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BOE.es - Documento BOE-A-2012-10256
Documento BOE-A-2012-10256
Sala Primera. Sentencia 143/2012, de 2 de julio de 2012. Conflicto positivo de competencia 5344-2010. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con el Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero, por el que se regula el ejercicio de la venta ambulante o no sedentaria. Competencias sobre legislación civil y mercantil, ordenación general de la economía, procedimiento administrativo y comercio interior: establecimiento del régimen jurídico de Derecho público de la modalidad comercial consistente en la venta ambulante; regulación de aspectos carentes de una incidencia directa y significativa en la actividad económica general y que vulnera las competencias autonómicas.
«BOE» núm. 181, de 30 de julio de 2012, páginas 40 a 51 (12 págs.)
BOE-A-2012-10256
La Abogada de la Generalitat alude al grado de detalle del real decreto impugnado y al escaso margen de regulación que deja a disposición de las Comunidades Autónomas, a la vista de lo cual —se afirma— resulta difícil encuadrarlo, como hace su propia disposición final primera, en el título del art. 149.1.13 CE «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». Por el contrario, dicha norma se inscribiría con absoluta naturalidad en el ámbito de la competencia exclusiva de la Generalitat —expresamente reconocida en la STC 124/2003 (FJ 7)— sobre la regulación administrativa de todas las modalidades de venta y formas de prestación de la actividad comercial [art. 121.1 b) EAC], por lo que estaría invadiendo el espacio reservado a ésta. Se advierte, no obstante, de que no nos encontraríamos en este caso ante el esquema «bases-desarrollo», sino ante una materia de carácter transversal —la planificación general de la actividad económica— en cuyo ámbito el Estado puede establecer bases que habrá de respetar —que no desarrollar— la Generalitat de Cataluña al legislar el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de comercio interior.
En primer lugar, se refiere a la fundamentación competencial con la que el Gobierno intenta justificar con carácter general la aprobación del real decreto. Su argumentación se apoya, por un lado, sobre una interpretación de la jurisprudencia de este Tribunal del art. 149.1.13 CE que, a juicio de la Letrada de la Generalitat, resulta insostenible. Así, el acuerdo afirma que «el Real Decreto tiene por objeto la adopción de una norma básica de ordenación económica respecto de uno de los sistemas de distribución comercial, la realizada de forma ambulante o no sedentaria». Su regulación se ampararía en el art. 149.1.13 CE porque establece una ordenación homogénea para todo el territorio, dando un contenido mínimo y uniforme a la autorización municipal. Al respecto, se señala que las bases de ese concreto sistema de distribución ya se encuentran en el art. 54 de la Ley de ordenación del comercio minorista.
Trayendo a colación la jurisprudencia de este Tribunal (STC 225/1993, en relación con la fijación de horarios comerciales con carácter básico), se mantiene que la intervención estatal al amparo del art. 149.1.13 CE en una materia de competencia exclusiva autonómica estaría sometida a rigurosas condiciones. La regulación contenida en el Real Decreto 199/2010, sólo sería constitucionalmente válida si cumpliera los parámetros de constitucionalidad que presiden el título competencial establecido en el art. 149.1.13 CE, especialmente el de relevancia económica. Citando el Dictamen 10/2010 del Consejo de Garantías Estatutarias, se señala que no nos hallamos ante una «medida de política económica general», dada la escasa trascendencia de la venta ambulante con respecto a los intereses de la política económica general. Se recuerda, asimismo, que este Tribunal ha precisado que la competencia estatal cuestionada no puede extenderse hasta incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, pues de no ser así se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico (entre otras, STC 21/1999, FJ 5).
En cuanto a la necesidad de «unificar» para todo el territorio español la regulación de este tipo de venta, se considera meridianamente contrario al vigente reparto competencial, según el cual, el comercio interior constituye una competencia exclusiva autonómica. En definitiva, el Real Decreto 199/2010 no respetaría, en opinión de la representación de la Generalitat, el concepto constitucional de bases, ni en lo relativo a la necesidad de que la regulación básica no agote el espacio normativo de la Comunidad Autónoma, ni tampoco en relación con la aptitud del vehículo utilizado para establecer las bases. En apoyo de esta tesis se acude al Dictamen 10/1020, del Consejo de Garantías Estatutarias, cuyas observaciones se dirigen en el mismo sentido.
