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Timestamp: 2019-10-15 06:48:54+00:00

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﻿ SENTENCIA C-947 DE NOVIEMBRE 6 DE 2002
SENTENCIA C-947 DE 06 DE NOVIEMBRE DE 2002
CONTENIDO:IMPUESTO PARA PRESERVAR LA SEGURIDAD DEMOCRÁTICA - CONMOCIÓN INTERIOR. RECAUDACIÓN. LOS GASTOS DEBERÁN ESTAR DIRECTA Y ESPECÍFICAMENTE ENCAMINADOS A CONJURAR LAS CAUSAS DE LA PERTURBACIÓN Y A IMPEDIR LA EXTENSIÓN DE SUS EFECTOS. SE DECLARA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL ARTÍCULO 2 Y EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 1, 3 Y 4 DEL DECRETO LEGISLATIVO 1959 DE 2002, POR EL CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN PARA LA VIGENCIA FISCAL DE 2002.
TEMAS ESPECÍFICOS:DECLARATORIA DEL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR, POLÍTICA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA, DIRECCIÓN GENERAL DEL PRESUPUESTO PÚBLICO NACIONAL
Sentencia C-947 de noviembre 6 de 2002
Sentencia C-947/2002
Ref.: Expediente R.E. 120
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1959 de 2001, “por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”.
EXTRACTOS: « II. Texto del decreto
DECRETO NÚMERO 1959 DE 2002
Por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2002.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en consecuencia con las Leyes 137 de 1994, el artículo 36 de la Ley 179 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, y
Que por lo anterior, se requiere adicionar el presupuesto general de la Nación para 2002;
ART. 1º—Presupuesto de rentas y recursos de capital. Adicionar los cómputos el presupuesto de rentas y recursos de capital del presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2002, en la suma de quinientos setenta v nueve mil ciento cuarenta y seis millones de pesos moneda legal ($ 579.146.000.000), según el siguiente detalle:
I. Ingresos del presupuesto nacional 579.146.000.000
1. Ingresos corrientes de la Nación 579.146.000.000
III. Total ingresos 579.146.000.000
ART. 2º—Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Efectuar las siguientes adiciones al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones del presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2002, en la suma de quinientos setenta y nueve mil ciento cuarenta y seis millones de pesos moneda legal ($ 579.146.000.000), según el detalle que se encuentra a continuación:
A. Presupuesto de funcionamiento 16.000.000.000 16.000.000.000
Total presupuesto sección 16.000.000.000 16.000.000.000
A. Presupuesto de funcionamiento 5.000.000.000 5.000.000.000
Total presupuesto sección 5.000.000.000 5.000.000.000
A. Presupuesto de funcionamiento 290.451.000.000 290.451.000.000
C. Presupuesto de inversión 205.775.000.000 205.775.000.000
111. Construcción de infraestructura propia del sector 2.850.000.000 2.850.000.000
101. Defensa y Seguridad Interna 2.850.000.000 2.850.000.000
113. Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector 10.000.000.000 10.000.000.000
101. Defensa y seguridad interna 10.000.000.000 10.000.000.000
211. Adquisición y/o producción de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 167.157.000.000 167.157.000.000
100. Intersubsectorial defensa y seguridad 88.416.000.000 88.416.000.000
101. Defensa y seguridad interna 78.741.000.000 78.741.000.000
212. Mantenimiento de equipos, materiales, suministros y servicios propios del sector 25.768.000.000 25.768.000.000
100. Intersubsectorial defensa y seguridad 19.000.000.000 19.000.000.000
101. Defensa y seguridad interna 6.768.0000.000 6.768.0000.000
Total presupuesto sección 496.226.000.000 496.226.000.000
A. Presupuesto de funcionamiento 52.260.000.000 52.260.000.000
C. Presupuesto de inversión 9.660.000.000 9.660.000.000
211. Adquisición y/o producción de equipos, materiales suministros y servicios propios del sector 9.660.000.000 9.660.000.000
102. Defensa y seguridad interna 9.660.000.000 9.660.000.000
Total presupuesto sección 61.920.000.000 61.920.000.000
Total presupuesto nacional 579.146.000.000 579.146.000.000
ART. 3º—El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, y la Dirección General del Presupuesto Público Nacional en desarrollo de los artículos 23 y 24 del estatuto orgánico del presupuesto, autorizará en la actual vigencia la asunción de obligaciones que afecten la vigencia futura del año 2003, hasta por el saldo del monto de los recursos provenientes del impuesto para preservar la seguridad democrática.
ART. 4º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D.C., a 30 de agosto de 2002.
Esta corporación es competente para revisar la constitucionalidad del presente decreto legislativo, de conformidad con lo previsto en los artículos 214 numeral 6º y 241 numeral 7º de la Constitución Política, como quiera que fue expedido en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 213 de la Constitución y en desarrollo del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, que declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional.
2. Examen sobre la constitucionalidad del Decreto 1959 de 2002.
Mediante Decreto 1837 de agosto 11 de 2002 el Presidente de la República declaró el estado de conmoción interior de que trata el artículo 213 de la Constitución, en todo el territorio nacional. A su vez, mediante Decreto Legislativo 1838 de 2002, se creó “... un impuesto especial destinado a atender los gastos del presupuesto general de la Nación necesario para preservar la seguridad democrática”. A través del Decreto 1959 de 2002 se adiciona el presupuesto general de la Nación para la vigencia de 2002, con el propósito de incorporar en él, tanto las rentas derivadas del mencionado impuesto que se recaudarán en el presente año, como los gastos que se atenderán con cargo a las mismas. Del mismo modo, se dispone que las autoridades competentes autorizarán la asunción, para este año, de obligaciones que afecten la vigencia futura de 2003, hasta por el saldo del monto de los recursos provenientes del impuesto.
En ese contexto procede la Corte al análisis sobre la constitucionalidad del Decreto 1959 de 2002.
2.1. Examen formal.
El decreto legislativo examinado cumple con los requisitos formales previstos en los artículos 213 y 214 de la Constitución, por cuanto fue expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 1837 del 11 de agosto de 2002, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional; lleva la firma del señor Presidente de la República y de todos sus ministros y fue expedido el día 30 de agosto de 2002, es decir, dentro del término de vigencia del estado de conmoción interior.
En la medida en que el Decreto 1959 de 2002 tiene un alcance complementario en relación con el Decreto 1838 de 2002, sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció esta corporación, su relación de conexidad con los motivos que sirvieron de base para la declaración del estado de conmoción interior está estrechamente ligada a la de ese decreto, y en su motivación se limita a agregar que, como quiera que en desarrollo del estado de conmoción interior se han creado nuevas rentas y que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares y de Policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, se requiere adicionar el presupuesto general de la Nación para 2002.
De este modo, estima la Corte que se encuentran satisfechos los requisitos de forma previstos en la Constitución y en la Ley 137 de 1994 para la expedición de los decretos legislativos que se dicten en desarrollo de las facultades de los estados de excepción.
