Source: https://tc.vlex.es/vid/cpc-21-143082
Timestamp: 2020-07-10 00:10:02+00:00

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STC 148/2000, 1 de Junio de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 143082
STC 148/2000, 1 de Junio de 2000
Fecha de Resolución: 1 de Junio de 2000
Número de Recurso: 3242/1993
CPC 3242/93. Planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña respecto del Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos. Competencias en materia de seguridad pública, deporte, espectáculos y policía autónoma propia. Voto particular.
Sentencia citada en: 58 sentencias, 8 artículos doctrinales, 2 disposiciones normativas, 6 resoluciones administrativas
Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal el día 4 de noviembre de 1993 la representación procesal del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña formalizó conflicto positivo de competencia contra el Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos, basando la impugnación en los motivos que se sintetizan a continuación.
Comienza poniendo de manifiesto que el Real Decreto 769/1993 no es paradigma de certidumbre y precisión al señalar el título competencial habilitante y su ámbito de aplicación, ya que, por un lado, el tenor literal de su Disposición adicional segunda no deja claro si todo el Reglamento o sólo una parte del mismo se dicta al amparo del art. 149.1.29 CE, mientras que, por otro, el penúltimo párrafo de su Preámbulo declara que el Estado ha ejercido sus competencias sobre las competiciones deportivas de carácter nacional o internacional.
Para llegar a una calificación competencial correcta de la norma impugnada, debe valorarse, en consonancia con la jurisprudencia constitucional (SSTC 252/1988, 13/1989, 153/1989 y 2/1993, entre otras), el objeto, el contenido y, en su caso, la finalidad de aquélla, por este orden. Sólo resulta coherente con el sistema de distribución competencial un encuadramiento basado prioritariamente en el objeto material y contenido de las normas, siendo su finalidad un elemento complementario de los anteriores.
En cuanto a la materia en que debe encuadrarse el Real Decreto 769/1993, descarta que corresponda hacerlo en la materia "deportes", en la que la Generalidad tiene atribuida la competencia exclusiva, pues su contenido es completamente ajeno a la misma, al no regular ningún elemento propio de los eventos deportivos: ni las reglas del juego, ni las condiciones de los sujetos que participan, ni los aspectos de los campos e instalaciones deportivas en los que se realiza directamente el juego en sí. El Reglamento afecta únicamente a determinados aspectos estructurales o instrumentales de las instalaciones, al personal de las entidades deportivas o al control relativo a la seguridad de los espectadores. Es decir, al carácter de espectáculo público de los eventos deportivos.
La representación de la Generalidad de Cataluña rechaza también que el Real Decreto impugnado se incardine en la materia "seguridad pública", pues su objeto tampoco es propio de esta materia, a pesar de que pueda considerarse que una parte de sus preceptos tienen por finalidad última la protección de las personas.
El Reglamento objeto de la controversia, según el Letrado de la Generalidad de Cataluña, por su objeto y contenido, es propio de la materia "espectáculos". El objeto específico de esta materia se ha caracterizado tradicionalmente por la intervención pública sobre la celebración de espectáculos con el objeto de garantizar la seguridad de las personas que asisten a ellos, lo que comporta la exigencia de requisitos estructurales y de instalaciones de seguridad o en los edificios o establecimientos donde se celebran los acontecimientos y la existencia de unos servicios personales de seguridad.
En cuanto a los servicios policiales encargados de llevar a la práctica las medidas necesarias para garantizar la seguridad en los acontecimientos deportivos, la representación de la Generalidad de Cataluña señala que ésta tiene reconocida la posibilidad de crear su propia Policía (arts. 149.1 29 CE, 13 y 14 EAC).
A continuación, el Letrado de la Generalidad analiza los preceptos del Real Decreto 769/1993 y del Reglamento de prevención de la violencia en los espectáculos deportivos que aprueba.
Mediante providencia de 16 de noviembre de 1993, la Sección Cuarta acordó la admisión a trámite del conflicto positivo de competencia y dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno, por conducto de su Presidente, al objeto de que, en el plazo de veinte días, aportase las alegaciones que estimase convenientes. Asimismo acordó comunicar la incoación del conflicto a la Sala Tercera del Tribunal Supremo por si ante la misma estuviera impugnado el Real Decreto 769/1993, en cuyo caso se suspenderá el proceso hasta la resolución del conflicto, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 61.2 LOTC, y publicar dicha incoación en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña".
Mediante escrito registrado en el Tribunal el día 14 de diciembre de 1993, el Abogado del Estado solicitó una prórroga de diez días del plazo concedido para formular las alegaciones.
El Abogado del Estado presentó en el Registro del Tribunal el escrito de alegaciones el día 28 de diciembre de 1993, alegaciones que se exponen resumidamente a continuación.
El Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos contiene una serie de normas destinadas a prevenir la violencia en determinadas competiciones deportivas concretas, por lo que no cabe duda alguna de que la competencia que el Estado ejercita es la relativa a la "seguridad pública" (art. 149.1.29 CE), según se afirma con toda claridad en el Preámbulo del Real Decreto 769/1993 y tal y como se expresó por el Gobierno en el trámite de contestación al requerimiento en su día formulado por la Generalidad de Cataluña. Y ello sin perjuicio de que concurra también la potestad sancionadora prevista y habilitada por la Ley del Deporte.
Según la representación estatal, para dilucidar el título competencial que resulta prevalente hay que partir de que ambos títulos, "seguridad pública" y "espectáculos públicos", son igualmente generales, deduciendo que la materia "seguridad pública" debe prevalecer en este caso por la concurrencia de tres argumentos. En primer lugar, porque el objeto directo de las normas examinadas es, indudablemente, la protección de las personas y bienes, y no la ordenación del espectáculo público. En segundo lugar, porque dicha protección es, desde el punto de vista de los valores que deben prevalecer, de mayor relevancia que el general buen orden de los espectáculos. Y, por último, porque la prevalencia del título "seguridad pública" debe producirse siempre que nos encontremos ante riesgos especialmente acusados y sustantivos, lo que supone también, para estos casos, una mayor especialidad de este título competencial.
El Abogado del Estado señala también que, aun partiendo del muy claro apoyo que el Reglamento impugnado tiene en el art. 149.1.29 CE, título que considera preferente, también pueden ser invocadas de modo concurrente las competencias del Estado en materia deportiva para el ámbito nacional e internacional, con apoyo en la doctrina de la STC 1/1986, FJ 3, que le permitirían ejercitar potestades sancionadoras.
En cuanto al contenido concreto de las normas del Reglamento objeto del conflicto positivo de competencia, la representación estatal manifiesta que la Generalidad de Cataluña no cuestiona su grado de detalle ni su carácter desproporcionado, por lo que no es exigible una justificación pormenorizada de cada una de ellas.
Por providencia de 30 de mayo de 2000, se señaló el siguiente día 1 de junio para deliberación y votación de la presente Sentencia.
El conflicto positivo de competencia que se sustancia en este proceso tiene como objeto el Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento para la prevención de la violencia en los espectáculos deportivos (RPVED).
El Real Decreto 769/1993 aprueba el RPVED (artículo único). Este Reglamento tiene como objeto, a tenor de lo determinado por su art. 1, "el desarrollo de las medidas de prevención y control de la violencia en los espectáculos deportivos, contenidas en la Ley 10/1990, de 15 de octubre, y las que resulten aplicables de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, regulando en consecuencia las obligaciones de propietarios de instalaciones deportivas, clubes, sociedades anónimas deportivas y organizadores de acontecimientos deportivos, las funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con la violencia en el deporte y la organización y funciones de la figura del Coordinador de Seguridad". Su ámbito de aplicación, sin perjuicio de la modificación normativa a la que nos referiremos en el siguiente fundamento jurídico, se extiende a "las competiciones deportivas de ámbito estatal o de carácter internacional y en especial a las de fútbol y baloncesto profesionales, a las calificadas de alto riesgo y a aquellos otros que en el futuro se determinen a instancia de la Comisión Nacional contra la Violencia en los Espectáculos Deportivos, creada por la Ley 10/1990, y regulada por el Real Decreto 75/1992, de 31 de enero" (art. 2).
Desde la perspectiva de la competencia ejercida a través de tal regulación legal, la Disposición adicional cuarta , 1, de la Ley del Deporte determina que "lo dispuesto en el Título IX se dicta a efectos de lo previsto en el art. 149.1.29 de la Constitución".
Ha de precisarse, con carácter previo al análisis del presente conflicto competencial, que, como antes anunciábamos, el Real Decreto 769/1993, objeto del mismo, ha sido posteriormente modificado por el Real Decreto 1247/1998, de 19 de junio. Como consecuencia de esta modificación normativa han resultado reformados el apartado 1 de la Disposición transitoria única y la Disposición final primera y parcialmente suprimido el apartado 4 de dicha Disposición transitoria única del Real Decreto 769/1993, así como modificados también los arts. 2, 6, 8 y 23 RPVED.
Precisado este extremo, resulta necesario abordar el examen de los títulos competenciales en que, según las partes comparecientes en este proceso, procede incardinar el Real Decreto impugnado y que, como avanzábamos con anterioridad, son los de "espectáculos" y "policía autónoma propia", aducidos por la Generalidad de Cataluña, y los de "seguridad pública" y "deporte", esgrimidos por el Abogado del Estado.
