Source: http://kraken.slv.cz/1Afs58/2017
Timestamp: 2018-09-18 16:45:48+00:00

Document:
1Afs58/2017
1 Afs 58/2017-42
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v roz¹íøeném senátu slo¾eném z pøedsedy Josefa Baxy a soudcù Barbary Poøízkové, Jany Brothánkové, Zdeòka Kühna, Lenky Matyá¹ové, Ale¹e Roztoèila a Karla ©imky, v právní vìci ¾alobkynì: HOPR TRADE CZ, s. r. o., v reorganizaci, se sídlem Libu¹ina 667/72, Olomouc, zast. JUDr. Milenou Novákovou, advokátkou se sídlem Rooseveltova 37, Èeský Krumlov, proti ¾alovanému: Finanèní úøad pro Olomoucký kraj, se sídlem Lazecká 545/22, Olomouc, o ¾alobì na ochranu pøed nezákonným zásahem, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Ostravì-poboèky v Olomouci, ze dne 17. 1. 2017, è. j. 65 A 93/2016-30,
Usnesení Krajského soudu v Ostravì-poboèky v Olomouci ze dne 17. 1. 2017, è. j. 65 A 93/2016-30, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
[1] Podanou kasaèní stí¾ností se ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) domáhá zru¹ení v záhlaví oznaèeného usnesení Krajského soudu v Ostravì-poboèky v Olomouci (dále jen krajský soud ), kterým byla odmítnuta její ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem správce danì dle § 82 soudního øádu správního. ®alobou se domáhala urèení, ¾e neposkytnutí koneèné verze zprávy o daòové kontrole bylo nezákonným zásahem.
[2] Krajský soud v záhlaví oznaèeným usnesením ¾alobu podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ø. s. odmítl jako opo¾dìnou. Dle § 84 odst. 1 s. ø. s. musí být ¾aloba podána do dvou mìsícù ode dne, kdy se ¾alobce dozvìdìl o nezákonném zásahu. Nejpozdìji lze ¾alobu podat do dvou let od okam¾iku, kdy k nìmu do¹lo. Zme¹kání lhùty nelze prominout (§ 84 odst. 2 s. ø. s.).
[3] V projednávané vìci zaèala subjektivní lhùta pro podání ¾aloby bì¾et dnem, kdy se stì¾ovatelka o nezákonném zásahu dozvìdìla, pøièem¾ domáhala-li se pouhého urèení, ¾e zásah byl nezákonný, není podání ¾aloby dle § 85 s. ø. s. podmínìno vyèerpáním jiných právních prostøedkù ochrany nebo nápravy pøed správním orgánem. Mezi stranami je nesporné, ¾e se o existenci zásahu dozvìdìla dne 31. 5. 2016, kdy jí byla doruèena zpráva o daòové kontrole, èím¾ byla daòová kontrola v souladu s § 88 odst. 5 zákona è. 280/2009 Sb., daòového øádu ukonèena. Tímto okam¾ikem bylo postaveno najisto, ¾e zprávu o daòové kontrole èi její koncept ¾alovaný neposkytne k pøipomínkám pøed jejím projednáním.
[4] Krajský soud dospìl k závìru, ¾e podat ¾alobu bylo dle § 84 odst. 1 s. ø. s. mo¾né nejpozdìji dne 1. 8. 2016; to byl poslední den subjektivní dvoumìsíèní lhùty. Stì¾ovatelka tak uèinila a¾ dne 25. 10. 2016, tedy více ne¾ dva mìsíce po marném uplynutí zákonem stanovené lhùty.
[5] V kasaèní stí¾nosti stì¾ovatelka namítá, ¾e zásahová ¾aloba byla vèasná, nebo» pøed jejím podáním vyèerpala prostøedky právní ochrany dle § 261 daòového øádu. Dne 21. 4. 2016 podala proti postupu ¾alovaného stí¾nost, která byla shledána nedùvodnou, a to pøípisem ze dne 12. 5. 2016. Poté podala dne 15. 6. 2016 v souladu s § 261 odst. 6 daòového øádu u nejblí¾e nadøízeného správce danì ¾ádost o pro¹etøení zpùsobu vyøízení stí¾nosti ¾alovaným. Dne25. 8. 2016 byla ze strany Odvolacího finanèního øeditelství vyrozumìna, ¾e její ¾ádost o pro¹etøení zpùsobu vyøízení stí¾nosti byla posouzena jako nedùvodná.
[6] Bìh lhùty pro podání ¾aloby se odvíjí ode dne 25. 8. 2016, kdy stì¾ovatelce bylo doruèeno vyrozumìní Odvolacího finanèního øeditelství. Pøipou¹tí, ¾e s ohledem na znìní § 85 s. ø. s. nebyla povinna vyèerpat pøed podáním ¾aloby právní prostøedky ochrany, pøesto tak v¹ak uèinila. Tento postup jí nyní nelze klást k tí¾i. Na podporu svých závìrù odkázala na usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 31. 8. 2005, è. j. 2 Afs 144/2004-110, è. 735/2006 Sb. NSS, ve vìci Lesy Vy¹¹í Brod, a. s. (dále jen usnesení roz¹íøeného senátu ve vìci Lesy Vy¹¹í Brod ), a dále na rozsudek NSS ze dne 26. 3. 2015, è. j. 10 Afs 16/2015-27.
[7] Navrhuje napadené usnesení zru¹it a vìc vrátit krajskému soudu k dal¹ímu øízení.
[8] ®alovaný ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e se zcela ztoto¾òuje se závìry krajského soudu.
[9] První senát je pøesvìdèen, ¾e v pøípadì ¾aloby, kterou se ¾alobce domáhá pouze urèení, ¾e zásah byl nezákonný není její podání dle § 85 s. ø. s. podmínìno vyèerpáním jiných právních prostøedkù pøed správním orgánem. Soudní øád správní nestanoví ¾ádné okolnosti, které by mìly bìh subjektivní lhùty stavìt. Bìh lhùty je vázán výhradnì na vìdomost ¾alobce o existenci nezákonného zásahu, nikoli na jeho vìdomost o koneèném vyøízení právních prostøedkù ochrany nebo nápravy.
[10] Nelze pøipustit, aby se poèátek bìhu subjektivní lhùty k podání deklaratorní zásahové ¾aloby odvíjel od rozhodnutí ¾alobce, zda vyu¾ije, èi nevyu¾ije právní prostøedky ochrany nebo nápravy, jestli¾e je vyu¾ití tìchto prostøedkù pouze fakultativní a jestli¾e zákon takovou pøeká¾ku bìhu lhùty pro podání ¾aloby nezná.
[11] Deklaratorní zásahovou ¾alobou brojí ¾alobce proti zásahu nejen z dùvodù právních (napø. význam rozhodnutí správního soudu v této otázce pro pøípadné civilní øízení o náhradì ¹kody zpùsobené nesprávným úøedním postupem), ale i morálních èi jiných. Uplatnìní právních prostøedkù ochrany nebo nápravy v øízení pøed správním orgánem zpravidla nemù¾e mít za této situace významný dopad do aktuální situace ¾alobce, nebo» k tvrzenému nezákonnému zásahu ji¾ do¹lo a zásah dále netrvá. Toto ostatnì platí i v pøípadì stì¾ovatelky, která se o koneèném vyøízení stí¾nosti proti postupu ¾alovaného dozvìdìla dne 25. 8. 2016, aèkoli daòová kontrola, v jejím¾ rámci se mìl ¾alovaný dopustit nezákonného zásahu, byla ukonèena u¾ dne 31. 5. 2016.
