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Timestamp: 2018-07-15 19:21:13+00:00

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IURIS E TANTO: Julgada inconstitucional a norma extraída dos artigos 30.º, 31.º e 32.º do NRAU
Julgada inconstitucional a norma extraída dos artigos 30.º, 31.º e 32.º do NRAU
É julgada inconstitucional a norma extraída dos artigos 30.º, 31.º e 32.º do Novo Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro, na redação dada pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto, segundo a qual os inquilinos que não enviem os documentos comprovativos dos regimes de exceção que invoquem (seja quanto aos rendimentos, seja quanto à idade ou ao grau de deficiência) ficam automaticamente impedidos de beneficiar das referidas circunstâncias, mesmo que não tenham sido previamente alertados pelos senhorios para a necessidade de juntar os referidos documentos e das consequências da sua não junção. Com efeito, a preclusão do prazo sem que o arrendatário tenha comprovado documentalmente o seu rendimento anual bruto, a sua idade ou a sua incapacidade afigura-se desproporcionalmente onerosa para o arrendatário, em comparação com o senhorio que não perde o seu direito a promover a transição para o NRAU nem o direito a eventuais compensações devidas pela demora na efetivação dessa transição. Nestes termos, tal solução legal de preclusão traduz-se na violação do princípio da proporcionalidade, ínsito no princípio do Estado de direito democrático.
1. A. e sua mulher, B., recorridos nos presentes autos, intentaram ação declarativa contra C., ora recorrente, pedindo que fosse decretada a resolução do contrato de arrendamento celebrado com o segundo, bem como a sua condenação na restituição do locado livre de pessoas e bens. Em saneador-sentença, de 20 de junho de 2015, o Tribunal da Comarca do Porto julgou procedente a ação. O réu apelou, invocando, além do mais, a inconstitucionalidade dos artigos 30.º, 31.º e 32.º do Novo Regime do Arrendamento Urbano ("NRAU"), aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro (JusNet 598/2006), na redação dada pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto (JusNet 1415/2012), interpretados no sentido de que «os inquilinos que não enviem os documentos comprovativos dos regimes de exceção que invoquem (seja quanto aos rendimentos, seja quanto à idade ou ao grau de deficiência) ficam automaticamente impedidos de beneficiar das referidas circunstâncias, mesmo que não tenham sido previamente alertados pelos senhorios para a necessidade de juntar os referidos documentos e das consequências da sua não junção», uma vez que tal «consubstancia uma medida desproporcional que afeta o princípio constitucional da proteção da confiança».
(ii) Que o locado se destina exclusivamente à habitação do arrendatário e que a renda em janeiro de 2012 era, na sequência dos sucessivos aumentos legais, de € 13,00 (alínea C);
(iii) Que o autor, ora recorrido, usando a faculdade que lhe é conferida pelo artigo 30.º do NRAU, enviou ao réu, ora recorrente, em 30 de novembro de 2012, uma carta em que comunicava a sua intenção «de transitar o arrendamento do locado» para o NRAU, pretendendo que a renda fosse atualizada para € 163,00 e que o contrato passasse a ser «com prazo certo, pelo período de cinco anos» (alínea F);
(iv) Que, em resposta, a Associação dos Inquilinos do Norte de Portugal, invocando o artigo 36.º, n.º 9, alínea b), do NRAU, afirmou que a pretensão do senhorio «não é exigível»; além disso, que o inquilino seu associado tem um rendimento mensal de € 877,00, comprovado pelos recibos da Segurança Social, e o seu cônjuge sofre de uma incapacidade, circunstâncias que, em conjunto, lhe conferem «direito a uma resposta social, nomeadamente através do subsídio de renda, de habitação social ou de mercado social de arrendamento a definir em diploma próprio, nos termos do n.º 10 [do mesmo artigo] da L 31/12» (alínea G);
(v) Na mesma carta, a citada Associação acrescentou, que, «de todo o modo e como mera hipótese, sempre diremos que o montante pretendido por V. Ex.ª está mal calculado», devendo a renda exigível nos termos do artigo 35.º, n.º 2, alínea a), do NRAU ser de € 129,00, acrescentando: «a idade do nosso associado de 77 anos e o rendimento inferior a 1 500 € dar-lhe-á o direito a benefício quando a atualização for exigível, o que de momento não o é, pelas razões supra aludidas» (ibidem);
(vi) Respondendo a esta missiva, o autor, ora recorrido, informou, por carta datada de 20 de dezembro de 2012, que «para fazer prevalecer o consignado [no artigo 31.º, n.º 4, alíneas a) e b), do NRAU], e desde que se encontrasse nas condições expressas no n.º 5 do referido artigo 31.º, teria V. Ex.ª que comprovar o alegado dando cumprimento ao previsto no art 32.º do mesmo [diploma] legal o que não fez. Nesta conformidade, comunico que nos termos da alínea b) do n.º 5 do art. 33.º do mesmo [diploma] legal, a renda é atualizada para a quantia de € 129,00 (...) mensais [...] por aplicação dos critérios constantes nas alíneas a) e b) do n.º 2 do art. 35.º, considerando-se o contrato celebrado com prazo certo a partir desta comunicação» (alínea H);
(vii) Em resposta, datada de 17 de janeiro de 2013, a referida Associação contestou a interpretação feita pelo senhorio quanto ao artigo 32.º do NRAU e a sua pretensão «de lançar mão da alínea b) do n.º 5 do art. 33.º do N.R.A.U. [...] quanto à duração do contrato, pois que a conversão para o N.R.A.U. só seria possível com o acordo das partes, nos termos do n.º 1 e n.º 9 do artigo 36.º do N.R.A.U. e que o nosso associado rejeita»; mais refere ter o associado, ora recorrente, 78 anos de idade e junta documentos comprovativos quer da idade, quer da «declaração do do pedido do R.A.B.C. emitida pela Repartição de Finanças» (alínea I),
Dentro do prazo concedido pelo artigo 31 do NRAU, o inquilino respondeu ao autor referindo, que, nos termos do nº 9 do artigo 36 da Lei nº 6/2006 na nova redação dada pelo lei nº 31/2012, a pretensão não lhe era exigível e que tem um rendimento mensal diminuto, adiantando, no entanto, o montante de 129,00 euros calculado nos termos do artigo 35 que apenas se aplica quando o arrendatário invoque e comprove que o RABC (rendimento anual bruto corrigido) do seu agregado familiar é inferior a cinco RMNA. (retribuição mínima nacional anual).
Como o réu/arrendatário não comprovou essa situação, o Tribunal recorrido entendeu que estávamos perante uma contraproposta por o valor da renda proposto pelo senhorio não obedecer aos valores aludidos no nº2 do artigo 35º do NRAU, mas, sim, aos valores referidos no artigo 30º do NRAU, e, por falta de junção dos documentos comprovativos das circunstâncias exigidas pelos artigos 35º e 36º do NRAU e elencadas pelo inquilino na sua comunicação para se poder passar a esta segunda fase, considerou que esta fase não se tinha iniciado, posição que acompanhamos.
Com efeito, se o arrendatário, nesta primeira fase, pode invocar" isolada ou cumulativamente (...)o RABC do seu agregado familiar inferior a cinco retribuições mínimas nacionais anuais e/ou a idade igual ou superior a 65 anos tem de fazer acompanhar essa sua alegação do comprovativos emitido pelo serviço de Finanças competente, do qual conste o valor RABC ou o comprovativo de o ter requerido, bem como documento que comprove a sua idade - artigos 31,nºs 4, 32, nºs 1 e 2 e 36,nº1, do NRAU - para poder passar à segunda fase.
