Source: https://m.grin.com/document/146123
Timestamp: 2019-10-14 04:17:31+00:00

Document:
Gesetzgebung im Föderalismus am Beispiel des BKA-Gesetzes in ...
Gesetzgebung im Föderalismus am Beispiel des BKA-Gesetzes in Deutschland
von Ludwig Späte (Autor)
Hausarbeit (Hauptseminar) 2010 33 Seiten
II. Gesetzgebung im deutschen Föderalismus
1. Kompetenzen von Bund und Ländern
a) Die Zustimmungsvermutung der Länder
b) Die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes
c) Die konkurrierende Gesetzgebung
d) Die Grundsatzgesetzgebung des Bundes
2. Die Beteiligung des Bundesrates an der Gesetzgebung
III. Verlauf der Gesetzgebungsverfahren
1. Das Initiativverfahren
a) Die Initiative der Bundesregierung
b) Die Initiative des Bundestags
c) Die Initiative des Bundesrates
2. Das Hauptverfahren
a) Die Zustimmung des Bundesrates
b) Die Anrufung des Vermittlungsausschusses
3. Das Abschlussverfahren
IV. Die Fallstudie - Das BKAG
1. Vorgeschichte des Gesetzes
2. Verhandlungsverlauf im Bundestag und Bundesrat
a) Beratungsphase im Bundestag
aa) Erste Beratungsphase im Bundestag
bb) Zweite Beratungsphase im Bundestag
b) Beratungsphasen im Bundesrat
aa) Erste Beratungsphase
bb) Zweite Beratungsphase
3. Beteiligung der Judikative
Die Gesetzgebung im deutschen Föderalismus ist eine Thematik, die vorab einer Erläuterung der staatlichen Grundstrukturen eines Bundesstaates bedarf. Die Bundesrepublik Deutschland ist nach Art. 20 Abs. 1 GG ein Bundesstaat. Aus diesem Bundesstaatsprinzip leitet sich in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG ab, dass die Gliedstaaten im Bundesstaat eine eigene Staatsqualität besitzen und sich demnach an der Bundesgesetzgebung (horizontale Gesetzgebung) beteiligen sowie diese im Auftrag oder im eigenen Wirkungskreis (vertikale Gesetzgebung) ausführen.
Bei der Gesetzgebung im deutschen Bundesstaat herrscht das Rechtsstaatsprinzip nach Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG. Diese Rechtsstaatlichkeit ist ein grundlegendes Ordnungsprinzip des Grundgesetzes. Die staatliche Macht ist nach Art. 20 Abs. 3 GG bei der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung im Grundgesetz gebunden. In Deutschland besteht seit 1949 ein kooperativer Föderalismus bei der Gesetzgebung. Unter kooperativem Föderalismus bezeichnet man eine politische Praxis zwischen dem Bundesstaat und den einzelnen Gliedstaaten, sich bei der jeweiligen Aufgabenerfüllung gegenseitig zu unterstützen, Absprachen zu treffen und üblicherweise in Übereinstimmung miteinander über die Gesetzgebung zu entscheiden.1
Manfred G. Schmidt formuliert hierzu den Begriff des „Polyzentrismus“ in Deutschland. Ein System, in dem mehrere Zentren existieren, die sich durch die Gewaltenverschiebung im politischen System Deutschlands in eine Politik- verflechtungsfalle begeben2.
