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Timestamp: 2020-07-06 10:16:08+00:00

Document:
Acórdão 382/2007, 2007-07-27 - DRE
Acórdão n.º 382/2007
Publicação: Diário da República n.º 144/2007, Série I de 2007-07-27
Número:382/2007
Páginas:4831 - 4843
ELI:https://data.dre.pt/eli/ac/382/2007/07/27/p/dre/pt/html
Processo n.º 652/07
1 - O Presidente da República requereu, em 11 de Junho de 2007, ao abrigo do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e alterada, por último, pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), que o Tribunal Constitucional aprecie a conformidade com o disposto no n.º 7 do artigo 231.º, conjugado com os n.os 1, 2 e 4 do artigo 226.º da CRP, da norma constante do artigo 1.º do Decreto n.º 121/X, de 17 de Maio de 2007, da Assembleia da República, que altera o regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, recebido na Presidência da República no dia 4 de Junho de 2007 para ser promulgado como lei, «pela circunstância de essa norma legal poder ter regulado indevidamente uma matéria de reserva necessária dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas».
«1.º A disposição normativa constante do artigo 1.º do decreto enviado para promulgação e que é objecto do presente pedido de fiscalização altera o artigo 1.º da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto, a qual aprova o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos.
2.º A nova redacção que a norma submetida a apreciação confere à alínea b) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 64/93 determina expressamente a extensão do regime legal nela previsto sobre incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos aos deputados das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, regime que se cumularia com as regras legais vertentes sobre a mesma matéria que constam dos Estatutos Político-Administrativos, em especial com as normas dos artigos 34.º e 35.º do Estatuto da Região Autónoma da Madeira.
4.º Na medida em que a norma cuja apreciação da constitucionalidade se requer e que reveste a categoria formal de lei comum da Assembleia da República impõe a aplicação do regime da Lei n.º 64/93 aos deputados dos parlamentos regionais, ela mostra-se susceptível de violar a reserva do Estatuto Político-Administrativo tal como se encontra definida pelo n.º 7 do artigo 231.º da CRP, já que carece, na sua formação, de uma formalidade essencial do procedimento produtivo da lei estatutária, a qual consiste na reserva de iniciativa dos parlamentos regionais, prevista nos n.os 1 e 4 do artigo 226.º da CRP.
5.º Encontra-se, deste modo, em causa não uma apreciação substancial do conteúdo do decreto mas sim a resolução de uma questão prévia de ordem formal que tange à garantia da integridade da reserva do Estatuto Político-Administrativo, a qual releva para a defesa de direitos regionais que se projectam na faculdade conferida às Assembleias Legislativas das Regiões para participarem qualificadamente na fase de iniciação do procedimento produtivo de uma lei aprovada pelos órgãos de soberania que disponha sobre o estatuto dos deputados regionais.»
Em anexo ao pedido foi remetido um parecer da Assessoria para os Assuntos Jurídicos e Constitucionais da Casa Civil da Presidência da República.
2 - O artigo 1.º do Decreto n.º 121/X, da Assembleia República, dispõe o seguinte:
O artigo 1.º da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto, alterada pelas Leis n.os 39-B/94, de 27 de Dezembro, 28/95, de 18 de Agosto, 12/96, de 18 de Abril, 42/96, de 31 de Agosto, e 12/98, de 24 de Fevereiro, passa a ter a seguinte redacção:
g) ...-»
O diploma, que foi aprovado «nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição» (que atribui competência à Assembleia da República para «fazer leis, salvo as reservadas pela Constituição ao Governo»), contém ainda um artigo 2.º, que dispõe:
«A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.»
A redacção do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 64/93, que se encontra em vigor, corresponde à que lhe foi dada pela Lei n.º 28/95, de 18 de Agosto, e é do seguinte teor:
g) Deputado ao Parlamento Europeu.»
Da comparação dos dois textos legais resulta que as alterações visadas pelo Decreto n.º 121/X se traduzem: i) na actualização da designação dos Representantes da República nas Regiões Autónomas em conformidade com a revisão constitucional de 2004; ii) na eliminação da referência aos extintos cargos de Governador e Secretários Adjuntos de Macau, e iii) na inclusão dos deputados das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas entre o elenco dos titulares dos cargos políticos que ficam sujeitos ao regime de exercício de funções estabelecido pela Lei n.º 64/93 e suas sucessivas alterações.
Constitui, assim, objecto do presente pedido a questão da constitucionalidade da norma do artigo 1.º do Decreto n.º 121/X, na parte em que altera a redacção da alínea b) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (na redacção vigente, dada pela Lei n.º 28/95, de 18 de Agosto), incluindo os deputados das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas entre o elenco dos titulares dos cargos políticos que ficam sujeitos ao regime de exercício de funções estabelecido nessa lei.
