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Timestamp: 2016-10-28 18:09:36+00:00

Document:
1A.226/2002 (08.04.2003)
Bundesgerichtsvizepr�sident Nay, Bundesrichter Aeschlimann, F�raud, Catenazzi
lic. iur. Roland Gfeller, Postfach 1709, 8032 Z�rich,
handelnd durch Sektion Graub�nden, Florentinistrasse 12,
Pro Natura (Schweizerischer Bund f�r Naturschutz), Wartenbergstrasse 22, 4052 Basel,
handelnd durch Sektion Graub�nden, Berggasse 7, 7000 Chur,
WWF Schweiz, Postfach, 8010 Z�rich,
Schweizer Heimatschutz (SHS), Merkurstrasse 45, 8032 Z�rich,
Schweizerischer Schutzverband gegen Flugemissionen (SSF), 8055 Z�rich,
handelnd durch Bernhard Wehrli, Postfach 1022, 8032 Z�rich,
Betriebskonzession und Betriebsreglement f�r den Flughafen Samedan,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 26. September 2002.
Am 16. Oktober 2000 unterbreitete die Genossenschaft Flugplatz Oberengadin als zivile Halterin des Regionalflugplatzes Samedan dem Bundesamt f�r Zivilluftfahrt (BAZL) bzw. dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ein Gesuch um Erneuerung der Betriebskonzession, den Entwurf eines Betriebsreglements, den Finanzplan 2001-2005 sowie einen Umweltvertr�glichkeitsbericht. Im Gesuch wurde ausgef�hrt, dass der zun�chst geplante Ausbau - so auch die neue Anlage f�r ein Instrumentenanflugverfahren aus Richtung Maloja - auf unbestimmte Zeit zur�ckgestellt werde und nur die Betriebskonzession, die am 31. August 2001 auslaufe, f�r eine Dauer von 30 Jahren zu erneuern sei. Was das neue Betriebsreglement anbelange, so seien gegen�ber dem bisherigen nur sehr geringf�gige �nderungen vorgenommen worden. Insbesondere solle die Betriebszeit f�r das ganze Jahr auf 8 bis 20 Uhr festgesetzt werden, w�hrend bisher bis zur b�rgerlichen Abendd�mmerung, sp�testens aber bis 19 Uhr, habe geflogen werden k�nnen.
Das Gesuch der Genossenschaft Flugplatz Oberengadin wurde im November 2000 im Bundesblatt, im kantonalen Amtsblatt und in der Engadiner Post ver�ffentlicht. Gleichzeitig lud das BAZL den Kanton Graub�nden und die interessierten Bundesstellen zur Vernehmlassung ein. W�hrend der Auflagefrist erhoben verschiedene Private und Vereinigungen sowie die Gemeinde Samedan Einsprache. Die Einsprachen richteten sich haupts�chlich gegen die Verl�ngerung der Betriebszeit. Weiter wurde verlangt, dass die Anzahl der j�hrlichen Flugbewegungen eingeschr�nkt werde, emissionsabh�ngige Landetaxen eingef�hrt w�rden, die Ben�tzung des Flugplatzes f�r Flugzeuge der lautesten L�rmkategorien zu untersagen sei und durch geeignete Auflagen daf�r gesorgt werde, dass die Mindestflugh�hen eingehalten w�rden. Der Kanton Graub�nden verlangte seinerseits eine Erg�nzung des Umweltvertr�glichkeitsberichts in verschiedenen Punkten, ein Landeverbot f�r Luftfahrzeuge der L�rmkategorie A, die Anpassung der Landetaxen sowie weitere betriebliche Auflagen zum Schutze der Umwelt.
Am 13. M�rz 2001 f�hrte das BAZL eine Einigungsverhandlung mit der Flugplatzhalterin, der Gemeinde Samedan und kantonalen Amtsstellen durch. Als Ergebnis wurde festgehalten, dass die Betriebszeit bis 19 Uhr zu erlauben sei und f�r die Zeit zwischen der Abendd�mmerung und 19 Uhr zus�tzliche Einschr�nkungen zu gelten h�tten. Zwischen 19 und 20 Uhr seien Landungen von auf dem Flugplatz stationierten Helikoptern auf Anmeldung hin ausnahmsweise zul�ssig. Flugzeuge der L�rmkategorie A seien grunds�tzlich nicht zuzulassen. In der Folge zog die Gemeinde Samedan ihre Einsprache zur�ck.
Das Bundesamt f�r Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) liess sich am 6. Juli 2001 vernehmen und wies darauf hin, dass der An- und Abflugbetrieb den Erholungswert der Landschaftsschutzgebiete, insbesondere des BLN-Objekts 1908 "Oberengadiner Seenlandschaft und Berninagruppe" beeintr�chtige. Weiter st�re der Flugbetrieb Fauna und Avifauna, werde doch die Ebene um den Flugplatz und das Auengebiet 190 "Isla Glisch-Arvins-Seglias" von V�geln intensiv als Brutgebiet und Nahrungsraum genutzt. Zudem verlaufe ein Wildwechsel von regionaler Bedeutung entlang der Bergflanke Muottas Muragl. Um �berhaupt einen umweltrechtm�ssigen Flugbetrieb zu gew�hrleisten, seien die j�hrlichen Flugbewegungen auf maximal 22'000 zu beschr�nken. Die An- und Abfl�ge sollten m�glichst in s�dwestlicher Richtung durchgef�hrt werden. Im Weiteren habe die Flugplatzhalterin daf�r zu sorgen, dass die vorgegebenen Minimalh�hen strikte eingehalten w�rden. Neben weiteren Antr�gen forderte das BUWAL schliesslich eine Ausdehnung der gem�ss Luftfahrthandbuch AIP Schweiz zu meidenden Luftr�ume.
Am 8. August 2001 f�hrten das BAZL und das BUWAL ein Bereinigungsgespr�ch durch und beseitigten ihre Differenzen weitgehend. Hinsichtlich der Frage der Begrenzung der Anzahl Flugbewegungen hielt das BUWAL jedoch an seinem Standpunkt fest. Schliesslich entschied das UVEK gegen das vom BUWAL beantragte Bewegungskontingent, verlangte aber, dass im Betriebsreglement sinngem�ss die M�glichkeit der Beschr�nkung der Flugbewegungen vorbehalten werde, falls die im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) angenommene Verkehrsleistung von j�hrlich 25'000 Bewegungen �berschritten werde.
Mit Verf�gung vom 27. August 2001 erteilte das UVEK der Genossenschaft Flugplatz Oberengadin die Konzession zum Betrieb des Flughafens Samedan f�r die Dauer vom 1. September 2001 bis 31. August 2031. Die Konzessionserneuerung verband das Departement mit den Auflagen, dass die Konzession�rin verpflichtet sei, den Flughafen grunds�tzlich f�r alle im nationalen und internationalen Verkehr zugelassenen Luftfahrtzeuge offen zu halten. Menge und Abwicklung des zul�ssigen Flugverkehrs h�tten sich nach den Vorgaben des SIL und den Bestimmungen des Betriebsreglements zu richten. Sollten aus irgendwelchen Gr�nden - insbesondere solchen des Nachbar- und des Umweltschutzes - w�hrend der Dauer der Konzession Bau- oder Verkehrsbeschr�nkungen n�tig werden, entst�nde dadurch der Konzession�rin kein Anspruch auf Entsch�digung. Im Weiteren habe die Konzession�rin die Gestaltung der Geb�hrenordnung nach den Kriterien des Schadstoffausstosses zu pr�fen und dem BAZL innerhalb eines Jahres nach Rechtskraft der Konzessionsverf�gung einen entsprechenden Vorschlag zu unterbreiten. Schliesslich habe die Konzession�rin daf�r zu sorgen, dass luftfahrtseitig nicht genutzte Fl�chen des Flughafens �kologisch aufgewertet w�rden.
