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Timestamp: 2018-04-24 18:54:30+00:00

Document:
Revue d'Allemagne et des Pays de Langue Allemande,
Tome XXVI, Nr. 2, 1994, S. 247 - 263
Der Status der politischen Parteien in Deutschland
II. Die Stellung der politischen Parteien im Verfassungsgefüge
1. Die verfassungsgeschichtliche Ausgangslage
2. Der verfassungsrechtliche Status der politischen Parteien nach Art. 21 GG
a) Die Übernahme der Parteienstaatslehre in der verfassungsgerichtlichen Judikatur
b) Die Auslegung von Art. 21 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG
3. Die zivilrechtliche Stellung der Parteien
Die politischen Parteien sind, so hat der frühere Bundesverfassungsrichter Ernst Friesenhahn beobachtet, "die eigentlichen Machtträger in der freien Demokratie"[1]; sie spielen nach der Feststellung eines anderen ehemaligen Bundesverfassungsrichters, Gerhard Leibholz, "die politisch allein entscheidende Rolle"[2] in der von ihm als "Parteienstaat"[3] oder "parteienstaatliche Demokratie"[4] bezeichneten Bundesrepublik Deutschland. Sicherlich kann der Einfluß der politischen Parteien nicht hoch genug eingeschätzt werden, doch steht ihre tatsächliche Bedeutung in einem merkwürdig anmutenden Kontrast zu dem in eher vage Worte gefaßten rechtlichen Fundament ihres Tätigwerdens und ihrer Organisation.
Art. 21 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG lautet schlicht:
Das Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz) [5] - PartG - bestimmt in seinem § 2 Abs. 1 näher, was unter einer Partei zu verstehen ist:
"Parteien sind Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. Mitglieder einer Partei können nur natürliche Personen sein."
Ergänzend legt § 2 Abs. 2 PartG fest, daß die Rechtsstellung als Partei verlorengeht, wenn sechs Jahre lang auf die Teilnahme an einer Bundestags- oder einer Landtagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen verzichtet wurde, und § 2 Abs. 3 PartG verlangt, daß die Mehrzahl der Mitglieder sowie der Vorstandsmitglieder die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt und daß der Sitz oder die Geschäftsleitung sich in Deutschland befindet. Die Bestimmung in § 2 PartG kann zwar nicht als authentische Interpretation des verfassungsrechtlichen Parteienbegriffs angesehen werden[6], wenngleich Art. 21 Abs. 3 GG dem Bundesgesetzgeber nähere Regelungen vorbehält, aber das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich erklärt, die durch einfaches Gesetz vorgenommene Definition stehe im Einklang mit dem Grundgesetz[7].
§ 1 Abs. 2 PartG umschreibt darüber hinaus durch Regelbeispiele - "wortreich, aber mit wenig faßbarem rechtlichen Gehalt"[8] - die den Parteien von Verfassungs wegen obliegende Aufgabe:
"Die Parteien wirken an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluß nehmen,die politische Bildung anregen und vertiefen,die aktive Teilnahme des Bürgers am politischen Leben fördern,zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden,sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluß nehmen,die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozeß der staatlichen Willensbildung einführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen."
Während das Parteiengesetz im übrigen die innere Organisation der Parteien sehr eingehend regelt und nähere Bestimmungen zur Finanzierung und zur öffentlichen Rechenschaftslegung über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel und über ihr Vermögen enthält sowie Vorschriften über den Vollzug des Verbots verfassungswidriger Parteien aufweist, fehlen eindeutige Aussagen zur verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien ebenso wie zu ihrem Status als Vereinigungen.
Mit der - wenngleich unvollständigen - Regelung in Art. 21 hat das Grundgesetz die politischen Parteien in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution gehoben[9]. Damit ist der Abschluß der von Heinrich Triepel genannten "vierfachen Stufenfolge" erreicht, in der sich nach seiner vorausschauenden Erkenntnis "das Verhalten des Staates gegenüber den politischen Parteien ... bewegt. Wir können von einem Stadium der Bekämpfung, dann von einem Stadium der Ignorierung sprechen. An dieses schließt sich die Periode der Anerkennung und Legalisierung, und als letzte würde die Ära der verfassungsmäßigen Inkorporation folgen"[10]. Die spezifische rechtliche Qualifizierung dieser Einbeziehung ist zunächst durch das Bundesverfassungsgericht erfolgt, das am Beginn "seiner eher schlingernden Entscheidungspraxis"[11] an die vorangegangene Entwicklung in Deutschland anknüpfte, freilich unter prozessualen Aspekten, jedoch mit Folgewirkungen für die materiell-rechtliche Bewertung der politischen Parteien.
Nachdem die Parteien unter der Geltung der Reichsverfassung von 1871 lediglich als "politische Vereine" im Polizeirecht berücksichtigt worden waren, indem das Reichsvereinsgesetz besondere Voraussetzungen für ihre polizeiliche Kontrolle normiert hatte[12], fanden sie in Art. 130 Abs. 1 der Verfassung des Deutschen Reichs von 1919 immerhin Erwähnung, allerdings "charakteristischerweise nur mit einer negativen Geste sprödester Abwehr"[13], wenn es dort hieß:
"Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei."
