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[Sentencia T-0272-12] – Debido proceso – Funcionario Público – Seguridad Juridica
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Sentencia T-272/12
Referencia: expediente T-3269957
1. El actor de 58 años, aseveró haber sido designado como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Pasto en provisionalidad, desde julio 17 de 2006 hasta abril 28 de 2010, cuando mediante Resolución 0963 el Fiscal General dio por terminado el nombramiento, a menos de tres años de su jubilación y designó al señor Orlando Julián Patiño Meza, en período de prueba.
4. Refirió que la Fiscalía General de la Nación realizó una convocatoria en el 2007 para proveer 52 cargos de Fiscales Delegados ante Tribunal, aun cuando “las provisionalidades de esta naturaleza eran 116 y hoy 144”.
Aseveró que al no convocarse para proveer todos los cargos disponibles, algunos funcionarios provisionales como él no participaron en el concurso, pues “no había posibilidades de remoción en razón del número de cargos que aparecían en la convocatoria”.
5. Indicó que aunque se efectuaron los nombramientos para los cargos convocados, se realizaron otras designaciones fuera de los empleos ofertados, como el del señor Orlando Julián Patiño Meza, quien ocupaba el puesto 58 en la lista de elegibles contenida en el Acuerdo 007 de 2009 de la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía CNAC.
7. Puntualizó que mediante la sentencia SU-446 de 2011, se ordenó que quienes ocupaban cargos que no fueron ofertados en la convocatoria del 2007, debían ser reintegrados, principalmente para proteger a personas en situación de especial protección, como aquellas “próximas a pensionarse, entiéndase a quienes para el 24 de noviembre de 2008 –fecha en que se expidió el Acuerdo 007 de 2008- les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respectiva pensión”.
8. El actor aseveró que mediante escrito de junio 17 de 2011, solicitó a la entonces Fiscal General de la Nación el respectivo reintegro, siendo negado el día 29 del mismo mes y año, argumentando que “la señora Fiscal no se ha notificado en debida forma del contenido de la sentencia de unificación”.
9. Acorde con lo reseñado, el demandante solicitó el amparo de los derechos invocados, ordenar a la accionada revocar la Resolución 0963 de abril 28 de 2010 y reintegrarlo al cargo que ocupaba como provisional en Pasto.
B. Documentos relevantes allegados en copia por el demandante.
1. Registros civiles de nacimiento y de matrimonio del señor Francisco Javier Ortega y de nacimiento de sus hijas y su nieta.
2. Oficio del Coordinador del Grupo de Carrera de la Fiscalía General de la Nación donde se indicó al actor que la sentencia SU-446 de 2011 no había sido notificada, por ende una vez cumplido dicho acto, “se comunicará a todos aquellos que crean cumplir con las condiciones prescritas en el artículo 3º de la sentencia…, las fechas para la presentación de sus solicitudes, así como la documentación que deben aportar para acreditar formalmente la condición especial que pretendan hacer valer”.
3. Certificación de tiempo de servicios prestados por el actor a la accionada y actos administrativos de nombramientos en diferentes entidades como la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la Contraloría General y la Gobernación de Nariño, el Senado de la República y la Alcaldía de Pasto.
5. Certificación de salarios para bono pensional expedida por la Contraloría General de Nariño.
6. Certificación del Banco AV Villas de julio 11 de 2011, donde se indicó que el accionante contrajo una obligación por $50’000.000, cuyo saldo para ese momento era de $49’098.271.
7. Estado de cuenta de un crédito en Bancolombia por $55’773.131.
8. Declaraciones extrajuicio donde se indica que el demandante tiene a cargo a su esposa, “ama de casa”, a sus dos hijas y a su nieta.
9. Resolución 0-2183 de julio 17 de 2006 y acta de posesión de agosto 3 siguiente, mediante la cual el Fiscal General de la Nación nombró al actor en el cargo de Fiscal Delegado ante el Tribunal de Pasto, en provisionalidad.