In den Erw�gungen zu seinem Entscheid f�hrte das UVEK unter anderem aus, von Einsprechern sei verlangt worden, dass ihnen bei der Festsetzung der - zum Betriebsreglement geh�renden - Landegeb�hren noch Gelegenheit zur Stellungnahme geboten werde. Die Geb�hrenfrage sei jedoch im Rahmen des Konzessionsverfahrens zu behandeln, da mit der Konzessionserteilung das Recht zur Geb�hrenerhebung verliehen werde und die Geb�hrenregelung nicht Teil des Betriebsreglementes bilde. Weiter legte das Departement zur Geb�hrenfestsetzung dar, die Flugplatzhalterin gestalte, was die L�rmemissionen anbelange, ihre Geb�hren bereits nach den entsprechenden Richtlinien des BAZL. Hinsichtlich der Schadstoffemissionen best�nden zur Zeit lediglich f�r Flugzeuge mit Strahlenantrieb verl�ssliche Emissionsdaten. Hingegen seien die Angaben bei den Flugzeugen mit Kolbenmotoren ungen�gend, um eine sachgerechte Einteilung der Flugzeuge in Emissionsgruppen vorzunehmen. Aus diesem Grunde werde zur Zeit von der Einf�hrung von schadstoffabh�ngigen Landegeb�hren f�r Regionalflugpl�tze abgesehen. Da jedoch der Flugplatz Samedan von einem vergleichsweise hohen Anteil von Jet-Flugzeugen benutzt werde, sei hier die Gestaltung der Geb�hrenordnung nach Kriterien des Schadstoffausstosses zu pr�fen. Ein entsprechender Vorschlag sei dem BAZL innerhalb eines Jahres nach Rechtskraft des Konzessionsentscheids zu unterbreiten. Schliesslich k�nne dem Antrag des Kantons Graub�nden, f�r Flugzeuge, die mit verbleitem Benzin betrieben w�rden, h�here Landegeb�hren festzusetzen, zur Zeit nicht stattgegeben werden, da nur wenige Flugzeugtypen mit unverbleitem Benzin geflogen werden k�nnten.
Mit Verf�gung ebenfalls vom 27. August 2001 genehmigte das BAZL das Betriebsreglement der Genossenschaft Flugplatz Oberengadin vom 22. August 2001 mit verschiedenen Auflagen und Bedingungen. Die gegen das Betriebsreglement erhobenen Einsprachen wurden abgewiesen. Das genehmigte Reglement sieht eine generelle Verl�ngerung der Betriebszeit des Flugplatzes Samedan bis 19 Uhr vor. F�r Fl�ge zwischen der Abendd�mmerung und 19 Uhr gelten jedoch besondere Einschr�nkungen. Insbesondere werden in dieser Zeit Flugzeuge der L�rmkategorie B nicht zugelassen und sind nur Landungen von Lokalfl�gen erlaubt. F�r die auf dem Flughafen domizilierten Helikopterunternehmungen sind allerdings Landungen unter vorheriger Anmeldung bis 20 Uhr m�glich.
Als Auflage verf�gte das BAZL unter anderem, dass Nachtfl�ge erst zugelassen seien, wenn das bestehende milit�rische System der optischen Landehilfe (PAPI) den Weisungen entsprechend an die zivilen Bed�rfnisse angepasst worden sei. Zudem seien verschiedene Massnahmen zur Gew�hrleistung des Rettungsdienstes zu treffen (Auflagen 8 und 9). Weiter habe die Flugplatzhalterin in Absprache mit der zust�ndigen kantonalen Fachstelle die Auswirkungen des Flugbetriebes auf die umliegenden Lebensr�ume des Wildes und der V�gel zu beobachten und dar�ber Bericht zu erstatten. Bei Bedarf seien Schutzmassnahmen zu Gunsten des Wildes zu treffen (Auflage 10). Schliesslich wurde die Genossenschaft Flugplatz Oberengadin angewiesen, eine interne Weisung zu erlassen, welche die Piloten bei lokalen Fl�gen �ber zu meidende Luftr�ume (gem�ss AIP unter VFR AGA 3-3 APP 1) zur R�cksichtnahme durch hohen �berflug verpflichte (Auflage 11).
Gegen die Verf�gungen des UVEK und des BAZL erhoben der Verkehrsclub der Schweiz (VCS), der Verein Pro Natura - Schweizerischer Bund f�r Naturschutz, der WWF Schweiz, der Schweizer Heimatschutz, der Schweizerische Schutzverband gegen Flugemissionen (SSF), A.________, B.________, AC.________ und BC.________, AD.________ und BD.________, AE.________ und BE.________, F.________, G.________, AH.________ und BH.________, I.________, K.________, L.________, M.________, N.________, V.________, AO.________ und BO.________, P.________, AQ.________ und BQ.________, AR.________ und BR.________, AS.________ und BS.________, W.________, T.________, AU.________ und BU.________ sowie die Genossenschaft Auxilium mit einer gemeinsamen Eingabe Beschwerde bei der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Rekurskommission UVEK). Die Beschwerdef�hrer verlangten, dass die bisherigen Betriebszeiten beibehalten w�rden und die Gesamtzahl der Flugbewegungen auf 21'000 pro Jahr beschr�nkt werde. Eventuell sei die Betriebskonzession oder das Betriebsreglement mit der Auflage zu verbinden, dass ein neues Umweltvertr�glichkeitspr�fungsverfahren durchzuf�hren sei, sobald sich eine �berschreitung der im Umweltvertr�glichkeitsbericht angegebenen Anzahl Flugbewegungen abzeichne. Weiter sei das Betriebsreglement mit einem Anhang zu erg�nzen, welcher die emissionsabh�ngigen Landetaxen und die Verpflichtung zu deren Anwendung enthalte. Zudem sei vorzuschreiben, dass die jeweils g�ltigen Empfehlungen des BAZL f�r die l�rmabh�ngigen Landetaxen als verbindlicher Minimalstandard f�r den Flugplatz obligatorische Anwendung finden m�ssten. Schliesslich sei eine Frist festzulegen, innert welcher s�mtliche im Umweltvertr�glichkeitsbericht aufgef�hrten projektintegrierten Massnahmen umzusetzen seien.
Nach Durchf�hrung eines doppelten Schriftenwechsels hiess die Rekurskommission UVEK die Beschwerde der genannten Vereinigungen und Privatpersonen mit Urteil vom 26. September 2002 teilweise gut. Sie �nderte Ziffer 3.2 der Betriebskonzession in dem Sinne ab, dass sie die Konzession�rin verpflichtete, die Geb�hrenordnung f�r alle Luftfahrzeugtypen l�rm- und schadstoffabh�ngig auszugestalten und dem BAZL innerhalb eines Jahres nach Rechtskraft der Konzessionsverf�gung zur Kenntnis zu bringen (Dispositiv-Ziffer 2). Das Beriebsreglement erg�nzte die Rekurskommission mit der Bestimmung, dass die Anzahl der j�hrlichen Flugbewegungen auf 21'000 beschr�nkt werde (Dispositiv-Ziffer 3.2). Weiter stellte sie die bisher geltende Betriebszeiten-Regelung wieder her und strich die Bestimmungen f�r die Fl�ge nach der Abendd�mmerung sowie f�r die Helikopterfl�ge zwischen 19 und 20 Uhr (Dispositiv-Ziffern 3.2 und 3.3). Ferner erg�nzte sie die Auflagen der Genehmigungsverf�gung mit den Vorschriften, dass noch Plangenehmigungsgesuche f�r die mit dem Entw�sserungsplan zusammenh�ngenden baulichen Massnahmen einzureichen seien (Dispositiv-Ziffer 4.1) und dass die Flugplatzhalterin eine interne Weisung zu erlassen habe, die die Kommandanten aller auf dem Flugplatz Samedan startenden oder landenden Luftfahrzeuge verpflichte, �ber dem zu meidenden Luftraum (AIP Schweiz, VFR Manual, AGA 3-3 APP 1) eine Mindestflugh�he von 300 m �ber Grund einzuhalten (Dispositiv-Ziffer 4.2). Die Verfahrenskosten auferlegte die Rekurskommission UVEK zu vier F�nfteln der Flugplatzhalterin (Dispositiv-Ziffer 6) und zu einem F�nftel den Beschwerdef�hrenden. Die Genossenschaft Flugplatz Oberengadin wurde ausserdem verpflichtet, den Beschwerdef�hrenden eine Parteientsch�digung zu bezahlen (Dispositiv-Ziffer 7).
Auf die Begr�ndung zu diesem Entscheid wird, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erw�gungen eingegangen.
Gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK hat die Genossenschaft Flugplatz Oberengadin Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben. Sie stellt die Antr�ge, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und dementsprechend insbesondere die Dispositiv-Ziffern 1., 2., 3.1, 3.2, 3.3 und 4.2 ersatzlos zu streichen. Ausserdem sei die anteilsm�ssige Kostenbelastung der Beschwerdef�hrerin gem�ss Dispositiv-Ziffer 6 und die der Beschwerdef�hrerin auferlegte Prozessentsch�digung gem�ss Dispositiv-Ziffer 7 aufzuheben. Eventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an das BAZL zur�ckzuweisen. In prozessualer Hinsicht verlangt die Beschwerdef�hrerin, es sei neben einem zweiten Schriftenwechsel eventuell ein Augenschein durchzuf�hren. Auf jeden Fall sei eine Stellungnahme des Kantons Graub�nden zur Bedeutung des Flughafens Samedan einzuholen.
Die privaten Beschwerdegegner und die Rekurskommission UVEK beantragen die Abweisung der Beschwerde. Das UVEK vertritt in seiner Stellungnahme den Standpunkt, die Rekurskommission h�tte auf die gegen die Konzessionserteilung gerichteten Beschwerden mangels Legitimation der Beschwerdef�hrenden nicht eintreten d�rfen. Das BAZL ersucht sinngem�ss um Gutheissung der Beschwerde.
