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Timestamp: 2019-10-22 09:03:49+00:00

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A Educacao Para a Cidadania Fiscal 80p | Democracia | Cidadania
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A EDUCAO PARA A CIDADANIA FISCAL: Aes do Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF no ensino fundamental e mdio
Monografia/TCC apresentado(a) ao Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados/Cefor como parte da avaliao do Curso de Especializao em Legislativo e Polticas Pblicas.
Orientador: Paulo Antnio Lima Costa
Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos. Assinatura: __________________________________ Data: ___/___/___
Silva, Jos Francisco da. A educao para a cidadania fiscal [manuscrito] : aes do Programa Nacional de Educao Fiscal-PNEF no ensino fundamental e mdio / Jos Francisco da Silva. -- 2011. 78 f. Orientador: Paulo Antnio Lima Costa. Impresso por computador. Monografia (especializao) -- Curso em Legislativo e Polticas Pblicas, Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), 2011. 1. Programa Nacional de Educao Fiscal (Brasil) (PNEF). 2. Ensino fundamental, Brasil. 3. Ensino mdio, Brasil. 4. Finanas pblicas, ensino, programa, Brasil. 5. Cidadania, Brasil. 6. Participao social, Brasil. I. Ttulo.
CDU 37:336(81)
Monografia Curso de Especializao em Legislativo e Polticas Pblicas 1. Semestre de 2011
Aluno: Jos Francisco da Silva
__________________________________________ Paulo Antnio Lima Costa
___________________________________________ Nelson Gomes dos Santos Filho
Braslia, 30 de maro de 2011.
Dedico esse trabalho minha me Alice Marques (em memria) e ao meu pai Elias Vitorino pelo empenho e dedicao para que os filhos tivessem acesso educao escolar, s minhas irms Maria Aparecida, Maria Ins e Luzinete, professoras do ensino fundamental pblico, pelo esforo para cumprir dignamente suas misses de educadoras num ambiente de trabalho, muitas vezes, to desfavorvel e minha irm Luzia, presena de bondade e alegria em nossa famlia.
Agradecimentos Agradeo a todos os colegas do Curso, especialmente a Anamlia, ao Damsio, a Maria Gabriela e a Sandra, pelo companheirismo construdo ao longo dos trabalhos realizados nas disciplinas de Polticas Pblicas e Sociedade e Polticas Pblicas acerca do Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, que contriburam para ampliar minha compreenso sobre os fundamentos e a relevncia da educao para a cidadania fiscal. Agradeo aos professores do Curso, especialmente aos professores Eduardo Fernandez pelas sugestes e crticas acerca do Pr-Projeto de TCC, ao meu orientador Paulo Antnio pela pacincia e profissionalismo que viabilizaram a realizao do presente estudo e ao Dr. Nelson Gomes dos Santos Filho, pelas contribuies valiosas no exame de qualificao. Agradeo ao pessoal do CEFOR: servidores do Ncleo de Acompanhamento de Ensino, Ricardo, Rubens e Sena e ao Coordenador do Ncleo de PsGraduao, Dr. Rildo Cosson pelos esforos em prol da qualidade do Curso e pela presteza no atendimento s demandas da turma. Agradeo tambm ao Chefe da Controladoria-Regional da Unio no Estado da Bahia, Antnio Veiga Argollo Neto, e demais colegas da CGU-BA, cujo apoio e compreenso foram fundamentais para minha participao no Curso. Agradeo tambm aos amigos Edson Conrado e Joo Carlos pelo apoio e ateno s minhas preocupaes durante as ausncias de Salvador/BA requeridas pelo Curso.
preciso uma aldeia inteira para educar uma criana. Provrbio Africano
Este trabalho tem como objetivo identificar os dificultadores para o avano das propostas de educao para a cidadania fiscal apresentadas pelo Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF) para o ensino fundamental e mdio e as possveis razes que explicam esses dificultadores. A pesquisa foi realizada a partir de anlise bibliogrfica e documental. Os resultados indicaram que a abordagem do assunto nas escolas, como tema transversal, forma atualmente preconizada pelos Parmetros Curriculares Nacionais para a formao para a cidadania, encontra dificuldades em face dos problemas estruturais que caracterizam esses nveis de escolarizao, a partir da incorporao de uma parcela significativa da populao aos sistemas pblicos de educao, representada por alunos oriundos, principalmente, de famlias de baixo poder aquisitivo e cujos pais detm baixa ou nenhuma escolaridade, sem os respectivos investimentos na qualificao dos educadores e na infra-estrutura das escolas necessrios para tal empreitada. Nesse contexto as escolas enfrentam problemas para a formao geral do aluno e tambm para a formao para a cidadania. Outro dificultador relevante para o avano no PNEF na educao bsica a limitao apresentada pelos grupos estaduais e municipais de educao fiscal para dar suporte, com qualidade e regularidade, s aes realizadas pelos professores e pelas escolas. Isso ocorre em face da baixa disponibilidade de integrantes dos Grupos de educao fiscal para atuarem de forma exclusiva para as aes de educao fiscal. Nesse contexto, sugere-se a busca de alternativas que facilitem a abordagem do tema pelos professores e o maior apoio dos integrantes dos grupos municipais e estaduais de educao fiscal s aes realizadas nas escolas. Sugere-se ainda, que o avano do PNEF nos demais mdulos (universitrios, servidores pblicos e sociedade) e sua integrao com aes de educao fiscal realizadas por outros rgos da administrao pblica e pela sociedade civil pode ampliar o especto de colaboradores potenciais para a educao fiscal no ambiente privilegiado para a formao para a cidadania, que a escola bsica representa. Palavras-Chave: 1. Programa Nacional de Educao Fiscal (Brasil) (PNEF). 2. Ensino fundamental, Brasil. 3. Ensino mdio, Brasil. 4. Finanas pblicas, ensino, programa, Brasil. 5. Cidadania, Brasil. 6. Participao social.
LISTA DE SIGLAS AMARRIBO - Amigos Associados de Ribeiro Bonito ABRACCI - Articulao Brasileira contra a Corrupo e a Impunidade AMB - Associao dos Magistrados Brasileiros ANAMATRA - Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento CEFOR Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento CGU Controladoria Geral da Unio CNUCC - Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo CONAE - Conferncia Nacional de Educao CONFAZ - Conselho Nacional de Poltica Fazendria CNE Conselho Nacional de Educao CONEB - Conferncia Nacional da Educao Bsica DCN Diretrizes Curriculares Nacionais ESAF - Escola de Administrao Fazendria FUNDEB - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEF - Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio GEF - Grupo de Trabalho de Educao Fiscal GEFE Grupo de Educao Fiscal Estadual GET Grupo de Trabalho de Educao Tributria GETE - Grupo de Educao Tributria Estadual GEFM - Grupos de Educao Fiscal Municipais IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBPT - Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educao MEC Ministrio da Educao ONG Organizao No Governamental ONU Organizao das Naes Unidas PCN - Parmetros Curriculares Nacionais PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAFE - Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os estados brasileiros PNAFM - Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros PNE Plano Nacional de Educao PNEF Programa Nacional de Educao Fiscal PPA Plano Plurianual SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial SENAI Servio Nacional de Aprendizagem Industrial TCU Tribunal de Contas da Unio
Quadro 1: distribuio da populao brasileira com 10 anos ou mais de idade por grupos de estudo em 2008 .................................................................................................31 Quadro 2: Resultados alcanados com o PNEF no Brasil Modalidade Educao Distncia (perodo 1998-2009)..............................................................................................57
SUMRIO INTRODUO.......................................................................................................................13 1. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E EDUCAO..........................................................18 1.1. Cidadania e participao na Constituio Brasileira..........................................................18 1.2. Cultura brasileira, administrao pblica e o exerccio da cidadania................................20 1.3 Transparncia pblica e os novos mecanismos societrios de fiscalizao........................21 1.4 Consideraes sobre os conceitos relacionados democracia participativa.......................24 1.5. Educao escolar e o fortalecimento dos ideais democrticos..........................................26 1.51. Aspectos da educao bsica brasileira...........................................................................30 1.5.2 Educao para a cidadania no ensino bsico...................................................................34 1.6. Educao para a cidadania fiscal.......................................................................................39 2. PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAO FISCAL PNEF........................................43 2.1. Antecedentes......................................................................................................................43 2.2. Educao fiscal como poltica pblica...............................................................................44 2.2.1. Percepo acerca da necessidade da educao fiscal......................................................45 2.2.2. Incluso da educao fiscal na agenda de polticas pblicas..........................................45 2.2.3. Desenho do Programa.....................................................................................................48 2.2.4. Implementao do Programa..........................................................................................50 2.2.5. Propostas do PNEF para o ensino fundamental e mdio................................................52 2.2.6. Avaliaes do Programa.................................................................................................54 2.2.7. Correlao do PNEF com outras aes de educao fiscal do Governo Federal...........58 3. CONSIDERAES FINAIS................................................................................................63 4. REFERNCIAS....................................................................................................................71 4.1 REFERNCIAS COMPLEMENTARES...........................................................................79
Neste trabalho analisamos as propostas do Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF) em relao ao ensino fundamental e mdio e sua contribuio para a educao para a cidadania dos alunos, professores e demais segmentos da comunidade escolar. A educao fiscal integra um conjunto de estudos e aes governamentais de educao para a cidadania decorrentes da ideia que predomina atualmente acerca da necessidade de fortalecer o exerccio da cidadania como instrumento para maior efetividade dos princpios democrticos. Esse tipo de educao denominado tambm de formao em valores e educao moral, entre outras designaes. Benevides (1996), que adota a expresso educao democrtica para esse tipo de formao, considera Rousseau como um educador poltico clssico e registra a seguinte afirmao do referido pensador em relao ao tema:
A ptria no subsiste sem liberdade, nem a liberdade sem a virtude, nem a virtude sem os cidados (...) Ora, formar cidados no questo de dias, e para t-los adultos preciso educ-los desde crianas. (ROUSSEAU, apud, BENEVIDES, 1996, p. 235)
No Brasil a Constituio Federal atribui educao bsica a responsabilidade de formao para a cidadania, alm da educao para o trabalho e a vida em geral. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional - LDB definiu como objetivo do ensino fundamental a formao bsica do cidado e estabeleceu como uma das finalidades do ensino mdio a preparao para o trabalho e a cidadania do educando. O tema tambm foi abordado nas Diretrizes Curriculares Nacionais e nos Parmetros Curriculares Nacionais (PCN) ganhou contornos mais definidos por meio dos temas transversais. A Constituio trouxe tambm um conjunto de dispositivos para possibilitar ao cidado a participao na conduo da administrao pblica, tais como o direito de informao, a denncia aos rgos de controle acerca de irregularidades cometidas por agentes pblicos, o dever do gestor pblico em dar publicidade, transparncia e prestar contas de suas aes. Essa participao foi realada em relao s polticas sociais: educao, sade e assistncia social. Ela apresentou tambm como um dos objetivos fundamentais da nao a erradicao da pobreza e da marginalidade e a reduo das desigualdades sociais e regionais.
14 Desse modo, a educao para a cidadania apresenta-se como um requisito essencial para o alcance do ideal participacionista trazido pela nova Carta Magna. A educao para a cidadania fiscal tem um lugar de destaque nesse conjunto porque a atuao do cidado, individual ou coletivamente, no acompanhamento da ao governamental, especialmente no que se refere s polticas pblicas, requer o conhecimento da estrutura e do funcionamento dos rgos e entidades responsveis pela sua aplicao, dos processos de decises polticas que condicionam a alocao dos recursos por meio do oramento e dos mecanismos de prestao de contas dos gestores. A educao para a cidadania fiscal inicialmente esteve mais associada ao aspecto da arrecadao, sendo inclusive chamada de educao tributria, quando a questo da sonegao de impostos tinha muita repercusso na mdia. Atualmente, no tocante arrecadao, observase esforos, inclusive por meio de iniciativas da sociedade civil, para conscientizar o cidado acerca da sua contribuio para o financiamento da administrao pblica, por meio de campanhas, a exemplo do impostmetro (http://www.impostometro.org.br/), do IBPT, que informa os tributos arrecadados at determinada data pela Unio, Estados e Municpios. Notese que o valor do tributo muitas vezes passa desapercebido pelo contribuinte, por estar embutido no preo da mercadoria, como ocorre com os impostos indiretos incidentes sobre circulao de mercadorias. Nesse sentido, Cortella (2001) alerta que o: cidado desconhece a tributao indireta que lhe permite exigir bom atendimento em escolas e hospitais pblicos. (CORTELLA, 2001, p. 1) Esse aspecto da educao para a cidadania fiscal, vinculado aplicao dos recursos pblicos vem ganhando relevo nos ltimos anos, em decorrncia dos recorrentes casos de desvio de recursos provocados pela corrupo. Essa relevncia do problema da corrupo ganhou ateno tambm no plano mundial sendo objeto de tratados internacionais, dos quais o Brasil signatrio, com previso de implantao de polticas para seu enfrentamento com a participao da sociedade. Nesse sentido o Governo brasileiro implantou o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico que apresenta significativa correlao com o Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF), objeto do presente trabalho. O PNEF possui um mdulo especfico para a educao fundamental e outro para o ensino mdio, pblicos alvos prioritrios do Programa. Todavia, apesar de ter sido institudo h vrios anos o PNEF tem apresentado dificuldades relevantes para atingir seus objetivos nesse
15 segmento e no conjunto de suas propostas, como registram documentos divulgados pelo coordenao nacional do Programa e estudos acadmicos sobre o mesmo. Nesse sentido, a pesquisa foi motivada pelo interesse em levantar os dificultadores identificados na implantao do PNEF na educao bsica e as possveis razes que os explicam por tratar-se de uma poltica pblica que procura levar ao cidado conhecimentos que podem contribuir para sua participao mais qualificada no acompanhamento das atividades financeiras do Estado na arrecadao e aplicao de recursos pblicos em aes que afetam, em geral, toda a coletividade. Para o estudo, utilizou-se o referencial de polticas pblicas, considerando o ciclo da poltica, como ocorreu a percepo do problema que a originou, sua incluso na agenda governamental, o desenho do Programa, como ele foi implementado e como tem sido avaliado, considerando as informaes contidas nos documentos oficiais do Programa, especialmente o diagnstico contido documento que divulgou o Plano estratgico do PNEF para o perodo 2008-2011. Para isso a anlise focalizou alguns aspectos relacionados ao contexto em que surgiu essa poltica pblica, sua correlao com discusses e propostas de ajustes fiscais no mbito da Unio e dos entes federados que marcou a dcada de 1990, o papel desempenhado pelos principais atores na incluso da educao fiscal na agenda governamental e no desenho do Programa, sua operacionalizao conjunta por rgos da Unio, dos Estados e dos Municpios, e como tem se dado a avaliao dos seus resultados no mbito do Grupo de Trabalho de Educao Fiscal GEF e por meio de estudos acadmicos que abordaram o PNEF. Adicionalmente, e de modo ilustrativo, registrou-se pontos sobre a correlao das aes do PNEF na educao bsica com as demais propostas do Programa e com outras aes de educao fiscal no mbito do Governo Federal, especialmente no que se refere participao da sociedade civil no controle social das polticas pblicas. Inicialmente a pesquisa concentrou-se acerca da necessidade e utilidade da formao para a cidadania na educao bsica, nas caractersticas do PNEF e nas suas propostas para inserir a educao fiscal nas escolas. Todavia no estudo da literatura especializada em educao bsica foi identificada a necessidade de aprofundar a investigao quanto a forma de incluso dessas questes em sala de aula, por meio dos temas transversais, e as percepes dos professores e
16 demais profissionais do magistrio sobre esse tipo de abordagem, visto que esses atores ocupam papel central para que o Programa alcance os alunos da educao bsica. Para entender os pressupostos tericos da educao para a cidadania fez-se necessrio pesquisar a evoluo e a atualidade dos conceitos de cidadania, participao e democracia participativa e procurou-se avaliar a contribuio da educao escolar para o fortalecimento dos ideais democrticos, considerando as trs dimenses da democracia segundo Ghanem (2004): o respeito pelos direitos fundamentais, a cidadania e a representatividade dos dirigentes. No tocante aos aspectos metodolgicos, a pesquisa teve natureza descritiva, que segundo Vergara (2005) expe caractersticas de determinada populao ou determinado fenmeno (VERGARA, 2005, p.47, apud ROCHA, 2009, 25), e utilizou como meios de investigao a pesquisa bibliogrfica e documental. A partir dos estudos realizados verificou-se que a abordagem da educao para a cidadania fiscal nas escolas de ensino fundamental e mdio pode contribuir para a conscientizao dos alunos e demais integrantes da comunidade escolar acerca da importncia dos tributos para o financiamento da ao governamental e da necessidade de acompanhamento pelo cidado em relao aplicao dos recursos pblicos. Todavia, observou-se dificultadores relevantes para o alcance dos objetivos propostos pelo Programa para esses nveis de ensino, especialmente no que se refere a sua abordagem na forma de tema transversal e tambm em decorrncia dos problemas enfrentados pelas escolas para cumprir sua misso de formao geral do indivduo e ainda mais na formao para a cidadania. Esses aspectos necessitam ser considerados pelos gestores do PNEF na busca de alternativas para o alcance dos objetivos propostos para esses nveis de ensino e nesse sentido pode ser til uma maior aproximao das aes do Programa com outras iniciativas de educao fiscal no mbito governamental e da sociedade civil. Observou-se, tambm, que os grupos estaduais e municipais de educao fiscal, principais responsveis pela execuo das aes do PNEF, apresentam dificuldades para dar suporte, com qualidade e regularidade, s aes realizadas pelos professores e pelas escolas, bem como para o avano do Programa em suas propostas para os demais segmentos. Isso decorre da baixa disponibilidade, nos referidos grupos, de servidores com dedicao exclusiva aos trabalhos de educao fiscal, conforme informaes constantes do diagnstico realizado para a elaborao do Plano Estratgico do Programa para o perodo 2008-2011.
