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Timestamp: 2018-11-13 01:21:13+00:00

Document:
Corte di Cassazione - Testo completo della Sentenza
Sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 16 gennaio 2014
Nella causa C 400/12,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dallo Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London (Regno Unito), con decisione del 24 agosto 2012, pervenuta in cancelleria il 31 agosto 2012, nel procedimento
composta da R. Silva de Lapuerta (relatore), presidente di sezione, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.-C. Bonichot e A. Arabadjiev, giudici,
– per M. G., da R. Drabble, QC, L. Hirst, barrister, e E. Sibley;
– per il governo del Regno Unito, da A. Robinson, in qualità di agente, assistito da R. Palmer, barrister;
– per l’Irlanda, da E. Creedon, in qualità di agente, assistita da D. Conlan Smyth, barrister;
– per la Commissione europea, da M. Wilderspin e C. Tufvesson, in qualità di agenti;
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158, pag. 77, e rettifica GU L 229, pag. 35).
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il Secretary of State for the Home Department (Ministro dell’Interno; in prosieguo: il «Secretary of State») e la sig.ra G., avente ad oggetto una decisione di allontanamento di quest’ultima dal territorio del Regno Unito.
3 Ai sensi dei considerando 23 e 24 della direttiva 2004/38:
«(23) L’allontanamento dei cittadini dell’Unione [europea] e dei loro familiari per motivi d’ordine pubblico o di pubblica sicurezza costituisce una misura che può nuocere gravemente alle persone che, essendosi avvalse dei diritti e delle libertà loro conferite dal trattato, si siano effettivamente integrate nello Stato membro ospitante. Occorre pertanto limitare la portata di tali misure conformemente al principio di proporzionalità, in considerazione del grado d’integrazione della persona interessata, della durata del soggiorno nello Stato membro ospitante, dell’età, delle condizioni di salute, della situazione familiare ed economica e dei legami col paese di origine.
4 L’articolo 2 di detta direttiva 2004/38, sotto il titolo «Definizioni», enuncia quanto segue:
6 Il capo III di tale direttiva, intitolato «Diritto di soggiorno», include gli articoli da 6 a 15 della stessa. L’articolo 6 riguarda il «[d]iritto di soggiorno sino a tre mesi». L’articolo 7 prevede, a talune condizioni, un «[d]iritto di soggiorno per un periodo superiore a tre mesi».
7 Collocato nel capo IV della stessa direttiva, rubricato «Diritto di soggiorno permanente», l’articolo 16 di tale direttiva, intitolato «Norma generale per i cittadini dell’Unione e i loro familiari», così recita:
8 Il capo VI di tale direttiva, intitolato «Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica», comprende l’articolo 27, intitolato «Principi generali», il quale così recita:
4. Lo Stato membro che ha rilasciato il passaporto o la carta di identità riammette senza formalità nel suo territorio il titolare di tale documento che è stato allontanato per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di salute pubblica da un altro Stato membro, quand’anche il documento in questione sia scaduto o sia contestata la cittadinanza del titolare».
9 L’articolo 28 della stessa direttiva, intitolato «Protezione contro l’allontanamento» e riportato anch’esso nel capo VI di quest’ultima, così dispone:
«1. Prima di adottare un provvedimento di allontanamento dal territorio per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, lo Stato membro ospitante tiene conto di elementi quali la durata del soggiorno dell’interessato nel suo territorio, la sua età, il suo stato di salute, la sua situazione familiare e economica, la sua integrazione sociale e culturale nello Stato membro ospitante e importanza dei suoi legami con il paese d’origine.
10 Il regolamento del 2006 in materia di immigrazione (Spazio economico europeo) [Immigration (European Economic Area) Regulations 2006] recepisce nell’ordinamento interno del Regno Unito le disposizioni della direttiva 2004/38.
11 L’articolo 21 di tale regolamento, intitolato «Provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica», garantisce la trasposizione degli articoli 27 e 28 di tale direttiva.
