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Timestamp: 2018-07-22 10:37:45+00:00

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Taller de Derecho del Trabajo y Seguridad Social "Dr. José Matías Manzanilla": julio 2016
LA NECESIDAD DEL SEGURO DE DESEMPLEO EN EL PERÚ- Gersón Merma Abad (Perú)
LA NECESIDAD DEL SEGURO DE DESEMPLEO EN EL PERÚ
Gersón Merma Abad (Perú)
Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos de Lima.
“Le droit de la sécurité sociale imprègne la vie de tous les individus depuis leur conception jusqu'à leur dernier souffle”.
(Fondateur de la Sécurité Sociale en France)
“El derecho a la seguridad social forma parte de la vida de todo ser humano desde su concepción hasta el último aliento de su vida”
(Fundador de la Seguridad Social en Francia)
La actual Constitución Política del Perú[1], señala de manera general, que en forma progresiva se desarrollará un sistema de seguridad social tendiente a proteger a toda persona, se podría interpretar, entre otras contingencias, una vez establecida, contra los riesgos del desempleo.
Asimismo, la anterior Constitución Política Peruana, con una visión más protectora estableció importantes avances sociales, amparando tales contingencias[2], inclusive la Constitución Política de 1933 establecía ya de manera literal esta posibilidad[3], sin embargo; en ninguna de ellas, hasta la fecha actual, la voluntad social se ha visto reglamentada, in concreto, con una legislación que estableciera la cobertura real de tal contingencia.
La actual Constitución, en comparación con la anterior, reduce de manera significativa los derechos y beneficios sociales, acorde al modelo económico impuesto y vigente por años en el país.
Es así, que la materialización legal de esta cobertura, implicaría el establecimiento de un sistema de protección, el mismo que podría contar con prestaciones de carácter contributivo como de carácter no contributivo, o mixto; abarcando, en un primer momento, a aquellos que se hallan vinculados por un relación de trabajo dependiente, continuando con aquellos que viven de una ocupación no dependiente y que por contingencias establecidas en la ley, no podrían realizar sus actividades por un cierto periodo, para incluir luego en un estadio superior aquellas personas en edad legal de trabajar, como derecho por el solo hecho de pertenecer a la sociedad. No se podría concebir de otra manera el desarrollo social, si el beneficio no es para el hombre, si no se tiene en cuenta su elevación a niveles de vida compatibles con su dignidad, si no se considera como una de sus metas la más amplia vigencia de un régimen de ajuste en las relaciones de trabajo y seguridad social oportunas[4].
Por lo que, quienes afronten esta contingencia, deberían tener derecho a esta cobertura de la seguridad social, por un tiempo definido, hasta que sean reempleados o puedan continuar con sus actividades que les generaban un ingreso de subsistencia.
LA NECESIDAD DE UN DERECHO ESTABLECIDO COMO PARTE DE UN DERECHO SOCIAL
Dentro de la frondosidad de las ciencias del hombre, la seguridad social se ubica principalmente en un territorio entre lo jurídico, lo sociológico y lo económico, es por ello, que la normas referentes a la seguridad social como derecho fundamental, creemos tendrían que legislarse como un derecho imperativo, el cual no puede ser dejado a la voluntad de las partes en cuanto es un derecho fundamental y sobre todo humano[5].
Se sabe que la transgresión al orden jurídico es susceptible de ser reparado, directa o indirectamente, por el poder coactivo del estado; pues si esa posibilidad no existiría, las normas jurídicas pasarían a la categoría de preceptos morales o de convencionalismos sociales[6].
Gran parte de las prestaciones de la seguridad social se encuentran establecidas dentro del ámbito de una relación laboral dependiente, sin embargo, muchas de las prestaciones de la seguridad social se hallan también vislumbradas como derechos sociales que el Estado debe proporcionar a toda su población, por lo que su implementación y cumplimiento, origina en muchos casos incumplimientos, así pues una sabia y acertada política económica y social será la que situé la misión del Estado dentro del equilibrio consciente entre los derechos individuales y los derechos sociales, no admitiéndose el predominio absoluto del individuo, que lleve al abuso y al caos social, ni el predominio sin control del Estado que lleve a un totalitarismo perjudicial.
Por lo anteriormente señalado es muy importante observar los criterios que se utilizan al elaborarse la legislación, cuanto más la del derecho social, en opinión del maestro sanmarquino Jorge Rendón Vásquez, al concebirse una ley es necesario tomar en cuenta tres criterios[7]:
1. La necesidad económica de la ley.
2. La necesidad o conveniencia social de una norma.
3. La posibilidad jurídica de la regulación de tal norma.
De modo que la realidad tiene que ser la base de la legislación, especialmente la social, la ley debe ajustarse a la realidad, dando importancia al progreso social, si se reduce el mejoramiento de los mismo estamos contradiciendo los fines de la Constitución, de manera que, las leyes sin estos criterios no podrían tener asidero jurídico y podrían ser inconvenientes socialmente. Es por ello que las necesidades ante las contingencias sociales de la población, obligan a revisar el panorama normativo constantemente, y del análisis legal y social se pueden establecer diversas perspectivas[8].
El progreso social ha seguido en su evolución una línea ascendente, a través de la historia, la legislación protectora de los trabajadores ha sido elaborada a consecuencia de hechos fundamentales que han respondido a situaciones sociales concretas y que estaban establecidas por conceptos jurídicos diversos, por lo que como vemos a través de la historia, la realización de un ideal de justicia social supone una lucha por conseguir la superación del derecho[9].
II. LA EVOLUCIÓN SOCIAL EN EL PERÚ
El desarrollo de la legislación social en el Perú ha sido lento y paulatino, iniciándose en los primeros años del siglo pasado. Hasta antes de esa época no hubo una amplitud de la legislación en materia social, cuando ya en Europa se estaba viviendo nuevas épocas[10].
Este retardo se debió a muchos circunstancias, entre ellas, una idea generalizada, aplicable aún en los tiempos actuales, en la que se creía que al culminar el país una etapa colonial, el pensamiento predominante de los hombres de esa época era el establecimiento de nuestra identidad como país sobre bases sólidas, por eso no se tomaban en cuenta las ideas de avanzada social del siglo IXX, asimismo, nuestro escaso desarrollo industrial justificaban lo innecesario de contemplar tales problemas.
