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Kommunen im europäischen Mehrebenensystem – Spannungsfeld zwischen kommunaler Selbstverwaltung und mangelnder Handlungsautonomie
Veröffentlicht am 7. Januar 2019 um 10:56 Uhr • Abgelegt unter: Archiv, Archiv / Jahrgang 2019, Beiträge, Essays
PD Dr. Markus Reiners, der an der Leibniz Universität Hannover lehrt, erörtert die Position der Kommunen im europäischen Mehrebenensystem und skizziert die Schwierigkeiten, die damit verbunden sind. Einerseits sind die Kommunen für die Umsetzung vieler europäische Vorgaben verantwortlich. Andererseits haben Kommunen wenig institutionalisierte Möglichkeiten zur Mitsprache und sind ihre Interessen sehr heterogen, was die Interessenvertretung auf der europäischen Ebene erschwert.
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Kommunen im europäischen Mehrebenensystem sehen sich vielfältigen Herausforderungen bei ihrer Aufgabenbewältigung ausgesetzt. Einerseits und theoretisch gelten sie als aktive Handlungssubjekte im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG, andererseits und praktisch aber auch als Weisungsempfänger im Verbund des europäischen Mehrebenensystems. Bezogen auf dieses Spannungsfeld sollen die momentanen Entwicklungen diskutiert werden bzw. welcher Trend sich im Zuge der fortschreitenden Europäisierung abzeichnet.
PD Dr. phil. habil. Markus Reiners ist Privatdozent am Institut für Politikwissenschaft der Leibniz Universität Hannover. Er lehrt und forscht unter anderem im Bereich Institutionen und Akteure in Mehrebenensystemen.
Kommunen und kommunale Selbstverwaltung
Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung (Art. 70 Abs. 1 GG). Die Gemeinden regeln jedoch im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft mit eigenen Mitteln (Art. 28 Abs. 2 GG), auch wenn sie staatsrechtlich Teil der Länder sind und deren Aufsichts- und Weisungsrecht unterliegen, was sich z.B. durch die diesseitige Genehmigung der kommunalen Haushalte ausdrückt. Die Grundprinzipien der kommunalen Selbstverwaltung werden insbesondere durch die Finanz-, Organisations-, Aufgaben- und Gebiets-, Planungs-, Personal- und die Satzungshoheit transparent (vgl. Eith o.J.; Bogumil/Holtkamp 2013; Hitschold/Reiners 2013: 289ff.; Holtmann/Rademacher/Reiser 2017: 181ff.).
Die Aufgaben der Kommunen sind durch die Landesverfassungen geregelt. In Deutschland wird nur ein geringer Aufgabenanteil durch den Bund übernommen. Die Aufgabenbewältigung ist dem­nach vornehmlich Sache der Länder und Kommunen. Hierbei spielt im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung die Aufgabenwahrnehmung im übertragenen Wirkungskreis eine wichtige Rolle, d.h. Gesetze des Bundes und des Landes werden durch die unterste Verwaltungsinstanz ausgeführt, wobei die Zuständigkeitsvermutung bei den Kommunen liegt. Andere Systemebenen werden erst tätig, wenn die Aufgabenerledigung auf kommunaler Ebene nicht möglich erscheint oder homogene Lösungen erforderlich werden. Im Rahmen der mittelbaren Staatsverwaltung sind Auf­gaben per Gesetz an die Kommune übertragen, d.h. die Art der Aufgabenerfüllung ist vorgeschrieben und die Kommune erhält hierfür einen finanziellen Ausgleich (Auftragsangelegenheiten bzw. Weisungsaufgaben). Im Rahmen von Selbstverwaltungsangelegenheiten als nichtstaatliche Aufgaben ist einerseits zwischen freiwilligen Aufgaben zu unterscheiden, hier liegt das Aufgabenfindungsrecht bei der Kommune selbst, und andererseits zwischen weisungsfreien Pflichtaufgaben, also Aufgaben, die per Gesetz an Land und Kommunen übertragen sind. Die Kommunen sind in der Ausführung hier grundsätzlich frei und erhalten dafür einen finanziellen Ausgleich (vgl. Eith o.J.; Bogumil/Holtkamp 2013; Hitschold/Reiners 2013: 289ff.).
