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BOE.es - Documento BOE-A-2016-10663
Documento BOE-A-2016-10663
Pleno. Sentencia 165/2016, de 6 de octubre de 2016. Recurso de inconstitucionalidad 1870-2011. Interpuesto por el Gobierno de Aragón respecto de diversos preceptos de la Ley 40/2010, de 29 de diciembre, de almacenamiento geológico de dióxido de carbono. Competencias sobre ordenación general de la economía, medio ambiente y minas: constitucionalidad de los preceptos legales que reservan a la Administración del Estado la concesión de almacenamiento. Voto particular.
«BOE» núm. 276, de 15 de noviembre de 2016, páginas 79851 a 79877 (27 págs.)
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1870-2011, promovido por el Gobierno de Aragón, representado y asistido por el Letrado de sus servicios jurídicos, respecto a diversos preceptos de la Ley 40/2010, de 29 de diciembre («Boletín Oficial del Estado» núm. 317, de 30 de diciembre de 2010), de almacenamiento geológico de dióxido de carbono. Ha comparecido el Gobierno de la Nación, representado y defendido por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.
a) Como antecedentes de hecho, la demanda expone que la Unión Europea aprobó la Directiva 2009/31/CE, de 23 de abril de 2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre almacenamiento geológico de dióxido de carbono. El Gobierno de Aragón presentó alegaciones al anteproyecto de ley elaborado por la Administración General del Estado, en su mayoría de corte competencial, que sólo fueron atendidas parcialmente. En el «Boletín Oficial del Estado», núm. 317, de 30 de diciembre de 2010 se publicó la Ley 40/2010, de 29 diciembre, de almacenamiento geológico de dióxido de carbono que ahora es impugnada.
e) El Estado asume competencias ejecutivas, al amparo de los núms. 23 y 25 del art. 149.1 CE, por motivos de supraterritorialidad: los permisos de investigación supracomunitarios (arts. 5, 8 y 9 de la Ley 40/2010); la adaptación de la autorización para reconocimiento de estructuras subterráneas con el fin de utilizarlas como almacenamiento de CO2 (Disposición transitoria primera); y las gestiones administrativas sobre el acceso de los usuarios a las redes de transporte y a los lugares de almacenamiento (arts. 5, 26 y 27). Pero en estos casos no concurren los requisitos exigidos por la doctrina del Tribunal Constitucional (en especial, STC 33/2005) y por el Estatuto de Autonomía de Aragón (art. 70.3 EAAr). Aun en el supuesto de que el lugar de almacenamiento de CO2 excediera el territorio de Aragón, ello no tiene por qué determinar que el Estado asuma las competencias de ejecución pues, atendiendo al carácter reglado y objetivo que tienen los permisos de investigación, es posible acudir a mecanismos de colaboración o cooperación entre las Comunidades Autónomas afectadas o, en su defecto, a la coordinación estatal. Lo mismo cabe decir respecto a las gestiones administrativas sobre el acceso a la red de transporte y a los lugares de almacenamiento por parte de los usuarios potenciales: aunque no es objeto el presente recurso de la impugnación de una hipotética competencia estatal sobre una red de infraestructura de transporte de dióxido de carbono interconectado en todo el ámbito nacional, ello no supone que la conexión o acceso a los lugares de almacenamiento y las redes de transporte constituya una cuestión supraterritorial, ya que dicha conexión se ubica donde se encuentra el lugar de almacenamiento. Además, se trata de unas gestiones administrativas que admitirían un fraccionamiento autonómico, sin perjuicio de los necesarios mecanismos de cooperación intercomunitaria o de coordinación estatal.
3. Mediante providencia de 12 de abril de 2011, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, de acuerdo con el art. 34 LOTC, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno de la Nación, a través del Ministro de Justicia, para que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran convenientes. Finalmente, ordenó publicar la interposición del recurso en el «Boletín Oficial del Estado». El correspondiente edicto fue publicado en el «BOE» núm. 94, de 20 de abril de 2011.
1. El artículo 149.1.13 CE, planificación general de la economía, en relación con las bases del régimen energético (art. 149.1.25 CE), en los términos expuestos por la STC 18/2011, de 3 de marzo, sobre el sector eléctrico.
2. El artículo 149.1.23 CE, sobre protección del medio ambiente, que versa sobre una materia compleja y polifacética (STC 102/1995, de 26 de junio), que no encuadra cualquier tipo de actividad relativa a los recursos naturales, sino sólo la que directamente tienda a su preservación, conservación o mejora (SSTC 98/2001, de 5 de abril, y 14/2004, de 12 de febrero).
3. El artículo 149.1.22 CE, sobre instalaciones y transporte de energía eléctrica que afectan a varias Comunidades o salen de su ámbito territorial (SSTC 12/1984, de 2 de febrero, y 108/1996, de 13 de junio, entre otras).
c) Entrando a contestar las alegaciones de la demanda, el Abogado del Estado sostiene que resulta clara la relevancia del título «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», puesto que una adecuada implantación de la tecnología CAC resulta imprescindible para asegurar un crecimiento económico sostenible en los próximos cuarenta años que, al mismo tiempo, permita cumplir los compromisos internacionales asumidos por España y por la Unión Europea para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. El contenido y la finalidad de la Ley 40/2010 desbordan claramente el ámbito de la minería: la utilización de estructuras geológicas tiene un papel puramente instrumental al servicio del crecimiento económico y del suministro energético suficiente y a precio razonable, en términos compatibles con la conservación del entorno natural. Resulta irrelevante que hasta la entrada en vigor de la Ley 40/2010 los permisos de investigación y las concesiones de almacenamiento se vinieran otorgando por las Comunidades Autónomas, al amparo de la Ley de minas (Ley 22/1973, de 21 de julio), a la vista de la doctrina de este Tribunal sobre la inconstitucionalidad sobrevenida de normas autonómicas de desarrollo ante la modificación posterior de la legislación básica (STC 1/2003, de 16 de enero). La invocación del Real Decreto 539/1984, de 8 de febrero, de ampliación de funciones y medios adscritos a los servicios traspasados en materia de industria, energía y minas, debe ser desestimada porque estas disposiciones no son normas determinantes del sistema constitucional de distribución de competencias (SSTC 223/2000, de 21 de septiembre, y 240/2006, de 20 de julio).
«Esta ley tiene carácter básico al amparo del artículo 149.1.23 de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar la legislación básica en materia de protección del medio ambiente con las siguientes excepciones:
b) Los artículos 3, 6, 7, 8, 9, 16, 17, 26 y 27 se dictan al amparo de las competencias atribuidas en el artículo 149.1.25 de la Constitución Española.»
