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Timestamp: 2018-04-23 15:36:28+00:00

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Los principios generales de la organización administrativa (II) - Apuntes UNED
Los principios generales de la organización administrativa (II)
Transferencia de competencias (Entre entes públicos territoriales)
Las relaciones competenciales entre las Administraciones territoriales (Admón del Estado, CCAA y Entes Locales), se articulan en torno a técnicas parecidas, pero no coincidentes a las que se dan entre los órganos y entes de una misma Admón.
Se caracteriza por el acuerdo entre un Ente territorial superior y otro inferior para el ejercicio por éste de las competencias de aquél. Un supuesto típico es el previsto en la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, de delegación de competencias estatales, autonómicas o de otras Entidades locales superiores a los Municipios y que requiere para su efectividad “la aceptación por el Municipio interesado”, y la previa consulta o informe de la CCA si se delegan servicios estatales.
No es una delegación lo que este precepto contempla, ya que ésta exige un acuerdo libre, traslación de competencias impuesta obligatoriamente por ley, estatal o autonómica, y que plantea la cuestión de si es contraria o no a la autonomía local).
Tampoco resulta un supuesto de delegación el que, a tenor del art 150.2 CE, puede actuar el Estado, mediante LO. a favor de CCAA y que no parece necesitar el consentimiento de éstas, “la ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve al Estado”.
La verdadera delegación, además del acuerdo entre delegante y delegado o norma imperativa en el caso de la falsa delegación, se sujeta a las siguientes reglas según la Ley 7/1985:
Que recaiga en materias que afecten a los intereses propios de la Provincia o el Municipio, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance mayor participación ciudadana. El acuerdo debe determinar: el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve a la Admón delegante y medios personales, materiales y económicos que ésta transfiera.
Que las competencias se ejerzan con arreglo a la legislación del estado o de las CCAA o, en su caso, la reglamentación aprobada por la Entidad local delegante.
Que la Admón. delegante pueda dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar información sobre la gestión municipal, enviar comisionados y formular requerimientos para la subsanación de deficiencias observadas.
Poder revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del Municipio, y que los actos de éste podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Admón. delegante. (art 27 y 37)
Gestión Forzosa y Encomienda de Gestión
La Gestión Forzosa supone que un Ente territorial inferior gestiona obligatoriamente servicios de otro superior, el cual mantiene la titularidad de la competencia.
Es conocido como: gestión ordinaria.
Característica que singulariza a esta figura y la distingue de la delegación intersubjetiva es la: obligatoriedad del Ente inferior en la colaboración que se le impone por ley. El Ente superior, Estado o CCA, actúa de forma unilateral utilizando la fuerza irresistible de su poder de dictar normas con fuerza de ley. En esta figura cabe encajar los supuestos de transferencia o falsa delegación por faltar en ellos el dato de voluntariedad de la aceptación, y esta carencia es lo que precisamente permite dudar de la constitucionalidad de esta técnica como contraria al principio de autonomía que protege a las Corporaciones locales, convertidas por ley en gestoras forzosas de servicios de titularidad estatal o autonómica, lo que aboca a una clara relación de subordinación jerárquica.
Políticamente, la inclusión de la figura de la gestión forzosa en la Ley 12/1983 del Proceso Autonómico y en la nueva legislación local, se explica por la conveniencia de evitar que la creación de CCAA, sin la supresión de las Diputaciones ni de los órganos periféricos de la Admón. del Estado, llevase a una excesiva proliferación de organismos sobre un mismo territorio. Se trata de abaratar costes, sin embargo, parece abocada al fracaso por pretender sustituir la voluntaria colaboración (que la delegación intersubjetiva comporta), por la obligatoriedad que la transferencia forzosa supone, pero además sin garantía adecuadas, ya que cuando el ente inferior no cumple adecuadamente, el superior poco o nada puede hacer para imponerla coactivamente, como no sea la derogación misma de la gestión forzosa.
Por ello, la regulación conjunta de la delegación intersubjetiva y de la gestión forzosa es un error técnico en que ha incurrido la legislación estatal y autonómica, salvo que la confusión haya sido buscada para encubrir con la delegación (plenamente constitucional) la gestión forzosa (dudosamente constitucional).
Encomienda de Gestión, la Ley 30/1992 la justifica para aquellos supuestos en que “por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño” sea conveniente encargar a distinta Admón. la “realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos advos o de las Entidades de Dº público”. Cuando opera dentro de una misma Admón. no supone cesión de la titularidad de la competencia, ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o entidad encomendante, el dictado de cuantos actos o resoluciones den soporte a la concreta actividad material de la encomienda. Puede darse también de una Admón inferior a otra superior que actuaría de gestora material del servicio.
La Ley aclara el carácter voluntario de esta técnica cuando se realice entre órganos y Entidades de distintas Admón., al exigirse al firma del correspondiente convenio. Se exceptúa, incomprensiblemente, de la necesidad del convenio los supuestos de gestión ordinaria de los servicios de las CCAA por las Diputaciones Provinciales o, en su caso, Cabildos Insulares, que se regirá por la legislación de régimen local (art 15 30/1992).
Los redactores de esta Ley estimaron que la autonomía local no cubre la de los Entes provinciales, no teniendo éstos que prestar ningún consentimiento equiparándolos en puros órganos materiales ejecutivos de la CCA.
Avocación Intersubjetiva, Sustitución y Subrogación
Avocación intersubjetiva: desapoderamiento que en su favor hace una Admón. territorial superior del ejercicio de la competencia sobre un asunto concreto y específico, y cuya titularidad corresponde a un Ente inferior. Se trata de un fenómeno inverso al de la delegación y gestión forzosa.
Fue muy frecuente en el Antiguo Régimen, su abuso motivó, en parte, la rigidez con que se configuró el principio de la separación de poderes y, en general, la prohibición de avocaciones en el moderno constitucionalismo: CE 1812 “Ni el Rey ni las Cortes podrán ejercer en ningún caso las funciones judiciales, avocar causas pendientes ni mandar abrir los juicios fenecidos”.
