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Timestamp: 2019-09-18 18:45:32+00:00

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BVerfG, Urteil vom 24.07.1979 - 2 BvF 1/78 - openJur
Urteil vom 24.07.1979 - 2 BvF 1/78
BVerfG, Urteil vom 24.07.1979 - 2 BvF 1/78
openJur 2011, 118283
Wichtigste Einnahmequelle seien lange Zeit die Spenden gewesen. Es habe sich aber erwiesen, daß diese nur in Verbindung mit der steuerlichen Abzugsfähigkeit ergiebig sei. Kein Staatsbürger vermöge einzusehen, daß Ausgaben zur Förderung anderer staatspolitischer Zwecke - und zur Förderung mildtätiger, kirchlicher, religiöser, wissenschaftlicher und gemeinnütziger Zwecke - bis zu bestimmten Prozentsätzen der Einkünfte oder des Umsatzes und der aufgewendeten Löhne und Gehälter steuerlich absetzbar seien, Spenden an politische Parteien hingegen nur bis zu dem Minimalbetrag von 600 b.z.w. 1.200 Deutsche Mark. Die Beschränkung der steuerlichen Abzugsfähigkeit habe bewirkt, daß die Spenden als Einnahmequelle bedeutungslos geworden seien. Dieser praktische Ausschluß der Parteien von der Möglichkeit der Spendenfinanzierung verletze Art. 21 GG.
Die politischen Parteien seien ein wichtiger Faktor unserer repräsentativen Demokratie, deren verfassungsrechtliche Stellung in § 1 Abs. 1 PartG ihren Ausdruck gefunden habe. Sie seien mit den Hilfsvereinen für Wahlen aus dem 19. Jahrhundert nicht mehr vergleichbar. Der Aufgabenkatalog des § 1 Abs. 2 PartG erwähne die Beteiligung an Wahlen nur noch als einen Punkt unter anderen. Die dauernde Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes impliziere die Ausdehnung der Parteiaufgaben auf den gesamten politisch relevanten Bereich. Parteien nach dem Leitbild des § 1 PartG seien gehalten, bei der Lösung aller außenpolitischen, innenpolitischen, rechtspolitischen, wirtschaftspolitischen, finanzpolitischen, sozialpolitischen, arbeitspolitischen, bildungspolitischen, gesundheitspolitischen, verkehrspolitischen, usw politischen Fragen mitzuarbeiten. Sie könnten Schwerpunkte bilden, aber keine weißen Felder lassen. Jedes Ministerium, jeder Ausschuß des Parlaments, jeder Journalist und jeder Fachverband müsse einen Ansprechpartner finden. Die Aufgaben einer Partei seien nicht nur auf die Organe des Staates und die Medien der Öffentlichkeit bezogen. Sie müßten ebenso sachlich auf ihre Satzung und personell auf ihre Mitglieder ausgerichtet sein.
Die im Bundestag vertretenen politischen Parteien hätten heute über etwa 2 Mio Mitglieder, die aus allen Schichten der Bevölkerung stammten und zu stets größeren Beitragsleistungen bereit und in der Lage seien. Inzwischen hätten die von den jeweiligen Parteitagen beschlossenen Beitragsstaffeln Höchstsätze erreicht. Diese würden von den betreffende Mitgliedern auch eingehalten. Sie reichten weit über die steuerlichen Grenzen des alten Einkommensteuerrechts hinaus. Den Rechenschaftsberichten lasse sich entnehmen, daß seit Erlaß des Parteiengesetzes die Spendeneingänge außerordentlich angestiegen seien und eine sehr wesentliche Säule für die Finanzierung der Parteiarbeit darstellten. Es sei deshalb unumgänglich, die steuerlichen Höchstgrenzen den gewandelten Verhältnissen anzupassen. Hinzu komme, daß seit den grundlegenden Urteilen des Bundesverfassungsgerichts zur Parteifinanzierung alle im Bundestag vertretenen politischen Parteien zum Teil sehr tiefgreifende Wandlungen zu Volksparteien durchgemacht hätten, die alle Schichten des Volkes ansprächen. Auch hätten sich im Laufe der letzten zwanzig Jahre die Einkommensverhältnisse nachweislich in Richtung auf eine weiter gestreute Einkommensverteilung fortentwickelt. Steuerliche Begünstigungen kämen deshalb nicht mehr einseitig wenigen Schichten des Volkes zugute, sondern entfalteten eine solche Breitenwirkung, daß durch großzügiger bemessene Begünstigungen einseitige Wettbewerbsvorteile für bestimmte Parteien nicht mehr entstünden. Schließlich habe sich durch das Hineinwachsen neuer Bevölkerungsschichten in die Progressionszone des Einkommensteuertarifs die Zahl derjenigen Parteimitglieder und Spender erhöht, die von besseren steuerlichen Möglichkeiten auch tatsächlich Gebrauch machen könnten. Eine nachhaltige Anpassung der Steuergrenzen begegne daher angesichts der steigenden Kosten der Parteiarbeit auch unter dem Gesichtspunkt des formalen Gleichheitsgrundsatzes keinen Bedenken mehr.
