Source: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A7-2014-0255&language=FR
Timestamp: 2017-05-23 03:19:45+00:00

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RAPPORT sur les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux - A7-0255/2014
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27 mars 2014PE 526.161v02-00 A7-0255/2014
sur les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux
– vu le protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne, notamment son préambule et le titre II sur la coopération interparlementaire, et le protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, protocoles annexés au traité de Lisbonne, – vu sa résolution du 12 juin 1997 sur les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux(1), celle du 7 février 2002 sur les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux dans le cadre de la construction européenne(2) et celle du 7 mai 2009 sur le développement des relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux en vertu du traité de Lisbonne(3),
– vu sa résolution du 4 février 2014 sur le caractère adéquat, la subsidiarité et la proportionnalité de la réglementation de l'UE (19e rapport "Mieux légiférer" couvrant l'année 2011)(4),
– vu les conclusions adoptées par la conférence des présidents des parlements de l'Union européenne lors des réunions qui ont eu lieu après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne(5), notamment à Varsovie en 2012 et à Nicosie en 2013, – vu les contributions et les conclusions des réunions de la conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l'Union des parlements de l'Union européenne (COSAC) qui ont eu lieu depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, en particulier la 50e réunion de la COSAC qui s'est tenue à Vilnius en 2013, et vu les rapports semestriels de la COSAC(6),
– vu ses résolutions du 12 décembre 2013 sur les problèmes constitutionnels d'une gouvernance à plusieurs niveaux dans l'Union européenne(7) et sur les relations du Parlement européen avec les institutions représentant les gouvernements nationaux(8),
– vu le rapport intitulé "Vers une véritable Union économique et monétaire", présenté le 5 décembre 2012 par les présidents Herman Van Rompuy, Jean-Claude Juncker, José Manuel Barroso et Mario Draghi, – vu les conclusions des réunions du Conseil européen des 13 et 14 décembre 2012, des 24 et 25 octobre 2013 et des 19 et 20 décembre 2013,
– vu sa résolution du 13 mars 2014 sur la mise en œuvre du traité de Lisbonne en ce qui concerne le Parlement européen(9), – vu l'article 48 de son règlement,
I. considérant que les pouvoirs des parlements nationaux conférés par le principe de subsidiarité sont davantage utilisés par la plupart de ces parlements comme un moyen d'engager le "dialogue politique" avec les institutions européennes;
J. considérant qu'il est par conséquent approprié d'accepter cette approche constructive des parlements nationaux, qui s'exprime par la communication de ces contributions;
K. considérant que les parlements nationaux devraient mettre sur pied des structures robustes et cohérentes liées à l'Union, afin de renforcer leurs liens avec les institutions européennes et d'acquérir une plus grande expertise des questions liées aux affaires européennes;
L. considérant, au niveau d'intégration actuel, que les parlements nationaux ont leur propre rôle à jouer dans la consolidation de la "conscience européenne" à l'intérieur des États membres et le rapprochement des citoyens et de l'Union;
M. considérant que la coopération interparlementaire peut avoir une place essentielle dans l'avancement du processus d'intégration européenne en permettant l'échange d'informations, l'examen commun des problèmes, l'enrichissement réciproque de la réflexion et la transposition plus aisée de la législation de l'Union en droit national;
N. considérant, à la suite de la création de la conférence interparlementaire sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et sur la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), et de la conférence interparlementaire sur la gouvernance économique, et compte tenu de la consolidation du rôle des réunions interparlementaires de commissions comme mode de coopération privilégié, que la COSAC devrait rester l'enceinte consacrée à des échanges réguliers de points de vue, d'informations et de bonnes pratiques en ce qui concerne les aspects pratiques du contrôle parlementaire et se concentrer en particulier sur l'analyse de l'état général du processus d'intégration;
O. considérant que le Parlement européen devrait être associé de manière plus étroite au "dialogue politique" instauré par la Commission avec les parlements nationaux, en particulier le dialogue approfondi engagé dans le cadre du semestre européen pour la coordination des politiques économiques, au vu surtout de l'interdépendance entre les décisions du Parlement européen et celles des parlements nationaux; P. considérant que la procédure dite du "carton jaune" a été déclenchée en deux occasions jusqu'à présent, dans le cadre de la proposition Monti II et de la proposition relative au Parquet européen;
