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Timestamp: 2016-10-27 01:22:57+00:00

Document:
2A.255/2001 (22.03.2002)
Marinello AG, 8023 Z�rich, Beschwerdef�hrerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Z�rcher, L�wen- strasse 61, Postfach, 8023 Z�rich,
Gewerkschaft Bau & Industrie GBI, 8021 Z�rich,
Unia, 8026 Z�rich,
Gewerkschaft Verkauf, Handel, Transport, Lebensmittel, 8036 Z�rich,
Gewerkschaftsbund des Kantons Z�rich, 8026 Z�rich, Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt Markus Bischoff, Walchestrasse 17, 8006 Z�rich,
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Z�rich, 8090 Z�rich,
Bewilligungspflicht f�r Sonntagsarbeit
(Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 28. M�rz 2001)
Am 15. Februar 2000 stellte das Amt f�r Wirtschaft und Arbeit (AWA) des Kantons Z�rich fest, dass das 450 m2 grosse Lebensmittelgesch�ft der Marinello AG am Flughafen Z�rich-Kloten von der beh�rdlichen Bewilligungspflicht f�r Sonntagsarbeit ausgenommen sei. Auf Beschwerde verschiedener Gewerkschaften hin best�tigte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Z�rich diesen Entscheid am 26. Mai 2000.
Mit Urteil vom 28. M�rz 2001 hob das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich diese Entscheide teilweise auf und stellte seinerseits fest, dass das Gesch�ft der Marinello AG in der Bahnhofhalle des Flughafens insoweit der beh�rdlichen Bewilligungspflicht f�r Sonntagsarbeit unterliege, als seine Verkaufsfl�che 120 m2 �bersteige. Zwar handle es sich dabei nicht um einen Bahnnebenbetrieb im Sinne von Art. 39 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101), doch g�lten die in BGE 123 II 317 ff. entwickelten Kriterien sinngem�ss. Da Lebensmittelgesch�fte dabei nur bis 120 m2 zugelassen w�rden, sei auch eine arbeitsrechtliche Ausnahme von der beh�rdlichen Bewilligungspflicht f�r Sonntagsarbeit bloss in diesem Rahmen m�glich.
Die Marinello AG hat am 23. Mai 2001 hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, das angefochtene Urteil aufzuheben und festzustellen, dass ihr Betrieb in der Halle des Flughafenbahnhofs als Ganzes nicht der beh�rdlichen Bewilligungspflicht f�r Sonntagsarbeit unterstehe. Zur Begr�ndung verweist sie auf die besondere Situation der Reisenden an Flugh�fen und auf die Revision von Art. 39 EBG vom 20. M�rz 1998, der die bisherige bundesgerichtliche Rechtsprechung, auf welche im angefochtenen Entscheid massgeblich abgestellt worden sei, habe dahinfallen lassen.
Die am kantonalen Verfahren beteiligten Gewerkschaften und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerde abzuweisen. Die Volkswirtschaftsdirektion hat unter Hinweis auf ihre "Ausf�hrungen im Verwaltungsgerichts- und im Rekursverfahren" auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das Eidgen�ssische Volkswirtschaftsdepartement als beschwerdebefugte Bundesbeh�rde stellt keinen Antrag. Es weist jedoch darauf hin, dass das Eisenbahngesetz und das Bundesgesetz vom 13. M�rz 1964 �ber die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (ArG; SR 822.11) unterschiedliche Sachverhalte regelten, was im angefochtenen Entscheid zu wenig ber�cksichtigt worden sei. Die Pauschalh�chstfl�che von 120 m2 m�ge als Kriterium f�r die Bezeichnung von Nebenbetrieben dienen, aus der Sicht des Arbeitsrechts sei sie jedoch bloss ein Indiz f�r die Zusammensetzung des Sortiments und spreche als solche noch nicht gegen eine Anwendung der Sonderbestimmungen der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz.
Am 21. Juni 2001 wurde der Beschwerde antragsgem�ss aufschiebende Wirkung beigelegt.
