Source: http://stosunki-miedzynarodowe.pl/prawo-miedzynarodowe/1046-wybrane-aspekty-prawne-miedzynarodowej-i-europejskiej-ochrony-uchodzcow-w-warunkach-zmian-w-procesach-globalizacji?tmpl=component&print=1&page=
Timestamp: 2019-12-16 07:54:48+00:00

Document:
Wybrane aspekty prawne międzynarodowej i europejskiej ochrony uchodźców w warunkach zmian w procesach globalizacji
Raport Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (UNHCR)1 2006 "Uchodźcy Świata: Wysiedlenia w Nowym Milenium" opisuje dynamikę ruchów uchodźczych na przestrzeni ostatnich pięciu lat2. Od 25 lat liczba uchodźców na świecie nie była tak niska (9,2 mln). To efekt masowych powrotów uchodźców do swoich krajów, m.in. do Afganistanu, Angoli czy Sierra Leone. Mimo to UNHCR, dwukrotny laureat Nagrody Nobla, jest zdania, że system ochrony uchodźców znalazł się w krytycznym momencie. Jest to efektem trzech czynników: rosnącej liczby osób przesiedlonych w ramach własnych państw, trudności w rozróżnieniu uchodźców od migrantów (szczególnie w publicznej percepcji) oraz rosnąca nietolerancja.
Zdaniem Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców Antonio Guterresa, przesiedlenia wewnętrzne to "największa klęska" społeczności międzynarodowej w niesieniu pomocy humanitranej.3 Tylko dwa konflikty w Afryce: w Demokratycznej Republice Kongo i w Sudanie doprowadziły do wysiedlenia 7,5 miliona ludzi (i to tylko w 2006 roku). UNHCR zwraca uwagę w raporcie na delikatną sytuację osób, które wróciły do swoich krajów - zarówno te kraje, jak powracający potrzebują długofalowej, przemyślanej pomocy, aby powrót nie zakończył się kolejnym konfliktem i eksodusem.
Kodyfikacja prawa międzynarodowego
Proces tworzenia prawa międzynarodowego, zbioru konwencji i wytycznych mających na celu ochronę uchodźców rozpoczął się na początku XX wieku w ramach Ligi Narodów, czyli poprzedniczki Organizacji Narodów Zjednoczonych. Punktem kulminacyjnym tego procesu było przyjęcie w dniu 28 lipca 1951 r. na specjalnej konferencji ONZ Konwencji dotyczącej statusu uchodźców. Konwencja jednoznacznie określa, kto jest uchodźcą oraz jakiego rodzaju ochronę prawną, inne formy pomocy, a także prawa socjalne powinien on otrzymać od państwa, które jest jej sygnatariuszem. Jednocześnie określa ona obowiązki uchodźcy wobec rządu kraju przyjmującego oraz wymienia pewne kategorie osób, takich jak zbrodniarze wojenni, które nie mogą otrzymać statusu uchodźcy.4
W dniu 1 stycznia 1951 r., czyli kilka miesięcy przed przyjęciem Konwencji, rozpoczął działalność nowo powstały urząd Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców. Przez następne dziesięciolecia Konwencja stała się podstawą działań UNHCR mających na celu niesienie pomocy i zapewnienie ochrony około 50 milionom uchodźców.5 Ten pierwszy instrument prawny ograniczał się głównie do uchodźców z Europy, którzy pojawili się w związku z wydarzeniami drugiej wojny światowej. Z biegiem czasu problem uchodźstwa zaczął obejmować swym zasięgiem cały świat, w związku z czym w 1967 roku podpisano Protokół, który rozszerzył zakres działania Konwencji. Konwencja była również inspiracją do sporządzenia podobnych instrumentów prawnych na poziomie regionalnym, takich jak Konwencja z 1969 r. dotycząca uchodźców z Afryki oraz Deklaracja z Kartageny z 1984 r. dotycząca uchodźców z Ameryki Łacińskiej.
W sumie do jednego lub obydwu instrumentów prawnych ONZ przystąpiło 140 państw. Kiedy jednak w ostatnich latach zmieniły się tendencje w światowych ruchach migracyjnych ludności i nastąpił dramatyczny wzrost liczby osób wysiedlonych, zaczęto kwestionować znaczenie Konwencji z 1951 r. Co ciekawe, miało to miejsce przede wszystkim w Europie, czyli w miejscu, gdzie została ona powołana do życia. W chwili obecnej UNHCR niesie pomoc ponad 21 milionom ludzi. W czasach gwałtownych przemian Konwencja okazała się zdumiewająco elastycznym dokumentem i nadal leży u podstaw systemu ochrony uchodźców. Poniżej przedstawione zostały odpowiedzi na najczęściej stawiane pytania dotyczące Konwencji.6
Intensyfikacja współpracy międzynarodowej
Od 2000 roku trwa cykl światowych konsultacji, którego celem miało być zintensyfikowanie międzynarodowej współpracy na rzecz rozwiązania kwestii uchodźstwa. Światowe konsultacje, zwołane z inicjatywy UNHCR, koncentrowały się na trzech obszarach: l) wzmocnieniu implementacji Konwencji dotyczącej Statusu Uchodźców z 1951 roku, będącej podstawą międzynarodowego systemu ochrony uchodźców; 2) interpretacji zapisów Konwencji oraz 3) na określeniu nowych standardów działania w sytuacjach nie objętych postanowieniami Konwencji Genewskiej7.
Uczestnicy spotkań: rządy Państw - Stron Konwencji Genewskiej z 1951 roku, organizacje pozarządowe, eksperci w dziedzinie praw człowieka oraz tzw. prawa uchodźczego, zwrócili uwagę, iż nieskuteczność postanowień Konwencji z 1951 roku nie wynika z rzekomego niedostosowania rozwiązań w niej zawartych do wymogów współczesności, lecz spowodowana jest polityką państw, które unikają wypełniania zobowiązań wynikających z Konwencji. Uznano, że zmiana zapisów dokumentu byłaby procesem długotrwałym ze względu na istniejące rozbieżności dotyczące propozycji uregulowania kwestii uchodźstwa. Co więcej, stwierdzono, iż nie istnieje potrzeba zmiany zapisów Konwencji dotyczącej Statusu Uchodźców, gdyż dokument ten będzie instrumentem pozwalającym na skuteczną walkę ze zjawiskiem uchodźstwa w XXI wieku pod warunkiem odczytania na nowo jego postanowień.
Właśnie dlatego celem prowadzonych rozmów nie była nowelizacja zapisów Konwencji, lecz znalezienie sposobów wzmocnienia ich implementacji (poprzez zachęcanie państw do wycofywania złożonych wcześniej zastrzeżeń) oraz ponowne zinterpretowanie postanowień dokumentu. Uczestnicy spotkań zwrócili uwagę, że jak każda umowa międzynarodowa Konwencja dotycząca Statusu Uchodźców powinna być interpretowana z uwzględnieniem przedmiotu i celu tego dokumentu8.
