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Timestamp: 2019-03-25 12:26:23+00:00

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Parma, il Consiglio di Stato si è pronunciato: epilogo triste di un rapporto con Iren mai veramente messo in discussione
Il rapporto tra Federico Pizzarotti ed Iren fa abbastanza ridere. Eh sì, non abbiamo scritto “Comune di Parma”, ma “Federico Pizzarotti” e la scelta è tutt’altro che casuale. La sentenza del Consiglio di Stato pubblicata, interpretata politicamente, ci spiega il perché.
Nell’ultimo Consiglio comunale le opposizioni hanno avanzato delle riserve e delle critiche rispetto al legame esistente tra le giunte (prima e seconda) Pizzarotti e la multiutility, e di lì è partito un battibecco abbastanza acceso. Niente di realmente nuovo: gli atti di donazione liberale di Iren su Biblioteca Civica ( LEGGI ), su concerti di piazza ( LEGGI ) e altro, hanno suscitato perplessità in numerose altre occasioni ( LEGGI ). Fabrizio Pezzuto fece anche notare che non segue la norma, dato che (citandolo) “pare esista un regolamento comunale che chiarisca come non si possano accettare sponsorizzazioni da soggetti con cui il Comune sia in causa”.
Lo stesso Consigliere fa cenno, nel proprio intervento, ad un pronunciamento del Consiglio di Stato rispetto alla causa risarcitoria per il blocco dei lavori che l’onesto Vignali (a questo punto, dovendo fare paragoni…) aveva imposto ad Iren. Quella sentenza è ancora pendente, ma nel frattempo ieri ne è arrivata un’altra che anch’essa narra di Pizzarotti, e dell’allora assessore all’Ambiente Gabriele Folli. I due, assieme a Nicoletta Paci e ad altri grillini di allora, erano tutti espressione dei GCR, il comitato per la gestione corretta dei rifiuti. Da loro ci si sarebbe dovuti attendere una battaglia epocale contro l’ecomostro di Ugozzolo, o il cancrovalorizzatore (come lo chiamavano allora gli aderenti a quel “giro”), e così non fu.
Addirittura si arrivò al paradosso di un piccolo giornale (noi, modestamente parlando) che documentava gli arrivi dei rifiuti da Reggio Emilia costringendo la Provincia di Parma alla diffida, azione che a sua volta obbligò il Comune di Parma ad atto analogo ( PER APPROFONDIRE LEGGI ).
Un po’ prima della fondazione della testata, però, ci fu un altro atto rilevante, inerente le concessioni necessarie all’apertura dell’inceneritore...e anche quegli eventi sono narrativi, per l’appunto.
Un Pizzarotti ancora concentrato a passare da grillino si oppose alle decisioni della Provincia, dichiarando “l’irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità” della SCIA presentata da IREN affermando la propria incompetenza a modificare un provvedimento di VIA-AIA, sostitutivo di “tutti i provvedimenti necessari, inclusa l’autorizzazione a costruire”, di competenza dell’Autorità provinciale”.
Ne è scaturito un parapiglia legale alquanto pacchiano nel quale il Tar, come si suol dire, “mazzuolò” per bene Iren, ma anche il Comune di Parma, date le numerose forme di irregolarità nelle concessioni e nei permessi che hanno contraddistinto l’iter edificatorio del Paip. Sostanzialmente il tribunale di piazzale Santafiora rilevò come gli enti pubblici si fossero resi protagonisti di una sorta di balletto nel quale nessuno eccepiva nel giusto contesto (pur potendolo fare) sulle decisioni dell’altro, che pure a parole deprecava: la natura dell’opera, la necessità di un collaudo, la natura centrale o marginale delle varianti...di tutto un po’.
Il Consiglio di Stato? Il Comune di Parma, racconta la sentenza che riportiamo integralmente sotto “sembra alludere al fatto che il TAR non abbia fatto buon governo, anche d’ufficio, dei principi recati dall’art. 21 – octies, della legge n. 241/90, sussistendo comunque una causa ostativa al rilascio del certificato di agibilità per la quale il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, ma il Consiglio di Stato ritiene che “correttamente il TAR ha ritenuto irrilevante la prospettazione del Comune, siccome estranea ai contenuti della serie provvedimentale impugnata” .
Il Consiglio di Stato accoglie infine parzialmente un aspetto non centrale sollevato dal Comune di Parma riguardo le competenze in merito alla Scia (acronimo di segnalazione certificata di inizio attività).
Tradotto? Hanno fatto dello scenografico casino, ma di fatto nulla che abbia creato alcunché di significativo: il Comune non ha eccepito nelle conferenze di servizio come doveva, né pare aver addotto rilievi meritevoli di accoglimento nelle sedi opportune. E’ una partita che nessuno ha vinto, e le spese di giudizio vengono compensate tra le parti.
La domanda sorge spontanea: dati i rilievi sollevati dal Consiglio di Stato qui sotto, e considerato lo spessore dei legali coinvolti nella vicenda...quante possibilità ci sono che un così importante numero di incongruità giuridiche (per esempio quelle su concessioni edilizie, tanto per citarne un tipo) sia avvenuto per caso? Epilogo triste e suggestivo di una vicenda che si è fin da subito connotata come una sorta di “pagliacciata politica”. Speriamo che la politica locale analizzi ed entri nel merito dei tanti aspetti che neanche abbiamo toccato.
IL TESTO INTEGRALE DELLA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO:
sul ricorso numero di registro generale 2801 del 2014, proposto da:
Comune di Parma, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Gualandi, con domicilio eletto presso lo studio del dott. Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini 30;
IREN Ambiente Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Cantelli e Francesca Giuffre', con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima, in Roma, via dei Gracchi n. 39;
Provincia di Parma, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Rutigliano e Adriano Giuffre', con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via dei Gracchi n. 39;
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA - SEZ. STACCATA DI PARMA: SEZIONE I n. 00004/2014, depositata in data 16.1.2014, notificata in data 22.1.2014.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di IRNE Ambiente s.p.a. e della Provincia di Parma;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 15 febbraio 2018 il Cons. Silvia Martino;
Uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, gli avvocati Gobbi su delega di Gualandi, F. Giuffrè e Rutigliano;
1. Con delibera di Giunta n. 938/2008 avente contenuto di VIA-AIA ai sensi dell’art. 26 del d.lgs.. n. 152/2006, adottata all’esito dei lavori della conferenza dei servizi indetta ex art. 18 della l.r. n. 9/1999, con nota del 21 gennaio 2008 la Provincia di Parma autorizzava l’odierna appellata Società IREN AMBIENTE S.p.A. alla realizzazione ed al successivo esercizio di un termovalorizzatore cogenerativo per lo smaltimento dei rifiuti e la produzione di energia elettrica, ricompreso nell’ambito del Polo Ambientale Integrato di Parma (PAIP).
Con nota del 13 giugno 2013 IREN chiedeva di essere autorizzata ad attivare, il successivo giorno 28, la fase di esercizio provvisorio del termovalorizzatore specificando che le opere non ancora completate sarebbero state ultimate entro la data di inizio dei conferimenti presso l’impianto.
In data 19 giugno 2013 IREN presentava al Comune di Parma una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) per variante in corso d’opera ai sensi dell’art. 19 della L.R. n. 31/2002 riferita ad opere minori non comportanti modifiche sostanziali al progetto.
Con determinazione dirigenziale n. 1472 del 27 giugno 2013 (atto impugnato in primo grado), la Provincia rilasciava il nulla osta all’avvio della messa in esercizio dell’impianto subordinandolo al conseguimento “nelle forme di legge, del certificato di conformità edilizia e agibilità”.
