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Timestamp: 2019-06-19 15:52:25+00:00

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presentadas el 5 de diciembre de 2018 (1)
Asunto C‑341/17 P
«Recurso de casación — FEOGA, FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación de la Unión Europea — Gastos efectuados por la República Helénica — Reglamento (CE) n.º 1782/2003 — Reglamento (CE) n.º 796/2004 — Régimen de ayudas por superficie — Concepto de “pastos permanentes” — Corrección financiera a tanto alzado»
1. Con el presente recurso de casación, la República Helénica solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 30 de marzo de 2017, dictada en el asunto Grecia/Comisión, (2) mediante la cual el Tribunal General desestimó su recurso contra la Decisión de Ejecución 2014/950/UE (3) de la Comisión Europea por la que se aplicaban recortes a tanto alzado a la contribución de la Unión Europea a distintas subvenciones agrícolas pagadas por la República Helénica.
2. El sistema de ayudas de la política agrícola común de la Unión (PAC) no solo se caracteriza por un cierto grado de complejidad técnica, sino también por el hecho de que sus disposiciones están sometidas a una permanente aclaración, actualización y renovación.
3. El resultado es una yuxtaposición de diferentes conceptos para definir las superficies agrarias admisibles. Las diferencias terminológicas, debidas especialmente al contexto normativo específico de uso de los términos en cuestión, pueden dar lugar a considerables dificultades a la hora de definir las condiciones de admisibilidad de las superficies de que se trate.
4. Estas dificultades se manifiestan con claridad en el presente procedimiento de casación en lo que respecta a la determinación del alcance del concepto de «pastos permanentes», tal y como se aplicaba en el sistema de la PAC de 2005 a 2015. El recurso de casación plantea, en particular, la cuestión de la legalidad de la interpretación estricta de este concepto hecha por la Comisión y confirmada por el Tribunal General en la sentencia recurrida. (4) De acuerdo con dicha interpretación, una superficie solo puede ser calificada como «pastos permanentes» si está predominantemente cubierta de gramíneas y forrajes herbáceos, pero no de plantas leñosas. Esta estricta interpretación tiene consecuencias de amplio alcance en términos de pago de las subvenciones agrícolas en los países mediterráneos, lo que explica que en el presente caso el Reino de España haya intervenido como coadyuvante de la República Helénica. Más allá del presente procedimiento, la determinación del alcance del concepto de «pastos permanentes» tiene importancia para otro recurso de casación interpuesto por la República Helénica ante el Tribunal de Justicia (5) y para uno interpuesto por el Reino de España (6) ante el Tribunal General.
5. El presente recurso de casación se refiere a la reducción de las contribuciones de la Unión a los pagos de ayudas para el año de solicitud 2008. El marco jurídico pertinente lo constituyen el Reglamento (CE) n.º 1782/2003, (7) así como los Reglamentos de ejecución (CE) n.º 795/2004 (8) y n.º 796/2004 (9) promulgados sobre esta base.
6. El Reglamento n.º 1782/2003 fue derogado por el Reglamento (CE) n.º 73/2009, (10) que a su vez fue sustituido por el Reglamento (UE) n.º 1307/2013. (11) Este último es invocado en el presente caso por la República Helénica, ya que la definición de «pastos permanentes» que en él se contiene es, al menos con arreglo a su tenor, explícitamente más amplia que la del Reglamento n.º 1782/2003, pertinente en el caso de autos.
A. Reglamento n.º 1782/2003
7. El Reglamento n.º 1782/2003 estableció disposiciones comunes en relación con los pagos directos efectuados al amparo de los diversos regímenes de ayuda a la renta de la PAC. Los considerandos 3, 4, 21 y 24 del Reglamento n.º 1782/2003 establecían a este respecto:
«(3) Con objeto de evitar el abandono de las tierras agrarias y de garantizar que se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales, procede establecer normas que pueden tener o no una base legal en los Estados miembros. Resulta, por tanto, oportuno establecer un marco comunitario a partir del cual los Estados miembros puedan adoptar normas atendiendo a las características específicas de las zonas correspondientes, entre las que se incluyen las condiciones edafológicas y climáticas y los sistemas de cultivo (utilización del suelo, rotación de cultivos, prácticas de cultivo) y estructuras agrarias existentes.
(4) Dado que los pastos permanentes tienen un efecto medioambiental positivo, resulta oportuno adoptar medidas para fomentar su mantenimiento y evitar una transformación masiva en tierras de cultivo.
(21) Los regímenes de ayuda instaurados en virtud de la política agrícola común prevén ayudas directas a la renta, en particular con vistas a garantizar un nivel de vida equitativo a la población agraria. Este objetivo está estrechamente relacionado con el mantenimiento de las zonas rurales. A fin de evitar toda asignación indebida de fondos comunitarios, conviene no abonar ninguna ayuda a los agricultores que hayan creado artificialmente las condiciones requeridas para obtener tales pagos.
(24) El aumento de la competitividad de la agricultura comunitaria y la promoción de la calidad alimentaria y de las normas medioambientales implican necesariamente un descenso de los precios institucionales de los productos agrarios y un incremento de los costes de producción para las explotaciones agrarias de la Comunidad. Para alcanzar estos objetivos y fomentar una agricultura más orientada al mercado y sostenible, es preciso llevar plenamente a cabo el proceso de transición de las ayudas a la producción a las ayudas a los agricultores, introduciendo un sistema de ayuda disociada a la renta de cada explotación. Si bien la disociación no alterará los importes reales pagados a los agricultores, aumentará sensiblemente la eficacia de la ayuda a la renta. Resulta, pues, procedente condicionar el pago único por explotación al cumplimento de una serie de requisitos medioambientales, de seguridad alimentaria, de salud y bienestar de los animales, así como de mantenimiento de la explotación en buenas condiciones agrarias y medioambientales.»
8. A efectos del artículo 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.º 1782/2003 se entendía por
«“actividad agraria”: la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5».
9. El artículo 29 del Reglamento n.º 1782/2003 establecía lo siguiente:
«Sin perjuicio de cualesquiera disposiciones específicas contenidas en regímenes de ayuda concretos, no se efectuará pago alguno a ningún beneficiario cuando se demuestre que éste ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de tales pagos, con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda.»
10. Un elemento clave del Reglamento n.º 1782/2003 era el pago único disociado de la producción regulado en el título III. Con el fin de poder beneficiarse de este, los agricultores debían adquirir «derechos de ayuda» que, junto con cada hectárea de tierra admisible declarada por el agricultor, daban lugar a un pago único. A este respecto, el artículo 44 («Uso de los derechos de ayuda»), apartado 2, en la versión pertinente a efectos del presente procedimiento, (12) señalaba:
«Se entenderá por “hectáreas admisibles” las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias.»
B. Reglamentos n.os 795/2004 y 796/2004
11. El artículo 2 del Reglamento n.º 795/2004, en su versión pertinente en el presente asunto, (13) rezaba, en resumen, como sigue.
«A los efectos del título III del Reglamento (CE) n.º 1782/2003 y del presente Reglamento, se aplicarán las definiciones siguientes:
a) “superficie agraria”: la superficie total dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes.»
12. El artículo 2, párrafo primero, del Reglamento n.º 796/2004, en su versión pertinente en el presente caso, modificada por los Reglamentos n.º 239/2005 y n.º 972/2007, (14) contenía las siguientes definiciones:
«(1) “Tierras de cultivo”: las tierras dedicadas a la producción de cultivos y las tierras retiradas de la producción, o mantenidas en buenas condiciones agrícolas y medioambientales, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (CE) n.º 1782/2003, con independencia de que se encuentren en invernaderos o bajo protección fija o móvil;
1 bis) “Parcela agrícola”: superficie de tierra continua en la que un solo agricultor cultiva un único grupo de cultivos. Sin embargo, cuando haga falta en el marco del presente Reglamento una declaración independiente del uso de una superficie dentro de un grupo de cultivos, este uso específico limitará la parcela agrícola;
(2) “Pastos permanentes”: las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más, excluidas las tierras retiradas [...];
2 bis) “Gramíneas u otros forrajes herbáceos”: todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales); [...]».
13. En relación con el artículo 2, párrafo primero, puntos 2 y 2 bis, del Reglamento n.º 796/2004, el considerando 1 del Reglamento n.º 239/2005, en el que se basan dichas disposiciones según el texto que figura aquí, señalaba:
«Resulta necesario aclarar varias definiciones que figuran en el artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 796/2004 de la Comisión […]. En concreto, es preciso aclarar la definición de “pastos permanentes” del punto 2 de dicho artículo e introducir la definición del término “gramíneas u otros forrajes herbáceos”. No obstante, hay que tener en cuenta a este respecto que los Estados miembros requieren cierta flexibilidad para poder atender a las condiciones agronómicas locales.»
14. El artículo 8 («Principios generales aplicables a las parcelas agrícolas»), apartado 1, del Reglamento n.º 796/2004, en su versión pertinente en el presente asunto (es decir, antes de su modificación por el Reglamento n.º 380/2009), (15) establecía lo siguiente:
«1. Las parcelas con árboles se considerarán parcelas agrícolas a efectos del régimen de ayuda por superficie, siempre que las actividades agrícolas contempladas en el artículo 51 del Reglamento (CE) n.º 1782/2003, o, en su caso, la producción prevista, puedan llevarse a cabo de forma similar a como se haría en parcelas sin árboles en la misma zona.»
15. El artículo 30, apartado 2, del Reglamento n.º 796/2004, que ha permanecido inalterado, estaba redactado como sigue:
«Podrá tenerse en cuenta la superficie total de una parcela agrícola, a condición de que se utilice en su totalidad según las normas consuetudinarias del Estado miembro o la región de que se trate. En los demás casos, se tendrá en cuenta la superficie realmente utilizada.
En las regiones donde determinadas características, en particular los setos, zanjas y muros, constituyan tradicionalmente parte de las buenas prácticas agrícolas de cultivo o utilización, los Estados miembros podrán decidir que la superficie correspondiente se considere parte de la superficie completamente utilizada, a condición de que no supere una anchura total que deberán determinar los Estados miembros. Esta anchura deberá corresponder a la anchura tradicional de la región de que se trate sin superar 2 metros.
C. Reglamento n.º 1307/2013
16. Con el Reglamento n.º 1307/2013 se da continuidad a los procesos de reforma de la PAC de las décadas de 1990 y 2000.
17. Actualmente, el artículo 4 del Reglamento n.º 1307/2013 establece:
«1. A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
h) “pastos permanentes y pastizales permanentes”, (conjuntamente denominados “pastos permanentes”): las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados) y que no hayan sido incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más; pueden incluir otras especies como arbustivos y/o arbóreos que pueden servir de pastos, siempre que las gramíneas y otros forrajes herbáceos sigan siendo predominantes, y, cuando los Estados miembros así lo decidan, pueden asimismo incluir tierras que sirvan para pastos y que formen parte de las prácticas locales establecidas, según las cuales las gramíneas y otros forrajes herbáceos no han predominado tradicionalmente en las superficies para pastos;
Los Estados miembros podrán decidir que la tierra que puede dedicarse a pasto y que se adscribe a prácticas locales establecidas, según las cuales las gramíneas y otros forrajes herbáceos no han predominado tradicionalmente en las superficies para pastos, sea considerada como pastos permanentes, tal como se señala en el apartado 1, letra h).»
