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⭐REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Consiglio di Stato. in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) ha pronunciato la presente
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Consiglio di Stato. in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) ha pronunciato la presente
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1 N /2012REG.PROV.COLL. N /2011 REG.RIC.A.P. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 49 di A.P. del 2011, proposto da: Telecom Italia S.p.A, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Arturo Leone e Filippo Lattanzi, con domicilio eletto presso l avv. Filippo Lattanzi in Roma, via G.P. Da Palestrina, n. 47; contro Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato - Antitrust, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall'avvocatura generale dello Stato, con la quale è domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, non costituita in giudizio; per la riforma della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I n del 3 giugno 2010, resa tra le parti; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2012 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Lattanzi, Leone, e dello Stato Gentile e Fiorentino.; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.2 FATTO 1. L Autorità garante della concorrenza e del mercato (d ora in avanti, Antitrust), giusta comunicazione prot del 20 aprile 2009, ha avviato nei confronti di Telecom Italia S.p.A. (d ora in avanti, TELECOM) un procedimento ai sensi dell art. 27, comma 3, del d. lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo), come modificato dal d. lgs. 2 agosto 2007, n. 146, Attuazione della direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno che modifica le direttive 84/450/CEE, 97/7/CE, 98/27/CE, 2002/65/CE, e il Regolamento (CE) n. 2006/2004), nonché ai sensi dell art. 6 del Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette, in relazione alla presunta pratica commerciale scorretta nell ambito della fornitura del servizio di telefonia mobile in regime di traffico prepagato, con riferimento al riconoscimento del credito residuo nell ipotesi in cui l utente avesse deciso di recedere dal servizio. Tale pratica commerciale scorretta si sarebbe manifestata: a) nel mancato riconoscimento del credito residuo sulle schede SIM dopo la loro disattivazione (ossia a seguito dell esercizio del diritto di recesso), anche ove i consumatori avessero rispettato la procedura prescritta dalla società; b) nell imposizione di alcuni oneri, quali, a titolo esemplificativo, l esborso di 5 euro per conseguire la restituzione del credito residuo indicato nella Carta Servizi TIM, disponibile sul sito internet c) nella mancanza di adeguata informativa al cliente sui tempi entro i quali la richiesta di rimborso sarebbe stata evasa dalla società; secondo l Antitrust ciò poteva integrare la violazione degli articoli 20, 21, 22, 24 e 25 del Codice del consumo (in quanto contraria alla diligenza professionale e idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o il comportamento del consumatore medio relativamente all esercizio del diritto di recesso), poteva considerarsi ingannevole e aggressiva ed era valutabile anche alla luce dell articolo 1, comma 1, della legge 2 aprile 2007, n. 40 (conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 31 gennaio 2007, n. 7, Misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche, la nascita di nuove imprese, la valorizzazione dell istruzione tecnico professionale e la sottrazione dei veicoli ), che, tra l altro, sancisce il diritto dei consumatori a conservare la disponibilità del credito residuo vietando (a pena di nullità della relativa clausola) agli operatori di telefonia mobile la previsione di termini temporali massimi di utilizzo del traffico o del servizio acquistato. Esaminate le osservazioni di TELECOM (mentre l Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - d ora in avanti, AGCOM - non ha espresso il parere pur richiesto ai sensi dell art. 27 del d. lgs. n. 206 del 2005), l Antitrust con delibera in data 16 settembre 2009 ha ritenuto pratica commerciale scorretta, ai sensi degli articoli 20, comma 2, 24 e 25, lett. d), del decreto legislativo n. 206 del 2005, quella posta in essere da TELECOM consistita: a) nella mancanza di adeguata informativa al cliente sulle specifiche modalità e procedure per ottenere il rimborso, nonché circa i tempi dello stesso; b) nel mancato riconoscimento del credito residuo sulle schede SIM dopo la loro disattivazione (ossia, a seguito dell esercizio del diritto di recesso) anche ove i consumatori abbiano rispettato la procedura prescritta dalla società; c) nella previsione di una procedura onerosa e farraginosa, che consta nell esborso di 5 euro per conseguire la restituzione del credito residuo; ne ha vietato l ulteriore diffusione ed ha irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria di , Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, con la sentenza del 3 giugno 2010 ha accolto in parte il ricorso proposto da TELECOM avverso la predetta delibera, annullando la misura della sanzione ( ,00), salva la sua rideterminazione.3 In particolare, respinta la censura di incompetenza nella materia de qua dell Antitrust (trattandosi, secondo la ricorrente, di specifici profili di pratiche commerciali scorrette attribuite alla tutela di AGCOM) e ritenute infondate quelle attinenti al merito della deliberazione impugnata (concernenti la dedotta carente o imprecisa formulazione dell addebito e la stessa effettiva configurabilità di pratiche commerciali scorrette, anche in relazione alla carenza dell elemento psicologico della violazione contestata), il tribunale ha ritenuto meritevole di favorevole apprezzamento la sola censura relativa alla violazione del principio di proporzionalità e congruità tra la sanzione pecuniaria inflitta ed il comportamento contestato. 3. TELECOM ha chiesto la riforma di tale sentenza, deducendone l erroneità alla stregua di due motivi di gravame, con i quali ha sostanzialmente riproposto le due censure respinte. Quanto al primo, l appellante ha insistito sulla incompetenza dell Antitrust ad adottare la delibera impugnata, atteso che nella materia de qua sussisterebbe la competenza di AGCOM ai sensi della direttiva 2005/29/CE (recepita dalla specifica normativa del Codice del consumo), nella quale ( considerando n. 10 e art. 3) viene fatta salva l applicabilità delle normative comunitarie di settore rispetto a quella generale di tutela del consumatore; tale tesi, secondo l appellante, troverebbe conferma nell art. 19 del Codice del consumo ed avrebbe avuto anche l autorevole avallo dal Consiglio di Stato nel parere n del 2008 (seppure relativo ad altra fattispecie), sussistendo pertanto un sistema normativo settoriale, speciale ed esaustivo che prevederebbe la competenza di AGCOM nei casi come quello in esame, ai sensi dell art. 1 del d.l. n. 7 del 2007 (convertito nella l. n. 40 del 2007) e, in generale, per quanto previsto nel Codice delle comunicazioni elettroniche (d. lgs. n. 259 del 2003, art. 70 e seguenti). Di conseguenza, ad avviso dell appellante, la sentenza dovrebbe essere riformata innanzitutto per aver affermato la prevalenza della normativa settoriale solo in caso di contrasto con quella generale, mentre la normativa, comunitaria e nazionale, sarebbe volta non a regolare soltanto contrasti in atto, ma a risolvere preventivamente i potenziali conflitti tra plessi normativi generali e speciali; poi, per aver ritenuto legittima l applicazione del Codice del consumo, sul rilievo che nelle specie sarebbero stati tutelati i consumatori, laddove la normativa di settore sarebbe rivolta alla tutela della concorrenza, trascurando in tal