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Timestamp: 2019-05-27 13:55:13+00:00

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Articles — IDPA - Institut de droit public des affaires
1988-2018 - 30 années de jurisprudences commentées par l'actuelle promotion
Extrait de la Gazette n°35 - Décembre 2018 - Spéciale 30 ans
Conseil d’Etat, Section, 23 décembre 1988, Banque de France c/ Huberschwiller, n°95310 (par Albertine AQUENIN)
« C’est par l’organisation de la contradiction que l’on peut remédier à l’inégalité naturelle des parties » (R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13e édition, 2008, p. 238). Erigé en garantie essentielle des justiciables, le principe du contradictoire connaît, en contentieux administratif, peu de limites. La décision « Banque de France » y déroge pourtant en affirmant que ce principe ne peut s’appliquer lorsque le refus de communication est l’objet du litige. Le principe du contradictoire aurait alors pour effet de priver d’objet le litige. Cette jurisprudence a été, ensuite, confirmée, puis étendue, par exemple, au cas où la communication aux parties réduirait à néant le secret (CE, 10/9 SSR, 31 juillet 2009, AIDES et autres, n° 320196, Publié au Recueil).
Néanmoins, les intérêts du justiciable sont protégées par le juge auquel l’administration doit transmettre les documents qu’elle refuse de communiquer, sauf si ces derniers sont protégés par le secret garanti par la loi. Il revient ainsi au juge administratif, seul, de remédier au déséquilibre du procès.
Conseil d’Etat, 20 octobre 1989, Nicolo, req. n°108243 (par Arthur BAILLET)
Dans cette décision, le Conseil d’Etat accepte pour la première fois de contrôler « in abstracto » la compatibilité d’une loi par rapport à un traité, sous l’influence des jurisprudences de la Cour de cassation et du Conseil constitutionnel.
Le Conseil d’Etat a depuis étendu ce contrôle en consacrant le contrôle de conventionnalité des lois « in concreto », donnant au juge la possibilité de faire prévaloir la CEDH sur la mise en œuvre d’une loi par l’administration, y compris en référé (Conseil d’Etat, Assemblée, 31 mai 2016, Gonzales Gomes, n°396848).
Conseil d’Etat, 20 juillet 1990, Ville de Melun et Association Melun-Culture-Loisirs, n°69867 72160 (par Laurent BOUQUET)
L’arrêt « Ville de Melun et Association Melun- Culture-Loisirs » rendu par le Conseil d’Etat le 20 juillet 1990 vient consacrer la méthode dite du faisceau comme technique d’identification d’un service public, notamment en cas de silence de la loi. En l’espèce, a pu être reconnue comme relevant du service public, une activité gérée par une personne privée dénuée de prérogatives de puissance publique au regard du contrôle accru exercé par l’administration sur cette entité.
Cette nouvelle appréciation du critère organique se substituant à la détention de prérogatives de puissance publique sera confirmée par la suite, dans un arrêt UGC-Ciné-Cité du 5 octobre 2007 en matière de marché public, où le juge administratif fera évo- luer son office en allant sur le terrain de l’intention de l’administration et non plus seulement sur celui du contrôle exercé.
Cour de justice des communautés européennes, 19 novembre 1991, C-6/90 et C-9/90, Francovich (par Emilie BOURDIN)
Par cet arrêt, la Cour de justice des communautés européenne pose le principe de la responsabilité de l’Etat vis-à-vis des particuliers pour les dommages découlant du défaut de transposition d’une directive. La directive non transposée doit pour cela comporter l’attribution de droits au profit des particuliers.
Par la suite, la Cour de justice a étendu cette jurisprudence notamment au cas de la violation du droit de l’Union imputable au législateur national (CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du Pécheur, C-46/93 et C-48/93). Le Conseil d’Etat a, quant à lui, fait évoluer sa jurisprudence et complété le régime juridique de la responsabilité de l’Etat. Il a ainsi admis la responsabilité du législateur en cas de méconnaissance d’un engagement international (CE, ass, 8 février 2007, Gardedieu, n°279522).
Conseil d'Etat, Assemblée, 28 février 1992, S.A. Rothmans international France & Philip Morris France, req. n°56776 et 56777 (par Martin CHARRON)
Par cette décision, le Conseil d’Etat reconnaît la possibilité, une fois passé le délai de transposition, d’écarter l’application d’une disposition législative incompatible avec les objectifs d’une directive européenne. Il fait ainsi prévaloir sur les lois, les directives, en leur reconnaissant le bénéfice de l’article 55 de la Constitution.
L’invocabilité totale des directives européennes connaîtra son aboutissement grâce à une décision d’Assemblée du 30 octobre 2009 (Mme Perreux, n° 298348) par laquelle le Conseil d’Etat reconnaît aux particuliers la possibilité de se prévaloir des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif, lorsque l’État n’a pas pris, dans les délais impartis, les mesures de transposition nécessaires.
Conseil constitutionnel, 20 janvier 1993, n°92-316 DC, loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite loi “Sapin I” (par Camille CONNIL)
Le Conseil constitutionnel apporte sa contribution au droit de la commande publique en admettant notamment une limitation de la durée des contrats de délégation de service public (DSP) à la durée normale d’amortissement des installations mises en service dont le délégataire a la charge. Il écarte ainsi les moyens soulevés par les députés et sénateurs tenant à la libre administration des collectivités territoriales et à la liberté d’entreprendre au profit des objectifs de transparence et de concurrence que s’était assignés le législateur.
Aujourd’hui, l’article 34 de l’ordonnance n°2016-65 du 29 janvier relative aux contrats de concession a repris cet encadrement de la durée des DSP en l’étendant à l’ensemble des contrats de concession. Cependant, cette ordonnance a procédé à un changement radical en incluant la problématique de la prolongation de la durée des contrats de concession dans le droit commun de leur modification.
