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Timestamp: 2019-04-25 23:55:28+00:00

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Régimen transitorio de valoraciones y suelo urbano no consolidado - El Derecho
Régimen transitorio de valoraciones y suelo urbano no consolidado
Foro 01-05-2013	Coordinador: Berberoff Ayuda
No son pocas las controversias jurídicas que plantea, a los efectos de control judicial, la Disposición Transitoria Tercera del RDL 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754-.
Específicamente, el apartado segundo del precepto dispensa un régimen jurídico específico a las valoraciones de determinado suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados, de modo que se valorarán conforme a las reglas establecidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones -EDL 1998/43304-, tal y como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo -EDL 2003/8815-, siempre y cuando en el momento a que deba entenderse referida la valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento o, si han vencido, sea por causa imputable a la Administración o a terceros.
Pues bien, con independencia del régimen vigente que resulte aplicable a partir de ahora a la valoración del suelo urbano, cabe plantearse que ocurría en el expresado régimen transitorio con relación al suelo urbano no consolidado.
¿Resultaba de peor condición el titular del suelo urbano no consolidado que el del suelo urbanizable delimitado? ¿Cabe integrar, de alguna manera, el expresado régimen transitorio para evitar la valoración del suelo urbano no consolidado como suelo rural? ¿Se alzan los principios de igualdad y de no discriminación en mecanismos hermenéuticos de la norma?.
Este foro ha sido publicado en el "Boletín Urbanismo", el 1 de mayo de 2013.
Cuando nos introducimos en el ámbito de la transitoriedad en la aplica...
Cuando nos introducimos en el ámbito de la transitoriedad en la aplicación de normas jurídicas, sin duda pisamos un terreno no exento de problemas.
Efectivamente el derecho transitorio está compuesto por aquellas normas destinadas a determinar la eficacia de la ley en el tiempo y a resolver los conflictos que pueden generarse entre la nueva ley y la anterior que ha perdido su vigencia, en relación a los estados de derecho nacidos al amparo de una norma derogada, pero que no han agotado todos sus efectos.
En el supuesto que se nos presenta la regla general es la de que la nueva norma se aplicará a todas las valoraciones que deban realizarse en los expedientes de justiprecio iniciados una vez que haya entrado en vigor la Ley 8/2007, de 28 de mayo, que es la que originariamente contiene la regulación sobre el régimen de -EDL 2007/28567 valoraciones y la norma transitoria. A partir de esta premisa, el propio legislador ha querido establecer una clara diferenciación en relación a suelo urbanizable sectorizado, siempre y cuando se den determinadas circunstancias que no viene al caso comentar, aunque resaltemos que se anudan a que no se haya dejado de ejecutar el planeamiento por causas imputables a los obligados a ello en los plazos previstos al efecto. Esta es la intención del legislador, y ninguna otra, por lo que -prima facie-, no hay porqué ir más allá de esta excepción.
Lo que acontece es que el régimen de valoraciones que introduce la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567-, da un cambio de rumbo trascendental al sistema hasta entonces vigente, cambio de rumbo que afecta no solo al sistema de valoración, sino a su presupuesto, es decir, a la consideración del objeto sobre el que van a operar los métodos de valoración, el suelo. Efectivamente ese radical cambio en las clases o situaciones de suelo a estos efectos, es lo que genera, a nuestro juicio, gran parte de los problemas. Si el nuevo régimen solo diferencia entre suelo rustico y urbanizado, habrá que reconducir las categorías tradicionales, y previstas en la legislación urbanística autonómica aplicable, a esas dos nuevas situaciones, cuestión ésta que ya hemos tratado en este mismo apartado de la revista. Si esa reconducción genera problemas, especialmente con el suelo urbano no consolidado, que vamos a decir del régimen transitorio.
Si es preciso señalar que todo parece indicar que el suelo urbanizable sectorizado, será un suelo rustico en el nuevo régimen, por lo que si el suelo urbano no consolidado se valora como suelo urbanizado, no habrá muchos inconvenientes para los propietarios de esta última clase de suelo los problemas más bien van a venir determinados por los propietarios de suelo urbanizable sectorizado que en todo caso tiene el régimen transitorio claramente establecido en la ya citada Disposición Transitoria Tercera.
Hemos de recordar en este punto que de acuerdo con la expuesto y previsto en la citada Disposición Transitoria, el suelo urbanizable no sectorizado y el suelo aun sectorizado pero que no cumpla con los requisitos previstos, se valorará con el nuevo régimen, es decir, como rustico. Si como parece sugerir la proposición del tema, existe una cierta similitud entre el suelo urbanizable sectorizado o delimitado y el suelo urbano no consolidado, cabría plantearse la posibilidad de una integración interpretativa, que sobre la base del principio de igualdad o de no discriminación, nos pudiera llevar a aplicar a un suelo un régimen transitorio previsto para otro.
