Source: http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r1097.asp
Timestamp: 2020-01-23 07:57:07+00:00

Document:
N° 1097 - Avis de M. Laurent Saint-Martin sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (n°911).
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE
pour une démocratie plus représentative,
responsable et efficace (n° 911),
PAR M. Laurent SAINT-MARTIN
Assemblée nationale : 911, 1053 et 1098.
Article additionnel après l’article 3 (article 42 de la Constitution) : Instauration d’un délai incompressible entre le dépôt du projet de loi de finances de l’année et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année et leur examen en séance 39
Article additionnel après l’article 4 (article 44 de la Constitution) : Élargissement des possibilités de saisine pour avis du Conseil d’État aux amendements en matière fiscale 41
Article 6 : (article 47 de la Constitution) Réduction des délais d’examen des projets de loi de finances – Audition des ministres sur l’exécution des lois de finances 43
Article 7 : (article 47-1 de la Constitution) Délais d’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale – Examen conjoint des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale 54
ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 69
ANNEXE N° 2 : PRÉLÈVEMENTS FISCAUX BÉNÉFICIANT AUX ORGANISMES DE PROTECTION SOCIALE 71
Après les lois pour la confiance dans la vie politique, le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace constitue une nouvelle étape de la transformation de notre vie démocratique à laquelle nos concitoyens ont exprimé leur aspiration à l’occasion des élections présidentielle et législatives de 2017.
Il s’accompagne de deux projets de loi, l’un organique, l’autre ordinaire, portant réduction du nombre de parlementaires, introduisant une dose de représentation proportionnelle pour l’élection des députés et limitant le cumul des mandats dans le temps.
Dix ans après la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, le projet de loi constitutionnelle vise à adapter la Constitution aux enjeux de notre temps, sans remettre en cause l’équilibre des institutions.
Il comprend dix-huit articles, dont sept modifient différents aspects de la procédure parlementaire pour mieux organiser le temps parlementaire, améliorer la qualité de la loi et renforcer les activités de contrôle et d’évaluation des politiques publiques.
La commission des finances s’est saisie pour avis des articles 6 et 7, qui modifient les conditions d’examen du projet de loi de finances (PLF) et renforcent les moyens d’action des commissions parlementaires dans leur mission de contrôle de l’exécution des lois de finances.
Le projet de loi constitutionnelle vient ainsi prolonger les réflexions menées au sein de la commission par le groupe de travail sur l’amélioration des conditions d’examen des textes budgétaires, réunissant des représentants de tous les groupes, et dont les travaux sont conduits par le président Éric Woerth et le rapporteur général Joël Giraud.
Il s’inscrit également en cohérence avec les initiatives déjà prises pour rééquilibrer le calendrier parlementaire, avec l’instauration d’un temps fort d’évaluation des politiques publiques venant préparer la discussion du projet de loi de règlement de l’année précédente et du projet de loi de finances pour l’exercice postérieur.
La révision constitutionnelle ne constitue qu’une première étape, certes importante, de la rénovation de la discussion des textes financiers. La plupart des améliorations que nous pourrions proposer relèvent de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), du Règlement de l’Assemblée, voire de simples décisions d’organisation interne, dans le cadre de la Conférence des présidents ou de l’organisation des travaux des commissions. Elles s’appuieront également sur un renforcement des liens déjà étroits noués avec la Cour des comptes et sur l’amélioration de nos capacités d’expertise, avec la mise en place progressive d’un organe d’expertise propre au Parlement.
L’article 6 du projet de loi constitutionnelle consacre le rééquilibrage de la procédure budgétaire que nous sommes nombreux à appeler de nos vœux et dont la commission des finances, et au-delà l’Assemblée nationale ont esquissé les contours avec l’organisation du « printemps de l’évaluation » et des commissions d’évaluation des politiques publiques. Mieux utiliser le temps parlementaire, c’est consacrer plus de temps et d’énergie à vérifier l’efficacité des politiques publiques sur la vie de nos concitoyens et à interroger le Gouvernement sur l’usage des crédits que nous l’avons autorisé à dépenser et rationaliser, à l’automne, le temps de l’autorisation. Sans renoncer à ce qui fait l’essence du parlementarisme, à savoir le consentement à l’impôt (article XIV de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789), il est possible de passer un peu moins de temps à discuter de prévisions de crédits qui feront par la suite l’objet de nombreux ajustements en loi de finances rectificative, par la voie réglementaire ou en gestion.
Le projet de loi réduit ainsi la durée maximale d’examen du projet de loi de finances de soixante-dix à cinquante jours et la durée de la première lecture à l’Assemblée de quarante à vingt-cinq jours. Il ne s’agit pas de raccourcir les débats pour brider le travail parlementaire, mais de travailler plus efficacement. En première lecture, les débats en commission et en séance à l’Assemblée nationale ont duré plus de 240 heures, pour examiner près de 3 700 amendements au projet de loi de finances pour 2018.
Le raccourcissement du temps passé en séance sur le projet de loi de finances à l’automne n’a de sens que si plusieurs conditions sont réunies.
D’une part, pour que la réduction de la durée d’examen du projet de loi de finances ne se traduise pas par une perte de qualité du débat parlementaire et ne remette pas en cause la capacité des parlementaires à voter le budget en toute connaissance de cause, il est impératif de réserver au Parlement un temps suffisant à l’analyse des dispositions du projet de loi, avant leur examen en commission puis en séance. La complexité des nombreuses dispositions fiscales figurant dans le projet de loi de finances nécessite en effet un travail approfondi. Le travail parlementaire est une condition sine qua non de la qualité de la loi fiscale, enjeu majeur pour nos concitoyens, les acteurs économiques, ainsi que les finances publiques, comme l’actualité récente de l’annulation par le Conseil constitutionnel de la contribution de 3 % sur les dividendes distribués l’a malheureusement montré.
C’est pourquoi la commission a adopté, à l’initiative du rapporteur et du rapporteur général, des amendements pour instaurer un délai incompressible de quatre semaines entre le dépôt du projet de loi de finances de l’année et son examen en séance. Un délai identique a été prévu pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) de l’année.
L’article 42 de la Constitution prévoit déjà un délai de droit commun de six semaines pour les projets et propositions de loi. Ne pas prévoir de délai pour les projets de loi de finances serait d’autant moins justifié qu’ils sont d’une incontestable complexité et que leur temps d’examen en séance est réduit par le présent projet de loi.
