Source: https://www.gewaltenteilung.de/rechtsprechung-ist-eine-staatsgewalt-und-kein-produkt-der-justizverwaltung/
Timestamp: 2019-02-20 11:52:02+00:00

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Rechtsprechung ist eine Staatsgewalt und kein Produkt der Justizverwaltung! - gewaltenteilung.de
„…. Die Zuweisung, Ablaufsteuerung und Entscheidungsfindung der einzelnen gerichtlichen Verfahren einschließlich der Art, Dauer und Zahl der Verfahrenserledigungen liegen allein in der Hand und Verantwortung der Richterinnen und Richter. Sie erhalten dafür Weisungen nur durch das Gesetz (Art. 97 Abs. 1 GG: „Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen“) und sind deshalb auch nur an „Staatsakte gebunden, die Gesetzesqualität haben“. Folglich muss die Regierung/ Justizverwaltung/ Gerichtsverwaltung, wenn sie im Bereich der richterlichen Zuständigkeit und Verantwortung etwas verändern will, den Gesetzgeber – in erster Linie den Bundesgesetzgeber – bemühen, der – gebunden an die Vorgaben des Grundgesetzes, insbesondere die Einschränkung durch Art. 79 Abs. 3 GG – abzuwägen und zu entscheiden und sich gegebenenfalls der verfassungsgerichtlichen Überprüfung zu stellen hat. Die Annahme, den Regierungen auf Bundes- oder Landesebene oder den Justizverwaltungen sei es gestattet, im Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich der Richterinnen und Richter Präzisierungen oder Zielbestimmungen der gesetzlichen Vorgaben vorzunehmen oder Regelungslücken zu schließen, ist abwegig. Die Konkretisierung generell-abstrakter gesetzlicher Regelungen sowie die Auslegung der gesetzlichen Vorgaben hat im Bereich der Rechtsprechung nicht durch die Regierung/Justizverwaltung nach politischen Kriterien, sondern in jedem Einzelfall durch die Richterinnen und Richter unter Anwendung juristischer Methodik und gesetzlicher Auslegungsregeln zu erfolgen ….„
Vorsitzender Richter am Oberlandesgericht Karl Friedrich Piorreck, Frankfurt am Main
Beitrag „Die Rechtsprechung ist eine Staatsgewalt und kein Produkt der Justizverwaltung! Zu den Grenzen für das „Neue Steuerungsmodell“. Veröffentlicht in Betrifft JUSTIZ 2003 Seite 64 ff.
Seit Anfang der 90-iger Jahre ist das von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) entwickelte „Neue Steuerungsmodell“ (NSM) im Gespräch und in der Erprobung. Es soll die öffentliche Verwaltung effizienter, kundenfreundlicher und vor allem billiger machen. Ob dies gelingt, ist noch offen.2 Nach dem Willen der Politik soll das „Neue Steuerungsmodell“ – in Hessen die davon abgeleitete „Neue Verwaltungssteuerung“ (NVS) – gleichwohl auch in den Justiz-Ressorts Einzug halten. Dabei wird bei vielen der falsche Eindruck erweckt, die Rechtsprechung sei Teil der Verwaltung.
Es ist zur (schlechten) Gewohnheit geworden, den ziemlich diffusen Sammelbegriff „Justiz“ undifferenziert zu verwenden und damit nach Belieben mal Gerechtigkeit, mal Rechtsprechung, mal Rechtspflege, mal Justizverwaltung, mal Gerichtsverwaltung, mal Justizvollzug und mal Staatsanwaltschaft u.v.a.m. zu meinen. Es wird auch oft von der „ordentlichen Justiz“ und der „unabhängigen Justiz“, hin und wieder sogar von der „allgemeinen Justiz“ und der „erkennenden Justiz“ gesprochen. Ob dies absichtlich oder unabsichtlich geschieht, mag dahin stehen. Jedenfalls wird dabei nicht genügend beachtet, dass unter dem Justiz-Ressort-Dach zwei Staatsgewalten miteinander auskommen müssen, nämlich die so genannte zweite Gewalt/Exekutive (vollziehende Gewalt – Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und die so genannte dritte Gewalt/Judikative (Rechtsprechung, rechtsprechende Gewalt, richterliche Gewalt – Art. 20 Abs. 2 und 3, 92 GG, § 1 GVG) und dass die beiden Gewalten durch das gemeinsame Dach nicht zu einer Staatsgewalt „Justiz“ verschmolzen werden, sondern jeweils ihre Eigenständigkeit behalten.3
Auffallend ist, dass eine genaue Verwendung der Begriffe, die sich hinter der „Justiz“ verbergen, dann verstärkt eingefordert wird, wenn es – wie bei der Diskussion um die Selbstverwaltung der Judikative – um mögliche Machtverluste der Exekutive, nämlich der Regierung, der Ministerialverwaltung und der Gerichtsvorstände, geht.4
Ganz besonderen – im öffentlichen Dienst einmaligen – Herausforderungen sind dabei diejenigen ausgesetzt, die gleichzeitig in beide Staatsgewalten eingebunden sind wie z.B. die Gerichtsvorstände, also die Gerichtspräsidentinnen und Gerichtspräsidenten und die Gerichtsdirektorinnen und die Gerichtsdirektoren. Sie müssen bei allen Handlungen dafür Sorge tragen, dass die Eigenständigkeit der beiden Staatsgewalten gewährleistet und Übergriffe – nach beiden Seiten (!) – ausgeschlossen werden.
