Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/15705
Timestamp: 2020-06-05 21:59:50+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 25 janvier 2017 à 9h35
Projet de loi de ratification de trois ordonnances relatives à la collectivité de corse
Catherine Di Folco est nommée rapporteur sur la proposition de loi n° 131 (2016-2017), présentée par M. Vincent Delahaye et plusieurs de ses collègues, visant à assurer la sincérité et la fiabilité des comptes des collectivités territoriales.
Mathieu Darnaud est nommé rapporteur sur la proposition de loi n° 291 (2016-2017), présentée par MM. Bruno Retailleau, François Zocchetto, Philippe Bas et Mathieu Darnaud, pour le maintien des compétences « eau » et « assainissement » dans les compétences optionnelles des communautés de communes.
Jacqueline Gourault est nommée rapporteur sur la proposition de loi n° 758 (2015-2016), présentée par MM. Philippe Bas, Mathieu Darnaud et plusieurs de leurs collègues, permettant un exercice territorialisé de compétences au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de cinquante communes au moins.
MM. Philippe Bas, François-Noël Buffet et François Pillet, Mme Lana Tetuani, MM. Philippe Kaltenbach et René Vandierendonck, Mme Cécile Cukierman sont désignés en qualité de membres titulaires ; Mme Jacky Deromedi, MM. François Grosdidier, Roger Madec, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Alain Richard et François Zocchetto sont désignés en qualité de membres suppléants.
MM. Philippe Bas, Hugues Portelli, Charles Guéné, Mme Lana Tetuani, MM. Philippe Kaltenbach, René Vandierendonck et Christian Favier sont désignés en qualité de membres titulaires ; MM. Mathieu Darnaud, Roger Madec, Jacques Mézard, Alain Richard, Mme Catherine Troendlé, MM. Alain Vasselle et François Zocchetto sont désignés en qualité de membres suppléants.
MM. Philippe Bas, François Grosdidier, Philippe Paul, Mme Lana Tetuani, MM. Philippe Kaltenbach, René Vandierendonck, et Mme Éliane Assassi sont désignés en qualité de membres titulaires ; M. François-Noël Buffet, Mme Jacky Deromedi, MM. Roger Madec, Jacques Mézard, François Pillet, Alain Richard et François Zocchetto sont désignés en qualité de membres suppléants.
La commission procède à l'examen des amendements sur son texte n° 312 (2016-2017) sur le projet de loi n° 264 (2016-2017), ratifiant les ordonnances n° 2016-1561 du 21 novembre 2016 complétant et précisant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse, n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse et n° 2016-1563 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures électorales applicables en Corse.
L'amendement n° 1 a un air de famille avec la proposition de loi visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété votée par l'Assemblée nationale le 8 décembre dernier, dont le champ s'étendait cependant à l'ensemble du territoire français. Cet amendement, limité à la seule collectivité territoriale de Corse, tente de trouver une solution, tant civile que fiscale, aux problèmes fonciers récurrents sur un tiers de l'île.
Le II relatif aux mesures fiscales propose cependant des dispositions deux fois censurées récemment par le Conseil constitutionnel en 2012 et en 2013.
Enfin, l'article additionnel qu'il créerait ne porte pas tout à fait sur l'objet des ordonnances.
Ce sujet a fait consensus à l'Assemblée nationale. Le rapporteur et les auteurs de l'amendement sont prêts à retravailler ce texte pour que la mise en ordre des titres de propriété corses puisse être effective, à condition que l'amendement ne s'applique pas à tout le territoire national et que les mesures fiscales soient bien mesurées. M. Reichardt connaît également très bien le dossier, en tant que rapporteur de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée. Comment inscrire ce texte à l'ordre du jour dans un calendrier restreint, sachant que l'amendement ne peut être retenu aujourd'hui en raison de son irrecevabilité au regard de l'article 45 de la Constitution ?
Prenons les choses telles qu'elles se présentent : on connaît bien l'utilisation qui est faite actuellement de l'irrecevabilité au titre de l'article 45 de la Constitution : il s'agit de permettre à une majorité, quelle qu'elle soit, de rejeter un amendement qui n'est pas souhaité. Or, il y a consensus, la proposition de loi de M. Camille de Rocca Serra a été votée à l'Assemblée nationale avec le soutien de tous les parlementaires insulaires. J'aurais pu utiliser l'espace réservé au groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) le 1er février, mais ne peux plus le faire pour des raisons que vous connaissez. On m'oppose aujourd'hui l'irrecevabilité, mais vous savez ce qu'il en est : je doute que le Conseil constitutionnel soit saisi d'une proposition de loi dans les circonstances actuelles.
Or, un vrai problème se pose, qu'il est urgent de régler. Comment adopter cette proposition de loi alors que la session se termine, que le dossier est en branle depuis longtemps et que l'Assemblée l'a unanimement votée ? Je comprends que la période ne soit guère propice au consensus, mais ce n'est pas de bonne méthode et ce sera très mal ressenti localement. Je ne vois aucun inconvénient à ce que cet amendement soit cosigné par tout le monde et à apparaître en dernier signataire. L'important est que ce dossier évolue dans l'intérêt de nos concitoyens.