12 La sig.ra G. è una cittadina portoghese. Il 12 aprile 1998, essa è entrata nel Regno Unito insieme a suo marito, anch’egli cittadino portoghese. La sig.ra G. ha lavorato tra il maggio 1998 ed il marzo 1999. Durante tale ultimo mese, ha cessato di lavorare per partorire il suo primo figlio, nato nel giugno dello stesso anno. Nel 2001 e nel 2004, la sig.ra G. e suo marito hanno avuto altri due figli. Durante il suo periodo di inattività e fino alla separazione della coppia, sopraggiunta nel dicembre 2006, la sig.ra G. è stata sostenuta finanziariamente dal proprio marito. Malgrado tale separazione, la sig.ra G. e suo marito sono rimasti sposati.
13 Nell’aprile 2008, i figli della sig.ra G. sono stati affidati ad altre famiglie a seguito di un rapporto dell’autorità sanitaria secondo cui alcune lesioni subite da uno di loro non erano originate da incidente. Il 21 novembre 2008, il giudice per le cause di famiglia ha accertato la responsabilità della sig.ra G. per le lesioni inflitte a uno dei suoi figli. Dichiarata colpevole del reato di sevizie in un caso e del reato di percosse e lesioni in tre casi su una persona di età inferiore ai 16 anni, la sig.ra G. è stata condannata, il 27 agosto 2009, a 21 mesi di detenzione.
14 In seguito alla condanna della sig.ra G., la potestà genitoriale è stata affidata al marito dell’interessata. Mentre si trovava in stato di detenzione, alla sig.ra G. era stato accordato un diritto di visita, in pubblico e sotto sorveglianza, dei suoi figli. Tuttavia, nell’aprile 2010, le autorità locali hanno interrotto tali visite e, nell’agosto dello stesso anno, hanno chiesto la sospensione di tale diritto. Il 5 luglio 2011, il giudice per le cause di famiglia ha deciso di confermare la sorveglianza, di limitare le visite, sotto forma di contatti indiretti, e di vietare taluni atti, rilevando che la sig.ra G. doveva ancora dimostrare di essere capace di condurre una vita stabile e senza consumo di droga.
15 L’11 maggio 2010, in costanza di detenzione, la sig.ra G. ha presentato al Secretary of State una domanda di carta di soggiorno permanente nel Regno Unito. L’8 luglio 2010, il Secretary of State ha respinto tale domanda ed ha ordinato l’espulsione della sig.ra G. per motivi di ordine pubblico e di pubblica sicurezza, conformemente all’articolo 21 del regolamento del 2006 sull’immigrazione (Spazio economico europeo).
16 L’11 luglio 2010, la sig.ra G., che aveva scontato la sua condanna, è tuttavia rimasta in stato di detenzione, essendo intervenuta la decisione del Secretary of State che ordinava la sua espulsione. In tale decisione, il Secretary of State ha considerato, in primo luogo, che la protezione rafforzata contro l’allontanamento prevista all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 si fonda sull’integrazione del cittadino nello Stato membro ospitante e che una siffatta integrazione non può realizzarsi durante la permanenza di tale cittadino in carcere. In secondo luogo, esso ha ritenuto che la sig.ra G. non potesse beneficiare neanche della protezione intermedia nei confronti dell’allontanamento atteso che, da un lato, ella non aveva dimostrato di aver acquistato un diritto di soggiorno permanente e che, dall’altro, sussistevano comunque gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza che giustificavano l’espulsione dell’interessata. In terzo luogo, il Secretary of State ha constatato che, a maggior ragione, la sig.ra G. non poteva beneficiare neanche della protezione di base contro l’allontanamento.
17 La sig.ra G. ha proposto un ricorso dinanzi al First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber). Quest’ultimo, il 10 gennaio 2011, ha accolto tale ricorso, ritenendo che la sig.ra G. avesse soggiornato nel Regno Unito per un periodo, precedente la decisione di espulsione, superiore ai dieci anni, e che il Secretary of State non avesse dimostrato l’esistenza di motivi imperativi di pubblica sicurezza. Il First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) ha tuttavia considerato che la sig.ra G., in assenza di prova del fatto che suo marito avesse svolto lavoro dipendente o avesse in altro modo esercitato i diritti accordati dal Trattato FUE, non aveva dimostrato l’acquisto di un diritto di soggiorno permanente ai sensi della direttiva 2004/38.