Demgegenüber wurde in der Staatsrechtslehre aufgrund der gesellschaftlichen Bedeutung der Parteien sowie ihrer Funktionen insbesondere bei den Wahlen und in den Parlamenten zunehmend auf ihre verfassungsrechtliche Stellung geschlossen: Nach Gustav Radbruch konnten sie nicht als eine bloß soziologische Tatsache, als extrakonstitutionelle Erscheinung angesehen werden, er hielt es vielmehr für gerechtfertigt, "von einem parteienstaatlichen Verfassungsrech[14]Auf ähnliche Erwägungen stützte auch der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich seine Auffassung zur Parteifähigkeit der politischen Parteien in Verfassungsstreitigkeiten. Ausgehend von der Annahme, daß die durch Art. 19 RVerf. begründete Verfassungsgerichtsbarkeit zur Streitentscheidung zwischen den "Bildnern des Staatswillens (den Staatsorganen i. w. S.) unter sich" berufen sei[15] hielt er sie in begrenztem Umfang zur Betreibung von Verfassungsstreitigkeiten befugt; denn die "Volksvertretungen setzen ... das Vorhandensein von Parteien voraus. Die Durchführung der Wahlen für die Volksvertretungen ist ohne sie nicht denkbar. Ganz besonders gilt das bei der durch die Reichsverfassung (Art. 17) auch für die Wahlen zu den Volksvertretungen eingeführten Verhältniswahl. Sie ist ohne die Mitwirkung von organisierten Parteien überhaupt unmöglich. Mit ihnen rechnet denn auch die das Verhältniswahlverfahren näher regelmde Gesetzgebung... Aus dieser gesetzlich anerkannten engen Beziehung der Parteien zum Verhältniswahlverfahren und aus dem großen Interesse, das sie berechtigterweise an ihm haben, muß die Folgerung gezogen werden, daß sich die politischen Parteien in Verfassungsstreitigkeiten, die das Wahlrecht zum Gegenstand haben, mit Anträgen an den Staatsgerichtshof wenden. Wollte man in solchen Fällen nur den Fraktionen die Parteifähigkeit zuerkennen, so würde es gerade dann, wenn die Wahl des Landtags und damit die Bildung der Fraktionen auf dem in seiner Gültigkeit bestrittenen Wahlrecht beruht, leicht möglich sein, daß eine Fraktion, die an der Klärung der Wahlrechtsstreitfrage ein Interesse nähme, überhaupt nicht vorhanden wäre. Den benachteiligten Wählern würde dann der verfassungsmäßige Rechtsschutz überhaupt fehlen, da man nicht soweit gehen kann, ihn dem einzelnen Staatsbürger zu gewähren"[16]. Politische Parteien wurden damit allein um des Rechtsschutzes willen in Wahlrechtsstreitigkeiten den Verfassungsorganen in prozessualer Hinsicht gleichgestellt, allerdings selbst dies lediglich mit der Einschränkung, an einem Verfahren vor dem Staatsgerichtshof könnten nur diejenigen Parteien beteiligt sein, "bei denen die Möglichkeit besteht, daß ihre Tätigkeit für das Wahlergebnis von Belang ist"[17].
Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Stellung der politischen Parteien setzte gleichermaßen an der Beteiligtenfähigkeit im Verfassungsrechtsstreit an, doch ging die Begründung in ihrer Reichweite schon deutlich über prozessuale Aspekte hinaus und führte zu gewichtigen materiell-rechtlichen Konsequenzen. Bereits in einer seiner ersten Entscheidungen knüpfte das Gericht an die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs an und leitete unter dem Einfluß von Gerhard Leibholz vertretenen Parteienstaatslehre[18] aus der gesellschaftlichen Bedeutung der Parteien - wie zuvor schon Radbruch - ihren verfassungsrechtlichen Status ab, wobei es sich auf die Stellung von Art. 21 GG im Rahmen der staatsorganisatorischen Vorschriften über den Bund und die Länder stützen konnte: "Das Grundgesetz hat nun die Parteien zu einer verfassungsmäßigen Institution erhoben... Der Zweck (seines Art. 21) ist, die in der Weimarer Verfassung bestehenden Spannungen zu beheben. Dadurch ist von Bundes wegen der moderne demokratische Parteienstaat legalisiert; die Parteien sind in die Verfassung eingebaut. Ein solcher Einbau enthält die Anerkennung, daß die Parteien nicht nur politisch und soziologisch, sondern auch rechtlich relevante Organisationen sind. Sie sind zu integrierenden Bestandteilen des Verfassungsaufbaus und des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens geworden. Sie stehen daher nicht wie andere soziale Gebilde nur in einer verfassungsmäßig gesicherten Position dem Staate gegenüber... Angesichts der durch Art. 21 GG vollzogenen Legalisierung des Parteienstaates würde es auch einen schwer verständlichen Rückschritt bedeuten, wenn heute die Parteien von der Anrufung des Verfassungsgerichts in Verfassungsstreitigkeiten ausgeschlossen wären. Demgegenüber kann nicht auf die Möglichkeit einer Verfassungsbeschwerde verwiesen werden. Ohne daß hier die Frage entschieden zu werden braucht, ... muß doch gesagt werden, daß es jedenfalls dem