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﻿ Sentencia 2003-00083 de junio 3 de 2010
SENTENCIA 2003-00083 DE 03 DE JUNIO DE 2010
CONTENIDO:CAMBIO JURISPRUDENCIAL. RECONOCIMIENTO INDEMNIZATORIO DE LAS PRESTACIONES ORDINARIAS QUE DEVENGA UN EMPLEADO PÚBLICO EN IGUALDAD DE CONDICIONES, CUANDO SE DEMUESTRA LA EXISTENCIA DEL CONTRATO REALIDAD. SI SE LOGRA DESVIRTUAR EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y SE ACEPTA LA EXISTENCIA DE UNA VERDADERA RELACIÓN LABORAL ES LÓGICO QUE PRODUZCA PLENOS EFECTOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO DE TRABAJO, EMPLEADO PÚBLICO, PREVALENCIA DE LAS NORMAS DEL DERECHO SUSTANCIAL, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, FACULTADES DEL JUEZ, PRUEBA DE OFICIO, PRESUNCIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL
Sentencia 2003-00083 de junio 3 de 2010
Ref.: Expediente 180012331000200300083-02
Nº Interno: 0873-2008
Actor: Alexander Rueda Díaz y Otros
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 1º de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá, que declaró probada oficiosamente la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y negó las súplicas de la acción incoada por Alexander Rueda Díaz, Jhon Kennedy Narváez Téllez, Cruz Enrique Narváez Téllez, Luis Antonio Ballén Monje, Ferney Amézquita Ramos, Gilberto Pechene Bautista, Mariela Tovar Osorio, Beatriz Alape López, Robinson Mendoza López, Oscar Iván Luengas Trujillo, Félix Mojica, Pedro José Araujo Caballero, Duván Perdomo Monroy, Javier Lugo Rojas, Eduardo Cedeño García y Olbar Granados Medina contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el municipio de San Vicente del Caguán (Caquetá).
Consiste en decidir si los demandantes tienen derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones que se les adeudan como consecuencia del contrato realidad suscrito para el desempeño de los cargos pertenecientes al cuerpo cívico de convivencia o policía cívica de San Vicente del Caguán; o si por el contrario la decisión de la primera instancia respecto de la inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones se ajustó al ordenamiento jurídico.
Previamente al estudio de fondo del asunto, observa la Sala, que la decisión del a quo en cuanto declaró la inepta demanda inhibiéndose con el argumento de que existe indebida acumulación de pretensiones, pues las pruebas no provienen de los mismos documentos, está sustentada en un auto del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, M.P. Alberto Arango Mantilla, Expediente 18001233100020040007601, donde se expuso igual situación fáctica, con el siguiente tenor literal:
“Al respecto esta corporación ha manifestado que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, el interés de cada demandante es diferente al de los demás. Lo que pretende uno para sí no constituye pretensión para otros. Su particular situación y lo que logre probar, en relación con ella dará la medida de las aspiraciones de cada cual.
Precisamente esa particular situación hace que no sea posible en todos los casos servirse de las mismas pruebas. Tampoco puede hablarse de interdependencia entre las diferentes pretensiones, pues la de cada uno depende de su propia situación laboral, independientemente de la de los demás.
En conclusión, estima el despacho que cada uno de los demandantes debió promover por separado su respectiva acción a fin de obtener el restablecimiento de su derecho. Al haberlo hecho en una sola demanda incurrieron en indebida acumulación de pretensiones, que impide el conocimiento del asunto”.
La Sala considera que pese a existir el precedente judicial, el Código Contencioso Administrativo advierte lo siguiente respecto de las decisiones inhibitorias:
“ART. 3º—Principios orientadores. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera.
En virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrán sanearse en cualquier tiempo a petición del interesado.
Por su parte, el Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo indica lo siguiente:
“ART. 37.—Deberes del juez. “Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 13 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente”: Son deberes del juez:
4. Emplear los poderes que este código le concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y providencias inhibitorias...”
“ART. 401.—Medidas de saneamiento. “Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 204 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente”: Desde la admisión de la demanda y en las oportunidades que señala este código, es deber del juez decretar las medidas autorizadas para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario, evitar que el proceso concluya con sentencia inhibitoria y prevenir cualquier tentativa de fraude procesal...”
