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Timestamp: 2019-10-17 18:19:43+00:00

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CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE EL ESCENARIO CONTEMPORÁNEO DE LA TECNOCRACIA
REVISITANDO LA TECNOCRACIA EN EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN
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SUMARIO. 1. Consideraciones previas sobre el escenario contemporáneo de la Tecnocracia. 2. Revisitando la Tecnocracia en el contexto de la Globalización. 3. Tecnocracia e Ideología. 4. Consideraciones finales. 5. Bibliografía.
En la multifacética y compleja constelación de factores que inciden en los déficits democráticos que retan el funcionamiento de los mecanismos representativos y los procesos de legitimación propios del Estado social (de Bienestar), democrático y de derecho, despuntan y emergen con significativa incidencia las tendencias y las pulsiones tecnocráticas que vendrían a fructificar al socaire de los elementos coadyuvantes al proceso actual de globalización financiera.
El presente capítulo tiene como propósito explorar las principales reflexiones contemporáneas que han tenido como objetivo abordar el modo en que la globalización financiera y el funcionamiento desregulado de la economía y de los mercados a nivel internacional ha incidido en el margen, los tiempos y las lógicas de decisión de los poderes públicos democráticos, sometidos, como consecuencia de la crisis económica, a crecientes demandas sociales y colectivas vehiculadas y amparadas en el entramado representativo y constitucional de alcance nacional.
En este contexto, se viene prestando atención al papel de los actores internacionales que condicionan las agendas nacionales y que superan los límites geográficos, procedimentales e institucionales del Estado. Tales agentes no sólo lo son de naturaleza o carácter institucional y pública, como puedan ser la UE, el FMI, el BCE o la ONU, sino también de carácter informal y exclusivamente económico (Foro de Davos, Club o Grupo Bilderberg), con una híbrida composición en cuanto al carácter de sus componentes (públicos y privados). Del mismo modo, cabe tener en cuenta los riesgos derivados de la financiarización de la economía y el despunte de la desigualdad o el desequilibrado reparto de la riqueza en momentos de crecimiento económico. Destaca, si bien específicamente, la financiarización de la política, a propósito de los efectos de la crisis de la deuda pública sobre el margen de decisión política o la importancia de las agencias de calificación de la deuda pública en las prioridades de gasto público y el coste del acceso a la financiación. Todo ello, de forma coadyuvante, implica considerar, en última instancia, los efectos de la tecnocracia como lógica de legitimación alternativa a la democrática de unas decisiones públicas que, en una situación de crisis, resultan tan exigidas por la ciudadanía, como constreñidas por los márgenes crecientemente angostos.
Numerosos procesos y casos de conflicto (y cooperación) ponen de manifiesto la divergencia entre: 1. La localización y el destino de las exigencias ciudadanas dirigidas al entramado institucional de la democracia representativa; y, 2. La capacidad de las instituciones públicas con su locus en el entramado representativo del Estado para poder afrontar la resolución aquellas, en tanto que los procedimientos estatales quedan trascendidos por las instituciones supranacionales o las indicaciones y condicionamientos internacionales.
Numerosos ejemplos de la cotidianeidad institucional se debaten en la cableada zona entre la globalización y la tecnocracia, amparada por un contexto protagonizado por las tensiones financieras a nivel internacional, que hacen al Estado (en su articulación democrática representativa) debatirse entre lo posible de una parte, y las exigencias derivadas de las demandas ciudadanas y los mandatos constitucionales vertebradores del modelo de Bienestar por otra parte. De forma sintética se podrían citar algunos casos como: 1) Las protestas laborales exigiendo al Estado (a los poderes públicos investidos de mandato democrático representativo nacional) la protección del empleo y de los sectores industriales tradicionales frente a la deslocalización empresarial; 2) Las concentraciones de agricultores, ganaderos y pescadores ante el Ministerio de Agricultura del correspondiente Estado Miembro de la Unión Europea (en adelante, UE) contra las medidas adoptadas en el marco de la delegada Política Agraria Común (PAC) a nivel supranacional; 3) El debate político y doctrinal a la luz de la reciente reforma del artículo 135 de la Constitución Española (en adelante, CE) como transposición del principio de sostenibilidad financiera aplicado al conjunto de las Administraciones Públicas en tanto que principio constitucional (en virtud del anexo nº 12 – Tratado de la UE); 4) La tensión de las políticas migratorias por parte de los Estados fronterizos o periféricos de la UE y, más recientemente, de los ubicados en el corazón geográfico de la Europa de los 28; 5) La emergencia de los movimientos culturales e identitarios de corte nacionalista, regionalista o independentista frente a la homogeneización cultural o del imperialismo cultural dominante estadounidense1 y del emergente chino, entre otros muchos otros desafíos que ponen de manifiesto la incapacidad del Estado para afrontar los problemas que trascienden a sus fronteras, tanto geográfica como institucionalmente.
Son estas algunas pinceladas preliminares de un escenario en el cual irrumpe, de nuevo, la secular preocupación por la soberanía (articulada en tanto que soberanía popular en el marco de las democracias representativas), particularmente a la luz de la hodierna tendencia tecnocrática, cuyas concreciones y lógicas se desarrollarán más abajo, articulando un escenario que nos impela a revisitar los retos de la democracia representativa según las principales manifestaciones prácticas de la misma y sus derivadas doctrinales y teóricas en lo relativo al Gobierno de los Expertos y a la predominancia de la expertise frente a idoneidad política, expresada esta última en el funcionamiento de las instituciones estatales, investidas de autoridad democrática por la vía del mandato representativo.
La tecnocracia, como uno de los conceptos recurrentes de la Ciencia Política y de la Ciencia de la Administración, tiene un hondo impacto en el entramado institucional y representativo, y es uno de los que quizás con mayor vitalidad y prolífico interés ha protagonizado algunas de las grandes cuestiones, debates y polémicas de la contemporaneidad, máxime en el contexto de las medidas de austeridad fiscal, recortes presupuestarios y restructuración organizativa de los últimos años2. Todo ello sin obviar el interés que ha venido suscitando el papel político que podían o debían jugar y desempeñar, bien desde dentro (en el ejercicio del cargo o la responsabilidad pública), bien desde fuera de la actividad política, los intelectuales, los científicos, los economistas o los miembros de la alta burocracia y la gestión administrativa3.
Cabe añadir, además, el impacto derivado del contexto de globalización financiera, la articulación supranacional de instituciones tales como la UE y la compleja estructuración de la gobernanza multinivel, en un escenario en el que las decisiones públicas se debaten en una tensión entre la voluntad de la población (a nivel, tanto de la sociedad civil como parlamentario) y las respuestas altamente especializadas que, en el ámbito gubernamental, fomentan el protagonismo de la competencia técnica como resultado de la complejidad de los topics económicos que emergen con motivo de las crisis y su impronta sobre las políticas sociales y el grado de cumplimiento de las disposiciones constitucionales propias del Estado del Bienestar. Se impone la conveniencia de acudir, una vez más, a la particular configuración de un concepto, como el de tecnocracia, cuya vigencia se atisba creciente en un contexto de globalización y de cierta erosión de las capacidades autónomas y soberanas del Estado.