Mit Verf�gung des Instruktionsrichters vom 13. Februar 2003 ist den Parteien mitgeteilt worden, dass einstweilen auf die Durchf�hrung eines Augenscheins, eines zweiten Schriftenwechsels sowie auf Einholung eines Berichtes des Kantons Graub�nden verzichtet werde.
Nach der Ausnahmebestimmung von Art. 99 Abs. 2 lit. c OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Betriebskonzessionen und gegen die Genehmigung von Betriebsreglementen f�r Flugpl�tze zul�ssig. Die Genossenschaft Flugplatz Oberengadin wird als Flughafenhalterin durch die im vorinstanzlichen Verfahren vorgenommenen �nderungen der Betriebskonzession und des Betriebsreglementes f�r den Flugplatz Samedan direkt betroffen. Auf ihre Beschwerde gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK ist einzutreten.
Anfechtungsobjekte bildeten im vorinstanzlichen Verfahren einerseits die vom Departement erteilte Betriebskonzession und andererseits die Genehmigung des Betriebsreglementes durch das Bundesamt. Die Rekurskommission UVEK hat die in der Beschwerde gegen die beiden Verf�gungen erhobenen Einw�nde gemeinsam behandelt und beurteilt. Das ist an sich nicht zu beanstanden, sofern bei der Pr�fung der Prozessvoraussetzungen der unterschiedlichen Natur der beiden Verwaltungsakte Rechnung getragen wird. Nun wird im angefochtenen Entscheid zur Anfechtungsbefugnis der Beschwerdef�hrer einzig dargelegt, diesen sei als Anwohnern oder Eigent�mern von Liegenschaften im L�rmeinflussbereich des Flugplatzes ein schutzw�rdiges Interesse an der �nderung oder Aufhebung der beiden Verf�gungen einzur�umen. Auch die beschwerdef�hrenden Organisationen seien aufgrund der Spezialbestimmungen des Umweltschutz- sowie des Natur- und Heimatschutzrechts zur Anfechtung der zwei Verf�gungen legitimiert. Die Rekurskommission UVEK ist mithin davon ausgegangen, dass das Beschwerderecht gegen�ber der Konzessionsverf�gung dasselbe sei wie jenes gegen�ber dem genehmigten Betriebsreglement. Dies bestreitet die Flughafenhalterin zu Recht.
2.1 Das Bundesgericht hat bereits im Entscheid 1A.72/2002 vom 19. August 2002 als obiter dictum dargelegt, dass Inhalt und Tragweite der Flugplatz-Betriebskonzession bei der �nderung der luftfahrtrechtlichen Bestimmungen durch das Bundesgesetz �ber die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren und die zugeh�rige Verordnung in den Jahren 1999/2000 neu umschrieben worden sind. W�hrend bis zu dieser Revision - wie in BGE 124 II 293 E. 8-10 einl�sslich geschildert - weitgehend unklar war, durch welche rechtlichen Institute und in welchen Verfahren der Flugplatz-Betrieb zu regeln und zu �berpr�fen sei, werden in den nunmehr geltenden Vorschriften die Aufgaben der Betriebskonzession einerseits und des Betriebsreglementes andererseits klar auseinander gehalten. Gem�ss der Bestimmung von Art. 36a des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 �ber die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) in der Fassung vom 18. Juni 1999 wird mit der Konzessionierung durch hoheitlichen Akt das Recht zum Betrieb eines dem �ffentlichen Verkehr dienenden Flugplatzes verliehen und der Inhaber in grunds�tzlicher Weise verpflichtet, diesen Betrieb ordnungsgem�ss zu f�hren. Die Organisation des Flugplatzes im Einzelnen sowie die An- und Abflugverfahren, also der Flugbetrieb, werden demgegen�ber im Betriebsreglement festgelegt (Art. 36c LFG). Art. 10 Abs. 2 und Art. 17 Abs. 2 der Verordnung vom 23. November 1994 �ber die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL; SR 748.131.1) in der Fassung vom 2. Februar 2000 halten denn auch ausdr�cklich fest, dass die Ausgestaltung des Betriebs und der Infrastruktur eines Flugplatzes nicht Gegenstand der Betriebskonzession bzw. der Betriebsbewilligung sei. Der Flugbetrieb ist vielmehr in allen Belangen im Betriebsreglement zu regeln (Art. 23 VIL). Dementsprechend ist im Gesuch um Genehmigung eines Betriebsreglementes darzulegen, welche Auswirkungen der Betrieb auf Raum und Umwelt hat, und ist die Umweltvertr�glichkeitspr�fung in diesem Genehmigungsverfahren vorzunehmen (Art. 24 lit. b VIL, Anhang Nr. 14 zur Verordnung �ber die Umweltvertr�glichkeitspr�fung [UVPV; SR 814.011] in der Fassung vom 2. Februar 2000). Wer sich demnach durch den Flugbetrieb betroffen f�hlt, hat heute seine Einwendungen im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebsreglementes und nicht im Konzessionserteilungsverfahren zu erheben (vgl. auch BGE 127 II 306 E. 7b S. 315).
2.2 Wie im zitierten Urteil vom 19. August 2002 weiter ausgef�hrt worden ist, kann die Befugnis zur Anfechtung des Konzessionsentscheides auch nicht aus Art. 12 Abs. 1 lit. c VIL hergeleitet werden, wonach die Konzession nur erteilt werden darf, wenn das Betriebsreglement genehmigt werden kann. Diese Voraussetzung �ndert nichts daran, dass die zwei fraglichen Institute unterschiedliche Funktionen haben und die beiden Entscheidverfahren auseinander zu halten sind. Der Entscheid dar�ber, ob ein neues oder abge�ndertes Betriebsreglement genehmigt werden kann, liegt in der alleinigen Kompetenz des Bundesamtes (Art. 36c Abs. 3 und 4 LFG), w�hrend die Erteilung der Konzessionen Sache des Departementes ist (Art. 36a Abs. 1 LFG). Das Departement hat sich daher bei der Pr�fung des Konzessionsgesuches hinsichtlich des Betriebsreglementes lediglich beim BAZL zu vergewissern, ob dieses den Reglements-Entwurf (Art. 11 Abs. 1 lit. e VIL) genehmigen k�nne. Stellt sich im Nachhinein - etwa im Laufe eines Beschwerdeverfahrens - heraus, dass das Betriebsreglement gegen Bundesrecht verst�sst, f�llt die Konzession nicht per se dahin, sondern ist allenfalls vom UVEK zu entziehen, wobei dieses gem�ss Art. 16 Abs. 2 VIL die erforderlichen Massnahmen zur Fortf�hrung des Flughafenbetriebes anordnen kann. Steht demnach den Flugplatzanwohnern und den Umweltschutzorganisationen mit der Einsprache gem�ss Art. 36d Abs. 4 LFG und der nachfolgenden Beschwerdem�glichkeit ein besonderer Rechtsweg offen, um auf die M�ngel des Betriebsreglementes hinzuweisen, so ist die Einwendung, das Betriebsreglement h�tte nicht genehmigt werden d�rfen, im Konzessionsverfahren ausgeschlossen (vgl. Art. 102 lit. d OG und sinngem�ss BGE 108 Ib 376).
2.3 Die privaten Beschwerdegegner bringen im bundesgerichtlichen Verfahren vor, das UVEK habe sich in der Konzessionsverf�gung damit befasst, ob und inwieweit emissionsarme Luftfahrzeuge geb�hrenm�ssig zu entlasten seien. Diese Frage betreffe den L�rmschutz, die Lufthygiene und den Bodenschutz und somit auch die Anwohner, die daher zur Beschwerde gegen die Konzessionserteilung zugelassen werden m�ssten. Wohl w�re es auch m�glich, die Ausgestaltung der Geb�hrenordnung im Zusammenhang mit dem Betriebsreglement zu behandeln. Da sie nun aber im Betriebskonzessionsverfahren gepr�ft worden sei, h�tten die Anwohner ihre Interessen ebenfalls in diesem Verfahren wahrnehmen m�ssen.
Die von den Beschwerdegegnern aufgeworfene Frage, ob �ber den Flughafengeb�hrentarif im Verfahren zur Konzessionserteilung oder in jenem zur Genehmigung des Betriebsreglementes zu entscheiden sei, ist mit "weder noch" zu beantworten:
2.3.1 Nach Art. 36a Abs. 2 LFG wird mit der Konzessionierung das Recht verliehen, einen Flughafen gewerbsm�ssig zu betreiben und insbesondere Geb�hren zu erheben. Der Konzession�r ist verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt der im Betriebsreglement festgelegten Einschr�nkungen f�r alle Luftfahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verf�gung zu stellen, einen ordnungsgem�ssen sicheren Betrieb zu gew�hrleisten und f�r die daf�r erforderliche Infrastruktur zu sorgen. Gem�ss Art. 36a Abs. 4 LFG steht dem Konzession�r das Enteignungsrecht zu.
Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass dem Flughafenhalter mit der Konzessionierung gewisse hoheitliche Befugnisse verliehen werden, die er f�r die Erf�llung der ihm �bertragenen Aufgaben ben�tigt. Dass der Flughafenhalter mit der Konzessionserteilung u.a. zur Enteignung und zur Geb�hrenerhebung erm�chtigt wird, heisst indessen nicht, dass im Rahmen des Konzessionsverfahrens zugleich festzulegen w�re, wie diese Befugnisse auszu�ben seien. Nach welchen Grunds�tzen die Geb�hrenordnung auszugestalten und in welchem Verfahren sie zu erlassen ist, richtet sich vielmehr nach den einschl�gigen Spezialbestimmungen. Nach diesen ist es - wie sich noch zeigen wird - nicht Aufgabe des Departementes, als Konzessionsbeh�rde �ber das Geb�hrensystem zu befinden.
2.3.2 Nach Auffassung der privaten Beschwerdegegner l�ge es nahe, die Geb�hrenordnung im Zusammenhang mit dem Betriebsreglement zu pr�fen, da nach Art. 10 Abs. 2 und Art. 23 VIL die Ausgestaltung des Betriebs nicht Gegenstand der Betriebskonzession, sondern des Betriebsreglementes sei. Tats�chlich regelt - wie schon erw�hnt - das Betriebsreglement gem�ss Art. 23 VIL den Flugbetrieb "in allen Belangen" und enth�lt namentlich Vorschriften "�ber die Ben�tzung von Flugplatzanlagen durch Passagiere, Luft- und Bodenfahrzeuge sowie sonstige Ben�tzer" (lit. a). Daraus k�nnte geschlossen werden, dass auch die Festsetzung der Geb�hren f�r die Flugplatzben�tzung im Rahmen des Betriebsreglementes erfolgen m�sste. Nun z�hlt aber der Geb�hrentarif nicht zu den Unterlagen, die nach Art. 24 VIL dem Gesuch f�r die erstmalige Genehmigung oder die �nderung eines Betriebsreglementes beizulegen sind. Ebenso wenig wird in Art. 25 VIL vorausgesetzt, dass f�r die Genehmigung des Betriebsreglementes die Geb�hrenordnung vorliegen m�sse. Es ist daher aufgrund der geltenden Regelungen davon auszugehen, dass sich die Festlegung der Flughafengeb�hren allein nach den Spezialbestimmungen von Art. 32 ff. VIL richtet und deren �berpr�fung weder Teil des Konzessionsverfahrens noch Gegenstand des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebsreglementes bildet.
2.3.3 Wie sich aus den Vorschriften von Art. 32 ff. VIL �ber die Flughafengeb�hren ergibt, ist es Sache des Flughafenhalters, die Lande-, Fluggast-, Fracht-, Treibstoff- und Abfertigungstaxen festzusetzen, wobei er nach Art. 32 Abs. 2 VIL emissionsarme Luftfahrzeuge bevorzugt zu behandeln hat (s.a. Art. 39 LFG). Das Bundesamt �berwacht die Festlegung und die Anwendung der Flughafengeb�hren; es wendet dabei die Bestimmungen des Preis�berwachungsgesetzes vom 20. Dezember 1985 (SR 942.20) sinngem�ss an (Art. 33 Abs. 1 VIL). Beabsichtigt der Flughafenhalter �nderungen des Systems oder der H�he der Flughafengeb�hren, so sind diese im Informations-Zirkular f�r die Luftfahrt (AIC) bekannt zu geben mit dem Hinweis, dass Flughafenben�tzer innert zwei Monaten beim Flughafenhalter die Unterlagen einsehen und Stellung nehmen k�nnen (Art. 35 Abs. 1 VIL). Wird nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist die �nderung vom Flughafenhalter beschlossen, ist sie den Flughafenben�tzern und dem Bundesamt mitzuteilen (Art. 35 Abs. 2 VIL).
Dieses Verfahren zur Festlegung des Geb�hrentarifs, der als generell-abstrakter Erlass betrachtet werden kann (vgl. Urteil 2P.318/1997 vom 18. Februar 1999, E. 1 und 2a nicht publ. in BGE 125 I 182; zum Begriff "Tarif" s. auch. BGE 103 Ib 315 E. 4), hat nichts mit dem Verfahren zur Erstellung und Genehmigung des Betriebsreglements gemein. Inwieweit und auf welchem Weg die Geb�hrenordnung angefochten und ob das Departement allenfalls als Aufsichtsinstanz �ber das BAZL angerufen werden kann, ist hier nicht zu untersuchen. Ausschlaggebend ist allein, dass die Geb�hrenfrage in den vorliegenden Verfahren nicht Streitgegenstand bilden konnte. Allerdings darf darauf hingewiesen werden, dass mit der vorgeschriebenen Bevorzugung emissionsarmer Luftfahrzeuge wohl Anreize geschaffen werden sollen, auf die Ben�tzung anderer Flugzeuge zu verzichten, den Flughafenanwohnern jedoch kein Anspruch darauf verliehen wird, dass keine oder weniger Starts und Landungen mit l�rmigen oder stark schadstoffemittierenden Luftfahrzeugen erfolgen.
2.3.4 Somit ergibt sich, dass sich weder das UVEK noch das BAZL in den vorliegenden Verfahren mit der Ausgestaltung der Flughafengeb�hren zu befassen hatten und sich aus Art. 32 Abs. 2 VIL keine Beschwerdebefugnis herleiten l�sst. Das gilt gleichermassen f�r die Flughafenanwohner wie f�r die gesamtschweizerischen Natur-, Heimat- und Umweltschutzorganisationen.
2.4 Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Rekurskommission UVEK die Legitimation der beschwerdef�hrenden Flughafenanwohner und der gesamtschweizerischen Organisationen zur Anfechtung der Konzessionsverf�gung zu Unrecht bejaht hat. Sie hat zudem durch die Anordnung im angefochtenen Entscheid, dass Ziffer 3.2 der Betriebskonzession ge�ndert und die Konzession�rin verpflichtet werde, die Geb�hrenordnung f�r alle Luftfahrzeugtypen l�rm- und schadstoffabh�ngig auszugestalten, den Rahmen des Konzessionserteilungsverfahrens gesprengt. Der angefochtene Entscheid ist insofern (Dispositiv-Ziffer 2) aufzuheben.
Die Beschwerdef�hrerin bringt hinsichtlich des Betriebsreglementes vor, die Rekurskommission UVEK verf�ge nicht �ber die Kompetenz, �ber die Ablehnung der von der Flughafenhalterin beantragten und vom BAZL genehmigten �nderungen hinaus zus�tzliche Betriebsbeschr�nkungen zu verf�gen. Eine gesetzliche Grundlage bestehe hierf�r nicht. Gem�ss Art. 14 Abs. 2 VIL sei das Betriebsreglement bei der �bertragung oder Erneuerung der Betriebskonzession nur insoweit zu �berpr�fen und anzupassen, als "wesentliche �nderungen" des Betriebes vorgesehen oder zu erwarten seien. Da die von der Flughafenhalterin vorgeschlagenen wesentlichen �nderungen im Beschwerdeverfahren gestrichen worden seien, habe kein Rechtsgrund mehr f�r eine weitergehende Kontrolle bestanden. Als solcher k�nne auch die Bestimmung von Art. 26 VIL nicht beigezogen werden, da weder rechtliche noch tats�chliche Verh�ltnisse eine "Anpassung an den rechtm�ssigen Zustand" erfordert h�tten. Der angefochtene Entscheid sei somit schon deshalb aufzuheben, weil es den von der Rekurskommission verf�gten betrieblichen Auflagen an einer gesetzlichen Grundlage fehle.
