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Timestamp: 2016-10-27 12:46:39+00:00

Document:
Office du personnel de l'�tat de Gen�ve,
Conseiller d'Etat, charg� du D�partement de l'action sociale et de la sant� du canton de Gen�ve, rue de l'H�tel-de-Ville 14, case postale 3984, 1211 Gen�ve 3.
art. 9 et 29 Cst. (bl�me),
recours de droit public contre la d�cision du Conseiller d'Etat, charg� du D�partement de l'action sociale et de la sant� du canton de Gen�ve, du 30 janvier 2004.
X.________ occupe une fonction sup�rieure dans l'administration cantonale genevoise depuis le 1er janvier 1996. Son service d�pend administra- tivement de la direction g�n�rale de la sant� publique (cf. son cahier des charges).
Le 4 novembre 2001, Y.________, qui travaillait comme "secr�taire 2" dans le service de X.________, a d�pos� contre ce dernier une plainte pour mobbing aupr�s de la Direction g�n�rale de l'Office du personnel de l'Etat (ci-apr�s: l'Office du personnel). Conform�ment aux r�gles cantonales pr�vues en la mati�re, une enqu�te interne a �t� confi�e � une personne n'appartenant pas � la fonction publique (ci-apr�s: l'enqu�teur).
Apr�s avoir rappel� la d�finition du mobbing et confront� la version des faits de chacun des protagonistes � la lumi�re des t�moignages recueillis lors de l'instruction, l'enqu�teur a conclu que la plainte d�pos�e par Y.________ pour atteinte � ses droits de la personnalit� �tait fond�e et a propos� qu'un bl�me soit inflig� � son sup�rieur. Cette position �tait justifi�e de la mani�re suivante (rapport du 29 mai 2002, p. 14):
"S'il a �t� constat� que Madame Y.________ s'�tait d�j� plainte de ses sup�rieurs avant la venue de X.________ et qu'elle avait fait une d�pression, il a �galement �t� constat� que X.________ avait des carences en ce qui concerne l'�tablissement de liens relationnels avec ses collaborateurs. Le harc�lement peut �tre simplement la cons�quence d'une maladresse relationnelle de personnes qui ne savent pas communiquer. Dans ce cas, elles peuvent reconna�tre leurs erreurs, changer de comportement et pr�senter des excuses.
Deux propositions ont �t� faites dans ce sens au mis en cause, en vue d'un arrangement � l'amiable, la plaignante �tant dispos�e � retirer sa plainte en cas d'entente. X.________ n'a pas souhait� aller dans ce sens.
X.________ peut �tre consid�r� comme un maladroit relationnel. Il n'est cependant pas possible de dire s'il �tait conscient ou non de la perception qu'avait de son attitude Madame Y.________. Par contre, de par sa formation, il aurait d� constater et tenir compte de l'�tat psychique, psychosomatique et physique de Madame Y.________ (...)".
Le 10 juillet 2002, l'Office du personnel s'est enti�rement ralli� aux conclusions du rapport d'enqu�te et a constat� que la plainte dont il �tait saisi �tait fond�e, en proposant qu'un bl�me soit prononc� � l'encontre de X.________. L'int�ress� �tait rendu attentif au fait qu'il pouvait recourir contre cette "prise de position" aupr�s du Conseil d'Etat dans un d�lai de dix jours d�s sa r�ception. X.________ a fait usage de cette possibilit�, en contestant aussi bien les faits retenus par l'Office du personnel que leur qualification juridique. Le Conseil d'Etat a rejet� ce recours dans une d�cision du 23 juillet 2003.
Par d�cision du 28 novembre 2003, la Direction g�n�rale de la sant� a prononc� un bl�me � l'encontre de X.________, en s'appuyant sur les d�cisions pr�cit�es rendues respectivement par l'Office du personnel et le Conseil d'Etat.
Suivant l'indication des voies de droit figurant au bas de la d�cision, X.________ a port� le cas devant le Conseiller d'Etat en charge du D�partement de l'action sociale et de la sant� (ci-apr�s: le Conseiller d'Etat). A titre pr�alable, il demandait la r�cusation de cette autorit� et la transmission du recours au Tribunal administratif comme objet de sa comp�tence, au motif que le Conseiller d'Etat avait d�j� eu � conna�tre de sa cause en qualit� de membre du coll�ge gouvernemental, soit l'autorit� de recours qui avait confirm� l'existence d'une atteinte aux droits de la personnalit� de la plaignante. Subsidiairement, il concluait � l'annulation du bl�me prononc� � son encontre.
