Source: http://www.senat.fr/rap/r01-2002/r01-20023.html
Timestamp: 2017-09-24 10:26:16+00:00

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II. L'ACTUALISATION DU STATUT ÉLECTORAL DES SÉNATEURS, NÉCESSAIRE POUR AMÉLIORER LA REPRÉSENTATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PAR LE SÉNAT, TOUT EN COUPANT COURT AUX CRITIQUES QUI LE FRAGILISENT
A. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE DE RAMENER À 30 ANS L'ÂGE D'ÉLIGIBILITÉ DES SÉNATEURS
S'agissant de l'accès à des fonctions politiques d'une certaine importance, la « querelle de l'âge d'éligibilité » a souvent quelque chose d'assez artificiel14(*).
Pour s'en tenir à un seul exemple, les citoyens sont éligibles à l'Assemblée nationale dès 23 ans, mais combien le Palais Bourbon accueille-t-il de députés de moins de 30 ans ?
Cela étant, ne serait-ce que pour des questions de principe, la question mérite d'être considérée, d'autant que l'âge d'éligibilité des sénateurs encourt des critiques récurrentes qui sapent l'appréciation positive portée sur les travaux du Sénat.
1. L'âge de l'éligibilité des sénateurs : un problème plus apparent que réel
Sous la IIIème République, l'âge d'éligibilité au Sénat était fixé à 40 ans. Depuis lors, cet élément du statut électoral des sénateurs n'a enregistré qu'une légère évolution -à la baisse- puisqu'à l'heure actuelle, « nul ne peut être élu au Sénat s'il n'est âgé de trente-cinq ans révolus »15(*). A l'Assemblée nationale, l'âge d'éligibilité est fixé à 23 ans.
Pour certains, le seuil de 35 ans paraît encore trop élevé, et contribuerait -parmi d'autres éléments- à conférer au Sénat l'image d'une assemblée d'élus âgés, moins en phase que l'Assemblée nationale avec les aspirations de la population, les jeunes, notamment.
Cette critique semble infondée à la majorité du groupe de réflexion, car l'important ne réside pas dans l'âge d'éligibilité à un mandat -donnée avant tout juridique- mais dans l'âge moyen réel des membres de l'assemblée, toujours bien plus élevé.
Or, sur ce point, l'important écart entre les âges d'éligibilité au Sénat et à l'Assemblée nationale s'efface en large part quand on compare l'âge moyen des députés et des sénateurs.
Au 1er octobre 2001, l'âge moyen des sénateurs s'établissait ainsi à 61 ans.
Le faible écart entre l'âge moyen des membres de chacune des deux assemblées se vérifie depuis 1959, comme l'établit le graphique ci-après :
2. Les propositions du groupe de réflexion sur l'âge d'éligibilité des sénateurs
Le groupe de réflexion a constaté que ce problème de l'âge d'éligibilité au Sénat se déclinait en deux questions, auxquelles il a tenu a tenu à apporter une réponse propre :
- sur le principe, est-il souhaitable d'abaisser cet âge d'éligibilité ?
- si, en effet, il apparaît opportun d'abaisser l'âge d'éligibilité, doit-on l'uniformiser avec l'âge d'éligibilité au mandat de député, ou bien faut-il, en ce domaine, maintenir une différence entre le Sénat et l'Assemblée nationale ?
Sur la question de principe, le groupe de réflexion a pu constater que le Sénat avait déjà été saisi de plusieurs propositions d'abaissement de l'âge d'éligibilité au mandat de sénateur.
On pourrait, certes, faire valoir que la portée pratique de cette mesure risque de demeurer assez limitée.
De fait, une bonne expérience des affaires locales représente un atout décisif dans la candidature à l'élection sénatoriale, les chances d'être élu étant faibles pour un candidat trop jeune, qui n'aurait pas disposé du temps nécessaire pour se faire apprécier des élus locaux de son département, notamment à travers l'exercice pendant une durée suffisante d'un mandat local ou de responsabilités politiques locales.
Cela étant, avec l'extension de la représentation proportionnelle -qui intéresse désormais près des deux tiers des sièges du Sénat- certaines listes pourraient juger opportun de placer en position éligible des candidats plus jeunes qu'actuellement.
L'abaissement de l'âge d'éligibilité constituerait avant tout un signal à la symbolique forte.
Comme le soulignait l'exposé des motifs de la proposition de loi organique présentée à cet effet par M. Henri de Raincourt et plusieurs sénateurs, cette mesure manifesterait « la volonté du Sénat de s'engager résolument dans la voie de la nécessaire modernisation de la vie publique en offrant à des plus jeunes la possibilité de se présenter au Sénat ».
L'objectif de rénovation de l'institution sénatoriale plaide en faveur d'une diminution de l'âge d'éligibilité.
Ø Aussi, le groupe de réflexion a-t-il admis le principe d'un abaissement de l'âge d'éligibilité au mandat de sénateur.
Ø En revanche, MM. Jean-Pierre Bel et Robert Bret ayant proposé de fixer l'âge d'éligibilité à 23 ans16(*) comme pour les députés, le groupe de réflexion a estimé plus conforme au bicamérisme différencié de maintenir une certaine différence de principe avec les députés, cet écart étant un des éléments de la souhaitable différenciation institutionnelle entre les deux composantes du Parlement.
Ø C'est pourquoi le groupe de réflexion propose de ramener à 30 ans l'âge d'éligibilité au Sénat.
B. LE GROUPE DE RÉFLEXION PRÉCONISE DE RÉDUIRE LA DURÉE DU MANDAT SÉNATORIAL À SIX ANS, TOUT EN MAINTENANT LE RENOUVELLEMENT PARTIEL DU SÉNAT, PAR MOITIÉ TOUS LES TROIS ANS
1. La durée du mandat sénatorial : une question désormais difficile à éluder
Aux termes de l'actuel article L.O. 275 du code électoral, « les sénateurs sont élus pour neuf ans ».
De tous les éléments du statut électoral des sénateurs, cette durée de mandat est sans doute celui qui suscite le plus d'interrogations et de critiques.
Le passage au quinquennat pour le mandat de Chef de l'Etat (loi constitutionnelle de septembre 2000) a relancé le débat sur la durée du mandat sénatorial qui connaît désormais un différentiel de trois ou quatre ans par rapport à l'ensemble des mandats nationaux et locaux. Le Sénat peut-il rester en dehors du mouvement qui tend à inscrire la durée des mandats électifs dans la limite de cinq ou de six ans ?
Il se trouve que sur ce point, la Constitution confère au Sénat un plein pouvoir d'appréciation : la durée du mandat des sénateurs est fixée par une disposition organique « relative au Sénat » au sens de l'article 46, alinéa 4 de la Constitution, laquelle ne peut être modifiée qu'avec son approbation.
D'un point de vue juridique, le Sénat aurait donc la possibilité de s'opposer au raccourcissement de la durée de son mandat.
Mais c'est précisément parce que sur cette question, son accord est indispensable, que dans un contexte serein et pour mettre un terme à une critique dont il est trop souvent victime, « le Sénat s'honorerait en prenant lui-même l'initiative d'une réduction à six ans de la durée du mandat de ses membres », comme l'a considéré M. Christian Poncelet, dans son allocution du 16 octobre 2001.
a) Le régime actuel : un mandat long avec, pour corollaire, le renouvellement partiel du Sénat
Un mandat sénatorial plus long que celui des députés et le renouvellement du Sénat par séries constituent deux caractéristiques ancrées dans la tradition bicamérale française depuis la Constitution de la IIIème République.
En effet, c'est l'article 6 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875 qui, le premier, a assigné une durée de neuf ans au mandat des sénateurs, disposant par ailleurs que le Sénat se renouvellerait, comme actuellement, « par tiers, tous les trois ans ».
Sous la IVème République -où la durée du mandat des sénateurs a été ramenée à six ans- le Conseil de la République était renouvelé triennalement par moitié, les membres de cette assemblée ayant été répartis en deux séries d'importance approximativement égale (série A et série B) par l'article 2 de la loi n° 48-1471 du 23 septembre 1948.
Avec le retour au mandat de neuf ans et au renouvellement triennal par tiers, la Vème République est revenue aux principes antérieurs de la IIIème République, auxquels elle a conféré une valeur organique.
Une durée de mandat plus longue pour les sénateurs que pour les députés, combinée à « l'effet de lissage politique » résultant du renouvellement du Sénat par séries, peut être considérée comme introduisant un facteur supplémentaire de stabilité et d'équilibre dans le bicamérisme différencié français.
b) La question du hiatus entre la durée du mandat des sénateurs et celle du mandat de la plupart des élus locaux
On peut trouver peu fondé le différentiel de trois ans entre la durée du mandat sénatorial et celui des conseillers généraux et des conseillers municipaux, qui forment pourtant l'essentiel du collège électoral des sénateurs.
Dans sa proposition de loi organique n° 465 du 29 juin 2000, M. Patrice Gélard pose ainsi clairement la question : « ... l'article 24 de la Constitution confère au Sénat le rôle d'assurer la représentation des collectivités territoriales de la République. Il semble, en ce sens naturel, que les sénateurs élus par un collège électoral composé de membres ayant eux-mêmes obtenu, dans leur grande majorité, des mandats de six ans, soient élus pour une durée équivalente ... ».
