Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/18220
Timestamp: 2018-10-22 12:50:21+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 26 juillet 2018 à 8h30
Réunion du 26 juillet 2018 à 8h30
Audition de m. jean-raphaël alventosa dont la nomination aux fonctions de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques est envisagée par le président de la république (voir le dossier)
Vote sur la proposition de nomination par le président de la république de m. jean-raphaël alventosa aux fonctions de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques
La commission des lois du Sénat a créé en son sein une mission d'information, confiée à deux rapporteurs, Mme Muriel Jourda et M. Jean-Pierre Sueur, afin d'éclaircir l'enchaînement des faits et des décisions prises à la suite du très regrettable incident intervenu le 1er mai sur la place de la Contrescarpe, qui a mis en cause un collaborateur du Président de la République dans le cadre de sa participation à une opération de maintien de l'ordre. Par un vote unanime, le Sénat a accordé à la commission des lois, pour mener les travaux de ladite mission d'information et dans le strict cadre de son intitulé, les pouvoirs d'investigation d'une commission d'enquête en matière de convocation, de sanction applicable aux faux témoignages et d'accès aux pièces nécessaires à l'établissement de la vérité. Nos auditions sont publiques et ouvertes à la presse. Nous nous attachons à établir la vérité des faits, à lever les contradictions constatées dans les propos des différents responsables et à apporter des précisions lorsque les réponses obtenues apparaissent trop vagues. Notre commission n'est pas un tribunal : une audition diffère d'une comparution et nous ne prononçons évidemment aucune sanction. Il s'agit seulement, je le répète, d'établir la vérité, de circonscrire les zones d'ombre, qui demeurent et de préconiser des voies d'amélioration du fonctionnement de l'État, dans le respect du principe de la séparation des pouvoirs, de l'État de droit et de la tradition républicaine. Notez que, d'un point de vue constitutionnel, la séparation des pouvoirs s'applique également aux relations entre le Président de la République et le Gouvernement, qui seul dispose de l'autorité sur l'administration. Toute interférence d'un collaborateur du Président de la République dans le fonctionnement de l'administration ressort d'un grave désordre. Notre enquête concerne, en outre, la question particulière de l'organisation de la sécurité du Président de la République, qui ne relève pas uniquement des affaires internes de l'Élysée. Son bon fonctionnement représente, en effet, une garantie nécessaire de la stabilité des institutions et de la sécurité de l'État. Elle doit, en conséquence, être exclusivement confiée à des fonctionnaires de police et de gendarmerie formés à cette tâche et coordonnés par un service de l'État. Une réforme de l'organisation de la sécurité du Président de la République est en cours, sous l'autorité de son directeur de cabinet. Son pilotage, compte tenu des circonstances récentes, va-t-il vous être confié ?
S'agissant d'une commission d'enquête, je dois vous demander de prêter serment.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Alexis Kohler prête serment.
Alexis Kohler, secrétaire général de la présidence de la République
Mon propos liminaire sera fort bref. Je partage sans réserve les propos tenus devant la commission par M. Patrick Strzoda, directeur de cabinet du Président de la République, et approuve les réponses qu'il a apportées à vos questions. M. Strzoda est un préfet d'une grande expérience doté d'un sens de l'État reconnu ; je lui accorde ma totale confiance et j'estime être chanceux de le compter parmi mes collaborateurs quotidiens. Le Président de la République a effectivement autorisé plusieurs collaborateurs à venir s'exprimer devant les commissions d'enquête parlementaires, afin d'établir la vérité, mais dans le strict respect de la séparation des pouvoirs, qui interdit que soient évoqués des faits sur lesquels des poursuites judiciaires sont en cours, ainsi que toute question relative à l'organisation interne de la présidence de la République.
Je me trouvais, le 1er mai, dans mon bureau, régulièrement informé par le directeur de cabinet du déroulement de la manifestation fort agitée. Je tiens, à cet égard, à saluer l'engagement sans faille et le professionnalisme des forces de l'ordre. Les événements de la place de la Contrescarpe ne furent, alors, nullement mentionnés. Le lendemain dans la matinée, le 2 mai donc, le conseiller en charge des réseaux sociaux, ainsi que M. Strzoda, m'ont informé de la circulation en ligne d'une vidéo sur laquelle figuraient les agissements de M. Benalla sur ladite place. Le directeur de cabinet m'a indiqué qu'il l'avait déjà convoqué et que ce dernier avait, devant lui, reconnu sa présence sur les lieux et sa participation à des interpellations ; je m'assure que la préfecture de police et le cabinet du ministre de l'intérieur ont été contactés pour corroborer la réalité des faits. En fin de journée, M. Strzoda m'a indiqué qu'il avait décidé une sanction disciplinaire, dont j'ai approuvé le principe. Son contenu - une mise à pied temporaire de quinze jours assortie d'une suspension de traitement et d'un changement de mission - a été porté à ma connaissance le 3 mai, date à laquelle elle fut également notifiée à M. Benalla, et elle m'a alors semblé proportionnée à la faute commise.
Après l'audition de M. Strzoda et les propos tenus devant vos collègues députés par les responsables du commandement militaire de l'Élysée et du groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR), je vous espère rassurés quant à l'absence d'une police parallèle ou d'une milice privée aux côtés du Président de la République : M. Benalla n'était nullement chargé de sa sécurité.
Vous n'avez pas abordé en introduction, alors qu'il eût été utile de le préciser, votre rôle auprès du Président de la République. Votre fonction de secrétaire général de la présidence de la République, exception faite de votre éphémère notoriété lorsque vous annoncez la composition du Gouvernement sur le perron de l'Élysée, n'est pas connue du public. Pourriez-vous nous en préciser le contenu ?
Je vous remercie, monsieur le président, de me donner l'occasion d'améliorer quelque peu la furtive notoriété que me donne l'annonce de la composition du Gouvernement sur le perron de l'Élysée ! Vous avez occupé précédemment ce poste et savez que le secrétaire général de l'Élysée est le principal collaborateur du Président de la République. Il pilote son activité et celle de ses équipes, en particulier s'agissant des politiques publiques, en lien avec le Premier ministre et le Gouvernement. Il s'appuie, à cet effet, sur l'État-major particulier du Président de la République, sur le pôle diplomatique, sur le pôle régalien et sur les conseillers thématiques du cabinet. En outre, l'Élysée constitue une vaste maison (sur laquelle le rapport de la Cour des comptes récemment rendu public vous livrera diverses informations) d'environ 800 agents, dont les services support, ainsi que les membres du commandement militaire en charge de la sécurité des bâtiments et du GSPR missionné pour la sécurité du Président de la République. La gestion interne de la présidence de la République, notamment les questions budgétaires, de ressources humaines et de sécurité, relève du directeur de cabinet, qui me rend compte, raison pour laquelle mes réponses vous sembleront moins détaillées que celles apportées par M. Strzoda à vos interrogations.
La sanction prise à l'encontre de M. Benalla le 2 mai était limitée à une mise à pied de quinze jours, assortie de différents éléments, dont une retenue sur salaire encore non effective. Mais il n'a pas été mis fin à ses fonctions et les faits n'ont pas été signalés au procureur de la République. Avez-vous rétrospectivement pris la mesure des risques que cet incident faisait courir au Président de la République et du trouble apporté au fonctionnement de l'État par le comportement de M. Benalla ? Avez-vous désormais conscience de la nécessité de réexaminer les conditions de collaboration entre les collaborateurs du Président de la République et les services dépendant du Gouvernement ?
Il n'y a jamais eu de doute sur le fait que le comportement de M. Benalla constituait une faute : la sanction est immédiatement apparue évidente et fut prise sans délai, comme l'indique le rapide enchaînement de décision que je vous ai exposé. Le contenu de ladite sanction doit, me semble-t-il, être apprécié à la lumière des éléments dont nous disposions alors : les images en circulation sur les réseaux sociaux, les informations transmises par la préfecture de police et le contexte particulier de violence lors de la manifestation du 1er mai. La vidéo montre M. Benalla chapeauté d'un casque siglé, élément qui, dans un premier temps, m'a interpellé. Il m'a cependant été confirmé dès le 2 mai que la préfecture de police dotait habituellement les observateurs, dont l'accueil est régulier, d'équipements de protection lors de ce type d'opération. J'ai d'ailleurs, depuis, constaté sur des photographies la véracité de cette allégation. S'agissant de l'interpellation de manifestants par M. Benalla, je vous rappelle qu'elle n'a entraîné ni coup violent ni blessure, ce que vous a d'ailleurs confirmé la directrice de l'inspection générale de la police nationale (IGPN). Du reste, les intéressés n'ont pas déposé plainte, ni fait l'objet d'une interruption temporaire de travail (ITT). Les images font également état du contexte de violence, qui régnait alors sur la place de la Contrescarpe : une trentaine d'interpellations y ont été réalisées, sur les 276 auxquelles il a été procédé le 1er mai. Les manifestants interpellés par M. Benalla avaient d'ailleurs préalablement agressé les forces de l'ordre.
Monsieur le secrétaire général, permettez-moi de vous interrompre. Le 2 mai, alors que M. Benalla se voit infliger une sanction, il n'est pas mis fin à ses fonctions, il n'est pas décidé de saisir la justice. Aviez-vous conscience le 2 mai, ou avez-vous pris conscience depuis lors, des risques que faisait courir au Président de la République le maintien d'une collaboration avec un agent qui s'était ainsi comporté ? Avez-vous eu conscience à ce moment-là, ou pris conscience depuis, de la gravité du trouble apporté au fonctionnement de l'État par l'intrusion d'un collaborateur du Président de la République dans une opération de maintien de l'ordre ? Avez-vous pris conscience depuis de l'utilité qu'il y aurait à réexaminer les modalités générales de la collaboration entre les services de la présidence de la République et les administrations placées sous l'autorité du Gouvernement ?
Je ne méconnais absolument pas la gravité des faits ni ce jour-là ni aujourd'hui. Ce qui aurait été particulièrement grave, ce qui aurait porté atteinte à la présidence de la République de façon particulièrement aiguë, c'est l'absence de réaction et de sanction. C'est pour cela que nous avons insisté pour il y ait une sanction et qu'elle soit rapide.
J'ajoute que je ne disposais pas d'éléments me permettant de penser qu'une saisine au titre de l'article 40 du code de procédure pénale serait justifiée. Pour être plus explicite, à ma connaissance, aucune autorité ayant eu à connaître de ces faits n'a même suggéré l'opportunité d'une telle saisine au titre de cet article. Le directeur de cabinet vous a répondu en détail sur ce point et vous a livré l'analyse qu'il a lui-même faite.
Je conçois parfaitement que, aujourd'hui, à la lumière des faits connus depuis lors, la sanction puisse apparaître insuffisante. Certains de ces faits ont conduit au licenciement de M. Benalla - afin de mettre en oeuvre une réponse graduée et proportionnée, il lui a été notifié dans un courrier l'informant de la première sanction que si des faits nouveaux se produisaient, ce qui a été le cas, ils ne seraient pas sans conséquences et qu'il serait licencié. Mais symétriquement, au regard des éléments connus le 2 mai, cette sanction était proportionnée. J'ai d'ailleurs entendu hier Éric Morvan, le directeur général de la police nationale, indiquer devant les députés que, placé dans la même situation, il aurait probablement pris la même décision.
Vous dites que M. Benalla n'exerçait pas de fonction de protection personnelle. Le directeur de cabinet du Président de la République nous a présenté hier ses trois missions, lesquelles figurent dans une note que nous avons demandée. Parmi ces trois fonctions, il y a les déplacements privés du chef de l'État. Nous avons donc formulé l'hypothèse que M. Benalla, doté d'un port d'arme, pouvait accompagner le Président de la République lors de ces déplacements privés et assurer sa protection, mais il nous a été dit que ce n'était pas le cas. Nous nous sommes donc interrogés sur l'utilité de son port d'arme, alors qu'il nous a été indiqué que M. Benalla n'avait jamais d'arme lors des déplacements officiels. Le préfet de police s'est inquiété de savoir s'il avait son arme avec lui pendant les manifestations du 1er mai, mais il n'avait pas de réponse à cette interrogation.