3 - Notificado nos termos e para os efeitos do artigo 54.º da LTC, o Presidente da Assembleia da República apresentou resposta na qual oferece o merecimento dos autos, remete cópia do recurso de admissão do projecto de lei n.º 254/X (BE), apresentado pelo Grupo Parlamentar do PSD, do Diário da Assembleia da República que contém matéria a ele referente e dos trabalhos preparatórios relativos ao Decreto n.º 121/X, da Assembleia da República, e esclarece que «a decisão tomada quanto à admissão do projecto de lei em questão, ao abrigo da alínea c) do artigo 161.º da Constituição da República Portuguesa e nos termos do n.º 1 do artigo 139.º e da alínea c) do n.º 1 do artigo 17.º do Regimento da Assembleia da República, radica no entendimento e prática de que a rejeição de iniciativas legislativas apresentadas à Assembleia da República, nos casos estabelecidos na alínea a) do n.º 1 do artigo 133.º do já mencionado Regimento, só deverá ter lugar quando ocorra a violação frontal e absoluta do disposto na Constituição da República Portuguesa ou dos princípios nela consignados».
Foi a primeira revisão constitucional (Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro) que introduziu nesta matéria três importantes inovações, que, na sua essência, permaneceram até à actualidade.
«A lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, as consequências do respectivo incumprimento, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades.»
Nunca suscitou dúvidas sérias a inclusão no conceito de «titulares de cargos políticos» dos deputados das assembleias legislativas regionais. Como se referiu no Acórdão n.º 637/95 deste Tribunal (publicado no Diário da República, 1.A série-A, n.º 296, de 26 de Dezembro de 1995, a p. 8092, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 32.º vol., p. 139, e com texto integral disponível em www.tribunalconstitucional.pt):
Este n.º 2 do artigo 120.º da Constituição consagrou, assim, uma -imposição legiferante- (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 2.º vol., p. 85), no sentido de os órgãos legislativos competentes concretizarem o estatuto dos titulares de cargos políticos, relativamente aos aspectos indicados (deveres, responsabilidades e incompatibilidades, direitos, regalias e imunidades).»
A segunda alteração relevante da revisão constitucional de 1982 consistiu no aditamento do n.º 5 ao artigo 233.º da CRP - «O estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas é definido nos respectivos Estatutos Político-Administrativos» -, disposição que transitou, sem qualquer alteração no seu teor, para o n.º 6 do artigo 231.º pela revisão de 1997 e para o n.º 7 do mesmo preceito pela revisão de 2004.
A este propósito, consignou-se no citado Acórdão n.º 637/95:
«[15] - [...]
No texto saído da primeira revisão constitucional, estabeleceu-se que integrava a reserva absoluta de competência legislativa do órgão parlamentar da República a edição de legislação sobre -estatuto dos titulares dos órgãos de soberania e do poder local, do Conselho de Estado e do Provedor da Justiça, incluindo o regime das respectivas remunerações- [artigo 167.º, alínea g)].
Dos trabalhos preparatórios da primeira revisão constitucional pode retirar-se que os constituintes não pretenderam incluir, na norma que iria passar a constar da alínea g) do artigo 167.º da Constituição, os titulares dos órgãos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, por entenderem que tal matéria deveria antes constar dos Estatutos Político-Administrativos dessas Regiões, também eles aprovados pela Assembleia da República, sendo embora a iniciativa desses Estatutos exclusivamente do órgão parlamentar regional [v. as intervenções dos Deputados Amândio de Azevedo e Nunes de Almeida na Comissão Eventual de Revisão Constitucional, in Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 39, de 15 de Janeiro de 1982, a p. 852-(65). Passou a figurar no n.º 5 do artigo 233.º da Constituição, a partir de 1982 - cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 2.º vol., pp. 353-354 e 375-376].
[16] - Na versão em vigor da Constituição, no texto resultante da segunda revisão constitucional aprovada pela Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho, o artigo 120.º, n.º 2, manteve praticamente inalterada a anterior redacção, se se descontar uma modificação de redacção num sentido simplificador (em vez de se fazer referência aos deveres, responsabilidades e incompatibilidades a que estão sujeitos os titulares de cargos políticos, indica-se agora os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos).
l) Estatuto dos titulares dos órgãos de soberania e do poder local, bem como dos restantes órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio directo e universal.-
Dos trabalhos preparatórios desta segunda revisão constitucional não se retira que os constituintes hajam visado qualquer finalidade específica de corte com a anterior solução através da supressão da referência ao regime remuneratório dos titulares de cargos políticos. Segundo a explicação do Deputado António Vitorino, a redacção proposta pelo seu Partido pretendia encontrar uma formulação abrangente e de ordem genérica para os titulares de cargos políticos, evitando a anterior referência exemplificativa aos membros do Conselho de Estado e ao Provedor de Justiça. O mesmo Deputado reafirmou que esta alínea não abrangia os titulares dos órgãos do Governo das Regiões Autónomas, visto competir a estas a elaboração da proposta do seu próprio Estatuto (v. Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 98-RC, de 8 de Maio de 1989, a p. 2820, e o mesmo Diário, 2.ª série, n.º 108-RC, de 22 de Maio do mesmo ano, com intervenções dos Deputados António Vitorino, Pedro Roseta, Rui Machete e José Magalhães, este último chamando a atenção para o n.º 5 do artigo 233.º). A eliminação da frase -incluindo o regime das respectivas remunerações- não parece, pois, revestir-se de qualquer relevância interpretativa, pois é manifesto que o regime remuneratório se reconduz aos -direitos e regalias- contemplados no n.º 2 do artigo 120.º [cf. igualmente artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição].
