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Timestamp: 2019-09-15 20:34:50+00:00

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La rete scolastica e il dimensionamento delle istituzioni scolastiche
focus 27 maggio 2019
Studi Camera - Cultura La rete scolastica e il dimensionamento delle istituzioni scolastiche
L'art. 21, co. 1-3, della L. 59/1997, estendendo a tutte le istituzioni scolastiche la possibilità di conseguire l'autonomia e la personalità giuridica - fino ad allora attribuite solo agli istituti tecnici, professionali e artistici -, ha condizionato il relativo riconoscimento al raggiungimento di determinate dimensioni, definite "ottimali".
In particolare, demandando la disciplina dell'argomento a uno o più regolamenti di delegificazione (art. 17, co. 2, della L. 400/1988), ha previsto quale criterio generale che i requisiti dimensionali ottimali per l'attribuzione della personalità giuridica e dell'autonomia alle istituzioni scolastiche, anche tra loro unificate, e le relative deroghe in relazione a particolari situazioni territoriali o ambientali, dovevano essere individuati in rapporto alle esigenze e alla varietà delle situazioni locali e alla tipologia dei settori di istruzione compresi nell'istituzione scolastica. Nello specifico, le deroghe dimensionali dovevano essere automaticamente concesse nelle province il cui territorio fosse per almeno un terzo montano, in cui le condizioni di viabilità statale e provinciale fossero disagevoli e in cui vi fosse dispersione e rarefazione di insediamenti abitativi.
In attuazione, è intervenuto il DPR 233/1998 il cui art. 2 ha disposto, innanzitutto, che l'autonomia amministrativa, organizzativa, didattica, nonché di ricerca e progettazione educativa, è riconosciuta alle istituzioni scolastiche che raggiungono le dimensioni idonee a garantire l'equilibrio ottimale fra domanda di istruzione e organizzazione dell'offerta formativa, prevedendo, a tal fine, la definizione dei piani provinciali di dimensionamento.
Inoltre, aveva anche stabilito i principi per la definizione del dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche (poi superati da disposizioni successivamente intervenute).
In particolare, aveva stabilito che, per acquisire o mantenere la personalità giuridica, gli istituti dovevano avere, di norma, una popolazione, consolidata e prevedibilmente stabile per almeno un quinquennio, compresa fra 500 e 900 unità, con alcune deroghe (in particolare, nelle piccole isole, nei comuni montani, nonché nelle aree geografiche contraddistinte da specificità etniche o linguistiche, gli indici di riferimento potevano essere ridotti fino a 300 alunni per gli istituti comprensivi di scuola materna, elementare e media, o per gli istituti di istruzione secondaria superiore che comprendevano corsi o sezioni di diverso ordine o tipo). Per agevolare il conseguimento dell'autonomia, aveva altresì previsto, per le scuole che non raggiungevano gli indici di riferimento, l'unificazione orizzontale con le scuole dello stesso grado comprese nel medesimo ambito territoriale, ovvero l'unificazione verticale in istituti comprensivi.
In base all'art. 3 del medesimo DPR, i piani di dimensionamento delle istituzioni scolastiche sono definiti in conferenze provinciali di organizzazione della rete scolastica, nel rispetto degli indirizzi di programmazione e dei criteri generali preventivamente adottati dalle regioni. Le regioni approvano il piano regionale di dimensionamento, sulla base dei piani provinciali.
Ai sensi dell'art. 4, infine, agli enti locali è attribuita la competenza in materia di soppressione, istituzione, trasferimento di sedi, plessi, unità delle istituzioni scolastiche che abbiano ottenuto l'autonomia. Tale competenza è esercitata su proposta e, comunque, previa intesa, con le istituzioni scolastiche interessate.
A loro volta, gli artt. 137 e 138, co. 1, lett. b), del d.lgs. 112/1998 – disciplinante il conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 59/1997 – hanno, rispettivamente, confermato l'attribuzione allo Stato di compiti e funzioni concernenti i criteri e i parametri per l'organizzazione della rete scolastica, previo parere della Conferenza unificata, e delegato alle regioni le funzioni amministrative relative alla programmazione della medesima rete, sulla base dei piani provinciali.
