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Timestamp: 2016-10-22 05:16:04+00:00

Document:
Bundesamt f�r Privatversicherungen, Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Eidgen�ssisches Finanzdepartement, Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Entzug der Bewilligung zum Betrieb des Versicherungsgesch�fts,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r die Aufsicht �ber die Privatversicherung vom 20. Juni 2005.
Die X.________ AG bot ab 1986 eine Versicherung gegen die finanziellen Folgen eines F�hrerausweisentzugs an, wobei sie f�r eine Jahrespr�mie zwischen 180 und 2'980 Franken monatliche Zahlungen von maximal 4'500 Franken garantierte. Sie untersteht der Aufsicht des Bundesamtes f�r Privatversicherungen, welches erstmals Anfang 2001 die H�he der vorhandenen Eigenmittel beanstandete und deren Aufstockung auf das gesetzliche Mindestniveau von 600'000 Franken (vgl. E. 3.2) verlangte. Dabei erachtete das Bundesamt insbesondere ein in den Bilanzen der Jahre 2000 und 2001 mit einem Wert von 300'000 Franken gef�hrtes "Kaufrecht Liegenschaft Immensee" als "ann�hernd wertlos". Es forderte die X.________ AG deshalb auf, innert 40 Tagen einen Finanzierungsplan einzureichen, und drohte f�r den Unterlassungsfall den Entzug der Bewilligung f�r den Gesch�ftsbetrieb durch das zust�ndige Departement an (Verf�gung vom 5. November 2002). Hiergegen gelangte die X.________ AG an die Eidgen�ssische Rekurskommission f�r die Aufsicht �ber die Privatversicherung, welche jedoch das streitige Kaufrecht ebenfalls als wertlos betrachtete und die angefochtene Verf�gung deshalb sch�tzte (Entscheid vom 21. August 2003).
Nachdem der Entscheid der Rekurskommission rechtskr�ftig geworden war, setzte das Bundesamt f�r Privatversicherungen der X.________ AG erneut Frist f�r die Einreichung eines Finanzierungsplans an. Weil die Betroffene in der Folge weder die erforderliche Kapitalerh�hung vornahm noch einen eigentlichen Finanzierungsplan einreichte, leitete das Bundesamt schliesslich den (wiederholt) angedrohten Bewilligungsentzug in die Wege: Am 30. M�rz 2004 hat das Eidgen�ssische Finanzdepartement der X.________ AG die Bewilligung zum Betrieb des Versicherungsgesch�fts entzogen. Gest�tzt hierauf verf�gte das Bundesamt f�r Privatversicherungen gleichentags - zur Sicherstellung der Verpflichtungen aus den laufenden Versicherungen - eine Verm�genssperre; in einer weiteren Verf�gung ordnete das Bundesamt mit Blick auf die Beendigung des Gesch�ftsbetriebs sichernde Massnahmen an.
Die X.________ AG focht alle drei Verf�gungen erfolglos bei der Rekurskommission f�r die Aufsicht �ber die Privatversicherung an (Entscheid vom 20. Juni 2005).
Am 25. Juli 2005 hat die X.________ AG beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und sowohl das Eidgen�ssische Finanzdepartement als auch das Bundesamt f�r Privatversicherungen anzuweisen, ihre Verf�gungen aufzuheben.
Das Eidgen�ssische Finanzdepartement hat beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
1.1 Auf den vorliegenden Rechtsstreit sind noch das Bundesgesetz vom 23. Juni 1978 betreffend die Aufsicht �ber die privaten Versicherungseinrichtungen (Versicherungsaufsichtsgesetz [aVAG; AS 1978 S. 1836]), das Bundesgesetz vom 20. M�rz 1992 �ber die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung (Schadenversicherungsgesetz [SchVG; AS 1992 S. 2363]) sowie die Verordnung vom 8. September 1993 �ber die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung (Schadenversicherungsverordnung [SchVV; AS 1993 S. 2620]) anwendbar, welche auf den 1. Januar 2006 aufgehoben worden sind (vgl. Art. 89 in Verbindung mit Ziff. I/3 u. Ziff. I/4 des Anhangs des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht �ber Versicherungsunternehmen [VAG; SR 961.01] sowie Art. 217 Ziff. 10 der Verordnung vom 9. November 2005 �ber die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen [Aufsichtsverordnung, AVO; SR 961.011]).