Como se diz na decisão recorrida "não basta a invocação das circunstâncias referidas no artigo 31,nº4, al. a) e b), terá também de as comprovar documentalmente" o que não aconteceu e, como tal, não pode beneficiar das circunstâncias que alegou de acordo com o preceituado no artigo 32.nº4, do NRAU aplicável também à situação referida no artigo 31, nº4. al.a) - cfr. Prof. Menezes Cordeiro, Leis do Arrendamento urbano Anotadas, Almedina, pág.490/491-
Não esqueçamos que a transição para o NRAU é da iniciativa do senhorio que pela sua comunicação desencadeia o processo negocial a que aludem os preceitos acima referidos, cujas regras foram "claramente inspiradas no CPC" - cfr. Prof. Menezes Cordeiro, ob. Citada, pág.484-
Desencadeado o processo negocial, o arrendatário, ao invocar alguma das circunstâncias aludidas nos precitos legais acima referidos, tem de as demonstrar documentalmente sob pena do efeito preclusivo quanto à junção posterior tal como acontece na apresentação das provas aludidas no CPC - sobre a preclusão vide António Santos Abrantes Geraldes, Temas de Processo Civil, II Vol. Almedina, 2ª ed. pág. 123; em todo caso, se o senhorio não tomar a iniciativa da transição para o NRAU, o contrato rege-se pelo NRAU mas com as especificidades constantes dos artigos 28 e 29" - cfr. Prof. Menezes Cordeiro, obra citada, pág. 483).
Não se iniciando a segunda fase, o montante oferecido, como sendo o valor do locado corrigido, funciona como um novo valor contraposto pelo inquilino o qual, neste caso, foi aceite pelo senhorio, nos termos do artigo 33,nº1, parte final, do NRAU e, consequentemente, a renda é devida a partir do 1º dia do 2º mês seguinte ao da receção pelo arrendatário da comunicação da aceitação, data que foi atendida no dispositivo da sentença e, por conseguinte, improcede o fundamento invocado.
Daqui decorre que à ignorância se equipara a má interpretação: "o facto de alguém conhecer a lei mas estar convencido que ela tem o sentido a de nada lhe aproveita, se na realidade ela tiver o sentido b, Será responsabilizado e sancionado como se tivesse ajuizado exatamente as sua vinculações" - cfr. Prof. José de Oliveira Ascensão. O Direito, Introdução e Teoria Geral, Almedina, 13ª ed. pág.607 - Contudo, nas conclusões das alegações do recurso, o apelante parece defender que o desconhecimento teria de ser relevado na medida em que o princípio da boa-fé tem de estar presente em todas as relações contratuais para concluir que se impunha que os autores notificassem o réu - aqui apelante - para juntar os elementos em falta.
4-3. Se foi violado o preceituado no artigo 65 da CRP (JusNet 7/1976)
Preceitua o artigo 65 da Constituição da República Portuguesa (JusNet 7/1976) que: "Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar"
Mas, este direito, como referido pelo Tribunal Constitucional, "não implica que os proprietários das casas sejam compelidos a entregá-las a quem as não tem, nem que os arrendatários possam utilizá-las sem quaisquer limitações, como se fossem suas. Na realidade, o direito à habitação pressupõe concretização, mediação, do legislador ordinário, decorrente das opções político-legislativas em que em princípio, não há molde constitucional para além das incumbências enunciadas nas várias alíneas do nº2 do artigo 65 da CR, nem aos tribunais compete substituir o legislador nesta matéria" Acórdão nº 633/1995 no site DGSI-
Ou seja, "não pode aceitar-se como constitucionalmente exigível que a realização do direito à habitação esteja dependente de limitações intoleráveis e desproporcionadas dos direitos de terceiro, porventura também constitucionalmente consagrados, como o é o direito de propriedade privada" - cfr. artigo 62 da CRP (JusNet 7/1976) e Acórdão 101/1992, in sítio GGSI e, ainda, Jorge Miranda e Rui Medeiros, CRP anotada, Coimbra Editora, tomo I, pág.666-
Dito doutro modo, o cidadão só pode exigir o cumprimento do direito à habitação nas condições e nos termos definidos por lei ordinária e, portanto, a interpretação dada não é violador do artigo 65 (JusNet 7/1976),nº1, da CRP (JusNet 7/1976).
4-4. Se o seu regime viola o princípio ínsito no artigo 18, nº 3, da CRP (JusNet 7/1976), que dispõe: "As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm carácter geral e abstrato e não podem ter efeito retroativo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais".
No caso em apreço, como decorre do que acima ficou dito, estamos perante relações contratuais decorrentes do contrato de arrendamento celebrado antes da entrada em vigor do Decreto-lei 321-B/90, de 15 de Outubro (JusNet 63/1990), realidade desajustada às necessidades do mercado de arrendamento e, que, por iniciativa do senhorio, transitam para o NRAU com o recurso ao processo negocial a que aludem os artigos 30 e seguintes das Normas Transitórias do NRAU - cfr. artigo 36.nº10, da Lei 31/2012 e Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 38/XII que deu origem à Lei nº 31/2012 -
Donde se conclui que a transição para o NRAU nos termos sobreditos não viola o princípio decorrente do artigo 18 (JusNet 7/1976),nº3, e 17 da Constituição da República Portuguesa (JusNet 7/1976).
4-5. Se o seu regime viola o princípio de Estado de Direito democrático e da confiança ínsito no artigo 2 da CRP (JusNet 7/1976).
Em defesa da sua tese o apelante invoca Acórdão 847/2014 do Tribunal Constitucional que considerou que "a aplicação imediata e automática da solução legal ínsita na conjugação dos artigos 703 (JusNet 987/2013) do CPC e 6 (JusNet 987/2013), nº3, da Lei nº 41/2013, de 26-06 (JusNet 987/2013), de que decorre a perda de valor de título executivo de documentos particulares que o possuíam à luz do CPC revogado, sem uma disposição que gradue temporariamente essa aplicação é uma medida desproporcional que afeta o princípio constitucional da Proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2 da Constituição", para de seguida julgar inconstitucional "a norma resultante [de tais preceitos].
Não se vê, por isso, que este regime transitório viole o princípio constitucional da segurança jurídica ou o princípio da proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2 da Constituição (JusNet 7/1976).
Na verdade, o Tribunal Constitucional chamado a pronunciar-se sobre a inconstitucionalidade daLei 31/2012, por violação dos princípios de segurança jurídica e de proteção integrantes do princípio do Estado de Direito democrático contido no artigo 2 da Constituição da República Portuguesa (JusNet 7/1976), fê-lo por a remissão na alínea a) do nº 4 do artigo 26 do NRAU para a alínea a) do nº1 do artigo 107 do RAU ter deixado de fora a alínea b) do mesmo preceito para legitimar a sua oposição à extinção do arrendamento na interpretação dada pelo Acórdão nº 270/99, processo 54/99 - sítio DGSI - cuja aplicação não está, nestes autos, em causa - Acórdão 297/2015, proc. 369/14, sítio DGSI, Relator Conselheiro João Pedro Caupers -».
2. É deste aresto que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade, com fundamento no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (JusNet 42/1982) (Lei do Tribunal Constitucional, seguidamente abreviada como "LTC"), para apreciação da questão de constitucionalidade já anteriormente suscitada: a «aplicação imediata e automática da solução legal ínsita nos artigos 30.º, 31.º e 32.º do NRAU, na versão da Lei 31/2012, interpretados no sentido de que os inquilinos que não enviem os documentos comprovativos dos regimes de exceção que invoquem (seja quanto ao rendimentos, seja quanto à idade ou ao grau de deficiência) ficam automaticamente impedidos de beneficiar das referidas circunstâncias, mesmo que não tenham sido previamente alertados pelos senhorios para a necessidade de juntar os referidos documentos e das consequências da sua não junção, consubstancia uma medida desproporcional que afeta o princípio constitucional da proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2.º da Constituição (JusNet 7/1976), e, também os artigos 18.º, 65.º, n.º 1 e 3, 72.º. n.º 1, todos da mesmo CRP.»
