Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU853
Timestamp: 2016-12-11 10:10:18+00:00

Document:
Odločba o ugotovitvi neustavnosti 57. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in razveljavitvi Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje ter sklep o zavrženju pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti devete alineje 16. člena in tretje alineje drugega odstavka 22. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje, drugega odstavka 3. točke Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje in "navodila" Direkcije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11. 9. 2002
Odločba o ugotovitvi neustavnosti 57. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in razveljavitvi Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje ter sklep o zavrženju pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti devete alineje 16. člena in tretje alineje drugega odstavka 22. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje, drugega odstavka 3. točke Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje in "navodila" Direkcije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11. 9. 2002 : Uradni list RS, št. 62/05
Odločba o ugotovitvi neustavnosti 57. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in razveljavitvi Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje ter sklep o zavrženju pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti devete alineje 16. člena in tretje alineje drugega odstavka 22. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje, drugega odstavka 3. točke Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje in "navodila" Direkcije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11. 9. 2002 (Uradni list RS, št. 62/05)
2005-01-2774
ustavnosti, začetem na pobudo Zavoda ŠOUM, Maribor, ki ga zastopa direktor
Branko Klarič, ter na pobudo Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, in
drugih, ki jih zastopa Blaž Žibert, odvetnik v Ljubljani, in Študentskega
servisa, d.o.o., Maribor, ki ga zastopa Odvetniška družba Čeferin o.p., d.n.o.,
Grosuplje, na seji dne 16. junija 2005
1. člen 57 Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem
zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02,
126/03 in 20/04 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo. Državni
zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v devetih mesecih od objave odločbe v
Uradnem listu Republike Slovenije. 2. Sklep o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno
zavarovanje (Uradni list RS, št. 36/05) se razveljavi. Razveljavitev začne
učinkovati tri mesece po uveljavitvi zakona, s katerim bo zakonodajalec
odpravil v 1. točki tega izreka ugotovljeno neskladje. 3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
drugega odstavka 3. točke Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno
zavarovanje (Uradni list RS, št. 77/96, 33/98, 83/98, 62/00, 122/00, 94/01,
2/03 in 127/03) se zavrže. 4. Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
devete alineje 16. člena in tretje alineje drugega odstavka 22. člena
Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (Uradni
list RS, št. 48/99, 79/00 in 30/03) se zavržeta. 5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
"navodila" Direkcije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z
dne 11. 9. 2002 se zavrže.
1. Zavod ŠOUM (v nadaljevanju: prvi
pobudnik) navaja, da je pooblaščena agencija za opravljanje dejavnosti
zaposlovanja (posredovanja dela, ki vključuje tudi začasna in občasna dela
dijakov in študentov). Dejavnost opravlja na podlagi veljavnega Zakona o
zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št. 5/91
– ZZZPB) in veljavnega Pravilnika ter na podlagi koncesijske pogodbe, sklenjene
z Ministrstvom za delo, družino in socialne zadeve. Kot posrednik dela dijakom
in študentom prek napotnic je pavšalni prispevek za obvezno zdravstveno
zavarovanje iz 57. člena Zakona o zdravstvenem zavarovanju in zdravstvenem
varstvu (v nadaljevanju: ZZVZZ) dolžan plačevati na podlagi devete alineje 16.
člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (v
nadaljevanju: Pravilnik) kot delodajalec, ki zaposluje tudi dijake in študente,
pa na podlagi 49. člena ZZVZZ. 2. Drugo pobudo vlagajo Študentska
organizacija Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju: ŠOUL) ter pooblaščene
agencije za opravljanje dejavnosti zaposlovanja (v nadaljevanju: drugi
pobudnik). ŠOUL navaja, da je ustanoviteljica Študentskega servisa, Borštnikov
trg 2, Ljubljana, ki je tudi med pobudniki, kot delodajalec pa zaposluje tudi
določeno število študentov. 3. Pobudnika izpodbijata 57. člen ZZVZZ, ki
določa, da se prispevki za zavarovance iz 17. člena istega zakona, torej za
dijake in študente pri opravljanju dela prek pooblaščenih organizacij,
plačujejo v pavšalnih zneskih, ki jih določi Zavod za zdravstveno zavarovanje
Slovenije (v nadaljevanju: Zavod). Delodajalec je dolžan obračunati in plačati
pavšalni prispevek ne glede na količino opravljenega občasnega oziroma
začasnega dela, ki ga opravi študent oziroma dijak, kar postavlja delodajalce
med seboj v neenak položaj. Navedeno naj bi pomenilo kršitev načela enakosti
pred zakonom (14. člen Ustave), po mnenju drugega pobudnika pa tudi načela
sorazmernosti iz 2. člena Ustave. To naj bi bilo kršeno tudi zato, ker je
študent ali dijak, ki opravlja delo dalj časa prek študentske napotnice in tako
dobi večje izplačilo, izpostavljen večjemu tveganju nastanka poškodbe pri delu
oziroma poklicne bolezni kot študent, ki opravlja delo krajši čas. Drugi
pobudnik zatrjuje še kršitev načela jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave,
ker izpodbijana določba predstavlja le pooblastilno normo za Zavod, da določi
pavšalne zneske prispevkov v določeni višini, ne določa pa načina določitve
pavšalnega zneska oziroma ne vsebuje pooblastilne norme glede določitve
temelja, od katerega se zneski plačujejo (npr. mesečno, od vsake pogodbe o
delu, od vsake študentske napotnice itd.). Navedeno naj bi pomenilo tudi
kršitev načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in 87. člena Ustave. Prav
tako meni, da izpodbijana določba krši drugi odstavek 50. člena in drugi
odstavek 51. člena Ustave. 4. Pobudnika izpodbijata tudi 3. točko
oziroma drugi odstavek 3. točke Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno
zdravstveno zavarovanje (v nadaljevanju: Sklepa), ki določa, da se prispevek
plačuje mesečno oziroma od vsake pogodbe o delu. Menita, da je z navedeno
določbo Zavod v nasprotju s 57. členom ZZVZZ posegel v način obračunavanja
prispevkov, kar je v nasprotju z 58. členom ZZVZZ, ki glede obračunavanja
prispevkov določa smiselno uporabo Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS,
št. 18/96 – v nadaljevanju: ZDavP), ki v prvem odstavku 223. člena določa, da se
prispevki za zdravstveno zavarovanje plačujejo v rokih in na način, kot je z
ZDavP določeno za davek od osebnih prejemkov. Navedeno pa ureja 130. člen
ZDavP. Zato menita, da je navedena določba v nasprotju s tretjim odstavkom 153.
člena Ustave, s 57. in 58. členom ZZVZZ ter s 223. in 130. členom ZDavP. 5. Pobudnika izpodbijata še deveto alinejo
16. člena Pravilnika, ki kot obvezno sestavino koncesijske pogodbe določa
obveznost agencije za plačilo obveznega zavarovanja dijakov in študentov v
primeru posredovanja dela. Menita, da je navedena določba v nasprotju z drugo
alinejo druge točke 49. člena (v povezavi s šesto alinejo 17. člena) ZZVZZ, ki
določa, da je zavezanec za plačilo pavšalnega prispevka za zdravstveno
zavarovanje pravna ali fizična oseba, pri kateri so študenti ali dijaki na
delu. To pomeni, da je študentskim servisom naložena obveznost plačevanja
prispevkov brez zakonske podlage oziroma v nasprotju z zakonom določeno
obveznostjo delodajalcev. V neskladju s to določbo je po mnenju drugega pobudnika
tudi tretja alineja drugega odstavka 22. člena Pravilnika, ki v zvezi s prvim
odstavkom tega člena določa, da so stroški obveznega zavarovanja dijakov in
študentov, ki jih plača agencija, priznani stroški. S tem naj bi bil kršen
tretji odstavek 153. člena Ustave. 6. Drugi pobudnik izpodbija tudi dopis
Direkcije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11. 9. 2002, ki ga
poimenuje navodilo, na podlagi katerega naj bi Zavod zahteval od zavezancev
izvajanje prijave v zavarovanje in plačilo prispevka. "Navodilo" naj
bi izdala Direkcija Zavoda in nima oblike pravnega akta, vsebovalo pa naj bi
splošne in abstraktne norme. Ravnanje zavezanca naj bi urejalo mimo zakonske
podlage, saj naj bi določalo, da lahko delodajalec enkrat mesečno, v roku osmih
dni po preteku vsakega koledarskega meseca, predloži območni enoti Zavoda
prijave v zavarovanje za vse študente in dijake, vendar pa za vsako izdano
napotnico v preteklem mesecu. Določalo naj bi tudi, da se lahko delodajalec in
študentski servis dogovorita, kdo bo izvedel prijavo v zavarovanje, kakor tudi,
kdo bo plačal prispevek, kar naj bi pomenilo kršitev 49. člena ZZVZZ. Prav tako
naj bi iz "navodila" izhajalo, da Zavod šteje izdano napotnico
študentskega servisa kot pogodbo o delu in tako mimo sklepa določa študentsko
napotnico kot pravni temelj oziroma osnovo za izvajanje prijave v zavarovanje,
kakor tudi za plačilo prispevka. "Navodilo" ni bilo uradno
objavljeno, ampak je bilo posredovano vsem študentskim servisom prek telefaksa,
dostopno naj bi bilo tudi na območnih enotah Zavoda z namenom, da se uveljavi
enotna praksa izvajanja prijave v zavarovanje in plačevanje prispevka. Ravnanje
zavezancev naj bi urejalo tudi mimo Sklepa, saj naj bi določalo, da se prijava
v zavarovanje in plačevanje prispevka izvedeta na podlagi vsake izdane
študentske napotnice. Po mnenju pobudnika nima pravne podlage za takšen način
plačevanje prispevka, saj študentska napotnica ni pogodba o delu, ampak
finančnopravni instrument, ki omogoča, da študent in dijak opravljata začasno
in občasno delo pri delodajalcu, kot to ureja Zakon o delovnih razmerjih v 111.
