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Timestamp: 2020-07-10 18:11:24+00:00

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Ley Nacional de Extinción de Dominio | Mier Esparza • Abogados
El pasado viernes 9 de agosto, se publicó en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación (“DOF”), el decreto (“Decreto”) por el cual se expide la nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio (la “Ley”)[2]. La extinción de dominio es la pérdida de los derechos que tiene una persona, en favor del Estado, respecto de un bien cuando éste haya sido instrumento, objeto o producto de hechos ilícitos (delincuencia organizada, secuestro, delitos relacionados con hidrocarburos y petrolíferos, delitos contra la salud, trata de personas, corrupción, entre otros) y una vez que se lleva a cabo el procedimiento de extinción de dominio establecido en la propia Ley.
La Ley ha causado polémica durante las últimas semanas ya que, establece entre sus puntos más relevantes: (i) un procedimiento de carácter civil pero con intervención del Ministerio Público (“MP”); (ii) la futura creación de juzgados de extinción de dominio; (iii) el aseguramiento de bienes como medida cautelar; y, (iv) la venta anticipada de bienes sujetos al procedimiento de extinción de dominio, a pesar de que la persona propietaria no haya sido sentenciada de forma condenatoria.
II. Descripción de la Ley. [3]
La Ley está formada por 251 artículos, agrupados en 8 títulos. Adicionalmente, en el Decreto se reforman y adicionan diversas disposiciones de leyes federales. [4]
A. Disposiciones Preliminares.[5]
La Ley es reglamemtaria del artículo 22 de la CPEUM, en materia de extinción de dominio[6], en su vertiente civil (énfasis añadido)[7]. Sus disposiciones son de orden público e interés social y regula la extinción de dominio, el procedimiento correspondiente y los mecanismos y criterios aplicables a las autoridades respecto de los Bienes. [8]
Son hechos susceptibles de la extinción de dominio, de conformidad con el artículo 22 de la CPEUM, los contemplados en las siguientes leyes (ver detalle de los artículos y capítulos aplicables en las notas al pie):
Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada (“LFCDO”). [9]
Ley General para Prevenir y sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del artículo 73 de la CPEUM. [10]
Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos. [11]
Ley General de Salud.[12]
Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos.[13]
Código Penal Federal, respecto de los delitos de: (i) trata de personas; (ii) corrupción; (iii) encubrimiento; (iv) aquellos cometidos por servidores públicos; (v) robo de vehículos; (vi) recursos de procedencia ilítica; y, (vii) extorsión.[14]
La extinción de dominio consiste en “la pérdida de los derechos que tenga una persona en relación con los Bienes (…), declarada por sentencia de la autoridad judicial, sin contraprestación, ni compensación alguna para su propietario o para quien se ostente o comporte como tal, ni para quien, por cualquier circunstancia, posea o detente los citados Bienes.”[15]
B. Del Proceso ante la Autoridad Judicial.
La acción de extinción de dominio procede sobre los Bienes cuya Legítima Procedencia no pueda acreditarse, particularmente respecto de aquellos que sean instrumento, objeto o producto de hechos ilícitos, sin perjuicio del lugar de su realización[16]. Dicha acción se ejercita por el MP “a través de un proceso jurisdiccional de naturaleza civil, de carácter patrimonial y con prevalencia a la oralidad, mediante una vía especial y procederá sobre los Bienes (…) independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya adquirido.”[17]
Sus elementos son los siguientes[18]: (i) La existencia de un Hecho Ilícito; (ii) La existencia de algún bien de origen o destinación ilícita; (iii) El nexo casual de los dos elementos anteriores; y, (iv) El conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular, del destino del Bien al Hecho Ilícito, o de que sea producto del ilícito.[19]
El proceso de extinción de dominio es autónomo, distinto e indiependiente de aquel o aquellos de materia penal y se ejercerá aun cuando no se haya determinado la responsabilidad penal en los casos de los delitos arriba descritos, siempre y cuando existan fundamentos sólidos y razonales para inferir la existencia de Bienes (énfasis añadido). El MP puede desistirse de la acción de extinción de dominio en cualquier momento.[20]
La acción de extinción de dominio es: (i) imprescriptible, en el caso de Bienes que sean de origen ilícito (énfasis añadido); ó (ii) tratándose de Bienes de destinación ilícita, la acción prescribirá en veinte años. Las facultades del MP para demandar la extinción de dominio caducan en un plazo de diez años. Lo anterior, sujeto a las particularidades al efecto señaladas en la Ley.
