Source: http://criticaprocesal.blogspot.com/2013/10/procesal-contencioso-administrativo-el.html
Timestamp: 2018-05-22 00:38:57+00:00

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Crítica procesal y sustantiva: Procesal contencioso-administrativo: el acto administrativo "plúrimo". El recurso contencioso-administrativo indirecto.
De una interpretación conforme a derecho2 de la propia ley procesal (y material) administrativa no puede llegarse a entender que el acto administrativo plúrimo exista más allá del plano teórico. Básicamente, es un recurso que, con quebranto del Derecho a la Tutela Judicial Efectiva3 evita a los Tribunales entrar sobre el fondo con el pretexto de la firmeza -vía consentimiento tácito de un perjudicado que no podía saber que lo iba a ser- de una disposición general.
La misma LJCA prevé, como efecto imperativo desvinculado del petitum del recurrente, la expulsión de la disposición del ordenamiento6 para el caso de que sean sus vicios los que determinen la estimación de un recurso contra el acto que dimana de ella. La invalidez derivada, previa apreciación de la existencia de un vicio en la disposición con motivo de un recurso directo contra el acto de aplicación, flexibiliza por tanto cualquier rigor en la interpretación del principio de congruencia en favor de una depuración del ordenamiento. Se trata de una cuestión de gran interés que excede el ámbito de este artículo7.
El apartado 2 del artículo 26 incide, para mayor claridad al respecto de la intención del Legislador, en la intrascendencia a los efectos del recurso indirecto del transcurso del plazo para recurrir la disposición general e, incluso, de la desestimación de un recurso indirecto anterior interpuesto contra la propia disposición, consagrando pro actione por tanto, una suerte de derogación de la exceptio rei iudacatae.
Los fines de este estudio exigen igualmente invocar el artículo 53.2 de la LRJ-PAC que, como exigencias concurrentes para la conformidad a derecho de los actos, establece su necesario ajuste a las normas jurídicas más (y) su determinación y adecuación a los fines del propio acto: El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. En principio, y excluidos evidentemente los actos de trámite, contra los que no cabe reacción jurídica más allá de los supuestos referidos en artículo 25.1 de la LJCA, cuya naturaleza específica es propiciar las condiciones para el dictado de otros, el dictado de actos con fundamento en otros actos debería limitarse a los supuestos que pueden extraerse de una interpretación conjunta del citado artículo 53.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del artículo 106.1 de la Constitución (Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa...) y del artículo 28 de la LJCA, que confirma ex lege la validez de los actos administrativos que, dictados con base en otros, se limitan a reproducirlos o a confirmarlos y, por lo tanto, no tendrían contenido novedoso alguno.
Aunque literalmente el ajuste veda la introducción de discrepancias, la tendencia interpretativa se ha consolidado en este caso en sentido no estricto a favor de una mayor libertad de acción de la Administración (la discrepancia, nota definitoria de la falta de ajuste, es comúnmente la constatación de una diferencia o desigualdad que resulta de la comparación), puesto que la vigencia de la discrecionalidad administrativa ha hecho que se limitase tradicionalmente la apreciación de la falta de ajuste a la existencia de contravenciones directas, en el sentido que la doctrina ha calificado como vinculación negativa de la Administración a la legalidad8.
En lo relativo a la ordinamentalidad (teoría ordinamentalista), se expone cómo dicho rasgo no puede predicarse del acto que por el contrario, está caracterizado por su “consunción”: mientras el acto, al cumplirse, se agota, la norma, cuando es cumplida, se afirma. En resumen, la ordinamentalidad tiene, en gran medida, rasgos puramente formales: vocación de incorporación al ordenamiento, innovación -como idoneidad para incorporarse- y, si se nos permite, “no consunción”. La normatividad sustancial, continúa Fernández Salmerón, es asimilable en cierto modo a la abstracción, como “previsión en el reglamento de una acción-tipo susceptible de verificación ab initio ilimitada”. Tal como ponen de manifiesto ciertas normas con su vigencia temporal limitada (v.gr., las disposiciones transitorias), el elemento cronológico no sirve a los efectos de la distinción.
Dicho lo cual, el autor admite, precisamente en aras de la salvaguarda de la tutela judicial efectiva, tratarlos como disposiciones generales (ahora sí, se emplean los términos exactos de la LJCA) a la hora de reaccionar contra los mismos. La situación, con la vigente LJCA, se plantea no obstante más problemática, por efecto de la nueva previsión que supone -en buena lógica, entendemos- la eliminación de la disposición general que motiva el ejercicio del recurso indirecto contra sus actos de aplicación (27 LJCA).
