Source: http://www.amministrativistiveneti.it/evoluzione-requiem-ed-epitaffio-del-ricorso-incidentale-escludente-dopo-la-sentenza-della-corte-di-giustizia-5-settembre-2019-n-c-133-18/
Timestamp: 2020-07-14 08:00:30+00:00

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Evoluzione, requiem ed epitaffio del ricorso incidentale escludente dopo la sentenza della Corte di Giustizia 5 settembre 2019, n. C-133/18. – Amministrativisti Veneti
2. Il ricorso incidentale come strumento difensivo.
La prassi giudiziaria, com’è noto, ha caratterizzato in modo particolare questo strumento1.
Per non perdere tuttavia il contatto con i riferimenti normativi strutturali è opportuno riportare l’art. 42 del c.p.a. 104/2010 che così disciplina il ricorso incidentale e la domanda riconvenzionale: 1. Le parti resistenti e i controinteressati possono proporre domande il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale, a mezzo di ricorso incidentale. Il ricorso si propone nel termine di sessanta giorni decorrente dalla ricevuta notificazione del ricorso principale. Per i soggetti intervenuti il termine decorre dall’effettiva conoscenza della proposizione del ricorso principale. 2. Il ricorso incidentale, notificato ai sensi dell’articolo 41 alle controparti personalmente o, se costituite, ai sensi dell’articolo 170 del codice di procedura civile, ha i contenuti di cui all’articolo 40 ed è depositato nei termini e secondo le modalità previste dall’articolo 45. 3. Le altre parti possono presentare memorie e produrre documenti nei termini e secondo le modalità previsti dall’articolo 46. 4. La cognizione del ricorso incidentale è attribuita al giudice competente per quello principale, salvo che la domanda introdotta con il ricorso incidentale sia devoluta alla competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero alla competenza funzionale di un tribunale amministrativo regionale, ai sensi dell’articolo 14; in tal caso la competenza a conoscere dell’intero giudizio spetta al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, ovvero al tribunale amministrativo regionale avente competenza funzionale ai sensi dell’articolo 14.
Senonchè la giurisprudenza italiana, che sovente tende a complicarsi la vita, ha cominciato ad introdurre alcuni distinguo rispetto a quanto sarebbe logico dedurre dalla norma appena sopra descritta e in particolare ha affermato che in presenza di ricorso incidentale c.d. escludente o paralizzante, volto cioè a paralizzare il ricorso principale, debba essere prioritariamente esaminato il ricorso incidentale rispetto a quello principale, con inversione quindi dell’ordine tradizionale poiché il primo tende a fare valere la mancanza di una delle condizioni dell’azione in capo al ricorrente principale, ossia l’interesse al ricorso o meglio la legittimazione al ricorso, e funziona pertanto come un’eccezione anticipata, volta a paralizzare l’azione proposta dal ricorrente principale2. Una volta dichiarato inammissibile per difetto di interesse il ricorso principale, ne segue che resta ferma l’aggiudicazione a favore del controinteressato.
Parte minoritaria di dottrina e giurisprudenza ha però sostenuto, al contrario, che il ricorso incidentale debba sempre essere esaminato solo dopo lo scrutinio di quello principale poiché il fatto di riconoscere effetto paralizzante alla controimpugnazione proposta dall’aggiudicatario, comporta a favore del medesimo un’eccessiva protezione e questo, in particolare, laddove i partecipanti alla gara siano soltanto due e risultino fondati sia il ricorso principale che quello incidentale. In tal caso infatti l’accoglimento del ricorso incidentale non sembra privare di interesse il ricorrente principale poiché ove venisse annullata l’aggiudicazione, ne risulterebbe soddisfatto il suo interesse strumentale alla ripetizione delle operazioni di gara e ciò gli offrirebbe ulteriori occasioni di conseguire l’agognata aggiudicazione3.