A nuestro juicio, esta alternativa se presenta con una ciertas dosis de escepticismo. Efectivamente, porque como ya dijimos más arriba, la norma parece clara y. por tanto, la interpretación integradora como tal se convierte en una suerte de interpretación analógica, al pretender la aplicación extensiva de una norma o de los principios extraídos de una norma a un caso no previsto en ella pero que presenta afinidad o igualdad jurídica esencial.
No está despejado el que exista esa afinidad en lo esencial, porque el suelo urbanizable sectorizado no es igual que el urbano no consolidado. Además parece clara la voluntad del legislador en relación al régimen transitorio de suelo que no es urbanizable sectorizado, es decir, no es diáfano el que exista una laguna que llenar analógicamente. Debemos añadir que esas diferencias entre ambos tipos de suelo también podrían generar disfunciones desde la perspectiva del derecho a la igualdad y a la no discriminación que plantea el interrogante propuesto.
El legislador estatal quiso mitigar en alguna medida los efectos del nu...
El legislador estatal quiso mitigar en alguna medida los efectos del nuevo régimen de valoración del suelo instaurado por la Ley 8/2007, de 28 de mayo -EDL 2007/28567-, estableciendo un régimen transitorio que permitiese a los propietarios de suelo urbanizable delimitado -y, por ello mismo, avocado prima facie a ser considerado -suelo rural conforme a los criterios de la nueva legislación-, beneficiarse temporalmente de la posibilidad de eludir tasaciones expropiatorias fundadas en el sistema de capitalización de rentas agrarias, para así ver mejor valorados sus terrenos conforme a lo dispuesto, para el suelo urbanizable delimitado o programado, por el art. 27 de la Ley 6/1998, de 13 de abril -EDL 1998/43304 y, por ello mismo, tomando en consideración aprovechamientos propios del suelo urbano, con todos los matices que se quiera.
Del punto 2 de la disposición transitoria 3ª de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567 y de la misma disposición transitoria contenida en el texto refundido de 2008, se desprende:
a que ese régimen más benévolo resulta aplicable a los terrenos que a 1 de julio de 2007 -fecha de entrada en vigor de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567- formaban parte del suelo urbanizable delimitado, con sus condiciones de desarrollo aprobadas,
b siempre y cuando en la fecha legal de valoración expropiatoria no hubiesen vencido los plazos de ejecución o, de haberlo hecho, ello se hubiese debido a causas no imputables a los propietarios concernidos
Estableciéndose que, en defecto de plazos, éstos se considerarían agotados el 1 de julio de 2012.
De lo que se sigue la eventualidad de que ese régimen transitorio se prolongue mucho más si los plazos establecidos mediante ley o plan van más allá del 1 de julio de 2012 o si, en cualquier caso, la omisión de la tarea urbanizadora no es imputable a los propietarios. De ahí la mayor importancia de las preguntas que nos han sido formuladas.
Y empezando por la primera, diré que, a mi modo de ver, la disposición transitoria objeto de examen, interpretada literalmente es susceptible de hacer, sin justificación alguna, de peor condición a los propietarios de suelo urbano no consolidado. Y ejemplos en los que el suelo urbano no consolidado ha sido valorado como suelo rural, no faltan -ver las sentencias de 2 de febrero y 26 de septiembre de 2012, dictadas por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña en los autos 159/2009 -EDJ 2012/38793 y 57/2010 -EDJ 2012/263041--.
De entrada, no hay que olvidar que el cuerpo principal de la Ley de Suelo sólo establece dos categorías básicas de suelo especialmente a efectos de valoración a saber: el -suelo urbanizado y el -suelo rural-.
Sólo es -suelo urbanizado aquel que se halla integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, de tal suerte que las parcelas que formen parte del mismo cuenten con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de los terrenos a las instalaciones ya en funcionamiento.
Partiendo de la anterior premisa, puede ocurrir que una parte del suelo urbano no consolidado no cumpla con los requisitos mencionados anteriormente, en cuyo caso deberá ser valorado como -suelo rural y ello, pese a hallarse, en el tránsito desde el estadio de suelo en estado natural al estadio de suelo completamente urbanizado, en una posición más cercana a este último que el suelo urbanizable delimitado.
Pese a ello, es obvio que a la Ley de Suelo se le ha escapado esa eventualidad, y la pregunta que deberemos formularnos a renglón seguido será la de si esa laguna ha sido fruto de la voluntad deliberada del legislador, o simplemente se trata de un -lapsus imputable a una hipotética traición del subconsciente padecida por los autores intelectuales del texto normativo, que les habría llevado a equiparar suelo urbano y suelo urbanizado sin pretenderlo.
Desde luego, optar por la primera hipótesis implicaría, por añadidura, tener que sostener la inconstitucionalidad por omisión de la disposición transitoria que estamos analizando, por incompatibilidad de la misma con el principio de igualdad y no discriminación -art. 14 CE -EDL 1978/3879- pues no se alcanza a comprender qué poderosas razones podrían justificar tratar desigualmente y a peor a quien es propietario de suelo cuyos méritos para ser valorado con criterios sustentados en usos y aprovechamientos propios del medio urbano, son mayores que los de los terrenos que apenas han empezado a alejarse de la órbita del suelo no urbanizable.
