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Timestamp: 2019-08-22 21:59:53+00:00

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STC 242/2005, 10 de Octubre de 2005 - Jurisprudencia - VLEX 280772
STC 242/2005, 10 de Octubre de 2005
Número de Recurso: 2020-2001
Recurso de amparo 2020-2001. Promovido por doña María Jesús N.T. respecto a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que desestimó su demanda contra el Conseller de Sanidad sobre multa por irregularidad en el servicio de urgencia de su farmacia. Supuesta vulneración de los derechos a la legalidad penal y a la presunción de inocencia: sanción administrativa con cobertura legal en materia de servicio de urgencia de las farmacias y fundada en prueba de cargo.
Sentencia citada en: 412 sentencias, 15 artículos doctrinales, 3 temas prácticos, 12 resoluciones administrativas
En el recurso de amparo núm. 2020-2001, interpuesto por doña María Jesús N.T., representada por el Procurador de los Tribunales don Elías López Arevalillo y bajo la asistencia del Letrado don Lucas Andrés Raga, contra la Sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 14 de febrero de 2001, que desestimó el recurso contencioso-administrativo núm. 1674/97 interpuesto contra la Resolución del Conseller de Sanidad de la Generalitat Valenciana de 12 de marzo de 1997, que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la Resolución del Director General del Servicio Valenciano de Salud de 31 de octubre de 1996, dictada en el expediente 52/1/96 sobre imposición de una sanción por irregularidad en la prestación del servicio de urgencia de su oficina de farmacia. Ha comparecido la Generalitat Valenciana. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente el Magistrado don Pablo Pérez Tremps, quien expresa el parecer de la Sala.
Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el día 6 de abril de 2001, el Procurador de los Tribunales don Elías López Arevalillo, en nombre y representación de doña María Jesús N.T. y bajo la asistencia del Letrado don Lucas Andrés Raga, interpuso recurso de amparo contra las resoluciones administrativas y judicial mencionadas en el encabezamiento.
El Director General del Servicio Valenciano de Salud, por Resolución de 31 de octubre de 2001, acordó en el expediente sancionador núm. 52/1/96 imponer a la recurrente la sanción de 500.000 pesetas por irregularidad en la prestación del servicio de urgencia de su oficina de farmacia, al considerar acreditado que la oficina de farmacia de la que es titular no realizó el servicio de urgencia que le correspondía los días 6 de diciembre de 1995 y 1 de enero de 1996, infringiendo con ello los arts. 1 y 2 de la Orden de 1 de diciembre de 1989, de la Consellería de Sanidad y Consumo, por la que se regulan los servicios de urgencia de las oficinas de farmacia de la Comunidad Valenciana (DOGV núm. 1218, de 8 de enero de 1990), y el art. 5 de la Orden de 7 de febrero de 1995, de la Consellería de Sanidad y Consumo, sobre regulación de los horarios, turnos de guardia, servicios de urgencia y vacaciones de las oficinas de farmacia de la Comunidad Valenciana (DOGV núm. 2463, de 6 de marzo), estando tipificada dicha infracción como leve en el art. 35.A.1 de la Ley 14/1986, general de sanidad (BOE núm. 102, de 29 de abril: en adelante, LGS) y en el art. 108.2.a.15 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del medicamento (BOE núm. 306, de 22 de diciembre: en adelante, LM). La recurrente interpuso contra dicha resolución recurso ordinario, alegando, entre otros motivos, vulneración de los derechos a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), siendo íntegramente desestimado por Resolución del Conseller de Sanidad y Consumo de 12 de marzo de 1997.
La recurrente interpuso contra las anteriores resoluciones recurso contencioso-administrativo, que fue tramitado con el número 1674/97 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, insistiendo, entre otros motivos, en las vulneraciones de los derechos a la presunción de inocencia y a la legalidad sancionadora, siendo desestimado íntegramente por Sentencia de 14 de febrero de 2001. El motivo referido a la vulneración de la presunción de inocencia se desestimó, argumentando que en el expediente existía prueba de cargo bastante sobre los hechos imputados como son los informes de la policía local en los que consta que personas concretas acudieron a la farmacia, estando cerrada la misma, situación que comprobaron los propios funcionarios de policía, quienes llegaron a poner un cartel en una de las puertas de la farmacia en la guardia del día 6 de diciembre de 1995 con el fin de que los que acudían allí pasaran a informarse a la policía local, siendo ésta la que tuvo que trasladar a distintas personas, de las que consta nombre y domicilio, a otros oficinas de farmacia; esta situación se repitió en la guardia del día 1 de enero de 1996, comprobando tres agentes que la farmacia se encontraba cerrada a la 1 de la noche, llamando a continuación por teléfono a la farmacia sin que nadie contestara. A lo que se añadió que la prueba de descargo aportada por la recurrente consistente en los rollos de caja, en todo caso acreditan que el día 1 de enero de 1996 el servicio comenzó a las 9 horas, pero la última venta corresponde a las 23:28 horas, lo que no hace sino corroborar los informes de la policía local.