[12] Právní názor pøedkládajícího senátu je v¹ak v rozporu s dosavadními závìry uvedenými v pøedcházející judikatuøe Nejvy¹¹ího správního soudu. Druhý senát v rozsudku ze dne 13. 2. 2014, è. j. 2 Aps 8/2013-48, uvedl: Pro pøípustnost této ¾aloby (pozn.: mínìna deklaratorní zásahová ¾aloba) byly ale zvolnìny podmínky; pro její podání není nutné pøedchozí vyèerpání jiných opravných prostøedkù. Zcela logicky lze tedy konstatovat, ¾e v pøípadì nevyu¾ití opravného prostøedku zapoène subjektivní lhùta pro podání ¾aloby bì¾et podle obecného pravidla, tudí¾ okam¾ikem vìdomosti ¾alobce o nezákonném zásahu. Jiná situace v¹ak nastane v pøípadì, ¾e ¾alobce pøed podáním ¾aloby vyu¾ije jiné prostøedky procesní ochrany, aèkoli jej taková povinnost netí¾í. [ ] Za situace, kdy existuje v dispozici daòového subjektu mo¾nost podat opravný prostøedek, na jeho¾ základì mù¾e být operativnì zjednána náprava, nelze daòovému subjektu ve vyu¾ití takového zpùsobu procesní obrany bránit. Bylo-li by i v takovém pøípadì trváno na obecném pravidlu pro poèátek bìhu subjektivní lhùty, mohl by se daòový subjekt pouze proto, ¾e se sna¾il situaci øe¹it prostøedkem, jen¾ mu skýtá právní øád, ocitnout v situaci, ¾e by mu ji¾ uplynula lhùta pro podání zásahové ¾aloby. Tento závìr by znamenal popøení obecné zásady subsidiarity soudního pøezkumu a s ní souvisejícího principu minimalizace zásahù soudù do správního (daòového) øízení, kterými je ovládáno správní soudnictví (§ 5 s. ø. s.) a které umo¾òují, aby pøípadná nezákonnost mohla být nejprve odstranìna vlastními mechanismy veøejné správy a a¾ v pøípadì jejich selhání ve správním soudnictví. Byl-li tedy v prùbìhu postupu k odstranìní pochybností nebo daòové kontroly podán opravný prostøedek (stí¾nost) proti zásahu, jen¾ pova¾uje daòový subjekt za nezákonný, pøièem¾ tento opravný prostøedek je zpùsobilý zjednat nápravu, nutno za skuteènost urèující poèátek lhùty k podání zásahové ¾aloby pova¾ovat a¾ vìdomost daòového subjektu o vyøízení tohoto opravného prostøedku...
[13] Ke stejnému závìru dospìl ve svém rozhodování i desátý senát v rozsudku ze dne 26. 3. 2015, è. j. 10 Afs 16/2015-27, a v rozsudku ze dne 26. 1. 2017, è. j. 10 Afs 254/2016-42.
[14] Pøedkládající první senát ¾ádným zpùsobem nezpochybòuje závìry pøijaté v usnesení roz¹íøeného senátu ve vìci Lesy Vy¹¹í Brod, ze kterých vý¹e citovaná judikatura vychází. Roz¹íøený senát zde mj. uvedl, ¾e lhùta bude v¾dy poèítána od okam¾iku, kdy do¹lo k úkonu, který je ¾alobcem oznaèován za nezákonný. Lhùta subjektivní je v¾dy vázána na vìdomost ¾alobce o nezákonném zásahu. Jestli¾e do¹lo k vyèerpání jiných prostøedkù ochrany èi nápravy pøed podáním ¾aloby, subjektivní lhùtu je tøeba vztahovat k vìdomosti o vyøízení tohoto prostøedku, v daném pøípadì vyøízení námitek.
[15] První senát nicménì zdùrazòuje, ¾e roz¹íøený senát se nezabýval deklaratorní zásahovou ¾alobou, ale posuzoval otázku výkladu § 85 s. ø. s. s ohledem na pøípustnost ¾aloby proti zásahu tam, kde je nutno nejprve vyèerpat právní prostøedky ochrany ve správním (daòovém) øízení. Nejednalo se tedy o posouzení poèátku bìhu subjektivní lhùty v pøípadì ¾aloby, kterou se ¾alobce domáhá jen urèení, ¾e zásah správního orgánu byl nezákonný. Úprava umo¾òující dovolávat se urèení nezákonnosti zásahu byla do soudního øádu správního zavedena a¾ s úèinností ode dne 1. 1. 2012, a to novelizací provedenou zákonem è. 303/2011 Sb. Roz¹íøený senát se navíc zabýval daòovou kontrolou provádìnou podle zákona è. 337/1992 Sb., o správì daní a poplatkù, nikoli podle daòového øádu. Bez významu v této souvislosti té¾ není, ¾e tento zákon upravoval v § 16 odst. 4 písm. d) specifický opravný prostøedek proti postupu pracovníka správce danì v daòové kontrole, kterým byly námitky. Takový opravný prostøedek daòový øád nezná.
III. Posouzení vìci roz¹íøeným senátem
III.1. Pravomoc roz¹íøeného senátu
[16] Roz¹íøený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v pøedlo¾ené vìci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ø. s. První senát se hodlá odchýlit od závìrù, ke kterým dle jeho pøesvìdèení dospìly druhý a desátý senát.
[17] V rozhodnutí sp. zn. 2 Aps 8/2013, v¹ak Nejvy¹¹í správní soud nezaujal tak kategorický závìr, který dovozuje pøedkládající senát a který následnì dovodil desátý senát zejména v rozsudku sp. zn. 10 Afs 16/2015. Dle druhého senátu bì¾í subjektivní lhùta pro podání deklaratorní zásahové ¾aloby od okam¾iku, kdy se daòový subjekt dozví o vyøízení stí¾nosti jen za pøedpokladu, ¾e stí¾nost byla v dobì jejího podání zpùsobilá zjednat nápravu. Lze-li konstatovat, ¾e opravný prostøedek nemohl mít ¾ádný vliv na mo¾nost nápravy tvrzeného nezákonného postupu, nebo» ten ji¾ byl ukonèen, nemù¾e mít jeho podání vliv ani na poèátek lhùty pro podání ¾aloby. Jinými slovy, jen stí¾nost uplatnìná v prùbìhu naøíkaného jednání je zpùsobilá poskytnout po¾adovanou ochranu. Smyslem stí¾nosti je toti¾ operativní zaji¹tìní nápravy vadného postupu kontrolního pracovníka. Vyhovìno jí je faktickým úkonem; pøi nevyhovìní je rozhodnutí pouze sdìlením dùvodù-nelze jej pova¾ovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ø. s. Podání takové stí¾nosti po ukonèení namítaného postupu je tak bezpøedmìtné. S ohledem na skuteènost, ¾e daòový subjekt podal stí¾nost proti postupu k odstranìní pochybností a¾ dva mìsíce po jeho ukonèení, nemìla tato stí¾nost resp. její vyøízení dle uvedeného rozhodnutí na poèátek subjektivní lhùty pro podání deklaratorní zásahové ¾aloby ¾ádný vliv.