D’autre part, pour que le raccourcissement des délais aille de pair avec un travail plus efficace, le Parlement, et singulièrement la commission des finances, a besoin d’augmenter fortement ses capacités d’expertise pour ne plus dépendre des analyses du Gouvernement.
Sur la base des propositions de nos collègues Jean-Noël Barrot et Jean-François Eliaou, l’Assemblée va se doter d’un organe d’expertise propre au Parlement. En complément, la commission des finances a adopté un amendement proposé par le rapporteur visant à permettre au Parlement, dans des conditions à définir par la loi, de consulter le Conseil d’État sur des amendements en matière fiscale, de membres du Parlement ou du Gouvernement, à forts enjeux budgétaires, afin de s’assurer de leur qualité juridique.
Enfin, la réduction du temps d’examen du projet de loi de finances doit nécessairement aller de pair avec le renforcement du travail d’évaluation des politiques publiques et un travail plus approfondi à l’occasion de l’examen de la loi de règlement.
L’Assemblée nationale a déjà adapté les modalités de discussion du projet de loi de règlement, sur la proposition de la commission des finances. En institutionnalisant les auditions des ministres sur l’exécution de la loi de finances, le projet de loi constitutionnelle lève le verrou de la séparation des pouvoirs, qui aurait interdit la formalisation des commissions d’évaluation des politiques publiques au niveau législatif ou du Règlement de l’Assemblée.
Le second aspect de la saisine pour avis de la commission des finances sur le projet de loi constitutionnelle porte sur l’articulation entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. L’article 7 du projet de loi constitutionnelle porte la durée maximale d’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale en première lecture à l’Assemblée de vingt à vingt-cinq jours afin de l’aligner sur celle qui est proposée pour le projet de loi de finances.
Il habilite en outre le législateur organique à fixer les conditions dans lesquelles les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale peuvent être, en tout ou partie, examinés conjointement. Il s’agira de trouver les moyens de permettre au Parlement d’avoir une vision plus globale des dispositions des lois financières, en particulier de celles qui concernent les prélèvements obligatoires, et d’organiser une discussion plus cohérente, en particulier lorsqu’une réforme comporte des dispositions à la fois en loi de finances et en loi de financement de la sécurité sociale, comme ce fut le cas à l’automne dernier avec la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse pérenne de cotisations.
Conservant la distinction prévue à l’article 34 de la Constitution, le projet de loi constitutionnelle ne fusionne pas projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il conserve deux textes différents, mais ouvre un large éventail de possibilités quant à l’organisation de la discussion. Au demeurant, il nous est déjà possible de réfléchir, à droit constant, à une meilleure organisation des débats dès l’examen des textes financiers pour 2019, via par exemple l’organisation d’une discussion générale commune.
Lors de sa réunion du mercredi 20 juin 2018, la commission examine pour avis le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (n° 911).
En revanche, je rejoins les collègues qui ont défendu ces amendements sur un point, à savoir le manque de lisibilité dont souffre le débat sur le financement des collectivités territoriales, puisque, comme l’a rappelé Charles de Courson, il y a en première partie les PSR et les dégrèvements, tandis que la seconde partie retrace les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT), rapportée par Christophe Jerretie et Jean-René Cazeneuve, et comprend des articles non rattachés.
L’article 34 de la Constitution dispose que « les orientations pluriannuelles des finances publiques […] s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Ce n’est peut-être pas suffisant mais un effort dans le bon sens a été fait.
(article 42 de la Constitution)
Instauration d’un délai incompressible entre le dépôt du projet de loi de finances de l’année et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année et leur examen en séance
La commission des finances a adopté l’amendement du rapporteur pour avis, ainsi qu’un amendement identique du rapporteur général, déposés après l’article 3 du présent projet de loi, visant à introduire un délai incompressible de quatre semaines entre le dépôt du projet de loi de finances (PLF) de l’année et du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) de l’année et leur examen en séance publique.
En effet, le rapporteur pour avis considère que le raccourcissement de la durée d’examen du projet de loi de finances de l’année ne peut intervenir qu’avec l’introduction d’un délai entre le dépôt du texte et le début de son examen en séance, permettant au Parlement d’analyser en amont les dispositions du projet de loi.
Il serait paradoxal que les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale soient, à la fois les textes dont la durée d’examen est l’une des plus courtes aux termes des articles 47 et 47-1 de la Constitution, et les seuls, avec les projets relatifs aux états de crise, à ne pas disposer de délai incompressible entre leur dépôt et leur discussion en séance, conformément à l’article 42 de la Constitution. Compte tenu de la complexité et de la technicité des textes financiers, il apparaît indispensable que le Parlement dispose d’un temps préalable minimum avant leur examen pour expertiser et évaluer leurs dispositions. Ce délai entre le dépôt du texte et son examen en séance est une condition indispensable à la réduction de la durée de la discussion, sans dépréciation du travail parlementaire.
Ainsi, le rapporteur a déposé un amendement visant à introduire un délai incompressible de quatre semaines entre le dépôt du projet de loi de finances de l’année et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année et leur examen en séance publique. Ce délai ne s’appliquerait pas aux projets de lois de finances ou de financement rectificatives, pour lesquels il reste nécessaire de pouvoir réagir en urgence. Par souci de réalisme, le rapporteur n’a pas choisi d’aligner le régime du projet de loi de finances de l’année et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année sur le délai de droit commun de six semaines. Il a prévu un délai de quatre semaines afin de permettre un allongement de la durée constatée en pratique entre le dépôt du projet de loi de finances et le début de sa discussion en séance, en contrepartie de la réduction de sa durée d’examen prévue par le présent projet de loi. Enfin, il a proposé ces modifications à la fois pour le projet de loi de finances et pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale, afin de conserver un régime constitutionnel propre à ces deux textes.
La commission est ensuite saisie des amendements identiques CF72 du rapporteur pour avis et CF75 du rapporteur général.
(article 44 de la Constitution)
Élargissement des possibilités de saisine pour avis du Conseil d’État aux amendements en matière fiscale
