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Timestamp: 2019-08-22 22:53:41+00:00

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 270 del 16/11/2017
Dictamen : 270 del 16/11/2017
Consultante: Alfonso Barrantes Rodríguez
Texto Dictamen 270
C-270-2017
Alfonso Barrantes Rodríguez
Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. ONF-128-2016 de 10 de octubre de 2016, donde nos indica que mediante acuerdo No. 14 de la sesión de la Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal, celebrada el 27 de julio de 2016, se dispuso remitirnos de nuevo la consulta realizada previamente por el Presidente de dicho ente público no estatal tendente a modificar o aclarar los dictámenes Nos. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002 y C-336-2006 de 23 de agosto de 2006, y cuya gestión no fue factible atender en aquella oportunidad, según explicamos en nuestro pronunciamiento No. C-344-2015 de 10 de diciembre de 2015, ante el incumplimiento de un requisito de admisibilidad cual fue el no ser formulada por el respectivo jerarca del ente consultante.
Además, según el acuerdo de cita, nos envían para nuestra consideración las observaciones realizadas por esa Oficina a raíz de las reformas hechas a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, posteriores a nuestro pronunciamiento C-219-2012 de 20 de setiembre de 2012 sobre los aprovechamientos maderables en áreas silvestres protegidas.
I.- SOBRE LOS DICTÁMENES C-038-2002 Y C-336-2006
a) El dictamen C-038-2002 de 11 de febrero de 2002
A raíz de una disparidad de criterios con el entonces Registro Público de la Propiedad Inmueble, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal consultó a la Procuraduría General de la República “cuál es el plazo que deben tener los contratos por pago de servicios ambientales amparados a los artículos 46 y 69 de la Ley Forestal”.
Luego de hacer un análisis sobre la figura de los servicios ambientales y sus diferentes modalidades contractuales, este órgano consultivo llegó a las siguientes conclusiones en el dictamen No. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002:
“1) El sistema de pago por servicios ambientales es un mecanismo financiero sostenible e innovador, que trata de superar las deficiencias atribuidas a los anteriores incentivos económicos a la actividad forestal.
2) Por imperativo del art. 49, pfo. 2°, Ley Forestal, en relación con el 100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad, y normas de desarrollo conexas, deben inscribirse en el Registro Público de la Propiedad Inmueble las afectaciones de inmuebles objeto de contratos por pago de servicios ambientales, como incentivo que es, aplicado por FONAFIFO.
La afectación es un trámite primordial para dar a conocer la existencia a terceros y la supeditación del bien a sus fines, confiriéndole protección registral a los intereses administrativos por medio de la garantía de la publicidad, con miras a asegurar los resultados del contrato.
3) Es incorrecto reconducir todos los servicios ambientales al Certificado de Conservación del Bosque para aplicarles el plazo mínimo que han de tener todos los contratos de aquellos y el de afectación del inmueble, pues es sólo una de las modalidades. Pese a la comunidad de género, unos y otro suelen diferir en sus fuentes de financiamiento, forma de solventarse, destino y plazos.
Con fundamento en el artículo 69 de la Ley Forestal, el pago de servicios ambientales puede beneficiar las actividades de protección o conservación, manejo sostenible y reforestación o establecimiento de plantaciones forestales.
4) En consecuencia, la fijación por norma reglamentaria de plazos de afectación menores a veinte años en los contratos por servicios ambientales sólo infringiría los artículos 22, párrafo 1°, y 24, párrafo 2°, de la Ley Forestal si dispusiera tal cosa respecto del Certificado de Conservación del Bosque, lo que no ocurre.
Al no determinar dicha Ley el período de esos contratos y el de las afectaciones para las modalidades de servicios ambientales distintas del Certificado de Conservación del Bosque, es susceptible de precisión por Decreto Ejecutivo o norma reglamentaria, a efecto de asegurar el cumplimiento de los fines propuestos por el legislador, siempre que sea razonable y tengan la necesaria justificación (doctrina de los artículos 6°, inciso r, 22, pfo. 3°, 24, pfo. 2°, 46, pfo. 1°, in fine, y 74; Ley Forestal).