10. Resolución 0963 de abril 28 de 2010, mediante la cual la Fiscalía “da por terminado un nombramiento en provisionalidad, se ordena un reasume de funciones y se efectúan unos nombramientos en período de prueba por concurso del año 2007”.
11. Resolución 1140 de mayo 28 de 2010, mediante la cual se rechazó por improcedente un recurso de reposición interpuesto por el demandante contra la Resolución 0963 de 2010.
12. Registro definitivo de elegibles para proveer el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito Judicial, entre otros.
13. Acuerdo 003 de 2010, mediante el cual la Comisión Nacional de Administración de Carrera de la Fiscalía General de la Nación modificó el registro definitivo de elegibles para proveer unos cargos.
Mediante auto de julio 14 de 2011, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió esta acción de tutela y ordenó notificar a la entonces señora Fiscal General de la Nación y vincular al señor Orlando Julián Patiño Meza por resultar interesado en el resultado del trámite del proceso.
En escrito de julio 19 de 2011, el señor Orlando Julián Patiño Meza indicó que la acción de tutela es improcedente por subsidiariedad, como quiera que el actor cuenta con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Indicó que contrario a lo expuesto en la demanda, los nombramientos realizados obedecen al cumplimiento del concurso 004 de 2007 y a la lista de elegibles contenida en el Acuerdo 007 de 2008, modificado por el 032 de 2009 y aclarado por el 001 de enero 29 de 2010, en cuyo cumplimiento se realizaron los nombramientos de los 52 cargos ofertados.
Luego de citar apartes de la Resolución 0963 de 2010, agregó que los nombramientos se realizaron en el estricto orden del registro definitivo de elegibles, tal como se constata en la referida Resolución, siendo designadas exclusivamente las personas que ocuparían las 52 vacantes.
Aseveró que si bien ocupó temporalmente el lugar 58 en la lista de elegibles, “sin la reclamación de actualización en la lista de elegibles porque ya no era necesario debido a que se me había nombrado y cumplía período de prueba”, 7 de los aspirantes que lo antecedían no aceptaron o renunciaron al nombramiento, como se desprende de la aludida Resolución.
1. Resolución 0107 de octubre 11 de 2010, mediante la cual la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía ordenó la inclusión de unos servidores en el registro único de inscripción en carrera RUIC, entre ellos el señor Orlando Julián Patiño Meza, quienes fueron calificados satisfactoriamente en el período de prueba y nombrados en propiedad.
2. Acta de posesión 313 de septiembre 27 de 2010 del señor Orlando Julián Patiño Meza como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Pasto.
3. Calificaciones de desempeño como Fiscal Delegando ante ese Tribunal.
4. Certificaciones de matrícula inmobiliaria de bien propiedad del accionante.
En escrito de julio 22 de 2011, la Jefe de la Oficina de Personal y Secretaria Técnica de la Comisión Nacional de Administración de la Carrera CNAC de la accionada solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, pues la tutela es improcedente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos.
Indicó que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema en fallos de febrero 4 y 17 de 2010, ordenó efectuar los nombramientos de “todos los cargos que componen la planta de personal de la entidad, en virtud del registro de elegibles conformado en desarrollo del concurso público,…respetando en todo momento el orden descendente del mencionado registro”.
Aseveró que acatando los fallos referidos, la Fiscalía expidió la Resolución 0936 de 2010, motivada en esa decisión, en la cual dio por terminado el nombramiento del actor, quien no participó en el concurso, y designó a las personas que constitucional y legalmente estaban en el registro de elegibles.
En fallo de julio 26 de 2011, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró improcedente el amparo pues la tutela, por regla general, no procede cuando existe un mecanismo ordinario como es la acción contenciosa, salvo que exista un eventual perjuicio irremediable.
Mediante escrito de agosto 2 de 2011, el accionante impugnó la decisión del a quo y pidió su revocatoria, sintetizando los argumentos consignados en la demanda, reiterando su condición de prepensionado y que la lista de elegibles no podía contar con más de 52 aspirantes.
