Source: http://www.senado.gob.mx/64/gaceta_comision_permanente/documento/55797
Timestamp: 2019-09-16 01:01:45+00:00

Document:
Gaceta: LXII/3SPR-12/55797
Quien suscribe, Senador Luis Armando Melgar Bravo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México en la LXII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, 62, 63, 64, 176 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración de esta soberanía la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51 52, 53 y 58, Y UN CAPITULO V “DE LAS ZONAS DE MONUMENTOS ARQUEOLÓGICOS” DE LA LEY FEDERAL SOBRE MONUMENTOS Y ZONAS ARQUEOLÓGICOS, ARTÍSTICOS E HISTÓRICOS, con base en la siguiente:
En México siempre hemos estado orgullosos de la gran herencia cultural que dejaron nuestros antepasados, nos vanagloriamos de esos elementos que han logrado hacernos quienes somos. Lo que da origen a la unificación de diferentes culturas y civilizaciones, lo que ha logrado caracterizarnos y representarnos ante el mundo moderno en el siglo XXI. El estudio de las civilizaciones que nos precedieron son una fuente de inspiración para nuestro país, por lo que es necesario tener una normatividad que proteja ese patrimonio que se nos ha legado y del que somos responsables de su custodia para las generaciones venideras.
Antes de entrar al estudio, es menester hacer un análisis histórico respecto a la materia de adecuaciones a la legislación en materia de monumentos arqueológicos bajo los siguientes antecedentes:
El inicio de la arqueología en la época moderna en nuestro país, se gesta en el gobierno de Porfirio Díaz, a cargo del arqueólogo Leopoldo Batres, encargado de las excavaciones de Teotihuacan, específicamente en la pirámide del Sol de 1905 a 1910, para que durante la conmemoración del centenario de la Independencia el 13 de septiembre de 1910, fuera inaugurada la zona arqueológica que da gran renombre a la zona central de México. Desde ese momento, el sitio prehispánico ha sido objeto de una serie de investigaciones continuas que dieron comienzo con las exploraciones de Batres, Manuel Gamio, Sigvald Linné, Alfonso Caso, Pedro Armillas, Eduardo Noguera, Ignacio Bernal, Jorge Acosta, Rubén Cabrera, Eduardo Matos, Guadalupe Mastache, Juan Vidarte y Laurette Séjourné, entre otros.
En este tenor, las primeras leyes que se encuentran en materia de protección del patrimonio cultural son emitidas por Porfirio Díaz con dos decretos, el 3 de junio de 1896 y el 11 de mayo de 1897, los cuales son en materia de exploraciones arqueológicas. Asimismo promulga la Ley Relativa a los Monumentos Arqueológicos, en la que por primera vez se determina que los bienes prehispánicos existentes en el territorio nacional son considerados propiedad de la nación y que nadie podía explorarlos, removerlos, ni restaurarlos sin autorización del Ejecutivo Federal; en esta ley ya se contemplaba el delito de destrucción o deterioro de los monumentos prehispánicos, pena que consistió en arresto mayor y multa de segunda clase.
En gobiernos posteriores se promulgaron otras leyes como con Victoriano Huerta en 1914 y una iniciativa del gobierno de Venustiano Carranza de 1916, en materia de conservación de monumentos, objetos históricos, artísticos y de bellezas naturales.
Ulteriormente a la Constitución de 1917, se realizaron algunas modificaciones, entre otras, la adición de la fracción XXV del artículo 73, en la que se faculta al Congreso de la Unión para reformar en materia de los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos y, durante los gobiernos de Emilio Portes Gil y Abelardo L. Rodríguez, se decretan ordenamientos en materia de protección y registro de bienes arqueológicos. Entre los que destaca la Ley sobre Protección y Conservación de Monumentos Arqueológicos e Históricos, Poblaciones Típicas y Lugares de Belleza Natural, promulgada el 19 de enero de 1934 en la cual se prohibía la exportación de monumentos prehispánicos y los declarados como históricos por la Secretaría de Educación Pública.
Es trascendental resaltar que la ley en comento cuenta con un fundamento jurídico en la materia, debido a que incorpora el concepto de monumento, en su acepción tradicional, como un bien cuya magnificencia y estética lo distinguen de su entorno, además clasifica y distingue claramente a los monumentos prehispánicos de los históricos, señalando que eran, respectivamente:
"Producto de civilizaciones aborígenes anteriores a la consumación de la conquista”.
"Aquellos muebles o inmuebles posteriores a la consumación de la conquista y cuya conservación sea de interés público, por estar vinculados a nuestra historia política o social y porque su excepcional valor artístico o arquitectónico los haga exponentes de la historia cultural."
En esta Ley de carácter federal, se establecen como bienes jurídicos tutelados todos lo monumentos que estuvieran bajo el cuidado de la Secretaría de Educación Pública y que forman parte de los museos y galerías, el Departamento de Monumentos Artísticos, Arqueológicos e Históricos o el Poder Ejecutivo Federal hubiese emitido un decreto.
En 1970 se publica en el Diario Oficial de la Federación la Ley del Patrimonio Cultural. Así también para el 28 de abril de 1972, se promulgó la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos con el objeto de fortalecer el marco jurídico para detener y prevenir actos que atenten en contra de la integridad, conservación, recuperación y propiedad del patrimonio cultural, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de mayo del mismo año. Este ordenamiento aun se encuentra vigente y tipifica y sanciona varias figuras delictivas.
Nuestro país tiene en su haber un gran patrimonio cultural, desde la época prehispánica hasta nuestros días, con lo que hemos construido una nación con grandes aportaciones históricas y culturales.