Die Angehörigen der Exekutive müssen akzeptieren, dass sie zwar die Richterinnen und Richter einstellen, beurteilen und befördern dürfen, weitgehend über den Einsatz personeller und sächlicher Mittel bestimmen können und auch – in eingeschränktem Umfang – Dienstaufsichtsbefugnisse haben, ihnen aber darüber hinaus jegliche Einflussnahme auf die Rechtsprechung verwehrt ist.
Ein gedeihliches Zusammenwirken der beiden Staatsgewalten setzt bei den handelnden Personen voraus, dass sie genau erkennen und respektieren, welche Aufgaben zur Exekutive und welche Aufgaben zur rechtsprechenden Gewalt gehören. Dies erfordert eine Bestimmung der von Verfassungs und Gesetzes wegen vorgegebenen Zuständigkeits- und Verantwortungsbereiche5 und zwar sowohl der Aufgabenverantwortung/ Sachverantwortung/ Fachverantwortung als auch der Ausgabenverantwortung/ Finanzverantwortung/ Ressourcenverantwortung. Verantwortungszurechenbarkeit und Kompetenzzuordnung gehören zur Rechtsstaatlichkeit.6 Bei der Zuordnung sind allein objektive Maßstäbe anzulegen; es kommt nicht darauf an, ob sich jemand für zuständig hält oder verantwortlich fühlt oder – aus welchen Gründen auch immer – gerne zuständig und verantwortlich wäre, sondern allein darauf, ob er zuständig und verantwortlich ist. Auch im Justiz-Ressort muss eine überzeugende Zurechnung von Verantwortung erhalten bleiben und ein „Wildwuchs der Gewaltenvermischung“76 verhindert werden. Hier gibt es – unabhängig von mitmenschlichen/ sozialen/ moralischen/ ethischen Verantwortungen – keine Spielräume und entgegen z.B. Hoffmann-Riem8 und Dästner9 keine „Eigenverantwortung der Justiz“.
Die Annahme, dass es trotz fehlender Sachverantwortung der Exekutive für die Rechtsprechung und trotz fehlender Entscheidungs-, Weisungs- und Steuerungsbefugnis Nischen für verdeckte Steuerung durch die Exekutive gibt, insbesondere durch die Inhaber der Dienstaufsicht, die Ministerinnen/Minister und die Gerichtspräsidentinnen und Gerichtspräsidenten, ist falsch. Gerade bei fehlender Steuerungsbefugnis ist auch die verdeckte, indirekte oder mittelbare Steuerung untersagt, so z.B. die Steuerung durch Appelle, Ersuchen, Bitten, Anregungen, Empfehlungen, Wünsche, „kollegiale“ Gespräche, Ratschläge, Anreize, Versprechungen. Kurzum: die Dienstaufsicht hat sich „auch jeder mental-psychischen Einflussnahme“ und „auch jeder psychologischen Einflussnahme“ zu enthalten.12
Entgegen Berlit13 gibt es daher auch kein „Vorfeld bindender Weisungen“ und schon gar nicht einen „Raum für justizinterne Einwirkungen auf die eine Sachentscheidung vor- oder nachbereitenden Verfahrensentscheidungen“. Würden solche Felder und Räume geöffnet, wären unkontrollierbare, willkürliche Einflussnahmen die sichere Folge.
II. Verantwortung im Rechtsprechungsbereich
Das Dienstgericht des Bundes hat eine Abgrenzung zwischen der richterlichen Tätigkeit/richterlichen Verantwortung und der exekutiven Tätigkeit/exekutiven Verantwortung in den Gerichten vor allem durch das so genannte „Rufbereitschaftsurteil“15 vorgenommen. Danach gehört grundsätzlich jede Aufgabe, die in einem Gericht mit der Rechtsfindung im Einzelfall in Zusammenhang steht, zur Rechtsprechung/Rechtspflege und damit zur richterlichen Tätigkeit, zur Tätigkeit der sachlich unabhängigen Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger (§ 9 RPflG) sowie zur Tätigkeit der weisungsfreien Urkundsbeamtinnen und Urkundsbeamten der Geschäftsstelle.16 Außer den Aufgaben der Rechtsprechung/Rechtspflege, den Aufgaben des Gerichtspräsidiums und den Aufgaben der Beteiligungsgremien (z.B. der Personalräte und der Richterräte) sind alle anderen Aufgaben, die in einem Gericht anfallen, exekutive Aufgaben/Verwaltungsaufgaben und gehören in die Zuständigkeit und Verantwortung der insoweit weisungsbefugten Justizverwaltung und Gerichtsverwaltung.
Im Bereich der Rechtsprechung gibt es Aufgaben, die nur von den Richterinnen und Richtern wahrgenommen werden dürfen und Aufgaben, die zwar zur richterlichen Tätigkeit gehören, aber nach Anordnung der Richterinnen und Richter von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern z.B. in der Geschäftsstelle/Service-Einheit ausgeführt werden können. Aufgaben, die sich „arbeitstechnisch von dem Vorgang der richterlichen Entscheidungsbildung abtrennen lassen“17, werden durch die Übertragung auf Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter nicht zu Aufgaben der Gerichtsverwaltung/Exekutive. Sie bleiben Aufgaben der dritten Gewalt und sind von den Richterinnen und Richtern zu verantworten.