La autoridad competente para conocer sobre los procedimientos de extinción de dominio será el titular del juzgado competente en materia de extinción de dominio, ya sea federal o local, de conformidad con las reglas al efecto señaladas en la Ley (énfasis añadido). [21]
En los Capítulos Tercero, Cuarto, Quinto, Sexto, Séptimo y Octavo del Título Segundo de la Ley, se detallan las disposiciones aplicables al litigio, a las formalidades generales del proceso, al tiempo y lugar en que han de efectuarse los actos judiciales, las formalidades en audiencias, notificaciones, pruebas, alegatos, resoluciones judiciales, medios de impugnación y gastos y costas judiciales, respectivamente.
C. Del Proceso Especial de Extinción de Dominio (el “Proceso”).
Son dos etapas las que integran el Proceso: (i) la etapa preparatoria, que está a cargo del MP para la investigación y acreditación de los elementos de la acción; y, (ii) la etapa judicial, que comprende las fases de admisión, notificación, contestación de la demanda, audiencia inicial, audiencia principal, recursos y ejecución de la sentencia. El detalle del Proceso queda regulado en los artículos 172 a 221, especificando lo aplicable a medidas cautelares, la preparación de la acción de extinción de dominio y las fases procesales.
D. De la Caducidad.
El Proceso caducará cuando no se haya efectuado algún acto procesal ni promoción durante un término mayor de un año; no obstante, con la caducidad de la instancia no se extinguen ni las acciones ni las excepciones de las partes, por lo que podrían iniciar otro juicio.[22] Lo anterior, de conformidad con las disposiciones establecidas al respecto en el artículo 222 de la Ley.
E. De la Transferencia, Administración y Destino de Bienes.
Los Bienes serán transferidos al Instituto de Administración de Bienes y Activos (“IABA”) y las autoridades competentes de las Entidades Federativas que correspondan (la “Autoridad Administradora”). [23]
Respecto de los Bienes, la Autoridad Administradora podrá proceder a la Disposición Anticipada[24]; Venta Anticipada[25]; darlos en uso, depósito o comodato; enajenarlos; destruirlos. “Los procedimientos de enajenación serán de orden público y tendrán por objeto enajenar de forma económica, eficaz, imparcial y transparente los Bienes que sean transferidos, asegurar las mejores condiciones en la enajenación de los Bienes (…)”[26]. El valor de realización de los Bienes se destinará (una vez cubiertos los gastos de administración): (i) al pago de la reparación del daño causado a las víctimas; (ii) tratándose de recursos que hayan pasado a formar parte del patrimonio de la Federación, al pago de las erogaciones derivadas de la ejecución de programas sociales; y (iii) en el caso de las Entidades Federativas, deberán destinarlos a los fines señalados arriba, según lo determine su legislación.[27] Lo anterior, de conformidad con los términos y condiciones establecidos al efecto en la Ley.
F. De las Unidades.
Para lograr una mayor eficiencia en los Procesos, las fiscalías contarán con unidades especializadas en la materia, las cuales, a su vez, contarán con agentes del MP que investigarán, ejercitarán la acción de extinción de dominio e intervendrán en el Proceso, con las atribuciones al efecto establecidas en la Ley.
El 1 de octubre de 2019, la Fiscalía General de la República publicó en el DOF el Acuerdo A/016/19, por el que se establece la organización y funcionamiento de la Unidad Especializada en materia de Extinción de Dominio. [28]
G. Del Registro Nacional de Extinción de Dominio (el “Registro ED”).
Se crea el Registro ED, administrado por La Secretaría Técnica de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia[29], en el que las fiscalías inscribirán las demandas de extinción de dominio y las sentencias, así como los Bienes que comprenden, donde se podrán consultar los Bienes, sentencias y su cumplimiento. [30]
H. De la Cooperación Internacional.
En cuanto al decomiso civil o no penal, la Ley regula en el Estado Mexicano los artículos 12 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional; [31] de la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción[32]; y 5 de la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas.[33]
El Título Octavo, Capítulo Único señala las reglas aplicables a Bienes que se encuentren en el extranjero, medidas cautelares y ejecución de sentencias, en términos de los tratados e instrumentos internacionales de los que México sea parte o por reciprocidad internacional.