Quelle était donc la nature du travail de M. Benalla lors des déplacements privés du Président de la République ? Assurait-il, oui ou non, sa protection personnelle ?
Comme vous l'a indiqué Patrick Strzoda hier, Alexandre Benalla était chargé de mission auprès de la chefferie de cabinet, l'entité qui, au sein du cabinet du Président de la République, est chargée d'organiser son agenda, ses déplacements et de s'assurer que tous les services qui concourent à l'exercice de sa mission ou de ses déplacements, que ce soit en matière de sécurité, de communication ou de transport, suivent bien. Alexandre Benalla était en charge non pas de la sécurité, mais de l'interaction entre la chefferie de cabinet, qui doit coordonner l'ensemble de ces éléments, et les personnes en charge de la sécurité.
Comme vous le savez, deux types de services sont en charge de la sécurité du Président de la République : d'une part, le commandement militaire du palais, dirigé par le général Bio-Farina, qui est responsable de l'intégrité des bâtiments et de la sécurité du Président à l'intérieur des résidences présidentielles ; d'autre part, le groupe de sécurité du Président de la République (GSPR), dirigé par le colonel Lavergne, qui accompagne le Président de la République dans ses déplacements. La sécurité du Président de la République est toujours assurée, en toutes circonstances, par l'une de ces deux unités. J'ajoute que ces services sont exclusivement - je dis bien : exclusivement - composés de personnels qui relèvent soit de la police, soit de la gendarmerie. Ces points ont été, me semble-t-il, clarifiés lors des auditions du général Bio-Farina et du colonel Lavergne à l'Assemblée nationale. Je dis « je crois », car dans la mesure où elles ont eu lieu pendant le conseil des ministres, auquel j'assiste, je n'ai pas pu les voir, du moins pas en direct.
Pour que ce soit bien clair, Alexandre Benalla n'appartient ni au commandement militaire ni au GSPR. Il n'avait pas de responsabilités les concernant. Il n'était pas pressenti pour occuper un poste de responsabilité concernant ce service, comme j'ai pu le lire ici ou là.
Si M. Benalla n'occupait pas la fonction de garde du corps, s'il n'était pas habilité à porter une arme durant les déplacements officiels, s'il n'en portait pas non plus pendant les déplacements privés, pourquoi la présidence de la République et les services du ministère de l'intérieur qui ont instruit cette demande ont-ils favorisé l'obtention d'un port d'arme ? Il y a là pour nous une incohérence. Quelle pouvait être l'utilité pour la présidence de la République que cet agent ait un port d'arme ?
Vous avez raison de me relancer sur la question du port d'arme, à laquelle je n'ai pas répondu.
Je n'ai pas eu à connaître des modalités d'attribution du port d'arme à M. Benalla, compte tenu des responsabilités qui sont les miennes et sur lesquelles je ne m'étendrai pas. L'organisation interne des services de la présidence de la République ne relève pas du champ de cette commission. Cela étant dit, le préfet de police et le directeur de cabinet du Président de la République vous ont répondu concernant les modalités d'attribution du port d'arme par la préfecture de police et sur le cadre juridique dans lequel elle s'inscrivait. Il me semble que l'attribution est liée à la fonction qu'il exerce et non pas à un risque le concernant tout particulièrement.
Qu'est-ce qui, dans sa fonction, rendait utile pour la présidence de la République que M. Benalla ait un port d'arme ?
Je suppose tout simplement que, comme vous l'avez indiqué, le dispositif de sécurité est adapté à l'intensité de la menace et au contexte dans lequel se situe le Président de la République. C'est toujours le GSPR qui est en charge de la sécurité du Président de la République lorsqu'il est en déplacement. Je suppose simplement que, dans certaines circonstances, il a été jugé qu'il pouvait être utile que d'autres puissent apporter leur concours, mais vous les interrogerez.
Vous avez l'air de trouver cela curieux, mais c'est ainsi : c'est toujours le GSPR qui assure la protection du Président de la République, comme l'a dit lui-même le chef du GSPR.
Monsieur le secrétaire général, vous nous avez rappelé, à l'instar de M. le directeur de cabinet, que M. Benalla ne fait pas partie du service de sécurité rapprochée du Président de la République. Je crois qu'il aurait fallu l'en informer ! Chacun a en tête ce jour où quelqu'un, dans un geste stupide, a jeté un oeuf au Président de la République au Salon de l'agriculture. Le premier à être intervenu et à avoir eu un geste de protection physique à son égard, c'est M. Benalla.
Si on ajoute à cela la délivrance d'un port d'arme, sur laquelle nous avons bien du mal à obtenir des explications, la voiture de police, le fait qu'on le voie toujours aux côtés du Président de la République, que ce soit lors d'occasions privées ou publiques, ne pensez-vous pas qu'il ait pu y avoir une confusion de fait, dans l'esprit de M. Benalla, mais éventuellement aussi dans celui de fonctionnaires civils et militaires chargés de la sécurité rapprochée du Président de la République ?
Je ne me prononcerai pas sur la confusion qu'il pourrait y avoir dans l'esprit de M. Benalla. Je rappellerai simplement qu'il a participé à la sécurité d'Emmanuel Macron lorsque celui-ci était président du parti En marche, puis pendant la campagne présidentielle, car le ministère de l'intérieur n'avait pas souhaité lui accorder une protection. Je me demande d'ailleurs, mais il faudrait le vérifier, si la scène de l'oeuf ne date pas de la campagne électorale et non de la dernière visite du Président de la République au Salon de l'agriculture, mais peu importe. Je signale juste que, à un moment donné de sa carrière, à une époque où Emmanuel Macron n'était pas Président de la République, Alexandre Benalla a exercé une mission de sécurité auprès de lui.
En revanche, je puis vous assurer qu'il n'y a pas de confusion dans l'esprit des services de sécurité de la présidence de la République. C'est bien le chef du GSPR et ses équipes qui sont en charge de la protection du Président de la République. Je n'ai aucun doute sur ce point. Je pense d'ailleurs que le chef du GSPR l'a très clairement rappelé lorsqu'il a été auditionné à l'Assemblée nationale.
De nombreux syndicats de policiers nous ont fait part de l'importance assez considérable que M. Benalla aurait prise, au point parfois de vouloir prendre la main sur un certain nombre de services de sécurité. Avez-vous été informé d'une façon ou d'une autre de ces éléments qui nous ont été rapportés de façon assez unanime ?
Très clairement, la réponse est non. J'ai bien évidemment eu à connaître du recrutement de M. Benalla en tant que chargé de mission. Compte tenu de ses qualités unanimement reconnues d'organisateur, son recrutement était jugé légitime et utile. Je ne reviens pas sur ce point. Le Président de la République a d'ailleurs eu l'occasion hier, en marge d'un déplacement, de le rappeler. Je ne reviens pas non plus sur ses missions.
J'ajoute, pour que les choses soient bien claires, que je n'ai jamais eu, à titre personnel, à travailler directement avec M. Benalla au cours de la période où il a été employé à la présidence de la République.
Par ailleurs, je n'ai à aucun moment été informé du moindre incident ou comportement inadapté de l'intéressé, jusqu'au 2 mai. À aucun moment ! Je peux même vous dire le contraire : je n'ai eu que des retours positifs sur le travail, sur l'engagement et sur le dévouement de M. Benalla. Je crois pouvoir vous dire que M. Benalla était très apprécié de ses collègues.
J'ai entendu dire qu'il aurait « terrorisé » des services de la présidence. Le chef du GSPR a lui-même indiqué que tel n'était pas le cas. Si c'était le cas, cela n'a jamais été porté à sa connaissance en tant que chef de service, ni à la mienne.
Ces syndicats de policiers ont plutôt évoqué la terreur ressentie par les services de police extérieurs à l'Élysée, lors des déplacements présidentiels. Nous avons demandé que les informations qui nous ont été données soient sourcées et précisées. Les faits pour l'instant ne sont pas établis. Nous entendons votre réponse, mais il n'est pas impossible que nous ayons de plus en plus d'informations sur ce point, car les langues se délieraient nous a-t-on dit. Qu'elles se délient donc !
Monsieur le secrétaire général, vous avez fait état de l'autorisation qui vous a été donnée par le Président de la République de venir répondre à nos questions. Cette autorisation n'était pas nécessaire, elle n'était pas utile et elle n'a pas d'effet, pour la raison simple que nous considérons que tout citoyen doit, en vertu de la Constitution, venir répondre aux questions d'une commission d'enquête parlementaire dès lors qu'il y est convié, à la seule exception du Président de la République, que nous n'avons jamais pensé à solliciter, contrairement à d'autres, car nous sommes, comme vous-même, très attachés à la séparation des pouvoirs et aux principes de notre Ve République.
Ceci étant précisé, je reviens sur l'article 40 du code de procédure pénale, lequel va bientôt supplanter en popularité un autre article 40 dans les assemblées parlementaires.
Vous nous avez dit que vous n'aviez pas cru devoir saisir le procureur de la République. Nous avons posé cette question à environ six personnes. M. le préfet de police a dit qu'il ne lui appartenait pas de le faire, au motif que M. Benalla relevait de la présidence de la République. M. le ministre de l'intérieur nous a dit la même chose. Quand on interroge au plus haut niveau les représentants de l'Élysée, nous obtenons la réponse que vous venez de donner. Il peut apparaître singulier - je dis : « il peut », car nous sommes très prudents ici et nous avons raison de l'être - que la justice n'ait été saisie - elle s'est en fait auto-saisie - que lorsque M. Benalla a fait appel à trois fonctionnaires pour obtenir une vidéo. L'usage de la violence à l'égard de citoyens et le fait de s'approprier indûment les insignes de la police nationale ne sont-ils pas suffisamment graves pour justifier la saisine immédiate du procureur de la République ?
Par ailleurs, depuis l'audition de M. le directeur de cabinet, j'ai reçu un certain nombre de messages de spécialistes du droit du travail qui se demandent s'il est conforme au code du travail qu'une mise à pied avec réduction de salaire à due concurrence soit mise en oeuvre sur les congés non pris. Il me semble qu'une étude juridique approfondie, notamment sur la notion d'indemnités compensatrices relatives à des congés, ne serait pas inutile.
Pour revenir à l'essentiel, je prends bien en compte ce que vous avez dit sur les services rendus par M. Benalla et sur les appréciations positives qu'il a suscitées, mais son attitude incompréhensible, inacceptable, selon le Président de la République lui-même, ne justifiait-elle pas de lui retirer toute tâche relative à la protection et à la sécurité à l'issue de sa mise à pied, comme l'a d'ailleurs dit le porte-parole de la présidence ? Or M. Benalla a été vu aux côtés du Président de la République dans des situations extrêmement sensibles et publiques, que ce soit au Panthéon, le 14 juillet, ou à l'arrivée des Bleus à Roissy, laquelle a suscité quelques discussions avec la gendarmerie. Comment pouvez-vous justifier cela ?
M. Strzoda s'est donné beaucoup de mal pour nous expliquer que sa fonction n° 1, avant sa mise à pied, était d'une nature différente de sa fonction n° 2, après sa mise à pied, mais je dois vous dire que je n'ai pas été totalement convaincu.