-O estatuto dos titulares dos órgãos do Governo Regional (membros da assembleia e membros do Governo) deve ser definido, naturalmente, pelo estatuto regional (n.º 5), respeitando os princípios constitucionais pertinentes (artigo 120.º), bem como, com as devidas adaptações, os princípios deduzíveis do regime constitucional dos deputados da Assembleia da República e dos membros do Governo da República. Ao reservar explicitamente para o estatuto regional a definição do estatuto dos titulares dos órgãos regionais, a Constituição não deixa por isso margem para dúvidas de que tal matéria não cabe nem na competência legislativa reservada comum da AR [v. artigo 167.º, alínea l)], nem na competência legislativa regional, através de decreto legislativo regional [...] Mas nada parece impedir que os estatutos - que não podem delegar essa matéria para decreto regional - sejam regulamentados por diploma regional.- (Constituição, 3.ª ed., pp. 873-874; v. o 2.º vol. da 2.ª ed. desta obra, pp. 375-376, e Jorge Miranda, Funções, Órgãos e Actos do Estado, Lisboa, 1990, pp. 84-85).»
Como na precedente transcrição do Acórdão n.º 637/95 se refere, a adopção, na revisão de 1989, na alínea l) do artigo 167.º, de uma fórmula mais ampla do que a da alínea g) do mesmo preceito na versão de 1982, não significou a inclusão, naquela previsão, dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, designadamente dos deputados das assembleias legislativas regionais. A clara intenção manifestada no debate parlamentar foi a de rejeitar essa inclusão, como resulta inequivocamente das intervenções dos Deputados António Vitorino, Pedro Roseta, Rui Machete (presidente da comissão) e José Magalhães (Diário da Assembleia da República, 2.ª série-RC, n.º 108, de 22 de Maio de 1989, pp. 3055-3056), tendo o primeiro expressamente referido que: «é óbvio e evidente que neste estatuto dos titulares dos órgãos eleitos por sufrágio directo e universal não se inclui o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas. No caso das assembleias regionais, esses órgãos são eleitos por sufrágio directo e universal, mas isso é matéria que a Constituição atribui especificamente às Regiões Autónomas», tendo o presidente da comissão salientado tratar-se de «uma precisão importante, embora ela resulte de interpretação sistemática», «porque de outro modo seria conflituante», o que foi corroborado pelo Deputado José Magalhães, que salientou que «o n.º 5 do artigo 233.º reza o seguinte: -O estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas é definido nos respectivos Estatutos Político-Administrativos.-».
No Acórdão n.º 92/92 (Diário da República, 1.A série-A, n.º 82, de 7 de Abril de 1992, a p. 1644, e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.º vol., p. 7) - em que o Tribunal Constitucional, também em sede de fiscalização preventiva, se pronunciou, com fundamento em violação das disposições conjugadas dos artigos 164.º, alínea b), 228.º, n.os 1 a 4, 229.º, n.º 1, alínea a), e 233.º, n.º 5, da Constituição [correspondentes aos actuais artigos 161.º, alínea b), 226.º, n.os 1 e 4, 227.º, n.º 1, alínea a), e 231.º, n.º 7], pela inconstitucionalidade de todas as normas do decreto, aprovado pela Assembleia Legislativa Regional da Madeira, na sessão de 11 de Fevereiro de 1992, subordinado ao título «Alterações ao Estatuto do Deputado» -, após referências às revisões constitucionais de 1982 e de 1989 que foram retomadas no Acórdão n.º 637/95 e atrás transcritas, entendeu-se parecer não restarem dúvidas de que:
7 - A aprovação do Decreto n.º 121/X, como resulta do respectivo processo legislativo, embora não se apresentando formalmente como uma alteração dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, visa introduzir modificações no estatuto dos deputados regionais, designadamente no capítulo das incompatibilidades e impedimentos, tendo especificamente como alvo a situação dos deputados da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.
A iniciativa legislativa em causa teve na sua origem o projecto de lei n.º 254/XI [«altera a Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (estabelece o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos)»], apresentado por deputados do Bloco de Esquerda [Diário da Assembleia da República (DAR), X Legislatura, 1.A sessão legislativa, 2.ª série-A, n.º 109, de 13 de Maio de 2006, de p. 12 a p.15], e o projecto de lei n.º 366/X («determina a equiparação entre os deputados à Assembleia da República e os deputados às Assembleia Legislativas das Regiões Autónomas em matéria de incompatibilidades e impedimentos»), apresentado por deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (DAR citado, 2.ª série-A, n.º 52, de 9 de Março de 2007, a pp. 13 e 14).
O projecto de lei n.º 254/X, considerando injustificada a não consideração dos deputados das assembleias legislativas regionais dos Açores e da Madeira como titulares de cargos políticos para efeitos da aplicação do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 64/93 e constatando que a questão não é satisfatoriamente resolvida pelos respectivos Estatutos Político-Administrativos (no dos Açores «não é abordada a questão das incompatibilidades e impedimentos dos deputados, embora a prática política tenha garantido sempre a consonância com a lei» e no da Madeira «as incompatibilidades e impedimentos previstos ficam aquém dos estipulados pelo regime que se pretende geral e a prática política é aberta e violentamente contraditória com a definida pela lei»), propunha as alterações à Lei n.º 64/93 que vieram a ser acolhidas no Decreto n.º 121/X.