Se acaba proponiendo una solución -la previsión de un criterio de recurribilidad sin consecuencia de nulidad de estos actos plúrimos de los que emanan otros “aplicativos”- que, según entendemos, ya es posible extraer de una interpretación de la LJCA más literal y adecuada desde el punto de vista de la mayor efectividad de los derechos fundamentales.
Tal y como fue avanzado, el artículo 123.1 de la LJCA, con el que comienza el segundo capítulo del título quinto de la Ley, emplea la denominación precepto reglamentario. Para añadir más riqueza al tratamiento de la cuestión, trabajos como el de José María Boquera Oliver consideran que debe distinguirse entre disposición y reglamento15. La disposición administrativa es un acto administrativo general. Eso por una parte. Por otra, la disposición no es, pues, Derecho u Ordenamiento jurídico sino que está sometida tanto a la ley como al Derecho. Tampoco lo es la ley singular para el autor, que realiza una interpretación a la luz directa de la Constitución, que entiende precisa porque la propia Constitución no se manifiesta al respecto explícitamente. Tal como puede intuirse, el debate no está en el mismo plano en todos los trabajos –en particular, en este último- por lo que no puede utilizarse, descontextualizado, de manera plena para ratificar las conclusiones de éste, pero en cualquier caso lo cierto es que se pone de manifiesto la falta de uniformidad interpretativa.
Todo ello, gracias a la calificación de una disposición como acto, plúrimo eso sí, con la intención de indicar, sin emplear la denominación “general” la pluralidad de destinatarios. Lingüísticamente, “plúrimo” es un artículo nuevo, que será incorporado a la próxima, vigésima tercera edición, del DRAE que significa “abundante o variado”.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears dictada en sede del procedimiento cuya llevanza inspira este trabajo determina que, siendo la Convocatoria consentida (página 9, tercer párrafo, líneas 24 en adelante), las Resoluciones emanadas de la misma, recurridas en tiempo y forma de manera indubitada (directamente, y no por el cauce del artículo 26 LJCA) responden a la aplicación de sus bases (“...al margen de responder a la aplicación de las bases de la convocatoria que resultaban consentidas y firmes para la recurrente...”) y por ello están -se deja inferir de la expresión entrecomillada-, en cierta medida, ratificadas en cuanto a su legalidad.
16Santiago Muñoz Machado. Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general. IV: La actividad administrativa. Ed. Iustel, 2011. Página 34. Nótese cómo el apartado concreto es titulado Actos singulares y generales o plúrimos, a pesar de que la razón de ser de la diferencia queda establecida no en su generalidad sino en la ordinamentalidad frente a la consunción del acto (carácter aplicativo, se dice). Con cita y reproducción parcial de las STS de 5 de diciembre de 1994 y 10 de marzo de 1995 se demuestra que ...los actos plúrimos “aunque participen de determinadas características propias de las disposiciones generales, no pasan de ser actos administrativos de aplicación concreta y singular de normas legales y reglamentariamente preestablecidas”. La consideración de esta declaración refuerza en gran medida el argumento de este trabajo, que niega la posibilidad de dictar actos en base sólo a actos, en los términos prudenciales en los que ha sido expuesto en su sede.
17 STS Sala 3ª, Sección 7ª, de 20 de marzo de 2012, Recurso 2326/2011: “La adjudicación se realizó tras haber baremado la Administración las distintas propuestas de las licitadoras mediante la aplicación a cada una de ellas de los seis criterios de valoración establecidos en la cláusula undécima del pliego de condiciones particulares, anexo a la convocatoria del concurso. Dicho sistema de valoración fue asumido y consentido por la parte recurrente, constituyendo la "ley" del concurso”. Expresamente la Sentencia del TSJ de Madrid, objeto de la revisión casacional, emplea el término acto plúrimo, para llegar a la misma conclusión. No obstante, parece de la exposición de los antecedentes que no se recurrió la Convocatoria: que no es recurrible estrictamente, aunque en realidad la estimación del recurso contra el acto supone una consecuencia para la disposición (27 LJCA) por lo que procesalmente, en la práctica, sí que puede solicitarse su anulación y, por tanto, sí que es recurrible. En realidad, este matiz no afecta al debate, porque en aplicación de la doctrina que expondremos perfectamente podría haberse estimado el recurso, si es que materialmente procedía, lo que excede del ámbito de este trabajo.
El acto administrativo "plúrimo"

References: artículo7
 artículo 26
 artículo 53
 artículo 25
 artículo 53
 artículo 106
 artículo 28
 artículo 123
 artículo 26