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Análisis de Coyuntura Reforma Fiscal Costa Rica 3-11-2018
Dosificación de Estudios Sociales Quinto Grado
Universidad de Costa Rica Facultad Ciencias Económicas Escuela de Administración Pública
Seminario de Graduación para optar
Por el grado de Licenciatura en Administración Pública. “Análisis de los principales mecanismos jurídicos para el desarrollo de obra pública”.
Elizondo Quirós Nancy Quirós Arce Marvin Rojas Arauz Emily
Este trabajo es propiedad de Emily Rojas Arauz, cedula cédula 112340369, Nancy Elizondo Quiróos, cedula cédula 113030662, Marvin Quiróos Arce, cedula cédula
206380066.
No se permite la reproducción total ni parcial del documento.
Cualquier incumplimiento a estos derechos es sancionado por ley.
BCIE: Banco Centroamericano para la Integración Económica.
BCR: Banco de Costa Rica.
CGR: Contraloría General de la RepublicaRepública.
CNC: Consejo Nacional de con Concesiones.
FEES: Fondo Especial para el Financiamiento de Educación Superior.
ICAA: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
Lanamme UCR: Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, Universidad de Costa Rica. LCA: Ley de Contratación Administrativa. LGAP: Ley General de la Administración Pública.
PGR: Procuraduría General de RepublicaRepública.
PIB: Producto Interno Bruto. RLGAP: Reglamento Ley General de la Administración Pública.
SIPP: Sistema de Iinformación sobre Planes y Presupuestos.
El presente trabajo de investigación nace con el objetivo de estudiar las diferentes figuras jurídicas que le permiten al Estado la contratación de obra pública en Costa Rica, aportando a las instituciones públicas un análisis que les instruya y permita comparar los mecanismos actualmente utilizados y las facilidades que les puede proveer otros medios dependiendo de las características de cada proyecto.
Siendo Costa Rica un país de derecho, cuya que contiene en la Cconstitución Política contiene artículos que garantizan el bienestar de todos los habitantes, es deber del Estado perseguir las iniciativas y que los proyectos que que promuevena su vez procuren este fin. C, cada cuatro años se presenta a los costarricenses un nuevo plan de gobierno que contiene soluciones de infraestructura de tipo portuaria, terrestre y edificaciones, laos cuales no están culminando según el tiempo proyectado.
Las deficiencias que comúnmente se dan en los procesos de contratación no son por falta de un marco legal, ya que claramente existe, si no más bien por fallas en el paso a paso de cada proyecto, en el seguimiento y preparación de cada una de las etapas, en donde se crean vacíos en el procedimiento los procedimientos y se genera desconocimientode conocimiento de en los encargados, lo cual que se traducen en atrasos, o en resultados diferentes a los planteados en la planificación.
En tal sentido, lo que se busca es poner en consideración si existen mecanismos con los cuales el Estado pueda ser eficaz y eficiente, con el fin de proveer proveyendo al país con lass necesidades de infraestructuras que se demanda en el país. Por otra parte, se plantean las virtudes e implicaciones de proyectos realizados en la actualidad, en los cuales se analizan los resultados obtenidos de los procesos realizados.
Derechos de Propiedad Intelectual Dedicatoria iii Agradecimientos iv
Lista de abreviaturas Resumen vi Introducción 11
Generalidades de la Iinvestigación
1. Antecedentes...............................................................................................13
2. Justificación................................................................................................23
3. Problema....................................................................................................25
4. Objetivos....................................................................................................25
4.1 Objetivo general.....................................................................................25
4.2 Objetivos específicos...............................................................................26
5. Limitaciones................................................................................................26
Marco Teóorico28
A. Gestión pública............................................................................................29
a. El proceso de planeación..............................................................................31
b. El proceso de organización...........................................................................36
c. El proceso de dirección...............................................................................38
d. El proceso de coordinación...........................................................................40
proceso de control.................................................................................44
B. Importancia de la infraestructura pública.............................................................47
C. El desarrollo de obra publicapública...................................................................50
Los esquemas legales para el desarrollo de obra publicapública....................................52
a. Principio de eficiencia y eficacia numeración....................................................53
b. Principio de igualdad y libre competencia.........................................................54
c. Principio de pPublicidad..............................................................................55
la libre concurrencia..................................................................56
e. Principio de legalidad o transparencia de los procedimientos,................................57
f. Principio seguridad jurídica..........................................................................57
de buena fe.................................................................................57
h. De intangibilidad patrimonial,.......................................................................58
i. Control de los procedimientos,......................................................................58
D. Procedimientos ordinarios de contratación...........................................................59
1. Licitación aAdministrativa..............................................................................59
1.1. Naturaleza jurídica..................................................................................60
1.2. Características de la figura de licitación........................................................61
1.2.1. Licitación publicapública.......................................................................63
1.2.2. Licitación abreviada.............................................................................74
2. Concesión de oObra pPública...........................................................................75
2.1. Naturaleza jurídica..................................................................................81
2.2. Características de la figura de concesión.......................................................82
3. Fondos de inversión.......................................................................................87
3.1. Naturaleza jurídica..................................................................................89
3.2. Características de la figura de fondos de desarrollo inmobiliarioFondos de Desarrollo
Inmobiliario ...................................................................................................91
4. La figura del fFideicomiso...............................................................................97
a) Clases de fideicomisos................................................................................98
4.1. Naturaleza jurídica................................................................................108
4.2. Características del fideicomiso.................................................................111
4.3. Extinción del fideicomiso.......................................................................113
1. Perspectiva metodológica 115
2. Tipo de investigación según la fuente
3. Tipo de investigación según el objetivo general
a) Análisis documental.................................................................................120
b) Entrevistas.............................................................................................121
5. Muestreo de la investigación
Anáalisis de las principales figuras.
1. Figura de licitación publicapública 126
1.1. Proyecto promovido por la figura de licitación publicapública.............................126
1.2. Debilidades de los proyectos de licitación pública.............................................142
1.3. Fortalezas de los proyectos de licitación publicapública.....................................142
Figura de concesión de obra publicapública
2.1. Proyecto promovido por la figura de concesión de obra publicapública..................143
2.2. Debilidades de los proyectos de concesión de obra............................................155
2.3. Fortalezas de los proyectos de concesión de obra..............................................156
3.1. Proyecto promovido por la figura de fondos de inversión de desarrollo
3.2. Debilidades de los proyectos de fondos de inversión de desarrollo inmobiliario........161
3.3. Fortalezas de los proyectos de fondos de inversión de desarrollo inmobiliario..........161
4. Figura de fideicomiso
4.1. Proyecto promovido por la figura de fideicomisos............................................162
4.2. Debilidades de los proyectos de fideicomiso...................................................167
4.3. Fortalezas de los proyecto de fideicomiso.......................................................169
Capíitulo V
1. Conclusiones gGenerales..............................................................................173
2. Conclusiones específicas...............................................................................176
3. Recomendaciones.......................................................................................181
Tabla 1 América Latina y el Caribe: Montos Comprometidos en Infraestructura por el Sector
Privado.............................................................................................................................................16
Tabla 2 Costa Rica: Pporcentaje de ejecución de partida presupuestaria 5.02 Construcciones, Adiciones y Mejoras, en relación al monto asignado 2006-2011......................................................20 Tabla 3 Costa Rica: Necesidades de Inversión según el Informe del Estado Nación 2012-2013......22 Tabla 4 Costa Rica: Ciclos de proyectos de Inversión......................................................................52
Tabla 5 Rangos de elección del tipo de licitación según Presupuesto de la Institución Ejecutora....63
pública internacionalLicitación
Internacional 2011LI-000037-32702..............................................................................................128
Índice de gGráficos
GraficoGráfico 1 Costa Rica:, Posición ocupada según el informe del
Mundial 2008-2014..........................................................................................................................18
GraficoGráfico 2 Costa Rica: Relación de montos presupuestados versus los montos ejecutados
2006-2011........................................................................................................................................21
crecimiento económico y desarrollo de la población., Eexisten valiosos estudios que demuestran que la calidad de la infraestructura de una nación país incide en la calidad de vida de las personas. Por lo anterior, el presente trabajo de investigación nace con el objetivo de estudiar las diferentes figuras jurídicas que le permiten al Estado la contratación de obra pública en Costa Rica.
administrativo que se vincule con cada uno de los lineamientos que dicta la ley, y por medio de un marco conceptual se hizo efectuó un análisis de cada una de las figuras jurídicas, sus diferentes leyes aplicables y los decretos que se han emitido con el paso de los años. Mediante ejemplos reales, se les aplicó un análisis sobre la ejecución de cada una de las figuras para determinar si se está llevando el proceso adecuado que le permite a un proyecto realizarse de manera eficiente y exitosa.
Con lo anterior, se busca entender si los procedimientos utilizados en Costa Rica a la hora de realizar inversión en infraestructura pública son los adecuados;, además, de aportar a las instituciones públicas un análisis que les instruya y permita comparar los mecanismos actualmente utilizados y las facilidades que les puede proveer otros medios dependiendo de las características de cada proyecto.
El presente capitulocapítulo hace referencia a los antecedentes de la investigación sobre aAnálisis de los principales mecanismos jurídicos para el desarrollo de obra pública. Asimismo, sSe describe la problemática, el objetivo general y los específicos que se van a desarrollar en el presente trabajo.
Estudiar las necesidades de la inversión en infraestructura del Estado costarricense es un tema importante, pero en una economía con recursos escasos, el análisis del uso adecuado de los mecanismos de contratación se convierte en prioridad, es por ello que se eliegeimos este tema para trabajar en esta la presente investigación.
Con la presente investigaciónPor lo tanto, en esta disquisición se procura evidenciar la necesidad de las instituciones del adecuado conocimiento de los principales mecanismos jurídicos para el desarrollo de obra pública, lo cual permitirá a las instituciones realizar contrataciones de infraestructura efectivas, ajustándose a las necesidades de los costarricenses.
Actualmente, la literatura económica reconoce ampliamente la importancia de la infraestructura en los procesos productivos. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Secretaría General de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), en el documento Infraestructura para la integración regional (2011), explica que la iInfraestructura se entiende como un factor adicional en el proceso de producción, al igual que el trabajo y el capital privado. Desde esta perspectiva, la infraestructura tiene una contribución directa en la economía, ya quepues incrementa su capacidad productiva y hace posible la prestación de servicios que son necesarios en los procesos económicos. (Cipoletta, 2011)
Según el estudio Infraestructura en América Latina y el Caribe: tendencias recientes y retos principales, elaborado por las economistas del Banco Mundial Marianne Fay y Mary Morrison (2005), nos brinda una realidad donde se dice que:
La inversión privada no debería reducir la necesidad de un rol activo del sector público. Los gobiernos deben regular la prestación de los servicios así como financiar una buena parte de las inversiones, además deben movilizar sus recursos a fin de atraer la mayor cantidad posible de financiamientos complementarios (p.ii)
La inversión en infraestructura en América Latina durante las últimas décadas ha sido entre el 2% a 3% de su PIB, lo que según la Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo (2011), es insuficiente para mantener un alto crecimiento, un comercio intrarregional dinámico, superar la pobreza y competir con otras economías emergentes. L, los autores Fay y Morrison concuerdan con esta acotación y afirman que “se necesitaría entre 4% y 6% anual para mantenerse a la misma altura o bien alcanzar a países que antiguamente iban a su zaga, como Corea o China”. (p.ii)
Según muestra Cipoletta (2011), en el estudio de la CEPAL Infraestructura para la Integración Regional, : Een los últimos 30 años se ha presentado una disminución considerable en las inversiones destinadas a la provisión de infraestructura en varios países de América del Sur: del 4% PIB destinado en el período 1980-1985, la inversión disminuyó en un 2,3% entre 2007 y 2008”.
Asimismo, respecto al comportamiento que tuvo la inversión privada y la pública se expone lo siguiente:
En el caso de la inversión pública, en la parte inicial de los años ochenta los gobiernos mantuvieron elevados niveles de inversión en infraestructura, en torno al 3% del PIB, la mayor magnitud del período considerado. Esto ocurrió a pesar de los condicionamientos fiscales, las dificultades para el acceso al financiamiento externo y los procesos inflacionarios espiralados.
Durante los años noventa el nuevo papel asignado al mercado y el consecuente cambio de rol del Estado llevaron a una contracción de la inversión pública en general, de la cual la destinada a infraestructura se vio particularmente afectada, pasando a representar el 0,9% del PIB hacia la segunda mitad de la década. En este período se registraron gran parte de las privatizaciones de empresas estatales, y la creación o modificación de los marcos regulatorios correspondientes.
Finalmente, los primeros años del nuevo siglo continuaron la tendencia descendente a una inversión en infraestructura del 0,4% del PIB, situación que se revirtió levemente en el último período conocido. Por el lado de la inversión privada, si bien el primer impulso importante se verificó a finales de los años ochenta, el sector tuvo su papel protagónico en los años noventa. En ambos casos, las inversiones estuvieron principalmente asociadas a las privatizaciones y otras operaciones de
toma de control.(Cipoletta, 2011, p.67)
Como resultado, la inversión privada alcanzó el 1,5% del PIB entre los años 1996 y 2001, tras representar el 0,9% del PIB a comienzos de la década previa. Entre 2002 y 2006,
la inversión privada registró una merma importante respecto al período anterior, reduciendo su participación en el PIB al 1,0%. La situación se revirtió parcialmente en los últimos años: los datos correspondientes a 2007 y 2008 han sido alentadores, ya se ha registrado una inversión privada con respecto al PIB del 1,5%. (Cipoletta, 2011)
El autor Luis Lucioni (2009), nos explica que en América Latina y el Caribe ha sido la principal región del mundo en la apertura al capital privado para la provisión de infraestructura y nos dabrinda los siguientes datos:
Entre el año 1990 y 2006 el sector privado participó en 1202 proyectos de los cuales 483 fueron para la generación de energía, 381 en transporte, 191 para el abastecimiento de agua y saneamiento y 147 en el área de comunicaciones. Estos proyectos determinaron compromisos de inversión por 435 mil millones de dólares.