Q. considérant que les modifications apportées à son règlement tiennent compte des dispositions introduites par le traité de Lisbonne au sujet du rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne;
R. considérant que le rôle joué par la conférence des présidents des parlements de l'Union européenne dans la coopération interparlementaire au stade actuel devrait être reconnu;
S. considérant, près de cinq ans après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne et dans la perspective de futures conventions, qu'il convient de renforcer en permanence les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux à la lumière des nouveaux défis qui se présentent; qu'il convient donc de réfléchir à l'expérience tirée des différentes formes de coopération entre le Parlement européen et les parlements nationaux pour donner encore davantage de légitimité démocratique au processus d'intégration européenne et faire en sorte que le contrôle démocratique soit exercé au moment opportun et au niveau auquel les décisions sont prises et mises en œuvre, en s'assurant que tous les acteurs du processus législatif reçoivent les informations dont ils ont besoin;
T. considérant que cette réflexion devrait être menée après les prochaines élections européennes, en étroite collaboration avec les parlements nationaux;
e) encourager le Conseil à délibérer de façon plus transparente sur les actes législatifs, en particulier durant la phase préparatoire du processus législatif, afin de réduire l'asymétrie des informations entre le Parlement européen et le Conseil; f) évaluer les relations entre les commissions du Parlement européen et celles des parlements nationaux; 5. reconnaît le rôle joué par les commissions du Parlement européen et celles des parlements nationaux tout au long du processus législatif de l'Union;
14. considère que les réunions interparlementaires devraient être des lieux de mise en commun et d'échange des politiques européennes et nationales pour une osmose bénéfique; estime que leur fonction principale est d'aider, d'une part, les parlements nationaux à tenir compte de la perspective européenne dans les débats nationaux et, d'autre part, le Parlement européen à tenir compte des perspectives nationales dans le débat européen; 15. rappelle que le système interparlementaire original de l'Union européenne est encore en cours de développement et doit traduire une approche fondée sur le consensus, conformément au titre II, article 9, du protocole n° 1 au traité de Lisbonne, en vertu duquel le Parlement européen et les parlements nationaux sont tenus de définir ensemble, par voie de consensus, l'organisation et la promotion de la coopération interparlementaire au sein de l'Union, même si toute tentative visant à concevoir un cadre commun de coopération interparlementaire est encore prématurée;
19. souhaite, afin d'éviter les doublons, de réduire les coûts et d'augmenter l'efficacité des réunions interparlementaires, une plus grande coordination, interne et externe, entre le programme proposé par le parlement de l'État membre qui exerce la présidence du Conseil et les programmes de travail des commissions du Parlement européen; 20. prend acte du rôle joué par la conférence des présidents des parlements de l'Union européenne dans la coopération interparlementaire;
21. salue l'utilité des réunions interparlementaires de commissions et invite les rapporteurs à collaborer de façon plus étroite sur certains dossiers législatifs;
22. se félicite de l'efficacité des réunions organisées entre les groupes politiques et les partis politiques européens dans le cadre des modalités en matière de coopération interparlementaire au sein de l'Union; prône une plus grande adhésion à ces réunions, qui constituent un moyen efficace de développer une conscience politique européenne authentique;
23. est d'avis que la COSAC pourrait, notamment au vu des nouvelles conférences interparlementaires consacrées à la PESC/PSDC et à la gouvernance économique, servir d'enceinte pour débattre de l'état général du processus d'intégration;
24. se félicite du rôle que prend la plateforme IPEX, en particulier en tant qu'outil pour l'échange d'informations sur les procédures de contrôle parlementaire, nonobstant les difficultés qu'occasionne de temps à autre la multiplicité des langues; invite les parlements nationaux, afin que le dialogue entre parlements soit aussi fructueux que possible, à accorder une attention particulière au principe du multilinguisme;