Zur Frage, ob und inwieweit das Betriebsreglement bei der Erneuerung der Betriebskonzession zu �berpr�fen sei, sind folgende �berlegungen anzustellen:
3.1 Es trifft zwar zu, dass Art. 14 Abs. 2 VIL die �berarbeitung des Betriebsreglementes bei der Erneuerung der Betriebskonzession nur verlangt, wenn wesentliche betriebliche �nderungen vorgesehen oder zu erwarten sind. Art. 14 Abs. 2 VIL beh�lt jedoch auch ausdr�cklich Anpassungen des Betriebsreglementes nach Art. 26 VIL vor. Danach hat das Bundesamt �nderungen des Betriebsreglementes zu verf�gen, wenn ver�nderte rechtliche oder tats�chliche Verh�ltnisse dies erfordern. In der Tat erscheint die Erneuerung einer Betriebskonzession als geeigneter Anlass, um den Betrieb und das Betriebsreglement eines (Regional-)Flughafens auf die Vereinbarkeit mit dem ver�nderten rechtlichen Umfeld zu untersuchen. Dass hier ein solcher Rechtswandel eingetreten sei, l�sst sich nicht bestreiten, sind doch seit der Genehmigung des bisherigen Betriebsreglementes am 12. September 1989 die Bestimmungen des Luftfahrtgesetzes und der VIL �ber die Infrastruktur ge�ndert, die Belastungsgrenzwerte f�r den L�rm ziviler Flugpl�tze neu festgelegt und wichtige Teile des Sachplans verabschiedet worden. Die Beschwerdef�hrerin geht daher fehl, wenn sie meint, die �berpr�fung des Betriebsreglementes im Zeitpunkt der Konzessionserneuerung sei nur beschr�nkt und einzig dann zul�ssig, wenn der Flughafenhalter selbst betriebliche �nderungen verlangt. �brigens wird das BAZL als Aufsichtsbeh�rde nicht nur durch Art. 26 VIL, sondern - in genereller Weise - auch durch Art. 3b Abs. 2 und 3 VIL zur Betriebskontrolle und allenfalls zur Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustandes verpflichtet.
3.2 Wird gegen ein genehmigtes Betriebsreglement Beschwerde gef�hrt, so ist die Rekurskommission UVEK auf entsprechenden Antrag hin befugt zu untersuchen, ob das Bundesamt seiner Kontrollpflicht nachgekommen sei. Stellt sie M�ngel fest, ist sie nicht gehalten, die Sache in jedem Fall an die Genehmigungsbeh�rde zur�ckzuweisen. Sie kann aufgrund von Art. 61 Abs. 1 VwVG in der Sache auch selbst entscheiden. Erfordert es das ver�nderte Recht, so kann sie demnach auch konkrete Anordnungen erlassen und den bis anhin zul�ssigen Flugbetrieb beschr�nken. Solche Entscheidungen d�rfen aber nur im Rahmen der angestammten Rollen von Justiz und Verwaltung getroffen werden. Insbesondere bleibt zu beachten, dass die Rekurskommission UVEK als richterliche Beh�rde - gleich wie das Bundesgericht - weder Oberplanungsbeh�rde noch Aufsichtsinstanz in Umweltschutzsachen ist und sich auch nicht mit der Entwicklung der Luftfahrtpolitik zu befassen hat. Zwar kann sie die Verf�gungen der luftfahrtrechtlichen Beh�rden ebenfalls auf Unangemessenheit hin �berpr�fen (Art. 49 lit. c VwVG), doch heisst das nicht, dass sie ihr eigenes Gutd�nken an die Stelle des Ermessens der fachkundigen Verwaltungsbeh�rde setzen d�rfte. Die Rekurskommission kann daher zus�tzliche Betriebseinschr�nkungen f�r einen Flughafen nur dann selbst verf�gen, wenn diese vom Bundesrecht klar verlangt werden, keine fachtechnischen Abkl�rungen mehr n�tig sind und kein Spielraum des (Verwaltungs-)Ermessens besteht, sondern nur eine L�sung als m�glich und rechtm�ssig erscheint.
Die Rekurskommission UVEK hat die Anzahl der j�hrlichen Flugbewegungen auf dem Flugplatz Samedan auf 21'000 beschr�nkt und damit einen Bewegungsplafond verf�gt. Sie st�tzt diese Massnahme in erster Linie auf Art. 6 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 �ber den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) sowie auf Art. 11 Abs. 2 USG (SR 814.01). Im angefochtenen Entscheid wird hierzu im Wesentlichen dargelegt, beim BLN-Objekt 1908 "Oberengadiner Seenlandschaft und Berninagruppe" handle es sich um eine einmalige Gebirgs- und Seenlandschaft, die als Wandergebiet und auf Erholung ausgerichtete Ferienregion weltweiten Bekanntheitsgrad aufweise. Schutzziel sei denn auch, die Region ungeschm�lert als Wander- und Tourengebiet zu erhalten. Die einzigartige Vielf�ltigkeit und Sch�nheit der Landschaft diene dabei vor allem den Ruhesuchenden zur stillen Erholung. Zwar sei das BLN-Objekt 1908 nicht vollst�ndig unber�hrt. Es umfasse im Hochtal die Ortschaften Silvaplana, Sils/Segl und Teile von Champf�r sowie in der angrenzenden Berglandschaft nebst Alpbetrieben die vom Kanton ausgeschiedenen Intensiverholungsgebiete Furtschellas, Corvatsch, Lagalp, Diavolezza und Alp Languard samt der entsprechenden Infrastruktur. Dennoch d�rften f�r Besucher des Oberengadins das sinnliche Erlebnis der Natursch�nheiten der weitgehend unber�hrten Gebirgs- und Seenlandschaft und die damit verbundene Erholung im Vordergrund stehen. Eine solche setze allerdings voraus, dass die im BLN-Objektblatt umschriebene Einzigartigkeit m�glichst uneingeschr�nkt mit allen Sinnen wahrgenommen und naturnah erlebt werden k�nne. Dieses sinnliche Wahrnehmen und Erleben der gesch�tzten Landschaft werde jedoch durch die Flugbewegungen - visuell und durch die L�rmbeschallung - gest�rt, da der Flugplatz Samedan nahe der Grenze des Schutzgebiets liege und die An- und Abfl�ge in Richtung Maloja, Julier und Berninapass auf mehreren Kilometern und in geringer H�he �ber das BLN-Objekt f�hrten. Das Mass der Beeintr�chtigung h�nge von der L�rmbel�stigung und der visuellen Erscheinung, somit von der Lautst�rke der Flugzeuge, der Flugh�he und der Anzahl der An- und Abfl�ge ab. Zur Eind�mmung des Flugl�rms k�nnte wohl, wie bei anderen Flugpl�tzen, ein sog. L�rmkorsett angeordnet werden. Der Fall Samedan zeichne sich jedoch durch die Besonderheit aus, dass nicht nur wegen des L�rms, sondern vorab aus Gr�nden des Natur- und Heimatschutzes betriebliche Beschr�nkungen getroffen werden m�ssten. Was die L�rmemissionen betreffe, so seien zwar die Belastungsgrenzwerte rund um den Flugplatz eingehalten. Der Flugbetrieb beeintr�chtige jedoch ein der stillen Erholung dienendes Landschaftsschutzgebiet, f�r welches es keine Grenzwerte gebe. Zudem wirkten nicht nur der L�rm, sondern auch die visuelle Erscheinung der startenden und landenden Flugzeuge st�rend. Ein L�rmkorsett verm�chte aber die Zahl der Flugbewegungen nicht unbedingt zu beschr�nken. Dieses Ziel k�nne nur mit der Festsetzung eines Flugbewegungskontingents erreicht werden. Auch das BUWAL halte dies f�r die geeignetste Massnahme, um die Beeintr�chtigung der gesch�tzten Landschaft auf ein vertretbares Mass zu reduzieren. F�r die Rekurskommission UVEK bestehe kein Anlass, von der Beurteilung der sachkundigen Beh�rde abzuweichen.
Diese Erw�gungen lassen jedoch den Schluss nicht zu, dass das Bundesrecht die Festsetzung eines Bewegungsplafonds f�r den Regionalflugplatz Samedan klar verlange.
4.1 Gem�ss dem Sachplan Infrastruktur, Objektblatt Regionalflugplatz Samedan (SIL Teil III C, 1. Serie GR-1), wies der Flughafen in den Jahren 1996-1999 eine durchschnittliche Verkehrsleistung von 19'500 Flugbewegungen auf und betr�gt das Potential (ohne Linienverkehr) 23'500 Bewegungen. Als Grundsatz wird im SIL festgehalten, dass der Betrieb im bisherigen Rahmen weiterzuf�hren sei und die Grenzwerte der Umweltvorschriften einzuhalten seien. Die Entwicklung des Flugplatzes richte sich nach dem regionalwirtschaftlichen Bedarf und dem �ffentlichen Interesse an Luftverkehrsleistungen, unter Beachtung des Zulassungszwanges. Mittelfristig wird - als Option - die (Wieder-)Einf�hrung von Linienverkehr vorgesehen, was eine �berpr�fung des Betriebsreglementes zur Folge haben und den Ausbau der Infrastruktur bedingen w�rde. F�r diesen Fall wird das Potential auf 25'000 Bewegungen festgesetzt. Sollte mit der Einf�hrung von Linienverkehr diese Bewegungszahl erreicht werden, sind nach dem SIL besondere Massnahmen zum Schutz von Natur und Landschaft zu treffen. Namentlich w�re, wie sich aus den Erl�uterungen ergibt, mit R�cksicht auf die N�he des BLN-Gebietes ein Verzicht auf Gew�hrung von umweltschutzrechtlichen Erleichterungen zu pr�fen, die Regionalflugpl�tzen mit Linienverkehr grunds�tzlich gew�hrt werden k�nnen (vgl. SIL Teil III B-4 Ziffer 7). Zudem wird festgelegt, dass die bestehenden Ruhezonen und die �berflugbeschr�nkungen im Bereich des BLN-Gebietes �berpr�ft werden m�ssen. Weitere Einschr�nkungen des An- und Abflugbetriebes auf dem Regionalflugplatz Samedan zeichnet der SIL nicht vor, insbesondere wird weder ein Flugbewegungskontingent festgesetzt noch zur Zeit ein L�rmkorsett verf�gt, obschon Letzteres als Instrument zur L�rmbek�mpfung im SIL an sich vorgesehen ist.