La constitución de dos gobiernos de carácter tecnócrata en países de la UE como Hungría (Gordon Bajnai)4, Italia (con Mario Monti) o Grecia (con Papademos), bajo los auspicios de Mario Draghi, todos ellos ex directivos, en diferentes niveles y cargos de responsabilidad, del grupo de banca de inversión y valores Goldman Sachs o del Banco Central Europeo (del que Papademos fue Vicepresidente), junto a los Memorándum de Entendimiento bilaterales suscritos entre las instituciones europeas y diversos gobiernos europeos, hicieron refulgir un revitalizado interés por la influencia de la llamada eurocracia (Habermas, 1976); a saber: la impronta de los postulados de corte tecnocrático por la vía de las restricciones impuestas sobre el margen de actuación propio de las instituciones representativas y gubernamentales de carácter nacional, a expensas de posibles sanciones en caso de incumplimiento de los límites fiscales (de deuda y déficit), así como restricciones para el acceso a la financiación por medio de la suscripción de bonos de deuda pública. El riesgo de que la política llegue a resultar irrelevante en tal contexto, en que la voluntad de los intereses sociales y políticos quedan postergados al cumplimiento de un conjunto de estándares y umbrales de crecimiento económico y control fiscal, implica la necesidad de esclarecer la viabilidad de los elementos que componen e integran la tríada del “saber de los expertos, la legitimidad de los representantes políticos y la opinión de la gente” (Innerarity, 2015), sin que la expertise acabe por determinar o eclipsar al resto, y de manera concreta a la representación, pues una crisis de la misma se traduce en una cierta crisis de la democracia (Scheap et al. 2012), en la medida en que, de acuerdo con Guitián, “la representación sigue constituyendo el núcleo duro del modelo de democracia europea” (Guitián, 2005).
Uno de los bloques de causas de la crisis relacionada con los propios procesos de legitimación democrática viene relacionado con el propio proceso de globalización. En términos de Fukuyama: “(a) serious intellectual debate is urgently needed, since the current form of globalized capitalism is eroding the middle-class social base on which liberal democracy rests” (Fukuyama, 2012). ¿No es acaso la época actual un momento de profundas transformaciones estructurales de alcance histórico y de trascendencia transversal (social, ética, institucional, económica o cultural), un adecuado momento para la fertilidad del debate filosófico-político desde la Ciencia Política y de la Administración, máxime en un área de, en ocasiones, estridente relación (teórica y práctica) entre la Democracia y la Tecnocracia? Con el trasfondo esbozado se justifica el interés por explorar los planteamientos sobre los que se erige el presente trabajo. Así, se examinan, a lo largo de los subsiguientes epígrafes, las reflexiones acerca de los grandes ejes contemporáneos en torno a los cuales orbitan los principales retos, tanto conceptuales como prácticos o aplicados, que delinean la relación entre: 1) Las democracias representativas articuladas a nivel nacional en conjunción con la soberanía de los Estados en que aquellas se alojan; y, 2) La tecnocracia, entendida ésta en el marco de los procesos derivados de la globalización y, especialmente considerada en el escenario de la diagnosis y la resolución de la crisis financiera internacional y su impacto sobre los márgenes de decisión de los poderes públicos nacionales para dar cumplimiento a las exigencias ciudadanas y a los preceptos constitucionales en materia presupuestaria y de materialización del Estado del Bienestar. El trabajo enmarca pues, las reflexiones sobre la tensión actual entre las demandas socialmente articuladas a través de los sistemas democráticos representativos de una parte, y la fundamentación tecnocrática subyacente a la ortodoxia propia de las políticas de austeridad que, de otra parte, vienen auspiciadas por parte de una constelación de instituciones internacionales y supranacionales de integración regional, algunas de ellas exclusivamente económicas y que, a excepción de la UE, carecen de engranajes que vinculen su funcionamiento a una eventual rendición de cuentas por la vía de la representación (v. gr., FMI).
Tales programas de austeridad, implementados por los gobiernos de los Estados nacionales, enfrentando con grandes dificultades la contestación social derivada de la impopularidad de los mismos, conllevan un desgaste que se une a la priorización de las iniciativas públicas que, de alto contenido técnico en la arena financiera, se centran en la estabilización macroeconómica por medio del control de los niveles de deuda y déficit públicos. Frente a ello conviene considerar las consecuencias de la crisis económica en el ámbito de la desigualdad y la cohesión social, la pobreza o las condiciones laborales, como resultado de la financiarización de la economía productiva. De forma particular, el presente capítulo pretende, en última instancia, abordar una reflexión contemporánea y actualizada de las derivadas que se desprenden de tal concepto, no tanto del perfil de las élites políticas, sino desde el punto de vista de la connotación ideológica que eventualmente subyazca en la hipodermis del discurso y la lógica tecnocrática en un contexto de globalización y de retos estructurales para la configuración del propio Estado.
De acuerdo con Malloy, los técnicos han quedado significativamente influenciados por la contingencia internacional, debatiéndose entre las crisis de naturaleza originariamente económica y “la presiones para imponer programas impopulares de austeridad que demandan “ejecutivos fuertes, apoyados en los talentos de las élites tecnocráticas” (Malloy, 1989). La crisis ha dado lugar pues, a la aplicación de medidas impopulares, algunas de ellas adoptadas de forma ejecutiva y desde un prisma técnico que confronta con la discusión democrática, en tanto en cuanto “el concepto de crisis implica la suspensión excepcional de las reglas de juego habituales” (Gil Calvo, 2015) y, en consecuencia, las sociedades podrían aceptar y las élites promover y justificar, tránsitos o excepciones cesaristas de la institucionalidad democrática para la resolución de situaciones concretas y especiales. La justificación eminentemente técnica permite materializar una suerte de shift blame por medio de la cual el nivel político, viendo atenazados sus márgenes de decisión, puede delegar en el área técnica (aparentemente carente de ideología), nacional o europea, las responsabilidades de los incumplimientos, los errores, las limitaciones o la adopción de medidas impopulares, procediendo a las remociones que, con mayor o menor arbitrariedad, se consideren oportunas, y siempre en el umbral de blindaje que otorgue la legislación correspondiente de Función Pública, teniendo en cuenta, sin embargo, que una parte de la nómina tecnocrática o tecnoestructura no tiene por qué coincidir con la buroestructura, en términos de García Pelayo (1987).
El trilema de Rodrik vino a enfatizar la difícil relación de compatibilidad entre la soberanía nacional, la representatividad democrática y la competitividad internacional. En el contexto de la Globalización, resulta obvia la superación de las facultades omnímodas y exorbitantes atribuidas al Estado (el monstruo frío nietzscheniano)5 en un plano teórico (de acuerdo con las clásicas formulaciones sobre la soberanía en términos de Bodino o del pacto social de acuerdo con la enunciación Hobessiana)6 y que de forma práctica y efectiva han venido siendo ejercidas en las diferentes manifestaciones históricas de esta forma de organización política (de las Monarquías Absolutas al Estado democrático de Bienestar, transcurriendo por las democracias liberales censitarias del período decimonónico).
Las recurrentes crisis del Estado han encontrado, con carácter pendular y más bien gradual que dicotómico, salidas o soluciones oscilantes entre los planteamientos neoliberales de carácter tecnocrático y las propuestas rupturistas que trascienden a los propios postulados programáticos reformistas de regeneración democrática. Se impone así la generación de una nueva institucionalidad (Touraine, 1993) que viene a retomar los planteamientos de carácter social y alternativo ligados a los movimientos sociales ecologistas, feministas, pacifistas y de crítica a la globalización.
La exaltación tecnocrática como respuesta a la crisis de un Estado del Bienestar saturado por las demandas internas y las soluciones incrementales, y superado por las prioridades y las estructuras procedimentales internacionales, se enfrenta al recrudecimiento de la dialéctica y la confrontación ideológica fruto de la crisis económica y social7. A ello cabe añadir la disyuntiva entre; de una parte, la atención de las necesidades sociales cuya satisfacción deviene en una fuente de legitimidad del sistema por la vía de los outputs (en función del desempeño y el rendimiento institucional) y, de otra parte, las restricciones presupuestarias y los límites de deuda pública y déficit, que determinan el marco de lo posible o de la feasability frente a una connotación negativa del Adynaton político en que, en estas circunstancias, vendría a devenir el Estado del Bienestar. No cabe olvidar, en última instancia, que la actividad presupuestaria sigue siendo la clave de bóveda de la actividad pública en materia económica (Gómez Sánchez, 2001), determinando las posibilidades de la acción política.