Asimismo, subsistía una parte de la doctrina de la seguridad social hasta mediados del siglo pasado, ya sin muchos seguidores, el pensamiento que consideraba que solo ella puede beneficiar a los económicamente débiles, protegiéndolos en los casos de disminuir, perder totalmente sus ingresos o de sufrir un aumento en sus necesidades[11].
Siguiendo el pensamiento del maestro Caldera, es necesario, dado el panorama y problemática social actual, una transformación social la que puede ser calificada de revolucionaria. No tememos al calificativo, si por revolución se entiende un paso más en la transformación social, pues los pasos de superación de la humanidad se han contado siempre por sus problemas y sus soluciones a ellas:
“La cuestión social es un problema por demás integral. No constituye simplemente hechos económicos, aunque sus manifestaciones más chocantes se hayan mostrado en la vida económica. Es un fenómeno que abarca lo religioso, lo filosófico, lo científico, lo moral y lo político. Es la forma económica del gran problema de la humanidad”[12].
III. LA NECESIDAD DE UN SEGURO DE DESEMPLEO
Se dice que las relaciones de trabajo generan obligaciones pero frente a este concepto debe prevalecer la idea del interés social, que persigue defender al trabajador de los efectos perjudiciales de la relación de trabajo.
El derecho del trabajo y la seguridad social, evolucionan constantemente y su materialización legal debe ajustarse a la realidad y a los constantes requerimientos de la sociedad, creándose instituciones y mecanismos tendientes a asegurar a los trabajadores y no trabajadores, de los diversos riesgos a los que pueden verse expuestos, todo ello en el marco de elaboradas políticas que el Estado debe implementar.
Siendo el centro del desarrollo humano, el trabajo, es muy necesario para los estados mantener a sus ciudadanos debidamente ocupados[13], pues, mediante el trabajo, los ciudadanos y el país logran alcanzar sus objetivos, una de las contingencias sociales más graves y que causa más problemas es aquella en que se priva, por las más diversas causas, al individuo de realizar sus actividades ocupacionales, esto es el desempleo.
El desempleo se ha expandido en la actualidad tanto en los países desarrollados y subdesarrollados alcanzando en los periodos de crisis global que han transcurrido periódicamente desde la revolución industrial, hasta la actualidad porcentajes muy superiores a sus inicios. La seguridad social, sirve en parte, para hacer frente a tales contingencias otorgando prestaciones, ya sea mediante la asistencia social o en virtud de los seguros sociales o la acción directa del Estado, en muchos países se otorgan sumas de dinero mediante el cobro de la compensación de tiempo de servicios lo que ha venido a cubrir en la práctica con el seguro de desempleo[14]
IV. ¿ES NECESARIO UN SEGURO DE DESEMPLEO EN EL PERÚ?
La necesidad de contar en nuestro ordenamiento legal con un seguro de desempleo, es un anhelo reclamado por décadas, prestación que cubra las contingencias que esta situación genera en los ciudadanos que carecen de trabajo o pierden sus fuentes de ingresos, cuyo reflejo principal es la desocupación, fenómeno que no solo sucede en el Perú sino que constituye, como lo hemos señalado, uno de los principales problemas mundiales en la actualidad.
Una gran parte de la fuerza laboral de América Latina está desempleada y subempleada. Urge pues, como política principal de los gobiernos, aplicar un conjunto de medidas y programas sociales que permitan sobrellevar esta contingencia y a las vez permitir al trabajador acceder nuevamente a un puesto de trabajo.
En el Perú, la compensación por tiempo de servicios (C.T.S.), para sus creadores, pretendió ser señalada como una especie de seguro de desempleo, no siéndolo, un conocido abogado empresarial fue el autor intelectual de la presente ley[15], al ser un país con índices mayores de desempleo formal, subempleo y empleos de supervivencia, en estos últimos decenios se sigue observando, que el principal cambio, es la disminución de las posibilidades de empleo, la tan exigida y promocionada “flexibilidad” no ha aportado el empleo prometido por sus promotores, y antes bien por el contrario, se aprecia la profundización de la precarización laboral y una disminución en la contratación laboral que ha incentivado la formación de una gran masa de sin empleos que pugnan por ser empleados[16].
La informalidad supera más del 50% de la Población Económicamente Activa (PEA), en el país, paralelamente las prestaciones de la seguridad social actuales, son incapaces de auxiliar las contingencias sociales que abaten a un sector importante de nuestra población, paralelismo previsional que va a contracorriente con el pensamiento social moderno que bien señala que la seguridad social cubra los infortunios de toda su población, en referencia a una prestación o subsidio por desempleo, aquel en nuestro país no existe en la actualidad.
En la vida cotidiana existen riesgos o contingencias sociales, que “Son todos aquellos acontecimientos o fenómenos futuros y posibles, capaces de ocasionar una pérdida económica y, por tanto, una consecuencia perjudicial o dañosa”.[17] El problema se vuelve más complejo aún, pues es alta la rotabilidad del trabajador peruano, por su inestabilidad en el centro de trabajo (la permanencia en el empleo es de una media de 4 años).
Por ello, el Seguro de Desempleo es una prestación que responde a una necesidad urgente de la población desempleada, en los países de mayor desarrollo social y económico el sistema se financia de diversas maneras: aportes de los trabajadores, subsidios del Estado, aportes mixtos etc., en los países con economías en vías de desarrollo los trabajadores formales son reducidos, siendo la gran cantidad subempleados o con trabajos precarios, lo que dificulta la implementación y el mantenimiento del sistema.
El análisis de esta problemática, que es un problema de actualidad siempre presente y que al igual que el resto del mundo golpea a un sector de la sociedad peruana por los alcances e implicancias que se originan, implica una respuesta de la legislación social a la brevedad, un Estado que no protege y ampara con su legislación a su población, no está cumpliendo con las finalidades por la que fue instituido.