Cour de justice des communautés européennes, 27 avril 1994, Commune d’Almelo, aff. C-393/92 (par Léa COUTURIER)
Un an après l’arrêt Corbeau, la CJCE confirme que les États peuvent poser des restrictions à la concurrence tant qu’elles sont nécessaires à l’accomplissement d'une mission d'intérêt général. La Cour précise ainsi, à propos des droits exclusifs octroyés au fournisseur d’énergie électrique aux Pays-Bas, qu’il faut « tenir compte des conditions économiques dans lesquelles est placée l’entreprise, notamment des coûts qu’elle doit supporter et des réglementations, particulièrement en matière d’environnement, auxquelles elle est soumise ».
Elle a, par la suite, avec la célèbre décision Altmark du 24 juillet 2003, fixé les conditions dans lesquelles une compensation liée à des services d’intérêt économique général ne constitue pas une aide d’Etat. La Commission est venue préciser ultérieurement ces exceptions accordées avec les paquets Monti-Kroes et Almunia.
Conseil d’Etat, 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, req. n°136727 (par Elise DANZÉ)
Par sa décision du 27 octobre 1995 “Commune de Morsang-sur-Orge”, le Conseil d’État a pour la première fois explicitement reconnu que le respect de la dignité de la personne humaine est une des composantes de l’ordre public.
La jurisprudence ultérieure a confirmé ce principe concernant des propos, lors d’un spectacle, tenus en méconnaissance de la dignité humaine (CE, ordonnance, 9 janvier 2014, Ministre de l’intérieur contre la Sté les productions de la plume et Dieudonné, M’Bala M’Bala, req n°374508). Les juges sont allés plus loin en l’appliquant à la personne décédée, considérant que pour l’implantation d’un centre de traitement de déchets sur un site où se sont tenus de nombreux combats pendant la première guerre mondiale, des mesures doivent être prescrites pour assurer le respect de la dignité humaine dès lors que des restes humains seraient exhumés (CE, 26 novembre 2008, Syndicat mixte de la vallée de l’Oise, req n°301151).
Conseil d’Etat, Assemblée, 10 juillet 1996, M. Cayzeele, req. n°138536 (par Adrien de PRÉMOREL)
Un tiers au contrat est recevable à demander, par la voie du recours pour excès de pouvoir, l'annulation des dispositions réglementaires contenues dans un contrat administratif car elles sont divisibles des autres stipulations du contrat.
Évolution : la jurisprudence est toujours en vigueur, y compris depuis la jurisprudence Tarn-et-Garonne (CE Ass. 4 avril 2014, n°358994). Le CE a précisé que les clauses relatives au régime financiers ou à la réalisation des ouvrages (caractéristiques, tracé…) ont un caractère purement contractuel (CE 9 février 2018, Val d’Europe agglomération, n°404982).
Conseil d’Etat, Section, 3 novembre 1997, Million et Marais, req. n°169907 (par Gabriel DECAUDAVEINE)
Les règles du droit de la concurrence (Ord. 1er décembre 1986, codifiées C. com. art. L. 420-1 et s.) sont applicables au contrôle de la légalité des actes administratifs.
Le juge administratif a appliqué avec orthodoxie le droit de la concurrence tant aux actes unilatéraux (CE, 29 juillet 2002, Sté Cegedim, n° 200886) que multilatéraux (CE, 2 juillet 1999, SA Bouygues, n° 206749)
Conseil d’Etat, Assemblée, 30 oct. 1998, M. Sarran, M. Levacher et autres, req. n° 200286 et 200287 (par Manon ERILL-SELVES)
Le Conseil d’Etat réaffirme la place de la Constitution dans l’ordre interne en considérant que les engagements internationaux n'ont pas d'autorité supérieure à celle des dispositions constitutionnelles.
Cette prise de position était nécessaire même si, aujourd’hui encore, la place de la Constitution demeure incertaine du fait de l'importance du droit de l’Union Européenne. La recherche d’une conciliation entre les exigences posées par l’ordre juridique interne et celles issues de l’ordre juridique de l’Union Européenne est parfaitement illustré par une jurisprudence postérieure, CE, 2007, Société Arcelor Atlantique.
Conseil d’Etat, 30 juin 1999, SMITOM, req. n°198147 (par Quentin FERRER)
L’arrêt « SMITOM » vient réaffirmer l’importance du critère de la rémunération dans la distinction entre marché public et délégation de service public. Pour que le contrat soit qualifié de délégation de service public, la rémunération doit alors être substantiellement liée aux résultats d’exploitation du service.
Sous l’influence du droit de l’Union européenne et de la jurisprudence administrative, l’ordonnance « concession » (Ord. N°2016-65, 29 janv. 2016 relative aux contrats de concession) fait disparaître ce critère de la rémunération substantiellement liée aux résultats de l’exploitation pour lui préférer un autre critère de distinction, celui du transfert du risque d’exploitation au concessionnaire.
Conseil d’Etat, avis, 8 novembre 2000, Société Jean-Louis Bernard consultants, req. n°222208 (par Paul GASCHARD)
Par cet avis, le Conseil d'État admet par principe qu'une personne publique puisse se porter candidate à l'attribution d'un contrat de la commande publique à condition qu’elle ne tire pas avantage de son statut ou des modalités de financement issues de l’exercice de ses missions de service public pour établir son prix.
Le Conseil d’Etat est venu préciser par la suite que la candidature d’une collectivité territoriale ne peut être légalement présentée que lorsqu’elle répond à un « intérêt public local ». Un tel intérêt est constitué lorsque l’activité en cause constitue le prolongement d’une mission de service public dont la collectivité a la charge (CE, Ass., 30 décembre 2014, société Armor SNC, req. n°355563).
Conseil d’Etat, 9 mai 2001, Epoux Delivet, req. n°231076 (par Anaïs GAUTHIER)
S’agissant d’une demande de référé suspension dans le cadre du contentieux de l’urbanisme, le Conseil d’Etat, par cette décision prend acte de la réforme intervenue le 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives et considère que l’obligation de notification du recours, à la commune et au pétitionnaire, posée à l’article R.600-1 du Code de l’urbanisme, ne s’applique pas au référé.
