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Timestamp: 2019-05-19 18:54:10+00:00

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﻿ SENTENCIA 33-01 DE AGOSTO 6 DE 2004
SENTENCIA 33-01 DE 06 DE AGOSTO DE 2004
CONTENIDO:PROTECCIÓN A USUARIOS DE TELEFONÍA MÓVIL CELULAR. NATURALEZA ADMINISTRATIVA O JUDICIAL DE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTEN.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, PROTECCIÓN AL USUARIO DEL SERVICIO DE TELECOMUNICACIONES, USUARIO DE TELEFONÍA MÓVIL, ACCIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, DERECHOS DEL USUARIO DE TELEFONÍA MÓVIL
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:394 DE OCTUBRE DE 2004, PG.1564
Sentencia 2001-0033 de agosto 6 de 2004
PROTECCIÓN A USUARIOS DE TELEFONÍA MÓVIL CELULAR
NATURALEZA ADMINISTRATIVA O JUDICIAL DE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTEN
EXTRACTOS: «Visto que el tribunal declaró probada la excepción de falta de jurisdicción, debe la Sala determinar primeramente la naturaleza jurídica de las dos decisiones adoptadas por la Superintendencia de Industria y Comercio en el acto acusado.
5.1. Las decisiones acusadas.
La superintendencia adoptó dos decisiones que afectaron a la operadora de telefonía celular Comcel S.A.:
i) Imposición de multa por no haber respondido las reclamaciones de 33 usuarios y/o suscriptores suyos dentro del término de 15 días señalado en los artículos 19 y 20 del Decreto 990 de 1998 (artículo primero de la parte resolutiva); y por desconocer la ocurrencia del silencio administrativo positivo;
ii) Órdenes a dicha operadora para actuar en conformidad con lo solicitado por los reclamantes, por haber ocurrido el silencio administrativo positivo (art. segundo), con las cuales la superintendencia entendió estar haciendo efectivas las garantías a cargo del operador.
Una y otra decisión, y sus respectivas motivaciones, constan así en el acto sancionatorio:
“RESOLUCIÓN 7428 DE 2000
Por la cual se ordena la efectividad de unas garantías.
El Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor, en ejercicio de sus facultades legales y en especial las que se le confieren en los artículos 145 de la Ley 446 de 1998, 23, 24, 25, 29 y 43 del Decreto 3466 de 1982, 2º, numerales 5º y 17, del Decreto 2153 de 1992, 1º del Decreto 1986 de 1998, 40 del Decreto 1130 de 1999 y 47 del Decreto 266 de 2000 y
1. De acuerdo con lo señalado en los artículos 1º letra e y f, 23, 24 y 25 del Decreto 3466 de 1982, los prestadores de servicios responderán ante los usuarios por la calidad e idoneidad de aquellos que presten y, en esa medida, garantizarán que los mismos alcanzan, cuando menos las exigencias ordinarias y habituales del mercado y su aptitud para satisfacer las necesidades para las cuales fueron contratados y la Superintendencia de Industria y Comercio adelantará la investigación e impondrá la sanción administrativa correspondiente.
Atendiendo lo dispuesto en los artículos 11, 13 y 29 del Decreto 3466 de 1982, y 145 de la Ley 446 de 1998, la Superintendencia de Industria y Comercio ordenará la efectividad de la garantía y determinará la forma de hacerla efectiva de acuerdo con la naturaleza del bien o servicio.
Por su parte, los artículos 19 y 20 del Decreto 990 de 1998, señalan que los operadores de telefonía móvil celular están en la obligación de prestar a sus suscriptores y/o usuarios una atención suficiente, atenta y oportuna a las quejas y reclamos por estos presentados, debiendo resolverlos o contestarlos dentro de los 15 días hábiles siguientes a la fecha de su recepción y cuando no fuera posible resolver la queja en dicho plazo, así lo informará al interesado, indicando los motivos de la demora y señalando la fecha en que se resolverá y dará respuesta, so pena de las sanciones pertinentes.
A su vez, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 en concordancia con el artículo 40 del Decreto 1130 de 1999 establece que la empresa de servicios públicos no domiciliarios responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él.
La Circular Externa 3 de febrero 4 de 2000, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio estipula (sic) que los operadores de telefonía móvil celular y demás servicios no domiciliarios de comunicaciones deberán tramitar las peticiones, quejas y reclamos que les sean presentados directamente por los interesados o remitidos por esta superintendencia, de acuerdo con lo dispuesto en el capítulo VII del título VIII de la Ley 142 de 1994 y las normas que lo modifiquen o adicionen, y que igualmente, conforme con las disposiciones de la Ley 142 de 1994 antes indicadas, opera el silencio administrativo positivo cuando no sean respondidas en la oportunidad legal.
