Source: http://kraken.slv.cz/6As18/2013
Timestamp: 2018-07-19 10:09:30+00:00

Document:
6As18/2013
6 As 18/2013-52
ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila a soudcù JUDr. Tomá¹e Langá¹ka a Mgr. Evy ©onkové v právní vìci ¾alobkynì: obec Vídeò, se sídlem Vídeò 40, Velké Meziøíèí, zastoupené Mgr. Hanou Sklenáøovou, advokátkou, se sídlem Malá Stránka 318, Velké Meziøíèí, proti ¾alovanému: Krajský úøad kraje Vysoèina, se sídlem ®i¾kova 57, Jihlava, za úèasti osob zúèastnìných na øízení: 1) Ing. A. N., 2) mìsto Velké Meziøíèí, se sídlem Radnická 29/1, Velké Meziøíèí, 3) Povodí Moravy, s. p., IÈ 708 90 013, se sídlem Døevaøská 11, Brno, týkající se ¾aloby proti rozhodnutí ¾alovaného è. j. KUJI 92654/2011 ODSH 1097/2011 Ma/Odv ze dne 1. 11. 2011, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Krajského soudu v Brnì è. j. 62 A 2/2012-100 ze dne 8. 2. 2013,
[1] Povodí Moravy, s. p., jako vlastník vodního díla Mosti¹tì, po¾ádalo Obecní úøad Vídeò jako silnièní správní úøad (dále té¾ obecní úøad ) o omezení veøejného pøístupu na úèelovou komunikaci vedoucí pøes hráz pøehrady Mosti¹tì. Obecní úøad rozhodnutím ze dne 11. 8. 2011 è. j. 03/2011 ¾ádost zamítl a v odùvodnìní rozhodnutí uvedl, ¾e pøíslu¹ná úèelová komunikace mìla nahradit pùvodní, která byla stavbou vodního díla pøeru¹ena.
[2] Povodí Moravy, s. p., podalo proti tomuto rozhodnutí odvolání, ve kterém napadalo procesní i vìcné nedostatky rozhodnutí. Nosným dùvodem podaného odvolání mìlo být to, ¾e pøedmìtný úsek úèelové komunikace se nachází v ochranném pásmu I. stupnì vodního zdroje, kam je ze zákona zakázán vstup a vjezd mimo výjimky povolené pøíslu¹ným vodoprávním úøadem [§ 30 odst. 7 zákona è. 254/2001 Sb., o vodách a o zmìnì nìkterých zákonù (vodní zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù]. ®alovaný na základì podaného odvolání zru¹il rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì a øízení zastavil, proto¾e obecní úøad podle jeho názoru nebyl pøíslu¹ný k úpravì pøístupu na úsek úèelové komunikace, která se stala souèástí ochranného pásma I. stupnì vodního zdroje-vodárenské nádr¾e Mosti¹tì; úèastníky øízení pøed ¾alovaným byli mimo jiných té¾ obec Vídeò a Ing. A. N.
[3] Obec Vídeò podala proti rozhodnutí ¾alovaného ¾alobu, v ní¾ tvrdila, ¾e ¾alovaný svým rozhodnutím upøel obecnímu úøadu právo vykonávat pøenesenou pùsobnost ve vìci komunikace v korunì hráze pøehrady Mosti¹tì podle § 7 odst. 1 zákona è. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. ®alovaný podle jejího názoru nesprávnì posoudil otázku úèinnosti novely vodního zákona provedené zákonem è. 150/2010 Sb., kterým se mìní zákon è. 254/2001 Sb., o vodách a o zmìnì nìkterých zákonù (vodní zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, a zákon è. 200/1990 Sb., o pøestupcích, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, nebo» v bodì 8 èl. II pøechodných ustanovení citované novely se uvádí, ¾e na øízení, která nebyla pravomocnì skonèena pøede dnem 1. 8. 2010 (datum úèinnosti tohoto zákona), se pou¾ije dosavadní právní úprava. Jeliko¾ ochranná pásma kolem pøehrady Mosti¹tì byla vyhlá¹ena je¹tì podle pùvodního znìní vodního zákona pøed citovanou novelou, nelze podle ¾alobkynì na pøedmìtný úsek úèelové komunikace aplikovat § 30 odst. 7 zákona o vodách, který po citované novele zakazuje vstup a vjezd do ochranného pásma I. stupnì vodního zdroje.