Verfahrensgegenstand bildet die Frage, ob das Lebensmittelgesch�ft der Beschwerdef�hrerin gest�tzt auf Art. 65 ff. der Verordnung 2 vom 14. Januar 1966 zum Arbeitsgesetz (Sonderbestimmungen f�r bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen; aArGV 2; AS 1966 136 f.) bzw. Art. 26 der entsprechenden Verordnung vom 10. Mai 2000 (ArGV 2; in Kraft seit 1. August 2000; SR 822.112) als Reisebed�rfnisbetrieb von der Bewilligungspflicht f�r Sonntagsarbeit (vgl. Art. 18 und 19 ArG) ausgenommen ist. Gegen einen entsprechenden kantonal letztinstanzlichen Feststellungsentscheid steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen (vgl. Art. 57 ArG; Art. 97 i.V.m. Art. 98 lit. g OG; Roland A. M�ller, Kommentar zum Arbeitsgesetz, 6. Aufl., Z�rich 2001, Art. 57 Nr. 2). Die Beschwerdef�hrerin ist als Betreiberin des durch den angefochtenen Entscheid betroffenen Gesch�fts hierzu legitimiert (Art. 103 lit. a OG). Auf ihre frist- und formgerecht eingereichte Eingabe ist einzutreten.
Nach Art. 18 Abs. 1 des Arbeitsgesetzes (in der Fassung vom 20. M�rz 1998) ist die Besch�ftigung von Arbeitnehmern zwischen Samstag 23 Uhr und Sonntag 23 Uhr untersagt. Dauernde oder regelm�ssig wiederkehrende Sonntagsarbeit kann vom Bundesamt bewilligt werden, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gr�nden unentbehrlich ist (Art. 19 Abs. 1, 2 und 4 ArG; vgl. zu den entsprechenden Begriffen: Art. 28 der Verordnung 1 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz; ArGV 1; SR 822.111; BGE 120 Ib 332 ff.; 116 Ib 270 ff.). Gem�ss Art. 27 ArG k�nnen bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmern auf dem Verordnungsweg vom Sonntagsarbeitsverbot bzw. der entsprechenden Bewilligungspflicht ausgenommen und Sonderbestimmungen unterstellt werden, soweit dies mit R�cksicht auf die besonderen Verh�ltnisse "notwendig" erscheint. Der Bundesrat hat f�r "Kioske und Betriebe f�r Reisende" hiervon in Art. 26 ArGV 2 (bisher Art. 65 ff. aArGV 2) Gebrauch gemacht. Danach darf in solchen Gesch�ften das "f�r die Bedienung der Durchreisenden" erforderliche Personal "ohne beh�rdliche Bewilligung" ganz oder teilweise am Sonntag besch�ftigt werden (Art. 4 Abs. 2 ArGV 2). Als Kioske haben dabei "kleinere Verkaufsst�nde oder Verkaufsstellen" zu gelten, "die der Kundschaft �berwiegend Presseerzeugnisse, S�ssigkeiten, Tabak- und Souvenierwaren sowie kleine Verpflegungsartikel zum Verzehr an Ort und Stelle oder f�r unterwegs anbieten" (Art. 26 Abs. 3 ArGV 2). Betriebe f�r Reisende sind "Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an Bahnh�fen, Flugh�fen, an anderen Terminals des �ffentlichen Verkehrs und in Grenzorten sowie Tankstellenshops auf Autobahnrastst�tten und an Hauptverkehrswegen mit starkem Reiseverkehr, die ein Waren- und Dienstleistungsangebot f�hren, das �berwiegend auf die spezifischen Bed�rfnisse der Reisenden ausgerichtet ist" (Art. 26 Abs. 4 ArGV 2).