Ce différentiel de trois ans n'est pas à l'abri de la critique car il limite dans une certaine mesure le droit de suffrage des élus locaux. En effet, en espaçant trop l'intervalle entre deux élections sénatoriales consécutives dans le même département, il prive certains membres des assemblées locales de la possibilité de participer comme électeur à cette élection, pour peu que le précédent renouvellement triennal ait eu lieu moins de trois ans avant celui de leur propre conseil. C'est le sort qui fut réservé, par exemple, aux conseillers municipaux élus en 1995 dans les départements de la série B, et dont le mandat avait déjà expiré au moment du renouvellement de cette série, fin septembre 2001.
c) Plusieurs propositions de loi organiques récentes ont préconisé une réduction de la durée du mandat sénatorial
A l'instar du Président du Sénat, le groupe de réflexion constate que la question de la durée du mandat n'est plus taboue.
La meilleure preuve en est que dans la période récente, le Sénat a été saisi de plusieurs propositions de loi tendant à réduire cette durée et, le cas échéant, de modifier la périodicité du renouvellement du Sénat.
Pas moins de sept propositions de loi organiques ont été déposées entre juin et octobre 2000 sur le Bureau du Sénat et toutes -pour des motivations et selon des modalités assez différentes, il est vrai- préconisent de ramener le mandat sénatorial à six ans :
1. la proposition de loi organique n° 429 du 21 juin 2000, présentée par MM. Robert Badinter, Claude Estier et les membres du groupe socialiste et apparentés, « tendant à fixer à six ans la durée du mandat de sénateur » ;
2. la proposition de loi organique n° 440 du 26 juin 2000, présentée par Mmes Hélène Luc, Nicole Borvo, M. Robert Bret et plusieurs de leurs collègues du groupe communiste, républicain et citoyen, « tendant à fixer la durée du mandat sénatorial à six ans » ;
3. la proposition de loi organique n° 442 du 27 juin 2000, présentée par M. Michel Doublet (RPR), « relative à la durée du mandat de sénateur » ;
4. la proposition de loi organique n° 464 du 29 juin 2000, présentée par M. Serge Mathieu (RI), « tendant à réduire la durée des mandats parlementaires » (l'auteur proposant dans le même temps de ramener de cinq à quatre ans la durée du mandat des députés) ;
5. la proposition de loi organique n° 465 du 29 juin 2000, présentée par M. Patrice Gélard et plusieurs de ses collègues du groupe du RPR, « tendant à fixer la durée du mandat des sénateurs à six ans » ;
6. la proposition de loi organique n° 469 du 29 juin 2000, présentée par M. Jacques Larché (RI), « relative à la durée du mandat de sénateur » ;
7. la proposition de loi organique n° 13 du 10 octobre 2000, présentée par M. Philipe Arnaud (UC), « relative à la durée du mandat de sénateur ».
A l'exception d'une seule (la proposition de loi de Mme Luc qui invoque « le caractère archaïque » du « mandat parlementaire le plus long d'Europe »), ces propositions de loi organique présentent la réforme moins comme une question de principe que comme un moyen de renforcer la légitimité du Sénat.
Les cinq propositions de loi organique présentées par des membres de la majorité sénatoriale (MM. Michel Doublet, Serge Mathieu, Patrice Gélard, Jacques Larché et Philippe Arnaud) voient dans la réduction de la durée du mandat sénatorial un instrument pour renforcer la légitimité démocratique du Sénat, dans la perspective d'une meilleure représentation des collectivités locales.
Pour les auteurs de ces initiatives, le renforcement de la légitimité démocratique du Sénat passe par une augmentation de la fréquence des élections (MM. Michel Doublet, Patrice Gélard, Jacques Larché, Philippe Arnaud) et par l'harmonisation de la durée des mandats électoraux dans la logique du quinquennat présidentiel (M. Serge Mathieu).
Par ailleurs, dans son exposé des motifs, M. Robert Badinter estime que le mandat de neuf ans contribue à affaiblir l'écho du travail du Sénat ; une telle durée lui paraît inutile, d'abord parce que le Sénat ne peut être dissout, ensuite parce que son renouvellement par tiers garantit sa pérennité, enfin parce que le suffrage indirect, en lui-même, assure un rôle modérateur. Une durée de neuf ans apparaissant « extraordinaire en droit comparé », sa réduction à six ans permettrait de normaliser le mandat sénatorial.
Mais plus encore, compte tenu de la fonction de représentation des collectivités locales qu'attribue l'article 24 de la Constitution au Sénat, l'intention première est d'aligner la durée du mandat sénatorial sur celle des mandats de la plupart des membres du collège électoral.
Une périodicité, non plus de neuf mais de six ans, en supprimant le décalage de trois ou quatre années entre la durée du mandat sénatorial et celle des mandats locaux, garantirait à chaque assemblée locale d'avoir la faculté de participer à l'élection de ses représentants sénatoriaux : la légitimité du Sénat en tant qu'institution représentant les collectivités locales s'en trouverait d'autant renforcée ou confortée.
d) La question connexe du rythme de renouvellement du Sénat
Depuis 1875, le principe du renouvellement partiel est ancré dans la tradition républicaine. Ce principe a été confirmé tant par la IVème République que par la Constitution de 1958.
La réduction de la durée du mandat sénatorial amène logiquement à reposer la question du renouvellement périodique partiel du Sénat.
(1) Les trois formes envisageables de renouvellement
Du seul point de vue « arithmétique », un mandat de six ans laisserait le choix entre trois formules :
- le maintien du système actuel de renouvellement par tiers (donc tous les deux ans), avec néanmoins, comme conséquence pratique, de devoir renouveler selon la même fréquence l'ensemble des instances internes du Sénat, notamment le Bureau, les groupes politiques, les commissions, les délégations ;
- diamétralement opposé, un système de renouvellement intégral (donc tous les six ans), revenant à l'abandon pur et simple du principe même du renouvellement partiel du Sénat ; cette voie reviendrait à abolir un des éléments qui, depuis 1875, différencie le Sénat de l'Assemblée nationale17(*) ;
- à mi chemin entre ces deux formules, il pourrait être envisagé un renouvellement par moitié tous les trois ans, système pratiqué sous la IVème République.
(2) Les solutions préconisées par les auteurs des propositions de loi organique
Comme l'a constaté le groupe de réflexion, cinq des sept propositions de loi organique mentionnées ci-avant ont pris explicitement position sur cette question.
Mme Hélène Luc et les autres signataires de la proposition n° 440 optent pour la suppression pure et simple du système de renouvellement partiel (quelle qu'en soit la périodicité ou la proportion), démarche leur paraissant nécessaire -parmi d'autres mesures- pour rendre l'alternance « possible » au Palais du Luxembourg.
Les auteurs des quatre autres propositions de loi organique maintiennent le principe, non seulement du renouvellement partiel du Sénat, mais encore celui de son renouvellement par tiers, ce qui, sur la base d'un mandat de six ans, revient à proposer un renouvellement partiel tous les deux ans (écartant, du même coup, le recours à un éventuel renouvellement biennal par moitié). Leur choix est justifié par différents motifs, d'ailleurs assez convergents :
- selon M. Patrice Gélard, le renouvellement par tiers -auquel il affirme « son attachement »- présente le double intérêt « de ne pas soumettre la Haute assemblée à la tourmente propre aux périodes électorales d'une part et de permettre la continuité de l'action parlementaire d'autre part » ;
- M. Philippe Arnaud partage le même point de vue, lui aussi considérant que le renouvellement par tiers permet « la continuité de l'action parlementaire » ;
- M. Serge Mathieu voit dans le renouvellement partiel tous les deux ans un moyen « d'aligner la durée du mandat sénatorial sur celle des mandats locaux, tout en préservant une continuité avec le dispositif actuellement en vigueur » ;
- M. Jacques Larché considère qu'un fonctionnement équilibré du bicamérisme « requiert aussi une assemblée dont les membres soient renouvelés d'une manière plus progressive, et donc un maintien du renouvellement du Sénat par tiers ».
Quant aux deux propositions de loi organique de MM. Robert Badinter et Michel Doublet, elles ne comportent aucune mention sur ce point, ce qui, implicitement, revient à confirmer le maintien du dispositif actuellement en vigueur, en l'occurrence celui du renouvellement par tiers.
e) Le problème des mesures transitoires
Une éventuelle réduction à six ans de la durée du mandat sénatorial imposerait aussi de régler une difficulté d'ordre pratique, qui surgit d'ailleurs dans toute réforme touchant au statut électoral des membres d'une assemblée élective : par quelles mesures transitoires articuler le nouveau dispositif avec les mandats en cours ?
Si les mesures de réduction de la durée du mandat présentées par Mme Hélène Luc et par MM. Robert Badinter et Serge Mathieu ne sont pas assorties du dispositif transitoire correspondant, les quatre autres propositions de loi organique prévoient, chacune en ce qui la concerne, un dispositif particulier permettant de régler la situation des sénateurs déjà en exercice ou à élire lors des plus prochains renouvellements suivant l'entrée en vigueur du nouveau régime.