PAR. 5º—Saneamiento del proceso. El juez deberá adoptar las medidas que considere necesarias para evitar nulidades y sentencias inhibitorias...”.
“ART. 357.—Competencia del superior. “Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 175 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente”: La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
Observa la Sala que el juez cuenta con suficientes poderes y medidas de saneamiento del proceso imponiéndole la obligación de evitar sentencias inhibitorias, por lo que la Sala se apartará de la jurisprudencia citada en aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.
Además, el a quo mediante auto de 12 de junio de 2003 (fls. 47-48, cdno. ppal.) dispuso inadmitir la demanda por cuanto el libelo no indicó quién representaba a la Nación y porque los fundamentos fácticos no explicaron porqué se demandó a la Nación “... ya que el departamento administrativo de la Presidencia de la República es un ente descentralizado”, sin que haya puesto de manifiesto la indebida acumulación de pretensiones cuando era oportuno enmendar la demanda.
El acceso a la administración de justicia implica cumplir con los principios de eficiencia y eficacia del derecho sustantivo y adjetivo, es decir, que quien acude en busca de una solución judicial de su conflicto pueda obtener una decisión de fondo que implique un esfuerzo del aparato de justicia que a la postre legitimará su accionar en cumplimiento de la Constitución y la ley.
Empero aclara la Sala, que antes de ordenar oficiosamente la práctica de algún medio probatorio necesario para revocar la decisión inhibitoria, estudiará las circunstancias en que la administración puede celebrar contratos de prestación de servicios, pues se puede presentar la situación de que el análisis de fondo niegue las súplicas de la demanda siendo innecesaria la valoración probatoria respecto de los extremos laborales y honorarios que inhibieron la decisión de la primera instancia.
Los actos fictos, previa declaratoria de su existencia, surgidos del silencio administrativo negativo respecto de las comunicaciones de 31 de octubre de 2002 dirigidas al director del departamento administrativo de la Presidencia de la República y al alcalde de San Vicente del Caguán (Caquetá), solicitaron el reconocimiento de los emolumentos salariales y prestaciones causados como consecuencia de la vinculación contractual de los demandantes como miembros del cuerpo cívico de convivencia o policía cívica del municipio de San Vicente del Caguán; y como pretensión subsidiaria se declare la nulidad del Oficio 468 de 10 de diciembre de 2002 (fls. 13-14, cndno. ppal.), proferido por la directora del fondo de programas especiales para la paz, que negó la misma solicitud salarial y prestacional.
Las peticiones de 13 de octubre de 2002 (fls. 8-9, cndno. ppal.), se orientaron al reconocimiento de la relación laboral legal y reglamentaria de los demandantes durante la prestación del servicio y el pago de los emolumentos y prestaciones sociales.
Vinculación como policía cívico.
La certificación de 6 de septiembre de 2000, proferida por el coordinador de la policía ívica del municipio de San Vicente del Caguán, indicó que los demandantes se desempeñaron como policías cívicos en forma ininterrumpida del 7 de agosto al 6 de septiembre de 2000, con una asignación de $ 418.000. (fls. 84-86). En dicha certificación no figuran los demandantes: Cruz Enrique Narváez Tellez, Mariela Tovar Osorio, Beatriz Alape López, Robinson Mendoza López, Oscar Iván Duengas Trujillo y Félix Mojica.
Asimismo en relación con la vinculación obra dentro del plenario los siguientes decretos proferidos por el alcalde municipal de San Vicente del Caguán: 013 de 18 de enero de 1999 nombrando como policías cívicos a Luis Antonio Ballén Monje, Pedro José Araujo Caballero, Alexander Rueda Díaz (fls. 18 a 20, cdno. 2); 037 de 7 de abril de 1999 nombrando a Javier Lugo Rojas (fls. 54 y 55, cdno. 2); 062 de 8 de julio de 1999 nombrando a Robinson Mendoza; 070 de 7 de agosto de 1999 nombrando Jhon Kennedy y Cruz Enrique Narváez Tellez (fls. 60 y 61, cdno. 2).