2.2. Examen material.
El estudio sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que se expidan en desarrollo de las facultades previstas en la Constitución para el estado de conmoción interior comporta un examen acerca de su relación de conexidad directa y específica con los hechos que dieron lugar a la declaratoria del respectivo estado de excepción. Adicionalmente, es necesario verificar que tales decretos sean compatibles con los principios de finalidad, necesidad y proporcionalidad previstos en los artículos 10, 11 y 13 de la Ley 137 de 1994.
Sin embargo, como ya se anotó, ese análisis, en relación con la creación del impuesto y la destinación de los recursos por él generados al objetivo de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, en lo esencial, se cumplió cuando la Corte realizó el control sobre la constitucionalidad del Decreto 1838 de 2002, por medio del cual se creó el impuesto a cuya incorporación en el presupuesto general de la Nación atiende la norma que ahora estudia la Corte.
En efecto, mediante Sentencia C-876 de 2002 la Corte encontró que “... el establecimiento de un impuesto destinado a atender los gastos del presupuesto general de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática es una consecuencia directa de la declaratoria del estado de conmoción interior y que la medida responde de manera concreta y específica a la necesidad de asegurar el financiamiento de la fuerza pública y de las demás entidades del Estado que deben intervenir, de conformidad con las determinaciones que adopte el gobierno para lograr el restablecimiento del orden público”.
Ahora se trata de incorporar esos recursos al presupuesto general de la Nación a efectos de que puedan ser ejecutados por las distintas entidades llamadas a participar en el proceso de recuperación del orden público, y corresponde a la Corte verificar si tal incorporación es congruente con los motivos que sirvieron de fundamento a la declaratoria del estado de conmoción interior y con las finalidades para las cuales se justificó la creación del impuesto especial, expresadas en los decretos 1837 y 1838 de 2002.
Para el efecto, la Corte se referirá, en primer lugar, a la modificación del presupuesto general de la Nación en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, y en ese contexto, al principio de subsidiariedad predicable de las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas, para examinar luego, en concreto, las disposiciones del decreto legislativo que contemplan las modificaciones al presupuesto.
2.2.1. La modificación al presupuesto de rentas y gastos.
De acuerdo con el literal ll) del artículo 38 de la Ley 137 de 1994, durante el estado de conmoción interior el gobierno tendrá la facultad de modificar el presupuesto general de la Nación. A su vez, el artículo 83 del estatuto orgánico del presupuesto, que corresponde a los artículos 69 de la Ley 38 de 1989 y 36 de la Ley 179 de 1994, tal como fueron compilados por el Decreto 111 de 1996, dispone que corresponde al propio gobierno señalar los términos en los que se efectuarán los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción. Agrega esta disposición que, en tales eventos, la fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo.
La jurisprudencia de esta corporación, de manera reiterada ha señalado que el gobierno tiene competencia para modificar el presupuesto general de la Nación durante los estados de excepción, “... siempre y cuando la modificación presupuestal tenga conexidad directa en su forma y contenido con los supuestos tácticos que dieron origen a su declaración” (1) .
(1) Sentencia C-330 de 1999.
Ahora bien, en los términos de las normas estatutarias y orgánicas que se acaban de citar, las modificaciones que se introduzcan al presupuesto general de la Nación pueden ser, o traslados, o créditos adicionales.
Se presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de destinación en dos o más partidas. En este evento se presenta, por una parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida de gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales del presupuesto.
Sobre este particular, la Corte, en Sentencia C-206 de 1993, expresó:
“En el traslado presupuestal, como se dijo, simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante una operación de contracréditos en la ley de apropiaciones.
Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en la magnitud global del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones debidamente apropiados a otros que no lo fueron o cuya apropiación es insuficiente para cubrir los compromisos asumidos”.
Por su parte, los créditos adicionales son “... aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste” (2) . Estas adiciones comportan la identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se incorporan al presupuesto, tales como las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos impuestos.
En el caso de los créditos adicionales que se producen en ejercicio de las facultades de los estados de excepción, en principio, la fuente de los recursos debe estar previamente determinada, y si lo fue a través de un decreto legislativo, el mismo debe haber sido objeto del control automático de constitucionalidad por la Corte.
Es lo que acontece en el presente caso. El decreto sub examine incorpora al presupuesto general de la Nación, como crédito adicional, los recursos provenientes del impuesto especial creado mediante Decreto Legislativo 1838 de 2002. Como sobre la conexidad de tal impuesto con los motivos que generaron la declaratoria del estado de conmoción interior, su finalidad, la necesidad de decretarlo y la proporcionalidad de la medida, así como sobre la destinación de los recursos que en ella se originen a los fines del estado de conmoción decretado por el gobierno, ya se pronunció la Corte, en este caso, sobre esas materias y en esta aproximación general al decreto de adición presupuestal, habrá de remitirse a las consideraciones que se realizaron en la Sentencia C-876 de 2002.
Procede, por consiguiente, la Corte, a estudiar el decreto legislativo desde la perspectiva del principio de subsidiariedad y al examen en concreto, de las adiciones al presupuesto general de la Nación previstas en el Decreto 1959 de 2002.
2.2.2. El principio de subsidiariedad.
De acuerdo con el principio de legalidad del presupuesto, no se puede percibir una renta o efectuar un gasto que no se encuentren incorporados en el presupuesto, cuya expedición o modificación corresponde al Congreso de la República. Tal como se ha señalado, en los estados de excepción es viable que las modificaciones al presupuesto se hagan por el ejecutivo, mediante decreto legislativo, siempre y cuando en ello exista una relación de conexidad con las causas que dieron origen al respectivo estado de excepción, relación que comprende la subsidiariedad de la medida, esto es, que la finalidad que persigue no pueda ser obtenida acudiendo a los mecanismos ordinarios.
En este caso, la incorporación de los recursos provenientes del impuesto especial creado mediante Decreto 1838 de 2002 al presupuesto debía hacerse de manera urgente, sin que, a juicio del gobierno, fuese posible acudir al trámite ordinario de una modificación del presupuesto por el Congreso de la República, debido a la necesidad de que las entidades destinatarias de los recursos puedan, de manera inmediata, empezar a usarlos con el objetivo de superar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, al paso que el trámite en el Congreso de la República podría tomar varios meses.
Encuentra la Corte que la justificación presentada por el gobierno para acudir al mecanismo de excepción es razonable, habida consideración de que sin la incorporación de los recursos al presupuesto, no puede darse curso a las acciones para las que los mismos se han previsto en orden a conjurar una situación de orden público que de acuerdo con el gobierno requiere atención inmediata.
2.2.3. El análisis específico de las disposiciones del Decreto 1959 de 2002.
El Decreto 1959 de 2002 consta de tres artículos, aparte del que establece su vigencia. En el primero, se dispone, adicionar los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia de 2002, con la suma estimada de recaudo del impuesto especial creado por el Decreto 1838 de 2002, por un valor de $ 579.146.000.000. En el segundo artículo, idéntica suma se adiciona al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, para la misma vigencia, distribuida entre las secciones presupuestales que corresponden a los ministerios del Interior, de Hacienda y de Crédito Público y de Defensa Nacional, y a la Policía Nacional. Finalmente, el artículo tercero, dispone que las autoridades competentes autorizarán, para la vigencia presupuestal de 2002 la asunción de obligaciones que afecten la vigencia futura del año 2003, hasta por el saldo de los recursos provenientes del impuesto para preservar la seguridad democrática.
