Source: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU335
Timestamp: 2016-10-25 04:59:23+00:00

Document:
Odločba o ugotovitvi, da določba 38. člena zakona o finančnem poslovanju podjetij ni v neskladju z ustavo in, da odredba o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov ni v neskladju z ustavo in zakonom
Odločba o ugotovitvi, da določba 38. člena zakona o finančnem poslovanju podjetij ni v neskladju z ustavo in, da odredba o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov ni v neskladju z ustavo in zakonom : Uradni list RS, št. 97/00
Odločba o ugotovitvi, da določba 38. člena zakona o finančnem poslovanju podjetij ni v neskladju z ustavo in, da odredba o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov ni v neskladju z ustavo in zakonom (Uradni list RS, št. 97/00)
Datum objave 20.10.2000
2000-01-4090
pobude družbe Cestno podjetje Maribor, d.d., Maribor, in drugih, ki jih zastopa
Odvetniška družba Colja, Rojs & partnerji, o.p., d.n.o., Ljubljana, po
opravljeni javni obravnavi dne 7. aprila 2000 na seji dne 28. septembra 2000
1. Določba 38. člena zakona o finančnem poslovanju podjetij
(Uradni list RS, št. 54/99 in 110/99) ni v neskladju z ustavo. 2. Odredba o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov
(Uradni list RS, št. 71/99 in 78/99) ni v neskladju z ustavo in zakonom.
1. Pobudnice izpodbijajo 38. člen zakona o
finančnem poslovanju podjetij (v nadaljevanju: ZFPPod) in odredbo o finančnem
poslovanju proračunskih porabnikov (v nadaljevanju: odredba). Navajajo, da so pravne
osebe, katerih dejavnost je tudi izvajanje investicijskih del. Pri opravljanju
svoje dejavnosti konkurirajo na razpisih, ki se financirajo iz proračuna, na
način, kot to določa zakon o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 24/97 in
nasl. – v nadaljevanju: ZJN). Pooblastilo, vsebovano v 38. členu ZFPPod, ki
pooblašča Ministra za finance za izdajo podzakonskega akta o finančnem
poslovanju proračunskih uporabnikov, ki bo smiselno povzemal določbe ZFPPod ob
upoštevanju določb zakona o izvrševanju proračuna (Uradni list RS, št. 5/96 in
nasl. – v nadaljevanju: ZIPro) je po mnenju pobudnic preširoko, brez kriterijev
in premalo določno. Navajajo, da naj bi iz vsebine izpodbijanega 38. člena
ZFPPod in odredbe izhajalo, da so naslovniki navedenih predpisov proračunski
porabniki, vendar temu ni tako. Naslovniki so dejansko pobudnice, ki stopajo v
poslovne odnose s porabniki proračunskih sredstev, ko ti z njimi razpolagajo v
okviru financiranja investicijskih del. Iz pooblastila naj bi izhajalo, da sme
izvršilna oblast na podlagi takšnega zakonskega določila na novo določati
pravice in obveznosti. Na tej podlagi sprejeta odredba naj bi tudi posegala v
obligacijska razmerja pobudnic s tretjimi, s tem ko jim določa njihovo obvezno
vsebino, kot npr., da morajo ponudnice sprejeti obveznost odstopiti terjatve,
ki jih imajo do proračunskega porabnika, svojim pogodbenim strankam in da se
morajo ponudnice s svojimi pogodbenimi partnerji dogovoriti o rokih plačil in
višini zamudnih obresti. Odredba naj bi tudi prekoračila zakonsko pooblastilo z
določbo, da morajo ponudnice predložiti revizorska poročila, čeprav niti zakon
o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in nasl. – v nadaljevanju:
ZGD) niti ZJN tega ne predpisujeta. Pobudnice menijo, da so z izpodbijanim zakonskim
pooblastilom in določbami odredbe kršeni 1., 2. in 3. člen, prvi in drugi
odstavek 74. člena, 87. člen, drugi in tretji odstavek 120. člena in 153. člen
ustave. Pobudnice tudi poudarjajo, da bi izvajanje določb odredbe, ki
zahtevajo, da morajo imeti ob konkuriranju na javnih razpisih poravnane vse
svoje zapadle obveznosti do vseh dobaviteljev, kooperantov in podizvajalcev
bistveno ogrozilo njihov obstoj. Iz navedenega razloga so pobudnice predlagale
tudi, naj ustavno sodišče začasno zadrži izvrševanje odredbe. 2. Ministrstvo za finance (v nadaljevanju:
MF) v odgovoru na pobudo navaja, da izpodbijano zakonsko pooblastilo in odredba
ne posegata v pravne interese pobudnic. Meni, da zakonsko pooblastilo iz 38.
