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14 DT Fiscal-II, Retenciones, Diaz Frers y Castro, 2008.pdf
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La Academia Nacional de Ciencias Económicas Se Dirige a La Nación 1 Mar. 2017
POLÍTICA FISCAL E INSERCIÓN INTERNACIONAL
Del conflicto a una estrategia de desarrollo
Agosto 2008 Versión final, revisada y comentada
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Resumen ejecutivo ................................................................................................................... 4 Agradecimientos ...................................................................................................................... 4 1. 2. 3. Introducción .................................................................................................................... 5 ¿Qué son las retenciones?.............................................................................................. 6 Las retenciones en la Argentina ................................................................................... 6 La larga historia de las retenciones (del siglo XIX a la crisis de la convertibilidad)... 6 Las retenciones en la postconvertibilidad (de 2002 al presente) ................................... 9 La creciente importancia de las retenciones en el erario fiscal .................................... 14 Estimaciones sobre los efectos socioeconómicos de las restricciones a las exportaciones en la Argentina.......................................................................................... 15 Cómo llegamos a este difícil presente ............................................................................. 16 4. Crisis alimenticia y retenciones en el mundo........................................................... 18 ¿Precios altos de los alimentos por más de una década? ............................................. 20 Reteniendo los alimentos: una visión global.................................................................. 22 5. Los argumentos en contra y a favor .......................................................................... 23 Nocivas para el crecimiento: efectos estáticos y dinámicos ......................................... 24 Hay impuestos menos distorsivos y más equitativos................................................... 24 Las cuotas de exportación y las medidas administrativas son peores que las retenciones .......................................................................................................................... 25 La “enfermedad holandesa” y la “maldición de los recursos naturales” .................. 26 Ser un “país grande”.......................................................................................................... 28 Controlar un aumento de precios .................................................................................... 29 Las retenciones son un instrumento distributivo .......................................................... 30 El argumento fiscalista ...................................................................................................... 31 6. La economía política de las retenciones .................................................................... 32 El proceso de formación de políticas............................................................................... 32 Las retenciones y el Congreso .......................................................................................... 34 La cuestión federal ............................................................................................................. 34 7. 8. Conclusiones ................................................................................................................. 37 Bibliografía citada ........................................................................................................ 40
Anexo 1: Ilustración grafica de los efectos económicos de las retenciones.................... 43 Anexo 2a: Políticas implementadas por países en desarrollo en respuesta a la inflación de alimentos, 2007-2008......................................................................................................... 45
Anexo 2b: Retenciones y otras medidas de política a la inflación de alimentos (en detalle) ..................................................................................................................................... 47 Anexo 3: La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA)............ 49
Gráfico 1: Evolución de las retenciones como porcentaje del gasto público y el tipo de cambio real. 1864-1936 / 1964-2004 ................................................................................................... 7 Gráfico 2: Equivalente recaudación por derechos de exportación como porcentaje del gasto total (tipos de cambio diferenciales) y tipo de cambio real, 1933-1955 .............................. 7 Gráfico 3: Aranceles de exportación a los principales productos alimenticios, precios internos mayoristas agrícolas, precios internacionales de granos y oleaginosas y tendencia del gasto público real (Enero 2002=100) ......................................................................................... 10 Gráfico 4: Ejercicio de simulación de precios de la soja según Resolución 125/2008 y Resolución 64/2008............................................................................................................................ 11 Gráfico 5: Alícuotas de las retenciones por capítulo del nomenclador arancelario común del MERCOSUR. Promedios simples y ponderados por exportaciones (en porcentajes) ......................................................................................................................................... 12 Gráfico 6: Participación de los derechos de exportación en la recaudación total, las exportaciones totales y el PBI (en porcentajes) .............................................................................. 15 Gráfico 7: Índice real agregado de precios de alimentos ................................................... 18 Gráfico 8: Índices de precios FAO de los principales productos alimenticios (2001=100) .............................................................................................................................................................. 19 Gráfico 9: Inflación anualizada en el mundo, 2008 ............................................................. 20 Gráfico 10: Proyecciones de precios reales de los principales productos alimenticios, 2007-2017 ............................................................................................................................................. 20 Gráfico 11: Políticas implementadas para enfrentar la inflación de los precios de los alimentos en países en desarrollo (en porcentajes) ....................................................................... 23 Tabla 1: Distribución del subsidio al consumo derivado de la aplicación de derechos de exportación.......................................................................................................................................... 30 Gráfico 12: Curvas de concentración de los beneficios de los derechos de exportación31 Gráfico 13: La caída de la coparticipación como porcentaje de la recaudación.............. 35
Información sobre los autores e institucional..............................................................................51
Las retenciones se han situado en el centro del debate y del conflicto que enfrenta a la Argentina desde marzo de 2008. Esta disputa adquirió ribetes dicotómicos alrededor del eje “retenciones sí, retenciones no”. Este documento propone un recorrido más amplio. Bucea en la larga historia argentina en materia de derechos de exportación, examina en detalle la experiencia de la postconvertibilidad a la luz de las experiencias internacionales y analiza los argumentos esgrimidos a favor y en contra de este tributo. Las principales conclusiones son las siguientes: (a) las retenciones no son un buen impuesto y deben ser reemplazadas gradualmente por tributos menos distorsivos y más equitativos; (b) debe discutirse una estrategia de desarrollo que apunte en forma coherente a incentivar a la producción agropecuaria y, al mismo tiempo, a proteger a los más pobres; (c) la Argentina es el único de los grandes exportadores mundiales de alimentos que aplica retenciones a casi todos los productos agropecuarios, con alícuotas tan elevadas y por periodos tan prologados de tiempo; (d) la experiencia histórica argentina sugiere que las retenciones han sido eventualmente desmanteladas ante escenarios de inflación elevada y apreciación cambiaria creciente como el periodo abierto desde fines de 2005 hasta la actualidad ; (e) más que medidas compensatorias con alto costo fiscal es preciso incrementar la productividad rural; y (f) el conflicto entre el Gobierno nacional y sector agropecuario disparado en marzo de 2008 es explicado en gran parte por las falencias del sistema político argentino para procesar políticas públicas en forma institucionalizada y consensuada.
Agradecemos los valiosos comentarios de Miguel Braun, Nicolás Ducoté, Axel Rivas, Antonio Cicioni, Gabriel Filc, Daniela Dborkin, Germán Feldman, Julio Nogués, Ramiro Costa, Ramiro Castiñeira y Alberto Musalem, a quienes eximimos de cualquier error u omisión. Las opiniones vertidas son de exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente las posiciones de los comentaristas ni del Consejo de Administración de CIPPEC.
Las retenciones o derechos de exportación son un impuesto a los bienes y servicios exportados que recauda la Aduana. Casi desde sus primeros pasos como país, la Argentina ha tenido una larga historia con este tributo, si bien su importancia relativa se encuentra hoy en niveles similares a los máximos históricos alcanzados durante el siglo XX. Este impuesto se ha situado en el centro del debate y del conflicto que enfrenta al país desde marzo de 2008. Alrededor de esta disputa aparecen cuestiones vitales para el desarrollo de la Argentina como la coparticipación de los ingresos tributarios a las provincias, la estrategia para aprovechar la presente bonanza internacional de los precios de los alimentos, las políticas para atenuar los impactos negativos de las subas de precios alimenticios sobre los sectores de menores ingresos, la existencia o no de un modelo de desarrollo de país y las modalidades del proceso de formación de las políticas públicas en el país, entre los temas más centrales. Nuestra proposición fundamental es que no es posible entender las retenciones y proponer medidas de política que permitan salir de la compleja situación actual sin la comprensión de dos cuestiones centrales. Por un lado, la experiencia histórica argentina e internacional con este instrumento de política comercial externa. Y, por otro lado, la relación de la política de retenciones con el conjunto de políticas económicas vigentes en el país, sobre todo las vinculadas con la política fiscal, monetaria, cambiaria y social, y de otras regulaciones y políticas que afectan al sector agropecuario. De esta proposición eje se desprende, a su vez, una premisa central: lo importante hoy no es estar a favor o en contra de las retenciones sino comprender la necesidad de una política integral que apunte a múltiples objetivos en forma consistente con las políticas macroeconómicas y sociales, sobre todo de lucha contra la inflación y la pobreza. Un segundo corolario es que el proceso político a través del cual se deciden e implementan las políticas públicas es crucial. La virulencia del conflicto entre el Gobierno nacional y el agro evidencia falencias del sistema político argentino para debatir, decidir e implementar decisiones de política pública en forma institucional, consensuada y que tomen en cuenta los intereses de las partes involucradas. Por ello, la decisión de enviar el proyecto de ley sobre las retenciones al Congreso Nacional, más allá de ciertas formalidades cuestionables, fue un importante avance. Desde esta perspectiva de análisis, este trabajo propone un recorrido más amplio al comúnmente visitado en este agitado debate. Plantea, primero, bucear en la historia de las retenciones en la Argentina previa a 2002, con el objeto de encontrar algunas claves para entender el complejo presente que enfrentamos hoy. Este examen histórico es el puntapié para incursionar de lleno en nuestro pasado más cercano y en las aguas agitadas del presente, al analizar la evolución y características de las retenciones y otras políticas de restricción a las exportaciones impulsadas en el período de la postconvertibilidad. Luego, se analiza la experiencia argentina reciente a la luz de la experiencia internacional. Una vez transitado, si bien en forma breve, este sinuoso camino, se examinan los argumentos esgrimidos habitualmente en favor y en contra de la aplicación de los derechos de exportación. El trabajo finaliza con la presentación de las principales conclusiones.
Ello disminuye la rentabilidad empresaria. El Gráfico 1 brinda una perspectiva histórica de esta larga experiencia y compara su evolución -como porcentaje del gasto público. reduce el precio percibido por los exportadores. La larga historia de las retenciones (del siglo XIX a la crisis de la convertibilidad) La Argentina cuenta con una prolongada experiencia en la imposición de retenciones. Por un lado.2. es el sistema de tipos de cambio múltiples. En teoría. Una de ellas. Las retenciones en la Argentina Es difícil entender el presente sin tener una idea clara de la trayectoria histórica que nos llevó a la situación actual. En esta sección repasamos la historia de las retenciones y otras medidas de restricción a las exportaciones. Por otro lado. En las siguientes secciones. lo cual desincentiva -en el margen. 6 . la reducción del precio podría contribuir a mejorar la distribución del ingreso hacia los sectores de menores recursos. así como su vinculación con otros debates de gran relevancia. 1 El Anexo 1 presenta una representación gráfica de los efectos económicos de las retenciones. 3. como por ejemplo. Pero ninguna historia es tan simple como parece a primera vista. ¿Qué son las retenciones? Las retenciones o derechos de exportación son impuestos a las exportaciones que recauda la Aduana cuando se liquidan los ingresos por los bienes y servicios exportados. los argumentos en favor y en contra. antes de sumergirnos en el análisis de su evolución y características en el presente inmediato: la Argentina postconvertibilidad. las retenciones trasladan parte de las ganancias de las empresas exportadoras a las arcas del Estado. 1981). utilizada históricamente en la Argentina.la producción. mediante el cual se les paga a los exportadores menos por sus divisas que lo que se les cobra a los importadores. la inversión y las exportaciones del bien gravado. 1. Pero a medida que la estructura tributaria se diversificó. las discusiones sobre el federalismo fiscal argentino. en especial cuando las alícuotas aplicadas son elevadas. Existen otras formas de gravar a las exportaciones con efectos económicos similares.con una variable macroeconómica que ha estado estrechamente unida con sus repetidas fases de implantación y eliminación: el tipo de cambio real. los derechos de exportación y los aranceles a la importación fueron las principales fuentes de recursos tributarios del fisco nacional (Alemann. se analiza la historia de las retenciones en la Argentina. Una forma análoga de gravar exportaciones selectivamente es la de gravar las ganancias diferenciales de monopolios de exportación (el petróleo es un típico ejemplo). Además. de forma tal que benefician a los consumidores locales. su utilización actual tanto en nuestro país como en el mundo. contribuyen a reducir el precio doméstico del bien gravado. Durante el siglo XIX. los impuestos al comercio exterior perdieron importancia relativa. la aplicación de retenciones tiene varios efectos económicos. Si se da el caso que los bienes sobre los cuales recaen las retenciones representan una porción significativa de la canasta de consumo (como podrían ser los alimentos).
0% Equivalente Recaudación por derechos de exportación como 80.50 35% Recaudación por derechos de exportación como porcentaje del 7 6 5 porcentaje del gasto total 60.0% 1 4 Tipo de cambio real 3 0 Tipo de cambio real 30% 5. Gráfico 1: Evolución de las retenciones como porcentaje del gasto público y el tipo de cambio real. las retenciones fueron reemplazadas por tipos de cambio múltiples con valores menores para las exportaciones del sector agropecuario que para las industriales (Nogués et ál. para desaparecer completamente en 1933.50 0% Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Ferreres (2005).50 -5% Equivalente Recaudación por derechos de exportación como porcentaje del gasto total Tipo de cambio real 7 gasto total (%) . 19 33 19 34 19 35 19 36 19 37 19 38 19 39 19 40 19 41 19 42 19 43 19 44 19 45 19 46 19 47 19 48 19 49 19 50 19 51 19 52 19 53 19 54 19 55 1864 1867 1870 1873 1876 1879 1882 1885 1888 1891 1894 1897 1900 1903 1906 1909 1912 1915 1918 1921 1924 1927 1930 1933 1936 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 0..0% 70.50 15% 10% 2. El Gráfico 2 ilustra la relación entre este instrumento de política equivalente a las retenciones y el tipo de cambio real para el periodo 1933-1955.0% 0.50 Recaudación por derechos de exportación como porcentaje del gasto total 4.0% 2 20. A partir de ese momento. Llegaron a un pico de casi 20% de la recaudación en 1920.Entrado el siglo XX.0% 30. Gráfico 2: Recaudación tipos de cambio diferenciales como porcentaje del gasto total (1933-1955) 90. 2007). en 1918 los derechos de exportación representaban 16.50 5% 1. 18641936 / 1964-2004 6.5% de la recaudación federal de impuestos.0% 50.0% 40.50 Tipo de cambio real 25% 20% 3.0% Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Ferreres (2006).0% 10.