Quelques mois plus tard, la haute juridiction ajoutera à ce sujet que la demande de référé-suspension d’une décision valant autorisation d’urbanisme devra être rejetée lorsque la demande au fond, tendant à l’annulation cette décision, est entachée d’une irrecevabilité, insusceptible de régularisation en cours d’instance (Conseil d’Etat, 14 décembre 2001, Courtois, n°238213).
Conseil d’Etat, Section, 18 décembre 2002, Mme Duvignères, req. n°233618 (par Emma GEORGE)
La décision dite « Mme Duvignères » a redéfini les conditions dans lesquelles une circulaire peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (REP) en distinguant les circulaires impératives, qui peuvent être attaquées, des circulaires non impératives. Cette jurisprudence est appliquée régulièrement par le juge administratif (par exemple : CE, 26 déc. 2012, Association Libérez les Mademoiselles, n°358226).
La jurisprudence « Mme Duvignères » correspond à un mouvement en faveur d’une plus grande ouverture des actes susceptibles de faire l’objet d’un REP ce qui a été récemment confirmé par l’ouverture à certains actes de droit souple (CE Ass., 21 mars 2016, Sociétés Numéricable et Fairvesta International GmbH et autres, n° 368082-84 et 390023).
Cour européenne des droits de l’Homme, 13 février 2003, Chevrol c/ France, affaire n° 49636-99 (par Simon GRAIRIA)
Condamnation de la France pour violation de l'article 6 § 1 de la Convention, du fait de la pratique du juge administratif consistant à solliciter par voie de question préjudicielle l’avis du ministre des affaires étrangères pour apprécier la condition de réciprocité d’un engagement international prévue par l’article 55 de la constitution.
Par la suite, par une décision du 9 juillet 2010, l’Assemblée du Conseil d’Etat (CE, Ass., 9 juillet 2010, Mme Cheriet-Benseghir, n°31774), estime qu’il appartient désormais au juge administratif de vérifier si la condition de réciprocité d’un engagement international, prévue par l’article 55 de la constitution, est ou non remplie, sans s’en tenir à l’avis du ministre des affaires étrangères.
Conseil d’Etat, Assemblée, 11 Mai 2004, Association AC ! et autres, req. n°255886 (par Gautier GUARINO)
Une importante exception au principe de rétroactivité a été admise par la jurisprudence AC ! qui reconnaît au juge le pouvoir de moduler dans le temps les effets d'une annulation et d'apprécier s'il y a lieu de déroger, à titre exceptionnel, au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses après une analyse comparée des principes et des intérêts en cause par le juge.
Cette jurisprudence a notamment été appliquée pour l’annulation de décisions individuelles (CE, 12 déc. 2007, Sire) ou encore concernant l’annulation d’une disposition réglementaire, tout en décidant que, sous réserve des actions contentieuses engagées, ses effets devaient être réputés définitifs (CE, 21 nov. 2008, Assoc. des hôpitaux privés sans but lucratif).
Conseil d'Etat, Assemblé, 4 novembre 2005, JC DECAUX, req. n° 247298 (par Camille GUIBOURGE)
Par cet arrêt, le Conseil d’Etat qualifie un contrat mobilier urbain de contrat de marché public et non de délégation de service public dès lors que la société contractante n’a pas la charge effective d’un service public et ce, alors même qu’une part substantielle de sa rémunération proviendrait des recettes de son activité publicitaire.
Désormais l’article 5 de l’ordonnance n°2015-65 du 29 janvier 2016 a été rédigé de manière à inclure les contrats de mobiliers urbains dans les contrats de concession. Toutefois, cette « présomption de qualification » pourrait tomber dès lors que la société cocontractante ne supporte pas le risque d’exploitation de l’ouvrage.
Conseil d’Etat, Assemblée, 24 mars 2006, Sté KPMG et autres, req. n°288460 et s. (par Marie HY)
Le Conseil d’Etat consacre le principe de sécurité juridique en droit interne. Ce principe impose désormais à l’autorité administrative d’édicter, dans certaines circonstances, des mesures transitoires lors d’un changement de réglementation ; c’est notamment le cas si des règles nouvelles sont susceptibles de porter atteinte à des contrats en cours.
Cette jurisprudence est régulièrement appliquée en ce que le principe de sécurité juridique inspire des règles visant à assurer la connaissance du droit applicable et la stabilité des situations juridiques.
Conseil d’Etat, Assemblée, 16 juillet 2007, Sté Tropic Travaux Signalisation, req. n°291545 (par Mathilde IFCIC)
L’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat donne la possibilité aux concurrents évincés de la conclusion d’un contrat administratif de former un recours devant le juge administratif pour contester la validité de ce contrat après sa signature et de l’assortir d’une demande au juge des référés de suspension de l’exécution du contrat.
Cette décision sera bouleversée par la jurisprudence du Conseil d’Etat du 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne, qui ouvre ce recours à tous les tiers ayant un intérêt lésé par un contrat administratif.
Conseil d’Etat, 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, req. n° 297931 (par Alia JENAYAH)
Par son célèbre arrêt Commune d'Annecy, le Conseil d’Etat a reconnu la valeur constitutionnelle de l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement. Mais le statut et la portée de ses articles sont plus délicats à appréhender selon qu’ils nécessitent ou non l'intervention de mesures législatives d'application pour produire leur plein effet.
L'invocabilité de la Charte de l'environnement devant le juge administratif repose aujourd'hui sur deux certitudes : elle est pleinement invocable dès lors qu’il s’agit de faire respecter la compétence du législateur. Toutefois, la Charte peut être invoquée directement dans un recours contre un acte administratif et ce, alors même que le principe posé est imprécis et qu’il existe une disposition législative intermédiaire. C’est le cas de l’article 1er relatif au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (CE, 26 février 2014, Asso. Ban Asbestos, n° 351514).