Par d�cision du 30 janvier 2004, le Conseiller d'Etat a confirm� la d�cision attaqu�e, en estimant que la voie du recours aupr�s du Tribunal administratif n'�tait pas ouverte pour contester le bl�me litigieux qui apparaissait fond� au vu du rapport d'enqu�te.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler, sous suite de frais et d�pens, la d�cision pr�cit�e du Conseiller d'Etat. Il soutient que cette autorit� a viol� son droit � une proc�dure �quitable (art. 29 al. 1 Cst.) en ne se r�cusant pas et qu'elle a appliqu� de mani�re arbitraire (art. 9 Cst.) les r�gles cantonales sanctionnant le mobbing.
L'Office du personnel se rallie aux conclusions du Conseiller d'Etat, lequel conclut � l'irrecevabilit� du grief tir� de l'arbitraire et au rejet du recours pour le surplus.
D�pos� en temps utile et dans les formes prescrites contre une d�cision finale prise en derni�re instance cantonale (cf. infra consid. 3.5) qui ne peut �tre attaqu�e que par la voie du recours de droit public et qui touche le recourant dans ses int�r�ts juridiquement prot�g�s, le pr�sent recours est recevable au regard des art. 84 ss OJ.
En vertu de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, � peine d'irrecevabilit�, contenir un expos� succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques viol�s et pr�ciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal f�d�ral n'a donc pas � v�rifier de lui-m�me si l'arr�t entrepris est en tous points conforme au droit et � l'�quit�. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqu�s et suffisamment motiv�s dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 130 I 26 consid. 2.1 p. 31; 129 III 626 consid. 4 p. 629; 129 I 113 consid. 2.1 p. 120). En outre, dans un recours pour arbitraire fond� sur l'art. 9 Cst. (cf. art. 4 aCst.), l'int�ress� ne peut se contenter de critiquer l'arr�t attaqu� comme il le ferait dans une proc�dure d'appel o� l'autorit� de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit pr�ciser en quoi cet arr�t serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif s�rieux et objectif, appara�trait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312; 125 I 492 consid. 1b p. 495 et la jurisprudence cit�e).
3.1 Le recourant invoque le droit � une autorit� impartiale qu'il d�duit de l'art. 29 al. 1 Cst. Comme en instance cantonale, il soutient que le Conseiller d'Etat mis en cause aurait d� se r�cuser et transmettre le dossier au Tribunal administratif ou "� une autre autorit�", car il avait d�j� statu�, en sa qualit� de membre du Conseil d'Etat, sur le recours form� contre la d�cision du 10 juillet 2002 par laquelle l'Office du personnel constatait une atteinte aux droits de la personnalit� de la plaignante et proposait d'infliger un bl�me � son sup�rieur.
3.2 L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une proc�dure judiciaire ou administrative, � ce que sa cause soit trait�e �quitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la r�cusation des membres d'une autorit� administrative dont la situation ou le comportement sont de nature � faire na�tre un doute sur leur ind�pendance ou leur impartialit�; il tend � �viter que des circonstances ext�rieures � l'affaire ne puissent influencer une d�cision en faveur ou au d�triment de la personne concern�e. La r�cusation peut s'imposer m�me si une pr�vention effective du membre de l'autorit� vis�e n'est pas �tablie, car une disposition interne de sa part ne peut gu�re �tre prouv�e; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la pr�vention et fassent redouter une activit� partiale. Cependant, seules des circonstances constat�es objectivement doivent �tre prises en consid�ration; les impressions purement individuelles d'une des personnes impliqu�es ne sont pas d�cisives (ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198; 125 I 119 consid. 3b p. 123, 209 consid. 8a p. 217).
3.3 Autrefois d�duite de l'art. 4 aCst., cette garantie constitutionnelle est d'une port�e comparable � ce que pr�voit l'art. 30 al. 1 Cst. (art. 58 aCst.) pour les autorit�s judiciaires (cf. ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198/199; 125 I 119 consid. 3b p. 123, 209 consid. 8a p. 217/218), � ceci pr�s qu'elle n'impose pas l'ind�pendance et l'impartialit� comme maxime d'organisation des autorit�s (administratives) auxquelles elle s'applique. En effet, la r�cusation des membres des autorit�s sup�rieures du pouvoir ex�cutif doit �tre examin�e en tenant compte de la mission et de l'organisation desdites autorit�s, qui assument avant tout des t�ches de gouvernement, de direction et de gestion, mais qui ne sont qu'occasionnellement impliqu�es dans des proc�dures juridiques ouvertes � l'�gard ou sur requ�te de particuliers. En outre, leurs t�ches impliquent le cumul de fonctions diverses qui ne peuvent, le plus souvent, que difficilement �tre s�par�es sans atteinte � l'efficacit� de la gestion et � la l�gitimit� d�mocratique et politique des d�cisions correspondantes (pour des exemples, cf. ATF 125 I 119 consid. 3d p. 123/124).