las retenciones fueron nuevamente eliminadas en 1962. se volvió al tipo de cambio fijo tras una devaluación de 40%. al tiempo que se incrementaron en seis puntos los derechos de exportación y se redujeron los reembolsos de los productos exportados. Durante la década del noventa las retenciones a las exportaciones agropecuarias fueron eliminadas gradualmente. a medida que la inflación había erosionando los efectos de la devaluación inicial. se produjo una nueva devaluación de 18%. En octubre de 1984. cubrir necesidades de recaudación fiscal suscitadas 8 . para caer a medida que la inflación apreciaba la moneda doméstica en términos reales. las retenciones volvieron a ser eliminadas. Pero. y se volvieron a aumentar las retenciones y a reducir los reintegros a la exportación. Sin embargo. hacia 1958 las retenciones habían prácticamente desaparecido. En junio de 1985. hecho posiblemente vinculado al atraso cambiario imperante en gran parte de este período. con ello. Pero se las remplazó con un impuesto de 2% sobre las ventas de algunos productos agropecuarios. Por ello. una nueva devaluación llevó a la reimplantación de retenciones a las exportaciones agrícolo-ganaderas. ni bien se liberó el tipo de cambio. Así se dieron dos ciclos consecutivos de apenas tres años en los que las alícuotas de retenciones alcanzaron un pico tras la devaluación. así como a la adopción de políticas más aperturistas con respecto al comercio exterior. se devaluó la moneda nacional 6%. En la década del ochenta. En abril de 1962. y como se analiza luego. Tras la abolición del sistema de tipos de cambio múltiples. En 1959 se repitió la historia. las alícuotas de las retenciones se mantuvieron en niveles elevados hasta 1970 con el objeto de contener la inflación y frenar las expectativas devaluacionistas. esta década aparece casi como una excepción a la regla histórica. en especial el vinculado con la industria liviana de bienes de consumo masivo. Con el fin de la experiencia peronista en 1955. se creó el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) con el objeto que el Estado pudiera captar los beneficios de los elevados precios internacionales de la Segunda Guerra Mundial y mantener los precios domésticos de los alimentos en niveles reducidos. se volvieron a implementar retenciones a las exportaciones agropecuarias. como consecuencia de la creciente inflación y de la consiguiente apreciación del tipo de cambio real. En 1967. que fueron reduciéndose a medida que la inflación apreciaba el tipo de cambio real. y luego de una fuerte devaluación. Hacia mediados de 1987. tal como se observa en el Gráfico 1. se impusieron nuevamente retenciones a las exportaciones. se acentuó el uso coyuntural de las retenciones. y en paralelo nuevamente con una escalada inflacionaria. Tras la devaluación de enero de 2002. Con ello se pretendió además financiar el desarrollo industrial. al tiempo que se instauró un complejo sistema de tipos de cambio múltiples y se establecieron precios legales (aforos) para determinar la proporción de divisas que los exportadores debían vender en el mercado oficial de cambios. Sin embargo. El objetivo era captar las rentas extraordinarias generadas por la devaluación y. fue una de las pocas ocasiones en la historia argentina en la que no se impusieron retenciones y se pasó a un tipo de cambio ajustable periódicamente. Nuevamente se fijaron impuestos y retenciones a las exportaciones tradicionales de entre 20 y 25%.Durante el primer gobierno de Juan Domingo Perón.
que tras la devaluación se impusieron retenciones. sobre combustibles como el gas natural y el petróleo. Este tributo fue utilizado fundamentalmente con fines recaudatorios. y de 5% sobre el resto de los productos exportados por la Argentina2.5 y 45%. A partir de finales de 2006. 27. 25. primero. los precios internacionales volvieron a escalar vigorosamente. abre amplios interrogantes acerca de la sustentabilidad de estas medidas de política económica en el mediano plazo. 9 . Las retenciones en la postconvertibilidad (de 2002 al presente) Surgidas de la aguda crisis fiscal y social que azotó a la Argentina a fines de 2001 y durante 2002. y que por lo tanto. a fines de 2007 se celebraron las elecciones presidenciales. Los precios domésticos aumentaron fuertemente durante los primeros nueve meses de 2002. producidas a su vez por las sucesivas crisis fiscales y de la balanza de pagos. junto con la evolución de los índices de precios domésticos e internacionales de esos productos. Sucesivas reformas llevaron la estructura de derechos de exportación a un sistema de siete tasas: 5. 2 Resolución MEyP 11/2002. distributivos y para moderar el aumento de precios internos generado por las devaluaciones de la moneda nacional. para luego recorrer un camino casi paralelo al de los precios internacionales. En síntesis.tras la emergencia económica. que incide cada vez más sobre los costos empresarios. Las seis primeras tasas eran aplicadas fundamentalmente sobre las exportaciones de la cadena agroindustrial y la última alícuota. También fueron factores decisivos a la hora de imponer retenciones o instrumentos similares con los tipos de cambio diferenciales los precios internacionales de los productos exportables y la rentabilidad relativa de los sectores. Este buceo en la larga historia de la Argentina con la aplicación de derechos de exportación posee una gran relevancia para entender el presente. factor que contribuyó a una significativa aceleración del gasto público en términos reales (cuya tendencia puede verse en la línea negra con cruces del Gráfico 3). presionando los precios domésticos en una economía que se acercaba a los límites de utilización de su capacidad instalada. Además se buscaba impedir aumentos en los precios internos. en un contexto de inflación elevada y creciente. 20. especialmente de productos sensibles de la canasta de consumo. Sumado a ello. El Gráfico 3 presenta en forma simplificada los cambios introducidos en las tasas de las retenciones a los principales productos alimenticios. Se observa. La necesidad de financiar un gasto público creciente. y en el contexto de una compleja situación fiscal. 15. Poco después de la devaluación del peso en enero de 2002. junto a precios internacionales en suba y un nivel de inflación en aceleración allanaron el camino hacia la decisión de elevar fuertemente las retenciones a las exportaciones agropecuarias. en particular del sector agropecuario. el Ministerio de Economía y Producción de la Nación (MEyP) estableció un derecho de exportación o retención de 10% sobre una amplia lista de bienes agropecuarios y energéticos. 10. las retenciones y otras medidas de restricción a las exportaciones han sido uno de los pilares del actual modelo económico. y la tendencia del gasto público total en términos reales desde 2002 hasta la actualidad. a lo largo de todo el siglo XX y en los albores del siglo XXI las retenciones han sido utilizadas en la Argentina tras importantes devaluaciones cambiarias.
En primer lugar. El 12 de marzo de 2008.infoleg. Maíz.gov. es Resolución MEyP 125/2008. INDEC.Granos y Oleaginosas 50 0 Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de diversas fuentes. Base Enero 02'=100. Secretaría de Hacienda e INDEC. en este caso de productos agrícolas. aceite y pellets). la alícuota marginal se eleva y reduce casi totalmente los aumentos marginales en el precio percibido por el productor del producto gravado (en este caso. Resoluciones MEyP 368/2007 y 369/2007 para el período de noviembre de 2007 a febrero de 2008.Gráfico 3: Aranceles de exportación a los principales productos alimenticios. volvía a elevar significativamente las alícuotas promedio aplicadas a los productos agroindustriales y. El texto completo se encuentra disponible en www. Base Enero 02'=100. En términos técnicos. 5 El mercado de futuros es un mercado de contratos de venta para una fecha futura. El Gráfico 4 simula los efectos del régimen de retenciones móviles para distintos precios internacionales por tonelada de soja. precios internacionales de granos y oleaginosas y tendencia del gasto público real (Enero 2002=100) 5000 4500 Retenciones Promedio (Complejo Sojero. el Ministerio de Economía introdujo un nuevo régimen de aranceles móviles a las exportaciones que. 3 4 -0 ab 2 r-0 2 ju l-0 2 oc t-0 en 2 e0 ab 3 r-0 3 ju l-0 3 oc t-0 3 en e0 ab 4 r-0 4 ju l-0 4 oc t-0 En 4 e0 Ab 5 r-0 5 ju l-0 5 oc t-0 En 5 e0 Ab 6 r-0 6 ju l-0 6 oc t-0 En 6 e0 ab 7 r-0 7 ju l-0 7 oc t-0 En 7 e08 en e 10 . precios internos mayoristas agrícolas.Granos y Oleaginosas. Índice Reuters-CRB -. a partir de un precio de U$S 600 por tonelada. se observa que a partir de cierto nivel de precios –representado en el gráfico por la línea punteada vertical sobre los U$S 600 por tonelada. Para el IPIM agrícola. y Resolución MEyP 967/1999 para el período de 2001 a febrero de 2002. CIARA (http://www. Para la serie de gasto público real.ciaracec. Tendencia Gasto Público. A saber: para los aranceles de exportación a los productos derivados de la soja (poroto de soja. introducía un sistema de ajuste automático de las retenciones ante variaciones en los precios internacionales3. Trigo) Base Enero 02'=100 350 IPIM Agrícolas. Trigo) 250 100 1000 500 0 Índice de Precios Internos Mayoristas (IPIM) Agricolas Tendencia Gasto Público (Pesos Constantes 2002) Índice Reuters-CRB -. Resolución MEyP 125/2008 para el período de marzo de 2008 a la actualidad. en el cual los precios y cantidades son prefijados entre el oferente y el demandante. Base Enero 02'=100 300 4000 3500 3000 200 2500 150 2000 1500 Retenciones Promedio (Complejo Sojero.el precio interno percibido por el productor permanecía prácticamente constante4. que imponía de hecho un techo máximo a los precios de los productores. y para el resto de los productos (maíz y trigo). Resolución MEyP 35/2002 para el período de abril de 2002 a diciembre de 2006. Maíz. Resolución MEyP 11/2002 para el período del 5 de marzo al 6 de abril de 2002. el Fisco se apropiaba de más de 95% del aumento marginal en el precio internacional de la soja. la soja). por un lado.com. En segundo lugar.ar . Resolución MEyP 10/2007 para el período de enero de 2007 a octubre de 2007. por otro lado. lo que le quitaba sentido a la existencia de un mercado de futuros5.ar). también es posible apreciar que a partir de ese nivel de precios.
decir. Se aprecia que las retenciones tienen una estructura escalonada que penaliza con promedios más elevados a los 6 7 Resolución MEyP 64/2008. Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Infoleg (2008) y fuentes periodísticas. Sin embargo. menores para los pequeños y medianos productores agropecuarios. es decir. los más perjudicados por el aumento de las retenciones dada su reducida escala. Las modificaciones de mayo último también introducían un sistema de retenciones diferenciadas. MEyP 125/08 . La nueva medida. el techo máximo impuesto a los precios percibidos por los productores. Arceo y González (2008). si bien mantenía el sistema de aranceles móviles frente a fluctuaciones en los precios internacionales reducía marginalmente.Res. 11 . El Gráfico 5 examina la estructura de las retenciones que ha resultado de los sucesivos aumentos en las tasas promedio para distintos grupos de productos. La distancia entre la curva de retenciones y el eje horizontal representa lo percibido por el exportador y la distancia entre la curva de retenciones y la línea de 45 grados representa la retención aplicada por el Estado. MEyP 64/2008 .gov. el productor sólo recibía cinco centavos por cada dólar de incremento en el precio de la oleaginosa. las dificultades prácticas para definir qué es un pequeño y mediano productor de manera uniforme. Como consecuencia del paro y movilización rural desatado el 13 de marzo de 2008. El Gráfico 4 también ilustra –en la línea “Precio neto Resolución MEyP 64/2008”. Gráfico 4: Ejercicio de simulación de precios de la soja según Resolución 125/2008 y Resolución 64/2008 800 Precio Neto .infoleg.30/Mayo/2008 Precio Neto de Retenciones 600 Precio "lleno" 700 500 400 300 200 100 0 1 101 201 301 401 501 601 701 Precio en Dólares por Tonelada Nota: El precio “lleno” representa el precio percibido por el productor en ausencia de las retenciones (precio FOB menos flete).12/Marzo/2008 Precio Neto .ar Entre ellos.este cambio marginal en el techo máximo de los precios para el caso de la soja. han llevado a algunos analistas a calificar estas medidas como de “dudosa aplicabilidad “7.Res. que surgió como reacción al fuerte aumento en las alícuotas que implicaba esa reforma. el Ministerio de Economía anunció el 29 de mayo una modificación al régimen de retenciones6. El texto completo está disponible en www. dada la alta heterogeneidad del sector agropecuario argentino.
con la excepción de las ventas externas que se realizaban dentro de la cuota Hilton9. el Gobierno nacional resolvió el 8 de marzo de 2006 la suspensión de las exportaciones por 180 días.0 Nota: el promedio ponderado fue calculado utilizando las exportaciones por producto. los productos derivados del trigo tienen un peso de 16. tales como el trigo. n. El objetivo es evitar las maniobras de subfacturación de los volúmenes exportados en el cobro de las retenciones. del orden de los U$S 74 millones anuales (Nogués et ál. por su incidencia en la pobreza e indigencia: la ganadería y el trigo8. maíz. En el caso de la ganadería. El sistema de precios oficiales fijado por la Secretaría de Agricultura. las CEX y las MAD han estado mayormente enfocadas en dos cadenas agroalimentarias sensibles por su peso en la canasta básica de alimentos y.0 35.0 15.productos primarios y energéticos que a las manufacturas de origen agropecuario (MOA) y a las manufacturas de origen industrial (MOI). excepto los combustibles Combustibles y lubricantes minerales y productos conexos Aceites. El sistema abarca un numeroso grupo de productos agrícolas. 2006).211 la tonelada en 2004. por lo tanto.0 30. ante un fuerte y súbito aumento en los precios internos. Además del sistema de retenciones. a partir de 2002 la Argentina impuso precios oficiales.0 45.0 25. Gráfico 5: Alícuotas de las retenciones por capítulo del nomenclador arancelario común del MERCOSUR. el objetivo buscado era frenar la suba de precios domésticos y 8 Por ejemplo.0 20. entre otros. 12 . sorgo.3% en la Canasta Básica Alimentaria y 7. lo que supone unas 28.000 toneladas anuales. Ver Nogués et ál. La Argentina tiene asignada alrededor de 48% de la cuota.y la altísima protección arancelaria extra-cuota de la UE.5% en la Canasta Básica Total.0 40.e. Pesca y Alimentos (SAGPyA) fue creado en forma paralela a la implementación de las retenciones a partir de 2002. malta. (2007). medidas de control administrativo (MAD) y restricciones cuantitativas o cuotas a la exportación (CEX) a un gran número de productos alimenticios. clasificados principalmente según el material Mercancías y operaciones no clasificadas en otro rubro de la cuci 0. aceite de soja y sus derivados. grasas y ceras de origen animal y vegetal RET Promedio RET Ponderado Productos químicos y productos conexos. Por su parte. girasol. 2007). arroz. Artículos manufacturados diversos Maquinaria y equipo de transporte Artículos manufacturados.p.0 5. Tal como con las retenciones.0 10. Dado el elevado precio promedio de las ventas cárnicas dentro de la cuota –de alrededor de U$S 7. la cuota Hilton representa una significativa renta para los productores autorizados para exportar intra-cuota. Ganadería. 9 La cuota Hilton ha sido llamada la “piedra preciosa de las exportaciones de carne” (Nogués et ál. Es una cantidad fija de importaciones de carne vacuna que admite la Unión Europea (UE) de países extracomunitarios. Promedios simples y ponderados por exportaciones (en porcentajes) Productos alimenticios y animales vivos Bebidas y tabacos Materiales crudos no comestibles. Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de SAGPYA (2008) y CIRA (2008).