Die Entfaltungskraft einer sich selbst verwaltenden Gemeinde ist demzufolge wesentlich durch monetäre Gesichtspunkte geleitet. In diesem Kontext ist auch zwischen Bundes-, Landes-, kommu­nalen (z.B. Gewerbe-, Grund- und Grunderwerbsteuer) und gemeinschaftlichen Steuern (z.B. Lohn-, Einkommens-, Körperschafts- und Umsatzsteuer) zu differenzieren. Letztere werden zwischen Bund, Land und Kommunen aufgeteilt. Einnahmequellen ergeben sich durch Finanzzuweisungen von Bund und Ländern im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs und des Weiteren durch eigene Steuereinnahmen (Realsteuern nach Art. 106 Abs. 6 GG), wobei durch die Gewerbesteuerumlage ein Teil der Gewerbesteuer an den Bund und die Länder fließt und im Gegenzug im Rahmen des Steuerverbundes die Gemeinden einen Anteil aus der Einkommens- und Umsatzsteuer erhalten. Weitere Einnahmen werden im Rahmen von Entgelten, Gebühren, Abgaben und Beiträgen für diverse kommunale Leistungen generiert (vgl. Eith o.J.; Bogumil/Holtkamp 2013).
Dimensionen von Kommunalpolitik im europäischen Mehrebenensystem
Der Governance-Ansatz richtet den Fokus auf die Interdependenz zwischen Staat und nichtstaatlichen Akteuren. Exakt geht es um die Aspekte Führung, Lenkung, Steuerung oder Regelung politisch-administrativer Organisationen oder Institutionen (vgl. Benz 2004: 17; Risse/Lehmkuhl 2007; Mayntz 2009). Der Multilevel-Governance-Ansatz fokussiert hingegen das viergliedrige eu­ropäische Mehrebenensystem, daher die supranationale bzw. intergouvernementale Ebene, die nationale Ebene, die subnationale Ebene der Länder sowie die subnationale Ebene der Kommunen. Die Analyse ist insoweit auf diverse supranationale bzw. intergouvernementale Akteursgrup­pen (z.B. EU-Kommission, Ministerrat, EU-Parlament, EuGH), insbesondere auf nationale Regierungen und subnationale Akteure (z.B. Landesregierungen, kommunale Spitzenverbände) oder diverse wirtschaftliche bzw. weitere gesellschaftliche Interessengruppen im Rahmen eines Multi-Actor-Approach gerichtet. Schon allein aufgrund des deutschen Föderalismus, aber auch aufgrund des kommunalen Selbstverwaltungsgrundsatzes wird eine bürokratisch-hierarchische Steuerung eher nebensächlich und unwahrscheinlich. Vielmehr ist ein Miteinander oftmals nur im Rahmen von Netzwerkarbeit oder eines freiwilligen Interessensaustausches möglich. Zu diagnostizieren ist aber eindeutig auch, dass die Gestaltungsmacht und Entscheidungsgewalt von kommunalen Akteuren bzw. der kommunalen Politikarena über die regionale und nationale bis hin zur supranationalen Ebene sukzessive zunimmt (vgl. Wegrich 2006; Große Hüttmann 2012: 187ff.).
Die Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung werden durch mehrere Maßgeblichkeiten sichtbar, einerseits durch die Einbindung in den deutschen Föderalismus und andererseits durch die Einbindung in das europäische Mehrebenensystem sowie in europäische Mehrebenengesetze. Ei­ne weitere Problematik geht damit einher, dass es vielfach keine klaren Zuständigkeitsabgrenzungen gibt und damit die Kompetenzen zwischen den horizontalen Systemebenen verschwimmen. Darüber hinaus wird in diesem Sachzusammenhang evident, dass das europäische Mehrebe­nensystem mit einer Hyperkomplexität einhergeht und damit permanent zu ringen hat.
