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Timestamp: 2019-12-06 13:03:06+00:00

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El art. 118 de la Ley 39/15 y el carácter revisor de la jurisdicción
La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 23/2018 de 5 de marzo me sirve de excusa para preguntarme si tienen sentido las limitaciones para la admisión de documentos y práctica de pruebas en fase de recursos administrativos del art. 118 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas teniendo en cuenta la interpretación que del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa ha sido realizada tanto por la jurisprudencia ordinaria como por la doctrina constitucional.
Para ello, veremos 1º) el supuesto resuelto por la STC 23/2018 en el que el TC realiza varias apreciaciones interesantes del TC respecto al carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa; 2º) cuál es el alcance de dicha expresión "carácter revisor" para la jurisprudencia ordinaria; 3º) examinaremos las limitaciones introducidas por el nuevo art. 118 de la Ley 39/15 para la realización de pruebas en fase de recurso administrativo y que se suman a las ya existentes en la Ley 30/92 respecto a la aportación de documentos y concluiré viendo si realmente tienen sentido estas limitaciones tanto 4º) teniendo en cuenta cómo interpreta la jurisprudencia ordinaria y constitucional dicho carácter revisor, como 5º) desde el punto de vista de los principios que deberían de regir en el procedimiento administrativo. Vamos allá:
1º) La STC 23/2018 y el carácter revisor en la jurisprudencia constitucional:
Esta STC se ocupa del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa para recordar cuál es su significado desde la perspectiva constitucional de la protección de los derechos fundamentales a los que la Constitución española, al igual que hace la Constitución alemana ("Art. 1.2 El pueblo alemán, por ello, reconoce los derechos humanos inviolables e inalienables como fundamento de toda comunidad humana, de la paz y de la justicia en el mundo"), considera fundamento del orden político y de la paz social (art. 10 CE), por lo que su protección activa es obligación de todos los poderes del Estado: Poder Ejecutivo (AAPP), Poder Legislativo y Poder Judicial.
El Juzgado de lo contencioso-administrativo desestimó el recurso en base a que no existía el segundo de los motivos alegados. Sin embargo, en relación con el primero de ellos, la Juzgadora omitó pronunciarse sobre el mismo como dice el TC "con base en un dato fáctico incontrovertido: no haber sido previamente planteado ante la Administración sancionadora. De esa circunstancia, la juzgadora extrae la inviabilidad de valorar esa alegación, en atención al carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa".
En función de ello, los recurrentes plantean incidente de nulidad de actuaciones el cual, demostrando su inutilidad ya denunciada en este blog en las entradas "La jurisdicción contencioso-administrativa en España, ¿protege realmente los derechos humanos?" y "Diputad@s y Senador@s: Necesitamos un cambio urgente de la ley que nos proteja", es desestimado con un parco no ha lugar, lo que merece unas palabras de censura implícita del Tribunal Constitucional: "...sin que, por otra parte, el órgano judicial aprovechara la oportunidad de rectificar que le brindó la interposición del incidente de nulidad de actuaciones, pues dicho remedio procesal no mereció más respuesta que el inane pronunciamiento de no haber lugar a lo solicitado".
Los recurrentes plantean recurso de amparo que milagrosamente es admitido a trámite (recordemos que el porcentaje de admisión es inferior al 1% como recuerda la Memoria del Tribunal Constitucional de 2016) en base a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) , en su vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción.
En primer lugar, con cita a la STC 160/2001 de 5 de julio aclara que "Como ya hemos señalado en otras ocasiones, no corresponde a este Tribunal Constitucional ‘terciar en la polémica mantenida a través de tanto tiempo sobre el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa ni sus límites, en la que se han enfrentado y aún se enfrentan la concepción rígidamente formalista procedente de la influencia del Derecho francés y la flexible que intentó instaurar la Constitución de 1812 y acogió la Ley de 1845". Ahora bien, sigue diciendo que "pero sí es obligación ineludible de este Tribunal rechazar toda aplicación de las leyes que conduzca a negar el derecho a la tutela judicial’ con quebranto del principio pro actione (STC 98/1992, de 22 de junio, FJ 3; en el mismo sentido, ATC 765/1984, de 5 de diciembre, FJ 3)".
