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Timestamp: 2013-05-23 12:16:18+00:00

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OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. September 2010 - Az. 6 A 2077/08 x
OVG Nordrhein-WestfalenEntscheidungenUrteil vom 7. September 2010 - Az. 6 A 2077/08
OVG Nordrhein-Westfalen · Urteil vom 7. September 2010 · Az. 6 A 2077/08
6 A 2077/08
openJur 2011, 74609
Die Beamten der früheren Versorgungsämter sind nicht kraft Gesetzes vom Landesdienst in den Dienst der neuen - kommunalen - Aufgabenträger übergetreten, weil sich aus dem Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (GV.NRW. 2007, S. 482 - Eingliederungsgesetz) unmittelbar nicht ergibt, welcher Beamte zu welcher Körperschaft übergeleitet wird und der zur Personalzuordnung vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales erstellte Zuordnungsplan nicht Teil des Gesetzes geworden ist.Das Eingliederungsgesetz kann bei Anwendung der allgemeinen Auslegungsmethoden nicht dahingehend ausgelegt werden, dass der Gesetzgeber dem von der Verwaltung zu erstellenden Zuordnungsplan im Wege einer Verweisung Gesetzeskraft verliehen hat.Die Inkorporation des Zuordnungsplans in das Gesetz verstieße als Verweisung auf einen bei Verabschiedung des Gesetzes nicht feststehenden Exekutivakt gegen das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip, ferner wegen fehlender Publikation des Zuordnungsplanes gegen das Rechtsstaatsprinzip und wäre zudem unter dem Aspekt einer Umgehung verfahrensrechtlicher Gewährleistungen wegen Formenmissbrauchs verfassungswidrig.TenorDie Berufung wird zurückgewiesen.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H. des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand Die 1956 geborene Klägerin war bis zum 31. Dezember 2007 als Regierungsamtsinspektorin (A 9 m. D. BBesO) im Dienst des beklagten Landes beim Versorgungsamt E. tätig. Sie war hier - zuletzt teilzeitbeschäftigt mit 80 % der regelmäßigen Arbeitszeit - für die Hausverwaltung und die Bewirtschaftung des Haushaltes zuständig.
Mit Kabinettsbeschluss vom 2. Mai 2006 entschied die Landesregierung auf der Grundlage des Koalitionsvertrages vom 20. Juni 2005, die staatlichen Versorgungsämter aufzulösen. Im März 2007 informierte das Innenministerium die Landtagsfraktionen über seinen in der Verbändeanhörung befindlichen Gesetzentwurf zur Reform der Versorgungsverwaltung (LT-Vorlage 14/989). Danach sollten die elf nordrheinwestfälischen Versorgungsämter zum 1. Januar 2008 aufgelöst und ihre Aufgaben weitgehend kommunalisiert werden. Die Beamten der Versorgungsämter sollten zum selben Zeitpunkt im Umfang dieses Aufgabenübergangs auf Kreise, kreisfreie Städte und die Landschaftsverbände übergehen oder in das Landesamt für Personaleinsatzmanagement wechseln. Das Innenministerium wies darauf hin, dass das erforderliche Personalauswahlverfahren bereits während der Dauer des Gesetzgebungsverfahrens eingeleitet werde, damit genügend Zeit für die organisatorische Umsetzung der Verwaltungsneuordnung verbleibe. Die erste Lesung des Gesetzentwurfes der Landesregierung vom 15. Mai 2007 (LT-Drs. 14/4342) fand am 23. Mai 2007 statt.
Unter dem 11. Juli 2007 teilte die Klägerin auf einem Formblatt zur Interessenabfrage mit, sie wolle künftig bevorzugt im Bereich des Schwerbehindertenrechts tätig sein, und gab als örtliche Wünsche E. , N. und P. an. Im September 2007 leitete das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des beklagten Landes den neuen kommunalen Aufgabenträgern unter Bezugnahme auf den Gesetzentwurf Zuordnungspläne zu und gab ihnen Gelegenheit, bis zum 25. September 2007 hierzu Stellung zu nehmen. Zur Berücksichtigung der sozialen Kriterien sei in Anlehnung an Kündigungsschutzkriterien ein Punktekatalog erstellt worden. Den dienstlichen Belangen sei dadurch Rechnung getragen worden, dass die Beschäftigten entsprechend ihrer Funktion und ihrer Laufbahnzugehörigkeit zugeordnet worden seien. Die Mitarbeiter der Versorgungsämter würden zeitgleich über den Zuordnungsplan in Kenntnis gesetzt.
Der Zuordnungsplan für die beim Versorgungsamt E. Beschäftigten sah vor, dass die Klägerin zum 1. Januar 2008 in den Dienst des Beigeladenen übergehen und in Köln im Bereich "Soziales Entschädigungsrecht" tätig werden sollte. Mit Schreiben vom 26. September und 17. Oktober 2007 wandte die Klägerin sich gegen diese Zuordnung und verwies auf eine besondere Härte. Am 4. Oktober 2007 schaltete sie den Petitionsausschuss des Landtages ein. Dieser beschloss am 25. November 2008, es sei nach der Gesamtsituation von einem persönlichen Härtefall auszugehen, und bat die Landesregierung, alle Möglichkeiten auszuschöpfen, um zeitnah einen wohnortnahen Diensteinsatz der Klägerin herbeizuführen.
Am 24. Oktober 2007 verabschiedete der Landtag in zweiter Lesung das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen, dessen Artikel 1 das Gesetz zur Eingliederung der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Eingliederungsgesetz) beinhaltet. Das Gesetz vom 30. Oktober 2007 wurde am 20. November 2007 verkündet (GV. NRW. S. 482) und trat am Folgetag in Kraft.
Unter dem 14. November 2007 übersandte das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales den Versorgungsämtern den "endgültigen Zuordnungsplan" und bat, den Beschäftigten die geplante Zuordnung zu übermitteln. Mit Schreiben vom 14. Dezember 2007 teilte der Beigeladene der Klägerin mit, "über den Personalüberleitungsvertrag" werde sie ab dem 1. Januar 2008 bei ihm tätig sein, und forderte sie zum Dienstantritt am 2. Januar 2008 auf.
Die Klägerin hat am 19. Dezember 2007 Klage erhoben und zugleich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Durch Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 13 L 1982/07 - entschied das Verwaltungsgericht Düsseldorf, dass der Klage, mit der die Klägerin zunächst im Hauptantrag die Aufhebung des Zuordnungsplans begehrt hat, aufschiebende Wirkung zukomme. Die Klägerin wurde darauf hin ab dem 1. Januar 2008 an den Beigeladenen abgeordnet. Durch Beschluss vom 19. Februar 2008 - 6 B 38/08 - lehnte das OVG NRW im Beschwerdeverfahren die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ab. Unter Bezugnahme hierauf teilte das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales der Klägerin mit Schreiben vom 27. Februar 2008 mit, die Abordnung sei gegenstandslos. Durch bestandskräftigen Bescheid des Beigeladenen vom 10. Februar 2009 wurde die Klägerin mit Ablauf des 28. Februar 2009 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin ausgeführt, die personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechte seien bei der Erstellung des Zuordnungsplans nicht eingehalten worden. Ferner bestehe kein dienstliches Bedürfnis für ihren Übergang auf den Beigeladenen und ihre persönlichen und sozialen Belange seien bei der Zuordnungsentscheidung nicht hinreichend berücksichtigt worden. Beim Beigeladenen bestehe für sie keine Beschäftigungsmöglichkeit. Die Fahrtkosten seien mit Blick auf ihre Besoldungsgruppe unverhältnismäßig, die Fahrzeiten stünden außer Verhältnis zu ihrer Teilzeitbeschäftigung. Ein Umzug komme aufgrund der beruflichen Tätigkeit ihres Ehemannes nicht in Betracht. Nicht berücksichtigt worden sei schließlich auch ihre finanzielle Belastung aufgrund eines Immobilienkaufs und durch das Studium ihres Sohnes. Im Übrigen sei § 9 Eingliederungsgesetz wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot verfassungswidrig. Die Vorschrift könne auch nicht verfassungskonform ausgelegt werden. Außerdem werde sie durch das Gesetz in ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit in Gestalt des Rechts auf freie Wahl des Arbeitsplatzes verletzt, das die Wahl des Dienstherrn einschließe. Der Eingriff in die Berufsfreiheit werde nicht durch überwiegende Interessen des beklagten Landes oder des Beigeladenen gerechtfertigt.
festzustellen, dass sie weiterhin in einem Beamtenverhältnis zu dem beklagten Land steht,
hilfsweise den Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des beklagten Landes betreffend das Versorgungsamt E. in Bezug auf sie, die Klägerin, aufzuheben.
Es hat zur Begründung ausgeführt, die maßgeblichen gesetzlichen Regelungen seien verfassungsgemäß. Das Land sei gesetzgebungsbefugt gewesen. Die §§ 128ff. BRRG seien durch die Regelungen des Eingliederungsgesetzes nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG wirksam ersetzt worden. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG verleihe ihm nicht die Befugnis, Voraussetzungen und Rechtsfolgen einer landesinternen Umbildung von Körperschaften bzw. einer landesinternen Aufgabenübertragung zu regeln. Die §§ 9 ff. Eingliederungsgesetz seien auch hinreichend bestimmt. Der in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz vorgesehene Übergang "nach Maßgabe" des Zuordnungsplans und der Personalüberleitungsverträge sei im Sinne einer gesetzlichen Verweisung auf den Zuordnungsplan zu verstehen. Im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs habe aufgrund des Zuordnungsplans eindeutig und auch für den Betroffenen erkennbar festgestanden, welche Beamten auf welche Körperschaften übergingen. Eine Bekanntgabe des Zuordnungsplans im Gesetz- und Verordnungsblatt sei nicht erforderlich; Art. 71 LVerf gelte nicht für in Bezug genommene nichtnormative Regelungen. Die Verweisungsproblematik betreffe nicht die Frage der Verkündung, sondern allein die Bestimmtheit des Gesetzesinhalts. Die verweisende Norm müsse daher nicht zwingend Fundstelle und Bezugsquelle der Bezugsregelung angeben.
Durch den gesetzlichen Übergang sollten nicht etwa Verfahrensrechte der betroffenen Beamten beschränkt werden. Vielmehr werde hierdurch im Interesse einer effektiven Aufgabenwahrnehmung der in § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG vorgesehene Schwebezustand von bis zu sechs Monaten und das schwerfällige Einvernehmensverfahren bei hier 56 beteiligten Körperschaften vermieden. Auch dem Grundrechtsschutz durch Verfahrensgestaltung sei hinreichend Rechnung getragen. Bei gesetzlichen Maßnahmen bestehe anders als bei Verwaltungsmaßnahmen kein Anhörungsrecht des Bürgers. Das Gesetz knüpfe schlicht an den außergesetzlichen Tatbestand der Aufnahme in den Zuordnungsplan an, ebenso wie etwa die ordnungsrechtliche Zustandshaftung (§ 18 OBG) an das Eigentum des Betroffenen anknüpfe und kraft Gesetzes entstehe.
Der Zuordnungsplan leide auch nicht an rechtserheblichen Fehlern. Bei einer gesetzlichen Überleitung sei eine Personalratsbeteiligung nicht vorgesehen. Der Zuordnungsplan sei auch kein Sozialplan i.S.v. § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG. Jedenfalls sei er nach Einleitung der Beteiligung des Hauptpersonalrates beim Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durch ministerielles Schreiben vom 13. Dezember 2007 zunächst gemäß § 66 Abs. 8 LPVG vorläufig bis zum 31. Mai 2008 in Kraft gesetzt worden. Das Einigungsstellenverfahren sei durch einstimmigen Beschluss der Einigungsstelle vom 18. April 2008 beendet worden. Der Zuordnungsplan sei auch in Bezug auf die Klägerin materiell rechtmäßig. Die persönlichen Belange seien durch ein Punkteschema erfasst worden; weder unter persönlichen Aspekten noch unter Entfernungsgesichtspunkten (62 km) sei sie als Härtefall einzustufen gewesen. Beim Beigeladenen habe im Aufgabenbereich soziales Entschädigungsrecht noch weiterer Personalbedarf bestanden, bei den Wunschkommunen nicht.