17 O trabalho est dividido em duas partes. Na primeira so abordados aspectos relacionados aos mecanismos de transparncia, participao e controle social da administrao pblica, bem como da formao para a cidadania na educao bsica, trazidos pela Constituio Federal de 1988, implicaes conceituais acerca da democracia participativa e do papel da educao para o fortalecimento dos ideais democrticos. Registra-se tambm questes da realidade da educao pblica brasileira que dificultam a formao para a cidadania no ensino fundamental e mdio na forma de temas transversais proposta pelo Ministrio da Educao e por fim apresenta os objetivos da educao fiscal. Na segunda apresentada o histrico da educao fiscal no Brasil, a origem, as caractersticas do PNEF, suas propostas para o ensino fundamental e mdio e tambm as correlaes com outras aes de educao fiscal no mbito do Governo Federal e de iniciativas da sociedade civil.
1 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E EDUCAO
1.1 Cidadania e participao na Constituio Brasileira
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 1988, incluiu a cidadania entre os fundamentos do Estado Democrtico de Direito, conforme preceitua o art. 1:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo poltico. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
A participao direta do cidado no encaminhamento das questes relacionadas gesto pblica, individualmente ou por meio de entidades da sociedade civil, est inserida em diversos dispositivos da Constituio Federal. No artigo 5. que trata dos Direitos e Garantias Fundamentais, o inciso XXXIII assegura ao cidado o direito ao acesso s informaes pblicas e estabelece que todos possuem direito de receber de rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo em geral, que sero prestadas no prazo da lei. O inciso XXXIV assegura a todos, independentemente do pagamento de taxas, o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder. O alcance dessa participao foi estendida, inclusive, ao mbito do poder judicirio por meio da previso da ao popular (artigo 5., inciso LXXIII da Constituio) que possibilita a qualquer cidado solicitar a apreciao judicial de ato que apresente indcio de lesividade ao patrimnio pblico ou a moralidade administrativa, entre outras situaes. A Constituio em seu artigo 37, caput determina que o administrador pblico tem o dever de publicar seus atos para permitir o exame e apreciao do contedo dos mesmos. A Carta
19 Magna estabeleceu tambm que as contas governamentais sero fiscalizadas pelo Congresso Nacional, com o apoio do Tribunal de Contas da Unio (TCU), e que os responsveis pela aplicao dos recursos esto submetidos ao dever de prestar contas. O artigo 74 dispe sobre a atuao do sistema de controle interno, que deve ser integrada entre os diversos poderes da Repblica e possui entre suas atribuies a de auxiliar o TCU no exerccio de sua misso institucional. No citado artigo importa registrar que (...) 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. A Constituio de 1988 procurou ainda ampliar, de modo relevante, a participao do cidado na administrao pblica por meio dos conselhos de polticas pblicas, compostos paritariamente entre representantes da sociedade civil e do poder pblico, nas trs esferas de governo. Isso ocorreu com maior nfase nas polticas sociais com a previso constitucional de criao desses espaos de participao nas reas da sade, previdncia e assistncia social (Artigos 194, inciso VII, 198, inciso III e 204, inciso II; ), educao (art. 206, inciso VI) e meio ambiente (art. 225, caput), entre outras. Tatagiba (2005) identifica os conselhos como uma das mais relevantes experincias da democracia participativa no Brasil e Bravo (2001) afirma que uma das principais inovaes relacionadas participao da sociedade civil nas decises polticas o controle social exercido pela populao que se viabiliza por meio da participao de organizaes representativas nos conselhos deliberativos. (BRAVO, 2001, apud ELIAS e SANTOS, 2008, p. 38). Alm de introduzir uma nova concepo de cidadania, a Constituio atribuiu educao formal a responsabilidade de instruir a pessoa para o exerccio da cidadania, conforme preceitua seu Artigo 205: A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. A partir dessas informaes, percebe-se a abrangncia do conceito de cidadania na Constituio de 1988, conforme leciona Silva (2000):
A cidadania est aqui num sentido mais amplo do que o de titular de direitos polticos. Qualifica os participantes da vida do Estado, o reconhecimento do indivduo como pessoa integrada na sociedade estatal (art. 5, LXXVII). Significa a, tambm, que o funcionamento do Estado estar submetido
vontade popular. E a o termo conexiona-se com o conceito de soberania popular (pargrafo nico do art. 1), com os direitos polticos (art. 14) e com o conceito de dignidade humana (art. 1, III), com os objetivos da educao (art. 205), como base e meta essencial do regime democrtico. (SILVA, 2000, p. 108).
A amplitude do conceito de cidadania na Constituio e de suas implicaes para a democracia no Brasil tambm destacada por Benevides (1996) em sua anlise sobre o significado de soberania popular e dos mecanismos institucionais de participao do cidado na esfera pblica trazidos pela nova Carta Magna. A autora afirma que luz da experincia internacional e das possibilidades de sua consolidao entre ns (...) conclu pela indispensvel associao entre democracia participativa e educao poltica do cidado. (BENEVIDES, 1996, p. 223) Cabe lembrar o momento histrico em que ocorreu a incluso desses preceitos na Constituio, aps o perodo da ditadura militar com seus efeitos para o exerccio da cidadania no Brasil. Frey (2000) lembra a significativa expanso dos movimentos sociais no perodo de redemocratizao do pas e entende que o surgimento desses novos canais de participao (conselhos populares, oramento participativo, foros de debate etc.) na poltica municipal brasileira resultado, pelo menos parcialmente, da presso poltico-social exercida por esses movimentos e pela sociedade civil em geral. O autor afirma que:
(...) isso ocorre em sociedades instveis que se encontram em um processo de transformao, em geral, caracterizadas por tenses entre os padres individuais de comportamento e aqueles que transcendem as aes individuais e que devido a mudanas em relao aos valores sociais, interesses e objetivos de ao, surgem atores, particularmente em tempos de rupturas sociais e polticas, que se empenham a favor de modificaes dos estilos de comportamento poltico. (FREY, 2000, p. 236)
1.2. Cultura brasileira, administrao pblica e o exerccio da cidadania
Em face do processo de construo da sociedade brasileira, o pas apresenta em sua cultura poltica caractersticas do patrimonialismo e clientelismo que prejudicam o funcionamento da administrao pblica. Num sistema patrimonialista ocorre a confuso entre os bens e interesses pblicos e os privados, e na estrutura de relaes clientelistas as decises na esfera pblica so associadas a favores em troca de apoio poltico. Nesse sentido, Baquero & Pra (2003) afirmam:
Assim, mesmo que conceitos como atraso, misria, fome, clientelismo, personalismo, patrimonialismo no possam ser considerados como valores culturais, eles so assimilados pela cultura e naturalizados, gerando, no campo da poltica, uma cultura passiva, silenciosa e pouco participativa. o que se denomina de fatores histrico estruturais. (BAQUERO & PRA, 1995, apud BAQUERO, 2003, p. 90).
Esses traos da cultura brasileira ao mesmo tempo que prejudicam o funcionamento da administrao pblica, por meio do clientelismo e do patrimonialismo, levam tambm a uma sociedade passiva e pouco participativa, caractersticas que se relacionam com valores personalistas que dificultam a cooperao e o carter participativo em aes coletivas necessrias ao exerccio da cidadania, conforme observado por Holanda (1995):
Em sociedade de origens to nitidamente personalistas como a nossa, compreensvel que os simples vnculos de pessoa a pessoa, independentes e at exclusivos de qualquer tendncia para a cooperao autntica entre os indivduos tenham sido quase sempre os mais decisivos. (HOLANDA, 1995, p. 61).
Esses aspectos da cultura poltica brasileira podem estar relacionados com os constantes casos de corrupo e desvios de recursos pblicos nas diversas esferas de governo que regularmente chegam ao conhecimento do cidado por intermdio da mdia. A necessidade de superao desses traos culturais, que prejudicam tanto a administrao pblica como o exerccio da cidadania no Brasil, observada por Tatagiba (2002), pois a referida autora afirma que a participao nos conselhos de polticas pblicas:
Tem exigido que o Estado d publicidade de suas aes, apresente contas, exponha os critrios que balizaram acordos etc., e da sociedade tem exigido que se qualifique para esse embate, que busque construir relaes mais simtricas que parecem partir, em primeiro lugar, do rompimento da passividade, da cumplicidade com os desmandos, com as trocas de favores, com a cooptao. (TATAGIBA, 2002, p. 90, apud BRASIL, 2009, p. 22)
1.3 A transparncia pblica e os novos mecanismos societrios de fiscalizao
Alm dos princpios de transparncia e participao trazidos pela nova Constituio, tambm o avano da tecnologia da informao contribuiu para que os dados acerca da aplicao dos recursos pblicos, tema anteriormente reservado aos prprios agentes pblicos e a poucos
22 especialistas, passassem a ser divulgado amplamente, por meio da internet, como ocorre no Portal da Transparncia, mantido pela Controladoria-Geral da Unio, que informa detalhadamente, por programa e aes, os recursos transferidos aos Estados e Municpios e diretamente ao cidado (bolsa famlia, por exemplo), bem como os gastos efetuados pelos rgos federais. Com maior transparncia, o problema da malversao de recursos pblicos assumiu lugar de destaque, inclusive no mbito mundial, sendo objeto de tratados internacionais ratificados pelo Brasil. Entre esses tratados, destaca-se a Conveno das Naes Unidas (ONU) contra a Corrupo (CNUCC), mais abrangente texto jurdico vinculado luta contra a corrupo e que foi ratificada pelo Decreto Legislativo n 348, de 18 de maio de 2005, e promulgada pelo Decreto Presidencial n 5.687, de 31 de janeiro de 2006. Em seu artigo 5, 1 a referida Conveno prev que:
Cada Estado Parte, de conformidade com os princpios fundamentais de seu ordenamento jurdico, formular e aplicar ou manter em vigor polticas coordenadas e eficazes contra a corrupo que promovam a participao da sociedade e reflitam os princpios do Estado de Direito, a devida gesto dos assuntos e bens pblicos, a integridade, a transparncia e a obrigao de render contas. (ONU, 2003, p. 4)
A necessidade do fomento participao da sociedade na esfera pblica decorre da constatao de uma crescente apatia do cidado em relao aos assuntos vinculados a gesto pblica, fato que possibilita maior espao para a corrupo e outras formas de desvios na conduo da coisa pblica. Nesse linha Baquero (2003) afirma que:
(...) os dficits democrticos criados pelo funcionamento deficiente das instituies convencionais da democracia representativa tm produzido orientaes nos cidados de repdio forma como se pratica a poltica atualmente, levantando a necessidade de criar mecanismos societrios de fiscalizao dos gestores e instituies polticas. (BAQUERO, 2003, p. 104)
A implantao desses novos mecanismos de fiscalizao uma proposta da democracia participativa. Esse modelo no afasta a eleio de polticos para a conduo da administrao pblica que caracteriza a democracia representativa, mas complementa o modelo com a adio de controles que possibilitem sociedade civil melhor acompanhamento e fiscalizao dos que exercem os mandato, como afirma Bobbio (1986), o mvel dessa forma de democracia participativa se traduz na diminuio do espao que separa deliberantes de deliberaes no interregno eleitoral, mediante novos controles (BOBBIO, 1986, apud GOULART, 2006, p. 54).
23 Nesse sentido, a Constituio de 1988 contemplou diversos mecanismos de participao do cidado na administrao pblica por meio do controle social, fortalecendo a cidadania, realada pela nova Carta Magna como um dos fundamentos do Estado brasileiro. Todavia, conforme anteriormente anotado o pas possui uma cultura que no favorece a plena cidadania. Nesse contexto, o presente trabalho concentrou a anlise sobre o papel da educao fiscal, pois o exerccio da cidadania plena requer indivduos conhecedores de seus deveres para com o Estado, inclusive quanto s obrigaes tributrias, mas tambm preparados para acompanhar e fiscalizar a utilizao desses recursos pela administrao pblica. Azanha (1997), todavia, pontua que Bobbio em suas anlises sobre as transformaes da democracia nas sociedades contemporneas, constantes do livro O Futuro da Democracia, incluiu a educao para a cidadania como uma das promessas no cumpridas pelos regimes democrticos, ao lembrar a existncia de cidados ativos e cidados passivos na sociedade, apontada por Stuart Mill, e que a democracia requer os primeiros, mas muitos governantes preferem os cidados passivos, fato que pode estar na raiz da apatia poltica verificada nos pases democrticos apesar dos esforos empreendidos pelos cientistas polticos em defesa da educao para a cidadania. (AZANHA, 1997, p. 135) Nesse sentido, Cosson (2008) mostra exemplos de pesquisas efetuadas com jovens de diversos pases, principalmente alunos da educao bsica, que apontam uma percepo generalizada de crise da cidadania e ressalta a importncia dessas constataes para a pesquisa e desenvolvimento no campo da educao para a cidadania. (COSSON, 2008, p. 190) O referido autor anota que o conceito desse tipo de educao ainda no se encontra plenamente delimitado estando associado a diversas expresses, tais como:
educao cvica, educao poltica, educao para a democracia, educao para a cidadania democrtica, educao para a cidadania ativa, educao para a cidadania responsvel, socializao poltica, engajamento cvico, educao democrtica, desenvolvimento cvico, competncia cvica, conhecimento poltico, educao cvica deliberativa, educao cvica democrtica, etc. (COSSON, 2008, p.192).
Para melhor compreenso do significado da educao para a cidadania que estamos utilizando neste trabalho, cabe registar algumas consideraes sobre os conceitos de cidadania, democracia, participao e educao.
1.4 Consideraes participativa
O surgimento das ideias de cidadania, participao e democracia remontam Grcia antiga. A.M.M. Silva (2000), a partir de estudos sobre o conceito de cidadania elaborados por Dalmo Dallari, anota que as cidades-estado gregas, caracterizadas por sua autonomia poltica, cultural e religiosa, evoluram para a democracia aps passarem por experincia da monarquia, da aristocracia e da tirania e que ao cidado grego era exigida uma srie de atividades pblicas e participao poltica, tornando-o co-responsvel pela vida da comunidade, derivando da o conceito de cidadania. (A.M.M SILVA, 2000, p. 39) Percebe-se que, nessa ideia inicial de cidadania, a participao era um dever do cidado para com sua comunidade, todavia, representava ao mesmo tempo um direito e que no era concedido a todos os habitantes da cidade, pois estavam excludos dessa participao as mulheres, os estrangeiros e os escravos, conforme registra A.M.M SILVA (2000). Na Roma Antiga, o termo cidadania foi utilizado para representar a situao poltica do indivduo e os direitos que lhe cabia de acordo com a sua classe social. A diviso da sociedade em classes distintas persiste na Europa dos sculos XVII e XVIII, com a concentrao dos poderes nas mos dos reis com seus governos absolutistas. Essa forma de exerccio do poder levou os burgueses e trabalhadores a lutarem por mudanas que resultou na revoluo na Inglaterra, nos anos de 1688 a 1689, e na Revoluo Francesa, em 1789, que representou marco histrico da humanidade com seu lema de liberdade, igualdade e fraternidade. Porm, mesmo aps to importantes acontecimentos, a Constituio Francesa de 1791 manteve a distino de direitos de cidadania que excluam mulheres, trabalhadores e as camadas mais pobres da sociedade. Esse fato originou novas lutas, no sculo XIX, empreendidas por esses grupos para a conquista da cidadania. Nessa linha, A.M.M SILVA (2000), destaca os aspectos de lutas e conquistas sucessivas que caracterizam a cidadania, ao afirmar que:
(...) como se pode observar, o conceito de cidadania, embora esteja relacionado ao pertencimento a um Estado e participao em comunidade,
tem sua evoluo diretamente relacionada s lutas e conquistas que foram sendo ampliadas ao longo da histria da humanidade. (A.M.M SILVA, 2000, p. 40)
Vaidergorn (2010) registra o conceito clssico de cidadania, atribudo a T. H. Marshall, elaborado a partir de referenciais europeus, que distingue trs direitos: os direitos civis, do sculo XVIII, os direitos polticos, do sculo XIX, e os direitos sociais, do sculo XX. O referido autor considera essa tipologia ainda vlida para fins didticos, mais lembra que com o tempo o conceito se ampliou e atualmente engloba outros aspectos como, a cultura, a economia, os direitos coletivos e difusos e temas polmicos, como a diversidade sexual. (VAIDERGORN, 2010, p. 254) Pessoa (2008) anota as ponderaes de Carvalho (2001) no sentido que a evoluo da cidadania pode se desviar da sequncia vista por Marshall, o que seria o caso brasileiro, no ocorrendo a vinculao dessas trs dimenses: direitos civis, direitos polticos e direitos sociais. A autora registra que:
Embora o direito (civil) liberdade, no-escravido, estivesse garantido aps abolio da escravatura, os escassos outros direitos civis e polticos, supostamente afianados, eram duvidosos e que teria demorado, efetivamente, a aquisio de direitos sociais, conforme aponta Carvalho (2001:11). Da entender-se que a cidadania provocada historicamente, para ele, era uma cidadania inconclusa. (PESSOA, 2008, p. 75)
Benevides (1996) ressalta a necessidade da educao poltica do cidado, denominada pela autora de educao para a democracia, que requer uma formao tica do indivduo e que ele possua o conhecimento bsico da vida social e poltica da sociedade na qual se encontra inserido. Para isso anota duas dimenses essenciais: a primeira consiste na formao do cidado para viver os grandes valores republicanos e democrticos e a segunda consiste na cidadania ativa, ou seja, a formao para a participao na vida pblica. (BENEVIDES, 1996, p. 228) A seguir abordaremos como a educao para a cidadania, onde se insere a educao fiscal, pode contribuir para o fortalecimento da democracia, como o comando constitucional para o preparo para o exerccio da cidadania esculpido no art. 206 refletiu-se na legislao educacional e como est sua implementao no ensino bsico.