Conseil d’Etat, Assemblée, 28 décembre 2009, Commune de Béziers, req. n°304802 (par Pamela LEDUN)
L’assemblée du contentieux précise l’office du juge administratif lorsqu’il est saisi par les parties à un contrat administratif, d’un recours de pleine juridiction contestant la validité ou les conditions d’exécution du contrat.
Depuis, le Conseil d’Etat a dégagé les critères permettant d’apprécier le bien-fondé de la demande de reprise des relations contractuelles (CE, 21 mars 2011, Commune de Béziers II), et le recours de pleine juridiction en contestation de la validité des contrats a été ouvert aux tiers (CE, 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne).
Conseil d’Etat, 3 décembre 2010, Ville de Paris et Association Paris Jean Bouin, req. n°338272 (par Clara MILOUX)
Par son arrêt Ville de Paris et Association Paris Jean Bouin, le Conseil d’Etat avait jugé qu'aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe n'imposaient à une personne publique d'organiser une procédure de publicité préalable à la délivrance d'une autorisation ou à la passation d'un contrat d'occupation d'une dépendance du domaine public, ayant dans l'un ou l'autre cas pour seul objet l'occupation d'une telle dépendance.
Cette règle a évoluée sous l’influence du droit européen (CJUE, 14 juill. 2016, aff. C-458/14 et C-67/15, Proimpressa Srl c/ Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro, Regione Lombardia). L’ordonnance n°2017-562 du 19 avril 2017 relative à la propriété des personnes publiques a créée un article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques, qui prévoit désormais que lorsque le titre d’occupation permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente doit organiser une procédure de publicité et de mise en concurrence préalable à l’autorisation contractuelle d’occupation domaniale.
Conseil d’Etat, 23 décembre 2011, Danthony et autres, req. n° 335033 (par Timothée SAURON)
Par cet arrêt, le Conseil d’Etat a jugé que toute irrégularité affectant la procédure d’élaboration d’un acte administratif n’entraîne pas systématiquement et nécessairement son annulation. Il a ainsi dégagé le principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise, ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. Le Conseil d’État a précisé que l’application de ce principe n’était pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte, comme c’est le cas lorsqu’une décision doit être rendue sur avis conforme.
Néanmoins, échappent toujours à la « Danthonysation » les vices d’incompétence, de défaut de signature et de défaut de motivation.
Conseil d’Etat, Assemblée, 11 avril 2012, Groupement d’information et de soutien des immigrés et autre, req. n°322326 (par Juliette SAUTEREAU)
Dissipant la brume entourant les critères de l’effet direct des traités, le Conseil d’Etat a retenu que pour qu’elle soit d’effet direct, une stipulation conventionnelle ne doit pas avoir « pour objet exclusif de régir les relations entre Etats » et ne requiert « l'intervention d'aucun acte complémentaire pour produire des effets à l'égard des particuliers ».
Ce faisant, il écarte le critère rédactionnel précédemment retenu par la jurisprudence et abandonne le lien autrefois esquissé entre imprécision ou trop grande généralité et absence d'effet direct de la norme conventionnelle.
Conseil d’Etat, 13 novembre 2013, Dahan, req. n° 347704 (par Hélène SCANVIC)
L'Assemblée du Conseil d’Etat fait évoluer le contrôle du juge administratif sur les sanctions disciplinaires prises à l’encontre des fonctionnaires en un contrôle normal. Le juge de l’excès de pouvoir contrôle désormais la matérialité des faits, la qualification de ceux-ci et la proportionnalité de la sanction à ces faits.
Par cet arrêt, le Conseil d’Etat a largement influencé le passage d’un contrôle restreint à un contrôle normal de la proportionnalité des sanctions dans d’autres domaines, comme à l’égard des sanctions infligées par l’Ordre des médecins (CE, 20 déc. 2014, Bonnemaison, n° 381245) et celles prises à l’encontre des détenus (CE, 1er juin 2015, M. Borromée, n° 380449).
Conseil d'Etat, Assemblée, 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne, req. n°358994 (par Marie STASS)
A l'occasion de cet arrêt, l'assemblée du Conseil d'Etat a reconnu à tout tiers à un contrat administratif la possibilité d'introduire un recours de pleine juridiction pour mettre fin à l'exécution de celui-ci. Le juge cantonne cependant l'intérêt à agir du tiers qui doit être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par la passation du contrat ou ses clauses et restreint également les moyens invocables à la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles, ce qui permet une certaine garantie de la stabilité des relations contractuelles.
Si cet arrêt a contribué à simplifier le contentieux des contrats, il continue de poser certaines interrogations. À titre d'illustration, et alors qu’une évolution pouvait être attendue sur ce point, il a été récemment réaffirmé que l'arrêt Tarn et Garonne n'avait pas pour autant mis fin à la jurisprudence Cayzeele (CE, 9 février 2018,Communauté d'agglomération Val d'Europe agglomération, n° 404982).
Tribunal des conflits, 9 mars 2015, Rispal contre Société des Autoroutes du Sud de la France, req. n°3984, (par Renaud SOUCHE)
Le Tribunal des conflits considère qu’une société concessionnaire d’autoroute ne peut être regardée par principe comme ayant agi pour le compte de l’Etat lorsqu’elle conclut avec une autre personne privée un contrat ayant pour objet la construction, l’exploitation ou l’entretien de cette autoroute.
Le juge abandonne ainsi pour l’avenir la jurisprudence Peyrot de 1973 et fait valoir de plein droit la considération du critère organique.
Conseil d’Etat, 21 mars 2016, Société Fairvesta International GMBH et autres, req. n°368082, 368083 et 368084 et Société NC Numericable, req. n° 390023 (par Gaspard TERRAY)
A l’occasion de deux arrêts rendus le même jour, et de manière inédite, le Conseil d’Etat admet le contrôle, dans le cadre de l’office de l’excès de pouvoir des actes de droit souple des autorités régulatrices (avis, recommandation ou encore communiqués ) lorsqu’ils revêtent le caractère de dispositions générales et impératives ou énoncent des prescriptions individuelles dont ces autorités pourraient ultérieurement censurer la méconnaissance.