En términos del PIB de la región, los compromisos de inversión del sector privado
Tabla 1 América Latina y el Caribe: Montos Comprometidos en Infraestructura por el Sector Privado
Fuente: Lucioni. (2009). Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)., La brecha de infraestructura en America Latina y el Caribe, Lucioni 2009.
Lucioni (2009), en el Ccuadro #1 detalla lo siguiente:
…los compromisos de inversión del sector privado disminuyen año a año desde 11998 cuando registran el valor máximo de la serie, equivalente al 3,3% del PIB de la región. Gran parte de este porcentaje (en términos absolutos representa casi 70 mil millones de dólares) estuvo destinado a un único país, Brasil (p.19.).
infraestructura en América Latina fue, en relación cona compromisos de inversión, su concentración en pocos países: Argentina, Brasil y México. Estos países concentran el 80% de los recursos provenientes de las privatizaciones, el 75% de las concesiones y el 70% de los proyectos nuevos o “greenfields”. Las privatizaciones se dieron mayormente en telecomunicaciones y energía, y las concesiones en transporte. Los proyectos nuevos tienen una distribución mucho más homogénea, ya que es un mecanismo de participación privado que se emplea en todos los sectores. (p.45).
Existen informes a nivel mundial que reflejan el estado de los diferentes aspectos generales de los países, por ejemplo se encuentra Informe Global de Competitividad realizado por el Foro Económico Mundial. Según aclara este documento, el informe aporta una comprensión de los factores claves que determinan crecimiento económico, ayuda a explicar por qué algunos países tienen más éxito que otros en la recaudación en los niveles ingresos y, y la oferta de oportunidades para sus respectivos poblaciones;, y las ofertas políticas y empresariales líderes sones una herramienta importante para mejorar la formulación de políticas económicas y reformas institucionales.
Costa Rica subió tres puestos en el ranking de competitividad global 2013-2014. Pasó de la posición 57 a la 54, superando a México, que descendió ochos puestos y aventajaba al país en el informe anterior. Un punto a favor mencionado por el informe es la alta calidad del sistema educativo, que provee de una mano de obra relativamente calificada, así como la adopción tecnológica y sofisticación para los negocios. Sin embargo, no deja de mencionar los problemas de infraestructura para el transporte y dificultades en el financiamiento, que serán importantes para que Costa Rica sea más competitiva.
GraficoGráfico 1. Costa Rica, pPosición ocupada según el informe del
Competitividad Mundial 2008-2014
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Índice de Competitividad
Global Foro Económico Mundial 2008-2014
A partir de los datos reflejados en el graficográfico anterior, permite se puede observar un decremento importante durante el periodo 2010-2011 y una leve recuperación en los periodos 2012-2013 y 2013-2014.
La CEPAL (2004), en su informe Desarrollo de infraestructura y crecimiento económico: revisión conceptual,; indica que según la evidencia empírica:
“las inversiones en infraestructura contribuyen al crecimiento del producto e impactan sobre cuatro aspectos del desarrollo económico de las regiones en que se realizan: la estructura de costos de las empresas, la productividad de los factores, la conectividad y accesibilidad territorial, y el bienestar general de la población(p.36)”.
Sin embargo, siempre en la literatura hay cierta controversia en si el desarrollo de la inversión en infraestructura está directamente ligado al crecimiento económico, o si la relación es viceversa que el crecimiento económico está ligado a la cantidad de inversión en
infraestructura que se realice, pero realmente no existe un consenso sobre esto. (Rojas,
Costa Rica por medio de planes programa sus proyectos a mediano y largo plazo, un ejemplo de este es el Plan Nacional de Transportes de Costa Rica 2011-2035, dando números más gruesos, el eEconomista Federico Villalobos en su columna del pPeriódico Lla Nación del día 21 junio del 2011 menciona:
Según datos preliminares del Plan Nacional de Transportes 2011-2035 presentados el pasado mes de febrero del 2011, Costa Rica, requerirá invertir en los próximos 24 años 58.975 millones de dólares (160% del PIB actual), para cumplir el objetivo de contar con un sistema de transportes competitivo y eficiente.
Asimismo, el plan estima que aproximadamente un 67% de este monto se financiaría con fondos públicos, mientras que el restante 33% (19.475 millones de dólares) podría ejecutarse por medio de esquemas alternativos (i. e. concesión y fideicomisos). Sin embargo hay quienes, con base en posturas ideológicas, claman porque la totalidad de las inversiones sean asumidas por el gobierno (p.25).
El Estado es una gran empresa administrada por el sector público, este debe llevar todos los registros contables necesarios para garantizar su transparencia, es por eso que la Contraloría General de la RepublicaRepública (CGR) cuenta con el Sistema de Iinformación sobre Planes y Presupuestos (SIPP).
El SIPP mismo contiene información de los presupuestos, los planes y su ejecución, de los entes y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República. Fue creado con el objetivo de promover la eficiencia y la transparencia en el uso de los recursos, bajo la potestad de fiscalización de este óÓrgano cContralor (Camacho,
A partir de una recopilación con los datos del sistema SIPP de la Ccontraloría General de la Republicapública, donde se pudo obtener información sobre la ejecución de presupuestos de las instituciones públicas a partir del año 2006, con los cuales se realizó un análisis de las partidas presupuestarias y para efectos de inversión en infraestructura se usóo la específicamente la partida 5.02 Construcciones, Adiciones y Mejoras, se reflejó lo siguiente:
Tabla 2. Costa Rica: Pporcentaje de ejecución de partida presupuestaria 5.02 Construcciones, Adiciones y Mejoras, en relación al monto asignado 2006-2011
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Sistema de Iinformación sobre Planes y Presupuestos, CGR 2006-2011
De acuerdo al con el cuadro anterior se puede apreciar
partida 5.02 Construcciones, Adiciones y Mejoras donde se evidencia una ejecución
presupuestaria por debajo del 50% del presupuesto asignado.
En el graficoGráfico 2, se puedepodemos apreciar el abismo que existe en los montos presupuestados y los ejecutados por las entidades públicas, lo cual, evidencia que el país requiere del aumento de medios de financiamiento para la inversión en obra pública, también se demanda de una ejecución eficaz.
GraficoGráfico 2. Costa Rica: Relación de montos presupuestados versus los montos ejecutados 2006-2011
El siguiente cuadro nos muestra las necesidades de inversión solo en la red vial nacional para los años 2010-2012:
Tabla 3. Costa Rica: Necesidades de iInversión según el Informe del Estado Nación
Fuente: Tomado del
Informe del Estado de la Nación 2012-2013
Según los datos de la necesidad de obra pública que expone el Informe del Estado Nación 2012-2013 el 91% del presupuesto que se necesita debería ir destinado a la inversión en la red vial nacional.
Extraordinario de la RepublicaRepública para el Ejercicio Económico del 2013 señala:
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes: es el ente rector de la infraestructura del país y a través de este ministerio se incorporan recursos para la infraestructura vial, aeropuertos y ferrocarriles. Se le incorpora un total de ¢268.250,0 millones y presenta un decrecimiento del 3,4% respecto de la Ley del 2012 en donde tiene asignados ¢274.790,9 millones.
A la inversión pública (gastos de capital) se destina un total de ¢336.338,4 millones, lo que representa un 5,2% del total de gasto y presenta un decrecimiento del 8,0% con respecto del gasto autorizado en el año 2012 (CGR, 2013, p.35).
La información anterior , evidencia que existen recursos asignados para realizar las obras de infraestructura;, sin embargo, en comparación con el monto total necesario que muestra el informe del Estado Nación existe un desfase importante entre el monto necesario y el presupuestado.
El gerente de la División de Contratación Aadministrativa de la Contraloría General de la RepublicaRepública, German Brenes Rosello (2011), ha mencionado a varios medios de comunicación su postura sobre la situación de Costa Rica con respecto a la infraestructura actual:;
El crecimiento de un país en cualquier área, siempre va a requerir tener la estructura adecuada que permita respaldar el desarrollo. El déficit de la inversión en obra pública limita el desarrollo del país y restringe su competitividad a nivel mundial. Esta problemática degenera necesariamente en otras, que se pueden dividir en afectación directa al ciudadano, y la deslegitimación del Estado de derecho (CGR, 2011, p.6).
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el documento
Eestrategia de país del BID 2011-2014, con respecto a la infraestructura menciona:
Uno de los factores que afectan la productividad de CR es la escasa calidad de la infraestructura, en particular la de transporte. Esto se debe en parte al bajo nivel de inversión pública en el sector, que ha estado alrededor de 0,7% del PIB durante la década del 2000, con excepción de los últimos dos años, afectando el coste logístico y de transporte e incidiendo en las decisiones de localización, inversión y producción de las empresas.
Con 39 mil Km. de caminos, CR tiene la mayor extensión de red vial en Centroamérica. Sin embargo, debido a la falta de mantenimiento, el país figura entre los últimos lugares de los rankings mundiales de calidad de carreteras. SóloSolo el 40% de la Red Vial Nacional (RVN) pavimentada y el 11% de la Red Vial Cantonal (RVC) está en buen estado. La RVC representa cerca del 80% de la vialidad del país y su deterioro ha originado un aumento de los costos de operación de vehículos, retrasando el desarrollo de las zonas rurales.
Por otro lado, el país cuenta con 7 puertos, 3 de ellos principales que presentan, entre otros, los siguientes desafíos: procesos poco eficientes, infraestructura obsoleta y capacidad limitada. Adicionalmente, la infraestructura aeroportuaria requiere ser mejorada para facilitar el comercio exterior, promover el crecimiento en zonas de menor desarrollo, así como atender la creciente demanda del sector turismo. Para ello, se requieren inversiones en la renovación, adecuación, y acondicionamiento de la capacidad instalada existente, y valorar expansión futura de la red. (p. 3-4)
Las observaciones del BID, van dirigidas directamente al sector transporte del país, concuerda con los datos expresados en el Informe del Estado Nación (2011) , donde este último hace referencia que el sector transporte es el que necesita mayor presupuesto, para suplir todas las necesidades de infraestructura.
Existen antecedentes que demuestran que la crisis en infraestructura lleva muchos años de estar presente, por ejemplo:
…en 1986 entró a regir el PAE I (Programa de Ajuste Estructural), en el que el país adquiere varios compromisos económicos, entre los que resalta la restricción fiscal, traducido en una reducción del gasto público, viéndose afectado principalmente la inversión en infraestructura pública, dado el Estado sobredimensionado que encontraba el país para esta época, y momento que agudiza la crisis de rezago de obra pública que a la fecha afecta al país (Brizuela, 2011).
Los PAEs´S a pesar de que contribuyeron a mejorar la situación, al plantear la reestructuración del aparato productivo, principalmente con la promoción de exportaciones no tradicionales a mercados fuera de la región centroamericana, como lo explica el autor, se condicionóo la capacidad del estado para invertir en infraestructura, por las limitaciones económicas que conllevaba la firma del PAE para el Estado.
Según la memoria Anual de la Contraloría General de la RepublicaRepública (2011), existen estudios realizados por la CEPAL y del Banco de Chile que miden el grado de respuesta del crecimiento económico frente a la inversión de infraestructura;, por otro lado, otros académicos realizan mediciones acerca de la relación entre el coeficiente de distribución de los ingresos y la disposición de infraestructura pública.
Ellos han generado conclusiones que relacionan directamente el incremento de la inversión y esta tiene efectos positivos sobre el coeficiente de Gini del país, o que la desigualdad de los ingresos se reduce con una mayor cantidad y mejor calidad de la infraestructura (CGR, 2011)
La CGR mantiene una posición firme con respecto a si existe o no relación entre la calidad de vida de un país y la infraestructura que tiene, en la Memoria anual del 2011 confirma:
….independientemente de la medición que se haga, de la evidencia empírica proporcionada y de los argumentos metodológicos que pudieran potenciar o refutar los datos, lo cierto es que a nivel internacional existe un amplio consenso académico y político acerca de los retornos sociales que la inversión pública tiene sobre la calidad de vida de las personas.” (p.66)
Frente a este panorama, es deber no sólosolo de la Universidad de Costa Rica y la Escuela de Administración Pública, sino también de los estudiantes brindar un trabajo que permita ayudar a la función pública en su quehacer diario y de igual forma, en proyectos de gran impacto para el país.
Es posible mejorar la inversión en infraestructura por parte del Estado costarricense optimizando el uso de los principales mecanismos jurídicos disponibles para el desarrollo de obra pública en Costa Rica.
Identificar la mejor forma de estudiar (identificación) del uso y aplicación de los principales mecanismos jurídicos disponibles para el desarrollo de obra pública en Costa Rica.
del país respecto del desarrollo de la
infraestructura PublicaPública. Describir las principales figuras, determinar sus características y elementos que
las conforman, para comprender la aplicación de estas figuras en los procesos de contratación de los departamentos de proveeduría en las instituciones del Estado. Identificar las debilidades y fortalezas de cada una de las principales figuras.
Identificar los resultados obtenidos de los principales proyectos que se hayan
llevado a cabo en el país por medio del uso de las figuras no tradicionales Definir la mejor forma de optimizar el uso y aplicación de los instrumentos.
Escasa apertura de las instituciones públicas para brindar información de proyectos ejecutados. En el caso de algunos de los mecanismos de inversión, como es el caso de los fideicomisos, la confidencialidad de los documentos constituyóo un gran obstáculo para la elaboración de la investigación, puesto que no se tiene acceso a toda la documentación relacionada con el proyecto. Como resultado de lo anterior, el análisis de un debido proceso, etapas y resultados de los proyectos se debía de realizar con información parcial.  Insuficiente acceso a información en digital. En este apartado se debe de tomar en cuenta de que en ocasiones solamente el cartel de una licitación contaba con múltiples tomos, que a pesar de que se logran estudiar de forma completa no se podían realizar interrelaciones o búsquedas rápidas que con herramientas tecnológicas se pueden lograr y hacen más rápida la obtención de hallazgos y deducciones de peso.
