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Timestamp: 2018-09-22 05:59:28+00:00

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﻿ Sentencia C-977 de diciembre 1º de 2010
SENTENCIA C-977 DE 01 DE DICIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:CARGO DE NOTARIO. LA SEPARACIÓN DEL CARGO POR PRESENTAR DOCUMENTOS MANIFIESTAMENTE APÓCRIFOS, NO VULNERA EL DEBIDO PROCESO. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 143 DEL DECRETO 960 DE 1970.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO AL DEBIDO PROCESO, FUNCIÓN NOTARIAL
Sentencia C-977 de diciembre 1º de 2010
Ref.: Expediente D-8133
Actor: Ángel Andrés Torres Hernández
Diario Oficial Nº 33.118, del 5 de agosto de 1970
ART. 143.—Sin perjuicio de la investigación penal a que hubiere lugar, el funcionario que hubiere hecho la designación podrá en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud del Ministerio Público, de la vigilancia notarial o de cualquiera persona, separar del cargo, de plano, hasta que se pronuncie la decisión disciplinaria, a quien haya entrado a ejercerlo con fundamento en certificación o declaración manifiestamente apócrifa.
2. La solicitud de inhibición.
3. La separación de plano establecida en el artículo demandado.
Le corresponde, entonces, a la corporación determinar cuál es la naturaleza jurídica de la separación de plano del notario, por haber entrado a ejercer el cargo con fundamento en certificación o declaración manifiestamente apócrifa. En la intervención de la Superintendencia de Notariado y Registro se afirma que la índole de tal medida es disciplinaria y que, por lo tanto, la disposición ha decaído “tácitamente”, en razón de la entrada en vigencia del Código Único Disciplinario que, siendo aplicable a los notarios, incluye dentro de las faltas gravísimas la conducta descrita en el artículo demandado.
Dejando de lado las implicaciones penales de la cuestión, cabe sostener que la separación de plano del notario antecede a la iniciación del proceso disciplinario y que, por lo tanto, no se confunde con él, ni equivale a la medida provisional que, una vez iniciado, se suele adoptar como parte de la respectiva actuación y mientras se finaliza mediante la decisión en la cual se resuelve sobre la responsabilidad del implicado.
Esta conclusión resulta avalada por el hecho de que, según el tenor literal de la disposición acusada, la facultad para separar de plano al notario no está asignada a la autoridad encargada de tramitar el proceso disciplinario, sino a quien haya hecho la designación, debiéndose observar, adicionalmente, que la posibilidad de adoptar esa medida “en cualquier tiempo” no condiciona su imposición a la previa existencia de una actuación disciplinaria, como corresponde a una medida que opera “de plano” y solo sustentada en el carácter “manifiestamente” apócrifo de la certificación o declaración con base en la cual se haya entrado a ejercer el cargo.
En otra oportunidad, a propósito de las funciones asignadas a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, la Corte precisó que procede diferenciar entre el proceso disciplinario adelantado por la primera y el proceso fiscal encargado a la segunda, proceso este último en el que la suspensión de funciones no puede tipificarse como sanción que impone directa e indirectamente el órgano de control fiscal, pues “al hacerlo invade competencias exclusivas del funcionario disciplinario competente”, pero sí como “medida cautelar de origen constitucional que no busca sancionar sino asegurar la transparencia, imparcialidad y efectividad de la investigación fiscal, pues para adelantar el proceso fiscal es razonable la separación del cargo del funcionario involucrado en la falta fiscal”(1).
Sobre el particular cabe destacar, en primer término, que el proceso disciplinario es esencialmente sancionador y que cuando al culminar el mismo se establece la responsabilidad del investigado procede aplicar una sanción previamente establecida, mientras que las actuaciones administrativas distintas del proceso disciplinario carecen del carácter sancionador, persiguen finalidades distintas a la de sancionar y, por ende, no dan lugar a la imposición de sanciones sino a la aplicación de medidas previas o cautelares que, de ordinario, se mantienen hasta la definición de la responsabilidad en el consiguiente proceso disciplinario.
En este orden de ideas, si la separación del ejercicio del cargo que afecta al notario no está condicionada por la existencia previa de un proceso disciplinario, es obvio que, como lo sostiene el procurador, no tiene el carácter de sanción y que, por lo mismo, su perfil es el de una medida preventiva que se adopta con finalidad distinta a la represora inherente al proceso disciplinario.
4. Análisis de la constitucionalidad del artículo 143 del Decreto 960 de 1970.
Con fundamento en las anteriores consideraciones la Corte entra a examinar el cargo que por violación del debido proceso ha presentado el actor en contra del artículo 143 del Decreto 960 de 1970 y para ello examinará los distintos elementos que, según la regulación prevista en la disposición censurada, configuran la medida de separación del cargo de notario por haber entrado a ejercerlo con fundamento en certificación o declaración manifiestamente apócrifa.