En la Ley de Régimen local de 1955 se había previsto la subrogación del Estado en el conocimiento de los asuntos locales, incluso con sustitución de los órganos municipales, por otros de nombramiento estatal, en supuestos de gestión gravemente dañosa para los intereses generales de la Entidad local, o en caso de desatención de las obligaciones sanitarias. Esta subrogación se sometía a requisitos formales: audiencia de las Entidades interesadas y emisión de determinados informes técnicos.
Tras la CE 1978, la avocación entre Entes públicos territoriales o avocación intersubjetiva (equiparable a lo que otros llaman sustitución o subrogación, ya que el Ente superior sustituye y se subroga unilateralmente en las competencias del inferior), resulta difícilmente conciliable con la autonomía de las CCAA y de las Corporaciones locales.
El art 155 CE contempla la posibilidad de que el estado avoque competencias de las CCAA y convierta a sus autoridades en órganos que cumplen instrucciones estatales, así como otras medidas que aseguren el cumplimiento forzoso de las obligaciones impuestas a las Comunidades, o para impedir que éstas atenten al interés general. Esta grave medida de desapoderamiento de las competencias de las CCAA sólo puede ser acordada por el gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CCA, y caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado.
Ley 7/1985 Reguladora de Bases de RL: la avocación en el ejercicio de las competencias de las Corporaciones locales por el Estado o las CCAA puede tener lugar cuando aquéllas incumplan obligaciones impuestas directamente por Ley, de manera que afecte al ejercicio de competencias de la Admón. del estado o de la CCA, y cuya cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada, recordándose a la Corporación el necesario cumplimiento, concediéndole un plazo no inferior a un mes, tras el cual se procederá a adoptar las medidas necesarias a costa y en sustitución de la Entidad Local. (art 60).
Transferencia interorgánica de competencias o entre los mismos órganos de un ente público
Se produce entre órganos de un mismo Ente público como mecanismo normal dentro de una estructura jerarquizada. La jerarquía presupone las facultades del órgano superior de trasladar al inferior el ejercicio de las competencias que le son propias (delegación) o la de recabar para sí las que corresponden al órgano inferior (avocación).
Dichas transferencias de competencias interorgánicas dejaron de ser posibles en base exclusiva al poder jerárquico del órgano superior, porque el principio de irrenunciabilidad y de especialidad en el ejercicio de las competencias que proclamó el art 4 de la Ley de Procedimiento Advo de 1958, exigió para cada delegación una autorización legal, dado que la distribución de competencias se efectuaba en normas reglamentarias. Ahora, la Ley 30/1992, al prescribir que la delegación y avocación son posibles cuando se efectúen “en los términos previstos en ésta u otras leyes”, reintroduce de nuevo el poder de delegación entre los poderes jerárquicos sin necesidad de una habilitación legal expresa caso por caso. (art 12.1).
Permite a un órgano, el delegado, que ejerza por encargo las competencias del órgano delegante, sin que por ello se altere el sistema objetivo de distribución de competencias (como ocurre en la desconcentración).No hay desplazamiento de la titularidad de la competencia.
La Ley de Régimen Jurídico de la Admón del Estado 1957 (hoy derogada), reguló un supuesto especial de delegación de competencias de los Ministros en los órganos inferiores de su Mº; éstas a su vez no podían delegarse. Siendo sometida a dos formalismos: publicación en el BOE y la exigencia de que constase en los acuerdos que se efectuaba “por delegación”. La Ley de Procedimiento Adv. 1958, generalizó esta regulación exigiendo la previsión legal de la facultad de delegar, y prohibiendo delegar la facultad de resolver recursos de alzada o revisión contra actos dictados por una autoridad a la que se han conferido facultades delegadas.
La Ley 30/1992 ha flexibilizado notablemente el régimen de la delegación (art 12):
La habilitación legal ya no precisa de una ley especial que prevea la concreta delegación, sino que se refiere a los términos previstos en ésta u otras leyes.
En su redacción inicial en 1992, admitía genéricamente la delegación cuando existieran circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hicieran conveniente, modificándola después con la ley 4/1999 que modifica la 30/1992, “por lo que ahora es posible la delegación sin especificar en qué circunstancias se justifica”.
Se ha ampliado el ámbito subjetivo más allá del estricto campo de la relación de jerarquía, pues la delegación puede hacerse en favor de órganos que no sean jerárquicamente dependientes.
La Ley 4/1999 permite la delegación en Entidades de Dº público vinculadas y dependientes, lo que viene a acentuar su carácter subordinado o dependiente del Ente matriz (art 13.1)
La obligación de aceptar la delegación puede entenderse como uno de los deberes implícitos en la relación de jerarquía, sin embargo, el inferior puede rechazar la delegación de:
Materias que el superior ejerce, a su vez, por delegación.
Cuando el superior trate de delegar su competencia en un asunto en que haya emitido con anterioridad dictamen preceptivo.
Son indelegables las siguientes materias:
Asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes, Presidencias de Consejos de Gobiernos de las CCAA y Asambleas Legislativas de las CCAA.
La resolución de recursos en los órganos advos que hayan dictado los actos objeto del recurso.
La Ley 50/1997 del Gobierno, regula la delegación en el seno de éste. Pueden delegar:
El Presidente: en favor del Vicepresidente y de los Ministro.
Los Ministros: en los Secretarios de Estado dependientes de ellos, de los Delegados de Gobierno en CCAA y de los órganos directivos del Mº.
Asimismo, son delegables las funciones advas del Consejo de Mº en las Comisiones Delegadas del Gobierno. No pueden en ningún caso delegarse:
La atribuidas directamente por la CE.
Las relativas al nombramiento y separación de altos cargos atribuidas al Consejo de Ministros.
Las atribuidas a los ó.c. del Gobierno, excepto las del Consejo de Ministros en las Comisiones Delegas del Gobierno.
En el ámbito de la Admón local, el sistema de delegaciones entre los órganos es el establecido en la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (7/1985).
Formalidades requeridas para la validez de las delegaciones:
Publicación en un período oficial: en el BOE, en el de la CCA o en el de la Provincia, según la Admón. a que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de competencia de éste.
Que las resoluciones advas que se adopten por delegación indiquen expresamente esta circunstancia.
