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BOE.es - Documento BOE-T-1986-5948
Documento BOE-T-1986-5948
Pleno. Conflicto positivo de competencia número 224/1984. Sentencia número 17/1986, de 4 de febrero.
«BOE» núm. 55, de 5 de marzo de 1986, páginas 13 a 16 (4 págs.)
BOE-T-1986-5948
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel García-Pelayo y Alonso, Presidente; don Jerónimo Arozamena Sierra, don Angel Latorre Segura, don Manuel Díez de Velasco Vallejo, don Francisco Rubio Llorente, doña Gloria Begué Cantón, don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, don Francisco Tomás y Valiente, don Rafael Gómez-Ferrer y Morant, don Angel Escudero del Corral, don Antonio Truyol Serra y don Francisco Pera Verdaguer, Magistrados, ha pronunciado,
En el conflicto positivo de competencia núm. 224/1984, promovido por el Gobierno Vasco, representado por el Letrado don Miguel Ignacio Legarda Uriarte, contra el Real Decreto 2976/1983, de 9 de noviembre, por el que se regula la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos. Ha comparecido en el conflicto el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Luis Díez-Picazo y Ponce de León, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 30 de marzo de 1984 tiene entrada en el Tribunal escrito presentado por el Letrado don Miguel Ignacio Legarda Uriarte, en nombre y representación del Gobierno Vasco, promoviendo conflicto positivo de competencia frente al Gobierno del Estado, por entender que el Real Decreto de 9 de noviembre de 1983 («Boletín Oficial del Estado» núm. 288, de 2 de diciembre de 1983), por el que se regula la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución Española y en el Estatuto de Autonomía para el País Vasco. El planteamiento del conflicto había sido precedido del requerimiento de incompetencia que exige el art. 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, acordado por el Gobierno Vasco en sesión de 30 de enero de 1984, y rechazado por no estimarlo fundado por el Gobierno de la Nación, en acuerdo adoptado el 29 de febrero siguiente.
El representante del Gobierno Vasco impugna, en concreto, los apartados 1 y 3 del art. 2 y el art. 3 del Decreto, que establecen, respectivamente, las competencias de la Comisión Consultiva Nacional de consulta sobre el ámbito funcional de los convenios y sobre la extensión de un convenio colectivo, y la legitimación para solicitar la actuación de la Comisión, y solicita que se declare que el Real Decreto citado invade competencias de la Comunidad Autónoma en los supuestos de los apartados 1 y 3 del art. 2, cuando el ámbito territorial de los convenios colectivos sea igual o inferior al de la Comunidad Autónoma, por lo que el ejercicio de las mismas corresponde a la Comunidad, y que carecen de interés y legitimación para solicitar informes y consultas de la Comisión Consultiva Nacional los legitimados por el art. 3, cuando el ámbito de los convenios sea igual o inferior al de la Comunidad Autónoma.
2. Después de exponer el alcance del Real Decreto de 9 de noviembre de 1983, que trae su causa de la disposición final octava del Estatuto de los Trabajadores, que dispuso la creación de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, con las funciones de asesorar e informar a las partes de las negociaciones colectivas de trabajo en orden al planteamiento y determinación de los ámbitos funcionales de los convenios y se relaciona también con el art. 92.2 del Estatuto que regula la extensión de un convenio colectivo, para la que el Real Decreto exige informe preceptivo de la Comisión, el escrito de conflicto pasa a analizar las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco en dicha materia. Tales competencias se reconocen en el art. 122 del E.A., con arreglo al cual corresponde a la Comunidad la ejecución de la legislación laboral, asumiendo las facultades y competencias que en este terreno ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales; debe asimismo tenerse en cuenta el Real Decreto 2209/1979, de 7 de septiembre, que atribuyó al Consejo General Vasco las competencias que el Ministerio de Trabajo ejercía en materia de convenios colectivos, una de cuyas facultades es la relativa a la extensión de los Convenios, transferencia ésta consolidada, ya como competencia propia de la Comunidad, por el art. 122 del E.A.