1.2 Gem�ss Art. 7 aVAG bedurften Versicherungseinrichtungen grunds�tzlich f�r jeden Versicherungszweig, in dem sie t�tig werden wollten, einer Bewilligung des Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartements (bzw. zuletzt des Eidgen�ssischen Finanzdepartements). Die Bewilligung wurde erteilt, wenn die Bewerberin den gesetzlichen Erfordernissen gen�gte (vgl. Art. 9 aVAG), wobei im Interesse der Versicherten insbesondere die Solvenz der Versicherungseinrichtung garantiert sein musste (vgl. Art. 10 aVAG). Das Schadenversicherungsgesetz und die zugeh�rige Verordnung stellen Regeln �ber das minimale Eigenkapital der ihnen unterstellten Versicherungseinrichtungen auf (vgl. E. 3). Das Bundesamt f�r Privatversicherungen hatte als zust�ndige Aufsichtsbeh�rde (vgl. Art. 43 Abs. 1 aVAG) den gesamten Gesch�ftsbetrieb der Versicherungseinrichtungen - einschliesslich deren Solvenz - zu �berwachen (Art. 17 Abs. 1 aVAG). Die Versicherungseinrichtungen waren ihm gegen�ber auskunftspflichtig und hatten regelm�ssig Bericht �ber den Gesch�ftsgang zu erstatten sowie B�cher und Unterlagen zur Einsicht vorzulegen (Art. 22 f. aVAG). Weiter mussten sie grunds�tzlich Tarife und �nderungen des Gesch�ftsplans genehmigen lassen (Art. 19 f. aVAG in Verbindung mit Art. 26 SchVV und Art. 8 aVAG). Wenn eine Versicherungseinrichtung die gesetzlichen Erfordernisse nicht mehr erf�llte, war ihr Frist zur Wiederherstellung des gesetzlichen Zustands anzusetzen; kam sie der Aufforderung nicht nach, so wurde ihr vom Eidgen�ssischen Justiz- und Polizeidepartement (bzw. zuletzt vom Eidgen�ssischen Finanzdepartement) die Betriebsf�hrungsbewilligung entzogen (Art. 40 Abs. 1 aVAG). Gem�ss Art. 17 ff. SchVG waren entsprechende Massnahmen insbesondere auch dann zu ergreifen, wenn die gesetzlichen Vorschriften �ber das minimale Eigenkapital nicht mehr eingehalten waren (vgl. unten E. 4).
Die Vorinstanz hat festgestellt, die Beschwerdef�hrerin habe ab Ende des Jahres 2000 nicht mehr �ber die f�r sie gesetzlich vorgeschriebenen minimalen freien Eigenmittel von 600'000 Franken (vgl. E. 3.2) verf�gt; die Unterdeckung habe zwischen 112'400 und 234'540 Franken betragen. Die Beschwerdef�hrerin bestreitet dies unter Verweis auf das von ihr urspr�nglich mit 300'000 Franken bewertete Kaufrecht. Auf die betreffenden Vorbringen ist indes nicht einzugehen: Im vorinstanzlichen Verfahren hat die Beschwerdef�hrerin die beanstandete Unterdeckung nicht ernsthaft in Abrede gestellt und insbesondere - wohl angesichts des abschl�gigen Entscheids der Rekurskommission vom 21. August 2003 - nicht mehr geltend gemacht, dem fraglichen Kaufrecht komme ein relevanter Wert zu. Die Behauptung, die anrechenbaren Eigenmittel h�tten entgegen den beh�rdlichen Feststellungen die erforderliche H�he von 600'000 Franken gehabt, wird mithin erstmals im bundesgerichtlichen Verfahren erhoben und stellt ein prozessual unzul�ssiges Novum dar (vgl. BGE 121 II 97 E. 1c S. 99 f.).