[4] Krajský soud v Brnì (dále té¾ krajský soud ) ¾alobu zamítl jako nedùvodnou v návìtí oznaèeným rozsudkem, v nìm¾ konstatoval, ¾e právní úprava úèinná od 1. 8. 2010 (tedy pøed zahájením øízení u silnièního správního úøadu) zavádí vztah speciality aplikace zvlá¹tních právních pøedpisù a zákona o pozemních komunikacích ve prospìch zvlá¹tních právních pøedpisù. Vodní zákon by tedy mìl být ve vìcech úèelových komunikací aplikován pøednostnì pøed zákonem o pozemních komunikacích. Jeliko¾ ochranná pásma vodních zdrojù stanovená podle dosavadních právních pøedpisù se pova¾ují za ochranná pásma stanovená podle § 30 odst. 1 vodního zákona ve znìní od 1. 8. 2010, dovodil krajský soud, ¾e lze na daný pøípad aplikovat i § 30 odst. 7 vodního zákona, který ukládá neomezenému poètu osob konkrétní povinnost, a to zákaz vstupu a vjezdu do ochranného pásma I. stupnì. Obecní úøad Vídeò tedy nebyl nadán vìcnou pøíslu¹ností rozhodovat v dané vìci o omezení pøístupu na pøedmìtnou pozemní komunikaci; tento pøístup byl omezen ji¾ ze zákona. Výjimky ze zákazu vstupu a vjezdu mù¾e povolit pouze vodoprávní úøad, kterým je Mìstský úøad Velké Meziøíèí, odbor ¾ivotního prostøedí.
[5] K námitce ¾alobkynì, ¾e uvedeným výkladem by byla pøipravena o mo¾nost právní obrany proti takto vzniklému opatøení obecné povahy, soud upozornil, ¾e ¾alobkynì má mo¾nost podat podnìt ke zmìnì opatøení obecné povahy podle § 171 a násl. zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, popø. návrh na jeho zru¹ení ve správním soudnictví podle § 101a a násl. zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ). Krajský soud dále uvedl, ¾e obci nesvìdèí ¾ádné právo na výkon pøenesené pùsobnosti . Pøi výkonu pøenesené pùsobnosti obec nejedná vlastním jménem, nýbr¾ jménem státu, a jedná se o její povinnost, nikoliv právo. Pøiznat dùvodnost ¾alobì by podle krajského soudu znamenalo negaci rozli¹ování samostatné a pøenesené pùsobnosti a také vázanosti prvostupòových správních orgánù (tu obecního úøadu rozhodujícího v pøenesené pùsobnosti) rozhodnutími odvolacích orgánù (tu ¾alovaného rozhodujícího v pøenesené pùsobnosti).
[6] Proti rozsudku krajského soudu podala ¾alobkynì (dále té¾ stì¾ovatelka ) kasaèní stí¾nost z dùvodù podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ø. s. V obsáhlé argumentaci stì¾ovatelka zpochybnila skutková zji¹tìní a právní posouzení pøípadu provedená krajským soudem. Poukázala zejména na to, ¾e soud pominul obsah výroku rozhodnutí Krajského úøadu Kraje Vysoèina, odboru lesního a vodního hospodáøství a zemìdìlství, ze dne 30. 3. 2010 è. j. KUJI 22010/2010, jím¾ byla podle vodního zákona ve znìní úèinném do 31. 7. 2010 stanovena ochranná pásma vodního zdroje-vodárenské nádr¾e Mosti¹tì (dále jen rozhodnutí o ochranných pásmech nádr¾e Mosti¹tì ). Tímto rozhodnutím stanovený zákaz vstupu a vjezdu nepovolaným osobám, které nevykonávají èinnosti související s provozem a ochranou vodárenské nádr¾e, do ochranného pásma I. stupnì, se výslovnì nevztahuje na úèelovou komunikaci na korunì hráze vodního díla Mosti¹tì, pozemek p. è. st. 230 v k. ú. Vídeò. Z dopisu Ministerstva ¾ivotního prostøedí ze dne 2. 4. 2012 è. j. 530/560/12, 17518/ENV/12, adresovaného Ing. N. (osoba zúèastnìná na øízení), vyplývá, ¾e tento ústøední vodoprávní orgán zastává názor, ¾e zákonný zákaz vstupu a vjezdu se z tohoto dùvodu na pøedmìtnou úèelovou komunikaci nemù¾e vztahovat. Stì¾ovatelka poukazuje na to, ¾e právní výklad krajského soudu pøedstavuje past na adresáty státní správy. Ti toti¾, ukolébáni výrokem rozhodnutí o stanovení ochranných pásem, vydaného na základì dosavadních pøedpisù a výslovnì vyluèujícího pøedmìtnou pozemní komunikaci ze zákazu vstupu a vjezdu stanoveného tímto správním aktem, proti takovému rozhodnutí nebrojili. Nyní se v¹ak dozvídají, ¾e legislativní zmìnou tato výjimka pozbyla platnosti a nadále je podle zákona zakázán vstup a vjezd do ochranného pásma I. stupnì vodního zdroje v celém jeho územním rozsahu. Závìry krajského soudu jsou podle stì¾ovatelky v pøíkrém rozporu s doktrínou legitimního oèekávání a s principem in dubio pro libertate. Dále pak stì¾ovatelka dovozuje (mimo jiné na základì obsáhlé citace nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07), ¾e krajský soud klade dùraz na formální výklad pøedmìtného rozhodnutí o stanovení ochranných pásem pøehrady Mosti¹tì, aèkoliv by jeho obsah mìl vykládat materiálnì, tedy tak, ¾e pøedmìtná pozemní komunikace de facto do ochranného pásma I. stupnì zaøazena nebyla. Pro ilustraci poukázala na pøípad dálnice D1, která také ve dvou místech pøetíná vodní nádr¾ ©vihov (®elivka), pøièem¾ podle § 30 odst. 3 vodního zákona se ochranné pásmo I. stupnì v pøípadì vodárenských nádr¾í stanovuje jako souvislé území minimálnì pro celou plochu vodní hladiny nádr¾e pøi maximálním vzdutí; pøesto nikdo z u¾ivatelù ne¾ádá vodoprávní úøad o vydání výjimky ze zákazu vjezdu.