O projecto de lei n.º 366/X, considerando igualmente não se justificar a existência de disparidade de estatutos entre os deputados à Assembleia da República e os deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas em matéria de incompatibilidades e impedimentos, entendendo que «existe um regime idêntico aplicável aos deputados à Assembleia da República e aos deputados da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores», mas que «existe uma diferenciação de estatuto dos deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, que é mais permissivo em matéria de incompatibilidades e impedimentos», não sendo aplicáveis a estes deputados «os princípios da transparência e de não acumulação indevida de funções públicas com funções privadas que possam comprometer a independência no exercício do mandato», propunha como solução legislativa a adopção pela Assembleia da República de uma lei que concretizasse esses princípios em todo o território nacional, contendo um artigo único, do seguinte teor:
«O estatuto dos deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas é equiparado ao estatuto dos deputados à Assembleia da República no que se refere aos direitos, regalias, incompatibilidades, impedimentos e imunidades consagrados constitucionalmente.»
Pelo Grupo Parlamentar do PSD foram interpostos recursos contra a admissão dos referidos projectos de lei, com fundamento em inconstitucionalidade, «por violação do disposto nos artigos 226.º, n.º 1, 227.º, n.º 1, alínea e), e 231.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa, já que ofende a reserva de iniciativa legislativa das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas em matéria estatutária», recursos que, na sequência de pareceres desfavoráveis da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias (o parecer sobre a admissibilidade do projecto de lei n.º 254/X foi publicado no DAR, 2.ª série-A, n.º 112, de 18 de Maio de 2006, de p. 6 a p. 9), foram indeferidos pelo Plenário da Assembleia da República (DAR, 1.A série, n.os 125, de 19 de Maio de 2006, de p. 5748 a p. 5754 e p. 5781, e 63, de 23 de Março de 2007, de p. 27 a p. 34). O referido parecer considera que a matéria versada pelo projecto de lei n.º 254/X está abrangida não apenas pela reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República prevista na alínea m) do artigo 164.º da CRP, entendendo que as assembleias legislativas regionais se incluem entre os órgãos constitucionais previstos nessa alínea (n.os 20 a 22 do parecer), mas também «pela reserva exclusiva de iniciativa legislativa da Assembleia da República, sendo matéria conexa com a eleição dos deputados, mas que não se pode entender que caiba no âmbito do artigo 226.º da Constituição da República Portuguesa», uma vez que «não se está a alterar os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas mas tão-só pretende o partido proponente um alteração à lei que estabelece o regime jurídico das incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos» (n.º 27 do parecer).
Após discussão e votação na especialidade na referida Comissão (cf. relatório no DAR, 2.ª série-A, n.º 80, de 18 de Maio de 2007, de p. 14 a p. 16), foi, em votação final global, aprovado o texto proposto pela Comissão (DAR, 1.A série, n.º 84, de 18 de Maio de 2007, a p. 39), que se viria a transformar no Decreto n.º 121/X, ora em apreço.
Com a aprovação da norma questionada no presente processo passam os deputados das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas a ficar sujeitos ao regime de exercício de funções estabelecido na Lei n.º 64/93 [alterada pelas Leis n.os 39-B/94, 28/95, 12/96, 42/96 e 12/98, atrás referidas, e, por último, pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de Março, cujo artigo 42.º, n.º 1, alínea b), revogou as alíneas a) e b) do artigo 3.º e os n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 64/93], o que implica que:
1) As respectivas funções são exercidas em regime de exclusividade, sendo a titularidade do cargo incompatível com quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como com a integração em corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos, com excepção das funções ou actividades derivadas do cargo e as que são exercidas por inerência - artigo 4.º da Lei n.º 64/93, alterado pelas Leis n.os 28/95 (artigo 1.º) e 12/98 (artigo 1.º, n.º 2);
2) Não podem exercer, pelo período de três anos contado da data da cessação das respectivas funções, cargos em empresas privadas que prossigam actividades no sector por eles directamente tutelado, desde que, no período do respectivo mandato, tenham sido objecto de operações de privatização ou tenham beneficiado de incentivos financeiros ou de sistemas de incentivos e benefícios fiscais de natureza contratual, exceptuando-se o regresso à empresa ou actividade exercida à data da investidura no cargo - artigo 5.º da Lei n.º 64/93, alterado pela Lei n.º 28/95 (artigo 1.º);
3) As empresas cujo capital seja por eles detido numa percentagem superior a 10 ficam impedidas de participar em concursos de fornecimento de bens ou serviços, no exercício de actividade de comércio ou indústria, em contratos com o Estado e demais pessoas colectivas públicas, ficando sujeitas ao mesmo regime as empresas de cujo capital, em igual percentagem, sejam titulares os seus cônjuges, não separados de pessoas e bens, os seus ascendentes e descendentes em qualquer grau e os colaterais até ao 2.º grau, bem como aqueles que com eles viviam nas condições do artigo 2020.º do Código Civil, e as empresas em cujo capital detenham, directa ou indirectamente, por si ou conjuntamente com os referidos familiares, uma participação não inferior a 10 % - artigo 8.º da Lei n.º 64/93, alterado pela Lei n.º 28/95 (artigo 1.º);
4) Estão impedidos de servir de árbitro ou de perito, a título gratuito ou remunerado, em qualquer processo em que seja parte o Estado e demais pessoas colectivas públicas, impedimento que se mantém até ao termo do prazo de um ano após a respectiva cessação de funções - artigo 9.º da Lei n.º 64/93;
5) Os deputados regionais que, nos últimos três anos anteriores à data da investidura no cargo, tenham detido, nos termos do artigo 8.º, a percentagem de capital em empresas nele referidas ou tenham integrado corpos sociais de quaisquer pessoas colectivas de fins lucrativos (excepto se esta participação nos corpos sociais tiver ocorrido por designação do Estado ou de outra pessoa colectiva pública) não podem intervir: a) em concursos de fornecimento de bens ou serviços ao Estado e demais pessoas colectivas públicas aos quais aquelas empresas e pessoas colectivas sejam candidatas; b) em contratos do Estado e demais pessoas colectivas públicas com elas celebrados; c) em quaisquer outros procedimentos administrativos, em que aquelas empresas e pessoas colectivas intervenham, susceptíveis de gerar dúvidas sobre a isenção ou rectidão da conduta dos referidos titulares, designadamente nos de concessão ou modificação de autorizações ou licenças, de actos de expropriação, de concessão de benefícios de conteúdo patrimonial e de doação de bens - artigo 9.º-A da Lei n.º 64/93, aditado pela Lei n.º 42/96 (artigo 1.º).