Im Zuge der Europäisierung hat sich die Bedeutung der europäischen Ebene für die Kommunalpolitik nach und nach gewandelt. Blickt man auf die Ausgangslage, so ist festzustellen, dass ein Großteil europäischer Vorgaben durch die Kommunen umgesetzt wird. Oft sind diese dabei nur rudimentär an der Entscheidungsfindung beteiligt. Vielfach wird schon eine innerstaatliche Mitsprache von Bund und Ländern blockiert. Des Weiteren bestehen nur begrenzt Klagemöglichkeiten gegen die Pflichten europäischer Bestimmungen. Die Selbstverwaltungsrechte der Kommunen scheinen demnach massiv begrenzt und einer Fremdbestimmung und zunehmenden Politikverflechtung unterworfen zu sein, mit all den damit begleitenden Folgen, wie Reformresistenz, Strukturkonservatismus oder politischer Immobilität (vgl. Benz 2003: 205ff.). Vielfach wird in der wissenschaftlichen Diskussion auch behauptet, dass das kommunale Selbstbestimmungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 GG nicht europafest sei (vgl. Rechlin 2004). Ursächlich ist ganz entscheidend eine geringe institutionelle Einbindung der kommunalen Ebene in den europäischen Integrationsprozess. Die Kommunen sind daher aufgefordert, diesem Trend – dem unübersehbaren Entzug von Handlungsautonomie – entgegenzuwirken und zu reagieren (vgl. Wessels 2008; Hartmann 2009; Große Hüttemann/Wehling 2013; Offe 2016; Rüttgers/Decker 2017). Die Frage stellt sich somit einmal mehr: Sind Kommunen aktive Handlungssubjekte oder nur noch Weisungsempfänger?
Die Dimensionen der Europäisierung von Kommunen im Mehrebenensystem lassen sich verschie­denartig erfassen, wie Holtmann, Rademacher und Reiser darlegt haben (2017: 184ff.). Zunächst wird ein Blick auf die EU-Rechtsetzung innerhalb der Europäisierung und hierbei auf eine Dimension geworfen, die ihren Ausgangpunkt bei der Europäischen Union hat. Im Rahmen der Europäisierung haben die Staaten umfänglich Kompetenzen an die EU abgegeben, dies verbunden mit der Verpflichtung vielfältige Richtlinien und Verordnungen umzusetzen. Insbesondere sind die Kommunen von der Implementierung der EU-Gesetzgebung betroffen und konkret von rund 75 % der Rechtsakte tangiert. Allein rund zwei Drittel der kommunalen Vorschriften haben mittlerweile einen Ursprung in der EU-Rechtsetzung (vgl. Vetter/Soos 2008: 579ff.; Alber 2014: 9 ff.). In diesem Zuge wird unmissverständlich klar, dass zwischenzeitlich nahezu die gesamte Kommunalpolitik durch die EU determiniert oder zumindest stark beeinflusst ist. Vielfach darf auch davon ausgegangen werden, dass das Modell der deutschen Leistungskommune im Widerspruch zum europäischen Wettbewerbsrecht steht. Demzufolge wurde in Deutschland die kommunale Daseinsvorsorge (beispielsweise im Bereich Energie, Gas, Wasser, Abfall oder ÖPNV) weitgehenden Veränderungen unterzogen. Lokale Monopole wurden aufgebrochen und Leistungsangebote ausgelagert oder sogar privatisiert. Es besteht damit ein klarer Trend der Entwicklung deutscher Kommunen von der ehemals klassischen Leistungskommune zur Gewährleistungskommune (vgl. Kuhlmann 2006: 5ff.; Wollmann 2012: 41ff.).