Reposan también los contratos suscritos entre el DAPRE - Fondo de Programas Especiales para la Paz y los actores Alexander Rueda Diaz, Luis Antonio Ballén Monje y Pedro José Araujo Caballero, con una duración de 3 meses (fls. 21-30, cdno. 2), cuyo objeto contractual fue el siguiente:
“Cláusula primera: Objeto: En virtud del presente contrato, El (La) contratista se obliga a prestar los servicios personales con autonomía técnica y administrativa a la oficina del alto comisionado para la paz, para actuar como policía cívica del municipio de San Vicente; de conformidad con las directrices y orientaciones de la oficina. Cláusula segunda: valor y forma de pago: El valor del presente contrato asciende a la suma de setecientos cincuenta mil pesos mcte ($ 750.000), en cuotas iguales y vencidas de doscientos cincuenta mil pesos ($ 250.000) m/cte, a través de la Fiduciaria de Occidente S.A. a la cuenta que indique el contratista, o cobrado directamente por el contratista ante la Fiduciaria de Occidente S.A. o ante la entidad bancaria que la Fiduciaria de Occidente le indique. PAR.—Sin perjuicio de lo anterior, queda entendido que la forma de pago de que trata esta cláusula corresponde a la prestación efectiva y real del servicio. En caso de que el contratista no cumpla con la prestación en los términos indicados en este contrato, las partes acordarán el pago proporcional a los servicios efectivamente prestados. Cláusula tercera: plazo y duración. El plazo de ejecución del presente contrato es de tres (3) meses. La duración del contrato será el plazo de ejecución y tres (3 meses más.) (...) Cláusula cuarta: obligaciones del contratista. En virtud del presente contrato el contratista, además de las obligaciones establecidas en el artículo 5º de la Ley 80 de 1993, se obliga a: a.) Prestar el servicio de apoyo y vigilancia como policía cívica del municipio de que trata el objeto del presente contrato, durante el término de 90 días, ordenado para la zona de distensión; b.) apoyar al alcalde municipal en las labores de preservación del orden público; c.) presentar los informes verbales y/o escritos que le solicite la oficina del alto comisionado para la paz, o el alcalde municipal; d) Actuar coordinadamente con el alcalde municipal, para el desarrollo del objeto del contrato. 2.) Actuar con reserva y discreción en el cumplimiento de las labores encomendadas y acatar los parámetros y directrices que para el efecto imparta la oficina del alto comisionado para la paz. 3.) No acceder a peticiones o amenazas de quienes actúen por fuera de la ley, con el fin de obligarlo a hacer u omitir algún acto o hecho. 4.) Las demás que se deriven de la naturaleza del presente contrato y que garanticen su cabal y oportuna ejecución.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-154 de 1.997, con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y aquel de prestación de servicios, así:
En dicha providencia(2) se indicó que si bien el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, ello no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, aclarando que el título no sería consistente con el restablecimiento del derecho entendido como la restitución de la situación al estado anterior (Vr.Gr. reintegro y pago de los emolumentos dejados de percibir) pues al ser inexistente el empleo en la planta de personal se imposibilita ordenar tal condena, empero sí, el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas liquidada con base en los honorarios pactados en el contrato.
Asimismo, se varió la posición para indicar que si se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, y se acepta la existencia de una verdadera relación laboral es apenas lógico que produzca plenos efectos, ello es, que el tiempo laborado sea útil para el reconocimiento de la pensión de jubilación, así como la seguridad social (Salud), caja de compensación y subsidio familiar, aspectos estos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación(3).
De las pruebas que fueron arrimadas al plenario para determinar la existencia de una relación laboral entre los actores y el departamento administrativo de la Presidencia —DAPRE—, se destaca el contenido del contrato de prestación de servicios (fl. 21, cndo. 2), —Cláusula quinta A— habida consideración que los demandante se obligaron a “Prestar el servicio de apoyo y vigilancia, durante el término de 90 días, ordenados para la zona de distinción.”,demostrando con esto que la labor no es permanente sino que fue por un tiempo determinado y ajena a las funciones que cumple el Departamento Administrativo de la Presidencia —DAPRE— pues la orientación de la Policía Cívica corresponde a la Policía Nacional, conforme lo dispone la Ley 4ª de 1991(4) con el siguiente tenor literal:.