Es decir, el Estado asevera sus competencias para establecer las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica»; la «legislación básica sobre protección del medio ambiente» y las «bases del régimen minero y energético» (respectivamente, los números 13, 23 y 25 del art. 149.1 CE).
a) El artículo 75, apartados 2 y 3, del Estatuto de Autonomía de Aragón (EAAr), que establece que «en el ámbito de las competencias compartidas, la Comunidad Autónoma de Aragón ejercerá el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica que establezca el Estado en normas con rango de Ley, excepto en los casos que se determinen de acuerdo con la Constitución, desarrollando políticas propias. Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en las siguientes materias: -apartado 2.º Régimen minero, en especial, la regulación y el régimen de intervención administrativa de las minas y recursos mineros, así como la restauración de los espacios afectados por actividades extractivas. -apartado 3.º Protección del medio ambiente, que, en todo caso, incluye la regulación del sistema de intervención administrativa de los planes, programas, proyectos, instalaciones y actividades susceptibles de afectar al medio ambiente; la regulación de los recursos naturales, la flora y fauna y la biodiversidad, la prevención y corrección de la generación de los residuos, de la contaminación atmosférica, del suelo y del subsuelo, así como el abastecimiento, saneamiento y depuración de las aguas».
b) El artículo 70.31 EAAr, que declara: «La Comunidad Autónoma, en los casos en que el objeto de sus competencias tiene un alcance territorial superior al del territorio de Aragón, ejerce sus competencias sobre la parte de este objeto situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración que se establezcan con otros entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por el Estado de las Comunidades Autónomas afectadas».
c) El artículo 93.2 EAAr, que dispone: «La Comunidad Autónoma de Aragón aplica y desarrolla el Derecho de la Unión Europea en el ámbito de sus competencias. La existencia de una regulación europea no modifica la distribución interna de competencias que establecen la Constitución y el presente Estatuto».
d) La Ley estatal también vulneraría, aunque con menor intensidad, otras competencias autonómicas exclusivas, enunciadas en el artículo 71, apartados 8, 32 y 48 EAAr: «ordenación del territorio», «planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma de acuerdo con los principios de equilibrio territorial y de sostenibilidad» e «industria»; así como en el artículo 77.2, que le atribuye competencias de ejecución en materia de «trabajo y relaciones laborales, incluyendo las políticas activas de ocupación, la intermediación laboral, así como la prevención de riesgos laborales y la seguridad y salud en el trabajo».
Para el Abogado del Estado, por el contrario, la Ley 40/2010 respeta el orden constitucional de competencias. Sostiene que los títulos competenciales esgrimidos en la Disposición final undécima de la Ley otorgan cobertura competencial a todos los preceptos impugnados, aunque, según destaca, alguna de las normas estatales impugnadas encuentran mejor acomodo en un título no mencionado por la Ley 40/2010, como es la competencia estatal sobre «la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial» (núm. 22 del art. 149.1 CE).
Una última precisión previa ha de añadirse a las anteriores consideraciones, que resulta relevante para el inmediato enjuiciamiento de la controversia competencial que aquí se dilucida. La Disposición final primera de la Ley 40/2010 añade un nuevo apartado cuatro al artículo 1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas, que excluye de modo expreso del régimen general sujeto a esa última ley «la investigación o explotación de estructuras subterráneas para su utilización como almacenamiento geológico de dióxido de carbono», que, a partir de ese momento, pasa a regirse por la nueva normativa específica prevista en esta Ley. La Ley 40/2010, en palabras del preámbulo, ha venido a «abordar la transposición [de la Directiva 2009/31] a través de un proyecto de Ley ad hoc, en lugar de reformar otras normas de nuestro ordenamiento, como la Ley de minas, debido a las singulares características de la CAC». El legislador ha justificado la aprobación de un «régimen jurídico propio», para la regulación de una técnica novedosa que, con el objetivo de mitigar el cambio climático, se oriente «fundamentalmente a garantizar la seguridad para el medio ambiente y las personas». Pues bien, el establecimiento de esta regulación específica y propia ha de ser tenida en cuenta para el análisis del conflicto competencial interpuesto, porque recoge la existencia de un planteamiento singular del legislador en el tratamiento normativo de esta materia, que se aparta del régimen general establecido en la Ley 22/1973, de minas, como seguidamente se expondrá.
3. La Ley 40/2010 establece el marco jurídico para el almacenamiento geológico de dióxido de carbono (CO2), «en condiciones seguras para el medio ambiente, con el fin de contribuir a la lucha contra el cambio climático» (art. 1.1). La Ley declara bienes de dominio público estatal «las formaciones geológicas que formen parte de los lugares de almacenamiento existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial y de los fondos marinos que estén bajo la soberanía del Reino de España» (art. 3). Congruentemente, supedita la actividad de almacenar dióxido de carbono a la obtención de una concesión de dominio público (art. 10), cuyo régimen jurídico es objeto de los capítulos II y III de la Ley (arts. 10-17 y 18-25). También regula unos permisos de investigación, para cuando resulte necesario realizar trabajos previos con el fin de determinar la capacidad de acopio o la idoneidad de un lugar de almacenamiento determinado (arts. 8 y 9), así como el registro de lugares de almacenamiento (art. 28), la puesta a Disposición del público de toda la información relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono (art. 29, que con el anterior conforma el capítulo V) y un amplio régimen sancionador (cap. VI, que comprende los arts. 30 al 38).
En este conjunto normativo, reviste especial importancia el capítulo III, dedicado a regular el «funcionamiento, cierre y obligaciones tras el cierre» de las instalaciones de inyección y del complejo donde se almacene el dióxido de carbono. La Ley 40/2010, que sigue en este punto las previsiones de la Directiva 2009/31 de la Unión Europea, distingue dos etapas: una primera que tiene lugar mientras esté vigente la concesión de almacenamiento; y otra posterior, que se iniciará a partir del momento en que la concesión quede extinguida. Mientras la concesión esté en vigor, la Ley impone a su titular unas normas sobre la composición de la corriente de dióxido de carbono que inyecta en el yacimiento, unos estrictos deberes de seguimiento e información sobre el lugar, así como tener previstas las medidas que deban ser adoptadas en caso de irregularidades significativas o fugas. Todo ello sometido a inspecciones periódicas y puntuales por parte de la Administración pública competente en materia de medio ambiente, es decir de las Comunidades Autónomas. Por su parte, el artículo 23 de la Ley rige el cierre de los lugares de almacenamiento: éste puede ser debido al transcurso del plazo de la concesión (cifrado por el art. 10.6 en un máximo de 50 años); a la voluntad de la empresa titular de la concesión (previo el cumplimiento de determinados requisitos legales); o como consecuencia de una resolución adoptada por la Administración, tras revocar una concesión de almacenamiento. El cierre de un lugar de almacenamiento no conlleva un cambio inmediato de su estatuto jurídico: el titular de la concesión sigue siendo responsable de gestionar las instalaciones y de cumplir los deberes correspondientes, mientras sella el lugar de almacenamiento y retira las instalaciones de inyección. La responsabilidad del concesionario no cesa hasta que se produce la transferencia de responsabilidad, que regula el artículo 24 de la Ley 40/2010.