Durch Urteil vom 30. Mai 2008 hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf festgestellt, dass die Klägerin weiterhin in einem Beamtenverhältnis zum beklagten Land steht. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin sei nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf den Beigeladenen übergegangen. Ein derartiger Übergang sei nicht durch § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz bewirkt worden, der insoweit nicht hinreichend bestimmt sei. Die den Regelungen unterworfenen Rechtssubjekte sowie die konkreten Rechtsfolgen für die Betroffenen ergäben sich nach der Konzeption des Gesetzes erst aus dem Zuordnungsplan. Dieser sei aber nicht Teil der gesetzlichen Regelung und könne deshalb entgegen der Intention des Gesetzgebers deren Bestimmtheit nicht begründen. Im Gesetzgebungsverfahren sei an keiner Stelle auf einen bereits existenten Plan Bezug genommen worden. Es liege auch keine zulässige, den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Verweisung auf den Zuordnungsplan vor, die dem Gesetz jedenfalls zum 1. Januar 2008 die erforderliche Bestimmtheit verleihen könnte. Soweit Verweisungen auf außergesetzliche Regelwerke in der Rechtsprechung als zulässig angesehen würden, dienten die in Bezug genommenen Regelungen ausnahmslos der Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe. Der Zuordnungsplan konkretisiere aber das Gesetz nur in der Form, dass durch ihn die gesetzgeberische Grundentscheidung einzelfallbezogen umgesetzt werde. Gegen die Annahme einer Verweisung spreche auch, dass die Zusammenführung von gesetzgeberischer Entscheidung und verwaltungsbehördlicher Umsetzung auf der Ebene des Gesetzes nach der Intention des Gesetzgebers zu einer Verkürzung der Rechtsschutzgewährleistung aus Art. 19 Abs. 4 GG führe. Diese verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 9 Eingliederungsgesetz führten allerdings nicht zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes mit der Folge, dass für den angestrebten Übergang der betroffenen Beamten keine gesetzliche Grundlage bestünde. § 9 Eingliederungsgesetz sei einer verfassungskonformen Auslegung dahingehend zugänglich, dass er Ermächtigungsgrundlage für die erforderlichen Einzelfallentscheidungen sei, an denen es allerdings bisher fehle. Diese Auslegung der Norm stehe nicht im Widerspruch zu ihrem Wortlaut oder dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers, der seine Idee eines gesetzlichen Übergangs nicht vollständig umgesetzt habe, sondern im Gesetzgebungsverfahren auf halbem Wege stecken geblieben sei.
Das beklagte Land hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das am 25. Juni 2008 zugestellte Urteil am 25. Juli 2008 eingelegt und am 22. August 2008 begründet. Es vertritt die Ansicht, § 9 Eingliederungsgesetz sei nicht wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot verfassungswidrig. Der Übergang erfolge "nach Maßgabe" des Zuordnungsplans und der geschlossenen Personalüberleitungsverträge. Der Zuordnungsplan enthalte die innenrechtliche Vorgabe der einzelnen Beamten, die kraft Gesetzes am 1. Januar 2008 übergegangen seien. Damit sei er zum Teil der gesetzgeberischen Überleitungsentscheidung geworden und durch die gesetzliche Verweisung in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz in die gesetzliche Regelung inkorporiert worden. Diene der Zuordnungsplan nach der gesetzlichen Systematik der Konkretisierung des Gesetzes, habe im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs eindeutig festgestanden, welcher Beamte auf welche Körperschaft übergehen sollte. Mit der Aufnahme in den Zuordnungsplan habe unmittelbar die gesetzlich angeordnete Rechtsfolge dieser Aufnahme gegriffen, nämlich die Überleitung kraft Gesetzes.
Die Verweisung auf den Zuordnungsplan als nichtnormative Regelung des Innenrechts sei zulässig. Wenn schon zur Ausfüllung unbestimmter Rechtsbegriffe, bei denen der Gesetzgeber seine Regelungsintensität zurücknehme, eine Verweisung auf außergesetzliche Regelungen zulässig sei, müsse dies erst recht gelten, wenn der Verwaltung kein Beurteilungsspielraum verbleibe, sondern nur die uneingeschränkte verbindliche gesetzgeberische Grundentscheidung konkretisiert werden solle. Außerdem seien unbestimmte Rechtsbegriffe wie etwa "zur Aufgabenerfüllung erforderlich" durch den Zuordnungsplan zu konkretisieren gewesen. Da der Zuordnungsplan vor Übertragung der Aufgaben zu erstellen gewesen sei, sei sichergestellt, dass im Zeitpunkt der Aufgabenübertragung die Zuordnung zweifelsfrei habe erfolgen können. Da den Beamten der Inhalt des Zuordnungsplans vor diesem Zeitpunkt bekannt gegeben worden sei, sei auch aus ihrer Sicht ohne Zweifel feststellbar gewesen, bei welchem Aufgabenträger sie künftig Dienst zu leisten hätten. Die Regelung des Art. 70 LVerf sei hier nicht anwendbar; sie gelte nur für Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen, bei denen sich die Legislative eines Teils ihrer Befugnisse zur Rechtsetzung begebe. Hier habe der Gesetzgeber mit dem gesetzlichen Übergang der Bediensteten die grundlegende Entscheidung selbst getroffen und konkrete Vorgaben für die Aufstellung des Zuordnungsplans gemacht. Dieser sei gesetzlich vorgeschriebener Bestandteil der Überleitungsentscheidung des Gesetzgebers. In der Bezugnahme auf den Zuordnungsplan liege eine zulässige, den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Verweisung. Die Rechtswirkungen dieses Innenrechtssatzes bestünden darin, die aufnehmende Körperschaft zu bestimmen, auf die sich die gesetzliche Überleitung beziehe. Im organisatorischen Innenrechtsbereich gelte der Parlamentsvorbehalt nicht, es dürften keine allzu hohen Anforderungen an die Bestimmtheit gestellt werden und es sei ureigenste Aufgabe der Exekutive, hier verbindliche Regelungen zu schaffen.
Dass zur Umsetzung ein eigenständiger Verwaltungsakt erforderlich sei und der Zuordnungsplan als verwaltungsinterne Regelung nicht ausreichen solle, sei eine Behauptung ohne Begründung. Der Gesetzgeber habe auch nicht ausschließlich das Ziel verfolgt, den Rechtsschutz für die Betroffenen zu verkürzen, sondern durch den gesetzlichen Personalübergang eine reibungslose Fortführung der Aufgaben im kommunalen Bereich erreichen wollen. Als rein vorbereitende Maßnahme begründe der Zuordnungsplan allerdings keinen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung, der den Beamten nach der gesetzlichen Regelung nicht habe eingeräumt werden sollen. Das Gericht dürfe deshalb die "Richtigkeit" der Zuordnung nicht überprüfen, wohl aber kontrollieren, ob die Entscheidung willkürlich sei.
Das Verwaltungsgericht überschreite die Grenzen einer verfassungskonformen Auslegung, weil die geforderte Einzelfallentscheidung jedenfalls eindeutig dem Willen des Gesetzgebers widerspreche. Wenn man dem Verwaltungsgericht in seinen Bedenken folgen wollte, sei zu berücksichtigen, dass in der erfolgten individuellen Bekanntgabe der Zuordnung zugleich konkludent die vom Verwaltungsgericht für erforderlich gehaltene rechtsverbindliche Erklärung liege.
Am 26. Februar 2009 hat die Klägerin das Verfahren mit Blick auf ihre Zurruhesetzung für erledigt erklärt. Das beklagte Land hat der Erledigung widersprochen. Die Versetzung in den Ruhestand habe keine Auswirkungen auf das Verfahren. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin erklärt, sie halte an der Erledigungserklärung nicht fest.
Zur Begründung trägt sie vor, das Verwaltungsgericht habe zutreffend entschieden, dass der Zuordnungsplan nicht in die gesetzliche Regelung inkorporiert worden sei. Durch die Verweisung auf eine bloße Verwaltungsentscheidung könne dem Bestimmtheitserfordernis nicht Rechnung getragen werden. Die Ausführungen des beklagten Landes zeigten deutlich, dass das Land durch die Zusammenführung von gesetzgeberischer Entscheidung und verwaltungsbehördlicher Umsetzung den Rechtsschutz für die Betroffenen habe verkürzen wollen. Der erforderliche Einzelakt liege bislang nicht vor.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.
GründeDie Berufung hat keinen Erfolg.
Die dem angegriffenen Urteil zugrunde liegende Feststellungsklage ist zulässig und begründet.
Die begehrte Feststellung, dass die Klägerin weiterhin in einem Beamtenverhältnis zu dem beklagten Land steht, ist nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Die Klägerin begehrt mit der Feststellung des Fortbestehens des Beamtenrechtsverhältnisses zu ihrem bisherigen Dienstherrn die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Das erforderliche berechtigte Interesse an dieser Feststellung (vgl. § 43 Abs. 1 VwGO) liegt ebenfalls vor. Die Klägerin tritt mit der beantragten Feststellung der Rechtsauffassung des beklagten Landes entgegen, mit dem Eingliederungsgesetz, das mit unmittelbarer Wirkung ("kraft Gesetzes") einen Übergang auf den Beigeladenen als neuen Dienstherrn vorsieht, sei auch sie auf den Beigeladenen übergegangen. An der Klärung der Frage, wer ihr Dienstherr ist, hat die Klägerin ein berechtigtes Interesse.
Das Feststellungsinteresse ist auch nicht dadurch entfallen, dass die Klägerin durch bestandskräftigen Bescheid vom 10. Februar 2009 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden ist. Der Dienstherrenwechsel zeitigt auch nach der Zurruhesetzung, etwa im Fall einer Reaktivierung oder auch hinsichtlich der Zuständigkeit für Beihilfe und Versorgung, weiterhin Folgen. Da das beklagte Land sich der Erledigungserklärung nicht angeschlossen hat, ist das Festhalten der Klägerin am Sachantrag rechtlich zulässig. Selbst durch einen - hier schon nicht ausdrücklich gestellten - Erledigungsfeststellungsantrag im Falle einer einseitig gebliebenen Erledigungserklärung entfällt die Rechtshängigkeit des ursprünglichen Sachbegehrens nicht.
Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1998 - 2 C 4.97 -, NVwZ 1999, 404.
Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die Klägerin ist weiterhin Beamtin des beklagten Landes. Ihr Beamtenverhältnis mit dem beklagten Land ist nicht mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf den Beigeladenen übergegangen.
Zwar soll nach dem Eingliederungsgesetz das Personal den Aufgaben folgen und kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die neuen Aufgabenträger übergehen (nachfolgend I.). Für die Regelung des gesetzlichen Übergangs der Beamten besteht auch eine Gesetzgebungskompetenz des Landes (II.). Die Klägerin ist aber nicht kraft Gesetzes in den Dienst des Beigeladenen übergetreten, weil sich aus dem Eingliederungsgesetz unmittelbar nicht ergibt, welcher Beamte zu welcher Körperschaft übergeleitet wird (III.) und der zur Personalzuordnung erstellte Zuordnungsplan weder allein Rechtsgrund für den Übergang noch Teil des Gesetzes geworden ist (IV.). Ob das Gesetz deshalb verfassungswidrig ist oder aber nur die beabsichtigte vollzugsfreie Wirkung nicht entfaltet, kann im vorliegenden Verfahren mit Blick auf den Streitgegenstand ebenso dahinstehen wie die Frage, ob es Ermächtigungsgrundlage für Einzelfallentscheidungen sein kann (V.).
I. Das Eingliederungsgesetz bestimmt, dass die Beamten den auf die neuen Aufgabenträger übergehenden Aufgaben kraft gesetzlicher Anordnung folgen. Die bisher den Versorgungsämtern übertragenen Aufgaben werden gemäß § 1 Abs. 1 Eingliederungsgesetz den Kreisen und kreisfreien Städten, den Landschaftsverbänden und den Bezirksregierungen übertragen. Nach § 1 Abs. 2 Eingliederungsgesetz gehen die Beamten der Versorgungsämter nach Maßgabe dieses Gesetzes auf die Kreise und kreisfreien Städte, auf die Landschaftsverbände, auf die Bezirksregierungen und auf das Landesamt für Personaleinsatzmanagement über. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz gehen die mit Aufgaben nach §§ 2 bis 5 und nach § 8 Abs. 2 betrauten Beamten der Versorgungsämter kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 und der §§ 11 bis 21 mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die dort genannten kommunalen Körperschaften über. Die §§ 11 bis 21 Eingliederungsgesetz benennen in einer eigenen Vorschrift für jedes Versorgungsamt die neuen Aufgabenträger und sehen einen - beim Aufgabenübergang auf mehrere kreisfreie Städte und Kreise anteiligen - Übergang vor, "soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist". Beamte der Versorgungsämter, die - wie die Klägerin - nicht unmittelbar mit Aufgaben nach §§ 2 bis 8 betraut sind, gehen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 4 Eingliederungsgesetz kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die neuen Aufgabenträger über. Nach § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz bereitet das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales den Personalübergang nach den Absätzen 1 und 2 vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines von ihm erstellten Zuordnungsplans vor. Der Zuordnungsplan ist unter Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange zu erstellen, eine angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger ist zu gewährleisten. Soweit die Beamten auf kommunale Körperschaften übergehen, werden gemäß § 9 Abs. 4 Eingliederungsgesetz zwischen dem beklagten Land und den in §§ 11 bis 21 genannten Körperschaften für jedes Versorgungsamt Personalüberleitungsverträge geschlossen. Nach § 9 Abs. 2 Eingliederungsgesetz gehen die Beamten der Versorgungsämter, die nicht von den Personalüberleitungsverträgen nach Absatz 4 erfasst sind und nicht nach Absatz 1 auf die Bezirksregierungen übergehen, kraft Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 2008 in das Landesamt für Personaleinsatzmanagement über. Für die Klägerin sieht der Zuordnungsplan einen Übergang zum Beigeladenen vor.