Asimismo, esta herencia nos coloca en una posición privilegiada en el mundo, nos muestra como un lugar con gran cultura y tradiciones, que llaman la atención del mundo moderno, al existir una gran diversidad y que parte de ello son las zonas arqueológicas, históricas y artísticas a lo largo de todo el territorio nacional.
Por ello, nos encontramos en la obligación y la necesidad de preservar, conservar y estudiar todo lo que integra la cultura de nuestro país, misma que está compuesta desde la época prehispánica, colonial, independiente y hasta el México moderno. Además de seguir en el estudio de los interrogantes que rodean a las mismas.
Cultura es “el conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época, grupo social, etc”.
Es menester mencionar, que en el país existen 187 sitios arqueológicos abiertos al público a cargo del Instituto Nacional de Antropología e Historia, de los cuales 13 son patrimonio Cultural de la Humanidad declarados por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), sin contar con los monumentos Históricos y Naturales decretados por el mismo organismo internacional.
El reconocimiento internacional es una responsabilidad que los mexicanos debemos afrontar, en cuanto a la conservación y preservación de los mismos, por lo que es obligación del Estado reforzar el marco jurídico existente para dejar un legado a la humanidad. Al respecto, la Convención de Patrimonio Cultural aceptada por México el 23 de febrero de 1984, obliga a adoptar un mayor compromiso a la conservación de los monumentos arqueológicos.
De acuerdo a Rafael de Tovar y de Teresa, en el que expresa que:
“Es de reconocer que, en el siglo XX se ha logrado la integración conceptual y material de lo que hoy entendemos y conocemos como el patrimonio cultural de México. El proceso de esta integración y conceptualización está presente en múltiples terrenos. En primer lugar, el jurídico, a través de las leyes sobre el patrimonio cultural que a lo largo del siglo XX se han producido y reflejan notablemente el sostenido enriquecimiento del concepto, al ampliarlo, definirlo y redefinirlo, en la búsqueda de un reconocimiento de las diversas clases de patrimonio, de las necesidades y problemas surgidos con el cambio social, de los medios para atenderlas y de las correspondientes responsabilidades sociales”.
En este sentido, debemos seguir y tratar de conservar el objetivo y preservar nuestras zonas arqueológicas, lo que es un patrimonio para las futuras generaciones, las que necesitan saber que descienden de una mezcla de diversas culturas cuando el mundo no tenía la globalizaciónque tenemos ahora.
Debido a todo lo anterior, podemos decir que México ha establecido los parámetros en cuanto a la protección de las culturas que albergaron a la sociedad Prehispánica y Colonial, así como del México Independiente y Moderno.
Hay que resaltar, que los bienes culturares son un motor que ha dado una participación directa en la vida social de las comunidades que están involucradas en el proceso, lo cual ha provocado que además de ser sujetos de estudio arqueológicos, se han convertido en elementos generadores de desarrollo económico.
La cultura puede considerarse como un impulso económico, pero sin descuidar que además son bienes integrados a los procesos educativos, los que también pueden ser capaces de impulsar una rama económica de una región determinada. Así como también, las zonas arqueológicas deben cumplir con el objetivo planteado como primordial, el sentido social y educativo.
Es forzosa la obligación de apoyar en todo momento la conservación de los bienes culturales. Además es justo decir que todos los monumentos arqueológicos jamás habían estado en el riesgo en el que se encuentran en este momento, por las constantes agresiones, no sólo de la naturaleza sino de la sociedad y de su crecimiento poblacional, generando obstáculos en el estudio de las grandes culturas que nos dieron las bases de esta Nación.
Según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO), México ocupa el séptimo lugar mundial en cuanto a patrimonio cultural y primero en Latinoamérica. Asimismo, se acordó la realización de la Convención Internacional, para tratar asuntos relacionados con la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, donde se establece lo siguiente:
La Convención define "patrimonio cultural" de la siguiente manera:
Patrimonio cultural significa monumentos, grupos de edificios y sitios que tienen valor histórico, estético, arqueológico, científico, etnológico o antropológico.
El patrimonio mundial es nuestra herencia del pasado, con lo que vivimos hoy, y lo que pasaremos a las futuras generaciones. Nuestro patrimonio cultural y natural son dos fuentes irremplazables de vida e inspiración, la identidad de cada pueblo.
Lugares únicos como Chichen Itza, Teotihuacán y Palenque entre otros muchos que existen en el país, conforman el patrimonio cultural nacional que a la vez se han convertido en patrimonio universal.
México al haber aceptado la Convención del Patrimonio Mundial, resalta el compromiso colectivo de preservar nuestro patrimonio para las generaciones futuras. Por ello, debemos tomar toda la atención y acciones para su conservación y así poder promocionarlo al mundo como una herramienta cultural, turística y económica. Asimismo se impulsa a los estados partes a reforzar la protección del patrimonio cultural a través de programas educacionales y de información al público.
Cabe precisar que el patrimonio cultural de un pueblo comprende las obras materiales y no materiales que expresan su creatividad, como pueden ser la lengua, los ritos, las creencias, los lugares y monumentos históricos, la literatura, las obras de arte y los archivos y bibliotecas.
Puede aumentar el número de lugares considerados como Patrimonio Cultural de la Humanidad, ya que ante la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO), se hace la petición de considerar a otros sitios o diferentes manifestaciones culturales como la gastronomía. Por otro lado, también puede disminuir el número de lugares considerados patrimonio, esto sucede si se descuidan los sitios y son modificados por la negligencia de los gobiernos y la población. Por eso, es muy importante hacer conciencia para respetar, cuidar y valorar estos y otros lugares de México.
México cuenta con zonas de monumentos arqueológicos distribuidos a lo largo del país, que a la vez han sido declaradas patrimonios culturales de la humanidad por la UNESCO, a saber:
Patrimonio Cultural en México declarados por la UNESCO
Zona de monumentos históricos de Tlacotalpán (1998).