Que cuando se trata de delegación entre órganos colegiados, “la delegación de competencias para cuyo ejercicio ordinario se requiere un quórum especial, deberá adoptarse observando dicho quórum”.
La valoración de la infracción de estas normas y sus consecuencias:
La infracción sobre los límites materiales de la delegación provoca que el acto del delegado carezca de competencia, siendo inválido.
La infracción de la norma de publicidad puede considerarse un requisito ad solemnitatem, que origina invalidez de la norma.
La falta de la mención de que sido dictado por delegación, no parece afectar a la validez del mismo.
Efectos de la delegación, además de que el órgano delegante no podrá ejercer la competencia delegada en tanto no la revoque, la Ley es clara y consecuente con la naturaleza de ésta: “las resoluciones advas que se adopten por delegación (… ) se considerarán dictadas por el órgano delegante”. Congruentemente con su carácter dispositivo, la delegación termina por “revocación en cualquier momento del órgano que la haya conferido” y, aunque la Ley no lo dice, parece que la revocación debe acompañarse del mismo requisito de publicidad en los correspondientes Boletines.
Delegación de Firma, Suplencia y Encomienda de Gestión Interorgánica
La delegación interorgánica, debe distinguirse de técnicas parecidas, pero de efectos más limitados: delegación de firma, suplencia y encomienda de gestión, que no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén” (Ley 30/1992, art 12.1).
La Suplencia tiene lugar cuando por circunstancias temporales (vacante, enfermedad o ausencia, vacaciones, etc.), se produce una simple sucesión transitoria de la titularidad de un órgano, sin traslación de competencias (únicamente se desplaza el titular). La competencia se ejercerá por quien designe el titular del órgano suplido, pero si no lo hace, lo hará quien designe el órgano advo inmediato de quien dependa. (art 17)
La delegación de Firma, es necesario que entre el delegante y delegado se dé una relación de jerarquía o al menos de dependencia (art 16) para que puedan, “en materia de su propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos advos a los titulares a los titulares de órganos o unidades advas que de ellos dependan”.
Le afectan los mismos límites materiales de la delegación antes expuestos (¿buscar e insertar aquí?), y además el de que no es posible para adoptar resoluciones de carácter sancionador. Tampoco “alterará la competencia del órgano delegante”, no es necesario la publicación del acuerdo de delegación de firma. Formalmente constará la autoridad de procedencia. (art 16).
La Encomienda de Gestión consiste en atribuir “por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño” a otros órganos de la misma Admón o Entidades propias de ésta la “realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos advos o de las Entidades de Dº Público” (art 15). No supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material de la encomienda. Al tratarse de un supuesto de colaboración interna dentro de una misma Admón. se debiera imponer con naturalidad desde los poderes de la jerarquía cuando sea necesario, sin necesidad de acuerdo entre los órganos o Entidades, ni requisito alguno de publicidad, pues no alteran las competencias jurídicas de los órganos.
La Ley de Procedimiento Advo 1958 consideraba a la avocación como una técnica de signo y dirección contraria a la delegación: el superior por disposición legal se hace cargo de las competencias del inferior. Pero la Ley del Suelo 1956 partía de otro concepto que no implicaba la asunción de competencias del inferior, sino la posibilidad de resolver por sí mismo y sustraer del inferior el conocimiento de determinados asuntos y revisar la actuación de éstos. (art 196).
Esta concepción de la avocación como asunción de la competencia asunto por asunto, es la que ha terminado por prevalecer en la Ley 30/1992: “los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos advos inferiores, cuando circunstancias de índole técnica, económica y social, jurídica o territorial lo hagan conveniente”. Art 14.
Evidentemente, la avocación refuerza los poderes de la clase política frente a la funcionarial, dada la amplitud de la cláusula habilitante. El riesgo que comporta es evidente: la desigualdad de trato entre los administrados, porque determinados asuntos (los que discrecionalmente elija el órgano superior, normalmente el órgano de nombramiento político), son resueltos por un titular o una persona distinta que los restantes procedimientos que permanecen en la esfera ordinaria de resolución del órgano inferior competente por razón de jerarquía. El precepto exige que se realice mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte.
Como cautela menor se ha impuesto que tengan lugar en la Admón. del Estado, la obligación del órgano avocante de poner en conocimiento de su superior jerárquico el ejercicio de la avocación (Ley 6/1997 LOFAGE).
Efectos: ha de entenderse que el superior actúa la competencia asumida como propia, por lo que contra la decisión en el asunto objeto de la avocación proceden únicamente los recursos que normalmente se admiten contra los actos del órgano avocante. Sus efectos se extinguen al adoptar el órgano superior la resolución correspondiente en el expediente en que aquélla se hubiera producido.
Evolución del Sistema de Conflictos
Son las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del Estado, entre las diversas Ad.P. y entre los órganos de éstas y cuya resolución sirve para concretar y determinar aquéllas. Son consecuencia de las naturales dificultades que supone la atribución precisa de las competencias y constituyen la traducción jurídica de la lucha entre los poderes y las Admón. (pugna política).
El sistema de conflictos ha ido ganando en complejidad y extensión como consecuencia del sistema de la división de poderes y de la aspiración del Estado de Dº de conseguir un reparto preciso y minucioso de las competencias. Así, en el Antiguo Régimen, el conflicto se daba en el orden judicial, muy fraccionado, debido al carácter estamental y al sistema de fueros privilegiados, que eliminará la CE de Cádiz, la cual en su Discurso Preliminar dirá que, el sistema de conflictos del A. Régimen, más parecía un sistema ideado para asegurar la impunidad de los delitos que su castigo.
En el s. XIX, aparte del conflicto ordinario entre los órganos judiciales (de lo que se ocupaban las leyes procesales), se regulan los conflictos entre la Admón y los Tribunales, con la clara finalidad de impedir las intromisiones de los Jueces en las competencias de la Admón., por ello, el conflicto sólo puede plantearlo la Admón a los Tribunales, con el efecto de provocar de inmediato la paralización de la acción judicial.