Il Comune di Parma, con provvedimento del 28 giugno 2013 (atto impugnato in primo grado), dichiarava “l’irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità” della SCIA presentata da IREN affermando la propria incompetenza a modificare un provvedimento di VIA-AIA, sostitutivo di “tutti i provvedimenti necessari, inclusa l’autorizzazione a costruire”, di competenza dell’Autorità provinciale.
Con il medesimo provvedimento l’amministrazione comunale precisava ulteriormente che, anche quando il permesso di costruire non fosse “sostituito” ma solo “ricompreso” nella VIA-AIA, non avrebbe potuto in ogni caso considerarsi efficace per decorso dei termini di validità dello stesso con la conseguenza che le opere oggetto di SCIA, in quanto difformi dal titolo originario, non potevano che richiedere l’attivazione di un’autonoma procedura di sanatoria.
Con istanza del 28 giugno 2013 IREN presentava all’Amministrazione comunale istanza di rilascio del certificato di conformità e agibilità edilizia parziale.
Con determinazione dirigenziale del 2 luglio 2013 (atto impugnato) il Comune dichiarava “l’irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità della Domanda di Certificato di Conformità Edilizia e Agibilità Parziale” sul presupposto che “l’agibilità parziale, introdotta dall’art. 24, comma 4 bis del DPR 380 del 2001 dall’art. 30 del Decreto Legge n. 69 del 21.6.2013, non è ancora norma di legge in quanto tale modifica sarà applicabile dalla data di entrata in vigore della legge di conversione” e che “l’agibilità parziale non è prevista dalla Legge regionale 31/2002”.
Contestualmente il Comune rilevava, altresì, che l’intervenuta pronunzia di irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità della SCIA (adottata il precedente 28 giugno) aveva fatto venir meno “la conformità di quanto realizzato ai titoli rilasciati o comunque attestati, requisito indispensabile per la regolare presentazione della richiesta del Certificato di Conformità Edilizia e Agibilità”.
Con comunicazione n. 47403 del 3 luglio 2013 (atto impugnato in primo grado), la Provincia disponeva l’immediato avvio delle operazioni volte al fermo della messa in esercizio provvisoria dell’impianto.
IREN impugnava la descritta serie provvedimentale evidenziando una pluralità di profili di illegittimità; avanzava altresì domanda di accertamento circa la competenza a ricevere e valutare al SCIA per le modifiche non sostanziali eseguite ed a rilasciare il certificato di conformità edilizia e agibilità parziale.
In data 8 luglio 2013, preso atto della posizione assunta dal Comune con l’impugnato provvedimento del 28 giugno 2013, IREN, pur non condividendone i contenuti, ad ogni buon fine, presentava alla Provincia SCIA e domanda di rilascio della certificazione di conformità edilizia e agibilità.
Il TAR di Parma – premessa l’esorbitanza dal thema decidendum di un ulteriore atto del 10 luglio 2013, intervenuto in corso di giudizio, con il quale il Comune aveva sostanzialmente esposto una nuova causa ostativa all’avvio dell’esercizio provvisorio affermandosi che IREN avrebbe errato nell’impugnare i provvedimenti comunali in quanto la lesione della propria posizione deriverebbe non già da esse bensì dalle determinazioni provinciali nella parte in cui “condizionano l’efficacia del nulla osta all’esercizio provvisorio … al conseguimento di un Certificato di conformità Edilizia ed Agibilità … in luogo del certificato di collaudo” - respingeva le eccezioni preliminari sollevate dal Comune e accoglieva in parte l’impugnativa di IREN.
L’accoglimento scaturiva dalla disamina del quadro normativo statale e regionale, applicabile alla fattispecie, relativa alla fase conclusiva della realizzazione di un termovalorizzatore per lo smaltimento rifiuti realizzato dalla società in forza di un provvedimento di VIA-AIA rilasciato all’esito di una Conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Parma e, in particolare, alla fase di rilascio delle conclusive autorizzazioni all’esecuzione dei lavori di completamento in variante al progetto originariamente assentito, oggetto di SCIA, e di acquisizione delle certificazioni di conformità e agibilità necessarie per procedere all’avvio dell’impianto.
La Provincia di Parma, pur rilasciando il proprio nulla osta all’avvio dell’esercizio lo aveva subordinato al previo ottenimento del certificato di conformità edilizia e agibilità di competenza dell’autorità comunale.
Il Comune di Parma, però, tanto in relazione alle modifiche non sostanziali al progetto (SCIA), quanto al fine di adempiere alle prescrizioni provinciali da ultimo illustrate, dichiarava “l’irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità” della SCIA declinando la competenza a pronunciarsi sulla medesima in favore della Provincia di Parma.
Con il medesimo provvedimento affermava tuttavia, contestualmente, che il titolo edilizio “sostituito”, o anche solo “ricompreso” nella VIA-AIA, era da ritenersi già scaduto di validità con la conseguenza che risultava inibita ogni possibilità di procedere ai necessari lavori di completamento in quanto integranti una variante ad opere realizzate in assenza di titolo.
Sulla scorta della già affermata “irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità” della SCIA, si poneva poi anche “l’irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità della Domanda di Certificato di Conformità Edilizia e Agibilità Parziale”, motivata altresì con la circostanza che l’istituto della certificazione parziale non poteva trovare applicazione poiché introdotto nell’ordinamento con un decreto legge (n. 69/2013) non ancora convertito.
Relativamente alla competenza ad esprimersi in ordine ai residui aspetti edilizi rilevanti, il TAR rilevava anzitutto la perplessità del provvedimento siccome sorretto da due motivazioni antitetiche.
Infatti, sebbene sia principio pacifico in giurisprudenza che un provvedimento possa essere sorretto da più articolati motivazionali e che la legittimità del medesimo non possa essere posta in discussione laddove almeno uno di questi sia congruo, ragionevole e sufficiente di per sé a sorreggere l’effetto provvedimentale voluto, tuttavia detto principio presuppone l’identità degli effetti determinati, laddove invece, nel caso di specie, incompetenza a pronunciarsi e pronuncia di decadenza del titolo non possono considerarsi esiti equivalenti atteso che, nel primo caso, nessuna lesione si manifesta in capo al destinatario del provvedimento, sul quale graverà unicamente l’onere di rivolgersi all’Autorità competente per conseguire il bene della vita cui aspira, nel secondo caso, sorgerà invece il diverso onere di tempestiva impugnazione del provvedimento onde rimuovere un effetto attualmente e concretamente lesivo, di per sé preclusivo del conseguimento dell’utilità invocata.
Nel caso di specie, quale dei due effetti si fosse determinato non era univocamente specificato né era altrimenti deducibile dal provvedimento che in quanto definito come “alternativo” dallo stesso
Comune, dava ingresso ad una situazione di assoluta incertezza giuridica.
Il TAR, peraltro, si premurava di argomentare anche in ordine all’illegittimità di entrambe le motivazioni formulate.
Relativamente al profilo della competenza del Comune a pronunciarsi circa gli aspetti edilizi del progetto, evidenziava che la complessiva vicenda relativa alla realizzazione dell’impianto in esame era stata già stata oggetto di due giudizi innanzi allo stesso TAR, definiti con sentenze passate in giudicato.
In particolare, la legittimità della delibera provinciale n. 938/2008 di approvazione della VIA-AIA, in base alla quale era stato realizzato l’impianto, era stata in precedenza impugnata dal WWF Italia Onlus.