En fallo de septiembre 21 de 2011, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, revocó el impugnado y amparó los derechos al trabajo, la igualdad y el debido proceso. En consecuencia, ordenó a la Fiscalía General de la Nación “abstenerse de proveer cargos de Fiscal Delegado ante Tribunal Superior de Distrito Judicial que sobrepase el rango de las 52 plazas ofertadas mediante la Convocatoria 004 de 2007 y reintegrar al señor Ortega al cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal Superior de Distrito Judicial en Pasto, mientras se surte un nuevo concurso o se presenten circunstancias que ameriten la remoción del actor por cualquier otra causa”.
Afirmó que mediante la Resolución 0963 de 2010 se nombró a quienes se encontraban en las plazas 53 a 59, por ende la accionada superó el rango de nombramientos ofertados, desconociendo las normas de la convocatoria y con ello el derecho a la igualdad de quienes no optaron por participar en el concurso y ocupaban cargos que no habían sido previamente ofertados.
En escrito de octubre 25 de 2011, la Jefe de la Oficina de Personal y Secretaria Técnica de la CNAC expresó que la Fiscalía General de la Nación está en “imposibilidad jurídica” de acatar el fallo, pues los cargos fueron debidamente provistos, acorde con el concurso, en noviembre de 2010, cumpliendo incluso la decisión de la Sala de Casación Penal.
En escrito de enero 31 de 2007, el señor Orlando Julián Patiño Meza pidió revisar la decisión del ad quem, pues sí se respetaron las reglas del concurso. Indicó que si bien en la Resolución 0963 de 2010 se acudió hasta la casilla 59 de las personas elegibles, debido a la renuncia o a la no aceptación de quienes antecedían en el listado, solamente se cubrieron los 52 cargos ofertados.
Sostuvo que al momento de interponerse la acción de tutela, el demandante ya se encontraba jubilado, pues el Instituto de Seguros Sociales ISS le reconoció la pensión mediante Resolución 3568 de noviembre 10 de 2010.
Agregó que el demandante interpuso una acción de amparo ante el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto para obtener el reajuste de su pensión, resultando favorable en fallo de mayo 24 de 2011, es decir, ya estaba jubilado al momento de incoar esta acción.
Indicó también que el ISS mediante Resolución 1963 de julio 26 de 2011, reajustó la pensión reclamada, ordenó el pago de los retroactivos correspondientes y depositó dicho valor en la cuenta del demandante.
Para acreditar lo expuesto, junto con el escrito reseñado se allegó copia de la referida Resolución proferida por el ISS.
Para resolver la situación planteada, la Sala recordará los principales argumentos de la sentencia SU-446 de mayo 26 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, donde la Corte aunque reiteró la especial protección de ciertas sujetos, entre ellos, los prepensionados, exigible también frente a la convocatoria realizada por la Fiscalía, insistió en la prevalencia de los derechos de quienes “ganan” un concurso público de méritos.
Tercera. La obligatoriedad de las reglas del sistema de carrera administrativa y del concurso de méritos. Reiteración de jurisprudencia.
3.1. Como se anunció con antelación, la Corte Constitucional mediante la sentencia SU-446 de 2011, se pronunció acerca del concurso público de méritos iniciado por la Fiscalía General de la Nación en el 2007, para proveer una serie de cargos mediante el sistema de carrera administrativa.
En ese fallo esta corporación recordó que la carrera administrativa es un principio de raigambre constitucional, contenido en el artículo 125 superior que establece el mérito como el criterio para proveer cargos públicos, el cual se materializa idóneamente mediante el concurso público.
La Corte indicó que la convocatoria es la norma reguladora de todo concurso que obliga a la administración, a las entidades contratadas para efectuarlo y a los concursantes; actores que deben respetar y observar todas las reglas y condiciones, al igual que los principios de la función pública, como la transparencia, la publicidad, la imparcialidad y las expectativas legítimas.