1.5 Educao escolar e o fortalecimento dos ideais democrticos
Procurou-se avaliar neste trabalho a contribuio da educao escolar no fortalecimento dos ideais democrticos considerando as trs dimenses da democracia, segundo Ghanem (2004): o respeito pelos direitos fundamentais, a representatividade dos dirigentes e a cidadania. O mencionado autor considera a educao democrtica aquela que fortalece essas dimenses e a integrao entre elas. No tocante ao respeito aos direitos fundamentais, a educao apresenta-se como um bem a ser disponibilizado a todos os indivduos, por estar associada existncia de condies indispensveis ao exerccio da cidadania. Nesse sentido Ribeiro (2002) salienta:
H tambm, por parte de muitos filsofos que refletem sobre a constituio do Estado-nao, ao qual est vinculada a noo moderna de cidadania, um reconhecimento de que a educao um bem que deve estar acessvel a todos os indivduos, de modo a tornar possveis as condies para o exerccio de uma efetiva cidadania. (RIBEIRO, 2002, p. 115)
A Declarao Universal dos Direitos Humanos, proclamada pela Organizao das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948, inclui a educao como direito humano e obrigao do Estado fornecer gratuitamente, no mnimo o ensino fundamental. Quanto representatividade dos governantes, Ghanem (2004) registra a necessidade da educao escolar contribuir para a constituio de atores sociais fortes, que compreendam o quadro de relaes sociais em que esto inseridos e possuam habilidades para manifestar adequada e satisfatoriamente seus interesses e reivindicaes no plano poltico. Nesse aspecto o referido autor considera importante tanto os contedos de estudo como a forma como se d a relao de aprendizado do educando com o professor, como emulao do processo de poder que envolve as relaes polticas nas sociedades democrticas. Quanto relevncia dos contedos de estudo escolares abrangerem temas que auxiliem o aluno na compreenso das relaes sociais e polticas, Libneo, Toschi e Oliveira (2009) tambm registram essa preocupao, ao considerar a necessidade de adequao desses contedos com a populao atualmente atendida pela escola, em sua maioria oriunda de
27 famlias de menor poder aquisitivo, e entende que os currculos precisam ser redimensionados, agregando temticas relativas a questes de classe social, etnia, gnero, gerao e outras, alicerados nos princpios da cidadania e da democracia. (LIBNEO, TOSCHI e OLIVEIRA, 2009, p. 177) Quanto aos contedos de ensino, cabe anotar, ainda, o alerta feito pelos referidos autores que, apesar do Brasil possuir um currculo nacional, definido pelo governo central, a ser seguido por todas as escolas pblicas e privadas, o currculo includo nos livros didticos, de maneira geral, que conduz a prtica de ensino da maioria dos professores da educao bsica. Quanto representatividade dos governantes, como dimenso da democracia, faz-se necessrio destacar, tambm, que seu espectro de influncia situa-se, de um lado, nas relaes entre professores e alunos que ocorrem no mbito das escolas e de outro, numa viso ampliada para a sociedade. Vincula-se, por exemplo, reflexo sobre o papel da educao no processo decisrio sobre a alocao de recursos pblicos, o que abrange inclusive o conhecimento do processo legislativo de discusso e aprovao do oramento, um dos aspectos da educao fiscal. Nesse sentido, cabe registrar o trabalho de Nunes (2008) que discute a viabilidade da incluso da disciplina oramento pblico como obrigatria para o ensino mdio, elaborado a partir da anlise do contedo da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, dos mecanismos de transparncia do governo e dos instrumentos de fiscalizao que esto ao alcance da populao e tambm dos resultados de pesquisa de campo realizada junto a diretores e coordenadores pedaggicos de escolas da rede de ensino do Distrito Federal. Em sua concluso o referido estudo prope a incluso da disciplina Oramento Pblico e Finanas na grade curricular do ensino mdio, por meio de um Projeto de Lei do Senado Federal. No que tange cidadania, como uma das dimenses da democracia, Ghanem (2004), faz sua vinculao com aspecto da co-responsabilidade do indivduo pelo conjunto poltico em que ele est inserido e nesse sentido importa avaliar a contribuio da educao escolar como formao de personalidades democrticas para possibilitar a transformao de indivduos e grupos em sujeitos, isto , com efetiva participao na esfera pblica. Dagnino (2004) destaca a ampliao dos espaos de participao da sociedade civil na esfera pblica originada do esforo democratizante dos anos oitenta e ressalta tambm o enfoque dado ao conceito de cidadania como formadora de sujeitos polticos, pois anota que: essa
28 viso ampliada inclua a sociedade civil como uma arena poltica legtima e enfatizava a cidadania, como vimos, como um processo de constituio de sujeitos polticos. (DAGNINO, 2004, p. 107) Nessa linha da co-responsabilidade do indivduo com a coletividade, Machado (2002) acentua a premncia de alargar a ideia de educao para a cidadania alm da compreenso corrente de acesso a direitos. Para ir alm, ele destaca a necessidade da formao do cidado relacionando-se com a semeadura de valores e a articulao entre os projetos individuais e coletivos. Com isso assinala que educar para a cidadania significa prover os indivduos de instrumentos para a plena realizao desta participao motivada e competente, desta simbiose entre interesses pessoais e sociais, desta disposio para sentir em si as dores do mundo. (MACHADO, 2002, p. 106) A participao social tambm destacada por Gadotti (2000) a partir da necessidade maior integrao entre os diferentes espaos educativos como a famlia, a escola e as organizaes da sociedade civil (ONGs, associaes, sindicatos, igrejas, etc.) que tambm esto crescendo como espaos de educao continuada. O referido autor privilegia em suas anlises sobre as perspectivas para a educao o pensamento de Paulo Freire e afirma que o paradigma da educao popular que inicialmente se centrava na conscientizao do cidado sobre a realidade social como motivao para sua ao e posicionamento nesse contexto, posteriormente incorporou outra categoria fundamental: a organizao. Com isso o autor em comento acredita que:
o terceiro setor crescendo no apenas como alternativa entre o Estado burocrtico e o mercado insolidrio, mas tambm como espao de novas vivncias sociais e polticas hoje consolidadas como organizaes nogovernamentais (ONGs) e as organizaes de base comunitria (OBCs) apresentando-se como campo mais frtil da educao popular. (GADOTTI, 2000, p. 6)
Essa dimenso da democracia, que aborda o aspecto da participao efetiva do cidado, individualmente ou por meio de organizaes formais ou informais, na conduo da administrao pblica e trata do envolvimento responsvel do indivduo com os rumos da sociedade em que ele est inserido requer para sua efetividade a formao para a cidadania, como salienta Cosson (2008): preciso investir em alguma forma de educao para a cidadania para gerar o tipo de cidado desejado. (COSSON, 2008, p. 191)
29 H tambm reflexes por parte de estudiosos da educao acerca da relao entre educao e a formao de valores. Nesse sentido, se manifestam Claude (2005) ao analisar a incluso da educao como direito humano na Declarao Universal dos Direitos Humanos e Libneo, Toschi e Oliveira (2009) ao considerar o ambiente em que se d o processo educativo e a exigncia de escolhas que o professor tem que fazer, cotidianamente, em face das contradies que a realidade social e a prtica educativa apresentam. Esses autores concluem que a educao no neutra em relao a valores. Na mesma linha, Shimizu, Menin, Bataglia e Martins (2010) observam que a meno ao termo educao moral traz a nossa lembrana a disciplina Educao Moral e Cvica, obrigatria no perodo da ditadura militar e cuja finalidade era incutir no aluno a obedincia ao regime vigente poca. Com o fim da ditadura e a excluso da matria do currculo houve um vazio em relao a formao de valores na escola, apenas escolas confessionais e alguns professores procuravam faz-lo, de acordo com critrios prprios. No final da dcada de 1990 com a edio dos Parmetros Curriculares Nacionais PCN o tema retorna, agora mais voltado para a tica, como tema transversal de ensino. Os referidos autores entendem, todavia, que:
(...) toda instituio disciplinadora em sua raiz, apresenta um currculo oculto que ensina alm do saber formal, valores socialmente compartilhados (TORRES, 2005). Desse modo, ela pode ensinar a submisso ou o posicionamento ativo, fortalecer a heteronomia ou possibilitar a construo da autonomia; mas, implicitamente, sempre educar moralmente. (SHIMIZU, MENIN, BATAGLIA e MARTINS, 2010, P. 13)
Ghanem (2004), por sua vez, afirma que a educao escolar pode se aproximar, afastar-se ou manter-se equidistante da democracia. Alm de ser adequada idia democrtica ou contrari-la, a educao escolar pode tambm ser indiferente a ela. (GHANEM, 2004, p. 39) A partir das reflexes trazidas pelos autores citados observa-se a importncia e urgncia da educao para a cidadania no ensino bsico. No entanto, em decorrncia de fatores histricos e poltico-administrativos que repercutem nos sistemas pblicos de ensino no Brasil, faz-se necessrio a anlise de alguns aspectos que dificultam a efetividade desse tipo de educao, a seguir abordados.
1.5.1 Aspectos da educao bsica brasileira
Historicamente, a educao no Brasil caracterizou-se pelo elitismo, que exemplifica uma educao que contrariou o fortalecimento dos ideais democrticos. ltimo pas a abolir a escravido e, que mesmo aps a proclamao da repblica, foi governado pelas oligarquias que no se interessaram pela educao do povo. Com isso, apesar de mais de 500 anos de existncia, a organizao do sistema pblico brasileiro de educao iniciou-se somente na dcada de 1930. Oliveira (2004), no entanto afirma que:
(...) em todos estes momentos histricos ir predominar a assistncia ao ensino das elites e o despropsito com a universalizao da educao popular, condio necessria para a consolidao da democracia brasileira. Somente na dcada de 1990, durante os dois governos do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, que o desenvolvimento do ensino fundamental ser estimulado a ampliar de forma efetiva as oportunidades de acesso. (OLIVEIRA, 2004, p. 954)
Com isso o pas tem elevado nmero de analfabetos, o acesso amplo a educao fundamental ainda recente e o nvel mdio atingido por reduzida parcela da populao. Sobre o ensino mdio, cabe anotar, a alterao na LDB feita pela Lei n. 12.061, de 27/10/2009, para assegurar o acesso de todos os interessados ao ensino mdio pblico. Ou seja, avanamos a pouco tempo, no plano legal, para a obrigatoriedade do sistema pblico de educao disponibilizar o ensino mdio. Nessa linha, Pessoa (2008) observa a falta de vagas para aqueles que querem ingressar no Ensino Mdio que est muito longe da sua universalizao. (PESSOA, 2008, p. 109) No quadro a seguir apresentamos os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), realizada pelo IBGE, referente distribuio da populao brasileira com 10 anos ou mais de idade por grupos de estudo em 2008. Nota-se que o nmero de analfabetos atinge 10,1% da populao, o de analfabetos funcionais, que inclui as pessoas que possuem menos de quatro anos de estudos completos, atinge 23,4% e apenas 31,9% dos brasileiros tem 11 anos ou mais de estudo.
Distribuio das pessoas de 10 anos ou mais de idade, por grupos de anos de estudo em 2008 Grupos de anos de estudo % Total (1) 100 Sem instruo e menos de 1 ano 10.1 1 a 3 anos 13.3 4 a 7 anos 29.3 8 a 10 anos 17 11 anos ou mais 31.9 FONTE: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Trabalho e Rendimento, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2006-2007. (1) Inclusive as pessoas com anos de estudo no-determinados ou sem declarao.
O Documento Final da Conferncia Nacional de Educao (CONAE), realizada no perodo de 28 de maro a 1 de abril de 2010, em Braslia-DF, cita dados da PNAD que demonstram o baixo grau de escolaridade da populao e anota que a realidade educacional brasileira apresenta reflexos importantes do panorama excludente que caracteriza nossa sociedade em face da fragilidade histrica das polticas sociais. A ampliao do acesso a educao bsica nas ltimas dcadas no Brasil contemplou, mais acentuadamente, alunos oriundos de famlias de menor poder aquisitivo e cujos pais possuem pouca ou nenhuma escolaridade, aspecto que as pesquisas em educao demonstram repercutir no aprendizado das crianas. Libneo, Toschi e Oliveira (2009) e Maranho (2004) abordam a falta de estruturao do sistema pblico de ensino para lidar com esse novo pblico. Essa estruturao envolve a questo do financiamento da educao, quantitativo e qualificao de professores, recursos tecnolgicos e recursos didticos, a exemplo da necessidade de toda escola possuir uma biblioteca, laboratrio de informtica com acesso de boa qualidade internet, entre outros aspectos. O Documento Final da CONAE registra a relevncia do problema do financiamento da educao brasileira e assevera:
() o financiamento da educao nunca foi efetivamente concebido a partir das necessidades reais de crianas, adolescentes, jovens e adultos, mas ao contrrio, sempre foi estabelecido um quantum possvel de recursos e, a partir dele, identificavam-se quais setores, nveis, modalidades e segmentos sociais seriam priorizados. (CONAE, 2010, p. 19)
Cabe anotar as iniciativas ocorridas a partir da dcada de 90, para equalizar os valores investidos em educao e a definio de um piso nacional por aluno, a exemplo da implantao do Fundo de Valorizao do Ensino Fundamental Fundef, por meio da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, posteriormente ampliado para toda a educao bsica, por
32 meio do Fundo de Valorizao do Ensino Bsico Fundeb, por intermdio da Lei 11.494, de 20 de junho de 2007, que avanou na instituio de um valor mnimo por aluno em cada etapa da educao bsica, desde a pr-escola ao ensino mdio. Houve tambm a instituio do piso salarial nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica, Lei 11.738, de 16 de julho de 2008. Nesse ltimo aspecto Scheibe (2010), considera incipiente os patamares de piso salarial trazidos pela Lei. A referida autora d nfase tambm aos altos ndices de abandono da profisso de docente e o desinteresse pelos cursos em nvel de graduao para formao de professores em artigo que avalia os desafios colocados ao Congresso na discusso do novo Plano Nacional de Educao - PNE, que abranger o perodo de 2011 a 2020, a partir das deliberaes da Conferncia Nacional da Educao -CONAE, realizada em 2010, entre outros elementos. Observa-se, a partir das reflexes dos especialistas em educao mencionados e das informaes trazidas pelo documento final da CONAE 2010, que apesar dos avanos no sentido da universalizao da educao bsica nas ltimas dcadas no houve o investimento na proporo necessria para possibilitar o suprimento de recursos materiais e humanos adequados aos sistemas pblicos de ensino e em conseqncia um retrocesso na qualidade do servio educacional disponibilizado com prejuzos importantes para o aprendizado dos alunos. Com isso os sistemas pblicos de ensino bsico tm dificuldades para cumprir suas funes, tanto na formao para o trabalho e a vida em geral, denominada de transmisso cultural, e ainda mais para o preparo para o exerccio da cidadania, chamada, por exemplo de educao transformadora. Desse modo, em relao ao acesso educao como um elemento essencial para a garantia dos direitos fundamentais, uma das dimenses da democracia, o Brasil apresenta uma situao pouco avanada em face do alto nmero de analfabetos e baixa escolaridade mdia da populao, o que se reflete tambm na contribuio da educao escolar para a efetividade das demais dimenses da democracia (representatividade dos governantes e cidadania). Essa realidade pode ser sintetizada na seguinte afirmao de Ghanem (2004):
a educao escolar brasileira est distante da democracia, tanto porque no chega a alfabetizar com eficcia muitos que a ela tm acesso, quanto porque suas prticas reproduzem desigualdades e so indiferentes (e, s vezes, contrrias) ao envolvimento responsvel com o conjunto de nossa sociedade nacional. (GHANEM, 2004, p. 62)
33 Gadotti (2000) entende, no entanto, que seja qual for a perspectiva que a educao contempornea tomar, uma educao voltada para o futuro ser sempre uma educao contestadora, superadora dos limites impostos pelo Estado e pelo mercado, portanto, uma educao muito mais voltada para a transformao social do que para a transmisso cultural. (GADOTTI, 2000, p. 7) Tedesco (2002) apesar de detectar uma crise na educao contempornea, em decorrncia, principalmente da globalizao e dos avanos da tecnologia da informao, que gera dvidas sobre o que ensinar nas escolas, ou seja, qual finalidade da educao e como cumpri-la, percebe tambm a existncia de habilidades requeridas atualmente, tanto pelo mercado como para o exerccio da cidadania, como o pensamento sistemtico, a solidariedade, a criatividade, a capacidade de resolver problemas e a capacidade de trabalhar em equipe. Segundo o referido autor essas habilidades, que no se formam espontaneamente e nem atravs da mera aquisio de informaes ou conhecimentos, estavam anteriormente muito presentes no discurso dos educadores progressistas e agora so requeridas da educao tambm por outros atores sociais, a exemplo dos empresrios. Observamos essa necessidade, por parte de atores externos escola, de incluso de temas relacionados formao para a cidadania no ensino bsico tambm na esfera da sociedade civil brasileira. Nesse sentido podemos citar o projeto Cidadania e Justia tambm se aprendem na Escola, da Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB). Iniciado em 1992, o projeto tem por objetivo conscientizar professores e alunos sobre seus direitos e deveres, demonstrar a forma de exerc-los, informar sobre a estrutura e o funcionamento do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e dos servios de assistncia jurdica gratuita, tais como escritrios modelo de universidades, os servios de defesa ao consumidor a de proteo criana e ao adolescente. H tambm o programa Trabalho, Justia e Cidadania, implantado em 2004 pela Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho (Anamatra), com aes educativas junto s escolas de ensino fundamental e de nvel mdio, especialmente da rede pblica, sobre noes bsicas de direitos fundamentais, direito do trabalho, direito da criana e do adolescente, direito do consumidor, direito penal, tica e cidadania No governo federal, tambm, percebida a necessidade de incluso de temas relacionados formao para a cidadania no ensino bsico, como se observa no Plano Plurianual PPA do Governo Federal para o perodo 2008 a 2011, com a presena de programas para a educao
34 em direitos humanos, educao ambiental, educao em sade, educao para a diversidade e cidadania, educao previdenciria, entre outros. Em vrios casos a percepo da carncia dessa formao ocorreu externamente ao Ministrio da Educao. Nesse sentido podemos citar o Programa Nacional de Educao Fiscal, objeto do presente trabalho, cuja iniciativa se deu, principalmente, no mbito do Ministrio da Fazenda e das Secretarias Estaduais de Fazenda, o Programa Nacional de Educao em Direitos Humanos, cuja iniciativa coube Secretaria Especial de Direitos Humanos, integrante da estrutura da Presidncia da Repblica e o Projeto Pela tica e pela Cidadania, criado pela Controladoria-Geral da unio CGU. No entanto, a implementao dessas aes de educao para a cidadania nas escolas brasileiras, alm da sofrer os efeitos da crise instalada no sistema educacional em decorrncia das mudanas importantes que a sociedade atravessa, abordados por Tedesco (2002), so ainda impactadas sensivelmente por fatores histricos e estruturais que caracterizam a educao pblica no pas, anteriormente ilustrados. A seguir analisaremos como os comandos constitucionais de formao para a cidadania na educao bsica foram articulados na legislao educacional e como ocorre sua insero nos sistemas de ensino, especialmente no que tange ao seu tratamento como temas transversais nos Parmetros Curriculares Nacionais PCN.