[18] V rozsudku desátého senátu sp. zn. 10 Afs 254/2016 byl ¾alobou napaden jednak postup k odstranìní pochybností, který v¹ak byl ukonèen a¾ v prùbìhu soudního øízení (pøi ústním jednání soudu do¹lo ke zmìnì petitu na deklaraci nezákonného zásahu), jednak daòová kontrola, která trvala dokonce i v prùbìhu kasaèního øízení. Závìry soudu v této vìci byly v souladu se shora uvedenými závìry druhého senátu, nebo» stí¾nost byla v obou pøípadech podána v prùbìhu napadeného jednání. K povinnosti vyèerpat pøed podáním urèovací zásahové ¾aloby jiné prostøedky ochrany desátý senát výslovnì uvedl, ¾e zákonodárce v § 85, v èásti vìty za støedníkem, s. ø. s. pøipustil výjimku pro ty pøípady, kdy úèelem ¾aloby není ukonèení trvajícího nezákonného zásahu, ale zpìtné konstatování, ¾e ta která èinnost správního orgánu byla nezákonná. Tato výjimka vychází z logiky, ¾e tam, kde ji¾ správní øízení neprobíhá, nelze ¾ádné prostøedky nápravy úèinnì podat, a proto by nemìlo smysl trvat na jejich uplatnìní.
[19] K závìru, od kterého se hodlá pøedkládající senát odli¹it, tak dospìl desátý senát pouze v rozsudku ve vìci sp. zn. 10 Afs 16/2015. V nìm soud výslovnì uvedl, ¾e v projednávané vìci byla za nezákonný zásah v ¾alobì jednoznaènì oznaèena konkrétní èást výzvy správce danì ze dne 6. 8. 2013, tj. jeden konkrétní úkon správce danì v rámci probíhající daòové kontroly. Nejvy¹¹í správní soud uvedl ji¾ ve své pøedchozí judikatuøe (srov. napø. rozsudek ze dne 29. 11. 2006, èj. 8 Aps 4/2006-98), ¾e je tøeba rozli¹ovat mezi namítanou nezákonností daòové kontroly jako celku a tvrzenou nezákonností jednotlivého úkonu èi více jednotlivých úkonù v rámci (jinak zákonnì provádìné) daòové kontroly... Krajský soud dále postupoval správnì, pokud vyhodnotil, ¾e se stì¾ovatelka ¾alobou domáhala vydání deklaratorního výroku (nikoliv tedy výroku zákazového) o nezákonnosti jí specifikovaného zásahu, tak¾e nebylo dle § 85 s. ø. s. tøeba trvat na vyèerpání pøípadných prostøedkù nápravy pøed správními orgány. [13] Krajský soud rovnì¾ správnì pøipomnìl, ¾e v pøípadì provádìní daòové kontroly je osobì zúèastnìné na správì daní (zde stì¾ovatelce) poskytnut prostøedek ochrany ve smyslu § 85 s. ø. s., a sice stí¾nost dle § 261 odst. 1 a¾ 5 daòového øádu a poté ¾ádost o pro¹etøení zpùsobu vyøízení stí¾nosti dle 261 odst. 6 daòového øádu (srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, èj. 9 Aps 4/2013-25). Pokud daòový subjekt-stì¾ovatelka-(obsahovì) uplatnila tyto dva mechanismy veøejné správy umo¾òující nápravu, je tøeba bìh subjektivní lhùty pro podání ¾aloby poèítat od dne, kdy se stì¾ovatelka dozvìdìla o jejich nevyhovìní (srov. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 31. 5. 2005, èj. 2 Afs 144/2004-110) .
[20] Pøedkládající senát je na rozdíl od desátého senátu pøesvìdèen, ¾e uplatnìní jiných právních prostøedkù ochrany nebo nápravy v øízení pøed správním orgánem nemá vliv na poèátek bìhu subjektivní lhùty pro podání ¾aloby podle § 84 odst. 1 s. ø. s., kterou se ¾alobce domáhá urèení, ¾e zásah správního orgánu byl nezákonný.
[21] Se závìrem, dle kterého není tøeba pøi podání deklaratorní ¾aloby trvat na vyu¾ití jiných prostøedkù ochrany, který pøipou¹tí v¹echna rozhodnutí uvedená pøedkládajícím senátem, a na kterém stojí argumentace pøedkládajícího senátu, je v¹ak v rozporu rozhodnutí NSS ze dne 16. 12. 2015, è. j. 8 Azs 144/2015-30. V tomto rozhodnutí soud uvedl, ¾e [p]rincip subsidiarity ¾alob na ochranu pøed nezákonným zásahem pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ø. s.) nebyl dotèen novelou soudního øádu správního provedenou zákonem è. 303/2011 Sb. a nadále platí i u ¾alob, jimi¾ se ¾alobce domáhá urèení nezákonnosti zásahu . Osmý senát slovní spojení to neplatí , uvedené ve vìtì za støedníkem, v § 85 s. ø. s., vztáhnul k úvodu normy, tj. k premise, ¾e ¾aloba je nepøípustná. Konstatoval, ¾e [j]estli¾e soudní øád správní zapovídal zásahové ¾aloby domáhající se výhradnì urèení nezákonnosti zásahu, pak logicky musel pova¾ovat takové ¾aloby za nepøípustné. Pokud po novele s takovými ¾alobami výslovnì poèítá, výslovnì té¾ deklaruje, ¾e zásahové urèovací ¾aloby ji¾ nadále nepøípustné nejsou. Odpovìdí, co neplatí v pøípadì zásahových urèovacích ¾alob, tedy je, ¾e neplatí pøedpoklad jejich nepøípustnosti . Souèasnì uvedl, ¾e dùvodová zpráva k zákonu è. 303/2011 Sb. ke zmìnì konstrukce § 85 s. ø. s. neuvádí ¾ádné podrobnosti.
[22] Podle § 17 odst. 1 s. ø. s., dospìl-li senát NSS pøi svém rozhodování k právnímu názoru, který je odli¹ný od právního názoru ji¾ vyjádøeného v rozhodnutí NSS, postoupí vìc k rozhodnutí roz¹íøenému senátu. Jednou z mo¾ností podøaditelných pod právì citovanou normu je té¾ situace judikaturního rozporu, nebo» v takovém pøípadì není mo¾né, aby rozhodující senát nerozhodl v rozporu s nìkterým ze vzájemnì rozporných rozhodnutí NSS. Kompetence roz¹íøeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ø. s. je proto dána.
III. 2. Právní názor roz¹íøeného senátu III. 2. A. Nutnost vyèerpání jiných právních prostøedkù ochrany nebo nápravy pøed podáním deklaratorní ¾aloby
[23] Podle § 82 s. ø. s. [k]a¾dý, kdo tvrdí, ¾e byl pøímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen zásah ) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zamìøen pøímo proti nìmu nebo v jeho dùsledku bylo proti nìmu pøímo zasa¾eno, mù¾e se ¾alobou u soudu domáhat ochrany proti nìmu nebo urèení toho, ¾e zásah byl nezákonný.