En la sentencia que se viene reiterando se explicó que las reglas del concurso son invariables, tal como expuso la Corte Constitucional en el fallo SU-913 de diciembre 11 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, donde se revisaron una serie de expedientes de acciones de tutela interpuestas con ocasión del concurso público de méritos realizado para designar notarios en el país.
Cuarta. La protección especial de las personas en situación de discapacidad, las madres y padres cabeza de familia y los prepensionados con relación al concurso de méritos realizado por la Fiscalía General de la Nación. Reiteración de jurisprudencia.
En el fallo SU-446 de 2011, la Corte indicó expresamente que tendría efectos inter comunis, pues cobija a todas aquellas personas que se encuentren en situaciones jurídicas análogas a las que dieron origen a esa decisión. Al respecto en esa providencia se indicó (está en negrilla en el texto original):
“Teniendo en cuenta los efectos de la decisión que se adoptará y el número de nombramientos efectuados, la presente sentencia tendrá efectos inter comunis, toda vez que debe cobijar no sólo a quienes interpusieron las tutelas cuya decisión ahora se revoca, sino a todos aquellos que se encuentren en situaciones jurídicas análogas a las que dieron origen a este fallo, como una forma de proteger el derecho a la igualdad. En ese sentido, todas las personas nombradas en la Fiscalía General de la Nación con desconocimiento de la regla del concurso relativa al número de cargos a proveer, quedarán obligadas por esta decisión y no podrán alegar los derechos propios de la carrera de la Fiscalía.”
En el fallo se dijo que el único límite del nominador sería ocupar las plazas convocadas en provisionalidad con quienes hubiesen superado el concurso y ocuparan una casilla en la lista que les permitiera acceder al cargo, sin que los provisionales desvinculados pudiesen invocar la vulneración de derechos, pues fueron “remplazados por una persona que ganó el concurso”.
Para reforzar el anterior argumento, esta corporación recordó que los servidores en provisionalidad gozan de una estabilidad relativa, como quiera que sólo pueden ser desvinculados para proveer el cargo con una persona de carrera, de modo que esa estabilidad “cede frente al mejor derecho que tienen las personas que ganaron un concurso público de méritos”.
4.4. La Corte Constitucional también explicó en el fallo SU-446 de 2011 que pese a esa discrecionalidad reconocida, la Fiscalía estaba en la obligación de dar un trato preferencial a las personas en alguna situación de discapacidad, a las madres y padres cabeza de familia y a quienes se encontraban próximos a pensionarse, es decir, quienes a noviembre 24 de 2008, cuando se expidió el Acuerdo 007 de 2008 que estableció el registro de elegibles, les faltaren 3 años o menos para cumplir los requisitos para acceder a la pensión.
“En estos tres eventos la Fiscalía General de la Nación ha debido prever mecanismos para garantizar que las personas en las condiciones antedichas, fueran las últimas en ser desvinculadas, porque si bien una cualquiera de las situaciones descritas no otorga un derecho indefinido a permanecer en un empleo de carrera, toda vez que prevalecen los derechos de quienes ganan el concurso público de méritos. Como el ente fiscal no previó dispositivo alguno para no lesionar los derechos de ese grupo de personas, estando obligado a hacerlo, en los términos del artículo 13 de la Constitución, esta Corte le ordenará a la entidad que dichas personas, de ser posible, sean nuevamente vinculadas en forma provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía de los que venían ocupando.”
“En el caso de los provisionales que son sujetos de especial protección, si bien la Corte no concederá la tutela porque no ostentaban un derecho a permanecer en el empleo, sí se ordenará a la Fiscalía General de la Nación que, en el evento en que a la fecha de expedición del fallo existan vacantes disponibles en cargos iguales o equivalentes a aquellos que venían ocupando, sean vinculados en provisionalidad mientras se realiza un nuevo concurso. La desvinculación de estos servidores sólo será posible previo acto administrativo motivado en los términos de la sentencia SU-917 de 2010.”