18. El artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.º 1307/2013, relativo a la aplicación del régimen de pago básico que, en principio, se corresponde con el régimen de pago único del Reglamento n.º 1782/2003, señala también:
«A los efectos de determinar las “hectáreas admisibles”, los Estados miembros que hayan adoptado la decisión a que se refiere el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, podrán aplicar un coeficiente de reducción para convertir dichas hectáreas en “hectáreas admisibles”.»
A. Decisión de la Comisión
19. Con arreglo a los apartados 1 a 11 de la sentencia recurrida, los antecedentes del litigio pueden exponerse de forma resumida tal y como sigue:
20. En septiembre de 2008 y febrero de 2009, la Comisión Europea realizó dos investigaciones relativas a los gastos efectuados por la República Helénica en concepto de ayudas por superficie y medidas de desarrollo rural, en el marco de la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). (16)
21. Mediante escritos de 21 de noviembre de 2008 y de 13 de mayo de 2009, la Comisión informó a la República Helénica de los resultados de las investigaciones, respecto de los cuales la República Helénica presentó observaciones por escrito en enero y julio de 2009.
22. Como consecuencia de ello, el 8 de abril de 2010 se celebró una reunión bilateral. El 2 de junio de 2010, la Comisión envió a la República Helénica sus conclusiones, a las que esta respondió el 2 de agosto de 2010.
23. El 31 de mayo de 2013, la Comisión informó a la República Helénica de que mantenía su posición en cuanto al importe neto y a los motivos de las correcciones propuestas.
24. Posteriormente, el 11 de julio de 2013, la República Helénica sometió el asunto al órgano de conciliación, que, en su dictamen emitido el 31 de enero de 2014, señaló que, aunque no había sido posible acercar las posiciones de las partes, instaba a estas a mantener ulteriores contactos.
25. El 26 de marzo de 2014, la Comisión adoptó su posición final. En ella denunciaba, en primer lugar, la existencia de deficiencias en el funcionamiento del sistema de identificación de las parcelas agrícolas y del sistema de información geográfica (17) que afectaban a los controles cruzados y a los controles administrativos; en segundo lugar, deficiencias en los controles sobre el terreno, y, en tercer lugar, deficiencias en el cálculo de los pagos y de las sanciones. Por otra parte, la Comisión señaló el carácter recurrente de esas apreciaciones. El importe neto final de la corrección impuesta a la República Helénica se elevaba a 86 007 771,11 euros.
26. El 19 de diciembre de 2014, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución controvertida. Mediante esta, la Comisión rechazó, en relación con la República Helénica, gastos para el año de solicitud 2008 en el sector de las ayudas por superficie, por un importe de 61 012 096,85 euros, del que posteriormente dedujo la cantidad de 2 135 439,32 euros, de lo que resultó una incidencia financiera de 58 876 657,53 euros. La Comisión también rechazó gastos en el ámbito de las medidas de desarrollo rural basadas en la superficie, por un importe de 10 504 391,90 euros, del que posteriormente dedujo la cantidad de 2 588 231,20 euros, de lo que resultó una incidencia financiera de 7 916 160,70 euros.
27. Las correcciones se referían a las siguientes clasificaciones:
– para los agricultores que únicamente declaraban pastos, se impuso una corrección a tanto alzado del 10 %;
– para los agricultores que no declaraban pastos, se impuso una corrección a tanto alzado del 2 %;
– para las ayudas por superficie complementarias, se impuso una corrección a tanto alzado del 5 %;
– para todas las medidas de desarrollo rural basadas en la superficie, se impuso una corrección a tanto alzado del 5 %.
28. En su informe de síntesis adjunto a la Decisión de Ejecución (18), la Comisión justificó las correcciones debido a las repetidas deficiencias detectadas en el sistema integrado de gestión y control, en particular en el funcionamiento del SIPA-SIG y en los controles sobre el terreno, que no se ajustaban a lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento n.º 1782/2003 y en los artículos 23 y 30 del Reglamento n.º 796/2004. En particular, se detectaron las siguientes irregularidades:
– En cuanto a la aplicación del SIPA-SIG se observaron, en particular en las superficies utilizadas como pastos, errores en relación con los límites de las parcelas de referencia y su superficie máxima admisible. Esto provocó que los controles cruzados, dirigidos a evitar que una misma ayuda fuera indebidamente otorgada varias veces, a menudo no fueran concluyentes.
– En los controles sobre el terreno se clasificaron como admisibles superficies que no cumplían los criterios del artículo 2, párrafo primero, puntos 2 y 2 bis, del Reglamento n.º 796/2004 establecidos para los pastos: las superficies estaban cubiertas de plantas leñosas y de forrajes herbáceos, se encontraban en zonas apartadas y no presentaban límites visibles. No se procedió a la medición de las superficies. Además, se señaló que los controles sobre el terreno por teledetección y los controles sobre el terreno clásicos fueron insuficientes.
29. Las lagunas detectadas constituían una deficiencia continua en el funcionamiento de los controles fundamentales y de los controles secundarios y generaban un riesgo de pérdidas para los fondos agrícolas, en relación con las ayudas por superficie. Además, se produjeron repercusiones sobre las ayudas complementarias «vinculadas» a la superficie.
B. Sentencia del Tribunal General
30. Mediante recurso interpuesto el 2 de marzo de 2015 ante el Tribunal General, la República Helénica solicitó la anulación de la Decisión de Ejecución controvertida, en la medida en que para el año de solicitud 2008 se había excluido de la financiación de la Unión Europea un 10 % del gasto total para ayudas a los pastos, un 5 % del importe total del gasto para ayudas por la superficie complementarias y un 5 % del total de los gastos en el ámbito de las medidas de desarrollo rural basadas en la superficie.
31. El Tribunal General declaró, en primer lugar, en relación con la corrección del 10 % de los gastos para las ayudas a los pastos, que esta corrección, con independencia de la interpretación de la definición de «pastos permanentes», estaba justificada y era proporcionada por el mero hecho de la existencia de deficiencias en el sistema integrado de gestión y control. (19) En este sentido, el Tribunal General se refirió a la aplicación incorrecta del SIPA-SIG con efectos sobre la detección de registros múltiples, a la fiabilidad de los controles administrativos cruzados, a la falta de medición de las superficies durante los controles sobre el terreno y a la aplicación incorrecta de los controles por teledetección; del mismo modo, tampoco se registraron datos que hubiesen permitido comprobar los controles sobre el terreno realmente efectuados. (20) A la vista de estas múltiples deficiencias, el Tribunal General calificó la cuestión de la admisibilidad de las superficies declaradas como «pastos permanentes» de conformidad con el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004 y, por consiguiente, la cuestión de la interpretación de dicho término como no pertinentes para la resolución del asunto. (21) No obstante, el Tribunal General aceptó expresamente la evaluación de la Comisión sobre la admisibilidad de las tierras y la interpretación del concepto de «pastos permanentes» utilizada como base de tal evaluación. (22)
32. En segundo lugar, el Tribunal General confirmó la corrección del 5 % a las ayudas por superficie complementarias. (23)
33. En tercer lugar, el Tribunal General anuló la Decisión de Ejecución controvertida en la medida en que, en el caso de los gastos relativos a las medidas de desarrollo rural basadas en la superficie establecidos para el ejercicio 2009, en relación con el año de solicitud 2008, se había llevado a cabo una corrección de 5 007 867,36 euros, con una incidencia financiera de 2 689 811,61 euros (tras la deducción de 2 318 055,75 euros). El Tribunal General consideró que la Comisión no había motivado suficientemente en qué medida se había tenido en cuenta una corrección precedente impuesta en la Decisión de Ejecución 2013/214/UE (24) con el fin de evitar una doble imposición. (25)
34. El Tribunal General desestimó el recurso en todo lo demás y condenó en costas a la República Helénica.
IV. Pretensiones y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
35. Mediante escrito de 6 de junio de 2017, la República Helénica interpuso el presente recurso de casación contra la sentencia recurrida. Solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida en la medida en que desestimó el recurso contra la Decisión de Ejecución controvertida.
– Anule la Decisión de Ejecución controvertida.
36. Por su parte, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare el recurso de casación en parte inadmisible y en parte infundado.
37. El Reino de España interviene en el litigio como coadyuvante de la República Helénica. Solicita al Tribunal de Justicia que:
– Estime el recurso de casación.
38. Las partes han presentado observaciones escritas. La vista tuvo lugar el 13 de septiembre de 2018.
V. Apreciación jurídica
39. El recurso de casación, cuya inadmisibilidad alega la Comisión (véase la sección A), se basa en seis motivos. Con los tres primeros motivos de casación, la República Helénica impugna la apreciación del Tribunal General en lo que se refiere a la corrección a tanto alzado del 10 % en el caso de los agricultores que solo declararon pastos (véase la sección B). Con los motivos de casación cuarto y quinto, critica la apreciación del Tribunal General en lo que se refiere a la corrección a tanto alzado del 5 % por lo que respecta a las ayudas por superficie complementarias (véase la sección C). Finalmente, con el sexto motivo de casación, la República Helénica impugna la apreciación del Tribunal General en lo que se refiere a la corrección a tanto alzado del 5 % en el ámbito del desarrollo rural, en la medida en que dicha corrección no haya sido declarada nula por el Tribunal General (véase la sección D).
A. Sobre la admisibilidad del recurso de casación
40. Contrariamente a las alegaciones de la Comisión, la República Helénica no se limita a repetir los motivos ya alegados en primera instancia contra la decisión inicial de la Comisión. Pese a la similitud entre los motivos de casación y los motivos invocados inicialmente contra la Decisión de la Comisión y las referencias detalladas a los escritos en primera instancia desarrolla, con referencia a determinados pasajes de la sentencia, en parte reproducidos literalmente, una crítica jurídica autónoma al razonamiento del Tribunal General.
41. En consecuencia, el recurso es admisible.
B. Motivos de casación invocados contra la apreciación del Tribunal General relativa a la corrección financiera del 10 % del gasto en el caso de los agricultores que solo declararon pastos
42. La República Helénica invoca tres motivos de casación contra la apreciación del Tribunal General respecto a la corrección a tanto alzado del 10 % del gasto en el caso de los agricultores que solo declararon pastos. (26)
43. Los motivos de casación primero y segundo se refieren a la cuestión de la admisibilidad de las superficies declaradas con arreglo al artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004, que define el concepto de «pastos permanentes» (véanse los epígrafes 1 y 2). Mediante el tercer motivo de casación, la República Helénica rebate la apreciación del Tribunal General de que la corrección a tanto alzado del 10 % se hubiera podido aplicar simplemente a causa de las deficiencias en el sistema integrado de gestión y control (véase el epígrafe 3).
