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Timestamp: 2019-09-15 22:28:18+00:00

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Precedente Administrativo Nulidad Oficio Actos RSP Autoridad Nacional del Servicio Civil - Perú Legal
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Precedente Administrativo Nulidad Oficio Actos RSP Autoridad Nacional del Servicio Civil
Precedente administrativo sobre nulidad de oficio de actos administrativos emitidos dentro de un procedimiento administrativo disciplinario, en el marco de la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil
RSP 002-2019-SERVIR/TSC
Asunto: LA NULIDAD DE OFICIO DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS EMITIDOS DENTRO DE UN
EN EL MARCO DE LA LEY Nº 30057 - LEY DEL
Los Vo…
1. El Tribunal del Servicio Civil, como órgano colegiado encargado de resolver en segunda y última instancia administrativa las controversias individuales que se suscitan entre las Entidades y las personas a su servicio al interior del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en las materias de su competencia, entre éstas, el régimen disciplinario, viene conociendo un considerable número de casos en los que durante el trámite del procedimiento disciplinario para imponer sanciones bajo las reglas de la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil, las autoridades de primera instancia, concretamente los órganos instructores, están declarado la nulidad de oficio de sus propios actos al advertir vicios en éstos, argumentando en algunos casos, que el acto de inicio del procedimiento es un acto de administración interna, y en otros, que las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario no están sometidas a subordinación jerárquica.
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2. Sin embargo, tanto la Primera como la Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil vienen afirmando en sus pronunciamientos que la nulidad de oficio del acto o resolución de inicio del procedimiento administrativo disciplinario tiene que ser declarada por el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto administrativo viciado, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 213º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444.
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3. Ante esta situación, el Tribunal del Servicio Civil advierte la necesidad de establecer directrices que garanticen la uniformidad en el trámite de los procedimientos disciplinarios en primera instancia administrativa, con el fin de garantizar la eficacia de los principios de: i) igualdad ante la ley; ii) seguridad jurídica;
iii) buena fe: iv) interdicción de la arbitrariedad; y, v) buena administración; que constituyen el fundamento principal de la emisión de precedentes de observancia obligatoria.
4. En tal sentido, en uso de la potestad de la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, con los efectos y alcances precisados en los Fundamentos Sexto y Décimo del Acuerdo Plenario aprobado por Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar con la debida amplitud los fundamentos jurídicos necesarios para establecer un conjunto de directrices resolutivas 1
Reglamento del Tribunal del Servicio Civil "Artículo 4.- Conformación El Tribunal está conformado por el Presidente del Tribunal, por los vocales de todas las Salas, la Secretaría Técnica y las Salas que apruebe el Consejo. Las funciones de las Salas y la Secretaría Técnica se encuentran desarrolladas en el Reglamento de Organización de Funciones de SERVIR.
cuya observancia y aplicación resulte obligatoria a las entidades administrativas.
§ 1. Sobre los actos administrativos y los actos de administración interna 6. La actuación de la Administración Pública está subordinada a lo que establecen las disposiciones legales que reconoce nuestro ordenamiento jurídico en su integridad, en virtud al principio de legalidad 2
. Por esa razón, quienes la integran solo pueden hacer aquello para lo cual están expresamente facultados, y en las formas que establezcan las leyes, ya que esto supone una garantía para los administrados frente a cualquier actuación arbitraria de parte del Estado.
8. El autor Guzmán Napurí precisa que la distinción entre los actos administrativos y los actos de administración interna es evidente, estando la misma relacionada directamente con el destino de los efectos del acto. Mientras el acto de administración interna se dirige a la propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera, vale decir, hacia el administrado 3
10. Adicionalmente, el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 ha clasificado los actos administrativos en:
actos de trámite y actos definitivos, limitando la facultad de impugnación de los administrados a los segundos, salvo que los primeros impidan continuar el procedimiento o produzcan indefensión 4
. Ello, en razón a que los actos de trámite no contienen una decisión directa o indirecta del fondo del asunto como los actos definitivos, sino que permiten a la Administración conducir y preparar el procedimiento para la emisión del pronunciamiento final.
Para el autor Morón Urbina, a diferencia del acto definitivo que posee una declaración de voluntad propiamente, los actos de trámite contienen por lo general, declaraciones de conocimientos o de juicios, y solo excepcionalmente la voluntad administrativa (por ejemplo, una medida cautelar)
. En esa misma línea, el autor Danós Ordóñez precisa que los actos administrativos de trámite son actos instrumentales para el dictado de otro acto administrativo final, al que preparan y hacen posible 6
12. En ese orden de ideas, observamos que la Ley Nº 30057 ha regulado un procedimiento que tiene como fin determinar si un servidor civil es o no responsable de haber incurrido en una infracción disciplinaria. Este procedimiento se inicia con un acto o resolución de inicio de procedimiento administrativo disciplinario y concluye con una resolución que puede sancionar o absolver al procesado 7
. Ambos actos, a la luz de lo señalado en los párrafos precedentes, constituyen actos administrativos; uno de trámite, el otro definitivo.