Bajo esos supuestos, la Corte Constitucional ordenó a la Fiscalía: “VINCULAR en forma provisional, en el evento de existir vacantes en un cargo igual o equivalente al que ocupaban, a todos aquellos servidores que fueron retirados de la entidad con fundamento en el concurso convocado en el año 2007, siempre y cuando demuestren al momento de su desvinculación y al momento del posible nombramiento, una de estas tres condiciones: i) ser madres o padres cabeza de familia; ii) ser personas próximas a pensionarse, entiéndase a quienes para el 24 de noviembre de 2008 –fecha en que se expidió el Acuerdo 007 de 2008- les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respectiva pensión; y iii) estar en situación de discapacidad, como una medida de acción afirmativa, por ser todos ellos sujetos de especial protección.”
5.2. Tratándose de la inmediatez como presupuesto procesal del ejercicio de la acción de tutela, cabe recordar que al ser declarado inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, no hay un término de caducidad para su interposición; con todo, ésta debe incoarse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso concreto.
Con todo, el lapso trascurrido en el presente asunto sí resulta razonable, habida cuenta que si bien la Resolución 0936 fue proferida en abril 28 de 2010 y los recursos interpuestos resueltos desfavorablemente en mayo 28 siguiente, lo cierto es que el actor acudió al amparo en julio 12 de 2011, una vez proferido el fallo SU-446 de mayo 26 del mismo año.
5.3. Frente a la subsidiariedad, se afirmó que el demandante podía acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la Resolución 0936 de 2010 es un acto administrativo de carácter particular, susceptible de ser demandando ante la jurisdicción contencioso administrativa, máxime que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable.
La Corte ha puntualizado que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es un medio de defensa eficaz e idóneo para proteger derechos como la igualdad o el debido proceso, en aquellos casos en los cuales se pretende impugnar una actuación de la administración que desconoce el derecho a ser nombrado en carrera, luego de superar el concurso respectivo.
Esa misma argumentación resulta extensiva para aquellas personas que invocan una condición especial de protección constitucional, contra un acto administrativo que las desvincula de un cargo en provisionalidad, habida cuenta que se encuentran en juego derechos fundamentales como la vida digna, la igualdad, la seguridad social y el mínimo vital, entre otros. 5.4. El demandante planteó que la Resolución 0963 de abril 28 de 2010, mediante la cual el entonces Fiscal General de la Nación dio por terminado su nombramiento y en su lugar se designó en período de prueba al señor Orlando Julián Patiño Meza, desconoció sus derechos fundamentales y su especial condición de padre cabeza de familia y prepensionado.
El actor agregó además que el señor Orlando Julián Patiño Meza ocupaba la casilla 58 en la lista de elegibles, por lo tanto no era dable su nombramiento, pues excedía las 52 plazas para Fiscal Delegado ante Tribunal Superior de Distrito ofertadas por la Fiscalía mediante la convocatoria 004 de 2007.
5.5. Como quedó ampliamente visto, la Comisión Nacional de Administración de la Carrera CNAC de la Fiscalía General de la Nación, mediante convocatoria 004 de diciembre 12 de 2007, abrió el concurso público de méritos para nombrar en carrera administrativa 52 plazas como Fiscal Delegado ante Tribunal Superior de Distrito Judicial en todo el país.
Surtidos los trámites respectivos, la CNAC conformó y publicó el registro definitivo de elegibles, mediante el acuerdo 007 de noviembre 24 de 2008, el cual fue modificado por los Acuerdos 032 de diciembre 30 de 2009 y aclarado por el Acuerdo 001 de enero 29 de 2010, integrando a todas aquellas personas que debían ser nombradas en período de prueba (art. 68 L. 938 de 2004).
Acorde con esa normatividad y en cumplimiento de diferentes fallos de tutela, el Fiscal General de la Nación estaba conminado a proveer, en período de prueba, los 52 cargos de Fiscal Delegado ante Tribunal Superior de Distrito Judicial del país ofertados en la convocatoria 004 de 2007.