“ART. 21.—Policia cívica local como cuerpo de colaboracion ciudadana. Los alcaldes podrán organizar el servicio de policía cívica local, como una actividad de colaboración a las funciones de policía administrativa, con carácter permanente, voluntaria, no remunerada, sujeta a su inmediata dirección y bajo la coordinación y el control de la Policía Nacional, de conformidad con el estatuto básico que expida la dirección general de la misma.
Sobre el contrato de prestación de servicios, el artículo 32-3. de la Ley 80 de 1993, es del siguiente tenor expreso:
En el sub lite encuentra la Sala que el contrato de prestación de servicios celebrado entre el departamento administrativo de la Presidencia y los demandantes, en efecto se pactó por un término de 90 días mientras duró la zona de distensión, situación que por demás fue excepcional para gestionar diálogos de paz con las Farc-EP, sin que su ejecución fuera posible con personal de planta de dicho departamento administrativo por cuanto la labor de Policía Cívica está legalmente atribuida a la Policía Nacional.
En el caso de autos, según obra en el plenario, se suscribieron con los demandantes contratos de prestación de servicios dada la imposibilidad de suplirlos con personal de planta. Se trató entonces, de una relación o vínculo de tipo esporádico u ocasional durante un tiempo limitado, sin que constituya un indicio claro de que bajo la figura del contrato de prestación de servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral.
Si bien es cierto que la administración está facultada para celebrar los contratos de prestación de servicio con la parte demandante, según lo estipulado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y el cambio jurisprudencial que sobre la materia incluyó la sentencia de Sala Plena de esta corporación, adoptada el 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, consejero ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora: María Zulay Ramírez Orozco, también lo es que la citada sentencia indicó que el trabajo desempeñado por determinados contratistas no se podría considerar como generador de una relación laboral, por cuanto en el mismo se presentaron relaciones de coordinación, más no de subordinación, con el siguiente tenor literal:
En el presente caso por las razones y situaciones expuestas en la sentencia de Sala Plena, se asemeja a su contenido por cuanto la Ley 4ª de 1991 indica que el servicio de policía cívico es “una actividad de colaboración a las funciones de policía administrativa”,sin que exista subordinación sino coordinación para el desempeño de las funciones temporales.
Por las razones expuestas, se revocará la decisión impugnada, que se inhibió de un pronunciamiento de fondo y negó las súplicas, y en consecuencia se negarán las pretensiones de la demanda en consideración a la labor excepcional y temporal del servicio de policía cívica prestado en la zona de San Vicente del Caguán (Caquetá).
REVÓCASE la sentencia de 1º de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que declaró oficiosamente la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y negó las súplicas de la acción incoada por Alexander Rueda Díaz, Jhon Kennedy Narváez Téllez, Cruz Enrique Narváez Téllez, Luis Antonio Ballén Monje, Ferney Amézquita Ramos, Gilberto Pechene Bautista, Mariela Tovar Osorio, Beatriz Alape López, Robinson Mendoza López, Oscar Iván Luengas Trujillo, Félix Mojica, Pedro José Araujo Caballero, Duván Perdomo Monroy, Javier Lugo Rojas, Eduardo Cedeño García y Olbar Granados Medina contra el Departamento Administrativo de la Presidencia y el Municipio de San Vicente del Caguán (Caquetá), aclarando que una vez declarada la inepta demanda, no es viable ni jurídico negar las pretensiones de la demanda.
NIÉGANSE las súplicas de la demanda,
(1) Expedientes 0245 y 2161 de 2005, M.P. Jesús María Lemos Bustamante.
(3) El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, había ordenado el reconocimiento de estos efectos, en sentencia del 17 de abril de 2008, Radicación 54001-23-31-000-2000-00020-01(2776-05), actor: Jose Nelson Sandoval Cárdenas, demandado: Instituto Financiero para el desarrollo de Norte de Santander - Ifinorte, magistrado ponente Jaime Moreno Garcia.
(4) Por la cual se dictan normas sobre orden público interno, policía cívica local y se dictan otras disposiciones

References: artículo 267
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 1
 artículo 5
 artículo 32
 artículo 32