Este precepto dispone que «se transferirán a la Administración General del Estado, a iniciativa de ésta o a petición del titular, todas las obligaciones legales relacionadas con el seguimiento y con las medidas correctoras exigibles con arreglo a esta ley», tras el cierre de un lugar de almacenamiento y una vez asegurado el cumplimiento de todas las obligaciones previstas por la Ley. Como regla general, deben transcurrir al menos veinte años desde el cierre para que la Administración asuma la responsabilidad sobre el lugar de almacenamiento. La «transferencia de responsabilidad se considerará efectiva una vez que todas las pruebas disponibles indiquen que la totalidad del CO2 almacenado permanecerá completa y permanentemente confinado, y una vez que el lugar de almacenamiento haya sido sellado y se hayan retirado las instalaciones de inyección».
Seguidamente, la Ley 40/2010 dedica unos preceptos al acceso, por parte de terceros, a la red de transporte y a los lugares de almacenamiento del dióxido de carbono (arts. 26 y 27, que forman el cap. IV). El texto legal se cierra con cuatro disposiciones adicionales, dos transitorias y quince disposiciones finales. Por su parte, la Disposición final decimocuarta de la Ley 40/2010, bajo la rúbrica de «Supletoriedad», prescribe que «En tanto no se apruebe el desarrollo reglamentario de esta ley, a los procedimientos de autorización y concesión de almacenamiento geológico de dióxido de carbono tramitados por la Administración General del Estado se les aplicará el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Minería, en lo que no contradiga lo dispuesto en ella».
La normativa de referencia se completa con la Disposición transitoria primera, que regula la acomodación al régimen de la Ley 40/2010 de las autorizaciones obtenidas para el reconocimiento de estructuras subterráneas o para el almacenamiento de dióxido de carbono «con arreglo a la Ley 22/1973, de 21 de julio, de minas con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley».
4. Una vez examinados el contenido y finalidad de la Ley 40/2010 objeto de impugnación, podemos proceder a encuadrarla en el orden constitucional de competencias. Es doctrina constitucional que «cuando inevitablemente las muchas actuaciones de los poderes públicos concernidos inciden al mismo tiempo en dos o más ámbitos categoriales diversos es preciso determinar siempre ‘la categoría genérica, de entre las referidas en la Constitución y los Estatutos, a la que primordialmente se reconducen las competencias controvertidas, puesto que es ésta la que fundamentalmente proporciona el criterio para la delimitación competencial, sin perjuicio de que, en su caso, la incidencia de la actividad considerada en otros ámbitos obligue a corregir la conclusión inicial para tomar en consideración títulos competenciales distintos’» (SSTC 80/1985, de 4 de julio, FJ 1; 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 3, y 14/2004, de 13 de febrero, FJ 5. En el mismo sentido, STC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 5).
Cuando las instituciones generales del Estado disponen de competencias para adoptar legislación básica en varias materias, como es el caso de ahora, no resulta irrelevante determinar la categoría específica, de entre las varias en liza, «a la que primordialmente se reconducen las competencias controvertidas» (SSTC 80/1985, de 4 de julio, FJ 1; 45/2015, de 5 de marzo, FJ 3). El alcance de las exigencias impuestas al legislador básico puede ser diferente «en función del subsector» de que se trate (SSTC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60, y 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3).
También, es doctrina constante que, para decidir si la controversia debe encuadrarse en uno u otro de los números del art. 149, apartado 1, CE, que detallan las competencias exclusivas del Estado, la cobertura competencial enunciada por la Ley enjuiciada o la propuesta por las partes durante el proceso constitucional son meramente indicativas y no resultan vinculantes para este Tribunal. Las competencias son «indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las Comunidades Autónomas»; y este Tribunal tiene el deber de velar de oficio por el respeto a la Constitución en los procesos sometidos a su jurisdicción por las partes legitimadas para ello [arts. 27.1 y 39 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)]. De ahí se desprende que los títulos competenciales «operan ope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocación explícita de las mismas» o de que éstos incurran en una eventual «selección errónea del título que, por otra parte, en modo alguno puede vincular a este Tribunal» [SSTC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4 a), y 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 7]. También se desprende que «el orden de competencias y la definición de las que, en cada caso, se ejerzan, no pueden quedar a merced de las alegaciones de las partes, sino que deben ser determinadas en atención a los criterios objetivos que sobre cada materia establecen la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las Leyes a las que éstos y aquélla remitan» (SSTC 69/1988, de 19 de abril, FJ 2, y 175/2011, de 8 de noviembre, FJ 3).
Finalmente, es asimismo doctrina consolidada que la interpretación de los preceptos constitucionales ha de hacerse de modo sistemático, esto es, teniendo siempre en cuenta el contenido íntegro de la Norma fundamental y que la de los preceptos estatutarios ha de hacerse siempre, como la del resto del ordenamiento jurídico, de conformidad con la Constitución (SSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 1; 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2, y 5/2012, de 17 de enero, FJ 5). Igualmente, que «para llegar a una calificación competencial correcta» hay que atender, tanto al «sentido o finalidad de los varios títulos competenciales», como al «carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido», delimitando así la regla competencial aplicable al caso (SSTC 153/1989, de 5 de octubre, FJ 5; 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 3; 236/2012, de 13 de diciembre, FJ 3, y 45/2015, de 5 de marzo, FJ 3).
En efecto, la Ley 40/2010 centra su regulación, como vimos en el anterior fundamento jurídico cuarto, en el almacenamiento del dióxido de carbono. Dicho almacenamiento ha de ser llevado a cabo en el subsuelo, ya sea terrestre o marino: pues las estructuras subterráneas sujetas a la Ley son las situadas en España, «incluyendo su mar territorial, su zona económica exclusiva y su plataforma continental» (art. 2.1 y Disposición adicional tercera). La finalidad del almacenamiento del flujo de dióxido de carbono consiste en «su confinamiento permanente, en condiciones seguras para el medio ambiente, de manera que se eviten y, cuando no sea posible, se reduzcan al máximo, los efectos negativos o riesgos que pudiera tener dicho almacenamiento, sobre el medio ambiente y la salud humana» (art. 1.2). Con esa finalidad, la Ley 40/2010 establece un régimen jurídico de larga duración: concesiones del dominio público subterráneo de treinta años, prorrogables hasta un total máximo de cincuenta años; cierre de los lugares de almacenamiento una vez transcurridos, al menos, veinte años; y transferencia de responsabilidad del titular de la concesión a la Administración pública que, a partir de ese momento, ha de garantizar la seguridad del almacenamiento por un período de tiempo indefinido. Esa transferencia de responsabilidad es una de las vigas maestras de la regulación establecida por la Directiva 2009/31, en su afán por ofrecer un marco jurídico estable al desarrollo de la nueva tecnología de captación y almacenamiento del dióxido de carbono y de incentivar a las empresas a desarrollarla y asumirla.