1. Primer motivo de casación
44. Mediante su primer motivo de casación, la República Helénica alega, en primer lugar, la infracción del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004, por interpretación errónea del concepto de «pastos permanentes» [véase la letra a)]. En segundo lugar, critica la consideración recogida en el apartado 66 de la sentencia recurrida, consideración que es, a su parecer, errónea y está insuficientemente motivada [véase la letra b)]. En tercer lugar, reprocha al Tribunal General no haber explicado suficientemente los criterios pertinentes para la interpretación del concepto de «pastos permanentes» [véase la letra c)].
a) Primera parte del primer motivo de casación
45. La República Helénica sostiene que la sentencia recurrida no tuvo en cuenta la correcta interpretación del concepto de «pastos permanentes», en relación con los tipos de vegetación incluidos en dicho concepto.
46. Según el Tribunal General, el criterio seguido por el Reglamento n.º 796/2004 en lo tocante a las ayudas a los pastos era el tipo de vegetación presente en la superficie en cuestión. Con ello se trataba de garantizar que no se abonaran ayudas cuando se tratase de superficies que no estuvieran sujetas a una actividad agraria. El predominio de plantas distintas de los forrajes herbáceos servía de indicador de abandono de la actividad agraria en las superficies de que se trataba. De este modo, la limitación de la definición de los «pastos permanentes» a las superficies cubiertas de gramíneas y de forrajes herbáceos trataba de prevenir el riesgo de admisión a las ayudas de superficies no utilizadas efectivamente para la cría de animales. (27)
47. Según las consideraciones del Tribunal General, (28) la clasificación de una superficie como «pastos permanentes» en virtud de los Reglamentos n.os 1782/2003 y 796/2004 requiere «una superficie que tenga una cubierta de producción agrícola» (29) que incluye, «en principio, solo las gramíneas y los forrajes herbáceos», (30) y que (por el contrario) excluye, en principio, «los bosques y las parcelas cubiertas de plantas leñosas». (31) Solo se puede tolerar «una presencia marginal de plantas leñosas» «si no [comprometen] el desarrollo de los recursos derivados de los forrajes herbáceos y, por ende, la explotación efectiva de las parcelas como pastos». (32)
48. No se facilitan detalles, en particular, sobre el nivel tolerable de coexistencia entre plantas herbáceas y leñosas. Aunque el Tribunal General se remite a este respecto a la guía que contiene directrices sobre las mejores maneras de respetar las disposiciones legales en vigor relativas a la PAC, (33) de 2008, (34) del Centro Común de Investigación de la Comisión, no explica el sentido exacto que da a esta. (35)
49. La República Helénica, apoyada por el Reino de España, está a favor de una interpretación amplia del concepto de «pastos permanentes», que incluya asimismo los denominados «pastos mediterráneos», cuya vegetación se caracteriza también (o únicamente) por maleza y plantas leñosas.
50. Con arreglo a reiterada jurisprudencia de los Tribunales de la Unión, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (36)
51. En el caso de autos, la base de la interpretación la constituye el sistema de ayudas por superficie establecido en los Reglamentos n.os 1782/2003 y 796/2004, aplicables al año de solicitud 2008.
52. La República Helénica se refiere asimismo al artículo 4, apartado 1, letra h), del Reglamento n.º 1307/2013, que incluye una definición amplia del concepto de «pastos permanentes». Con arreglo a dicha definición, también cabe considerar «pastos permanentes» las tierras que pueden incluir otras especies, como arbustivos y/o arbóreos que pueden servir de pastos, siempre que las gramíneas y otros forrajes herbáceos sigan siendo predominantes, o allí donde las gramíneas y otros forrajes herbáceos no hayan predominado tradicionalmente en las superficies para pastos, siempre que dichas tierras formen parte de las prácticas locales establecidas. (37)
53. Como todas las partes señalan acertadamente, la aplicación directa de dicha disposición queda excluida dada su falta de efecto retroactivo, al haber entrado en vigor con posterioridad al período pertinente a efectos del presente procedimiento. Además, en contra de la alegación de la República Helénica, la referida disposición solo puede ser utilizada en determinadas condiciones en el contexto de la interpretación. En efecto, las disposiciones modificadas no contienen en principio, en sí mismas, una declaración vinculante sobre el contenido normativo de la disposición que las precedió, ya que una modificación del tenor literal no solo puede ser entendida como una aclaración, sino también como una modificación sustancial de la situación jurídica. (38) Sin embargo, en el caso de autos es preciso señalar que la definición de «pastos permanentes» que figura en el Reglamento n.º 1307/2013 no se opone al menos a una interpretación amplia de dicho concepto en virtud del Reglamento n.º 1782/2003.
54. Así pues, el punto de partida para la interpretación es el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004, en la versión en vigor en el momento pertinente para el caso de autos. (39) Este define los «pastos permanentes» como «las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos [...] durante cinco años». Con arreglo al artículo 2, párrafo primero, punto 2 bis,por «gramíneas u otros forrajes herbáceos» se entienden «todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales)». (40)
55. Esto da lugar a tres conclusiones: en primer lugar, el artículo 2, párrafo primero, puntos 2 y 2 bis, del Reglamento n.º 796/2004 requiere para la clasificación de las tierras como pastos permanentes una vegetación de «plantas herbáceas». (41) En segundo lugar, el origen de la vegetación es irrelevante. El artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004 hace referencia explícita tanto a la siembra como al cultivo espontáneo. De ello se deduce, en tercer lugar, que la expresión «para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos» no debe entenderse en el sentido tradicional de la palabra «cultivo» como plantación y tratamiento activo de la tierra con vistas a la obtención de productos agrícolas. Esta puede ser, a lo sumo, un indicio de un uso agrario de la superficie de que se trate.
56. Por lo tanto, con arreglo a su tenor literal, el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004 solo incluye de forma indubitada las tierras de uso agrario cubiertas exclusivamente con plantas herbáceas. En cambio, el tenor no está claro por lo que respecta a las superficies mixtas: es dudoso que la mención explícita a las «gramíneas u otros forrajes herbáceos» quisiera excluir categóricamente la presencia o el uso agrario de otros tipos de vegetación.
57. Sin embargo, debe rechazarse una interpretación estricta con arreglo a la cual las superficies mixtas y las cubiertas únicamente de plantas leñosas quedan excluidas del concepto de «pastos permanentes».
58. Así, por una parte, con arreglo al considerando 1 del Reglamento n.º 239/2005, se ha de reconocer cierta flexibilidad a los Estados miembros en relación con la definición de los conceptos de «pastos permanentes» y «gramíneas u otros forrajes herbáceos» para poder atender a las distintas condiciones agronómicas imperantes en la Unión. (42) Esto permite concluir que la definición de «pastos permanentes» del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004, en su versión modificada por el Reglamento n.º 239/2005, en particular en lo que respecta a la vegetación, no debe interpretarse de forma estricta. Como han señalado tanto la República Helénica como el Reino de España en la vista, los factores que afectan a las condiciones agronómicas son, en particular, condiciones medioambientales, tales como la geografía, el clima y las tradiciones agrícolas.
59. En segundo lugar, debe recordarse que con su definición de «pastos permanentes», el Reglamento n.º 796/2004 sirve para aplicar el Reglamento n.º 1782/2003, que, entre otras cuestiones, regula el pago único, en el marco del cual los «pastos permanentes» son superficies admisibles. (43) Un Reglamento de ejecución debe ser objeto, en la medida de lo posible, de una interpretación conforme con las disposiciones del Reglamento de base. (44)
60. El Reglamento n.º 1782/2003 no requiere una vegetación específica para los «pastos permanentes». Su artículo 44, apartado 2, únicamente excluye los «cultivos permanentes» y los «bosques». (45) Si bien algunas versiones lingüísticas de esta disposición aluden a una vegetación «de plantas herbáceas», (46) la gran mayoría de versiones lingüísticas emplean términos neutrales desde el punto de vista de la vegetación, cuya mejor traducción es la de «pastizal(es)». (47)
61. Por otra parte, con arreglo al artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º 1782/2003, en relación con el artículo 2, letra a), del Reglamento n.º 795/2004, los «pastos permanentes» constituyen una subcategoría de una superficie agraria, puesto que este último artículo define el concepto de «superficie agraria» como «la superficie total dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes». (48)
62. La característica definitoria de toda superficie agraria admisible radica en una «actividad agraria» efectuada en ella, con arreglo al artículo 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.º 1782/2003. (49) Así se desprende, por un lado, de la delimitación con respecto a las tierras agrarias abandonadas, como se denominan en el considerando 3 de dicho Reglamento, y, por otro, de la función del pago único con vistas a estabilizar la renta de los agricultores y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agraria a que se hace referencia en los considerandos 21 y 24. (50) Como se desprende de la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento n.º 1782/2003 de la Comisión, solo deben beneficiarse de la ayuda a la renta los agricultores «en producción activa o que mantengan las tierras en buenas condiciones agronómicas, conservando el vínculo con la tierra». (51)
63. De lo anterior se desprende para la definición de «pastos permanentes» que el tipo de vegetación constituye un criterio secundario respecto al uso de la tierra. Por lo tanto, el factor decisivo es el uso efectivo de la superficie para una actividad agraria típica de los «pastos permanentes». (52) Tal y como han señalado la República Helénica y el Reino de España, con arreglo al artículo 2, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.º 1782/2003, esta puede ser, por ejemplo, el mantenimiento de animales.
64. Por lo tanto, la presencia de plantas leñosas no puede ser un obstáculo para la clasificación de una superficie como «pastos permanentes» siempre que ello no afecte al ejercicio efectivo de la actividad agraria. Este puede ser el caso, por ejemplo, cuando las plantas leñosas desempeñan un papel secundario frente a las plantas herbáceas. Por otra parte, la efectividad del ejercicio de la actividad agraria puede incluso verse fomentada por la presencia de plantas leñosas, dado que esta debe entenderse siempre en el contexto específico de las condiciones agronómicas ya mencionadas. (53) Por consiguiente, las superficies mixtas dominadas por plantas leñosas y las cubiertas exclusivamente por este tipo de vegetación deben incluirse en el concepto de «pastos permanentes» al menos en caso de que, debido a las condiciones agronómicas existentes, no quepa esperar la presencia de una vegetación caracterizada por plantas herbáceas y, por lo tanto, dichas superficies deban utilizarse para actividades típicas de los «pastos permanentes».
65. Esta interpretación amplia del concepto de «pastos permanentes» que, junto a superficies exclusivamente cubiertas de plantas herbáceas, incluye también tierras mixtas y superficies cubiertas solo de plantas leñosas, siempre que estas estén dedicadas a un uso agrario efectivo, también está en consonancia con los objetivos del Reglamento n.º 1782/2003, concretamente con la estabilización de las rentas agrarias y el mantenimiento de las zonas rurales y del medio ambiente.
66. De acuerdo con el diseño del Reglamento n.º 1782/2003, el objetivo de estabilizar las rentas agrarias (54) se aplica sin distinción a toda la población agraria de la Unión. Por consiguiente, el origen regional de un agricultor o ganadero no debe determinar, ni siquiera indirectamente, el acceso al régimen de pago único previsto en dicho Reglamento. Sin embargo, ese sería el resultado si un tipo de vegetación cuya presencia venga determinada en gran medida por el clima fuese determinante para la admisibilidad de las superficies agrarias. Por lo tanto, no se puede defender que los agricultores o ganaderos en producción activa que hagan un uso efectivo de las superficies a su disposición, con arreglo a las condiciones agronómicas existentes, se beneficien en menor medida, solo a causa de la diversidad de la vegetación existente debido al clima, de la estabilización de sus rentas por el pago único que los agricultores de otros Estados miembros de la Unión.