Y respecto a esta obligación ineludible el Tribunal Constitucional y con cita de esta misma STC 160/2001 continúa diciendo que "la decisión del Tribunal Superior...de apartar del proceso contencioso-administrativo la cuestión de la no sujeción al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de los expedientes de dominio...no es conforme con el derecho a la tutela judicial reconocido por el artículo 24.1 CE, por cuanto dicha resolución judicial incurre claramente en una interpretación extremadamente rígida del artículo 69.1 LJCA (1956)" (hoy, el art. 56.1 LJCA 1998).
La STC 23/18 sigue explicando que la STC 155/2012, de 26 de julio, FJ 3 declara "la desaprobación que, desde el prisma constitucional, merecen las resoluciones judiciales que circunscriben la función de la jurisdicción contencioso-administrativa a un exclusivo análisis de las alegaciones formuladas previamente ante la Administración: “en relación con el grado de vinculación entre las alegaciones formuladas en la vía administrativa y en el proceso contencioso-administrativo, este Tribunal tiene ya una consolidada doctrina, de la que resulta exponente la STC 180/2005, de 4 de julio, según la cual no resulta atendible ‘desde la óptica constitucional que nos es propia la consideración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales para un enjuiciamiento pleno por parte de los órganos judiciales de la actuación administrativa, eso sí, dentro de lo aducido por las partes (art. 43 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 y art. 33 LJCA), las cuales podrán alegar cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan expuesto ante la Administración (art. 69.1 LJCA 1956 y art. 56.1 LJCA 1998). Y es que, sobre el carácter pleno de la jurisdicción contencioso-administrativa y la falta de vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa si se quiere respetar el derecho a la tutela judicial efectiva, ya se ha pronunciado este Tribunal en más de una ocasión”. Y más adelante, tras sintetizar las consideraciones expuestas en las SSTC 75/2008 y 25/2010 ya mentadas, la Sentencia objeto de cita advierte de que el incumplimiento la obligación de resolver sobre el fondo, so pretexto del carácter exclusivamente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, comporta “una restricción desproporcionada y contraria al principio pro actione del derecho fundamental del demandante a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la justicia”.".
Sobre el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativo en la jurisprudencia ordinaria se ha escrito bastante pero a mí me gusta especialmente este artículo de D. Francisco J. Navarro Sanchís, ahora ya magistrado del Tribunal Supremo, que hace seis años escribió este brilllante artículo sobre el "Carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa: algunas precisiones" que much@s de vosotr@s ya conoceréis.
En dicho artículo a cuya lectura íntegra me remito se dice que "El principio revisor, que la ley mantiene, debe limitarse a un núcleo irreductible constituido, de una parte, por el acto, norma o actuación que se impugna; y de otro lado, por la pretensión ejercitada frente a ese acto, que no puede ser diferente de la articulada ante la Administración", para que no se dé la excepción de desviación procesal, que ya fue explicada por el maestro Sevach en esta entrada "La desviación procesal: esa gran desconocida".