Sin embargo, por muchos años se ha estado postergando la regulación legal de esta prestación social en el país, como lo recuerda el profesor sanmarquino Francisco Gómez Valdez: “En nuestro país parece sin solución un problema tan paradigmático como es el pago de una asignación por desempleo, el cual podría estar a cargo del Sistema Nacional de Pensiones, las AFPS o una entidad Ad Hoc a crear para tal efecto, de modo que este virtual salario de inactividad colme las angustias de los sin-empleo”[18].
La prestación[19] del seguro de desempleo cumpliría con uno de sus objetivos, la cual es contribuir con una distribución equitativa del producto nacional, distribuyendo los beneficios de los aportes y contribuciones en relación a otros grupos que no tienen empleo o no forman parte de la seguridad social y se benefician de las contribuciones del Estado. Puesto que el Estado obtiene sus recursos de las contribuciones que, directa o indirectamente, provienen de toda la población[20].
Es prioritario entonces, la implementación del seguro de desempleo en el país, para la cobertura real de esta contingencia social, lo que además reforzaría los componentes solidarios en nuestra sociedad y ayudaría también a reactivar el aparato productivo del país.
Se plasmaría entonces, el ideal seguido por décadas, de la materialización de esta prestación de la seguridad social como un derecho alcanzable y requerido por nuestra sociedad en nuestro ordenamiento jurídico.
[1] Constitución Política del Perú 1993
[2] Constitución Política del Perú - 1979
Artículo 12. El Estado garantiza el derecho de todos a la seguridad social. La ley regula el acceso progresivo a ella y su financiación.
Artículo 13. La seguridad social tiene como objeto cubrir los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, desempleo, accidente, vejez, muerte, viudez, orfandad y cualquier otra contingencia susceptible de ser amparada conforme a ley.
[3] Constitución Política del Perú - 1933
Artículo 48. La ley establecerá un régimen de previsión de las consecuencias económicas de la desocupación, edad, enfermedad, invalidez y muerte.
[4] José Horna Torres. La Formación Profesional de los Trabajadores y la Política de Empleo en los Países en Proceso de Desarrollo, en: Anales del Segundo Congreso Peruano de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, UNMSM, Lima, 1971, Pág. 281.
[5] Ángel Guillermo Ruiz Moreno. La Constitucionalizaciòn de la Seguridad Social. El Derecho del Trabajo y la Seguridad Social Contemporáneo. Universidad de Guadalajara-Centro Universitario de Tonalá, 2004 pág. 298.
[6] Mario de la Cueva. Derecho Mexicano del Trabajo, Segunda Edición, Editorial Porrúa, México, 1943, pág. 222.
[7] Jorge Rendón Vásquez, disertación emitida en el Ilustre Colegio de Abogados de Lima, en el seminario “Análisis de la Ley que Promueve el Acceso a Jóvenes al Mercado Laboral y a la Protección Social” más conocida como la Ley Pulpin, el 23 de enero del 2015.
[8] Jorge Rendón Vásquez, en sus obras metodológicas expone claramente la necesidad del desarrollo normativo en tales condiciones. El Derecho como Norma y como Relación Social, Editorial Tarpuy, Lima, 1995, pág. 24 al 25.
[9] Napoleón Valdez Tudela. Comentarios a la Legislación Social Peruana, Lima, 1958, pág. 21
[10] Véase Revista de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Taller Manzanilla, año I, julio 2014, Nº 1. Reseña Histórica del Aporte de José Matías Manzanilla Barrientos Hacia la Gestación de la Primera Legislación de Accidentes de Trabajo en el Perú, Gersón Merma Abad, pág. 7.
[11] Antonio Rumeu de Armas. Historia de la Previsión Social en España. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid 1942, Pág. 2.
[12] Rafael Caldera. Derecho del Trabajo. Librería El Ateneo Editorial. Buenos Aires. 1969. Tomo I, pág. 30.
[13] “A la sociedad hay que concebirla aquí como una colectividad entera como un esfuerzo activo de todos sus miembros; la inactividad de algunos corroe sus estructuras. Correlato de esa colectividad organizada será entonces garantizar trabajo permanente y vida productiva. Mas ¿Qué sucede cuando el Estado, órgano representativo de la sociedad, no puede proveer trabajo a todos sus miembros?”. Martin Fajardo Crivillero. Teoría General de Seguridad Social, Lima, 1992, Pág. 232.
[14] Luis Aparicio Valdez. Seguridad Social en el Grupo Andino, Universidad del Pacifico, Lima, 1974, Pág. 81.
[15] Luis Delgado Aparicio. La Seguridad Social en el Perú, Creación de Essalud, Lima. 2000, pág. 359.
[16] Actas del VII Congreso de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, 2007, Pág. 3.
[17] Luis Alcalá Zamora y Castillo y Guillermo Cabanellas de Torres, Seguridad Social, Tratado de Política Laboral y Social, Tomo III, pág. 405.
[18] Francisco Gómez Valdez, Derecho Previsional y de la Seguridad Social, Editorial San Marcos, Lima, 2012, Pág. 303.
[19] “Las prestaciones sociales, como instrumentos de defensa, si quieren ser efectivas, han de ser, primero, suficientes para defender la estabilidad familiar amenazada por la contingencia; después, oportunas para actuar precisamente en el momento en que hagan falta; y, por último, completas para actuar contra cualquiera de los tipos de necesidades e infortunios calificados como sociales. Si falta alguna de estas circunstancias, las prestaciones sociales no son mecanismo eficiente de un sistema de Seguridad Social”. Carlos Marti Bufill. Derecho de Seguridad Social. Madrid 1964. Pág. 27.
[20] Como bien señala el maestro sanmarquino Francisco Javier Romero Montes “No debemos olvidar que la seguridad social hace posible la redistribución de ingresos. Pues mediante dicho sistema se origina transferencias de dinero, entre los distintos sectores económicos y sociales”. La seguridad social y el Desarrollo Económico. En Anales del Segundo Congreso Peruano de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Volumen II, Lima, 1964, pág. 363.
Publicado por Taller de Derecho del Trabajo y Seguridad Social-UNMSM en 19:41 No hay comentarios:
Eduardo MARCOS RUEDA (*)
(*) Abogado y magíster por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, especialista en Derecho de la Seguridad Social. Catedrático de la especialidad en la Universidad de San Martín de Porres.