25. souligne que la coopération interparlementaire doit être ouverte et inclusive; exprime son inquiétude face à la tenue de réunions interparlementaires restreintes, auxquelles certains parlements ne sont pas invités et qui sont organisées sans véritable consultation dans le but d'adopter des positions non consensuelles sur les affaires européennes;
26. constate que le "dialogue politique" instauré au titre de l'initiative Barroso en 2006 et le mécanisme d'alerte précoce sont les deux faces d'une même médaille; prend acte du développement de relations variées entre les parlements nationaux et la Commission et de l'instauration d'un "dialogue politique renforcé" dans le cadre du semestre européen pour la coordination des politiques économiques;
27. propose de conclure un arrangement entre les parlements nationaux et le Parlement européen, qui pourrait former la base d'une coopération efficace, conformément à l'article 9 du protocole n° 1 au traité de Lisbonne et à l'article 130 de son règlement;
28. demande que des réunions régulières, thématiques et fructueuses entre les groupes politiques et les partis politiques européens aient lieu dans le cadre de la coopération interparlementaire de l'Union;
29. souligne que la coopération interparlementaire doit toujours viser à réunir les bonnes personnes au bon moment afin de traiter la bonne question de manière sensée, ce afin de permettre, dans le respect des sphères de compétences de chacun, que la décision s'enrichisse de la "valeur ajoutée" par un réel dialogue et une confrontation véritable;
30. estime que la COSAC devrait demeurer l'enceinte consacrée à un échange régulier de vues, d'informations et de bonnes pratiques sur les aspects pratiques du contrôle parlementaire;
31. propose que la COSAC procède à un examen détaillé des problèmes rencontrés par les parlements nationaux dans l'exercice des prérogatives que leur reconnaît le traité de Lisbonne; rappelle que les activités du Parlement européen et des parlements nationaux au sein de la COSAC doivent être complémentaires;
32. rappelle qu'en ce qui concerne la conférence sur la gouvernance économique, fondée sur l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, un accord conclu par les présidents des parlements de l'Union lors de leur conférence, à Nicosie, en avril 2013 prévoit différentes modalités applicables à cette conférence et le réexamen de ces modalités, lequel devrait s'achever en 2015 lors de la conférence des présidents des parlements de l'Union qui se tiendra à Rome; est dès lors d'avis que toute procédure visant à adopter des modalités pratiques pour la conférence sur la gouvernance économique avant ce réexamen serait prématurée, et qu'il convient de s'en garder;
Textes adoptés de cette date, T4-0319/1997. (2)
http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/euspeakers/getspeakers.do?appLng=FR
http://www.cosac.eu/fr/ (7)
Textes adoptés de cette date, P7_TA(2014)0249.
L'intention du présent rapport est d'attirer l'attention sur un aspect décisif le long du chemin qui mène à une plus grande intégration de l'Union européenne. Il faut en effet renouveler les liens qui unissent les citoyens à l'Europe. Que peuvent faire les institutions à cet égard? Or, parmi les institutions européennes, il faut compter aussi les parlements des États membres. En effet, ces derniers font partie d'un "système parlementaire européen". Il ne serait pas incongru de prétendre qu'ils ne sont pas seulement des organes pour leur État, mais qu'ils le sont aussi pour l'Union. En fait, il leur appartient de rendre pleinement démocratique ce qu'on peut considérer comme la deuxième chambre de l'Union, c'est-à-dire le Conseil, et ainsi de "rapprocher les citoyens de l'Europe".
Le Parlement européen a voué beaucoup de son attention au rôle des parlements nationaux dans le but de réfuter la thèse de l'existence d'un "déficit démocratique" dans l'Union et de trouver des alliés puissants dans l'édification d'une conscience européenne. Peu après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, un groupe de pilotage sur les relations avec les parlements nationaux s'est constitué. Auparavant, par trois fois, le Parlement européen s'était penché sur la question: en 1997 avec le rapport Neyts-Uyttebroeck, en 2002 avec le rapport Napolitano et en 2009 avec le rapport Brok. De nombreuses réunions de la COSAC, durant la législature, ont abordé le rôle des parlements nationaux et le questionnaire préalable au vingt-et-unième rapport semestriel, qui sera présenté à la prochaine réunion de la COSAC, en juin à Athènes, contient un chapitre dédié entièrement à la coopération entre les parlements nationaux et le Parlement européen.
Le présent rapport s'insère, dans cette vaste réflexion sur les relations interparlementaires, à un moment de crise et de défiance des citoyens à l'égard de l'Europe, si bien qu'apparaît urgente une future "européanisation" des parlements nationaux.