Le système suggéré dans la proposition de loi de M. Patrice Gélard -fondé sur l'idée que la réforme pouvait être votée avant le renouvellement triennal de 2001- échelonnait la mise en oeuvre du nouveau dispositif sur huit ans (2002/2010), pendant lesquels la durée des mandats des séries B et C aurait été modulée, de telle sorte qu'à l'expiration de la période transitoire, puisse être rétabli le rythme normal d'un renouvellement par tiers tous les deux ans :
- les sénateurs de la série B, renouvelés en 2001, auraient été élus pour une durée dérogatoire de huit ans (jusqu'en 2009), puis par la suite tous les six ans, en 2015, 2021, et ainsi de suite ;
- les sénateurs de la série C, renouvelables en 2004, auraient été élus pour une durée dérogatoire de sept ans (jusqu'en 2011), puis par la suite tous les six ans, en 2017, 2023, et ainsi de suite ;
- les sénateurs de la série A, renouvelés en 2007, auraient été élus pour la nouvelle durée normale de six ans (jusqu'en 2013), puis par la suite tous les six ans, en 2019, 2025, et ainsi de suite18(*).
2. Les propositions du groupe de réflexion sur la durée du mandat et les questions connexes
Au terme de cette analyse, le groupe de réflexion a examiné tour à tour les différentes questions liées à la durée du mandat sénatorial.
Ø Sur la durée du mandat des sénateurs, le groupe a dans sa majorité retenu le principe d'une réduction de la durée du mandat sénatorial à 6 ans. M. Jacques Pelletier avait en revanche indiqué qu'il demeurait attaché au mandat de neuf ans, M. Jean-Pierre Bel ayant souhaité maintenir l'option entre 6 et 5 ans.
Un mandat plus bref qu'aujourd'hui couperait court à l'une des critiques les plus souvent avancées à l'encontre des sénateurs, tout en s'inscrivant dans une logique qui a conduit le peuple français à se prononcer par référendum en faveur de la réduction du mandat présidentiel.
Quant au choix de six ans -plutôt que cinq, ou sept, par exemple- il a été justifié par plusieurs considérations convergentes :
- cette durée de six ans ferait coïncider la durée du mandat des sénateurs avec celle du mandat de la très grande majorité des élus locaux, c'est-à-dire de leurs électeurs naturels ; du même coup, chaque assemblée locale retrouverait la possibilité de pouvoir participer à l'élection des sénateurs du département, dans le droit fil de la logique de représentation des collectivités territoriales par le Sénat ;
- six ans aurait le mérite de préserver un écart d'une année entre la durée du mandat des sénateurs et celle du mandat des députés, conformément à la philosophie du bicamérisme différencié ;
- enfin, six ans se révèle la seule durée qui permette concrètement de maintenir le principe du renouvellement partiel du Sénat.
Ø S'agissant du mode de renouvellement du Sénat, le groupe de réflexion a souhaité conserver le principe d'un renouvellement partiel plutôt qu'intégral, MM. Bel et Bret s'étant exprimés pour leur part pour un renouvellement intégral.
Ø Quand au rythme, il a exprimé majoritairement sa préférence pour un renouvellement par moitié tous les 3 ans plutôt qu'un renouvellement par tiers tous les 2 ans.
Ø Enfin, sur la question des dispositions transitoires rendues nécessaires pour la mise en vigueur des mesures préconisées ci-avant, le groupe a jugé préférable de s'en remettre à la commission des Lois, le double objectif étant cependant :
- que la réduction du mandat sénatorial commence à s'appliquer, pour la première fois, dès le prochain renouvellement du Sénat en 2004 ;
- que ces mesures transitoires n'entraînent aucune réduction des mandats en cours, quelle que soit la série considérée.
Ainsi, à partir du renouvellement partiel suivant le vote de la loi ramenant le mandat sénatorial à 6 ans, s'ouvrirait une période transitoire au cours de laquelle les mandats en cours au moment du vote de la loi se poursuivraient jusqu'au terme initial du mandat de 9 ans de chacune des séries. Ainsi, le mandat de 6 ans entrerait en vigueur progressivement pour chacune des séries au fur et à mesure des renouvellements partiels.
Par ailleurs, le passage d'un renouvellement par tiers à un renouvellement par moitié appellera aussi des mesures transitoires qui ne devraient pas remettre en cause la durée des mandats en cours.
C. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE DE RÉÉQUILIBRER LE MODE DE SCRUTIN SÉNATORIAL EN TENANT COMPTE, NON SEULEMENT DES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES, MAIS AUSSI DU PAYSAGE DE LA DÉCENTRALISATION
Le régime électoral des sénateurs a dès l'origine été conçu pour leur permettre de remplir leur mission spécifique de représentants des collectivités territoriales.
Force est de constater que ce régime fait aujourd'hui l'objet d'interrogations tenant, notamment, au déséquilibre qui se serait progressivement instauré entre la composition du collège électoral des sénateurs et les réalités démographiques, marquées depuis une cinquantaine d'années par l'urbanisation croissante et la dépopulation des zones rurales.
1. Les traits caractéristiques du mode de scrutin des sénateurs ont été conçus pour leur permettre de représenter les collectivités territoriales, en particulier chacune des communes
Depuis 1875, le Sénat, « grand collège des communes de France », s'il représente équitablement tous les niveaux de l'administration territoriale de la République, est avant tout l'émanation des communes, cellules de base et lieux privilégiés de l'exercice de la démocratie locale ; à ce titre, le Sénat est essentiellement une « assemblée de proximité », pour reprendre l'expression du Président Christian Poncelet.
D'où la nette prédominance des délégués des communes dans le collège électoral des sénateurs.
L'article 6 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875 prévoyait que les sénateurs des départements, élus pour neuf ans et répartis en trois séries, seraient désignés au suffrage indirect, par un collège composé des députés, des conseillers généraux et -de loin les plus nombreux- des délégués des conseils municipaux19(*).
Abstraction faite de la brève parenthèse des deux premières années de la IVème République, l'assise territoriale de l'élection du Sénat n'a jamais été remise en cause, même si quelques ajustements ont été introduits pour prendre en compte les évolutions démographiques, notamment le développement du phénomène urbain.
L'article 8 de la loi n° 48-1471 du 23 septembre 1948 a ainsi posé le principe d'une représentation de chaque commune par un nombre de délégués variant en fonction de l'effectif du conseil municipal (lui-même fixé par référence à la population de la commune), tous les conseillers municipaux étant délégués de droit dans les communes de 9 000 habitants et plus. En outre, pour assurer une représentation équitable des plus grandes villes, ce texte a introduit un correctif : l'élection de délégués supplémentaires dans les communes de plus de 45 000 habitants, à raison de 1 pour 5 000 habitants ou fraction de ce nombre au-delà de 45 000.
Les articles 26 et 27 de cette loi instituaient en outre un mode de scrutin pluriel, selon le nombre de sénateurs à élire : scrutin majoritaire à deux tours dans les départements comptant de 1 à 3 sièges, scrutin à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne dans les départements ayant droit à 4 sièges ou plus.
On relève dans ce dispositif plusieurs traits caractéristiques de l'élection sénatoriale, qui subsistent jusqu'à présent :
- la dualité du mode de scrutin (majoritaire ou proportionnel, selon le nombre de sièges du département) ;
- le droit essentiel de chaque commune -si peu peuplée soit-elle- à être représentée ;
- la participation de l'ensemble du conseil municipal dans les communes à partir de 9 000 habitants ;
- l'élection de délégués supplémentaires au-delà d'un certain seuil de population, à raison de 1 délégué pour une certaine tranche de population au-delà du seuil.
La Vème République, loin de remettre en cause ces principes, leur est au contraire restée fidèle même si, depuis 1958, quelques légères « retouches » y ont été apportées pour rééquilibrer la représentation des zones urbaines par rapport à celle des zones rurales :
- le « cran » entre scrutin majoritaire et scrutin proportionnel, remonté à 5 sièges au début de la Vème République (par l'article 25 de l'ordonnance à valeur législative ordinaire n° 58-1098 du 15 novembre 1958, repris sous l'article L. 294 du code électoral), a finalement été abaissé à 3 sièges par la loi n° 2000-641 du 10 juillet 2000. En conséquence, la proportionnelle, réputée assurer une représentation plus équitable de toutes les sensibilités, est devenue aujourd'hui le mode de scrutin des deux tiers des sièges du Sénat.
- le seuil pour la désignation des délégués supplémentaires a été ramené de 45 000 à 30 000 habitants en 1958, la tranche étant elle-même resserrée à 1 délégué supplémentaire pour 1 000 habitants en sus de 30 000. Depuis lors, la modification de ces chiffres a été plusieurs fois envisagée, sans aboutir jusqu'à présent (la dernière fois en juillet 2000, les mesures proposées ayant finalement été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000).
