Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/ius201254594.html
Timestamp: 2019-12-06 10:07:20+00:00

Document:
Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [DIRECTIVA_DOCUMENTO_IUS201254594]
FALTA DISCIPLINARIA-Por no adelantar ninguna actuación eficaz tendiente a procurar el cumplimiento de contratos de prestación de servicios que suscribió
ACCIÓN DISCIPLINARIA-Término de su prescripción según regulación legal
ACCIÓN DISCIPLINARIA-Término de su prescripción según sentencia del Consejo de Estado
ACCIÓN DISCIPLINARIA-No operó el fenómeno de prescripción alegado
Revisada la actuación procesal, esta Sala observa que el fallo de primera instancia en contra del señor….se profirió el 29 de abril de 2016 y se notificó personalmente al servidor y a su apoderado el 10 de mayo de 2016. Por consiguiente, como la entidad tenía hasta el 19 de mayo de 2016 para ejercer su potestad disciplinaria, es evidente que lo hizo en tiempo, en consecuencia, no operó el fenómeno de la prescripción alegada por el servidor.
DISCIPLINADO-No se le vulneró su derecho a la defensa y al debido proceso
Respecto a los testimonios que no fueron recepcionados, el a quo le hizo ver al apoderado del señor…. que él nunca solicitó esta prueba, sin embargo, le explicó que a los testigos se les citó en dos oportunidades y no concurrieron, ni justificaron su inasistencia, como tampoco lo hizo el abogado de la disciplinada a cuyo favor se habían decretado, quien no procuró la comparecencia de esas personas para que declararan sobre los hechos en la debida oportunidad procesal.
Para este despacho es claro que no se vulneró el derecho a la defensa y el debido proceso del investigado, menos aún, cuando no se sabe, en el evento que los testigos hubiesen concurrido, si sus declaraciones le favorecían al disciplinado. Aunado a lo anterior, estima esta Sala que si el apoderado de oficio o el servidor consideraban que esa prueba era indispensable para desvirtuar el cargo formulado, debieron estar atentos a que se practicara, independientemente de que no la hubiesen solicitado.
PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD-En la contratación estatal según regulación legal
DISCIPLINADO-Se le atribuyó conducta omisiva por no adelantar acciones para garantizar el correcto funcionamiento del producto contratado
…La otra presunta incongruencia se relaciona con la conducta atribuida al disciplinado, porque según indicó el defensor, no se explica si hubo ausencia total de acción como se dijo en el auto de cargos, o si de acuerdo con el fallo, las actuaciones desplegadas por el servidor y que trajo a colación la defensa no fueron suficientes para verificar el cumplimiento de los contratos. Sobre el particular es preciso señalar que la imputación es la misma en las dos providencias, toda vez que al señor….se le atribuyó desde un comienzo una conducta omisiva, presuntamente porque «…no adelantó acciones dirigidas a garantizar el correcto funcionamiento del producto contratado», el cual consistía en la adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de la solución integral del software misional para las sedes del Club Militar. Considera este despacho que el reproche formulado en ningún momento se varió, es más, incluso se observa que los argumentos que adujo la Delegada en el concepto de violación, cuando formuló el cargo, son idénticos a los expuso en el fallo para derivar responsabilidad disciplinaria, ya que en ambas decisiones afirmó que el servidor no realizó ninguna gestión o actuación efectiva y pertinente para la ejecución idónea y cabal del objeto contractual, sino que «sólo insistió en hacer requerimientos escritos al contratista, pero, sin exigir y verificar la correcta operación del sistema»
SERVIDOR PÚBLICO-De conformidad con pruebas allegadas estuvo atento a hacer cumplir las obligaciones pactadas
…El análisis precedente permite colegir que las pruebas citadas por la instancia no demuestran el comportamiento reprochado al servidor investigado respecto a que no adelantó las acciones pertinentes para exigir el cumplimiento de los contratos y garantizar el correcto funcionamiento del producto contratado.. A juicio de esta Sala, el a quo no efectuó una valoración equitativa e imparcial de la prueba en búsqueda de la verdad real, de acuerdo con la exigencia prevista en el artículo 129 del C.D.U. y los criterios de la sana crítica, pues a lo largo de la providencia se limitó a cuestionar los dos requerimientos que le formuló el investigado a la empresa contratista, sin señalar si quiera que era entonces lo efectivo y pertinente que debió realizar el servidor, como lo hace ver el apelante.
Este despacho considera que los dos requerimientos debieron ser evaluados por la instancia como una prueba a favor del investigado, ya que demuestran que el servidor estuvo atento a hacer cumplir las obligaciones pactadas durante su gestión como Director General del Club Militar…
MEDIOS DE PRUEBA-En lo referente a declaración por parte de contratista esta no debió desecharse por la instancia
…Igualmente se advierte que la Delegada, sin un argumento válido, calificó de sospechoso el testimonio rendido por la señora….,representante legal de la empresa contratista Star Club, sin que explicara cuáles eran las contradicciones frente a otras pruebas, que llevaron a concluir que era alejado de la realidad y carecía de credibilidad.
Considera este despacho que la declaración de la contratista no debió desecharse por la instancia, sino valorarse respecto de las demás pruebas, como quiera que en su relato se vislumbra el conocimiento directo que los hechos y la manera detallada como narró cada una de las actividades que realizó el disciplinado….. durante su administración como Director General del Club Militar en relación con la ejecución de los contratos celebrados.
VALORACIÓN PROBATORIA-Permite inferir que no se encuentra demostrada la conducta por la cual se declaró responsabilidad disciplinaria al investigado/FALLO SANCIONATORIO-Fue revocado y se absolvió de responsabilidad al disciplinado
El… análisis fáctico y probatorio permite concluir que no se encuentra demostrada la conducta objeto de reproche por la cual se declaró disciplinariamente responsable al servidor…..
Como consecuencia de lo anterior, esta Sala revocará la decisión proferida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal y absolverá de responsabilidad al disciplinado.
Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Aprobado en Acta de Sala no. 11
Radicación No. 161 – 6393 (IUS 2012- 54594)
Disciplinado: Ismael Silva Masmela
Cargo y Entidad: Director General Club Militar
Quejoso: Servidor público
Fecha Hechos: Vigencia 2010 hasta el 19 de mayo de 2011
La Sala Disciplinaria, con fundamento en la atribución conferida en el numeral 1º del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de oficio del disciplinado Ismael Silva Masmela, quien para la época de los hechos ejerció el cargo como Director General del Club Militar. Se impugna la providencia proferida el 29 de abril de 2016 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, por medio de la cual declaró disciplinariamente responsable al servidor del único cargo formulado y le impuso sanción consistente en suspensión por el término de cuatro (4) meses, convertida al equivalente en salarios(1).
El 17 de febrero de 2012, mediante oficio n.o CM.210.A.01/025, el Director General del Club Militar, BG (Ra) Leonardo Gómez Vergara, informó que los contratos suscritos para la adquisición del software Star Club fueron cancelados en su totalidad para la fecha de la queja, sin embargo, el sistema no se encuentra en condiciones óptimas de funcionamiento(2).
2.1. La indagación preliminar se inició con auto del 14 de mayo de 2012(3) proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en contra de funcionarios por determinar del Club Militar, con las finalidades previstas en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002.
2.2. Poder preferente- investigación disciplinaria.
Con ocasión de la solicitud formulada por el Director General del Club Militar, BG (Ra) Leonardo Gómez Vergara mediante oficio CM.330, radicado en esta entidad el 31 de mayo de 2012(4), la Delegada en ejercicio del poder preferente autorizado por la Viceprocuradora General de la Nación(5), dispuso en providencia del 8 de noviembre de 2012 asumir el conocimiento de las diligencias radicadas bajo el número CM2010 A.5, adelantadas por la Oficina de Control Interno Disciplinario del Club Militar, en contra de la señora Martha Cecilia Pareja Molina, en calidad de responsable del Área de Tecnología de esa entidad, quien fungió como supervisora de los contratos celebrados con la empresa StarSoftware Ltda(6).
En auto del 12 de marzo de 2013 la instancia resolvió negar la solicitud de nulidad presentada por el apoderado de la investigada(7).
El a quo mediante proveído del 31 de octubre de 2013 ordenó ampliar la investigación disciplinaria para vincular a la misma al Brigadier General Ismael Silva Masmela, en su condición de Director General del Club Militar, y al Coronel Carlos I. Romero García, Subdirector de esa entidad, para la época de los hechos, por las presuntas irregularidades ocurridas en los contratos números 239 de 2009, 172, 213, 333 y 334 de 2010 y sus adicionales celebrados con la firma StarSoftware Ltda(8).
En la citada providencia también dispuso la práctica de unas pruebas, entre ellas, solicitar el apoyo técnico de la Dirección de Investigaciones Especiales de esta entidad para que conceptuara sobre los hechos objeto de investigación.
La notificación personal de esta determinación se llevó a cabo el 18 de febrero de 2014(9).
2.3 La Delegada con auto del 29 de agosto de 2014 declaró la nulidad de lo actuado a partir del 26 de marzo de 2014, con respecto a la elaboración del informe técnico rendido por un funcionario de la Dirección de Investigaciones Especiales de esta entidad(10). La anterior decisión se notificó personalmente a los interesados el 4 de septiembre de 2014(11), y por estado fijado el 9 de ese mes y año, por el término de un (1) día(12).
2.4. El cierre de la investigación se decretó con auto del 29 de julio de 2015(13). La anterior determinación se notificó personalmente a uno de los investigados el 4 de agosto del mismo año(14), y a los otros sujetos procesales por estado fijado el 10 siguiente por el término de un día(15).
La decisión adoptada fue objeto de recurso por parte de uno de los servidores disciplinados(16). La instancia confirmó la culminación de esta etapa mediante auto del 21 de agosto de 2015(17), notificado por estado el 31 de ese mes y año(18).
2.5. El a quo mediante proveído del 6 de noviembre de 2015 le formuló cargos a los señores Ismael Silva Masmela y Martha Cecilia Pareja, en su condición para la época de los hechos, de Director General del Club Militar y supervisora de los contratos cuestionados, respectivamente. En relación con el señor Carlos Iván Romero García se archivó la investigación porque la acción disciplinaria respecto de estos hechos estaba prescrito(19).
La notificación del auto de cargos se llevó a cabo en forma personal, a la disciplinada Martha Cecilia Pareja el 12 de noviembre de 2015(20), y al apoderado de oficio del señor Ismael Silva Masmela el 23 siguiente(21), previa comunicación a los investigados(22).
El escrito de descargos lo presentaron los apoderados de los disciplinados el 4 de diciembre de 2015(23). La Delegada el 15 de ese mes y año se pronunció sobre las pruebas solicitadas, en el sentido de decretar unas y rechazar otras(24). La anterior decisión se notificó personalmente al señor Silva Masmela y a su apoderado el 22 siguiente(25), y dos días después se fijó el estado para notificar a todos los sujetos procesales(26).
En relación con las pruebas no decretadas los defensores de los dos servidores Ismael Silva y Martha Pareja interpusieron recurso de reposición y en subsidio apelación(27). La Delegada con auto del 21 de enero de 2016 confirmó la decisión impugnada y dispuso remitir las diligencias a esta Sala para resolver en segunda instancia(28). En el mismo proveído se pronunció negativamente sobre la petición de nulidad incoada por el apoderado del disciplinado Ismael Silva Masmela.
Este despacho mediante providencia del 3 de marzo de 2016 confirmó la determinación del a quo respecto a las pruebas que fueron negadas.
2.6. El traslado para alegar de conclusión se dispuso por la Delegada con proveído del 4 de abril de 2016(29), decisión notificada por estado el 12 siguiente por el término de un día(30), previa comunicación a los sujetos procesales(31).
Con escritos del 13 y 15 de abril de 2016 la respectiva defensa técnica de los implicados, solicitaron la nulidad del auto que ordenó correr traslado para alegar, por no haber sido practicadas todas las pruebas decretadas(32).