Celem Konwencji było i jest objęcie ochroną osób zmuszonych do opuszczenia swych miejsc zamieszkania z powodu uzasadnionej obawy przed prześladowaniami, a także zlikwidowanie zjawiska uchodźstwa. Dlatego wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane zgodnie z zamierzeniem twórców Konwencji9. Podkreślono również, że w procesie interpretacji umów międzynarodowych niezwykle istotne jest uwzględnienie zmian prawa międzynarodowego10. Właśnie dlatego pojawienie się nowych aspektów zjawiska uchodźstwa nie musiało, zdaniem uczestników spotkań, oznaczać konieczności opracowania nowego instrumentu prawnego11.
Konsultacje zakończone zostały jednak w atmosferze dalekiej od pierwotnych założeń. Przedstawiciele państw biorących udział w spotkaniach potwierdzili co prawda zobowiązania wynikające z zapisów Konwencji Genewskiej z 1951 roku. Podkreślili gotowość do ponownej interpretacji postanowień Konwencji oraz poparcie dla tzw. Planu Ochrony (ang. Agenda for Protection), którego celem jest dostosowanie międzynarodowego systemu ochrony uchodźców do nowych aspektów zjawiska niedobrowolnych migracji12. Zapewnienia te pozostały jednak w sferze deklaracji. Terrorystyczny atak na Stany Zjednoczone z 11 września 2001 roku, powołanie koalicji antyterrorystycznej i ogłoszenie globalnej wojny z terroryzmem pociągnęły za sobą daleko idące konsekwencje dla osób poszukujących schronienia poza własnymi państwami. Głosząc konieczność zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, rządy państw uznawanych do tej pory za przychylne uchodźcom rozpoczęły wprowadzanie uregulowań mających na celu ochronę terytorium państwowego przed napływem "obcych"13.
Dokumenty międzynarodowe, tworzące międzynarodowy system ochrony praw człowieka, gwarantują każdej jednostce wolność poruszania się. Prawo do swobodnego poruszania się zdefiniowane zostało jako prawo opuszczenia własnego państwa oraz powrotu na jego terytorium. W przypadku państw obcych, prawo do swobodnego poruszania się oraz wolność wyboru miejsca zamieszkania zawężone zostały jedynie do przypadków legalnego przebywania na terytorium tych państw14. Korzystanie z tak zdefiniowanego prawa do swobodnego poruszania się i wolności wyboru miejsca zamieszkania nie ma charakteru bezwzględnego. Po pierwsze, prawa te mogą zostać ograniczone w sytuacjach nadzwyczajnych, gdy jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwowego, porządku publicznego, zdrowia lub moralności publicznej.
Po drugie, w prawie międzynarodowym nie istnieje norma, która wskazywałaby na obowiązek przyjmowania cudzoziemców na własne terytorium. Prawem każdego państwa jest określanie warunków, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o wjazd na terytorium danego państwa. Nawet po spełnieniu tych warunków decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi zgody na wjazd na własne terytorium jest suwerennym aktem państwa, mieszczącym się w sferze wewnętrznej kompetencji. Jedynym ograniczeniem nałożonym na państwo jest konieczność przestrzegania zasady non-refoulement. Zasada ta zakazuje wydalania lub zawracania uchodźców do granic terytoriów, na których ich życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na ich rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.
Uregulowania międzynarodowe obowiązujące w omówionym powyżej kształcie są próbą pogodzenia dwóch przeciwstawnych zasad: swobody poruszania się (jednego z podstawowych praw człowieka) oraz suwerenności państwa. Wydarzenia źli września 2001 roku oraz ogłoszona w ich wyniku "globalna wojna z terroryzmem", spowodowały, iż spór między tymi zasadami rozgorzał na nowo.
Wprowadzanie ograniczeń prawnych oraz administracyjnych w dostępie do własnego terytorium (o charakterze ilościowym - próby ograniczenia liczby osób ubiegających się o wjazd na terytorium danego państwa poprzez wprowadzanie zezwoleń na wjazd czy ustalanie tzw. kontyngentów, w których wskazywano liczbę osób dopuszczonych na terytorium danego państwa w poszczególnych latach, i jakościowym - wskazywanie konkretnych osób i grup osób, którym zakazywano wjazdu) pojawiło się na długo przed 11 września 2001 roku. Przez 50 lat obowiązywania Konwencji Genewskiej (zmodyfikowanej Protokołem Nowojorskim z 1967 roku) można było obserwować zmianę podejścia poszczególnych państw do zjawiska uchodźstwa. W latach pięćdziesiątych i na początku sześćdziesiątych, gdy osoby poszukujące schronienia pochodziły z Europy Wschodniej, większość państw, do których przybywali uchodźcy stosowała politykę "otwartych drzwi".
Wraz ze statusem przyznawano uchodźcom niezbędną pomoc, dążąc do ich integracji ze społeczeństwami państw goszczących. Od połowy lat sześćdziesiątych, wraz z pojawieniem się uchodźców z innych rejonów świata oraz coraz liczniejszej rzeszy nielegalnych imigrantów, obserwować można było zmianę podejścia do kwestii imigracji poprzez zaostrzenie polityki imigracyjnej. Już wówczas uchodźców zaczęto traktować jak innych imigrantów opuszczających własne państwa w celach zarobkowych. Dodatkowo fakt, iż uchodźcy często nie posiadali dokumentów tożsamości, a granicę przekraczali nielegalnie, prowadził do stosowania wobec nich środków pozwalających na zwalczanie nielegalnej imigracji, takich jak zatrzymanie w aresztach deportacyjnych oraz przymusowe odsyłanie do państw pochodzenia. Restrykcyjne podejście do kwestii imigracji oraz próby zrównania uchodźców z imigrantami ekonomicznymi spowodowały, iż politykę państw zachodnich skierowaną na ochronę swych terytoriów nazwano polityką "czterech D". Uchodźcówzaczęto traktować według zasady: "detect, detain, deter, deport", czyli "wykryj, zatrzymaj, odstrasz, deportuj"15.