La reserva de biósfera de El Pinacate y el Gran Desierto de Altar (2013).
De forma semejante, se deben de tomar en cuenta las recomendaciones y criterios derivados de las convenciones, normas, declaraciones, cartas y documentos internacionales aplicables en la materia, especialmente como lo establecen los Lineamientos para el Manejo y Operación de Zonas Arqueológicas con Visita Pública, por el Instituto Nacional de Antropología e Historia:
La Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, firmada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, suscrita por México ante la UNESCO en noviembre de 1972 y ratificada por el Senado de la República en diciembre de 1983, que establece la obligación de los estados parte de: “...identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio, asimismo que los estados parte procurarán, entre otras medidas: a) adoptar una política general encaminada a atribuir al patrimonio cultural y natural una función en la vida colectiva y a integrar la protección de ese patrimonio en los programas de planificación general; b) instituir en su territorio, si no existen, uno o varios servicios de protección, conservación y revalorización del patrimonio cultural y natural, dotados de un personal adecuado que disponga de medios que le permitan llevar a cabo las tareas que le incumban; c) desarrollar los estudios y la investigación científica y técnica y perfeccionar los métodos de intervención que permitan a un Estado hacer frente a los peligros que amenacen a su patrimonio cultural y natural; y d) adoptar las medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas, para identificar, proteger, conservar, revalorizar y rehabilitar ese patrimonio”.
La Carta Internacional para la Conservación y Restauración de Monumentos (Carta de Venecia 1964), adoptada por el Comité Nacional Mexicano del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios(ICOMOS) en 1965, que considera que la conservación y restauración de monumentos constituye una disciplina que abarca todas las ciencias y técnicas que puedan contribuir al estudio y a la salvaguarda del patrimonio monumental, que la conservación de monumentos implica primeramente la constancia en su mantenimiento y que el mantenimiento de las ruinas y las medidas necesarias para la conservación y protección permanente de los elementos arquitectónicos y de los objetos descubiertos deben estar garantizados. Además, que se emplearán todos los medios que faciliten la comprensión del monumento descubierto, sin desnaturalizar su significado.
La Carta de México en Defensa del Patrimonio Cultural, documento de la Reunión Internacional sobre la defensa del Patrimonio Cultural como Reencuentro con la Solidaridad Social y la Unidad Nacional de 1976, que establece que el patrimonio cultural humano comprende tanto las creaciones heredadas del pasado que deben ser identificadas, defendidas y preservadas, y también, principalmente la herencia viva de técnicas, tradiciones, habilidades artísticas, sensibilidades estéticas, creencias y comprensiones, a través de los cuales los pueblos actuales se expresan. Asimismo, señala que es indispensable incluir en todos los programas de desarrollo nacional y regional una preocupación activa por la defensa del patrimonio cultural.
La Carta de Burra para los Sitios de Significación Cultural, adoptada por el ICOMOS Australia en 1979, que indica que el objetivo de la conservación es preservar la significación cultural de una zona arqueológica, que la conservación es parte integral de una buena gestión de los sitios y que éstos deberán ser salvaguardados y no deberán ser sometidos a riesgo o expuestos a un estado vulnerable.
También expresa que la conservación debe hacer uso de todo el conocimiento, las experiencias y las disciplinas que puedan contribuir al estudio y cuidado de un sitio, que esta conservación para un sitio debe identificar y tomar en cuenta todos los aspectos de su significado cultural y natural y que requiere del mantenimiento de un entorno visual apropiado. A su vez, refiere que la política de gestión de un sitio debe basarse en la comprensión de su significado cultural.
Finalmente se menciona que la conservación, interpretación y gestión de un sitio debe contemplar la participación de la gente para la cual el sitio tiene especiales asociaciones y significados.
La Carta Internacional para la Protección y Manejo del Patrimonio Arqueológico, preparada por el Comité Internacional para la Gestión del Patrimonio Arqueológico y adoptada por el ICOMOS en 1990, que manifiesta que el patrimonio arqueológico es un recurso cultural frágil, no renovable y que constituye el testimonio esencial de las actividades humanas del pasado, por lo cual, su protección y adecuado manejo son imprescindibles para permitir a los arqueólogos y a otros científicos estudiarlo e interpretarlo en nombre de generaciones presentes y futuras para su beneficio. Asimismo, establece que la protección del patrimonio arqueológico debe basarse en una colaboración efectiva entre especialistas de múltiples y diversas disciplinas, también que exige la cooperación de las instancias de la administración, de investigación, de empresas privadas y del público.
Finalmente menciona que las políticas para la protección del patrimonio arqueológico deben constituir un componente integral de aquellas relativas al uso de la tierra, desarrollo y planeación, cultura, ambiente y educación, a su vez indica la necesidad de incluir en las políticas de conservación del patrimonio arqueológico la participación activa de la población.
La Carta de Ename del ICOMOS para la Interpretación de los Sitios Patrimoniales Culturales de 1995, que menciona que el objetivo principal de la interpretación debe ser comunicar los valores y los significados de los sitios patrimoniales culturales; que la interpretación efectiva debe aumentar la experiencia, incrementar el respeto y el entendimiento público del significado de estos sitios, así como comunicar la importancia de conservarlos. Menciona además que la interpretación del significado de los sitios es una parte integral del proceso de conservación y que es fundamental para tener resultados positivos en este campo.
Los Principios para la Preservación, Conservación y Restauración de Pinturas Murales, ratificados por el ICOMOS en el 2003, que establecen que las superficies arquitectónicas y las capas de acabados, con sus valores históricos, estéticos y técnicos, deben considerarse como componentes de igual importancia que los monumentos; así como que todos los proyectos de conservación deben iniciarse mediante una investigación científica sólida y rigurosa.