De manera general se aprecia que la adición del presupuesto de rentas y de gastos es una condición para que los recursos generados por el impuesto especial al patrimonio puedan ejecutarse por las entidades que deben intervenir en las actividades que disponga el gobierno para conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos. Sobre ese particular la Corte, en Sentencia C-206 de 1993, refiriéndose a las previsiones del artículo 69 de la Ley 38 de 1989, señaló que si bien, por una parte, se dispone la viabilidad de abrir créditos adicionales por el gobierno o realizar traslados presupuestales destinados a asumir gastos ocasionados durante el estado de conmoción interior, para los cuales no se hubiese incluido apropiación en el presupuesto, de tal posibilidad se desprende que, aun bajo los estados de conmoción, “... no puede haber un gasto dispuesto, por el Congreso o por el ejecutivo, por fuera del presupuesto” (4) .
(4) En salvamento de voto a la Sentencia C-206 de 1993, el magistrado Jorge Arango Mejía, expresó, en contra de esta interpretación, que, de acuerdo con el artículo 345 de la Constitución, “[d]urante los estados de excepción, no necesita el gobierno modificar el presupuesto general de la Nación para percibir contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, ni para hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en el de gasto”.
A través de la modificación del presupuesto, el gobierno procura, entonces, tanto a la incorporación de las rentas como a la fijación de los gastos, para los cuales de manera general se habían previsto aquéllas. Pero es claro que en ambos casos la medida de incorporación tiene un alcance apenas instrumental, por cuanto la renta estaba previamente decretada y la fijación de los gastos no puede hacerse sino con estricta sujeción a las finalidades previstas en el decreto mediante el cual se declaró la conmoción, y que de acuerdo con el artículo 83 del estatuto orgánico del presupuesto, les sirve de fuente.
La modificación del presupuesto obedece a una necesidad lógica, puesto que habiéndose creado el impuesto y siendo imprescindible para la ejecución de los recursos su inclusión en el presupuesto, tal incorporación deviene imperativa.
Debe tenerse en cuenta, adicionalmente, en este caso, que en el decreto por medio del cual se declaró el estado de conmoción y, luego, en el decreto que creó el impuesto especial sobre el patrimonio, se señaló que se consideraba necesario adicionar el presupuesto general de la Nación para la vigencia de 2002 por cuanto los recursos apropiados para las distintas entidades que deben intervenir para conjurar las causas de la perturbación y prevenir la extensión de sus efectos “... no son suficientes para sufragar los gastos que demanda el estado de conmoción interior ...” (5) . De hecho, el impuesto especial fue concebido para la atención de “... los gastos del presupuesto general de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática” (6) .
(5) Considerandos del Decreto 1837 de 2002.
(6) Decreto 1838 de 2002, artículo 1º.
Resulta claro, entonces, que en concepto del gobierno la atención de la situación que condujo a la declaratoria del estado de conmoción interior requiere de la acción conjunta de varias entidades del Estado, obrando cada una en el ámbito de sus competencias y según sus disponibilidades presupuestales. Y que para el efecto era necesario adicionar en el presupuesto de cada una, los recursos que previsiblemente requieren para asumir las responsabilidades que se derivan del estado de excepción declarado, bien sea para la atención de nuevos frentes de acción o para el incremento de las tareas que habían venido desarrollando en esos campos, o para mantener y fortalecer la capacidad operativa de la fuerza pública.
La incorporación de esos recursos al presupuesto general de la Nación, es, adicionalmente, como lo señala el señor Procurador General de la Nación en su concepto, un mecanismo que permite que se cumplan las finalidades propias del presupuesto, cuales son las de servir de instrumento para el cumplimiento de los planes y programas estatales y permitir que se ejerza el control político y fiscal sobre la recaudación de los recursos y su destinación al fin perseguido.
2.2.3.1. La destinación de las partidas.
Así, en general, los recursos se destinan de la siguiente manera (7) :
(7) Ver informe del Ministerio de Hacienda, folios 51 y siguientes del expediente.
— Al Ministerio del Interior, $ 16 mil millones para “... los programas de protección de personas que se encuentran en situación de riesgo por causas relacionadas por la violencia política o con el conflicto armado interno dentro de las que se incluyen los representantes de la democracia regional tales como gobernadores, alcaldes, diputados concejales y sus colaboradores”.
Esta partida resulta congruente con la motivación del Decreto 1837 de 2002, en la cual se expresó que entre los factores de grave perturbación del orden público se encontraba el incremento en la actividad de grupos criminales en delitos tales como masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de pueblos indefensos, así como en los ataques y amenazas a los legítimos representantes de la democracia regional, los gobernadores, los alcaldes, diputados y concejales y sus colaboradores. La Corte en la Sentencia C-802 de 2002 estableció que tales hechos se encontraban acreditados y avaló la valoración realizada por el gobierno en torno a la capacidad de los mismos para generar una grave perturbación del orden público.
— Al Ministerio de Defensa Nacional, en funcionamiento, un total de $ 290.451 millones, discriminados en gastos de personal, $ 8.617 millones, que “... corresponden a las remuneraciones del personal de soldados profesionales, suboficiales y oficiales requeridos para la puesta en marcha de dos brigadas móviles que se activan a partir del mes de octubre”; transferencias, $ 5.000 millones, “... para el plan de desmovilización de agentes generadores de violencia” y gastos generales, $ 276.834 millones, con la finalidad de mantener en términos reales las apropiaciones del año 2001 y con ello garantizar la adquisición de las mismas cantidades de bienes y servicios requeridos por las fuerzas en el año 2001, especialmente en lo referente a combustibles, municiones y dotaciones de soldados; adquirir las dotaciones, material de intendencia y munición de los 10.000 soldados regulares nuevos; adquisición de repuestos y mantenimiento de las aeronaves de las tres fuerzas, con el fin de elevar los niveles de alistamiento que las nuevas circunstancias de orden público requieren; el fortalecimiento de la lucha contra el secuestro, recursos que se invertirán en la adquisición de equipos de comunicaciones e inteligencia.
— Para inversión en el Ministerio de Defensa se destinan $ 205.775 millones, para la construcción de las instalaciones y la dotación de los batallones de alta montaña (Farallones y Chiscas) y los alojamientos para las brigadas móviles que se crean en desarrollo del programa de fortalecimiento de la fuerza pública; para fortalecer el programa de mantenimiento mayor de armamento y de las aeronaves de las Fuerzas Militares, para alcanzar los niveles de alistamiento requeridos en las actuales circunstancias de orden público; para la adquisición de material de guerra, equipos de comunicaciones, equipo de transporte, equipos de movilidad táctica y munición entre otros.
