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Timestamp: 2020-08-15 19:31:28+00:00

Document:
BVerwG, 3 C 18.09: Restitution, Gemeinde, Eigentum, DDR
Urteil des BVerwG vom 25.02.2010, 3 C 18.09
Aktenzeichen: 3 C 18.09
Restitution, Gemeinde, Eigentum, DDR
BVerwG 3 C 18.09 VG 6 K 305/08 Ge
Verkündet am 25. Februar 2010 Jesert Justizobersekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Februar 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert, Buchheister und Dr. Wysk
1Die klagende Stadt beansprucht die Rückübertragung von Flächen eines ehemaligen Ritterguts, die im Gebiet der beigeladenen Stadt G. liegen.
2Den darauf gerichteten Antrag stellte die Klägerin im Jahr 1994. Mit Ausnahme
von zwei Grundstücken, bei denen eine LPG als Eigentümerin eingetragen war,
wies das Grundbuch am 3. Oktober 1990 für alle Flächen „Eigentum des Volkes“ aus. Die Klägerin machte geltend, im Jahr 1924 das - bereits seinerzeit in
G. gelegene - Rittergut rechtsgeschäftlich erworben zu haben; durch die Bodenreform sei ihr das Eigentum an den Rittergutsfluren entzogen worden.
3Mit Bescheiden vom 24. und 25. April 2006 lehnte das Bundesamt für zentrale
Dienste und offene Vermögensfragen den Antrag ab. Hinsichtlich der in genossenschaftlichem Eigentum stehenden Grundstücke geschah dies mit der Begründung, dass solches Eigentum nicht der Vermögenszuordnung unterliege.
Hinsichtlich der übrigen Grundstücke, die teilweise bereits den Beigeladenen zu
1 und 2 zugeordnet worden waren, führte das Bundesamt aus, dass dahingestellt bleiben könne, ob die Klägerin am 8. Mai 1945 Eigentümerin gewesen sei,
weil sie nicht Funktionsnachfolgerin im Sinne des § 11 Abs. 3 des Vermögenszuordnungsgesetzes - VZOG - und damit nicht Restitutionsberechtigte nach
Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 des Einigungsvertrages - EV - sei. Als
Funktionsnachfolgerin und Restitutionsberechtigte sei die Gemeinde anzusehen, in deren Gebiet die umstrittenen Grundstücke lägen. Das Prinzip der Aufgaben- und Funktionsnachfolge schließe in der Regel einen Anspruch auf Restitution einer Kommune in einem anderen Gemeindegebiet aus. Dies entspreche dem vorrangigen Zweck der öffentlichen Restitution, für eine aufgabenbezogene Ausstattung der entsprechenden Körperschaften des öffentlichen
Rechts Sorge zu tragen. Es sei offensichtlich, dass auf dem eigenen Gemeindegebiet belegenes Grundvermögen der gemeindlichen Aufgabenerfüllung in
der Regel eher dienlich sei als außergebietliches.
4Die gegen beide Bescheide erhobene Klage, mit der die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten auf Zuordnung der beanspruchten Grundstücke beantragt
hat, hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 16. Dezember 2008 abgewiesen.
Soweit es um die in genossenschaftlichem Eigentum stehenden Grundstücke
ging, hat es bestätigt, dass solches Eigentum nicht der Vermögenszuordnung
unterliege. Den die übrigen Grundstücke betreffenden Bescheid hat es ebenfalls als rechtmäßig beurteilt. Zwar habe die frühere Stadtgemeinde M. diese
Grundstücke dem Zentralstaat nach 1945 unentgeltlich zur Verfügung gestellt;
denn aus der mit der Klage vorgelegten Bescheinigung des Grundbucharchivs
B. gehe hervor, dass sie am 8. Mai 1945 Eigentümerin der beanspruchten Flächen gewesen sei. Die Klägerin sei jedoch nicht Funktionsnachfolgerin der früheren Stadtgemeinde im Sinne des § 11 Abs. 3 VZOG. Im Falle eines Streites
über die Funktionsnachfolge zwischen Gebietskörperschaften, denen die gleichen öffentlichen Aufgaben zugewiesen seien, bedürfe es eines weiteren Kriteriums, um die Nachfolge bestimmen zu können. Dieses sei, wenn der zurückverlangte Gegenstand einen örtlichen Anknüpfungspunkt aufweise, in der Belegenheit des Vermögensgegenstandes zu sehen, da die Aufgabenwahrnehmung
der Körperschaften auf ihr Hoheitsgebiet beschränkt sei.
