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Pereira Manuel J. y Brodsky Jonathan M. La Proteccion Del Consumidor Transfronterizo Comisión 11
TRIBUNAL SUPREMO Sala de lo Contencioso-Administrativo
Seccin: CUARTA
Fecha de Sentencia: 31/05/2013 REC.ORDINARIO(c/d) Recurso Nm.: 185/2012 Votacin: 28/05/2013
Ponente: Excma. Sra. D. Mara del Pilar Teso Gamella Secretara de Sala : Escrito por: CGR Nota: Recurso contencioso-administrativo. Impugnacin del Real Decreto 1889/2011, de 30 de diciembre, por el que se regula el funcionamiento de la Comisin de Propiedad Intelectual. Estimacin en parte. Nulidad del inciso "y dndose, a dicha interrupcin del servicio o retirada voluntaria, valor de reconocimiento implcito de la referida vulneracin". Ilma. Sra. Da. Mara Josefa Oliver Snchez
REC.ORDINARIO(c/d) Num.: 185/2012 Votacin: 28/05/2013 Ponente Excma. Sra. D.: Mara del Pilar Teso Gamella Secretara Sr./Sra.: Ilma. Sra. Da. Mara Josefa Oliver Snchez
TRIBUNAL SUPREMO. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIN: CUARTA Excmos. Sres.: Presidente: D. Jos Manuel Sieira Mguez Magistrados: D. Ricardo Enrquez Sancho D. Segundo Menndez Prez D. Mara del Pilar Teso Gamella D. Santiago Martnez-Vares Garca
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Mayo de dos mil trece. Visto por la Sala Tercera (Seccin Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo n 185/2012 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Da. Mercedes Caro Bonilla, en nombre y
representacin de la "Red de Empresas de Internet", contra el Real Decreto 1889/2011, de 30 de diciembre, por el que se regula el funcionamiento de la Comisin de Propiedad Intelectual. Se han personado las siguientes partes demandadas: 1.- La Administracin General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado. 2.- La Procuradora de los Tribunales Da Olga Martn Marquez, en nombre y representacin de la Federacin de Cines de Espaa (FECE). 3.- El Procurador de los Tribunales D. Jacobo Borja Rayon, en nombre y representacin de D.T.S. Distribuidora de Televisin Digital. 4.- La Procuradora de los Tribunales Da. Blanca Berriatua Horta, en nombre y representacin de la Coalicin de Creadores e Industrias de Contenidos Audiovisuales. 5.- La Procuradora de los Tribunales Da Purificacin Bayo Herranz, en nombre y representacin de la Sociedad General de Autores y Editores (SGAE). ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el da 10 de febrero de 2012, contra el contra el Real Decreto 1889/2011, de 30 de diciembre, por el que se regula el funcionamiento de la Comisin de Propiedad Intelectual, publicado en el Boletn Oficial del Estado de 31 de diciembre de 2011. SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confiri trmite para la formulacin del correspondiente escrito de demanda. La demanda se presenta el da 18 de julio de 2012, y en la misma se solicita que se dicte sentencia estimando el presente recurso, declarando no ser conforme a derecho y se anule el Captulo VII de la disposicin impugnada, o subsidiariamente se anulen diversos apartados e incisos de los artculos 20 y 22 del real decreto recurrido, y con imposicin de costas a la Administracin demandada.
TERCERO.- Las partes personadas como recurridas, que hemos relacionado en el encabezamiento, han tenido la siguiente actuacin procesal al contestar a la demanda. 1.- El Abogado del Estado ha contestado a la demanda, solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso administrativo, con condena en costas al actor. 2.- La representacin de la Federacin de Empresarios de Cine (Fece) ha contestado la demanda, solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso administrativo, con condena en costas a la parte recurrente. 3.- La representacin de D.T.S. Distribuidora de Televisin Digital, S.A ha contestado la demanda, solicitando que se dicte sentencia desestimando la demanda y confirme la validez tanto de los dos artculos subsidiariamente impugnados por la citada asociacin, como del captulo VII del Real Decreto, con condena en costas a la parte recurrente. 4.- La representacin de la Coalicin de Creadores e Industrias de Contenidos Audiovisuales ha contestado la demanda, solicitando se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso administrativo, con condena en costas a la demandante. CUARTO.- Por Diligencia de Ordenacin de fecha 6 de noviembre de 2012, se declara caducado el trmite de contestacin a la demanda a la Procuradora de los Tribunales Da Purificacin Bayo Herranz, en nombre y representacin de la Sociedad General de Autores y Editores (SGAE). QUINTO.- No solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se acord mediante providencia de 6 de noviembre de 2012, declarar concluso el recurso y pendiente de sealamiento cuando por turno le corresponda.