Vous êtes revenu sur l'autorisation du Président de la République de me rendre devant vous. Je ne serai pas long sur ce point. Néanmoins, je crois devoir y revenir puisque personne n'ignore que cette question fait l'objet d'un débat constitutionnel. À ma connaissance, aucun collaborateur d'un Président de la République n'a été auditionné par des commissions parlementaires pendant près de cinquante ans. Il a été dérogé à cette règle pour la première fois en 2007, puis ensuite de manière exceptionnelle. Je ne reviens pas sur l'articulation entre les articles 24 et 51-2 de la Constitution et sur l'interprétation du Conseil constitutionnel selon laquelle les commissions d'enquête ne peuvent porter sur l'action du Président de la République. À titre d'exemple, je rappelle que, en 2009, la création d'une commission d'enquête sur les marchés de la présidence de la République a été déclarée irrecevable, car elle portait sur l'organisation interne de la présidence de la République et non sur l'action du Gouvernement. Je ferme cette parenthèse. Nous n'allons pas trancher ici ce débat constitutionnel. À ce stade, vous serez d'accord avec moi pour le laisser aux constitutionnalistes. Ce débat est du reste inutile puisque je suis devant vous pour répondre à vos questions.
Absolument, et nous vous en remercions.
Il m'a semblé important de rappeler ce principe, qui est au coeur de la séparation des pouvoirs.
Vous m'avez ensuite interrogé sur l'article 40. Je ne reviendrai pas sur les explications que je vous ai données. Je rappellerai simplement que, à la lumière des éléments dont on disposait, c'est-à-dire une vidéo montrant M. Benalla participer à une opération de maintien de l'ordre équipé d'un seul casque (il a d'emblée été établi que la préfecture de police accueille de manière habituelle des observateurs dans ces conditions), les circonstances dans lesquelles il a participé à une interpellation, le contexte particulier de violence (je ne reviens pas non plus sur les propos de la directrice de l'IGPN sur la caractérisation de ces faits), et compte tenu de ce que je savais à l'époque, j'ai considéré qu'il n'y avait vraiment aucune raison de douter que la sanction était proportionnée. J'ajoute que, sauf erreur de ma part, l'article 40 s'applique à tout agent public. Dès lors, tous les agents publics et toutes les autorités bien plus compétentes que moi en matière d'ordre public qui ont été saisis préalablement n'ayant pas mentionné l'article 40, j'ai été légitimement amené à considérer, comme je le pense aujourd'hui encore, compte tenu des éléments connus à l'époque, que la sanction, je le répète, était proportionnée.
Notre volonté collective était que la sanction soit rapide.
La sanction a peut-être été rapide, mais son exécution a été très lente...
Le directeur général de la police nationale a déclaré que, dans des circonstances semblables, il aurait probablement pris la même décision.
Compte tenu du statut de M. Alexandre Benalla, contractuel de droit public, et du décret de 1986, il pouvait faire l'objet d'une suspension avec retenue sur salaire, mais la question des modalités de cette retenue a surgi au moment de procéder à l'opération. Afin de ne pas fragiliser la décision, nous avons privilégié la voie d'une retenue sur jours de congés. In fine, l'objectif a été atteint : une sanction complète, définitive, ayant le même effet. Peut-être la question mérite-t-elle, pour l'avenir, une étude juridique, afin que nous disposions de la procédure la plus robuste pour prendre des décisions non contestables et efficaces.
Les trois événements publics auxquels M. Alexandre Benalla a participé depuis la fin de sa suspension partagent les mêmes caractéristiques : il s'agissait d'événements d'une ampleur exceptionnelle et - sauf le 14 juillet - non récurrents. Or les effectifs de la chefferie de cabinet ne sont pas pléthoriques. Lorsqu'il faut accueillir l'équipe de France de football ou des milliers d'invités, parmi lesquels des jeunes et des enfants, cela requiert une logistique considérable, et tout le monde est sur le pont. J'ai moi-même vu depuis mon bureau l'ampleur des préparatifs. Or, surtout lorsque ce genre d'événements se déroule au Palais de l'Élysée, la responsabilité de leur organisation incombe à la présidence de la République : c'est elle qui est responsable en cas de problème ou de débordement. À la présidence de la République, et en particulier à la chefferie de cabinet, les gens ne ménagent pas leur peine. Vous le savez, le Président de la République est quelqu'un d'exigeant, avec lui-même comme avec les autres. Je travaille moi-même un petit peu, et j'attends le même engagement de tous les collaborateurs du Président. Lors d'événements exceptionnels, il est normal que tout le monde contribue.
En tant que rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits de la mission « Pouvoirs publics », je peux confirmer que le personnel de la présidence de la République effectue un travail considérable. À ce propos, j'ai vérifié ce que disait hier notre collègue François Pillet, et qui est tout à fait exact : l'article 11 de la loi du 11 octobre 2013 pour la transparence de la vie publique impose à tous les collaborateurs du Président de la République, que leur nomination ait été publiée ou non au Journal officiel, d'adresser à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) une déclaration d'intérêts et une déclaration de situation patrimoniale. Si M. Alexandre Benalla l'avait fait, nous aurions su s'il avait des liens avec des entreprises de sécurité privée. Il est patent qu'il ne l'a pas fait, et patent qu'il était nécessaire qu'il le fît. Quelles conclusions en tirez-vous ? Entendez-vous demander aux chargés de mission à la présidence de la République de remplir leurs obligations ?
En effet, la commission a appris hier avec une certaine stupéfaction que certains collaborateurs de la présidence de la République, au mépris des dispositions claires de la loi de 2013, n'avaient pas transmis à la HATVP de déclaration de situation patrimoniale et d'intérêts. Ferez-vous en sorte que la situation soit régularisée ? J'ajoute que le non-respect de ces obligations déclaratives constitue un délit passible de trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende, qui, en raison du caractère public de nos travaux, a désormais été porté à la connaissance du parquet de Paris.
Quand j'ai été nommé aux fonctions que j'occupe aujourd'hui, en même temps que les premiers collaborateurs du Président de la République, nous avons demandé aux services de la présidence quel était le champ des personnes soumises à ces obligations déclaratives. Il nous a été répondu que la pratique qui avait prévalu au cours de la totalité du mandat précédent était que seuls les conseillers nommés au Journal officiel adressaient à la HATVP une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts. Nous avons suivi cette pratique.
J'ai de nouveau interrogé les services hier sur les pratiques antérieures, et il m'a été fait la même réponse. Je vais m'assurer de l'exactitude de ces informations. On m'a dit aussi que des échanges avaient eu lieu avec la HATVP pour définir le champ d'application des règles instituées en 2013.
La nuit porte conseil, mais aussi et surtout le Secrétaire général du Gouvernement, que j'ai interrogé et qui, au vu des débats parlementaires, m'a dit qu'il serait logique d'inclure les chargés de mission dans le champ de ces obligations déclaratives. J'ai donc demandé à nos services d'adresser un message aux intéressés pour qu'ils régularisent leur situation. Il existe aujourd'hui huit chargés de missions à la présidence de la République, dont deux affectés au sein des services - nous n'avons pas encore éclairci le point de savoir si les obligations déclaratives s'imposent aussi à ces derniers.
Au moins nos auditions auront-elles eu un effet concret !
J'en note déjà deux, avec les précisions à apporter sur le régime des sanctions.
Il est heureux que notre commission puisse déjà être utile à l'amélioration du fonctionnement de la présidence de la République, afin que les mauvaises pratiques de l'ancien monde ne déteignent pas trop sur les nouvelles pratiques du nouveau monde...
La réponse de M. le secrétaire général me satisfait, d'autant que je suis certain que nous aurons transmission de la déclaration d'intérêts de M. Alexandre Benalla avant la fin de nos travaux.
J'ai une seconde question : combien de conseillers à l'Élysée ont-ils un contrat de travail et une fiche de poste faisant référence à des missions concernant directement ou indirectement la sécurité du Président de la République ? Pouvez-vous nous donner leurs noms ?
Je devrai vous faire une réponse par écrit. Je ne connais pas le nombre de personnes ayant cette mention dans leur contrat de travail.
Dès lors, M. le secrétaire général que vous vous engagez à répondre par écrit, je suis satisfait.
Je ne gère pas moi-même les contrats de travail des collaborateurs de l'Élysée ou des 822 équivalents temps plein (ETP) employés à la présidence. La majorité d'entre eux ne sont d'ailleurs pas dans une situation contractuelle.
Ma question portait sur les contractuels qui, à l'instar de M. Alexandre Benalla, disposent donc d'un contrat de travail écrit. S'ils ne disposaient pas au moins d'une fiche de poste, cela démontrerait l'existence d'une situation curieuse...
Je regarderai ce point. Je veux réaffirmer un point cependant : je ne veux pas laisser à penser que la sécurité du Président de la République serait assurée par des agents privés et non par des personnels du commandement militaire ou du groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR).
Depuis quand existent le poste et la fonction occupés par M. Alexandre Benalla ? Quelle a été sa rémunération en avril, mai et juin ? Quelle est la superficie de l'appartement qu'il occupait quai Branly ?
Cela relève de l'organisation interne de la présidence de la République, même la superficie de l'appartement.
Le budget et la gestion du personnel de la présidence de la République relèvent du contrôle de la Cour des comptes.
Soit vous me répondez, soit vous ne me répondez pas.
Non, je ne vais pas communiquer les superficies des appartements du palais de l'Alma. Je n'ai ni la cartographie ni le métrage de ce bâtiment. Non, je ne vais pas communiquer les salaires des collaborateurs de l'Élysée.
Nous avons mis fin à un certain nombre de rumeurs, notamment la rumeur selon laquelle M. Alexandre Benella aurait occupé un appartement au sein du palais de l'Alma. C'est tout à fait fantaisiste de croire qu'on aurait imaginé le nommer sous-préfet ou à la tête du GSPR.
Je pense que ce poste existe depuis l'origine. Je vais vérifier ce point mais je crois qu'il y avait des fonctions équivalentes sous les présidences précédentes.
Il doit y avoir une trace de cette décision ...
De son embauche ?
Non, la date de création du poste.
Quelques semaines après l'élection du Président de la République.
Le directeur de cabinet du Président de la République s'est engagé hier à nous transmettre les documents concernant le statut personnel de M. Alexandre Benalla.
Pouvez-vous nous préciser le statut de la présidence de la République ? Si le statut du Président de la République est défini dans la Constitution, quel est le statut de la présidence de la République ? Est-ce une formule fictive ou est-ce une entité publique avec un statut et des règles ?
Qui a la responsabilité de hiérarchiser et de classer l'information ? L'exercice consistant à informer le Président de la République est nécessairement périlleux, surtout lorsqu'il est à plusieurs milliers de kilomètres. Qui hiérarchise ? Est-ce le rôle du secrétaire général ou du directeur de cabinet ?
Il est de ma responsabilité de hiérarchiser l'information, d'être une « gare de triage ». Mais c'est également la responsabilité de tous. Chacun à son niveau doit faire le même tri. Je ne suis pas le seul point d'entrée de toutes les informations qui arrivent à la présidence de la République. Chacun décide de ce qui relève de ses responsabilités, en réfère à sa hiérarchie, jusqu'au secrétaire général. À charge pour moi de déterminer quelles informations transmettre au Président de la République, notamment lorsqu'il est à 10 000 km.
Le Président de la République est très attaché à ce que chacun, à son niveau, exerce ses responsabilités et que chacun prenne les décisions qui lui incombent. Sinon, je serais rapidement submergé.
La présidence de la République est une institution à statut particulier car elle ne dispose pas d'un corps de fonctionnaires : les agents de la présidence de la République sont détachés ou mis à disposition par d'autres administrations. Cela n'empêche pas que son administration soit structurée. Le Président de la République a d'ailleurs souhaité, dès la fin de l'année 2017, faire évoluer cette organisation. Cette organisation s'est structurée par sédimentation et je pense qu'il est utile de la faire évoluer pour la rendre plus lisible, plus efficace et moins coûteuse.
Selon le Général de Gaulle, le secrétaire général de l'Élysée est au centre et au courant de tout.
Vous êtes à la tête d'une équipe de 50 collaborateurs, 39 conseillers techniques, 11 rattachés à la présidence de la République.
