Source: http://kraken.slv.cz/7Ao4/2011
Timestamp: 2018-06-22 00:10:56+00:00

Document:
7Ao4/2011
è. j. 7 Ao 4/2011-126
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátu slo¾eném z pøedsedy JUDr. Jaroslava Hubáèka a soudcù JUDr. Eli¹ky Cihláøové a JUDr. Karla ©imky v právní vìci navrhovatele: AVE CZ odpadové hospodáøství s. r. o., se sídlem Pra¾ská 1321/38a, Praha 10, IÈ: 49356089, zastoupen JUDr. Ing. Janem Vychem, advokátem, se sídlem Lazarská 11/6, Praha 2, proti odpùrci: Obec Rybitví, se sídlem ©kolní 180, Rybitví, IÈ: 00274194, zastoupena Mgr. Vítìzslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Pøíbìnická 1908, Tábor, o návrhu na zru¹ení èásti opatøení obecné povahy-územního plánu obce Rybitví, schváleného usnesením è. 5 Zastupitelstva obce Rybitví na zasedání dne 26. 4. 2010,
I. V opatøení obecné povahy-územní plán obce Rybitví-schváleném usnesením è. 5 Zastupitelstva obce Rybitví na zasedání dne 26. 4. 2010
1. se v textové èásti územního plánu v èásti 3 urbanistická koncepce, vèetnì vymezení zastavitelných ploch, ploch pøestavby a systému sídelní zelenì zru¹uje text:
P1-pøestavbová plocha spalovna rozloha: 2,9045 ha vyu¾ití plochy: plochy technické infrastruktury-se specifickým vyu¾itím lokalizace plochy: J èást katastru obce, prostor areálu bývalé spalovny odpadù specifické podmínky: -dopravní napojení je mo¾né ze stávající obslu¾né komunikace -v severní èásti lokality nutno respektovat ochranné pásmo lesa -nutno respektovat funkèní vyu¾ití, které je pro tuto plochu individuelnì stanoveno (viz kap. 6) k. ú. Rybitví-plochy územních rezerv ,
2. se v textové èásti územního plánu v èásti 6 stanovení podmínek pro vyu¾ití ploch s rozdílným zpùsobem vyu¾ití s urèením pøeva¾ujícího úèelu vyu¾ití (hlavní vyu¾ití), pokud je mo¾né jej stanovit, pøípustného vyu¾ití, nepøípustného vyu¾ití, popøípadì podmínìnì pøípustného vyu¾ití tìchto ploch a stanovení podmínek prostorového uspoøádání, vèetnì
základních podmínek ochrany krajinného rázu v oddíle 10 TX-plochy technické infrastruktury-se specifickým vyu¾itím v jeho odstavci B-funkèní vyu¾ití: zru¹uje text:
1) plochy technické infrastruktury mimo jakékoli èinnosti s ve¹kerými odpady, s výjimkou èinností souvisejících s likvidací a èi¹tìní odpadních vod ,
3. se v grafické èásti územního plánu zru¹uje vyznaèení plochy P1 zaøazené do kategorie TX,
to v¹e dnem právní moci tohoto rozsudku.
Navrhovatel se domáhá svým návrhem ze dne 20. 7. 2011 zru¹ení opatøení obecné povahy, kterým byl vydán územní plán obce Rybitví ze dne 26. 4. 2010, a to v èásti vymezení plochy P1-pøestavbová plocha spalovna (èást 3) a v èásti vyu¾ití plochy technické infrastruktury mimo jakékoli èinnosti s ve¹kerými odpady, s výjimkou èinností souvisejících s likvidací a èi¹tìní odpadních vod (èást 6, oddíl 10 TX-plochy technické infrastruktury se specifickým vyu¾itím, odstavec B).
Navrhovatel uvedl, ¾e je vlastníkem pozemkù a staveb v k.ú. Rybitví, a to pozemkù parc. è. st. 703, st. 704, st. 709, 822/7 a budov bez è.p. (prùmyslových objektù) na pozemcích parc. è. st. 703, st. 704 a st. 709 a ¾e tyto nemovitosti nabyl na základì smlouvy kupní a o zøízení vìcného bøemene ze dne 29. 3. 2006 s právními úèinky vkladu ke dni 11. 5. 2006. V dobì nabytí uvedených nemovitostí nebyl v obci Rybitví územní plán, ani nebyl znám jeho návrh èi koncept. Popsané nemovitosti pøedstavují areál spalovny nebezpeèných odpadù, která v dobì akvizice nebyla v provozu a není v provozu ani v souèasné dobì, jakkoli její výstavba a u¾ívání byly øádnì povoleny pøíslu¹nými orgány. Nakládání s odpady (nejen v pøedmìtných nemovitostech) je jeho hlavní podnikatelskou èinností a proto dlouhodobì usiluje o obnovení provozu uvedené spalovny po její rekonstrukci a vybavení technologií splòující nejvy¹¹í standardy ochrany ¾ivotního prostøedí. Územní plán obce Rybitví ze dne 26. 4. 2010 v¹ak øadí nemovitosti v jeho vlastnictví do lokality oznaèené P1-pøestavbová plocha spalovna , která je co do svého vyu¾ití urèena jako funkèní plocha TX-plochy technické infrastruktury se specifickým vyu¾itím . Toto specifické vyu¾ití je v èásti 6 územního plánu charakterizováno slovy plochy technické infrastruktury mimo jakékoli èinnosti s ve¹kerými odpady, s výjimkou èinností souvisejících s likvidací a èi¹tìní odpadních vod .
Navrhovatel namítl, ¾e územní plán obce Rybitví pojmovì zcela vyluèuje budoucí provozování spalovny odpadù, nebo» znemo¾òuje v lokalitì P1 jakkoli nakládat s odpady. Tím ov¹em dochází ke krácení jeho práv, konkrétnì práva u¾ívat nemovitosti ve svém vlastnictví k podnikatelské èinnosti. Proto také podal v øízení o schválení územního plánu námitku, kterou tento zásah a jeho nepøimìøenost zpochybnil. Vymezení a urèení zpùsobu vyu¾ití lokality P1 je v rozporu se zákonem, proto¾e po materiální stránce nevyhovuje kriteriím vhodnosti, potøebnosti a minimalizace zásahù a proporcionality stanoveným v judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu. Souèasnì je v¹ak v rozporu i se Zásadami územního rozvoje Pardubického kraje.
Pokud jde kriterium vhodnosti, územní plán neumo¾òuje dosáhnout sledovaný cíl ve smyslu ustanovení § 18 a § 19 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), (dále jen stavební zákon ). Zaøazení lokality P1 do zpùsobu vyu¾ití TX brání vyu¾ití nemovitostí k podnikatelské èinnosti v oblasti nakládání s odpady, ani¾ v¹ak byl tento zásah v územním plánu podlo¾en veøejným zájmem, který by omezení vlastnického práva mohl ospravedlòovat, èi jinak veøejný zájem odùvodnìn. V rozhodnutí o námitce je pouze uvedeno, ¾e obec je zatí¾ena existencí prùmyslového areálu, nespecifikuje v¹ak, v èem spoèívá veøejný zájem na vylouèení aktivit odpadového hospodáøství v dané lokalitì. Není tedy zøejmé, proè odpadové hospodáøství v jeho nejèist¹í formì je èinností, která podle obce zøejmì nejvíce zatì¾uje ¾ivotní prostøedí, zatímco provoz èistírny odpadních vod je explicitnì umo¾nìn, by» s velkou frekvencí motorových vozidel a v dùsledku toho i se zvý¹enou pra¹ností a hluèností v lokalitì. Ostatnì, o úèelovosti tohoto postupu svìdèí i to, ¾e v lokalitì bezprostøednì související s lokalitou P1 (napø. pozemek parc. è. 720/1) je nakládání s odpady explicitnì umo¾nìno (je zaøazena do zpùsobu vyu¾ití TO). Lokalita P1 navíc le¾í ve vìt¹í nebo stejné vzdálenosti od rezidenèních zón vymezených územním plánem jako lokality, kde jsou nakládání s odpady (èi prùmyslová èinnost) výslovnì umo¾nìny. Sledovaný zámìr omezení rozsahu prùmyslových aktivit proto nemohl být územním plánem dosa¾en. Úèelovost a nepøimìøenost postupu odpùrce dokresluje i Plán odpadového hospodáøství Pardubického kraje ve své závazné èásti platné ke dni vydání územního plánu, který stanoví mimo jiné po¾adavek vyu¾ívat nebo odstraòovat nebezpeèné odpady v zaøízeních odpovídajícím po¾adavkùm nejlep¹í dostupné techniky . Vydaný územní plán tak svými dùsledky odporuje uvedenému plánu odpadového hospodáøství v tehdy platném znìní, nebo» vyluèuje mo¾nost odstranìní nebezpeèných odpadù spálením pøímo na místì a zakládá nutnost jejich pøepravy na vìt¹í vzdálenost. Souèasné technologické mo¾nosti pøitom umo¾òují odstranìní nebezpeèného odpadu spalováním tak, ¾e mno¾ství emisí unikajících do ¾ivotního prostøedí ze spalovacího procesu je zcela minimální. Zmìny Plánu odpadového hospodáøství provedené obecnì závaznou vyhlá¹kou ze dne 16. 9. 2010 byly nepochybnì provedeny s cílem znemo¾nit do budoucna provozování spalovny (napø. ustanovení odst. 3. 1. 3 bylo upraveno tak, ¾e novì je termické odstranìní odpadu vylouèeno).
Pokud jde o kriterium minimalizace zásahù do práv, pøedmìtné nemovitosti jsou urèeny pouze a jedinì k provozování spalovny odpadù a jejich pøestavba èi úprava by proto byla neúèelná. Pøes tyto skuteènosti územní plán ne¹etrnì vylouèil v pøedmìtné lokalitì ve¹keré èinnosti spoèívající v nakládání s odpady, èím¾ zcela znemo¾nil ekonomické vyu¾ití nemovitostí, ani¾ by validnì odùvodnil, proè jiné prùmyslové èinnosti v lokalitì pøipou¹tí. Odpùrci bylo v dobì schvalování územního plánu pøitom známo, ¾e nemovitosti byly zakoupeny za úèelem provozování spalovny nebezpeèných odpadù a ¾e èiní ve¹keré kroky potøebné k jejímu uvedení do provozu (napø. podání ¾ádosti o vyhodnocení vlivu zámìru na ¾ivotní prostøedí podle zákona è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí). Nemìl-li by toti¾ jiné provozovny ne¾ zakoupenou spalovnu odpadù, byl by pro nìj územní plán zcela likvidaèní. Zásah do jeho práv (úplné znehodnocení investice do pøedmìtných nemovitostí) proto i nadále zùstává nepøimìøeným.
