Source: https://www.prf.cuni.cz/josef-papajanovsky-1404055390.html
Timestamp: 2017-10-24 03:53:43+00:00

Document:
Právnická fakulta - Josef Papajanovský
Josef Papajanovský
Koncernový záujem v českom práve obchodných korporácií
1. Úvod a cíl příspěvku
Obchodní společnosti částečně či zcela vlastněné veřejným sektorem jsou významnou součástí české ekonomiky. Obrat všech veřejných podniků dosahoval v roce 2011 680 mld. Kč, tedy přibližně dvou třetin státního rozpočtu. Podstatnou část těchto podniků pak tvoří obchodní společnosti vlastněné územně samosprávnými celky, jejich obrat byl v roce 2011 117 mld. Kč.
Z dostupných zpráv vyplývají o kvalitě řízení těchto společností významné pochybnosti. Představitelé některých obcí – zejména Prahy a Brna – proto zvažují možnost vytvoření městského koncernu, od kterého si slibují „možnost lépe monitorovat, lépe řídit a kontrolovat podíl (Prahy, pozn. autora) v jednotlivých společnostech“.
Cílem tohoto příspěvku je popsat postavení obce jako společníka obchodní společnosti a řídící osoby v koncernu.
2. Obec jako společník obchodní společnosti
Obce jsou podle § 23 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, oprávněny zakládat akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným. O založení obchodní společnosti, jejích stanovách a o účasti ve společnosti již existující je oprávněno výhradně zastupitelstvo obce. To také, s výjimkou společností, ve kterých je obec jediným společníkem, deleguje zástupce obce na jednání valné hromady takových společností. V případě společností, ve kterých je obec jediným společníkem, vykonává rozhodování jediného společníka v působnosti valné hromady rada obce.
Je-li obec jediným společníkem obchodní společnosti či společníkem, který nakládá s podílem na hlasovacích právech představujícím 40 % respektive 30 % všech hlasů ve společnosti, pak bude obec ovládající osobou takové obchodní společnosti. Statutární orgán obchodní společnosti je na základě této skutečnosti povinen zpracovávat zprávu o vztazích, na obchodní společnost a její orgány se pak v souladu s § 76 ZOK použijí některá pravidla o střetu zájmů, o vyloučení z výkonu funkce či o ručení při úpadku. Obchodní společnost je tak jako samostatná právnická osoba chráněna před případným škodlivým vlivem ovládající obce na její fungování.
Standardním účelem obchodních společností je podnikání, tedy soustavná výdělečná činnost sloužící k dosažení zisku. Obecní společnosti však zpravidla nejsou zakládány za účelem podnikání, ale kvůli poskytování služeb občanům obce či správě obecního majetku. Zájmem ovládající osoby v takovém případě není co nejvyšší zisk obecní společnosti, ale například kvalita a cenová dostupnost poskytovaných služeb. Obec proto může takový účel společnosti buď přímo zařadit do stanov nebo svěřit ve stanovách valné hromadě společnosti (respektive radě města v případě, že je obec jediným společníkem) oprávnění udílet statutárnímu orgánu obecné, koncepční pokyny týkající se fungování společnosti. Tyto obecné pokyny přitom mohou společnost objektivně poškozovat (snižovat zisk, rozsah aktivit aj.), statutární orgán je však musí respektovat, jejich porušení by bylo porušením povinnosti péče řádného hospodáře.
Až na výjimku podle § 51 odst. 2 ZOK[1] však mimo dosah ovládající osoby zcela zůstává obchodní vedení obecních společností, tedy „organizace a řízení podniku, který náleží společnosti, řízení zaměstnanců, rozhodování o provozních záležitostech, tj. např. zásobování, odbyt, reklama, vedení účetnictví apod., jakož i rozhodování o podnikatelských záměrech.“
Je přitom zřejmé, že v řadě případů vedení obce bude mít politicky motivovaný zájem zasáhnout do takto definovaného obchodní vedení – například v situaci, kdy občané velkého sídliště před volbami požádají prostřednictvím petice o urychlenou opravu kanalizace, jejímž vlastníkem a provozovatelem je obecní firma. Někteří členové statutárního orgánu pravděpodobně nebudou chtít riskovat své další setrvání ve funkci a investici zrealizují, ačkoliv objektivně tím společnost mohou poškodit (nebude realizovaná jiná havarijní oprava, náklady na ni v důsledku zpoždění stoupnou).
Členy statutárních i kontrolních orgánů řady obecních společností navíc často jsou – v rozporu s odbornými doporučeními mezinárodních organizací[2] – přímo členové vedení obcí či osoby na ně navázané (spolustraníci, příbuzní). O nezávislém obchodním vedení obecní společnosti v případě, kdy je jejím jednatelem jeden z radních, lze velmi pochybovat.