La commission des finances a adopté un amendement portant article additionnel, déposé par le rapporteur pour avis, visant à élargir les possibilités de saisine pour avis du Conseil d’État aux amendements, déposés par les parlementaires ou le Gouvernement, en matière d’« impositions de toutes natures » et de « régime d’émission de la monnaie ».
Aux termes du deuxième alinéa de l’article 39 de la Constitution, le Conseil d’État est associé au processus d’élaboration de la loi, à travers l’exercice de sa mission consultative et l’émission d’avis. Ainsi, il veille à la qualité rédactionnelle et à la régularité juridique de la norme.
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a élargi cette mission en l’étendant aux propositions de loi, soumises pour avis au Conseil d’État par le président de l’assemblée concernée, en l’absence d’opposition de l’auteur de ladite proposition. Cela avait pour objet de permettre au Parlement de profiter de l’expertise juridique incontestable de cette institution, qui conseille le Gouvernement pour les projets de loi. Entre 2009 et 2017, le Conseil d’État a été saisi de vingt-deux propositions de loi, dont trois en 2016 (1).
Toutefois, le gonflement des projets de loi au cours de la discussion parlementaire, dont le volume est multiplié en moyenne par trois ou quatre, pose la question d’une nouvelle extension de la mission consultative du Conseil d’État aux amendements, qu’ils soient d’origine parlementaire ou gouvernementale. Ainsi, M. Jean-Marc Sauvé vice-président du Conseil d’État avait envisagé cette éventualité lors d’un discours prononcé à l’Assemblée nationale, le 25 novembre 2016 (2), considérant que « le Conseil d’État est et demeure disponible ».
Compte tenu du nombre élevé et croissant d’amendements (58 000 amendements adoptés lors de la XIVe législature, contre 31 000 amendements adoptés en moyenne au cours des XIIe et XIIIe législatures), le Premier ministre a récemment fait le constat que le Conseil d’État n’examine pour certains textes qu’entre 15 et 25 % de la loi finalement adoptée (3). Il a considéré que la possibilité d’une saisine pour avis du Conseil d’État pour un nombre réduit d’amendements « sécuriserait à la fois le Parlement et le Gouvernement ». Il a notamment cité le cas de deux saisines pour avis récentes du Gouvernement portant sur des projets d’amendement :
– lors de la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le Gouvernement a saisi pour avis le Conseil d’État au titre d’un projet d’amendement gouvernemental concernant le dispositif de contractualisation entre l’État et certaines collectivités territoriales en vue d’assurer le respect de l’objectif pluriannuel de maîtrise des dépenses de fonctionnement au plan local ;
– le 4 mai dernier, le Conseil d’État a rendu un avis sur un projet d’amendement relatif à la surveillance internationale, dans le cadre de la discussion du projet de loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025.
Concluant son propos à ce sujet et s’adressant au vice-président du Conseil d’État, le Premier ministre a indiqué « je serai à l’écoute, Monsieur le vice-président, de toute proposition sur ces questions ».
Le présent article additionnel entend être une première étape vers un élargissement du rôle consultatif du Conseil d’État aux amendements. Il s’agit d’étendre les possibilités d’avoir recours au Conseil d’État, agissant comme un « bureau d’études juridiques » (4) au service du Parlement. Ainsi, le pouvoir d’avis du Conseil d’État serait ouvert aux amendements en matière fiscale, ayant un fort impact budgétaire. Dans les conditions prévues par la loi, le Président de l’Assemblée nationale ou du Sénat procéderait à un filtre des amendements transmis pour avis au Conseil d’État. Celui-ci se prononcerait avant l’examen de l’amendement, afin de garantir la pleine et entière information du Parlement. Ce mécanisme serait de nature à renforcer la qualité et la régularité juridique des textes, notamment fiscaux.
Le rapporteur souhaite que la possibilité d’une saisine pour avis du Conseil d’État applicable à l’ensemble des amendements, tant parlementaires que gouvernementaux, soit analysée dans le cadre de la discussion du présent projet de loi constitutionnelle.
(article 47 de la Constitution)
Réduction des délais d’examen des projets de loi de finances – Audition des ministres sur l’exécution des lois de finances
Le présent article a deux objets :
– réduire la durée d’examen des projets de loi de finances ;
– habiliter le législateur organique à déterminer les conditions dans lesquelles les commissions peuvent auditionner les ministres sur l’exécution de la loi de finances.
a. L’encadrement des délais d’examen des projets de loi de finances
L’article 47 de la Constitution encadre strictement, depuis 1958, les délais d’examen des projets de loi de finances et assortit ces délais d’une sanction dissuasive. Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans les délais impartis par la Constitution, le Gouvernement peut mettre les dispositions du projet de loi de finances en vigueur par ordonnance.
Avec la fixation de ces délais, le Constituant de 1958 a entendu remédier aux pratiques antérieures à la Ve République, qui avaient rendu exceptionnelle l’adoption définitive d’un budget avant l’ouverture de l’exercice.
L’article 47 de la Constitution a franchi un pas décisif en prévoyant à la fois un délai global pour l’examen parlementaire du projet de loi de finances et des délais spécifiques pour l’examen dans chaque assemblée, assortis de sanctions efficaces. La discipline ainsi instaurée s’applique aussi bien au Parlement qu’au Gouvernement.
Cet article accorde soixante-dix jours au Parlement pour se prononcer sur le projet de loi de finances, et ce quelle que soit la date effective de son dépôt, qui ne peut être postérieur au premier mardi d’octobre de l’année précédant celle de l’exécution du budget, en application de l’article 39 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (5).
Ce délai global se subdivise en délais qui déterminent le calendrier que la procédure parlementaire doit respecter au sein de chaque assemblée.
L’Assemblée nationale, obligatoirement saisie en premier lieu en application de l’article 39 de la Constitution, dispose de quarante jours pour se prononcer en première lecture.
Lorsque la procédure se déroule normalement, c’est-à-dire lorsque l’Assemblée nationale a respecté le délai de quarante jours, le Sénat dispose de vingt jours (article 40 de la LOLF) pour se prononcer. Ce délai, fixé à quinze jours en 1958, a été porté à vingt jours en 1971.
Les deux assemblées ont ensuite dix jours pour achever l’examen du texte, la procédure accélérée étant applicable de droit (article 40 de la LOLF).
Le non-respect du délai imparti par l’une ou l’autre des deux assemblées permet au Gouvernement de saisir l’autre assemblée du projet de loi de finances, modifié le cas échéant par les amendements votés par l’assemblée qui ne s’est pas prononcée et acceptés par le Gouvernement.
Lorsque le Sénat est saisi par le Gouvernement après que l’Assemblée a dépassé le délai de quarante jours pour se prononcer, il doit statuer dans un délai de quinze jours.
Si l’Assemblée nationale dépasse le délai de quarante jours sans pour autant être dessaisie par le Gouvernement, la procédure n’est contraire à la Constitution que si le Sénat ne dispose plus d’un délai de quinze jours pour se prononcer en première lecture (6).