El escrito prosigue señalando que el conflicto plantea un problema que tiende a manifestarse con carácter general y que aún no ha sido resuelto, como es la relación existente entre la Administración Consultiva del Estado y la Administración de la Comunidad Autónoma. La lógica autonómica lleva a sostener el principio de que la Administración Consultiva del Estado ha de actuar como tal en relación con la Administración del Estado, pues en otro caso se desnaturalizaría el reparto de competencias mediatizando las que corresponden a la Comunidad Autónoma. Además, mediante esta invasión competencial indirecta se interfiere la posibilidad de que la Administración Comunitaria organice sus propias instituciones consultivas, por lo que también se ataca la competencia de autoorganización de las instituciones de la Comunidad al excluir de su ámbito determinadas materias.
Las anteriores consideraciones llevan a entender que el ámbito de actuación de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos no puede ser otro que el asesoramiento en los convenios colectivos de ámbito estatal. Es el ámbito territorial de la unidad de contratación el que debe determinar el tipo de Comisión, de Comunidad Autónoma o estatal, que debe intervenir con las funciones que se señalen en el Real Decreto. No cabe oponer que la determinación del ámbito funcional es materia supracomunitaria. Tal función no corresponde a autoridad ninguna, sino a las partes; de intervenir alguna comisión, ésta ha de ser predeterminada por el ámbito territorial de la unidad de contratación.
La vinculación entre autoridad laboral competente y ámbito territorial del convenio es evidentísima en el Estatuto de los Trabajadores, hasta el punto de que podemos considerarlo como un principio general del derecho, de los denominados de carácter técnico, resultante del E.T., y que lo informa. Si ello es así hay que afirmar que existe una invasión competencial si no se restringe el ámbito territorial de la CCNCC a los convenios de ámbito estatal. El principio de eficacia (art. 103 de la C.E.), exige, por fin, el principio de inmediatez y la misma no es posible si es una Comisión estatal la que interviene en un Convenio de Comunidad Autónoma o de ámbito inferior.
Por lo mismo, el interés y la representación de que habla el art. 3 del Real Decreto debe ceñirse a interés y representación en relación sólo a convenios de ámbito estatal o supracomunitario, careciendo de interés y legitimación cuando se trata de convenios de ámbito comunitario o inferior. Si no se hace así, resulta un abierto contrasentido: Si el interés del art. 137 C.E. se traduce en el art. 12.2 EAPV, el ejercicio de una competencia de ejecución no sólo carece de un instrumento de consulta, puesto que no se crean comisiones de ámbito comunitario, sino que se mediatiza por una Comisión Nacional en la que, además, está representada la Administración del Estado y no la Comunidad Autónoma. En nada empece a lo anterior que los informes no sean vinculantes. Si los informes se producen estamos ante actos administrativos en materia que debe poderse incluir en el ámbito del art. 12.2 EAPV.
Una razón más puede alegarse. La justificación de una Comisión de este tipo pertenece al ámbito propio del interés de la Comunidad: La extensión funcional del Convenio puede no ser homogénea y con frecuencia no lo será; si nos fijamos en la composición de la CCNCC va a ocurrir además, sobre todo en el caso de Comunidades Autónomas con organizaciones sindicales y empresariales no implantadas en el resto del Estado y con particularidades económicas incuestionables, que el conocimiento sea inadecuado por ser inadecuada la formación del órgano.
Por lo que respecta al art. 2.3 del Real Decreto que ordena la consulta preceptiva, no vinculante, a la Comisión para el supuesto de extensión de convenios, se observa también una invasión del ámbito competencial de esta Comunidad Autónoma.
Pueden plantearse dos supuestos de posible invasión competencial: a) convenios de ámbito igual o inferior al de Comunidad Autónoma, cuando su extensión, por otra parte, no produce efectos fuera de la Comunidad; b) convenios de ámbito estatal pero cuya extensión sólo afecta a la Comunidad Autónoma por no existir la rama de actividad en las restantes.