SEXTO.- Se seal, finalmente, para la deliberacin y fallo del presente recurso el da 28 de mayo de 2013, fecha en que tuvo lugar dicho acto. Siendo Ponente la Excma. Sra. D. MARA DEL PILAR TESO GAMELLA, Magistrada de la Sala FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Mediante el presente recurso contenciosoadministrativo se impugna el Real Decreto 1889/2011, de 30 de diciembre, por el que se regula el funcionamiento de la Comisin de Propiedad Intelectual. Fundamenta la recurrente, Red de Empresas de Internet, la pretensin de nulidad que ahora esgrime sobre el Captulo VII de la disposicin impugnada, o subsidiariamente sobre diversos apartados e incisos de los artculos 20 y 22, en las siguientes razones. En los hechos del escrito de demanda, adems de realizar una serie de consideraciones sobre los motivos de orden social, comercial y poltico en los que se enmarca la regulacin reglamentaria que impugna, se indica que el reglamento da primaca al inters general de las empresas frente al de los ciudadanos. Es decir, que se defienden intereses particulares frente al inters general. En los fundamentos se aduce que el artculo 20.2 del real decreto recurrido instaura un rgimen contrario al artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual, al restablecer un reconocimiento de la culpabilidad; que el artculo 20 establece un plazo de retirada de contenidos tras la declaracin de contenidos infractores; que el plazo de retirada voluntaria debera ser de 48 horas y no de 24 horas; que es ilegal que la Seccin Segunda tenga atribuida la competencia para declarar la exigencia de vulneracin de derechos de propiedad intelectual; que se vulnera la tutela judicial efectiva; que se incumplen los principios del derecho administrativo sancionador, la libertad de
expresin y la interdiccin de la arbitrariedad. Adems, aunque no se solicita en el suplico del escrito de demanda, la parte recurrente seala que debera plantearse cuestin de inconstitucionalidad. La Administracin General del Estado, por su parte, tras hacer unas consideraciones generales sobre los principios de proporcionalidad, trasparencia y accesibilidad, simplicidad y eficacia, sobre los objetivos de la norma reglamentaria, analiza cada uno de los motivos de impugnacin que aduce la recurrente y seala que la norma reglamentaria no incurre en ninguna infraccin de la Constitucin ni de la Ley de Propiedad Intelectual. Del mismo modo que analiza cada uno de los apartados de los dos artculos, 20 y 22, que la parte recurrente especifica y subsidiariamente solicita la nulidad. Las dems partes recurridas, Administracin General del Estado, Federacin de Cines de Espaa, D.T.S. Distribuidora de Televisin Digital, S.A. y Coalicin de Creadores e Industrias de Contenidos Audiovisuales, dan cumplida respuesta a cuanto se indica en el escrito de demanda y abundan en la idea de que no es preciso plantear cuestin de inconstitucionalidad, que la norma reglamentaria que se impugna no incurre en las infracciones constitucionales y legales que la recurrente seala, y que la interpretacin que hace la parte recurrente se opone a lo previsto en la norma reglamentaria. SEGUNDO.- El panorama general expuesto sobre los motivos de impugnacin alegados nos impone hacer una consideracin preliminar sobre el orden a seguir que, forzosamente, ha de ser diferente al propuesto por la recurrente en su escrito de demanda. Iremos descendiendo del plano ms general al ms especfico. Por tanto, en primer lugar examinaremos si procede o no plantear cuestin de inconstitucionalidad. En segundo lugar, nos referiremos a las cuestiones generales relativas a la legalidad y constitucionalidad de la caracterizacin de la Seccin Segunda de la Comisin de Propiedad Intelectual, como rgano encargado de la salvaguarda de los derechos de propiedad intelectual en la red, y sobre el respeto, o no, a los principios del derecho administrativo sancionador, a la libertad de
expresin y a la interdiccin de la arbitrariedad. Y, en tercer lugar, en fin, abordaremos la impugnacin de los incisos especficos de los artculos 20 y 22 cuya nulidad se postula subsidiariamente. TERCERO.- El escrito de demanda, analizamos ahora el planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad, cuando se refiere a la libertad de expresin se advierte que muchos de los reproches que se hacen a la norma reglamentaria tienen un origen en la regulacin legal, por lo que sera "conveniente" plantear cuestin de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Bastara para no acceder a tal sugerencia con sealar que el planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad se insta de forma genrica e imprecisa, sin explicar la concurrencia de los requisitos precisos que establecen los artculos 163 de la CE y 35 de la LOTC, ni en qu forma la norma legal que se cita (el artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual segn redaccin dada por la disposicin final cuadragsimo tercera, apartado cuarto, de la Ley de Economa Sostenible) vulnera la Constitucin. Simplemente se alude a la mera conveniencia en su planteamiento. De modo que si lo que se pretenda con tal sugerencia o indicacin era, como se deduce del artculo 163 de la CE, suscitar dudas al Tribunal sobre la constitucionalidad de la norma, debera haberse proporcionado un razonamiento coherente y trabado al respecto. Pero es que, adems, lo cierto es que en este caso la lesin constitucional que se alega efectivamente se atribuye a normas con rango de ley (artculo 158 de la citada Ley de Propiedad Intelectual) (1), adems ese precepto legal resulta de aplicacin al caso porque presta cobertura a la disposicin general impugnada --Real Decreto 1889/2011, de 30 de diciembre, por el que se regula el funcionamiento de la Comisin de Propiedad Intelectual-- (2), y de su validez bien pudiera depender el fallo porque si el contenido del artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual fuera diferente, o se declarara su inconstitucionalidad en los trminos que se defienden en el escrito de demanda, las funciones de la Comisin que regula el real decreto