Dopo la riforma del titolo V della parte II della Costituzione, operata con la L. Cost. 3/2001, la Corte costituzionale, con sentenza n. 200/2009 – nel dichiarare l'illegittimità costituzionale delle disposizioni recate dall'art. 64, co. 4, lett. f-bis) e f-ter), del D.L. 112/2008 (L. 133/2008) – ha confermato la competenza concorrente in materia di determinazione della rete scolastica (art. 117, co. 3, Cost.) e ha ribadito che tale materia non può formare oggetto di disciplina regolamentare da parte dello Stato (art. 117, co. 6, Cost.). In particolare, la Corte ha evidenziato che, alla luce del fatto che già la normativa antecedente alla riforma del Titolo V della parte II della Costituzione prevedeva la competenza regionale in materia di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, "è da escludersi che il legislatore costituzionale del 2001 abbia voluto spogliare le Regioni di una funzione che era già ad esse conferita sia pure soltanto sul piano meramente amministrativo".
L'art. 64 del D.L. 112/2008 ( L. 133/2008) aveva previsto un piano programmatico per la razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali del sistema scolastico, disponendo, per l'attuazione del piano, l'intervento di uno o più regolamenti di delegificazione per i quali occorreva attenersi, fra l'altro, ai seguenti criteri:
definizione di criteri, tempi e modalità per l'azione di ridimensionamento della rete scolastica (co. 4, lett. f-bis);
possibilità che lo Stato, le regioni e gli enti locali prevedessero misure finalizzate a ridurre il disagio degli utenti nel caso di chiusura o accorpamento di istituti scolastici localizzati nei piccoli comuni (co. 4, lett. f-ter).
Il piano programmatico presentato dal Governo alle Camere ( Atto n. 36), precisando che sarebbero stati individuati parametri e criteri per il dimensionamento e per l'individuazione dei punti di erogazione del servizio, che le regioni dovevano tenere presente nell'esercitare la loro competenza in materia di programmazione della rete scolastica, aveva motivato l'intervento facendo riferimento allo scostamento che si era registrato, negli anni, fra numero di alunni previsto perché alla scuola potesse essere riconosciuta l'autonomia e numero di alunni effettivo.
Complessivamente, il piano stimava che una percentuale di istituzioni scolastiche compresa fra il 15% e il 20% non fosse legittimata a funzionare come istituzione autonoma. Quanto al numero degli alunni, evidenziava che, su poco più di 28.000 punti di erogazione del servizio, il 15% aveva meno di 50 alunni e un altro 21% aveva meno di 100 alunni.
Era conseguentemente intervenuto il DPR 81/2009, il cui art. 1 aveva a sua volta disposto che alla definizione dei criteri e dei parametri per il dimensionamento della rete scolastica e per la riorganizzazione dei punti di erogazione del servizio scolastico si doveva provvedere con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza unificata, rimanendo ferma, fino alla data di entrata in vigore dello stesso, la normativa previgente. L'art. 24 dello stesso DPR aveva quindi disposto l'abrogazione dell' art. 3 del DPR 233/1998 con decorrenza dall'adozione del decreto interministeriale.
Il percorso in Conferenza unificata si era, però, interrotto (come riferito dal Governo il 6 settembre 2011, in risposta all'interrogazione presentata alla Camera 4-11383) proprio a seguito della citata sentenza della Corte costituzionale n. 200/2009.
In particolare, con riferimento alla lett. f-bis) del co. 4 dell'art. 64 del D.L. 112/2008, la Corte ha evidenziato "Ed in effetti, se si ha riguardo all'obiettivo perseguito dalla disposizione in esame, si deve constatare che la preordinazione dei criteri volti alla attuazione di tale dimensionamento ha una diretta ed immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie realtà territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di ciascun territorio, che ben possono e devono essere apprezzate in sede regionale".
Analoghe considerazioni la Corte ha svolto per la lettera f-ter) del medesimo comma, rilevando che la stessa "opera una estensione allo Stato di una facoltà di esclusiva pertinenza delle Regioni, mediante l'attribuzione allo stesso di un compito che non gli compete, in quanto quello della chiusura o dell'accorpamento degli istituti scolastici nei piccoli Comuni costituisce un ambito di sicura competenza regionale proprio perché strettamente legato alle singole realtà locali, il cui apprezzamento è demandato agli organi regionali".