En lo que se refiere al art. 1 y a la posibilidad de encuadrar éste en la competencia estatal derivada de los apartados 6 y 8 del art. 149.1 CE, la Abogada de la Generalitat señala su similitud con el inciso del art. 53 de la Ley de ordenación del comercio minorista, que fue declarado inconstitucional en su día por no dirigirse «a establecer una regla sobre la contratación inter privatos… sino a disciplinar la modalidad de venta ambulante en sus aspectos netamente públicos» (STC 124/2003, FJ 7). Por esas razones se entendió por este Tribunal, entonces, que tal regulación no podía «entenderse amparada en el ámbito competencial reservado al Estado ex art. 149.1.6 y 8 CE».
2. Mediante providencia de 14 de julio de 2010, el Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el conflicto positivo de competencia en relación con el Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero, por el que se regula el ejercicio de la venta ambulante o no sedentaria. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), en la redacción dada por la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, se acordó atribuir a la Sala Primera, a la que por turno objetivo le había correspondido, el conocimiento del presente conflicto. Se ordenó, igualmente, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días y, por medio de la representación procesal que determina el art. 82.2 LOTC, aporte cuantos documentos y alegaciones considere convenientes. Por último, se ordena comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo —por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnare el citado Real Decreto, en cuyo caso se suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el art. 61.2 LOTC—, así como su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña».
Conforme a la doctrina sentada en esta Sentencia, se resalta que «la atribución por el Estatuto a la Generalitat de competencias exclusivas sobre una materia… no puede afectar a las competencias (o potestades o funciones dentro de las mismas) sobre las materias o submaterias reservadas al Estado (ya hemos dicho que la exclusividad de una competencia no es siempre coextensa con una materia), que se proyectarán, cuando corresponda, sobre dichas competencias exclusivas autonómicas con el alcance que les haya otorgado el legislador estatal con plena libertad de configuración, sin necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales» (FJ 64). En el fundamento jurídico 68 de esta misma Sentencia se aplica dicha doctrina, además, a la materia «comercio interior» en relación con la competencia estatal prevista en la regla 13 del art. 149.1 CE, usualmente llamada «ordenación de la economía». Tal competencia se proyectaría no sólo sobre la economía española como un todo sino también sobre cada sector o subsector económico, permitiendo al Estado central fijar tanto «las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto» como «las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector» siempre que presenten «incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general» (por todas, SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4; 124/2003, de 19 de junio, FJ 3, referida precisamente al comercio interior; 77/2004, de 29 de abril, FFJJ 3 y 4; y 31/2010, FJ 84).
b) Su segunda alegación la dedica el Abogado del Estado a dar contestación a los planteamientos generales de la demanda. Con carácter previo, realiza unas consideraciones en relación con la disposición final primera del Real Decreto 199/2010, relativa al título competencial, pues en ella se cita como única cobertura desde el punto de vista competencial el art. 149.1.13 CE. Para el Abogado del Estado, en cambio, la competencia estatal encontraría amparo tanto en aquél como en el art. 149.1.18 (por lo que anuncia que será invocado concurrentemente con el art. 149.1.13 cada vez que se estime conveniente). A su modo de ver, el real decreto controvertido puede describirse apropiadamente como la regulación básica del acceso a la actividad económica (empresarial, comercial) de servicios denominada «venta ambulante o no sedentaria». Entiende que una regulación del acceso a determinado tipo de actividad económica o mercado constituye uno de los más importantes, si no el capital, criterio de ordenación de un sector económico y que las reales condiciones de acceso a esa actividad económica y, con ello, la ordenación del sector, variarán grandemente —por ejemplo— según el margen mayor o menor de discrecionalidad con que se otorgue o deniegue la autorización. Otros rasgos del régimen de la autorización —la duración y transmisibilidad de la autorización por ejemplo— pueden influir en el mantenimiento de la actividad o en su abandono y en la salida del mercado del operador económico.