67. Por otra parte, según el considerando 21 del Reglamento n.º 1782/2003, la estabilización de la renta está estrechamente relacionada con el mantenimiento de las zonas rurales. (55) A este respecto, en la reforma de la PAC en 2003 la Comisión también tenía en mente la promoción específica de los múltiples sistemas agrarios tradicionales de gran valor ambiental, con el fin de poner freno a la creciente especialización ganadera, del cultivo de cereales y de los cultivos permanentes. (56) En este contexto, las superficies mixtas y aquellas cubiertas exclusivamente de plantas leñosas cultivadas tradicionalmente resultan precisamente merecedoras de financiación.
68. Por otra parte, la protección del medio ambiente no solo es uno de los objetivos generales de la PAC, (57) sino también uno de los objetivos específicos del régimen de pago único previsto en el Reglamento n.º 1782/2003. (58) A este respecto, con arreglo a los considerandos 3 y 4 de dicho Reglamento, resulta de especial importancia la promoción de los «pastos permanentes», puesto que ofrece incentivos económicos para evitar situaciones no deseables desde el punto de vista medioambiental, a saber, el abandono de tierras agrarias o la transformación en tierras de cultivo. Sin embargo, podría socavarse la efectividad de este mecanismo si se interpretase la definición de «pastos permanentes» del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004 de forma excesivamente estricta por lo que a la vegetación se refiere. Pero, incluso aunque no quepa temer un abandono o transformación del uso, con respecto a la protección del medio ambiente resulta necesaria una definición amplia. De lo contrario, se crearía el incentivo de eliminar otras estructuras vegetales independientemente de sus beneficios medioambientales, aunque estas no vayan en detrimento del ejercicio de la actividad agraria en las superficies afectadas.
69. Ahora bien, una interpretación amplia del concepto de «pastos permanentes» basada en los objetivos del Reglamento n.º 1782/2003, vinculada fundamentalmente a un uso agrario efectivo, no significa que el criterio de la vegetación consagrado en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004 quede obsoleto. Por el contrario, este crea una presunción legal en el sentido de que una superficie agraria cuya vegetación se componga exclusivamente de plantas herbáceas puede ser clasificada sin más como «pastos permanentes» en el sentido del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004. En cambio, en el caso de superficies mixtas o de aquellas cubiertas exclusivamente de plantas leñosas se requiere un examen más amplio, en el que se deberá acreditar positivamente el uso efectivo y, en su caso, el sistema de cultivo tradicional.
70. Por otra parte, los artículos 8, apartado 1, y 30, apartado 2, del Reglamento n.º 796/2004 (59) destacan que el uso agrario efectivo o los sistemas de cultivo tradicionales son más importantes para la admisibilidad de una superficie que las características del paisaje. Esto significa que las parcelas que presenten masas forestales u otras características paisajísticas, tales como setos, zanjas o muros, deberán ser consideradas pese a todo parcelas agrícolas siempre que la actividad agraria no se vea limitada o que estos elementos paisajísticos formen parte de las tradiciones agrícolas locales. (60)
71. Por el contrario, el artículo 132, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1782/2003 (pago por extensificación), al que se refiere el Reino de España, no es directamente pertinente para la interpretación del concepto de «pastos permanentes». El pago por extensificación forma parte de un régimen de ayuda no por superficie, cuyo fin era la reducción de la ganadería intensiva, que se aplicaba antes de la introducción del pago único. El concepto de «tierras de pastoreo» utilizado a este respecto no hace referencia a una superficie admisible, sino que solo sirve como referencia para el cálculo de la carga ganadera, es decir, la relación entre el número de unidades de ganado mayor y el de hectáreas. Si bien, teniendo en cuenta el hecho de que los «pastos permanentes» se utilizan en particular para el mantenimiento de ganado, sería de esperar una cierta armonización de los términos, el concepto de «pastos permanentes» debe ser definido únicamente en su contexto específico.
72. La inclusión de superficies mixtas y de aquellas cubiertas exclusivamente con plantas leñosas en la definición de «pastos permanentes» del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004 no incrementa, en última instancia, el riesgo de abuso. En este sentido, el considerando 21 y el artículo 29 del Reglamento n.º 1782/2003 establecen que no se efectuará pago alguno a ningún beneficiario cuando se demuestre que este ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión del pago único con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos de dicho régimen de ayuda. (61) Sin embargo, las superficies mixtas y aquellas cubiertas exclusivamente de plantas leñosas que, a lo sumo, sean utilizadas pro forma, es decir, sin la voluntad de explotar el potencial agrícola de las tierras, sino solo con el fin de hacerlas admisibles, tampoco percibirán ayudas de acuerdo con la definición amplia de «pastos permanentes», ya que esta se basa principalmente en el uso agrícola de las tierras de que se trate.
73. De esta forma, en última instancia. la interpretación amplia del concepto de «pastos permanentes» que figura en los Reglamentos n.os 1782/2003 y 796/2004 aplicables al año de solicitud 2008 y basada en el uso efectivo de una superficie para una actividad agraria típica de los «pastos permanentes» se aproxima en gran medida a la definición de «pastos permanentes» que figura en el artículo 4, apartado 1, letra h), del posterior Reglamento n.º 1307/2013. Esta incluye expresamente, además de los pastos puros, las tierras cubiertas con otras especies de plantas que, como parte de las prácticas locales establecidas, puedan servir como pastos. (62) De ello se deduce que, aunque el Reglamento n.º 1307/2013 en principio no permite obtener ninguna conclusión definitiva acerca de la interpretación del Reglamento n.º 796/2004, (63) al concepto de «pastos permanentes» a que se refiere el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004 en todo caso no puede dársele una interpretación más amplia que la del artículo 4, apartado 1, letra h), del Reglamento n.º 1307/2013.
74. A este respecto, a la hora de efectuar el cálculo del pago único, el Reglamento n.º 1307/2013 permite tener en cuenta que las superficies cubiertas únicamente de plantas herbáceas generalmente suelen exigir un mantenimiento distinto al de las superficies mixtas y al de aquellas exclusivamente cubiertas de plantas leñosas. A tal fin, el artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.º 1307/2013 establece un coeficiente de reducción de aplicación facultativa por los Estados miembros. Este es similar en sus efectos a un sistema de prorrateo, tal y como se establece en el plan de acción griego de 2012 (64) al que se refiere la sentencia recurrida, en relación con la nueva regulación establecida en el Reglamento n.º 1307/2013. (65) Al aplicar un régimen de este tipo, para calcular el pago único que debe abonarse, se reduce porcentualmente el número total de hectáreas de «pastos permanentes» en función de la cantidad de plantas leñosas existentes.
75. El hecho de entender el concepto de «pastos permanentes» del artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004 como una superficie que efectivamente se utiliza para una actividad agraria típica de «pastos permanentes» no impide la aplicación de dicho sistema de prorrateo. De este modo, a la hora de calcular las ayudas, es posible tener en cuenta la cantidad proporcional de plantas herbáceas existentes en los pastos permanentes.
76. Sin embargo, con ello no se pone en duda la clasificación general de la superficie en cuestión como «pastos permanentes». En efecto, a diferencia del parecer de la Comisión y como ha señalado acertadamente el Reino de España en la vista, la cuestión de la admisibilidad de unos «pastos permanentes» precede a la de si la ayuda para esa superficie puede ser reducida porcentualmente en aplicación de un sistema de prorrateo debido a la presencia de plantas leñosas.
77. Es cierto que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que el uso efectivo de una superficie para una actividad agraria constituye una condición esencial para la admisibilidad de dicha superficie con arreglo al Reglamento n.º 1782/2003. (66) Sin embargo, finalmente el Tribunal General confirmó la apreciación de la Comisión en la Decisión de Ejecución controvertida y con ello confirió una importancia excesiva al carácter indiciario de la vegetación compuesta de plantas herbáceas como condición decisiva para la clasificación de una superficie como «pastos permanentes». (67) De lo anterior se deduce que la primera parte del primer motivo de casación es fundada.
b) Segunda parte del primer motivo de casación
78. Mediante la segunda parte del primer motivo de casación, la República Helénica rebate la afirmación del Tribunal General en el apartado 66 de la sentencia recurrida, según la cual las superficies controvertidas, con independencia de la definición de «pastos permanentes», no eran admisibles. Según la recurrente en casación, el Tribunal General no tuvo suficientemente en cuenta, al igual que la Comisión en la Decisión de Ejecución controvertida, el hecho de que solo una pequeña parte de las superficies declaradas se utilizó para activar los derechos de ayuda en el marco del pago único. (68)
79. Con esta objeción, la República Helénica alude al denominado «efecto amortiguador». Este se deriva del hecho de que muchos agricultores poseen más tierras que derechos de ayuda, por lo que solo una parte de los «pastos permanentes» declarados puede constituir la base de un pago único. De este modo se reduce el riesgo de pérdidas para los fondos agrícolas, que se materializa cuando, para la activación de los derechos de ayuda, se utilizan superficies que no cumplen los criterios especificados, ya que se considera que existen superficies todavía no declaradas que sí habrían cumplido dichos criterios. Por lo tanto, el «efecto amortiguador» es un elemento importante para calcular el factor de corrección, que se determina en función del grado de deficiencia del sistema de control y del riesgo de pérdidas que de ahí se deriva para los fondos agrícolas.
80. Sin embargo, en el apartado 66 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no analizó el cálculo del factor de corrección, sino que se limitó a precisar que las superficies controvertidas, con independencia de la interpretación del concepto de «pastos permanentes», no eran admisibles. Como se desprende del apartado 40 y confirmó la Comisión en la vista, las superficies en cuestión no eran terrenos cubiertos exclusivamente por plantas herbáceas ni superficies mixtas o cubiertas exclusivamente de plantas leñosas, sino, en la medida en que pudieron ser localizadas, litorales arenosos, bosques o similares.
81. En consecuencia, procede desestimar la objeción.
c) Tercera parte del primer motivo de casación
82. Mediante la tercera parte del primer motivo de casación, la República Helénica reprocha una falta de motivación: el razonamiento del Tribunal General contenido en los apartados 20 a 22 de la sentencia recurrida no expone de forma clara el criterio de examen del primer motivo. Según la recurrente en casación, los apartados citados no guardan relación alguna con el principal problema jurídico aludido en el primer motivo del recurso, a saber, la interpretación del concepto de «pastos permanentes» a que se refiere el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004.
83. Esta objeción se basa en una lectura inadecuada de los apartados 20 a 22 de la sentencia recurrida. Las consideraciones allí contenidas no pretenden constituir el criterio jurídico para examinar el primer motivo del recurso. De hecho, preceden a la apreciación jurídica de cada uno de los motivos formulados y hacen referencia a los principios jurisprudenciales pertinentes para la totalidad de la sentencia relativos a la carga de la prueba y de la alegación, a la que la Comisión está sujeta cuando deniega gastos con cargo a los fondos agrícolas, como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión. Por el contrario, las normas pertinentes para la interpretación del concepto de «pastos permanentes» según el Tribunal General se recogen en los apartados 27 a 32 de la sentencia recurrida. A este respecto no cabe apreciar ningún error de Derecho.