II. Es bedarf letztlich keiner Entscheidung, ob für die Regelung des gesetzlichen Übergangs der Beamten eine Gesetzgebungskompetenz des Landes besteht. Die beamtenrechtlichen Überleitungsvorschriften im Eingliederungsgesetz verstoßen allerdings nach Auffassung des Senats im Ergebnis nicht gegen die legislative Kompetenzordnung. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Die §§ 128 ff. BRRG, die den Übertritt und die Übernahme von Beamten und Versorgungsempfängern bei der Umbildung von Körperschaften regeln und auch mit Inkrafttreten des Beamtenstatusgesetzes vom 17. Juni 2008 (BGBl. I S. 1010) nicht außer Kraft getreten sind (§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG), stehen der Befugnis des Landesgesetzgebers nicht entgegen, den Übergang der Beamten der Versorgungsämter auf die im Eingliederungsgesetz näher bezeichneten kommunalen Körperschaften gesetzlich zu bestimmen. Dabei kann offen bleiben, ob sich dies, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, aus der in Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumten Ersetzungsbefugnis ergibt, weil die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG landesinterne Dienstherrenwechsel nicht (mehr) erfasst,
so auch Wolff, in: Burgi/Palmen (Hrsg.), Symposium. Die Verwaltungsstrukturreform des Landes NRW, Vortragsband, 2008, S. 99 (102ff.); ders. NVwZ 2009, 632,
oder bei einer gegenteiligen Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG die rahmenrechtliche Vorschrift des § 128 BRRG gemäß Art. 125b Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 75 GG in der bis zum 1. September 2006 geltenden Fassung fortgilt, § 128 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 BRRG aber Raum lässt für eine auf unmittelbare Überleitung der Beamten ausgerichtete Organisationsregelung durch Landesgesetz,
so VerfGH NRW, Urteile vom 23. März 2010 - VerfGH 19/08, 28/08, 29/08 -, juris.
III. Die beabsichtigte Überleitung kraft Gesetzes ist nicht eingetreten, weil sich aus dem Eingliederungsgesetz selbst nicht unmittelbar ergibt, welcher Beamte zu welcher Körperschaft übergeht. Da hier Aufgaben infolge der Auflösung von Behörden von einer Körperschaft auf mehrere Körperschaften übergehen sollten und damit ein anteiliger Personalübergang erforderlich war, bedurfte es einer Auswahlmaßnahme, d.h. einer Bestimmung, zu welchen Körperschaften welche Beamten übertreten sollten.
Vgl. schon BT-Drs. 2/1549, S. 62 (zu §§ 128ff. BRRG); ferner BVerwG, Urteile vom 2. April 1981 - 2 C 35.78 -, BVerwGE 62, 129, und vom 27. Oktober 1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179 (zu § 128 Abs. 4, 3. Alt. BRRG); wie hier: Wolff, in: Burgi/Palmen (Hrsg.), Symposium. Die Verwaltungsstrukturreform des Landes NRW, Vortragsband, 2008, S. 99 (111).
Bei Beamten, die mit Aufgaben nach den §§ 2 und 5 Eingliederungsgesetz betraut waren (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz), kam eine Vielzahl neuer Dienstherren in Betracht. Die in Anlehnung an das Modell des § 128 Abs. 3 Satz 1 BRRG - allerdings ohne die insoweit in den §§ 128 Abs. 3, 129 Abs. 3 BRRG vorgesehene konkretisierende und für den Übergang konstitutive Verwaltungsmaßnahme - in §§ 11 ff. (jeweils Absatz 1) Eingliederungsgesetz vorgesehene anteilige Überleitung auf kreisfreie Städte und Kreise setzte eine Entscheidung voraus, welcher Körperschaft die einzelnen Beamten zugeordnet werden. Der unbestimmte Rechtsbegriff der Erforderlichkeit für die Aufgabenerfüllung gibt für die konkrete Verteilung der einzelnen Beamten nichts her. Bei Beamten, die nicht unmittelbar mit Aufgaben nach §§ 2 bis 8 Eingliederungsgesetz betraut sind (§ 9 Abs. 1 Satz 4 Eingliederungsgesetz), nach der Gesetzesbegründung Beschäftigte der "Querschnittsbereiche" und der "Overheads" (LT-Drs. 14/5208, S. 35), fehlt jegliche Regelung zur Aufnahmekörperschaft. Die insofern lediglich benannten "neuen Aufgabenträger" sind gemäß § 1 Abs. 1 Eingliederungsgesetz sämtliche kommunalen Körperschaften (Kreise und kreisfreie Städte, Landschaftsverbände) und die Bezirksregierungen. Während die §§ 11 bis 21 Eingliederungsgesetz die in Betracht kommenden Dienstherren für jedes Versorgungsamt wenigstens nennen und damit eingrenzen, fehlt jegliche Beschränkung im Fall der Beamten, die - wie die Klägerin - nicht unmittelbar mit den übergegangenen Fachaufgaben befasst waren. Für die Beamten der elf aufgelösten Versorgungsämter kommen so insgesamt 61 neue Aufgabenträger in Betracht: 31 Kreise, 23 kreisfreie Städte, zwei Landschaftsverbände und fünf Bezirksregierungen.
Darüber hinaus fehlen in allen Fällen Festlegungen, wer überhaupt auf die neuen Aufgabenträger übergeht und wer nur zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement wechselt (§ 9 Abs. 2 Eingliederungsgesetz) und damit im Landesdienst verbleibt. Einziger gesetzlicher Anhaltspunkt für die Personalverteilung ist insoweit die in den §§ 11 ff. Eingliederungsgesetz jeweils in Absatz 1 genannte Voraussetzung, dass der Übergang des Beamten für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist. Sogar im Aufgabenbereich nach §§ 4, 6, 7 und 8 Abs. 1 und 2 Eingliederungsgesetz, wo dem Gesetz klare Zuordnungen zu den Landschaftsverbänden und Bezirksregierungen zu entnehmen sind, gibt es mit Blick auf § 9 Abs. 2 Eingliederungsgesetz Personen, die nicht auf die neuen Aufgabenträger übergehen, sondern zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement wechseln. Tatsächlich sind vor allem sog. Härtefälle, denen weite Fahrstrecken oder Umzüge nicht zugemutet werden konnten, in das Landesamt für Personaleinsatzmanagement gewechselt.
Vgl. dazu auch LT-Vorlage 14/1554, Schreiben des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20. Dezember 2007 an die Präsidentin des Landtages, S. 7.
Hierzu fehlen aber jegliche gesetzliche Vorgaben.
Die danach erforderliche Personalauswahl und -zuordnung im Einzelfall wird im Gesetz selbst nicht vorgenommen. Eine hinreichende personelle Festlegung ergibt sich auch nicht aus Anlage 2 des Eingliederungsgesetzes. Die dortigen Verteilschlüssel nennen für die Aufgabenbereiche Schwerbehindertenrecht, Soziales Entschädigungsrecht sowie Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz lediglich die Personalstärken, ohne dass sich daraus Erkenntnisse ergäben, welche Personen die Stellen ausfüllen sollen. Im Übrigen ist schon zweifelhaft, ob mit den - anhand der Zahl der Anträge, der Bestandsfälle bzw. der Geburten - rein rechnerisch ermittelten Stellen über die Erforderlichkeit des Personalübergangs im Sinne der §§ 11 ff. Eingliederungsgesetz entschieden worden ist. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass lediglich die im Abschnitt "III. Kostenfolgen" stehende Vorschrift des § 23 Abs. 6 und 7 Eingliederungsgesetz hinsichtlich der Verteilung des Belastungsausgleichs auf die einzelnen kommunalen Körperschaften auf Anlage 2 verweist.
IV. Der Übergang der Klägerin ergibt sich auch nicht mit Blick auf den Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales, der das Ergebnis des nach dem Vorstehenden erforderlichen Personalauswahl- und -zuordnungsverfahrens der Exekutive ist und nach dem im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs feststand, welcher Beamte auf welche Körperschaft übergehen sollte. Der Zuordnungsplan selbst bildet keinen Rechtsgrund für die Überleitung (1.). Das Gesetz kann ferner nicht dahingehend ausgelegt werden, dass der Zuordnungsplan im Wege einer Verweisung zum Bestandteil des Eingliederungsgesetzes geworden ist (2.). Die Auslegung, dass das Eingliederungsgesetz den Zuordnungsplan nicht inkorporiert, ist auch verfassungsrechtlich geboten, weil ein gegenteiliges Verständnis im Sinne einer Einbindung des Zuordnungsplans in das Gesetz dessen Verfassungswidrigkeit begründete (3.). Dass im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs aufgrund des Zuordnungsplans feststand, welcher Beamte auf welche Körperschaft übergehen sollte, ist nicht hinreichend für einen beamtenrechtlichen Übergang unmittelbar kraft Gesetzes (4.). Die erforderliche verbindliche Einzelfallentscheidung ist bisher nicht erfolgt (5.).
1. Der durch das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales erstellte Zuordnungsplan scheidet als Rechtsgrund der Überleitung aus. Er ist mangels Rechtswirkung nach außen und Bekanntgabe kein Rechtsakt, der selbst den Übergang der Klägerin auf den Beigeladenen als neuen Dienstherrn bewirkt hat.
Der Zuordnungsplan entzieht sich einer begrifflich eindeutigen Einordnung in die tradierten rechtsstaatlichen Kategorien der Rechtsnorm, des Verwaltungsaktes und der Verwaltungsvorschrift. Bei diesem Plan, der als Folge einer gesetzlichen Organisationsentscheidung, der Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung, das Ergebnis des Personalauswahlverfahrens der Exekutive ist, handelt es sich der Sache nach um eine Bündelung von Einzelfallentscheidungen in Umsetzung einer generellen gesetzlichen Regelung, die für sich allerdings keine Rechtswirkungen nach außen entfalten. Bei der Erstellung des Zuordnungsplans sollten dienstliche und personenbezogene Gesichtspunkte eine Rolle spielen, insbesondere sollten die Interessen der aufnehmenden Stellen an der Zuweisung qualifizierten Personals sowie die persönlichen Belange der Beschäftigten möglichst in Übereinstimmung gebracht werden.
Vgl. dazu Palmen/Schönenbroicher, NVwZ 2008, 1173 (1175).
Wie oben ausgeführt, legt das Gesetz selbst nicht fest, welcher Beamte zu welcher Behörde übergeht. Vielmehr bleibt diese Festlegung gemäß § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz unter Einräumung eines weiten Auswahlermessens dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales überlassen.
So auch Wolff, in: Burgi/Palmen (Hrsg.), Symposium. Die Verwaltungsstrukturreform des Landes NRW, Vortragsband, 2008, S. 99 (112).
Dieses muss nicht nur Auswahlentscheidungen dahingehend treffen, wer überhaupt zu einem neuen Dienstherrn übergeht und wer mit einem bloßen Wechsel ins Personaleinsatzmanagement beim Land verbleibt, sondern ferner festlegen, wohin die überzuleitenden Beamten übergehen. Dafür macht das Gesetz nur wenige - auslegungsbedürftige - Vorgaben. Neben dem unbestimmten Rechtsbegriff der "Erforderlichkeit für die Aufgabenerfüllung" (vgl. §§ 11 ff. Eingliederungsgesetz) sind nach § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz soziale Kriterien und dienstliche Belange zu berücksichtigen.
Die danach zu treffende Auswahlentscheidung entspricht typischerweise der Anwendung eines abstraktgenerellen Gesetzes im Einzelfall. Der Zuordnungsplan als Ergebnis des Auswahlverfahrens - genauer: die darin enthaltene, auf die Klägerin bezogene Zuordnungsentscheidung - ist gleichwohl kein Verwaltungsakt, weil er nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Er ist als bloß verwaltungsinterner und -organisatorischer Akt nicht dazu bestimmt, den Übergang der betroffenen Beamten auf die dort bezeichneten Körperschaften und Behörden verbindlich zu regeln. Er trifft keine konstitutive Entscheidung über den Personalübergang, sondern ist nach dem auch in § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz zum Ausdruck gekommenen Willen des Gesetzebers nur Teil des dem gesetzlichen Übergang der Beamten vorgelagerten verwaltungsinternen Auswahlverfahrens, das auf der Wahrnehmung der Personal- und Organisationshoheit des Dienstherrn beruht. Es fehlt ferner an einer Bekanntgabe nach außen.
Vgl. näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 2008 - 6 B 38/08 -, www.nrwe.de.
Schon mangels Außenwirkung ist der Zuordnungsplan auch keine Rechtsverordnung. Dazu fehlt es ihm ferner am abstraktgenerellen Regelungsinhalt. Schon wegen seines konkretindividuellen Charakters ist er schließlich keine Verwaltungsvorschrift - ihm fehlt es an der Allgemeinheit. Der Zuordnungsplan ist überdies keine Regelung, die innerhalb der Verwaltungsorganisation von übergeordneten Verwaltungsinstanzen oder Vorgesetzten an nachgeordnete Behörden, Verwaltungsstellen oder Bedienstete ergeht und die dazu dient, Organisation und Handeln der Verwaltung näher zu bestimmen. Er ist nicht - für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen - Auslegungshilfe, lenkt kein Ermessen und füllt keine Beurteilungsspielräume aus, sondern legt personenbezogen fest, auf wen eine allgemeine gesetzliche Regelung in welcher Weise Anwendung finden soll.