Haciendo un pequeño paréntesis, a los supuestos de desviación procesal a los que se refiere Sevach en dicho artículo habría que añadir el contemplado en la STC 58/2009 de 9 de marzo (FJ 5º), citada por la STS de 20.03.2018 (RC 308/2016), respecto a los procedimientos abreviados contencioso-administrativos que permiten introducir en la vista motivos jurídicos no alegados en la demanda: "resulta incontrovertible que, al alegar en el acto de la vista oral de su recurso contencioso-administrativo la caducidad del expediente sancionador, la mercantil recurrente no alteró sustancialmente los términos de su pretensión inicial, tal y como está quedó fijada en el escrito de demanda contenciosa o, ya antes, en las alegaciones formuladas en vía administrativa o oponiéndose a la sanción anunada en el acto de incoación del expediente, sino que se limitó a introducir un motivo nuevo de impugnación de la solución administrativa recurrida...En suma, por tanto, la Sentencia impugnada rechazó el examen de la caducidad del expediente sancionador popuesta por la demandante en el acto de la vista del recurso contencioso-administrativo con fundamento, no sólo en una superada concepción del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, extremadamente rígida y alejada de la que se derivaba ya de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y asume hoy la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, sino también con arreglo a una interpretación de los requisitos procesales contraria a la literalidad misma de lo dispuesto en los arts. 56.1 y 78.4 y 6 LJCA , y todo ello con el resultado de eliminar injustificadamente el derecho constitucional de la recurrente a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre el fondo de las cuestión.».
"1) Cabe suscitar hechos nuevos o distintos de los apreciados por la Administración. Además, los hechos plasmados en el expediente que son presupuesto del acto pueden ser controvertidos en el proceso.
4) Cabe proponer en el proceso nueva prueba sin ceñirse a la practicada en la vía administrativa ni limitarse a la que no pudo ser allí practicada o la referida a hechos sobrevenidos. (...)
c) En cuanto a la prueba: En el proceso se pueden practicar cuantas pruebas pretendan las partes y admita el Tribunal, sin limitación por razón de lo actuado en la vía precedente. Tras esa precisión, se deben concretar las facultades de las partes y los poderes del juzgador respecto a la prueba:
2) La prueba administrativa, documentada en el expediente, puede ser suficiente para resolver, teniendo el órgano judicial la facultad para determinar esa suficiencia...
5) La expresión más evidente que aleja el proceso de la idea revisora es el poder que la LJCA asigna al Tribunal para decretar de oficio, ya el recibimiento a prueba -cuando las partes no la han instado- ya la práctica de pruebas no pedidas...
8) Procede la prueba pericial aunque no se hubiera promovido ante la Administración. Ésta será admitida en función de su previsible transcendencia, de la idoneidad del perito o del objeto de la pericia (por ejemplo, es impertinente la pericial jurídica). Pero no se podrá denegar sólo porque no se hubiera promovido una prueba similar ante la Administración..."
Dentro de la jurisprudencia, la STS de 22-10-2013 (Casación 697/2011) nos recuerda que: «El carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa entendido como una jurisdicción que se limita a enjuiciar la legalidad del contenido del acto ha sido superado, pues más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales, la jurisdicción es plena, de modo que, constatados los requisitos de una situación jurídica individualizada susceptible de tutela, procede reconocerla".
La STS de 20-6-2012 (Casación 3421/2010) añade que: «En efecto, el recurso contencioso-administrativo, pese a la denominación que utiliza la Ley, no constituye una nueva instancia de lo resuelto en vía administrativa, sino que se trata de un auténtico proceso, autónomo e independiente de la vía administrativa, en el que resultan aplicables los derechos y garantías constitucionales reconocidos, y en donde pueden invocarse nuevos motivos o fundamentos jurídicos no invocados en vía administrativa, con posibilidad de proponer prueba y aportar documentos que no fueron presentados ante la Administración para acreditar la pretensión originariamente deducida, aun cuando se mantenga la necesidad de la previa existencia de un acto expreso o presunto, salvo que se trate de inactividad material o de vía de hecho de la Administración, y no quepa introducir nuevas cuestiones o pretensiones no hechas valer en la vía administrativa. Así se deduce del propio art. 56 de la Ley de la Jurisdicción, que tras señalar en su apartado 1 que «en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración», dispone en el apartado 3 que «con la demanda y la contestación las partes acompañaran los documentos en que directamente funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarán el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren», y en el apartado 4 que «después de la demanda y contestación no se admitirán a las partes más documentos que los que se hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil. No obstante, el demandante podrá aportar, además, los documentos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citación de vista o conclusiones. Por otra parte, la posibilidad de incorporar al proceso nueva documentación acreditativa de los hechos ha sido expresamente reconocida por esta Sala en la sentencia de 11 de febrero de 2010, cas. 9779/2004, al resolver un supuesto similar. Por tanto, debe concluirse que no existe inconveniente alguno en que el obligado tributario, que no presentó en el procedimiento inspector determinadas pruebas que fundaban su pretensión, las presente posteriormente en vía judicial».