A pesar de todo lo anterior, el patrimonio cultural está cada vez más amenazado por múltiples factores, uno de estos es el crecimiento poblacional o demográfico sin reglamentación por parte de las autoridades, lo que permite que las zonas de monumentos arqueológicos, sean cercadas por las manchas urbanas de las localidades adyacentes, ocasionando daños irreversibles por todos los efectos generados por las actividades humanas.
El caso Walmart de Teotihuacan que data desde 2004, es un ejemplo que demuestra la falta de regulación que existe para limitar la construcción de edificaciones alrededor de las zonas de monumentos arqueológicos. Al respecto el Instituto Nacional de Antropología e Historia ha emitido un comunicado que a la letra dice:
“A iniciativa de la dirección general del INAH, desde el pasado mes de diciembre, se solicitó la realización de una nueva investigación del caso Walmart en San Juan Teotihuacan, Estado de México, tanto la Secretaría de la Función Pública, así como a otras instituciones para que las mismas sean, quienes una vez más, emitan sus respectivas resoluciones sobre este tema. Cabe aclarar que en su momento el expediente fue rigurosamente investigado por dichas instancias desde el 2004, concluyendo que no existió falta administrativa ni comisión de delito que perseguir. Con un claro interés por la claridad de nuestras acciones institucionales”.
En este evento la compañía Walmart obtuvo autorización de construcción y apertura de una tienda en las inmediaciones de la zona arqueológica de Teotihuacan desde el 2004, a escasos 2.5 km, de la pirámide del Sol, dentro del perímetro establecido en el decreto por el que se declara zona de monumentos arqueológicos.
Es necesario poner de manifiesto, que a pesar de las controversias que ocasionó en 2004 la apertura de una tienda de la cadena estadounidense Walmart en los alrededores de la zona arqueológica de Teotihuacan, el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH), ha seguido otorgando permisos a dicha cadena de supermercados en lugares aledaños a sitios históricos y/o prehispánicos, por ejemplo: Amecameca, Estado de México; Cholula, Puebla, y Filobobos, Veracruz.
Por lo que el Instituto debe de reglamentar de manera más eficaz, con la finalidad de proteger el patrimonio cultural. Este evento no sólo es estético, acarrea consecuencias ecológicas y ambientales, provocando que alrededor de la zona se haya incrementado el tráfico de personas, vehículos y bienes, generando contaminación de motores de gasolina que impactan directamente el conjunto arqueológico.
En este orden de ideas, se considera la necesidad de restringir las construcciones alrededor de las zonas arqueológicas, por medio de la creación de un perímetro alrededor de toda la superficie, la que busca ser considerado de protección.
El Ejecutivo Federal es el encargado de emitir un decreto por el cual se declaran las zonas de monumentos arqueológicos, fundamentado en los artículos 5º y 37 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos. Por lo que, por cada zona arqueológica existe un Decreto por el que se emite la declaratoria por parte del Ejecutivo Federal, en donde se funda y motiva la justificación para el caso en concreto, las características principales y el perímetro. Asimismo se enmarcan las restricciones a la que es sujeto el predio delimitado.
El Instituto Nacional de Antropología e Historia es el órgano competente en materia de monumentos y zonas de monumentos arqueológicos. El cual deberá ser el encargado de proteger el perímetro en las áreas mencionadas por medio de los análisis y estudios correspondientes. Los cuales deben de estar sustentados por los expertos en el tema o peritos competentes.
Por ello, la presente iniciativa busca reforzar diversas disposiciones de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, en la que se contempla establecer un área aledaña alrededor del perímetro poligonal que conforma la visita pública al sitio, con el objeto de salvaguardar el patrimonio cultural del terreno especificado.
Es indispensable determinar una división y subdivisión en las zonas de monumentos arqueológicos, para salvaguardar y preservar el patrimonio cultural de los daños que puedan provocar los asentamientos humanos por las edificaciones alrededor de la Zona de Monumentos Arqueológicos con visita pública. Al delimitar un perímetro alrededor del área referida se podrán amortiguar los efectos de deterioro por causas humanas en toda la zona y así conservar el patrimonio cultural del país.
Esta área de protección se deberá establecer y dividir con subzonas e infrazonas con el propósito de preservar y mantener las construcciones arqueológicas a largo plazo, la subzona núcleo que será el área principal en la que se deben localizar los inmuebles arqueológicos, en la que se limitarán las actividades científicas, educativas y turismo, que tendrá una infrazona de protección.
Asimismo, se debe establecer la subzona de amortiguamiento que tendrá como función principal orientar funciones necesarias para el aprovechamiento y protección de la subzona núcleo, la que estará subdividida en dos partes siendo las infrazonas de uso público y de asentamientos humanos. La infrazona de uso público comprenderá las actividades humanas necesarias para la realización científica, arqueológica, antropológica, turismo, servicios administrativos y públicos, en donde es posible distribuir las concentraciones de visitantes, en los límites que se determinen con base en la capacidad de carga de las Zonas de Monumentos Arqueológicos.
Adicionalmente, se establecen las prohibiciones en la subzona núcleo y amortiguamiento con el fin preservar los monumentos arqueológicos. Como lo serían:
Destruir, deteriorar y dañar los inmuebles, tanto arqueológicos como de servicio que conforman la Zona de Monumentos Arqueológicos.
Levantarconstrucciones o edificios de cualquier tipo, a excepción de las que sean indispensables para la conservación, preservación y restauración de los monumentos arqueológicos que se encuentran dentro de la subzona núcleo, siendo provisionales y con la autorización correspondiente del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
Levantar edificios o construcciones de cualquier tipo en la subzona de amortiguamiento sin la autorización del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
Realizar excavaciones, investigaciones científicas, arqueológicas y antropológicas sin el permiso correspondiente del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
Sacar, remover o retirar piezas arqueológicas de la Zona de Monumentos Arqueológicos sin el permiso correspondiente del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
Realizar actividades culturales o espectáculos sin la autorización del Instituto Nacional de Antropología e Historia y que por su naturaleza puedan deteriorar o alterar los Monumentos Arqueológicos.