El eje tecnocracia – democracia emerge en la confrontación entre las salidas neoliberales de naturaleza eficientista y economicista, encargadas de sustraer del discurso político y de la arena parlamentaria e ideológica la resolución de la crucial problemática económica, y la revitalización, por otra parte, de los mecanismos representativos, participativos y/o deliberativos, que pretenden superar la quiebra de legitimidad que, como consecuencia de las restricciones institucionales del Estado, se ha cernido sobre éste, subyugando los procesos políticos a las necesidades y los límites de la economía, tanto a nivel nacional, como en el contexto de la globalización financiera y las crisis que, en el seno de la misma, se han venido sucediendo. Ello confronta la tensión que enmarca la actividad democrática en el contexto de la globalización, entre participación y efectividad (Dahl, 1994), así como entre democracia, legitimidad y funcionalidad, en términos de Innerarity (2012).
La salida y resolución de la crisis económica ha impregnado el discurso político de expresiones, alternativas programáticas y propuestas de solución basadas en criterios técnicos como garantía de solvencia y rigor, frente a una supuesta decadencia de la política (democrática), estrechando “hasta la asfixia el campo de lo factible en política económica” (Vaquer, 2012). La legitimación de la técnica emerge como el hegemon de un tiempo marcado por la debilidad de la política en tanto que método procedimental de legitimación democrática en la resolución de los conflictos sociales, trasladando a razones científicas y a organismos altamente especializados la adopción de decisiones frente a escenarios de alta complejidad.
Al imponer un criterio de legitimación técnica sobre cualquiera de las opciones posibles a dirimir en el discurso democrático, la lógica tecnocrática anula el equilibrio o simetría de las fuerzas políticas, en el bien entendido de que la democracia, conforme a Przeworski, “es un sistema para abordar los conflictos en el cual los resultados dependen de la actuación de los participantes, pero ninguna fuerza concreta controla el desarrollo de los hechos” (Przeworski, 1995). Se agrava la situación cuando confluye una cierta higienización del discurso político que transmigrará el contenido emocional y normativo del ámbito público al privado (Roiz, 2010), despasionalizando así los componentes afectivos de la sociedad (Moulin, 1962). Además, conviven en las sociedades modernas las consecuencias de la hiperracionalización, en la medida en que, conforme expone Sauquillo, siguiendo a Rivera (2007), la tecnificación de la sociedad moderna resulta ineluctable, siendo palmaria, si bien, la pervivencia de elementos irracionales en las sociedades desarrolladas. Dentro del análisis de la acción política, viene a predominar la legitimidad legal racional, si bien —como puso de manifiesto la sociología comprehensiva— con una existencia efectiva de la legitimidad carismática (Sauquillo, 2008).
En otra vertiente, la colonización de la Administración Pública por parte de principios instrumentales, tales como los de economía, eficiencia y eficacia, propios del paradigma de la Nueva Gestión Pública (NGP), se une al paulatino desplazamiento de los centros de poder público y gubernamental a entornos carentes de control sobre las políticas públicas (Peters, 2013), implicando a actores no gubernamentales e incluso a instituciones que trascienden al ámbito nacional. Una de las manifestaciones de las tendencias tecnocráticas en la dimensión concreta de la Gestión Pública ha venido dada por la transferencia de recursos, capacidad de gestión y resolución, así como de personal, a instituciones, agencias y otras fórmulas de externalización, derivándose de esta forma el problema de la accountability, el control y la fiscalización democrática. La accountability representa una de las dimensiones que permiten medir y articular la calidad de la democracia (Diamond y Morlino, 2004), y de acuerdo con Mandsbridge, define una relación de carácter multilateral y dialógica, siendo además deliberativa, “as it involves two-way communication between the representative and the represented, who both ask questions and give answers” (Mandsbridge, 2009). La cuestión acerca de la accountability adquiere especial sentido en la medida en que ésta no se basa, única y exclusivamente, en una rendición de cuentas en el sentido contable o técnico, sino que se fundamenta y se desarrolla, a su vez, en una relación en la que es necesaria la justificación del decisor frente a quien le exige la responsabilidad; más elocuentemente: “the core of accountability is justification and the core of justification is good arguments” (Borens, 2007). La supervisión se convierte, así, en la principal capacidad de ejercicio de las facultades públicas a las que el Estado puede recurrir al objeto de garantizar el cumplimiento de ciertos estándares públicos.
Cabe añadir el establecimiento de unos límites de gasto público, lo cual ha venido a determinar los límites de la capacidad de acción de los gobiernos, en la medida en que el propio nivel de gasto público constituye una elección que, para las Administraciones Públicas europeas queda marcada por las restricciones derivadas de los programas de austeridad y control presupuestario. De este modo, sobre el Estado del Bienestar se cierne lo que Gallego viene a identificar como una crisis técnica, en tanto en cuanto “no parece que los poderes públicos sean capaces de gestionar eficazmente la crisis” (Gallego, 2009).
Formulando que: “something strange is going on in the world today”, Fukuyama comenzaba el trabajo en el que, tras haber decretado años previos el fin de la historia, reconocía la apertura de nuevas brechas y la reactivación de cleavages de proyección ideológica y política, como resultado de la crisis financiera global. Concretamente, la liberalización de las mercancías y transacciones financieras se une a la deslocalización empresarial, tal y como Truyol y Serra vinieron a poner de manifiesto en tanto que fenómenos propios de la globalización (Truyol y Serra, 1998). Todo ello testimonia el liderazgo de las entidades empresariales de extensión transnacional en la dimensión global como elemento del impacto propio de los mercados (Giddens, 1993), máxime cuando el poder económico de estas se traduce en capacidad de poder político (Crouch, 2004). Stiglitz ha venido a señalar, en este sentido, que “la globalización es enérgicamente impulsada por corporaciones internacionales que no sólo mueven el capital y los bienes a través de las fronteras sino también la tecnología” (Stiglitz, 2002), y con ello el fundamento de los modelos tecnocráticos.
En el escenario de globalización en que, además, se incardina el proceso de integración europea, la secular crisis de legitimidad, por la vía de los déficits democráticos atribuidos al funcionamiento de las instituciones supranacionales comunitarias de la UE, ha derivado, en ciertas ocasiones, la responsabilidad de superar tales quiebras devolviendo el foco de atención a la búsqueda de los procedimientos de legitimación. La globalización8 ha implicado la superación del locus tradicional del poder en términos de la legitimación del mismo (por la vía de la representación en el marco de las democracias liberales), trasladando el foco del entramado institucional de determinadas áreas competenciales del Estado, como la economía, a ámbitos de alcance internacional. Además, una de las fuentes de retos y amenazas a los que se enfrentan las democracias contemporáneas con mayor intensidad no son tanto las de procedencia interna, sino las de naturaleza internacional o propias de la correlación geopolítica, como puedan ser las dinámicas de la economía global (Dunn, 2006) y las redes que se establecen entre los diferentes Estados (Scott, 1998).
Bien es cierto que el modelo ideal de democratización mundial cosmopolita “no hará desaparecer los Estados nacionales, aunque se conformarán de otro modo” (Canales & Menéndez, 2015), en la medida en que éstos se constituyen en el “modelo universal de organización de la sociedad política que, a pesar de su debilitamiento como consecuencia de la mundialización, conserva no obstante una fuerza de atracción considerable” (Pierré-Caps, 2013). Los Estados deben participar en consecuencia, por medio de sus procesos de adopción de decisiones, en la legitimación de los outputs generados en las redes internacionales, muchas de las cuales carecen, obviamente, a día de hoy, de cauces de configuración participativa o representativa.
La centralidad de la problemática y el discurso económico en la política, llevando en ocasiones a un discurso político economicista (que trata de reducir y someter toda idoneidad política a los límites y las posibilidades que otorguen los recursos económicos) como antesala de una legitimación tecnocrática de las decisiones públicas, constituye la base del dilema entre la prevalencia o, en su caso, el equilibrio, entre la política (democrática) y la economía.