Así mismo, el numeral 8º del artículo 114 del Decreto 266 de 2000 establece que los trámites ya iniciados al entrar en vigencia esta disposición se adelantarán y terminarán según la norma vigente al momento de su iniciación.
2. La Superintendencia de Industria y Comercio recibió las siguientes peticiones contra Comcel S.A., dentro de las cuales se afirma que la mencionada sociedad no atendió en su debida oportunidad las peticiones, quejas, reclamos o recursos interpuesta ante esta:
[Se relacionan los 33 usuarios, y el motivo y fecha de cada una de las reclamaciones].
3. Mediante los siguientes oficios se solicitaron explicaciones a Comcel S.A. por no haber respondido y por no hacer efectivo el silencio administrativo positivo generado por las reclamaciones que se dejan relacionadas en el considerando segundo de esta resolución:
[Se relacionan las fechas y números de los oficios por los cuales se solicitaron explicaciones a Comcel].
4. Dentro del plazo señalado para responder, la sociedad se abstuvo de contestar los requerimientos de esta superintendencia.
5. No habiendo sido controvertidos los hechos objeto de las solicitudes de explicaciones, conforme con lo expuesto en las peticiones, se tiene que ha operado el silencio administrativo positivo, sin que la empresa operadora haya procedido en oportunidad a hacerlo efectivo.
Para el caso de la prestación del servicio de telefonía móvil celular el concepto de idoneidad y calidad comprende también la debida y oportuna atención de las peticiones, quejas y reclamos. Los parámetros para evaluar la idoneidad del servicio en estos casos se encuentran consagrados en disposiciones legales y reglamentarias, como lo son la Ley 142 de 1994, el Decreto 2150 de 1995 y el Decreto 990 de 1998 en concordancia con el Decreto 1130 de 1999, de acuerdo con las cuales en caso de no atención en la oportunidad legal de las peticiones, quejas y reclamos, la empresa debe proceder a acceder a la petición en virtud de la operancia (sic) del silencio administrativo positivo.
Así las cosas, procede a entrar a imponer sanción por no corresponder las condiciones de idoneidad y calidad del servicio con las previstas en los reglamentos a los que se encuentra sujeta la menciona sociedad, así como ordenar a título de efectividad de la garantía el reconocimiento y aplicación del silencio administrativo positivo.
ART. 1º—Imponer una sanción pecuniaria a la sociedad Comcel S.A. NIT 800.153.993-7, por ocho millones quinientos ochenta y tres mil trescientos pesos moneda corriente ($ 8.583.300 mcte.), equivalentes a treinta y tres (33) salarios mínimos legales mensuales legales (sic) vigentes (...).
ART. 2º—Ordenar a Comcel S.A. que a título de efectividad de la garantía proceda a acceder a lo solicitado por los reclamantes a que se refiere la presente resolución.
Cuando se trate de sumas de dinero, deberá reconocer el valor de sus pretensiones, de tal manera que la acreditación del valor correspondiente se refleje en la factura mensual de cobro siguiente a la fecha en que quede en firme la presente resolución, de la siguiente manera: En los casos relativos a llamadas no realizadas de abonados fijos a abonados celulares, el operador deberá proceder a desistir del cobro de los conceptos facturados que hayan sido negados por las peticiones, reclamo, quejas o recursos, junto con los correspondientes intereses y a reinstalar la línea telefónica si esta fue suspendida por no pago de tales llamadas facturadas y negadas. Respecto de los casos relativos a terminación de contratos, procede el reconocimiento de dicha terminación desde la fecha de presentación de la petición, queja o reclamo iniciales, y desistimiento del cobro de los valores facturados desde la misma fecha. Cuando las pretensiones versen sobre la omisión de abonar los pagos oportunos, estos deberán de reconocerse como oportunamente pagados desde la fecha mencionada por la petición, queja, reclamo o recurso hasta la fecha de ejecutoría de la presente resolución. En lo referente a los trámites iniciados por desconocimiento de cesión de los diferentes contratos, tales cesiones serán reconocidas por la sociedad sancionada, y consecuentemente se desistirá del cobro de los valores facturados a los peticionarios, quejosos, reclamantes o impugnantes favorecidos por el silencio administrativo positivo posteriores a la fecha de la cesión. Finalmente, frente a los trámites adelantados con ocasión de posibles clonaciones, el operador celular desistirá igualmente del cobro de los valores facturados que hayan sido declarados como correspondientes a llamadas clonadas por los suscriptores.
En el evento que los peticionarios, quejosos, reclamantes o impugnantes hayan cancelado uno o varios de los conceptos anteriormente mencionados, total o parcialmente, el operador procederá a reembolsar el monto de lo pagado”.