3.1 Art. 3 SchVG schrieb vor, dass eine Versicherungseinrichtung bei ihrer Gr�ndung ein Mindestkapital von zwischen 0,6 und 10 Mio. Franken aufweisen musste (Abs. 1), wobei die n�here Regelung dem Bundesrat �berlassen wurde. Dieser hatte in Art. 2 Abs. 1 SchVV je f�r die verschiedenen Versicherungszweige den Rahmen festgelegt, in welchem sich das Mindestkapital bewegen musste; die Bestimmung des genauen Betrags im Einzelfall wurde dem Bundesamt f�r Privatversicherungen �bertragen, wie der Gesetzgeber dies in Art. 3 Abs. 3 SchVG vorgesehen hatte. In Art. 3 Abs. 3 SchVG wurde das Bundesamt zudem erm�chtigt, "bei Vorliegen besonderer Verh�ltnisse Abweichungen vom Rahmen nach [Art. 3] Abs. 1 [SchVG] zuzulassen". F�r den Versicherungszweig 16 ("verschiedene finanzielle Verluste"; vgl. Anhang 1 lit. A Ziff. 16 SchVV), in welchem die Beschwerdef�hrerin t�tig ist, war f�r das erforderliche Mindestkapital - an sich (vgl. unten E. 3.3) - ein Rahmen von 3 bis 7 Mio. Franken vorgesehen (Art. 2 Abs. 1 lit. b SchVV).
3.2 Einmal gegr�ndet, musste sich die Versicherungseinrichtung mindestens �ber ein freies und unbelastetes Eigenkapital in der H�he der sog. Solvabilit�tsspanne ausweisen (ausser diese war tiefer als das gesetzliche Mindestkapital; vgl. Art. 4 Abs. 1 SchVG in Verbindung mit Art. 9 SchVV). Ein Drittel dieser Solvabilit�tsspanne war als Garantiefonds f�r die Versicherten zu reservieren (Art. 4 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 SchVV), wobei eine gesetzliche Untergrenze in der Form des sog. Mindestgarantiefonds bestimmt wurde (Art. 4 Abs. 2 lit. b und lit. c SchVG in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 SchVV). F�r den Versicherungszweig der Beschwerdef�hrerin betrug der Mindestgarantiefonds 600'000 Franken (Art. 8 Abs. 2 [lit. c] SchVV in seiner urspr�nglichen Fassung), bis er ab 1. Januar 2004 auf 3,2 Mio. Franken erh�ht wurde (vgl. Art. 8 Abs. 2 SchVV in der Fassung vom 26. November 2003).
3.3 In Bezug auf die dargestellte Regelung war die Beschwerdef�hrerin in zweifacher Hinsicht ein Spezialfall: Sie hatte ihre Gesch�ftst�tigkeit 1986 aufgenommen, in einem Zeitpunkt, in welchem das vorgeschriebene Mindestkapital bloss 600'000 Franken betrug. Angesichts der geringen Betriebsgr�sse der Beschwerdef�hrerin, welche zuletzt offenbar bloss rund 250 Policen f�hrte, kam es in der Folge zu keiner Erh�hung des Eigenkapitals. Mithin verf�gte die Beschwerdef�hrerin zum Vornherein bloss �ber einen F�nftel jenes Kapitals, das sie ben�tigt h�tte, wenn sie unter dem am 1. Januar 1993 in Kraft getretenen Schadenversicherungsgesetzes gegr�ndet worden w�re. Die kleine Anzahl von Policen hatte weiter die Besonderheit zur Folge, dass bei der Beschwerdef�hrerin die Solvabilit�tsspanne - welche in Funktion entweder der Pr�mieneinnahmen oder der Schadenszahlungen bestimmt wird (vgl. Art. 3 ff. SchVV) - kleiner war als der gesetzliche Mindestgarantiefonds von 0,6 (bzw. zuletzt 3,2) Mio. Franken. Demzufolge musste die Beschwerdef�hrerin von Anfang an und w�hrend ihrer gesamten Gesch�ftst�tigkeit stets nur das absolute Minimum an freiem Eigenkapital ausweisen und nicht, wie es eigentlich den Intentionen des Gesetzgebers entsprochen h�tte, einen bis zu dreimal h�heren Betrag (vgl. Art. 8 Abs. 1 SchVV).