5) Los plazos de los contratos por pago de servicios ambientales y la respectiva afectación del inmueble en el Registro Público son: en los Certificados de Conservación del Bosque el plazo no puede ser menor de veinte años. La vigencia de los contratos de pago de servicios ambientales amparados al Transitorio IV y a los artículos 46 y 69 de esa Ley es de diez años para manejo de bosque, cinco años para la protección del bosque; y para los proyectos de reforestación, un plazo igual al de la cosecha de la especie, con un máximo de quince años. En planes de manejo correspondientes a plantaciones establecidas con recursos propios, cinco años (Decretos 26977-MINAE, 27831 y 28610-MINAE).
6) La interpretación de normas jurídicas que deben aplicarse en la calificación de documentos registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría, la que sí está inhibida para asumir o suplantar al Registro en la calificación e inscripción de documentos concretos, o indicarle la forma en que debe hacerlo. Mas no para delimitar en abstracto y de manera genérica, los alcances que tienen en la especie los textos de la Ley Forestal a aplicar en el trámite de calificación puntual de documentos. De oficio se hacen estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a los que el mismo cita.
7) Ha de tenerse en cuenta que el establecimiento de limitaciones incumbe al propietario; que sólo puede constituir derechos reales quien los tenga inscritos, y que en los contratos de arrendamiento debe demostrarse la inscripción en el Registro Público, con certificación registral o notarial acreditativas de la "posibilidad de disponer del recurso forestal" (arts. 266 y 452 del Código Civil; 89 del Reglamento a la Ley Forestal). A fin de conciliar ese requisito con lo antes expuesto, es menester que al suscribir el contrato el propietario consienta en la afectación del inmueble sujeto al pago de servicios ambientales.
8) Respecto a los poseedores de fincas sin inscribir, conviene que el FONAFIFO tome los necesarios recaudos, y de manera especial en los contratos que conlleven aprovechamiento de bosque, para evitar que por su medio poseedores ilegítimos consigan una protección indirecta, dañen a terceros de mejor derecho o al Patrimonio Natural del Estado- del que forman parte los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales; art. 13 Ley Forestal- o incurra en actos generadores de responsabilidad.
9) Tómese nota de que el artículo 49 de la Ley Forestal declara exentas del pago de cualquier tributo, tasa o derecho, las transacciones de aplicación de incentivos que realice el FONAFIFO a inscribir en el Registro Nacional.”
b) El pronunciamiento C-336-2006 de 23 de agosto de 2006
Posteriormente, esa Oficina Nacional Forestal consultó sobre “la posibilidad que tiene el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) de afectar propiedades privadas sometidas al Pago de Servicios Ambientales”. Se hizo alusión al dictamen C-038-02, considerando el ente consultante que “contiene un error de interpretación porque equipara el pago de servicios ambientales con los incentivos forestales, cuando el pronunciamiento evidencia que los primeros son un pago por un servicio prestado, y no un incentivo”. A juicio de esa Oficina, “las afectaciones no proceden legalmente e implican altos costos y atrasos para los propietarios de bosques, lo que está produciendo una reducción muy importante en el área reforestada en los últimos años”.
La consulta fue respondida mediante el dictamen No. C-336-2006 de 23 de agosto de 2006 que concluyó en los siguientes términos:
“…, con fundamento en el artículo 49, párrafo 2°, de la Ley Forestal N° 7575, en relación con el 46 y 69 in fine ibid, 100, inciso 4°, de la Ley de Biodiversidad, y Reglamento a la Ley Forestal (enunciado del Capítulo Décimo, en armonía con los artículos 38 y 39, reformados por el Decreto N° 30762-MINAE), el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) debe afectar en el Registro Público de la Propiedad Inmueble las fincas inscritas o con título inscribible sometidas al pago de servicios ambientales, como incentivo que otorga. Término éste que tiene un significado distinto de los incentivos tradicionales que concibió la legislación forestal anterior (sean subsidios o ayudas económicas a la actividad forestal, a través de diferentes instrumentos fiscales o mecanismos monetarios).
El criterio de que los pagos por servicios ambientales son “incentivos” lo ha mantenido la Procuraduría en los dictámenes C-038-02, C-292-2002, C-368-2004 y la Opinión Jurídica O. J.-033-2005.”
c) Sobre el procedimiento de reconsideración de dictámenes
De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, artículo 6°, la solicitud de reconsideración de dictámenes deberá realizarse por el órgano o entidad consultante dentro de los ocho días siguientes al recibo de los mismos.