En una competición deportiva sería como otorgar el primer premio al último en llegar a la meta. Y no parece razonable pensar que ésta haya sido la verdadera intención del legislador. Por ello, no es descabellado sostener la hipótesis de una verdadera laguna, susceptible de verse integrada acudiendo a los métodos o principios jurídicos de rigor empezando por el del -legislador coherente-, que directamente nos llevaría a excluir una exégesis de la disposición transitoria 3ª, punto 2, de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754 que, amén de contraria al principio de igualdad, nos situaría ante una solución jurídica rayana en el absurdo.
En esa misma línea, el otorgamiento de determinados beneficios a un suelo más alejado de la urbanización definitiva que el suelo urbano no consolidado, -a fortiori debiera saldarse con el reconocimiento a este último, siquiera de los mismos beneficios. No de más necesariamente pero tampoco de menos. Sin descartar, a mayor abundamiento, la posibilidad de inaplicar -por contrarias a derecho las previsiones del planeamiento urbanístico que hubieran delimitado y clasificado suelo urbano no consolidado que, en buena técnica, debiera haberse clasificado y delimitado como urbanizable. Y ello para llegar, al cabo, a la aplicación al caso del punto 2 de la disposición transitoria 3ª de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754-.
Esas serían soluciones razonables y con fundamento que, frente a la hipótesis de la cuestión de inconstitucionalidad, presentarían la ventaja del ahorro de tiempo.
Ello no obstante, la eternización de la resolución del conflicto como consecuencia del planteamiento, en sede jurisdiccional, de una cuestión de inconstitucionalidad, podría verse en buena medida o parcialmente compensada con el recurso, por parte de los interesados, al remedio provisional que se contiene en el art. 50.2 LEF -EDL 1954/21 precepto, éste, conforme al cual -...-el expropiado tendrá derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquél y la Administración, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio-...-, que en román paladino quiere decir que el expropiado tendrá derecho a percibir de forma inmediata, como mínimo la cifra propuesta o aceptada por la Administración expropiante. Sin perjuicio de que esa suma pueda verse incrementada en último término como consecuencia de una sentencia firme favorable a las pretensiones de mayor cuantía sostenidas por el propietario del suelo expropiado.
Efectivamente, la Disposición Transitoria Tercera del RDL 2/2008, de 2...
Efectivamente, la Disposición Transitoria Tercera del RDL 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754 establece que la valoración del suelo urbanizable delimitado continuará haciéndose de acuerdo con lo establecido en la Ley 6/1998 -EDL 1998/43304 en la redacción dada por la Ley 10/2003 -EDL 2003/8815-. En virtud de ello, el método de valoración para este tipo de suelo será el residual dinámico, en defecto de ponencias de valores. Este régimen transitorio posteriormente se ha prorrogado por el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo que, en su artículo 10 -EDL 2010/21492-, extendió el régimen transitorio hasta el 31 de diciembre de 2011, con el objetivo de garantizar la suave transición a la aplicación de las nuevas reglas de valoración previstas, dice la exposición de motivos.
Teniendo en cuenta que el TR de la Ley de Suelo fija en su artículo 12 -EDL 2008/89754 dos categorías básicas de suelo -urbanizado y rural y que no reconoce situaciones intermedias a efecto de valoración en sus artículos 23 y 24 -EDL 2008/89754-, la previsión de una excepción transitoria a la aplicación del nuevo régimen para el suelo urbanizable delimitado o sectorizado parece que olvida la existencia de otra categoría intermedia, teóricamente en estado de mayor desarrollo urbanístico, que es la del suelo urbano no consolidado. La duda que surge es que, en principio y de acuerdo con ese esquema, parece que la valoración debería hacerse como suelo rural.
Esta cuestión ha sido específicamente estudiada por la Abogacía General del Estado en Dictamen de 29 de diciembre de 2008 que, por su importancia al fijar el criterio que lógicamente deben seguir los Jurados de Expropiación, merece especial comentario.
Se parte de la exclusión de la posibilidad de aplicación del régimen transitorio al suelo urbano no consolidado, sobre todo porque literalmente no se incluye ese suelo en el régimen transitorio que, por ser excepción a la regla general, ha de ser de interpretación restrictiva y, además, no puede atribuirse la omisión del legislador a olvido puesto que el texto de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567 es el mismo que el del TRLS 2008 -EDL 2008/89754-, en el que se pudo haber enmendado la omisión si es que ésta no fue deliberada.