quedó sometido a un sistema de encajes o cuotas de exportación similar al de la carne. La importancia de este organismo de regulación y control del comercio 10 Nogués et ál. a modo de compensación. 11 Para una explicación pormenorizada de este mecanismo. 12 De hecho. se estipuló que todas las operaciones debían consignarse en un Registro de Operaciones de Exportaciones de carne (conocido comúnmente como el “ROE rojo”). consultar el Anexo 3. (2007) sugieren que esta medida ha causado importantes demoras en la operatoria exportadora. El Anexo 2 provee una descripción en detalle de la historia y funcionamiento de la ONCCA. en mayo de 2006. como las CEX y MAD. (2007). el girasol y la soja. llegando a funcionar ocasionalmente como una suerte de licencia no automática de exportación. en el mediano y largo plazo son contraproducentes. sus efectos negativos sobre la pobreza y la indigencia. Vale destacar que estas medidas de restricción de las exportaciones no fueron tan efectivas como se esperaba para reducir los precios de la carne. Esto sugiere que las políticas de restricción de las exportaciones si bien en el corto plazo pueden contribuir a reducir los precios domésticos. que estipula el registro de todas las operaciones de granos ante la ONCCA. 13 Nogués et ál. De forma similar a lo ocurrido con la ganadería. la prohibición de exportación fue reemplazada en mayo de 2006 por una cuota equivalente al 40% del volumen registrado en 2005. Además del requisito del ROE rojo. la carne se encuentra sometida a un complejo sistema de encajes. 2008). especialmente si las alícuotas son muy elevadas o las políticas complementarias. La ONCCA merece un comentario aparte en esta crónica de la historia reciente de las políticas hacia el sector agrícola. en enero de 2006 se creó el Registro de Operaciones de Exportación de granos (o “ROE verde”). también ante una fuerte suba de los precios domésticos. En marzo de 2007 se dispuso el otorgamiento de compensaciones a los productores que vendieran trigo a los molinos. administrado también por esta oficina.moderar. de esa manera. el maíz. que se retrotrae a la década del noventa y se vincula con el cierre de los mercados externos (Arceo y González. además. que funcionaría en el ámbito de la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA)10. De igual forma. Ante la resistencia de los productores de la cadena de la carne. que sólo posibilita la exportación del remanente del stock necesario para satisfacer el consumo interno. que es determinado por la ONCCA11. (2007) 13 . en especial en lo relativo a la asignación de subsidios y compensaciones. fruto de la baja rentabilidad relativa de la actividad ganadera frente a los cereales y oleaginosas. son excesivamente restrictivas. El trigo es otro de los productos agrícolas afectados por la aplicación de medidas intervencionistas. Además. subsidios al consumo interno otorgados a los industriales y operadores que comercializan los derivados del trigo. En enero de 2007 se establecieron. se dispuso. los precios de la carne vacuna en cortes comparables se encuentran por encima de los precios en países productores similares a la Argentina como el caso de Uruguay. tales como las CEX y MAD. que aún se encuentran por encima de los niveles previos a 200512. de acuerdo a Nogués et ál. Diversos estudios señalan que el problema estructural de la ganadería es la insuficiente respuesta de la oferta productiva para dar abasto al fuerte aumento que desde 2003 registra la demanda doméstica. Este aumento en el gasto público fue financiado con un nuevo aumento en las alícuotas de las retenciones a la soja. El trigo. reconociéndoles el 85% de la diferencia entre el precio de mercado y el precio de referencia oficial13. el cierre temporal de sus exportaciones. como consecuencia de la caída de la oferta doméstica y el resultante incremento de los precios. La razón primordial es que las carnes para exportación sólo representan menos de un tercio de lo producido y los cortes consumidos internamente son distintos a los exportados.
Como porcentaje de la recaudación por retenciones recaudadas en 2007. Si bien la carne y el trigo son los productos más perjudicados por las CEX y MAD.ar . La creciente importancia de las retenciones en el erario fiscal La combinación de los sucesivos aumentos en las tasas promedio de las retenciones con una política de tipo de cambio real depreciado y precios internacionales elevados. Este aumento en el peso de las retenciones se verifica también como porcentaje de las exportaciones totales.oncca. El Gráfico 6 ilustra la creciente importancia de las retenciones para el Fisco. 14 15 14 . 16 Cálculos de CIPPEC sobre la base del Presupuesto Nacional 2008. los subsidios representan poco más de 7%. 17 Lavarello y Selva (2008). en particular para disponer unilateralmente medidas de prohibición o restricción de las ventas externas. estos subsidios serían equivalentes a 45% del gasto fijado en el Presupuesto Nacional para 2008 en planes sociales de transferencias monetarias (Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados. Sin embargo.500 millones en concepto de subsidios y compensaciones a la cadena agroalimentaria15. otros productos agropecuarios también han sido afectados. es importante señalar también que la ONCCA tiene en la actualidad amplios poderes discrecionales sobre las exportaciones agropecuarias. Estos valores surgen de información pública provista en la página web de la ONCCA en www. Todos los exportadores de granos deben registrarse en el ROE verde.agropecuario14 puede ilustrarse mencionando que la ONCCA otorgó entre el 1 de marzo de 2007 y el 31 de marzo de 2008 poco más de $1. que se situó alrededor de 10% entre 2002 y 2007.3% en 2007 y 2. Para dimensionar los valores otorgados por la ONCCA hasta julio de 2008. Para un análisis detallado de las crecientes atribuciones de la ONCCA. los últimos cambios en el régimen de retenciones han llevado esa participación a casi 14% en los primeros tres meses de 2008. lo cual ha llevado a algunos analistas a alertar acerca de una creciente “dependencia fiscal” y la necesidad de diversificar las fuentes de recaudación17.5% del Producto Interno Bruto (PIB).gov. Más allá de los subsidios. ha resultado en una participación cada vez más significativa de las retenciones en la recaudación total. sometiéndose a similares demoras a las experimentadas por los exportadores de carne y trigo. ver Anexo 3. el Seguro de Empleo y el Plan Familias por la Inclusión Social)16. que llegaron a representar un máximo de 10.
muchas veces contrapuestos. Ministerio de Economía y Producción de la Nación.7 8. (2008) encuentran que eliminar estos instrumentos de política resultaría pernicioso para el crecimiento económico.7 4.6 2.0 9.1 0. resulta llamativa la escasez de estudios que examinen en forma rigurosa sus efectos económicos y sociales.9 8. causando una caída de entre 1. (2008) 15 . serían positivos. (2007) y Díaz Bonilla et ál. así como por sus importantes eslabonamientos con los sectores industriales y de servicios del país.5 6.2 9. Según el estudio de Nogués et ál.5 Participacion en el Producto Bruto Interno 12. con un aumento de entre 1.7 9.300 y 2.3 10. Díaz Bonilla et ál. (2007) sugiere que la remoción de las retenciones causaría una suba de entre 9. las exportaciones totales y el PBI (en porcentajes) 16. En cuanto a los impactos sobre los precios domésticos.7 y 0.0 5. un extenso estudio de Nogués et ál.900 millones de dólares.9% del PBI. Fuente: Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal. Más controvertidos son los impactos sobre el PBI.1 10.5 12.3 Participacion en el total 10.1 10.0 0.110. Estimaciones sobre los efectos socioeconómicos de las restricciones a las exportaciones en la Argentina A pesar de la controversia y conflicto desatado por el aumento en las alícuotas de los derechos de exportación en la Argentina.2 0.8 y 6%. Los efectos sobre las exportaciones agrícolas.0 1.0 Participacion en las Exportaciones Totales 13.0 Participacion en la Recaudacion Total 14.2 9. 18 Nogués et ál. la eliminación de las retenciones y de otras restricciones a las exportaciones estimularía un aumento del PBI de entre 2.0 2001 2002 2003 2004 Años 2005 2006 2007 2008* *Las cifras para 2008 corresponden sólo a los primeros tres meses del año.3 2. como consecuencia de la suba en la producción y de las exportaciones agropecuarias. como consecuencia de los precios más elevados recibidos por los productores agropecuarios.0 11.0 9.5 2. En contraste.0 2.5 0.2 2.6 y 14% en los precios de la Canasta Básica de Alimentos (CBA). (2007).3 2. Un repaso somero de dos estudios recientes18 sorprende por los resultados encontrados.Gráfico 6: Participación de los derechos de exportación en la recaudación total. según el mismo estudio.
la pobreza regresaría a los niveles previos e. la cantidad de personas bajo la línea de pobreza aumentaría al menos 6.8%.000 millones de 2006. (2007). la pérdida fiscal consolidada (de la Nación más las provincias) sería de 3%. cuyos valores varían entre 11% (Díaz Bonilla et ál. 2007). inclusive. sólo contamos con los resultados de Nogués et ál. frente a una ganancia en recaudación tributaria para las provincias de alrededor de $3. Nuevamente.el paulatino aumento de los ingresos laborales. Para Nogués et ál. ambos estudios coinciden en que la eliminación de las retenciones y de las cuotas de exportación aumentaría la pobreza en el corto plazo en la Argentina. (2007) estiman que en el mediano plazo – concretamente en un período de tres años. si bien prácticamente en todos los períodos posteriores a grandes devaluaciones se han instaurado retenciones a las exportaciones.5% en el año posterior a la eliminación.000 millones. la importancia de las retenciones como porcentaje de la 16 . como el oleaginoso y los cereales. que penalizan con mayores alícuotas a los sectores primarios. ambos autores prevén incrementos en el corto plazo. De acuerdo con estos autores. las retenciones parecen haber llegado para quedarse en la Argentina. en detrimento de los segmentos más trabajo-intensivos de la cadena agroindustrial. 2008) y 23.. (2007). y de la mano de la aceleración en el aumento del gasto público. Si bien es deseable su gradual sustitución por tributos más eficientes y equitativos. respecto de la influencia sobre la indigencia de la eliminación de las restricciones a las exportaciones. De hecho. consecuencia del aumento de la producción y de la demanda laboral en el sector agroindustrial provocado por la eliminación de las retenciones.Este resultado es explicado fundamentalmente por la suba en la producción de las oleaginosas y los cereales. El breve repaso de la historia de las retenciones en la Argentina sugiere que el rendimiento de las retenciones como recurso fiscal disminuye a medida que aumentan las presiones inflacionarias y se aprecia la moneda nacional. lo que equivale a alrededor de $2.. De esta forma. (2008) se elevaría hasta un máximo de 16. A pesar de estos resultados. estos instrumentos han sido eventualmente eliminados frente al alza del nivel agregado de precios. mientras que para Díaz Bonilla et ál.3% (Nogués et ál.000 millones. los resultados de Nogués et ál. Tras la reciente disparada de los precios internacionales de los productos alimenticios. la Nación perdería casi $5. En cuanto a los impactos en la distribución federal de los recursos fiscales. Cabe destacar que Nogués et ál. En igual sentido. Es conveniente destacar que esta estimación es a su vez explicada por la estructura escalonada que poseen actualmente las retenciones. y la suba en los precios de estos productos para los sectores procesadores. En cuanto a los efectos fiscales de eliminar las retenciones. experimentaría una leve disminución. Cómo llegamos a este difícil presente Nacidas de la urgencia fiscal y social de la crisis de 2002. más que compensaría el incremento en los precios alimenticios. El contexto actual muestra algunas particularidades. al menos por un tiempo. que a los sectores agroindustriales. es de esperar que no sea posible su eliminación en forma inmediata ante un escenario de precios altos internacionales para los principales productos de exportación argentinos como el presente. (2007) apuntan a una reducción significativa en el mediano plazo de los indicadores de indigencia. difieren en el valor que este aumento asumiría. Sin embargo.
estadísticas inflacionarias confiables y un tipo de cambio real más cercano al de equilibrio. la oferta de estos productos contribuiría a reducir los precios domésticos en un contexto de demanda interna en crecimiento y un consumo externo en alza. Con respecto al PBI y al empleo. por ende. El breve repaso de los escasos estudios de estimación del impacto de las retenciones y de las otras medidas de restricción a las exportaciones en la Argentina sugiere que su eliminación podría causar. Finalmente. el análisis de los probables efectos sobre la recaudación tributaria apunta a una pérdida relativamente moderada en cuanto al resultado fiscal consolidado. 17 . e inclusive incrementado en lo que va de 2008. a la economía argentina. Los dos estudios sugieren que habría un fuerte efecto positivo sobre las exportaciones. permiten comportamientos discrecionales por parte de quienes los administran y no generan recaudación tributaria alguna. a pesar de la apreciación cambiaria (vía inflación). alimentan comportamientos de búsqueda de renta por parte de los productores e incrementan los márgenes para la discrecionalidad de los funcionarios públicos. políticas monetarias menos expansivas. Adicionalmente. más bien. CEX y MAD en la postconvertibilidad sugiere que los sucesivos cambios en la política agrícola han sido. beneficiarse de estos favorables términos de intercambio. que generalmente son los de mayor tamaño y. inclusive. de la indigencia y la pobreza en el país. Finalmente. Asimismo. benéficos. y para las provincias. el uso cada vez más extensivo de instrumentos sumamente distorsivos como las CEX y las MAD enciende una luz amarilla. Sin embargo. Con o sin retenciones. si bien en el mediano plazo los impactos sociales podrían ser neutros e. que serían negativos. cambiario y monetario. que parte de un programa integral y de largo plazo que permita proteger la capacidad de compra de los más pobres y. Estos mecanismos introducen un elevado elemento de incertidumbre en las ventas externas del sector agropecuario: aumentan el riesgo para los productores. advierte sobre significativas diferencias entre los resultados para la Nación. los casos de la ganadería y el trigo sugieren la necesidad de políticas públicas que colaboren con el aumento de la productividad. que se serían positivos. reacciones esporádicas frente a subas imprevistas en los precios de productos sensibles como la carne. Más que medidas de restricción a la producción. por ello. Otra luz de alarma se enciende al examinar el monto de los crecientes subsidios que otorga la ONCCA y las importantes atribuciones que posee ese organismo para dictaminar en forma discrecional prohibiciones y restricciones cuantitativas a las exportaciones agropecuarias. Adicionalmente. nuestra revisión de las características y evolución de las retenciones. sin una verdadera desaceleración del ritmo de aumento del gasto público.recaudación total se ha sostenido. advierte sobre la necesidad de implementar medidas de política consistentes en el campo fiscal. Estos instrumentos crean rentas para los productores beneficiados por las cuotas y licencias de exportación. los lácteos y el trigo. los estudios no brindan una indicación certera de los posibles efectos de remover estas medidas. no hay posible solución para el problema inflacionario en la Argentina. aumentos relativamente significativos en el costo de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) y. cuentan con mayor capacidad de lobby. al menos en el corto plazo. Si esto ocurriera. la ineficacia de las retenciones y de medidas similares para contener la inflación y mitigar los impactos sociales negativos de la inflación de alimentos.
