Source: http://www.assemblee-nationale.fr/12/rapports/r1211.asp
Timestamp: 2018-06-20 22:37:29+00:00

Document:
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4.711.849
11.924.294
2.305.167
1.133.589
1.523.164
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1.402.385
3.883.196
455.142.292
2.822.118
Source : Ministère des Affaires sociales, du travail et de la solidarité.
7 départements n'ont pas renvoyé les annexes à la circulaire receant ces informations. Il s'agit de la Corse-du-sud, de la Haute-Corse, des Côtes d'Armor, du Lot, des Pyrénées-Atlantiques, de la Somme et du Territoire de Belfort.
C.- UNE PRESTATION PERFECTIBLE
1.- « Un filet qui retient »
Pour reprendre l'expression de M. François Fillon, ministre des Affaires sociales, du travail et de la solidarité, lors de son audition devant la commission des Affaires sociales du Sénat sur le présent projet de loi, le 14 mai dernier : « Le filet de sécurité qu'instituait le RMI est, en réalité, un filet qui retient ». À l'appui de cette déclaration, il indiquait que la proportion des personnes en contrats aidés parmi les allocataires est passée de 21 % en 1996 à 13 % en 2001 ; que le nombre des allocataires âgés de 35 à 60 ans depuis plus de deux ans au RMI témoigne d'un phénomène « d'installation », voire d'enfermement, dans l'assistance ; que le taux de contractualisation stagne à 50 %, voire à 35 %, dans les départements à forte densité d'allocataires, ainsi que votre Rapporteur l'évoque infra.
Il est intéressant à cet égard de citer l'exposé des motifs du projet de loi de 1988 relatif au RMI : « La solidarité, y lit-on, si elle est active, est une forte contribution au développement économique et social. Ses applications sur le terrain en détermineront le caractère : insertion ou assistance. On décrète sans doute l'assistance ; on ne peut décréter l'insertion. » Les promoteurs du projet identifiaient déjà ce qui allait devenir le point faible du dispositif. Les analyses en apportent la preuve, qu'il s'agisse des dépenses d'insertion ou du taux de contractualisation.
a) L'utilisation des crédits d'insertion est diverse
L'utilisation des crédits départementaux d'insertion (668 millions d'euros consommés en métropole en 2001) a été la suivante :
UTILISATION DES CRÉDITS DÉPARTEMENTAUX D'INSERTION EN 2001
Les données disponibles sur le taux de contractualisation des bénéficiaires du RMI fait apparaître qu'un allocataire sur deux seulement possède un contrat en cours de validité.
b) Le taux de contrats d'insertion stagne
Le taux de contrats d'insertion a connu une faible augmentation en 2002 : 49,2 % fin 2002 contre 48,6 % un an plus tôt. Sur les huit dernières années, ce ratio n'a varié que de quelques points, restant proche de 50 % :
ÉVOLUTION DU TAUX D'ALLOCATAIRES BÉNÉFICIANT D'UN CONTRAT D'INSERTION
Il importe de noter que les disparités départementales demeurent importantes en la matière : le nombre de contrats signés demeure très insuffisant dans une dizaine de départements où le taux de contrats est inférieur à 30 %. Il s'agit principalement de départements où la population brute de bénéficiaires est importante (Seine Saint-Denis avec 15,9 %, Paris avec 17,7 %, Haute-Garonne avec 21,5 %), ou encore de départements où le nombre moyen d'allocataires est important. À l'opposé, dans certains départements ruraux tels que l'Aube, la Creuse ou la Vendée, la quasi-totalité des allocataires possède un contrat en cours de validité.
Le taux de contrats tend donc à diminuer lorsque la population des bénéficiaires du département augmente. Toutefois, des départements à forte concentration de bénéficiaires et/ou à faible proportion de bénéficiaires par commission locale d'insertion affichent des taux bien supérieurs à la moyenne (c'est le cas de l'Hérault, de la Gironde, de la Loire-Atlantique ou des Alpes-Maritimes).
c) Cet indicateur est à interpréter avec prudence
Il faut toutefois signaler que les disparités peuvent tenir également au mode de calcul du taux de contractualisation. Actuellement, ce taux est obtenu en divisant le nombre de contrats en cours de validité par le nombre d'allocataires payés depuis plus de trois mois. Or, un bénéficiaire suspendu peut bénéficier d'un contrat en cours de validité. Ceci explique aussi des taux supérieurs à l'unité dans certains départements. Pour éviter ce biais statistique, il est prévu de modifier les modalités de calcul de cet indicateur, qui équivaudra désormais au ratio entre le nombre des allocataires ayant un contrat en cours de validité et le nombre d'allocataires − payés comme suspendus − présents depuis plus de 6 mois dans le dispositif.
En outre, si l'insertion des bénéficiaires du RMI est le plus souvent formalisée par un contrat d'insertion, le nombre de signataires d'un contrat ne reflète qu'imparfaitement l'aide à l'insertion effective réalisée par les services sociaux ou l'ANPE, celle-ci ne donnant pas toujours lieu à contractualisation.
Le taux de contrats d'insertion n'en reste pas moins un bon indicateur du suivi des allocataires. Il n'est pas indifférent au degré de mobilisation des acteurs et à la qualité du dispositif. En effet, l'existence d'un contrat garantit des contacts avec l'instructeur et un diagnostic régulier de la situation des personnes suivies.
ÉVOLUTION RÉCENTE DES TAUX DE CONTRACTUALISATION DES ALLOCATAIRES DU RMI
taux* de contrat fin 2002 ( %)
rappel du taux
fin 2001 ( %)
Total métropole**
* Nombre de contrats en cours de validité/nombre d'allocataires payés depuis plus de trois mois. Les taux peuvent dépasser l'unité si le nombre d'allocataires suspendus ayant un contrat est important et/ou si le nombre d'allocataires suspendus par rapport à l'ensemble des allocataires est important
** Ces totaux ne sont pas directement comparables. Sur l'ensemble des départements permettant la comparaison, le taux de contractualisation passe à 49,3 % fin 2002, soit un taux d'évolution de + 1,5 %
d) Les actions d'insertion sont fonction de l'âge du bénéficiaire
Une enquête de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (6) menée auprès de 2.000 ménages qui étaient allocataires du RMI en février 2000 dans cinq départements permet de mieux connaître les actions inscrites dans les contrats d'insertion.
La très grande majorité (80 %) des contrats signés mentionnent une ou deux actions, 7 % environ en prévoient au moins trois et 13 % ne comportent l'inscription d'aucune action. Le nombre d'actions enregistrées par le contrat croît avec le nombre de personnes que compte le ménage. Si l'on considère l'âge de la personne de référence du ménage, les moins de 30 ans mais aussi les plus de 50 ans sont davantage concernés par les contrats ne comportant qu'une seule action, les 30-40 ans par les contrats qui envisagent deux actions ; les 40-50 ans ont proportionnellement plus souvent des contrats qui en prévoient au moins trois.
Quel que soit le nombre d'actions prévues, 60 % environ des contrats portent sur un seul des domaines suivants : emploi, formation, santé, logement, suivi social, autre action sociale. 27 % portent sur des champs combinés, associant principalement l'emploi et la formation ou l'emploi et l'action sociale. Près d'un contrat enregistré sur deux propose au moins une action en lien avec l'emploi. 14,2 % de l'ensemble des contrats proposent une action de formation, alphabétisation ou acquisition des savoirs de base. Viennent ensuite les contrats ayant au moins une action de suivi médical (13,1 %) ou social, familial et éducatif (12,4 %).
Globalement, l'emploi et la formation semblent avant tout envisagés pour les allocataires âgés de moins de 40 ans et dont l'ancienneté au RMI est inférieure à 3 ans. Les allocataires âgés de moins de 30 ans sont plutôt orientés vers un emploi non aidé alors que leurs aînés se voient généralement proposer une recherche d'emploi accompagnée ou un emploi aidé. L'accompagnement par une ou plusieurs mesures d'action sociale est particulièrement utilisé pour les allocataires âgés de plus de 50 ans, même si l'orientation vers l'emploi n'est pas pour eux totalement absente.
Pour une part de la population des bénéficiaires du RMI, il y a bien concordance entre contrat et accompagnement ; pour une autre part, il peut y avoir contrat sans que l'accompagnement soit perçu ou réalisé ou, à l'inverse, que l'accompagnement, pourtant effectif, n'ait été formalisé dans le contrat.
2.- Un filet emmêlé
a) L'organisation du dispositif d'insertion est trop complexe
Le schéma suivant illustre assez la dichotomie de gestion du volet « insertion » entre services déconcentrés de l'État, services du département, autres collectivités et autres opérateurs :
Source : dictionnaire permanent « action sociale ».
La dyarchie est rarement un mode de fonctionnement efficace. La poser dans la loi revenait à reconnaître, d'une part, la compétence des départements comme échelon le plus pertinent pour mettre en œuvre l'insertion, et d'autre part, à garder à l'État, en tant que financeur de l'allocation, un rôle de copilote parfois difficile à tenir. Votre Rapporteur en veut pour preuve les témoignages qu'elle a pu recueillir de la part de services préfectoraux qui ont fait état des vicissitudes de la mission de contrôleur dans ce domaine précis.
b) Le volet « prestation » n'est pas exempt de critiques
En septembre 1999, l'Inspection générale des affaires sociales a remis un rapport (7) relatif au contrôle effectué, à la demande de la Délégation interministérielle au RMI, sur les procédures d'instruction, d'attribution et de régulation du RMI dans les départements des Alpes-Maritimes, des Bouches-du-Rhône, du Gard et de la Seine-Saint-Denis. Ce faisant, la mission de l'IGAS a tiré des conclusions qu'elle estime valides pour une majorité de départements.
Les rapporteurs jugent ainsi que « À [l']échelon [du département], l'État n'est ni suffisamment organisé, ni suffisamment impliqué, ni suffisamment à l'initiative pour jouer le rôle d'impulsion et de coordination du volet " prestation " du RMI dont la loi lui a pourtant confié la responsabilité exclusive. » Les services de l'État, les DDASS en l'occurrence, sont décrites comme ne considérant que le paiement de l'allocation, et n'ayant que très exceptionnellement de stratégie en amont ou en aval, qu'il s'agisse de favoriser la mise en réseau des organismes instructeurs par une politique coordonnée d'information et d'animation, ou encore de définir de manière concertée une politique locale de contrôle du RMI prenant appui sur celle des caisses d'allocations familiales.
Quant à la gestion de l'allocation, la mission estime qu'elle a été largement et opportunément déléguée par les préfets aux caisses. Cependant, cette délégation s'est le plus souvent effectuée sans qu'un droit de regard soit conservé sur la manière d'exercer les prérogatives déléguées ou sur la qualité du service à l'usager, et sans légitimer l'intervention des DDASS auprès des caisses. L'IGAS note ainsi que « le délégant est devenu dans bien des domaines tributaire du délégataire, de sa réactivité, de ses initiatives mais également de ses priorités, alors même que la responsabilité de l'État face à l'opinion demeure totale. »
Dès lors, « La mission considère qu'il est primordial de voir l'État reprendre l'initiative sur ce champ où, à défaut d'être l'intervenant unique, il demeure seul comptable du résultat final. Ce faisant, il ne pourra que renforcer, sinon sa légitimité, du moins son autorité lorsqu'il demandera aux collectivités locales de s'impliquer plus franchement dans le dispositif et, en particulier, sur l'insertion. »
A contrario, votre Rapporteur voit dans cette conclusion une justification majeure, constatée sur le terrain, de la responsabilisation, en droit comme en fait, des acteurs locaux, y compris s'agissant du volet « prestation » du RMI. Le département apparaît ainsi à tous points de vue comme l'échelon pertinent de mise en œuvre de la politique du RMI dans son ensemble. Il doit, en conséquence, s'en voir donner les moyens.
II.- LES CONDITIONS FINANCIÈRES DU TRANSFERT SONT DÉSORMAIS CONNUES
A.− LA DÉCENTRALISATION DU RMI EST UN GAGE D'EFFICACITÉ
C'est en partant du constat de résultats décevants du RMI dans son volet insertion, mais aussi concernant le volet « prestation », que le Gouvernement a décidé de réformer ce dispositif, en alliant dynamisation et décentralisation de l'allocation. Alors que le partage actuel des compétences entre l'État et les départements confine à la confusion des responsabilités, le présent projet de loi doit rendre les départements pleinement responsables.
1.− Le président du conseil général devient le vrai pilote du RMI
Dans un cadre législatif et réglementaire unique fixant les conditions d'attribution et le barème de l'allocation de RMI − comme pour tout dispositif d'aide sociale légale −, la charge de la dépense correspondante et les compétences relatives aux décisions individuelles d'attribution, de renouvellement et de suspension du versement de l'allocation seront transférées de l'État au département (article 4).
L'organisation et le pilotage du dispositif d'insertion des allocataires seront placés sous la responsabilité complète du département, qui reprendra en la matière les compétences qui étaient dévolues aux services de l'État (article 24).
Les avantages attendus de ce transfert résident dans la simplicité et la lisibilité du nouveau dispositif, grâce à la réduction du nombre d'interlocuteurs des allocataires (les DDASS n'intervenant plus sur les situations individuelles) et à la clarification des responsabilités. Par ailleurs, la charge de l'allocation et le pilotage du dispositif d'insertion étant confiés à la même collectivité, il est attendu une plus grande efficience du dispositif d'insertion, permettant d'accroître les sorties du RMI. Parallèlement, le rôle de l'État se concentre sur son rôle régalien et les missions normatives, de suivi et d'évaluation qui sont déjà les siennes (titre III, articles 40 et 40 bis). La mission d'évaluation doit s'effectuer grâce à des outils d'information juridiquement et techniquement confortés, qui s'appuient notamment sur les réseaux nationaux des caisses de la branche famille, confirmées dans leur rôle d'opérateurs de la gestion de l'allocation.
Les principes de la décentralisation sont fixés par la loi, qui modifie le code de l'action sociale et des familles. La loi ne modifie pas la répartition des compétences en ce qui concerne le barème de l'allocation de RMI et ses conditions d'attribution, dont la fixation continue de relever de la compétence de l'État, dans le cadre de son pouvoir réglementaire : revalorisé désormais une seule fois par an par décret (article 1er), le RMI ne sera plus pris en charge par l'État (article 2).