1.5.2 Educao para a cidadania no ensino bsico
A Lei 9394, de 20 de dezembro de 1996, que estabeleceu as diretrizes e bases da educao nacional (LDB) destacou em seu primeiro artigo que a educao abrange os processos formativos que se desenvolvem nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e nas organizaes da sociedade civil e no 2. destacou que a educao escolar dever vincular-se ao mundo do trabalho e prtica social, dando relevo vinculao da educao com as aes da sociedade civil. No artigo 22 a LDB preconiza que o preparo do educando para o exerccio da cidadania uma das finalidades da educao bsica: A educao bsica tem por finalidades desenvolver o educando, assegurar-lhe a formao comum indispensvel para o exerccio da cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores.. No artigo 26 previu
35 que os currculos do ensino fundamental e mdio devem ter uma base nacional comum, a ser complementada, em cada sistema de ensino e estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas caractersticas regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e da clientela. Esses currculos devem abranger, obrigatoriamente, o estudo da lngua portuguesa e da matemtica, o conhecimento do mundo fsico e natural e da realidade social e poltica, especialmente do Brasil. No artigo 35 a Lei define como uma das finalidades do nvel mdio de ensino a formao tica e o desenvolvimento da autonomia intelectual e do pensamento crtico do aluno. Em 2010 foram editadas pelo Conselho Nacional de Educao as novas Diretrizes Curriculares para a Educao Bsica (Resoluo n. 4, de 13/7/2010) que destacou a importncia da educao para a efetividade dos dispositivos da Constituio e normas dela decorrentes relativos ao exerccio da cidadania, como se observa no art. 5. das referidas diretrizes:
a Educao Bsica direito universal e alicerce indispensvel para o exerccio da cidadania em plenitude, da qual depende a possibilidade de conquistar todos os demais direitos, definidos na Constituio Federal, no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), na legislao ordinria e nas demais disposies que consagram as prerrogativas do cidado. (CNE, 2010)
Os Parmetros Curriculares Nacionais PCN para o ensino fundamental propem para o trabalho escolar a abordagem de questes que norteiam a construo da cidadania e da democracia por meio de temas transversais, de forma a motivar o aluno e dar significado ao que ensinado em sala de aula. Os temas foram escolhidos a partir dos seguintes critrios: urgncia social; abrangncia nacional; possibilidade de ensino e aprendizagem no ensino fundamental e favorecer a compreenso da realidade e a participao social. No documento de apresentao dos Temas Transversais o MEC anota que:
A finalidade ltima dos Temas Transversais se expressa neste critrio: que os alunos possam desenvolver a capacidade de posicionar-se diante das questes que interferem na vida coletiva, superar a indiferena, intervir de forma responsvel. Assim, os temas eleitos, em seu conjunto, devem possibilitar uma viso ampla e consistente da realidade brasileira e sua insero no mundo, alm de desenvolver um trabalho educativo que possibilite uma participao social dos alunos. (MINISTRIO DA EDUCAO, 1997, p. 26)
Nos Parmetros destinados ao ensino fundamental foram institudos os temas transversais: tica, Pluralidade Cultural, Meio Ambiente, Sade, Orientao Sexual, Trabalho e Consumo e temas locais. Os temas transversais no constituem matrias especficas no currculo e
36 devem ser abordados pelos professores das diversas disciplinas. Nesse sentido, Costa (2008) anota que:
a transversalidade, segundo a sua concepo nos PCN, envolve o trabalho com temas transversais, grandes conjuntos de questes sociais importantes e urgentes, os quais no constituiriam outras disciplinas, mas, ao contrrio, atravessariam os contedos das matrias j existentes Nesse sentido, por exemplo, o ensino de valores no seria objeto de cursos escolares como os de Moral e Cvica, Religio ou Filosofia, como j ocorreu em passado recente e comea a acontecer novamente nas prticas escolares. (COSTA, 2008, p. 37).
A ressalva que o referido autor faz decorre da alterao feita na LDB por meio da Lei n. 11.684, de 2 de junho de 2008, que incluiu a filosofia e a sociologia como disciplinas obrigatrias nos currculos do ensino mdio e que, segundo ele, podem centralizar a abordagem de temas transversais. Faz-se necessrio pontuar, entretanto, que as aes que visam a induzir a abordagem de temas na educao possuem carter de subsdios e apoio para os sistemas de ensino e unidades escolares porque essas unidades possuem autonomia para estabelecer suas propostas pedaggicas e escolher os projetos que iro implementar. Nessa sentido, no documento de Introduo dos Parmetros Curriculares para o Ensino Mdio, o Ministrio da Educao afirmou que a LDB buscou preservar, no seu Artigo 26 a referida autonomia para contextualizar os contedos curriculares de acordo com as caractersticas regionais, locais e da vida dos seus alunos. (MEC, 2000, p. 85) Cabe assinalar uma das orientaes do referido documento de Introduo dos PCN para o ensino mdio de que sempre que possvel, diante dos recursos humanos e materiais dos estabelecimentos escolares, os alunos devero ter a oportunidade de escolher os estudos, projetos, cursos ou atividades da parte diversificada do currculo, para incentivar a insero do educando na construo de seu prprio currculo. Maranho (2004) anota que a transversalidade propagada atualmente a tentativa de reconduzir a escola sua misso de formar cidados de fato, que prezam o bem estar coletivo e individual e fala em reconduzir porque:
no passado, muitas instituies de ensino tomavam essa tarefa para si por livre e espontnea vontade, preocupadas, inclusive, em zelar pelo seu bom nome: elas faziam questo de ser reconhecidas por sua eficincia em moldar o carter de pessoas bem-sucedidas, respeitveis e queridas pela comunidade. (MARANHO, 2004, p. 86)
37 Para ele isso ocorria antes da decadncia da rede pblica de ensino bsico e da desvalorizao continuada da carreira do magistrio. Ressalta, ainda, que a LDB fez crescer a responsabilidade dos professores na formao do aluno, em conseqncia cresceu a responsabilidade do Estado com as condies de trabalho que lhes so oferecidas tais como boa infra-estrutura das escolas, salrios que permitam dedicao exclusiva, maior acesso a bens culturais e oportunidades de formao continuada e que no sendo assim, a prtica da transversalidade ser, se no um milagre, algo extremamente intricado. Teremos casos espordicos de projetos bem sucedidos que ganharo prmios, e s. (MARANHO, 2004, P. 88). Esses dificultadores que Maranho (2004) observa para a presena efetiva dos temas transversais na educao bsica decorrem, de acordo com o citado autor, principalmente por dois fatores, primeiro porque a insero desses temas requerem a interao constante entre os professores, o que no fcil quando a escola um lugar de passagem para o professor que muitas vezes atua em mais de uma escola e falta-lhe tempo at para se manter atualizado em relao a disciplina que leciona, muito menos para refletir sobre temas transversais e segundo porque seria necessrio que todos os professores tivessem domnio sobre as questes envolvidas com os temas transversais para poder esclarecer as dvidas que o assunto suscitar, porque os alunos sempre querem saber o porque de tudo, ou seja o prprio professor teria de absorver primeiro a relevncia das referidas questes e tambm preparar a forma de abordlas com os educandos. (MARANHO, 2004, P. 87). Todavia, o fato da formao para a cidadania estar presente na Constituio Federal, embora seja uma conquista relevante da sociedade civil, principalmente na fase de elaborao da nova Lei Maior, no significa sua assimilao no ambiente escolar. Nesse sentido, Machado (1998), ressalva que a utilizao do tempo e espao privilegiados da educao escolar para a referida formao depende muito mais da poltica educacional implantada em cada sistema de ensino e das prprias escolas e adverte ainda que:
Ter acesso e permanecer na escola, em qualquer escola, por 200 dias letivos anuais, ao longo de oito, onze ou mais anos, produz cicatrizes, deixa vincos profundos em professores e alunos, porque a escola concreta palco de um processo real, complexo que apenas parcial e fragmentariamente reflexo dos objetivos, contedos, mtodos e diretrizes emanados da legislao e da literatura oficial. (MACHADO, 1998, p. 2)
Shimizu, Menin, Bataglia e Martins (2010) realizaram uma pesquisa junto a professores, coordenadores pedaggicos ou diretores de escolas pblicas em vrios estados brasileiros para
38 identificar se a escola, na opinio desses educadores, deve ou no realizar a educao moral ou em valores, porque isso deve ser feito e de que forma. Dos 772 respondentes ao questionrio da pesquisa, 96,24% acreditam que escola deveria dar esse tipo de educao aos alunos, em relao ao porque disponibilizar esse tipo de educao duas tendncias maiores se sobressaem: numa, 53% dos participantes consideram a Educao Moral como parte integrante da vocao escolar (...) e noutra, 47% mostram a necessidade da escola em assumir essa educao em funo da crise atual na formao em valores morais e pela ausncia das famlias em supri-la. Sobre a forma de tratar o tema na escola foi detectado muito menos consenso do que em relao ao porqu faz-lo. No houve consenso nem sobre mtodos ou estratgias, nem sobre os locais dessa educao nas escolas. Foi observado um grupo que revelou certo saudosismo em relao poca em que esse tipo de educao era dado como uma disciplina curricular especfica, um grupo que manifestou uma diversidade de estratgias para esse tipo de formao e um pequeno grupo de participantes defendeu a abordagem transversal, na qual essa forma de educao perpassa os diferentes contedos e disciplinas escolares. (SHIMIZU; MENIN, BATAGLIA E MARTINS, 2010, P. 14) Da referida pesquisa cabe destacar o fato da maioria dos educadores entender que a formao em valores necessria no ensino escolar, mas uma pequena parcela dos participantes defender a abordagem transversal. Silva (2010) em estudo que pesquisou extrato dos professores pertencentes s escolas da rede pblica de ensino do Distrito Federal que tiveram acesso aos conhecimentos sobre a educao fiscal, por meio de cursos de formao, observou que esses educadores conseguiram, de certo modo, assimilar os pressupostos bsicos de educao fiscal, mas conclui que:
resulta tambm evidente, que embora tais conhecimentos sejam assimilados sem maiores entraves, percebe-se uma grande dificuldade por parte destes educadores em se trabalhar de forma transversal temtica, em sala de aula. Essa dificuldade est relacionada no apenas ao tema educao fiscal, mas, dificuldade em se trabalhar de forma transversal. (SILVA, 2010, p. 36).
Apesar das dificuldades que os sistemas pblicos de ensino bsico atravessam e as dificuldades para a formao para a cidadania esse propsito no pode ser deixada margem do ensino bsico e nesse sentido a educao fiscal ocupa um lugar de destaque em face do alto grau de desigualdade social, pobreza e marginalidade que caracteriza nossa sociedade, sendo a superao desses problemas includa entre os objetivos da nossa Repblica pela Constituio de 1988 e objeto de diversas polticas pblicas que requerem o acompanhamento
39 e a fiscalizao do cidado para contribuir para efetividade dessas aes governamentais. Os dificultadores para o avano da formao para a cidadania na educao bsica, contudo, merecem uma ateno especial dos gestores de programas que necessitam inserir temas nesse nvel de ensino, como ocorre com a educao fiscal, que historicamente identificou esse segmento como pblico-alvo prioritrio de suas propostas, conforme adiante detalhado.