5Mit ihrer durch den Senat zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter, allerdings beschränkt auf die am 3. Oktober 1990 im Eigentum
des Volkes stehenden Grundstücke. Zur Begründung beruft sie sich darauf,
dass sich die Bedeutung des die öffentliche Restitution regelnden Art. 21 Abs. 3
EV auf eine „lex Berlin“ reduzieren würde, verstünde man die Vorschrift
wortgetreu; denn die mit Inkrafttreten der Kommunalverfassung der DDR entstandenen Gebietskörperschaften seien weder mit den vormals untergegangenen identisch noch deren Rechtsnachfolger. Um die angeordnete Restitution
dennoch sicherzustellen, habe der Gesetzgeber in § 11 Abs. 3 VZOG auf die
Funktionsnachfolge zurückgegriffen, die als Synonym für die Rechtsnachfolge
im Sinne des Art. 21 Abs. 3 EV anzusehen sei. Maßgeblich für die Rechtsnachfolge sei daher allein die funktionelle Identität zwischen der geschädigten und
der die Restitution beanspruchenden Körperschaft, und zwar unabhängig von
der Belegenheit des betroffenen Vermögensgegenstandes. Die Besonderhei-
ten, die nach der Rechtsprechung bei „Umgemeindungen“ gälten, seien auf den
vorliegenden Fall nicht übertragbar.
6Die Beklagte erwidert, dass bei einem Streit um die Rechtsnachfolge zwischen
Gebietskörperschaften, denen die gleichen öffentlichen Aufgaben zugewiesen
seien, das territoriale Moment entscheiden müsse, also die Belegenheit des
beanspruchten Grundstücks. Nachvollziehbar wäre der Standpunkt der Klägerin
nur dann, wenn der Vermögensgegenstand funktionell ausschließlich ihr hätte
dienlich sein können. So verhalte es sich jedoch nicht; denn die beanspruchten
Flächen würden landwirtschaftlich genutzt, was weder für die eine noch für die
andere Gemeinde spreche. Wenn jedoch die Rechtsnachfolge nicht aufgrund
der Funktion des Vermögensgegenstandes zu bestimmen sei, müsse auf das
Belegenheitsmoment zurückgegriffen werden.
7Die Beigeladene zu 1 beantragt ebenfalls, die Revision zurückzuweisen. Sie
unterstützt die Auffassung, dass bei - wie sie meint - gleichrangigen Gebietskörperschaften die entscheidende Anknüpfungstatsache für die Funktionsnachfolge die Belegenheit des beanspruchten Vermögenswerts sei. Soweit die Klägerin auf den Wiedergutmachungszweck der Restitution hinweise, übersehe
sie, dass dies nicht das alleinige Regelungsziel der maßgeblichen Vorschriften
8Die Revision ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht; denn die Klägerin ist hinsichtlich der noch im Streit befindlichen
Grundstücke Rechtsnachfolgerin der geschädigten Gemeinde im Sinne des
§ 11 Abs. 3 VZOG und damit grundsätzlich restitutionsberechtigt nach § 11
Abs. 1 Satz 1 VZOG i.V.m. Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV. Der Senat
kann jedoch mangels tatsächlicher Feststellungen über mögliche Ausschlussgründe nach § 11 Abs. 1 Satz 3 VZOG nicht abschließend darüber entscheiden,
ob die Berechtigung der Klägerin die beantragte Rückübertragung zur Folge
haben muss. Das angegriffene Urteil muss daher nach § 144 Abs. 3 Nr. 2
VwGO aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen
9Die Klägerin hat - vorbehaltlich etwaiger Ausschlussgründe nach § 11 Abs. 1
Satz 3 VZOG - einen Anspruch auf Rückübertragung der am 3. Oktober 1990 in
Volkseigentum stehenden Flächen des ehemaligen Ritterguts. Dass die frühere
Stadtgemeinde M. die umstrittenen Grundstücke dem Zentralstaat unentgeltlich
zur Verfügung gestellt hat und damit der Restitutionstatbestand des Art. 21 Abs.