3. La giurisprudenza comunitaria e quella interna dopo il 2011
Questa costruzione, come è noto, è stata messa in discussione dalla sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4 luglio 2013 (causa C-100/12) secondo la quale, laddove alla procedura abbiano partecipato due soli concorrenti, il giudice deve esaminare sia il ricorso principale che quello incidentale poiché ciascuno dei concorrenti può far valere un analogo interesse legittimo all’esclusione dell’offerta degli altri. In caso di accoglimento di entrambi i ricorsi la stazione appaltante dovrà ripetere la gara e in tal modo il ricorrente principale, se non potrà attuare il proprio interesse finale, vedrà però soddisfatto almeno quello strumentale alla riedizione della procedura. Nel caso citato la controversia riguardava un appalto per servizi di telecomunicazione nella quale entrambi i concorrenti contestavano la conformità dell’altrui offerta tecnica alle specifiche fornite dalla stazione appaltante.
Anche questo criterio ha però dovuto essere ripensato alla luce della recente sentenza della Corte di Giustizia 5 aprile 2016 (causa C-689/13), la quale ha enunciato la diversa regola per cui il ricorso principale deve essere comunque esaminato, a prescindere dal numero delle imprese che hanno partecipato alla procedura e dalla natura della violazione dedotta. Assunto nella sua assolutezza il principio sembra prospettare addirittura, secondo alcuni, una giurisdizione di diritto oggettivo, nella quale il giudice non deve verificare l’effettiva possibilità di conseguire il bene della vita da parte del ricorrente ed è onerato ad emettere la propria decisione scendendo direttamente al merito della causa. Senonchè, il Consiglio di Stato, con la sentenza della terza sezione 26 agosto 2016 n. 3708, ha ridimensionato la portata del principio. Secondo questa pronuncia un’interpretazione che postuli l’esistenza di un obbligo generale ed incondizionato di esaminare il ricorso principale, a prescindere da un esame sulla sussistenza di un interesse anche strumentale alla decisione, contrasterebbe già con l’art.1 della direttiva n. 89/665 CEE che, al terzo comma, presuppone che debba essere garantita la tutela giudiziaria a “chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione”, postulando così che dall’accoglimento del ricorso derivi, quantomeno, il limitato effetto dell’indizione di una nuova procedura. La novità introdotta dalla sentenza, secondo il Consiglio di Stato, va allora ravvisata nel fatto che l’esame del ricorso principale, a fronte della proposizione di un ricorso incidentale “escludente”, è doveroso, a prescindere dal numero delle imprese che hanno partecipato alla gara, quando l’accoglimento produca come effetto conformativo un vantaggio anche mediato e strumentale per il ricorrente principale. Tale vantaggio può anche essere rappresentato dal successivo riesame, in via di autotutela, delle offerte affette dal medesimo vizio riscontrato con la sentenza di accoglimento, e tanto accade se il vizio dedotto a carico di un’offerta è comune anche ad altre offerte, ancorché presentate da imprese rimaste estranee al giudizio, poiché dal suo accertamento deriverebbe, comunque, potrebbe ragionevolmente derivare, l’esclusione anche di queste ultime in via di autotutela, con conseguente rinnovazione della procedura.
Il legislatore, approfittando della confusione generale prodotta dalle sentenze interne e da quelle della Corte di Giustizia, ha cercato di risolvere la problematica in occasione dell’emanazione del nuovo codice dei contratti per inserire, all’art. 120 del codice del processo amministrativo, la previsione di cui al comma 6 bis secondo cui tutte le controversie relative non solo alle esclusioni ma anche alle ammissioni delle offerte dovevano essere proposte, e decise, prima dell’esame delle offerte medesime in modo tale da evitare che avverso l’aggiudicazione potessero farsi valere vizi derivati dalla (asseritamente) illegittima ammissione dell’aggiudicatario. La previsione, nonostante la conferma della sua legittimità in sede comunitaria4, è stata poi abrogata dall’art. 1, comma 4, lett. a) del d.l. 18 aprile 2019, n. 32, conv. in l. 14 giugno 2019, n. 55 (cd. “sbloccacantieri”). La problematica torna quindi nella responsabilità della giurisprudenza.