Als Fallstudie zur Darstellung des Gesetzgebungsprozesses in Deutschland wurde die Gesetzesnovelle des BKA-Gesetzes (BKAG), die zum 01.01.2009 in Kraft getreten ist, herangezogen. Durch die Föderalismusreform 2006 haben sich Änderungen innerhalb der Gesetzgebungszuständigkeiten ergeben. Das BKA-Gesetz ist ein zutreffendes Beispiel für die neue ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 73 ff. GG. So war das BKAG des Bundes das ehrgeizigste, aber auch umstrittenste Sicherheitsgesetz der 16. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages. Es weist dem Bundeskrimimalamt (BKA) die Aufgabe zu, Gefahren des internationalen Terrorismus abzuwehren. Schlagworte wie „Online-Durchsuchung“ und „Lauschangriff“ beherrschten Monatelang das politische Tagesgeschehen in den Medien. Zur Abwehr des Terrorismus erhält das BKA weitreichende Befugnisse, sowohl Kausalverläufe mit Befehl und Zwang zu unterbrechen, als auch im großen Umfang Ermittlungen durchzuführen. Der Bund hat eine neue Zuständigkeit im präventivpolizeilichen Bereich erhalten und diese Zuständigkeit auf das BKA bezogen, was unter bundesstaatlichen und institutionellen Gesichtspunkten bemerkenswert ist. Bundesstaatlich ist bedeutsam, dass nach der Kompetenzordnung der GG grundsätzlich die Polizeihoheit bei den Ländern liegt. Der Bund darf einzelne polizeiliche Aufgaben nur wahrnehmen, wenn ihm hier die Gesetzgebungszuständigkeit besonders zugewiesen wird. Die Grundsätzliche Zuständigkeit im Bereich der Gefahrenabwehr gehört zum Kernbereich der Gesetzgebungszuständigkeit der Bundesländer. Institutionell steigt die Bedeutung des BKA mit dem BKA-Gesetz deutlich an, da seit dem Inkrafttreten mehr Aufgaben bei dieser Behörde konzentriert werden.
Anhand des BKA-Gesetzes wird der Gesetzgebungsprozess im deutschen Föderalismus nun darstellt.
Deutschland ist eine demokratische Republik, in der gemäß Art. 20 Abs. 2 GG alle Staatsgewalt mittelbar vom Volke ausgeht. Mittelbar bedeutet, dass das Staatsvolk in regelmäßigen Abständen über die Zusammensetzung des Parlamentes entscheidet, was eine repräsentative Demokratie zur Folge hat. Das Parlament auf Bundesebene besteht in Deutschland aus zwei Organen: dem Bundestag und dem Bundesrat (Zweikammersystem). Der Bundesrat repräsentiert die Gliedstaaten auf Bundesebene und ist daher ein Bundesorgan (Bundesratsprinzip). Innerhalb der Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG überwiegen seit der Föderalismusreform 2006 die Kompetenzen des Bundes die der Länder. Man unterscheidet seit dem in drei verschiedene Arten von Gesetzgebungskompetenzen: die ausschließliche Gesetzgebung nach Art. 71, 73 GG, die konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 72, 74 GG und die Grundsatzgesetzgebung nach Art. 109 Abs. 3, 91a GG.
1. Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
a) Die Zuständigkeitsvermutung der Länder
Aus Art. 70 GG lässt sich eine Zuständigkeitsvermutung der Länder ableiten. Die Kompetenzverteilung zu Gunsten der Länder bedeutet, dass der Bund einem dem Grundgesetz niedergelegten Kompetenztitel vorweisen muss, um ein Bundesgesetz erlassen zu können. Ist dies nicht möglich, so kommt dem Bund keine formelle Gesetzgebungszuständigkeit zu. Es bedarf dann nicht mehr des Nachweises, dass die Länder zuständig sind, denn die Landeskompetenzen sind nirgendwo niedergelegt, sondern folgen aus der Zuständigkeitsvermutung des Art. 70 Abs. 1 GG.3
b) Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes
Bestimmte Gesetzesvorhaben bedürfen im Bundesstaat zwingend bundesrechtlicher Regelung, weil sie entweder nur den Zentralstaat betreffen oder eine einheitliche Regelung im gesamten Zentralstaat unverzichtbar ist. Im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes ist eine Landesgesetzgebung grundsätzlich unzulässig, es sei denn, dass die Länder durch Bundesgesetz hierzu ermächtigt werden.4 Der Zuständigkeitskatalog des Art. 73 GG wurde durch die Föderalismusreform erweitert. Durch diese Erweiterung der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes sollte ersichtlich die Rechtsprechung des BVerfG in ihrer Tragweite minimiert werden. Die Gegenstände der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes sind in Art. 73 Abs. 1 GG enumerativ aufgelistet (Enumerationsprinzip), ergeben sich aber auch aus zahlreichen Normen des Grundgesetzes, die ausdrücklich auf ein Bundesgesetz oder auf ein Zustimmungsgesetz des Bundesrates verweisen (z. B. in Art. 4 Abs. 3 S. 2, Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 S. 2, Art. 38 Abs. 3 GG).5 Der bis 2006 geforderte Nachweis der Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung zur Gleichwertigkeit der Lebens verhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse besteht seit 2006 nicht mehr.