Je comprends les raisons du dépôt de cet amendement en raison de la situation particulière de la Corse et de son cadastre. Mais cette prorogation de dix ans de la dérogation au droit fiscal commun nous pose problème ; le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) s'abstiendra.
En qualité de rapporteur de la proposition de loi visant à favoriser l'assainissement cadastral et la résorption du désordre de propriété, je regrette qu'on n'ait pas trouvé le temps de réaliser un examen complet de la situation. Selon les auteurs de cette proposition de loi, le sujet vise principalement la Corse, l'outre-mer et quelques territoires sur le continent. Il y a urgence pour la Corse, car le dossier est sensible. Ce désordre foncier est patent depuis tant d'années, et les dispositions fiscales dont il est question arrivent à échéance fin 2017. Il faut allouer des moyens complémentaires aux Corses pour régler le problème.
Il semble que ce texte ait été déposé par voie d'amendement par dépit de n'avoir avoir pu le traiter autrement. Il ne prend pas en compte, de surcroît, un autre sujet que traitait la proposition de loi, celui de l'indivision. Bref, tout cela méritait un examen exhaustif, qui aurait pu être consensuel...
Sans aller jusqu'à voir dans vos explications des arguties - ce serait désagréable - je pense que restreindre le sujet à la Corse est la meilleure solution, pour des raisons pragmatiques. Cela étant, élargir le sujet au-delà de la Corse et rajouter l'indivision ne me pose aucune difficulté, faites-le ! Il y a urgence, pour des raisons politiques. J'essaie de faire avancer les choses, trouvons un créneau disponible. J'ai bien trouvé le temps de rédiger un amendement ! Soyons raisonnables, en une heure de séance publique, on résoudrait le problème. Sinon nous allons au-devant de difficultés regrettables, aux dépens de nos concitoyens corses.
Nous devons constater l'irrecevabilité de l'amendement au titre de l'article 45 de la Constitution mais aussi, qu'en dépit du peu d'espace disponible, il est d'intérêt général de traiter ce problème dans la loi. Je m'engage à me rapprocher du Gouvernement pour qu'il inscrive, dans une procédure échappant à toute contestation, la proposition de loi à son ordre du jour réservé, dans lequel il y a toujours moyen de trouver un peu de place. Je ne désespère pas que nous puissions en débattre. Il restera ensuite à obtenir de l'Assemblée nationale une adoption dans les mêmes termes.
L'amendement n° 1 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.
La commission examine ensuite le rapport de M. François Pillet et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 126 (2016-2017), présentée par MM. François-Noël Buffet, Bruno Retailleau et plusieurs de leurs collègues, tendant à renforcer l'efficacité de la justice pénale.
L'objectif de cette proposition de loi, les mesures qu'elle propose, et les débats qu'elles ouvrent sont pleins d'intérêt, sous réserve de quelques correctifs... Certains aspects du texte laissent penser que nous revenons sur un débat qui a eu lieu, mais les éléments mêmes du débat ont changé. Je ne doute pas qu'ensemble, nous arriverons assez aisément à un consensus.
Nous devons ouvrir le débat sur ce point important du code de procédure pénale.
Merci, monsieur le rapporteur, d'avoir éclairé parfaitement, avec discernement et compétence, le sens de cette proposition de loi qui rétablit les peines planchers, supprime la contrainte pénale et empêche le réexamen systématique de l'exécution de la peine à échéance prévue afin de rétablir la certitude indispensable de l'exécution de la peine, pour un bon effet dissuasif.
François-Noël Buffet, auteur de la proposition de loi
M. Pillet a clairement présenté ce texte. Je resterai sur certains principes : on entend régulièrement, de la part de la police, de nos concitoyens ou des magistrats, que l'exécution des peines prononcées par les tribunaux correctionnels à l'encontre d'une partie des délinquants - je parle des auteurs de délits -, reste problématique, voire théorique. Au point que l'exécution de la peine ne répond pas à ce que le tribunal aurait lui-même souhaité. Redonnons à la décision de justice sa valeur d'exemplarité dans la chaîne du processus judiciaire.
De ce texte émane un mauvais parfum de nostalgie, de réaction, voire de restauration... Je salue le courage intellectuel de notre rapporteur qui dépose des amendements pleins de sagesse, équilibrés, revenant au principe constitutionnel d'individualisation des peines. Mais tout son courage et son talent ne suffisent pas à transformer le plomb en or, et ce texte reste inadmissible, pour trois raisons.
Ce texte révèle la conception de la justice qui est celle de la droite. Alors que le week-end dernier, on faisait observer la discrétion de son candidat à la présidentielle, il témoigne assez que la droite est bien au travail ! Dès l'exposé des motifs, les termes marqueurs sont là : « lenteur », « laxisme », « l'heure n'est plus à débattre du bien-fondé de ces critiques récurrentes »... Il est toujours bon de débattre pour ne pas tomber dans une vision de la justice populiste et qui satisferait le besoin d'une réponse forte et brutale à la suite de certains actes.