Por seu turno, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), na versão resultante da revisão operada pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, considera:
1) Incompatível com o exercício do mandato de deputado à assembleia legislativa regional o desempenho dos cargos seguintes: a) Presidente da República, membro do Governo e Ministro (hoje, Representante) da República; b) membro do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal de Justiça, do Tribunal de Contas e do Conselho Superior da Magistratura e Provedor de Justiça; c) deputado ao Parlamento Europeu; d) deputado à Assembleia da República; e) membro dos demais órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas; f) embaixador não oriundo da carreira diplomática; g) governador e vice-governador civil; h) presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais; i) funcionário do Estado, da Região ou de outras pessoas colectivas de direito público, com excepção do exercício gratuito de funções docentes, de actividade de investigação e outras similares como tal reconhecidas caso a caso pela assembleia legislativa regional; j) membro da Comissão Nacional de Eleições; l) membro dos gabinetes ministeriais ou legalmente equiparados; m) funcionário de organização internacional ou de Estado estrangeiro; n) presidente e vice-presidente do Conselho Económico e Social; o) membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social (substituída pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social - Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro); p) membro dos conselhos de administração das empresas públicas; q) membro dos conselhos de administração das empresas de capitais públicos maioritariamente participadas pelo Estado ou pela Região, e r) membro dos conselhos de administração de institutos públicos autónomos - artigo 34.º, n.os 1 e 3;
3) Que os deputados regionais carecem de autorização da assembleia legislativa regional para serem jurados, árbitros, peritos ou testemunhas, e é-lhes vedado exercer o mandato judicial como autores nas acções cíveis contra o Estado e contra a Região; servir de peritos ou árbitros a título remunerado em qualquer processo em que sejam parte o Estado, a Região e demais pessoas colectivas de direito público (salvo deliberação em contrário da assembleia legislativa regional, fundada em razão de interesse público); integrar a administração de sociedades concessionárias de serviços públicos, e figurar ou de qualquer forma participar em actos de publicidade comercial - artigo 35.º, n.os 1, 3 e 4.
Relativamente ao Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (EPARAA), na versão resultante da revisão operada pela Lei n.º 61/98, de 27 de Agosto, e contrariamente ao que por vezes foi referido no debate parlamentar que conduziu à aprovação do Decreto n.º 121/X, ora em apreciação, não existe qualquer norma de equiparação do regime de incompatibilidades e impedimentos dos respectivos deputados ao regime dos deputados à Assembleia da República. Na verdade, o artigo 24.º desse estatuto só equipara o estatuto dos deputados à assembleia legislativa regional ao estatuto dos deputados à Assembleia da República «no que se refere aos direitos, regalias e imunidades consagrados constitucionalmente», o que não abrange as incompatibilidades e impedimentos. Quanto a estas, o artigo 29.º limita-se a referir que «[s]em prejuízo de outras incompatibilidades previstas na lei, os deputados que desempenharem cargos de titulares ou de membros dos órgãos de soberania ou de outro órgão de governo próprio da Região Autónoma não poderão exercer o seu mandato até à cessação dessas funções.»