En el caso que nos ocupa, el dictamen No. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002 fue notificado ese mismo día y el C-336-2006 de 23 de agosto de 2006 el 25 de agosto siguiente.
Siendo que la solicitud fue presentada por la Oficina Nacional Forestal de forma completa el 11 de octubre de 2016, es decir, más de diez años después de haberse notificado, resulta evidente que la misma es extemporánea, y, por lo tanto, es inadmisible; además de que, tratándose del dictamen No. C-038-2002, fue planteada por un ente distinto al consultante original.
No obstante, atendiendo a nuestras amplias facultades consultivas y con el propósito de colaborar con esa Oficina en la labor de interpretación jurídica del conjunto normativo, me permito externar los siguientes comentarios, los cuales no tienen, en este caso, fuerza vinculante ni son susceptibles de reconsideración y, por ende, de abrir plazos ya agotados para ese propósito.
d) Sobre las alegaciones del ente consultante
La solicitud de reconsideración se fundamenta en una serie de argumentaciones que podemos resumir de la siguiente forma:
- Los artículos 22, 23 y 24 del Capítulo II de la Ley Forestal establecen como incentivos para la conservación, por su orden, el certificado para la conservación del bosque (CCB), que debe inscribirse como una afectación a la propiedad; el manejo de bosque, sin afectación en el Registro, y la regeneración de bosques, con afectación en el Registro. Igualmente, bajo el capítulo III, para las personas que reforesten, se establecen dos incentivos (uno fiscal y otro económico), sin afectación al Registro Nacional.
- La frase del artículo 49, párrafo segundo, de la Ley Forestal “cuando corresponda” está haciendo alusión a los casos concretamente contemplados en la Ley Forestal, artículos 22 y 24. Para las fincas inscritas comprendidas en los contratos para el pago de servicios ambientales, no existe norma con rango de ley que exija la inscripción de la afectación. La exigencia de la inscripción de las afectaciones en el Registro no tiene fundamento concreto en una norma con rango de Ley, por lo que deviene en un acto administrativo viciado de nulidad absoluta.
- No es posible remitir a disposiciones jurídicas que no son leyes para imponer afectaciones o limitaciones al ejercicio pleno de los atributos del dominio.
- Para las modalidades de manejo de bosque y reforestación no se prescribió en la Ley Forestal afectaciones registrales específicas para ellas; sino únicamente para el certificado de conservación del bosque o la regeneración natural.
- La Ley Forestal no establece en qué consisten las afectaciones, sus plazos ni las modalidades sujetas a ellas. Su artículo 68 remite a los contratos para efectos de inscribirlas, lo que legalmente no alcanza, salvo en relación a los artículos 22 y 24. Y de todas maneras, los contratos en su cláusula 4 lo que hacen es señalar una serie de restricciones u obligaciones que de no respetar el beneficiario devendría en su incumplimiento; pero que son aplicables a cualquier propietario de fundos inscritos con bosque que pretenden llevar a cabo alguna actividad en él; y la cláusula 5 que prevé la comunicación previa en caso de enajenación del terreno refuerza la tesis de lo que debe entenderse con la frase “cuando corresponda” y que la afectación no tendría sentido alguno en esta ocasión.
- La cláusula tercera que establece el FONAFIFO en sus contratos es abusiva al no proceder la afectación desde la óptica legal; lo mismo que la cláusula quinta, por cuanto el único responsable ante un incumplimiento tiene que ser el beneficiario, no se debe involucrar a un tercero.
- Las afectaciones son totalmente irrelevantes, ya que no inciden en la recuperación del monto de los pagos efectuados por FONAFIFO. La publicidad sólo implica pérdida de tiempo y dinero. La finca afectada no constituye garantía real.
- Es relativo el interés de FONAFIFO en que se obtengan los frutos esenciales que se persiguen en protección del bosque, porque hasta el mismo contrato prohíja el que se deje sin efecto por mutuo acuerdo antes del vencimiento del plazo sin que el beneficiario esté obligado a devolver lo percibido.