Con el primero la Administración encausará su potestad disciplinaria contra un servidor civil, dando inicio formal al procedimiento administrativo disciplinario, mientras que con el segundo decidirá finalmente la situación jurídica de éste, sancionándolo o absolviéndolo.
13. Por lo tanto, es posible concluir que el acto o resolución de inicio de un procedimiento administrativo disciplinario no es un acto de administración interna, sino 2
"Título Preliminar Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas".
NAPURÍ GUZMÁN, Christian. "Las actuaciones impugnables en el Proceso Contencioso Administrativo peruano". Revista Circulo de Derecho Administrativo. Lima, 2012, número 11, p. 112.
"Artículo 217º. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo.
217.2 Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo".
MORÓN URBINA, Juan Carlos. "Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General". Décimo Segunda Edición. Publicado por Gaceta Jurídica. Octubre 2017. P. 195.
DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. "La impugnación de los actos de trámite en el Procedimiento Administrativo y la Queja". Revista Derecho & Sociedad.
Lima, 2007, número 28, p. 268.
Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil "Artículo 93º.- El procedimiento administrativo disciplinario 93.1 La autoridad del procedimiento administrativo disciplinario de primera instancia inicia el procedimiento de oficio o a pedido de una denuncia, debiendo comunicar al servidor por escrito las presuntas faltas y otorgarle un plazo de cinco (5) días hábiles para presentar el descargo y las pruebas que crea conveniente para su defensa. Para tal efecto, el servidor civil tiene derecho a conocer los documentos y antecedentes que dan lugar al procedimiento.
Vencido el plazo sin la presentación de los descargos, el proceso queda listo para ser resuelto. (...)
93.3 La autoridad del procedimiento administrativo disciplinario de primera instancia realiza las investigaciones del caso, solicita los informes respectivos, examina las pruebas que se presenten e impone las sanciones que sean de aplicación. (...)".
un acto administrativo de trámite; en razón de lo cual, se encuentra sujeto a las formalidades que prevea la ley tanto para su emisión como para su revisión de oficio por parte de la Administración.
§ 2. La potestad anulatoria como expresión de autotutela de la Administración Pública 14. Ahora bien, nuestra legislación prevé la posibilidad de que la Administración Pública pueda enmendar sus errores en virtud al principio de autotutela administrativa, lo que supone una garantía tanto para la propia Administración como para los administrados. Por ello, se ha regulado en el T exto Único Ordenado de la Ley Nº 27444
mecanismos que permiten a la Administración revisar sus actos administrativos, ya sea de oficio o a pedido de los administrados; siendo tres los supuestos en los que se pone de manifiesto esta potestad: la rectificación de errores materiales, la nulidad y la revocación.
15. En lo que respecta concretamente a la nulidad del acto administrativo, debemos señalar que ésta implica dejar sin efecto un acto administrativo en salvaguarda del interés público cuando se ha constatado que adolece de graves vicios por ser contrario al ordenamiento jurídico. A
este poder jurídico, por el cual la Administración Pública puede eliminar sus actos viciados en la vía administrativa aun invocando sus propias deficiencias, se le denomina potestad de invalidación 8
, y está orientado al control de las actuaciones de la Administración en beneficio del interés colectivo.
§ 3. La competencia para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos 17. En principio, debemos recordar que todo acto administrativo se presume válido (presunción iuris tantum)
en tanto su nulidad no sea declarada por autoridad administrativa competente 9
19. En ese sentido, la competencia para revisar de oficio un acto administrativo y declarar su nulidad ha sido delimitada en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444. El numeral 2 del artículo 11º y el numeral 2 del artículo 213º
10 de la norma citada, señalan como regla general que la potestad para anular de oficio los actos administrativos no recae en el mismo funcionario o servidor que emitió el acto viciado, sino que recae en el superior inmediato de éste.
20. Otorgarle competencia al superior jerárquico para que declare de oficio la nulidad del acto administrativo, tiene como finalidad ejercer control jerárquico sobre la instancia subalterna y, de ser necesario, dictar las acciones para el deslinde de responsabilidades administrativas a que hubiera lugar 11
22. De manera que, el ejercicio de la potestad de invalidación corresponde únicamente a quienes la ley expresamente haya conferido tal atribución. Así, cuando se invaden atribuciones de otros organismos u órganos ubicados en relación de jerarquía, por ejemplo, si el inferior asume competencias del superior o el superior ejecuta las atribuciones de sus inferiores a quienes el ordenamiento reserva su competencia atendiendo a su idoneidad específica, salvo avocamiento formal del superior 12
, el acto administrativo deviene en inválido.