Wenn sich die Gerichtsverwaltung weigert, arbeitstechnisch abtrennbare Aufgaben ausführen zu lassen, müssen die Richterinnen und Richter entscheiden, ob die Verfahrensförderung bis zur Handlungsbereitschaft der Gerichtsverwaltung unterbleibt oder ob – z.B. in Eilsachen – eine andere Möglichkeit der Verfahrensförderung in Betracht zu ziehen ist.
Eine andere Sicht der Zuständigkeits- und Verantwortungsbereiche lässt sich entgegen B. Kramer18 auch nicht mit der vom Dienstgericht des Bundes zu § 26 DRiG entwickelten so genannten Kernbereichstheorie19 begründen; denn die Aufteilung in einen – der Dienstaufsicht vollständig entzogenen – Kernbereich richterlicher Tätigkeit und einen – der Dienstaufsicht eingeschränkt zugänglichen – äußeren Ordnungsbereich richterlicher Tätigkeit schränkt den Verantwortungsbereich der Richterinnen und Richter nicht ein.
Zum äußeren Ordnungsbereich zählt der Bundesgerichtshof zunächst die richterliche Amtsführung soweit es um den ordnungsgemäßen Geschäftsablauf und die äußere Form der Erledigung der Amtsgeschäfte geht. Dazu gehören jedoch weder die inhaltliche noch die verfahrensmäßige Ausgestaltung einzelner gerichtlicher Verfahren; sie sind stets dem Kernbereich der richterlichen Tätigkeit zugeordnet. Der Dienstaufsicht ist insoweit jegliche Einflussnahme untersagt, z.B. die Einflussnahme auf die Terminierungspraxis,22 die Bemessung von Äußerungsfristen,23 die Hinzuziehung eines Protokollführers24 oder die Verhandlungsführung.25 Der Dienstaufsicht sind Äußerungen verwehrt, die auf eine direkte oder indirekte Weisung hinauslaufen, wie der Richter in Zukunft verfahren oder entscheiden soll. Die Dienstaufsicht muss sich insoweit – wie bereits dargelegt – auch jeder psychologischen Einflussnahme enthalten. „Eine kritische Bewertung des Richters durch die Dienstaufsicht ist unzulässig, wenn der Richter dadurch veranlasst werden könnte, eine Verfahrens- oder Sachentscheidung künftig in einem anderen Sinne als ohne diese Kritik zu treffen. Dies schließt ein, dass die Dienstaufsicht auch nicht versuchen darf, den Richter in einer seine Entscheidungsfreiheit beeinträchtigenden Weise auf eine bestimmte Art der Bearbeitung festzulegen.“ 26.
Ein Einwirken durch die Verweigerung sächlicher Mittel ist ausnahmsweise im Fall einer Auslandsdienstreise im Hinblick auf erhebliche außenpolitischen Bedenken als gerechtfertigt angesehen worden.32 In jenem Fall – es ging um eine Anklage wegen Mordes im Konzentrationslager Ausschwitz – hatte der hessische Justizminister nur zwei richterlichen Mitgliedern des Schwurgerichts die Dienstreise zur Zeugenvernehmung nach Israel und die Reisekosten bewilligt, dagegen den übrigen Mitgliedern versagt, obwohl das Gericht beschlossen hatte, dass alle Gerichtspersonen an der Zeugenvernehmung teilnehmen.
Der gerade auch für die Diskussion um die Einführung des „Neuen Steuerungsmodells“ in den Justiz-Ressorts schwerwiegende und sehr verhängnisvolle Fehler liegt darin, mit Hilfe der Kernbereichstheorie den Umfang der richterlichen Verantwortung einschränken und den Umfang der Verantwortung der Exekutive erweitern sowie eine fachaufsichtliche Steuerungsbefugnis begründen zu wollen. Die Kernbereichstheorie betrifft jedoch allein Fragen der Dienstaufsicht und nicht Fragen der Fachaufsicht. Es ist falsch, Fachaufsicht ohne weiteres als Teil der Dienstaufsicht anzusehen. Dienstaufsicht bezieht sich ganz allgemein nicht auf die Sachentscheidungen, sondern auf die organisatorischen und personellen Verhältnisse einer Behörde.33 Der Fehler beruht möglicherweise darauf, dass im übrigen öffentlichen Dienst zumeist Dienstaufsicht und Fachaufsicht in einer Hand liegen.
Für die Begründung von Fachaufsicht, Entscheidungs-, Weisungs-, Lenkungs- und Steuerungsbefugnis, wie sie z.B. für die Bundesbeamten in den §§ 55, 56 BBG und für die Beamten der Staatsanwaltschaft in den §§ 146, 147 GVG ihren Niederschlag gefunden hat, fehlen für die Richterinnen und Richter – soweit es um die Rechtsprechung geht – gesetzliche Regelungen; solche wären auch mit den Vorgaben des Grundgesetzes nicht vereinbar.