[24] Podle § 85 s. ø. s. je ¾aloba nepøípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky; to neplatí v pøípadì, domáhá-li se ¾alobce pouze urèení, ¾e zásah byl nezákonný.
[25] Ustanovení § 84 s. ø. s. pøedpokládá pro podání zásahové ¾aloby bìh dvou procesních lhùt: subjektivní dvoumìsíèní lhùty ode dne, kdy se ¾alobce o nezákonném zásahu dozvìdìl a objektivní dvouleté lhùty ode dne, kdy k zásahu do¹lo. Subjektivní lhùta se odvíjí od urèité subjektivní okolnosti, u ní¾ v¹ak není zøejmé, zda a kdy nastane (tj. není zøejmé, zda a kdy se dotèená osoba o nezákonném zásahu dozví). Objektivní lhùta je ohranièena pøesnì stanoveným okam¾ikem (tj. dnem, kdy k nezákonnému zásahu do¹lo), a tímto okam¾ikem zaèíná bì¾et. Pøi kombinaci obou dvou lhùt platí základní právnì teoretické pravidlo, ¾e lhùta pro podání ¾aloby skonèí uplynutím lhùty subjektivní, nejpozdìji v¹ak uplynutím lhùty objektivní (srov. JIRÁSEK, Jan. § 84 [Lhùta pro podání ¾aloby a její nále¾itosti]. In: Bla¾ek, T., Jirásek, J., Molek, P., Pospí¹il, P., Sochorová, V., ©ebek, P.: Soudní øád správní-online komentáø. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2016).
[26] V obecné rovinì poèíná subjektivní lhùta bì¾et ode dne, kdy se ¾alobce dozvìdìl o skuteènostech, v nich¾ spatøuje nezákonný zásah. Roz¹íøený senát v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, è. j. 7 As 155/2015-160 (dál jen rozhodnutí ve vìci Eurovia ) dovodil, ¾e rozhodující je znalost ¾alobce o skutkových okolnostech, z nich¾ vyplývá konání èi nekonání správního orgánu, v nìm¾ je spatøován nezákonný zásah. Okam¾ik, ke kterému je ¾alobce pøesvìdèen, ¾e konání èi nekonání správního orgánu naplòuje ve¹keré znaky nezákonného zásahu definované v § 82 s. ø. s., není pro bìh této lhùty rozhodný (srov. také rozsudek ze dne 29. 6. 2011, è. j. 5 Aps 5/2010-293).
[27] Roz¹íøený senát v rozhodnutí ve vìci Eurovia dospìl k závìru, ¾e za poèátek subjektivní lhùty je nutno oznaèit okam¾ik, kdy se do sféry ¾alobce dostanou takové informace, na jejich¾ základì mohl seznat, v èem jednání veøejné správy, je¾ má být nezákonným zásahem, spoèívá a ¾e je zamìøeno proti nìmu.
[28] Toto pravidlo bude èasto modifikováno v dùsledku skuteènosti, ¾e správní soudnictví je ovládáno zásadou subsidiarity. Ta ve vztahu ke v¹em typùm poskytované soudní ochrany v obecné rovinì znamená, ¾e se lze domáhat soudní ochrany práv po vyèerpání øádných opravných prostøedkù, pøipou¹tí-li je zvlá¹tní zákon.
[29] S pøedkládajícím senátem lze souhlasit, ¾e text § 85 èásti vìty za støedníkem s. ø. s. je jednoznaèný a k jeho vylo¾ení postaèuje ji¾ pouhý gramatický výklad. Podle § 85 s. ø. s. je ¾aloba nepøípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostøedky; to neplatí v pøípadì, domáhá-li se ¾alobce pouze urèení, ¾e zásah byl nezákonný. Tímto zpùsobem zákonodárce stanovil výjimku pro ty pøípady, kdy úèelem ¾aloby není ukonèení trvajícího nezákonného zásahu, ale zpìtné konstatování, ¾e ta která èinnost správního orgánu byla nezákonná.
[30] Výslovnému znìní zákona odpovídá i dùvodová zpráva k zákonu è. 303/2011 Sb., který s úèinností od 1. 1. 2012 zakotvil mo¾nost soudu formulovat v øízení o ¾alobì na ochranu pøed nezákonným zásahem deklaratorní výrok urèující, ¾e zásah byl nezákonný.
[31] Podle dùvodové zprávy má nová právní úprava øízení o ¾alobì proti nezákonnému zásahu zajistit vy¹¹í standard ochrany tím, ¾e umo¾ní fyzickým a právnickým osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu tehdy, pokud ji¾ zásah ani jeho dùsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. I pouhé konstatování nezákonnosti zásahu mù¾e být podle zákonodárce pro obèany velmi dùle¾ité, nebo» u veøejnosti posiluje dùvìru v právní stát a napomáhá kultivovat èinnost orgánù veøejné správy. Vedle odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úøedním postupem má nová právní úprava zásahové ¾aloby pøedev¹ím významný satisfakèní efekt pro po¹kozené úèastníky. Podle zákona è. 82/1998 Sb., o odpovìdnosti za ¹kodu zpùsobenou pøi výkonu veøejné moci, není pro uplatnìní náhrady ¹kody zpùsobené úøedním postupem (pod který se zaøazuje i nezákonný zásah), na rozdíl od nezákonného rozhodnutí, vy¾adováno pøedchozí rozhodnutí o nesprávnosti úøedního postupu, resp. deklarace nezákonnosti zásahu soudem. V dùvodové zprávì je výslovnì uvedeno [r]ozhodnutí správního soudu o nezákonnosti takového zásahu nepochybnì pøispìje ke zrychlení rozhodování pøíslu¹ných úøadù o od¹kodnìní a v koneèném dùsledku i ke zrychlení øízení o nároku na náhradu ¹kody u civilních soudù, u kterých se po¹kozený mù¾e domáhat náhrady ¹kody, neuspokojí-li pøíslu¹ný úøad plnì nárok po¹kozeného (viz dùvodová zpráva k zákonu è. 303/2011 Sb., snìmovní tisk è. 319/0, 6. volební období, dostupný na digitálním repozitáøi www.psp.cz).
[32] Úpravou deklaratorní ¾aloby zákonodárce tedy nezamý¹lel poskytovat ochranu proti ukonèeným jednáním správních orgánù pøímo tìmito orgány, ale prostøednictvím soudního rozhodování posílit dùvìru v právní stát, kultivovat èinnost orgánù veøejné správy a umo¾nit rychlej¹í øízení o pøípadném nároku na náhradu ¹kody v civilním øízení.
[33] Ostatnì i z pouhé logiky vìci je zøejmé, ¾e prostøedek opravy èi nápravy proti ji¾ ukonèenému postupu správce danì daòovému subjektu v øízení pøed správcem danì úèinnou ochranu neposkytne. Daòový øád v ¾ádném ze svých ustanovení nestanoví, ¾e by se k nesprávnì vedeným postupùm v dùsledku napø. kladného vyøízení stí¾nosti dle § 261 daòového øádu nepøihlí¾elo èi ¾e by se nezákonnì vedená a ukonèená kontrola mohla opakovat apod. Uplatnìní jiných prostøedkù ochrany nebo nápravy v øízení pøed správním orgánem nemù¾e za této situace a¾ na výjimky (napø. nepøihlí¾ení k výsledkùm kontroly v pøípadì prekluze) mít významný dopad do aktuální situace ¾alobce, nebo» nejen ¾e k tvrzenému nezákonnému zásahu ji¾ do¹lo, ale postup, v rámci kterého k nìmu do¹lo a v rámci kterého by mìla být nezákonnost odstranìna, ji¾ byl správcem danì ukonèen.