A remissão para as «outras incompatibilidades previstas na lei» é susceptível de ser interpretada como dirigida, nomeadamente, ao Decreto Legislativo Regional n.º 19/90-A, de 20 de Novembro [rectificado no 5.º suplemento ao Diário da República, 1.A série, n.º 300, de 31 de Dezembro de 1990, a p. 5288-(23)], que fixou um regime específico de incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, e nos termos do qual (independentemente da questão da sua inconstitucionalidade, face ao princípio da reserva de estatuto, como, a respeito do precedente Decreto Legislativo Regional n.º 13/88/A, de 6 de Abril, advertiam Rui Medeiros e Jorge Pereira da Silva, Estatuto Político da Região Administrativa dos Açores Anotado, Lisboa, 1997, p. 80):
1) Considera incompatível o exercício dos cargos de deputado regional e de: a) Presidente da República, membro do Governo e Ministro (hoje, Representante) da República; b) membro do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal de Justiça, do Tribunal de Contas e do Conselho Superior da Magistratura e Provedor de Justiça; c) deputado ao Parlamento Europeu; d) deputado à Assembleia da República; e) membro dos demais órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas; f) embaixador não oriundo da carreira diplomática; g) governador e vice-governador civil; h) presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais; i) funcionário do Estado, da Região ou de outras pessoas colectivas de direito público (com excepção dos deputados não afectos permanentemente, nos dias em que se verifique a situação de não afectação, e do exercício gratuito de funções docentes no ensino superior, de actividade de investigação e outras similares como tais reconhecidas caso a caso pela assembleia legislativa regional); j) membro da Comissão Nacional de Eleições; l) membro dos gabinetes ministeriais ou legalmente equiparados; m) funcionário de organização internacional ou de Estado estrangeiro; n) presidente e vice-presidente do Conselho Económico e Social; o) membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social (substituída pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social - Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro); e p) membro dos conselhos de gestão das empresas públicas, das empresas de capitais públicos maioritariamente participadas pelo Estado e pela Região e de institutos públicos autónomos - artigo 22.º;
2) Veda aos deputados da Assembleia Legislativa Regional: a) exercer o mandato judicial como autores nas acções civis contra o Estado e contra a Região; b) servir de perito ou árbitro a título remunerado em qualquer processo em que sejam parte o Estado, a Região e demais pessoas colectivas de direito público (salvo deliberação em contrário da Assembleia Legislativa Regional, fundada em razão de interesse público); c) integrar a administração de sociedades concessionárias de serviços públicos; d) no exercício de actividade de comércio ou indústria, participar em concursos públicos de fornecimento de bens e serviços, bem como em contratos com o Estado, à Região ou a outras pessoas colectivas de direito público, e e) figurar ou de qualquer forma participar em actos de publicidade comercial - artigo 23.º
Como resulta da comparação entre o regime de exercício de actividade dos titulares de cargos políticos constante da Lei n.º 64/93, com as alterações das Leis n.os 28/95, 42/96 e 12/98, e o regime de incompatibilidade e impedimentos dos deputados regionais constante do EPARAM e do EPARAA, este complementado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 19/90-A, a aprovação do Decreto n.º 121/X representa materialmente uma nova regulação deste último regime, o que, pelas razões atrás expostas, implicava que essa intervenção legislativa da Assembleia da República fosse feita no uso da competência político-legislativa de aprovação dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas [artigo 161.º, alínea b), da CRP], e não ao abrigo da competência legislativa «comum» [artigo 164.º, alínea m), da CRP].
Como resultou do debate parlamentar relativo ao diploma ora em apreço, o aspecto mais relevante da intentada intervenção legislativa respeita ao alargamento dos impedimentos dos deputados regionais da Madeira, neste aspecto circunscritos à integração da «administração de sociedades concessionárias de serviços públicos» [artigo 35.º, n.º 3, alínea d), do EPARAM], aos impedimentos previstos nos artigos 5.º e 8.º da Lei n.º 64/93, na redacção da Lei n.º 28/95, e 9.º-A daquela lei, aditado pela Lei n.º 42/96, atrás descritos.
Alargamento que foi justificado pela conveniência de equiparação entre o regime de incompatibilidades e impedimentos dos deputados regionais e o dos deputados à Assembleia da República. Este último consta do estatuto dos deputados (Lei n.º 7/93, de 1 de Março, alterado pelas Leis n.os 24/95, de 18 de Agosto, 55/98, de 18 de Agosto, 8/99, de 10 de Fevereiro, 45/99, de 16 de Junho, 3/2001, de 23 de Fevereiro, 24/2003, de 4 de Julho, 52-A/2005, de 10 de Outubro, e 44/2006 e 45/2006, de 25 de Agosto), que, na redacção actualmente vigente (ignorando-se, por isso, as alterações introduzidas pelas duas últimas leis citadas, que só entrarão em vigor no 1.º dia da próxima legislatura), consagra actualmente, em matéria de incompatibilidades e imunidades:
1) Serem incompatíveis com o exercício do mandato de deputado à Assembleia da República os seguintes cargos ou funções: a) Presidente da República, membro do Governo e Ministro (hoje, Representante) da República; b) membro do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal de Justiça, do Tribunal de Contas, do Conselho Superior da Magistratura, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Procurador-Geral da República e Provedor de Justiça; c) deputado ao Parlamento Europeu; d) membro dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas; e) embaixador não oriundo da carreira diplomática; f) governador e vice-governador civil; g) presidente e vereador a tempo inteiro ou em regime de meio tempo das câmaras municipais; h) funcionário do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas (exceptuado o exercício gratuito de funções docentes no ensino superior, de actividade de investigação e outras de relevante interesse social similares como tais reconhecidas caso a caso pela Comissão de Ética da Assembleia da República); i) membro da Comissão Nacional de Eleições; j) membro dos gabinetes ministeriais ou legalmente equiparados; l) funcionário de organização internacional ou de Estado estrangeiro; m) presidente e vice-presidente do Conselho Económico e Social; n) membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social (substituída pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social - Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro), e o) membro dos conselhos de gestão das empresas públicas, das empresas de capitais públicos ou maioritariamente participadas pelo Estado e de instituto público autónomo - artigo 20.º, n.os 1 e 2;
Para além da não integral coincidência entre a lista de cargos incompatíveis constante dos artigos 20.º, n.º 1, do Estatuto dos Deputados, 22.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 19/90-A e 34.º, n.º 1, do EPARAM, importa salientar, até porque se trata de aspecto de que resulta a adopção de um regime mais gravoso para os deputados regionais, que da aprovação do Decreto n.º 121/X resultaria, por aplicação do artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 64/93, que todos eles passariam a exercer as respectivas funções em regime de exclusividade, sem quaisquer excepções, enquanto para os deputados à Assembleia da República o n.º 3 do artigo 21.º do respectivo estatuto estabelece a regra da possibilidade do exercício de outras actividades, com excepção das enumeradas nos subsequentes n.os 5 e 6.