«2) [D]eu-se como provado que o contrato de arrendamento em causa foi celebrado há mais de 50 anos, que em Novembro de 2012, os autores remeteram ao réu uma carta que foi recebida a 03.12.2012, propondo a transição do contrato para o NRAU e o aumento da renda para a quantia de € 163,00;
3) Acontece que, o Tribunal de primeira instância - depois sustentado pela aresto da Relação - a quo concluindo sentido de que, na cara de resposta, o réu apresentou uma contraproposta aos autores, no valor de € 129,00, o que não corresponde à realidade;
9) A este propósito, importa ter em conta que a alteração à Lei n.º 6/2006, de 27 de Fevereiro (JusNet 598/2006), operada pela Lei 31/2012, de 14 de Agosto (JusNet 1415/2012), entrou em vigor a 12 de Novembro do mesmo ano, constatando-se que esta alteração legislativo vem consagrar um novo, e complexo, modelo de alteração dos contratos de arrendamento anteriores ao RAU, bem como de atualização das respectivas rendas;
13) Desconhecimento esse que teria de ser relevado, atendendo ao facto de a alteração legislativa em causa ter ocorrido há tão pouco tempo e na medida em que o princípio da boa-fé, que tem de pautar todas as relações contratuais (cfr. artigo 762.º, n.º 2, do Código Civil), impunha que os autores, nas circunstâncias em causa, tivessem notificado o réu para juntar os referidos comprovativos,
15) De outro modo, ao contrário do pretendido pelo legislador, o recorrente, apesar de ter mais de 65 anos - note-se, à data, 77 anos, hoje 80 - e de ter um RABC inferior a 5 RMNA, no valor de € 6.972,14, deparar-se-ia com um aumento da renda ao qual não poderia fazer face, por ser manifestamente superior à taxa de esforço legalmente prevista, na medida em que, a renda, correspondente a 1/15 VPT, se traduziria em € 129,00, enquanto que, atendendo ao RABC do arrendatário, ficaria nos € 98,77 (verificando-se que o recorrente foi aumentando gradualmente os valores de renda mensalmente pagos, sendo que de momento está a pagar um valor acima das suas possibilidades, fazendo o com grande esforço de modo a compensar os montantes que, porventura, se considerem em atraso);
26) Ora bem, como é sabido, o direito à habitação encontra-se constitucionalmente tutelado, resultando do artigo 65.º, n.º 1, da CRP (JusNet 7/1976) que: «Todos têm direito, para si e para a sua família, a umahabitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar.»;
27) Mais, acrescenta o n.º 2, alínea c), do supra aludido normativo que «Para assegurar o direito à habitação, incumbe ao Estado: Estimular a construção privada, com subordinação ao interesse geral, e o acesso à habitação própria ou arrendada.»;
28) Nesta decorrência, determina o n.º 3 do mesmo artigo 65.º da CRP (JusNet 7/1976) que: « O Estado adotará uma política tendente a estabelecer um sistema de renda compatível com o rendimento familiar e de acesso à habitação própria.»;
30) Por fim, alude-se ainda ao decorrente do artigo 72.º, n.º 1, da CRP: (JusNet 7/1976) «As pessoas idosas têm direito à segurança económica e a condições de habitação e convívio familiar e comunitário que respeitem a sua autonomia pessoal e evitem e superem o isolamento ou a marginalização social»
31) Aqui chegados, constatamos que, enquanto direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos, liberdade e garantias, o direito à habitação e à terceira idade beneficiam do regime de proteção do artigo 18.º da Constituição (JusNet 7/1976), designadamente do princípio da proibição da aplicação retroativa de leis restritivas (n.3);
33) Assim, considera-se que, interpretadas literalmente tais normas, entram estas em colisão com o princípio da proibição da aplicação retroativa de leis restritivas do direito ao arrendamento, decorrente do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição; (JusNet 7/1976)
42) «Conforme vem sendo afirmado pelo Tribunal Constitucional "fora dos casos de retroatividade proibida expressamente previstos na Constituição, o juízo- ponderação de que o Tribunal Constitucional vemlançando mão para apreciar as restantes situações potencialmente lesivas do princípio da segurança jurídica assenta no pressuposto de que o princípio do Estado de Direito contido no artigo 2.º da CRP (JusNet 7/1976) implica "um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expetativas que a elas são juridicamente criadas". Neste sentido, "a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança (...), terá de ser entendida como não consentida pela lei básica" (cfr. Acórdão n.º 556/2003)» (Acórdão n.º 355/20 13).»;
43) A questão que deve ser colocada é, então, a de saber se a interpretação literal das normas em causa afetam, de forma inadmissíveis, arbitrária ou demasiadamente onerosa direitos ou expectativas legitimamente fundadas dos cidadãos,traduzindo uma violação daquele mínimo de certeza e de segurança que as pessoas devem poder depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito - i.e. uma violação do princípio da proteção da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da CRP (JusNet 7/1976) (cfr., v.g.,Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 511/83, 10/84, 287/90, 330/90, 486/96, 559/98, 556/2003, 128/2009, 188/2009, 399/2010, 3/2011, 396/2011 e 355/2013);
44) Neste sentido, será de sublinhar, antes do demais, a legitimidade e plena justificação cujas expectativas dos titu1ares de contratos de arrendamento para habitação anteriores a 1990 e a que a lei mantinha o seu carácter "vitalício";
56) Ora, neste caso, a solução justa desta ponderação feita à luz do princípio da tutela da confiança impõe que a implementação da medida se faça de forma diferida no tempo;
60) Aliás, foi neste sentido que o legislador, já através da Lei 79/2014, de 19 de Dezembro (JusNet 1764/2014), veio impor tais obrigações, quando estabelece no artigo 30.º alínea f) do NRAU que "as circunstâncias que o arrendatário pode invocar, isolada ou conjuntamente com a resposta prevista na alínea anterior, e no mesmo prazo, conforme previsto no n.º 4 do artigo seguinte, e a necessidade de serem apresentados os respetivos documentos comprovativos, nos termos do disposto no artigo 32.º";
62) Conclui-se, assim, que a aplicação imediata e automática da solução legal ínsita nos artigos 30.º, 31.º e 32.º do NRAU, na versão da Lei 31/2012, interpretadas no sentido de que os inquilinos que não enviem os documentos comprovativos dos regimes de exceção que invoquem (seja quanto ao rendimentos, seja quanto à idade ou ao grau de deficiência) ficam automaticamente impedidos de beneficiar das referidas circunstâncias, mesmo que não tenham sido previamente alertados pelos senhorios para a necessidade de juntar os referidos documentos e das consequências da sua não junção, consubstancia uma medida desproporcional que afeta o princípio constitucional da proteção da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito democrático plasmado no artigo 2.º da Constituição (JusNet 7/1976), donde resulta a inconstitucionalidade dos referidos preceitos, que aqui expressamente se alega.»
«2 - O recorrente pretende que sejam declaradas inconstitucionais os artigos 30º, 31º e 32º do NRAU.
4 - Se é o indicado direito à habitação previsto no artigo 65º da Constituição da República (JusNet 7/1976), o mesmo é apenas um direito programático.