La r�partition des fonctions et l'organisation choisies par le l�gislateur comp�tent font donc partie des crit�res dont il importe de tenir compte pour appr�cier si les membres d'une autorit� ex�cutive satisfont, dans un cas concret, � la garantie d'impartialit� d�duite de l'art. 29 al. 1 Cst. Les fonctions l�galement attribu�es � l'autorit� doivent �tre prises en consid�ration, en particulier pour appr�cier la port�e de d�clarations ou de prises de position ant�rieures dans l'affaire. En r�gle g�n�rale, les prises de position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorit� partie � la proc�dure, ne permettent pas de conclure � l'apparence de la partialit� et ne justifient pas la r�cusation. A cet �gard, une appr�ciation sp�cifique est n�cessaire dans chaque situation particuli�re (cf. ATF 125 I 119 consid. 3f p. 124/125, 209 consid. 8a p. 217/218).
3.4 En l'esp�ce, il est constant qu'� la suite de la plainte pour mobbing d�pos�e par Y.________ contre X.________ en novembre 2001, le Conseiller d'Etat mis en cause est intervenu � l'�gard de ce dernier � deux reprises comme autorit� de recours: d'abord, en qualit� de membre du Conseil d'Etat pour statuer, en derni�re instance cantonale, sur le bien-fond� de la plainte, puis seul, comme chef du D�partement de l'action sociale et de la sant�, pour se prononcer de mani�re d�finitive sur la sanction inflig�e � l'int�ress� par la Direction g�n�rale de la sant�. Par rapport au recourant, le Conseiller d'Etat a donc assum� des fonctions qui ne rel�vent pas, � proprement parler, des t�ches de gouvernement, de direction et de gestion habituellement d�volues � un ex�cutif cantonal, mais qui se rapprochent de l'activit� judiciaire. Ce cumul des fonctions d�coule de la loi g�n�rale genevoise du 4 d�cembre 1997 relative au personnel de l'administration canto- nale et des �tablissements publics m�dicaux (ci-apr�s: LPAC ou loi cantonale).
3.5 Depuis une novelle du 4 octobre 2001, entr�e en vigueur le 1er d�cembre 2001, la loi cantonale ouvre en effet aux membres du personnel s'estimant victimes de harc�lement psychologique ou sexuel la possibilit� de d�poser une plainte aupr�s de l'Office du personnel et d'obtenir une d�cision au terme d'une proc�dure d'enqu�te interne confi�e � une personne ext�rieure � la fonction publique (cf. art. 2B al. 2, 3 et 6 LPAC). Fond�e sur le r�sultat de l'enqu�te interne, cette d�cision a essentiellement pour objet de constater l'existence ou l'absence d'un harc�lement psychologique ou sexuel (cf. arr�t du 20 juin 2003, 2P.207/2002, consid. 1.2.2). Elle est susceptible de recours au Conseil d'Etat (cf. art. 2B al. 7 LPAC) qui "rend une d�cision d�finitive dans les litiges qui ne sont pas relatifs au harc�lement sexuel, sous r�serve des voies de recours ouvertes au Tribunal administratif contre les sanctions pr�vues par l'article 16, alin�a 1, lettres b et c, de la loi [suspension de l'augmentation ou r�duction du traitement; retour au statut d'employ� en p�riode probatoire] ou contre une d�cision de licenciement" (cf. art. 2B al. 8 LPAC).
Parall�lement ou, comme en l'esp�ce, � l'issue de cette d�cision constatatoire sur le bien-fond� de la plainte, la personne mise en cause peut faire l'objet d'une proc�dure disciplinaire suivie, le cas �ch�ant, d'une sanction (cf. art. 27 ss LPAC). En cas d'avertissement ou de bl�me, la sanction est prononc�e par le chef de service (cf. art. 16 al. 1 lettre a LPAC) et l'affaire peut �tre port�e devant le chef du d�partement concern� (cf. art. 30 al. 1 LPAC); un recours au Tribunal administratif est pr�vu pour les "autres cas de sanctions disciplinaires (soit ceux, plus graves, vis�s par l'art. 16 al. 1 lettres b et c)" (cf. art. 30 al. 2 LPAC).