[34] Soudní ochrana je subsidiární pouze tam, kde veøejná správa disponuje úèinnými prostøedky k ochranì práv osob, které tvrdí, ¾e konáním, pøípadnì neèinností veøejné správy bylo zasa¾eno do jejich veøejných subjektivních práv. To má svùj smysl. Veøejná správa mù¾e rozhodnout meritornì, zásah do práv mù¾e odstranit døíve, ne¾ jakýkoliv soudní pøezkum. Jde tedy o zákonnou konstrukci, která má zaji¹»ovat, aby se nezákonnosti øe¹ily pøednì v místì a èase, kde nastanou, orgány kompetentními. Ty na základì argumentù uplatnìných v zákonem poskytnutých prostøedcích samy seznají pøede¹lou nezákonnost a pou¾ijí vlastní procesní nástroje k nápravì. Nejen to. Subsidiarita je i vyjádøením dìlby moci, vzájemných brzd a protivah, v ní¾ ¾ádná z mocí nemù¾e dominovat, ani¾ by existoval prostøedek k eliminaci nepøípustné expanze (brzda) èi úèinné ochrany (protiváha), jeho¾ pou¾ití se mù¾e domáhat zákonným zpùsobem ten, kdo tvrdí, ¾e bylo zasa¾eno (rùznými formami a zpùsoby) do jeho veøejných subjektivních práv (srov. rozhodnutí roz¹íøeného senátu ve vìci Eurovia).
[35] Podmiòovat bìh subjektivní lhùty pro podání deklaratorní ¾aloby a¾ vyèerpáním prostøedku, který v¹ak z povahy vìci nemù¾e na tvrzeném nezákonném jednání nic zmìnit, je po¾adavkem bezobsa¾ným, proto¾e jeho podání by ve skuteènosti pouze oddalovalo okam¾ik soudního pøezkumu. Soudní ochrana nastupuje tehdy a tam, kde ochranné prostøedky ve veøejné správì k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale nedo¹lo jejich pou¾itím ke zjednání nápravy, pøípadnì i tam, kde takové prostøedky nejsou dostateènì efektivní a soudní ochranu odsouvají v èase tak, ¾e ji vlastnì èiní toliko formální.
III. 2. B. Nutnost vyèerpání stí¾nosti dle § 261 daòového øádu pøed podáním zápùrèí ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem
[36] V dosavadní judikatuøe existují v pohledu na nutnost podání stí¾nosti jako obecného prostøedku podmiòujícího pøípustnost zápùrèí zásahové ¾aloby opaèné názory. Jde o otázku pøístupu k soudu, tak¾e odli¹ný pøístup v nahlí¾ení na obsahovì i funkènì prakticky shodný institut procesního práva, by» upravený v rùzných pøedpisech, není pøijatelný. Naopak je ¾ádoucí, aby shodným právním prostøedkùm byly v rámci dvou základních procesních pøedpisù (daòového a správního øádu) pøiznávány judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu shodné úèinky. Proto je za úèelem posílení právní jistoty úèastníkù øízení nezbytné sjednotit výklad bìhu subjektivní lhùty pro podání ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem, který v dobì podání ¾aloby stále trvá.
[37] Aèkoliv oba nejdùle¾itìj¹í mimosoudní procesní øády, tedy daòový øád a správní øád, upravují stí¾nost na postup správního orgánu prakticky shodnì, dosavadní judikatura s nimi zachází odli¹nì. Pokud jde o stí¾nost dle § 261 odst. 1 a¾ 5 daòového øádu a ¾ádost o pro¹etøení zpùsobu vyøízení této stí¾nosti dle § 261 odst. 6 tého¾ zákona, v rozsudku ze dne 7. 11. 2013, è. j. 9 Aps 4/2013-25, è. 2956/2014 Sb. NSS, vìc Easy Working s. r. o. (dále jen rozsudek ve vìci Easy Working ), který následovaly i dal¹í rozsudky, napø. ze dne 13. 2. 2014, è. j. 2 Aps 8/2013-46, èi ze dne 28. 2. 2017, è. j. 2 Afs 350/2016-43, Nejvy¹¹í správní soud vyslovil, ¾e jak uvedenou stí¾nost, tak ¾ádost o pro¹etøení zpùsobu vyøízení této stí¾nosti je tøeba pokládat za prostøedky ochrany, je¾ je v souladu s § 85 s. ø. s. tøeba vyèerpat pøed podáním zásahové ¾aloby. Podle rozsudku devátého senátu jsou uvedené prostøedky zakotvené v § 261 nového daòového øádu nástupci námitek podle § 16 odst. 4 písm. d) zákona o správì daní a poplatkù.
[38] Naproti tomu v charakteristice stí¾nosti dle § 175 správního øádu a jejího vztahu k § 85 s. ø. s. na pùdorysu posouzení pøípustnosti ¾aloby vyslovil soud v rozsudku ze dne 7. 11. 2010, è. j. 4 Aps 2/2010-44, è. 2339/2011 Sb. NSS, mj. ¾e se stí¾nost svou povahou a právní úpravou blí¾í spí¹e dozorèímu prostøedku, resp. je nástrojem, který k nìmu mù¾e vést. Stí¾nost má toti¾ být vyøízena do 60 dnù, a byla-li shledána dùvodnou, je správní orgán povinen bezodkladnì uèinit opatøení k nápravì, o nich¾ vyrozumí stì¾ovatele, pokud o to po¾ádal. O pro¹etøení vyøízení stí¾nosti lze po¾ádat nadøízený správní orgán. Procesnì se u stí¾nosti postupuje podle èásti ètvrté správního øádu a výsledkem je sdìlení (vyrozumìní). Vyøízení je¹tì samo o sobì nemusí znamenat odstranìní závadného stavu. Navíc o výsledku ¹etøení a pøijatých opatøeních se stì¾ovatel vyrozumívá, jen pokud o to po¾ádal. Takový postup proto neskýtá dostateèný prostor k poskytnutí ochrany èi nápravy pøed nezákonným zásahem. Jednalo by se toti¾ spí¹e o formální, ne¾ faktický prostøedek nápravy a ochrany, jen¾ nemá dostateèný ochranný a nápravný úèel, který má na mysli § 85 s. ø. s. Pova¾ovat za tìchto podmínek vyu¾ití stí¾nosti za nezbytnou podmínku pøípustnosti ¾aloby podle § 85 s. ø. s. by tak mohlo vést k ne¾ádoucímu odepøení soudní ochrany a kontroly.
[39] V návaznosti na interpretaèní východiska jednoty a bezrozpornosti právního øádu a argumenty pou¾ité v naposledy citovaném rozsudku ètvrtého senátu pova¾uje roz¹íøený senát za dùle¾ité odchýlit se nadále od rozsudku ve vìci Easy Working , a to zejm. z dùvodu, ¾e ani stí¾nost, ani ¾ádost o pro¹etøení zpùsobu vyøízení stí¾nosti zakotvené v § 261 daòového øádu nepova¾uje objektivnì za prostøedek ochrany, který je nutno pøed podáním ¾aloby vyèerpat.