2.7. El fallo de primera instancia se profirió el 29 de abril de 2016(33), providencia en la que previamente se analizaron y resolvieron negativamente las solicitudes de nulidad propuestas por los sujetos procesales durante el traslado para alegar. La Delegada declaró disciplinariamente responsable al señor Ismael Silva Masmela de la conducta reprochada, razón por la cual lo sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de cuatro (4) meses, convertidos en salarios, y absolvió a la señora Martha Cecilia Pareja.
La anterior decisión se notificó personalmente al disciplinado Ismael Silva Masmela y a su defensor el 10 de mayo de 2016(34) y al día siguiente a la señora Martha Cecilia Pareja y a su apoderado(35).
2.8. El recurso de apelación contra el fallo sancionatorio fue interpuesto por el apoderado del señor Silva Masmela el 13 de mayo de 2016(36), el cual fue concedido por el a quo el 16 del mismo mes y año(37), recibido en la secretaría de esta Sala Disciplinaria junto con el expediente el 17 siguiente(38).
El 25 de mayo de 2016 el señor Silva Masmela presentó un escrito en esta dependencia en el cual solicitó la terminación definitiva de la actuación por prescripción de la acción disciplinaria(39).
III. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA.
La tesis central de la Delegada, en la que soportó su decisión sancionatoria en contra del señor Ismael Silva Masmela, se relaciona con el hecho de que el servidor no adelantó ninguna actuación eficaz tendiente a procurar el cumplimiento de los contratos de prestación de servicios 239 y 244 de 2009, 172, 333 y 334 de 2010 que suscribió durante su administración, y para garantizar el correcto funcionamiento del producto contratado, ya que solo se limitó a formular dos requerimientos al contratista, no obstante que se le informó por parte de la supervisora las inconsistencias presentadas durante la ejecución de los mismos.
IV. PLANTEAMIENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.
Los argumentos de impugnación presentados por el apoderado de oficio del señor Ismael Silva Masmela se pueden resumir de la siguiente manera(40):
1. Señaló que no comparte el análisis efectuado por el a quo cuando negó la nulidad.
1.1. Dijo que la instancia desconoce la unidad procesal que existe entre los dos investigados en cuanto a las pruebas, ya que no interesa si fue la otra disciplinada quien solicitó los testimonios decretados, cuya práctica no se llevó a cabo. A su modo de ver, la Delegada no realizó una acción eficiente para hacer comparecer a los declarantes.
1.2. Indicó que la instancia limitó el derecho de defensa del disciplinado al no haber fijado nueva fecha para que rindiera su versión en forma verbal y directa como lo había solicitado, sino que lo obligó a presentarla en forma escrita.
Aclaró que las pruebas que solicitó en los descargos no constituyen una «dilación del proceso», como de manera un tanto extremista e inexacta se calificó en el fallo las actuaciones desplegadas por el profesional en torno a la defensa del implicado.
2. Manifestó su desacuerdo con el análisis probatorio realizado por la Delegada, y adujo que si no se encontraba funcionando el sistema Star Club en todas las sedes de la entidad se debió a actuaciones ocurridas después de la salida de su defendido como Director General. Agregó que no hay constancia de cómo estaba operando actualmente el sistema, ya que la visita técnica practicada por la Procuraduría con ese objetivo fue declarada nula posteriormente.
Alegó que el a quo no realizó un examen crítico del testimonio de la señora Luz Nancy Arévalo Mariño, representante legal de la empresa StarSoftware, toda vez que lo calificó de sospechoso sin que explicara cuáles eran las contradicciones frente a otras pruebas, que llevaran a concluir que es alejado de la realidad y carece de credibilidad.
3. Consideró que existe contradicción entre la decisión recurrida y el pliego de cargos en los siguientes aspectos:
3.1. Porque al formular el cargo y citar las normas presuntamente vulneradas por su representado, la instancia indicó que al parecer había desconocido el principio de responsabilidad consagrado en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, y en cambio en la página 27 del fallo dijo que el principio que se consideró principalmente infringido por el implicado es el de transparencia previsto en el artículo 24 ibídem.
3.2. Precisó que a su defendido se le reprochó en la imputación que posiblemente había incurrido en irregularidades «… al no haber verificado el cumplimiento de los contratos 239 y 244 de 2009, 172, 333 y 334 de 2010… toda vez, a pesar que los plazos de ejecución y duración de los mismos finalizaron bajo su administración no adelantó acciones dirigidas a garantizar el correcto funcionamiento del producto contratado», mientras que la providencia recurrida señaló que «… no adelantó acciones pertinentes para exigir el cumplimiento, pues solo insistió en hacer requerimientos escritos al contratista sin exigir y verificar la correcta operación del sistema».
Transcribió el artículo 142 de la Ley 734 de 2002 que trata sobre los requisitos para proferir fallo sancionatorio, y la parte de la providencia en la que se indicó «Considera la Delegada que no podía limitarse su actuación a un cruce de correspondencia requiriendo la solución de la problemática con la implementación del sistema con la firma del contratista…», para significar que no se explica si hubo ausencia total de acción de su prohijado como se dijo en el auto de cargos, o si las actuaciones desplegadas por el servidor y alegadas por la defensa, no fueron suficientes para verificar el cumplimiento de los contratos.
Planteó que una cosa es no adelantar ninguna actividad, y otra muy distinta mencionar que no fueron adecuadas, y en ese orden de ideas la Procuraduría debió señalar qué era lo pertinente y necesario que le correspondía realizar al implicado durante la ejecución de lo pactado, pero en el fallo no se dijo nada al respecto.
La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de lo dispuesto en los numerales 1º del artículo 22 y 19 inciso tercero del artículo 7º del Decreto 262 de 2000, es competente para revisar por vía de apelación la providencia proferida el 29 de mayo de 2016 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en razón a la naturaleza del asunto y la calidad de servidor público que ostentaba el investigado Ismael Silva Masmela, quien ejerció el cargo de Director General del Club Militar(41).
