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Timestamp: 2016-10-25 10:31:44+00:00

Document:
1C_71/2014 (19.02.2015)
1C_71/2014 � � Urteil vom 19. Februar 2015
Rechtsanwalt Peter B�rki,
Teilzonenplan Widen und �berbauungsplan Widen,
�Die E.________ AG ist Eigent�merin der insgesamt 2,6 ha umfassenden Parzellen Nrn. 690 und 692 im Grundbuch Widnau. Gem�ss dem Zonenplan der Gemeinde Widnau vom 27. Oktober 1994 sind die beiden Grundst�cke der Gewerbe-Industrie-Zone GIa zugeteilt und mit dem �berbauungsplan Widenstrasse S�d mit besonderen Vorschriften vom 30. Dezember 1993 �berlagert. Die darauf stehenden Gewerbebauten sind heute leer. Das Gel�nde wird im Norden von der Widenstrasse, im Westen von der Rietstrasse und im Osten von der Birkenstrasse begrenzt, wobei es sich um Gemeindestrassen 2. Klasse handelt. Die Birkenstrasse verl�uft unmittelbar entlang des Rheintaler Binnenkanals. Im S�den st�sst die Industriebrache an das Gemeindegebiet von Diepoldsau bzw. an eine �berbaute Wohn-Gewerbezone WG2 an. Das �brige umliegende Land ist im Wesentlichen der Wohnzone zugeteilt und fast vollst�ndig �berbaut.
�Im Jahr 2009 beschloss der Gemeinderat Widnau, das unternutzte Gel�nde der Wohnnutzung zuzuf�hren. Dazu erliess er den Teilzonenplan Widen, Strassenbauprojekte sowie einen ersten �berbauungsplan Widen mit besonderen Vorschriften.
B.a.�Dagegen erhoben zahlreiche Nachbarn Einsprache. Nachdem in den Vergleichsgespr�chen vereinbart worden war, die Bauten entlang der Widenstrasse um ein Geschoss zu reduzieren, wurden s�mtliche Einsprachen gegen die Strassenbauprojekte zur�ckgezogen, so dass diese rechtskr�ftig wurden. Auch gegen den Teilzonenplan und den �berbauungsplan zogen die meisten Einsprecher ihre Einsprache zur�ck, mit Ausnahme von B.A.________ und A.A.________ sowie D.C.________ und C.C.________. Am 8. April 2010 wies der Gemeinderat Widnau die verbliebenen Einsprachen ab, wogegen die Einsprecher Rekurs beim Baudepartement des Kantons St. Gallen einreichten. Dieses sistierte das Rekursverfahren. In einer Referendumsabstimmung vom 26. September 2010 stimmte das Stimmvolk dem Teilzonenplan Widen knapp zu. Gegen diesen sowie gegen den nachtr�glich gem�ss dem Einspracheverfahren angepassten �berbauungsplan Widen erhoben erneut B.A.________ und A.A.________ sowie D.C.________ und C.C.________ Einsprache. Am 23. November 2010 wies der Gemeinderat Widnau die Einsprachen ab, soweit er darauf eintrat. Auch dagegen reichten die Einsprecher Rekurs beim Baudepartement ein, das daraufhin das Rekursverfahren wieder aufnahm.
B.b.�Mit Entscheid vom 12. M�rz 2012 hiess das Baudepartement die Rekurse zum Teilzonenplan Widen und �berbauungsplan Widen im Sinne der Erw�gungen gut, soweit es darauf eintrat, hob die Einspracheentscheide vom 8. April 2010 samt �nderung vom 23. November 2010 auf und wies die Streitsache zur definitiven Festlegung des Gew�sserraums sowie zur anschliessenden Entscheidung im Sinne der Erw�gungen an den Gemeinderat Widnau zur�ck.
B.c.�Dagegen erhoben sowohl die Politische Gemeinde Widnau als auch die Grundeigent�merin E.________ AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. �bereinstimmend beantragten sie die Aufhebung des Departementsentscheids, soweit dieser den Teilzonenplan Widen betrifft; die E.________ AG beantragte dar�ber hinaus, den Departementsentscheid soweit aufzuheben, als den Erw�gungen zum �berbauungsplan zur Festlegung des gewachsenen Terrains verbindliche Wirkung zukommen sollte. Mit Urteil vom 19. Dezember 2013 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerden im Sinne der Erw�gungen gut, hob den Rekursentscheid des Baudepartements insoweit auf, als damit der Teilzonenplan Widen aufgehoben und die entsprechende Streitsache zur Neubeurteilung an den Gemeinderat Widnau zur�ckgewiesen und als damit im Rahmen der R�ckweisung das gewachsene Terrain im Plangebiet verbindlich festgelegt wurde.
�Mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 3. Februar 2014 beantragen B.A.________ und A.A.________ sowie D.C.________ und C.C.________ Im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben, den Teilzonenplan Widen aufzuheben und die Streitsache in diesem Zusammenhang zur Neubeurteilung an den Gemeinderat Widnau zur�ckzuweisen sowie den Rekursentscheid des Baudepartements vom 12. M�rz 2012 hinsichtlich der Festlegung des gewachsenen Terrains zu best�tigen.
�Die E.________ AG stellt den Antrag, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. sie eventuell abzuweisen. Die Politische Gemeinde Widnau schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden k�nne. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Baudepartement hat auf Antrag und Vernehmlassung verzichtet.
�Im zweiten Schriftenwechsel halten B.A.________ und A.A.________ sowie D.C.________ und C.C.________ einerseits sowie die E.________ AG und die Politische Gemeinde Widnau andererseits an ihren Rechtsbegehren fest. Das Baudepartement und das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen haben auf weitere �usserungen verzichtet. Mit Eingaben vom 28. bzw. 30. Januar 2015 haben die E.________ AG und die Politische Gemeinde Widnau ihre Standpunkte best�tigt. Weitere Rechtsschriften gingen beim Bundesgericht nicht mehr ein.
1.1.�Nach Art. 82 lit. a in Verbindung mit Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide in Angelegenheiten des �ffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verf�gung. Das Bundesgerichtsgesetz enth�lt dazu keinen Ausschlussgrund (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251).
1.2.�Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde zul�ssig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen (Endentscheide). Von weiteren, hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen, wird davon abgewichen, wenn ein selbst�ndig er�ffneter Vor- oder Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeif�hren und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten f�r ein weitl�ufiges Beweisverfahren ersparen w�rde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
�Endentscheide sind Entscheide, mit denen ein Verfahren unter Vorbehalt des Weiterzugs an eine h�here Instanz abgeschlossen wird ( SEILER/VON WERDT/G�NGERICH, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, Rz. 4 zu Art. 90 BGG). Trifft dies nicht zu, so tragen die Beschwerdef�hrer die Beweislast f�r die Anfechtbarkeit des angefochtenen Entscheides als Vor- oder Zwischenentscheid in Anwendung von Art. 93 Abs. 1 BGG. Sie m�ssen ihre entsprechenden Behauptungen auch substanziieren.
�Gem�ss Art. 93 Abs. 3 BGG sind Vor- und Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken, wenn die Beschwerde unter anderem gem�ss Art. 93 Abs. 1 BGG nicht zul�ssig ist oder von ihr kein Gebrauch gemacht wurde.
1.3.�Die vorliegende Beschwerde verf�gt �ber einen doppelten Streitgegenstand: Erstens geht es integral um die Bundesrechtm�ssigkeit des Teilzonenplans Widen, die zwischen den Verfahrensbeteiligten umstritten ist und vom Baudepartement verneint, vom Verwaltungsgericht jedoch bejaht wurde; die Vorinstanz hob den entsprechenden R�ckweisungsentscheid des Baudepartements auf und beurteilte den Teilzonenplan Widen ohne Ab�nderung als g�ltig. Zweitens ist die Bundesrechtm�ssigkeit der vorinstanzlichen Anordnung strittig, den Rekursentscheid des Baudepartements aufzuheben, soweit damit im Rahmen der R�ckweisung an den Gemeinderat das gewachsene Terrain im Plangebiet verbindlich festgelegt wurde; im �brigen war der �berbauungsplan Widen als Sondernutzungsplan vor der Vorinstanz nicht angefochten und bildet insofern aufgrund der sich daraus ergebenden Rechtskraft auch nicht Streitgegenstand vor dem Bundesgericht.
2.1.�Es ist unbestritten, dass es sich im vorliegenden Zusammenhang um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid in einer Angelegenheit des �ffentlichen Rechts handelt, f�r welche die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grunds�tzlich in Betracht f�llt. Strittig und zu pr�fen ist hingegen, ob es sich um einen anfechtbaren End- oder Zwischenentscheid handelt.
