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Timestamp: 2018-07-15 22:48:41+00:00

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Ac�rd�o do Tribunal Constitucional n.� 365/2008 - Pagamento da | GMCS
Página atualizada em 01-04-2014 14:12:51
Ac�rd�o n.� 365/2008�
Processo n.� 22/2008�
(N�o julga organicamente inconstitucionais as normas dos artigos 3.�, n.� 3, al�nea a), e 4.� do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, que prev�em a cobran�a duma taxa de regula��o e supervis�o pela ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social).
Acordam na 2.� Sec��o do Tribunal Constitucional�
ATL�NTIR�DIO - Sociedade de Radiodifus�o, Lda., na sequ�ncia de notifica��o da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social para proceder ao pagamento da taxa de regula��o e supervis�o (TRS) relativa ao ano de 2006, no valor de €�178, deduziu impugna��o judicial da respectiva liquida��o junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada.�
A impugnante fundamentou a sua pretens�o no facto da taxa de regula��o e supervis�o que lhe foi liquidada, no valor de €�178,00, ser um verdadeiro imposto, do que decorre a inconstitucionalidade org�nica das normas do Regime das Taxas da ERC, aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, que a criaram.�
A impugnada contestou, defendendo estarmos perante uma taxa, pelo que n�o assistia raz�o � impugnante, devendo, como tal, ser julgada improcedente a impugna��o.�
A impugnada juntou c�pia de parecer emitido sobre a tem�tica em causa.�
O Magistrado do Minist�rio P�blico proferiu parecer, pugnando pela improced�ncia da impugna��o.�
Foi proferida senten�a que julgou improcedente a impugna��o, com os seguintes fundamentos:
�A quest�o que se nos coloca gira em torno da considera��o de duas das caracter�sticas que distinguem as figuras da taxa e do imposto, tal como se nos deparam na taxa de regula��o e supervis�o.�
E isto na medida em que, se se entender que estamos perante um imposto, ter� o Governo legislado em mat�ria de compet�ncia reservada sem a competente autoriza��o legislativa. Da� decorrendo a inconstitucionalidade org�nica do diploma que instituiu a TRS, por preteri��o do princ�pio constitucional da legalidade tribut�ria de reserva de lei formal da Assembleia da Rep�blica ou de decreto-lei do Governo emitido a coberto de autoriza��o legislativa do Parlamento [a Constitui��o, ao atribuir � Assembleia da Rep�blica a compet�ncia para legislar sobre a cria��o de impostos, s� a estes se reporta, e n�o tamb�m �s taxas, pois quanto a estas, apenas est� inclu�da na reserva de compet�ncia da Assembleia da Rep�blica a defini��o do regime geral das taxas e n�o de toda a disciplina jur�dica, geral ou especial, a elas atinente - cf. al�nea i) do n.� 1 do artigo 165.� da CRP].�
A impugnante defende, ao contr�rio da impugnada, n�o se surpreender na TRS a fei��o de bilateralidade que diferencia a taxa do imposto, nem tampouco a consequente proporcionalidade entre a taxa e o servi�o pelo qual � devida, j� que o seu montante estaria dependente da capacidade econ�mica do contribuinte e n�o da dimens�o do servi�o concreta e individualmente prestado.�
Vejamos.�
Disp�e o artigo 4.� da Lei Geral Tribut�ria, respectivamente nos seus 1. e 2., que"os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, atrav�s do rendimento ou da sua utiliza��o e do patrim�nio" e"as taxas assentam na presta��o concreta de um servi�o p�blico, na utiliza��o de um bem do dom�nio p�blico ou na remo��o de um obst�culo jur�dico ao comportamento dos particulares".�
S�o, pois, notas essenciais distintivas entre taxa e imposto quer a correspond�ncia daquela a uma presta��o espec�fica ou individualiz�vel (bilateralidade) quer o necess�rio equil�brio entre a presta��o consubstanciada pela taxa e a sua contrapresta��o, sob pena de frustra��o daquela correspond�ncia, revertendo-se para o esp�rito do imposto (proporcionalidade).�
Compulsados os preceitos dos artigos 4.� a 7.� do Regime de Taxas da ERC, referentes � TRS, julgo dever concluir estarmos perante uma verdadeira taxa.�
Nesse aspecto, e acompanhando o parecer junto em c�pia a fls 58 e sgs (fls 88 e sgs), admitem-se no artigo 165.�, al�nea i),"outras contribui��es financeiras a favor das entidades p�blicas", figuras h�bridas que, gozando da caracter�stica da bilateralidade, ser�o uma esp�cie de"taxas colectivas, por destinadas � retribui��o de servi�os p�blicos que s�o prestados a toda uma categoria de pessoas". Sendo esse o caso da TRS.�
Por outro lado, compulsando os preceitos do diploma em causa, verifica-se desde logo a enuncia��o de um princ�pio geral que reporta o quantitativo da taxa �s categoria e subcategoria de intensidade reguladora necess�ria - artigo 4.�, n.� 2. Sendo que, no artigo 5.�, n.� 1, se preceitua que o montante da taxa para cada categoria �"calculado de acordo com os custos relativos imput�veis a cada uma delas pelo desenvolvimento da actividade cont�nua e prudencial permanente de regula��o e supervis�o". E, no artigo 6.�, se fixam os crit�rios para as diversas subcategorias. Por fim, no artigo 7.�, regula-se o m�todo de fixa��o concreta da TRS, que se reger� por crit�rios marcadamente casu�sticos, relativos ao tipo de servi�o efectivamente prestado - volume de trabalho, complexidade da actividade reguladora, alcance geogr�fico e impacte da actividade.�
N�o parece, portanto, leg�timo afirmar que a taxa em causa n�o respeite o necess�rio equil�brio entre a presta��o consubstanciada pela taxa e a sua contrapresta��o, princ�pio de proporcionalidade inerente a qualquer taxa.�
Estaremos, pois perante uma verdadeira taxa, que n�o um imposto, n�o sendo nesse particular inconstitucional o Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, que aprovou o Regime das Taxas da ERC.�
Desta senten�a foi interposto recurso pela impugnante para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da al�nea b), do n.� 1, do artigo 70.�, da Lei n.� 28/82, de 15 de Novembro, na redac��o dada pela Lei n.� 85/89, de 7 de Setembro, e pela Lei n.� 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), nos seguintes termos:
�Pretende-se ver apreciada a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 3.�, 4.�, 5.�, 6.� e 7.� do regulamento anexo ao Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho;�
Tais normas, em desenvolvimento dos artigos 50.� e 51.� da Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, violam o artigo 165.�, n.� 1, al�nea i), e artigos 103.�, n.os 2 e 3, todos da Constitui��o da Rep�blica Portuguesa�
A recorrente apresentou alega��es, com as seguintes conclus�es:
�1 - No desenvolvimento do disposto nos artigos 50.� e 51.� da Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, o Regulamento anexo ao Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, no seu artigo 3.� n.� 3, al�nea a), criou uma taxa de regula��o e supervis�o, a qual dever� ser suportada pelas entidades que exer�am a respectiva actividade no sector da comunica��o social;�
2 - A jurisprud�ncia e a Doutrina s�o un�nimes em que o que caracteriza um tributo como taxa ou como imposto n�o � a respectiva designa��o mas o seu �mbito material;�
3 - Para que um tributo seja qualificado como taxa � necess�rio que pela mesma haja lugar a uma contrapresta��o espec�fica individualizada ou individualiz�vel;�
4 - Quer as taxas, quer ainda as outras contribui��es financeiras a favor de outra entidades p�blicas, devem ter definido o regime geral cuja aprova��o � da compet�ncia da Assembleia da Rep�blica, sem preju�zo de autoriza��o ao Governo - al�nea i) do n.� 1 do artigo 165.� da CRP;�
5 - Encontram-se as taxas, por for�a do disposto no artigo 103.�, n.� 2 e 3 da CRP, abrangidas pelo princ�pio da legalidade s� podendo ser criadas nos estritos termos definidos pela CRP;�
6 - Este refor�o dos poderes parlamentares foi claramente refor�ado com a revis�o constitucional de 1997, no que respeita � inclus�o da designada parafiscalidade na qual as taxas se incluem, conforme Profs Jorge Miranda e Rui Medeiros in CRP anotada, tomo ii, 2006, Coimbra Editora, p�gs. 536;�
7 - Mesmo que a realidade material constante do artigo 3.�, n.� 3, al�nea a) do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, fosse uma taxa, ainda assim carecia de lei de autoriza��o da Assembleia da Rep�blica para que fosse respeitado o princ�pio da legalidade.�
8 - Por�m, � taxa de regula��o e supervis�o criada pelo citado artigo 3.�, n.� 3, al�nea a) do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, n�o corresponde qualquer contrapartida individualiz�vel, sendo materialmente um imposto.�
9 - Imposto que foi criado sem a indispens�vel autoriza��o legislativa concedida ao governo, violando-se o disposto no artigo 165.�, n.� 1, al�nea i) da CRP;�
10 - Como tamb�m violaria se fosse havida como taxa uma contribui��o financeira por falta de aprova��o pr�via do respectivo regime geral.�
Termos em que e nos demais de direito deve o presente recurso ser julgado procedente por provado, declarando-se inconstitucional o disposto na al�nea a) do n.� 3 do artigo 3.�, do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, emitido na sequ�ncia dos artigos 50.� e 51.� da Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, por viola��o do disposto nos artigos 103.�, n.� 2 e 3, e al�nea i) do n.� 1 do artigo 165.� da Constitui��o da Rep�blica Portuguesa.�
Juntou c�pia de parecer.�
A recorrida apresentou contra-alega��es, com as seguintes conclus�es:
�A. A decis�o recorrida n�o merece qualquer ju�zo de censura porquanto a taxa de regula��o e supervis�o constitui uma verdadeira taxa, criada de acordo com as regras constitucionais e no estrito e rigoroso cumprimento da lei, designadamente do disposto na Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, no Decreto-Lei n.� 103/2006 e na Portaria n.� 653/2006, de 29 de Junho.�
B. Em cumprimento do preceituado no artigo 39.� da CRP, incumbe � ERC a tarefa de proceder � regula��o do sector da comunica��o social o que, naturalmente, exige uma interven��o dituturna em garantia do pluralismo, da liberdade de express�o dos cidad�os e da liberdade de imprensa dos meios de comunica��o social, do equil�brio entre valores contrapostos e entre os interesses do mercado e as finalidades do servi�o p�blico ou as exig�ncias da actua��o na esfera p�blica.�
C. A distin��o entre as figuras da taxa e do imposto tem sido objecto de abundante jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional e assenta, em s�ntese, nos crit�rios estruturais da bilateralidade e da proporcionalidade a que a taxa de regula��o e supervis�o d� integral cumprimento.�
D. A letra do artigo 4.� do Decreto-Lei n.� 103/2006 �, por si s�, elucidativa quanto � exist�ncia de uma contrapresta��o e quanto � respectiva natureza: mediante o pagamento da taxa de regula��o e supervis�o, os operadores beneficiam de um servi�o p�blico que se consubstancia na regula��o e supervis�o do sector onde se insere, i.e., na monitoriza��o e acompanhamento cont�nuo e regular, que assegura aos regulados - como a recorrente - a conserva��o das condi��es institucionais de pluralismo, liberdade de express�o e at� de concorr�ncia, indispens�veis ao cumprimento das garantias constitucionais em sede de liberdade de imprensa ou comunica��o social.
E. Concretamente, a recorrente beneficiou desta contrapresta��o por parte da ERC.�
F. No que se reporta ao crit�rio da proporcionalidade, n�o subsistem quaisquer d�vidas que a rela��o entre o valor a pagar a t�tulo de taxa e o servi�o concretamente prestado pela ERC se orienta por uma pauta de estrita proporcionalidade, ou que - delimitando o crit�rio pela negativa como se faz na jurisprud�ncia prolatada pelo Tribunal Constitucional - n�o se verifica, in casu, uma"despropor��o manifesta ou flagrante" entre o custo do servi�o e a sua utilidade para os meios de comunica��o social.�
G. Com efeito, o c�lculo da taxa de regula��o e supervis�o � efectuado por reporte a um escrupuloso cat�logo de categorias de meios de comunica��o social e subcategorias de acordo com a diferente intensidade das actividades de regula��o e supervis�o postuladas em cada situa��o, o que implica que pagar� mais, a t�tulo de taxa, quem obriga a ERC a uma actividade mais intensa de regula��o e supervis�o.�
H. Para mais, o facto de o legislador ter estabelecido uma taxa anual para a remunera��o global dos servi�os de regula��o e supervis�o em nada belisca a natureza de taxa do tributo em apre�o nos presentes autos, nem t�o-pouco o transmuta num"imposto de reparti��o", pois nada impede que se opte por um modelo de pagamento global de um conjunto de servi�os em detrimento de uma quantifica��o casu�stica do valor a pagar.�
I. Todavia, ainda que n�o entendesse que a taxa de regula��o e supervis�o se consubstancia numa verdadeira taxa - hip�tese levantada � cautela por mero dever de patroc�nio - a receita em causa apenas poderia ser inclu�da na terceira categoria tribut�ria prevista na CRP:"contribui��es financeiras a favor de entidades p�blicas" [cf. al�nea i) do n.� 1 do artigo 165.� da CRP], categoria esta que tem agora na Constitui��o um tratamento em tudo igual e paralelo ao que � dado pela Lei Fundamental �s taxas.�
J. Na verdade, com a consagra��o deste terceiro tipo de tributos, o legislador constitucional veio assim dar cobertura ao conceito de parafiscalidade, admitindo a exist�ncia de figuras h�bridas que partilham a natureza dos impostos e, ao mesmo tempo, a natureza das taxas, facto que resulta logo da leitura dos trabalhos preparat�rios da revis�o constitucional de 1997 quanto ao tratamento e natureza que o legislador constitucional pretendeu atribuir �s chamadas contribui��es financeiras.�
K. �, de resto, opini�o de Cardoso da Costa, Gomes Canotilho e Vital Moreira, que a configura��o e o regime das contribui��es financeiras poder� ser efectuado por diploma governamental e regulado por via regulamentar, desde que observados os condicionalismos da lei quadro competente, circunst�ncia que, naturalmente, garantiria, em qualquer caso, a conformidade constitucional da taxa de regula��o e supervis�o.�
L. Acrescente-se ainda que esta inova��o constitucional de 1997 veio, ali�s, corroborar uma corrente jurisprudencial do pr�prio Tribunal Constitucional que, de h� muito e sob formas variadas, reconhecia a plena legitimidade de um tertium genus; o qual, n�o configurando uma taxa em sentido estritamente t�cnico, tamb�m repelia a aplica��o do regime mais gravoso e exigente dos impostos.�
Termos em que dever� negar-se provimento ao presente recurso, mantendo-se a decis�o recorrida que julgou a impugna��o improcedente, com todas as consequ�ncias legais.��
Fundamenta��o�
1. Do objecto do recurso�
O objecto do recurso de constitucionalidade � inicialmente delimitado pelo conte�do do requerimento que o interp�e.�
No requerimento apresentado pela aqui recorrente, esta declara pretender a fiscaliza��o pelo Tribunal Constitucional �das normas constantes dos artigos 3.�, 4.�, 5.�, 6.� e 7.� do regulamento anexo ao Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho�.�
Nas alega��es de recurso apresentadas � invocada a inconstitucionalidade org�nica das normas contidas nos �artigos 3.� e 4.� do Regulamento Anexo ao Decreto-Lei n.� 1033/2006, de 7 de Junho�, na medida em que prev�em a cobran�a duma taxa de regula��o e supervis�o pela Entidade Reguladora para a Comunica��o Social (ERC), a qual, pela sua natureza, s� poderia ser aprovada pela Assembleia da Rep�blica sob a forma de lei.�
Reduziu-se, pois, nas alega��es de recurso o objecto deste �s normas que criam a taxa de regula��o e supervis�o a favor da ERC, invocando-se a sua inconstitucionalidade org�nica.�
Essa taxa encontra-se prevista nos artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.� do Regime de Taxas da ERC, aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho.�
Na medida em que o objecto do recurso pode ser restringido pelo conte�do das respectivas alega��es, deve o presente recurso cingir-se �s normas constantes dos artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.�, do Regime de Taxas da ERC, aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho.�
2. Da constitucionalidade da taxa de regula��o e supervis�o da ERC�
2.1 - As entidades reguladoras independentes�
Sem que se ignore a exist�ncia de figurinos aparentados em �pocas mais recuadas (v.g., os organismos de coordena��o econ�mica), pode dizer-se que as entidades estatais independentes �reguladoras� ou �de supervis�o� de determinados sectores da actividade econ�mica surgiram em Portugal no final do s�culo xx e in�cio do s�culo xxi, acompanhando um movimento europeu de liberaliza��o de sectores anteriormente sujeitos a monop�lios estatais, no desenvolvimento de uma ideia proclamada de que o mercado e as regras da concorr�ncia constituem as melhores vias para a promo��o do desenvolvimento econ�mico e de uma sociedade de bem-estar.�
Com desconfian�a na efic�cia da �m�o invis�vel� do mercado, criaram-se estruturas de controlo do funcionamento deste, j� n�o numa �ptica proteccionista do sector intervencionado, como ocorria em tempos mais recuados, mas sim de defesa e fomento do pr�prio mercado e de uma s� concorr�ncia, para protec��o do interesse de toda a comunidade, em geral, e dos utentes dos servi�os prestados pela actividade em causa, em particular (vide sobre este tipo de autoridades administrativas independentes Vital Moreira e Fernanda Ma��s, em �Autoridades Reguladoras Independentes. Estudo e Projecto de Lei Quadro�, ed. de 2003, da Coimbra Editora, Jo�o Nuno Calv�o da Silva, em �O Estado regulador, as autoridades reguladoras independentes e os servi�os de interesse geral�, em �Temas de integra��o�, n.� 20, p�g. 173-209, ed. de 2005, da Almedina, Jos� Lucas Cardoso, em �Autoridades administrativas independentes e Constitui��o�, ed. de 2002, da Coimbra Editora, Jo�o Confraria em �Regula��o e concorr�ncia - Desafios do s�culo XXI, ed. 2005, da Universidade Cat�lica, e Ana Roque, em �Regula��o do Mercado: novas tend�ncias�, ed. de 2004, da Quid Juris ?).�
Apesar de existirem algumas diferen�as nas fun��es das diferentes entidades, criadas algo desordenadamente por aus�ncia duma Lei Quadro, em regra, passou a caber-lhes a tarefa de regulamentar o funcionamento do mercado do respectivo sector, propor e ser ouvida sobre as medidas legislativas que pudessem afectar esse sector, implementar e supervisionar a aplica��o das regras criadas e sancionar as infrac��es �s mesmas.�
E, seguindo modelo h� muito existente nos EUA, procurou-se que essas entidades fossem o mais poss�vel independentes, quer do Governo, quer dos diferentes operadores no mercado, de modo a garantir um distanciamento face ao Estado, enquanto operador concorrente, a conferir credibilidade e autoridade � gest�o do mercado e a assegurar a maior isen��o em sectores econ�micos sens�veis.
Tentou-se garantir essa independ�ncia sobretudo ao n�vel org�nico - forma de designa��o e destitui��o dos seus corpos dirigentes - , funcional - exerc�cio da fun��o com sujei��o � lei e sem superintend�ncia - e tamb�m financeiro - obten��o de receitas pr�prias.�
E foi assim que surgiram em Portugal entidades como a Comiss�o do Mercado de Valores Mobili�rios, em 1991, a Entidade Reguladora do Sector El�ctrico, em 1995, o Instituto Regulador de �guas e Res�duos, em 1997 (agora Entidade Reguladora das �guas e Res�duos) o Instituto Nacional de Avia��o Civil, em 1998, o Instituto Nacional de Transporte Ferrovi�rio, em 1998 (agora Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres), a Autoridade Nacional das Comunica��es (que resultou duma transforma��o do ICP) em 2001, a Autoridade da Concorr�ncia, em 2003, a Entidade Reguladora da Sa�de, em 2003, e, em 2005, a Entidade Reguladora da Comunica��o Social (a ERC).�
2.2 - Os antecedentes da ERC�
Com a pol�tica de nacionaliza��es que marcou o p�s-25 de Abril de 1974, o Estado assumiu o controlo de diversas publica��es, tornando-se o grande detentor dos meios de Comunica��o Social, pelo que sentiu-se a necessidade de garantir a independ�ncia destes face ao poder pol�tico.�
Da� que a CRP de 1976 tenha previsto a cria��o de Conselhos de Informa��o, constitu�dos por representantes dos partidos pol�ticos com assento na Assembleia da Rep�blica, que assegurassem o respeito pelo pluralismo ideol�gico (artigo 39.�, n.� 3), o que foi concretizado pela Lei n.� 78/77, de 26 de Outubro, tendo sido criados os Conselhos de Informa��o para a RTP, para a RDP, para a Imprensa e para a ANOP.�
A Revis�o Constitucional de 1982 alterou a redac��o do artigo 39.� da CRP, passando este a prever, em substitui��o dos Conselhos de Informa��o, a exist�ncia de um �nico Conselho de Comunica��o Social (n.os 2 a 4), composto por 11 membros eleitos pela Assembleia da Rep�blica, com poderes para assegurar uma orienta��o geral para os diversos �rg�os da comunica��o social que respeitasse o pluralismo ideol�gico.�
Em 1983, a Lei n.� 28/83, de 6 de Setembro, extinguiu os Conselhos de Informa��o, criando em sua substitui��o o Conselho de Comunica��o Social, que funcionava junto da Assembleia da Rep�blica.
(Nota: onde est� �"Lei n.� 28/83" deve ler-se "Lei n.� 23/83")�
Com a ades�o de Portugal �s Comunidades Europeias iniciou-se um processo de liberaliza��o do sector da comunica��o social, nomeadamente atrav�s da possibilidade de atribui��o de licen�as a esta��es de r�dio privadas, autorizada pelo Decreto-Lei n.� 338/88, de 28 de Setembro, e a concess�o de licen�as a novas esta��es de televis�o privadas, possibilitada pela Revis�o Constitucional de 1989, que eliminou da Constitui��o a proibi��o anteriormente contida no artigo 38.�, n.� 7, passando a dispor que �as esta��es emissoras de radiodifus�o e de radiotelevis�o s� podem funcionar mediante licen�a a conferir por concurso p�blico, nos termos da lei.��
Este processo de liberaliza��o trouxe �novos problemas a um sector que exige a impermeabiliza��o de direitos e princ�pios fundamentais frente a poderosos interesses pol�ticos e econ�micos� (Gomes Canotilho, no parecer junto aos autos, a fls. 12).�
Por isso, com a mesma Revis�o Constitucional de 1989 � criada a Alta Autoridade para a Comunica��o Social, em substitui��o do Conselho da Comunica��o Social.�
Com uma composi��o heterog�nea competia a este �rg�o independente garantir o direito � informa��o, � liberdade de imprensa e � independ�ncia dos meios de comunica��o social perante o poder pol�tico e o poder econ�mico, bem como a possibilidade de express�o e confronto das diversas correntes de opini�o e o exerc�cio dos direitos de antena, de resposta e de r�plica pol�tica (artigo 39.�, n.� 1, da CRP) Esta nova entidade foi regulada inicialmente pela Lei n.� 15/90, de 30 de Junho, e, posteriormente, pela Lei n.� 43/98, de 6 de Agosto.