Encore faut-il aussi que ces actes soient de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d’influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s’adressent. Le pragmatisme du juge administratif dépasse désormais sa frilosité originelle dans le contrôle d’actes de droit souple.
Après admettre la recevabilité d’un tel recours, la Haute-cour entreprend classiquement un contrôle de légalité externe et interne des actes litigieux. Sur ce point, il conviendra d’être particulièrement attentif sur les prochaines décisions du juge dans la détermination des normes de référence dans le contrôle de légalité interne d’actes qui, par essence, sont dépourvus de normativité. Affaire à suivre donc…
Conseil d’Etat, Section, 5 mai 2017, Commune de Saint-Bon-Tarentaise, req. n° 388902 (par Ségolène THOMAS)
Par cet arrêt de section, le Conseil d’Etat revient sur sa jurisprudence «Commune de Saint-Lunaire» du 10 février 2010 n°327149. Initialement, le Conseil d’Etat, par son arrêt «Commune de Saint Lunaire », avait jugé que la délibération du conseil municipal prescrivant l’adoption ou la révision du PLU devait fixer les modalités de la concertation et porter « au moins sur les grandes lignes sur les objectifs poursuivis »; la méconnaissance de ces formalités substantielles entachant d’illégalité le document d’urbanisme approuvé.
Par un revirement majeur d’application immédiate, le Conseil d’Etat a jugé que le moyen tiré de l’illégalité de la délibération du conseil municipal prescrivant l’adoption ou la révision du PLU portant tant sur les modalités de la concertation que sur les objectifs poursuivis par la commune ne pouvait être invoqué contre la délibération approuvant le PLU : "que, si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme ».
Conseil d’Etat, 6 juin 2018, Société Orange, req. n° 411053 (par Anne VILLALARD)
Le Conseil d’Etat vient préciser que la décision de non-reconduction d’un contrat d’occupation du domaine public n’est pas une mesure de résiliation. Ainsi, il n’est pas possible de solliciter auprès du juge administratif l’annulation et la reprise des relations contractuelles. Cette décision doit donc être regardée comme une simple mesure d’exécution du contrat qui ne peut ouvrir droit qu’à une indemnité si elle est intervenue dans des conditions irrégulières.
La position de la Haute juridiction dans sa décision « Société Orange » s’inscrit donc dans la continuité de la jurisprudence Béziers II (CE, 21 mars 2011, Commune de Béziers, n° 304806).
Promotion Jean-Michel DARROIS
Loi Elan : un (nouveau) coup dur pour la loi MOP
Au lendemain de son adoption, la loi Elan a été déférée au Conseil constitutionnel repoussant de quelques semaines sa promulgation (1). L’occasion pour les éditeurs spécialisés de se pencher davantage encore sur les principales dispositions de la loi, tout en essayant d’en anticiper les incidences.
Tous les secteurs de la construction et du logement sont concernés par cette loi, dont les objectifs sont rappelés dans ses quatre titres (« Titre 1 : construire plus, mieux et moins cher » ; « Titre 2 : évolutions du secteur du logement social » ; « Titre 3 : répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale » ; « Titre 4 : améliorer le cadre de vie »).
Mais ce sont ses impacts sur la maîtrise d’ouvrage publique qui seront ici abordés.
Déjà fragilisée par les évolutions récentes (2), la loi sur la maîtrise d’ouvrage publique, dite loi « MOP », du 12 juillet e 1985 doit, aujourd’hui, faire face à un (nouveau) coup porté à son encontre. La loi Elan apporte en effet plusieurs dérogations au texte de 1985 participant, de ce fait, à son vieillissement.
Un champ d’application étendu pour la conception-réalisation
L'article 20-I du projet de loi Elan prolonge la possibilité pour les entités du secteur social de déroger à la loi MOP en recourant librement à la conception-réalisation pour leurs opérations de construction (3). Cette dérogation devait, en principe, prendre fin au 31 décembre 2018 (4). La loi Elan la pérennise.
Selon l'étude d'impact du projet de loi (5), « environ 15% des opérations de construction de logements sociaux sont réalisées en conception-réalisation. (…) l'absence de prolongation du dispositif provoquerait un renchérissement des coûts de 5 à 8% et une augmentation des délais de 6 à 12 mois ». Les bailleurs sociaux pourront, désormais, librement recourir à ce type de contrat, sans se soucier de la limitation prévue par la loi MOP.
Cette possibilité de recourir sans condition à la conception-réalisation est également prévue pour la réalisation ou la réhabilitation des ouvrages nécessaires aux jeux olympiques et paralympiques de 2024 (6), pour ldes centres régionaux des œuvres universitaires (jusqu’en 2021) (7) ou encore ldes réseaux de communication électronique (jusqu’en 2022) (8).
Un champ d’application réduit de la loi MOP
L’article 28-V du projet de loi Elan retire du champ d’application du titre II de la loi MOP relatif à la maîtrise d’œuvre les opérations de construction menées par les bailleurs sociaux. Autrement dit, les maîtres d’œuvre ne seront plus protégés, en termes de missions et de rémunération, par les dispositions de ce titre II (mission de base, indemnisation en cas de concours, rémunération forfaitaire fixée contractuellement).
L'étude d'impact rappelle la logique de la loi MOP, qui est celle de « la réalisation ponctuelle d'ouvrages de natures très diverses par des collectivités publiques dont la mission et les compétences ne sont pas d'être constructrices et gestionnaires d'une catégorie d'ouvrage ». Or, les bailleurs sociaux sont des « des professionnels de la construction immobilière spécialisés au même titre que les professionnels du secteur privé ». Leur assujettissement à cette partie de la loi MOP « n'est ni utile ni adapté » et constitue « non une aide mais un frein à la recherche de la performance de l’activité de construction du secteur des organismes de logements sociaux ».