3 EV oder - je nach Nutzung der Grundstücke - nach Art. 22 Abs. 1 Satz 7
i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV erfüllt ist, ergibt sich aus den Feststellungen des Verwaltungsgerichts und wird von den Beteiligten nicht in Frage gestellt. Umstritten
- und zugunsten der Klägerin zu beantworten - ist nur, ob sie als Rechtsnachfolgerin der früheren Stadtgemeinde M. berechtigt ist, den sich aus der Schädigungsmaßnahme ergebenden Restitutionsanspruch geltend zu machen.
10Die Klärung dieser Frage erübrigt sich nicht deswegen, weil die Stadt M. in der
Gestalt der Klägerin nach wie vor existiert; denn spätestens mit Inkrafttreten
des Gesetzes über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen
Republik vom 23. Juli 1952 (GBl. DDR S. 613) haben alle Gemeinden in der
DDR als selbständige Körperschaften zu existieren aufgehört (vgl. Beschluss
vom 9. März 2009 - BVerwG 3 B 8.09 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 64), und
die nach der Wende durch das Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR - Kommunalverfassung - vom 17. Mai 1990
(GBl. DDR I S. 255) neu begründeten Gebietskörperschaften sind mit den früheren Gemeinden weder identisch noch können sie - streng genommen - als
Rechtsnachfolger qualifiziert werden (Urteil vom 15. Juli 1999 - BVerwG 3 C
12.98 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 23 unter Berufung
auf BTDrucks 12/6228 S. 110). Da der Einigungsvertrag in Art. 21 Abs. 3 aber
ungeachtet dessen von der Rückübertragung „an die Körperschaft oder ihre
Rechtsnachfolgerin“ spricht, kann dies, soweit es gar keine Rechtsnachfolger
gibt, nur untechnisch im Sinne einer Funktionsnachfolge verstanden werden,
will man die Restitution in diesen Fällen nicht entgegen der Intention des Gesetzgebers vollständig ausschließen. Dies nimmt § 11 Abs. 3 VZOG auf, indem
er anordnet, dass Rechtsnachfolger im Sinne des Art. 21 Abs. 3 EV die öffentlich-rechtliche Körperschaft ist, die oder deren Organe seit dem 3. Oktober
1990 die öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, welche die Körperschaft des öffentlichen Rechts wahrgenommen hat, die den fraglichen Vermögenswert dem
Zentralstaat zur Verfügung gestellt hat.
11Ausgehend davon ist die Klägerin grundsätzlich berechtigt, die Restitution der
Vermögenswerte zu beanspruchen, welche die frühere Stadtgemeinde M. durch
die Bodenreform zugunsten des Zentralstaats verloren hat; denn bei ihr handelt
es sich um die Gebietskörperschaft, die an die Stelle der gleichnamigen
seinerzeitigen Stadtgemeinde getreten ist (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 der DDR
- Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 : „Die Gemeinden führen
ihre bisherigen Namen.“) und die heute die Funktionen wahrnimmt, die der damaligen Gemeinde oblagen.
12Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass die beanspruchten Flächen sich
sowohl außerhalb des Gebiets der ehemaligen Stadtgemeinde M. befanden als
auch außerhalb des Stadtgebiets der Klägerin liegen, und zwar im Gebiet der
früheren Stadt G. und ihrer heutigen Nachfolgerin, der Beigeladenen zu 1.
13Die Belegenheit des beanspruchten Grundstücks hat der Senat zunächst nur
dann zur Bestimmung des restitutionsberechtigten Rechtsnachfolgers im Sinne
des § 11 Abs. 3 VZOG herangezogen, wenn die neu gegründete Gemeinde
infolge von Umgemeindungen von Ortsteilen nicht in vollem Umfang dasselbe
Gebiet eingenommen hat wie ihre gleichnamige Vorgängerin. In einem solchen
Fall kommen als Funktions- und Aufgabennachfolgerin alle Gemeinden in Betracht, die sich auf dem Gebiet der „alten“ Gebietskörperschaft befinden und die
für ihr jeweiliges Gebiet die Funktion und die Aufgaben der früheren Gemeinde
wahrnehmen. Dieses Konkurrenzproblem hat der Senat bei der Restitution von
Immobiliarvermögen nach dem örtlichen Anknüpfungspunkt, also nach der
Belegenheit der Sache gelöst und damit die Gemeinde für restitutionsberechtigt
angesehen, in deren Gebiet sich das Grundstück heute befindet (Urteil vom
15. Juli 1999 a.a.O.). Dieses Kriterium hatte er bereits zuvor bei der Bestimmung der Rechtsnachfolge nach der Kassenärztlichen Vereinigung
Deutschlands und nach der Reichsärztekammer herangezogen (Urteile vom
14. November 1996 - BVerwG 3 C 27.96 - und vom 24. September 1998
- BVerwG 3 C 21.97 - Buchholz 428.2 § 11 VZOG Nr. 11 und 20), beides ehemalige länderübergreifende Körperschaften, deren Funktionen nunmehr von
Körperschaften auf Landesebene wahrgenommen werden.