84. De ello se deduce que la tercera parte del primer motivo de casación carece de fundamento.
2. Segundo motivo de casación
85. Con su segundo motivo de casación, la República Helénica invoca, en primer lugar, la infracción del artículo 296 TFUE, según el cual los actos jurídicos de la Unión deben ser fundados, puesto que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al desestimar la imputación de que la Decisión controvertida no estaba suficientemente motivada [véase la letra a)]. Asimismo, la República Helénica alega la falta de motivación de la sentencia recurrida, ya que el Tribunal General no la fundamentó suficientemente, tal y como exigen el artículo 36 en relación con el artículo 53, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia y el artículo 117 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General [véase la letra b)].
a) Primera parte del segundo motivo de casación
86. Mediante la primera parte de su segundo motivo de casación, la República Helénica reprocha al Tribunal General haber infringido en los apartados 68 a 76 de la sentencia recurrida el artículo 296 TFUE. La recurrente sostiene que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al desestimar la alegación de que no todos los argumentos expuestos por la República Helénica en relación con la interpretación de la definición de «pastos permanentes» habían sido considerados por la Comisión en la motivación de la Decisión de Ejecución controvertida.
87. Como señala el Tribunal General, que se remite a la jurisprudencia pertinente, (69) la motivación de una decisión por la que se deniega que una parte de los gastos corra a cargo de los fondos agrícolas debe considerarse suficiente cuando la correspondencia intercambiada en el procedimiento de liquidación de cuentas y el informe de síntesis revelan que el Estado miembro interesado estuvo estrechamente implicado en el procedimiento y, por tanto, tenía conocimiento de los principales motivos de la decisión. Esto se justifica por la naturaleza del procedimiento de liquidación de cuentas, que prevé una amplia participación de los Estados miembros. Según las apreciaciones del Tribunal General recogidas en los apartados 72 a 74 de la sentencia recurrida, que no han sido impugnadas por la República Helénica, la cuestión de la interpretación de la definición de «pastos permanentes» en el presente caso fue debatida en el procedimiento de liquidación de cuentas. Por tanto, no cabe apreciar ningún error de Derecho en la desestimación de la alegación de la República Helénica relativa a la supuesta falta de motivación de la Decisión de la Comisión.
88. Así pues, la primera parte del segundo motivo de casación carece de fundamento.
b) Segunda parte del segundo motivo de casación
89. También la objeción planteada en la segunda parte del segundo motivo de casación de que la sentencia recurrida no analizó suficientemente la argumentación de la República Helénica acerca de la interpretación del concepto de «pastos permanentes» debe ser desestimada.
90. En particular, el Tribunal General analizó de forma detallada la interpretación del concepto de «pastos permanentes» e hizo referencia a las alegaciones formuladas por la República Helénica. (70) En este contexto, el Tribunal General también analizó, entre otras cosas, los argumentos esgrimidos por la República Helénica en el contexto del segundo motivo de casación relativos a la importancia de la admisibilidad de los pastos de tipo mediterráneo para los países mediterráneos y al establecimiento de nuevas normas en el Reglamento n.º 1307/2013.
3. Tercer motivo de casación
91. Mediante su tercer motivo de casación, la República Helénica critica las consideraciones del Tribunal General contenidas en los apartados 88 a 103 de la sentencia recurrida, según las cuales, con independencia de la definición del concepto de «pastos permanentes», el factor de corrección del 10 % en el caso de las ayudas a los agricultores que solo declararon pastos es proporcionada. En este contexto, la República Helénica alega, en esencia, que el Tribunal General amplió indebidamente la motivación de la Decisión de Ejecución controvertida y, a este respecto, no motivó suficientemente la sentencia recurrida [véase la letra a)], y que violó el principio de proporcionalidad [véase la letra b)].
a) Primera parte del tercer motivo de casación
92. La República Helénica considera que los apartados 88 a 103 de la sentencia recurrida son erróneos en tres sentidos: en primer lugar, el Tribunal General amplió indebidamente la Decisión de Ejecución controvertida al considerar que las irregularidades en el sistema de gestión y control habían sido suficientes en sí mismas para justificar un factor de corrección del 10 % en el caso de los agricultores que solo declararon pastos, ya que dicha Decisión se basaba únicamente en la falta de admisibilidad de las superficies declaradas como «pastos permanentes» y, por tanto, en una interpretación errónea del concepto de «pastos permanentes» que figura en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004. En segundo lugar, el Tribunal General no se pronunció sobre el aumento injustificado del factor de corrección hasta el 10 %, frente al 5 % del año anterior, ni sobre las mejoras observadas en los controles sobre el terreno clásicos. En tercer lugar, la República Helénica afirma que la sentencia no analizó suficientemente el denominado «efecto amortiguador» (71) y su influencia sobre el factor de corrección.
93. Sin embargo, contrariamente a la opinión de la República Helénica, el informe de síntesis, que recoge la motivación de la Decisión de Ejecución controvertida, demuestra que la Comisión no basó de forma determinante el factor de corrección del 10 % en el caso de las ayudas a los agricultores que solo declararon pastos en la falta de admisibilidad de determinadas superficies, sino en las deficiencias del sistema de control. La falta de admisibilidad es meramente indicativa del carácter defectuoso de los controles sobre el terreno. Por lo tanto, al justificar en la sentencia recurrida el factor de corrección haciendo referencia a las distintas deficiencias del sistema de control, el Tribunal General no amplió la Decisión de la Comisión incurriendo con ello en un error de Derecho. (72)
94. Además, el Tribunal General analizó expresamente la importancia de la mejora en los controles sobre el terreno, (73) el factor de corrección del año anterior (74) y el «efecto amortiguador». (75)
95. En consecuencia, el resultado de dicha evaluación, a saber, que las deficiencias en el sistema de control justifican el factor de corrección, con independencia de la cuestión de la definición del concepto de «pastos permanentes», no constituye una ampliación inadmisible de la Decisión de la Comisión, ni puede ser calificado de falta de motivación. Así pues, la primera parte del tercer motivo de casación carece de fundamento.
b) Segunda parte del tercer motivo de casación
96. La República Helénica considera que la confirmación, en los apartados 88 a 103 de la sentencia recurrida, del factor de corrección del 10 % en el caso de las ayudas a los agricultores que solo declararon pastos constituye una violación del principio de proporcionalidad. Entiende que el factor de corrección debería haber sido del 5 %. El factor de corrección del 10 % se deriva de que las deficiencias en el sistema de control se aplicaron en relación con todas las superficies declaradas, sin tomar suficientemente en consideración el «efecto amortiguador». (76)
97. Con arreglo a los criterios aplicados por el Tribunal General y desarrollados por la jurisprudencia, (77) el importe del factor de corrección a tanto alzado se determina en función de la magnitud de la insuficiencia del sistema de control y del riesgo de pérdidas que de ello se derive para los fondos agrícolas debido a los gastos no cubiertos por la legislación de la Unión. A la hora de determinar el factor de corrección se debe tener siempre en cuenta el principio de proporcionalidad.
98. En el presente caso, el Tribunal General consideró, en consonancia con la Comisión, que las irregularidades detectadas en el SIPA-SIG y en los controles sobre el terreno debían calificarse como una aplicación gravemente deficiente del sistema de control con un alto riesgo de pérdidas para el fondo. Según el Tribunal General, esto habría justificado, de conformidad con las Directrices de la Comisión para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA, (78) en principio, un factor de corrección del 25 %. (79) En la vista del procedimiento de casación, la Comisión señaló que incluso llegó a considerar un factor de corrección de hasta el 50 %. Al proceder al nuevo registro de las superficies controvertidas en Grecia sobre la base de una definición más amplia, se produjo una reducción de aproximadamente el 50 % de las superficies admisibles, lo que pone de manifiesto el alcance del problema inicial en la aplicación del sistema de control. A este aspecto también se refirió la sentencia recurrida. (80) En consecuencia, el factor de corrección del 10 %, significativamente más bajo que el 25 % o el 50 %, se debe al «efecto amortiguador». (81)
99. Estas consideraciones ponen de manifiesto un examen razonable por parte del Tribunal General del principio de proporcionalidad y de los aspectos relevantes al respecto, en el que no cabe apreciar error de Derecho alguno. Además, debe tenerse siempre en cuenta que se trata de una corrección a tanto alzado. Esto es precisamente lo que la República Helénica parece desconocer cuando quiere que se tengan en cuenta los errores del sistema de control solo en la medida en que estos hayan surgido en relación con las superficies utilizadas para activar los derechos de ayuda.
100. Por otra parte, la República Helénica alega una violación del principio de proporcionalidad por cuanto las consideraciones contenidas en el apartado 103 de la sentencia recurrida contradicen las consideraciones del Tribunal de Justicia de la sentencia dictada en el asunto Planes Bresco. (82) Sin embargo, no se alcanza a entender la importancia que puede tener para la evaluación de la proporcionalidad del factor de corrección el pasaje citado de la sentencia Planes Bresco, en el que se delimitan conceptualmente las superficies de pastos permanentes admisibles con arreglo al artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º 1782/2003 de las superficies forrajeras tenidas en cuenta en su día para el cálculo de los derechos de ayuda de una explotación con arreglo al artículo 43, apartado 2, de dicho Reglamento.
101. Por lo tanto, la segunda parte del tercer motivo de casación también debe desestimarse por infundada.
102. En conclusión, ha de señalarse que únicamente la primera parte del primer motivo de casación debe ser acogida. El Tribunal General incurrió en un error de Derecho al tomar como base para la sentencia recurrida una interpretación excesivamente estricta del concepto de «pastos permanentes» que figura en el artículo 2, párrafo primero, punto 2, del Reglamento n.º 796/2004.
103. Sin embargo, en el presente caso, este error no puede dar lugar a la anulación de la sentencia recurrida. (83) En efecto, el Tribunal General declaró expresamente que las deficiencias en el sistema integrado de gestión y control justificaban la aplicación de un factor de corrección del 10 % en el caso de los agricultores que solo declararon pastos, independientemente de la cuestión de la definición del concepto de «pastos permanentes». (84) Por lo tanto, fue el propio Tribunal General el que explicó las razones en las que se basaba la parte dispositiva de la sentencia recurrida independientemente de la interpretación del concepto de «pastos permanentes». Esta apreciación del Tribunal General no ha sido impugnada con éxito por la República Helénica. Por esta razón, el hecho de que prospere la primera parte del primer motivo de casación no puede dar lugar a que se anule la sentencia recurrida.
104. Por otra parte, esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que, en el presente caso, no solo la ayuda para los agricultores que solo declararon pastos, sino la totalidad de las ayudas afectadas por la reducción establecida en la Decisión de Ejecución controvertida se refiriesen a ayudas vinculadas a las superficies agrarias declaradas. (85)
105. Por un lado, las ayudas por superficie complementarias no están vinculadas a la existencia de pastos permanentes como superficies admisibles, sino a las utilizadas para el cultivo de determinados productos agrícolas. (86) Por otra parte, en su recurso de casación, la República Helénica ha criticado las conclusiones del Tribunal General relativas a los recortes de las ayudas para las medidas de desarrollo rural basadas en la superficie, pero no en relación con la admisibilidad de las superficies utilizadas o la proporcionalidad de las reducciones, sino solo en relación con la falta de toma en consideración de la Decisión de Ejecución 2013/214 por lo que respecta al año de solicitud 2008/ejercicio 2010. (87)
106. Por lo tanto, la determinación del error de Derecho cometido por el Tribunal General en la interpretación del concepto de «pastos permanentes» en el contexto del presente recurso de casación carece de importancia para la evaluación de las reducciones en relación con las ayudas por superficie complementarias y con las medidas de desarrollo rural basadas en la superficie.