IV. Richter werden nur durch das Gesetz „gesteuert„
Die Zuweisung, Ablaufsteuerung und Entscheidungsfindung der einzelnen gerichtlichen Verfahren einschließlich der Art, Dauer und Zahl der Verfahrenserledigungen liegen allein in der Hand und Verantwortung der Richterinnen und Richter. Sie erhalten dafür Weisungen nur durch das Gesetz (Art. 97 Abs. 1 GG: „Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen“)34 und sind deshalb auch nur an „Staatsakte gebunden, die Gesetzesqualität haben“.35 Folglich muss die Regierung/ Justizverwaltung/ Gerichtsverwaltung, wenn sie im Bereich der richterlichen Zuständigkeit und Verantwortung etwas verändern will, den Gesetzgeber – in erster Linie den Bundesgesetzgeber – bemühen,36 der – gebunden an die Vorgaben des Grundgesetzes, insbesondere die Einschränkung durch Art. 79 Abs. 3 GG – abzuwägen und zu entscheiden und sich gegebenenfalls der verfassungsgerichtlichen Überprüfung zu stellen hat. Die Annahme, den Regierungen auf Bundes- oder Landesebene oder den Justizverwaltungen sei es gestattet, im Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich der Richterinnen und Richter Präzisierungen oder Zielbestimmungen der gesetzlichen Vorgaben vorzunehmen oder Regelungslücken zu schließen, ist abwegig. Die Konkretisierung generell-abstrakter gesetzlicher Regelungen sowie die Auslegung der gesetzlichen Vorgaben hat im Bereich der Rechtsprechung nicht durch die Regierung/Justizverwaltung nach politischen Kriterien, sondern in jedem Einzelfall durch die Richterinnen und Richter unter Anwendung juristischer Methodik und gesetzlicher Auslegungsregeln zu erfolgen.37
Heute heißt die große Versuchung: das „Neue Steuerungsmodell“! Im Zentrum dieses allein auf die öffentliche Verwaltung und ihre hierarchischen Strukturen ausgerichteten Modells, das nur Erfolg haben kann, wenn es in seinen Kernelementen, dezentrale Aufgabenverantwortung, Budgetierung, Controlling und Kosten- und Leistungsrechnung umgesetzt wird,38 steht die outputorientierte Steuerung der von den Verwaltungsbehörden zu erstellenden Produkte. Jede Organisationseinheit muss sich (verbindlich) verpflichten, eine bestimmte Leistung oder eine Gruppe von Leistungen zu erbringen. Für die vereinbarten Leistungen werden ihr finanzielle Mittel zur Verfügung gestellt. Die Zielvorgaben für die nach Art und Umfang zu erbringenden Leistungen und der Umfang der Mittelzuweisung werden zwischen der übergeordneten und den untergeordneten Organisationseinheiten „ausgehandelt“ (Kontraktmanagement).
Es steht außer Frage, dass nach dem „Neuen Steuerungsmodell“ nur Produkte der Verwaltung Gegenstand der Steuerung durch die Regierung sein können. Das beschränkt die Steuerungsbefugnis in den Gerichten – außerhalb der originären Verwaltungsaufgaben – auf die Unterstützung der Rechtsprechung.
Bei den bisherigen Versuchen, „Justiz-Produkte“ zu definieren, zeigt sich nämlich, dass gerade nicht die Verwaltungsabläufe in den Gerichten, sondern die Gerichtsverfahren, also die Rechtsprechung, im Mittelpunkt der Steuerung stehen. B. Kramer41 beschreibt das substantielle Produkt der Justiz als den Verfahrensabschluss nach ordnungsgemäßer Verfahrenserledigung/Verfahrensdurchführung. Eifert42 spricht von der Verfahrensdurchführung als Produkt der Justiz. Die Gerichtsverfahren werden damit einfach zum Produkt, zum Output, der Exekutive gemacht. Dies ist nicht hinnehmbar und stößt zunehmend auf Kritik.43 Es ist zu begrüßen, dass jetzt auch Justizverwaltungen – wie z.B. in Hessen – ihr bisheriges Produktverständnis zu überprüfen beginnen.
Die Befürworter der Einführung des „Neuen Steuerungsmodells“ im Rechtsprechungsbereich blenden im Übrigen die inhaltliche Qualität44 aus, obwohl sie damit das „Neue Steuerungsmodell“ verlassen, denn zu dessen obligatorischen Elementen gehört eine Produktdefinition, die alle relevanten quantitativen und qualitativen Aspekte einer Leistung umfasst.45 Inhaltliche – von den Richterinnen und Richtern zu verantwortende – Qualität der Rechtsprechung lässt sich nicht mit den politischen Steuerungszielen einer schnellen und vor allem billigen Rechtsprechungsproduktion in Einklang bringen.
Weil der Justizminister und die Gerichtsvorstände für die einzelnen gerichtlichen Verfahren keine Sachverantwortung haben, kommen für die Rechtsprechung auch keine Zielvereinbarungen zwischen dem Justizministerium und den Gerichten in Frage. Gerichtsvorstände sind nicht Vertreter der rechtsprechenden Gewalt und können sich die ihnen fehlende Vertretungsmacht und Verantwortung für die Rechtsprechung „ihres“ Gerichts auch nicht von den Richterinnen und Richtern holen; denn diesen fehlt ebenfalls die Legitimation, die dritte Gewalt zu vertreten und für sie zu sprechen. Das bedeutet zugleich, dass die vollziehende Gewalt und die rechtsprechende Gewalt keine Vereinbarungen treffen können. Die Richterinnen und Richter müssen im Übrigen schon den bloßen Anschein vermeiden, dass sie sich in die Abhängigkeit von der Exekutive begeben. Vereinbarungen, mit denen sich Richterinnen und Richter gegenüber der Exekutive verpflichten, bestimmte Leistungen nach vorgegebener Art, vorgegebener Zeit und vorgegebenem Umfang in der Rechtsprechung zu erbringen, wären verfassungswidrig. Die einzelnen gerichtlichen Verfahren sind die Rechtsprechung und damit eine – unabhängige – Staatsgewalt. Deshalb dürfen die Regierung und die Justizverwaltung für die Rechtsprechung auch keine Verhaltensregeln oder allgemeine Richtlinien47 aufstellen/zwangsvereinbaren, die über die bestehenden gesetzlichen Regeln hinausgehen oder diese ausfüllen.