b. La computation des délais constitutionnels, une pratique conciliante
L’article 47 de la Constitution fait courir le délai de quarante jours à compter du dépôt du projet de loi. Mais il peut s’écouler plusieurs jours entre ce dépôt officiel et la mise à disposition du projet qui, contrairement aux autres projets de loi, est assurée par le seul Gouvernement. Aussi les députés s’étaient-ils inquiétés de voir courir le délai dont l’Assemblée dispose pour se prononcer en première lecture sans même avoir pu prendre connaissance du texte gouvernemental.
Afin de concilier les exigences constitutionnelles et celles d’un travail parlementaire approfondi, la pratique s’est montrée conciliante pour ce qui concerne le point de départ des délais. D’un commun accord entre l’Assemblée nationale et le Gouvernement, le calendrier est fixé de telle manière que l’expiration du délai global de soixante-dix jours intervienne avec le dernier jour prévisible de séance du mois de décembre. La mise en œuvre de cet accord supposait que l’une des annexes explicatives soit déposée par le Gouvernement avec quelques jours de retard.
Cette pratique a été avalisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982. Il avait estimé que la distribution des annexes prévue, à l’époque, par l’article 38 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, avait pour objet d’assurer l’information des parlementaires « en temps utile pour leur permettre de se prononcer sur le projet de loi de finances dans les délais prévus à l’article 47 de la Constitution » et qu’en l’espèce « le retard invoqué, à le supposer établi, n’a pu avoir pour effet de priver le Parlement de l’information à laquelle il a droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l’examen de la loi de finances ».
Désormais, la mise en œuvre de l’accord repose sur l’envoi d’un courrier du Premier ministre au Président de l’Assemblée nationale dressant la liste de toutes les annexes à caractère obligatoire qui lui sont transmises. Les délais constitutionnels commencent à courir le lendemain de cet envoi, soit habituellement entre le 10 et le 14 octobre.
Lors de la procédure budgétaire à l’automne 2017, la durée d’examen du projet de loi de finances pour 2018 a été de soixante-neuf jours entre le départ du délai constitutionnel et la lecture définitive à l’Assemblée nationale, dont soixante-six jours entre le début de l’examen en séance en première lecture et la lecture définitive. En revanche, la durée entre la présentation en Conseil des ministres, correspondant à la date de dépôt, et la lecture définitive du texte s’est établie à quatre-vingt-cinq jours.
CALENDRIER DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE (2017)
Commissions élargies + Séance P2
Commissions RCT et non rattachés + Séance P2
Commissions P1
Départ délai
Séance NL
Séance P2 non rattachés
Séance P1
NL Sénat
Vote P1 + Séance PLFSS et Commissions élargies
Séance PLFSS et Commissions élargies
P1 : Première partie, P2 : seconde partie, RCT : relations avec les collectivités territoriales, NL : nouvelle lecture.
c. Les sanctions applicables en cas de non-respect des délais constitutionnels
Si le Parlement ne s’est pas prononcé à l’issue du délai de soixante-dix jours, le Gouvernement a la faculté de mettre en œuvre les dispositions du projet de loi de finances par ordonnance.
Cette disposition n’a jusqu’à présent jamais trouvé à s’appliquer. Il ne s’agit pas d’un dessaisissement automatique du législateur. Le Gouvernement dispose d’une marge d’appréciation, par exemple dans l’hypothèse où l’adoption définitive du projet de loi de finances interviendrait quelques jours après l’expiration du délai constitutionnel sans pour autant compromettre le principe de l’annualité budgétaire. Ce fut le cas en 1960 et 1961, où le débat parlementaire sur le projet de loi de finances avait duré soixante-et-onze jours.
2. Les modifications proposées par le projet de loi constitutionnelle
a. Le raccourcissement des délais
Les 1° et 2° de l’article 6 du projet de loi constitutionnelle proposent de raccourcir le délai d’examen des projets de loi finances :
– en fixant à cinquante jours au lieu de soixante-dix le délai maximal dans lequel le Parlement doit se prononcer ;
– en réduisant de quarante à vingt-cinq jours le délai dont l’Assemblée nationale dispose pour se prononcer en première lecture. Les délais seraient ainsi harmonisés pour l’examen du projet de loi de finances et pour celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale (cf. article 7 du présent projet de loi).
Le raccourcissement du délai global est à rapprocher de l’article 5 du présent projet de loi constitutionnelle, qui raccourcit la procédure applicable en cas d’échec de la commission mixte paritaire, et permet donc le raccourcissement de la procédure après la réunion de celle-ci.
Pour le Gouvernement, il s’agit également de dégager trois semaines à l’ordre du jour de l’Assemblée pour l’examen d’autres textes. Le Conseil d’État relève que le raccourcissement des délais permettrait de reporter la date ultime de dépôt du projet de loi de finances, actuellement fixée au premier mardi d’octobre (article 39 LOLF).
Enfin, le Gouvernement souhaite rapprocher les conditions d’examen des projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale en harmonisant les délais qui leur sont applicables. C’est l’objet de l’article 7 du présent projet de loi constitutionnelle, qui aligne la durée d’examen en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale sur celle du projet de loi de finances, avec un délai de vingt-cinq jours. Cela vise à favoriser une vision consolidée des finances publiques et à remédier à un ensemble qualifié d’indigeste par le ministre de l’action et des comptes publics, dont les « débats peuvent être illisibles » (7).
b. L’audition des ministres sur l’exécution des lois de finances
Le 3° de l’article 6 du projet de loi constitutionnelle prévoit que « les commissions permanentes de chaque assemblée entendent les membres du Gouvernement sur l’exécution de la loi de finances » dans des conditions qui devront être précisées par une loi organique. Indirectement, cette formulation consacre pour la première fois les lois de règlement dans la Constitution.
En pratique, les auditions de ministres se déroulent déjà, comme l’a montré l’expérience du « printemps de l’évaluation » organisé par la commission des finances de l’Assemblée nationale, à l’occasion de l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes 2017. Les ministres refusent rarement de répondre à une demande d’audition d’une commission parlementaire.
Dès lors qu’il est envisagé de formaliser cette pratique, une habilitation constitutionnelle est nécessaire pour transformer l’obligation politique que le Gouvernement a de donner suite aux demandes d’audition des commissions en obligation juridique. Le principe de séparation des pouvoirs s’oppose à ce que la présence d’un ministre devant une commission parlementaire soit imposée par la loi.
3. Les observations du rapporteur pour avis
a. Un nécessaire rééquilibrage du temps parlementaire en matière budgétaire