[7] Pokud jde o mo¾nosti obrany proti rozhodnutí o stanovení ochranných pásem (které má být po novele vodního zákona provedené zákonem è. 150/2010 Sb. pova¾ováno za opatøení obecné povahy), stì¾ovatelka bez bli¾¹ího odùvodnìní vylouèila mo¾nost postupovat podle § 171 a násl. správního øádu. Mo¾nost podání ¾aloby vyhodnotila jako neekvivalentní vùèi mo¾nosti se proti rozhodnutí odvolat, nebo» ve správním soudnictví je oproti druhému stupni správního øízení povinné zastoupení advokátem. To má zakládat nerovnost v mo¾nostech obrany mezi úèastníky øízení o stanovení ochranných pásem vodních zdrojù vedených podle znìní vodního zákona pøed vý¹e citovanou novelou a po ní. K otázce dotèení svých subjektivních práv dále stì¾ovatelka uvedla, ¾e povinnost zaji¹»ovat výkon státní správy jménem státu je souèasnì právem obce na její výkon. Toto své tvrzení opøela o zásadu rovnosti úèastníkù správních øízení. Podle jejího názoru by potvrzení závìrù krajského soudu mohlo vést k libovolnému vzdalování úøadù obèanùm (v extrémním pøípadì i k jejich centrálnímu soustøedìní na jednom místì), èím¾ by byla nìkterým úèastníkùm ztí¾ena jejich dostupnost. Nadto stì¾ovatelka upozornila, ¾e byla souèasnì jedním z úèastníkù správního øízení a nezákonným výkladem vodního zákona a následnì zákona o pozemních komunikacích byla jako úèastník øízení dotèena na svých subjektivních právech.
[8] ®alovaný navrhl kasaèní stí¾nost zamítnout. Uvedl, ¾e øízení vedené obecním úøadem vykazovalo øadu procesních chyb, které by samy o sobì odùvodòovaly zru¹ení pøedmìtného rozhodnutí, pøípadnì zastavení øízení. Øízení v¹ak podle názoru ¾alovaného vùbec nemìlo být zahájeno, proto¾e pokud se urèitá pozemní komunikace nachází uvnitø ochranného pásma I. stupnì vodního zdroje, pak je na ni ze zákona zakázán vstup a vjezd, tudí¾ zde není prostor pro vedení øízení o omezení èi úpravì veøejného pøístupu na takovou komunikaci. Výjimky mù¾e stanovit pouze pøíslu¹ný vodoprávní úøad. ®alovaný souhlasí s názorem krajského soudu, ¾e obec nemá právo na výkon státní správy. ®aloba se ¾alovanému jeví spí¹e jako snaha o uplatnìní mimoøádného opravného prostøedku ze strany správního orgánu I. stupnì, který nesouhlasí s právním názorem nadøízeného správního orgánu, jím¾ je vázán.
[9] Osoba zúèastnìná na øízení, Povodí Moravy, s. p., oznaèila ve svém vyjádøení kasaèní stí¾nost za nedùvodnou. Poukázala na to, ¾e stì¾ovatelka smì¹uje pøenesenou a samostatnou pùsobnost obce. V rámci pøenesené pùsobnosti nemù¾e mít obec postavení úèastníka øízení. Rozli¹ování formálního a materiálního pojetí ochranných pásem je podle osoby zúèastnìné na øízení nesmyslné, nebo» formální zaøazení pozemku do ochranného pásma je spjato s materiálním zájmem na ochranì zdraví a ¾ivotního prostøedí. Pozemní komunikace na hrázi vodního díla Mosti¹tì vznikly podle osoby zúèastnìné na øízení jako souèást uceleného neveøejného areálu vodního díla pøi jeho výstavbì, pøièem¾ tento areál je od samého poèátku a¾ doposud uzavøeným prostorem. Pøedmìtné komunikace netvoøí ¾ádné souvislé komunikaèní propojení, nebo» jsou ukonèeny pøed areálem domku hrázného na levém bøehu a pøed objekty skladù na pravém bøehu, kde navazují na zpevnìnou manipulaèní plochu, a neslou¾í ke spojení ¾ádných nemovitostí, nýbr¾ pouze k obsluze a údr¾bì vodního díla. Je tak na zvá¾enou, zda se vùbec jedná o veøejnì pøístupné úèelové komunikace. Dopravní re¾im na tìchto komunikacích je dán stávajícími dopravními znaèkami zákazu vjezdu.
[10] Ostatní osoby zúèastnìné na øízení se ke kasaèní stí¾nosti nevyjádøily.