— A la Policía Nacional, en el presupuesto de funcionamiento, se destinan $ 52.260 millones, con el objeto de atender, en gastos de personal, las remuneraciones por efecto de la incorporación anticipada de 5.000 alumnos que han de fortalecer el pie de fuerza dentro del programa de 10.000 carabineros; y en gastos generales, la necesidad de mantener en términos reales las apropiaciones del año 2001 y con ello garantizar la adquisición de las mismas cantidades de bienes y servicios requeridos por la policía en el año 2001, especialmente en lo referente a combustibles, municiones y dotaciones del personal uniformado. Así mismo, con esos recursos se atenderá la adquisición de el material de intendencia y munición de los 10.000 carabineros nuevos que se incorporan.
— En el presupuesto de inversión de la Policía Nacional se adicionan recursos para la adquisición y mantenimiento de equipos de armamento, de comunicaciones, de transporte, así como para el fortalecimiento de los grupos especiales.
Observa la Corte que los recursos asignados al Ministerio de Defensa Nacional y a la Policía Nacional responden a la necesidad, manifestada por el gobierno y avalada por la Corte en la Sentencia C-876 de 2002, de asegurar una adición presupuestal para el año 2002, con el propósito de desarrollar, por una parte, un “plan de choque” que permita enfrentar de manera adecuada el incremento registrado en la actividad de los grupos al margen de la ley, y por otra, asegurar el normal funcionamiento de las Fuerzas Armadas en lo que resta del año.
Sobre la destinación de los recursos a esos fines, la Corte, en la Sentencia C-876 de 2002 expresó que los considerandos de los decretos 1837 y 1838 resultan suficientemente explícitos sobre la necesidad de establecer un impuesto destinado a financiar los gastos del presupuesto general de la Nación necesarios para la preservación de la seguridad democrática.
Como presupuesto para el examen de constitucionalidad de la creación del impuesto especial, la Corte se pronunció sobre la destinación prevista para los recursos, que es la que se concreta con la asignación de las partidas, que ahora son objeto de revisión, y en particular expresó que “[p]ara la Corte es claro que la respuesta a la acción de los grupos armados que amenazan la institucionalidad en las actuales circunstancias implica la utilización de todos los recursos necesarios para contrarrestar el accionar desestabilizador de sus actividades terroristas, dentro de los que se cuentan tanto los nuevos recursos requeridos para desarrollar el plan de choque que se ha concebido por las autoridades militares y de policía, como de los recursos previstos antes de dicho plan y que eran de por sí insuficientes”.
— En el presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se incluyen $ 5 mil millones para ampliar el apoyo de fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de policía judicial y de Defensoría del Pueblo para garantizar los derechos de los procesados así como el respeto a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario.
Se precisa que “[s]e programan estos recursos en el Ministerio de Hacienda de modo que una vez evaluadas las necesidades particulares de cada una de las entidades antes citadas, se proceda por parte del ministerio a efectuar la correspondiente distribución de recursos e incorporarlos en los presupuestos respectivos”.
Considera del caso anotar la Corte que si bien al Ministerio de Hacienda no le corresponde la ejecución de recursos en las actividades tendientes a la recuperación del orden público, la asignación de una partida en el presupuesto de funcionamiento de esa entidad se justifica por la necesidad de permitir cierta flexibilidad en la distribución de unos recursos cuya ejecución final estará a cargo de la fiscalía, la procuraduría, las autoridades de policía judicial y la Defensoría del Pueblo, pero sin que, en principio, sea posible cuantificar de manera precisa en qué proporción, dado que ello va a depender del incremento que en la actividad de cada una de las respectivas entidades se presente como consecuencia del desarrollo de los programas que se pongan en marcha dentro del estado de conmoción interior.
A este respecto cabe anotar que de acuerdo con el artículo 83 del estatuto orgánico del presupuesto “los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale”, y que tal como lo ha sostenido la Corte, “[a]l regular mediante ley orgánica la ejecución presupuestal, el legislativo goza de un amplio margen de discrecionalidad, pues las normas constitucionales relativas a esta fase presupuestal no desarrollan con amplitud el tema” (8) .
(8) Sentencia C-442 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Debe tenerse en cuenta que una vez incorporados en el presupuesto del Ministerio de Hacienda los recursos, su asignación a las entidades ejecutoras se hará en la forma en la que el gobierno determine, sin que con ello se afecten los principios de legalidad y de especialidad del gasto, por cuanto, al fijar la destinación especifica, el gobierno no estaría haciendo un crédito adicional, puesto que no se modifica el presupuesto de rentas, ni tampoco, en estricto sentido, un traslado, por cuanto no hay cambio en la destinación de las partidas, que desde el principio, se han previsto para atender unos gastos, no en el Ministerio de Hacienda, sino en la Fiscalía, la Procuraduría, la Defensoría y las entidades que desempeñen labores de policía judicial. Desde la perspectiva del gasto, debe tenerse en cuenta que, las partidas previstas en el presupuesto del Ministerio de Hacienda están, en realidad, destinadas a incrementar partidas ya existentes en las entidades ejecutoras, que ya han sido, por consiguiente, aprobadas mediante ley, pero que requieren adicionarse para atender el mayor volumen de operaciones derivado del estado de conmoción interior (9) .
(9) En la Sentencia C-442 de 2001, la Corte analizó en detalle la posibilidad de que, dentro del llamado fondo de compensación interministerial, se asignasen unas partidas al Ministerio de Hacienda, con el propósito de que se transfiriesen a otros ministerios, para suplir los faltantes de apropiación que se pudiesen presentar. En esa ocasión la Corte dejó en claro que esa transferencia corresponde a la fase de ejecución presupuestal, y que la manera como está prevista permite flexibilizar esa ejecución, sin contrariar los principios constitucionales sobre legalidad y especialidad del gasto.
La necesidad implícita en las partidas asignadas al Ministerio de Hacienda, de que para su ejecución las mismas sean transferidas a otras entidades, no comporta modificación como tal del presupuesto sino que se refiere a la fase de ejecución del mismo. Por consiguiente, tal operación no está sujeta a reserva de ley y por lo mismo no requiere tramitarse mediante un nuevo decreto legislativo. Sin embargo, en la medida en que no está prevista la manera como tal transferencia habrá de llevarse a cabo, precisa la Corte que ella, en desarrollo de las disposiciones constitucionales y legales, tanto en materia de presupuesto como de estados de excepción, debe efectuarse por el gobierno, con estricta sujeción a los criterios de gasto que se enunciaron como presupuesto para la creación del impuesto especial para la seguridad democrática y únicamente en la medida en que cada una de las entidades destinatarias lo requiera como consecuencia del incremento en su actividad atribuible a los programas que se desarrollen dentro del estado de conmoción interior.
Observa la Corte que el análisis que se ha cumplido en los apartados anteriores permite apreciar que existe una clara relación de conexidad entre la asignación de las partidas que se hace en el decreto bajo examen y, por un lado, las finalidades para las cuales fue creado el impuesto especial para la seguridad democrática, y, por otro, los motivos invocados por el gobierno en el decreto que declaró el estado de conmoción interior.