4.1 Gem�ss Art. 19 Abs. 1 SchVG hatte die Aufsichtsbeh�rde die Versicherungseinrichtung, falls deren anrechenbare Eigenmittel den Garantiefonds unterschritten, aufzufordern, ihr "einen kurzfristigen Finanzierungsplan" zur Genehmigung vorzulegen. Sie konnte dabei bestimmen, welchen Anforderungen der Plan gen�gen musste und innert welcher Frist die vorgesehenen Massnahmen durchzuf�hren waren (Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 2 SchVV). Handelte die Versicherungseinrichtung nicht fristgerecht, so entzog ihr das Departement die Bewilligung zum Gesch�ftsbetrieb ohne weitere Aufforderung (Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 SchVV).
4.2 Nach dem Gesagten ist vorliegend davon auszugehen, dass die freien Eigenmittel der Beschwerdef�hrerin seit l�ngerem massiv (um bis zu knapp 40 Prozent; vgl. E. 2) unter dem f�r sie geltenden absoluten gesetzlichen Minimum von 600'000 Franken lagen. Mithin war das Bundesamt f�r Privatversicherungen als Aufsichtsbeh�rde zum Eingreifen verpflichtet; ihm kam insoweit kein Spielraum zu. Die abweichende Auffassung der Beschwerdef�hrerin beruht darauf, dass sie die Vorschriften �ber das Mindestkapital bei der Gr�ndung und �ber das w�hrend der Gesch�ftst�tigkeit auszuweisende Eigenkapital durcheinander bringt: Wie die Vorinstanz richtig ausgef�hrt hat, erstreckt sich das Ermessen, welches dem Bundesamt in Art. 3 Abs. 3 SchVG f�r "besondere Verh�ltnisse" zugestanden wird, gem�ss ausdr�cklicher Regelung allein auf Unter- bzw. �berschreitungen des Rahmens, welchen der Gesetzgeber (bzw. der Bundesrat als Verordnungsgeber) f�r das bei Unternehmensgr�ndung erforderliche Mindestkapital bestimmt hat (Art. 3 Abs. 1 SchVG und Art. 2 Abs. 1 SchVV). Keinerlei Spielraum hat die Aufsichtsbeh�rde bez�glich der speziellen, dem Versichertenschutz dienenden Instrumenten der Solvabilit�tsspanne und des Garantiefonds. Bei der Beschwerdef�hrerin wurde der Mindestgarantiefonds unterschritten, welcher - wie gesehen - als absolute Untergrenze bestimmt, �ber wieviel freie Eigenmittel die Versicherungseinrichtung w�hrend der ganzen Dauer ihrer Gesch�ftst�tigkeit mindestens verf�gen muss. Ist der Mindestgarantiefonds nicht mehr gedeckt, so hat die Aufsichtsbeh�rde rasch zu handeln und entweder eine Aufstockung der Eigenmittel innert kurzer Frist zu veranlassen (vgl. Art. 19 Abs. 1 SchVG) oder den Entzug der Bewilligung zum Gesch�ftsbetrieb durch das Departement zu erwirken (Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 18 Abs. 3 SchVG und Art. 40 Abs. 1 aVAG).
4.3 Im vorliegenden Fall hat das Bundesamt der Beschwerdef�hrerin f�glich Zeit f�r Sanierungsmassnahmen gelassen, hat sie doch nach Feststellung der Unterdeckung fast zwei Jahre zugewartet, bis sie am 5. November 2002 die Einreichung eines Finanzierungsplans verbindlich angeordnet hat. Nach Eintritt der Rechtskraft dieser Anordnung dauerte es dann ein weiteres halbes Jahr, bis der Beschwerdef�hrerin am 30. M�rz 2004 tats�chlich - wie mehrfach angedroht - die Betriebsbewilligung entzogen wurde. Angesichts dieser Umst�nde sowie der klaren Rechtslage kann insoweit weder das Vorgehen des Bundesamts oder des Departements noch der deren Anordnungen sch�tzende Entscheid der Eidgen�ssischen Rekurskommission beanstandet werden. Daran �ndert nichts, dass die Beschwerdef�hrerin offenbar eine relativ bescheidene Anzahl von Versicherungsvertr�gen abgeschlossen hat und bei ihr deshalb auch der Mindestgarantiefonds noch ein Mehrfaches der j�hrlichen Schadensumme ausmacht. Diesen besonderen Verh�ltnissen wird zum Vornherein durch den Umstand ausreichend Rechnung getragen, dass die Beschwerdef�hrerin im Ergebnis stets bloss �ber rund einen Drittel der �blicherweise zwingend vorgeschriebenen freien Eigenmittel verf�gen musste (vgl. E. 3.3).