En consecuencia de lo anterior, mediante la Resolución 0963 de 2010, la Fiscalía nombró en período de prueba, para proveer los 52 cargos ofertados, entre otros, al señor Julián Orlando Patiño Meza quien ocupaba el puesto 58 en la lista de elegibles, y dio por terminado el nombramiento en provisionalidad del accionante, quien no participó en el concurso.
5.6. Aunque el demandante sostiene que la designación del señor Julián Orlando Patiño Meza en su remplazo como Fiscal Delegado ante Tribunal Superior de Pasto, excedió el número de plazas ofertadas en el concurso, lo cierto es que en la motivación de la Resolución 0963 de 2010, puntualmente se explicó que la designación de las personas allí nombradas “se realizó para garantizar el ingreso de quienes obtuvieron por mérito el derecho a ser nombrados en período de prueba a efectos de garantizar que los 52 cargos convocados a concurso sean proveídos con personas pertenecientes al Registro Definitivo de Elegibles en estricto orden.”
5.7. Aunque el actor sostiene que es un sujeto de especial protección por ser padre cabeza de familia, y prepensionado, esa situación no genera un derecho indefinido a permanecer en provisionalidad en un empleo de carrera, pues prevalecen los derechos de quien ganó el concurso de méritos; por lo tanto, no podía concederse la tutela, como se indicó en el fallo SU-446 de 2011.
Sólo en gracia de discusión, siguiendo los lineamientos y efectos inter comunis de dicho fallo, en un evento como el planteado sólo era viable ordenar el reintegro, en el evento de existir vacantes en un cargo igual o equivalente, las cuales no existen como indicó la accionada.
Resulta relevante recordar que el actor interpuso la tutela en julio 12 de 2011, cuando el Instituto de Seguros Sociales ISS ya le había reconocido el derecho a la pensión desde noviembre de 2010, y un juez de tutela en fallo de mayo 24 del mismo año, le había ordenado a esa entidad reliquidar dicha pensión.
“…mediante Resolución No. 3568 del 10 de noviembre de 2010, el Instituto del Seguro Social Seccional Cauca concedió pensión de jubilación al asegurado Francisco Javier Ortega…, por cuanto cumplía con las condiciones para ser beneficiario del régimen de transición según lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y cumplía los requisitos de edad y semanas exigidos por la Ley 33 de 1985.
Que la prestación se reconoció en cuantía inicial de $6.197.405,oo, a partir del 03 de mayo de 2010.
Que contra el anterior acto administrativo el señor Francisco Javier Ortega interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron desatados mediante Resolución No. 0960 del 28 de marzo de 2011 y 000176 del 01 de abril de 2011, respectivamente.
‘Primero.- CONCEDER la acción de tutela instaurada por el doctor Francisco Javier Ortega, a través de apoderado judicial.
Segundo.- ORDENAR al INSTITUTO DEL SEGURO SOCIAL, por medio de su representante legal o quien haga sus veces, que, en el término improrrogable de cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a expedir el acto administrativo mediante el cual reliquide la pensión de jubilación del accionante Dr. Francisco Javier Ortega, aplicando en su integridad la Ley 33 de 1985, es decir que deberá ajustarse al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año del servicio’.”
Primero. REVOCAR el fallo de septiembre 21 de 2011, proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, por medio del cual revocó el dictado en julio 26 de ese mismo año por el Tribunal Administrativo de Nariño, y concedió la tutela de los derechos invocados por el señor Francisco Javier Ortega. En su lugar, NEGAR el amparo solicitado.
Segundo. Por Secretaría General, LIBRAR la comunicación a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

References: Resolución 
 Resolución 
 artículo 3
 Resolución 
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 Resolución 
 Resolución 
e contrario
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 125
 artículo 13
 artículo 11
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 36
 Resolución 
 artículo 36