Lo interesante del Dictamen es el desarrollo que se realiza para llegar a una conclusión sobre cuál es el régimen de valoración aplicable a esa situación de suelo. Tras constatar que el suelo urbano no consolidado no se refleja ni en la definición básica de suelo ni a efectos de valoración, destaca que la razón por la que el TRLS 2008 -EDL 2008/89754 se limita a definir las categorías básicas de suelo es el respeto a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en cuanto a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, correspondiendo a éstas la concreción de las clases de suelo. La cuestión central es la de definir cuál de los criterios de valoración -el del suelo rural o el del urbano es el apropiado para el suelo urbano no consolidado para lo que habrá que tener en cuenta -el concepto de suelo urbano no consolidado desarrollado por la legislación de las Comunidades Autónomas y por la jurisprudencia con el objeto de subsumir dicho concepto en una de las dos categorías establecidas en el TRLS -EDL 2008/89754-, teniendo en cuenta que, según lo señalado en la sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio -EDJ 2001/14932-, la definición del suelo urbano no sólo depende de lo que al efecto establezca el legislador estatal, sino que habrá que estar a lo que disponga cada una de las leyes urbanísticas autonómicas, porque en ellas se contiene su complemento imprescindible-.
Del análisis comparado de la legislación de las Comunidades Autónomas se llega a la conclusión de que el suelo urbano no consolidado puede encuadrarse dentro de la categoría de suelo urbanizado definido por el TRLS 2008 -EDL 2008/89754 como aquél que con urbanización, precisa renovación, mejora o rehabilitación que deba ser realizada mediante la transformación urbanística derivada de la reordenación o renovación urbana, o el Plan prevé una ordenación sustancialmente diferente de la existente y las actuaciones urbanísticas requieren, como norma, la distribución equitativa de beneficios y cargas. Y esta definición que se destila del conjunto de legislaciones de las Comunidades Autónomas coincide con las actuaciones de transformación urbanística que define el artículo 14 TRLS 2008 -EDL 2008/89754-.
Así, por un lado el artículo 14.1.a-.2 -EDL 2008/89754 dispone que se entiende por actuaciones de transformación urbanística las actuaciones de urbanización, que incluyen las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado. Y por otro el artículo 14.1 b -EDL 2008/89754 se refiere a las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste. Como los apartados citados del artículo 14 -EDL 2008/89754 se desenvuelven en el ámbito del suelo urbanizado, el concepto de suelo urbanizado no consolidado tendría encuadre en el suelo urbanizado. Subraya además que el Tribunal Supremo define el suelo urbano no consolidado como el suelo caracterizado por estar delimitado como urbano, pero que, a su vez, es objeto de una transformación urbanística de envergadura. Se trata de terrenos que, aún estando delimitados como suelo urbano, precisan de un proceso de urbanización integral en el que se efectúen gastos de urbanización, cesiones de terreno para dotaciones y, en definitiva, equidistribución de beneficios y cargas.
Tomando como base estos datos -la definición del suelo urbano no consolidado por el Tribunal Supremo y por la legislación de las Comunidades Autónomas, así como el encuadre del suelo urbano no consolidado en el ámbito de las actuaciones de transformación urbanística del suelo urbanizado concluye que la valoración deberá hacerse de acuerdo con las reglas previstas en el artículo 24 TRLS -EDL 2008/89754 para el suelo urbanizado.
Personalmente opino que la solución propuesta por la Abogacía General del Estado es razonable y, ante la indefinición del TRLS 2008 -EDL 2008/89754 en cuanto al tratamiento a dar al suelo urbano no consolidado, permite alcanzar unos criterios de valoración estables y claros. La asimilación al no urbanizable delimitado creo que es forzada y colisiona con el tenor literal del régimen transitorio y su exigible interpretación restrictiva. Además, ese régimen transitorio era precisamente eso, transitorio, de manera que, una vez vencido el plazo previsto, el suelo urbano no consolidado se vería abocado a ser valorado como suelo rural. De esta forma, en cambio, su valoración será la de urbanizado independientemente del régimen transitorio. Esta es la solución alcanzada, además, por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo en cuyo artículo 19 -EDL 2011/243594 se refiere al la valoración en situación de suelo urbanizado y que en el apartado 5 -EDL 2011/243594 prevé que, para la valoración del suelo en el desarrollo de actuaciones de transformación urbanística sometidas al régimen de equidistribución de beneficios y cargas en las que concurran los requisitos previstos en la letra a del apartado 1 del artículo 21 del texto refundido de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754-, se estará a lo dispuesto en el artículo 27 de este Reglamento -EDL 2011/243594 -valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas-.
La disposición transitoria tercera del TRLS -
La disposición transitoria tercera del TRLS -EDL 2008/89754-, con sus sucesivos parches, estaba llamada a ser la -eterna transitoria para el régimen de valoraciones, con el objetivo de garantizar un -aterrizaje blando o una -suave transición hacia las nuevas reglas de valoración para el suelo rural-.
Se ha dicho -con razón que pocas cosas han resultado tan interesantes estos años para el jurista como seguirle la pista al régimen de valoración del suelo y las disposiciones económico-financieras directa o indirectamente a él aparejadas. Como se sabe, el apartado segundo de esta disposición transitoria -EDL 2008/89754 dispensaba un trato especial para la valoración del suelo urbanizable -delimitado o sectorizado para el que el planeamiento hubiera establecido condiciones de desarrollo, manteniendo las reglas de la normativa anterior derogada -Ley 6/1998 -EDL 1998/43304- bajo determinadas condiciones.