Au-delà, la gestion du dispositif est effectuée sous la responsabilité du département qui passe des conventions à cet effet avec les opérateurs de l'allocation (caisses d'allocations familiales, caisses de mutualité sociale agricole) et de l'insertion (Agence nationale pour l'emploi, associations, entreprises, autres collectivités au titre de leurs compétences respectives − communes et établissements publics de coopération intercommunale − pour assurer la fonction de suivi des personnes désignées comme « référents », voire pour gérer la politique locale d'insertion, régions pour les jeunes et la formation professionnelle, État au titre des mesures d'aide à l'emploi). Ses marges de manœuvre seront accrues : il disposera notamment de la possibilité de déléguer complètement aux organismes payeurs les décisions individuelles liées à l'allocation à l'exception des décisions de suspension du versement de l'allocation (articles 7, 8, 15 et 16). En outre, le texte prévoit la réorganisation du dispositif institutionnel d'insertion, c'est-à-dire celle du conseil départemental d'insertion (article 25), et celle des commissions locales d'insertion (articles 29, 30 et 32), placés sous la direction du seul département, dans un cadre législatif plus ouvert modifiant notamment la composition de ces instances.
NOMBRE D'AUTORITÉS INTERVENANT DANS LA NOUVELLE PROCÉDURE
Préfet (DDTEFP)
Possibilités de prospection des offres d'emploi dans le secteur non marchand.
Informations des services du département sur la situation des employeurs en matière de licenciements.
Articulation avec le service public de l'emploi dans le cadre des politiques territorialisées orientées vers les allocataires du RMI.
ANPE (et cotraitants)
Prospection des offres d'emploi dans le secteur non marchand.
Traitement des offres RMA. Mise en relation avec les employeurs.
Orientation à l'entrée du dispositif et évaluation de la situation professionnelle du salarié en vue d'une réorientation en dehors du dispositif.
Recouvrement et contrôle du versement des cotisations de sécurité sociale.
Établissement et vérification des cotisations d'assurance chômage.
CAF/CMSA
Versement de l'allocation RMI.
Recueil des informations relatives au RMA en vue d'établir les droits au RMI.
Possibilité de versement de l'aide du département à l'employeur.
Les CAF/CMSA continuent à assurer le versement du RMI aux bénéficiaires de CI-RMA.
Pilotage du dispositif d'insertion.
Dans de rares cas, principalement pour le service de l'allocation, les conventions de coopération que le département pourra conclure avec ses partenaires seront encadrées par des règles générales fixées par décret, ce pour assurer une unité de traitement des usagers (article 13). La neutralité financière des flux de trésorerie entre les départements et les caisses qui continueront à liquider l'allocation sera garantie, et organisée par décret (article 14).
Les modalités de gestion de l'allocation sont aménagées par les articles 9 à 12, dans le sens d'une plus grande souplesse et d'une décentralisation complète.
C'est le conseil général qui élaborera et adoptera le programme départemental d'insertion qu'il mettra en œuvre avec le concours des autres collectivités avec lesquelles il aura passé convention, ainsi que de ses partenaires économiques et sociaux (article 26). L'article 27 est relatif au programme local d'insertion, qui pourra être délégué à une commune ou à un établissement public intercommunal. Le Sénat a adopté un article 32 bis prévoyant que ce programme soit transmis au conseil général, et non au conseil départemental d'insertion.
Comme l'énonce l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, globalement, le choix est fait de donner toutes les marges de manœuvre possibles au département, dans le cadre d'un dispositif qui doit assurer à ses bénéficiaires des droits égaux sur l'ensemble du territoire.
Le texte est applicable aux DOM (article 33) et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (article 34), dans le respect de leur organisation spécifique qui est préservée pour tenir compte de l'existence des agences départementales d'insertion dans les DOM et de la commission territoriale d'insertion en substitution au conseil départemental d'insertion à Saint-Pierre-et-Miquelon, où par ailleurs les missions dévolues aux CAF sont confiées à la caisse de prévoyance sociale. Votre Rapporteur s'interroge cependant sur le devenir exact du revenu de solidarité versé dans ces collectivités (cf. infra).
2.− Le dispositif est clarifié pour toutes les parties prenantes
Le département devient le responsable unique pour l'allocation et le volet insertion du RMI, soit un système simplifié, plus lisible pour l'usager. Dès l'entrée dans le dispositif, le président du conseil général désignera un « référent » qui suivra le bénéficiaire (article 18). La mission de cette « personne chargée d'élaborer le contrat d'insertion avec l'allocataire et [ses ayants droit] et de coordonner la mise en œuvre de ses différents aspects économiques, sociaux, éducatifs et sanitaires » pourra également être confiée, par convention, à une autre collectivité territoriale ou à un autre organisme intervenant dans le dispositif.
Le projet de loi prévoit en outre qu'une information complète est délivrée aux demandeurs de RMI sur leurs droits et devoirs (article 6). Quant à l'intervention des commissions locales d'insertion sur les situations individuelles, elle ne sera maintenue que lorsqu'une suspension du versement de l'allocation sera envisagée, de façon à améliorer la clarté des procédures.
Il est également proposé qu'un certain nombre de mesures d'accès à l'emploi (tel le contrat d'insertion-revenu minimum d'activité) ou de prestations comportant un accompagnement personnalisé puissent désormais valoir par elles-mêmes contrat d'insertion au sens du RMI. Le Sénat a d'ailleurs précisé ce point à l'article 19. L'allègement des démarches, tant pour les usagers que pour les services sociaux, est donc certain.
Parallèlement, la mise en place prochaine du nouveau formulaire de demande de l'allocation de RMI constituera une simplification administrative tout en apportant l'ensemble des informations utiles aux services instructeurs. De ce fait, la démultiplication de modèles de formulaires sur le territoire ou la demande de pièces supplémentaires seront rendues inutiles.
En définitive, comme l'indique l'étude d'impact, les mesures de recentrage des responsabilités, de clarification des rôles et de simplification des circuits prévues par le présent projet de loi aboutiront à une moindre complexité de l'ordonnancement juridique, quel que soit le point de vue envisagé :
− pour l'usager, qui pourra mieux identifier les compétences de ses interlocuteurs ;
− pour le département, qui aura clairement le rôle de chef de file tant pour l'allocation que pour l'insertion ;
− pour ses partenaires, qui n'auront plus qu'un seul interlocuteur ;
− pour les services de l'État parce que, n'en étant plus copilotes, ils pourront mieux se consacrer à leurs missions de contrôle, de suivi et d'évaluation.
La philosophie de la responsabilisation a été exprimée de façon très parlante par M. François Fillon, le 26 mai dernier au Sénat, au cours de la discussion générale sur le présent projet de loi :
« Aujourd'hui, notre système est déresponsabilisant. Il l'est parce que les collectivités locales s'abritent toujours sous le parapluie de l'État.
« J'ai été maire, président de conseil général et président de conseil régional, et je sais comment cela se passe : une mesure positive à l'égard de la population est prise, dont on se glorifie à l'échelon local, mais, quand cela tourne mal, on dit que la faute en incombe à l'État. Et c'est toujours effectivement le cas parce que l'État garde toujours, d'une façon ou d'une autre, le contrôle des différents dispositifs et s'expose ainsi à cette déresponsabilisation que je juge dangereuse pour l'avenir même de notre démocratie.
« Les Français doivent savoir que le président du conseil général et sa majorité ont la responsabilité du RMI. Si le RMI est mal géré dans un département, la faute en incombe donc au président du conseil général et il faut, le cas échéant, agir comme il convient de le faire dans ce domaine. Il ne faut pas rester dans des systèmes de copilotage où les responsabilités sont tellement partagées que personne n'est plus en mesure d'identifier qui prend les décisions. »
L'encadré suivant recense les compétences qu'il est prévu que l'État conserve :
Le rôle de l'Etat dans le nouveau dispositif
L'État conservera, outre la gestion de certaines mesures qui concourent à l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RMI (emploi, santé, hébergement), essentiellement quatre séries de compétences :
− le pouvoir normatif : l'allocation continuera d'être un droit objectif pour toute personne en remplissant les conditions d'accès. Comme pour toute prestation d'aide sociale, les règles relatives à l'allocation de RMI seront définies au niveau national. En particulier, les principes fondamentaux relèveront toujours de la compétence du législateur en application de l'article 34 de la Constitution. La prestation est inscrite dans le règlement départemental d'aide sociale. Conformément à l'article L. 121-4 du code de l'action sociale et des familles, le conseil général pourra décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements ;
− le contrôle de légalité, dans les conditions de droit commun. Ce contrôle portera notamment sur le règlement départemental d'aide sociale. Il ne s'exercera pas à l'égard des décisions individuelles ;
− le suivi statistique, l'évaluation et le contrôle du fonctionnement du dispositif : la nature des informations qui devront être communiquées à l'État pour permettre au Gouvernement de conduire sa politique sociale générale et d'en rendre compte au Parlement ainsi qu'à l'Union européenne seront déterminées par la loi ; l'inspection générale des affaires sociales sera compétente pour contrôler l'application de la loi en matière de RMI et de RMA ;
− l'exercice du pouvoir de justice (juridictions administratives spécialisées de l'aide sociale notamment).
3.− Certaines interrogations demeurent sur la nouvelle architecture
Outre l'aspect financier du transfert, qui représente aux yeux de votre Rapporteur comme de votre commission l'incertitude majeure de la réforme, évoquée infra, quelques questions demeurent posées sur la nouvelle architecture du RMI proposée.
a) Le Sénat a supprimé l'encadrement des crédits d'insertion
En première lecture, le Sénat a supprimé l'article L. 263-5 du code de l'action sociale et des familles, et par conséquent « la règle des 17 % », montant des crédits d'insertion devant être inscrits par les départements chaque année en fonction des dépenses d'allocation de l'année précédente. Outre les problèmes de coordination formelle posés dans le texte et dans le reste du code de l'action sociale et des familles, ce point pose une question d'opportunité.
Deux logiques s'opposent : ou bien l'on analyse cette suppression comme porteuse d'un risque de désincitation à mener une politique active d'insertion, objectifs chiffrés à l'appui, ou bien l'on considère ce pourcentage uniforme comme déresponsabilisant, et impuissant à empêcher sous-consommation et reports de crédits. Le ministre a eu l'occasion d'indiquer que le choix initial du maintien de cette norme des 17 % avait effectivement pour objet d'apaiser les inquiétudes liées à une éventuelle réduction de l'effort d'insertion sociale et professionnelle. À terme toutefois, la logique de la décentralisation voulait, selon lui, que l'objectif de responsabilisation des départements aboutisse à la suppression de cette obligation légale en sa forme actuelle. Votre Rapporteur proposera un amendement tendant à rétablir cette norme, pour le bon déroulement du transfert de compétence.
b) Le devenir du revenu de solidarité outre-mer n'est pas explicite
Comme indiqué supra, votre Rapporteur s'interroge sur le devenir du revenu de solidarité dans les DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, l'article L. 522-14 de code de l'action sociale et des familles, qui l'institue, n'est pas modifié. Mais la question de son financement reste floue, puisque, d'une part, l'article 46-83, article 30 de la section budgétaire « Santé, famille, personnes handicapées et solidarité », qui en est le support dans le budget de l'État, disparaîtra à la fin de l'exercice 2003, et que d'autre part, pour la part des crédits versée par le département, l'article de référence (L. 263-5 du code de l'action sociale et des familles) a été supprimé par le Sénat. Or l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 mentionne clairement le revenu de solidarité comme étant pris en compte dans le montant du transfert de fiscalité destiné à financer l'allocation dès 2004.
B.- LE GOUVERNEMENT TIENT SES ENGAGEMENTS DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES
Lors de la première lecture du texte, une bonne partie des débats a porté sur le transfert de fiscalité que devait prévoir la loi de finances pour 2004. En dépit des assurances alors données par le Gouvernement, les observateurs restaient dans l'expectative. Votre Rapporteur se félicite que le volet financier de la réforme soit désormais connu − et même voté en première lecture −, même s'il ne s'agit que d'une première étape.
1.− Le financement du RMI sera assuré par le transfert d'une fraction de TIPP
Le quatrième alinéa du nouvel article 72-2 de la Constitution dispose, en application de l'article 7 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République : « Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. [...] » C'est pourquoi l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004, adopté en première lecture le 21 octobre dernier, organise le transfert de l'État à l'ensemble des départements d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Le montant du transfert en 2004 représente 4,9 milliards d'euros, ce qui correspond à la dépense prévisionnelle pour 2003. Le schéma du transfert est le suivant :
MODALITÉS FINANCIÈRES DU TRANSFERT DU RMI AUX DÉPARTEMENTS
Montant transféré de TIPP sur le supercarburant sans plomb = 20,98 % du produit de la TIPP sur ce produit en 2003 = 1.861.663.200 €
Consommation constatée en 2003 = 150,62 millions d'hectolitres
Fraction du tarif de TIPP sur le supercarburant sans plomb
Montant des dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre du RMI et du revenu de solidarité
4.947.465.000 €
Montant de TIPP transféré à l'ensemble des départements
soit 20,96% du produit total de la TIPP en 2003 pour le supercarburant sans plomb, le supercarburant ARS et le gazole (23.608.656.000 €)
Montant des transferts de ressources au bénéfice de l'ensemble des départements en 2004
Montant transféré de TIPP sur le supercarburant = 20,86 % du produit de la TIPP sur ce produit en 2003 = 199.166.200 €
Consommation constatée en 2003 = 14,93 millions d'hectolitres
Fraction du tarif de TIPP sur le supercarburant
Montant transféré de TIPP sur le gazole = 20,95 % du produit de la TIPP sur ce produit en 2003 = 2.886.636.000 €
Consommation constatée en 2003 = 351,60 millions d'hectolitres
Fraction du tarif de TIPP sur le gazole
Source : rapport général sur le projet de loi de finances pour 2004, tome II, conditions générales de l'équilibre financier.
Votre Rapporteur note que, dans la dernière colonne de ce tableau, les pourcentages du produit de la taxe appliquée aux différents produits en cause s'éloignent légèrement de la norme globale de 20,96 % calculée pour équilibrer le transfert. En effet, l'impossibilité de descendre en dessous du centime d'euro pour déterminer les fractions de tarifs transférées (en euros par hectolitre) a obligé le Gouvernement à choisir des arrondis qui sont répercutés, globalement, sur le pourcentage du produit de TIPP transféré.