 Desconocimiento de las instituciones sobre los mecanismos jurídicos para el desarrollo de obra pública. Son pocos los funcionarios de cada institución que tienen un conocimiento amplio sobre dichos mecanismos de contratación, por lo que el conocimientojuicio experto recae en pocas personas, a un nivel de conocimiento que involucre la realidad del país en el sector de infraestructura y el potencial que tienen la utilización de esas herramientas para las necesidades del sector. Poca literatura como fundamentación teórica para el desarrollo de la investigación. En este apartado se encontró mucha diferenciación a la hora de analizar los diferentes tipos de mecanismos de inversión, en donde en el caso, por ejemplo de las licitaciones el material accesible es cuantioso, pero al llegar a los fondos de inversión fue mucho más complejo obtener literatura de peso. Resistencia de los responsables al frente de los proyectos a brindar la información requerida. Durante las entrevistas se buscaba analizar a fondo cada uno de los proyectos con el fin de detectar aspectos críticos que inciden en el éxito o fracaso de estos. Sin embargo, al hablar con los expertos se dirigían mucho al estado de la infraestructura en general del país, generalidades de las instituciones o información superficial de la operación en cada obra, pero no entrando a detalle ni hablando claramente de responsables.  Poca disposición de los expertos a reuniones, u entrevistas para la recopilación de información real, se mostraron poco flexibles, y en las ocasiones que accedieron se mostraron poco prestos a transmitir los datos empíricos que se buscaban las diferentes reuniones. El horario de dichos encuentros fue muy difícil de coordinar, e inclusive en casos como el Consejo Nacional de Concesiones se tuvo que asistir hasta a tres fechas estipuladas previamente para lograr encontrar a los funcionarios. LY la dificultad no fue sólosolo en concretar las reuniones, si no que el tiempo dedicado durante la reunión también representaba una limitante muy grande en la agenda de dichos trabajadores.
CapituloCapítulo II
Marco Teóorico
El marco teórico que se detalla a continuación, está orientado ena conocer los conceptos básicos para la comprensión de este trabajo. El presente capitulocapítulo hace referencia al estudio del ambiente legal y administrativo donde se deben aplicarse los diferentes instrumentos legales para la adquisición de obra pública.
A. Gestión pública
El concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados que logre una aAdministración, y se ha definido como un: proceso dinámico, integral, sistemático y participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una aAdministración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática. (DPN-ESAP, 2007)
Podemos definirlaSe puede definir en pocas palabras como la aplicación de todos los métodos e instrumentos que posee la administración públicaAdministración Pública para alcanzar los objetivos de desarrollo o de bienestar de la población. Igualmente, se precisa como el ejercicio de la función administrativa del gobierno.
El término gestión pública se ha presentado como antagónico, sustituto o sinónimo de administración públicaAdministración Pública. Pero No obstante, han brotado ciertos temas concretos, y una gran cifra de artículos de libros nos dicen queé es algo nuevo y diferente. (Mendoza, 1998).
La Gestión Pública constituye una "orientación" o "campo de interés" que bajo un mismo objeto incluye una variedad de investigaciones experimentales. En el nivel práctico, la gestión pública concierne al conjunto de políticas públicas para modernizar, reformar y transformar la administración públicaAdministración Pública en un organismo más flexible, apto, ágil y capaz para cuidar las necesidades de los ciudadanos en un contexto de globalización, interdependencia mundial y rápido avance tecnológico. (González, 2001).
Los principios de la gestión pública quedan afectados por el hecho de que esta disciplina es producto de la evolución institucional más que del desarrollo intelectual. La gestión pública como tema de estudio y empresa educativa se considera haber nacido a finales de los años setentala década de 1970 y comienzos de 1980 de los ochenta en dos
instituciones muy distintas: las escuelas comerciales y las escuelas de políticas públicas. (Mendoza, 1998)
Conferencia Nacional de investigación sobre Gestión
Pública, que se llevó acabo el 20 y 21 de setiembre de 1991:
La investigación de la gestión pública entraña un enfoque en la estrategia (no en el proceso empresarial), en las relaciones inter organizaciones (no en las relaciones intra organizaciones) y en la intersección de las políticas y la gestión públicas.
La gestión pública consiste en ayudar a los administradores y a sus asesores a hacer que una inteligencia crítica y analítica se involucre en el diseño y la elección de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las políticas públicas conduciéndolaos a un desempeño gubernamental intencionalmente mejor. (Mendoza,
Los principios de la nueva gerencia pública son: devolver autoridad; conceder flexibilidad; aseverar el desempeño y el control de la responsabilidad; entregar los servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; optimizar la gerencia de los recursos humanos; explotar las tecnologías de la información; mejorar la calidad de la regulación; y, robustecer las funciones del gobierno en el centro. Este modelo presume cierta centralización, pero el Estado ya no es un proveedor de servicios, sino que se perfila como, va a ser un facilitador y regulador de esos servicios. (Universidad de San Martíin, 2011).
La constitución Política de Costa Rica (1949)
Aartículo 50 lo
siguiente: El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Bajo esta responsabilidad adquirida por el sector estatal del país, se genera todo un proceso histórico que se mantiene en desarrollo continuo, y que como resultado primordial da una estructura organizacional de entes encargados de buscar ese bienestar común,
adquiriendo toda una serie de responsabilidades y tareas dentro del sector o actividad en la que se desenvuelven.
La Aadministración Ppública es quien debe darle el norte a un país al realizar la comparación de gobernar o dirigir un país con mandar una gran empresa, lo único que debería cambiar es el fin, pero la metodología debería ser aplicable para ambas y obtener en los dos casos los objetivos propuestos, sea económicos en el caso de una empresa o sociales en el caso de la Aadministración Ppública.
podemos se puede entender cómo funciona realmente la
administración públicaAdministración Pública, la cual ; se puede definir como el marco
jurídico-institucional que administra un país. Idalberto Chiavenato(p.2006), en su libro “Introducción a la teoría de la administración”, define el concepto de administración como:
La administración no es otra cosa que la dirección racional de las actividades de una organización, con o sin fines de lucro. Ella implica planeación, organización (estructura), dirección y control de las actividades realizadas en una organización, diferenciadas por la división del Trabajo. (p.2).
La administración tiene implícito el ciclo administrativo que consta de cinco pasos planificar, organizar, dirigir y controlar. Para la Administración PublicaPública, este ciclo también forma parte de la metodología.
a. El proceso de planeación
La planeación es la primera de las funciones administrativas por ser la base de los demás, la planeación determina con antelación cuáales son los objetivos y genera los planes necesarios para alcanzar estos objetivos. (Chiavenato, 2010).
La planificación, tiene un gran impacto en la transparencia del proceso porque en ella de manera anticipada debe justificarse la necesidad institucional que trae como consecuencia la adquisición de un bien, la contratación de un servicio o la obra, asociada indisolublemente a objetivos y metas, impidiendo así que intereses particulares o acuerdos con interesados no revelados, impongan compras o contrataciones no necesarias ni asociadas a ningún objetivo medular de la institución, sino que solo busquen contratar para lograr “Ganancias Particulares”. (Mendoza, 2012, p.4 )
La Ccontraloría General de la RepublicaRepública define planificar de la siguiente manera: pPlanificación, es ordenar, en una secuencia lógica, una serie de actividades que se deben ejecutar para alcanzar un objetivo, producto o situación deseados. Para ello, se prevén y definen las relaciones entre los eventos considerados, su comportamiento y su interdependencia; además, se determinan las fuentes y usos de los recursos necesarios y se distribuyen los recursos disponibles, en forma progresiva y organizada, de modo que se logre el objetivo dado.
determinado, sino también los medios para evaluar ese hecho y sus repercusiones La planeación, se define como los mecanismos necesarios que se deben llevar a cabo para ordenar y armonizar el conjunto de estrategias, la planeación determina dóonde se quiere llegar, quée debe hacerse, cuáando, cóomo y en qué orden. (Chiavenato, 2010)
En el contexto de iInfraestructura, también existe todo un marco jurídico que obliga a la Aadministración a seguir una serie de pasos antes de proceder con la adquisición o construcción de una obra pública, por medio del ordenamiento administrativo. Planificación pública refiere al hecho de diseñar un plan de trabajo en un espacio geográfico y en un tiempo determinado, referente a asuntos que atañen a un colectivo-comunidad.
A partir de la definición del proceso planificador, la literatura reconoce tres componentes o funciones básicas de la misma: 1) la construcción de una visión estratégica
o visión de país; 2) la coordinación de las acciones necesarias para alcanzar los objetivos establecidos;, y,; 3) el monitoreo, la evaluación y la retroalimentación. (Martin, 2005).
El proceso de construcción de las visiones de país no pretende adivinar o anticipar el futuro, sino que busca la construcción de un devenir socialmente anhelado: se trata de generar, a partir de la construcción de escenarios alternativos de largo plazo, una imagen del futuro deseable, realizable, centrada —generalmente— en la aspiración del desarrollo con igualdad. (CEPAL, 2014)
Con respecto al mMarco lLegal, la Constitución Política se encuentra en la cúspide de la jerarquía de fFuentes de ordenamiento administrativo, el Aartículo 9 de la
Cconstitución
gGobierno pPopular, representativo y
responsable, que se ejerce por medio de los tres poderes, Llegislativo, eEjecutivo y
jJudicial.
Dentro de la esfera del sSector pPúblico, la Ley Ggeneral de Administración PublicaPública genera también lineamientos por medio del derecho pPúblico, ya que este es quien se encarga de regular la organización y actividad de los entes públicos, salvo que exista una norma expresa en contrario.
Esta misma ley nos explica la jerarquía de las fuentes del Oordenamiento JJurídico Aadministrativo, esto donde se significa indica cuáal debe ser el orden de acatamiento de leyes si existiera un conflicto de competencias, o un conflicto legal en algún asunto o discordia administrativa ,; según el aArtículo 7 que se enumeran de la siguiente manera:
Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley; d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros
Supremos Poderes en la materia de su competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.
El Aartículo 12 de la LGAP menciona qué se necesita para autorizar un servicio público cuando se haya explicado a la administración el sujeto y el del fin;, por otro lado, el Aartículo 214 define que el procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración.
Los medios jurídicos tradicionales para desarrollo de obra pública están contenidos en la Ley de Contratación Administrativa, el Aartículo 3 de esta ley menciona:
Durante eEl inicio de un proceso de contratación administrativa, es necesario contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva, como lo indica el Aartículo 8 de la LCA; p. Por otro lado, el Aartículo 9 de la leyLey confirma:
La Administración deberá acreditar, en el expediente respectivo, que dispone o llegará a disponer, en el momento oportuno, de los recursos humanos y la infraestructura administrativa suficiente para verificar el fiel cumplimiento del objeto de la contratación, tanto cuantitativa como cualitativamente.
En el desarrollo de proyectos de obra pública, es indispensable otorgar un manejo inteligente y celoso de los fondos estatales, con la finalidad de proteger ante todo los recursos públicos.
La Contraloría General de la República en el Manual Técnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública del año 1998, que se comunicó mediante Circular DCOP-1-98 a las entidades sujetas a su control y fiscalización, y que en lo concerniente a la priorización de proyectos de inversión, en el apartadoe II denominado: Normas Específicas para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública señala:
Uso de la evaluación financiera y socio-económica: la evaluación financiera y socio-económica de los proyectos debe utilizarse como un elemento esencial para tomar la decisión de aceptar o rechazar cada proyecto individual, así como para establecer el orden de prioridad para ejecutar una “cartera” o “grupo de proyectos”.
En este sentido, para determinar si un proyecto es socialmente rentable o no, este debe compararseársele o mediírsele frente a otros que cumplan los mismos objetivos. En caso de que
Si los proyectos de obra pública siguieran al pie de la letra lo establecido en el Manual Técnico para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pública de la Contraloría General de la República, el éxito de una obra estará potencialmente garantizado por cuanto la edificación final tendría teóricamente que haber superado una fase de pre-inversión y otra de inversión.
Durante la primera se habrían efectuado los estudios técnicos necesarios y pertinentes para determinar la factibilidad de ejecutar el proyecto, comenzando con la identificación de una necesidad e ideas generales sobre lo que se pretendería hacer para satisfacerla., Lluego, gradualmente eéstos se irían profundizando, lo cual mejoraría la calidad de la información y proporcionaría mayores elementos para decidir si se continuaría con la etapa siguiente o si sería mejor abandonarlo antes de incurrir en gastos mayores.
En esta etapa, se realizarían la idea general, el perfil del proyecto, el estudio de pre- factibilidad y el de factibilidad, todo lo anterior de acuerdo con la magnitud y complejidad
de la obra. Si estos análisis indican que es factible ejecutar el proyecto, se inicia la etapa de iInversión.
En la etapa de inversión, se procede a diseñar la obra;, para lo cual se necesitan estudios preliminares, estudios básicos (topografía, geotecnia, hidrogeología, impacto ambiental, etc.), planos constructivos y especificaciones técnicas, calcular el presupuesto, efectuar el programa preliminar de avance físico-económico de la construcción, decidir el modo en que se ejecutaría el proyecto (por administración, por contrato, compra directa, licitación restringida, por registro, pública, etc.) y se edifica de acuerdo con lo planificado.
b. El proceso de organización
Luther Gulick,1916 experto en la “Teoría clásica” de la administración define organización como: eEstablecimiento de la estructura formal de autoridad que integre, defina y coordine las subdivisiones de trabajo en pos del objetivo buscado.
El autor Idalberto Chiavenato (2007) nos dabrinda una definición, aún, más completa de quée significa organización dentro del ciclo administrativo: lLa organización significa el acto de organizar, estructurar e integrar los recursos y los órganos involucrados en la ejecución, y establecer las relaciones entre ellos y las atribuciones de cada uno.
Para el caso de la administración PúblicaAdministración Pública, como se ha
mencionado anteriormente, al ser Costa Rica un estado de Derecho, existe una base jurídica
dar competencias a cada una de las instituciones del mMarco eEstatal.