La rectificación del sistema de valoraciones para el suelo urbanizable es una medida controvertida en el contexto actual de contracción del crédito y descapitalización bancaria. La moratoria expiró el 1 de julio de 2012 y sorprende que no haya sido ampliada por tercera vez. Parece ser que el Ministerio de Fomento subestima el impacto de esta disposición transitoria, frente al alarmismo del sector bancario e inmobiliario, amén de que el cambio de criterio consigue un abaratamiento del suelo en las expropiaciones. Y así están las cosas por el momento. Nótese que por vía de la transitoriedad se ha vuelto -de facto a la clasificación tripartita clásica de nuestra reciente historia urbanística, que distingue entre suelo urbano, suelo urbanizable -cuya valoración estuvo congelada hasta el 1 de julio de 2012, al menos y suelo rural o no urbanizable. ¿Necesitábamos para este viaje tan pesadas y artificiosas alforjas?
La pregunta de este mes no versa sobre el régimen de valoraciones aplicable al suelo urbanizable una vez que han expirado los plazos sucesivamente ampliados de la disposición transitoria tercera -de ello nos ocupamos en el núm. 56 -marzo 2012 de este -Foro Abierto--, sino en la situación, por contraste, en la que quedaba el suelo urbano no consolidado antes y después del nuevo régimen de valoraciones del TRLS, ya que para dicha clase de suelo no se ha previsto ninguna regla transitoria ni moratoria especial, y por eso se nos plantea si el titular de suelo urbano no consolidado resultaba de peor condición que el de suelo urbanizable delimitado.
Esta pregunta parte de la premisa de considerar que el suelo urbano no consolidado resulta, a efectos de valoraciones urbanísticas, plenamente asimilable al suelo urbanizable, y ambos reconducibles a la situación de suelo rural -art. 23 TRLS -EDL 2008/89754--. Si identificamos globalmente suelo urbano no consolidado con suelo rural, tiene sentido preguntarse por qué no se previó un régimen transitorio para el suelo urbano no consolidado. Los titulares de esta categoría de suelo habrían quedado transitoriamente en situación desigual, ya que mientras que los de suelo urbanizable pudieron disfrutar de una larga moratoria hasta el 1 de julio de 2012, los de suelo urbano no consolidado no hubieran podido evitar su valoración como suelo rural mediante el sistema de capitalización de rentas, dado que la disposición transitoria tercera del TRLS -EDL 2008/89754 sólo afectaba al suelo urbanizable delimitado o sectorizado.
Sin embargo, tengo serias dudas de que dicha equiparación resulte válida, o de que resulte válida en todos los casos. A la luz de los artículos 12.3 y 14 del TRLS -EDL 2008/89754-, especialmente después de su desarrollo por el RVS -RD. 1492/2011 -EDL 2011/243594-, no puede afirmarse que todo el suelo urbano no consolidado se corresponda con la situación de suelo rural, sin tener en cuenta si se trata de nuevos espacios que nunca habían sido urbanizados, o de suelos que lo fueron en su día y que han sido sometidos por el planeamiento a operaciones integradas de renovación y reforma interior -todo el abanico de situaciones en la STS de 25 marzo 2011, rec. Nº 2827/2007 -EDJ 2011/26010--. La controversia versa sobre qué debemos entender por área consolidada o -nivel de consolidación -que corresponde concretar a las Comunidades Autónomas: STC 54/2002, de 27 febrero -EDJ 2002/2780--, pero es evidente que la asimilación absoluta entre suelo urbano no consolidado y suelo rural no resulta aceptable sin matices -De Vicente González-.
Quizás por eso, sorprende menos que el RVS -EDL 2011/243594 haya rectificado por vía reglamentaria la situación de suelo urbanizado a efectos de valoraciones, añadiendo un segundo supuesto a la presunción de integración de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población -art. 12. 3 TRLS -EDL 2008/89754--, que ahora incorpora el suelo que -esté incluido en un ámbito para el que el instrumento de ordenación prevea una actuación de reforma interior o de renovación urbana -art. 2.1 b RVS -EDL 2011/243594--. El matiz de la norma reglamentaria puede dar lugar a dos categorías de suelo urbano no consolidado: el que estuvo integrado y se ve sometido por el planeamiento a reforma interior o renovación urbana y el que no lo estuvo nunca, que quedaría encuadrado dentro del suelo rural. Hasta quienes defienden la asimilación global del suelo urbano no consolidado en la situación de suelo rural califican esta reforma como -explicable y asumible por puro pragmatismo -Tejedor Bielsa pero, en el fondo, el RVS -EDL 2011/243594 no supone tanto una rectificación como el reconocimiento de una diversidad de clases, categorías y calificaciones del suelo urbano y/o urbanizable imposible de encorsetar en las dos situaciones básicas de urbanizado o rural.