Navrhovatel namítá i rozpor napadeného územního plánu s vyhlá¹kou è. 501/2006 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, která stanoví obecné po¾adavky na vyu¾ití území pøi vymezování ploch a pozemkù, pøi stanovování podmínek jejich vyu¾ití a umis»ování staveb na nich. Pøedmìtná lokalita je vymezena jako plocha s rozdílným zpùsobem vyu¾ití (plocha technické infrastruktury) se specifickým zpùsobem vyu¾ití, kterým je zákaz nakládání s odpady. Plochy technické infrastruktury jsou pøitom vymezeny v ustanovení § 10 citované vyhlá¹ky a vyu¾ití pozemku pro tuto infrastrukturu vyluèuje zaèlenìní do ploch jiného vyu¾ití pozemku. Plochy technického vyu¾ití zahrnují výslovnì plochy pro nakládání s odpady. Je proto proti smyslu uvedené vyhlá¹ky zaøadit lokalitu P1 do plochy technické infrastruktury a zároveò stanovit její specifické vyu¾ití v tom smìru, ¾e nakládání s odpady na této plo¹e není pøípustné. Takový zpùsob èlenìní stanovené plochy nadto není ani odùvodnìn. Územní plán byl rovnì¾ zpracován na základì neúplných nebo neaktuálních územnì plánovacích podkladù, nebo» navrhující spoleènost nebyla vyzvána k poskytnutí údajù podle § 27 stavebního zákona. Pøed jeho vypracováním tedy nebyla provedena pasportizace území ve smyslu § 4 odst. 3 vyhlá¹ky è. 500/2006 Sb. a procesní pochybení má tak za následek nezákonnost územního plánu.
Navrhovatel je rovnì¾ pøesvìdèen, ¾e územní plán obce Rybitví je i v rozporu se Zásadami územního rozvoje Pardubického kraje, je¾ jsou podle § 36 odst. 5 stavebního zákona závazné pøi tvorbì územního plánu, které mimo jiné stanoví tyto priority (textová èást, èl. 1): vyvá¾ené a efektivní vyu¾ívání zastavìného území preferovat rekonstrukce a pøestavby nevyu¾ívaných objektù a areálù v sídlech pøed výstavbou ve volné krajinì stavby technické infrastruktury orientovat pøevá¾nì na pozemky s ménì kvalitní pùdou. Z uvedeného vyplývá, ¾e územní plán je v èásti regulace pro lokalitu P1 s tìmito prioritami v rozporu. Je tomu tak proto, ¾e zde nedochází k plnohodnotnému vyu¾ití ploch a objektù v zastaveném území. Ji¾ existující spalovna s napojením na kompletní infrastrukturu je stavbou, kde by regulace mìla jednoznaènì umo¾nit její vyu¾ití, fungování a provoz.
Odpùrce v písemném vyjádøení ze dne 10. 8. 2011 uvedl, ¾e území obce Rybitví je dlouhodobì zasa¾eno intenzivním chemickým prùmyslem. Na tomto území je z pohledu ochrany zdraví obyvatel a ¾ivotního prostøedí zcela nevyhovujícím zpùsobem ulo¾en chemický odpad v objemu více ne¾ jeden milion m3. Monitoring podzemní vody z ledna 2011 potvrdil i masivní kontaminaci organickými látkami. Tato skuteènost vyvolává zcela zásadní nesouhlas dotèených orgánù veøejné správy a veøejnosti (zejména obyvatel obce Rybitví, okolních obcí a mìst Pardubice a Hradce Králové) s potencionálním roz¹iøováním zdrojù zneèi¹tìní ¾ivotního prostøedí. Proto také petici proti znovuobnovení provozu spalovny odpadù v Rybitví podepsalo více ne¾ 48 tisíc lidí. Ve veøejném zájmu a zákonnou povinností pøíslu¹ných orgánù veøejné správy je postupné sni¾ování uvedené zátì¾e a vytvoøení podmínek pro udr¾itelný rozvoj území. Navrhovatel nabyl nemovitosti, oznaèené v jeho návrhu na zru¹ení územního plánu obce Rybitví, v roce 2006. V tu dobu nebylo území obce regulováno územnì plánovací dokumentací na úrovni obce. Významnou skuteèností v¹ak byl územní plán Velkého územního celku Pardubického kraje, který nepoèítal s funkèním vyu¾itím pøedmìtného území k nakládání s odpady (ani obecnì, ani ve formì jejich spalování v kapacitní spalovnì prùmyslových odpadù). Stejnì tak s tím nepoèítají ani nyní platné Zásady územního rozvoje Pardubického kraje, co¾ je zcela klíèové pro soudní pøezkum platného územního plánu. Nelze souhlasit ani s tvrzením navrhovatele, ¾e dané nemovitosti nabýval jako spalovnu, u které její výstavba a u¾ívání byly pøíslu¹nými orgány øádnì povoleny . Stavební povolení bylo sice vydáno v roce 1987 a kolaudaèní rozhodnutí v roce 1997, ale za zcela odli¹ných podmínek ochrany ¾ivotního prostøedí. V roce 2002 nabyl úèinnosti nový zákon o ochranì ovzdu¹í è. 86/2002 Sb. a zákon o integrované prevenci a omezování zneèi¹tìní, o integrovaném registru zneèi¹»ování (zákon o integrované prevenci) è. 76/2002 Sb. Tyto pøedpisy zakotvily pro provozovatele nové povinnosti a podmínky, které tehdej¹í provozovatel nebyl schopen plnit. Z tohoto dùvodu byl proto v roce 2002 zastaven provoz spalovny pro zákonné pøeká¾ky. Provoz spalovny nemohl být nikdy obnoven bez zcela zásadní rekonstrukce a technologické modernizace. Navrhovatel tak nabýval nemovitosti s pøedpokladem rekonstrukce a modernizace, aby provoz spalovny mohl být vùbec obnoven. Zda bude provoz spalovny prùmyslových odpadù obnoven podle zámìrù navrhovatele, nezáviselo nikdy jen na nìm, ale pøedev¹ím na jednotlivých povolovacích procesech, které právní øád Èeské republiky vy¾adoval k obnovì provozu uvedené spalovny. ©lo tedy o podnikatelské riziko navrhovatele, zda znovuobnovení provozu spalovny bude orgány veøejné správy povoleno èi nikoliv. Ne¹lo proto o nepøimìøený zásah odpùrce do vlastnických práv navrhovatele. V rámci posouzení vlivu stavby na ¾ivotní prostøedí (proces EIA) vydal pøíslu¹ný správní orgán nesouhlasné stanovisko k zámìru s tím, ¾e podle záporného stanoviska Ministerstva ¾ivotního prostøedí byl proces posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí zahájen ji¾ v roce 2007 a dokumentace dvakrát vrácena k dopracování. Dne 4. 7. 2011 pak vydal Krajský úøad Pardubického kraje i rozhodnutí, kterým zamítl ¾ádost navrhovatele o vydání integrovaného povolení.
Pokud jde o splnìní cílù stanovených v § 18 a § 19 stavebního zákona, nutno vidìt to, ¾e územnì plánovací dokumentace byla pøipravována od roku 2006 a nemovitosti nabyté navrhovatelem v tomto roce ji¾ po nìkolik let nebyly vyu¾ívány ke svému pùvodnímu úèelu. Proto byly jako brownfield zaøazeny do pøestavbového území P1. Informaci o zámìru rekonstrukce bývalé spalovny nemìly k dispozici v dobì zahájení poøizování územního plánu ani obec, ani poøizovatel územního plánu (Magistrát mìsta Pardubice). Pøi projednávání návrhu zadání stanovil Krajský úøad Pardubického kraje svým vyjádøením ze dne 14. 6. 2007, ¾e na pøedmìtnou územnì plánovací dokumentaci je nutné vypracovat vyhodnocení vlivù na ¾ivotní prostøedí vzhledem k hlukové zátì¾i, emisím automobilové dopravy a vzhledem ke kumulaci tìchto vlivù v souvislosti se zátì¾í zpùsobenou blízkostí provozu Syntesia a. s. Pardubice. Vyhodnocení SEA a následné stanovisko Krajského úøadu Pardubického kraje stanovilo mimo jiné podmínky, podle nich¾ by se mìly zohledòovat pouze takové aktivity, které by vyluèovaly ohro¾ení ¾ivotního prostøedí a zdraví nad únosnou míru a je¾ by mohly pøinést nadmìrnou zátì¾ pro okolí. Vylouèení nakládání s odpady z uvedené pøestavbové plochy P1 tak bylo veøejným zájmem ve smyslu ustanovení § 18 odst. 3 stavebního zákona. Otázka vhodnosti zvoleného øe¹ení proto byla územním plánem posouzena a øe¹ena z hlediska vyvá¾enosti pilíøù udr¾itelného rozvoje území. Územním plánem byl té¾ posílen pilíø sociální soudr¾nosti a ochrany ¾ivotního prostøedí. Podle ustanovení § 52 odst. 2 stavebního zákona mohou námitky proti návrhu územního plánu podat pouze vlastníci pozemkù a staveb dotèených návrhem veøejnì prospì¹ných staveb, veøejnì prospì¹ných opatøení a zastavitelných ploch a zástupce veøejnosti. Navrhovatel své podání ze dne 29. 12. 2009 oznaèil jako námitku proti návrhu územního plánu, aèkoliv není vlastníkem pozemkù a staveb, které jsou dotèeny návrhem veøejnì prospì¹ných staveb, veøejnì prospì¹ných opatøení a zastavitelných ploch územního plánu. Jeho podání je proto tøeba kvalifikovat jako pøipomínku k návrhu územního plánu, a to s dùsledky ve smyslu ustanovení § 171 odst. 4 zákona è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ). Touto pøipomínkou se zabýval jako podkladem pro opatøení obecné povahy a vypoøádal se s ní v odùvodnìní napadeného územního plánu. Odpùrce je proto pøesvìdèen, ¾e se s pøipomínkou navrhovatele vypoøádal nadstandardním zpùsobem, kdy¾ s ní procesnì nakládal jako s námitkou.
Pokud jde o dal¹í aspekty namítaného rozporu s kriteriem vhodnosti, je zcela nepøípadná argumentace navrhovatele Plánem odpadového hospodáøství Èeské republiky. Napadený územní plán není v rozporu s tímto plánem, pouze konstatuje nevhodnost vyu¾ití lokality P1 pro nakládání s odpady. Co se týèe Plánu odpadového hospodáøství Pardubického kraje, by» ten ve svém pùvodním znìní explicitnì nevyluèoval termické zpracování odpadù na území kraje, pøesto Pardubický kraj jako zpracovatel plánu konstantnì nesouhlasí se zámìrem navrhovatele. Výsledkem tohoto stanoviska byla zmìna uvedeného plánu, vydaná obecnì závaznou vyhlá¹kou Pardubického kraje dne 16. 9. 2010, zakazující termické odstraòování odpadù na území kraje (kap. 3. 1. 3.) a odstranìní zaøízení pro energetické vyu¾ití odpadù z kapitoly 3. 1. 5. 1. 17. Argumentace navrhovatele, ¾e územní plán naopak podporuje výstavbu kapacitní spalovny odpadù ve volné krajinì, je èirou spekulací, která nemá reálný základ. Podle uvedených dokumentù závazných pro územní plány obcí proto není mo¾no umístit spalovnu v Pardubickém kraji.
Nelze souhlasit ani s namítaným rozporem stran kriteria minimalizace zásahu. Poøizovatel zaøadil do pøestavbové plochy P1 právì nemovitosti navrhovatele (coby plochy nevyu¾ívané ke svému pùvodnímu úèelu) z toho dùvodu, ¾e provoz spalovny byl dlouhodobì odstaven, se zachováním funkèního provozu èistírny odpadních vod mìsta Pardubice a do funkèní plochy TX-technická infrastruktura. V zadání územního plánu není poèítáno s návrhem takových aktivit, které jsou vyjmenovány v pøíloze è. 1 a è. 2 zákona è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù. Také ze stanoviska SEA vyplývá po¾adavek vylouèení takových aktivit v navr¾ených plochách, které by zejména v kombinaci mohly pøinést nadmìrnou zátì¾ pro okolí. Na rozdíl od jiných prùmyslových èinností v dané lokalitì, jejich¾ provoz kontinuálnì pokraèuje, by znovuobnovení provozu spalovny znamenalo, z dùvodu odstavení provozu v roce 2002, zcela nový zdroj zneèi¹tìní ¾ivotního prostøedí, jeho¾ modernizace vy¾aduje posouzení vlivù podle zákona è. 100/2001 Sb. Mo¾nost vyu¾ívání nemovitostí navrhovatele k jemu zamý¹lenému úèelu je závislé na výsledku mnoha nároèných povolovacích procesù. Není tedy pravdivé kategorické tvrzení navrhovatele, ¾e nemovitosti jako takové jsou urèeny pouze a jedinì k provozování spalovny odpadù a jejich pøestavba èi úprava by byla neúèelná.