La CEPAL es muy clara cuando se refiere a la parte de organizar en el pilar
Iinfraestructura, definen pues se especifica que el gobierno debe facilitar los instrumentos, las instituciones y los recursos necesarios, para construir y mantener una infraestructura óptima para el desarrollo integral del país, lo expresan de la siguiente manera:
Es fundamental, por tanto, que los gobiernos de América Latina y el Caribe mejoren y fortalezcan su institucionalidad, incrementando la coordinación y coherencia al interior del propio Estado y fortaleciendo la relación con el sector privado a través de marcos regulatorios modernos que contengan un equilibrio entre planeamiento, evaluación, capacidad y maduración de las inversiones, y cuyo principal foco sea el desarrollo integral de la economía adonde se insertan los servicios de infraestructura y transporte y no tan sólosolo los aspectos financieros involucrados.
La teoría neoclásica de la administración muestra el proceso de organizar en las siguientes etapas: División del trabajo, asignación de actividades, y definición de autoridades. (Chiavenato, 2010, p198.)
organización (2010)”, la conformación de las diferentes organizaciones, y los sectores en los cuales se divide su actividad, s. Según se menciona:
Sector Público Costarricense, en el cual se puede visualizar la totalidad de las instituciones públicas que conforman los tres poderes de la República y el órgano electoral. Poder Ejecutivo y sus órganos adscritos, en el cual se pueden visualizar los 18 ministerios, sus 77 órganos adscritos y sus misiones institucionales. Sector Público Descentralizado Institucional, en el cual se pueden visualizar las 34 instituciones autónomas, sus 13 órganos adscritos, las 8 instituciones semiautónomas, las 25 empresas públicas, los 46 entes públicos no estatales, 1 ente administrador de fondos públicos y sus respectivas misiones institucionales. Sector Público Descentralizado Territorial, en el cual se puede visualizar las 81 municipalidades, con la información del año de creación, presupuesto, población y extensión; además de los concejos municipales de distrito, la empresa municipal y órganos municipales (MIDEPLAN, 2010, p 40).
Los sectores en los que se pueden agrupar las diferentes instituciones por el área en el que desenvuelven son:
Sector Social y de Lucha contra la Pobreza
Sector Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
Sector Coordinación Gubernamental
Sector Política Monetaria y Supervisión Financiera
Sector Infraestructura y Transportes
Sector Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito
Sector Política Exterior
c. El proceso de dirección
El autor Idalberto Chiavenato (2010) , define esta etapa del proceso administrativo cuando menciona que esta función administrativa es la que pone en acción y dinamiza a una empresa, todo lo que tenga que ver con dirección se relaciona con poner en marcha. Dirigir significa interpretar los planes y dar las instrucciones para ejecutarlos de modo que se alcancen los objetivos proyectados. (2010)
Por la definición anteriormente mencionada, queda firmemente claro que dentro de todos los procesos que realice el sector público estatal, debe de estar enmarcado dentro de un proceso de dirección que garantice la correcta ejecución de los fondos públicos, y todo proyecto y plan que sea creado para satisfacer las diversas necesidades sociales que existen en el país.
Las instituciones públicas tienen la potestad de legalmente direccionar los recursos necesarios para cumplir con esta etapa de ineludible importancia, por lo cual tanto los esfuerzos, como el marco legal institucional deberán velar por brindar procesos de dirección adecuados. La Ley General de la Administración Pública define en su Aartículo
La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.
Un adecuado proceso de dirección en la ejecución de toda política pública garantizará que el servicio público objeto sea entregado a la ciudadanía con los niveles adecuados de calidad. La Sala Constitucional en el Voto Nº 5207-04 del dieciocho 18 de mayo del 2014, inclusive eleva a rango Constitucional el derecho que tiene la ciudadanía en el sentido de que los servicios públicos brindados tengan un adecuado funcionamiento, y esto se logra incluyendo esta etapa del proceso administrativo en el quehacer diario de las instituciones pertenecientes al aparato público.
El Aartículo 140 de la Constitución Política de Costa Rica, en su inciso Nº 8 también establece legalmente este principio al mencionar que es deber y atribución que corresponde al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno de v“Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias”.
Con todo proceso de dirección, se busca cumplir con los principios de eficiencia y eficacia que la ley define para toda actividad pública. Respecto a la labor de los funcionarios públicos, la Constitución Política también define y respalda toda acción que contribuya a esto, al establecer la responsabilidad descrita en el aArtículo No 191:
Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones
servidores públicos, con el propósito de garantizar administración.
Ahora encauzando este proceso administrativo en el sector de infraestructura y trasportestransportes, es imperante establecer claridad en el sentido de que dirigir adecuadamente el desarrollo de las obras nacionales en esta área es indispensable, y cada institución encargada de los proyectos de este sector deben de velar por una adecuada dirección tanto a lo interno , como interinstitucionalmente, al ser múltiples los entes que toman parte. Dentro de ellas, tiene primordial responsabilidad el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, al ser el ente rector en el sector de infraestructura. En su ley orgánica menciona:
Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas.
Por lo mencionado, el MOPT debe de ser una fuente de coordinación máxima, que garantice el cumplimiento de los objetivos y planes nacionales en esta área.
d. El proceso de coordinación
El proceso de coordinación según Fayol (1916), consiste en lograr armonizar todas las actividades del negocio, además concluye que en esta etapa se debe sincronizar cosas y acciones en las proporciones adecuadas y adapta los medios a los fines.
Para efectos de la administración públicaAdministración Pública, e esta etapa se traduce en los planes operativos anuales, para efectos de esta constituye la base para solicitar el presupuesto del próximo año y las tareas a realizar para poder cumplir los objetivos propuestos en el plan nacional de desarrollo, que cambia cada cuatro años.
El plan anual operativo debe ser presentado a la Contraloría General de la RepublicaRepública el basado en el documento llamado: el “Manual de normas técnicas
sobre presupuesto que deben observar las entidades, órganos descentralizados, unidades desconcentradas y municipalidades, sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, en donde se ” detalla los pasos para la aprobación de un plan operativo de la siguiente manera:.
El presupuesto se debe formular y aprobar por programas, actividades y proyectos completos (presupuesto por programas). Es la expresión financieara del plan de corto plazo o plan operativo anual institucional, en el que se han considerado las objetivos y las metas prefijados (en cantidad de unidades de servicios o bienes por prestar o producir), los recursos por utilizar, las facilidades materiales, la identificación de la unidad ejecutora responsable del programa y la determinación de los mecanismos para alcanzar los objetivos y las meta. (CGR, 1990, p.14 ).
En este manual se conforma por la sección de normas generales y las secciones de normas específicas, para la presentación del plan operativo anual, de la siguiente manera:;
El plan operativo anual que las instituciones presentarán a esta Contraloría General deberá reunir el siguiente contenido, agrupando los elementos informativos requeridos, según el orden y las disposiciones que se describen a continuación:
Formulario resumen para integrar el plan-presupuesto.
Cronograma para la ejecución física y financiera de los programas.
 Vinculación del plan operativo anual con el Plan de Desarrollo Municipal.
(CGR, 1990, p70. ).).
Presentado el POA a la CGR se debe realizar una evaluación física y financiera del plan operativo anual institucional, la institución tendrá la obligación de presentar informes semestrales (30 de junio y 31 de diciembre) sobre el avance de los programas del plan operativo anual.
Por medio del POA cada una de las instituciones recibe su presupuesto, de acuerdo a con las actividades a realizar para el próximo periodo, el gobierno de la república recibe su financiamiento a través del Presupuesto Nacional. (CEPAL, 2007).
A nivel de Presupuesto Nacional, Costa Rica está fraccionado en dos procesos: eEl presupuesto del Gobierno de la República, el cual sea ordinario o extraordinario, es propuesto por el Poder Ejecutivo quien está autorizado constitucionalmente para estos efectos y es aprobado por la Asamblea Legislativa. Por otra parte, las instituciones autónomas del Estado, cuentan con independencia administrativa y sujeción a la ley en materia de gobierno, y le corresponde a la Contraloría General de la República, vigilar, ratificar o censurar los presupuestos de las instituciones autónomas y los municipios así como fiscalizar su ejecución y liquidación. (CEPAL, 2007)
ahí queda asignada la política
económica y social que lleva cabo el gobierno. Nos permite saber la cantidad de dinero
destinado a cada área del gasto público, Hacienda, 2014)
y dónde estará la prioridad. (Ministerio de
El Presupuesto Nacional se convierte en la fuente de información principal sobre los flujos esperados y efectivamente recibidos, y sobre los gastos autorizados y efectivamente ejecutados, de las instituciones públicas durante un año, lo que le confiere su condición de insumo principal para el ejercicio del control político y administrativo, para la toma de decisiones a todo nivel de la gestión pública. (Contraloríia General de la RepublicaRepública, 2013)
En el Aartículo 177 de la Constitución Política se hace referencia a l a creación de un departamento especializado, el cual tiene la autoridad de reducir o suprimir cualquier partida de los anteproyectos formulados.
El Ppresupuesto debe plantearse sobre los objetivos nacionales determinados por la Presidencia de la República, y presentados como planes de gobierno ante la ciudadanía en el proceso electoral. Esos objetivos nacionales quedan plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo.
La Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en su Aartículo 5, hace referencia a los principios presupuestarios con los que se debe cumplir todo presupuesto público:;
a) Principio de universalidad e integridad. El presupuesto deberá contener, de
manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad
financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar.
b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros
del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad,
atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.
c) Principio de equilibrio presupuestario. El presupuesto deberá reflejar el
equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento.
d) Principio
económico que irá del 1 de enero al 31 de diciembre.
e) Principio de programación. Los presupuestos deberán expresar con claridad
los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los
recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo.
f) Principio
presupuestarias del presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aprobados, constituirán el límite máximo de autorizaciones para gastar. No podrán adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles. Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios.
Como lo indica el informe de los notables en el 2013, la aprobación anual de los presupuestos de la República es un buen momento para racionalizar, no simplemente el gasto público, sino la organización y el funcionamiento del Estado. La imposición de límites máximos o mínimos de gastos para actividades establecidas, puede llegar a ser un útil instrumento para optimizar las funciones del Estado, esos límites deben tener extrema flexibilidad para permitir la adaptación de la acción estatal a nuevos escenarios.
e. El proceso de control
La finalidad del control es asegurar que los resultados de aquello que se planeó, organizóo y dirigió se ajustean tanto como sea posible a los objetivos establecidos. El control es fundamentalmente, un proceso de guía la actividad ejecutada hacia un fin desesperado. (Chiavenato, 2010).
El uso que de recursos públicos se dé es un contenido de evidente interés, cuya revisión por parte del órgano legislativo adecuado constituye una atribución regular. Salvo en los casos en que dicha actividad sea realizada con la confidencialidad que merece el manejo de datos contables privados y utilizando solamente aquellas informaciones rigurosamente necesarias para el adecuado control en relación del uso de fondos públicos. (Sala Constitucional, Voto 02108-2000 de las 9:18 horas del 8 de marzo del 2000)
Se debe de garantizar la transparencia en las actividades del Estado y una de las actividades que se deben de controlar en mayor grado corresponde a las compras que se realizan, ya que esto implica el uso de fondos públicos, los cuales mal administrados pueden generar pérdidas innecesarias; así, se puede retomar, podemos basarnos en el Aartículo 30 de la Constitución Política que indica; Se garantizadonde se menciona la garantía de: el libre acceso a los departamentos administrativos con la finalidad de obtener información sobre asuntos de interés público.
El control en las compras públicas es una forma de garantizarles a los ciudadanos el derecho a recibir información adecuada y veraz, el cual se establece en el Aartículo 46 de la Constitución Política de Costa Rica:
Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos, a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a un trato equitativo. El Estado apoyara los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos, la ley regulará esas materias.
La parálisis del accionar gubernamental, sea por la ineficacia o por una sobre demanda de necesidades sociales sin respuesta alguna por las estructuras estatales abren espacio para empoderar actores sociales, quienes reclaman mayores oportunidades de intervención y de control sobre el gasto público. (Petri & Vargas, 2008).
Es por ello, que en la Constitución Política de Costa Rica, en los Aartículos 183 y 184 se le otorgan las facultades a la Contraloría General de la RepublicaRepública para fiscalizar y solicitar rendición de cuentas como objetivo de evaluar la capacidad administrativa, técnica y tecnológica de las instituciones públicas. En el Aartículo 11 también señala se deja claramente establecido este derecho de evaluación, al mencionar que:
La Administración PúblicaAdministración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.
La Contraloría General de la RepublicaRepública es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública,; pero tiene una
independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores. (Asamblea Legislativa, 1949).
La Contraloría, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico, se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos públicos, que comprende las diversas operaciones de ejecución del presupuesto del Estado, control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción administrativa financiera y la norma jurídica, por lo que,cual como lógica consecuencia, no escapa a este control de la Contraloría, la actividad referente a la contratación administrativa, según lo indicado por esta Sala en sentencia número 2398-91. (Sala Constitucional, Voto 05947-98 de las 14:32 horas del 19 de agosto de 1998).
De manera que es necesarioa, en todo el procedimiento de la contratación administrativa, cuando menos, la verificación de los siguientes controles: el jurídico, para comprobar que ninguna entidad o funcionario realice acto alguno o asuma conductas que transgredan la Ley, realizado mediante la verificación de la existencia previa de recursos económicos; el contable, que es el examen o juzgamiento de las cuentas de las dependencias y de los funcionarios que tienen a su cargo de la administración de fondos y bienes del Estado, que deriva de la revisión constante y sistemática de todas las operaciones que afectan los créditos presupuestarios aprobados por la Asamblea Legislativa o la Contraloría, a fin de que los gastos tengan su respaldo financiero y se ajusten a la clasificación establecida, realizado por las oficinas de control de presupuesto y contabilidad de cada ente o institución contratante.