Dicho esto, pasa a contestar a los argumentos que la parte promotora del conflicto despliega contra el Real Decreto 199/2010 en su conjunto. Basándose en lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional (SSTC 252/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2; 148/1998, de 2 de julio, FJ 4; y 31/2010, de 28 de junio, FJ 123), de acuerdo con la cual la transposición o ejecución del Derecho comunitario no es razón para alterar la distribución constitucional y estatutaria de competencias, pero tampoco para modificar la competencia constitucional estatal de emanación de bases, se entiende que el debate ha de centrarse, simple y llanamente, en si el contenido del Real Decreto 199/2010 respeta la doctrina constitucional en materia de bases. En este sentido —se dice— es necesario partir del rechazo a la equiparación entre «principial» y básico en que la demanda se funda, tras la invalidación parcial del art. 111 EAC (STC 31/2010, especialmente, FJ 60).
Para el Abogado del Estado, el Real Decreto 199/2001 se mantiene dentro de lo «básico» competencia del Estado, tanto en sentido material como en sentido formal. El carácter materialmente básico, lo fundamenta, por un lado, trasladando las razones que ofrece la otra parte procesal para predicar tal carácter del art. 54 de la Ley de ordenación del comercio minorista. Si a éste se le reconoce «incidencia directa y significativa» sobre la actividad económica, el mismo carácter se ha de otorgar a las normas reglamentarias que concretan y pormenorizan ese precepto legal. Lo mismo puede decirse del carácter objetivamente económico y respecto a la incidencia económica directa y significativa sobre la actividad económica, puesto que ésta ha de medirse tanto en el segmento de actividad concretamente afectado (venta ambulante o no sedentaria) como en el sector en que se integre (distribución comercial minorista).
Razonado desde el art. 149.1.18 CE, ve el Abogado del Estado también razones que avalan el carácter materialmente básico del Real Decreto 199/2010, en tanto garantiza un tratamiento «común» de los administrados, sin que «el carácter eminentemente sectorial» sirva, por sí sólo, «para cuestionar la competencia estatal» (STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 8). Para determinar hasta dónde ha de llegar la garantía del tratamiento común —se dice—, los órganos competentes del Estado central (legislador nacional, Gobierno como titular de la potestad reglamentaria) deben disponer de un margen de apreciación, que habrá de ser respetado si no rebasa los límites constitucionales y lleva al vaciamiento práctico de la competencia autonómica, lo que no se considera que sea el caso.
Sobre el art. 1 en su conjunto se dice que deja un amplio margen definitorio a las Comunidades Autónomas y nada impide a éstas completar o matizar lo dispuesto en el mismo. El primero de sus apartados, contiene una definición de la venta ambulante o no sedentaria; el segundo, una enumeración no limitativa de modalidades de su ejercicio; y el tercero una cláusula de sujeción al régimen general de la Ley de ordenación del comercio minorista. Los dos primeros apartados estarían delimitando el «objeto y ámbito de aplicación» del Real Decreto y, no tanto, proporcionando una definición de la venta ambulante a los efectos de la contratación inter privatos, en desarrollo del art. 53 Ley de ordenación del comercio minorista, parcialmente invalidado por la STC 124/2003. Dada esta finalidad, entiende el Abogado del Estado, que basta con que uno sólo de los preceptos posteriores se considere básico para que deban calificarse también como tales los dos primeros apartados del art. 1.
Por su parte, el apartado 3 se considera —como advierte también la demanda— superfluo, en tanto determina la sujeción de la venta ambulante al «régimen general» establecido en la Ley de ordenación del comercio minorista y a las demás normas que puedan resultar de aplicación. Dentro de este mismo género de «prescindibles recordatorios» incluye también el Abogado del Estado los arts. 3.4, 7 y 8 del Real Decreto. Todos ellos, como tales recordatorios, serían competencialmente inocuos.