7 - O mesmo acontece relativamente ao artigo 72º da CRP (JusNet 7/1976), que é meramente uma norma programática, pelo que a douta sentença não violou qualquer norma constitucional designadamente o artigo 18º da mesma, dando-se, também, por reproduzido o douto acórdão do Tribunal da Relação do Porto.
3. O presente recurso tem por objeto a norma extraída dos artigos 30.º, 31.º e 32.º do Novo Regime do Arrendamento Urbano ("NRAU"), aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro (JusNet 598/2006), na redação dada pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto (JusNet 1415/2012), segundo a qual «os inquilinos que não enviem os documentos comprovativos dos regimes de exceção que invoquem (seja quanto aos rendimentos, seja quanto à idade ou ao grau de deficiência) ficam automaticamente impedidos de beneficiar das referidas circunstâncias, mesmo que não tenham sido previamente alertados pelos senhorios para a necessidade de juntar os referidos documentos e das consequências da sua não junção».
Esta solução inscreve-se no procedimento negocial iniciado pelo senhorio com vista àtransição para o regime do NRAU e que se subordina a regras que foram «claramente inspiradas» no Código de Processo Civil (v. a citação de MENEZES CORDEIRO constante do acórdão recorrido). Ou seja, diferentemente do que ressalta das alegações do recorrente e da jurisprudência constitucional por este mobilizada (e, bem assim, de alguns passos argumentativos da decisão recorrida), não está em causa uma questão imediatamente relacionada com o problema da sucessão de leis no tempo, mas antes a conformação legislativa dada a certo aspeto procedimental de um regime transitório destinado justamente a salvaguardar bens constitucionalmente relevantes e objeto de políticas públicas concretizadoras de normas constitucionais (v., por exemplo, os artigos 65.º, n.º 3, e 72.º, n.º 1, da Constituição).
Recorde-se que a Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto (JusNet 1415/2012), se propôs dinamizar o mercado de arrendamento urbano, alterando para o efeito, nomeadamente, o regime substantivo da locação,conferindo maior liberdade às partes na estipulação das regras relativas à duração dos contratos de arrendamento (v. a nova redação dada a diversos preceitos do Código Civil), e o regime transitório dos contratos de arrendamento celebrados antes do início de vigência do NRAU, reforçando a negociação entre as partes e facilitando a transição dos referidos contratos para o novo regime, num curto espaço de tempo (cfr. o respetivo artigo 1.º, alíneas a) e b) ).
4. De todo o modo, e como justamente assinala MARIA OLINDA GARCIA, a mencionada "transição" «não é uma designação muito rigorosa, pois [aos contratos em causa no mencionado regime transitório] já são amplamente aplicáveis as normas do regime do arrendamento urbano que valem para os novos contratos. Os principais desvios a este regime são estabelecidos pelas normas transitórias que consagram restrições aos direitos extintivos do senhorio, nomeadamente ao seu direito de livre denúncia» (v. a Autora cit., Arrendamento Urbano Anotado - Regime Substantivo e Processual, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, p. 135, nota 68). Na verdade, salienta a mesma Autora:
«Os artigos 26.º a 58.º da Lei n.º 6/2006 (que constituem o TÍTULO II deste diploma [- o NRAU]) traduzem-se num conjunto de normas transitórias, aplicáveis apenas a contratos celebrados antes da entrada em vigor dessa lei, embora nem todas essas normas se apliquem, em igual medida, a todos os contratos celebrados antes desse marco temporal, pois estabelecem-se ainda aí distinções normativas entre contratos mais antigos e contratos menos antigos, bem como entre contratos para fim habitacional e para fim não habitacional. Este conjunto de normas de caráter transitório é comummente designado por regime transitório do arrendamento urbano.
O regime transitório não corresponde, porém, a um quadro normativo completamente distinto daquele que tem aplicação aos novos contratos (ou seja, aos contratos celebrados depois da entrada em vigor da Lei n.º 6/2006). Os artigos 26.º a 58.º da Lei n.º 6/2006 aplicam-se apenas a contratos antigos, mas os contratos antigos não encontram a sua disciplina apenas nestas normas, pois é-lhes também aplicável o regime dos novos contratos (por força do artigo 12.º, n.º 2, do CC) em tudo o que não seja contrariado pelas normas específicas do regime transitório.
A concreta identificação das normas do regime transitório aplicáveis a um contrato celebrado antes da entrada em vigor da Lei n.º 6/2006, depende da finalidade do contrato, ou seja, tratar-se de arrendamento para habitação ou para fim não habitacional, e de saber se a data da sua celebração ocorreu na pretérita vigência de determinados diplomas. Assim, tratando-se de arrendamentos para habitação, importa saber se a sua celebração ocorreu antes ou depois da entrada em vigor do DL n.º 321-B/90, que aprovou o denominado RAU (Regime do Arrendamento Urbano) e tratando-se de arrendamentos para fins não habitacionais importa saber se a celebração do contrato ocorreu antes ou depois da entrada em vigor do DL n.º 257/95. A razão desta diferenciação normativa prende-se com a existência ou a ausência da possibilidade de celebrar contratos com duração limitada, ou seja, contratos que o senhorio pudesse livremente extinguir caso não desejasse a sua renovação. Assim, até à entrada em vigor do supra referido RAU (15 de novembro de 1990), os arrendamentos para habitação eram disciplinados pelo denominado regime geral do arrendamento urbano previsto no Código Civil, também designado doutrinalmente por regime vinculístico, já que os poderes do senhorio para denunciar esses contratos eram extremamente reduzidos. Os contratos renovavam-se automaticamente enquanto o arrendatário desejasse a sua manutenção. Com a entrada em vigor do RAU, passou a existir uma plena alternativa de regime, a dos arrendamentos de duração limitada, pelo prazo de 5 anos, que qualquer das partes podia livremente extinguir caso não desejasse a sua renovação. A partir daí (e até à entrada em vigor da Lei n.º 6/2006), o regime vinculístico passou a ser uma escolha (muito pouco frequente) das partes e não uma imposição legal como anteriormente sucedia.
A Lei n.º 31/2012 veio alterar significativamente o regime transitório, dando maior acolhimento aos interesses do senhorio em matéria de aumentos de rendas desatualizadas e de extinção dos contratos mais antigos, sem, todavia, desproteger de imediato os arrendatários mais idosos ou economicamente mais débeis.» (v. idem, ibidem, pp. 123-125; sobre a evolução do regime em apreço, v. também os Acórdãos deste Tribunal n.ºs 297/2015 (JusNet 3844/2015) - em especial, pontos 5. a 7. -, e 360/2015(JusNet 4913/2015) - em especial, o ponto 7. -, disponíveis, assim como a demais jurisprudência constitucional adiante citada, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/)
E, tendo em conta esta diversidade de regimes substantivos, não deixa de ser significativa a advertência inicial de Maria Olinda Garcia: «a complexidade da atual disciplina do arrendamento urbano faz com que esta matéria não seja de fácil domínio para quem tem de interpretar e aplicar as suas regras aos casos concretos» (v. ibidem, p. 5). Porventura, terá sido esta dificuldade de entendimento e aplicação que explica a discussão da problemática da ignorantia legis no âmbito do presente processo (cfr. o ponto 4-2 da decisão recorrida, transcrito supra no n.º 1).
5. Acresce que, relativamente ao mesmo tipo de contrato, a lei veio possibilitar uma multiplicidade de situações quer no que se refere à atualização das rendas, quer à própria transição para o NRAU, a qual pode variar substancialmente, em função da necessidade ou desnecessidade de acordo do arrendatário para operar essa transição e, bem assim, das posições assumidas pelas partes ao longo do procedimento negocial em que a mesma se concretiza.