4.2 Gem�ss Art. 22 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) sind Sachpl�ne f�r die Beh�rden verbindlich. Dieser Grundsatz wird in der luftfahrtrechtlichen Spezialgesetzgebung wiederholt. Nach Art. 3a Abs. 1 VIL legt der Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt die Ziele und Vorgaben f�r die Infrastruktur der Zivilluftfahrt der Schweiz f�r die Beh�rden verbindlich fest. Diese Bindung gilt grunds�tzlich auch f�r die Gerichtsbeh�rden. Die Rekurskommission UVEK h�tte daher die im SIL f�r den Regionalflughafen Samedan festgelegten betrieblichen Rahmenbedingungen und die entsprechenden Bestimmungen des Betriebsreglementes nur �ndern d�rfen, wenn sich diese mit dem Bundesrecht nicht vereinbaren liessen. Das trifft jedoch nicht zu:
4.3 Die Rekurskommission UVEK r�umt selbst ein, dass in der Umgebung des Flugplatzes Samedan die massgebenden L�rmbelastungsgrenzwerte eingehalten sind. Sie h�lt die Beschr�nkung der Flugbewegungen nur deshalb f�r erforderlich, weil im Gebiet des BLN-Objektes 1908 gr�sstm�gliche Stille f�r den erholungssuchenden Wanderer gew�hrleistet werden m�sse. Nun ber�hren die An- und Abflugrouten aus und in Richtung S�dwesten - allein um diese geht es hier - das insgesamt rund 450 km2 umfassende BLN-Objekt nur am Rande und zudem in einem Bereich, der angesichts der bestehenden Siedlungen und Infrastrukturanlagen ohnehin nicht als ruhig und naturnah gelten kann. Vielmehr ist im Engadiner Haupttal s�dwestlich des Flugplatzes Samedan mit regem Verkehr zu rechnen und herrschen insbesondere in St. Moritz und St. Moritz-Bad st�dtische Verh�ltnisse. Im fraglichen Gebiet finden zudem zahlreiche sportliche Grossveranstaltungen (Skirennen, Pferderennen, Langlauf- und Skateboard-Marathon, Wettk�mpfe auf der Bobbahn St. Moritz-Celerina, Anl�sse f�r Gleitschirmflieger, Segler, Surfer usw.) mit entsprechendem Verkehrs- und L�rmaufkommen statt. Der Betrieb der auf den Bergh�ngen erstellten Transportanlagen vor allem f�r den Wintersport und der vielen, teils mit Lautsprecheranlagen ausger�steten Bergrestaurants tr�gt tags�ber ebenfalls zur Ger�uschkulisse bei. Wer die Stille sucht, muss sich daher heute ohnehin - unabh�ngig vom Flugplatzbetrieb - vom Haupttal weg in die entlegeneren T�ler begeben. Im �brigen ist nicht zu vergessen, dass sich auch der Winter-Heliport St. Moritz im fraglichen BLN-Randbereich befindet und eine Beschr�nkung der Flugbewegungen auf dem Flugplatz Samedan die Verlagerung m�glichst vieler Helikopterfl�ge auf den Heliport oder auf Aussenlandestellen zur Folge haben k�nnte. Unter diesen Umst�nden erscheint die Flugbewegungskontingentierung als wenig geeignetes Mittel, um das von der Rekurskommission UVEK genannte Ziel - die Gew�hrleistung der Ruhe im fraglichen BLN-Randgebiet - zu erreichen. Als insofern unverh�ltnism�ssige Massnahme kann sie weder gest�tzt auf Art. 6 NHG noch auf Art. 11 Abs. 2 USG angeordnet werden (vgl. BGE 127 II 306 E. 8 S. 317; 128 II 292 E. 5.1 S. 297).
Daran �ndert nichts, dass die Rekurskommission UVEK mit der Beschr�nkung der Flugbewegungszahl auch eine Verminderung der visuellen Beeintr�chtigung durch die an- und abfliegenden Flugzeuge erreichen will. Es darf ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass der blosse Anblick von Flugzeugen im An- oder Abflug - insbesondere wenn es sich wie hier um kleinere Typen handelt - vom Durchschnittsmenschen nicht als h�sslich und damit als st�rend empfunden wird. Jedenfalls kann von einer ernsthaften Beeintr�chtigung der Landschaft durch das Erscheinungsbild der vorbeifliegenden Flugzeuge, die eine zahlenm�ssige Beschr�nkung des Flugverkehrs rechtfertigen w�rde, keine Rede sein.
4.4 L�sst sich somit aus den Bestimmungen des Natur- und Heimatschutz- sowie des Umweltschutzgesetzes keine Berechtigung zur Festsetzung eines im SIL nicht vorgesehenen Flugbewegungskontingentes f�r den Regionalflugplatz Samedan herleiten, so kann die Frage offen bleiben, ob die Rekurskommission UVEK die Zahl der zul�ssigen Flugbewegungen selbst festsetzen durfte oder dies der Genehmigungsbeh�rde h�tte �berlassen m�ssen. Dispositiv-Ziffer 3.1 des angefochtenen Entscheides ist demnach in Gutheissung der Beschwerde ebenfalls aufzuheben.
5.1 Im neuen vom BAZL genehmigten Betriebsreglement sind die Betriebszeiten f�r den Regionalflugplatz Samedan f�r das ganze Jahr generell auf 8 bis 19 Uhr festgelegt worden, w�hrend der Flughafen bis anhin nur bis zur Abendd�mmerung, h�chstens bis 19 Uhr, ben�tzt werden konnte. Das Betriebsreglement l�sst jedoch weiterhin Platzrundfl�ge, Motorkunstfl�ge, Segelschleppfl�ge, Fallschirmabsetzfl�ge sowie Motorenstandl�ufe nur bis zur Abendd�mmerung zu. In der Zeit von der Abendd�mmerung bis 19 Uhr sind zudem Flugbewegungen von Flugzeugen der L�rmkategorie B ausgeschlossen und f�r Lokalfl�ge nur Landungen erlaubt. Schulungsfl�ge in dieser Zeit sind den Mitgliedern der Genossenschaft Flugplatz Oberengadin f�r die Erlangung oder Erhaltung der Nachtflugberechtigung vorbehalten, wobei solche nur von Montag bis Freitag, maximal jedoch an zwei Tagen der Woche durchgef�hrt werden d�rfen.
5.2 Die Rekurskommission UVEK f�hrt im angefochtenen Entscheid zur Verl�ngerung der Betriebszeiten in den Wintermonaten aus, die bestehende Infrastruktur des Flugplatzes Samedan erlaube kein Instrumentenanflugverfahren. Die installierte optische Anflughilfe PAPI diene dem milit�rischen Verkehr und k�nne durch zivile Luftfahrzeuge nicht genutzt werden. Es sei unbestritten, dass diese Anflughilfe um einige hundert Meter versetzt werden m�sse, um den zivilen Flugbetrieb nach der Abendd�mmerung zu erm�glichen. Aus diesem Grunde habe das BAZL die Flugplatzhalterin zun�chst aufgefordert, ein Plangenehmigungsgesuch f�r die Anpassung des PAPI zu stellen. Obschon ein solches nicht eingereicht worden sei, habe das Bundesamt die Verl�ngerung der Betriebszeiten genehmigt, weil es nachtr�glich davon ausgegangen sei, eine Versetzung der - aus mehreren gerichteten "Lampen" bestehenden - Landehilfe sei ein genehmigungsfreies Bauvorhaben. Diese Versetzung bezwecke indessen eine Nutzungs�nderung des Flugplatzes im Sinne der Einf�hrung des zivilen Flugbetriebes nach der Abendd�mmerung und bed�rfe daher einer Plangenehmigung. �ndere der Flugplatzhalter das Betriebsreglement im Zusammenhang mit der Erstellung oder �nderung von Flugplatzanlagen, so d�rfe das Betriebsreglement nach Art. 36c LFG fr�hestens im Zeitpunkt genehmigt werden, in dem die Plangenehmigung erteilt wird. Dass die �nderung des Betriebsreglementes hier vorweg genehmigt worden sei, verletze Bundesrecht. Zudem bed�rfe die Einf�hrung des Flugbetriebes nach der Abendd�mmerung vermutlich zus�tzlicher Beleuchtung des Flugplatzgel�ndes und w�ren die Auswirkungen dieser zus�tzlichen Lichtquellen ebenfalls im Plangenehmigungsverfahren abzukl�ren. Die Beschwerde sei somit in diesem Punkte gutzuheissen und die bisher geltende Regelung �ber die Betriebszeiten wieder herzustellen.