Como lo apuntó la Corte, en un caso que guarda similitud con el que ahora ocupa su atención, los datos que un particular suministra a la administración, con la finalidad de acceder a algún beneficio o a la definición de una situación “están sujetos a la posterior comprobación por parte de la autoridad pública”, a fin de “establecer la veracidad de la información y proteger de esta forma los intereses públicos”, de manera que “el particular que suministra información al Estado con miras a obtener una ventaja o una situación favorable a sus intereses tácitamente acepta someterla a examen”(2), lo que en el evento sujeto a análisis puede ocurrir en cualquier tiempo.
También establece el precepto acusado que, en las circunstancias anotadas, la separación del cargo se produce “de plano”, vale decir, sin que se realice un debate probatorio(3) y con fundamento en el carácter manifiestamente apócrifo de la certificación o de la declaración que haya servido de base para entrar a ejercer el cargo de notario.
Repárese, además, en que el tenor literal de la disposición demandada exige, de un lado, que el carácter apócrifo sea predicable de las declaraciones o certificaciones que hayan sido aportadas para entrar a ejercer el cargo y, de la otra, que ese carácter apócrifo sea manifiesto. Lo primero da lugar a precisar que la separación de plano se producirá cuando la falla detectada afecte las declaraciones o certificaciones con fundamento en las cuales hayan sido acreditados los requisitos para ejercer el cargo, mas no cuando se trate de declaraciones o certificaciones de otra índole.
Al respecto no está de más destacar que, según el artículo 139 del Decreto 960 de 1970, quien sea designado en propiedad para el cargo de notario “deberá comprobar ante quien lo hizo, que reúne los requisitos exigidos para el cargo”, a efectos de ser confirmado, posesionarse y entrar a ejercerlo, mientras que el artículo 140 indica cómo se prueba la calidad de abogado, así como el ejercicio profesional y el artículo 141 señala que para la posesión deberán acreditarse “los correspondientes requisitos legales con certificación de autoridades competentes y presentar certificación sobre conducta y antecedentes, en la que deberá constar la situación o definición de los procesos penales en que el designado hubiere sido sindicado, enjuiciado o condenado, y declaración juramentada de ausencia de todo impedimento”, porque “sin el cumplimiento de tales formalidades, no podrá procederse a la posesión”.
Es este el contexto en el que debe leerse la disposición y determinarse el ámbito de su aplicación que, como ya se ha anotado, demanda, como requisito adicional, el carácter “manifiestamente” apócrifo de las certificaciones allegadas con la finalidad de entrar a ejercer el cargo de notario. No se trata, entonces, de un simple rumor, pálpito o sospecha, ni de la escueta manifestación verbal o escrita de alguno ante el funcionario que haya hecho la designación, sino de un motivo dotado de la seriedad propia de lo que aparece de bulto, es decir que es ostensible y se advierte a simple vista y sin necesidad de complejas elaboraciones intelectuales, lo que no significa que quien vaya a imponer la medida esté relevado de la obligación de verificar la cuestión, pues no sobra advertir que la adopción de una medida tan severa compromete la responsabilidad de quien la adopta.
En todo caso, una vez adoptada la medida y dado su carácter preventivo, el funcionario que la adopte deberá comunicarla a la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario que, a su turno, tendrá la obligación de iniciarlo y de evaluar, en el debido momento procesal, si mantiene la suspensión como medida de carácter provisional o la revoca.
La evaluación de la medida para determinar su mantenimiento o su revocación procederá aun cuando el disciplinado no lo solicite y con mayor razón si lo pide, habida cuenta de que el actual Código Disciplinario Único, en su artículo 157, contempla la suspensión provisional y al efecto dispone que “durante la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere”.
Cabe añadir que la Ley 588 de 2000, “Por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial”, establece, en su artículo 8º, que “el régimen disciplinario será el previsto en el Decreto-Ley 960 de 1970”, pero con “estricta observancia de los principios rectores y del procedimiento” señalado en el Código Disciplinario Único, actualmente contenido en la Ley 734 de 2002.
De esta suerte, si la autoridad disciplinaria decide revocar la medida de separación del cargo, procederá el reintegro del separado, tal y como lo establece la ley y, habiendo mérito, podrá proseguir la investigación hasta decidir si hay lugar o no a la imposición de la sanción y, en caso de que decida mantenerla, de igual modo adelantará la actuación disciplinaria ciñéndose a lo dispuesto en el Código Disciplinario Único.
Es de anotar que en el artículo 157 del citado código se prevé que la suspensión provisional tiene un término de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto, suspensión que “podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia” y que la Corte declaró la exequibilidad de este precepto “en el entendido de que el acto que ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga solo procede si el fallo de primera o única instancia fue sancionatorio”(4).
Conforme lo ha destacado la jurisprudencia constitucional, la función notarial corresponde a un servicio público, de carácter eminentemente testimonial, actualmente prestado por quienes, en desarrollo del principio de descentralización por colaboración, se les asigna la condición de autoridades encargadas de la fe pública(5).
