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I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA NEL CANTONE TICINO Sintesi del rapporto finale - PDF
I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA NEL CANTONE TICINO Sintesi del rapporto finale
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1 I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA NEL CANTONE TICINO Sintesi del rapporto finale Luca Crivelli Massimo Filippini Barbara Mantegazzini-Antonioli Francesca Pallotti Dicembre 2007 Confidenziale (embargo fino al )2 2 I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA IN TICINO Si desidera ringraziare: l Ufficio di prevenzione e valutazione sanitaria del DSS per l accesso alle informazioni del Datenpool di santésuisse e Sacha Cerboni (Obsan) per la preparazione dei dati; Luca Petrini (santésuisse) per le indicazioni sulle comunità tariffali dell ambulatoriale ospedaliero; Antony Françis (Ufficio federale di statistica) per i dati dettagliati sui flussi di pazienti nel settore ospedaliero; Raymond Rossel (Ufficio federale di statistica) per le informazioni di dettaglio sulle statistiche delle finanze pubbliche comunali e cantonali; Christian Leoni (IAS) per i chiarimenti sul funzionamento delle PC AVS/AI, delle prestazioni LAPS e per averci reso attenti sulle recenti modifiche della LCAMal; Alessio Tutino (BUL) per il prezioso supporto fornitoci nell accedere ai dati di Statweb; Diego Lunati (USI e SUPSI) per i suggerimenti sul paragrafo 4.2; riconoscenza particolare va ad Anna Bracci (SUPSI) per aver letto l intero manoscritto ed aver suggerito alcuni importanti miglioramenti alla struttura del rapporto finale. Di tutti gli errori ancora contenuti nel testo sono responsabili esclusivamente gli autori della ricerca. Lugano, 15 dicembre 2007 Confidenziale (embargo fino al )3 Sintesi 3 0 Sommario del documento completo 1 Introduzione Definizione del problema Obiettivi della ricerca Metodologia adottata Struttura del rapporto di ricerca Raccomandazione ai lettori La spesa sanitaria socializzata in uno Stato federale ed il suo finanziamento I costi totali della salute in Svizzera Dalla spesa totale alla spesa socializzata: la situazione nazionale Variabilità nella spesa socializzata dei cantoni Diverse strategie cantonali per il finanziamento della spesa socializzata Scomposizione dei livelli di spesa socializzata in effetti di prezzo e quantità Descrizione dei dati e della metodologia adottata Cure ospedaliere in regime stazionario Ospedali di cura generale (K11 e K12) Cliniche specializzate (K21, K22 e K23) Medicinali somministrati in studi medici e farmacie Prestazioni ambulatoriali in studi medici per visite di base e specialistiche Medicina di base Medicina specialistica Prestazioni ambulatoriali ospedaliere e cure semiospedaliere Case anziani (EMS) Analisi effettuate nei laboratori e negli studi medici Fisioterapia Sintesi dei risultati per il Ticino Approfondimento sulle differenze strutturali nelle strategie di finanziamento del Ticino La spesa pubblica diretta I contributi pubblici alla riduzione dei premi Ancoraggio dei sussidi LAMal nella legislazione federale e compartecipazione dei cantoni Adeguatezza dei sussidi alla crescita dei premi Le disparità esistenti tra singoli cantoni L evoluzione della spesa in Ticino Confidenziale (embargo fino al )4 4 I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA IN TICINO Evoluzione dell incidenza del premio netto sul reddito disponibile in Ticino La partecipazione ai costi La distribuzione dei sinistri La selezione di franchigie elevate Modello econometrico Il modello di spesa Risultati empirici Sintesi dei risultati ed indicazioni di policy Sintesi dei risultati Raccomandazioni di policy Bibliografia Modello ticinese per il calcolo dei sussidi (appendice) Indice delle Tabelle Indice delle Figure Confidenziale (embargo fino al )5 Sintesi 5 1 Introduzione 1.1 Definizione del problema Da alcuni anni la crescita dei costi della salute è, nella percezione della popolazione elvetica, un fattore importante di preoccupazione ed occupa un ruolo di rilievo nell agenda politica del paese. L industria della salute rappresenta oggi una quota crescente del PIL svizzero e senza dubbio contribuisce alla creazione di una fetta significativa del benessere economico di questo paese. Tuttavia, al cuore del sistema sanitario elvetico, vi è un meccanismo di socializzazione della spesa (la cosiddetta assicurazione obbligatoria delle cure ) che trasferisce su premi individuali, obbligatori ma indipendenti dal reddito e dal patrimonio dei cittadini, parte del finanziamento dei consumi sanitari. È la crescita di questi contributi a sollevare preoccupazioni nella popolazione, poiché per molte famiglie i premi rappresentano un onere crescente nel budget di spesa e, trattandosi di un prelievo obbligatorio, provocano con il passare degli anni un erosione del reddito disponibile delle economie domestiche. Un secondo motivo di inquietudine è legato alla riforma dell articolo 64a della LAMal, entrata in vigore il In virtù della nuova normativa, gli assicuratori malattia hanno il diritto di sospendere l assunzione dei costi delle prestazioni di assicurati insolventi, per i quali è stata depositata una domanda di continuazione dell esecuzione per debiti. La sospensione è mantenuta finché il debitore non ha saldato integralmente i premi e le partecipazioni ai costi in arretrato, gli interessi di mora e le spese d esecuzione. Secondo recenti