1.6 Educao para a cidadania fiscal
Em princpio podemos entender a educao para a cidadania fiscal como a preparao do indivduo para compreender a atividade financeira do estado realizada por meio da arrecadao dos tributos e sua aplicao em aes escolhidas pelos representantes eleitos pelo povo por meio das polticas pblicas executadas pelo poder executivo, ou seja, o conhecimento sobre as funes e funcionamento do Estado e das responsabilidades dos que exercem funes na administrao pblica. Esse conhecimento pode contribuir para a participao consciente e competente do cidado no acompanhamento e fiscalizao da obteno e aplicao desses recursos e tambm o cumprimento voluntrio das obrigaes tributrias que cabe a ele, como anota Lima (2008):
Ento, Educao Fiscal o processo de acionamento da capacidade intelectual do ser humano, para conhecer finanas pblicas proporcionandolhe condies de entender, analisar e refletir sobre captao e aplicao de recursos pblicos, e conseqentemente sobre o exerccio de direitos e deveres advindos desse conhecimento. (LIMA, 2008, p. 72)
Nesse sentido Lima (2008) anota ainda que o no cumprimento das obrigaes tributrias pelos indivduos ou pelas empresas tem repercusses como a reduo da arrecadao, aumento de alquotas de impostos ou instituio de novos tributos. Todavia, lembra alguns fatores que podem gerar esse comportamento e inclui entre eles a falta de percepo de que a tributao uma contrapartida dos servios pblicos ofertados populao os atos de corrupo de gestores pblicos e de polticos levados ao conhecimento da sociedade pela mdia, a falta de participao dos indivduos no acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos e salienta:
Quando se vive em sociedade, na busca do bem comum, o cumprimento dos deveres essencial, pois quando um indivduo deixa de cumprir sua obrigao, afeta o bem estar dos outros indivduos. Logo, para a manuteno
do Estado e garantia dos direitos sociais h necessidade do cumprimento dos deveres fiscais por parte dos cidados. (LIMA, 2008, p. 26 e 27)
No contexto normativo brasileiro, anteriormente mencionado, podemos situar a necessidade dos temas relativos educao fiscal serem abordados na educao bsica em face da sua relevncia para a compreenso da realidade social e poltica do Brasil. Isso pode ser visto, pelo menos, por dois ngulos: em princpio porque a Constituio elencou entre os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil a erradicao da pobreza, da marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais, o que requer a arrecadao de tributos para financiar a implementao de diversas polticas pblicas para o equacionamento dos referidos problemas, e tambm em face da corrupo e o desvio de recursos pblicos que incidem sobre a execuo dessas polticas. Esse efeito da corrupo na efetividade de uma poltica pblica pode ser ilustrado quanto ao investimento pblico no ensino bsico em que parte dos recursos alocados no se transforma em benefcios para o aprendizado dos alunos, valorizao do magistrio ou melhoria da infraestrutura das escolas, como demonstram Ferraz, Finan e Diana (2009) em estudo realizado a partir de relatrios que registram os resultados da fiscalizao da ControladoriaGeral da Unio CGU acerca da utilizao de recursos na educao de 2001 a 2004 em 365 municpios. Em 12/10/2009, o Jornal O Estado de So Paulo publicou uma matria sobre o estudo e tambm informaes obtidas por meio de entrevista com um dos economistas que participaram da sua elaborao. A matria registra que aps separar os municpios de acordo com os problemas constatados pelos auditores da CGU foi feito um cruzamento de dados com os resultados dos municpios na Prova Brasil pelos alunos da 4 srie (5 ano) do ensino fundamental das 1.488 escolas pblicas existentes nos municpios analisados, sendo observado pior desempenho dos alunos onde foi constatado maiores problemas na utilizao dos recursos. Sobre o referido estudo Boll (2010) destacou que eles concluram que o desvio e a m gesto dos recursos repassados para as escolas pblicas brasileiras tm gerado efeitos colaterais danosos para alunos e professores, alm de prejudicar diretamente o potencial de crescimento econmico do Pas. (BOLL, 2010, p. 21) Nesse sentido a educao fiscal tem uma abrangncia extensa por possibilitar ao cidado o conhecimento dos recursos aplicados nas diversas polticas pblicas por meio do oramento, os programas, seus objetivos e metas propostos e posteriormente saber quais foram os
41 resultados alcanados por meio dos relatrios de prestao de contas dos gestores e demais instrumentos de transparncia pblica da ao governamental. A educao fiscal no ensino fundamental vincula-se nos Parmetros Curriculares Nacionais mais diretamente com o tema da tica, pois o agente pblico deve pautar-se por princpios como a probidade e a responsabilidade social da sua funo como gestor de bens e valores que pertencem coletividade atuando para favorecer o bem-estar geral. Nesse sentido os atos de corrupo violam o princpio tico e prejudicam aqueles que o agente pblico deveria beneficiar por meio do exerccio de suas funes. H tambm vinculao com o tema Trabalho e Consumo, que possui um bloco para tratar de questes relativas a tributao, distribuio de renda e justia social, em face da necessidade de arrecadao de tributos para o custeio das polticas pblicas e da administrao pblica. Desse modo, a educao fiscal pode ser visualizada no aspecto da transversalidade, proposta pelos PCN, a partir da importncia que os temas da desigualdade social e da corrupo, questes sociais importantes e urgentes no Brasil, e tambm sob o ngulo das aes governamentais e da sociedade civil que buscam a superao dos referidos problemas. Com relao ao ensino mdio a educao fiscal tambm pode ser vinculada com a questo da formao tica includa pela LDB, no artigo 35, como uma das finalidades desse nvel de ensino e os Parmetros Curriculares informa sua vinculao com a construo da cidadania, ao afirmar que:
A perspectiva de uma aprendizagem permanente, de uma formao continuada, considerando como elemento central dessa formao a construo da cidadania em funo dos processos sociais que se modificam. Alteram-se, portanto, os objetivos de formao no nvel do Ensino Mdio. Prioriza-se a formao tica e o desenvolvimento da autonomia intelectual e do pensamento crtico. (MEC, 2000, p. 13)
Faz-se necessrio pontuar que fizemos neste trabalho a correlao da educao fiscal com o Parmetros Curriculares Nacionais para o ensino fundamental editados pelo Mec em 1998, todavia com a edio das novas Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental de 9 (nove) anos, o assunto foi explicitamente includo entre temas abrangentes e contemporneos que afetam a vida humana em escala global, regional e local, bem como na esfera individual, conforme excerto do artigo 16:
Temas como sade, sexualidade e gnero, vida familiar e social, assim como os direitos das crianas e adolescentes (...), preservao do meio ambiente,
(...) educao ambiental (Lei n 9.795/99), educao para o consumo, educao fiscal, trabalho, cincia e tecnologia, e diversidade cultural devem permear o desenvolvimento dos contedos da base nacional comum e da parte diversificada do currculo. (CNE, 2010b, p. 5)
A partir da reviso da literatura acerca da educao para a cidadania na educao bsica como instrumento de fortalecimento dos ideais democrticos, considerando a evoluo dos conceitos envolvidos, verifica-se a atualidade e premncia desse tipo de investimento. No Brasil, a Constituio Federal e a legislao educacional enfatizam a necessidade da formao para a cidadania e a forma atualmente empregada por meio dos temas transversais a serem abordados pelos professores das diversas disciplinas escolares. Todavia, a realidade dos sistemas pblicos de apresenta dificultadores importantes para a efetividade desse tipo de formao e mesmo para o alcance dos demais objetivos desse nvel de ensino. Desse modo, a educao fiscal pode contribuir de modo relevante para a formao de cidados mais conscientes e preparados para participar ativamente da vida pblica, na sua comunidade e nas demais esferas de governo, em face dos contedos por ela abrangidos e da relevncia das polticas pblicas para o alcance dos objetivos apresentados pela Carta Magna, como a erradicao da misria e reduo das desigualdades sociais e regionais do Brasil. O Governo Federal possui outras aes na rea da educao fiscal, conforme anteriormente registrado, a exemplo do Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, conduzido pela Controladoria-Geral da Unio, que tambm um dos rgos que integra o grupo de trabalho que define os rumos e as diretrizes do Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF. A seguir focalizaremos a ateno na educao fiscal para a cidadania, com enfoque para as aes do PNEF vinculadas educao bsica.
2. PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAO FISCAL PNEF
Para conhecer os caminhos percorridos pela educao fiscal no Brasil, no que concerne a aes de mbito nacional, utilizamos nesse trabalho as informaes constantes do documento de referncia do Programa Nacional de Educao Fiscal (ex-Programa Nacional de Educao Tributria), (Verso n. 8), divulgado em 2005 pela Escola de Administrao Fazendria. (ESAF, 2005) Segundo o referido documento a primeira iniciativa do Governo Federal na rea da educao fiscal ocorreu em 1969 e denominou-se Operao Bandeirante, por meio da qual os agentes do fisco buscavam ensinar o contribuinte a evitar multas tributrias e tambm conscientizar o cidado sobre a funo socioeconmica do tributo e da sua importncia para a realizao das atividades do Estado, como a educao, a sade e as obras de infra-estrutura. Nos estabelecimentos de ensino a iniciativa pioneira se deu em 1970, com a Operao Brasil do Futuro, que consistia na distribuio s escolas do atual ensino fundamental de exemplares da publicao Dona Formiga, Mestre Tatu e o Imposto de Renda, de autoria de Ceclia Lopes da Rocha Bastos. A iniciativa decorreu da constatao de que predominava na sociedade a percepo de um antagonismo entre ela e o fisco e para modificar essa situao era necessrio investir na formao cidad das crianas e avanar na aceitao popular de trs ideias: a indispensabilidade dos tributos nas aspiraes de desenvolvimento; as vantagens da cooperao e poupana, ou a descoberta do futuro. Todavia devido s resistncias encontradas a Operao foi abandonada em 1972, sob o argumento que essa atividade era de responsabilidade do sistema educacional e que a obteno dos resultados se dariam em longo prazo. (ESAF, 2005, p. 9). Em 1977 as aes de educao fiscal foram retomadas com o lanamento, pela Secretaria da Receita Federal, do Programa Contribuinte do Futuro, por meio de trabalho junto s escolas e a distribuio de livros e cartilhas aos alunos e professores. O objetivo era ampliar a conscientizao sobre a funo social do tributo, porm com destaque para a necessidade de aumento da arrecadao. Essa ao foi caracterizada sob o rtulo de campanha e tambm no
44 alcanou perenidade em face da ausncia de entendimento sobre a sua relevncia e da dependncia em relao s mudanas de gestores da Receita Federal. O documento do Programa Nacional de Educao Fiscal, anteriormente citado, destaca que j nessa poca nos pases mais avanados o trabalho conjunto dos rgos de administrao fiscal com as escolas tinha status de misso oficial em decorrncia da conscincia sobre sua importncia para a melhoria da relao do Estado com a sociedade. No Brasil, porm ainda no havia essa percepo e com isso as questes de arrecadao e aplicao de recursos pblicos ficavam restritas ao mbito do prprio governo que no se preocupava em fornecer informaes dessa natureza ao cidado, sobretudo em relao ao gasto pblico. Nesse sentido o documento salienta:
Ao cidado comum restava a condio de simples leitor do noticirio sobre elevao da carga tributria, criao de novos tributos, injustias fiscais, aumento dos gastos pblicos, dficit pblico, desvio de recursos, desequilbrio das finanas pblicas e seus efeitos sobre a inflao. (ESAF, 2005, p. 9)
O documento de referncia do PNEF informa tambm que a implantao de aes de educao fiscal mais estruturadas comearam a ocorrer a partir de 1992/1994 em alguns estados brasileiros e tiveram como pblico-alvo os estabelecimentos de ensino.
2.2 A educao fiscal como poltica pblica
Souza (2006) entende a poltica pblica como um ramo da cincia poltica que busca entender como e por quais motivos os governos escolhem determinado curso de ao para solucionar um problema em detrimento das outras opes disponveis. Para a autora em comento a definio mais conhecida de polticas pblicas continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. (SOUZA, 2006, p. 24) O ciclo da poltica pblica um dos modelos de formulao e anlise de polticas pblicas, conforme anota Souza (2006). Essa tipologia visualiza a poltica pblica como um ciclo formado pelos seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao. Esse ciclo se constitu num processo de decises e de aprendizado sobre uma determinada poltica pblica. Frey (2000) entende que do ponto de vista analtico pertinente uma subdiviso mais
45 detalhada do ciclo da poltica pblica e propem as seguintes fases: percepo e definio de problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso, implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas e a eventual correo da ao. (FREY, 2000, p. 226)
2.2.1. A percepo acerca da necessidade da educao fiscal
Em maio de 1996 o Conselho Nacional de Poltica Fazendria CONFAZ, rgo constitudo pelo Ministro da Fazenda, Secretrios de Fazenda, Finanas ou Tributao de cada Estado e Distrito Federal e representantes de outros rgos, realizou em Fortaleza/CE o Seminrio de Administrao Tributria e um dos temas abordados foi a educao tributria. Entre as concluses do evento foi registrado que a introduo do ensino, nas escolas, do programa de conscincia tributria fundamental para despertar nos jovens a prtica da cidadania, o respeito ao bem comum e a certeza de que o bem-estar social somente se consegue com a conscientizao de todos. (PNEF, 2005, p.10)
2.2.2. A incluso da educao fiscal na agenda de polticas pblicas
Essa constatao, acerca na premncia de implantao de um programa de educao tributria foi considerada no Convnio de Cooperao Tcnica entre Unio, Estados e Distrito Federal, assinado em setembro de 1996, que entre outros assuntos, incluiu a implantao de um programa nacional permanente de conscientizao tributria. Entre as opes caracterizadoras de polticas pblicas registrados por Souza (2006) e que auxiliam na identificao da origem do PNEF podemos situ-lo nos modelos influenciados pelo novo gerencialismo pblico e o ajuste fiscal. O novo gerencialismo pblico ficou caracterizado no Brasil, principalmente, pelo Plano Diretor de Reforma do Estado (BRASIL, 1995). Na poca do surgimento do PNEF o Governo Federal necessitava realizar um significativo ajuste fiscal para manter vivel a administrao da dvida pblica brasileira, como registra Oliveira (2010):
Na dcada de 1990, sob a influncia das transformaes conhecidas pelo capitalismo com o processo de globalizao financeira, de produtos e de investimentos e do novo paradigma terico que deu outro status para a atuao do Estado, da poltica fiscal e da tributao, as reformas necessrias
do sistema tributrio para se ajustar a este novo quadro tm sido obstadas principalmente pela precedncia que tem, neste iderio, o compromisso com o ajuste fiscal para garantir a sustentabilidade da dvida. (OLIVEIRA, 2010, p. 8)
O referido autor lembra que no plano federal conseguiu-se aperfeioar a cobrana dos tributos e melhorar a relao com o contribuinte, o que era requerido, tambm, no mbito dos estados. Nessas esferas subnacionais isso foi impulsionado pela implantao do Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os estados brasileiros (PNAFE). O referido Programa teve como objetivo melhorar o aparelhamento da gesto tributria e financeira desses entes federativos e teve apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, por meio de contrato de emprstimo assinado pela Unio em 11 de novembro de 1996. Entre as recomendaes tcnicas do BID para os projetos dos estados financiados pelo Programa constou a implantao de programas de orientao ao contribuinte e de educao tributria, visando a facilitar e incrementar o cumprimento voluntrio das obrigaes tributrias. Desse modo observa-se a influncia do referido organismo internacional na instituio do Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF. Alm da influncia na implantao do PNEF, os recursos do BID para os programas de modernizao das administraes tributrias dos estados e municpios tambm foi uma alternativa para o financiamento das aes de educao fiscal, como registrou o documento de planejamento do Programa para o perodo 2004-2007: Em 2000, a exemplo do PNAFE, o Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros PNAFM apresenta-se como uma das possibilidades de financiamento para implementao do Programa de Educao Fiscal nos Municpios. (ESAF, 2004, p. 25) Gonalves (2002) anota a exigncia da implantao da educao fiscal na rede municipal de ensino para participao em programa financiado por organismo multilateral:
Recentemente foi aprovado o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Administrao Fiscal dos Municpios PNAFM, tambm com recursos do BID, que tem como uma de suas aes essenciais e obrigatrias para os municpios aderentes, a implantao da Educao Fiscal em seu territrio, incluindo assim toda a rede municipal de ensino. (GONALVES, 2002, p. 13)
A influncia desses programas de modernizao apoiados pelo BID nas aes do PNEF destacada, tambm, pelo Ministrio da Fazenda no documento PNAFE Realidade: a Nova Face da Gesto Fiscal:
Por outro lado, sendo a sociedade o espao comum de interlocuo da administrao fiscal com o cidado, seu cliente final, desenvolveu-se, no PNAFE o Programa Nacional de Educao Fiscal para a Cidadania PNEF,
cujos resultados tiveram impactos muito positivos e abrangentes, envolvendo rgos da Unio, como a ESAF e Receita Federal do Ministrio da Fazenda, o Ministrio da Educao, as Secretarias de Fazenda e Educao dos estados e Secretarias de Educao de mais de 2.000 municpios brasileiros. (MINISTRIO DA FAZENDA, 2006, p. 16)
Oliveira (2010) tambm observa a influncia para o surgimento do PNEF em decorrncia da implantao do PNAFE, pois anota: foi tambm no seu mbito que se criou, em 1999, o Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF) e qualifica a educao fiscal como um importante instrumento voltado para o objetivo de reforar os mecanismos da transparncia e do controle social, da tica e da cidadania fiscal e do fortalecimento da relao Estadocidado. (OLIVEIRA, 2010, p. 53) Desse modo, apesar de ser um programa de fomento ao controle social e de cidadania fiscal o PNEF no surgiu por demanda da sociedade, mas dentro da prpria burocracia brasileira, influenciada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. De acordo com Stephanou (2005) na abordagem do referido organismo multilateral: a sociedade civil est diretamente ligada questo do processo de modernizao do Estado. (STEPHANOU, 2005, p. 154) A forma como surgiu o PNEF e a relevncia da sociedade civil visualizada pelo BID nos remete uma linha de anlise de polticas pblicas que o neoinstitucionalismo. Para Rocha (2005) essa abordagem contribui para o estudo das polticas pblicas ao considerar o papel da burocracia nas polticas governamentais e a influncia da percepo que os seus agentes tm da realidade. O autor em referncia anota que:
As aes do Estado, implementadas por seus funcionrios, obedecem lgica de buscar reproduzir o controle de suas instituies sobre a sociedade, reforando sua autoridade, seu poder poltico e sua capacidade de ao e controle sobre o ambiente que o circunda. A burocracia estatal, especialmente a de carreira, estabelece polticas de longo prazo diversas das demandadas pelos atores sociais. (ROCHA, 2005, p. 14)
O autor em comento registra tambm que uma contribuio do neoinstitucionalismo para a anlise de polticas pblicas foi dar relevo ao papel das ideias na construo desses instrumentos de ao governamental e ressalta, nesse sentido, que as idias tm um papel central na elaborao das polticas, na medida em que legitimam alguns interesses em detrimento de outros. (ROCHA, 2005, p. 20). No caso do PNEF o BID exerceu uma influncia marcante na implementao dessa poltica
48 participativa em decorrncia da fora que o referido organismo multilateral atribui sociedade civil na modernizao da administrao pblica. Com isso o iderio participacionista do BID foi tambm assimilado pela burocracia fazendria brasileira ao incluir a educao fiscal na agenda de polticas pblicas, no obstante a Carta Magna de 1988 j ter valorizado a participao do cidado na administrao pblica,, individualmente ou por meio de organizaes da sociedade civil, conforme anteriormente detalhado. Essa influncia dos organismos multilaterais para a instituio de polticas participativas observado por Souza (2006):
(...) nas polticas pblicas, existe uma tentativa, em vrios pases do mundo em desenvolvimento, de implementar polticas pblicas de carter participativo. Impulsionadas, por um lado, pelas propostas dos organismos multilaterais e, por outro, por mandamentos constitucionais e pelos compromissos assumidos por alguns partidos polticos, vrias experincias foram implementadas visando insero de grupos sociais e/ou de interesses na formulao e acompanhamento de polticas pblicas, principalmente nas polticas sociais. (SOUZA, 2006, p.16)
Cabe registrar, todavia, que a influncia de organismo multilateral parece ter suplantado os mandamentos constitucionais em decorrncia da emergncia dos problemas enfrentados pela administrao pblica brasileira na dcada de 1990 em face necessidade de manter sustentvel a administrao da dvida pblica.
