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Timestamp: 2020-01-27 14:37:04+00:00

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Sobre suspensión de diputados en prisión provisional | Rayas en el agua
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¿Es constitucionalmente indispensable suspender a diputados que están en prisión provisional? No voy a entrar aquí en si se ha aplicado bien o no la normativa al suspender la Mesa del Congreso la condición de diputados a los cuatro diputados presos ni en si el informe de los letrados del Congreso en el que, según se dice, se apoyó la decisión, texto completo aquí, fue o no correcto; como modesta civilista muy consciente de serlo, lejos de mí la osadía de pretender unirme a la lista de juristas especializados de máxima cualificación que están emitiendo opiniones en un sentido u otro. Solo quiero hacer una reflexión a propósito de la sentencia del Tribunal Constitucional que resolvió el recurso contra la ley por la que se aprobó ese artículo 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que ha aplicado la Mesa del Congreso siguiendo el criterio de los letrados de la Cámara. Según sentencia del Tribunal Constitucional 71/1994, de 3 de marzo, enlace aquí, el artículo 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal no es inconstitucional.
El Tribunal Constitucional resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento Vasco contra la Ley Orgánica 4/1988, de 25 de mayo, de Reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la sentencia, cuya lectura completa recomiendo, arroja mucha luz sobre los motivos de aprobación de la ley, el alcance de su constitucionalidad, el por qué de suspender a parlamentarios, y esto me parece interesante.
Recordemos el texto del artículo 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal: “Firme un auto de procesamiento y decretada la prisión provisional por delito cometido por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes, el procesado que estuviere ostentando función o cargo público quedará automáticamente suspendido en el ejercicio del mismo mientras dure la situación de prisión“.
La Ley Orgánica 4/1988, de 25 de mayo, de Reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal carece de preámbulo que sirva de explicación y para interpretación de los motivos de la ley y la intención del legislador, como era habitual en esa época. A efectos de interpretación podríamos acudir a las actas parlamentarias de aprobación de la ley, que son cristalinas en este caso (muy ilustrativo, por ejemplo, el debate de totalidad por el Pleno del Congreso de 11 de febrero de 1988); recuérdese que, conforme al artículo 3.1 del Código Civil, para interpretar una norma han de tenerse en cuenta, entre otras vías, los antecedentes históricos y legislativos. Pero puesto que tenemos la sentencia del Tribunal Constitucional, vayamos primero a ella.
Como se recurrían varios artículos, la sentencia 71/1994 del Tribunal Constitucional incluye consideraciones generales sobre la Ley Orgánica 4/1988 en conjunto y sobre artículos concretos, y declara inconstitucional uno, que no es el 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que aquí interesa. Contiene argumentaciones que, como simple civilista, me han parecido especialmente instructivas como, por ejemplo, sobre el control parlamentario y el judicial.
Pero lo que más me ha llamado la atención es que, si he entendido bien, el Tribunal Constitucional en esta sentencia 71/1994 no considera indispensable que exista una ley que permita suspender a parlamentarios en prisión provisional. Es solo una opción legislativa.
Con un criterio análogo al sostenido sobre el juramento de parlamentarios por el Tribunal Constitucional que expliqué en reciente post “¿De verdad es indispensable que los parlamentarios juren o prometan la Constitución?”, el Tribunal Constitucional tampoco considera constitucionalmente indispensable que se suspenda a parlamentarios que estén en prisión provisional.
Es decir, que, según declara el Tribunal Constitucional, el artículo 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal es constitucional, al igual que la exigencia del juramento o promesa para tomar posesión del cargo cuando el legislador lo exige; pero ni el 384 bis que impone la suspensión de parlamentarios en prisión preventiva -entendida como suspensión temporal y no como remoción-, ni la normativa que impone el juramento o promesa como requisito para acceder al cargo son de existencia indispensable. La Constitución no regula mecanismos y casos concretos de suspensión, ni tampoco el juramento, y permitiría que no los hubiera; queda a elección legítima del legislador que haya o no.