La facultad de extensión de los convenios corresponde a la Comunidad Autónoma por virtud del Real Decreto 2209/1979, de 7 de septiembre, que atribuye al Consejo General Vasco las competencias que el Ministro de Trabajo ejercía en materia de «convenios colectivos», una de cuyas facultades es la referente a la extensión de convenios (art. 19 de la Ley de Convenios Colectivos de 1973). Dicha transferencia se consolidará, ya como competencia propia de la Comunidad, por el art. 12.2 EAPV, que configura la facultad como de ejecución y extendida a todas las «facultades y competencias que en este terreno ostenta actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales». En consecuencia, hay que entender que la atribución de la facultad al Ministerio de Trabajo (art. 92.2 E.T.), sólo es tal en relación a Comunidades Autónomas que tengan excluida tal facultad como propia, lo que no es el caso de la vasca.
Determinada la competencia, es preciso señalar igualmente que la exclusión del conocimiento de la CCNCC es exigencia del ámbito de interés propio de la Comunidad, pues la autoridad laboral que ejercite la facultad ha de ser aquella que garantice una mayor inmediatez.
La regulación de los casos en que es posible la extensión de un convenio remite a circunstancias de hecho que, en muchas ocasiones, por no decir que siempre, no son exclusivamente laborales. Ello nos pone en relación con la existencia de otras facultades estatutarias que vienen a significar que la formación del conocimiento para determinar si se dan las circunstancias que hacen conveniente o necesaria la extensión de un convenio colectivo, debe hacerse por aquella administración que dispone de los datos inmediatos por vincularse a su gestión directa. En efecto, tanto el art. 92.2 E.T. como el Real Decreto 572/1982, de 5 de marzo, refieren una serie de conceptos jurídicos indeterminados cuya aplicación es razonable que se atribuya a órganos de la Comunidad cuando los convenios no exceden de su ámbito.
Frente a este planteamiento tampoco cabe oponer lo que el Tribunal Constitucional estableció en su Sentencia de 14 de junio de 1982. Lo que la Sentencia declaraba inconstitucional era que la función, atribuida al Consejo de Relaciones Laborales, de informar previamente sobre la extensión de los convenios era inconstitucional porque venía a incidir en legislación laboral al modificar el art. 92.2 E.T. No es ésta ya la situación actual. Es una norma del Estado la que establece la prescripción de informar, que no plantea ya problemas de legalidad.
Por todo lo anterior, si la facultad de extensión de convenios de ámbito comunitario o inferior es facultad que corresponde a la Comunidad Autónoma, no puede existir control alguno por organismo ajeno a dicho ámbito cuando la extensión del convenio no excede del mismo. El vicio (un acto administrativo que incide en la esfera competencial de la Comunidad Autónoma) se agrava cuando, como en este caso, al ser preceptivo es un acto trámite del procedimiento administrativo.
3. La Sección Cuarta acordó, por providencia de 4 de abril de 1984, admitir a trámite el conflicto de competencia y dar traslado de la demanda al Gobierno de la Nación, así como comunicar su planteamiento al Presidente del Tribunal Supremo para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo y publicar la incoación en los «Boletines Oficiales del Estado y del País Vasco».
El Abogado del Estado, después de solicitar y obtener una prórroga del plazo para alegaciones, presentó su escrito de 17 de mayo, oponiéndose a la alegada invasión de competencias por parte del Real Decreto 2976/1983, de 9 de noviembre.
Expone, a tales efectos, que la pretendida vinculación entre el ámbito territorial del Convenio y la Comisión Consultiva, es una mera afirmación teórica, desprovista de apoyo en el Estatuto de los Trabajadores, que ha querido establecer una Comisión Nacional para todos los convenios (Disposición final octava); la normativa vigente establece, pues, un ámbito territorial no vinculado al de la unidad de contratación; y todo ello al amparo de la competencia exclusiva del Estado para legislar en materia laboral, ya que la Comunidad Autónoma únicamente ostenta la competencia ejecutiva.