Die Rechtm�ssigkeit des angefochtenen Entscheids ist - was heute nicht mehr bestritten wird - aufgrund der seit dem 1. August 2000 geltenden Regelung von Art. 26 ArGV 2 zu beurteilen, da nicht ein unter dem alten Recht abgeschlossener, sondern ein fortdauernder Sachverhalt zur Diskussion steht ("unechte R�ckwirkung"; BGE 114 V 150 E. 2a). Entgegen den Vorbringen der Beschwerdegegner st�tzt sich diese verordnungsrechtliche Ausnahmeregelung auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage: Art. 27 Abs. 1 ArG r�umt dem Bundesrat die M�glichkeit ein, unter anderem Sonderregelungen hinsichtlich des Sonntagsarbeitsverbots zu erlassen, soweit solche mit R�cksicht auf die besonderen Verh�ltnisse f�r bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmern n�tig erscheinen. Dies ist f�r Kioske und Verkaufsstellen, welche Bed�rfnissen der Reisenden dienen, der Fall, soweit eine entsprechende, durch die Reiset�tigkeit begr�ndete Nachfrage des Publikums auch an Sonntagen besteht. Die Aufz�hlung von bestimmten Betriebsgruppen in Art. 27 Abs. 2 ArG, bei denen Abweichungen zul�ssig sind, ist nicht abschliessend ("insbesondere"); Sonderbestimmungen f�r weitere Betriebe sind direkt gest�tzt auf Art. 27 Abs. 1 ArG m�glich und f�r die Reisebed�rfnisbetriebe in der Doktrin seit jeher auch anerkannt (M�ller, a.a.O., Art. 27 Abs. 2, S. 117; Canner/Schoop, Kommentar zum Arbeitsgesetz, Z�rich 1976, Ziff. 2 zu Art. 27 ArG; Walther Hug, Kommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 1971, S. 215 ff.).
4.1 Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 setzt in sachlicher bzw. �rtlicher Hinsicht voraus, dass sich der Reisebed�rfnisbetrieb in oder an Bahnh�fen, Flugh�fen, an anderen Terminals des �ffentlichen Verkehrs, in Grenzorten oder auf Autobahnrastst�tten bzw. an Hauptverkehrswegen mit starkem Reiseverkehr befindet. In betrieblicher Hinsicht muss er ein Waren- und Dienstleistungsangebot f�hren, das "�berwiegend auf die spezifischen Bed�rfnisse der Reisenden" ausgerichtet ist und im Wesentlichen von einer entsprechenden Kundschaft in Anspruch genommen wird (Urteil 2A.367/1997 vom 22. Juni 1998, E. 3c/bb, ver�ffentlicht in JAR 1999 S. 355 ff.). Nach der Wegleitung des Staatssekretariats f�r Wirtschaft (seco) vom April 2001 hat das Warenangebot "einem Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung, Hygiene, Presseerzeugnisse, Reisebedarf f�r unterwegs und �hnlichem mehr)" zu entsprechen, und darf es kein Vollsortiment umfassen. Die Waren sind in handlichen Volumen oder Quanten zu verkaufen, die von einer Person getragen werden k�nnen, und der Kaufvorgang muss einfach und sofort
erfolgen k�nnen (Kauf "en passant"). Diese Kriterien entsprechen im Wesentlichen den zum eisenbahnrechtlichen Nebenbetriebsstatus entwickelten und erscheinen grunds�tzlich sachgerecht. Wenn Art. 26 ArGV 2 ein auf die "spezifischen" Bed�rfnisse der Reisenden ausgerichtetes Angebot voraussetzt, heisst dies nicht, dass es sich dabei bloss um ein Warenangebot handeln d�rfte, das nur w�hrend der Reise entstehende Bed�rfnisse abzudecken vermag. Wie das Bundesgericht bereits im Zusammenhang mit den "spezifischen Bed�rfnissen der Touristen" im Sinne von Art. 25 Abs. 1 ArGV 2 festgestellt hat, ist der Begriff "spezifisch" weit zu verstehen. Er bezeichnet nicht nur Bed�rfnisse der entsprechenden Personengruppe in Abgrenzung zur restlichen Bev�lkerung, sondern umfasst etwa auch einen gemeinsamen Grundbedarf an Produkten des t�glichen Lebens (Urteil 2A.578/2000 vom 24. August 2001 i.S. "Migros Ouchy", E. 5c, und 2A.612/1999 vom 30. Juni 2000 i.S. "Saignel�gier", E. 5a).