impugnado podran haber sido distintas (3), sin embargo no apreciamos una duda de constitucionalidad de dicha norma legal en relacin con el planteamiento que se hace en el escrito de demanda (4). La falta de concurrencia de la ltima de las citadas exigencias hace inviable, por tanto, el planteamiento de la referida cuestin. CUARTO.- Es cierto que no puede acordarse el secuestro de un medio de comunicacin por un rgano administrativo, pues el artculo 20.5 de la CE seala que el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de informacin slo puede acordarse mediante resolucin judicial. Ahora bien, no est de ms recordar que la funcin de la Seccin Segunda de la Comisin de Propiedad Intelectual, segn seala el artculo 158.4 de la Ley de Propiedad Intelectual (segn redaccin dada por la disposicin final cuadragsimo tercera, apartado cuarto, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible), es la salvaguarda de los derechos de propiedad intelectual frente a su vulneracin por los responsables de servicios de la sociedad de la informacin. Y que su funcin, respecto de la adopcin de las medidas de interrupcin de la prestacin y de retirada de los contenidos, se limita a determinar su necesidad y a declarar su adopcin, pues su ejecucin precisa, como luego veremos, de autorizacin judicial. Ciertamente resulta difcil vulnerar o restringir la libertad de expresin cuando se defiende, precisamente, a los creadores de los contenidos, en definitiva, a los titulares del derecho a la propiedad intelectual, si tenemos en cuenta que este tipo de propiedad se integra por los derechos de carcter personal y patrimonial, que atribuyen al autor la plena disposicin y el derecho exclusivo a la explotacin de la obra, sin ms limitaciones que las establecidas en la ley, ex artculo 2 de la Ley de Propiedad Intelectual. Y recordemos que el derecho a la produccin, creacin artstica, cientfica y tcnica, reconocido y protegido por el artculo 20.1.b) de la CE, no es sino una " concrecin del derecho --tambin reconocido y protegido en el apartado a) del mismo-- a expresar y difundir libremente pensamientos, ideas y opiniones" (STC 153/1985, de 26 de noviembre).
En definitiva, para el cumplimiento de la finalidad encomendada a la Seccin Segunda de la Comisin en orden a salvaguardar la propiedad intelectual, frente a vulneraciones por los responsables de servicios de la sociedad de informacin, resulta esencial defender, al propio tiempo, la libertad de expresin, sin que tal defensa pueda materializarse, en el entorno digital en que nos encontramos, en un enriquecimiento y explotacin comercial, al margen del titular del derecho de propiedad intelectual. En fin, no est de ms recordar que segn reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, no existe un derecho de las partes al planteamiento de la indicada cuestin, pues es una potestad que la Constitucin atribuye en rgimen de monopolio de los rganos jurisdiccionales, cuando duden de la constitucionalidad de la norma legal de cuya validez dependa el fallo. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que " las partes del proceso carecen de un derecho al planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad, por tratarse de una potestad atribuida en exclusiva a los rganos judiciales (arts. 163 CE y 35 LOTC) " (STC 84/2008, de 21 de julio). As es, " suscitar la cuestin de inconstitucionalidad es una prerrogativa exclusiva e irrevisable atribuida por el art. 163 CE a los rganos judiciales, que pueden no plantearla si estiman constitucional y, por lo tanto, aplicable la ley cuestionada" (SSTC 159/1997, de 2 de octubre, 119/1998, de 4 de junio, 35/2002, de 11 de febrero, 102/2002, de 6 de mayo, 173/2002, de 9 de octubre, 15/2004, de 23 de febrero, y 149/2004, de 20 de septiembre). QUINTO.- Despejado el anterior reparo relativo a la constitucionalidad de la norma legal de cobertura del real decreto recurrido, nos corresponde seguidamente abordar las cuestiones generales relativas a la legalidad y constitucionalidad de la caracterizacin de la Seccin Segunda de la Comisin de Propiedad Intelectual en el real decreto impugnado, como rgano encargado de la salvaguarda de los derechos de propiedad intelectual en la red.
Sostiene la recurrente que se ha vulnerado la tutela judicial efectiva (artculo 24.1 de la CE), pues ese cometido corresponde a los rganos jurisdiccionales. Enlazando con esa cuestin tambin se indica que se han lesionado los principios del derecho administrativo sancionador, el derecho a la libertad de expresin y la interdiccin de la arbitrariedad, que tambin se aducen como sustento de la presente impugnacin. La Comisin de Propiedad Intelectual, regulada por el real decreto impugnado, es un rgano administrativo colegiado de mbito nacional, creado al amparo de lo dispuesto en el artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual. Esta Comisin, que se compone de dos Secciones, tiene asignadas funciones de mediacin, arbitraje y salvaguarda de derechos en el mbito de la propiedad intelectual. La Seccin Primera ostenta la competencia en lo primero, es decir, en materia de mediacin y arbitraje. Y la Seccin Segunda, cuyas funciones son las que ahora se impugnan, se encarga de la indicada salvaguarda de los derechos en el mbito de la propiedad intelectual. El real decreto recurrido, por tanto, es desarrollo reglamentario del artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual, tras la reforma mediante la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, que ya crea la Seccin Segunda de la Comisin de Propiedad Intelectual, esboza sus funciones y dibuja el procedimiento administrativo para restablecer la legalidad. Y, seala, por lo que ahora interesa, que "reglamentariamente se determinar el funcionamiento de la Seccin y el procedimiento para el ejercicio de las funciones que tiene atribuidas". Entre las funciones de la Seccin Segunda de la Comisin se encuentran, como ya sealaba el artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual y ahora desarrolla el real decreto recurrido, la adopcin de las medidas para el restablecimiento de la legalidad, que constituyen el eje central de las crticas formuladas ahora, y que son la interrupcin de la prestacin de un servicio de la sociedad de la informacin que vulnere derechos de propiedad intelectual (1), y la retirada de los contenidos que vulneren los citados derechos siempre que el prestador,