Dass es sich bei dem Zuordnungsplan um einen Rechtsakt eigener Art handelt, der in einem nicht normierten Verfahren erlassen worden ist, begründet allerdings nicht seine Rechtswidrigkeit. Ob dem Grundgesetz ein Numerus clausus zulässiger Rechtsetzungsformen zu entnehmen ist, kann dahinstehen.
Verneinend: Axer, Normsetzung der Exekutive in der Sozialversicherung, 2000, S. 153ff.; Clemens, NZS 1994, 337 (342); BSG, Urteil vom 16. September 1997 - 1 RK 28/95 -, BSGE 81, 54 (64); bejahend: von Mutius, in: FS H. J. Wolff, 1973, S. 167 (170ff.); Ossenbühl, NZS 1997, 497 (499f.); Pestalozza, Formenmissbrauch des Staates, 1973, S. 4; offengelassen von BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1977 - 2 BvL 11/74 -, BVerfGE 44, 322 (346f.).
Jedenfalls besteht kein verfassungsrechtlicher Typenzwang, sondern Formenoffenheit für Exekutivakte, die - wie der isoliert betrachtete Zuordnungsplan - keinen normativen Charakter und auch keine Außenwirkung haben. Ein etwaiger Formenzwang beträfe lediglich die formalisierte Rechtsetzung und erfasste lediglich das an den Bürger adressierte und auf dessen Rechtsstellung einwirkende Recht.
Vgl. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage 2005, Band V, § 100 Rn. 44.
Bei vorbereitenden (Planungs-)Entscheidungen im internen Raum besteht keine rechtsstaatlichdemokratische Notwendigkeit, diese streng an bestimmte Formen und damit regelmäßig verbundene verfahrensmäßige Erfordernisse zu binden.
Die fehlende Regelungswirkung nach außen und seine fehlende Bekanntgabe lassen den Zuordnungsplan aber als Rechtsgrund für die Überleitung ausscheiden.
So auch Wolff, in: Burgi/Palmen (Hrsg.), Symposium. Die Verwaltungsstrukturreform des Landes NRW, Vortragsband, 2008, S. 99 (113).
2. Die im Zuordnungsplan gebündelten Zuordnungsentscheidungen sind auch nicht im Wege einer Verweisung des § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz auf den Zuordnungsplan zum Bestandteil dieser Norm geworden. Der Gesetzgeber hat weder einen schon erstellten Zuordnungsplan in seinen Willen aufgenommen (a.) noch einem bis zum 1. Januar 2008 zu erstellenden Zuordnungsplan im Wege einer Verweisung Gesetzeskraft verliehen (b.).
a. Der Gesetzgeber hat sich nicht - im Sinne einer statischen Verweisung auf bereits geltendes, ihm bekanntes Recht - den Inhalt eines bereits existenten Zuordnungsplans zu eigen gemacht. Er hat § 9 Eingliederungsgesetz nicht in Ansehung und unter Einbeziehung eines bereits bestehenden Zuordnungsplans erlassen. Auch wenn der Zuordnungsplan - nach Interessenabfragen bei den Beamten, Erstellung von Punktekatalogen und Gesprächen mit den kommunalen Aufgabenträgern - schon parallel zum Gesetzgebungsverfahren ausgearbeitet worden ist, lag dem Landtag bei Verabschiedung des Gesetzes kein entsprechender (abschließender) Plan vor. Ein solcher war auch nicht Bestandteil des Gesetzgebungsverfahrens. In den Gesetzesmaterialien wird an keiner Stelle auf den Inhalt eines bereits existenten Plans Bezug genommen. Zudem stellt das Gesetz in § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz erst Kriterien für die Erstellung des Zuordnungsplans bis zum Stichtag der gesetzlichen Überleitung, dem 1. Januar 2008, auf. Der Gesetzgeber gibt also erst ein "Planprogramm" vor.
Wolff, in: Burgi/Palmen (Hrsg.), Symposium. Die Verwaltungsstrukturreform des Landes NRW, Vortragsband, 2008, S. 99 (111).
b. Die gesetzliche Regelung kann auch nicht dahingehend ausgelegt werden, dass sie einen Übergang nach Maßgabe, d.h. unter Inkorporation des zum 1. Januar 2008 vorliegenden Zuordnungsplans vorsieht. Die im Zuordnungsplan gebündelten, in Umsetzung einer generellen gesetzlichen Regelung getroffenen Einzelfallentscheidungen haben nicht durch Aufnahme des Zuordnungsplans in das Gesetz im Wege der Verweisung Gesetzeskraft erlangt.
aa. Der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz spricht eindeutig gegen eine gesetzliche Verweisung auf den Zuordnungsplan. Die Vorschrift sieht entgegen der Auffassung des beklagten Landes nicht einen Personalübergang "nach Maßgabe des Zuordnungsplans", sondern "nach Maßgabe des Absatzes 3" vor. Nach § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz bereitet das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales den Personalübergang auf der Grundlage eines von ihm erstellten Zuordnungsplans vor. Dass sich aus dem Zuordnungsplan Rechtsfolgen für die dort genannten Beamten in dem Sinne ergeben sollen, dass sie nach Abschluss der Vorbereitungen nach Maßgabe des Zuordnungsplans gesetzlich übertreten, lässt sich dem Gesetzeswortlaut nicht entnehmen. Die Inkorporation des Zuordnungsplans in die gesetzliche Regelung im Wege der Verweisung widerspräche vielmehr der Funktion des verwaltungsinternen Plans als bloße "Grundlage" - so der Wortlaut des § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz - für zudem lediglich vorbereitende Maßnahmen der Exekutive, die keine Rechtswirkungen nach außen entfalten. Denn eine Verweisung dient der gesetzestechnischen Vereinfachung, sie bedeutet rechtlich den Verzicht, den Text der in Bezug genommenen Regelungen in vollem Wortlaut in die Verweisungsnorm aufzunehmen, und verleiht der Bezugsregelung den rechtlichen Rang der Verweisungsnorm. Für eine solche Rechtsfolge gibt der Gesetzeswortlaut des Eingliederungsgesetzes aber keinen Anhaltspunkt.
bb. Auch die systematische Auslegung spricht gegen eine Verweisung auf den Zuordnungsplan als solchen. Nach § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz richtet sich der Übergang kraft Gesetzes nicht nur nach Maßgabe des Absatzes 3, sondern auch des Absatzes 4, der den Abschluss von Personalüberleitungsverträgen zwischen dem beklagten Land und den aufnehmenden kommunalen Körperschaften regelt. Die gleichlautende Bezugnahme auf die Regelungen zu zwei unterschiedlichen nichtlegislativen Rechtsakten in den Absätzen 3 und 4 ist Indiz für eine parallele gesetzliche Konstruktion. Eine gesetzliche Verweisung auf die Personalüberleitungsverträge, die öffentlichrechtliche Verträge zwischen zwei Körperschaften sind, für diese Rechte und Pflichten im Innenverhältnis begründen, aber nicht rechtsbegründend gegenüber den Beamten wirken, ist indessen nicht anzunehmen.
Auch § 22 Eingliederungsgesetz spricht gegen eine Inkorporation des Zuordnungsplans. Die Vorschrift regelt den Übergang von Beamten der Bezirksregierung N1. auf die Landschaftsverbände. Nach § 22 Abs. 1 Eingliederungsgesetz gehen die mit den Aufgaben der Widerspruchs- und Klagebearbeitung im Bereich des Sozialen Entschädigungsrechts einschließlich der Kriegsopferfürsorge betrauten Beamten, soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist, mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die Landschaftsverbände über. Die Formulierung "nach Maßgabe des § 9 Absatz 3", die das beklagte Land wie "nach Maßgabe des Zuordnungsplans" versteht, fehlt hier gänzlich, ohne dass ersichtlich wäre, warum diese Beamten anders behandelt werden sollten als die den §§ 11 bis 21 Eingliederungsgesetz unterfallenden. Nach § 22 Abs. 2 Eingliederungsgesetz gilt nämlich § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz entsprechend. Dies verdeutlicht die Vorstellung des Gesetzgebers vom Zuordnungsplan als bloß vorbereitendem, verwaltungsinternen Arbeitsplan, der damit gerade nicht kraft des Geltungsbefehls des Eingliederungsgesetzes Gesetzeskraft erlangen soll.
cc. Der (objektive) Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 Eingliederungsgesetz, einerseits mit der gesetzlichen Überleitung eine reibungslose Aufgabenerfüllung ab dem 1. Januar 2008 zu gewährleisten und hierzu dafür zu sorgen, dass das erforderliche Personal bei den neuen Aufgabenträgern zur Verfügung steht, andererseits die konkreten Zuordnungsentscheidungen unter Berücksichtigung von dienstlichen und persönlichen Belangen und unter Einbeziehung der neuen Aufgabenträger der Verwaltung zu überlassen, forderte keinen gesetzlichen Übergang nach Maßgabe des Zuordnungsplans.
Das Ziel reibungsloser Aufgabenerfüllung wäre auch durch Einzelfallmaßnahmen (Versetzung, Abordnung, Übernahme gemäß §§ 128f. BRRG, möglicherweise auch auf neugeschaffener gesetzlicher Grundlage) zu gewährleisten gewesen. Die Ansicht, mit Einzelfallmaßnahmen auf der Grundlage der §§ 129 Abs. 3 und 4, 128 Abs. 4 BRRG habe eine sachgerechte Aufgabenerledigung bei den neuen Trägern ab dem ersten Tag der Übertragung nicht garantiert werden können,
so Palmen/Schönenbroicher, NVwZ 2008, 1173 (1175); Palmen/Emschermann/Milde, DÖD 2009, 173 (174),
teilt der Senat nicht. Bei etwaigen Verzögerungen im Einigungsprozess der kommunalen Körperschaften (vgl. § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG), der in gleicher Weise wie der Zuordnungsplan einer planerischen Vorbereitung zugänglich ist, wäre die Möglichkeit sofort vollziehbarer (vgl. § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG) Abordnungen geblieben, die das beklagte Land hier nach den stattgebenden Eilbeschlüssen der Verwaltungsgerichte auch noch kurzfristig verfügt hat.
Ziel des § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz war es ferner lediglich, der Verwaltung die Personalauswahl nach gesetzlichen Vorgaben zu überlassen, nicht aber, diese in Gesetzeskraft erwachsen zu lassen. Der Zuordnungsplan sollte lediglich "Grundlage" für weitere Akte sein: Nach dem ursprünglichen Gesetzentwurf für die dort noch vorgesehenen "personalrechtlichen Einzelmaßnahmen" (LT-Drs. 14/4342, S. 7), nach dem schließlich verabschiedeten Gesetz für die "Vorbereitung des Personalübergangs" durch das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales.
dd. Auch die Entstehungsgeschichte spricht nicht für die vom beklagten Land vertretene Auslegung. Der Gesetzgeber verfolgte zwar von Anfang an das Ziel eines gesetzlichen Übergangs. Schon in der ursprünglichen Gesetzesbegründung ist von einer gesetzlichen Überleitung die Rede (LT-Drs. 14/4342, S. 24), wobei im Gesetzeswortlaut noch der Zusatz "kraft Gesetzes" fehlte und § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz noch dahingehend formuliert war, dass das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales die Entscheidung über personalrechtliche Einzelmaßnahmen auf der Grundlage eines Zuordnungsplans treffe (LT-Drs. 14/4342, S. 7). In dem vom Ausschuss für Kommunalpolitik und Verwaltungsstrukturreform beschlossenen Gesetzentwurf ist sodann an vielen Stellen der Einschub "kraft Gesetzes" hinzugefügt worden, "um keinen Zweifel aufkommen zu lassen, dass es sich um eine gesetzliche Personalüberleitung handelt" (LT-Drs. 14/5208, S. 6-8, 35). Für eine beabsichtigte gesetzliche Verweisung auf den Zuordnungsplan in dem Sinne, dass diesem Gesetzeskraft verliehen wäre, geben die Gesetzesmaterialien aber nichts her. Nach der in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommenden Vorstellung des Gesetzgebers sollte nicht der Zuordnungsplan selbst, sondern die gesetzliche Festlegung des Verfahrens und der Kriterien der Personalauswahl in § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz "der Bestimmtheit der gesetzlichen Maßnahme der Personalüberleitung" dienen (vgl. LT-Drs. 14/4342, S. 27, LT-Drs. 14/5208, S. 35).
Das vom beklagten Land weiter angeführte subjektive Ziel des Gesetzgebers, das aufwendigere Verfahren der §§ 128ff. BRRG (insbesondere des § 128 Abs. 2 Satz 2 BRRG) zu vermeiden, fordert nicht auch das Vermeiden von Einzelfallentscheidungen durch die Einbeziehung des Zuordnungsplans in das Gesetz. Die weitergehende Absicht, eine Überprüfung der Auswahlentscheidungen, d. h. der Zuordnung im Einzelfall, zu verhindern, ließe sich mit einer gesetzlichen Überleitung nach Maßgabe des Zuordnungsplans nicht erreichen. Auch bei einem Gesetz, das den Zuordnungsplan inkorporiert, hätten die Verwaltungsgerichte - unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit des Grundrechtseingriffes - inzidenter die Auswahlentscheidung zu prüfen.