Successivamente, con specifico riferimento alle scuole dell'infanzia, la Corte, con sentenza 92/2011 – dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, co. 4 e 6, del DPR 89/2009 (anch'esso adottato sulla base dell'art. 64, co. 4, del D.L. 112/2008) –, ha affermato che non spetta allo Stato disciplinare l'istituzione di nuove scuole dell'infanzia e di nuove sezioni della scuola dell'infanzia, nonché la composizione di queste ultime. In particolare, la Corte ha rilevato che "la istituzione di nuove scuole e di nuove sezioni nelle scuole dell'infanzia già esistenti, attiene, in maniera diretta, al dimensionamento della rete scolastica sul territorio".
Nello specifico, le disposizione annullate disponevano:
che l'istituzione di nuove scuole dell'infanzia e di nuove sezioni della scuola dell'infanzia avviene in collaborazione con gli enti territoriali, assicurando la coordinata partecipazione delle scuole statali e delle scuole paritarie al sistema scolastico nel suo complesso (co. 4);
che le sezioni della scuola dell'infanzia con un numero di iscritti inferiore a quello previsto in via ordinaria, situate in comuni montani, piccole isole e piccoli comuni, appartenenti a comunità prive di strutture educative per la prima infanzia, possono accogliere piccoli gruppi di bambini di età compresa tra i due e i tre anni, la cui consistenza è determinata nell'annuale decreto interministeriale sulla formazione dell'organico (co. 6).
Con riferimento al co. 6 dell'art. 2 del DPR 89/2009, la Corte ha rilevato che "Le misure previste dal comma in questione del suddetto regolamento sono chiaramente volte ad eliminare o ridurre il disagio dell'utenza del servizio scolastico" nelle realtà indicate. "È, dunque, del tutto ovvio che spetta alle Regioni, nell'esercizio della loro competenza legislativa concorrente in materia di istruzione pubblica, non disgiunta (è bene aggiungere) da rilevanti aspetti di competenza regionale, di carattere esclusivo, in tema di servizi sociali, l'adozione di misure volte alla riduzione del disagio di tali particolari utenti del servizio scolastico".
Ancora in seguito, con sentenza 147/2012, la Corte – nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 19, co. 4, del D.L. 98/2011 (L. 111/2011) – ha precisato che "È indubbio che competa allo Stato la definizione dei requisiti che connotano l'autonomia scolastica, ma questi riguardano il grado della loro autonomia rispetto alle amministrazioni, statale e regionale, nonché le modalità che la regolano, ma certamente non il dimensionamento e la rete scolastica, riservato alle Regioni nell'ambito della competenza concorrente". In particolare, la Corte ha rilevato che "è indubbio che la disposizione in esame incide direttamente sulla rete scolastica e sul dimensionamento degli istituti". "Il carattere di intervento di dettaglio nel dimensionamento della rete scolastica emerge, con ancor maggiore evidenza, dalla seconda parte del comma 4, relativa alla soglia minima di alunni che gli istituti comprensivi devono raggiungere per ottenere l'autonomia: in tal modo lo Stato stabilisce alcune soglie rigide le quali escludono in toto le Regioni da qualsiasi possibilità di decisione, imponendo un dato numerico preciso sul quale le Regioni non possono in alcun modo interloquire".
L' art. 19, co. 4, del D.L. 98/2011 ( L. 111/2011) aveva previsto che dall'a.s. 2011/2012, le scuole dell'infanzia, primaria e secondaria di primo grado dovevano essere aggregate in istituti scolastici comprensivi, con conseguente soppressione delle corrispondenti istituzioni scolastiche autonome e che, per il conseguimento dell'autonomia scolastica, i citati istituti comprensivi dovevano avere un numero minimo di 1000 alunni, ridotti a 500 per le scuole collocate in piccole isole, comuni montani e aree geografiche con specifiche caratteristiche linguistiche.
A seguito della sentenza 147/2012, la 7a Commissione del Senato il 10 luglio 2012 aveva approvato la risoluzione Doc. VII-bis, n. 1, impegnando il Governo "a rispettare le specificità regionali, stabilendo parametri da considerare come media regionale; in particolare, si sottolinea la necessità di individuare un parametro che consenta di determinare il contingente di dirigenti scolastici da assegnare a ciascuna Regione nell'ambito del quale ciascuna possa compiere le scelte più adatte al proprio territorio. Esso deve essere basato, da un lato, sul numero di alunni di ciascuna Regione e, dall'altro, sull'esigenza di contenimento della spesa pubblica, tenendo in debito conto anche le caratteristiche dei territori, al fine di permettere alle amministrazioni regionali di definire la propria rete scolastica autonomamente, senza dover rispettare un numero di alunni uguale per tutte le scuole, dimensionando queste ultime a seconda delle diverse realtà territoriali. Alla luce della normativa vigente, si suggerisce ad esempio un parametro medio regionale non superiore a 900 alunni".