A solução constitucional de reservar em exclusivo às assembleias legislativas regionais o poder de elaborar os projectos quer dos Estatutos Político-Administrativos iniciais quer das suas alterações («momento impulsivo»), embora reservando à Assembleia da República o «momento deliberativo», adequa-se à concepção da «função estatutária» como sendo «a actividade regional mais importante, já que é dela que se deriva a vida das próprias entidades político-territoriais» (Mortati), mas sem se tratar de um verdadeiro «poder constituinte», pois as Regiões são «entes constituídos» que «encontram o fundamento da sua existência e dos seus poderes não num acto de vontade autónomo e originário mas numa atribuição conferida pelo poder constituinte» (E. Gizzi), constituindo «o direito à elaboração dos estatutos e o direito à alteração dos estatutos [...] uma dimensão nuclear da autonomia regional» (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, pp. 774-775). Esta autonomia regional - que «visa a participação democrática dos cidadãos, o desenvolvimento económico-social e a promoção e defesa dos interesses regionais, bem como o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses» (artigo 225.º, n.º 2, da CRP), sendo, assim, uma «autonomia forte mas integrada e solidária», «postula, naturalmente, a propósito do momento mais importante ou de fronteira da autonomia - como é o da definição estatutária do respectivo -regime- - , um princípio de -cooperação dos órgãos de soberania e dos órgãos regionais- que é, diga-se em abono da verdade, a sintomática designação do artigo 229.º», como referem Francisco Lucas Pires e Paulo Castro Rangel («Autonomia e Soberania (Os poderes de conformação da Assembleia da República na aprovação dos projectos de estatutos das Regiões Autónomas)», em Juris et De Jure - Nos vinte anos da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa - Porto, Porto, 1998, pp. 411-434, em especial pp. 422-423), que prosseguem:
«É no quadro deste -espírito constitucional- que julgamos dever interpretar-se a colaboração entre a assembleia legislativa regional, titular do monopólio de iniciativa em matéria de estatuto (artigo 226.º), e a Assembleia da República, órgão competente para a aprovação do mesmo [artigos 161.º, alínea b), e 226.º]. O modelo da Constituição da República Portuguesa é, por conseguinte, o modelo de um procedimento concertado - em linguagem de direito comunitário não se lhe poderia decerto chamar -procedimento de codecisão-, mas poder-se-ia nomeá-lo, sem forçar, como -procedimento de cooperação-. O que se pretende, numa palavra, é que cada órgão actue, pelo menos, numa medida -suportável-, -aceitável-, -sustentável- para o outro.»
Não se pode, contudo, ignorar - e o caso ora em apreço tem sido precisamente apontado como um exemplo desse risco - que a competência exclusiva das assembleias legislativas regionais para a iniciativa de alterações aos Estatutos Político-Administrativos pode originar situações de «rigidez estatutária», colocando-se a questão de «como superar a -inércia regional-», sobretudo em hipóteses em que a manutenção do estatuto existente se mostre susceptível de ser acusada de desconformidade com normas ou princípios constitucionais, designadamente supervenientes. A essa questão responde J. J. Gomes Canotilho (ob. cit., p. 778) que a única via para modificar o status quo estatutário é «a via da revisão constitucional com a eventual consagração do poder de a Assembleia da República se substituir aos -parlamentos regionais- quanto à própria iniciativa de alterações aos estatutos». Foi, no fundo, este o caminho que foi seguido na revisão constitucional de 2004 perante o risco de inércia das assembleias regionais quanto à iniciativa da alteração, constitucionalmente imposta por essa revisão, do respectivo regime eleitoral: através de uma disposição transitória (artigo 47.º da Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de Julho), que limitou temporalmente (seis meses subsequentes às primeiras eleições regionais realizadas após a entrada em vigor dessa lei constitucional) a reserva da iniciativa legislativa em matéria de leis eleitorais para as Assembleias Legislativas, prevista no n.º 1 do artigo 226.º e na alínea e) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP, assumindo a Assembleia da República poder de legislar nessa matéria uma vez ultrapassado aquele prazo, mesmo na falta de iniciativa regional.
No contexto em que foi aprovado o Decreto n.º 121/X, ora em apreço, o reconhecimento da inconstitucionalidade do procedimento legislativo adoptado surge, assim, como imperioso.
E mesmo entre os deputados à Assembleia da República, por um lado, e os deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, a Constituição não impõe - embora se possa entender que também não impede - uma total equiparação de regime, designadamente em matéria de incompatibilidades e impedimentos. Dependerá da liberdade de conformação da Assembleia da República e da ponderação a que proceda quanto ao peso relativo dos diversos factores em presença - designadamente, a diferente natureza dos órgãos em causa (a Assembleia da República é um órgão de soberania e as assembleias legislativas regionais não o são), a alegada menor área de recrutamento de deputados regionais qualificados ou a menor duração dos trabalhos parlamentares regionais - a opção entre um regime de total uniformidade ou mais ou menos diferenciado. Aliás, nos últimos tempos, a Assembleia da República foi directamente confrontada com tal questão, tendo, por duas vezes, optado pela não consagração da unificação do regime de incompatibilidades e impedimentos dos deputados nacionais e regionais.