modo di considerare che il Codice delle comunicazioni elettroniche reca disposizioni puntuali di tutela dei diritti degli utenti finali ed attribuisce correlati poteri sanzionatori ad AGCOM; infine, per aver erroneamente interpretato il parere n del 2008 del Consiglio di Stato, dal quale per converso si desumerebbe la conferma della tesi per cui i contrasti normativi devono essere prevenuti. Quanto al secondo (con cui sono state riproposte le censure concernenti la erroneità dei presupposti di fatti posti a fondamento della delibera impugnata, la genericità della comunicazione di avvio del procedimento e la sua contraddittorietà rispetto al provvedimento impugnato), l appellante ha sottolineato l erroneità della decisione dei primi giudici che avrebbero riconosciuto la legittimità del provvedimento impugnato per il carattere ingiustamente defatigante della procedura per la presentazione dell istanza di restituzione del credito residuo (in quanto prevista con un asserita unica modalità di inoltro, circostanza smentita dai dati di fatto), senza tuttavia, per un verso, trarne tutte le conseguenze con riferimento alla dedotta generica della comunicazione di avvio del procedimento (in cui nulla sarebbe stato indicato sulla pretesa gravosità della presentazione dell istanza), e, per altro verso, eccedendo dai limiti del loro sindacato, ritenendo inopinatamente sussistenti profili4 della condotta contrastanti con il Codice del consumo (relativi al costo di euro 5 al consumatore per evadere la pratica istruttoria e al termine di 90 giorni per concluderla), neppure indicati nel provvedimento impugnato. Ha resistito al gravame Antitrust, deducendone l infondatezza ed insistendo per il suo rigetto, in quanto: a) in relazione al motivo di incompetenza, le conclusioni della sentenza impugnata sarebbero assolutamente conformi sia alla ratio della direttiva 2005/29/CE (che è quella di non attribuire carattere residuale, se non del tutto marginale, al Codice del consumo, ma di evitare eventuali contrasti, rilevabili solo dove la disciplina speciale presenti carattere di completezza e garantisca al consumatore una tutela piena ed effettiva), sia al parere reso dalla Sezione I del Consiglio di Stato, sia ad un precedente della Sezione VI (n. 720 del 31 gennaio 2011), sia ancora ai principi delineati a livello comunitario sulla delicata questione dei rapporti tra disciplina a tutela del consumatore e le discipline settoriali (Linee Guida della DG Sanco dell 11 dicembre 2009, riguardanti in particolare la disciplina settoriale dei servizi aerei); la sentenza impugnata sarebbe del tutto corretta anche in ragione della mancanza nel caso di specie di un antinomia e della conseguente complementarietà tra la normativa di settore e quella del Codice al consumo, la prima finalizzata a garantire una regolamentazione pro concorrenziale del mercato e la tutela del principio costituzionalmente rilevante del pluralismo dell informazione, la seconda volta immediatamente alla tutela del consumatore; b) in relazione all asserito eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza di motivazione, non sussisterebbe il prospettato travalicamento dei limiti del proprio potere giurisdizionale da parte dei primi giudici per avere individuato una fattispecie diversa da quella contestata nel provvedimento, giacché tale vizio si fonderebbe su una ricostruzione parziale da parte dell appellante della pratica commerciale scorretta oggetto di contestazione; c) in relazione alla dedotta violazione dell art 6 del Regolamento sulle procedure istruttorie e sulla violazione del diritto alla difesa, le doglianze mosse dall appellante sarebbero del tutto infondate, non sussistendo in punto di fatto la prospettata diversità tra i fatti contestati con la comunicazione di avvio del procedimento e quelli posti a fondamento dell impugnata delibera, tanto più che ai fini della legittimità della prima è stato ritenuto sufficiente l indicazione degli elementi essenziali utili a consentire l individuazione delle violazioni (pratiche commerciali scorrette), senza che sia invece un alto grado di dettaglio e di specificità, richiesti invece ai fini della legittimità del secondo. 4. La Sesta Sezione del Consiglio di Stato con l ordinanza n del 12 ottobre 2011 ha rimesso all Adunanza Plenaria la decisione della controversia in ragione della delicatezza delle questioni coinvolte. E stata infatti evidenziata quanto alla questione di competenza una incertezza sulla interpretazione della normativa, suscettibile di portare a soluzione diverse, per la presenza nei due complessi normativi di riferimento, quello del Codice al consumo e quello del Codice delle comunicazioni elettroniche di norme di divieto e di sanzioni di pratiche commerciali scorrette, riferibili ai medesimi soggetti in veste di operatori economici e di consumatori finali. In particolare, secondo una prima possibile interpretazione, tutelando il Codice del consumo il consumatore (parte negoziale debole del mercato, individuata quale figura generale di utilizzatore di prodotti o servizi, cui corrispondono le altrettanto generali figure di professionista, produttore e prodotto) ed il Codice delle comunicazioni elettroniche invece la libertà delle comunicazioni elettroniche e l assetto concorrenziale del relativo mercato (con conseguente individuazione di una figura di consumatore, o utente, a carattere speciale, perché fruitore dello specifico servizio di comunicazione elettronica, cui corrisponde5 l altrettanto specifica figura dell operatore), il rapporto tra i due plessi normativi sarebbe di complementarietà, con il possibile concorso nell esercizio dei poteri delle due Autorità di regolazione in funzione di vigilanza e controllo a seconda dei profili di comportamento rilevanti; secondo una seconda possibile opzione interpretativa, la tutela del consumatore costituirebbe un interesse pubblico garantito dal Codice delle comunicazioni altresì in via primaria, essendo comunque strumentale a tale fine l obiettivo della libertà e della concorrenzialità del mercato, con la conseguenza che la disciplina di tutela del consumatore posta nel medesimo Codice sarebbe l unica da applicare ai soggetti ed ai rapporti operanti nel settore, rivestendo carattere speciale ed esaustivo: il rapporto tra i due sistemi normativi sarebbe improntato al carattere di specialità della tutela del consumatore posta dal Codice delle comunicazioni elettroniche, in quanto recante la disciplina di ogni possibile regola di comportamento nel relativo mercato, con esclusione dell applicabilità di quella prevista dal Codice del consumo. La Sezione ha ulteriormente osservato, sulla scorta di alcune pronunce intervenute in materia, che mentre la prima opzione interpretativa avrebbe l effetto positivo di evitare vuoti di tutela del consumatore (evitando, per un verso, di lasciare senza sanzioni comportamenti pure rivolti in suo danno e, per altro verso, il rischio di li limitare o addirittura di vanificare la normativa generale di tutela del consumatore con plurime norme settoriali speciali), ma potrebbe produrre l effetto negativo di un difficile ritaglio fra normative regolanti fattispecie omogenee o contigue con il rischio dell incertezza della disciplina applicabile e della duplicazione dell esercizio dei poteri sanzionatori, la seconda opzione eliminerebbe i possibili delineati effettivi negativi, comportando unicamente l applicazione della normativa del Codice delle comunicazione elettroniche per i rapporti tra l operatore ed il consumatore agenti nel settore; con specifico riferimento a quei comportamenti qualificabili come pratiche commerciali scorrette, secondo la prima interpretazione sarebbe possibile che a comportamenti ritenuti come corretti secondo il Codice della comunicazioni elettroniche si accompagnino