El tema del presente comentario es específico: tiene relación con el derecho a una pensión y su pago, al titular o a otras personas que lo pudieran representar, en determinadas situaciones, como el fallecimiento del titular. De estos dos grandes temas –derecho y pago– se derivan otros como la prescripción para el cobro, sea para el propio beneficiario o para sus herederos. La interpretación de estos casos ha sido materia de debate en dos Plenos Jurisdiccionales de la Corte Suprema de Justicia de la República, en materias laboral y previsional, y de sendos acuerdos, en los que se establece el tratamiento que se debe tener en cuenta.
En una de las clases en la universidad, un alumno planteó el caso de una señora, quien había enviudado hace poco. El esposo fallecido había solicitado su pensión de jubilación del Sistema Nacional de Pensiones ante la Oficina de Normalización Previsional, ONP, y el trámite fue demorando, principalmente, debido a que algunas empresas en que trabajó ya no existían. El esposo falleció y poco tiempo después, llegó la resolución de la ONP reconociéndole la pensión y la liquidación de los montos que debía percibir. La señora se preocupó más en la pensión de viudez que le podía corresponder que en los montos pendientes de cobrar, por su esposo. El debate giró, efectivamente, en torno a la pensión de la esposa hasta que alguien preguntó: ¿Y el dinero que no cobró el señor fallecido? En los últimos años, se ha producido el fenómeno de la judicialización de la Seguridad Social en nuestro país y en otros países. Muchos casos han sido llevados al ámbito jurisdiccional y ello ha generado una gran carga judicial, creación de nuevos juzgados especializados, capacitación de magistrados, etc. Al presentarse diferentes casos, sobre todo, de pensiones, la interpretación y coordinación de soluciones han sido materia de Plenos Jurisdiccionales para revisar y plantear los mejores criterios de aplicación a casos similares. De acuerdo al artículo 116 de la Ley Orgánica del Poder Judicial puede haber Plenos jurisdiccionales nacionales, regionales o distritales; son reuniones conformadas por los integrantes de las Salas Especializadas, a instancias de los órganos de apoyo del Poder Judicial. En estas reuniones se tratan determinados temas de interés para la aplicación de las normas ante casos similares que se pudieran estar presentándose continuamente.
En dichos Plenos se sigue una metodología de trabajo similar: 1) Presentación de los temas sometidos al Pleno, a cargo del consultor; 2) formulación del punto, o puntos, de debate; 3) debate; 4) votación y 5) acuerdo.
Adoptado un Acuerdo en el Pleno, es de pleno cumplimiento en las áreas jurisdiccionales de los diferentes niveles, en todo el país. Y en ellos, es aplicable el artículo 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en tanto deben respetarse e invocados por los magistrados. Igualmente: “En caso que por excepción decidan apartarse de dicho criterio, están obligados a motivar adecuadamente su resolución dejando constancia del precedente obligatorio que desestiman y de los fundamentos que invocan”. También debe hacerse mención expresa del precedente y de los nuevos fundamentos.
Los Plenos, materia del presente cometario, se refieren a los siguientes temas:
1. Pleno III, el derecho de los herederos al pago de pensiones
1.1. El derecho de los herederos al pago cuando el causante ha cumplido con los requisitos para una pensión y no ha solicitado su reconocimiento.
1.2. El derecho de los herederos cuando el causante ha cumplido con los requisitos y solicitó su reconocimiento.
2. Pleno IV, la prescripción del reclamo de pagos devengados
2.1. La facultad de reclamar, por parte del propio pensionista de sus propios devengados.
2.2. La facultad de reclamar los montos devengados, por sus herederos.
Solo podría agregarse que el reconocimiento de una pensión tiene como objetivo, y es su fundamento, el de proteger a una persona frente a una determinada contingencia, mientras que el pago de montos devengados, sobre todo, en caso de fallecimiento se basa en el derecho adquirido que ha quedado pendiente por el fallecimiento del titular.
I. El derecho a una pensión y el derecho al pago de una pensión
Evidentemente estamos ante dos tipos de derechos –el reconocimiento de una pensión y el pago de sus montos– que se presentan consecutivamente, pero que, en el tiempo, pueden darse después de un determinado periodo: desde que pudo iniciarse hasta que se produce el pago.
Las pensiones son los derechos destinados a cubrir determinadas contingencias y que se adquieren al cumplimiento de algunas condiciones. Se trata de derechos dirigidos a cubrir contingencias como la vejez, la invalidez, el fallecimiento. La pensión de jubilación, según Martín Fajardo, “es el derecho que le asiste a toda persona de dejar de ejercer una actividad remunerada y retirarse del mercado de trabajo por razones de invalidez, vejez, o por su propia voluntad, percibiendo una renta vitalicia sustitutoria de la que percibía durante su vida laboral”[1]
El Tribunal Constitucional ha indicado que: “La pensión de jubilación constituye una de las prestaciones sociales básicas que goza de jerarquía constitucional, por lo que no puede ser desconocida por la Administración, toda vez que los derechos constitucionales deben orientar la actuación de los poderes públicos, a tenor del artículo 44 de la Constitución, que prescribe que es un deber primordial del Estado garantizar la plena vigencia de los derechos humanos”[2].
En los sistemas públicos de pensiones, los requisitos de jubilación generalmente son la edad y los años de aportaciones. Jorge Rendón Vásquez señala que para la fijación de la edad debe tenerse en cuenta varios factores: “1) la capacidad real de la persona para continuar en el trabajo; 2) el costo de las pensiones; 3) la necesidad de emplear a las personas sin ocupación; y 4) los efectos sicológicos ocasionados por el retiro del trabajo”[3]. Sin embargo, en nuestra legislación hay algunos regímenes en que solo se obtiene el cumplimiento de un tiempo de servicios como el régimen de pensiones de los empleados públicos o en el fenecido Fondo Especial de Jubilación de Empleados particulares, FEJEP.
En todos estos casos, al cumplirse los requisitos de pensión, se convierte en un derecho que se incorpora al patrimonio del beneficiario.
El otro concepto necesario de aclarar previamente es el de los pagos de pensión. Digamos que se trata de consecuencias de la adquisición y reconocimiento de un beneficio, como la pensión. Un derecho posterior al cumplimiento de las condiciones de acceso al reconocimiento de una pensión y, obviamente, su otorgamiento mediante el acto administrativo por excelencia: la resolución administrativa.