2.2.3. Desenho do Programa
O desenvolvimento do PNEF teve como passo inicial a aprovao pelo CONFAZ, em 25 de julho de 1997, da criao do Grupo de Trabalho Educao Tributria GET, constitudo por representantes do Ministrio da Fazenda (Gabinete do Ministro, Secretaria da Receita Federal, Escola de Administrao Fazendria ESAF), das Secretarias de Fazenda, Finanas ou Tributao dos estados e do Distrito Federal. A partir da, o GET foi institudo por meio da Portaria n. 35, de 27 de fevereiro de 1998, do Ministrio da Fazenda, que estabeleceu como seus objetivos: promover e coordenar as aes necessrias elaborao e implantao de um programa nacional permanente de educao tributria e acompanhar as atividades do Grupo de Educao Tributria nos Estados GETE. O GET, em dezembro de 1998, conclui a formatao inicial do documento orientador do Programa de Educao Tributria. (ESAF,
A integrao do Ministrio da Educao ao GET s veio a ocorrer em 1999, portanto aps o
49 desenho inicial do Programa. Desse modo, observa-se que o desenho do PNEF foi feito sem a participao no processo decisrio de agentes essenciais para as aes prioritrias do Programa que so as relativas educao bsica, pois no possvel fazer a educao fiscal chegar aos alunos sem a efetiva contribuio dos profissionais da rea educacional. Chama a ateno tambm a ausncia, nos documentos oficias do PNEF, acerca de contribuies originadas do meio acadmico, especialmente das reas mais prximas ao tema, como as faculdades de educao, cincias contbeis, direito e economia para o desenho do Programa. No se observa tambm detalhes sobre as opes que foram consideradas nessa fase. Cabe pontuar que a considerao das diferentes variveis, do contexto e, principalmente, dos grupos abrangidos por uma determinada poltica pblica fator decisivo para o sucesso ou o fracasso na sua operacionalizao, como observa Arelaro (2007):
Um diagnstico bem feito no s aquele que levanta as diferentes variveis e os dados da realidade, objetivamente, mas o que agrega, neste processo, a reflexo e, em consequncia, a formao de diferentes grupos sociais. A identificao dos problemas e as diferentes alternativas para sua soluo so processos que fortalecem uma perspectiva mais complexa da vida e da situao analisada. (ARELARO, 2007, p. 902)
Desse modo, observa-se que os dificultadores enfrentados pelo PNEF para alcanar seus objetivos, mesmo na educao bsica, sem pblico-alvo prioritrio, apresentam correlao significativa com o processo de formulao dessa poltica pblica, ao no considerar adequadamente as deficincias estruturais que caracterizam os sistemas pblicos desse nvel de ensino no Brasil e o papel essencial dos professores e demais profissionais da comunidade escolar para o sucesso do Programa nesse segmento. As referidas aes, em julho de 1999, passaram a ter a denominao de Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF, por deliberao do CONFAZ, a partir da percepo de que a abrangncia do programa que no se restringe apenas aos tributos, pois inclui tambm as questes relativas alocao e gesto dos recursos pblicos. Em consequncia dessa alterao, o Grupo de Trabalho de Educao Tributria (GET) passou a ser denominado Grupo de Trabalho de Educao Fiscal (GEF). Pessoa (2008) alerta que o arranjo institucional do PNEF, composto apenas por rgos da administrao pblica, com proeminncia da representao fazendria pode gerar constrangimento e propiciar disputas de interesses entre os demais rgos envolvidos na operacionalizao do Programa. A autora afirma:
Apontando ao Brasil, essa histria chega sociedade civil, escola, carregada de burocracia, contribuindo para emperrar o andamento das
polticas pblicas, que em seus passos lentos no deixam florescer a vontade da populao; a exemplo do PNEF, que, numa tentativa de promover a educao tributria/fiscal nas escolas, faz parcerias entre rgos do Governo, e, ao dividir suas atividades, tenta viabilizar a operacionalizao do Projeto, embora tenha na Secretaria da Fazenda - SEFAZ seu representante, o responsvel pelos recursos advindos do Ministrio da Fazenda. (PESSOA, 2008, p. 44)
2.2.4. Implementao do Programa
Atualmente integram o Programa: o Ministrio da Educao a Escola de Administrao Fazendria ESAF a Secretaria da Receita Federal a Secretaria do Tesouro Nacional a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Secretaria de Fazenda de cada Estado e do Distrito Federal a Secretaria de Educao de cada Estado e do Distrito Federal; a Controladoria-Geral da Unio - CGU; no mbito estadual os Grupos de Educao Fiscal Estaduais - GEFE e os Grupos de Educao Fiscal Municipais - GEFM. Percebe-se que no participam das decises sobre o PNEF nenhuma representao de profissionais do ensino, nem de outros segmentos da sociedade civil que discute o tema da educao escolar ou das questes tributrias ou da corrupo. A ttulo de ilustrao, no caso do Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, conduzido pela Controladoria-Geral da Unio, uma das aes de educao fiscal do Governo Federal, e os temas e as estratgias so discutidos no Conselho da Transparncia, integrado, entre outros, por representantes da Ordem dos Advogados do Brasil, entidade que possui uma Comisso Especial de Combate Corrupo, Associao Brasileira de Imprensa, Transparncia Brasil, Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais (Abong), Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, Representante indicado pelas igrejas evanglicas de mbito nacional, organizadas segundo suas convenes, conclios gerais ou snodos, e o Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social. O PNEF foi implementado com os objetivos de promover e institucionalizar a Educao Fiscal para o pleno exerccio da cidadania, sensibilizar o cidado para a funo socioeconmica do tributo, levar conhecimento ao cidado sobre administrao pblica e criar condies para uma relao harmoniosa entre o Estado e o cidado, conforme artigo primeiro da Portaria Interministerial n 413, de 31 de dezembro de 2002, documento que define as competncias dos rgos responsveis pela implementao do Programa e que foi editado pelo Ministrio da Fazenda e o Ministrio da Educao.
51 As diretrizes e as aes nacionais do Programa so estabelecidas pelo Grupo de Educao Fiscal GEF, composto pelo conjunto dos representantes das mencionadas instituies envolvidas na implementao do PNEF, nas trs esferas de governo e a coordenao geral e secretaria-executiva esto a cargo da ESAF. No mbito do GEF foi institudo pela Portaria n. 104, de 28/7/2010, o Comit Executivo do Grupo de Educao Fiscal para auxiliar a ESAF no desenvolvimento das atividades previstas no art. 10 da Portaria Interministerial n 413, de 31 de dezembro de 2002. Entre as atribuies do referido Comit cabe destacar a de integrar e articular as experincias das esferas governamentais federal, estadual e municipal, assim como de entidades no-governamentais e conselhos de participao social. (ESAF, 2010, p. 45) No entanto, ainda no se observou indicativo de que essa articulao do PNEF com as entidades da sociedade civil alcance, ao menos no curto prazo, os processos de planejamento e avaliaes do Programa, de forma a contribuir na definio e correo dos seus rumos. Apesar de focalizar prioritariamente estudantes e profissionais da educao bsica, a proposta do PNEF, conforme ESAF (2009) abranger toda a sociedade a partir de cinco mdulos com pblicos e objetivos especficos: 1. estudantes do ensino fundamental: para possibilitar acesso aos conceitos da Educao Fiscal; 2. estudantes do ensino mdio: para aprofundar os assuntos de educao fiscal a partir dos elementos j assimilados. 3. servidores pblicos: sensibilizar e envolver os servidores no Programa. 4. universitrios: oportunizar o acompanhamento do cidado em toda sua vida estudantil. 5. sociedade em geral: alcanar os indivduos que no teriam a chance de voltar mais aos bancos escolares, utilizando de preferncia as organizaes a que pertencem como clubes, associaes, sindicatos, clubes de servio e ONGs, entre outras. (ESAF, 2009a, p. 29) As principais aes do PNEF, no mbito nacional, so o Curso de Formao de Disseminadores de Educao Fiscal, realizado por meio da internet em ambiente tecnolgico da ESAF, e a produo do material de referncia do Programa, tambm denominado de kit pedaggico, composto de quatro cadernos: Caderno 1 Educao Fiscal no Contexto Social: aborda as diretrizes do Programa, seus objetivos e abrangncia, no contexto da educao fiscal e da educao pblica;
52 Caderno 2 Relao Estado-Sociedade: trata de temas relativos organizao da vida em sociedade e suas implicaes na garantia do estado democrtico de direito e da cidadania; Caderno 3 Funo Social dos Tributos: destaca a importncia do tributo na atividade financeira do Estado para a manuteno das polticas pblicas e melhoria das condies de vida do cidado; e Caderno 4 Gesto Democrtica dos Recursos Pblicos: evidencia temas relativos ao oramento, ao compromisso social e fiscal do gestor pblico e ao exerccio do controle social. (ESAF, 2009a, p.2) Cabe registrar a abrangncia dos contedos abordados pelo PNEF, que possibilitam ao indivduo uma viso histrica acerca das origens e das funes do estado, o papel e os direitos e deveres do cidado em relao administrao pblica, bem como alcana aspectos prticos sobre a obteno de dados de um determinado programa governamental, os recursos destinados por municpio e tambm informaes sobre os rgos de controle que podem ser acionados para esclarecimentos de dvidas ou encaminhamento de reclamaes ou denncias sobre malversao de recursos pblicos. Observa-se tambm o cuidado dos gestores do Programa para manter a atualidade dos materiais didticos, a exemplo da quarta edio publicada em 2009.
2.2.5. Propostas do PNEF para o ensino fundamental e mdio
As propostas do Programa na educao fundamental tm como pblico alvo os alunos, professores e profissionais do ensino fundamental da rede pblica e privada. Esse Mdulo tem por objetivos a implementao, nos estabelecimentos de ensino fundamental, das atividades voltadas para a Educao Fiscal e, mais especificamente, a incluso, como tema transversal, no ncleo Cidadania e tica, de contedos diretamente voltados para aspectos tributrios e compreenso da aplicao dos recursos pblicos. (ESAF, 2005, p. 20) O Documento de Referncia do PNEF informa no item 6.7.4 que, embora, as questes tributrias tenham sido introduzidas mais especificamente apenas no tema Trabalho e Consumo, dos Parmetros Curriculares Nacionais para as sries de 5 a 8, entende-se adequado o seu tratamento nos outros nveis de ensino, nos seguintes ncleos de conhecimento: a) ensino fundamental, 1 a 4 sries tica e Cidadania;
53 b) ensino mdio Conhecimento Sociocultural. (ESAF, 2005, p. 13) No ensino mdio os objetivos so a implantao da Educao Fiscal nos estabelecimentos de ensino mdio, como tema a ser tratado transversalmente nas aulas do currculo tradicional; a sensibilizao do adolescente para a necessidade de sua participao na obteno e gerenciamento dos recursos pblicos e a disponibilizao aos estudantes dos meios para o acompanhamento e a avaliao da aplicao dos recursos pblicos. (ESAF, 2005, p. 21) Essa proposta de disponibilizao aos estudantes do ensino mdio de ferramentas para o acompanhamento e a avaliao da aplicao dos recursos pblicos uma atividade que se associa com o controle social, podendo inclusive resultar na identificao de indcios de desvios de recursos ou de finalidade na utilizao de bens pblicos. Isso pode ser ilustrado, por exemplo, com situaes de falta de merenda ou transporte escolar em determinada localidade. O conhecimento pelos alunos e professores quanto aos recursos repassados pela Unio para o municpio em que residem por meio do Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE e pelo Programa Nacional de Transporte Escolar PNATE possibilita uma cobrana mais qualificada de soluo dos problemas, diretamente na Prefeitura ou por meio dos respectivos conselhos de polticas pblicas, no caso o Conselho de Alimentao Escolar CAE e o Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB que tem competncia para fiscalizar o fornecimento de transporte escolar aos estudantes, geralmente necessrio para os alunos da rea rural. Nesse aspecto a vinculao do PNEF com o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, conduzido pela Controladoria-Geral da Unio, e que objetiva a preparao do cidado para o exerccio do controle social, individualmente, por meio dos conselhos de polticas pblicas ou de outras formas de organizao comunitria poderia contribuir para maior sinergia s aes propostas do PNEF para os estudantes do ensino mdio. Essas propostas tambm evidenciam uma caracterstica importante da educao fiscal que a ao cidad para contribuir na efetividade das polticas pblicas com seus benefcios para o respectivo pblico-alvo e ao mesmo tempo induzir ao aperfeioamento da gesto pblica. Atualmente o PNEF conduzido conforme o Plano Estratgico 2008-2011 que estabeleceu em relao educao formal, a execuo das aes de forma descentralizada, cabendo aos gestores regionais e municipais a elaborao de seus planos estratgicos que devero induzir, mediante documentos formais, uma sinergia entre os diversos atores que dele participam, garantindo apoio logstico e financeiro s aes. (ESAF, 2008, p. 35)
54 Com relao aos diversos atores mencionados pelo Plano cabe registrar que o arranjo institucional do Programa no mbito nacional, de modo geral, se reproduz nos estados com a participao das representaes suas regionais, a exemplo das Superintendncias Regionais da Receita Federal e dos Centros de Treinamento Regionais da ESAF.