2. Análisis del escrito presentado por el disciplinado Ismael Silva Masmela.
El señor Ismael Silva Masmela, mediante escrito del 25 de mayo de 2016, alegó la prescripción de la acción disciplinaria, aduciendo que ya han transcurrido más de cinco años desde su retiro del Club Militar, y que esta entidad aún no ha proferido el fallo de segunda instancia.
Para seguir un orden lógico, este despacho estima que se debe abordar primero el planteamiento del disciplinado, y dependiendo del resultado de ese análisis se determinará si amerita o no pronunciarnos respecto de los motivos de impugnación presentados por la defensa.
Del argumento relacionado con la presunta prescripción de la acción disciplinaria.
Con el fin de establecer si le asiste o no razón al señor Ismael Silva Masmela sobre la prescripción de la acción disciplinaria, es necesario examinar la fecha de ocurrencia de los hechos, de acuerdo con el comportamiento objeto de reproche, y la normatividad aplicable al caso concreto, lo cual permitirá dilucidar el plazo máximo que tenía esta entidad para culminar la actuación adelantada en su contra.
La instancia le endilgó al señor Ismael Silva Masmela el siguiente comportamiento(42):
El señor Ismael Silva Masmela, identificado con C.C. 19.122.965, en su condición de Director General del Club Militar, incurrió en irregularidades al no haber verificado el cumplimiento de los contratos 239 y 244 de 2009, 172, 333 y 334 de 2010, contratos que tenían por objeto la adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de una solución integral de software misional con el fin de alcanzar la estandarización y centralización de la información de la entidad para para la Sede principal, el Centro Vacacional Sochagota y Centro Vacacional Las Mercedes, toda vez que, a pesar que los plazos de ejecución y duración de los mismos finalizaron bajo su administración, no adelantó acciones dirigidas a garantizar el correcto funcionamiento del producto contratado. (Subrayado fuera de texto).
De la parte resaltada por este despacho, se puede colegir que al servidor Ismael Silva Masmela se le atribuyó un comportamiento omisivo, acaecido durante su administración como Director General del Club Militar, gestión que culminó el 19 de mayo de 2011 cuando se le aceptó la renuncia del cargo(43), lo que quiere decir que esa fecha se debe tener en cuenta para efectos de su omisión frente a la situación fáctica descrita en el cargo formulado.
Toda vez que la conducta reprochada ocurrió antes de que entrara a regir la Ley 1474 de 2011(44), significa que para contabilizar el término de prescripción de la acción disciplinaria se aplica lo previsto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, disposición que consagraba: « [L]a acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto».
En este orden de ideas, como la realización de la conducta censurada se extendió hasta el 19 de mayo de 2011, entonces el término prescriptivo de los cinco (5) años, consagrado en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 para ejercer la acción disciplinaria adelantada en contra del señor Silva Masmela venció el 19 de mayo de 2016.
Ahora bien, en materia del término prescriptivo de la acción, es importante resaltar que de acuerdo con el criterio adoptado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 29 de septiembre de 2009(45), la actuación administrativa disciplinaria sancionatoria concluye con la expedición y notificación del fallo de primera instancia, y no cuando se resuelven los recursos en la vía gubernativa, como erróneamente estimó el peticionario.
Para mayor ilustración, este despacho se permite transcribir la parte pertinente del mencionado pronunciamiento del Consejo de Estado:
[E]n su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos en la vía gubernativa.
Los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado. Así la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente proceden contra el acto.
(Negrilla de esta Sala).
Revisada la actuación procesal, esta Sala observa que el fallo de primera instancia en contra del señor Ismael Silva Masmela se profirió el 29 de abril de 2016(46) y se notificó personalmente al servidor y a su apoderado el 10 de mayo de 2016.(47) Por consiguiente, como la entidad tenía hasta el 19 de mayo de 2016 para ejercer su potestad disciplinaria, es evidente que lo hizo en tiempo, en consecuencia, no operó el fenómeno de la prescripción alegada por el servidor.
Así las cosas, resulta claro que no le asiste razón al disciplinado en sus apreciaciones, razón por la cual este despacho procede a evaluar los otros argumentos expuestos por el apoderado de oficio.
3. Análisis de los motivos de impugnación presentados por la defensa.
3.1. En relación con la determinación de la Delegada de negar la solicitud de nulidad interpuesta por el apoderado del señor Silva Masmela, se advierte lo siguiente:
3.1.1. Respecto a los testimonios que no fueron recepcionados, el a quo le hizo ver al apoderado del señor Silva Masmela que él nunca solicitó esta prueba, sin embargo, le explicó que a los testigos se les citó en dos oportunidades y no concurrieron, ni justificaron su inasistencia, como tampoco lo hizo el abogado de la disciplinada a cuyo favor se habían decretado, quien no procuró la comparecencia de esas personas para que declararan sobre los hechos en la debida oportunidad procesal.
3.1.2. Ahora, en cuanto a que no se fijó nueva fecha para escuchar en versión al señor Silva Masmela, se debe resaltar, como bien lo señala el a quo y lo entiende el apoderado, que no se trata de una prueba sino de una prerrogativa que la ley le otorga al investigado, desde que se inicia la actuación en su contra y hasta antes del fallo de primera instancia.
Este despacho evidencia que el servidor tuvo más de dos años para rendir sus explicaciones de los hechos, teniendo en cuenta que el 18 de febrero de 2014 se notificó personalmente del auto de apertura de investigación(48), y el 29 de abril de 2016 se profirió la decisión objeto del presente recurso(49). En este orden de ideas, si el disciplinado no pudo comparecer cuando la Delegada programó la diligencia, nada le impedía ejercer su derecho de defensa en forma escrita, pero no lo hizo; es más, se advierte que ni siquiera presentó descargos, no obstante que se notificó personalmente de la respectiva providencia(50), por lo que fue necesario designarle defensor de oficio.
Por consiguiente, en el asunto planteado tampoco se configura la causal de nulidad invocada.