Une explication qui fait vivement réagir les architectes, lesquels déplorent la sortie du logement social du cadre de la loi MOP (9).
Il est à noter aussi que ces organismes ne seront plus obligés de recourir au concours d’architecture pour leurs marchés de maîtrise d’œuvre ; cette dernière mesure toucherait également les centres régionaux universitaires et scolaires (CROUS) (10).
La loi Elan retire également du champ d’application de la loi MOP un certain nombre d’opérations. Ne seront plus soumis à la loi MOP les ouvrages d’infrastructure situés dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme ainsi que d’une opération d’intérêt national. Cette nouvelle exclusion allongerait ainsi la liste des autres opérations qui échappent à la loi MOP (11).
Manon ERILL-SELVES
(1) Définitivement adoptée par le Parlement le 16 octobre, la loi Elan fait l’objet d’un recours devant le Conseil constitutionnel, déposé le 24 octobre. Deux volets de la loi sont attaqués : le volet accessibilité, le volet loi littoral.
(2) « La loi MOP toujours vent debout ? », Jean-Marc Peyrical, avocat à la cour, Les Echos marchés publics : « Ces toutes dernières années, deux évolutions ont particulièrement fragilisé le cadre juridique [posé par la loi MOP]. La première est relative à la disparition de la maitrise d’ouvrage publique dans la définition des marchés publics de travaux. (…) La seconde concerne l’utilisation exponentielle des marchés globaux dérogeant au principe de séparation entre le concepteur et le réalisateur ».
(3) La loi MOP impose de dissocier la mission de maîtrise d’œuvre de celle de l’entrepreneur pour la réalisation d’ouvrages de bâtiments et d’infrastructures.
(4) Cette dérogation avait été prolongée une première fois par la loi n°2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. La limitation dans le temps prévue initialement par le législateur jusqu’au 31 décembre 2013 a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2018.
(5) Etude d’impact du projet de loi Elan, art. 20-1, point 3.2 « Impacts économiques et financiers ».
(6) Art. 5 septies de la loi Elan
(7) Art. 20-II de la loi Elan
(8) Art. 64 bis de la loi Elan
(9) Loi ELAN : « le nouveau cadre ramène à la construction des années 60 » par Denis Dessus, Président CNOA, publié le 13 juin 2018, La Gazette des communes.
(10) Pour rappel : l’article 83 de la loi LCAP de 2016 a imposé aux organismes soumis à la loi MOP de recourir à un concours d’architecture. L’article 28-VI de la loi Elan exclut du champ obligatoire du concours d’architecture les bailleurs sociaux et centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS).
(11) Cf. Art. 1 de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 (loi MOP)
Le bitcoin : une monnaie virtuelle à l’imposition bien réelle
Lors des réunions du G20-Finances qui se sont tenues à Buenos Aires les 19 et 20 mars 2018, les discussions se sont orientées sur la question des crypto-monnaies. Si le G20-Finances a souligné l’intérêt de ces monnaies virtuelles, il a néanmoins fait état des risques qu’elles présentent en ce qui concerne notamment la protection des consommateurs, le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme [1], risques qui contraignent les États à se positionner sur leur régulation. Leader du marché des crypto-monnaies depuis sa création à la fin des années 2000, le bitcoin s’est ainsi développé sans qu’aucune législation ne vienne en préciser les contours, et notamment en France.
Face à cet instrument non identifié susceptible de générer des plus-values, c’est l’administration fiscale qui a été la première à tenter de donner un régime fiscal aux gains tirés des bitcoins par une prise de position dans sa doctrine administrative le 11 juillet 2014. Cette dernière a fait l’objet d’un recours auprès du Conseil d’Etat qui, par un arrêt du 26 avril 2018 [2], a tranché la question du traitement fiscal des gains tirés de la cession de bitcoins.
Par des commentaires administratifs publiés le 11 juillet 2014 au bulletin officiel des finances publiques (BOFiP), mis à jour en 2016 [3], l’administration fiscale a précisé les modalités d’imposition des gains tirés par des particuliers de la cession d’unités de bitcoins. Ces commentaires indiquent, d’une part que l’activité d’achat-revente d’unités de bitcoins exercée à titre habituel et pour son propre compte constitue une activité commerciale par nature, dont les revenus sont à déclarer dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC). D’autre part, ces commentaires précisent que les produits tirés de cette activité à titre occasionnel sont, eux, des revenus relevant de l’article 92 du Code général des impôts imposables dans la catégorie des bénéfices non commerciaux (BNC).
Par suite, plusieurs requérants ont saisi le Conseil d’Etat d’un recours tendant à l’annulation de ces commentaires administratifs en estimant, en premier lieu, que les gains occasionnels tirés de la cession d’unités de bitcoin relèvent du régime d’imposition des plus-values de biens meubles de l’article 150 UA du code général des impôts et, en deuxième lieu, que les commentaires relatifs à l’imposition dans la catégorie des BIC sont illégaux en ce qu’ils omettent de préciser que seule une telle activité exercée à titre professionnel serait taxable selon ce régime.
Avant de statuer sur le fond de l’affaire, le Conseil d’État a examiné la recevabilité du pourvoi en précisant les possibilités d’agir contre la doctrine fiscale du BOFiP. S’il rappelle qu’un recours pour excès de pouvoir peut être formé contre les commentaires publiés au BOFiP-Impôts [4], il n’en va pas de même du recours dirigé contre une actualité informant des mises à jour de la base BOFiP. Puisque ces actualités, qui renvoient par liens hypertextes aux bulletins officiels des impôts, n’ont pas vocation à édicter des règles impératives susceptibles d’être appliquées, elles ne peuvent pas être attaquées par la voie de l’excès de pouvoir. Aucune loi ni décision ne permettait jusqu’alors de prendre position sur la question. -
Au-delà de cette question de recevabilité, le Conseil d’Etat s’est donc prononcé sur la question de savoir quel est le traitement fiscal applicable aux gains tirés de la cession d’unités de bitcoin au regard de l’impôt sur le revenu des personnes physique.