En definitiva, aunque no pueda desconocerse que podrían incardinarse en la materia de «medio ambiente» aquellos aspectos del régimen jurídico de la actividad de almacenamiento de dióxido de carbono que tengan como finalidad directa la protección del entorno, en razón a la peligrosidad potencial de aquella, sin embargo, la norma impugnada atiende fundamentalmente a aquella dimensión vinculada con la gestión y emplazamiento de los yacimientos y demás estructuras subterráneas en los que se inyecta el dióxido de carbono, pues lo que hace la Ley 40/2010 es detallar la normativa sobre uso de las estructuras subterráneas que «por sus características permita retener naturalmente y en profundidad cualquier producto o residuo que en él se vierta o inyecte» [art. 3.1 B) de la Ley de minas de 1973 y art. 5.1 del Reglamento general de la minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto], lo que justifica el encuadramiento competencial realizado.
Por el contrario, resulta irrelevante para el reparto de competencias el mero dato de que los lugares de almacenamiento sean bienes de dominio público (pues, como vimos en el fundamento jurídico 5, la Ley 40/2010 mantiene el carácter demanial, establecido por la legislación preconstitucional, de las estructuras subterráneas que por sus características permiten retener naturalmente y en profundidad cualquier producto o residuo que en él se vierta o inyecte). En efecto, es doctrina constitucional que «la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial», pues «la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad» (SSTC 77/1984, de 3 de julio, FJ 3; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 14, y 103/1989, de 8 de junio, FJ 6). Todo ello sin perjuicio de que la titularidad del dominio público estatal (art. 132.2 CE), «si bien no se traduce en ningún título competencial concreto, permite al Estado establecer el régimen jurídico de todos los bienes que lo integran y adoptar las normas generales necesarias para garantizar su protección» [SSTC 149/1991, de 4 de julio, FJ 1 c); 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29, y 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7], aspectos estos últimos que no son relevantes en este proceso constitucional.
Es cierto que la Unión Europea ha dictado la Directiva 2009/31 en virtud de su competencia sobre el medio ambiente [art. 175.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, versión de Ámsterdam; en la actualidad, art. 192.1 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), versión de Lisboa] que, como es sabido, es una competencia compartida entre la Unión y sus Estados miembros [art. 4.2 e) TFUE]. Sin embargo, como hemos sostenido desde la Sentencia relativa al comercio comunitario de carnes frescas (STC 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2), son «las reglas internas de delimitación competencial las que en todo caso han de fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia planteados entre el Estado y las Comunidades Autónomas», pues «el Derecho comunitario no es en sí mismo canon o parámetro directo de constitucionalidad en los procesos constitucionales» [SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 4; 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 12, y 99/2012, de 8 de mayo, FJ 2 b)]. Las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, carecen «de rango y fuerza constitucionales» [SSTC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3 a), y 232/2015, de 5 de noviembre, FJ 4] y el orden competencial establecido por la Constitución «no resulta alterado ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de normas comunitarias» (SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 1, y 96/2002, de 25 de abril, FJ 10).
Por consiguiente, el mero dato de que la Directiva europea que ha sido traspuesta en el ordenamiento español por la Ley impugnada fluya de la competencia de la Unión sobre el medio ambiente no significa, sin más, que la norma española que la traspone deba encuadrarse en un título competencial similar. Por añadidura, existen evidentes diferencias entre el orden de competencias establecido por el artículo 149 y concordantes de la Constitución española y el orden de competencias establecido por los artículos 4 y 5 del Tratado de la Unión Europea y los artículos 2 a 6 de su Tratado de funcionamiento (versión Lisboa, «Diario Oficial de la Unión Europa» C-202, de 7 de junio de 2016). La Unión Europea carece de competencia en materia de régimen minero o de ordenación general de la economía (núms. 25 y 13 del art. 149.1 CE), que son dos de los títulos competenciales del Estado que han sido sometidos a debate en este proceso constitucional. Y la competencia de la Unión Europea en materia de medio ambiente [arts. 4.2 e) y 191, 192 y 193 TFUE] es distinta, en su alcance y contenido, a la competencia en materia de medio ambiente que la Constitución reserva al Estado mediante su art. 149.1.23, como puede apreciarse leyendo los respectivos preceptos y su aplicación jurisprudencial (por ejemplo, con el cotejo de las SSTJ Comisión contra Consejo –protección penal del medio ambiente, de 13 de septiembre de 2005, C-176/03; Comisión c. Consejo –vertidos en el mar, de 23 de octubre de 2007, C-440/05; Comisión c. Parlamento y Consejo –traslado de residuos, de 8 de septiembre de 2009, C-411/06, con las SSTC 102/1995, de 26 de junio; 13/1998, de 22 de enero; 120/1998, de 15 de junio, y 161/2014, de 7 de octubre). Por lo que el fundamento competencial o «base jurídica» de la Directiva 2009/31 de la Unión Europea no predetermina, en modo alguno, el fundamento constitucional de la Ley 40/2010 de las Cortes Generales.
Como hace notar nuestra jurisprudencia, las cuestiones atinentes al medio ambiente presentan un carácter complejo y multidisciplinar, que afectan a los más variados sectores del ordenamiento jurídico (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 5), «lo que provoca la consiguiente complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 3). Ello se traduce en la transversalidad de las competencias sobre el medio ambiente en su configuración constitucional, en cuanto que, como se señala en las SSTC 102/1995, FJ 3; y 306/2000, de 12 de diciembre, FJ 6, incide en otras materias incluidas también, cada una a su manera, en el esquema constitucional de distribución de competencias. Por esa razón, lo ambiental es un factor a considerar en las demás políticas públicas sectoriales con incidencia sobre los diversos recursos naturales (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 6, y 13/1998, de 22 de enero, FJ 7), pero tal circunstancia «no puede suponer, sin embargo, una incidencia tal del título relativo al medio ambiente –tanto del estatal como de los autonómicos– sobre otros con los que converge o concurre debido a su transversalidad», que haga disminuir o incluso anular la vigencia y eficacia de otros títulos competenciales; «ello produciría, al socaire de la protección del medio ambiente ínsita en el conjunto de las políticas públicas, la merma en el ejercicio de otras competencias atribuidas al Estado y a las Comunidades Autónomas en virtud de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía» (STC 161/2014, de 7 de octubre, FJ 4). Así, hemos afirmado que «en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una ‘política’ (v. gr.: protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.), y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública, tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas» [STC 149/1991, de 4 de mayo, FJ 1 b). En el mismo sentido, SSTC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 30, y 161/2014, de 7 de octubre, FJ 4].
Por ese motivo, la jurisprudencia constitucional ha hecho hincapié en que, dentro de la competencia de protección ambiental, han de encuadrarse exclusivamente aquellas actividades encaminadas directamente a la preservación, conservación o mejora de los recursos naturales, «habida cuenta de que éstos son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas en relación con las cuales la Constitución y los Estatutos de Autonomía han deslindado diferentes títulos competenciales (por todas, SSTC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 2; 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 13; 243/1993, de 15 de julio, FJ 3; 102/1995, FJ 3; y 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29)» (STC 306/2000, de 12 de diciembre, FJ 6). Dijimos en la STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 8, en el examen del instrumento de la evaluación de impacto ambiental, que el reparto competencial en materia de medio ambiente «solo resulta determinante respecto a aquellas intervenciones administrativas cuya razón de ser consiste en la protección del medio ambiente: es decir, cuando el acto administrativo tiene como finalidad y efecto la preservación y la restauración del ambiente afectado por la actividad intervenida, como es el caso de la autorización de actividades calificadas. Pero cuando la Administración General del Estado ejerce sus competencias exclusivas en distintos ámbitos materiales, como son administración de justicia, aeropuertos y puertos, ferrocarriles, aguas continentales, instalaciones eléctricas, obras públicas de interés general, minas y energía, patrimonio cultural y seguridad pública, hay que atenerse a la distribución de competencias que efectúan los Estatutos de Autonomía en el marco del art. 149 CE (y, singularmente, de los números 4, 20, 21, 22, 24, 25, 28 y 29 del apartado 1 de ese art. 149)».