Igualmente, se desestimó el motivo referido a la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora, argumentando que el art. 5 de la Orden de 7 de febrero de 1995 establece que "las infracciones a las resoluciones que se dicten en base a lo establecido en la presente orden serán consideradas como irregularidad en la observación de la normativa sanitaria vigente, según lo dispuesto en el artículo 35.a.1 de la Ley General de Sanidad, en la Ley del Medicamento y demás normativa vigente en la materia, y se sancionará con arreglo a la misma"; que el art. 35.a.1 LGS tipifica como falta leve "las simples irregularidades en la observación de la normativa sanitaria vigente, sin trascendencia directa para la salud pública"; y que el art. 108.2.a.15 LM considera infracción leve "el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidas en la ley y disposiciones que la desarrollen que, en razón de los criterios contemplados en este articulo, merezcan la calificación de leves o no proceda su calificación como faltas graves o muy graves". Del mismo modo, se destaca que la cuestión sobre si resulta técnicamente correcto hablar de "servicio de urgencia" para referirse a los servicios que prestan las oficinas de farmacia fuera de las horas ordinarias de apertura al público es meramente terminológico, ya que con esa denominación o con la de servicio o turno de guardia queda perfectamente claro y sin ninguna posibilidad de error o confusión la infracción que se imputa.
La recurrente aduce en su demanda de amparo las vulneraciones siguientes:
Vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), con fundamento, en primer lugar, en infracción de la garantía formal de este derecho, ya que los hechos por los que ha sido sancionada no se encuentran tipificados en una norma con rango legal suficiente, pues la regulación de las oficinas de farmacia no fue desarrollada por la Ley general de sanidad y la Ley del medicamento apenas afectó a la situación jurídico-administrativa de las farmacias, por lo que ninguna de ambas normas tipifica como infracción el supuesto incumplimiento del servicio de urgencias. En segundo lugar, en que tampoco existe norma legal alguna en la que se establezca uno de los elementos esenciales de la infracción como es el horario del servicio de urgencia de las farmacias, por lo que ha de entenderse que el mismo finaliza a las 24 horas del correspondiente día de guardia asignado. Y, por último, en que se habría incurrido en un flagrante error en la imposición de la sanción, ya que el servicio de urgencia sólo corresponde a las farmacias ubicadas en centros hospitalarios de carácter público u oficial.
Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y del derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), con fundamento en que en ningún momento se ha probado el incumplimiento del servicio de urgencia, no existiendo ni una sola receta unida al expediente administrativo que dé prueba fehaciente mínima para constatar perjuicio al ciudadano, no habiendo sido llamados como testigos los supuestos perjudicados ni tampoco los propios policías para ratificar su informe. Y, por el contrario, se han aportado los rollos de las cajas registradoras correspondientes a los días 6 de diciembre de 1995 y 1 de enero de 1996, que acreditan el cumplimiento en dichos días, con horarios que exceden los habituales horarios comerciales, sin que se hayan tenido en cuenta como prueba favorable, sino con carácter acusatorio.
La Sección Segunda de este Tribunal, por providencia de 10 de diciembre de 2001, acordó la admisión a trámite del presente recurso de amparo y, conforme a lo dispuesto en el art. 51 LOTC, requerir a los órganos administrativos y judicial competentes para la remisión de copia testimoniada de las actuaciones y el emplazamiento a quienes hubieran sido parte en el procedimiento para que pudieran comparecer en el mismo.
Por diligencia de ordenación de la Secretaría de Justicia de la Sala Primera de 13 de marzo de 2002 se tuvieron por recibidos los testimonios de las actuaciones, por personada a la Generalitat Valenciana y, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, se acordó dar vista de las actuaciones al Ministerio Fiscal y a las partes personadas por plazo común de veinte días para que pudieran presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.
La recurrente, por escrito registrado el 6 abril de 2002, presentó sus alegaciones reproduciendo la fundamentación vertida en su demanda de amparo.