Cito esta sentencia del Tribunal Constitucional 71/1994, de 3 de marzo:
“3. Dispone el art. 55 de la Constitución, en su segundo apartado, que “Una ley orgánica podrá determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los art. 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3, pueden ser suspendidos para personas determinadas en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas”. En el segundo párrafo del mismo apartado se añade que “La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha Ley Orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes”.
No es ésta la primera ocasión en que este Tribunal ha debido utilizar el precepto constitucional como canon de validez de las leyes, muy particularmente de las sucesivas Leyes Orgánicas aprobadas con base en el mismo. De ahí también que el carácter y el sentido de este instituto, sin precedente en nuestro constitucionalismo histórico pero con variados equivalentes en el Derecho comparado, hayan sido ya objeto de los correspondientes pronunciamientos de este Tribunal. Ya en la STC 25/1981, aun sin entrar en el fondo del recurso dirigido frente a la primera de las Leyes Orgánicas dictadas en virtud de este precepto, la L.O. 11/1980, se declaró que “Esta limitación o suspensión de derechos fundamentales en una democracia, sólo se justifica en aras de la defensa de los propios derechos fundamentales cuando determinadas acciones, por una parte, limitan o impiden de hecho su ejercicio en cuanto derechos subjetivos para la mayoría de los ciudadanos, y, por otra, ponen en peligro el ordenamiento objetivo de la comunidad nacional, es decir, el Estado democrático”. De ahí que se concluyese subrayando que se trata “como se ve, de una ley orgánica de carácter facultativo y no preceptivo”, es decir, de una Ley emanada, no en virtud de un mandato normativo dirigido al poder legislativo, sino en virtud de un “juicio acerca de su conveniencia o necesidad (que) corresponde a las Cortes Generales“ (fundamento jurídico 5º). […]
La segunda exigencia -la del control parlamentario que aquí consideramos- constituye, por el contrario, un requisito relativo a la supervisión genérica de la actuación en este punto del Gobierno o, en otras palabras, una garantía que no preserva tanto la corrección jurídica de los actos singulares de aplicación de la ley orgánica, cuanto la posibilidad de que el Parlamento conozca y evalúe las medidas adoptadas a este respecto, al igual que aprecie, desde criterios de oportunidad, necesidad y eficacia, la conveniencia de mantener en vigor una Ley Orgánica que, vale repetir, no es de existencia necesaria en el ordenamiento.“
La pregunta que entonces me surge es cuáles fueron los motivos que llevaron al legislador en 1988 a aprobar la vigente ley orgánica para establecer la posibilidad de suspensión de parlamentarios que estuvieran en prisión preventiva, cuando podría haber escogido no haber aprobado nada.
Y a eso también dan respuesta, no solo las actas parlamentarias, sino también esta misma sentencia del Tribunal Constitucional 71/1994, de 3 de marzo:
“Ante todo , se hace preciso destacar cómo la medida en cuestión no es, por así decir, autónoma, sino que se hace depender de algo que no es sino, materialmente, una suspensión del goce de la libertad personal. En efecto, la suspensión en el ejercicio de la función o cargo público solo tiene lugar una vez “decretada la prisión provisional”, de tal modo que, además, aquélla solo se mantiene “mientras dure la situación de prisión”. Sin que el derecho a la libertad personal, como tal derecho fundamental, sea “suspendido”, la situación de prisión provisional, legalmente acordada, implica una medida cautelar particularmente gravosa para uno de los derechos fundamentales más preciados de la persona. Dicho esto, el análisis del precepto impugnado, desde esta perspectiva, debe partir de los supuestos de los que se hace depender la suspensión en el ejercicio de la función o cargo público. No cabe, en efecto, hacer abstracción de la naturaleza de los delitos en el contexto de cuya persecución esta medida se inserta. La medida de suspensión que enjuiciamos ha de afectar, precisa y exclusivamente, a los procesados y presos que lo hayan sido por aparecer -sin perjuicio de lo que resulte del juicio oral- como integrados o relacionados “con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes”, es decir, previa la “imputación formal y provisional de criminalidad” (STC 218/1989, fundamento jurídico 4º) por delitos que conllevan “un desafío mismo a la esencia del Estado democrático” (STC 89/1993, fundamento jurídico 3º), tal como ha encontrado reflejo en el