Ciertamente, las competencias en materia de medio ambiente pueden condicionar el ejercicio de otras actuaciones con incidencia territorial, pero no pueden invadir el ámbito reservado a las competencias en virtud de las cuales se desarrollan. En sentido inverso, aun en esos supuestos en los que se otorga carácter preferente a la competencia sectorial que ejerce el Estado, debe utilizarla en todo caso sin menoscabar los ámbitos de otras competencias; de modo que lo haga sobre el territorio de una Comunidad Autónoma, «atendiendo los puntos de vista de ésta (SSTC 56/1986, de 13 de mayo; 103/1989, de 8 de junio; 149/1991, de 4 de julio, y 102/1995, de 26 de junio), y cumpliendo el deber de colaboración ínsito a la estructura misma del Estado de las Autonomías» (SSTC 13/1998, de 22 de enero, FJ 9, y 101/2006, de 30 de marzo, FJ 4). Este deber se ha formulado inicialmente con especial energía en un caso de concurrencia competencial sobre actividades extractivas para proteger el medio ambiente (STC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 8).
8. Que el título competencial específico y preferente para enjuiciar el encaje constitucional de la Ley 40/2010 sea el concerniente a la materia «régimen minero» (núm. 25 del art. 149.1 CE) solo aparentemente entra en contradicción con lo declarado por la propia Ley 40/2010, en su Disposición final undécima: dicha Disposición enumera nueve artículos como producto del ejercicio de la competencia estatal en materia de minas, otros siete artículos producto de la competencia de ordenación de la economía y califica al resto de sus preceptos como legislación básica de protección del medio ambiente. Sin embargo, si de este conjunto residual de preceptos en materia de medio ambiente (que suman 21) se deducen los de carácter general (los arts. 1, 2, 4 y 5); el régimen sancionador (los arts. 30-38), que son preceptos instrumentales de la competencia sustantiva ejercida (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8; 168/1993, de 27 de mayo, FJ 8; 124/2003, de 19 de junio, FJ 8, y 218/2013, de 19 de diciembre, FJ 5); y, por igual motivo, las normas sobre registro y publicidad (arts. 28 y 29; SSTC 32/1983, de 28 de abril; 157/1985, de 15 de noviembre, FJ 4, y 11/2015, de 5 de febrero, FJ 6), sólo quedan siete artículos derivados del ejercicio del título competencial sobre el medio ambiente. El contenido de estos artículos, que la Ley 40/2010 declara fruto de la competencia del Estado para proteger el medio ambiente, son tan solo los relativos a la garantía financiera que debe presentar el solicitante de una concesión (art. 12) y los requisitos y obligaciones de funcionamiento de los almacenes de dióxido de carbono (arts. 18 a 23). Preceptos estos últimos cuyo cumplimiento la misma Ley 40/2010 dispone que se encuentra sometido a la supervisión medioambiental de las Comunidades Autónomas. Y ninguno de los preceptos mencionados ha dado lugar a una impugnación específica por parte de la Comunidad Autónoma recurrente.
En segundo lugar, los mandatos que la propia Ley 40/2010, en su Disposición final undécima, adscribe a la competencia estatal en materia de minas son los que contienen las normas determinantes del régimen jurídico de la Ley y son los que introducen las principales modulaciones a la normativa europea en el momento de transcribirla a nuestro Derecho interno. En efecto, se trata de regular un nuevo uso de los terrenos subterráneos, sujetos secularmente en España a un régimen de Derecho público como dominio del Estado, que ya venía sometido en términos genéricos a intervención en la Ley de minas de 1973. Lo que hace la Ley 40/2010 es detallar la normativa sobre uso de las estructuras subterráneas que «por sus características permita retener naturalmente y en profundidad cualquier producto o residuo que en él se vierta o inyecte» [art. 3.1 B) de la Ley de minas de 1973 y art. 5.1 del Reglamento general de la minería de 1978] para su uso como almacén de dióxido de carbono, previamente capturado en grandes instalaciones de energía y otras industrias contaminantes, en virtud de la nueva tecnología impulsada por la Unión Europea.
Todas estas razones confirman que la competencia principal que debe regir la controversia competencial sometida a nuestra jurisdicción debe ser la que reparte el régimen minero entre el Estado central y las Comunidades Autónomas, en virtud del número 25 del art. 149.1 CE y los correlativos preceptos de cada Estatuto de Autonomía. Todo ello sin perjuicio, como es natural, de que «la incidencia de la actividad considerada en otros ámbitos obligue a corregir la conclusión inicial para tomar en consideración títulos competenciales distintos», si fuera preciso (SSTC 80/1985, de 4 de julio, FJ 1; 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 3, y 14/2004, de 13 de febrero, FJ 5, como vimos en el FJ 7).
9. Entrando ya a analizar las distintas impugnaciones que el Gobierno de Aragón dirige en su demanda contra los preceptos de la Ley 40/2010 que otorgan competencia a los Ministerios de la Administración General del Estado, resulta evidente que la principal es la que atañe a la concesión de almacenamiento. En efecto, a tenor del art. 10.1 de la Ley 40/2010: «El almacenamiento de CO2 requerirá la obtención de una concesión otorgada con arreglo a este capítulo. Las concesiones de almacenamiento conferirán a su titular el derecho en exclusiva a almacenar CO2 en el lugar de almacenamiento». La Comunidad Autónoma sostiene que es ella y no el Estado, la que debería otorgar dichas concesiones del dominio público minero, lo que le lleva a sostener la inconstitucionalidad del art. 11.1 de la Ley («Compete al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, previo informe del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino el otorgamiento de las concesiones de almacenamiento») y, por consiguiente, la de una larga lista de atribuciones asociada a esta potestad esencial: la aprobación de las condiciones de la concesión (art. 13), así como sus modificaciones o el cambio de su titular (arts. 11.3, 15.1 y 16); la revisión del otorgamiento de las concesiones o de sus condiciones (art. 15.1 y 2) y la prórroga de su duración (art. 10.6); la revocación de la concesión (art. 15.3); el cierre del lugar de almacenamiento (arts. 15 y 23.1); la decisión sobre la concurrencia de derechos (arts. 6 y 10.4); la comprobación de la solvencia técnica y financiera de las empresas (art. 10.3); la declaración de la utilidad pública para la expropiación forzosa de los terrenos necesarios (art. 10.7); la recepción de los planes de seguimiento y de gestión posterior al cierre (arts. 19.2 y 3, y 23.2 y 3); el acceso a las redes de transporte, las medidas de mejora y la resolución de conflictos (arts. 26 y 27); o la adaptación de los permisos anteriores a la Ley (Disposición transitoria primera). Conjunto de atribuciones que se ven sistematizadas en el art. 5 de la Ley, donde se enumeran las distintas competencias que los correspondientes artículos de la Ley asignan a los ministerios de la Administración estatal y las funciones que la Ley entiende que corresponden a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas.