Igualmente, se considera que el establecer sanciones es un tema importante, para que cuando se determine por utilidad una construcción en las zonas de monumentos arqueológicos exista una sanción por infringir el ordenamiento jurídico. Es sabido que,“para que un sistema de normas jurídicas que carece de una aplicación del derecho organizada deforma centralizada y de exigibilidad es un sistema de derecho imperfecto”. En este mismo orden de ideas, las normas jurídicas en el derecho positivo para que sean consideradas perfectas “Plus Quam Perfectas”, son aquellas que al transgredirse imponen una sanción, sino es así, se consideran imperfectas, (cuya infracción no solamente no produce la nulidad del acto, tampoco imponen sanciones al infractor). Por lo que es imperativo que la norma en cuestión tenga una sanción. Para que sí en el caso de que llegase a construir cualquier tipo de edificación sin autorización del Instituto Nacional de Antropología e Historia, se deberán reparar los daños, lo que sería la demolición a cargo del infractor, además de la sanción que consistiría en el pago pecuniario establecido en la ley.
Por una parte, el cuidado y preservación de las Zonas de Monumentos Arqueológicos con visita pública, es una gran responsabilidad institucional, profesional, social y cultural. En este sentido, intervienen distintos actores de la sociedad que se encuentran conectados activamente en el lugar, desde la población de las comunidades aledañas, los trabajadores, estudiosos y científicos como también los visitantes del sitio en cuestión.
Conviene anotar que, manejar un sitio arqueológico es una tarea de gran envergadura, pero que a la vez presenta una infinidad de oportunidades, que representa la forma más directa de exponer los valores de la cultura en el ámbito social que es de gran beneficio educativo, social y financiero para las localidades y para el país. Es por ello que, una zona de monumentos arqueológicos es un ambiente con múltiples formas de actuar en cuanto al ejercicio de la investigación y conservación arqueológica, del turismo y del desarrollo social. Además de las distintas oportunidades para la población en cuanto a crecimiento económico.
Por lo que se considera incluir dentro de la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, un plan de trabajo en el cual se incorporen los criterios con los que se llevarán a cabo todos los trabajos de conservación y preservación de las áreas objeto de esta iniciativa.
Para lo cual se propone la elaboración de un Plan de Manejo por cada Zona de Monumentos Arqueológicos por el decreto por el Poder Ejecutivo Federal, en la que se determinarán los objetivos, parámetros y alcances a corto, mediano y largo plazo, la que será elaborada por profesionistas especializados en materia de historia, antropología social, antropología física, arqueología, lingüística, etnohistoria, etnología, arquitectura, conservación del patrimonio, conservación y restauración, el responsable técnico de la zona de monumentos arqueológicos, y contar con el aval de una institución educativa especializada en materia de arqueología y antropología, con el fin de asegurar el máximo cuidado y vigilancia al patrimonio cultural de país.
El Plan de Manejo que se pone a consideración en este proyecto, deberá cubrir distintos requisitos para su elaboración, con la finalidad de que todos los sitios arqueológicos lo emitan dentro de los parámetros establecidos, siendo que cada sitio tendrá características diferentes, debido a sus propias peculiaridades.
Finalmente, se debe precisar que, el Pacto por México en el compromiso 16, el Ejecutivo Federal establece la necesidad de proteger el patrimonio cultural del país, a través de una legislación que reconozca las nuevas relaciones entre la Federación y los gobiernos de las entidades federativas y los municipios. De igual forma, la adecuada restauración, sobre todo de los sitios arqueológicos, permitirá una vinculación más eficaz entre la cultura y la promoción turística detonando el empleo y el desarrollo regional.
Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de esta Comisión Permanente, la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51 52, 53 y 58, Y UN CAPITULO V “DE LAS ZONAS DE MONUMENTOS ARQUEOLÓGICOS” DE LA LEY FEDERAL SOBRE MONUMENTOS Y ZONAS ARQUEOLÓGICOS, ARTÍSTICOS E HISTÓRICOS.
Artículo Único.- Se adicionan los artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53 y 58, y un Capítulo V “De las Zonas de Monumentos Arqueológicos”, recorriéndose en su orden los actuales capítulos y artículos de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, para quedar como sigue:
De las Zonas de Monumentos Arqueológicos
ARTÍCULO 44.-Las Zonas de Monumentos Arqueológicos dentro del territorio nacional sobre las que la Nación ejerce soberanía y jurisdicción, en la que su arquitectura y cultura requieren ser preservadas y restauradas, quedarán sujetas al régimen previsto en esta Ley y los demás ordenamientos aplicables.
ARTÍCULO 45 .- Se consideran Zona de Monumentos Arqueológicos, a las áreas en que se encuentren vestigios o que se presuma la existencia de culturas prehispánicas por Decreto del Poder Ejecutivo Federal.
En las Zonas de Monumentos Arqueológicos no podrá autorizarse la fundación de nuevos centros de población.
ARTÍCULO 46.- El establecimiento de subzonas en las Zonas de Monumentos Arqueológicos, tiene por objeto:
I.- Preservar y salvaguardar las construcciones arqueológicas representativas de las diferentes regiones de las civilizaciones anteriores, para asegurar el estudio y conservación de la diversidad cultural del país;
II.- Asegurar la preservación y el aprovechamiento de los monumentos arqueológicos.
III.- Proporcionar un campo propicio para la investigación científica en materias arqueológicas, antropológicas y culturales de los mismos.