Pokud jde o namítaný rozpor s vyhlá¹kami è. 501/2006 Sb. a è. 500/2006 Sb. tøeba uvést, ¾e prvnì uvedená vyhlá¹ka uvádí v ustanovení § 10 odst. 2 pouze pøíklady funkèního vyu¾ití plochy technické infrastruktury (arg. zejména ) a tyto plochy blí¾e nespecifikuje. Podle ustanovení § 27 odst. 3 stavebního zákona je pak povinností vlastníka technické infrastruktury poskytnout údaje poøizovateli územního plánu bezodkladnì po jejich vzniku nebo zji¹tìní, pøièem¾ je jeho odpovìdností správnost a aktuálnost tìchto údajù. Pasportizace ve vztahu k územnì plánovací dokumentaci nebo k územnì plánovacím podkladùm v¹ak v legislativì neexistuje. ®ádná pasportizace se tedy pøi poøizování územních plánù nezpracovává a právními pøedpisy není vy¾adována. Pochybný je i fakt, ¾e navrhovatel je vlastníkem technické infrastruktury ve smyslu § 27 stavebního zákona. ®ádná z jeho nemovitostí toti¾ není stavbou technické infrastruktury.
Navrhovatel tvrdí, ¾e napadený územní plán je v rozporu se Zásadami územního rozvoje Pardubického kraje. Ve skuteènosti je tomu naopak. Navrhovatelem citované priority zásad územního rozvoje jsou obecnými prioritami územního plánování, které mají za cíl ochranu nezastavìného území, preferenci vyu¾ívání brownfields a lokality uvnitø zastavìného území, oproti výstavbì na zelené louce . Ani jedna z tìchto priorit v¹ak nepodporuje realizaci zámìru výstavby spalovny v dotèeném území. Umo¾nìní výstavby kapacitní spalovny v napadeném územním plánu podle zámìrù navrhovatele by bylo naopak v rozporu se Zásadami územního rozvoje Pardubického kraje. Je tomu tak proto, ¾e právì uvedené zásady vymezují plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví po¾adavky na jejich vyu¾ití [plochy nebo koridory pro veøejnì prospì¹né stavby, veøejnì prospì¹ná opatøení a kriteria pro rozhodování o mo¾ných variantách] (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Podle ustanovení § 36 odst. 5 stavebního zákona jsou pak zásady územního rozvoje závazné pro poøizování a vydávání územních plánù, regulaèních plánù a pro rozhodování v území. Z uvedených ustanovení vyplývá, ¾e v územním plánu obce nesmí být zakotvena plocha nebo koridor nadmístního významu, pokud není souèasnì vymezen v zásadách územního rozvoje. Funkèní vyu¾ití území pro nakládání s odpady podle projektového zámìru navrhovatele je plochou nadmístního významu ve smyslu ustanovení § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení je plochou nadmístního, popøípadì republikového významu plocha, která svým významem, rozsahem nebo vyu¾itím ovlivní území více obcí nebo více mìstských èástí na území hlavního mìsta Prahy, popøípadì území více krajù. Pøedpokládaná kapacita spalovny prùmyslových odpadù 20 000 tun/rok znamená nutnost úpravy stávajících forem nakládání s odpady a svá¾ení prùmyslových odpadù z blízkého a dalekého okolí, zejména pak z Pardubic a Hradce Králové. ©lo by tak o jednu z nejvìt¹ích spaloven prùmyslového odpadu v republice. Zásady územního rozvoje Pardubického kraje v¹ak s takovým zámìrem nepoèítají ani v daném území, ani nikde jinde v Pardubickém kraji. Uvedené zásady byly vydány dne 29. 4. 2010, jejich poøizování víceménì probíhalo paralelnì s poøizováním napadeného územního plánu a poøizovatel byl proto povinen sledovat souladnost územního plánu s nadøazenou územnì plánovací dokumentací. Odpùrce z vý¹e uvedených dùvodù navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zamítl návrh navrhovatele na zru¹ení napadeného územního plánu obce Rybitví.
Odpùrce v doplnìní vyjádøení ze dne 8. 9. 2011 dodal, ¾e vydáním napadeného opatøení obecné povahy-územního plánu obce Rybitví nedo¹lo k zásahu do práv navrhovatele. Je tomu tak proto, ¾e funkèní vyu¾ití území pro nakládání s odpady, v nìm¾ se nachází spalovna, je podle projektového zámìru navrhovatele plochou nadmístního významu a Zásady územního rozvoje Pardubického kraje nepoèítají s uvedeným zpùsobem nakládání s odpady. Obec Rybitví proto nesmìla pøijmout územní plán s funkèním vyu¾itím, které by bylo v rozporu s nadøazenou územnì plánovací dokumentací. Navrhovatel tedy nemìl a nemá práva, do kterých by mohlo být zasa¾eno vydaným územním plánem. Z tìchto dùvodù mìl proto brojit proti Zásadám územního rozvoje Pardubického kraje, schváleným ve stejném èase jako územní plán obce Rybitví, které jedinì byly sto zkrátit navrhovatele na jeho právech.
Jediným úèelem nákupu pøedmìtných nemovitostí navrhovatelem je snaha vybudovat spalovnu nebezpeèných odpadù. Navrhovatel se del¹í dobu pokou¹í mystifikovat orgány veøejné moci a veøejnost tvrzením, ¾e jde o marginální rekonstrukci a znovuobnovení existujícího a správními orgány dosud povoleného provozu spalovny odpadù. To je v¹ak v rozporu s realitou. Provoz stávající spalovny byl ukonèen v roce 2004, a to z dùvodu neschopnosti tehdej¹ího provozovatele splnit emisní limity pro velmi nebezpeèné látky, zejména dioxiny a furany. Tento provozovatel se v¹ak namísto zásadní investice do modernizace spalovny rozhodl provoz ukonèit. Z pohledu právního øádu se tak jedná o nové zaøízení a novou stavbu, které musí projít celým povolovacím procesem (proces EIA, územní a stavební rozhodnutí, integrované povolení a musí být v souladu s územnì plánovací dokumentací). Navrhovatel musel být v dobì nákupu nemovitostí velmi dobøe informován o v¹ech aspektech, které jsou v pøímém rozporu s jeho údajným oèekáváním bezproblémové rekonstrukce povoleného provozu spalovny , tedy i o limitech vyu¾ití daného území a o nemo¾nosti funkèního vyu¾ití tohoto území k nakládání s odpady dle tehdy platného územního plánu Velkého územního celku Pardubického kraje. Pøes tyto skuteènosti má v¹ak za to, ¾e pro daný zámìr staèí ji¾ jen získat integrované povolení. Problematikou zámìru navrhovatele se zabýval i Senát Parlamentu Èeské republiky, a to k petici více ne¾ 50 tisíc obyvatel vyjadøujících se proti realizaci zámìru. Senát mimo jiné zaujal stanovisko, ¾e se nejedná o modernizaci stávající dnes nefunkèní spalovny komunálního odpadu a èistírenských kalù, ale o výstavbu nové spalovny nebezpeèných odpadù. Odpùrce z vý¹e uvedených dùvodù znovu navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud zamítl návrh na zru¹ení napadeného územního plánu obce Rybitví.
Navrhovatel v písemné replice ze dne 27. 9. 2011 k vyjádøením odpùrce ze dne 10. 8. 2011 a 8. 9. 2011 uvedl, ¾e argumentace odpùrce je úèelová. Územním plánem není bránìno jakémukoliv pokraèování provozování technické infrastruktury v lokalitì P1, ale pouze nakládání s odpady jako takovými. Napadené opatøení obecné povahy tedy zcela selektivnì vyluèuje jednu konkrétní èinnost, a to pøedmìt hlavní podnikatelské èinnosti navrhovatele. Nerozhodné je i to, zda odpùrce v dobì zpracování zadání územního plánu o zámìrech navrhovatele vìdìl èi nikoli. Odpùrce bez relevantního dùvodu pøedstavovaného veøejným zájmem nad spravedlivou míru zasáhl do vlastnických práv navrhovatele, kdy¾ z èinnosti povolených v dané lokalitì vylouèil pøedmìt podnikatelské èinnosti, který mu byl znám. Obnovením provozu spalovny nebezpeèných odpadù by bylo mo¾no pøispìt ke sní¾ení zátì¾e daného regionu v duchu zásady odstranìní odpadù v místì jejich vzniku. Ostatnì orgány ochrany ovzdu¹í (Èeská inspekce ¾ivotního prostøedí) a zdraví (Krajská hygienická stanice) nemìly vùèi zámìru pøipomínky (posudek zpracovaný v procesu EIA na str. 157). Zcela tendenèní je pak argumentace odpùrce o kontaminaci podzemní vody organickými látkami. Tato kontaminace nevznikla v dùsledku existence spalovny odpadù, ale èinností prùmyslového areálu. Nesmyslná je i argumentace stanoviskem Krajského úøadu Pardubického kraje v procesu SEA. Toto stanovisko se vztahuje pouze k lokalitám Z3, Z4 a Z5, a nikoliv k pøedmìtné lokalitì P1. Pokud pak odpùrce sledoval posílení pilíøù sociální soudr¾nosti a ochrany ¾ivotního prostøedí, mìl v pøedmìtné lokalitì vylouèit pau¹álnì jakoukoli èinnost nespadající do tìchto oblastí a povolit jen aktivity podporující tyto cíle. Nakládání s odpadními vodami, resp. provoz èistírny odpadních vod v pøedmìtné lokalitì je pøitom územním plánem povoleno, vèetnì zaøízení na su¹ení èistírenských kalù, tedy odpadu.
Cílem územního plánování formou územního plánu je stanovit obecné kautely, základní koncepci rozvoje území, a nikoliv se zabývat konkrétním zámìrem jednotlivého vlastníka nemovitostí v regulovaném území. Odpùrce v¹ak svou argumentací ohlednì výsledku procesu EIA pøiznává, ¾e územní plán byl v pøípadì lokality P1 navr¾en a posuzován s ohledem na mediálnì prezentovaný zámìr obnovit provoz spalovny odpadù a pøi zohlednìní veøejného mínìní. Cílem odpùrce tak nebylo stanovení zásad rozvoje území, ale znemo¾nìní zcela konkrétního zámìru. Pokud byla dokumentace pro proces EIA vrácena k pøepracování, taková námitka svìdèí o zcela nemístné pøedpojatosti odpùrce (odborné orgány povìøené ochranou ¾ivotního prostøedí se v procesu EIA vyjádøily pozitivnì). Odpùrce argumentuje tím, ¾e je podnikatelským rizikem navrhovatele, zda bude znovuobnovení provozu spalovny orgány veøejné správy povoleno èi nikoliv. Nepøiznává v¹ak, ¾e svým postupem pøi vydání územního plánu mu znemo¾nil usilovat o takové povolení, kdy¾ územní rozhodnutí nemù¾e být v rozporu s územním plánem a bez nìj zase nelze získat stavební povolení. Senát Parlamentu Èeské republiky nemá pravomoc k výkladu právních pøedpisù. Proto nemù¾e být relevantnì argumentováno jeho stanoviskem v øízení o pøezkoumávání zákonnosti územního plánu.