Una primera regulación moderna de los conflictos entre la Admón y los Tribunales:
Ordenanza francesa 1824, que seguirá después nuestro Dº. Se aseguraba la ventaja adva, además, con la atribución del poder resolutorio del conflicto al Gobierno, previo informe del Consejo de Estado.
La misma ventaja se mantuvo en el s.XX en la regulación de:
La Ley de Conflictos Jurisdiccionales 1948, dulcificando la prepotencia al admitirse que el conflicto pueda ser también planteado por los Tribunales frente a la Admón. Además, esta Ley reguló el procedimiento para resolver los conflictos, que se llamarán de atribuciones, entre los diversos Ministerios.
Ley de Procedimiento Advo 1958, completó el sistema al regular los conflictos que se originan entre órganos de un mismo Ministerio.
La CE 1978 modificará profundamente el sistema descrito:
Amplía los supuestos de conflictos a las que se suscitan entre los poderes u órganos constitucionales del Estado (Gobierno, Congreso, Senado y el CGPJ), teniendo como árbitro al TC (regulándose en su Ley Orgánica).
La tradicional regulación de los conflictos de competencia entre Admón y Jueces (conflictos de Jurisdicción), altera la forma de resolverlos, jugando la ventaja del lado judicial, pues ya no informa los expedientes el Consejo de Estado, ni resuelve el Jefe de Estado a propuesta del Gobierno (incompatible hoy con nuestro ordenamiento y con la posición que ocupa el Rey). Actualmente son resueltos por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, presidido por el Presidente del TS con voto de calidad, con cinco Vocales (dos serán Magistrados de la Sala de los Contencioso-advo del TS, designados por el Pleno del Poder Judicial, los otros tres serán Consejeros Permanentes de Estado), como Secretario el de Gobierno del TS. (art 38 LO del Poder Judicial 1985.)
El procedimiento para el planteamiento y resolución es regulado por LO 2/1987 de Conflictos Jurisdiccionales. La función del Tribunal consiste en decir a quién corresponde la competencia, sin entrar en el fondo de la cuestión controvertida. Pueden plantearlos a las diversas Ad.P cualquier Juez o Tribunal, y a éstos los miembros del Gobierno, sus Delegados y Subdelegados en las CCAA y en las Provincias, determinadas autoridades militares, y los delegados de Hacienda (esto en lo referente a la Admón del Estado); asimismo, los Consejos de Gobierno en las CCAA y los Presidentes de los Entes Locales.
La tramitación supone un requerimiento de inhibición dirigido al órgano que conozca del asunto, previo el oportuno asesoramiento jurídico, la suspensión de actuaciones y audiencia de las partes por el requerido. Si éste acepta el requerimiento, remitirá las actuaciones al requirente; si lo rechaza, se lo comunicará al requirente y remitirá aquéllas al Tribunal de Conflictos. La sentencia declarará a quién corresponde la Jurisdicción controvertida y la notificará a las partes, se publicará en el BOE. No cabe otro recurso que el de amparo constitucional (art 20).
A resaltar: la conflictividad competencial entre los Jueces y Tribunales y las Ad.P. ha descendido como consecuencia del judicialismo impuesto por la CE 1978, cobrando importancia los surgidos entre Estado y las CCAA (debido a la fuerte descentralización) que, encuentra aquí una vía de ajuste para solventar las deficiencias en la definición constitucional y estatutaria de las competencias.
Conflictos Intersubjetivos
Entre el Estado y una CCA o varias CCAA entre sí, con ocasión de una ley, disposición normativa o acto, por entender que no respeta el orden de competencias establecido en la CE o en Estatutos de Autonomía. Es el conflicto más importante por cantidad y trascendencia, están regulados en art 60 a 72 de la LO del TC, solo pueden ser planteados por el gobierno o los Consejos de Gobierno de las CCAA y pueden ser:
Positivos: si los contendiente pretenden ostentar la misma competencia. Se inicia previo requerimiento al órgano presuntamente incompetente por quien pretende serlo, a fin de que derogue la norma o anule el acto o resolución discutida. Si no lo hace o lo hace en sentido negativo, el requiriente podrá plantear el conflicto ante el TC, que resolverá tras oír al órgano requerido. El Gobierno dispone de dos privilegios:
Que puede, sin necesidad de requerimiento previo, plantear conflicto ante el Tribunal.
Que, con invocación del art 161.2 CE, puede solicitar la automática suspensión de la norma o acto.
Negativos: si ambos rechazan su responsabilidad sobre un determinado asunto. Lo puede plantear un particular al TC cuando, tras la declaración de incompetencia de un órgano del Estado o de una CCA para resolver sobre determinado asunto, y después de haberse dirigido a aquel que se le ha indicado como competente, se encuentra que éste rechaza la competencia. El TC resolverá tras oír a ambas Admón. También puede acudir el Gobierno cuando, previo requerimiento a una CCA a fin de que ejercite una determinada competencia, ésta se negase.
Conflicto en defensa de la Autonomía Local, la LO. 7/1999 que modifica la LO. del TC, se refiere a aquellos que enfrentan al Estado o a las CCAA con las Entidades locales con ocasión de una norma o disposición con rango de ley, ya sea del Estado o de una CCAA, cuando se considere que lesiona la autonomía local constitucionalmente garantizada.
Se permite a las Entidades locales acudir al TC, dando satisfacción a una de las reivindicaciones recogidas en el Pacto Local (1997), negociado con el Estado para reforzar la autonomía local y ampliar competencias de las Entidades locales. Para evitar que proliferen estos conflictos, la Ley otorga al Ente legitimación para plantearlos, solo en el caso de leyes que tengan por destinatario único una Provincia o un Municipio, en los demás casos, sólo estarán legitimados los Municipios que supongan al menos 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de aplicación y represente como mínimo 1/6 de la población oficial de ese ámbito territorial, o las Provincias que supongan al menos la ½ de las existentes en el ámbito territorial y representen la ½ de la población (art 75 ter de la LO. del TC). Antes de la formalización de la demanda, la ley exige el informe preceptivo, aunque no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCA.
