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Timestamp: 2017-12-13 10:47:38+00:00

Document:
Sentencia C-508 de 2002 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 03/07/2002
SCC05082002
SENTENCIA C-508 DE 2002
Referencia: expedientes D-3871
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública"
Ver art. 24, Parágrafo 2, Ley 80 de 1993
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política el ciudadano Luis Eduardo Montoya Medina, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública".
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41094 de 28 de octubre de 1993 , en el cual se subraya la parte cuya declaratoria de inexequibilidad se solicita.
Art. 24. Del principio de transparencia. En virtud de este principio:
Parágrafo 2°. El Gobierno Nacional expedirá, dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de esta ley, un reglamento de contratación directa, cuyas disposiciones garanticen y desarrollen los principios de economía, transparencia y selección objetiva previstos en ella.
Si el Gobierno no expidiere el reglamento respectivo, no podrá celebrarse directamente contrato alguno por ninguna entidad estatal so pena de nulidad".
El ciudadano demandante considera que el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 viola el preámbulo y los artículos 2, 3, 4, 6, 29, 113, 121, 122, 123, 150, numerales 1, 2 y 10, 151, 157 a 161, 189, numeral 11 y 209 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
Tratándose la contratación directa como especie de la contratación pública, de una materia que debió ser regulada íntegramente por el Congreso por disposición expresa de la Constitución de 1991, resulta inconstitucional que el Congreso en el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, imponga al Gobierno Nacional "una de sus facultades legisladoras", como es hacer la ley y regular la contratación directa, facultad de la que únicamente puede despojarse mediante la forma que le autoriza la Constitución, es decir, mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias que deben ser solicitadas expresamente por el Gobierno y no concedidas motu propio por el Congreso. Siendo ello así, el vicio no se encuentra solamente en el reglamento que sobre contratación directa expidió el Gobierno Nacional, sino también en la ley, por cuanto el Congreso traslado al ámbito del reglamento un asunto que era objeto de una ley.
En suma, según el actor, en el texto del parágrafo demandado, se presentan las siguientes violaciones: la invasión del Ejecutivo en las competencias del Congreso, pues reglamentó una materia que debía ser regulada íntegramente por una ley expedida por el Congreso; el parágrafo demandado al imponer un plazo (6 meses) para la reglamentación de la contratación directa desconoció que la potestad reglamentaria no se encuentra sujeta a plazos; y, se reglamentó una materia que el legislador no legisló, porque el Congreso en esa especie de contratación pública "no expidió material legislativo, labor transfundida temporalmente al Presidente por disposición del parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993".
1. Intervención del ciudadano Julio Nelson Vergara Niño
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse de fondo en relación con los supuestos vicios de forma aducidos por el actor, por encontrarse caducada la acción; a su vez, propone la declaratoria de exequibilidad del parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993.
Luego de realizar un breve análisis sobre la doctrina constitucional en relación con los vicios de forma surgidos del trámite irregular de una ley, entre los cuales se encuentra el haber dado trámite a un proyecto en una comisión constitucional diferente a aquella que correspondía, señala que "es de aceptación la tesis según la cual con el transcurso del tiempo tales vicios deben entenderse saneados, en aras de la seguridad jurídica". El Ministerio Público aduce que los aspectos meramente formales que contempla la Ley 5ª de 1992, que se encuentran encaminados a racionalizar y especializar el trabajo en las comisiones, no pueden ser motivo suficiente para decretar la inconstitucionalidad de una ley vencido el término señalado en el artículo 242-3 de la Carta, por lo que solicita la aplicación de la caducidad tal como fue el querer del Constituyente.
El actor demanda la inconstitucionalidad del parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 por considerar que dicha disposición legal adolece de vicios tanto de forma como de fondo.
En relación con los primeros, se plantea un vicio de incompetencia por cuanto la Ley 80 de 1993, de la cual hace parte el parágrafo 2° del artículo 24 demandado, no fue repartido a la Comisión Primera Constitucional Permanente sino a la Cuarta, violando la Constitución Política y la Ley 5ª de 1992 (Ley Orgánica del Congreso). También se violó el artículo 161 de la Carta, que establece la integración de comisiones accidentales cuando surjan discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto.
3. Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios en su formación
"[U]na ley incurre en vicios materiales cuando entre el contenido de las disposiciones en ella contempladas y la Carta surge una relación de contradicción, esto es, cuando los ámbitos de ejercicio de la capacidad configuradora del Congreso vulneran la materialidad del Texto Fundamental. En este caso se trata del desconocimiento de los contenidos materiales de la Constitución por parte del derecho positivo constituido por la instancia parlamentaria en ejercicio de sus funciones constitucionales o del Gobierno Nacional cuando procede como legislador extraordinario. En ese sentido, por ejemplo, constituyen vicios materiales la violación del principio de unidad de materia, el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u orgánica o los problemas de competencia en cuanto esta constituye un presupuesto esencial para acceder a las formas legales.