Neobstojí ani námitka rozporu s aktuálními Zásadami územního rozvoje Pardubického kraje. Odpùrce opìt posuzuje soulad územního plánu s tímto dokumentem pouze ve vztahu ke konkrétnímu zámìru, a nikoliv k odpadovému hospodáøství jako takovému. Uvedené zásady, stejnì tak jako pùvodní územní plán Velkého územního celku Pardubického kraje, naopak preferují vyu¾ití brownfields na úkor staveb na tzv. zelené louce. Znovuobnovení provozu spalovny na místì, kde ji¾ takové zaøízení stojí, je tudí¾ naprosto v souladu s tímto cílem. Nadto je tøeba podotknout, ¾e Zásady územního rozvoje Pardubického kraje se vztahují pouze k novým projektùm, a nikoli na pøestavbu stávajícího zaøízení. Nutno té¾ odmítnout argumentaci odpùrce o tom, ¾e výstavba a u¾ívání stávající spalovny nebyly øádnì povoleny. Odpùrce tak implikuje, ¾e v pøípadì zmìny právních pøedpisù stanovící nové po¾adavky na výstavbu jakýchkoliv budov, se budovy doposud postavené podle pùvodních právních pøedpisù automaticky stávají nepovolenými. Takový výklad je nesmyslný. Není také pravdou, ¾e by muselo dojít k zásadní pøestavbì objektu, jak tvrdí odpùrce. Jednalo by se jen o vybavení objektu novou technologií a související stavební zmìny, a nikoli o pøestavbu v úzkém slova smyslu.
Úèelová je i argumentace odpùrce co do charakteru námitek v øízení o vydání územního plánu. Odpùrce tvrdí, ¾e navrhovatel nebyl osobou oprávnìnou k jejich podání (nemovitosti nejsou dotèeny návrhem zastavitelných ploch ve smyslu § 52 odst. 2 stavebního zákona). Toto tvrzení je zcela mylné. Navrhovatel byl územním plánem dotèen právì tím, ¾e jeho nemovitosti nebyly vymezeny jako zastavitelná plocha, ale plocha pøestavbová (§ 43 stavebního zákona). Stejný pohled má i judikatura (rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 2 Ao 1/2008, podle nìho¾ navrhovatel byl dotèen na svých právech tím, ¾e jeho pozemek nebyl jako zastavitelná plocha vymezen). Odpùrce pak navíc tuto výtku sám zpochybòuje, kdy¾ se s podáním vypoøádal jako s námitkou.
Pokud jde o soulad postupu odpùrce s Plánem odpadového hospodáøství, napadený územní plán byl vydán v dobì pøed zmìnou citovaného plánu, která zmìnila preference v oblasti odpadového hospodáøství v neprospìch energetického odstraòování odpadu. Námitka odpùrce, ¾e nemohl umo¾nit nakládání s odpady v pøedmìtné lokalitì P1 proto, ¾e by tak vymezil plochu nadmístního významu v rozporu se Zásadami územního rozvoje, není tudí¾ opodstatnìná. Je tomu tak proto, ¾e vymezení ploch a koridorù nadmístního významu je pojmovì urèeno pro zámìry budoucí, nikoli pro stavby ji¾ existující. Ustanovení § 36 odst. 1 stavebního zákona opakovanì pou¾ívá pojem budoucí vyu¾ití . U existujícího zaøízení je proto ji¾ pojmovì vylouèeno zahrnovat jej do Zásad územního rozvoje, kdy¾ pøedmìtné vyu¾ití území je souèasné a nikoliv budoucí. Lokalita P1 tedy není plochou nadmístního významu. Odpùrce dezinterpretuje zámìr tak, ¾e se jedná o novou spalovnu nebezpeèných odpadù. To je v¹ak nepravdivé tvrzení, nebo» zámìr navrhovatele smìøuje pouze k obnovení provozu ji¾ existující spalovny odpadù, po její modernizaci tak, aby dosahovala nejvy¹¹ích standardù ochrany ¾ivotního prostøedí. Ve stanovisku EIA je jednoznaènì uvedeno, ¾e se jedná o rekonstrukci stávající spalovny odpadù. Jde tedy o zmìnu existující stavby ve smyslu § 2 odst. 5 stavebního zákona, a nikoli o vybudování nové stavby, které by vy¾adovalo zánik stavby stávající.
Navrhovatel v návaznosti na tvrzení prezentované odpùrcem pøi jednání dne 6. 10. 2011 je¹tì doplnil podáním ze dne 11. 10. 2011 svá vyjádøení v pøedchozích písemných podáních. Uvedl, ¾e není pravdou, jak opakovanì naznaèuje odpùrce, ¾e zaøízení spalovny odpadù ji¾ neexistuje. Stavba spalovny nebyla nikdy odstranìna, ani nebylo vydáno správní rozhodnutí bránící jejímu u¾ívání k úèelu povolenému kolaudaèním rozhodnutím ze dne 7. 7. 1997. Dùsledkem nesprávného pojmu spalovny je pak nesprávnì vymezená plocha P1. V pøípadì nemovitostí ve vlastnictví navrhovatele se jednoznaènì jedná o plochy pro nakládání s odpady, které jsou k tomuto úèelu vyu¾ívány. Ji¾ proto je vymezení lokality P1 prostøednictvím zpùsobu vyu¾ití nesprávné. Zámìr rekonstrukce spalovny byl odpùrci v rozporu s jeho tvrzením znám ji¾ v dobì pøípravy územního plánu (strana 65). Sám odpùrce na stranì 112 napadeného územního plánu pak oznaèil lokalitu P1 jako plochu, která nemá nadmístní význam. Jeho následná tvrzení o nadmístním významu lokality P1, s odkazem na Zásady územního rozvoje Pardubického kraje (které ke dni napadeného územního plánu nebyly vydány), postrádají jakoukoli kredibilitu. V argumentaci odpùrce zcela chybí odùvodnìní toho, proè právì neumo¾nìní nakládání s odpady v lokalitì P1 povede ke zlep¹ení ¾ivotního prostøedí v obci, kdy¾ odpùrce souèasnì územním plánem umo¾òuje v jiných lokalitách (geograficky bli¾¹ích rezidenèním zónám v obci) výstavbu závodù tì¾kého prùmyslu (plochy oznaèené jako VT). Odpùrce v územním plánu také neodùvodòuje, proè právì tento model shledal více vhodným pro dosa¾ení veøejného zájmu na ochranì ¾ivotního prostøedí v obci a proè by právì umo¾nìní nakládání s odpady v lokalitì P1 tento veøejný zájem ohrozilo. Odpùrce naopak ve svých vyjádøeních implikuje, ¾e obnovení provozu spalovny pøispìje ke vzniku odpadù v lokalitì, aèkoliv spalovna odpady neprodukuje, nevyrábí, a naopak odstraòuje.
Odpùrce ve druhém vyjádøení ze dne 14. 10. 2011 k vyjádøením navrhovatele posléze je¹tì dodal, ¾e obec Rybitví je územním spoleèenstvím obèanù s právem na samosprávu. Toto spoleèenství dospìlo k závìru, ¾e na svém území chce posílit ochranu ¾ivotního prostøedí na úkor prùmyslové a jiné zneèi¹»ující èinnosti. Územní spoleèenství obèanù dále dospìlo k závìru, ¾e k dosa¾ení tohoto cíle je nezbytné potlaèit nìkteré èinnosti, které ke zneèi¹tìní pøispívají. Jednou z takových èinností je i spalovna (nejedná se o perpetum mobile, které by neprodukovalo ¾ádné zneèi¹tìní, provoz pracuje s nebezpeènými odpady, výstupem je mimo jiné zneèi¹tìní ovzdu¹í a odpady). V územním plánování je relevantní otázka, zda je vùbec územní spoleèenství obèanù ochotno akceptovat jakékoliv dal¹í zneèi¹»ování ¾ivotního prostøedí. V tomto smyslu zvolená regulace ke sledovanému cíli smìøuje a je opatøením dovoleným.
Pokud by obec takové opatøení nemohla pøijmout, byla by popøena samostatná pùsobnost obce v oblasti územního plánování. Obec vycházela pøi výbìru èinností, které hodlá regulovat, mimo jiné z toho, ¾e spalovna ji¾ v daném území nebyla provozována. Z tohoto pohledu se jedná o výbìr pøedmìtu regulace, který splòuje kriterium minimalizace zásahù. Navrhovatel svým postupem a jeho zdùvodòováním chce vnutit územnímu spoleèenství obèanù svou pøedstavu o tom, jak má být problém se zdevastovaným ¾ivotním prostøedím øe¹en. Tímto zpùsobem ale popírá princip samosprávy, podle nìho¾ samosprávná jednotka rozhoduje o svém území autonomnì v mezích zákonù. Navrhovatel sice mù¾e svou pøedstavu o ochranì ¾ivotního prostøedí v obci prosazovat, ale jen v rámci pøesvìdèování zvolených zástupcù a pøesvìdèování veøejnosti. V tomto smyslu navrhovatel neuspìl a svùj neúspìch se sna¾í pøekonat pomocí institutu soudního pøezkumu, který je urèený k ochranì subjektivních práv.
Navrhovatel se sna¾í pøesvìdèit správní soud, ¾e v daném místì z hlediska právního stále existuje spalovna. Vychází z toho, ¾e územní rozhodnutí, stavební povolení a kolaudaèní rozhodnutí stále platí a ¾e za této situace není obec oprávnìna území regulovat zvoleným zpùsobem (územní plánování mù¾e regulovat pouze zámìry plánované). Pokud má tedy navrhovatel pravdu v tom, ¾e spalovna v místì právnì existuje a on nepotøebuje územní rozhodnutí, potom posléze pøijatý územní plán nezasahuje do jeho práv. Má-li pravdu odpùrce a jedná se o nový zámìr, potom mo¾nosti obce závisejí na posouzení toho, zda se jedná o zámìr nadmístního významu. Odpùrce je stále pøesvìdèen, ¾e se o zámìr nadmístního významu jedná (odpady budou získávány minimálnì z území 3 krajù). V tom pøípadì je uvedení zámìru v územním plánu obce podmínìno zanesením do Zásad územního rozvoje Pardubického kraje. Kdyby se jednalo o zámìr místního významu, byla by obec ve své mo¾nosti regulovat omezena pouze obecnými po¾adavky stavebního zákona. Spor o to, zda pro daný zámìr je nezbytné získat nové územní rozhodnutí, pøípadnì stavební povolení je v¹ak nutno øe¹it v jiných procesech, ne¾ je soudní pøezkum územního plánu. Aktuálnì se jedná o proces tzv. integrovaného povolení.