Die systematisch weitreichendste Änderung, die die Föderalismusreform 2006 bewirkt hat, bezieht sich auf das Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung. Während Art. 72 Abs. 1 GG unverändert geblieben ist, unterscheidet Art. 72 Abs. 2 GG nunmehr Gebiete, bei denen die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung nachgewiesen werden muss, von Gebieten, bei denen diese Erfordernis nicht mehr besteht. Die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung musste nach Art. 72 Abs. 2 GG bis zur Föderalismusreform 2006 stets nachgewiesen werden. Mit der Reform wurde in Art. 72 Abs. 3 GG eine Abweichungsklausel für die Länder eingeführt, die dann eigene Regelungen erlassen zu können, wenn der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht nicht Gebrauch gemacht hat. Eine solche Befugnis war der deutschen Gesetzgebungslehre bisher fremd.6 Die konkurrierende Gesetzgebung lässt sich nunmehr in drei Kompetenzbereiche unterteilen: die Kernkompetenzen, die Bedarfskompetenzen und die Abweichungskompetenzen.
Unter der Grundsatzgesetzgebung versteht man vom Bund erlassene Gesetze, die in der Regel auf allgemeine, richtlinienartige Regelungen beschränken und nur ausnahmsweise Vollregelungen enthalten. Die Grundsatzgesetzgebung ist sozusagen auf Vervollständigung der Grundsätze durch weitere Gesetze angelegt. In der Bundesrepublik Deutschland besteht eine grundsätzliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Gemeinschaftsaufgaben nach Art.
91a GG und für bestimmte haushaltsrechtliche und finanzwirtschaftliche Fragen nach Art. 109 Abs. 3 GG.
Der Bundestagspräsident leitet den Gesetzesbeschluss nach Art. 77 Abs. 1 S. 2 GG an den Bundesrat weiter. An die Beschlussfassung im Bundesrat schließt sich somit die Beteiligung des Bundesrates an. Der Bundesrat wirkt somit neben dem Bundestag und der Bundesregierung an der Gesetzgebung des Bundes mit. Diese Mitwirkung ergibt sich aus den konkreten Vorgaben des Art. 70 ff. GG, nicht etwa aus einem allgemeinen Mitentscheidungsrecht in Fragen, die besondere Interessen der Bundesländer berühren. Der Bundesrat ist ein eigenständiges Gesetzgebungsorgan des Bundes, nicht etwa die zweite Kammer eines einheitlichen Legislativorgans. Hinsichtlich der Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren ist zu unterscheiden zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen.
Das Recht zu einer Gesetzesinitiative ist in Art. 76 GG geregelt. Es steht nach dem Grundgesetz a) der Bundesregierung, b) dem Deutschen Bundestag und c) dem Bundesrat zu. Alle drei Bundesorgane können eine Gesetzesinitiative in das Parlament zur Beratung und anschließenden Beschlussfassung einbringen.