Polityce tej przeciwstawiano zapisy Konwencji dotyczącej Statusu Uchodźców oraz Protokołu Dodatkowego, zakazujące wydalania i zawracania uchodźców do granic terytoriów, na których ich życiu lub wolności groziłoby niebezpieczeństwo. UNHCR, organizacje pozarządowe oraz eksperci w dziedzinie prawa uchodźczego wskazywali na konieczność przestrzegania postanowień Konwencji i Protokołu oraztraktowania każdego uchodźcy w oparciu o kryteria indywidualne. Za niedopuszczalne uznano przypadki zbiorowego wydalania cudzoziemców, arbitralnego zatrzymywania, a także uniemożliwienie składania wniosków o przyznanie statusu uchodźcy. Po 11 września 2001 roku apele te coraz częściej jednak trafiają w próżnię. Powołanie koalicji skierowanej przeciw terroryzmowi spowodowało, iż państwa zaczęły przemawiać jednym głosem - głosy krytyki wysuwane przez jedne państwa pod adresem restrykcyjnej polityki migracyjnej innych państw ucichły, a w ich miejsce pojawiło się poparcie dla działań skierowanych na utrudnienie dostępu do terytoriów państwowych.16
Pod pozorem zagwarantowania bezpieczeństwa narodowego władze poszczególnych państw rozpoczęły realizację podstawowego zamierzenia, jakim jest zmniejszenie liczby imigrantów, z których część stanowią uchodźcy. Tym samym, powołując się na argumenty walki z terroryzmem dopuszczono możliwość ograniczenia prawa do swobodnego przemieszczania się i wolności wyboru miejsca zamieszkania. Konieczność ochrony własnego terytorium przed napływem imigrantów zaczęto postrzegać nie tylko w kategoriach interesu narodowego, lecz jako wartość ogólnoświatową, uznając jej prymat nad prawami jednostki.17
26 października 2001 roku władze Stanów Zjednoczonych, mimo protestów ze strony organizacji zajmujących się promocją praw człowieka i wolności obywatelskich, wydały tzw. Akt Patriotyczny. Upoważnia on prokuratora generalnego do zatrzymania na siedem dni każdej osoby nie będącej obywatelem Stanów Zjednoczonych (włączając uchodźców, zarówno ubiegających się o przyznanie statusu, jak i tych, którzy status otrzymali), co do której istnieje podejrzenie, że była zaangażowana w działalność terrorystyczną lub zagrażającą bezpieczeństwu narodowemu18.
Jeśli podejrzenia potwierdzą się wobec uchodźcy, którego nie można wydalić (z uwagi na konieczność przestrzegania zasady non-refoulement), wówczas pozostaje on w areszcie, a prokurator generalny ma dowolność w określaniu czasu trwania zatrzymania. Niejasne kryteria pozwalające na zatrzymanie oraz ograniczona kontrola sądowa działań prokuratora generalnego (sąd orzeka jedynie o słuszności zatrzymania, ale nie ma możliwości kontroli decyzji o przedłużaniu zatrzymania) prowadzi do niebezpieczeństwa podejmowania arbitralnych decyzji, od których nie można się odwołać. Co więcej, w niektórych przypadkach może dojść do naruszenia praw zagwarantowanych uchodźcom na mocy Konwencji Genewskiej z 1951 roku. Przykładem może być łamanie zakazu dyskryminacji bez względu na rasę, religię czy państwo pochodzenia uchodźców (ujętego w artykule 3 Konwencji dotyczącej Statusu Uchodźców) oraz przyznanej uchodźcom wolności poruszania się (artykuł 26 Konwencji). W okresie od połowy września 2001 roku do końca stycznia 2002 w Stanach Zjednoczonych zatrzymano ponad 1200 osób (imigrantów ekonomicznych, uchodźców oraz studentów) pochodzących z państw muzułmańskich takich jak Pakistan, Egipt, Jemen, Turcja, Arabia Saudyjska, Jordania i Syria19.
Zatrzymanym nie przyznano prawa wniesienia kaucji, nie udostępniano również ich danych osobowych, co uniemożliwiało wniesienie w imieniu tych osób pozwów do sądów amerykańskich o naruszanie podstawowych praw człowieka. W maju 2002 roku prezydent Stanów Zjednoczonych podpisał zreformowaną ustawę regulującą kwestię bezpieczeństwa na granicach oraz ruch wizowy. W wyniku przyjęcia nowych regulacji zwiększono ilość inspektorów oraz urzędników granicznych, a także wprowadzono obowiązek ścisłej współpracy między Departamentem Stanu, Urzędem do Spraw Imigracji i Naturalizacji (INS), Federalnym Biurem Śledczym (FBI) i Centralną Agencją Wywiadowczą (CIA). Dodatkowo, zaproponowano powołanie odrębnego departamentu zajmującego się kwestiami bezpieczeństwa państwa - Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego20. Celem jest stworzenie zunifikowanej struktury, która ma zastąpić ponad 100 różnych agencji federalnych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo narodowe. Wprowadzaniu nowych uregulowań z dziedziny bezpieczeństwa i imigracji towarzyszą nieustanne zapewnienia, iż Stany Zjednoczone: "nie są fortecą i [...] nie chcą być fortecą, [...] są otwartym społeczeństwem" 21, że przeciwdziałanie terroryzmowi nie może odbywać się kosztem osób wymagających międzynarodowej ochrony oraz, że Stany Zjednoczone stoją na straży wieloletniej tradycji udzielania schronienia osobom prześladowanym we własnych państwach. Jednocześnie jednak władze zwracają uwagę, iż celem nowego ustawodawstwa jest przede wszystkim uniemożliwienie terrorystom dostępu do terytorium Stanów Zjednoczonych oraz korzystania z dobrodziejstw międzynarodowego systemu ochrony uchodźców.
Podobnie jak w Stanach Zjednoczonych również w Kanadzie ogłoszono nową strategię bezpieczeństwa, przewidującą między innymi zaostrzenie procedur przyznawania statusu uchodźcy. W miejsce dotychczasowych rozwiązań, pozwalających na udzielenie pozwolenia na wjazd na terytorium państwa osobom, które wystąpiły z wnioskiem o przyznanie statusu uchodźcy podczas kontroli granicznej i na wydanie decyzji w późniejszym terminie, wprowadzono procedurę przyjmowania i rozpatrywania wniosków na granicy państwa. Tym samym, ubiegający się o status uchodźcy do czasu wydania decyzji przebywają w punktach kontroli granicznej. Takie rozwiązanie jest krytykowane z dwóch powodów. Po pierwsze, godzi w powszechnie przyjętą praktykę, iż uchodźcy powinni być zatrzymani jedynie w celu identyfikacji i stwierdzenia tożsamości (poprzez pobranie odcisków palców, sfotografowanie). Po drugie, przetrzymywanie wnioskodawców na granicy przyczynia się do niezwykle szybkiego rozpatrywania spraw, co może skutkować odmową przyznania statusu osobom, które wymagają międzynarodowej ochrony. Słabości tej propozycji zostały natychmiast wykazane przez organizacje pozarządowe działające w Kanadzie i Stanach Zjednoczonych. Jedna z nich, nosząca nazwę "Vive la Casa", zorganizowała transporty osób ubiegających się o status uchodźcy, kierując je do jednego z kanadyjskich przejść granicznych i powodując paraliż organizacyjny w punkcie granicznym22. W efekcie władze Kanady przyjęły tymczasowe rozwiązanie uprawniające urzędników imigracyjnych do cofania na terytorium Stanów Zjednoczonych osób wnioskujących o przyznanie statusu uchodźcy. Osobom, którym odmówiono wjazdu na terytorium Kanady, a które są nadal zainteresowane złożeniem wniosku o przyznanie statusu uchodźcy w tym państwie, wskazuje się konkretny termin ponownego stawienia się w placówce granicznej w celu rozpatrzenia sprawy.