člena ZFPPod ni preširoko. Tudi odredba na novo ne določa pravic in obveznosti,
temveč le povzema in konkretizira določbe ZFPPod. Pobudnice so dolžne že v
skladu z zakonom o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78 in
nasl. – v nadaljevanju: ZOR) in ZFPPod poravnavati svoje zapadle obveznosti. MF
nadalje navaja, da je nepravočasno poravnavanje obveznosti doseglo v slovenskem
gospodarstvu obseg, ki resno ogroža normalno poslovanje podjetij. Republika
Slovenija je nedvomno največji vlagatelj ter preko javnih investicij v javno
infrastrukturo in druge objekte v javni lasti letno vloži preko 300 milijard
SIT. Tako je trenutno največji investicijski projekt gradnja slovenskih
avtocest. Republika Slovenija mesečno redno poravnava svoje obveznosti
največjim izvajalcem del (med katerimi so ravno pobudnice), na drugi strani pa
te ne poravnavajo svojih obveznosti do dobaviteljev, kooperantov in
podizvajalcev. To ogroža njihov obstoj in dokončanje investicijskih del, kar bi
v posledici pomenilo za državo veliko škodo. 3. V zvezi z izvajanjem odredbe MF navaja,
da sta Družba za avtoceste v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: DARS) in
Direkcija Republike Slovenije za ceste v času od uveljavitve izpodbijane
odredbe razpisala 14 razpisov za oddajo javnih naročil nad 50 milijonov SIT.
Zaradi odredbe naj bi ne prišlo do zastojev pri oddaji javnih naročil, ker
ponudnice ne bi mogle zadostiti razpisnim pogojem. Tudi pobudnice (GIZ Gradis,
d.d., Ljubljana, Kraški zidar, d.d., Sežana, Primorje Ajdovščina, d.d., Cestno
podjetje Celje, d.d. in SCT, d.d., Ljubljana) naj bi bile med ponudnicami na
javnih razpisih in tudi njim je uspelo predložiti mnenje pooblaščenega
revizorja o poravnanih zapadlih obveznostih. V zvezi z navedbami pobudnic, da
tuji ponudniki ne bodo mogli sodelovati na javnih razpisih, ker lahko revizorske
storitve opravljajo le tisti revizorji, ki so pridobili licenco Slovenskega
inštituta za revizijo, pa MF pojasnjuje, da zakon o revidiranju (Uradni list
RS, št. 32/93 in 65/93 – v nadaljevanju: ZRev ) v 17. členu določa pogoje, ki
jih mora izpolnjevati pooblaščeni revizor. Revizorsko mnenje tujega revizorja
je veljavno, če ima tuji revizor svoj naziv nostrificiran pri Slovenskem
inštitutu za revizijo. Tuji ponudniki naj bi imeli tako možnost pridobiti
mnenje tujega pooblaščenega revizorja, kakor tudi mnenje slovenskega
pooblaščenega revizorja. Glede neplačanih obveznosti SCT do podizvajalcev in
kooperantov iz bivše SFRJ pa MF navaja, da neplačane terjatve iz tega naslova
niso ovira za pridobitev revizorjevega pozitivnega mnenja o poravnanih zapadlih
obveznostih. MF nadalje še navaja, da se je tudi po zaslugi sprejetih predpisov
in ukrepov plačilna disciplina izboljšala, saj se je število imetnikov
blokiranih računov znatno zmanjšalo, prav tako pa tudi višina blokiranih
sredstev. 4. Pobudnice zavračajo navedbe MF in
dodatno utemeljujejo svoj pravni interes ter kršitev legalitetnega načela.
Zatrjujejo tudi nastanek nepopravljive škode zaradi doslednega upoštevanja
določil odredbe. Poudarjajo, da je bila družba SCT izločena že na treh javnih
razpisih in da zaradi neuspešnega konkuriranja na javnih razpisih ne bodo mogle
pokrivati fiksnih materialnih stroškov (plače zaposlenih, vzdrževanje opreme,
odplačevanje kreditov). Pobudnice so namreč zaposlile dodatne delavce in
nabavile potrebna osnovna sredstva. Zaradi bistvenega zmanjšanja obsega del
pobudnice ne bodo mogle v kratkem najti novih trgov in na ta način prezaposliti
delavcev ter uporabiti opreme na novih projektih oziroma trgih. Izvajanje
odredbe ima po mnenju pobudnic lahko negativen vpliv na celotno gospodarstvo. 5. Državni zbor v odgovoru na pobudo
navaja, da je pooblastilo v 38. členu ZFPPod povsem določno opredeljeno.