La Resolución administrativa es, como se sabe, el acto administrativo por excelencia (Ver artículo 1 y ss de la Ley N° 27444) y “es el resultado jurídico de un proceso de exteriorización intelectual que emanada de cualquiera de los órganos de las entidades, que al constituir una manifestación del poder público conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho”, según comenta Juan Carlos Morón Urbina[4]. Señala, además, que: “El acto debe ser determinado, o por lo menos determinable, para poder identificar de qué decisiones se trata, a quienes comprende, qué intereses o derechos afecta o favorece, en qué circunstancias de tiempo o modo producirán sus efectos”[5].
Reconocido el derecho, mediante una resolución, este se plasma, en el caso de un beneficio de carácter económico, una pensión, en el pago –generalmente, mensual y en efectivo– de la prestación reconocida que se efectúa al titular o a su representante legal por un determinado tiempo. Se indica “generalmente” porque puede haber otras posibilidades y “pueden percibirse como un único pago a tanto alzado, como rentas vitalicias o pensiones (pagando prestaciones vitalicias hasta el fallecimiento) o como retiradas escalonadas periódicas de fondos a partir de una cuenta de cotización definida”[6], aplicables estas últimas, sobre todo, en los regímenes privados.
Pero, además, como se indica líneas atrás, el carácter consecutivo no es inmediato respecto de la adquisición o reconocimiento del derecho. Existe un periodo de duración entre la fecha en que se inicia o genera el derecho y la efectividad de su pago. Establecida la contingencia y el cumplimiento de los requisitos, se inicia el procedimiento administrativo cuyo objetivo es verificar dicho cumplimiento, después de lo cual se emite el acto administrativo que reconoce el derecho y su fecha de inicio. Indudablemente, esta fecha de inicio no es inmediata, es decir, se establece en una fecha posterior (fecha de la resolución) pero tiene vigencia desde el momento en que se produce la contingencia y se ha cumplido las condiciones.
A la acumulación de montos en ese tiempo esperado, se le denomina devengados.
Para estos casos –y guardando las diferencias de conceptos– es posible tener en cuenta las interpretaciones de aplicación de la norma en el tiempo: retroactiva, inmediata y ultractiva de una norma jurídica, de las cuales se derivan las teorías de los derechos adquiridos y hechos cumplidos. El doctor Marcial Rubio[7] explica didácticamente estos conceptos a partir de un “punto de quiebre” que en nuestro caso podría ser la fecha de la contingencia, la fecha en que –cumplidos los requisitos– se genera el derecho a una pensión.
El pago de la pensión y sus devengados se realiza al titular o a sus representantes legales, es decir, cuando el titular no puede hacer efectivo su pago puede hacerlo, su representante legal, su apoderado o, en caso de fallecimiento, sus herederos legales.
Este es el motivo del comentario: la solución que considera pertinente los precedentes jurisdiccionales en caso de fallecimiento del titular de un derecho.
Es importante dejar aclarado que se refieren, fundamentalmente, a los sistemas públicos de pensiones.
Un primer aspecto positivo es el hecho de que los temas previsionales –deberían ser de Seguridad Social, en un sentido más amplio– sean materia de debate y acuerdos para quienes tienen la más alta responsabilidad de decidir sobre casos jurisdiccionales específicos. En otros comentarios nos hemos referido al problema de la judicialización de la Seguridad Social como un “fenómeno” que viene ocurriendo en varios países, sobre todo de América Latina y que han trasladado la solución definitiva de un pedido administrativo a las esferas jurisdiccionales. En todos estos casos, uno de los aspectos esenciales es la interpretación de las normas en ambas esferas que llevan a adoptar una decisión adecuada –a nivel administrativo– que puede generar la conformidad, o no, del peticionario y la posible continuación del reclamo, a nivel jurisdiccional.
Esa interpretación es la que debe ser la más se ajuste al derecho positivo o al derecho social a fin de, no solo aplicar debidamente la norma sino también de reconocer los derechos sociales que le corresponden al posible beneficiario. Obviamente, sin atentar contra las normas vigentes.
Cabe indicar que, recientemente, ha iniciado sus funciones el Tribunal Administrativo Previsional que se está encargando de resolver las apelaciones administrativas en los regí- menes administrados por la ONP.
II. El III Pleno Jurisdiccional en materias laboral y previsional
El III Pleno Jurisdiccional en materias laboral y previsional señala: “Tema N° 3: Reconocimiento del derecho pensionario del causante, planteado por sus herederos, y pago de las respectivas pensiones e intereses
3.1. Los herederos ¿Están legitimados para reclamar el pago de la pensión de jubilación de su causante, quién había cumplido con los requisitos legales, pero en vida, no solicitó su reconocimiento? El Pleno acordó por unanimidad:
Los herederos cuyo causante tenía derecho a la pensión de jubilación por haber cumplido los requisitos legales, están legitimados para solicitar el reconocimiento y el pago de las pensiones generadas hasta el deceso del mismo, más los intereses legales.
En consecuencia, los herederos pueden solicitar ante la Administración, o demandar ante el Poder Judicial vía proceso contencioso administrativo, que se declare el derecho a la pensión y se disponga el pago correspondiente de las pensiones generadas hasta la fecha de la muerte del causante, más los intereses legales”[8].
Una primera acotación sobre este Acuerdo es la limitación del acuerdo solo a las pensiones de jubilación, dejando de lado las de invalidez, sobrevivientes (viudez, orfandad y ascendientes) y el capital de defunción. En los procedimientos también se pueden presentar casos de personas que pueden haber cumplido los requisitos para estas pensiones, fallecieron y no las reclamaron.
Por ejemplo, una esposa, viuda de un pensionista de jubilación que fallece, no solicita su beneficio de pensión de viudez por diferentes razones, conforme a este Acuerdo y en caso de que llegue a las instancias judiciales, sus herederos –los de la viuda– no podrían hacer prevalecer su derecho.
Surge entonces la pregunta: ¿Si no están considerados los casos de pensiones de invalidez, sobrevivientes y capital de defunción en el Acuerdo del Pleno, los órganos jurisdiccionales deben denegar el derecho?