El párrafo 2º del apartado 1º del art. 118 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas añade a la prohibición contenida en el art. 112 de la Ley 30/92 a la que sustituye de que "No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho" una nueva prohibición a estas alturas ya ampliamente conocida, la de que "Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado".
Esto se complementa con la puntualización del apartado 3º del mismo artículo de que "El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada", que ya venía en el art. 112.3 de la Ley 30/92.
La única limitación que debería de existir en fase de recursos a la hora de hacer alegaciones, aportar documentos o proponer y practicar pruebas es que no se le cause indefensión a ninguno de los interesados (recurrente y otros), dándoles conocimiento de todo lo aportado y alegado y ofreciéndoles también la posibilidad de hacer lo mismo, respetando el principio de contradicción que como dice la STC 175/1994, de 7 de junio “comporta que en todo proceso deba respetarse el derecho a la defensa contradictoria de las partes contendientes, a quienes debe darse la oportunidad de alegar y probar”.
Respecto a este principio de contradicción el Dictamen del Consejo de Estado al Anteproyecto de la Ley 39/15 recordaba que "Es criterio jurisprudencial consolidado que en los casos en que se incorporen al expediente de recurso documentos o informes que, no obrando en el expediente original, aporten datos nuevos, resulta preceptivo abrir un trámite de audiencia (STS de 16 de mayo de 2012, recurso 3325/2011). Se trata de una exigencia lógica, ya que la resolución final no puede en ningún caso basarse en hechos o datos respecto de los cuales no se haya podido producir el necesario debate contradictorio, so riesgo de vulnerar las posibilidades de defensa del recurrente, causándole indefensión".
Si el art. 118 de la Ley 39/15 otorga a la Administración la posiblidad de tener en cuenta nuevos hechos o documentos con la única obligación de ponerlos de manifiesto al propio recurrente ("Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes") y a los demás interesados ("Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente"), ¿por qué no se permite hacer lo mismo a los ciudadanos recurrentes?.
En primer lugar, hay que tener en cuenta que el art. 1.2 de la Constitución dice que "La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado" es decir, primero son los ciudadanos y, a partir de ahí, se construye todo lo demás. No es primero el aparato administrativo y después las personas, sino primero éstas y sus derechos fundamentales, fundamento del orden político y la paz social como recoge el art. 10 CE citado al principio de este artículo y que no me canso de repetir.
En segundo lugar, tal y como comentaba en esta entrada "El procedimiento administrativo: el concepto es el concepto" y ha señalado la jurisprudencia "el procedimiento administrativo es una garantía para el particular” (STS 20.09.1983, Ar. 4519), pero más concretamente para la fase de recursos la STS de 20.07.1984 (Ponente Excmo. Sr. Gutiérrez de Juana) nos recuerda que "El sistema de recurso administrativo no se ha establecido para proteger a la Administración, sino con una garantía de los ciudadanos. Este carácter debe primar sobre cualquier otro, so pena de olvidar ‒reiteramos‒ la configuración de los recursos administrativos como instrumento esencial y primario de garantía". Y tenemos que tener en cuenta además el principio antiformalista del procedimiento administrativo (STS de 25.5.2009, casación 4808/2005).

References: artículo 24
 resolución 
 artículo 69
 resolución 
 resolución 
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