18 Il Secretary of State ha interposto appello contro la decisione del First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) dinanzi al giudice del rinvio. Con una decisione notificata il 13 agosto 2011, quest’ultimo giudice ha annullato la decisione del First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) in ragione del fatto che essa contraddiceva la giurisprudenza interna.
19 Nell’ambito del procedimento avviato dinanzi al giudice del rinvio, il Secretary of State ha ammesso che la sig.ra G. aveva acquistato un diritto di soggiorno permanente, ai sensi della direttiva 2004/38, nel maggio 2003 e che tale diritto non si era successivamente estinto. Tuttavia, le posizioni delle parti continuano a divergere per quanto riguarda tanto le modalità di calcolo del periodo decennale di cui all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38, quanto la valutazione, nel caso di specie, delle ragioni o dei gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, ai sensi dell’articolo 28, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva.
20 Mentre pendevano i procedimenti dinanzi al First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) ed al giudice del rinvio, i procedimenti avviati in materia di diritto di famiglia sono giunti al termine a seguito del trasloco a Manchester (Regno Unito) del marito della sig.ra G. nel settembre 2011. La detenzione della sig.ra G. si è protratta fino al 20 marzo 2012.
21 L’Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, ha pertanto deciso di sospendere la pronuncia e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il periodo trascorso in stato di detenzione a seguito di condanna penale per la commissione di un reato da parte di un cittadino dell’Unione interrompa il periodo di soggiorno nello Stato membro ospitante, necessario perché costui possa beneficiare del livello massimo di protezione contro l’allontanamento ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38/CE ovvero se gli impedisca in altro modo di beneficiare di tale livello di protezione.
2) Se il riferimento ai “precedenti dieci anni” contenuto nell’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), [della direttiva 2004/38] significhi che il soggiorno deve essere stato continuativo affinché un cittadino dell’Unione possa beneficiare del livello massimo di protezione contro l’allontanamento.
3) Se ai fini [del suddetto] articolo 28, paragrafo 3, lettera a), il periodo richiesto di dieci anni durante il quale un cittadino dell’Unione deve aver soggiornato nello Stato membro ospitante, debba essere calcolato
a) conteggiando a ritroso a partire dalla decisione di allontanamento; oppure
b) conteggiando in avanti a partire dall’inizio del soggiorno di tale cittadino nello Stato membro ospitante.
4) Qualora la risposta al quesito 3, lettera a) sia nel senso che il periodo di dieci anni deve essere calcolato conteggiando a ritroso, se sia rilevante il fatto che la persona abbia maturato dieci anni di soggiorno già prima della sua detenzione».
22 Con la seconda e la terza questione, che occorre esaminare per prime, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, da un lato, se il periodo di soggiorno decennale previsto dall’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 debba essere calcolato a ritroso, a partire dalla decisione di allontanamento della persona interessata ovvero se esso debba invece essere calcolato a partire dall’inizio del soggiorno di tale persona e, dall’altro, se tale periodo debba essere continuativo.
23 A tal proposito va rammentato, in primo luogo, che la Corte ha già avuto occasione di dichiarare che se è certamente vero che i considerando 23 e 24 della direttiva 2004/38 prevedono una particolare protezione per le persone che si sono effettivamente integrate nello Stato membro ospitante, segnatamente quando vi sono nate e vi hanno soggiornato tutta la loro vita, tuttavia, alla luce del tenore letterale dell’articolo 28, paragrafo 3, della direttiva 2004/38, il criterio determinante consiste nel sapere se il cittadino dell’Unione abbia soggiornato in tale Stato membro durante i dieci anni precedenti la decisione di allontanamento (sentenza del 23 novembre 2010, Tsakouridis, C 145/09, Racc. pag. I 11979, punto 31).
24 Ne consegue che, contrariamente al periodo richiesto per l’acquisto del diritto di soggiorno permanente, che inizia con il soggiorno legale nello Stato membro ospitante della persona interessata, il periodo di soggiorno decennale richiesto per la concessione della protezione rafforzata prevista dall’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere calcolato a ritroso, a partire dalla data della decisione di allontanamento di tale persona.