stime della CDS-GDK, l 1.7% della popolazione svizzera si trova temporaneamente nella condizione di sospensione delle prestazioni e non gode più della copertura universale abitualmente garantita da un assicurazione malattia obbligatoria. Siccome in caso di conclusione del precetto esecutivo con un attestato carenza beni la copertura dei debiti da parte dallo Stato non è automatica (i cantoni hanno adottato disposizioni di legge e soluzioni differenti), parte di questi assicurati potrebbe non più riuscire a rientrare nell assicurazione malattia. Un terzo aspetto che solleva perplessità è l eterogeneità delle situazioni di spesa esistenti nei 26 cantoni. L ordinamento politico di uno Stato federale come la Svizzera si regge su una Costituzione che precisa quali compiti siano di competenza della Confederazione e quali appartengano alla sfera di competenza dei cantoni. Tra gli ambiti che sono per costituzione prerogativa dei cantoni troviamo il settore sanitario e per questo motivo non dovrebbe sorprendere che l organizzazione e la regolamentazione dei servizi di cura, il livello di spesa e le strategie di finanziamento della stessa presentino una fortissima eterogeneità tra i 26 cantoni svizzeri. Se prendiamo ad esempio il premio medio cantonale dell assicurazione malattia, nel 2008 si registra una differenza di 200 franchi al mese tra il cantone con il premio medio più basso e quello con il premio medio più alto (si passa dai franchi al mese di Nidvaldo ai di Ginevra, con una differenza pari a +91%), nonostante ai cittadini di entrambi i cantoni sia garantito l accesso al medesimo pacchetto di prestazioni sanitarie e gli indicatori di salute pubblica e di soddisfazione della popolazione non presentino differenze significative. 1 1 Sulla mancanza di un legame tra ampiezza della capacità produttiva ed indicatori di soddisfazione e di risultato si veda Crivelli e Domenighetti (2003). Confidenziale (embargo fino al )6 6 I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA IN TICINO Il settore dell assicurazione malattia è infine un cantiere aperto, nel quale si assiste a lunghi e complessi processi di riforma nel parlamento federale e nei rispettivi legislativi ed esecutivi cantonali, chiamati a regolare l applicazione della LAMal. 2 Nel 2004 il Consiglio Federale ha rilanciato la seconda revisione della LAMal, aprendo una serie di cantieri paralleli fra i quali spiccano la riforma del finanziamento ospedaliero e della compensazione dei rischi, la creazione di reti integrate di cura, un nuovo modello di finanziamento delle cure in casa anziani e a domicilio, la soppressione dell obbligo di contrarre. Queste riforme non mancheranno di modificare in modo più o meno significativo il sistema attuale. A complicare ulteriormente il quadro vi è inoltre il fatto che i progetti parlamentari si intrecciano con le proposte avanzate dalla società civile, nella forma di iniziative popolari. Tra il 1974 ed il 2007 al popolo svizzero è stato chiesto ben 11 volte di esprimersi su temi riguardanti l assicurazione malattia 3 e la prossima consultazione popolare è già alle porte (dovrebbe essere messa in votazione nel 2008). 4 Alla luce di tutti questi fattori di cambiamento, è importante che la società civile ed il mondo politico cerchino di aumentare la propria comprensione delle cause che determinano la crescita dei premi dell assicurazione malattia, allo scopo di rendere il più possibile trasparenti agli occhi dei cittadini le ripercussioni dell attuale modello di finanziamento e delle sue riforme sulle generazioni presenti e su quelle future. 1.2 Obiettivi della ricerca Il Consiglio degli anziani, committente di questo studio, ha incaricato l Istituto MecoP dell Università della Svizzera italiana ed il Dipartimento di scienze aziendali e sociali della SUPSI di studiare (da un punto di vista qualitativo e quantitativo) i fattori che determinano in Ticino premi dell assicurazione malattia più elevati rispetto alla media svizzera e di indicare alcune piste di riflessione per affrontare, in ottica di policy, le sfide future del settore alla luce delle riforme attese già a partire dai prossimi anni. 1.3 Metodologia adottata Il quadro teorico di riferimento per la realizzazione della presente ricerca è costituito da un lato dai fondamenti dell economia sanitaria e dall altro dai modelli di valutazione della spesa pubblica e dell incidenza dei prelievi fiscali utilizzati nel campo dell economia pubblica. L analisi del problema è stata realizzata in parte mediante l elaborazione di statistiche descrittive (per esempio per illustrate i flussi di finanziamento), in parte ricorrendo a metodologie quantitative. In particolare per l analisi delle determinanti della spesa sanitaria regionale ci si è riferiti alla letteratura sui modelli di spesa aggregata, attraverso la stima econometrica di una funzione di spesa sanitaria cantonale. 1.4 Struttura del rapporto di ricerca Il presente documento, che riassume il lavoro svolto dal nostro team di ricerca sull arco di 10 mesi, è articolato in 5 capitoli e due appendici. 2 Per una panoramica su queste riforme si veda ad esempio Bolgiani, Crivelli e Domenighetti (2006). 3 Si veda ad esempio Bolgiani e Crivelli (2006). 