Creo que tratar estos temas en igualdad de condiciones que la pensión de jubilación, no estaría yendo contra el Acuerdo original del Pleno sino que estaría complementando la interpretación.
Pero, ingresando al Acuerdo mismo, creo que se refiere a dos aspectos:
a. El derecho pensionario;
• El pedido y reconocimiento del propio titular del derecho.
• El pedido y reconocimiento de sus herederos.
b. El pago de las pensiones.
El pedido y reconocimiento del derecho a la pensión y al pago por parte del titular, no tienen discusión, siempre que se hayan cumplido los requisitos. En ese sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional: “la administración está en la obligación de reconocer tal beneficio desde el momento en que se cumplen, de hecho, tales requisitos, aún cuando el administrado continúe laborando efectivamente, por cuanto este incorpora a su patrimonio un derecho en virtud del mandato expreso de la ley que no está supeditado al reconocimiento de la administración, que no es la que en modo alguno otorga el derecho, que como se ha recordado, nace del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley”[9].
A su vez, los herederos pueden solicitar el derecho de pensión ante la entidad administradora y, enseguida, los pagos que se generan de esos derechos, aun cuando el titular haya fallecido. Para ello, evidentemente, se tendrá que acreditar el cumplimiento de las condiciones para acceder al derecho. Este derecho tendrá un periodo –también obvio– desde la fecha en que se produce la contingencia hasta el día de su fallecimiento[10]. Para los efectos de los pagos, si bien, no indica textualmente, se refiere a los devengados. Al determinarse que se trata de un derecho que se ha generado desde la fecha de la contingencia hasta su fallecimiento, la acumulación de las sumas por pensiones durante ese periodo, se deben considerar como devengados. En el Acuerdo no se indica el plazo de prescripción para ambos derechos –pensión y pago– de allí que se deba considerar la fecha de la contingencia, como fecha de inicio, salvo que haya transcurrido más de un año como para aplicar el artículo 81 del Decreto Ley N° 19990 o, en el caso de los pagos, desde el mes siguiente al que debieron ser cobrados (artículo 72 del Reglamento).
III. El IV Pleno Jurisdiccional en materias laboral y previsional
Por su parte, el IV Pleno amplía la interpretación anterior –cuando quedan pensiones pendientes de cobrar– hacia los montos de pensiones devengadas.
Si en el anterior Acuerdo del III Pleno, se refirió al derecho a la pensión y a las sumas devengadas, en este Acuerdo se refiere a las sumas devengadas.
Tema N° 03 Prescripción de los devengados previsionales
¿Prescribe para el pensionista la facultad de reclamar los montos pensionarios devengados? El Pleno acordó por unanimidad:
La facultad del pensionista de reclamar los montos pensionarios devengados es imprescriptible. Este beneficio de imprescriptibilidad no es extensible a sus herederos.
Solo hay prescripción si ya existe una suma líquida de las pensiones devengadas por entregar y el pensionista no la reclama. El plazo de prescripción predeterminado por Ley es de tres años en el caso del Régimen Previsional regulado por el Decreto Ley N° 20530, según lo dispuesto en su artículo 56. Para los demás Regímenes Previsionales administrados por el Estado el plazo de prescripción es de diez años, según lo dispuesto por el artículo 2001 inciso 1 del Código Civil[11].
En este caso, el Acuerdo se refiere exclusivamente al cobro de los montos devengados, mas no al derecho a la pensión que se puede reconocer. No obstante, es necesario relacionarlo con el Acuerdo anterior, III, que comprende ambos derechos, el reconocimiento a la pensión y el reconocimiento al pago de devengados.
Un primer aspecto que emana del texto del Acuerdo es el que se refiere a los pensionistas, en general, y no únicamente al pensionista de jubilación –como lo citaba el Acuerdo anterior– lo cual significa que el concepto de prescripción es aplicable también a las pensiones de sobrevivientes. En este caso, difiere del Acuerdo del anterior Pleno en que solo se refería a las pensiones de jubilación. A diferencia del Pleno III, no hace especificaciones de las prestaciones sino se refiere a “pensionista” o a “beneficios pensionarios”, en general.
La imprescriptibilidad para reclamar los montos otorgados, entonces, opera para los pensionistas de invalidez, jubilación, o sobrevivientes (viudez, orfandad y ascendientes). Al indicarse ello, se deja de lado el caso del capital de defunción que también es una prestación incluida, por ejemplo, en el Sistema Nacional de Pensiones o algunos otros sistemas a cargo del Estado, como la Caja de Pensiones Militar Policial en donde asume el nombre de subsidio póstumo.
Cabe indicar que el Tribunal Constitucional se ha referido al pago de pensiones devengadas de pensión de viudez, considerando que cabe el cobro de los devengados según el artículo 82 del Decreto Ley N° 19990, para estos casos. Aun cuando no señala fechas exactas para determinar la posible prescripción, lo importante es la inclusión de las pensiones de sobrevivientes en estos casos[12].
Si se compara el primer y segundo párrafo podría encontrarse una posible contradicción entre ellos, pues mientras en el primer se refiera a la imprescriptibilidad, en el segundo se cita la prescripción. En ambos casos se refiere a montos no cobrados, más aún se cita el concepto de “montos pensionarios devengados” como “pensiones devengadas”.
Creo que el principio general gira en torno a elementos jurídicos como montos no cobrados o devengados no cobrados y el tiempo que tiene un beneficiario, para hacerlos efectivo. Y el segundo párrafo no impide la aplicación del principio general de la imprescriptibilidad.
Pero, además, se ha dividido el derecho al reclamo de los devengados, en dos partes:
a. El derecho del propio pensionista.
b. El derecho de sus herederos.
Y en esta parte, el Acuerdo es claro: el derecho del propio pensionista es imprescriptible, el derecho de los herederos, no es imprescriptible. Si el derecho a la pensión no caduca, la facultad de reclamar el pago es imprescriptible, señalan las Actas del Pleno. “no se hace distinción –agrega– entre la pretensión material ante la Administración, expresada en un pedido de pago, y la pretensión procesal ante el Poder Judicial”[13].