1. El presente conflicto positivo de competencia tiene por objeto determinar si el Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero, por el que se regula el ejercicio de la venta ambulante o no sedentaria, ha sido dictado al amparo de las competencias estatales en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y de legislación administrativa básica (art. 149.1.18 CE) o ha invadido la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de comercio interior prevista en el art. 121.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), en tanto que dicho precepto establece que «corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de comercio y ferias, que incluye la regulación de la actividad ferial no internacional y la ordenación administrativa de la actividad comercial, la cual a su vez incluye en todo caso:… b) La regulación administrativa de todas las modalidades de venta y formas de prestación de la actividad comercial».
En efecto, en el preámbulo del reglamento controvertido, se señala que «la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, impone a los Estados la obligación de eliminar todas las trabas jurídicas y barreras administrativas injustificadas a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios que se contemplan en los artículos 49 y 56 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFE) respectivamente». A ello se añade que «su incorporación al ordenamiento jurídico español conduce a la modificación de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, e ineludiblemente a la reforma de los consiguientes desarrollos reglamentarios». En lo que atañe a la venta ambulante o no sedentaria, en concreto, se señala que, si bien con carácter general las actividades de servicios de distribución comercial no deben estar sometidas a autorización administrativa previa, se ha considerado necesario el mantenimiento de ésta, junto con la introducción de ciertas modificaciones.
En segundo lugar, también debe destacarse que en el marco de este conflicto no se hace cuestión sobre que la ejecución del Derecho comunitario no puede alterar el orden interno de distribución competencial de los Estados miembros, lo que, por otra parte, ya ha sido reiterado por este Tribunal al señalar que «no existe un título competencial específico en favor del Estado para la ejecución del Derecho comunitario, por lo cual la circunstancia de que el ejercicio de una determinada competencia suponga desarrollo normativo o ejecución de normas comunitarias no prejuzga si corresponde ejercerla al Estado o a las Comunidades Autónomas, cuestión que habrá de ser resuelta con arreglo a las reglas internas, constitucionales y estatutarias, de distribución de competencias en la materia que resulte afectada» (por todas, STC 147/1998, de 2 de julio, FJ 6).
3. Entrando ya en el fondo de la cuestión planteada, es preciso recordar que este Tribunal ha reiterado que si bien la competencia del Estado en materia de legislación mercantil y obligacional (arts. 149.1.6 y 8 CE) incluye los ámbitos relativos a la capacidad para el ejercicio del comercio, a la creación y el régimen jurídico de los establecimientos mercantiles o la regulación de las condiciones generales de la contratación o de las modalidades contractuales, e igualmente la responsabilidad por los daños originados en la adquisición, utilización o disfrute por los consumidores de bienes, medios o servicios «ello no impide que las normas autonómicas puedan disciplinar determinados tipos de ventas, y en concreto la venta no sedentaria, con base en su competencia en materia de comercio interior, siempre que dicha regulación autonómica se ciña al espacio de las relaciones jurídico-públicas» (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 7). En virtud de ello, se concluyó que el art. 53 de la Ley de ordenación del comercio minorista «—salvo el inciso inicial según el cual es ‘venta ambulante o no sedentaria la realizada por comerciantes, fuera de un establecimiento comercial permanente’, con el que se incorpora una noción formulada al amparo del art. 149.1.6 CE—, la motivación y finalidad de la norma impugnada no se dirige a establecer una regla sobre la contratación inter privatos, como sostiene el Abogado del Estado, sino a disciplinar la modalidad de venta ambulante en sus aspectos netamente públicos y por ello no puede entenderse amparada en el ámbito competencial reservado al Estado ex art. 149.1.6 y 8 por lo que debe declararse inconstitucional» (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 7).
Ahora bien, habida cuenta de que según lo dispuesto en el preámbulo y en la disposición final primera del Real Decreto 199/2010, éste se dicta «al amparo del artículo 149.1.13 de la Constitución que establece la competencia exclusiva del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica», debe analizarse si la norma impugnada queda amparada por dicho título competencial, lo que, en caso afirmativo, podría justificar desde el punto de vista constitucional la incursión de la regulación estatal en el ámbito jurídico-público de esta modalidad de venta.