Wydarzenia z 11 września 2001 roku wywarły wpływ także na politykę imigracyjną Australii. Jeszcze przed atakiem na Nowy Jork, australijskie ustawodawstwo imigracyjne należało do najbardziej restrykcyjnych na świecie. Obowiązujące rozwiązania prawne umożliwiały m.in. zatrzymywanie wszystkich osób, które przybyły na terytorium Australii nielegalnie. Warto zauważyć, że w myśl przyjętych regulacji "nielegalne przekroczenie granicy" definiowane jest m.in. jako przybycie na terytorium Australii bez wizy. Obowiązek wizowy został zaś nałożony na obywateli wszystkich państw z wyjątkiem Nowej Zelandii. Właśnie brak australijskiej wizy powoduje, że ubiegający się o status uchodźcy byli i nadal są zatrzymywani w trzech ośrodkach: Port Headland, Curtin i Woomera, gdzie oczekująna rozpatrzenie wniosku o przyznanie statusu uchodźcy lub na deportację23. Wykorzystując hasło "walki z terroryzmem" 26 września 2001 roku władze australijskie przyjęły nowe, zaostrzone przepisy imigracyjne, w których wskazano obszary wyłączone z tzw. strefy migracyjnej. Zdecydowano, że na należących do Australii wyspach: Bożego Narodzenia, Cartiera i Ashmore oraz na wyspach Kokosowych nie będą rozpatrywane wnioski o przyznanie statusu uchodźcy. Osoby, które dotrą na wymienione obszary zostaną odesłane na wyspy Pacyfiku, nie będące terytorium Australii lub na obszar morza otwartego24. Tłumacząc konieczność przyjęcia takich rozwiązań Minister Obrony Australii, Peter Reith stwierdził, że władze muszą mieć prawo do odmowy wjazdu "uchodźcom na łodziach", gdyż w przeciwnym razie: "[...] terroryści wykorzystają terytorium Australii jako bazę wypadową dla działalności terrorystycznej" 25. Łatwo można więc zauważyć, że przyjęcie nowych rozwiązań prawnych nie było podyktowane troską o bezpieczeństwo państwa, lecz przede wszystkim chęcią ograniczenia nielegalnej imigracji. Demonizując zagrożenie terroryzmem, niejako utożsamiono wszystkich nielegalnych imigrantów z terrorystami. Polityka prowadzona przez władze Australii jest w wielu przypadkach sprzeczna z międzynarodowymi zobowiązaniami tego państwa. Uchodźcy przybywający drogą morską, którzy nie są przyjmowani na terytorium Australii, są narażeni na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia. Ponadto, większość z tych osób trafia do Indonezji, która nie jest stroną Konwencji Genewskiej z 1951 roku, a tym samym nie rozpatruje wniosków o przyznanie statusu uchodźcy. Jedyną szansą dla ubiegających się o status jest więc zgoda na ich przyjęcie wyrażona przez władze Nauru - małej republiki na Pacyfiku, lub Nowej Zelandii.26
Tendencję do zaostrzania polityki migracyjnej po wydarzeniach źli września 2001 roku zauważyć można również wśród państw członkowskich Unii Europejskiej. Już 20 września 2001 roku Rada, podczas nadzwyczajnego spotkania dotyczącego kwestii sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, wezwała Komisję Europejską do przeanalizowania zagadnień związanych z bezpieczeństwem wewnętrznym oraz z koniecznością objęcia ochroną międzynarodową osób poszukujących schronienia poza własnymi państwami. W efekcie, w listopadzie 2001 roku Komisja wydała deklarację, zgodnie z którą podstawą europejskiej polityki zwalczania nielegalnej imigracji musi być zachowanie równowagi między kontrolą granic a prawem jednostki do uzyskania schronienia w obcym państwie. Mimo to, przyjmowane w dalszej kolejności rozwiązania sprzyjają raczej zapewnieniu bezpieczeństwa państwom, nie jednostkom. 27 grudnia 2001 roku Rada przyjęła tzw. wspólne stanowisko, w którym za niezbędne uznano zreformowanie systemu azylowego w taki sposób, aby umożliwić identyfikowanie osób podejrzanych o zaangażowanie w działalność terrorystyczną. Stwierdzono, że skuteczną ochronę przed osobami zagrażającymi europejskiemu bezpieczeństwu ma zapewnić szereg instytucji, między innymi europejski "list gończy" oraz europejski nakaz aresztowania27.
Ponadto przyjęto wspólną definicję terminu "zbrodni terrorystycznych", a także opracowano oficjalną listę organizacji, których działalność uznano za terrorystyczną. Dążenie do wzmocnienia bezpieczeństwa wewnątrz Unii Europejskiej zaowocowało rozpoczęciem debaty nad zjawiskiem nielegalnej imigracji. Co roku na terytorium Unii dociera bowiem nielegalnie około 500 tysięcy osób, dodatkowo blisko 390 tysięcy składa wnioski o przyznanie statusu uchodźcy28. Próby opracowania unijnego ustawodawstwa pozwalającego na ograniczenie, a w zamyśle również na wyeliminowanie zjawiska nielegalnej imigracji podjęte zostały podczas spotkania w Sewilli w czerwcu 2002 roku.29
Propozycje dotyczyły powołania europejskiego korpusu granicznego, zajmującego się ochroną zewnętrznych granic Unii przed napływem nielegalnych imigrantów oraz opracowania zasad rozdziału kosztów, jakie wiążą się z przyjmowaniem osób ubiegających się o status uchodźcy30. Mimo nacisków wywieranych na rządy poszczególnych państw przez opozycyjne, często populistyczne ugrupowania, w Sewilli nie podjęto decyzji o wcieleniu powyższych propozycji w życie. Nie oznacza to jednak, że Unia wyraża zgodę na nielegalną imigrację. Nadal unijna polityka wobec uchodźców oparta jest o pięć elementów: l) sposób definiowania terminu "uchodźca" - status przyznawany jest wyłącznie osobom prześladowanym przez władze państwowe i ich organy, zaś osoby opuszczające państwo obywatelstwa lub stałego zamieszkania z powodu prześladowań ze strony sił innych niż rządowe (np. rebeliantów) nie mogą liczyć na uzyskanie statusu uchodźcy31; 2) koncepcja "jednej szansy" - odmowa przyznania statusu przez jedno państwo członkowskie Unii uniemożliwia ponowne złożenie wniosku w innym państwie; 3) i 4) koncepcja "bezpiecznych państw pochodzenia" i "bezpiecznych państw trzecich" - pozwala na rozpatrywanie wniosków według przyspieszonej procedury, w oparciu o kryteria o charakterze generalnym (takie jak sytuacja polityczna w danym państwie czy stan przestrzegania praw człowieka); uznanie państwa pochodzenia lub państwa trzeciego, przez terytorium którego dana osoba przejeżdżała, za bezpieczne daje podstawy do zakończenia postępowania w danej sprawie (tj. do odmowy przyznania statusu uchodźcy) bez konieczności rozpatrywania indywidualnej sytuacji wnioskodawcy; 5) koncepcja "tymczasowej ochrony" - z jednej strony gwarantuje natychmiastowe bezpieczeństwo i możliwość legalnego przebywania na terytorium państwa członkowskiego Unii nawet tym osobom, które nie są uchodźcami w rozumieniu Konwencji Genewskiej; z drugiej strony pozwala na uniknięcie rozpatrywania wniosków i przyznawania statusu poszczególnym osobom, zaś cudzoziemcy muszą liczyć się z możliwością odesłania do państw pochodzenia lub stałego pobytu w momencie, gdy państwo takie uznane zostanie za bezpieczne.