2. Une juste représentation des communes implique de trouver un point d'équilibre entre la représentation des zones rurales et des villes
Un constat s'impose : en dépit de ces retouches -somme toute limitées- la composition du collège électoral des sénateurs reste avant tout marquée par le poids électoral, jugé excessif par certains, des petites communes au détriment des zones urbaines.
a) Le dilemme de la représentativité du Sénat : trop de rural ou pas assez d'urbain ?
La répartition de la population française sur l'ensemble du territoire en 2002 n'a évidemment plus rien de comparable à celle de la France au sortir de la seconde Guerre mondiale.
Or, le fort développement du phénomène urbain n'a sans doute pas trouvé de contrepartie suffisante dans l'évolution du régime électoral du Sénat.
A cet égard, le dilemme réside moins dans la sur-représentation des petites communes (inévitable, dès lors que toutes doivent disposer d'une représentation minimum « incompressible », y compris les plus petites) que dans la sous-représentation des communes les plus peuplées (notamment les villes comprises entre 9 000 et 30 000 habitants, aujourd'hui les moins bien placées, puisqu'à la différence des villes de plus de 30 000 habitants, elles ne bénéficient même pas du correctif des délégués supplémentaires).
Pour tenter de résoudre cette difficulté, deux voies sont envisageables : augmenter le nombre des délégués supplémentaires au-delà d'un certain seuil de population communale, ou bien déterminer le nombre des électeurs sénatoriaux directement en fonction de la population municipale, étant entendu que chaque commune conserverait le droit à au moins un délégué.
b) Les initiatives législatives récentes
Optant, selon le cas, pour l'une ou l'autre de ces deux formules, plusieurs initiatives législatives ont été présentées ces dernières années.
(1) La proposition de loi présentée en 1998 par le groupe socialiste
La proposition de loi n° 458 du 27 mai 1998 « modifiant des dispositions du code électoral relatives à l'élection des sénateurs », de MM. Guy Allouche, Claude Estier et des membres du groupe socialiste et apparentés, préconisait la modification concomitante des trois paramètres de base régissant la désignation des représentants des communes :
1. l'abaissement de 9 000 habitants à 3 500 habitants du seuil de population communale à partir duquel tous les membres du conseil municipal sont membres de droit du collège électoral des sénateurs ;
2. l'abaissement de 30 000 habitants à 20 000 habitants du seuil de désignation de délégués supplémentaires ;
3. le resserrement de la tranche, dans les communes concernées, à 1 délégué supplémentaire pour 500 habitants au-delà du seuil.
Avec la proposition de loi n° 458, le nombre total des délégués des communes passerait environ à 138 000 + 39 000 = 177 000, soit une augmentation de + 28 %, décomposée comme suit :
· Abaissement du seuil de désignation de délégués supplémentaires (de 30 0000 à 20 000)
· Resserrement de la tranche de désignation des délégués supplémentaires (de 1 pour 1 000 ha. à 1 pour 500 ha.)
· Abaissement à 3 500 ha. du seuil à partir duquel tous les conseillers municipaux sont délégués de droit
Incidence cumulée des trois mesures
(2) La proposition de loi présentée en 1999 par la majorité sénatoriale
La proposition de loi n° 230 du 18 février 1999 « modifiant le mode d'élection des sénateurs », présentée par plusieurs sénateurs de la majorité sénatoriale (MM. Henri de Raincourt, Jean Arthuis, Josselin de Rohan, Gérard Larcher, Christian Bonnet, Patrice Gélard, Paul Girod, Jean-Jacques Hyest et Jacques Larché), préconisait de modifier le régime actuel sur deux points :
1. abaisser le seuil de désignation des délégués supplémentaires, de 30 000 habitants à 9 000 habitants ;
2. resserrer la tranche de population pour la désignation des délégués supplémentaires, de 1 pour 1 000 habitants à 1 pour 700 habitants.
A l'heure actuelle, tous départements confondus, le collège électoral des sénateurs comprend environ 138 000 délégués des communes (les conseillers municipaux élus à cette fin ou membres de droit, plus quelque 11 400 délégués supplémentaires, soit environ 8 % de l'effectif total).
Avec la proposition de loi n° 230, le nombre total passerait environ à 157 800 (soit une augmentation d'environ 14 %), dont 31 000 délégués supplémentaires (soit environ 20 % de l'effectif total) :
dont non élus locaux
de grands électeurs
proposition de loi n° 230
(3) Le projet de loi présenté en 1999 par le Gouvernement Jospin, profondément modifié par l'Assemblée nationale
Le projet de loi n° 260 du 10 mars 1999 « relatif à l'élection des sénateurs » présenté par le Gouvernement de M. Lionel Jospin, reprenait dans son texte initial le dispositif proposé, en son temps, par le projet de loi n° 115, présenté par Mme Edith Cresson le 27 novembre 1991, et dont la discussion s'était interrompue après son rejet par le Sénat le 19 décembre 199120(*).
Dans sa rédaction originelle, le projet de loi proposait une modification complète du régime antérieur, en supprimant, d'une part, le lien entre le nombre des délégués de la commune et l'effectif du conseil municipal, de l'autre, le correctif des délégués supplémentaires : dans toutes les communes, le nombre des délégués aurait désormais été strictement proportionnel à la population, à raison de 1 délégué pour 500 habitants.
En volume, ce dispositif aurait maintenu presque inchangé le nombre total des délégués des communes, soit approximativement 138 000.
En revanche, au sein de cet effectif global, il aurait fortement affecté l'équilibre actuel entre les électeurs sénatoriaux désignés au sein des conseils municipaux (qui représentent aujourd'hui 92 % des délégués des communes) et les délégués supplémentaires non titulaires eux-mêmes d'un mandat municipal, dont le nombre, porté d'environ 11 400 à environ 29 900, aurait désormais représenté 22 % de l'ensemble, soit, en valeur relative, un quasi triplement :
texte initial du Gouvernement
Lors de l'examen de ce projet de loi en première lecture les 23 et 24 juin 2000, le Sénat a modifié le dispositif proposé par le Gouvernement, en lui substituant purement et simplement celui prévu par la proposition de loi n° 230 de la majorité sénatoriale (désignation de 1 délégué supplémentaire par tranche de 700 habitants au dessus de 9 000 habitants).
L'Assemblée nationale a estimé préférable de revenir à la formule proposée par le Gouvernement (nombre des délégués de la commune déterminé uniquement en fonction de la population communale), mais en lui conférant une portée beaucoup plus radicale, resserrant cette fois la fourchette à 1 délégué pour 300 habitants (au lieu de 1 pour 500).
Au cours de la séance de l'Assemblée nationale du 26 janvier 2000, le Gouvernement, par la voix du ministre de l'intérieur, M. Jean-Pierre Chevènement, a fait part de son « avis très réservé » sur cet amendement, faisant observer qu'il « aboutirait à augmenter considérablement le nombre total des délégués »21(*), tout en rompant « avec l'objectif de simplicité qui est à la base du projet gouvernemental ».
Le Sénat ayant rétabli son texte de première lecture le 15 mars 2000, le projet adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 21 juin 2000, selon la procédure du dernier mot, a confirmé son choix de première lecture, le conseil municipal étant appelé à désigner 1 délégué pour 300 habitants (sauf le Conseil de Paris, désignant un nombre de délégués égal à dix fois son effectif), élus par priorité en son sein et, pour le nombre excédentaire de délégués, choisis en dehors du conseil.
Le Gouvernement est revenu à deux reprises sur les inconvénients résultant, selon lui, de ce seuil : le 25 mai 2000, lors de l'examen en nouvelle lecture (« ... Vous proposez qu'il y en ait un pour 300 habitants, alors que le Gouvernement tient pour un pour 500 habitants [...] Je vous invite donc, sur cette question qui n'est pas de principe, à trouver une position plus réaliste »), puis à nouveau le 21 juin 2000, en dernière lecture (« le ministre de l'intérieur continue de penser que ce seuil est trop bas. Il a développé, lors des précédentes lectures, les raisons pratiques qui justifient le seuil de 500 habitants. Mais il est trop tard pour vous convaincre sur ce point »).
De fait, avec ce système, le nombre total des délégués des communes se serait trouvé porté à environ 203 000, soit une augmentation de plus de 66 % par rapport à aujourd'hui.
Mais la conséquence la plus notable du dispositif retenu par l'Assemblée nationale tenait surtout à la très forte majoration de l'effectif des délégués désignés en dehors des conseils municipaux.