14Mit seinem Beschluss vom 16. November 2004 (BVerwG 3 B 41.04 - Buchholz
428.2 § 11 VZOG Nr. 31) hat der Senat diese Rechtsprechung allerdings auch
auf den Fall übertragen, dass die zurückverlangte Fläche niemals zum Gebiet
der früheren gleichnamigen Gemeinde gehört hat, und ein solches Grundstück
ebenfalls der heutigen Belegenheitsgemeinde zugesprochen. An dieser über
die eigentliche Rechtsnachfolgekonkurrenz hinausgreifenden Heranziehung des
Belegenheitskriteriums, die das Verwaltungsgericht veranlasst hat, die Beigeladene zu 1 als Funktions- und damit als Rechtsnachfolgerin im Sinne des
§ 11 Abs. 3 VZOG anzusehen, hält der Senat nicht fest; denn sie verwischt die
Grenzen zwischen öffentlicher Restitution und „bloßer“ Vermögenszuordnung.
15Die Restitutionsberechtigung nach § 11 Abs. 1 Satz 1 VZOG knüpft aufgrund
der zwingenden Vorgaben des Art. 21 Abs. 3 EV an einen Eigentumsverlust an,
der nach § 11 Abs. 3 VZOG gegenüber der Funktionsnachfolgerin der seinerzeit geschädigten und im Regelfall nicht mehr existenten Körperschaft wiedergutgemacht werden soll, und daher Vorrang gegenüber den übrigen Regelungen der Art. 21 und 22 EV zur Verteilung des in Privateigentum zu überführenden Volkseigentums genießt. Durchgreifendes Entscheidungselement ist demgemäß die sich in der Funktionsidentität ausdrückende Gesamtrechtsnachfolge
nach der geschädigten Körperschaft (vgl. Urteil vom 14. November 1996,
a.a.O.); nur auf diese Weise kann dem die Restitution beherrschenden Wiedergutmachungsgedanken Rechnung getragen werden. Die Heranziehung weiterer Kriterien zur Bestimmung des Restitutionsberechtigten ist nur dann erforderlich, aber auch nur dann zulässig, wenn an die Stelle des früheren Verwaltungsträgers mehrere neue Verwaltungsträger getreten sind, also bei Gebietskörperschaften wie Gemeinden dann, wenn das frühere Gemeindegebiet auf
mehrere neu gegründete Gemeinden aufgeteilt ist. In solchen Fällen soll die
Wiedergutmachung für entzogene Grundstücke gegenüber dem Verwaltungs-
träger stattfinden, in dessen Gebiet die umstrittenen Grundstücke heute liegen.
An dieser Stelle gewinnt die mit der öffentlichen Restitution verbundene Zielsetzung Bedeutung, die typischerweise durch die unentgeltliche Vermögensübertragung bewirkte Schwächung der Leistungsfähigkeit der betreffenden
Körperschaft dadurch zu korrigieren, dass diese wieder mit Vermögen ausgestattet wird, von dem angenommen werden kann, dass es zur Wahrnehmung
ihrer Aufgaben dient (vgl. BTDrucks 12/5553 S. 168; Urteil vom 6. April 1995
- BVerwG 7 C 11.94 - BVerwGE 98, 154 <161> = Buchholz 111 Art. 22 EV
Nr. 10 S. 31 f.). Diese aufgabenorientierte Ausstattung mit früher entzogenem
Vermögen führt bei mehreren in der Funktionsnachfolge stehenden gemeindlichen Anspruchsprätendenten dazu, dass diejenige Gemeinde als berechtigt
anzusehen ist, welche in dem Gebiet zur Aufgabenerfüllung berufen ist, in dem
der Restitutionsgegenstand belegen ist.