ulteriori comportamenti qualificabili come scorretti secondo il Codice del consumo, con possibile irrogazione di sanzione da parte dell Antitrust, mentre tale evenienza non sussisterebbe possibile seguendo la seconda opzione interpretativa, essendo possibili pratiche scorretti soltanto ai sensi del Codice delle comunicazioni elettroniche, sanzionabili dalla sola AGCOM. Dopo aver poi richiamato le singole disposizioni riferibili a sostegno di ciascuna delle due delineate interpretazioni, la Sezione, con riferimento allo specifico caso in esame, ha rilevato che, in ragione delle disposizioni di cui ai commi 1, 3 e 4 del decreto legge n. 7 del 2007 (come modificato dalla legge di conversione n. 40 del 2007), accogliendo la prima opzione interpretativa, dovrebbe sussistere la competenza di Antitrust all emanazione del provvedimento impugnato in primo grado: ciò in quanto TELECOM non è stata considerata responsabile della inosservanza dell obbligo della conservazione del credito residuo in capo all utente, cui ha adempiuto, quanto piuttosto del fatto di avere imposto a tal fine, e senza alternative, una procedura di richiesta ritenuta inutilmente defatigante e perciò giudicata non idonea a consentire all utente un agevole riconoscimento del credito, inducendolo a non esercitare il recupero del credito attraverso un ostacolo non contrattuale, oneroso e sproporzionato, con conseguente violazione della normativa del Codice del consumo; seguendo la seconda interpretazione, invece, la competenza all adozione del provvedimento impugnato in primo grado spetterebbe a AGCOM, la disciplina specifica di cui al decreto legge n. 7 del 2007 dovendo ritenersi inclusiva di ogni pratica commerciale scorretta relativamente alla richiesta di restituzione del credito residuo.6 5. Le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie rispettive tesi difensive con apposite memorie, insistendo per il loro accoglimento. DIRITTO 1. Viene all esame dell Adunanza Plenaria l actio finium regundorum tra AGCOM e Antitrust in materia di Ricarica nei servizi di telefonia mobile, trasparenza e libertà di recesso dai contratti con operatori telefonici, televisivi e di servizi internet, ex art. 1 del d.l. 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, nella legge 2 aprile 2007, n. 40. Infatti, nel caso in esame TELECOM ha denunciato l incompetenza di Antitrust ad irrogare sanzioni a fronte del comportamento tenuto per la restituzione del credito residuo sulle schede SIM dopo la loro disattivazione (comportamento qualificato come pratica concorrenziale scorretta ex artt. 20, comma 2, 24 e 25 del d. lgs. n. 206 del 2005), con conseguente dedotta illegittimità della delibera impugnata, con la quale è stata irrogata la sanzione pecuniaria di ,00 euro. La questione è indubbiamente di principio poiché, come risulta evidente dall intensa dialettica processuale, entrambe le autorità ritengono di avere competenza nella materia ed operano in concreto in tal senso; e ciò non può non sollevare il problema della coerenza di un sistema del genere con il principio di buon andamento dell articolo 97 della Costituzione, atteso che i procedimenti in questione sono estremamente onerosi sia per l amministrazione che per i privati 2. In via preliminare rileva il Collegio come la citata delimitazione di competenza debba iscriversi in una più ampia analisi, che ha ad oggetto il rapporto tra la normativa generale in materia di tutela del consumatore e la disciplina di settore delle comunicazioni elettroniche. Una volta acclarato tale assetto normativo, finalizzato ad individuare la disciplina da applicare in concreto, potrà essere agevolmente individuata l Autorità chiamata ad intervenire nella fattispecie in esame, quale Autorità preposta alla tutela del corpo normativo di cui si è individuata l applicazione. Innanzitutto occorre evidenziare come il Codice delle comunicazioni elettroniche faccia espresso riferimento in numerosi articoli alla tutela del consumatore: ciò avviene, ad esempio, all art. 4, comma 3, lett. f), ove è previsto che la disciplina delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica è volta, tra l altro, ad assicurare vantaggi per i consumatori; all art. 13, comma 4, lett. a), ove si dispone che Ministero ed AGCOM assicurino agli utenti, compresi i disabili, il massimo beneficio sul piano della scelta, del prezzo e della qualità; all art. 70, che disciplina ex professo l attività di stipulazione dei contratti con i fornitori di servizi telefonici; all art. 71, che assicura ai consumatori la fruizione di informazioni trasparenti e aggiornate. Ad integrare tale corpus normativo è poi intervenuta la delibera n. 664/06/CONS di AGCOM, avente portata regolatoria, che in attuazione delle disposizioni indicate (nelle premesse sono citati espressamente, tra gli altri, gli artt. 13, 70, 71 del Codice delle comunicazioni elettroniche, sopra richiamati), ha declinato compiutamente gli obblighi di comportamento gravanti sugli operatori di settore nella contrattazione a distanza. A ciò si aggiunga che la stessa denominazione dell oggetto della delibera in questione richiama espressamente la finalità di tutela dell utenza in materia di fornitura di servizi di comunicazione elettronica. Inoltre, nelle premesse vengono richiamati espressamente anche7 gli artt. 50 e segg. del Codice del consumo, che disciplinano in via generale, a tutela del consumatore, i contratti a distanza, e nelle premesse viene fornita espressa giustificazione del provvedimento adottato, nel senso di soddisfare le esigenze dell utenza, spesso costretta ad inviare segnalazioni per la fornitura di servizi e beni non richiesti mediante l utilizzo di tecniche di comunicazione a distanza. 3. Dall analisi di tale assetto normativo, cui occorre aggiungere per esigenze di completezza i coerenti principi ricavabili dalle leggi n. 481 del 1995 e 249 del 1997, emerge ictu oculi che l intenzione del legislatore (sia nazionale che comunitario, trattandosi in gran parte di norme di diretta derivazione comunitaria) è quella di ricomprendere a pieno titolo nella disciplina in esame anche la tutela del consumatore/utente, nell ambito di una regolamentazione che dai principi scende fino al dettaglio dello specifico comportamento. D altronde, se così non fosse, non dovrebbe neppure ammettersi la competenza di AGCOM ad intervenire con atti regolatori o linee di indirizzo a tutela dei consumatori (oltre che ad autorganizzarsi con la istituzione di un apposita direzione denominata Tutela dei consumatori ) e dovrebbe negarsi la legittimità della stessa delibera n. 664/06/CONS, aspetto questo che non risulta in alcun modo contestato da Antitrust né dagli operatori di settore. La stessa comunicazione effettuata dal Governo italiano alla Commissione Europa in ordine all autorità nazionale preposta, nel settore delle comunicazioni elettroniche, alla tutela del consumatore, ancorché meramente ricognitiva, denota l esistenza di una communis opinio a livello istituzionale in ordine alla competenza di AGCOM ad occuparsi di tutela del consumatore. 4. Non può, quindi, convenirsi con la tesi sostenuta da Antitrust, che cioè la disciplina di settore delle comunicazioni elettroniche avrebbe finalità di sola tutela della concorrenza e di garanzia del pluralismo informativo, poiché queste ultime finalità non possono non affiancarsi alla tutela del consumatore, come sopra evidenziato. Anzitutto, appare ben difficile sezionare chirurgicamente la disciplina in esame, al fine di enucleare singoli interessi oggetto di tutela, poiché tale modus operandi contrasta con l inevitabile unitarietà degli interessi operanti nelle singole fattispecie concrete. Ma soprattutto tale distinzione - ove in ipotesi possibile non trova riscontro nel dato normativo, come si è fin qui constatato. 