Die Bundesregierung ist ein Organ der politischen Staatsleitung. Ihre Kompetenzen sind vor allem politischer Natur, ihre Stellung in der Verfassungsordnung kommt in den ihr positiv nach dem Grundgesetz zugewiesenen Befugnissen nur bedingt zum Ausdruck. Die Bundesregierung setzt sich7 aus dem Bundeskanzler und den jeweiligen Ministern zusammen. Beschlussfassungen der Bundesregierung sind im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelt. Hier ist auf die Geschäftsordnung (GeschOBReg) der Bundesregierung zurückzugreifen. Das Verfahren muss allerdings so ausgestaltet sein, dass es möglich ist, Beschlüsse der Bundesregierung als Kollegialorgan dieser tatsächlich anzurechnen. Wie zu Beginn dargelegt, entsprechen die positiv geregelten Befugnisse der Bundesregierung nach dem Grundgesetz nicht ihrer tatsächlichen Bedeutung im Verfassungsgefüge, ihrer eigentlichen und primären Aufgabe der politischen Staatsleitung. Diese kommt z. B. im Recht der Bundesregierung nach Art. 76 Abs. 1 GG Gesetzesinitiativen einzubringen zum Ausdruck. Hier verknüpfen sich Funktionen von Parlament und Regierung in der Staatsleitung. Die Bundesregierung übt hierdurch einen erheblichen Ein- fluss auf die Gesetzgebungsarbeit im Parlament aus.8
Gesetzesentwürfe werden vorrangig von der Bundesregierung ausgearbeitet. Daher geht dem Gesetzgebungsverfahren im Bundestag die Ausarbeitung eines Entwurfs im zuständigen Bundesministerium voraus.9 Gesetzesvorlagen der Bundesregierung werden durch diese - wie oben angesprochen - als Kollegialorgan beschlossen, da Art. 76 Abs. 1 GG von der Bundesregierung in ihrer Gesamtheit spricht, welches durch Art. 65 S. 3 GG i. V. m. § 15 GeschOBReg bestätigt wird.10 Die Gesetzesvorlagen der Bundesregierung werden zunächst nach Art. 76 Abs. 2 S. 1 GG dem Bundesrat zur Stellungnahme zugeleitet. Das Verfahren hat den Vorteil, dass der Bundestag von vornherein etwaige Bedenken des Bundesrates berücksichtigen kann. Es bringt jedoch auch eine Verzögerung im Gesetzgebungsverfahren mit sich. Da Art. 76 Abs. 2 GG nur vor Gesetzes vorlagen gilt, die im Namen der Regierung ein gereicht werden, umgeht man diese Vorschrift in eiligen Fällen dadurch, dass die Bundesregierung einige Gesetzesentwürfe durch die Regierungsfraktion einbringen lässt um das Vorverfahren im Bundesrat zu vermeiden.11 Der Bundesrat kann, muss jedoch nicht zur Vorlage der Bundesregierung Stellung nehmen. Der Art. 76 Abs. 2 S. 2 GG sieht hier eine Frist von 6 Wochen für eine Stellungnahme des Bundesrates vor. Nach der Stellungnahme des Bundesrates kann der Gesetzes- entwurf in den Bundestag eingebracht werden. Die Stellungnahme des Bundesrates ist nur vorläufig und für diesen oder für andere Organe im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht bindend, da die Gesetzesvorlagen nach der Beschlussfassung des Bundestages dem Bundesrat gemäß Art. 77 Abs. 1 S. 2 GG nochmals zur Mitwirkung zuzuleiten sind.12
b) Initiative des Deutschen Bundestags
Bezüglich einer Gesetzesinitiative nach Art. 76 Abs. 1 GG ist dort der Wortlaut „aus der Mitte des Bundestages“ niedergeschrieben. Die Frage, ob sich dies auch auf ein Initiativrecht eines einzelnen Abgeordneten bezieht, beantwortet die Verfassung nicht. Aus dem natürlichen Sprachgebrauch des Wortes „Mitte“ folgt nicht die Festlegung auf eine Mindestzahl. Von Verfassungswegen ist daher grundsätzlich, auch nach Meinung des BVerfG, jeder einzelne Bundestagsabgeordnete berechtigt Gesetzesentwürfe einzubringen13. Etwas anderes statuiert die GOBT. Gemäß § 76 GOBT müssen Vorlagen von Mitgliedern des Bundestages von einer Fraktion oder 5 vom Hundert der Mitglieder des Deutschen Bundestages unterzeichnet werden. Ist dies nicht der Fall, stellt sich die Frage nach den Auswirkungen, die ein Verstoß gegen diese Regelungen mit sich bringt. Diese Frage beantwortet der Art. 82 GG. Danach werden die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze vom Bundespräsidenten ausgefertigt. Zu den Vorschriften des Grundgesetzes gehört nicht die GOBT. Verstöße gegen die GOBT können daher nicht zu einer Verfassungswidrigkeit des Gesetzes führen. Sollte der Bundestag die formell strittige Gesetzesvorlage trotzdem annehmen, so hat er sich die Vorlage mehrheitlich zu Eigen gemacht, sodass der ursprüngliche Formmangel durch den Beschluss über die Vorlage geheilt wird.14 Gängige politische Staatspraxis im Gesetzgebungsverfahren ist die Einbringung von Vorlagen durch die Regierungsfraktion, um das Vorverfahren der Stellungnahme des Bundesrates zu umgehen. Die Regierungsfraktion oder Regierungskoalition hat sich die Geset-zesvorlage somit zu Eigen gemacht.15 Hieraus ist demnach auch kein Verstoß gegen den bestehenden Grundsatz der Organtreue zu erkennen. Dieser Grund-satz besagt, dass Staatsorgane untereinander zu rücksichtvollem Umgang und einem Mindestmaß an Kooperation verpflichtet sind.16 In der politischen Praxis ist es bisher sehr selten vorgekommen, dass einzelne Abgeordnete eine Geset-zesinitiative im Bundestag eingebracht haben, da der bestehende Fraktionszwang im Parlament dies bisher eingedämmt hat.
