzate, in "Rivista trimestrale di diritto e procedura civile", 1986, pp. 582.
15. Corte cost. 28 aprile 1992, n. 202, in "Giurisprudenza costituzionale", 1992, p. 1483, ove si legge che "sotto il nome di cooperazione sociale vanno ricomprese attività di promozione umana e di integrazione sociale dei cittadini, e in particolare di quelli svantaggiati, riconducibili al principio di solidarietà sociale solennemente proclamato dall'art. 2 della Costituzione"; cfr. R. Dabormida, op. cit., p. 12.
16. Cfr. R. Vecchi, op. cit., p. 465.
17. Infatti, la normativa in materia di cooperazione sociale non si esaurisce nella legge n. 381 del 1991, ma sulla base di quanto disposto dal medesimo testo legislativo all'art. 1 "si applicano in quanto compatibili, con la presente legge, le norme relative al settore in cui le cooperative stesse operano". Inoltre è pacificamente applicabile la disciplina in materia di cooperative tradizionali, in quanto compatibile, di cui agli artt. 2511 e ss. c.c., che a loro volta rinviano per la disciplina di taluni istituti alle norme in materia di società per azioni (art. 2516 c.c.). Complesso di disposizioni cui si deve aggiungere da ultimo la disciplina in materia di "impresa sociale" di cui al decreto legislativo n. 155 del 2006.
18. La categoria dei soci prestatori può essere a sua volta suddivisa in tre sottocategorie: quella dei soci ordinari che svolgono un'attività lavorativa a fronte di retribuzione; quella dei soci collaboratori, che ricomprende i prestatori d'opera professionisti per la cui attività sono previsti dei corrispettivi; e infine quella dei soci non retribuiti, i quali prestano la loro attività lavorativa senza compenso in attesa che la cooperativa crei per loro un posto di lavoro.
19. La maggior parte della dottrina è concorde nel ritenere che le persone giuridiche possono entrare a far parte della cooperativa sociale in particolare come soci sovventori, cfr. L.P. Paolucci, op. cit., p. 758.
L'art. 10 della legge n. 381, infine, prevede espressamente la possibilità di partecipazione di professionisti alle cooperative sociali.
20. Con l'ulteriore specificazione, nel caso si tratti di cooperative sociali di tipo "A", secondo cui le attività lavorative dei soci volontari possono essere utilizzate in "misura complementare e non sostitutiva rispetto ai parametri di impiego di operatori professionali" (art. 2 comma quinto).
21. D'altra parte è lo stesso art. 2 che prevede al comma quinto che "le prestazioni dei soci volontari non concorrono alla determinazione dei costi di servizio".
22. Se ne ricava a contraris che i contratti collettivi e le leggi in materia di lavoro subordinato ed autonomo si applicano nei confronti delle altre categorie di soci.
Inoltre ai fini dell'attuazione delle norme in materia di assicurazione è previsto che "il Ministro del lavoro e della previdenza sociale, con proprio decreto, determini l'importo della retribuzione da assumere a base del calcolo dei premi e delle prestazioni relative" (secondo comma).
23. La legge n. 266 dell'11 agosto 1991 (legge quadro sul volontariato) definisce il socio volontario come "prestatore di un'attività in modo personale, spontaneo e gratuito senza fini di lucro ed esclusivamente per fini di solidarietà" (art. 2); cfr. G. Canavesi, op. cit., pp. 72 e ss. In senso contrario G. Bolego, I rapporti di lavoro dei soci di cooperativa sociale, in "Impresa sociale" n. 4, 2006, pp. 36 e ss.
24. Visto il divieto di conferimenti aventi ad oggetto prestazioni d'opera o di servizi sulla base del combinato disposto di cui agli artt. 2516 e 2342 comma terzo c.c.
25. Cfr. D. Lucarini Ortolani, Organizzazioni di volontariato, cooperative sociali e sistema codicistico dei fenomeni associativi, in P. Olivelli (a cura di), op. cit., pp. 105 e ss.
26. Si rinvia in via interpretativa all'art. 2 lett. f) del Regolamento CE n. 2204/2002, secondo cui si intende per"lavoratore svantaggiato, qualsiasi persona appartenente ad una categoria che abbia difficoltà ad entrare, senza assistenza, nel mercato del lavoro, vale a dire qualsiasi persona che soddisfi almeno uno dei criteri seguenti: i) qualsiasi giovane che abbia meno di 25 anni o che abbia completato la formazione a tempo pieno da non più di due anni e che non abbia ancora ottenuto il primo impiego retribuito regolarmente; ii) qualsiasi lavoratore migrante che si sposti o si sia spostato all'interno della Comunità o divenga residente nella Comunità per assumervi un lavoro; iii) qualsiasi persona appartenente ad una minoranza etnica di uno Stato membro che debba migliorare le sue conoscenze linguistiche, la sua formazione professionale o la sua esperienza lavorativa per incrementare le possibilità di ottenere un'occupazione stabile; iv) qualsiasi persona che desideri intraprendere o riprendere un'attività lavorativa e che non abbia lavorato, né seguito corsi di formazione, per almeno due anni, in particolare qualsiasi persona che abbia lasciato il lavoro per la difficoltà di conciliare vita lavorativa e vita familiare; v) qualsiasi persona adulta che viva sola con uno o più figli a carico; vi) qualsiasi persona priva di un titolo di studio di livello secondario superiore o equivalente, priva di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; vii) qualsiasi persona di più di 50 anni priva di un posto di lavoro o in procinto di perderlo; viii) qualsiasi disoccupato di lungo periodo, ossia una persona senza lavoro per 12 dei 16 mesi precedenti, o per 6 degli 8 mesi precedenti nel caso di persone di meno di 25 anni; ix) qualsiasi persona riconosciuta come affetta, al momento o in passato, da una dipendenza ai sensi della legislazione nazionale; x) qualsiasi persona che non abbia ottenuto il primo impiego retribuito regolarmente da quando è stata sottoposta a una pena detentiva o a un'altra sanzione penale; xi) qualsiasi donna di un'area geografica al livello NUTS II [dal francese Nomenclature des unités territoriales statistique è l'acronimo delle "Unità Territoriali Statistiche", nomenclatura utilizzata come modo per ripartire il territorio dell'Unione Europea (UE) a fini statistici, NdA]nella quale il tasso medio di disoccupazione superi il 100 % della media comunitaria da almeno due anni civili e nella quale la disoccupazione femminile abbia superato il 150 % del tasso di disoccupazione maschile dell'area considerata per almeno due dei tre anni civili precedenti".