Nous sommes en début d'année et voilà déjà un nouveau texte qui réforme la justice. Et il ne manquera pas d'en venir d'autres, après les élections. J'ai recensé les textes consacrés à la justice depuis une douzaine d'années : nous en sommes à une vingtaine.
Je partage votre souci d'un redressement des moyens de la justice, avec en contrepartie, sans doute, des réformes dans son fonctionnement.
Notre collègue Détraigne vient de dire l'essentiel. Il ne reste plus qu'à ne pas voter ce texte, ce que je ferai.
Notre commission, sur la proposition de notre président, a décidé de diligenter une mission d'information, dotée des compétences d'une commission d'enquête, sur le redressement de la justice. Nous avons déjà pu mesurer à quel point la justice manque de moyens et combien une réorganisation est nécessaire. Notre rapporteur a d'ailleurs souligné, à juste titre, que nos magistrats ne sont pas laxistes et que nos prisons sont surpeuplées.
Ce n'est effectivement pas la peine de diligenter une mission si l'on n'attend pas ses conclusions pour légiférer. Il est temps de cesser d'utiliser la justice pénale au gré des échéances électorales.
Nous partageons tous un sentiment d'estime pour les compétences et l'éthique de notre rapporteur. La grande habileté de la majorité sénatoriale a été de lui confier le rapport sur ce texte.
Je rends hommage au rapporteur que nous estimons tous pour ses compétences et son éthique. Je n'en estime pas moins que la quasi-totalité des mesures de cette proposition de loi constituent des remises en cause des acquis de la gauche : l'insertion, la mise en place de peines alternatives à l'incarcération, la fin des peines planchers.
Je ne sais pas si ce texte constitue une marche en avant ou en arrière, mais j'observe qu'à gauche, la marche arrière a déjà été engagée par l'actuel garde des sceaux par rapport à sa prédécesseure... On est heureux d'entendre dire qu'il faut construire des places de prison. Les peines d'emprisonnement ne sont pas ordonnées ou pas appliquées, non pas seulement du fait du laxisme de certains juges, mais parce qu'ils ont des scrupules bien compréhensibles à envoyer des personnes en prison déjà surpeuplées.
Ce texte comporte effectivement des dispositions qui ne pouvaient pas manquer de nourrir un débat politique, car il emporte une conception de la politique pénale bien différente de celle qui a été mise en oeuvre sous l'impulsion de Mme Taubira ; une conception qui a fait l'objet de désaccords francs entre la gauche et la droite.
Monsieur le président, vous avez fort justement rappelé que les juges ne sont pas laxistes.
Cette proposition de loi vise à donner une force solennelle au prononcé d'une sanction puisque toutes les mesures alternatives aux poursuites devraient être notifiées dans une enceinte de justice par quelqu'un qui soit le plus près possible de l'autorité judiciaire.
Je comprends, là aussi, la volonté des auteurs de cette proposition de loi : quand une mesure alternative aux poursuites n'est pas exécutée, des poursuites sont automatiquement engagées.
La proposition de loi tend à prévoir l'inscription au bulletin n° 1 du casier judiciaire des mesures alternatives aux poursuites et des mesures de transaction pénale dans le but de renforcer l'information des parquets sur les antécédents des auteurs d'infractions.
L'article 4 pose un problème important parce qu'il modifierait l'équilibre du code de procédure pénale dans un sens qui peut, au reste, être parfaitement légitime - je puis vous dire, pour avoir été membre de la commission chargée de travailler à son élaboration, qu'il existe, dans les tiroirs du garde des sceaux, un projet complet de modification de la procédure pénale. Mais on ne peut s'y livrer dans le cadre de cette proposition de loi : si nous adoptons cet article, le procureur de la République pourra solliciter, à l'issue de la garde à vue, des mesures coercitives de placement sous contrôle judiciaire, ce qui nécessiterait une étude d'impact exhaustive.
C'est une solution astucieuse qui permet effectivement d'assurer le maintien de l'individu sous contrôle de la police jusqu'à sa comparution.
Mon amendement COM-4 élargit la compétence territoriale des enquêteurs à l'ensemble du territoire national.
Cet amendement a déjà été rejeté par la commission des lois lors de l'examen du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé. Il peut parfaitement être discuté dans le cadre d'une réforme générale du code de procédure pénale.
Il est gênant que l'on me réponde cela à chaque fois car il me semble évident qu'à l'heure de la mondialisation de la criminalité, un enquêteur doit pouvoir mener une enquête globale. Nous devrons bien nous saisir de ce problème.
Il faudrait se prononcer sur les membres de l'autorité judiciaire qui pourraient habiliter ces enquêteurs. Je maintiens que c'est une modification totale de notre code de procédure pénale. Nous pourrons peut-être le revoir un jour, et je le souhaite, mais c'est un travail qui excède largement le cadre de cette proposition de loi.
Mon amendement COM-13 vise à permettre l'extension du référé-détention aux ordonnances de mise en liberté et aux ordonnances de refus de prolongation d'une mesure de détention provisoire, en prévoyant la possibilité pour le parquet de s'y opposer. En revanche, le référé-détention est inapplicable en l'absence de titre initial de détention.
Monsieur le rapporteur souligne une véritable difficulté et son amendement est bienvenu.