En este contexto, no cabe integrar el suelo urbano no consolidado en la disposición transitoria tercera del TRLS -EDL 2008/89754-, por la sencilla razón de que no son situaciones comparables. Por el mismo motivo, creo que la disposición transitoria tercera del TRLS -EDL 2008/89754 no resulta aplicable, ni por analogía, al suelo urbano no consolidado. Si, debido a la -fuerza normativa de lo fáctico-, el planeamiento en vigor califica el suelo como urbano, es porque ha tenido en cuenta su integración en la ciudad y la existencia de obras de urbanización, independientemente de que éstas debieran ser mejoradas o renovadas.
En resumen, el suelo urbano no consolidado que necesite reformar o renovar la urbanización, o que incremente sus dotaciones, formará parte de la situación de suelo urbanizado, donde los criterios de valoración son continuistas y no rupturistas. En los demás casos, la realidad fáctica llevará a calificarlo como urbanizable y, por tanto, asimilable al suelo rural. Si la disposición transitoria tercera del TRLS -EDL 2008/89754 no ha incluido en su ámbito de aplicación al suelo urbano no consolidado, ¿no podemos concluir que es, simplemente, porque no era necesario? -Díaz Lema-. ¿Porque esta categorización del suelo encaja en la situación de suelo urbanizado a efectos de valoraciones? ¿Y que, por tanto, no tenía sentido regular un régimen transitorio para ella?.
La regla contenida en la disposición transitoria tercera del texto ref...
La regla contenida en la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley de suelo ha sido muy conscientemente adoptada por el legislador estatal. Tan conscientemente que ha merecido su atención al menos en tres ocasiones: al aprobarse el texto refundido mediante el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio -EDL 2008/89754 con ocasión de su primera reforma mediante el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo -EDL 2010/21492 y, finalmente, con motivo de su última reforma, por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público -EDL 2011/297845-, que le dio la redacción actualmente vigente.
Adviértase que las distintas modificaciones del precepto afectaron únicamente a la definición del plazo de vigencia de esta regla transitoria. Así, en su primera redacción, en defecto de previsión expresa sobre plazos de ejecución en el planeamiento o en la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística, el dies ad quem se fijaba a los tres años de la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo -EDL 2007/28567-, esto es, el 1 de julio de 2010 -de conformidad con lo previsto en su disposición final cuarta, la Ley de suelo entró en vigor el 1 de julio de 2007-. El Real Decreto-ley 6/2010 -EDL 2010/21492 prorrogó la vigencia hasta el 31 de diciembre de 2011 y el Real Decreto-ley 20/2011 -EDL 2011/297845 la extendió hasta el pasado 1 de julio de 2012. En el preámbulo de esta última norma de urgencia la prórroga se justifica con la incontrovertible afirmación de que el plazo fijado por el Real Decreto-ley 6/2010 -EDL 2010/21492 -que nada dice acerca de los motivos que subyacen tras la prórroga acordada -está cerca de extinguirse-.
Sorprende que pese a la consciencia acerca de la conveniencia del mantenimiento de la regla transitoria, no hallemos una sola indicación de los motivos que han impulsado al legislador estatal -en todos estos casos, el Gobierno en su veste de legislador delegado o de urgencia a limitar su ámbito de aplicación exclusivamente a los propietarios de suelo urbanizable situado en un ámbito delimitado, sin incluir en el mismo a los propietarios de suelo urbano no consolidado.
Una explicación de este tipo hubiera sido especialmente pertinente para poder valorar hasta qué punto la diferencia de trato dispensada a unos y otros propietarios viene respaldada por una explicación objetiva y razonable, canon desde que deben examinarse los preceptos legales cuando del respeto del derecho a la igualdad en la ley -art. 14 CE -EDL 1978/3879- se trata. No menos ilustrativa hubiera resultado una explicación de las diferencias que el legislador estatal consideraba tan relevantes entre ambas clases de propietarios de suelo como para establecer reglas de valoración distintas, siquiera fuera con carácter transitorio.
Sea como fuere, lo cierto es que la disposición transitoria que nos ocupa ha dispensado un trato distinto a dos clases de propietario de suelo que materialmente se encuentran en una situación de sustancial identidad. Se trata de una diferencia de trato ayuna de toda explicación racional, lo que contribuye a incrementar la perplejidad que causa el precepto y la sensación de que, en efecto, hace de peor condición al propietario de suelo urbano no consolidado que siga siéndolo, esto es, que no haya completado el proceso urbanizador, por causas que no le sean personal y directamente imputables a él.
Dicho esto, no creo que el momento aplicativo del precepto sea el instante adecuado para proceder a una ampliación de su ámbito subjetivo hasta comprender en él a los titulares de suelo urbano no consolidado. Por bienintencionada que resulte esta operación, convendrá no olvidar que una interpretación extensiva de ese tenor no se corresponde con la literalidad de la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-.