Parece que a día de hoy podría evidenciarse que ha acabado por prevalecer la influencia del gran capital y de la lógica financiera sobre el margen de acción de la institucionalidad democrática, a la luz, precisamente, de la imposibilidad de los poderes públicos para coordinar, condicionar o subyugar ciertas prioridades de estricta naturaleza financiera a las exigencias derivadas de las disposiciones constitucionales en materia de protección social, económica y cultural, en el bien entendido de que, adicionalmente: “(…) la democratización ha generado nuevos espacios de formulación de demandas sociales, el traslado de una parte de ellas a la esfera política ha provocado una expansión sin precedentes del alcance de la agenda de actuación pública” (Subirats y Gomá, 2001).
El sistema político, conforme al modelo eastoniano, recibiría en la actualidad inputs que, aun siendo procesados conforme a los procedimientos democráticos representativos, se ven afectados por:
La desigual y asimétrica correlación de influencias que concurren en la definición de las alternativas y prioridades, tanto del poder como relación y recurso, con gran capacidad de coordinación entre los diferentes actores internacionales (agencias de calificación, organismos reguladores, empresas multinacionales, índices bursátiles y los propios Estados –éstos últimos, como un actor más entre todos aquellos-). Las decisiones condicionadas o dependientes de los mandatos internacionales afecta al corazón mismo de la planificación económica. Tales instituciones pueden ser: de carácter supranacional, articuladas total o parcialmente por procesos representativos (v. gr., elecciones al Parlamento Europeo); internacionales (con delegaciones representativas con rendición de responsabilidades pero sin nombramientos o rendición de cuentas de vínculo democrático con la población); o, simplemente no elegidos, ni por cooptación ni por nominación democrática o consultiva, pero con capacidad regulatoria o autoridad atribuida (v. gr., Agencias de Calificación). Parece pues que, a día de hoy, la controversia sobre la vulneración de la soberanía y la democracia nacional no reside tanto, o no única y exclusivamente al menos, en la propia naturaleza de los procesos decisionales por los que se articulan (v. gr., la lógica representativa), sino más bien por la cantidad y el alcance de las materias que puedan abarcar (v. gr., la estabilización macroeconómica) o los criterios de legitimación alegados para fundamentar las decisiones y las políticas (léase, los parámetros de carácter técnico frente a los de la idoneidad política).
La ausencia de mecanismos tradicionales de rendición de cuentas por la vía de la representación conforme al esquema democrático liberal en el seno de las organizaciones internacionales de carácter económico, generadoras de tales inputs, más recientemente de carácter eminentemente económico, para el sistema político (nacional).
Debido a la elevada complejidad y especialización técnica de las decisiones de contenido económico que, con motivo de la crisis financiera contemporánea, se han tenido que adoptar con carácter general en el escenario internacional, se incentiva la consolidación de una suerte de modelo tecnocrático de autoridad en el que, al margen de sistemas de elección democrática y de rendición de cuentas en base a la lógica de la representación, élites con un perfil de alto nivel especializado asumen funciones de coordinación macroeconómica que vinculan a los Estados en un marco de interdependencia transnacional. Y de este modo, la racionalidad técnica se impone sobre la comunicativa, colonizada ésta última por aquella, quedando eclipsada por los criterios de carácter burocrático-organizativos (Habermas, 1987), y abstrayendo a la ciudadanía de la política “por falta de información, por falta de interés, por falta de cualificación, por falta de audiencia” (Moulin, 1962).
El perfil de gestor requerido para otorgar confianza a procesos decisionales sobre políticas altamente especializadas, implica la articulación de gabinetes gubernamentales caracterizados por el reclutamiento de personalidades directivas procedentes del sector corporativo-empresarial, energético o financiero (todos ellos predominantemente ligados al ámbito internacional), como avales del crédito y el prestigio sobre el que hacer reposar la legitimidad.
Con todo, el personal técnico, como el staff burocrático en el marco de la articulación weberiana de la Administración Pública, resulta sin duda indispensable para lograr la solvencia y el rigor en la consecución de los objetivos políticos, generados según los procedimientos representativos, deliberativos y de coordinación, en su caso, entre diferentes niveles organizativos de carácter público. Siguiendo a Pindado Sánchez al referirse al ámbito local de gobierno, “¿Tiene carácter técnico la movilidad en una ciudad, el desarrollo urbanístico, el apoyo a las personas vulnerables? Que el personal técnico en los Ayuntamientos tenga un peso importante no significa que las prioridades no provenga de la política” (Pindado Sánchez, 2015).
Sin perjuicio de la emergencia de instituciones formales e informales de carácter internacional, late la tensión que tal escenario plantea entre, conforme a Innerarity, “democracia, legitimidad y funcionalidad”, habida cuenta de que las instituciones internacionales pueden llegar a ser parte de la solución, “por difícil que ésta sea, y no parte del problema” (Innerarity, 2012).
En la complejidad y alta especialización de los debates y las negociaciones llevadas a cabo en el ámbito internacional con motivo de las normativas de libre comercio e inversión (v. gr., TTIP), recomendaciones en materia laboral o disciplina fiscal y financiera, se produce un debilitamiento de la discrepancia frente a “las nuevas verdades técnico-económicas” (De Lucas, 2004). Ello se une al impacto de las nuevas tecnologías y la consolidación del nivel tecnócrata de decisión e implementación de políticas públicas, así como a la definición y desarrollo de procesos electrónicos en la Administración Pública e incluso en la conformación de las decisiones democráticas. En este sentido se expresa Fukuyama, siguiendo a Moisés Naím, al señalar que: “They are demanding of their governments and mobilize easily as a result of their access to technology” (Fukuyama, 2012). El papel regulador otorgado a los mercados, potenciado por las consecuencias de la importancia adquirida por las tecnologías de la información, no provoca ni es resultado, sin embargo, de unos mayores niveles de transparencia, por cuanto “la complejidad y abundancia de medios en la red facilita la desinformación publicitaria y estratégica como la información”, en un contexto en que “los gobiernos más avanzados han renunciado al control de operaciones que, sin embargo, afectan profundamente a su gestión pública y a sus ciudadanos” (Sampedro, 2002).
Cabría identificar, como uno de los factores que vendría a fortalecer el papel de la tecnocracia, la debilidad de los principales postulados ideológicos vigentes y protagonistas en el proceso de construcción del Estado nacional y, fundamentalmente, del Bienestar, tales como, por ejemplo, la Socialdemocracia, por lo que “frente a los dogmas económicos se observa cierta carencia de argumentos políticos en el panorama científico actual” (Gallego, 2009), mientras que desde la derecha se vendrá a cuestionar “la intervención pública y proponiendo la substitución de alguna parte de ella por fuerzas del mercado” (Ramió, 2001). La naturaleza científica consustancial a la lógica económica vendrá a subyugar la consecución de los logros sociales a la estabilización macroeconómica por medio de ciertas medidas basadas en la austeridad, la contención del gasto público y la disciplina fiscal. Propósitos todos ellos a cuyo logro se movilizan los gobiernos nacionales, enfrentándose a la impopularidad que generan entre sus sociedades y a las consecuencias que se derivan. Los postulados tecnócratas advierten una tendencia totalizadora, vinculando el desarrollo social al crecimiento económico, promovido éste último bajo determinados principios de corte neoliberal. La legitimidad se reduce a la eficacia en lugar de la idoneidad política articulada conforme a lógicas democráticas.