Pour y répondre, la haute juridiction administrative s’est positionnée sur la nature juridique du bitcoin (I) pour en déduire ses modalités d’imposition (II).
I/ La nature juridique du bitcoin
Afin de pouvoir répondre aux moyens soulevés par les requérants, le Conseil d’État devait se prononcer sur la qualification juridique du bitcoin qu’il assimile aux biens meubles incorporels (B). S’il part de ce postulat pour développer son raisonnement, la nature juridique du bitcoin n’était pas acquise dans la mesure où il n’avait pas, jusqu’alors, été qualifié juridiquement (A).
A/ Une nature initialement discutée
Si le Conseil d’État ne mentionne pas dans son arrêt la notion de monnaie pour caractériser le bitcoin, la nature juridique de celui-ci a fait l’objet de nombreux débats. Souvent désigné comme une « monnaie virtuelle », le bitcoin est, selon la doctrine fiscale, « une unité de compte virtuelle stockée sur un support électronique permettant à une communauté d'utilisateurs d'échanger entre eux des biens et services sans recourir à une monnaie ayant cours légal » [5]. Il convenait donc de déterminer si le bitcoin était ou non assimilable à une monnaie.
Dans une communication du 5 mars 2018, la Banque de France a fait part de sa position selon laquelle le bitcoin ne remplit pas encore les fonctions classiques de la monnaie. Elle met notamment en évidence qu’au vu de leur volatilité, les bitcoins ne peuvent pas constituer une unité de compte. Elle considère par ailleurs, que juridiquement, les bitcoins ne peuvent être qualifiés ni de monnaie ayant cours légal [6] ni de paiement au sens du code monétaire et financier. Cette position a été confirmée par le communiqué du G20-Finances de Buenos Aires selon lequel « les crypto-actifs ne réalisent pas les fonctions clés d’une monnaie souveraine ».
En phase avec ces débats, le rapporteur public Romain Victor développe cette question dans ses conclusions [7]. À son interrogation « le bitcoin est-il vraiment une monnaie ? », il conclut par la négative en ajoutant que « si le bitcoin ne coïncide pas parfaitement avec la notion de monnaie, il reste à le confronter au droit civil des biens ».
B/ Un bien meuble incorporel
Alors que le Conseil d’État choisit de ne pas entrer dans le débat sur la monnaie, il suit la deuxième partie du raisonnement du rapporteur public en confrontant la notion du bitcoin au droit civil des biens. Il juge ainsi que les unités de bitcoin ont le caractère de biens meubles incorporels. Il s’appuie pour cela sur l’article 516 du code civil aux termes duquel « tous les biens sont meubles ou immeubles ». Dans la mesure où les unités de bitcoin ne relèvent pas de la catégorie des biens immeubles au sens de cet article, ils ont ainsi logiquement la nature de biens meubles. Par ailleurs, le caractère incorporel s’explique par le fait que le bitcoin n’ait pas de substance matérielle.
La qualification du bitcoin en bien meuble incorporel permet au Conseil d’État de préciser ses modalités d’imposition.
II/ Les modalités d’imposition du bitcoin
Les conseillers d’État jugent que les produits tirés par des particuliers de la cession des bitcoins relèvent en principe de la catégorie des plus-values de bien meubles (A), mais que certaines circonstances propres à l’opération de cession peuvent impliquer qu’ils relèvent de dispositions relatives à d’autres catégories de revenus (B).
A/ Le régime des plus-values sur biens meubles
La position que retient le Conseil d’État sur le régime d’imposition applicable aux bitcoins est la conséquence, sur le plan fiscal, de sa qualification juridique. Puisque le bitcoin est un bien meuble, le gain que procure à un particulier la cession d’une unité de bitcoin doit alors logiquement être taxé sur le fondement du régime des plus-values de cession de biens meubles de l’article 150 UA du code général des impôts.
En ce sens, selon le rapporteur public le fait que l’article 150 UA du code général des impôts serait applicable aux choses incorporelles puisqu’il s’applique selon ses termes aux « plus-values réalisées lors de la cession à titre onéreux de biens meubles ou de droits relatifs à ces biens ». Or, les termes de la loi de 1976 ayant institué le régime d’imposition des plus-values de cession de meubles avaient voulu viser la totalité des « biens ou (…) droits de toute nature ». L’application de cet article n’est donc pas limitée aux meubles corporels et permet donc de couvrir le bitcoin.
Certaines circonstances conduisent néanmoins à écarter ce régime, comme l’indique l’article 150 UA du code général des impôts, qui réserve des dispositions propres aux BIC et aux BNC. Ce qui signifie que le régime des plus-values sur bien meubles ne s’applique pas lorsque le revenu doit être taxé en BIC ou en BNC.
B/ L’imposition en BIC ou BNC
1/ Les revenus relevant de la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux
L’administration considère dans sa doctrine que l’achat-revente de bitcoins exercé à titre habituel et pour son propre compte est une activité commerciale par nature dont les revenus doivent être déclarés dans la catégorie des BIC. Ce point n’est pas contesté par le Conseil d’État qui valide cette position en estimant que les gains issus d’une opération de cession d’unités de bitcoin sont susceptibles d’être imposés dans la catégorie des BIC.
Selon l’article 34 du code général des impôts : « sont considérés comme bénéfices industriels et commerciaux, pour l'application de l'impôt sur le revenu, les bénéfices réalisés par des personnes physiques et provenant de l'exercice d'une profession commerciale, industrielle ou artisanale ». Les bénéfices provenant de l’exercice à titre professionnel d’opérations industrielles, commerciales ou artisanales relèvent donc du régime des BIC. En outre, l’article L. 110-1 du code de commerce répute comme acte de commerce « tout achat de biens meubles pour les revendre ». Par voie de conséquence, l’achat-revente de bitcoins exercé à titre habituel et pour son propre compte constitue une activité commerciale par nature dont les revenus sont à déclarer dans la catégorie des BIC.