propio texto constitucional. La excepcional amenaza que esta actividad criminal conlleva para nuestro Estado democrático de Derecho justifica, sin duda, una medida provisional como lo es la prevista en el precepto impugnado, dirigida frente a quienes -sin perjuicio de lo que resulte del juicio oral- han sido objetos de un acto firme de procesamiento. El supuesto contemplado en el art. 384 bis L.E.Crim., por tanto, bien puede ser visto por el legislador, como inconciliable con la permanencia del procesado por estos delitos en el desempeño de funciones o cargos públicos o, más sencillamente, como incompatible con la concesión de cualquier permiso de salida de prisión para la eventual realización de actos concretos que supongan ejercicio de tal función o cargo. En definitiva, la regla enjuiciada no viene sino a prescribir, en negativo, uno de los “requisitos” para el mantenimiento en el ejercicio de una función o cargo público, concretamente el no encontrarse en situación de prisión provisional como consecuencia del procesamiento por delito por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes, una condición, en suma, cuya legitimidad y proporcionalidad no la hace contraria al contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el art. 23.2 C.E.“
Esa otra sentencia que a su vez es citada por esta sentencia del Tribunal Constitucional 71/1994 en este párrafo, la sentencia 89/1993, se refiere a los delitos de terrorismo.
Y es que ese mismo apartado 3 de la tan repetida sentencia del Tribunal Constitucional 71/1994 añade lo siguiente:
“La primera conclusión que arroja nuestra propia doctrina, en virtud de una interpretación textual y sistemática del precepto constitucional [artículo 55 CE], por lo que hace al carácter de este instituto, es la de que se trata de un supuesto de “suspensión” de determinados derechos fundamentales, es decir, de situaciones normativas temporales en las que el régimen de determinados derechos fundamentales no es el previsto como regular y ordinario, sino uno distinto, instaurado como respuesta a una amenaza específica al orden democrático, cual es el terrorismo. El reconocimiento del carácter acaso crónico del terrorismo en nuestra sociedad hizo que, ya en 1978, el constituyente previese este instituto como diferente de los tradicionales estados excepcionales, sin, por ello mismo, introducir los condicionamientos temporales específicos propios de dichos estados (art. 55.1 C.E. en conexión con el art. 116, apartados 3 y 4, C.E.). Esta circunstancia, sin embargo, no cambia el carácter último del instituto en cuestión, en el que se recoge un régimen normativo -objetivo y por tanto no únicamente subjetivo-, de suspensión, propiamente dicha, de determinados derechos.”
Incluso el Tribunal Constitucional en esta misma sentencia hace referencia a particularidades de la prisión provisional en caso de terrorismo (“Nuestro ordenamiento consiente ciertas actuaciones en la esfera de libertades de los ciudadanos sometidos a un procedimiento criminal, siendo su manifestación más llamativa la prisión provisional. Ahora bien, la prisión preventiva está expresamente prevista y adornada de garantías en la Constitución (art. 17), que reconoce tal eficacia a dicha suspensión en orden a la averiguación de delitos de terrorismo, permitiendo un régimen especial en tales casos (art. 55.2).”).
Las actas parlamentarias de la tramitación de la ley (especialmente claro el debate del Congreso citado), permiten comprobar cómo la Ley Orgánica 4/1988 es normativa antiterrorista, una más de las leyes antiterroristas aprobadas en esa época en la que el terrorismo era gravísimo y cotidiano. Para poner la norma en su contexto, baste mencionar dos casos entre tantísimos atentados horribles: las abominables masacres de ETA de la casa cuartel en Zaragoza y de Hipercor en Barcelona se habían perpetrado poco antes.
Este artículo 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal aprobado por la Ley Orgánica 4/1988 tiene un antecedente, con texto muy relativamente análogo, el artículo 22 de la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas y de desarrollo del artículo 55.2 de la Constitución; recurrida al TC, el TC en sentencia 199/1987, de 16 de diciembre, no se pronunció sobre el artículo por haberse ya derogado cuando se dictó sentencia. En esta sentencia 199/1987 sí figura una exposición de las partes sobre la rebelión, porque se planteó específicamente si era constitucional meter la rebelión en el mismo saco que el terrorismo a estos efectos; como el TC no se pronunció por carencia sobrevenida de objeto, nos quedamos con las ganas de saber qué habría dicho.