directa o indirectamente, acte con nimo de lucro o haya causado o sea susceptible de causar un dao patrimonial (2). SEXTO.- Pues bien, las indicadas medidas de interrupcin del servicio y de retidada de contenidos no invaden ni interfieren el ejercicio de la potestad jurisdiccional que se encomienda por la Constitucin, en rgimen de monopolio, a los jueces y tribunales, ex artculo 117.3 de la CE. Tradicionalmente, y muy sucintamente, el concepto de jurisdiccin, propio de nuestra actividad jurisdiccional (artculo 117.3 de la CE), se vincula con la funcin de determinar el derecho en un caso concreto, respecto de determinadas personas y sobre determinados actos. Y la diferenciacin de la actividad administrativa y jurisdiccional radica en la nota de la irrevocabilidad, a pesar de las resoluciones administrativas firmes, y de los recursos procedentes en sede jurisdiccional. Pues bien, la caracterizacin legal y reglamentaria de las funciones de la Seccin Segunda de la Comisin de Propiedad Intelectual no es la propia de quien ejerce una funcin jurisdiccional, y tampoco supone una suplantacin ni usurpacin de la funcin que constitucionalmente se atribuye, en rgimen de exclusividad, a jueces y magistrados. En este sentido, la atribucin a la Seccin Segunda de la citada Comisin de las medidas de interrupcin de la prestacin de un servicio o de retirada de los contenidos que vulneren tales derechos, no guarda relacin con el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Simplemente se configura un rgano administrativo especfico que se concibe con la finalidad de salvaguardar los derechos de propiedad intelectual, frente a la vulneracin por los responsables de los servicios de los profesionales de la sociedad de la informacin, al tiempo que se disea, a tal fin, un procedimiento presidido, por la propia naturaleza de la actividad a que se refiere, por la celeridad.
Represe que la Ley de Propiedad Intelectual (artculo 158.4) expresamente seala que lo dispuesto se entiende sin perjuicio de las acciones civiles, penales y contencioso-administrativas que, en su caso, sean procedentes. De manera que quedan a salvo, y no sustituye, las correspondientes vas jurisdiccionales que no se ven suprimidas ni restringidas. Adems, la disposicin final cuadragsima tercera de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, adems de modificar el indicado artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual, en el apartado ocho tambin modifica la Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, concretamente el apartado 5 de la disposicin adicional cuarta de dicha Ley, e introduce una mencin a la "Seccin Segunda de la Comisin de Propiedad Intelectual ", para atribuir el conocimiento de los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra sus actos administrativos, a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. SPTIMO.- Es cierto que estn en juego derechos fundamentales, como indica la recurrente al citar, esencialmente, la libertad de expresin y de informacin. Ahora bien, la relevancia de estos derechos y su naturaleza como elementos indispensables para conformar una opinin pblica libre y plural, y su proyeccin en el mbito de internet como un mecanismo extraordinario para dinamizar la sociedad en sus mbitos culturales, de ocio, de comunicacin y comercial, no impide la intervencin administrativa en este mbito, que ya es una tradicin en materia de telecomunicaciones y en el sector audiovisual. Efectivamente estos derechos fundamentales, que no son ilimitados, no impiden crear un rgano administrativo, disear un procedimiento administrativo, y adoptar una serie de medidas para restablecer la legalidad en la red, siempre que se respeten las garantas constitucional y legalmente establecidas, especialmente que esa actuacin administrativa pueda ser revisada por los jueces y tribunales, en cumplimento de la funcin que la CE les atribuye de control de la
legalidad de los actos y disposiciones administrativas, ex artculo 106.1 de la CE, para que la tutela judicial efectiva no se resienta. Dicho de otro modo, en no pocos mbitos sectoriales de la actividad administrativa tambin se encuentran afectados o comprometidos, con mayor o menor intensidad, derechos fundamentales y ello no determina que hayan de ser los jueces quienes deban adoptar directamente las medidas para el restablecimiento de la legalidad, sino que puede ser un rgano administrativo, como la indicada Seccin Segunda de la Comisin que acta conforme a los principios de objetividad y proporcionalidad (artculo 158.4 de la Ley de Propiedad Intelectual), como sucede en este caso, siempre que se respeten las garantas constitucional y legalmente exigidas. As es, para acordar la interrupcin de la prestacin de un servicio de la sociedad de la informacin que vulnere los derechos de propiedad intelectual o para retirar los contenidos que vulneren tales derechos, basta la decisin administrativa sujeta al correspondiente procedimiento que permite la audiencia del afectado, sin perjuicio de que la ejecucin de tales medidas precise de autorizacin judicial, como sealan los artculos 9 y 122 bis de la LJCA, modificados por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, en los trminos que en seguidamente veremos. Interesa subrayar, en definitiva, que el propio real decreto recurrido, como tambin haca el artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual, imponen la necesidad de acudir a los Jueces Centrales de lo Contencioso administrativo para ejecutar la medida adoptada, en el caso de que se haya incumplido el requerimiento realizado por la Administracin, segn el procedimiento que se disea en el artculo 122 bis citado. Tngase en cuenta que el artculo 9 de la Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa (modificado por esa misma disposicin final cuadragsima tercera de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible) atribuye a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo la autorizacin para la identificacin del responsable (que establece el artculo 8.2 de la Ley 34/2002), as como