La questione relativa alla validità del titolo era stata definita con sentenza n. 552/2010 riconoscendo la prevalenza, sulla normativa regionale, delle diverse previsioni dettate dalla normativa statale che, ai sensi dell’art. 117, coma 2, lett. s), attribuisce la materia della tutela dell’ambiente alla competenza esclusiva dello Stato.
Nello specifico, la Sezione aveva affermato che «nel contrasto tra disciplina statale e disciplina regionale, prevale la prima, sia che si assuma a riferimento il previgente art. 40, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006 sia che si assuma a riferimento l’attuale art. 26, comma 6, del d. lgs. n. 152 del 2006, entrambi ancorati ad una validità quinquennale della, che opera ex lege, in assenza di apposite prescrizioni da parte dell’Autorità amministrativa (cui la norma più recente conferisce la mera facoltà di fissare un termine maggiore)».
Il TAR aveva anche rilevato che in sede di Conferenza di servizi risultava «espresso il parere favorevole del Comune di Parma, pur con una formula onnicomprensiva apparentemente inidonea a far comprendere di quale potere si sia in concreto fatto uso, ma in realtà tipica di una serie procedimentale nella quale le varie Amministrazioni, senza particolari formalità, esprimono la loro volontà, assorbendovi l’esercizio di ogni competenza di cui sono investite».
Ne derivava che la tesi comunale, in base alla quale la validità quinquennale sarebbe riferita al solo provvedimento di AIA-VIA e non anche alle determinazioni che in esso si fondono, non era meritevole di accoglimento.
Se, infatti, le determinazioni delle amministrazioni coinvolte vengono “assorbite” nel provvedimento conclusivo, la validità delle prime non può che soggiacere al regime previsto per il secondo pena l’esistenza di una pluralità di termini di validità, suscettibile di ledere il principio di certezza delle situazioni giuridiche in contrasto con la ratio di semplificazione e concentrazione sottesa all’individuazione dello specifico modulo procedimentale rappresentato dalla Conferenza dei servizi ed alla unicità del provvedimento conclusivo.
Doveva quindi riconoscersi la correttezza della posizione della Provincia e della ricorrente in merito alla validità del titolo che, incontestabilmente, doveva ritenersi di anni 5.
La stessa vicenda era stata fatta oggetto di un ulteriore giudizio nell’anno 2010, una volta iniziati i lavori, a seguito del ricorso proposto dalla IREN avverso l’ordinanza di sospensione dei lavori di realizzazione del termovalorizzatore, adottata dal Comune di Parma il 22 agosto 2011, sul presupposto che l’impianto fosse privo di permesso di costruire nonostante l’intervenuta adozione della delibera provinciale n. 938/1998 (ricorso iscritto al n. 423/2011 e definito con sentenza n. 41/2012).
Nell’ambito di tale secondo giudizio, la Sezione aveva già affrontato il profilo della competenza a pronunciarsi sui profili edilizi e quello dell’idoneità del titolo di AIA-VIA ad assorbire, o comunque, sostituire, tutte le autorizzazioni necessarie ancorché di competenza di autorità diverse da quella procedente ma in ogni caso partecipanti alla Conferenza dei servizi.
Nel caso di specie, rilevavano sia l’art. 26 comma 4, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152: “Il provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale sostituisce o coordina tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale, necessari per la realizzazione e l'esercizio dell'opera o dell'impianto” sia l’art. 17 della Legge regionale n. 9/2009: “La valutazione di impatto ambientale (V.I.A.) positiva per i progetti di cui all'art. 7 comprende e sostituisce tutte le intese, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i pareri, i nulla osta, gli assensi comunque denominati, necessari per la realizzazione del progetto in base alla vigente normativa”.
Il Comune aveva espresso parere favorevole in Conferenza dei servizi come attestato dalla stessa deliberazione di VIA.
Peraltro, la circostanza che l’originario titolo fosse stato assorbito nella VIA-AIA non contraddiceva, secondo il TAR, la necessità, da parte del Comune, di pronunciarsi in proprio in ordine ai profili coinvolti nella vicenda dell’avvio dell’impianto, per cui era causa, al di fuori dalla Conferenza dei servizi qualora si fosse in presenza, come nel caso di specie, di modifiche non sostanziali, come era evidente trattandosi di interventi interessanti la modifica della viabilità interna, il parcheggio prossimo all’ingresso dell’area PAIP, il parcheggio al servizio del cimitero di Ugozzolo e del futuro CPA, il fabbricato del TVC, i fabbricati A1 per il controllo accessi e stazione di pesatura, i manufatti tecnologici accessori, l’impianto di depurazione chimico fisico delle acque meteoritiche e di processo e le reti fognarie e vasche di raccolta delle acque meteoritiche e acque nere.
In sostanza, trattandosi di SCIA relativa a varianti non sostanziali, non era necessario riattivare l’articolato procedimento di VIA-AIA.
Il TAR osservava ancora che la pacifica natura privata dell’opera, ancorché di interesse pubblico, escludeva in radice la necessità del collaudo in luogo della certificazione di agibilità.
Circa l’ammissibilità di una richiesta di certificazione di agibilità parziale – premesso che la eccepita mancata ultimazione delle opere non rilevava trattandosi di elemento estraneo ai contenuti del provvedimento impugnato e, come tale, non introducibile in giudizio ad integrazione della motivazione originaria – il TAR osservava che in tale senso deponeva la stessa circolare citata dal Comune nel provvedimento impugnato, avente ad oggetto “Circolare attinente il rilascio del certificato di conformità edilizia e di agibilità parziale”, in cui era prevista la possibilità di rilascio “per singoli edifici o singole parti dello stesso edificio nei seguenti casi: a) complesso di più edifici legittimati con un unico titolo abilitativo” subordinandolo “alle seguenti condizioni: 1. dovranno essere ultimate e dichiarate funzionali le opere di urbanizzazione primaria riguardanti l’edificio oggetto di richiesta di certificato …; 2. dovrà essere stato versato interamente il contributo di costruzione relativo all’intero titolo abilitativo; …”.
La circolare, pertanto, non conteneva alcuna limitazione legata alla dimensione dell’intervento edilizio, né dal provvedimento impugnato emergeva alcuna contestazione circa un eventuale difetto delle condizioni individuate dalla stessa Amministrazione come necessarie.
Relativamente al provvedimento adottato dalla Provincia di Parma il 27 giugno 2013, in esito alla richiesta di nulla osta all’avvio della messa in esercizio provvisorio avanzata da IREN, nella parte in cui subordinava il proprio assenso alla previa acquisizione del certificato di agibilità, il TAR osservava che la già riconosciuta competenza del Comune a determinarsi in ordine alla SCIA ed alla certificazione di agibilità, confermava la piena legittimità dell’operato provinciale.
Quanto, infine, alla comunicazione della Provincia del 3 luglio 2013, trattandosi di atto che trovava il suo unico presupposto negli impugnati dinieghi opposti ad IREN dall’Amministrazione comunale, essa risultava travolta dall’annullamento di questi ultimi.
La sentenza è appellata dal Comune di Parma, alla stregua dei motivi che possono essere così sintetizzati:
1.A) Sulla legittimità del provvedimento negativo rispetto alla Scia e sulla conseguente illegittimità e ingiustizia della sentenza sul punto.
Le varianti per cui è stata richiesta la SCIA non possono essere considerate minori ove vengano rapportate non al progetto approvato in sede di VIA dal Comune ma a quelle concretamente eseguite e presumibilmente contenute nel progetto esecutivo depositato presso la Provincia; in sostanza, nella SCIA 2013 non sarebbe stato rappresentato fedelmente lo stato di fatto.