No obstante hace la distinción de la imprescriptibilidad entre el derecho personalísimo exclusivo del pensionista y su no aplicación a los herederos.
Esto significa que se pueden presentar las siguientes situaciones:
- Un beneficiario solicitó su pensión, se emitió su resolución administrativa de reconocimiento del derecho y no cobró aun sus montos devengados. Su derecho a cobrarlos es imprescriptible. - Un beneficiario solicitó su pensión y falleció. Posteriormente, se le reconoce su pensión y los montos devengados. El derecho de los herederos a cobrarlos no es imprescriptible.
- Un beneficiario obtuvo su derecho, en vida, y falleció sin solicitar la pensión y, obvio, sin cobrar. El derecho de los herederos no es imprescriptible.
Es importante recordar que los Decretos Leyes N°s 19990 y 20530, citados por los Plenos, establecían lo siguiente, en torno a la prescripción que se está analizando:
Artículo 82.- Prescribe la obligación del Seguro Social del Perú de efectuar el pago de las mensualidades correspondientes a las pensiones otorgadas, así como de las demás prestaciones, a los tres años contados a partir de la fecha en que debieron ser cobradas. No corre el término para la prescripción:
b) Mientras sea imposible reclamar el derecho en el país, salvo que el pensionista se encuentre prófugo de la justicia. Y su reglamento lo complementaba:
Artículo 72.- El término de tres años a que se refiere el artículo 82 del Decreto Ley N°19990 se contará, a partir del primer día del mes siguiente a aquel en que debió ser cobrada la prestación correspondiente.
Ahora bien, la determinación de los plazos para la prescripción de los pagos de las pensiones otorgadas se basó en el Código Civil de 1936, vigente a 1973, en que entró en vigencia el Decreto Ley N° 19990. El artículo 1168 del referido Código Civil, señalaba:
Artículo 1168.- Se prescriben:
1. A los veinte años, la acción real y la que nace de una ejecutoria.
2. A los quince años, la acción personal.
3. A los dos años de la fecha de su celebración, la acción para anular los actos o contratos en que hubo error, dolo, fraude, coacción o incapacidad relativa del agente. En caso de coacción, este plazo se cuenta a partir del día en que ella cesó, y en el de incapacidad relativa, desde aquél en que el agente adquirió la plena capacidad.
4. A los tres años, la acción de los abogados, médicos, cirujanos, dentistas, maestros, boticarios, hoteleros, peritos, profesores, ingenieros, agrimensores, arquitectos, procuradores, artesanos, mayordomos, dependientes de casa o heredad, jornaleros y sirvientes domésticos. Este plazo se cuenta a partir del día en que cesaron los servicios.
5. A los tres años, la que proviene de pensiones alimenticias y la de suministro de ví- veres para el consumo.
6. A los dos años, a partir del día en que se causó el daño, la acción para exigir su reparación.
7. A los tres años, a partir del día en que cesó la incapacidad, las acciones de los menores o incapaces contra sus padres.
8. A los quince años, la acción de daños y perjuicios derivados para las partes de la violación de un acto simulado. Este plazo se cuenta a partir del día de la violación. (El resaltado es nuestro).
Se adopta el indicado en el inciso 5.
Y el artículo 1936 del mismo Código, indicaba:
Artículo 1157.- No corre el término para la prescripción:
1. Contra los menores e incapaces que no estén bajo el poder de sus padres, o de un tutor o curador.
2. Entre el marido y su mujer, durante el matrimonio.
3. Entre los hijos y sus padres o tutores, durante la patria potestad o la tutela.
4. Entre los incapaces y sus curadores, durante el ejercicio de la curatela.
5. Mientras sea imposible reclamar el derecho ante un tribunal peruano. (El resaltado es nuestro)
El artículo 82 del Decreto Ley N° 19990 recoge literalmente las causales aplicables, es decir, los incisos 1 y 5. Queda clara, entonces, la base legal en que se sustenta el Decreto Ley N° 19990 para estos casos. El Código Civil de 1984 modifica sustancialmente este criterio y determina la prescripción de las acciones civiles de la siguiente manera.
Artículo 2001.- Prescriben, salvo disposición diversa de la ley:
4. A los dos años, la acción de anulabilidad, la acción revocatoria, la que proviene de pensión alimenticia, la acción indemnizatoria por responsabilidad extracontractual y la que corresponda contra los representantes de incapaces derivadas del ejercicio del cargo. (El resaltado es nuestro). Así se consigna en la última parte del Acuerdo del IV Pleno, Tema 3.
Pero, algo más. Es importante referir que la Constitución Política de 1979 indicaba también algo similar:
“Artículo 49.- El pago de las remuneraciones y beneficios sociales de los trabajadores es en todo caso preferente a cualquier otra obligación del empleador. La acción de cobro prescribe a los quince años”. Si este criterio se aplica a las normas de Seguridad Social, el texto constitucional ratifica los plazos establecidos, para estos cobros, en el Decreto Ley N° 19990.
En la Constitución de 1993, vigente a la fecha, ya no se ha incluido este texto referido al plazo. Queda el plazo establecido en el Código Civil vigente. Los Acuerdos de los Plenos Jurisdiccionales vienen a actualizar los plazos de prescripción para los titulares de pagos de pensiones. Lo que llama la atención es la diferencia de trato entre el Sistema Nacional de Pensiones y el Régimen regulado por el Decreto Ley N° 20530, incluido en el último párrafo del Tema 3 del Acuerdo IV.
Si se trata de sistemas de pensiones similares, si ambos sistemas son públicos, si ambos sistemas han incluido en legislación normas similares, si estas tienen la misma base, ¿por qué la actualización del Acuerdo del Pleno se refiere solo al Sistema Nacional de Pensiones y no al Régimen de Pensiones del Decreto Ley N° 20530? Ello se observa cuando la parte final del último Pleno indica que:
“El plazo de prescripción predeterminado por Ley es de tres años en el caso del Régimen Previsional regulado por el Decreto Ley N° 20530, según lo dispuesto en su artículo 56”.
IV. Relación entre ambos plenarios
Los Plenos comentados tienen evidente relación en cuanto al tema tratado: el derecho a una pensión y sus posibles pagos, en caso de fallecimiento del titular. La relación entre ambos derechos es obvia. Incluso, se podría indicar que ambos se complementan.