4.4 Mit Blick auf die verschiedenen Briefwechsel zwischen der Beschwerdef�hrerin und dem Bundesamt sowie auf die wiederholte beh�rdliche Aufforderung, die in Aussicht gestellten Sanierungsmassnahmen zu erl�utern, kann auch nicht von einer Verletzung des rechtlichen Geh�rs (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; 126 I 97 E. 2b 102 f.) die Rede sein. Es ist insoweit auf die zutreffenden Ausf�hrungen der Vorinstanz zu verweisen.
4.5 Nicht zu h�ren ist schliesslich der Einwand der Beschwerdef�hrerin, sie habe am 1. Juli 2005 Partizipationsscheine f�r insgesamt 400'000 Franken ausgegeben und ihr Eigenkapital dergestalt �ber den gesetzlichen Minimalbetrag hinaus erh�ht: Grundlage f�r das bundesgerichtliche Urteil bildet in aller Regel der Sachverhalt, wie er sich im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids pr�sentiert hat. �nderungen des Sachverhalts, die - wie hier die Kapitalerh�hung - nach der Ausf�llung des vorinstanzlichen Urteils eingetreten sind, k�nnen grunds�tzlich nicht ber�cksichtigt werden. Die Beschwerdef�hrerin sei immerhin auf die neue Fassung von Art. 8 Abs. 2 SchVV hingewiesen, welche f�r ihren Versicherungszweig ab dem 1. Januar 2004 einen Mindestgarantiefonds von 3,2 Mio. Franken vorschreibt (vgl. E. 3.2); die H�he ihrer Eigenmittel ist auch nach der Kapitalerh�hung noch weit von diesem Betrag entfernt. Auf die Rechtslage, wie sie sich seit Inkrafttreten des neuen Versicherungsaufsichtsgesetzes am 1. Januar 2006 pr�sentiert, braucht hier nicht eingegangen zu werden.
Aus der Formulierung der Antr�ge der Beschwerdef�hrerin ist ersichtlich, dass sie eine Aufhebung des Entscheids der Rekurskommission auch insoweit beantragt, als dieser die Verf�gungen des Bundesamts (Verm�genssperre sowie sichernde Massnahmen bez�glich der Beendigung des Gesch�ftsbetriebs) sch�tzt. Sie nimmt indessen in der Begr�ndung ihrer Beschwerde mit keinem Wort auf die fraglichen Verf�gungen oder die sich mit diesen befassenden Erw�gungen des vorinstanzlichen Entscheids Bezug. Ihre Verwaltungsgerichtsbeschwerde vermag diesbez�glich der gesetzlichen Begr�ndungspflicht gem�ss Art. 108 Abs. 2 OG (vgl. BGE 131 II 449 E. 1.3 S. 452) nicht zu gen�gen, weshalb auf sie insoweit nicht einzutreten ist.
Demnach erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegr�ndet, soweit auf sie einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdef�hrerin kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 Abs. 1 und Art. 153a OG). Parteientsch�digung ist keine auszurichten (vgl. Art. 159 OG).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Bundesamt f�r Privatversicherungen, dem Eidgen�ssischen Finanzdepartement und der Eidgen�ssischen Rekurskommission f�r die Aufsicht �ber die Privatversicherung schriftlich mitgeteilt.

References: Art. 89
 Art. 217
 Art. 7
 Art. 9
 Art. 10
 Art. 43
 Art. 26
 Art. 8
 Art. 17
 BGE 
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 3
 Art. 3
 Art. 4
 Art. 9
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 3
 Art. 8
 Art. 19
 Art. 18
 Art. 18
 Art. 3
 Art. 2
 Art. 19
 Art. 18
 Art. 40
 BGE 
 Art. 8
 Art. 108
 BGE 
 Art. 153
 Art. 153
 Art. 159