Mes amendements COM-5 et COM-6 visent à redonner au magistrat la maîtrise du procès dans un souci de célérité de la réponse judiciaire.
L'amendement COM-5 prévoit que les demandes de nullité doivent être déposées trois jours avant la date de l'audience, mais en pratique, qui gérerait les dépôts ? S'il y a un délai limite, cela impose qu'il soit signifié. Cela va générer beaucoup plus de charges pour les magistrats. Actuellement, les nullités sont purgées in limine litis, en début d'audience. Je comprends l'intention, mais l'amendement créerait beaucoup plus de difficultés qu'il n'en réglerait.
Je suis effaré par le contenu de ces amendements. Il eut été opportun de soulever l'irrecevabilité. Je constate qu'il y a là deux poids deux mesures.
Je ne peux laisser ces arguments sans réponse.
Interrompre les plaidoiries et les réquisitions à l'audience pénale est tout autre chose qu'à l'audience civile : la procédure civile est une procédure écrite alors que la procédure pénale est orale. Nous ne pourrons en aucun cas vous suivre.
Mon amendement COM-14 est en grande partie rédactionnel puisqu'il vise à mettre en cohérence l'article 6 de la proposition de loi avec la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice au XXIe siècle.
Mon amendement COM-15 m'a été suggéré par certaines auditions. Il vise à permettre la condamnation par le tribunal correctionnel à des peines complémentaires privatives ou restrictives de liberté, telles que l'interdiction d'entrer en relation avec la victime ou l'interdiction de séjour dans certains lieux, de manière cumulative à une peine d'emprisonnement.
Mon amendement COM-16 vise à préciser le régime de protection des interprètes prévu par l'article 7. Il supprime la mention des traducteurs, la notion d'interprètes s'appliquant également aux interprètes traducteurs.
Mon amendement COM-3 soulèvera sans doute un tollé, mais il ne peut être question de demander aux officiers de police judiciaire de motiver chacun des contrôles d'identité qu'ils opèrent. Cet amendement vise à poser un principe général selon lequel la preuve du caractère discriminatoire d'un contrôle d'identité doit être rapportée par celui qui l'allègue. Il s'agit de renverser la charge de la preuve.
Cet amendement accroît la charge de la preuve pour la victime d'un contrôle d'identité discriminatoire. La Cour de cassation n'a pas été excessive dans son appréciation du contrôle de la discrimination subie, car les victimes ont prouvé l'existence d'une différence de traitement. Il appartenait ensuite à l'administration d'expliquer pourquoi ce traitement était différent. Surtout, le Conseil constitutionnel a rendu hier une décision qui rappelle l'importance des justifications préalables à un contrôle d'identité. Cet amendement serait totalement inconstitutionnel. Retrait, sinon avis défavorable.
J'avais déjà déposé l'amendement COM-8 dans le cadre de la discussion du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle. Son objet est d'éviter qu'un détenu comparaissant libre ne prenne la fuite entre la fin des plaidoiries et le prononcé de la peine, comme cela s'est déjà vu - la presse s'en est largement fait l'écho. Lorsque les circonstances de l'affaire le justifient, le président peut enjoindre au prévenu de ne pas quitter le palais de justice pendant la durée du délibéré. J'indique à notre rapporteur que cette disposition rejoint celle qui a été votée hier en séance sur le projet de loi relatif à la sécurité publique.
Cet amendement, qui permet au tribunal correctionnel de retenir sous la contrainte un prévenu pendant le délibéré, porterait atteinte à la présomption d'innocence, puisque le jugement n'est pas encore prononcé. Que l'on utilise des artifices procéduraux pour faire attendre le prévenu jusqu'à la fin de l'audience pour le délibéré, soit ! Mais le présent amendement s'appliquerait même en cas de délibéré à un mois. Mieux vaut traiter le problème par le biais du mandat de dépôt à l'audience, que j'ai évoqué tout à l'heure. Je souhaiterais donc le retrait de cet amendement, et y serai, à défaut, défavorable.
Je plaide une nouvelle fois en faveur de cet amendement, qui précise bien « lorsque les circonstances le justifient ». Il est évident que le président ne va rien demander s'il met l'affaire en délibéré à un mois ! Je rappelle, encore une fois, que, le Gouvernement a donné hier son accord à un amendement prévoyant cette possibilité pendant le temps nécessaire à l'information et à la décision de l'officier de police judiciaire.
Je serais tenté de proposer un sous-amendement prévoyant que le président du tribunal peut demander que l'on entrave le prévenu...
Ou bien le président pourrait mettre fin à la plaidoirie, comme M. Reichardt le voulait par un précédent amendement, lorsque le prévenu fait mine de quitter la salle ? Arrêtons de vouloir modifier à toute force le code de procédure pénale ! Les magistrats ont des moyens à leur disposition. Ils peuvent placer un prévenu en détention provisoire, ou bien utiliser le mandat de dépôt à l'audience.