Aunque son varios los argumentos utilizados por el Letrado de la Generalidad de Cataluña para sostener que el RPVED no se inscribe en la materia "seguridad pública", sino en las de "espectáculos" y "Policía propia de la Generalidad", competencias de esta última, parte de esa argumentación se dirige a afirmar la inaplicación en Cataluña de la norma cuestionada.
En todo caso, la aplicación de lo establecido en las referidas disposiciones corresponderá a las Comunidades Autónomas con competencia en la materia".
El Letrado de la Generalidad de Cataluña mantiene que el orden en los espectáculos se ha salvaguardado tradicionalmente mediante la llamada "policía de espectáculos", materia que está atribuida a la Generalidad de Cataluña con carácter exclusivo (art. 9.31 EAC). En apoyo de su razonamiento invoca la doctrina constitucional contenida en nuestras SSTC 33/1982, de 8 de junio, 59/1985, de 6 de mayo, y 54/1990, de 28 de marzo.
La Generalidad de Cataluña alega, además, que si su competencia exclusiva en materia de "espectáculos" no permitiera ocupar todo el ámbito regulado por el RPVED, los vacíos posibles quedarían cubiertos por la competencia autonómica para la prestación de los servicios policiales propios, pues tales extremos normativos se refieren a los modos concretos en que debe producirse la intervención policial en dichos espectáculos. En suma, la competencia autonómica para la prestación de los servicios policiales ha de permitir a la Generalidad organizar y dirigir dichos servicios, estableciendo los planes operativos generales y los concretos de cada recinto deportivo.
Entiende, por último, la Generalidad de Cataluña que la intervención estatal en materia de espectáculos deportivos sólo puede producirse en los casos excepcionales a que se refieren los arts. 14 EAC y 38.2 c) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS), en concordancia con la doctrina constitucional contenida en las SSTC 32/1983, de 28 de abril, 42/1983, de 20 de mayo, y 54/1990, de 28 de marzo.
El Abogado del Estado, por su parte, reclama la incardinación del Real Decreto impugnado en la materia "seguridad pública", ya que la previsión del art. 149.1.29 CE permite la adopción por el Estado de las disposiciones dirigidas a evitar los riesgos que se generan para las personas y las cosas en los acontecimientos deportivos objeto de regulación, riesgos que considera que son ciertos y graves. La escalada de violencia que se ha producido en los últimos tiempos en estos eventos hace necesaria, en su opinión, la intervención estatal a través de una serie de disposiciones que eviten la producción de unos riesgos para las personas y cosas que desbordan los que puedan generarse en otros tipos de espectáculos.
La realización del deslinde competencial que se nos exige debe partir de una doble constatación previa. Sin duda, se incardinan en la materia "seguridad pública" los preceptos cuyo objeto sea la protección de las personas o bienes y el mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, aspectos ambos que, según hemos reiterado, constituyen la "seguridad pública" en sentido estricto. Por tanto, como ya hemos puesto de manifiesto en el FJ 6, puede resultar legítimo, desde la perspectiva del orden constitucional de competencias, que el Estado regule, por razones de "seguridad pública", determinadas actuaciones preventivas y reactivas respecto de las manifestaciones de violencia que pudieran producirse con motivo de la celebración de determinados espectáculos deportivos. Pero, de otro lado, también es claro que el ámbito propio de la llamada "policía de espectáculos" no es ajeno al desarrollo ordenado de los mismos y, por tanto, a la inclusión en su seno de las medidas proporcionadas a tal fin, lo que, en ocasiones, cuando el orden debido pueda verse alterado, habrá de exigir la intervención de las fuerzas del orden.
El Capítulo Preliminar RPVED (arts. 1 a 4) contiene las que denomina "Disposiciones Generales", que regulan el objeto del Reglamento, su ámbito de aplicación, los principios generales de protección del público y la coordinación entre las distintas Administraciones públicas para garantizar la seguridad en los espectáculos que constituyen su objeto. Todos estos artículos, por su propio contenido, se inscriben en la materia "seguridad pública", una vez que hemos afirmado que, en principio, los espectáculos deportivos que se regulan, por la peligrosidad que puede generarse con ocasión de su celebración, pueden poner en peligro el orden y la tranquilidad públicas y la necesaria protección de las personas y bienes.
El Capítulo I RPVED disciplina las "Responsabilidades de los organizadores" y se estructura en cinco Secciones:
La Sección 1ª del Capítulo I RPVED (arts. 5 a 8) regula las "instalaciones del recinto", las cuales han de cumplir determinados requisitos, que se refieren, fundamentalmente, al establecimiento de un sistema informatizado de control de acceso al mismo y de venta de entradas, a la necesidad de que disponga de localidades con asientos numerados para todos los espectadores, así como de zonas reservadas y distantes para situar a las aficiones rivales, emplazando a los medios de comunicación en espacios específicos y disponiendo de un centro de control denominado Unidad de Control Organizativo.