Asimismo, ; el financiero, que consiste en la fiscalización de la correcta percepción de ingresos y de la legalidad del gasto público, de competencia de las propias oficinas financieras de las instituciones, la Tesorería Nacional, la Oficina de Presupuesto, y la Contraloría General de la República; y el control económico o de resultados, que se realiza sobre la eficiencia y eficacia de la gestión financiera, es decir, sobre los resultados de dicha gestión, la determinación del cumplimiento de las metas establecidas y el aprovechamiento óptimo de los recursos, control que se lleva a cabo muy parcialmente por parte de las instituciones y no se ha concebido como un efectivo instrumento para el desarrollo
gerencial e institucional. (Sentencia número 998-98, de las once horas con treinta minutos del dieciséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho)” (Sala Constitucional, Voto 99- 01237 de las 10:45 horas del 19 de febrero de 1999).
se instauran en un elemento clave para que las
instituciones públicas puedan efectuar con los objetivos que tienen asignados. En tal sentido, un significativo porcentaje del presupuesto público está destinado a efectuar contrataciones, característica que por sí sola grafica la importancia que ellas se efectúen dentro de una manejo de transparencia efectiva. (Mendoza, 2012).
Las iInstituciones deben de crear controles internos previos, posteriores y perceptivos, en las diferentes etapas del proceso de contratación para poder sentar responsabilidades en todas las operaciones relacionadas con la selección del contratista y administración del contrato, y así establecer controles dentro del proceso, para poder medir cualquier incumplimiento en el proceso y no esperar hasta que el objeto contratado esté finalizado, esto le ayudaráa a la administración a identificar fácilmente en que se está incumpliendo y sentar responsabilidades. Los controles deben de ser efectivos y adaptados a la naturaleza, tamaño y complejidad de cada institución.
La legalidad, eficiencia, eficacia y transparencia de las contrataciones, obedecen en gran medida de la fortaleza del sistema de control interno de las instituciones públicas;, razón por la cual ambas constituyen parte esencial de las decisiones importantes asignadas a las máximas autoridades de las instituciones públicas, y se deben reunir apropiadamente para lograr contrataciones: Eeconómicas, eficientes legales y transparentes que contribuyan al logro de los resultados esperados. (Mendoza, 2012).
B. Importancia de la infraestructura pública
La obra pública se caracteriza esencialmente por su finalidad: satisfacción de necesidades colectivas, o como más rigurosamente se definían en el siglo XIX, por su destino al uso público o al general aprovechamiento. (Jiméenez, 2012)
anual 2011 de la Contraloría General de la
RepublicaRepública, una eficiente inversión en infraestructura pública tiene efectos positivos tanto sobre el crecimiento económico como sobre el progreso social del país. Diversos estudios en Latinoamérica han demostrado que la inversión en infraestructura pública incrementa los ingresos medios de las familias, la producción nacional y hace más equitativa la repartición de la riqueza, objetivos planteados en el aArtículo 50 de nuestra la Constitución Política.
Los autores Vasallo e Izquierdo (2010), en su obra Infraestructura pública y participación privada 2010, hacen referencia a que las inversiones en infraestructura no garantizan por sí mismas el desarrollo económico y regional, pero son necesarias para que aquél esto tenga lugar. La infraestructura es también un importante instrumento de cohesión económica y socialsocioeconómico, de vertebración del territorio, integración espacial y mejora de la accesibilidad.
Lo normal es que una obra pública esté abierta a la utilización de todos los ciudadanos, es decir, al uso público, tal y como sucede en los casos de las carreteras, los ferrocarriles, los puertos y las instalaciones aeroportuarias, esto para mejorar la calidad de vida del territorio.
…La CEPAL y el Banco Central de Chile han logrado medir el grado de respuesta del crecimiento económico frente al stock de infraestructura y lo han ubicado entre un 0,07 y un 0,21, lo cual significaría que un incremento de un 5% en la inversión en infraestructura pública provocaría un aumento del crecimiento económico (crecimiento del PIB) que oscilaría entre un 0,35% a un 1%. Por su parte, otros estudios académicos establecen mediciones acerca de la relación entre el coeficiente de distribución de los ingresos y la disposición de infraestructura pública, estableciéndose que el incremento en esta última tiene efectos positivos sobre el coeficiente de Gini del país, o que la desigualdad de los ingresos se reduce con una mayor cantidad y mejor calidad de la infraestructura. Incluso, cambios en las políticas que mejoren la disponibilidad y calidad de infraestructura para los sectores más desposeídos de la población tiene un impacto positivo sobre sus niveles de
salud y educación y por ende, sobre sus ingresos y su bienestar (Revista CEPAL, 2010, p100) ..
El en estudio de la CEPAL, llamado: “La brecha de Infraestructura en América Latina y el Caribe 2011”, se hace referencia a los principales desafíos que enfrenta la región en materia de servicios de infraestructura con vistas a lograr un mejor desarrollo sostenido, estos son:
 Alta dispersión y multiplicidad de visiones públicas respecto a la
infraestructura y los servicios, y la consecuente falta de integralidad en el abordaje de las políticas en sus diferentes procesos (concepción, diseño, implementación y seguimiento, fiscalización y evaluación).
 Fallas u obstáculos institucionales y regulatorios tanto en la conducción de
las políticas como en la organización de los mercados. Debilidad y/o ausencia de criterios de sostenibilidad en la concepción de las
políticas de los servicios de infraestructura, especialmente en el transporte.  Asimismo, aspectos tales como los problemas en la facilitación del transporte y el comercio (que se relacionan entre sí comootros aspectos, con las regulaciones técnicas y la burocratización de los procesos comerciales), así como el acceso al financiamiento, la calidad y funcionamiento de las asociaciones público- privadas, la institucionalidad y contabilidad regulatoria y las condiciones de funcionamiento y maduración de los mercados de infraestructura completan el espectro de cuestiones que deberán ser revisadas para maximizar el aporte de los servicios de infraestructura al desarrollo y la integración.
Estas brechas, mencionadas anteriormente, corresponden a los principales obstáculos con los que se encuentran los países en América Latina y el Caribe para el desarrollo en el área de infraestructura.
Rozas y Sánchez (2004), sugieren
que los elevados
infraestructura en países en desarrollo afectan negativamente su encajamiento en el
comercio internacional., estimándose Se estima que su impacto es similar al provocado por las barreras y tarifas arancelarias o, por las distorsiones del tipo de cambio. Asimismo, los elevados costos del transporte, las telecomunicaciones, la electricidad y los servicios sanitarios, entre otros servicios de infraestructura, y la calidad de su provisión, afectan negativamente la productividad, la competitividad de las empresas y las exportaciones.
C. El desarrollo de obra publicapública
Según el Plan Nacional de Desarrollo
(2014-2018) en su capítulo X denominado:
“Inversión pública,” se concluye que debido la falta de articulación del accionar institucional y la duplicidad de funciones, se tomó la decisión de crear el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), mediante el Decreto Ejecutivo 34694-PLAN-H de julio de 2008, con el propósito de orientar, ordenar y priorizar la inversión pública y lograr coherencia entre las políticas y acciones estratégicas de los planes nacionales de inversión y los planes nacionales de desarrollo, buscando la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos destinados a inversión pública.
A su vez, se estableció el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP), quedonde se sistematiza la información de los proyectos institucionales destinados a la formación de capital fijo y humano, requeridos para cubrir las necesidades que demandan las actuales y futuras generaciones y contribuir al logro del desarrollo del país.
debe ser presentado ante el MIDEPLAN por
medio del Superior Jerárquico de la institución, ante la dirección ejecutora de proyectos de
esta Iinstitución. El proyecto debe ser presentado de acuerdo a con la Guía Metodológica General de Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública para Costa Rica ” diseñado por el MIDEPLAN en el año 2010.
Después de esto y su debida aprobación debe ingresarse al Banco de pProyectos para posteriormente ser incorporado al Presupuesto Nacional, confirmando el cumplimiento de requisitos, además se realizan todos los trámites administrativos pertinentes antes de enviar el proyecto al proceso de contratación.
Finalmente, cuando ya el proyecto está adjudicado se realizan los desembolsos y posteriormente las evaluaciones necesarias por medio de informes y auditoríias, en el siguiente flujo grama se observa claramente el proceso descrito anteriormente:
Tabla 4 Costa Rica: Ciclos de proyectos de Iinversión
Tomado de MIDEPLAN 2009
Según el aArtículo 13 Decreto Ejecutivo 34694-PLAN-H forman parte del SNIP todas las instituciones del Sector Público con excepción de las Universidades, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y los bancos públicos.
Los esquemas legales para el desarrollo de obra publicapública
Para entender el nacimiento de las figuras jurídicas de contratación existentes en el país, Díiaz (2001), afirma que la crisis de principios de la década de los ochenta 1980 incidió en forma significativa en la economía nacional, teniendo con lo cual se genera como consecuencia una disminución en la contratación de créditos externos para la ejecución de programas de inversión pública. Además, Ssale a la luz la necesidad de una planificación más dinámica para realizar una adecuada asignación de recursos.
Bajo este contexto se empiezan a realizar grandes esfuerzos para sistematizar el proceso de inversión pública, para lo cual se definen las estructuras organizativas que deberían dar funcionalidad a la planificación de la inversión pública. De esta manera, Siendo así se crean los primeros pasos para inventariar los proyectos con el fin de dar seguimiento al presupuesto. (Díaz, 2001).
Con esto, se da produce el nacimiento a de las diferentes figuras para el contrato administrativo, el cual fue concebido como una herramienta para que el Estado, incluyendo la participación de entidades ajenas a su estructura, lograra cumplir con ciertas necesidades sociales que en su deber de satisfacerlas, necesita el apoyo del sector privado para cumplir dicho objetivo, a cambio de un beneficio económico debidamente establecido y fiscalizado. (Castro Montero & Pérez Inces, 2009)
La Ley de Contratación Administrativa define dentro de su sección segunda sección los principios generales en los que deben estar circunscritos todos los procesos de contratación administrativa que se lleven a cabo por cualquier institución del Estado. A
continuación, se describe cada concepto y las responsabilidades que genera sobre contratistas y proveedores del sistema público nacional.
El aArtículo 182 de la cConstitución pPolítica de Costa Rica que dice: “Los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los poderes del Estado, las municipalidades y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con fondos de estas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo”, esta es la base de donde se derivan todos los principios y parámetros constitucionales que rigen la actividad contractual del Estado.
Desarrolla el principio general que enuncia la primera obligación constitucional en la materia de la contratación administrativa, en virtud del cual:, “toda contratación que celebre el Estado, debe tramitarse por medio del procedimiento de licitación”, lo anterior implica que tienen rango constitucional todos los principios del derecho público que informan la contratación administrativa, en la medida en que resulten razonables y proporcionados a para los fines que se persiguen.
a. Principio de eficiencia y eficacia numeración
Este principio define que en todo acto de contratación administrativa se debe buscar la forma idónea de alcanzar los objetivos de los cuales seque justifican la contratación, por lo que el proceso debe estar dirigido con la premisa ineludible de seleccionar la oferta que mejor satisfaga las necesidades existentes, manejando de la mejor forma posible los recursos del Estado. Atado a estoAunado a esto, todas las disposiciones que regulan la contratación deben estar coordinadas con ese concepto, así como la determinación de que en cualquier oferta prevalece el contenido sobre la forma, lo que faculta a la Administración a seleccionar la oferta que más le convenga para sus funciones.
Respecto a la búsqueda de garantizar ese beneficio público, la Ley de Contratación Administrativa indica:
Los actos y las actuaciones de las partes se interpretarán en forma tal que se permita su conservación y se facilite adoptar la decisión final, en condiciones beneficiosas para el interés general. Los defectos subsanables no descalificarán la oferta que los contenga. En caso de duda, siempre se favorecerá la conservación de la oferta o, en su caso, la del acto de adjudicación. (1996, p.4 ).
Según Castro y Pérez (2009), la eficiencia indica la optimización que debe existir en todas las etapas del proceso de contratación certificando el adecuado uso de los fondos públicos. Por su parte, la eficacia indica que cada responsabilidad que sea adquirida por todas las partes que toman participación de este proceso, tenga como objetivo y fin primordial el cumplimiento de las razones, motivos y metas que dieron nacimiento a la suscripción del contrato entre los participantes.
b. Principio de igualdad y libre competencia
Según la lLey de cContratación aAdministrativa, este principio lo que garantiza es que ante el eventual proceso de contratación por parte del Estado, todos los oferentes recibirán las mismas condiciones para participar en la contratación y presentar sus debidas ofertas. Es contra la lLey brindar beneficios a algún proveedor, así como incluir cualquier regulación en el procedimiento que favorezca o impulse la selección de alguno de los participantes.
Conceptualmente, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa define:
Ppublicidad, como Llos procedimientos de contratación se darán a conocer por los medios correspondientes a su naturaleza. Por tanto, Sse debe garantizar el libre y oportuno acceso al expediente, informes, resoluciones u otras actuaciones.
Libre competencia. Se debe garantizar la posibilidad de competencia entre los oferentes. No deben introducirse en el cartel restricciones técnicas, legales o económicas que injustiﬁcadamente limiten la participación de potenciales oferentes. (2006, p 14. )
Respecto a la participación de proveedores extranjeros la Ley de Contratación Administrativa menciona:
La participación de oferentes extranjeros se regirá por el principio de reciprocidad, según el cual a ellos se les brindará el mismo trato que reciban los nacionales en el país de origen de aquellos. El Poder Ejecutivo establecerá, reglamentariamente, las disposiciones necesarias para la vigencia plena del principio estipulado en este párrafo. (1996, p.5. ).).
Dentro de la licitación tiene una doble finalidad, la de ser garantía para los administrados en la protección de sus intereses y derechos como contratistas, oferentes y como particulares, que se traduce en la prohibición para el Estado de imponer condiciones restrictivas para el acceso del concurso., sea Lo anterior, mediante la promulgación de disposiciones legales o reglamentarias con ese objeto, como en su actuación concreta; y la de constituir garantía para la administración, en tanto acrece la posibilidad de una mejor selección del contratista; todo lo anterior, dentro del marco constitucional dado por el aArtículo 33 de la Carta FundamentalMagna.
c. Principio de Ppublicidad
En este se describe, el requisito de comunicación en el que debe estar desarrollado todo proceso de contratación público, por lo medios establecidos por la ley. Respecto a lo anterior, y a los periodos establecidos para la comunicación, se describe en la Ley de Contratación Administrativa:
En el primer mes de cada período presupuestario, los órganos y entes sujetos a las regulaciones de esta Ley darán a conocer el programa de adquisiciones proyectado, lo cual no implicará ningún compromiso de contratar. Para tales efectos, podrá recurrirse a la publicación en el Diario Oficial o a otros medios idóneos, tales como la página electrónica oficial del órgano o entidad. De utilizarse medios distintos de
la publicación en La Gaceta, el respectivo órgano o entidad por lo menos deberá informar, en el citado diario o en dos diarios de circulación nacional, acerca del medio empleado para dar a conocer su programa de adquisiciones. (1996, p.3 ).