Esta competencia de ejecución dimana de la legislación sobre la materia laboral. Y ha de entenderse que únicamente se ostenta cuando viene contemplada por la legislación que se ejecuta, ligada a sus ámbitos territoriales de aplicación, o cuando es posible vincularla a determinados ámbitos territoriales. En nuestro caso, ni por dicción expresa de la norma, ni por vinculación en sí de la institución a ámbitos territoriales determinados, puede establecerse tal correlación, que viene específicamente desautorizada por el texto legal vigente.
Puede citarse aquí la doctrina de la Sentencia 35/1982, de 14 de junio, que afirmó que, respecto de los órganos no integrados en servicios del Estado, la Comunidad no puede encomendarles el ejercicio de competencias que la propia Comunidad no tiene, ni atribuirle facultades que correspondan a órganos previstos en la legislación laboral. Este es el caso presente, en que el legislador ha previsto un concreto órgano de ámbito nacional y no ha atribuido la función consultiva a sus órganos periféricos, por lo que la tesis del promotor del conflicto supone en la práctica una modificación de la legislación vigente.
La posibilidad de intervención de órganos consultivos de ámbito nacional en las competencias ejecutivas autónomas no resulta únicamente de la competencia legislativa del Estado en materia laboral, sino también de su competencia para establecer «las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» (art. 149.1 13.ª, C.E.). Con ello rechazamos la afirmación de que una Comisión de este tipo pertenece al ámbito propio de interés de la Comunidad. Por el contrario, la moderna perspectiva de la negociación colectiva considera la importancia que la misma tiene para la situación general de la economía nacional. Justamente es tal la perspectiva donde se sitúa el Estatuto de los Trabajadores, al prever una Comisión Consultiva Nacional que permita la coordinación.
El carácter coordinador de esta Comisión resulta más patente si se repara en que sus informes no son preceptivos ni vinculantes en este punto, con lo que se asegura el máximo respeto a las competencias de la Comunidad Autónoma, sin que exista el riesgo, como se afirma, de que se convierta en un sistema de control.
En definitiva, nos encontramos ante una forma de coordinación, amparada en las competencias de coordinación económica del Estado, y ante una forma de cooperación, caracterizada por la doctrina como fórmula cooperativa de menor intensidad consistente en orden a audiencias e informes de órganos de las administraciones públicas distintos de los que tienen que adoptar la Resolución definitiva.
En cuanto a la consulta preceptiva a la Comisión en el supuesto de extensión del convenio, cabe reproducir lo expuesto sobre la pretendida vinculación entre el ámbito del convenio y el de la Comisión. No obstante, la pretensión del promotor del conflicto tiene aquí un apoyo específico que no poseía en el caso anterior: La afirmación de la competencia de extensión de los convenios como competencia propia de la Comunidad Autónoma, cuando no sobrepasen su ámbito territorial.
Estima el Abogado del Estado que puede concluirse la competencia estatal sin necesidad de pronunciarse sobre si la extensión de los convenios colectivos es o no competencia de la Comunidad. La consulta preceptiva de la Comisión se produciría aunque la extensión la acordará la Comunidad, y ello con apoyo en la argumentación antes manifestada: Competencia legislativa del Estado y coordinación económica general. La competencia de ejecución se respeta plenamente (el informe no es vinculante), sin que sea obstaculizada o interferida por un auténtico acto de ejecución estatal.
Es criterio, sin embargo, de esta parte que debe negarse la competencia autonómica para extender convenios colectivos. Ello deriva de que la extensión de convenios se sitúa en el plano de lo normativo y no de lo meramente ejecutivo, perteneciendo, por tanto, a la competencia del Estado. Así resulta de la misma naturaleza de los convenios colectivos, objeto de la extensión, que, según la doctrina y jurisprudencia, es normativa, como auténtica norma jurídica y fuente del Derecho, y no como simple acuerdo o contrato.
De esta suerte, al poseer el convenio colectivo naturaleza normativa, más aún debe tenerla su extensión a quienes no fueron parte negocial en el mismo, reforzándose así de forma decisiva la competencia estatal para regular esta extensión y establecer en el procedimiento de su resolución la intervención de instancias consultivas de ámbito estatal.
4. Por providencia del Pleno de este Tribunal, de 16 de enero último, se señaló para deliberación y votación de este conflicto el día 23 del mismo mes y año.