- No se incurrió en discriminación alguna respecto a los incentivos forestales al afectar la Ley Forestal únicamente el certificado de conservación de bosque y la regeneración en bosque de terrenos con aptitud forestal denudados (artículos 22 y 24) y no el aprovechamiento del bosque –manejo con beneficio económico- ni la reforestación –plantaciones, otra inversión rentable-, ya que su objetivo por excelencia era la estricta protección y conservación del bosque. Tampoco podría hablarse desigualdad en PSA respecto a las afectaciones pues la Ley Forestal sencillamente no las señala o concreta.
Sobre la primera de las observaciones debe aclararse que la Ley Forestal no establece que para los servicios ambientales consistentes en manejo de bosque y reforestación no exista una obligación de inscribir las respectivas afectaciones en el Registro Inmobiliario.
Todo lo contrario, dicho deber sí se encuentra contemplado en el artículo 49, párrafo segundo, de esa Ley cuando indica que “las transacciones crediticias o de aplicación de incentivos que realice el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal deberán ser inscritas en el Registro Nacional, cuando corresponda, como afectaciones a la propiedad”; por lo que tampoco es correcto afirmar que tal obligación no se encuentra establecida en una ley.
El carácter de “incentivos” que tienen los pagos por servicios ambientales, como los que se hacen para manejo de bosques o reforestaciones, se encuentra también establecido por vía de ley:
“Artículo 100.- Plan de incentivos
El Ministerio del Ambiente y Energía y las demás autoridades públicas aplicarán incentivos específicos de carácter tributario, técnico- científico y de otra índole, en favor de las actividades o los programas realizados por personas físicas o jurídicas nacionales, que contribuyan a alcanzar los objetivos de la presente ley.
Los incentivos estarán constituidos, entre otros, por los siguientes:
4.- Pago de servicios ambientales. (…)”
El significado de la frase “cuando corresponda” que utiliza el artículo 49, párrafo segundo, de la Ley Forestal ya fue explicado en el dictamen No. C-336-2006 de 23 de agosto de 2006:
“La expresión “cuando corresponda” debe entenderse circunscrita a los incentivos otorgados por el FONAFIFO donde median fincas inscritas o con títulos inscribibles en el Registro Público que se involucran en el cumplimiento de los contratos.”
La interpretación de que dicha frase hace alusión a que los incentivos contemplados en los artículos 22 y 24 de la Ley Forestal son los únicos que deben soportar la afectación ante el Registro Inmobiliario devendría contradictoria con el principio constitucional de igualdad jurídica, en tanto carecería de lógica que tratándose todos de contratos para alcanzar servicios ambientales mediando una contraprestación económica por parte del Estado, solamente unos deban inscribirse registralmente como afectaciones a las propiedades y otros no. Así se hizo ver en el mismo dictamen C-336-2006:
“Si el Certificado para la Conservación del Bosque (CCB) compensa a su propietario (o poseedor legítimo) los “servicios ambientales” que el bosque genera al conservarlo o regenerar terrenos forestales denudados, tiene la misma finalidad que los demás pagos por servicios ambientales (retribuir al pequeño y mediano productor los servicios que presta su bosque o plantación forestal), y órgano ejecutor (FONAFIFO), no habría razón para afectar en el Registro Público sólo las fincas que se sujetan a un CCB, y no a los restantes programas de PSA. Equivaldría a un trato discriminatorio, desprovisto de justificación objetiva, razonable y proporcionada, que vulnera el principio constitucional de igualdad (SALA CONSTITUCIONAL, votos 316-93, 1045-94, 2006-006347 y 8494-2006), con vigencia en los actos o medidas administrativas de fomento.
El principio de igualdad “informa todo el ordenamiento” y “se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas, especialmente las que se traban entre los ciudadanos y el poder público”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 8494-2006). Prohíbe un tratamiento diferente entre personas, categorías o grupos que se encuentren en la misma situación. En paridad de situaciones, obliga a tratar por igual a los beneficiarios de los Programas de PSA.
La forma de pago (dinero en efectivo o títulos valores negociables) no cambia el régimen jurídico del PSA, y carece de relieve para derivar consecuencias jurídicas discriminatorias. La interpretación conforme al principio constitucional de igualdad de los distintos artículos de la Ley Forestal que lo regulan (22, 24, 49, 69 etc.) conduce a afectar en el Registro Público de la Propiedad Inmueble todas las fincas inscribibles adscritas al PSA, incluido el CCB.
