Source: https://renatodisa.com/2015/07/14/consiglio-di-stato-sezione-iii-sentenza-10-luglio-2015-n-3488-e-legittima-lintegrazione-in-sede-giudiziale-della-motivazione-dellatto-amministrativo-che-avvenga-da-parte-dellammin/
Timestamp: 2018-11-16 17:52:56+00:00

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Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 10 luglio 2015, n. 3488. E’ legittima l'integrazione in sede giudiziale della motivazione dell'atto amministrativo che avvenga, da parte dell'amministrazione competente, mediante gli atti del procedimento od un successivo provvedimento di convalida; quanto invece si ritiene inammissibile è la formulazione di argomentazioni difensive a giustificazione del provvedimento impugnato non evincibili nemmeno implicitamente dalla sua motivazione, ciò soltanto costituendo un'integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, come tale non consentita in quanto non inserita nell’ambito di un procedimento amministrativo. Né si vede come l’integrazione dell’atto, in luogo del suo autoannullamento (unitamente agli atti conseguenti) e la sua rinnovazione comprimano il diritto di difesa, dal momento che sia la rettifica, sia il nuovo provvedimento, ove ritenuto parimenti lesivo in quanto recante lo stesso dispositivo del primo, non avrebbero potuto non essere entrambi oggetto di impugnazione (con ricorso autonomo o con motivi aggiunti, come pure consentito dall’art. 43 cod. proc. amm.). - Avvocato Renato D'Isa
Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 10 luglio 2015, n. 3488. E’ legittima l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo che avvenga, da parte dell’amministrazione competente, mediante gli atti del procedimento od un successivo provvedimento di convalida; quanto invece si ritiene inammissibile è la formulazione di argomentazioni difensive a giustificazione del provvedimento impugnato non evincibili nemmeno implicitamente dalla sua motivazione, ciò soltanto costituendo un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, come tale non consentita in quanto non inserita nell’ambito di un procedimento amministrativo. Né si vede come l’integrazione dell’atto, in luogo del suo autoannullamento (unitamente agli atti conseguenti) e la sua rinnovazione comprimano il diritto di difesa, dal momento che sia la rettifica, sia il nuovo provvedimento, ove ritenuto parimenti lesivo in quanto recante lo stesso dispositivo del primo, non avrebbero potuto non essere entrambi oggetto di impugnazione (con ricorso autonomo o con motivi aggiunti, come pure consentito dall’art. 43 cod. proc. amm.).
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Eurisko Technology s.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Angelo Violi e Fulvio Mastroviti, con domicilio eletto presso l’avv. Andrea Botti in Roma, via Monte Santo n. 25;
Azienda Sanitaria Locale Lecce, rappresentata e difesa dall’avv. Vito Aurelio Pappalepore, con domicilio eletto presso la signora Antonia De Angelis in Roma, via Portuense n. 104;
SIS*MED s.r.l. – Sistemi Medicali, rappresentata e difesa dall’avv. Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso l’avv. Ernesto Sticchi Damiani in Roma, piazza San Lorenzo in Lucina n. 26;
della sentenza del T.A.R. PUGLIA – SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE II n. 00393/2015, resa tra le parti, concernente affidamento servizio di assistenza tecnica e manutenzione full-risk delle apparecchiature e sistemi medicali per radiologia digitale – ris. danni
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale Lecce e di Sis*Med s.r.l.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2015 il Cons. Angelica Dell’Utri e uditi per le parti gli avvocati Fulvio Mastroviti, Vito Aurelio Pappalepore e Saverio Sticchi Damiani su delega di Ernesto Sticchi Damiani;
I.- Con atto inoltrato per le notifiche il 26 febbraio 2015 e depositato l’11 marzo seguente Eurisko Technology s.r.l. ha appellato la sentenza 29 gennaio 2015 n. 393 del TAR per la Puglia, sezione staccata di Lecce, con la quale è stato respinto il suo ricorso con motivi aggiunti, proposto per:
a) l’annullamento della deliberazione 30 agosto 2013 n. 1487 del Direttore generale dell’ASL di Lecce, concernente affidamento ai sensi dell’art. 57, co. 3, lett. b), del d.lgs. n. 163 del 2010 alla Sis*Med s.r.l. del servizio di assistenza tecnica e manutenzione full risk per il periodo 20 aprile 2013-19 aprile 2018 delle apparecchiature e sistemi medicali per radiologia digitale di marca Carestream Health, comprensivo dell’implementazione del sistema RIS PACS già in uso con la tecnologia proposta, per il canone annuo di € 722.102,5 oltre iva comprensivo dei contratti già in essere; della successiva deliberazione 25 ottobre 2013 n. 1759, di integrazione e rettifica della precedente, con cui si correggeva il preteso errore materiale consistente nell’indicato co. 3, lett. b) del cit. art. 57, anziché il co. 2, lett. b); di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale;
1.2.- Con la seconda delibera non si è inteso correggere un errore materiale, poiché con la prima l’affidamento era motivato con l’assunta complementarietà delle nuove forniture a quelle già presenti, con estensione dell’esistente sistema RIS-PACS anche alle sedi dotate di tecnologia non ad esso integrata. L’esclusività dei servizi di manutenzione offerti da Sis*Med o le difficoltà tecniche dell’implementazione del nuovo sistema non giustificano ex se la presunta effettiva volontà di affidare il contrato ex art. 57, co. 2, lett .b), trattandosi di argomenti non riferibili al co. 3 né compatibili col co. 2, stante l’ammessa possibilità di implementazione con sistema diverso.