Mas a sexta Revis�o Constitucional operada pela Lei Constitucional n.� 1/2004 determinou no artigo 39.� o seguinte:
�1. Cabe a uma entidade administrativa independente assegurar nos meios de comunica��o social:�
a) O direito � informa��o e a liberdade de imprensa;�
b) A n�o concentra��o da titularidade dos meios de comunica��o social;�
c) A independ�ncia perante o poder pol�tico e o poder econ�mico;�
d) O respeito pelos direitos, liberdades e garantias pessoais;�
e) O respeito pelas normas reguladoras das actividades de comunica��o social;�
f) A possibilidade de express�o e confronto das diversas correntes de opini�o;�
g) O exerc�cio dos direitos de antena, de resposta e de r�plica pol�tica.�
2 - A lei define a composi��o, as compet�ncias, a organiza��o e o funcionamento da entidade referida no n�mero anterior, bem como o estatuto dos respectivos membros, designados pela Assembleia da Rep�blica e por coopta��o destes.�
Determinou-se, assim, a substitui��o da Alta Autoridade para a Comunica��o Social por uma figura inserida no modelo das novas entidades administrativas independentes, admitido no artigo 267.�, n.� 3, da CRP.�
Conforme resulta dos trabalhos preparat�rios da Revis�o Constitucional de 2004, a substitui��o da Alta Autoridade para a Comunica��o Social por uma nova entidade administrativa independente, foi exigida pela necessidade dominantemente sentida de redefinir o modelo de regula��o do sector da comunica��o social, perante a inefic�cia demonstrada por aquela Autoridade face aos novos desafios colocados pela crescente ac��o dos media, uma vez que se constatava uma �desadequa��o de compet�ncias, uma rigidez da composi��o do estatuto e uma forma exuberante na desregula��o do sector, com um incumprimento sistem�tico das regras em vigor, com a viola��o recorrente dos mais elementares direitos e garantias dos cidad�os.� (interven��o do deputado Jorge Neto no DAR, 2.� s�rie, de 4-2-2004, p�g. 159) ou �a diminuta capacidade de impor o cumprimento das normas, em particular na �rea dos conte�dos televisivos, o facto de haver uma crise de organiza��o, dificuldades de salvaguarda e garantia dos direitos, liberdades e garantias essenciais dos cidad�os e alguma dificuldade de compet�ncia t�cnica, de meios de fiscaliza��o e de financiamento� (interven��o do deputado Alberto Martins, no DAR, 2.� s�rie, de 4-2-2004, p�g. 159).�
Da� que se considerasse ser �imprescind�vel, desde logo, para salvaguardar os direitos fundamentais, proteger os meios de comunica��o e os p�blicos mais vulner�veis, para garantir a pluralidade de conte�dos, e, para isso, tem de ser uma autoridade altamente especializada, capaz de definir estrat�gias e pol�ticas de regula��o, dar instru��es ao Governo, sobretudo, emitir recomenda��es ao Governo, fiscalizar o cumprimento das suas regras e das normas de regula��o e punir, no �mbito das suas compet�ncias, que s�o compet�ncias de puni��o fundamentalmente administrativas, as infrac��es que sejam cometidas.� (Alberto Martins, na int. e loc. cit., p�g. 160).�
Esta nova entidade deveria ter uma composi��o com origem directa e indirecta na Assembleia da Rep�blica, com interven��o duma maioria de 2/3 dos deputados [artigo 163.�, n.� 1, h), da CRP] de modo a evitar o seu controlo pela maioria parlamentar, tendo-lhe sido atribu�das as novas compet�ncias de assegurar a n�o concentra��o da titularidade dos meios de comunica��o social e o respeito pelos direitos, liberdades e garantias pessoais, e pelas normas reguladoras das actividades de comunica��o social [artigo 39.�, n.� 1, b), d), e e), da CRP]�
2.3 - A ERC�
Foi no cumprimento do comando constitucional acima transcrito que a Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, procedeu � extin��o da Alta Autoridade para a Comunica��o Social e � cria��o da nova entidade - a ERC - , aprovando, em anexo, os seus Estatutos.�
Na persegui��o da finalidade de assegurar uma eficaz independ�ncia da nova entidade, sem preju�zo da obten��o de meios de financiamento suficientes, consagrou-se no artigo 50.�, dos Estatutos da ERC:
�Constituem receitas da ERC:�
a) As verbas provenientes do Or�amento do Estado;�
b) As taxas e outras receitas a cobrar junto das entidades que prosseguem actividades no �mbito da comunica��o social, a que se refere o artigo 6.�;�
c) As taxas e outras receitas cobradas no �mbito da atribui��o de t�tulos habilitadores aos operadores de r�dio e de televis�o;�
d) O produto das coimas por si aplicadas e o produto das custas processuais cobradas em processos contra-ordenacionais;�
e) O produto das san��es pecuni�rias compuls�rias por si aplicadas pelo incumprimento de decis�es individualizadas;�
f) O produto da aplica��o de multas previstas em contratos celebrados com entidades p�blicas ou privadas;�
g) Quaisquer outras receitas, rendimentos ou valores que provenham da sua actividade ou que por lei ou contrato lhe venham a pertencer ou a ser atribu�dos, bem como quaisquer subs�dios ou outras formas de apoio financeiro;�
h) O produto da aliena��o de bens pr�prios e da constitui��o de direitos sobre eles;�
i) Os juros decorrentes de aplica��es financeiras;�
Assim, uma parcela significativa do or�amento da ERC � suportada por receitas pr�prias, como �taxas� a cobrar junto das entidades que prosseguem actividades no �mbito da comunica��o social, produto de coimas, san��es pecuni�rias compuls�rias, multas ou outras receitas provenientes do exerc�cio da sua actividade, ou da aliena��o de bens, como forma de garantir a sua independ�ncia perante o poder pol�tico.�
Na verdade, como refere Jo�o Confraria, �com autonomia financeira e patrimonial, e receitas pr�prias e suficientes para a sua actividade, uma autoridade est� relativamente protegida da necessidade de negociar o seu quinh�o anual no or�amento e est� menos sujeita a interfer�ncias do governo em mat�ria de realiza��o das despesas que decorrem da sua actividade (...) procura-se evitar que por via or�amental o governo possa exercer press�o indirecta sobre as decis�es, comprometendo a sua independ�ncia� (na ob. e loc. cit.)�
Relativamente �s taxas, o artigo 51.�, dos Estatutos da ERC, determinou o seguinte:
�1 - Os crit�rios da incid�ncia, os requisitos de isen��o e o valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC s�o definidos por decreto-lei, a publicar no prazo de 60 dias a contar da entrada em vigor da presente lei.�
2 - As taxas referidas no n�mero anterior devem ser fixadas de forma objectiva, transparente e proporcionada.�
3 - De acordo com os crit�rios fixados pelo presente artigo, a regulamenta��o da incid�ncia e do valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC � definida por portaria conjunta do Ministro das Finan�as e do membro do Governo respons�vel pela comunica��o social.�
4 - As taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC ser�o suportadas pelas entidades que prosseguem actividades de comunica��o social, independentemente do meio de difus�o utilizado, na propor��o dos custos necess�rios � regula��o das suas actividades.�
Foi o Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, quem aprovou o Regime de Taxas da ERC, que estabeleceu um sistema de taxas tripartido: a taxa de regula��o e supervis�o, a taxa por servi�os prestados e a taxa por emiss�o de t�tulos habilitadores.�
� a primeira cuja constitucionalidade org�nica � posta em causa no presente recurso, pelo que � apenas essa que cumpre analisar.�
2.4 - A �taxa� de regula��o e supervis�o�
O Regime de Taxas da ERC aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, prev�, nos seus artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.�, como meio de financiamento da ERC a cobran�a do seguinte tributo, que qualifica como taxa:�
(Natureza e esp�cies de taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social)�
3 - As taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social integram-se nas seguintes categorias:�
a) Taxa de regula��o e supervis�o;�
(Taxa de regula��o e supervis�o)�
1 - Ao abrigo da al�nea b) do artigo 50.� e do n.� 1 do artigo 51.� dos Estatutos da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social, aprovados pela Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro, a taxa de regula��o e supervis�o visa remunerar os custos espec�ficos incorridos pela ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social no exerc�cio da sua actividade da regula��o e supervis�o cont�nua e prudencial.�
2 - Est�o sujeitas � taxa de regula��o e supervis�o todas as entidades que prossigam, sob jurisdi��o do Estado Portugu�s, actividades de comunica��o social, sendo o quantitativo da taxa calculado em conformidade com a categoria em que se inserem e com a subcategoria de intensidade reguladora necess�ria.�
O regime espec�fico desta taxa encontra-se regulado nos subsequentes artigos 5.� a 7.�:�
(Categorias da taxa de regula��o e supervis�o)�
1 - A taxa de regula��o e supervis�o incide sobre os operadores das seguintes categorias de meios e suportes de comunica��o social, sendo o seu montante calculado de acordo com os custos relativos imput�veis a cada uma delas pelo desenvolvimento da actividade cont�nua e prudencial permanente de regula��o e supervis�o:�
a) Imprensa;�
b) R�dio;�
c) Televis�o;�
d) Cabo;�
e) Comunica��es m�veis;�
f) S�tios informativos submetidos a tratamento editorial.�
2 - Integram a categoria de imprensa as ag�ncias noticiosas, as publica��es peri�dicas, informativas ou doutrin�rias de �mbito nacional, regional, local ou destinadas �s comunidades portuguesas no estrangeiro.�
3 - Integram a categoria de r�dio os servi�os de programas radiof�nicos de �mbito internacional, nacional, regional e local.�
4 - Integram a categoria de televis�o os servi�os de programas televisivos e respectivos conte�dos complementares de �mbito internacional, nacional, regional ou local.�
5 - Integram a categoria de cabo os operadores que disponibilizem ao p�blico, atrav�s de redes de comunica��o electr�nica, servi�os de programas de r�dio ou de televis�o, na medida em que lhes caiba decidir sobre a sua selec��o e agrega��o.�
6 - Integram a categoria de comunica��es m�veis os operadores de comunica��es m�veis que forne�am servi�os de programas de r�dio ou de televis�o, na medida em que lhes caiba decidir sobre a sua selec��o e agrega��o, ou que disponibilizem regularmente ao p�blico conte�dos submetidos a tratamento editorial e organizados como um todo coerente.�
7 - Integram a categoria de s�tios informativos submetidos a tratamento editorial os operadores que forne�am servi�os de programas de r�dio ou de televis�o, na medida em que lhes caiba decidir sobre a sua selec��o e agrega��o, ou que disponibilizem regularmente ao p�blico, atrav�s de redes de comunica��o electr�nica, conte�dos submetidos a tratamento editorial e organizados como um todo coerente.�
8 - A mera disponibiliza��o ao p�blico, atrav�s de s�tios informativos submetidos a tratamento editorial, de conte�dos que j� se encontrem dispon�veis em suportes distintos do suporte electr�nico n�o implica a sujei��o ao pagamento de taxa de supervis�o e regula��o.�
(Subcategorias da taxa de regula��o e supervis�o)�
1 - Cada categoria referida no artigo anterior � dividida em subcategorias, atenta a diferente intensidade das actividades cont�nuas e prudenciais de regula��o e supervis�o exigidas pela diversidade de tipologias espec�ficas das entidades que prosseguem actividades de comunica��o social.�
2 - A inclus�o das entidades que prosseguem actividades de comunica��o social em cada uma das referidas subcategorias � determinada:�
a) Pela complexidade t�cnica da actividade reguladora;�
b) Pelo volume de trabalho repercutido na actividade reguladora;�
c) Pelas caracter�sticas t�cnicas do meio de comunica��o utilizado;�
d) Pelo alcance geogr�fico do meio de comunica��o utilizado.�
3 - Na categoria de imprensa integram-se nas subcategorias de:�
a) Regula��o alta - as publica��es peri�dicas de informa��o geral di�rias e semanais de �mbito nacional e as ag�ncias noticiosas;�
b) Regula��o m�dia - as publica��es peri�dicas de informa��o geral, di�rias e semanais de �mbito regional, as publica��es di�rias de informa��o especializada e as publica��es que somente se encontrem dispon�veis em suporte electr�nico;�
c) Regula��o baixa - as publica��es peri�dicas de informa��o geral com periodicidade diversa da anteriormente prevista, as publica��es peri�dicas de informa��o especializada de periodicidade n�o di�ria e as publica��es peri�dicas doutrin�rias.�
4 - Na categoria de r�dio integram-se nas subcategorias de:�
a) Regula��o alta - os servi�os de programas de �mbito nacional;�
b) Regula��o m�dia - os servi�os de programas de �mbito regional e os de �mbito internacional;�
c) Regula��o baixa - os servi�os de programas de �mbito local.�
5 - Na categoria de televis�o integram-se nas subcategorias de:�
a) Regula��o alta - os servi�os de programas generalistas com cobertura de �mbito nacional;�
b) Regula��o m�dia - os servi�os de programas tem�ticos, os servi�os de programas com cobertura de �mbito regional ou local, bem como os de �mbito internacional.�
6 - Na categoria de comunica��es m�veis integram-se na subcategoria de regula��o alta os operadores de comunica��es m�veis que forne�am conte�dos de comunica��o social.�
7 - Na categoria de cabo os operadores que disponibilizem ao p�blico, atrav�s de redes de comunica��o electr�nica, servi�os de programas de r�dio ou de televis�o, na medida em que lhes caiba decidir sobre a sua selec��o e agrega��o, integram-se nas subcategorias de:�
a) Regula��o alta - quando a respectiva cobertura abranja mais de metade do territ�rio nacional;�
b) Regula��o m�dia - quando a respectiva cobertura abranja dois ou mais distritos ou uma Regi�o Aut�noma;�
c) Regula��o baixa - quando a respectiva cobertura abranja apenas um distrito.�
8 - Na categoria de s�tios informativos submetidos a tratamento editorial integram-se na subcategoria de regula��o alta os operadores que disponibilizem regularmente ao p�blico, atrav�s de redes de comunica��o electr�nica, conte�dos submetidos a tratamento editorial e organizados como um todo coerente.�
(Distribui��o dos encargos em sede de taxa de regula��o e supervis�o)�
1 - O m�todo de fixa��o da taxa de regula��o e supervis�o, constante do anexo ii ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante, assenta numa distribui��o dos encargos de regula��o e supervis�o cont�nuas e prudenciais entre os diversos operadores de comunica��o social, segundo os seguintes crit�rios:�
a) Volume de trabalho repercutido na actividade reguladora;�
b) Complexidade t�cnica da actividade reguladora;�
c) Caracter�sticas t�cnicas do meio de comunica��o utilizado;�
d) Alcance geogr�fico do meio de comunica��o utilizado;�
e) Impacte da actividade desenvolvida pelo operador de comunica��o social.�
2 - Os crit�rios repercutidos no m�todo de fixa��o da taxa de regula��o e supervis�o constante do anexo ii ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante determinam o quantitativo da taxa a suportar, que ser� reproduzido por portaria conjunta dos membros do Governo respons�veis pelas �reas das finan�as e da comunica��o social, nos termos do disposto no n.� 3 do artigo 51.� dos Estatutos da ERC - Entidade Reguladora para a Comunica��o Social, aprovados pela Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro.��
Por estas disposi��es � criada uma �taxa� que visa remunerar os custos espec�ficos despendidos pela ERC no exerc�cio da sua actividade cont�nua e prudencial de regula��o e supervis�o de toda a comunica��o social.�
Esta taxa deve ser paga por todas as entidades que prossigam, sob jurisdi��o do Estado Portugu�s, actividades de comunica��o social, e o seu quantitativo � calculado em conformidade com a intensidade da fun��o regulat�ria e supervisora que exige cada entidade, atendendo �s caracter�sticas t�cnicas, alcance geogr�fico, volume e impacto social relativo da actividade de comunica��o social desenvolvida pelo operador em causa.�
Para este efeito o legislador procedeu � classifica��o dos diversos meios de comunica��o social em v�rias categorias, sendo o valor da taxa calculado em fun��o da subsun��o de cada entidade a uma determinada categoria e subcategoria, estabelecidas em fun��o da actividade de regula��o e supervis�o exigida � ERC, em abstracto, tendo em considera��o os crit�rios indicados.�
No or�amento da ERC para o ano de 2007 previa-se que a cobran�a desta taxa resultasse no apuramento da receita de €�800.000,00.�
2.5 - Da qualifica��o da �taxa� de regula��o e supervis�o�
Uma vez que a recorrente para sustentar a sua posi��o da inconstitucionalidade org�nica das normas questionadas, defende que esta �taxa�, al�m do mais, deve ser qualificada como um aut�ntico imposto, importa relembrar a distin��o entre os conceitos dos diferentes tipos de tributo, tendo presente que a CRP n�o indica qualquer crit�rio distintivo, sendo necess�rio recorrer aos conceitos constantes da Lei Geral Tribut�ria (artigo 4.�), aprovada pelo Decreto-Lei n.� 398/98, de 17 de Dezembro.�
�1 - Os impostos assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada, nos termos da lei, atrav�s do rendimento ou da sua utiliza��o e do patrim�nio.�
2 - As taxas assentam na presta��o concreta de um servi�o p�blico, na utiliza��o de um bem do dom�nio p�blico ou na remo��o de um obst�culo jur�dico ao comportamento dos particulares.�
Estas defini��es legais limitaram-se a recolher os ensinamentos dominantes da doutrina fiscal (vide, entre outros, Teixeira Ribeiro, em"Li��es de Finan�as P�blicas", p�g. 267, da ed. de 1977, da Coimbra Editora, Cardoso da Costa, em"Curso de Direito Fiscal", p�g. 4-19, da 2.� Edi��o, da Almedina, Sousa Franco, em"Finan�as P�blicas e Direito Financeiro", vol. ii, p�g. 58-73, da 4.� Edi��o, da Almedina, Diogo Leite de Campos e M�nica Leite de Campos, em"Direito Tribut�rio", p�g. 27-29, da ed. de 1996, da Almedina, Casalta Nabais, em"Direito fiscal", p�g. 20-32, da 3.� ed., da Almedina, Nuno S� Gomes, em"Manual de Direito Fiscal", vol. 1, p�g. 73-79, da 12.� ed., do Rei dos Livros, Saldanha Sanches, em"Manual de Direito Fiscal", p�g. 22-37, da 3.� Edi��o, da Coimbra Editora, Eduardo Paz Ferreira, em"Ainda a prop�sito da distin��o entre impostos e taxas: o caso da taxa municipal devida pela realiza��o de infra-estruturas urban�sticas", em"Ci�ncia e T�cnica Fiscal", n.� 380, p�g. 63-81, e Xavier de Basto e Lobo Xavier, em"Ainda a prop�sito da distin��o entre taxa e imposto: a inconstitucionalidade dos emolumentos notariais e registrais devidos pela constitui��o de sociedades e pelas modifica��es dos respectivos contratos, na R.D.E.S., n.� 1 e 3, de 1994, p�g. 3 e seg.), os quais foram, alias, adoptados pela jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional (uma resenha desta jurisprud�ncia foi efectuada por Casalta Nabais, em"Jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional em mat�ria fiscal", no B.F.D.U.C. n.� 69 (1993), p�gs. 387 e seg., e por Cardoso da Costa, em"O enquadramento constitucional dos impostos em Portugal: a jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional", em"Perspectivas Constitucionais - Nos 20 anos da Constitui��o de 1976", vol. ii, p�g. 397 e seg.)�
O imposto, enquanto presta��o unilateral, n�o corresponde a nenhuma contrapresta��o espec�fica atribu�da ao contribuinte por parte do Estado; ele ter� apenas a contrapartida gen�rica do funcionamento dos servi�os estaduais.�
Ao car�cter unilateral da presta��o de imposto contrap�e-se a natureza sinalagm�tica das taxas.�
A sinalagmaticidade que caracteriza as quantias pagas a t�tulo de taxa s� existir� quando se verifique uma contrapartida resultante da rela��o concreta com um bem semip�blico, que, por seu turno, se pode definir como um bem p�blico que, satisfaz, al�m de necessidades colectivas, necessidades individuais (vide Teixeira Ribeiro, em"No��o jur�dica de taxa", na"Revista de Legisla��o e de Jurisprud�ncia", ano 117.�, p�g. 291).�
A taxa"pressup�e, ou d� origem, a uma contrapresta��o espec�fica resultante de uma rela��o concreta (que pode ser ou n�o de benef�cio) entre o contribuinte e um bem ou servi�o p�blico", sendo"grande a variabilidade do conte�do jur�dico do conceito, resultante da diversidade das situa��es que geram as obriga��es de taxa e das m�ltiplas delimita��es formais da respectiva no��o financeira" (Sousa Franco, na ob. cit., p�gs. 63-64).�
Mas, fugindo a esta divis�o dicot�mica dos tributos, tem sido apontada a exist�ncia de outras figuras marginais designadas como tributos parafiscais [artigo 3.�, n.� 1, a), da Lei Geral Tribut�ria], nos quais se incluem, com especial visibilidade, as contribui��es cobradas para a cobertura das despesas de pessoas colectivas p�blicas n�o territoriais, que resultam numa verdadeira consigna��o subjectiva de receitas (sobre os tributos parafiscais, nomeadamente as referidas contribui��es, vide Alberto Xavier, em"Manual de direito fiscal", vol. i, p�g. 64 e seg., da ed. de 1974, Sousa Franco, ob. cit., p�g. 74 e seg., Casalta Nabais, em"Direito fiscal", p�g. 32, da 3.� ed., da Almedina, e em"O dever fundamental de pagar impostos", p�g. 256 e seg., da ed. de 1998, da Almedina, e Saldanha Sanches, na ob. cit., p�g. 58-65). A cria��o de tais contribui��es a favor de determinadas pessoas colectivas p�blicas distintas da Administra��o estadual, regional ou local, visam o seu sustento financeiro, escapando � disciplina jur�dica cl�ssica, como forma de evitar o crescimento do d�fice das contas p�blicas e contornar a rigidez do regime dos impostos, atrav�s da previs�o de meios financeiros mais d�cteis.�
�Nas contribui��es parafiscais h� (...) uma maior agilidade atribu�da � Administra��o P�blica, quanto ao modo de cria��o e agravamento e quanto ao pr�prio regime geral dessas receitas, tornando mais f�cil o seu processo de lan�amento, liquida��o e cobran�a� (na ob. cit., p�g. 76).