5. Ciò premesso, occorre verificare che tipo di rapporto debba instaurarsi con la disciplina generale posta a tutela del consumatore, condensata nel nostro ordinamento nel Codice del consumo ed attribuita alla competenza di Antitrust (ai sensi dell art. 27). Infatti quest ultima normativa detta una disciplina articolata proprio al fine di tutelare le esigenze e le aspettative del consumatore/utente in tutti i campi del commercio, senza prendere in considerazione le specificità di singoli settori quale, relativamente alla fattispecie in esame, quello delle comunicazioni elettroniche. A tal fine sovviene l art. 19, comma 3, del Codice del consumo, ai sensi del quale, in caso di contrasto, prevalgono le norme che disciplinano aspetti specifici delle pratiche commerciali scorrette. In sostanza, la norma in esame si iscrive nell ambito del principio di specialità (principio immanente e di portata generale sul piano sanzionatorio nel nostro ordinamento, come si evince dall art. 15 del cod.pen. e dall art. 9 della legge n. 689 del 1981), ai sensi del quale non si può fare contemporanea applicazione di due differenti disposizioni normative che disciplinano la stessa fattispecie, ove una delle due disposizioni presenti tutti gli elementi dell altra e aggiunga un ulteriore elemento di specificità (o per aggiunta o per qualificazione).8 In altre parole, le due norme astrattamente applicabili potrebbero essere raffigurate come cerchi concentrici, di cui quello più grande è quello caratterizzato dalla specificità. Nè all applicazione del principio di specialità può opporsi che debba esistere una situazione di contrasto tra i due plessi normativi: difatti, ad una lettura più meditata, occorre ritenere che tale presupposto consista in una difformità di disciplina tale da rendere illogica la sovrapposizione delle due regole. Ed invero, al riguardo può concretamente soccorrere quanto previsto dal considerando 10 della direttiva 2005/29/CE (testo normativo recepito nel nostro ordinamento nel d.lgs. n. 206 del 2005, ossia nel Codice del commercio), secondo cui la disciplina di carattere generale si applica soltanto qualora non esistano norme di diritto comunitario che disciplinino aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali; in pratica, essa offre una tutela ai consumatori ove a livello comunitario non esista una legislazione di settore. Alla luce di questa impostazione occorre leggere, pertanto, quanto previsto all art. 3, comma 4, della medesima direttiva, trasfuso nell art. 19, comma 3, del Codice del consumo, secondo cui prevale la disciplina specifica in caso di contrasto con quella generale: il presupposto dell applicabilità della norma di settore non può essere individuato solo in una situazione di vera e propria antinomia normativa tra disciplina generale e speciale, poiché tale interpretazione in pratica vanificherebbe la portata del principio affermato nel considerando 10, confinandolo a situazioni eccezionali di incompatibilità tra discipline concorrenti. Occorre, invece, leggere il termine conflict (o conflit), usato nella direttiva nelle versioni in inglese (e francese) e tradotto nel testo italiano come contrasto, come diversità di disciplina, poiché la voluntas legis appare essere quella di evitare una sovrapposizione di discipline di diversa fonte e portata, a favore della disciplina che più presenti elementi di specificità rispetto alla fattispecie concreta. In altre parole, la disciplina generale va considerata quale livello minimo essenziale di tutela, cui la disciplina speciale offre elementi aggiuntivi e di specificazione. 6. Orbene, alla luce del principio testé affermato occorre impostare il rapporto tra la disciplina contenuta nel Codice del consumo e quella dettata dal Codice delle comunicazioni elettroniche e dai provvedimenti attuativi/integrativi adottati da AGCOM. A tale riguardo, non v è chi non veda come, anzitutto, la disciplina recata da quest ultimo corpus normativo, presenti proprio quei requisiti di specificità rispetto alla disciplina generale, che ne impone l applicabilità alle fattispecie in esame (in coerenza con quanto affermato da Cons. Stato, sezione I, n. 3999/2008; sezione VI, n. 720/2011). Ma ciò evidentemente non basta: per escludere la possibilità di un residuo campo di intervento di Antitrust occorre anche verificare la esaustività e la completezza della normativa di settore. A quest ultimo fine è opportuno prendere le mosse della vicenda in esame. Ed invero, il comportamento contestato all operatore economico con il provvedimento Antitrust impugnato in questa sede appare interamente ed esaustivamente disciplinato dalle norme di settore ed in particolare dall art. 1 del d.l. n. 7 del 2007, convertito con modificazione. Infatti: a) il comma 1, dopo aver vietato, al fine di favorire la concorrenza e la trasparenza delle tariffe, di garantire ai consumatori finali un adeguato livello di conoscenza sugli effettivi9 prezzi del servizio, nonché di facilitare il confronto tra le offerte presenti sul mercato, da parte degli operatori di telefonia, di reti televisive e di comunicazioni elettroniche, l applicazione di costi fissi e di contributi per la ricarica di carte prepagate, anche via bancomat o informa telematica, aggiuntivi rispetto al costo del traffico telefonico o del servizio richiesto, aggiunge: E altresì vietata la previsione di termini temporali massimi di utilizzo del traffico o del servizio acquistato. Ogni eventuale clausola difforme è nulla e non comporta la nullità del contratto, fatti salvi i vincoli di durata di eventuali offerte promozionali comportanti prezzi più favorevoli per il consumatore. Gli operatori di telefonia mobile adeguano la propria offerta commerciale alle predette disposizioni entro il termine di trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto ; b) il comma 2 prevede che L offerta commerciale dei prezzi dei differenti operatori della telefonia deve evidenziare tutte le voci che compongono l offerta, al fine di consentire ai singoli consumatori un adeguato confronto ; c) il comma 2 bis affida all Autorità per le garanzie nelle comunicazioni la determinazione delle modalità per consentire all utente, a sua richiesta, al momento della chiamata da un numero fisso o cellulare e senza alcun addebito, di conoscere l indicazione dell operatore che gestisce il numero chiamato. d) il comma 3 stabilisce, poi, che I contratti per adesione stipulato con operatori di telefonia e di reti televisive e di comunicazione elettronica, indipendentemente dalla tecnologia utilizzata, devono prevedere la facoltà del contraente di recedere dal contratto o di trasferire le utenze presso altri operatori senza vincoli temporali o ritardi non giustificati e senza spese non giustificate da costi dell operatore e non possono imporre un obbligo di preavviso superiore a trenta giorni. Le clausole difformi sono nulle, fatta salva la facoltà degli operatori di adeguare alle disposizioni del presente comma i rapporti contrattuali già stipulati alla data di entrata in vigore del presente decreto entro i successivi sessanta giorni. E poi assolutamente decisiva la circostanza che il quarto comma affida all Autorità per le garanzie nelle comunicazioni non solo il compito di vigilare sull attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo, ma anche quello di stabilire le modalità attuative delle disposizioni di cui al comma 2 e soprattutto di sanzionare la violazione delle disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 applicando l art. 98 del Codice della comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259, come modificato dall articolo 2, comma 136, del decreto legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286 ; AGCOM, del resto, ha effettivamente esercitato il potere così conferitogli, avendo emanato le delibere n. 416/07/CONS ( Diffida agli operatori di telefonia mobile ad adempiere l obbligo di riconoscimento agli utenti del credito residuo ai sensi dell art. 1 comma 3 della legge n. 40/07 ) e n. 353/09/CONS ( Nuovi termini per adempiere all obbligo della portabilità del credito residuo in caso di trasferimento delle utenze di cui alla delibera 416/07/CONS ), nonché specifiche Linee Guida alla Direzione Tutela del consumatore per l attività di vigilanza da effettuare ai sensi dell art. 1, comma 4, della legge n. 40/2007 con particolare riferimento alle previsioni di cui all art. 1, comma 1, della medesima legge. Non può pertanto ragionevolmente dubitarsi, anche con riferimento alla sua ratio (espressamente indicata nell incipit del comma 1 al fine di favorire la concorrenza e la trasparenza delle tariffe, di garantire ai consumatori finali un adeguato livello di conoscenza sugli effettivi prezzi del servizio, nonché di facilitare il confronto tra le offerte presenti sul mercato ), che la normativa contenuta nel ricordato d.l. n. 7 del 2007, convertito in l. n. 40 del10 2007, è completa ed esaustiva, individua essa stessa l Autorità (AGCOM) competente a sanzionare la violazione delle disposizioni di cui tra l altro, al comma 3, tra cui rientra anche quello contestato nel caso di specie a TELECOM, escludendosi così in radice la possibilità di una competenza concorrente di Antitrust. Né può trovare accoglimento l argomentazione sostenuta da quest ultima, ossia che nel caso in esame sarebbe stato preso in esame un ulteriore aspetto, esulante da tale disciplina ed individuabile nella violazione dell obbligo di comportamento dell operatore diligente, poiché il rispetto della disciplina di settore non può che qualificare il comportamento dell operatore quale diligente. 7. Più in generale, quest ultima argomentazione ha evidentemente come presupposto che tale disciplina non copra tutte le possibili fattispecie di pratica commerciale scorretta. In realtà, innanzitutto, il rischio di lacune o deficit di tutela è scongiurato dalle clausole generali contemplate dalla disciplina di settore, clausole che già di per sé consentono comunque di ritenere che non esistano aree non coperte dalla disciplina regolatoria (si veda, ad esempio, quanto dispone l art. 2, comma 4, della delibera n. 664/06 di AGCOM, secondo cui l operatore deve rispettare i principi di buona fede e di lealtà in materia di transazioni commerciali, valutati alla stregua delle esigenze di protezione delle categorie di consumatori particolarmente vulnerabili ).. Inoltre e principalmente occorre in proposito fare riferimento al comma 6 dell articolo 70 del Codice delle comunicazioni elettroniche, secondo cui rimane comunque ferma l applicazione delle norme e delle disposizioni in materia di tutela del consumatore. Si tratta, ad avviso dell Adunanza, di un rinvio dinamico ad ogni altra disposizione di tutela del consumatore, rinvio che garantisce la chiusura del sistema ed esclude a priori il rischio più volte paventato da Antitrust di possibili lacune della tutela stessa. 8. Quanto alle ulteriori argomentazioni difensive di Antitrust non può convenirsi con la tesi secondo cui il riparto di competenza dovrebbe basarsi sul concreto atteggiarsi dei comportamenti degli operatori, a seconda che si configurino come rivolti a soggetti determinati o in incertam personam, atteso che le modalità di azione dell operatore economico cui è stata irrogata la sanzione impugnata rendono evidente che inevitabilmente vengono ad essere coinvolti soggetti determinati nell azione finalizzata al procacciamento di nuovi contratti o alla richiesta di nuovi beni/servizi. Casomai, l autorità di settore dovrà arretrare il momento di inizio della tutela sotto il profilo della correttezza precontrattuale, ma trattasi di aspetto che non incide sul riparto di competenza in esame. 9. Infine, neppure si può convenire sulla tesi secondo cui la competenza ad individuare la disciplina ex ante non esaurisce la disciplina di settore, lasciando spazi per interventi ex post ad opera di Antitrust, sulla base del modello del caso per caso. Difatti, premesso che una formulazione più attenta induce piuttosto a ritenere che la possibilità - indubbiamente da ammettersi - di interventi non puntualmente disciplinati trovi il suo fondamento sempre nella normativa, sia primaria che secondaria, come fin qui ricostruita, la necessità di garantire la coerenza logico-sistematica dell azione repressiva esige che ad essa provveda un unica autorità, senza distinzioni fondate su una contrapposizione, inaccettabile sul piano pratico prima ancora che su quello teorico, fra una disciplina ex ante, affidata alla competenza di una autorità, e una presunta disciplina ex post, affidata ad una altra autorità,11 la cui competenza si amplierebbe o si restringerebbe a seconda della maggiore o minore estensione della disciplina dettata dall autorità di settore. 10. Né tale conclusione comporta l adozione di un regime sanzionatorio meno severo: infatti, premesso che un eventuale deficit dal punto di vista sanzionatorio non potrebbe comunque riverberare effetto alcuno in ordine alla individuazione dell autorità competente nel caso in esame (comportando, semmai, l obbligo di sollevare una eccezione di illegittimità costituzionale sul punto), occorre evidenziare che le sanzioni edittali attribuite alla competenza di Antitrust non sono superiori a quelle irrogabili da AGCOM. Inoltre, a quest ultima Autorità, quale istituzione preposta all intero settore delle comunicazioni elettroniche, spettano poteri inibitori e conformativi, tra l altro in fatto già più volte esercitati, che non consentono di ritenere che la tutela apprestata da AGCOM possa ritenersi nel complesso qualitativamente inferiore a quella attribuita ad Antitrust. 11. Resta ovviamente inteso che l assetto interpretativo adottato non riverbera effetto alcuno sul diverso problema affrontato da Cons. Stato, Sezione VI, 10 marzo 2006, n. 1271, ossia sulla possibilità che Antitrust valuti autonomamente il profilo anticoncorrenziale di clausole contrattuali, poste in essere nell ambito di condotte che possano integrare le fattispecie di abuso di posizione dominante o di intese restrittive della concorrenza. Come pure rimane fermo che il comportamento delle due autorità deve ispirarsi ad un ovvio principio di collaborazione, che potrà esprimersi sia attraverso segnalazioni di Antitrust all altra Autorità, sia attraverso richieste di parere alla prima da parte di quest ultima; e ciò in entrambi i casi a garanzia della uniformità della loro azione. 12. A conclusione delle argomentazioni esposte occorre evidenziare come la soluzione adottata appare più rispettosa del principio costituzionale del buon andamento dell amministrazione, evitando quelle possibili esternalità negative denunciate in sede di rimessione da parte della VI Sezione. Infatti, in questo modo si evita di sottoporre gli operatori a duplici procedimenti per gli stessi fatti, con possibili conclusioni anche differenti tra le due autorità (come in pratica è avvenuto). Inoltre, si consente che si dettino indirizzi univoci al mercato, che altrimenti verrebbe a trovarsi in una situazione di possibile disorientamento, con potenziali ripercussioni sulla stessa efficienza dei servizi nei riguardi degli utenti/consumatori e sui costi che questi ultimi sono chiamati a pagare. Per non parlare, poi, della evidente violazione del principio di proporzionalità che si verrebbe a configurare nel caso di cumulo materiale delle sanzioni da parte di entrambe le autorità. 