2.1.- Il TAR, individuata la ratio della decisione di contrarre nell’esigenza di completare la digitalizzazione di tutte le unità operative dell’ASL, ha valutato la sussistenza dei presupposti per l’affidamento ex art. 57, co. 2, lett. b), non in ragione dell’effettiva integrabilità/interoperatività tra la tecnologia esistente e l’eventuale nuova tecnologia da acquisire, ma in ragione della capacità di Sis*Med “almeno a livello potenziale” di garantire il servizio di manutenzione di tutta la tecnologia in quanto già incaricata dell’esistente in alcune unità operative.
2.1.1.- Il ragionamento è errato e contraddittorio poiché finisce col giustificare un affidamento diretto di servizi per la capacità di manutenere attrezzature ancora da acquisire (la cui acquisizione viene giustificata con l’asserita capacità dell’operatore di manutenerle). È ulteriormente errato perché il ricorso alla procedura di cui al co. 2, lett. b), si giustifica non per la mera capacità di fornire un servizio adeguato o l’obiettivo di migliorare la rete già in essere, bensì per “ragioni di natura tecnica (…)” tali per cui “il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato”; ragioni, queste ultime, non indagate dal primo giudice, solo asserite dall’ASL e smentite dalla documentazione prodotta in primo grado, proveniente da altre amministrazione, non valutata dal TAR, da cui è possibile rilevare ictu oculi che la convivenza tra apparecchiature e sistemi diversi non è impossibile ed è applicata da tutti gli enti e le aziende del settore. Se l’interfacciamento non fosse possibile senza sproporzionate difficoltà, non si comprenderebbe perché la stessa ASL di Lecce abbia bandito specifica procedura per la digitalizzazione della nuova struttura del P.O. Vito Fazzi di Lecce.
2.1.2. – Il TAR ha ritenuto adeguato motivo di fondo della scelta di Sis*Med la finalità di assicurare la “perfetta integrazione” fra tutte le apparecchiature presenti nell’ASL, così equivocando tra “la perfetta integrazione” e le “ragioni tecniche” che possono legittimare il ricorso alla procedura ex co. 2, lett. b). Infatti la “perfetta integrazione” può essere raggiunta anche attraverso l’integrazione di apparecchiature e/o sistemi di diversi fornitori ma, quand’anche la si ritenesse riconducibile ad un’ipotesi di legge, sarebbe occorso dimostrarne – e non solo asserirne in astratto – l’effettiva ed oggettiva impossibilità, invece sconfessata dal ricorrente con gli atti predetti, non valutati dal TAR.
2.1.3.- L’argomentazione del primo giudice potrebbe assumere maggior rilievo se la “perfetta integrazione” fosse riferita, anziché alle apparecchiature ed ai sistemi, ai servizi di assistenza e manutenzione da espletarsi da Sis*Med in virtù di presunti diritti di esclusiva della medesima (mai richiamati in sentenza). Tali presunti diritti avrebbero potuto riguardare solo le apparecchiature già fornite e non anche la manutenzione ed assistenza di attrezzature che ben avrebbero potuto essere fornite da produttori diversi da Carestream Health; comunque, non si giustifica l’affidamento di ulteriori forniture al medesimo operatore “determinato” sol perché titolare di esclusiva relativa ad assistenza e manutenzione di apparecchiature precedentemente fornite, in disparte il carattere servente e/o accessorio di tale servizio rispetto alla nuova fornitura. L’iter argomentativo addotto comporta, di fatto, il riconoscimento di una sorta di condizione di monopolio a tempo indeterminato.