Il Comune non è stato più coinvolto dalla Provincia sugli aspetti edilizi a far data dalla conclusione dei lavori della Conferenza di servizi; del resto, a norma dei punti 37 e 24 della delibera G.P. n. 938/2008, «ogni variante sostanziale […] dovrà essere approvata dalla Provincia sentiti gli altri Enti competenti e informati gli altri Comuni coinvolti nella procedura di VIA» e «qualsiasi variante al PAIP andrà comunicata all’autorità competente e informati i Comuni coinvolti nella procedura di VIA allo scopo di verificare se risulti variante sostanziale o meno».
Non sarebbe comunque fondatamente sostenibile una diversità di disciplina a seconda della portata delle varianti, né la sentenza ha operato alcun raffronto tra le varianti richieste e il titolo originario.
I. B) Sulla presunta contraddittorietà del provvedimento impugnato.
La motivazione del provvedimento impugnato non era contraddittoria perché, in realtà, con essa il Comune aveva inteso affermare la propria incompetenza, sia pure rafforzandola con l’indicazione delle conseguenze paradossali derivanti dalla tesi opposta; infatti delle due l’una, o è esatta la tesi del Comune circa la competenza della Provincia, oppure l’opera è viziata da una serie di macroscopici abusi (rispetto ai quali, peraltro, il Comune può intervenire in ogni momento in quanto titolare dei poteri di controllo edilizio).
Le due motivazioni, proposte in via graduata, avrebbero comunque effetti equivalenti giacché l’effetto decadenziale cui si accenna nel provvedimento non è quella della SCIA bensì quello del permesso originario per effetto del decorso dei tre anni.
Il Comune evidenzia, altresì, che per le varianti che vi sono state prima della Scia non è stata richiesta alcuna approvazione da parte degli Organi competenti del Comune.
II) Sulla legittimità del provvedimento negativo rispetto alla richiesta di certificato di agibilità parziale e sulla conseguente illegittimità e ingiustizia della sentenza sul punto.
Il provvedimento di agibilità parziale, all’epoca, era rilasciato dal Comune solo in situazioni eccezionali e nell’ambito dell’edilizia ordinaria, alla quale non poteva certo assimilarsi il termovalorizzatore in esame.
Si tratta, comunque, di un complesso unitario, per cui la struttura C3 non poteva essere resa agibile da sola. Né i lavori erano effettivamente ultimati, elemento questo richiesto dalla stessa normativa sopravvenuta (art. 24, comma 4 – bis del d.P.R. n. 380/2001).
Vero è che tale circostanza non era espressamente posta alla base del provvedimento impugnato. Tuttavia, al riguardo, il giudice di primo grado avrebbe dovuto fare applicazione dell’art. 21- octies della l. n. 241/90, in particolare perché IREN era stata resa edotta dalla stessa Provincia, nel provvedimento di questa impugnato che, il certificato di agibilità non avrebbe potuto che conseguire «al completamento dei relativi lavori che IREN ha dichiarato essere in corso e strettamente necessari per l’avvio dell’esercizio provvisorio».
Si sono costituiti, per resistere, la società IREN Ambiente s.p.a. e la Provincia di Parma.
La prima ha fatto rilevare che il Comune non ha riproposto le eccezioni rigettate dal TAR, le quali, pertanto, debbono ritenersi rinunciate.
Allo stesso modo, la società appellata sottolinea che non sono stati formulati motivi relativamente alle argomentazioni con cui il TAR Parma ha affermato la durata quinquennale del permesso di costruire in quanto assorbito dal titolo VIA – AIA.
Evidenza ancora che il TAR ha dichiarato inammissibili anche le contestazioni formulate dal Comune nel corso del giudizio e basate sulla relazione del Servizio controllo Abusi sul territorio del 26 luglio 2003 di cui al documento 23.
Precisa, in punto di fatto, che tutte le varianti proposte in ambito VIA-AIA sono state approvate anche dal Comune di Parma per gli aspetti di sua competenza, e quindi validando il progetto esecutivo posto in gara mentre, quelle descritte nella Relazione tecnico illustrativa allegata alla Scia sono da ritenersi varianti minori (doc. 3, sub 8 e 15).
Esse non hanno comportato né mutamenti di destinazione d’uso né aumenti di cubatura o superficie superiori ai limiti fissati dall’art. 23, comma 1 lett. b), c) e d) della l.r. E.R. n. 31/2002.
IREN sottolinea comunque che il provvedimento impugnato non reca alcuna motivazione in ordine alla natura delle varianti e che pertanto – posto che l’appello non mette più in discussione la validità quinquennale del titolo originario – anche il motivo di impugnazione connesso alla motivazione “alternativa” del provvedimento impugnato, deve ritenersi inammissibile oltre che infondato.
Nell’ambito della sentenza impugnata appare poi corretto il richiamo alla precedente sentenza del TAR Parma n. 41/12, resa tra le parti, la quale aveva messo in evidenza che l’incontestata competenza del Comune a rilasciare il certificato di agibilità comportava anche la competenza dell’ente locale ad approvare varianti di modestissima entità.
Relativamente alle censure dichiarate irricevibili dal TAR in quanto relative a profili mai contestati, costituenti integrazione postuma della motivazione, IREN deduce l’inammissibilità dell’appello sotto il profilo che siffatte doglianze non sono ritualmente entrate nel processo di primo grado sicché esse non possono nemmeno contribuire ad ampliare, in sede di gravame, l’oggetto del giudizio (C.G.A., sentenza n. 47/2013).
Ad ogni buon conto ammettere, in simili ipotesi (in cui si intrecciano complesse questioni tecnico – giuridiche – amministrative), l’integrazione della motivazione (e, correlativamente, l’applicazione dell’art. 21- octies della l. n. 241) significa minare la certezza del diritto accordata al privato dall’ordinamento.
Lo stesso è a dirsi per la questione della ultimazione delle opere, peraltro ormai acclarata atteso che la Provincia di Parma, in data 27.6.2013, ha rilasciato il nulla osta all’esercizio provvisorio dell’impianto.
Quanto alla prassi del Comune di Parma (cfr. doc. 3, sub 9) in ordine alla possibilità di rilasciare certificati di agibilità parziale, essa non era affatto limitata a casi particolari, oltre ad avere trovato riscontro nella legislazione sopravvenuta.
L’appellata si è poi soffermata sul significato della tutela dell’affidamento e, correlativamente, sul dovere della p.a. di operare in modo chiaro e lineare.
Essa si sostanzia – in armonia con il principio della buona fede oggettiva quale regola di condotta nei rapporti privati – nell’aspettativa di coerenza dell’amministrazione.
A tale diritto, nel caso di specie, IREN aveva ha correlato la domanda, svolta in primo grado, in ordine all’accertamento della competenza del Comune a ricevere e valutare la SCIA per le modifiche eseguite, e correlativamente, a rilasciare la certificazione di conformità edilizia ed agibilità parziale, ancorché il Comune non abbia, per tale aspetto, declinato espressamente la propria competenza.
Ha quindi concluso per la reiezione dell’appello, e, in subordine, in caso di accoglimento, anche parziale, ha reiterato la domanda l’annullamento della d.d. n. 1472/2013 della Provincia di Parma nella parte in cui l’ente ha subordinato l’efficacia del nulla osta per la messa in esercizio provvisorio all’ottenimento del certificato di conformità edilizia e agibilità da parte del Comune.
Resiste anche la Provincia di Parma.
In primo luogo, essa ha fatto presente che le prescrizioni della VIA in materia di varianti sostanziali ricalcano quanto previsto dall’art. 29 nonies del d.lgs. n. 152/2006 per cui il riferimento alla variante “sostanziale” è chiaramente riferito all’art. 5 del medesimo decreto.