Cette question est assez complexe. Le présent amendement présente cet intérêt qu'il cherche à porter remède à des situations de désordre bien réelles, quand le prévenu s'éclipse avant le jugement et qu'il faut mobiliser des moyens importants pour le rechercher. Pour autant, je suis sensible aux arguments de M. le rapporteur. Une solution passant par une modification du régime du mandat de dépôt me semblerait plus judicieuse. Mais, au lieu d'arbitrer le débat, je suggère à M. le rapporteur de se rapprocher de l'auteur de l'amendement pour y réfléchir.
Jadis, le magistrat faisait téléphoner aux services de police, s'il prévoyait une mise en détention. Aujourd'hui, la police n'arrive même plus à assurer les escortes, comme notre mission sur le redressement de la justice nous l'a appris ! Ce que vous proposez-là n'est qu'illusion, et confine au populisme.
L'article 8 tend à rétablir les peines planchers, mais il n'est pas totalement identique à la disposition de naguère, puisque sont visées les peines supérieures à cinq ans et que les mineurs ne sont pas concernés. Mon amendement COM-17 est un amendement de coordination.
Mon amendement COM-18 vise uniquement à supprimer le dernier alinéa de l'article 8, dont les dispositions figurent déjà à l'article 132-20-1 du code pénal.
Dans le cadre de notre mission sur le redressement de la justice, on a beaucoup évoqué les difficultés liées aux faiblesses de l'informatisation, qui ne facilitent pas l'amont du jugement. Et l'on nous parle de motiver la décision de ne pas appliquer la peine plancher ! Je propose d'inscrire directement dans notre rapport à venir la formule à renseigner afin que le magistrat n'ait qu'à appuyer sur un bouton à la case « motif ». Cet article fait fi de ce qu'est la réalité au quotidien de la justice ! Il reste dans le symbole.
Mon amendement COM-19 confirme les assurances que je vous ai données tout à l'heure. Il vise à permettre au juge de faire obstacle, par une décision spéciale et motivée, à une révocation automatique du sursis. L'automatisation des sanctions serait évidemment contraire au principe constitutionnel d'individualisation des peines.
L'article 11 tend à modifier le régime du sursis avec mise à l'épreuve, notamment afin de renforcer les possibilités de révocation du sursis en cas de commission d'une nouvelle infraction.
Mon amendement COM-21 vise à remplacer la prestation de serment de dire la vérité, méthode anglo-saxonne tout à fait contraire à une décision constitutionnelle du 4 novembre 2016, reprenant l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ».
C'est toute la question du mensonge par omission !
L'amendement COM-22 vise à corriger une inconstitutionnalité censurée par la décision du Conseil constitutionnel dans la loi Sapin 2, au motif que le législateur n'avait pas suffisamment défini les éléments constitutifs de l'infraction de dénonciation calomnieuse prononcée à l'encontre d'un lanceur d'alerte jugé de mauvaise foi.
L'article 13 vise à supprimer l'assimilation de l'assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE) à la détention provisoire pour son imputation sur la durée d'une peine privative de liberté.
Cette disposition s'impose. Le placement sous surveillance électronique est une modalité d'exécution de la peine : il est difficile de dire qu'il ne s'impute pas sur elle.
Cette suppression parait sage. Néanmoins, l'article 13 de la proposition de loi est révélateur de l'idée que se font ses auteurs de la notion de détention provisoire, beaucoup trop prononcée en France par rapport aux autres pays européens et à l'origine de l'encombrement de nos maisons d'arrêt. La détention provisoire se justifie par le besoin d'assurer l'ordre public, de garantir la présentation du prévenu à l'audience et de réaliser des enquêtes sans interférence de sa part. Or, l'assignation à résidence sous surveillance électronique pourrait y répondre. D'ailleurs, les juges tiennent compte de cette assignation pour prononcer la sanction.
Mon amendement COM-24, de pur esthétisme législatif, vise à soustraire l'application du critère relatif à la conservation des preuves pour le maintien en détention provisoire à l'issue de la phase d'instruction.
Substituer la lecture d'extraits de la décision de renvoi par, comme le veut cet article, la présentation par le président de la cour d'assises, à l'ouverture des débats, d'un résumé concis des faits reprochés à l'accusé ainsi que des éléments à charge et à décharge, ne paraît pas opportun. Par ailleurs, la distribution d'extraits de la décision judiciaire en version papier poserait problème. En particulier, la défense n'aurait pas accès aux documents délivrés aux jurés.
La procédure devant une cour d'assises est orale et le dossier n'est pas diffusé aux jurés. Modifier ce système ne serait pas une avancée, à moins d'opérer une vraie réforme de la cour d'assises, ce qui serait très délicat du fait de l'attachement de nos concitoyens à la présence des jurés - je suis personnellement plus réservé. En outre, ces modifications ne sont pas demandées par les magistrats.
Ce dispositif est souple, et le document écrit devra correspondre exactement aux propos du président de la cour d'assises. En pratique, celui-ci fait déjà usage de cette possibilité en vertu de son pouvoir discrétionnaire.
Mon amendement COM-27 vise à permettre le jugement des accusés majeurs des crimes de meurtre en bande organisée par la cour d'assises spécialement composée de magistrats professionnels, d'ores et déjà compétente pour les trafics de stupéfiants en bande organisée. Après vérification, la charge de cette cour d'assises n'en sera pas notablement alourdie.