Schon lange wird – auch von der Richterschaft – größere Transparenz hinsichtlich der Einnahmen und Ausgaben der Gerichte gefordert, u.a. damit endlich deutlich wird, wie viel (wie wenig) die dritte Gewalt kostet und wie hoch der Deckungsgrad durch die von den Rechtsuchenden (neben den Steuern!) zu zahlenden Gebühren ist. Eine bisher aus angeblichen Kostengründen abgelehnte präzisere Buchung könnte auch nach kameralen Grundsätzen Abhilfe schaffen; einer kaufmännischen Buchung bedarf es nicht – jedenfalls nicht zwingend, auch wenn sie durchaus Vorteile hat.
Unbestreitbar wird bereits heute durch die – in manchen Gerichten zusätzlich durch die Visualisierung z.B. der Abweichungen vom Durchschnitt noch besonders anschaulich gemachte – Statistik und deren teilweise Verwertung in Beurteilungen Einfluss auf die richterliche Tätigkeit ausgeübt. Auch das schon immer bestehende Sparsamkeitsdiktat, das sich z.B. an der sehr häufig schlechten sächlichen Ausstattung der Gerichte und der unzureichenden Vergütung der im Rechtsprechungsbereich tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im einfachen und mittleren Dienst und im Bereich der Angestellten festmachen lässt, beeinflusst die Ausübung von Rechtsprechung. Allerdings war bisher die inhaltliche, aber auch die ablaufmäßige Steuerung der gerichtlichen Verfahren durch die Exekutive tabu.
Nach dem zweiten Weltkrieg wurden in der Bundesrepublik Deutschland – trotz der lange Zeit im Vergleich zu heute sehr viel schwierigeren wirtschaftlichen Lage – u.a. die Verfassungsgerichtsbarkeit, die Arbeitsgerichtsbarkeit, die Finanzgerichtsbarkeit, die ordentliche Gerichtsbarkeit, die Sozialgerichtsbarkeit und die Verwaltungsgerichtsbarkeit, mehrere Gerichtsinstanzen, Spruchkörper, ehrenamtliche Richterinnen und Richter, die Geschäftsverteilung durch das Gerichtspräsidium, der Anspruch auf rechtliches Gehör, der gesetzliche Richter und die richterliche Unabhängigkeit/richterliche Verantwortung als Voraussetzungen für einen modernen Rechtsstaat festgeschrieben. Außerdem wurden und werden die Richterinnen und Richter durch den Richtereid verpflichtet, das Richteramt getreu dem Grundgesetz und getreu dem Gesetz auszuüben, nach bestem Wissen und Gewissen ohne Ansehen der Person zu urteilen und nur der Wahrheit und Gerechtigkeit zu dienen. Hinzu kommen weitere Vorgaben, die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleiten sind, wie etwa der Anspruch auf ein faires Verfahren, sowie Vorgaben durch Verfahrensordnungen wie z.B. der Amtsermittlungsgrundsatz.
Diese trotz des Gebots der Wirtschaftlichkeit allen staatlichen Handelns ganz offensichtlich nicht an Effizienz- und Wirtschaftlichkeitsüberlegungen ausgerichteten Vorgaben dienen nicht nur der Sicherung einer wirkungsvollen Rechts- und Rechtsschutzgewährung, sondern sollen ein für allemal jede politische und administrative Einflussnahme auf die Rechtsprechung und erst recht jede politische und administrative Steuerung der Rechtsprechung schon im Ansatz verhindern. Die Justizpolitik muss sich – parteiübergreifend – den Vorwurf gefallen lassen, dass sie sich mit der Einführung des „Neuen Steuerungsmodells“ im Rechtsprechungsbereich von dem bestehenden Sicherungssystem verabschieden will.
Dezentrale Budgetierung im Sinne des „Neuen Steuerungsmodells“, also die Verbindung von Sachverantwortung/ Fachverantwortung und Finanzverantwortung/ Ressourcenverantwortung auf Behördenleiterebene, kommt für die Rechtsprechung aus den gleichen Gründen und schon vom Ansatz her nicht in Betracht. Dass dem Justizminister, der Justizverwaltung und den Gerichtsvorständen, obwohl sie keine Fachverantwortung haben, gleichwohl außer weitgehender Personalhoheit auch Finanzverantwortung zugerechnet wird, ist eine Besonderheit, die sich nur schwer mit der Verschränkung der Gewalten erklären lässt. Im Übrigen können sich die Regierung und die Justizverwaltung durch eine Verlagerung von Finanzverantwortung auf die Gerichtsvorstandsebene – sofern sie überhaupt zulässig ist – nicht ihrer eigenen Finanzverantwortung entziehen. Sie „haften“ weiterhin für eine etwaige Unterkapitalisierung der Gerichte.