La afectación registral de inmuebles no debe configurar en un medio que restrinja en forma indebida la percepción de beneficios de unos solicitantes en perjuicio de otros similares. En el acceso al PSA debe haber igualdad de condiciones o requisitos.”
No debe perderse de vista cuáles son las finalidades de la afectación registral, las cuales se encuentran presentes en todos los contratos por pago de servicios ambientales, y no únicamente en los de conservación y regeneración de bosque:
“Con arreglo al artículo 49 de la Ley Forestal, todas las fincas sometidas al Programa de pago por servicios ambientales se afectan en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, con el fin de publicitar ante terceros la existencia del contrato y garantizar, ante eventuales e inconsultos traspasos o segregaciones de la propiedad, los derechos del FONAFIFO (El Estado) que de él derivan. A la vez, facilita a éste el control registral de los proyectos de esa naturaleza sobre la misma finca en distintos años. (FONAFIFO-Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Programa Mundial de Bosques. El Desarrollo del Sistema de Pago de Servicios Ambientales en Costa Rica, cit., pg. 52). SÁNCHEZ CHAVES, Oscar Los Servicios Ambientales. En Seminario sobre Daño Ambiental. Procuraduría General de la República. San José. Noviembre 1999-Marzo 2000, pg. 38. PEÑA CHACÓN, Mario. El régimen económico y jurídico de los servicios ambientales cit., pgs. 11. WO CHING, Eugenia y ZAMORA, Luz Virginia. Aspectos prácticos de las afectaciones forestales. En: Taller del Pago de Servicios Ambientales y los principales problemas que se presentan. s/f, p 1).” (Dictamen No. C-336-2006 de 23 de agosto de 2006).
No es de recibo argumentar que con la afectación registral se busca solo proteger los incentivos para conservación y protección de bosque presentes en los artículos 22 y 24 de la Ley Forestal, toda vez que en la regeneración natural no necesariamente desde el inicio existe un bosque que proteger, y también porque en los de manejo, que con esa tesis estarían excluidos, sí hay área boscosa que debe ser protegida mediante su adecuada utilización.
Se critica que la afectación registral solo conlleva pérdida de tiempo y dinero, pues la finca afectada no constituye una garantía real. Este reparo no es de interpretación jurídica, sino de verificación en la práctica de si las medidas de afectación registral tienen o no alguna incidencia positiva en las finalidades pretendidas con ellas, por lo que únicamente puede ser analizada a la luz de la política legislativa, y no para fundamentar un eventual cambio de criterio en la interpretación de las normas. En todo caso, ese mismo reparo podría aplicarse también a los supuestos de los artículos 22 y 24 de la Ley Forestal en tanto tampoco conlleva la afectación registral una garantía hipotecaria de la finca involucrada.
Finalmente, que las cláusulas de los contratos para pago de servicios ambientales se ajusten o no al bloque jurídico o si con su redacción se logran los fines pretendidos con dicho incentivo, no son temas que incidan en la interpretación que se hizo en los dictámenes C-038-2002 y C-336-2006, ni tampoco es propio de la función consultiva que realiza la Procuraduría General de la República la revisión de los textos de estos contratos administrativos.
Con base en las anteriores consideraciones, no se encuentra ningún elemento de juicio nuevo que amerite modificar o aclarar los dictámenes C-038-2002 y el C-336-2006. Tampoco de la revisión del expediente legislativo No. 11003 que dio lugar a la Ley Forestal No. 7575 se hallaron intervenciones de los señores Diputados, en trámite de comisión o plenario, que permitan arribar a conclusiones distintas.
II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE CONSULTAR OPINIONES DE LAS ASESORÍAS JURÍDICAS
Mediante dictamen No. C-219-2012 de 20 de setiembre del 2012 se contestó consulta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación atinente al requerimiento del estudio de impacto ambiental para permisos de aprovechamiento en Refugio de Vida Silvestre de Categoría Mixta; así como la posibilidad de un eventual roce normativo entre el artículo 5° del Decreto No. 34559-MINAET y los artículos 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, 114 de la Ley de Biodiversidad No. 7788 y 17 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554. Estas fueron las conclusiones:
“Los aprovechamientos forestales que se realicen en refugios de vida silvestre de propiedad mixta requieren de estudio de impacto ambiental; ya sea que se aplique el artículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre o el 37 de la Ley Orgánica del Ambiente.