Regresa al debate contemporáneo la problemática suscitada en los años ochenta sobre los límites del Estado y la idoneidad de recortar el gasto público, a pesar de que, precisamente con motivo de la crisis económica, se hace más patente la necesidad de una inversión pública de carácter social (prestaciones por desempleo, protección social y servicios públicos básicos [educación, sanidad o dependencia]), junto al cada vez mayor nivel de deuda pública y la partida presupuestaria ligada al pago de los intereses de ésta. Menos recursos para mayores demandas. Emerge la tensión entre las exigencias democráticas agregadas en el debate público en aras de la igualdad y el Estado del Bienestar de una parte, y los límites estructurales impuestos desde el mercado, articulado éste formalmente en instituciones mayoritariamente internacionales, cuyas exigencias enmarcan las posibilidades de decisión de los gobiernos nacionales. En términos de Gallego: “mercado y democracia pueden colisionar, lo que puede ser evitado no recortando la administración, sino adaptando la administración a las exigencias de la realidad actual” (Gallego, 2009).
Vendría a resultar deseable no superponer ninguna legitimación que no fuese de carácter democrático en todas y cada una de las decisiones, en una suerte de formulación según la cual extra democratia nulum dominiu. No obstante, uno de los retos a los que se enfrentan los Estados viene dado por “la ausencia de regulación y de control de los mercados e instituciones financieras internacionales” (Canales & Menéndez, 2015), en un contexto donde la toma de decisiones en el ámbito económico, a nivel internacional pero con ineludible incidencia local, queda confiada a la autorregulación de los mercados y al uso de las nuevas tecnologías de la información, donde las reglas de juego y el cumplimiento de las normas es contestada como una extralimitación de la legítima intervención del Estado (a la sazón, de lo público), viéndose superadas las fronteras nacionales y los correspondientes límites normativos que, eventualmente, éstos quieran o necesiten imponer en el ámbito de sus jurisdicciones territoriales. La soberanía del Estado ha quedado relativizada y erosionada, pues, ante los procesos de integración internacional, y esencialmente en los de carácter supranacional, uniéndose a ello la importancia de organismos de carácter económico y financiero (FMI, BCE, OMC, entre otros), que enmarcan y delimitan los márgenes de maniobra de los Estados.
Thwaites y López plantean una refundación de la propia estatidad, vinculando el Estado a una serie de propósitos sociales “desde un lugar democrático y participativo” (Thwaites y López, 2005), máxime en un contexto en el que el avance de la tecnología y la globalización están minando las bases de una clase media en tanto que requisito o fundamento para la estabilidad de las democracias liberales (Fukuyama, 2012).
En este sentido, la sujeción de las grandes líneas de actuación económica nacionales a la recomendación o condicionamiento de agentes internacionales, en un contexto en que tales decisiones contravienen y colisionan con algunas demandas mayoritarias que la población proyecta sobre las instituciones democráticamente constituidas (pero sin capacidad de maniobrar frente a las contingencias internacionales) describe un panorama en que se cuestiona la legitimidad de las decisiones y el alcance real de su fundamentación democrática. Cabe citar, en este sentido, los Memorándum de Entendimiento por los que, con carácter bilateral, los Estados con elevados niveles de endeudamiento o déficit público, son obligados a adoptar medidas de austeridad de acuerdo con las directrices de una “Europa como un agente disciplinador al servicio de los mercados” (Innerarity, 2012), ahondando en los niveles de precariedad social frente a cuya consecución están obligados los poderes públicos, tanto por demanda social manifestada en la movilización y la contestación popular (con mayor o menor incidencia electoral), como por la configuración de los postulados doctrinales y legales derivados del núcleo constitucional propio del Estado del Bienestar.
En el mejor de los casos, cabría entender que se abre un nuevo escenario de múltiples formas de legitimación democrática que van más allá de la representación o la participación directa, considerando en qué medida los procesos electivos y decisionales propios del Estado-Nación pueden ser proyectados o trasladados, miméticamente, a otros ámbitos de carácter internacional. En este sentido, quizás la rendición de cuentas sea la forma en que el carácter democrático de las decisiones se proyecta por medio de la responsabilidad (y no tanto por la representación), y que es posible, además, hablar de responsabilidad democrática sin que sea ésta la ejercida por el demos descrito por la circunscripción territorial de la nación, según el mapa territorial contemporáneo. La complejidad del entramado institucional y político europeo contrasta con la estructura monista del Estado-nación en términos de la representación, lo cual resulta de trascendencia a efectos de fijar la existencia del demos, de carácter “uniforme y homogéneo” sobre el cual se venga a erigir la legitimidad democrática en base a un proceso electoral y la “existencia de un cuerpo político europeo” (Pierré-Caps, 2013). Precisamente, la transposición de las categorías nacionales al nivel europeo impide, desde la perspectiva del Estado y la soberanía, la construcción del cuerpo político que dé origen a la UE, toda vez se delimiten los contornos humanos y geográficos del cuerpo político a nivel europeo, ejercicio que, para Roux, resulta pura ficción (Roux, 2008). Si bien, hay quien viene a señalar que el fortalecimiento de la democracia europea no puede darse como resultado de un demos europeo, sino reforzando las democracias nacionales, “también para asuntos europeos” (Ortega, 2013).
Si bien, impera la necesidad de democratizar, sea o no proyectando y diversificando las modalidades de legitimidad representativa nacional, tanto las Naciones Unidas como “las instituciones internacionales de regulación económica” (Orsuela, 2007). No obstante, las dificultades en este sentido, como ha puesto de manifiesto Crouch, son obvias, al resultar difícil la trasposición de las fórmulas democráticas del Estado a la dimensión internacional (Crouch, 2004). Se cuestiona, así, que la legitimación de las decisiones a nivel europeo tengan que responder a la misma lógica a que la legitimación (democrática) atiende en el seno de los Estados (soberanos), lo cual impera a “ir más allá de la dimensión formal implícita en la dimensión constitucional de la democracia” (Duso, 2007). La globalización ha incidido, además, en el fundamento básico de la identidad sobre la que se erige el Estado, en la medida en que su base social “es cada vez menos reducible a una comunidad unificada y homogénea de ciudadanos a causa de los movimientos de población resultantes de la globalización” (Pierré-Caps, 2013).
En el peor de los casos, cabría entender, o más bien resignarse al hecho de que el escenario internacional anula las posibilidad de acción democrática por parte de aquellas instituciones elegidas por la población, según mecanismos diversos, formales e informales, de representación, revocación o rendición de cuentas, y que el devenir de los acontecimientos viene marcado por una sucesión de hechos consumados fruto de las desiguales relaciones de poder protagonizadas por un statu quo regido por la lógica financiera, militar y tecnocrática, conforme a Habermas (2011).
Este debate no deja de evocar, en suma, la contraposición de dos formas de legitimación cuya complementariedad cabe engarzar para evitar el colapso o la negación constante y mutua entre ambas; a saber: la legitimación basada en los resultados (output legitimacy) o la fundamentada en la naturaleza del proceso decisional de corte democrática (input legitimacy). En el difícil equilibrio entre tales fuentes de legitimidad, aflora una vez más la condición de la representatividad propia de las democracias contemporáneas, en virtud de la cual “los electos deben ser receptores y responder por sus decisiones. Al mismo tiempo se precisa que para poder ser responsable se debe ser también eficiente; se distingue, así, entre gobierno receptivo y gobierno eficiente” (Martínez, 2004).
La globalización y la tecnocracia implican, en conjunción, la superación de los límites geográficos, institucionales y de la lógica de legitimación en el ámbito de lo político en términos de lo democrático, yendo más allá de los procesos de naturaleza representativa propios de la lógica legitimadora del Estado.