[11] Stì¾ovatelka v replice na vyjádøení ¾alovaného doplnila svou argumentaci v tom smìru, ¾e podanou ¾alobou brání dostupnost státní správy pro obèany své obce, tedy respektování principu subsidiarity, který je jedním ze základních principù EU. Na vyjádøení Povodí Moravy, s. p., reagovala poukazem na to, ¾e o charakteru sporné cesty jako veøejnì pøístupné úèelové komunikace ji¾ døíve pravomocnì rozhodly pøíslu¹né silnièní správní úøady, snaha toto posouzení v nynìj¹ím øízení zpochybòovat je proto úèelová. Navíc poukázala i na to, ¾e cesta vedoucí po korunì hráze nahradila pøi výstavbì pøehrady Mosti¹tì star¹í cestu existující ji¾ na mapách z 19. století a ¾e a¾ do roku 2005, kdy zaèala rekonstrukce hráze, byla pøístupná bez omezení chodcùm i cyklistùm, jak dokazuje zápis z jednání konaného 8. bøezna 2007 na Obecním úøadì ve Vídni a podepsaný mimo jiné tehdej¹ím generálním øeditelem Povodí Moravy, s. p. A¾ po skonèení uvedené rekonstrukce v roce 2006 Povodí Moravy, s. p., nezákonnì cestu uzavøelo nepovolenými branami, jak dokazuje vyjádøení Mìstského úøadu Velké Meziøíèí, odboru výstavby a regionálního rozvoje, ze dne 7. bøezna 2007 è. j. VÝST/8869/2007/179/2007-Po. Stì¾ovatelka také tvrdí, ¾e stát ani jeho organizace nemají garantována Ústavou a Listinou základních práv a svobod vlastnická práva, nemohou se tudí¾ tìchto práv dovolávat.
[12] Nejvy¹¹í správní soud shledal, ¾e podmínky øízení jsou splnìny, a kasaèní stí¾nost vyhodnotil jako pøípustnou, nebo» byla podána vèas (§ 106 odst. 2 a 4 s. ø. s.) osobou oprávnìnou (§ 102 s. ø. s.) a stì¾ovatelka byla v øízení øádnì zastoupena (§ 105 odst. 2 s. ø. s.). Dùvody stí¾nosti, jak je stì¾ovatelka obsahovì vymezila, se opírají o § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ø. s. K tomu nutno podotknout, ¾e ¾ádné dùvody, týkající se zji¹»ování skutkové podstaty ve správním øízení èi nepøezkoumatelnosti rozhodnutí ¾alovaného a podøaditelné tedy pod § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s., Nejvy¹¹í správní soud v kasaèní stí¾nosti nenalezl. Kasaèní stí¾nost není nepøípustná ani z jiných dùvodù stanovených zákonem (§ 104 s. ø. s.). Nejvy¹¹í správní soud dále zkoumal, zda napadené rozhodnutí a jemu pøedcházející øízení netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), av¹ak ¾ádné takové vady neshledal.
[13] Nejvy¹¹í správní soud poté kasaèní stí¾nost vìcnì posoudil a dospìl k závìru, ¾e není dùvodná.
[14] Úvodem Nejvy¹¹í správní soud pøipomíná, ¾e stì¾ovatelkou v dané vìci je obec. Napadeným rozhodnutím ¾alovaný jako silnièní správní úøad zastavil øízení o ¾ádosti Povodí Moravy, s. p., o omezení èi úpravì veøejného pøístupu na úèelovou komunikaci vedoucí po hrázi vodárenské nádr¾e Mosti¹tì a nacházející se v ochranném pásmu I. stupnì tohoto vodního zdroje. Právní podstatou sporu je otázka, zda ¾alovaný správnì vylo¾il vzájemný vztah zákona o pozemních komunikacích a vodního zákona, kdy¾ konstatoval, ¾e zde vùbec nebyl prostor pro vedení pøedmìtného øízení ze strany silnièního správního úøadu, nebo» na uvedenou úèelovou komunikaci je ji¾ zakázán vstup a vjezd pøímo ze zákona (vodní zákon v platném znìní).
[15] Nejvy¹¹í správní soud nejprve zva¾oval, zda stì¾ovatelce vùbec pøíslu¹í práva, na nich¾ mìla být podle svého tvrzení napadeným rozhodnutím zkrácena, a dále zda k dotèení tìchto práv mohlo rozhodnutím ¾alovaného dojít. I krajský soud mìl striktnì vzato tuto otázku zkoumat na prvním místì, nikoliv a¾ jako druhou v poøadí, nebo» konstatování, ¾e dotèení veøejných subjektivních práv zde chybí, samo o sobì postaèovalo k zamítnutí ¾aloby. Se závìry, uèinìnými v tomto smìru krajským soudem, se nicménì Nejvy¹¹í správní soud zcela ztoto¾òuje.