La Generalitat Valenciana, por escrito registrado el 16 de abril de 2002, presentó sus alegaciones solicitando que se desestimara la demanda de amparo, con fundamento, por un lado y en relación con la vulneración aducida del derecho a la legalidad sancionadora, en que la sanción impuesta lo fue basándose en la infracción tipificada en dos normas con rango legal como son el art. 35.a.1 LGS y el art. 108.2.a.15 LM, ya que la Orden de 7 de febrero de 1995 no hace más que concretar, dado el carácter de servicio público que tienen las oficinas de farmacia, los necesarios horarios, turnos de guardia, servicios de urgencia y vacaciones, sin que en la misma se establezca tipificación alguna en materia de infracciones y sanciones, no pudiendo ser objeto de controversia el alcance de la reserva de ley a una norma que sólo tiene por objeto fijar los horarios de los establecimientos de farmacia, cuando los mismos prestan un servicio de carácter público, cual es la atención horaria a la población, así como la fijación de turnos de guardia, servicios de urgencia y régimen de vacaciones de dichos establecimientos, por cuanto las oficinas de farmacia tienen una dimensión de servicio público de carácter sanitario que legitima la intervención de la Administración. Por otro lado, y en relación con la vulneración aducida del derecho a la presunción de inocencia, como figura en el expediente administrativo y se recoge en la Sentencia impugnada, existió durante la tramitación del expediente sancionador actividad probatoria suficiente para acreditar el incumplimiento del servicio de guardia en la oficina de farmacia por parte de la demandante los días señalados, sin que la misma haya podido desvirtuar la presunción de veracidad y certeza de los testimonios de la policía local, que figuran recogidos en el expediente administrativo y sin que pueda prosperar la argumentación de la actora de que no se ha producido perjuicio al ciudadano, cuando consta en el expediente que la policía local tuvo que trasladar a otros establecimientos farmacéuticos a diversas personas, que acudieron a la farmacia de la demandante sin que se le dispensara el medicamento solicitado.
El Ministerio Fiscal, por escrito registrado el 24 de abril de 2002, presentó sus alegaciones, interesando la desestimación de la demanda de amparo. En relación con la vulneración aducida del derecho a la legalidad sancionadora se argumenta que la Orden de 1 de diciembre de 1989 establece en sus arts. 1 y 2 los requisitos y contenidos bajo los cuales debían prestarse los servicios de urgencia por las farmacias y, entre ellos, el horario nocturno aquí controvertido, respecto del que se dice ha de ser desde las 22 horas de ese día hasta las 9 horas del día siguiente; y la Orden de 7 de febrero de 1995, en cuanto regula los servicios de guardia, complementando la anterior, establece en su art. 5 la norma sancionadora de dicho incumplimiento con trascripción casi literal de lo previsto en el art. 35.a.1 LGS; concluye de ello que si bien la indeterminación del contenido de la norma reglamentaria se podría predicar también de esta norma legal, ello no concurre con la Ley del medicamento en la que el legislador fijó de forma más expresiva los elementos de la conducta típica al configurar como infracción en el art. 108.2.a.15 "el incumplimiento de los requisitos, obligaciones, o prohibiciones establecidos en este Ley y disposiciones que la desarrollen", ya que en dicha Ley sí se regulan obligaciones específicas de los titulares de farmacia como es la previsión del art. 88.d que obliga a las oficinas a dispensar los medicamentos que se les demanden por los particulares, obligación que resulta incumplida en este caso cuando se cierra los días en que se había fijado el servicio de guardia para la farmacia de la que era titular la recurrente. Además de ello, se afirma que la no consideración del servicio de farmacia como una actividad sanitaria al margen de su prestación en centros hospitalarios no se compadece con el sistema regulado. En relación con la vulneración aducida del derecho a la presunción de inocencia se argumenta que ha existido prueba de cargo suficiente para considerar acreditada la infracción a partir de los informes de la policía local, habiéndose también valorado la prueba de descargo.
Por providencia de 6 de octubre de 2005, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 10 del mismo mes y año.
El objeto de la presente Sentencia es determinar si la sanción administrativa impuesta a la recurrente por incumplimiento de la prestación del servicio de urgencia en la farmacia de su titularidad ha vulnerado sus derechos a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), y a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE).
La recurrente aduce la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) tanto desde la perspectiva de las garantías formal y material de este derecho, por incumplimiento de las exigencias de reserva de ley y taxatividad, como desde la perspectiva de la labor de interpretación y subsunción, por haberse aplicado una norma sancionadora en virtud de una interpretación extensiva.
En el presente caso, a la vista de la doctrina expuesta, y teniendo en cuenta el fundamento legal en que las resoluciones impugnadas han basado la sanción, no cabe apreciar, frente a lo que alega la recurrente, ni que los hechos por los que ha sido sancionada no se encuentren tipificados en una norma con rango legal suficiente, ni que no exista determinación legal suficiente en la fijación de uno de los elementos esenciales de la infracción como es el horario del servicio de urgencia de las farmacias, que llevara a la necesidad de concluir que el mismo finaliza a las 24 horas del correspondiente día de guardia asignado.