En instituant cette double proc�dure, le l�gislateur cantonal a entendu renforcer la protection des employ�s de la fonction publique victimes d'un harc�lement sexuel ou psychologique, en leur donnant le droit de participer pleinement - c'est-�-dire avec tous les droits de partie qui y sont attach�s - � la proc�dure d'enqu�te destin�e � �tablir les faits reproch�s; en particulier, au terme de l'enqu�te, ils peuvent ainsi d�sormais recourir contre une d�cision constatatoire qui leur serait d�favorable - par exemple une d�cision de classement de la plainte -, ce qu'ils ne pouvaient pas faire auparavant, o� seule une proc�dure disciplinaire contre la personne mise en cause �tait ouverte sur le plan administratif (cf. M�morial des s�ances du Grand conseil, 2001, p. 8999 ss, sp�cial. 9005, 9021, 9022).
3.6 Selon le Conseiller d'Etat mis en cause, sa comp�tence pour rendre la d�cision attaqu�e n'est pas contestable, car le Tribunal f�d�ral a d�j� jug� qu'il ressort clairement de l'art. 30 LPAC que le recours au Tribunal administratif est exclu � l'encontre d'un bl�me, sans que cette absence de voie judiciaire ne soit contraire � l'art. 6 par. 1 CEDH: en effet, un bl�me ne met pas en jeu un droit de caract�re civil au sens de la disposition conventionnelle pr�cit�e, tandis qu'il repr�sente une sanction d'un degr� de gravit� trop faible pour �tre assimil� � une sanction de nature p�nale (arr�t du 24 octobre 2001, 2P.53/2001, partiellement reproduit in: SJ 2002 I p. 332, consid. 2 et 3). Ces points ne sont cependant pas remis en cause par le recourant, qui se limite � faire valoir que le Conseiller d'Etat aurait d� se r�cuser en vertu de l'art. 29 Cst. en raison du cumul de ses fonctions. C'est � ce seul titre qu'il soutient que sa cause devait �tre examin�e par le Tribunal administratif ou "par une autre autorit�", mais non parce qu'il revendiquerait, comme tel, l'acc�s � un tribunal au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (il est au demeurant douteux, vu sa fonction, qu'il pourrait invoquer le b�n�fice de cette disposition conventionnelle; cf. ATF 129 I 207 a contrario).
A l'appui de sa d�cision, l'autorit� intim�e rel�ve �galement que celle-ci est de nature purement disciplinaire et qu'elle ne porte que sur la lic�it� de la sanction en cause, en particulier sur sa proportionnalit�, mais non sur l'existence, ou non, d'un cas de mobbing, cette question ayant d�j� �t� tranch�e par le Conseil d'Etat de mani�re d�finitive six mois plus t�t (le 23 juillet 2003). Vu l'objet distinct de ces deux proc�dures, l'autorit� intim�e estime qu'elle pouvait statuer comme autorit� de recours dans chacune d'elles sans violer le principe "ne bis in idem".
Corollaire de l'autorit� de chose jug�e, le principe "ne bis in idem" interdit qu'une m�me personne soit poursuivie et condamn�e deux fois pour des m�mes faits (cf. ATF 123 II 464 consid. 2b p. 466 et les r�f�rences cit�es). Dans la mesure o� le recourant n'a pas subi deux sanctions disciplinaires � raison des m�mes faits, la r�f�rence � ce principe n'est d'aucune pertinence en l'occurrence. En revanche, � supposer, comme le soutient l'autorit� intim�e, que les proc�dures vis�es soient effectivement distinctes l'une de l'autre, ce serait l� une donn�e qui n'est pas sans importance pour d�terminer si, malgr� le cumul de ses fonctions, le Conseiller d'Etat offre des garanties suffisantes quant � son impartialit� (cf. ATF 120 Ia 82; 117 Ia 182; arr�t du 20 mars 2002, 2P.28/2002, consid. 4.4). Cette hypoth�se ne trouve toutefois pas de confirmation - du moins explicite - dans la loi cantonale, qui ne dit rien � ce sujet. Elle ne semble pas non plus se v�rifier dans la pratique des autorit�s cantonales concern�es: en soutenant que l'existence d'une atteinte illicite aux droits de la personnalit� de la plaignante est une question qui a d�j� �t� tranch�e de mani�re d�fini tive par le Conseil d'Etat et qui ne peut plus �tre discut�e au stade actuel de la proc�dure, l'autorit� intim�e incite plut�t � penser que, s'agissant du moins de la qualification juridique des faits pertinents, la proc�dure disciplinaire d�pend dans une tr�s large mesure - si ce n'est enti�rement - des constatations et des conclusions faites lors de la premi�re proc�dure. Une fois admis que la plaignante a �t� victime d'actes de mobbing et que son sup�rieur en est l'auteur, il reste en effet peu de place � l'autorit� intim�e pour consid�rer qu'une sanction ne se justifie pas, si ce n'est, �ventuellement, en opportunit� (cf. art. 61 de la loi genevoise du 12 septembre 1985 sur la proc�dure administrative [LPA]). Dans l'hypoth�se o� les liens entre les deux proc�dures sont tels qu'envisag�s par l'autorit� intim�e, on peut donc s�rieusement se demander si les voies de droit pr�vues par la loi cantonale ne consacrent pas, en tant que tel, un syst�me contraire � l'art. 29 Cst. La question m�rite cependant de rester ouverte, car le recours doit de toute fa�on �tre admis pour une autre raison.