Odredba, s katero je določena obveznost proračunskih porabnikov, da svoje
obveznosti izpolnjujejo v skladu s svojimi pogodbenimi obveznostmi, temelji na
določbah ZFPPod. Poudarja, da enake obveznosti veljajo tudi za podjetja. V
odredbi so upoštevane le posebnosti, ki jih ureja zakonodaja o izvrševanju
proračuna. Nasprotni udeleženec navaja, da ima odredba podlago v ZJN, ki ureja
postopek oddajanja javnih naročil, in glede sklepanja pogodb tudi v ZOR. Zato
izpodbijana odredba temelji na zakonih in ne ureja na novo pravic in
obveznosti. 6. Iz pojasnil Slovenskega inštituta za
revizijo izhaja, da je njegov Strokovni svet sprejel navodilo za pripravo
revizorjevega poročila iz 6. člena odredbe (Uradni list RS, št. 71/99). V zvezi
z izvajanjem odredbe in navedenim navodilom je razpravljal na seji dne 20. 1.
2000 Odbor sekcije za revizijo in sprejel sklep, da je smiselno izvedljivo in
da ni zadržkov za njegovo uporabo. Navaja, da tuje revizorske družbe in tuji
revizorji lahko opravljajo revidiranje računovodskih izkazov slovenskih družb,
če imajo nostrificiran naziv po določbah ZRev.
7. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-
264/99 z dne 20. 1. 2000 pobudo sprejelo in zavrnilo predlog za začasno
zadržanje izpodbijanih določb. Ustavno sodišče je dne 7. 4. 2000 opravilo javno
obravnavo. I. Presoja 38. člena ZFPPod 8. Izpodbijani 38. člen ZFFPod določa, da v
roku enega meseca po uveljavitvi zakona minister, pristojen za finance, sprejme
podzakonski akt o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov, ki smiselno
povzema določbe ZFPPod in ZIPro. Po mnenju pobudnic je tako pooblastilo brez
kriterijev in premalo določno, da bi bila na tej podlagi lahko sprejeta
izpodbijana odredba, in je zato v nasprotju s 1., 2., 3., 87., 120. in 153.
členom ustave. 9. Po ustavi (120. člen) so upravni organi
pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga
določata ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske
podlage v zakonu – medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako
imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati take in take
izvršilne predpise v določenem roku) pomeni le, da zakonodajalec izdaje
izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč
ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti, in da ji je za to
določil tudi rok. Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju
za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je
treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo
materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Kakšno vrsto izvršilne klavzule
bo zakonodajelec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste
presoje. Pri tem je omejen le z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno
in izvršilno oblastjo. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena
ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno
urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na
podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že
v zakonu podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti.
Tako je npr. Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999 (Uradni
list RS, št. 7/99 in OdlUS VIII, 2) ugotovilo, da je v neskladju z ustavo
določba zakona, ki ministra pooblašča za določanje meril za pridobitev pravice,
za določanje postopka uveljavljanja te pravice ter za določanje višine
stroškov, ki bremenijo upravičenca. 10. Za presojo ustavnosti izpodbijanega 38.
člena ZFPPod je torej bistveno, ali daje ministru, pristojnemu za finance,
pooblastilo za urejanje materije, ki je zakon še ne ureja, oziroma ali mu
prepušča urejanje vprašanj, ki so v izključni pristojnosti zakonodajalca.
Izpodbijani člen določa, da v roku enega meseca po uveljavitvi ZFPPod minister,
pristojen za finance, sprejme podzakonski akt o finančnem poslovanju proračunskih
porabnikov, ki smiselno povzema določbe ZFPPod ob upoštevanju zakona, ki ureja
izvrševanje proračuna. Kljub njegovi nekoliko nenavadni dikciji ustavno sodišče
ugotavlja, da izpodbijani člen kot izvršilna klavzula ni v neskladju z ustavo.
