Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/701411741
Timestamp: 2019-06-26 13:49:54+00:00

Document:
Sentencia de Tutela nº 656/16 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 701411741
Sentencia de Tutela nº 656/16 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2016
Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA SPV LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
PENSION DE INVALIDEZ. REQUISITOS. INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ. En el 2012 el extinto Instituto de Seguros Sociales le negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que había solicitado y, en subsidio, le reconoció a su favor el pago de una indemnización sustitutiva. No obstante lo anterior, la accionante continuó afiliada a la entidad y efectuó cotizaciones para los riesgos de invalidez, vejez y muerte, sin que fuese objetada su calidad de asegurada, al punto que llegó a ser valorada por la Unidad de Medicina Laboral de Colpensiones, quien estableció que tenía una pérdida de capacidad laboral del 52.35% por enfermedad de origen común, con fecha de estructuración del 8 de julio del 2015. Con dicho dictamen solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, pretensión que fue denegada argumentando que, al momento de recibir la indemnización había aceptado que de seguir cotizando los nuevos aportes sólo podrían ser objeto de devolución, además que, por haber recibido dicha indemnización no podía ser beneficiaria de una nueva prestación de carácter prestacional. Se reitera jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de la pensión de invalidez y se aborda temática sobre la naturaleza jurídica y las reglas jurisprudenciales sobre la indemnización sustitutiva y la pensión de invalidez. Se CONCEDE la tutela y se ordena a Colpensiones reconocer y pagar la prestación reclamada. Se ordena al Director de esta entidad que proceda a emitir una circular dirigida a todos los funcionarios en la cual detalle: 1º. La interpretación correcta de las normas sobre pensión de invalidez e indemnización sustitutiva a la luz de la jurisprudencia constitucional y, 2º. El modo de proceder ante las solicitudes de este tipo de pensión por parte de quienes ya han recibido la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, según los criterios definidos por la Corte Constitucional. Recibo Relatoria:
Sentencia T-656/16
Es posible ordenar el reconocimiento y pago de derechos pensionales por vía de tutela cuando se advierta que de tal reconocimiento depende la protección de otros derechos fundamentales. En ese sentido, la jurisprudencia ha sido especialmente garantista el caso de la pensión de invalidez, pues sus beneficiarios son personas en especial situación de vulnerabilidad que gozan de especial protección constitucional.
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Naturaleza jurídica
PENSION DE INVALIDEZ-Naturaleza jurídica
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Orden a C. reconocer y pagar pensión de invalidez
Acción de tutela interpuesta por G.T.R. contra C.
Bogotá, D.C., V. (28) de noviembre de 2016
En el trámite de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Primero Oral del Circuito de Cali y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en primera y segunda instancia respectivamente, con ocasión de la acción de tutela interpuesta por la señora G.T.R. en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – C..
La accionante, que cuenta con 60 años de edad, manifiesta padecer de graves dolencias médicas tales como osteoartritis con compromiso multiarticular (rodilla bilateral, hombro bilateral, muñeca bilateral, metacarpofalangicas bilateral, columna), obesidad, hipertensión arterial y diabetes mellitus. Estas enfermedades le han producido graves consecuencias tales como la imposibilidad de desempeñar su actividad laboral habitual, un compromiso articular múltiple, progresivo e irreversible que limita su capacidad funcional para actividades cotidianas y laborales y, por ende, alteraciones en su movilidad, cuidado personal y vida laboral y doméstica.
Afirma que mediante Resolución No. 101255 de 15 de marzo de 2012, el entonces Instituto de Seguro Social le negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez que había solicitado y, en subsidio, reconoció a su favor el pago de una indemnización sustitutiva.
Luego de recibir tal beneficio, continuó afiliada al fondo de pensiones y siguió cotizando para los riesgos de invalidez, vejez y muerte, sin que el Instituto o la entidad accionada hubiesen objetado su calidad de asegurada, al punto que llegó a ser valorada por la unidad de Medicina Laboral de C., que estableció que la accionante tenía una pérdida de capacidad laboral del 52.35% por enfermedad de origen común, con fecha de estructuración del 08 de julio de 2015.