C. Motivos de casación dirigidos contra la apreciación del Tribunal General relativa a la corrección financiera del 5 % en el caso de las ayudas por superficie complementarias
107. Con los motivos de casación cuarto y quinto, la República Helénica impugna la apreciación del Tribunal General en lo que se refiere a la corrección a tanto alzado del 5 % por lo que respecta a las ayudas por superficie complementarias. (88)
1. Cuarto motivo de casación
108. Con el cuarto motivo de casación, la República Helénica critica la incorrecta o insuficientemente justificada interpretación y aplicación del artículo 31 del Reglamento (CE) n.º 1290/2005, (89) en relación con el artículo 11 del Reglamento (CE) n.º 885/2006. (90) Estos requerían que la Comisión discutiese por iniciativa propia, en una reunión bilateral con el Estado miembro afectado, todos los resultados de los controles en los que, en última instancia, se basase la corrección financiera.
109. El Tribunal General no atribuyó tal importancia a la reunión bilateral. Según el Tribunal General, con arreglo al artículo 11, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.º 885/2006, el procedimiento contradictorio que desemboca en la decisión sobre la liquidación de cuentas se inicia con una primera comunicación escrita al Estado miembro mediante la que este debe llegar a tener pleno conocimiento de los resultados de los controles realizados, a fin de garantizar que pueda dar una respuesta adecuada. (91) En la medida en que la Comisión haya cumplido esta obligación de información, el Estado miembro no tendrá derecho a invocar el hecho de que los resultados no fueron objeto de debate en la reunión bilateral a que se refiere el artículo 11, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n.º 885/2006. (92)
110. Esta interpretación no pone de manifiesto ningún error de Derecho.
111. Ni el artículo 31 del Reglamento n.º 1290/2005 ni el artículo 11 del Reglamento n.º 885/2006 contienen indicaciones sobre el contenido de la reunión bilateral. El primero establece simplemente que el Estado miembro debe ser informado por escrito de los resultados de las comprobaciones y el segundo precisa al respecto que ello deberá hacerse ya en la primera comunicación escrita.
112. Por lo tanto, la reunión bilateral en sí no sirve ya fundamentalmente para informar al Estado miembro, sino que debe hacer posible que, en esta fase temprana del procedimiento y sobre la base del intercambio previo de información, se alcance un acuerdo sobre la apreciación jurídica de las infracciones y sobre las medidas que deban tomarse, con arreglo al artículo 31, apartado 3, del Reglamento n.º 1290/2005.
113. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha aplicado de forma lógica a los hechos analizados su punto de vista sobre el contenido de las garantías procedimentales señaladas en el artículo 31 del Reglamento n.º 1290/2005, en relación con el artículo 11 del Reglamento n.º 885/2006. (93)
114. Además, las conclusiones del Tribunal General son suficientemente precisas y comprensibles. En consecuencia, procede rechazar también la crítica de la República Helénica de que el razonamiento del Tribunal General en relación con las citadas garantías procedimentales es erróneo y contradictorio.
115. Por lo tanto, el cuarto motivo de casación es infundado en su totalidad.
2. Quinto motivo de casación
116. En su quinto motivo de casación, la República Helénica alega una insuficiente motivación en relación con el factor de corrección del 5 % aplicado a las ayudas por superficie complementarias, así como una ampliación inadmisible de la motivación de la Decisión de Ejecución controvertida en los apartados 126 a 128, 132 y 133 de la sentencia recurrida.
117. Contrariamente a lo que opina la Comisión, este quinto motivo de casación no debe ser declarado inadmisible. Aunque la justificación es imprecisa, al igual que ocurre con otras partes del recurso de casación, sin embargo, precisamente también por la referencia a determinados pasajes de la sentencia, es en esencia lo suficientemente concreto para examinar su fundamentación.
118. Sin embargo, en contra de la opinión de la República Helénica, los aspectos que resultaron pertinentes para determinar el factor de corrección del 5 % en el caso de las ayudas vinculadas a la superficie complementarias se deducen de forma lógica de la sentencia recurrida. (94) Se trata, en particular, de las mencionadas irregularidades en el sistema de control, que, como se ha expuesto, también constan en el informe de síntesis, (95) y, en el caso de las ayudas por superficie complementarias, del inexistente «efecto amortiguador» (96) y, por ello, del hecho de que el factor de reducción del 5 % para las ayudas por superficie complementarias fuese más elevado que el del 2 % en el caso de las ayudas a los agricultores que no declaraban pastos. (97) En el marco de sus consideraciones al respecto, el Tribunal General también tuvo debidamente en cuenta los argumentos expuestos por la República Helénica.
119. Por consiguiente, el quinto motivo de casación resulta igualmente infundado.
D. Sobre el motivo de casación dirigido contra la apreciación del Tribunal General relativa a la corrección financiera del 5 % en el caso de las medidas de desarrollo rural basadas en la superficie (sexto motivo de casación)
120. El sexto motivo de casación se refiere a la corrección a tanto alzado del 5 % en el ámbito del desarrollo rural, en la medida en que no haya sido anulada por el Tribunal General. (98)
121. A este respecto, la República Helénica alega que el Tribunal General no tuvo íntegramente en cuenta su motivo planteado en primera instancia, lo que equivale a una falta de motivación. En este sentido, el Tribunal General únicamente tuvo en cuenta la crítica basada en la falta de toma en consideración de la corrección impuesta por la Decisión de Ejecución 2013/214 en el caso de las ayudas para el desarrollo rural en relación con el año de solicitud 2008/ejercicio 2009, pero no respecto del año de solicitud 2008/ejercicio 2010.
122. En su demanda en primera instancia, la República Helénica, en su motivo relativo a la corrección del 5 % en el caso de las ayudas al desarrollo rural, alegó, en primer lugar, una falta de motivación, un error en la apreciación de los hechos y la vulneración del principio de proporcionalidad, recurriendo, por lo tanto, la corrección en su totalidad (es decir, el 5 % de los gastos en cuestión, lo que equivale a un importe de 10 504 391,90 euros). (99) En segundo lugar, la República Helénica denunció que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta una corrección anterior, establecida por los mismos motivos en la Decisión de Ejecución 2013/214, por importe de 6 175 094,49 euros, al haber deducido de la cifra de 10 504 391,90 euros solo 2 588 231,20 euros. (100) Con esta alegación, la República Helénica no solicitaba la anulación del importe de base de la corrección en relación con las ayudas al desarrollo rural (5 % de los gastos en cuestión, 10 504 391,90 euros), sino la anulación de la Decisión de Ejecución controvertida, en la medida en que, a la hora de calcular la cantidad que debía deducirse de dicho importe de base, no se tuvo debidamente en cuenta la Decisión de Ejecución 2013/214.
123. En la sentencia recurrida, el Tribunal General comenzó por desestimar el reproche de la falta de motivación y, aunque de forma implícita, también el motivo basado en la apreciación errónea de los hechos y en la violación del principio de proporcionalidad. (101) A este respecto, la República Helénica se quejó de que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta el aumento de los controles sobre el terreno, aunque la intensificación de los mismos había supuesto una reducción significativa del riesgo en relación con los errores detectados. El Tribunal General examinó el contenido de este motivo y lo desestimó, si bien no volvió a mencionar explícitamente la fundamentación jurídica de la apreciación errónea de los hechos y de la violación del principio de proporcionalidad. (102) De ello se desprende que el Tribunal General rechazó en su totalidad la pretensión de la República Helénica que tenía por objeto la anulación de la corrección del 5 % en el caso de las ayudas al desarrollo rural.
124. Por lo que respecta a la segunda parte del motivo correspondiente, que se refería a la insuficiente toma en consideración de la corrección impuesta por la anterior Decisión de Ejecución 2013/214 y al que se refiere el presente motivo de casación, el Tribunal General, por el contrario, estimó parcialmente la pretensión de la República Helénica. El Tribunal General llegó a la conclusión, pese a sus propias investigaciones y cálculos, de que no era evidente cómo se habían calculado los importes que la Comisión había deducido de la corrección del 5 % para las ayudas al desarrollo rural. De ello dedujo el Tribunal General la falta de motivación de la Decisión de Ejecución controvertida, en relación con la toma en consideración de la corrección precedente impuesta por la Decisión de Ejecución 2013/214 a las ayudas al desarrollo rural. (103)
125. No obstante, el Tribunal General limitó, sin motivo justificado, su argumentación a este respecto, tanto en los fundamentos de Derecho como en el fallo de la sentencia recurrida, a la corrección para el año de solicitud 2008/ejercicio 2009, establecida en la Decisión de Ejecución controvertida, y al correspondiente importe deducido (corrección de 5 007 867,36 euros, deducción de 2 318 055,75 euros e importe final de 2 689 811,61 euros). (104) Sin embargo, en su recurso en primera instancia, la República Helénica se había referido expresamente a que se tuviera en cuenta la totalidad de la corrección relativa a las ayudas al desarrollo rural establecida en la Decisión de Ejecución 2013/214, en relación con la Decisión de Ejecución controvertida, que hacían referencia tanto al año de solicitud 2008/ejercicio 2009 como al año de solicitud 2008/ejercicio 2010. En efecto, la Decisión de Ejecución 2013/214 y la Decisión de Ejecución controvertida, así como los correspondientes informes de síntesis, muestran que las dos Decisiones de Ejecución establecen correcciones en relación con las ayudas al desarrollo rural para el año de solicitud 2008/ejercicio 2009 y el año de solicitud 2008/ejercicio 2010. (105)
126. Al limitar el Tribunal General sus consideraciones a la corrección para el año de solicitud 2008/ejercicio 2009, no abordó en su totalidad las alegaciones de la República Helénica. Ello constituye un incumplimiento de la obligación de motivar los actos. (106)
127. Por lo tanto, el sexto motivo de casación es fundado.
128. De las consideraciones expuestas en los puntos 122 y 125 de las presentes conclusiones también se deduce que este motivo de casación no constituye, contrariamente a lo que opina la Comisión, una ampliación de los motivos formulados en primera instancia. Además, el presente motivo de casación se refiere a la motivación de la sentencia recurrida y a la cuestión de si las alegaciones de la República Helénica fueron suficientemente analizadas por el Tribunal General y no, como sostiene la Comisión, a cuestiones de hecho que no están sometidas al control del juez de casación.