Leur proportion en moyenne nationale serait en effet passée de 8 % (taux actuel) à plus de 30 % (et même nettement plus dans plusieurs collèges départementaux), de telle sorte que dans certains départements, les électeurs sénatoriaux auraient été majoritairement des « élus d'un jour » non titulaires eux-mêmes d'un mandat local :
3. La décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000, tout en ayant consacré la spécificité constitutionnelle du Sénat, permet aujourd'hui de reprendre le débat sur des bases claires
Le texte de l'Assemblée nationale a encouru la censure du Conseil constitutionnel22(*) :
« Considérant [...] que, si le nombre des délégués d'un conseil municipal doit être fonction de la population de la commune et si, dans les communes les plus peuplées, des délégués supplémentaires, choisis en-dehors du conseil municipal, peuvent être élus par lui pour le représenter, c'est à la condition que la participation de ces derniers au collège sénatorial conserve un caractère de correction démographique ; que l'application des dispositions en vigueur de l'article L. 285 du code électoral ne remet pas en cause les principes sus-énoncés ;
« Considérant, en revanche, qu'en application des dispositions [...] l'article 2 de la loi déférée, des délégués, choisis nécessairement en dehors du conseil municipal, seront désignés, à raison d'un délégué supplémentaire pour 300 habitants ou fraction de ce nombre, lorsque le nombre de délégués sera supérieur à l'effectif du conseil municipal ; que, dès lors, ces délégués supplémentaires constitueront une part substantielle, voire, dans certains départements, majoritaire du collège des électeurs sénatoriaux [...] ;
« Considérant que l'importance ainsi donnée par la loi déférée aux délégués supplémentaires des conseils municipaux au sein des collèges électoraux irait au-delà de la simple correction démographique ; que seraient ainsi méconnus les principes sus-énoncés ;
« Considérant qu'il y a lieu en conséquence de déclarer [ces dispositions] contraires à la Constitution ».
Ainsi, le Conseil constitutionnel a élaboré un véritable statut constitutionnel de la représentativité sénatoriale.
a) Le collège électoral des sénateurs doit rester majoritairement composé d'élus locaux, la participation de délégués supplémentaires ne devant pas aller au-delà d'un simple « correctif démographique »
Cette décision revêt un grand intérêt, car sauf modification préalable de la Constitution, sont désormais tracées les limites -au demeurant assez étroites- d'une éventuelle modification du régime électoral du Sénat :
1. parce qu'il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, le Sénat doit être élu par un corps électoral émanant lui-même de ces collectivités, si bien que ce corps électoral doit être composé « essentiellement » d'élus locaux ;
2. par ailleurs, « toutes les catégories de collectivités doivent y être représentées » ;
3. de surcroît, « la représentation des communes doit refléter leur diversité » ;
4. enfin, pour assurer le respect du principe d'égalité devant le suffrage, la représentation de chaque catégorie de collectivités et des différents types de communes doit tenir compte de la population, sans que la fixation du nombre des délégués supplémentaires aille au-delà de la simple correction démographique.
b) Les voies restant ouvertes aujourd'hui, compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel
A l'évidence, cette décision en forme de « mode d'emploi » limite désormais la marge de manoeuvre dans un éventuel rééquilibrage de la représentation des villes par rapport à celle des communes rurales.
Car sauf à envisager une révision du statut constitutionnel du Sénat, la combinaison des quatre principes dégagés par le Conseil constitutionnel fait que la prise en compte de la population à travers la désignation de délégués supplémentaires ne peut aller au-delà de la simple « correction démographique ».
En fait, le choix paraît aujourd'hui devoir s'effectuer entre au moins deux formules23(*) :
· La première, dans l'esprit du texte initial du projet de loi présenté par le précédent Gouvernement, consisterait à faire varier le nombre des délégués uniquement en fonction de la population communale, tout en choisissant une tranche qui demeure assez large pour limiter le nombre des délégués désignés en dehors du conseil municipal, dans le sens exigé par le Conseil constitutionnel.
· La seconde, conforme à la logique du texte adopté par le Sénat, consisterait à abaisser le seuil à partir duquel les communes désignent des délégués supplémentaires (à partir de 9 000 habitants, selon le texte du Sénat), tout en resserrant la tranche de population considérée (700 habitants, pour le texte du Sénat).
4. Les propositions du groupe de réflexion sur le mode de scrutin sénatorial
Au-delà de la question du rééquilibrage de la représentation des zones à forte densité démographique par rapport aux zones rurales, le groupe de réflexion s'est interrogé sur l'adaptation du mode de scrutin sénatorial aux données contemporaines de la décentralisation, tant en ce qui concerne la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales -communes, départements et régions- qu'en ce qui concerne la montée en puissance des intercommunalités dans l'administration locale.
Dans un passé récent, cette idée a fait l'objet de différentes propositions, comme celle qui consisterait à faire élire les sénateurs non plus par un collège électoral unique, mais par plusieurs collèges distincts, de manière à assurer une représentation plus diversifiée des collectivités locales.
Pour sa part, le groupe de réflexion, tout en se prononçant en faveur d'une meilleure prise en compte des réalités démographiques, n'a pas jugé souhaitable une remise en cause aussi radicale des fondamentaux du régime électoral des sénateurs, consubstantiellement liés à la spécificité du Sénat.
Ø S'agissant du mode de scrutin proprement dit, le groupe a donc décidé d'en préserver les principales caractéristiques, ce qui implique :
- le maintien du suffrage universel indirect,
- le maintien du département comme circonscription d'élection des sénateurs,
- le maintien d'un système dualiste, marqué par la coexistence entre le scrutin majoritaire et la représentation proportionnelle.
Ø Sur ce dernier critère, le groupe a opté pour l'élection des sénateurs à la proportionnelle à partir de 4 sièges par département, MM. Bel et Bret s'étant prononcés en faveur de l'application de la proportionnelle dans tous les départements à partir de 2 sièges.
Le groupe de réflexion a en effet observé qu'au sein de l'effectif total du Sénat, la proportionnelle à partir de 5 sièges -telle qu'elle s'appliquait avant l'intervention de la loi du 10 juillet 2000- établissait auparavant un équilibre d'environ un tiers/deux tiers entre les membres du Sénat désignés à la représentation proportionnelle et ceux élus au scrutin majoritaire.
Or, l'abaissement à 3 sièges du « cran de proportionnel », loin d'établir un meilleur équilibre entre les deux modes de scrutin, a abouti à l'inversion pure et simple de l'ancien partage, avec cette fois quasiment deux tiers des sièges du Sénat pourvus à la proportionnelle et un tiers au scrutin majoritaire.
Entre les deux, le groupe a opté pour un cran de proportionnelle à 4 sièges, ce qui, sur la base du nombre et de la répartition actuels des sièges, permettrait d'approcher un quasi-équilibre entre les deux modes de scrutin.
Ø S'agissant de la composition du collège électoral, le groupe de réflexion s'est prononcé en faveur d'une augmentation du nombre des électeurs sénatoriaux, destinée :
- d'une part, à mieux prendre en compte le fait urbain et notamment la place des grandes villes dans le collège sénatorial ;
- d'autre part, à assurer une meilleure représentation aux départements et aux régions, qui procèderaient désormais à l'élection de délégués supplémentaires, à l'instar des communes les plus peuplées.
En pratique, il appartiendrait à la commission des Lois du Sénat de formuler ses propositions quant au nombre des délégués supplémentaires susceptibles d'être désignés, tant par les communes que par les régions et les départements, dans le respect des principes dégagés par le Conseil constitutionnel. D'un point de vue technique, la discussion pourrait s'engager, par exemple, sur la base des critères retenus dans le dernier texte voté par le Sénat.
Mais quel que soit le dispositif finalement retenu, il faut souligner que le principe même d'élection de délégués supplémentaires départementaux et régionaux constituerait une innovation majeure par rapport au régime actuel : elle irait beaucoup plus loin dans le sens du rééquilibrage de la représentativité sénatoriale que la plupart des propositions dont le Sénat a pu précédemment être saisi, car ce rééquilibrage concernerait toutes les collectivités territoriales, et pas simplement les communes.
Sans affecter l'assise élective des sénateurs -dont le collège électoral resterait majoritairement composé des délégués des communes- cette mesure représenterait, une vingtaine d'années après les grandes réformes de la décentralisation, une reconnaissance claire du fait régional et de l'importance des départements.
Ø Le groupe de réflexion a également a souhaité qu'une réflexion soit engagée sur la prise en compte, le moment venu, des intercommunalités dans le collège électoral du Sénat.
Ø Enfin, dans le cas des collectivités territoriales élisant leurs conseillers au scrutin de liste, le groupe a évoqué la possibilité de prévoir l'élection des délégués sénatoriaux par priorité parmi les suivants de liste, afin de renforcer leur légitimité.
D. LE GROUPE DE RÉFLEXION PROPOSE D'ACTUALISER LA RÉPARTITION DES SIÈGES ENTRE LES DÉPARTEMENTS SUR LA BASE DU RECENSEMENT DE 1999, LE NOMBRE DE SÉNATEURS DEVANT RESTER GLOBALEMENT STABLE À QUELQUES UNITÉS PRÈS
La question de l'incidence des évolutions démographiques sur l'effectif du Sénat n'est pas nouvelle, certes, mais elle a pris un tour plus actuel depuis trois ans, sous la pression convergente de deux données dont il serait aujourd'hui difficile de ne pas tenir compte :
- tout d'abord, la publication des résultats du recensement général de la population de 1999, qui a fait apparaître un net décalage entre la répartition des sièges du Sénat, telle qu'elle avait été déterminée en 1976, et la répartition contemporaine de la population française sur le territoire ;
- ensuite, la décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000, qui énonce un principe constitutionnel parfaitement clair : « les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation ».