Par la suite, le montant de cette part transférée de TIPP devrait évoluer en fonction des variations propres à l'assiette de cet impôt et de fractions de certains tarifs fiscaux fixés en loi de finances qui seraient, en quelque sorte, « attribuées » à l'ensemble des départements. En conséquence, le chapitre 46-83 − Prestations de solidarité, qui regroupait les crédits du RMI et ceux du revenu de solidarité dans les DOM, sera supprimé en 2004.
L'article voté en première lecture à l'Assemblée nationale est le suivant :
Les ressources attribuées au titre des transferts de compétences prévus par la loi n° ....-.... du .. .......... .... portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité sont équivalentes au montant des dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité prévu à l'article L. 522-14 du code de l'action sociale et des familles.
La fraction de tarif mentionnée à l'alinéa précédent est calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2003, elle conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité. Jusqu'à la connaissance des montants définitifs des quantités et dépenses susmentionnées, cette fraction est fixée à :
- 12,36 € par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb ;
- 13,34 € par hectolitre s'agissant du supercarburant sans plomb contenant un additif améliorant les caractéristiques antirécession de soupape ou tout autre additif reconnu de qualité équivalente dans un autre État membre de la Communauté européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen ;
- 8,21 € par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120°C.
Chaque département reçoit un pourcentage de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers mentionnée au deuxième alinéa du présent article. Ce pourcentage est égal, pour chaque département, au montant des dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité dans ce département, rapporté au montant total de ces dépenses dans l'ensemble des départements. Ces pourcentages sont constatés par un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget. Jusqu'à la connaissance des montants définitifs de dépenses exécutées par l'État en 2003 au titre de l'allocation du revenu minimum d'insertion, ces pourcentages sont fixés provisoirement par un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget.
À compter de l'année 2006, le Gouvernement remet tous les trois ans au Parlement, au plus tard le jour de dépôt du projet de loi de finances de l'année, un rapport relatif :
− à l'évolution annuelle, pour chaque département, d'un ratio harmonisé rapportant le nombre des allocataires du revenu minimum d'insertion, des allocataires du revenu de solidarité et des bénéficiaires du revenu minimum d'activité au montant de la dépense effectuée au titre de l'exercice des politiques publiques transférées par la loi n° ....-.... du .. .......... .... portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité ;
− au bilan de la gestion administrative et financière de ces politiques publiques par chaque département, sous la forme d'indicateurs annuels de résultats harmonisés et renseignés par des informations transmises par les conseils généraux ;
− à l'analyse des variations annuelles selon les départements du nombre des allocataires du revenu minimum d'insertion, des allocataires du revenu de solidarité et des bénéficiaires du revenu minimum d'activité.
Les quatre derniers alinéas ont été introduits par l'Assemblée nationale, et il faut en souligner l'importance. Ces indicateurs compléteront très utilement l'évaluation prévue au titre III du présent projet de loi.
2.− Le transfert n'est pas l'habillage d'une dotation budgétaire
L'article 3 du présent projet de loi dispose que « Les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences réalisés par la présente loi sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'État dans les conditions fixées par la loi de finances ». Le Sénat, sur proposition de sa commission des Finances, a supprimé la notion de « charges financières » ainsi que celle de « ressources équivalentes ».
Quant à l'article 41, il dispose que « Les dispositions de la présente loi sont applicables à compter du 1er janvier 2004, sous réserve de l'entrée en vigueur à cette date des dispositions de la loi de finances mentionnée à l'article 3 ».
Comme l'indique notre collègue Gilles Carrez, Rapporteur général du budget, dans le tome II de son rapport précité, l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 prévoit la mise en œuvre de ces dispositions de la façon suivante :
- les charges résultant, pour les départements, de l'application du présent projet de loi, doivent être financées par l'attribution à ces départements d'une partie d'un impôt d'État. Ces charges ne peuvent donc être financées, a priori, ni par une dotation prélevée sur le budget général de l'État, ni par le transfert de la gestion d'un impôt comprenant un pouvoir décisionnel décentralisé en matière d'assiette, de taux et de modalités de recouvrement ;
- l'entrée en vigueur effective des dispositions de la future loi, à compter du 1er janvier 2004, est conditionnée par l'adoption, en loi de finances, d'un tel dispositif avant cette date.
Le Rapporteur général précise que « [l'article 40 du projet de loi de finances] ne constitue en rien l'habillage fiscal d'une nouvelle dotation budgétaire. Il amorce en fait l'attribution pérenne à l'ensemble des départements de fractions de certains tarifs de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, fractions fixées par la loi de finances. La loi de finances, vecteur approprié de l'engagement ferme et solennel du législateur auprès des collectivités territoriales concernées, confèrerait ainsi, en l'espèce à l'ensemble des départements, une source de financement propre, par le partage du produit d'un impôt perçu par l'État. »
Pour rassurante qu'elle soit, cette analyse n'apaise pas aux yeux de votre Rapporteur, toutes les inquiétudes. Car si l'autonomie financière est réelle, la responsabilité locale n'en est que plus grande.
C.- LE QUESTIONNEMENT SUR L'ÉVOLUTION DE LA CHARGE FINANCIÈRE EST LÉGITIME
1.− Dynamisme de la prestation contre dynamisme de la ressource
La logique du transfert financier prévu induit des conséquences qui ont d'ores et déjà suscité des débats nourris, notamment à l'occasion de l'examen par le Sénat, en première lecture, du présent projet de loi. Rien ne garantit en effet, tant pour l'ensemble des départements que pour chaque département pris isolément, que ces modalités de fixation du montant des ressources par attribution d'une partie de la taxe intérieure de consommation assise sur les carburants les plus courants permettent la couverture à l'euro près, chaque année, des dépenses assumées pour le financement des politiques publiques transférées par le présent projet de loi.
À cet égard, votre Rapporteur veut citer les travaux de son collègue sénateur Michel Mercier, rapporteur pour avis du présent projet de loi au nom de la commission des Finances du Sénat.
Ce dernier reproduit la simulation financière d'un transfert du RMI en 1993 aux départements assorti de l'attribution d'une quote-part de la TIPP. Il en ressort le tableau suivant :
SIMULATION DU COÛT POUR LES DÉPARTEMENTS D'UNE DÉCENTRALISATION DU RMI EN 1993
RMI prestations versées (1) (a)
Perte départementale (a - b)
Perte départementale cumulée
(1) Hors prime de Noël et coût de gestion
Source : Douanes, CAF, citées in Michel Mercier, avis de la Commission des finances du Sénat, n° 305, page 40.
Le graphique suivant illustre ce décalage croissant, entre 1993 et 2002 :
SIMULATION DU COÛT POUR LES DÉPARTEMENTS
D'UNE DÉCENTRALISATION DU RMI EN 1993
Il existe cependant, comme le fait valoir le Rapporteur général, « au moins deux raisons de penser que le présent dispositif ne constitue pas un marché de dupes, qui serait passé au détriment des départements » :
- les fractions des tarifs de la taxe attribuées à l'ensemble des départements sont assises sur les quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national, dont l'évolution constituera pour l'avenir la variable déterminante de l'évolution du montant des ressources attribuées à ces départements. Sans préjuger de l'avenir, on peut constater, sur les périodes récentes, que l'évolution du rendement de cette taxe est largement moins erratique que les évolutions des rendements propres à d'autres grands impôts d'État, comme la TVA ou l'impôt sur les sociétés. Demeure néanmoins la lancinante question de l'imprévisible évolution des « termes de l'échange », d'autant que l'État demeure seul compétent pour revaloriser annuellement le montant de l'allocation ;
- sauf retournement conjoncturel majeur, il n'y a plus lieu de craindre un afflux de nouveaux allocataires du RMI, ce qui serait le cas si l'on en était encore à la phase d'amorçage du dispositif. En revanche, il est vrai qu'il n'est pas possible de prévoir avec certitude quelle sera à l'avenir l'évolution du nombre des allocataires, dont votre Rapporteur a indiqué combien elle était corrélée à la conjoncture économique.
On peut également souligner que le présent projet de loi a précisément pour but d'impliquer davantage les départements dans la gestion du RMI, et que l'objectif d'efficience recherché n'implique pas forcément, au contraire, que le coût financier l'évolution future du dispositif soit supporté par l'État. C'est ainsi que le Rapporteur général indique pertinemment que « l'absence d'égalité entre les moyens nécessaires afin de financer la mise en œuvre d'une politique publique et les moyens dont dispose une collectivité publique responsable de cette mise en œuvre, constitue le lot commun de la gestion publique. L'État est d'ailleurs la principale collectivité publique confrontée à cette réalité. Et c'est précisément cette réalité qui doit encourager les gestionnaires publics à faire de la performance administrative et financière le critère de mise en œuvre des politiques publiques. »
2.− Périmètre des compétences nouvelles contre montant du transfert financier
Votre Rapporteur considère comme légitime l'interrogation relative au périmètre des compétences transférées : ne peut-on parler de création ou d'extension de compétence lorsque, parallèlement à la décentralisation du RMI, est créé un revenu minimum d'activité, dont le coût pour la politique du RMI pourrait être substantiel ? ou bien lorsqu'est annoncée une réforme de l'allocation de solidarité spécifique dont les conséquences sur le RMI et sur le RMA sont encore indéterminées ? ou encore lorsque rien n'est précisé quant à la prime exceptionnelle de fin d'année dite « prime de Noël », dont la régularité n'est prévue par aucun texte ? ou enfin au sujet des charges de gestion du dispositif que les services des départements devront assumer en lieu et place de l'État ?
a) Le coût du RMA ne sera pas neutre pour les départements
Le dispositif du revenu minimum d'activité en lui-même est examiné dans le chapitre suivant du présent rapport. À ce stade cependant, votre Rapporteur souhaite discuter du « statut » de cette compétence départementale et de ses conséquences financières.
Si le Rapporteur général, dans son rapport précité, accepte l'analyse selon laquelle « le dispositif futur relatif au revenu minimum d'activité constitue la création légale d'une compétence que les départements sont invités à exercer », il poursuit : « Cependant, du point de vue financier, on observe que le paiement par le département d'une fraction d'un revenu du travail à hauteur du montant du revenu minimum d'insertion au bénéfice d'un allocataire de cette prestation, ne peut être réalisé précisément qu'au bénéfice d'un tel allocataire. En conséquence, la mise en œuvre concrète du revenu minimum d'activité ne devrait pas, presque par définition, constituer une charge supplémentaire aux charges financières issues du paiement du revenu minimum d'insertion stricto sensu. »
Or il apparaît au contraire que le RMA aura un coût immédiat pour le département supérieur à la simple charge du RMI. En effet, comme le montre notre collègue sénateur Bernard Seillier (8), dans la mesure où le RMI est une allocation différentielle et le RMA une aide forfaitaire, et dans la mesure où le projet de loi garantit, toutes choses égales par ailleurs, le maintien de l'allocation de RMI perçue avant l'entrée dans le dispositif, il existe donc un surcoût potentiel à la charge du département lié à la transformation d'une allocation différentielle en aide forfaitaire. 32 % des allocataires du RMI bénéficient en effet de revenus supplémentaires qui sont pris en compte pour le calcul de l'allocation de RMI, mais qui ne seraient plus pris en compte pour l'aide forfaitaire du département. Le montant moyen de ces revenus supplémentaires (hors prestations versées par les caisses d'allocations familiales) est en moyenne de 138 euros par allocataire. Le coût direct du RMA est donc potentiellement plus élevé que celui du RMI.
Le rapport précité de notre collègue sénateur Michel Mercier reprend une estimation de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère des Affaires sociales, du travail et de la solidarité, qui a établi le tableau suivant (9) :
ESTIMATION DU SURCOÛT DU RMA POUR LES DÉPARTEMENTS AU TITRE DE L'ANNÉE 2004
de personnes bénéficiant
du RMA
des allocataires au RMI depuis plus de 2 ans
Montant mensuel moyen de l'allocation RMI versée
(au 31/12/2002)
du plafond RMI net
du forfait logement
Surcoût moyen mensuel
par individu pour les départements
Surcoût moyen annuel total pour les départements
5.170.477
6.543.851
Isolé avec 1 ou 2 enfants
Isolé avec 3 enfants ou plus
2.356.617
14.070.945
Source : direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère des affaires sociales.
Notre collègue apporte les précisions suivantes sur les hypothèses retenues :
− la répartition par situation familiale des 70.000 allocataires du RMA est calée sur celle des allocataires au RMI depuis plus de deux ans ;
− il est supposé que les personnes bénéficiant d'un RMA ont travaillé 12 mois, donc avec une rémunération mensuelle de 541,42 euros ;
− il est supposé que les couples sont « mono-actifs », ayant donc comme seul revenu le RMA ;
− il est supposé qu'il y a autant de familles avec un enfant qu'avec deux enfants ;
− les familles de 3 enfants ou plus sont considérées comme des familles de 3 enfants.
Par ailleurs, les estimations figurant dans ce tableau se fondent sur une hypothèse de 70.000 bénéficiaires du RMA, soit le nombre de bénéficiaires attendus, en moyenne, pour l'année 2004, année de montée en charge du dispositif. En régime de croisière, le RMA devrait concerner, selon l'étude d'impact, près de 100.000 bénéficiaires. Le surcoût à la charge des départements pourrait alors être de l'ordre de 20 millions d'euros.
De surcroît, l'évaluation figurant dans ce tableau est particulièrement prudente. En effet, d'une part, l'aide forfaitaire accordée dans le cadre du RMA est fixée par la présent projet de loi à un montant de 362,30 euros, alors que l'hypothèse faite ci-dessus est de 357 euros, soit le montant mensuel du plafond RMI net du forfait logement au 31 décembre 2002. D'autre part, la simulation effectuée suppose que les bénéficiaires du RMA se répartiront de manière équitable entre les différentes catégories d'allocataires du RMI. Or, le RMA devrait bénéficier principalement aux personnes isolées sans enfant et sans ressources complémentaires, ce qui permet d'estimer un coût plus important pour les départements.