Določa rok za izdajo izvršilnega predpisa, določa kdo ga mora izdati in na
katere subjekte se lahko nanaša. Del besedila, ki se glasi: “ki smiselno
povzema določbe tega zakona ob upoštevanju zakona, ki ureja izvrševanje
proračuna”, pa ni mogoče razlagati drugače kot tako, da je zakonodajalec
naložil ministru, da poslovanje proračunskih porabnikov uredi v okviru materije
oziroma pravic in obveznosti, ki jih urejata že ZFPPod in ZIPro. Vprašanje
morebitne prekoračitve tega pooblastila pa je vprašanje presoje ustavnosti in
zakonitosti določb odredbe, ne pa vprašanje ustavnosti izpodbijanega 38. člena
ZFPPod. Ker je pooblastilna norma v 38. členu ZFPPod v skladu z ustavno
določenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo in v skladu s
hierarhijo pravnih norm ter s pravili, ki veljajo za izdajo izvršilnih
predpisov, ni v neskladju s 1., 2., 3., 87., 120. in 153. členom ustave. II. Presoja odredbe 11. Izpodbijana odredba določa pogoje, ki
jih morajo proračunski uporabniki dodatno vnesti v razpisne pogoje za oddajo
javnih naročil. Kot je ustavno sodišče že ugotovilo, je normodajalec imel
pooblastilo za izdajo odredbe. Ustavno sodišče je zato v nadaljevanju moralo
presoditi, ali je izdajatelj ostal v okviru danega pooblastila. O izvrševanju
zakona lahko govorimo samo tedaj, če izvršilni predpis ostaja v mejah razmerij,
ki jih ureja zakon. Če torej samo opisuje in razlaga zakon, potem je nedvomno
vsebinsko odvisen akt. Upravni predpis pa sme zakonsko normo tudi dopolnjevati,
vendar samo tako daleč, da z dopolnjevanjem ne bo originarno urejal družbenih
razmerij ali originarno določal nalog države. Tako mora torej zajeti samo
tisto, kar nujno izhaja iz zakonske norme, pa v njej ni izrecno povedano.
Upravni predpis sme izbrati tudi način za dosego neke naloge, ne sme pa je
originarno določiti. 12. Pobudnice izpodbijajo celotno odredbo,
vendar za njen 1., 2. in 3. člen odredbe izrecno ne navajajo, v čem naj bi bila
njihova protiustavnost in protizakonitost. Z navedenimi določbami odredbe je
urejeno poslovanje proračunskih uporabnikov. Ker se torej ne nanašajo na
izvajalce del, t.j. na pobudnice, jih ustavno sodišče ni presojalo. 13. Pobudnice izrecno izpodbijajo 4. člen
odredbe, ki določa, da upnik neplačane zapadle obveznosti lahko predlaga, naj
ministrstvo, pristojno za področje, na katerem je prišlo do zamude pri
poravnavi obveznosti, zagotovi način poravnave te obveznosti. Pobudnice zmotno
menijo, da so z “upniki” po tej določbi mišljeni podizvajalci, kooperanti in
dobavitelji blaga. Navedena določba nemreč ne ureja razmerij med podizvajalci,
dobavitelji blaga in kooperanti na eni ter naročnikom na drugi strani, temveč
ureja razmerja med izvajalci del in naročnikom. Z navedenim členom je namreč
odredbodajalec uredil primere, ko naročnik javnega naročila (npr. DARS) ne
plača v roku izvajalcu del, t.j. pobudnicam. V tem primeru imajo slednje
možnost zahtevati od pristojnega ministrstva, naj zagotovi način za poravnavo
te obveznosti. Na tej podlagi je tako pobudnicam olajšana, predvsem pa
skrajšana pot do poplačila njihovih terjatev do proračunskih porabnikov. Zato
pobudnice nimajo razlogov za izpodbijanje navedene določbe. Člen 5 odredbe 14. Odredba v 5. členu določa, da morajo
naročniki v razpisnih pogojih dodatno določiti: – zavezo izvajalcev del kot prevzemnikov
javnih naročil za odstop svojih terjatev do naročnikov v korist dobaviteljev
blaga, podizvajalcev in kooperantov za izkazane in potrjene terjatve (prva
alinea 5. člena); – zavezo izvajalcev del za poplačilo
njihovih obveznosti dobaviteljem blaga, kooperantom in (pod) izvajalcem v
enakih rokih, kot so določeni v pogodbah o prevzemu del z naročniki del iz
izvajanja del za oddana naročila (druga alinea 5. člena); – zavezo izvajalcev del priznati in
