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Timestamp: 2020-08-13 17:13:44+00:00

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STC 306/1994, 14 de Noviembre de 1994 - Jurisprudencia - VLEX 15355647
STC 306/1994, 14 de Noviembre de 1994
Número de Recurso: Recurso de Amparo nº 3.158/1993
1. Nuestra doctrina ha reiterado ya que el art. 25.1 C.E., «extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera, de orden material y de alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas reguladoras de estas sanciones» (STC 305/1993), que, aunque no excluye la cooperación entre Ley y Reglamento en este ámbito, impone inexcusablemente que exista una «necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (STC 77/1983) habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan» (STC 305/1993). 2. En la norma legal invocada como fundamento único de la sanción [el art. 2 h) de la Ley de Orden Público de 1959)] no se consideraba sancionable por sí sola la desobediencia a actos de la Autoridad o de sus agentes, sino en cuanto estaban destinados a garantizar el orden público. Cabe, por tanto, plantearse hasta qué punto resulta evidente la conexión entre el horario de cierre de espectáculos públicos y el concepto indeterminado que caracterizaba teleológicamente la actuación administrativa cuya infracción se contemplaba en el precepto citado. Así enfocada la cuestión, es claro que tal conexión no resulta tan manifiesta e indubitada como para entender cumplidas las exigencias del principio de tipicidad. Como se afirmó en las SSTC 69/1989 y 116/1993, la utilización de conceptos genéricos por parte de leyes sancionadoras es posible siempre que «la concreción del citado concepto sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción». Y como se concluyó en la STC 305/1993 citada, aunque con referencia a otro apartado del art. 2 de la Ley de Orden Público pero con argumentos plenamente extensibles al caso presente, no parece que pueda haber una razonable y evidente inducción de que bajo la expresión orden público «se [debiera]... entender concretada y subsumida también toda conducta relacionada directa o indirectamente con el descanso de los ciudadanos y, en concreto, lo relativo al horario de cierre de los espectáculos públicos».
Sentencia citada en: 98 sentencias, 4 artículos doctrinales, una resolución administrativa
En el recurso de amparo núm. 3.158/93, promovido por don Antonio G. C. representado por la Procuradora de los Tribunales doña Aurea González Martín, asistida de la Letrado doña María Teresa Gallego Cantero, contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 24 de septiembre de 1993, recaída en recurso contencioso-administrativo dirigido contra Resolución del Gobernador Civil de Burgos sobre sanción. Han comparecido el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Presidente don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Por escrito registrado en este Tribunal el 26 de octubre de 1993, doña Aurea G. M. Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don Juan A. G. C. interpuso recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 24 de septiembre de 1993, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 433/92.
a) El actor fue sancionado con multa de 100.000 pesetas por Resolución del Gobernador Civil de Burgos, de fecha 9 de octubre de 1991, motivada por incumplimiento del horario de cierre del bar «La Farándula». La sanción se fundamentaba jurídicamente en la Ley de Orden Público de 30 de julio de 1959 (art. 2.4), que tipificaba como infracción «la desobediencia a las decisiones que la Autoridad o sus agentes tomaran para conservarlo» materializándose dicha decisión en la Resolución gubernativa de 22 de noviembre de 1990, publicada en el B.O.P. núm. 230, de 30 de noviembre de 1990, dictada en el ejercicio de las funciones atribuidas a dicha Autoridad por el art. 15 y 16 c) y e) del Real Decreto 3.117/1980, de 22 de diciembre, regulador del Estatuto de los Gobernadores Civiles y del art. 9.1 de la citada Ley de Orden Público.
Asimismo, continuaba la Resolución, «es competente el Gobernador Civil de la Provincia para corregir los hechos denunciados en cuanto suponen infracción a las medidas de policía contenidas en la Circular núm. 4/90, de 22 de noviembre, como también lo es para imponer sanciones que no excedan de 500.000 pesetas, según determina el art. 2 del Real Decreto 110/1977, de 8 de febrero, sin perjuicio de acordar, llegado el caso, el cierre del establecimiento».