Le moyen selon lequel les commentaires relatifs aux BIC sont illégaux en ce qu’ils omettent de préciser que seule une telle activité exercée à titre professionnel serait taxable selon ce régime est cependant écarté. Le rapporteur public précise sur ce point que la référence dans le commentaire à l’article 34, qui implique la constatation d’une profession commerciale, est suffisante.
2/ Les revenus relevant de la catégorie des bénéfices non commerciaux
Selon l’administration fiscale, les produits tirés de l’achat revente de bitcoins exercé à titre occasionnel sont des revenus relevant de l’article 92 du code général des impôts soumis au régime des BNC. C’est ce point qui est remis en cause par la décision du Conseil d’État.
Aux termes de l’article 92 du code général des impôts « sont considérés comme provenant de l’exercice d’une profession non commerciale ou comme revenus assimilés aux bénéfices non commerciaux, les bénéfices (…) de toutes occupations, exploitations lucratives et sources de profits ne se rattachant pas à une autre catégorie de bénéfices ou de revenus ». Selon le raisonnement de l’administration, les gains tirés des bitcoins provenant d’une activité exercée à titre occasionnel sont des revenus et, puisqu’il n’y a pas de qualification de ce revenu, alors celui-ci est imposable dans la catégorie des BNC conformément à l’article précité. La haute juridiction ne partage pas cette analyse. Selon elle, les gains issus d’une opération de cession d’unités de bitcoin peuvent être imposés dans la catégorie des BNC dans l’hypothèse où les produits tirés de cette activité à titre occasionnel sont des revenus relevant de l’article 92 du code général des impôts. Or, l’article 1A du même code précise que les plus-values sur biens meubles sont une catégorie d’imposition à part entière. Ainsi, le régime de l’article 150 UA du code général des impôts ne cède pas devant celui des BNC, sauf cas spécifique où l’article 92 serait effectivement applicable.
Ainsi, le Conseil d’État précise que les gains provenant du minage [8] doivent, eux, être imposés dans la catégorie des BNC. En effet, il précise que la cession à titre occasionnel de bitcoins peut être imposable dans cette catégorie dans la mesure où « ils ne constituent pas un gain en capital résultant d’une opération de placement mais sont la contrepartie de la participation du contribuable à la création ou au fonctionnement de ce système d’unité de compte virtuelle ». Cette analyse se justifie par le fait que l’article L. 110-1 du code de commerce précise que l’achat revente est un acte de commerce, ce qui justifie l’application du régime des BIC. Or, par définition, l’activité de minage n’inclut pas un achat. Elle relève donc de la catégorie des BNC.
C’est sur ce point que le Conseil d’État annule partiellement les dispositions des commentaires litigieux en ce qu’ils indiquent de manière générale que les produits tirés de la cession à titre occasionnel d’unités de bitcoin sont des revenus relevant de la catégorie des BNC, sans restreindre l’application de ces dispositions à l’activité de minage.
Par cet arrêt, le Conseil d’État nous livre une analyse permettant de connaître les modalités de l’imposition des bitcoins jusqu’alors incertaine en France. Une analyse qui vient en complément de celle de la Cour de justice de l’Union européenne de 2015, qui avait précisé le régime fiscal du bitcoin en matière de taxe sur la valeur ajoutée [9]. Ces précisions sont une première étape dans l’encadrement en France du bitcoin qui connaît une hausse constante de sa valeur : alors qu’un bitcoin s’échangeait en 2009 pour moins d’un centime, il vaut aujourd’hui plus de 6 000 euros [10].
[1] communiqué des ministres des finances et des gouverneurs des banques centrales publié à l’issue du G20 finances le 20 mars 2018
[2] CE, 26 avril 2018, « M. G…et autres », n°417809
[3] BOI-BNC-CHAMP-10-10-20-40, 11 juill. 2014, paragraphe n°1080 ; BOI-BIC-CHAMP-60-50, 11 juill. 2014, paragraphe n°730 et 740
[4] CE, 18 décembre 2002, « Duvignères », n°233618 et CE, 19 février 2003 « Sté Auberge Ferme des Genêts » n°235697
[5] BOI-BNC-CHAMP-10-10-20-40, 11 juill. 2014, paragraphe n°1080
[6] en France la seule monnaie ayant cours légal est l’euro : article L. 111-1 du Code monétaire et financier : « la monnaie de la France est l’euro »
[7] conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public, séance du 11 avril 2018, lecture du 26 avril 2018
[8] minage : « validation de bloc donnant lieu à la création de nouvelles unités de compte au profit du participant dont le bloc a été retenu par le réseau » : vocabulaire de l’informatique (liste de termes, expressions et définitions adoptés JORF n°0121 du 23 mai 2017 / le fait de miner une crypto-monnaie consiste à fournir un service au réseau de ladite monnaie en échange d'une récompense pécuniaire. Il s’agit d’un système de consensus distribué qui est utilisé pour « confirmer » les transactions en attente en les incluant dans une chaine de blocs. https://bitcoin.org/fr/comment-ca-marche
[9] CJUE, 22 octobre 2015, « Skatteverket c/ David Hedqvist » n°C-264/14
[10] http://bitcoin.fr/le-cours-du-bitcoin/
Projet de loi relatif à l’organisation des jeux olympiques 2024 : et si les monuments historiques se transformaient en supports publicitaires ?
Extrait de la Gazette n°30 - Janvier 2018
Compte-rendu - Petit-déjeuner au Cabinet Bird & Bird - Commande publique et développement de l'Afrique de l'Ouest
Compte-rendu du petit-déjeuner qui s'est tenu le 5 septembre 2017 au Cabinet Bird & Bird sur le thème "Commande publique et développement de l’Afrique de l’Ouest"

References: l'article 6
 § 1

L'article 20
 art. 20
 Art. 5
 Art. 20
 Art. 64
 Art. 1