1. Professor Kaltefleiter hat unter anderem dargetan, daß sich ein tiefgreifender Strukturwandel des Parteiensystems in der Bundesrepublik Deutschland vollzogen habe. Dabei sei ein wesentlicher Aspekt die Entwicklung der im Bundestag vertretenen Parteien zu Volksparteien. So sei beispielsweise die SPD in den breiten Bereich der Mittelschichten eingedrungen; die CDU habe sich von einer Honoratiorenpartei, die sie in den fünfziger Jahren noch weitgehend gewesen sei, zu einer Massenpartei entwickelt. Die Struktur der Mitglieder und der Anhängerschaft hätten sich ebenso wie die Mitgliederzahlen, der Organisationsgrad und die Organisationsdichte weitgehend aneinander angeglichen. Auch das mediale Umfeld habe sich in dieser Zeit verändert, insbesondere durch die massenhafte Verbreitung des Fernsehens. Damit ergebe sich für die politischen Parteien im Gegensatz zu früher eine viel stärkere Notwendigkeit präsent zu sein, wenn sie am Kommunikationsprozeß teilnehmen wollten.
Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, daß das Bundesverfassungsgericht sich in dem Urteil vom 3. Dezember 1968 (BVerfGE 24, 300 [357 ff.]) bereits mit der Verfassungsmäßigkeit der steuerlichen Begünstigung von Parteispenden befaßt hat.
Die politischen Parteien nehmen an der politischen Willensbildung des Volkes vornehmlich durch ihre Beteiligung an den Wahlen teil, die ohne die Parteien nicht durchgeführt werden könnten. Sie sind darüber hinaus Zwischenglieder zwischen dem Bürger und den Staatsorganen, Mittler, durch die der Wille der Bürger auch zwischen den Wahlgängen verwirklicht werden kann. Sie sammeln die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus, formen sie zu Alternativen, unter denen die Bürger auswählen können. Die politischen Parteien üben entscheidenden Einfluß auf die Besetzung der obersten Staatsämter aus. Sie stellen, sofern sie die Parlamentsmehrheit bilden und die Regierung stützen, die wichtigste Verbindung zwischen dem Volk und den politischen Führungsorganen des Staates her und erhalten sie aufrecht. Als Parteien der Minderheit bilden sie die politische Opposition und machen sie wirksam. Sie beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken, und zwar insbesondere durch Einflußnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von Parlament und Regierung (vgl. BVerfGE 3, 19 [26]; 14, 121 [133]; 20, 56 [99, 101]; 44, 125 [145 f.]). Die Willensbildung des Volkes wird allerdings nicht nur von den politischen Parteien vorgeformt und beeinflußt. Neben ihnen wirken etwa auch Verbände, andere Gruppen und Vereinigungen sowie die Massenmedien auf den Prozeß der Meinungsbildung und Willensbildung ein (vgl. dazu im einzelnen BVerfGE 11, 266 [273]; 20, 56 [114]; 41, 399 [416 f.]).
1. Das Grundgesetz verwehrt Spenden an politische Parteien grundsätzlich nicht. Art. 21 GG gewährleistet den Parteien Freiheit vom Staat, nicht jedoch absoluten Schutz vor dem Einfluß finanzkräftiger Einzelpersonen, Unternehmen und Verbände. Der Gefahr, daß anonyme Großspender durch ins Gewicht fallende finanzielle Zuwendungen auf die längerfristige Zielsetzung der begünstigten Partei oder sie berührende innerparteiliche Entscheidungen von Einzelfragen einzuwirken versuchen, um so indirekt mehr oder minder großen Einfluß auf die staatliche Willensbildung zu gewinnen, begegnet das Grundgesetz durch das in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG an die Parteien gerichtete Gebot, über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben (BVerfGE 20, 56 [105]; 12, 113 [125]; 5, 85 [232 f.]). Diesem Verfassungsgebot kommt zentrale Bedeutung zu. Es zielt darauf ab, den Prozeß der politischen Willensbildung für den Wähler durchschaubar zu machen und ihm offenzulegen, welche Gruppen, Verbände oder Privatpersonen durch Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen. Der Wähler soll über die Herkunft der ins Gewicht fallenden Spenden an politische Parteien korrekt und vollständig unterrichtet werden und die Möglichkeit haben, daraus seine Schlüsse zu ziehen (vgl. BVerfGE 20, 56 [106]; 24, 300 [356]). Im übrigen überläßt das Grundgesetz es grundsätzlich der Verantwortung der Parteien, deren innere Ordnung demokratischen Grundsätzen entsprechen muß (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG; §§ 6 ff. PartG), den sachwidrigen Einfluß finanzkräftiger Interessen vom sachgerechten zu unterscheiden und einem auf sie eindringenden sachwidrigen Druck zu widerstehen (vgl. BVerfGE 20, 56 [105]). Unter diesem Blickpunkt ist es verfassungsrechtlich unbedenklich, daß § 25 PartG lediglich die Offenlegung der Spender von Zuwendungen, deren Gesamtwert in einem Kalenderjahr 20.000 Deutsche Mark übersteigt, vorschreibt. Angesichts des beträchtlichen Finanzbedarfs auch kleinerer politischer Parteien durfte der Gesetzgeber davon ausgehen, daß mit einer jährlichen Spende von weniger als 20.000 Deutsche Mark ein erheblicher politischer Einfluß in aller Regel nicht verbunden ist (BVerfGE 24, 300 [356]).