Zudem lohnt ein Verweis auf eine weitere Form der Europäisierung seitens der Europäischen Union. Konkret geht es um diverse Fördermöglichkeiten durch EU-Programme im Rahmen finanzieller Anreize, um letztlich europäische Ideen und Leitlinien durchsetzen zu können. Im Gegensatz zur verpflichtenden Umsetzung der EU-Gesetzgebung ist die Teilnahme hier freiwillig. Durch EU-Strukturprogramme lassen sich Entwicklungsunterschiede minimieren. Zudem ist es möglich, sich im Rahmen von Strukturfonds zur transnationalen und interregionalen Zusammenarbeit zu bewerben. Es existiert eine ganze Reihe von EU-Aktionsprogrammen zur Förderung kommunaler Vorhaben in den verschiedensten Politikfeldern. Vielfach sind an solchen Programmen allerdings nur sehr große und ressourcenreiche Städte beteiligt, was u.a. in den voraussetzungsvollen Förderrichtlinien begründet liegt und insbesondere auch daran, dass die Förderprogramme von den Kommunen mitzufinanzieren sind (vgl. Stahl/Degen 2014: 191ff.; John 2001).
Kehrt man die Perspektive um, legt man also den Ausgangspunkt der Bemühungen auf die Kommunen selbst, sind verschiedene Einfluss- und Mitwirkungsmöglichkeiten zu nennen. Erkennbar wird eine zunehmend formal institutionelle Einbindung und Anerkennung der Kommunen in Brüssel. Dies wird deutlich, wenn man auf einen Längsschnitt schaut. Schon im Jahr 1988 erfolgte die Einrichtung eines Beirats regionaler und lokaler Gebietskörperschaften bei der EU-Kommis­sion für regionalpolitische Fragen. Im Jahr 1994 wurde der Ausschuss der Regionen (AdR) als Vertretung der Regionen und Kommunen an Entscheidungsprozessen nach Art. 198a des Maastrichter Vertrages als formalisiertes und beratendes Mitwirkungsorgan mit drei Zielen institutionalisiert (vgl. Geiger/Khan/Kotzur 2010): Erstens ein bürgernahes und demokratisches Europa zu schaffen, zweitens eine partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen den Systemebenen sicher zu stellen und drittens die Sicherstellung des Subsidiaritätsprinzips zu gewährleisten. Die Kommunen haben durch den beratenden Charakter des AdR allerdings nur einen begrenzten Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess. Zudem ist die Institution durch eine Vielzahl divergierender Interessen und von einer Heterogenität gekennzeichnet und damit durch eine interne Konkurrenzsituation lokaler und regionaler Interessen blockiert (vgl. Vetter/Soos 2008: 579ff.). Letztlich ist die kommunale Ebene auch unterrepräsentiert, da von 24 deutschen Teilnehmern nur drei der kommunalen Ebene zuzuordnen sind, die drei deutschen kommunalen Spitzenverbände. Im Jahr 2007 kam es allerdings zu einem entscheidenden Fortschritt. Im Vertrag von Lissabon wurden die kommunale Selbstverwaltung in Art. 4 Abs. 2 EUV sowie verstärkt kommunale Kompetenzen im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips nach Art. 5 Abs. 3 EUV anerkannt. Seither besteht ein Anhörungsrecht seitens der EU-Kommission, des Ministerrats und des EU-Parlaments (Art. 3 EUV) in vielfältigen Belangen bzw. Politikfeldern. Schließlich besteht seit dem Jahr 2007 ein Klagerecht des AdR vor dem EuGH als wichtiges Instrument einer Subsidiaritätskontrolle (vgl. Leiße 2010).