13. Discende da quanto sopra esposto che è fondata l eccezione di incompetenza di Antitrust formulata dalla società appellante nel primo motivo di impugnazione, con conseguente obbligo di riforma della sentenza di primo grado e di annullamento del provvedimento impugnato. Il tenore della presente pronuncia consente di assorbire gli ulteriori motivi di impugnazione proposti. Tenuto conto della particolare complessità della materia trattata, ritiene il Collegio che sussistano giustificati motivi per compensare interamente tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio. P.Q.M.12 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla il provvedimento impugnato. Spese compensate dei due gradi di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati: Giancarlo Coraggio, Presidente Gaetano Trotta, Presidente Pier Giorgio Lignani, Presidente Stefano Baccarini, Presidente Giuseppe Severini, Presidente Alessandro Botto, Consigliere Marzio Branca, Consigliere Aldo Scola, Consigliere Anna Leoni, Consigliere Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore Maurizio Meschino, Consigliere Raffaele Greco, Consigliere Angelica Dell'Utri, Consigliere IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO13 DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 11/05/2012 (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.) Il Dirigente della Sezione14 N /2012REG.PROV.COLL. N /2011 REG.RIC.A.P. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 50 di A.P. del 2011, proposto da: Telecom Italia S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Mario Siragusa, Fausto Caronna, Antonio Lirosi, Piero Fattori, con domicilio eletto presso Gianni Origoni & Partners Studio Legale in Roma, via delle Quattro Fontane,20; contro Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato - Antitrust, rappresentato e difeso dall'avvocatura, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12; Autorita' Per Le Garanzie Nelle Comunicazioni, rappresentato e difeso dall'avv. Franco Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso Franco Gaetano Scoca in Roma, via Giovanni Paisiello 55; Aduc; per la riforma della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I n /2010, resa tra le parti, concernente della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE I n /2010, resa tra le parti, concernente PRATICA COMMERCIALE SCORRETTA - PIANI TARIFFARI SIM RICARICABILI - IRROGAZIONE SANZIONE AMMINISTRATIVA PECUNIARIA Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Autorita' Garante della Concorrenza e del Mercato - Antitrust e di Autorita' Per Le Garanzie Nelle Comunicazioni; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2012 il Cons. Anna Leoni e uditi per le parti gli avvocati Fattori, Lirosi, Siragusa, Caronna, Scoca, e dello Stato Gentile e Fiorentino.; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.15 FATTO 1. Con ricorso n. 3130/2009 Telecom Italia s.p.a. impugnava davanti al TAR del Lazio, sede di Roma, la deliberazione n assunta dall Autorità garante della concorrenza e del mercato nell adunanza del 22 gennaio 2009 e notificata alla società ricorrente l 11 febbraio 2009, con la quale è stata dichiarata pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20, 21 comma 1 lett.a), b), d), g) e 22 d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo), la comunicazione a mezzo SMS agli utenti/abbonati della variazione dei piani tariffari di abbonamento di telefonia mobile, denominata manovra repricing, accompagnata da un avviso sui tre maggiori quotidiani a diffusione nazionale, nonché dalla possibilità di consultazione sul sito internet. 2. All accertata violazione delle norme poste a tutela del consumatore seguiva il divieto di ulteriore diffusione e l irrogazione della sanzione, nella misura di euro In parallelo al procedimento attivato da AGCM, l Autorità per le garanzie delle comunicazioni, con riguardo alla manovra repricing, dava inizio ad un procedimento volto alla verifica della corretta osservanza da parte di Telecom degli obblighi di informazione circa la facoltà di recesso senza penali, posti a carico del gestore di telefonia mobile dall art. 70 comma 4 d.lgs. n. 259 del 2003, in caso di notifica di proposte di modifica alle condizioni contrattuali. Quest ultimo procedimento si concludeva con la delibera n. 39/09 del 28 gennaio 2009 che, con riferimento alle misure divulgative della manovra repricing, ne riconosceva la sufficienza a garantire il rispetto degli obblighi informativi dell utente. 4. Avverso il provvedimento sanzionatorio di AGCM Telecom Italia proponeva tre distinti motivi di censura: 4.1. incompetenza di AGCM ad intervenire in ordine alla pratica commerciale de qua, essendo ogni valutazione sulla stessa riservata ad AGCom; 4.2. erroneità della qualificazione da parte di AGCM come pratica commerciale scorretta delle modalità di comunicazione e divulgazione della manovra repricing; 4.3. erroneità della determinazione del quantum della sanzione amministrativa irrogata. 5. Con sentenza n del 2010 il TAR del Lazio respingeva il ricorso. 6. Avverso la sentenza ha proposto appello Telecom Italia, contestando le conclusioni del Tribunale regionale e rinnovando i motivi già formulati in I grado, chiedendo la riforma della sentenza e l accoglimento del ricorso di I grado, con annullamento della delibera impugnata. In particolare, deduce l appellante, quale primo motivo di impugnazione, error in iudicando del primo giudice: infatti, con il primo motivo di ricorso in primo grado era stata dedotta l incompetenza di Antitrust a contestare, ai sensi della disciplina di cui agli artt. 18 e ss. del Codice del consumo, l inadeguatezza dell informativa resa ai propri abbonati in merito alla manovra repricing.16 Afferma l appellante che tale pratica sarebbe oggetto di un autonoma e completa disciplina settoriale, posta a protezione dell utente-consumatore di tali servizi, dettata dall art. 70 co.4 del d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), la cui applicazione sarebbe demandata alla competenza dell AGCom, titolare anche di potestà sanzionatoria in materia. In sostanza, la presenza di un articolata normativa di ordine speciale, con relativi poteri sanzionatori in capo ad AGCom, escluderebbe, in ossequio al principio di specialità, la contemporanea applicazione, da parte di Antitrust, della disciplina generale relativa alle pratiche commerciali scorrette. Il che appare, secondo Telecom, del tutto fisiologico in quanto l AGCom, nella sua veste di autorità che esercita una vigilanza continuativa sul comparto delle comunicazioni elettroniche, ha una competenza specialistica del settore, sia sotto il profilo normativo, sia per la conoscenza di tutte le offerte di telefonia in essere e del contenuto dei contratti con gli utenti, sia per la maggiore familiarità circa la percezione dei consumatori in materia. Il che la rende l istituzione meglio attrezzata per cogliere e valutare se il contenuto della suddetta comunicazione sia o meno idoneo a soddisfare gli obblighi di corretta e trasparente informativa imposti dall art. 70, co.4, CCE. Dal quadro normativo esposto, è indubbio, secondo Telecom, che l art. 70, co.4, del CCE abbia la natura di disciplina speciale che regolamenta un aspetto specifico di una peculiare e circoscritta pratica commerciale, a tutela della libertà di scelta e determinazione degli abbonati- consumatori. Dal che discende l applicabilità dell art. 19, co. 3, del d.lgs. n. 206 del 2005, che risolve secondo il principio di specialità il conflitto apparente di norme coesistenti e risolve ex ante e in radice, a favore della Autorità di settore (nella specie, l AGCom)il potenziale conflitto di competenza. Né muta i termini del discorso il richiamo alla norma di cui al co.6 dell art. 70 CCE, a mente del quale Rimane ferma l applicazione delle norme e delle disposizioni in materia di tutela del consumatore, da intendere nel senso che dette norme valgano a colmare eventuali vuoti di tutela lasciati aperti dalla legislazione di settore e/o perseguano fini diversi da quelli avuti di mira da quest