Im Ergebnis ebenso Wolff, in: Burgi/Palmen (Hrsg.), Symposium. Die Verwaltungsstrukturreform des Landes NRW, Vortragsband, 2008, S. 99 (116, 118).
Im Übrigen ist dieses gesetzgeberische Ziel nicht schutzwürdig, sondern würde, wie nachfolgend dargelegt wird, bei der Annahme einer Verweisung zur Verfassungswidrigkeit des Gesetzes führen.
3. Die vorstehende Auslegung ist auch aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Die Inkorporation des Zuordnungsplans in das Gesetz verstieße als dynamische Verweisung in einem grundrechtsrelevanten Bereich gegen das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip (a.), ferner wegen fehlender Publikation des Zuordnungsplans gegen das Rechtsstaatsprinzip (b.) und wäre zudem unter dem Aspekt einer Umgehung verfahrensrechtlicher Gewährleistungen wegen Formenmissbrauchs verfassungswidrig (c.).
a. Nähme man mit dem beklagten Land eine Verweisung des § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz auf den Zuordnungsplan an, so genügte diese den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Sie wäre als Inkorporation eines bei Verabschiedung des Gesetzes nicht feststehenden, sondern noch zu erstellenden Exekutivaktes in das Gesetz mit dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip nicht vereinbar.
Der Gesetzgeber darf zwar aus Gründen gesetzestechnischer Vereinfachung auf Vorschriften eines anderen Normgebers Bezug nehmen, deren Geltung anordnen und so ihren Inhalt zum Bestandteil des Gesetzes machen. Eine Verweisung bedeutet lediglich den Verzicht darauf, Regelungen selbst auszuarbeiten sowie den Text der in Bezug genommenen Vorschriften in vollem Wortlaut in die Verweisungsnorm aufzunehmen. Durch die Verweisung erlangen die Verweisungsobjekte die Rechtsqualität der Verweisungsnormen. Verweisungsobjekt dürfen auch nichtnormative Regelungen, sogar Regelwerke außerstaatlicher Stellen sein.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 2007 - 2 BvR 2408/06 -, GewArch 2007, 149, zur Verweisung der Luftverkehrszulassungsordnung auf Regelungen der internationalen Joint Aviation Authorities.
Allerdings ist die sogenannte dynamische Verweisung auf bei Verabschiedung des Gesetzes nicht feststehende Regelungen, d.h. die antizipierende Einbeziehung von künftigen Vorschriften eines anderen Normgebers oder eines sonstigen Gremiums im Hinblick auf Rechtsstaats- und Demokratieprinzip sowie ggf. aus bundesstaatlichen Gründen im Grundsatz unzulässig, wenn auch nicht schlechthin ausgeschlossen. Die über die Verweisungsklausel inkorporierten Bestimmungen sind nur dann rechtsstaatlichdemokratisch legitimiert, wenn sie in hinreichendem Maße vom Willen des verweisenden Normgebers mit umfasst sind, der Inhalt des Verweisungsobjektes also im Wesentlichen feststeht, und er nicht die Entscheidung über den Inhalt seiner Vorschriften in unzulässigem Maße Dritten überlässt. Nach dem in Art. 20 Abs. 2 GG verankerten Demokratieprinzip muss die Ordnung eines nach dem Grundgesetz staatlicher Regelung offenstehenden Lebensbereichs durch Sätze des objektiven Rechts auf eine Willensentschließung der vom Volk bestellten Gesetzgebungsorgane zurückgeführt und ihm gegenüber verantwortet werden. Nach dem Rechtsstaatsprinzip dürfen Einschränkungen der Freiheit des Bürgers, soweit sie überhaupt zulässig sind, nur durch oder aufgrund staatlicher Gesetze erfolgen. Der Gesetzgeber muss - was sich auch mit den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Rechtssicherheit begründen lässt - die staatlicher Eingriffsmöglichkeit offenstehende Rechtssphäre selbst abgrenzen und darf dies nicht dem Ermessen der Exekutive überlassen. Die Körperschaft und das Organ, die verfassungsrechtlich zur Rechtsetzung berufen sind, haben diese vorbehaltlich verfassungsrechtlich legitimierter Ermächtigung anderer Stellen auch selbstverantwortlich vorzunehmen. Denn die Rechtssicherheit im Sinne einer Berechenbarkeit staatlichen Handelns und das Gewaltenteilungsprinzip der checks and balances erfordern eine transparente und klare Funktionenordnung und damit eine Zurechenbarkeit staatlichen Handelns zum Verantwortungsbereich bestimmter Organe. Bliebe die Festlegung des Regelungsinhalts der Exekutive überlassen, fände ferner eine faktische Verlagerung der Gesetzgebung vom Urheber des Verweisungsgesetzes zu dem des Verweisungsobjektes statt. Bei Regelungen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind, erfordern schon die Gesetzesvorbehalte, dass der Gesetzgeber eigenverantwortlich in dem dafür vorgeschriebenen Verfahren prüft und entscheidet und sich nicht seiner Regelungsverantwortung dadurch entäußert, dass er Dritten die Rechtsetzungsbefugnis zur freien Verfügung überlässt.
Vgl. zur (dynamischen) Verweisung und ihren Grenzen BVerfG, Beschlüsse vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, BVerfGE 22, 330 (345ff.), vom 15. Juli 1969 - 1 BvL 22/65 -, BVerfGE 26, 321 (367), und vom 1. März 1978 - 1 BvR 786/70 u.a. -, BVerfGE 47, 285 (312f.), Urteil vom 14. Juni 1983 - 2 BvR 488/80 -, BVerfGE 64, 208; Beschlüsse vom 23. April 1986 - 2 BvR 487/80 -, BVerfGE 73, 262 (272), vom 25. Februar 1988 - 2 BvL 26/84 -, BVerfGE 78, 32, und vom 13. Juli 2004 - 1 BvR 1298/94 u.a. -, BVerfGE 111, 191 (214ff.); Clemens, AöR 111 (1986), 63 (100ff.); Ossenbühl, DVBl. 1967, 401 (402ff.); Sachs, NJW 1981, 1651; Schenke, NJW 1980, 743 (745ff.); Sommermann, in: von Mangoldt/ Klein/ Starck, GG, 4. Auflage 2000, Art. 20 Rn. 290f.; Wolf, DÖV 1992, 849 (852); die Zulässigkeit dynamischer Verweisung grundsätzlich bejahend dagegen Klindt, DVBl. 1998, 373ff.; wohl auch Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 2. Auflage 2008, Art. 20 Rn. 132.
Ausgehend von diesen Grundsätzen wäre eine Verweisung auf den Zuordnungsplan verfassungsrechtlich unzulässig. Legte der Zuordnungsplan als nach Verabschiedung des Gesetzes zu treffende gesetzesanwendende und -ausfüllende Maßnahme der Exekutive den Inhalt der gesetzlichen Regelung des § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz mit fest, fehlte es der Vorschrift - ungeachtet des Umstandes, dass das die Verweisungsnorm und das das Verweisungsobjekt schaffende Organ demselben Hoheitsträger angehören - an rechtsstaatlichdemokratischer Legitimation.
Da der Zuordnungsplan als Ergebnis des Auswahlverfahrens des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales dem Landtag nicht bekannt war und nach der gesetzlichen Konstruktion auch erst zum 1. Januar 2008 endgültig vorliegen sollte, läge eine Verweisung auf ein von der Exekutive verantwortetes Verweisungsobjekt vor, dessen (künftigen) Inhalt der Gesetzgeber nicht in seinen Willen aufgenommen hat. Legislative Rechtssetzung fände außerhalb des Einflussbereichs des legitimierten Rechtsetzungsorgans Landtag statt. Der Inhalt des verweisenden Eingliederungsgesetzes würde verbindlich durch den Inhalt des in Bezug genommenen Zuordnungsplans festgelegt, bei Verabschiedung des Gesetzes noch nicht feststehende Verweisungsobjekte mithin durch die Verweisung inhaltlich in den Gesetzesrang erhoben. Über den Inhalt des § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz entschiede das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales, nicht das Parlament, das damit gesetzgebende Gewalt unter Umgehung des Art. 70 LVerf der Exekutive zuspielte und damit faktisch delegierte. Durch Verweisung auf den Zuordnungsplan würde der Gesetzgeber die Zuordnungsentscheidungen mit dem normativen Geltungsbefehl versehen, ohne dass der Landtag den Zuordnungsplan als Inhalt des Gesetzes selbst festgelegt hat oder ihn auch nur kennt, und sich damit in unzulässiger Weise selbst entmachten. Der Gesetzesinhalt könnte nicht - wie das Demokratiegebot dies fordert - dem Volk als eigene Willensentscheidung zugerechnet werden, weil dies eine gegenständlich unterrichtete Willensbildung seiner Repräsentanten voraussetzt. Die durch den Gewaltenteilungsgrundsatz gebotene Trennung zwischen legislativer Gesetzgebung und administrativer Gesetzesanwendung würde durch ein arbeitsteiliges System der Rechtserzeugung ersetzt, bei dem unklar bliebe, wessen Verantwortung das geschaffene Recht zuzuordnen wäre, womit zugleich die Machtkonzentration und -missbrauch verhindernde Wirkung des Gewaltenteilungsprinzips entfiele.
Es ist aber ein im Grundsatz gewaltenteiliger Rechtsstaatlichkeit verankertes Gebot, dass den gewählten Vertretern des Volkes ihr Handeln hinreichend sicher zugerechnet werden kann; eine unklare Verantwortungszurechnung gerät in Widerspruch zu demokratischen und rechtsstaatlichen Klarheitsgeboten.
Vgl. Di Fabio, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage 2005, Band II, § 27 Rn. 41ff.
Darüber hinaus fordert hier der in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Gesetzesvorbehalt eine Entscheidung des Gesetzgebers, der das Grundrecht durch Gesetz beschränken wollte.
Der Schutzbereich der Berufsfreiheit ist eröffnet. Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG gewährt neben der freien Wahl des Berufs auch die freie Wahl des Arbeitsplatzes und schützt auch die berufliche Tätigkeit im öffentlichen Dienst. Die Übertragung eines anderen Dienstpostens greift als Einzelfallregelung, die sich auf die Berufstätigkeit des Beamten bezieht, in den Schutzbereich der Berufsfreiheit ein.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Januar 2008 - 2 BvR 754/07 -, DÖD 2008, 171, und Urteil vom 24. April 1991 - 1 BvR 1341/90 -, BVerfGE 84, 133.
Die Grundrechtsrelevanz des beamtenrechtlichen Übergangs auf einen neuen Dienstherrn bedeutet zwar nicht, dass aus Gründen der Wesentlichkeitslehre der Gesetzgeber im Sinne eines Parlamentsvorbehalts die einer Organisationsentscheidung nachfolgenden, nach einem Personalauswahlverfahren ergehenden individuellen beamtenrechtlichen Überleitungsentscheidungen selbst treffen muss. Demgemäß sind auch §§ 128 Abs. 2 bis 4, 129 Abs. 3 BRRG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Landtag musste hier aber aufgrund seines Entschlusses zur Regelung durch Gesetz den Inhalt der gesetzlichen Berufsausübungsregelung in eigener Verantwortung und im Wege der parlamentarischen Willensbildung selbst bestimmen und durfte diese Verantwortung nicht ohne hinreichende Determinierung durch eine Verweisungsautomatik an die Exekutive abgeben. Hier stand auch nicht in der danach geforderten Weise der Inhalt des in Bezug genommenen Rechts im Wesentlichen fest, sondern es war eine Entscheidung der Exekutive im Rahmen eines weiten Auswahlermessens erforderlich.
b. Eine Verweisung auf den Zuordnungsplan wäre ferner wegen fehlender Publikation verfassungswidrig. Zwar hätte es hinsichtlich des Verweisungsobjektes keiner Verkündung im Sinne des Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LVerf, d.h. keines Abdrucks im Gesetz- und Verordnungsblatt bedurft.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, BVerfGE 22, 330 (346); BVerwG, Urteil vom 29. August 1961 - BVerwG I C 14.61 -, NJW 1962, 506 = DVBl. 1962, 137f.; Clemens, AöR 111 (1986), 63 (87, 89f.); Guckelberger, in: Berliner Kommentar zum GG, 20. EGL 2007, Art. 82 Rn. 88; Hömig, DVBl. 1979, 307 (309); Klindt, DVBl. 1998, 373 (375); Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes NRW, 2002, Art. 71 Rn. 12; Maurer, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhof, Bonner Kommentar, Art. 82 (Zweitbearbeitung, Stand Juni 1988), Rn. 106; Nierhaus, in: Sachs, GG, 5. Auflage 2009, Art. 82 Rn. 22; Schenke, NJW 1980, 743 (744); a. A. unter Hinweis auf den Grundsatz der Formenstrenge Ossenbühl, DVBl. 1967, 401 (405ff.).
Es fehlte aber an dem rechtsstaatlichen Erfordernis, dass das Verweisungsobjekt in einer für amtliche Anordnungen bzw. Verkündungen geeigneten Art öffentlich zugänglich sein muss.