[16] Krajský soud pøedev¹ím zcela správnì uvedl, ¾e obci nesvìdèí ¾ádné právo na výkon státní správy. Zákon è. 1/1993 Sb., Ústava Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, zaji¹»uje ve svém èl. 100 odst. 1 územním samosprávným celkùm pouze právo na samosprávu. Dokonce i u nìj pøiznává Ústavní soud státu oprávnìní ovlivòovat do urèité míry jeho rozsah prostøednictvím zákonodárné èinnosti (srov. napø. nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003, N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.). Pøenesenou pùsobnost naproti tomu zaji¹»uje obec na základì zákona za stát a jeho jménem. Stát mù¾e také obci výkon pøenesené pùsobnosti kdykoliv odejmout, a to buï jako souèást plo¹ného opatøení legislativní povahy (v krajním pøípadì si lze pøedstavit i absolutní centralizaci nìkteré státní agendy), nebo dokonce i ad hoc, jsou-li pro takový postup splnìny zákonné podmínky [srov. napø. § 80 odst. 4 písm. b) zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, nebo § 13 odst. 4 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù]. Nejvy¹¹í správní soud proto nemù¾e dát za pravdu stì¾ovatelce v tom, ¾e by ze zákonné povinnosti zaji¹»ovat výkon státní správy vyplývalo pro územní samosprávný celek obsahovì korespondující veøejné subjektivní právo na její výkon, jemu¾ by soudy mohly poskytovat ochranu ve správním soudnictví. Takový model by toti¾ skuteènì mohl vést k obcházení ustanovení § 90 odst. 1 písm. b) správního øádu, podle nìho¾ je podøízený správní orgán vázán právním názorem vysloveným v odùvodnìní rozhodnutí odvolacího správního orgánu, na co¾ správnì poukázal ve svém rozsudku krajský soud.
[17] Jinak øeèeno, souèástí práva na samosprávu není právo vykonávat státní správu podle pøedstav a potøeb samosprávných orgánù. Obecní úøad je naopak pøi výkonu státní správy vázán stanovisky a rozhodnutími nadøízených státních orgánù. Výkon státní správy je nutno od výkonu samosprávy pøísnì odli¹ovat, by» to v souèasném smí¹eném modelu veøejné správy vykonávané obcemi a kraji mù¾e být nelehký úkol. Nárok na soudní ochranu má obec pouze proti zásahùm státu do výkonu samosprávy (samostatné pùsobnosti), nikoliv proti zásahùm do výkonu státní správy (pøenesené pùsobnosti).
[18] Nejvy¹¹í správní soud dává krajskému soudu za pravdu i v tom, ¾e nelze zkrácení na stì¾ovatelèiných právech spatøovat v tom, ¾e právním výkladem provedeným v odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného byla pøipravena o mo¾nost podat øádný opravný prostøedek proti rozhodnutí vydanému v jiném (zde vodoprávním) øízení. Nejprve je tøeba podotknout, ¾e Listina základních práv a svobod ani Úmluva o ochranì lidských práv a základních svobod negarantují základní právo na dvou-èi vícestupòové rozhodování ve správním øízení (srov. nález sp. zn. II. ÚS 623/02 ze dne 19. 10. 2004, N 149/35 SbNU 83). Nicménì tam, kde mo¾nost podat opravný prostøedek zaruèuje zákon, lze jistì konstruovat veøejné subjektivní právo na jeho podání a stì¾ovatelka v obecné rovinì mù¾e být nositelkou takového procesního práva. V nyní posuzovaném pøípadì se v¹ak jedná o podání opravného prostøedku v jiném správním øízení, ne¾ v tom, jeho¾ výsledkem bylo napadené rozhodnutí. Za tìchto okolností lze hovoøit nanejvý¹ o nepøímém dotèení pøedmìtného procesního práva.
[19] Pro úplnost Nejvy¹¹í správní soud upozoròuje, ¾e argumentace stì¾ovatelky proti rozsudku krajského soudu vychází v tomto bodì z mylných pøedpokladù. Zastoupení advokátem je povinné pøi podání kasaèní stí¾nosti jako¾to mimoøádného opravného prostøedku ve správním soudnictví (srov. § 105 odst. 2 s. ø. s.). Ustanovení § 101a a násl. s. ø. s. upravující podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy naproti tomu ¾ádnou takovouto podmínku øízení nezakotvuje, soudní obrana proti opatøení obecné povahy je tedy v tomto smìru srovnatelná s obranou prostøednictvím øádného opravného prostøedku ve správním øízení. Ani nutnost zaplatit za podání ¾aloby soudní poplatek nepøedstavuje podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu natolik významnou zátì¾, aby ji bylo mo¾né pova¾ovat za pøeká¾ku pro uplatnìní práva bránit se proti vydanému rozhodnutí. Také z hlediska lhùt nelze o zkrácení na procesních právech hovoøit, nebo» pro podání návrhu stì¾ovatelkou, jako úèastnicí øízení pøed vodoprávním úøadem, existoval dostateèný èasový prostor. Lhùta tøí let od nabytí úèinnosti pro podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy (srov. § 101b odst. 1 s. ø. s) byla zachována nejen v dobì vydání rozhodnutí ¾alovaného, z nìho¾ se stì¾ovatelka dozvìdìla o jeho právním názoru, ale je dokonce-soudì podle skuteèností obsa¾ených ve spise-zachována doposud. I z tìchto dùvodù tak nelze pøisvìdèit stì¾ovatelce v tom, ¾e by byla na svých procesních právech rozhodnutím ¾alovaného zkrácena.
