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Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas a la Asamblea General ONU 2018
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2. En el informe, la Relatora Especial expone un resumen de las actividades que ha llevado a cabo desde su informe anterior a la Asamblea ( A/72/186), y seguidamente presenta el tema “Los pueblos indígenas y el autogobierno”, en particular en lo relativo a la consecución del desarrollo sostenible. La Relatora Especial tiene previsto dedicar un futuro informe temático a la cuestión de los sistemas de gobernanza indígena, detectar y promover mejores prácticas y proporcionar a los Estados Miembros recomendaciones pertinentes.
9. La Relatora Especial ha puesto de relieve las obligaciones de los Gobiernos de aplicar plenamente el Convenio núm. 169 de la OIT desde el momento de su entrada en vigor en los países que lo ratifican, en consonancia con lo que también afirma la OIT1. Además, como en el caso de muchos países de América Latina, los tratados de derechos humanos en que son partes los Estados pasan a integrarse en un “bloque de constitucionalidad” que les confiere igual o mayor rango jurídico que sus constituciones nacionales.
11. La Relatora Especial ha observado que, en los casos antes mencionados, no ha habido una participación adecuada de los pueblos indígenas en la definición de los procesos convenidos de “consulta sobre la consulta”. Este hecho afecta no solo a la cantidad de aportaciones que los pueblos indígenas pueden hacer al contenido de un proyecto de ley, sino también a la legitimidad misma de la propia ley. Además, en los casos examinados, diversos agentes han establecido plazos para la aprobación de instrumentos jurídicos que eran inadecuados para el establecimiento de un proceso inclusivo y fructífero.
24. Las actuales políticas de desarrollo, que promueven “megaproyectos” en los sectores de la extracción, la energía, el turismo, el agronegocio y otros, representan un gran obstáculo para el disfrute por los pueblos indígenas de sus derechos humanos. Ha habido un aumento importante de ese tipo de proyectos de inversión, que se ejecutan en tierras y territorios de los pueblos indígenas sin que se celebren consultas adecuadas para obtener su consentimiento libre, previo e informado. Esta situación ha dado lugar a la expropiación de tierras, efectos negativos en el medio ambiente, conflictos sociales y la criminalización de los miembros de las comunidades indígenas que se oponen a los proyectos. Además, cuando intentan acceder a la justicia para denunciar violaciones de los derechos humanos relacionadas con esos proyectos de inversión, los pueblos indígenas tropiezan con graves obstáculos, como la distancia física que los separa de las instituciones de administración de justicia, las barreras lingüísticas, la falta de asistencia jurídica adecuada, el temor a represalias si se presenta una denuncia y la falta de mecanismos de protección apropiados.
30. La Relatora Especial ha seguido cooperando con otros mecanismos de derechos humanos, órganos de las Naciones Unidas y organizaciones regionales de derechos humanos relacionados con los derechos de los pueblos indígenas. Esa cooperación ha consistido, entre otras cosas, en su asistencia a los períodos de sesiones anuales del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas y el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y en la realización de contribuciones activas . En 2018 la Relatora Especial también asistió al foro político de alto nivel sobre el desarrollo sostenible, donde contribuyó al debate temático sobre el tema “No dejar a nadie atrás”. En el plano regional, la Relatora Especial ha intensificado su cooperación con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, como se ha señalado anteriormente.
33. En esta sección, la Relatora Especial presenta una introducción general al tema de los pueblos indígenas y el autogobierno, basada en algunos de los informes anteriores elaborados por los titulares del mandato, así como en la labor del Mecanismo de Expertos y el Foro Permanente (véanse, por ejemplo, A/HRC/18/42, A/HRC/15/35 y E/C.19/2018/7). Los participantes en una reunión del grupo internacional de expertos organizada recientemente en el marco del Foro Permanente reconocieron “la necesidad de recopilar información sobre la autonomía y los sistemas de gobernanza de los pueblos indígenas que pudieran aportar información valiosa como buenas prácticas” (E/C.19/2018/7). La Relatora Especial decidió seguir colaborando en relación con este tema. En el contexto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, también es importante explicar detalladamente el modo en que los sistemas de gobernanza indígena podrían contribuir a garantizar que la implementación de la Agenda 2030 sea pertinente y adecuada desde el punto de vista cultural para los pueblos indígenas, se rija por los valores indígenas y respete los derechos de estos pueblos.