Com efeito, a transição para o NRAU e a atualização da renda dependem da iniciativa do senhorio, «que deve comunicar a sua intenção ao arrendatário, indicando», desde logo, o valor da renda, o tipo e a duração do contrato propostos» (artigo 30.º, alínea a), do NRAU, na redação da Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto (JusNet 1415/2012); itálico aditado; salvo indicação em contrário, todas as referências ao NRAU reportam-se à versão resultante da citada Lei). Tratando-se de uma relação de direito privado, nada obsta à formulação de propostas com esta amplitude. Simplesmente, o alcance da proposta não é, em face da lei aplicável sempre o mesmo, uma vez que, sem prejuízo da livre disponibilidade da relação jurídica pelos respetivos sujeitos, há alterações que, segundo a própria lei transitória, só são viáveis desde que o arrendatário as aceite; enquanto outras podem ser-lhe impostas.
Estando em causa um contrato de arrendamento para habitação celebrado há mais de 50 anos - antes da entrada em vigor do Regime do Arrendamento Urbano ("RAU"), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 321-B/90, de 15 de outubro (JusNet 63/1990), e, portanto, ao abrigo do chamado regime vinculístico caracterizado pelo princípio da prorrogação obrigatória ou automática consagrado no artigo 1095.º do Código Civil, na sua redação originária («[n]os arrendamentos a que esta secção se refere o senhorio não goza do direito de denúncia, considerando-se o contrato renovado se não for denunciado pelo arrendatário nos termos do artigo 1055.º») -, o mesmo está sujeito, por força do artigo 27.º do NRAU, ao regime previsto no artigo 28.º do mesmo diploma: a tais contratos aplica-se, com as necessárias adaptações, o disposto no artigo 26.º - sujeição ao NRAU sem prejuízo de certas regras especiais - com as especificidades constantes dos números 2 e 5 do mesmo artigo 28.º e, bem assim, dos artigos 30.º a 37.º seguintes. As especificidades em causa respeitam quer ao regime de denúncia do contrato por parte do senhorio fora da sujeição do contrato ao NRAU, quer à atualização da renda e aos termos e condições da própria transição para aquele regime.
5.1. Assim, no que se refere ao primeiro aspeto, o artigo 1094.º do Código Civil, na redação dada pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto (JusNet 1415/2012), define os tipos de contratos de arrendamento em função da sua duração, consagrando o artigo 1099.º seguinte um novo princípio geral aplicável aos arrendamentos urbanos para habitação celebrados por duração indeterminada: estes cessam por denúncia de uma das partes, nos termos dos artigos seguintes desse mesmo Código. O respetivo artigo 1101.º, igualmente na redação dada pela Lei n.º 31/2012, prevê a denúncia pelo senhorio nos casos seguintes:
O artigo 1103.º do mesmo Código disciplina o modo como se deve efetivar a denúncia justificada, que respeita aos casos previstos nas alíneas a) e b) do artigo 1101.º, e o artigo 1102.º condiciona a denúncia para habitação - caso previsto na alínea a) do artigo 1101.º.
Por outro lado, resulta ainda da remissão do artigo 28.º, n.º 1, para o artigo 26.º, ambos do NRAU, no que respeita ao tipo de contratos em causa nos presentes autos, a cobertura da hipótese de denúncia prevista no artigo 1101.º, alínea a), do Código Civil, já que se deve continuar a aplicar o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 107.º do RAU (e, se se tiver em conta a jurisprudência dos já referidos Acórdãos n.ºs 297/2015 (JusNet 3844/2015) e 360/2015 (JusNet 4913/2015), também da alínea b) do mesmo preceito). É o seguinte o teor do artigo 107.º, n.º 1, do RAU, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 329-B/2000, de 22 de dezembro (JusNet 147/2000):
5.2. Relativamente à atualização das rendas de contratos de arrendamento para habitação anteriores ao RAU, importa considerar o disposto nos artigos 30.º a 37.º do NRAU ex vi o respetivo artigo 28.º, n.º 1 - disciplina normativa essa que também tem por objeto o procedimento negocial que operacionaliza a transição dos contratos em causa para o NRAU. Tal transição, contudo, e como se verá, pode, de acordo com a disciplina contida naqueles artigos 30.º a 37.º, conduzir a uma modificação do tipo de contrato - designadamente passar de arrendamento por duração indeterminada a arrendamento com prazo certo - e, consequentemente, da sua duração.
Assim, compete ao senhorio desencadear o procedimento de atualização de renda e de transição para o NRAU dos arrendamentos para habitação anteriormente sujeitos ao regime vinculístico. Para o efeito, deverá comunicar a sua intenção ao arrendatário, por via de um escrito por si assinado e instruído com os elementos mencionados no art.º 30º do NRAU (cfr. também o artigo 9.º do mesmo normativo):
d) Denunciar o contrato de arrendamento, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 34.º.»
b) Idade igual ou superior a 65 anos ou deficiência com grau comprovado de incapacidade superior a 60 %, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 36.º.»
A primeira, só por si, condiciona ao acordo das partes a submissão do contrato em causa ao NRAU ou, na falta de acordo, difere tal submissão por cinco anos, condicionando medio tempore a atualização da renda em função de percentagens do RABC (artigo 35.º, n.ºs 1 e 2). No termo desse período de cinco anos, o senhorio pode promover a transição do contrato para o NRAU, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto nos artigos 30.º e seguintes, com as seguintes especificidades: (a) o arrendatário não pode invocar as circunstâncias previstas nas alíneas do n.º 4 do artigo 31.º; (b) no silêncio ou na falta de acordo das partes acerca do tipo ou da duração do contrato, este considera-se celebrado com prazo certo, pelo período de dois anos (artigo 35.º, n.º 6).
A segunda circunstância referida determina que o contrato só fique submetido ao NRAU mediante acordo das partes (artigo 36.º, n.º 1). Isto sem prejuízo da possibilidade de negociação da atualização da renda (artigo 36.º, n.ºs 2 a 6). Se o arrendatário invocar, cumulativamente, que o RABC do seu agregado familiar é inferior a cinco RMNA, o valor da renda é apurado nos termos do n.º 2 do artigo 35.º - correspondendo a uma dada percentagem do RABC -, devendo vigorar por um período de cinco anos (artigo 36.º, n.º 7). Findo este período, o valor da renda pode ser atualizado por iniciativa do senhorio, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto nos artigos 30.º e seguintes, não podendo o arrendatário invocar a circunstância prevista na alínea a) do n.º 4 do artigo 31.º, mas o contrato só fica submetido ao NRAU mediante acordo entre as partes (artigo 36.º, n.º 9).
- Quanto ao RABC inferior a cinco RMNA: o arrendatário deve instruir a resposta à comunicação do senhorio a que se refere o artigo 30.º com documento emitido pelo serviço de finanças competente, do qual conste o valor do RABC do seu agregado familiar ou, na falta deste, do comprovativo de ter o mesmo sido já requerido, devendo juntá-lo no prazo de 15 dias após a sua obtenção (n.ºs 1 e 2);
5.3. Em caso de não verificação de ambas as circunstâncias em causa - assim como nos casos da sua não alegação ou, simplesmente, da falta de comprovação de tal alegação na resposta à comunicação do senhorio a que se refere o artigo 30.º -, importa distinguir consoante a reação do arrendatário a essa mesma comunicação:
- Em caso de oposição ao valor da renda, vale o disposto no artigo 33.º.