Výše popsané ovlivňování obecních společností však skýtá pro obce a jejich představitele značná rizika. Prvním z nich je existence veřejnoprávních sankcí za poškození společnosti.[3] Druhé riziko představuje povinnost člena statutárního orgánu nahradit společnosti újmu způsobenou porušením péče řádného hospodáře (spočívající v respektování nevyžádaného pokynu obce ve věci obchodního vedení). Pokud v důsledku voleb dojde ke změně ve vedení obce a výměně členů statutárního orgánu společnosti, společnost může začít dříve neřešenou újmu po svých bývalých představitelích požadovat.
3. Obec jako řídící osoba v koncernu
Právo podnikatelských uskupení rozeznává kromě ovládání, kterému jsem se věnoval v předcházející kapitole, i další vztah – řízení. O řízení hovoříme ve chvíli, kdy je jedna nebo více osob podřízena jednotnému řízení další osoby, se kterou společně tvoří koncern. Jednotným řízením se podle § 79 odst. 2 ZOK rozumí: „vliv řídící osoby na činnost řízené osoby sledující za účelem dlouhodobého prosazování koncernových zájmů v rámci jednotné politiky koncernu koordinaci a koncepční řízení alespoň jedné z významných složek nebo činností v rámci podnikání koncernu.“ Koncern vzniká ve chvíli, kdy ovládající osoba stále uplatňuje svůj řídící vliv na ovládanou osobu – jedná se o nejvyšší stupeň uplatňování vlivu v rámci podnikatelského uskupení, který v sobě zahrnuje stupně předcházející.
Členové koncernu jsou oprávněni využívat koncernového „privilegia“, jehož úpravu nalezneme v § 81 ZOK. Orgány řídící osoby mohou orgánům osoby řízené udělovat pokyny týkající se obchodního vedení, přičemž členové orgánu takto řízené osoby jsou za předpokladu splnění podmínek podle § 72 odst. 1 a 2 ZOK zbaveni odpovědnosti za případnou újmu způsobenou následováním pokynů řídící osoby.
Podmínky pro dosažení liberace jsou v § 72 odst. 1 a 2 ZOK stanoveny celkem dvě:
a) újma na řízené osobě musí vzniknout v zájmu řídící osoby či jiné osoby dále tvořící koncern,
b) újma musí být v přiměřené době a v rámci koncernu vyrovnána přiměřeným protiplněním nebo jinými prokazatelnými výhodami plynoucími z členství v koncernu.
Kromě toho je ještě nutné – aby vůbec mohl být § 72 použit – aby členové koncernu v souladu s ustanovením § 79 odst. 3 ZOK na svých internetových stránkách zveřejnili tzv. koncernovou deklaraci, informaci o existenci koncernu.
3.1 Vyrovnání újmy v rámci koncernu řízeného obcí
Forma vyrovnání újmy v rámci koncernu je složitým problémem, zákonodárci v § 72 odst. 2 užili neurčité právní pojmy, jejichž výklad je dosud nejasný. Část odborníků se kloní k výkladu restriktivnímu, kdy je za kompenzaci považováno peněžité či ocenitelné protiplnění, které řízená osoba v přiměřené době obdrží. Takový výklad by v zásadě navazoval na starou právní úpravu, která v případě tzv. faktických koncernů požadovala náhradu způsobené újmy či uzavření dohody o této újmě do konce účetního období, ve kterém újma vznikla.[4]
Někteří odborníci – například R. Pelikán – naopak tvrdí, že vhodnější je výklad volnější, kdy je řídící osoba povinna pouze zajistit obecnou rovnováhu uvnitř koncernu, není povinna zvlášť kompenzovat každé jednotlivé rozhodnutí vytvářející členům koncernu újmu.
Budeme-li uvažovat koncern tvořený obcí jako řídící osobou a obchodními společnostmi, ve kterých je obec jediným společníkem, jako řízenými osobami, lze si představit různé způsoby kompenzace.
Nejjednodušší způsob – přímá finanční kompenzace ve formě dotace – by se v případě některých obecních společností mohla dostat do rozporu se zákazem veřejné podpory formulovaným evropským soutěžním právem.
Jako vhodnější se jeví jiná forma kompenzace, spíše nepřímá – sdílení určitých služeb, například možnost řízených společností využívat služeb právních či jiných odborných (marketingových, účetních) služeb obecního úřadu. Takového sdílení personálních nákladů napříč koncernem by navíc mohlo vést k úspoře celkového množství finančních prostředků za tyto služby vynakládaných.
Budeme-li kompenzaci uvnitř koncernu chápat volněji, bylo by za ni podle mého názoru považovat i vertikální spolupráci ve smyslu § 11 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“). Podstatou tohoto institutu je uzavření smlouvy s dodavatelem, který ve vztahu k zadavateli (obci) splňuje podmínky stanovené v § 11 odst. 1 ZZVZ. Podmínky splňuje dodavatel, který je:
a) ovládaný zadavatelem obdobným způsobem jako tento ovládá své vnitřní organizační jednotky,
b) vlastněný pouze veřejnými zadavateli,
c) realizující více než 80 % své činnosti pro veřejné zadavatele.