členu (Uradni list RS, št. 14/90 – v nadaljevanju: ZDR), in je tako v nasprotju
s 57. členom ZZVZZ. Posegalo naj bi tudi v 223. in 130. člen ZDavP, saj po
mnenju pobudnika ureja način plačevanja prispevka mimo teh določb. Zato krši
tudi 2. in 153. člen Ustave. 7. Državni zbor in Ministrstvo za delo,
družino in socialne zadeve na pobudi nista odgovorila. Svoje mnenje oziroma
pojasnila so poslali Vlada ter Ministrstvo za zdravje in Zavod. Menijo, da
pobudi nista utemeljeni. Glede pobude za oceno ustavnosti 57. člena ZZVZZ
pojasnjujejo, da pravna podlaga za obveznost zavarovanja za poškodbo pri delu
in poklicno bolezen za učence, dijake in študente, ki opravljajo delo začasno in
občasno, izhaja iz 111. člena ZDR, čeprav delo učencev in študentov ni delovno
razmerje v smislu tega zakona. ZZVZZ v 49. členu določa, da so zavezanci za
plačilo prispevka za poškodbo pri delu in poklicno bolezen (za obseg pravic,
določen v drugem odstavku 47. člena) pravne in fizične osebe, pri katerih so
zavarovanci iz 1. do 9. točke 17. člena Zakona (to so med drugimi tudi dijaki
in študenti) na usposabljanju ali delu. Menijo, da je s sistemskega vidika taka
ureditev pravilna, saj tisti, pri katerem se delo opravlja, nosi riziko, da pri
tem delu nastane poškodba pri delu ali poklicna bolezen, ki ima lahko za
posledico tudi invalidnost, telesno okvaro ali celo smrt. Prispevki se za te
zavarovance v skladu s 57. členom tega zakona plačajo v pavšalnih zneskih, ki
jih določi Zavod. Na podlagi omenjenega zakonskega pooblastila je skupščina
Zavoda s sklepom določila pavšalne prispevke. Sklep določa, da se prispevek
plačuje mesečno oziroma od vsake pogodbe o delu, pri čemer je mesečno plačilo
prispevka določeno le za zavarovance, zaradi vključitve v obvezno zdravstveno
zavarovanje po omenjenih podlagah iz 15. člena Zakona, ne pa za plačilo
posebnega prispevka za poškodbo pri delu ali poklicno bolezen za osebe iz 17.
in 18. člena Zakona. Te osebe so že vključene v obvezno zdravstveno
zavarovanje, zato gre za zavarovanje dodatnega rizika, ki nastane zaradi
opravljanja začasnega ali občasnega dela, pri tem pa se v posameznih primerih
(civilna zaščita, reševalne službe) prispevek plačuje mesečno, v primerih, ko
je sklenjena pogodba o delu, pa se prispevek plača od te oziroma v primeru
študentskega dela od vsake napotnice. Zavezanec za prijavo v zavarovanje je
delodajalec, saj to zavarovanje krije storitve, ki so nudene v primeru poškodbe
ali poklicne bolezni, ki nastane pri opravljanju zadevnega dela. Kot
delodajalec naj bi se štela oseba, ki na podlagi pogodbe o zaposlitvi ali
kakršnikoli drugi pravni podlagi zaposluje delavca (2. točka prvega odstavka 3.
člena Zakona o varstvu in zdravju pri delu, Uradni list RS, št. 56/99 – ZVZD).