En substance, il faut se demander dans quelle mesure le traité de Lisbonne est mis en œuvre pour ce qui touche au rôle des parlements nationaux, quelle chose il y a lieu de corriger ou d'intégrer et, surtout, comment il convient d'orchestrer les voix des parlements nationaux dans le concert des institutions européennes. L'idée d'un système parlementaire européen paraît défendable, sur la base des premiers mots de l'article 12 du traité UE: "Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union". Dans le protocole no 1 aussi, leur fonction est pensée comme quelque chose d'actif par rapport à l'intégration européenne, tant il est vrai que les hautes parties contractantes manifestent leur volonté "d'encourager une participation accrue des parlements nationaux aux activités de l'Union européenne". Naturellement, la conception du rôle des parlements nationaux dépend beaucoup de l'idée qu'on se fait de l'intégration européenne. Si, ainsi que le dit l'article 1er du traité UE, la situation juridique actuelle ne marque pas un point d'arrivée, mais seulement une étape sur un chemin, la perception du rôle actif dévolu aux parlements nationaux doit être comprise comme un pas vers "une union sans cesse plus étroite des peuples de l'Europe"; de même, si la construction de l'Union est vue comme un grandiose projet politique, indispensable pour "promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples" (article 3 du traité UE), alors il n'est pas tout à fait illusoire de parler d'une dimension européenne qui serait nécessaire à toute activité parlementaire et les relations entre le Parlement européen et les parlements nationaux ne peuvent plus être de compétition ou d'opposition mais de collaboration. Dans l'arrêt célèbre du 30 juin 2009 de la Cour constitutionnelle d'Allemagne, qui a ouvert la porte à la ratification du traité de Lisbonne par ce pays, il est dit que les États membres restent "les maîtres des traités". L'affirmation est logique mais, si la dimension européenne est une caractéristique nécessaire des parlements nationaux, on comprend que leur participation à la souveraineté des États en ce qui concerne les étapes à franchir vers l'intégration au moyen de nouveaux traités implique qu'ils y soient associés au-delà du simple droit muet de veto au moment de la ratification. D'où leur participation à la Convention, prévue à l'article 48 du traité UE, et leur droit à une information spécifique préalable sur toute demande d'adhésion à l'Union.
Il appert cependant que ces ajustements des pouvoirs originaires des parlements nationaux, en tant qu'organismes étatiques, énoncés à l'article 12 du traité UE, points d) et e), ne les transforment pas en organes de la structure européenne, même au sens large. En revanche, le préambule du protocole no 1 définit bien deux catégories d'actions des parlements nationaux à l'intérieur des structures de l'Union: le contrôle des gouvernements nationaux et l'apport consultatif.
Savoir si le premier s'exerce, et de quelle manière, est d'une importance extraordinaire pour la conception qui voit se réaliser dans l'Union une sorte de bicaméralisme: le Parlement européen, qui représente les peuples, est flanqué du Conseil, qui, collégialement, représente les États. Mais, pour que les États soient représentés dans leur dimension unitaire et démocratique, il faut que la position des gouvernements reflète l'orientation des parlements nationaux. Ceux-ci devraient donc interroger les ministres respectifs, avant comme après la réunion de toute formation du Conseil. Une telle action est non seulement une exigence interne pour chacune des États, mais elle a aussi une dimension authentiquement européenne. Il convient donc de réaffirmer solennellement que les parlements nationaux ne forment pas une troisième chambre dans la structure constitutionnelle de l'Union, mais qu'ils sont les organismes qui rendent démocratique la seconde chambre, c'est-à-dire le Conseil. Par contre, un pouvoir autonome de volition, produisant immédiatement des effets juridiques, semble attribué aux parlements nationaux en ce qui concerne le contrôle de subsidiarité. Mais il est possible d'interpréter ce contrôle non comme un frein ou un instrument de blocage, malgré les nombreuses limitations énoncées au protocole no 2, mais plutôt comme une occasion de collaboration constructive et active, même si c'est seulement à titre consultatif et non délibératif. À bien y regarder, en fait, la subsidiarité est la raison même de l'Union, non sa limite. L'Union européenne existe parce qu'à eux seuls, les États membres ne peuvent atteindre les objectifs de paix et de prospérité fixés à l'article 2 du traité UE. C'est pourquoi les divers avis motivés ne devraient sans doute pas être compris comme des indications négatives, sur ce que l'Union ne doit pas faire, mais bien comme la suggestion positive de ce qu'elle devrait faire. Dans le cadre de ce qui est décrit comme pouvoir consultatif, mais qui, peut-être, serait mieux défini comme "dialogue politique", les relations entre parlements nationaux et Parlement européen sont particulièrement intenses et devraient sans doute épouser une réglementation plus précise, structurée par une logique non pas de substitution ou d'intégration décisionnelle mais plutôt de valeur ajoutée dans l'activité politique et législative du Parlement européen. C'est le thème de la coopération interparlementaire, visé à l'article 12, point f), et prévu plus en détail au protocole no 1, notamment aux articles 9 et 10.