4 Ci riferiamo all iniziativa popolare Sì al ribasso dei premi delle casse malati nell'assicurazione di base, alla quale il parlamento ha deciso di contrapporre un controprogetto. Confidenziale (embargo fino al )7 Sintesi 7 Nel secondo capitolo sono descritti i flussi di finanziamento del sistema sanitario svizzero, allo scopo di esplicitare il nesso esistente tra i costi totali della salute e quella parte di spesa che definiremo con il termine di spesa socializzata. Per poter effettuare l analisi richiesta è infatti indispensabile allargare la prospettiva dell indagine oltre i costi dell assicurazione malattia ed isolare la parte di spesa corrispondente al catalogo di prestazioni ad accesso universale, di cui i premi dell assicurazione obbligatoria sono una delle principali fonti di finanziamento ma non l unica. Una volta identificato l oggetto di analisi (la spesa socializzata), il capitolo illustra il divario esistente nella spesa pro capite dei singoli cantoni e discute la diversa strategia adottata dal Ticino (rispetto a cantoni simili ed alla media svizzera) per finanziare il pacchetto di prestazioni ad accesso universale. Detto in parole povere l entità della spesa socializzata rappresenta la dimensione della torta, mentre la strategia di finanziamento stabilisce come questa sia tagliata in fette corrispondenti ai diversi strumenti di finanziamento, tra i quali figurano appunto i premi netti dell assicurazione malattia. Trattandosi di un livello di spesa, è importante distinguere tra le sue due componenti fondamentali: il livello dei prezzi e la quantità di servizi sanitari consumati. A questa scomposizione della spesa in prezzi e quantità (effettuata nel dettaglio delle principali tipologie di prestazioni) è dedicato il capitolo 3. Benché in molti ambiti la LAMal abbia cercato (o stia cercando) di dotarsi di una struttura tariffale uniforme sul piano nazionale 5, al momento attuale il livello dei prezzi è soggetto a differenze importanti da un cantone all altro (si pensi per esempio ai diversi valori del punto cantonali in vigore nell ambito di Tarmed). Prezzi più elevati possono essere la conseguenza di un maggior potere negoziale delle associazioni dei fornitori di prestazione o riflettere un costo medio più elevato (per esempio in seguito al mancato sfruttamento di economie di scala). Per quanto concerne la quantità di prestazioni, queste possono essere influenzate da una molteplicità di fattori di carattere demografico, sanitario e culturale. Il capitolo 4 approfondisce il tema della strategia di finanziamento, cercando di fornire spiegazioni più accurate alle peculiarità del Ticino evidenziate nel capitolo 2. Particolare attenzione è data all illustrazione del sistema di riduzione dei premi ed ai cambiamenti previsti nell ambito della nuova perequazione finanziaria (NPC). In tale capitolo si chiarisce in primo luogo l architettura del sistema attuale di trasferimenti intergovernativi stabilito a livello federale e le modifiche al sistema previste dalla NPC, si illustrano le ragioni delle differenze cantonali nell erogazione dei sussidi e si analizza nel dettaglio la situazione ticinese. Il quinto capitolo introduce il modello econometrico utilizzato per l analisi delle determinanti della spesa socializzata cantonale. La stima econometrica è stata effettuata sulla base di dati panel aggregati a livello cantonale e rilevati per il periodo L obiettivo del modello di stima è stabilire, in termini quantitativi, i fattori in grado di spiegare le differenze riscontrate nei profili di spesa dei diversi cantoni. In teoria le differenze possono essere spiegate da cause di diversa natura: bisogni sanitari della popolazione differenti, fattori socioeconomici, livelli di prezzo, fattori culturali, dall esistenza di capacità in eccesso sul lato dell offerta e dagli strumenti di regolazione e pianificazione adottati dalle autorità politiche cantonali. 5 Ci riferiamo in particolare a Tarmed per la medicina ambulatoriale, a SwissDRG per le prestazioni ospedaliere e al nuovo modello di finanziamento per le prestazioni di cura a domicilio e in casa anziani. Confidenziale (embargo fino al )8 8 I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA IN TICINO La ricerca si conclude con un sesto capitolo di sintesi dei risultati principali e di presentazione di alcune raccomandazioni di policy. Segue la bibliografia e un appendice dedicata alla spiegazione di dettaglio del sistema di riduzione dei premi attualmente in vigore in Ticino (capitolo 8) Raccomandazione ai lettori Come tutte le ricerche, anche la nostra non sfugge alla legge dei frattali. Benché alcuni aspetti siano stati analizzati nel dettaglio, è bene ricordare che i 26 cantoni svizzeri si differenziano fra loro non solo rispetto ai costi della salute, ai prezzi dei servizi sanitari ed ai relativi consumi, ma anche in relazione a tante altre dimensioni quali l organizzazione del settore, la regolamentazione adottata e le politiche sociali (che non di rado si intrecciano con quelle sanitarie). Anche questi fattori, da noi trascurati, possono nascondersi dietro alcune delle differenze discusse nello studio. A ciò si aggiunge la qualità non ancora eccellente delle statistiche disponibili sul piano federale, che non consentono confronti del tutto congrui tra le singole realtà cantonali. 