Menijo še, da je v primeru dela učencev oziroma študentov pravna podlaga
napotnica pooblaščene organizacije, saj se v skladu s 107. členom ZDR, ki ureja
začasno ali občasno delo, ko delavec opravlja začasno ali občasno delo na
podlagi napotitve prek pooblaščenih organizacij, pogodba o delu ne sklene. V
tem primeru ima napotnica pooblaščene organizacije za posredovanje študentskega
dela funkcijo pogodbe o delu. 8. Glede pobude za oceno ustavnosti in
zakonitosti 3. točke oziroma drugega odstavka 3. točke Sklepa Ministrstvo za
zdravje in Zavod menita, da ne drži trditev pobudnikov, da je Sklep v nasprotju
s 130. členom ZDavP, saj ta v primeru dela učencev in študentov prek
pooblaščenih organizacij določa pravno podlago za plačilo prispevka, to je
napotnico, in tako ne določa, kdaj se mora prispevek obračunati. V tem primeru
se zato plačilo prispevka lahko izvede v zakonsko predpisanih rokih oziroma v
skladu z določbami ZDavP. ZZVZZ določa, kdo je zavezanec za plačilo prispevka.
Na kakšen način naj bi lahko delodajalec plačal prispevek, ali z neposrednim
nakazilom Zavodu ali prek pooblaščene organizacije za posredovanje študentskega
dela, v zakonu ni opredeljeno. Da ne bi prišlo do dvojnega plačevanja
prispevkov za isto delo, se lahko delodajalec in pooblaščena organizacija
dogovorita, kdo ga bo nakazal Zavodu. Enako naj bi veljalo za prijavo v
zavarovanje. Namen spremembe 3. točke Sklepa, po kateri je bilo besedilu
"prispevek se plačuje mesečno oziroma od vsake pogodbe o delu" dodano
besedilo "ali vsake napotnice, kadar zavarovana oseba dela prek
študentskega servisa kot pooblaščene organizacije", naj bi bil v jasni
opredelitvi, da se pavšalni prispevek plačuje od vsake napotnice kot pravne
podlage za opravljanje dela. 9. Glede "navodila" Zavod sicer
meni, da ne more biti predmet presoje ustavnosti in zakonitosti, kljub temu
pojasnjuje, da ZZVZZ ne določa, na kakšen način mora zavezanec plačati
prispevek, zato je v "navodilu" opredeljeno, da se lahko plača ali z
neposrednim nakazilom Zavodu ali prek pooblaščene organizacije oziroma da se
lahko delodajalec in študentski servis dogovorita, kdo ga bo nakazal Zavodu. Iz
tega pa naj ne bi bilo mogoče zaključiti, da je plačnik prispevka študentski
servis, oziroma očitati Zavodu, da je obveznost plačila prevalil nanj. 10. Zavod še pojasnjuje, da je kljub
dejstvu, da je zavezanec za plačilo in s tem tudi zavezanec za prijavo v
zavarovanje delodajalec, na pobudo študentskih servisov, ki so v praksi
dejansko sami izvajali prijave v zavarovanje (kot izplačevalci prejemkov
študentom in v skladu s Pravilnikom, ki določa obveznost plačila prispevka
agenciji, ki posreduje delo dijakom in študentom in ki je v skladu s
Pravilnikom v te namene tudi njej priznan strošek), zaradi povečanega obsega
dela pri prijavah v zavarovanje omogočil poenostavljen postopek prijave v
zavarovanje, in sicer enkrat mesečno, v roku osmih dni po preteku vsakega
koledarskega meseca. Pri tem naj bi šlo izključno za dogovor glede
poenostavitve postopka prijave v zavarovanje s strani udeležencev.
11. Ustavno sodišče je pobudi zaradi
skupnega obravnavanja in odločanja združilo. 12. Pobudo za oceno ustavnosti zakona ali
Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS).
Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis
predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni
položaj. Pravni interes mora biti po ustaljeni ustavnosodni presoji neposreden
in konkreten, obstajati pa mora ves čas postopka pred Ustavnim sodiščem.
Morebitna ugoditev pobudi mora privesti do izboljšanja pobudnikovega položaja
(tako npr. v odločbi št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št.
37/01, in OdlUS X, 76). 13. Pobudniki, razen ŠOUL, so pooblaščene
agencije za opravljanje dejavnosti zaposlovanja, ki posredujejo delo tudi
dijakom in študentom, prav tako tudi sami zaposlujejo dijake in študente.