En ce domaine, le groupe de réflexion constate que le Conseil constitutionnel a adressé au législateur ce qu'il faut bien considérer comme une véritable « injonction », d'ailleurs réitérée en termes identiques l'année suivante24(*), dans une décision Hauchemaille et Marini rendue sur une contestation relative à l'organisation des élections sénatoriales de septembre 2001.
L'adaptation du nombre des sièges aux réalités de la démographie n'est donc plus simplement une question d'opportunité, laissée à l'appréciation de chacun ; c'est aussi une sorte d'exigence constitutionnelle, rappelée deux fois par le Conseil constitutionnel, à laquelle le Sénat n'aurait d'ailleurs aucune raison légitime de vouloir se soustraire, car y satisfaire ne pourra que conforter sa représentativité.
Reste à choisir la méthode. L'adaptation doit-elle passer par une augmentation du nombre des sièges du Sénat, ou par la simple redistribution des sièges existants, à effectif globalement constant ?
Cette question relève de l'appréciation du Sénat, d'autant que le nombre des sénateurs est déterminé par une loi organique « relative au Sénat » et, comme tel, ne pourrait donc pas être modifiée sans son accord.
1. Un principe constitutionnel : la répartition par département des sièges de sénateurs doit tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation
La difficulté de la fixation du nombre des sièges du Sénat et, plus encore, de leur répartition entre les départements tient au fait que chaque collectivité territoriale doit être représentée en tant que telle, quelle que soit sa population, alors que dans le même temps, les départements plus peuplés doivent disposer d'un nombre de sièges supérieur, en vertu du principe de l'égalité du suffrage selon lequel les élections politiques s'organisent « sur des bases essentiellement démographiques », pour reprendre la terminologie du Conseil constitutionnel.
L'examen de la loi du 10 juillet 2000 a donné au Conseil constitutionnel l'occasion de formaliser ce principe (décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000) :
« les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution imposent au législateur de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs pour tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation », concédant cependant que « ces dispositions n'exigeaient pas pour autant que cette prise en compte intervienne avant l'entrée en vigueur de la loi déférée ».
Cette décision a d'ailleurs confirmé un principe auquel M. Paul Girod, rapporteur de la commission des Lois, s'était déjà référé dans son rapport (n° 427) sur la modification du régime électoral des sénateurs : « une mise à jour de la composition du Sénat, qui reflète actuellement la situation démographique de la France en 1975, ne semble pas pouvoir être contestée dans son principe ».
2. La relative stabilité de l'effectif du Sénat depuis 1875
Depuis le début de la IIIème République, le nombre des sénateurs est resté assez stable (300 sièges en 1875, 322 sièges en 2002), en dépit de la croissance considérable de la population française dans le même laps de temps (d'environ 36,906 millions à 60,185 millions d'habitants, soit une progression de 63 %), et nonobstant les aléas qui ont affecté la composition globale de la seconde chambre depuis 125 ans (par exemple, le retour de l'Alsace-Moselle sous souveraineté française après 1918, avec la création corrélative de 14 nouveaux sièges ; ou, en sens inverse, la disparition d'un certain nombre de sièges au fur et à mesure de l'accession à l'indépendance d'anciennes possessions coloniales).
a) L'effectif du Sénat sous la IIIème République
Aux termes de l'article premier de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, relative à l'organisation du Sénat, le Sénat comportait 300 sièges, dont 225 sénateurs élus dans les départements et les colonies, plus 75 sénateurs inamovibles élus par l'Assemblée nationale (c'est-à-dire par les membres du Sénat lui-même et ceux de la Chambre des députés).
En supprimant le système des sénateurs inamovibles, la révision constitutionnelle du 14 août 1884 a permis de réaffecter progressivement leurs sièges disponibles aux départements et colonies, selon une répartition fixée par une loi organique du 9 décembre 1884. Selon ce nouveau texte, les 300 sièges (225 + 75) furent répartis entre les départements et les colonies25(*).
Après la Première Guerre mondiale, le Sénat compta 14 nouveaux sièges alsaciens-mosellans26(*), soit un effectif total du Sénat passé à 314 sièges et demeuré inchangé jusqu'à la fin de la IIIème République.
b) L'effectif de la seconde chambre sous la IVème République
Les règles initiales de composition du Conseil de la République, telles qu'adoptées en 1946, étaient très différentes de celles qui régissaient le Sénat de la IIIème République, mais le nombre des membres de l'assemblée du Luxembourg, lui, est demeuré pratiquement inchangé par rapport à la situation antérieure : 315 conseillers en 1946, puis 320 conseillers à partir de 1948.
Dans un premier temps, 200 membres du Conseil de la République étaient élus directement par les départements métropolitains, 14 par les départements algériens, 51 par les Territoires d'outre-mer (au sens nouveau de la Constitution du 27 octobre 1946, ce qui incluait alors les Antilles, la Guyane, la Réunion et les possessions françaises d'Afrique et des Indes), plus 50 conseillers élus par les députés.
A la suite de la réforme du statut électoral du Conseil de la République en 1948 (loi n° 48-1471 du 23 septembre 1948), qui accentuait son assise territoriale en supprimant les sièges pourvus par l'Assemblée nationale, le nombre total des conseillers a été fixé à 32027(*).
S'agissant des sièges départementaux, la loi du 23 septembre 1948 a fixé elle-même explicitement les critères de leur répartition, fondée sur un principe de proportionnalité en fonction de l'importance démographique de chaque département.
Ainsi, aux termes de l'article 5 de cette loi, il a été « attribué à chaque département un siège [...] jusqu'à 154 000 habitants et, ensuite, un siège par 250 000 habitants ou fraction de 250 000 ».
c) L'effectif du Sénat sous la Vème République
La Constitution du 4 octobre 1958 n'a pas déterminé elle-même le nombre des membres de chaque assemblée, renvoyant cette question à la compétence de la loi organique (s'agissant du nombre des sénateurs, il s'agit d'une « loi organique relative au Sénat » au sens de l'article 46 de la Constitution)28(*).
A la mise en vigueur des nouvelles institutions, il a d'abord été procédé par la voie d'ordonnances à valeur organique prises dans le cadre de l'ancien article 92 (mesures transitoires), les modifications ultérieures ayant fait l'objet de plusieurs lois organiques.
On observe, à cet égard, que les mouvements ayant affecté le nombre des sénateurs ont été relativement plus nombreux sous la Vème République qu'auparavant, en raison de plusieurs facteurs, notamment les évolutions territoriales liées à la décolonisation, la consécration constitutionnelle de la représentation par le Sénat des Français de l'étranger (aboutissant à la création de 6 puis de 12 nouveaux sièges) ou la réorganisation de la région parisienne ayant entraîné la création de plusieurs nouveaux départements.
S'agissant du critère de répartition des sièges entre les départements, l'ordonnance à valeur organique n° 58-1097 a suivi le principe de proportionnalité démographique posé par l'article 5 de la loi du 23 septembre 1948, sans toutefois l'inscrire dans le texte même du code électoral ; elle s'est simplement fondée sur les seuils fixés en 1948, en l'espèce 1 siège jusqu'aux premiers 154 000 habitants, puis un siège supplémentaire par tranche de 250 000 habitants ou fraction de ce nombre.
A partir de la loi organique n° 66-504 du 12 juillet 1966 consécutive à la création des nouveaux départements de la région parisienne, le premier de ces deux paramètres a été légèrement rectifié, à raison désormais de 1 siège pour 150 000 habitants (clé de répartition implicitement reconduite lors de la création de 33 nouveaux sièges dans 29 départements par la loi organique n° 76-643 du 16 juillet 197629(*)).
3. Les propositions récentes d'ajustement du nombre et de la répartition des sièges du Sénat
A ce jour, le nombre total des sièges du Sénat s'élève à 322, dont 321 pourvus (le siège non pourvu correspondant à l'ancien Territoire des Afars et des Issas, devenu République de Djibouti lors de son accession à l'indépendance en 1977) ; ces sièges se répartissent comme suit :
- sénateurs des départements, 304 sièges (article L.O. 274 du code électoral), distribués entre les départements métropolitains et d'outre-mer selon le tableau n° 6 annexé audit code ;
- sénateurs des TOM et autres collectivités d'outre-mer assimilées, 5 sièges ;
- sénateurs représentant les Français établis hors de France, 12 sièges.
Certaines initiatives récentes ont été prises en vue de modifier ces chiffres -inchangés depuis maintenant plus de vingt ans- afin de tenir compte des évolutions démographiques.