El procedimiento, especialmente complejo, aparece articulado en dos fases:
Tiene lugar una vez planteado el conflicto y habiéndose dado traslado a los órganos legislativo y ejecutivo de la CCA de quien hubiera emanado la ley, y en todo caso, a los del Estado, y concluye con una sentencia que declarará si existe o no vulneración de la autonomía local, determinando a quien corresponde la competencia controvertida. La sentencia es declarativa y no puede anular la disposición enjuiciada.
Tiene lugar cuando, habiendo considerado el Tribunal que la ley autonómica o estatal ha vulnerado la autonomía local, pretende declarar su inconstitucionalidad, el Pleno plantea la cuestión que conducirá en su caso a la declaración de la inconstitucionalidad, en una nueva sentencia, de la ley impugnada (art 75 quim de la LO. del TC).
Conflicto entre el Estado o CCAA con las Entidades Locales: con ocasión de disposiciones o actos advos que se consideran lesionan la autonomía local. Su resolución corresponde a la Jurisdicción Contencioso-Adva (art 63 y siguientes de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985).
Conflictos entre diferentes Entidades locales: se resolverán por la CCA o por la Admón del Estado, previa audiencia de las CCAA afectadas, según se trate de entidades pertenecientes a la misma o distinta Comunidad, y sin perjuicio de ulterior posibilidad de impugnar la resolución dictada ante la Jurisdicción Contencioso-Adva (art 50 de la Ley de Bases de Régimen Local)
Conflictos Interorgánicos
Estos conflictos están regulados por la Ley 30/1992 art 20, conforme a 2 reglas básicas:
El órgano advo que se considere incompetente en la resolución de un asunto que esté conociendo deberá remitir las actuaciones al que sea competente si pertenece a la misma Admón Pública.
Los interesados que sean parte del procediendo pueden tanto dirigirse al órgano que encuentra conociendo para que decline su competencia y remita las actuaciones al que considere competente, como dirigirse al que estimen competente para que requiera reinhibición al que esté conociendo del asunto.
Regulación de conflictos entre órganos de la Admón General del Estado: distinguir:
Conflictos Intra-Ministeriales: son resueltos por el superior jerárquico común o por el Secretario de Estado o el Ministro (Ley de Organización y Funcionamiento de la Admón General del Estado).
Conflictos Inter-Ministeriales: solo podrán ser planteados por el Ministro, y los resolverá el Presidente del Gobierno, previa Audiencia del Consejo de Estado (Ley del Gobierno, y LO. del Consejo de Estado).
Conflictos entre Órganos y Entidades dependientes de una misma Corporación Local: se atribuye su resolución al Pleno de ésta cuando se trate de conflictos que afecten a órganos colegiados, miembros de éstos o Entidades locales menores; y al Alcalde o Presidente de la Corporación en los demás casos (7/1985 Ley Reguladora de Bases de Régimen Local).
La Actividad de Control
El control es la actividad que permite comprobar la adecuación de la actuación de la Admón. a las normas y fines establecidos en el OJ., siendo responsables todos los poderes del Estado: Legislativo, Judicial y la propia Admón. Con esa finalidad se crean órganos constitucionales específicos: Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas.
Clases de Control según sus Objetivos y Fines
Control de Legalidad: permite comprobar si la Admón ajusta su actividad a las reglas imperativas del ordenamiento. Se ejerce a través de la resolución de los recursos advos y que, en último lugar, corresponde hacer a los Jueces en los procesos, en los cuales, es parte la Admón. Es también una responsabilidad ineludible del órgano jerárquicamente superior sobre los inferiores.
Control de oportunidad: posibilidad de valorar y enjuiciar las diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de la legalidad en virtud de un margen de apreciación discrecional que corresponde al órgano competente.
Control de eficacia: trata de verificar el comportamiento de la Admón. desde el punto de vista de la elación de su actividad con los costes que generan y de los logros obtenidos en función de los esfuerzos para conseguirlos. Este control actúa escasamente sobre la actividad adva ordinaria, laque se corresponde con los servicios centrales de las Admón o de los fines más específicamente públicos; pero sí la tiene cada vez mayor en actividades de carácter industrial, sobre todo las desarrolladas por empresas o entes públicos empresariales, sobre las que se va extendiendo la práctica de auditorías similares a las de empresas privadas.
Clases de Control según sus Técnicas
Control Preventivo: se hace a priori sobre un proyecto de decisión, analizado previamente a su resolución definitiva por un órgano diverso del que ha de llevarlo a efecto, como es el caso del control que corresponde a los Interventores de Hacienda sobre todos los compromisos de gastos y pagos en ejecución del presupuesto. También sirve para verificar la validez previa de determinados actos antes de su aprobación.
Control sucesivo: actúa a posteriori. Tiene la ventaja de respetar la libertad de acción del órgano controlado, pero la desventaja de poder resultar ineficaz cuando la actividad indeseable se ha producido. Su eficacia se basa en el efecto disuasorio que puede producir la exigencia de responsabilidades. Ésta es la filosofía que inspira la actuación de los Tribunales de Cuentas.
Control Permanente: supone la vigilancia continua sobre un servicio. Corresponde efectuarlo al superior jerárquico, responsable del funcionamiento correcto del servicio a su cargo. Ej. las Inspecciones de Servicios de los Mº, creadas para control de su buena marcha, sin perjuicio de otras funciones como las de articular los procedimientos de responsabilidad derivados de la actividad inspectora.
Controles provocados: se originan por denuncia, queja o recurso de los administrados y que obligan a la Admón a investigar para facilitar una respuesta, estando obligada a dictar resoluciones expresas (art 89.4 30/1992).
Es reseñable que la actividad de control ha sufrido un notable retroceso, en lo que se refiérela que, con este nombre y el de tutela, venía ejerciendo el Estado sobre las Entidades locales, como consecuencia del principio de autonomía y de la profunda descentralización llevada a cabo en CE 1978. A partir de aquel principio, la STC 1981, declaró la inconstitucionalidad de la mayoría de los controles y potestades cuasi-jerárquicos que la Ley de Régimen Local 1955 atribuía al Estado. Con la nueva Ley 7/1985 desaparecen los controles en forma de aprobación sobre el régimen de los bienes locales, sobre la contratación de funcionarios y, sobre todo, en la aprobación y gestión del presupuesto.