Konwencja genewska a Europejska Konwencja Praw Człowieka
EKPCz dotyczy przede wszystkim praw obywateli państwa strony Konwencji, podczas gdy konwencja genewska (i regulacje do niej się odwołujące) za swój przedmiot normowania uznaje zagadnienia odnoszące się do osób prześladowanych, a ściślej do osób mających uzasadnioną obawę przed prześladowaniem (well-founded fear of persecution) pozbawionych opieki państwa, z którym pozostają oni w formalnym stosunku obywatelstwa (bądź są bezpaństwowcami - ostatnio zamieszkałymi stale w tym państwie).
Cel Konwencji genewskiej i EKPCz jest jednak podobny, a mianowicie dotyczy ochrony przed naruszeniem podstawowych praw człowieka. Wspólność ratio legis ww. aktów stwarza podstawę do wzajemnego - w takim zakresie o ile to możliwe w danym stanie rzeczy - uzupełniania się tych regulacji. Przykłady wzajemnego oddziaływania - z pozytywnym dla konwencji genewskiej skutkiem - odnaleźć można w wielu orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej zwanym ETPC). I tak znamienne było w sprawie Ahmed v. Austria - uznanie koncepcji "non-state agent of prosecution", tj. koncepcji innych niż organy państwowe podmiotów "prześladujących" lub wywołujących uzasadnioną obawę przed prześladowaniem. Dalszą konsekwencją tego podejścia jest wypracowanie rozróżnienia (vide J.C. Hathaway) podmiotów: obok typowej sytuacji "prześladującego" państwa (jego organów lub instytucji), także tzw. podmiotu popieranego przez państwo (state-sponsored agent), podmiotu tolerowanego przez państwo (agent tolerated by state) i podmiotu, któremu państwo nie jest w stanie przeciwstawić się ("state unable to counteract agent"). W sprawie Chahal v. UK zwrócono uwagę na konieczność dostępu do wewnętrznych środków, a w tym także do środków odwoławczych od decyzji o wydaleniu (art. 5 § 4 EKPCz). W głośnym orzeczeniu Amuur v. France zwrócono uwagę na kwestię zatrzymania w "tranzycie" na lotnisku ("internal flight") w kontekście art. 5 EKPCz.
Obie regulacje zawierają fundamentalny zakaz wydalania (reguła non-refoulment) - zwracania jednostki (uchodźcy) do kraju, w którym istnieje poważne ryzyko złego (nieludzkiego, poniżającego) traktowania (karania). W Konwencji genewskiej reguła non-refoulment zawarta jest expressis verbis w art. 33 § 1, zaś w EKPCz - zakaz wydalania - zgodnie z utrwaloną interpretacją Trybunału (i wcześniej Komisji) - wyprowadza się z treści art. 3 (vide Cruz Varas v. Szwecja).
1) aspekt merytoryczny
Struktura regulacji w obu konwencjach jest odmienna. Konwencja genewska - definiuje pojęcie uchodźcy (art. 1), nie ustanawiając jednakże expressis verbis "prawa do azylu". Definicja uchodźcy zakłada, że jest nią osoba, która "...na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się, na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania i nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa".
Definicja zakłada zatem wystąpienie szeregu elementów:
istnienie po stronie jednostki uzasadnionej obawy (element psychologiczny, obiektywizowany przez użycie określonego standardu dowodowego),
obawa musi mieć związek z prześladowaniem (choćby potencjalnym, ale dającym się zobiektywizować),
prześladowanie może wystąpić z powodu rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych,
jednostka musi przebywać poza terytorium państwa pochodzenia (jako obywatel lub apatryda) lub dawnego stałego zamieszkania,
jednostka nie chce lub nie może korzystać z ochrony tego państwa ani z powodu tych obaw do niego powrócić.
Analiza elementów definicji uchodźcy prowadzi do wniosku, że jej element wskazujący na powody obaw przed prześladowaniem (lit. c) - stanowi szczególne iunctim wiążące Konwencję genewską z gwarancjami praw człowieka zawartymi w EKPCz, która w szczegółowych postanowieniach określa te prawa.
Doniosłe znaczenie ma w tym aspekcie treść art. 14 EKPCz, który statuuje bezwarunkowy zakaz dyskryminacji wynikający z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn. Zakaz ten odnosi się do korzystania z uznanych praw i wolności przewidzianych w EKPCz i interpretowany jest przy użyciu klauzuli proporcjonalności pomiędzy zastosowanymi środkami i uprawnionym celem. Katalog "powodów" stanowiących podstawę dla przyjęcia "obawy przed prześladowaniem" oraz precyzujących zakaz dyskryminacji jest niemal tożsamy. Istotne znaczenie ma także treść art. 3 EKPCz, który formułuje bezwzględny zakaz tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania. Brak jest jakichkolwiek wyjątków od zakazu tam sformułowanego. Każde zatem państwo-strona konwencji zobowiązane jest przestrzegać prawa człowieka do wolności od nieludzkiego, poniżającego traktowania i karania. Obejmuje ono także prawo jednostki do żądania od państwa-strony konwencji powstrzymania się od działań, które mogłyby spowodować znalezienie się jednostki w warunkach ujętych w art. 3. Z treści zatem tej normy wyprowadza się zakaz wydalania (a także ekstradycji) cudzoziemca (uchodźcy) do państwa stwarzającego niebezpieczeństwo nieludzkiego, poniżającego traktowania lub karania (uzasadniona obawa przed prześladowaniem).