Le raccourcissement des délais d’examen des projets de loi de finances s’inscrit dans l’objectif de rééquilibrage entre l’examen du budget à l’automne et le contrôle de son exécution et son évaluation au printemps. Ce rééquilibrage est pleinement cohérent avec la démarche d’évaluation impulsée par la LOLF. Le rapporteur pour avis soutient pleinement cet objectif d’une « nouvelle répartition du temps parlementaire » en matière budgétaire et fiscale (8).
Le temps d’examen de la loi de finances à l’automne serait réduit, en contrepartie d’un examen plus approfondi du projet de loi de règlement. Le Parlement discuterait ainsi plus rapidement des objectifs pour contrôler de manière plus approfondie les résultats des politiques publiques.
C’est tout le sens de la démarche lancée en 2018 par la commission des finances de l’Assemblée nationale avec l’organisation, dans le cadre juridique fixé par les textes en vigueur, du « printemps de l’évaluation » et des commissions d’évaluation des politiques publiques. La refonte de la procédure budgétaire avait été préconisée par deux groupes de travail mis en place par le Bureau de notre assemblée pour réfléchir à la procédure législative et aux moyens de contrôle et d’évaluation (9). Ces derniers souhaitaient « rendre plus lisible et rationnelle la discussion du projet de loi de finances » en coupant symboliquement l’année en deux, avec un « automne de l’autorisation » et un « printemps de l’évaluation », faisant de ce dernier un temps fort de la vie des parlementaires « ayant la même portée symbolique que l’acte de voter le budget » (10).
Comme le relève le Conseil d’État dans son avis sur le présent projet de loi, le respect des nouveaux délais d’examen du projet de loi de finances pourrait être facilité par l’accélération des débats sur la seconde partie, une partie du travail étant effectuée lors de l’examen de la loi de règlement. L’examen des missions budgétaires pourrait être concentré en séance sur une semaine, et non sur trois, comme c’est le cas actuellement en première lecture à l’Assemblée nationale.
b. Les propositions d’amélioration du présent projet de loi par le rapporteur pour avis
Le rapporteur pour avis a déposé un amendement à l’article 6 du présent projet de loi, prévoyant que les délais constitutionnels prévus à l’article 47 de la Constitution s’appliquent après « le début de la discussion en séance » et non plus « après le dépôt » du projet de loi.
Il s’agit de clarifier le point de départ des délais d’examen constitutionnels, qui courent actuellement non pas à compter du dépôt du projet de loi, comme cela est actuellement indiqué à l’article 47 de la Constitution, mais à compter de l’envoi de la lettre du Premier ministre, recensant l’ensemble des annexes du projet de loi, soit quelques jours avant la discussion en séance. Cette dissymétrie entre le texte de la Constitution et la pratique n’apparaît pas satisfaisante. En outre, l’amendement met en cohérence la computation des délais constitutionnels avec l’introduction d’un délai incompressible de quatre semaines entre le dépôt du texte et le début de son examen en séance. Ce dernier ne doit en effet pas être déduit des délais d’examen de vingt-cinq jours en première lecture et de cinquante jours au total.
La commission a donné un avis favorable à l’adoption de cet article. Elle a adopté les deux amendements identiques présentés par le rapporteur pour avis et le rapporteur général fixant le point de départ des délais constitutionnels d’examen du projet de loi de finances au début de son examen en séance.
Compte tenu du présent projet de loi et des amendements adoptés par la commission des finances après l’article 3 et au présent article, le nouveau calendrier budgétaire à l’automne pourrait être le suivant.
EXEMPLE DE CALENDRIER POSSIBLE POUR L’EXAMEN DU PLF 2020
Commission P2
Lecture définitive AN
Fin 50 j
Vote ensemble
Sénat Fin 25 j
Commission P1
Limite dépôt PJL
PJL : projet de loi, P1 : première partie, P2 : seconde partie, j : jours, NL : nouvelle lecture.
(article 47-1 de la Constitution)
Délais d’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale – Examen conjoint des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale
– aligner le délai dont l’Assemblée dispose pour se prononcer en première lecture sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale sur celui qui est proposé à l’article 6 du projet de loi constitutionnelle pour les projets de loi de finances ;
– permettre un examen conjoint, en tout ou partie, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Comme l’article 47 pour les lois de finances, l’article 47-1 de la Constitution, introduit par l’article 3 de la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale, fixe les conditions d’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il est précisé par les articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2 du code de la sécurité sociale.
De même que l’examen des lois de finances, l’examen des lois de financement de la sécurité sociale est encadré dans des délais constitutionnels et organiques :
– le Parlement dispose de cinquante jours pour se prononcer, faute de quoi le projet peut être mis en œuvre par ordonnance ;
– l’Assemblée dispose de vingt jours après le dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour se prononcer en première lecture. En application de l’article L.O. 111-6 du code de la sécurité sociale, ce dépôt, incluant les rapports et annexes prévus à l’article L.O. 111-4 du même code, doit intervenir au plus tard de 15 octobre ou, si cette date est un dimanche, le premier jour ouvrable qui suit ;
– le Sénat doit se prononcer dans un délai de quinze jours, que la procédure se déroule normalement ou qu’il ait été saisi par le Gouvernement après que l’Assemblée a échoué à se prononcer dans le délai de vingt jours.
Comme en matière de lois de finances, la procédure accélérée est de droit.
L’article 7 du projet de loi constitutionnelle procède à deux modifications de l’article 47-1 de la Constitution.
a. Les délais d’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale
Le 1° porte le délai dont l’Assemblée dispose pour se prononcer en première lecture sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale de vingt à vingt-cinq jours, sans modifier le délai global de cinquante jours pour l’ensemble de la discussion.
Les délais constitutionnels seraient ainsi les mêmes en matière de lois de finances et de lois de financement de la sécurité sociale. Une seule différence resterait au niveau organique, en l’attente d’une modification ultérieure, le Sénat disposant en première lecture de vingt jours en matière de lois de finances et de quinze en matière de lois de financement de la sécurité sociale.
b. La possibilité d’un examen conjoint, en tout ou partie, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale
Le 2° précise que « les projets de loi de financement de la sécurité sociale et de finances peuvent être examinés conjointement, en tout ou partie, dans les conditions fixées par une loi organique ».
En prévoyant la possibilité d’un examen conjoint de tout ou partie des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, il écarte l’option parfois évoquée d’une fusion pure et simple de ces deux textes ou de leurs parties portant sur les recettes.
Une telle fusion aurait nécessité une modification de l’article 34 de la Constitution, qui mentionne les deux types de lois. Le Gouvernement n’a pas retenu cette option.