Por su parte, las CCAA nacieron libres de cualquier tipo de control a ejercer por la Admón del Estado salvo la Alta Inspección del Estado en materia de Enseñanza (RD. 1950/1985. Por ello, tanto las CCAA como las Entidades locales están únicamente sujetas a controles externos, los que corresponden al Tribunal de Cuentas, al TC, al Defensor del Pueblo y Tribunales. Ante éstos, y a través de la interposición de los pertinentes recursos, las colectividades territoriales superiores controlan la legalidad de la actividad de los inferiores, en los supuestos que antes ejercitaban un control directo.
Coordinación: Concepto Principios y sus Fórmulas
La coordinación adva es la función que pretende conjuntar actividades para lograr una finalidad y evitar la duplicidad de esfuerzos y acciones divergentes, incluso, contradictorias. Para un sector, la coordinación es un principio de organización adva autónomo (también lo es para la CE, que lo cita en art 103), que tendría aplicación solamente entre Entes diversos u órganos no pertenecientes a un mismo ramo de la Admón a fin de conseguir la unidad de actuación adva, unidad que el superior jerárquico común puede asegurar por sí solo cuando los órganos a coordinar pertenecen a un mismo Ente o sector advo.
Para otros, no sería una función específica del mando o jerarquía, sino uno de los objetivos de todas las organizaciones por entenderse que la coordinación es el presupuesto indispensable para el cumplimiento eficaz de los objetivos. La realidad es que de la coordinación se habla no sólo como técnica o principio a seguir por organizaciones de diversos ramos o sectores para conseguir la unidad de acción, sino también las organizaciones jerarquizadas cuando sus dimensiones obligan a conjuntar y armonizar esfuerzos para conseguir el mismo objetivo. En este supuesto, se entiende la coordinación como un principio independiente y necesario para asegurar la supremacía de una organización sobre las demás, como en las relaciones del Estado con las CCAA.
Ese diferente origen de la potestad coordinadora (inserta en la jerarquía o legitimada en el principio de supremacía), supone que las técnicas que se dan en uno y otro caso no sean las mismas.
Coordinación Interorgánica
Tratándose de una misma organización, debe bastar para coordinar a los inferiores la potestad del órgano superior de dar órdenes generales o particulares, ya que quien manda eficazmente coordina. Sin utilizar la coacción que la superioridad jerárquica conlleva, la coordinación no pasaría de ser una recomendación, un buen deseo; por ello se establecen mecanismos o técnicas especialmente idóneas para la coordinación, las cuales pueden clasificarse en orgánicas y funcionales.
Técnicas Orgánicas: una de las más extendidas es la de creación de órganos colegiados, reservándose al coordinador la Presidencia. Órganos a los que el ordenamiento atribuye una función coordinadora en función de su posición dentro de la Admón del Estado. Los más importantes son:
Presidente del Gobierno: la CE le atribuye, además de dirigir, coordinar a los demás miembros del Gobierno (art 98.2)
Comisiones Delegadas del Gobierno: coordinar la acción de los Ministros interesados en objetivos comunes y redactar programas conjuntos de actuación.
Delegado del Gobierno en CCAA: coordina la Admón del Estado con la de la CCA, preside la Comisión Territorial de Asistencia al Delegado del gobierno e integrada por los Subdelegados del Gobierno en las Provincias (CE. y Ley 6/1997).
Subdelegados del Gobierno en las Provincias: ejercen la dirección y coordinación de la protección civil en el ámbito de la Provincia.
Técnicas Funcionales: son numerosas, van desde reuniones periódicas de los titulares de los órganos inferiores dirigidas por el superior jerárquico (Ley de Procedimiento Advo), hasta la planificación económica, pasando por la solución de conflictos de atribuciones o la comunicación de instrucciones. Todas sirven para conjuntar y coordinar esfuerzos en un mismo fin dentro de una organización; también para la coordinación los procedimientos advos cuando se articulan informes o audiencias de otros órganos.
Coordinación por el Estado y por las CCAA de las Entidades Locales
Cuando no existe relación de jerarquía, que es lo que ocurre entre el Estado, las CCAA y las Entidades Locales, la coordinación es más difícil por la propia autonomía de estos Entes (protegida constitucionalmente). La coordinación por el estado y por las CCAA de la Entidades locales se regula por la Ley 7/1985 Reguladora de Bases de RL. Se trata de una regulación de la planificación como técnica coordinadora, pero que deja sin resolver la fundamental cuestión de los poderes del coordinador ante el incumplimiento de los planes, que no tienen otra vía que el (frecuentemente inútil) recurso del recurso ante la Jurisdicción Contencioso-Adva (art 59). Términos de la regulación:
La finalidad de la coordinación es asegurar la coherencia de la actuación de las Ad.P en el respeto al ejercicio de las competencias para otras Admón, la ponderación en el ejercicio de las propias, el suministro de información y la cooperación y asistencia activa que otras Admón pudieran necesitar.
La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Admón local y las Admón del Estado y de las CCAA, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios advos que suscriban (art 57, trascribo dicho artículo porque el punto 2º del libro de Parada no lo entiendo).
La coordinación se impone por ley estatal o autonómica que deberá precisar con detalle las condiciones y los límites de la coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales o las correspondientes Asambleas Legislativas de las CCAA.
La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o competencia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales para la fijación de objetivos y determinación de prioridades de la acción pública en la materia correspondiente.
El efecto de la coordinación es que las Entidades locales deberán ejercer sus facultades de programación, planificación u ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el marco de las previsiones de los planes.
Sin perjuicio de lo anterior y como fórmula orgánica de coordinación, la ley puede crear órganos de colaboración de carácter consultivo y deliberante. En materia de inversiones y de prestación de servicios se podrá crear en cada CCA una Comisión de Admón. territorial (art 58).
La Coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas
El alcance de la potestad de coordinación del Estado sobre las CCAA es muy confusa, aunque la CE la contempla cuando alude a las funciones del Delegado del Gobierno en la CCA (art 154) y al mencionar las competencias estatales sobre Planificación Económica, Enseñanza y Sanidad (art 149.1). También puede entenderse como una forma de coordinación la ejercitada por el Estado a través de la legislación básica.
