Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7278
Timestamp: 2018-01-18 17:49:42+00:00

Document:
Sentencia C-1028 de 2002 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 27/11/2002
Fecha de Entrada en Vigencia: 27/11/2002
SCC10282002
En ejercicio de la acción publica de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo solicita a esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
Dispuso, así mismo, el traslado al Señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener el concepto de su competencia, al tiempo que ordenó comunicar la iniciación del proceso al Señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso Nacional, al igual que al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Salud, al Ministro del Interior, a la Superintendencia Nacional de Salud, al Departamento Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Departamentos de Derecho Público de las Universidades Externado de Colombia, Nacional, Rosario y Javeriana, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
"Artículo 111. Facultades extraordinarias. Concédase precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, para:
111.4. Otórgase precisas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses contados desde la vigencia de la presente ley expida normas que regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país".
En relación con la función legislativa delegada al Presidente de la República por el legislativo a través del artículo 111 numeral 111.4 de la Ley 715 de 2001, el interviniente afirma que la Oficina Jurídica de dicho Ministerio en una oportunidad anterior tuvo la oportunidad de pronunciarse en torno a ello, es así como en tal ocasión concluyó que el criterio de precisión que debe caracterizar a las facultades extraordinarias se entiende satisfecho cuando la ley habilitante ha definido la materia y se encuentran señalados sus objetivos, sin que incida en su legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar.
El ciudadano Alfonso Rodríguez Guevara, obrando en su condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, intervino para defender la constitucionalidad del precepto legal acusado.
El ciudadano Juan Francisco Espinosa Palacios intervino en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
El señor Procurador General de la Nación, en concepto No. 2934 solicita a la Corte la declaratoria de exequibilidad del numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, con fundamento en las siguientes consideraciones:
El Jefe del Ministerio Público señala que no le asiste razón al demandante, pues es su criterio es apenas obvio que el legislador so pretexto de dar cumplimiento a la Carta Superior no puede llegar al extremo de incurrir en un grado tal de minuciosidad descriptiva de los temas sobre los que pueden versar las facultades extraordinarias, que le impida al Ejecutivo llevar a cabo el ejercicio excepcional de la actividad legislativa de la que se desprende dicha Corporación.
fuerza de ley, razón esta por la cual el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de constitucionalidad de la norma demandada.
En criterio del demandante la norma impugnada no cumple con el requisito de la precisión que en tratándose del otorgamiento de las facultades extraordinarias exige el artículo 150 Superior, puesto que en forma ambigua e imprecisa habilita al Presidente de la República para que en el término de seis meses contados desde la vigencia de la Ley 715 de 2001, expida normas que regulen los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país, sin indicar expresamente qué se entiende por regular flujos de caja y cuales son los aspectos a los que se refriere tal regulación.
El Procurador, por su parte, considera que la disposición censurada se ajusta a la Constitución pues en su parecer el legislador no estaba obligado a definir en la norma habilitante que se acusa qué se entiende por flujo de caja, ya que tal determinación corresponde hacerla al Gobierno Nacional quien tiene el conocimiento específico y técnico en la materia.
Así pues, de conformidad con los planteamientos de la demanda y las intervenciones de las autoridades públicas, en la presente oportunidad corresponde a la Corte determinar si el Congreso de la República al dictar el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, que se acusa, desconoció el artículo 150-10 de la Constitución Política que exige que las facultades extraordinarias de que se reviste al Presidente de la República, hasta por el término de seis meses, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, deben ser precisas.
3. La exigencia de precisión en el otorgamiento de facultades extraordinarias
Según lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de leyes, revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Así, pues, mediante este expediente el Congreso delega en el Ejecutivo su competencia legislativa para que éste último expida normas con el mismo valor y jerarquía normativa que las emanadas del propio órgano legislativo.
Este fenómeno de la habilitación extraordinaria para legislar, que está reconocido ampliamente en el derecho constitucional comparado, se justifica por distintas razones como la necesidad de aliviar la carga de trabajo del órgano legislativo, el marcado intervensionismo estatal en distintos campos, y la dificultad que en algunas oportunidades supone la regulación de una materia por parte del legislativo debido a su complejidad técnica, entre otros motivos.
El revestimiento de facultades extraordinarias para legislar comporta realmente una delegación, pues se trata de que el Congreso fundado en su propia competencia atribuya al Presidente de la República los poderes legislativos necesarios para que regule determinada materia en forma tan legítima y eficaz como lo haría él mismo, dentro de ciertos límites y con arreglo a los criterios establecidos en la misma ley donde hace tal delegación.
Pero además, es indispensable que la delegación legislativa que efectúa el Congreso en la respectiva ley de facultades se haga para una materia concreta, específica. Al efecto, en dicha ley no sólo se debe señalar la intensidad de las facultades que se otorgan sino que, además, se ha de fijar su extensión determinando con precisión cuál es el objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad legislativa extraordinaria que se le confiere, lo cual no significa que el legislador en la norma habilitante necesariamente deba entrar a regular en forma detallada la materia sobre la cual versan dichas facultades, pues como bien lo ha advertido la jurisprudencia tal habilitación"perdería su esencial razón de ser, o sea, la de otorgarle al Gobierno competencia legislativa extraordinaria, y devendría ley ordinaria y haría inútil o nugatorio el decreto extraordinario. Lo que exige la Constitución es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad."
Así, en Sentencia C-074 de 1993 la Corte expresó que "el hecho de que la materia sobre la cual se otorgan las atribuciones sea amplia y haya sido adscrita a través de una formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisión. Como se señaló, basta con que los límites en el ejercicio de las facultades sean claros, sin importar que las facultades sean generales", puesto que "lo que exige la Carta es que la ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminadas. Por otra parte, si se otorgan a través de una fórmula general cuyo contenido puede ser indudablemente determinado y delimitado, no puede alegarse vulneración del requisito de precisión".
En Sentencia C-050 de 1997 la Corte también manifestó que "el que las facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes "corresponde al Congreso". Así, pues, en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos".
Y en Sentencia C-895 de 2001, la Corte manifestó que el que las facultades deban ser precisas "significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos. El requisito de precisión hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas. Por tal razón, no se configura el exceso en su uso cuando pueda establecerse una relación directa de índole material entre los temas señalados por el legislador ordinario y las disposiciones que adopte el Jefe de Estado en desarrollo de la excepcional habilitación legislativa".
El anterior recorrido jurisprudencial permite concluir que la precisión exigida por el numeral 10 del artículo 150 Superior ha de ser la indispensable para determinar, de un modo claro, la materia que es objeto de autorización extraordinaria, pero sin que ello signifique que en la misma ley de delegación legislativa se predeterminen los aspectos o preceptos que constituyen el encargo otorgado al Presidente de la República. Una interpretación diferente del aludido mandato superior haría en verdad inútil el otorgamiento de las facultades extraordinarias para legislar sobre determinados asuntos.
Si el Constituyente hubiera querido imprimirle un sentido distinto a dicho mandato no habría colocado, como en efecto lo hizo, el adjetivo "precisas" antes de "facultades extraordinarias"; en efecto, en este caso el adjetivo antes del sustantivo de da más fuerza y le imprime un carácter más determinante, porque "facultades precisas" indica que son necesarias, que satisfacen un fin, mientras que "precisas facultades" significa determinadas, exactas, claras. Así pues, conforme a este elemental ejercicio hermenéutico no queda duda que el Congreso es el que precisa, fija, señala, determina las facultades extraordinarias con las cuales queda investido el Presidente dela República, lo cual además resulta lógico y consecuente pues en virtud de lo previsto en el artículo 150-10 Superior al legislativo también le corresponde limitar el tiempo durante el cual se ejercen dichas facultades y apreciar cuándo la necesidad lo exige o la conveniencia pública lo aconseja.
De acuerdo con lo anterior, es claro que la exigencia de precisión en la ley de facultades contenida en la Carta Política significa que esta deba determinar de manera precisa e inequívoca la materia sobre la cual el Presidente de la República puede legislar a través del ejercicio de las facultades extraordinarias que le han sido conferidas. Es decir, basta con que el legislador indique de manera clara y sin lugar a error las facultades que se otorgan para el cumplimiento de la exigencia contenida en el Estatuto Superior, sin importar que estas se expresen en forma amplia o general pues tratándose de esta exigencia lo indispensables es que el legislador haya prefijado el ámbito de acción en el cual se debe desenvolver el Ejecutivo.
Hechas las anteriores precisiones, para la Corte es claro que el numeral 111.4 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 se aviene a lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, puesto que en el mismo se delimita en forma expresa, clara y sin lugar a equívocos el objeto de la habilitación extraordinaria que se le confiere al Presidente de la República cual es la regulación de tres aspectos concretos, a saber: los flujos de caja, la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud, y su utilización en la prestación de los servicios de salud a la población del país.
En la norma bajo revisión observa la Corte que el legislador en forma amplia delimita el objeto de la delegación, que es revestir al Presidente para que regule mediante normas con rango de ley lo atinente a los flujos de caja, amplitud que de ninguna manera acarrea la imprecisión u oscuridad en el señalamiento de la materia que es objeto de delegación legislativa, pues es evidente que en el contexto del mismo numeral 111.4 del artículo 111 que se analiza y en el de la Ley 715 de 2001, la regulación de los flujos de caja está referida al manejo eficiente de los recursos del sector de la salud en el ámbito territorial en procura del mejoramiento sustancial en la calidad de vida de la comunidad, permitiendo un mayor acceso a los servicios que deben prestar el Estado directa o indirectamente en el campo de la salud.
Tal como lo explican los intervinientes, técnicamente el flujo de caja es un sistema que reporta no sólo la procedencia de los recursos sino también su destino final mostrando los cambios que se presentan en las diferentes cuentas de balance en un período determinado, de manera tal que a través de este sistema se puede determinar con gran claridad la fuente de los respectivos recursos y como se han utilizado los mismos, lo que a la postre permite garantizar un conocimiento total de la verdadera situación financiera de una entidad determinada. Así mismo, de conformidad con lo regulado en el Decreto 2649 de 19931 el flujo de caja es definido como uno de los estados financieros básicos que las empresas deben preparar y presentar al final de cada período contable junto con el balance general, el estado de resultados, el estado de cambios en la situación financiera (flujo de fondos) y el estado de cambios en el patrimonio (flujo de caja y proyecciones financieras). De este modo, el flujo de caja permite garantizar que los flujos de dinero que se encuentran destinados al sector salud, ingresen efectivamente a las instituciones prestadoras de los servicios de salud para las cuales han sido destinados, pues si tales recursos no son girados oportunamente a sus destinatarios estas no podrían prestar efectivamente sus servicios, incumpliendo de esta forma con el artículo 49 de la Carta que expresamente garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
1 Decreto No. 2649 de 1993 "Por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia"

References: artículo 111
 artículo 111
 artículo 111
 artículo 150
 artículo 111
 artículo 150
 artículo 150
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 artículo 150
 artículo 111
 artículo 150
 artículo 111
 artículo 49