L'article 17 limite les possibilités de confusion de peines commises en concours, en ajoutant une nouvelle condition à son prononcé : l'identité des infractions. Mon amendement COM-28 vise à conforter cette disposition, mais introduit une possibilité pour la juridiction statuant sur une confusion de peine d'y déroger, conformément au principe d'individualisation de la réponse pénale.
Mon amendement COM-29 tend à prévoir une nouvelle rédaction de l'article 18 afin de le rendre conforme aux principes constitutionnels et fondamentaux applicables en matière de droit pénal. Dans sa rédaction actuelle, l'article 18 pourrait être jugé contraire aux principes à valeur constitutionnelle d'opportunité des poursuites et d'individualisation des peines, et il remettrait en cause le principe d'autorité de la chose jugée.
Actuellement, il existe un tribunal de l'application des peines par cour d'appel. Cet article, en prévoyant au moins un tribunal de l'application des peines dans le ressort de chaque tribunal de grande instance, aurait pour conséquence une forte augmentation du nombre des tribunaux de l'application des peines.
Sans compter qu'il n'existe pas de prison dans le ressort de chaque tribunal visé par la mesure !
Mon amendement COM-30 a pour objet de supprimer l'augmentation du nombre de tribunaux de l'application des peines. Il vise également à clarifier la répartition des compétences entre le juge de l'application des peines et le tribunal de l'application des peines, en vue de transférer certaines décisions au second.
Mon amendement COM-31 tend à rétablir la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP), abrogée par l'article 46 de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines, et ce pour éviter les sorties sèches, qui favorisent la récidive. Nous proposons néanmoins des aménagements pour tenir compte des critiques émises à l'encontre de la SEFIP : la mesure ne serait pas automatique, mais prononcée seulement à la demande de la personne condamnée ; le rôle du juge de l'application des peines est renforcé ; enfin, la fixation par le procureur de la République de mesures de contrôle et d'obligations ne serait plus facultative.
L'amendement COM-32 vise à préciser la rédaction de l'article 20 qui supprime les crédits automatiques de réduction de peine. Cette mesure n'est comprise ni par nos concitoyens ni par les jurés, et n'est parfois pas admise par les magistrats. Seule une décision spécialement motivée du juge de l'application des peines permettra d'y déroger. Cet amendement supprime en outre l'exigence de motivation des demandes des condamnés, peu protectrice des droits de la personne.
Mon amendement COM-33 prévoit les coordinations avec la suppression de la contrainte pénale, mesure peu considérée par les magistrats qui privilégient le sursis avec mise à l'épreuve.
L'article 22 vise à prévoir l'encadrement des délégués bénévoles à la probation par les services pénitentiaires de l'insertion et de la probation dans l'exercice de leurs missions. Mon amendement COM-33 conserve l'esprit d'origine du dispositif, mais en modifie la rédaction pour assurer une cohérence de la mission du service public de l'insertion et de la probation.
Mon amendement COM-35 vise à renvoyer au pouvoir réglementaire la détermination des types d'établissements pour peines.
La presse s'est récemment fait l'écho de l'indemnisation dont avait bénéficié une personne soupçonnée de terrorisme en réparation de la détention provisoire subie. Un magistrat honoraire de renom s'en était lui-même publiquement offusqué. Mon amendement COM-2 vise à remédier à de telles situations.
Cet amendement tend à créer deux nouvelles exceptions au principe de réparation intégrale du dommage causé par une détention provisoire. Il exclut le droit à réparation lorsque la décision de non-lieu a été prononcée au bénéfice du doute. Il en sera de même lorsque l'information au cours de laquelle la détention provisoire a été ordonnée a fait l'objet d'une annulation et qu'une enquête ou information judiciaire a été ouverte pour les mêmes faits.
La lutte antiterroriste s'articule principalement autour d'une infraction, l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, infraction-obstacle qui permet de sanctionner la préparation d'actes de terrorisme avant même le passage à l'acte. Les auteurs d'actes terroristes sont, eux, punis par l'article 421-1 du code pénal à la réclusion à perpétuité.
Mon amendement COM-44 vise à inscrire le crime d'intelligence avec l'ennemi, actuellement inscrit au chapitre Ier du titre Ier du livre IV du code pénal, dans le chapitre II, consacré aux infractions terroristes. En effet, le chapitre Ier, que l'article 26 de la proposition de loi tendait à modifier, décrit des infractions contre les intérêts fondamentaux de la nation qui sont exclues du champ des infractions terroristes.
Ce texte s'inspire de dispositions relatives au crime d'entretien d'intelligences avec l'ennemi qui relèvent d'une procédure applicable en matière d'infractions militaires. Il s'agit ici de transposer cette procédure pour poursuivre des individus qui ont fait allégeance à l'État islamique. Merci à notre rapporteur de sa réactivité, qui vous a permis de trouver une solution pragmatique.
Mon amendement COM-38 vise à étendre la liste des éléments matériels possibles pour constituer un délit d'entreprise individuelle terroriste à la provocation et à l'apologie d'actes de terrorisme. Il ne s'agit que d'une précision, étant entendu que tous les acteurs concernés nous ont indiqué qu'ils disposaient désormais d'un filet quasiment parfait pour accomplir leur mission.