7 In virtù dei limiti presenti nei dati statistici, ci siamo visti costretti ad operare alcune scelte che (come avremo modo di sottolineare più avanti) non hanno mancato di influenzare i risultati ottenuti. Pur essendo pronti a difendere l approccio adottato, riconosciamo che esso non è l unico possibile per chi intenda analizzare la situazione dei cantoni svizzeri in modo comparativo. Sulla base di queste considerazioni riteniamo pertanto utile formulare una raccomandazione all indirizzo dei lettori. Il quadro che emerge dallo studio ha una sua fisionomia, ben delineata, da cui è possibile trarre conclusioni forti ma con valenza limitata a quanto esplicitamente analizzato. Siccome non si è potuto tenere conto di alcuni aspetti (che avrebbero meritato indagini approfondite in settori collaterali) occorre essere coscienti che dietro ogni dettaglio si apre un nuovo universo, pieno di differenze tuttora inesplorate. Occorre per questo evitare il rischio dell induzione, che potrebbe trarre in inganno il lettore, spingendolo ad associare ai risultati emersi conclusioni apparentemente evidenti ma che non è stato possibile verificare esplicitamente. Come spesso capita in ambito scientifico, anche la nostra ricerca non solo offre risposte, ma solleva pure una serie di nuovi interrogativi che, in termini quantitativi, superano il numero delle risposte fornite. Questi rappresentano infatti nuove piste di analisi, lungo le quali bisognerà avventurarsi in futuro. 15 dicembre 2007 Luca Crivelli Massimo Filippini Barbara Mantegazzini-Antonioli Francesca Pallotti 6 Su richiesta è possibile ottenere i risultati completi (per tutti e 26 i cantoni) della scomposizione delle principali voci di spesa in quantità e prezzi, presentata al capitolo 3. 7 Ci stiamo riferendo in particolare al settore ospedaliero e semi-ospedaliero e al settore delle case anziani. Per i prossimi anni sono stati annunciati importanti miglioramenti di queste statistiche, non da ultimo grazie alla creazione di SwissDRG. In futuro aumenterà dunque la trasparenza e sarà possibile operare confronti più efficaci tra i cantoni. Confidenziale (embargo fino al )9 Sintesi 9 6 Sintesi dei risultati ed indicazioni di policy Prima di concludere con l enunciazione di alcune raccomandazioni di policy, formulate in considerazione dei risultati emersi nell ambito di questa ricerca, ci sia consentito un breve riassunto di quanto è stato evidenziato nei primi 5 capitoli del presente documento. 6.1 Sintesi dei risultati Nel primo capitolo si è anzitutto cercato di chiarire le ragioni per le quali un analisi dei costi dell assicurazione malattia in Ticino non può essere condotta senza adottare una prospettiva ampia, tale da includere nell indagine anche quella fetta di spesa riguardante prestazioni del pacchetto di base ma finanziate congiuntamente dall assicurazione malattia e dalla fiscalità generale. Il presente studio, compatibilmente con i dati disponibili, si è pertanto focalizzato sulla cosiddetta spesa socializzata cantonale, corrispondente alla somma delle prestazioni lorde a carico della LAMal, dei costi amministrativi dell assicurazione obbligatoria e della spesa pubblica diretta di cantoni e comuni. Il secondo capitolo presenta la disparità oggi esistente nella spesa socializzata dei 26 cantoni elvetici. Sia che si prenda in esame l anno 2005 (l ultimo disponibile), sia che si calcoli la media del periodo , in Ticino la spesa socializzata per assicurato risulta superiore al valore medio nazionale di 17 punti percentuali, con un divario che si mantiene nel tempo e che può pertanto essere considerato di natura strutturale. Come del resto nella maggior parte dei cantoni latini, anche in Ticino il livello di spesa socializzata appare spropositatamente elevato se comparato a quello dei cantoni della Svizzera orientale (Appenzello Interno ed Esterno, Turgovia e San Gallo) e della Svizzera centrale (Nidvaldo, Obvaldo, Uri, Svitto e Lucerna), con un differenziale di spesa compreso tra +45% e +80%. Alle importanti differenze riscontrate nei livelli di spesa per assicurato si aggiungono alcune dissonanze per quanto riguarda le scelte operate dai singoli cantoni al fine di garantire il finanziamento della spesa socializzata. Rispetto alla media svizzera il Ticino denota in particolare: una quasi perfetta proporzionalità per quanto riguarda la quota dei premi netti e della partecipazione ai costi; un ricorso meno che proporzionale alla spesa pubblica diretta, quasi completamente compensato dal versamento di contributi più che proporzionali alla riduzione dei premi di cittadini con reddito modesto. Come dettagliato nel capitolo 4, per quanto riguarda la spesa pubblica si assiste in Ticino ad un contributo notevolmente superiore alla media nazionale nel settore delle case anziani e dell assistenza domiciliare, mentre sul fronte delle cure ospedaliere e della psichiatria si registra un evidente sottofinanziamento fiscale. A colpire l attenzione è il contributo fisso versato dallo Stato ticinese al settore delle case anziani (oltre 4 volte il valore medio nazionale). Si raccomanda una certa cautela nell interpretazione di questo dato, dietro il quale si celano strategie di finanziamento profondamente diverse tra i cantoni. Nelle statistiche delle finanze pubbliche elaborate dall Ufficio federale di statistica, infatti, rientrano nella spesa sanitaria esclusivamente i versamenti pubblici alle strutture di cura (i cosiddetti sussidi all oggetto). Parte dei finanziamenti alle case di riposo sono notoriamente versati ai cittadini (i cosiddetti sussidi al soggetto), per esempio attraverso lo strumento delle PC AVS, e finiscono con l essere registrati in altre voci della contabilità Confidenziale (embargo fino al )10 10 I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA IN TICINO pubblica (per esempio nel novero della spesa sociale). Il sostegno pubblico ai servizi di cura