[20] Zcela novì poukázala stì¾ovatelka v kasaèní stí¾nosti té¾ na to, ¾e byla úèastnicí øízení pøed ¾alovaným, a jako taková byla na svých subjektivních právech dotèena nezákonným výkladem vodního zákona a zákona o pozemních komunikacích. Nijak blí¾e v¹ak toto své tvrzení nekonkretizuje, zejména neuvádí, z jakého titulu se stala úèastnicí øízení pøed silnièním správním úøadem. Lze si jistì pøedstavit, ¾e tento poslední-stì¾ovatelkou pouze neurèitì naèrtnutý-zpùsob dotèení jejích subjektivních práv, by mohl mít relevanci. Jestli¾e vzal správní orgán do øízení jako úèastnici obec, mohl tak uèinit napø. na základì jejího vlastnictví k pozemkùm, je¾ pøedmìtná pozemní komunikace zpøístupòuje, co¾ by mohlo zakládat její veøejné subjektivní právo na obecné u¾ívání dané pozemní komunikace (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 15. 11. 2007 è. j. 6 Ans 2/2007-128, publ. pod è. 1486/2008 Sb. NSS). Teoreticky by bylo mo¾no uva¾ovat i v tom smìru, ¾e obec jako samosprávný celek mohla ve správním øízení a následnì v øízení soudním hájit své právo na samosprávu, kam patøí té¾ uspokojování dopravních potøeb jejích obèanù [srov. § 35 odst. 2 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zøízení), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù].
[21] Tyto úvahy jsou v¹ak pouze teoretické a na posouzení vìci nemohou mít vliv, a to ze dvou dùvodù. Pøednì stì¾ovatelka tuto skuteènost uplatnila a¾ po vydání napadeného soudního rozhodnutí a Nejvy¹¹í správní soud k ní tudí¾ nemù¾e v této fázi pøezkumu ji¾ pøihlí¾et
(srov. § 109 odst. 5 s. ø. s.). I kdyby tomu tak ale nebylo, stì¾ovatelka beztak tuto svou kasaèní námitku diskvalifikovala absencí jakéhokoliv bli¾¹ího odùvodnìní èi skutkového tvrzení. Ponechala ji ve zcela obecné rovinì, pøièem¾ soudùm ve správním soudnictví nepøíslu¹í, aby dotèení práv ¾alobce domý¹lely tam, kde se nejedná o dotèení zcela zøejmé a nepochybnì vyplývající ze skutkových okolností vìci.
[22] Nejvy¹¹í správní soud tedy shrnuje, ¾e jestli¾e dùvod ¾alobní legitimace, oznaèený takto výslovnì samotnou ¾alobkyní, v soudním pøezkumu neobstojí, nebo» nemohl ¾ádným zpùsobem zalo¾it zkrácení na veøejných subjektivních právech ¾alobkynì, a z formulace ¾alobních bodù ¾ádný dal¹í (jiný) zpùsob dotèení práv ¾alobkynì nevyplývá, pak soud nemù¾e mo¾nost takového dotèení na právech za ¾alobkyni domý¹let èi dotváøet, by» by i teoreticky pøipadala v úvahu. Soudu pak nezbývá nic jiného, ne¾ ve zjevných pøípadech ¾alobu usnesením odmítnout jako podanou neoprávnìnou osobou podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ø. s., a v pøípadech, je¾ vy¾adují hlub¹í argumentaci, ji jako nedùvodnou zamítnout rozsudkem podle § 78 odst. 7 s. ø. s. (srov. k tomu rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 9. 2005 è. j. 4 As 50/2004-59, publ. pod è. 1043/2007 Sb. NSS). Krajský soud tak ve vìci rozhodl správnì a v souladu se zákonem.
[23] Ve svìtle tohoto nosného dùvodu rozsudku krajského soudu, resp. Nejvy¹¹ího správního soudu, je zøejmé, ¾e to, co krajský soud i pøes chybìjící zásah do stì¾ovatelèiných veøejných subjektivních práv vyslovil k otázce zákonnosti ¾alobou napadeného rozhodnutí, bylo uèinìno nad rámec nutného odùvodnìní, tedy jako obiter dictum. Na výsledek øízení o kasaèní stí¾nosti to ji¾ z tohoto dùvodu nemù¾e mít ¾ádný vliv, Nejvy¹¹í správní soud nicménì, také nad rámec svého odùvodnìní, upozoròuje, ¾e úvahy krajského soudu nelze oznaèit za zcela nesporné. Krajský soud se toti¾ nevyrovnal s faktem, ¾e sporná úèelová komunikace byla výrokem rozhodnutí o ochranných pásmech nádr¾e Mosti¹tì výslovnì vyòata ze zákazu vstupu a vjezdu vysloveného tímto rozhodnutím. Pøedmìtnou skuteènost pøitom uplatnila stì¾ovatelka ji¾ v øízení pøed krajským soudem, a to ve své replice k vyjádøení ¾alovaného ze dne 29. 8. 2012, pøièem¾ obsahovì ji lze chápat jako doplnìní ¾alobního bodu poukazujícího na nesprávnou právní interpretaci vztahu zákona o pozemních komunikacích a vodního zákona pou¾itou v odùvodnìní rozhodnutí ¾alovaného. Pøitom podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu se jedná o skuteènost, která by mohla být pro právní posouzení vìci významná.