Ap�s estes considerandos, cabe agora perguntar se � poss�vel, conforme pretende a Recorrente, atribuir a natureza de imposto, � �taxa� sub judice. Obviamente, na economia do presente recurso de constitucionalidade, apenas relevar� o regime jur�dico concreto da �taxa de regula��o e supervis�o�, sendo completamente irrelevante o nomen juris atribu�do na lei.�
Como resulta do disposto no artigo 4.�, n.� 1, do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, a �taxa� de regula��o e supervis�o � precisamente uma contribui��o para o financiamento da ac��o quotidiana da ERC, a qual � exigida pela natureza da actividade desenvolvida pelos sujeitos passivos da taxa. S�o os custos do servi�o de monitoriza��o e acompanhamento cont�nuo e permanente de cada entidade que prossiga actividades de comunica��o social, operando nesse mercado, em ordem a assegurar o cumprimento das compet�ncias que est�o atribu�das � ERC, que esta taxa visa satisfazer.�
Sendo a actividade desenvolvida por essas entidades a causa da necessidade da ERC ter que empreender ac��es de regula��o e de supervis�o cont�nuas, e beneficiando aquelas da vigil�ncia no cumprimento das regras estabelecidas para o sector e da efectiva concorr�ncia ao n�vel dos produtos oferecidos, entendeu-se que devem os seus agentes contribuir proporcionalmente para o financiamento dos custos dessas ac��es essenciais � exist�ncia de um mercado plural. Foi esta a filosofia que presidiu � cria��o desta �taxa�.�
N�o estamos, pois, no seu aspecto dominante, perante uma participa��o nos gastos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania, nem perante a retribui��o de um servi�o concretamente prestado por uma entidade p�blica ao sujeito passivo, pelo que a referida"taxa" n�o se pode qualificar nem como imposto, nem como uma verdadeira taxa, sendo tais tributos antes qualific�veis como contribui��es, inclu�das na designa��o gen�rica dos tributos parafiscais (vide, adoptando esta qualifica��o relativamente �s �taxas� financiadoras da actividade das entidades reguladoras, Gomes Canotilho e Vital Moreira, em"Constitui��o da Rep�blica Portuguesa anotada", vol. i, p�g. 1095, da 4.� ed., da Coimbra Editora, Cardoso da Costa, em"Sobre o princ�pio da legalidade das"taxas" (e das"demais contribui��es financeiras")", em Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano no centen�rio do seu nascimento", p�g. 805, e S�rgio Vasques, em"As taxas de regula��o econ�mica em Portugal: uma introdu��o", em"As taxas de regula��o econ�mica em Portugal", p�g. 34, da ed. de 2008, da Almedina).�
Resolvida a quest�o da qualifica��o do tributo em an�lise, importa agora verificar se a C.R.P. exige que a sua previs�o conste de lei aprovada pela Assembleia da Rep�blica, conforme defende a recorrente.�
2.6 - Da reserva de lei formal em mat�ria tribut�ria
A cria��o de impostos foi na nossa hist�ria constitucional, apesar das incertezas manifestadas entre 1945 e 1971, ap�s o esvaziamento da compet�ncia legislativa da Assembleia Nacional resultante da Revis�o Constitucional de 1945, mat�ria sempre reservada � aprova��o parlamentar (sobre a evolu��o desta compet�ncia legislativa, vide Jorge Miranda, em"A compet�ncia legislativa no dom�nio dos impostos e as chamadas receitas parafiscais", na R.F.D.U.L., vol. xxix (1988), p�g. 9 e segs. e Ana Paula Dourado, em"O princ�pio da legalidade fiscal: tipicidade, conceitos jur�dicos indeterminados e margem de livre aprecia��o", p�g. 50 e segs.)�
A fidelidade a esta exig�ncia n�o deixa de ter justifica��o no princ�pio dos ideais liberais no taxation without representation, correspondente � ideia de que, sendo o imposto um confisco da riqueza privada, a sua legitimidade tem de resultar duma aprova��o dos representantes directos do povo, numa l�gica de auto-tributa��o, a qual permitir� a escolha de tributos bem acolhidos pelos contribuintes e, por isso, eficazes (sobre uma mais aprofundada justifica��o da reserva de lei fiscal, vide Ana Paula Dourado, na ob. cit., p�g. 75-84).�
Foi esta a op��o da Constitui��o de 1976, que deixou de fora desta exig�ncia as taxas (sobre esta op��o, vide o Parecer da Comiss�o Constitucional n.� 30/81, in Pareceres da Comiss�o Constitucional, 17.� volume, p�g. 91, da ed. da INCM, o Ac�rd�o do Tribunal Constitucional n.� 205/87, em"Ac�rd�os do Tribunal Constitucional", 9.� vol., p�g. 209, e Casalta Nabais, em"Jurisprud�ncia do Tribunal Constitucional em mat�ria fiscal", no B.F.D.U.C. n.� 69 (1993), p�gs. 407-408).�
Os termos do texto constitucional, antes da Revis�o operada em 1997, suscitavam uma representa��o dicot�mica dos tributos, pelo que a doutrina e a jurisprud�ncia procuravam equiparar os apelidados tributos parafiscais � categoria dos impostos, ou das taxas, para conclu�rem se a sua cria��o estava ou n�o sujeita ao princ�pio da reserva de lei formal (vide Nuno de S� Gomes, em"Manual de Direito Fiscal", vol. i, p�g. 315 e seg., da 12.� ed., do Rei dos Livros, Sousa Franco, na ob. cit., p�g. 74-76, e Casalta Nabais, em"O dever fundamental de pagar impostos", p�g. 256-257, da ed. de 1998, da Almedina).�
No que respeita �s contribui��es cobradas para a cobertura das despesas de pessoas colectivas p�blicas n�o territoriais, assumia algum relevo a posi��o de as incluir na categoria dos impostos, exigindo que a sua previs�o constasse de lei aprovada pela Assembleia da Rep�blica (vide, neste sentido, Alberto Xavier, na ob. cit., p�g. 73-75, Jorge Miranda, na ob.cit., p�g. 22-24, e o Ac�rd�o do Tribunal Constitucional n.� 1239/96, em"Ac�rd�os do Tribunal Constitucional", 35.� vol., p�g. 145, relativo � taxa devida � Comiss�o Reguladora de Produtos Qu�micos e Farmac�uticos).�
Esta qualifica��o visava combater o j� acima apontado objectivo da subtrac��o destas receitas ao regime cl�ssico da legalidade tribut�ria e do or�amento do Estado, considerado um"perigoso aventureirismo fiscal".�
Contudo, a altera��o introduzida na redac��o da al�nea i), do n.� 1, do artigo 165.�, da C.R.P. [anterior al�nea i), do n.� 1, do artigo 168.�], pela Revis�o Constitucional de 1997, veio obrigar a uma reformula��o dos pressupostos da discuss�o sobre a exist�ncia de uma reserva de lei formal em mat�ria de contribui��es cobradas para a cobertura das despesas de pessoas colectivas p�blicas n�o territoriais.�
Onde anteriormente o artigo 168.�, n.� 1, i), da C.R.P. dizia que � da exclusiva compet�ncia da Assembleia da Rep�blica legislar sobre as seguintes mat�rias, salvo autoriza��o ao Governo: (...) i) Cria��o de impostos e sistema fiscal (...), passou a constar que � da exclusiva compet�ncia da Assembleia da Rep�blica legislar sobre as seguintes mat�rias, salvo autoriza��o ao Governo: (...) i) Cria��o de impostos e sistema fiscal e regime geral das taxas e demais contribui��es financeiras a favor das entidades p�blicas (...).�
Para efeitos de submiss�o dos diversos tipos de tributo ao princ�pio da reserva de lei formal a nova redac��o do artigo 165.�, n.� 1, al�nea i), da C.R.P., autonomizou a categoria das"contribui��es financeiras", a par dos impostos e das taxas.�
Conforme resulta da consulta dos trabalhos parlamentares da Revis�o Constitucional de 1997, a refer�ncia �s contribui��es financeiras constante da al�nea i), do n.� 1, do artigo 165.�, da C.R.P., procurou abranger precisamente o mencionado tertium genus, incluindo as contribui��es cobradas para a cobertura das despesas de pessoas colectivas p�blicas n�o territoriais. Conforme, nessa altura, esclareceu o deputado Vital Moreira: a express�o"contribui��es financeiras" foi aquela que se encontrou para ser mais neutra, para n�o se falar em contribui��es especiais, em contribui��es parafiscais, que � aquilo a que a doutrina normalmente se refere: s�o as chamadas taxas dos antigos institutos de coordena��o econ�mica, as actuais chamadas taxas das comiss�es vitivin�colas regionais ou seja, toda uma s�rie de contribui��es financeiras que n�o s�o taxas em sentido t�cnico mas que s�o contribui��es criadas para e a favor de determinadas entidades reguladoras e para sustentar financeiramente as mesmas. Penso que n�o devemos entrar nesta discuss�o te�rica e por isso a escolha da express�o"contribui��es financeiras" foi aquela que se encontrou mais neutra para que a doutrina continue livre para fazer as suas discuss�es te�ricas doutrin�rias. (In DAR, 2.� s�rie, de 30-10-1996, p�g. 1381).�
O artigo 165.�, n.� 1, i), da C.R.P., passou a referir-se a tr�s categorias de tributos, continuando os impostos sujeitos � reserva da lei formal, enquanto, relativamente �s taxas e �s contribui��es financeiras, apenas a defini��o do seu regime geral tem que respeitar essa reserva de compet�ncia, podendo a concreta cria��o deste tipo de tributos, ao contr�rio dos impostos, ser efectuada por diploma legislativo governamental, sem necessidade de autoriza��o parlamentar.�
O legislador constitucional entendeu que a melhor maneira de enquadrar juridicamente as"contribui��es financeiras a favor de entidades p�blicas", sem perder agilidade na sua cria��o, era a de exigir a aprova��o apenas de um regime geral pelo parlamento, n�o sendo necess�ria a interven��o deste na cria��o individual de tais tributos e na defini��o do seu regime em concreto. A legitimidade na introdu��o na ordem jur�dica deste tipo de tributos, passou a bastar-se com a defini��o do seu regime geral pela Assembleia da Rep�blica.�
Com esta altera��o deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribui��es financeiras aos impostos para efeitos de consider�-las sujeitas � reserva da lei formal.�
O princ�pio da legalidade, relativamente �quelas apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princ�pios gerais, comuns �s diferentes contribui��es financeiras, os quais devem estar presentes na cria��o espec�fica de cada uma delas, o que j� n�o necessita duma interven��o ou autoriza��o parlamentar, enquanto que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa interven��o qualificada, a qual deve determinar a sua incid�ncia, a sua taxa, os benef�cios fiscais e as garantias dos contribuintes.