para autorizar la ejecucin de los actos adoptados por la Seccin Segunda de la Comisin de Propiedad Intelectual " para que se interrumpa la prestacin de servicios de la sociedad de la informacin o para que se retiren los contenidos que vulneran la propiedad intelectual". OCTAVO.- Los excesos en que incurre, por otro lado, el real decreto impugnado, a juicio de la asociacin recurrente, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, que atribuye al Gobierno el artculo 97 de la CE, tampoco puede prosperar, en los trminos generales en que se formula. As es, la mayor parte de los reproches que la recurrente atribuye al real decreto que recurre ya estn expresamente establecidos en el artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual. Prueba de ello es que en dicho precepto legal ya se recogen las dos medidas a adoptar por la Seccin Segunda de la Comisin --interrupcin de la prestacin del servicio y retirada de contenidos--, que constituyen el eje central de las crticas y reproches de ilegalidad que formula la asociacin recurrente al real decreto que se impugna. Debemos traer a colacin lo dispuesto en los artculos 8 y 11 de la Ley 34/2002, 11 de julio, de Servicios de la sociedad de la informacin y del Comercio electrnico. Cuando se refieren al " rgano competente", estn sealando a un rgano administrativo, pues aunque no se califica al nombre ni como administrativo ni judicial, lo cierto es que del contexto del precepto se infiere, sin duda alguna, que se trata de lo primero. Igualmente cuando se refiere a las competencias que "legalmente tenga atribuidas", se alude a las competencias de la Seccin Segunda que ya se predeterminan legalmente por el artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual. Y, en fin, cuando en ese mismo precepto se citan las medidas de interrupcin del servicio o de retirada de un contenido, que nicamente pueden acordarse respetando las "garantas, normas y procedimiento previstos por el ordenamiento jurdico" para proteger los derechos a la intimidad personal y familiar, la proteccin de los datos personales o la libertad de informacin, cuando
pudieran resultar afectados, se est refiriendo al citado artculo 158 y al desarrollo reglamentario, porque ambas normas integran el ordenamiento jurdico. La recurrente parte de una idea general y es que considera que el sistema que debiera haberse previsto para la salvaguarda de la propiedad intelectual debera haber sido otro, en el que los rganos jurisdiccionales se encargarn, directamente, de dicho cometido de control de la legalidad en internet para la proteccin de la proteccin intelectual. Lo que, a su juicio, tendra ms garantas. Se defiende la no intervencin de la Administracin en este mbito y frente a las eventuales vulneraciones contra la propiedad intelectual se deba acudir, directamente, ante el rgano jurisdiccional. Es una opcin, tan legtima como cualquier otra, entre muchas posibles. Ahora bien, ese debate no puede suscitarse ahora en este recurso, pues ya est resuelto por la ley, que sigue un diseo diferente al que postula la recurrente, y por ello resulta no slo coherente sino obligado, que el mismo se desarrolle reglamentariamente mediante el real decreto recurrido, como no puede ser de otra forma en virtud del principio de jerarqua normativa (artculo 9.3 de la CE). NOVENO.- La confluencia de los derechos a la libertad de expresin (artculo 20.1.a) de la CE) e informacin (artculo 20.1.d) de la CE) y, especficamente, del derecho a la produccin literaria, artstica, cientfica y tcnica (artculo 20.1.b) de la CE), junto a otros como la intimidad personal y familiar (artculo 18.1 de la CE), la proteccin de los datos personales (artculo 18.4 de la CE), y tambin el acceso a la cultura, entre otros, y el carcter limitado de todos ellos, determina la necesidad de adoptar medidas que delimiten sus respectivos mbitos y equilibren sus conexiones. Sin que la configuracin reglamentaria resulte desproporcionada, ni suponga restriccin indebida de los derechos de los ciudadanos, ni que la regulacin legal, prevista en el artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual, suscite a esta Sala dudas de constitucionalidad, segn venimos insistiendo.
Tngase en cuenta que la Seccin Segunda de la Comisin ejerce, ex artculo 158.4 de tanta cita, las funciones previstas en los artculos 8 y concordantes de la Ley 34/002, de 11 de julio, de servicios de la sociedad de la informacin y del comercio electrnico, que ya prevea que se adoptaran las " medidas necesarias para que se interrumpa su prestacin o para retirar los datos que los vulneran ", relacionando a continuacin los principios contra los que puede atentar un determinado servicio de la sociedad de la informacin. Entre estos se cita la salvaguarda del orden pblico, la investigacin penal, la seguridad pblica y la defensa nacional (apartado a); la proteccin de la salud pblica (apartado b); el respeto a la dignidad de la persona y al principio de no discriminacin (apartado c); la proteccin de la juventud y de la infancia (apartado d); y, como hace al caso, la salvaguarda de los derechos de propiedad intelectual (apartado c). En fin, resulta de obligada referencia la preocupacin por la propiedad intelectual y por su proteccin en el entorno digital que se pone de manifiesto en las Directivas 2001/29/CE, de 2 de mayo sobre derechos de autor y afines al de autor en la sociedad de la informacin, 2004/48/CE, sobre reformacin de medios procesales de tutela en materia de bienes inmateriales, 2011/77/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2011, por la que se modifica la Directiva 2006/116/CE, relativa al plazo de proteccin del derecho de autor y de determinados derechos afines, expresan la preocupacin en la materia. DCIMO.- Tampoco vulnera el real decreto recurrido el principio de interdiccin de la arbitrariedad, porque su regulacin se ajusta, con el carcter general, a lo dispuesto por artculo 158 de la Ley de Propiedad Intelectual de tanta cita, toda vez que la regulacin reglamentaria se limita a desarrollar las funciones de la Seccin Segunda de la Comisin, al tiempo que establece el procedimiento para el restablecimiento de la legalidad y la salvaguarda de la propiedad intelectual que ya prefigura la ley.