27. Vd. supra cap. I, § 9.1.
28. In dottrina è stato sostenuto che l'espressa menzione nell'elencazione di cui sopra dei detenuti ammessi al lavoro all'esterno sarebbe l'ennesima conferma dello spostamento di questo beneficio dall'ambito delle modalità trattamentali durante l'esecuzione della pena in istituto, a quello delle misure alternative alla detenzione; cfr. supra § 9.1.
29. "Su proposta del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro della sanità, con il Ministro dell'interno e con il Ministro per gli affari sociali, sentita la commissione centrale delle cooperative istituita dall'art. 18 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577 e successive modificazioni" (art. 4 comma 1 l. n. 381).
30. Cfr. L.F. Paolucci, op. cit., p. 751; R. Dabormida, op. cit., p. 13.
31. L'art. 32 c.p. prevede che "il condannato all'ergastolo è in stato di interdizione legale". Parimenti lo stesso articolo prevede l'interdizione legale come pena accessoria alle condanne alla reclusione "per un tempo non inferiore a cinque anni", con la precisazione per cui tale stato sussiste "durante la pena", e dunque non oltre la terminazione dell'esecuzione della stessa.
32. Tuttavia resta insuperabile l'ostacolo relativo all'amministrazione della cooperativa sociale, in quanto l'art. 2382 c.c. espressamente pone il divieto di nominare come amministratore o come sindaco (art. 2399 c.c. di rinvio all'art. 2382) persone che siano state interdette.
33. Così G. Canavesi, op. cit., p. 78; cfr. art. 2 lett. f) regolamento CE n. 2204/2002, cit.
35. Vd. infra § 1.4.
36. Si pensi alla diversa disciplina in materia di sgravi contributivi applicabile nel caso dell'ammissione alla semilibertà ovvero al lavoro all'esterno, benefici peraltro dal punto di vista penitenziaristico strettamente affini.
37. Cfr. M. Vitali, op. cit., pp. 47 e ss.; A. Morrone, Lavoro penitenziario: nuove norme su "privatizzazione" ed incentivi, in "Diritto penale e processo" n. 11/2000, pp. 1429 e ss.
38. In dottrina è stato rilevato come la ratio sottesa alla previsione in esame, ovvero evitare che il detenuto al momento del fine pena possa perdere il posto di lavoro per il venir meno degli sgravi contributivi e previdenziali, avrebbe potuto essere più efficacemente perseguita prevedendo a carico del datore di lavoro l'obbligo di ripetizione degli sgravi goduti laddove questi avesse proceduto al licenziamento dell'ex detenuto in assenza di giusta causa o giustificato motivo, così A. Morrone, op. cit., p. 1434.
40. Corte Cass., sez. lav., 24 dicembre 1997, n. 13030, Cini c. Società cooperativa a.r.l. Argo, in "Rivista italiana di diritto del lavoro", II, 1998, pp. 837 e ss., con nota di E. Gragnoli, Recenti orientamenti normativi sull'esclusione del socio lavoratore di impresa cooperativa.
41. Cfr. G. Bolego, op. cit., pp. 19 e ss.; in tal senso Corte Cost., 12 febbraio 1996, n. 30, in "Diritto e pratica del lavoro", 1996, pp. 956 e ss.
42. In breve si può dire che lo statuto contiene "le norme relative al funzionamento della società" ed è parte integrante dell'atto costitutivo della cooperativa (art. 2518 c.c.). Il regolamento invece disciplina essenzialmente i rapporti di lavoro intercorrenti fra la cooperativa ed i soci prestatori di lavoro, facendo comunque rimando "ai contratti collettivi applicabili per ciò che attiene ai soci lavoratori con rapporto di lavoro subordinato" e "alle normative di legge vigenti per i rapporti di lavoro diversi quello subordinato" (art. 6 l. 142 del 2001).