[40] Roz¹íøený senát na rozdíl od zmínìného rozsudku ve vìci Easy Working spatøuje významný rozdíl mezi døívìj¹í úpravou námitek podle § 16 odst. 4 písm. d) zákona o správì daní a poplatkù a stí¾nosti dle § 261 odst. 1 a¾ 5 daòového øádu a ¾ádosti o pro¹etøení zpùsobu vyøízení této stí¾nosti dle § 261 odst. 6 uvedeného zákona, jakkoliv dùvodová zpráva k daòovému øádu se sna¾í v nich vidìt stejný institut. V pøípadì námitek podle døívìj¹í právní úpravy zákon nestanovil lhùtu pro jejich vyøízení, av¹ak roz¹íøený senát ve svém usnesení ve vìci Lesy Vy¹¹í Brod, dospìl k závìru, ¾e je na jejich vyøízení potøeba per analogiam vztáhnout lhùtu v § 49 zákona è. 71/1967 Sb., správního øádu, který stanovil, ¾e správní orgán je povinen rozhodnout ve vìci do 30 dnù od zahájení øízení; ve zvlá¹» slo¾itých pøípadech rozhodne nejdéle do 60 dnù; nelze-li vzhledem k povaze vìci rozhodnout ani v této lhùtì, mohl ji pøimìøenì prodlou¾it odvolací orgán (orgán pøíslu¹ný rozhodnout o rozkladu). ©lo v tomto smìru o dobovou judikaturu, která se sna¾ila nedokonalou právní úpravu alespoò interpretaènì zkonkretizovat tak, aby daòové subjekty získaly pøinejmen¹ím elementární jistotu o vyøízení svých námitek v konkrétním èase. Stí¾nost podle nynìj¹í úpravy § 261 odst. 1 a¾ 5 daòového øádu a ¾ádost o pro¹etøení zpùsobu vyøízení stí¾nosti dle § 261 odst. 6 uvedeného zákona musí být vyøízeny do 60 dnù. Tato lhùta mù¾e být pøekroèena, nelze-li v jejím prùbìhu zajistit podklady potøebné pro vyøízení stí¾nosti (§ 261 odst. 4 daòového øádu). Zákon tak vy¹el z citované judikatury, ale inspiroval se zde (stejnì jako na mnoha jiných místech) obdobným institutem pou¾ívaným správním øádem.
[41] Úprava stí¾nosti obsa¾ená v § 261 daòového øádu je v podstatì toto¾ná s úpravou stí¾nosti obsa¾enou v § 175 odst. 1, 5, 6 a 7 správního øádu. Roz¹íøený senát má dobré dùvody pro závìr, aby stejnì jako na stí¾nost podle § 175 správního øádu bylo nahlí¾eno i na stí¾nost podle § 261 daòového øádu, resp. pro¹etøení zpùsobu vyøízení této stí¾nosti, tedy (mimo jiné) jako na prostøedek ochrany, který není ve smyslu § 85 s. ø. s. nutno vyèerpat pøed podáním zásahové ¾aloby.
[42] Jedním z dùvodù pro vylouèení stí¾nosti z jiných prostøedkù ochrany èi nápravy, které je nutno pøed podáním zásahové ¾aloby vyèerpat, je skuteènost, ¾e daòový øád umo¾òuje podat stí¾nost dle § 261 bez jakéhokoliv èasového omezení. Oproti tomu soudní øád správní stanoví v § 84 pro podání ¾aloby jak subjektivní tak objektivní lhùtu. ®aloba musí být podána do dvou mìsícù ode dne, kdy se ¾alobce dozvìdìl o nezákonném zásahu, nejpozdìji v¹ak do dvou let od okam¾iku, kdy k nìmu do¹lo.
[43] Ústavní soud ji¾ v nálezu pléna ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, è. 30/1998 Sb. v nejobecnìj¹í rovinì k pojmu lhùty jako právní skuteènosti konstatoval, ¾e [s]myslem právního institutu lhùty je sní¾ení entropie (neurèitosti) pøi uplatòování práv, resp. pravomocí, èasové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (co¾ hraje zejména dùle¾itou roli z hlediska dokazování v pøípadech sporù), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosa¾ení zamý¹lených cílù. Tyto dùvody vedly k zavedení lhùt ji¾ pøed tisíci lety.
[44] Zákonodárce vá¾e subjektivní lhùtu pro podání zásahové ¾aloby na vìdomost ¾alobce o nezákonném zásahu. Poèátek bìhu této lhùty je dán okam¾ikem, kdy se ¾alobce dozvìdìl o skuteènostech, v nich¾ spatøuje nezákonný zásah. Rozhodující je jeho znalost o skutkových okolnostech, z nich¾ vyplývá konání èi nekonání správního orgánu, v nìm¾ je spatøován nezákonný zásah. V pøípadì trvání na vyèerpání stí¾nosti dle § 261 daòového øádu by v¹ak byl poèátek bìhu subjektivní lhùty plnì v rukou ¾alobce, nebo» by se odvíjel nikoli od skuteènosti, kdy se ¾alobce o nezákonném zásahu dozvìdìl, ale prvotnì od jeho rozhodnutí, kdy (v jakém èasovém okam¾iku), stí¾nost na postup správce danì podá.
[45] Stí¾nost dle § 261 daòového øádu není ani prostøedkem typicky procesním. Je prostøedkem obecné ochrany osob zúèastnìných na správì daní (tedy nejenom daòového subjektu, který je posléze potenciálním úèastníkem soudního øízení správního), setkají-li se v úøedním styku s nevhodným postupem správce danì èi nevhodným chováním jeho zamìstnancù, bez ohledu na to, jestli vykonávají postup èi vedou øízení podle daòového øádu nebo nikoliv. Stí¾nost je prostøedkem subsidiárním. Nemá tedy nahrazovat klasické prostøedky svìøené daòovému subjektu (jen jemu) k ochranì jeho práv. To jistì nevyluèuje pou¾ití obou prostøedkù, by» postupnì èi následnì, dokonce s argumentací èásteènì shodnou. Nevhodné chování úøední osoby mù¾e svìdèit o její podjatosti, svévoli, zámìrnì èinìných prùtazích, nekompetentnosti, apod. Taková argumentace v pøípadì shledání její dùvodnosti ov¹em má nalézt odraz v øízení a rozhodnutí. Nezávisle na tom mù¾e správce danì nebo jeho nadøízený orgán vyvodit ze získaných poznatkù mimoprocesní závìry povahy organizaèní, personální èi legislativní. Stí¾nost je zde prostøedkem nápravným, podnìtem k dozorèí èinnosti, která je nebo by mìla být imanentním rysem veøejné správy, nezávisle na tom, jestli nìjaký podnìt obdr¾í èi nikoliv. Jestli¾e se uvedené závìry uplatní v celé veøejné správì, není zvlá¹tního dùvodu, aby nebyly pøijímány v její subsouèásti, kterou je daòová správa.