Combien de chargés de mission ? Combien ont des responsabilités importantes comme le poste de chargé de mission auprès du chef d'état-major du Président de la République, occupé par un certain M. Ludovic Chaker ? Savez-vous que M. Ludovic Chaker avait joué un rôle dans le recrutement de M. Alexandre Benalla pour la sécurité rapprochée du candidat Emmanuel Macron ?
Savez-vous s'il est d'usage de doublonner, au sein de la présidence de la République, toutes les fonctions officielles par le placement d'hommes et de femmes de confiance ?
Monsieur le président de la commission des lois, je souhaite vous indiquer que M. Alexandre Benalla vient de donner une interview au Monde et je réitère ma demande de l'entendre au sein de notre commission d'enquête.
Il y a 7 chargés de mission qui sont rattachés au cabinet de la présidence de la République. Ce sont tous des chargés de mission rattachés à des conseillers techniques. Il est logique qu'ils occupent des postes de chargés de mission au regard de leurs responsabilités.
Concernant Ludovic Chaker, il est militaire, chargé de mission auprès de l'État-major particulier.
Concernant les circonstances de l'embauche de M. Alexandre Benalla au sein du mouvement « En marche ! », je ne sais pas à quelle date il a été engagé. Il est possible que M. Ludovic Chaker ait joué un rôle dans ce recrutement car M. Ludovic Chaker a été parmi les premiers salariés du mouvement. J'ai d'ailleurs connu M. Alexandre Benalla au sein du mouvement.
Il y a beaucoup de personnes de confiance auprès du Président de la République : je pense que moi-même comme les membres du cabinet avons la confiance du Président de la République. Quand on a la responsabilité d'une équipe, on doit faire confiance à ses collaborateurs.
Bien sûr qu'il faut des hommes de confiance. Ma question concerne le « dédoublonnage » de postes.
Je n'ai pas le sentiment qu'il y ait le moindre « dédoublonnage ». Il n'y a aucun doublon administratif, a fortiori avec le Gouvernement.
Je suis très attaché à rappeler que la présidence de la République n'est pas le Gouvernement.
Le comportement de M. Alexandre Benalla est très proche du comportement d'une personne exerçant des missions de protection et de sécurité. Je crois ainsi que M. Patrick Kanner est fondé à s'interroger sur les phénomènes de doublon et de confusion.
Monsieur le secrétaire général, l'un des considérants de l'arrêté du préfet de police délivrant un permis de port d'arme à M. Alexandre Benalla indique qu'il était « chargé d'une mission de police, dans le cadre de son action de coordination de la sécurité du Président de la République avec les forces militaires et le GSPR ».
Ce considérant n'est-il pas contradictoire avec votre présentation des fonctions de M. Alexandre Benalla ?
Il ne peut pas y avoir deux définitions des fonctions de M. Alexandre Benalla, l'une dans la note de service de la présidence de la République, l'autre exposée à la préfecture de police pour obtenir un permis de port d'arme.
Or, la préfecture de police a délivré ce permis de port d'arme pour une fonction de police et de coordination de la sécurité, ce qui ne correspond ni à vos déclarations ni à celles du directeur de cabinet du Président de la République.
Je n'ai pas eu à connaître des modalités d'octroi du permis de port d'arme de M. Alexandre Benalla. J'ai rien à ajouter aux déclarations du préfet de police, autorité de délivrance du permis, et du directeur de cabinet du Président de la République.
Il y a là quelque chose de grave ! L'arrêté du préfet de police mentionne « une mission de police », ce qui est contradictoire avec vos déclarations !
Je prends bonne note de cette observation.
M. Alexandre Benalla a joué un rôle majeur lors de l'accueil de l'équipe de France de football le 16 juillet dernier. Je souhaiterais connaître ses missions et ses fonctions précises au sein de la présidence de la République. Les réponses obtenues sont trop évasives !
Y-a-t-il « d'autres Alexandre Benalla » à l'Élysée, avec des rôles flous et une espèce « d'organisation parallèle » ? Les Français, comme les parlementaires, peuvent légitimement se poser la question.
Le directeur de cabinet du Président de la République vous a présenté les fonctions de M. Alexandre Benalla.
M. Alexandre Benalla appartenait à la « chefferie de cabinet », et plus précisément à l'équipe chargée de coordonner l'action d'autres services. Il remplissait une mission d'organisation et de coordination.
À cet égard, il n'a pas participé à la sécurisation de l'équipe de France de football, mission qui relevait du préfet de police, mais il s'occupait de questions logistiques.
Le 16 juillet dernier, le bus de l'équipe de France était attendu à la présidence de la République. Dans ce bus, M. Alexandre Benalla était en relation avec plusieurs services extérieurs à la présidence de la République, y compris avec la préfecture de police.
Si la chefferie de cabinet de la présidence de la République, en charge de l'organisation des événements, n'avait pas de relations avec les services compétents de l'État, je lui reprocherais ! Lorsque le Président de la République se déplace dans un département, la chefferie de cabinet a des discussions avec le préfet de département, cela fait partie de sa mission. Pour autant, la chefferie de cabinet ne doit pas se substituer au préfet. Chacun doit rester à sa place !
M. Alexandre Benalla exerçait une mission de coordination, à la fois pour les déplacements officiels du Président de la République, majoritairement sur le territoire national, et pour ses déplacements privés.
« Y-a-t-il d'autres Alexandre Benalla ? ». Je ne suis pas certain du sens de la question mais je vais m'efforcer d'y répondre. Il y a, évidemment, d'autres personnes au sein de la chefferie de cabinet de la présidence de la République qui exercent des missions similaires.
Y-a-t-il d'autres personnels de l'Élysée qui auraient commis des actes identiques ? Très franchement, j'espère que non. Si tel est le cas, je n'en ai pas connaissance. Les personnels de la présidence de la République ont des consignes très strictes sur ce que nous attendons d'eux en termes de comportement.
Comptez-vous solliciter les autorités compétentes pour que le successeur de M. Alexandre Benalla bénéficie d'un permis de port d'arme ?
Pour être très franc, M. Alexandre Benalla n'a pas encore été remplacé à son poste, ce qui explique d'ailleurs que la chefferie de cabinet ait été sous tension durant les événements qu'elle a organisés en juillet.
La demande de port d'arme dépendra du profil de la personne recrutée. La chefferie de cabinet de la présidence de la République comprend principalement des personnels issus des corps préfectoraux. Je ne crois pas qu'ils aient de permis de port d'arme.
Des personnels de l'Élysée exercent-ils des missions similaires à celles de M. Alexandre Benalla, notamment en matière de coordination de la sécurité ?
M. Alexandre Benalla n'exerçait pas une mission de sécurité mais une mission de coordination et d'organisation des déplacements du Président de la République.
Il gérait d'autres dimensions que la sécurité, comme le chef de cabinet d'un ministre, qui doit coordonner la sécurité, la communication, les relations avec la presse, les rapports avec les élus...
Je reprenais les termes de l'arrêté de la préfecture de police délivrant le permis de port d'arme...
Les personnels de l'Élysée exerçant des missions similaires à celles de M. Alexandre Benalla bénéficient-ils d'un permis de port d'arme ?
Non, pas à ma connaissance. Je pense qu'il s'agit essentiellement de fonctionnaires, membres des corps préfectoraux. Je ne crois pas qu'ils disposent d'un permis de port d'arme à titre privé.
Il y a une définition des fonctions de M. Alexandre Benalla qui diffère entre les déclarations des représentants de l'Élysée, d'une part, et l'arrêté du préfet de police, d'autre part. Cet arrêté indique que M. Alexandre Benalla était « chargé d'une mission de police, dans le cadre de son action de coordination de la sécurité de la présidence de la République avec les forces militaires et le GSPR ».
Il conviendrait donc de retenir votre définition des fonctions de M. Alexandre Benalla, pas celle communiquée au préfet de police pour l'obtention du permis de port d'arme ?
Il existe différentes missions de coordination : les relations avec les élus et la presse, la communication, la sécurité... Plusieurs services peuvent intervenir pour chacun de ces domaines, y compris pour la sécurité.
Lorsque le Président de la République se déplace dans un département, interviennent : le GSPR, les services de sécurité locaux, la police, la gendarmerie... De ce point de vue, il peut exister une mission de « coordination de la sécurité » au sein de la chefferie de cabinet. En revanche, M. Alexandre Benalla n'assurait pas la sécurité du Président de la République.
Monsieur le secrétaire général, je pense que là nous sommes devant quelque chose qui a beaucoup d'importance. Les termes de l'arrêté que vient de relire le Président Philipe Bas montrent que le port d'arme a été dévolu par le ministère de l'intérieur, dont dépend la préfecture de police, à la demande de l'Élysée, sur la base d'une définition de sa fonction comme une coordination de tâches de police. Quand on relie l'arrêté, les tâches décrites ne relèvent absolument pas de la coordination entre les différents services engagés par un déplacement présidentiel.
À ce stade, nous prenons acte de cette contradiction. Je crois qu'il n'est pas la peine d'aller plus loin. Un certain nombre d'éléments que nous avons déjà recueillis qui vont dans le sens d'une appréciation de la fonction de M. Benalla comme étant une fonction de sécurité. Le préfet de police, lorsqu'il a été saisi, pensait qu'il s'agissait d'une fonction de sécurité. Voilà où nous en sommes sur ce point et à chacun de se faire un jugement sur la réalité de la fonction de M. Alexandre Benalla à partir des quelques indices que nous avons pu obtenir.
Ce ne sont pas des indices, ce sont des faits. Et ces faits ont pour caractéristique d'être contradictoires. Je veux que ceci soit dit et entendu.
M. le secrétaire général, il y a eu une mise à pied à l'endroit de M. Alexandre Benalla début mai. Il s'agit donc d'une sanction, et vous avez-vous-même parlé d'une faute. Je ne savais pas jusque-là qu'une sanction appelait une récompense. Je lis sur le facsimilé de la déclaration de M. Alexandre Benalla auprès de l'administration fiscale attestant de son changement d'adresse, qui prend effet le 9 juillet, « 11 Quai Branly ». Il y a quand même un problème, n'est-ce pas ? Il a été récompensé par un appartement au 11 Quai Branly.
Deuxièmement, je voudrais faire une rectification : j'ai posé hier la question sur la suspension du traitement de M. Alexandre Benalla. Votre collègue a indiqué que ces 15 jours de suspension feraient l'objet d'une retenue sur les droits à congé qu'il avait au titre de l'année 2017. Pour autant, il me semble que les textes applicables sont clairs : un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice. Comment M. Alexandre Benalla peut-il ainsi percevoir une indemnité compensatrice pour des congés non pris ? De plus, lorsqu'un contractuel public est licencié pour faute, cela n'ouvre normalement pas droit au versement d'une indemnité de licenciement ni même d'une indemnité compensatrice de congés annuels. M. Alexandre Benalla a-t-il bien été licencié pour faute ? De telles indemnités lui ont-elles été versées malgré cela ?
Il y a en fait deux questions : une sur le logement et l'autre sur le licenciement et la sanction.
Comme je vous le disais, la gestion interne du personnel de l'Élysée relève de la responsabilité du directeur de cabinet. Il m'en rend néanmoins compte donc je ne cherche pas à esquiver la moindre responsabilité. La liste des logements à la résidence de l'Alma est assez largement diffusée et ils accueillent très majoritairement des personnes qui font l'objet d'une nécessité absolue de service et dont les exigences de disponibilité sont particulièrement fortes. La Cour des comptes a déjà écrit très abondamment sur ce sujet.
Je n'interviens pas dans l'attribution de ces logements et ne suis pas intervenu dans l'attribution de celui de M. Alexandre Benalla. Je ne reviendrai donc pas sur ce que le directeur de cabinet a pu vous dire sur cette question. Je ne connais pas les détails de cette attribution et je pense très franchement que cela est logique : il y a une hiérarchie des responsabilités. Je fais beaucoup de choses, mais je ne m'occupe pas de l'attribution de tous les logements au sein de l'Élysée. Je m'en voudrais de vous donner une information erronée sur ce sujet qui ne serait qu'une information rapportée sur la date d'attribution ou la taille de l'appartement.