43. Cfr. G. Bolego, op. cit., p. 24.
44. Ivi, p. 23.
45. Cfr. G. Bolego, op. cit., p. 28.
46. La riforma introdotta dal decreto legislativo n. 276 del 2003 di attuazione della legge delega n. 30 del 2003, cosiddetta "riforma Biagi", ha introdotto la previsione del lavoro "a progetto" il quale ha sostituito l'istituto delle collaborazioni coordinate e continuative di cui all'art. 409 c.p.c. Sulla scia di tale novità, si è molto discusso in dottrina sulla configurabilità in capo al socio lavoratore di un rapporto di lavoro necessariamente a termine, quale per l'appunto il lavoro a progetto. In realtà si tratterebbe di un'inutile discussione, stante il fatto che normalmente i soci lavoratori possono stipulare contratti di lavoro a tempo determinato con la cooperativa sociale senza che questo minimamente incida sul rapporto associativo, purché ovviamente il regolamento preveda tali forma contrattuali. Cfr. ivi, pp. 32 e ss.
47. L'art. 1 prevede il diritto in capo ai lavoratori di libertà di opinione, l'art. 8 pone invece il divieto di indagini sulle opinioni dei prestatori di lavoro. L'art. 14 stabilisce il diritto di associazione e di attività sindacale e l'art. 15 infine assicura la tutela del lavoratore contro atti discriminatori del datore di lavoro per motivi attinenti alla partecipazione ad associazioni o attività sindacali ovvero contro atti di discriminazione politica, religiosa, razziale, di lingua o di sesso, di handicap, di età, o basata sull'orientamento sessuale o sulle convinzioni personali.
48. Trattamenti economici ulteriori a titolo di maggiorazione retributiva o a titolo di ristorno possono essere erogati qualora ne sussistano i presupposti secondo quanto previsto dal secondo comma dell'art. 3.
In dottrina è stato sostenuto che il richiamo del contratto collettivo del settore o di categorie affini di cui all'art. 3 della legge n. 142 vale meramente come parametro di riferimento per la determinazione dei minimi retributivi, mentre non potrà comportare l'obbligo di garantire l'efficacia erga omnes del contratto collettivo, e dunque anche della parte normativa dello stesso, qualora non sia parimenti garantito il rispetto del principio di rappresentanza; cfr. G. Bolego, op. cit., pp. 43 e ss.
49. Peculiarità notevoli in punto di applicazione della legge n. 142 del 2001 e della disciplina generalmente prevista in materia di lavoro non sussistono invece nell'ipotesi di socio lavoratore detenuto ed ammesso alla misura alternativa dell'affidamento in prova ai servizi sociali, essendo questi in condizione di pressoché totale libertà e dunque pienamente parificabile ad un lavoratore libero.
50. La nozione di misure alternative alla detenzione viene in tal sede intesa in senso ampio in modo da farvi rientrare anche l'ammissione al lavoro all'esterno ex art. 21 ord. pen.; vd. supra, cap. I, § 9.1.
51. Così come è previsto nel caso in cui il detenuto è ammesso al lavoro all'esterno o in semilibertà, anche nell'ipotesi di condannati ammessi al lavoro presso cooperative sociali che organizzino delle lavorazioni entro gli istituti di pena, "i datori di lavoro sono tenuti a versare alla direzione dell'istituto, la retribuzione dovuta al lavoratore" (art. 47 regol. penit.).
52. Cfr. supra, cap. I, § 6.
53. È peraltro previsto che le convenzioni di cui si tratta possano essere stipulate oltre che con cooperative sociali di tipo "B", anche con "analoghi organismi aventi sede negli altri Stati membri della comunità europea", in ossequio ai principi di non discriminazione e di concorrenzialità che regolano il mercato europeo.
54. Cfr. L. F. Paolucci, op. cit., p. 753.
55. Lo stesso articolo 5 della legge n. 381 dispone che "gli enti pubblici [...] possono stipulare convenzioni" con le cooperative sociali di reinserimento lavorativo, prevedendo dunque una mera facoltà di stipula e di scelta per le amministrazioni pubbliche e non anche un obbligo per le stesse di preferire le convenzioni alle gare di appalto.
56. Il dato normativo cui tale posizione dottrinale fa riferimento è l'art. 11 della legge n. 241 del 1990 laddove è ammessa la possibilità di attenuare la discrezionalità amministrativa e il relativo potere decisionale unilaterale a favore dell'esercizio di poteri contrattuali di diritto privato dal momento che la pubblica amministrazione può sulla base di tale disciplina addivenire al provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo attraverso una pattuizione con un privato la quale può essere finalizzata a "determinare il contenuto discrezionale" dello stesso provvedimento ovvero "nei casi previsti dalla legge in sostituzione di questo"; cfr. L. Perfetti, Le convenzioni, in AA. VV. (a cura di), Le leggi della solidarietà, Casa editrice Vita e Pensiero, Milano, 1993, pp. 75 e ss.
57. Gli importi delle soglie di appalti pubblici, cosiddette "soglie comunitarie, sono stati recentemente rivisti dal Regolamento (CE) n. 1422/2007 del 4 dicembre 2007 che ha modificato la precedente Direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004, fissando le soglie minime degli appalti pubblici di servizi e degli appalti pubblici di lavoro rispettivamente in 206.000 euro e 5.150.000 euro, a decorrere dal primo gennaio 2008.
58. Al fine di salvaguardare i principi di non discriminazione e di concorrenzialità sul mercato europeo, l'art. 5 prevede alcune specifiche disposizioni in ordine agli organismi analoghi alle cooperative sociali aventi sede on altri Stati membri della Comunità europea, concernenti in particolare l'obbligo di dimostrazione del possesso dei requisiti e delle condizioni richiesti per la stipula delle convenzioni nonché l'iscrizione negli appositi albi regionali.