1. Antes de penetrar en los términos estrictos en que el presente conflicto positivo de competencias se plantea, no será impertinente recordar en forma breve el iter legislativo que ha conducido hasta él. El art. 92.2 del Estatuto de los Trabajadores dispuso que el Ministerio de Trabajo podría «extender las disposiciones de un convenio colectivo», que se encuentre en vigor entre determinadas Empresas y trabajadores a otros diferentes, cuando exista especial dificultad para la negociación o se den circunstancias sociales o económicas de importancia en el ámbito afectado. En el mencionado Estatuto de los Trabajadores, la Disposición final octava creó una Comisión Consultiva Nacional, disponiendo que tendría por función el «asesoramiento y consulta a las partes de las negociaciones colectivas de trabajo en orden al planteamiento de los ámbitos funcionales de los convenios», atribuyendo al Ministerio de Trabajo las facultades oportunas para dictar las disposiciones de constitución y funcionamiento de dicha Comisión. Por su parte, el Real Decreto 592/1982, de 5 de marzo, desarrolló el art. 92.2 de la Ley 8/1980, del Estatuto de los Trabajadores, regulando en concreto la extensión de los convenios colectivos Y finalmente, el Real Decreto núm. 2976/1983, de 9 de noviembre, reguló la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos a la que se asignan básicamente dos funciones: La primera es emitir dictámenes e informes de carácter no vinculante, cuando le sean pedidos por organizaciones sindicales, organizaciones empresariales o autoridades laborales o jurisdiccionales sobre el ámbito funcional de los convenios colectivos que se pretendan negociar, sobre la posibilidad de acuerdo de adhesión a un convenio colectivo en vigor y sobre la interpretación de un convenio vigente en orden a la determinación de su ámbito funcional de aplicación; la segunda de las funciones citadas es la preceptiva consulta, de carácter también no vinculante, en el supuesto -se dice-, de extensión de un convenio colectivo que regula el art. 92 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, y el Real Decreto 572/1982, de 5 de marzo.
Sobre estas bases, el conflicto positivo de competencia que el Gobierno Vasco formula contra el Real Decreto regulador de la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, se funda, centralmente, en esos puntos, es decir, en la atribución, a la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos, de la función de evacuar consultas mediante dictámenes e informes de carácter no vinculante sobre el ámbito funcional de los convenios colectivos, cuando tales informes les sean solicitados, de conformidad con lo que el referido Real Decreto establece, que el Gobierno Vasco considera que mientras los convenios se mantengan dentro del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, sólo compete a los órganos de ésta; y en punto al apartado 3 del art. 2, en la medida en que en él se establece una consulta preceptiva de la Comisión en el supuesto de extensión de un convenio colectivo, que regula el art. 92 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, y el Real Decreto 952/1982, de 5 de marzo, en cuanto el Gobierno Vasco, entiende que no procede cuando la extensión del convenio haya de realizarse dentro del territorio de la Comunidad Autónoma.
2. Para determinar si la atribución a una Comisión Consultiva Nacional de la facultad de evacuar «consultas mediante dictámenes e informes no vinculantes sobre el ámbito funcional de los convenios colectivos», con independencia del ámbito de éstos, invade o no las competencias de la Comunidad Autónoma, promotora del conflicto, debe recordarse que la actividad de la Comisión, en el punto que aquí nos ocupa, consiste, como declara la disposición final octava del Estatuto de los Trabajadores, en asesorar a las partes de las negociaciones colectivas En este sentido ha de señalarse que la actividad de asesoramiento facultativo no constituye una competencia, sino una facultad, por lo que no puede ser reclamada fundándose en un título competencial por sujeto alguno, ya que no afecta al ejercicio de ninguna competencia, pues ninguna se posee -en línea de principio- en relación con la determinación del ámbito funcional de los convenios Esta determinación es cuestión que pertenece exclusivamente a las partes de la negociación (art 83.1 del Estatuto de los Trabajadores), y no es posible ningún tipo de interferencia de autoridades administrativas, sean autonómicas o estatales, que vulneraría el derecho constitucional a la negociación colectiva (art. 37.1 de la Constitución).