[24] Z novelizace vodního zákona provedené zákonem è. 150/2010 Sb. vyplývá, ¾e do ochranných pásem I. stupnì vodních zdrojù je ze zákona zakázán vstup a vjezd (§ 30 odst. 7 vodního zákona v novelizovaném znìní). To znamená, ¾e úèelové komunikace, umístìné v tìchto pásmech a dosud veøejnì pøístupné, se novì staly zcela nepøístupnými, jinými slovy právo veøejnosti na jejich obecné u¾ívání zaniklo (nebo se pøinejmen¹ím obsahovì vyprázdnilo). Citovaná novela toti¾ zároveò uvádí, ¾e ochranná pásma vodních zdrojù stanovená podle dosavadních právních pøedpisù se pova¾ují za ochranná pásma stanovená podle § 30 odst. 1 vodního zákona ve znìní od 1. 8. 2010 (tedy stanovená opatøením obecné povahy). Proto se i v ochranných pásmech vyhlá¹ených podle pøedchozí právní úpravy uplatní v¹echna nyní úèinná zákonná omezení, jak správnì dovodil krajský soud.
[25] Nelze ov¹em pøehlí¾et, ¾e novelizované znìní vodního zákona také umo¾òuje vodoprávnímu úøadu stanovit výjimku ze zákonného zákazu vstupu a vjezdu do ochranného pásma I. stupnì, a to nejen rozhodnutím, ale té¾ opatøením obecné povahy, tedy vùèi neurèitému okruhu adresátù. Rozhodnutí vydaná podle pøedchozí právní úpravy je tedy tøeba analyzovat také z toho pohledu, zda fakticky takovou výjimku nezakotvila. Napøíklad rozhodnutí o ochranných pásmech nádr¾e Mosti¹tì vyslovuje ve výroku v¹eobecný zákaz vstupu a vjezdu do jím vyhlá¹eného ochranného pásma I. stupnì. To bylo nutné, proto¾e v právních pøedpisech, podle nich¾ bylo øízení vedeno, je¹tì nebyl obsa¾en zákonný zákaz obdobného obsahu. Zároveò ov¹em rozhodnutí zakotvuje výjimku z jím vysloveného zákazu, pøièem¾ tato výjimka se vztahuje na úèelovou komunikaci vedoucí po korunì hráze. To je jednoznaèný projev vùle správního orgánu v tom smìru, ¾e zákaz vstupu a vjezdu se na pøedmìtnou úèelovou komunikaci nemá vztahovat a ta má zùstat pøístupná v dosavadním rozsahu. Jde pøitom o výrok tého¾ vodoprávního úøadu, který by podle souèasných právních pøedpisù byl oprávnìn stanovit výjimku ze zákonného zákazu vstupu a vjezdu formou opatøení obecné povahy [viz § 107 odst. 1 písm. v) vodního zákona].
[26] Ochrana legitimního oèekávání adresátù citovaného správního aktu by skuteènì mohla odùvodnit jeho výklad v tom smyslu, ¾e jím byla pøedmìtná úèelová komunikace úèinnì vyòata nejen ze zákazu vstupu a vjezdu do ochranného pásma I. stupnì stanoveného tímto rozhodnutím, ale té¾ z nyní platného zákonného zákazu stejného obsahu; jinými slovy, ¾e døíve vydaná výjimka zùstává zachována i poté, co byl zákaz stanovený citovaným rozhodnutím novì zakotven pøímo v zákonì. Návrh na zmìnu citovaného rozhodnutí, nyní ji¾ pova¾ovaného za opatøení obecné povahy, by tak mìl podat spí¹e ten, kdo s výjimkou nesouhlasí. Tím by samozøejmì nebylo vylouèeno, ¾e zákaz vjezdu (na rozdíl od zákazu vstupu) beztak vyplývá ze stávajícího dopravního znaèení umístìného na pøedmìtné úèelové komunikaci, jak upozornilo Povodí Moravy, s. p.
[27] Závìr krajského soudu o tom, ¾e zákon o pozemních komunikacích nesvìøoval silniènímu správnímu úøadu ¾ádnou rozhodovací pravomoc týkající se omezení èi úpravy veøejného pøístupu na pøedmìtnou úèelovou komunikaci, jeliko¾ ten byl ji¾ omezen ze zákona, nestojí tedy na zcela pevných základech. Pokud by byl správný vý¹e uvedený výklad výroku rozhodnutí o ochranných pásmech nádr¾e Mosti¹tì, byl by (díky výjimce ze zákazu vstupu a vjezdu vyslovené vodoprávním úøadu) zachován na cestu vedoucí po korunì hráze pøinejmen¹ím pøístup chodcù, cyklistù a nemotorových vozidel. Silnièní správní úøad by pak samozøejmì mohl tento pøístup upravit èi omezit (napøíklad pouze na u¾ívání chodci), pokud by vlastník úèelové komunikace prokázal, ¾e je to nezbytné k ochranì jeho práv.