Si bien las normas a las que se refieren tienen consignados los aspectos relativos a los términos de prescripción, los magistrados han considerado necesario especificarlos y, sobre todo, actualizarlos en cuanto al tiempo, de acuerdo al Código Civil.
En cuanto a los derechos, es natural que se sometan a la imprescriptibilidad. En ambos Plenos se refieren a los montos que hubieren devengado de un derecho a pensión en los sistemas Nacional de Pensiones y en el régimen del Decreto Ley N° 20530. No obstante, en el segundo de los Plenos se hace más explícito el tema. Digamos que se amplían los criterios del primero. En el IV Pleno se describe con mayor exactitud el derecho a la pensión y al pago de los devengados o, mejor explicado, en este se parte del derecho –solicitado, o no– y de allí se establece la prescripción –o no– y su plazo exacto.
- El proceso de judicialización de las pensiones ha generado un conjunto de demandas ante el Poder Jurisdiccional para tratar de encontrar –en la mayoría de los casos– justicia a los reclamos planteados desde la vía administrativa. La interpretación de las normas –generalmente, posterior a la reforma– propició la interposición de numerosas demandas judiciales.
- Es conveniente que se traten, y se continúen tratando los temas de Seguridad Social –en este caso de pensiones– en los Plenos Jurisdiccionales, siempre que sean de dudosa interpretación y teniendo en cuenta que significan el criterio consensuado de los magistrados del más alto nivel, frente a situaciones específicas.
- Tales criterios pueden generar criterios discrepantes de otros magistrados, los cuales deberán sustentar debidamente dicha discrepancia. De ser así, es conveniente volver a tratar el tema en estos Plenos para una eventual modificación.
- Tampoco puede considerarse la interpretación (aclaración) de un tema por el Pleno como una situación absoluta o inamovible.
- Las interpretaciones que se realicen deben tener en cuenta las normas vigentes y su, posible, nueva modificación. Para ello, es conveniente recoger opiniones de las entidades administradoras (aspecto administrativo del tema) o de otras entidades especializadas en Seguridad Social.
- Como se indica líneas atrás, los Plenos, que se han comentado se refieren al derecho a una pensión y a los pagos que de ella se generen en caso de fallecimiento del titular. Fueron:
1. Pleno III, el derecho de los herederos al pago de pensiones.
2. Pleno IV, La prescripción del reclamo de pagos devengados.
- Muchos de los aspectos de materias específicas se basan en las normas generales. En el caso de la Seguridad Social, los términos de prescripción se basan en lo que dispone el Código Civil, vigente a la época en que están vigentes.
- Algunos aspectos son tratados o interpretados por la entidad administradora, sin embargo, es necesario que, en algunos casos, sean actualizados o aclarados por los Plenos Jurisdiccionales, en tanto los demás órganos jurisdiccionales deben continuar el criterio que adopten, salvo que decidan apartarse, en cuyo caso, “están obligados a motivar adecuadamente su resolución dejando constancia del precedente obligatorio que desestiman y de los fundamentos que invocan”.
- El Tribunal Administrativo Previsional, que recientemente ha iniciado sus funciones, tendrá en estos acuerdos un buen referente para resolver las apelaciones que se interpongan en los sistemas de pensiones que administra la Oficina de Normalización Previsional, ONP.
• FAJARDO CRIVILLERO, Martín. Derecho de la seguridad Social. Lima, 1975.
• GILLION, Coli y otros. Pensiones de Seguridad Social, Desarrollo y reformas. Organización Internacional del Trabajo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España, 2002.
• MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Lima.
• RENDÓN VÁSQUEZ, Jorge. Derecho de la Seguridad Social. 4ª edición, Grijley, Lima, 2008.
• RUBIO CORREA, Marcial. Aplicación de la norma jurídica en el tiempo. Fondo Editorial de la Universidad Católica, Lima, 2008.
[1] FAJARDO CRIVILLERO, Martín. Derecho de la Seguridad Social, Lima, 1975, p. 163.
[2] Fundamento 4 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Exp. N° 2186-2002-AA/TC.
[3] RENDÓN VÁSQUEZ, Jorge. Derecho de la Seguridad Social. 4ª edición, Grijley, Lima, 2008, p. 286.
[4] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Lima, p. 62.
[5] Ibídem, p. 77.
[6] GILLION, Coli y otros. Pensiones de Seguridad Social, Desarrollo y reformas. Organización Internacional del Trabajo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España, 2002.
[7] RUBIO CORREA, Marcial. Aplicación de la norma jurídica en el tiempo. Fondo Editorial de la Universidad Católica, Lima, 2008.
[8] Publicado en Separata del diario oficial El Peruano, sábado 24 de octubre de 2015.
[9] Sentencia recaída en los expedientes Exp. N° 005-2002-AI/TC (ACUMULADAS), Exp. N° 006- 2002-AI/TC, Exp. N° 008-2002-AI/TC, f. j. 15.
[10] Mediante R.J. N° 123-2001-JEFATURA-ONP, del 22 de junio de 2001, se estableció que “Para efectos del proceso de pensionamiento en el Sistema Nacional de Pensiones deberá entenderse por “contingencia”, la fecha en que el asegurado adquiere el derecho a la prestación económica.
[11] Los acuerdos del IV Pleno fueron publicados el viernes 13 de mayo de 2016, en el diario oficial El Peruano. El Pleno se realizó el 1 de diciembre de 2015.
[12] Sentencia recaída en el Exp. N° 4412-2004-AC/TC del 3 de marzo de 2005.
[13] Actas del IV Pleno Jurisdiccional Laboral y Previsional, p. 9.
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Artículo 13

Artículo 48
 resolución 
 artículo 116
 artículo 22
 resolución 
 artículo 44
 resolución 
 Resolución 
 artículo 1
 artículo 81
 artículo 56
 artículo 2001
 artículo 82
 resolución 

Artículo 82

Artículo 72
 artículo 82
 artículo 1168

Artículo 1168
 artículo 1936

Artículo 1157
 artículo 82

Artículo 2001
 artículo 56
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