Con ocasión del dictamen, solicitó ante C. el reconocimiento y pago de pensión de invalidez al considerar que cumplía con los requisitos necesarios, petición que le fue negada por la Administradora mediante Resolución No. GNR 4048 del 06 de enero de 2016 argumentando que, al momento de recibir la indemnización sustitutiva, la beneficiaria había aceptado que, de seguir cotizando, estos nuevos aportes solo podrían ser objeto de devolución y que, en todo caso, ya había recibido la mencionada indemnización por lo que no podía ser beneficiaria de una nueva prestación de carácter pensional.
En vista de lo expuesto, la accionante interpone acción de tutela solicitando la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, la seguridad social, la igualdad y al mínimo vital y pretendiendo que se ordene a la accionada que, de manera definitiva o transitoria, proceda a reconocer y pagar a su favor la pensión de invalidez solicitada, teniendo en cuenta su estado de vulnerabilidad.
Pruebas relevantes aportadas por el accionante
- Copia de Resolución No. GNR 40480 del 06 de enero de 2016, por la cual C. niega la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de invalidez.
- Copia de Resolución No. 10255 del 15 de marzo de 2012 por la cual el ISS niega el reconocimiento y pago de pensión de vejez, pero reconoce en subsidio el beneficio de indemnización sustitutiva.
- Copia de Historia Clínica de la accionante.
- Copia de Historia Laboral de la señora Toro.
Mediante escrito presentado el 12 de abril de 2016, el representante de C. respondió a la acción de tutela indicando que, dado que la accionante pretendía el reconocimiento y pago de una prestación de carácter económico, la petición de amparo debía ser declarada improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, al existir otros mecanismos judiciales ordinarios para ventilar la controversia.
La accionante es una mujer de 60 años, con graves problemas de salud que le impiden desempeñar con normalidad las actividades cotidianas y cualquier actividad laboral. Luego de haber recibido indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por parte del ISS, solicita por la vía de la acción de tutela que le sea reconocida pensión de vejez al considerar que cumple con los requisitos para ello y a pesar de que la misma le fue negada por C.. Por su parte, esta última entidad, en calidad de accionada, argumenta que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para resolver este tipo de controversias y que, en consecuencia, el amparo debe desestimarse por no haberse cumplido el requisito de subsidiariedad.
Conforme a estos antecedentes esta Corte deberá, a modo de problema jurídico, determinar si los derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital de la señora G.T.R. han sido vulnerados por la negativa de la entidad accionada a reconocer y pagar pensión de invalidez a su favor, en vista de que ya fue beneficiaria, anteriormente, de indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
El especial carácter de la prestación pensional por invalidez ha hecho que la jurisprudencia constitucional haya dado especial énfasis a la aplicación que en estos casos debe hacerse de las excepciones a las reglas generales sobre subsidiariedad. Así, los jueces que conozcan de acciones de tutela sobre este tema deberán, como en todas las acciones de tutela, valorar las circunstancias del caso concreto y la situación personal de los accionantes, con el fin de establecer si el conflicto planteado trasciende el nivel legal para convertirse en un asunto de relevancia constitucional para el cual la acción de tutela resulta adecuada. Del mismo modo, deberán aplicar con especial celo la regla según la cual el requisito de subsidiariedad puede flexibilizarse cuando quien acude al amparo pertenece a alguno de los grupos de especial protección constitucional[1]. Finalmente, es indispensable tener en cuenta que esta Corte ha establecido que no es constitucionalmente aceptable someter a una persona en estado de debilidad manifiesta al agotamiento de recursos judiciales o administrativos de carácter ordinario si esos trámites pueden llegar a hacer más gravosa su situación de vulnerabilidad.
En el caso bajo estudio, la Sala observa que la accionante padece de enfermedades óseas de gravedad y de tipo progresivo derivadas de la osteoartritis, que la han imposibilitado para trabajar al punto de tener una pérdida de capacidad laboral del 52.35%. Así, por ejemplo, como puede leerse en la historia clínica, cuya copia fue aportada al proceso, la señora Toro “reporta dificultad progresiva para la marcha por dolor asociado con debilidad de miembros inferiores, por lo cual realiza pocos desplazamientos, tiene mucha dificultad para realizar labores domésticas y laborales por no poder levantar ambos miembros superiores y por dolor como consecuencia de sus deformidades de manos. Le ayuda el esposo para el baño e higiene corporal y para vestir y desvestir. Requiere permanecer mucho tiempo sentada pues no tolera por dolor de espaldas y rodillas estar de pie”[2].