Estaríamos, por tanto, ante una auténtica interpretación manipulativa, que altera los términos de la disposición normativa y convierte al intérprete y aplicador de la norma en creador del Derecho. Se trata de una operación para la que, con toda evidencia, aquél carece de legitimidad democrática, única que puede justificar la emanación de normas jurídicas en un Estado social y democrático de Derecho como es el español por mor de lo dispuesto en el art. 1.1 CE -EDL 1978/3879-.
En mi opinión, esta conclusión no resulta alterada por la consideración de los principios de igualdad y no discriminación como criterios hermenéuticos de la norma. Desde el rigor técnico hemos de ceñirnos al principio de igualdad, pues no se advierte que la diferencia entre personas o grupos de personas se establezca a partir de criterios merecedores de un -escrutinio más estricto como son los enunciados, a títulos ejemplificativo, en el art. 14 CE -EDL 1978/3879-. No estamos aquí ante un tratamiento peyorativo dispensado en virtud de una característica personal de la persona sino ante la definición de un régimen jurídico desigual en una en la que puede defenderse que existen una identidad sustancial, esto es una igualdad material, o cuando menos eso es lo que invita a pensar el contraste de derechos y deberes de los que gozan y pesan sobre, respectivamente, los propietarios de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable delimitado.
Como ya he apuntado, la labor interpretativa conoce como límite infranqueable el respeto a la literalidad del precepto legal, que no está en poder del interprete alterar, ni tan siquiera para alcanzar un objetivo que pueda considerarse de justicia material. No hay justicia de ningún tipo fuera del respeto a las normas y por ello mismo nadie puede trascender la esfera de sus competencias y facultades para tratar de conseguir un orden más justo violentando el orden imperfectamente justo que los ciudadanos han querido darse a través de sus representantes y del respeto a las normas de competencia. De modo que la consideración del precepto legal desde la perspectiva que nos suministra el principio de igualdad puede dar lugar al cuestionamiento de su validez, siempre que se entienda que trata de manera desigual situaciones materialmente idénticas.
Pero no puede servir para transformar la norma en otra distinta, haciéndole decir al precepto algo distinto de lo que específica y exclusivamente dice, pues también es claro que entre las pautas hermenéuticas que hacen posible el diálogo jurídico figura la regla inclusio unius -el propietario de suelo urbanizable delimitado exclusio alterius -el propietario de suelo urbano no consolidado-.
Cuando se dirige la atención a la Exposición de Motivos de la Ley 8/2...
Cuando se dirige la atención a la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo -EDL 2007/28567-, y del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754-, quizá interesa no pasar por alto que para la técnica de la clasificación y categorización del suelo se afirma que -lo cierto es que es una técnica urbanística por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad-.
Y así se llega a las últimas premisas y a la verdadera conclusión elegida por el legislador estatal en esas Exposiciones de Motivos:
-Para ello, se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. No es ésta una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo-.
Efectivamente con ello en el texto articulado de esa Ley y de ese Real Decreto Legislativo se llega a acentuado y superlativo afán simplificador de situaciones que la nueva Ley trata de conseguir y que la práctica irá mostrando si es posible alcanzar o no sin matizaciones, sea en materia de valoraciones sea en materia de régimen de suelo o en cualesquiera otra.
Baste la cita de las denominadas situaciones básicas de suelo –rural y urbanizado de sus respectivos artículos 12 con los criterios de valoración que de la misma forma se establecen respectivamente en sus artículos 21 y siguientes de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567 y artículos 22 y siguientes del Real Decreto Legislativo 2/2008 -EDL 2008/89754 así para el suelo rural y el urbanizado-.
Debe dejarse anotado, ya en este punto, ese quizá desmedido afán simplificador con un Suelo Urbanizado caracterizado tan exigentemente y un Suelo Rural tan omnicomprensivo de situaciones, desde luego, con sus criterios de valoración tan alejados del suelo urbanizado.
Así, en abreviada síntesis, en el Suelo Rural cabría comprender los Suelos no urbanizables especialmente protegidos, Suelos no urbanizables no especialmente protegidos, Suelos urbanizables no delimitados, Suelos urbanizables delimitados sin planeamiento de desarrollo, Suelos urbanizables delimitados y con planeamiento de desarrollo e inclusive y a la mayor seguridad a los suelos urbanos que no reúnan los requisitos de Suelo Urbanizado.
Pues bien, la sorpresa en materia de valoraciones ante esa simplificación es que esa dualidad de situaciones –rural y urbanizado se niega categóricamente por derecho transitorio ya en la Disposición Transitoria 3ª.2 de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567 reconociendo la situación de Suelo Urbanizable -sic incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido condiciones de desarrollo -sic para los que resultará aplicable la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones -EDL 1998/43304-, como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo -EDL 2003/8815 -sic-, siempre y cuando en el momento a que deba entenderse referida la valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento o, si han vencido, sea por causa imputable a la Administración o a terceros, por el plazo de tres años contados desde la entrada en vigor de esa Ley –es decir hasta el 1 de julio de 2010-.