También se incardina en el ámbito del art. 149.1.29 CE la Sección 2ª del Capítulo I RPVED (arts. 9 a 14), que regula las "condiciones de expedición, formato y características de los billetes de entrada", incidiendo en aspectos como son los puntos de venta, sus características técnicas, numeración y control, tipos de billetes de entrada y especificaciones que han de figurar en su anverso y reverso.
Lo propio ocurre con la Sección 3ª del Capítulo I RPVED (arts. 15 a 20), que se refiere a las "Actuaciones de las Juntas Directivas o Consejos de Administración", imponiéndoles determinadas obligaciones que son también relevantes para que pueda evitarse la alteración del orden.
La Sección 4ª del Capítulo I RPVED (arts. 21 y 22) regula las "Condiciones de los envases de productos que se introduzcan o expendan en las instalaciones deportivas". Los envases de bebidas y alimentos se someten a determinadas condiciones y requisitos cuando se vendan y consuman en los bares o establecimientos similares situados en el interior del recinto deportivo, y a otras diferentes cuando la venta se realice dentro del recinto, pero fuera de dichos bares, no pudiendo en este caso ser de metal, vidrio, cerámica o material semejante ni superar determinada capacidad. Estos requisitos han de incorporarse al clausulado de los actos o contratos que permiten o conceden la explotación de los establecimientos de expedición.
La Sección 5ª del Capítulo I RPVED (arts. 23 a 29) regula los "cometidos y obligaciones del personal al servicio de los organizadores". Se trata, asimismo, de medidas que, por su incidencia en el desarrollo del espectáculo, se han de incardinar también en la materia "seguridad pública".
El Capítulo II RPVED regula las "Funciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad" y se compone de tres Secciones.
Su Sección 1ª (arts. 30 a 36) se refiere a las "Disposiciones preventivas y cautelares de carácter general".
La Sección 2ª del Capítulo II RPVED (arts. 37 a 45) se refiere a las "Medidas Operativas, específicas y simultáneas". Estos preceptos contienen las disposiciones concretas que han de adoptarse para garantizar la protección del público y afrontar los posibles movimientos de violencia. Entre dichas disposiciones destacan el control de alcoholemia y drogas, el control de aforo y de los grupos de seguidores y la existencia de áreas neutralizadas no accesibles al público, así como la supervisión, por parte de las fuerzas policiales, de la actuación de los organizadores y de sus empleados.
La Sección 3ª del Capítulo II RPVED (arts. 46 a 48), contiene una regulación propia de la materia "seguridad pública".
El Capítulo III RPVED establece el régimen jurídico de las "Autoridades Gubernativas y Coordinadores de Seguridad", es decir, la delimitación general de las funciones que sobre estos espectáculos corresponden al Ministerio del Interior y los Gobiernos Civiles (hoy, tras la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, Delegaciones del Gobierno y, en su caso, Subdelegaciones del mismo) en el ámbito gubernativo, de un lado, y al Coordinador de Seguridad en el ámbito policial, en cuanto miembro que este último ha de ser de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de otro.
Su Sección 1ª (arts. 49 a 51) regula la "Organización" del sistema para la prevención de la violencia en los espectáculos de que nos venimos ocupando.
La Sección 2ª del Capítulo III RPVED (arts. 52 a 56) determina los "Cometidos y funciones" de las autoridades gubernativas y del Coordinador de seguridad, concretando las de carácter general reguladas en la anterior Sección 1ª. Estas funciones se refieren al diseño del marco de actuación del dispositivo de seguridad que se ha de aplicar en estos acontecimientos y a otros cometidos de planificación, coordinación o meramente aplicativos en relación con aquel dispositivo de seguridad.
El Capítulo IV RPVED (arts. 57 a 65) contiene la normativa de la "Unidad de Control Organizativo", configurándola como un centro estratégicamente situado en el recinto, dotado de las instalaciones y medios técnicos (circuito cerrado de televisión, megafonías y enlaces de radio y televisión) y personales necesarios para la prevención y control de la situaciones de violencia que pudieran producirse con ocasión del evento deportivo.
El Capítulo V (arts. 66 a 70) RPVED detalla las "Actas, informes y propuestas" que se han de cumplimentar tras la celebración de los eventos deportivos y que tienen como finalidad la evaluación de los acontecimientos que se hayan producido, con el fin de adoptar medidas correctoras si fuera necesario y permitir la elevación, en su caso, de propuestas sancionadoras.
Finalizado el examen de los preceptos del RPVED, procede ahora hacer lo propio con los del Real Decreto 769/1993, que aprueba dicho Reglamento.
SAP Barcelona 167/2008, 31 de Enero de 2008
ATS 219/2015, 5 de Febrero de 2015
STSJ Comunidad de Madrid 319/2005, 19 de Mayo de 2005
ATC 9/1984, 11 de Enero de 1984

References: Real Decreto 
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