Navrhovatel ve svém dal¹ím vyjádøení ze dne 19. 10. 2011 k vyjádøení odpùrce ze dne 14. 10. 2011 uvedl, ¾e je mezi stranami nesporné, ¾e spalovna coby stavba (nemovitost) existuje ve smyslu obèanského práva a jako taková byla øádnì povolena. Smyslem a úèelem zásad územního rozvoje (døíve územních plánù velkých celkù) je stanovit podmínky úèelného uspoøádání území kraje do budoucna, tedy regulovat, kde bude umístìno významné zaøízení, plocha nebo koridor. Pokud v daném místì urèité zaøízení ji¾ je, nemù¾e být z povahy vìci do budoucna regulováno územnì plánovací dokumentací, resp. novì vytváøena plocha pro takové zaøízení. V územním øízení je naopak posuzován konkrétní zámìr ¾adatele, který se mù¾e vztahovat i k ji¾ existující stavbì a mù¾e být smìrován k povolení její zmìny. Jednoznaèným dokladem toho, ¾e zaøízení spalovny nebezpeèných odpadù existuje a je jako existující vnímáno i pøíslu¹nými správními orgány, je sdìlení Krajského úøadu Pardubického kraje ze dne 19. 4. 2011, è. j. 78873/2011/OP®P/CS, kterým byl stanoven poplatek za zneèi¹»ování ovzdu¹í pro rok 2010. V pøípadì rekonstrukce spalovny odpadù by se tedy nejednalo o zcela nové zaøízení, pro nì¾ by eventuálnì musela být vymezena plocha nadmístního významu [pokud spalovna odpadù má opravdu odpùrcem tvrzený nadmístní význam ve smyslu ustanovení § 2 písm. h) stavebního zákona], ale o zmìnu stávajícího zaøízení, která musí být toliko povolena v územním øízení a v øízení o vydání stavebního povolení. Odpùrce v rámci rozhodnutí o námitkách odkazuje navrhovatele na existující povolení k provozování spalovny, souèasnì v¹ak územním plánem znemo¾òuje navrhovateli provést na zaøízení jakékoli zmìny, které by pøispívaly k vy¹¹í ochranì ¾ivotního prostøedí. Staví tak navrhovatele do situace, kdy existující spalovnu nemusí odstranit, ale souèasnì ji nemù¾e provozovat zpùsobem pøínosným jak pro navrhovatele, tak pro ¾ivotní prostøedí v øe¹eném území. Samospráva musí být realizována v souladu se zákonem. Je ov¹em znaèný rozdíl mezi rozhodováním územní samosprávy o zaøízení dosud neexistujícím, které mìlo být novì vytvoøeno, a o zaøízení (stavbì) ji¾ existujícím, na jeho¾ výstavbu vynalo¾il jeho vlastník znaèné penì¾ní prostøedky. Ve druhém pøípadì nemù¾e být jen obecný zájem obèanù na èistém ¾ivotním prostøedí podkladem pro omezení vlastnického práva vlastníka stavby zpùsobem, jakým to uèinil odpùrce v napadeném územním plánu. Z tìchto dùvodù proto musí navrhovatel trvat na svém návrhu na zru¹ení napadeného územního plánu.
Ve vìci bylo naøízeno jednání, pøi kterých úèastníci setrvali na vý¹e uvedených stanoviscích.
Nejvy¹¹í správní soud se nejprve zabýval pøípustností návrhu. Klíèovou otázkou zde je posouzení aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu na zru¹ení opatøení obecné povahy. Zákonná úprava (§ 101a odst. 1 s. ø. s.) je zalo¾ena na podmínce tvrzení poru¹ení práv navrhovatele, pøièem¾ k tomuto tvrzenému poru¹ení muselo dojít pøímo opatøením obecné povahy. Tato podmínka je splnìna, pokud navrhovatel tvrdí, ¾e opatøením obecné povahy jsou dotèena jemu nále¾ející subjektivní práva. Nestaèí tedy námitka nezákonnosti opatøení obecné povahy èi procedury vedoucí k jeho vydání, která by nebyla spojena s konkrétním dotèením jeho právní sféry. Nejvy¹¹í správní soud pøi posouzení této otázky postupoval podle závazných smìrnic, které stanovil roz¹íøený senát tohoto soudu (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, dostupný na www.nssoud.cz.). Testu stanovenému roz¹íøeným senátem navrhovatel vyhovuje bez jakýchkoli pochybností. Je vlastníkem celé øady nemovitostí [pozemkù parc. è. st. 703, st. 704, st. 709, 822/7 a budov bez è. p. (prùmyslových objektù) na pozemcích parc. è. st. 703, st. 704 a st. 709] v území regulovaném napadeným územním plánem, které jsou zapsány na listu vlastnictví 1084 pro katastrální území Rybitví. Navrhovatel tvrdí, ¾e vydáním napadeného územního plánu do¹lo ke zkrácení jeho subjektivních hmotných práv (napø. tím, ¾e. územní plán obce Rybitví pojmovì zcela vyluèuje budoucí provozování spalovny odpadù v jeho vlastnictví, nebo» tento plán znemo¾òuje v lokalitì P1 jakkoli nakládat s odpady). Tím ov¹em dochází ke krácení jeho práv, konkrétnì práva u¾ívat nemovitosti ve svém vlastnictví k podnikatelské èinnosti. Tato tvrzení navrhovatele nelze vyvrátit. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e potenciální zásah do práv je myslitelný v zásadì u ka¾dého vlastníka nemovitostí umístìných v území regulovaném územním plánem. Územní plán tím, ¾e urèuje podmínky pro vyu¾ití ploch s rozdílným zpùsobem vyu¾ití, s urèením pøeva¾ujícího úèelu vyu¾ití, pøípustného vyu¾ití, nepøípustného vyu¾ití, podmínìnì pøípustného vyu¾ití ploch a stanoví podmínky prostorového uspoøádání apod. v zásadì omezuje vlastníka nemovitostí v takto urèených plochách v jeho právu u¾ívat nemovitost jiným ne¾ takto stanoveným zpùsobem. Z uvedených dùvodù má Nejvy¹¹í správní soud za nepochybné, ¾e navrhovatel je osobou oprávnìnou k podání návrhu na zru¹ení napadeného územního plánu, a to jak jeho èásti tak i celku.
Nejvy¹¹í správní soud také vychází z toho, ¾e podle své ustálené judikatury (srov. rozsudek ze dne 27. 9. 2005, è. j. 1 Ao 1/2005-98, publikovaný pod è. 740/2006 Sb. NSS) postupuje správní soud pøi zkoumání dùvodnosti návrhu v pìti krocích takzvaného algoritmu pøezkumu opatøení obecné povahy. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené opatøení obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu mìl pravomoc. V druhém kroku se soud zabývá, zda orgán, který opatøení vydal, nepøekroèil zákonem stanovené meze své pùsobnosti (vìcné, osobní, prostorové a èasové). V tøetím kroku soud posuzuje zákonnost postupu odpùrce pøi vydávání napadeného opatøení obecné povahy. Ve ètvrtém kroku se pak soud zamìøuje na otázky obsahového souladu napadeného opatøení obecné povahy se zákonem, tedy s hmotnìprávními pøedpisy. Poslední krok pøezkumu spoèívá ve zkoumání souladu opatøení obecné povahy se zásadou proporcionality. Správní soud pøi pøezkumu postupuje od prvního kroku k dal¹ím s tím, ¾e pokud u nìkterého z krokù algoritmu shledá dùvod pro zru¹ení napadeného opatøení obecné povahy, aplikací dal¹ích krokù se ji¾ vìcnì nezabývá, leda¾e by povaha vìci, zejména s ohledem na dopad soudního rozhodnutí na dal¹í prùbìh øízení o vydání opatøení obecné povahy naznaèení dal¹ího postupu vy¾adovala, zejména z dùvodù eliminace pøípadných pøí¹tích opakovaných soudních sporù postavených na argumentaci vznesené ji¾ v projednávaném návrhu.
Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z ustanovení § 101d odst. 1 a odst. 2 s. ø. s. Algoritmus pøezkumu souladu opatøení obecné povahy se zákonem se tedy skládá z krokù, z nich¾ první tøi mají povahu formálního pøezkumu napadeného opatøení obecné povahy a zbylé dva ji¾ mají povahu materiální (správní soud v pøípadì tìchto závìreèných krokù zkoumá samotný obsah pøezkoumávaného opatøení obecné povahy).
K takto vymezenému postupu Nejvy¹¹í správní soud je¹tì poznamenává, ¾e je v rámci své pøezkumné èinnosti v souladu s dispozièní zásadou vázán návrhem a nesmí tedy pøekroèit návrh, který uèinil navrhovatel. Naproti tomu soud není vázán právními dùvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ø. s. in fine). To znamená, ¾e Nejvy¹¹í správní soud mù¾e navrhovatelem napadené opatøení obecné povahy nebo jeho èást zru¹it i z jiných dùvodù ne¾ z tìch, které navrhovatel vytkl.
Ve svìtle shora uvedených úvah a jednotlivých krokù algoritmu pøezkumu pøistoupil Nejvy¹¹í správní soud k pøezkoumání napadeného opatøení obecné povahy.
Správní orgán postupuje v mezích své pravomoci, pokud mu na základì zákonného zmocnìní nále¾í oprávnìní vydávat opatøení obecné povahy, jejich¾ prostøednictvím autoritativnì rozhoduje o právech a povinnostech subjektù, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem.
Není pochyb o tom, ¾e napadené opatøení obecné povahy-územní plán obce Rybitví-schválené Zastupitelstvem obce Rybitví skuteènì pøedstavuje opatøení obecné povahy, které je pøezkoumatelné Nejvy¹¹ím správním soudem. V tomto smìru postaèuje pro struènost odkázat na ustanovení § 43 odst. 4 stavebního zákona, podle nìho¾ se územní plán vydává formou opatøení obecné povahy podle správního øádu. Nejvy¹¹í správní soud konstatuje, ¾e Zastupitelstvo obce Rybitví mìlo dne 26. 4. 2010 pravomoc schválit a vydat usnesením è. 5 nový územní plán obce Rybitví jako opatøení obecné povahy. Tento závìr lze opøít o dikci ustanovení § 54 odst. 2 stavebního zákona, podle nìho¾ zastupitelstvo obce vydá územní plán po ovìøení, ¾e není v rozporu s politikou územního rozvoje, s územnì plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem øe¹ení rozporù a se stanovisky dotèených orgánù nebo stanoviskem krajského úøadu.
Správní orgán postupuje v mezích své pùsobnosti, jestli¾e prostøednictvím opatøení obecné povahy upravuje okruh vztahù, ke kterým je zákonem zmocnìn (v rámci nich¾ tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatøení obecné povahy). Rozli¹ovat je pøitom tøeba zejména pùsobnost vìcnou (okruh vìcných oblastí v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), pùsobnost osobní (okruh osob vùèi kterým správní orgán pùsobí), pùsobnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za urèitých okolností té¾ pùsobnost èasovou (ta pøichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém mù¾e svoji pravomoc vykonávat).