[46] Stí¾nost je navíc prostøedkem, který mù¾e pou¾ít kterákoliv osoba zúèastnìná na správì daní, tedy nejen daòový subjekt, ale i osoby tøetí, mezi nì¾ lze øadit napø. svìdky, odborné konzultanty, znalce, tlumoèníky, zástupce daòových subjektù, apod. Jestli¾e zákon v¹em tìmto osobám dává do rukou prostøedek, kterým je stí¾nost dle § 261 daòového øádu, pøinejmen¹ím implicitnì tento prostøedek odli¹uje od prostøedkù k ochranì hmotných èi procesních práv daòových subjektù, který mají v rukou jen ony, bez ohledu na to, jak jej pojmenuje. Takovými prostøedky jsou kromì typického odvolání nebo návrhu na obnovu øízení napø. stí¾nost na postup plátce danì (srov. § 237 daòového øádu), námitka proti úkonu správce danì pøi placení daní (srov. § 159 daòového øádu), námitka podjatosti úøední osoby (srov. § 77 odst. 2 daòového øádu), podnìt k ochranì pøed neèinností (srov. § 38 daòového øádu) a jiné. Z tohoto výètu je patrné, ¾e není podstatné, jak zákon ten èi onen prostøedek pojmenoval, ale jak jej komplexnì upravil, zejména z hlediska zaji¹tìní ochrany hmotných nebo procesních práv konkrétní osoby, vèetnì navazující soudní ochrany.
[47] Ze v¹ech popsaných dùvodù není stí¾nost dle § 261 daòového øádu jiným prostøedkem ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ø. s., který je tøeba pøed podáním ¾aloby dle § 82 s. ø. s. vyèerpat.
[48] V pøípadì, ¾e je ze samotné právní úpravy dotyèného prostøedku ochrany èi z ji¾ existující a relevantnì nezpochybnìné judikatury vysokých soudù zøejmé a nesporné, ¾e jde o prostøedek jsoucí plnì v dispozici jednotlivce k ochranì jeho subjektivních práv, je tøeba, aby tento prostøedek jednotlivec pøed podáním zásahové ¾aloby vyu¾il. Naopak, je-li z právní úpravy èi judikatury zøejmé a nesporné, ¾e se nejedná o takový prostøedek, je u¾ití daného prostøedku ochrany z hlediska bìhu lhùt a vèasnosti podání ¾aloby irelevantní-jeho u¾ití nemá na bìh lhùty k podání ¾aloby ¾ádný vliv. V pochybnostech, tedy u prostøedkù ochrany, jejich¾ povaha není z právní úpravy èi judikatury zøejmá, pak platí, ¾e jejich u¾ití nemù¾e být jednotlivci pro úèely bìhu lhùt k podání zásahové ¾aloby na újmu.
[49] Podání ¾aloby, kterou se ¾alobce domáhá pouze urèení, ¾e zásah byl nezákonný, není podmínìno vyèerpáním jiných právních prostøedkù ochrany nebo nápravy pøed správním orgánem ve smyslu § 85 s. ø. s. Subjektivní lhùta pro podání ¾aloby bì¾í od okam¾iku, kdy se do sféry ¾alobce dostanou takové informace, na jejich¾ základì mohl seznat, v èem jednání veøejné správy, je¾ má být nezákonným zásahem spoèívá a ¾e je zamìøeno proti nìmu.
[50] Stí¾nost ani ¾ádost o pro¹etøení zpùsobu vyøízení stí¾nosti dle § 261 daòového øádu není jiným právním prostøedkem ochrany nebo nápravy ve smyslu § 85 s. ø. s., který je nutno pøed podáním ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správce danì vyèerpat. Pøípadné podání takové stí¾nosti nemá vliv na bìh subjektivní lhùty pro podání ¾aloby.
V. Temporální úèinky rozhodnutí
[51] Roz¹íøený senát ve shodì s krajským soudem dospìl k závìru, ¾e uplatnìní jiných právních prostøedkù ochrany nebo nápravy v øízení pøed správním orgánem nemá mj. vliv na poèátek bìhu subjektivní lhùty pro podání ¾aloby podle § 84 odst. 1 s. ø. s.
[52] Jeliko¾ roz¹íøený senát v tomto rozsudku vyslovil závazný právní názor, který je v rozporu s pøedcházející judikaturou, zabýval se dále posouzením dopadù této zásadní zmìny pro nynìj¹í pøípad (srov. ji¾ usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 21. 10. 2008, è. j. 8 As 47/2005-86, èást VIII.).
[53] Judikatorní odklon je faktorem nevyhnutelnì spojeným s rozhodovací èinností soudù. Jakkoliv na stranì jedné je urèitì ne¾ádoucí, aby k nìmu docházelo pøíli¹ èasto, pøedstavuje na stranì druhé nezbytný dynamický prvek ve vývoji judikatury. Pokud dojde v dùsledku sjednocovací èinnosti roz¹íøeného senátu k judikatornímu odklonu, nelze novì pøijatý názor zásadnì aplikovat zpìtnì, pokud by v dùsledku této zmìny úèastníci øízení, resp. soukromé subjekty, jednající v dùvìøe ve stávající judikaturu, ztratili pøístup k soudu (srov. té¾ rozsudek ze dne 28. 7. 2009, è. j. 2 As 34/2009-65).
[54] Pokud by nyní roz¹íøený senát aplikoval vý¹e vyslovený právní závìr, ¾e vyèerpání stí¾nosti dle § 261 odst. 1 a 6 daòového øádu nemá vliv na bìh subjektivní lhùty pro podání ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem správního orgánu, byly by tomuto rozsudku pøiznány retrospektivní úèinky v neprospìch stì¾ovatelky. Tím by jí soud odòal právo domoci se soudního pøezkumu postupu ¾alovaného, je¾ se podle jejího tvrzení dotkl její právní sféry. Tak toti¾ postupoval krajský soud, jestli¾e sice dospìl ke správnému závìru o bìhu subjektivní lhùty, zároveò v¹ak pominul rozsudek desátého senátu ve vìci sp. zn. 10 Afs 16/2015, z jeho¾ závìrù stì¾ovatelka dle svých tvrzení vycházela.
[55] Stì¾ovatelka nemù¾e být zkrácena na svých právech aplikací právního názoru vysloveného v tomto rozsudku, proto bude na krajském soudu, aby se v dal¹ím øízení vìcnými námitkami uplatnìnými v ¾alobì zabýval.
[56] Jeliko¾ se jednalo o jedinou právní otázku významnou pro posouzení vìci samé, rozhodl roz¹íøený senát rozsudkem v souladu s §71 odst. 2 písm. a) Jednacího øádu Nejvy¹¹ího správního soudu. V souladu se zaujatým právním názorem dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná. Proto podle § 110 odst. 1 s. ø. s. napadené usnesení krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. O nákladech øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí ve vìci (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).
[57] Roz¹íøený senát si je vìdom, ¾e usnesením Krajského soudu v Ostravì-poboèka Olomouc, ze dne 13. 2. 2017, è. j. KSOL 10 INS 17564/2016-B-36, bylo rozhodnuto o povolení reorganizace stì¾ovatelky a insolvenèní správkyní byla ustanovena Mgr. Ing. Petra Hýsková.