Ustavno sodišče jim je priznalo pravni interes za vložitev pobude. Navedene
pobudnice so bile namreč na podlagi izpodbijanega Pravilnika dolžne plačevati
pavšalni prispevek. V primeru, da zaposlujejo dijake in študente pri
opravljanju dela prek pooblaščenih organizacij, pa so zavezanke za plačilo
pavšalnega prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje na podlagi druge
alineje 49. člena ZZVZZ. Kot prejemnicama sredstev, ustvarjenih iz koncesijskih
dajatev, in v primeru zaposlovanja dijakov in študentov pri opravljanju dela
prek pooblaščenih organizacij kot zavezankama za plačilo navedenega pavšalnega
prispevka, je Ustavno sodišče priznalo pravni interes tudi ŠOUL. 14. Ustavno sodišče je pobudo za oceno
ustavnosti 57. člena ZZVZZ sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega
odstavka 26. člena ZUstS, je po sprejemu pobude nadaljevalo z odločanjem o
15. Po prvem odstavku 50. člena Ustave imajo
državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti. Po
drugem odstavku te ustavne določbe država ureja obvezno zdravstveno zavarovanje
in skrbi za njegovo delovanje. Z obveznim zavarovanjem se zavarovanim osebam v
določenem obsegu zagotavlja plačilo zdravstvenih storitev, nadomestilo plače
med začasno zadržanostjo od dela, pogrebnina in posmrtnina ter povračilo potnih
stroškov v zvezi z uveljavljanjem zdravstvenih storitev. Nosilec obveznega
zdravstvenega zavarovanja, katerega obseg določa zakon, je Zavod (12. člen
ZZVZZ). 16. Po 13. členu ZZVZZ obsega obvezno
zdravstveno zavarovanje zavarovanje za primer bolezni in poškodbe izven dela
ter zavarovanje za primer poškodbe pri delu in poklicne bolezni. Osebe, ki so v
delovnem razmerju v Republiki Sloveniji (zavarovanci po 1. točki 15. člena
ZZVZZ), so zavarovane za poškodbo pri delu in poklicno bolezen (16. člen). Na
podlagi 6. točke prvega odstavka 17. člena ZZVZZ so za poškodbo pri delu in
poklicno bolezen zavarovani tudi učenci srednjih šol oziroma študenti višjih in
visokih šol pri opravljanju dela prek pooblaščenih organizacij. Navedeni
prispevek plačujejo pravne in fizične osebe, pri katerih so učenci srednjih šol
oziroma študenti višjih in visokih šol pri opravljanju dela prek pooblaščenih
organizacij na delu (druga alineja 2. točke 49. člena ZZVZZ). 17. Pobudnika zatrjujeta neustavnost 57.
člena ZZVZZ v delu, ki določa, da se prispevki za zavarovance iz 17. člena
istega zakona plačajo v pavšalnih zneskih. Drugi pobudnik vidi neustavnost
izpodbijane določbe tudi v tem, da izpodbijana določba ne določa načina
(postopka) oziroma meril (osnove) za določitev pavšalnega zneska, ampak Zavod
pooblašča le za določitev višine pavšalnega prispevka. Zato naj bi bila v
neskladju s 14. in z 22. členom Ustave. Dejstvo, da se za omenjene primere
plačajo prispevki v pavšalnem znesku, samo po sebi ni sporno. Ustavno sodišče
je že s sklepom št. U-I-192/98 z dne 23. 11. 2000 (OdlUS IX, 280)1
zavrnilo kot očitno neutemeljene očitke o neskladju takšne ureditve s splošnim
načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki so bili vsebinsko
enaki očitkom pobudnikov. Zato Ustavno sodišče izpodbijane določbe v delu, ki
določa, da se prispevki plačajo v pavšalnih zneskih, ni ponovno presojalo.
Odgovoriti pa je treba na vprašanje, ali je zakonodajalec vprašanje določitve
pavšalnih prispevkov v 57. členu uredil skladno z legalitetnim načelom iz
drugega odstavka 120. člena Ustave. 18. Tudi načelo vezanosti delovanja
upravnih organov na Ustavo in zakone ali legalitetno načelo (drugi odstavek
120. člena Ustave) zahteva, da so nosilci javnih pooblastil pri izvrševanju teh
pooblastil vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice
izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu (glej tudi odločbo št.