L’article 7 a pour objectif de mieux coordonner l’examen des lois financières à l’automne pour donner au Parlement une vision plus globale des finances publiques et renforcer l’intelligibilité du débat parlementaire sur les textes financiers. Pour ce qui concerne les délais d’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, la modification proposée conduit à accorder à l’Assemblée nationale cinq jours de plus pour se prononcer en première lecture. Elle n’appelle pas de commentaire particulier.
a. Lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale : des champs qui se recoupent partiellement, des interactions qui nuisent à la clarté des débats
Si l’idée d’une fusion des parties concernant les recettes du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale est en débat depuis de nombreuses années (11), les « interférences » entre les deux textes lors de leur examen à l’automne 2017 ont renforcé les interrogations sur la question de l’articulation des deux types de textes.
Le groupe de travail mis en place par le Bureau de notre assemblée pour réfléchir à la procédure législative (12) a par exemple estimé « envisageable d’organiser une discussion commune des ʺ volets recettes ʺ du PLF et du PLFSS et d’y évoquer les mesures fiscales non rattachées », soulignant que « cela permettrait d’avoir une vision globale des grands équilibres budgétaires » (13). Les deux derniers présidents de notre commission, Éric Woerth et Gilles Carrez, ont également estimé nécessaire « d’aller vers un examen commun des parties du budget de l’État et du budget de la sécurité sociale consacrées aux recettes » (14). Le ministre de l’action et des comptes publics est allé plus loin, en préconisant, à titre personnel, une lecture unique portant aussi sur les volets dépenses des deux textes (15).
Des réformes d’importance proposées par le Gouvernement comportaient en effet des mesures à la fois en projet de loi de finances pour 2018 et en projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, ce qui a pu nuire à la clarté des débats.
Ce fut au premier chef le cas pour la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (16) (CICE) en baisse de cotisations sociales pérenne. La baisse du taux de cotisations sociales à compter du 1er janvier 2019 figurait à l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (troisième partie), alors que la baisse du taux du CICE en 2018 et sa suppression à compter du 1er janvier 2019 figuraient à l’article 42 du projet de loi de finances (seconde partie).
De même, il était cohérent que le relèvement du taux de la contribution sociale généralisée (CSG) figure dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, dans la mesure où il visait à financer la suppression de certaines cotisations sociales dues par les actifs. Il aurait cependant tout autant pu figurer en loi de finances, la CSG constituant une imposition de toute nature (17), et a occupé une place importante dans les débats lors de l’examen du projet de loi de finances.
Une mesure figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale a été au centre des débats sur le niveau des prélèvements obligatoires et le pouvoir d’achat des ménages. Le projet de loi de finances comprenait en outre un article directement lié à la mesure proposée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, à savoir la déductibilité à l’impôt sur le revenu du supplément de CSG résultant de l’augmentation de son taux (article 38 du projet de loi de finances pour 2018). Le débat sur l’allégement progressif de la taxe d’habitation était lui aussi lié à l’augmentation du taux de CSG.
Tout en constatant que la limitation du nombre d’impôts partagés entre l’État et la sécurité sociale (18) avait contribué à clarifier le financement croissant de la sécurité sociale par les impôts et taxes affectées, la Cour des comptes a préconisé depuis plusieurs années une articulation plus étroite de la loi de financement avec la loi de finances (19). Comme elle le relevait dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale de 2017, « la possibilité pour les lois de finances ou les lois de financement de porter indifféremment des mesures affectant l’assiette ou le taux des recettes fiscales finançant la sécurité sociale rend malaisée l’évaluation complète des impacts de l’ensemble des mesures portées par ces textes ». Elle soulignait en outre que « l’identification et le chiffrage des effets indirects sur le solde du budget de l’État de certaines mesures adoptées en loi de financement de la sécurité sociale font généralement défaut au stade des études d’impact. C’est notamment le cas des conséquences sur le rendement de l’impôt sur le revenu des mesures relatives aux cotisations et aux contributions sociales patronales, aux cotisations salariales et à celles des travailleurs non-salariés. »
L’article 34 de la LOLF place dans le domaine partagé des lois de finances les « dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature (20) qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire », au nombre desquelles figurent notamment les impositions de toute nature affectées aux collectivités territoriales ou aux organismes de sécurité sociale, par exemple la CSG ou la taxe sur les salaires.
Parallèlement, en application de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, peuvent figurer en loi de financement de la sécurité sociale les « dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit », ainsi que celles qui ont « un effet sur les recettes […] des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement ».
L’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions finançant la sécurité sociale peuvent ainsi être modifiés aussi bien en loi de finances qu’en loi de financement de la sécurité sociale.
Chaque année, l’annexe 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale et le « jaune » Bilan des relations financières entre l’État et la protection sociale présentent la répartition de ces impositions.
Pour 2018, selon l’annexe 1 du « jaune » Bilan des relations financières entre l’État et la protection sociale une cinquantaine de prélèvements fiscaux bénéficient aux organismes de sécurité sociale, pour un rendement supérieur à 200 milliards d’euros.
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2018 Bilan des relations financières entre l’État et la protection sociale.
Enfin, chaque année, un article du projet de loi de finances a pour objet de prévoir les différents mouvements financiers entre l’État et la sécurité sociale (article 26 du projet de loi de finances pour 2018). Il ajuste les flux financiers entre l’État et la sécurité sociale, conformément au principe de compensation générale fixé à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale selon lequel « toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l’État pendant toute la durée de son application » et « à compter de la date de publication de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 précitée, tout transfert de charges opéré entre l’État et les régimes et organismes mentionnés au 1° donne lieu à compensation intégrale entre lesdits régimes ou organismes et le budget de l’État ». Cet article du projet de loi de finances tient également traditionnellement compte de dispositions contenues en loi de financement de la sécurité sociale qui déterminent les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale.