V této souvislosti pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud za vhodné zabývat se nejprve otázkou, zda odpùrce nepøekroèil meze zákonem vymezené pùsobnosti vìcné. Opatøení obecné povahy mohou správní orgány vydávat výhradnì v zákonem vymezených vìcných oblastech a ke konkretizaci práv a povinností vyplývajících ze zákona. Zde je tøeba odkázat zejména na hlavu druhou èásti druhé stavebního zákona, pøímo nazvanou Pùsobnost ve vìcech územního plánování a stavebního øádu ; dle jejího¾ ustanovení § 5 odst. 1 vykonávají pùsobnost ve vìcech územního plánování podle tohoto zákona mimo jiných té¾ orgány obcí. Podle odstavce 3 tého¾ paragrafu orgány obce zaji¹»ují ochranu a rozvoj hodnot území obce, pokud nejsou svìøeny pùsobnosti v zále¾itostech nadmístního významu orgánùm kraje nebo na základì zvlá¹tních právních pøedpisù dotèeným orgánùm. Ustanovení § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona, které je také souèásti hlavy druhé èásti druhé, pak výslovnì uvádí, ¾e zastupitelstvo obce vydává v samostatné pùsobnosti územní plán. Je tedy zøejmé, mimo jiné právì i z citovaných ustanovení stavebního zákona, ¾e odpùrce mohl svým opatøením obecné povahy vydat územní plán. Není pøitom dále v projednávané vìci sporu ani o tom, ¾e by odpùrce pøekroèil svoji pùsobnost prostorovou èi osobní. Odpùrce nepøekroèil ani svou èasovou pùsobnost, nebo» postupoval podle platného a úèinného právního pøedpisu. Pokud tedy odpùrce vydal pøezkoumávané opatøení obecné povahy, kterým je územní plán obce, pak nepochybnì postupoval v mezích své pùsobnosti. Na tomto místì lze tedy uzavøít, ¾e napadené opatøení obecné povahy uspìlo i ve druhém kroku algoritmu pøezkumu.
Nejvy¹¹í správní soud proto pova¾uje za prokázané, ¾e územní plán jako opatøení obecné povahy byl schválen orgánem, je¾ k tomu mìl pravomoc a v rámci jeho pùsobnosti. Navrhovatel ostatnì ani nevznesl ve vztahu k prvnímu a druhému kroku algoritmu ¾ádné námitky.
Nejvy¹¹í správní soud se dále zabýval tøetím krokem algoritmu soudního pøezkumu, tedy posouzením, zda opatøení obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným zpùsobem (procesní postup správního orgánu pøi vydávání opatøení obecné povahy).
Ze správního spisu plyne, ¾e pøedmìtný územní plán byl øádnì schválen zastupitelstvem obce Rybitví dne 26. 4. 2010. Následnì bylo toto opatøení obecné povahy oznámeno veøejnou vyhlá¹kou vyvì¹enou ode dne 28. 4. 2010 do 13. 5. 2010, tedy po dobu 15 dnù.
Stavební zákon výslovnì nestanoví, jakým zpùsobem se územní plán vydává a v tomto smìru odkazuje na správní øád. Podle ustanovení § 43 odst. 4 poslední vìty stavebního zákona platí, ¾e územní plán se vydává formou opatøení obecné povahy podle správního øádu. Ustanovení § 54 odst. 2 tého¾ zákona lze proto oznaèit za ustanovení toliko kompetenèní povahy, které pøisuzuje zastupitelstvu obce právo vydat územní plán, pøièem¾ blí¾e neuvádí, jakým zpùsobem se tak má dít.
Za rozhodující pro výklad toho, jakým zpùsobem se opatøení obecné povahy v tìchto pøípadech vydává, je proto tøeba pova¾ovat ustanovení § 173 správního øádu, podle nìho¾ opatøení obecné povahy správní orgán oznámí veøejnou vyhlá¹kou, a toto nabývá úèinnosti patnáctým dnem po dni vyvì¹ení veøejné vyhlá¹ky. Pojem úèinnost pak je nutno vykládat tak, ¾e pøed jejím nabytím pøedmìtné opatøení obecné povahy není zpùsobilé vyvolat ¾ádné právní úèinky.
Pod tento krok algoritmu spadá také otázka, zda napadené opatøení obecné povahy vyhovuje zákonným po¾adavkùm na odùvodnìní, resp. zda je pøezkoumatelné.
Opatøení obecné povahy je správní akt sui generis s konkrétnì vymezeným pøedmìtem a s obecnì urèenými adresáty (nikoli s konkrétními adresáty a abstraktním pøedmìtem). Od právního pøedpisu se li¹í tím, ¾e není obecné, upravuje jedineènou vìc, a od rozhodnutí se li¹í zase tím, ¾e nesmìøuje vùèi konkrétní osobì (osobám). Opatøení obecné povahy je tedy konkrétnì-abstraktním správním aktem, který stojí na pomezí mezi právním pøedpisem a individuálním rozhodnutím.
Je-li vydání opatøení obecné povahy vázáno na splnìní zákonných podmínek, mìlo by být obsahem jeho odùvodnìní té¾ posouzení, zda tyto podmínky byly splnìny. Toto posouzení by pak mìlo být o to peèlivìj¹í, je-li splnìní tìchto podmínek nìkterou z oprávnìných osob zpochybnìno.
Podle ustanovení § 173 odst. 1 správního øádu musí opatøení obecné povahy obsahovat odùvodnìní. Jeho specifický obsah je blí¾e urèován øadou ustanovení (tak napø. z § 172 odst. 4 správního øádu plyne, ¾e správní orgán se v odùvodnìní opatøení obecné povahy musí vypoøádat s uplatnìnými pøipomínkami, s nimi¾ se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle § 172 odst. 5 správního øádu je souèástí odùvodnìní opatøení obecné povahy dále rozhodnutí o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odùvodnìní. Z ustanovení § 68 odst. 3 správního øádu u¾itého pøimìøenì dle § 174 odst. 1 správního øádu je v¹ak zøejmé, ¾e v tomto odùvodnìní nesmí zejména chybìt esenciální obsahové nále¾itosti odùvodnìní bì¾ného správního rozhodnutí. I v odùvodnìní opatøení obecné povahy je tak nutno uvést dùvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán øídil pøi jejich hodnocení a pøi výkladu právních pøedpisù.
Podle konstantní judikatury Nejvy¹¹ího správního soudu proto i v odùvodnìní opatøení obecné povahy je nutno uvést dùvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán øídil pøi jejich hodnocení a pøi výkladu právních pøedpisù (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního øádu z roku 2004). Nedostatek rozhodovacích dùvodù zpùsobuje jeho nepøezkoumatelnost (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, è. j. 1 Ao 3/2008-136, publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu pod è. 1795/2009, dostupný té¾ na www.nssoud.cz).
Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e odùvodnìní napadeného opatøení obecné povahy, jeho¾ souèástí je rozhodnutí o námitkách (§ 172 odst. 5 správního øádu), postrádá zpùsobilé rozhodovací dùvody a proto je v èásti týkající se lokality P1 a funkèní plochy TX-plochy technické infrastruktury se specifickým vyu¾itím, nepøezkoumatelné.
Navrhovatel v námitce proti návrhu územního plánu Rybitví uveøejnìnému dne 4. 11. 2009 uvedl, ¾e v bøeznu roku 2006 odkoupil od tehdej¹ího vlastníka a provozovatele ALIACHEM a. s. areál spalovny odpadù na ji¾ uvedených pozemcích. Úèelem této akvizice bylo opìtovné zahájení provozu spalovny po její rekonstrukci a modernizaci tak, aby tento prùmyslový objekt bylo mo¾no vyu¾ívat k jeho pùvodnímu úèelu tzn. likvidaci odpadù pøi dodr¾ení vysokého standardu ochrany ¾ivotního prostøedí.
Vzhledem k tomu, ¾e se v pøípadì modernizace provozu spalovny jednalo o zámìr ve smyslu zákona è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivu na ¾ivotní prostøedí, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, podal navrhovatel oznámení zámìru.
Návrh územního plánu v¹ak øadí lokalitu P1, na ní¾ se nacházejí dotèené nemovitosti, mezi funkèní plochy TX-plochy technické infrastruktury se specifickým vyu¾itím, pro nì¾ je dle textové èásti územního plánu vylouèeno jakékoli nakládání s odpady. Pojmovì je tak znemo¾nìn provoz spalovny prùmyslových odpadù, jako¾to zaøízení na nakládání s odpady.
Tím by v¹ak do¹lo k neodùvodnìnému zásahu do vlastnických práv navrhovatele, jen¾ není v souladu se zásadami územního plánování a zásadami postupu dotèených orgánù, vyjádøenými ve stavebním zákonì.
Hlavní zásadou územního plánování (§ 18 stavebního zákona) je zachování vyvá¾ených podmínek pro pøíznivé ¾ivotní prostøedí, pro hospodáøský rozvoj a pro soudr¾nost obyvatel území. Navrhovaný územní plán v¹ak zcela znemo¾òuje u¾ívání spalovny k úèelu, k nìmu¾ byla zøízena a tím ignoruje potøeby hospodáøského rozvoje. Areál spalovny byl pøitom po probìhlém územním a stavebním øízení øádnì zkolaudován dne 7. 7. 1997 a jeho existence je tedy v souladu s platnými právními pøedpisy.
Obecnì je nesporné, ¾e v dané lokalitì a jejím okolí vzniká rùznou èinností øada odpadù, které nelze likvidovat jinak ne¾ spalováním. Spalovna odpadù je zaøízením, které má význam regionální èi nadregionální. Uvedená spalovna je potøebná a její opìtovné zprovoznìní v místì, kde je ji¾ vybudována, je nejen logické, ale i hospodárné. Naopak, budování nové spalovny v jakékoli jiné èásti regionu by bylo v rozporu se zásadou ochrany krajiny. Pokud jde o zachování pøíznivého ¾ivotního prostøedí, nutno konstatovat, ¾e spalovna se nachází v prùmyslové zónì, kde jsou velké provozy tohoto typu obvyklé. Na modernizaci spalovny a na zefektivnìní jejího provozu by byly pøitom vynalo¾eny znaèné finanèní prostøedky.
Jako konstatoval Nejvy¹¹í správní soud v rozhodnutí sp. zn. 1 Ao 1/2009, lze do vlastnického práva vlastníka stavby èi pozemku zasáhnout územním plánem pouze za pøedpokladu dodr¾ení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Pøimìøenost se posuzuje zejména porovnáním intenzity zájmu sledovaného územním plánem (zde nejspí¹e ochrana ¾ivotního prostøedí) a intenzity zásahu do vlastnického práva vlastníka nemovitosti. Vzhledem k tomu, ¾e územní plán v dané lokalitì zcela vyluèuje nakládání s odpady, nejspí¹e z dùvodu ochrany ¾ivotního prostøedí, znemo¾òuje tak zcela podnikatelskou èinnost navrhovatele v jím zakoupeném areálu a znehodnocuje tím jeho investice. Pøitom ochrany ¾ivotního prostøedí je zøetelnì mo¾né dosáhnout i jinými prostøedky, napø. stanovení podmínek pro provozování zaøízení k nakládání s odpady. Jen stì¾í si v¹ak lze pøedstavit pøísnìj¹í podmínky ne¾ podmínky nutné k získání souhlasného stanoviska k realizaci zámìru podle zákona o posuzování vlivu na ¾ivotní prostøedí.
Schválením územního plánu tak, jak je pro lokalitu P1 navr¾en, by do¹lo i k naru¹ení principu právní jistoty a k nepøimìøenému, a tudí¾ nezákonnému, zásahu do vlastnického práva navrhovatele. Je tomu tak proto, ¾e by investice navrhovatele do areálu spalovny významnì ztratila na hodnotì a prostøedky ji¾ investované do projektu modernizace spalovny by byly bezúèelné; to v¹e za situace, ¾e se navrhovatel ani pùvodní vlastník spalovny odpadù nedopustili ¾ádného poru¹ení platných právních pøedpisù ani jiného jednání, které by zakládalo dùvod pro znemo¾nìní provozování spalovny.