Il faut donc souhaiter que ces coûts immédiats soient plus que compensés par les économies à venir, tirées de la meilleure gestion du dispositif du RMI, et d'un développement effectif de l'insertion, notamment via le RMA.
b) La réforme de l'allocation de solidarité spécifique n'est pas finalisée
Au cours des débats sur la première partie du projet de loi de finances pour 2004, le Gouvernement a pris l'engagement de permettre aux chômeurs en fin de droits, bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), qui viendraient à perdre ce bénéfice du fait de la réforme de la prestation votée en première lecture le 5 novembre dernier à l'Assemblée nationale, de se voir proposer un contrat insertion-revenu minimum d'activité.
Lors de l'examen en commission de l'article 40 du projet de loi de finances, M. Charles de Courson a relevé que la mesure d'économie proposée sur l'ASS permettrait de dégager pour l'État une économie de 170 millions d'euros, près de 170.000 personnes étant concernées, dont une partie va basculer dans le RMI. Notant qu'au dernier comité des finances locales avait été constatée l'absence d'un quelconque « effet ASS » dans le calcul de la compensation du transfert, il a regretté que l'article 40 ne prévoie aucune clause de régularisation sur ce point.
Par ailleurs, les conclusions d'une note émanant de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, évoquées dans la presse (10), incitent à tenir pour certain un important surcroît de sorties de l'assurance chômage au 1er janvier 2004, du fait de l'application des nouvelles règles d'indemnisation décidées par les partenaires sociaux en décembre 2002. 180.000 demandeurs d'emploi sortiraient ainsi de façon anticipée du régime au 1er janvier prochain, soit un total de 250.000 pour le seul mois de janvier. « Ces sorties massives vont avoir un impact important sur le nombre de demandes d'entrée en ASS ou en RMI », selon les mêmes sources. En janvier prochain, aux 50.000 dossiers d'ASS déposés comme chaque mois auprès des Assedic, devraient s'ajouter quelque 160.000 demandes supplémentaires. Et sur ces 160.000 demandes, 45.000 personnes devraient être admises, soit un taux deux fois plus important que la normale.
c) La « prime de Noël » n'est plus exceptionnelle
Pas plus que le texte, l'exposé des motifs ou l'étude d'impact du présent projet de loi, les débats au Sénat n'ont abordé la question du financement de la « prime de Noël », sauf au travers d'amendements de l'opposition, rejetés, qui tendaient à l'institutionnaliser. Les travaux préparatoires en faisaient pourtant mention.
La « prime de Noël » est versée, sans base légale, aux allocataires du RMI en fonction de leurs charges de famille, mais également aux chômeurs pour un montant forfaitaire de 152,45 euros au 1er janvier 2003.
En 2002, les ouvertures de crédits effectuées en « collectif » de fin d'année pour couvrir ces dépenses ont représenté, sur le chapitre 46-83, article 20 précité, 225 millions d'euros, pour une prime fixée à :
− 152,45 euros pour une personne seule ;
− 228,67 euros pour une personne seule avec un enfant ou un couple sans enfant ;
− 274,41 euros pour une personne seule avec deux enfants ou un couple avec un enfant ;
− respectivement 335,39 euros et 396,37 euros pour une personne seule avec trois ou quatre enfants, et 60,98 euros par enfant supplémentaire ;
− respectivement 320,14 euros et 381,12 euros pour un couple avec trois ou quatre enfants et 60,98 euros par enfant supplémentaire.
S'agissant des allocataires du RMI, cette prime a été mise en paiement avant la fin de décembre 2002 pour ceux ayant un droit ouvert au titre du mois de novembre, et au début de janvier 2003 pour ceux qui sont entrés dans le dispositif au cours du mois de décembre.
Le Premier ministre a annoncé à la presse le 24 octobre dernier que la prime serait reconduite cette année. Votre Rapporteur souhaite que le coût de cette prime soit expressément pris en compte au moment de la fixation définitive des modalités de transfert de fiscalité aux départements. À défaut, cette prime accordée par l'État devrait rester financée par lui.
d) Les coûts de personnel sont réels
Afin d'évaluer l'augmentation du coût de gestion de l'allocation pour les départements, il est instructif de reproduire certains éléments du rapport précité de l'IGAS :
EFFECTIFS EN PLACE POUR LA GESTION DE L'ALLOCATION DANS LES CELLULES RMI DE 4 DÉPARTEMENTS
Personnel permanent en place
Nombre moyen de bénéficiaires (2) par agent ETP
(1) équivalent temps plein.
(2) allocataires payés et suspendus en moyenne pour 1998.
(3) un agent sous statut temporaire renforçait la cellule dans ces deux départements lors du contrôle.
Source : Inspection général des affaires sociales.
Dès lors, et puisque les personnels affectés à la gestion de la prestation, quoi que l'on en dise, existent bel et bien, les engagements oraux du ministre devant la commission des Affaires sociales du Sénat tenant à leur prise en compte dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif aux responsabilités locales, adopté par le Conseil des ministres le 1er octobre dernier, devront être tenus. En séance publique, le 26 mai dernier, répondant aux orateurs intervenus dans la discussion générale, le ministre a déclaré : « Quant aux transferts de personnels concernés par la décentralisation du RMI, ils sont limités. Il s'agit, pour l'essentiel, de chargés de mission et des secrétaires des commissions locales d'insertion. Leur dénombrement est en cours. Ces transferts représenteront l'équivalent de quelques emplois à temps plein par département. Ils ne sont donc pas une difficulté majeure. »
À tout le moins devra-t-il être tenu compte, sur tous ces sujets d'incertitude, a posteriori, des charges supplémentaires éventuelles induites par les modifications de la réglementation. Enfin, il appartiendra au législateur de juger, dans le cadre des débats relatifs aux lois de finances, de l'opportunité d'une modification des fractions des tarifs de taxe intérieure de consommation attribuées à l'ensemble des départements.
3.− Uniformité du barème contre évolutions locales contrastées
a) Le dynamisme de l'allocation diffère selon les départements
Le nombre d'allocataires du RMI n'évolue évidemment pas de la même façon dans chaque département. La carte suivante illustre les différences dans le rythme d'accroissement ou de diminution du nombre de ces allocataires :
b) Les taux transférés ne pourront pas être modulés localement
Les débats de votre commission sur l'article 40 du projet de loi de finances ont fait apparaître l'impossibilité de moduler localement les taux de la fiscalité transférée, ce qui a été unanimement regretté. À cette occasion, le Président Pierre Méhaignerie a jugé souhaitable d'obtenir l'assurance de pouvoir pratiquer un certain degré de modulation.
Il semble cependant que le droit communautaire fassent obstacle à une modulation des taux de la TIPP pour les départements, une telle modulation pouvant éventuellement être envisagée pour les régions, mais certainement pas pour les départements, en raison de leur petite taille.
Dans ces conditions, votre Rapporteur ne peut que souhaiter, dès que possible, un effort très important en matière d'évaluation de la charge financière qui pèsera sur les départements.
D.- UNE ÉVALUATION PRÉCOCE EST INDISPENSABLE
1.− Pour connaître l'évolution de la charge financière
a) Des amendements sont venus améliorer les textes
Ainsi qu'il vient d'être démontré, au-delà des avancées de la réforme proposée, qu'il faut saluer, plusieurs incertitudes pèsent sur le coût réel que vont devoir supporter les départements dans leur ensemble, et chaque département en particulier.
C'est pourquoi votre Rapporteur se réjouit qu'ait été adopté en première lecture, à l'article 40 du projet de loi de finances, l'amendement de votre commission prévoyant qu'à compter de 2006, le Gouvernement remette au Parlement, tous les trois ans, un rapport d'évaluation :
Ce rapport permettrait la traduction du principe selon lequel « une plus large décentralisation doit s'accompagner d'une bonne connaissance et d'une évaluation des politiques publiques locales dans le double souci de favoriser une utilisation optimale des deniers publics et d'améliorer le service rendu à la population », principe dont le Rapporteur général a noté qu'il figurait dans l'exposé des motifs de l'article 84 (11) du projet de loi relatif aux responsabilités locales, adopté par le Conseil des ministres le 1er octobre 2003.
Dans le présent projet de loi, le Sénat a introduit un article 3 bis modifiant l'article L. 1614-3-1 du code général des collectivités territoriales pour prévoir l'établissement par la commission consultative sur l'évaluation des charges d'un bilan annuel du coût, pour les départements, des créations et extensions de compétences. Il a également introduit un article 40 bis demandant la transmission au Parlement, avant le 1er juillet 2006, d'un rapport d'évaluation de la loi, qui devra notamment présenter le bilan de l'insertion des allocataires du RMI et le bilan du fonctionnement du dispositif local d'insertion.
b) La question de la péréquation entre départements reste ouverte
L'article 3 du présent projet de loi ne prévoit aucun mécanisme de solidarité destiné, selon l'article 72-2 de la Constitution, à « favoriser l'égalité entre les départements ». Alors que le rapport de notre collègue sénateur Bernard Seillier (12) se borne à se demander, sans trancher, si cette disposition constitutionnelle est contraignante en l'espèce, les débats au Sénat n'ont pas porté sur ce point précis.
Il est peut-être trop tôt pour fixer dans la loi un mécanisme de péréquation, alors que le montant définitif du transfert et ses modalités département par département ne sont pas encore connus, et ne devraient l'être qu'à la fin du premier trimestre de 2004, voire à la fin de l'année 2004 s'agissant des effets induits par la réforme de l'allocation de solidarité spécifique. Il faudra par conséquent veiller à la production en temps et heure des rapports demandés au Gouvernement.
Au-delà, dans le cadre du projet de loi relatif aux responsabilités locales, il serait utile de poser le principe d'une péréquation globale des ressources nationales en fonction des charges des départements, toutes compétences confondues.
2.− Pour que la gestion par la performance qu'aurait permise l'application de la loi organique ne soit pas perdue de vue
Si la décentralisation du RMI n'avait pas lieu, l'allocation resterait du ressort de l'État, et son inscription sur une ligne du budget de l'État emporterait nécessairement, en application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la construction d'objectifs de résultats et d'indicateurs de performance spécifiques, au vu desquels le Parlement se prononcerait chaque année sur le niveau des crédits à voter, au sein de la mission « solidarité et intégration », sur le programme « lutte contre l'exclusion ».
Puisque de tels instruments ne verront pas le jour pour le RMI et le RMA, votre Rapporteur souhaite que les rapports précités demandés par le Parlement d'une part, et les analyses résultant des dispositions de l'article 40 du présent projet de loi d'autre part, permettent d'apprécier, de façon au moins équivalente, l'efficacité et l'efficience de la politique publique mise en œuvre. Elle déposera un amendement tendant à compléter en ce sens l'article 40 bis.
LE RMA DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE DE L'INSERTION ÉCONOMIQUE
I.- UN CONTRAT DE TRAVAIL QUI COMPLÈTE PERTINEMMENT L'EXISTANT
A.- L'ACTIVATION DES DÉPENSES DE SOLIDARITÉ
1.− 1,1 milliard d'euros d'aides à l'emploi bénéficient aux allocataires du RMI
a) Divers dispositifs, dont aucun n'est spécifique aux allocataires du RMI
Le coût des mesures emploi à la seule destination des bénéficiaires du RMI, classées comme mesures d'insertion professionnelle, est estimé à plus de 1,1 milliard d'euros, dont :
− 463 millions pour les contrats emploi solidarité ;
− 351 millions d'euros pour les contrats emploi consolidé ;
− 169 millions d'euros pour les contrats initiative emploi ;
− 86 millions d'euros pour les stages collectifs d'insertion et de formation à l'emploi.
Ce montant global ne prend pas en compte le coût lié aux emplois jeunes et aux stages de l'Association pour la formation professionnelle des adultes.
Un rappel des principales caractéristiques des dispositifs précités n'est pas inutile :
LES PRINCIPAUX TYPES DE CONTRATS AIDÉS
· Contrat emploi solidarité (CES) : embauche à temps partiel, par des employeurs publics, de personnes en difficulté (chômeurs de longue durée, allocataires du RMI, personnes handicapées notamment) au titre d'activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits. La rémunération s'effectue au SMIC ou au minimum conventionnel. L'État prend en charge 65 % de la rémunération, calculée sur la base du SMIC, ou sous certaines conditions, 85 %, voire 90 % ou 95 % jusqu'au 31 décembre 2003. Les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale sont calculées sur la base du SMIC dans la limite de 20 heures par semaine, soit 143,8 euros.
· Contrat emploi consolidé (CEC) : embauche, pendant cinq ans au maximum, de personnes en difficulté particulière. Rémunération au SMIC horaire ou rémunération conventionnelle. L'État prend en charge 60 % de cette rémunération la première année, puis 10 % de moins chaque année suivante. Pour les personnes le plus en difficulté, un taux de 80 % est maintenu pendant les cinq ans. Des limites de 120 % du SMIC et de 30 heures hebdomadaires s'appliquent. Les cotisations patronales de sécurité sociale sont exonérées dans ces limites, ainsi que la taxe sur les salaires, la taxe d'apprentissage, la formation professionnelle et l'effort de construction.
· Contrat initiative emploi (CIE) : embauche aidée de publics en difficulté. Rémunération conventionnelle, au minimum au SMIC. Une aide forfaitaire est versée à l'employeur trimestriellement durant 24 mois consécutifs en cas de contrat à durée indéterminée (CDI) ou jusqu'au terme du contrat à durée déterminée, et semestriellement pendant 36 mois supplémentaires si la personne embauchée en CDI est âgée de 50 à 65 ans, et est soit inscrite comme demandeur d'emploi depuis au moins 12 mois dans les 18 derniers mois, soit handicapée, soit bénéficiaire de l'ASS, soit allocataire du RMI (aide au prorata en cas de temps partiel). Cette aide est comprise entre 330 et 500 euros par mois.
Votre Rapporteur précise que ces contrats aidés sont contingentés par l'État. D'après le rapport de notre collègue Michel Bouvard, Rapporteur spécial des crédits du travail, le nombre de CES pouvant être signés en 2004 passerait à 170.000 (contre 240.000 en 2003), celui des CEC à 15.000 (contre 25.000 en 2003). Les CIE en revanche, dont le nombre était de 70.000 en loi de finances pour 2003, seraient portés à 110.000. À l'évidence, l'évolution de la politique nationale de l'emploi influera sur celle du RMA.