delle case anziani ticinesi potrebbe, di conseguenza, essere meno difforme dal valore nazionale, se in Ticino (come appare del tutto verosimile) la retta minima fosse mediamente più bassa rispetto alla maggioranza degli altri cantoni e, di riflesso, pure l importo giornaliero corrisposto in Ticino ai beneficiari di PC AVS risultasse inferiore alla media svizzera. Il Ticino in questo caso verserebbe più denaro pubblico alle case anziani, ma risparmierebbe sui contributi diretti alle persone residenti in casa anziani che beneficiano di PC AVS. Il risultato emerso sul fronte dei contributi pubblici alle case anziani merita dunque di essere valutato solo una volta realizzata un analisi completa delle strategie di finanziamento adottate dai vari cantoni. Più chiare appaiono per contro le ragioni del sottofinanziamento fiscale delle cure ospedaliere e di quelle di psichiatria. In Ticino una parte importante dell offerta ospedaliera appartiene al settore privato. Nonostante la maggior parte dei servizi erogati in queste cliniche rientri nel fabbisogno sanitario di base (in assenza di queste strutture sarebbe, in altre parole, necessario incrementare la capacità produttiva del settore pubblico), il settore ospedaliero privato ticinese non è mai stato considerato di interesse pubblico e le cure stazionarie erogate ai cittadini non hanno per questo beneficiato dei contributi fiscali previsti all articolo 49 della LAMal. Questa situazione è stata superata dagli eventi e sarà presto relegata alla storia. Il 21 dicembre 2007, dopo 3 anni di gestazione, il parlamento federale ha approvato il nuovo finanziamento ospedaliero che, nel lungo periodo 1, prevede un contributo fiscale del 55% (computato sulla base dei forfait per caso AP-DRG) per tutti gli ospedali appartenenti alla lista ospedaliera (ossia necessari a garantire il fabbisogno sanitario di base della popolazione). La parte centrale del capitolo 4 è dedicata alla valutazione del sistema ticinese di riduzione dei premi. In questi ultimi anni il governo cantonale ha cercato di contenere l evoluzione di questa voce di spesa, mancando però l obiettivo. L impennata registrata negli ultimi anni non rappresenta una precisa volontà politica di estendere lo Stato Sociale, quanto piuttosto il frutto di un inerzia alla quale il governo cantonale non è per il momento riuscito ad opporre resistenza. Nonostante i contributi versati dal Ticino siano (proporzionalmente) superiori alla media nazionale, una valutazione dell incidenza dei premi netti sul reddito disponibile di due tipologie di economia domestica (il pensionato single e la famiglia con due figli minorenni) ha evidenziato risultati piuttosto preoccupanti. Nel caso del pensionato, il sistema delle PC determina di per sé un risultato efficace in termini di protezione del reddito, ma presenta pure il problema di un effetto soglia estremamente pronunciato. Se un soggetto fiscale percepisce una rendita AVS di pochi franchi inferiore al limite delle PC, ottiene il pagamento completo del premio. Se supera di qualche franco quel limite, ecco che decade completamente il suo diritto al sussidio e l intero premio grava sul portafoglio dell individuo. Una variazione minima del reddito innalza dunque l incidenza del premio da 0% a valori che possono raggiungere il 10-13% del reddito disponibile. Nel caso della famiglia, invece, desta particolare preoccupazione il valore assoluto dell incidenza. Per famiglie con reddito lordo tra i 65'000 ed i 100'000 il premio netto supera la soglia del 9% del reddito disponibile, raggiungendo addirittura il 13-15% nel caso di assicurati con un reddito lordo tra i 75'000.- e gli 80'000.- franchi. In altre 1 L ultima scadenza per l adeguamento dei contributi cantonali al nuovo modello è il Ai cantoni è stato tuttavia concesso un ulteriore lasso di tempo di 5 anni per far convergere progressivamente il proprio contributo verso la quota fissa minima del 55%.11 Sintesi 11 parole, nonostante il maggior ricorso alla riduzione dei premi riscontrato in Ticino rispetto alla media degli altri cantoni, per molte famiglie ticinesi l onere netto del premio rappresenta oggi una spesa che incide pesantemente sul reddito disponibile. Il sistema attuale di riduzione dei premi (poco trasparente ed efficace) necessiterebbe, a nostro avviso, di una profonda revisione. Il terzo capitolo della ricerca è dedicato alla scomposizione delle principali componenti della spesa socializzata in differenze di prezzo e differenze di quantità. Benché nel capitolo 3 per le prestazioni non finanziate interamente dall assicurazione malattia si sia cercato di valutare il costo unitario delle prestazioni (a prescindere dunque dall identità del soggetto finanziatore), in questa sintesi finale ci limitiamo a riportare la prospettiva della spesa socializzata (in Tabella 6.1). I settori responsabili della maggior spesa per assicurato dei ticinesi (+16.5%) sono, in ordine di importanza, i seguenti: case anziani (+7.5%), soprattutto per un problema di prezzo (non in termini assoluti, ma di quota socializzata particolarmente elevata); i farmaci (+5.1%), per un problema di quantità; le analisi di laboratorio (+1.9%), per un problema di quantità; le prestazioni mediche (+1.9%), in particolare per un problema di prezzi; le prestazioni di fisioterapia (+0.6%), per un problema di quantità. Nel complesso il settore ospedaliero appare per contro neutrale (-0.4%), anche se analizzando la situazione da vicino si registra una minor