Desde 2005. Mientras entre 1947 y 200l los precios de los alimentos cayeron en términos reales 2. Crisis alimenticia y retenciones en el mundo Luego de casi cuatro décadas de caída constante. 18 . Gráfico 7: Índice real agregado de precios de alimentos 120 100 80 60 40 20 0 Nota: deflactado por el IPC de los Estados Unidos (Enero 1947=100). Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de CRB-Reuters (2008). el aumento de precios fue de casi 40%.4.3% de acuerdo al Índice Agregado de Precios de Alimentos de CRB-Reuters (Gráfico 7). el índice combinado de alimentos de la Food and Agricultural Organization (FAO) aumentó 27%. en los últimos siete años el mundo ha experimentado una acelerada alza de los precios de los principales productos alimenticios. los precios de productos alimenticios clave como el trigo. desde 2001 han aumentado a una tasa anual promedio de 7. los precios internacionales de los alimentos han crecido casi 30% (Gráfico 8). Diciembre contra diciembre.7% por año. el maíz y la soja prácticamente se han duplicado. Este cambio de tendencia plantea la pregunta de si estamos presenciando un cambio de largo plazo en la evolución de los precios de los alimentos en los mercados internacionales. Sólo en 2007. En lo que va de 2008.
19 FAO (2008).0 300. la depreciación del dólar estadounidense y el reciente salto en los precios del petróleo19. la pobreza y la indigencia se han sentido en forma particularmente aguda en los países en desarrollo. Es claro. como son los casos de la Argentina. que los impactos negativos de la suba de precios han sido mayores en los países que son importadores netos de alimentos que en aquellos que son exportadores netos. existen al menos 37 países en situaciones de emergencia alimenticia como consecuencia del aumento en los precios internacionales (FAO. los desastres climáticos en algunos importantes países productores como Australia. 2008). Los efectos de la agflación sobre el nivel agregado de precios. Venezuela y Rusia. 2008). tal como lo sugiere el Gráfico 9. como la explosión en la demanda asiática de alimentos.0 Indice de Alimentos Agregados Carne Lacteos Cereales Aceites y grasas 350. como es el caso de la mayoría de los países de América Latina. entre otros.0 200. por un lado. los programas de promoción de los biocombustibles en los Estados Unidos y la Unión Europea. y Banco Mundial (2008).0 250. Este salto formidable en la inflación de alimentos o "agflación" es un verdadero fenómeno global.Gráfico 8: Índices de precios FAO de los principales productos alimenticios (2001=100) 400.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Abril 2007 Mayo 2007 Junio 2007 Julio 2007 Agosto 2007 Septiembre 2007 Octubre 2007 Noviembre 2007 Diciembre 2007 Enero 2008 Febrero 2008 Marzo 2008 Abril 2008 Fuente: OCDE.0 150. De acuerdo con la FAO. los impactos sobre el nivel agregado de precios (inflación global) han sido proporcionalmente mayores en países en desarrollo que se encuentran cercanos al pleno empleo e implementan políticas monetarias y fiscales expansivas. 19 .0 50. motorizado por factores -que se detallan en la próxima sección-. incluida la Argentina (FMI. IFPRI (2008).0 100.FAO (2008). las fuertes restricciones en la oferta. Por otro lado.
precios al consumidor. 20 . “Agriculture Outlook 2008-2017”. El informe puntualiza que los precios de los principales alimentos básicos se mantendrían entre 35% y 65% por encima de los valores alcanzados en la década del noventa en términos nominales y entre 15 y 35% en términos reales al menos hasta el 2017. plantea la existencia de un “nuevo piso” para los precios internacionales de los alimentos en los últimos cinco años. excluyendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires. Gráfico 10: Proyecciones de precios reales de los principales productos alimenticios. Fuente: WEO/FMI (2008) e INDEC (2008). eneromarzo 2008. 2007-2017 260 240 220 200 180 160 140 120 100 2002 ‐06 Trigo Carne vacuna (Argentina) 2007est 2008 2009 Granos Carne aviar 2010 2011 Oleaginosas Manteca 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Derivados oleaginosos Quesos Aceites vegetales Leche en polvo Fuente: OCDE-FAO (2008). Argentina: IPC nacional promedio. ¿Precios altos de los alimentos por más de una década? El último informe conjunto entre la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la FAO. último período disponible. 2008 Nota: Mundo.Gráfico 9: Inflación anualizada en el mundo.
2. 2008). aunque vinculados a tendencias de más largo plazo como el cambio climático. Fondo Monetario Internacional (2008) e International Food Policy Research Institute (IFPRI) (2008) coinciden con el reporte de la OCDE-FAO (2008) en este horizonte de precios alimentarios elevados. al caer de una tasa de aumento promedio anual de 2% en 1970-1990 a una tasa de sólo 1. Entre ellos. 21 FAO (2008). de acuerdo con estimaciones de la misma FAO (2008). Banco Mundial (2008). la PTF agrícola sólo crecerá a una tasa de 0. Asimismo.8% en los próximos siete años. De hecho. que impulsa al alza los costos de producción agropecuarios. es uno de los países donde la demanda alimenticia crece a tasas mayores en todo el mundo. que aumentó los rindes de los granos mediante la adopción masiva de técnicas modernas de riego y fertilización. Un último factor coyuntural está dado por la aguzada La PTF mide el efecto de las mejoras tecnológicas y de eficiencia sobre la producción. El aumento continuo de la demanda de alimentos por parte de los países asiáticos de alto crecimiento. 20 21 . Es considerado el principal motor detrás de la tasa de crecimiento de largo plazo de un sector o de un país. la tasa de crecimiento de la Productividad Total de los Factores (PTF)20 del sector agrícola en todo el mundo se ha desacelerado fuertemente. La India. China ya representa entre 20% y 30% del consumo mundial. A continuación. FAO (2008) estima que la participación de estas dos economías “ballena” en el consumo mundial de alimentos aumentará aún más de la mano del incremento en los ingresos per cápita y la consiguiente mutación de la dieta de estos países hacia un mayor consumo de proteínas (UNCTAD. se pueden mencionar algunos factores coyunturales que. Otro factor explicativo de corto plazo es la suba en el precio del petróleo. coinciden en que este escenario está motorizado por un conjunto de causas estructurales que continuarán ejerciendo su influencia por al menos un decenio. y la mecanización de la producción agrícola en los países en desarrollo21.1% en 1990-2007. en el corto plazo. como China y la India: en la mayor parte de los commodities agrícolas más importantes.Si bien todo pronóstico de precios es por definición impreciso. también han impulsado fuertemente la inflación de los precios de los alimentos a escala mundial. se listan por orden de importancia decreciente las causas estructurales identificadas: 1. 2006 y FAO. el aumento de la demanda de granos ligada a los biocombustibles en los países de la OCDE habría sido responsable de al menos un tercio del aumento en los precios internacionales de los alimentos en 2007. si bien con una participación menor. La razón fundamental de esta desaceleración de la PTF rural se encuentra en el progresivo desvanecimiento de las ganancias de la llamada “revolución verde” de la década del setenta. se cuentan los desastres naturales. La desaceleración del ritmo de crecimiento de la productividad agropecuaria mundial: en las últimas décadas. Inclusive. La desviación de una proporción significativa de la producción mundial de granos hacia los programas de bioenergía de los Estados Unidos y la Unión Europea: de acuerdo con FAO (2008). casi un tercio de la producción de maíz de los Estados Unidos se destinará este año a la producción de etanol. tales como las grandes sequías que han afectado a importantes países productores de alimentos como Australia. Si bien todos ellos utilizan diferentes metodologías y auguran distintos niveles finales. de acuerdo con FMI (2008). distintas proyecciones recientes como las de Food and Agricultural Policy Institute (FAPRI) (2008). 3.
23 Para un análisis de las políticas públicas aplicadas en los países en desarrollo en respuesta a la inflación mundial de los precios de los alimentos en 2007 y lo que va de 2008. 25% de las economías afectadas a nivel mundial por la inflación de alimentos o “agflación” han adoptado medidas de restricción a las exportaciones de alimentos. Pero cabe mencionar que la crisis financiera internacional desatada en septiembre de 2008 claramente ya está teniendo un impacto negativo sobre la demanda mundial y por lo tanto sobre los precios de los productos primarios. 39 países impusieron impuestos a la exportación sobre productos primarios (Piermartini. aun en el marco de una tendencia ascendente en el mediano y largo plazo22. De acuerdo con la OCDE-FAO (2008). Sin embargo. De los países de la OCDE. En América Latina y el Caribe.depreciación del dólar y el fin de la burbuja inmobiliaria en los Estados Unidos. las medidas más difundidas han sido los controles de precios o subsidios al consumo de productos alimenticios. 22 Este documento fue editado en agosto de 2008. que han sido implementados por alrededor de 60% de los países. no es posible al momento precisar los alcances y la profundidad de la corrección en los precios internacionales en curso. 2008 y Banco Mundial. la cantidad de países que aplican medidas de restricción a la exportación y controles de precios a los productos agroalimenticios ha crecido notablemente23. Robinson y Tarp. 2008). en cambio. para este mismo periodo sólo dos países -Malawi y Zimbabue. en paralelo con el alza de los precios agrícolas internacionales. la proporción de países que ha recurrido a estos instrumentos ha sido relativamente menor. 2004). Reteniendo los alimentos: una visión global De acuerdo con las notificaciones realizadas ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) en el período 1995-2002. sólo tres utilizaban estas medidas de restricción (Jansen. Casi la mitad. que incentivaron un fuerte redireccionamiento de los flujos financieros desde activos tradicionales hacia commodities agropecuarias (FMI. En los últimos dos años. 22 . consultar Anexo 2a y 2b. alrededor de 20%. Globalmente.de 15 de los principales exportadores netos de productos agrícolas a nivel mundial imponían derechos de exportación significativos. que es de esperar una elevada volatilidad de precios en el corto plazo. La corrección a la baja para algunos productos ha sido significativa. Cabe destacar que esta proyección de largo plazo de precios agropecuarios elevados y sostenidos contiene la previsión de posibles correcciones coyunturales a la baja. Es decir. 2002). ha decidido reducir los aranceles a la importación de alimentos como forma de compensar la violenta suba en los precios internacionales (Gráfico 11). Dada la elevada volatilidad del presente escenario y la ausencia de nuevas proyecciones que tengan en cuenta los impactos de la crisis financiera internacional. con caídas de casi 50% con respecto a los picos observados en el mes de julio.
un instrumento en contra de las posibles consecuencias nocivas de la especialización primaria.Gráfico 11: Políticas implementadas para enfrentar la inflación de los precios de los alimentos en países en desarrollo (en porcentajes) 60 50 40 30 20 10 0 Reduccion de aranceles sobre los Aumento de la oferta de granos granos utilizando stocks Reduccion de aranceles sobre los granos Controles de precios / subsidios al consumo Restricciones a la Exportacion Controles de precios / subsidios al consumo Restricciones a la Exportacion Ninguna Aumento de la oferta de granos utilizando stocks Ninguna Fuente: OCDE-FAO (2008). únicamente Brasil prohibió brevemente las exportaciones de carnes y granos. además de la Argentina y Bolivia. el caso de la Argentina se distingue por la mayor cantidad de productos agropecuarios afectados. En América Latina. como China y Rusia entre otros. varios de los principales países exportadores netos de alimentos en el mundo. Éste es el caso del arroz en Asia. Los argumentos en contra y a favor Como todo instrumento de política económica. sólo ante la emergencia desatada por la virtual duplicación de los precios de los principales productos alimenticios desde 2007. la inversión. y del maíz y el trigo en los ex países comunistas y en algunos países latinoamericanos. y dentro del grupo de los grandes países exportadores netos de alimentos. y en la mayor parte de los casos por períodos reducidos de tiempo. que tienen a su vez un peso determinante en la canasta de consumo de los sectores más pobres de la población. Otros defienden a las retenciones como un valioso recurso fiscal. Las retenciones no son el instrumento favorito de tributación debido a sus potenciales efectos negativos sobre la producción. han implementado políticas de restricción a las exportaciones agropecuarias. la implementación de retenciones tiene “pros” y “contras”. se cuentan la aplicación de aranceles y cuotas a la exportación hasta medidas administrativas de regulación estatal del comercio exterior agropecuario. La motivación detrás de estas políticas de restricción de las exportaciones de determinados productos ha sido fundamentalmente redistributiva y su utilización extendida se explica como reacción al fenómeno reciente de la agflación. 5. Entre ellas. En la mayoría de los países en desarrollo las medidas restrictivas se han concentrado en un solo producto o en un número reducido de bienes agropecuarios. De esta manera. y en particular. En este contexto global. y por la amplitud. sobre las exportaciones. la variedad y el uso prolongado de las medidas restrictivas adoptadas. 23 .