Le tableau suivant reprend ces différents dispositifs en indiquant les dépenses totales qui leur ont été consacrées en 2002 :
DÉPENSES EN 2002 DES PRINCIPALES MESURES DE POLITIQUE DE L'EMPLOI ACCUEILLANT DES ALLOCATAIRES DU RMI
(non compensée)
Évolution par rapport à 2001 (%)
SIFE collectifs (5)
SIFE individuels (5)
(1) versement au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), ministère des Affaires sociales, du travail et de la solidarité, section Travail.
(2) dont dépenses du Fonds pour l'emploi dans les DOM, secrétariat d'État à l'Outre-mer. En 2002, CES et CEC à Mayotte : 9,32 millions d'euros répartis 2/3 en CES, 1/3 en CEC. Exonérations non compensées : source Acoss.
(3) budget du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, section Travail, chapitre 44-70, articles 31 et 32.
(4) dont Contrat d'accès à l'emploi qui remplace le CIE dans les DOM, prime et exonération. Mesure en recul depuis la mise en œuvre, début 2001, de la loi d'orientation pour l'outre-mer qui permet d'exonérer l'essentiel des entreprises de leurs cotisations patronales. Par ailleurs, existe un Contrat d'insertion par l'activité dans les DOM pour les RMistes : 31,67 millions d'euros en 2002 (après 35,27 millions d'euros en 2001).
(5) Stages d'insertion et de formation à l'emploi. Rémunération du régime public (livre IX du code du travail), source CNASEA. Hors allocation formation-reclassement (UNEDIC) qui concerne très peu de RMistes. Fonctionnement des stages, budget du ministère des Affaires sociales, du travail et de la solidarité, section Travail ; répartition estimée entre SIFE collectifs et SIFE individuels au prorata des stocks annuels moyens.
Source: ministère des Affaires sociales, du travail et de la solidarité.
b) Le taux d'accès des allocataires à ces dispositifs est d'environ 30 %
La part des contrats ou stages attribués aux allocataires du RMI, ou taux d'accès (13) reste inférieure à un tiers : 30,5 % en 2001 ; 31,6 % en 2002. Ce résultat marque la limite de la stratégie de recentrage adoptée depuis plusieurs années qui a permis, par un meilleur ciblage, de contrebalancer la diminution de la dotation globale en mesures pour les publics les plus en difficulté.
Dans ce contexte, environ 11,8 % des allocataires, en termes de taux de couverture (14), ont pu accéder à l'une des mesures au cours de l'année 2002 alors qu'ils étaient 17 % dans ce cas en 1999 et plus de 21 % en 1996.
Le tableau suivant détaille les mesures d'aide à l'emploi à destination des bénéficiaires du RMI :
ACCÈS DES ALLOCATAIRES DU RMI À L'EMPLOI AIDÉ
CEC RMI
Taux d'accès aux CEC
CES RMI
Total CES
Taux d'accès aux CES
CIE RMI
Taux d'accès aux CIE
SIFE RMI*
Total SIFE*
Taux d'accès aux SIFE*
Total des 4 mesures glob. RMI
Total des 4 mesures globalisées
Taux d'accès aux 4 mesures
Effectifs allocataires du RMI
1.084.310
Taux de couverture pour ces 4 mesures
SAE RMI
Taux d'accès aux SAE
AFPA** RMI
Total AFPA
Taux d'accès à l' AFPA
SIFE ind-RMI
Total SIFE individuels
Taux d'accès aux SIFE individuels
Emplois jeunes RMI
Total emplois jeunes
Taux d'accès aux emplois jeunes
Total des 8 mesures RMI
Taux d'accès aux 8 mesures
Total des 9 mesures DOM
Taux de couverture pour ces 9 mesures
* : données 2002 non consolidées pour la métropole et non disponibles pour les DOM
** : entrées en formation dont enseignement à distance
Les taux d'accès mesurent la proportion de foyers allocataires du RMI bénéficiant d'une mesure-emploi parmi l'ensemble des foyers allocataires. Les mesures-emploi peuvent en effet concerner une personne non allocataire du RMI mais bénéficaire de celui-ci au titre d'ayant droit.
Sources : Recueil des informations auprès du CNASEA, de l'ANPE, de l'AFPA, de la DGEFP et de la DARES, Ministère des Affaires sociales, du travail et de la solidarité
Une donnée supplémentaire est la diversité des situations des allocataires selon le département considéré. La carte suivante permet de se rendre compte de ces disparités départementales en matière d'accès des allocataires à un emploi aidé :
D'après les informations recueillies par votre Rapporteur, un contrat d'insertion sur deux seulement oriente vers l'emploi. Pour près d'un tiers des contrats, il s'agit d'une recherche d'un emploi avec un accompagnement spécifique ou de l'orientation vers un emploi aidé. De plus, il faut noter que 7 % des contractants restent dans le dispositif RMI (qu'ils perçoivent ou non l'allocation) tout en occupant un emploi, généralement un emploi aidé ou un emploi saisonnier. En incluant ce type d'action dans le champ de l'emploi, c'est plus d'un contrat sur deux (54,4 %) qui mentionne une action « emploi ». Si, par ailleurs, on ne considère que les contrats dont une action au moins est renseignée, ce sont près des deux tiers d'entre eux qui sont concernés par une mesure dans le champ de l'emploi.
Globalement, l'emploi et la formation semblent avant tout envisagés pour les allocataires âgés de moins de 40 ans et dont l'ancienneté au RMI est inférieure à 3 ans. Les allocataires âgés de moins de 30 ans sont plutôt orientés vers un emploi non aidé alors que leurs aînés se voient généralement proposer une recherche d'emploi accompagnée ou un emploi aidé. Les hommes isolés signent proportionnellement plus de contrats mentionnant une « recherche d'emploi accompagnée » alors que les femmes isolées sont plutôt orientées vers les « emplois non aidés ». Les familles avec enfants sont sur-représentées dans les contrats « formation ».
Les ménages qui restent présents dans le dispositif du RMI tout en occupant un emploi sont surtout des couples, avec ou sans enfants, et des femmes isolées sans enfant qui ont accès à des emplois aidés ou à des emplois à temps très réduit et donc faiblement rémunérés. De la même manière, la nature de l'action emploi engagée semble liée à l'ancienneté de présence dans le RMI : les allocataires inscrits depuis moins d'un an se voient proposer plus souvent une recherche d'emploi sans accompagnement particulier ; lorsque la durée de perception du RMI s'échelonne entre un an et trois ans, l'orientation vers la recherche d'emploi accompagnée devient proportionnellement plus importante ; enfin, pour les allocataires plus anciens, l'orientation vers l'emploi, sans disparaître tout à fait, est relayée par des interventions relevant du champ de l'action sociale dont la part relative s'accroît sensiblement.
c) Les allocataires très éloignés de l'emploi sont les plus nombreux
Le tableau ci-dessous décrit l'ancienneté dans le RMI de ses bénéficiaires :
ANCIENNETÉ DANS LE RMI DES ALLOCATAIRES PRÉSENTS EN FÉVRIER 2000
dont : depuis 1988
Source : DREES, Études et résultats n° 193, septembre 2002.
La même étude de la DREES indique que, parmi les allocataires du RMI en février 2000, 64 % possèdent une expérience professionnelle supérieure à six mois, et 22,6 % ne possèdent aucune expérience professionnelle. Sans surprise, l'éloignement de l'emploi est donc une donnée fondamentale de la situation d'une majorité d'allocataires du RMI, mais une donnée différenciée ; d'où l'intérêt d'un dispositif ciblé sur les personnes les plus en difficulté.
2.- L'accès à l'emploi procurait initialement des gains limités par rapport au RMI
L'Observatoire national de l'action sociale décentralisée a mené, en 1997, une étude sur l'apport financier de l'accès à l'emploi pour des allocataires du RMI, dont les conclusions sont résumées dans l'encadré suivant :
RMI et SMIC : l'apport financier de l'accès à l'emploi
Il est courant d'entendre souligner le faible différentiel de revenu disponible entre un salarié au SMIC et un bénéficiaire de minima sociaux pouvant engendrer des phénomènes de dépendance à l'égard du système de protection sociale et créer des effets de « désincitation au travail » induisant ainsi de véritables « trappes de pauvreté ».
Bien que les motivations d'accès à l'emploi soient plurielles, la recherche d'une reconnaissance sociale y jouant un rôle prépondérant, il n'en demeure pas moins intéressant de mieux cerner l'apport financier que peut représenter un accès ou un retour à l'emploi pour les bénéficiaires du RMI.
L'analyse comparative des situations budgétaires de ménages de même structure bénéficiant du RMI ou d'un emploi rémunéré au SMIC peut apporter en ce sens des éléments particulièrement utiles, à condition de s'appuyer sur la notion d'unité de consommation et de retenir le revenu net de logement. Malgré ces précautions, cette démarche ne prétend pas à l'analyse exhaustive des situations concrètes car il s'avère impossible d'y intégrer les aides locales en raison de leur immense variété, et les ressources issues du travail clandestin qui par définition sont « inobservables ».
L'étude fait ressortir trois constats.
I.- L'apport financier d'un SMIC à temps plein est toujours vérifié
· Ce constat est particulièrement fondé pour les personnes isolées et les familles monoparentales qui constituent l'essentiel de la population des bénéficiaires de minima sociaux liés à la précarité dans la tranche d'âge 25/50 ans. Rappelons que personnes isolées et familles monoparentales représentent 80 % des ménages bénéficiaires du RMI. Concrètement, l'apport financier par unité de consommation du SMIC par rapport au RMI varie entre + 71 % pour une famille monoparentale locataire avec deux enfants et + 135 % pour une personne isolée hébergée par d'autres.
· Cet apport existe également pour les familles en couple, mais il est ici marginal, tout particulièrement en ce qui concerne les couples avec un ou deux enfants. Pour ces derniers, l'apport financier est seulement de + 15 %, alors que pour les couples sans enfant ou avec trois enfants l'apport oscillera entre + 26 % et + 31 %. On peut ainsi s'interroger sur l'intérêt d'un rééquilibrage des prestations familiales en faveur des couples à bas revenus avec un ou deux enfants.
En définitive, la principale cause de maintien au RMI est bien l'absence d'emploi à temps plein.
II.- L'apport financier d'un SMIC à mi-temps n'est vérifié que s'il bénéficie de mesures d'intéressement spécifiques
On sait que les emplois à mi-temps constituent la filière principale d'accès à l'emploi des bénéficiaires du RMI. Or, le SMIC à mi-temps n'engendre aucun apport financier quel que soit le type de ménage.
C'est la raison pour laquelle le contrat emploi solidarité (CES) offre un régime d'intéressement adapté, ce qui permet de ne pas pénaliser l'entrée en activité.
En ce qui concerne les emplois à trois quarts de temps, [...] l'apport financier est généralement établi, et la garantie de durée d'emploi en renforcera l'attractivité. Toutefois, il faut relever que cet apport [serait limité] [...] pour les personnes isolées locataires en [cas de] forte diminution de l'allocation logement entraînée par la reprise d'activité. [...]
Sachant que le maintien ou la recherche de l'autonomie de logement est particulièrement légitime, il serait utile d'envisager que l'allocation logement soit davantage liée au montant des revenus plutôt qu'à leur nature.
III.- La complexité de la réglementation en renforce l'opacité et en atténue donc l'efficacité
Le troisième constat de cette étude porte sur les difficultés rencontrées pour déterminer le montant des revenus dans des situations concrètes. Bien peu d'intéressés peuvent mesurer lors de l'accès à un emploi ses effets financiers durables et conjoncturels. Or, ces derniers peuvent être importants, et ils doivent donc être mieux connus. Encore faudrait-il pour qu'ils le soient les simplifier largement.
On pourrait notamment en déterminer le montant, non pas en fonction de la situation administrative passée et présente de la personne, mais uniquement en fonction du montant du salaire.
En conclusion, si cette étude permet de démontrer que l'attractivité financière de l'emploi à temps plein est bien réelle dans la très grande majorité des cas, celle-ci est faible, voire illusoire en ce qui concerne les temps partiels. Il convient donc d'en renforcer l'attractivité, mais aussi d'être de plus en plus attentif au respect des obligations découlant de l'obtention d'un revenu minimum d'insertion. Et pour que ce rappel ne soit pas incantatoire, il s'avère chaque jour davantage nécessaire de veiller au développement de l'offre d'insertion.
Source : « Étude sur l'apport financier de l'accès à l'emploi par types de ménage », in Cahiers de l'ODAS, mars 1997.
3.− L'intéressement n'a pas véritablement pris son essor
La première réforme des modalités de cumul entre RMI et salaire d'activité, intervenue au début de 1999, a permis de prolonger les possibilités de cumul. Elle a eu un impact important sur le nombre de bénéficiaires de la mesure : ce sont ainsi près de 127.000 personnes qui ont bénéficié de ce mécanisme en métropole, soit 13,5 % des allocataires, en 2000. En 2001, le nombre de personnes bénéficiant de ce cumul s'est établi à 111.684, soit 12 % des allocataires.
Les nouvelles modalités de cumul arrêtées fin 2001 devaient permettre d'améliorer le mécanisme existant en prolongeant d'un trimestre à deux trimestres la durée de cumul intégral entre RMI et revenu d'activité. Il reste que, malgré un coût supplémentaire évalué à plus de 100 millions d'euros, soit un tiers du coût total de la mesure en 2001, l'intéressement n'a connu aucun essor significatif en 2002 : il a concerné 12,6 % des foyers bénéficiaires alors même que la prolongation de la durée de cumul aurait dû entraîner mécaniquement une hausse significative du « stock » de bénéficiaires.
Le schéma ci-dessous est issu d'une étude réalisée par l'INSEE, en partenariat avec la délégation interministérielle au RMI, la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques et la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques, la caisse nationale des allocations familiales et le conseil supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts. Elle permet d'observer, 13 mois après, la situation des individus qui étaient allocataires du RMI en décembre 1996 :
Source : Solidarité et santé, n° 1, 2002.
Dans ces conditions, la création du revenu minimum d'activité prévue par le chapitre II (articles 35 à 39) du présent projet de loi, prend tout son sens pour « activer » les dépenses d'insertion destinées aux allocataires du RMI les plus éloignés de l'emploi.
B.- UN CONTRAT PROCHE DU CES, MAIS ÉGALEMENT ORIENTÉ VERS LE SECTEUR MARCHAND
En préambule, votre Rapporteur souligne que le RMA, même s'il vient s'insérer dans un paysage de l'emploi aidé déjà complexe, vaut d'être analysé pour lui-même, le ministre des Affaires sociales, du travail et de la solidarité ayant rappelé à plusieurs reprises son intention de proposer prochainement une refonte des contrats aidés existants, une fois connues les conclusions de la mission confiée sur ce point à notre collègue sénateur Bernard Seillier.