25 In secondo luogo, la Corte ha altresì considerato che l’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che, al fine di stabilire se un cittadino dell’Unione abbia soggiornato nello Stato membro ospitante durante i dieci anni che precedono la decisione di allontanamento, criterio determinante per la concessione della protezione rafforzata prevista da tale disposizione, occorre prendere in considerazione tutti gli aspetti rilevanti in ciascun caso di specie, in particolare la durata di ciascuna delle assenze dell’interessato dallo Stato membro ospitante, la durata cumulata e la frequenza di tali assenze, nonché le ragioni che hanno indotto l’interessato a lasciare tale Stato membro e che possono determinare se tali assenze comportino lo spostamento verso un altro Stato del centro dei suoi interessi personali, familiari o professionali (sentenza Tsakouridis, cit., punto 38).
26 Tali considerazioni erano dirette a rispondere alla questione dei limiti in cui le assenze dal territorio dello Stato membro ospitante durante il periodo menzionato all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 impediscono alla persona interessata di beneficiare della protezione rafforzata prevista da tale disposizione e partivano dalla previa constatazione del fatto che la stessa disposizione non faceva alcun riferimento alle circostanze che potevano comportare l’interruzione del periodo di soggiorno decennale ai fini dell’acquisto del diritto alla suddetta protezione (v., in tal senso, sentenza Tsakouridis, cit., punti 22 e 29).
27 Orbene, tenuto conto del fatto che il criterio determinante per la concessione della protezione rafforzata prevista all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 consiste nel fatto, per la persona di cui trattasi, di aver soggiornato nello Stato membro ospitante durante i dieci anni che precedono la decisione di allontanamento e che le assenze dal territorio di tale Stato possono incidere su siffatta concessione, occorre considerare che il periodo di soggiorno menzionato in tale disposizione, in linea di principio, deve essere continuativo.
28 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni seconda e terza che l’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che il periodo di soggiorno decennale previsto da tale disposizione deve essere, in linea di principio, continuativo e calcolato a ritroso, a partire dalla data della decisione di allontanamento della persona di cui trattasi.
Sulle questioni prima e quarta
29 Con le sue questioni prima e quarta, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 debba essere interpretato nel senso che un periodo di detenzione della persona di cui trattasi è tale da interrompere la continuità del soggiorno, ai sensi di tale disposizione, e da incidere sulla concessione della protezione rafforzata da essa prevista, compreso il caso in cui tale persona abbia soggiornato nello Stato membro ospitante durante i dieci anni precedenti la sua detenzione.
30 A tal proposito, si deve rilevare che la Corte ha già considerato che il sistema di protezione contro le misure di allontanamento istituito dalla direttiva 2004/38 è fondato sul grado d’integrazione della persona interessata nello Stato membro ospitante, di modo che quanto più forte è l’integrazione dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari nello Stato membro ospitante, tanto più elevata dovrebbe essere la loro protezione contro l’allontanamento, tenuto conto del fatto che tale allontanamento può nuocere gravemente alle persone che, essendosi avvalse dei diritti e delle libertà loro conferite dal Trattato FUE, si siano effettivamente integrate nello Stato membro ospitante (v., in tal senso, sentenza Tsakouridis, cit., punti 24 e 25).
31 La Corte ha già avuto occasione di dichiarare, nel contesto dell’interpretazione da essa svolta dell’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, che il fatto che il giudice nazionale abbia inflitto una pena detentiva senza sospensione è idoneo a dimostrare il mancato rispetto, da parte della persona di cui trattasi, dei valori espressi dalla società dello Stato membro ospitante nel diritto penale di quest’ultimo, di modo che la considerazione dei periodi di detenzione ai fini dell’acquisizione, da parte dei familiari di un cittadino dell’Unione non aventi la cittadinanza di uno Stato membro, del diritto di soggiorno permanente ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, sarebbe manifestamente in contrasto con l’obiettivo perseguito da tale direttiva con la creazione di detto diritto di soggiorno (sentenza del 16 gennaio 2014, Onuekwere, C 378/12, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 26).