38. Además del reconocimiento que figura en la Declaración, en el Convenio núm. 169 de la OIT se reconocen los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales de los pueblos indígenas y sus aspiraciones a “asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico”. El Convenio contiene una serie de disposiciones fundamentales sobre los derechos a la participación y la consulta, mediante procedimientos apropiados y, en particular, a través de instituciones representativas indígenas (artículos 6, 7 y 15).
41. Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener sus propias instituciones indígenas de adopción de decisiones y derecho a participar en los procesos de adopción de decisiones del Estado y de otros agentes, en particular en los asuntos que los afectan. Ambas dimensiones son fundamentales para el ejercicio del autogobierno en la práctica. Esta dualidad se refleja en varios artículos de la Declaración, entre ellos el artículo 5, según el cual los pueblos indígenas “tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo de sean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado”. De forma análoga, el artículo 18 afirma el derecho de los pueblos indígenas “a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones “.
43. En lo que respecta a la participación en la adopción de decisiones del Estado, en virtud del artículo 19, los Estados deben celebrar consultas y cooperar de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado. El Comité de Derechos Humanos también ha destacado que los miembros de las comunidades indígenas deben tener la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones en relación con las medidas que interfieran sustancialmente en sus actividades económicas de importancia cultural. Además, el Comité subrayó que el derecho de los pueblos indígenas a participar no se limitaba a las consultas, y señaló que la participación en el proceso de adopción de decisiones debía ser efectiva, por lo que no era “suficiente la mera consulta sino que se requiere el consentimiento libre, previo e informado de los miembros de la comunidad” [9].
44. En el artículo 4 de la Declaración se hace referencia al autogobierno en relación con los “asuntos internos y locales”. Si bien determinados sectores de autogobierno dependen del contexto, se suele interpretar que la expresión “internos y locales” excluye esferas tales como la política exterior, militar y de seguridad del Estado soberano [10]. En vista de la relación inherente que los pueblos indígenas tienen con sus tierras, territorios y recursos, el autogobierno normalmente tiene una base territorial y se refiere a la adopción de decisiones dentro de un territorio determinado [11]. Los artículos temáticos de la Declaración relativos a la educación, la salud, las culturas y los idiomas, la justicia, el desarrollo económico y la gestión de las tierras, los territorios y los recursos (véase el párr. 37) se ocupan de la función de las instituciones indígenas a fin de arrojar más luz sobre lo que puede considerarse como “asuntos internos y locales”.
45. La cuestión de la financiación de los sistemas de gobernanza indígena y su prestación de servicios es fundamental para la práctica del autogobierno. El derecho al autogobierno en los “medios para financiar sus funciones autónomas” se pone de relieve en el artículo 4 de la Declaración, que refleja la necesidad de contar con financiación suficiente para que el autogobierno sea efectivo. La capacidad de los pueblos indígenas para financiar sus gobiernos autónomos depende de la idoneidad del apoyo financiero proporcionado por el Estado y el grado en que pueden trabajar libremente en pos de su desarrollo económico. Asimismo, el Convenio núm. 169 de la OIT contiene la afirmación de que los Gobiernos deben establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de los pueblos indígenas, aunque el único requisito es que los Gobiernos proporcionen los recursos necesario s para ese fin “en los casos apropiados” (artículo 6).
47. La Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada en 2016, también se ocupa de la dimensión colectiva de los derechos de los pueblos indígenas al autogobierno en su artículo VI, en el que se reconoció que dichos pueblos tienen derechos colectivos indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo integral como pueblos, y, más concretamente, que los Estados deben reconocer y respetar “el derecho de los pueblos indígenas a su actuar colectivo; a sus sistemas o instituciones jurídicos, sociales, políticos y económicos; a sus propias culturas; a profesar y practicar sus creencias espirituales; a usar sus propias lenguas e idiomas; y a sus tierras, territorios y recursos”.