2.2.6. Avaliaes do Programa
O PNEF tem sido avaliado periodicamente pelo Grupo de Trabalho de Educao Fiscal GEF. A primeira avaliao ocorreu em 2000, posteriormente houve uma avaliao que resultou na elaborao do Plano Estratgico para o quadrinio 2004-2007 e o mais recente diagnstico teve incio em maro de 2007 e trmino em maio de 2008. O referido diagnstico buscou conhecer a situao do Programa em todos os estados, contou com o apoio de uma empresa de consultoria externa e deu origem ao Plano Estratgico para o perodo de 2008 a 2011. O PNEF, todavia, avanou at o momento, basicamente, nos mdulos do ensino fundamental e do ensino mdio, e ainda com muitos dificultadores, conforme registra o diagnstico constante do Plano Estratgico 2008-2011. Esse fato reduz o alcance de suas aes, em face dos obstculos para a efetividade dos temas transversais nesses nveis de ensino registradas no Captulo 1 e observados tambm por Pessoa (2008) e Silva (2010). A situao do PNEF abordada, no documento que registra o Plano Estratgico 2008-2011, a partir da anlise das foras impulsoras e restritivas que influenciam a sua operacionalizao. (ESAF, 2008, p. 30) Quanto s foras restritivas, identificadas pelo referido diagnstico, releva anotar as que se relacionam com as dificuldades da ampliao do espao para os temas transversais nas escolas como a falta de apoio institucional, notadamente do Ministrio da Educao e da maioria das secretarias de educao, falta de normatizao do PNEF junto ao MEC e a inexistncia de projeto de formao e orientao tcnica que viabilize a atuao do PNEF nas escolas. Pessoa (2008) realizou pesquisa acerca da execuo do PNEF no Municpio de Fortaleza/CE, com amostra de escolas que tinham tido acesso ao Programa, e observou que:
embora uma das diretrizes do PNEF sugira que o contedo programtico de educao tributria/fiscal deva ser includo na grade curricular, de forma transversal, conforme proposta dos Parmetros Curriculares Nacionais, a
pesquisa constatou que apenas 13% afirmaram que o contedo do programa de educao fiscal est inserido no currculo escolar. (PESSOA, 2008, p. 99)
O PNEF pretende levar suas informaes a todos os servidores da escola, alm dos professores e alunos. De acordo com o art. 14 da LDB, os sistemas de ensino devem adotar normas de gesto democrtica e possuir conselhos escolares ou equivalentes com a participao da comunidade escolar e local, conforme inciso II do referido artigo. Pessoa (2008) verificou em sua pesquisa que no segmento dos conselhos escolares o ndice dos entrevistados que no tiveram acesso ao conhecimento sobre educao fiscal chegou a 83%. Por outro lado, apesar do diagnstico constante do Plano Estratgico 2008-2011 apontar a forte descentralizao do Programa para os Estados, foram registradas como foras restritivas a baixa participao dos Estados, falta de integrao nos Estados das instituies coparticipantes, pequena compreenso da importncia do PNEF no desempenho das funes pblicas dos servidores fazendrios, gerando baixa participao no Programa pois so sempre os mesmos idealistas que levam a bandeira, a falta de dedicao exclusiva ao Programa nas instituies gestoras, estrutura apenas no papel e a falta de comprometimento com a educao por parte dos gestores. (ESAF, 2008, p. 34 e p. 35) Outra fora restritiva apontada no diagnstico a no-integrao de todos os mdulos. Nesse sentido, o Plano registra como um dos fatores crticos para o sucesso do Programa a adeso de organizaes no governamentais (ONGs), entidades paraestatais (Senac,Sebrae, Senai, outros), associaes de classes patronais, profissionais e sindicais e segmentos na sociedade civil e incluiu entre as metas para o quadrinio 2008-2011 a implantao de aes do Mdulo Sociedade, vinculado a esse segmento, entre elas a articulao de parcerias com entidades representativas desse pblico alvo. (ESAF, 2008, p. 36) Nesse sentido, Pessoa (2008) entende que programas como o PNEF no deveriam ser iniciativas s do governo, pois observa que isso leva a um enrijecimento burocrtico, mas prioridade dos institutos que o constituem. (PESSOA, 2009, p.121). A autora em comento d sentido ao termo institutos abrangendo tanto os diversos rgos que compem a administrao pblica nos trs poderes como tambm entidades da sociedade civil e cita exemplo de aes como o Feiro do Imposto, apoiado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT). Nessa linha de aes de educao fiscal promovidas pela sociedade civil, podemos anotar tambm o trabalho da associao SER Maring - Sociedade Eticamente Responsvel que implantou o Observatrio Social com o objetivo de proporcionar sociedade oportunidades
56 que favoream a coeso social, por intermdio da transparncia na gesto dos recursos pblicos, conforme registrado no stio da referida entidade na internet. Essa ONG promove aes educativas e tambm realiza um acompanhamento rotineiro das aes da administrao municipal relacionadas utilizao de recursos pblicos, tais como a publicao e o contedo dos editais de licitao, a efetiva entrega de materiais adquiridos e se esto de acordo com as especificaes do edital. A iniciativa da referida associao, inclusive, tem sido seguida pela implantao desses observatrios em diversos municpios e estados, com a realizao de aes de educao fiscal e de controle social e a discusso desses temas tambm no meio acadmico. Apesar das dificuldades de contribuio do Ministrio da Educao ao PNEF, mencionadas no Plano Estratgico 2008-2011, cabe registrar a produo em 2010 pela TV Escola, vinculada aquele Ministrio, dos vdeos de Educao Fiscal Clube dos sem-frias e Tributos: que histria essa, disponveis para acesso na biblioteca virtual www.dominiopublico.gov.br. Esses vdeos podem facilitar o trabalho dos temas do Programa pelos professores em sala de aula ou serem utilizados como tarefa complementar para os alunos. Entre as foras impulsoras, constantes do documento de planejamento do PNEF 2008-2011 podemos destacar os anseios da sociedade, que est atenta e demanda cada vez mais a tica e a responsabilidade social dos setores pblico e privado e, tambm, melhor aproveitamento dos recursos pblicos e a sinergia com outros programas existentes na sociedade. O Plano Estratgico do PNEF 2008-2011, concluiu que diante de tantas contradies e complexidades, o PNEF concebe como cenrio para a sociedade brasileira, nos prximos dez anos, o aumento do capital poltico do cidado mediante o desenvolvimento da democracia participativa, possibilitando o exerccio pleno da cidadania pela populao.. (PNEF, 2008, p. 35) Alm do diagnstico realizado pelo PNEF para a elaborao de seus planos estratgicos outros documentos oficiais avaliam como est o andamento de suas aes. Nesse sentido, o Relatrio da Atuao Governamental e o Balano Geral da Unio, relativo ao exerccio de 2009, registra resultados na educao fiscal utilizando a modalidade de Educao a Distncia, conforme ilustrado no quadro a seguir:
Esses so os nicos resultados do PNEF registrados no referido Relatrio. Observa-se que num perodo de 12 anos, o PNEF alcanou 10,54% dos alunos e 17% das escolas. Quanto aos municpios o Relatrio registra que foram sensibilizados 1443 municpios. De acordo com o Plano Estratgico 2008-2011, o conceito de municpio sensibilizado, pressupem a realizao de reunies formais registradas em atas, com as seguintes autoridades: prefeitos, secretrios de Fazenda e Educao e presidente da Cmara Municipal. O Relatrio no informa, porm, o quantitativo de municpios em que o Programa foi formalizado, informao mais relevante, pois indica os municpios em que o PNEF atingiu os seguintes requisitos: lei municipal ou decreto-lei editado e o grupo municipal institudo. O Relatrio no informa tambm o quantitativo de entidades da sociedade civil participantes das referidas aes de educao distncia, nem as parcerias firmadas com outros rgos ou entidades no mbito municipal. Esse fato dificulta o conhecimento das localidades que contam ao mesmo tempo com aes do PNEF nas escolas e parcerias com rgos e entidades da sociedade civil. Cabe salientar, ainda, que o fato do professor ser capacitado pelo Programa como disseminador da educao fiscal, mediante cursos, geralmente distncia, e ter acesso aos mdulos pedaggicos do PNEF, no significa, necessariamente, a transmisso do contedo para seus alunos, em face dos dificultadores operacionais da abordagem transversal, conforme observaes anteriormente registradas. Alm das informaes constantes do referido Relatrio da Atuao Governamental, relativo ao exerccio de 2009, verificamos tambm dados adicionais acerca da execuo do PNEF no Relatrio Anual de Avaliao do Plano Plurianual, divulgado pelo Ministrio da Fazenda. No relatrio do exerccio de 2009 nota-se que no referido exerccio houve o contingenciamento de 72% dos recursos para a ao de capacitao de disseminadores de educao fiscal (Ao 6268) e reduo de 68% dos recursos da ao 6267 relacionada produo de material do pedaggico do Programa. Esse Relatrio registra que as metas do PPA relacionadas as referidas aes s puderam ser executadas no referido exerccio em razo da ESAF ter
58 utilizado recursos do Fundo Especial de Treinamento e Desenvolvimento - FUNTREDE para substituir os recursos reduzidos do Oramento Geral da Unio por meio do contingenciamento mencionado. (MINISTRIO DA FAZENDA, 2010, p. 35) Em relao ao financiamento das aes do PNEF, cabe registrar, ainda, que entre as foras restritivas ao avano do Programa elencadas no diagnstico para elaborao do Plano Estratgico 2008-2011 constou as dotaes oramentrias insuficientes e as restries oramentrias do Poder Executivo ( Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) resultando em carncia de recursos para a educao fiscal. (ESAF, 2008, p. 34) O meio acadmico tambm tem se interessado em avaliar o PNEF. Nesse sentido, Grzybovski e Hahn ( 2006) considera o Pnef incipiente e afirma que ainda vive-se no Brasil um estado de profundo desconhecimento das bases da sociedade em relao s coisas mais elementares, agravado, no caso do tributo, pela sua natureza impositiva. (GRZYBOVSKI e HAHN, 2006, p. 851) Pessoa (2008), entende que essa poltica pblica expressa apenas um plano de intenes que no chega a convencer os educadores, nem a sociedade no modo geral, pois a sua pesquisa sobre a execuo do Programa no municpio de Fortaleza/CE, revelou que os pontos fracos superam os pontos fortes do PNEF, a partir da apreciao dos educadores:
Pontos Fracos: [...] falta de interesse da comunidade educativa; falta de material didtico; falta de material humano (profissionais preparados para desenvolver o assunto); falta de espao fsico adequado; ausncia de articulao na escola; ativismo na escola; falta de divulgao do tema no Projeto Pedaggico. Pontos Fortes: [...] j existe algumas iniciativas de ensino na escola; h alguns professores comprometidos; uma oportunidade de exercer a cidadania [...]. (PESSOA, 2008, p. 37)
2.2.7. Correlao do PNEF com outras aes de educao fiscal do Governo Federal
Conforme anteriormente mencionado, o Governo Federal possui outras aes de educao fiscal, conduzidas pela Controladoria-Geral da Unio representadas principalmente pelo Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico. De acordo com informaes constantes do site da CGU, o Programa prev cinco aes, complementares entre si: 1) educao presencial, que pode ser oferecida em encontros/ eventos bsicos e complementares; 2) educao a distncia; 3)elaborao e distribuio de material didtico; 4)incentivo formao de acervos tcnicos
59 em conjunto com o Programa de Fortalecimento da Gesto Pblica e 5) parcerias e cooperao institucional. A Educao Presencial do Programa Olho Vivo realizada em municpios-plos, com durao aproximada de uma semana. As atividades so destinadas aos conselheiros municipais, aos agentes pblicos e s lideranas locais. Nos encontros/eventos presenciais existe a possibilidade de parcerias com entidades pblicas ou privadas, tanto para o suporte logstico como para contedos que sejam afins com os temas de administrao pblica, como: tica, transparncia, cidadania e controle social. O Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico iniciou suas aes de fomento ao controle social junto aos conselheiros de polticas pblicas, agente pblicos municipais e lideranas locais, sendo posteriormente includa aes junto s universidades (Dilogos Acadmicos) e mais recentemente tambm aes junto s escolas de educao bsica, por meio do Projeto Um por todos e todos por um! Pela tica e cidadania, com apoio de uma metodologia desenvolvida por especialistas do Instituto Cultural Maurcio de Sousa, especificamente para essa finalidade. Segundo a CGU, essa atividade de fomento ao controle social tem aproximado a instituio dos cidados interessados no acompanhamento e controle social das polticas pblicas. Esse fato ganha relevo no mbito municipal, em decorrncia do processo acentuado de descentralizao da execuo das polticas pblicas, especialmente das polticas sociais a partir de comandos da Constituio de 1988. Um exemplo do avano nas aes nesse segmento foi a realizao em 2009 do Seminrio Nacional do Controle Social, realizado pela Controladoria-Geral da Unio em parcerias com diversas entidades da sociedade civil. Nesse sentido o Relatrio Crtico do Seminrio destacou as iniciativas da sociedade civil, como a AMARRIBO, que fez um grande movimento em Ribeiro Bonito que resultou na priso de um prefeito corrupto e a ABRACCI, que difunde o tema do controle social e transparncia pblica por todo o Brasil. (CGU, 2009, p. 28). Em decorrncia das discusses e reivindicaes oriundas do referido Seminrio cabe anotar o anncio recente acerca da perspectiva de realizao da primeira Conferncia Nacional sobre Transparncia e Participao Social, agendada para maio de 2012. Desse modo, percebe que j existe um segmento da sociedade civil identificado e acompanhado em suas aes de controle social pela CGU, por meio do Programa Olho Vivo, pblico-alvo do PNEF no Mdulo V, conforme ESAF (2008): Por fim, prope a realizao
60 de ampla interface com a sociedade civil organizada, a exemplo de clubes, associaes, sindicatos, organizaes no-governamentais - ONGs, etc. (ESAF, 2008, p. 14) Observa-se a partir dessas informaes que o PNEF e o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico trilharam caminhos diferentes mas possuem o objetivo de atingir com suas aes toda a sociedade. O PNEF iniciou e avanou at o momento, basicamente, nas aes junto s escolas, mesmo com muito dificultadores, conforme anteriormente detalhado e o Programa Olho Vivo buscou atingir seus objetivos de fomento participao e ao controle social das polticas pblicas a partir da disseminao de informaes junto aos conselheiros municipais, agentes pblicos e lideranas locais e recentemente apresentou suas propostas de aes junto s escolas de educao bsica. O Programa Olho Vivo do Dinheiro Pblico e o PNEF j realizam atividades em conjunto, a exemplo da 3 edio do Concurso de Desenho e Redao da CGU, que teve como tema Todos pela tica e cidadania: como posso contribuir para uma sociedade melhor?. Cabe ressalvar, no entanto, que apesar da CGU atualmente integrar o Grupo de Trabalho de Educao Fiscal GET e elaborar materiais didticos que podem subsidiar as atividades do PNEF na educao bsica, a exemplo da Cartilha Olho Vivo no Dinheiro Pblico, escrita sob a forma de gibi, no existe link para o acesso a esses materiais, nem mesmo para o site educativo da CGU para crianas e adolescentes (http://www.portalzinho.cgu.gov.br) no site do PNEF que disponibiliza diversos materiais para alunos, pais e professores: (http://leaozinho.receita.fazenda.gov.br/default.htm). A partir das informaes apresentadas acerca do Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, com suas aes de fomento ao controle social das polticas pblicas, realizada por meio de instncias formais como os conselhos, organizaes da sociedade civil ou informais, como fruns e observatrios de cidadania fiscal, observa-se que o esforo na maior aproximao das propostas do PNEF com as aes educativas e prticas do controle social pode contribuir para o enriquecimento desses esforos, a exemplo do objetivo do Programa de oferecer aos estudantes do ensino mdio instrumentos para o acompanhamento e a avaliao da aplicao dos recursos pblicos. (ESAF, 2009, p. 21). Em 2010 o tema Educao Fiscal para Cidadania foi includo no Documento Final da Conferncia Nacional de Educao Conae com propostas que podem contribuir para maior efetividade do Programa e melhorar a articulao institucional. Destacamos alguns itens relacionados aos problemas de desenho e implementao do PNEF abordados no presente
61 trabalho. Nesse sentido, registre-se a proposta relativa incluso do tema na formao dos profissionais de educao nos seguintes termos: deve-se: garantir que os contedos da educao fiscal para cidadania componham currculo obrigatrio na formao dos/as profissionais de educao, em todos os nveis, etapas e modalidades de ensino. (CONAE, 2010, p.120) Quanto necessidade de melhorar a articulao do PNEF com aes de educao fiscal conduzidas por rgos e entidades o documento em referncia anota que necessrio:
(...) possibilitar que o Sistema Nacional de Educao e as entidades da sociedade civil organizada, rgos pblicos de controle e fiscalizao, escolas de governo e demais parceiros atuem articulados s aes e projetos de educao fiscal; estimular atividades prticas para o exerccio da cidadania e do controle social assegurando a participao popular na gesto do Estado. (CONAE, 2010, p.120)
No que se refere ao papel da educao fiscal para uma cidadania consciente acerca do papel dos tributos, dos oramentos e das polticas pblicas na reduo das desigualdades sociais, o documento Final da CONAE registrou que preciso:
(...) fomentar o debate em torno das polticas pblicas capazes de reduzir as desigualdades sociais; ser um instrumento de promoo permanente do Estado Democrtico de Direito; difundir informaes que possibilitem a construo da conscincia cidad em torno do papel social dos tributos, dos bens e oramentos pblicos; informar, sociedade, sobre os efeitos lesivos da corrupo, da sonegao fiscal e da m gesto dos recursos pblicos. (CONAE, 2010, p.120)
A partir da anlise dos documentos oficiais do PNEF, divulgados pelo Grupo de Trabalho de Educao Fiscal, instncia que define as diretrizes e estratgicas nacionais do Programa, e dos estudos e pesquisas que abordam a incluso da educao para a cidadania na educao bsica, cabe observar que, apesar das dificuldades para o avano de suas propostas para esse segmento, bem como no avano nas propostas para os demais segmentos (servidores pblicos, universidades e sociedade em geral), o PNEF apresenta-se como uma importante ferramenta para o fortalecimento dos ideais democrticos no Brasil. Nesse sentido, retornando a definio mais conhecida de polticas pblicas, registrada em Souza (2006) resgatando a ideia de Laswell, ou seja, quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. (SOUZA, 2006, p. 24), podemos observar que, embora o PNEF tenha surgido no escopo de reformas administrativas e ajustes fiscais que o Governo Federal considerou imprescindveis na dcada de 1990, a sociedade civil foi a maior beneficiria dessa deciso, pois ao ser colocado na agenda poltica brasileira, mesmo que atravs da burocracia estatal e na esteira de orientaes do BID, o tema da educao fiscal passou a ser objeto de estudos e
62 reflexes por parte dos atores envolvidos na operacionalizao do Programa e a temtica foi introduzida, ainda que de forma restrita, no meio acadmico, a exemplo do Curso de Especializao em Educao Fiscal e Cidadania, realizado no mbito da ESAF, e dos estudos registrados no presente trabalho, a exemplo de Grzybovski e Hahn ( 2006), Pessoa (2008), Lima (2008) e Silva (2010).