Leurs auteurs proposent, selon le cas, de modifier à la fois l'effectif total du Sénat (à la hausse) et la répartition des sièges entre les départements, ou bien seulement ce second paramètre (le nombre des sièges des départements étant maintenu à son effectif actuel, soit 304).
a) Plusieurs initiatives législatives non prises en considération par le Sénat
Depuis 1997, six projets ou propositions de loi ont abordé la question du nombre ou de la répartition des sièges du Sénat :
- une proposition de loi organique présentée par Mme Hélène Luc et plusieurs collègues de son groupe (n° 54 du 28 octobre 1997), « tendant à modifier le nombre de sénateurs élus dans les départements » (non assortie de la proposition de loi simple nécessaire pour modifier corrélativement la répartition des sièges entre les départements) ;
- deux propositions de loi présentées par MM. Guy Allouche, Claude Estier et les membres du groupe socialiste et apparentés, la première, de nature organique (n° 459 du 28 mai 1998), « tendant à modifier le nombre des sénateurs élus dans les départements et à abaisser l'âge d'éligibilité des sénateurs », la seconde, de nature législative simple (n° 460), tendant par voie de conséquence « à modifier le tableau n° 6, annexé à l'article L. 279 du code électoral fixant le nombre de sénateurs représentant les départements, ainsi que le tableau n° 5 annexé à l'article LO 276 du code électoral relatif à la répartition des sièges de sénateurs entre les séries » ;
- deux projets de loi présentés par M. Lionel Jospin le 23 février 2000, le premier, de nature organique (n° 235 rectifié), « modifiant le nombre de sénateurs », le second, de valeur législative simple (n° 236), « modifiant la répartition des sièges de sénateurs ».
Saisi de ces textes, le Sénat, à deux reprises, a jugé préférable de ne pas toucher au nombre et à la répartition actuels de ses sièges.
Une première fois, sa position a été justifiée par des raisons conjoncturelles : lors de l'examen des propositions de loi de M. Guy Allouche n° 459 et 460, le rapporteur de la commission des Lois, M. Paul Girod (rapport 1998/1999, n° 427) avait en effet fait valoir que la nouvelle répartition proposée était basée sur les résultats du recensement général de la population de 1990, alors même que devaient être prochainement publiés ceux du recensement de 1999, ajoutant que si « une mise à jour de la composition du Sénat, qui reflète actuellement la situation démographique de la France en 1975, ne semble pas pouvoir être contestée dans son principe », le respect des principes constitutionnels « n'implique pas qu'il soit dès maintenant procédé à la révision de la répartition des sièges entre les départements [...] Il serait donc regrettable d'opérer dès maintenant une révision de la répartition des sièges alors que les données démographiques du recensement de 1990 ne sont plus exactes et que les chiffres du recensement en cours devraient être connus au début de l'année 2001 ».
La seconde fois, lors de l'examen des projets de loi du précédent Gouvernement, la question préalable, adoptée par le Sénat, a été justifiée par une considération de fond : le refus, non pas, le cas échéant, d'un réajustement du nombre des sièges entre les départements, mais celui de l'accroissement du nombre des sénateurs.
Or, l'actualisation proposée par le Gouvernement pour tenir compte des évolutions démographiques, aurait porté le nombre total des sièges du Sénat à 341, soit une majoration nette de 20 sièges par rapport à son effectif actuel. Sur le rapport de M. Paul Girod (1999/2000, n° 261), la commission des Lois « a considéré que la qualité du travail et l'autorité d'une assemblée parlementaire ne se mesuraient pas au nombre de ses membres et que la création de sièges supplémentaires était une solution de facilité inutile. Elle a donc estimé qu'il ne convenait pas d'augmenter le nombre des sénateurs ».
b) Les propositions formulées depuis le rejet des projets de loi de février 2000
Depuis deux ans, la question du nombre et de la répartition des sièges demeure donc en suspens, faisant à nouveau l'objet de plusieurs propositions.
Ainsi, le 13 décembre 2000, M. Patrice Gélard a déposé sur le Bureau du Sénat une proposition de loi (n° 142), « modifiant le tableau n° 5 annexé au titre premier, articles L.O. 276 et suivants du code électoral, concernant la répartition des sièges de sénateurs entre les séries et le tableau n° 6 annexé au titre deuxième, articles L. 279 et suivants du code électoral, concernant le nombre de sénateurs représentant les départements » (il s'agit d'une proposition de loi simple, car elle ne touche pas au nombre des sénateurs, qui seul relève de la loi organique30(*)).
Pour ce qui le concerne, le groupe communiste républicain et citoyen, dans la contribution qu'il a adressée au groupe de réflexion, sous la rubrique des « propositions d'application immédiates, conditions minimales de la légitimité d'une seconde chambre », a estimé que :
« La dernière réforme votée [du mode de scrutin sénatorial] revêt une portée très limitée, car elle a maintenu la logique actuelle de désignation des sénateurs.
« En effet, une question importante n'est pas abordée : la répartition des sièges.
« Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen expriment une exigence minimum : adapter le mode de répartition actuel au recensement de 1999 (et non plus de 1975).
« Ils expriment aussi une exigence forte : répartir en fonction d'un quotient nouveau : nombre de sièges/population.
« Ce calcul, déjà proposé par certains professeurs de droit, permet une modification importante de la répartition des sièges et d'assurer une meilleure adaptation à la réalité démographique du pays ».
S'il n'a pas émis de suggestion directe sur le nombre ou la répartition des sièges, le groupe socialiste a lui aussi posé clairement le problème dans ces termes : « en contradiction avec les principes de l'article 3 de la Constitution, le suffrage au Sénat est inégal. La Creuse a ainsi un sénateur pour 70 000 habitants ; les Bouches-du-Rhône un sénateur pour 250 000 habitants ».
4. Pour tirer les conséquences des données démographiques récentes, le Sénat peut opter entre deux formules : majorer le nombre de ses sièges ou procéder à une nouvelle répartition à effectif constant
Si -comme le préconise le groupe de réflexion- le Sénat souhaite s'engager dans une modification de sa composition actuelle, deux formules seraient envisageables, la première affectant à la fois le nombre total des sièges et leur répartition entre les départements, la seconde se limitant à une nouvelle répartition à effectif global constant.
a) La reconduction de la clé de répartition de 1976 conduirait à majorer l'effectif total du Sénat
La première solution -qui inspirait les deux projets de loi du Gouvernement de M. Lionel Jospin- consisterait à reconduire la clé de répartition démographique utilisée en 1976, selon le tableau ci-après :
Du fait de la croissance de la population dans l'intervalle, ce système aurait pour conséquence d'accroître à due concurrence le nombre total des sièges du Sénat, qui passerait ainsi de 322 à 341 sièges (dont 322 sièges pour les départements31(*), 7 sièges pour les TOM et les collectivités d'outre-mer assimilées et 12 sièges pour les Français de l'étranger), répartis entre les différents départements et collectivités territoriales d'outre-mer, proportionnellement à leur population telle que constatée en 1999.
b) La redistribution sans accroissement de l'effectif total du Sénat soulèverait « la question du cliquet »
La prise en compte des évolutions démographiques peut-elle avoir pour corollaire la suppression de sièges dans certains départements ?
On constate que lors de l'examen de la loi organique du 16 juillet 1976 précitée, le Parlement n'avait pas cru possible de supprimer 3 sièges (1 siège dans la Creuse et 2 sièges à Paris).
Ce faisant, la loi organique a instauré, de fait, un « cliquet » : le nombre des sénateurs par département pourrait rester stable ou augmenter, selon le cas, mais ne devrait pas diminuer.
Or, la seconde formule, qui consisterait aujourd'hui à redistribuer les sièges tout en maintenant l'effectif global actuel, remettrait en cause ce cliquet, car elle impliquerait de minorer la représentation de certains départements dont la population a subi une forte diminution, pour compenser l'accroissement du nombre des sièges des départements ayant vu leur population augmenter dans la même période.
C'est le système préconisé par M. Patrice Gélard, puisque sa proposition de loi n° 142 maintiendrait inchangé le nombre actuel des sièges représentant les collectivités territoriales, qu'elle redistribuerait entre toutes (collectivités métropolitaines et d'outre-mer) selon une nouvelle clé de répartition permettant de tenir compte des évolutions démographiques.
De fait, selon la décision du Conseil constitutionnel, le respect des équilibres démographiques tient, non pas au nombre des sénateurs, mais à leur « répartition par département » : en d'autres termes, cette exigence ne s'apprécie pas en valeur absolue mais dans l'équilibre entre les départements les plus peuplés et ceux qui le sont moins.
5. Les propositions du groupe de réflexion sur le nombre et la répartition des sièges du Sénat
Dans le cadre de son mandat, le groupe de réflexion a considéré qu'un accroissement significatif du nombre des sénateurs ne serait ni utile ni opportun.
Toutefois, MM. Jean-Pierre Bel et Roland Bret n'ont pas, pour leur part, exclu le principe de l'application de la clé de répartition traditionnelle, qui se traduirait par la création d'un certain nombre de sièges supplémentaires.
Ø Le groupe a retenu le principe d'une actualisation de la répartition des sièges entre les départements en fonction du recensement de 1999, le nombre de sénateurs devant rester globalement stable à quelques unités près.
Les évolutions du nombre et de la répartition des sièges du Sénat
intervenues depuis 1958
Départements d'Algérie *
Ord. 58-1097 du 15.11.58 et Ord. 59-259 du 04.02.59
Loi org. 61-816 du 29.07.61
Loi org. 66-503 du 12.07.66
Loi org. 76-643 du 16.07.76
Loi org. 76-1217 du 28.12.76
Loi org. 83-499 du 17.06.83
Loi org. 86-957 du 13.08.86
Loi const. 98-610 du 20.07.98 Loi org. 99-209 du 19.03.99
* dont les Oasis et la Saoura
(1) Sièges supprimés par l'ordonnance n° 62-737 du 3 juillet 1962, à la suite de l'indépendance de l'Algérie.