- Frente a la inconformidad del apoderado de oficio porque la Delegada le reprochó que pretendía dilatar sin ninguna razón la actuación disciplinaria, esta Sala considera que se trató de una apreciación subjetiva de la primera instancia, porque en realidad, la insistencia del profesional para que se recibieran los testimonios decretados a favor de la otra investigada, y para se escuchara en versión a su representado, a nuestro juicio constituyen mecanismos válidos, utilizados para ejercer de la mejor forma posible la defensa técnica encomendada.
3.2. Con respecto a los demás aspectos impugnados, esta Sala resolverá primero lo relacionado con las incongruencias que según el apoderado existen entre el pliego de cargos y la decisión recurrida.
3.2.1. Una de las inconsistencias que advirtió el recurrente se relaciona con el principio de la contratación que la instancia consideró vulnerado por el disciplinado, pues según la defensa, en el auto de cargos se citó el de responsabilidad, mientras que la página 27 del fallo se dijo que era el de transparencia.
Este despacho observa que efectivamente en la providencia recurrida se dijo que «El principio que se consideró preliminarmente infringido por el implicado, es el de transparencia en la contratación estatal,(51) sin embargo, resulta evidente que se trató de un equivocación irrelevante, si se tiene en cuenta que lo consignado allí, hace parte del acápite 7.2., titulado «Valoración jurídica y probatoria del cargo único formulado contra Ismael Silva Masmela,(52) y realmente el reproche se enmarcó fue en el principio de responsabilidad, previsto en los numerales 1, 2, 4 y 5 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993(53), el mismo que la Delegada le endilgó en el fallo cuando calificó definitivamente la falta, e igualmente al explicar el concepto de la violación y al tratar el tema de la ilicitud sustancial(54).
En todo caso, lo importante a resaltar es que ese error en nada afectó el debido proceso y el derecho de defensa del disciplinado, como quiera que el encartado desde que se notificó del auto de cargos supo que se le endilgó la posible vulneración del principio de responsabilidad, y en ese orden de ideas, tuvo la oportunidad de defenderse directamente o a través de un abogado de confianza, y aunque guardó silencio, ha estado representado desde la etapa de descargos por el apoderado de oficio.
3.2.2. La otra presunta incongruencia se relaciona con la conducta atribuida al disciplinado, porque según indicó el defensor, no se explica si hubo ausencia total de acción como se dijo en el auto de cargos, o si de acuerdo con el fallo, las actuaciones desplegadas por el servidor y que trajo a colación la defensa no fueron suficientes para verificar el cumplimiento de los contratos.
Sobre el particular es preciso señalar que la imputación es la misma en las dos providencias, toda vez que al señor Ismael Silva Masmela se le atribuyó desde un comienzo una conducta omisiva, presuntamente porque «…no adelantó acciones dirigidas a garantizar el correcto funcionamiento del producto contratado,(55) el cual consistía en la adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de la solución integral del software misional para las sedes del Club Militar.
Considera este despacho que el reproche formulado en ningún momento se varió, es más, incluso se observa que los argumentos que adujo la Delegada en el concepto de violación, cuando formuló el cargo, son idénticos a los expuso en el fallo para derivar responsabilidad disciplinaria, ya que en ambas decisiones afirmó que el servidor no realizó ninguna gestión o actuación efectiva y pertinente para la ejecución idónea y cabal del objeto contractual, sino que «sólo insistió en hacer requerimientos escritos al contratista, pero, sin exigir y verificar la correcta operación del sistema.(56)
Por consiguiente, no le asiste razón al apelante en sus apreciaciones.
- Frente al señalamiento del defensor de no haberse indicado en el fallo cuáles eran los que mecanismos adecuados y efectivos que debió adoptar su prohijado para exigir el cumplimiento de lo pactado, este aspecto lo analizará la Sala en el acápite siguiente al efectuar la valoración probatoria, por tratarse de un tema directamente ligado con la falta atribuida al disciplinado, la cual, de acuerdo con el apoderado, no se encuentra demostrada.
3.3. En cuanto a los motivos de inconformidad aducidos por la defensa, relacionados con el análisis probatorio que sirvió de sustento a la decisión sancionatoria, esta Sala advierte lo siguiente:
3.3.1 En lo referente a la prueba técnica se encuentra acreditado en la actuación que la Delegada, mediante proveído del 31 de octubre de 2013, dispuso solicitar apoyo técnico a la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de esta entidad, con el fin de que conceptuara, mediante una visita a las dependencias del Club Militar, cuáles fueron las presuntas falencias desde el punto de vista técnico y operativo para la viabilidad del sistema software adquirido durante la administración del disciplinado, y para que determinara el estado actual de funcionabilidad del mismo(57).
También se observa que el a quo, con auto del 29 de agosto de 2014, decretó la nulidad del informe técnico rendido por los funcionarios comisionados de la citada Dirección, porque para su elaboración se vulneraron los derechos de defensa y el debido proceso de los investigados(58).
Como bien lo sostiene el apoderado, es claro que al quedar sin efecto la visita técnica practicada, la instancia no pudo corroborar por ese medio, si en realidad se presentaron falencias en la operatividad del sistema y cuál era el estado de funcionabilidad del producto adquirido para la época en que fungió como Director General del Club Militar el señor Ismael Silva Masmela.
Sin embargo, se evidencia que el fallo no se soportó en la prueba técnica decretada nula, sino en otros elementos probatorios, los cuales se examinan a continuación, con el fin de establecer si se encuentra demostrada o no la falta atribuida al señor Silva Masmela como Director General del Club Militar.
3.3.2. La instancia le cuestiona al servidor que a pesar de conocer de las inconsistencias en el proceso de implementación del sistema adquirido, no adelantó acciones pertinentes para exigir y verificar la correcta operación del sistema, pues solo se limitó a formularle dos requerimientos a la empresa ejecutora, a través de los oficios CM 510. A14.8/ 3988 del 20 de diciembre de 2010(59) y CM 330.A.14.8/1358 del 19 de abril de 2011(60), los cuales según el criterio del a quo no fueron efectivos.