Pour ce qui est de la sanction, je reviendrai simplement sur la séquence : au moment où la sanction est prise, il y a un avertissement pouvant conduire à un licenciement. La décision de licenciement n'a pas été prise à ce moment-là. La sanction est appliquée, mais, pour des raisons de sécurisation juridique liées au terme de suspension et à la nécessité d'en assurer la robustesse, la retenue directe sur salaire s'est révélée trop fragile. Les modalités de retenue sur salaire ont donc pris la forme d'une annulation de jours de congés. C'est à la suite d'une nouvelle faute qu'il a été licencié.
Vous ne répondez pas à la deuxième partie de ma question.
Ce n'est peut-être pas une réponse que la commission des lois jugera satisfaisante mais c'est celle du secrétaire général. Nous ne pouvons pas le forcer à dire ce qu'il ne veut ou ne peut pas dire. Nous souhaitons néanmoins comprendre. Je comprends très bien cette idée que le patron ne puisse pas prendre toutes les décisions. C'est pour que cela qu'il y a une équipe et que l'on doit déléguer de sorte que le bureau du patron ne soit pas encombré de décisions qui sont multiples dans l'ordinaire d'une organisation. Il s'agit de bon sens.
Cependant, je sais aussi que quand on occupe une fonction de numéro un dans une équipe, et que quelque chose qui relevait de simples décisions quotidiennes prend une très grande importance politique, alors je crois, Monsieur le secrétaire général, que le moment est venu de vérifier point par point ce qui serait apparu comme des détails il y a encore trois semaines. Ce sont aujourd'hui des éléments mis bout à bout qui ont tous de l'importance pour expliquer la situation.
Notre devoir est d'y voir clair et c'est pour cela que nous vous posons toutes ces questions, y compris des questions qui peuvent paraître très ponctuelles sur le droit applicable à la sanction imposée à un collaborateur, et sur les conditions dans lesquelles cette sanction a été exécutée. Si l'on se met à la place des citoyens, il paraît surprenant que l'on ait annoncé une retenue sur salaire et que soudainement, à la faveur d'une audition de la commission des lois, on apprenne que la retenue sur salaire n'a pas eu lieu parce qu'il y a un problème juridique et qu'elle sera réalisée selon d'autres modalités. Mme Esther Benbassa nous indique alors que les modalités nouvellement choisies soulèvent des doutes quant à leur régularité.
Nous faisons émerger des éléments que nous-mêmes n'aurions pas eus à l'esprit si la question ne s'était pas posée. Je crois qu'il est temps de mettre le projecteur sur ce qui est un élément de ce dossier. C'est notre rôle de le faire. Je comprends que Mme Esther Benbassa ne soit pas totalement satisfaite de la réponse que vous apportez sur le sujet. Vous pourriez apporter des précisions ultérieures sur cette question juridique relative à l'exécution de cette sanction, afin de nous répondre plus précisément que ce vous avez pu faire ce matin en allant de manière plus approfondie examiner ce problème.
Il y a deux affaires Benalla : la première est liée à son comportement du 1er mai qu'il justifie par l'article 73 du code de procédure pénale et les comportements délictuels auxquels il assiste. L'enquête judiciaire nous éclairera sur ce point.
La deuxième, celle qui nous intéresse, concerne un éventuel dysfonctionnement de nos institutions touchant à la sécurité du chef de l'État. Les syndicalistes policiers ont parlé de barbouzes, de police parallèle, et cela rajoute au malaise des policiers qui n'avaient pas besoin de cela. Or, vous nous donnez l'impression, vous-même ou ceux qui vous ont précédé, de partager des éléments de langage pour occulter cet aspect du dossier et cacher le rôle que M. Alexandre Benalla pouvait jouer en matière de sécurité.
On a un peu l'impression d'être baladé tout de même ! À vous entendre, il n'aurait été que le gentil organisateur des déplacements. Or, il venait non pas d'une agence de voyage mais de la sécurité privée. Il n'avait d'ailleurs aucune autre compétence ou référence en matière d'organisation de voyages, alors qu'il était référencé au Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), que le Général Lizurey nous a dit l'avoir appelé dans la réserve de gendarmerie en raison de son expertise en matière de protection rapprochée, qu'il était omniprésent à la préfecture de police qui traite, je crois, des problèmes de sécurité. Malgré l'opposition du service de protection, vous avez, vous-même ou l'Elysée, demandé au préfet de police cette autorisation de port d'arme.
Comme l'indiquait le président Bas, l'arrêté fait expressément référence à sa mission de sécurité, en totale contradiction avec la note que vous nous décrivez. Un des deux documents ne dit donc pas la vérité. Lorsque les faits corroborent plutôt l'arrêté que la note, il est possible de s'interroger sur la sincérité des propos qui nous sont tenus.
Des vérités sont à établir. Vous nous dites qu'il pouvait coordonner des services de sécurité, or, c'est la fonction d'un fonctionnaire d'autorité. Les policiers nous disent que le coordinateur se prenait d'ailleurs le plus souvent pour le supérieur. Pouvez-vous continuer à nous dire que M. Alexandre Benalla ne s'occupait pas de sécurité à l'Élysée ? À ce moment-là, pourquoi avoir écrit le contraire ?
Je n'ai pas dit que M. Alexandre Benalla ne s'occupait pas de sécurité, j'ai dit qu'il n'était pas responsable de la sécurité du Président de la République. Toutes les personnes qui travaillent à la chefferie de cabinet ont à s'occuper de sécurité. Pour ces agents, avoir une compétence particulière en matière de sécurité, reconnue par la direction générale de la gendarmerie nationale, n'est pas un handicap, bien au contraire. J'en veux pour preuve qu'ils sont très fréquemment issus du corps préfectoral.
Cela ne justifie pas une autorisation de port d'armes.
Je ne reviendrai pas sur ce point. Que M. Alexandre Benalla ait exercé préalablement des fonctions de sécurité ne signifie pas qu'il y ait des « barbouzes » à l'Élysée. La sécurité du Président de la République, je le répète, est assurée par le commandement militaire du Palais et le GSPR et par eux seuls.
Des contractuels en font-ils partie ?
C'est une question différente, de nature statutaire. À ma connaissance, ne travaillent dans ces services que des fonctionnaires civils et militaires.
Notre commission d'enquête est chargée d'établir les faits, en écartant les à peu près, les impressions et les allégations. Pour faire la lumière sur ce qui a été bien ou mal fait à la présidence de la République, nous cherchons à savoir si le comportement d'Alexandre Benalla, notamment avant le 1er mai, a révélé une confusion des fonctions et un abus de ses propres fonctions.
L'idée qu'il aurait été doté d'une voiture de police doit être écartée : le directeur du cabinet du Président de la République nous a dit que M. Alexandre Benalla disposait seulement d'une voiture adaptée, intégrée au cortège présidentiel.
Quant aux syndicats de policiers, leur audition a été très rapide, et s'ils ont formulé une appréciation très défavorable sur le comportement d'Alexandre Benalla, leur témoignage n'était pas circonstancié. Il nous faut donc essayer d'en savoir plus : à quelles dates et en quels lieux les faits allégués se sont-ils produits ? Peuvent-ils être vérifiés ?
Pour l'heure, monsieur le secrétaire général, pouvons-nous avoir communication de l'organigramme de la chefferie de cabinet, avec la définition des fonctions dévolues à chacun ? Des notes ont-elles été produites pour donner des instructions aux agents concernés et prévenir tout débordement ? Si c'est le cas, estimez-vous légitime que nous en ayons connaissance ? S'il demeure des incertitudes à cet égard, et compte tenu de la mission qui vous a été confiée de réfléchir à une réorganisation des services de la présidence de la République, comptez-vous y mettre bon ordre ?
Enfin, pourra-t-il être vérifié que, depuis le 19 mai, M. Alexandre Benalla n'a participé à aucune autre manifestation importante que les trois qui ont été mentionnées ?
M. Alexandre Benalla a cru bon de donner un entretien au journal Le Monde, paru ce matin. Nous sommes là pour établir des faits, cela a été dit, et M. Kanner souhaite qu'à cette fin nous entendions M. Alexandre Benalla. Cet entretien nous fournit au moins quelques indications : M. Alexandre Benalla y fait état de « frictions », d' « inimitiés »... Cela donne une idée du climat de travail, du moins selon la perception de l'un des intéressés.
Monsieur le ministre Richard, je vais vérifier si des notes ont été produites et examiner avec attention la question de savoir si je peux les porter à votre connaissance, dans le cadre légal, même si cela relève de l'organisation interne de la présidence de la République.
Je vous confirme qu'il est de ma responsabilité, avec le directeur de cabinet, de prendre en compte l'ensemble des éléments qui ont été mis au jour et de voir dans quelle mesure ils justifient une refonte de l'organisation des services de la présidence. L'enquête judiciaire dira si des sanctions individuelles doivent être prises. Si l'enquête administrative conduite par l'IGPN dévoile des dysfonctionnements, il appartiendra au Gouvernement d'y mettre fin, notamment en ce qui concerne l'accueil des observateurs et la gestion de certains personnels par la préfecture de police.
Pour ma part, je suis chargé de tirer les enseignements de cette affaire sur l'organisation des services de la présidence, notamment ceux qui concourent à la sécurité du chef de l'Etat. Une réflexion a effectivement été engagée, car il existe aujourd'hui deux services distincts en charge de la sécurité du Président de la République, et il n'est pas sûr que ce dispositif soit le plus efficace. Cela dit, la sécurité du Président de la République continuera d'être assurée par des policiers et des gendarmes et non pas par des agents privés.
Nous n'avons identifié que trois manifestations à l'organisation desquelles M. Benalla ait participé depuis sa suspension : le transfert des cendres d'Antoine et Simone Veil au Panthéon, le 14 juillet et le retour à Paris de l'équipe de France de football.
MM. Eric Morvan, Patrick Strzoda et vous-même déclarez n'avoir pas eu connaissance des relations extrêmement tendues, paraît-il, entre M. Alexandre Benalla et le GSPR.
Or, dans un entretien publié ce matin dans un grand journal du soir, M. Alexandre Benalla reconnaît « des frictions, oui, mais sous forme de non-dits ». Et il poursuit : « Moi, j'ai toujours fait les choses, non pas pour ma personne, mais dans l'intérêt du président. Mais il y a des gens qui sont formatés d'une autre façon. On fait le sale boulot. Et on s'expose forcément. Et quand on s'expose face à ce type de personnes, elles vous disent oui avec un sourire, mais elles n'oublient pas... Je ne fais pas partie du club. Je le ressens mais je dois en faire abstraction, car la seule chose qui compte c'est que le président soit bien. »
Ces déclarations semblent confirmer l'existence de tensions liées au rôle joué par Alexandre Benalla dans la sécurité du Président de la République...
Je ne ferai aucune conjecture à propos d'une déclaration que je n'ai pas lue. Mais je le répète : aucun incident ne m'était remonté. Je n'avais au contraire que des retours positifs sur le travail de M. Alexandre Benalla, qui s'est toujours montré très dévoué et disponible.
M. Alexandre Benalla avait d'ailleurs un profil différent de ceux que l'on croise habituellement dans les couloirs de l'Élysée, et le Président de la République l'a dit, c'est quelque chose dont on pouvait être fier, car il est important que les services de la présidence soit à l'image de notre société.
L'important est que chacun demeure dans les limites de ses responsabilités : c'est là la question.
C'est bien celle que nous vous posons.
Y a-t-il eu des tensions entre M. Benalla et d'autres agents ? Je ne connais pas de grande organisation où il n'y en ait pas. D'ailleurs, ceux qui travaillent à la chefferie de cabinet sont souvent jalousés en raison de leur proximité avec le Président de la République ou le ministre concerné...