Rang der politischen Partei in der heutigen parlamentarischen Demokratie nicht entsprechen würde, sie auf diesen letzten Rechtsbehelf zu verweisen, der dem Bürger gegen den Staat nach Erschöpfung aller anderen Rechtswege eingeräumt ist. Die Parteien leben für den hier interessierenden Bereich innerhalb der Verfassungssphäre, nicht stehen sie wie ein grundrechtsbewehrter Bürger dem Staat gegenüber... Die politischen Parteien nehmen in der heutigen Form der Demokratie eine Sonderstellung ein. Sie können und müssen als Faktoren des Verfassungslebens anerkannt werden, da sie in dessen innerem Bereich stehen, während das gleiche für Gemeinden, Kirchen usw., die dem Staate allenfalls mit verfassungsmäßig gesicherten Rechten gegenüberstehen, nicht behauptet werden kann..."[19]. Nur wenig später ist in der Begründung einer Entscheidung unter Hinweis auf die verfassungsrechtlich gewährleistete Mitwirkung bei der Willensbildung des Volkes ausgeführt: "Die Parteien nehmen dieses ihnen durch Art. 21 GG garantierte Recht in erster Linie durch Beteiligung an Parlamentswahlen wahr. Wenn sie in diesem Bereich tätig werden und um Rechte kämpfen, die sich aus dieser besonderen Funktion im Verfassungsleben ergeben, dann muß ihre >>organschaftlich[20]Das Bundesverfassungsgericht war damit aus prozeßrechtlichen Erwägungen noch über die Auffassung des Reichsstaatsgerichtshofs hinausgegangen und hatte die Parteien jedenfalls partiell den Verfassungsorganen zugeordnet. Es war daher nur folgerichtig, daß das Gericht in seinem ersten Parteienfinanzierungsurteil ausführte: "Nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung mit. Sie tun dies besonders durch Beteiligung an den Wahlen. Das geltende Wahlrecht setzt politische Parteien für die Vorbereitung und Durchführung der Wahlen voraus. Die Parteien sind also vor allem Wahlvorbereitungsorganisationen und auch ihre Geldmittel dienen in erster Linie der Wahlvorbereitung. Wegen der zentralen Stellung, die die politischen Parteien im gesamten Verfassungsleben heute einnehmen und die in den Wahlen besonders sichtbar wird, hat das Bundesverfassungsgericht ihnen organschaftliche Funktionen im inneren Bereich des Verfassungslebens zuerkannt und ihnen für die Geltendmachung ihrer Rechte im Wahlverfahren den Weg des Organstreits eröffnet... Da die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe ist und den Parteien bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine entscheidende Rolle zukommt, muß es auch zulässig sein, nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von taats wegen zur Verfügung zu stellen"[20]. Hierbei blieb freilich unberücksichtigt, daß die tatsächliche Bedeutung einer Organisation, selbst wenn sie von der Verfassung vorausgesetzt ist, noch nichts über deren rechtliche Qualität aussagt, die vielmehr anhand der bestehenden Rechtsnormen ermittelt werden muß[21]; darüber hinaus blieb die notwendige Unterscheidung zwischen prozessualer Stellung und materiell-rechtlicher Eigenschaft unbeachtet.
In konsequenter Fortführung seiner Argumentation hätte das Bundesverfassungsgericht schließlich dazu gelangen müssen, die politischen Parteien als Staatsorgane anzusehen[22] - ein Ergebnis, das mit der freiheitlich-demokratischen Struktur des Grundgesetzes nicht vereinbar wäre, hingegen typisch ist für autoritäre Systeme, die - wie der Nationalsozialismus oder das SED-Regime - eine einzige Partei oder mehrere zugelassene in den Staat inkorporieren[23]. Zutreffend hat deshalb das Bundesverfassungsgericht in einer späteren Entscheidung im Jahre 1966 sowohl aus dem Verfassungsgebot einer prinzipiell staatsfreien, offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den staatlichen Organen als auch aus der durch Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Parteigründung die Notwendigkeit staatsunabhängiger Parteien und die Unzulässigkeit ihrer - unmittelbaren oder mittelbaren - Eingliederung in den Staatsorganismus abgeleitet[24]. Mit diesem in seiner Begründung weitgehend auf die Ansichten von Konrad Hesse[25] gestützten Urteil, durch das seinerzeit eine allgemeine Staatsfinanzierung der Parteien für verfassungswidrig erklärt und lediglich eine angemessene Erstattung der notwendigen Kosten eines Wahlkampfes für zulässig erachtet wurde[26], hat das Gericht eine verfassungsgemäße Beurteilung des Status der politischen Parteien beträchtlich erleichtert; unberührt von der Überwindung der Parteienstaatslehre blieb freilich die Frage nach der Beteiligtenfähigkeit von Parteien in Organstreitverfahren, auf die in späteren Entscheidungen nicht mehr eingegangen wurde[27], doch hätte ein Wandel der Rechtsprechung hierzu[28] keine materiell-rechtliche Bedeutung mehr.