III Procedimientos Legales en Torno a la Ley.
A. Acción de Inconstitucionalidad promovida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (“CNDH”) y admitida a trámite por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (“SCJN”).
El 12 de septiembre de 2019, la CNDH impugnó la Ley en varios puntos a través de una acción de inconstitucionalidad[34], incluyendo: (i) la Venta Anticipada del Bien (al poder ser realizada antes de que exista una sentencia sobre los presuntos delitos cometidos); (ii) la retroactividad de la Ley; (iii) que la acción de extinción nunca prescribe, pese a que trata de una figura de derecho civil y que la no prescripción solo se aplica a delitos graves de lesa humanidad; y, (iv) que varios delitos que fueron incluidos, por los cuales se puede extinguir el dominio con el hecho de que haya una investigación penal en curso, no están previstos en la CPEUM.[35]
La SCJN admitió la acción de inconstitucionalidad, por lo que el caso será turnado a uno de los ministros para su análisis y resolución.
B. Demandas de Amparo.
De acuerdo con el diario Reforma del pasado viernes 27 de septiembre, empresas, ciudadanos y organizaciones civiles han presentado más de trescientas demandas de amparo contra la Ley.[36]
[1] No expresamos opinión alguna con respecto a leyes distintas a las leyes federales de los Estados Unidos Mexicanos (“México”). Esta nota informativa no deberá ser distribuida, citada o referida por cualquier persona, sin el consentimiento previo y por escrito de Mier Esparza Abogados, S.C.
[2] Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2019, disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/votos/20181218_art22_73/04_dof_14mar19.pdf. La Ley entró en vigor el 10 de agosto de 2019 y se abrogó la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (“CPEUM”), así como las leyes de extinción de dominio de las Entidades Federativas, derogando todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas opuestas a lo establecido en el Decreto.
[3] Los términos con mayúscula inicial que no estén definidos en el presente documento, tendrán el significado que se les atribuye en la Ley.
[4] Específicamente el Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público, la Ley de Concursos Mercantiles y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
[5] Artículos 1 al 6 de la Ley.
[6] Cabe notar que el artículo 22 de la CPEUM fue reformado junto a la fracción XXX del artículo 73 del mismo ordenamiento, mediante decreto publicado el 14 de marzo de 2019 en el DOF. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/votos/20181218_art22_73/04_dof_14mar19.pdf
[7] En el numeral II. h) de esta Nota hacemos referencia a la normatividad internacional relacionada con la Ley.
[8] Son “Bienes” todas “las cosas identificadas como tales en el Código Civil Federal y en los códigos civiles de las Entidades Federativas correspondientes, que estén dentro del comercio, que se encuentren en los supuestos señalados en el artículo 7 de esta Ley”. El artículo 7 de la Ley señala en términos generales que “[l]a acción de extinción de dominio procederá sobre aquellos Bienes de carácter patrimonial cuya Legítima Procedencia no pueda acreditarse, en particular, Bienes que sean instrumento, objeto o producto de los hechos ilícitos, sin perjuicio del lugar de su realización, (…) [incluyendo aquellos] que correspondan al régimen de propiedad ejidal o comunal.” Por otro lado, la Ley define a la Legítima Procedencia como “[e]l origen o la obtención lícita de los Bienes, o bien, el uso o destino lícito de los Bienes vinculados al Hecho Ilícito”, el cual debemos entender como “[a]quellos a los que se refiere el párrafo cuarto del artículo 22 de la Constitución y se precisan en el artículo 1 de esta Ley”. – Articulo 2, fracciones II, XII y XIV y artículo 7 de la Ley.