Es decir. la agroindustria ha sido una de las principales responsables de la generación de “nuevos” productos de exportación en la Argentina postconvertibilidad. CEX y MAD disminuyen también los incentivos para la adopción de nuevas tecnologías y para la innovación tecnológica. visto desde el punto de vista estrictamente sectorial. debe tenerse presente que los Impuestos Inmobiliarios. que incluye a la Argentina.. al igual que otros. de acuerdo con Guerson (2007) y Sánchez (2008). como por ejemplo el turismo. 2001). que son impuestos nacionales pero coparticipables. Hay impuestos menos distorsivos y más equitativos Además de perjudicar la producción y la inversión en los sectores gravados. si se las compara con el Impuesto Inmobiliario. introduce una distorsión que reduce su rentabilidad en el margen y. entendida como la capacidad de crear nuevos bienes y servicios e incorporar nuevas tecnologías. A continuación se examinan los argumentos utilizados habitualmente a favor y en contra de la utilización de este tipo de impuestos a la exportación y de otros instrumentos de política similares.entre otros motivos. En particular. menor es la tasa de crecimiento de su PTF. concluyen que cuanto más gravado se encuentra el sector agropecuario. por lo tanto. este impuesto. a los Bienes Personales y a las Ganancias también pueden diseñarse con el fin de que tengan un fuerte impacto distributivo vertical. que actualmente gravan algunos sectores exportadores de productos agroalimenticios e hidrocarburos.8% anual. al menos en el mediano plazo. sobre una muestra de 18 países en desarrollo para 1961-1985. Como enseñan los modelos endógenos de crecimiento (Romer. con lo cual es esperable que las retenciones y medidas complementarias puedan afectar en forma negativa la tasa de crecimiento económico. medidas que gravan particularmente a los sectores más innovadores de la economía pueden llegar a afectar en forma negativa el crecimiento económico. es uno de los determinantes fundamentales del crecimiento económico en el largo plazo. Nocivas para el crecimiento: efectos estáticos y dinámicos En términos estáticos y de equilibrio parcial. Especialmente. Por ello. Estos impuestos son más equitativos en el plano horizontal que las retenciones. las retenciones. las retenciones son consideradas más distorsivas y menos equitativas que otros impuestos. De hecho. Fulguiniti y Perrin (1990). que para el período estudiado habría disminuido a una tasa del 4. su inversión y su producción24.9% en el país entre 1940 y 1984. pero no hacen lo propio sobre otros sectores. igualmente beneficiados por la devaluación. 1980. Además. Al reducir la rentabilidad de los productores. el efecto de imponer retenciones implica una caída en la producción de los bienes exportables gravados. por su parte. 24 . Herreou Aragón (2006) estima que una disminución en 10% en el precio relativo del sector agropecuario causada por estas políticas habría reducido la PTF 7. Distintos estudios documentan la influencia negativa que las retenciones y cuotas de exportación han tenido históricamente sobre la Productividad Total de los Factores (PTF) agroindustrial en la Argentina. 2005 y Bhagwati et ál. las cuales son esenciales a la hora de otorgar dinamismo y propiciar un escenario de desarrollo sustentable para países medianos y pequeños. 24 En el Anexo 1 puede encontrarse una representación gráfica de este análisis. como las cuotas de exportación y las medidas administrativas del comercio exterior. la innovación tecnológica. se considera nocivo su efecto sobre las exportaciones. Feenstra. que es un impuesto provincial. o los impuestos a los Bienes Personales y a las Ganancias.
Cabe comentar que. Sin embargo. aún cuando sus efectos sobre los precios y el consumo doméstico son similares26. el costo de las compensaciones del Gobierno nacional al sector agropecuario hubiera alcanzado los $3. Ahora bien. podrían contribuir a la concentración en la propiedad de la tierra. ampliar en www. que tienen un fuerte costo fiscal25. mientras que un impuesto que grave la tierra. 25 25 . al reemplazar el mecanismo de precios por medidas burocráticas discrecionales. las retenciones.154 millones en 2008. 26 Si bien ambos instrumentos de política comercial externa tienen un efecto similar en cuanto a reducción en los precios domésticos de los productos gravados.Una de las respuestas oficiales surgidas del debate sobre las retenciones fue la creación de un complejo sistema de subsidios que buscaba compensar a pequeños y medianos productores agropecuarios. Por otro lado. en mercados monopólicos u oligopólicos. Finalmente. Las regulaciones administrativas de la exportación son las medidas de política más distorsivas de todas. las cuotas crean rentas para los productores autorizados para exportar.ar . y a diferencia de las retenciones. la producción y exportación. que permita una asidua revaluación de los activos. a través del Impuesto a la Propiedad o a los Bienes Personales. si bien reducen los precios internos del producto gravado en relación con los precios internacionales de la misma manera que los derechos de exportación. (2001). según proyecciones de la ONCCA. las cuotas de exportación no generan recaudación tributaria alguna para el Gobierno. Las cuotas de exportación y las medidas administrativas son peores que las retenciones Las restricciones cuantitativas a las exportaciones. introducen mayores distorsiones que las retenciones. es decir la capacidad de fijar precios de las empresas oligopólicas o monopólicas. y que impida su elusión y evasión. generan un clima artificial de negocios que puede no sostenerse. Por un lado. en especial de zonas marginales perjudicados por el peso de estos impuestos a la exportación. podría diseñarse con el objetivo expreso de evitar dicha concentración. Al desplazar al sistema de precios como la señal fundamental de la oferta productiva por decisiones gubernamentales. De la misma manera. permiten el desvío de recursos con el fin de influenciar a las autoridades gubernamentales para la admisión de los productores en la cuota de exportación predeterminada. las cuotas pueden tener un efecto negativo mayor que las retenciones al aumentar el poder de mercado. Al respecto. debe admitirse que la debilidad de este tipo de impuestos que gravan la riqueza radica en que exigen una administración tributaria eficaz.oncca. más conocidas como cuotas o encajes de exportación. si en realidad lo que se deseaba era apropiarse de ganancias extraordinarias generadas por los altos precios internacionales. Como efecto. Asimismo. estos impuestos se coparticipan o directamente van a las arcas provinciales. se incrementa el margen para los comportamientos de búsqueda de rentas (rent-seeking) por parte de los empresarios afectados por la medida. mientras que las retenciones son recaudadas en forma exclusiva por el Gobierno nacional. las autoridades nacionales tienen fuertes incentivos a preferir las retenciones con respecto a otros tributos a pesar de que se trata de impuestos menos eficientes y equitativos. De no haberse derogado la Resolución MEyP 125/2008 y sus modificatorias. un Impuesto a las Ganancias bien implementado habría cumplido esta exigencia con la deseada equidad vertical y sin la necesidad de aplicar este tipo de compensaciones. al no diferenciar a los productores que operan sobre tierras marginales. se reduce la certidumbre para la inversión. Ver Bhagwati et ál.gov. Por este motivo.
ocurre un fuerte aumento en los ingresos del sector típicamente intensivo en el uso de recursos naturales. Diamand (1972). se incrementan los precios. En términos generales. De acuerdo con esta línea argumental. el sector intensivo en recursos naturales absorbe mano de obra adicional y contribuye a encarecer los salarios de la economía. Krugman (1987) y van der Ploeg (2007). Por un lado. Ver. Esta situación afecta a la economía de dos maneras. en el cual un país rico en recursos naturales puede verse perjudicado en su camino hacia el desarrollo precisamente por esa abundancia. Desde esta óptica. ya que este sector tendría más efectos derrame. tras una devaluación o un descubrimiento de un recurso natural. supone que el sector agropecuario tiene una mayor productividad relativa con respecto al sector manufacturero como consecuencia de una dotación extraordinaria de tierras fértiles.La “enfermedad holandesa” y la “maldición de los recursos naturales” La ciencia económica creó el concepto conocido como la “enfermedad holandesa” (Dutch Disease) para describir el fenómeno de debilitamiento del sector industrial que ocurrió luego del descubrimiento de importantes yacimientos de gas natural en los Países Bajos en 196027. Corden y Neary (1982). los derechos de exportación podrían atenuar las supuestas diferencias “estructurales” entre las productividades relativas sectoriales. por ejemplo. pero el desempleo urbano generaría desigualdades. 27 28 26 . La mano de obra empleada tendría un alto poder adquisitivo. por ejemplo. cuyo precios están determinados por la oferta y demanda doméstica). Para comprender el fenómeno de la enfermedad holandesa es útil imaginar un país con tres sectores: un sector primario exportador. Sin embargo. ya que al tratarse de productos transables sus precios están determinados por los precios internacionales. La enfermedad holandesa se produciría cuando. Una variante de esta teoría. 29 Ver. Como consecuencia. pero esto no ocurre en el caso de las manufacturas. la suba de los salarios propicia el aumento de la demanda de bienes y servicios: en el caso de los no transables. incluso una economía dual. como sería el The Economist (1977). un sector manufacturero transable (con precios iguales a los internacionales) y un sector de productos no transables (básicamente servicios. lo cual perjudica la competitividad del sector manufacturero. Por otro lado. generaría más capital humano y/o más dinamismo que otros sectores productivos. por ejemplo. con una moneda doméstica apreciada que impediría el desarrollo del sector manufacturero y potencial desempleo urbano. si se dejara al mercado libre de intervención estatal. la Argentina tendería a convertirse en un gran exportador de productos agrícolas con bajo valor agregado. ampliamente debatida para el caso argentino29. no existe evidencia empírica contundente a favor ni en contra de que el sector manufacturero aporte más dinamismo al crecimiento que otros sectores de la economía. En algunas ocasiones. la enfermedad holandesa representa un caso particular de un fenómeno más amplio conocido como la “maldición de los recursos naturales”. el aumento del precio de los no transables versus los transables provoca una apreciación del tipo de cambio real. la utilización de tipos de cambio múltiples es también recomendada en el caso de sectores con ventajas comparativas estructurales. la reducción del tamaño del sector manufacturero puede perjudicar el crecimiento a largo plazo de la economía en su conjunto. lo cual vuelve menos competitiva la producción de los otros bienes. De acuerdo con una visión mas dinámica de este argumento28.
en países carentes de esa renta sería más sencillo generar una cultura basada en un gobierno que cobra impuestos a los ciudadanos. por las distorsiones introducidas en los precios relativos y los incentivos a buscar mecanismos de elusión. Otra crítica posible a este argumento “estructuralista” es que no tiene en cuenta los encadenamientos productivos del sector agropecuario hacia las manufacturas y los servicios. un desafío es la elección de los tipos de cambio de equilibrio necesarios para estimular el desarrollo integral de los distintos sectores productivos. Cabe distinguir entonces dos líneas argumentales distintas. lo que hace muy difícil establecer una separación sectorial tan tajante para el caso argentino. ya se ha mencionado la dificultad para comprobar empíricamente en forma contundente que el sector intensivo en recursos naturales posea efectivamente esas supuestas ventajas absolutas.agro en la Argentina. En esta misma línea. lo cual erosiona la credibilidad de las reglas de juego. En un caso. Brunnschweiler (2008). cuya principal consecuencia sería la mayor exposición a la volatilidad de los precios internacionales de algunos recursos naturales. con el fin de situar en pie de igualdad la competitividad de distintos sectores productivos. En países con instituciones débiles. Y. podría primar la idea de que no es necesario cobrar otros impuestos a los ciudadanos. que podrían escalar en algunos casos hasta el extremo de la guerra civil31. puede inducir a un manejo menos eficiente de los ingresos públicos e. quienes a su vez exigen eficiencia y responsabilidad a sus gobernantes en el manejo de los recursos públicos. un mayor endeudamiento público (colateralizado en los recursos naturales). se defiende el uso de retenciones o tipos de cambio múltiple cuando hay una ventaja comparativa estructural. Para quienes promueven esta respuesta de política. la herramienta más adecuada Ver Imbs y Wacziarg (2003). Además. en este punto. la fallida experiencia de muchos países en desarrollo. y la resultante reducción en la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía30. Cabe destacar. En países en los que el gobierno se financia casi exclusivamente por medio de un recurso natural. El problema con este argumento es que no existe evidencia empírica fuerte que asegure que un sector genera más dinamismo que otro. En contraste. La aplicación de retenciones o de tipos de cambio múltiples ha sido justificada usualmente con estos fines. 30 31 27 . cuyo financiamiento puede peligrar si caen los ingresos generados por este recurso. en el extremo. inclusive. Otra consecuencia usualmente citada de la “maldición de los recursos naturales” es el debilitamiento de la diversidad económica sectorial. esta abundancia puede llevar a mayores niveles de corrupción: resulta más fácil mantener la autoridad gubernamental favoreciendo a ciertos grupos de apoyo cuando los ingresos no provienen de impuestos generalizados32. Bannon y Collier (2003). los cambios bruscos en esta variable clave del sistema económico pueden traer aparejada la ruptura repetida de los contratos. la aparición de rentas asociadas a los recursos naturales podría inclusive ocasionar graves conflictos políticos y distributivos. Esto. si la ventaja comparativa creada por los recursos naturales fuera de más largo plazo. Para moderar los efectos de la “paradoja de la abundancia” usualmente se sugiere frenar la apreciación del tipo de cambio real y facilitar la diversificación de la economía. Collier (2003). Además del efecto negativo sobre la inversión que genera la incertidumbre en materia de precios relativos. a su vez. 32 Haber y Menaldo (2007).
o medidas más específicas que promuevan una mayor productividad de los sectores que se especula tienen externalidades positivas hacia el resto de la economía o sufren un innecesario revés temporal. es difícil saber cuándo un shock es permanente y cuándo es temporario. el alza en los precios internacionales causada por la aplicación de las retenciones por parte del país grande incentiva la entrada de nuevos competidores en el mercado internacional. para mejorar la competitividad de los sectores perjudicados. lo que hace muy difícil su implementación práctica. por ejemplo tras una devaluación (que provoque un tipo de cambio artificialmente depreciado) o un pico en el precio de los recursos naturales. ello puede presionar sobre los salarios del resto de la economía y aumentar la demanda por bienes no transables. se justifican las retenciones cuando la ventaja comparativa es transitoria. la información necesaria para calcular este impuesto “óptimo” –por ejemplo. una receta clásica es la inversión en infraestructura y educación. ya que obviamente es costoso desmantelar parte de un sector e intentar reconstruirlo más tarde. No obstante. Ser un “país grande” Otro argumento utilizado usualmente para justificar la aplicación de derechos de exportación es el conocido como “país grande”. la aplicación de retenciones u otras medidas de restricción de las exportaciones de un bien en el cual el país es “grande” pueden estimular la suba de su precio. 28 . Finalmente. alimentos) focalizados en los sectores de menores ingresos. Por eso. En estos casos. el desarrollo de bienes alternativos o de nuevas técnicas de producción que erosionan eventualmente la participación del país grande en el mercado del producto gravado. en mayores salarios públicos. lo que empeoraría aún más las perspectivas para el sector manufacturero al apreciarse el tipo de cambio real. Si la mayor recaudación se traduce..no se encuentra disponible con facilidad. Sin embargo. es decir. por ejemplo. En el segundo caso. el Impuesto a las Ganancias no capte estas ganancias extraordinarias. Podría ser que en este caso. La aplicación de derechos de exportación puede además desatar represalias de los socios comerciales perjudicados por el aumento de precios del bien 33 La literatura teórica (Bhagwati et ál. la recomendación típica de la literatura especializada es destinar los fondos recaudados a un fondo anticíclico. O lo que es lo mismo. el caso en el cual el país que aplica el gravamen tiene poder de mercado sobre el precio internacional del producto gravado. con el fin de proveer la estabilidad anhelada para paliar la inestabilidad momentánea causada por la nueva ventaja comparativa. dado su peso determinante en la oferta mundial de ese bien. Es decir que de lo que se quiere defender es de la volatilidad. no es trivial cuál es el destino de los recursos recaudados por derechos de exportación. 2001) plantea la existencia de un nivel de derecho de exportación “óptimo” que permitiría al país “grande” maximizar las ganancias de términos del intercambio compensando las distorsiones creadas por la imposición del gravamen. Sin embargo. También es cuestionable asegurar que el Estado pueda tener mejor información que el mercado respecto de la duración del cambio en los precios relativos. Complementariamente. la elasticidad de la demanda internacional del producto. y si se consideraran primordiales (por ejemplo. quizás complementados con subsidios internos al consumo de los bienes que gozan de la ventaja comparativa. y de este modo mejorar los términos de intercambio (siempre que se asuma que los precios de las importaciones se mantienen constantes) y generar una ganancia en términos de incremento del PIB33. un cambio temporario en los precios relativos.sería un buen Impuesto a las Ganancias o impuestos a la propiedad.