IV. Generar, rescatar y divulgar conocimientos, prácticas y tecnologías, tradicionales o nuevas que permitan la preservación y el aprovechamiento de los monumentos que se encuentran en las zonas arqueológicas.
ARTÍCULO 47. Para el cumplimiento de las disposiciones de la presente Ley, en relación al establecimiento de las Zonas de Monumentos Arqueológicos, se realizará una división y subdivisión que permita identificar y delimitar las porciones del territorio que la conforman, acorde con el estudio correspondiente emitido por el Instituto Nacional de Antropología e Historia.
La constitución de la delimitación territorial de la Zonas de Monumentos Arqueológicos se llevará a cabo a través de las siguientes subzonas y sus respectivas infrazonas, de acuerdo a:
I. Las subzona núcleo, tendrá como principal objetivo la preservación de las construcciones arqueológicas y su funcionalidad a mediano y largo plazo, en donde se podrán autorizar las actividades de salvaguarda de las construcciones y sus elementos, de investigación científica, educación y turismo cultural y limitarse o prohibirse aprovechamientos que alteren las edificaciones. Esta zona podrá estar conformada por la siguiente infrazona:
a) De protección:Conformada por el área especificada en el Decreto del Ejecutivo Federal en el que se designa como Zona de Monumentos Arqueológicos protegida, la cual requiere de un cuidado especial para asegurar su conservación a largo plazo.
En la infrazona de protección sólo se permitirán las actividades de investigación científica, arqueológica, antropológica, turística y cultural, que busque la preservación y cuidado de los monumentos.
II. Subzona de amortiguamiento, que tendrá como función principal orientar a que las actividades de aprovechamiento, que ahí se lleven a cabo, se conduzcan hacia la conservación de los monumentos arqueológicos, creando al mismo tiempo las condiciones necesarias para lograr la conservación de los mismos a largo plazo, y podrá estar conformada básicamente por las siguientes infrazonas:
a) De uso público: Superficies externas de la subzona núcleo con las funciones que son necesarias para la realización de la investigación científica, arqueológica, antropológica, turismo y actividades de servicios administrativos y públicos, en donde es posible mantener concentraciones de visitantes, en los límites que se determinen con base en la capacidad de carga de las Zonas de Monumentos Arqueológicos.
En dichas infrazonas se podrá llevar a cabo exclusivamente la construcción de instalaciones para el desarrollo de servicios de apoyo, a la investigación y monitoreo científico, arqueológico, antropológico y turismo congruentes con los propósitos de protección y manejo de cada Zona de Monumentos Arqueológicos.
b) De asentamientos humanos: En aquellas superficies en las que se ha desarrollado asentamientos humanos previos al decreto de la Zona de Monumentos Arqueológicos.
En las subzonas de amortiguamiento deberá tomarse en consideración las actividades productivas que lleven a cabo las comunidades que ahí habiten al momento de la expedición del decreto respectivo.
ARTÍCULO 48.- En el Decreto de las Zonas de Monumentos Arqueológicos, podrán establecerse una o más subzonas núcleo y de amortiguamiento, según sea el caso, las cuales a su vez, podrán estar conformadas por una o más infrazonas, que se determinarán mediante el estudio correspondiente por parte del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
En el caso en que el decreto correspondiente sólo prevea un polígono general, éste podrá subdividirse por una o más infrazonas previstas para la zona de amortiguamiento.
ARTÍCULO 49.- En la subzona núcleo y amortiguamiento de las Zonas de Monumentos Arqueológicos quedará expresamente prohibido:
I. Destruir, deteriorar y dañar los inmuebles, tanto arqueológicos como de servicio que conforman la Zona de Monumentos Arqueológicos.
II. Construir edificios o construcciones de cualquier tipo, a excepción de las que sean indispensables para la conservación, preservación y restauración de los monumentos arqueológicos que se encuentran dentro de la subzona núcleo, siendo provisionales y con la autorización correspondiente del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
III. Construir edificios o construcciones de cualquier tipo en la subzona de amortiguamiento sin la autorización del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
IV. Realizar excavaciones, investigaciones científicas, arqueológicas y antropológicas sin el permiso correspondiente del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
V. Sacar, remover o retirar piezas arqueológicas de la Zona de Monumentos Arqueológicos sin el permiso correspondiente del Instituto Nacional de Antropología e Historia.
VI. Realizar actividades culturales y artísticas sin la autorización del Instituto Nacional de Antropología e Historia y que por su naturaleza puedan deteriorar o alterar los Monumentos Arqueológicos.
VII. Ejecutar acciones que contravengan lo dispuesto por esta Ley, la decreto respectivo y las demás disposiciones que de ellas se deriven.
Articulo 50. Para efectos de esta Ley se entenderá por plan de manejo, el documento técnico operativo de las Zonas de Monumentos Arqueológicos, que tiene como fin la conservación y preservación del lugar y satisfacer los objetivos culturales y sociales. El cual estará sujeto a aprobación del Instituto Nacional de Antropología e Historia y que tendrá como base los Lineamientos para el Manejo y Operación de Zonas Arqueológicas con Visita Pública.
Articulo 51. Las zonas de monumentos arqueológicos por decreto del Poder Ejecutivo Nacional, deberán contar con un plan de manejo, el cual será elaborado por profesionistas especializados en materia de historia, antropología social, antropología física, arqueología, lingüística, etnohistoria, etnología, arquitectura, conservación del patrimonio, conservación y restauración, el responsable técnico de la zona de monumentos arqueológicos, y contar con el aval de una institución educativa especializada en materia de arqueología y antropología. En caso de incumplimiento, se sancionará de conformidad con la Ley Federal sobre Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Articulo 52. El plan de manejo de las zonas de monumentos arqueológicos deberán comprender:
Objetivos específicos; metas a corto, mediano y largo plazos; e indicadores de éxito.