L'amendement COM-39 vise à clarifier l'article 222-22-1 du code pénal, afin de ne plus exiger cumulativement une différence d'âge et une autorité de fait ou de droit et de préciser que cette interprétation s'applique à toutes les contraintes visées dans le livre II du code pénal.
L'article 31 étend l'accès au bulletin n° 2 du casier judiciaire à toute personne morale de droit public ou privé qui exerce une activité en contact avec les mineurs. L'objectif est louable, mais une telle extension soulève plusieurs difficultés au regard de la protection des données à caractère personnel.
Qu'en est-il des crèches privées ?
Elles sont concernées, car elles sont habilitées à exercer une mission de service public.
La proposition de loi n'entraîne aucune perte de recettes pour l'État. Mon amendement COM-42 tend donc à supprimer l'article 32, dont l'objet était de gager les pertes de recettes.
L'amendement COM-43 tend à prévoir l'application outre-mer de la proposition de loi.
Enfin, la commission examine le rapport de M. Alain Vasselle et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 231 (2016-2017), présentée par M. Alain Anziani et les membres du groupe socialiste et républicain, tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques (procédure accélérée).
Nous examinons ce matin une proposition de loi déposée le 15 décembre 2016 par notre collègue Alain Anziani et les membres du groupe socialiste et républicain. Elle reprend des dispositions identiques introduites par l'Assemblée nationale sous forme d'amendement lors de l'examen en première lecture de la loi dite « Sapin 2 ». En première lecture, notre commission les avait supprimées, puis avait déclaré irrecevable un amendement tendant à les rétablir au motif qu'elles étaient dépourvues de lien avec le projet de loi initial. Le Conseil constitutionnel lui a donné raison en censurant l'article comme un « cavalier législatif » en application de l'article 45 de la Constitution.
L'auteur du texte pourra mieux en expliquer la genèse, mais il n'échappera à personne qu'il est en réaction à des soupçons sur des financements étrangers d'un parti politique français d'extrême droite.
Avec cette proposition de loi, nous disposons de conditions plus favorables pour examiner ces dispositions, notamment de temps, ce qui est d'autant plus souhaitable que, lors de leur examen dans le cadre du projet de loi « Sapin 2 », un débat sur leur constitutionnalité avait surgi. Le rapporteur de l'Assemblée nationale avait fait état de ses doutes, comme l'auteur de l'amendement, et le Gouvernement s'était gardé d'émettre tout avis.
Reprenant une proposition de notre collègue député Romain Colas formulée en juillet 2015 dans un rapport d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale, cette proposition de loi prévoit deux séries d'obligations : l'une qui est relative aux partis et groupements politiques, l'autre aux candidats à certaines élections politiques. Si elles résultent de la même philosophie, je les distingue, car le cadre constitutionnel relatif aux partis ou groupements politiques est plus contraignant pour le législateur. L'article 4 de la Constitution prévoit en effet que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement », sans que soit évoqué, à la différence des collectivités territoriales, l'encadrement de cette activité par la loi. La jurisprudence constitutionnelle sur le sujet est extrêmement réduite, rendant d'autant plus délicat de cerner les limites constitutionnelles au libre exercice de leurs activités par les partis politiques.
L'article 1er de la proposition de loi prévoit la publication par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), pour les candidats qui sont tenus d'établir un compte de campagne, des informations relatives aux emprunts qu'ils ont éventuellement souscrits : catégories de prêteurs, types de prêts, « pays d'origine des prêteurs » et, pour les personnes morales, leur identité. La CNCCFP dispose déjà de ces informations à travers l'annexe n° 3 au compte de campagne déposé auprès de la CNCCFP. L'article 1er de la proposition de loi rend ainsi systématique une publicité qui n'était, pour l'instant, que sur demande d'un tiers.
L'article 2 de la proposition de la loi est plus substantiel. Actuellement, les partis et groupements politiques qui bénéficient des aides publiques ou de dons ont l'obligation de tenir une comptabilité, d'arrêter leurs comptes chaque année, de les faire certifier par deux commissaires aux comptes puis de les adresser au cours du semestre de l'année suivante à la CCNCFP. Ce texte prévoit que, en annexe de leurs comptes, les partis ou groupements politiques précisent désormais les mêmes informations que les candidats, lesquelles seraient à leur tour rendues publiques par la CNCCFP. Les partis politiques devraient également transmettre des informations sur les flux financiers qu'ils entretiennent avec d'autres partis politiques dont seuls les montants seraient publiés. Je reviendrai sur ce point particulier à travers un amendement pour engager un débat, car cette information me semble plus fragile que les autres sur le plan des principes et de la constitutionnalité.
De manière plus globale, les représentants du ministère de l'intérieur, comme ceux de la CNCCFP, ont marqué leur accord avec ce texte. La CNCCFP a toutefois relevé que le traitement des informations des comptes de campagne en vue de leur publication engendrerait un surcroît de travail pour ses équipes, sans être capable à ce stade d'évaluer ce coût humain.