59. Il registro prefettizio è previsto dall'art. 14 del regio decreto 12 febbraio 1911 n. 278, al quale rinvia l'art. 13 del d.l.c.p.s. 14 dicembre 1947 n. 1577 (cosiddetta "legge Basevi) così come modificato dall'art. 6 della legge sulle cooperative sociali. L'art. 3 delle legge n. 381 prevede che "ogni modificazione statutaria diretta ad eliminare il carattere di cooperativa sociale comporta la cancellazione dalla sezione cooperazione sociale prevista dal secondo comma dell'art. 13 del d.l.c.p.s. n. 1577 del 1947". Inoltre l'art. 9 della legge n. 381 prevede l'istituzione ad opera delle Regioni di un "albo regionale delle cooperative sociali", il quale è stato introdotto con lo scopo di rendere pubblico l'elenco delle cooperative sociali operanti sul territorio.
Lo stesso articolo 6 della legge n. 381 ha modificato peraltro anche le disposizioni della legge Basevi (artt. 2 e ss.) concernenti la disciplina delle ispezioni sulle cooperative, le quali ai sensi dell'art. 3 della legge sulle cooperative sociali devono aver luogo "almeno una volta l'anno".
60. Più specificatamente tali clausole concernono il "divieto di distribuzione dei dividendi superiori alla ragione dell'interesse legale ragguagliato al capitale effettivamente versato", il "divieto di distribuzione delle riserve fra i soci durante la vita sociale", e infine l'obbligo di "devoluzione, in caso di scioglimento della società dell'intero patrimonio sociale -dedotto soltanto il capitale versato e i dividendi eventualmente maturati- a scopi di pubblica utilità conformi allo spirito mutualistico" (art. 26 d.l.c.p.s. n. 1577).
61. Cfr. M. Seri, Organizzazioni di volontariato e cooperative sociali: trattamento fiscale, in P. Olivelli, op. cit., pp. 115 e ss.
62. Attualmente tale aliquota è stata fissata nella misura dell'80% della retribuzione dovuta a detenuti ed internati che lavorano alle dipendenze dell'amministrazione penitenziaria all'interno dell'istituto penitenziario o all'esterno ex art. 21 ord. pen. dal Decreto ministeriale del 9 novembre 2001.
63. Tuttavia tale agevolazione non si applica alle imprese che abbiano stipulato "convenzioni con enti locali aventi ad oggetto attività formativa", essendo queste evidentemente finanziate dagli stessi enti locali (art. 1 secondo comma).
64. Nel caso di contratto di lavoro subordinato a tempo parziale, "il credito d'imposta spetta in misura proporzionale alle ore prestate" (art. 1 u.c.).
65. Per un maggiore approfondimento sulle agevolazioni introdotte dalla legge Smuraglia e dai decreti di attuazione si rimanda infra § 2.
66. Conforme alla medesima ispirazione di favore nei confronti delle cooperative sociali, è la disposizione secondo cui "le liberalità in denaro o in altra natura erogate da persone fisiche o da enti soggetti all'imposta sul reddito delle società, in favore di organizzazioni non lucrative di utilità sociale di cui all'art. 10 commi 1, 8 e 9, del d. lgs. 4 dicembre 1997 n. 460" - il quale annovera fra le ONLUS anche le cooperative sociali di cui alla legge n. 381 del 1991- "sono deducibili dal reddito complessivo del soggetto erogatore nel limite del dieci per cento del reddito complessivo dichiarato" (art. 14 D.L. 14 marzo 2005 n. 35 convertito dalla legge 14 maggio 2005 n. 80). È chiaro l'intento legislativo di incentivare il sostegno economico dei privati alla cooperazione sociale, prevedendo a vantaggio di quanti si adoperino a favore della causa di utilità sociale da queste perseguita un regime fiscale agevolato.
67. Così M. Seri, op. cit., p. 136; inoltre l'art. 29 della legge Basevi (d.l.c.p.s. n. 1577 del 1947) concernente le cooperative in generale prevede che "gli atti e i documenti occorrenti per l'attuazione del presente decreto sono esenti da imposta di registro o da tassa di bollo".
68. Cfr. M. Trimeloni, Le cooperative sociali: aspetti particolari del regime tributario, in "Il corriere tributario" n. 5, I, 1993, pp. 3 e ss.
69. Cfr. C. A. Romano, Pena, rieducazione e lavoro; il punto della situazione, in "Impresa sociale" 54/2000, pp. 131 e ss; D. Zalla, Cooperazione sociale e inserimento lavorativo, in "Impresa sociale" 57/2001, pp. 67 e ss.; G. Libardi, E. Messora, M. Odorizzi, Il ruolo della cooperazione sociale tra politiche attive del lavoro e processi di inclusione sociale, in "Impresa sociale" 44-45/1999, pp. 30 e ss.
70. L. Gaudino, op. cit., pp. 573 e ss.
71. Ivi, p. 582; S. Guazzini, op. cit., pp. 119 e ss.
72. Un ruolo centrale ai fini del reinserimento socio-lavorativo della persona svantaggiata è svolto dal tutor, figura di supporto non prevista ex lege ma che nella prassi viene generalmente individuata come responsabile del progetto di riqualificazione professionale. In quanto tale il tutor deve occuparsi di elaborare ed attuare il piano individuale di recupero e reinserimento sociale, svolgendo una fondamentale funzione di accompagnamento della persona svantaggiata lungo tale percorso. A tal fine il tutor deve essere in grado innanzitutto di svolgere la diagnosi dei problemi di esclusione sociale presentati dalla persona svantaggiata seguita, e secondariamente di progettare un adeguato percorso riabilitativo finalizzato allo sviluppo delle risorse individuali e all'acquisizione o al miglioramento delle capacità professionali. Ma soprattutto il tutor dovrebbe essere dotato della capacità di tessere reti sociali idonee a facilitare l'integrazione sociale e il reinserimento lavorativo della persona svantaggiata. Cfr. G. Libardi, E. Messora, M. Odorizzi, op. cit., pp. 36 e ss.