obračunati ter plačati dobaviteljem blaga, kooperantom in podizvajalcem del
zapadle obveznosti in zakonite zamudne obresti za vsak dan zamude pri plačilih
zapadlih in potrjenih obveznosti po izstavljenih računih za opravljene storitve
podizvajalcev in kooperantov (tretja alinea 5. člena); – zavezo izvajalcev del pri gradbenih
pogodbah, če pogodbena vrednost del presega 50 milijonov SIT, izstaviti
naročniku nepreklicno bančno garancijo na prvi poziv za izpolnitev pogodbenih
obveznosti, ki bo krila tudi potrjene obveznosti izvajalca del do njegovih
podizvajalecv in kooperantov iz kooperantskih oziroma podizvajalskih pogodb, ki
jih izvajalec iz kakršnegakoli razloga svojim podizvajalcem oziroma kooperantom
ne bi poravnal ob zapadlosti (četrta alinea 5. člena); – zavezo izvajalcev del pri gradbenih
pogodbah, če vrednost del presega 50 mio SIT, da pred sklenitvijo
podizvajalskih in kooperantskih pogodb pridobijo pisno soglasje naročnikov za
sklenitev teh pogodb (peta alinea 5. člena). Prva alinea 5. člena odredbe 15. Z navedeno določbo je odredba določila
način zavarovanja za poplačilo obveznosti izvajalcev del do podizvajalcev,
kooperantov in dobaviteljev blaga. Po tej določbi lahko slednji v primeru
neplačila oziroma nepravočasnega plačila izvajalca del, svoje izkazane in
potrjene terjatve uveljavljajo neposredno proti naročniku (npr. DARS). Gre za
poseben primer odstopa terjatve – “odstop v zavarovanje”. Pri odstopu v
zavarovanje pride zavarovanje na vrsto, če terjatev ob dospelosti ni plačana,
torej morajo šele nastopiti pogoji, da se lahko uveljavlja zastavna pravica z
realizacijo zastavljenega predmeta, ki je tukaj odstopljena terjatev. Dolžnik
(izvajalec del) odstopi svojo terjatev (ki jo ima do naročnika) do višine svoje
neplačane obveznosti do podizvajalca, kooperanta ali dobavitelja blaga. Prva
alinea 5. člena odredbe ščiti podizvajalce, kooperante in dobavitelje in zaradi
te določbe ni v ničemer poslabšan položaj pobudnic (izvajalcev del). Upoštevati
je treba načelo poštenega obnašanja gospodarskega subjekta, ki zahteva, da se
zapadle obveznosti poravnavajo v dogovorjenem roku. Dolžnost izpolnitve
obveznosti izhaja tudi iz prvega odstavka 17. člena ZOR, ki določa, da so
udeleženci v obligacijskih razmerjih dolžni izpolniti svojo obveznost in
odgovarjajo za njeno izpolnitev. Prav tako določa obveznost izpolnitve 5. člen
ZFPPod – podjetje mora poslovati tako, da je v vsakem trenutku sposobno
pravočasno izpolnjevati zapadle obveznosti ter da je trajno sposobno izpolniti
vse svoje obveznosti. Z izpodbijano določbo je odredba preprečila neutemeljeno
zavlačevanje s plačili oziroma neplačevanje s strani izvajalcev del. Kot je
razvidno, izpodbijana določba za izvajalce del ne določa novih obveznosti,
temveč določa le način poravnave njihovih obstoječih obveznosti, kadar
izvajalci del (pravočasno) ne poravnajo svojih obveznosti. Način poravnave,
določen v izpodbijani določbi, temelji na navedenih zakonskih podlagah in
ostaja v okviru zakonskega pooblastila. Zato izpodbijana določba ni v neskladju
z zakonom in ustavo. Način poravnave obstoječih obveznosti izvajalcev del po
izpodbijani določbi pa iz istih razlogov tudi ne krši svobodne gospodarske
pobude (prvi odstavek 74. člena ustave), kot to zatrjujejo pobudnice. Druga in tretja alinea 5. člena odredbe 16. Z navedenima določbama je
odredbodajalec predpisal, da lahko naročnik sklepa pogodbe s tistimi izvajalci
del, ki bodo imeli v svojih podizvajalskih pogodbah določene enake roke plačil,
kot so določeni v pogodbah med njimi (izvajalci del) in naročniki, ter da bodo
imeli v primeru zamude s plačilom dogovorjene zakonite zamudne obresti. 17. Postopek javnih naročil je neoblastni
postopek, katerega cilj je vzpostaviti premoženjsko razmerje med državo in
podjetji pri zadovoljevanju državnih potreb in opravljanju njenih funkcij.