b. La modification proposée ouvre un large éventail de possibilités
La rédaction proposée par le Gouvernement laisse une grande latitude au législateur organique pour organiser la discussion conjointe, en tout ou partie, des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale. Au demeurant, on peut se demander, à l’instar du Conseil d’État, si une modification de la Constitution était indispensable pour prendre de telles dispositions par voie organique.
Les premiers alinéas des articles 47 et 47-1 de la Constitution prévoient déjà que la loi organique détermine les conditions dans lesquelles ces textes sont votés. Or, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la loi organique relative aux lois de finances, a interprété cette rédaction comme autorisant la loi organique « à fixer des modalités d’examen et de vote des lois de finances qui peuvent, le cas échéant, apporter des tempéraments aux règles de droit commun de la procédure législative ».
Ainsi interprétées, et dès lors qu’il n’est pas envisagé de fusionner les deux textes, ces habilitations peuvent paraître suffisantes pour permettre l’adoption de dispositions organiques tendant à leur examen conjoint, en tout ou partie. Le Gouvernement a toutefois estimé préférable d’introduire une disposition explicite dans la Constitution. La référence, dans le considérant 5 de la décision du Conseil constitutionnel de juillet 2001, à la finalité d’assurer « la continuité de la vie nationale » pouvait laisser substituer un doute sur la portée des mesures dérogatoires aux règles de droit commun de la procédure législative pouvant être prises en vertu de l’habilitation existante.
Le texte du projet de loi constitutionnelle lui-même, non plus que son exposé des motifs, n’éclairent sur les intentions du Gouvernement quant à la forme que pourrait prendre cet examen conjoint du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Parmi les modalités de rapprochement envisageables, certaines peuvent être organisées à droit constant. Ce serait le cas par exemple de l’organisation d’une discussion générale commune, qui pourrait être mise en place par une simple décision de la Conférence des présidents. La Conférence des présidents organise par exemple régulièrement des discussions générales communes lors de l’examen d’une réforme ayant à la fois un volet organique et un volet ordinaire. Tel fut également le cas le 17 octobre dernier pour la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et du projet de loi de finances pour 2018.
De même, sans modifier la Constitution ni la loi organique, la commission des affaires sociales pourrait se saisir pour avis du projet de loi de finances – au-delà de l’examen des missions de la seconde partie –, comme la commission des finances le fait pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Son rapporteur pourrait ainsi intervenir dans les débats sur la loi de finances lorsque des articles ou des amendements ont des conséquences sur les recettes de la sécurité sociale, que ce soit en première partie ou dans les articles non rattachés de la seconde partie.
Aller plus loin nécessiterait en revanche une modification de la loi organique, voire une adaptation de la structure des deux textes. Est parfois évoquée la possibilité d’intercaler, lorsque cela paraît opportun pour la clarté des débats, certains articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale dans l’examen des articles de la loi de finances. Cette idée peut toutefois soulever des interrogations auxquelles il conviendra de répondre, le cas échéant, lors de la modification des textes organiques.
Les dispositions relatives aux recettes figurent actuellement en première partie de la loi de finances pour celles qui affectent l’équilibre budgétaire de l’année, mais en seconde partie pour celles qui ne l’affectent pas, soit que leur effet soit reporté à un exercice ultérieur, soit que les impositions concernées soient affectées aux collectivités territoriales ou aux organismes de sécurité sociale.
Pour ce qui concerne le projet de loi de financement de la sécurité sociale, les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour l’exercice à venir doivent figurer en troisième partie.
Or, pour le PLF comme pour le PLFSS, les textes organiques prévoient que les dispositions d’une partie ne peuvent pas être mises en discussion avant l’adoption de la partie précédente. Cette exigence prend une signification particulière pour le PLFSS, dans la mesure où la deuxième partie rectifie les prévisions relatives à l’année en cours, qui servent de base à la construction des prévisions de l’année suivante.
Il faudrait déroger à cette règle pour examiner certains articles du PLFSS avec le PLF.
La discussion au cours de la première partie de la loi de finances de dispositions relatives aux recettes de la sécurité sociale pourrait en outre porter préjudice à la cohérence de la première partie de la loi de finances, dont l’aboutissement est le vote de l’article d’équilibre, qui présente les données générales de l’équilibre du budget de l’État. Il pourrait être peu lisible de mêler à ces dispositions la discussion de mesures en recettes qui ne concerneraient que la sécurité sociale. À l’inverse, amputer la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale de mesures importantes en recettes la viderait en partie de sa substance.
La commission a donné un avis favorable à l’adoption de cet article. Elle a adopté deux amendements identiques présentés par le rapporteur pour avis et le rapporteur général fixant, en cohérence avec les amendements adoptés à l’article 6, le point de départ des délais d’examen du PLFSS au début de son examen en séance.
Ce débat sur les ressources propres revient régulièrement depuis 2003 et 2004 et il aura lieu à chaque loi de finances si nous ne clarifions pas les choses. Notre proposition aboutirait à la rédaction suivante : « La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette, le taux ou les tarifs dans les limites qu’elle détermine ». La refonte fiscale portera à la fois sur l’assiette et sur le taux et nous intégrons les tarifs dont la place dans les ressources propres va croissant. C’est un enjeu qui a été évoqué récemment au sein de l’Association des maires d’Île-de-France.
– Direction du budget : Mme Amélie Verdier, directrice du budget, M. Pierre Chavy, chef du bureau des lois de finances, et M. Jean-Michel Crovesi, adjoint au chef de bureau 1BLF
– Direction de la sécurité sociale : Mme Mathilde Lignot-Leloup, directrice de la sécurité sociale, M. Morgan Delaye, sous-directeur à la sous-direction du financement de la sécurité sociale, et M. Clément Lacoin, chef du bureau de la synthèse financière
PRÉLÈVEMENTS FISCAUX BÉNÉFICIANT AUX ORGANISMES DE PROTECTION SOCIALE
Art. L. 136-1 à L. 136-8 du code de la sécurité sociale et art. 1600-0-C et 1600-0-D du CGI
CNAF, FSV, régimes obligatoires d’assurance maladie, CADES
Art. 231 du CGI et art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale
CNAVTS, CNAF, CNAMTS
Art. L. 575 du CGI, art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale et art. 17 de la LFSS 2014
CNAMTS et RAVGDT
Art. L. 241-2 du code de la sécurité sociale
CNAMTS et ACOSS