1 Andersen, Uwe, Bundesstaat und Föderalismus, in: Woyke, Wichard (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Seite 53 ff; Holtmann, Everhard, Politik-Lexikon, Seite 306.
2 Schmidt, Manfred G., Das Politische System Deutschlands, Seite 227 ff.
3 Ipson, Jörn, Staatsrecht, Seite 149.
4 Ipson, Jörn, Staatsrecht, Seite 150.
5 Schmidt, Rolf, Staatsorganisationsrecht, Seite 331.
6 Schmidt, Rolf, Staatsorganisationsrecht, Seite 334.
7 BVerfGE 37, 363, 380; NJW, 1974, Seite 1864.
8 Degenhart, Staatsorganisationsrecht, Seite 275.
9 Stein/Frank, Staatsrecht, Seite 121.
10 Vgl. § 76 GeschOBT.
11 Stein/Frank, Staatsrecht, Seite 121.
12 Epping/Hillgruber, Kommentar zum GG, Art. 76, Rn. 20; NJW 1953, 1297.
13 BVerfGE 1, 144 (153).
14 Schmidt, Rolf, Staatsorganisationsrecht, Seite 369.
15 Stern, Staatsrecht II, § 37 III Nr. 4b.
16 Stern, Staatsrecht I, § 4 III 8c.
9783640567362
9783640567676
v146123
Friedrich-Schiller-Universität Jena – Politikwissenschaften
Gesetzgebung Föderalismus Beispiel BKA-Gesetzes Deutschland
Ludwig Späte (Autor)
Vaterland im Mutterkleid. Der Konflikt zwischen Terrorismusbekämpfung und Rechtsstaatlichkeit
Freiheit und Sicherheit im Wandel der Zeit
Das BKA-Gesetz unter Gesichtspunkten der Rechtsstaatlichkeit
Pläne der Bundesregierung zur Erweiterung der Kompetenzen des Bundeskriminalamtes
Reaktionen des Menschenrechtsausschusses auf das Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus
Föderalismus und die Probleme des deutschen Föderalismus
Die Rolle des Bundesrates im politischen System der Bundesrepublik Deutschland
Psychische Erkrankungen im internationalem Vergleich am Beispiel Westafrika - Deutschland
Der moderne spanische Föderalismus am Beispiel der Entstehung der Autonomen Gemeinschaften
Die Bedeutung und Funktionsweise der sozialen Marktwirtschaft am Beispiel Bundesrepublik Deutschland

References: Art. 20
 Art. 79
 Art. 28
 Art. 20
 Art. 73
 Art. 20
 Art. 70
 Art. 71
 Art. 72
 Art. 109
 Art. 70
 Art. 70
 Art. 73
 Art. 73
 Art. 4
 Art. 21
 Art. 22
 Art. 38
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 72
 Art. 72
 Art.
91
 Art. 109
 Art. 77
 Art. 70
 Art. 76
 Art. 76
 Art. 76
 Art. 65
 § 15
 Art. 76
 Art. 76
 Art. 76
 Art. 77
 Art. 76
 § 76
 Art. 82
 § 76
 Art. 76
 § 37
 § 4