Beteuerungen, es sei z.B. nicht an eine produktorientierte Budgetierung der Rechtsprechung gedacht, lassen erhebliche Zweifel aufkommen, wenn gleichzeitig angemerkt wird, dass es nach der Logik des NSM „wünschenswert“ sei, dass die Budgetierung umfassend ist und möglichst alle Ausgaben im Personal- und Sachkostenbereich in die Budgetierung einbezogen werden.51
Kritisches Hinterfragen der NSM-Pläne für den Rechtsprechungsbereich muss gestattet sein, ohne dass daraus „Innovationsskepsis“, „Burgenmentalität“ und „extensives Pochen auf die richterliche Unabhängigkeit“ gemacht wird, die Richterinnen und Richter als „auf Privilegien beharrende Modernisierungsbremser“ beschrieben werden52 und die Gefahr heraufbeschworen wird, die richterliche Unabhängigkeit werde zum Schutzschild gegen jede Veränderung in der gerichtlichen Selbstorganisation53 oder zum Schutzwall dafür, Schwächen pflegen zu dürfen.54
Richterliche Unabhängigkeit und richterliche Verantwortung stehen nicht zur Disposition, auch nicht zur Disposition der Richterinnen und Richter. Richterliche Unabhängigkeit ist kein Privileg und lässt sich weder durch darauf Pochen erweitern noch durch Verzicht einengen. Sie ist auch weder Deckmantel oder Vorhang wie Redecker55 und Seidel56 meinen noch können sich Richterinnen und Richter sonst dahinter verstecken. Es geht auch nicht um „unsere geliebte richterliche Unabhängigkeit“, von der Görres-Ohde spricht.57
Richterliche Unabhängigkeit ist eine Verfassungsgarantie58 und vor allem etwas Objektives; subjektive Elemente sind nur in Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG und § 26 Abs. 3 DRiG enthalten. Ausnahmslos gilt: entweder eine Tätigkeit unterliegt der richterlichen Unabhängigkeit oder nicht. Es gibt keinen „Kernbereich richterlicher Unabhängigkeit“, von dem mitunter die Rede ist59, sondern nur einen Kernbereich richterlicher Tätigkeit (s.o.). Ebenso wenig gibt es ein „bisschen“ richterliche Unabhängigkeit.
Das „Neue Steuerungsmodell“ eignet sich nicht für die dritte Gewalt, auch nicht in „gebremster Form“ wie Röhl61 meint. Versuche, die dritte Gewalt NSM-fähig zu machen, werden scheitern. Auch wird eine Neudefinition der richterlichen Unabhängigkeit/richterlichen Verantwortung aus Gründen der Ökonomisierung des Staates nicht in Frage kommen, weil sie sich von Verfassungs wegen verbietet.62
Im Übrigen darf die mit der Legislative und der Exekutive gleichrangige dritte Gewalt63 nicht der für die Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten und Verantwortung beraubt werden. Eine Rückverlagerung von Zuständigkeiten und Verantwortung von den Richterinnen und Richtern auf die Exekutive und sei es auch „nur“ im Bereich der Ablaufsteuerung oder im Modus der Leistungserbringung ist ohne gesetzliche Regelung/Ermächtigung schlechthin unzulässig. Wenn der Gesetzgeber über eine Rückverlagerung nachdenken sollte, wird er sich hoffentlich auch an das schon vor über 150 Jahren der Exekutive durch § 175 Abs. 1 Satz 2 der Paulskirchenverfassung („Kabinetts- und Ministerialjustiz ist unstatthaft.“) auferlegte Steuerungsverbot erinnern.
Anstelle eines „Neuen Steuerungsmodells“ brauchen wir für die Rechtsprechung Akzeptanz der bestehenden Zuständigkeits- und Verantwortungsbereiche und gemeinsame, die drei Staatsgewalten verbindende Ziele. Diese liegen jedoch nicht auf der Ebene der Ökonomie, sondern z.B. auf der Ebene zusätzlicher Abstützungen der demokratischen Legitimation der Richterinnen und Richter, wie sie Voßkuhle/Sydow mit „Öffentlichkeits- und Mündlichkeitsprinzip, Begründungserfordernis, Qualifikation der Berufsrichter, Beteiligung ehrenamtlicher Richter, Akzeptanz bei den Betroffenen, Partizipation der Betroffenen“ beschreiben64 oder wie sie Lamprecht mit der Forderung nach Rückbesinnung auf seriöse Arbeitsmethoden, wie der Jurist sie in seiner Ausbildung gelernt hat, anmahnt.65
(1) Schriftliche und aktualisierte Fassung (Stand 1.3.2003) eines am 12.11.2002 auf einer Richteramtsrechtstagung in Bad Nauheim gehaltenen Referats.
(2) vgl. dazu z.B. Bogumil: „Die Umgestaltung des Verhältnisses zwischen Rat und Verwaltung – das Grundproblem der Verwaltungsmodernisierung“, VerwArch 2002, 129 und Kuhlmann: „Benchmarking auf dem Prüfstand: Kosten, Nutzen und Wirkungen interkommunaler Leistungsvergleiche in Deutschland“, VerwArch 2003, 99.
(3) vgl. zum Spannungsverhältnis zwischen der Exekutive und der Judikative Macke: „Die Dritte Gewalt als Beute der Exekutive“, DRiZ 1999, 481.