Um dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere den Anforderungen der Normenklarheit und Rechtssicherheit zu genügen, muss die Verweisungsnorm für den Rechtsunterworfenen hinreichend klar erkennen lassen, was rechtens sein soll. Es muss aus Gründen der Klarheit des Rechts erkennbar sein, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen, d.h. der Inhalt der rechtlichen Regelungen muss sich mit hinreichender Sicherheit und ohne spezielle Kenntnisse feststellen lassen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit erfordert, dass die in Bezug genommenen Vorschriften dem Normadressaten durch ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind. Dabei obliegt es dem Normgeber, die Verkündung so auszugestalten, dass sie ihre rechtsstaatliche Funktion erfüllt, der Öffentlichkeit die verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht zu ermöglichen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Mai 1956 - 1 BvF 3/53 -, BVerfGE 5, 25 (31), Beschlüsse vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56 u.a. -, BVerfGE 8, 274 (302), vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, BVerfGE 22, 330 (346f.), vom 15. Juli 1969 - 1 BvL 22/65 -, BVerfGE 26, 321 (367), vom 24. Mai 1977 - 2 BvL 11/74 -, BVerfGE 44, 322 (350), vom 1. März 1978 - 1 BvR 786/70 u.a. -, BVerfGE 47, 285 (311), vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 (291), und vom 26. Januar 2007 - 2 BvR 2408/06 -, GewArch 2007, 149; BVerwG, Urteile vom 29. August 1961 - BVerwG I C 14.61 -, NJW 1962, 506 = DVBl. 1962, 137, und vom 17. Februar 1978 - I C 102.76 -, BVerwGE 55, 250 (264), sowie Beschluss vom 29. Juli 2010 - 4 BN 21/10 -, juris; Grzeszick, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand November 2006, Art. 20 Rn. 52f.; Guckelberger, in: Berliner Kommentar zum GG, 20. EGL 2007, Art. 82 Rn. 88; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 2. Auflage 2008, Art. 20 Rn. 131.
Das Eingliederungsgesetz ließe zwar im Sinne der Normenklarheit wohl in hinreichendem Maße erkennen, welche Regelungen es in Bezug nähme - den Zuordnungsplan Stand 1. Januar 2008.
Es kann auch dahinstehen, ob das Rechtsstaatsprinzip fordert, dass im verfassungsrechtlich für die Verweisungsnorm vorgesehenen Verkündungsblatt (hier: im Gesetz- und Verordnungsblatt) die Fundstelle oder Bezugsquelle des Verweisungsobjekts genannt wird.
So Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, 4. Auflage 2000, Art. 82 Rn. 32; Maurer, in: Dolzer/ Kahl/Waldhoff/Graßhof, Bonner Kommentar, Art. 82 (Zweitbearbeitung, Stand Juni 1988), Rn. 109; Nierhaus, in: Sachs, GG, 5. Auflage 2009, Art. 82 Rn. 22; wohl auch Hömig, DVBl. 1979, 307 (311), und Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes NRW, 2002, Art. 71 Rn. 13; a. A. BVerfG, 15. Juli 1969 - 1 BvL 22/65 -, BVerfGE 26, 321 (367); Clemens, AöR 111 (1986), 63 (84); Guckelberger, in: Berliner Kommentar zum GG, 20. EGL 2007, Art. 82 Rn. 90.
Jedenfalls dann, wenn - wie hier - ein solcher Hinweis fehlt, fordert der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass die Verlautbarung des Verweisungsobjektes allgemein zugänglich und ihrer Art nach für amtliche Anordnungen geeignet ist,
vgl. BVerwG, Urteile vom 29. August 1961 - BVerwG I C 14.61 -, NJW 1962, 506, vom 28. November 1963 - BVerwG I C 74.61 -, BVerwGE 17, 192 (196f.), und vom 17. Februar 1978 - I C 102.76 -, BVerwGE 55, 250 (264),
mithin der Abdruck in einem amtlichen Publikationsblatt erfolgt.
So auch Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, 4. Auflage 2000, Art. 82 Rn. 32; Clemens, AöR 111 (1986), 63 (91f.); Hömig, DVBl. 1979, 307 (311); Maurer, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhof, Bonner Kommentar, Art. 82 (Zweitbearbeitung, Stand Juni 1988), Rn. 108f.; Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes NRW, 2002, Art. 71 Rn. 12.
Nur so kann der Rechtsunterworfene mit hinreichender Sicherheit feststellen, was geltendes Recht ist. Denn Rechtssicherheit im Sinne einer Verlässlichkeit des Rechts herrscht nur dann, wenn das geltende Recht öffentlich ist, so dass sich jedermann über die Rechtslage informieren kann. Auch würden ohne eine allgemein zugängliche und verlässliche Publikation Änderungen des Verweisungsobjekts der Kontrolle der Öffentlichkeit entzogen.
An einer diesen Anforderungen genügenden Publikation fehlte es hier. Der Zuordnungsplan ist in keinem amtlichen Veröffentlichungsblatt abgedruckt und im Übrigen auch nicht anderweitig öffentlich zugänglich. Die insoweit geltend gemachten datenschutzrechtlichen Gründe,
vgl. Palmen/Emschermann/Milde, DÖD 2009, 173 (177),
vermögen den Verzicht auf ein rechtsstaatliches Erfordernis, das in der Wahl der Handlungsform begründet liegt, nicht zu rechtfertigen.
Gleichfalls nicht durchgreifend ist der Hinweis des beklagten Landes auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Verkündung von Bebauungsplänen, die in ihren textlichen Festsetzungen auf DIN-Vorschriften verweisen.
Beschluss vom 29. Juli 2010 - 4 BN 21.10 -, juris.
Das Bundesverwaltungsgericht bestätigt vielmehr die auch hier zugrundegelegten rechtsstaatlichen Anforderungen und fordert, dass die DIN-Vorschriften in der für den Bebauungsplan als Verweisungsnorm vorgesehenen - besonderen - Art und Weise, d.h. durch Bereithaltung zur Einsichtnahme (vgl. § 10 Abs. 3 BauGB), öffentlich zugänglich gemacht werden.
Dass den Beamten ebenso wie den neuen Dienstherrn die sie betreffenden Zuordnungsentscheidungen zum 1. Januar 2008 bekannt waren, führt zu keiner anderen verfassungsrechtlichen Bewertung. Denn damit wäre dem Erfordernis, jedem jederzeit die Kenntnisnahme auch des in Bezug genommenen Verweisungsobjekts selbst zu ermöglichen, nicht genügt. Handelte das Land durch eine parlamentsgesetzliche Regelung, deren Inhalt sich teilweise durch die Bezugnahme auf fremde Texte ergäbe, bedürfte es, um der Öffentlichkeit verlässlich und transparent den Zugang zum geltenden Recht zu ermöglichen, auch der ordnungsgemäßen amtlichen Publikation dieser Bestandteile.
c. Nähme man eine Verweisung und damit eine Inkorporation des Zuordnungsplans in das Gesetz an, wäre dieses schließlich wegen Formenmissbrauchs verfassungswidrig. Durch die Wahl der Form eines Gesetzes für einen materiellen Verwaltungsakt wären das Verwaltungsverfahren umgangen und der Rechtsschutz verkürzt worden (aa.). Damit hätte das Land die durch die Verfassung gezogenen Grenzen seiner ihm grundsätzlich eingeräumten Wahlfreiheit überschritten. Bei der Wahl eines Gesetzes für eine wesensmäßige Verwaltungsmaßnahme bedarf es aus rechtsstaatlichen Gründen besonderer, in dem jeweiligen Regelungsgegenstand begründeter Umstände. Es müssen gewichtige sachliche Gründe für die Annahme bestehen, dass die Durchführung einer behördlichen Einzelfallmaßnahme mit erheblichen Nachteilen für das Gemeinwohl verbunden wäre, denen nur durch eine gesetzliche Regelung begegnet werden kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1 (22), zu den bei der Legalenteignung aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG abgeleiteten Grenzen der Formenwahl.
Das Verbot eines Formenmissbrauchs lässt sich aus Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG (bb.), der verfahrensrechtlichen Komponente der Grundrechte (cc.) sowie Art. 19 Abs. 4 GG (dd.) ableiten.
aa. Die Wahl einer bestimmten Handlungsform bedeutet zugleich die Wahl des hierfür geltenden Rechtsregimes. Konsequenz einer Entscheidung des beklagten Landes für eine gesetzliche Überleitung - unter Inkorporation des Zuordnungsplans - wäre einerseits die Verkürzung von Verfahrensrechten (1) und andererseits die Einschränkung des Rechtsschutzes (2).
(1) Die vor einer Verwaltungsentscheidung rechtstaatlich gebotene, in § 28 VwVfG NRW einfachgesetzlich verankerte Anhörung entfiele. So ist auch den im Zuordnungsplan genannten und damit nach der Vorstellung des Gesetzgebers von der gesetzlichen Überleitung betroffenen Beamten kein rechtliches Gehör gewährt worden. Das durchgeführte Interessenbekundungsverfahren ist nicht gleichwertig mit der Anhörung nach § 28 VwVfG NRW, mit der dem Betroffenen vor der Entscheidung Kenntnis von allen entscheidungserheblichen Umstände zu vermitteln ist und ihm eine Einflussnahme auf das Verfahren und sein Ergebnis ermöglicht werden soll.
Vgl. dazu Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 28 Rn. 6, 16.
Bei einer gesetzlichen Überleitung entfiele ferner die aus Gründen des Rechtsstaatsprinzips, des Art. 19 Abs. 4 GG und der verfahrensrechtlichen Gewährleistungen der Grundrechte gebotene, in § 39 VwVfG NRW positivrechtlich verankerte Begründungspflicht. In der Begründung sind gemäß § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll gemäß § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG NRW auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Dies schlösse hier die Verpflichtung ein, die Gründe der Auswahlentscheidung darzulegen.
Ob Anhörung und Begründung aus rechtsstaatlichen Gründen vor jeglichem belastenden staatlichen Handeln, also auch bei Parlamentsgesetzen, oder wegen der vergleichbaren Interessenlage jedenfalls bei Rechtsnormen, die auch als Verwaltungsakt hätten ergehen können, geboten sind oder ob dies wegen der Grundrechtsrelevanz des Verfahrensrechtes zumindest bei Eingriffen in Grundrechte durch formelle Gesetze gilt, kann hier dahinstehen.
Vgl. zur Begründungspflicht Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand Februar 2003, Art. 19 Abs. 4 Rn. 254 (allgemein bejahend); Schenke, in: Dolzer/ Kahl/ Waldhoff/ Graßhof, Bonner Kommentar (Drittbearbeitung), Stand Dezember 2009, Art. 19 Abs. 4 Rn. 740 (bejahend für Verwaltungsmaßnahmen in Gesetzesform); ähnlich Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage 2005, Band V, § 103 Rn. 74, und U. Stelkens, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 39 Rn. 25; grundsätzlich verneinend Schoch, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage 2005, Band III, § 37 Rn. 155f.; für Satzungen verneinend BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1987 - 1 BvR 969/83 -, NVwZ 1987, 879, BVerwG, Beschluss vom 3. November 1992 - 4 NB 28.92 -, NVwZ-RR 1993, 286.
Abgesehen davon, dass sich im hierfür nicht geeigneten, von einer öffentlichen Debatte geprägten Gesetzgebungsverfahren die Belange des Einzelnen (hier: einer vierstelligen Zahl Einzelner) weitaus schlechter einbringen und berücksichtigen lassen als in einem Verwaltungsverfahren und die Begründung eines formellen Gesetzes darüber hinaus im Hinblick auf Form und Dichte hinter der Begründung eines Verwaltungsaktes zurückbleiben müsste, entspricht die Gewährleistung von Verfahrensrechten Einzelner im Gesetzgebungsverfahren nicht der Rechtspraxis.
(2) Die Wahl eines Gesetzes für eine typischerweise der Exekutive zukommende Einzelfallentscheidung führt ferner zu Einschränkungen des Rechtsschutzes, den das auf Individualakte zugeschnittene deutsche Rechtsschutzsystem gegen Gesetze nicht in gleicher Form wie gegen exekutives Handeln ermöglicht. Da der Zuordnungsplan als Folge der Verweisung im Anwendungsbereich des Eingliederungsgesetzes dessen Geltungskraft teilte, wäre er auch im Rechtsschutzsystem (nur) wie dieses Gesetz gerichtlich überprüfbar. Auch wenn man mit der Literatur annimmt, dass die Gesetzgebung zur öffentlichen Gewalt im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG gehört und die Rechtsschutzgewährleistung auch für Parlamentsgesetze gilt,
vgl. Schenke, in: Dolzer/ Kahl/ Waldhoff/ Graßhof, Bonner Kommentar, Art. 19 Abs. 4 (Drittbearbeitung), Stand August 2009, Rn. 338ff.; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand Februar 2003, Art. 19 Abs. 4 Rn. 93; Maurer, in: FS 50 Jahre BVerfG, 2001, S. 467 (480); von Mutius, in: FS H. J. Wolff, 1973, S. 167 (181); a. A. BVerfG, Beschluss vom 27. Juli 1971 - 2 BvR 443/70 -, BVerfGE 31, 364 (368), und Urteil vom 18. Dezember 1968 - 1 BvR 638/64 u.a. -, BVerfGE 24, 367 (401),
und ferner in Rechnung stellt, dass den den neuen Dienstherren zugeordneten Beamten die Feststellungsklage eine inzidente Überprüfung des Gesetzes ermöglicht, ergeben sich Einschränkungen gegenüber dem Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte.