16Gibt es eine solche Konkurrenzsituation zwischen mehreren für die Rechtsnachfolge in Betracht kommenden Funktionsnachfolgern nicht, kommt die Heranziehung des Belegenheitskriteriums dagegen nicht in Betracht. In diesen
Fällen gibt es nur einen in der Funktionsnachfolge stehenden Verwaltungsträger, dem gegenüber etwas gutzumachen ist. Das gilt nicht nur dann, wenn das
betroffene Grundstück nach wie vor im Gebiet der aufgelösten und neu gegründeten Gemeinde liegt, sondern auch dann, wenn das Grundstück - wie
hier - immer außerhalb der Gemeindegrenzen gelegen hat. Auch dann wird die
aktuelle Belegenheitsgemeinde nicht zur Rechtsnachfolgerin nach der früheren
Eigentümerin im Sinne des § 11 Abs. 3 VZOG. Sie hat zwar die Hoheitsgewalt
über das Gebiet, in dem der Restitutionsgegenstand liegt; dennoch tritt sie bei
der Wahrnehmung ihrer gemeindlichen Aufgaben weder ganz noch teilweise an
die Stelle der früheren Grundstückseigentümerin. Maßgeblich bleibt die funktionelle Identität zwischen Alt- und Neugemeinde. Ist diese gegeben, verlangt der
im Vermögenszuordnungsrecht vorrangig geltende Restitutionsgrundsatz die
Rückübertragung an die Neugemeinde als einzige in Betracht kommende
Rechtsnachfolgerin, gleichgültig, ob das Grundstück innerhalb oder außerhalb
des Gemeindegebiets gelegen hat und liegt.
Der Senat ist gehindert, eine abschließende Entscheidung über das Verpflichtungsbegehren der Klägerin zu treffen. Dies wäre nur möglich, wenn nach den
bisherigen tatsächlichen Feststellungen Rückübertragungsausschlussgründe
nach § 11 Abs. 1 Satz 3 VZOG verneint werden könnten. Dazu fehlen verwertbare Feststellungen der Vorinstanz. Zwar heißt es im Tatbestand des angegriffenen Urteils, die - hier noch im Streit befindlichen - Flurstücke seien an den für
die Zuordnung maßgeblichen Stichtagen landwirtschaftlich genutzt und durch
Sammelzuordnung in das Eigentum der Beigeladenen zu 2 - der BVVG - übertragen worden. Diese Feststellung steht jedoch zum einen nicht im Einklang mit
den Ausführungen des angegriffenen Bescheides, nach dessen Begründung
nur die in Anlage 1 zum Bescheid genannten Grundstücke landwirtschaftlich
genutzt und deswegen der Beigeladenen zu 2 zugeordnet wurden; demgegenüber soll es sich bei den anderen Grundstücken im Wesentlichen um Verkehrsflächen und gemischt genutzte Grundstücke (Straße, Grünfläche u.ä.) handeln,
die auch deswegen - jedenfalls teilweise - bereits der Beigeladenen zu 1 zugeordnet worden sind. Zum anderen schlösse die Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht aus, dass an oder nach den genannten Stichtagen Ausschlussgründe im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1, 3, 4 oder 5 VZOG vorgelegen
haben oder entstanden sind. Das Verwaltungsgericht muss daher klären, ob es
solche Rückübertragungsausschlussgründe gibt. Die Aufklärungspflicht entfällt
nicht deswegen, weil solche Restitutionshindernisse bisher nicht geltend gemacht worden sind; denn bisher wurde der Sache nach nur über die Restitutionsberechtigung als solche gestritten, so dass das Verwaltungsgericht sich
nicht veranlasst gesehen hat, auf einen - aus seiner rechtlichen Sicht nicht entscheidungserheblichen - Vortrag zu Rückübertragungshindernissen hinzuwirken.
EV Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 VZOG § 11 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 Nr. 1, 3, 4 und 5, Abs. 3 DDR-Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 § 9 Abs. 1 Satz 1
Urteil des 3. Senats vom 25. Februar 2010 - BVerwG 3 C 18.09
I. VG Gera vom 16.12.2008 - Az.: VG 6 K 305/08 Ge -
Restitution, Gemeinde, Eigentum, DDR, Grundstück, Stadt, Rechtsnachfolger, Verfügung, Gebietskörperschaft, Öffentlich

References: § 11

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 Art. 22
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 Art. 22
 § 11
 § 144
 § 11
 Art. 21
 Art. 22
 Art. 21
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 § 11
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 § 11
 Art. 21
 § 9
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 Art. 22
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