Die Erwähnung der Aufgabe, an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, in der Verfassung begründet zwar ein subjektives Recht[29] der Parteien, diese Funktion wahrnehmen zu können, enthält aber neben der Gewährleistung zugleich eine Begrenzung[30]: Die politischen Parteien besitzen kein Monopol im politischen Willensbildungsprozeß[31], sondern müssen die Möglichkeiten der Einflußnahme in einer vom Grundgesetz gewollten Konkurrenz insbesondere mit anderen Vereinigungen, Verbänden, Gruppen und einzelnen Bürgern sowie vor allem mit den publizistischen Medien teilen. Angesichts dessen widerspricht etwa eine Beteiligung der Parteien bei der Besetzung von Rundfunkräten, die ihnen - wenn auch nur indirekt - die überwiegende Bestimmung des Programminhalts ermöglicht, der durch Art. 21 GG ebenfalls angestrebten Meinungspluralität. Die Vorschrift sichert darüber hinaus, wie sich schon an ihrem Wortlaut ablesen läßt und aus dem Zusammenhang mit der Parteigründungsfreiheit ergibt, den Mehrparteienstaat[32], für dessen Bestehen bereits die Existenz zweier Parteien genügt[33], doch verstieße jede staatlich angeordnete Beschränkung auf eine bestimmte Zahl von Parteien gegen Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG[34].
Das Mehrparteienprinzip und die Freiheit der Parteigründung verlangen notwendig nicht allein den gleichen verfassungsrechtlichen Status für sämtliche politischen Parteien[35], sondern mehr noch ihre Chancengleichheit[36]: Eine Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes, die der Verwirklichung des demokratischen Prinzips dienen soll, erfordert grundsätzlich für alle Parteien gleiche Voraussetzungen der Einflußnahme auf andere. Deshalb bedarf es zur Begründung der Chancengleicheit keines Rückgriffs auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG oder auf den in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG statuierten Grundsatz der Wahlgleichheit - oder deren Zusammenhang mit Art. 21 GG -[37] oder auf das Demokratieprinzip[38]; denn sie ergibt sich unmittelbar aus Art. 21 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG[39]. Im Hinblick auf die den poltischen Parteien durch die Verfassung zugewiesene Funktion muß durch eine "formale", nicht allein dem Willkürverbot genügende Gleichbehandlung sichergestellt werden, daß die Wettbewerbschancen nicht durch staatliche Maßnahmen verändert werden[40]. Dies findet angesichts der Tatsache, daß die Tätigkeit der Parteien wesentlich auch der Wahlvorbereitung dient, seine Bestätigung in der durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG geschützten Wahlgleichheit[41], die ebenfalls formal aufzufassen ist, so daß nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Differenzierungen eines besonderen, rechtfertigenden, zwingenden Grundes bedürfen[42].
Der Grundsatz der Chancengleichheit politischer Parteien hat seine einfachrechtliche Ausprägung in § 5 PartG gefunden, in dessen Absätzen 1 und 2 es heißt:
"(1) Wenn ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt oder andere öffentliche Leistungen gewährt, sollen alle Parteien gleichbehandelt werden. Der Umfang der Gewährung kann nach der Bedeutung der Parteien bis zu dem für die Erreichung ihres Zweckes erforderlichen Mindestmaß abgestuft werden. Die Bedeutung der Parteien bemißt sich insbesondere auch nach den Ergebnissen vorangegangener Wahlen zu Volksvertretungen. Für eine Partei, die im Bundestag in Fraktionsstärke vertreten ist, muß der Umfang der Gewährung mindestens halb so groß wie für jede andere Partei sein.
(2) Für die Gewährung öffentlicher Leistungen in Zusammenhang mit einer Wahl gilt gilt Absatz 1 während der Dauer des Wahlkampfes nur für Parteien, die Wahlvorschläge eingereicht haben."
Die Vorschrift ermöglicht damit Abstufungen der Leistungsgewährung an die Parteien, die mit einem strikt formalen Verständnis der Chancengleichheit kaum zu vereinbaren sind; dennoch ist die Regelung - die maßgebliche Bedeutung etwa für die Überlassung von Veranstaltungsräumen und Werbeflächen durch die Gemeinden oder für die Vergabe von Sendezeiten in Rundfunk und Fernsehen durch die Rundfunkanstalten besitzt - vom Bundesverfassungsgericht für verfassungsmäßig gehalten worden[43]. Die abgestufte Chancengleichheit berücksichtigt die tatsächlich vorzufindenden Unterschiede zwischen den Parteien und ihre Rechtmäßigkeit wird in erster Linie mit der Erhaltung der Funktionsfähigkeit von Parlament und Regierung begründet[44]. Das vermag indes nicht zu überzeugen, weil dieser Aspekt bereits bei der Ausgestaltung des Wahlrechts - durch die Festlegung von Unterschriftenquoren und Sperrklauseln - hinreichend berücksichtigt wird und deshalb nicht erneut als Grund für Differenzierungen herangezogen werden kann, die die Betätigung von Parteien bei der Wahlwerbung und außerhalb von Wahlkämpfen betreffen[45]. Jedoch verlangt der Grundsatz der Chancengleichheit nicht, wie das Bundesverfassungsgericht betont hat, "daß die sich aus der unterschiedlichen Größe, Leistungsfähigkeit und politischen Zielsetzung der Parteien ergebenden Unterschiede durch einen hoheitlichen Eingriff