En la implementación progresiva, a nivel global, de los sucesivos avances científico-técnicos a la esfera de la Gestión Pública, desde una casi puramente química neutralidad ideológica, la tecnocracia pontifica el genio de la ingeniería aplicada a lo público. La resonante connotación negativa acuñada a la tecnocracia viene a tildarla como un corpus doctrinal e instrumental, desde tras cuya destilada y purificada apariencia desideologizada, se viene a formular un ejercicio de la política sobre la base de una particular suerte de discurso despolitizado. Así, la tecnocracia se debate entre: en primer lugar, la elevada valoración prestigiada con que se unge al técnico, a quien conviene y cabe acudir para obtener el preceptivo asesoramiento como modo de legitimar las decisiones a adoptar (desde la asistencia en la elaboración de los programas electorales hasta los discursos parlamentarios o la fundamentación técnica, jurídica y estadística de las disposiciones ejecutivas); y, en segundo lugar, la connotación negativa de toda opinión o dictamen procedente de aquellos cuadros técnicos a quienes puede considerarse como estamentos directivos politizados realizando intromisiones ilegítimas dirigidas a pervertir el democrático proceso de decisiones, en una deriva oligárquica y determinista. Reconocer el rol y la posición que al técnico le corresponde (como soporte y asesor, no como decisor), no está exento de las sutiles relaciones que se interponen, complicadamente, entre los eslabones que engarzan la dimensión política (democrática a la sazón) y la técnica.
La tendencia tecnocrática alude a una fáctica, paulatina y gradual institucionalización de una cierta transferencia de poder desde los ámbitos y órganos electos representativos y ejecutivos (tanto colegiados como unipersonales) a las estructuras, redes de influencia y poder de naturaleza no electa, generalmente vinculadas a las más altas esferas del poder económico en su faceta financiera, legitimados, facultados e impulsados por el, en apariencia pulcro infalible y desideologizado desempeño de las funciones altamente especializadas de naturaleza técnica, conforme a la adquisición y el manejo de ciertas “funciones codiciadas” (Weber, 1998).
La tecnocracia se caracterizaría por abstraer del discurso político aquellos debates que requieren, por su complejidad y elevada especialización, un tratamiento y acceso restringido, por la requerida dotación técnica. Esta sustracción del debate público que experimentan algunos de los principales topics, como la economía, se acompaña de una connotación negativa hacia el diálogo y la deliberación pública, en la medida en que el ámbito de acción de los mercados autorregulados reduce, conforme al criterio de los ideólogos del neoliberalismo, “el rango de cuestiones que deben ser decididas políticamente y, en consecuencia, minimizar la necesidad del gobierno de participar directamente en el juego” (Friedman, 1982). La derecha libertaria hace triunfar la débil y prácticamente inexistente regulación financiera sobre el control del capital internacional a efectos de su captación y movilización en los círculos de inversión productiva y social del Estado. La preeminencia de los paradigmas económicos neoliberales barnizan de vocabulario, conforme a Bourdieu, todas las proposiciones políticas de carácter económico, fiscal o financiero, revistiendo de tal modo la priorización ideológica subyacente a tal paradigma, fundamento de las medidas de disciplina fiscal, recortes presupuestarios y austeridad pública (Bourdieu, 1999), exacerbado a partir del año 2011 en que se aprobaría el llamado Six Pack, el cual daría origen a un nuevo modelo de supervisión de la política económica de los Estados Miembros por parte de la UE (Crespo et alt., 2012).
La lógica legitimadora de la técnica y la adquisición de un bagaje de conocimientos sobre el obrar de las más complejas estructuras y entramados institucionales y económicos, convierte a los miembros de los estamentos tecnocráticos en jerarcas aislados del arbitrio popular (democrático), sustentados sobre veredictos acerca de la razón instrumental y la verdad en una perspectiva o visión a largo plazo, que fortalece su credibilidad frente al incrementalismo presupuestario del ciclo electoral. Apelando a la indefectible y cierta validez de todo cuanto se considera científicamente contrastado frente a los animal spirits, no sólo albergados por la ciudadanía, sino igualmente atesorados y ejercidos en su comportamiento por los agentes burocráticos y gubernamentales, el discurso tecnócrata alude a la requerida validez indiscutible de ciertas soluciones, pese al rechazo social que puedan estimular. Frente a la verdad que ofrece una técnica aparentemente infalible, el discurso dialéctico de la democracia se debilita.
La lógica discursiva de la tecnocracia, frente a la de la democracia, debe ser afrontada, conforme a Bourdieu, en una misma franja o brecha; a saber: la de la propia tecnocracia, en el propósito por desarticular, eventualmente, sus incompatibilidades con respecto a la democracia y a la estructura socioeconómica de ésta última en un determinado marco institucional (el Estado del Bienestar)9. En este sentido, se viene a plantear la necesidad de trascender el discurso definido por la jerga técnica y sus lógicas de obrar, en la medida en que las formulaciones tecnocráticas no sean capaces de ir más allá de una consideración ciborgánica de la sociedad, conformada sin embargo por identidades subjetivas y cleavages de distinta naturaleza en los que la institucionalidad democrática cobra su máxima relevancia.
Las recetas tecnocráticas y el auge del paradigma eficientista que protagoniza y vincula el conjunto de las más relevantes medidas adoptadas frente a la crisis, proyecta un engarce con el neoconservadurismo cuya principal misión consiste en esconderse tras el velo de lo científico (Lucas Verdú, 1965). Un ethos profesional impregna y motiva los estándares de probidad en las decisiones de los estamentos tecnócratas, en ocasiones por encima de la fundamentación basada en la consecución del interés general y la distribución del gasto público. Así, el trasfondo ideológico de la tecnocracia deviene en uno de los elementos de interés basales en el estudio de sus fundamentaciones e implicaciones, sin que ello implique la infalibilidad de los dictámenes emitidos, en la medida en que “el técnico mismo puede tener opiniones que difieran entre sí según los distintos momentos o las distintas ópticas” (Moulin, 1962).
Según una creciente impronta doctrinal basada en la evidencia de los acontecimientos contemporáneos, la transnacionalización financiera vendría a contribuir a la actuación de los tecnócratas a favor de las políticas de disciplina presupuestaria y de reforma organizativa de la Administración y el Sector Público, como resultado de las políticas adoptadas en los llamados países dependientes sujetos a un alto grado de intervención económica internacional (Aybar y Moncarz, 1984). Ahora bien, la incidencia de las decisiones políticas internacionales en los espacios domésticos no es siempre una intromisión injusta, sino una realidad cada vez más presente que requiere de legitimación.
Lontano es el periodo renacentista y decimonónico de “un mundo de Estados que bien pueden calificarse de ebrios de soberanía¸ de una soberanía que se había afirmado precisamente, desde la Edad Media, frente al Papado y al Imperio” (Truyol y Serra, 1985). La exigencia de un rigor institucional y normativo de la democracia a nivel europeo e internacional conforme a los criterios de calidad democrática propios del Estado contemporáneo, ha sido incluso matizada por el propio Held, al señalar la dificultad de transponer y proyectar de forma inmutable los parámetros de democraticidad propios del Estado al ámbito global. La innovación conceptual puesta de manifiesto por Duso pretende destacar la necesidad de asumir nuevas categorías que permitan analizar el nuevo escenario de la UE (Duso, 2007)10, dada además la interpretación obsoleta de la soberanía que Habermas atribuye a los Tribunales Constitucionales nacionales (Habermas, 2012).
Toda innovación institucional abordada tratando de importar innovaciones de otros contextos geográficos deberá tener en consideración la compatibilidad derivada de la mayor semejanza o diferencia cultural e institucional, con objeto de evitar desajustes o en su caso, mejorar las potencialidades de cambio. El intercambio de conocimientos y experiencias, como consecuencia de la contingencia jurídica, política y sistémica de cada caso, debe llevarnos a evaluar “la compatibilidad de las instituciones extranjeras con las instituciones y tecnologías nacionales”, para lo cual es aconsejable, de acuerdo con Metcalfe: 1. Realizar “una descripción mucho más amplia y correcta de la diversidad institucional internacional”; 2. “Analizar el problema de la adaptación institucional”; y, 3. Desarrollar una “habilidad para adoptar, cambiar y renovar el marco institucional, sin dinamitar las bases institucionales internas” (Metcalfe, 1996).