Vicios de forma, en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por ello, los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. No se analiza, en este caso, la regla de derecho contenida en la disposición acusada, pues el examen que debe efectuar este Tribunal consiste en verificar si se cumplieron en debida forma todas las etapas del proceso legislativo. En este sentido, esta Corporación ha identificado como vicios en la formación de la ley el no habérsele dado primer debate a una disposición, la iniciación del trámite legislativo en una Comisión Permanente de una Cámara distinta a aquella a la que le correspondía y la no conformación de la Comisión de Conciliación en casos de divergencia en los debates surtidos en las Cámaras, entre otros" (negrillas fuera de texto).
"[E]n aquellos casos en que las materias de que trata un determinado proyecto de ley no se encuentren claramente asignadas a una específica comisión constitucional permanente y, por ello, el Presidente de la respectiva corporación asigne su trámite a la comisión que considere pertinente, el respeto por el principio democrático exige que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba ser respetado por el juez constitucional, a menos que esa asignación de competencia sea manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las disposiciones del artículo 2° de la Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el juez de la Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la República o de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por vicios de forma de la ley de que se trate" (negrillas propias)(1).
Con base en la jurisprudencia acabada de citar y teniendo en cuenta que la norma demandada fue promulgada el 28 de octubre de 1993 y la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2001, la acción que por vicios en la formación de la ley plantea el demandante, se encuentra caducada al tenor de lo preceptuado por el artículo 242, numeral 3° de la Constitución Política. Por ello, la Corte debe inhibirse para decidir de fondo en relación con los vicios en la formación de la ley.
4. La expedición de un reglamento de contratación directa no viola la Constitución Política
4.1. Como se ha expresado, el cargo de fondo planteado por el ciudadano demandante contra el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, se fundamenta en la violación de la reserva legal, por cuanto, es al Congreso y no al Ejecutivo a quien corresponde regular en detalle la contratación directa como una especie de la contratación pública, al tenor de lo dispuesto por el artículo 150 in fine de la Constitución Política.
4.2. En efecto, el artículo 150, inciso final, dispone que "[C]ompete el Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional". En cumplimiento del mandato constitucional, el Congreso expidió la Ley 80 de 1993, cuya finalidad, según quedó consignado en la exposición de motivos(2), fue la de definir y consagrar en forma sistematizada las reglas y principios básicos que deben orientar la realización y ejecución de todo contrato que celebre el Estado. Así quedó consignado en el artículo 1° de la mencionada ley, que establece que el objeto de la ley es "disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales".
"(...) tampoco es válido considerar que el precepto constitucional obliga al legislador a dictar un estatuto contractual que desarrolle la materia en forma integral y casuística, por cuanto una concepción de esa naturaleza significa que el constituyente quiso desconocer el campo de acción que le corresponde a la administración respecto de los contenidos normativos, que al estar expuestos a las cambiantes circunstancias, demandan una regulación ágil y expedita que permita lograr la debida ejecución de la ley.
Menos aún del precepto superior puede inferirse la obligación para el legislador de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación existente en materia contractual, pues si esta hubiera sido la voluntad del constituyente, en el artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso de la República para expedir un estatuto único de contratación para el Estado y no un estatuto general como finalmente quedó redactada la aludida competencia legislativa"(3).
Así las cosas, en virtud del principio de transparencia, se consagró por el legislador con el fin de garantizar la imparcialidad, que la escogencia del contratista siempre se efectuará a través de la licitación o concurso público, que no es otra cosa que el ejercicio de la función administrativa correspondiente a la actividad que en materia contractual le compete al Estado, la cual se encuentra al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios ya mencionados en el párrafo precedente. La selección del contratista mediante la licitación pública o concurso, como lo señaló este Tribunal, es uno de los aspectos que merece especial interés en el Estatuto de Contratación Pública(4), pues se garantiza que los procedimientos que han de ser utilizados para la escogencia del contratista, serán claros, nítidos, transparentes, en aras de asegurar la prevalencia del interés general como principio fundante del Estado social de derecho (art. 1 C.P.).
No obstante, esa facultad de contratar directamente no es discrecional del jefe de la entidad, pues la ley identificó y definió los casos en que esa forma o manera de contratar por excepción era procedente. Determinó entonces el legislador, en trece literales los contratos en los cuales el Estado podrá contratar directamente; adicionalmente, consagró las reglas básicas de imperativo cumplimiento para dar plena aplicación al principio de la transparencia(5). Por otra parte, en el parágrafo 1° del artículo 24, dispuso que en los casos de contratación directa los servidores públicos que en ella intervengan se encuentran sujetos al principio de legalidad. Resulta claro entonces, que tratándose de la contratación directa como una forma excepcional de celebrar los contratos del Estado, el legislador definió los aspectos básicos y generales, sin que se pueda predicar como lo hace el actor, la existencia de un vacío legal o material respecto de esta forma o manera de celebrar el contrato estatal.
"[F]inalmente cabe advertir que aún cuando en la Constitución Política no existe un precepto que en particular le imponga a la administración este sistema de selección objetiva, su aplicación práctica está avalada por el artículo 273 Superior, al ordenar que el acto de adjudicación de una licitación tenga lugar en audiencia pública cuando así lo disponga el Contralor General de la República a solicitud de cualquiera de los proponentes. Con todo, de la norma superior no se desprende que este sea el único mecanismo de selección objetiva del contratista, porque en la praxis pueden darse situaciones que ameriten una respuesta ágil de la administración, cuando por ejemplo militen razones de economía, de imposibilidad legal, de conveniencia administrativa o de simple seguridad pública que justifiquen plenamente prescindir del procedimiento licitatorio"(6).
4.4. Como es suficientemente conocido, conforme a la Constitución Política la cláusula general de competencia para legislar, le corresponde al Congreso de la República, a quien el artículo 150 de la Carta le asigna la función de "hacer las leyes" y, por medio de ellas la de interpretarlas, reformar y derogar la legislación preexistente.
Del mismo modo y, de manera expresa, el inciso final del artículo mencionado le asigna al Congreso la competencia para la expedición del "Estatuto General de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional", lo cual indica que por voluntad explícita del Constituyente, esa función le corresponde al legislador.
4.5. Ello no obstante, el propio artículo 150 de la Carta, en su numeral 10 autoriza al Congreso para revestir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para la expedición de normas con fuerza de ley "cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje", facultades que tienen por ministerio de la Carta un límite temporal pues no pueden exceder de seis meses y unos requisitos para ser otorgadas, cuales son la solicitud expresa del Gobierno y la aprobación de la ley respectiva por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
4.6. Ahora bien, entre las funciones que se le asignan al Presidente de la República por el artículo 189 de la Constitución, en relación con la legislación, se encuentran la de "promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento" (art. 189 C.P., num. 10), así como la de "ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes" (art. 189 C.P. num. 11).
De esta suerte, si el texto mismo de la ley permite su aplicación directa, su "estricto cumplimiento", sin necesidad de la expedición de reglamentos por el ejecutivo, no podrá ejercerse la potestad de que al Presidente de la República lo inviste el artículo 189, numeral 11 de la Constitución, pues el reglamento en tal hipótesis resultaría innecesario.
4.7. Aplicadas estas nociones al asunto que ahora ocupa la atención de la Corte, se observa que el Congreso de la República, en ejercicio de la atribución que le fue conferida por el artículo 150 inciso final, expidió por medio de la Ley 80 de 1993 el "Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", asunto que, como ya se dijo, fue expresamente reservado a la ley.
En ejercicio de tal función, en el artículo 1 de dicha ley expresó el legislador que ella tiene por objeto "Disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales".
4.10. Entendida así la norma, queda ahora por establecer si el plazo de seis meses fijado en el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, para que el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria expida un reglamento de contratación directa, vulnera el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en tanto dicha atribución constitucional se caracteriza por ser "...inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable , por cuanto es un atributo indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley..."(7).
"[T]al potestad, como atribución constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna. Ello no quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la efectividad de una ley, disponer que el Gobierno deba reglamentarla dentro de un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo.
Dentro de ese contexto resulta claro para la Corte que en determinadas leyes, para cuya aplicación sea imprescindible la expedición de un reglamento, no puede reputarse contrario a la Constitución que el legislador, para lograr la efectividad de una ley dentro de un límite temporal, establezca un plazo para la reglamentación de la misma"(9).
1. Cfr. C-648/97, C-183/97, C-443/00, C-557/00, C-540/01
2. Gaceta del Congreso, Año l número 75. Miércoles 23 de septiembre de 1992, página 11
3. C-949/01. M.P. Clara Inés Vargas
5. Cfr. Consejo de Estado expediente 9840
6. Cfr. C-400/99 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-949/01 M.P. Clara Inés Vargas
7. Sent. C-028/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero
8. Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 10.158
9. Sent. C-805/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil

References: artículo 24
 artículo 241
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 242
 artículo 24
 artículo 24
 artículo 161
 artículo 2
 artículo 242
 artículo 24
 artículo 150
in fine
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 150
 artículo 24
 artículo 273
 artículo 150
 artículo 150
 artículo 189
 artículo 189
 artículo 150
 artículo 1
 artículo 24
 artículo 189
e contrario