73. Quali la puntualità sul lavoro; la continuità durante la giornata e la settimana; la capacità di relazionarsi con i compagni, con gli operatori e con il coordinatore responsabile del progetto; la conoscenza, l'utilizzo e la manutenzione delle attrezzature utilizzate; la tenuta dei ritmi del lavoro; la capacità di organizzare fasi lavorative di piccola e media difficoltà; l'ordine e la pulizia personali. Cfr. C. A. Romano, op. cit., pp. 134 e ss.
74. Cfr. G. Fabrizi, P. Vulterini, Orientamento e inserimento al lavoro di persone in condizioni di svantaggio, FrancoAngeli, Milano, 2000, pp. 56 e ss.
75. Quale per esempio la possibilità per le direzioni degli istituti penitenziari di stipulare, in specie con cooperative sociali, apposite convenzioni per affidare a tali imprese sociali la conduzione dei "servizi interni" o per organizzare entro le mura carcerarie delle lavorazioni nelle quali impiegare detenuti ed internati (artt. 20 tredicesimo comma ord. pen. e 47 primo e terzo comma regol. penit.); cfr. supra § 1.3.
76. Tuttavia come è stato sottolineato in dottrina la legge Smuraglia, specificatamente finalizzata a favorire il lavoro penitenziario, non ha ipotizzato alcuna valorizzazione ed agevolazione per cooperative eventualmente costituite da soli detenuti entro l'istituto penitenziario; cfr. A. Raciti, op. cit., p. 281; C. Defilippi, D. Bosi, op. cit., p. 5.
77. Cfr. supra cap. I, § 7.
78. Cfr. A. Morrone, op. cit., p. 1431 e ss.
79. Parimenti si deve alla legge Smuraglia il superamento di un grave ostacolo all'intervento della cooperazione sociale in carcere quale la sussistenza di incapacità civili a titolo di sanzioni accessorie in capo ai detenuti e agli internati, che impedivano la possibilità per tali soggetti di assumere la qualifica di socio di cooperativa sociale; cfr. art. 20 penult. comma ord. penit., così come introdotto dall'art. 5 della legge n. 193 del 2000.
80. Secondo quanto disposto dal D.M. 9 novembre 2001 le aliquote in questione "sono ridotte nella misura dell'80%, sia per quanto attiene alla quota a carico dei datori di lavoro sia per quanto attiene alla quota a carico dei lavoratori".
81. Vd. supra § 1.2; A. Morrone, op. cit., p. 1433.
82. L'art. 1 secondo comma del D.M. citato prevede poi che "il rimborso all'Istituto nazionale della previdenza sociale degli oneri derivanti dalla riduzione di cui al comma 1, è effettuato sulla base di apposita rendicontazione". Il dipartimento dell'amministrazione penitenziaria al fine di rendere possibile siffatta rendicontazione ha emanato un'apposita circolare nella quale vengono illustrate ai provveditorati regionali dell'amministrazione penitenziaria le modalità e i tempi secondo cui procedere; cfr. Circ. D.A.P. 19 luglio 2002 Direttive per l'applicazione della legge n. 193/00 (c.d. Smuraglia) e dei decreti di attuazione del 9 novembre 2001 e del D.M. n. 87 del 25 febbraio 2002 e Circ. INPS 25 luglio 2002 n. 134.
83. Cfr. Circ. D.A.P. 19 luglio 2002 cit.
84. Vd. supra cap. I § 6.2.
85. Cfr. supra cap. I § 7.1; A. Morrone, op. cit., p. 1434.
86. La risoluzione dell'Agenzia delle Entrate dell'11 giugno 2002 n. 182 ha provveduto a dare esecuzione a tale disposizione, introducendo atal fine un nuovo specifico codice tributo, numero 6741, denominato "Credito d'imposta - Agevolazione concessa alle imprese che assumono detenuti o che svolgono attività formative nei confronti dei detenuti - art. 1 del decreto Interministeriale 25 febbraio 2002, n. 87".
87. Il secondo comma dell'articolo in commento prevede che il credito d'imposta sia concesso anche alle imprese che assumono detenuti ed internati con contratto di lavoro a tempo parziale, ma in tal caso è diverso il parametro di riferimento per il computo del quantum spettante alle imprese a titolo di credito d'imposta, infatti questo verrà calcolato in misura proporzionale alle ore di lavoro prestate e non alle giornate di lavoro (comma secondo).
Il medesimo articolo 1 stabilisce che il regolamento contenuto nel decreto stesso abbia effetto retroattivo - a decorrere dal 28 luglio 2000 - in modo da potersi considerare vigente contestualmente all'entrata in vigore della legge Smuraglia.