1.− Les principes du « contrat insertion-revenu minimum d'activité » sont incontestables
Le revenu minimum d'activité (RMA) correspond à la mise en œuvre du principe défini dans le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui fait toujours partie de notre « bloc de constitutionnalité » : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi ». Au regard de l'objectif du présent projet de loi qui est d'assurer le retour progressif vers un emploi de droit commun des personnes confrontées à des difficultés particulières, la finalité visée est d'assurer par un dispositif spécifique d'insertion, complet et individualisé, l'effectivité du droit au travail égal pour tous.
L'activation des dépenses sociales dans le cadre du RMA vise à assurer une qualification professionnelle aux bénéficiaires du RMI dont l'ancienneté dans le dispositif contribue à faire du RMI une « trappe à inactivité » dans laquelle s'enferment des personnes qui n'ont pas les moyens d'occuper un emploi ordinaire. Il s'agit bien d'un dispositif de réinsertion sociale et professionnelle, proposé conformément aux orientations définies lors de la « table ronde pour l'emploi » du 18 mars dernier.
Le RMA élargit les possibilités de mise en œuvre du contrat d'insertion en étendant la gamme des emplois aidés dans le nouveau contexte issu de la décentralisation du RMI, qui confiera au conseil général la responsabilité globale et unique, d'une part, de l'allocation et, d'autre part, de l'insertion sociale et professionnelle des allocataires.
Le RMA ouvre droit à un contrat de travail, dénommé « contrat insertion-revenu minimum d'activité » qui constitue une étape vers l'accès ou le retour à l'emploi pour ceux qui en sont le plus éloignés. L'objectif du revenu minimum d'activité est de déboucher ensuite sur un emploi de droit commun ou sur un CIE ou sur un emploi aidé dans le secteur non marchand, lorsque l'accès immédiat à l'emploi ordinaire non aidé n'est pas encore envisageable.
L'activation de la dépense de solidarité, que constitue l'allocation du RMI, s'inspire du principe déjà mis en œuvre dans le cadre de l'assurance chômage au titre des conventions de coopération, puis de l'aide dégressive à l'employeur pour faciliter la reprise d'activité. Elle s'inscrit dans le cadre des recommandations européennes et de la mise en œuvre du plan national pour l'emploi ainsi que du plan national pour l'inclusion.
2.− Les modalités techniques du contrat sont critiquées pour leur rigidité
L'article 35 du présent projet de loi insère dix articles dans le code du travail : L. 322-4-15 à L. 322-4-15-9.
a) Le champ des allocataires et employeurs concernés est circonscrit
Le public cible du contrat est constitué des allocataires depuis plus de deux ans au RMI en raison de leurs difficultés particulières d'accès au marché du travail (articles L. 322-4-15 et article L. 322-4-15-3). Le Sénat a insisté pour que cette condition de deux ans, qui relèvera des décrets d'application de la loi, soit assouplie. En réponse, le Gouvernement a laissé entendre que cette condition d'ancienneté dans le RMI pourrait être ramenée à 18 mois, voire un an.
Au cours des débats en première lecture, M. François Fillon a justifié sa position en ces termes :
« Pourquoi avons-nous choisi de limiter l'accès au revenu minimum d'activité aux personnes inscrites au RMI depuis plus de deux ans ? Je pourrais vous rappeler que dans plusieurs travaux parlementaires, notamment des propositions de loi d'origine sénatoriale, c'est une durée de trois ans qui avait été retenue [...].
« Nous pourrons en rediscuter [...], mais je crois qu'il est indispensable de fixer un seuil, ne serait-ce que parce qu'un tiers des RMIstes trouvent une solution en moins de six mois et 45 % d'entre eux en moins d'un an : l'absence de seuil serait, me semble-t-il, assez dangereuse, car elle conduirait, d'une certaine manière, à faciliter le passage au revenu minimum d'activité de ceux qui, sinon, auraient trouvé une sortie " naturellement ", au détriment de ceux qui sont plus durablement enfermés dans ce système d'assistance. »
D'après l'étude d'impact, les populations de bénéficiaires non ciblées par la mesure concernent :
− des individus très désocialisés et éloignés de l'emploi relevant prioritairement de l'insertion sociale ;
− des individus plus jeunes et diplômés que la moyenne rencontrant moins de difficultés sociales, ayant précédemment connu des périodes d'emploi souvent sous contrat aidé, mais nécessitant une insertion professionnelle. Ces personnes relèvent des autres mesures de la politique de l'emploi (CIE, CES-CEC...) ;
− des personnes connaissant peu de difficultés sociales, proches de l'emploi ordinaire, n'ayant pas a priori besoin d'accompagnement pour regagner le marché du travail.
Le champ d'application est celui des employeurs du secteur marchand et non marchand. C'est essentiellement en cela qu'il diffère du contrat emploi solidarité, cantonné au secteur non marchand. La mise en œuvre du revenu minimum d'activité est subordonnée à la conclusion d'une convention entre le département et les employeurs du secteur marchand, à l'exception des particuliers employeurs, ou du secteur non marchand, à l'exception des services de l'État et du conseil général et dès lors que, dans ce secteur non marchand, la convention est conclue dans le cadre du développement d'activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits (article L. 322-4-15-1).
L'employeur doit déterminer les conditions de mise en œuvre des actions de tutorat, de suivi et de formation destinées à favoriser le parcours d'insertion du bénéficiaire du revenu minimum d'activité (article L. 322-4-15-2).
Une convention conclue entre, d'une part, le président du conseil général, et, d'autre part, l'ANPE ou un organisme agréé par les services de l'emploi de l'État, permet de renforcer l'accompagnement individualisé du bénéficiaire du revenu minimum d'activité (article L. 322-4-15-8).
b) Les éléments fondamentaux du contrat sont fixés dans la loi
Le contrat insertion-revenu minimum d'activité est un contrat de travail d'une durée de 20 heures par semaine pour une période de 6 mois renouvelable deux fois (article L. 322-4-15-4). Là encore, des débats nourris ont eu lieu au Sénat autour de ces caractéristiques, majoritairement perçues comme trop rigides.
La durée maximale de 18 mois associée au RMA est justifiée, selon votre Rapporteur, dans la mesure où ce contrat a vocation à servir de « marchepied » vers une forme plus aboutie d'insertion professionnelle, et non de forme pérenne d'activité. Cette durée fait toutefois du dispositif un pari, en ne disant rien de l'allocataire dont le contrat arriverait à échéance sans que ce catalyseur de l'insertion ait fonctionné.
Un amendement a été adopté au Sénat à propos de la durée hebdomadaire de travail de 20 heures : celle-ci est devenue, contre l'avis du Gouvernement, durée minimale. Le Gouvernement, tout en rappelant que ce contrat s'adressait par définition à des personnes se trouvant dans l'incapacité d'accéder à un emploi « normal », s'était pourtant déclaré ouvert à un aménagement de cette durée hebdomadaire, à condition que 20 heures constituent un plancher, de façon à ne pas dévaloriser ce contrat spécifique. Au cours des débats, l'accent a en effet été mis, à juste titre, sur les exigences de réinsertion et de recherche de dignité contenues dans la réforme proposée.
Cependant, votre Rapporteur estime qu'en sens inverse, il convient de ne pas rendre ce contrat exagérément attractif par rapport à l'emploi non aidé. Nos concitoyens salariés au SMIC dans le secteur marchand − en particulier s'ils travaillent à temps partiel −, qui ne bénéficient pas, par ailleurs, des avantages accessoires associés au bénéfice du RMI ou du RMA, auraient peine à comprendre que le RMA devienne pécuniairement presque aussi avantageux que leur emploi « classique ». En outre, il s'agit d'un contrat peu coûteux pour l'employeur, qui ne doit pas pour autant créer un effet d'éviction vis-à-vis de l'emploi peu qualifié non aidé. Le RMA doit donc rester équilibré, centré sur son public cible et conçu de telle manière que les avantages qu'il procure, à son bénéficiaire comme à l'employeur, ne soient pas démesurés par rapport au but poursuivi.
II.- UN CALIBRAGE FIN, UN COÛT PRÉVISIONNEL LIMITÉ
A.- RENDRE L'EMPLOI SYSTÉMATIQUEMENT PRÉFÉRABLE
1.− L'attractivité du RMA sera réelle
Le revenu minimum d'activité associe une allocation forfaitaire de RMI, correspondant à l'allocation d'une personne seule après abattement du forfait logement, soit 362,30 euros en 2003, et un complément à la charge de l'employeur. Il est versé par l'employeur au salarié, qui bénéficie d'une rémunération au moins égale au SMIC, donc à 20 fois le SMIC horaire par semaine, soit 87 fois le SMIC horaire par mois (article L. 322-4-15-6).
Durant la période où il bénéficie du revenu minimum d'activité le salarié conserve sa situation d'allocataire du RMI et donc les droits attachés à cette allocation, en particulier la CMU de base et complémentaire (article 37). C'est pourquoi les cotisations salariales et patronales sont assises sur le seul complément de rémunération à la charge de l'employeur (article L. 322-4-15-7).
À cet égard, certains observateurs, tel M. Michel Dollé, rapporteur général du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (15), ont pu parler, à propos du RMA, de workfare à l'anglo-saxonne : une obligation faite aux redevables de la solidarité collective de « rembourser » en tout ou partie l'allocation reçue, par la production d'un travail d'utilité collective ou par le suivi d'une formation professionnelle. Pareille analyse paraît très exagérée à votre Rapporteur. Et après tout, chacun sera libre de considérer − ce qu'il ne faut pas souhaiter − qu'il est « mieux loti » au RMI et devrait refuser cette chance de l'insertion professionnelle offerte par le RMA. Le dispositif est précisément conçu pour faire pièce à la « trappe à inactivité » que le RMI peut constituer pour certains publics.
Du point de vue de l'employeur, les cotisations patronales de sécurité sociale sont prises en charge par l'État dans le secteur non marchand, lorsque la convention de revenu minimum d'activité est conclue entre le conseil général et les employeurs suivants : les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif, les personnes morales chargées de la gestion d'un service public (article L. 322-4-15-9).
L'attractivité du RMA peut être appréciée en comparant le salaire net qu'il procure, ou son coût net pour l'employeur, avec le CES dont il est proche, ou avec un emploi rémunéré au SMIC à 20 heures hebdomadaires, soit la même durée qu'un RMA :
ÉLÉMENTS DE COMPARAISON SALARIALE ENTRE DIFFÉRENTS CONTRATS DE TRAVAIL
(en euros mensuels)
Salaire net pour le bénéficiaire
SMIC, 20 heures hebdomadaires
Coût net pour l'employeur
CES à 65 %
RMA secteur marchand
RMA secteur non marchand
Ces chiffres traduisent bien une réelle incitation, tant pour l'allocataire du RMI que pour l'employeur, à choisir le RMA. Cela est d'autant plus vrai que le bénéficiaire d'un RMA continuera à bénéficier des avantages connexes au RMI, dont l'exonération de taxe d'habitation et le bénéfice de la CMU de base et complémentaire.
En outre, le RMI continuera à lui être versé, défalqué de l'aide forfaitaire versée à l'employeur (article 37). Subsistera ainsi constamment un différentiel positif en faveur du RMA, destiné à rendre ce contrat incitatif quelle que soit la situation antérieure de l'allocataire du RMI. Sous l'hypothèse initiale d'un RMI comme seule ressource du foyer, le gain serait le suivant :
GAIN NET PROCURÉ PAR LE RMA PAR RAPPORT AU RMI SELON LA SITUATION FAMILIALE DU BÉNÉFICIAIRE
RMI « résiduel » perçu
Montant total perçu par le foyer
Gain net par rapport au RMI
Un gain net de 208 euros, hors effet de la prime pour l'emploi, dans la situation actuelle - c'est-à-dire au second semestre de 2003 -, apparaît dans chaque situation. Cette somme correspond à la différence entre le montant du RMA pour 20 heures travaillées et l'allocation forfaitaire de RMI versée à l'employeur, soit 570 − 362. Au premier semestre de 2004, en faisant l'hypothèse d'une revalorisation de l'allocation de RMI comme les prix, à hauteur de 1,5 %, le forfait versé à l'employeur passerait à près de 368 euros, et le gain net procuré par le RMA demeurerait supérieur à 200 euros.
Le RMA est donc à la fois suffisamment incitatif pour son public cible, et correctement calibré pour ne pas décourager la recherche d'un emploi ordinaire. D'ailleurs, le présent projet de loi permet (article L. 322-4-15-5) la simple suspension du RMA pendant la période d'essai afférente à une offre d'emploi, ainsi que le cumul du RMA avec un salaire d'activité, si la convention constitutive le prévoit, et seulement si quatre mois se sont écoulés après la conclusion du contrat insertion-RMA. Les enseignements du peu d'efficience du mécanisme d'intéressement applicable aux allocataires du RMI ont été tirés.
2.− Les effets prévisionnels sur l'emploi
L'impact sur l'emploi du RMA dépendra, à l'évidence, du degré de mobilisation des acteurs de l'insertion que sont les services d'action sociale du département, le service public de l'emploi, les employeurs et les organismes agréés d'action sociale et de formation, autour de la construction du parcours d'insertion dont bénéficiera la personne titulaire du RMA.
Outre les effets directs du RMA sur la situation globale de l'emploi, est attendue une réduction des difficultés d'accès à l'emploi des bénéficiaires grâce à ce parcours, qui permettra d'améliorer leur « employabilité », donc leurs chances d'accéder à un autre contrat de travail, aidé ou non. Telle est aussi la raison pour laquelle l'adéquation du financement du transfert de compétences ne peut s'analyser abstraction faite du volet du présent projet de loi relatif à la dynamisation de l'insertion.