Fê-lo, primeiro, aquando da aprovação da revisão do EPARAM operada pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto. Constando da proposta de lei n.º 234/VII apresentada pela assembleia legislativa regional da Madeira (DAR, 2.ª série-A, n.º 34, de 4 de Fevereiro de 1999, de p. 903 a p. 925), disposições (artigos 36.º e 37.º) relativas a incompatibilidades e impedimentos (o que afastava eventual impedimento ao poder de intervenção da Assembleia da República nessa matéria - sobre o poder de rejeição e alteração das propostas de alterações dos estatutos, cf. as posições doutrinárias divergentes de J. J. Gomes Canotilho, ob. cit., pp. 775-777; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra 1993, p. 847, anotação iii ao artigo 228.º; Jorge Miranda, «Estatutos das Regiões Autónomas», em Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. iv, Lisboa, 1991, pp. 265-268, republicado em Estudos de Direito Regional, Lisboa, 1997, pp. 797-802, e Manual de Direito Constitucional, t. iii - Estrutura Constitucional do Estado, 5.ª ed., Coimbra, 2004, p. 306, n. 1; Carlos Blanco de Morais, A Autonomia Legislativa Regional, Lisboa, 1993, pp. 214-217; Rui Medeiros e Jorge Pereira da Silva, ob. cit., pp. 20-27; José Luís Pereira Coutinho, A Lei Regional e o Sistema das Fontes, Polic., Lisboa, 1988, pp. 206-208, e Francisco Lucas Pires e Paulo Rangel, estudo cit.), com conteúdo claramente diferenciado das já então existentes quanto aos deputados à Assembleia da República, foram aquelas disposições aprovadas (tal como, aliás, toda a proposta) por unanimidade (DAR, 1.A série, n.º 101, de 2 de Julho de 1999, a p. 3687).
10 - Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide pronunciar-se pela inconstitucionalidade, por violação das disposições conjugadas dos artigos 231.º, n.º 7, e 226.º, n.os 1 e 4, da Constituição da República Portuguesa, da norma constante do artigo 1.º do Decreto n.º 121/X, de 17 de Maio de 2007, da Assembleia da República, que «altera o regime de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos», na parte em que altera a redacção da alínea b) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 64/93, de 26 de Agosto (na redacção vigente, dada pela Lei n.º 28/95, de 18 de Agosto), incluindo os deputados das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas entre o elenco dos titulares dos cargos políticos que ficam sujeitos ao regime de exercício de funções estabelecido nessa lei.
IV - Deve notar-se ainda que o regime diferenciado em matéria de incompatibilidades e impedimentos dos deputados da Assembleia Legislativa da Madeira, constante do Estatuto Político-Administrativo da Madeira, não se justifica por nenhum dos critérios enunciados no artigo 225.º da CRP como fundamentadores da autonomia regional. Ora, se não se verificam nenhumas especificidades que justifiquem a inclusão de uma determinada incompatibilidade no Estatuto da Região, ela deve ser objecto de um tratamento de âmbito nacional. Como já se disse, a criação de regimes parcelares e fragmentados susceptíveis de criar distorções e situações de privilégio viola, sem dúvida, a imposição legiferante do artigo 117.º, n.º 2, da CRP.
A tese vencedora, ou seja, a inclusão de todo o universo de normas relativo às incompatibilidades e impedimentos dos titulares dos órgãos de governo regional no «estatuto» a que se refere o artigo 231.º, n.º 7, da CRP, conduz à cristalização do regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos deputados da Região Autónoma da Madeira, como se demonstra, aliás, pela retirada da proposta de lei n.º 3/X/1.A (de alteração do Estatuto Político-Administrativo) apresentada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira na Mesa da Assembleia da República, em 15 de Abril de 2004, quando se apercebeu de que alguns grupos parlamentares na Assembleia da República pretendiam introduzir mudanças significativas no regime de incompatibilidades e impedimentos dos membros daquela Assembleia Legislativa que visavam a aproximação daquele regime especial regional ao regime geral de âmbito nacional.

References: artigo 278
 artigo 231
 artigo 226
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 231
 artigo 226
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 161
 artigo 2
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 54
 artigo 161
 artigo 139
 artigo 17
 artigo 133
 artigo 120
 artigo 233
 artigo 231
 artigo 167
 artigo 233
 artigo 120
 artigo 233
 artigo 120
 artigo 168
 artigo 167
 artigo 167
 artigo 233
 artigo 164
 artigo 226
 artigo 42
 artigo 3
 artigo 7
 artigo 4
 artigo 5
 artigo 2020
 artigo 8
 artigo 9
 artigo 8
 artigo 9
 artigo 34
 artigo 35
 artigo 24
 artigo 29
 artigo 22
 artigo 23
 artigo 20
 artigo 4
 artigo 21
 artigo 229
 artigo 226
 artigo 227
 artigo 228
 artigo 1
 artigo 1
 artigo 225
 artigo 117
 artigo 231