2) aspekt instytucjonalno-implementacyjny
Urząd Wysokiego Komisarza NZ ds. Uchodźców pełni w zasadzie funkcje monitorujące i kontrolne. Biura UNHCR analizują przestrzeganie postanowień konwencji genewskiej. Brak jest jednak konkretnych instrumentów zmierzających do wymuszenia na państwie-stronie Konwencji genewskiej określonego zachowania, poza możliwością zwracania się do władz państwowych o zaprzestanie praktyk sprzecznych z konwencją, działaniami na forum ONZ, wpływaniem na opinię publiczną itp. W konwencji genewskiej nie przewidziano także prawa do skargi indywidualnej.
EKPCz zawiera szczególny mechanizm implementacyjny, oparty na funkcjonujących strukturach Rady Europy, z jej Sekretariatem, Komitetem Rady Ministrów, Zgromadzeniem Parlamentarnym, a zwłaszcza Trybunałem Praw Człowieka. Fundamentalne znaczenie ma przy tym przyznanie jednostce prawa skargi indywidualnej oraz istnienie mechanizmu realizacji orzeczeń Trybunału.
3) aspekt proceduralny
Konwencja genewska przez długi czas nie zajmowała się gwarancjami proceduralnymi, podczas gdy EKPCz w ramach praw gwarantowanych zawiera prawo do kontroli sądowej, prawo do odwołania się od (art. 5 § 4) decyzji (orzeczeń) pozbawienia wolności (aresztu, zatrzymania), prawo do rzetelnego procesu (art. 6), do skutecznego środka odwoławczego (art. 113).
Zasady proceduralne w ramach ochrony praw uchodźców, jakkolwiek są przedmiotem zainteresowania instytucji zajmujących się uchodźcami, w praktyce poszczególnych państw są stosowane w sposób bardzo zróżnicowany. Brak generalnych regulacji konwencyjnych dotyczących procedury uchodźczej - sprawia, że państwa-strony Konwencji Genewskiej normują te zagadnienia w sposób odbiegający od standardów międzynarodowych, często kładąc nacisk na zabezpieczenie wyłącznie interesów państwa, z pominięciem gwarancji formalnoprawnych osoby ubiegającej się o nadanie statusu uchodźcy. Niektóre państwa strony konwencji genewskiej stosują skrócone, uproszczone procedury, które nie gwarantują rzetelnego postępowania. Zdarza się, że odrzucają możliwość odwołania się od decyzji odmawiającej uznania statusu uchodźcy. Wadliwa praktyka niektórych państw wyraża się także, w swoistym stosowaniu konstrukcji tzw. "trzeciego bezpieczeństwa państwa": starających się o uzyskanie statusu wydala się do państwa uznawanego za bezpieczne, argumentując, że tam winien poszukiwać statusu uchodźcy. Powoduje to kolejne "zwracanie" cudzoziemca do kolejnego państwa. Zagadnienie to w ramach prawa wspólnotowego Unii Europejskiej zostało konsekwentnie uregulowane w oparciu o zasadę "pierwszego bezpiecznego państwa".
Problematyka reguł dowodzenia, rozłożenie ciężaru dowodu oraz zagadnienia oceny materiału dowodowego - w obu konwencjach mają różny charakter. Ogólnie rzecz ujmując - Konwencja genewska jest bardziej liberalna, poprzestając na wymogu przedstawienia przez ubiegającego się o nadanie statusu uchodźcy racjonalnych uzasadnień obawy przed prześladowaniem. Okoliczności i argumenty podawane przez ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy podlegają obiektywizacji na podstawie oceny sytuacji w państwie pochodzenia osoby. Doniosłą rolę w tej kwestii pełnią materiały źródłowe wydawane przez biura UNHCR oraz raporty organizacji pozarządowych. Materiały te służyć mogą jako istotny argument w toku postępowania o nadanie statusu, przeciwstawiając się często jednostronnym ocenom przedstawianym przez organy rządowe (przeważnie opinie MSZ).
Standardy EKPCz wymagają podania "istotnych uzasadnień (substantial grounds), dających podstawy do przyjęcia, że osoba zainteresowana znajduje się w obliczu rzeczywistego ryzyka poddania torturom lub nieludzkiemu czy też poniżającemu traktowaniu lub karaniu". W sprawie Ireland v. UK (wyrok z 18 stycznia 1978) Trybunał stwierdził, że owo traktowanie musi osiągnąć minimalny poziom surowości, który jest ze swej istoty relatywny i "zależy od całokształtu okoliczności sprawy takich jak okres takiego traktowania, jego fizyczne i psychiczne skutki, a w pewnych wypadkach płeć, wiek i stan zdrowia ofiary...". Wprowadzone zostały zatem nieostre kryteria ocenne i to zarówno odnośnie "rzeczywistego ryzyka", jak też ",minimalnego poziomu surowości" poddania jednostki (uchodźcy) nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu (karaniu). Odnośnie tortur Trybunał zdaje się raz jeden odniósł się do tego pojęcia w sprawie Aksoyv. Turcji, gdzie stwierdził, że tzw. "palestyńskie wieszanie" (za ręce) jako z natury poważne i okrutne, stanowi torturę.
Wprowadzane rozwiązania, tworzące ramy nowej polityki migracyjnej poszczególnych państw, najdotkliwiej godzą w uchodźców32 . Po pierwsze, osoby ubiegające się o przyznanie statusu uchodźcy mają utrudniony dostęp do procedury statusowej. Głównym zadaniem służb granicznych jest teraz sprawdzanie ewentualnych powiązań danej osoby z organizacjami terrorystycznymi. Kwestie poszukiwania dowodów prześladowania wnioskodawcy w państwie pochodzenia schodzą na dalszy plan. Po drugie, wbrew zaleceniom UNHCR, uchodźcy są zatrzymywani na czas rozpatrywania wniosków, często osadzani w aresztach, zamiast w ośrodkach dla uchodźców, równie często nie uzyskują pomocy prawnej. Dla osób poszukujących schronienia poza własnymi państwami niebezpieczne jest również utożsamianie z terrorystami, na podstawie pochodzenia czy religii.
Biorąc pod uwagę powyższe niebezpieczeństwa UNHCR, organizacje pozarządowe i eksperci w dziedzinie prawa uchodźczego nieustannie podkreślają, że walka z terroryzmem nie może skutkować osłabieniem międzynarodowego systemu ochrony uchodźców, gdyż uchodźcy sami są ofiarami prześladowań i terroryzmu, a nie sprawcami aktów przemocy33. Wskazują, iż Konwencja z 1951 roku jest instrumentem pozwalającym na wyeliminowanie przypadków obejmowania międzynarodową ochroną osób zaangażowanych w działalność terrorystyczną. Zgodnie bowiem z artykułem l F Konwencji, status uchodźcy nie przysługuje osobom podejrzanym o popełnienie: l) zbrodni przeciw pokojowi, wojennej lub zbrodni przeciw ludzkości; 2) poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym; 3) czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych. Niestety ze strony państw coraz częściej pojawiają się twierdzenia, że obostrzenia wprowadzane do systemów migracyjnych mogą co prawda powodować odrzucenie osób zasługujących na międzynarodową ochronę, ale jednocześnie utrudniają dostęp terrorystom, a to cena, którą według rządów należy zapłacić, aby poczuć się bezpiecznym we własnym państwie.