Trois éléments devraient éviter les effets de substitution entre embauches aidées et non aidées et entre le RMA et les autres mesures en faveur de l'emploi marchand et non marchand :
− le centrage du dispositif sur des publics confrontés à des difficultés d'accès à l'emploi et dont la situation a fait l'objet d'un diagnostic social et professionnel par les organismes agréés d'action sociale, les services d'action sociale du département et du service public de l'emploi, notamment au regard de la qualification, de l'expérience professionnelle et des difficultés sociales et professionnelles rencontrées par cette personne ;
− la durée relativement courte d'un contrat insertion-RMA (18 mois au maximum), et l'encadrement de ses conditions de renouvellement, sur le fondement d'un suivi régulier de la situation du bénéficiaire par les services chargés de la prescription de la mesure ;
− les conditions d'éligibilité des employeurs, pour lesquels la perception de l'aide forfaitaire est subordonnée à l'engagement de mettre en œuvre un parcours d'insertion dont le contenu est déterminé avec le département.
L'impact prévisible sur le chômage tient compte d'effets d'appel sur la population inactive, qui ne participait pas au marché de l'insertion. Les effets macro-économiques sur le chômage sont analysés par l'étude d'impact. Actuellement, il ne semble pas possible d'établir une différence notable dans les processus de sortie du chômage entre des personnes comparables dont la seule différence proviendrait du fait de bénéficier ou non du RMI. Avec le RMA, un nouvel outil sera disponible et permettra d'appuyer plus intensément le processus de retour à l'emploi des bénéficiaires de RMI.
À ce stade, le contrat insertion-RMA semble proche du CES lorsque l'employeur appartient au secteur non marchand ; il pourrait donc avoir des effets similaires. Son « coefficient chômage » serait de 72, ce qui signifie que 100 personnes présentes en RMA chez un employeur du secteur non marchand correspondraient à 90 emplois supplémentaires, et à 72 chômeurs évités compte tenu d'un effet d'appel de 80%.
Dans le secteur marchand, l'effet sur l'emploi dépend de la baisse du coût du travail : on estime que l'élasticité de l'emploi au coût du travail est de l'ordre de 0,6. Le salaire, assorti des charges sociales, versé par l'employeur, sera environ 50 % plus faible qu'en l'absence de RMA, mais le coût du travail sera augmenté, sous l'effet, d'une part, de l'organisation du parcours d'insertion et la formation, et d'autre part, du fait que les publics choisis seront moins productifs que d'autres personnes.
L'économie générale du dispositif met en relief l'importance et le coût des engagements des entreprises. En effet, il ne serait pas justifié de les faire accéder à une telle mesure, intéressante en termes de coût net du travail, sans réelle contrepartie de leur part. Celle-ci prendra la forme de la construction d'un parcours d'insertion efficace, qui a un prix. Il serait évidemment inacceptable de limiter le RMA à un simple accès pour les entreprises à de la main d'œuvre moins chère, puisque dès lors, l'emploi de l'ensemble des salariés serait fragilisé et l'effet global de la mesure diminuerait fortement.
Ainsi, compte tenu des coûts autres que salariaux, la mesure pourrait aboutir à une diminution d'environ 50 % du coût du travail supporté par les entreprises. Il en résulterait un effet sur l'emploi d'environ 30 %, et un coefficient chômage de 25 %, ce qui s'analyse comme suit : 100 personnes présentes en RMA chez un employeur marchand correspondraient à 30 emplois supplémentaires, et à 25 chômeurs évités, compte tenu d'un effet d'appel de 80 %.
Un élément supplémentaire ne doit pas, selon votre Rapporteur, être perdu de vue : la corrélation évidente qui continuera à exister entre la mise en œuvre de l'insertion professionnelle par les départements ou avec leur concours, et les orientations de la politique nationale de l'emploi, en particulier à travers les contingents d'emplois aidés fixés annuellement en loi de finances. Une sorte de contrat moral entre l'État et les départements doit conduire celui-là à maintenir, sur la durée, un effort suffisant pour ne pas alourdir silencieusement la mission de ceux-ci au-delà de leurs moyens.
B.- LE COÛT POUR L'ÉTAT DE 100.000 CONTRATS SERAIT DE 71 MILLIONS D'EUROS PAR AN
1.− Un coût unitaire précisément évalué
S'il est une donnée de cette réforme dont le coût est connu avec certitude, c'est celle du coût unitaire d'un contrat insertion-RMA tel que prévu par le présent projet de loi. Il est détaillé dans le tableau suivant, qui fait apparaître chacune des composantes du coût du travail dans le cadre d'un tel contrat :
COÛT MENSUEL D'UN CONTRAT INSERTION-RMA EN FONCTION DU SMIC
Coût du SMIC horaire brut
Supplément employeur brut
Supplément employeur net
Et hors sécurité sociale
Coût total employeur après déduction de l'aide
Coût total employeur secteur non marchand, après déduction de l'aide et de l'exonération des cotisations patronale de sécurité sociale
Coût total aide à l'emploi secteur non marchand (aide du département + compensation de l'exonération des cotisations patronales de sécurité sociale)
RMA brut
RMA net
Ces données doivent être complétées par les éléments suivants :
− le montant de l'aide forfaitaire du département au 1er janvier 2004 ne prend pas en compte la revalorisation de l'allocation pour une personne isolée en fonction de l'évolution des prix. L'hypothèse d'une augmentation de l'indice des prix de 1,5 % au 31 décembre 2003 en glissement annuel pourrait aboutir à fixer ce montant à 367,82 euros ;
− ces estimations font abstraction des éventuelles augmentations de cotisations et contributions sociales d'origine légale ou conventionnelle qui interviendraient durant la période considérée.
2.− Un coût modéré pour les finances publiques
Pour l'essentiel, le RMA est censé constituer un redéploiement de dépenses passives en dépenses d'aide à l'emploi.
Du point de vue des finances de l'État, le coût du RMA est égal à la compensation de l'exonération, dans le secteur non marchand, des cotisations patronales de sécurité sociale assises, pour chaque bénéficiaire du RMA, sur la différence entre le montant du RMA et l'aide versée par le département à l'employeur, soit 263,23 euros par employeur.
Hormis les coûts relatifs à la décentralisation du RMI, la mise en œuvre du RMA répartit la charge sur plusieurs budgets : État, conseil général, employeurs, autres collectivités locales. Sur la base de 100.000 RMA par an, dont 70.000 dans le secteur non marchand et 30.000 pour le secteur marchand, conformément à l'étude d'impact, le coût induit par le projet est le suivant :
COÛT MOYEN DU RMA POUR LES FINANCES PUBLIQUES EN 2003 ET 2004
(hypothèse : même montant en 2003 et 2004)
4.347,6
434.760.000
Coût moyen pour l'État
(compensation d'exonérations de charge)
70.833.000
(1) pour 100.000 bénéficiaires, dont 70.000 dans le secteur non marchand.
À ces coûts, il convient d'ajouter les incidences du RMA sur la prime pour l'emploi, difficilement estimables compte tenu des effets liés au seuil de déclenchement du dispositif, soit à compter du septième mois de l'année civile : dans le cas où le RMA a été perçu moins de 7 mois au cours de l'année civile, le montant de la prime est nul ; dans le cas où il a été perçu 7 mois au cours de l'année civile, le montant de la prime est légèrement inférieur au montant calculé sur 12 mois. Enfin, l'effet de la prime dépend de la situation familiale du bénéficiaire et peut aboutir, pour les situations les plus fréquentes, à des variations allant de 24 euros mensuels pour une personne isolée sans ressources à 36 euros pour un couple avec enfants sans ressources autres que le RMA.
Au total, le coût pour l'État, hors prime pour l'emploi, de 100.000 contrats insertion-RMA est d'environ 71 millions d'euros par an.
Les coûts indirects relatifs aux actions d'accompagnement, de formation et d'orientation, ainsi qu'aux actions liées à la gestion et au contrôle, sont essentiellement supportés par :
− les crédits d'insertion des départements. En prenant pour référence les 733 millions d'euros engagés en 2001 dans des actions d'insertion, les crédits mobilisés au titre des actions d'accompagnement de 100.000 RMA pourraient représenter environ 80 millions d'euros. Ces crédits sont en partie mobilisés pour les actions menées par l'ANPE ;
− les crédits de formation des conseils généraux et les crédits d'ingénierie de formation, d'insertion et d'accompagnement inscrits au budget des autres collectivités territoriales ;
− les crédits mobilisés par l'État, notamment au titre des actions menées par l'Agence nationale pour l'emploi ;
− les crédits du Fonds social européen en tant qu'ils financent des actions d'accompagnement et de formation préalable à l'insertion, dans le cadre du programme départemental d'insertion.
Correctement évalué et calibré, sous réserve de l'application au 1er juillet 2004 de la réforme annoncée par le Gouvernement aux termes de laquelle les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique qui viendraient à perdre cette qualité seraient réputés remplir les conditions d'ancienneté dans le dispositif du RMI pour être éligibles au RMA, ce nouvel outil d'insertion professionnelle pour des personnes aujourd'hui laissées sur le bord du chemin est une véritable chance à saisir. Dès que possible. Dès le 1er janvier prochain.
Au cours de sa séance du 13 novembre 2003, la commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a procédé à l'examen pour avis du projet de loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.
Après l'exposé de votre Rapporteur, plusieurs orateurs sont intervenus dans la discussion générale.
M. Augustin Bonrepaux s'est interrogé sur le bien fondé de la logique qui consiste à affecter le produit d'un impôt, non indexé, que les départements ne pourront faire évoluer, plutôt qu'à faire le choix d'une dotation de l'État indexée.
M. Pascal Terrasse a tenu à dénoncer la mesure proposée par le Gouvernement, et a fait part de ses vives inquiétudes pour les départements, lesquels sont censés mettre en place la réforme au 1er janvier 2004. Quel rôle exact sera confié aux caisses d'allocations familiales ? Quelles relations seront entretenues avec les services de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) ? Qu'en est-il notamment de l'ouverture au champ privé du placement des demandeurs d'emploi ? Les départements devant mobiliser des crédits pour le 1er janvier prochain, devront-ils financer l'équivalent de 13 mois en 2004 ? On peut considérer que le dispositif proposé ne comportera pas beaucoup d'avantages et induira une trappe à bas salaires. La préoccupation est vive quant à la prise en charge des personnes peu qualifiées et des associations qui jouent un rôle essentiel en matière d'insertion professionnelle.
Votre Rapporteur a indiqué que l'affectation d'une ligne budgétaire ne constituait pas un acte de décentralisation, alors que l'affectation d'un impôt rendait possible une évolution de la ressource.
M. Augustin Bonrepaux a protesté contre cette interprétation en indiquant que l'on affectait le produit partiel d'un impôt, et non pas l'impôt lui-même, et que les travaux de la commission des Finances, qu'il s'agisse du rapport général ou du rapport sur le projet de loi de règlement, avaient explicitement montré l'absence de caractère évolutif de cette ressource. Il s'agit là du problème principal de la décentralisation, les transferts aux collectivités locales devant être rigoureusement évalués. Si les moyens sont adaptés, les départements sont tout à fait disposés à prendre en charge le RMI.
Votre Rapporteur a rappelé que le débat sur la TIPP avait déjà eu lieu, dans un autre cadre législatif, et que la commission des Finances ne débattait pas présentement du projet de loi de finances. La ressource transférée aux collectivités locales est susceptible d'évoluer et le but du dispositif de décentralisation du RMI est d'accélérer les flux face à un stock d'allocataires très important. Le RMI est aujourd'hui un dispositif imparfait et sa réforme doit être mise en place rapidement.
Le Président Pierre Méhaignerie a précisé que, de la Suède à la Grande-Bretagne en passant par l'Allemagne, l'ensemble des pays de l'Union européenne évolue d'une philosophie de l'assistance vers une philosophie de l'insertion. Cette évolution générale ne saurait être contestée. Les bénéficiaires du RMI correspondent, pour un tiers à des jeunes bénéficiant d'une allocation d'attente avant de trouver un emploi, pour un tiers à des handicapés qui ne trouveront probablement jamais d'emploi dans le secteur marchand et pour lesquels le maintien de la règle des 17 % des crédits d'insertion en proportion des dépenses d'allocation de l'année précédente est tout à fait justifié, et pour un tiers à des personnes dont il faut éviter qu'elles s'installent durablement dans le dispositif du RMI. Sur le plan financier, la majorité des élus départementaux paraît disposée à adopter la réforme au 1er janvier prochain. Pour autant, les inquiétudes sont nombreuses dans la mesure où les élus gardent en mémoire le précédent de l'APA, qui a été vécu comme un choc et justifie les craintes actuelles des présidents de conseils généraux. C'est ce précédent qui induit inévitablement un parallélisme avec le transfert du RMI. S'il n'y avait pas la question spécifique du transfert de l'ASS, le mécanisme d'enveloppe globale évolutive serait tout à fait adapté. Les difficultés liées au transfert de l'ASS imposent une clause de revoyure. Le problème de l'ASS mis à part, les départements qui se mobilisent devraient être gagnants sur le plan financier, comme le montre l'exemple du transfert de 1982, s'agissant des personnes âgées où, pendant six ans, les départements ont fait des économies sur leur budget. On peut raisonnablement espérer que dans cinq ans, le nombre de bénéficiaires du RMI aura diminué.
M. Michel Bouvard a estimé que la réforme proposée était une nécessité pour éviter de maintenir les allocataires dans une logique d'« assistanat ». Son expérience l'incite à croire que le transfert aux départements est une bonne formule. Il s'agit d'être très ferme sur la question du transfert, et notamment l'identification précise des postes et des personnes s'occupant du RMI dans les préfectures. Ces dernières pourraient, en effet, être tentées de dissimuler ces postes, afin de garder le maximum de personnels à leur disposition. L'expérience des transferts précédents incite également à la prudence. Le transfert du RMI doit se faire sur la base objective des dépenses transférées. Dans le cas de l'APA, certains départements ont été davantage compensés que d'autres, le critère de transfert fiscal par habitant ayant été le seul retenu. Afin d'éviter que la réforme se fasse, cette fois encore, « à la tête du client », il paraît impératif de remettre à plat l'ensemble des ressources et des charges des collectivités territoriales. S'agissant de l'absorption du dispositif, comment le RMA pourra-t-il couvrir les allocataires sortant de l'ASS ? La réforme proposée par le Gouvernement est indispensable, parce qu'il y a des situations où, en l'absence d'employabilité immédiate, l'aide est nécessaire.