Contributions pour le remboursement de la dette sociale (CRDS)
Art. 1600-0 G à 1600-0 J du CGI et art. L. 136-1 et suiv. du code de la sécurité sociale
Prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placements
Art. 1600-0 F bis du CGI et art. L. 245-14 à L. 245-16 du code de la sécurité sociale
FSV, CNSA
Art. L. 137-15 à L. 137-17 du code de la sécurité sociale
Art. L. 862-4 du code de la sécurité sociale
CNAMTS et fonds CMU
Art. L. 651-1 à L. 651-9 du code de la sécurité sociale
Contribution solidarité autonomie (CSA) sur les revenus d’activité et du capital (contribution additionnelle au prélèvement social ; 0,3%)
1° et 2° de l’art. L. 14-10-4 du code de l’action sociale et de la famille
Art. 403 du CGI et art. L. 731-2 et L. 731-3 du code rural et de la pêche maritime
CCMSA (non salariés-vieillesse, maladie et RCO)
Art. 18 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières
Art. 991 à 1004 du CGI
Art. 520 A du CGI et art. L. 731-3 du code rural et de la pêche maritime
CCMSA (non-salariés-vieillesse)
Contribution additionnelle de solidarité autonomie (CASA)
Art. L. 14-10-4 1°bis du code de l’action sociale et de la famille
Cotisation spéciale sur les boissons alcooliques
Art. L. 245-7 du code de la sécurité sociale et art. L. 731-3 du code rural et de la pêche maritime
Art. L. 1010 du CGI et art. L. 131- 8 du code de la sécurité sociale
Contributions patronales et salariales sur les attributions d’options de souscription ou d’achat des actions et sur les attributions gratuites
Art. L. 137-13 et L. 137-14 du code de la sécurité sociale
Contribution sur le chiffre d’affaires des entreprises exploitant une ou plusieurs spécialités pharmaceutiques
Art. L. 245-6 du code de la sécurité sociale
Art. 116-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986
CGOS - Comité de gestion des œuvres sociales des personnels hospitaliers
Art. L. 568 du CGI et art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale
Art. 1613 ter du CGI
CCMSA (non-salariés-maladie)
Art. L. 138-1 à L. 138-9-1 du code de la sécurité sociale
Prélèvements sociaux sur les jeux
Art. L. 137-20 à L. 137-26 du code de la sécurité sociale
CNAF et Agence nationale de santé publique
Art. L. 137-11 du code de la sécurité sociale
Art. L. 245-1 à L. 245-5 du code de la sécurité sociale
Art. 1609 vicies du CGI et art. L. 732-58 du code rural
CCMSA (non-salariés-RCO)
Art. L. 137-10 du code de la sécurité sociale
Contribution sociale à la charge des fournisseurs agréés de produits de tabac
Art. L. 137-27 à L. 137-29 du code de la sécurité sociale
CNAMTS - Fonds tabacs
Art. L. 438 du CGI et art. L. 731-3 du code rural et de la pêche maritime
Droits perçus au profit de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) en matière de produits de santé, taxe annuelle due par les laboratoires de biologie médicale
Art. 1635 bis AE à AH du CGI, art. L. 5321-3 du code de la santé publique et art. 1600-0 R du CGI
Art. L. 723-3 du code de la sécurité sociale
Art. 402 bis du CGI et art. L. 731-3 du code rural et de la pêche maritime
Art. 1618 septies du CGI et art. L. 731-3 du code rural
Art. L. 245-5-1 à L. 245-5-5 du code de la sécurité sociale
Art. L. 245-5-5-1 du code de la sécurité sociale
Art. 1613 quater du CGI
Art. L. 137-12 du code de la sécurité sociale
Redevances UMTS 2G et 3G
Prélèvement sur les contrats d’assurance vie en déshérence ; Prélèvement sur les contrats participation et intéressement en déshérence
Art. L. 1126-1 5° du CGPPP, complété par l’art. 18 de la LFSS 2007 ; livre III de la partie III du code du travail
Contribution forfaitaire des organismes assureurs et contribution forfaitaire des organismes participant à la gestion du régime prévu par la loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001
Art. 1622 du CGI
Art. L. 137-19 du code de la sécurité sociale
Art. L. 132-16 du code minier
Art. L. 1613 bis CGI
Art. 1609 octovicies du CGI et art. L. 2133-1 du code de la santé publique
Taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation
Art. 23 de la LFI 2011
Taxe sur les conventions d’assurances sur les contrats d’assurance maladie
Art. 1001 du CGI
CNAF et CNAMTS
1 () Conseil d’État, rapport annuel 2018, pages 208 et 384.
2 () Jean-Marc Sauvé, L’Assemblée nationale et les avis du Conseil d’État, vendredi 25 novembre 2016, page 10 (lien).
3 () Intervention du Premier ministre lors de l’assemblée générale du Conseil d’État, le 6 juin 2018 (lien).
4 () D. Chabanol, Code de justice administrative, 7ème édition, commentaire de l’article L. 112-2, p. 36.
5 () Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
6 () Décision du Conseil constitutionnel n° 86-209 DC du 3 juillet 1986, considérant 5.
7 () M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, Rendre lisible le débat budgétaire au Parlement, Les Échos, vendredi 3 et samedi 4 novembre 2017.
8 () Mme Amélie de Montchalin et M. Laurent Saint-Martin, députés, Pour une nouvelle répartition du temps parlementaire, Les Échos, mercredi 15 novembre 2017.
9 () Groupe de travail sur la procédure législative et les droits de l’opposition, présidé par Jean-Luc Warsmann et dont le rapporteur est Jean-Michel Clément, proposition n° 16 Repenser la procédure d’examen des textes budgétaires ; groupe de travail sur les moyens de contrôle et d’évaluation, présidé par Jean-Noël Barrot et dont le rapporteur est Jean-François Eliaou, proposition n° 12 Revoir le calendrier des travaux parlementaires.
10 () Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, Propositions des groupes de travail, décembre 2017, page 144.
11 () Des amendements en ce sens avaient été déposés tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat lors de la révision constitutionnelle de 2008.
12 () Groupe de travail sur la procédure législative et les droits de l’opposition, présidé par Jean-Luc Warsmann et dont le rapporteur est Jean-Michel Clément.
13 () Pour une nouvelle Assemblée nationale, Les rendez-vous des réformes 2017-2022, Propositions des groupes de travail, décembre 2017, page 144.
14 () Éric Woerth et Gilles Carrez, Il est temps de réformer notre procédure budgétaire, Les Échos, lundi 27 novembre 2017.
15 () M. Gérald Darmanin, ministre de l’action et des comptes publics, Rendre lisible le débat budgétaire au Parlement, Les Échos, vendredi 3 et samedi 4 novembre 2017.
16 () Article 244 quater C du code général des impôts.
17 () Décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, considérant 9.
18 () En 2017, seules la TVA et les redevances UMTS 2 G restaient partagées.
19 () Voir notamment les rapports sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2012, 2014 (p. 173 et suivantes) et 2017 (p. 200).
20 () Les impositions de toute nature sont une notion plus large que celle d’impôts puisque, outre les impôts proprement dits, elles englobent les taxes fiscales, les impositions sociales comme la CSG et un certain nombre d’impositions quasi fiscales. Elles sont définies par la jurisprudence constitutionnelle comme des prélèvements qui ne répondent pas aux critères de la redevance pour service rendu ni à ceux de la cotisation sociale.

References: art. 1600

Art. 231
 art. 17

Art. 1600

Art. 1600

Art. 403

Art. 18

Art. 991

Art. 520

Art. 116

Art. 1613

Art. 1609

Art. 1635
 art. 1600

Art. 402

Art. 1618

Art. 1613

Art. 1622

Art. 1609

Art. 23

Art. 1001