Sarebbe pertanto una evidente forzatura il tentativo del Comune di confondere il concetto di variante sostanziale con quello di variante essenziale di cui all’art. 23 l.reg. n. 31/2002 rilevante ai fini edilizi.
Il Comune è stato parte del giudizio definito dal TAR Parma con sentenza n. 552/2010, passata in giudicato, nella quale veniva statuito, anche nei suoi confronti, che il termine di validità della VIA - AIA era di 5 anni.
Nel corso dell’esecuzione dei lavori, IREN ha presentato i progetti esecutivi (anche al Comune) ma la Provincia non ha approvato alcunché in quanto tali progetti non costituivano varianti sostanziali ex d.lgs. n. 152/2006.
Successivamente, in data 31.8.2012, IREN presentava alla Provincia la comunicazione di modifica non sostanziale dell’AIA relativa alle diverse modifiche apportate, in fase di progettazione esecutiva, al progetto definitivo.
Evidenzia altresì che, nella fattispecie, si è in presenza di un’opera privata di interesse pubblico autorizzata con la VIA di cui alla delibera di G.P. n. 938/2008 che, come riconosciuto ex adverso, aveva una validità di 5 anni.
Secondo la Provincia, ogni questione di ipotetica decadenza del PdC per decorso dei termini è comunque palesamente infondata per espresso riconoscimento dell’appellante.
E’ altresì pacifico in causa che tutte le varianti al progetto originario hanno ricevuto il parere favorevole del Comune di Parma, sono state ritenute non sostanziali ai fini di cui al d.lgs. 152/2006 e quindi approvate con d.d. del 23.11.2012 (non impugnata dal Comune di Parma nella parte in cui veniva ribadita la competenza comunale sui profili urbanistici ed edilizi; analogamente il Comune non ha impugnato il nulla – osta che ribadiva la competenza comunale in materia di certificato di conformità edilizia e agibilità).
Il Comune ha poi riattivato il procedimento al fine del rilascio dell’agibilità, sulla quale – decorso il termine di 90 giorni previsto dall’art. 22 della l.r. n. 31/2002 – si è formato il silenzio assenso.
E’ infine pacifico che la Commissione di collaudo di cui alla delibera di G.P. n. 38/2008 ha espresso il suo parere favorevole relativamente alle verifiche ad essa demandate.
Sempre sul piano procedimentale, evidenzia che siccome IREN ha presentato la SCIA anche alla stessa Provincia di Parma, che non si è pronunciata, sulla stessa si è comunque ormai formato il silenzio – assenso (non impugnato dal Comune).
Nel merito, la Provincia rammenta che la questione della natura delle varianti oggetto di SCIA non è affrontata nei provvedimenti impugnati in primo grado.
E’ comunque pacifico che i lavori non fossero stati ultimati tant’è che IREN ha chiesto un certificato di agibilità parziale.
La vera questione – che il Comune ha omesso di affrontare – è se fossero stati eseguiti i lavori idonei a consentire l’agibilità parziale, e cioè gli interventi funzionali all’esercizio degli impianti per la cui messa in esercizio era stato emesso il nulla osta.
La Provincia ribadisce poi che, a suo dire:
a) in presenza di varianti sostanziali ex art. 5 d.lgs. n. 152/2006 che comportano anche variazioni, essenziali o meno al titolo edilizio, si segue la procedura VIA – AIA;
b) in presenza di varianti non sostanziali si segue l’ordinario riparto di competenze,
c) in via alternativa, le varianti non sostanziali ex art. 5 d.lgs. 152/2006, dovrebbero ritenersi autorizzate con l’aggiornamento dell’AIA ex art. 29 – nonies, comma 1, d.lgs. n. 152/2006.
La società IREN ha poi depositato in giudizio il provvedimento della Provincia di Parma del 23.12.2015 relativo al rinnovo della VIA/AIA.
Le parti hanno depositato memorie conclusionali.
Secondo la società appellata, l’appello sarebbe divenuto privo di interesse per due profili:
a) agli atti del giudizio di primo grado figura la Determinazione Dirigenziale della Provincia di Parma (doc. 3 sub 3 - pag. 2) del 27.6.2013 che, tra l’altro, ha acclarato che i lavori di costruzione del termovalorizzatore, per quanto in rilievo nel presente giudizio, erano conclusi a detta data. La domanda di Certificato di Conformità Edilizia e Agibilità n. 224/2013 è stata presentata da IREN Ambiente S.p.A. in data 28.06.2013 prot. gen. 14640 (doc. 3 sub 2).
La legge regionale dell’Emilia Romagna n. 31/2002, all’art. 22 comma 7 bis consente, per il solo fatto del deposito dell’istanza che sia rispettosa dei requisiti formali richiesti dalla norma (e non c’è mai stata contestazione sotto questo profilo) e fino a che non intervengano provvedimenti diversi, di ritenere sussistente detta certificazione.
Nelle more del giudizio di primo grado il Comune di Parma ha avviato il procedimento istruttorio per il rilascio del certificato di conformità edilizia e agibilità ma non lo ha mai concluso.
Agli atti del processo di primo grado figura la copia del verbale della Conferenza dei servizi (cfr. doc. 32 del fascicolo di primo grado del Comune di Parma) all’uopo convocata.
A detto procedimento non ha fatto seguito alcun provvedimento espresso di talché, a norma dei commi 3 e 6 del già citato art. 22 della legge regionale n. 31/2002, non essendo stato il certificato rilasciato nei novanta giorni successivi alla richiesta «[...] la conformità edilizia e agibilità si intende attestata secondo quanto dichiarato dal professionista nella scheda tecnica descrittiva che tiene luogo del certificato di agibilità».
Deve quindi ritenersi definitivamente formato e non più annullabile il rilasciato certificato di agibilità che, tra l’altro, nel caso in esame costituiva condizione per la messa in esercizio dell’impianto di termovalorizzazione;
b) In data 23.12.2015 è stata rilasciata dalla Provincia di Parma l’Autorizzazione Integrata Ambientale VIA-AIA (doc. 4 - Determinazione dirigenziale Provincia di Parma n. 2762/2015), per la costruzione e gestione del termovalorizzatore di proprietà di IREN Ambiente S.p.A. che ha confermato ed aggiornato la precedente autorizzazione rilasciata con Deliberazione di Giunta Provinciale n. 938/2008 (cfr. doc. 3 sub 5).
Nella Conferenza dei servizi relativa, il Comune di Parma, per i profili di sua competenza (urbanistici ed edilizi), ad impianto di termovalorizzazione in esercizio sul presupposto della rilasciata agibilità, nulla ha eccepito e rilevato circa l’agibilità già concessa, ancorché per silenzio assenso, né ha avviato procedimenti sanzionatori per (inesistenti) abusi edilizi, di talché l’impianto è attualmente in funzione e viene gestito secondo le prescrizioni del rinnovato titolo autorizzatorio.
Il Comune appellante, dal canto suo, ha osservato che il perfezionamento di una eventuale SCIA presentata alla Provincia non rileva ai fini del suo interesse alla presente pronuncia, che ritiene invece propedeutica alle corrette iniziative in materia di eventuali abusi edilizi.
Ritiene altresì che eventuali validazioni, mancate contestazioni, approvazioni di non precisati progetti esecutivi da parte di altrettanto non precisati uffici comunali, non possano sostituire i necessari titoli abilitativi, che si formano in esito a un'apposita procedura, e che possono essere assorbiti in altri provvedimenti solo laddove la legge espressamente lo preveda.