I. Akty prawne dotyczące ściśle uchodźców:
Konwencja Narodów Zjednoczonych dotycząca statusu uchodźców sporządzona w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. - podpisana 2 września 1991 (Dz.U. z dnia 20 grudnia 1991 r. Nr 119, poz. 515) - zwana dalej "konwencją genewską",
Protokół dotyczący statusu uchodźców sporządzony w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. - podpisany dnia 2 września 1991 r. (Dz.U. z dnia 20 grudnia 1991 r. Nr 119, poz. 517) - zwany dalej "protokołem nowojorskim",
Statut Urzędu Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców - rezolucja Zgromadzenia Ogólnego NZ nr 428 (V) z 14 maja 1950 r.,
Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach - Dz.U. z dnia 26 września 1997 r. Nr 114, poz. 739, ze zm.: 98/106/668, 98/162/1126, 00/106/1118 - zwana dalej "ustawą o cudzoziemcach".
II. Akty prawne Rady Europy:
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950, podpisana przez RP 26 listopada 1991 r., ratyfikowana 19 stycznia 1993 r. (Dz.U. z dnia 10 lipca 1993 r. Nr 61, poz. 284, zm.: Dz.U. 95/36/175, 176 i 177, Dz.U. 98/147/962) - zwana dalej "EKPCz",
Protokół Nr 4 do Konwencji (art. 4 zakaz zbiorowego wydalania cudzoziemców) - sporządzony w Strasbourgu w dniu 16 września 1963, ratyfikowany przez RP w dniu 10 października 1994 r., ogłoszony w Dz.U. z dnia 4 kwietnia 1995 r. Nr 36, poz. 175, zm. Dz.U. 98/147/962,
Protokół Nr 7 do Konwencji (minimalne gwarancje prawne dla wydalanych cudzoziemców, art. 1 prawo wydalanego cudzoziemca do właściwej procedury) - sporządzony w Strasbourgu dnia 22 listopada 1984 r., podpisany ale nieratyfikowany przez RP,
Europejska Konwencja o zapobieganiu torturom oraz nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu - sporządzona w Strasbourgu w dniu 26 listopada 1987 r. - ratyfikowana przez RP i podpisana 7 września 1994, ogłoszona w Dz.U. z dnia 6 maja 1995 r. Nr 46, poz. 238.
III. Inne akty prawne:
Konwencja w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania - przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne NZ dnia 10 grudnia 1984 r., podpisana przez RP i ogłoszona w Dz.U. z dnia 2 grudnia 1989 r. Nr 63, poz. 378,
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych - otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966, ratyfikowany przez PRL we wrześniu 1977 r., ogłoszony w Dz.U. z dnia 29 grudnia 1977 r. Nr 38, poz. 167,
Protokół Fakultatywny do Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych - uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne NZ w dniu 16 grudnia 1966 w Nowym Jorku - ratyfikowany przez RP w październiku 1991, ogłoszony w Dz.U. z dnia 22 lutego 1994 r. Nr 23, poz. 80.
1Wysoki Komisarz Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) udziela pomocy i wsparcia uchodźcom na całym świecie. UNHCR został powołany przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych w 1951 roku i początkowo był odpowiedzialny za przesiedlenie 1,2 miliona europejskich uchodźców pozbawionych domu w wyniku II wojny światowej. UNHCR chroni dziś 22,3 miliona osób w ponad 120 krajach. Pierwotnie UNHCR został ustanowiony jako urząd tymczasowy; jego istnienie planowano na trzy lata. Obecnie, 50 lat później, jest jedną z najważniejszych agend humanitarnych, z siedzibą główną w Genewie i przedstawicielstwach w 122 krajach. Więcej niż 80% sposród liczącego ponad 5000 osób zespołu pracuje w terenie, często w odosobnieniu, w niebezpiecznych i trudnych warunkach. Obecnie urząd Wysokiego Komisarza ds. Uchodźców pełni Ruud Lubbers, który - zanim objął to stanowisko w styczniu 2001 roku - pracował w holenderskiej dyplomacji i zajmował się pracą naukową. Programy przygotowane przez Wysokiego Komisarza zatwierdza i nadzoruje Komitet Wykonawczy UNHCR, który tworzy obecnie 56 krajów członkowskich (od 1998 roku również Polska).
2Publikacja dostępna jest w języku angielskim na stronie internetowej www.unhcr.org.
3http://www.unhcr.pl/podstawowe/komisarz.php (25.03.07)
4Dz.U. z dnia 20 grudnia 1991 r. Nr 119, poz. 515
5Forced Migration Review: http://www.fmrewiev.org (25.03.07).
6Biuletyn "Reader": http://www.refugeelawreader.org/
7Global Consultations - Calendar of Events 2000-2006; oraz przemówienie Sadako Ogata wygłoszone 14 listopada 2000 roku podczas konferencji zatytułowanej Refugee Protection in the 21 st Century: Renewing Our Commitment, materiały zamieszczone na oficjalnej stronie intemetowej Urzędu Wysokiego Komisarza NZ do Spraw Uchodźców (http://www.unhcr.ch).
8Zgodnie z artykułem 31(1) Konwencji o Prawie Traktatów z 1969 roku umowy międzynarodowe należy interpretować w dobrej wierze "zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle [...] przedmiotu i celu" tych umów.
9Podejście takie potwierdzone zostało przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w opinii doradczej z 1971 roku dotyczącej sprawy Namibii. Trybunał stwierdził wówczas, iż: pierwszorzędne znaczenie w interpretowaniu dokumentu mają intencje stron w chwili zawierania dokumentu". Patrz: Opinia doradcza Międzynarodowego Trybunatu Sprawiedliwości z 1971 roku w sprawie Namibii, I.C.J. Reports 1971, s. 16.
10Jak stwierdził MTS w opinii doradczej w sprawie Namibii: "rozwój prawa stanowionego oraz zwyczajowego nie może pozostać bez wpływu na interpretację umowy. Międzynarodowy instrument prawny musi być interpretowany i stosowany w ramach całego systemu prawnego obowiązującego w chwili interpretacji". Patrz: Ibidem.
11Zmiany prawne w polskich przepisach o cudzoziemcach, Kwartalnik "Z Obcej Ziemi", Nr 24, maj 2006.