La verdadera cuestión sobre el alcance de la coordinación (y las técnicas admisibles para ejercerla), se centra en los supuestos de ejecución por las CCAA de la legislación estatal, la cual obliga a una aplicación homogénea para garantizar la igualdad de los ciudadanos. En cuanto a las técnicas admisibles para conciliar la aplicación de la legislación estatal con el principio de autonomía, la STC 1983 vino a confirmar la potestad de supervisión por los órganos estatales de la actuación ejecutiva de las CCAA (reconocido en art 3 de Ley de Proceso Autonómico), bien a través del Delegado del Gobierno, o de órganos ad hoc como la Alta Inspección en materia educativa.
A la vista de los resultados de la supervisión, el Estado podrá formular requerimientos a la CCA, al objeto de subsanar las deficiencias observadas. En la práctica, nada de esto ha resultado operativo.
Cooperación: Principios y sus Fórmulas
El principio de cooperación se define como la coordinación voluntaria desde una posición de igualdad de los diversos Entes públicos para colaborar sin imperatividad ni coacción para su cumplimiento. Trata de compensar la dispersión centrífuga que la descentralización provoca en el conjunto de la actividad pública.
A la cooperación se refirió ya la Ley 7/1985 en su art 57 (antes trascrito). Para el estado y las CCAA no hay una previsión general que imponga el deber de la cooperación, pero el TC se ha referido al de colaboración “que no es menester justificar en preceptos concretos, pues se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la CE (Sentencia 04-05-1982).
Después, la Ley 30/1992 consagró el principio de lealtad constitucional, que está en la base de cooperación, y reguló las técnicas orgánicas y funcionales a su servicio. Este principio obliga a las Ad.P en el desarrollo de su actividad y relaciones recíprocas a:
Respetar el ejercicio legítimo de competencias de las otras Admón.
Ponderar, al ejercitar competencias propias, la totalidad de intereses implicados y, en concreto, aquéllos cuya gestión esté encomendada a las otras Admón.
Facilitar a las otras Admón la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Admón pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
Para cumplir estos objetivos, las Ad.P podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del Ente al que se dirija la solicitud. Un aspecto destacable se da en la ejecución de los actos advos, imponiéndose a la Admón General del Estado, a la de las CCAA y a las Entidades Locales, el deber de colaborar y auxiliarse mutuamente para aquellas ejecuciones que por razones territoriales hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos de competencia (art 4.4).
La Ley configura la asistencia requerida en los anteriores supuestos como un deber jurídico, pues sólo podrá negarse cuando el Ente del que se solicita no está facultado jurídicamente para prestarla; si al hacerlo causara un perjuicio grave a sus interesados o al cumplimiento de sus propias funciones; o cuando no tuviera medios para ellos. La negativa se comunicará motivadamente a la Admón solicitante. Pero la Ley guarda silencio sobre las consecuencias del incumplimiento, por lo que no quedaría más solución que el ineficaz recurso ante la Jurisdicción Contencioso-Adva.
Órganos de Cooperación. Las Conferencias Sectoriales
La ley 30/1992 regula como cauce orgánico para desarrollar el contenido del deber de cooperación entre el estado y las CCAA, el de los órganos colegiados de cooperación, consulta y colaboración de composición multi o bilateral, de ámbito general o sectorial en aquellas materias en que exista interrelación competencial.
La irrupción en nuestro ordenamiento de la técnica de los ó.c. de cooperación se produjo con anterioridad por la necesidad de coordinar las Haciendas de las CCAA y del Estado. La LOFCA creó a tal efecto el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el que se reunirían representantes del Estado y de las CCAA al más alto nivel advo (Ministros y Consejeros), concebido como órgano consultivo y de deliberación, sin competencias resolutivas propias.
La Ley 12/1983 del Proceso Autonómico instauró la reunión de forma regular y periódica, al menos 2 veces al año, de Conferencias Sectoriales de los Consejeros de las distintas CCAA y del Ministro del ramo, presidida por uno de éstos con el fin de examinar en común los problemas de cada sector y las acciones para afrontarlos. Junto a estas reuniones ordinarias estaban previstas las extraordinarias para asuntos que no admitieran demora.
Pero en STC (1983), al pronunciarse sobre la alegación de los impugnantes de dicha Ley de atentar contra la autonomía de las CCAA y la distribución de competencias, reconoce que el legislador estatal no puede incidir en el ejercicio de las competencias que, constitucionalmente hayan asumido las CCAA, por lo que dichas Conferencias habrían de limitarse a ser órganos de encuentro para examinar problemas comunes y discutir líneas de acción, sin que puedan sustituir a los órganos propios de las CCAA ni sus decisiones pueden anular las facultades decisorias de los mismos. Añade que, nada se opone a la convocatoria ni a la presidencia, porque no le atribuyen la condición de superior jerárquico, sin que quepa discutir la posición de superioridad que constitucionalmente corresponde al Estado como consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación.
La vigente regulación de las Conferencias Sectoriales de Cooperación (citada en la ley 30/1992) no recoge siquiera la obligatoriedad de la convocatoria dos veces al año, ni impone la presidencia al Ministro representante del Estado ni al Presidente de las CCAA con el Presidente del Gobierno, estos datos y el hecho de que se descarte la regla de las mayorías para la toma de acuerdos, que siempre requieren unanimidad, ponen en evidencia la fragilidad de esta técnica.
Distintas son las Comisiones Bilaterales de Cooperación, que reúnen a miembros del Gobierno en nombre de la Admón G del Estado y a miembros del Consejo de Gobierno de las CCAA para tratar asuntos comunes y que se crea mediante acuerdos que determina los elementos esenciales de su régimen. La Conferencia Sectorial y la Comisión bilateral pueden tomar o no acuerdo, pudiendo formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial y serán firmados por el Ministro o Consejeros competentes de las CCAA.