Analizando el contenido de dichos preceptos se constata, por un lado, que el art. 108.2.a.15 de la Ley del medicamento tipifica como infracción leve "el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidas en esta Ley y disposiciones que la desarrollan que, en razón de los criterios contemplados en este artículo, merezcan la calificación de leves o no proceda su calificación como faltas graves o muy graves"; estableciendo el art. 88.1 d) de ese mismo cuerpo legal que "las oficinas de farmacia vienen obligadas a dispensar los medicamentos que se le demanden tanto por los particulares como por el Sistema Nacional de Salud en las condiciones reglamentariamente establecidas". Por otro lado, en las Órdenes mencionadas, en el marco de la regulación, entre otros aspectos, de los turnos de guardia farmacéutico para dar cumplimiento a la prestación de los servicios de urgencia de las oficinas de farmacia, se establecía en el art. 2.1 de la Orden de 1 de diciembre de 1989, en cuanto a los horarios de atención del servicio de urgencia nocturno, que "se considerará este horario desde las 22 horas de este día hasta las 9 horas de la mañana siguiente" y en el art. 5 de la Orden de 7 de febrero de 1995 que "las infracciones a las resoluciones que se dicten en base a lo establecido en la presente orden serán consideradas como irregularidad en la observación de la normativa sanitaria vigente, según lo dispuesto en el art. 35.a).1 de la Ley General de Sanidad, en la Ley del Medicamento y demás normativa vigente en la materia, y se sancionarán con arreglo a la misma".
Del mismo modo, tampoco cabe realizar ningún reproche constitucional desde la perspectiva de la garantía formal del derecho a la legalidad sancionadora derivado de la circunstancia de que el art. 88.1 d) de la Ley del medicamento no especifique que el deber de prestación del servicio farmacéutico a particulares aparece también referido al servicio de urgencia ni determine cuál es el horario al que se extiende el turno de guardia para dar cumplimiento a dicho servicio. Y ello, en primer lugar, porque el art. 88.1 d) de la Ley del medicamento contiene la determinación de los elementos esenciales de la obligación cuyo incumplimiento sanciona el art. 108.2.a.15 de la Ley del medicamento, como es el deber de las oficinas de farmacia de dispensar los medicamentos que se le demanden, entre otros, por los particulares; en segundo lugar, porque dicho precepto, amén de establecer ese núcleo esencial, también hace mención expresa a que la obligación de dispensación lo sea en "las condiciones reglamentariamente establecidas", lo que implica, obviamente, una explicita remisión a la colaboración reglamentaria; y, en tercer lugar, porque las citadas Órdenes del Conseller de Sanidad y Consumo se limitan a regular aspectos concretos del régimen relativo a la prestación de los turnos de guardia y servicio de urgencia de las oficinas farmacéuticas, tendentes a garantizar la prestación del servicio público de farmacia, incluyendo la determinación del horario del servicio de urgencia nocturno, regulación para la que ya en el momento de cometerse la infracción estaban expresamente habilitadas por el propio art. 88.1 de la Ley del medicamento, que establece que las Administraciones sanitarias con competencias en ordenación farmacéutica realizarán la de las oficinas de farmacia conforme, entre otros, al criterio de garantizar la adecuada asistencia farmacéutica.
Una vez resuelto lo anterior, es el momento de estudiar la aducida vulneración del art. 25.1 CE desde la perspectiva de la labor de interpretación y subsunción realizada en las resoluciones impugnadas que, como ya se ha expuesto con anterioridad, la recurrente ha fundado en que la obligación de prestación del servicio de urgencia, por cuyo incumplimiento ha sido sancionada, sólo corresponde a las farmacias ubicadas en centros hospitalarios de carácter público u oficial, lo que no era su caso.
Por último, en relación con las vulneraciones aducidas de los derechos a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE), su análisis ha de ser realizado exclusivamente desde la perspectiva de este último derecho, en tanto que la recurrente se limita en la demanda de amparo a alegar, bajo la invocación conjunta de ambos derechos, por un lado, la inexistencia de prueba de cargo suficiente sobre el eventual incumplimiento por el que ha sido sancionada, especialmente sobre la causación de perjuicios al ciudadano; y, por otro, el que la prueba de descargo aportada, como son diversos rollos de las cajas registradoras en que se acreditaría el cumplimiento en los días de guardia de horarios que exceden los habituales horarios comerciales, no hayan sido tenidos en cuenta como prueba favorable, sino con carácter acusatorio.
Denegar el amparo solicitado por doña María Jesús N.T..
STS, 8 de Mayo de 2008 (Guardia civil, Sanción disciplinaria)
SAP Valencia 749/2002, 25 de Noviembre de 2002

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 artículo 35