2.3.1.- Infatti il sistema RIS-PACS non può essere configurato in termini di impianto unitario e complesso. Il completamento della digitalizzazione non è funzionale al diverso concetto di completamento del sistema RIS-PACS, poiché la digitalizzazione consiste nell’acquisire la necessaria attrezzatura per convertire le immagini analogiche dei tradizionali sistemi in formato digitale o nell’acquisire nuovi sistemi che producano direttamente immagini digitali, mentre le immagini così prodotte sono gestite dal noto protocollo pubblico DICOM che le rende compatibili e interoperanti con qualsiasi sistema di qualsivoglia fornitore che risponda al protocollo. Anche le attrezzature ed i sistemi Carestream Health interagiscono con altre attrezzature e sistemi, come da essa riconosciuto. Pertanto l’ASL di Lecce ben avrebbe potuto acquisire anche prodotti diversi da quelli forniti da Sis*Med.
2.3.2.- Non risponde al vero che sussistesse un rapporto di complementarietà tra le forniture già eseguite da Sis*Med e quella da eseguire, sia dal punto di vista oggettivo, riferendosi le precedenti forniture all’intero soddisfacimento dei servizi della disciolta ASL Lecce 2, sia sotto il profilo soggettivo, le stesse essendo state acquisite appunto dall’ASL Lecce 2.
Sussiste il diritto al risarcimento del danno per l’illegittimo affidamento del contratto in violazione delle disposizioni vigenti, consistente nella perdita di chance di partecipazione ed aggiudicazione che l’appellante avrebbe avuto ove fosse stato bandito un pubblico appalto. Il danno è da liquidarsi in via equitativa con la tecnica della moltiplicazione dell’utile conseguibile del 10% annuo per la durata del contratto, scontato del 50% in base al numero di partecipanti alla gara (nella specie due, come nella gara bandita dalla medesima ASL con deliberazione 31 gennaio 2014 n. 147) ed abbattuto di un ulteriore 50% per l’aliunde perceptum o percipiendum.
III.- In data 26 marzo 2015 Sis*Med si è costituita in giudizio e con memoria dello stesso giorno ha riproposto le eccezioni, non esaminate dal primo giudice, di improcedibilità ed inammissibilità del ricorso sotto vari profili.
L’ASL e Sis*Med hanno svolto ulteriori argomentazioni con memorie del 4 maggio 2015 ed il 7 seguente Eurisko ha replicato. Il giorno seguente l’ASL ha ulteriormente replicato.
Difatti, in giurisprudenza non si dubita della legittimità dell’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo che avvenga, da parte dell’amministrazione competente, mediante gli atti del procedimento od un successivo provvedimento di convalida; quanto invece si ritiene inammissibile è la formulazione di argomentazioni difensive a giustificazione del provvedimento impugnato non evincibili nemmeno implicitamente dalla sua motivazione, ciò soltanto costituendo un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, come tale non consentita in quanto non inserita nell’ambito di un procedimento amministrativo (cfr., ex multis, Cons. St., sez. IV, 26 agosto 2014 n. 4303 e sez. VI, 22 settembre 2014 n. 4770).
Indubbiamente (come anche rilevato con riferimento al caso in esame dalla Sezione in sede di accoglimento dell’appello cautelare, peraltro nei limiti di cui all’art. 55, co. 10, cod. proc. amm.) le ipotesi contemplate dal detto art. 57, concernenti il ricorso al sistema di scelta del contraente a mezzo di procedura negoziata senza pubblicazione del bando, rappresenta un’eccezione al principio generale della pubblicità e della massima concorrenzialità tipica della procedura aperta, con la conseguenza che i presupposti fissati dalla legge per la sua ammissibilità devono essere accertati con il massimo rigore e non sono suscettibili di interpretazione estensiva (cfr., tra le più recenti, Cons. St., sez. V, 20 luglio 2014 n. 3997).