[58] Reorganizací se rozumí zpravidla postupné uspokojování pohledávek vìøitelù pøi zachování provozu dlu¾níkova podniku, zaji¹tìné opatøeními k ozdravení hospodaøení tohoto podniku podle insolvenèním soudem schváleného reorganizaèního plánu s prùbì¾nou kontrolou jeho plnìní ze strany vìøitelù. Právní mocí rozhodnutí o reorganizaci se dle § 330 zákona è. 182/2006 Sb., o úpadku a zpùsobech jeho øe¹ení (insolvenèní zákon), ru¹í omezení dispozièních oprávnìní dlu¾níka. Dlu¾ník dále provozuje svùj podnik (pokud soud ze záva¾ných dùvodù neomezil jeho dispozièní práva k majetku), tedy napø. pøijímá zakázky, nakupuje, prodává, vyrábí, hradí své ostatní závazky, je-li toho schopen. Má v¹ak povinnost zdr¾et se takového jednání, kterým by podstatnì zmen¹il svùj majetek nebo kterým by do¹lo k podstatné zmìnì ve skladbì majetku. Nad èinností dlu¾níka vykonává dle § 331 uvedeného zákona dozor insolvenèní správce. Roz¹íøený senát proto zva¾oval, zda jde èi nejde o osobu zúèastnìnou na øízení, jakkoliv jsou v ¾alobì na ochranu pøed nezákonným zásahem osoby zúèastnìné na øízení spí¹e výjimkou, ne¾ pravidlem.
[59] V usnesení ze dne 18. 9. 2012, è. j. 2 As 86/2010-76, publ. pod è. 2725/2013 Sb. NSS, roz¹íøený senát dovodil, ¾e institut osoby zúèastnìné na øízení lze pøípad od pøípadu pou¾ít i v øízení o ¾alobì na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem èi donucením. Dotèení práv èi povinností, resp. právní sféry dal¹ích osob odli¹ných od ¾alobce, Nejvy¹¹í správní soud pøipustil u zásahových ¾alob i v dal¹ích pøípadech. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, è. j. 7 Aps 3/2008-98, publ. pod è. 2206/2011 Sb. NSS, roz¹íøený senát konstatoval, ¾e zásahovou ¾alobou se lze bránit proti provedení èi neprovedení záznamu do katastru nemovitostí. V bodì [28] tohoto usnesení uvedl, ¾e v projednávané vìci se neprovedení záznamu dotýkalo práv a povinností nejen tehdej¹ího stì¾ovatele (Olomouckého kraje), ale i dal¹ích osob (konkrétnì Správy silnic Olomouckého kraje, pøíspìvkové organizace). Dále lze poukázat napø. na rozsudek ze dne 8. 8. 2012, è. j. 8 As 84/2011-208, publ. pod è. 2696/2012 Sb. NSS, kde bylo shledáno, ¾e pokud rada èi zastupitelstvo obce pøedá osvìdèení o tom, ¾e se náhradník stal èlenem zastupitelstva obce (§ 56 odst. 2 zákona è. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí), ale pùvodní zastupitel tvrdí,
¾e jeho mandát nezanikl ze zákona rezignací, mù¾e se domáhat ochrany proti vydání osvìdèení prostøednictvím ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem podle § 82 s. ø. s. I v øízení o takové zásahové ¾alobì pøichází v úvahu dotèení práv (právní sféry) jak náhradníka, tak pùvodního zastupitele.
[60] Jak ji¾ bylo uvedeno vý¹e, od úèinnosti reorganizaèního plánu je dlu¾ník oprávnìn nakládat s majetkovou podstatou, pøièem¾ reorganizaèní plán mù¾e takovéto oprávnìní omezit ve prospìch jiných osob. Dohled nad jeho èinností pøi provádìní plánu vykonává insolvenèní správce, který se zamìøuje se na doplòování seznamu majetku a závazkù podle stavu øízení a na evidování èinnosti dlu¾níka s dispozièními oprávnìními. O výsledcích své èinnosti pravidelnì, nejménì v¹ak jednou za 3 mìsíce, informuje insolvenèní soud a vìøitelský výbor. Dlu¾ník s dispozièními oprávnìními je povinen informovat insolvenèního správce o svých právních úkonech, o plnìní reorganizaèního plánu a o své jiné èinnosti podle reorganizaèního plánu. Zprávy o bì¾ných úkonech pøi podnikatelské èinnosti a zprávy o plnìní dlouhodobých nebo opakujících se èinností podává souhrnnì za èasové úseky, stanovené reorganizaèním plánem nebo rozhodnutím insolvenèního soudu. Pokud jsou dispozièní oprávnìní dlu¾níka omezena, vykonává je insolvenèní správce. Stanoví-li reorganizaèní plán právní úkony, které mù¾e dlu¾ník provést jen se souhlasem insolvenèního správce, jsou tyto úkony neplatné, pokud byly provedeny bez souhlasu. Týká-li se omezení dispozièních práv dlu¾níka nemovitostí zapsaných v katastru nemovitostí, vyrozumí o tom insolvenèní správce pøíslu¹né katastrální pracovi¹tì. (srov. § 354 insolvenèního zákona).
[61] Jakkoliv je role insolvenèního správce pøedev¹ím kontrolní a evidenèní, a to jak ve vztahu k dlu¾níkovi, tak k závazkùm uplatnìným v insolvenèním øízení, je insolvenèní správce osobu, která má na výsledku soudního øízení zájem a které je nutno pøiznat ve správním soudnictví postavení osoby zúèastnìné na øízení.
[62] Roz¹íøený senát nepøehlédl, ¾e insolvenèní správkyni neoslovil ani krajský soud, ani pøedkládající senát. S ohledem na skuteènost, ¾e krajský soud ¾alobu odmítl pro opo¾dìnost a roz¹íøený senát jeho usnesení zru¹il a vìc mu naopak vrací k vìcnému projednání, nemá uvedené opomenutí ¾ádné dopady do procesních práv insolvenèní správkynì. Z hlediska zachování tìchto práv je postaèující, aby krajský soud Mgr. Ing. Petru Hýskovou dle § 34 s. ø. s. vyzval, zda bude v dal¹ím øízení uplatòovat práva osoby zúèastnìné na øízení.
[63] V dal¹ím øízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ø. s.).
V Brnì dne 5. prosince 2017

References: soud 
 soud 
 § 82
 soud 
 § 46
 § 84
 § 85
 § 88
 soud 
 § 84
 § 261
 § 261
 § 85
 § 85
 § 85
 § 16
 § 17
 soud 
 § 65
 § 85
 soud 
 soud 
 soud 
 § 85
 soud 
 § 85
 § 261
 § 84
 soud 
 § 85
 § 85
 § 17
 § 17
 § 82
 § 85
 § 84
 § 84
 § 82
 § 85
 § 85
 § 261
 § 261
 § 261
 § 261
 soud 
 § 85
 § 261
 § 16
 § 175
 § 85
 soud 
 § 85
 § 85
 § 261
 § 16
 § 261
 § 261
 § 49
 § 261
 § 261
 § 261
 § 175
 § 175
 § 261
 § 85
 § 261
 § 84
 soud 
 § 261
 § 261
 § 261
 § 237
 § 159
 § 77
 § 38
 § 261
 § 85
 § 82
 § 85
 § 261
 § 85
 § 84
 § 261
 soud 
 §71
 § 110
 soud 
 § 330
 soud 
 § 331
 soud 
 § 82
 soud 
 § 354
 soud 
 soud 
 § 34
 soud