Negación que se reitera en el Real Decreto Legislativo 2/2008 también en su Disposición Transitoria 3ª.2 -EDL 2008/89754-, en su redacción originaria, pero sucesivamente alargado el derecho transitorio mediante la tan criticable técnica de los Reales Decretos Leyes tanto por el Real Decreto Ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo -EDL 2010/21492-, hasta el 31 de diciembre de 2011, y por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público -EDL 2011/297845-, hasta ni más ni menos, cinco años contados desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo -EDL 2007/28567 es decir hasta el 1 de julio de 2012-.
La perplejidad de utilizar en el supuesto de hecho que se ha destacado la técnica urbanística en un ámbito como el referido para mantener un régimen de valoraciones para el Suelo Urbanizable -sic incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido condiciones de desarrollo -sic a valorar por la Ley 6/1998 -EDL 1998/43304 que no obedece a los principios de la nueva Ley 8/2007 -EDL 2007/28567 y el nuevo Real Decreto Legislativo 2/2008 -EDL 2008/89754-, ya se comenta por sí misma.
Pero es que quizá lo más sorprendente es que el trato dado al Suelo Urbanizable -sic incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido condiciones de desarrollo -sic no se de también cuanto menos para todos aquellos suelos que sólo quepa reconocer como Suelos Urbanos -sic que no reúnan los requisitos de Suelo Urbanizado -sic o, si así se prefiere, sobre los Suelos Urbanos no consolidados por la urbanización -sic en la terminología de la Ley 6/1998 -EDL 1998/43304 o en terminología equivalente de las Comunidades Autónomas. El olvido del legislador al respecto no sólo se comenta por sí mismo sino que brilla con luz propia.
Si se defiende que la valoración de esos Suelos Urbanos -sic que no alcanzan la situación básica de Suelo Urbanizado debe ser literalmente la del texto articulado de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567 y del Real Decreto Legislativo 2/2008 -EDL 2008/89754 para Suelo Rural -sic cuando tienen una configuración fáctica y jurídica superior todavía más merecedora de un trato, cuanto menos, análogo y equivalente a efectos de valoración en ese régimen transitorio que el mero Suelo Urbanizable -sic incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido condiciones de desarrollo -sic debe concluirse que no se entiende ni resulta ajustada a la previsión de esa tercera situación de valoración transitoria que alcanza, ni más ni menos, el nada baladí lapso temporal de cinco años.
Situación inasumible y más todavía cuando inclusive no pueden descartarse supuestos en que se haya atendido no sólo urbanísticamente no sólo a la transformación urbanística para con el Suelo Urbanizable -sic con ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido condiciones de desarrollo -sic con el cumplimiento de las obligaciones y cargas urbanísticas de su razón, sino que se haya potenciado el cumplimiento de las obligaciones y cargas urbanísticas para con la transformación urbanística para Suelo Urbano -sic-, sin alcanzar finalmente el -desideratum de Suelo Urbanizado -sic del texto articulado de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567 y del Real Decreto Legislativo 2/2008 -EDL 2008/89754 y con ello se evidencie que la valoración por Suelo Rural no cubra ni siquiera los importes de las obligaciones y cargas satisfechas, tampoco con una valoración del suelo. La tensión del supuesto no permite tampoco veleidad alguna en favor de esa tesis en favor de una valoración de Suelo Rural que nada tiene que ver con el supuesto y se mostraría hasta radicalmente confiscatoria.
El abanico de alternativas desplegado persigue clarificar el criterio de valoración transitorio para el suelo urbano no consolidado desde una elemental idea de justicia basada en la equidad, en el principio de igualdad e, incluso, en la analogía.
Aunque no todas, la mayoría de las respuestas perciben una auténtica laguna jurídica desde el momento que la Disposición Transitoria privilegia al titular del suelo urbanizable delimitado frente al del urbano no consolidado, pese a que este último presenta un mayor desarrollo urbanístico, situación cercana a la confiscación.
Con el designio de disipar las dudas que genera esa omisión del legislador, se alerta de la necesidad de evitar su inclusión en la categoría básica de suelo rural, sin perjuicio de que ciertas matizaciones reconduzcan el problema de la valoración a la clasificación tripartita clásica (suelo urbano, suelo urbanizable y suelo rural), o entiendan que no es posible asimilar la totalidad del suelo urbano no consolidado con la situación de suelo rural, escapando de su ámbito de aplicación, por ejemplo, el suelo urbano no consolidado integrado, sometido a reforma interior o renovación urbana.
No obstante, hay quienes admiten la legalidad de la distinción que contempla la comentada Disposición Transitoria al entender que no infringe el principio de igualdad, rechazando, en consecuencia, lo que dan en calificar como una interpretación manipulativa.

References: resolución 
 artículo 10
 artículo 12
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 14
 artículo 24
 Real Decreto 
 artículo 19
 artículo 21
 artículo 27
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto 
 Real Decreto