Diese beruhen vor allem auf fehlender Anhörung und Begründung, die sich wegen des funktionalen Zusammenhangs zwischen Verwaltungsverfahrensrecht und verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz unmittelbar auf die Effektivität des Rechtsschutzes auswirken.
Vgl. dazu Lorenz, Der Rechtsschutz des Bürgers und die Rechtsweggarantie, 1973, S. 179ff.; Schmidt-Aßmann, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage 2005, Band V § 109 Rn. 30ff.; ferner Schenke, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhof, Bonner Kommentar (Drittbearbeitung), Stand Dezember 2009, Art. 19 Abs. 4 Rn. 700; Ruffert, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Auflage 2010, § 39 Rn. 13; BVerwG, Urteil vom 20. Februar 1990 - 1 C 42.83 -, BVerwGE 84, 375 (388f.).
Die im Rahmen von Anhörung und Begründung offengelegten entscheidungserheblichen Umstände dienen dem Betroffenen als Entscheidungshilfe, ob nach Abschätzung des Kostenrisikos ein Rechtsmittel eingelegt werden soll, und dem Gericht als Grundlage seiner Prüfung. Nur wenn der Betroffene die Gründe staatlichen Eingreifens erfährt, kann er seine Rechte sachgemäß verteidigen und damit wirksamen und effektiven Rechtsschutz in der Sache selbst erreichen.
Insbesondere bei Ermessensverwaltungsakten kommt der Begründung eine entscheidende Bedeutung für die Beurteilung der Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs und damit für die Entscheidung über die Einleitung eines gerichtlichen Rechtsschutzverfahrens ebenso zu wie für die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit.
Vgl. dazu Lorenz, Der Rechtsschutz des Bürgers und die Rechtsweggarantie, 1973, S. 181f.; Schenke, in: Dolzer/ Kahl/ Waldhoff/ Graßhof, Bonner Kommentar (Drittbearbeitung), Stand Dezember 2009, Art. 19 Abs. 4 Rn. 725 f.; U. Stelkens, in: Stelkens/ Bonk/ Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 39 Rn. 1, 2.
Auch bei Erstreckung der Rechtsschutzgarantie auf Gesetze entspricht der hierdurch gewährte Rechtsschutz gegen Verwaltung in Gesetzesform nicht in vollem Umfang dem Rechtsschutz, wie er im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens gewährt würde. Die Nachteile, die aus dem Unterbleiben eines Verwaltungsverfahrens und der damit gegebenen Möglichkeit zur Einflussnahme Einzelner auf eine staatliche Entscheidung resultieren, lassen sich im Rahmen eines späteren gerichtlichen Rechtsschutzverfahrens nicht voll kompensieren.
Vgl. Schenke, in: Dolzer/ Kahl/ Waldhoff/ Graßhof, Bonner Kommentar (Drittbearbeitung), Stand August 2009, Art. 19 Abs. 4, Rn. 705.
Darüber hinaus würde der von einer gesetzlichen Überleitung betroffene Beamte gegenüber einem durch Verwaltungsakt auf einen neuen Dienstherrn übergeleiteten Beamten aufgrund der Besonderheiten des deutschen Rechtsschutzsystems schlechter gestellt. So kämen ihm nicht die Vorteile des § 80 Abs. 1 VwGO zugute, die er allein durch Einlegung eines Rechtsbehelfs herbeiführen kann. Vielmehr müsste er, ohne dass er Kenntnis von den Gründen der Auswahlentscheidung hätte, unmittelbar auf Verdacht den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO beantragen, zu deren substantiierter Begründung er sodann auf das Vorbringen des Antragsgegners zu den Gründen seiner Auswahl im gerichtlichen Verfahren angewiesen wäre. § 126 Abs. 3 Satz 3 BRRG kann dieser Überlegung nicht entgegengehalten werden, denn die Vorschrift wäre auf eine Überleitungsverfügung nicht entsprechend anwendbar. Es bedürfte daher der begründungsbedürftigen, ein besonderes öffentliches Interesse voraussetzenden Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO.
bb. Legte man § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz dahingehend aus, dass er den gesetzlichen Übertritt nach Maßgabe des Zuordnungsplans anordnet, betrachtete man also den zum 1. Januar 2008 bestehenden Zuordnungsplan als Teil des Gesetzes, wäre die Vorschrift als Einzelfallgesetz mit dem Grundgesetz unvereinbar. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG zieht als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips der grundsätzlich gegebenen Wahlfreiheit des Staates, ob er durch Rechtsnorm oder Verwaltungsakt handelt, Grenzen und schließt einen Formenmissbrauch durch Erlass von materiellen Verwaltungsakten in Gestalt formeller Gesetze aus.
Vgl. Axer, Normsetzung der Exekutive in der Sozialversicherung, 2000, S. 41; Papier, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand Juni 2002, Art. 14 Rn. 559.
Soweit nach dem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muss das Gesetz gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG allgemein sein und darf nicht nur für den Einzelfall gelten. Durch die gesetzliche Überleitung nach Maßgabe des Zuordnungsplans würde die Berufsfreiheit eingeschränkt, die nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden kann.
Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG findet nicht nur auf Grundrechte mit einem speziellen Gesetzesvorbehalt und damit auch auf Einschränkungen der Berufsfreiheit Anwendung.
Vgl. Bauernfeind, DVBl. 1976, 193; Dreier, in: derselbe, GG, 2. Auflage 2008, Art. 19 I Rn. 11; Kirchhof, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 2009, S. 211ff.; offen gelassen von BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1969 - 2 BvL 15/67 -, BVerfGE 25, 371 (399).
§ 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz würde bei Einbeziehung der namentlichen Zuordnung auch nicht allgemein, d.h. angesichts eines abstrakt gefassten gesetzlichen Tatbestandes für eine nicht vorhersehbare Vielzahl von Fällen, sondern nur für die benannten Einzelfälle gelten. Mit der personellen Festlegung stünde die Zahl der Anwendungsfälle von vornherein fest. Es handelte sich damit um ein Einzelpersonengesetz, das auf die Setzung von Rechtsfolgen nur für mehrere, namentlich bestimmte Einzelpersonen gerichtet ist und bei dem die Erstreckung der Regelung auf weitere, noch nicht bestimmbare Personen auch für die Zukunft ausgeschlossen ist.
Ein Verstoß eines solchen klassischen Einzelfallgesetzes gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG wäre unabhängig davon gegeben, ob man der Vorschrift unter Verweis auf den Gewaltenteilungsgrundsatz oder seine freiheitssichernde Funktion ein Verbot des Verwaltungsakts in Gesetzesform entnimmt, sie als striktes, abwägungsresistentes Gleichheitsgebot betrachtet oder aber sie lediglich als Spezialisierung des allgemeinen Gleichheitssatzes einordnet und damit bei Vorliegen hinreichend gewichtiger Gründe die durch das Gesetz bewirkte Ungleichbehandlung für verfassungsgemäß hält.
Für letzteres wohl BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1996 - 2 BvF 2/93 -, BVerfGE 95, 1 (22, 26); vgl. auch BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1969 - 2 BvL 15/67 -, BVerfGE 25, 371 (399); zum Streitstand siehe Bauernfeind, DVBl. 1976, 193ff.; Dreier, in: ders., GG, 2. Auflage 2008, Art. 19 I Rn. 15f.; Kirchhof, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 2009, S. 196ff.; Remmert, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand Mai 2008, Art. 19 Abs. 1 Rn. 14ff.
Selbst wenn man Art. 19 Abs. 1 GG nur als ausnahmefähiges Gleichheitsgebot betrachtet - sei es als Spezialisierung oder Konkretisierung des Art. 3 Abs. 1 GG, sei es als Verschärfung im Sinne einer widerlegbaren Vermutung einer sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichbehandlung -, verstieße ein den Zuordnungsplan inkorporierendes Eingliederungsgesetz gegen diese Norm. Denn die Regelung singulärer Sachverhalte würde nicht von hinreichend gewichtigen sachlichen Gründen getragen, welche die in der Einzelfallregelung durch Gesetz liegende inhaltliche Ungleichbehandlung rechtfertigten. Die von einer gesetzlichen Überleitung betroffenen Beamten der Versorgungsverwaltung würden in einer mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nicht zu rechtfertigenden Weise schlechter gestellt als diejenigen, die zur beamtenrechtlichen Umsetzung von Organisationsentscheidungen durch Verfügung auf der Grundlage der §§ 128 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3, 129 Abs. 3 BRRG in den Dienst einer anderen Körperschaft übernommen werden. Bei im Wesentlichen gleichen Sachverhalten - organisatorische Änderungen mit Aufgabenübertragungen erfordern aus Gründen der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung stets einen zeitnahen Personalübergang - würden allein die Verfahrensrechte der gesetzlich nach einer verwaltungsinternen Auswahlentscheidung übergeleiteten Beamten der Versorgungsverwaltung verkürzt. Der Gesetzgeber würde einen nach der Rechtsordnung an sich von der Verwaltung vorzunehmenden Fall der Einschränkung des Art. 12 Abs. 1 GG ausnahmsweise unmittelbar selbst regeln und so durch Sonderrecht gezielt die Grundrechte der Betroffenen einschränken. Selbst wenn das Gesetz inhaltlich der Regelung entspräche, die auch die Verwaltung getroffen hätte bzw. die die Verwaltung in vergleichbaren Fällen noch treffen wird, läge Sonderrecht vor, weil sich - wie gezeigt - durch die Verwendung der Gesetzesform die Rechtsschutzmöglichkeiten des betroffenen Grundrechtsträgers verändern.
Vgl. Remmert, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand Mai 2008, Art. 19 Abs. 1 Rn. 16.
Ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund für diesen unterschiedlichen Umgang mit Beamten bei dienstrechtlich (objektiv wie subjektiv) derart bedeutsamen Maßnahmen ist nicht ersichtlich. Die Gewährleistung der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung rechtfertigt als Umstand, der in allen Fällen von Umbildungen von Körperschaften und sonstigen Strukturreformen maßgeblich ist, nicht ausnahmsweise - aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls - Verwaltungsentscheidungen in Gesetzesform. Auch ein Hinweis auf die Besonderheit der Aufgaben der Versorgungsverwaltung, die Verzögerungen in der Bearbeitung nicht erlaubten, bildete keinen tragfähigen Sachgrund derartigen Gewichts, dass er die Differenzierung rechtfertigen könnte. Dieses Anliegen erforderte nämlich kein Sonderrecht, sondern ihm hätte auf andere Weise, etwa mit sofort vollziehbaren Abordnungen, Rechnung getragen werden können.
cc. Eine Verpflichtung, hier Einzelfallentscheidungen nach einem behördlichen Auswahlverfahren über den beamtenrechtlichen Übergang durch Verwaltungsakt und nicht durch Gesetz zu treffen, folgt auch aus den Grundrechten, und zwar der verfahrensrechtlichen Dimension der Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG). Auch die Grundrechte können dem gesetzgeberischen Vorhaben entgegenstehen, Verwaltungsmaßnahmen in Gesetzesform zu erlassen.
Vgl. Remmert, in: Maunz/Dürig/Herzog, GG, Stand Mai 2008, Art. 19 Abs. 1, Rn. 16, Fn. 5; Schenke, in: Dolzer/ Kahl/ Waldhoff/ Graßhof, Bonner Kommentar (Drittbearbeitung), Stand Dezember 2009, Art. 19 Abs. 4 Rn. 705.
Der effektive Schutz der Grundrechte fordert eine dem Grundrechtsschutz angemessene Verfahrensgestaltung. Denn die Grundrechte schützen nicht nur die Ausgestaltung des materiellen Rechts, sondern setzen zugleich Maßstäbe für eine den Grundrechtsschutz effektuierende Organisations- und Verfahrensgestaltung sowie für eine grundrechtsfreundliche Anwendung vorhandener Verfahrensvorschriften. Dies hat nicht nur Bedeutung für die Gestaltung des Verwaltungsverfahrens im Einzelfall. Die Komplementärfunktion des Verfahrens für die Durchsetzung der materiellen Rechte gebietet es auch, dass der Gesetzgeber die notwendigen Voraussetzungen für eine effektive Rechtsdurchsetzung schafft und durch gesetzliche Regelungen die Verwirklichung der Grundrechte sicherstellt.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/74 u.a. -, BVerfGE 39, 277 (294f.), vom 6. Juli 1977 - 1 BvR 3/77 -, BVerfGE 45, 422 (430), vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 (65), vom 8. Februar 1983 - 1 BvL 20/81 -, BVerfGE 63, 131 (143), vom 12. Juli 1983 - 1 BvR 1470/82 -, BVerfGE 65, 76 (94), vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315 (355), vom 18. Juni 1986 - 1 BvR 787/80 -, BVerfGE 73, 280 (296), vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209 (227), vom 12. April 2005 - 2 BvR 1027/02 -, BVerfGE 113, 29 (57); BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, BVerwGE 118, 270 (275); Jarass/Pieroth, GG, 10. Auflage 2009, Vorb. vor Art. 1 Rn. 11 f.; Schmidt-Aßmann, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage 2005, Band V, § 109 Rn. 21ff.