Kljub temu pa ima postopek javnih naročil tudi sestavine, ki kažejo na državno
oblastno urejanje. Eden pomembnih ciljev urejanja javnih naročil namreč izhaja
iz dejstva, da so javna naročila pogosto načrtno sprejet instrument državne
gospodarske politike. Državna gospodarska politika je lahko usmerjena k
različnim ciljem: oživitev gospodarstva, skrb za konkurenčnost nacionalnega
gospodarstva, skrb za posamezne panoge, skrb za enakomeren regionalni razvoj in
za gospodarsko nerazvite dele države. Nedvomno je cilj države, da bodo oddana
dela preko javnih naročil potekala v rokih in nemoteno. Ta cilj pa se lahko
doseže tudi z izboljšanjem finančne discipline gospodarskih subjektov. Očitno
je, da je odredbodajalec ta cilj zasledoval tudi v navedenih določbah. 18. Zaradi opisane dvojne narave javnih
naročil je zakonodajalec na tem področju prepustil izvršilni oblasti široko
polje lastne presoje. To izhaja tudi iz 77. člena ZJN, ki daje ministru,
pristojnemu za finance, splošno pooblastilo za urejanje posameznih vprašanj v
postopkih za oddajo javnih naročil. Zato utemeljenosti ukrepov ni mogoče
presojati iztrgano, temveč v okviru makroekonomske in mikroekonomske politike,
ki uravnava celotno družbeno gospodarstvo in vključuje elemente predvidevanja.
Ustavno sodišče se pri presoji ustavnosti in zakonitosti takega ukrepa omejuje
na vprašanja: ali ukrep ni v nasprotju z namenom zakonskega pooblastila, ali
pooblastilo, ki prepušča izvršilni oblasti široko polje lastne presoje, ni
zlorabljeno, ali breme ukrepa ni v nerazumnem nesorazmerju z učinki, ki naj jih
doseže, ali ni ukrep sprejet na nezakonit način in ali z njim ni kršen kak drug
zakon (tako ustavno sodišče tudi v odločbi št. U-I-128/95 z dne 7. 11. 1996,
Uradni list RS, št. 66/96 in OdlUS V, 145). 19. Kot izhaja iz navedb MF, je finančna nedisciplina
v slovenskem gospodarstvu dosegla obseg, ki resno ogroža normalno poslovanje
podjetij. Republika Slovenija je nedvomno največji investitor. Če bi se še
naprej nadaljevala praksa, da bi država v rokih plačevala zapadle mesečne
situacije, na drugi strani pa bi izvajalci ne poravnavali svojih zapadlih
obveznosti, bi to lahko ogrozilo ne le eksistenco dobaviteljev blaga,
kooperantov in podizvajalcev, temveč bi lahko povzročilo, da bi bila zaradi
tega dela ustavljena in ne bi prišlo do dokončanja investicijskih del, kar bi
pomenilo za državo izjemno škodo. Do tega je namreč že prišlo, ko so kooperanti
in podizvajalci grozili z ustavitvijo del, kljub temu, da je DARS poravnal vse
zapadle obveznosti izvajalcem del (pobudnicam). Nedvomno je, da so podizvajalci,
kooperanti in dobavitelji blaga v razmerju do izvajalcev del (pobudnicami)
ekonomsko šibkejša stranka, ki je prisiljena pristati tudi na obveznosti, ki so
zanjo očitno neugodne. Načelo svobode urejanja obligacijskih razmerij (10. člen
ZOR) je omejeno z drugim načelom obligacijskega prava – načelom enakopravnosti
udeležencev v obligacijskih razmerjih (11. člen ZOR). Kot je razvidno, je
ukrepe, določene v drugi in tretji alinei 5. člena odredbe, odredbodajalec
sprejel zaradi zaščite v pogodbenih razmerjih ekonomsko šibkejših strank ter
zaradi zagotavljanja večje finančne discipline v teh razmerjih. Izpodbijani
ukrepi torej v celoti sledijo zakonodajalčevemu cilju in z njimi odredbodajalec
ni prekoračil zakonskega pooblastila. Ustavno sodišče tudi ugotavlja, da so
izpodbijani ukrepi (določitev enakih rokov in plačilo zakonitih zamudnih
obresti) primerni in niso v nerazumnem nesorazmerju z učinki, ki jih
zasledujejo (pravočasna izvedba javnih naročil in večja finančna disciplina
gospodarskih subjektov). Zato z izpodbijanima določbama odredbe ni bilo kršeno
načelo zakonitosti. Četrta alinea 5. člena odredbe 20. Izpodbijana določba določa dolžnost
izvajalca del, da naročniku izstavi bančno garancijo za izpolnitev pogodbenih
podpogodbenikov. Izpodbijana določba ima zakonsko podlago v ZJN in zakonu, ki
ureja izvrševanje proračuna. 21. ZJN v drugem odstavku 13. člena določa,
da lahko naročnik, upoštevaje obseg in vrsto javnega naročila, od ponudnikov
zahteva finančno zavarovanje za dobro izpolnitev pogodbe. Četrti odstavek 22.