La naturaleza jurídica de una y otra decisión debe definirse a la luz del ordenamiento general en materia de protección al consumidor, contenido en el Decreto-Ley 3466 de 1982 en cuanto a la idoneidad, calidad y garantía de bienes y servicios y la responsabilidad de productores, expendedores y proveedores, como también del Decreto 990 de 1998, que establece el reglamento de usuarios del servicio de telefonía móvil celular (TMC).
5.2. El régimen general de la protección al consumidor.
Mediante la Ley 73 de 1981, el Estado intervino en la distribución de bienes y servicios para garantizar la calidad de unos y otros, y otorgó facultades al Presidente de la República para señalar los procedimientos administrativos y judiciales encaminados a asegurar la protección de los consumidores.
El Decreto-Ley 3466 de 1982 (expedido en ejercicio de tales facultades), estableció dos sistemas de protección al consumidor: uno administrativo (imposición de sanciones en ejercicio del poder de policía), y otro judicial.
Para estructurar estos sistemas, comenzó por definir así, en su artículo 1º, los conceptos de idoneidad y calidad de un bien o servicio:
“ART. 1º—Definiciones. Para efectos del presente decreto, entiéndese por: (...).
f) Calidad de un bien o servicio: el conjunto total de las propiedades, ingredientes o componentes que lo constituyen, determinan, distinguen o individualizan. La calidad incluye la determinación de su nivel o índice de contaminación y de los efectos conocidos que ese nivel de contaminación puede producir”.
Seguidamente, dispuso que los parámetros de idoneidad y calidad ofrecidos a los consumidores podrían constar en alguno de estos dos actos o documentos: i) El registro de idoneidad de bienes y servicios, organizado por la Superintendencia de Industria y Comercio, en el cual todo productor podría registrar “las características que determinen con precisión la calidad e idoneidad de aquellos” (art. 2º); y (ii) Las normas técnicas oficializadas de calidad.
5.2.1. Medidas administrativas para proteger al consumidor.
El artículo 9º del decreto prevé la imposición de sanciones cuando la calidad e idoneidad efectivas de los bienes y servicios ofrecidos al público no se correspondan con las registradas por el productor o con las contenidas en las normas técnicas oficializadas. Dice así esta norma:
“Decreto 3466 de 1982. ART. 9º—Correspondencia de la calidad e idoneidad efectivas con la calidad e idoneidad señaladas en las normas técnicas oficializadas. La calidad e idoneidad efectivas de los bienes y servicios que se ofrezcan al público deberán corresponder con las registradas en los términos del artículo 3º a 7º de este decreto, o con las contenidas en los registros o licencias legalmente obligatorios o con las señaladas en las normas técnicas oficializadas. La falta de dicha correspondencia dará lugar a la aplicación de las sanciones de que trata el artículo 24, previo el procedimiento consagrado en el artículo 28”.
A su turno, el artículo 24 calificó a dichas sanciones como “administrativas” y ejercicio del poder de policía.
“ART 24.—Sanciones administrativas por incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad registradas o contenidas en normas técnicas oficializadas. En todo caso de falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad ofrecidas y las registradas, o las señaladas en la licencia, o las contenidas en las normas técnicas oficializadas, sea que se establezca de oficio o a petición de parte, la autoridad competente podrá imponer al productor respectivo en ejercicio del poder de policía, según la gravedad del incumplimiento, inclusive en forma concurrente, las siguientes sanciones (...)”.
Y en el artículo 28 se determinó el procedimiento “administrativo” que debe seguirse para sancionar, el cual culmina con una providencia que debe notificarse legalmente (se aludía a la forma prevista en el D. 2733/59) y contra la cual únicamente procede el recurso de reposición.
Por lo tanto, la multa es de naturaleza administrativa, y puede ser impuesta “en todo caso”, ora de oficio, ora a petición de parte; y bien sea que el producto o servicio deficientes ya hayan sido adquiridos a virtud de la celebración del respectivo contrato, o bien que apenas esté siendo ofrecido al público. En todos estos eventos, la multa constituye ejercicio del poder de policía.
5.2.2. Protección judicial del consumidor.
El artículo 11 del Decreto 3466 de 1982 creó un medio de protección para los compradores o adquirentes efectivos (consumidores de bienes o servicios): la “garantía mínima presunta”. Que se entiende incorporada en todos los contratos de compraventa y prestación de servicios. El tenor de esta norma es como sigue:
“ART. 11.—Garantía mínima presunta. Se entiende pactada en todos los contratos de compraventa y de prestación de servicios la obligación a cargo del productor de garantizar plenamente las condiciones de calidad e idoneidad señaladas en el registro o en la licencia correspondiente, con las adecuaciones derivadas de la oficialización de normas técnicas o de la modificación del registro, así como las condiciones de calidad e idoneidad correspondiente a las normas técnicas oficializadas aunque el bien no haya sido objeto de registro.