No parece discutible que el artículo 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal incluye no solo el terrorismo sino también la rebelión, y de hecho ya los mencionaba el proyecto desde el mismo inicio de la tramitación parlamentaria. La rebelión figura en este artículo y el TC en sentencia 71/1994 ha declarado que el artículo es constitucional.
Sin embargo, leyendo las actas parlamentarias y la sentencia del TC 71/1994, no veo, salvo error, que incluyan razonamientos más que sobre terrorismo en su conjunto como motivo de la ley; si bien en actas parlamentarias sí hay quien expresa su duda sobre qué es rebelión y si es lo mismo que terrorismo o equiparable, pero no queda claro (como, por ejemplo, pleno del Senado de 27 de abril de 1988).
En conclusión, de la sentencia del TC 71/1994 se desprende que:
1º el artículo 384 bis de la Ley de Enjuiciamiento Criminal es constitucional en su dicción vigente, es decir, que es constitucional, y que lo es, por tanto, en los dos casos, que incluye, que son terrorismo y rebelión
2º que la aprobación de ese artículo habría sido opcional para el legislador por mayoría absoluta, lo que significa que también sería opcional su derogación, también por mayoría absoluta
3º qué sea rebelión con alcance constitucional a estos efectos, no lo dice esta sentencia.
Y, como simple civilista, no sé qué pensar de todo esto cuando veo que sobre rebelión específicamente no se fundamenta en la sentencia del Tribunal Constitucional 71/1994, que esta argumenta en relación con el artículo 55.2 de la Constitución sobre “bandas armadas o elementos terroristas” y ahora, cuando llega el momento de aplicar el artículo 384 bis, se aplica a un caso de rebelión.
Y también me pregunto qué motivos, más allá de la clásica inercia legislativa que doy ya por supuesta incluso en normativa de índole excepcional o de suspensión de derechos fundamentales, han llevado al legislador, una vez que, por fortuna, ha pasado a la historia la terrible y dolorosísima situación provocada por el execrable terrorismo de ETA, a mantener indefinidamente una normativa que parece tener su origen en esa situación concreta; porque leo la sentencia del Tribunal Constitucional 71/1994 y veo que literalmente dice que “La primera conclusión que arroja nuestra propia doctrina, en virtud de una interpretación textual y sistemática del precepto constitucional [art. 55.2 CE] , por lo que hace al carácter de este instituto, es la de que se trata de un supuesto de “suspensión” de determinados derechos fundamentales, es decir, de situaciones normativas temporales en las que el régimen de determinados derechos fundamentales no es el previsto como regular y ordinario, sino uno distinto, instaurado como respuesta a una amenaza específica al orden democrático, cual es el terrorismo” y que existía la “posibilidad de que el Parlamento conozca y evalúe las medidas adoptadas a este respecto, al igual que aprecie, desde criterios de oportunidad, necesidad y eficacia, la conveniencia de mantener en vigor una Ley Orgánica que, vale repetir, no es de existencia necesaria en el ordenamiento“.
Cabe deplorar que en esa segunda vez que el Tribunal Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse sobre suspensión de parlamentarios no sucediera como en la primera cuando los recurrentes plantearon la cuestión de si rebelión debía ir junto con terrorismo y la cuestión conexa de qué debe entenderse por rebelión; cuestión esta última, por cierto, sobre la que sí contiene algunas interesantes consideraciones generales la citada sentencia 199/1987, de 16 de diciembre en su fundamento jurídico 4 (“la rebelión es la más grave de las acciones delictivas susceptibles de ser realizadas, o intentadas, por una banda armada. Por definición, la rebelión se realiza por un grupo que tiene el propósito de uso ilegítimo de armas de guerra o explosivos, con una finalidad de producir la destrucción o eversión del orden constitucional”).
Ya supongo que habrá más ocasiones en que este tema llegue el Tribunal Constitucional; esperemos que, si esto acaba llegando al Tribunal Constitucional, este resuelva con la misma celeridad con que lo hace en otros casos conexos públicos y notorios.
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