V pøípadì schválení územního plánu v navr¾ené podobì by tak byla podnikatelská èinnost navrhovatele zcela znemo¾nìna, a to v areálu, který v dobré víøe úplatnì nabyl a který je nepochybnì lokalitou prùmyslového charakteru. Schválením návrhu územního plánu by byla navrhovateli zpùsobena znaèná majetková újma, zejména ve formì zmaøených investic.
Odpùrce rozhodl o uvedené námitce tak, ¾e se jí nevyhovuje. Námitkou je po¾adována taková úprava územnì plánovací dokumentace, která by nakládání s odpady, jako¾ i provozování spalovny nebránila, a to vèetnì budoucí modernizace èi pøestavby. V pøípadì alokace spalovny lze konstatovat, ¾e se nejedná o nadmístní význam, nebo» tato otázka není øe¹ena v územním plánu Velkého územního celku Pardubického kraje ani v Zásadách územního rozvoje Pardubického kraje, které jsou pøipravovány k vydání. V pøípadì území obce Rybitví, kdy urbanistická struktura obce a kvality ¾ivotního a obytného prostøedí je historicky naru¹ována a po¹kozována rozsáhlým prùmyslovým areálem, je návrh územního plánu instrumentem, který slou¾í k naplòování cíle stabilizovat urbanistickou strukturu a doplòovat ji pøedev¹ím o prvky posilující kvalitu ¾ivotního prostøedí a podmínek pro bydlení. Územní plán øe¹í funkèní vyu¾ití území spalovny se zámìrem respektovat po¾adavky udr¾itelného rozvoje území, které jsou v souladu se stanoviskem obce Rybitví a pøipomínkou Statutárního mìsta Pardubice.
Ve fázi územního plánování není øe¹ena otázka jak bude budoucí výstavba navr¾ena nebo øe¹ena, ale pøedev¹ím zda je mo¾né ji z hlediska udr¾itelného rozvoje vùbec umístit v území. Jejím pøípadným situováním lze pøedpokládat zesílení tlaku na dal¹í intenzivní vyu¾ití zainventovaných pozemkù. Tato tendence je v¹ak ne¾ádoucí. V pøípadì pøedlo¾eného zámìru je nutné zhodnotit i mimotr¾ní efekty. Zámìr by v koneèném efektu mohl vyústit v externalitu, kdy se individuální pøínosy investora nerovnají spoleèenským nákladùm vyjádøeným nejen sní¾ením hodnoty pozemkù v okolí spalovny, ale také zásahem do sociální soudr¾nosti obyvatel. Jedná se o intenzivnì vyu¾ité území vyvolané minulým územním rozvojem a pøevahou výrobních ploch zatì¾ujících prostøedí a tlakem na kvalitu bydlení. Nadmìrná intenzita vyu¾ití území vyvolává potøebu nutnosti vyvá¾ení hospodáøských aktivit a posílení pøírodního potencionálu území s pøíznivými dùsledky v sociální oblasti. V ¹ir¹ích vztazích sídelní aglomerace dlouhodobì zatí¾ené zhor¹enou kvalitou ¾ivotního prostøedí se jeví pøípadná investice jako riziková. Souèasné informace o dùsledcích realizace zámìru je proto tøeba hodnotit jako rozporné a neprùkazné. Právní jistota vlastníka pozemkù nemù¾e být vydáním územního plánu zpochybnìna. Správní rozhodnutí vydaná pøed platností územního plánu (územní rozhodnutí, stavební povolení, kolaudaèní rozhodnutí zùstávají v platnosti). Návrh územního plánu pova¾uje poøizovatel z hlediska omezení vlastnických vztahù, koordinace zájmù v území a uplatòování veøejného zájmu za proporcionální. Z uvedených dùvodù byla námitka zamítnuta.
V moderních spoleènostech dochází k dynamickému støetu a zároveò k souhøe dvou v zásadì protichùdných tendencí. Na jedné stranì autonomie jedince projevující se v jeho svobodné vùli a v tom, ¾e má sféru základních práv, kterou jiní jedinci èi stát zásadnì nemají právo naru¹it, a na druhé stranì rozhodování vìt¹iny, projevující se v tom, ¾e v jisté míøe mù¾e být autonomie jednotlivce potlaèena v dùsledku rozhodnutí vìt¹iny zasahující do jeho právní sféry. V¹echny nástroje právní regulace, od ústavních pravidel pøes zákony, podzákonné právní pøedpisy, hybridní typy opatøení obecné povahy a¾ po rozhodnutí èi jiné individuální akty aplikace práva, v sobì tento støet svobody jednotlivce a demokraticky vyjádøené vùle vìt¹iny implicitnì obsahují. Právì proto je jedním ze základních ústavních po¾adavkù na právní regulaci to, aby byla provádìna podle zásad subsidiarity a minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce, tedy tak, aby omezení svobody jednotlivce rozhodnutím vìt¹iny byla, pokud mo¾no zdr¾enlivá a zalo¾ena na vá¾ných a racionálních dùvodech, a pokud je k nim pøikroèeno, aby byla provedena tím nej¹etrnìj¹ím rozumnì dosa¾itelným zpùsobem.
To platí i pro regulaci pomocí hierarchického systému nástrojù územního plánování, mezi nimi i pro územní plány. Nejvy¹¹í správní soud k tomu ve své judikatuøe (srov. usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, které je publikováno pod è. 1910/2009 Sb. NSS a dostupné na www.nssoud.cz.) vyslovil následující úvahy:
Územní plán reguluje mo¾né zpùsoby vyu¾ití urèitého území. V tomto smyslu pøedstavuje významný, by» ve své podstatì spí¹e nepøímý zásah do vlastnického práva tìch, jejich¾ nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, nebo» dotyèní vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích pøípustných podle územního plánu. Znamená to pøedev¹ím, ¾e jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem èi stavbou do budoucna mohou èinit, na pøípustné varianty vyu¾ití jejich nemovitostí, je¾ vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu mù¾e územní plán pøedstavovat zásadní omezení ústavnì zaruèeného práva vlastnit majetek (èl. 11 LZPS), je¾ je jedním ze základních pilíøù, na nich¾ ji¾ po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadnì výjimeènou povahu, musí být provádìny z ústavnì legitimních dùvodù a jen v nezbytnì nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle a být èinìny na základì zákona. Jedná-li se o zásahy, jejich¾ citelnost pøesahuje míru, kterou je vlastník bez vìt¹ích obtí¾í a bez významnìj¹ího dotèení podstaty jeho vlastnického práva schopen sná¹et, nastupuje ústavní povinnost veøejné moci zajistit dotèenému vlastníku adekvátní náhradu (èl. 11 odst. 4 LZPS), a to z veøejných prostøedkù nebo z prostøedkù toho, v jeho¾ prospìch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizaèní a politické úloze vlastnického práva v dìjinách viz komplexnì Richard Pipes: Vlastnictví a svoboda, Argo, Praha 2008).
Omezení v podobì územního plánu je v obecné rovinì uvedené podmínky schopno zpravidla splòovat. V první øadì má v principu legitimní dùvody-územní plánování je prostøedkem k harmonizaci pomìrù na území jím regulovaném a umo¾òuje sladit veøejný zájem (vèetnì veøejného zájmu pøesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, ¾e vlastníci dotèení územním plánováním jsou zásadnì povinni-za pøedpokladu, ¾e i dal¹í shora uvedené podmínky budou splnìny-strpìt i bez svého souhlasu omezení, která pro nì vyplývají z územního plánu, nepøesáhnou-li urèitou míru, v rámci ní¾ lze taková omezení po ka¾dém vlastníku bez dal¹ího spravedlivì po¾adovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit v¾dy v konkrétním pøípadì s pøihlédnutím k rozhodným okolnostem; ( ).
V nìkterých pøípadech dosa¾ení ústavnì legitimních a zákonem stanovených cílù územního plánování nebude mo¾né dosáhnout zpùsobem, který by se ka¾dého jednotlivého z vlastníkù pozemkù a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míøe; v takovém pøípadì je pøípustný i zásah pøesahující tuto míru, pøièem¾ ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotèeného vlastníka. Pøípustnost takového zásahu i proti vùli vlastníka je dána jeho ústavnì legitimním a zákonem stanoveným cílem a splnìním dal¹ích podmínek, jejich¾ komplex lze souhrnnì oznaèit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahù do vlastnických a jiných vìcných práv pøi tvorbì územního plánu musí být, jak vý¹e uvedeno, ostatnì vedena ve¹kerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepøesahující spravedlivou míru; v opaèném pøípadì by se jednalo o ústavnì nepøípustný, v rozporu s èl. 4 odst. 4 LZPS jsoucí zásah).
Pokud v¹ak omezení daná územním plánem (jeho zmìnou) zasáhnou-samozøejmì opìt jen za pøedpokladu, ¾e i dal¹í shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splnìny-vlastníka ve vìt¹í ne¾ spravedlivé míøe, je na místì uva¾ovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové omezení ( ) z èl. 11 LZPS, zejména z jeho odstavce 4, vyplývá, ¾e ka¾dý jinak pøípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu de minimis (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmínìného èlánku LZPS) musí být kompenzován. Pojem nuceného zásahu do vlastnického práva je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je neodmyslitelnì spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavnì zaruèených práv vytváøejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zu¾ování je tedy vylouèeno z diskrece zákonodárce. ( ) .
Nejvy¹¹í správní soud musí konstatovat, ¾e odùvodnìní napadeného územního plánu a rozhodnutí o námitce navrhovatele se relevantnì nevyjádøily ke zcela konkrétním a zásadním výhradám navrhovatele stran neodùvodnìného zásahu do jeho vlastnického práva, k nedodr¾ování zásady subsidiarity a minimalizace zásahu a k naru¹ení principu právní jistoty.
Tak v odùvodnìní napadeného územního plánu je na stranì 65 bez jakýchkoliv dùvodù, argumentace a vysvìtlení pouze konstatováno, ¾e jako plocha pøestavby pro technickou infrastrukturu se specifickým vyu¾itím bylo navr¾eno území bývalé spalovny odpadù v ji¾ní èásti katastru. Soubì¾nì se schválením zadání ÚP vylouèilo svým usnesením dne 17. 9. 2007 zastupitelstvo obce obnovu spalovny odpadù a 1. 9. 2008 po¾ádalo o úpravu návrhu ÚP v tomto smyslu. Shodný po¾adavek uplatnilo statutární mìsto Pardubice ve spoleèném jednání jako sousední obec. Na základì projednání byl upraven regulativ vyu¾ití této funkèní plochy (tzn. vyu¾ití plochy jako technická infrastruktura mimo jakékoli èinnosti s ve¹kerými odpady s výjimkou èinností souvisejících s likvidací a èi¹tìní odpadních vod) .