Als weitere Einfluss- und Mitwirkungsmöglichkeit der unteren Ebenen ist eine zunehmend aktive Rolle der Kommunen bei der Nutzung von Kanälen der Interessenvertretung und eines Lobbying zu diagnostizieren. Diese betreiben eine immer mehr konturierte und eigenständige Europapolitik. Aufgrund des EU-Multilevel-Charakters findet man in der Mitte Europas ein System ohne klares Machtzentrum. Auf EU-Ebene existieren zudem diverse Ansatzpunkte für eine kommunale In­teressenvertretung. Des Weiteren sind die EU-Institutionen aufgrund begrenzter eigener Ressour­cen existenziell auf vielfältigen Input von außen angewiesen. Der EU-Entscheidungsprozess ist ge­radezu zugänglich für externen Input. Vielmehr noch: Brüssel gilt als Lobbyistenparadies (vgl. Heinelt/Niederhafner 2008: 173ff.; Klüver 2012: 491ff.). Die Kommunen sind den Entwicklungsprozess mitgegangen und haben sich in diesem Zuge von eher passiven zu aktiven Playern entwickelt. Als transnationaler Interessenverband im Lobbying ist hierbei der Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) als Dach- und Spitzenverband zu nennen, existierend schon seit dem Jahr 1951 mit rund 150.000 nationalen Verbänden. Der Verband ist durch seine Größe jedoch auch von einer umfänglichen Heterogenität geprägt, was seine Wirksamkeit minimiert, weil oftmals nur der kleinste gemeinsame Nenner möglich ist. Weiterhin ist der Kongress der Gemeinden und Regionen (KGRE) als Institution des Europarates erwähnenswert, diverse politikfeldspezifische Interessenverbände sowie vielfältige regionale, interregionale und transnationale Zusam­menschlüsse oder Netzwerke (z.B. Eurocities, POLIS, INTERREG, RECITE, European Sustainable Cities and Towns). Auch nehmen starke Regionen und Spitzenverbände sowie Großstädte zunehmend individuellen Einfluss im Rahmen eines Public Affairs, indem sie Vertretungsbüros in Brüssel platzieren, wobei rechtliche Sanktionsmöglichkeiten nach wie vor begrenzt sind und die Einflussnahme eher informeller statt formeller Natur ist. Zudem bestehen weitere Einflussformen der lokalen Interessenvertretung durch Rechtsetzungsprozesse von Europaabgeordneten mit kommunalen Mandaten, durch diverse Intergroups oder über nationale und regionale Parlamente so­wie Regierungen, wobei derartige Möglichkeiten nur spärlich genutzt werden. Der erkennbare Einflussmangel wird dabei auch durch die Heterogenität lokaler Problemlagen und divergierende Interessen begünstigt (vgl. Heinelt/Niederhafner 2008: 173ff.; Alber 2014: 9ff.).
Auf der horizontalen Ebene der Europäisierung sind schließlich insbesondere Kooperationen und Partnerschaften bedeutsam, um letztlich die Durchsetzungsfähigkeit zu erhöhen und an Förderprogrammen partizipieren zu können (z.B. INTERREG-Programme in diversen Politikfeldern). In der Folge der vertikalen Dimension zwischen europäischer versus kommunaler sowie regionaler Ebene und vice versa ist eine stattliche Vielzahl grenzüberschreitender Organisationen, Netzwerke und (Städte-) Partnerschaften entstanden, was die europäische Integration durchaus zu fördern vermag (insgesamt hierzu Holtmann/Rademacher/Reiser 2017: 184ff.).