Mes chers collègues, vous faites les uns et les autres des efforts de concision dans vos questions et je vous en remercie. J'ai encore plusieurs demandes de question. Je vous propose de les grouper de sorte que nous puissions amener cette audition à conclusion dans une dizaine de minutes.
Les bandes de vidéosurveillance ont-elles été exploitées par la présidence de la République ?
Au regard du statut du Président de la République, comment comprendre la phrase « qu'ils viennent me chercher » par rapport aux initiatives du pouvoir législatif ou de l'autorité judiciaire ?
Enfin, on constate la prééminence de la présidence de la République sur toutes nos institutions. Vous partagez des conseillers avec le cabinet du Premier ministre. On constate une faiblesse importante des conseillers ministériels. Tout cela concourt au renforcement de la présidence de la République. En tirez-vous des conclusions sur le fonctionnement de l'État et des corrections à y apporter ?
On est en plein dans le sujet des risques de confusion des pouvoirs. Le fait que des collaborateurs soient à la fois des conseillers du Président de la République et du Premier ministre n'est-elle pas source de confusion, dans la séparation des pouvoirs constitutionnels entre le Président de la République et le Premier ministre ?
En quoi la modification des missions de M. Alexandre Benalla caractérise la rétrogradation, alors qu'il n'y a pas eu de suspension de salaire et qu'il a été convié à un certain nombre de manifestations auxquelles il n'aurait pas dû participer ?
Comment expliquer le silence entre le 2 mai et le 18 juillet ?
Selon M. Alexandre Benalla, il n'a pas commis un délit, mais « une faute politique ».
Monsieur le secrétaire général, un point de précision concernant les obligations déclaratives auprès de la HATVP. Vous avez déclaré que la loi a été respectée.
Je rappelle que ces obligations, si elles avaient été respectées, auraient pu vous éclairer sur la nature des liens entre M. Alexandre Benalla et les sociétés de sécurité privée. Conformément à l'esprit de la loi, elles auraient pu développer votre culture déontologique et prévenir tout conflit d'intérêts.
Ces manquements sont constitutifs d'un délit et relèvent d'une saisine du parquet.
Confirmez-vous que la loi n'a pas été appliquée ? Vous aviez indiqué avoir interrogé vos services pour connaître la pratique. Or la loi est claire et le débat parlementaire a tranché. Les chargés de mission relèvent de cette obligation.
M. Alexandre Benalla a-t-il recruté des vigiles par l'intermédiaire d'une société de sécurité privée ?
Si cela était le cas, il existerait des « doublons » au sein du personnel de l'Élysée ainsi qu'une difficulté d'articulation avec les services de police et de gendarmerie.
Le 2 mai 2018, vous apprenez qu'un des collaborateurs du Président de la République a commis plusieurs infractions. Vous apprenez ensuite qu'il a obtenu des images de vidéoprotection, ce qui est également susceptible de constituer un délit.
Je rappelle que l'article 40 du code de procédure pénale dispose que « toute autorité constituée (...) qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ». C'est donc le procureur qui est compétent pour apprécier les faits, pas l'administration !
Or, vous n'avez pas rempli vos obligations au titre de l'article 40 du code de procédure pénale. Pourquoi ? Rétrospectivement, que pensez-vous des fautes commises par M. Alexandre Benalla ?
Concernant la question de M. Jean-Yves Leconte sur les images de vidéoprotection : dès lors que nous avons eu un doute sur leur origine, à la suite d'une alerte de la préfecture de police puis d'une réunion organisée le jour même, nous avons saisi le procureur de la République au titre de l'article 40 du code de procédure pénale. Nous avons également transmis ces images au procureur et engagé, en moins de vingt-quatre heures, une procédure de licenciement à l'encontre de M. Alexandre Benalla.
S'agissant des déclarations du Président de la République, je crois que sa volonté était de refuser une « République des fusibles », dans laquelle on chercherait des boucs émissaires, indépendamment des fautes qui auraient été commises.
Le Président de la République s'estime responsable devant les Français, exclusivement devant eux, comme le prévoit notre Constitution.
Le Président de la République a récemment déclaré à propos de cette affaire : « qu'ils viennent me chercher ». De qui parlait-il ?
Je pense qu'il s'adressait à tous ceux qui dénoncent son action, qui saisissent cette affaire pour en faire un procès de nature politique. Il ne s'agit en rien d'esquiver de quelconques responsabilités de nature judiciaire, administrative ou disciplinaire.
J'ajoute qu'il faudra tirer les conséquences de cette affaire en réorganisant nos services.
La Constitution prévoit toutefois un statut particulier pour le Président de la République...
Le Président de la République n'esquive pas ses responsabilités. En vertu de la Constitution, il est responsable devant les Français, comme il l'a d'ailleurs réaffirmé.
Concernant les « conseillers communs » : une douzaine de conseillers travaillent aujourd'hui pour le Président de la République et pour le Premier ministre, dans des domaines variés. Le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) a été consulté ; cela ne pose aucune difficulté en termes de séparation des pouvoirs.
En réponse à Mme Laurence Harribey, je peux vous assurer que la modification des missions de M. Alexandre Benalla a été clairement perçue, y compris par l'intéressé, comme une rétrogradation disciplinaire, voire comme une humiliation. Cette sanction était largement connue de ses collègues.
Monsieur le sénateur François Bonhomme, vous m'avez interrogé sur la saisine de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique : je crois avoir déjà répondu à cette question à la suite des débats qui ont eu lieu ici même hier. J'ai interrogé le Secrétaire général du Gouvernement qui m'a indiqué que selon lui il était préférable de solliciter les intéressés afin qu'ils se manifestent auprès de la Haute Autorité. Pour ce qui est des circonstances de l'époque, je vous confirme que nous n'avons fait que suivre, peut-être à tort, l'instruction judiciaire nous le dira, la pratique qui avait prévalu à la présidence de la République sur cette question au cours de la mandature précédente.
Monsieur le sénateur Alain Marc, vous m'avez interrogé sur le recrutement de vigiles mais je pense vous avoir déjà répondu. En tout état de cause, je ne pourrai pas vous dire qu'aucun des membres du GSPR n'a eu dans sa vie, à un moment donné ou à un autre une activité de sécurité, puisque je ne le sais pas. Cependant, il n'y a pas d'autres membres que les membres du GSPR et ceux du commandement militaire qui assurent la sécurité du Président de la République et certainement pas des vigiles privés.
Enfin, dernier point, le sénateur Henri Leroy m'a interrogé sur l'article 40. Je reviens sur le fait que nous nous serions substitués à un pouvoir d'appréciation du procureur. Dans le cas d'espèce, je ne disposais pas, à l'époque, d'éléments me permettant de penser qu'une infraction pénale de nature délictuelle ait été commise. C'est une question qui sera tranchée par la justice.
Un aspect important des questions posées est celui dégagé par Jean-Yves Leconte sur l'existence tout à fait officielle de proches conseillers du Président de la République qui sont également des proches conseillers du Premier ministre. C'est la première fois dans l'histoire de nos institutions que ce choix a été fait.
Vous nous dites que vous ne voyez pas ce qu'il pourrait y avoir de contraire à la séparation des pouvoirs dans cette forme d'organisation. C'est pour nous un questionnement important car le titre de la Constitution traitant des responsabilités du Gouvernement est bien sûr distinct du titre de la Constitution qui traite de la responsabilité du Président de la République. Ces responsabilités ne sont pas de même nature.
Le Gouvernement dispose de l'administration et de la force armée. Lui seul exerce à travers les ministres une autorité sur les directeurs d'administration centrale. Le Premier ministre, à travers son cabinet, prend des décisions. Ces décisions figurent dans les relevés de conclusion des réunions interministérielles que l'on appelle communément « les bleus ». Si un conseiller du Président de la République est également conseiller du Premier ministre, l'on est en droit de se demander si la décision du Gouvernement est une décision du Président de la République ou une décision du Gouvernement.
Or, le Président de la République, de par son statut constitutionnel, n'est pas responsable, ni devant le Parlement ni sur le plan pénal, pendant la durée de ses fonctions et pour les décisions qu'il prend en application de ses compétences constitutionnelles. Le Gouvernement, quant à lui, est responsable devant le Parlement. Si bien que, quand un conseiller du Premier ministre prend une décision qui a été validée sous forme de « bleu » de Matignon, pour utiliser le langage commun, cette décision engage la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement et peut faire l'objet d'un contrôle du Parlement au titre de sa mission de contrôle du Gouvernement.
Néanmoins, si cette décision peut apparaître comme une décision d'un collaborateur du Président de la République, la situation est tout autre. Je crois donc qu'il y là une véritable question sur la séparation des pouvoirs dans un régime de dualité de l'exécutif entre présidence de la République et Gouvernement, qui mérite d'être posée. De ce point de vue, il me semble que la question de M. Jean-Yves Leconte est tout à fait légitime.
Ce qui fait l'objet de notre commission d'enquête est justement l'interférence entre un conseiller de la présidence de la République avec le fonctionnement normal d'une opération de maintien de l'ordre. Je suis donc obligé de vous dire, de même que vous avez fait examiner à la suite de notre audition d'hier du directeur de cabinet la question des déclarations d'intérêts et de patrimoine des collaborateurs du Président de la République auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qu'il y a là de mon point de vue une sorte de désordre institutionnel et de confusion à laquelle je crois qu'il serait bon de remédier. J'ai bien entendu la réponse que vous nous avez faite tout à l'heure.
Je crois que, avec beaucoup de spontanéité vous avez considéré qu'il n'y avait pas de problème et que personne ne vous l'avait signalé. Je vous le signale, parce que ce n'est ni une question simple, ni une question banale. Il s'agit de la fusion du Gouvernement et de la présidence de la République, fusion qui n'est pas prévue par la Constitution.
C'est une question qui relève de l'organisation du pouvoir exécutif. Je ne pense pas qu'elle touche à la séparation des pouvoirs. Je souhaite revenir sur l'organisation au sein de l'exécutif et le rôle des cabinets. M. le Président, vous avez occupé le poste que j'ai l'honneur d'occuper...
C'était la préhistoire et l'ancien monde, je veux bien reconnaitre qu'il y ait des différences.
Je pense que sur le point que je vais soulever, je peux vous indiquer, par anticipation, que rien n'a changé. Les conseillers des cabinets ministériels ne sont pas une autorité politique et n'ont pas vocation à se substituer à elle. Que les conseillers soient communs ou pas, à la fin, et je pense qu'il est bon qu'il en soit ainsi et le reste longtemps, c'est bien l'autorité politique qui prend la décision. Ce ne sont pas les conseillers techniques qui prennent les décisions, ce ne sont pas eux qui signent les décrets, ce ne sont pas eux qui signent les actes de nature règlementaires. Il serait mauvais pour l'organisation de notre pays qu'il en soit ainsi. Pour cette raison, la difficulté que vous semblez voir ne me paraît pas en être une. Je suis désolé de conclure sur ce désaccord entre nous.
C'est votre appréciation, Monsieur le secrétaire général.
Je ne sais pas si nous allons rester sur un désaccord, Monsieur le secrétaire général, mais il y en a un en tout cas entre les déclarations qui nous ont été faites par M. le directeur de cabinet, qui, nous parlant de la sanction infligée à M. Alexandre Benalla, nous a confirmé hier avoir pris seul sa décision, tandis que publiquement, le Président de la République a déclaré mardi que c'était lui qui avait confirmé la sanction. Pouvez-vous nous éclairer sur cette contradiction ?
J'ai répondu incidemment à cette question en vous indiquant qu'il n'y a pas eu de débat entre nous sur ce sujet. Le principe de la sanction et la décision de la sanction étaient de l'ordre de l'évidence. Il était de l'ordre de l'évidence qu'elle intervienne rapidement et qu'elle soit notifiée rapidement. Le directeur de cabinet m'a informé, et non rendu compte, de son souhait de principe de prendre une sanction. Je lui ai donné mon plein accord et j'en ai rendu compte au Président de la République. Le lendemain, le directeur de cabinet m'a informé de la décision qui allait être notifiée à M. Alexandre Benalla. Je lui ai confirmé mon plein accord avec la décision et j'en ai rendu compte au Président de la République.