Se pretende establecer, en consecuencia, en los trminos que indica la ley, la delimitacin entre los diferentes derechos en concurso --propiedad intelectual, la intimidad personal y familiar, la proteccin de los datos personales, la libertad de expresin, la libertad de informacin, derecho a la produccin literaria, artstica, cientfica y tcnica y el acceso a la cultura, entre otros---, teniendo en cuenta que la propiedad intelectual est integrada por derechos de carcter personal y patrimonial, que atribuyen al autor la plena disposicin y el derecho exclusivo a la explotacin de la obra, sin ms limitaciones que las establecidas en la ley. Debemos aadir que tal principio de proscripcin de la arbitrariedad es, a tenor de nuestra jurisprudencia, un lmite de la potestad reglamentaria, ex artculo 9.3 CE. Ahora bien, con carcter general esta exigencia de comprobar que el contenido de la norma reglamentaria no resulte contradictorio o incoherente con la realidad que se pretende regular, ni con la " naturaleza de las cosas", como apunta la STS de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso administrativo n 74/2002), no se aprecia en este caso. As es, el desarrollo reglamentario del artculo 158.4 de la Ley de Propiedad Intelectual se ajusta, en trminos generales, al sistema que dibuja el citado precepto legal, lo que sucede es que la recurrente discrepa del rgimen jurdico que alumbra el artculo 158 de tanta cita. Sealamos esto sin perjuicio de que en el fundamento siguiente examinaremos si se ha producido algn exceso concreto en el ejercicio de la potestad reglamentaria. No estamos, por otro lado, ante una regulacin propia del derecho sancionador, sino nicamente ante el restablecimiento de la legalidad en internet frente a los embates contra la propiedad intelectual. No se trata, por tanto, del ejercicio del " ius puniendi" del Estado, sino de reponer las cosas a su situacin legal, cuando dicha legalidad ha sido conculcada por los responsables de los servicios de la sociedad de la informacin. De modo que si no se trata de una regulacin de carcter sancionador mal puede exigirse, en
consecuencia, la observancia de los principios y garantas del Ttulo IX de la Ley 30/1992. En fin, los informes del Consejo de Estado, del Consejo General del Poder Judicial y del Consejo Fiscal en modo alguno respaldan la tesis que se sostiene en el escrito de demanda, en orden a configurar una proteccin directa de los rganos jurisdiccionales, ni sobre las vulneraciones normativas que ahora se aduce. Se limitan, los citados informes, a realizar observaciones sobre la precisin y claridad de las expresiones y trminos utilizados. En consecuencia no procede la nulidad completa del Captulo VII de la norma reglamentaria recurrida, que se solicita con carcter principal. DCIMO PRIMERO.- Nos corresponde ahora, siguiendo el orden propuesto en el fundamento segundo, abordar la impugnacin de los incisos especficos de los artculos 20 y 22 cuya ilegalidad se aduce. Se sostiene que el artculo 20 del reglamento impugnado se opone a la ley cuando establece que el requerimiento al responsable del servicio ha de ser anterior a la declaracin de infraccin, pues la ley, a juicio del recurrente, "establece que el requerimiento debe hacerse tras la declaracin de infraccin". Los motivos de esta impugnacin no pueden prosperar por dos razones. En primer lugar, porque el contraste entre el artculo 158.4, prrafo tercero, de la Ley de Propiedad Intelectual, y el artculo 20.1 del reglamento revela la sintona y acomodo entre los mismos. As es, antes de la adopcin de medidas para el restablecimiento de la legalidad (interrupcin de la prestacin o retirada de contenidos), el artculo 158 de la mentada Ley dispone que el prestador de servicios "deber ser requerido a fin de que en un plazo no superior a 48 horas pueda proceder a la retirada voluntaria de los contenidos declarados
infractores o, en su caso, realice las alegaciones o proponga las pruebas que estime oportunas". Transcurrido ese plazo y, en su caso, practicada la prueba, se dar traslado a los interesados para conclusiones, y luego la "Comisin en el plazo mximo de tres das dictar resolucin". De modo que el diseo de la ley deja claro que la Comisin slo se pronuncia sobre las medidas de interrupcin de la prestacin o de retirada de contenidos, una vez sustanciado el procedimiento. Cuando el artculo 20.1 del reglamento se refiere a la retirada voluntaria de los contenidos declarados infractores se refiere a los que han sido declarados as por el denunciante, pues recordemos que ese procedimiento se inicia por el titular del derecho de propiedad intelectual que considera consumada su agresin y aporta cuantos documentos y ficheros resulten procedentes, la Seccin Segunda de la Comisin iniciar, entonces, el procedimiento. En segundo lugar, carece de sentido que pueda declararse, como sucede con la interpretacin que postula la parte recurrente, que ya ha sido declarado un contenido como infractor, segn se alega, por la Comisin, y que se adopten las medidas correspondientes, cuando todava no se ha odo, porque no se ha efectuado el correspondiente requerimiento al responsable del servicio de la sociedad de la informacin. El sistema que se alumbra, legal y reglamentariamente, establece una audiencia previa, con forma de requerimiento, antes de adoptar las medidas previstas para el restablecimiento de la legalidad. DCIMO SEGUNDO.- La confusin, por otro lado, entre los plazos de 24 horas y de 48 horas, previstos en los artculos 20.1 y 22.2 del reglamento, que se aduce, no es tal pues el desorden que se denuncia no radica en la regulacin legal ni reglamentaria, sino en la singular interpretacin que se hace de los mismos. El artculo 20.1 del reglamento establece un plazo de 48 horas para atender, o no, el requerimiento formulado por la Seccin Segunda, una vez puesta de manifiesto la lesin al derecho de propiedad