ultima. Rileva, ancora, Telecom che la sentenza è viziata anche nella parte in cui, affermando essere non decisivo il richiamo al parere espresso dalla I Sezione del Consiglio di Stato n del 2008, ha ritenuto che il rapporto tra le due Autorità debba essere ricostruito in termini di complementarietà, nel senso che la disciplina sulle pratiche commerciali scorrette si aggiunge agli ordinari strumenti di tutela contrattuale (attivabili dai singoli) e agli altri connessi a specifiche discipline in settori oggetto di precipua regolazione. Infine, si registrerebbe una perfetta coincidenza tra l interesse tutelato dalla normativa in materia di pratiche commerciali scorrette e l interesse affidato alla cura di AGCom. Per cui, anche nel caso in esame, avrebbe dovuto farsi applicazione del principio di specialità, senza possibilità di intervento simultaneo da parte di AGCom e di Antitrust, non sussistendo, invero, alcuna lacuna o vuoto di tutela da colmare da parte dell AGCM, che possa giustificarne l intervento.17 La interpretazione fornita dal Tar dell art. 19 co. 3 del Codice del consumo si porrebbe, poi, in contrasto con il principio di specialità quale individuato dal legislatore comunitario nel considerando 10 della Direttiva 2005/29/CE. Tutto ciò troverebbe dimostrazione nella fattispecie in esame, in cui per la medesima condotta, valutata sotto il medesimo profilo, in vista della protezione del medesimo interesse, Telecom è stata contemporaneamente condannata al massimo della pena dall Autorità garante del mercato e della concorrenza il 22 gennaio 2008 ed assolta dall AGCom il 28 gennaio 2008: il doppio intervento si manifesterebbe, quindi, inammissibile, in quanto causa di incoerenze, quando non di turbative, rispetto alla naturale autodeterminazione dei soggetti del mercato. La sentenza di primo grado, inoltre, sarebbe viziata per error in iudicando (artt. 20, 21 co.1, lett.a), b), d), g) e 22 d.lgs. n. 206 del 2005; art. 3 l. n. 241 del 1990), nonché per eccesso di potere, nella parte in cui ha confermato la valutazione di scorrettezza dell Autorità, affermando che le informazioni fornite dall SMS sarebbero state insufficienti e confuse e non avrebbero consentito al consumatore di comprendere l esatta portata della comunicazione, in quanto non ha considerato che il messaggio in questione era parte di una vasta campagna informativa, nel cui ambito l SMS ricopriva il ruolo di semplice allert rispetto ai contenuti degli altri mezzi di comunicazione impiegati, molto più approfonditi (annuncio sui tre maggiori quotidiani a tiratura nazionale; avviso sul sito internet le informative disponibili sul numero di assistenza 119). A prescindere da ciò, non sarebbe neppure possibile rilevare alcuna strutturale carenza nei contenuti dell SMS, isolatamente considerato, ove si proceda ad una corretta decodifica del messaggio stesso. Non sarebbe stato, poi, tenuto in considerazione il ruolo compensativo svolto dall offerta dell opzione Tim- 50% Long, né il Tar si sarebbe pronunciato sulla censura con cui Telecom contestava l obbligatoria indicazione della derivazione legale del diritto di recesso riconosciuto al consumatore (non prevista né dall art. 70 CCE, né dal Codice del consumo). Con il terzo motivo di appello TELECOM confuta la reiezione, da parte del Tar, della censura con cui era stata contestata, in relazione a molteplici aspetti, la determinazione della sanzione amministrativa irrogata nel massimo edittale. Sarebbe mancata una adeguata e rigorosa motivazione sul punto da parte dell Autorità e non sarebbe ravvisabile in capo a Telecom una responsabilità eccedente la culpa levissima. Il provvedimento adottato, poi, violerebbe ad ogni evidenza il principio di proporzionalità. Sul punto, la società appellante ripropone, pertanto, le argomentazioni svolte in primo grado, tese a dimostrare la violazione dei criteri di quantificazione dettati dall art. 11 della legge n. 689 del Da ultimo, il Tar non avrebbe fornito idonea motivazione in ordine alle doglianze con cui Telecom ha lamentato l omessa valutazione delle misure adottate per attenuare le conseguenze dell infrazione. 7. Si è costituita l AGCM che, ripercorso l iter procedimentale sfociato nel provvedimento impugnato, evidenzia l infondatezza dei motivi di appello proposti.18 Quanto alla eccepita incompetenza, osserva l Antitrust che il presupposto per l applicazione del principio di specialità di cui all art. 19, comma 3, del Codice del consumo risiede nell esistenza di un contrasto tra discipline concorrenti, ossia quando queste intervengono, a tutela del medesimo interesse, nei confronti degli stessi soggetti e delle stesse condotte con poteri analoghi. Nel caso di specie, invece, la disciplina di settore sarebbe improntata alla tutela della concorrenza del mercato e del pluralismo dell informazione, mentre la tutela degli interessi dei consumatori opererebbe solo in via mediata ed indiretta. A differenza del Codice delle comunicazioni elettroniche, il Codice del consumo perseguirebbe direttamente e con immediatezza l interesse del consumatore. Consegue da ciò, ad avviso di Antitrust, che obiettivo dell intervento di AGCom sarebbe quello di garantire una maggiore concorrenzialità nei mercati interessati, mentre il proprio intervento mirerebbe alla tutela del consumatore. Pertanto, la disciplina del Codice del consumo non si porrebbe in conflitto con la disciplina di settore, ma correrebbe parallela ad essa, perseguendo un interesse intrinsecamente diverso. Aggiunge Antitrust che la condotta posta in essere dall operatore ed oggetto di imputazione nel caso in esame non si sarebbe esaurita nella violazione della normativa di settore, essendosi tradotta nell adozione di procedure di attivazione dei servizi che non tenevano conto adeguatamente del fatto che l acquisizione del consenso potesse avvenire inconsapevolmente. Infine, in ordine alla quantificazione della sanzione, evidenzia Antitrust che, al fine di garantire un efficacia deterrente della sanzione pecuniaria, è stata valutata, tra l altro, anche la dimensione economica del professionista, che rappresenta il principale gestore di telefonia fissa a livello nazionale. Ciò che ha assunto rilevanza, poi, era l inidoneità della procedura seguita dal professionista per acquisire il consenso consapevole dei consumatori, a prescindere dal numero effettivo di contatti effettivamente realizzati (numero difficilmente quantificabile con esattezza). In sintesi, nessun difetto di proporzionalità, pertanto, sarebbe ricavabile dalla presente fattispecie sanzionatoria. 8. Si è costituita anche AGCom, sostenendo, contro le conclusioni del Tar ed in linea con la censura di incompetenza dedotta da Telecom come primo motivo del ricorso di I grado, l esclusività della propria competenza quanto al rispetto degli obblighi informativi agli effetti della libera autodeterminazione del consumatore/utente dei servizi di telefonia. Aggiunge AGCOM che la disciplina di settore assicurerebbe, poi, un livello di tutela più elevato, poiché adatterebbe la disciplina del Codice del consumo alle specifiche caratteristiche ed esigenze proprie del settore delle telecomunicazioni. Pertanto, in applicazione dell art. 19, comma 3, del Codice del consumo, soltanto la disciplina di settore dovrebbe trovare applicazione nel caso di specie, con conseguente incompetenza di Antitrust. 9. Con memoria difensiva la società appellante ribadisce le proprie argomentazioni, con particolare riferimento al fatto che la medesima pratica commerciale sarebbe stata oggetto, sotto il medesimo profilo e in vista della protezione del medesimo interesse, di due distinti e coevi procedimenti sanzionatori (dinanzi, rispettivamente, ad Antitrust e ad AGCOM), sfociati in decisioni antitetiche (condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria e archiviazione con accettazione degli impegni). 