A necessidade da educao para a cidadania predomina, atualmente, como requisito para o fortalecimento dos ideais democrticos, sendo a cidadania realada no aspecto da participao na esfera pblica. Nesse sentido, Ghanem (2004) entende a cidadania enquanto coresponsabilidade do indivduo pelo conjunto poltico em que ele est inserido e Machado (2002) afirma que educar para a cidadania significa prover os indivduos de instrumentos para a plena realizao desta participao motivada e competente, desta simbiose entre interesses pessoais e sociais, desta disposio para sentir em si as dores do mundo. (MACHADO, 2002, p. 106). Bobbio observa a educao para a cidadania como uma das promessas no cumpridas pelas democracias contemporneas, conforme anotado por (AZANHA, 1997, p. 135), e percebe a necessidade de avanar na democracia participativa com a adio de novos controles a serem exercidos pela sociedade, alm da eleio dos seus representantes polticos. Nessa linha, Bobbio afirma que: o mvel dessa forma de democracia participativa se traduz na diminuio do espao que separa deliberantes de deliberaes no interregno eleitoral, mediante novos controles. (BOBBIO, 1986, apud GOULART, 2006, p. 54). No Brasil, a Constituio Federal de 1988 ampliou os espaos de participao do cidado na conduo da administrao pblica, por meio de diversos dispositivos que buscam facilitar o acesso s informaes sobre as aes governamentais e tambm pela valorizao e expanso do controle social sobre a execuo das polticas pblicas, especialmente por intermdio dos conselhos, compostos, paritariamente, por representantes do governo e da sociedade civil. Todavia, o Brasil apresenta traos culturais que condicionam, tanto a ao dos gestores pblicos, e que se relacionam ao patrimonialismo e ao clientelismo, quanto o exerccio da cidadania, dificultando a agregao efetiva de indivduos em torno de questes coletivas, com a predominncia do vnculo de pessoa a pessoa, caractersticos do personalismo, como observado por Holanda (1995). Com isso, temos altos nveis de corrupo na gesto pblica e pouco interesse da maioria da populao em acompanhar a conduo da coisa pblica. Nesse cenrio, a educao fiscal apresenta-se como um importante instrumento de conscientizao do cidado acerca da sua contribuio para o financiamento da administrao pblica, mediante o pagamento de tributos, e dos correspondentes direitos no tocante
64 utilizao desses recursos por meio das polticas pblicas. Esse aspecto ganhou relevo nos ltimos anos em face da maior transparncia na destinao dos recursos da Unio e da fiscalizao mais intensiva com a deteco de muitos casos de desvios que colocaram o tema da corrupo de um modo mais contundente na mdia. No mbito do Governo Federal temos duas linhas de ao no mbito da educao fiscal, conforme anteriormente registrado, o Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF e o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico. O Programa Olho Vivo, existe desde setembro de 2003 e foi criado por meio de parceria entre a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e a organizao no-governamental (ONG) Avante Qualidade, Educao e Vida. As aes do Programa se iniciaram junto aos conselheiros de polticas pblicas, agentes municipais e lideranas locais, posteriormente avanaram com discusses no meio universitrio sobre o problema da corrupo e a partir de 2009 foi lanado o Projeto Um por todos e todos por um! Pela tica e cidadania, com propostas junto s escolas de educao bsica. As aes junto ao segmento da sociedade civil j apresenta resultados, a exemplo do Seminrio Nacional do Controle Social, realizado em 2009, pela ControladoriaGeral da Unio em parcerias com diversas entidades. Em decorrncia das discusses e reivindicaes oriundas do referido Seminrio tivemos recentemente o anncio acerca da perspectiva de realizao da primeira Conferncia Nacional sobre Transparncia e Participao Social, agendada para maio de 2012. O Programa Nacional de Educao Fiscal - PNEF foi implantado sob influncia do iderio de valorizao da participao da sociedade como ferramenta para a melhoria da gesto pblica defendido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Essa implantao ocorreu no bojo do Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os estados brasileiros (PNAFE), financiado pelo referido organismo multilateral, e vinculou-se aos processos de ajustes fiscais que marcaram a dcada de 1990 no Brasil. Apesar de valorizar a participao do cidado no acompanhamento das aes da administrao pblica, e que se materializam principalmente por meio das polticas pblicas, o PNEF foi concebido e desenhado sem a participao da sociedade civil e como vimos anteriormente, o Grupo de Trabalho de Educao Fiscal, segue composto apenas por representantes de rgos pblicos, no sendo observada na pesquisa a meno a instituio de conselho ou outra forma de possibilitar a colaborao regular de segmentos da sociedade civil nas discusses e definies das estratgias do Programa.
65 Na fase de elaborao inicial do Programa, concluda em dezembro de 1998, o Ministrio da Educao ainda no participava do Grupo de Trabalho de Educao Tributria, como era denominado poca a instncia nacional que define as diretrizes do Programa. O PNEF tem encontrado dificultadores importantes para avanar em suas propostas para a educao bsica, segmento prioritrio do Programa, desde as primeiras discusses sobre a necessidade de uma estratgia nacional de educao fiscal ocorridas em 1996. O Plano Estratgico do PNEF para o perodo de 2008 a 2011 elenca diversos fatores que prejudicam sua expanso. Esses dificultadores podem ser agrupados em fatores estruturais, de formulao e de implementao de polticas pblicas. Um fator estrutural para o avano do PNEF na educao bsica, apontado pelo diagnstico constante do Plano Estratgico 2008-2011 a dificuldade da ampliao do espao para os temas transversais nas escolas. A transversalidade, segundo a sua concepo nos Parmetros Curriculares Nacionais, envolve o trabalho com grandes conjuntos de questes sociais importantes e urgentes, os quais no constituiriam outras disciplinas, mas, ao contrrio, atravessariam os contedos das matrias j existentes. (COSTA, 2008, p. 37). Nesse conjunto se situa a educao para a cidadania fiscal, a educao ambiental, a educao em direitos humanos, por exemplo. A dificuldade para ampliao do espao para os temas transversais nas escolas abordada por estudiosos da educao bsica que a correlacionam a queda geral da qualidade do ensino decorrente dos problemas advindos da expanso acentuada do nmero de alunos, oriundos principalmente das camadas de menor poder aquisitivo e cujos pais possuem pouca ou nenhuma instruo. Alunos nessas condies requerem, para o avano na sua educao escolar, ateno redobrada dos professores e com isso as escolas enfrentam dificuldades para cumprir, tanto as suas funes de letramento do indivduo e sua formao para o trabalho e a vida em geral, quanto formao para a cidadania. Essa situao crtica da educao brasileira e a urgncia de aes saneadoras tambm foram apontadas pela Conferncia Nacional de Educao, realizada em 2010, cujas propostas subsidiaram o Projeto de Lei do novo Plano Nacional de Educao PNE, que abranger o perodo de 2011 a 2020, e foi encaminhado pela Presidncia da Repblica ao Congresso Nacional em dezembro de 2010. Com relao aos dificultadores da educao para a cidadania na educao bsica, cabe repisar as observaes de Maranho (2004) no sentido que os esforos atuais relacionados transversalidade so uma tentativa de reconduzir a escola sua misso formadora de cidados
66 de fato, ciosos do bem estar coletivo e individual, mas que isso s ocorrer com a adequao da infra-estrutura das escolas, salrios que permitam aos professores a dedicao exclusiva ao ensino, terem maior acesso a bens culturais e possibilidades de formao continuada. Para o mencionado autor, a inexpressiva presena dos temas transversais na educao bsica decorre, principalmente por dois fatores, primeiro porque a insero desses temas requerem a interao constante entre os professores, o que no fcil quando a escola um lugar de passagem para o professor que muitas vezes atua em mais de uma escola e falta-lhe tempo at para se manter atualizado em relao a disciplina que leciona, muito menos para refletir sobre temas transversais e segundo porque seria necessrio que todos os professores tivessem domnio sobre as questes envolvidas com os temas transversais para esclarecer as dvidas que o assunto suscitar, ou seja, o prprio professor teria de absorver primeiro a relevncia das referidas questes e tambm preparar a forma de abord-las com os educandos. (MARANHO, 2004, P. 87). Desse modo, ao eleger os alunos do ensino fundamental e mdio como seu pblico-alvo prioritrio o PNEF atraiu para si os problemas estruturais que caracterizam esses nveis de ensino no Brasil, o que se constituiu num problema de formulao do Programa, pois o desenho de uma poltica pblica precisa considerar adequadamente o contexto no qual pretende intervir de forma a prever os possveis obstculos ao seu sucesso e adotar estratgias para super-los. No tocante aos problemas de implementao do PNEF, observou-se entre as foras restritivas ao avano do Programa registradas no diagnstico constante do Plano Estratgio 2008-2011 a baixa participao dos Estados, a falta de integrao nos Estados das instituies coparticipantes, a pouca compreenso da importncia do PNEF no desempenho das funes pblicas por parte dos servidores fazendrios, gerando baixa participao no Programa pois so sempre os mesmos idealistas que levam a bandeira, a falta de dedicao exclusiva ao Programa nas instituies gestoras, estrutura apenas no papel e a falta de comprometimento com a educao por parte dos gestores. (ESAF, 2008, p. 34 e p. 35) No que se refere aos grupos estaduais e municipais esse problema crucial para a execuo do PNEF, pois h necessidade de suporte constante e com qualidade s aes de educao fiscal realizadas pelos professores e pelas escolas. A disponibilidade dos membros dos grupos de educao fiscal requerida tambm para o avano nas propostas para os demais segmentos do Programa: sociedade em geral, servidores pblicos e universitrios.
67 Nesse sentido, o diagnstico integrante do Plano Estratgico registra como fora restritiva a no-integrao de todos os mdulos e como um dos fatores crticos para o sucesso do Programa a adeso de organizaes no governamentais (ONGs), entidades paraestatais (Senac,Sebrae, Senai, outros), associaes de classes patronais, profissionais e sindicais e segmentos na sociedade civil e incluiu entre as metas para o quadrinio 2008-2011 a implantao de aes do Mdulo Sociedade, vinculado a esse segmento, entre elas a articulao de parcerias com entidades representativas desse pblico alvo. (ESAF, 2008, p. 36) Uma das propostas do Programa para os alunos do ensino mdio a disponibilizao aos estudantes dos meios para o acompanhamento e a avaliao da aplicao dos recursos pblicos. (ESAF, 2005, p. 21). Essa uma atividade que se associa com o papel de controle social, exercido pelos conselhos de polticas pblicas. No mbito municipal ocorre o gasto com aes diretamente relacionadas aos alunos da educao bsica, a exemplo do Programa Nacional de Transporte Escolar PNTE, do Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE. Com isso o conhecimento, por parte de alunos, professores demais integrantes da comunidade escolar, acerca dos valores disponibilizados para essas aes e das normas que regem sua gesto possibilita uma cobrana mais qualificada caso sejam observados problemas nessa reas, diretamente na Prefeitura ou por meio dos respectivos conselhos, que contam com a participao paritria dos representantes da sociedade civil. Apesar dos dificultadores observados para o avano nas propostas do PNEF para o ensino fundamental e mdio nota-se que a partir da viso da educao como uma prtica permanente, onde a escola apesar de ser o local privilegiado da educao, passa a dividi-lo mais acentuadamente com outras formas de aquisio do conhecimento, a exemplo das organizaes da sociedade civil, como observa Gadotti (2000), h espao e necessidade de formao para a cidadania na educao bsica, a exemplo da educao para a cidadania fiscal. No entanto, essas iniciativas necessitam ser articuladas com aes de educao para a cidadania fiscal em outros segmentos, como as propostas do PNEF para as universidades, os servidores pblicos e a sociedade em geral, os programas nessa linha conduzidos por outros rgo pblicos e iniciativas da sociedade civil para criar sinergia entre as aes e atingir maior eficcia em seu conjunto. Como exemplo relacionado importncia da integrao de aes da educao formal e noformal, Rink e Megid Neto, (2009), ao referir-se a educao ambiental, observam que os
68 estudos se concentram no mbito formal de ensino, ou seja, estudos direcionados ao contexto escolar e que, todavia, as iniciativas em ambientes no-formais permite maior liberdade na escolha de contedos, ampliando as possibilidades de executar estratgias metodolgicas notradicionais. Entretanto, os referidos autores ressaltam:
para que as contribuies educativas de tais espaos sejam maximizadas, h a necessidade de se estabelecer parcerias com escolas de nvel bsico e Instituies de Ensino Superior e intensificar estudos que se voltem para as iniciativas j existentes, a fim de potencializar a interao entre o espao educacional formal e o no formal. (RINK e MEGID NETO, 2009, p. 253)
Com relao contribuio do meio acadmico no avano da educao para a cidadania, cabe anotar o importante papel desse segmento nas propostas do Programa Nacional de Educao em Direitos Humanos, conforme observa IPEA (2010):
(...) a parceria com as universidades hoje a principal frente estratgica de atuao do programa, tendo em vista que estas participam na articulao dos comits estaduais, no estabelecimento de linhas de pesquisa e programas de ps-graduao em direitos humanos, bem como na capacitao de agentes pblicos e da sociedade civil. (IPEA, 2010, p. 296)
A identificao pelos gestores do PNEF de alternativas para facilitar a abordagem da educao fiscal nas escolas, a exemplo da integrao com outras iniciativas governamentais e da sociedade civil, podem contribuir para avanos mais significativos das propostas do Programa para esse segmento e para suas propostas gerais, visto que levar a educao fiscal para outros segmentos (universitrios, servidores pblicos e a sociedade civil) consta dos objetivos do PNEF desde sua criao. Cumpre registrar, no entanto, o avano do PNEF no sentido da gradativa incluso da educao para a cidadania fiscal como tema permanente de estudo e reflexo na sociedade brasileira. Nesse sentido o Grupo de Trabalho de Educao Fiscal GEF tem encaminhado aes que podem contribuir para ampliar a presena da educao fiscal nas escolas, a exemplo da proposta de incluso do tema nos cursos de graduao que formam professores, conforme proposta aprovada na Conferncia Nacional de Educao realizada em 2010, a meno explcita da educao fiscal nas Diretrizes Curriculares Nacionais referentes ao ensino ao ensino fundamental, editadas em 2010 e a instituio do curso de especializao em educao fiscal e cidadania, no mbito da ESAF. No se observou, todavia, aes do GEF para incluir a temtica da educao fiscal nos livros didticos, que ganham forma, sobretudo, no Programa Nacional do Livro Didtico - PNLD, pois como alertaram Libneo, Toschi e Oliveira (2009) a prtica cotidiana dos professores na
69 educao bsica conduzida, de modo relevante, pelos contedos constantes dos livros didticos. Nesse ponto, cabe lembrar que atualmente o PNEF oferece aos professores, basicamente, o curso distncia de formao de disseminadores da educao para a cidadania fiscal, no ambiente computacional da ESAF, os quatro mdulos (kit pedaggico de apoio a formao de disseminadores) e o MEC elaborou por meio da TV Escola dois vdeos sobre o tema, conforme anotado anteriormente. Cabe ressaltar acerca do kit pedaggico, a abrangncia dos contedos abordados, que possibilitam ao indivduo uma viso histrica acerca das origens e das funes do estado, o papel e os direitos e deveres do cidado em relao administrao pblica, bem como alcana aspectos prticos sobre a obteno de dados sobre programas e recursos aplicados num determinado programa e tambm informaes sobre os rgos de controle que podem ser acionados para esclarecimentos de dvidas ou encaminhamento de reclamaes ou denncias sobre malversao de recursos pblicos. Observa-se tambm o cuidado dos gestores do Programa para manter a atualidade dos materiais didticos, a exemplo da quarta edio publicada em 2009. Esse investimento didtico do PNEF representa uma contribuio relevante para a educao para a cidadania fiscal que poderia ser utilizado mais amplamente com maior integrao com as aes do Programa Olho Vivo no Dinheiro pblico que trilhou mais acentuadamente o caminho da formao prtica dos conselheiros de polticas pblicas e lideranas locais para colaborar na fiscalizao do gasto pblico, abordando aspectos como a compreenso de editais de licitao, execuo de contratos administrativos, verificao da efetiva prestao de servios contratados ou entrega de bens e materiais adquiridos. Em sntese, as aes do PNEF no mbito do ensino fundamental e mdio devem considerar os problemas estruturais que condicionam as escolas e a atuao dos profissionais responsveis por esses nveis de ensino e caracterizar-se por intervenes que facilitem a introduo e o desenvolvimento do tema pelos professores, com o acompanhamento regular dos agentes do PNEF, integrantes ou colaboradores dos grupos municipais e estaduais de educao fiscal e a elaborao e disponibilizao de materiais didticos, de acordo com as demandas e especificaes dos profissionais da rea educacional, que facilitem a compreenso dos objetivos e utilidades desse tipo de educao para o exerccio da cidadania. Em face desses problemas estruturais, pode ser recomendvel, ainda, maior investimento na
70 implementao e ampliao das aes do PNEF nos segmentos relativos sociedade civil e no meio acadmico, articulando os mdulos da educao formal com aes de educao fiscal no formais, como sugerido por Rink e Megid Neto (2009) em relao educao ambiental, para ampliar o espectro de colaboradores potenciais para o incremento da educao para a cidadania fiscal em ambiente to privilegiado para a formao de valores que a escola bsica representa. Esse investimento pode ser decisivo para o futuro do Programa, pois como afirma um provrbio africano necessria a contribuio de toda a comunidade para educar uma criana.
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References: artigo 5
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 artigo 74
 Artigo 205
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e contrario
 artigo 22
 artigo 26
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 artigo 16