4. Anno 2019: requiem per il ricorso incidentale paralizzante
Perdurando i dubbi ingenerati dalla sentenza da ultimo citata, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con ordinanza 11 maggio 2018, n. 16, ha rimesso alla Corte di Giustizia il quesito “se, in un giudizio di impugnazione degli atti di procedura di gara ad evidenza pubblica, il giudice sia tenuto ad esaminare congiuntamente il ricorso principale e il ricorso incidentale escludente proposto dall’aggiudicatario, anche se alla procedura abbiano preso parte altri concorrenti le cui offerte non sono state oggetto di impugnazione e verifichi che i vizi delle offerte prospettati come motivi di ricorso siano propri delle sole offerte contestate. In particolare chiede la Plenaria “se l’articolo 1, paragrafi 1, terzo comma, e 3, della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989 possa essere interpretato nel senso che consente che allorché alla gara abbiano partecipato più imprese e le stesse non siano state evocate in giudizio (e comunque avverso le offerte di talune di queste non sia stata proposta impugnazione) sia rimessa al Giudice, in virtù dell’autonomia processuale riconosciuta agli Stati membri, la valutazione della concretezza dell’interesse dedotto con il ricorso principale dal concorrente destinatario di un ricorso incidentale escludente reputato fondato, utilizzando gli strumenti processuali posti a disposizione dell’ordinamento e rendendo così armonica la tutela di detta posizione soggettiva rispetto ai principi nazionali in punto di domanda di parte (art. 112 c.p.c.), prova dell’interesse affermato (art. 2697 c.c.) e limiti soggettivi del giudicato che si forma soltanto tra le parti processuali e non può riguardare la posizione dei soggetti estranei alla lite (art. 2909 c.c.). La Corte di Giustizia, da ultimo, con sentenza 5 settembre 2019, ha statuito che l’articolo 1, paragrafo 1, terzo comma, e paragrafo 3, della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989 deve essere interpretato nel senso che esso osta a che un ricorso principale, proposto da un offerente che abbia interesse ad ottenere l’aggiudicazione di un appalto ed inteso ad ottenere l’esclusione di un altro offerente, venga dichiarato irricevibile (rectius improcedibile) in applicazione delle norme o delle prassi giurisprudenziali nazionali quali che siano il numero di partecipanti alla procedura di aggiudicazione e il numero di quelli che hanno presentato ricorsi. La conclusione viene motivata con l’esistenza di un legittimo interesse del ricorrente principale all’esclusione dell’offerta dell’aggiudicatario poiché non si può escludere che, anche se la sua offerta fosse giudicata irregolare, l’amministrazione aggiudicatrice sia indotta a constatare l’impossibilità di scegliere un’altra offerta regolare e proceda di conseguenza all’organizzazione di una nuova procedura di gara. L’ammissibilità del ricorso non può neppure essere subordinata alla condizione che il suddetto offerente fornisca la prova del fatto che l’amministrazione aggiudicatrice sarà indotta a ripetere la procedura poiché, secondo il giudice comunitario, è sufficiente l’esistenza di una probabilità in tal senso.
È irrilevante –secondo la Corte – ai fini dell’applicazione del diritto comunitario, la circostanza che non siano intervenuti in giudizio gli offerenti che si sono classificati, nella graduatoria di gara, in posizione deteriore rispetto al ricorrente principale poiché va ritenuto irrilevante il numero di partecipanti alla procedura di gara così come quello dei ricorrenti nonché la divergenza dei motivi da loro dedotti.
5. Spunti critici di riflessione generale.
Le argomentazioni critiche esposte nella sentenza n. 4 del 2011, si sviluppano tenendo presente alcuni punti fermi: “a) l’esame delle questioni preliminari deve sempre precedere la valutazione del merito della domanda formulata dall’attore; b) il vaglio delle condizioni e dei presupposti dell’azione, comprensivo dell’accertamento della legittimazione ad agire e dell’interesse al ricorso, deve essere saldamente inquadrato nell’ambito delle questioni pregiudiziali; c) il ricorso incidentale costituisce uno strumento perfettamente idoneo ad introdurre, nel giudizio, una questione di carattere pregiudiziale rispetto al merito della domanda; d) la nozione di interesse strumentale non identifica un’autonoma posizione giuridica soggettiva, ma indica il rapporto di utilità tra l’accertata legittimazione al ricorso e la domanda formulata dall’attore; e) salve puntuali eccezioni, individuate in coerenza con il diritto comunitario, la legittimazione al ricorso, in materia di affidamento di contratti pubblici, spetta solo al soggetto che ha legittimamente partecipato alla procedura selettiva“.

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