U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999, Uradni list RS, št. 7/99, in OdlUS VIII, 2). 19. člen 45 ZZVZZ določa, da se sredstva za
obvezno zavarovanje zagotavljajo s prispevki, ki jih Zavodu plačujejo
zavarovanci, delodajalci in drugi s tem zakonom določeni zavezanci. Prispevki
se plačujejo od osnov, določenih s tem zakonom, po proporcionalnih stopnjah,
razen za primere, za katere se po tem zakonu plačujejo prispevki v pavšalnih
zneskih.2 Stopnje prispevkov določi Državni zbor Republike Slovenije
na predlog skupščine Zavoda (55. člen ZZVZZ). Niti zakon sam niti Zakon o
prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 5/96 – v nadaljevanju:
ZPSV)3 ne določata višine niti meril (osnove) za oblikovanje
pavšalnih prispevkov. ZZVZZ določa le, da se prispevki za zavarovance iz 12.,
13., 14., 17., 18. in 21. točke prvega odstavka 15. člena ter 17. in 18. člena
tega zakona plačajo v pavšalnih zneskih, ter pristojnost Zavoda, da te zneske
določi. Na podlagi pooblastila iz tega člena je Skupščina Zavoda določila višino
pavšalnega prispevka za določeno vrsto zavezancev in določeno vrsto prispevkov
ter osnovo oziroma temelj nastanka obveznosti. 20. Izpodbijano zakonsko pooblastilo bi
moralo vsebovati bistvene kriterije in merila, na podlagi katerih naj bi se s
podzakonskim aktom določila le višina navedenih prispevkov. Pooblastilo,
vsebovano v 57. členu ZZVZZ, tega ne vsebuje in predstavlja zato t. i. golo
pooblastilo za izdajo podzakonskega akta. Kot je bilo že navedeno, pa zakonska
norma ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi
urejali vsebino, za katero ni podlage že v zakonu, zlasti pa ne sme prepustiti
samostojnega odrejanja pravic in dolžnosti. Zakonodajalec je s tem, ko je na
Zavod prenesel pooblastilo za določitev pavšalnih prispevkov, ne da bi mu pri
tem dal napotke, usmeritve in okvire za njihovo predpisovanje, dopustil prav
to. In sicer, da nosilec obveznega zdravstvenega zavarovanja dolžnost plačila
prispevkov nekaterih zavarovancev in zavezancev določi povsem sam. Ker je ZZVZZ
s 57. členom le prenesel pooblastilo za določanje pavšalnih prispevkov na
Zavod, ne da bi opredelil osnovo in kriterije za njihovo določitev, je v
neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. 21. Ker gre v konkretni zadevi za primer,
člen ZUstS). V skladu z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je Ustavno sodišče
odločilo, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v devetih
mesecih od objave odločbe (prva točka izreka).
22. Kot je bilo že navedeno, je Zavod na
podlagi 57. člena ZZVZZ s sklepom določil pavšalne prispevke za obvezno
zdravstveno zavarovanje. Izpodbijani Sklep je bil med postopkom pred Ustavnim
sodiščem spremenjen in dopolnjen s Sklepom o spremembah in dopolnitvah sklepa o
pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje (Uradni list RS, št.
2/03) in s Sklepom o spremembah in dopolnitvah sklepa o pavšalnih prispevkih za
obvezno zdravstveno zavarovanje (Uradni list RS, št. 127/03). Z navedenima
sklepoma je bila spremenjena višina prispevkov ter s Sklepom o spremembah in
dopolnitvah sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje
(Uradni list RS, št. 2/03) tudi izpodbijana določba drugega odstavka 3. točke
Sklepa, ki je določala, da se prispevek plačuje mesečno oziroma od vsake
pogodbe o delu, in sicer tako, da je bilo dodano besedilo: "ali vsake
napotnice, kadar zavarovana oseba dela preko študentskega servisa kot
pooblaščene organizacije". 23. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je
bil sprejet tudi nov Sklep o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno
zavarovanje (Uradni list RS, št. 36/05 – v nadaljevanju: Sklep 05), ki je začel
veljati 1. 5. 2005. Ta ureja enake vsebine kot prej navedeni sklep, vendar
Sklepa izrecno ne razveljavlja. Ob uporabi uveljavljenih metod razlage pravnih
aktov (časovni argument – lex posterior derogat legi priori) pa je šteti, da je
Sklep z uveljavitvijo Sklepa 05 prenehal veljati. 24. V primeru, ko je bil med postopkom pred
Ustavnim sodiščem izpodbijani predpis usklajen z Ustavo in zakonom oziroma je
prenehal veljati, morajo biti za njegovo presojo izpolnjeni pogoji iz 47. člena
ZUstS. Na podlagi navedene določbe Ustavno sodišče ugotovi, da predpis, ki je
med postopkom prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti
oziroma nezakonitosti, ni bil v skladu z Ustavo in zakonom. Pri podzakonskih
aktih ali splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, Ustavno
sodišče odloči, ali ima njegova ugotovitev učinek odprave ali razveljavitve. 25. Ustavno sodišče je zato pobudnike v
skladu s tem členom pozvalo, naj pojasnijo, ali pri pobudi vztrajajo, in v
primeru, da vztrajajo, izkažejo izpolnjenost pogojev iz 47. člena ZUstS. Prvi
pobudnik na poziv ni odgovoril. Drugi pobudnik vztraja pri pobudi. Študentski
servis, d.o.o., Maribor, meni, da Sklep 05 spreminja le višino prispevkov, zato
tudi glede tega predpisa v celoti vztraja pri razlogih, navedenih v pobudi.