ausgeglichen werden"[46]. In der Tat kann nicht davon ausgegangen werden, daß - wie Wilhelm Henke[48] es formuliert hat - der Staat mit jeder Wahl von vorn beginnt, so daß die Kräfteverteilung in der Gesellschaft für die Wahl zugunsten eines "reinen" Wettbewerbs völlig eingeebnet werden müßte. Eine strikt formale Gleichbehandlung würde die realen Kräfteverhältnisse verfälschen und könnte den Bürger über die tatsächliche Bedeutung der einzelnen Parteien täuschen; auch die größeren Parteien können erwarten, daß ihre Chancen, die sie sich durch ihre Betätigung in den zurückliegenden Jahren geschaffen haben, nicht durch staatliche Maßnahmen verringert werden, um die Voraussetzungen für kleinere Parteien künstlich zu verbessern[48]. Eine erzwungene Egalisierung der Chancen würde die vorhandene Konkurrenzsituation verändern und die Möglichkeiten des Machtwechsels zum Nachteil der Kontinuität fördern, ohne daß dies durch Art. 21 GG geboten wäre[49]: Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung bedeutet nicht staatliche Regulierung der Einflußnahme, sondern erfordert lediglich, die Beteiligung in der Auseinandersetzung um Ideen, Programme und Ziele sowie letztlich um Zustimmung bei der Wahl in einem Mindestmaß zu gewährleisten; Freiheit der Parteigründung meint nicht staatliche Förderung, sondern Sicherheit vor staatlichen Eingriffen. Daraus folgt freilich nicht die Befugnis der Behörden, von der ihnen durch § 5 Abs. 1 Satz 2 PartG eingeräumten Ermächtigung zur Ermessensausübung bei der Abstufung extensiv, bis zur Grenze des Willkürverbots, Gebrauch zu machen. Vielmehr dürfen weniger bedeutende Parteien nicht von vornherein auf das Mindestmaß an Leistungen und den Mindestumfang der Nutzung öffentlicher Einrichtungen beschränkt werden, sondern die Differenzierung darf wegen der prinzipiell formalen Gleichheit erst da ansetzen, wo andernfalls eine merkliche Verfälschung des Kräfteverhältnisses zwischen den Parteien und damit eine durch staatliche Maßnahmen hervorgerufene Nivellierung der Möglichkeiten zur Einflußnahme eintreten würde: Eine Abstufung bei der Vergabe von Sendezeiten erscheint zulässig, Unterschiede bei der Überlassung von Räumen lassen sich hingegen kaum rechtfertigen.
Mitwirkung bei der politischen Willensbildung heißt gestaltende Beteiligung und verlangt deshalb die Gewährleistung von Mindestvoraussetzungen für ihre Durchführung, sie ist aber nicht beschränkt auf die Zeiten des Wahlkampfes, in denen die Auseinandersetzungen um die Wahrung der Chancengleicheit regelmäßig zunehmen. In Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG ist allein die Einflußnahme auf die Willensbildung des Volkes angesprochen, deren Ergebnis indessen nicht nur in der Wahlhandlung seinen Ausdruck findet. Zweifellos ist der Kampf um die Möglichkeit, die Staatswillensbildung maßgeblich beeinflussen zu können, wesentlicher Bestandteil der Aktivitäten politischer Parteien, aber das Bundesverfassungsgericht[50] hat zutreffend darauf hingewiesen, daß die Parteien nicht lediglich Wahlvorbereitungsorganisationen sind und nicht allein in dieser Funktion für das demokratisch strukturierte Gemeinwesen unverzichtbar sind: "Sie sind vornehmlich dazu berufen, die Bürger freiwillig zu politischen Handlungseinheiten mit dem Ziel der Beteiligung an der Willensbildung in den Staatsorganen organisatorisch zusammenzuschließen und ihnen so einen wirksamen Einfluß auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen. Den Parteien obliegt es, politische Ziele zu formulieren und diese den Bürgern zu vermitteln sowie daran mitzuwirken, daß die Gesellschaft wie auch den einzelnen Bürger betreffende Probleme erkannt, benannt und angemessenen Lösungen zugeführt werden. Die für den Prozeß der politischen Willensbildung im Staat unerläßliche Rückkoppelung zwischen Staatsorganen und Volk ist auch Sache der Parteien. Sie erschöpft sich nicht in dem nur in Abständen wiederkehrenden Akt der Wahl des Parlaments. Willensbildung des Volkes und Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich in vielfältiger und tagtäglicher, von den Parteien mitgeformter Wechselwirkung. Politisches Programm und Verhalten der Staatsorgane wirken auf die Willensbildung des Volkes ein und sind selbst Gegenstand seiner Meinungsbildung... Der dargelegten Rolle der politischen Parteien im Prozeß demokratischer Willensbildung und staatlicher Entscheidungsfindung hat das Grundgesetz in Art. 21 Ausdruck verliehen. Um ihr gerecht zu werden, müssen die Parteien zum einen eine ständige Wirksamkeit nach innen entfalten, indem sie ihre Mitglieder ansprechen und in die innerparteiliche Willensbildung einschalten. Sie genügen damit auch dem Gebot der Verfassung, nach dem ihre innere Ordnung demokratischen Grundsätzen zu entsprechen hat (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG). Sie müssen aber nicht minder auch nach außen tätig werden, im Wettbewerb mit anderen Parteien und sonstigen auf die Bildung der öffentlichen Meinung Einfluß nehmenden Einrichtungen und Verbänden die Bürger von der Richtigkeit ihrer Politik zu überzeugen versuchen... Die allgemeine politische Tätigkeit der Parteien ist außerhalb von Wahlkämpfen und während derselben die gleiche. Wahlen erfordern allerdings darüber hinaus Vorbereitungen besonderer Art wie etwa die Ausarbeitung von Wahlprogrammen, die Aufstellung von Wahlbewerbern und die Führung von Wahlkämpfen... Dies alles dient dem Zweck, dem Bürger die politischen Ziele der Parteien zu vermitteln und ihn für sie zu gewinnen, also an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Dieser Zweck würde indes notwendig verfehlt, wären die Parteien nicht auch darauf bedacht, die im Volke vorhandenen Meinungen, Interessen und Bestrebungen zu sammeln, in sich auszugleichen und zu Alternativen zu formen, unter denen die Bürger auswählen können, und versuchten sie nicht, den Bürgerwillen zu artikulieren und gegenüber den Staatsorganen zur Geltung zu bringen...; nicht zuletzt über die Parteien nimmt das Volk auch zwischen den Wahlen Einfluß auf die Entscheidungen der obersten Staatsorgane... Die den Parteien in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG aufgegebene Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes beschränkt sich mithin nicht auf die unmittelbare Wahlvorbereitung. Diese bildet lediglich einen allenfalls in organisatorischer Hinsicht selbständigen Teil ihrer Aufgabe; sachlich-inhaltlich fügt sich die Beteiligung an Wahlen in die ständige Wirksamkeit der Parteien bruchlos ein: Wahlen und ihre Ergebnisse geben den Parteien Aufschluß über den Widerhall, den ihre Politik im Volk findet, und über die Erwartungen, die die Bürger an sie richten...".
So zutreffend diese Darstellung ist - aus der das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit einer teilweisen staatlichen Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit politischer Parteien hergeleitet hat[51] -, so läßt sich doch nicht darüber hinwegsehen, daß der gestaltenden Einflußnahme der Parteien von Verfassungs wegen auch Grenzen gesetzt sind: Sie haben zu beachten, daß ein unmittelbares Einwirken auf Entscheidungen der Verwaltung und der Gerichte unzulässig ist - das Grundgesetz sucht durch die Vorschriften in Art. 33 Abs. 2 und Abs. 5 über den Zugang zu öffentlichen Ämtern und die Geltung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums sowie durch die Garantie richterlicher Unabhängigkeit in Art. 97 Abs. 1 Schranken zu errichten gegen eine Orientierung von Sachentscheidungen an parteipolitischen Vorgaben[52]. Dies ist vielfach erfolglos und insbesondere die Vorschriften über sog. "politische Beamte" sowie über die Richterwahl eröffnen den Parteien Möglichkeiten der Durchbrechung, aber das darf nicht darüber hinwegtäuschen, daß parteipolitische Ziele für Verwaltung und Gerichte erst dann maßgeblich sein können, wenn sie ihren Niederschlag in rechtlich bindenden Formen gefunden haben.
Hieran wird wiederum deutlich, daß nach der Verfassung neben der Einwirkung auf die Willensbildung der Bürger die Einflußnahme auf die Willensbildung im Parlament der wesentliche Tätigkeitsbereich der Parteien ist. Freilich wird auch insoweit durch die in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG festgelegte Eigenverantwortlichkeit der Abgeordneten die Möglichkeit parteipolitischer Beeinflussung rechtlich begrenzt, wenngleich die tatsächliche Bedeutung der Binduung von Abgeordneten an ihre Parteien keiner weiteren Erörterung bedarf und ebenso wie die Verbindung zwischen Partei und Regierung typisch für ein durch politische Parteien geprägtes parlamentarisches System ist. Indessen werden die Parteien dadurch nicht zu Staatsorganen, selbst wenn sie als verfassungsrechtliche Institutionen anzusehen sind - die Verfassung geht vielmehr von ihrer Staatsfreiheit aus.
Aufgrund dessen stehen die Parteien dem Staat auch als Träger eigener Rechte gegenüber; ihre Tätigkeit wird zwar durch ihre Aufgabe der Mitwirkung an der Willensbildung gekennzeichnet, aber durch Grundrechte geschützt[53]. Gemäß Art. 19 Abs. 3 GG können sie Träger derjenigen Grundrechte sein, die ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind. Hierbei scheidet das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit aus, weil Art. 21 GG insoweit lex specialis ist, jedoch können sich die Parteien insbesondere auf die für ihre Funktionserfüllung bedeutsamen Kommunikationsgrundrechte, das Eigentumsgrundrecht, den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Post- und Fernmeldegeheimnis sowie die Prozeßgrundrechte berufen, sofern sie dem Staat in einer grundrechtsfähigen Situation gegenüberstehen, die auch bei der Wahrnehmung ihrer Mitwirkungsaufgabe regelmäßig gegeben sein wird, weil eine eigene spezifische Betätigungsfreiheit kaum in Betracht kommt[54]. Eine Verletzung dieser Rechte kann in der jedermann möglichen Weise gerichtlich geltend gemacht werden, d. h. erforderlichenfalls auch im Wege der Verfassungsbeschwerde; die noch vom Bundesverfassungsgericht anerkannte Beteiligtenfähigkeit im Organstreitverfahren ist zwar damit nicht vereinbar, läßt aber den Parteien die Möglichkeit, auch Verletzungen des Art. 21 GG verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen.