[28] Pro názornost je mo¾no popsanou situaci srovnat s èásteèným omezením obecného u¾ívání pozemních komunikací podle zákona è. 289/1995 Sb., o lesích a o zmìnì a doplnìní nìkterých zákonù (lesní zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Ten v § 20 odst. 1 písm. g) vyslovuje zákaz vjezdu motorovými vozidly do lesa, pøièem¾ za les je nutno pova¾ovat té¾ nìkteré lesní cesty [§ 3 odst. 1 ve spojení s § 2 písm. a) lesního zákona]. Výjimku ze zákazu mù¾e povolit vlastník lesa (§ 20 odst. 4 lesního zákona). Lesní zákon tudí¾-na rozdíl od vodního zákona-nezakazuje obecné u¾ívání lesních cest v celém rozsahu, ale pouze jeden ze zpùsobù jejich u¾ití, konkrétnì u¾ití motorovými vozidly. Pravomoc silnièního správního úøadu omezit èi upravit obecné u¾ívání lesní cesty, která naplòuje znaky veøejnì pøístupné úèelové komunikace, tak zùstává ve zbývajícím rozsahu zachována (viz Varvaøovský, P.; Motejl, O. et al. Stanoviska veøejného ochránce práv 7. Veøejné cesty. Místní a úèelové pozemní komunikace, 2. roz¹íøené vydání, 2011, str. 107 a násl., dostupné na www.ochrance.cz). Silnièní správní úøad tedy mù¾e zákonný zákaz svým rozhodnutím obohatit napø. o zákaz u¾ití konkrétní úèelové komunikace, vedoucí lesem, cyklisty. Naopak vlastníku lesa je pøiznáno opaèné oprávnìní, tedy roz¹íøit obecné u¾ívání úèelové komunikace oproti stavu danému zákonným zákazem a povolit na ni v urèitém rozsahu èi urèitému ¾adateli vjezd motorovým vozidlem. Obdobný vzájemnì se doplòující vztah mezi pravomocemi silnièního správního úøadu a vodoprávního úøadu by bylo mo¾no na základì vý¹e uvedené interpretace rozhodnutí o ochranných pásmech nádr¾e Mosti¹tì dovodit i v nyní posuzovaném pøípadì.
[29] Ve¹keré tyto úvahy èiní Nejvy¹¹í správní soud, jak vý¹e uvedl, nad rámec nutného odùvodnìní, a to pouze pro osvìtlení toho, proè nelze úvahy o zákonnosti napadeného rozhodnutí ¾alovaného, uèinìné krajským soudem nad rámec nutného odùvodnìní, pova¾ovat za úplné a uzavøené s ohledem na zji¹tìný skutkový stav.
[30] Nejvy¹¹í správní soud uzavírá, ¾e nenalezl v tvrzeních ¾alobkynì oporu pro to, aby mohl konstatovat, ¾e byla zkrácena na svých právech napadeným rozhodnutím. Tuto klíèovou otázku zhodnotil krajský soud správnì. Proto Nejvy¹¹í správní soud shledal kasaèní stí¾nost v souladu s § 110 odst. 1 vìtou první s. ø. s. nedùvodnou a zamítl ji.
[31] O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodl Nejvy¹¹í správní soud podle ustanovení § 60 odst. 1, 7 s. ø. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ø. s. Stì¾ovatelka nemìla ve vìci úspìch, nemá proto právo na náhradu nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti ze zákona. ®alovaný mìl ve vìci úspìch, podle obsahu spisu mu v¹ak ¾ádné náklady nad rámec jeho bì¾né úøední èinnosti nevznikly. Pokud jde o osoby zúèastnìné na øízení, Nejvy¹¹í správní soud, stejnì jako Krajský soud v Brnì, jim v øízení neukládal ¾ádné povinnosti, z jejich¾ plnìní by jim mohly vzniknout náklady. ®ádná z osob zúèastnìných na øízení také nenavrhla, aby jí soud pøiznal náhradu jiných nákladù øízení z dùvodu hodných zvlá¹tního zøetele (§ 60 odst. 5 s. ø. s.).

References: soud 
 § 7
 § 30
 soud 
 soud 
 § 30
 § 30
 soud 
 § 171
 § 101
 soud 
 § 103
 soud 
in dubio
 soud 
 § 30
 § 171
 soud 
 § 103
 § 103
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 SbNU 141
 § 80
 § 13
 soud 
 § 90
 soud 
 SbNU 83
 soud 
 § 105
 § 101
 § 101
 § 35
 soud 
 § 109
 soud 
 soud 
 § 46
 § 78
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 30
 § 107
 § 20
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 § 110
 soud 
 § 60
 § 120
 soud 
 soud