Drugi pobudniki pobudo razširjajo tudi na Sklep 05, saj menijo, da za njegovo
presojo veljajo isti razlogi kot za Sklep. 26. Zavod glede Sklepa 05 vztraja pri
svojih navedbah v zvezi z izpodbijanim Sklepom. Na izrecno vprašanje glede
zatrjevanjega neskladja z 58. členom ZZVZZ in 130. in 223. člena ZdavP
odgovarja, da Sklep 05 v navedene določbe ne posega. Sklep 05 na podlagi
pooblastila iz 57. člena ZZVZZ določa le višino in temelj oziroma osnovo za
plačilo pavšalnih prispevkov. 27. Ustavno sodišče je glede na navedeno
štelo, da drugi pobudnik za presojo Sklepa 05 izkazuje pravni interes. Pobudo
je sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena
ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. 28. Kot je ugotovljeno že v 21. točki
obrazložitve, Sklep 05 nima vsebinske podlage v zakonu. Drugi odstavek 120.
člena Ustave izključuje možnost, da bi Zavod samostojno, brez vsebinskih
okvirov, opredeljenih v zakonu, predpisal prispevke za obvezno zdravstveno
zavarovanje v pavšalnih zneskih ter s tem obveznosti določene skupine
zavarovancev in zavezancev. Ker je Zavod s Sklepom 05 storil prav to, je
Ustavno sodišče Sklep05 razveljavilo v celoti. Ustavno sodišče se je odločilo
za razveljavitev z odložnim rokom, ker bi takojšnja razveljavitev Sklepa 05
pomenila, da bi zavarovanci iz 57. člena ZZVZZ, za katere je isti člen določil,
da se zanje plačajo prispevki v pavšalnih zneskih, ostali brez obveznega
zdravstvenega zavarovanja. Zato je odločilo, da začne razveljavitev učinkovati
z dnem, ko bo zakonodajalec uskladil ugotovljeno neustavnost 57. člena ZZVZZ
(druga točka izreka). 29. Glede izpodbijanega Sklepa, ki je z
uveljavitvijo Sklepa 05 prenehal veljati, je Ustavno sodišče ugotovilo, da za
njegovo vsebinsko presojo niso izpolnjene procesne predpostavke iz 47. člena
ZUstS. Po tej določbi lahko Ustavno sodišče ugotovitvi o neskladnosti
izpodbijanega podzakonskega predpisa z Ustavo in zakonom da učinek
razveljavitve ali odprave. Ugotovitev z učinkom razveljavitve na pravni položaj
pobudnikov ne more vplivati. Njihov pravni položaj bi se izboljšal le, če bi v
zvezi s plačilom pavšalnih prispevkov imeli odprte postopke, ki pa jih niso
izkazali. V primeru ugotovitve neskladnosti z Ustavo in zakonom z učinkom
odprave mora pobudnik izkazati nastanek škodljivih posledic, ki bi jih bilo
treba odpraviti, kar je na podlagi 47. člena ZUstS pogoj za presojo predpisov,
ki so med postopkom prenehali veljati. Ne glede na morebitne posledice, ki so
nastale pobudnikom, Ustavno sodišče izpodbijanega Sklepa ne bi odpravilo. Ob
tehtanju razlogov za tako odločitev na eni strani in posledic take odločitve na
drugi strani je ugotovilo, da bi posledice, ki bi zaradi take odločitve
nastale, lahko v sistemu obveznega zdravstvenega zavarovanja povzročile
nepopravljive posledice. Pri tem ne gre pozabiti, da je temeljni cilj
izpodbijane ureditve zagotovitev socialne varnosti zavarovancev v primeru
nastanka zakonsko opredeljenih zavarovalnih primerov. Ker zaradi navedenega
niso podane procesne predpostavke iz 47. člena ZUstS, je Ustavno sodišče pobudo
v tem delu zavrglo (tretja točka izreka).