A partir de las anteriores consideraciones concluye la Corte que la modificación del presupuesto general de la Nación realizada por el gobierno mediante Decreto 1959 de 2002 se ajusta a la Constitución, en cuanto que (i) incorpora al presupuesto de rentas y de recursos de capital los recursos provenientes del impuesto especial creado mediante Decreto 1838 de 2002, cuyo contenido ya fue declarado exequible por la Corte; (ii) su trámite mediante decreto legislativo se justifica por la necesidad de permitir que las distintas entidades estatales emprendan de manera inmediata las acciones para las cuales se generaron los recursos y (iii) su distribución entre las distintas entidades del Estado se hizo en consonancia con las necesidades puestas de presente en el Decreto 1837 de 2002 por medio del cual se declaró el estado de conmoción interior y que fueron señaladas también como justificación para el impuesto especial creado mediante Decreto 1838 de 2002.
Estima necesario precisar la Corte que, de acuerdo con el artículo 213 de la Constitución, mediante la declaración del estado de conmoción interior, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Así, no obstante que de manera general se ha establecido que la asignación de las partidas en el presupuesto de gastos que se hace en el decreto sub examine está en consonancia con la motivación del decreto que declaró el estado de conmoción interior y con las razones que se esgrimieron para la creación del impuesto especial destinado a atender los gastos del presupuesto general de la Nación para preservar la seguridad democrática, resulta claro que en la especificación del detalle del gasto en cada una de las entidades y en la ejecución del mismo habrá de preservarse el mismo criterio, sin que en ningún momento pueda el gobierno variar o desconocer la destinación específica del gasto razón por la cual la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 2º del Decreto 1959 de 2002 bajo el entendido de que los gastos deberán estar directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, en los términos a que se ha hecho referencia.
2.2.3.2. La previsión sobre vigencias futuras.
Finalmente, debe referirse la Corte a la previsión del artículo 3º del Decreto 1959 de 2002, conforme a la cual las autoridades competentes autorizarán, para la vigencia presupuestal de 2002 la asunción de obligaciones que afecten la vigencia futura del año 2003, hasta por el saldo de los recursos provenientes del impuesto para preservar la seguridad democrática.
La Constitución, en su artículo 352, defirió en el Congreso de la República, bajo reserva de ley orgánica, la regulación de la fase de ejecución del presupuesto. De conformidad con los artículos 23 y 24 del estatuto orgánico del presupuesto, corresponde al Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, y la Dirección General del Presupuesto Nacional autorizar los gastos que planeen realizar las entidades del Estado con cargo a vigencias futuras. Para tales eventos se requiere que el recaudo de los recursos que sirven de base para la ejecución anticipada sea previsible y que el cálculo de los mismos sea incluido en el presupuesto de rentas de las respectivas vigencias fiscales.
En el presente caso, dado que mediante Decreto 1949 de 2002 se difirió parcialmente el recaudo del impuesto para la seguridad democrática hasta el año 2003, pero los gastos que deben atenderse con cargo al mismo deben empezar a ejecutarse de manera inmediata, la disposición sub examine dispuso que, en lo de su competencia, el Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, y la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, autorizaran a las entidades ejecutoras en la actual vigencia, la asunción de obligaciones que afecten la vigencia futura del año 2003, hasta por el saldo del monto de los recursos provenientes del impuesto para preservar la seguridad democrática, lo cual resulta congruente con las consideraciones que condujeron a la declaratoria del estado de conmoción interior, porque permite atender de manera inmediata, con cargo a los recursos que habrán de recaudarse el próximo año, los requerimientos urgentes para conjurar la perturbación del orden público y prevenir la extensión de sus efectos.
Como resultado del análisis precedente, el Decreto 1959 de 2002 objeto de revisión será declarado exequible. Sin embargo, en armonía con lo dispuesto en la Sentencia C-876 de 2002 y en los apartes pertinentes de esta providencia, la exequibilidad del artículo 2º del decreto en revisión, que dispone la adición de las partidas de gasto, se condicionará al entendido de que en su destinación específica los gastos deben estar encaminados exclusivamente a conjurar las causas de la perturbación del orden público y a impedir la extensión de sus efectos.
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1º, 3º y 4º del Decreto Legislativo 1959 de 2002, “Por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”.
2. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 2º del Decreto Legislativo 1959 de 2002, en el entendido de que los gastos deberán estar directa y específicamente encaminados al conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos, en los términos de la parte motiva de esta sentencia.
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte salvo el voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-947 de 6 de noviembre de 2002, por las razones que a continuación se expresan:
1. Mediante la sentencia aludida se declara la exequibilidad de los artículos 1º, 3º y 4º del Decreto Legislativo 1959 de 2002, “por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2002” y en cuanto al artículo 2º de dicho decreto, se declara su exequibilidad condicionada a que los gastos allí contemplados se realicen de tal manera que se encaminen “directa y específicamente” a conjurar las causas de la perturbación del orden público y a impedir la extensión de sus efectos.
2. En primer término queda claro que el Decreto Legislativo 1959 de 30 de agosto de 2002, se dictó por el Presidente de la República luego de declarada la conmoción interior en todo el territorio nacional por el Decreto 1837 del presente año, e invoca para dictarlo, además el artículo 38 literal ll) de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción.
3. A este efecto conviene precisar que el decreto objeto de control por la Corte Constitucional en esta ocasión, se encuentra destinado a incluir, adicionándolo en el presupuesto de rentas y recursos de capital dineros provenientes del impuesto al patrimonio creado por el Decreto Legislativo 1838 de 2002, así como a adicionar en ese punto el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones del presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal del año 2002.
Como queda visto, entonces el Decreto Legislativo 1959 de 30 de agosto de 2002, no podría tener existencia sino hubiere sido dictado antes el Decreto Legislativo 1838 de 11 de agosto del mismo año. Por ello en el concepto rendido en el examen de constitucionalidad de este último el señor Procurador General de la Nación se refirió a ambos decretos, como quiera que aunque son distintos existe entre ellos una íntima conexión.
Siendo ello así, es claro para el suscrito magistrado que el Decreto Legislativo 1959 es apenas el instrumento para introducir modificaciones al presupuesto general de la Nación por la existencia de una crisis fiscal que el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó a la Corte Constitucional y al Senado de la República haber encontrado al analizar el estado actual de las finanzas públicas, en sesiones de esas dos corporaciones en la mañana y en la tarde del 10 de septiembre del año en curso. Por lo cual salvé mi voto respecto de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1838 de 11 de agosto de 2002, que se declaró exequible mediante Sentencia C-876 de 16 de octubre de 2002.
En ese aspecto se expresó entonces y hoy se reitera que:
“El señor ministro de Hacienda y Crédito Público, el 10 de septiembre de 2002, como consta en el acta 54, expresó ante la Sala Plena de la Corte Constitucional que examinada la situación fiscal del país ella es grave y que ello obedece a problemas estructurales, acentuados durante la presente vigencia y que amenazan con agudizarse en el año 2003. Afirmó que el Gobierno Nacional sólo tiene recursos para atender un 50% del total de gastos, circunstancia que ha determinado la acumulación de la deuda pública, por lo que se hace necesario la reducción de tales gastos. Observó que existe una situación de restricción de crédito internacional a Latinoamérica y una prima de riesgo alto para estos países que dificulta la consecución de recursos. Indicó que la economía nacional no ha crecido como se esperaba según lo había previsto el gobierno inmediatamente anterior. Agregó que el presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 se calculó en 6.27 billones de pesos, una parte financiada con recursos de crédito (2.7 billones) y otra parte equivalente a 6 billones calculada sobre la base de colocación de bonos en un monto superior del que realmente se puede conseguir, lo que indica la existencia de un déficit que hace que el presupuesto resulte desbalanceado, como también lo fue el calculado para el año 2002. Informó que los gastos de funcionamiento de las Fuerzas Militares se calcularon para el año 2002 en 600 millones de pesos, pero que para atenderlos a la fecha no existen recursos, lo cual se agravará para el año 2003 pues esos gastos se proyectaron en 800.000 millones de pesos, pero no se previeron recursos suficientes para atenderlos. Esa circunstancia determinó que se efectuara una adición presupuestal de 2.8 billones de pesos para cubrir algunos gastos indispensables no sólo de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sino también del Seguro Social y del sector eléctrico. Por esa razón, a juicio del ministro según lo manifestado por él uno de los pilares de la política fiscal para enfrentar esa situación es la creación del impuesto de seguridad democrática.
“En la misma fecha, en la sesión plenaria del Senado de la República el señor ministro de Hacienda y Crédito Público le informó a esa corporación sobre su presencia en la Corte Constitucional en la mañana de ese día, y le manifestó al Senado que el gobierno tiene “pleno convencimiento y esperanza” en que la Corte Constitucional “va a encontrar este decreto de conmoción como algo muy válido”, pues a los magistrados les explicó “el origen del desfinanciamiento que teníamos para el año 2002 y 2003”, por lo que, en su opinión “la Corte Constitucional va a encontrar esta situación como legal” y le dará “un apoyo positivo a la conmoción”.
“Como se ve, el Decreto Legislativo 1838 de 2002, creó un impuesto supuestamente necesario para atender nuevos y urgentes gastos para la preservación y restablecimiento del orden público, cuando, en realidad, lo que pretendía era solucionar una crisis fiscal, asunto éste ajeno al Estado de conmoción interior declarado en toda la República y que no puede, en consecuencia, ser objeto de un decreto legislativo pues son otros los mecanismos constitucionales para ello”.
4. Si bien es verdad que el artículo 38 literal ll), de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción faculta al gobierno para modificar el presupuesto general de la Nación durante la vigencia del Estado de conmoción interior, ello no significa que de esa facultad pueda hacerse uso por el Presidente de la República siempre que hubiere sido declarada la conmoción interior.
En efecto el artículo 9º de la Ley 137 de 1994, de manera expresa dispone que las facultades que en virtud de la declaración de conmoción interior se le confieren al Gobierno Nacional, sólo pueden ser utilizadas “cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad” y se den las condiciones previstas en la Constitución y la ley estatutaria mencionada.
Ello significa entonces que estando reunido el Congreso de la República, recientemente instalado para el período constitucional en curso, la adición al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2002 a la cual se refiere el Decreto Legislativo 1959 de 30 de agosto de 2002, ha debido presentarse a la discusión y aprobación por el Congreso de la República, pues el funcionamiento normal de las ramas del poder público no se interrumpe durante los estados de excepción.
En la misma dirección y con respecto al Decreto Legislativo 1838 de 11 de agosto de 2002, expresé en el salvamento de voto a la Sentencia C-876 de 16 de octubre del presente año y, por cuanto en lo pertinente resulta aplicable al análisis del Decreto Legislativo 1959 de 30 de agosto pasado, lo que sigue: “A esa circunstancia, ha de agregarse que apenas iniciado el período presidencial constitucional, con un Congreso recientemente instalado y estando en discusión el presupuesto para el año 2003 y siendo posible, además que por él se autorizara una adición presupuestal, se prefirió optar por el camino equivocado de expedir un decreto legislativo para la creación de un impuesto sin que existan, a mi juicio facultades para ello, sino una desviación de las atribuciones que al Presidente de la República le confiere el artículo 213 de la Carta. Es más, si se llegara a la discutible conclusión de que el Congreso no fuera la vía constitucional para ese propósito y se dieran las circunstancias de emergencia que lo justificaran, lo que no resulta oportuno juzgar ahora, eventualmente podría haberse acudido a una discutible declaración de emergencia económica. Pero lo que resulta francamente violatorio de la Constitución Política es que para la creación de este impuesto se utilice la declaración de conmoción interior como justificación para intentar remediar una crisis fiscal, como paladinamente se admitió nada menos que ante la Corte Constitucional y ante el Senado de la República por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público”.
No es suficiente sustento jurídico constitucional para la expedición del Decreto Legislativo 1959 de 2002, afirmar, como se hace por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público en su intervención en este proceso que no puede someterse al trámite normal de un proyecto de ley la modificación al presupuesto general de la Nación de que se trata, por cuanto, según su afirmación, ello implica “necesariamente tramitar dos proyectos de ley, uno encaminado a tener una fuente cierta de recursos y el otro, encaminado a realizar la correspondiente adición y modificación de la ley anual de presupuesto”, pues ello resulta “un trámite demorado y es necesario fortalecer lo más pronto posible la fuerza pública y las demás entidades del Estado que deben intervenir en la lucha contra las bandas criminales”.
Aceptado ese argumento, es tanto como considerar que por los trámites parlamentarios a que se encuentra sujeta cualquier ley, cuando sea urgente, no debe someterse a consideración del Congreso de la República. Así, puede abrirse paso peligrosamente la decapitación de este último para sustituirlo por una monocracia autoritaria que reemplace la democracia representativa y participativa para la expedición de las leyes.
5. Por otra parte el Decreto Legislativo 1959 de 30 de agosto de 2002, objeto de control en este caso por la Corte Constitucional incluye en su artículo 2º unas partidas globales asignadas para gastos al Ministerio del Interior y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público por las sumas $ 16 mil y $ 5 mil millones de pesos respectivamente, que permitirían luego asignarlas, sin control, para atender cualquier gasto.
Es tal la gravedad de la inclusión de esas partidas globales que en la prueba allegada al proceso por el Ministerio de Defensa Nacional, se intenta entonces dar una explicación y se afirma que los $ 16 mil millones de pesos asignados al Ministerio del Interior serán destinados a la protección de personas que se encuentren en situación de riesgo por causas relacionadas con la violencia política o con el conflicto armado interno, lo que ciertamente no se dice en el decreto y podría variarse después precisamente por esa razón.