La Delegada soportó su decisión en contra del disciplinado en tres (3) documentos suscritos por la Ingeniera Martha Pareja, quien, de acuerdo con la información obrante en el expediente, era la encargada de supervisar la ejecución de los contratos, y en desarrollo de esa función le correspondía la vigilancia, control, seguimiento y coordinación de los mismos, con el fin de lograr el cumplimiento del objeto contractual dentro del plazo previsto, en cuanto a las especificaciones convenidas y el presupuesto asignado(61), debiendo reportar las fallas y tropiezos que se presentaran en la implementación del software, toda vez que era el enlace entre la dirección del Club Militar y la contratista.
- En primer lugar el a quo mencionó el oficio No. CM 310/006 de enero de 2011 que la Ingeniera Martha Pareja le dirigió al disciplinado Ismael Silva Masmela.
De la lectura integral del referido documento, obrante a folio 184 del anexo 29, esta Sala observa que su sentido no es el que se indicó en el fallo, porque allí no le dio a conocer al investigado posibles inconsistencias en la implementación del sistema software Misional Star Club, ni incumplimiento en la ejecución de los contratos suscritos con ese objeto, que permita deducir que el entonces Director General debió realizar alguna acción en contra de la contratista diferente a los dos requerimientos que el disciplinado le formuló en diciembre de 2010 y abril de 2011.
De acuerdo con el contenido del mencionado escrito, lo que le comunica la ingeniera Martha Pareja al disciplinado Ismael Silva Masmela es que en atención a la solicitud que elevó el servidor con oficio 172 del 24 de enero de 2011, se reinstaló nuevamente en los puntos de venta el sistema Nexsys que operaba anteriormente, por lo que se requería de más cajeros y revisores para la digitación y supervisión de los movimientos, para poder hacer el paralelo y probar la funcionabilidad a nivel operativo y financiero. Incluso, al final del documento, la profesional se refiere a «las bondades ofrecidas por el nuevo software» que podrían verse frenadas con la reinstalación del sistema que venía operando, lo cual también impediría cumplir oportunamente el plan de mejoramiento suscrito con la Contraloría General de la República, cuya meta quedó para mayo de ese año.
De conformidad con lo expuesto, es evidente que la conclusión de la Delegada frente a la anterior prueba documental es equivocada, y no demuestra lo afirmado en el fallo con respecto a que el servidor no actúo durante su gestión como Director General para solucionar las inconsistencias presentadas en la ejecución de los contratos y garantizar el funcionamiento del sistema adquirido.
- Los otros dos documentos mencionados por la instancia se relacionan con el informe rendido por la ingeniera Pareja el 30 de octubre de 2011,(62) mediante el cual reportó falencias del contrato 334 de 2010 en los módulos del hotel de compras y recomendó el no pago del saldo adeudado hasta tanto se recibiera a satisfacción el aplicativo, y el memorando No. CM.310/079 del 22 de noviembre de 2011,(63) en el que la supervisora puso en conocimiento de quien fungía para esa época como Director General del Club Militar, los avances y recomendaciones para el proyecto en los contratos 172 y 333 de 2010.
Llama la atención de esta Sala que la decisión sancionatoria se hubiese basado en los anteriores informes, cuando fueron expedidos por la supervisora cinco meses después de que el disciplinado ya no ejercía el cargo de Director General en el Club Militar, toda vez que le fue aceptada la renuncia el 19 de mayo de 2011.(64)
El análisis precedente permite colegir que las pruebas citadas por la instancia no demuestran el comportamiento reprochado al servidor investigado respecto a que no adelantó las acciones pertinentes para exigir el cumplimiento de los contratos y garantizar el correcto funcionamiento del producto contratado.
- A juicio de esta Sala, el a quo no efectuó una valoración equitativa e imparcial de la prueba en búsqueda de la verdad real, de acuerdo con la exigencia prevista en el artículo 129 del C.D.U. y los criterios de la sana crítica, pues a lo largo de la providencia se limitó a cuestionar los dos requerimientos que le formuló el investigado a la empresa contratista, sin señalar si quiera que era entonces lo efectivo y pertinente que debió realizar el servidor, como lo hace ver el apelante.
Este despacho considera que los dos requerimientos debieron ser evaluados por la instancia como una prueba a favor del investigado, ya que demuestran que el servidor estuvo atento a hacer cumplir las obligaciones pactadas durante su gestión como Director General del Club Militar, como se puede apreciar en la siguiente transcripción del oficio de fecha 20 de diciembre de 2010 que el encartado le dirigió a la representante legal de la empresa Star Software, en relación con la ejecución de los contratos 239 y 172 de 2010:(65)
[M]e permito solicitar de manera urgente se revise cada uno de los módulos y se haga una lista de chequeo en vivo de los procesos dado que no se han recibido de manera satisfactoria algunos de los módulos (sic) contemplados en el objeto de los contratos, lo cual hace que el sistema no sea confiable ya que se presentan fallas como consta en los oficios enviados por los coordinadores de área y de los cuales anexo copia.
Si bien es cierto se están reportando las fallas vía telefónica o por correo como es el procedimiento, consideramos que dado el inicio de puesta en funcionamiento, la complejidad de la operación y los costos de implementación incluidos en los contratos, justifican el acompañamiento oportuno en el momento que se necesita ya que actualmente la respuesta de los requerimientos a pesar de ser de fácil solución se está tardando, afectando la continuidad del negocio como es el caso de las fallas en el módulo de POS siendo uno de los más estables e importantes para la prueba del aplicativo.
De igual forma y teniendo en cuenta que el hardware se adquirió de acuerdo a las especificaciones dadas por ustedes me permito solicitar que como dueños y conocedores de la solución se asesore y acompañe permanente y oportunamente al área de tecnología esto teniendo en cuenta que se han presentado problemas de tipo logístico en la implementación del POS y a pesar de que se ha solicitado apoyo técnico por parte de ustedes es poco el soporte ofrecido, lo cual dificulta verificar la funcionalidad del aplicativo […].
En el escrito CM 330.A.14.8/1358 del 19 de abril de 2011(66), el señor Silva Masmela también le solicitó a la contratista que revisara la implementación del sistema en los módulos del hotel, debido a los traumatismos presentados que afectaban el Sistema de Gestión de Calidad.