El escenario actual en la UE remite a un escenario de check and balances en los que la decisión democrática es compartida por diferentes niveles de gobierno y administración, trascendiendo a las instituciones nacionales en las que reside la Soberanía Popular del conjunto del Estado, e implicando a ámbitos tales como el local y regional. Los diferentes sujetos políticos estatales confluyen así en la generación de una tercera comunidad política “sin desaparecer como sujetos políticos, manteniendo su identidad y la posibilidad de participación política” (Duso, 2007).
A la actual correlación de hechos cabe adicionar en qué medida el hecho de una Unión Económica y Monetaria (UEM) erigida al margen de una unión política y fiscal, pero sin un acompañamiento institucional de carácter político y fiscal, debilita la gestión de los desequilibrios que la uniformidad monetaria provoca ante distintos, y en ocasiones divergentes, modelos productivos, con los consiguientes desajustes en las demandas políticas domésticas, frente a unas instituciones distinguidas por la veteranamente denominado “déficit democrático” de la UE.
De acuerdo con Therborn, el escenario político atisba una realidad de carácter liberal post-democrática, “en gran parte dirigida por los mercados financieros globales, con un sistema social caracterizado por diversas formas de exclusión socioeconómica e informativa que se mantiene unido por redes y sueños de dinero y que se legitima por el ineludible poder del mercado y mediante plebiscitos mediatizados” (Therborn, 1996). Siguiendo a Crouch, la post-democracia deriva de una presunción basada en la ausencia de alternativas y, en todo caso, que éstas sean primordialmente técnicas (Crouch, 2004).
En este sentido, quizás haya sido la económica la política que con más fructificación ha trascendido al ámbito internacional, siendo la globalización financiera una de las transformaciones de mayor calado en las últimas décadas, hasta el punto de colonizar, con ausencia de todo control fronterizo (arancelario o proteccionista) y legal, las economías nacionales, sin que éstas, de forma autónoma puedan controlar todas las variables que a aquella conforman. Además, como sucede por ejemplo en la política de seguridad (Oddvar Eriksen, 2011), la económica parece estar en manos, única y exclusivamente, de expertos. Y subyace en todo momento, además, la cuestión de si, tras la apariencia de neutralidad que destilan los discursos tecnocráticos, no subyacen sesgos, no sólo ideológicos, sino también metodológicos, que parten de determinados supuestos sobre las prioridades y caminos para la consecución del interés general.
A la luz de las reflexiones acopiadas a lo largo de los párrafos precedentes, cabría considerar, de forma sintética y a modo recopilatorio, los siguientes factores como elementos que vendrían a fomentar el papel de la tecnocracia en el presente momento de crisis económica internacional:
La preponderancia del Ejecutivo, como proceso coadyuvante a la presidencialización de los sistemas políticos parlamentarios (Montabes, 2001), y como resultado de la gestión de la urgencia y la reducción de los tempos, ante los que el ciclo electoral queda estrechamente reducido. En dicha línea, García Pelayo destacaba el papel declinante del Parlamento frente al desempeño de los expertos y el creciente papel del ejecutivo, en base a procesos altamente especializados y profesionalizados (García Pelayo, 1987). Un parlamentarismo pues, atenazado por las presiones procedentes de la globalización, que llevan a sucumbir al criterio técnico (Habermas, 1976), ante una ciudadanía delegante y observante del debate altamente técnico, como el propio de la regulación financiera, que no exime, sin embargo, de que el Estado adopte una normativa política y deliberativamente desarrollada sobre las cuestiones técnicas propias de las políticas públicas (Rahman, 2011). El otorgamiento de mayores facultades en el poder de decisión del Parlamento y la mejora de los procesos de selección del mismo, por medio del proceso electoral, ha resultado uno de los principales y más destacados focos de atención en que se ha centrado la reflexión al respecto (Garton Ash, 2015)11.
La influencia de los lobbies, cuyo apoyo, en el caso español, ha venido ligado al proceso de integración europea12, así como la consolidación de un marco de gobernanza económica en el que los Estados dejan de ser los actores internacionales predominantes, cobrando creciente relevancia instituciones y organizaciones, públicas y privadas, de especialización regulatoria, monetaria, financiera y económica.
La consolidación y la hegemonía de la ideología neoliberal, con la consecuente incorporación de las medidas de austeridad fiscal y de estabilidad presupuestaria al acervo comunitario y a la legislación nacional, incluso en el bloque de constitucionalidad (v. gr., reforma artículo 135 CE).
La creación de agencias autónomas de carácter ejecutivo en el seno de las Administraciones Públicas dirigidas por profesionales y directivos, en ocasiones procedentes y reclutados del sector privado, algunas de ellas destinadas al control del gasto público, tales como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal adscrita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas del Gobierno de España.
Desplome de los indicadores asociados a la evaluación de la situación política, la credibilidad y confianza en los dirigentes y actores políticos, así como un ascenso de la clase política y la corrupción como uno de los principales problemas identificados por la ciudadanía. Tal evidencia empírica obra como antesala y sustento de los discursos apolíticos, frente a los que la legitimación tecnocrática adquiere credibilidad para la legitimación de las decisiones públicas.
Preponderancia y protagonismo en la agenda de los topics económicos, en cuyo enmarcado (framing) y posicionamiento público (agenda-setting), adquieren peso los actores internacionales económicos (tanto públicos como privados e híbridos, supranacionales e internacionales), especialmente en un escenario de dependencia económica externa por parte de Estados sujetos a instrumentos de asistencia financiera.
La colonización hegemónica del espectro político internacional por principios racionales que han fructificado al amparo de la globalización económica y las políticas neoliberales, habría venido a describir una suerte de orden natural asociado a la preeminencia de la experiencia, la técnica y la eficiencia, trascendiendo y proyectándose más allá de la lógica y los tiempos del ciclo democrático electoral.
El escenario contemporáneo remite a una suerte de poliarquía multinivel en la que la coordinación deviene en la clave para materializar la exigencia de responsabilidades en función del entramado institucional que compromete a cada competencia o área de gestión, ante la innegable superación del Estado, tanto en el nivel supra e internacional, como en el regional y local.
La soberanía, concretamente en su articulación democrática, y a pesar de ello, se ve retada en lo concreto por sus dos componentes esenciales; a saber: como autoridad suprema a nivel interno y con total autonomía respecto al exterior. Como resultado, se describe una suerte de check and balances system que materializa la soberanía compartida, siempre en atención a la existencia de instrumentos que, en una u otra delimitación territorial, computen el control democrático.
Así pues, la asunción del desempeño o el rendimiento institucional como una (y no la única) fuente de legitimidad no debiera ser óbice para justificar la excepcionalidad de los controles democráticos, pues en tal circunstancia operan los vacíos de democracia, que no de poder, frente a la financiarización y la tecnificación de la economía y de la propia política. Desde una perspectiva federal, un ejecutivo europeo sometido a los controles de los sujetos políticos federados (no los Estados, sino los pueblos) devendría en “un gobierno que no expresa el pueblo, sino que carga frente al pueblo con la responsabilidad de actuar en dirección a la concordia de las partes” (Duso, 2007). Así, un nuevo régimen de poliarquía parece perfilarse, en el cual lo estatal no tiene por qué significar el protagonismo único y exclusivo de la gestión del bien o interés común, social o general, contando con el concurso de múltiples actores de la sociedad civil (Canales, 2009). Es indudable, sin embargo, el papel del Estado como actor central en la escena internacional, con lo que su atributo esencial dado por la soberanía, continúa destellando en la reflexión contemporánea, y particularmente a partir de los retos que a ésta se le ciernen considerando la emergencia de, entre otros factores, fenómenos y realidades, la tecnocracia.