Weiter stellt die Rekurskommission UVEK f�r den Fall, dass die Flugplatzhalterin an ihrem Vorhaben festhalten und ein Plangenehmigungsgesuch samt neuem Gesuch um Anpassung des Betriebsreglementes einreichen wolle, zus�tzliche �berlegungen an. Sie kommt zum Schluss, dass das von den Anwohnern angestrebte generelle Verbot von Fl�gen nach dem Eindunkeln unbesehen der Interessen der Flugplatzhalterin unverh�ltnism�ssig w�re. Eine entsprechende Bewilligung setzte allerdings voraus, dass die Flugplatzhalterin �berzeugende Gr�nde f�r eine Verl�ngerung der Betriebszeiten darzulegen verm�chte. Zudem m�ssten anhand einer Prognose �ber den abendlichen Flugverkehr die L�rm- und Lichteinwirkungen auf Natur und Umwelt untersucht und der Umweltvertr�glichkeitsbericht entsprechend erg�nzt werden. Und schliesslich w�ren die Wirkungen der bereits vorgesehenen betrieblichen Einschr�nkungen und Verbote zu pr�fen und abzukl�ren, ob diese Massnahmen im Sinne des Vorsorgeprinzips ausreichend seien, um dem �ffentlichen Interesse am Schutz der Umwelt sowie der Bev�lkerung vor L�rm in den winterlichen Abendstunden Rechnung zu tragen.
5.3 Die Beschwerdef�hrerin wendet gegen die Erw�gungen der Vorinstanz ein, bei der Versetzung des Anflugsystems PAPI um 300 Meter w�rden ausschliesslich konstruktive und baurechtliche Fragen marginaler Natur zu beantworten sein. Die betrieblichen Auswirkungen seien dagegen im Umweltvertr�glichkeitsbericht und in der Genehmigungsverf�gung des BAZL bereits abschliessend behandelt worden. F�r die baurechtliche Beurteilung k�nne daher problemlos im Nachhinein ein Plangenehmigungsverfahren durchgef�hrt werden, sofern ein solches notwendig sein sollte und vom BAZL verlangt w�rde.
Dem ist entgegenzuhalten, dass im Umweltvertr�glichkeitsbericht ausdr�cklich davon ausgegangen wird, die vorgesehenen �nderungen des Betriebsreglementes erforderten keine baulichen Anpassungen. Dementsprechend enth�lt der Bericht keine Angaben dar�ber, ob und inwiefern sich die Versetzung des PAPI und die dadurch ver�nderten Lichtverh�ltnisse auf die Umwelt auswirken. Weiter erscheint die Vermutung der Rekurskommission UVEK, die Verl�ngerung des Betriebes �ber die D�mmerung hinaus bedinge auch eine Verbesserung der Beleuchtung der Flugplatzanlagen, als nahe liegend. Solche baulichen �nderungen der festen, �usserlich wahrnehmbaren Flugplatzinstallationen k�nnen entgegen der Meinung des BAZL nicht als blosse Instandstellungsarbeiten im Sinne von Art. 28 Abs. 1 lit. g VIL oder als ein anderes der in Art. 28 VIL aufgez�hlten genehmigungsfreien Vorhaben gelten. Ob die Anpassungen im vereinfachten Verfahren nach Art. 37i LFG genehmigt werden k�nnen, wird erst entschieden werden k�nnen, wenn die vollst�ndigen Unterlagen �ber die zu treffenden Massnahmen vorliegen. Die Frage spielt f�r den Ausgang des heutigen Verfahrens keine Rolle, da Art. 36c Abs. 4 LFG das Vorliegen der Plangenehmigung unabh�ngig davon verlangt, ob diese im ordentlichen oder im vereinfachten Verfahren erteilt wird. Die Rekurskommission UVEK hat demnach zu Recht erkannt, dass die Verl�ngerung der Betriebszeiten nicht vor Erteilung der Plangenehmigung f�r die hierf�r notwendigen baulichen Vorkehren h�tte genehmigt werden d�rfen. Insofern ist die Beschwerde abzuweisen.
5.4 Es besteht kein Anlass, zu den obiter dicta der Rekurskommission UVEK, die keine rechtsverbindliche Wirkung haben, Stellung zu nehmen. Was in den allf�lligen k�nftigen Verfahren der Pr�fung unterzogen werden muss, wird in jenen zu bestimmen sein.
Das vom BAZL genehmigte Betriebsreglement erlaubt zwischen 19 und 20 Uhr Landungen von Helikoptern der auf dem Flughafen domizilierten Unternehmungen unter vorheriger Anmeldung. Die Rekurskommission UVEK hat diese Ausnahmeregelung aufgehoben, weil es beim geltend gemachten Bed�rfnis um ein rein privates, kommerzielles Anliegen des lokalen Gewerbes gehe und diesem das schwerer wiegende �ffentliche Interesse nach Schutz vor Flugl�rm in den Abendrandstunden entgegenstehe. Dabei sei in Betracht zu ziehen, dass nach 19 Uhr die auch tourismusbedingte Betriebsamkeit zur Ruhe komme und daher der Flugl�rm, der bei Helikoptern besonders st�rend wirke, umso st�rker wahrgenommen werde. Fielen somit zwischen 19 und 20 Uhr auch nur einzelne Helikopterflugbewegungen l�rmm�ssig besonders stark ins Gewicht, so k�nne die vom BAZL nicht weiter gekl�rte Frage, mit wie vielen Landungen gerechnet werden m�sse, offen bleiben.
Die Beschwerdef�hrerin weist ihrerseits darauf hin, dass die umstrittene Verl�ngerung der Betriebszeit einzig der Repatriierung von Helikoptern nach l�ngeren Arbeitseins�tzen in den Sommermonaten diene und es sich nur um f�nf bis sechs R�ckfl�ge pro Tag handeln k�nne. Diese Arbeitseins�tze st�nden auch im �ffentlichen Interesse. Das Verbot der Rekurskommission UVEK sei unverh�ltnism�ssig und beruhe auf unrichtiger bzw. unvollst�ndiger Sachverhaltsfeststellung.
Den Akten ist zum fraglichen Streitpunkt nur wenig zu entnehmen. Das Gesuch der Flugplatzhalterin und der Umweltvertr�glichkeitsbericht enthalten zur Verl�ngerung der Landezeiten f�r Helikopter keine Angaben, da ja urspr�nglich eine generelle Verl�ngerung der Betriebszeiten bis 20 Uhr verlangt worden war. Aus dem Protokoll der Einigungsverhandlung vom 13. M�rz 2001 ergibt sich, dass die neue Betriebszeitenregelung, die auch die Helikopterfl�ge betrifft, einvernehmlich zwischen der Flugplatzhalterin und der Gemeinde Samedan festgelegt worden ist. Weiter ist einem Schreiben des BAZL an das BUWAL zu entnehmen, dass es sich bei den auf dem Flughafen domizilierten Unternehmen um zwei Firmen handelt. �ber wie viele Helikopter diese verf�gen, ist nicht bekannt. Angaben �ber die mutmassliche Zahl der Helikopterlandungen zwischen 19 und 20 Uhr oder �ber die Frage, ob die Betriebsverl�ngerung bloss saisonal oder ganzj�hrig ausgenutzt werden k�nne, werden - ausser in der Beschwerde - nicht gemacht. Ebenso wenig ist abgekl�rt worden, welche Interessen der Helikopterfirmen und allenfalls deren Kunden konkret auf dem Spiele stehen. Eine sorgf�ltige Interessenabw�gung ist aber ohne solche Kenntnisse nicht m�glich. Der angefochtene Entscheid beruht daher in diesem Punkt tats�chlich auf nur unvollst�ndigen Sachverhaltsfeststellungen und ist insofern aufzuheben. Die Sache ist zu neuen Abkl�rungen und zu neuem Entscheid �ber die Verl�ngerung der Betriebszeiten f�r Helikopterlandungen an das BAZL zur�ckzuweisen.