Información arqueológica de cada una de las partes que comprenden la zona.
La descripción física del área y su infraestructura.
Los métodos de muestreo.
El calendario de actividades relacionadas con la conservación,preservación y restauración
Las medidas de preservación y restauración de los inmuebles y muebles que comprenden la zona arqueológica.
Las medidas de contingencia.
Los mecanismos de vigilancia.
Articulo 53. Los profesionistas especializados encargados de realizar el plan de manejo de las zonas de monumentos arqueológicos deberán comprobar:
Titulo y cédula profesional en la materia
Experiencia comprobable en zonas de monumentos arqueológicos mayor a 5 años.
Publicación de artículos en revistas y páginas electrónicas especializadas.
Ponencias y conferencias en simposium de la materia.
ARTICULO 54.- El Instituto Nacional de Antropología e Historia es competente en materia de monumentos y zonas de monumentos arqueológicos e históricos.
ARTICULO 55.- El Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura es competente en materia de monumentos y zonas de monumentos artísticos.
ARTICULO 56.- En caso de duda sobre la competencia de los Institutos para conocer un asunto determinado, el Secretario de Educación Pública resolverá a cual corresponde el despacho del mismo.
ARTICULO 57.- Al que realice trabajos materiales de exploración arqueológica, por excavación, remoción o por cualquier otro medio, en monumentos arqueológicos inmuebles, o en zonas de monumentos arqueológicos, sin la autorización del Instituto Nacional de Antropología e Historia, se le impondrá prisión de uno a diez años y multa de cien a diez mil pesos.
ARTÍCULO 58.- Al que realice construcciones o edificaciones en la Zona de Monumentos Arqueológicos, sin la autorización correspondiente del Instituto Nacional de Antropología e Historia, se le impondrá una multa de mil a un millón de pesos y se demolerá la construcción por la que se determinó la sanción, cuyos gastos correrán a cargo del infractor.
ARTICULO 59.- Al que valiéndose del cargo o comisión del Instituto Nacional de Antropología e Historia o de la autorización otorgada por éste para la ejecución de trabajos arqueológicos, disponga para sí o para otro de un monumento arqueológico mueble, se le impondrá prisión de uno a diez años y multa de tres mil a quince mil pesos.
ARTICULO 60.- Al que efectúe cualquier acto traslativo de dominio de un monumento arqueológico mueble o comercie con él y al que lo transporte, exhiba o reproduzca sin el permiso y la inscripción correspondiente, se le impondrá prisión de uno a diez años y multa de mil a quince mil pesos.
ARTICULO 61.- Al que ilegalmente tenga en su poder un monumento arqueológico o un monumento histórico mueble y que éste se haya encontrado en o que proceda de un inmueble a los que se refiere la fracción I del artículo 36, se le impondrá prisión de uno a seis años y multa de cien a cincuenta mil pesos.
ARTICULO 62.- Al que se apodere de un monumento mueble arqueológico, histórico o artístico sin consentimiento de quien puede disponer de él con arreglo a la Ley, se le impondrá prisión de dos a diez años y multa de tres mil a quince mil pesos.
ARTICULO 63.- Al que por medio de incendio, inundación o explosión dañe o destruya un monumento arqueológico, artístico o histórico, se le impondrá prisión de dos a diez años y multa hasta por el valor del daño causado.
ARTICULO 64.- Al que por cualquier medio pretenda sacar o saque del país un monumento arqueológico, artístico o histórico, sin permiso del Instituto competente, se le impondrá prisión de dos a doce años y multa de cien a cincuenta mil pesos.
ARTICULO 65.- A los reincidentes en los delitos tipificados en esta Ley, se les aumentará la sanción desde dos tercios hasta otro tanto de la duración de la pena. La sanción para quienes resulten delincuentes habituales se aumentará de uno a dos tantos de la que corresponda al delito mayor.
ARTICULO 66.- Cualquier infracción a esta Ley o a su Reglamento, que no esté prevista en este capítulo, será sancionada por los Institutos competentes, con multa de cien a cincuenta mil pesos, la que podrá ser impugnada mediante el recurso de reconsideración, en los términos del Reglamento de esta Ley.
Segundo. A partir de la entrada en vigor de este Decreto, el Ejecutivo tendrá un plazo de noventa días para realizar el registro del área externa de protección de cada zona de monumentos arqueológicas. En el caso que alguna zona arqueológica no permita tener un área de protección se hará la referencia correspondiente.
Tercero. A partir de la entrada en vigor de este Decreto, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, deberá haber autorizado el Plan de Manejo de cada Zona de Monumentos Arqueológicos en un plazo no mayor a 90 días.
Cuarto. El Ejecutivo Federal, contará con un plazo de noventa días a partir de la entrada en vigor del presente decreto para las adecuaciones al Reglamento de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos e Históricos.
Dado en el recinto del Senado de la República, sede de la Comisión Permanente del Honorable Congreso de la Unión, a los treinta días del mes de junio del año dos mil quince.
1 Olvera, Guillermo.El patrimonio cultural de México, legislación y defensa jurídica. Tesis para obtener el grado de licenciatura en derecho por la Universidad de Guadalajara.
2Ley sobre Conservación de Monumentos Históricos y Artísticos y Bellezas Naturales publicada el 6 de abril de 1914 fue el primer intento serio por otorgar protección a diversos bienes del patrimonio cultural de una forma sistemática, pues señalaba, entre otras cosas la necesidad de incorporar el concepto de restauración; establece además un concepto de patrimonio cultural de manera explícita, señalando en su primer considerando que los monumentos, edificios y objetos artísticos e históricos constituyen un patrimonio de la cultura universal que los pueblos deben conservar y cuidar empeñosamente. Por otro lado, la conservación de los bienes se declaró de utilidad pública nacional, bajo la protección de la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes, a través de la Inspección Nacional de Monumentos Artísticos e Históricos, antecedente del actual Instituto Nacional de Antropología e Historia.