- A aceitação expressa ou tácita do valor da renda proposto expressa ou tacitamente pelo arrendatário determina a submissão do contrato ao NRAU: (a) de acordo com o tipo e a duração acordados; (b) no silêncio ou na falta de acordo das partes acerca do tipo ou da duração do contrato, e, desde que não tenha havido falta de resposta do senhorio à contraproposta do arrendatário quanto ao tipo e duração do contrato - pois, nesse caso, a falta de resposta do senhorio vale como aceitação de tal contraproposta -, o contrato considera-se celebrado com prazo certo, pelo período de cinco anos (artigo 33.º, n.ºs 2, 3 e 4) - esta foi, aliás, a posição assumida nos presentes autos pelo recorrido, na resposta de 20 de dezembro de 2012 relativamente à reação constante da carta enviada pela Associação dos Inquilinos do Norte de Portugal, em representação do recorrente, que visava responder à iniciativa do senhorio de fazer transitar o arrendamento para o NRAU (v. supra o n.º 1, com referência à matéria de facto dada como provada, alíneas (iii) a (vi) );
- Em caso de não aceitação expressa do valor da renda proposto expressa ou tacitamente pelo arrendatário, pode o senhorio na correspondente comunicação: (a) denunciar o contrato de arrendamento, pagando ao arrendatário uma indemnização equivalente a cinco anos de renda resultante do valor médio das propostas formuladas pelo senhorio e pelo arrendatário; (b) atualizar a renda de acordo com os critérios previstos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 35.º, considerando-se o contrato celebrado com prazo certo, pelo período de cinco anos a contar da referida comunicação (artigo 33.º, n.ºs 2 e 5).
5.4. Decorre do exposto, em primeiro lugar, que os arrendamentos para habitação celebrados ao abrigo do regime vinculístico - portanto, em momento anterior à vigência do RAU -, enquanto não forem submetidos ao NRAU, se mantêm, no essencial, inalterados quer quanto ao tipo de contrato (duração indeterminada, devido à renovação automática), quer em relação às circunstâncias em que o senhorio pode denunciar o contrato, quer, ainda, no que se refere ao valor da renda. Em segundo lugar, a transição para o NRAU, além de depender da iniciativa do senhorio, pode, em regra e com observância de determinadas condições, por ele ser imposta ao arrendatário. Em terceiro lugar, a submissão dos contratos em apreço ao NRAU implica a possibilidade de, mesmo no silêncio ou na falta de acordo das partes acerca do tipo ou da duração do contrato, os mesmos passarem a considerar-se celebrados com prazo certo, normalmente pelo período de cinco anos. Em quarto lugar, a submissão ao NRAU está associada a uma atualização do valor da renda, ainda que a transição para tal regime não constitua uma condição necessária dessa atualização (ou seja, a transição para o NRAU é apenas uma condição suficiente da atualização da renda). Em qualquer caso, e desde que o RABC do agregado familiar do arrendatário seja inferior a cinco RMNA, o aumento da renda é condicionado pelo valor desse mesmo RABC. Finalmente, a submissão de um contrato de arrendamento celebrado ao abrigo do regime vinculístico só fica dependente do acordo do arrendatário no caso de este ter idade igual ou superior a 65 anos ou deficiência com grau comprovado de incapacidade superior a 60 %.
6. Fica, deste modo, patenteada a importância que, quer o valor do RABC, quer a idade ou o grau de incapacidade do arrendatário têm para a salvaguarda do seu interesse na estabilidade e continuidade do seu direito à habitação anteriormente consolidado na base de um arrendamento celebrado ao abrigo do regime vinculístico e, consequentemente, para a sua autonomia pessoal - interesses esses com expresso reconhecimento constitucional (cfr. os artigos 65.º, n.º 3, e 72.º, n.º 1, da Constituição). Assim, e de acordo com a conformação legal da intenção de tutelar as expetativas jurídicas criadas com base no citado regime, perante a opção do senhorio de iniciar o procedimento de transição para o NRAU de tal arrendamento, a proteção daqueles interesses depende da oponibilidade ao senhorio das mencionadas circunstâncias pessoais do arrendatário.
Saliente-se que todos estes ónus são agravados pela circunstância de a referida comunicação do senhorio ser enquadrada exclusivamente pela lei, sem indicação das diferentes opções do arrendatário e respetivas consequências. Recorde-se que a referida comunicação, além de iniciar um procedimento negocial disciplinado por regras que foram «claramente inspiradas» no Código de Processo Civil (v. a citação de Menezes Cordeiro constante do acórdão recorrido), tem como destinatários normais pessoas já com uma certa idade, atenta a titularidade de um contrato de arrendamento celebrado antes de 15 de novembro de 1990 (data da entrada em vigor do RAU). Tais dificuldades foram reconhecidas na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 250/XII (disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=38714 ), que esteve na origem da Lei n.º 79/2014, 19 de dezembro (JusNet 1764/2014):
«[A] monitorização da reforma [do arrendamento urbano], para a qual contribuiu a Comissão de Monitorização da Reforma do Arrendamento Urbano [...] que integrou entidades privadas e serviços públicos com envolvimento na execução da reforma, nomeadamente associações de inquilinos e de proprietários, assim como de profissionais do sector, revelou que existiam alguns aspetos do regime legal previsto que podiam e deviam ser melhorados, nomeadamente no que respeita à transição dos contratos mais antigos para o novo regime.
Daí as alterações introduzidas na redação do artigo 30.º do NRAU (Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro (JusNet 598/2006)) pelo artigo 3.º da mencionada Lei n.º 79/2014:
7. No caso dos presentes autos não está em causa o cumprimento daqueles ónus pelo arrendatário, ora recorrente. O que se discute é a consequência associada ao não cumprimento do ónus de comprovação das circunstâncias relativas ao rendimento e à idade ou incapacidade do arrendatário - e só deste - num dado momento, isto é, na primeira resposta à comunicação do senhorio efetuada nos termos do artigo 30.º do NRAU (na redação anterior à Lei n.º 79/2014, de 19 de dezembro (JusNet 1764/2014), ou seja, na redação dada pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto (JusNet 1415/2012)). Com efeito, segundo a interpretação dos artigos 30.º, 31.º e 32.º do NRAU feita pelo tribunal a quo - e cujo acerto não cabe aqui questionar, mormente no que respeita à aplicação do segmento final do artigo 34.º, n.º 4, também aos documentos referentes ao RABC -, «os inquilinos que não enviem os documentos comprovativos dos regimes de exceção que invoquem (seja quanto aos rendimentos, seja quanto à idade ou ao grau de deficiência) ficam automaticamente impedidos de beneficiar das referidas circunstâncias, mesmo que não tenham sido previamente alertados pelos senhorios para a necessidade de juntar os referidos documentos e das consequências da sua não junção» (itálico aditado). Como se explica no acórdão recorrido:
A questão que se coloca é a de saber se, atentas as consequências gravosas para os interesses em causa do arrendatário - como, sublinhe-se, o direito à habitação e a proteção à terceira idade (respetivamente, artigo 65º e artigo 72º, ambos da Constituição(JusNet 7/1976)) - e, bem assim, o caráter duradouro e objetivo das situações a comprovar documentalmente (idade, incapacidade e rendimentos anuais brutos), não será excessiva esta aplicação do princípio da preclusão num procedimento negocial complexo entre privados sem que exista qualquer advertência prévia por parte de quem inicia o mesmo procedimento. Acresce que eventuais demoras na definição do estatuto contratual não só podem ser compensadas, como não são suscetíveis de se repercutir imediatamente na situação material das partes nesse mesmo contrato, uma vez que, mesmo sujeito ao NRAU, o vínculo entre senhorio e arrendatário sempre perdurará por mais alguns anos.