- Igualmente se advierte que la Delegada, sin un argumento válido, calificó de sospechoso el testimonio rendido por la señora Luz Nancy Arévalo Mariño, representante legal de la empresa contratista Star Club, sin que explicara cuáles eran las contradicciones frente a otras pruebas, que llevaron a concluir que era alejado de la realidad y carecía de credibilidad.
Considera este despacho que la declaración de la contratista no debió desecharse por la instancia, sino valorarse respecto de las demás pruebas, como quiera que en su relato se vislumbra el conocimiento directo que los hechos y la manera detallada como narró cada una de las actividades que realizó el disciplinado Silva Masmela durante su administración como Director General del Club Militar en relación con la ejecución de los contratos celebrados.
Las respuestas que en ese sentido brindó la declarante fueron las siguientes(67):
[N]osotros firmamos y fuimos contratados por el CLUB MILITAR para desarrollar el proyecto de implementación de un software integral con enfoque misional para las 3 sedes, el cual se estructuró en 4 fases por la misma dimensión del proyecto y su complejidad. 3 de las fases fueron desarrolladas a satisfacción durante la administración del General SILVA MASMELA. [E]n un proyecto de esta magnitud es crucial el apoyo de la alta dirección y de una idónea gerencia del proyecto por parte de la entidad, para el caso se recibió el apoyo del General SILVA quien convocaba al personal y generaba el compromiso del personal (sic) de la entidad,. Se nombró a la ing. MARTHA CECILIA PAREJA como supervisora y ella se encargó de confrontar los comités de trabajo. [S]e asignó la habitación 321 como espacio para desarrollar las actividades, pues con las limitantes que tenía también la entidad, porque era un proceso bastante complejo el cambio al que nos enfrentábamos, allí se hacía todo el proceso de capacitación y parametrización, se asignó personal experto en toda la estructuración de costos de alimentos y bebidas […]. [S]e hacían reuniones programadas continuas cada semana y si se requería cada 3 días se hacían reuniones de seguimiento, junto con la ing. MARTHA como supervisora, en estas reuniones se aplicaban correctivos, puesto que el proyecto como tal tiene más de 2000 actividades entonces implicaba un seguimiento pormenorizado de cada una de las áreas y estaba en un proceso de manejo del cambio […]. [S]e llevaron a cabo reuniones no solamente de seguimiento sino de ejecución y de monitoreo de la implementación del sistema.
La testigo también se refirió a los inconvenientes que se presentaron con la continuidad del proyecto después de que se retiró de la entidad el señor Silva Masmela como Director General.
Básicamente toda la problemática inició desde la llegada del General LEONARDO GÓMEZ VERGARA desde agosto de 2011 y los atropellos comenzaron el mes siguiente, donde realmente era impactante la forma y el estilo de administrar en el sentido de generar acusaciones, atropellos (sic), difamaciones en contra de la ing. MARTHA PAREJA en una reunión que hizo en septiembre todo debido a que cuando él entró a administrar ella le expuso el proyecto y la importancia del compromiso de la alta gerencia y de la administración del apoyo que se debía atender y le informó de todas las falencias que existían en los datos del club militar y de la necesidad de conformar mesas de trabajo, de depurar esos datos y de los recursos que se requerían, como la necesidad de ejecutar la fase 3 de la sede de Las Mercedes […].
Este despacho observa que en el expediente obran otros testimonios rendidos por funcionarios del Club Militar, no mencionados por la instancia cuando resolvió la situación del disciplinado Silva Masmela, los cuales sirven de parámetro para confirmar lo expuesto por la contratista Luz Nancy Arévalo Mariño en relación con las actividades que se llevaron a cabo durante la administración del servidor para ejecutar lo pactado y garantizar la operatividad del sistema para esa época.
De manera concreta es preciso mencionar el testimonio de los señores Alfonso Vega Sánchez(68), quien se desempeñó en la ejecución de los contratos como arquitecto del software, fue el creador de la solución, estuvo presente desde la fase de selección, en la asesoría y recomendación de la infraestructura, durante los requerimientos específicos del Club y brindó el acompañamiento técnico en cada una de las fases y mantenimiento del sistema, así como del señor Germán Rodríguez Suárez(69), Jefe de Costos de la entidad, encargado de recopilar la información para alimentar el nuevo sistema en lo relacionado a recetas estándar de producción, productos, precios e inventarios, clasificación, depuración y canalización de los procesos.
Conclusión de la Sala frente a la conducta atribuida al servidor Ismael Silva Masmela.
El anterior análisis fáctico y probatorio permite concluir que no se encuentra demostrada la conducta objeto de reproche por la cual se declaró disciplinariamente responsable al servidor Ismael Silva Masmela.
PRIMERO. REVOCAR el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo de primera instancia proferido el 29 de abril de 2016 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en virtud del cual declaró probado el cargo único formulado al señor Ismael Silva Masmela, identificado con C.C. 19.122.965, en su condición de Director General del Club Militar para la época de los hechos. Lo anterior, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, se adoptan las siguientes determinaciones:
1. REVOCAR el numeral Tercero de la parte resolutiva de providencia señalada, en virtud del cual le impuso al señor Ismael Silva Masmela, identificado con C.C. 19.122.965, sanción de suspensión por el término de cuatro (4) meses, convertida al equivalente en salarios, de acuerdo al monto devengado para la época de los hechos.
2. ABSOLVER de responsabilidad disciplinaria al señor Ismael Silva Masmela, identificado con C.C. 19.122.965, por el cargo único que le fue endilgado.
TERCERO. NOTIFICAR por la secretaría de la Sala Disciplinaria la presente decisión a los sujetos procesales, de acuerdo con lo establecido en los artículos 101 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndoseles que contra la misma no procede ningún recurso.
Para el envío de la comunicación, se tendrá en cuenta la dirección reportada por el servidor (folio 835 cuaderno 3) y por su apoderado de oficio (folio 828 ídem).