El artículo 5° del Decreto No. 34559 de 8 de enero de 2008, denominado Estándares de Sostenibilidad para Manejo de Bosques Naturales: Principios, Criterios e Indicadores, Código de Prácticas y Manual de Procedimientos, contraviene lo dispuesto en los artículos 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, y 17 y 37, párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Ambiente, en tanto establece la obtención de la viabilidad ambiental como paso posterior a la aprobación del plan de manejo forestal.”
Según el acuerdo No. 14 de la sesión de Junta Directiva de la Oficina Nacional Forestal No. 276, celebrada el 27 de julio de 2016, transcrito en su Oficio No. ONF-128-2016, se nos envía para nuestra consideración “las observaciones realizadas por esta Oficina a raíz de las reformas hechas a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, posteriores a su pronunciamiento C-219-2012 del 20 de setiembre de 2012 sobre los aprovechamientos maderables en áreas silvestres protegidas”.
De los documentos que se nos remitieron aparentemente las observaciones realizadas por esa Oficina son las que se insertan en el denominado “Anexo 2. Aprovechamientos Maderables en Áreas Silvestres Protegidas”, el cual fue elaborado por el Asesor Legal del ente consultante.
Como hemos indicado en ocasiones anteriores en que se nos han remitido criterios legales para que nos refiramos a ellos, escapa a la función consultiva de la Procuraduría General de la República analizar opiniones de las asesorías jurídicas de los órganos o entes de la Administración Pública y emitir criterio sobre las mismas:
“Igualmente resulta inadmisible la consulta acerca del criterio sostenido por la directora jurídica de ese Ministerio, pues hemos sostenido la posición de que “nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración” (ver, entre otros nuestro dictamen N° C-235-2009 del 31 de agosto del 2009), de tal suerte que tampoco podríamos entrar a calificar o juzgar el contenido del informe del departamento de servicios jurídicos al que hace referencia la consulta.” (Dictamen No. C-250-2011 de 11 de octubre de 2011).
“Y en segundo término, en lo concerniente a la valoración de un acto concreto, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías…” (Dictamen No. C-275-2013 de 2 de diciembre de 2013).
Bajo ese entendido, la gestión que se nos solicita deviene en inadmisible, por lo que nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la función consultiva.
En todo caso, y a manera de comentario, no se considera que las reformas realizadas a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre por la Ley No. 9106 del 20 de diciembre del 2012 vengan a modificar las conclusiones emitidas en nuestro dictamen No. C-219-2012 de 20 de setiembre de 2012; todo lo contrario, al artículo 82 de la primera se le agregó un párrafo nuevo que expresamente dispone la obligación de presentar estudios de impacto ambiental para cualquier actividad que se vaya a realizar dentro de los refugios de vida silvestre de propiedad estatal y mixta:
“En los refugios de propiedad estatal y mixtos solamente se permitirá realizar actividades definidas en el plan de manejo elaborado para el área protegida, previa presentación de las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes.”
Si bien es cierto, la Ley No. 9106 añade al párrafo primero de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre que “no aplicará a las especies forestales, los viveros, los procesos de reforestación, el manejo y la conservación de bosques y los sistemas agroforestales, cuya regulación específica se establece en la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, y sus reformas”; ello no conlleva a hacer interpretaciones fuera del contexto del mismo cuerpo normativo o contrarias al espíritu conservacionista que inspira a dicha Ley. Al respecto indicamos en nuestro dictamen No. C-219-2012:
“La excepción que se hace en este artículo del término “árbol forestal” no tiene por efecto desnaturalizar los objetivos de creación de los refugios nacionales de vida silvestre y permitir actividades dentro de ellos que la propia normativa ambiental no prevé. Aceptar lo contrario llevaría al absurdo de considerar que existen dentro de los refugios de vida silvestre elementos naturales a los que se les aplica la legislación tutelar de aquellos, y otros (“árboles forestales”) a los que no, como si estos últimos fueran elementos aislados del entorno natural que componen.