(2) Création d'un siège pour Wallis-et-Futuna.
(3) Création des départements de la région parisienne.
(4) Création de 32 sièges supplémentaires pour les départements métropolitains (12 en 1977, 10 en 1980 et 10 en 1983) et d'un siège supplémentaire pour la Réunion (en 1983).
(5) Saint-Pierre-et-Miquelon entre dans la catégorie des départements et Mayotte devient une collectivité territoriale spécifique.
(6) Création de 6 nouveaux sièges (2 en 1983, 2 en 1986 et 2 en 1989).
(7) Saint-Pierre-et-Miquelon devient une collectivité territoriale spécifique.
(8) La Nouvelle-Calédonie devient une collectivité sui generis.
(9) Dont le siège antérieurement attribué à l'ancien Territoire des Afars et des Issas (devenu indépendant en 1977).
(10) Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte.
Évolution de la population des départements
Ratio population 1999 par siège de sénateur
1 009 697
1 830 958
506 321
539 837
1 044 728
1 286 074
1 093 005
728 081
1 133 299
563 731
2 551 422
1 439 694
599 319
1 024 482
1 429 647
1 237 790
1 352 483
896 204
1 130 008
1 382 085
324 500 *
324 800 *
55 100 *
476 700 *
53 772 684
60 095 682
* 14 Ainsi le code électoral ne prévoit directement aucun âge spécifique d'éligibilité pour l'élection à la Présidence de la République... !
* 15 Article LO 296 du code électoral.
* 16 M. Robert Bret a également évoqué l'âge de 18 ans.
* 17 La remise en cause du renouvellement partiel du Sénat poserait d'ailleurs peut-être une difficulté constitutionnelle, car s'il est vrai que ce principe ne figure pas expressis verbis dans la Constitution du 4 octobre 1958, force est d'admettre que plusieurs articles paraissent s'y référer de manière assez explicite ; par exemple, l'article 25, alinéa 2, qui vise les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, « le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'assemblée à laquelle ils appartiennent », ou l'article 32, aux termes duquel « [...] Le Président du Sénat est élu après chaque renouvellement partiel ».
* 18 Pour pouvoir être mis en oeuvre aujourd'hui, ce système nécessiterait d'en modifier quelque peu l'économie initiale, puisque contrairement à l'hypothèse de départ, la réforme n'a pas été adoptée en 2001.
* 19 Initialement, à raison d'un délégué par commune puis, à partir de la loi du 9 décembre 1884, en nombre variable - de 1 à 24 délégués - selon l'effectif du conseil municipal, lui-même fixé entre 10 et 36 conseillers en fonction de l'importance démographique de la commune.
* 20 Un dispositif similaire a également fait l'objet de deux autres propositions de loi, n° 152 du 3 décembre 1997, présentée par Mme Hélène Luc et d'autres membres de son groupe, et n° 209 du 18 décembre 1997, présentée par M. Jean-Michel Baylet et Mme Joëlle Dusseau.
* 21 213 000 délégués, selon le chiffre alors avancé par le Gouvernement.
* 22 Le dispositif antérieur recevant, au détour d'un considérant, un label de constitutionnalité sur lequel d'aucuns avaient pu s'interroger, dans la mesure où le correctif des délégués supplémentaires n'avait pas jusqu'à présent jamais été soumis à l'appréciation du Conseil.
* 23 Dans un article (« Le mode d'élection du Sénat doit permettre à celui-ci d'assurer la représentation des collectivités territoriales de la République », in Les Petites Affiches du 12 juillet 2000) M. Jean-Éric Schoettl, Secrétaire Général du Conseil constitutionnel, suggère une autre solution : « cette solution, qui ferait l'économie de la désignation de délégués, consisterait à faire voter les organes délibérants de toutes les collectivités territoriales de la circonscription en pondérant les voix exprimées au sein de chacun par la population de cette collectivité ».
* 24 Dans le communiqué à la presse publié à la suite de la décision du 6 juillet 2000, il était indiqué que « le législateur doit modifier sans tarder la répartition par département des sièges de sénateur ». Mais pour rejeter les requêtes de MM. Hauchemaille et Marini tendant à faire annuler le décret de convocation des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs, le Conseil constitutionnel a estimé dans une décision du 20 septembre 2001 que la « carence » du législateur était sans incidence sur l'obligation faite au Gouvernement de convoquer les électeurs sénatoriaux dans le respect des délais fixés par le code électoral. Pour autant, le Conseil constitutionnel a rappelé qu'il « incombait au législateur [...] de modifier la répartition par département des sièges de sénateurs figurant au tableau n° 6 annexé à la partie législative du code électoral, afin de tenir compte des évolutions de la population des collectivités territoriales dont le Sénat assure la représentation ».
* 25 Ces 300 sièges étaient ainsi répartis : 10 sièges pour le département de la Seine, 8 sièges pour le département du Nord, entre 5 et 2 sièges pour les autres départements métropolitains hors le Territoire de Belfort, 1 siège pour le Territoire de Belfort, 1 siège pour chacun des trois départements algériens, ainsi que pour chacune des colonies (la Guadeloupe, la Martinique, la Réunion et les Indes françaises).
* 26 Ces 14 sièges furent répartis de la manière suivante : 5 sièges pour la Moselle, 5 sièges pour le Bas-Rhin et 4 sièges pour le Haut-Rhin.
* 27 Ces 320 sièges étaient répartis comme suit : 253 sièges élus par les départements métropolitains et les 4 nouveaux départements d'outre-mer (dont les départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et de la Réunion, issus de la loi de départementalisation), 14 sièges élus par les départements algériens, 44 sièges élus par les TOM et les Territoires sous tutelle, 6 sièges élus par les citoyens français d'Indochine (1 siège), de Tunisie (2 sièges) et du Maroc (3 sièges) 3 sièges pour les citoyens français résidant à l'étranger.
* 28 Les évolutions du nombre et de la répartition des sièges du Sénat depuis 1958 sont récapitulées dans un tableau en annexe.
* 29 La loi organique du 16 juillet 1976, issue d'une proposition de loi organique de M. Henri Caillavet et des membres des groupes socialiste et communiste, a été rapportée au nom de la commission des Lois du Sénat par M. Etienne Dailly, qui, dans un premier temps, avait envisagé d'inscrire comme en 1948 la clé de répartition des sièges dans le texte même du code électoral : « Pour accéder à une mesure de portée permanente [...] la seule solution convenable consiste à relégaliser la clé, si je puis m'exprimer ainsi » ; à l'époque, le Sénat avait entériné cette suggestion, mais l'Assemblée nationale s'y est finalement opposée.
* 30 En réalité, la proposition de M. Patrice Gélard, en maintenant par ailleurs le renouvellement du Sénat par tiers et la répartition actuelle des départements entre les trois séries A, B et C, aboutirait à une augmentation temporaire de l'effectif total du Sénat, car 5 nouveaux sièges seraient attribués à différents départements de la série C dès son prochain renouvellement en 2004, avant même la réduction à due concurrence du nombre des sièges des départements des séries A ou B sur lesquels ce contingent devrait être prélevé (de manière à ce que tous les mandats en cours aillent jusqu'à leur terme) ; c'est la raison pour laquelle M. Patrice Gélard a déposé une autre proposition de loi -organique, cette fois- n° 141 du 13 décembre 2000, dont l'article premier précise que le nombre des sénateurs des départements, fixé à 304, atteindra 309 en 2004 (renouvellement de la série C) puis 306 au renouvellement suivant (série A), avant d'être définitivement ramené au nombre actuel -soit 304- lors du renouvellement du troisième tiers. Cette proposition de loi organique préconise par ailleurs de tirer la conséquence de l'évolution démographique de la Polynésie française, en attribuant à cette collectivité territoriale d'outre-mer un siège supplémentaire, moyennant la réaffectation du siège disponible de l'ancien Territoire des Afars et des Issas.
* 31 Dans la série A, 9 départements gagneraient un siège (l'Ain, les Alpes-Maritimes, les Bouches-du-Rhône, la Drôme, l'Eure-et-Loir, la Haute-Garonne, la Gironde, l'Hérault et la Guyane) et la Creuse perdrait un siège ; dans la série B, 4 départements gagneraient un siège (l'Isère, le Maine-et-Loire, l'Oise et la Réunion) ; dans la série C, 1 département gagnerait deux sièges (la Seine-et-Marne), 7 départements gagneraient un siège (le Bas-Rhin, le Haut-Rhin, le Var, le Vaucluse, la Guadeloupe, le Val-d'Oise et les Yvelines) et Paris perdrait trois sièges.

References: l'article 46
 l'article 6
 l'article 2
 l'article 24
 l'article 24

L'article 6

L'article 8
 l'article 25
 l'article 2
 l'article 6
 l'article 6
 l'article 5
 l'article 46
 l'article 5
 l'article 3
sui generis
 l'article 25
 l'article 32