129. No obstante, como ha señalado la Comisión, el fallo de la sentencia recurrida debe entenderse a la luz de la fundamentación contenida en ella, en el sentido de que el Tribunal General anuló la corrección del 5 % en el caso de las ayudas al desarrollo rural para el año de solicitud 2008/ejercicio 2009 no en relación con su importe de base, sino únicamente en relación con la cantidad (insuficiente) que la Comisión dedujo de dicho importe de base con el fin de tener en cuenta la corrección impuesta por la Decisión de Ejecución 2013/214. (107) Por consiguiente, el presente motivo de casación debe entenderse en el sentido de que la República Helénica solicita que se anule la sentencia recurrida en la medida en que el Tribunal General no tuvo en cuenta, en lo que respecta a las ayudas al desarrollo rural, la corrección impuesta por las mismas razones por la Decisión de Ejecución 2013/214 para el año de solicitud 2008/ejercicio 2010.
VI. Anulación de la sentencia recurrida y resolución definitiva del litigio
130. De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.
131. La primera parte del primer motivo de casación y el sexto deben ser estimados. No obstante, como ya se ha señalado, el hecho de que prospere la primera parte del primer motivo de casación no justifica la anulación de la sentencia recurrida. (108) Por lo tanto, la sentencia recurrida únicamente debe ser anulada en lo que se refiere a la apreciación del Tribunal General relativa a la corrección financiera del 5 % en el caso de las ayudas al desarrollo rural, objeto del sexto motivo de casación.
132. A este respecto, el presente asunto está listo para ser resuelto. El Tribunal General examinó la imputación relativa a la doble imposición de una corrección únicamente en relación con el año de solicitud 2008/ejercicio 2009. Sin embargo, las alegaciones que conforman dicha imputación, según las cuales la Comisión no pudo justificar en qué medida la corrección impuesta por la Decisión de Ejecución 2013/214 había influido en la cuantía de la corrección de la Decisión de Ejecución controvertida, son aplicables también a la corrección relativa al año de solicitud 2008/ejercicio 2010. Por lo tanto, a este respecto, el Tribunal de Justicia puede resolver definitivamente el litigio.
133. A tenor del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal de Justicia podrá decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una porción de las costas de la otra parte.
134. En el presente caso, la República Helénica ha visto estimadas parcialmente sus pretensiones, tanto en relación con el recurso de casación como con el procedimiento en primera instancia.
135. Por consiguiente, tanto en relación con las costas de la primera instancia como en lo que se refiere a las costas relativas al procedimiento de casación, parece justificado decidir que la República Helénica cargue con un tercio de sus propias costas y con un tercio de las costas en que haya incurrido la Comisión, y que esta cargue con dos tercios de sus propias costas y con dos tercios de las costas de la República Helénica.
136. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que:
1. Anule la sentencia del Tribunal General de 30 de marzo de 2017 (T‑112/15, EU:T:2017:239) en la medida en que el Tribunal General desestimó la alegación basada en la doble imposición de una corrección por la misma razón con respecto al año de solicitud 2008/ejercicio 2010, relativa a la corrección financiera del 5 % en el caso de las ayudas al desarrollo rural, y condenó a la República Helénica al pago de la totalidad de las costas del procedimiento en primera instancia.
2. Anule la Decisión de Ejecución 2014/950/UE de la Comisión, de 19 de diciembre de 2014, con respecto a los gastos efectuados por la República Helénica en el ámbito del desarrollo rural Feader, Eje 2 (2007-2013, medidas relacionadas con la superficie), en la medida en que se refiere a la toma en consideración de la Decisión de Ejecución 2013/214/UE de la Comisión, de 2 de mayo de 2013, para calcular la corrección para el ejercicio 2010 por las deficiencias en el sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIPA) y en los controles sobre el terreno (segundo pilar, año de solicitud 2008).
3. Desestime el recurso de casación en todo lo demás.
4. Condene a la República Helénica a cargar con un tercio de sus propias costas correspondientes a la primera instancia y al presente procedimiento de casación, así como con un tercio de las costas en que haya incurrido la Comisión en primera instancia y en el procedimiento de casación.
5. Condene a la Comisión a cargar con dos tercios de sus propias costas correspondientes a la primera instancia y al procedimiento de casación, así como con dos tercios de las costas en que haya incurrido la República Helénica en primera instancia y en el procedimiento de casación.
2 T‑112/15, EU:T:2017:239 (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»).
3 Decisión de Ejecución de la Comisión, de 19 de diciembre de 2014, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2014, L 369, p. 71) (en lo sucesivo, «Decisión de Ejecución controvertida»).
4 Entre tanto, esta interpretación ha sido confirmada por segunda vez por el Tribunal General; véase la sentencia de 4 de octubre de 2018, Grecia/Comisión (T–272/16, no publicada, EU:T:2018:651, apartados 33 a 66).
5 Asunto C‑252/18 P, Grecia/Comisión.
6 Asunto T‑459/16, España/Comisión.
7 Reglamento del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 2019/93, (CE) n.º 1452/2001, (CE) n.º 1453/2001, (CE) n.º 1454/2001, (CE) n.º 1868/94, (CE) n.º 1251/1999, (CE) n.º 1254/1999, (CE) n.º 1673/2000, (CEE) n.º 2358/71 y (CE) n.º 2529/2001 (DO 2003, L 270, p. 1). El Reglamento n.º 1782/2003 fue modificado en varias ocasiones. Por lo que puede apreciarse, ni en la Decisión de Ejecución controvertida ni en la sentencia recurrida se indica expresamente en cuál de las versiones modificadas se han basado la Comisión y el Tribunal General en el presente caso. Entre las disposiciones pertinentes del Reglamento n.º 1782/2003 en el presente asunto, las modificaciones posteriores solo afectan, según parece, al artículo 44, apartado 2; a este respecto, del apartado 28 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General hizo referencia a la versión original del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º 1782/2003, es decir, a la versión de esta disposición antes de ser modificada por el artículo 123, punto 5, del Reglamento (CE) n.º 479/2008 del Consejo, de 29 de abril de 2008, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1493/1999, (CE) n.º 1782/2003, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 3/2008 y se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 2392/86 y (CE) n.º 1493/1999 (DO 2008, L 148, p. 1), que, con arreglo a su artículo 129, apartado 2, letra c), además, solo fue aplicable a partir del 1 de enero de 2009. Por consiguiente, las presentes conclusiones también se basan en la versión original del artículo 44, apartado 2, del Reglamento n.º 1782/2003 (véase el punto 10 de las presentes conclusiones).
8 Reglamento de la Comisión, de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO 2004, L 141, p. 1). El Reglamento n.º 795/2004 fue modificado en varias ocasiones. No es necesario identificar la última versión modificada de dicho Reglamento aplicable en el período de que se trata; a los efectos del presente procedimiento basta con señalar que al menos el aquí citado artículo 2, letra a) (punto 11 de las presentes conclusiones) era aplicable en su versión original, puesto que solo fue suprimido por el artículo 1, punto 1, del Reglamento (CE) n.º 370/2009 de la Comisión, de 6 de mayo de 2009, que modifica el Reglamento (CE) n.º 795/2004 que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo (DO 2009, L 114, p. 3), aplicable a partir del 1 de enero de 2009.
9 Reglamento de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores (DO 2004, L 141, p. 18). También el Reglamento n.º 796/2004 fue modificado en varias ocasiones. Sin embargo, tampoco aquí es necesario identificar la última versión modificada de dicho Reglamento aplicable en el período a que se refiere el presente asunto; a los efectos del presente procedimiento basta con señalar que, en cualquier caso, eran aplicables las disposiciones aquí pertinentes en su versión modificada por los Reglamentos (CE) n.º 239/2005 (DO 2005, L 42, p. 3) y n.º 972/2007 (DO 2007, L 216, p. 3), pero no por el Reglamento (CE) n.º 380/2009 de la Comisión, de 8 de mayo de 2009 (DO 2009, L 116, p. 9) (véanse los puntos 12 a 14 de las presentes conclusiones).
10 Reglamento del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1290/2005, (CE) n.º 247/2006, (CE) n.º 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16)
11 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608).
12 Véase la nota 7.
13 Véase la nota 8.
14 Véase la nota 9.
15 Véase la nota 9.
16 Ambos denominados en lo sucesivo de forma abreviada «fondos agrícolas»
17 En lo sucesivo, «SIPA‑SIG».
18 En lo sucesivo, «informe de síntesis».
19 Véanse, en particular, los apartados 40 a 43 y 66, así como 77 y 84 a 97, de la sentencia recurrida.
20 Véanse, en particular, los apartados 40 y 41, así como 89 a 94, de la sentencia recurrida.
21 Véanse, en particular, los apartados 66, 88 y 95 de la sentencia recurrida.
22 Véanse los apartados 24 a 67 y, en particular, los apartados 33 a 36 de la sentencia recurrida.
23 Apartados 107 a 137 de la sentencia recurrida.
24 Decisión de Ejecución de la Comisión, de 2 de mayo de 2013, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2013, L 123, p. 11).
25 Apartados 152 a 168 de la sentencia recurrida.
26 Apartados 23 a 106 de la sentencia recurrida.
27 Apartado 35 de la sentencia recurrida.
28 Apartados 24 a 67 de la sentencia recurrida.
29 Apartado 29 de la sentencia recurrida.
30 Apartado 34 de la sentencia recurrida.
31 Apartado 36 de la sentencia recurrida.
32 Apartados 35 y 51 de la sentencia recurrida.
33 En lo sucesivo, «recomendaciones de WikiCAP».
34 Disponible en http://ies-webarchive-ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins-Publications/Art-30-guidelines-version-of-22-05-2008-for-the-2008-campaign.html.
35 Apartados 37 a 39 de la sentencia recurrida.
36 Sentencias de 14 de junio de 2012, Banco Español de Crédito (C‑618/10, EU:C:2012:349), apartado 61; de 14 de enero de 2016, Vodafone (C‑395/14, EU:C:2016:9), apartado 40, y de 25 de enero de 2018, Comisión/República Checa (C‑314/16, EU:C:2018:42), apartado 47.
37 Véase el punto 17 de las presentes conclusiones.
38 Por lo que se refiere a la sentencia del Tribunal General de 6 de noviembre de 2014, Grecia/Comisión (T‑632/11, EU:T:2014:934), apartados 90 a 99, citada por la República Helénica, no permite alcanzar una conclusión diferente. También allí la interpretación determinante se efectúa únicamente sobre la base del régimen normativo aplicable ratione temporis, mientras que la referencia a la disposición modificada es meramente ilustrativa.
39 Véanse el punto 5 y la nota 9, así como el punto 12 y la nota 14, de las presentes conclusiones.
41 Dado que el artículo 2, párrafo primero, puntos 2 y 2 bis, del Reglamento n.º 796/2004 menciona expresamente la existencia de «gramíneas u otros forrajes herbáceos», cabe suponer la existencia de tal «requisito de plantas herbáceas», aunque la mayoría de las versiones lingüísticas utilizan para la denominación de la superficie en cuestión conceptos neutrales desde el punto de vista de la vegetación, cuya mejor traducción es la de «pastizal(es)». Véanse, por una parte, las versiones alemana («Dauergrünland»), neerlandesa («blijvend grasland»), danesa («permanente græsarealer») y polaca («trwałe użytki zielone») y, por otra, las versiones francesa («pâturages permanents»), inglesa («permanent pasture»), italiana («pascolo permanente»), española («pastos permanentes»), portuguesa («pastagens permanentes»), estonia («püsikarjamaa»), finesa («pysyvä laidun»), griega («μόνιμος βοσκότοπος»), húngara («állandó legelő») o búlgara («постоянни пасбища»). Véanse también el punto 60 y las notas 46 y 47 de las presentes conclusiones.