10. Esta tesis central de la demanda no puede ser aceptada. Es cierto que la «previsión de que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan compartir un ámbito material determinado en el ejercicio de diferentes potestades y funciones es una de las características típicas del modelo territorial del Estado autonómico. El concurso de dichas potestades y funciones sobre una misma materia se ordena en la Constitución, en términos de principio, bien atribuyendo al Estado central la competencia legislativa y permitiendo la atribución a las Comunidades Autónomas de las competencias de ejecución, bien confiando al primero el establecimiento de normas legales básicas y haciendo posible que las Comunidades Autónomas desarrollen legislativamente dichas bases y sean titulares de las correspondientes potestades de reglamentación y ejecución de la legalidad desarrollada». En relación con este último patrón de reparto de competencias, el concepto constitucional de las bases estatales incluye, desde luego, la fijación por las instituciones generales de Estado de los «principios o mínimo común normativo» de una materia en normas con rango de ley; contenido éste que es el que «mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada» (por todas, SSTC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 60). Sin embargo, es doctrina constitucional que «también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten e incluso sobre el territorio (SSTC 50/1999, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente)». Y ello, no como pura excepción al criterio de las bases estatales con un contenido principal o de mínimo normativo y formalizadas mediante ley, sino como elementos de la definición del contenido y alcance de la competencia atribuida al Estado cuando éste es el titular de la potestad de dictar las bases de la disciplina de una materia determinada (por todas, STC 31/2010, FJ 60).
Así, como hemos visto en fundamentos jurídicos anteriores, la Ley 40/2010 establece un marco regulador específico para una tecnología novedosa, que se encuentra en proceso de experimentación y desarrollo y que ofrece indudables ventajas en la lucha contra el cambio climático y, al mismo tiempo, indudables riesgos para la salud y el medio natural. En su afán por impulsar el desarrollo de esta nueva tecnología, la Directiva 2009/31 de la Unión Europea ha introducido un conjunto de reglas, de entre las cuales destaca aquella que considera que los Estados miembros tienen competencia para decidir las zonas en las que podrán situarse los emplazamientos de almacenamiento; potestad que «incluye el derecho de los Estados miembros a no permitir almacenamiento alguno en partes de su territorio o en la totalidad del mismo» (art. 4.1 de la Directiva 2009/31). A diferencia de otros Estados miembros, el Reino de España ha optado, dentro del margen de libre configuración legislativa que le corresponde, por no establecer prohibiciones de carácter general o zonal en las disposiciones legales, sino de apreciar la posibilidad de autorizar o denegar el uso del territorio español atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto y en función de los estudios que toda empresa interesada deba llevar a cabo (arts. 10.1 y 11.5 de la Ley 40/2010).
La evidente dimensión supraterritorial del fenómeno regulado se refleja, igualmente, en el Preámbulo de la norma impugnada en el que se destaca cómo el establecimiento de grandes instalaciones de combustión –grandes centrales térmicas– de competencia estatal vendrá íntimamente asociado a la obtención de concesiones de almacenamiento.
En la línea referida, este Tribunal, en relación con la ordenación del sector de la energía nuclear y radioactiva, tuvo ya la oportunidad de afirmar la constitucionalidad de aquella normativa básica estatal que había optado por un sistema abierto a todo el territorio nacional y no por un modelo de gestión autonómica de los residuos radioactivos, pues en aquella ocasión consideramos que «corresponde al legislador básico, en razón a las características estructurales de que se pretenda dotar al sector de la energía nuclear, decidir si los residuos generados en una Comunidad Autónoma han de ser necesariamente almacenados en la misma Comunidad, o si, por el contrario, resulta más adecuado distribuir estratégicamente los centros de producción y los almacenes de residuos de esta modalidad de energía, teniendo como referencia el conjunto del territorio nacional, según las pautas que se estimen convenientes» [STC 14/2004, de 13 de febrero, FJ 13].
11. Por lo tanto, estas opciones legislativas, que son sin duda legítimas, porque atienden a la necesidad de establecer un tratamiento unitario frente a los riesgos asociados para la seguridad colectiva, que, al momento presente, representa la aplicación de una tecnología novedosa que permite la captura y almacenamiento del dióxido de carbono, nos sitúan de lleno en aquella situación en que «la preservación de un tratamiento uniforme reclama el complemento reglamentario, y aun el ejecutivo». Por lo que, en este caso, «se justifica la reserva de estas competencias en la medida indispensable» para asegurar «la unidad de tratamiento» (SSTC 57/1983, de 28 de junio, FJ 7; 96/1984, de 19 de octubre, FJ 3; 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4, y 182/2013, de 23 de octubre, FJ 4). Pues «lo básico puede tener mayor o menor intensidad dependiendo del ámbito material sobre el que recaiga y así lo afirmamos en la STC 222/2006, de 6 de julio, FJ 3, a cuyo tenor ‘[e]ste Tribunal ha empleado un concepto de bases que en modo alguno se concreta en el empleo de una técnica uniforme en todos los sectores del Ordenamiento, sino que presupone fórmulas de intensidad y extensión variables en función de las características del ámbito concretamente afectado. Así, hemos reconocido modalidades muy diferentes de lo básico, desde la posibilidad de que el legislador estatal, excepcionalmente ocupe, prácticamente, toda la función normativa al determinar las bases de determinadas submaterias, hasta la legitimidad constitucional de algunos actos administrativos de carácter eminentemente ejecutivo por parte de la Administración General del Estado, así como el empleo de otras modalidades muy diversas (topes máximos, niveles mínimos tramos, e, incluso, bases diferenciadas por territorios, etc.)’» (STC 24/2013, de 31 de enero, FJ 4).
12. La conclusión alcanzada impide apreciar la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados en la demanda presentada por el Gobierno de Aragón. Por consiguiente, carece de sentido entrar a examinar los restantes títulos competenciales aducidos por una y otra parte en este proceso constitucional si bien no hay que dejar de señalar que es jurisprudencia constitucional que el art. 149.1.13 CE debe ser interpretado de forma estricta cuando concurre con una materia o un título competencial más específico (SSTC 164/2001, de 11 de julio, FJ 9, y 33/2014, de 27 de febrero, FJ 7), como es en este caso el relativo a la materia minera, siguiendo el criterio de la preferencia del título competencial especial sobre el general (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 2; 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 6, y 148/2011, de 28 de septiembre, FFJJ 3 y 6) y el principio de cautela en la interpretación del orden constitucional de competencias, pues no toda norma o medida con incidencia económica puede encontrar cobertura en el número 13 del art. 149.1 CE si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (entre otras, SSTC 21/1999, de 25 de febrero, FJ 5; 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 3, y 95/2001, de 5 de abril, FJ 3), so pena de vaciar de contenido una materia y un título competencial más específico (SSTC 95/2002, de 25 de abril, FJ 7; 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8, y 77/2004, de 29 de abril, FJ 4). Sin que de la invocación del interés general que deben promover las instituciones generales del Estado pueda resultar otra cosa, por cuanto dicho interés general se ha de materializar a través del orden competencial establecido, excluyéndose así la extensión de los ámbitos competenciales en atención a consideraciones meramente finalísticas (SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 6; 36/2012, de 15 de marzo, FJ 4, y 33/2014, de 27 de febrero, FJ 7).