VI.b.- Nella specie, con la deliberazione n. 1487 del 30 agosto 2013 l’ASL, premesso che Sis*Med s.r.l., ditta fornitrice in esclusiva dei prodotti Carestream Health, in uso, è l’attuale affidatario parimenti in regime di esclusività del contratto di manutenzione dei sistemi RIS-PACS, oltreché delle apparecchiature Carestream Health non comprese in detti sistemi e del sistema RIS-PACS in uso presso il P.O. Fazi della stessa ditta (ciò quale componente dell’a.t.i. aggiudicataria), e che era necessario dotare di tali sistemi anche le altre strutture non ancora fornite di tecnologie per immagini digitali, ha esposto, tra l’altro, che “Per realizzare appieno la perfetta integrazione fra tutte le apparecchiature ed i sistemi presenti nell’ASL di Lecce occorre, obbligatoriamente, rivolgersi al costruttore originario in quanto il ricorso a nuovi sistemi RIS-PACS, di diversa tecnologia, comporterebbe una notevole difficoltà di interfacciamento, per lo meno a basso costo, e, comunque, difficoltà tecniche di rilievo che non garantirebbero l’ottimale e complessiva funzionalità del sistema”, mentre non era economicamente conveniente l’integrale sostituzione con altra della tecnologia RIS-PACS, di valore globale pari ad € 4.700.000. Ha perciò stabilito, con richiamo al cit. co. 3, lett. b), dell’art. 57, di affidare per l’indicato periodo a Sis*Med il servizio di assistenza tecnica e manutenzione full risk delle apparecchiature e sistemi per radiologia digitale Carestrem Health, comprensivo della fornitura di apparecchiature e sistemi per le strutture che ne erano sfornite.
a.- quanto alla fornitura, la necessità di completare la digitalizzazione di tutte le unità operative di radiologia dell’intera Azienda, da cui consegue la necessità adeguare al sistema in uso il 20% delle unità operative non ancora attrezzate per tali modalità, vale a dire in considerazione dell’esigenza della completa uniformità della tecnologia per le spiegate “ragioni tecniche”, consistenti nella garanzia del sicuro interscambio dei dati consentita solo dall’unicità del ripetuto sistema già in uso; di qui l’ancora conseguente necessità dell’affidamento al venditore esclusivista per la zona della casa produttrice Carestream Health;
b.- quanto alla manutenzione, l’esistenza di contratti già in essere con SIS*Med, esclusivista anche per tale servizio, alla quale non può dunque non essere affidata l’estensione del servizio stesso alle nuove attrezzature.
VI.d.- A fronte di ciò, l’appellante oppone in sostanza la possibilità tecnica di gestire unitariamente diversi sistemi a mezzo del protocollo pubblico DICOM o del protocollo HL7, onde l’ASL avrebbe potuto fornirsi di sistemi diversi dal RIS-PACS di Carestream Health senza pregiudizio alcuno, come dimostrerebbero bandi e capitolati di altre amministrazioni sanitarie. Tuttavia, a parte che la sussistenza del rischio di inoperatività dell’intera piattaforma sotto molteplici aspetti in caso di integrazione di sistemi di differenti fornitori è a sua volta opposta da Sis*Med mediante propria consulenza tecnica di parte, in tal modo la medesima appellante intende sostituire con le proprie valutazioni tecniche (peraltro desunte da scelte operate in altri contesti di cui è indimostrata la sovrapponibilità al presente) quelle effettuale dall’Azienda di Lecce, ossia tipici apprezzamenti rimessi alla medesima, sindacabili in sede di legittimità esclusivamente per i noti vizi macroscopici di irragionevolezza, illogicità e travisamento dei fatti, nella specie non ravvisabili.
VII.- Per le considerazioni sin qui esposte, le pur precise, suggestive ed articolate doglianze formulate da Eurisko devono essere disattese, dovendo di contro essere condivisa l’interpretazione data dall’ASL di Lecce al co. 2, lett. b), dell’art. 57 del codice del contratti pubblici e l’applicazione fattane nella specifica, singolare fattispecie concreta.
Infine, giova sottolineare come il fatto che si sia trattato di sostituire attrezzature e sistemi della disciolta ASL Lecce 2 e da essa acquisiti nulla toglie alle “ragioni di natura tecnica” sopra esaminate e, come detto, legittimamente inquadrate nel disposto del’art. 57, co. 2, lett. b), sottese alla digitalizzazione mediante il sistema RIS-PACS di Carestream Health e relativi prodotti delle rispettive unità operative, queste ultime ora facenti parte dell’unica Azienda leccese a cui compete, pertanto, il rispettivo aggiornamento al digitale dei servizi svolti dalle medesime.
Pubblicato da Avv. Renato D'Isa|2015-07-14T17:08:19+00:0014 luglio 2015|Consiglio di Stato, Consiglio di Stato 2015, Diritto Amministrativo, Sentenze - Ordinanze|0 Commenti

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 art. 57
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