spesa (-2.7%) negli ospedali acuti (per prezzi socializzati più bassi) e una maggior spesa (+2.6%) nelle cliniche specialistiche (per prezzi socializzati più elevati). Analogamente la minor spesa del settore ambulatoriale ospedaliero (-0.8%), dovuta a prezzi più bassi, è parzialmente compensata da maggiori oneri nell ambito semi-ospedaliero. Tabella 6.1 Scomposizione delle differenze di spesa socializzata tra Ticino e Svizzera in differenze di prezzo e di quantità Incidenza sulla spesa socializzata CH si ( ) CH S Differenze di spesa TI si ( 1 ) CH s i Differenze di prezzo TI pi ( 1) CH p i Differenze di quantità TI qi ( 1 ) CH q i Effetto complessivo sulla spesa socializzata TI TI CH pi qi si ( ) CH CH CH p q S Ospedali Ospedali di cura generale 35.1% -7.8% -19.1% 14.0% -2.7% Ospedali specialistici 8.3% 31.6% 58.3% -16.9% 2.6% Farmaci 17.2% 29.4% 29.4% 5.1% Medici di base 6.8% 12.7% 9.6% 2.9% 0.9% specialisti 8.7% 11.0% 8.4% 2.4% 1.0% Ambulatoriale ospedaliero Tarmed 5.6% -14.6% -10.0% -5.2% -0.8% cure semiospedaliero 4.4% 11.3% 11.3% 0.5% EMS 8.3% 91.3% 69.6% 12.8% 7.5% Analisi di laboratorio 3.5% 55.7% 55.7% 1.9% Fisioterapia 2.1% 27.8% -8.0% 38.9% 0.6% Totale 100.0% 16.52% i i12 12 I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA IN TICINO Da ultimo, il capitolo 5 presenta i risultati della stima econometrica di un modello multivariato di spesa cantonale, per gli anni I principali fattori responsabili delle differenze di spesa socializzata riscontrate tra i cantoni sono risultati: la percentuale di popolazione di età superiore ai 75 anni e di età inferiore ai 5; la densità di medici specialisti e di medici di base; il prezzo delle prestazioni e la cultura latina. 6.2 Raccomandazioni di policy Sulla base di questi risultati, è stato possibile formulare le seguenti raccomandazioni di policy: RACCOMANDAZIONE I Il modello econometrico ha evidenziato che la percentuale di popolazione anziana residente in un cantone ha, coeteris paribus, un impatto particolarmente significativo sul livello medio di spesa di quel cantone in un dato anno. Se i sistemi sanitari cantonali fossero fondamentalmente dei sistemi chiusi, non ci sarebbe alcuna necessità di azione. La vecchiaia è infatti una stagione che si verifica una volta sola nella vita di una persona, per cui una coorte particolarmente cospicua di anziani è naturalmente destinata a lasciare il posto, con il passare del tempo, a una popolazione più giovane. Il problema dell incremento di spesa è dunque un fenomeno temporaneo, che se da un lato potrebbe esasperare la solidarietà intergenerazionale in un dato periodo di tempo (qualora in un cantone si registrasse un grado di dipendenza particolarmente sfavorevole), dall altro non sembrerebbe destinato a produrre conseguenze durature. La situazione è ovviamente diversa se i cantoni rappresentano dei sistemi aperti e si assiste, in modo sistematico e continuo, a flussi demografici non bilanciati tra le regioni. Il Ticino (ma non è l unico cantone) rappresenta in questa prospettiva un caso particolare, dal momento che, storicamente, si è assistito all emigrazione dal Ticino di studenti verso gli atenei di altri cantoni 2 ma soprattutto all immigrazione di pensionati che, in virtù del clima temperato, considerano il Sud delle Alpi il luogo ideale in cui trascorrere gli anni della quiescenza. Il trasferimento di pensionati confederati in Ticino non solo può aver contribuito ad aumentare la densità di popolazione anziana residente oggi nel nostro cantone, ma (se ripetuto nel tempo) rischia di gravare la popolazione ticinese di oneri di solidarietà intergenerazionale che spetterebbero alle giovani generazioni di altri cantoni. Una possibile via per risolvere il problema è offerta dal sistema di compensazione dei rischi tra le casse, che il parlamento ha recentemente riformato. 3 La compensazione tra casse avviene attualmente sulla base di due fattori (età e sesso), ma solo all interno del 2 Negli ultimi anni questo fenomeno si è ridimensionato, in seguito all istituzione in Ticino di un polo universitario, in seguito alla creazione di USI e SUPSI. 3 Cfr. Bundesgesetz über die Krankenversicherung (Risikoausgleich). Änderung vom 21. Dezember 2007 (http://www.parlament.ch/d/sessionen/se-aktuelle-session-ueberblick/seschlussabstimmungstexte/winter2007/documents/se-schlussabstimmung d.pdf)13 Sintesi 13 singolo cantone. 4 Dal 2012 si aggiungerà alla formula un terzo fattore di correzione, mediante il quale si cercherà di catturare il diverso rischio di malattia 5 presente nei collettivi afferenti alle varie casse malati. Una proposta ulteriore di miglioramento consisterebbe nel realizzare la compensazione dei rischi non solo tra casse di un dato cantone, ma anche tra le popolazioni dei diversi cantoni, in considerazione per esempio dei flussi di persone anziane. Per procedere ad una formulazione concreta occorrerà anzitutto quantificare l entità di questi flussi e definire una modalità semplice e trasparente di rilevamento dei dati e di compensazione intercantonale. RACCOMANDAZIONE II Nel sistema attuale, caratterizzato da schemi di rimborso all atto per la maggior parte delle prestazioni, interventi di riduzione dei prezzi rischiano di ripercuotersi, nel medio periodo, sulle quantità mediamente consumate dai pazienti, comportando il noto fenomeno della domanda indotta dall offerta. In Ticino si registra un consumo palesemente eccessivo di alcune tipologie di prestazioni sanitarie, in particolare di analisi di laboratorio, sedute di fisioterapia, farmaci e di degenze ospedaliere acute. Un contributo per risolvere, almeno parzialmente, questa situazione lo potrebbe aver fornito il Tribunale Federale delle Assicurazioni di Lucerna, con la sua sentenza del 6 ottobre 2006 (EVG Urteil, K 6/06). In questa decisione i giudici federali hanno di fatto stabilito la legittimità di considerare, nell ambito dell analisi dell ineconomicità delle cure, non solo la fatturazione del medico ma anche i costi da lui indotti presso altri fornitori di servizi (in particolare farmaci, analisi di laboratorio e fisioterapia). 