3 Decreto por el que se expide la Ley sobre Protección y Conservación de Monumentos Arqueológicos e Históricos, Poblaciones Típicas y Lugares de Belleza Natural, 19 de enero de 1934. Diario Oficial de la Federación. Página 225.Página de internet consultada el 7 de abril de 2014.
http://dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?cod_diario=191190&pagina=5&seccion=0
4 Decreto por el que se promulga la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos. Diario Oficial de la Federación. 6 de mayo de 1972. Página de internet consultada el 7 de abril de 2014.
http://dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?codnota=4808187&fecha=06/05/1972&cod_diario=206950
5Definición del Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española.http://lema.rae.es/drae/?val=cultura
6Red de Zonas Arqueológicas. Página web del Instituto Nacional de Antropología e Historia. Consultada el 7 de abril de 2014.
7 Convención de Patrimonio Cultural. 23/02/1984 Ac. Acceptance (Ac).
8El patrimonio cultural de México en el siglo XX. Conoce el punto de vista del escritor Rafael Tovar y de Teresa sobre el siglo XX, espacio de tiempo que el también diplomático considera como “el siglo de la conciencia del Patrimonio Cultural en México” Página web consultada el 7b de abril de 2014.
http://www.mexicodesconocido.com.mx/el-patrimonio-cultural-de-mexico-en-el-siglo-xx.html
9La que fue aprobada por la Unesco el 16 de noviembre de 1972. http://www.cinu.org.mx/eventos/cultura2002/doctos/conv.htm
10Carpeta de Información sobre el Patrimonio Mundial. Página Web de la UNESCO, consultada el 7 de abril de 2014. Página 3.
11 States Parties: Ratification Status. Página web consultada de UNESCO, el 5 de abril de 2014.http://whc.unesco.org/en/statesparties/mxFirma o aceptación de la Convención de Patrimonio Cultural. 23 de febrero de 1984. Acceptance (Ac).
12 Properties inscribed on the World Heritage List. Página web de UNESCO, consultada el 5 de abril de 2014.
1Lineamientos para el Manejo y Operación de Zonas Arqueológicas con Visita Pública, por el Instituto Nacional de Antropología e Historia. 29 de noviembre de 2006. Página web del INAH, consultada en 7 de abril de 2014. http://www.inah.gob.mx
2Comité Nacional Mexicano del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios, organismo “A” de UNESCO de carácter no gubernamental y fines no lucrativos, que actualmente reúne un centenar de países a través de Comités Nacionales, agrupando a cerca de 10,000 personas e instituciones que trabajan en la conservación del patrimonio cultural.
3 Teniendo en consideración la Carta Internacional para la conservación y Restauración de Monumentos y Sitios (Venecia 1964), y las Resoluciones de la 5ª Asamblea General del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (Moscú 1978), la Carta Burra Fue adoptada el 19 de agosto de 1979 por el ICOMOS Australia (Comité Nacional Australiano del ICOMOS) en Burra, Australia del Sur. Fue actualizada el 23 de febrero de 1981, el 23 de abril de 1988 y el 26 de noviembre de 1999. ICOMOS internacional, página web consultada el 7 de abril de 2014.
http://www.international.icomos.org/charters/burra1999_spa.pdf
4 El Centro Ename para la arqueología pública y presentación del patrimonio es uno de los principales centros internacionales con conocimientos y experiencia en la interpretación del patrimonio. Este centro fue la base para crear el convenio de Ename ICOMOS para la Interpretación y Presentación del Patrimonio Cultural. ICOMOS es el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios, además de ser un órgano consultivo de la UNESCO él proporciona al Comité del Patrimonio Mundial evaluaciones de bienes culturales y mixtos que son propuestos para su inscripción en la Lista del Patrimonio Mundial.
Este centro cuenta con proyectos en Flandes, Europa, así como en el resto del mundo los que se caracterizan por un enfoque creativo, abierto, multidisciplinar y científico. Cuyo objetivo es dar a la herencia cultural un papel dinámico en el mundo.
Página web del Centro Ename, consultada el 7 de abril de 2014. http://www.enamecenter.org/EEC2013/index-S.html
5http://www.inah.gob.mx/index.php, página consultada el 12 de marzo de 2013.
6 Reportaje del New York Times del 17 de diciembre de 2012, en el que pone de manifiesto corrupción que impera en la empresa transnacional de supermercados Walmart, para obtener autorizaciones con el afán de obtener los permisos de construcción y licencias de funcionamiento con rapidez y en zonas que no lo permite el uso de suelo, como lo es el caso de Walmart Piramides de Teotihuacan y Basílica de Guadalupe.
7Decreto por el que se declara Zona de Monumentos Arqueológicos el área conocida como Teotihuacan. Publicado en el Diario Oficial el 30 de abril de 1964. Página web del diario Oficial de la Federación consultada el 4 de abril de 2014.
http://dof.gob.mx/nota_to_imagen_fs.php?codnota=4781998&fecha=30/04/1964&cod_diario=205904
8Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos. Artículo 44.
9Alexy, Robert. El Concepto y la Naturaleza del Derecho. Marcial Pons. España, 2008. Página 61.
10 Pacto por México, Compromiso 16. Página 6.

References: artículo 73

ARTÍCULO 44

ARTÍCULO 45

ARTÍCULO 46

ARTÍCULO 47

ARTÍCULO 48

ARTÍCULO 49

ARTÍCULO 58
 artículo 36
 Artículo 44