Odùvodnìní rozhodnutí o námitce navrhovatele, které tvoøí souèást odùvodnìní opatøení obecné povahy, jeho¾ obsah je uveden shora, je pak zcela obecné, ani¾ by bylo z nìho seznatelné, proè jsou výhrady navrhovatele liché, mylné nebo vyvrácené, proè jsou pova¾ovány skuteènosti pøedestírané navrhovatelem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými skuteènostmi za vyvrácené, které skuteènosti jsou pak vzaty za podklad rozhodnutí o námitce, jakými úvahami se pøíslu¹ný orgán ubíral pøi hodnocení v¹ech skuteèností a podle jaké právní normy bylo rozhodováno. Pouhé konstatování skuteènosti proti èemu smìøuje námitka, co je námitkou po¾adováno, tvrzení o absenci nadmístního významu alokace spalovny, o obecném cíli pøi tvorbì územnì plánovací dokumentace, stav øe¹eného území obce Rybitví z hlediska ¾ivotního prostøedí, vyhodnocení mimotr¾ních efektù pøedlo¾ených zámìrù investora, o tom, co vyvolává nadmìrná intenzita vyu¾ití území a posléze konstatování, ¾e právní jistota vlastníka pozemkù nemù¾e být vydáním územního plánu zpochybnìna, ani¾ by navrhovatel v odùvodnìní nalezl jedinou konkrétní odpovìï na zcela konkrétní výhrady, èiní rozhodnutí o námitce nepøezkoumatelným. Pøedev¹ím zcela absentuje právnì vyargumentované stanovisko a úvaha k zásadní výhradì navrhovatele, ¾e v dùsledku nesprávného zaøazení lokality P1, na ní¾ se nacházejí dotèené nemovitosti, mezi funkèní plochy TX-plochy technické infrastruktury se specifickým vyu¾itím, pro nì¾ je dle textové èásti územního plánu vylouèeno jakékoli nakládání s odpady a je tak pojmovì znemo¾nìn provoz spalovny prùmyslových odpadù, by do¹lo k neodùvodnìnému zásahu do vlastnických práv navrhovatele, jen¾ není v souladu se zásadami územního plánování a zásadami postupu dotèených orgánù, vyjádøenými ve stavebním zákonì. Toté¾ stanovisko a úvaha chybí i k dal¹í výtce, ¾e areál spalovny byl pøitom, je¹tì pøed zahájením prací na územním plánu, po probìhlém územním a stavebním øízení øádnì zkolaudován dne 7. 7. 1997 a jeho existence je tak v souladu s platnými právními pøedpisy. Stejné stanovisko pak absentuje i ve vztahu k námitce, ¾e i judikatura (rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2009) dovodila, ¾e do vlastnického práva vlastníka stavby èi pozemku lze zasáhnout územním plánem pouze za pøedpokladu dodr¾ení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu, v nìm¾ se pøimìøenost posuzuje zejména porovnáním intenzity zájmu sledovaného územním plánem (zde nejspí¹e ochrana ¾ivotního prostøedí) a intenzity zásahu do vlastnického práva vlastníka nemovitosti. V tomto pøípadì není vùbec vylo¾eno, co si orgán rozhodující o námitce vùbec pøedstavuje pod zásadou subsidiarity a minimalizace zásahu, jak tuto zásadu aplikuje na projednávanou vìc a pøedev¹ím chybí jasná úvaha tohoto orgánu o tom, zda dotyèný zásah územního plánu do vlastnického práva má ústavnì legitimní a o zákonné cíle opøený dùvod a zda je èinìn jen v nezbytné nutné míøe a nej¹etrnìj¹ím ze zpùsobù vedoucích je¹tì rozumnì k zamý¹lenému cíli, nediskriminaèním zpùsobem a s vylouèením libovùle. V tomto smìru je tøeba ukázat na výhradu, ¾e ochrany ¾ivotního prostøedí je zøetelnì mo¾né dosáhnout i jinými prostøedky, napø. stanovením podmínek pro provozování zaøízení k nakládání s odpady, na ní¾ orgán rozhodující o námitce rovnì¾ nereagoval, i kdy¾ si lze jen stì¾í pøedstavit pøísnìj¹í podmínky ne¾ podmínky nutné k získání souhlasného stanoviska k realizaci zámìru podle zákona o posuzování vlivu na ¾ivotní prostøedí. Orgán rozhodující o námitce se také nevypoøádal s námitkou navrhovatele, ¾e schválením územního plánu, jak je pro lokalitu P1 navr¾en, by do¹lo k naru¹ení principu právní jistoty, a k nepøimìøenému, a tudí¾ nezákonnému, zásahu do vlastnického práva navrhovatele, které nabyl úplatnì v dobré víøe, a to za situace, ¾e se stejnì jako pùvodní vlastník spalovny odpadù nedopustil ¾ádného poru¹ení platných právních pøedpisù, ani jiného jednání, které by zakládalo dùvod pro znemo¾nìní provozování spalovny. Ve svìtle uvedených výhrad navrhovatele jsou pak za popsané situace (znemo¾nìní podnikatelské èinnosti navrhovatele) nepøezkoumatelné zcela obecné úvahy a závìry orgánu rozhodujícího o námitce, ¾e správní rozhodnutí vydaná pøed platností územního plánu (územní rozhodnutí, stavební povolení, kolaudaèní rozhodnutí) zùstávají v platnosti. Návrh územního plánu pova¾uje poøizovatel z hlediska omezení vlastnických vztahù, koordinace zájmù v území a uplatòování veøejného zájmu za proporcionální . Je tomu tak proto, ¾e nedávají odpovìï na navrhovatelem vznesenou námitku, kdy¾ z nich není ani patrno, èem konkrétnì spoèívá proporcionalita z hlediska omezení vlastnických vztahù a uplatòování veøejného zájmu.
V odùvodnìní opatøení obecné povahy tedy nejsou-ve vztahu k lokalitì P1, na ní¾ se nacházejí dotèené nemovitosti, a ve vztahu k funkèní plo¹e TX-plo¹e technické infrastruktury se specifickým vyu¾itím, pro nì¾ je dle textové èásti územního plánu vylouèeno jakékoli nakládání s odpady-uvedeny dùvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán øídil pøi jejich hodnocení a pøi výkladu právních pøedpisù (§ 68 odst. 3 a § 174 odst. 1 správního øádu). Nedostatek rozhodovacích dùvodù proto zpùsobuje v tomto smìru nepøezkoumatelnost uvedené èásti opatøení obecné povahy, nebo» se odpùrce øádnì nevypoøádal se vznesenou námitkou.
Nic na tom nemìní ani tvrzení odpùrce, ¾e navrhovatel nebyl osobou oprávnìnou k podání námitky. V rozsudku ze dne 28. 3. 2008, è. j. 2 Ao 1/2008-51, dostupném na www.nssoud.cz., vyslovil Nejvy¹¹í správní soud názor, ¾e dùvodem ke zru¹ení opatøení obecné povahy není ani skuteènost, pokud jsou posouzeny námitky jako pøipomínky, a odpùrce námitky v odùvodnìní vìcnì posoudí. Navrhovatel v¹ak byl územním plánem dotèen právì tím, ¾e jeho nemovitosti nebyly vymezeny jako zastavitelná plocha, ale plocha pøestavbová (§ 43 stavebního zákona). Odpùrce pak navíc tuto výtku sám zpochybòuje, kdy¾ se s podáním navrhovatele vypoøádal jako s námitkou.
Nejvy¹¹í správní soud proto musí konstatovat, ¾e odùvodnìní napadeného územního plánu, resp. opatøení obecné povahy ani rozhodnutí o zamítnutí námitky vùbec nereagovalo na závìry vyplývající ze zcela zásadního usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 7. 2009, è. j. 1 Ao 1/2009-120, pro danou vìc.
Je proto opodstatnìná námitka navrhovatele, ¾e v rozhodnutí o námitce je pouze uvedeno, ¾e obec je zatí¾ena existencí prùmyslového areálu, nespecifikuje v¹ak, v èem spoèívá veøejný zájem na vylouèení aktivit odpadového hospodáøství v dané lokalitì. V dùsledku toho pak zaøazení lokality P1 do zpùsobu vyu¾ití TX brání vyu¾ití nemovitostí k podnikatelské èinnosti v oblasti nakládání s odpady, ani¾ v¹ak byl takový zásah v územním plánu pøezkoumatelnì podlo¾en veøejným zájmem, který by omezení vlastnického práva mohl ospravedlòovat, èi jinak veøejný zájem odùvodnìn.
Nejvy¹¹í správní soud proto zru¹il opatøení obecné povahy v napadené èásti, nebo» popsaný postup a rozhodování trpí takovou vadou, která zatì¾uje proces poøizování a vydání územního plánu do té míry, ¾e mù¾e mít vliv na zákonnost napadené èásti opatøení obecné povahy.
Odpùrce tedy pøi vydávání pøezkoumávaného opatøení obecné povahy nedodr¾el zákonem stanovené podmínky pro procesní postup pøi jeho vydávání. Vzhledem k tomu, ¾e opatøení obecné povahy v tomto kroku algoritmu neuspìlo, nepova¾oval Nejvy¹¹í správní soud za mo¾né zabývat se dal¹ími výhradami navrhovatele (nedostateènost odùvodnìní opatøení obecné povahy takový pøezkum znemo¾nila). Z tìchto dùvodù proto nezkoumal soulad opatøení obecné povahy s hmotným právem, ani soulad tohoto opatøení se zásadou proporcionality (pøimìøenosti právní regulace). Shledané vady v¹ak postaèují ke zru¹ení napadeného opatøení ve vztahu k lokalitì P1, na ní¾ se nacházejí dotèené nemovitosti, a ve vztahu k funkèní plo¹e TX-plo¹e technické infrastruktury se specifickým vyu¾itím. I kdyby v ostatních krocích jinak napadené opatøení obecné povahy obstálo, muselo být zru¹eno právì pro nedodr¾ení zákonem vymezených pravidel pro jeho vydání.
Nutno v¹ak zdùraznit, ¾e v pøípadì faktické nepøezkoumatelnosti uvedené èásti opatøení obecné povahy není úkolem Nejvy¹¹ího správního soudu, coby orgánu, jemu¾ pøíslu¹í pouze pøezkum vydaného opatøení obecné povahy, aby nahrazoval skutková zji¹tìní a právní závìry, které mìl uèinit správní orgán, a zasahoval tak do jeho pùsobnosti. Tuto úlohu musí splnit orgán vydávající územní plán a rozhodnutí o námitce, a nikoliv správní soud.
Zru¹ení napadené èásti územního plánu má za následek té¾ zru¹ení rozhodnutí o námitce, které je souèástí odùvodnìní územního plánu a které se vztahuje k zru¹ené èásti územního plánu. Nejvy¹¹í správní soud v tomto analogicky odkazuje na § 54 odst. 4 stavebního zákona, podle nìho¾ dojde-li ke zmìnì nebo zru¹ení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna uvést územní plán do souladu s tímto rozhodnutím; do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle tìch èástí územního plánu, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zru¹ení rozhodnutí o námitkách. V pøípadì zru¹ení èásti územního plánu správním soudem jsou dopady soudního rozhodnutí je¹tì patrnìj¹í; nelze toti¾ rozhodovat a postupovat podle neexistující èásti územního plánu. Odpùrce tedy dokonèí øádným zpùsobem pøíslu¹nou proceduru a øízení pak po rozhodnutí o námitce vyústí v nové rozhodnutí v èásti týkající se uvedené lokality a funkèní plochy.
Výrok o náhradì nákladù øízení se opírá o ustanovení § 101 odst. 5 s. ø. s., dle nìho¾ nemá ¾ádný z úèastníkù øízení právo na náhradu nákladù øízení.

References: soud 
 § 18
 § 19
 § 10
 § 27
 § 4
 § 36
 § 18
 § 19
 § 18
 § 52
 § 171
 § 10
 § 27
 § 27
 § 36
 § 2
 soud 
 soud 
 § 52
 § 36
 § 2
 § 2
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 101
 soud 
 soud 
 soud 
in fine
 soud 
 soud 
 § 43
 soud 
 § 54
 soud 
 § 5
 § 6
 soud 
 soud 
 § 43
 § 54
 § 173
sui generis
 § 173
 § 172
 § 172
 § 68
 § 174
 § 174
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 174
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 54
 § 101