Uzavřením smlouvy s takovým dodavatelem bez zadávacího řízení jej obec v roli řídící osoby nepochybně zvýhodní oproti jiným tržním subjektům, a tím mu umožní čerpat výhody z členství v koncernu. Vzhledem k formulaci § 11 odst. 1 písm. a) a odst. 2 ZVZZ je otázkou – přesahující rozsah tohoto příspěvku – nakolik je vůbec možné, aby obec uzavírala smlouvy v režimu vertikální spolupráce s obecními společnostmi, se kterými netvoří koncern, a není tedy oprávněna vydávat pokyny ve věci jejich obchodního vedení. Není totiž podle mého názoru jasné, zda významná rozhodnutí, na která by obec měla mít podle § 11 odst. 2 vliv spadají či nespadají do obchodního vedení.
Výše uvedené lze shrnout tak, že obec v roli řídící osoby má nástroje k tomu, jak případnou újmu, tyto nástroje ovšem musí vycházet ze specifického postavení, ve kterém se obec jako veřejnoprávní korporace nachází.
Zvýšení kvality řízení a „monitoringu“ obecních společností
Na závěr svého příspěvku bych se rád ještě zabýval zhodnocením toho, nakolik může vytvoření koncernu přinést zkvalitnění řízení obecních společností, jak pražští a brněnští komunální politici svorně deklarují.
Koncernové řízení by v prvé řadě mohlo přispět k nahrazení politických nominantů ve statutárních orgánech obecních společností nezávislými odborníky, kteří by obecní pokyny ve věci obchodního vedení akceptovali ne na základě neformálních vazeb, ale ze zákona a transparentně.
Kontrola nad obecními společnostmi a možnost strategického řízení by se nicméně pouze formálním deklarováním koncernu nezlepšila – rada obce má v současné době dostatečné nástroje, problémem může být odbornost i časová vytíženost jednotlivých radní. Je proto na zvážení, zda by řídící osobou v koncernu neměla být namísto obce obchodní společnost za tímto účelem obcí založená. Taková společnost – oprávněna vydávat pokyny ve věci obchodního vedení jí řízených společností a disponující k tomuto dostatečnými - by koordinaci činnosti jednotlivých řízených společností mohla relativně efektivně zajistit.
Sdílení určitých personálních kapacit v rámci vnitrokoncernové kompenzace újmy by mohlo přinést snížení nákladů a posílení zejména menších součástí koncernu. Vzhledem k omezením, zejména platovým, které zaměstnávání odborníků samotnou obcí přináší, je však také na zvážení, zda by vhodnějším nástrojem pro toto řízení nebyla místo obce ona řídící společnost.
Cílem mého příspěvku bylo uvést čtenáře do problematiky v poslední době především prakticky diskutovaného tématu obce jako řídící osoby v koncernu. Specifika tohoto koncernu a důvody, proč by se mohl stát žádoucím nástrojem ke kvalitativní změně kvality fungování a řízení obecních společností byly na předcházejících řádcích nastíněny a já se již těším na diskuzi nad touto problematikou.
1. ČERNÁ, Stanislava, Ivana ŠTENGLOVÁ a Irena PELIKÁNOVÁ. Právo obchodních korporací. Praha: Wolters Kluwer, 2015. ISBN 9788074787355.
2. KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů - základy komunálního práva. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2010. ISBN 9788073575618.
3. ČERNÁ, Stanislava. O koncernu, koncernovém řízení a vyrovnání újmy. Obchodněprávní revue. 6. ročník(2/2014), 33-41.
4. zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů
5. zákon č. 128/2000 Sb., o obcích
6. zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích
7. zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník
8. zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník
9. zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek
10. Rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 5 Tdo 94/2006 ze dne 5. dubna 2006.
11. Politická kontrola a korupční potenciál veřejně vlastněných podniků. In: Centrum aplikované ekonomie [online]. [cit. 2017-04-13]. Dostupné z: http://www.zindex.cz/data/2013-09-10-SOEs-studie.pdf
12. FROUZOVÁ, Kateřina a Milan MIKULKA. Praha spojí své firmy do jednoho velkého koncernu. Usnadní se tak řízení i přesun peněz. In: Hospodářské noviny [online]. [cit. 2017-04-19]. Dostupné z: http://ihned.cz/c1-65526400-praha-spoji-sve-firmy-do-jednoho-velkeho-koncernu-usnadni-se-tak-rizeni-i-presun-penez
[1] Statutární orgán může požádat valnou hromadu o udělení pokynu týkajícího se obchodního vedení, povinnost péče řádného hospodáře tím však není zproštěn (je tedy za určitých podmínek pokyn oprávněn nerealizovat či modifikovat).
[2] Například doporučení Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) ve formě Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises.
[3] Zejména trestné činy porušení povinnosti při správě cizího majetku a porušení povinnosti při správě cizího majetku z nedbalosti podle § 220 a 221 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník.
[4] Srovn. § 66a odst. 8 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník.

References: § 23
 zákona č. 250
 § 76
 § 51
 § 79
 § 81
 § 72
 § 72
 § 72
 § 79
 § 72
 § 11
 zákona č. 134
 § 11
 § 11
 § 11
 § 220
 zákona č. 40
 § 66
 zákona č. 513