Merci, Monsieur le secrétaire général, ce sera le mot de la fin. Je vais vous remettre la lettre que les rapporteurs et moi-même nous venons de signer pour vous demander quelques compléments d'information qui sont apparus nécessaires au fil des questions qui ont été posées et des réponses que vous avez apportées.
La réunion, suspendue à 11 h 10, est reprise à 11 h 15.
Audition de M. Jean-Raphaël Alventosa dont la nomination aux fonctions de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques est envisagée par le président de la république
Nous allons procéder à l'audition de M. Jean-Raphaël Alventosa, dont la nomination est envisagée par le Président de la République pour exercer les fonctions de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques. À l'issue cette audition publique, nous procéderons au vote qui se déroulera à bulletins secrets comme le prévoit l'article 19 bis de notre Règlement. Conformément à l'article 13 de la Constitution, le Président de la République ne pourrait pas procéder à une telle nomination si les votes négatifs au sein de notre commission et de la commission des lois de l'Assemblée nationale représentaient au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.
La fonction de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques a été créée par la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Nommé pour une durée de six ans non renouvelable, ce médiateur sera chargé de faciliter les relations entre les établissements de crédit et les candidats, les partis ou groupements politiques, notamment lorsque leurs demandes de prêt sont refusées. Il s'agit ainsi d'un rôle de médiation, dépourvu de tout pouvoir coercitif.
Jean-Raphaël Alventosa, candidat aux fonctions de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques
Je vous remercie de m'auditionner alors que votre calendrier et l'actualité son très chargés. Je vous présenterai d'abord comment je comprends la mission qui pourrait m'être confiée, si vous en donnez l'autorisation, et ensuite je vous présenterai rapidement mon parcours professionnel antérieur.
La mission tout d'abord. Pourquoi créer un médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques ? La loi pour la confiance dans la vie politique a été inspirée par les difficultés rencontrées par des candidats et des partis politiques en matière d'accès au financement bancaire. Son article 30 prévoyait une ordonnance autorisant le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires, sous la forme d'une structure dédiée surnommée « banque de la démocratie », en cas de défaillance avérée du marché, à compter du 1er novembre 2018. Son article 28 prévoit la création d'un médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques. Or, en l'absence de défaillance avérée du marché, il a finalement été décidé de ne pas créer de banque de la démocratie. La ministre de la justice s'est exprimée à ce sujet, le 16 juillet, devant l'Assemblée nationale. Ainsi, seul l'article 28, relatif au médiateur, est opératoire. Il existe en effet des difficultés qu'il convient de traiter, résiduelles dans les cas de demandes de prêt, plus notables dans les cas de demandes d'ouverture de compte.
D'après ce que j'ai lu, les difficultés, rapportées par les partis et certains candidats lors des campagnes récentes, semblent s'expliquer principalement par le risque de crédit que répugnent à prendre les banques, ainsi que par des démarches insuffisantes des candidats qui conduisent aux refus des banques. Certains dysfonctionnements s'expliquent par la méconnaissance mutuelle entre les acteurs : les banques méconnaissent souvent les problématiques relatives aux candidats et aux partis, notamment les règles et délais liés aux échéances électorales, tandis que les candidats et les partis connaissent mal les outils financiers mobilisables et leur fonctionnement. L'articulation entre les délais d'octroi de prêt et les échéances électorales peut poser des difficultés car les banques attendent en général l'ouverture de la campagne officielle pour rendre leur décision de crédit. Les candidats qui engagent des démarches auprès des banques pour obtenir un emprunt ne savent pas non plus toujours à qui s'adresser, sollicitent rarement plusieurs acteurs et font peu jouer la concurrence. Si je suis nommé, j'enquêterai sur ces difficultés. Dans ces cas, un médiateur pourrait limiter les problèmes, en principe résiduels.
Aux termes de l'article 28 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, un médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques est chargé de concourir au financement légal et transparent de la vie politique, c'est-à-dire de favoriser ou susciter toute solution de conciliation en matière de prêt et d'accès à un compte bancaire, en facilitant le dialogue entre le demandeur - les candidats à un mandat électif, les partis politiques, les groupements politiques, les mandataires financiers ou les associations de financement électorales - et les établissements de crédit et les sociétés de financement, afin de favoriser l'égalité de tous devant le suffrage, l'expression pluraliste des opinions et la participation équitable des partis politiques à la vie démocratique de la Nation. Le décret du 27 mars 2018 précise les conditions de la saisine et la procédure de médiation.
Le médiateur aura pour mission de mettre en relation les acteurs et de régler les difficultés résiduelles. Il devra orienter les candidats et les partis vers les acteurs bancaires et les outils existants. Il interviendra aussi auprès des acteurs bancaires pour les inciter à répondre favorablement aux demandes malgré les risques supposés. Enfin, les candidats et les partis pourront saisir le médiateur en cas de problèmes de refus d'ouverture de compte et de refus de crédit.
Son travail devrait être, au moins dans un premier temps, plus simple que celui qui relève de la médiation du crédit aux entreprises, qui se caractérise par des secteurs variés, des outils de financement complexes, des situations diverses, et la mobilisation de dispositifs publics spécifiques (garanties de la BPI). Au contraire, a priori, l'analyse des risques d'un crédit aux candidats ne pose pas de difficulté de principe car il s'agit de crédits standards. La difficulté résidera dans le caractère cyclique de l'activité, avec un pic de charge considérable lors des élections. La capacité à traiter correctement un éventuel « effet avalanche » sera déterminante dans le succès du dispositif.
La saisine du médiateur est encadrée : elle sera recevable si le demandeur a fait face, au cours des six derniers mois précédant sa demande, à deux refus (de prêt ou d'ouverture de compte) ; la demande devra intervenir dans un délai donné avant le premier tour du scrutin (dix jours ouvrés en matière de prêt, cinq jours ouvrés en matière d'ouverture de compte). Une fois saisi, le médiateur disposera de deux jours pour statuer sur la recevabilité de la demande d'un candidat et de cinq jours pour les demandes relatives à un prêt pour les partis ou les groupements politiques.
La procédure de traitement des demandes est plus classique. Contrairement à la saisine, elle pourrait s'inspirer de celle appliquée dans la médiation du crédit aux entreprises. Les établissements de crédit ou sociétés de financement seraient informés immédiatement de l'ouverture d'une médiation les concernant. Ils auraient deux à cinq jours pour indiquer s'ils reviennent sur leur décision. Le médiateur devra, sans attendre, trouver une solution : soit saisir d'autres établissements, soit proposer toute solution qu'il jugera utile, que, comme dans toute médiation, les parties seront libres de refuser.
Il me semble nécessaire que le médiateur connaisse bien le marché du crédit aux candidats et aux partis. Il lui appartiendra de mener une action de veille et de suivi pour posséder une connaissance fine des acteurs bancaires et des outils mobilisables par les candidats et les partis. Je pense qu'une documentation devrait pouvoir être élaborée à cette occasion, utilisable de manière quasi-automatique.
Enfin, pour anticiper les éventuelles difficultés, le médiateur devra mener une action de pédagogie, notamment sur les délais. Un des moyens sera de référencer les bonnes pratiques ; les procédures et les délais devraient être standardisés. Des accords généraux pourraient être passés avec les banques. Le médiateur pourrait aussi fournir aux candidats une documentation sur les délais, les formes à respecter en matière de demande de crédit et la palette des outils mobilisables. L'inconnu viendra du surgissement aléatoire d'un nombre plus ou moins grand de candidats de manière concomitante avant les élections.
L'objectif sera donc d'instaurer un dialogue serein et efficace avec tous les acteurs pour réduire au maximum les inconnues et éviter un déferlement de difficultés au moment des élections. Pour cela, il sera évidemment important de travailler avec les banques et les services de la Banque de France. Les banques connaissent les procédures de médiation, mais pas encore en matière de financement politique : on conçoit facilement leurs hésitations, compte tenu des contraintes réglementaires, ou des réglementations spécifiques qu'elles ne maitrisent pas toujours. Plus globalement, elles peuvent aussi s'inquiéter des risques pour leur réputation locale ou nationale. Le médiateur devra donc établir un lien de confiance avec les établissements concernés, afin de rendre visible sa fonction, tout en les rassurant sur l'objectif qui est de faciliter le financement de la vie politique, sous certaines conditions. Il lui faudra aussi travailler en intelligence avec la Banque de France et s'appuyer sur ses services départementaux, qui connaissent déjà la médiation du crédit aux entreprises et qui sont proches des parties prenantes.
Pour réussir dans sa mission, le médiateur devra aussi bien cerner les contraintes de la vie politique, notamment liées aux élections, être en relation avec les partis et les groupements politiques, notamment les trésoriers, pour pouvoir préparer au plus tôt la résolution des conflits. Il devra être à l'écoute de tous les partis sans exclusive, afin de pouvoir faire en sorte que tous aient un égal accès au financement. Il devra aussi collaborer avec les services préfectoraux qui sont les interlocuteurs privilégiés des candidats.
Le médiateur devra veiller à l'indépendance et à l'impartialité de ses actions. En raison de la nouveauté du dispositif et de la sensibilité des questions traitées, les attentes seront fortes et son action pourrait susciter quelques interrogations. Il devra agir hors de toute influence partisane ou professionnelle, d'autant plus qu'il sera fonctionnellement rattaché au ministère de l'intérieur. Il ne pourra avoir de mandat national. Il ne pourra recevoir aucune instruction d'aucune autorité. Il ne pourra non plus avoir d'intérêts financiers dans les établissements.
Le dispositif est inédit. Son démarrage sera crucial. La loi prévoit que le médiateur remette un rapport annuel sur son action. En application du décret, il doit remettre aussi un rapport aux ministres signataires, au plus tard le 30 septembre 2019, dans lequel il établira un bilan de sa mission et proposera des mesures d'amélioration, notamment réglementaires. L'expérience des élections européennes permettra de mieux identifier les besoins et les réponses pouvant être apportées. S'agissant des moyens, son équipe sera resserrée. Peut-être sera-t-il utile de la renforcer dans les mois précédant chaque élection compte tenu du pic de charge prévisible. En conclusion, je rappelle que le dispositif de médiation pour les entreprises s'est révélé efficace et a été conforté par tous les acteurs.
J'en viens maintenant à mon parcours. Je suis un fonctionnaire de l'État. J'ai travaillé de manière rapprochée avec de nombreux responsables politiques, notamment Henri Emmanuelli, Pierre Joxe, puis François Léotard, Charles Millon, Alain Richard, Philippe Séguin, etc. J'ai toujours travaillé dans des secteurs difficiles, le plus souvent en crise ou à réformer profondément et rapidement. Ma première expérience a été la réforme d'un secteur agricole, le secteur de la production d'alcool de betteraves, au début des années 80 ! J'avais dû, alors que j'étais conseiller au cabinet du ministre du budget, négocier pendant deux ans, directement avec les betteraviers, pour supprimer le privilège budgétaire dont ils jouissaient depuis la première guerre mondiale. Le projet fut voté à l'unanimité par les deux chambres. J'ai beaucoup travaillé aussi à l'époque sur la décentralisation.
J'ai géré pendant plusieurs années, en concertation avec les organisations syndicales, une des premières réformes du statut de la police nationale pour décloisonner les corps. Dans un registre différent, j'ai également initié, sans dommages, les premières coupes importantes dans le budget de la défense.
Soucieux de pédagogie, j'ai été professeur pendant quelques années à l'Université de Paris V, où mon enseignement portait sur la prospective de l'État, son fonctionnement et surtout ses dysfonctionnements. J'ai constamment collaboré avec le ministère des finances pour améliorer les règles de gestion de l'État, et j'ai aussi activement participé à l'élaboration de la LOLF de 2001. J'ai souhaité participer à la mise en oeuvre de cette constitution financière, en travaillant du côté du contrôleur, c'est-à-dire pour la Cour des comptes pendant une dizaine d'années.