2.2.�Im ersten Streitpunkt geht es um den Teilzonenplan Widen, der einen Nutzungsplan gem�ss Art. 14 Abs. 1 RPG darstellt.
2.2.1.�Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die in Art. 26 RPG vorgeschriebene Genehmigung eines Nutzungsplans konstitutive Bedeutung (vgl. auch Art. 26 Abs. 3 RPG), weshalb die Anordnungen des Nutzungsplans erst angewendet werden d�rfen, wenn der Genehmigungsbeschluss rechtskr�ftig geworden ist. Das Bundesgericht tritt daher auf Beschwerden gegen Rechtsmittelentscheide �ber die Festsetzung von Nutzungspl�nen grunds�tzlich nur ein, wenn ein Genehmigungsentscheid im Sinne von Art. 26 Abs. 1 RPG vorliegt (BGE 135 II 22 E. 1.2 S. 24 ff. mit zahlreichen Hinweisen). Eine Trennung von Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren ist nicht bundesrechtswidrig. Die Koordinationsgrunds�tze gem�ss Art. 25a RPG erfordern jedoch eine Abstimmung des Rechtsmittelentscheids auf den Genehmigungsentscheid im Rahmen des kantonalen Rechtsmittelverfahrens. Genehmigung und Anfechtung haben unterschiedliche Funktionen: Die Genehmigung muss von Amtes wegen eingeholt werden. Sie ist eine gesamtheitliche Beurteilung der Planung auf ihre �bereinstimmung mit �bergeordnetem Recht sowie mit der Richtplanung. Der Genehmigungsentscheid stellt jedoch nur eine vorl�ufige Kontrolle dar, an welche die Rechtsmittelbeh�rde nicht gebunden ist. Ein Anfechtungsverfahren findet hingegen nur statt, wenn jemand ein Rechtsmittel ergreift. Es ist h�ufig punktuell: Die Beschwerdef�hrer k�nnen sich auf die Anfechtung bestimmter, f�r sie wesentlicher Punkte beschr�nken. Der Verfahrensgegenstand im Rechtsmittelverfahren wird durch die Antr�ge der Beschwerdef�hrer bestimmt und ist m�glicherweise eingeschr�nkt. Der Rechtsmittelentscheid beschr�nkt sich dann ebenfalls auf die angefochtenen Punkte (BGE 125 II 22 E. 1.2.3 S. 25 f. mit Hinweisen). Auf welche Weise die Koordination zwischen dem Genehmigungs- und dem Rechtsmittelentscheid hergestellt wird, bleibt grunds�tzlich den Kantonen �berlassen. Der Genehmigungsentscheid muss jedoch sp�testens im Rahmen des Verfahrens vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz eingeholt und in die Beurteilung mit einbezogen werden. Die gebotene Koordination kann nicht erst vor Bundesgericht erfolgen, da eine erstmalige materielle Koordination von Rechtsmittel- und Genehmigungsentscheid vor Bundesgericht nicht dem Sinn der Koordinationsgrunds�tze entspricht (BGE 135 II 22 E. 1.2.4 S. 26 f. mit Hinweisen). Ist ein Nutzungsplan noch nicht genehmigt worden, fehlt es ihm an der erforderlichen Verbindlichkeit, weshalb auch noch nicht ein kantonaler Endentscheid �ber die Nutzungsplanung vorliegt (vgl. BGE 135 II 22 E. 2).
2.2.2.�In Umsetzung von Art. 26 RPG bed�rfen Zonenpl�ne im Kanton St. Gallen und damit auch der hier strittige Teilzonenplan Widen gem�ss Art. 31 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (Baugesetz, BauG; sGS 731.1) der Genehmigung des zust�ndigen Baudepartements des Kantons St. Gallen. Dessen Genehmigungsentscheid kann mit Rekurs beim Regierungsrat des Kantons St. Gallen angefochten werden (Art. 31 Abs. 2 BauG), wogegen grunds�tzlich wiederum die Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen offen steht (vgl. Art. 59bis Abs. 1 des kantonalen Gesetzes �ber die Verwaltungsrechtspflege vom 16. Mai 1965, VRP; sGS 951.1). Das Genehmigungsverfahren vor dem Departement und das Rekursverfahren vor dem Regierungsrat erlauben eine Kontrolle des Nutzungsplans sowohl auf Recht- als auch auf Zweckm�ssigkeit mit voller Kognition. Zu �berpr�fen ist dabei die �bereinstimmung des Zonenplans mit den Richtpl�nen und den massgebenden Bestimmungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts, insbesondere des entsprechenden Raumplanungsrechts (vgl. Art. 3 Abs. 2 BauG sowie BALTHASAR HEER, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, 2003, S. 87 f., Rz. 262).