88. A. Morrone, op. cit., p. 1434.
90. Vd. supra § 1.2.
91. Al riguardo però deve rilevarsi un dubbio interpretativo, peraltro sollevabile anche in sede di applicazione della legge sulle cooperative sociali, concernete la posizione dei condannati ammessi alla misura alternativa della semilibertà, i quali peraltro continuano a rimanere nello status giuridico di "detenuti", configurando la misura della semilibertà una situazione non propriamente "alternativa" alla detenzione in istituto, potendo il semilibero trascorrere soltanto parte della giornata fuori dall'istituto penitenziario. Inoltre la posizione giuridica del semilibero è assolutamente analoga a quella del detenuto ammesso al lavoro all'esterno, per cui potrebbe al riguardo sollevarsi anche un dubbio di legittimità costituzionale in ordine ad una differenziazione non ragionevole di due situazioni strettamente affini (art. 3 Cost).
92. Cfr. P. Russo, Manuale di diritto tributario, Giuffrè, Milano, 2002, pp. 104 e ss.
93. Tuttavia il secondo comma dell'art. 2 del D.M. n. 87 prevede che le agevolazioni di cui si tratta non siano dovute nell'ipotesi in cui le imprese abbiano stipulato convenzioni con enti locali aventi ad oggetto attività formativa.
94. Ancora l'art. 5 dispone che il credito d'imposta non assuma rilievo "ai fini del rapporto di deducibilità degli interessi passivi e delle spese generali, ai sensi degli articoli 63 e 75 [ora rispettivamente artt. 96 e 109] del testo unico delle imposte sul reddito" (D.P.R. 917 del 22 dicembre 1986).
95. Il riscontro relativo alle nuove assunzioni è fatto sulla base del numero di dipendenti a tempo indeterminato mediamente occupati nell'anno precedente al periodo d'imposta cui si riferisce il relativo credito d'imposta; cfr. art. 63 legge 27 dicembre 2003 n. 289.
Disposizioni analoghe a quelle previste dalla legge n. 388 del 2000 in commento, sono contenute nella legge 24 dicembre 2007 n. 244, cosiddetta "legge finanziaria 2008", laddove al comma 539 dell'art. 2 è previsto un credito d'imposta per i datori di lavoro che dal 1º gennaio 2008 al 31 dicembre 2008 incrementano il numero dei lavoratori dipendenti con contratto di lavoro a tempo indeterminato, ma limitatamente alle regioni meridionali. Il credito in esame è pari a 333 euro per ogni mese e per ogni lavoratore assunto, e pari a 416 euro se si tratta di donne lavoratrici che rientrano nella categoria di "persone svantaggiate". Il credito spetta in rapporto ai dipendenti a tempo indeterminato mediamente occupati nel 2007.
96. Legge n. 407 del 29 dicembre 1990 Disposizioni diverse per l'attuazione della manovra di finanza pubblica 1991/1993.
97. Al riguardo sono state avanzate fondate critiche, concernenti l'insufficienza della somma stanziata alla copertura dei costi conseguenti all'attuazione della legge Smuraglia; cfr. Comunicato stampa Agesol, Già esauriti i fondi per la legge "Smuraglia", che prevede sgravi contributivi alle aziende che assumono detenuti ed ex detenuti. L'appello dell'Agenzia di Solidarietà per il Lavoro, indirizzato al Governo e reperibile sul sito Ristretti.it.
98. Non è certamente questa la sede per soffermarsi approfonditamente sulle iniziative comunitarie in campo sociale, pur tuttavia considerata la notevole attenzione posta dall'Unione Europea al problema dell'occupazione e dell'inserimento lavorativo delle fasce deboli, pare opportuno trattare l'argomento quantomeno a grandi linee.
99. Vd. Priorità e obiettivi: l'agenda sociale.
100. Cfr. A. M. Candela, Inclusione sociale e impresa sociale, in "Impresa sociale", 2004, pp. 156 e ss.
101. Cfr. Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali; e la Comunicazione della Commissione agli Stati membri, del 13 aprile 2000, che stabilisce le linee di orientamento dell'iniziativa comunitaria EQUAL riguardante la cooperazione transnazionale per la promozione di nuovi mezzi per lottare contro le discriminazioni e le disuguaglianze in relazione con il mercato del lavoro [C(2000)853 - Gazzetta ufficiale C127 del 05.05.2000], reperibili sul portale dell'Unione europea.
102. In particolare definita come capacità di "facilitare l'accesso al mercato dell'occupazione a coloro i quali incontrano difficoltà a integrarsi o a reinserirsi nel mercato del lavoro" e in secondo luogo come capacità di "lottare contro il razzismo e la xenofobia sul mercato del lavoro".
103. Nella Comunicazione della Commissione del 13 aprile 2000 il partenariato di sviluppo viene pensato come partenariato formalmente costituito in cui si riuniscono "gli operatori interessati e competenti: le autorità pubbliche a livello nazionale, regionale o locale; le collettività territoriali; i servizi pubblici per l'occupazione; le organizzazioni non governative (ONG); le imprese e segnatamente le Piccole e medie imprese (PMI); le parti sociali". Tutti questi operatori collaborano per stabilire una strategia d'intervento in ciascuno dei settori tematici suindicati. Insieme, essi definiscono e decidono (principio dell'empowerment) obiettivi comuni e ricercano soluzioni innovatrici per la lotta contro le diseguaglianze e le discriminazioni".