Desde este prisma debe ser interpretado el artículo 6 de la Ley 40/2010 impugnada, precepto al que se remiten los párrafos 1 a) y 3 a) de su artículo 5, cuando dispone que «En el caso de que las labores sean incompatibles, definitiva o temporalmente, se determinará motivadamente la sustancia o recurso cuya explotación resulta de mayor interés. En última instancia, en ausencia de un interés prevalente, se dará prioridad al derecho de mayor antigüedad». Ninguna de estas resoluciones puede ser alcanzada por la Administración estatal o la autonómica sin tomar en consideración los intereses públicos que son competencia de la otra Administración ni, por ende, sin contar con el intercambio de información, la emisión de informes o la reunión de órganos conjuntos que resultaren precisos. Sin embargo, si esos cauces de cooperación resultasen infructuosos, la jurisprudencia constitucional también ha afirmado que la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente, sin que el Estado pueda «verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma» (SSTC 77/1984, de 3 de julio, FJ 3; 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3; 204/2002, de 31 de octubre, FJ 7, y 8/2016, de 21 de enero, FJ 2). Por consiguiente, la previsión legal de que la Administración del Estado debe ser quien dicte la resolución pertinente, en aquellos supuestos de concurrencia de derechos en que se encuentre en cuestión un permiso o concesión otorgado por ella, cuando no sea posible conseguir una solución con la que se muestre conforme la Comunidad Autónoma, no vulnera el orden constitucional de competencias. Todo ello sin perjuicio de que, eventualmente, los tribunales de justicia diriman cuál ha de ser el derecho preferente en atención a los criterios establecidos por la legislación minera en su conjunto.
14. Las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de medio ambiente no llegan al extremo de impedir que el Estado deba velar, asimismo, por la protección medioambiental en el ejercicio de sus competencias. Esta idea elemental ha sido sostenida por la doctrina de este Tribunal en un amplio número de sentencias, cuya doctrina fue condensada por la STC 13/1998, de 22 de enero, cuando afirmó que todas las Administraciones públicas deben proteger el medio ambiente «cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia», por lo que es conforme con el orden constitucional de competencias que la normativa «confíe la evaluación del impacto ambiental a la propia Administración que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia, a tenor del bloque de la constitucionalidad». «La Administración estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto medioambiental. No está ejecutando la legislación básica del medio ambiente. Ésta se agota en aprobar la norma que obliga a todas las Administraciones públicas a que, cuando actúan en el ejercicio de cualesquiera de sus competencias, ponderen y evalúen las repercusiones sobre el medio ambiente, minimizando y corrigiendo los daños causados a la población y al medio ambiente natural y cultural del territorio afectado por dicha actuación, cuando no renunciando a llevarla a cabo» (STC 13/1998, de 22 de enero, FFJJ 7 y 8; en el mismo sentido, entre otras muchas, SSTC 245/2012, de 18 de diciembre, FJ 22; 5/2013, de 17 de enero, FJ 3; 202/2013, de 5 de diciembre, FJ 3, y 57/2015, de 18 de marzo, FJ 4). Por ende, resulta constitucional que la Ley 40/2010 exija un informe o una declaración de impacto ambiental por parte del Ministerio de Medio Ambiente respecto a los permisos o concesiones otorgados por el Ministerio de Industria, sin perjuicio de los informes preceptivos que deben emitir las Comunidades Autónomas cuyo territorio pueda verse afectado por el almacenamiento de dióxido de carbono [artículos 5, párrafos 2 a) y 3 b), 9.6 y 11.6 de la Ley 40/2010, así como su Disposición final segunda].
Para responder a la queja alegada, debemos reiterar nuestra doctrina que establece que si bien el concepto constitucional de las bases estatales incluye, desde luego, la fijación por las instituciones generales de Estado de los «principios o mínimo común normativo» de una materia en normas con rango de ley; contenido éste que es el que «mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases y ésta la forma normativa que, por razones de estabilidad y certeza, le resulta más adecuada» (por todas, SSTC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5, y 31/2010, FJ 60). Sin embargo, es doctrina constitucional que «también es posible predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (STC 235/1999, de 16 de diciembre), y son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten (SSTC 50/1999, de 6 de abril y 147/1991, de 4 de julio, respectivamente)». Así como excepción al principio de ley formal el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria, para regular por norma reglamentaria alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 7, con cita de la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ5)» (STC 14/2004, de 13 de febrero, FJ 11). En definitiva, se ha aceptado que las normas básicas sean de rango reglamentario siempre que tengan una conexión clara con una norma legal y que la remisión a la norma reglamentaria se justifique por la naturaleza de la materia (STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 6).
En lo que se refiere a la constitucionalidad de la atribución al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio para que, por vía reglamentaria, pueda establecer las medidas necesarias para garantizar el acceso de los usuarios potenciales a las redes de transporte y a los lugares de almacenamiento, así como al establecimiento del régimen retributivo de las redes de transporte, a que se refieren los apartados 1 y 3 del art. 26 de la Ley 40/2010, cabe afirmar que lo términos en que se realiza la misma no son incondicionados, por lo que a priori tal remisión no se opone a nuestra doctrina; aquellos apartados establecen la cautela de que «reglamentariamente podrán precisarse las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de lo previsto en este artículo» (apartado 1) y que «el régimen retributivo de las redes de transporte será determinado por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de la forma que reglamentariamente se establezca» (apartado 3).
Dada en Madrid, a seis de octubre de dos mil dieciséis. Francisco Pérez de los Cobos Orihuel.–Adela Asua Batarrita.–Encarnación Roca Trías.–Andrés Ollero Tassara.–Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan José González Rivas.–Santiago Martínez-Vares García.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Pedro José González-Trevijano Sánchez.–Ricardo Enríquez Sancho.–Antonio Narváez Rodríguez.–Firmado y rubricado.
Voto particular que formula la Magistrada doña Adela Asua Batarrita a la Sentencia dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1870-2011, al que se adhiere el Magistrado don Juan Antonio Xiol Ríos
1. La distribución de competencias en la materia «régimen minero» es clara. Al Estado le corresponde la legislación básica (art. 149.1.25 CE) y a las Comunidades Autónomas su desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica y de la legislación autonómica que la desarrolle. Dado que la Comunidad Autónoma de Aragón no impugna la regulación sustantiva contenida en la Ley 40/2010, sino solo las facultades que la Ley impugnada reserva a la Administración General del Estado para su ejecución, bastaría haber comprobado el carácter ejecutivo de las facultades controvertidas para concluir que su titularidad debe corresponder a las Comunidades Autónomas. Un marco de distribución competencial que, como recuerda la entidad recurrente, fue aplicado sin problemas hasta la entrada en vigor de la Ley 40/2010.