(4) vgl. z.B. Papier: „Zur Selbstverwaltung der Dritten Gewalt“, NJW 2002, 2586; Mertin: „Selbstverwaltung der Justiz als Verfassungsauftrag?“, ZRP 2002, 332 und Röhl: „Selbstverwaltung für die Dritte Gewalt?“, JZ 2002, 838.
(5) vgl. zum verfassungsrechtlichen Begriff der Verantwortung Weiß: „Beteiligung Privater an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben und staatliche Verantwortung“, DVBl. 2002, 1167, 1170, 1171.
(6) vgl. dazu BVerfGE 33, 125, 158; vgl. auch Mangold/Klein/Sommermann GG Art. 20 Abs. 2 Rn. 214; Di Fabio: „Ein großes Wort – Verantwortung als Verfassungsprinzip“, FAZ 2.5.2002, S. 10.
(7) dieses Bild zeichnet in anderem Zusammenhang Di Fabio aaO (Fn.6).
(8) Hoffmann-Riem: „Gewaltenteilung – mehr Eigenverantwortung für die Justiz?“, DRiZ 2000, 18.
(9) Dästner:“Selbstverwaltung der Gerichte als Voraussetzung ihrer Unabhängigkeit im schlanken Staat?“, Recht und Politik 2002, 106, 113, 115 sowie in: Justiz und Justizverwaltung zwischen Ökonomisierungsdruck und Unabhängigkeit, Die Verwaltung, Zeitschrift für Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaften, Beiheft 5, herausgegeben von Schulze-Fielitz und Schütz, im Folgenden: bei Schulze-Fielitz, S. 201, 213, 216.
(10) vgl. dazu BVerfGE 9, 268, 281 ff; BVerfGE 93, 37, 66 ff; vgl. auch Groß: „Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Begrenzung für eine Selbstverwaltung der Justiz“, ZRP 1999, 361, 363.
(11) Böckenförde „Verfassungsfragen der Richterwahl“, 1. Aufl. 1974 und 2. Aufl. 1998 jeweils S. 23.
(12) vgl. dazu auch Kissel GVG 3. Aufl. § 1 GVG Rn. 39, 40; zu Bitten der Dienstaufsicht vgl. BGH NJW-RR 2002, 929 = MDR 2002, 842; zum Verbot jeder mental-psychischen Einflussnahme vgl. BGH DRiZ 1995, 352, 353; zum Verbot jeder psychologischen Einflussnahme vgl. z.B. BGH DRiZ 1998, 20 und BGH NJW 1988, 419, 420.
(13) Berlit: „Richterliche Unabhängigkeit und Organisation effektiven Rechtsschutzes im ‚ökonomisierten‘ Staat“ bei Schultze-Fielitz S. 135, 152.
(14) vgl. dazu z.B. BVerfGE 36, 264, 275.
(15) NJW 1987,1198.
(16) vgl. zu letzteren Kissel aaO (Fn. 12). § 153 GVG Rn. 25.
(17) BGH NJW 1987, 1198, 1199.
(18) B. Kramer: „Modernisierung der Justiz – Das Neue Steuerungsmodell“ NJW 2001, 3449, 3452 und „Das Neue Steuerungsmodell und die Unabhängigkeit der Richter“ ZZP 114. Band 2001, 267, 300.
(19) vgl. zur Kernbereichstheorie auch Haberland: „Problemfelder für die richterliche Unabhängigkeit“, DRiZ 2002, 301.
(20) z.B.: DRiZ 2002, 226; NJW-RR 2001, 498, 499; DRiZ 1997, 467, 468; DRiZ 1996, 371, 372; DÖD 1991, 202, 203; DRiZ 1984, 194, 195; BGHZ 90, 41, 45.
(21) aaO (Fn. 18) NJW 2001, 3452 und ZZP 114, 288, 289.
(22) BGH NJW 1988, 421, 423.
(23) BGH 27.1.1995 – RiZ (R) 6/94 – dokumentiert bei juris.
(24) BGH NJW 1978, 2509 und BGH NJW 1988, 417.
(25) BGHZ 90, 41, 46.
(26) BGH NJW 1988, 419, 420; vgl. auch BGH DRiZ 1974, 163; BGH DRiZ 1991, 288, 289; BGH DRiZ 1995, 352, 353; BGH DRiZ 1998, 20, 22; zur Abgrenzung äußerer Ordnungsbereich – Kernbereich vgl. ferner BGH DRiZ 1989, 341.
(27) BGHZ 90, 34, 39.
(28) BGH DRiZ 1997, 467, 470; DRiZ 1985, 394.
(29) vgl. dazu Piorreck: „Aufgaben der Richtervertretungen im Modernisierungsprozess“, BJ 2001, 218, 220, 221.
(30) vgl. dazu BGH DRiZ 1998, 20, 22.
(31) BGH NJW 2003, 282, 283.
() BGHZ 71, 9 und BVerfG DRiZ 1979, 219.
(33) vgl. dazu Groß: „Was bedeutet ‚Fachaufsicht‘ „, DVBl. 2002, 793, 796.
(34) vgl. dazu BVerfGE 18, 52, 59; vgl. auch Schmidt-Aßmann Handbuch des Staatsrechts Band I § 24 „Der Rechtsstaat“ Rn. 66.