30. Med postopkom sta bili z uveljavitvijo
Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o pogojih za opravljanje
dejavnosti agencij za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 30/03) izpodbijani
določbi devete alineje 16. člena ter tretje alineje 22. člena Pravilnika
spremenjeni4 tako, da navedena člena izpodbijanih določb ne
vsebujeta več. 31. Ker sta torej izpodbijani določbi med
postopkom prenehali veljati, je Ustavno sodišče pobudnika v skladu s 47. členom
ZUstS tudi glede navedenih določb pozvalo, naj pojasnita, ali vztrajata pri
pobudi, in v primeru, da vztrajata, izkažeta svoj pravni interes. Prvi pobudnik
na poziv ni odgovoril, drugi pobudnik pri pobudi vztraja ter dodaja, da je
treba posledice nezakonite ureditve odpraviti. 32. Ustavno sodišče tudi glede navedenih
določb ugotavlja, da za njuno oceno niso izpolnjeni pogoji iz 47. člena ZustS.
Glede razlogov za svojo odločitev se v celoti sklicuje na 29. točko te
obrazložitve (četrta točka izreka).
33. Ustavno sodišče je na podlagi 21. člena
ZUstS pristojno odločati o ustavnosti in zakonitosti predpisov in drugih
splošnih aktov. Ustavno sodišče je že večkrat ocenjevalo, ali je treba
(podzakonski) akt šteti za predpis in pod kakšnimi pogoji. V primeru, ko ta akt
ni zakon, so za oceno ključni materialni kriteriji. Tako je Ustavno sodišče v
več odločbah zapisalo, da je ne glede na izpolnjevanje oziroma neizpolnjevanje
formalnih pogojev treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in
abstraktne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih
subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke. 34. Drugi pobudnik izpodbija dopis
Direkcije Zavoda, ki ga poimenuje navodilo, ker naj bi urejalo in določalo
ravnanje zavezanca za prijavo v zavarovanje in plačilo prispevka drugače kot
veljavni predpisi, ki urejajo plačevanje pavšalnih prispevkov za obvezno
zdravstveno zavarovanje. Iz izpodbijanega "navodila" je razvidno, da
gre za razlago oziroma pojasnila Direkcije Zavoda, kako bo veljavne predpise
uporabljala glede plačevanja prispevkov. 35. Ker izpodbijani dopis nima narave
predpisa, Ustavno sodišče za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti ni
pristojno (peta točka izreka).
na podlagi 25. in 48. člena ter tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi:
Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam
1 Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-192/98
poudarilo, da je dejstvo, da se z ZZVZZ in Zakonom o pokojninskem in
invalidskem zavarovanju za določene zavarovalne primere prispevki plačujejo v
pavšalnih zneskih in ne z ugotavljanjem dejanskega dohodka osebe, posledica
tega, da v nekaterih primerih osebe sploh ne dobivajo dohodka, v drugih primerih
pa dobivajo dohodek v nestalni višini, kar je tudi posledica dejstva, da gre
pretežno za okoliščine, v katerih se delo ali dejavnost opravljata
kratkotrajno, ali pa gre pretežno za dejavnosti, pri katerih so značilna
nihanja v obsegu in dobičku. Prav zato je prispevke najlažje določiti v
pavšalnih zneskih, v nekaterih primerih pa je določitev pavšalnih zneskov edini
možen način. 2 Člen 58 ZZVZZ določa, da se glede obračunavanja
prispevkov, rokov za plačilo, izterjave prispevkov, vračila preveč plačanih
prispevkov, zamudnih obresti, odpisa zaradi neizterljivosti, poroštva,
zastaranja in kaznovanja smiselno uporabljajo določbe posebnega zakona, ki
ureja plačevanje prispevkov. 3 ZPSV določa obračunavanje in plačevanje ter
stopnje prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, obvezno
zdravstveno zavarovanje, starševsko varstvo in za zaposlovanje v skladu z
zakoni, na podlagi katerih so prispevki uvedeni ter določa osnovo za
obračunavanje in plačevanje prispevkov za zaposlovanje (prvi odstavek 1.
člena). 4 Člen 16 Pravilnika po spremembi v deveti alineji
določa, da je v koncesijski pogodbi treba določiti tudi obveznost
koncesionarja, da podpisani aneks h koncesijski pogodbi dostavi v roku 15 dni
od prejema aneksa.

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče

 sodišče 

sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče