Source: https://judicialis.de/Verwaltungsgerichtshof-Baden-W%C3%BCrttemberg_1-S-1050-02_Beschluss_30.04.2002.html
Timestamp: 2018-10-21 23:25:38+00:00

Document:
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 30.04.2002 mit dem Az.: 1 S 1050/02	/* Banner Ads */
Aktenzeichen: 1 S 1050/02
1. Das Verbot einer Versammlung setzt als Ultima Ratio in jedem Fall voraus, dass das mildere Mittel der Erteilung von Auflagen ausgeschöpft ist (vgl. BVerfGE 69, 315, 353 <Brokdorf>).
1 S 1050/02
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29.04.2002 - 11 K 1007/02 - wird zurückgewiesen.
Der Senat deutet den von der Antragsgegnerin gestellten Antrag auf Zulassung der Beschwerde in das nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess vom 20.12.2001 - RmBereinVpG - (BGBl. I S. 3987) zum 01.01.2002 nunmehr allein statthafte Rechtsmittel der Beschwerde um (§ 146 Abs. 1, 4 VwGO n.F.). Die im Wege der Umdeutung gewonnene Beschwerde ist auch im Übrigen zulässig. Ihre Begründung enthält einen bestimmten Antrag; ferner legt sie die Gründe dar, aus denen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu ändern ist, und setzt sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander. Der Senat prüft nur die dargelegten Gründe (vgl. zum Ganzen § 146 Abs. 4 VwGO n.F.).
Die Beschwerde ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 25.04.2002 mit der Maßgabe wiederhergestellt, dass die Antragsgegnerin berechtigt ist, dem Antragsteller Auflagen, insbesondere hinsichtlich des zeitlichen und örtlichen Ablaufs der Versammlung zu erteilen. Mit der Verfügung vom 25.04.2002 hatte die Antragsgegnerin die vom Antragsteller am 03.05.2001 für den 01. Mai 2002 von 11.00 Uhr bis 24.00 Uhr angemeldete Kundgebung mit dem Thema "Arbeitsplätze statt Globalisierung" unter Anordnung der sofortigen Vollziehung verboten und das Verbot auf "jede Form der Ersatzveranstaltung" am 01.05.2002 im Stadtgebiet der Antragsgegnerin erstreckt. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass das Interesse des Antragstellers, die von ihm angemeldete Versammlung durchführen zu können, das öffentliche Interesse am sofortigen Vollzug der Verbotsverfügung überwiegt. Denn das von der Antragsgegnerin erlassene Versammlungsverbot ist nach der im vorliegenden Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage offensichtlich rechtswidrig.
Nach § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz - VersG - kann die zuständige Behörde eine Versammlung oder einen Aufzug verbieten, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Das auf diese Bestimmung gestützte Verbot der angemeldeten Versammlung hält einer rechtlichen Überprüfung ersichtlich nicht stand.
1. Hinreichende Anhaltspunkte für eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit bei Durchführung der Versammlung sind nicht ersichtlich.
Der Begriff der "öffentlichen Sicherheit" umfasst den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen, wobei in der Regel eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen wird, wenn eine strafbare Verletzung dieser Schutzgüter droht (BVerfGE 69, 315, 353 f.). Für die versammlungsrechtliche Gefahrenprognose gelten nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) strenge Anforderungen: Danach setzt die mit der Formulierung der "erkennbaren Umstände" in § 15 Abs. 1 VersG bezeichnete Prognosebasis tatsächliche Anhaltspunkte bzw. nachweisbare Tatsachen voraus, bloße Verdachtsmomente und Vermutungen reichen nicht (BVerfGE 69, 315, 353 f.; BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 26.01.2001 - 1 BvQ 8/01 -, NJW 2001, 1407, 1408, vom 14.07.2000, NJW 2000, 3051, 3052, und vom 21.04.1998, NVwZ 1998, 834, 835). Der Prognosemaßstab der "unmittelbaren Gefährdung" erfordert, dass der Eintritt eines Schadens für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 08.12.2001 - 1 BvQ 49/01 -, vom 14.07.2000, NJW 2000, 3051, 3052 f., und vom 21.04.1998, NVwZ 1998, 834, 835; BVerfGE 69, 315, 353 f., 360). Notwendig ist dabei immer ein hinreichend konkreter Bezug der Erkenntnisse oder Tatsachen zu der nun geplanten Veranstaltung (BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 08.12.2001 - 1 BvQ 49/01 -, vom 01.05.2001 - 1 BvQ 21/01 -, NJW 2001, 2078, 2079, vom 07.04.2001, NJW 2001, 2072, 2073, vom 14.07.2000, NJW 2000, 3051, 3052, und vom 21.04.2000, NVwZ-RR 2000, 554, 555).
Von diesen Grundsätzen ausgehend vermag der Senat ebenso wenig wie das Verwaltungsgericht hinreichende Anhaltspunkte dafür festzustellen, dass aus der Veranstaltung heraus die Verübung von Straftaten zu befürchten ist. Soweit die Antragsgegnerin - unter Rückgriff auf bis in das Jahr 1996 zurückreichende Vorfälle und überwiegend ohne hinreichende Substantiierung -vorträgt, die Erfahrungen mit vielen ähnlichen Veranstaltungen in anderen Städten zeigten, dass mit der Begehung bestimmter Straftaten zu rechnen sei, und sie außerdem auf die Gesamtzahl der rechtsextremistischen Straftaten im Jahre 2000 verweist, wird nicht einmal ansatzweise ein konkreter Bezug zu der geplanten Versammlung hergestellt. Die Behauptung, mit Blick auf das Thema der Kundgebung "Arbeitsplätze statt Globalisierung" sei die Begehung des Straftatbestandes der Volksverhetzung (§ 130 Abs.1 Nr. 1 StGB) "sehr wahrscheinlich", entbehrt ebenfalls einer tragfähigen Grundlage. Zwar dürfte dieses Motto, jedenfalls wenn man es im Kontext etwa der im Internet von der xxx verbreiteten Informationen zu den am 1. Mai geplanten Demonstrationen betrachtet, auch einen ausländerfeindlichen Aspekt haben, wodurch es der für die freiheitlich demokratische Grundordnung grundlegenden Erwartung der Toleranz gegenüber Ausländern widerspricht (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 07.04.2001, NJW 2001, 2072, 2073). Indes sind ausländerfeindliche Äußerungen im StGB nicht schon als solche unter Strafe gestellt. Soweit die Antragsgegnerin dem Motto der Veranstaltung einen Bedeutungsgehalt in dem Sinne beimisst, dass hierdurch gemäß § 130 Abs. 1 Nr. 1 StGB zum Hass gegen Teile der Bevölkerung aufgestachelt werde, wird dies den vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung aufgestellten Grundsätzen zur Ausstrahlungswirkung des Grundrechts der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) bei der Deutung von Äußerungen offensichtlich nicht gerecht (vgl. nur den Beschluss vom 07.04.2001, a.a.O.).
Auch mit dem Hinweis, dass die vom Antragsteller "präferierte Demonstrationsroute" durch von besonders vielen Ausländern bewohnte Stadtgebiete führt und dass mittlerweile 70 Gegenveranstaltungen gemeldet seien, legt die Antragsgegnerin eine hohe Wahrscheinlichkeit der Begehung von Straftaten oder der Verletzung elementarer Rechtsgüter nicht konkret und plausibel dar. So lassen sich weder der angegriffenen Verbotsverfügung noch dem sonstigen Vorbringen der Antragsgegnerin tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme entnehmen, dass die Polizei nicht in der Lage wäre, etwaige Konfrontationen zwischen den Teilnehmern der streitgegenständlichen Demonstration auf der einen und den Teilnehmern der Gegenveranstaltungen bzw. Anwohnern auf der anderen Seite zu verhindern. Insbesondere hat die Antragsgegnerin ihrer abstrakten Gefahrenbeurteilung auch nicht durch Vorlage einer konkreten und situationsbezogenen polizeilichen Einschätzung der Einsatzlage Substanz verliehen.
Der Hinweis auf Vorfälle anlässlich einer Demonstration des Antragstellers am 17.03.2001 in xxx xxxxxxxxx gibt insoweit ebenfalls nichts her. Der diesbezügliche Vortrag, das dortige Verhalten der "verantwortlichen Personen der xxx" zeige deutlich, dass es ihnen gerade darauf ankomme, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung heraufzubeschwören, wird durch die Tatsachen nicht gestützt. Insoweit hat bereits das Verwaltungsgericht Koblenz in seinem Urteil vom 11.03.2002 - 2 K 3071/01.KO - zu einer vergleichbaren Argumentation der Versammlungsbehörde der Stadt xxx xxxxxxxxx ausgeführt:
"Auch aus den Vorfällen anlässlich der am 17. März 2001 durchgeführten Kundgebung der xxx im Stadtkern von xxx xxxxxxxxx lässt sich kein Rückschluss auf einen gewalttätigen Verlauf oder eine Bereitschaft ihres Versammlungsleiters xxxxxx xxxxxx zur Provokation von Gewalt hinsichtlich der geplanten "Kranzniederlegung" am 17. November 2001 im "xxxxxx xxxx" herleiten. Dabei fällt ins Gewicht, dass es sich bei der Demonstration am Bahnhofsvorplatz von xxx xxxxxxxxx um eine ordnungsgemäß angemeldete und nicht verbotene Veranstaltung handelte, von der ausweislich des eigenen Vortrags der Beklagten keine Gewalt ausgegangen ist. Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Versammlungsfreiheit im demokratischen Rechtsstaat, wie angesprochen, von überragender Bedeutung ist, und nicht faktisch zur Disposition von Gegendemonstranten gestellt werden darf, ist eine Verbotsverfügung gegenüber dem Veranstalter der Demonstration in diesen Fällen, in denen er im polizeirechtlichen Sinne nicht "Störer", sondern "Notstandspflichtiger" ist, nur dann gerechtfertigt, wenn konkret dargelegt wird, dass die Polizei, auch bei Hinzuziehung auswärtiger Kräfte, nicht in der Lage ist, die Durchführung der Veranstaltung zu sichern und die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten (vgl. dazu auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 20. November 1992, 7 B 12255/92.OVG). Vor diesem Hintergrund kann einem Versammlungsleiter aber nicht zum Vorwurf gemacht werden, wenn er gegenüber der Polizei vor Ort auf der Durchführung seiner angemeldeten Kundgebung zunächst besteht. Im Übrigen hat sich der stellvertretende Landesvorsitzende xxxxxx letztlich der Auflösungsverfügung der örtlichen Polizeileitung nicht widersetzt. ...".
Diesen überzeugenden Ausführungen schließt sich der Senat an. Ergänzend ist zu bemerken, dass die Argumentation der Antragsgegnerin letztlich auf eine Inanspruchnahme des Antragstellers als "Zweckveranlasser" hinausliefe. Ungeachtet der grundsätzlichen Bedenken, die insbesondere im Schrifttum bereits gegen den Einsatz der Rechtsfigur des "Zweckveranlassers" in einer Situation versammlungsrechtlicher Konfrontation von Versammlung und Gegendemonstration erhoben werden (vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 8 RdNn. 117 Fn. 114; Breitbach/Deiseroth/Rühl, in: Ridder u.a., Versammlungsrecht, § 15 RdNn. 139; Tölle, NVwZ 2001, 153, 155), sind in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedenfalls konkrete Anhaltspunkte dafür zu fordern, dass der angegebene Zweck nur Vorwand und die Provokation von Gegengewalt das eigentliche vom Veranstalter "objektiv" oder gar "subjektiv" bezweckte Vorhaben ist. Dabei ist zu beachten, dass insoweit auf die - verfassungsrechtlich zu tolerierenden (siehe dazu noch unter 2.) - Inhalte der Demonstration nicht abgehoben werden darf, sondern lediglich auf über den Inhalt hinausgehende provokative Begleitumstände (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 01.09.2000, NVwZ 2000, 1406 f.). Diese Voraussetzungen sind mit dem Beschwerdevorbringen nicht dargetan.
Im Übrigen ist der Hinweis in der angegriffenen Verfügung auf die u.U. durch Gegendemonstrationen hervorgerufenen Gefahren (vgl. S. 8 der Verfügung zum "gewaltbereiten linken Spektrum") keinesfalls geeignet, ein umfassendes Versammlungsverbot zu rechtfertigen. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Senats, dass Gefahren infolge angekündigter Gegendemonstrationen primär durch behördliche Maßnahmen gegen den Störer, also die Gegendemonstranten, zu begegnen ist. Es ist Aufgabe der zum Schutz der rechtsstaatlichen Ordnung berufenen Polizei, in unparteiischer Weise auf die Verwirklichung des Versammlungsrechts hinzuwirken. Gegen die Versammlung als ganze darf in einer solchen Situation grundsätzlich nur unter den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes eingeschritten werden (vgl. BVerfGE 69, 315, 355, 360 f.; 1. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 26.03.2001, NJW 2001, 1411, 1412, vom 24.03.2001, NJW 2001, 2069, 2072, vom 01.09.2000 - 1 BvQ 24/00 -, NVwZ 2000, 1406, 1407, vom 14.07.2000, NJW 2000, 3051, 3052 f., und vom 21.04.1998, NVwZ 1998, 834, 836; vgl. auch den Senatsbeschluss vom 22.01.1994, NVwZ-RR 1994, 393 f.). Dass hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen dieser Voraussetzungen nicht ersichtlich sind, hat die Beschwerde eingeräumt.
Außerdem muss die Versammlungsbehörde mit Blick auf den rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit immer prüfen, ob ein polizeilicher Notstand durch Modifikation der Versammlungsumstände entfallen kann, ohne dadurch den konkreten Zweck der Versammlung zu vereiteln (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 01.09.2000 - 1 BvQ 24/00 -, NVwZ 2000, 1406, 1407, und vom 18.08.2000, NJW 2000, 3053, 3056). Das Verbot einer Versammlung setzt als Ultima Ratio in jedem Fall voraus, dass das mildere Mittel der Erteilung von Auflagen ausgeschöpft ist (vgl. BVerfGE 69, 315, 353). Signalisiert der Veranstalter seine Bereitschaft zur Veränderung der Versammlungsmodalitäten, ist die Versammlungsbehörde im Rahmen ihrer Kooperationspflicht gehalten, diesen Möglichkeiten nachzugehen und nach Wegen zu suchen, die Versammlung gegen Gefahren zu schützen, die nicht von ihr selbst ausgehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.08.2000, a.a.O.; BVerfGE 69, 315, 357; zur Kooperationsobliegenheit des Veranstalters vgl. BVerfGE 69, 315, 357, sowie die Beschlüsse der 1. Kammer des Ersten Senats vom 01.05.2001 - 1 BvQ 21/01 -, NJW 2001, 2078, 2079, vom 26.01.2001, NJW 2001, 1407, 1408, und vom 14.07.2000, NJW 2000, 3051, 3053).
Von diesen Grundsätzen ausgehend hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass der Antragsteller mehrere Alternativen für den Demonstrationsverlauf angeboten, die Bereitschaft zur Einhaltung entsprechender Auflagen zu erkennen gegeben und mehrfach ausdrücklich seine Bereitschaft zu einem Kooperationsgespräch erklärt hat. Es hat ferner zu Recht darauf hingewiesen, dass weder die in letzter Zeit (erst) aufgrund von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts durchgeführten Veranstaltungen der xxx noch die letztjährige Demonstration der xxx in xxxxxxxx zu Zweifeln Anlass gegeben haben, etwaigen Auflagen würde bei der geplanten Veranstaltung nicht Folge geleistet. Auch wenn bei diesem "gesetzeskonformen" Verhalten Taktik und politisches Kalkül im Spiel sein dürfte, würde dies an der versammlungsrechtlichen Gefahrenbeurteilung nichts ändern (vgl. Hoffmann-Riem, NVwZ 2002, 257, 263).
Bei dieser Sach- und Rechtslage sind für den Senat keinerlei Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass etwaigen sich aus der Tatsache von Gegenveranstaltungen ergebenden Gefahren nicht durch die Erteilung von Auflagen insbesondere hinsichtlich des zeitlichen und örtlichen Verlaufs der geplanten Veranstaltung begegnet werden kann. Vor allem ist nicht ersichtlich, dass durch die Vorgabe eines bestimmten Demonstrationswegs, der ein Aufeinandertreffen der Teilnehmer der verschiedenen Veranstaltungen so weit als möglich ausschließt, eine für die polizeilichen Einsatzkräfte beherrschbare Lage sichergestellt werden kann. Gegenteiliges wird auch von der Antragsgegnerin nicht behauptet. Insoweit kommt der Versammlungsbehörde nunmehr die Aufgabe zu, in Erfüllung der von ihr bislang vernachlässigten Kooperationspflicht die Modalitäten des zeitlichen und örtlichen Verlaufs der geplanten Demonstration abzustimmen und durch entsprechende Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 2. Alt VersG zu sichern. Der Senat teilt auch die weitere Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass durch die Erteilung von Auflagen auch von der Antragsgegnerin befürchteten eventuellen strafrechtlich relevanten Handlungen oder Äußerungen von Versammlungsteilnehmern begegnet werden kann.
Ebenfalls ohne Erfolg bleibt der Versuch der Beschwerde, das Demonstrationsverbot für den Bereich der Innenstadt der Antragsgegnerin schon damit zu rechtfertigen, dass nahezu die gesamte Innenstadt mit Veranstaltungen "belegt" sei, die zeitlich vor Eingang der Anmeldung des Antragstellers bei der Antragsgegnerin angemeldet worden seien. Dies gilt bereits deshalb, weil die dem Senat hierzu vorgelegten Unterlagen (vgl. insbesondere die in den Verwaltungsakten enthaltene Aufstellung von 70 "belegten" Örtlichkeiten, S. 87 f.) eine gerichtliche Nachprüfung dieses Vortrags schon gar nicht zulassen. Darauf hinzuweisen ist im Übrigen, dass eine "flächendeckende" Anmeldung von Gegenveranstaltungen allein mit dem Ziel, durch die faktische Belegung öffentlicher Straßen und Plätze eine andere Demonstration zu verhindern, an der Schutzwirkung des Art. 8 GG nicht teilnimmt, weil dieses Grundrecht eine Bereitschaft zur Zielverfolgung allein mit kommunikativen Mitteln voraussetzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1991, BVerfGE 84, 203, 209; Bull, Grenzen des grundrechtlichen Schutzes für rechtsextreme Demonstrationen, Rechtsgutachten, 2000, S. 31; Höllein, NVwZ 1994, 635, 638).
Selbst wenn die angemeldeten Gegenveranstaltungen nicht gezielt auf Verhinderung der Veranstaltung des Antragstellers gerichtet sind, ergibt sich keine andere Beurteilung. Denn in einer solchen Situation kann die Versammlungsbehörde nicht von einem "Erstanmelderprivileg" in dem Sinne ausgehen, dass bei nur begrenzt zur Verfügung stehenden Örtlichkeiten die später angemeldete Versammlung ohne weiteres zu verbieten sei. Vorrangig muss auch hier sein, die räumliche Kollision der Veranstaltungen durch Auflagen gemäß § 15 Abs. 1 VersG zu vermeiden. Da sowohl die Teilnehmer der verschiedenen Gegenveranstaltungen wie auch die Teilnehmer der streitgegenständlichen Demonstration jeweils ihr Grundrecht aus Art. 8 GG wahrnehmen, muss ein schonender Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen herbeigeführt werden (vgl. den Beschluss des VG Karlsruhe vom 29.05.2001 - 12 K 1228/01 -; den hiergegen gerichteten Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat der Senat mit Beschluss vom 01.06.2001 - 1 S 1182/01 - abgelehnt; vgl. auch Höllein, NVwZ 1994, 635, 638). In diesem Sinne hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass aus dem aus Art. 8 Abs. 1 GG abzuleitenden Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung (vgl. BVerfGE 69, 315 <343>) nur folgt, dass der Veranstalter sein Demonstrationsinteresse eigenständig konkretisieren darf. Kollidiert sein Grundrecht der Versammlungsfreiheit aber mit anderen Rechtsgütern, etwa auch dem Grundrecht anderer nach Art. 8 GG, steht ihm nicht auch ein Bestimmungsrecht darüber zu, wie gewichtig diese Rechtsgüter in die Abwägung einzubringen sind und wie die Interessenkollision rechtlich bewältigt werden kann. Insoweit bleibt ihm nur die Möglichkeit, seine Vorstellungen im Zuge einer Kooperation mit der Verwaltungsbehörde einzubringen. Die Abwägung, ob und inwieweit gegenläufige Interessen die Einschränkung der Demonstrationsfreiheit rechtfertigen, obliegt der Versammlungsbehörde und den mit der rechtlichen Überprüfung befassten Gerichten (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 26.01.2001 - 1 BvQ 8/01 -, NJW 2001, 1407, 1408, und - 1 BvQ 9/01 -, NJW 2001, 1409, 1410).
Ausgehend hiervon wäre es zunächst Sache der Antragsgegnerin gewesen, die seit der Anmeldung der streitgegenständlichen Demonstration im Mai 2001 bestehende räumliche Kollisionslage rechtlich zu bewältigen und auszuloten, ob und inwieweit ein vernünftiger Interessenausgleich insbesondere durch zeitliche und örtliche Vorgaben hinsichtlich der nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin zunächst angemeldeten Veranstaltungen auf der einen und der Veranstaltung des Antragstellers auf der anderen Seite herbeigeführt werden kann. Der insoweit verfassungsrechtlich gebotenen Prüfung, mit welchem Gewicht die Grundrechte der Veranstalter und Teilnehmer der Gegenveranstaltungen in diese Abwägung einzubringen sind, konnte sich die Antragsgegnerin nicht mit dem Hinweis entziehen, es könne von der Stadtverwaltung nicht überprüft werden und sei auch nicht maßgeblich, ob die Anmeldungen der Gegenveranstaltungen lediglich "Scheinanmeldungen" seien.
Obwohl der Antragsteller mit Telefax vom 24.04.2002 als zusätzliche Alternative die Durchführung der Versammlung im Vorort xxxxxxxxxx angeboten hat und ihm wegen der früheren Anmeldung sogar nach Darstellung der Antragsgegnerin insoweit der Vorrang (vor anderen Veranstaltungen) gebührt hätte, hat die Antragsgegnerin das Demonstrationsverbot auch hierauf erstreckt. Sie hat dies damit begründet, die Durchführung der Demonstration in xxxxxxxxxx sei "aufgrund der faktischen Gegebenheiten" nicht möglich, da "die xxx- Bahn nicht fahren" könnte, die Gewährleistung des öffentlichen Personennahverkehrs per Bahn an diesem Tag aber dringend erforderlich sei, weil der 1. Mai einer der Hauptbesuchstage des xxxxxxxxxx xxxxxxxxxx sei. Diese Begründung ist ebenfalls nicht geeignet, ein Verbot nach § 15 Abs. 1 VersG zu rechtfertigen. Verkehrsbeeinträchtigungen, die sich zwangsläufig aus der nicht verkehrsüblichen Inanspruchnahme öffentlicher Verkehrsflächen für Versammlungszwecke ergeben, sind - anders als etwa gezielte Verkehrsbehinderungen (vgl. BVerfGE 73, 206, 250) - grundsätzlich hinzunehmen (Dietel/Gintzel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 12. Aufl., § 15 RdNr. 110 m.w.N.; vgl. auch BVerfGE 69, 315, 353). Auch dann, wenn massive Verkehrsstörungen drohen, dürfte es jedenfalls geboten sein, dass die Behörde im Rahmen der Entscheidung nach § 15 Abs. 1 VersG versucht, für einen möglichst schonenden Ausgleich der widerstreitenden Interessen zu sorgen, und auch hier - insbesondere durch Vorgaben zeitlicher und räumlicher Art - auf eine weitgehende Ermöglichung des mit der Veranstaltung verfolgten Zwecks unter möglichst geringer Beeinträchtigung der Verkehrsinteressen hinwirkt (vgl. Dietel/Gintzel, a.a.O., § 15 RdNr. 110 ff. m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 21.04.1989, BVerwGE 82, 34, 38 ff., 40). Die Antragsgegnerin hat es jedoch schon an einer hinreichend substantiierten Gegenüberstellung der befürchteten Verkehrsbeeinträchtigungen und der Meinungs- und Versammlungsfreiheit der Versammlungsteilnehmer fehlen lassen und sich auch in diesem Zusammenhang nicht hinreichend mit der von ihr stets vorrangig in Betracht zu ziehenden Möglichkeit der Durchführung der Demonstration unter Auflagen auseinander gesetzt.
2. Das Versammlungsverbot lässt sich auch nicht auf eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung stützen.
a) Dies gilt zunächst für das Beschwerdevorbringen, bereits die Anschauungen des Antragstellers seien mit grundgesetzlichen Wertvorstellungen unvereinbar bzw. das Verbreiten neonazistischen Gedankenguts verletze grundlegende soziale und ethische Anschauungen vieler Menschen. Diese auf den Inhalt der erwarteten demonstrativen Meinungsäußerungen abstellende Begründung ist verfassungsrechtlich nicht tragfähig.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der der Senat folgt, ist das insoweit einschlägige Grundrecht der Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) für die freiheitlich demokratische Grundordnung schlechthin konstituierend. Es gilt die Vermutung zugunsten freier Rede. Die Bürger sind dabei frei, grundlegende Wertungen der Verfassung in Frage zu stellen, solange sie dadurch Rechtsgüter anderer nicht gefährden. Die plurale Demokratie des Grundgesetzes vertraut auf die Fähigkeit der Gesamtheit der Bürger, sich mit Kritik an der Verfassung auseinander zu setzen und sie dadurch abzuwehren (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 24.03.2001, NJW 2001, 2069, 2070). Auch die Ablehnung eines bestimmten - etwa nationalsozialistischen - Gedankenguts durch den ganz überwiegenden Teil der Bevölkerung rechtfertigt für sich allein keine Beschränkung der Grundrechte rechtsextremer Demonstranten (vgl. Hoffmann-Riem, NVwZ 2002, 257, 261). Vielmehr lassen das Grundgesetz und die übrige Rechtsordnung ein Verbot von Meinungsäußerungen nur unter ganz engen Voraussetzungen zu.
Dies folgt zunächst daraus, dass das Grundgesetz im Hinblick auf den Umgang mit Gegnern der Verfassung besondere Vorkehrungen zum Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung getroffen hat, die im Übrigen auch dem Ziel dienen, ein Wiederaufleben des Nationalsozialismus zu verhindern (BVerfG, Beschluss vom 24.03.2001, a.a.O.). So hat es für Verbote von Parteien und die Verwirkung des Grundrechtsschutzes bestimmter Personen in den Art. 18 und 21 Abs. 2 GG formelle und materielle Hürden aufgestellt. Diese erzeugen - solange das Bundesverfassungsgericht ein Parteiverbot bzw. die Verwirkung von Grundrechten nicht festgestellt hat - eine Sperrwirkung dahingehend, dass die für verfassungsfeindlich gehaltene Partei oder Person zwar politisch bekämpft, ihre Grundrechtsausübung aber grundsätzlich - soweit sie mit allgemein erlaubten Mitteln arbeitet - nicht unterbunden werden darf (st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, vgl. nur 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 01.05.2001, NJW 2001, 2076, 2077 m.w.N.). Aus diesem Grund ist der Hinweis der Antragsgegnerin auf das gegen die xxx laufende Verbotsverfahren sowie der Vortrag, Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung schätzten die von der xxx vertretenen Inhalte einvernehmlich als verfassungswidrig ein, gerade nicht geeignet, das Versammlungsverbot zu rechtfertigen (BVerfG, Beschluss vom 01.05.2001, a.a.O.).
Im Übrigen kann allein wegen der inhaltlichen Ausrichtung einer Versammlung unterhalb der Strafbarkeitsschwelle eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG grundsätzlich nicht angenommen werden. Die Meinungsäußerungsfreiheit findet ihre Grenze in den allgemeinen Gesetzen im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG, wobei zur Abwehr von kommunikativen Angriffen auf Schutzgüter der Verfassung besondere Strafrechtsnormen geschaffen worden sind (speziell im Bereich politischer Auseinandersetzungen etwa §§ 86, 86 a StGB <Propaganda für verfassungswidrige Organisationen>, §§ 90a, b StGB <Verunglimpfung des Staates und seiner Symbole oder von Verfassungsorganen>, § 130 StGB <Volksverhetzung>). Diese den Inhalt von Meinungsäußerungen beschränkenden Straftatbestände sind grundsätzlich abschließend und verwehren den Rückgriff auf die in § 15 Abs. 1 VersG enthaltene Ermächtigung zum Schutz der öffentlichen Ordnung, soweit nicht die Verwirklichung eines Straftatbestandes droht. Der Gesetzgeber hat durch die enge Fassung der Straftatbestände zum Ausdruck gebracht, im Übrigen keinen Vorrang des Rechtsgüterschutzes gegenüber Meinungsäußerungen anzuerkennen. Deshalb ist § 15 Abs. 1 VersG hinsichtlich des Schutzes der öffentlichen Ordnung gegenüber kommunikativen Angriffen insoweit einengend auszulegen, als zur Abwehr entsprechender Rechtsgüterverletzungen besondere Strafrechtsnormen geschaffen worden sind. Daneben kommen zusätzliche, d.h. nicht durch den unmittelbar demokratisch legitimierten Gesetzgeber, sondern lediglich durch die Versammlungsbehörde oder die Verwaltungsgerichte im Einzelfall konkretisierte "verfassungsimmanente Grenzen" der Inhalte von Meinungsäußerungen nicht zum Tragen (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 01.05.2001, NJW 2001, NJW 2001, 2076 f., vom 07.04.2001, NJW 2001, 2072, 2074, und vom 24.03.2001, NJW 2001, 2069, 2070 f.; a.A. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschlüsse vom 30.04.2001, NJW 2001, 2114, 2115, vom 12.04.2001, NJW 2001, 2113, und vom 23.03.2001, NJW 2001, 2111, 2112). Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund vermag die Antragsgegnerin, soweit sie die - strafrechtlich irrelevante - Verbreitung nationalsozialistischen oder jedenfalls rechtsextremen Gedankenguts befürchtet, das Versammlungsverbot nicht in verfassungsrechtlich zulässiger Weise auf eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG zu stützen.
b) Jenseits des Inhalts der beabsichtigten demonstrativen Meinungsäußerung sind allerdings auch nach Auffassung des Senats einzelne Merkmale bzw. Modalitäten der angemeldeten Demonstration geeignet, die öffentliche Ordnung zu gefährden (aa). Auch insoweit ist indes das von der Antragsgegnerin verfügte Versammlungsverbot nicht gerechtfertigt, weil auch diesen Gefährdungen durch Auflagen begegnet werden kann (bb).
aa) Das Tatbestandsmerkmal der Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG kann erfüllt sein, wenn über den bloßen (etwa nationalsozialistischen) Inhalt hinaus Besonderheiten der gemeinschaftlichen Kundgabe und Erörterung bzw. besondere Begleitumstände der Demonstration gegeben sind, etwa wenn die befürchtete Gefahr auf besonderen, beispielsweise provokativen oder aggressiven Begleitumständen beruht, die einen Einschüchterungseffekt sowie ein Klima der Gewaltdemonstration und potenzieller Gewaltbereitschaft erzeugen. Dies kann - ohne dass dieser Aufzählung ein abschließender Charakter zukäme und vorbehaltlich der besonderen Umstände des Einzelfalls - etwa beim Mitführen bestimmter Gegenstände (z.B. Landsknechttrommeln, Fackeln, Fanfaren, Fahnen u.ä.), beim Tragen uniformartiger Kleidungsstücke, beim Auftreten in Marschordnung oder beim Skandieren bestimmter Parolen der Fall sein. Denn das in diesem Zusammenhang einschlägige Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) schützt Aufzüge, nicht aber Aufmärsche mit paramilitärischen oder sonst wie einschüchternden Begleitumständen (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 07.04.2001, NJW 2001, 2072, 2074, und vom 24.3.2001, NJW 2001, 2069, 2071; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.02.01, NWVBl. 2001, 474, 475). Entsprechendes kann gelten, wenn einem symbolträchtigen Datum oder Ort eine spezifische Provokationswirkung zukommt (vgl. zum symbolträchtigen Datum BVerfG, Beschluss vom 26.01.2001 - 1 BvQ 9/01 -, NJW 2001, 1409, 1410 <Holocaust-Gedenktag>; vgl. auch Beschlüsse vom 12.04.2001, - 1 BvQ 19/01 -, NJW 2001, 2075, 2076, sowie - 1 BvQ 20/01 -, juris; vgl. zum symbolträchtigen Ort OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 04.01.2002 - 5 B 12/02 -; Hoffmann-Riem, NVwZ 2002, 257, 261).
Ausgehend hiervon führt der für die Versammlung gewählte Termin des 1.-Mai-Feiertags nicht zu einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann die öffentliche Ordnung betroffen sein, wenn "einem bestimmten Tag ein in der Gesellschaft eindeutiger Sinngehalt mit gewichtiger Symbolkraft zukommt, der bei der Durchführung des Aufzugs an diesem Tag in einer Weise angegriffen wird, dass dadurch zugleich grundlegende soziale oder ethische Anschauungen in erheblicher Weise verletzt werden" (BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 26.1.2001, NJW 2001, 1409, 1410 <Holocaust-Gedenktag>). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Mit der Antragsgegnerin ist allerdings auch der Senat der Auffassung, dass die Durchführung einer Veranstaltung am 1.-Mai-Feiertag durch eine dem rechtsextremen Spektrum zuzurechnende Partei bei Teilen der Bevölkerung, gerade angesichts der historischen Prägung xxxxxxxxx als Industrie- und Arbeiterstadt und insbesondere in Kreisen der Gewerkschaften, Assoziationen an die Pervertierung und Instrumentalisierung des Feiertags der Arbeiterbewegung durch das nationalsozialistische Regime weckt und dem gemäß als Provokation empfunden wird (zur propagandistischen Umfunktionierung des traditionellen Feiertags der internationalen Arbeiterbewegung zum "Tag der nationalen Arbeit" am 01.05.1933 durch die Nationalsozialisten sowie zur anschließenden Zerschlagung der Gewerkschaften und deren Eingliederung in die "Deutsche Arbeitsfront" - DAF - vgl. Ian Kershaw, "Hitler.1889-1936", 1999, S. 602 f.; Heinz Höhne, "Gebt mir vier Jahre Zeit", 2. Aufl. 1999, S. 129; Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 2000, § 130 III. 4.). Indes nimmt der Antragsteller nicht von sich aus auf entsprechende historische Ereignisse Bezug und kann auch nicht in einer Weise damit in Zusammenhang gebracht werden, die ohne weiteres die Einschränkung seiner Grundrechte rechtfertigt. Auch dürfte die Begehung des 1. Mai, der gemäß Art. 3 Abs. 2 der Landesverfassung gesetzlicher Feiertag ist, nicht einer bestimmten politischen Richtung oder bestimmten Organisationen vorbehalten und damit Gruppierungen des rechten Spektrums nicht von vornherein verwehrt sein. Jedenfalls kann nicht festgestellt werden, dass dem 1.-Mai-Feiertag im Bewusstsein der Bevölkerung eine solche Symbolwirkung zukommt, die angesichts der Geschehnisse zu Zeiten des Nationalsozialismus die Einschätzung rechtfertigt, die Durchführung einer Versammlung des Antragstellers an diesem Tag werde allgemein als bewusste, den öffentlichen Frieden störende Provokation empfunden. Dem entspricht es, dass das Bundesverfassungsgericht bereits über gegen die xxx gerichtete und mit dem Symbolcharakter des 1.-Mai-Feiertags begründete Demonstrationsverbote zu entscheiden hatte, ohne unter diesem Gesichtspunkt einen Anlass für eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung zu sehen (Beschlüsse vom 01.05.2001 - 1 BvQ 21/01 -, NJW 2001, 2076, und - 1 BvQ 22/01 - NJW 2001, 2078).
Die vom Antragsteller beabsichtigte Verwendung von Fackeln ist nach Auffassung des Senats allerdings geeignet, die öffentliche Ordnung zu gefährden (vgl. bereits oben S. 14). Zutreffend weist die Antraggegnerin darauf hin, dass sich insoweit eine Art des Aufzugs ergäbe, der an nationalsozialistische Fackelzüge während des "Dritten Reichs" erinnert und die Assoziation einer Verherrlichung des Nationalsozialismus hervorruft. Damit handelt es sich um eine Modalität der Versammlung mit einer erheblichen Provokationswirkung, die nach Auffassung des Senats geeignet ist, das friedliche Zusammenleben der Bürger konkret zu beeinträchtigen. Eine vergleichbare erhebliche Provokationswirkung käme ferner den geplanten Kundgebungen vor der xxxxxxx-xxx Moschee am xxxxxxxxxx und am xxxxxxxxxxxxx (Gewerkschaftshaus) zu.
bb) Kann in dem aufgezeigten Umfang die bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung ein verfassungsmäßiger Grund für die Einschränkung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit sein, scheidet sie aber jedenfalls als Rechtsgrundlage eines Versammlungsverbotes grundsätzlich aus. Denn Mehrheitsanschauungen allein reichen zur Bestimmung des Gehalts der öffentlichen Ordnung nicht. Art. 8 GG ist für die Freiheitlichkeit der demokratischen Ordnung besonders wichtig als Minderheitenschutzrecht. Darüber hinaus ist sicherzustellen, dass Verbote von Versammlungen im Wesentlichen nur zur Abwehr von Gefahren für elementare Rechtsgüter in Betracht kommen. Da dieser Schutz regelmäßig in der positiven Rechtsordnung und damit im Rahmen des Schutzes der öffentlichen Sicherheit verwirklicht wird, rechtfertigt eine bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Allgemeinen ein Versammlungsverbot nicht (BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 07.04.2001, NJW 2001, 2072, 2074 f., vom 24.03.2001, NJW 2001, 2069, 2070 f., und vom 26.01.2001 - 1 BvQ 9/01 -, NJW 2001, 1409; vgl. auch BVerfGE 69, 315, 352 f.).
Zur Abwehr der aufgezeigten Gefahren für die öffentliche Ordnung ist die Antragsgegnerin daher berechtigt, dem Antragsteller Auflagen zu erteilen, ihm insbesondere das Verwenden von Fackeln zu untersagen und ihm zur Vermeidung von Kundgebungen vor der Moschee oder dem Gewerkschaftshaus Vorgaben hinsichtlich der Demonstrationsroute zu machen.
Durch diesen Hinweis werden weitere von der Antragsgegnerin ggf. für notwendig erachtete Auflagen nicht ausgeschlossen (siehe bereits oben S. 7 f., 9 f., 11).
Insgesamt hat die Antragsgegnerin mit ihrer Verbotsverfügung die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts missachtet. Indes ist sie als Teil der vollziehenden Gewalt gemäß Art. 20 Abs. 3 GG (nicht anders als die Gerichte) an Gesetz und Recht und damit insbesondere an das Grundgesetz gebunden. Dieses hat die Absage an den Nationalsozialismus nicht zuletzt auch in dem Aufbau allgemeiner rechtsstaatlicher Sicherungen dokumentiert, deren Fehlen das menschenverachtende Regime des Nationalsozialismus geprägt hatte. In der Beachtung rechtsstaatlicher Sicherungen - auch beim Umgang mit Gegnern des Rechtsstaats - sieht das Grundgesetz eine wichtige Garantie gegen das Wiedererstehen eines Unrechtsstaates. Zu den rechtsstaatlichen Garantien gehören die Kommunikationsfreiheiten (Art. 5 Abs. 1 und 2, Art. 8 GG), auch und gerade für Minderheiten (vgl. BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 01.05.2001, NJW 2001, 2076, 2077). Diese Garantien dürfen nicht dadurch unterlaufen werden, dass die Exekutive bestimmten Parteien oder Personen den Schutz der Grundrechte aus Art. 5 und Art. 8 GG generell vorenthält und diese immer erst durch die Inanspruchnahme der Verwaltungsgerichte gesichert werden können.

References: § 146
 § 80
 § 15
 § 15
 § 130
 Art. 8
 § 15
 § 15
 Art. 8
 § 15
 Art. 8
 Art. 8
 Art. 8
 § 15
 § 15
 § 15
 § 15
 Art. 18
 § 15
 Art. 5
 § 130
 § 15
 § 15
 § 15
 § 15
 § 130
 Art. 3
 Art. 8
 Art. 20
 Art. 8
 Art. 5
 Art. 8