3.7 Comme le souligne avec pertinence le recourant, le Conseil d'Etat ne s'est pas limit�, lorsqu'il a statu� sur son recours, � se prononcer sur le bien-fond� de la plainte d�pos�e � son encontre; il a �galement confirm� la proposition, faite par l'enqu�teur puis reprise � son compte par l'Office du personnel, de lui infliger un bl�me, en pr�cisant qu'une telle sanction �tait, sur le vu des circonstances du cas, conforme au principe de la proportionnalit� (cf. d�cision du Conseil d'Etat du 23 juillet 2003, consid. 14 et 16). Or, � teneur de la loi cantonale, il ne lui appartenait nullement de prendre position sur cette question, pas plus d'ailleurs qu'� l'Office du personnel ou � l'enqu�teur qui, le premier, a d�pass� le cadre de sa mission et de ses comp�tences: il ne s'est en effet pas content� d'�tablir les faits, mais est all� jusqu'� les qualifier sur le plan juridique (constatation d'un cas de mobbing) et � en tirer les cons�quences qu'il jugeait appropri�es au plan disciplinaire (proposition d'un bl�me). Cela �tant, il est frappant de constater � quel point les diff�rentes autorit�s concern�es ont, � tous les stades de la proc�dure, les unes et les autres confirm� de mani�re quasiment automatique la d�cision de l'autorit� pr�c�dente, en s'appuyant comme machinalement sur les conclusions - pourtant critiquables pour les motifs pr�cit�s - du rapport d'enqu�te. En s'exprimant dans de telles conditions et sans y �tre tenu sur la sanction qu'il conviendrait d'infliger � X.________, le Conseil d'Etat n'a fait qu'ajouter, en la r�percutant, � la confusion initiale cr��e par le rapport d'enqu�te au sujet des deux proc�dures. Il s'est donc mis dans une situation o�, non seulement en apparence, mais encore dans les faits, son impartialit� et par cons�quent celle du Conseiller d'Etat mis en cause, n'�taient plus suffisantes pour prendre part � la proc�dure disciplinaire (cf. arr�t du 19 mai 1998, 2P.231/1997, consid. 2b-2d, reproduit in: ZBl 100 (1999), p. 74ss; Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, th�se Zurich 2002, p. 150).
Aussi bien le recourant �tait-il en droit d'exiger la r�cusation de l'autorit� intim�e en vertu de l'art. 29 al. 1 Cst.
Il suit de ce qui pr�c�de que le recours doit �tre admis et la d�cision attaqu�e annul�e, sans qu'il soit n�cessaire d'examiner le grief tir� de l'application arbitraire (art. 9 Cst.) des r�gles cantonales sanctionnant le mobbing. Il appartient aux autorit�s cantonales de d�signer l'autorit� cantonale comp�tente et de d�terminer les voies de droit ad�quates et les r�gles de proc�dure applicables, au besoin en proc�dant � une interpr�tation contra legem du droit de proc�dure cantonal (cf. ATF 127 I 115 consid. 8 p. 126).
Bien qu'elle succombe, l'autorit� intim�e n'a pas � supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 2 OJ).
Le recourant a droit � des d�pens (art. 159 al. 1 OJ).
Le canton de Gen�ve versera au recourant une indemnit� de d�pens de 2'000 fr.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie � la mandataire du recourant, � l'Office du personnel de l'Etat de Gen�ve et au Conseiller d'Etat, charg� du D�partement de l'action sociale et de la sant� du canton de Gen�ve.

References: art. 9
 art. 84
 art. 4
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 2
 art. 2
 l'article 16
 art. 2
 art. 27
 art. 16
 art. 30
 art. 30
 ATF 
 ATF 
 ATF 
 art. 61
 ATF