Busca asegurar a los administrados la más amplia certeza de la libre concurrencia en condiciones de absoluta igualdad en los procedimientos de la contratación administrativa, y que la cual consiste en que la invitación al concurso licitatorio se haga en forma general, abierta y lo más amplia posible a todos los oferentes posibles, dándosele al cartel la más amplia divulgación, así como el más amplio acceso al expediente, informes, resoluciones y en general a todo el proceso de que se trate.
Otro aspecto por mencionar, es el libre acceso que todo proveedor o ciudadano tiene a los expedientes de cada proceso de contratación, así como toda la información complementaria que sea adjuntada a él.
Adicional a los tres principios
el Rreglamento
Contratación Administrativa, en el cual su Reglamento se incluye los siguientes dos elementos que de igual forma deben ser respetados en toda contratación del Estado:
Buena fe. Las actuaciones desplegadas por la entidad contratante y por los participantes se entenderán en todo momento de buena fe, admitiendo prueba en contrario.
Intangibilidad patrimonial. Las partes están obligadas a mantener el equilibrio ﬁnanciero del contrato.” (2006, p.1 ).
d. Principio de
De la libre concurrencia, que tiene por objeto afianzar la posibilidad de oposición y competencia entre los oferentes dentro de las prerrogativas de la libertad de empresa regulado en el aArtículo 46 de la Constitución Política, destinado a promover y estimular el
mercado competitivo, con el fin de que participen el mayor número de oferentes, para que la Administración pueda contar con una amplia y variada gama de ofertas, de modo que pueda seleccionar la que mejores condiciones le ofrece.
Principio de legalidad o transparencia de los procedimientos,
Garantiza que los procedimientos de selección del contratista deben estar definidos a priori en forma precisa, cierta y concreta, de modo que la administración no pueda obviar las reglas predefinidas en la norma jurídica que determina el marco de acción, como desarrollo de lo dispuesto al efecto en la Constitución Política.
De seguridad jurídica, que es derivado del anterior, puesto que al sujetarse los
El formalismo de los procedimientos licitatorios, en cuanto se exijan formalidades,
éestas actúan a modo de controles endógenos y de auto fiscalización de la acción administrativa, con lo cual ; de manera que no se tengan como obstáculo para la libre
en todo lo concerniente
a básico que la
contratación administrativa, se considera como un principio
administración y oferentes actúen de buena fe, en donde; además, que las actuaciones de ambas partes estén caracterizadas por normas éticas claras, donde prevalezca el interés
público sobre cualquier otro; así como de la mutabilidad del contrato, puesto que la administración cuenta con los poderes y prerrogativas necesarias para introducir modificaciones a los contratos, con el objeto de que cumplan con el fin público asignado que debe proteger y realizar.
h. De intangibilidad patrimonial,
En virtud del cual la aAdministración está siempre obligada a mantener el equilibrio financiero del contrato, sea indemnizando al contratante de todos los efectos negativos que se originen en sus propias decisiones, sea como efecto del principio de mutabilidad, sea por razones de conveniencia o de interés público o por cualesquiera otras razones generales o especiales que lleguen a afectar el nivel económico inicial., reajustando Es preciso, siempre reajustar las variaciones ocurridas en todos y cada uno de los costos que conforman los precios del contrato para mantener incólume el nivel económico originalmente pactado ( (reajustes de precios que pueden originarse en las teorías jurídicas de la imprevisión, rebus sic stantibus, hecho del príncipe y sobre todo, en la llamada equilibrio de la ecuación financiera del contrato).
i. Control de los procedimientos,
Principio por el cual todas las tareas de la contratación administrativa son objeto de control y fiscalización en aras de la verificación, al menos, de la correcta utilización de los fondos públicos. De manera que es necesarioa, en todo el procedimiento de la contratación administrativa, cuando menos, la verificación de los siguientes controles: el jurídico, para comprobar que ninguna entidad o funcionario realice acto alguno o asuma conductas que transgredan la Ley, realizado mediante la verificación de la existencia previa de recursos económicos.;
Además, el contable, que es el examen o juzgamiento de las cuentas de las dependencias y de los funcionarios que tienen a su cargo de la administración de fondos y bienes del Estado, que deriva de la revisión constante y sistemática de todas las operaciones que afectan los créditos presupuestarios aprobados por la Asamblea Legislativa o la
Contraloría, a fin de que los gastos tengan su respaldo financiero y se ajusten a la clasificación establecida, realizado por las oficinas de control de presupuesto y contabilidad de cada ente o institución contratante.;
Por último, el financiero, que consiste en la fiscalización de la correcta percepción de ingresos y de la legalidad del gasto público, de competencia de las propias oficinas financieras de las instituciones, la Tesorería Nacional, la Oficina de Presupuesto, y la Contraloría General de la República; y el control económico o de resultados, que se realiza sobre la eficiencia y eficacia de la gestión financiera, es decir, sobre los resultados de dicha gestión, la determinación del cumplimiento de las metas establecidas y el aprovechamiento óptimo de los recursos, control que se lleva a cabo muy parcialmente por parte de las instituciones y no se ha concebido como un efectivo instrumento para el desarrollo gerencial e institucional.
D. Procedimientos ordinarios de contratación
1. Licitación Administrativa
Víquez (2001), hace valer la trascendencia del término de la licitación al indicar que éeste proviene del derecho romano, en donde la subasta era muy comúnmente utilizada en su vida cotidiana, en donde para la negociación pública de un bien, se vendía al mejor postor, manteniendo una serie de condiciones básicas a respetar.
Por su parte, Laso (2004), define la Llicitación coómo:
…un procedimiento relativo al modo de celebrarse determinados contratos, cuya finalidad es la determinación de la persona que ofrece a la Administración condiciones más ventajosas; consiste a una invitación a los interesados para que, sujetándose a las bases preparadas ( pliego de condiciones), formulen propuestas, de las cuales la Administración selecciona y acepta las más ventajosas (adjudicación), con la que el contrato queda perfeccionado, y todo el procedimiento se inspira para alcanzar la finalidad buscada. (p.1)
La Llicitación brinda una herramienta al Estado en donde por medio de un sistema que adopta elementos de remate o subasta, pero enmarcada en las condiciones que garanticen la calidad de los bienes y servicios, satisfaga las necesidades de la sociedad que la Administración busca cubrir, de la manera más eficiente y económica posible, mediante la recepción de ofertas y participación de máximo número atraído de participantes. (Viíquez, 2001). Esta concurrencia de varios participantes hace que estos se vean obligados a bajar los precios al mínimo, y es donde esta modalidad de contratación se hace beneficiosa.
Uno de los mayores beneficios de la Llicitación, como menciona Laso (2004), radica en que se logra sanear de cierta manera la Administración, al lograr que los funcionarios encargados de las contrataciones públicas no parcialicen la toma de decisiones por intereses personales. Este mecanismo obliga al proceso a asignar las contrataciones según las mejores condiciones brindadas por cierto participante, sin influencias de otro tipo que no sean el bienestar público y de las finanzas del Estado.
Llicitación está reglamentada por la Ley de Contratación
Administrativa, que rige a partir del 1º de mayo de 1996. En ella se definen todos sus lineamientos y toda una serie de características que debe de tener su debido proceso ..
41 define su obligatoriedad
contratación administrativa en el sector público:
a) En los supuestos previstos en el artículoArtículo 27 de esta Ley.
b) En toda venta o enajenación de bienes, muebles o inmuebles, o en el arrendamiento de bienes públicos, salvo si se utiliza el procedimiento de remate. c) En los procedimientos de concesión de instalaciones públicas.
1.2. Características de la figura de licitación
Dentro del proceso de licitación existen varios tipos que deben ser aplicados dependiendo de las características del trámite que se planee llevar a cabo.
Respecto a los supuestos que se incluyen del aArtículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa, se señalan los rangos que define el tipo de licitación a implementar, tomando en cuenta el monto de la licitación, y el presupuesto de la institución. A continuación, se detalla la división:
Tabla 5 Rangos de elección del tipo de licitación según Presupuesto de la Institución Ejecutora
Fuente: Tomado del periódico La Gaceta, Topes de Contratacion para el año 2015,
Para la realización de una licitación se requiere el cumplimiento de requisitos previos a la obra. Los requisitos previos están contenidos en los aArtículos 7, 8 y ,9 del reglamento; por tanto, son una serie de actividades que una institución pública debe realizar para iniciar un proceso de contratación. (Bustillos, 2014)
El aArtículo 7 del reglamento señala que se dará a conocer el programa de adquisiciones proyectado para cada año y la compra o construcción debe de estar contenido en él, de otra forma no se puede empezar con el proceso de licitación.
El aArtículo 8 se refiere a la decisión inicial, esto debe justificar, fundamentar el la
de la obra, dentro de esta decisión inicial se deben cumplir otros requisitos que están
en otras leyes conexas, por ejemplo: en el caso de la construcción de obra pública, se deben
tramitar los permisos de impacto ambiental, los permisos municipales, el permiso de los bomberos, envió de los planos al Colegio de Ingenieros y Arquitectos, los permisos de uso de suelo, permiso del mMinisterio de sSalud. (Bustillos, 2014)
A continuación, se detallan los tipos de licitación
1.2.1. Licitación publicapública
El aArtículo 91 de la RLCA define la licitación pública como:
La licitación pública es el procedimiento ordinario de carácter concursal, que procede, entre otros, en los casos previstos en el artículoArtículo 27 de la Ley de Contratación Administrativa, en atención al monto del presupuesto ordinario para respaldar las necesidades de bienes y servicios no personales de la Administración premoriente del concurso y a la estimación del negocio (p.39).
Los elementos de la licitación Ppública los define la misma ley de contratación Administrativa en el aArtículo 42 de la misma el cual nos dice:
A. El cumplimiento de los requisitos previos de la contratación. Para tomar la
decisión administrativa de promover el concurso, la administración deberá realizar los estudios suficientes que demuestren que los objetivos del proyecto de contratación serán alcanzados con eficiencia y seguridad razonables.
B. La preparación del cartel de licitaciónCartel de Licitación, con las
condiciones generales así como las especificaciones técnicas, financieras y de calidad. La administración podrá celebrar audiencias con oferentes potenciales, a fin de recibir observaciones que permitan la más adecuada elaboración del pliego de condiciones; para ello, deberá hacer invitación pública y levantar un acta de las audiencias, todo lo cual deberá constar en el expediente (p.42).
El cartel en el proceso de licitación es el documento o pliego de condiciones, en donde se establecen todos los requisitos, reglas y características que deben de cumplir los contratistas para ser adjudicados en el proceso. El Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Artículo 51, define el concepto de cartel. de la siguiente forma:
El cartel, constituye el reglamento específico de la contratación que se promueve y se entienden incorporadas a su clausulado todas las normas jurídicas y principios constitucionales aplicables al respectivo procedimiento. (p.15)
El cartel de licitaciónCartel de Licitación mantiene una importancia y presencia indispensables, ya que en él se establecen las bases de la futura adjudicación, de ahí su conocido nombre de pliego de condiciones o pliego de bases. Con esto señala o identifica todas las condiciones que se deben de cubrir para participar en el proceso de contratación. Pero la trascendencia del cartel no termina ahí, si no que una vez adjudicado el contrato funcionar como un marco contractual que establece las responsabilidades y límites tanto de la Administración como del contratante. (Campos, 2009)
El cartel tiene un carácter reglamentario, y se desempeña como la ley del contrato respectivo, ya que en él se establecen los derechos y deberes de los contratantes: el Estado y el particular. (Péerez, 1975)
El éxito en un proceso de contratación administrativa de este tipo dependerá mucho de la pericia y detalle que se tengan a la hora de confeccionar el cartel de licitaciónCartel de Licitación. Referente a esto, el RLCA señala la obligación de que se cumplan con una serie de características mínimas, al mencionar lo referente al pliego de condiciones,: pues
Ddeberá constituir un cuerpo de especificaciones técnicas, claras, suficientes, concretas, objetivas y amplias en cuanto a la oportunidad de participar.
Si alguna de esas características no se logra bajo el cuerpo del cartel, se puede dar paso a impugnaciones en tiempo y forma, o a que el acto de adjudicación sea apelado ante la Contraloría General de la República. (Campos, 2009)
Por su parte, la Contraloría General de la República se refiere de igual manera al fondo y forma del pliego de condiciones, en su Resolución 50-99.
…el cartel constituye el reglamento específico de la contratación que se promueve, por lo que debe ser un cuerpo de especificaciones técnico, claro, suficiente, concreto, objetivo y amplio en cuanto a la participación, de tal manera que si se imponen restricciones (que limiten de alguna manera la oportunidad de participar) éstas deberán tener una sólida justificación, sea técnica o jurídica, pues la Administración está llamada a satisfacer sus necesidades, de la manera que se más favorable para el interés público, cumpliendo así de la mejor forma con el servicio público que le compete (p.6).
Para cumplir con todas esas especificaciones necesarias la Administración cuenta con una serie de herramientas facultadas por la ley. Una de ellas es la posibilidad de ejecutar audiencias previas a elaborar el cartel definitivo, en donde con la debida publicación en algún diario de circulación nacional, se recibe a potenciales oferentes que
dan consejos e iniciativas para la confección del cartel. Por su parte, la Administración no se ve obligada a aceptar ningún tipo de idea, pero idealmente debe extraer todo detalle que pudo ser pasado por alto, y que llegue a darle una mejor estructura y definición al pliego. Todo lo comentado y expresado, así como de la asistencia a estas audiencias quedará debidamente archivado en actas, e introducido al expediente de la licitación en curso.