En efecto, como también ha puesto de manifiesto este Tribunal, la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE tiene un carácter transversal, ya que «aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una Comunidad Autónoma ha asumido como “exclusiva” en su Estatuto —como es el caso del “comercio interior”…— esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica» [STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)]. Igualmente, se ha destacado que el posible riesgo de que por este cauce se produzca un vaciamiento de las concretas competencias autonómicas en materia económica obliga a enjuiciar en cada caso la constitucionalidad de la medida estatal que limita la competencia asumida por una Comunidad Autónoma como exclusiva en su Estatuto, lo que implica un examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su «objetivo predominante», así como su posible correspondencia con intereses y fines generales que precisen de una actuación unitaria en el conjunto del Estado [por todas, STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 3 d)].
Por lo que se refiere al primer aspecto, cabe constatar que la finalidad genérica del Real Decreto 199/2010 es el desarrollo reglamentario de la venta ambulante o no sedentaria regulada en los arts. 53 a 55 de la Ley de ordenación del comercio minorista, estableciendo las diferentes condiciones que deben cumplirse para poder ejercer dicha actividad (capítulo I), la regulación de las autorizaciones administrativas (capítulo II) y el régimen de inspección y sancionador en la materia (capítulo III). Este contenido pone de manifiesto que la naturaleza de esta regulación es de carácter jurídico-público con el fin de dotar a la venta ambulante o no sedentaria de un régimen administrativo de autorización previa por parte de los Ayuntamientos. La determinación de las modalidades de ejercicio de la venta ambulante contenidas en el apartado 2 del art. 1 ya ha sido desautorizada por este Tribunal en la STC 124/2003, de 19 de junio, y motivó la declaración de inconstitucionalidad parcial del art. 53 de la Ley de ordenación del comercio minorista. Así, se señaló que la enumeración de las diversas modalidades de este tipo de ventas «no se dirige a establecer una regla sobre la contratación inter privatos… sino a disciplinar la modalidad de venta ambulante en sus aspectos netamente públicos» (FJ 7).
Pues bien, en los términos ya señalados, ninguna de estas concretas previsiones pone de manifiesto que se regulen aspectos con una incidencia directa y significativa en la actividad económica general. Dejando al margen aquellas previsiones que son mera reproducción de lo previsto expresamente en los arts. 54 y 55 de la Ley de ordenación del comercio minorista —como son la limitación temporal de las autorizaciones, las exigencia de concurrencia competitiva y las características del procedimiento— y que quedan fuera del objeto de este conflicto, por lo que ningún pronunciamiento puede hacerse sobre los mismos, cabe destacar, en relación con el registro de comerciantes ambulantes, que podría ser el aspecto más controvertido, que este Tribunal ya ha reiterado en la citada STC 124/2003, que «la exigencia de autorización y de su eventual inscripción registral, por parte de la Comunidad Autónoma, para ejercer las ventas a distancia, ambulantes, automáticas o en pública subasta no puede considerarse un criterio global de ordenación de este sector comercial, ni una medida singular de ordenación económica para alcanzar una determinada finalidad, en este caso, el control de esas actividades comerciales, sino una medida de política administrativa correspondiente a la disciplina de mercado y dirigida a la protección del consumidor, y por ello no puede reputarse como norma básica al amparo del título competencial que corresponde al Estado ex art. 149.1.13 CE» (FJ 6).
6. En conclusión, tomando en consideración que el art. 121.1 EAC establece que «corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de comercio y ferias, que incluye la regulación de la actividad ferial no internacional y la ordenación administrativa de la actividad comercial, la cual a su vez incluye en todo caso: … b) La regulación administrativa de todas las modalidades de venta y formas de prestación de la actividad comercial», debe concluirse que el Real Decreto 199/2010 invade dicha competencia exclusiva de la Generalitat, no encontrando amparo en ninguna de la materias competenciales exclusivas del estado y, singularmente, en el art. 149.1.6, 8, 13 o 18 CE.
DICTADA en el CONFLICTO 5344/2010 (Ref. BOE-A-2010-11725).
DECLARA que vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña el Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero (Ref. BOE-A-2010-4173).

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e contrario
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