La consideración de una soberanía compartida, por tanto, encuentra sus limitaciones, no en la formulación normativa de la misma, sino en la dificultad contemporánea de su articulación institucional, ante los múltiples déficits de carácter democrático asociados a un funcionamiento de las instituciones europeas claramente criticadas, no sólo por el propio contenido u orientación de las políticas públicas, sino por los mecanismos de adopción de las mismas. La eficacia de las políticas públicas vendrá dada, en gran medida, no tanto por la implementación de limitados y restringidos medios en aras de la eficiencia, sino por la conjunción y plena adaptación entre los medios movilizados y las necesidades claramente arbitradas en un proceso participativo y de confrontación de las legítimas aspiraciones e intereses sociales. La eficacia podría verse comprometida, pues, por la eficiencia única y exclusivamente interpretada y entendida en términos economicistas.
Democratizar el locus de las decisiones adoptadas a nivel internacional permite erigir diques de contención frente a eventuales vacíos de poder que, por la vía de facto, generen falta de controles (legales, democráticos), afectando a la desigualdad de oportunidades en el acceso a los recursos del poder, incidiendo en la menguada arena pública de la legitimidad estatal, condicionando y constriñendo sus posibilidades. De esta forma, además, cabe evitar que los medios dispuestos para la consecución de determinados fines colectivamente definidos, acaben por determinar los propios fines (Winner, 1977), en la medida en que la propia definición de los medios de diferente signo (económicos, técnicos) se solapa, en gran medida, con el espectro de decisión política, y no es sólo una cuestión eminentemente técnica (Canales, 2014)13, interfiriendo, de esta forma, en la discusión sobre los fines, como lógica de la democracia. De hecho, conforme a Castro, por tecnocracia cabría entender el resultado, la inspiración y los procesos estructurales por los cuales se materializa la “la aspiración de sustituir o reemplazar al poder político” en la responsabilidad de éste último por responder ante la Nación por la gestión gubernamental (Castro, 1980).
De acuerdo con Dunn, uno de los grandes retos de la democracia contemporánea no sería tanto el problema de formación o capacitación de las élites políticas, burocráticas o económicas, “but one of educating the demos itself on the fundamental nature of the choices which it now faces” (Dunn, 1990). La trascendencia de los retos actuales requiere involucrar a la ciudadanía en los escenarios de decisión que se proyectan en el ámbito económico en redes de carácter internacional y no sólo en la circunscripción o locus nacional, sea en el proceso de entrada o de salida de las decisiones y la rendición de cuentas respecto de éstas, pues de esta manera se logrará anclar las decisiones ligadas al área financiera a la arena del debate eminentemente democrático, evitando que éste acabe siendo sustraído de la social accountability. En última instancia, en la medida en que la crisis económica y sus salidas tecnocráticas ha tenido consecuencias sobre el ámbito político, las soluciones deben contemplar una línea estratégica de carácter eminentemente político y democrático.
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2 El presente capítulo pues, se enmarca en una compleja realidad que involucra e interpela a la reflexión académica y a la actividad doctrinal más genuina, en plena conexión con la convulsa realidad y la contingencia histórica que viven los Estados y las democracias del presente. Al fin y al cabo, los conceptos políticos generados en una dimensión normativa y teórica se generan en el contexto histórico particular en que se desarrollan. A modo de ejemplo lo ilustra Kritsch al señalar que: “la noción de soberanía fue forjada, así, no por autores alejados del mundo y recogidos en su trabajo académico. Era una idea construida polémicamente, en un proceso en que se mezclaban el interés en el conflicto inmediato y la reflexión abstracta” (Kritsch, 2007).
3 A pesar de la expresión de Meynaud sobre la tecnocracia de funcionarios que la Administración Pública albergaría, resulta preciso no equiparar Burocracia y Tecnocracia, conceptos intercambiados en tan alto grado como equivocadamente, a pesar de las enormes similitudes que a primera vista pudieran derivarse del elevado componente común que, a nivel de técnica y especialización, caracteriza a ambas. Aun siendo la técnica una parte fundamental de los instrumentos y procesos de los que se sirve la burocracia para el ejercicio de sus propósitos, ésta se erige sobre la legitimación de las normas aplicadas en la adopción de las decisiones, al objeto de evitar la arbitrariedad y conseguir el imperio del mérito y la capacidad en el reclutamiento de sus miembros. Mientras tanto, por su parte, la tecnocracia va a primar la idoneidad técnica en exclusividad, conforme a criterios de racionalidad y eficiencia, a expensas de que, siendo preciso, no sea la norma de carácter procedimental la que determine la legitimidad de la decisión o resolución, siendo tal norma, en ocasiones, un obstáculo o restricción que impide la realización de la lógica tecnocrática.
4 A quien sucedió en el cargo el ultraderechismo de Fidesz de Viktor Orban, del partido Jobbik.
5 Nietzsche, Así habló Zaratustra.
6 Como es bien conocido, Foucault inicia la sección V de La voluntad de saber, que lleva por título “Derecho de muerte y poder sobre la vida” caracterizando el poder soberano como aquél que dispone de la vida de sus súbditos, sea de manera indirecta, como cuando expone su vida en confrontación contra los enemigos del Estado, sea de forma directa, como cuando se arroga el derecho de matar a uno o varios de sus súbditos ejecutándolos. Este derecho «simbolizado por la espada» (Foucault, 2007, 164) es de naturaleza paradójica, ya que consiste en «hacer morir y dejar vivir» (Foucault, 2007, 164), pues la vida y la muerte del súbdito son hechos exteriores al derecho hasta que el soberano decide sobre ellos.
7 La propia doctrina social de la Iglesia Católica, al amparo de los postulados promovidos recientemente por el Papa Francisco I, plasmados en la primera de sus carta encíclicas sobre ecología, la Laudatio si, plantea la relevancia del “paradigma tecnocrático (que) se ha vuelto tan dominante que es muy difícil prescindir de sus recursos, y más difícil todavía es utilizarlos sin ser dominados por su lógica”, teniendo en cuenta en qué medida ejerce “su dominio sobre la economía y la política”, y promulgando que “la política no debe someterse a la economía y ésta no debe someterse a los dictámenes y al paradigma eficientista de la tecnocracia”.
8 Conforme a Arango: “si por Globalización entendemos el desarrollo de un escenario o espacio mundial unificado, no cabe duda de que, aunque subsistan importantes barreras y reductos proteccionistas, ésta se ha afirmado en ámbitos tales como la producción de bienes, el comercio y las finanzas, pero también las comunicaciones, los transportes y la información” (Arango, 2007).
9 Conforme a Pierre Bourdieu: “pienso que no se puede combatir eficazmente la tecnocracia, nacional o internacional, sino es enfrentando en su terreno privilegiado, el de la ciencia, principalmente económica, y oponiendo al conocimiento abstracto y mutilado del cual se vale, un conocimiento más respetuoso de los hombres y de las realidaes a las cuales ellos se ven confrontados” (Bourdieu, 1995).
10 De acuerdo con Duso: “esta tarea es urgente si tenemos en cuenta que los conceptos políticos y de la democracia están ligados constitucionalmente a la forma del Estado nacional, mientras que Europa es percibida como una realidad política no reducible a esta forma” (Duso, 2007).
11 Garton Ash advierte sobre algunas de las tendencias tecnócratas a las que se aferran instituciones como la Comisión Europea y el FMI, en el marco de “ortodoxias económicas únicas y poco realistas”, ejerciendo una labor de tutela o supervisión de los Estados en la implementación de las líneas económicas y presupuestarias proyectadas por aquellas instituciones.
12 Conforme a Molins y Casademunt: “Desde la propia Administración se impulsa a los actores sociales a estar presentes en las organizaciones de ámbito europeo para influir en el proceso de decisión comunitario y que éste sea favorable a los intereses españoles” (Molins y Casademunt, 2001).
13 Conforme a Canales, “las decisiones sobre las políticas públicas no pueden sólo estar basadas y orientadas por criterios económicos y de mercado”, por lo que “el presupuesto y su deliberación es un proceso relevante en un sistema político, y éste no es sólo una mera expresión jurídico-contable, pues implica la expresión y concreción de objetivos, políticas y proyectos gubernamentales” (Canales, 2014).
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References: resolución 
 artículo 135
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