Aquele regime geral das contribui��es financeiras, cuja defini��o compete � Assembleia da Rep�blica, deve conter os seus princ�pios estruturantes, bem como as regras elementares respeitantes aos seus elementos essenciais comuns, sendo certo que � dif�cil imaginar que se consigam subordinar a um mesmo quadro normativo figuras t�o diferentes quanto aquelas que se podem abrigar neste novo conceito interm�dio. Da� que se preveja a necessidade de elaborar diferentes regimes gerais para cada um dos tipos destas figuras tribut�rias (vide, neste sentido, S�rgio Vasques, na ob. cit., p�g. 38).�
Sucede, por�m, que ultrapassada uma d�cada sobre esta altera��o do texto constitucional, ainda n�o foi aprovado qualquer regime geral das contribui��es financeiras, omiss�o a que n�o ser�o alheias as mencionadas dificuldades de estabelecer um regime unificado e a crescente interven��o do direito comunit�rio neste dom�nio (vide, neste sentido, S�rgio Vasques, na ob. cit., p�g. 39-40).�
Esta in�rcia legislativa lan�a algumas d�vidas sobre a licitude das contribui��es financeiras entretanto criadas sem a exist�ncia do enquadramento geral previsto no artigo 165.�, n.� 1, i), da C.R.P.�
Enquanto Gomes Canotilho e Vital Moreira, se limitam a qualificar essas d�vidas como �s�rias� (na ob. cit., p�g. 1096), S�rgio Vasques considera que at� � edi��o de um regime geral que enquadre estas figuras tribut�rias, quando quer que ela suceda, dever-se-� continuar a subordinar a cria��o e disciplina das taxas de regula��o econ�mica a interven��o parlamentar e a censurar como organicamente inconstitucionais aquelas que o sejam por decreto-lei simples (na ob.cit., p�g. 40), entendendo Cardoso da Costa que seria de todo inaceit�vel atribuir � introdu��o da reserva parlamentar em apre�o (...) seja o efeito, seja o prop�sito, de paralisar ou bloquear a autonomia da ac��o governamental num dom�nio que afinal lhe � pr�prio, tornando-a dependente em toda a medida de uma interven��o parlamentar pr�via: tal n�o seria compat�vel com a din�mica e as necessidades da vida do Estado." (na ob. cit., p�g. 803).�
Contudo, relativamente � �taxa de regula��o e supervis�o� criada pelos artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.�, do Regime de Taxas da ERC, aprovado pelo Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, as d�vidas resultantes da falta de aprova��o pela Assembleia da Rep�blica de um regime geral �das contribui��es financeiras a favor de entidades p�blicas� n�o t�m raz�o de existir, perante a norma��o prim�ria relativa a esta �taxa�, constante dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro.�
Na verdade, neste diploma, a Assembleia da Rep�blica, permitiu a cobran�a de taxas e outras receitas...junto das entidades que prosseguem actividades no �mbito da comunica��o social [artigo 50.�, b)], determinando que os crit�rios de incid�ncia, os requisitos de isen��o e o valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC fossem definidos por decreto-lei (artigo 51.�, n.� 1).�
Apesar da equivocidade da refer�ncia a taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC, verifica-se que esta previs�o tem um sentido amplo, abrangendo as contribui��es financeiras que podem ser cobradas pela actividade corrente de regula��o e supervis�o exercida pela ERC, conforme resulta do disposto no n.� 4, do mesmo artigo 51.�, dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.� 53/2005, de 8 de Novembro.�
A� se determina que as taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC ser�o suportadas pelas entidades que prosseguem actividades de comunica��o social, independentemente do meio de difus�o utilizado, na propor��o dos custos necess�rios � regula��o das suas actividades. Ao apontar-se como crit�rio de refer�ncia da determina��o do montante destas taxas os custos da ERC no exerc�cio da sua ac��o corrente de regula��o das actividades de comunica��o social, n�o oferece d�vidas que o disposto quanto a �taxas� nos artigos 50.� e 51.�, dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.� 53/20005, de 8 de Novembro, abrange a �taxa de regula��o� que veio a ser prevista no artigo 4.�, do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho.�
Apesar do artigo 51.�, n.� 1, dos Estatutos da ERC, conferirem ao Governo a possibilidade de definir, por acto legislativo os crit�rios de incid�ncia, os requisitos de isen��o e o valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC, isso n�o impediu que a Assembleia da Rep�blica, nos n.� 2, 4 e 5, do mesmo artigo, enunciasse as seguintes regras gerais que devem presidir � cria��o das referidas �taxas�:
5 - As taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC s�o liquidadas semestralmente, em Janeiro e Julho, com excep��o daquelas que sejam inferiores ao sal�rio m�nimo nacional, as quais s�o liquidadas anualmente em Janeiro.��
Deste modo, a Assembleia da Rep�blica, al�m de apontar os princ�pios gerais que devem presidir � fixa��o das taxas a favor da ERC, determinou a sua incid�ncia, o �mbito dos seus sujeitos passivos, o crit�rio para a fixa��o do seu valor e at� os prazos para o seu pagamento.�
Esta norma��o parlamentar, especialmente destinada a possibilitar a aprova��o pelo Governo de taxas a favor da ERC, incluindo a taxa pela sua actividade corrente de regula��o e supervis�o da comunica��o social, � suficiente para, relativamente a esta concreta taxa, se considerarem atingidos os objectivos constitucionais visados com a exig�ncia de um regime geral das contribui��es financeiras a favor de entidades p�blicas.�
Na verdade, verifica-se que os representantes directos do povo tiveram interven��o na defini��o dos princ�pios e das regras elementares respeitantes aos elementos essenciais da taxa de regula��o e supervis�o a favor da ERC, prevista nos artigos 3.�, n.� 3, a), e 4.�, do Decreto-Lei n.� 103/2006, de 7 de Junho, pelo que, sendo esta uma"contribui��o financeira a favor de entidade p�blica", a sua consagra��o em decreto-lei n�o fere a exig�ncia de reserva de lei formal imposta no artigo 165.�, n.� 1, i), da C.R.P., n�o sofrendo as normas a� contidas de inconstitucionalidade org�nica.�
Deste modo, dever ser julgado improcedente o recurso interposto.�
Decis�o�
Pelo exposto julga-se improcedente o recurso interposto por Atl�ntir�dio - Sociedade de Radiodifus�o, Limitada, para o Tribunal Constitucional, da senten�a proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada em 23-10-2007.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justi�a em 25 unidade de conta, ponderados os crit�rios referidos no artigo 9.�, n.� 1, do Decreto-Lei n.� 303/98, de 7 de Outubro (artigo 6.�, n.� 1, do mesmo diploma).
Lisboa, 2 de Julho de 2008. - Jo�o Cura Mariano - Joaquim de Sousa Ribeiro - M�rio Jos� de Ara�jo Torres - Benjamim Rodrigues - Rui Manuel Moura Ramos.
�Ac�rd�o n.� 365/2008�(7 p�ginas - 307 KB)
Açores, Comunicação Social, ERC, Financiamento, Legislação, Rádio, Rádio Local, Regulação

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in casu
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