J'ai monté un cours de management public à l'École nationale d'administration, au début des années 2000, car je considère que le lien entre la pratique et la théorie est essentiel dès lors qu'il s'agit de la gestion de l'État.
Je tente d'expliquer dans beaucoup d'enceintes internationales, au nom de la Cour des comptes, que la vision du contrôle supérieur de l'État devrait être améliorée.
L'expérience que j'ai acquise tout au long d'un chemin semé de réussites mais aussi d'échecs m'a donné un certain sens de la gestion des crises, ce qui justifie sans doute la proposition de ma nomination par l'exécutif. Enfin, je crois pouvoir dire que j'ai une passion pour le service de l'État.
Ce propos liminaire nous montre que vous avez cerné les contours de la loi et de cette mission.
Vous avez occupé plusieurs postes à haute responsabilité, notamment au sein de l'ancienne direction de la comptabilité publique et des services financiers du ministère de la défense. Vous avez également été nommé conseiller maître de la Cour des comptes en 1999 et vous avez été son directeur des relations internationales entre 2011 et 2015. Quelle est, plus précisément, votre expérience professionnelle en matière de financement de la vie politique et de droit électoral, mais aussi de fonctionnement du système bancaire ? Avez-vous déjà travaillé au sein des établissements de crédit ou participé à leur contrôle ?
Je n'ai jamais travaillé au sein de services financiers. Mon parcours s'est accompli entièrement au sein des services de l'État, qu'il s'agisse de décentralisation, de police nationale, de défense ou du secteur de la production de l'alcool de betteraves.
Pour ce qui est du financement de la vie politique, je n'en connais que ce que j'en ai entendu dire et je n'ai aucune expertise. J'ai bien compris que l'article 30 sur la création de la banque de la démocratie avait donné lieu à des difficultés d'interprétation. La ministre de la justice estime qu'il n'y a pas lieu de créer cette institution dans la mesure où la défaillance n'est pas avérée. Mon expérience du financement de la vie politique reste cependant toute récente.
Vous n'avez pas participé au contrôle d'établissements de crédit ?
Avez-vous déjà participé au fonctionnement concret d'une campagne électorale, notamment pour apprécier la rigueur des règles imposées aux candidats ? Avez-vous déjà occupé la fonction de mandataire financier lors d'une campagne électorale ?
Non, et c'est d'ailleurs pour cela qu'on a choisi mon profil. Je n'ai jamais oeuvré, ni dans les banques, ni dans le financement électoral. Comme citoyen, je participe bien sûr à la vie de ma commune et j'ai entendu parler des difficultés rencontrées par certains candidats.
Les bénévoles qui oeuvrent auprès des candidats sont parfois en difficulté face à la complexité du droit électoral...
D'après ce que j'ai lu, 94 % des élus aux législatives ne rencontrent aucun problème. En revanche, les banques font preuve d'une grande réserve à l'encontre des partis ou des candidats moins connus. Le médiateur doit faire en sorte que tous ceux qui souhaitent dire quelque chose à la nation puissent être entendus.
Il sera difficile de gérer des milliers de demandes dans les conditions fixées par le décret. J'espère que les difficultés ne concerneront que peu de cas.
En 2006, vous écriviez dans la revue Pouvoirs que le « règne de l'audimat, qui dicte des choix rapidement enlevés, relève de la démagogie et du plébiscite et privilégie les réactions à chaud ». Comment appréhenderez-vous la pression médiatique dont pourrait faire l'objet le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, notamment au moment de l'élection présidentielle ?
Comptez sur mon indépendance connue de tous ceux de ma génération pour échapper au règne de l'audimat et ne pas céder à l'empressement. Dans le monde, la plupart des institutions de contrôle cèdent à la pression médiatique, ce qui les empêche de procéder à l'évaluation des politiques publiques. Il y a un temps pour l'urgence et un temps pour la réflexion. Établir le bon diagnostic est la condition sine qua non pour trouver le bon remède.
Avez-vous une estimation du nombre d'équivalents temps plein (ETP) dont vous bénéficierez ? Comment assurerez-vous leur indépendance sur un sujet aussi sensible que celui du financement de la vie politique ? De quels relais disposerez-vous dans les territoires en vue des élections municipales de 2020 ? Comment améliorer le contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et de financement de la vie politique sur les comptes des partis et groupements politiques et sur les comptes de campagne ?
Je suis un fonctionnaire souvent partagé entre les problèmes financiers et les problèmes de métier. Je privilégie la voie moyenne, dans une sagesse que j'espère bonne conseillère. J'aurai peu de moyens et j'en demande très peu. Je disposerai de deux ETP fournis par le ministère de l'intérieur, dont une secrétaire et un attaché. J'ai la prétention de penser que trois personnes suffisent pour faire un diagnostic. Je compte reprendre l'analyse avec l'ensemble des partis politiques et des services bancaires. Le réseau existe, il suffit de le faire fonctionner. En tant qu'ancien professeur de management public, je sais que c'est possible.
Quant au problème d'indépendance, je lirai avec précaution les CV pour sélectionner les profils les mieux à même de fournir le plus de garanties. Une équipe de trois personnes, c'est modeste ; si elle est de qualité, ce sera un gage de succès.
Les préfectures et les banques seront autant de relais dans les territoires. L'exécutif a écarté la création de guichets. Nous n'avons pas besoin qu'il y en ait partout. L'administration française est composée de gens dévoués et compétents. Je m'appuierai sur elle et cela devrait fonctionner.
Nous aurons peu de temps pour poser le diagnostic, car j'aimerais pouvoir le faire avant la fin de l'année, en tout cas avant les élections européennes.
J'ai commencé à réfléchir aux améliorations possibles. Si la médiation ne pouvait pas fonctionner, au-delà des problèmes de logistique, il faudrait faire des propositions y compris à caractère réglementaire et législatif, comme le prévoit le décret.
À quels mission et programme budgétaire serez-vous rattaché ?
Je vous trouve bien optimiste. Nous travaillons sur le droit au compte qui a ses spécificités pour les Français de l'étranger. On nous a souvent indiqué que les échanges avec les banques étaient difficiles, notamment à cause d'une application trop rigoureuse de la quatrième directive anti-blanchiment qui vise les personnes politiques exposées. Des témoignages font ressortir les difficultés de mise en oeuvre de ce texte depuis 2017.
En outre, votre mission fonctionnera par à-coups : les élections européennes seront gérables, les élections locales sans doute plus difficiles, car les candidatures seront plus nombreuses. Comment parviendrez-vous à la mener à bien sans modification législative d'ici 2020 ? Vous aurez besoin d'une analyse très en amont.
Soyez persuadé que je suis conscient de la difficulté de la mission qui repose sur le nombre de cas difficiles à régler. Je saurai très vite où sont les points sensibles. Le programme « Vie politique » du ministère de l'intérieur dont relève la médiation ne fera pas de moi un représentant de ce ministère, d'autant que l'exécutif m'a surtout choisi pour ma réputation d'indépendance.
Le droit au compte pose effectivement une difficulté, en termes de délais, souvent bien trop longs. Il faudra y remédier tant du côté des acteurs financiers que des candidats.
Je reste sceptique sur les trois risques avancés par les banques qui ne souhaitent pas développer ce qui pourrait pourtant devenir un marché pour elles, à savoir l'accès au crédit, l'image et la non-conformité juridique aux réglementations européennes. Au-delà des discours, le risque lié au crédit n'existe que dans le cas exceptionnel où les comptes de campagne seraient rejetés. Quant au non remboursement par l'État des frais de campagne au candidat, c'est un risque qui n'est pas plus lourd que celui qu'induit un crédit à la consommation, car des assurances de rehaussement existent qui couvrent le débiteur dont la qualité est insuffisante.
Les banques ont prononcé 44 refus liés à des raisons de non-conformité juridique. Ces refus ont concerné 42 % des candidats aux législatives et 62 % d'entre eux ont estimé qu'ils n'étaient pas justifiés. Pour l'instant, le risque de non-conformité à la réglementation semble surdimensionné. En général, les candidats aux élections ne sont ni des fraudeurs, ni des facteurs de terrorisme, ni même des personnalités politiques exposées... De plus, la réglementation ne permet pas de refuser une relation d'affaires sous prétexte qu'elle impliquerait une personne politique exposée.
Quant au risque lié à l'image, je n'y crois pas. Depuis le 1er janvier 2018, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques est tenue de publier l'identité des prêteurs. Attendons quelques mois pour mesurer les effets de cette obligation. Il n'y a pas de risque de réputation, ni de risque prudentiel qui mettrait en cause la solvabilité et les fonds propres de la banque.
Il n'y a donc pas de risque d'image : l'image dépend de la politique de communication et de la politique commerciale de la banque.
Bref, il y a des difficultés, mais il ne faut pas les grossir avant la mission, et avant d'avoir entendu toutes les parties prenantes. Il faudra au moins passer le cap de 2019 !
Le médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques sera investi d'une mission de médiation, sans aucun pouvoir coercitif à l'égard des établissements de crédit. Que feriez-vous, concrètement, si le système bancaire refusait un prêt à un parti politique solvable ? Si une banque refusait d'ouvrir un compte au nom d'un candidat à une élection, ou lui offrait un accès limité aux moyens de paiement ? Lors des dernières élections législatives, 42 % des candidats se sont vu refuser l'ouverture d'un compte bancaire.
Initialement, l'action du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques devait être complétée par la création d'une banque de la démocratie, projet qui semble devoir rester dans les cartons et sur lequel le Sénat avait émis de sérieuses réserves. L'inspection générale de l'administration (IGA) et l'inspection générale des finances (IGF) ont rendu un rapport sur ce sujet. Quelle est votre opinion sur cette banque de la démocratie ?
Bien sûr, une banque peut refuser. La jurisprudence de la Cour de cassation dit qu'une banque exerce un métier commercial qui est libre : elle n'est pas obligée d'ouvrir un compte ou d'octroyer un prêt. Que pourra faire le médiateur ? Demander les raisons pour lesquelles la banque refuse. Trouver d'autres banques, aussi, puisque le rapport de l'IGA et de l'IGF, dont j'ai eu connaissance très récemment, fait état d'un marché financier intéressé par ce secteur. Cela dit, je rappelle que 94 % des candidats aux élections législatives qui ont recueilli plus de 5 % des suffrages n'ont eu aucun problème à contracter des emprunts. Il faudra surtout s'enquérir des raisons, car il y a souvent beaucoup de non-dits de part et d'autre. Nous n'allons pas non plus obliger les banques à faire un métier qui n'est pas le leur...
Il ne m'appartient pas de parler de la banque de démocratie mais je peux comprendre, comme citoyen et comme ancien financier, qu'on n'aille pas si vite. Sans préjudice de ce que vous déciderez le moment venu, il ne me paraît pas forcément nécessaire de créer une banque parce qu'on a quelques problèmes avec un certain nombre de personnes. Le rapport de l'IGA et de l'IGF était censé justement apporter un peu de clarté : il en ressort qu'il n'y a pas de défaillance avérée du marché. Prudence, donc : c'est le sens de la solution du médiateur, avant de faire intervenir la cavalerie lourde s'il le faut dans quelques années.
Nous avons procédé à l'audition de M. Jean-Raphaël Alventosa, dont la nomination est envisagée par le Président de la République pour exercer les fonctions de médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques.
Le dépouillement se déroulera le mardi 31 juillet 2018 à 14 h 15, de manière simultanée avec la commission des lois de l'Assemblée nationale.

References: l'article 40
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In fine
 l'article 11
 l'article 73
 l'article 40
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 l'article 40
 l'article 40
 l'article 19
 l'article 13
 l'article 28
 l'article 28
 l'article 30