4.2 Das vorliegend umstrittene Lebensmittelgesch�ft befindet sich im Flughafen Z�rich-Kloten unmittelbar �ber den Perrons des Bahnhofs und direkt neben den Rolltreppen von und zu den Geleisen. Es erf�llt die �rtlichen Voraussetzungen von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 damit in doppelter Hinsicht (Bahnhof und Flughafen). Dass es nie als Bahnnebenbetrieb bezeichnet worden ist, erweist sich nicht als entscheidend, da sich der Begriff des Reisebed�rfnisbetriebs ausschliesslich nach dem Arbeitsgesetz und dessen Ausf�hrungsbestimmungen richtet, auch wenn bei anerkannten Nebenbetrieben eine Koordination mit den entsprechenden eisenbahnrechtlichen Voraussetzungen erfolgen soll (Urteil 2A.256/2001 vom 22. M�rz 2002, E. 5). Das Bundesgericht hat im Verfahren um die Gesch�fte am Hauptbahnhof Z�rich zwar seine Rechtsprechung zu Art. 39 EBG grunds�tzlich best�tigt, gleichzeitig aber auch festgehalten, dass die bisherigen Vorgaben bez�glich der Verkaufsfl�che f�r Lebensmittelgesch�fte keine absoluten und unumst�sslichen Werte darstellten; die Betriebsgr�sse habe lediglich der Art und Bedeutung des Bahnhofs angepasst zu erscheinen (Urteil 2A.256/2001 vom 22. M�rz 2002, E. 7). Dasselbe muss f�r den Reisebed�rfnisbetrieb nach Art. 26 ArGV 2 gelten; auch seine fl�chenm�ssige Ausgestaltung hat dem Verkehrsaufkommen und der konkreten Lage des Betriebs zu entsprechen.
4.3 Unter diesen Umst�nden hat das Verwaltungsgericht den umstrittenen Betrieb zu Unrecht nur im Rahmen von 120 m2 von der Bewilligungspflicht f�r die Sonntagsarbeit ausgenommen: Die Beschwerdef�hrerin bietet auf 450 m2 im Wesentlichen Lebensmittel, Fr�chte und Gem�se, Milchprodukte, allgemeinen Reiseproviant und Getr�nke an. Ihr Sortiment entspricht einem Grundbed�rfnis der Reisenden an einem Ort, der t�glich im Durchschnitt von 55'000 Flugpassagieren und 25'000 Bahn- und Busreisenden frequentiert wird, wozu weitere 4'000 Personen des fliegenden Personals kommen sollen. Aufgrund der teilweise langen Reisezeiten und der Unw�gbarkeiten im Flugverkehr entspricht es einem spezifischen Bed�rfnis der Reisenden, hier auf ein solches Sortiment zur�ckgreifen zu k�nnen. Auch die Bahnkunden, die als Berufspendler den Flug
hafenbahnhof ben�tzen, sind wegen ihrer unregelm�ssigen Arbeitszeiten in erh�htem Masse darauf angewiesen, gewisse Lebensmittelk�ufe auf dem Arbeitsweg t�tigen zu k�nnen. An einer Verkehrsdrehscheibe von der Bedeutung des Flughafens Z�rich-Kloten, wo sich Bahn- und Flugreisende kreuzen, bestehen gr�ssere und wegen der langen Warte- und Umsteigezeiten bzw. den mit den Flugreisen verbundenen zeitlichen und kulturellen Umstellungen von (reinen) Bahnh�fen teilweise abweichende Konsumbed�rfnisse, die zweifelhaft erscheinen lassen, ob die in BGE 123 II 317 ff. zu Art. 39 EBG entwickelten Kriterien unver�ndert �bertragen werden k�nnen. Da sich der Betrieb eines Lebensmittelgesch�fts von der hier zur Diskussion stehenden Gr�sse gest�tzt auf die ausgewiesenen spezifischen Bed�rfnisse der Reisenden im Flughafen Z�rich-Kloten auch nach diesen rechtfertigt, er�brigen sich jedoch weitere Ausf�hrungen hierzu. Auch wenn in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 von "Verkaufsstellen" ("points de vente", "punti vendita") die Rede ist, was nach dem allgemeinen Sprachgebrauch eher auf ein kleineres Gesch�ft schliessen liesse, handelt es sich beim Unternehmen der Beschwerdef�hrerin doch um einen Reisebed�rfnisbetrieb. Da Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 Betriebe an ganz unterschiedlichen Orten (Bahnh�fen, Flugh�fen, Tankstellenshops usw.) mit quantitativ und qualitativ abweichenden Bed�rfnissen der Reisenden erfasst, kann es auf den Wortlaut in diesem Zusammenhang nicht entscheidend ankommen.