Describiendo la estructura adecuada que debe tener un cartel de licitaciónCartel de Licitación, se iniciará mencionando los tres elementos básicos presentes en el proceso:
Objeto: Es especificado en el cartel a través de las cláusulas que identifican todas la serie de características necesarias que debe de tener la oferta para que sea adjudicada en el proceso de contratación. Esta serie de cláusulas son creadas unilateralmente por parte del Estado y más adelante se definirán los tipos existentes.
Relaciones jurídicas: Que son todas las reglas creadas que van a regir sobre el contrato que se está creando. Toda esta reglamentación debe ser congruente con el sistema jurídico nacional en cuanto a los principios que mantiene la contratación.
Procedimiento: Referente a todos los procesos formales que se deben de cumplir
dentro de todas las fases de preparación y ejecución del proyecto. (Campos, 2009,
Dados los elementos
básicos del cartel,
cartel debe estar
compuesto por una serie de segmentos:
…el encabezado (entidad que llama al concurso, objeto de la licitación y el plazo para recibir ofertas), el clausulado (técnicas, comerciales, administrativas) el cual si es complicado, se debe señalar que el cartel puede adquirirse en sus Dependencia u oficinas; y la cola (incluye fecha y firmar del funcionario responsable de la publicación del cartel). (Alvarado, 1992, p 54. ).
En cuanto a las cláusulas estas de se clasifican en:
a) Variables: son las que el oferente puede cotizar y ofrecer, tales como precio,
forma de pago, plazo de entrega, etc. Aquí la Administración pondera y escoge la
oferta que más
cumplimiento necesario y obligatorio, pues de omitirse se excluye la oferta.
b) Invariables: Son de cumplimiento obligatorio, de lo contrario da lugar a
violaciones graves al cartel (según le da calificación la Contraloría en apelación), que implicaría anular la adjudicación o violaciones leves que no implican exclusión del concurso. Como por ejemplo la vigencia de la oferta (aArtículo Nº 84 54 del R.C.A., , p7. )
c) Jurídico – mercantiles: las estrictamente relacionadas con la forma de pago,
garantías, entregas, modalidad comercial CIF, FOB, C.F., etc.; certificaciones sobre
pago de impuestos, personerías, poderes, cédula jurídica, etc.
d) Técnicas: las definidas propiamente a requisitos y características de lo que se
e) Ambiguas, confusas, ilegitimas, contradictorias: la responsabilidad de que
existan estas es de la Administración.
f) Restrictivas legítimas: la Administración puede poner requisitos restrictivos
o limitativos que favorecen los intereses del Estado y el interés público, tales como
la no aceptación de la carta de crédito como forma de pago.
g) De orden general o específico: las señaladas en el artículoArtículo 39 del
h) Permisivas
u obligatorias:
fin de favorecer
Administración. (Alvarado, 1992, p. ).
características con las que debe de contar el objeto o servicio de la contratación, estas se pueden clasificar dependiendo del tema puntual que tocan dentro del contrato. La importancia de éestas es que van a moldear la respuesta que se recibirá del oferente, por lo que la adecuada creación de las clausulascláusulas son las que harán que la contratación satisfaga la necesidad que dio nacimiento al procedimiento licitatorio.
Legalmente, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa señala a detalle en el aArtículo 52 cada una de las partes que deben de componer el cartel de licitaciónCartel de Licitación. Como se mencionó, cualquier deficiencia o ausencia en la confección de cada una de las etapas del pliego de condiciones puede dar paso a apelaciones por parte de los concursantes, por lo tanto apegarse a las siguientes indicaciones, y fortificar cada una de ellas es indispensable para lograr un proceso de contratación exitoso:
a) Un encabezado que contenga la identificación de la Administración, la
indicación del tipo y número del concurso y una breve descripción del objeto contractual.
b) Indicación de la oficina que tramita el procedimiento y que proporcionará la
información adicional necesaria respecto de las especificaciones y documentación
c) El día, hora límite y dirección, para la presentación de ofertas y garantías de
participación; así como el número de copias que deberá adjuntarse a la oferta original, cuando así proceda.
d) El porcentaje de las garantías que se deben rendir, cuando se requieran.
e) Indicación de las especies fiscales y demás timbres que deba aportar el
f) Indicación de cualquier opción de compra futura, y de ser posible, una
estimación del momento en que se podrán ejercer dichas opciones.
g) Descripción de la naturaleza y cantidad de los bienes o servicios objeto del
procedimiento, incluidas especificaciones técnicas que podrán acompañarse de planos, diseños e instrucciones correspondientes. Las especificaciones técnicas se establecerán prioritariamente en términos de desempeño y funcionalidad. El sistema
internacional de unidades, basado en el sistema métrico decimal es de uso obligatorio.
h) Sistema de valoración y comparación de las ofertas. Cuando únicamente se
considere el precio, bastará una simple indicación al respecto.
i) Solicitud de muestras, cuando se estimen indispensables.
j) Indicación precisa, de los documentos que se deberán aportar para la
evaluación de la idoneidad del oferente en aspectos económicos, técnicos u otros.
k) Términos de pago.
l) Plazo de vigencia de la oferta y plazo de adjudicación.
m) Lugar y fecha de inicio y conclusión de la entrega de los bienes o servicios,
n) Indicación de que se reserva el derecho de adjudicar parcialmente una misma
línea o bien parte de un mismo objeto conformidad con lo establecido en la decisión
inicial. En este último caso, esta alternativa será posible cuando el objeto lo permita y ello no afecte su funcionalidad. En ambos supuestos se exigirá, al menos, los precios unitarios.
o) No será necesario advertir en el cartel, la posibilidad de adjudicar parte de la
totalidad de las líneas contempladas en éste.
p) La obligación de participar en la totalidad de los renglones, solamente será
posible cuando exista una justificación técnica para ello y así haya sido advertido en el cartel.
q) El uso de medios electrónicos
si resulta procedente, la posibilidad de
presentar ofertas vía fax deberá habilitarse expresamente en el cartel, previéndose para ello un plazo de confirmación por escrito. En ningún caso se aceptará la presentación de ofertas por la vía telefónica (p.40).
El cartel de licitaciónCartel de Licitación debe mediante cada una de sus partes, garantizar u proteger una serie de principios de contratación, que ligado a su propósito dentro del pliego de condiciones toman un papel específico:
a) Libertad de concurrencia: Ddando la posibilidad, al ser un proceso de libre
participación, en el caso de la licitación pública, de que participe un mayor
número de participantes. Un amplio margen de ofertas beneficiará a la Administración, al tener una gama de opciones mayor, con lo que se logrará buscar la más idónea para satisfacer la necesidad social que da justificación al proceso.
b) Equidad e igualdad: Aal asegurar mediante su sistema de evaluación una
competencia libre y sin beneficios parciales.
c) Legalidad: Aal enmarcar tanto a la Administración como a los oferentes
dentro del marco legal aplicable a toda acción del Estado, así como el conjunto
de leyes y normas específicas que van a recaer en la contratación específica del cartel.
d) Buena fe: Eesto definido en el sentido de que el proceso es motivado por una
causa social, por lo que la contratación más allá de generar ganancia debe de ser
vista como un medio de colaboración al desarrollo social y económico del país.
e) Publicidad: Aal cumplir con el debido proceso de publicación en el diario
oficial, lo que hace pública la participación así como la información abierta a
los ciudadanos del país. (Alvarado, 1992)
Dados todos los elementos y principios que se deben de preservar en la confección y puesta en acción del cartel de licitaciónCartel de Licitación, se debe de mencionar que ante cualquier duda o consulta por parte de los oferentes, respecto al no cumplimiento de algunos de esos elementos, se puede establecer un recurso de objeción al cartel.
Se trata de un recurso administrativo interpuesto y dirigido ante la Dirección General de Contratación de la Contraloría General de la República, por parte del particular o potencial oferente, encaminado a que la Administración reforme, cambie o modifique total o parcialmente el cartel, o para que se le introduzcan cláusulas o requisitos. (Alvarado, 1992, p.25 )
El recurso de objeción es una herramienta en caso de que alguna de las cláusulas del cartel presente ambigüedades, beneficios ilegales, explicaciones incompletas o imprecisas, o en fin, cualquier influencia o vicio en el procedimiento que rompa con los principios de igualdad, libre competencia, buena fe o legalidad que deben de estar inculcados en el proceso de contratación administrativa.
Adicional a esas tres partes ya comentadasmente, un elemento indispensable dentro del cartel de licitaciónCartel de Licitación es el método de evaluación. ÉEste llega a ser el medio por el cual se realiza y justifica el acto de adjudicación al oferente seleccionado. El Artículo 42 de la Ley de Contratación Administrativa identifica su infaltable presencia en su inciso C:.
El desarrollo, en el cartel, de un sistema de evaluación de las ofertas, orientado a que la administración escoja la oferta que satisfaga mejor el interés público. La administración
deberá motivar en el expediente, la incorporación al sistema de evaluación de otros factores de calificación adicionales al precio, tales como plazo y calidad, entre otros, que en principio deberán regularse en cláusulas de requisitos de cumplimiento obligatorio.
Eel sistema de evaluación
ofertas es un requisito
procedimientos de contratación administrativa y debe de incluirse en el cartel de licitaciónCartel de Licitación. Su finalidad es tener un criterio predeterminado y objetivo para escoger la oferta más conveniente para el interés público, y así hacer efectivos los principios de seguridad y trasparencia. (Campos, 2009)
Este sistema es de ineludible importancia porque llega a garantizar que el proceso de adjudicación sea justo, y que no influyan beneficios y cercanía con uno u otro participante. Con esto se logra eliminar decisiones discrecionales que beneficien injustamente a cierta parte, eliminando la arbitrariedad en las decisiones de contratación por medio de licitación del Estado y beneficiando la libre competencia dentro del marco jurídico nacional aplicable.
Adicional al sistema de evaluación, este mismo aArtículo 42 de la LCA señala ciertos elementos indispensables en todo proceso contratación llevada a cabo por la
Administración PúblicaAdministración Pública:.
D. La publicación, en La Gaceta, de la invitación a participar, así como de las modificaciones del cartel y del acto de adjudicación; para ello, la Imprenta Nacional estará obligada a hacer las publicaciones dentro de los tres días hábiles siguientes al recibo de la solicitud que le presente la administración. El incumplimiento de dicha obligación constituirá falta grave por parte del funcionario responsable. El director de la Imprenta deberá ordenar las medidas que garanticen el cumplimiento de esta disposición. Una vez publicado el aviso a concursar, la administración dispondrá únicamente de tres oportunidades para
modificar de oficio el pliego de condiciones o para conferir prórrogas al plazo de recepción de las ofertas.
E. La publicidad de todos los trámites del procedimiento y el acceso a todos los
estudios técnicos, preparados por la administración o para ella, incluso los registros y las actas de las audiencias que se celebren de conformidad con el
inciso b), de este artículoArtículo. En caso de que se utilicen medios electrónicos o sitios en Internet, deberán garantizarse la seguridad e integridad de la información. Por el mismo medio que se comunique la invitación, será comunicada la adjudicación.
F. El plazo mínimo para recibir ofertas será de quince días hábiles, contados
desde el día siguiente de la publicación del aviso a participar y hasta el día de la apertura de las ofertas, inclusive.
G. La posibilidad de objetar el cartel cuando se considere que viola algunos de
los principios generales o las disposiciones normativas que rigen la contratación, sin perjuicio de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículoArtículo 82 de esta Ley.
H. La presunción del sometimiento pleno del oferente tanto al ordenamiento
jurídico costarricense como a las reglas generales y particulares de la licitación.
I. La rendición de la garantía de cumplimiento. La garantía de participación
deberá otorgarse en los casos en que la administración lo solicite, de conformidad con lo dispuesto en el artículoArtículo 33 de esta Ley.
J. La posibilidad de subsanar los defectos de las ofertas en el plazo que indique
el Reglamento de esta Ley, siempre y cuando con ello no se conceda una ventaja indebida, en relación con los demás oferentes. Podrán ser objeto de subsanación, el plazo de vigencia de la oferta, así como el plazo de vigencia y
el monto de la garantía de participación, cuando tales extremos no se hayan ofrecido por menos del ochenta por ciento (80%) de lo fijado en el cartel. Los
demás extremos de la garantía de participación podrán ser objeto de subsanación, conforme lo que disponga el Reglamento.
K. La motivación
de adjudicación,
conformidad con lo previsto en el artículoArtículo 42 de la leyLey de
L. La posibilidad de recurrir el acto de adjudicación.
M.La obligación de re adjudicar o declarar desierto el concurso cuando, por la interposición de recursos, se anule el acto de adjudicación; todo de conformidad con lo previsto en el artículoArtículo 42 bis de la leyLey General de Administración PúblicaAdministración Pública.
La licitación pública debe de mantener un debido proceso para alcanzar sus objetivos. Castro Montero & Pérez Inces (2009), desarrollan sus acotaciones basadaos en las tres etapas las cuales el distinguido autor Roberto Dromi establece: , 1) Fase Preparatoria, 2) Fase Esencial, y 3) Fase Integrativa. En la fase preparatoria, se da toda la preparación y estudio que hace la Administración sin influencia de externos. En la segunda, se da la negociación con los entes privados, la debida comunicación y establecimiento público de las aspiraciones de la institución. Y la tercera fase, integra la voluntad de ambas partes y la exteriorización de la misma, la cual culmina en el perfeccionamiento de un contrato administrativo.
1.2.2. Licitación abreviada
Una definición de lo que es la licitación abreviada nos la presentaes desarrollada por Quesada (1989), al quien mencionar:
La licitación privada puede ser definida como el procedimiento de contratación, intervienen como oferentes las personas o entidades expresamente invitadas por el Estado o el ente público contratante. Es una invitación o periodo de ofertas a empresas o personas determinadas discrecionalmente para el caso (p.10).