En criterio de la Corte, la función notarial “debe ser entendida principalmente como una función testimonial de autoridad, que implica la guarda de la fe pública, teniendo en cuenta que el notario, en virtud del servicio que presta, debe otorgar autenticidad a las declaraciones que son emitidas ante él, y en consecuencia, dar plena fe de los hechos que ha podido percibir en el ejercicio de tales competencias”(6).
La importancia de la función testimonial del notario y del cometido que ella cumple que, precisamente, consiste en dar fe y en otorgar autenticidad sufren notorio menoscabo cuando la persona que ejerce al cargo (sic) ha accedido a él mediante la aportación de certificados o declaraciones manifiestamente apócrifos, de modo que la relevancia de la función y de sus finalidades contribuye a otorgarle pleno sentido a la separación de plano prevista en el artículo demandado.
El vínculo entre la medida preventiva de suspensión del cargo y las finalidades perseguidas mediante el ejercicio de determinadas funciones también se percibe en otros ámbitos, como acontece con la defensa del espacio público o del medio ambiente, en cuyo caso, el artículo 80 de la Constitución encarga al Estado de “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental” y, justamente, en reciente decisión fue declarada la exequibilidad de las medidas preventivas establecidas en la Ley 1333 de 2009, habiéndose estimado que en contra del acto mediante el cual se imponen no caben recursos administrativos(7).
No sobra enfatizar que, en ocasiones, la suspensión en el ejercicio del cargo se establece como medida preventiva y como sanción y es necesario llamar la atención acerca de esta hipótesis, por cuanto la Corte ha declarado la inexequibilidad de algunas sanciones que se imponen de plano, habida cuenta de que se vulnera el derecho al debido proceso y, especialmente, el derecho de defensa(8).
La suspensión del cargo que funciona como medida preventiva no tiene el carácter definitivo que, en principio, acompaña a la sanción y por eso su imposición de plano no ha de ser juzgada con base en los mismos argumentos que se emplean para descalificar constitucionalmente a la sanción impuesta de plano, pues al afectado con la medida preventiva le queda la alternativa de presentar los argumentos de su defensa en el proceso disciplinario que a continuación se adelante, toda vez que, en los términos del artículo 143 del Decreto 960 de 1970, la separación de plano se mantiene “hasta que se pronuncie la decisión disciplinaria”.
La suspensión de plano como medida provisional concilia las exigencias inherentes al cabal cumplimiento de la función notarial con la protección debida a los derechos del afectado que se pueden hacer valer en el proceso disciplinario que se adelante, lo que no ocurre cuando la sanción se impone de plano, pues en este caso se priva al sancionado de la oportunidad de intervenir en su defensa.
La índole de un acto que no es definitivo autoriza el empleo de la revocatoria directa que, conforme el contexto trazado en esta sentencia, permite conciliar la obligación del funcionario que, ante la apreciación del carácter manifiestamente apócrifo de las declaraciones o certificaciones aportadas, tiene el ineludible deber de actuar en cualquier tiempo y en la forma como se lo impone la disposición demandada y, de otra parte, el derecho al debido proceso del afectado por la medida, pues, en caso de hallarse en condiciones de desvirtuar los fundamentos de su separación del ejercicio del cargo, ha de tener los mecanismos adecuados para plantear, de inmediato, su situación ante el funcionario que adopta la medida preventiva, quien así tendrá, sin mayores dilaciones, la oportunidad de volver sobre su decisión para confirmarla o revocarla, habida cuenta de que, en atención de las exigencias propias del derecho de defensa, deberá atender la solicitud de revocatoria presentada, evaluar los argumentos y las pruebas allegadas y decidirla con base en el análisis efectivamente adelantado.
Finalmente, en la intervención de la Universidad Nacional de Colombia se hace ver que la solicitud de separación presentada por cualquier persona es tan amplia que deja sin protección adecuada al debido proceso, entre otras razones, por la eventualidad de las solicitudes temerarias. La Corte no comparte esta apreciación, pues la participación constitucionalmente garantizada avala la intervención de la ciudadanía y es de la responsabilidad del funcionario que haya hecho la designación evaluar (sic) la información presentada y actuar de conformidad con esa evaluación, fuera de lo cual la posible temeridad corresponde a una eventualidad que no hace parte del contenido normativo de la disposición demandada y que, por ello, carece de idoneidad para enjuiciar su constitucionalidad.
(1) Cfr. Sentencia C-484 de 2000.
(2) Cfr. Sentencia T-145 de 1993.
(3) Cfr. Sentencia C-209 de 1997.
(4) Cfr. Sentencia C-450 de 2003.
(5) Cfr. Sentencias C-1212 de 2001, C-166 de 1995 y C-1508 de 2000, entre otras.
(6) Cfr. Sentencia C-399 de 1999.
(7) Cfr. Sentencia C-703 de 2010.
(8) Véanse sentencias C-1088 de 2008, T-582 de 1992, T-145 de 1993, entre otras.

References: ARTÍCULO 143
 artículo 143
 artículo 143
 artículo 139
 artículo 140
 artículo 141
 artículo 157
 artículo 8
 artículo 157
 artículo 80
 artículo 143