intelectual. Es decir, en dicho plazo de 48 horas el responsable del servicio puede o bien retirar voluntariamente el contenido, o bien hacer alegaciones o proponer prueba. Estamos ante una primera fase del procedimiento cuando todava no se ha dictado resolucin por la Seccin Segunda de la Comisin adoptando ninguna medida. Sin embargo el plazo de 24 horas del artculo 22.2 del reglamento, se refiere a la fase final del procedimiento cuando se trata de cumplir lo acordado. As es, cuando la Comisin ha determinado que se han vulnerado los derechos de propiedad intelectual, " ordenar al referido responsable la reiterada de los contenidos que vulneren derechos de propiedad intelectual o la interrupcin de la prestacin del servicio (...) debiendo aquel dar cumplimiento a la misma en un plazo de 24 horas desde su notificacin". Ni que decir tiene que la diferencia de plazos resulta coherente, pues no es lo mismo optar entre los diversos comportamientos que se abren al responsable del servicio tras recibir el requerimiento inicial, que cuando se trata simplemente de cumplir lo ordenado. DCIMO TERCERO.- Tampoco podemos compartir las objeciones que se formulan al contenido de la resolucin que pone fin al procedimiento, segn la regulacin reglamentaria. Ciertamente el artculo 158.4, prrafo tercero, dispone que " la Comisin en el plazo mximo de tres das dictar resolucin" , y nada ms se dice sobre el contenido de tal resolucin. Es el reglamento, en su artculo 22.1, el que aade que tal resolucin ser "motivada (...) y declarar , a los solos efectos del artculo 158.4 del Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, que para la misma ha quedado acreditada la existencia o inexistencia de una vulneracin de derechos de propiedad intelectual". Es cierto que la resolucin motivada debe declarar, por mandato reglamentario, si ha quedado acreditada la vulneracin del derecho de propiedad intelectual, pero dicho pronunciamiento no supone un exceso
de la norma legal. Tngase en cuenta que tal declaracin no se hace a efectos sancionadores (que tendrn su propio procedimiento y la correspondiente prueba para determinar si el presunto infractor ha incurrido en una contravencin administrativa). En este sentido, el propio artculo 22.1 del reglamento advierte que tal declaracin es a los solos efectos del restablecimiento de la legalidad, lo que, por tanto, impide su exportacin automtica a otros procedimientos administrativos, como puede ser el sancionador. La propia finalidad que se encomienda a la Seccin Segunda de la Comisin, ex artculo 158.1 de la Ley de Propiedad Intelectual, es la "salvaguarda de los derechos de propiedad intelectual frente a su vulneracin por los responsables de servicios de la sociedad de informacin". Se concibe dicho rgano administrativo, por tanto, al servicio del restablecimiento de la legalidad, y ello slo puede hacerse cuando antes dicha legalidad ha sido vulnerada. Si no hay conculcacin alguna de la situacin legal, no habr ninguna legalidad que reponer ni restablecer. Conviene recordar que puede haber conductas ilegales, es decir, que vulneran la legalidad por su oposicin a la norma que, sin embargo, no configuren un ilcito administrativo porque no hayan sido descritos en el tipo sancionador. No resulta posible, en definitiva, restablecer la legalidad en la red y adoptar las medidas previstas el efecto (interrupcin de la prestacin o retirada de contenidos), si no se ha determinado antes que dicha legalidad ha sido conculcada. La regulacin legal, contenida en el tan citado artculo 158, pone de manifiesto lo que resulta de la lgica y es que sin previa vulneracin de la legalidad no puede haber restablecimiento de la misma. DCIMO CUARTO.- Finalmente nos corresponde examinar, dentro de la impugnaciones especficas que abordamos, el artculo 20.2 del reglamento cuando dispone que " en el caso de que, atendiendo al requerimiento de la Seccin Segunda, el responsable del servicio de la sociedad de la informacin interrumpa el servicio o retire el contenido respecto al que se dirige el procedimiento, el instructor proceder a archivar el procedimiento sin ms trmite, notificando tal circunstancia a los interesados, y dndose, a dicha interrupcin del servicio o