104. Cfr. A. M. Candela, op. cit., p. 161 e ss.
105. Ivi, pp. 167 e ss.
106. Del resto l'intervento diretto ed immediato delle Regioni, senza alcuna intermediazione a livello statale, sembra conforme al dettato costituzionale visto che l'art. 117 al quinto comma dispone che le Regioni nelle materie di loro competenza provvedano all'attuazione e all'esecuzione degli atti dell'Unione europea e sempre l'art. 117 al secondo comma prevede fra le materie di competenza esclusiva dello Stato soltanto la mera "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale" (comma secondo lett. m), lasciando intendere che sarà conseguentemente compito delle Regioni adottare la normativa relativa alla garanzia dei diritti sociali, nell'ambito del livello minimo essenziale stabilito con legge statale. Le Regioni a loro volta in virtù del principio di sussidiarietà, devono favorire "l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale" (art. 118 Cost.). In tal senso sarebbe dunque fornita di copertura costituzionale l'idea avanzata da più voci in dottrina secondo cui la cooperazione sociale potrebbe divenire vero e proprio "partner degli enti locali" nell'attuazione delle politiche attive del lavoro, in modo da supplire alle carenze dello Stato sociale; cfr. R. Lazzareschi, Partner degli enti locali, in "Impresa sociale", 58/2001, pp. 47 e ss; C. Fanelli, Bilancio e prospettive della cooperazione sociale, in "Rivista della cooperazione", 3/2002, pp. 123 e ss.
107. Cfr. A. M. Candela, op. cit., pp. 169 e ss.
108. Non è possibile in questa sede soffermarsi sull'analisi degli svariati progetti presentati dall'amministrazione penitenziaria o da soggetti pubblici o privati in partenariato con la stessa amministrazione, utilizzando i contributi economici del Fondo Sociale Europeo, tuttavia pare opportuno accennare all'esistenza di un Nucleo permanente progetti fondo sociale europeo, nato nel 1997 per l'utilizzo dei fondi strutturali dell'Unione Europea. In particolare il Nucleo FSE cura le relazioni con la Commissione Europea, il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, con l'Istituto per la formazione e l'orientamento dei lavoratori (ISFOL) e gli altri organismi nazionali e comunitari deputati alla valutazione dei progetti e alla gestione dei fondi comunitari. Ha compiti di promozione, gestione, coordinamento e monitoraggio delle iniziative progettuali cofinanziate dai fondi comunitari, che interessano l'Amministrazione Penitenziaria.
109. La cosiddetta "legge finanziaria" per l'anno 2007 (n. 296 del 27 dicembre 2006) ha introdotto l'obbligo di comunicazione alle Direzioni provinciali territorialmente competenti delle assunzioni dei prestatori di lavoro a carico dei datori di lavoro pubblici e privati. In particolare l'art. 1 al comma 1180 della legge n. 296 ha modificato l'articolo 9 bis del decreto legge 1º ottobre 1996, n. 510, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608, sostituendo il secondo comma con la seguente disposizione "in caso di instaurazione del rapporto di lavoro subordinato e di lavoro autonomo in forma coordinata e continuativa, anche nella modalità a progetto, di socio lavoratore di cooperativa e di associato in partecipazione con apporto lavorativo, i datori di lavoro privati, ivi compresi quelli agricoli, gli enti pubblici economici e le pubbliche amministrazioni sono tenuti a dare comunicazione al Servizio competente nel cui ambito territoriale è ubicata la sede di lavoro entro il giorno antecedente a quello di instaurazione dei relativi rapporti, mediante documentazione avente data certa di trasmissione. La comunicazione deve indicare i dati anagrafici del lavoratore, la data di assunzione, la data di cessazione qualora il rapporto non sia a tempo indeterminato, la tipologia contrattuale, la qualifica professionale e il trattamento economico e normativo applicato. La medesima procedura si applica ai tirocini di formazione e di orientamento e ad ogni altro tipo di esperienza lavorativa ad essi assimilata".
110. Per "disoccupati di lunga durata" si intendono "coloro che, dopo aver perso un posto di lavoro o cessato un'attività di lavoro autonomo, siano alla ricerca di una nuova occupazione da più di dodici mesi" secondo quanto stabilito dall'art. 1 del d. lgs. n. 181 del 2000 così come modificato dall'art. 1 del d. lgs. n. 297 del 2002.
111. Corte di Giustizia CE 7 marzo 2002, n. C-310/99.
112. Cfr. A. Brignone, L. Tartaglione, L'evoluzione del diritto del lavoro dopo la riforma Biagi, Giuffrè, Milano, 2005, pp. 360 e ss.
113. L'art. 58 poi stabilisce che al contratto in esame si applichi, in quanto compatibile, la disciplina in materia di contratti di lavoro a tempo determinato di cui al decreto legislativo 6 settembre 2001 n. 368.
114. I contratti collettivi nazionali o territoriali stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, ovvero i contratti aziendali stipulati dalle rappresentanze aziendali (r.s.a.) ovvero dalle rappresentanze sindacali unitarie (r.s.u.), determinano le modalità di definizione del progetto di inserimento lavorativo, "anche attraverso il ricorso ai fondi interprofessionali per la formazione continua" (art. 55); cfr. E. Ghera, Diritto del lavoro, Cacucci editore, Bari, 2007, pp. 287 e ss.