10. La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 14 giugno 2011.19 11. Con ordinanza n del 2011 la VI Sezione, considerato che le questioni sollevate erano suscettibili di soluzioni diverse e potevano dar luogo a contrasti giurisprudenziali, ha deferito il ricorso all Adunanza plenaria, ai sensi dell art. 99, comma 1, CPA. 12. Queste le questioni proposte in tema di diritto dei consumatori: a. Se, contrariamente a quanto statuito dal TAR, la disciplina degli artt. 70 e 71 del Codice delle comunicazioni elettroniche si atteggi come normativa speciale e quindi prevalente rispetto a quelle del Codice del consumo (art. 19, co. 3, d.lgs. n. 206 del 2005), tenuto conto di quanto disposto dall art. 13, comma 19, d.lgs. n. 206 del 2005 (recesso della disciplina generale a fronte di disposizioni comunitarie e relative norme nazionali di recepimento che disciplinino aspetti specifici) e dall art. 70, co. 4 del d.lgs. n. 259 del 2003 (che contiene la disciplina di dettaglio degli obblighi informativi e di trasparenza). b. Se, una volta escluso il carattere speciale e quindi esclusivo della tutela approntata dal Codice delle comunicazioni, in presenza di competenze concorrenti, risulti violata la regola del ne bis in idem. c. Se, ove si acceda alla tesi del primo giudice della complementarietà delle tutele, risulti rispondente ai criteri di proporzionalità e adeguatezza un regime sanzionatorio composto dal cumulo delle sanzioni irrogabili dalle due autorità. 13. Si è costituita l AGCM che, con memoria difensiva, ha escluso, nella fattispecie, la sussistenza di un contrasto fra norme o di antinomia reale. Dall analisi della normativa pertinente (in particolare gli artt. 3, 4 e 13 del Codice delle comunicazioni elettroniche) si evince, infatti, secondo Antitrust, che il Codice del consumo e il Codice delle comunicazioni elettroniche tutelano interessi diversi, con strumenti diversi. La stessa normativa settoriale e, in particolare, l art. 70 co.6, fa espressamente salva l applicazione delle norme e delle disposizioni in materia di tutela dei consumatori, confermando in tal modo l inesistenza di un conflitto tra le due discipline e sancendone l applicazione parallela. Ciò in ragione della evidente estraneità della funzione di tutela del consumatore rispetto alle disposizioni del Codice delle comunicazioni elettroniche. Né, secondo l AGCM, sarebbe condivisibile l interpretazione secondo cui detta norma conterrebbe un rinvio dinamico alla legislazione anche sopravvenuta in materia di tutela del consumatore, tale per cui nel settore delle comunicazioni spetterebbe ad AGCom la competenza ad applicare le disposizioni del Codice del consumo. Detta opzione interpretativa non terrebbe conto di due elementi fondamentali: 1) che l art. 70 co. 6 non è una norma sulla competenza, ma sul rapporto fra discipline; 2) che nel nostro ordinamento l art. 27 del Codice del consumo ha individuato nell Autorità garante della concorrenza e del mercato l organo deputato in via esclusiva ad applicare la disciplina generale della tutela del consumatore. Per cui, in assenza di una norma che deroghi espressamente a quanto in essa previsto, sarebbe arduo sostenere in via interpretativa che un organismo diverso dall Autorità antitrust possa applicare le norme del Codice del consumo (cfr. Ord. VI Sez. n. 6527/11). La soluzione prospettata, inoltre, comporterebbe anche l introduzione di un diverso grado di tutela, atteso che i poteri di cui gode AGCom non hanno la stessa portata qualitativa e quantitativa rispetto a quelli dell Autorità garante. Infine, secondo AGCM, poichè gli interessi tutelati dalle due discipline sono diversi, sarebbe da escludere in radice qualsiasi possibilità di contrasto tra le stesse e di bis in idem.20 AGCM sostiene, poi, nella denegata ipotesi in cui si dovesse ritenere che le due discipline perseguono il medesimo interesse, che andrebbe esclusa, per le ragioni già illustrate, la tesi secondo cui la disciplina del Codice delle comunicazioni dovrebbe sempre prevalere su quella del Codice del consumo: l esame della specifica fattispecie renderebbe evidente come nel caso di specie nessun contrasto sia rilevabile tra disciplina generale e quelle speciale, considerato che quest ultima nulla dispone di specifico rispetto ai comportamenti sanzionati dall Autorità garante della concorrenza e del mercato. 14. Si è costituita l AGCom che, con memoria difensiva, ha sostenuto che la questione relativa alla competenza delle due Autorità non rileverebbe se non in via subordinata: il concorso, infatti, non sussisterebbe fra le due competenze, bensì e prima, fra gli apparati normativi e regolamentari affidati al controllo di soggetti diversi. La illogicità della teoria della complementarietà non sarebbe superabile, come pure la sua non conformità ai principi di buona amministrazione. Ad avviso di AGCom, in base all art. 19 co.3 del d.lgs. n. 206 del 2005 ove sia sussistente una disciplina regolatoria di settore, che si traduca in una regolamentazione comportamentale e non solo strutturale, la disciplina Antitrust deve cedere necessariamente il passo, trovando applicazione solo quando, in un determinato ambito, manchino delle regole di condotta specifiche. Possedendo il Codice delle comunicazioni elettroniche la natura di disciplina speciale tendenzialmente completa, ricorrerebbero nella fattispecie tutte le condizioni richieste ai fini dell applicazione del criterio di specialità, trattandosi, contrariamente a quanto sostenuto nell ordinanza di rimessione n. 5522, dello stesso fatto illecito e non di due illeciti, in quanto medesimo è il comportamento preso in considerazione dalle due diverse discipline, così come lo stesso è l operatore economico interessato. Né potrebbe sostenersi che esuli dalla disciplina propria del Codice delle comunicazioni elettroniche, e quindi dalle competenze dell AGCom, ai sensi dell art. 98, comma 16, la tutela del consumatore- utente. Tutta la normativa rilevante (legge n. 249 del 1997; legge. n. 481 del 1995; d.lgs. n. 259 del 2003)farebbero ritenere affidata ad AGCom, in materia di comunicazioni, la tutela dei diritti degli utenti finali e a tale attività è dedicata un apposita Direzione interna alla struttura della medesima Autorità. Ne consegue, secondo la tesi esposta, che AGCom, nel settore in questione, è l unico soggetto competente a vigilare sulla corretta applicazione della normativa primaria e regolamentare e, se del caso, ad irrogare sanzioni per la sua violazione. Al contrario è possibile ipotizzare che intervenga AGCM ove la disciplina di settore sia assolutamente insufficiente a tutelare l utente, ovvero il comportamento dell operatore sia sanzionato per profili non regolati dalla disciplina speciale. Quanto alla portata dell art. 70 u.co. del Codice delle comunicazioni elettroniche ed in particolare dell inciso secondo cui resta ferma la normativa a tutela dei consumatori, ad avviso della difesa di AGCom va vista come conferma della tesi che vede preferibile la disciplina di settore, in quanto l affermazione sopra riportata presupporrebbe la incompletezza della disciplina di settore ovvero il perseguimento da parte della legislazione consumeristica di fini diversi da quelli avuti di mira dalla prima. Si soggiunge che l art. 19 co.3 che prevede la regola del principio di specialità è norma successiva all art. 70 co.6 del Codice delle comunicazioni elettroniche, sicchè, anche in virtù del principio lex posterior derogat priori, dovrebbe ritenersi la prevalenza dell art. 19 co.3 sull art. 70 co.6. Vedere altro
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 art. 70
 art. 71
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 art. 19
 art. 15
 art. 9
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