32 Nei limiti in cui il grado di integrazione delle persone interessate fonda essenzialmente tanto il diritto di soggiorno permanente quanto il sistema di protezione contro le misure di allontanamento previsti dalla direttiva 2004/38, i motivi che giustificano che i periodi di detenzione non siano presi in considerazione ai fini dell’acquisto del diritto di soggiorno permanente o interrompano la continuità del soggiorno ai fini di tale acquisto devono essere applicati anche nell’ambito dell’interpretazione dell’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), di tale direttiva.
33 Ne consegue che i periodi di detenzione non possono essere presi in considerazione ai fini della concessione della protezione rafforzata prevista dall’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 e che tali periodi interrompono, in linea di principio, la continuità del soggiorno, ai sensi di tale disposizione.
34 Per quanto riguarda tale continuità del soggiorno, si è rammentato al punto 28 della presente sentenza che il periodo di soggiorno decennale richiesto per la concessione della protezione rafforzata prevista dall’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere, in linea di principio, continuativo.
35 Orbene, quanto al problema di sapere entro quali limiti la discontinuità del soggiorno durante i dieci anni precedenti la decisione di allontanamento dell’interessato impedisca a quest’ultimo di beneficiare della protezione rafforzata, occorre procedere ad una valutazione complessiva della situazione dell’interessato ogni volta nel preciso momento in cui si pone il problema dell’allontanamento (v., in tal senso, sentenza Tsakouridis, cit., punto 32).
36 A tal proposito, atteso che i periodi di detenzione interrompono, in linea di principio, la continuità del soggiorno, ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38, essi possono essere presi in considerazione dalle autorità nazionali incaricate dell’applicazione dell’articolo 28, paragrafo 3, della direttiva 2004/38, insieme agli altri elementi che rappresentano la totalità degli aspetti rilevanti in ciascun caso di specie, nella valutazione complessiva prevista per determinare se i legami di integrazione precedentemente creati con lo Stato membro ospitante siano stati interotti, di modo che la protezione rafforzata oggetto della suddetta disposizione sarà o meno accordata (v., in tal senso, sentenza Tsakouridis, cit., punto 34).
37 Infine, per quanto riguarda l’incidenza della circostanza che la persona di cui trattasi ha soggiornato nello Stato membro ospitante durante i dieci anni precedenti la sua detenzione, si deve ricordare che anche se, come rammentato ai punti 24 e 25 della presente sentenza, il periodo di soggiorno decennale richiesto per la concessione della protezione rafforzata prevista all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere calcolato a ritroso, a partire dalla data della decisione di allontanamento di tale persona, atteso che il calcolo effettuato ai sensi di tale disposizione differisce da quello al quale si procede ai fini della concessione del diritto di soggiorno permanente, una siffatta circostanza può essere presa in considerazione nella valutazione globale menzionata al precedente punto della presente sentenza.
38 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni prima e quarta che l’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che un periodo di detenzione della persona di cui trattasi è in linea di principio idoneo ad interrompere la continuità del soggiorno, ai sensi di tale disposizione, e ad incidere sulla concessione della protezione rafforzata da essa prevista, compreso il caso in cui tale persona abbia soggiornato nello Stato membro ospitante duranti i dieci anni precedenti la sua detenzione. Tuttavia, tale circostanza può essere presa in considerazione nella valutazione globale richiesta per determinare se i legami di integrazione precedentemente creatisi con lo Stato membro ospitante siano stati o meno infranti.
1) L’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, deve essere interpretato nel senso che il periodo di soggiorno decennale previsto da tale disposizione deve essere, in linea di principio, continuativo e calcolato a ritroso, a partire dalla data della decisione di allontanamento della persona di cui trattasi.
2) L’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che un periodo di detenzione della persona di cui trattasi è in linea di principio idoneo ad interrompere la continuità del soggiorno, ai sensi di tale disposizione, e ad incidere sulla concessione della protezione rafforzata da essa prevista, compreso il caso in cui tale persona abbia soggiornato nello Stato membro ospitante duranti i dieci anni precedenti la sua detenzione. Tuttavia, tale circostanza può essere presa in considerazione nella valutazione globale richiesta per determinare se i legami di integrazione precedentemente creatisi con lo Stato membro ospitante siano stati o meno infranti.

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