Festzustellen ist schließlich, dass die Europaaktivitäten der regionalen aber auch der kommunalen Ebene wachsen (vgl. Rechlin 2004: 60). Dies ist allerdings kein Selbstläufer. Die Kommunen müssen zunehmend immer mehr EU-Richtlinien und EU-Verordnungen befolgen. Ferner ist ein steigender Anteil von Kommunen bei der Inanspruchnahme von EU-(Struktur-)Programmen er­kennbar. Große Kommunen sind aufgrund ihrer Ressourcenstärke hierbei jedoch deutlich im Vorteil. Sie haben geradezu eine Vorbildfunktion und erzeugen gegebenenfalls Pulleffekte im Zuge po­litischer Lernprozesse (vgl. Reiners 2016, 2018: 213ff.). Auch wenn eine zunehmende Netzwerkbildung zur Einflusssicherung zu beobachten ist, muss ergänzend doch diagnostiziert werden, dass der Europäisierungsgrad zwischen den Mitgliedstaaten sowie innerhalb der Staaten einer deutlichen Varianz unterliegt, weil die unteren Ebenen unterschiedlich reagieren, von ablehnend passivem über passiv reaktivem bis hin zu proaktivem Verhalten. Die letzte Gruppe stellt hierbei immer noch die Ausnahme dar, wobei es Anzeichen dafür gibt, dass diese Gruppe wächst. Dies wird durch bestimmte Mechanismen transparent, wie beispielsweise durch die Gründung von Stabsstellen, Europaabteilungen, Europabüros oder transnationalen bzw. interkommunalen Lobbying-Organisationen, wodurch Kompetenzen vor Ort gebündelt werden (vgl. Holtmann/Ra­demacher/Reiser 2017: 200ff.). Es ist ein (wenn auch geringer) Wandel der Einstellung durch Lernprozesse zu beobachten (vgl. Reiners 2016, 2018: 213ff.). Nicht unbedingt zur dynamischen Beförderung eines solchen Einstellungswandels tragen hierzu die vielfältigen krisenhaften europäischen Entwicklungen der letzten Jahre bei.
Fasst man die Erkenntnisse zusammen, so ist festzuhalten, dass das EU-Mehrebenensystem durch komplexe Entscheidungsprozesse gekennzeichnet ist. Vielfach kann man auch von einem System doppelt organisierter Unverantwortlichkeit sprechen (vgl. Stöbe 1995: 177ff.). Ferner ist das System durchaus von einem Demokratie- bzw. Legitimationsdefizit durchsetzt. Die Bedeutung der kommunalen Ebene ist für die EU nach und nach gewachsen, aber auch die Bedeutung der EU für die Kommunen. Dort werden Entscheidungen getroffen die für die kommunale Ebene existenziell oder zumindest von Belang sind, was an der großen Anzahl von Richtlinien und Verordnungen er­kennbar ist. Diesbezüglich könnte man pointiert auch von einer „dreifach organisierten Unverant­wortlichkeit“, demnach von einer Übersteuerung sprechen(Reiners 2012: 11). Es stellt sich also durchaus die Frage, ob die europäische Integration eine Gefahr für die kommunale Selbstverwaltung darstellt. Für die Kommunen ist es nur schwer möglich, an europäischen Rechtsetzungsakten mitzuwirken. Es besteht zwar ein Klagerecht des AdR vor dem EuGH, als Akt formalisierter Macht, ansonsten bestehen vielfach nur informelle Machtinstrumente. Des Weiteren ist immer noch ein Mangel an institutionalisierten Konsultationsgremien zu beklagen. Aufgrund des Mangels an institutionalisierten Mitwirkungsrechten werden Lobbying und Public Affairs immer wichtiger, um dem innerstaatlichen Autonomieverlust entgegenzuwirken. Den Handlungsrestriktionen stehen daher auch neue Handlungsoptionen entgegen (vgl. Holtmann/Rademacher/Reiser 2017: 203ff.).
Für die (wirksame Berücksichtigung der) Kommunen bleibt auf europäischer Ebene noch viel zu tun. Diese befinden sich im europäischen Mehrebenensystem in einem Spannungsfeld zwischen kommunaler Selbstverwaltung und mangelnder Handlungsautonomie. Sie arbeiten als abhängige Weisungsempfänger und in einer benachteiligten Position immer mehr daran, sich zu aktiveren Handlungssubjekten zu entwickeln. Ein Trend ist durchaus erkennbar, auch wenn dieser überschaubar bleibt, weil die Möglichkeiten von kommunaler Seite begrenzt sind.
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Autonomie, Europäische Union, Kommunen, Mehrebenensystem, Selbstverwaltung, Verwaltung

References: Art. 28
 Art. 106
 Art. 28
 Art. 198
 Art. 4
 Art. 5
 EuGH