In materia è prontamente intervenuto l'accordo interconfederale dell'11 febbraio 2004, che ha previsto in attesa della regolamentazione contrattuale collettiva, una disciplina quadro di prima applicazione per consentire l'immediata instaurazione dei contratti di inserimento. In particolare l'accordo interconfederale dispone che il progetto individuale di inserimento debba prevedere un periodo minimo di formazione teorica; cfr. C. Filadoro, "Apprendistato, contratto di inserimento, nuovi contratti di formazione. Formazione e inserimento del lavoratore nel mercato, Cedam, Padova, 2005, pp. 75 e ss.
115. Ivi, pp. 288 e ss.
116. Più precisamente è stata introdotta ad opera dell'art. 59 bis del d. lgs. n. 276 del 2003, una disciplina transitoria da applicare a tutti i contratti di formazione e lavoro conclusi da datori di lavoro privati fino alla data di entrata in vigore della stessa riforma Biagi, ovvero il 24 ottobre 2003.
117. Art. 16 comma quarto d.l. 16 maggio 1994 n. 299 convertito in legge 19 luglio 1994 n. 451.
118. L'art. 3 comma 3 della legge n. 863 del 1994 prevedeva l'approvazione ad opera delle Commissioni regionali per l'impiego, poi soppresse ad opera dell'art. 5 d. lgs. 23 dicembre 1997 n. 469.
119. Art. 3 comma sesto l. n. 863 del 1984; art. 8 commi primo, secondo e quarto, l. n. 407 del 1990; e art. 16 comma sesto l. n. 451 del 1994. Cfr. E. Ghera, op. cit., pp. 290 e ss.
120. L'art. 47 in esame prevede inoltre altre due tipologie di contratto di apprendistato: l'una finalizzata "all'espletamento del diritto-dovere di istruzione e formazione" (lett. a) e l'altra destinata "all'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta formazione" (lett. c).
121. Ai sensi dell'art. 48 terzo comma lett. c) il compenso dell'apprendista non può essere stabilito secondo tariffe di cottimo.
122. Cfr. E. Ghera, op. cit., p. 283; A. Brignone, L. Tartaglione, op. cit., p. 316.
123. Vd. art. 22 della legge 19 gennaio 1955 n. 25 e artt. 21 e 22 della legge 28 febbraio 1987 n. 56. Cfr. C. Filadoro, op. cit., pp. 51 e ss.
124. Cfr. P. Zurla, Le borse-lavoro per detenuti ed ex-detenuti: un approfondimento conoscitivo-valutativo, in A. Martelli, P. Zurla, op. cit., pp. 106 e ss; A. Lassandari, Fasce deboli e mercato del lavoro: brevi considerazioni a proposito di un incontro difficile, ivi, pp. 145 e ss.
125. P. Zurla, op. cit., p. 106.
126. A. Lassandari, op. cit., p. 147.
127. Corte Cass., sez. lav., 25 gennaio 1992 n. 824, Generoso c. Edizioni Meridionali s.p.a., in "Rivista italiana di diritto del lavoro", 1993; II, pp. 121 e ss.
128. Cfr. art. 18 legge n. 196 del 1997; L. Nogler, Sul contratto (innominato) di borsa-lavoro con finalità di recupero sociale, in "Rivista italiana di diritto del lavoro", 1993, II, pp. 121 e ss.
129. P. Zurla, op. cit., p. 106.
130. Il decreto legislativo n. 280 del 1997 contiene la disciplina di attuazione della delega conferita dall'art. 26 della legge n. 196 del 1997, al fine di stabilire appropriati "interventi a favore di giovani inoccupati del Mezzogiorno". Pertanto si tratta di una legge specificamente rivolta ad una categoria di prestatori di lavoro collocabili entro il novero delle "fasce deboli" e di più limitata anche dal punto di vista territoriale alle sole aree del mezzogiorno d'Italia. Tuttavia sembra rilevante esaminarla in quanto se ne possono ricavare dati generalmente applicabili in materia di contratti di borsa-lavoro.
131. Il contratti di somministrazione di cui agli artt. 20 e ss. del d. lgs. 276 del 2003, prevede la stipulazione di un peculiare contratto di lavoro fra l'agenzia di somministrazione, detta anche "somministratore di lavoro" che peraltro deve essere autorizzata al fine di poter svolgere tale attività, e un prestatore di lavoro, "somministrato", la cui disciplina consente che il lavoratore svolga la propria attività non presso l'agenzia che lo ha assunto, ma al contrario presso un terzo "utilizzatore" con il quale non intercorre alcun rapporto contrattuale. La finalità di tale contratto è quella di consentire l'impiego dei prestatori di lavoro che si rivolgono alle agenzie di somministrazione a seconda delle esigenze e delle necessità di manodopera delle imprese utilizzatrici.
132. Cfr. L. Nogler, La somministrazione dei lavoratori svantaggiati, in AA. VV., Diritto del lavoro: i nuovi problemi. L'omaggio dell'accademia a Mattia Persiani, Cedam, Padova, 2005, pp. 1149 e ss.
133. Cfr. supra cap. I § 9.

References: art. 21
 art. 6
 art. 21
 art. 21
 art. 21
 sentenza 
 art. 21
 sentenza 
 art. 23
 § 1
 art. 2
 § 9
 § 9
 art. 2
 § 1
 art. 21
 § 9
 § 6
 articolo 5
 articolo 6
 art. 21
 § 2
 § 1
 § 7
 art. 20
 § 1
 § 6
 § 7
 art. 1
 articolo 1
 § 1
 art. 63
 Art. 16
 Art. 3
 art. 8
 art. 16
 art. 22
 art. 18
 § 9