Ribadisce che, a suo dire, poiché il progetto era stato approvato come un intervento complessivo ed unitario, una singola struttura (nella fattispecie, l’edificio C3) non poteva essere resa agibile da sola.
In ogni caso, il certificato non poteva essere rilasciato in ragione della mancata ultimazione dei lavori.
Per quanto poi riguarda la questione dell’incompetenza, relativa all’intervento di cui alla SCIA in esame, sottolinea che le prescrizioni della VIA ne oneravano la sola Provincia e che, di fatto, IREN ha sottoposto tutte le modifiche al progetto iniziale unicamente alla Provincia (come risulta ad esempio dalla comunicazione in data 31.8.2012 di modifica non sostanziale dell'AIA).
Le parti appellate hanno depositato memorie di replica.
La Provincia ha rimarcato che il TAR di Parma, con sentenza n. 41/2012 (passata in giudicato) nell’accogliere il ricorso di IREN avverso ben due sospensioni lavori disposte dal Comune di Parma (per pretesa mancanza del permesso di costruire) ha chiarito che il Comune, anche per le opere soggette a VIA, mantiene la titolarità del potere in materia di edilizia.
Anche in questo caso, pertanto, nessun dubbio poteva sorgere sul soggetto titolare del potere in materia edilizia.
In ogni caso la società IREN ribadisce di ritenere che sia venuto meno l’interesse all’appello da parte del Comune in quanto ha partecipato alla procedura sfociata nel provvedimento di rinnovo di VIA-AIA del 2015, ha espresso i pareri di sua competenza e non ha impugnato il provvedimento finale.
Del tutto insussistente e comunque non rilevante sarebbe l’interesse palesato dall’Ente a “.. .ottenere che il Giudice faccia definitivamente chiarezza su una questione complessa....” (cfr. pag. 3 della memoria del Comune datata 15/1/2018) in quanto non ci sarebbe domanda proposta dal Comune in tal senso e neppure c’era in primo grado.
Nel merito, quanto al certificato di agibilità, evidenzia ancora che – in disparte l’ammissibilità di una certificazione parziale – la SCIA depositata dalla società aveva comunque ad oggetto modeste variazioni che non incidono né sulla volumetria né sulla superficie dell’immobile (circostanza non contestata dal Comune).
La causa, infine, è stata trattenuta per la decisione alla pubblica udienza del 15.2.2018.
2. In via preliminare, occorre esattamente delimitare il thema decidendum devoluto in appello.
Emerge infatti, dai mezzi di gravame che si sono in precedenza sintetizzati, che le critiche del Comune si appuntano:
- sui rilievi di contraddittorietà dell’azione amministrativa rinvenuti dal TAR nel provvedimento con cui il Comune ha, da un lato, negato la propria competenza in ordine alla SCIA presentata da IREN, dall’altro affermato l’improcedibilità di tale istanza sull’assunto della intervenuta decadenza del permesso di costruire, ove non “assorbito” bensì “ricompreso” nella VIA – AIA;
- sulle statuizioni della sentenza primo grado relative alla competenza del Comune in materia di valutazione della SCIA finalizzata all’esecuzione di varianti minori e/o “non sostanziali” al progetto di un impianto autorizzato, anche sotto il profilo edilizio, dalla Provincia, all’esito della Conferenza di Servizi prevista dall’art. 18 della l.r. n. 9/1999;
- sulla possibilità, affermata dal TAR e negata dal Comune, di rilasciare un certificato di agibilità parziale.
Non sono state censurate, per contro, le statuizioni relative alla validità del titolo edilizio di cui alla VIA-AIA originariamente rilasciata.
Va altresì precisato che, così come non hanno trovato ingresso in primo grado le questioni relative all’ultimazione dei lavori da parte di IREN - in quanto estranee alla motivazione dei provvedimenti impugnati - le stesse non possono essere trattate nemmeno in sede di appello.
Al riguardo, il Comune sembra alludere al fatto che il TAR non abbia fatto buon governo, anche d’ufficio, dei principi recati dall’art. 21 – octies, della legge n. 241/90, sussistendo comunque una causa ostativa al rilascio del certificato di agibilità per la quale il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Tuttavia, la Sezione non ritiene di doversi discostare dall’orientamento espresso da questo Consiglio (da ultimo, avallato anche dalla Corte Costituzionale – cfr., ad esempio, la sentenza n. 58/2017) secondo cui la motivazione del provvedimento costituisce il baricentro e l'essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo e, per questo, un presidio di legalità sostanziale che non può essere sostituito nemmeno mediante il ragionamento ipotetico previsto dalla citata disposizione (cfr., ad esempio, Sez. III, n. 22247/2014 del 30.4.2014 e, da ultimo, sez. VI, n. 5892 del 13.12.2017; cfr. anche sez. IV, sentenza n. 1018 del 4.3.2014, che attenua il divieto di integrazione postuma della motivazione nelle sole ipotesi in cui le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili ovvero si tratti di attività vincolata).
Ne consegue, nel caso di specie, che correttamente il TAR ha ritenuto irrilevante la prospettazione del Comune, siccome estranea ai contenuti della serie provvedimentale impugnata.
A ciò si aggiunga che le questioni sollevate solo in sede di giudizio non erano in alcun modo evincibili dal diniego impugnato, il quale si impernia esclusivamente sulla pretesa intervenuta decadenza del titolo edilizio originario, con conseguente improcedibilità della SCIA, e sull’assenza di una base normativa idonea al rilascio di certificati di agibilità parziale.
Né può il Comune oggi fondatamente sostenere che le ragioni del proprio diniego avrebbero dovuto evincersi dalla determinazioni della Provincia, laddove, nel provvedimento n. 1472 del 27.6.2013, accennava al fatto che il conseguimento del certificato di conformità edilizia e agibilità «non potrà che conseguire al completamento dei relativi lavori che Iren ha dichiarato essere in corso e strettamente necessari per l’avvio dell’esercizio provvisorio», trattandosi non solo delle valutazioni di un Ente dichiaratosi incompetente in ordine al rilascio di tale certificato ma anche di argomenti non pertinenti rispetto alla successiva istanza della società, finalizzata ad ottenere un certificato di agibilità solo parziale.
E’ poi chiaro che, nella vicenda in esame, l’attività propedeutica al rilascio di tale certificato non poteva dirsi vincolata siccome connessa ad una complessa valutazione tecnico – discrezionale circa l’autonomia funzionale delle opere sino a quel momento realizzate e di cui la Provincia aveva autorizzato la messa in esercizio.
2.1. Relativamente all’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, argomentata in particolare da IREN - sia in ordine alla circostanza che il procedimento di rilascio del certificato di agibilità è stato riavviato dal Comune ma non è stato concluso con un provvedimento espresso nei tempi previsti dalla normativa regionale, con conseguente formazione del silenzio assenso, sia relativamente al rinnovo della VIA-AIA - il Collegio osserva quanto segue.
In primo luogo, il segmento istruttorio avviato dal Comune con la Conferenza di servizi indetta nel mese di settembre 2013, si pone in esecuzione della pronuncia cautelare resa dal TAR con ordinanza n. 106/201 del 31 luglio 2013 nello stesso procedimento definito con la sentenza impugnata.
Sicché, l’eventuale riforma di quest’ultima, in parte qua, travolgerebbe, in virtù dell’effettivo espansivo esterno disciplinato dall’art. 336 c.p.c., comma 2, c.p.c., tutti i provvedimenti e gli atti, comunque formati, «dipendenti dalla sentenza riformata o cassata».