CUARTO. Efectuado lo anterior, la secretaría de esta Sala previas las anotaciones de rigor, devolverá las diligencias a la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, para los fines pertinentes.
COMUNIQUESE, NOTÍFIQUESE Y CUMPLASE
Expediente n.o 161 – 6393 (IUS 2012 – 54594).
[1]. Confrontar folios 788 a 808 cuaderno original 3.
[2]. Confrontar folios 1 a 9 cuaderno original 1.
[3]. Confrontar folios 13 a 15 cuaderno original 1.
[4]. Confrontar folios 22 a 24 cuaderno original 1.
[5]. Auto del 23 de octubre de 2012 visible a folio 65 cuaderno original 1.
[6]. Confrontar folio 66 cuaderno original 1.
[7]. Confrontar folios 68 a 71 ídem.
[8]. Confrontar folios 84 a 87 ídem.
[9]. Cf. folios 149-150 cuaderno original 1.
[10]. Cf. folios 317 a 319 cuaderno 2.
[11]. Cf. folios 330 y 336 cuaderno 2.
[12]. Cf. folio 336 ídem.
[13]. Cf. folios 359 - 360 ídem.
[14]. A la señora Martha Cecilia Pareja. Cf. folio 375 cuaderno 2.
[15]. A los señores Carlos Romero García e Ismael Silva Masmela, así como a sus respectivos apoderados. Cf. folio 376 ibídem.
[16]. El señor Ismael Silva Masmela radicó escrito en ese sentido el 12 de agosto de 2015. Cf. folios 361-362 ídem.
[17]. Cf. folios 378 – 379 ibídem.
[18]. Cf. folio 382 cuaderno 2.
[19]. Cf. folios 392 a 407 cuaderno 2.
[20]. Cf. folios 414 del cuaderno 2.
[21]. Cf. folio 421 ídem.
[22]. Cf. folios 410 y 411 ídem.
[23]. Cf. folios 429 a 437 y 438 a 462 c. ppal.2
[24]. Cf. folios 465 a 469 del cuaderno 2.
[25]. Cf. folios 477 y 478 ídem.
[26]. Cf. folio 485 ídem.
[27]. Cf. folios 479 a 484 y 488 a 492 del cuaderno 2, en su orden.
[28]. Cf. folios 589 a 593 cuaderno 3.
[29]. Cf. folio 746 c. ppal.3
[30]. Cf. folio 760 ibídem.
[31]. Cf. folios 749 y 750 ídem.
[32]. Cf. folios 766-771 y 775 a 779 ídem.
[33]. Cf. folios 788 a 808 c. ppal.3
[34]. Cf. folios 813 y 814 c. ppal.3
[35]. Cf. folio 815 ídem
[36]. Cf. folios 817 a 828 c. ppal.3
[37]. Cf. folio 829 ídem.
[38]. Cf. folio 831 cuaderno 3.
[39]. Cf. folio 832 a 835 cuaderno 3.
[40]. Cf. folios 817 a 828 c. ppal.3
[41]. Fue designado en el cargo mediante Decreto 852 del 30 de abril de 2002 por el Ministro de Defensa Nacional y aceptada su renuncia con Decreto 1628 del 19 de mayo de 2011 del citado Ministerio. Cf. folio 104 a 108 cuaderno 1.
[42]. Cf. folios 392 a 407 cuaderno 2.
[43]. Según Decreto 1628 del 19 de mayo de 2011 del Ministerio Defensa Nacional. Cf. folio 108 cuaderno 1.
[44]. Empezó a regir el 12 de julio de 2011.
[45]. Consejera Ponente Susana Buitrago Valencia.
[46]. Cf. folios 788 808 c. ppal.3
[47]. Cf. folios 813 y 814 c. ppal.3
[48]. Cf. folios 149-150 cuaderno original 1.
[49]. Cf. folios 788 a 808 cuaderno original 3.
[50]. El 22 de diciembre de 2015. Cf. folio 477 cuaderno 2.
[51]. Segundo párrafo folio 801 cuaderno original 3.
[52]. Último párrafo folio 800 vto. cuaderno original 3.
[53]. Ver numeral IV.3.1. del auto de cargos, obrante en el folio 402 del cuaderno principal 2.
[54]. Páginas 37 a 40 del fallo, numerales 7.3 y 7.5, visibles a folios 806 a 807 vto. del cuaderno original 3.
[55]. Confrontar parte final del cargo formulado, numeral IV.3. del auto del 6 de noviembre de 2015, visible a folio 401 vto. del cuaderno 2.
[56]. Confrontar numeral IV.3.1 del auto de cargos, folios 402 vto. y 403 del cuaderno 2, con lo expuesto en el numeral 7.2 del fallo, visible a folio 801 a 802 del cuaderno 3.
[57]. Confrontar folio 87 numeral 5.5. segundo párrafo, obrante en el cuaderno original 1.
[58]. Confrontar folios 317 a 319 vto. cuaderno original 2.
[59]. Visible a folio 186 anexo 29.
[60]. Obrante a folios 181 y 182 anexo 29.
[61]. Funciones asignadas a los supervisores de los contratos y convenios del Club Militar, el en artículo 1o de la Resolución No. 434 del 4 de marzo de 2008.
[62]. Confrontar folios 67 a 68 anexo 26.
[63]. Confrontar folios 32 a 34 anexo 26.
[64]. Según Decreto 1628 del 19 de mayo de 2011 del Ministerio Defensa Nacional. Cf. folio 108 cuaderno 1.
[65]. Folio 796 numeral 18 obrante en el cuaderno 3.
[66]. Obrante a folios 181 y 182 anexo 29.
[67]. Obrante en cuaderno principal 2, folios 719 a 722.
[68]. Obrante en cuaderno principal 2, folios 646 a 651.
[69]. Confrontar cuaderno principal 1, folios 162 a 165.

References: artículo 129
 artículo 22
 artículo 150
 artículo 26
 artículo 24
 artículo 142
 artículo 22
 artículo 7
 artículo 30
 artículo 30
 artículo 26
 artículo 129
 artículo 1
 Resolución