Para los efectos de lo dispuesto en el inciso anterior, es requisito obligatorio de todo registro indicar el término durante el cual se garantizan las condiciones de calidad e idoneidad que se ofrecen, cuando la autoridad competente no haya fijado mediante resolución el término de dicha garantía mínima presunta, según la naturaleza y clase de los bienes y servicios, cuando el término señalado por la autoridad competente afecte algún término ya registrado, este último se entenderá modificado automáticamente de acuerdo con aquel, a menos que el término registrado previamente sea mayor al fijado por la autoridad competente, caso en el cual prevalecerá el registrado por el productor.
Ante los consumidores, la responsabilidad por la garantía mínima presunta de que trata este artículo, recae directamente en los proveedores o expendedores. Sin perjuicio de que estos puedan, a su turno, exigir el cumplimiento de dicha garantía mínima a sus proveedores o expendedores, sean o no productores.
La garantía de que trata este artículo podrá hacerse efectiva en los términos previstos en el artículo 29”.
El objeto de la garantía son, según este artículo, las condiciones de calidad e idoneidad, ya sean las registradas por el productor, ya las contenidas en las normas técnicas oficializadas. El producto o servicio debe tener tales condiciones de calidad durante un término específico. Y la garantía se establece a favor del consumidor, esto es, del comprador o adquirente efectivo.
La obligación del productor se extiende a los siguientes “aspectos” precisados en el artículo 13:
“ART. 13.—Aspectos que comprenden la garantía mínima presunta y las garantías diferentes a la mínima presunta. Tanto la garantía mínima presunta como las garantías diferentes a ella se extenderán, según la naturaleza del bien o servicio, a las obligaciones de proporcionar la asistencia técnica indispensable para la utilización. De reparar y de suministrar los repuestos necesarios para este último efecto. Estas obligaciones se entenderán pactadas en todos los contratos de compraventa de bienes y de prestación de servicios, sometidos al régimen de garantía mínima presunta respecto de los cuales se hayan otorgado garantías diferentes.
Siempre que se reclame la efectividad de la garantía antes del vencimiento de su plazo, no podrá cobrarse suma alguna al consumidor por los gastos o costos que implique la reparación por faltas en la calidad o idoneidad del bien, ni por el transporte o acarreo de este para su reparación o devolución al consumidor, todos los cuales correrán en todo caso por cuenta del proveedor o expendedor. En caso de repetirse la falla, se procederá al cambio del bien por otro de la misma especie, si lo solicitare el consumidor, salvo convención expresa en contrario y a condición de que la solicitud se haga estando aun vigente el plazo mencionado”.
De manera que la garantía mínima presunta se extiende a las obligaciones de “proporcionar la asistencia técnica indispensable para la utilización”, de “reparar y de suministrar los repuestos necesarios para este último efecto” con derecho, en caso de repetirse la falla tras la reparación, “al cambio del bien por otro de la misma especie” si lo solicitare el consumidor, salvo convención expresa en contrario y “a condición de que la solicitud se haga estando aun vigente el plazo mencionado”.
Finalmente, según el artículo 29 ibídem, el incumplimiento de la garantía mínima presunta da derecho al consumidor afectado para solicitar a las autoridades jurisdiccionales, de conformidad con las reglas propias del proceso verbal previsto en el título XXIII del libro 3 del Código de Procedimiento Civil las siguientes medidas:
La solicitud formulada conforme al inciso precedente se tramitará por las autoridades jurisdiccionales competentes, de conformidad con las reglas propias del proceso verbal previsto en el título XXIII del libro 3 del Código de Procedimiento Civil y las adicionales señaladas en el artículo 36. La sentencia mediante la cual se decida la actuación solo podrá ser desfavorable al expendedor o proveedor si este demuestra que ha habido violación de los términos o condiciones de la garantía o garantías por parte del consumidor o que no ha podido dar cumplimiento a la garantía o garantías debido a fuerza mayor o caso fortuito, siempre y cuando no haya podido satisfacerla por medio de un tercero.
En la parte resolutiva de la providencia que decida la actuación se ordenará al productor, según lo haya solicitado el reclamante, hacer efectiva la garantía o garantías no satisfechas, reintegrar el precio pagado por el bien o servicio, o a cambiar el bien por otro de la misma especie, en un plazo razonable a juicio de quien emita la providencia, así mismo, se dispondrá el pago del valor demostrado por el reclamante, por concepto de los perjuicios causados, En la misma providencia se indicará que se causa una multa, a favor del tesoro público, equivalente a una séptima parte del valor del salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá D.E. al momento de expedición de aquella, por cada día de retardo en su cumplimiento”.
En síntesis, hacer efectiva la garantía es obligar al productor a entregar un bien o a prestar un servicio que llene las condiciones de idoneidad y calidad registradas ante la Superintendencia de Industria y Comercio o contenidas en las normas técnicas oficializadas, proporcionar la asistencia técnica y reparar el bien, y reemplazarlo si se repitiere su falla.
Estas fueron las facultades jurisdiccionales conferidas a la Superintendencia de Industria y Comercio, a prevención con los jueces, en virtud del artículo 145, literal b de la Ley 446.
5.3. El régimen de protección al suscriptor o usuario de la telefonía móvil celular (TMC).
Mediante el Decreto 990 de 1998 se expidió el reglamento de usuarios del servicio de telefonía móvil celular.
El artículo 4º de este decreto, integrante de su capítulo II “obligaciones de los operadores de TMC relacionadas con la prestación del servicio”, dispuso en cuanto a la calidad, que el servicio se prestará de acuerdo con las normas de calidad establecidas en el contrato de concesión:
Así, pues, integrando esta norma especial y las reglas generales antes citadas, el operador de TMC está obligado a responder por los parámetros de calidad del servicio establecidas en el contrato de concesión, y a ellas se extenderá su garantía mínima presunta.
De otra parte, en el capítulo VI “del procedimiento para las quejas y reclamos” se reconoció a los usuarios el derecho de reclamación y queja (art. 17), se estableció el trámite de estas, especialmente el deber del operador de resolverlas en el término de quince días hábiles a partir de su recepción (art. 20), y se dispuso que “verificada la violación de las disposiciones establecidas en el presente decreto, el Ministerio de Comunicaciones podrá imponer las sanciones consagradas para el efecto en el Decreto 1900 de 1990 y las normas que lo modifiquen, adicionan o sustituyan” (art. 22). Esta facultad del Ministerio fue trasladada a la Superintendencia de Industria y Comercio por el artículo 40 del Decreto 1130 de 1999, “por el cual se reestructura el Ministerio de Comunicaciones y algunos organismos del sector administrativo de comunicaciones y se trasladan funciones a otras entidades públicas”, cuyo tenor es como sigue:
“Decreto 1130 de 1999. ART. 40.—La Superintendencia de Industria y Comercio es la autoridad de inspección, vigilancia y control de los regímenes de libre y leal competencia en los servicios no domiciliarios de comunicaciones. En tal calidad, la superintendencia aplicará y velará por la observancia de las disposiciones contenidas en la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y la Ley 256 de 1996, contando para ello con sus facultades ordinarias y siguiendo para el efecto el procedimiento general aplicable, sin perjuicio de las atribuciones regulatorias de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y la Comisión Nacional de Televisión.
Igualmente, corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio y en relación con los servicios no domiciliarios de comunicaciones, proteger los derechos de los usuarios, suscriptores y consumidores. Para el efecto, la superintendencia, contará, en adición a las propias, con las facultades previstas para la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y podrá ordenar modificaciones a los contratos entre operadores y comercializadores de redes y servicios de telecomunicaciones o entre estos y sus usuarios, cuando sus estipulaciones sean contrarias al régimen de telecomunicaciones o afecten los derechos de estos últimos.
La Superintendencia de Industria y Comercio continuará ejerciendo respecto de estos servicios las funciones jurisdiccionales que le fueron otorgadas en la Ley 446 de 1998 en materia de competencia desleal y protección al consumidor...”.
El inciso segundo alude a las facultades administrativas de la SIC en materia de protección al consumidor, que serán las mismas que tiene la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Por contraste, el inciso tercero se refiere a sus competencias jurisdiccionales.
Es decir, que en el régimen de protección al usuario de TMC se proyectaron los mismos criterios establecidos en el Decreto 3466 de 1982. De una parte, se señalaron como parámetros de calidad del servicio los estipulados en el contrato de concesión celebrado entre la Nación y el operador. De otra parte, se estableció un procedimiento de quejas y reclamos, se fijó el término de 15 días para resolverlos y se facultó al Ministerio de Comunicaciones (hoy Superintendencia de Industria y Comercio) para imponer multas en caso de incumplimiento del operador.
5.4. Conclusiones sobre la naturaleza de la multa.
La propia superintendencia estimó que la imposición de la multa es un acto administrativo, y así lo declaró en el primero de los “considerandos” del acto sancionatorio.
La Sala encuentra acertado dicho criterio. Por regla general, la potestad sancionadora pecuniaria de las autoridades es de carácter administrativo, como lo comprueba la circunstancia de estar regulada en la primera parte del Código Contencioso Administrativo y, concretamente en el artículo 38, tocante con su caducidad.
No se remite a duda que esta potestad de la Superintendencia de Industria y Comercio sobre los operadores de la telefonía móvil celular por no responder en forma oportuna las reclamaciones, quejas o peticiones de sus suscriptores y usuarios, es una función administrativa y es parte de la facultad de regulación, control y vigilancia que competen al Estado respecto de los servicios públicos, según el inciso segundo del artículo 365 de la Constitución Política.
5.4.(sic) Naturaleza de las órdenes impartidas al operador de telefonía móvil celular (TMC).
La Superintendencia de Industria y Comercio, en su acto sancionatorio, entendió que la atención oportuna a las reclamaciones de los usuarios es parte de la calidad del servicio de TMC.
En consecuencia, estimó que al declarar ocurrido el silencio administrativo positivo por la falta de respuesta a tales reclamaciones, estaba haciendo efectiva la garantía mínima presunta de calidad e idoneidad del servicio, “atendiendo a lo dispuesto en los artículos 11, 13 y 29 del Decreto 3466 de 1982”; y que esta decisión constituye ejercicio de la facultad jurisdiccional que le otorga el artículo 145 de la Ley 446.
Así lo reiteró en el acto por el cual decidió el recurso de reposición y rechazó el de apelación:
“Así las cosas, la Superintendencia de Industria y Comercio al expedir la Resolución 7428 del 31 de marzo de 2000, dentro del marco de sus competencias y atendiendo el debido proceso, el derecho de defensa y las facultades otorgadas por las leyes y reglamentos vigentes, procedió legalmente a imponer la sanción por no corresponder a (sic) las condiciones de idoneidad y calidad del servicio con las previstas en los reglamentos a los que se encuentra sujeta la mencionada sociedad, así como ordenar a título de efectividad de la garantía el reconocimiento y aplicación del silencio administrativo positivo.
Por otra parte en cuanto al recurso de apelación este no es procedente por cuanto el inciso segundo del artículo 148 de la Ley 446 de 1998 establece que los actos que dicten las superintendencias en uso [de] sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso ante las autoridades judiciales” (resaltado fuera del texto).
El tribunal fue del mismo criterio.
La Sala encuentra en dicho planteamiento una contradicción irreductible. En efecto: si, como sostiene la superintendencia, la omisión del operador en decidir oportunamente un reclamo constituye “silencio administrativo positivo”, este silencio es, según el artículo 41 Código Contencioso Administrativo, un verdadero acto administrativo (otorgamiento de lo reclamado) y, por lo tanto, las órdenes impartidas como consecuencia suya son meros actos de ejecución de dicho acto presunto, y como tales, también de naturaleza administrativa, y en ningún caso judicial.
Además, según se precisó por extenso, las controversias judiciales sobre efectividad de la garantía mínima presunta conciernen a las características intrínsecas del producto o servicio, determinantes de su idoneidad y calidad, registradas ante la Superintendencia de Industria y Comercio por el productor o contenidas en las normas técnicas obligatorias, y, en el caso de la TMC, estipuladas en el contrato de concesión.
Concluye entonces la Sala que la SIC no ejerció en este caso ninguna facultad jurisdiccional.
5.5. Decisión sobre las acusaciones planteadas en la demanda.
Definida la naturaleza administrativa de los actos acusados, expedidos por el Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor, pasa la Sala a resolver los cargos de la demanda.
El cargo de incompetencia resulta infundado frente al Decreto 2153 de 1992 que reestructuró la Superintendencia de Industria y Comercio y le confirió facultades sancionatorias (art. 2º), asignándolas específicamente al Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor (art. 3º):
“ART. 17.—Funciones especiales del Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor. Son funciones del Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor:
1. Aplicar las medidas y sanciones a que haya lugar, de acuerdo con la función prevista en el numeral 22 del artículo 2º del presente decreto conforme a la ley, en las materias de su competencia, en especial las previstas en el Decreto-Ley 3466 de 1982”.
También es infundado el cargo de incompetencia temporal por haberse rebasado el término de 30 días para imponer la sanción, dado que la ley no confiere a dicho término carácter preclusivo.
Para resolver la acusación por violación del debido proceso, formulada contra el acto sancionatorio, basta con comprobar que, requeridas por la superintendencia a Comcel explicaciones sobre su omisión en responder a los reclamos de sus usuarios, dicha operadora no presentó justificación alguna, contraviniendo así lo dispuesto en el artículo 20 del reglamento de usuarios y dando lugar a la sanción correspondiente.
Resta considerar el cargo contra la Resolución 15608 de 2000 en cuanto denegó el recurso subsidiario de apelación interpuesto por Comcel. Sostiene la actora que el rechazo de ese recurso se fundamentó en el supuesto carácter jurisdiccional del acto sancionatorio, y por lo mismo, adolece de falsa motivación.
Considera la Sala que si bien el superintendente delegado erró en considerar como de índole jurisdiccional las órdenes consecuenciales a la ocurrencia del silencio administrativo positivo, el rechazo del recurso de apelación contra su acto encuentra fundamento en el Decreto 2153 de 1992, que no lo concede contra los actos del Superintendente Delegado para la Protección del Consumidor.
REVÓCASE la sentencia de 22 de noviembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
(Sentencia de 6 de agosto de 2004. Expediente 25000-23-24-000-2001-0033-01. Consejero Ponente: Dr. Camilo Arciniegas Andrade).
Mi respetuosa discrepancia con la decisión de mayoría obedece a que soy partidario de la tesis expresada por el tribunal de primera instancia en su sentencia, según la cual, los actos acusados revisten carácter jurisdiccional por virtud del expreso señalamiento que hizo en ese sentido la Ley 446 de 1998, en la parte IV, título IV, capítulos 1 y 2, que comprende los artículos 143 a 145, entratándose de conductas constitucionales de “competencia desleal” y de “protección del consumidor”, lo cual se halla en consonancia con los lineamientos trazados por el artículo 116 constitucional.
Las notificaciones personales que deban surtirsen durante estos procesos, respecto de las entidades vigiladas se realizarán depositando copia de la petición junto con sus anexos, en el casillero asignado por la respectiva superintendencia a cada una de ellas, si es del caso” (negrillas fuera de texto).
Allí se menciona, en el literal b lo atinente a la efectividad de las garantías de bienes y servicios establecidas en las normas de protección al consumidor, o las contractuales si ellas resultan más amplias. A su turno, en el literal d se hace referencia, con toda nitidez, a las investigaciones a los “proveedores” de bienes y servicios, entre otros, por violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor y a la facultad de “imponer las sanciones que corresponda”.
En la providencia de la cual comedidamente discrepo se admite que la atribución de la superintendencia en cuanto hace referencia al asunto de que trata el literal b, del artículo 143 de la Ley 446 de 1998, cual es la efectividad de la garantía mínima o de las adicionales, tiene carácter jurisdiccional. Sin embargo, esa misma consideración no se hace extensiva a las decisiones que se adoptan en relación con los eventos previstos en los restantes numerales a, c y d.
Tal forma de razonar desatiende la regla de la hermenéutica, según la cual cuando el legislador no distingue no le es dado al intérprete hacerlo.
La tesis de mayoría justifica la escisión del texto normativo con el argumento de que solo es jurisdiccional el trámite relacionado con la efectividad de las garantías, literal b, en razón de que así estaba previsto en el Decreto-Ley 3466 de 1982, artículo 29, el cual textualmente dispone:
“Procedimiento para asegurar la efectividad de las garantías. En caso de incumplimiento total o parcial de la garantía mínima presunta o de las demás garantías de un bien o servicio; el consumidor afectado podrá solicitar que se obligue al proveedor o expendedor respectivo a hacer efectiva la garantía o garantías o, si fuere procedente de acuerdo con el artículo 13 del presente decreto, a cambiar el bien por otro o, si se manifestaré que se desea desistir de la compraventa del bien o de la obtención del servicio, a reintegrar el precio pagado por el bien o servicio. En todo caso se podrá también solicitar la indemnización de los daños y perjuicios a que hubiere lugar.
Ocurre empero que, como ha quedado expresado, no cabe duda de que en el literal d del artículo 145 de la Ley 446 de 1998 aparece atribuida a la Superintendencia de Industria y Comercio a prevención con los jueces (art. 147, inc. 1º) la competencia jurisdiccional de sancionar a los proveedores, entre otros, de la forma que corresponda, entre ellos las contempladas en los artículos 24 y 25 del Decreto-Ley 3466 de 1982 (multas a favor del tesoro público, prohibición de producir o distribuir, retiro de existencias, etc.) por la violación a cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del consumidor, régimen cuya violación determinó en el caso examinado la expedición de los actos acusados.
Se trata de una competencia jurisdiccional expresa y precisa atribuida a una autoridad administrativa, por ministerio de la ley, y con apego a los lineamientos sentados por el artículo 116 Constitucional que, por lo mismo, resulta tan válida como la prevista en el artículo 29 del Decreto-Ley 3466 de 1982, reiterada en el literal b, del artículo 143, de la Ley 446 de 1998. Para estos efectos la fuerza normativa de una y otra ley es idéntica. Acoger lo previsto en una y desechar lo regulado en la otra, en el mismo sentido, carece de razón.
Los productores, distribuidores y comercializadores son proveedores de bienes y servicios. De manera que a ellos se refiere el literal d del artículo 145 cuando actúan en desempeño de dicha labor.
Si se acepta que la ley, dentro de los límites previstos en el artículo 116 constitucional, puede atribuir competencias jurisdiccionales a autoridades administrativas no hay razón para desconocer lo que hizo en tal sentido la Ley 446 de 1998, artículo 143 y demás normas concordantes, al convertir expresamente en jurisdiccional sanciones que antes eran administrativas, precisamente con el fin de descongestionar y desjudicializar, reconociendo el carácter técnico predicable de algunas autoridades administrativas, como las superintendencias, consideradas idóneas para resolver ciertas contenciones, en primera instancia, como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-649 de 20 de junio de 2001 en la cual se precisó que las autoridades judiciales correspondientes conocían del recurso de apelación que garantizara el derecho de defensa y de contradicción de los interesados.
En el caso sub examine dada la íntima conexidad existente entre la actuación de la demandante que dio lugar a que se hiciera efectiva la garantía y la multa que se le impuso, no creo razonable escindir la naturaleza de una y otra decisión, entre jurisdiccional y administrativa, para dar paso a dos procedimientos distintos, tanto por su trámite como por los órganos que los juzgan, por cuanto ello, a no dudarlo, desdice abiertamente del propósito de descongestión y desjudicialización que inspiró la expedición de la Ley 446 de 1998. Por el contrario, si se respetan el alcance a los fines de esta ley cuando, como ella lo enseña, según quedó visto, se acepta que las sanciones por violación al régimen de protección al consumidor (incluida la multa) son jurisdiccionales en razón a que ello evitaría los recursos de la vía gubernativa y las consiguientes acciones contencioso administrativas. Lo cual no conlleva incurrir en desmedro absoluto del derecho de defensa pues, como ya se dijo, el interesado cuenta con recursos judiciales efectivos contra la decisión que adopte la Superintendencia de Industria y Comercio. Creo oportuno reiterar en esta oportunidad lo que dijo la Sala en providencia de 28 de noviembre de 2002 (Exp. 7916, M.P. Manuel S. Urueta Ayola), frente a una sanción de multa impuesta en un caso de competencia desleal, por cuanto las circunstancias de aquel asunto guardan íntima conexidad con el presente. De manera que lo que allí se dijo cabe perfectamente para el caso sub examine, en cuanto a lo siguiente:
Ahora bien, y a manera de simple ilustración, conviene señalar que la imposibilidad de juzgamiento de los actos en cuestión por la jurisdicción contencioso administrativo, no significa que carezcan de control, toda vez que en cuanto constituyen el fallo del proceso, son pasibles del recurso de apelación según lo señala el artículo 52, inciso tercero, de la Ley 510 de 1999, modificatorio del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, y lo explicó la Corte Constitucional en sentencia de 28 de mayo de 2002, número C-415, magistrado ponente Eduardo Montealegre Lynett, al decir que los jueces llamados a tramitar los recursos de apelación contra los actos como los del sub lite son los superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por las superintendencias en el asunto, y que “En este sentido, si fuera el caso que una de esas entidades administrativas tiene competencias a prevención con un juez civil del circuito por ejemplo, quien deberá tramitar el recurso de apelación interpuesto contra una de sus decisiones en los términos señalados por la ley, será el superior jerárquico del juez con el que comparte la competencia”.
Por último, estimo que dentro de los conceptos de calidad e idoneidad predicables del servicio de telefonía celular está involucrado el hecho de no cobrarle a los usuarios llamadas que nunca hicieron o por más tiempo del utilizado. A pesar de que los conceptos de calidad e idoneidad están definidos legalmente no concibo que el mentado servicio pueda estar acorde con tales conceptos cuando los usuarios son víctimas del referido tratamiento.
En otras palabras, las fallas técnicas en la comunicación o la buena señal no son los únicos factores que determinan la buena calidad o la idoneidad del servicio, pues los cobros indebidos o irregulares por fallas en los sistemas de control y verificación de llamadas que arrojen cobros indebidos o mayor consumo injustificado son parte inherente de dichos conceptos. De manera que comparto lo que al respecto se dice en los actos acusados.

References: artículo 158
 artículo 40
 artículo 114
 artículo 1
 artículo 9
 artículo 3
 artículo 24
 artículo 28
 artículo 24
 artículo 28
 artículo 11
 resolución 
 artículo 29
 artículo 13
 artículo 29
 artículo 36
 artículo 145
 artículo 4
 artículo 40
 artículo 38
 artículo 365
 artículo 145
 Resolución 
 artículo 148
 artículo 41
 artículo 2
 artículo 20
 Resolución 
 artículo 116
 artículo 143
 artículo 29
 artículo 13
 artículo 145
 artículo 116
 artículo 29
 artículo 143
 artículo 145
 artículo 116
 artículo 143
 artículo 52
 artículo 148