Relativamente, invece, al rinnovo della VIA – AIA, pare al Collegio che tale circostanza determini, semmai, la sopravvenuta carenza di interesse da parte della stessa IREN a coltivare i ricorsi avverso i dinieghi che il Comune le aveva in precedenza opposto.
E’ infatti evidente che il provvedimento sopravvenuto autorizza l’impianto nella sua attuale consistenza, e quindi anche le opere di cui alla SCIA e al certificato di agibilità oggetto dell’odierna controversia.
Ad ogni buon conto, opina il Collegio che l’interesse coltivato dal Comune non sia la pretesa astratta all’affermazione di un principio di diritto, bensì quella, concreta, relativa all’accertamento della legittimità dei propri provvedimenti, fermo restando che l’oggetto dell’appello, come in precedenza evidenziato, appare più limitato rispetto alla controversia in primo grado non facendosi più questione dell’efficacia del titolo edilizio originario (ovvero, la stessa VIA – AIA di cui alla delibera di G.P. n. 938/2008).
Pertanto, l’eccezione di improcedibilità, sotto entrambi i profili prospettati, deve essere rigettata.
3. Ciò posto, nel merito, reputa il Collegio che l’appello del Comune meriti accoglimento limitatamente alla statuizione con cui il TAR ha ritenuto fondati i rilievi di IREN circa la spettanza al Comune medesimo della competenza ad esprimersi sulla SCIA edilizia presentata in data 19 giugno 2013.
Al riguardo, osserva, in primo luogo, che le prescrizioni n. 27 e 34 dell’originario provvedimento di VIA stabilivano rispettivamente che «[…] ogni variante sostanziale, sia eventualmente a seguito di gara di appalto, sia successivamente, dovrà essere approvata dalla Provincia, sentiti gli altri Enti competenti e informati gli altri Comuni coinvolti nella procedura di VIA» e che «Qualsiasi variante al Paip andrà comunicata all’Autorità competente e informati i Comuni coinvolti nella procedura di VIA allo scopo di verificare se risulti variante sostanziale o meno».
Siffatte prescrizioni appaiono coerenti con gli articoli 5, 26 e 29 nonies del d.lgs. n. 152/2006, nel testo all’epoca vigente, i quali:
- attribuiscono al provvedimento di VIA l’effetto di sostituire ovvero coordinare «tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale, necessari per la realizzazione e l'esercizio dell'opera o dell'impianto» (art. 26, comma 4);
- stabiliscono che «Il gestore comunica all'autorità competente le modifiche progettate dell'impianto, come definite dall'articolo 5, comma 1, lettera l)» e che tale autorità «ove lo ritenga necessario, aggiorna l'autorizzazione integrata ambientale o le relative condizioni; ovvero, se rileva che le modifiche progettate sono sostanziali ai sensi dell'articolo 5, comma 1, lettera l-bis), ne dà notizia al gestore entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione ai fini degli adempimenti di cui al comma 2 del presente articolo. Decorso tale termine, il gestore può procedere alla realizzazione delle modifiche comunicate» (art. 29, nonies, comma 1, del d.lgs. n. 15272006);
- prescrivono il riavvio del procedimento di VIA nella sola ipotesi in cui «le modifiche progettate, ad avviso del gestore o a seguito della comunicazione di cui al comma 1, risultino sostanziali […]», art. 29, nonies, comma 2, decreto ult. cit..).
Nello stesso senso depone l’esame congiunto dell’art. 17 della l.r. n. 9/99 e dell’art. 19 della l.r. n. 31/2002.
Secondo la prima delle disposizioni citate (nel testo vigente al momento del rilascio della VIA originaria) «La valutazione di impatto ambientale (VIA) positiva per i progetti relativi alle attività produttive di cui all'art. 6 comprende e sostituisce tutte le autorizzazioni e gli atti di assenso comunque denominati in materia di tutela ambientale e paesaggistico - territoriale, di competenza della Regione, della Provincia, del Comune e dell'Ente di gestione di area naturale protetta regionale» (comma 1); inoltre «La valutazione di impatto ambientale (VIA) positiva per i progetti di cui all'art. 7 comprende e sostituisce tutte le intese, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i pareri, i nullaosta, gli assensi comunque denominati, necessari per la realizzazione del progetto in base alla vigente normativa. Essa ha altresì il valore di concessione edilizia qualora il Comune territorialmente competente, valutata la sussistenza di tutti i requisiti ed ottenuti i pareri, le autorizzazioni ed i nullaosta cui è subordinato il suo rilascio, si sia espresso positivamente» (comma 2).
Secondo l’art. 19 della l.r. n. 31/2002, relativo alle “varianti minori in corso d’opera” soggette a “denuncia di inizio attività” «La D.I.A. costituisce parte integrante dell'originario titolo abilitativo» (comma 3).
Il quadro normativo che si è testé sintetizzato, depone univocamente per l’attribuzione all’Autorità competente al rilascio del provvedimento di VIA anche del compito di autorizzare eventuali modifiche al titolo abilitativo edilizio “sostituito” da tale autorizzazione, sia pure previa consultazione, in sede di Conferenza di servizi, dello stesso Comune, così come previsto dagli artt. 17 e 18 della l.r. dell’Emilia Romagna n. 9/99.
La concentrazione in capo all’Autorità competente al rilascio del provvedimento di VIA dell’attività di controllo di tutti le varianti, sia quelle edilizie minori, sia quelle “sostanziali” (incidenti sui profili ambientali), appare invero rispondente alla stessa «ratio di semplificazione e concentrazione sottesa all’individuazione dello specifico modulo procedimentale rappresentato dalla Conferenza dei servizi ed alla unicità del provvedimento conclusivo», per altro verso richiamata dal giudice di prime cure, senza tuttavia trarne le logiche conclusioni.
Il Collegio è infatti del parere che l’attribuzione al Comune di residue competenze decisorie, sia pure per profili edilizi minori, in ordine all’autorizzazione della realizzazione e della messa in esercizio degli impianti di cui si verte, introduca (come dimostrato dalla presente controversia) potenziali elementi di conflitto in un procedimento che si ispira invece, ai richiamati principi di semplificazione e concentrazione.
Al riguardo, va poi precisato che, sebbene la SCIA (come un tempo la DIA), costituisca un istituto peculiare per cui è consentito al privato di esercitare un’attività o effettuare un intervento edilizio a prescindere dalla emanazione di un espresso provvedimento amministrativo, l’eventuale attività di controllo da parte della pubblica amministrazione sulla sussistenza dei requisiti richiesti è comunque prodromica e funzionale, unitamente al decorso del tempo, al formarsi di un titolo abilitativo (per tali considerazioni, cfr., Cons. St., sez. IV, sentenza n. 5811 del 25.11.2008).
Nel caso di specie, si spiega così, ad esempio, la formulazione della l.r. dell’Emilia Romagna, n. 31/2002, in precedenza citata, secondo cui «La D.I.A. costituisce parte integrante dell'originario titolo abilitativo», ovvero quella del comma 2-bisdell'art. 38 del d.P.R. n. 380/01 il quale prevede la possibilità di «accertamento dell'inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo», equiparando detta ipotesi, ai casi di “permesso annullato”.
L’attività amministrativa che viene espletata a seguito della presentazione della SCIA, non deve poi essere confusa con il potere di vigilanza che, nella materia dell’attività urbanistico-edilizia, è volto «ad assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi», e che è affidato dalla legge al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale (art. 27, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001).
Si tratta di un potere a carattere generale che il Comune esercita su tutte le opere che vengono realizzate sul proprio territorio, eccezion fatta per quelle previste dagli artt. 7 e 28 del medesimo Testo unico e quindi anche per quelle che siano state autorizzate non già con gli ordinari titoli abilitativi bensì mediante procedimenti peculiari come quello in esame.