Las autoridades autonómicas tienen reconocidas determinadas competencias en materia de convenios colectivos, pero ninguna de ellas recae sobre la determinación del ámbito funcional y ninguna de ellas se ve afectada por la intervención de la Comisión Consultiva que aquí se debate.Ni la recepción de la comunicación que promueve el Convenio, ni la decisión de proceder al registro y publicación del mismo, o la de remitirlo a la jurisdicción competente si se estima contrario a la legalidad o gravemente lesivo del interés de terceros, que son las facultades en que se traduce en materia de convenios la competencia ejecutiva de la legislación laboral que ostenta la Comunidad, se ven alterados o disminuidos por la eventual intervención de la Comisión en una materia ajena a la actuación de las autoridades comunitarias.
Por la misma razón, puesto que tampoco existe competencia estatal en la materia, nada impediría que la función de asesoramiento pudiera ser desarrollada por cualquier otro órgano perteneciente a la Comunidad. En la medida en que el asesoramiento no se configure con carácter preceptivo por mandato de la propia Comunidad, pues ello implicaría una regla de ordenación del procedimiento negociador, que, al margen de su valoración en función del derecho constitucional a la negociación colectiva, sólo competiría al Estado, no puede negarse la facultad de las partes de dirigirse a las autoridades u órganos comunitarios, si lo estiman oportuno, en solicitud de dictamen, debiendo hacerse notar que el Consejo de Relaciones Laborales de la Comunidad Autónoma Vasca, cuya Ley reguladora fue en la materia que aquí importa declarada constitucional por este Tribunal en su Sentencia núm. 35/1982, de 14 de junio, tiene como una de sus funciones, declarada en el art. 2.4 de la Ley, «fomentar la negociación colectiva e impulsar una adecuada estructura de los convenios de ámbito de la Comunidad Autónoma, territorial o sectoriales», a cuyos efectos puede obviamente, en los términos arriba expuestos y a petición de parte, cumplir idéntica función de asesoramiento.
No modifica estas conclusiones el hecho de que la Comisión pueda igualmente evacuar consultas a petición «de cualquier autoridad laboral o jurisdiccional que tenga competencia en asuntos relacionados, directa o indirectamente, con la aplicación de un convenio colectivo».El carácter facultativo de la consulta excluye toda confrontación con las facultades derivadas de la competencia a cuyo ejercicio servirá aquélla, pues el recurso o no a la Comisión depende de la voluntad incondicionada del titular. En la medida en que la consulta puede ser solicitada por una autoridad administrativa comunitaria en el ejercicio de una competencia propia, la Comisión Consultiva Nacional constituye un instrumento de colaboración del Estado con las Comunidades Autónomas, en virtud de la cual aquél pone a disposición de éstas un organismo financiado por él para servir técnicamente a una faceta de su actuación. Del mismo modo que antes, nada impide que la Comunidad recurra a sus propios órganos de consulta o solicite los asesoramientos que estime pertinentes, por lo que tampoco la disposición impugnada vulnera la competencia exclusiva del País Vasco para la organización de sus instituciones de autogobierno, pues no le impide establecer, y recurrir, a sus propios órganos consultivos, como el citado Consejo, siempre, de nuevo, que por el carácter de la consulta no se esté afectando a la competencia exclusiva del Estado para reglamentar la materia laboral.
3. Mayores dificultades suscita el segundo de los temas que el conflicto plantea: La consulta e informe preceptivos en punto a la llamada «extensión de los convenios colectivos».La controversia se centra en la calificación de la facultad de extensión de los convenios colectivos como actividad ejecutiva o legislativa, pues el art. 149.1 7.ª, de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación laboral «sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas», y la Comunidad vasca por virtud del art. 12.2 de su Estatuto de Autonomía, tiene competencia sobre la ejecución y, en concreto, «las facultades y competencias que en este terreno ostente actualmente el Estado respecto a las relaciones laborales». Esta delimitación competencial no resulta discutida en el presente conflicto. Al Estado compete legislar en materia laboral y, por ende, en materia relativa a la extensión de convenios colectivos, incluyendo, según tiene reiteradamente declarado este Tribunal a partir de la Sentencia núm.18/1982, de 4 de mayo, el desarrollo reglamentario que cubre el procedimiento para acordar dicha extensión. Incluso en el supuesto en que la facultad de extensión pudiera calificarse de ejecutiva, es indudable que habría de sujetarse a los requisitos, condiciones y formas fijados por el Estado, pues la ejecución lo es de la legislación estatal y, por ello, en los términos y contenido fijados por dicha legislación.