6 In prospettiva futura è tuttavia necessario un intervento più organico e strutturale, che aiuti a superare l odierna frammentazione del sistema di cure, spinga gli operatori a ricercare l efficacia globale degli interventi e a promuovere maggiormente la prevenzione e i comportamenti favorevoli alla salute. Occorrerà, in altre parole, promuovere con più decisione le reti integrate di cura con responsabilità finanziaria, facendo attenzione che il rischio finanziario trasferito ai fornitori di prestazione rimanga equo, non si presti a strategie implicite di razionamento e consenta di mantenere la decisione clinica nelle mani degli operatori sanitari. La responsabilità finanziaria delle reti di cura non può per questo essere illimitata. È necessario prevedere strumenti di riassicurazione, che consentano di trasferire i rischi elevati alle istituzioni preposte alla gestione del rischio (cioè agli assicuratori malattia), ma nel contempo grazie all attribuzione di un budget si rendano le decisioni cliniche sempre più associate ad una valutazione dei benefici effettivi e dei costi opportunità delle risorse sanitarie impiegate. Vi sono oggi modelli piuttosto promettenti, che calcolano il 4 Viene infatti precisato, nelle misure transitorie della LAMal: Die gemeinsame Einrichtung führt den Risikoausgleich unter den Versicherern innerhalb der einzelnen Kantone durch. La compensazione dei rischi è tuttora limitata ad un periodo di 5 anni, a decorrere dall entrata in vigore dei nuovi cambiamenti prevista per il , in quanto il parlamento ha preferito rimandare ulteriormente la decisione in merito all ancoraggio duraturo della compensazione dei rischi nel testo di legge. 5 Il testo di legge parla di erhöhten Krankheitsrisiko, mentre il criterio adottato per la compensazione è l esistenza di un ricovero di almeno tre giorni in un ospedale o in una casa di cura nell anno precedente. 6 Cfr. Kuhn, H. (2006) rispettivamente Amstutz, R. e M. D Angelo (2007).14 14 I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA IN TICINO budget per la cura di una determinata popolazione in modo accurato, sulla base di un modello di risk-adjusted capitation fees, e prevedono, nel contempo, una riassicurazione, consentendo così un equa ripartizione del rischio tra fornitore di cura ed assicuratore. 7 RACCOMANDAZIONE III La riforma del finanziamento ospedaliero (la cui entrata in vigore è prevista al più tardi entro il 2012, ma con ulteriori 5 anni di tolleranza nei confronti dei cantoni per portare a termine l adeguamento del contributo cantonale alla soglia fissata del 55%) dovrebbe automaticamente contribuire a colmare il sottofinanziamento fiscale del settore ospedaliero ticinese. Questo cambiamento non mancherà di determinare per l erario cantonale oneri supplementari stimati attorno agli 80 milioni di franchi. Contemporaneamente, a partire dal 2008 si assisterà con l entrata in vigore della NPC ad un alleggerimento dei vincoli posti dalla Confederazione ai cantoni nel campo della riduzione dei premi e alla diminuzione delle risorse federali destinate in modo vincolato a questo scopo. Sussiste pertanto un rischio concreto di finanziare parte del fabbisogno di spesa pubblica in ambito ospedaliero mediante una riduzione dei contributi cantonali alla riduzione dei premi. Questa misura non sarebbe saggia ed avrebbe significative ripercussioni di carattere redistributivo, con conseguenze spiacevoli soprattutto per il ceto medio. Un franco di denaro pubblico speso per il co-finanziamento delle cure ospedaliere ha un impatto meno redistributivo rispetto ad un franco speso nella riduzione dei premi. Questo trasferimento andrebbe dunque a peggiorare una situazione che, come illustrato al capitolo 4, è già precaria (in termini di incidenza del premio), in particolare per famiglie con reddito lordo attorno ai 75'000 franchi. Occorre infine un sistema di controllo, in grado di assicurare che i nuovi contributi pubblici alle prestazioni ospedaliere siano accompagnati dalle corrispondenti riduzioni dei premi per gli assicurati (in ambito LAMal e LCA), per evitare che il cambiamento in atto determini implicitamente un trasferimento di rendite agli assicuratori malattia. RACCOMANDAZIONE IV Molti esperti del settore sono concordi nell affermare che il problema sostanziale del sistema sanitario svizzero è l assenza di incentivi finanziari disegnati correttamente, tali da incoraggiare pazienti e fornitori di cura ad assumere la propria responsabilità personale e a consumare rispettivamente erogare il livello di cure ottimale dal profilo della quantità e della qualità. In termini tecnici si parla di value for the money, per indicare la situazione in cui gli attori coinvolti hanno interesse a monitorare i benefici associati ad ogni franco speso nel settore sanitario. Su questa base vengono proposte riforme radicali del sistema, basate su un