4.4 Das Gesch�ft der Beschwerdef�hrerin wird nach deren Angaben zu rund 70 % - und damit mehrheitlich - von Reisenden besucht. Dies erscheint mit Blick auf das Verkehrsaufkommen, die Lage des Betriebs und die praktizierten Preise als glaubw�rdig. Weitere Erhebung diesbez�glich er�brigen sich, zumal offenbar eine im M�rz 1996 durchgef�hrte Studie zur Passantenstruktur ergeben hat, dass lediglich 5 % der den Bereich der Bahnhofhalle/Plaza frequentierenden Personen dies ausschliesslich zwecks Einkaufs tun (so die Eingabe der Marinello AG vom 3. November 1999 an das Amt f�r Wirtschaft und Arbeit, S. 2). Der Verkauf an die Reisenden, welche das Hauptkundensegment ausmachen, ist f�r das Gesch�ft der Beschwerdef�hrerin somit existentiell. Der auf die Reisenden entfallende Umsatz d�rfte nach ihren Angaben mehr als 70 % betragen und damit deutlich �ber den in der Richtlinie des Staatssekretariats f�r Wirtschaft vorausgesetzten 50 % liegen, weshalb dahingestellt bleiben kann, wieweit dieses Erfordernis, welches sich nicht unmittelbar aus Art. 26 ArGV 2 ergibt, �berhaupt sachgerecht erscheint (vgl. hierzu etwa das Urteil 2A.256/2001 vom 22. M�rz 2002, E. 6.3).
5.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demnach gutzuheissen und der angefochtene Entscheid in Best�tigung der Verf�gung der Volkswirtschaftsdirektion vom 26. Mai 2000 aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird die Kostenfrage f�r sein Verfahren gest�tzt hierauf neu regeln m�ssen.
5.2 Die unterliegenden Beschwerdegegner haben die Kosten f�r das bundesgerichtliche Verfahren zu tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG) und die Beschwerdef�hrerin f�r dieses angemessen zu entsch�digen (Art. 159 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich vom 28. M�rz 2001 aufgehoben und der Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Z�rich vom 26. Mai 2000 (Nr. 2000/014) best�tigt.
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 5'000.-- wird den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
Die Beschwerdegegner haben die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren unter solidarischer Haftbarkeit mit Fr. 4'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Volkswirtschaftsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 4. Abteilung, 4. Kammer, sowie dem Eidgen�ssischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 39
 BGE 
 Art. 39
 Art. 65
 Art. 26
 Art. 18
 Art. 57
 Art. 97
 Art. 98
 Art. 57
 Art. 18
 Art. 28
 BGE 
 Art. 27
 Art. 26
 Art. 65
 Art. 26
 BGE 
 Art. 27
 Art. 27
 Art. 27
 Art. 27
 Art. 27
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 25
 Art. 26
 Art. 39
 Art. 26
 BGE 
 Art. 39
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 153
 Art. 153