La Sala desestimó sus argumentos por los siguientes motivos: siguiendo la doctrina del Tribunal Supremo en Sentencia de 10 de julio de 1991, dictada en recurso extraordinario de revisión núm. 30/91, para unificar la «fluctuante» doctrina del alto Tribunal, consideraba ajustado a Derecho el Reglamento de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas (Real Decreto 2.816/1982, de 27 de agosto) y, en particular los arts. 81 y 82 del mismo, porque el Reglamento hallaba cobertura en la Ley de Orden Público [art. 2 e), 2 i) y 2 n) de la referida Ley], ajustada su interpretación a los criterios del art. 3.1 C.C., «ya que en un estado de normalidad, el orden público es un concepto que puede integrar al de tranquilidad pública», que podía verse alterada por la apertura, hasta altas horas de la noche, de un establecimiento público. «La misma ausencia de contenido innovador sustancial en la descripción típica de los hechos sancionables, aprecia el T.S. del cuadro de sanciones establecido, al comparar el art. 82 del Reglamento de 1982 con el art. 20 del Reglamento de 1935, el art. 19 y 20.1 de la Ley de Orden Público de 1959 y el art. 8 de la O.M. 1977, pues, desde el principio, el incumplimiento del horario de cierre llevaba aparejado sanciones de multa y suspensión temporal de la actividad o cierre en caso de reincidencia, lo que forma parte del art. 82 del Reglamento de 1982, con las mismas sanciones, aunque matizando únicamente los supuestos».
b) El art. 25.1 C.E, puesto que la sanción impuesta no se encuentra tipificada. Además, el Real Decreto 2.186/1982, Reglamento de Policía de Espectáculos, no fue citado ni una sola vez a lo largo del procedimiento, y tampoco se tuvo en cuenta al dictarse la Resolución por el Gobernador Civil, por lo que se ha producido un nuevo supuesto de indefensión contraria al art. 24 C.E.
En él sostiene, en primer lugar, que la denunciada vulneración del art. 24.1 C.E. no se ha producido, puesto que el actor no solicitó a la Sala que oficiase a la Comisión Provincial de Urbanismo para que aportase copia del escrito de denuncia de la mora. La petición se formuló, realmente, en los siguientes términos: al requerir la prueba documental «para que se oficie al Excmo. Ayuntamiento de Burgos para que aporte... el escrito de denuncia de la mora ante la Sección de Servicios y la Comisión Provincial de Urbanismo los días 20 y 21 de agosto de 1990». Es decir, la parte solicitó que se oficiase el envío del escrito de denuncia de la mora a un organismo que no podía remitirlo porque no se hallaba en su poder. Reiteró sus peticiones a lo largo del recurso sin corregir el error que se ha puesto de manifiesto y, en un escrito adicional, registrado en la Sala el 12 de febrero de 1993, comentó las pruebas practicadas tras el trámite de conclusiones, sin hacer referencia alguna a las pretendidas omisiones en la práctica de la prueba propuesta.
En cuanto a la denunciada infracción del art. 25.1 C.E., tampoco se habría materializado. La STC 305/1993 hacía concreta referencia al art. 81.35 del Reglamento de Policía de Espectáculos en relación con el art. 2 i) de la hoy derogada Ley de Orden Público. Pero en este caso la cobertura de la infracción era el apartado e) de ese mismo art. 2, en cuanto recogía como acto contrario al orden público «la celebración de espectáculos públicos ilegales o que produzcan desórdenes o violencias», siendo la referencia al ilícito mucho más concreta, y pudiendo considerarse incluidos en el supuesto de hecho aquellos supuestos en que el espectáculo se celebre fuera del horario previsto.
De otra parte, recordando la doctrina de este Tribunal al respecto, sostiene el Abogado del Estado que el art. 25.1 C.E. exige que sea una norma con rango de Ley la que otorgue cobertura a la actividad normativa sancionadora, sin impedir las remisiones al reglamento a estos efectos. Y, enlazado con el argumento anterior, ha de tenerse en cuenta que la calificación de un espectáculo como ilegal depende de las normas -normalmente reglamentarias- que lo regulan, entre otras, las que determinan los horarios de apertura y cierre de los establecimientos abiertos al público, pues éstas salvaguardan el mantenimiento de la seguridad ciudadana, como noción inseparable del orden público (SSTC 33/1982, 123/1984). Así se desprende de la propia evolución histórica de la normativa sobre apertura y cierre de espectáculos públicos.