rafforzamento delle logiche di mercato, degli incentivi finanziari e della responsabilità individuale, da realizzarsi mediante la deregolamentazione del settore sanitario e una 7 Cfr. Beck, K. e U. Käser (2007), Beck, K. (2008a) e Beck, K. (2008b),15 Sintesi 15 riduzione della copertura assicurativa (si veda ad esempio il recente volume di Widmer et al, 2007). Benché la diagnosi operata da questi autori possa essere in molti aspetti condivisa, vi è un problema quasi sempre sottovalutato nelle terapie proposte. Come evidenziato in modo magistrale da Frey (2005), l introduzione di incentivi finanziari non è mai neutrale rispetto ad altre sfere motivazionali, quali i valori e le motivazioni intrinseche. In molti casi rafforzare gli incentivi finanziari può generare un effetto di crowding-out, andando cioè ad indebolire la sfera delle motivazioni intrinseche. Il design del settore sanitario e, più in generale, del sistema di welfare non rappresentano infatti solo un insieme di regole e di restrizioni all interno del quale si determinano (in modo più o meno razionale, ma comunque esogeno, sistematico e pertanto prevedibile) i comportamenti dei vari attori. Il gioco sociale è molto più complesso e gli incentivi e le istituzioni che regolano l interazione tra i soggetti esercitano un impatto significativo non solo sulle scelte operate nel breve periodo ma anche sulle preferenze e sui valori della società e delle singole persone che la compongono. Per queste ragioni, l economista americano Fuchs scrisse nel 1996: Un terzo punto sull agenda di ricerca degli economisti è quello di intraprendere della ricerca sulla formazione dei valori, specialmente in quanto questi sono il risultato delle politiche adottate. Gli economisti sono ragionevolmente riluttanti a prescrivere i valori ed a formulare giudizi normativi su di essi. Tuttavia, quando le politiche economiche riguardano i valori e le preferenze e questi, a loro volta, condizionano i comportamenti, gli economisti non si possono certo sottrarre dall analizzare il legame tra le politiche ed i valori e dall esaminare le conseguenze economiche e sociali di sistemi valoriali differenti. ( ) Nei decenni passati alcuni economisti hanno iniziato a considerare la tecnologia come almeno in parte endogena. Ora, un simile sforzo deve essere intrapreso in riferimento ai valori. 8 Il nostro modello econometrico ha evidenziato chiaramente che la cultura latina esercita un ruolo cruciale sull entità della spesa sanitaria socializzata. Il comportamento di consumo sanitario così diverso dei ginevrini e degli appenzellesi non è dunque solo il frutto di incentivi (che sono i medesimi), ma anche della cultura e dei valori sottostanti. Questa componente culturale e valoriale dei consumi sanitari deve pertanto essere affrontata con un lavoro di sensibilizzazione a livello culturale e con particolare attenzione nei confronti della sfera valoriale. Il rafforzamento degli incentivi finanziari nell ambito dell assicurazione malattia (pensiamo alla promozione di franchigie elevate volte ad aumentare la responsabilità individuale nei confronti della spesa sanitaria o l esortazione a cambiare annualmente la propria cassa malati) può infatti avere importanti ripercussioni sulla sfera dei valori, di cui occorre tener conto nel valutare l idoneità di queste politiche. Ogni sistema assicurativo è infatti fondato sul principio della mutualità/reciprocità, al quale si affianca, nei sistemi di assicurazione sociale, il principio di solidarietà. Se, tramite il rafforzamento degli incentivi finanziari nell assicurazione malattia, si potesse dimostrare che gli assicurati sono indotti a perdere di vista il rapporto di lungo termine che li lega fra loro in un patto di reciprocità intergenerazionale; se, in altre parole, attraverso l esasperazione degli incentivi finanziari, gli individui si sentissero spinti ad ottimizzare costi e benefici della propria copertura assicurativa in un orizzonte di breve termine, si potrebbe assistere ad un notevole rafforzamento del rischio morale, con il risultato di aver minato alle fondamenta l intero castello dell assicurazione malattia. 8 Nostra traduzione del testo originale inglese.16 16 I COSTI DELL ASSICURAZIONE MALATTIA IN TICINO Occorre per questo tener conto dell influenza che una data politica sanitaria esercita sulla sfera dei valori e sulle preferenze dei singoli attori, con conseguenze significative (a volte imprevedibili) sul piano delle scelte e dei comportamenti adottati nel medio termine. Il mercato e la competizione sottolineano la dimensione dell uscita (exit), ma potrebbero favorire il consumismo sanitario, il free-riding e le scelte opportunistiche, con conseguenze rovinose per i sistemi sanitari universali a costi socializzati, che hanno tremendamente bisogno di rafforzare la responsabilità nei confronti del bene comune. Al contrario la promozione di una logica più partecipativa, che preveda per esempio l inclusione dei cittadini nel processo di monitoraggio della qualità dei servizi e offra ai singoli l opportunità di esercitare la propria cittadinanza tramite voice (anche nei confronti dell assicurazione malattia), potrebbe rafforzare il senso civico degli assicurati-pazienti e dar vita a processi virtuosi di selezione delle motivazioni favorendo, nel tempo, scelte di consumo sanitario meno opportunistiche e più responsabili.17 Sintesi 17 7 Bibliografia Amstutz, R. e M. D Angelo (2007). 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