42 Véase el punto 13 de las presentes conclusiones.
43 Véase el punto 10 de las presentes conclusiones.
44 Sentencias de 10 de marzo de 1971, Deutsche Tradax (38/70, EU:C:1971:24), apartado 10; de 19 de julio de 2012, Pie Optiek (C‑376/11, EU:C:2012:502), apartado 34, y de 26 de julio de 2017, República Checa/Comisión (C‑696/15 P, EU:C:2017:595), apartado 33.
45 Véase de nuevo el punto 10 de las presentes conclusiones.
46 Véanse, por ejemplo, las versiones lingüísticas alemana («Dauergrünland»), neerlandesa («blijvend grasland») o danesa («permanente græsarealer»).
47 Véanse, por ejemplo, las versiones francesa («pâturages permanents»), inglesa («permanent pasture»), italiana («pascolo permanente»), española («pastos permanentes»), portuguesa («pastagens permanentes»), estonia («püsikarjamaa»), finesa («pysyvän laitumen»), polaca («trwałe pastwiska»), griega («μόνιμους βοσκοτόπους»), húngara («állandó legelőből») o búlgara («постоянни пасища»).
48 Véase el punto 11 de las presentes conclusiones.
49 Véase el punto 8 de las presentes conclusiones.
50 Véase el punto 7 de las presentes conclusiones.
51 COM(2003) 23 final, p. 4.
52 Véanse también, en este sentido, las sentencias de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606), apartado 37; de 2 de octubre de 2014, Grund (C‑47/13, EU:C:2014:2248), apartado 35; de 2 de julio de 2015, Wree (C‑422/13, EU:C:2015:438), apartado 36, y de 9 de junio de 2016, Planes Bresco (C‑333/15 y C‑334/15, EU:C:2016:426), apartado 35.
53 Véase el punto 58 de las presentes conclusiones.
54 Véase el punto 62 de las presentes conclusiones.
55 Véase el punto 7 de las presentes conclusiones.
56 Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la revisión intermedia de la Política Agrícola Común, de 10 de julio de 2002, COM(2002) 394 final, pp. 8, 12 y 13.
57 Sentencia de 16 de julio de 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458), apartado 29.
58 Véanse COM(2002) 394 final, pp. 9, 13 y 21; COM(2003) 23 final, p. 10, y la sentencia de 14 de octubre de 2010, Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606), apartado 39, con referencia a los considerandos 3, 21 y 24 del Reglamento n.º 1782/2003.
59 Véanse los puntos 14 y 15 de las presentes conclusiones.
60 Véanse al respecto las recomendaciones de WikiCAP 2008 (http://ies-webarchive-ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins-Publications/Art-30-guidelines-version-of-22-05-2008-for-the-2008-campaign.html) y las recomendaciones de WikiCAP 2009 (http://ies-webarchive-ext.jrc.it/mars/mars/Bulletins-Publications/Art30-guidelines-for-the-2009-campaign.html)
61 Véanse los puntos 7 y 9 de las presentes conclusiones.
62 Véanse los puntos 17 y 52 de las presentes conclusiones.
63 Véase el punto 53 de las presentes conclusiones.
64 Véanse, en particular, los apartados 58, 61 y 64 de la sentencia recurrida.
65 En la vista, tras la correspondiente repregunta, la Comisión indicó que el plan de acción elaborado a finales de 2012 estaba destinado a mejorar gradualmente los problemas surgidos en relación con el sistema de control. Sin embargo, el plan de acción solo se empezó a aplicar de forma paralela a la reforma de la PAC mediante el Reglamento n.º 1307/2013.
66 Véase el apartado 29 de la sentencia recurrida.
67 Véanse los puntos 46 y 47 de las presentes conclusiones.
68 En relación con el pago único, véase el punto 10 de las presentes conclusiones.
69 Apartado 71 de la sentencia recurrida.
70 Véanse los apartados 24 a 65 y, en particular, los apartados 43 a 65 de la sentencia recurrida.
71 Sobre el «efecto amortiguador», véase el punto 79 de las presentes conclusiones.
72 Véanse el punto 31 de las presentes conclusiones y los apartados 84 a 96 de la sentencia recurrida.
73 Apartados 98 a 100 de la sentencia recurrida.
74 Apartado 101 de la sentencia recurrida.
75 Apartados 95, 102 y 103 de la sentencia recurrida.
76 Véase el punto 92 de las presentes conclusiones.
77 Apartados 78 a 83 de la sentencia recurrida.
78 Documento VI/5330/97, de 23 de diciembre de 1997.
79 Apartados 82, 95 y 105 de la sentencia recurrida.
80 Apartado 102 de la sentencia recurrida. La referencia que en él se hace a «la aplicación a partir de 2012 de la definición más amplia de “pastos permanentes”, que incluía la vegetación leñosa» no contradice el apartado 64 de la sentencia recurrida, según el cual no hay pruebas de que el mencionado plan de acción fuese aplicable antes de 2012. El apartado 102 se refiere exclusivamente al nuevo registro de las superficies para la actualización del SIPA-SIG, con el que, según la información facilitada en la vista por la Comisión, se comenzó inmediatamente después de la elaboración del plan de acción con el fin de preparar su aplicación efectiva a partir de 2014/2015.
81 Apartados 95, 102 y 103 de la sentencia recurrida.
82 Sentencia de 9 de junio de 2016 (C‑333/15 y C‑334/15, EU:C:2016:426), apartado 39.
83 El hecho de que un motivo de casación no prospere debido a que el fallo de la sentencia se justifica en virtud de otros fundamentos de Derecho establecidos por el propio Tribunal General es algo que el Tribunal de Justicia también puede declarar después de examinar el motivo de casación en cuestión; véase la sentencia de 12 de noviembre de 1996, Ojha/Comisión (C‑294/95 P, EU:C:1996:434), apartado 52.
84 Apartados 66, 88 y 95 de la sentencia recurrida.
85 Véanse los puntos 26 y 27 de las presentes conclusiones.
86 Véanse las consideraciones del Tribunal General en el apartado 136 de la sentencia recurrida y los artículos 72 y siguientes del Reglamento n.º 1782/2003.
87 Véanse los puntos 120 y 121 de las presentes conclusiones.
88 Apartados 107 a 137 de la sentencia recurrida.
89 Reglamento del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común (DO 2005, L 209, p. 1).
90 Reglamento de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del FEADER (DO 2006, L 171, p. 90).
91 Apartados 113 a 116 de la sentencia recurrida.
92 Apartado 120 de la sentencia recurrida.
93 Apartados 115 a 119 de la sentencia recurrida.
94 Apartados 126 a 136 de la sentencia recurrida.
95 Véase el punto 93 de las presentes conclusiones.
96 Sobre el «efecto amortiguador», véase el punto 79 de las presentes conclusiones. Como declaró el Tribunal General en el apartado 136 de la sentencia recurrida, el «efecto amortiguador» no puede aplicarse a las ayudas por superficie complementarias. En efecto, para ese tipo de ayudas, vinculadas a la producción, no operan los «derechos de ayuda», toda vez que estos son activados por superficies admisibles, cuyo número puede ser inferior a las superficies totales declaradas por un agricultor. Así pues, en el caso de las ayudas por superficie complementarias únicamente la superficie efectivamente cultivada que haya sido declarada sirve de base a la ayuda correspondiente.
97 Véase el punto 27 de las presentes conclusiones.
98 Apartados 138 a 168 de la sentencia recurrida.
99 Véanse los puntos 26 y 27 de las presentes conclusiones.
100 Véase el punto 26 de las presentes conclusiones.
101 Apartados 140 a 151 de la sentencia recurrida.
102 Apartados 141 a 145, así como 150 y 151, de la sentencia recurrida.
103 Apartados 152 a 168 y fallo de la sentencia recurrida.
104 Las correcciones de todas las ayudas al desarrollo rural establecidas en la Decisión de Ejecución controvertida son las siguientes: corrección total por un importe de 10 504 391,90 euros, de los cuales 5 007 867,36 euros corresponden al ejercicio 2009 y 5 496 524,54 euros al ejercicio 2010; deducción total de 2 588 231,20 euros, de los que 2 318 055,75 euros corresponden al ejercicio 2009 y 270 175,45 euros al ejercicio 2010; importe final total de 7 916 160,70 euros, de los que 2 689 811,61 euros corresponden al ejercicio 2009 y 5 226 349,09 euros al ejercicio 2010.
105 El hecho de que la Decisión 2013/214 no solo estableciese correcciones para el año de solicitud 2008, sino también para el de 2009, puedo crear alguna confusión. No obstante, del informe de síntesis resulta, en relación con esta Decisión de Ejecución, que las correcciones para el año de solicitud 2008 se referían a los ejercicios 2009 y 2010. En consecuencia, tanto la Decisión de Ejecución 2013/214 como la Decisión de Ejecución controvertida se referían al año de solicitud 2008/ejercicio 2009 y al año de solicitud 2008/ejercicio 2010. Por otra parte, la Comisión afirmó, tanto en sus observaciones escritas como en la vista, que estaba procediendo, en ejecución de la sentencia recurrida, a un nuevo cálculo del importe que debe deducirse de la corrección impuesta por la Decisión de Ejecución controvertida a las ayudas al desarrollo rural, a fin de tener en cuenta la Decisión de Ejecución 2013/214, y que tal deducción se refiere tanto a la corrección de 5 007 867,36 euros correspondiente al ejercicio 2009 como a la corrección de 5 496 524,54 euros para el ejercicio 2010.
106 Sentencias de 14 de julio de 2005, Acerinox/Comisión (C‑57/02 P, EU:C:2005:453), apartado 36; de 11 de abril de 2013, Mindo/Comisión (C‑652/11 P, EU:C:2013:229), apartado 41, y de 30 de mayo de 2018, L’Oréal/EUIPO (C‑519/17 P y C‑522/17 P a C‑525/17 P, no publicada, EU:C:2018:348), apartados 81 y siguientes.
107 Véase los puntos 122 a 124 de las presentes conclusiones.
108 Véase el punto 103 de las presentes conclusiones.

References: artículo 2
 artículo 5
 artículo 29
 artículo 44
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 5
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 8
 artículo 51
 artículo 30
 artículo 4
 artículo 32
 artículo 4
 artículo 20
 artículo 2
 artículo 2
 resolución 
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 2
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 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 44
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 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 132
 artículo 2
 artículo 29
 artículo 4
 artículo 2
 artículo 4
 artículo 32
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 296
 artículo 36
 artículo 53
 artículo 117
 artículo 296
 artículo 2
 artículo 44
 artículo 43
 artículo 2
 artículo 31
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 11
 artículo 31
 artículo 11
 artículo 31
 artículo 31
 artículo 11
 resolución 
 artículo 61
 resolución 
 artículo 138
 artículo 184
 artículo 44
 artículo 44
 artículo 123
 artículo 129
 artículo 44
 artículo 2
 artículo 1
 artículo 2