Si bien las regulaciones anteriores a la Ley 100 de 1993 (concretamente, el artículo 13 del Decreto 3041 de 1966) señalaban que quienes aceptaban la indemnización sustitutiva no podían seguir cotizando válidamente al sistema general de pensiones, es de resaltar que el sistema actual no contempla expresamente esa prohibición. Esta situación no sólo ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional, sino también por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que en providencia del año 2007 señaló que “lo que es pertinente afirmar es que quien recibió la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, estaría excluido del seguro social obligatorio por esa misma contingencia, pues a nada se opone que un afiliado, que no reunió en su debido momento los requisitos para acceder a la pensión de vejez, y por ende se le cancele la citada indemnización, pueda seguir asegurado para otro tipo de contingencias, como la invalidez”[3].
Por su parte, el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 que modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, establece los requisitos para acceder a esta prestación, indicando que, aparte de la declaratoria de invalidez, los afiliados deberán acreditar la cotización de cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la enfermedad de origen común que hubiese ocasionado dicha invalidez. Finalmente, es necesario señalar que, según los principios generales del sistema general de seguridad social, las pensiones de invalidez y de vejez son incompatibles entre sí, de forma que una persona no puede disfrutar de ambas prestaciones a la vez.
Con el objeto de determinar si se presentó la vulneración de derechos alegada, debe tenerse en cuenta que la accionante solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez ante el ISS, pero esta entidad, a través de Resolución No. 101255 del 15 de marzo de 2012, decidió negar la solicitud por no haberse acreditado el cumplimiento de los requisitos necesarios. En vista de que la accionante manifestó en su momento la imposibilidad de seguir cotizando al sistema de pensiones, el Instituto le concedió indemnización sustitutiva, liquidada con base en 329 semanas sobre un ingreso base de liquidación de $ 365.941[4].
Como puede observarse en el reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por C. a enero de 2015[5], desde el momento del reconocimiento de la indemnización sustitutiva (marzo de 2012) hasta el 31 de diciembre de 2014, la accionante cotizó al sistema 145.61 semanas. El año siguiente, el 6 de septiembre de 2015, la señora Toro fue notificada de que el Grupo Médico Laboral de C. había emitido un dictamen indicando que la actora había tenido una “Pérdida de Capacidad Laboral de 52.35% de origen ENFERMEDAD y riesgo COMÚN y Fecha de Estructuración miércoles, 08 de julio de 2015, según los criterios establecidos en el Manual Único para la Calificación de la Invalidez (…)”[6].
Así, en vista de que su pérdida de capacidad laboral superaba el 50% y el número de semanas cotizadas con anterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez era mayor a 50, la señora Toro procedió a solicitar ante C. el reconocimiento y pago de pensión de invalidez. La entidad, sin embargo, negó la pretensión mediante Resolución No. GNR 4048 de 06 de enero de 2016, argumentando que se le había pagado una indemnización sustitutiva, cuya última reliquidación databa de 2013 y se había hecho con base en 393 semanas cotizadas hasta noviembre de 2011. Así mismo, señaló que la pensión pretendida era incompatible con el pago de indemnización sustitutiva y que, en todo caso, la accionante había manifestado su imposibilidad de seguir cotizando al régimen y que al momento de concederse la indemnización se le había aclarado que, en caso de realizar cotizaciones posteriores, estas serían reconocidas a través de la devolución de aportes y no de una prestación pensional.
De acuerdo con la jurisprudencia citada en anteriores consideraciones y el recuento fáctico realizado hasta el momento, es claro que C. ignoró de manera flagrante los criterios sentados por las Cortes Constitucional y Suprema de Justicia en lo que atañe a la diferenciación entre el riesgo asegurado a través de las cotizaciones a pensión de vejez y aquél que se pretende cubrir con la pensión de invalidez. En efecto, la entidad ignoró que la señora Toro no se encontraba solicitando nuevamente el pago de la pensión de vejez, sino que había cumplido los requisitos para ser pensionada por invalidez, circunstancia ante la cual la entidad no podía hacer otra cosa que reconocer y pagar esta última prestación.