como los lácteos. Piermartini (2004). En la Argentina. en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). las retenciones podrían ayudar a morigerar este proceso. El freno al aumento de precios (o más bien. en el mediano plazo. Tras una devaluación brusca de la moneda doméstica (especialmente en casos de overshooting). especialmente si las alícuotas aplicadas son muy elevadas. Al mismo tiempo. Por eso. Una vez determinados los costos de estas canastas se contabiliza. Un punto central que hay que tener en cuenta es que las medidas más relevantes para el control de la inflación son la política fiscal y monetaria. Tal como se explicó al inicio y se grafica en el Anexo 1.. De poco sirven las retenciones si no son acompañadas de políticas consistentes con el mismo objetivo. Al reducir el precio doméstico de los alimentos. pueden incidir negativamente sobre los ingresos laborales y la creación de empleo. si las retenciones son implementadas junto con políticas fiscales y monetarias fuertemente expansivas. 34 35 29 . la cantidad de personas / hogares que reciben ingresos inferiores a los costos de esas canastas. las retenciones cobran algún sentido solamente cuando se utilizan para contener un aumento transitorio y puntual. como ha ocurrido en la Argentina desde fines de 2005. Si en cambio la meta es protegerse de las fluctuaciones asiduas de los precios internacionales.gravado. los precios relativos comienzan gradualmente a acomodarse. las retenciones y otros instrumentos de restricción a las exportaciones podrían atenuar el impacto sobre la pobreza y la indigencia. la carne vacuna y el pan35. Controlar un aumento de precios Otro de los objetivos usualmente utilizados para justificar la aplicación de las retenciones es frenar el aumento del nivel agregado de precios. 36 Es rica la experiencia en este tipo de fondos. aquello que hay que implementar son fondos anticíclicos36. El argumento del “país grande” no se aplica para la Argentina ya que el país no posee poder de mercado dominante en prácticamente ningún producto de exportación. al menos en los sectores afectados y en aquellos vinculados en la cadena de valor (Nogués et ál. Es decir. 2007). uno de los efectos de las retenciones es reducir el precio al consumidor de los bienes afectados. al reducir el precio percibido por los productores nacionales y por lo tanto disminuir la oferta doméstica de estos productos. que incentivan un crecimiento de la demanda agregada acelerado. hasta alcanzar el tipo de cambio de equilibrio. bienes que constituyen una porción significativa de la canasta de consumo de los hogares más pobres. las retenciones no tienen un rol efectivo. al menos en el corto plazo. Además. la Canasta Básica Alimentaria (CBA) y la Canasta Básica Total (CBT) son utilizadas por el INDEC para determinar las líneas de indigencia y pobreza respectivamente. por ejemplo mediante aumentos en los aranceles en contra de los productos nacionales exportados a esos mercados34. Sin embargo. especialmente en países petroleros o la iniciativa implementada en Chile con la creación del “fondo del cobre”. estos instrumentos de política pueden reducir la oferta del bien gravado y con ello revertir el efecto benéfico inicial sobre los precios. el cambio en los precios relativos) puede justificarse tanto por su potencial impacto en el nivel de inflación si el aumento pudiera despertar un espiral inflacionario o por su impacto en la pobreza y la indigencia. se ha puesto especial atención al justificar las retenciones a los llamados “bienes salarios”. En teoría.
7 2. La estructura tributaria actual no contribuye a generar una distribución más equitativa del ingreso porque se sostiene en gran medida en impuestos regresivos. poseen un impacto redistributivo igualador de los ingresos personales.8 7. como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) (que representa 30% de la recaudación nacional)37.3 3.0 11. al reducir el precio de ciertos bienes de consumo.3 8.afecta en mayor medida a los primeros deciles de la población (es decir. se podría asumir que gran parte de la carga tributaria recae en individuos pertenecientes al decil más rico de la población38. que en este caso son las empresas productoras y/o exportadoras de los bienes gravados. Tabla 1: Distribución del subsidio al consumo derivado de la aplicación de derechos de exportación Decil Distribución del subsidio Subsidio como % (% recibido por cada del ingreso decil) 5.1 6.4 10. las retenciones. es decir.8 5. 30 .0 100.2 14.8 8.3 12. existe un efecto directo sobre quienes pagan el impuesto.(1996).7 4. las retenciones son progresivas.9 4. las retenciones poseen un efecto de subsidio al consumo de los bienes gravados. con una alta concentración de los ingresos en unos pocos. Por ello.7 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares –ENGH. Sin embargo. En segundo lugar.2 13.3 8. en particular alimentos. El hecho de que este impuesto sea progresivo pero pro-rico se 37 38 Dborkin y Feldman (2008). a los sectores más desfavorecidos).8 9. En primer lugar.(IV Trimestre 2006) y Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal (2008). son también levemente pro-rico.Las retenciones son un instrumento distributivo La Argentina tiene un grave problema de distribución del ingreso. La Tabla 1 mide la incidencia de las retenciones implementadas en 2007 en la escala de ingresos de la población. También bajan la rentabilidad de sectores productores marginales. En rigor. Como el subsidio –en porcentaje del ingreso. que en el caso de la Argentina están muy concentrados en los alimentos. ya que el monto del subsidio recibido por los deciles superiores es mayor que el percibido por los primeros deciles de la distribución del ingreso.4 5. En este contexto. que pesan más en las canastas de consumo de las personas con menores ingresos. son un impuesto progresivo. las retenciones tienen un triple impacto social. Encuesta Permanente de Hogares –EPH.3 4.2 7. cuyos consumidores se benefician de la reducción del precio doméstico de estos bienes.1 10.
En este sentido. como los planes alimentarios o las transferencias directas. la clave pasa por saber a dónde se destinan esos ingresos. Por último. no cualquier destino de esos ingresos es necesariamente progresivo. un comentario pertinente es que por su sesgo pro-rico las retenciones no son el instrumento fiscal más eficiente para lograr una mejor distribución del ingreso. Su naturaleza progresiva se evidencia al estar la curva del subsidio ubicada por encima de la Curva de Lorenz. Por ejemplo. el carácter progresivo de las retenciones a las exportaciones es consecuencia de que los sectores de menores ingresos consumen una mayor parte de su ingreso en alimentos que los sectores más ricos de la población.observa en el Gráfico 12. mientras que su naturaleza pro-rico se debe a que en términos absolutos. 2008). Gráfico 12: Curvas de concentración de los beneficios de los derechos de exportación 100 90 80 % acumulado del ingreso 70 60 50 40 30 20 10 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % acumulado de individuos Curva de Lorenz Línea de Perfecta Igualdad (LPI) Derechos de Exportación Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de ENGH (1996). Y su característica pro-rico se evidencia al estar por debajo de la Línea de Perfecta Igualdad (LPI). Las retenciones son un impuesto “fácil” de recaudar ya que quedan bajo responsabilidad de 39 Nogués et ál. si se distribuyeran subsidios a la demanda a sectores de menores ingresos. El argumento fiscalista Otro argumento usualmente utilizado a favor de las retenciones es de corte fiscalista. o si se utilizaran para mejorar el estado de la infraestructura para aumentar la competitividad de pequeños productores o regiones más desfavorecidas (Nahón. que representa la distribución del ingreso. el tercer efecto de las retenciones sobre la distribución del ingreso surge del impacto que puede tener la distribución de la recaudación generada por el impuesto a las exportaciones. Es decir. EPH (IV Trimestre 2006) y Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal (2008). Para saber si es redistributivo o no. De esta manera. 31 . el gasto en consumo de los deciles más ricos es abrumadoramente mayor que en los deciles más pobres. (2007). La fuerte filtración del subsidio implícito al consumo de los bienes gravados provisto por este tributo a los sectores de mayores ingresos lo hace menos efectivo que otras políticas más focalizadas en la población más pobre. aunque estas medidas tienen costo fiscal39. sería progresivo si estos recursos colaboraran con el incremento del gasto en educación y salud para aquellos que más lo necesitan.
Además de las reglas del juego político. equivalentes a 10% de la recaudación nacional o 2. alrededor de tres cuartas partes de la recaudación que se perdería con la eliminación de las retenciones se recuperaría con una mayor recaudación de otros impuestos a consecuencia del mayor crecimiento del empleo y la producción. en el caso de la Argentina. en esta sección nos internamos en el complejo mundo de la economía política de las retenciones.las Aduanas. aprobadas e implementadas. En los cinco primeros meses de 2008. con escasa capacidad para 32 . así como la conformación de coaliciones al interior del Estado nacional.5% del PBI. los Estados provinciales y. Y finalmente. En 2007 se recaudaron por retenciones 20. también es importante tener en cuenta los recursos políticos que poseen estos actores.7% de la recaudación nacional. las “reglas del juego” político. que determinan el proceso de formación de políticas públicas de un país (Stein et ál. prefiere conformar de acuerdo al asunto público en cuestión. más aún en regímenes presidencialistas fuertes como el argentino. en menor medida. los municipales.. (2007). tiene un rol clave al momento de definir qué tipo de coaliciones político-partidarias. En el largo plazo. se tiñe del proceso a través del cual las políticas son debatidas. Quitarlas de un plumazo podría llevar al Estado nacional a una delicada situación fiscal. como el Poder Ejecutivo. La economía política de las retenciones Hasta aquí hemos abordado la problemática de las retenciones y demás medidas afines desde el ángulo de la economía. se podrían recuperar recursos por medio del cobro del Impuesto a las Ganancias. Legislativo y Judicial). la decisión de utilizar estos instrumentos surgen de la compleja interacción entre los tres poderes del Estado nacional y de sus pares provinciales (Ejecutivo. y distintos actores de la sociedad civil. 6. típicamente acompañada de una recesión. el desafío es mejorar la arquitectura y la administración tributaria para no tener una estructura de impuestos tan imprevisible como la actual y tan dependiente de ingresos volátiles como los generados por los derechos de exportación. 2006). La interacción entre estos actores está reglada por una serie de normas. que tienen un importante grado de control de las operaciones de exportación. Por ello. tanto como de la burocracia estatal y de los diversos actores de la sociedad civil. De acuerdo a Nogués et ál. como ocurre con todas las políticas públicas. es decir. la Corte Suprema de Justicia. El Poder Ejecutivo. son un impuesto contracíclico: usualmente las retenciones son impuestas tras una crisis cambiaria. el proceso de formación de políticas públicas está caracterizado por la presencia de un Poder Ejecutivo fuerte que suele actuar y legislar a partir de medidas especiales (como las leyes de emergencia económica) o por medio de decretos de necesidad y urgencia. Este proceso está dado por la negociación e intercambio entre las principales instituciones del país.. y en países federales como la Argentina. de lo que se denomina “proceso de formación de políticas públicas” (Stein et ál. un Congreso débil. A su vez.000 millones de pesos.500 millones de pesos. ya se recaudaron más de 14. para el Gobierno nacional tienen un atractivo adicional: no son coparticipables. Pero como sabemos. el Congreso de la Nación. de modo tal que se convierten en una fuente de recursos en un momento en que caen otros ingresos fiscales. El proceso de formación de políticas La calidad de las políticas económicas. 2006). más allá de los acuerdos electorales. De esta manera. es decir. todo lo recaudado va directo a las arcas del Tesoro nacional sin participación alguna de las provincias. Para compensar este déficit. los cuales representan 13.
se han caracterizado en la Argentina por su escasa cohesión. 2006). alta dispersión territorial y elevadas dificultades para la acción colectiva40. facilitados por los avances tecnológicos que permitieron la comunicación más rápida entre los afectados. en tanto éste es un rasgo que también da cuenta de las características del proceso de formación de políticas públicas en la Argentina. la presencia de un sector industrial más cohesionado (representados a través de la Unión Industrial Argentina y la Confederación General de Trabajadores. este proceso de formación de políticas ha resultado en políticas altamente volátiles. Sturzenegger y Salazni (2007). El sector agropecuario solo tomaba un rol activo cuando la combinación de tipo de cambio real elevado y precios internacionales en baja implicaban una rentabilidad muy baja. Las retenciones. en menor medida. posiblemente los eventos habrían sido parecidos. y una Corte Suprema de Justicia que en el pasado ha tenido dificultades para actuar en forma autónoma. El conflicto originado en marzo de 2008 entre el Gobierno nacional y el agro puede explicarse. (2008) 40 41 33 . con elevadas dificultades de cumplimiento (enforcement) y muchas veces alejadas del bien común (Stein et ál. Tal como nuestro breve repaso de la historia lejana y reciente de estas medidas sugiere. por ejemplo. no son una excepción a estas características comunes de las políticas públicas argentinas. relacionados con la administración tributaria y la capacidad de gestión estatal para avanzar en medidas de ese tipo. En contraposición. Recién en este último conflicto. en gran parte. como resultado de las falencias del proceso argentino de formación de políticas para generar espacios de cooperación y acuerdo legítimos y sostenibles en el tiempo. dadas las características de las reglas del juego político y la fortaleza relativa de Olson (1965). no se avanzó en medidas relacionadas con cambios en el Impuesto a las Ganancias o a los Bienes Personales. su diseño e implementación se ha dado tradicionalmente en tiempos de urgencia económica e institucional. los sectores más directamente afectados por las retenciones. los sectores rurales pudieron organizar acciones colectivas como los bloqueos de ruta. entre otros) y hacedores de política unificados inclinaba la balanza a favor de la imposición de retenciones41. poco adaptables a circunstancias cambiantes. 42 Streb et ál. y unificar su accionar a través de la “Mesa de Enlace”42.. Sumado a una historia de interrupciones institucionales frecuentes. Históricamente. Por ejemplo. en la dimensión fiscal y su impacto en materia redistributiva. Esta decisión de no avanzar en ciertas medidas permite vislumbrar el tipo de coaliciones que el Poder Ejecutivo ha decidido priorizar para llevar adelante sus objetivos de gobierno. para generar recursos fiscales y.vetar las iniciativas del Ejecutivo. los exportadores de productos primarios agropecuarios. como fruto de profundas crisis fiscales y económicas. y luego de fuertes devaluaciones. Otro aspecto complementario a considerar es la economía política de las “no decisiones” o de las alternativas posibles de política que finalmente no son implementadas. para atenuar los efectos negativos de los cambios de precios causados por la devaluación de la moneda nacional. El punto central de esta sección es rescatar que las decisiones tomadas por el gobierno nacional no fueron simplemente el resultado de una gestión en particular sino que aún con diferentes personas o partidos políticos en el poder. cuotas y medidas administrativas aplicadas a las exportaciones. cuestión que obviamente no está desvinculada de aspectos más técnicos. Sturzenegger (1990).