člena ZJN daje ministru za finance izrecno pooblastilo, da: “podrobneje
predpiše vsebino razpisne dokumentacije za tipične vrste naročil ter vrste in
način uporabe finančnih zavarovanj za resnost ponudbe.” Na tej podlagi je že
bila izdana odredba o obvezni vsebini razpisne in ponudbene dokumentacije
(Uradni list RS, št. 33/97 in nasl.), ki določa, da naročnik že v razpisu
določi obveznost in vsebino bančne garancije. Tudi novi zakon o javnih
naročilih (Uradni list RS, št. 39/00 – ZJN-1, ki bo začel veljati 12. 11. 2000)
v petem odstavku 23. člena določa, da: “Minister, pristojen za finance,
natančneje predpiše obvezne sestavine dele razpisne dokumentacije. Z zakonom,
ki ureja izvrševanje proračuna Republike Slovenije za posamezno leto, se
določijo vrednosti, od katerih naprej mora naročnik zahtevati v postopkih
oddaje javnih naročil bančno garancijo.” zakon o izvrševanju proračuna
Republike Slovenije za leto 2000 (Uradni list RS, št. 9/00 – v nadaljevanju:
ZIPRS2000) v tretjem odstavku 10. člena določa, da mora naročnik v postopkih
javnega naročanja zahtevati od ponudnika kot zavarovanje za izpolnitev svojih
obveznosti bančno garancijo za resnost ponudbe, bančno garancijo za izpolnitev
pogodbenih obveznosti in bančno garancijo za odpravo napak v garancijski dobi,
če naročilo za gradbena dela presega 30 milijonov SIT. Tako iz določb ZJN kot
iz ZIPRS2000 izhaja, da naročnik lahko zahteva ustrezno finančno zavarovanje. Izpodbijana
določba torej v okviru navedenih zakonskih določb določa obveznost izstavitve
bančne garancije za izpolnitev pogodbenih obveznosti, če pogodbena vrednost
presega 50 milijonov SIT. Tudi izpodbijana določba je ukrep za dosego že
opisanega zakonodajalčevega cilja, tj. zagotavljanja finančne discipline. Če
namreč pobudnice ne bodo pravočasno plačale svojih zapadlih obveznosti, bo
prišlo najprej do odstopa terjatev iz prve alinee 5. člena odredbe (točka 15 te
obrazložitve), nato pa do vnovčitve bančne garancije. S tem pa je zaščiten tudi
naročnik. Z vnovčitvijo navedene bančne garancije bo namreč kril svoje
obveznosti do podizvajalcev, kooperantov in dobaviteljev blaga, nastale na
podlagi prve alinee 5. člena odredbe. Ker izpodbijana določba ostaja v navedenih
zakonskih okvirih, z njo ni kršeno načelo zakonitosti. Peta alinea 5. člena odredbe 22. Glede na to, da je ustavno sodišče
ugotovilo, da predhodne alinee 5. člena odredbe niso v neskladju z zakonom in
ustavo, tudi določba pete alinee tega člena, ki zgolj omogoča izvrševanje
nadzora nad izvajanjem te odredbe, ne krši načela zakonitosti. Člen 6 odredbe 23. Člen 6 določa: “Če znaša vrednost
javnega naročila več kot 50 milijonov SIT, morajo naročniki v javnih naročilih
v roku 30 dni po objavi te odredbe vnesti v razpisne pogoje dodatne določbe, na
podlagi katerih bodo kot nesposobne izvajalce izločili vse izvajalce, ki ne
bodo izkazali pravočasnega poravnavanja svojih obveznosti do dobaviteljev
blaga, podizvajalcev in kooperantov s predložitvijo mnenja pooblaščenega
revizorja, ki bo potrjevalo, da ima ponudnik za razpisano javno naročilo po
svojih knjigovodskih podatkih izkazano, da je poravnal vse svoje obveznosti do
dobaviteljev blaga, podizvajalcev in kooperantov, zapadle do dneva oddaje
ponudbe na podlagi razpisa javnega naročila.” 24. Pobudnice izpodbijajo navedeno določbo
predvsem zaradi tega, ker zahteva, da morajo izvajalci del izkazati pravočasno
poravnavanje svojih obveznosti do dobaviteljev blaga, podizvajalcev in
kooperantov. Menijo, da bi izpolnjevnaje navedene zahteve ogrozilo njihov
obstoj. 25. Namen navedene določbe je v postopku
javnih naročil izbrati ponudnice, ki so finančno sposobne (to pomeni, da niso
prezadolžene in da imajo poravnane svoje zapadle obveznosti), ter s tem