En este tipo de contratación no existe invitación amplia, libre, abierta o total a los oferentes, por lo que es restringida a los participantes que el ente contratista prefiera convocar, siempre y cuando se cumpla con el mínimo de cinco oferentes. Si el número de proveedores es inferior a ello, se debe hacer convocatoria pública en el Diario Oficial.
Por desarrollarse bajo una forma abreviada y ágil de contratación, solo se estudian las propuestas de los proveedores que hayan sido llamados a participar del proceso. Sin embargo, si en el trámite se hizo mediante la publicación en el Diario Oficial para cumplir con el mínimo de participantes, se deberán analizar todas las propuestas de todos los oferentes involucrados. (Herrera, 2009).
2. Concesión de Oobra Ppública
Una definición de esta figura nos la da brinda José Alfredo Sánchez (1997)
obra “Política de Concesiones, a continuación ”
(1997) es la siguiente:
La concesión de obra pública es aquel mecanismo o modo de contratación, mediante el cual una persona natural o jurídica acuerda con el Estado invertir su capital en la construcción, mantenimiento y operación de una obra pública, nueva o existente, que pasa a formar parte de los activos del Estado, a cambio de lo cual éste le otorga el “permiso” de explotación de aquella. La concesión se otorga por un plazo determinado, durante el cual, la concesionaria cobrará a los usuarios tarifas acordes con el servicio público prestado y de los servicios conexos que de ello se deriven (en caso de que los hubiera), pudiendo recibir aportes del Estado y de terceros por aquellos beneficios que no son retribuidos por dichas tarifas (p.2).
Vincour (2007), también señala la importancia y el apoyo que tiene la figura de la concesión a nivel internacional, al mencionar que es una forma de contratación administrativa que cuenta con el respaldo del Banco Mundial y de otras entidades financieras internacionales, así como de Convenios, que tiene por finalidad que las obras públicas de gran envergadura en infraestructura en nuestros países sean realizadas por
empresas privadas nacionales o internacionales, a cambio de tarifas que posteriormente serán pagadas por los usuarios, sin afectar el Presupuesto Nacional.
La Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos nos define el concepto de concesión en el aArtículo 2 que textualmente menciona:
administrativo por el cual la
Administración concedente encarga a un tercero, el cual puede ser persona pública, privada o mixta, el diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, la conservación, ampliación o reparación de cualquier bien inmueble público, a cambio de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obra o a los beneficiarios del servicio o de contrapartidas de cualquier tipo pagadas por la Administración concedente. (Asamblea Legislativa, 1978)
b) Concesión de obra con servicio público: contrato administrativo por el cual la Administración encarga a un tercero, el cual puede ser persona pública, privada o mixta, el diseño, la planificación, el financiamiento, la construcción, conservación, ampliación o reparación de cualquier bien inmueble público, así como su explotación, prestando los servicios previstos en el contrato a cambio de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obra o a los beneficiarios del servicio o de contrapartidas de cualquier tipo pagadas por la Administración concedente. (Asamblea Legislativa, 1978)
Las concesiones sobre bienes de dominio público no crean derechos reales, otorgan simplemente frente a la Administración y sin perjuicio de terceros, poderes, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que se establezcan en las leyes y el acto o título de la Concesión. (Vinocour, 2007).
Montero y Zamora
(2012), señalan que
el proceso de concesión se puede dividir
en 4 etapas según el estado de la concesión:.
El proceso de concesión como proceso administrativo que es, debe de tener como objetivos principales: el privilegiar la transparencia en la adjudicación de los proyectos y respetar los principios que deben regir la contratación administrativa, promover un amplio acceso a quienes cumplan con los requisitos tanto económicos, técnicos y de moralidad comercial, para lograr de esta manera incentivar la competencia, reconocer la dinámica de un contrato a largo plazo, tanto para llevar adelante nuevas iniciativas y prácticas, como para resolver los inconvenientes que el desarrollo mismo de la economía, la tecnología y los servicios demandan y que resulta frecuente en contratos de ésta índole. (Montero Barrantes & Zamora Gallo, 2009, p.15. )
Por esto, el mantener un proceso trasparente y eficiente va a repercutir directamente en el alcance de los objetivos que dan motivo al proceso de contratación por medio de concesión. Un adecuado seguimiento y cumplimiento adecuado de todas las etapas es responsabilidad de los actores del proceso, y principalmente del Consejo Nacional de Concesiones, quien es el titular del Estado en este ámbito.
En esta etapa, el ente que identifica una necesidad social, ya sea el Poder Ejecutivo, el sector descentralizado o Gobiernos Locales, construye la idea del proyecto para cubrir esa necesidad, y debe de enviar al MIDEPLAN ese proyecto para que sea ingresado dentro del Plan Nacional de Desarrollo.
En esta primera etapa, se deben de analizar todos los posibles efectos del proyecto, tanto positivos como negativos. Se deberá de establecer los costos y beneficios sociales del proyecto, confirmar si sus objetivos son de interés público, todas sus características hablando de tiempo, alcance, externalidades y posibles dificultades en la ejecución.
Teniendo claridad sobre todo los elementos anteriores, se puede definir si el proyecto realmente necesita ser ejecutado bajo la figura de concesión o si la entidad puede
asumir el costo con su presupuesto. En caso de que se vaya a realizar por medio de la figura de concesión, se debe de enviar todos los estudios previos al Consejo Nacional de Concesiones, en donde la Secretaría Técnica se encargará de completar los estudios previos para confirmar la viabilidad del proyecto.
Dentro de este punto del proceso del proyecto, la Secretaría Técnica debe de estudiar la propuesta de concesión. El aArtículo 21 de la Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicios públicos señala:
Corresponderá a la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones realizar las actividades y los estudios necesarios para preparar la licitación de la concesión. Dentro de los estudios deberá incluirse el de impacto ambiental; para ello se dará
audiencia por cinco días hábiles al Ministerio del Ambiente y Energía, a fin de que determine el tipo de estudio por realizar. Terminado el estudio, se dará nueva audiencia a este Ministerio, que dispondrá de un plazo improrrogable de quince días hábiles para pronunciarse y su criterio será vinculante. Transcurrido este plazo sin recibir ninguna respuesta, se interpretará que el Ministerio no tiene objeciones. La Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones deberá consultar, a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, la estructura tarifaria y los parámetros de ajuste que se incorporarán en el cartel de licitaciónCartel de Licitación; asimismo, los parámetros que se utilizarán para evaluar la calidad del
Esta Autoridad dispondrá de diez días hábiles para rendir su criterio, el
cual será vinculante. Transcurrido este plazo sin recibir respuesta, se interpretará que la Autoridad no tiene objeciones (p.12).
Aparte de estos requisitos, se deben de adjuntar los siguientes elementos al estudio:
Viabilidad Jjurídica
Características físicas y operativas del proyecto.
Estimación de costos de inversión, operación y mantenimiento
Estructuración de los objetivos y alcances. (Montero Barrantes & Zamora Gallo, 2009)
Una vez identificada la viabilidad del proyecto en todas las áreas, el CNC debe dar inicio al proceso de concesión, coordinando con todos los entes involucrados, tomando en cuenta las instituciones reguladoras, Ministerio de TrasportesTransportes, Ministerio de Hacienda; además, de las tareas de divulgación de información del proyecto, gestión de expropiaciones, entre otras preparatorias.
con la creación, aprobación y
publicación del cartel de licitaciónCartel de Licitación de concesión.
La creación del cartel es responsabilidad del CNC, quien debe de completar todos los requisitos y elementos que considere pertinentes incluir. En este punto es posible realizar consultas a entidades financieras y reguladoras como la ARESEP y la Contraloría General de la República, con el fin de crear un documento que encierre todos los parámetros necesarios para lograr la eficiente adjudicación y ejecución del proyecto.
Un aspecto muy importante es que el cartel de concesión debe de tener el visto bueno de una serie de participantes, incluidas las autoridades reguladoras antes mencionadas, como la entidad competente, que en este caso es la que solicita la existencia del proceso dada la necesidad identificada.
El cartel de licitaciónCartel de Licitación debe de incluir una serie de elementos que la Ley 7762 define en su aArtículo 24:.
b) La descripción de las obras y los servicios, incluso las especificaciones y
requerimientos técnicos mínimos para el diseño, la ejecución, conservación y
explotación de la obra y los servicios, según corresponda.
c) La forma, fecha, hora y el lugar de presentación de las ofertas, requisitos que
habrán de cumplir los licitantes; además, los antecedentes que deberán
entregarse con las ofertas técnicas y económicas.
d) Las garantías que deberán constituirse con indicación de los montos y
f) Los requisitos financieros, técnicos y legales que se valorarán en la
calificación de las ofertas y la metodología que se empleará.
g) Las condiciones económicas y la estructura tarifaria de la explotación de la
i) El proyecto de contrato que se suscribirá con el concesionario (p.13).
Una vez completos todos los requisitos del cartel se da paso a la publicación del cartel, lo que da inicio al proceso licitatorio.
La tercera etapa se compone por la recepción de las ofertas por parte de los oferentes interesados, y la adjudicación y formalización del contrato con el participante seleccionado. Las ofertas que se incluyan dentro del proceso deben de cumplir con todas las solicitudes expresas en el cartel, y en caso de no cumplir no pueden participar en el proceso. Otro aspecto importante es que solamente se tomarán en cuenta las ofertas que sean entregadas en tiempo, lugar y forma como la debida ley y el cartel lo establezcan.
Referente a la selección del proponente, queda ineludiblemente establecido que se deberá de adjudicar el contrato al oferente que presente la mejor opción para cumplir con los objetivos trazados. Para ello, la lLey establece en su aArtículo 28, varios parámetros que deben ser utilizados, agregando desde luego los que singularmente sean de interés para el proyecto en específico.
El concesionario será seleccionado de entre las ofertas elegibles, conforme a las reglas del cartel y, según el sistema establecido en las bases de la licitación, atendiendo a uno o más de los siguientes factores:
El valor presente de los ingresos de la concesión.
El plazo de concesión.
El monto del subsidio estatal requerido por el oferente.
Los pagos ofrecidos por el oferente al Estado.
Los ingresos mínimos que el Estado garantizará.
El puntaje obtenido en la calificación técnica.
La propuesta de reducción de tarifas al usuario, reducción del plazo de la concesión o de los pagos extraordinarios al Estado, cuando la rentabilidad sobre el patrimonio o los activos, definida en la forma que dispongan las bases de la licitación o el oferente, exceda de un porcentaje máximo predefinido. Esta variable únicamente podrá aplicarse en concursos donde se garantice un mínimo de ingresos para el concesionario.
d) Cuarta etapa
Es la etapa final de la concesión e incluye los procesos de construcción de la obra dada la orden de inicio al concesionario, y el inicio de las operaciones según la orden del caso. Es importante mencionar que la Secretaría Técnica tiene un papel muy importante de la supervisión y notificación de conclusión de las obras. Además, el Consejo Nacional de Concesiones tiene la responsabilidad de nombrar al órgano fiscalizador de las obras, tanto en la construcción como en la explotación.
El 03 de mayo de 1994, se aprobó la primera Ley General de Concesión de Obra Pública de Costa Rica, Ley 7404, con el propósito de contar con una fuente de financiamiento alterna para satisfacer las crecientes demandas del sector de infraestructura de transportes, la Ley original es reformada por la 7762 del 22 de mayo de 1998 (Vinocour,
2007). Su funcionamiento general, límites y definiciones se encuentran incluidos dentro de esa ley.
Por su parte, el Código Civil define que los bienes que el estado concesiona son aquellos que se denominan de dominio público:
Artículo 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Artículo 262.-Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona. (Código Civil art. 261)
Artículo 262.- Las cosas públicas están fuera del comercio, y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas. (Código Civil art. 262)
Artículo 263.- El modo de usar y de aprovecharse de las cosas públicas se rige por los respectivos reglamentos administrativos, pero las cuestiones que surjan entre particulares, sobre mejor derecho o preferencia al uso y aprovechamiento de las cosas públicas, serán resueltas por los tribunales. (Código Civil art. 263)
2.2. Características de la figura de concesión
Dentro de la figura de concesión se integran una serie de participantes que tienen peso en la responsabilidad que su funcionamiento exige.
Como ente encargado de impulsar y administrar la figura de concesiones, y con el fin de promover el uso de este modelo de inversión pública para satisfacer las necesidades de infraestructura del país, se establece el Consejo Nacional de Concesiones, el cual es un órgano adscrito al Ministerio de Obras Públicas y trasportesTransportes que cuenta con
personería jurídica instrumental, lo que le da desconcentración máxima del l mMinisterio. El Consejo Nacional de Concesiones administra independientemente el Fondo de Concesiones, con el propósito de invertir de manera eficiente y eficaz los recursos disponibles en las obras de infraestructura que considere prioritarias. (Montero Barrantes & Zamora Gallo, 2009)
Por medio del aArtículo 6 de la lLey 7762, donde se crea el Consejo Nacional de Concesiones, textualmente dice:
Crease el Consejo Nacional de Concesiones, en adelante el Consejo, órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Estará integrado de la siguiente manera:
e) Un miembro escogido de las ternas presentadas por las cámaras
f) Un miembro designado de las ternas presentadas por las confederaciones
sindicales, organizaciones solidaristas y cooperativas.
g) Un miembro seleccionado de las ternas presentadas por la Federación de
Colegios Profesionales (p.7).
La función principal del Consejo, como se mencionó anteriormente, se identifica el manejo de los procesos de concesiones del país. Sobre él recae el debido proceso, adjudicación, regulación y control de cada proyecto que se cree mediante esta figura. Su visión y proyección a futuro deben de ser pilares en la administración de estos procesos, con la idea de diseñar infraestructura que permita el desarrollo económico y social de la ciudadanía costarricense, manteniendo buenas condiciones durante los lapsos largos de tiempo que incluyen estas operaciones.
La Ley 7762 señala en su aArtículo 8 las atribuciones que tiene el Consejo Nacional de Concesiones:.
a) Velar por la transparencia, oportunidad y legalidad

References: in fine

Artículo 4
 Artículo 51
 Resolución 
 Artículo 42

Artículo 261

Artículo 262

Artículo 262

Artículo 263