En ese sentido, si bien la accionante manifestó estar imposibilitada para seguir cotizando al sistema al momento de solicitar la pensión de vejez, también tiene razón en afirmar que esta declaración no implicaba una renuncia a todas las demás prestaciones derivadas del sistema general de pensiones lo cual, en todo caso, significaría prácticamente una renuncia a su derecho fundamental a la seguridad social, lo cual es a todas luces inconstitucional. Sin embargo, así parece entenderlo C., derivando de ello una decisión abiertamente contraria a la Carta y a la jurisprudencia constitucional, lo cual no sólo implica la afectación del mencionado derecho fundamental sino de otros, tales como los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de un sujeto de especial protección constitucional.
Así, este caso evidencia que, a pesar de la reiterada jurisprudencia que se ha emitido a este respecto[7], la administradora de pensiones insiste en tener como política institucional una interpretación de las normas sobre indemnización sustitutiva y pensión de invalidez que no está de acuerdo con los postulados constitucionales y legales, vulnerando así los derechos fundamentales de personas en especial estado de indefensión para quienes, en muchas ocasiones, la pensión de invalidez es la única fuente de ingresos para tener una vida digna.
Por lo expuesto, la Sala decidirá revocar las decisiones objeto de revisión y, en consecuencia, conceder el amparo deprecado. Para efectos de lograr la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados, procederá a ordenar a la entidad accionada que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión emita el acto administrativo pertinente de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a favor de la señora G.T.R., por haber cumplido los requisitos para tal efecto.
Igualmente, en aras de evitar que estas situaciones vuelvan a presentarse, se le ordenará al D. General de C. que profiera una circular interna en la que indique a sus funcionarios la interpretación correcta de las normas sobre pensión de invalidez e indemnización sustitutiva a la luz de la jurisprudencia constitucional y el modo de proceder ante las solicitudes de este tipo de pensión por parte de quienes ya hayan recibido indemnización sustitutiva de pensión de vejez según los criterios definidos por esta misma Corte. Dicha circular deberá quedar expuesta en un lugar visible de la página web de C., así como de los centros de servicio que tenga dicha entidad en los diferentes municipios del país.
PRIMERO: REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado Primero Oral del Circuito de Cali y por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en primera y segunda instancia respectivamente, con ocasión de la acción de tutela interpuesta por la señora G.T.R. en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – C.. En consecuencia, CONCEDER el amparo solicitado por la accionante a sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna.
SEGUNDO: ORDENAR a COLPENSIONES que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a emitir el acto administrativo de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez solicitada por la señora G.T.R., por haber acreditado los requisitos de acceso a la misma.
TERCERO: ORDENAR al D. General de C. o a quien haga sus veces que, dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a emitir una circular dirigida a todos los funcionarios de la entidad en la cual se detalle: i) la interpretación correcta de las normas sobre pensión de invalidez e indemnización sustitutiva a la luz de la jurisprudencia constitucional y ii) el modo de proceder ante las solicitudes de este tipo de pensión por parte de quienes ya hayan recibido indemnización sustitutiva de pensión de vejez según los criterios definidos por esta misma Corporación.
CUARTO: ORDENAR al D. General de C. que tome las medidas necesarias para que la circular que emita con ocasión del numeral segundo pueda ser vista y consultada fácilmente en la página web de la entidad y en los puntos de servicio ubicados en el territorio nacional. La mencionada directriz deberá estar disponible al público dentro de las 24 horas siguientes a su emisión.
QUINTO: ORDENAR al D. General de C. que informe a la Corte, de manera inmediata, sobre el cumplimiento de las disposiciones contenidas en los numerales anteriores, incluyendo el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor de la señora T.R..
[1] Ver la ya citada Sentencia T-128 de 2015 y, en el mismo sentido, las Sentencias T-789 de 2003, T-515 A de 2006 y T-043 de 2007.
[2] Pág. 16, Cuaderno Principal.
[3] Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, R. No.30123, del 20 de noviembre de 2007. MP. C.T.G.. En el mismo sentido, ver Sentencia con R. n° 46194, MP. C.E.M.M..
[4] Páginas 11 a 12 del cuaderno principal.
[5] Páginas 23 a 24 del cuaderno principal.
[6] Página 13 del cuaderno principal.
[7] Ver, por ejemplo, la ya citada Sentencia T-861 de 2014 o T-128 de 2015.
Sentencia de Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral nº T 37712 de 17 de Septiembre de 2014

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 13
 artículo 1
 artículo 39
 Resolución 
 Resolución