Die Staatsfreiheit der politischen Parteien wirkt sich überdies auf ihren zivilrechtlichen Status aus: Da sie keine öffentlich-rechtlichen Verbände sind, müssen sie zwangsläufig zivilrechtliche Körperschaften darstellen. Traditionell sind die politischen Parteien als nichtrechtsfähige Vereine organisiert gewesen, um staatlicher Einflußnahme weitestmöglich zu entgehen, und vor dem Inkrafttreten des Parteiengesetzes mußten sie nach ihrer Struktur auch so eingeordnet werden[55]; denn der numerus clausus des Gesellschaftsrechts i. w. S. ließ es nicht zu, die politischen Partei als Gesellschaftsform sui generis anzusehen[56]. Die Rechtsform des nichtrechtsfähigen Vereins wurde indessen der körperschaftlichen Natur politischer Parteien - insbesondere im Hinblick auf § 54 BGB und § 50 Abs. 2 ZPO - nicht gerecht und war nicht geeignet, die von Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG geforderte demokratische Struktur zu verwirklichen. Mit den sehr eingehenden speziellen Regelungen des Parteiengesetzes über die innere Ordnung der Parteien (§§ 6 ff.) und den Bestimmungen des § 3, wonach politische Parteien - ohne daß sie zu juristischen Personen erklärt worden sind - ähnlich wie offene Handelsgesellschaften gemäß § 124 HGB unter ihrem Namen klagen und verklagt werden können, ist hingegen eine sehr weitgehende Differenzierung des "Parteiinnen- und -außenrechts" erfolgt, so daß es naheliegt, die Existenz einer eigenständigen, durch das Parteiengesetz geschaffenen zivilrechtlichen Verbandsform anzunehmen[57], die freilich von der gesellschaftsrechtlichen Literatur bisher kaum zur Kenntnis genommen worden ist.
Der besondere zivilrechtliche Status der politischen Parteien in Deutschland verdeutlicht nachdrücklich, daß es sich bei ihnen nicht um Verbände mit organschaftlichen Funktionen im staatlichen Bereich handelt. Art. 21 GG hat die Parteien zwar zu verfassungsrechtlichen Institutionen erklärt, aber sie nicht in den Staat inkorporiert; ihre tatsächliche und rechtlich gestützte Bedeutung für das politische Leben macht sie nicht zu staatlichen Organen, selbst wenn sie zeitweilig den Eindruck vermitteln, den Staat zu verkörpern.
[1] Ernst Friesenhahn in: Die Stellung der politischen Parteie n in d e r Verfassung, Verhandlungen des 2. Deutsch-Italienischen Juristenkongresses vom 26.-28. September 1968 in Berlin, 1969, S. 1 ff. (1).
[2] Gerhard Leibholz, Volk und Parteien im neuen deutschen Verfassungsrecht, in: ders., Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3. Aufl. 1967, S. 71 ff. (72).
[3] So etwa aaO und passim.
[4] Vgl. z. B. Leibholz, Der Strukturwandel der modernen Demokratie, in: ders., Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3. Aufl. 1967, S. 78 ff. (89 und passim).
[5] I. d. F. d. Bek. vom 3. März 1989 (BGBl. I S. 327), geänd. durch G vom 8. Oktober 1990 (BGBl. I. S. 2141).
[6] Ebenso Friesenhahn, aaO (Anm. 1), S. 9; Philip Kunig, Part eien, i n: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1987, S. 103 ff. (109); Ingo v. Münch in ders., Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 2. Aufl. 1983, Art. 21 Rdnr. 4.
[7] BVerfGE 47, 198 (222).
[8] Kunig, aaO (Anm. 6), S. 110.
[9] Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschlan d, Bd. I, 2. Aufl. 1984, S. 456.
[10]0 Heinrich Triepel, Die Staatsverfassung und die politischen Parte i en, 1928, S. 8.
[11] Stern, aaO (Anm. 9), S. 457.
[12] Vgl. Georg Meyer/Gerhard Anschütz, Lehrbuch des Deut schen Staatsrechts, 6. Aufl. 1905, S. 841.
[13] Leo Wittmayer, Die Weimarer Reichsverfassung, 1922, S. 64.
[14] AaO, S. 290, unter Hinweis auf Triepel, aaO (Anm. 10), S. 24.
[15] Vgl. nur Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutsc hen Reichs, 1 4. Aufl. 1933, Art. 19 Anm. 8.
[16] StGH RGZ 118, Anh. 22 (28 ff.); ebenso StGH RGZ 121, Anh. 9.
[17] StGH RGZ 121, Anh. 9 (10 f.).