El Gobierno Vasco no cuestiona la competencia del Estado para ordenar de modo general un trámite de consulta preceptivo en el procedimiento de extensión de convenios, y, aunque pone de manifiesto que el Real Decreto carece en este punto de cobertura legislativa, entiende que el posible defecto en que incurre es ajeno a un conflicto constitucional de competencia y debe residenciarse, en su caso, en vía contencioso-administrativa. Lo que discute es si dicha consulta, que en sí misma no merece tacha alguna desde la perspectiva constitucional, puede corresponder a un organismo de carácter estatal y, por tanto, ajeno a la Administración, a la que, de ser correcta la alegación de la Comunidad, correspondería adoptar la decisión.
La cuestión de la naturaleza jurídica del acuerdo administrativo por el que se decide la extensión de un convenio colectivo a sujetos diferentes de aquellos que lo han celebrado, es tema escasamente analizado y de difícil solución, aunque la mayor parte de la doctrina de nuestro país parece inclinarse a su consideración como actuación administrativa de carácter reglamentario. Así, se ha dicho que el acto de extensión no es, él mismo, un convenio colectivo en sentido propio, sino que tiene la naturaleza propia de una norma estatal que asume y hace suyo el contenido de un convenio. El acto de extensión es un reglamento administrativo, cuyo contenido queda integrado per relationem a través de las disposiciones establecidas en el convenio.
Sin embargo, sea de ello lo que fuere, no es necesario tomar aquí partido en la cuestión aludida para resolver el presente conflicto positivo de competencia, pues el conflicto queda determinado por la disposición o acto en el que se pretende que se produce la invasión o extralimitación competencial, sin que sea posible trasladarlo a las interpretaciones que puedan hacerse de otras reglas o disposiciones, por más que entre unas y otras pueda existir un nexo de unión. De esta suerte, resulta con claridad que el presente conflicto positivo de competencia no se plantea, rigurosamente, en torno al apartado 3 del art. 2 del Real Decreto cuestionado, sino en punto a la regla, deducida de él, según la cual, con carácter previo a todo acto de extensión de toda clase de convenios colectivos, cualquiera que sea el ámbito territorial de vigencia de éstos y el de su extensión ha de oírse con carácter preceptivo a la Comisión Consultiva Nacional. Sin embargo, el apartado 3 del art. 2 del Real Decreto ordena la consulta preceptiva de la Comisión, delimitando el ámbito de esta consulta preceptiva a través del supuesto de extensión que regula el art. 92 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, y el Real Decreto 572/1982, de 5 de marzo, que refieren la competencia al Ministerio de Trabajo. Por consiguiente, ha de entenderse que la consulta preceptiva que el Real Decreto ordena, se produce dentro de esos límites y de acuerdo con ellos y así entendido el precepto, con la única inteligencia del mismo que es posible establecer, no hay afectación alguna de las competencias de la Comunidad Autónoma.
Declarar que la competencia controvertida en el presente conflicto corresponde al Estado.
Dada en Madrid, a cuatro de febrero de mil novecientos ochenta y seis.
Fecha de disposición: 04/02/1986
Fecha de publicación: 05/03/1986
DICTADA en el CONFLICTO 224/1984 (Ref. BOE-A-1984-9037).
DECLARA la desestimación del mimo y que la competencia controvertida corresponde al Estado en relación con el Real Decreto 2976/1983, de 9 de noviembre (Ref. BOE-A-1983-31521).

References: Real Decreto 
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 Resolución 
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