2.2.3.�Im vorliegenden Verfahren hat das Genehmigungsverfahren f�r den strittigen Teilzonenplan bis zum angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Urteil noch nicht stattgefunden. Dieser Entscheid erging am 19. Dezember 2013; das erstinstanzlich zust�ndige Baudepartement des Kantons St. Gallen genehmigte den Teilzonenplan Widen jedoch erst am 17. Juni 2014, also rund ein halbes Jahr nach dem angefochtenen Urteil. Der Genehmigungsentscheid ist zurzeit vor dem Regierungsrat des Kantons St. Gallen angefochten, und das entsprechende Verfahren ist noch h�ngig. Damit hat eine Koordination von Rechtsmittel- und Genehmigungsverfahren vor den kantonalen Instanzen noch nicht abschliessend stattgefunden. Die fraglichen nachtr�glichen prozessualen Ereignisse stellen im �brigen keine unzul�ssigen Noven im Sinne von Art. 99 BGG dar, sondern sind als Sachurteilsvoraussetzungen vom Bundesgericht von Amtes wegen zu pr�fen und zu ber�cksichtigen (vgl. Art. 29 Abs. 1 BGG). Soweit sich das vorinstanzliche Urteil auf den Teilzonenplan Widen bezieht, handelt es sich demnach nicht um einen anfechtbaren Endentscheid.
2.2.4.�Eine Gutheissung der Beschwerde w�rde sodann nicht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG sofort einen Endentscheid herbeif�hren und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten f�r ein weitl�ufiges Beweisverfahren ersparen. Vielmehr blieben das Genehmigungsverfahren und die damit verbundene Koordination unver�ndert vorbehalten. Vom Erfordernis der Genehmigung von Nutzungspl�nen kann namentlich abgewichen werden, wenn die Planfestsetzung im �brigen - ausser f�r die umstrittene Parzelle - erfolgt ist und die an die Beurteilung der Beschwerde anschliessende Genehmigung eine reine Formsache darstellt (Urteil des Bundesgerichts 1A.305/2000 vom 9. Juli 2001 E. 1b mit Verweis auf BGE 118 Ia 165 E. 2a S. 169), was hier freilich nicht zutrifft. Damit fragt es sich einzig, ob der angefochtene Entscheid f�r die Beschwerdef�hrer gem�ss Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann. Ein solcher fiele h�chstens insoweit in Betracht, als der Regierungsrat des Kantons St. Gallen als Rekursinstanz im Genehmigungsverfahren inhaltlich an das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 19. Dezember 2013 im vorliegenden Verfahren gebunden w�re, soweit dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen zu beurteilen sind (vgl. die Erw�gungen im Urteil des Bundesgerichts 1P.222/2000 und 1P.224/2000 vom 22. November 2000 E. 3e und 3g). Wie es sich damit verh�lt, kann jedoch offen bleiben. Denn der Rechtsmittelentscheid kann insofern jedenfalls in einer Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid mitangefochten werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_190/2007 vom 7. Dezember 2007 E. 2.2.3, in: ZBl 109/2008, S. 679 ff., mit Verweis auf BGE 118 Ia 165 E. 2 S. 168 ff.; 120 Ia 19 E. 2b S. 23). Die Beschwerdef�hrer k�nnten also, soweit sie insofern legitimiert sind und die �brigen Prozessvoraussetzungen erf�llen, noch im Beschwerdeverfahren gegen einen allf�lligen letztinstanzlichen kantonalen Genehmigungsentscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen diejenigen R�gen erheben, die sie heute vortragen, soweit diese bereits Gegenstand des vorausgegangenen kantonalen Rechtsmittelverfahrens zum Teilzonenplan Widen bildeten. Irreversible Folgen sind damit mit dem angefochtenen Entscheid nicht verbunden.
2.2.5.�Soweit sich die Beschwerdef�hrer im Zusammenhang mit dem Teilzonenplan Widen gegen den angefochtenen Entscheid wenden, liegt demnach weder ein anfechtbarer End- noch Zwischenentscheid vor.