Alla Camera, invece, rispondendo all'interrogazione in Commissione 5-07243 il 4 luglio 2012, il Governo aveva evidenziato che "tenuto conto delle argomentazioni svolte dalla Corte nella sentenza n. 147 del 2012, la strada per la corretta attuazione della suddetta pronuncia può individuarsi nella costituzione di un tavolo di concertazione con la Conferenza unificata, nell'ambito del quale dovranno essere individuate le soluzioni più appropriate alla questione in argomento. A tal fine, il Ministero sta elaborando un parametro che consenta di determinare il contingente di dirigenti scolastici da assegnare a ciascuna regione e tale parametro dovrà rispondere a due criteri fondamentali: il numero di alunni di ciascuna regione ed il contenimento della spesa pubblica, già raccomandato in sede di accertato mancato raggiungimento degli obiettivi previsti dall'articolo 64.
L'assegnazione di un contingente di dirigenti scolastici consentirà alla regione di definire la propria rete scolastica prescindendo da un numero fisso di alunni, minimo o massimo, per ciascuna istituzione scolastica e definendo il dimensionamento delle stesse a seconda delle esigenze legate alle varie realtà territoriali, con particolare riferimento alle scuole di montagna e delle piccole isole".
Al riguardo, si ricorda che una nuova disciplina per l'assegnazione alle istituzioni scolastiche dei dirigenti scolastici è stata definita con l'art. 19, co. 5, del D.L. 98/2011 (L. 111/2011) – come modificato dall'art. 4, co. 69, della L. 183/2011 e, successivamente, dall'art. 12 del D.L. 104/2013 (L. 128/2013) –, che ha disposto che, negli a.s. 2012/2013 e 2013/2014, alle istituzioni scolastiche autonome costituite con un numero di alunni inferiore a 600 unità, ridotto fino a 400 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, non potevano essere assegnati dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato e le stesse erano conferite in reggenza a dirigenti scolastici con incarico su altre istituzioni scolastiche autonome.
La Corte costituzionale, con la già citata sentenza 147/2012, ha ritenuto non fondate le eccezioni di legittimità costituzionale riferite al testo dell' art. 19, co. 5, del D.L. 98/2011, come modificato dall' art. 4, co. 69, della L. 183/2011.
A sua volta, il co. 5-bis dello stesso art. 19 – introdotto dall'art. 4, co. 70, della L. 183/2011 e modificato dal già citato art. 12 del D.L. 104/2013 – ha disposto che, negli stessi a.s., alle medesime istituzioni scolastiche autonome di cui al co. 5 non poteva essere assegnato in via esclusiva un posto di direttore dei servizi generali ed amministrativi (DSGA) e che, dunque, il posto era assegnato in comune con altre istituzioni scolastiche.
Inoltre, anche facendo seguito a quanto emerso in sede parlamentare dopo la sentenza 147/2012, il co. 5-ter – inserito nell'art. 19 del D.L. 98/2011 dal medesimo art. 12 del D.L. 104/2013, al fine di consentire l'ottimale dimensionamento delle istituzioni scolastiche e la programmazione degli organici – ha disposto che i criteri per l'individuazione delle istituzioni scolastiche alle quali può essere assegnato un dirigente scolastico e un direttore dei servizi generali e amministrativi devono essere definiti con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo da raggiungere in sede di Conferenza unificata. Ha, altresì, previsto che le regioni provvedono autonomamente al dimensionamento scolastico sulla base dell'accordo. Fino al termine dell'a.s. nel corso del quale tale accordo sarà adottato, continua ad applicarsi la disciplina di cui all'art. 19, co. 5 e 5-bis, dello stesso D.L. 98/2011.
Da ultimo, nella premessa del DM 509 del 21 giugno 2018, relativo alla consistenza organica dei dirigenti scolastici per l'a.s. 2018/2019, si faceva presente che l'intesa non era stata ancora raggiunta.

References: art. 2
 sentenza 
 art. 1
 art. 3
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 19
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 19
 art. 4
 art. 19
 art. 12
 sentenza 
 art. 12