zagotoviti realizacijo oddanih del. Z navedenim členom je za ta namen določen
način preverjanja finančne sposobnosti ponudnikov. ZJN v 4. točki drugega
odstavka 40. člena ZJN določa, da lahko naročnik od ponudnika zahteva, da
dokaže, da je finančno sposoben. Odredba o obvezni vsebini razpisne in
ponudbene dokumentacije določa, da mora dokumentacija za ugotavljanje
sposobnosti vsebovati dokazila, da je imel ponudnik v obdobju enega leta pred
začetkom naročila ves čas pravočasno in v celoti poravnane vse svoje zapadle
obveznosti do podizvajalcev, ki sodelujejo z njim v ponudbi (7. točka prvega
odstavka 4. člena). Novi ZJN-1 celo določa, da mora naročnik izločiti iz
postopka ponudbo ponudnika, če ta ni finančno in poslovno sposoben. Noben
naročnik s finančno nesposobnimi gospodarskimi subjekti ne želi vstopati v
pogodbena razmerja. To pa še toliko bolj velja za državo v primeru javnega
naročila, katerega izpolnitev predstavlja javno korist. Zato je po oceni
ustavnega sodišča tudi ta ukrep v skladu z zakonodajalčevim ciljem. Zaradi
zagotovitve tega cilja je ukrep tudi primeren in ni v nerazumnem nesorazmerju z
učinki, ki jih zasleduje. Zato z izpodbijano določbo odredbodajalec ni
prekoračil zakonskega pooblastila in je izpodbijana določba v skladu z zakonom
in ustavo. 26. Navedbe pobudnic, da pogojem odredbe ne
more zadostiti noben ponudnik ter da izdelava revizorjevega poročila ni mogoča,
so se v postopku pred ustavnim sodiščem pokazale kot neutemeljene. Kot je
razvidno iz pojasnila Slovenskega inštituta za revizijo, izdelava revizorjevega
poročila sicer res povzroča revizorjem v praksi določene težave, vendar pa je
postopek na podlagi izpodbijane odredbe mogoče izvesti. Iz odgovora MF tudi
izhaja, da javni razpisi na podlagi izpodbijane odredbe nemoteno potekajo ter
da so bile na podlagi teh razpisov kot najugodnejše izbrane tudi pobudnice, ki
so s poročili pooblaščenih revizorjev izkazale izpolnjevanje pogojev po 6.
členu odredbe. Ustavno sodišče pa ne more presojati konkretnega izvrševanja
izpodbijanih določb odredbe. Če bi se izkazalo, da posameznih določb odredbe v
praksi ni mogoče izvajati, je dolžnost odredbodajalca, da jih spremeni oziroma
dopolni. 27. Prav tako ni utemeljen očitek pobudnic,
da priprava revizorjevih mnenj povzroča pobudnicam velike stroške, kar ima
neposreden vpliv na konkurenčnost podjetij, zaradi česar naj bi bila podana
kršitev drugega odstavka 74. člena ustave. Ustavno sodišče ugotavlja, da bi
bila zatrjevana kršitev podana samo, če bi ta pogoj ne bil določen za vse
ponudnice, ki kandidirajo v postopku javnega naročila. Pogoj priprave
revizorjevih mnenj ne onemogoča udeležbe na javnem razpisu. Samo vnaprejšnje
predpisovanje za vse enakih razpisnih pogojev pa ne pomeni omejevanja
konkurence. To bi posamezni razpisni pogoj predstavljal le, če bi bilo jasno,
da ga lahko izpolnijo samo vnaprej znani subjekti. Varstvo za takšne primere pa
je zagotovljeno po zakonu, ki ureja varstvo konkurence. Zato izpodbijane
določbe ne pomenijo posega v ustavno načelo svobodne gospodarske pobude.
28. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo
na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 –
ZUstS) v sestavi: namestnik predsednika dr. Lojze Ude ter sodnice in sodniki
dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam
Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. UI 264/99-40
Ljubljana, dne 28. septembra 2000.
Namestnik predsednika dr. Lojze Ude l. r.
Odredba o finančnem poslovanju proračunskih porabnikov
(ZFPPod) Postopek priprave in sprejema tega predpisa

References: sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče 
 sodišče

 sodišče 
 sodišče 
 sodišče