2.3.�Im zweiten Streitpunkt fechten die Beschwerdef�hrer das vorinstanzliche Urteil insoweit an, als es sich im Zusammenhang mit dem �berbauungsplan Widen, bei dem es sich um einen Sondernutzungsplan handelt, zur Festlegung des gewachsenen Terrains �ussert. Es kann hier offen bleiben, ob es auch insofern eine Genehmigung braucht, an der es mangeln w�rde. So oder so hat das Urteil des Verwaltungsgerichts einen R�ckweisungsentscheid des Baudepartements an die Gemeinde zum Gegenstand. Damit liegt ebenfalls nicht ein Endentscheid vor.
2.3.1.�Die R�ckweisung einer Streitsache an die Verwaltung zu erg�nzender oder weiterer Abkl�rung und neuer Entscheidung bewirkt in der Regel keinen im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG nicht wieder gutzumachenden Nachteil, sofern der unteren Instanz ein hinreichender Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. BGE 133 V 645 E. 2.1 S. 647; SEILER/VON WERDT/G�NGERICH, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 90 BGG; SP�HLER/AEMISEGGER, in: Sp�hler/Aemisegger/Dolge/Vock, Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, 2. Aufl., 2013, Art. 90 Rz. 3). Ein solcher Entscheidungsspielraum bleibt im vorliegenden Fall gewahrt. Das Verwaltungsgericht entschied n�mlich nur �ber einen materiellen Teilaspekt. �berdies hob es den R�ckweisungsentscheid des Baudepartements, der "im Sinne der Erw�gungen" erfolgt war, im fraglichen Punkt zur Festlegung des gewachsenen Terrains nur auf und �usserte sich nicht selbst abschliessend zu diesem Gesichtspunkt. Demnach zeitigt der Entscheid auch zu diesem Punkt keine unab�nderlichen Wirkungen. Die Beschwerdef�hrer werden ihre Einw�nde in einem sp�teren Zeitpunkt, sp�testens wenn ein Endentscheid vorliegt, noch einbringen k�nnen. Schliesslich wirkte sich der entsprechende Entscheid in der Sache auch nicht entscheidend auf die Kostenverlegung durch das Verwaltungsgericht aus. Ein irreversibler Nachteil liegt nicht vor (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG).
2.3.2.�Sodann stellt sich die Frage des gewachsenen Terrains lediglich im Zusammenhang mit dem aufgehobenen �berbauungsplan Widen, zu dem ein R�ckweisungsentscheid vorliegt, und nicht im strittigen Nutzungsplanverfahren zum Teilzonenplan Widen; demnach liesse sich weder durch Gutheissung des entsprechenden Rechtsbegehrens der Beschwerdef�hrer sofort ein Endentscheid herbeif�hren noch angesichts der ausstehenden zus�tzlichen Abkl�rungen zur Ermittlung des urspr�nglich gewachsenen Terrains ein bedeutender Aufwand einsparen (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
2.3.3.�Mithin sind auch in diesem zweiten Streitpunkt die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG nicht erf�llt.
�Die Sachurteilsvoraussetzungen von Art. 90 ff. BGG gelten aufgrund ihrer systematischen Einordnung f�r alle ordentlichen Beschwerden unter Einschluss namentlich der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG. Sie sind jedoch aufgrund des gesetzlichen Verweises von Art. 117 BGG, wonach f�r das Verfahren der Verfassungsbeschwerde unter anderem die Art. 90-94 BGG gelten, auch f�r die subsidi�re Verfassungsbeschwerde gem�ss Art. 113 ff. BGG anwendbar. Die vorliegende Beschwerde kann daher auch nicht als subsidi�re Verfassungsbeschwerde entgegengenommen werden.
�Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten. Bei diesem Verfahrensausgang sind die unterliegenden Beschwerdef�hrer unter Solidarhaft kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 sowie Art. 65 BGG). �berdies haben sie als Solidarschuldner der Beschwerdegegnerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientsch�digung auszurichten (Art. 68 BGG).
Die Beschwerdef�hrer haben die Beschwerdegegnerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren unter Solidarhaft mit Fr. 5'000.-- zu entsch�digen.

References: Art. 82
 Art. 86
 Art. 90
 Art. 90
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 14
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 25
 BGE 
 Art. 26
 Art. 31
 Art. 59
 Art. 3
 Art. 99
 Art. 29
 Art. 93
 BGE 
 Art. 93
 BGE 
 Art. 93
 BGE 
 Art. 90
 Art. 90
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 93
 Art. 90
 Art. 82
 Art. 117
 Art. 90
 Art. 113
 Art. 65