[18] Vgl. etwa Leibholz, Volk und Parteien, aaO (Anm. 2), S. 72; s. a u ch dens., Strukturwandel, aaO (Anm. 3), S. 90 Fn. 26.
[19] BVerfGE 1, 208 (225 ff).
[20] BVerfGE 4, 27 (30 f.); ebenso BVerfGE 6, 367 (372).
[20] BVerfGE 8, 51 (63).
[21] Vgl. auch Konrad Hesse, Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien, in: VVDStRL 17 (1959), 11 ff. (12 ff.).
[22] Vgl. Stern, aaO (Anm. 9), S. 458.
[23] Vgl. zum Status der NSDAP beispielsweise Ernst Rudol f Huber, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reichs, 2. Aufl. 1939, S. 297 ff.; zur Stellung der SED s. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik i. d. F. vom 7. Oktober 1974 (GBl. I S. 432) und hierzu Schüßler in: Staatsrecht der DDR, 2. Aufl. 1984, S. 109 ff.
[24] BVerfGE 20, 56 (101, 111); ebenso zuvor schon Hesse, aaO (Anm. 2 4 ), S. 33.
[25] AaO (Anm. 24).
[26] BVerfGE 20, 56 (113 ff.); vgl. nunmehr BVerfGE 85, 264 (286).
[27] So wird in BVerfGE 82, 322 (335), lediglich auf die ständige Rechtsprechung verwiesen und in BVerfGE 85, 264 dieser Aspekt gar nicht erörtert (vgl. S. 283).
[28] Er wird u. a. gefordert von Kunig, aaO (Anm. 6), S. 145, und Wil h elm Henke in Bonner Kommentar, Art. 21 GG (Drittbearbeitung September 1991) Rdnr. 254; zu den Bedenken s. beispielsweise auch Stern, aaO (Anm. 9), S. 465 f.
[29] Henke, aaO, Rdnr. 69.
[30] Kunig, aaO (Anm. 6), S. 111.
[31] BVerfGE 20, 56 (114); 85, 264 (284); Henke, aaO (Anm . 31), Art. 2 1 Rdnr. 72; Kunig, aaO; v. Münch, aaO (Anm. 6), Art. 21 Rdnr. 31; Stern, aaO (Anm. 9), S. 460.
[32] Vgl. Kunig, aaO; v. Münch, aaO, Art. 21 Rdnr. 22; s. dazu auch B V erfGE 5, 85 (224).
[33] Kunig, aaO.
[34] v. Münch, aaO (Anm. 9), Art. 21 Rdnr. 22.
[35] Vgl. v. Münch, aaO, Rdnr. 24.
[36] So etwa BVerfGE 6, 273 (280); 47, 198 (225); Kunig, aaO (Anm. 6) , S. 133; v. Münch, aaO, Rdnr. 25; Stern, aaO (Anm. 9), S. 307.
[37] So z. B. BVerfGE 24, 300 (334).
[38] So OVG Münster DVBl. 1981, 874 (876).
[39] Zutreffend Kunig, aaO (Anm. 6), S. 133; s. bereits BVerfGE 6, 27 3 (280).
[40] Kunig, aaO.
[41] Vgl. hierzu beispielsweise Hans Meyer, Wahlgrundsätz e und Wahlverfahren, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1987, S. 249 ff. (281 ff.).
[42] Vgl. etwa aus neuerer Zeit BVerfGE 69, 92 (106).
[43] BVerfGE 24, 300 (355); s. auch BVerfGE 42, 53 (59); 52, 63 (89); kritisch beispielsweise Kunig, aaO (Anm. 6), S. 134 ff.; Meyer, aaO (Anm. 44), S. 293 ff.; v. Münch, aaO (Anm. 6), Art. 21 Rdnr. 27; Karl-Heinz Seifert, Die politischen Parteien im Recht der Bundesrepublik Deutschland, 1975, S. 147 ff., 153 f.
[44] Vgl. z. B. BVerwGE 47, 280 (289) s. auch BVerfGE 14, 121 (135); 5 2, 63 (89).
[45] Vgl. etwa Kunig, aaO (Anm. 6), S. 135; Meyer, aaO (A nm. 44), S. 2 94.
[46] BVerfGE 14, 121 (134), s. auch BVerfGE 20, 56 (118).
[47] AaO (Anm. 31), Art. 21 Rdnr. 228.
[48] Vgl. BVerwGE 47, 280 (289).
[49] Ähnlich Henke, aaO (Anm. 31), Art. 21 Rdnr. 228.
[50] BVerfGE 85, 264 (284 ff.).
[51] BVerfGE 85, 264 (285, 286 f.).
[52] Vgl. z. B. Henke, aaO (Anm. 31), Art. 21 Rdnr. 162 f f.; Kunig, a a O (Anm. 6), S. 131.
[53] Ebenso beispielsweise Kunig, aaO, S. 132.
[54] Kunig, aaO.
[55] Vgl. z. B. Theodor Maunz in Maunz/Dürig, Grundgesetz , Kommentar (Stand: Dezember 1992), Art. 21 Rdnr. 44.
[56] Vgl. dazu Karsten Schmidt, Gesellschaftsrecht, 2. Au fl. 1992, S. 84.
[57] Ähnlich wohl auch Seifert, aaO (Anm. 46), S. 57.

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