8. A proibição do excesso constitui, tal como o princípio da proibição do arbítrio, uma componente elementar da ideia de justiça, razão por que aquele princípio pode reclamar uma validade geral. Como realça REIS NOVAIS, «[s]ó essa vinculação entre proibição do excesso, proporcionalidade, Estado de Direito e justiça explica que, apesar das substanciais diferenças dos textos constitucionais ou mesmo da sua ausência nesses textos, seja idêntica ou muito próxima a tendência de evolução que, a propósito, se desenvolve nos Estados Unidos da América ou nos diferentes países europeus, na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem ou na jurisdição comunitária» (Autor cit., Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra editora, Coimbra, 2004, p. 165). A mencionada conexão imediata com a ideia de justiça e de Direito justifica igualmente que, no tempo presente, se retomem as preocupações clássicas em matéria de moderação e, por conseguinte, não se confine o âmbito de aplicação da proibição do excesso às relações jusfundamentais em que esteja em causa a liberdade, alargando-o a toda e qualquer atuação dos poderes públicos. Nesse sentido, pode dizer-se com MARIA LÚCIA AMARAL:
E, na verdade, a proibição do excesso (ou a proporcionalidade em sentido amplo) tem vindo a ser reconhecido como princípio geral de limitação do poder público, pertinente para sindicar atuações públicas que interfiram, por exemplo, com direitos económicos, sociais e culturais. Tal aponta decisivamente para uma base normativo-constitucional daquele princípio que seja o mais abrangente possível. Nesse sentido, o Acórdão n.º 187/2001 (JusNet 7749/2001), afirmou que «[r]elativamente às restrições a direitos, liberdades e garantias, a exigência de proporcionalidade resulta do artigo 18º, n.º 2, da Constituição da República (JusNet 7/1976). Mas o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral de limitação do poder público, pode ancorar-se no princípio geral do Estado de Direito. Impõem-se, na realidade, limites resultantes da avaliação da relação entre os fins e as medidas públicas, devendo o Estado-legislador e o Estado-administrador adequar a sua projetada ação aos fins pretendidos, e não configurar as medidas que tomam como desnecessária ou excessivamente restritivas».
Com efeito, o princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição (JusNet 7/1976), pelas suas conotações históricas e devido à sua natureza de "princípio fundamental", é expressão da ideia de que a garantia da liberdade, igualdade e segurança dos cidadãos se funda na sujeição do poder público a normas jurídicas: um Estado informado pela ideia de Direito não pode, sem negar a sua essência, ser um Estado prepotente, arbitrário ou injusto (cfr. os Acórdãos n.ºs 205/2000 (JusNet 8714/2000) e 491/2002 (JusNet 8325/2002)). Nessa perspetiva, o Acórdão n.º 73/2009 (JusNet 1198/2009) entendeu «o princípio da proporcionalidade [como um] princípio geral de limitação do poder público que pode ancorar-se no princípio geral do Estado de Direito, impondo limites resultantes da avaliação da relação entre os fins e as medidas públicas, devendo o Estado (também o Estado—legislador) adequar a sua ação aos fins pretendidos, e não estatuir soluções desnecessárias ou excessivamente onerosas ou restritivas». Deste modo, «as decisões que o Estado (lato sensu) toma têm de ter uma certa finalidade ou uma certa razão de ser, não podendo ser ilimitadas nem arbitrárias, e [tal] finalidade deve ser algo de detetável e compreensível para os seus destinatários. O princípio da proibição de excesso postula que entre o conteúdo da decisão do poder público e o fim por ela prosseguido haja sempre um equilíbrio, uma ponderação e uma "justa medida" e encontra sede no artigo 2.º da Constituição (JusNet 7/1976). O Estado de direito não pode deixar de ser um "Estado proporcional"» (cfr. o Acórdão n.º 387/2012 (JusNet 5058/2012); itálico aditado). Por isso, as atuações dos poderes públicos, justamente pelo facto de não poderem ser ilimitadas nem arbitrárias, são perspetivadas em cada caso concreto, real ou representado, como meios para atingir um certo fim - pressupondo-se naturalmente a legitimidade constitucional tanto dos primeiros como do segundo.
«[S]e se tolerasse que os encargos impostos pelas suas decisões aos cidadãos fossem desmedidos, não justificados pelos seus fins específicos e - por isso mesmo - levianos, dificilmente se conseguiria assegurar a ideia segundo a qual a atividade estadual deve surgir, para os seus destinatários, como algo sério, seguro ou confiável. Ora [...] um poder político assim, incapaz de merecer a confiança daqueles a quem se dirige, não pode ser nunca um poder limitado pelo direito e destinado a garantir a justiça, a dignidade da pessoa humana e a liberdade. O princípio da proibição do excesso, que postula a mensurabilidade de todos os atos estaduais, integra o conteúdo material do princípio do Estado de direito exatamente pelas mesmas razões por que o fazem os outros princípios [...] e que visam assegurar a calculabilidade possível dos comportamentos públicos. É que não haverá nunca tal calculabilidade aí onde não for estabelecido o seguinte princípio de segurança: os atos estaduais, além de serem atos previsíveis, devem ser também, sempre, atos equilibrados, medidos e ponderados.» (v.MARIA LÚCIA AMARAL, A Forma da República, cit., p. 187)
No controlo da proibição do excesso, tem este Tribunal seguido na análise da relação de adequação entre um meio e o respetivo fim (princípio da proporcionalidade em sentido amplo) uma metódica de aplicação assente num triplo teste, assim sintetizado no Acórdão n.º 634/93 (JusNet 11286/1993):
Recorde-se, em todo o caso, que o controlo exercido deve ser, em vista da salvaguarda do princípio da separação de poderes, não só menos intenso quando esteja em causa a atuação do legislador (v., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 484/2000 (JusNet 8993/2000) e 187/2001 (JusNet 7749/2001)), como meramente negativo (v., entre outros, os Acórdãos n.ºs 509/2015(JusNet 6409/2015) e 81/2016 (JusNet 706/2016): existe violação do princípio da proporcionalidade se a medida em análise for considerada inadequada (convicção clara de que a medida é, em si mesma, inócua, indiferente ou até negativa, relativamente aos fim visado); ou desnecessária (convicção clara da existência de meios adequados alternativos mas menos onerosos para alcançar o fim visado); ou desproporcionada (convicção de que o ganho de interesse público inerente ao fim visado não justifica nem compensa a carga coativa imposta; relação desequilibrada entre os custos e os benefícios).
9. In casu está em causa a aplicação do princípio da preclusão, de origem processual, à possibilidade de o arrendatário, não obstante as ter invocado oportunamente, se prevalecer de certas situações preexistentes, que têm natureza objetiva - porque verificáveis por terceiros e conhecidas das autoridades públicas - e duradoura. É o caso, nomeadamente, do seu rendimento anual bruto, da sua idade ou da sua incapacidade: não sendo tais situações comprovadas documentalmente no momento da resposta a que se refere o artigo 31.º do NRAU, o arrendatário deixa de poder beneficiar do regime substantivo associado à verificação de tais situações, impedindo ou diferindo a transição para o NRAU do seu arrendamento e limitando e condicionando a atualização do valor das rendas. A preclusão em apreço ocorre, não no quadro de um processo judicial, mas de um procedimento negocial desencadeado pelo senhorio e sem que este se encontre vinculado a advertir o arrendatário para as consequências da inobservância daquele ónus de comprovação.