Por otro lado, ha sido la práctica en nuestro país que los refugios de vida silvestre mixtos son creados con la anuencia del propietario de los terrenos privados, y más aún, a solicitud suya; por lo que resulta un sinsentido que por un lado se esté pensando en proteger y conservar la naturaleza existente y que por otro se busque aprovecharlos forestalmente. Si bien es cierto que el principal fin de los refugios es proteger la flora y fauna silvestre, y aunque el concepto legal de flora excluye el árbol forestal, es evidente que se va a producir una desmejora del hábitat natural de aquellas si se realiza un aprovechamiento forestal, por implicar la extracción de árboles que normalmente traen asociados especies de flora y de fauna, y porque su transporte fuera de la finca conlleva también un daño al entorno. De ahí que, si se va a autorizar un aprovechamiento de este tipo, conforme al inciso h) del artículo 151 del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, debe hacerse con criterios restrictivos y tomando en consideración las políticas de conservación y desarrollo sustentable del refugio mixto en particular.”
Siendo que el artículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre es específico en cuanto a disponer sobre el tema de las actividades dentro de los refugios de vida silvestre de categoría mixta (amén de los de estatales), deviene en la regla aplicable por encima de la normativa genérica de la Ley Forestal; la cual, en todo caso, incluye una reforma al artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, en donde asoció las actividades dentro de los refugios de vida silvestre a las evaluaciones de impacto ambiental:
“Artículo 72.- Modificaciones
Se modifica la siguiente normativa:
c) El párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, del 28 de setiembre de 1995, cuyo texto dirá:
…Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos."
Añádase que también sería contrario al principio constitucional de igualdad interpretar que todas las actividades que se realicen en los refugios de vida silvestre de propiedad mixta requieren de estudios de impacto ambiental, salvo los aprovechamientos forestales, siendo que éstos pueden llegar a ser tan o más impactantes para el ambiente como otras actividades permitidas por el ordenamiento jurídico y el correspondiente plan de manejo.
De todas formas, recuérdese que, como lo indicamos en el dictamen No. C-219-2012, los aprovechamientos forestales no se encuentran dentro de la lista de actividades permitidas dentro de los refugios de vida silvestre de propiedad mixta que fija expresamente el artículo 151 Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, por lo que la única posibilidad para que puedan llevarse a cabo en dicha categoría de refugios es que el respectivo plan de manejo lo permita y califique como “actividad que el SINAC considere pertinente y compatible con las políticas de conservación y desarrollo sustentable” (inciso h del numeral 151 de cita); “lo que parece poco probable en la mayoría de los casos, vistos los conceptos y fines que nuestro ordenamiento jurídico estipula para los refugios nacionales de vida silvestre” (dictamen No. C-219-2012).
Resulta evidente que la excepción contemplada en el párrafo cuarto del artículo 1° de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, introducida por la Ley No. 9106, está pensada para casos en que la normativa atinente a la vida silvestre resulte ajena a la materia forestal, como podrían ser en temas de manejo, transporte o comercialización de especies; pero no puede ser aplicada dicha salvedad en perjuicio de los propios fines que persigue la misma Ley No 7317.
Se rechaza por extemporánea la gestión de reconsideración de los dictámenes Nos. C-038-2002 de 11 de febrero de 2002 y C-336-2006 de 23 de agosto de 2006, y por haber sido realizada por un ente distinto al consultante en el caso del primer dictamen. No obstante, atendiendo a nuestras amplias facultades consultivas y con el propósito de colaborar con esa Oficina en la labor de interpretación jurídica del conjunto normativo, se externan algunos comentarios sobre los aspectos jurídicos sometidos a consideración en punto a dichos dictámenes.
Se declara inadmisible la solicitud para referirnos al criterio del asesor jurídico de la Oficina Nacional Forestal denominado “Anexo 2. Aprovechamientos Maderables en Áreas Silvestres Protegidas” por escapar al ámbito consultivo de la Procuraduría General de la República.

References: artículo 69
in fine
 artículo 49
 artículo 49
in fine
 artículo 6
 artículo 49
 artículo 68
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 49
 artículo 5
 artículo 82
 artículo 5
 artículo 82
 artículo 151
 artículo 82
 artículo 37
 artículo 37
 artículo 151
 artículo 1