(35) vgl. Limbach: „Die richterliche Unabhängigkeit – ihre Bedeutung für den Rechtsstaat“, NJ 1995, 281, 282.
(36) vgl. dazu auch Papier: „Die richterliche Unabhängigkeit und ihre Schranken“, NJW 2001, 1089, 1094, zustimmend Pillmann, NJW-aktuell NJW Heft 1/2002 S. XVI und Frehse: „Die Beteiligungsrechte der Richter-/Personalvertretungen bei Nutzerbefragungen innerhalb des Benchmarking“, DRiZ 2002, 141, 142.
(37) vgl. dazu Groß aaO (Fn. 10) S. 363; zu der damit verbundenen Gefahr einer Entwicklung zum ‚Richterstaat‘ Rüthers FAZ 15.4.2002, S. 7 und JZ 2002, 365.
(38) vgl. Dieckmann: „Kosten- und Leistungsrechnung – Ein Modell für die Justiz“, Recht und Politik 2002, 7, 12.
(39) vgl. z.B. Dieckmann aaO (Fn. 38).
(40) so z.B. Eifert „Das Neue Steuerungsmodell – Modell für die Modernisierung der Gerichtsverwaltung?“ in Schriften zur rechtswissenschaftlichen Innovationsforschung Band 3 „Reform der Justizverwaltung“ S. 163, 170; vgl. auch Hoffmann-Riem aaO (Fn. 8) S. 24.
(41) aaO (Fn. 18) NJW 2001, 3450, ZZP 114, 293.
(42) aaO (Fn. 40) S. 173.
(43) vgl. zur Produkt-Diskussion Böttcher „Die Produkte der Justiz“ bei Schulze Fielitz- S. 22 und Voßkuhle: „Das ‚Produkt‘ der Justiz“ bei Schulze-Fielitz S. 35.
(44) vgl. dazu Klein: „Qualitätssicherung im Prozess der Modernisierung der Justiz“ bei Schulze-Fielitz S. 55, 59.
(45) vgl. Voßkuhle aaO (Fn. 43) S. 50.
(46) vgl. zur Qualitätsdiskussion die Thesen des Deutschen Richterbundes zur Qualität der Arbeit in Gerichten und Staatsanwaltschaften, DRiZ 2003, 8; lesenswert auch Friedrich Gottlob Nagelmann, geboren am 3.9.1889 in Insterburg/Ostpreußen, geehrt durch die 1984 erschienene Gedächtnisschrift „Das wahre Verfassungsrecht“, der sich mit seinem Beitrag „Qualitätssicherung in der Justiz“ DStZ 2002, 885 erneut zu Wort gemeldet hat.
(47) vgl. dazu schon Baur, Justizaufsicht und richterliche Unabhängigkeit, 1954 S. 32.
(48) zur Abgrenzung vgl. Gröpl: „Ökonomisierung von Verwaltung und Verwaltungsrecht“ VerwArch 2002, 459, 462, 463.
(49) vgl. Gröpl: aaO (Fn. 48) S. 477.
(50) vgl. dazu BGHZ 113, 36, 40.
(51) vgl. Dieckmann aaO (Fn. 38) S. 11.
(52) B. Kramer aaO (Fn. 18) NJW 2001, 3451, ZZP 114, 300; Scherf: „Die Richter als Bremser“, Die Zeit vom 22.2.2000, S. 13.
(53) vgl. Schütz und Schulze-Fielitz: „Justiz und Justizverwaltung zwischen Ökonomisierungsdruck und Unabhängigkeit“ bei Schulze-Fielitz, S. 11, 22, 23 – ihnen zustimmend Sendler in seiner Buchbesprechung DVBl. 2003, 43.
(54) vgl. Redecker: „Was der Judikative Not tut“, NJW 2002, 2611, 2612.
(55)Redecker: „Justizgewährungspflicht des Staates versus richterliche Unabhängigkeit“, NJW 2000, 2796, 2798.
(56) Seidel: „Die Grenzen der richterlichen Unabhängigkeit“, Recht und Politik 2002, 98, 100.
(57) Görres-Ohde: „Modernisierung, Motivation und Kooperation“, SchlHA 2002, 61, 62.
(58) vgl. z.B. BVerfGE 26, 79, 93.
(59) vgl. z.B. Berlit aaO (Fn. 13) S. 159 und Blasius/Stadtmann „Justiz und Finanzkontrolle“ DÖV 2002, 12, 17, die vom „Kerngebiet der richterlichen Unabhängigkeit“ sprechen.
(60) BVerfGE 12, 67, 71 und BVerfG DRiZ 1996, 372, 373.
(61) aaO (Fn. 4) S. 842.
(62) vgl. dazu Reinhardt „Richterliche Unabhängigkeit im ‚ökonomisierten Staat‘ “ bei Schulze-Fielitz S. 179.
(63) vgl. dazu BGHZ 51, 193, 197.
(64) Voßkuhle/Sydow: „Die demokratische Legitimation des Richters“, JZ 2002, 673, 680.
(65) Lamprecht: „Außerrechtliche Einflüsse auf die richterliche Entscheidungsfindung“, DRiZ 1989, 4, 7.
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References: Art. 79
 Art. 20
 Art. 20
 § 1
 § 26
 Art. 79
 Art. 97
 § 26
 § 175
 Art. 20
 § 1
 BGH 
 BGH 
 BGH 
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 § 153
 BGH 
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 § 24