Eine gewisse Veränderung der Wettbewerbslage, die bei jeder Form der steuerlichen Berücksichtigung von Beiträgen und Spenden nahezu unvermeidlich sein wird, nimmt die Verfassung jedoch hin. Die vom Grundsatz der Chancengleichheit der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Bemessung der Abzugsfähigkeit von Beiträgen und Spenden gezogene Grenze verläuft erst dort, wo die steuerliche Begünstigung von Beiträgen und Spenden ein Ausmaß erreicht, das geeignet ist, die vorgegebene Wettbewerbslage zwischen den Parteien in einer ernsthaft ins Gewicht fallenden Weise zu verändern. Das wird in aller Regel so lange nicht der Fall sein, wie der Mehrzahl der Steuerpflichtigen die Möglichkeit eröffnet bleibt, in vergleichbarer Weise an der Steuervergünstigung teilzuhaben. Unzulässig wäre es dagegen insbesondere, einen bestimmten Prozentsatz der Einkünfte oder des Umsatzes als steuerlich abzugsfähig zu erklären oder die Grenzbeträge so hoch anzusetzen, daß die Einkommensteuerpflichtigen mit großem Einkommen und die Körperschaftsteuerpflichtigen unverhältnismäßig stärker begünstigt würden als die Einkommensteuerpflichtigen mit niedrigem oder mittlerem Einkommen mit der Folge, daß zugleich die Parteien bevorzugt würden, die eine größere Anziehungskraft als andere Parteien auf kapitalkräftige Kreise ausüben.
Die Tätigkeit der politischen Parteien vollzieht sich im Bereich der politischen Willensbildung. Dem Ergebnis dieser Willensbildung, der Mehrheitsentscheidung, sind alle unterworfen, auch diejenigen, die nicht die Parteien der Mehrheit unterstützt haben. Deshalb ist in dieser Sphäre hinsichtlich der Chancengleichheit ein besonders strenger Maßstab anzulegen. Das Mitglied einer Religionsgemeinschaft oder einer Organisation, die gemeinnützige, mildtätige oder wissenschaftliche Zwecke verfolgt, läuft - kraft der staatlichen Rechtsordnung - nicht Gefahr, gegen seinen Willen in den Einflußbereich einer vergleichbaren Organisation zu geraten, der Spenden in größerem Ausmaß als der seinen zufließen. Im übrigen wird diesen Organisationen die staatliche Förderung im Hinblick auf begrenzte wirtschaftliche, soziale oder kulturelle Zwecke zuteil, die von den hierzu berufenen Staatsorganen als förderungswürdig anerkannt worden sind. Hier, wo es sich nicht um politische Willensbildung im engeren Sinne oder Ausübung politischer Macht, sondern um ein gegenständlich beschränktes Tätigwerden handelt, hat der Satz von der Chancengleichheit der Parteien keine Geltung. Daher verstößt eine als Folge steuerrechtlicher Bestimmungen möglicherweise eintretende unterschiedliche Begünstigung solcher Institutionen einerseits und der politischen Parteien andererseits nicht gegen die Verfassung (BVerfGE 8, 51 [67 f.]; 20, 56 [107]). Zwar sind auch die Kirchen, staatspolitische Vereinigungen und andere Organisationen, denen Spenden steuerbegünstigt zugewendet werden können, oder Berufsverbände, bei denen die an sie geleisteten Beiträge als Werbungskosten steuerlich berücksichtigt werden, in verschiedenen Teilbereichen bestrebt, im Sinne ihrer religiösen Grundüberzeugungen oder der in ihnen organisierten Interessen auf die politische Meinungsbildung und die Entschlüsse der Staatsorgane Einfluß zu nehmen. Dies gilt jedoch für sie im Gegensatz zu politischen Parteien nur in begrenztem Maße. Keine dieser Organisationen ist in vergleichbarer Weise wie die politischen Parteien darauf angelegt, in allen Bereichen an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken und unmittelbar das gesamte staatliche Geschehen zu beeinflussen.
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