So erfüllen Anhörungsgebot und Begründungspflicht eine verfahrensrechtliche Schutzfunktion für die Grundrechte derjenigen, in deren Lebens- und Rechtssphäre der Staat durch Erlass einer belastenden Maßnahme eingreifen will.
Vgl. Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 28 Rn. 2, 12; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 39 Rn. 2.
Die verfahrensrechtliche Ausgestaltung der beamtenrechtlichen Überleitung muss sich an der in Art. 12 Abs. 1 GG gewährleisteten Berufsausübungsfreiheit messen lassen. Eine gesetzliche Überleitung nach einem vorgeschalteten, dem einzelnen Beamten nicht offengelegten Auswahlverfahren der Exekutive ohne vorherige Anhörung und einzelfallbezogene Begründung birgt die Gefahr einer Entwertung der materiellen Grundrechtspositionen und ist daher mit der Berufsausübungsfreiheit unvereinbar.
Gleiches gilt für die über Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Fürsorgepflicht, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört. Sie verpflichtet den Dienstherrn, bei seinen Entscheidungen die wohlverstandenen Interessen des Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen.
St. Rspr., vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 2. Dezember 1958 - 1 BvL 27/55 -, BVerfGE 8, 332 (356f.), und vom 15. Dezember 1976 - 2 BvR 841/73 -, BVerfGE 43, 154 (165).
Bei dienstlichen Maßnahmen hat der Dienstherr dem schon bei der Gestaltung des Verfahrens Rechnung zu tragen, bei unfreiwilligen Dienstherrnwechseln etwa durch eine vorherige Anhörung. Auch materiell muss der Dienstherr auf die berechtigten Belange des Beamten Rücksicht nehmen und sie etwa bei der Ausübung des Ermessens wohlwollend berücksichtigen.
Vgl. Schachel, in: Schütz/Maiwald, BeamtR, § 85 LBG a.F. (Archivband II), Stand September 1998, Rn. 15; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 6. Auflage 2005, Rn. 108, 368.
Mit dieser verfahrensrechtlichen Dimension der Fürsorgepflicht wäre eine gesetzliche Überleitung nach Maßgabe des Zuordnungsplans nicht vereinbar.
dd. Das Verbot des Formenmissbrauchs durch eine Verwaltungsmaßnahme in Gesetzesform lässt sich auch aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ableiten. Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm danach der Rechtsweg offen. Auch dieses Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung steht der Bestrebung entgegen, durch die Verwendung normativer Rechtsformen gezielt die Rechtsschutzmöglichkeiten Betroffener zu verkürzen.
Art. 19 Abs. 4 GG dient als Verfahrensrecht dem Schutz materieller Rechtspositionen. Er sichert als verfassungsrechtlich konkretisierte und grundrechtlich verselbständigte Verankerung des Grundrechtsschutzes durch Verfahren in einem Teilbereich die prozessuale Durchsetzung der materiellen Grundrechte und sonstigen Rechte. Zu der rechtsstaatlich gebotenen Effektivität des Rechtsschutzes gehört auch die verfahrensmäßige Absicherung subjektiver Rechtsschutzgewährung. Denn Art. 19 Abs. 4 GG entfaltet wegen des funktionalen Zusammenhangs zwischen verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz und Verwaltungsverfahren Vorwirkungen für das Verwaltungsverfahren, die die Gesetzgebung sowie ggf. auch unmittelbar die Behörden verpflichten. Der Staat darf den gerichtlichen Rechtsschutz durch Gesetz und Verwaltungsverfahren weder vereiteln noch unzumutbar erschweren.
Vgl. Sachs, GG, 5. Auflage 2009, Art. 19 Rn. 140, 143a; Schenke, in: Dolzer/ Kahl/ Waldhoff/ Graßhof, Bonner Kommentar (Drittbearbeitung), Art. 19 Abs. 4, Stand August 2009, Rn. 700; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 2. Auflage 2008, Art. 19 IV Rn. 41, 87; siehe auch BVerfG, Urteile vom 16. Januar 1957 - 2 BvR 253/56 -, BVerfGE 6, 32 (44), und vom 20. Februar 2001 - 2 BvR 1444/00 -, BVerfGE 103, 142 (160).
Im Sinne dieser Ausstrahlungswirkung lässt sich etwa auch der Anspruch des Einzelnen, die Gründe staatlichen Eingreifens zu erfahren, aus Art. 19 Abs. 4 GG ableiten, weil er nur so seine Rechte sachgemäß verteidigen kann.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Februar 2001 - 2 BvR 1444/00 -, BVerfGE 103, 142 (160); Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03 u.a. -, BVerfGE 118, 168 (208); U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 39 Rn. 2.
Ferner sind sämtliche nach außen gerichtete staatliche Entscheidungen zur Eröffnung des Rechtsschutzes bekanntzugeben, und zwar auf eine Weise, die den Rechtsschutz ermöglicht und nicht unzumutbar erschwert.
Vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 2. Auflage 2008, Art. 19 IV Rn. 89.
Gemessen daran läge hier bei einer gesetzlichen Überleitung ein gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoßender Formenmissbrauch vor.
Zwar gebietet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht, dass der Gesetzgeber diejenige Form wählt, die dem Bürger den bestmöglichen Rechtsschutz gewährleistet.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 29. Juli 1959 - 1 BvR 394/58 -, BVerfGE 10, 89 (105), und Beschluss vom 14. Mai 1985 - 2 BvR 397/82 u.a. -, BVerfGE 70, 35 (56); Schenke, in: Dolzer/ Kahl/ Waldhoff/ Graßhof, Bonner Kommentar (Drittbearbeitung), Art. 19 Abs. 4, Stand August 2009, Rn. 700; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 2. Auflage 2008, Art. 19 IV Rn. 89; kritisch: Pestalozza, Formenmissbrauch des Staates, 1973, S. 165f.
Bei der Formenwahl handelt es sich aber auch nicht um eine rein rechtspolitische oder rechtstechnische Frage. Erfolgt die zu einer Rechtsschutzverkürzung führende Formenwahl nicht aus sachlichen, der Verfassung standhaltenden Gründen, wird die Grenze der gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit überschritten und Art. 19 Abs. 4 GG verletzt. Dies gilt nicht nur dann, wenn dem Betroffenen durch einen Hoheitsakt, der zwar als Gesetz ergeht, in seinem sachlichen Gehalt aber einen Vollzugsakt darstellt, der Rechtsschutz gänzlich entzogen wird.
Vielmehr verstößt eine "Flucht in die Gesetzgebung" auch dann gegen Art. 19 Abs. 4 GG, wenn sie - wie hier - gezielt die Rechtsschutzgewährung erschwert. Denn zum Gebot effektiven Rechtsschutzes gehört, dass der Zugang zu den Gerichten nicht unzumutbar erschwert wird. Die verfahrensmäßige Absicherung des Rechtsschutzes durch Anhörung, Begründung und Bekanntgabe sollte aber hier durch das Eingliederungsgesetz gerade vermieden werden, obwohl angesichts des weiten Auswahlermessens der Exekutive ein besonderes Bedürfnis dafür bestand. Aus den bereits zu Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG ausgeführten Gründen fehlen gewichtige Gründe, die aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls ein Handeln durch Gesetz erforderten und damit die Einschränkungen effektiven Rechtsschutzes hätten rechtfertigen können.
4. Dass im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs aufgrund des Zuordnungsplans eindeutig feststand, welcher Beamte auf welche Körperschaft übergehen sollte, ist nicht hinreichend für einen beamtenrechtlichen Übergang unmittelbar kraft Gesetzes. Denn der Gesetzgeber kann nicht durch Anknüpfung an außerhalb des Gesetzes liegende, verwaltungsinterne Zuordnungsentscheidungen Rechtsfolgen herbeiführen, wie sie sonst nur von Normen ausgehen, die nicht vollzugsbedürftig sind. Die erstrebte vollzugsfreie Wirkung ergibt sich nur, wenn das Gesetz präzise Festlegungen trifft, aus denen sich eine personelle Zuordnung unmittelbar ergibt, d.h. sie erfordert einen Konkretisierungsgrades des Gesetzes, der die vollzugsfreie Wirkung ermöglicht. Bei lediglich abstraktgenerellen gesetzlichen Vorgaben bedarf es hingegen der Konkretisierung durch verbindliche Einzelentscheidung der Exekutive.
Vgl. jüngst BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 - 1 BvR 256/08 u.a. -, NJW 2010, 833 (zur Vorratsdatenspeicherung); Beschluss vom 17. Februar 2009 - 1 BvR 2492/08 -, BVerfGE 122, 342 (364; zum Bayerischen Versammlungsgesetz).
Gerade diese Einzelentscheidungen fehlen hier im Unterschied zur Anwendung der vom beklagten Land angeführten ordnungsbehördlichen Generalklausel. Im Übrigen knüpft die Anwendung des § 14 OBG NRW an einen bestimmten Sachverhalt - in dem vom beklagten Land genannten Beispielsfall an die Zustandsstörereigenschaft - an. Bei dem Zuordnungsplan gibt es keine vergleichbare Ausgangslage. Auch die Auswahlentscheidung und die darauf aufbauende Zuordnung müssen sich zwar an gesetzlichen Determinanten orientieren, sie ergehen aber in einem weit größeren Entscheidungsspielraum und sind im Kern nur vage vorherbestimmte Entscheidungen verwaltungsorganisatorischen und personalwirtschaftlichen Ursprungs.
5. Die nach dem Vorstehenden erforderliche verbindliche und nach außen bekanntgegebene Einzelfallentscheidung ist entgegen der Auffassung des beklagten Landes bisher nicht ergangen.
Da der Zuordnungsplan nicht als Verwaltungsakt anzusehen ist, enthält er auch nicht die erforderliche Regelung im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG NRW gegenüber der Klägerin. Darüber hinaus fehlt es im Streitfall an einer Bekanntgabe nach außen. Die Übermittlung des Zuordnungsplans an die Betroffenen durch die Beschäftigungsbehörde reicht insofern nicht aus. Aus Sicht der Beamten konnte es sich hierbei nur um eine Information über den Verfahrensstand handeln. Denn der Zuordnungsplan wurde den Beamten nicht zielgerichtet durch das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales als die ihn erstellende Behörde bekannt gegeben. Die Beamten erhielten den Zuordnungsplan vielmehr regelmäßig als Anhang zu einem formlosen Schreiben ihrer Dienststelle, in dem sie über den für sie vorgesehenen Einsatzort informiert wurden.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 2008 - 6 B 38/08 -, www.nrwe.de.
Mangels Verwaltungsaktsqualität des - bloß vorbereitenden - Zuordnungsplans stellte aber auch die formlose Information der Betroffenen über die jeweilige Zuordnung durch das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales nach Verabschiedung des Gesetzes im Landtag,
vgl. dazu Palmen/Emschermann/Milde, DÖD 2009, 173 (175),
nicht die erforderliche regelnde Übernahmeverfügung im Einzelfall dar.
V. Es kann dahinstehen, ob das vollzugsfrei gestaltete Eingliederungsgesetz, das seine beabsichtigte Wirkung nicht entfaltet, deshalb ferner wegen fehlender Bestimmtheit verfassungswidrig ist. Dass die Klägerin nicht kraft Gesetzes auf den Beigeladenen übergegangen und ihre Feststellungsklage damit erfolgreich ist, folgt nicht erst aus einer fehlenden Bestimmtheit des Gesetzes, sondern schon daraus, dass sich die neue Zuordnung der Beamten nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergibt und der Zuordnungsplan nicht Bestandteil des Gesetzes geworden ist. Da die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Eingliederungsgesetzes in der hier zugrundegelegten Auslegung damit nicht entscheidungserheblich im Sinne des Art. 100 GG ist, kommt auch die vom beklagten Land befürwortete Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht in Betracht. Ob die zur Überleitung der Klägerin erforderliche Einzelfallmaßnahme der Exekutive auf der Grundlage des Eingliederungsgesetzes ergehen könnte, das nach der Vorstellung des Gesetzgebers vollzugsfrei sein sollte, erscheint dem Senat zweifelhaft, bedarf im Hinblick auf den Streitgegenstand aber ebenfalls keiner Entscheidung.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
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References: § 9
 Art. 12
 Art. 125
 Art. 74
 § 9
 Art. 71
 § 128
 § 72
 § 66
 § 9
 Art. 19
 § 9
 § 9
 § 9
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 Art. 70
 § 43
 § 43
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 § 1
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 § 9
 § 8
 § 9
 § 9
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 Art. 75
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 § 23
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 § 22
 § 22
 § 9
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 § 9
 § 9
 § 128
 § 126
 § 9
 § 9
 § 9
 § 128
 § 9
 Art. 20
 Art. 20
 Art. 20
 § 9
 § 9
 Art. 70
 § 27
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 71
 Art. 82
 Art. 71
 Art. 82
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 Art. 20
 Art. 82
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 § 10
 Art. 14
 Art. 19
 Art. 19
 Art. 19
 § 28
 § 28
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 Art. 19
 § 39
 § 39
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 § 103
 § 39
 § 37
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 § 109
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 § 85
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 § 132