De la misma manera y para remediar la misma falencia, en cuanto a los $ 5 mil millones de pesos asignados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de manera global, en la prueba allegada por el Ministerio de Defensa Nacional, se afirma que se destinarán a proveer los recursos necesarios para ampliar el apoyo de fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de Policía Nacional y de Defensoría del Pueblo. Tales hipotéticas destinaciones, por no encontrarse contempladas en el decreto sino apenas en un memorial de intervención dentro de este proceso de control constitucional, podrían luego ser objeto de variación en cualquier momento y con cualquier pretexto.
Además, resulta incomprensible que dineros destinados a la Fiscalía, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Policía Judicial, en vez de asignarlos de manera concreta a cada una de esas entidades resulten asignados, de manera global al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
6. En cuanto hace referencia a la adición del presupuesto de gastos para el Ministerio de Defensa Nacional a que se refiere el artículo 2º del Decreto Legislativo 1959 de 2002, llama la atención que en la prueba allegada por ese ministerio se afirme que de los $ 52.260 millones de pesos asignados para presupuesto de funcionamiento de la Policía Nacional, a esa partida corresponderán $ 33 mil millones de pesos “para mantener en términos reales las apropiaciones del año 2001”.
El mantenimiento de partidas incluidas en el presupuesto elevándolas de un año a otro y, en este caso, en desarrollo de un decreto legislativo, para que conserven el mismo poder adquisitivo respecto de bienes y servicios de entidades oficiales, ni está contemplado en la Constitución Política ni en el estatuto orgánico del presupuesto nacional, ni se encuentra autorizado por los artículos 213 y 214 de la Carta, ni por la ley estatutaria de los estados de excepción, por lo que no se encuentra entonces ningún fundamento jurídico para ese efecto.
7. A mi juicio por las razones expresadas debería haberse declarado la inexequibilidad del Decreto Legislativo 1959 de 2002, y, en lugar de ello, se optó por declarar su constitucionalidad condicionada respecto del artículo 2º, con lo cual sin embargo sigue en pie la inconstitucionalidad que se quiso remediar. Por ello salvo mi voto.
Con todo respeto, la suscrita magistrada disiente de la decisión mayoritaria de la Corte, en el sentido de declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 1959 de 2002 “Por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”, ya que, a mi juicio, se trataba de una medida de excepción contraria a la Constitución, por las razones que paso a explicar.
1. Creación del impuesto sobre el patrimonio y adición al presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal 2002
La adopción del Decreto Legislativo 1959 de 2002 constituye una consecuencia lógica y técnica de la declaratoria del estado de conmoción interior (D. 1837/2002) y de la creación del impuesto sobre el patrimonio (D.L. 1838/2002). En efecto, al haberse generado un nuevo ingreso para la Nación era necesario modificar el correspondiente presupuesto anual, y así mismo, autorizar la ejecución de los correlativos gastos.
Debido a que salvé mi voto frente a las decisiones de la Corte que declararon exequibles los mencionados decretos, que justifican la expedición del Decreto Legislativo 1959 de 2002, en el presente caso procederé a aclarar mi voto respecto del artículo 1º que adicionó el presupuesto en cuanto a los recursos, pero de los demás artículos salvo mi voto, al poner de presente algunos reparos adicionales de inconstitucionalidad que me suscita el mencionado decreto.
2. Límites constitucionales al gasto público durante estados de excepción: la destinación de las partidas presupuestales
Durante estado de excepción el margen de configuración normativa con que cuenta el Gobierno Nacional hará crear nuevos tributos, así como para decidir sobre la destinación de los recursos percibidos con los mismos, no es ilimitado. En efecto, mientras que el análisis del Decreto Legislativo 1838 de 2002 se refirió al primero de estos aspectos, el decreto legislativo sub examine concierne al segundo. En tal sentido, en mi concepto, la medida excepcional viola, de manera flagrante, varias disposiciones constitucionales, ya que no existe motivación respecto a la finalidad de los gastos a que alude el artículo 2º del decreto legislativo.
2.1. Los graves vacíos que presenta el Decreto Legislativo 1959 de 2002
La exigencia constitucional de motivar, de manera adecuada y suficiente, cada uno de los decretos que se expidan al amparo de la declaratoria de un estado de excepción, es un requisito de orden sustancial y no una mera formalidad. En efecto, la realización de unos adecuados juicios de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad pasa porque en la parte motiva del decreto legislativo correspondiente, el Gobierno Nacional explique las razones que lo condujeron a adoptar la medida excepcional y la idoneidad del medio que se va a emplear para ejecutar la misma. De igual manera, debe existir una perfecta coherencia interna entre las partes motiva y prescriptiva del decreto en mención. A decir verdad, ambas partes deben manejar una misma racionalidad y conformar un todo, indivisible. En el caso concreto, la insuficiente motivación de la cual adolece el Decreto Legislativo 1959 de 2002, debió haber conducido a la Corte a declarar su inexequibilidad como pasamos a explicar.
En la parte motiva del Decreto Legislativo 1959 de 2002, el Gobierno Nacional invocó la necesidad de proveer de forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deban intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público.
Consecuentemente, el artículo 2º del Decreto Legislativo 1959 de 2002 dispone efectuar unas adiciones al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones del presupuesto general de la Nación, para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2002, por la suma de $ 549.146.000.000 millones de pesos. A continuación, se relacionan las entidades públicas cuyos presupuestos se adicionan, a saber: el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional.
En relación con el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, lo cierto es que en el artículo 2º del decreto sub examine se discrimina entre gastos de funcionamiento y de inversión. En relación con estos últimos, se especifica, con meridiana claridad, el destino que van a tener estos dineros públicos. No existe, además, duda alguna en la relación material que se presenta, en este caso, entre el gasto público y el destinatario del mismo, como quiera que se trata de entidades del Estado encargadas de restablecer el orden público. No ocurre lo mismo con las partidas asignadas al Ministerio del Interior y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En efecto, en el artículo 2º del Decreto Legislativo 1959 de 2002 se limita a adicionar el presupuesto de funcionamiento de estos ministerios, sin que se aporte explicación o justificación alguna referente a la existencia de un vínculo de causalidad directo entre los motivos que justificaron la declaratoria del estado de conmoción interior y el incremento del presupuesto de los citados ministerios. Solamente, en el curso de proceso de constitucionalidad, el Gobierno Nacional vino a aportar las razones que sustentaron tal decisión, pero, insisto, no porque aparezcan referenciadas expressis verbis en el texto del decreto legislativo sub judice, razón por la cual se violaron los principios de necesidad y de finalidad.
2.2. Las partidas asignadas al Ministerio del Interior
El artículo 2º del Decreto Legislativo 1959 de 2002 dispone lo siguiente:
“Sección 1101
Total presupuesto sección 16.000.000.000 16.000.000.000"
En la parte motiva del Decreto Legislativo 1959 de 2002 no se explica por qué razón se va a incrementar el presupuesto del Ministerio del Interior; tampoco en la prescriptiva queda claro qué relación existe entre el funcionamiento del mencionado ministerio con el restablecimiento del orden público. Únicamente, en el curso del proceso de constitucionalidad, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante un informe aclaró que al Ministerio del Interior se le asignaron $ 16 mil millones de pesos para:
“...los programas de protección de personas que se encuentran en situación de riesgo por causas relacionadas por (sic) la violencia política o con el conflicto armado interno dentro de las que se incluyen los representantes de la democracia regional tales como gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y sus colaboradores”.