La cuestión federal Las retenciones han sido fuertemente cuestionadas desde la visión provincial. El artículo 75 inciso 1 de la Constitución Nacional establece que corresponde al Congreso legislar en materia aduanera y “establecer los derechos de importación y exportación”. aun con la derogación de la Resolución 125. como podría ser el Código Aduanero. a menos que el Congreso hubiera ratificado expresamente esos poderes mediante una nueva ley. Es decir que las retenciones. Además. las retenciones representan un impuesto que se cobra en sus territorios. salvo en circunstancias excepcionales (que son las que justifican los decretos de necesidad y urgencia). Pero taxativamente excluye. Inclusive. probablemente se habría arribado a una solución mucho más equilibrada. En el marco de esta discusión. Pero esta es una ley de 1981. Para las provincias. el Poder Ejecutivo Nacional se amparó en el Código Aduanero (Ley 22. son constitucionales. son inconstitucionales. aún en estas circunstancias excepcionales. que sí es 43 En cambio están prohibidas las restricciones cuantitativas o prohibiciones de exportación. inclusive tal como quedaron tras la derogación de la Resolución 125. de modo tal que es un débil argumento para defender la aplicación de retenciones por resoluciones del Poder Ejecutivo contra la postura que sostiene la inconstitucionalidad de esta medida. Lo cierto es que las retenciones fueron impuestas desde 2002 por sucesivas resoluciones del Ministerio de Economía y Producción de la Nación sin consulta ni aprobación parlamentaria. Más allá del debate acerca de la inconstitucionalidad de las retenciones. el artículo 99 establece que el Poder Ejecutivo no puede emitir disposiciones de carácter legislativo. la cláusula transitoria octava de la Constitución Nacional prevé que aquella legislación que hubiera delegado atribuciones normativas en el Poder Ejecutivo. los acuerdos con la Organización Mundial de Comercio (OMC) permiten la imposición de derechos de exportación43. merece un párrafo la legalidad de las retenciones respecto de los acuerdos internacionales suscritos por la Argentina. que se apropia la Nación y que disminuye la recaudación del Impuesto a las Ganancias. cosa que no ha ocurrido. salvo en casos excepcionales para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios. las normas que regulan temas tributarios. Para la imposición de retenciones. 34 . dictada por un gobierno de facto. caduca a los cinco años de vigencia. la algidez y desenlace del conflicto con el campo era difícil de predecir dada la experiencia de la Argentina hasta el presente. Y finalmente. si esta medida de política hubiera sido debatida desde un inicio por un Congreso informado y con capacidad analítica. Según Liboreiro (2008).las instituciones existentes. Sin embargo.415) cuyo artículo 755 lo autoriza a establecer retenciones. la aplicación de retenciones está prohibida en el Tratado de Asunción firmado por los países del Mercosur y ratificada en la jurisprudencia existente. se habría obtenido un régimen de derechos de exportación con mayor legitimidad y probablemente el conflicto entre el Gobierno nacional y el sector agropecuario no habría tomado las dimensiones que tomó. De este modo. Las retenciones y el Congreso Una de las preguntas que surgieron en el marco del conflicto es si las retenciones. entre otros. que contemplara en forma más institucionalizada los diversos intereses en juego. tal como hoy existen.
35 . 2) Las provincias tienen la responsabilidad de los sistemas de educación. ello no quita que las provincias han perdido en el reparto de recursos tras la última crisis. el FONAVI. en su artículo 7 dice que “el monto a distribuir a las provincias no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central”. Soc) 2008 y 2009: estimaciones CIPPEC según Presupuesto 2009 Fuente: Elaborado por CIPPEC sobre la base de datos del Ministerio de Economía de la Nación. De todos modos. el Fondo de Desequilibrios Fiscales. Central (sin Seg. ciertos fondos creados a partir de la descentralización de servicios de educación y salud. Central (sin Seg. están “fuera de la ley”. Adm. Social) Coparticipación Ley 23.548 / Rec. Adm. Este argumento se ve potenciado en un momento en que las provincias vienen perdiendo importante participación en los recursos tributarios hasta un nivel que. seguridad y justicia en sus territorios. etc.548 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Coparticipación + leyes especiales / Rec. los cálculos de CIPPEC (Gráfico 13) indican que luego de la crisis 2001-2002 cayó fuertemente este cociente tras la imposición de retenciones y el Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios. Gráfico 13: La caída de la coparticipación como porcentaje de la recaudación 54% 49% 44% 39% 34% 29% Transferencias automáticas a las provincias/ Recaudación Administración Central Límite establecido por la Ley 23. Es por ello que varias voces reclamaron que se coparticiparan las retenciones. dado que ha caído la proporción de los recursos sobre los que disponen libremente. Se debe aumentar la coparticipación primaria por dos motivos principales: 1) Las provincias han sido perjudicadas en la distribución de poder tras la última crisis 2001-2002. colocando el total de transferencias automáticas en valores cercanos a 40%44. La Ley de Coparticipación (Ley 23.548). FEDEI. Tomando exclusivamente los fondos transferidos por esta ley.coparticipable. salud. el reclamo de las provincias es legítimo y atendible. Pero también cabe admitir que han sido creados ciertos fondos específicos para complementar la coparticipación. según cuáles transferencias se analicen. Si bien el incumplimiento de la Ley de Coparticipación podría cuestionarse si se computan estas transferencias automáticas. Pero debe quedar claro que esta medida va en contra de lo que establecen la Constitución y la propia Ley de Coparticipación. algunos de los cuales fueron transferidos sin la 44 Entre los fondos más conocidos con distribución automática se encuentran el Fondo del Conurbano. que explícitamente excluye a los derechos de exportación e importación de la masa coparticipable. llevándolo por debajo del límite establecido por la ley.
cuyo déficit se agravó tras la reforma de 1994 con la creación del sistema de capitalización. de intentar emparchar (una vez más) la coparticipación. ¿se le deberían devolver los recursos que se les quitaron para financiar sus déficits pasados? Se abre la pregunta de qué se debería hacer tanto con el flujo de fondos como el stock acumulado en las AFJPs. 20% del Impuesto a las Ganancias. no perfecta. A su vez. Pero la solución no pasa por coparticipar las retenciones. esta situación ha sido potenciada por las obligaciones asumidas en la Ley de Financiamiento Educativo y en la Ley de Educación Nacional. tasas de mortalidad infantil o camas en hospitales por habitante (u otros indicadores del estado de salud de la población) o kilómetros de rutas sin asfaltar. 36 . Muchas de las deducciones realizadas en la década del noventa a la coparticipación primaria fueron dirigidas a cubrir el déficit generado por el sistema previsional. ésta sería una manera indirecta. que demandan mayores recursos para la educación. En realidad. existen varias soluciones de compromiso que pueden ser mucho más legítimas y duraderas que coparticipar las retenciones. desde 2006 el sistema de seguridad social nacional es superavitario. En este recorrido. estos fondos deberían distribuirse con criterios observables (no fijos). La reciente propuesta del gobierno de eliminar las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJPs) para consolidar un sistema único de reparto torna esta discusión aún más relevante. Sin embargo. Es importante que si estos fondos no están asegurados porque dependen de la buena coyuntura internacional de precios. 11% que proviene del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Para ello no basta con decir para qué se van a utilizar los fondos sino que es necesario aclarar cómo se van a distribuir. de poco sirve que diga que lo va a invertir en hospitales. Si se adicionara el 15% que actualmente se le detrae a la masa coparticipable para el sistema de seguridad social. Ahora que el sistema tiene resultados positivos. no se puedan sostener. en caso de empeorar las condiciones internacionales. tales como población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Otro posible camino a recorrer es crear un Fondo de Redistribución Social bien diseñado e implementado. viviendas y rutas porque puede estar sustrayendo de otras partidas antes utilizadas para esos fines. Si se deshicieran tan sólo algunas de estas reformas. Pero esta discusión no puede darse sin cierta previsibilidad acerca de las cuentas de la ANSES en el largo plazo. En todo caso. el monto sería apenas inferior a los $10 mil millones que podrían recibir las provincias si se incluyeran las retenciones en el laberinto de la coparticipación. Si el Gobierno nacional los va a administrar de manera totalmente discrecional. Es el caso de la detracción de 15% de la coparticipación bruta. Hay un camino más difícil pero más constructivo en el largo plazo. se dirijan a inversión en infraestructura y no estimulen partidas de gasto corriente que. parte del Monotributo y otros impuestos a automotores y ciertos combustibles. habiendo mostrado en 2007 un resultado positivo de casi $6 mil millones.correspondiente asignación de fondos. ya se superarían ampliamente los recursos que las provincias podrían obtener si se coparticiparan las retenciones. como la detracción de 11% de IVA o de 20% del Impuesto a las Ganancias que se dirigen a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).
como devaluaciones de la moneda nacional o fuertes incrementos en los precios internacionales. se les pide demasiado a las modestas retenciones que. La experiencia histórica revela. tienen sus pros y sus contras. con el objeto de captar por parte del Fisco una porción de los acrecentados beneficios de los exportadores y atenuar los impactos distributivos de las crisis de balanza de pagos. Nuestra breve revisión de la experiencia histórica de la Argentina previa a 2002 muestra que las retenciones y medidas similares han sido utilizadas como recurso de emergencia luego de significativas devaluaciones de la moneda nacional. como hemos visto. al menos en el corto plazo. justifican el mantenimiento de las retenciones. retenciones o cuotas de exportación. y de manera central. como la Argentina. El presente contexto macroeconómico de inflación elevada llama a reflexionar sobre la importancia de la política fiscal. Jean Baptiste Colbert. frente a la oportunidad que brinda un escenario de precios internacionales elevados. de todas las perspectivas de análisis que emergieron en el conflicto actual. Tesorero de Luis XIV “El mundo necesita una “Segunda Revolución Verde” (…) un salto cualitativo en productividad y producción agrícola” Manmohan Singh. que las retenciones se fueron desmantelando a medida que aumentaban las presiones inflacionarias y. En el contexto de la presente crisis alimenticia global. con ello. mientras que los controles de precios internos y los subsidios al consumo de productos alimenticios han sido las políticas más ampliamente utilizadas. acerca de una política de desarrollo de largo plazo para el país. a su vez. monetaria y 37 . las retenciones. con la necesidad de mantener en niveles moderados los precios domésticos de los alimentos y cubrir los requerimientos del Fisco nacional? Esta pregunta subsume de alguna manera los tres vértices del triángulo del debate acerca de la aplicación de los derechos de exportación en la Argentina y. Un principio de respuesta es que tal vez. Deben ser articuladas dentro de un esquema integral de políticas. no constituyen por sí solas un modelo de desarrollo integral que pueda dar respuesta a estos múltiples objetivos. que son esenciales para pensar en el crecimiento de largo plazo de una economía pequeña o mediana. la magnitud de la actual dependencia fiscal de estos tributos y su efecto moderador sobre la pobreza y la indigencia a través del subsidio implícito al consumo de alimentos que significan. en forma más amplia. como la política cambiaria o fiscal. La experiencia internacional sugiere que si bien un gran número de países en desarrollo aplica medidas de restricción a las exportaciones.7. especialmente por sus efectos negativos sobre la producción y las exportaciones. Conclusiones “El arte de los impuestos consiste en sacarle a la gansa la mayor cantidad de plumas con la menor cantidad de queja posible”. se apreciaba el tipo de cambio real y/o los precios internacionales agropecuarios entraban en baja. Primer Ministro de la India ¿Cómo conciliar los objetivos de incentivar la producción agropecuaria. ha recurrido a prohibiciones. No obstante. menos de un tercio de los países en desarrollo. Sin embargo. estos lo hacen usualmente sólo ante situaciones de bruscos cambios en los precios relativos. y circunscriptos mayormente a un número reducido de productos. No son el impuesto ideal.
de constituirse un Fondo de Redistribución Social tal como venía planteando el Gobierno nacional. En el caso de la ganadería. por su parte. es imperioso comenzar a debatir una política de largo plazo para el sector agropecuario. Las soluciones podrían venir desde tres ángulos complementarios. restricción cuantitativa y regulación estatal de las exportaciones de productos clave para el consumo popular como los lácteos. debería distribuirse de acuerdo con criterios observables (tales como población. En este sentido. por ejemplo. una resolución distinta del proceso de formación de una política pública de estas características quizás habría resultado en una captación menos conflictiva de los beneficios suscitados por la bonanza de precios externos. quizás histórica. Los escasos y contradictorios estudios de estimación existentes acerca de los posibles impactos que tendría una eliminación completa e inmediata de las retenciones advierten sobre la importancia de actuar con cautela. el análisis de las retenciones dentro del conjunto de medidas de restricción a las exportaciones en la postconvertibilidad revela un creciente divorcio entre las políticas públicas de corto plazo y los objetivos de largo plazo. es necesario rever seriamente el sistema de coparticipación y. mortalidad infantil o deserción escolar). es probable que hubiera tenido una mayor consideración de las diferencias entre productores y regiones productivas. En primer lugar. las carnes y el trigo. eventualmente. fueron enfrentados con medidas que penalizan a la producción. Más que medidas compensatorias a los pequeños productores con fuerte costo fiscal. El análisis del proceso de formación de las políticas públicas en la Argentina aquí presentado sugiere.cambiaria para el logro de los objetivos anti-inflacionarios y distributivos utilizados para justificar la implementación de las retenciones. De hecho. probablemente. de las dificultades para procesar a través del Congreso Nacional medidas transcendentes de política económica. Las provincias reclaman. no sólo crean rentas para los productores de mayor tamaño sino que. la rentabilidad relativa de las producciones agropecuarias con fuerte incidencia en la canasta popular de alimentos. más recursos. son contraproducentes. cabe pensar en la necesidad de implementar políticas más profundas que apunten a mejorar la productividad y. Las numerosas y crecientes medidas de prohibición. de hacerlo. El resultado: caídas en la producción y niveles de precios superiores a los existentes en forma previa a la intervención pública. que el presente conflicto es una expresión de las falencias del sistema político argentino. que abre el presente horizonte de precios internacionales de los alimentos para el país. por lo tanto. Una visión de largo plazo plantea la necesidad de reducir gradualmente el peso de las retenciones en la recaudación total a través de mejoras en la eficiencia de la recaudación de impuestos menos distorsivos y más equitativos como Ganancias. En particular. La solución no pasa por coparticipar las retenciones ya que. En segundo lugar. para el Fisco nacional. los problemas de oferta vinculados con la baja rentabilidad relativa del sector y el cierre de los mercados externos. Asimismo. junto con políticas complementarias para los sectores de menor rentabilidad relativa. En particular. se entraría en contradicción con la Constitución Nacional y la Ley de Coparticipación. devolver a las provincias parte de lo que se les detrajo para financiar el sistema de seguridad social que hoy goza de superávit. Un mayor involucramiento de la institucionalidad democrática en el proceso de diseño de las retenciones desde el momento mismo en que se comenzaron a aplicar en 2002 habría producido posiblemente un esquema de alícuotas más estable y consensuado. Bienes Personales y los impuestos inmobiliarios provinciales. que se encuentran detrás de las subas de precios. más aún en un contexto de precios 38 . en el contexto de las ingentes necesidades sociales y la oportunidad. justificadamente.
sin perjudicar en el mediano plazo a la producción y la inversión en el sector agropecuario. pese a que en el largo plazo podría observarse un mejoramiento de esos indicadores.internacionales récord de los productos alimenticios. Si bien algunos estudios apuntan que una medida de este tipo redundaría en significativas ganancias en términos de exportaciones y crecimiento del PBI. protejan a los segmentos más vulnerables de la población. el análisis precedente sugiere que la opción en la Argentina de hoy no es retenciones sí o retenciones no. 39 . al menos en forma inmediata. Es decir. En síntesis. sino cómo lograr diseñar consensualmente y a través de los canales institucionales existentes un conjunto de políticas que. también advierten sobre sus importantes costos sociales en términos de pobreza e indigencia. un verdadero proyecto de desarrollo de largo plazo que permita llevar los alimentos “a la mesa de los argentinos” y aprovechar la oportunidad histórica que el mundo nos brinda.