§ 4. La competencia de las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario para declarar la nulidad de oficio de sus actos administrativos 23. Desde el 14 de septiembre de 2014 el régimen disciplinario de los servidores civiles comprendidos en los regímenes laborales de los Decretos Legislativos N
276, 728 y 1057 está regulado por la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.
"a) En el caso de la sanción de amonestación escrita, el jefe inmediato instruye y sanciona, y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, oficializa dicha sanción.
c) En el caso de la sanción de destitución, el jefe de recursos humanos es el órgano instructor, y el titular de la entidad es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción".
26. Nótese que las autoridades son determinadas en función a su nivel jerárquico dentro de una entidad.
Incluso, por esa razón, la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/ GPGSC - "Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil", aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, establece que para efectos de la identificación de las autoridades del procedimiento 8
MORÓN URBINA, Juan Carlos, Ob. Cit. p. 211.
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS
"Artículo 9º.- Presunción de validez Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda".
"Artículo 11º.- Instancia competente para declarar la nulidad (...)
11.2 La nulidad de oficio será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad. (...)
Artículo 213º.- Nulidad de oficio 213.2 La nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad es declarada por resolución del mismo funcionario".
El numeral 3 del artículo 11º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444
señala que la acción de deslinde solo se llevará a cabo cuando se advierta una ilegalidad manifiesta y no frente a cualquier tipo de vicio incurrido.
MORÓN URBINA, Juan Carlos, Ob. Cit., p. 211.
disciplinario se adopte como criterio la línea jerárquica de los instrumentos de gestión de cada entidad.
27. Sobre el particular, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en el Informe Técnico Nº 1947-2016-SERVIR/ GPGSC, ha precisado que:
"El principio de jerarquía implica que la Administración Pública está sujeta a una organización y régimen jerarquizado. De ahí se deriva que los órganos, organismos y entidades públicas se encuentran sujetos a las disposiciones, instrucciones y orientaciones que imparte la autoridad superior, lo que no supone una afectación de la autonomía de la cual gozan. Si el superior jerárquico puede ordenar la actuación de sus subordinados, entonces también tiene atribuida la competencia para adoptar las medidas necesarias para el deslinde de responsabilidad en caso de cometerse una infracción por parte de éstos".
28. Por lo que puede inferirse que si bien las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario gozan de autonomía para desempeñar cabalmente sus funciones, ello no implica de forma alguna que se sustraigan de la estructura jerárquica de sus entidades y, por tanto, no se encuentren subordinadas a sus superiores inmediatos, de tenerlos.
Así, de una interpretación sistemática de las normas antes señaladas, se desprende que las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario sí están sujetas a subordinación jerárquica, la misma que se fija bajo el criterio de la línea jerárquica establecida en los instrumentos de gestión de cada entidad (por ejemplo, el Reglamento de Organización y Funciones, el Manual de Organización y Funciones, entre otros).
29. Por esta razón, cuando en el trámite de un procedimiento administrativo disciplinario bajo la Ley del Servicio Civil se incurra en un vicio que acarree la nulidad de oficio de un acto administrativo, será el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto viciado quien tenga la competencia para declarar la mencionada nulidad 13
. Este superior jerárquico tiene que ser identificado siguiéndose la línea jerárquica de los instrumentos de gestión de cada entidad. Si la autoridad que emitió el acto viciado no está sometida a subordinación jerárquica, podrá declarar la nulidad de sus propios actos (Por ejemplo: un ministro, un presidente regional o un alcalde).
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 13, 28 y 29 del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para determinar quién debe declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo emitido dentro de un procedimiento administrativo disciplinario, en el marco de la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil.
2. PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial "El Peruano".
3. PUBLICAR el presente acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial "El Peruano" y en el Portal Institucional (www. servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
Vocal Alterno 13
Naturalmente esta regla no es aplicable cuando la autoridad en segunda instancia administrativa sea el Tribunal del Servicio Civil, toda vez que el numeral 5 del artículo 213º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444
otorga competencia a los consejos o tribunales regidos por leyes especiales para declarar la nulidad de oficio de sus propios actos, previo acuerdo unánime de sus miembros.
Titulo: RSP 002-2019-SERVIR/TSC Precedente administrativo sobre nulidad de oficio de actos administrativos emitidos dentro de un procedimiento administrativo disciplinario, en el marco de la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil
Numero : 002-2019-SERVIR/TSC
Perú Legal: Precedente Administrativo Nulidad Oficio Actos RSP Autoridad Nacional del Servicio Civil

References: resolución 
 artículo 213
 Resolución 
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 resolución 
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 artículo 120
 artículo 11
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