[9] Los contemplados en el Título Primero, Disposiciones Generales, Capítulo Único, Naturaleza, Objeto y Aplicación de la LFCDO en su artículo 2. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lfcdo.htm
[10] Los contemplados en el Capítulo II, De los Delitos en Materia de Secuestro. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgpsdms.htm
[11] Los contemplados en el Título Segundo, De los Delitos Cometidos en Materia de Hidrocarburos, Petrolíferos o Petroquímicos y demás Activos. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lfpsdmh.htm
[12] Los contemplados en el Título Décimo Octavo, Medidas de Seguridad, Sanciones y Delitos, Capítulo VII. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgs.htm
[13] Los contemplados en el Título Segundo, de los Delitos en Materia de Trata de Personas, Capítulos I, II y III. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgpsedmtp.htm
[14] Los contemplados en: (i) artículo 205 Bis; (ii) Título Décimo, Delitos por hechos de corrupción, Capítulo I; (iii) artículo 400; (iv) Título Décimo, Delitos por hechos de corrupción, Capítulo II, Ejercicio ilícito de servicio público y el Título Decimoprimero, Delitos cometidos contra la administración de justicia; (v) artículo 376 bis; (vi) artículos 400 Bis y 400 Bis 1; y (vii) artículo 390 y sus equivalentes en los códigos penales o leyes especiales de las Entidades Federativas. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpf.htm
[15] Artículo 3 de la Ley.
[16] Artículo 7 de la Ley.
[17] Artículo 8 de la Ley.
[18] Artículo 9.
[19] El cuarto elemento no se tendrá por cumplido cuando se acredite que el titular estaba impedido para conocerlo.
[20] Artículos 8, 10 y 14 de la Ley.
[21] Capítulo Segundo de la Ley.
[22] Artículo 222 de la Ley.
[23] Si bien se propuso originalmente que el anterior Servicio de Administración y Enajenación de Bienes fuera renombrado el Instituto “Chucho el Roto”, las bancadas acordaron denominarlo el IABA. Disponible en: https://www.eluniversal.com.mx/nacion/politica/senado-aprueba-extincion-de-dominio-desechan-nombre-de-instituto-chucho-el-roto
[24] La “Disposición Anticipada” consiste en la asignación de los Bienes durante el proceso de extinción de dominio previo a la emisión de la resolución definitiva para su uso, usufructo, asignación o aprovechamiento, para programas sociales o políticas públicas prioritarias, según se señala en la fracción VI del artículo 2 de la Ley.
[25] La “Venta Anticipada” consiste en la enajenación de Bienes previo a la emisión de la sentencia definitiva en materia de extinción de dominio, según se señala en la fracción XXI del artículo 2 de la Ley.
[26] Artículo 230 de la Ley.
[27] Artículo 234 de la Ley.
[28] Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5573945&fecha=01/10/2019
[29] Órgano colegiado, integrante del Sistema Nacional de Seguridad Púbica; encargado de generar y dar seguimiento a las estrategias, acciones y políticas necesariias para el combate a la delincuencia, la investigación del delito y la seguridad jurídica. Disponible en: http://www.cnpj.gob.mx/paginas/cnpj.aspx
[30] Artículo 243 de la Ley.
[31] Disponible en: https://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/TOCebook-s.pdf
[32] Disponible en: https://www.unodc.org/documents/mexicoandcentralamerica/publications/Corrupcion/Convencion_de_las_NU_contra_la_Corrupcion.pdf
[33] Disponible en: https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_es.pdf
[34] Disponible en: https://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Acciones/Acc_Inc_2015_3.pdf
[35] El Sol de la Laguna. Disponible en: https://www.noticiasdelsoldelalaguna.com.mx/mexico/politica/necesaria-impugnacion-de-la-cndh-sobre-ley-de-extincion-de-dominio-4214458.html
[36] El Heraldo de México. Disponible en: https://heraldodemexico.com.mx/pais/nueva-ley-de-extincion-de-dominio-ochoa-reza-llamado-corregir-abusos-scjn/

References: artículo 22
 artículo 22
 artículo 73
 artículo 222
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 73
 artículo 7
 artículo 7
 artículo 22
 artículo 1
 artículo 7
 artículo 2
 artículo 205
 artículo 400
 artículo 376
 artículo 390
 Artículo 3
 Artículo 7
 Artículo 8
 Artículo 9
 Artículo 222
 resolución 
 artículo 2
 artículo 2
 Artículo 230
 Artículo 234
 Artículo 243