76. En el Brasil, varios pueblos indígenas han establecido sus propios protocolos de consulta, como, por ejemplo, los procedimientos de consulta y consentimiento libre, previo e informado elaborados por los wajãpi en Amapá y por los munduruku en Pará. Otros han logrado avances en lo que se refiere a la autoprotección de los territorios, por ejemplo, mediante el uso de guardias forestales indígenas establecidos por los Ka’apor en Maranhão. Estos ejemplos dan cuenta de la forma en que los pueblos indígenas han tratado de ejercer el control sobre sus territorios, en particular para prevenir las usurpaciones ilegales. Sin embargo, a pesar de que la Constitución del país de 1988 contiene varias disposiciones progresistas para los pueblos indígenas, en particular la que reconoce a los indios su organización social, costumbres, lenguas, creencias, tradiciones y los derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, el Estado debe procurar en mayor medida apoyar esas iniciativas dirigidas por los indígenas y cooperar con ellas (véase A/HRC/33/42/Add.1).
88. Como ponen de manifiesto los ejemplos mencionados, existe una gran diversidad en los ámbitos de competencia que los pueblos indígenas han podido controlar, que van desde un amplio autogobierno territorial hasta la participación en la gobernanza de un sector determinado, normalmente relacionado con la cultura, la educación, los idiomas, la justicia y la salud, entre otros. Se necesita más orientación sobre lo que entraña el derecho al autogobierno y a la autonomía en los “asuntos internos y locales”.
91. El derecho al autogobierno se plasma de manera concreta en el modo en que los pueblos indígenas son capaces de decidir realmente sus propias prioridades en lo que se refiere al uso y la gestión de sus tierras, territorios y recursos. Esto incluye la forma en que se les consulta y el modo en que se obtiene su consentimiento libre, previo e informado cuando se elaboran los proyectos y las políticas que afectan a sus tierras, territorios y recursos. Esta sigue siendo una esfera de preocupación fundamental para la Relatora Especial; se debe trabajar con más empeño para salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos y para garantizar una consulta y un consentimiento adecuados, por ejemplo, facilitando la participación de los pueblos indígenas a la definición de los procesos convenidos de “consulta sobre la consulta”.
[2] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), “Directrices de protección para los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial de la región amazónica, el Gran Chaco y la región oriental de Paraguay” (Ginebra, 2012). Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial en las Américas: recomendaciones para el pleno respeto a sus derechos humanos (2013).
[5] Anaya, S. James, Indigenous Peoples in International Law, segunda edición (Oxford University Press, 2004); y Åhrén, Mattias, Indigenous Peoples’ Status in the International Legal System (Oxford University Press, 2016).
[6] Wiessner, Siegfried, “Indigenous sovereignty: a reassessment in light of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, vol. 41 (2008), pág. 1176.
[7] Por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos llegó a la conclusión de que Australia no había protegido suficientemente la libre determinación indígena y debía adoptar medidas “para que los habitantes indígenas tuvieran un papel más destacado en la adopción de decisiones sobre sus tierras tradicionales y recursos naturales” (A/55/40 (Vol. I), párrs. 506 y 507). El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales consideró que había una violación del artículo 1 en el caso de una concesión de tierras con fines económicos en zonas forestales protegidas en Camboya, lo que causaba degradación ambiental y el desplazamiento de los pueblos indígenas (E/C.12/KHM/CO/1, párr. 15). Para más ejemplos, véase Saul, Ben, Indigenous Peoples and Human Rights: International and Regional Jurisprudence (Bloomsbury Publishing, 2016), págs. 54 y 86.
[10] International Law Association, The Hague Conference (2010): Rights of indigenous peoples — Interim Report (2010), pág. 13; y Daes, Erica-Irene A., “The concepts of self-determination and autonomy of indigenous peoples in the draft United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples”, St. Thomas Law Review, vol. 14 (2001), pág. 267.
[13] Véase también ACNUDH y Secretaría del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, “Indigenous peoples’ rights and the 2030 Agenda”, nota informativa (septiembre de 2017).
[21] Indian and Northern Affairs Canada, Evaluation of the Federal Government’s Implementation of Self-Government and Self-Government Arrangements (2011).
[22] Limbu, Shankar, “A glimpse of the implementation of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples focusing on free, prior and informed consent in Asia”, documento presentado en la reunión del grupo internacional de expertos sobre el tema “Aplicación de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas: el papel del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas y otros mecanismos específicos para los indígenas (artículo 42)”, Nueva York, 25 a 27 de enero de 2017.

References: artículo 5
 artículo 18
 artículo 19
 artículo 4
 artículo 4
 artículo 1