12Chodzi przede wszystkim o zjawisko uchodźstwa wewnętrznego oraz o instytucję tzw. Ochrony tymczasowej, którą objęte zostają osoby opuszczające swe państwa w wyniku toczących się działań wojennych.
13Tygodnik "Newsweek" wkrótce po wydarzeniach z 11 września 2001 roku opublikował serię artykułów pod wspólnym tytułem Czy Ameryka zamknie bramy? (Will America lock its gates?). Szerzej: "Newsweek" z 24.09.2001.
14Patrz: Artykuł 12(1) Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, Nowy Jork, 16 grudnia 1966, w: A. Przyborowska-Klimczak, Prawo między narodowe publiczne, wybór dokumentów, Lublin 1998.
15Szerzej: M. Wilch, Detect, detain, deter, deport, "Refugees" 2000, nr 119, s. 14.
16Forced Migration Review: http://www.fmrewiev.org.
17Przesiedleńcy wewnętrzni - teraz pod opieką UNHCR, Kwartalnik "Z Obcej Ziemi", Nr 24, maj 2006.
18Refugee Protection post September S l, Human Rights Watch Report on Refugees, Asylum Seekers, Migrants and Internally Displaced Persons, raport zamieszczony na oficjalnej stronie internetowej Human Rights Watch (http://www. hrw.org/wr2k2).
19Terror war threatens refugees, warns UN, 9.02.2002, informacja prasowa zamieszczona na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców (http://www.unhcr.ch/cgi-bin). Dla zatrzymanych osób organizacje pozarządowe i stowarzyszenia prawników amerykańskich opracowały broszurę zatytułowaną: Co zrobić gdy agenci FBI przyjdą Cię przesłuchać. Główne zalecenie to zachowanie milczenia i odmowa rozmowy z fankcjonariuszami policji, FBI lub Urzędu ds. Imigracji i Naturalizacji. Szerzej: Terror -war threatens refugees, warns UN, op. cit.
20Bezpośrednio po ataku źli września 2001 roku, z inicjatywy prezydenta USA powołano Biuro Bezpieczeństwa Narodowego przy Białym Domu oraz Radę Bezpieczeństwa Narodowego. Obie instytucje miały za zadanie koordynowanie działań na rzecz bezpieczeństwa państwowego na szczeblu federalnym. Patrz: Przemówienie G. Busha do Kongresu Stanów Zjednoczonych z 18 czerwca 2002 roku w sprawie propozycji powołania Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego, w: Homeland Security Proposal Delwered to Congress, 18.06.2002, materiał zamieszczony na oficjalnej stronie internetowej Białego Domu (http://www.whitehouse.gov/news).
21President Signs Border Security and Visa Reform Act, 14. 05. 2002, informacja prasowa zamieszczona na oficjalnej stronie Białego Domu (http://www.whitehouse.gov/news/releases).
22R. Wilkinson, After the Terror... The Fallout, "Refugees" 2002, nr 125, s. 10.
23Uchodźcy świata 2000. 50 lat pomocy humanitarnej, M. Cutts (red.). Warszawa 2000, s. 200. Wymienione ośrodki wzbudzają szereg kontrowersji z uwagi na ich przepełnienie oraz warunki przetrzymywania. W ośrodkach tych dochodzi do protestów, które przyjmują często formę głodówek, niejednokrotnie ze strony uchodźców pojawiają się zapowiedzi zbiorowych samobójstw. Szerzej: Powrót za dopłatą, "Gazeta Wyborcza" z 1.02.2002, nr 12, s. 11.
24Refugee Protection post September 11, op. cit. Praktyka odsyłania tzw. "boat people" - "uchodźców na łodziach" na wody międzynarodowe stosowana jest przez władze Australii od dawna.Najgłośniejszy w ostatnich latach był przypadek z sierpnia 2001 roku, kiedy rząd australijski podjął decyzję o odesłaniu poza obszar swego morza terytorialnego 438 uchodźców z Afganistanu i Sri Lanki. Zostali oni uratowani z tonącego indonezyjskiego promu przez norweski frachtowiec "Tampa", znajdując schronienie w Nauru i Nowej Zelandii.
25R. Wilkinson, wyd. cyt., s. 7.
26Więcej: Refugee.pl Internetowa gazeta o uchodźcach i dla uchodźców - informacje z kraju i ze świata, zapowiedzi imprez i wydarzeń kulturalnych, publicystyka, informacje prawne.
27War on terrorism, illegal immigration top EU justice agenda, 14.02.2002, informacja prasowa zamieszczona na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Wysokiego Komisarza NZ do Spraw Uchodźców (http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis).
28J. Bielecki, Unia potrzebuje imigrantów, "Rzeczpospolita" z 23.11.2000, nr 273; Szerzej: I. Davidson, Europa potrzebuje imigrantów, "Rzeczpospolita" z 13.04.2001, nr 88.
29Urząd do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców: http://www.uric.gov.pl/
30J. Pawlicki, Kij na imigrantów, "Gazeta Wyborcza" z 21.06.2002, nr 143, s. 10.
31S. Telóken, Jeszcze daleko do... harmonizacji prawa w Europie, "Z obcej ziemi" 1999, nr 6, s. 8.
32Od 1951 roku, gdy przyjęto Konwencję Genewską dotyczącą Statusu Uchodźców, liczba osób poszukujących schronienia poza własnymi państwami stale wzrasta. W roku 1951 około l miliona osób przebywało poza własnymi państwami ze względu na uzasadnioną obawę przed prześladowaniem z powodu swej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych. W 2002 roku zarejestrowano ponad 12 milionów uchodźców. Patrz: UNHCR by numbers, Geneva 2002, s. 5. Do tej liczby należy doliczyć uchodźców wewnętrznych (osoby, które przebywają poza swymi miejscami zamieszkania z powodu obawy przed prześladowaniami, ale które nie opuściły terytorium państwa obywatelstwa) oraz repatriantów (uchodźców, którzy utracili status uchodźcy, gdyż ustały okoliczności uzasadniające przyznanie im statusu, i którzy podjęli decyzję o powrocie do państwa swego obywatelstwa). W sumie liczbę osób oczekujących międzynarodowej pomocy szacuje się na blisko 25 milionów (łącznie z uchodźcami palestyńskimi).
33Przemówienie Ruuda Lubbers'a, Wysokiego Komisarza NZ do Spraw Uchodźców wygłoszone 20 listopada 2001 roku na forum Trzeciego Komitetu Zgromadzenia Ogólnego ONZ; oraz przemówienie wygłoszone 7 lutego 2002 roku na forum Rady Bezpieczeństwa, teksty przemówień zamieszczone na oficjalnej stronie intemetowej Urzędu Wysokiego Komisarza NZ do Spraw Uchodźców (http://www.unhcr.ch/cgi-bin).

References: art. 5
 art. 33
 art. 3
 art. 14
 art. 3
 art. 3
 art. 1