7.1 Im Anh�rungsverfahren verlangte das BUWAL unter anderem, dass die gem�ss Luftfahrthandbuch AIP Schweiz VFR AGA 3-3 APP 1 zu meidenden Luftr�ume im Engadin und Bergell zum Schutze des BLN-Objekts 1908 von allen Flugzeugtypen mit An- und Abflug in Samedan (mit Ausnahme der Segelflugzeuge) generell zu ber�cksichtigen seien. Im innerdepartementalen Differenzbereinigungsverfahren legte das BAZL zu diesem Antrag dar, die fragliche Regelung beziehe sich auf den An- und Abflug auf und von den Gebirgslandepl�tzen Fuorcla Grischa, Fuorcla Chamuotsch, Vadret del Corvatsch und Vadret Pers und betreffe weder das f�r den Flugplatz Samedan geltende An- und Abflugverfahren noch die generelle Benutzung des Luftraumes. Das BAZL sei jedoch bereit, f�r Lokal- und Ausbildungsfl�ge, die einerseits einen n�heren Bezug zum Flugplatz Samedan h�tten und andererseits am ehesten die fraglichen R�ume ber�hren k�nnten, eine entsprechende Anordnung zu verlangen. Danach habe der Flugplatzhalter eine interne Weisung zu erlassen, nach welcher auf diese Gebiete - gleich wie auf das Gebiet des Nationalparks - durch hohen �berflug R�cksicht zu nehmen sei. Das BAZL wies im �brigen darauf hin, dass zwei Arbeitsgruppen unter der Federf�hrung des BUWAL beauftragt seien, den Erlass zus�tzlicher luftfahrtrechtlicher Bestimmungen zum Schutze der Natur und der BLN-Gebiete zu pr�fen. Da die Arbeiten im Gange seien, verl�ssliche Erkenntnisse aber noch nicht vorl�gen, sei es nicht angebracht, f�r ein begrenztes Gebiet bereits heute punktuelle Massnahmen anzuordnen. Das BUWAL hat hierauf dem Erlass der vom BAZL vorgeschlagenen internen Weisung zugestimmt.
Im angefochtenen Entscheid hat die Rekurskommission UVEK im Zusammenhang mit der Forderung nach Realisierung der im Umweltvertr�glichkeitsbericht genannten "projektintegrierten" Massnahme Ziffer 8.3 ("Verbindliche Vorschriften f�r Flugh�hen �ber Gel�nde abseits des Flugplatzes [300 m]") erkl�rt, das BAZL habe zu Unrecht darauf verzichtet, f�r die fraglichen Luftr�ume eine Mindestflugh�he von 300 m festzusetzen. Die nur der Sicherheit dienende Vorschrift von Art. 44 der Verordnung vom 4. Mai 1981 �ber die Verkehrsregeln f�r Luftfahrzeuge (SR 748.121.11) schliesse die Erh�hung der dort festgelegten Mindestflugh�hen aus anderen Gr�nden - so zum Schutze des Wildes und der Erholungs- und Wandergebiete - nicht aus. Die Mindestflugh�he von 300 m sei zudem f�r die Kommandanten aller Luftfahrzeuge mit Start oder Landung in Samedan als verbindlich zu erkl�ren. Die Einschr�nkung des BAZL auf Lokal- und Ausbildungsfl�ge sei nicht weiter begr�ndet und lasse unbeachtet, dass mit einer generellen Regelung zumindest alle Bewegungen, die direkt im Zusammenhang mit dem Flugplatz Samedan st�nden, erfasst werden k�nnten.
7.2 Die gem�ss Luftfahrthandbuch AIP VFR AGA 3-3 APP 1 zu meidenden Luftr�ume stehen mit dem Flugplatzbetrieb und insbesondere mit den An- und Abflugverfahren auf dem Regionalflugplatz Samedan in keinem Zusammenhang. Sie gelten wie erw�hnt f�r den An- und Abflug auf die Gebirgslandepl�tze Fuorcla Grischa, Fuorcla Chamuotsch, Vadret del Corvatsch und Vadret Pers. Es versteht sich von selbst, dass die Luftfahrzeuge, die vom Flugplatz Samedan aus diese Gebirgslandepl�tze anfliegen, wie die anderen Flugzeuge die fraglichen Luftr�ume meiden m�ssen. Ebenso erscheint als klar, dass f�r alle Luftfahrzeuge, die die Gebirgslandepl�tze nicht an- sondern nur �berfliegen, die gleichen Regeln �ber die Mindestflugh�he gelten m�ssen. Es ist nicht einzusehen, weshalb von den Kommandanten der Flugzeuge, die in Samedan starten oder landen, eine andere R�cksichtnahme auf die genannten Gebiete verlangt werden sollte als von jenen, die von anderen Basen aus operieren. Die Vorbereitungen zum Erlass von allgemein verbindlichen Vorschriften zum Schutze solcher naturnahen Gebiete sind denn auch, wie die Rekurskommission UVEK selbst einr�umt, beim UVEK bereits im Gange. Es best�nde daher auch kein Grund, sozusagen als vorsorgliche Massnahme eine bloss vor�bergehende Spezialregelung f�r die Ben�tzer eines bestimmten Flugplatzes zu treffen. Die Rekurskommission UVEK hat deshalb mit ihrer Auflage f�r die Kommandanten der auf dem Flugplatz Samedan startenden oder landenden Flugzeuge in die Rechtsetzungskompetenz und den Ermessensbereich von UVEK und BAZL eingegriffen (vgl. Art. 8 Abs. 4 und 7 LFG sowie Art. 53 Abs. 2 VIL) und rechtsungleiche Verh�ltnisse geschaffen. Der angefochtene Entscheid ist auch in dieser Hinsicht aufzuheben.
Nach dem Gesagten sind die im Dispositiv des angefochtenen Entscheides verf�gten �nderungen der Betriebskonzession und des Betriebsreglementes - mit Ausnahme der Anordnung �ber die Wiederherstellung der bisherigen generellen Betriebszeiten sowie der nicht angefochtenen Auflage Ziffer 2 zum Betriebsreglement - ohne weitere Instruktionsmassnahmen in teilweiser Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Die Sache ist zur Neuregelung der Kosten- und Entsch�digungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die Rekurskommission UVEK zur�ckzuweisen. Weiter ist die Sache insofern an das BAZL zur�ckzuweisen, als dieses nach zus�tzlichen Abkl�rungen neu �ber die Verl�ngerung der Betriebszeiten f�r die auf dem Regionalflugplatz Samedan stationierten Helikopterunternehmungen zu befinden haben wird. �ber die Verl�ngerung der generellen Betriebszeiten wird das BAZL erst nach der Erteilung einer Plangenehmigung f�r die erforderlichen baulichen Anpassungen auf Gesuch hin neu entscheiden k�nnen.
Die bundesgerichtlichen Kosten sind im Verh�ltnis des Obsiegens bzw. Unterliegens auf die Beschwerdef�hrerin bzw. die privaten Beschwerdegegner zu verlegen (vgl. Art. 156 Abs. 1 und 3 OG).
Die privaten Beschwerdegegner haben der Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren eine - leicht reduzierte - Parteientsch�digung auszurichten (Art. 159 Abs. 1 und 3 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird teilweise gutgeheissen und die Dispositiv-Ziffern 2, 3.1, 3.3, 4.2, 5, 6 und 7 des angefochtenen Entscheides der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation vom 26. September 2002 werden aufgehoben.
Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entsch�digungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens an die Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation zur�ckgewiesen.
Die Sache wird zu weiteren Abkl�rungen und zu neuem Entscheid �ber die Verl�ngerung der Betriebszeiten f�r die auf dem Flugplatz Samedan domizilierten Helikopterunternehmungen an das Bundesamt f�r Zivilluftfahrt zur�ckgewiesen.
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 5'000.-- wird zu vier F�nfteln unter Solidarhaft den privaten Beschwerdegegnern und zu einem F�nftel der Beschwerdef�hrerin auferlegt.
Die privaten Beschwerdegegner haben der Beschwerdef�hrerin eine Parteientsch�digung von Fr. 4'000.-- f�r das bundesgerichtliche Verfahren zu bezahlen. Sie haften hierf�r solidarisch.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Eidgen�ssischen Departement f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), dem Bundesamt f�r Zivilluftfahrt (BAZL) und der Rekurskommission des Eidgen�ssischen Departementes f�r Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 99
 BGE 
 Art. 36
 Art. 10
 Art. 17
 BGE 
 Art. 12
 Art. 16
 Art. 36
 Art. 102
 BGE 
 Art. 36
 Art. 36
 Art. 10
 Art. 23
 Art. 23
 Art. 24
 Art. 25
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 32
 Art. 39
 BGE 
 BGE 
 Art. 32
 Art. 14
 Art. 26
 Art. 14
 Art. 14
 Art. 26
 Art. 26
 Art. 3
 Art. 61
 Art. 6
 Art. 11
 Art. 22
 Art. 3
 Art. 6
 Art. 11
 BGE 
 Art. 36
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 37
 Art. 36
 Art. 44
 Art. 8
 Art. 53
 Art. 156