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aplicando retenciones Oferta doméstica Impuesto o tasa de retención Precio internacional Beneficio para el consumidor Recauda. Gráfico 1 Precio País pequeño. antes de impuestos Oferta doméstica Precio internacional / Demanda internacional Demanda doméstica Q1 Cantidad vendida en el mercado doméstico Q1-0 Saldo exportable Q2-Q1 Q2 Cantidad Precio País pequeño.Anexo 1: Ilustración grafica de los efectos económicos de las retenciones En este anexo presentamos un análisis teórico y gráfico del impacto estático y de corto plazo de las retenciones sobre la oferta doméstica. con demanda doméstica de bien exportable. la recaudación fiscal.ción fiscal Precio interno (percibido por exportadores y consumidores) Pérdida de eficiencia Demanda doméstica Q1 Cantidad vendida en el mercado doméstico Q1'-0 Q1' Q2' Saldo exportable Q2'-Q1' Q2 Cantidad 43 . con demanda doméstica de bien exportable. y la oferta y demanda de divisas. los precios domésticos.
Gráfico 3 Oferta y demanda de divisas Tipo de cambio ?/$ Oferta de divisas de exportadores después de impuesto Oferta de divisas de exportadores antes del impuesto PI Impuesto o tasa de retención = PI -PX PX Recaudación fiscal Precio inicial de la Precio cobrado por los exportadores Demanda de divisas por importadores Q1' Q1 Cantidad de $ Precio pagado por los importadores 44 .
2007-2008 POLÍTICAS COMERCIALES Introducción/ incremento derechos de exportación/ precios mínimos de exportación POLÍTICAS DE CONSUMO POLÍTICAS DE COMERCIALIZACIÓN OTRAS Disminución/ eliminación de los aranceles a la importación de cereales Reducción/ prohibición de exportaciones Subsidios a los alimentos Controles de precios Ayuda alimentaria/ redes de seguridad Disminución/ eliminación de los impuestos a los alimentos Liberación de stocks de alimentos Adquisición de alimentos Acuerdos comerciales bilaterales Apoyo a la producción agropecuaria Benín Burkina Faso Camerún Congo Egipto Etiopía Ghana Guinea Kenia Lesotho Liberia Malawi Mauritania Níger Nigeria Ruanda Senegal Sudáfrica República Unida de Tanzania Zambia Afganistán Azerbaiyán Bangladesh Cambodia China India Indonesia Jordania Kazajstán Malasia X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 45 .Anexo 2a: Políticas implementadas por países en desarrollo en respuesta a la inflación de alimentos.
Food and Agriculture Organization of the United Nations http://www.(Cont.org/giews/english/policy/1.htm#CMR X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Introducción/ incremento derechos de exportación/ precios mínimos de exportación POLÍTICAS DE CONSUMO POLÍTICAS DE COMERCIALIZACIÓN OTRAS Reducción/ prohibición de exportaciones Subsidios a los alimentos Controles de precios Ayuda alimentaria/ redes de seguridad Disminución/ eliminación de los impuestos a los alimentos Liberación de stocks de alimentos Adquisición de alimentos Acuerdos comerciales bilaterales Apoyo a la producción agropecuaria 46 .) POLÍTICAS COMERCIALES Disminución/ eliminación de los aranceles a la importación de cereales Mongolia Nepal Pakistán Filipinas República de Corea Arabia Saudita Sri Lanka Tailandia Viet Nam Argentina Bolivia Brasil República Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Perú Rusia Ucrania Fuente: Global Information and Early Warning System.fao.
Anexo 2b: Retenciones y otras medidas de política a la inflación de alimentos (en detalle) País Argentina Productos Soja. Prohibiciones a las exportaciones (en febrero) y en maíz. suspensión temporaria de los permisos de exportación. Control de precio del pan Brasil México Costa Rica Federación Rusa Trigo y cebada Ucrania Trigo y sus derivados Benín Guinea Trigo. maíz. petróleo y madera. ganado. 2007). Aumento en los impuestos a la exportación. cuotas a la exportación y medidas administrativas de regulación del comercio exterior Arroz. Suba de aranceles a 40% (trigo) y 30% (cebada) en febrero de 2008 y prohibición de exportaciones de trigo a Bielorrusia y Kazajstán (abril 2008) Cuotas de exportación (hasta mayo). productos de soja y de girasol y demás productos primarios y manufacturas de origen agropecuario Bolivia Medidas (a junio de 2008) Impuestos móviles a las exportaciones. Arancel a las exportaciones de trigo. arroz y aceite Productos agrícolas. aceites vegetales. y dic. harina de trigo. Controles de precios desde diciembre de 2007 Prohibición de exportaciones (abril) Liberia Malawi Senegal República Unida de Tanzania Zambia Productos alimenticios Maíz Productos alimenticios Cereales Maíz Prohibición de exportaciones (mayo) Prohibición de exportaciones (enero) Controles de precios (abril) Prohibición de exportaciones (enero) Prohibición de exportaciones (marzo) 47 . Maíz. carnes marzo/abril se levantaron para carne de pollo y maíz y de vaca y de pollo animales aceites vegetales a condición de que haya oferta doméstica vivos adecuada y precio “justo” Arroz Maíz Bananas Prohibición temporaria de exportaciones de arroz en stock del Gobierno (enero) Controles de precios Aranceles a la exportación Establecimiento de aranceles a las exportaciones de trigo y controles de precios a algunos alimentos básicos (nov. forestales. trigo.
fideos. 48 . huevos. huevos y fideos instantáneos.5 m. Aumento del arancel a la exportación de algunos granos.fao. Prohibición de exportar arroz (enero) Prohibición de exportaciones arroz no basmati (abril) e imposición de derechos de exportación a arroz basmati premium Se permite exportar arroz de grado medio solamente a la agencia de procuración estatal "Bulog" siempre que los stocks nacionales estén en un mínimo en 3 millones de toneladas y el precio por debajo de un precio de referencia fijado por el gobierno (abril) Impuesto a la exportación (abril) Prohibición de exportar arroz hasta junio. de toneladas (abril) Prohibición de exportación (abril) Derechos de Exportación (abril) Controles de Precios (abril) Controles de Precios (enero) Prohibición de Exportaciones por seis meses India Arroz Indonesia Arroz Kazajstán Vietnam Trigo Arroz Nepal Pakistán Sri Lanka Malasia Bangladesh Arroz y otros cereales Trigo y arroz Arroz Arroz Arroz Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Global Information and Early Warning System. pan. granos y arroz Aranceles a la exportación Prohibición de exportaciones (abril) Prohibición (por 2 meses) de exportaciones (marzo) Controles de precios sobre la leche.5 millones de toneladas a 3.htm#CMR . pan. disponible en: http://www.org/giews/english/policy/1.Food and Agriculture Organization of the United Nations. Reducción de la cuota de exportaciones de ese producto para 2008 de 4 / 4.Congo Egipto Camboya China Alimentos Arroz Arroz Lácteos.
con autarquía económico-financiera y técnico-administrativa. ajustable mensualmente en función de las necesidades de consumo doméstico.infoleg. la ONCCA ha dispuesto en enero de 2006 la creación del Registro de Operaciones de Exportación (ROE) para carnes (“ROE rojo”) y granos (“ROE verde”). estableciendo las condiciones y alcances de la inscripción y su mantenimiento”. subvenciones. legumbres. 48 Resolución MEyP 31/06. Por su parte. la carne. esta oficina será acreedora del cobro de las tasas. etc. figura “llevar un registro de operadores. En el caso de la carne. este organismo cuenta con personería jurídica propia e importantes poderes “asignándosele las funciones remanentes de política comercial interna y externa de las ex-Juntas Nacionales de Carnes y Granos” de 1963 45. y el encaje calculado. se obtiene el remanente exportable. los frigoríficos informarán a la ONCCA su capacidad de producción. además de las “donaciones.) se establece un encaje productivo a nivel nacional. sémola.gov. que tiene a su cargo el registro de las declaraciones juradas de ventas al exterior de productos agrícolas. Decreto 1067/2005. Finalmente. Finalmente. las salidas para elaboración que los operadores remiten a la ONCCA. y verificará existencias y documentación de instituciones públicas y privadas. aranceles. podrá “disponer. punitorios y formularios oficiales que la misma disponga. En última instancia. Ibid. de traslado y/o de tránsito interjurisdiccional” 46. dispondrá la “realización de inspecciones. oleaginosas.ar . contribuciones y legados que perciba” 47. Se establece así un encaje de producción correspondiente a 75% de esa capacidad de producción. Pesca. Entre sus atribuciones. operativos y auditorías”. Ganadería y Alimentos (SAGPYA) del Ministerio de Economía y Producción de la Nación (MEyP). Del stock físico de existencia de granos. 47 Ibid. la interdicción y/o el decomiso de la mercadería cuando el operador no se encuentre debidamente inscripto en el registro de matriculados” de la ONCCA. que el frigorífico deberá acreditar. más el stock de producción existente. A fin de “evaluar el grado de cumplimiento de las normas de comercialización. multas. Si bien se encuentra en la jurisdicción de la Secretaría de Agricultura. como medida cautelar. el control del comercio de granos se lleva adelante a través del “ROE verde”. sus productos y subproductos”. la ONCCA está facultada para “crear. La ONCCA tiene “competencia sobre el control de la operatoria de las personas físicas y jurídicas que intervengan en el comercio y la industrialización del ganado. suspensión o cancelación.Anexo 3: La Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA) La ONCCA se constituyó en agosto de 2005 como un organismo descentralizado del Estado nacional. modificar o suprimir documentación de transacción comercial. sus productos y subproductos. En cuanto al control específico de las actividades del complejo agroindustrial. Para el trigo y sus derivados (harina. como base para determinar el remanente exportable. También requerirá “declaraciones juradas e informaciones vinculadas al sector”. Complementariamente. para solicitar la autorización de exportación. la exportación será autorizada por la ONCCA allí donde el stock de producción supere al encaje exportador48. así como granos. obligaciones previsionales y fiscales”. Ver www. 45 46 49 .
Para esta operatoria será necesario presentar la documentación que acredite la transacción internacional de compraventa. 50 . la validación del stock de existencia de granos.Asimismo. aduaneras y de seguridad social argentinas. esta oficina creó el “ROE verde – Brasil” para las declaraciones juradas de operaciones de venta al exterior de trigo con destino al mencionado país. Allí se fijó un techo de presentación de declaraciones por exportador que alcanza las 2. Para esto. la “ONCCA tendrá en cuenta la participación exportadora histórica de la firma y la razonabilidad de la logística para el transporte en función de las autorizaciones solicitadas”.000 toneladas diarias. y el cumplimiento al día de las obligaciones tributarias.
a través de los programas de Educación. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Transparencia. Nueva York y Licenciado en Relaciones Internacionales. Política Fiscal. Posgrado en Economía Internacional. Es autora de numerosas publicaciones y expositora frecuente en seminarios y conferencias sobre política fiscal y federalismo. directora del Programa de Política Fiscal de CIPPEC. Magíster del Programa en Políticas Económicas (Program in Economic Policy Management). Documento de Trabajo Nº 14. en Londres.Información sobre los autores e institucional Lucio Castro. Lucio y Díaz Frers. Del conflicto a una estrategia de desarrollo”. Acerca de CIPPEC CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organización independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo. Justicia. agosto de 2008. Es autor de numerosas publicaciones y expositor frecuente en seminarios y conferencias sobre economía internacional. Magíster (MSc) en Historia Económica de Países en Desarrollo. Universidad de Columbia. Se desempeñó como economista investigadora en el IERAL de Fundación Mediterránea y como asesora del Ministerio de Economía de la Nación. se desempeñó como Jefe del Área de Finanzas Públicas y Economista Senior en el Área de Comercio Internacional en la firma Maxwell Stamp PLC. director del Programa de Inserción Internacional de CIPPEC. Si desea citar este documento: Castro. Buenos Aires. Desarrollo Local. Inserción Internacional. Candidato a Doctor en Economía. Universidad de Buenos Aires (UBA). Salud. 51 . Las opiniones de los autores no reflejan necesariamente la posición institucional de CIPPEC en el tema analizado. Instituciones Democráticas. Universidad del Salvador (USAL). democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. London School of Economics (Reino Unido). Desarrollo Económico y Fortalecimiento de las Instituciones. Luciana Díaz Frers. CIPPEC. Nuestro desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas de Desarrollo Social. Ha trabajado en la función pública y en organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Anteriormente. Universidad de Sussex (Reino Unido). Instituto de Economía Internacional de Kiel (Alemania.) Licenciada en Economía. Política y Gestión de Gobierno e Incidencia de la Sociedad Civil. Luciana: “Las retenciones sobre la mesa.
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