7. El actor efectuó sus alegaciones con fecha 2 de marzo de 1994, y en ellas reproducía sustancialmente las contenidas en la demanda, añadiendo, por referencia a las SSTC 305/1993 y 333/1993, la inhabilidad del reglamento para cubrir las infracciones y las sanciones que le fueron impuestas, con la consiguiente vulneración del art. 25.1 C.E.
En la doctrina de este Tribunal se ha reiterado ya que el art. 25.1 C.E., «extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera, de orden material y de alcance absoluto, ... refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas reguladoras de estas sanciones» (STC 305/1993, fundamento jurídico 2.), que, aunque no excluye la cooperación entre Ley y Reglamento en este ámbito, impone inexcusablemente que exista una «necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal (STC 77/1983) habida cuenta del carácter excepcional que los poderes sancionatorios en manos de la Administración presentan» (STC 305/1993).
En efecto, como se ha dicho, el conjunto normativo en que la Administración fundaba la infracción en que se basaba el concreto ejercicio de su potestad sancionadora descansaba, únicamente, sobre el art. 2 h) de la Ley de Orden Público de 1959, que tipificaba como infracciones «la desobediencia a las decisiones que la Autoridad o sus agentes tomaran» para conservar o restablecer el orden público. Fuera de esta invocación legal, y sin entrar en el problema de su vigencia desde la perspectiva constitucional, ninguna otra de las normas enunciadas en ambas resoluciones contenía en modo alguno un elenco de conductas sancionables. Tan sólo precisaban, por un lado, las horas de cierre de los locales y, por otro, los límites máximos de las potestades sancionadoras del Gobernador Civil, en sentido genérico y sin referencia alguna al caso concreto. Así las cosas, es claro que la sola referencia al precepto de la Ley de 1959 no alcanzaba a cubrir las exigencias del principio de tipicidad de las infracciones administrativas, pues éste impone una concreción y precisión de los elementos básicos del tipo que no puede entenderse suplida con una tan extensa delimitación del supuesto de hecho que no permite deducir siquiera qué clase de conductas pueden llegar a ser sancionadas.
En la norma legal invocada como fundamento único de la sanción [el art. 2 h) de la Ley de Orden Público de 1959)]no se consideraba sancionable por sí sola la desobediencia a actos de la Autoridad o de sus agentes, sino en cuanto estaban destinados a garantizar el orden público. Cabe por tanto, plantearse hasta qué punto resulta evidente la conexión entre el horario de cierre de espectáculos públicos y el concepto indeterminado que caracterizaba teleológicamente la actuación administrativa cuya infracción se contemplaba en el precepto citado. Pues bien, así enfocada la cuestión, es claro que tal conexión no resulta tan manifiesta e indubitada como para entender cumplidas las exigencias del principio de tipicidad. Como se afirmó en las SSTC 69/1989 y 116/1993, la utilización de conceptos genéricos por parte de leyes sancionadoras es posible siempre que «la concreción del citado concepto sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción». Y como se concluyó en la STC 305/1993, citada, aunque con referencia a otro apartado del art. 2 de la Ley de Orden Público pero con argumentos plenamente extensibles al caso presente, no parece que pueda haber una razonable y evidente inducción de que bajo la expresión orden público «se (debiera)... entender concretada y subsumida también toda conducta relacionada directa o indirectamente con el descanso de los ciudadanos y, en concreto, lo relativo al horario de cierre de los espectáculos públicos» (fundamento jurídico 5.).
1. Reconocer el derecho del recurrente al respeto del principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración (art. 25.1 C.E.).
2. Declarar la nulidad de las Resoluciones del Gobernador Civil de Burgos, de 9 de octubre de 1991 y de la Subdirección General de Recursos del Ministerio del Interior, de 5 de febrero de 1992.
3. Declarar la nulidad de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 24 de septiembre de 1993.
STSJ Murcia , 19 de Septiembre de 2001
SAP Vizcaya 1032/2010, 30 de Noviembre de 2010
STS, 28 de Noviembre de 1980
STSJ Comunidad de Madrid 1062/2004, 24 de Junio de 2004

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