Además de éstas, la Ley 30/1992 prevé que puedan crearse otros órganos en ámbitos materiales específicos, en los que se reúnan los responsables de la materia en el Estado y en CCAA: la llamada Admón. Mixta, que fruto de un convenio da origen a un Ente común formado por Admón de distinto nivel territorial, financiado y gestionado por todas ellas. Esta técnica (reconocida antes de la CE en la Ley de Bases de Régimen Local), puede dar origen a un consorcio dotado de personalidad jurídica o a una sociedad mercantil.
La cooperación entre dos Entes públicos se concreta en un acuerdo de voluntades que da lugar a un convenio o contrato. La Ley distingue, en función de las fases previas que conducen a ellos, entre los convenios de colaboración y los de Conferencia Sectorial, según hayan sido suscritos sin o previa la celebración de una de éstas. Su régimen jurídico es el mismo y diverso de los protocolos generales que, a diferencia, no son vinculantes, limitándose a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada Admón en cuestiones de interés común o fijar metodología para el desarrollo de la colaboración en un asunto de mutuo interés (art 6.4).
La CE art 145, ve con recelo los acuerdos entre CCAA, de ahí la prohibición de la Federación de CCAA y la distinción entre:
Convenios políticos: necesitarán autorización de las Cortes Gles.
Convenidos Advos: celebrados por CCAA entre sí para la “gestión y prestación de servicios públicos”, remitiéndose a los Estatutos los supuestos, requisitos y términos en que puedan celebrarse, y la consiguiente comunicación a las Cortes.
La Ley 30/1992 reconoce la posibilidad legal de los convenios de colaboración entre el Gobierno de la Nación y el de las CCAA, ampliando esta posibilidad la Ley 4/1999, con carácter general, a cualquier órgano de la Admón del Estado y Organismos Públicos vinculados o dependientes de la misma y a los de las CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias. Aunque el precepto parece incluir siempre al Estado, además de una o varias CCAA, estos convenios son del mismo género que los anteriormente referidos entre CCAA, siendo también sometidos a la fiscalización de las Cortes, como se desprende de la exigencia de que tanto los convenios de Conferencia Sectorial como los de colaboración sean comunicados al Senado (art. 8.2).
Límites: no hay límites precisos, operan los generales a todo negocio o contrato y, en primer lugar, el no poder ser contrarios al orden público en general u ordenamiento jurídico (art 1.255 CC), y en el orden competencial, límite expreso impuesto por el art 8.1 Ley 30/1992 “los convenios de Conferencia Sectorial y los de colaboración, en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Admón intervinientes”. Para ejecutar el convenio se permite la creación de organizaciones consorciales dotadas de personalidad jurídica o sociedad mercantil (art 6.5).
Instrumentos de Formalización del Convenio: no exige forma notarial, especificará:
Órganos que celebran el convenio.
La competencia que ejerce cada Admón.
Las actuaciones acordadas para desarrollar su cumplimiento.
Plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si se acuerda por las partes.
La extinción por causas distintas al plazo de vigencia, así como la forma de determinar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción.
El convenio será válido, al margen de que se omita algún punto, siempre que se recojan los esenciales: partes intervinientes, objeto y firma. Tampoco es requisito ad solemnitatem la publicación en el BOE y en un diario de la respectiva CCA. Según art 8.2: “Los convenios de Conferencia Sectorial y los de colaboración celebrados obligaran a la Admón interviniente desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa”. Sin embargo, debe interpretarse que los convenios no podrán ser invocados a favor o contra terceros hasta que hayan sido debidamente publicados.
La comunicación al Senado y la aprobación por las Cortes es una obligación cuyo incumplimiento no determina sanción alguna y que pudo haberse garantizado mediante la suspensión de su eficacia, y por su invalidez si no alcanzase la aprobación parlamentaria. La falta de autorización por las Cortes solo puede tener el alcance de causa de invalidez sobrevenida, solo apreciable si el convenio es impugnado ante el TC.
Litigios: la competencia para resolver los litigios que se susciten en la aplicación de los convenios se remite:
En primer lugar al órgano mixto de vigilancia y control, que puede crearse por el propio convenio, que resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan darse en los convenios de colaboración (art. 6.3).
Esta previsión del arbitraje no impide el ulterior planteamiento ante la Jurisdicción Contencioso-adva o constitucional (art 8.3).
Proceso pensado para el enfrentamiento de un administrado con una Admón, que es la autora del acto decisorio ejecutorio, objeto del proceso, y que responde, al modelo del proceso impugnativo de apelación, en el que el acto advo hace las veces y funciones de la sentencia de primera instancia. Pero es un modelo inadecuado para el enfrentamiento de dos Ad.P dotadas ambas de potestad decisorio-ejecutoria y en un plano de igualdad jurídica y política. Porque, ¿cómo determinar el objeto del proceso, el acto recurrido, cuando las dos Admón enfrentadas son capaces de dictarlo con la misma fuerza?, ¿a qué acto se dará preferencia en la fase prejudicial?, etc.
Tampoco está resuelto el tema fundamental de la competencia jurisdiccional, pues la regla de que el órgano judicial competente se determina en función de la naturaleza local, autonómica o estatal del emisor del acto, no tiene aquí mucho sentido.
Los Planes y Programas Conjuntos
Las Conferencias Sectoriales pueden aprobar convenios de colaboración, pero también planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia sobre la que el Estado y las CCAA ostentan competencias concurrentes (art 7.1) Dentro de su respectivo ámbito, corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa para acordar su realización y puesta en marcha, el seguimiento y control del plan o programa acordado. Estos planes, a diferencia de los planes de coordinación antes vistos, son voluntarios.
Contenido: no es muy diverso del establecido para los convenios:
Las actuaciones a desarrollar por cada Admón.
Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Admón.
La duración y los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.
El plan o programa es vinculante (como en los convenios) para la Admón del Estado y las CCAA que los suscriban y, puede ser completado por convenios bilaterales con cada una de las CCAA. También, al igual que los convenios, debe ser objeto de publicación oficial, aunque la falta de ésta no afecta tampoco a su exigibilidad.
La ley guarda silencio sobre la jurisdicción competente para resolver las controversias suscitadas en su aplicación, no obstante, habrán de aplicarse las mismas normas sobre la litigiosidad de los convenios.

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