retirada voluntaria, valor de reconocimiento implcito de la referida vulneracin". Se deduce del indicado precepto que aunque se atienda el requerimiento y se retire el contenido y se interrumpa el servicio y por tanto, se archive el procedimiento, lo que resulta lgico y acorde con el artculo 158.4 de la Ley de Propiedad Intelectual. Adems dicha retirada o interrupcin supone un reconocimiento implcito de la vulneracin, lo que consideramos un exceso de la norma reglamentaria respecto de la indicada Ley. Es cierto, como antes declaramos, que para restablecer la legalidad (y no olvidemos, insistimos, que estamos ante un procedimiento para el restablecimiento de la legalidad como seala expresamente el prrafo sexto del artculo 158.4 de la Ley de Propiedad Intelectual) se precisa que antes dicha situacin legal haya sido lesionada o infringida. Por ello la ley y el reglamento hacen menciones reiteradas, que hemos juzgado conformes a Derecho, a esa conculcacin de la legalidad, pues no puede restablecerse una legalidad que se mantiene indemne. Cuando, tras recibir el requerimiento formulado, se retira voluntariamente un contenido que haba puesto en conocimiento de la Seccin Segunda, el titular del derecho de propiedad intelectual, provocando el inicio del expediente, carece de sentido hacer ningn pronunciamiento posterior sobre el restablecimiento de una legalidad que ya ha dejado de estar conculcada. Dicho de otro modo, las medidas para restablecer la legalidad tienen sentido si mediante las mismas se puede alcanzar el fin para el que estn concebidas, es decir, reponer el estado de cosas a su situacin legal. Cuando la legalidad ya se ha restablecido, por la retirada voluntaria del contenido o la interrupcin del servicio, carece de sentido y de objeto hacer reconocimiento alguno de ilegalidad, ni establecer presunciones al respecto. Salvo que lo que se pretenda es que dicho reconocimiento de la vulneracin surta efecto en otro procedimiento ajeno al que ahora se sustancia, que es
exclusivamente el de reposicin de la legalidad, lo que desde luego no est previsto en la Ley ni se infiere de su regulacin. El artculo 158.4, prrafo tercero, de la Ley de Propiedad Intelectual no alude, como antes sealamos y ahora repetimos, al contenido de la resolucin, simplemente declara que " la Comisin en el plazo mximo de tres das dictar resolucin ". Y su regulacin en este punto no revela el menor atisbo que pueda llevar a establecerse, reglamentariamente, presunciones sobre la vulneracin del derecho de propiedad intelectual, cuando la lesin que se puso en conocimiento de la Comisin ha cesado, sin necesidad de adoptar las medidas de restablecimiento de la legalidad. En el procedimiento diseado en indicada Ley y desarrollado en el reglamento impugnado se faculta al prestador del servicio para que, tras recibir el requerimiento remitido por la Comisin pueda adoptar las siguientes posturas: a) puede retirar voluntariamente los contenidos declarados infractores por el titular del derecho; o, b) realizar las alegaciones y proponer las pruebas que considere oportunas. Si opta por la retirada de los contenidos va de suyo que la conculcacin de la legalidad, caso de haberse producido, ha sido repuesta, por lo que no cabe hacer ningn otro pronunciamiento al respecto. Seala el Abogado del Estado en este punto que la retirada del contenido por el prestador del servicio no puede determinar que "quede sin ser resuelto" el procedimiento para el restablecimiento de la legalidad que se regula, y que a la retirada voluntaria de un contenido se da el valor de reconocimiento implcito de una vulneracin. Sin embargo, como quiera que el procedimiento administrativo previsto no tiene por finalidad ventilar responsabilidades administrativas, ni es un procedimiento sancionador, pues su objeto es nicamente restablecer la legalidad, cuando esta ha sido vulnerada, resulta evidente que cuando no hay ninguna vulneracin, porque el contenido se ha retirado, huelga hacer referencia a reconocimientos implcitos de vulneracin.
Adems, el cumplimiento del requerimiento mediante la retirada del contenido o la interrupcin del servicio, puede obedecer a muy distintas razones, que resultan incompatibles con tal reconocimiento de la vulneracin. Dicho de otro modo, puede que si el prestador del servicio hubiera hecho alegaciones no hubieran prosperado las medidas de interrupcin de la prestacin o retirada de contenidos, o puede que el prestador del servicio haya decidido cumplir el requerimiento simplemente para evitar procedimientos que considera engorrosos, aunque considere que no ha incurrido en ninguna lesin a la propiedad intelectual. Consideramos, por tanto, que el reglamento se excede de la encomienda legalmente recibida por el apartado sexto del artculo 158.4 de la Ley de Propiedad Intelectual, respecto del inciso "dndose, a dicha interrupcin del servicio o retirada voluntaria, valor de reconocimiento implcito de la referida vulneracin" del artculo 20.2. DCIMO QUINTO.- Al declararse haber lugar en parte al recurso contencioso administrativo no se hace imposicin de costas (artculo 139.1 de la citada LRJCA). Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo espaol, nos concede la Constitucin.
FALLAMOS Que estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representacin procesal de la "Red de Empresas de Internet", contra el Real Decreto 1889/2011, de 30 de diciembre, por el que se regula el funcionamiento de la Comisin de Propiedad Intelectual, que declaramos conforme a Derecho, salvo en el siguiente
inciso del artculo 20.2 "y dndose, a dicha interrupcin del servicio o retirada voluntaria, valor de reconocimiento implcito de la referida vulneracin", que declaramos nulo y no conforme a Derecho. No se hace imposicin de costas procesales, As por esta nuestra sentencia, que deber ser publicada en el Boletn Oficial del Estado e insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicacin oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIN.- Leda y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. D Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pblica, de lo que certifico.
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