Sin lugar a dudas, el destino de estos dineros públicos, y la asignación de los mismos al Ministerio del Interior, son decisiones racionales y guardan un estrecho vínculo con las causas que generaron la declaratoria del estado de conmoción interior. No obstante, reitero, ni en la parte motiva ni en la resolutiva del Decreto Legislativo 1959 de 2002 se explicitan las razones que justifican la asignación de los mencionados recursos al Ministerio del Interior.
Por las anteriores razones, a mi juicio, la Corte debió haber declarado inexequible el incremento del presupuesto al Ministerio del Interior, que figura en el artículo 2º del Decreto Legislativo 1959 de 2002.
2.2. El caso concreto de las partidas destinadas para los órganos de control del Estado
Los mismos vacíos que señalé en relación con el incremento del presupuesto en gastos de funcionamiento del Ministerio del Interior se presentan en relación con la partida correspondiente asignada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con unos agravantes adicionales que es necesario señalar.
2.2.1. Las carencias de que adolece el Decreto Legislativo 1959 de 2002
En relación con el incremento del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el artículo 2º del Decreto Legislativo 1959 de 2002 dispone lo siguiente:
“Sección 1301
Total presupuesto sección 5.000.000.000 5.000.000.000"
Posteriormente, en el curso del proceso de constitucionalidad, el Ministro de Defensa Nacional procedió a explicarle a la Corte, mediante un informe detallado, por qué razón esos 5 mil millones de pesos debían ingresar al presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no al de las entidades del Estado competentes para hacerle frente a las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción, a saber: la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Esta situación pone en evidencia los graves vacíos, en lo concerniente a su motivación y a la parte prescriptiva, de los cuales adolece el Decreto Legislativo 1959 de 2002; ausencias que, reitero, sólo a lo largo del control de constitucionalidad fueron suplidas por el Gobierno Nacional.
En mi concepto, las omisiones en las que incurrió el legislador extraordinario al momento de adoptar un decreto legislativo no pueden ser colmadas posteriormente mediante escritos de intervención ante la Corte Constitucional. En efecto, el control de constitucionalidad debe centrarse en el estudio del decreto legislativo correspondiente, y a partir de éste, el juez procede a analizar las pruebas, a decretar las que estime pertinentes y a hacerse un juicio más amplio sobre la exequibilidad de una disposición determinada, consultando los diversos argumentos de los intervinientes. Pero, insisto, si un decreto legislativo determinado adolece de falta de motivación, la Corte debe proceder a declarar su inexequibilidad.
En suma, si de la simple lectura del Decreto Legislativo 1959 de 2002 se desprende, sin más, que la suma de $ 5 mil millones de pesos iba a ser destinada a financiar el presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, necesariamente la Corte tenía que haber declarado inexequible esa disposición, por la sencilla razón de que se trata de una entidad del Estado que ni siquiera aparece referenciada en el decreto mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior, y por ende, no existiría conexidad material alguna entre ambas, ni mucho menos la medida excepcional se ajustaría al principio de finalidad.
2.2.2. Las contradicciones entre la parte motiva y la prescriptiva del Decreto Legislativo 1959 de 2002
En la parte motiva del Decreto Legislativo 1959 de 2002, el Gobierno Nacional adujo que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deban intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, quiere esto decir, que existe una urgencia manifiesta de suministrarle determinados recursos económicos a las citadas autoridades públicas. Sin embargo, en la parte prescriptiva del decreto legislativo, y más exactamente en su artículo 2º, se establece que la suma de $ 5 mil millones de pesos sería destinada al presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y solamente con ocasión de un escrito de intervención presentado por el Ministerio de Defensa Nacional, se vino a aclarar que la citada cantidad sería destinada a proveer los recursos necesarios para ampliar el apoyo de fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de policía judicial y de la Defensoría del Pueblo, vale decir, la mencionada inmediatez quedó completamente desvirtuada como quiera que los ingresos recaudados con ocasión del impuesto sobre el patrimonio no entrarían, directamente, a los correspondientes presupuestos de la citadas entidades públicas sino al del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Pero más grave aún: una vez incorporados los dineros al presupuesto del mencionado ministerio, el Gobierno Nacional determinará, de manera absolutamente discrecional, qué cantidades y en qué momento girará estas cantidades a las entidades correspondientes. Para la mayoría de la Corte, esta situación se justifica por la necesidad de permitir cierta flexibilidad en la distribución de unos recursos, ya que, en principio no es posible cuantificar de manera precisa en qué proporción, dado que ello va a depender del incremento que en la actividad de cada una de las respectivas entidades se presente como consecuencia del desarrollo de los programas que se pongan en marcha dentro del estado de conmoción interior. A mi juicio, no le es dable al juez de constitucionalidad colmar los vacíos de que adolece un decreto legislativo en materia de criterios o parámetros objetivos de distribución de unos recursos públicos durante estados de excepción (v. gr. El incremento en la actividad en cada una de las entidades).
2.2.3. La consecuencia práctica de la aplicación del artículo 2º del decreto legislativo: la violación los principios de autonomía e independencia de los órganos de control
La completa liberalidad con que cuenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para distribuir el monto de los recursos que deberán ser girados a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, con ocasión del recaudo del impuesto sobre el patrimonio, constituye una intromisión odiosa en los ámbitos competenciales de estas entidades públicas. En efecto, al no encontrarse de antemano cuantificadas las sumas que deberán ser giradas a cada una de las citadas autoridades públicas de control, el tiempo en el que deberá realizarse esta labor, y ni siquiera contarse, en el texto del decreto legislativo, con criterios objetivos y razonables para adelantar la mencionada tarea, nos conduce a afirmar que se trata de unas partidas globales (1) , prohibidas por la Constitución, cuya existencia si bien es grave en relación con el Congreso de la República durante estados de normalidad, más lo es en lo concerniente a los órganos del control del Estado durante estados de anormalidad. En efecto, nada impedía que el legislador extraordinario modificase la ley de presupuesto nacional en el sentido de acordar unas partidas, directamente a los citados órganos de control y no hacerlo por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y mucho menos imputándolos a gastos de funcionamiento del mismo, lo cual, en definitiva, no corresponde a la verdad de los hechos.
(1) Ver al respecto, Corte Constitucional, salvamento de voto de los magistrados Clara Inés Vargas, Alfredo Beltrán y Rodrigo Escobar a la Sentencia C-1168 de 2001.

References: ARTÍCULO 2
 artículo 213
 artículo 36
 artículo 213
 artículo 213
 artículo 38
 artículo 83
 artículo 69
 artículo 345
 artículo 83
 artículo 1
 artículo 83
 artículo 213
 artículo 2
 artículo 3
 artículo 352
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 38
 artículo 38
 artículo 9
 artículo 213
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2