En lugar de un enfoque plenamente ajustado al orden constitucional de distribución de competencias (que se despacha con displicencia como aplicación «literal» de la «regla general»), la Sentencia avala, en los fundamentos jurídicos 10 a 12, un reparto competencial distinto diseñado por el legislador básico, que desapodera casi completamente a las Comunidades Autónomas de sus facultades ejecutivas en este ámbito.
b) Algunos de los argumentos son especialmente endebles: 1) el carácter de «tecnología novedosa, que se encuentra en proceso de experimentación y desarrollo» y la necesidad de «tener una visión completa de la nueva tecnología» constituyen curiosos argumentos para soslayar la distribución competencial; 2) el que los Estados miembros de la Unión Europea tengan competencia para decidir las zonas en las que podrán situarse los emplazamientos de almacenamiento y que España haya renunciado a fijar tales zonas, son elementos normativos del modelo implantado irrelevantes para determinar la titularidad de las facultades ejecutivas resultantes; 3) el que, de acuerdo con el Derecho de la Unión, el Estado miembro asuma la responsabilidad directa derivada del almacenamiento del dióxido de carbono de forma indefinida al cabo de veinte años no supone impedimento alguno para el ejercicio autonómico ordinario de las facultades ejecutivas, pues las Comunidades Autónomas son también, a todos los efectos, Estado; 4) la necesidad de establecer un tratamiento unitario frente a los riesgos asociados para la seguridad colectiva no es más que una consideración genérica. La comparación con la regulación estatal del fracking corrobora la debilidad de esos argumentos. El fracking es también una técnica novedosa y discutida, con importantes riesgos para la seguridad colectiva, y, sin embargo, no motivó una alteración de la distribución competencial. El legislador estatal puede utilizar –como ha hecho– sus bases para condicionar el contenido y la forma de ejercer las competencias ejecutivas que corresponden a las Comunidades Autónomas: si opta por no excluir zona alguna para el almacenamiento geológico (al igual que hizo con el fracking) y por no endurecer los requisitos ambientales, ¿qué relevancia puede tener su carácter novedoso para excluir el ejercicio autonómico de las competencias ejecutivas?
c) Tampoco resulta relevante que la regulación cuya ejecución se controvierte en este proceso constituya un cuerpo normativo específico, extramuros de la Ley de minas, pues se trata de una cuestión puramente formal y que, además, la propia Sentencia se encarga de relativizar en diversas ocasiones, por ejemplo al afirmar que la Ley 40/2010 «precisa y desarrolla las normas generales de minería que rigen en España a la nueva tecnología» o que se trata de «normas sustantivas sobre el régimen de uso de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos que forman el demanio minero» (FJ 5). De hecho, en diversos Estados miembros de la Unión Europea la Directiva 2009/31/CE no ha sido transpuesta mediante una ley específica, sino mediante la incorporación de las exigencias europeas a la legislación interna que se ocupa del fenómeno, sea la minera, la de hidrocarburos o la ambiental. Por lo demás, las propias indicaciones de la Sentencia antes mencionadas son suficientes para descartar la analogía con el sector nuclear que se esgrime también como argumento a favor de la competencia estatal, pues la problemática de la gestión de los residuos radioactivos no es equiparable a la del almacenamiento de dióxido de carbono.
d) Más fuerza persuasiva podría tener, en principio, el argumento relativo a la supuesta dimensión supraterritorial del fenómeno regulado. La Sentencia aduce que las concesiones de almacenamiento «no constituyen sino la última fase de un proceso más complejo que se pretende promover a través de la implantación de la nueva tecnología regulada» y que «es indispensable tomar en consideración la interconexión que se debe producir entre los lugares de almacenamiento, las redes de transporte y las instalaciones de captura». El argumento se completa con dos ideas: por un lado, las redes de transporte «pueden tener una clara dimensión supraterritorial e incluso supranacional»; y, por otro, la dimensión territorial se reflejaría en las grandes instalaciones de combustión de competencia estatal, cuyo establecimiento vendría asociado a la obtención de concesiones de almacenamiento.
3. En el Voto particular formulado a la STC 107/2014, de 26 de junio, manifesté mi discrepancia con la generalización acrítica e incondicionada de la línea jurisprudencial que admite excepcionalmente la adopción de actos de ejecución como parte de lo básico, fuera del ámbito y de las razones por las cuales se desarrolló originalmente. Tal como he indicado más arriba, se trata de una línea jurisprudencial originalmente desarrollada para justificar el ejercicio de facultades ejecutivas concretas por organismos muy específicos como el Banco de España, esto es, en el ámbito de las «bases de la ordenación de crédito, banca y seguros» (art. 149.1.11 CE). Posteriormente se reformuló en la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 60, en unos términos tan generales e incondicionales que han provocado incorrectamente, a mi juicio, el entendimiento de que la competencia estatal sobre las bases incluye con toda naturalidad la posibilidad de dictar actos de ejecución en cualquier materia. Esta es la formulación extensiva de una línea jurisprudencial, inicialmente excepcional y acotada a ciertas materias, a la que se acoge la presente Sentencia. Como afirmé en el Voto particular antes mencionado, «esa doctrina lleva camino de dejar de ser excepcional dando lugar a una alteración de la distribución competencial». Como se comprueba con el análisis de la presente y de otras Sentencias recientes, ese particular entendimiento conduce a una importante alteración de las reglas de distribución competencial que derivan del bloque de constitucionalidad y produce, en consecuencia, un preocupante efecto corrosivo sobre las competencias de ejecución de las Comunidades Autónomas, cuyo ámbito competencial se va reduciendo progresivamente. En el presente supuesto, la aplicación de la citada doctrina por este Tribunal no sirve para justificar que los órganos centrales del Estado adopten concretos actos singulares de ejecución en situaciones precisas, sino que llega hasta el extremo de producir una drástica ablación de casi la totalidad de las facultades ejecutivas de las Comunidades Autónomas relativas al almacenamiento geológico de dióxido de carbono.
Madrid, a seis de octubre de dos mil dieciséis.–Adela Asua Batarrita.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 1870/2011 (Ref. BOE-A-2011-7050).
DECLARA su desestimación en relación con determinados preceptos de la Ley 40/2010, de 29 de diciembre (Ref. BOE-A-2010-20049).

References: artículo 149
 artículo 149
 artículo 149
 Real Decreto 
 artículo 149
 artículo 149
 artículo 75
 artículo 70
 artículo 93
 artículo 71
 artículo 77
 artículo 1
 artículo 23
 resolución 
 artículo 24
 Real Decreto 
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 artículo 149
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 artículo 6
 artículo 5
 resolución