M. Augustin Bonrepaux a souligné qu'il n'avait pas obtenu de réponse quant à la possibilité d'évolution du montant de la compensation. Aujourd'hui déjà, de nombreux départements assurent des missions d'insertion, mais cette tâche est difficile. Le RMA n'offrira pas de meilleur résultat que le cumul actuel du RMI et d'un salaire pendant les six premiers mois d'un contrat de travail. La logique financière du dispositif repose sur l'hypothèse que le nombre de chômeurs va baisser, mais la politique du Gouvernement ne va pas dans ce sens, puisque la durée de la vie active est prolongée et que l'on encourage le cumul d'emploi des retraités. Les départements du Sud doivent faire face à une migration qui augmente le nombre de leurs RMistes. Il faut donc obtenir une juste péréquation.
- rien ne change dans la procédure relevant des Caisses d'allocations familiales : seul le financeur sera différent. Tout changement éventuel nécessiterait la signature d'une convention ;
- l'ANPE devrait signer des conventions avec les départements afin de mettre en œuvre le volet « emploi » de la réforme ;
- les départements ne paieront pas treize mois de RMI en 2004. S'ils feront bien, le 5 janvier 2004, l'avance du RMI de décembre 2003, une circulaire prévoit qu'ils en seront remboursés le 20 janvier ;
- la prime pour l'emploi a bien été prise en compte dans les hypothèses de calcul du Gouvernement, et demeure en tout état de cause du domaine de l'impôt sur le revenu ;
- rien ne change pour les associations intermédiaires. Les départements resteront proches du terrain et donc de ces associations.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné qu'aucun autre pays européen n'avait créé des emplois publics pour lutter contre le chômage, et qu'aucun d'eux n'avait abaissé la durée du travail. De plus, il n'est pas certain que les charges liées au RMI évoluent défavorablement pour les départements. On peut espérer l'inverse.
Votre Rapporteur a ajouté que cette décentralisation était vertueuse car l'effort en matière d'insertion rendra le système plus dynamique, optimisant ainsi les ressources. En outre, le RMA permettra de ramener sur le marché du travail une partie des allocataires du RMI, qui en sont actuellement éloignés.
M. Pascal Terrasse a souhaité savoir si la prime de Noël 2003 serait ou non payée par l'État. De plus, il convient d'engager une mission d'information sur le FAPA. Il existe en effet trois critères de répartition précis. Pourtant, le nombre de bénéficiaires de l'APA, qui devait atteindre 1 million à la fin de l'année, selon certaines déclarations, sera en réalité inférieur à 700.000. Il convient de s'interroger sur les coûts induits pour les conseils généraux. En effet, certains départements ont augmenté leur fiscalité pour ce motif. Il convient de vérifier la réalité de la charge que l'APA représente pour eux. Une mission de la Commission sur ce point serait très utile.
Votre Rapporteur a répondu que la question du financement de la prime de Noël se poserait lors de l'examen du prochain projet de loi de finances rectificative.
Puis la Commission a procédé à l'examen, pour avis, du projet de loi.
Article 2 : Transfert du financement de l'allocation de RMI aux départements
Suivant l'avis défavorable de votre Rapporteur, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, supprimant cet article.
Elle a ensuite rejeté un amendement du même auteur, tendant à reporter, du 1er janvier 2004 au 1er janvier 2005, l'entrée en vigueur du transfert de compétences, afin de garantir son financement.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que de nombreux départements étaient prêts à faire fonctionner ce dispositif dès le 1er janvier 2004.
M. Augustin Bonrepaux a répondu que la question était plutôt de savoir si l'État serait prêt.
La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à inscrire la compensation des créations et extensions de compétences dans le droit commun de la compensation des transferts, en insérant à cet effet un article dans le code général des collectivités territoriales.
Votre Rapporteur a souligné que le Sénat a déjà modifié ce code et, qu'en outre, ce principe est prévu par la Constitution.
Article 3 : Conditions financières de la décentralisation du RMI et de la création du RMA
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, prévoyant que un ou plusieurs impôts, finançant le transfert de compétences, pourront faire l'objet d'une modulation de taux par les départements. Son auteur a souligné qu'il existait une différence de traitement entre les départements et les régions puisque ces dernières peuvent faire évoluer les taux. Ce problème est d'ordre constitutionnel. Les départements doivent pouvoir moduler les taux leur permettant de couvrir leurs dépenses, par exemple, pour les collèges ou bien encore la voirie. Si ces moyens ne sont pas évolutifs, les collectivités territoriales vont être étranglées. Dans ce contexte, quel est le sens de l'autonomie financière des collectivités locales prévue par la Constitution ? La prise en charge du RMI par les départements permettra peut-être d'améliorer l'insertion, mais il faut que la compensation soit équitable.
Votre Rapporteur a indiqué qu'il convenait qu'un seul impôt soit concerné par la réforme. En outre, le droit communautaire ne permet pas aux départements de moduler le taux d'un impôt d'État.
M. Augustin Bonrepaux a affirmé qu'il s'agissait d'une supercherie.
Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé l'intérêt de la clause de revoyure pour l'ASS. Car en ce qui concerne le RMI, l'évolution des dépenses pourrait être négative. Ce sera notamment le cas dans les départements qui se mobiliseront pour l'insertion.
Suivant l'avis défavorable de votre Rapporteur, la Commission a rejeté deux amendements de M. Augustin Bonrepaux, l'un prévoyant le transfert d'un impôt aux départements et l'autre prévoyant l'indexation automatique de la ressource affectée aux départements sur la progression de la DGF.
La Commission a examiné un amendement de M. Augustin Bonrepaux, précisant que les dépenses transférées comprennent les charges de personnels de l'État ou des organismes de sécurité sociale nécessaires à la gestion de la compétence transférée. Son auteur a indiqué qu'il convenait de déterminer précisément le coût du personnel qui va être transféré. Aucune évaluation n'est disponible. Le périmètre du transfert n'est pas, lui non plus, connu : tous les personnels seront-ils transférés aux départements ou bien seuls ceux des DDASS le seront-ils ?
Votre Rapporteur s'est déclarée défavorable à l'amendement. En effet, s'il existe une nécessité d'évaluer ce transfert, il convient que cette évaluation fasse l'objet d'un dialogue et non pas d'une disposition législative explicite dans le code général des collectivités territoriales, que la pratique permettrait d'ailleurs de contourner. Un autre amendement déposé sur ce point à l'article 40 bis est plus approprié.
La Commission a examiné un amendement de M. Augustin Bonrepaux proposant que le Gouvernement remette chaque année au Parlement un rapport d'évaluation du coût représenté, pour chaque département, par l'exercice des compétences transférées en matière de RMI. M. Pascal Terrasse a souligné qu'il convenait de mettre en place un dispositif similaire à celui de la loi sur l'APA. Les modalités de versement du fonds de péréquation doivent pouvoir varier.
Votre Rapporteur s'est déclarée défavorable à l'amendement, car l'un de ses amendements répond de manière plus pertinente à cette préoccupation.
M. Augustin Bonrepaux a demandé à votre Rapporteur si elle était favorable à un fonds de péréquation. En effet, dans les départements du Sud, le solde migratoire accroît la charge financière. Ce texte ne paraît ni sérieux, ni prêt.
Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que la péréquation est un problème global, qu'il ne convient pas d'aborder sous l'angle d'un sujet spécifique.
M. Augustin Bonrepaux a rappelé que cette question met en jeu l'équilibre du texte et qu'il ne faut pas renvoyer ce sujet à plus tard.
M. Pascal Terrasse a insisté sur le solde migratoire très important des départements du Sud, qui risque d'accroître leurs charges au titre du RMI.
M. Michel Bouvard a indiqué qu'il fallait que la péréquation fasse l'objet d'un examen global. Certaines charges des départements sont disproportionnées. Il convient de s'intéresser non seulement aux ressources et aux charges des départements, mais aussi à la capacité contributive des citoyens, alors même que leur revenu moyen est parfois inférieur à la moyenne nationale.
Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que les dégrèvements de taxe professionnelle et de taxe d'habitation pouvaient représenter jusqu'à 40 % du montant de ces taxes dans certains départements du Sud, alors qu'ils ne dépassent pas 15 % dans le Nord et l'Ouest de la France. Cet exemple illustre la complexité de la question de la péréquation.
Article 4 : Attribution au président du conseil général des pouvoirs de décisions individuelles en matière de RMI
La commission a rejeté un amendement de suppression de l'article 4 présenté par M. Augustin Bonrepaux.
Article 8 : Instruction administrative des dossiers de RMI
La commission a rejeté un amendement de M. Augustin Bonrepaux relatif à la dimension sociale dans l'instruction des dossiers des allocataires du RMI, votre Rapporteur ayant souligné la différence entre l'instruction administrative et le suivi personnalisé des allocataires, prévu à l'article 18 du projet.
Article 19 : Contenu du contrat d'insertion
La commission a rejeté un amendement de M. Augustin Bonrepaux relatif à des actions d'insertion à entreprendre, concernant aussi bien l'emploi que la santé, le logement ou l'éducation, votre Rapporteur indiquant que les départements devaient conserver une certaine marge de manœuvre.
Article 28 : Crédits départementaux d'insertion
La commission a examiné un amendement de M. Augustin Bonrepaux ayant pour objet le maintien de l'obligation faite aux départements de consacrer aux actions d'insertion 17 % des sommes versées par l'État au titre de l'allocation. L'amendement a été retiré par son auteur en faveur d'un amendement de votre Rapporteur ayant le même objet, adopté par la commission.
La commission a rejeté un amendement de M. Augustin Bonrepaux visant à demander au Gouvernement un rapport sur les politiques d'insertion menées dans chaque département qui serait transmis au Parlement le 1er septembre de chaque année.
Article 35 : Création du contrat insertion-revenu minimum d'activité
La commission a rejeté un amendement de M. Augustin Bonrepaux visant à supprimer la création du contrat insertion-revenu minimum d'activité, au motif qu'il n'est pas un véritable contrat de travail, votre Rapporteur indiquant qu'une telle suppression reviendrait à nier que l'insertion par l'emploi ait besoin d'être relancée.
Article 38 : Compétences des agences départementales d'insertion en matière de contrat insertion-revenu minimum d'activité
La commission a rejeté un amendement de M. Augustin Bonrepaux ayant le même objet que l'amendement précédent, appliqué aux départements d'outre-mer.
Article 39 : Exonération du RMA de l'impôt sur le revenu
La commission a rejeté un amendement de suppression de M. Augustin Bonrepaux, votre Rapporteur faisant observer que la suppression aurait pour conséquence de rendre le RMA imposable.
Article 40 bis : Rapport d'évaluation
La commission a adopté trois amendements de votre Rapporteur tendant à ce que le Parlement soit informé des éléments d'évaluation relatifs à la présente loi avant le début de l'examen des projets de loi de finances, dès 2004. M. Augustin Bonrepaux a fait remarquer que ces amendements allaient dans le sens d'un amendement qu'il avait antérieurement présenté et qui avait malheureusement été rejeté par la commission, or, le dispositif retenu est plus contraignant que celui de son amendement.
Article 41 : Entrée en vigueur de la loi
La commission a rejeté un amendement de M. Augustin Bonrepaux tendant à repousser l'entrée en vigueur de la loi au 1er janvier 2005 au motif que les modalités de transferts de compétences n'ont pas encore été votées, votre Rapporteur insistant sur la nécessité d'un transfert au 1er janvier 2004.
Puis la commission a émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi, ainsi modifié.
Amendement n° 1 présenté par Mme Marie-Anne Montchamp, Rapporteur pour avis
Dans cet article, substituer à la référence :
« L. 263-5 »,
« L. 263-6 ».
Amendement n° 2 présenté par Mme Marie-Anne Montchamp, Rapporteur pour avis
Dans le premier alinéa de cet article, substituer à la date :
« 1er juillet 2006 »,
« 1er octobre 2004 ».
Amendement n° 3 présenté par Mme Marie-Anne Montchamp, Rapporteur pour avis
« puis chaque année avant le 1er octobre ».
Amendement n° 4 présenté par Mme Marie-Anne Montchamp, Rapporteur pour avis
« Il présentera enfin, pour chaque département, au titre du dernier exercice clos, les éléments suivants :
- les données agrégées portant sur le nombre des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité, le nombre des personnes entrées dans ces dispositifs ou sorties de ceux-ci, ainsi que sur les caractéristiques des demandeurs. »
N° 1211 - Rapport de Mme Marie-Anne Montchamp - revenu minimum d'insertion - revenu minimum d'activité
1 () L'alignement de l'allocation dans les DOM sur le RMI de la métropole a été achevé au 1er janvier 2002, pour un coût de 175 millions d'euros.
2 () Ces chiffres incluent le nombre d'allocataires du régime agricole soit 21.425 allocataires.
3 () Sans cette montée en charge le taux d'accroissement aurait avoisiné les 6,1 %. Le revenu de solidarité est présenté infra..
4 () loi n° 2002-1050 du 6 août 2002.
5 () loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002.
6 () DREES, « Les contrats d'insertion du RMI : pratiques des institutions et perceptions des bénéficiaires », in Études et résultats, n° 193, septembre 2002.
7 () Aline Godard, Guy Clary et Jérôme Guedj, Synthèse sur les prestations d'instruction, d'attribution et de régulation du RMI, rapport de l'IGAS n° 1999.089, septembre 1999.
8 () Bernard Seillier,op. cit., page 45.
9 () Michel Mercier, op. cit., page 35.
10 () Le Monde, 25 octobre 2003, et Actualités sociales hebdomadaires, 31 octobre 2003.
11 () Cet article propose notamment la création d'un conseil national des politiques publiques décentralisées.
12 () op. cit., page 61.
13 () Proportion de personnes bénéficiaires du RMI dans l'ensemble des publics concernés par les 4 mesures globalisées (CES, CEC, SIFE collectifs et CIE).
14 () Proportion de personnes bénéficiant effectivement de l'une de ces 4 mesures emploi parmi les bénéficiaires du RMI.
15 () « La décentralisation du RMI et la création d'un revenu minimum d'activité, le RMA : une réforme problématique », in Droit social, n° 7/8, juillet-août 2003.

References: L'article 27
 l'article 19
 l'article 34
 l'article 46
 l'article 40
 l'article 7
 l'article 40

L'article 3
 l'article 41
 l'article 3
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 40
 l'article 84

L'article 3
 l'article 72
 l'article 40
 l'article 40

L'article 35
 l'article 40
 l'article 4
 l'article 18