Ovviamente, nell’ipotesi in cui l’attività di vigilanza del Comune riguardi i titoli rilasciati da un soggetto terzo, essa «implica il rigoroso rispetto dei criteri di logicità, proporzionalità, completezza ed adeguatezza dell’istruttoria, che devono in ogni caso caratterizzare l’azione amministrativa ai sensi dell’art. 1 della legge 241/1990” (TAR Milano, sez. II, sentenza n. 2331/2013)» oltre a richiedere la leale cooperazione tra tutte le amministrazioni coinvolte.
Va infine, soggiunto, nel caso di specie, che l’attribuzione alla Provincia delle competenze decisorie anche sulle varianti edilizie minori non comporta necessariamente il riavvio della complessa procedura di VIA –AIA con il conseguente sacrificio, paventato dal TAR, delle esigenze di economia procedimentale.
Si è visto infatti che l’art. 21 – nonies della legge n. 152/2006 prescrive che il procedimento venga riavviato, con la presentazione di una nuova domanda di autorizzazione, solo nelle ipotesi di varianti valutate dall’autorità competente, ovvero dallo stesso gestore, come sostanziali.
Così, anche nella fattispecie, relativamente alle modifiche progettuali precedenti a quelle per cui è causa, la Provincia si è limitata, previo espletamento di una Conferenza di Servizi - e comunque informando tutti gli Enti coinvolti - ad “aggiornare” la VIA.
Sicché non è chiaro perché, nello specifico caso oggi in rilievo, a tanto avrebbe dovuto provvedere il Comune.
4. I restanti mezzi di gravame sono infondati.
4.1. L’appello non scalfisce la valutazione di contraddittorietà operata dal TAR in merito alle determinazioni sulla SCIA presentata da IREN.
Il Comune, sostiene oggi, che, in realtà, l’esclusivo contenuto decisorio del suo provvedimento fosse quello relativo all’affermazione della propria incompetenza e che le ulteriori argomentazioni di carattere sostanziale fossero state svolte solo come espediente retorico per dimostrare la validità della prima proposizione.
In ogni caso, le due motivazioni sarebbero tra loro graduate e avrebbero effetti equivalenti.
E’ tuttavia agevole rilevare:
- che il provvedimento impugnato in primo grado si limita a giustapporre due tesi (quella della incompetenza e quella della decorrenza di validità della VIA – AIA), per poi dichiarare nel dispositivo, come effetto egualmente derivante dall’una o dall’altra, «l’irricevibilità, inammissibilità e improcedibilità» della SCIA;
- che, come in maniera ineccepibile messo in luce dal TAR, «incompetenza a pronunciarsi e pronuncia di decadenza del titolo non possono […] essere considerati esiti equivalenti atteso che, nel primo caso, nessuna lesione si manifesta in capo al destinatario del provvedimento, sul quale graverà unicamente l’onere di rivolgersi all’Autorità competente per conseguire il bene della vita cui aspira, nel secondo caso, sorgerà invece il diverso onere di tempestiva impugnazione del provvedimento onde rimuovere un effetto attualmente e concretamente lesivo, di per sé preclusivo del conseguimento dell’utilità invocata»;
- che «quale dei due effetti si determini non è univocamente specificato né è altrimenti deducibile dal provvedimento», determinando, in definitiva, «una situazione di assoluta incertezza giuridica»;
- che l’esplicita opzione in ordine al primo supporto motivazionale è stata, a ben vedere, manifestata esclusivamente in sede di appello, attraverso la riproposizione della sola questione afferente il riparto di competenze tra Comune e Provincia in materia di SCIA edilizia.
6. Per quanto concerne le critiche svolte in merito all’annullamento del provvedimento di diniego di agibilità parziale, va premesso che, in tale provvedimento, il Comune ha fatto riferimento al provvedimento reso sulla SCIA, testé esaminato, al solo scopo di rilevare «la mancanza di conformità di quanto realizzato ai titoli rilasciati o comunque attestati», così implicitamente richiamando le sole valutazioni sostanziali relative alla pretesa decadenza del titolo di VIA – AIA originario.
Al riguardo, come già evidenziato, l’appello non investe le contrarie statuizioni del TAR relative all’efficacia del titolo edilizio di cui alla VIA-AIA originariamente rilasciata, sulle quali, pertanto, si è formato il giudicato.
Si è poi già detto dell’inammissibilità degli argomenti, riproposti in sede di appello, che mettono in discussione l’ultimazione dei lavori, questione alla quale non si faceva alcun riferimento nel diniego di agibilità, non potendo comunque trovare applicazione l’art. 21 – octies della l. n. 241/90.
Il Comune, inoltre, non è stato in grado di contrastare l’affermazione del TAR secondo cui la tesi relativa al carattere eccezionale del rilascio della certificazione di agibilità parziale, in epoca antecedente all’entrata in vigore dell’art. 30 del d.lgs. n. 69/2013, trova smentita nella stessa circolare citata nel provvedimento impugnato la quale, sull’assunto che “la vigente normativa urbanistico edilizia del Comune di Parma non esclude la possibilità di procedere al rilascio del certificato di conformità edilizia e di agibilità parziale” ne ha previsto il rilascio anche “per singoli edifici o singole parti dello stesso edificio”, in particolare nell’ipotesi di un “complesso di più edifici legittimati con un unico titolo abilitativo”, sia pure subordinandolo all’ultimazione delle opere di urbanizzazione e al versamento del contributo di costruzione.
L’esame della circolare conferma peraltro che essa non conteneva alcuna limitazione legata alla dimensione dell’intervento edilizio e che la “crisi del mercato immobiliare” era richiamata nelle premesse del provvedimento, unitamente ad altre motivazioni, non già per circoscrivere l’ambito applicativo delle nuove disposizioni quanto per giustificarne, sul piano dell’indirizzo politico – amministrativo, la stessa introduzione.
Per quanto occorrer possa, va infine conclusivamente osservato che siffatta circolare non appare nemmeno essere stata emanata dal Comune “contra legem”, recando, semmai, disposizioni “praeter legem” le quali hanno sostanzialmente anticipato l’espressa regolamentazione della materia da parte del legislatore statale.
7. Per quanto appena argomentato, l’appello merita accoglimento limitatamente al primo mezzo, sub I A), con conseguente rigetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, del motivo del ricorso di primo grado rubricato al par. 1.1., relativo alla competenza del Comune di Parma in ordine all’autorizzazione degli interventi di cui alla SCIA presentata da IREN in data 19 giugno 2013.
Va altresì precisato che siffatto accoglimento parziale, poiché non incide sull’annullamento del diniego di agibilità parziale né investe la questione della competenza del Comune a provvedere in tale specifica materia, non richiama in vita l’interesse di IREN all’annullamento della delibera della Provincia n. 1476/2013, nella parte in cui ha subordinato il nulla osta all’avvio della messa in esercizio provvisorio dell’impianto al conseguimento del certificato di conformità edilizia e agibilità.
Tenuto conto dell’esito complessivo della controversia, nonché della sua peculiarità, sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, di cui in premessa, lo accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, rigetta il motivo rubricato al par. 1.1. del ricorso di primo grado di IREN AMBIENTE s.p.a..
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Silvia Martino Antonino Anastasi

References: sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 SENTENZA 
 sentenza 
 art. 18
 sentenza 
 art. 40
 art. 26
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 5
 art. 5
 art. 29
 art. 22
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 sentenza 
 provvedimento n. 
 sentenza 
 sentenza 
 art. 29
 sentenza 
 sentenza 
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