Sur le plan constitutionnel, les craintes initiales semblent avoir été levées, notamment pour la protection du droit au respect de la vie privée. En effet, les informations relatives aux personnes physiques prêteurs ne seraient pas rendues publiques, ce qui, au regard de la jurisprudence constitutionnelle récente, paraît sage.
Comme rapporteur, j'ai souhaité apporter quelques compléments utiles à ce texte si la commission en approuve le principe. Je vous proposerai deux amendements rédactionnels, ainsi qu'un amendement prévoyant l'application outre-mer de ce texte ainsi que des dispositions d'application différée dans le temps. Je vous propose que les modifications proposées soient rendues applicables uniquement aux élections organisées à partir du 1er janvier 2018, et aux comptes des partis et groupements politiques à compter de ceux arrêtés pour l'année 2018 et déposés au premier semestre 2019 auprès de la CNCCFP.
À défaut de ces dispositions transitoires, ces obligations s'appliqueraient dès leur entrée en vigueur, ce qui voudrait dire, au mépris de la sécurité juridique, à des campagnes électorales ou des exercices comptables en cours.
Merci de nous avoir éclairés, avec concision et efficacité.
Alain Anziani, auteur de la proposition de loi
Je remercie M. le rapporteur de l'attention dont il a fait preuve sur ce texte, qui trouve son origine dans les révélations de la presse concernant la souscription d'un emprunt russe par le Front national - ce qui n'est pas interdit.
Après avoir contesté ce fait, ce dernier a fini par le reconnaître. Mais qu'en est-il de la transparence des emprunts ? Cette disposition s'est invitée dans le débat par la voie d'un amendement à l'Assemblée nationale, auquel l'article 45 de la Constitution a été opposé et retenu par le Conseil constitutionnel. Je vous soumets à nouveau cette idée de transparence en matière d'emprunts souscrits par des partis et groupements politiques.
En réalité, ce texte en appelle un autre, de nature organique, qui traitera de l'élection présidentielle.
Se pose, il est vrai, une question constitutionnelle, que je remercie notre rapporteur d'avoir abordée. L'article 4 de la Constitution sur le fonctionnement des partis politiques permet-il la publication des flux financiers qui peuvent exister entre deux partis ou entre un parti et un candidat ? À mon sens, rien ne s'y oppose, en vertu d'un principe plus général, celui de la transparence, et des règles de financement des partis politiques. En outre, la publication évitera toute diffusion d'informations confidentielles ou personnelles. Ces raisons devraient lever les inquiétudes constitutionnelles.
L'amendement rédactionnel COM-17 est adopté.
L'article 2 prévoit la transmission, par les partis ou groupements politiques, à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements publics (CNCCFP), d'informations relatives aux prêts consentis ou souscrits par eux. Il intègre les flux financiers entre partis politiques et entre partis politiques et candidats.
Mon amendement COM-19 permet de soulever la question de la conformité de cette disposition au regard de l'article 4 de la Constitution. Cette précision ne paraît pas utile dans la mesure où les partis sont tenus de communiquer leurs comptes et les prêts qu'ils ont souscrits. Je m'en étais entretenu avec l'auteur de la proposition de loi. Peut-être souhaite-t-il que je le retire pour que nous puissions débattre de nouveau de cette question en séance.
Je souhaiterais effectivement que nous débattions en séance de la publicité des flux financiers entre partis politiques et entre partis politiques et candidats.
Mon amendement COM-20 tend à assurer l'application différée des modifications introduites par la proposition de loi en les rendant applicables aux élections à partir du 1er janvier 2018 et aux comptes établis au titre de l'année 2018. Il assure également l'application de ce texte dans les collectivités qui sont régies par le principe de spécialité législative, c'est-à-dire la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna.
Les seize amendements déposés par M. Grand sont en lien avec le texte en discussion, puisqu'ils portent sur les règles de financement des campagnes électorales. Ils reprennent pour l'essentiel des recommandations de la CNCCFP.
Certains apportent des simplifications bienvenues ou corrigent des malfaçons législatives. D'autres sont plus substantiels et méritent une réflexion plus approfondie, en lien avec le ministère de l'intérieur et la CNCCFP.
Pour ces raisons, je vous propose, à ce stade, de ne pas adopter ces amendements, en dépit de leur intérêt de prime abord. J'inviterai notre collègue à les redéposer en séance afin que nous puissions avoir un débat approfondi sur le sujet.
Les amendements COM-1, COM-2, COM-3, COM-4, COM-5, COM-6, COM-7, COM-8, COM-9, COM-10, COM-11, COM-12, COM-13, COM-14 et COM-15 ne sont pas adoptés.
Par exception à cette règle, je vous proposerai d'adopter le seul amendement COM-16, qui complète utilement l'intitulé de la proposition de loi. En effet, ses auteurs n'ont mentionné que les obligations comptables des partis politiques et non celles des candidats, alors qu'ils sont concernés par l'article 1er du texte.
La réunion est close à 12 h 30

References: l'article 45
 l'article 45
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 l'article 45
 l'article 48

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L'article 8
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 l'article 132

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L'article 13
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L'article 17
 l'article 18
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 l'article 45
 L'article 4

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