Le nombre des conférences interparlementaires est allé en augmentant, tant pour ce qui concerne les réunions générales qu'au niveau des commissions. La nouveauté la plus importante est le lancement de rencontres régulières consacrées à la politique extérieure et de sécurité commune ou au domaine de la gouvernance économique et financière, conformément à l'article 13 du traité SGC ("pacte budgétaire"), alors qu'est déjà mise en chantier l'idée d'une conférence interparlementaire consacrée au contrôle d'Europol. Cette prolifération de rencontres pose problème quant à leurs résultats concrets et appelle une simplification pour éviter les chevauchements. Il convient aussi de se demander s'il reste une fonction quelconque à la COSAC, et laquelle. On peut trouver préférables les rencontres qui ont un objet précis. Celles-ci sont toujours utiles puisqu'elles permettent une connaissance mutuelle entre législateurs et l'échange d'expériences sur les bonnes pratiques parlementaires. Mais une coopération efficace, telle que la prévoit l'article 2 du protocole no 1, exige bien davantage. S'il s'agit de formuler des avis sur des projets législatifs ou des choix politiques précis, les réunions au niveau des commissions apparaissent préférables. Leur valeur ajoutée, en termes démocratiques, assure une largeur et une profondeur accrue à la réflexion pré-législative.
L'article 9 du protocole no 1 suggère un accord interinstitutionnel pour régir la matière et l'article 130 du règlement du Parlement européen, modifié en conséquence, le prévoit explicitement. C'est là une disposition du traité de Lisbonne qui est resté lettre morte jusqu'à présent et dont devra se soucier la prochaine législature.
Le prochain rapport semestriel qui sera présenté en juin à la COSAC aura justement pour thème l'avenir de la COSAC. Les conférences PESC/PSDC et Gouvernance économique et financière donnent de bons résultats, mais ce serait une erreur d'imaginer qu'il en résulte le tarissement des fonctions de la COSAC. Si, sous sa forme actuelle, l'Union n'est pas à un point d'arrivée, mais à une étape vers plus d'intégration, alors il faut un projecteur qui, périodiquement, se focalise sur l'état d'avancement des travaux. La COSAC, quant à elle, devrait plutôt être vue comme le lieu où se développe le discours sur l'état de l'Union.
Il est opportun de comprendre aussi ce que signifient la notable intensification des messages informatifs circulant entre les parlements, et leur officialisation. Bien entendu, l'information mutuelle met les parlements nationaux en mesure de fournir au Parlement européen des évaluations mieux fondées et le Parlement européen d'adopter des décisions consensuelles, de même qu'elle simplifie la tâche des parlements nationaux quand il s'agit de transposer vivement et efficacement la législation européenne en droit national. Mais il faut garder à l'esprit le fait que cet intense réseau d'informations a aussi pour but de donner aux parlements nationaux le "réflexe européen", quel que soit le domaine d'activité. On pourrait parler d'une sorte de "subsidiarité inversée": la formation d'une conscience européenne pourrait se faire beaucoup mieux, selon ce principe, dans les parlements nationaux qu'au Parlement européen. À l'approche des prochaines élections européennes, qui pourraient être décisives pour l'avenir de l'Union, c'est bien ce que disent à leurs peuples les politiques de chaque nation qui joue le premier rôle. Dans ce contexte, la formation de partis politiques véritablement européens revêt la plus grande importance.

References: l'article 48
 l'article 9
 l'article 130
 l'article 13
 l'article 12
 l'article 1
 l'article 48
 l'article 12
 l'article 2
 l'article 12
 l'article 13
 l'article 2

L'article 9
 l'article 130