Por isso mesmo, devem valer aqui, ainda com mais razão, as exigências que este Tribunal tem vindo a formular a propósito do processo. Com referência ao processo civil, o Acórdão n.º 620/2013 (JusNet 4779/2013) afirmou o seguinte:
Na verdade, sustenta Lopes do Rego, em relação aos regimes adjetivos que prescrevem requisitos de natureza estritamente procedimental ou formal dos atos das partes - «isto é, conexionados, não propriamente com a formulação essencial das pretensões ou impugnações dos litigantes, mas tão-somente com o modo de apresentação ou exposição dos respetivos conteúdos» - que os mesmos devem (além de revelar-se «funcionalmente adequados aos fins do processo, não traduzindo exigência puramente formal, arbitrariamente imposta, por destituída de qualquer sentido útil e razoável quanto á disciplina processual»):
«Conformar-se - no que respeita às consequências desfavoráveis para a parte que as não acatou inteiramente - com o princípio da proporcionalidade: desde logo, as exigências formais não podemimpossibilitar ou dificultar, de modo excessivo ou intolerável, a atuação procedimental facultada ou imposta às partes; e as cominações ou preclusões que decorram de uma falta da parte não podem revelar-se totalmente desproporcionadas - nomeadamente pelo seu caráter irremediável ou definitivo, impossibilitador de qualquer ulterior suprimento - à gravidade e relevância, para os fins do processo, da falta imputada à parte.» (v. Autor cit., ob. cit., pp. 839-840).
Ou, segundo a síntese formulada no Acórdão n.º 96/2016 (JusNet 721/2016):
«[O]s ónus impostos não poderão, por força dos artigos 13.º e 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição, impossibilitar ou dificultar, de forma arbitrária ou excessiva, a atuação procedimental das partes, nem as cominações ou preclusões previstas, por irremediáveis ou insupríveis, poderão revelar-se totalmente desproporcionadas face à gravidade e relevância, para os fins do processo, da falta cometida, colocando assim em causa o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva (cfr., sobre esta matéria, Carlos Lopes do Rego, [ob. cit., pp. 839 e ss.] e, entre outros, os Acórdãos n.ºs 564/98 (JusNet 8632/1998), 403/00 (JusNet 8912/2000), 122/02 (JusNet 7957/2002), 403/02 (JusNet 8238/2002), 556/2008 (JusNet 6945/2008), 350/2012(JusNet 4413/2012), 620/13 (JusNet 4779/2013), 760/13 (JusNet 5572/2013) e 639/14 (JusNet 6448/2014) do Tribunal Constitucional).
- e a gravidade das consequências ligadas ao incumprimento dos ónus (cfr., neste sentido, os Acórdãos n.ºs 197/07 (JusNet 4397/2007), 277/07 (JusNet 3800/2007) e 332/07 (JusNet 4518/2007)).»
10. Como mencionado, o objetivo visado com tal solução é a célere definição do estatuto do contrato de arrendamento, uma vez comunicada a intenção do senhorio de o fazer transitar para o NRAU. Este fim interessa não apenas ao próprio senhorio, como, tendo em conta a apreciação feita pelo legislador relativamente à interdependência entre a reforma do regime do arrendamento concretizada no NRAU e a dinamização do mercado do arrendamento (cfr., por exemplo, a já citada Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 250/XII) - apreciação essa que não cabe a este Tribunal questionar -, a toda a comunidade. Trata-se, pois, de um fim legítimo.
A verdade, porém, é que tal solução se revela desnecessária para o efeito. Uma vez comunicada ao senhorio a idade ou a incapacidade do arrendatário ou o seu rendimento anual bruto, aquele - que até pode ter conhecimento pessoal desses dados (ao menos quanto à idade e à incapacidade, tal até será a situação mais provável, de acordo com a experiência comum) - fica a saber que a sua intenção de fazer transitar o arrendamento para o NRAU, a menos que as alegações do arrendatário sejam falsas, está comprometida ou limitada. Mas nada impediria que, até ao momento em que tais circunstâncias pessoais do arrendatário fossem por este devidamente comprovadas, a transição prosseguisse sob condição. Agindo de boa fé, como é dever de todas as partes contratuais, o arrendatário também tem interesse numa rápida clarificação da situação. O mais tardar, no âmbito do procedimento especial de despejo referido nos artigos 15.º e seguintes do NRAU, a veracidade das alegações do arrendatário teria de ser comprovada, sem prejuízo do dever de compensação de eventuais danos causados pela demora na comprovação daquelas situações objetivas. E, de qualquer modo, opondo-se o arrendatário à transição para o NRAU, esta, mesmo abstraindo dos regimes especiais do "arrendatário com RABC inferior a cinco RMNA" (artigo 35.º) e do "arrendatário com idade igual ou superior a 65 anos ou com deficiência com grau de incapacidade superior a 60%" (artigo 36.º), só implica a imediata cessação do vínculo de arrendamento no caso de o senhorio não aceitar o valor da renda proposto, expressa ou tacitamente, pelo arrendatário e optar pela denúncia imediata do contrato mediante o pagamento de indemnização, nos termos do artigo 33.º, n.º 5, alínea a) (cfr. supra o n.º 5.3.).
A solução consubstanciada na norma objeto do presente recurso revela-se, além disso,desproporcionadamente onerosa para o arrendatário, por comparação com os benefícios que a mesma traz para o senhorio e para o interesse comum. Aliás, estes não seriam excessivamente lesados caso tal norma não vigorasse. Com efeito, o senhorio não perde nem o seu direito a promover a transição para o NRAU nem o direito a eventuais compensações devidas pela demora na efetivação dessa mesma transição. Já o arrendatário que reúna as condições que alega - RABC inferior a cinco RMNA e idade igual ou superior a 65 anos ou com deficiência com grau de incapacidade superior a 60% - sem as comprovar no momento devido e que até à comunicação da intenção do senhorio de fazer transitar o seu contrato de arrendamento para o NRAU gozava de um direito consolidado ao locado com uma certa renda, fica, por força de tal norma, numa situação muito precária, já que o seu direito à habitação no locado e a garantia de uma renda ajustada ao seu rendimento ficam dependentes da boa vontade do senhorio. Ou seja, numa fase já muito avançada da vida, e em que dificilmente encontrará soluções equivalentes à que tinha por consolidada, o arrendatário pode, contra a sua vontade, ver-se confrontado com um contrato de arrendamento com prazo certo e, portanto, sujeito a caducidade, e, ou, com uma renda de valor demasiado elevado para o seu nível de rendimentos (cfr. supra os n.ºs 5.3. e 5.4.).
a) Julgar inconstitucional a norma extraída dos artigos 30.º, 31.º e 32.º do Novo Regime do Arrendamento Urbano, aprovado pela Lei n.º 6/2006, de 27 de fevereiro (JusNet 598/2006), na redação dada pela Lei n.º 31/2012, de 14 de agosto (JusNet 1415/2012), segundo a qual «os inquilinos que não enviem os documentos comprovativos dos regimes de exceção que invoquem (seja quanto aos rendimentos, seja quanto à idade ou ao grau de deficiência) ficam automaticamente impedidos de beneficiar das referidas circunstâncias, mesmo que não tenham sido previamente alertados pelos senhorios para a necessidade de juntar os referidos documentos e das consequências da sua não junção», por violação do princípio da proporcionalidade, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição; (JusNet 7/1976)
Lisboa, 4 de maio de 2016 - Pedro Machete - João Cura Mariano (com declaração de voto que junto) - Ana Guerra Martins - Fernando Vaz Ventura - Joaquim de Sousa Ribeiro
A inconstitucionalidade reside na excessiva severidade das consequências do não cumprimento daquele ónus e não na falta de um aviso pelo senhorio da existência dessas consequências.
| Paulo Alves | terça-feira, junho 21, 2016

References: artigo 30
 artigo 36
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 artigo 65
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 artigo 762
 artigo 65
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 artigo 72
 artigo 18
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 artigo 72
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 artigo 1095
 artigo 1055
 artigo 27
 artigo 28
 artigo 26
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 artigo 1094
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 artigo 28
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In casu
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