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Timestamp: 2019-05-25 17:22:42+00:00

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Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 27.11.2008 mit dem Az.: 8 UE 1737/07	/* Banner Ads */
Urteil verkündet am 27.11.2008
Aktenzeichen: 8 UE 1737/07
Rechtsgebiete: GG, PlanvG, ROG
GG Art. 28 Abs. 2 S. 1
PlanvG § 11
PlanvG z § 2 Abs. 1 Nr. 1
ROG § 9 Abs. 6
Das Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main ist mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 Grundgesetz und § 9 Abs. 6 Raumordnungsgesetz vereinbar.
HESSISCHER VERWALTUNGSGERICHTSHOF IM NAMEN DES VOLKES URTEIL
8 UE 1737/07
Verkündet am 27.11.2008
wegen Kommunalrechts (Verbandsumlage)
hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 8. Senat - durch
Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Höllein, Richter am Hess. VGH Jeuthe, Richterin am Hess. VGH Dr. Lambrecht, ehrenamtliche Richterin Frau Reifenberg, ehrenamtliche Richterin Frau Albert
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 27. November 2008 für Recht erkannt:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 4. Juli 2007 - 8 E 1696/05 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die in zweiter Instanz entstandenen Kosten zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, sofern nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Leistungsbescheids des Verbandsvorstands des Beklagten vom 12. Dezember 2001, mit dem sie zur Zahlung eines Restbetrages in Höhe von 27.225,25 DM auf die Verbandsumlage für das Jahr 2001 aufgefordert worden ist. Die Verbandsumlage für dieses Jahr ist in dem Bescheid auf 166.583,02 DM (= 85.172,55 €) festgesetzt worden. Der geforderte Restbetrag ergab sich nach Anrechnung prozentualer Minderausgaben in Höhe von 14.407,77 DM und von der Klägerin bereits geleisteter Abschlagszahlungen auf die Verbandsumlage 2001 in Höhe von 124.950,-- DM.
Die Klägerin gehört nach Art. 1 § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19. Dezember 2000 (Ballungsraumgesetz, BallrG) zum Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main und ist Mitglied des Beklagten. Dieser ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts und zugleich ein Planungsverband im Sinne von § 205 BauGB (vgl. § 1 des Gesetzes über den A. vom 19. Dezember 2000 [Planungsverbandsgesetz, PlanvG]).
Gegen den Leistungsbescheid des Beklagten vom 12. Dezember 2001 legte die Klägerin mit am 18. Dezember 2001 beim Beklagten eingegangenem Schreiben vom 13. Dezember 2001 unter Bezugnahme auf ihre mit dem Klagevorbringen im wesentlichen übereinstimmende Vorkorrespondenz Widerspruch ein, den der Verbandsvorstand des Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 20. Juni 2005 zurückwies. Zur Begründung wird im Widerspruchsbescheid ausgeführt, die Klägerin habe ihre verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Planungsverbandsgesetz im Widerspruchsverfahren nicht hinreichend substantiiert. Im Übrigen sei dieses Gesetz mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art. 28 Abs. 2 GG und § 9 Abs. 6 Bundesraumordnungsgesetz (ROG), vereinbar.
Nachdem ihr der Widerspruchsbescheid am 24. Juni 2005 zugestellt worden war, hat die Klägerin am 25. Juli 2005 (Montag) bei dem Verwaltungsgericht Gießen die vorliegende Klage erhoben. Sie hat die Auffassung vertreten, die zur Erhebung der Verbandsumlage führenden landesrechtlichen Grundlagen verstießen sowohl gegen Art. 28 Abs. 2 GG als auch gegen § 9 Abs. 6 ROG. Zwar habe der Staatsgerichtshof des Landes Hessen in seinem Urteil vom 4. Mai 2004 - P.St. 1713 - betreffend kommunale Grundrechtsklagen mehrerer Gebietskörperschaften, u. a. der Klägerin, das Planungsverbandsgesetz als mit Art. 137 HV vereinbar angesehen, er habe dabei jedoch nicht geprüft, ob die einschlägigen Regelungen mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht vereinbar seien. Mit dem Planungsverbandsgesetz werde unter Missachtung der besonders strengen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Entzug kommunaler Aufgaben mit relevantem örtlichen Charakter der Wesensgehalt der gemeindlichen Planungshoheit ausgehöhlt und damit in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung eingegriffen.
Die Beklagte ist in erster Instanz der Klage entgegengetreten und hat unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 4. Mai 2004 die Ansicht vertreten, Art. 137 HV sei gemeindefreundlicher als Art. 28 Abs. 2 GG, so dass aus der Entscheidung des Staatsgerichtshofs folge, dass auch Bundesverfassungsrecht nicht verletzt sei. Auch ein Verstoß gegen § 9 Abs. 6 ROG liege nicht vor. Der Entzug der gemeindlichen Planungshoheit auf dem Gebiet der Flächennutzungsplanung erfolge nach gesetzgeberischen Erwägungen, die hier korrekt erfolgt seien. Auch verfahrensrechtlich sei das Planungsverbandsgesetz nicht zu beanstanden.
Mit Urteil vom 4. Juli 2007 - 8 E 1696/05 - hat das Verwaltungsgericht Gießen die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Auf dieses Urteil wird zur Darstellung weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten in erster Instanz, ihrer dort gestellten Anträge und der Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.
Gegen dieses ihr am 19. Juli 2007 zugestellte Urteil hat die Klägerin mit einem am selben Tag beim Verwaltungsgericht Gießen eingegangenen Schriftsatz vom 15. August 2007 Berufung eingelegt, die sie nach mehrfacher Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist - zuletzt bis 31. Oktober 2007 - mit einem am letzten Tag dieser Frist beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Schriftsatz vom 29. Oktober 2007 begründet hat.
Sie strebt mit der Berufung - wie schon in erster Instanz - zunächst eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht an und macht geltend, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts binde das Urteil des Staatsgerichtshofs vom 4. Mai 2004 die Verwaltungsgerichte nicht hinsichtlich der Vereinbarkeit der anzuwendenden Gesetze mit Bundesrecht. Gemäß Art. 100 Abs. 1 GG komme es insoweit auf die subjektive Überzeugung des jeweiligen Gerichts bezüglich der Verfassungswidrigkeit oder Bundesrechtswidrigkeit der in Betracht kommenden Landesgesetze an. Das Verwaltungsgericht habe die gebotene unabhängige und eigenständige Beurteilung der von der Klägerin in erster Instanz vorgetragenen umfangreichen verfassungsrechtlichen Problematik unterlassen und damit vor dem Hintergrund der nach ihrer Auffassung eindeutigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine unzulässige Überraschungsentscheidung getroffen. Soweit das Verwaltungsgericht in Anlehnung an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts im Sinne des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG schon deshalb ausgeschlossen habe, weil die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Beklagten durch Einräumung eines Mitwirkungsrechts der Klägerin kompensiert werde, habe das Gericht die Bedeutung des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verkannt. Das Bundesverfassungsgericht habe es bislang offen gelassen, ob die Planungshoheit der Kommunen zum so genannten unantastbaren Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung gehöre. Mit Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 - habe das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass nur der so genannte Wesensgehalt der Planungshoheit zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung gehöre und die Einschränkung der kommunalen Planungshoheit aufgrund übergeordneter Planungen - zum Beispiel durch Regionalpläne oder durch Landesentwicklungspläne - sowie durch Fachplanungen nicht ohne weiteres den Wesensgehalt der Planungshoheit betreffe. Das Verwaltungsgericht gehe mit seiner These, wegen der Einräumung eines Mitwirkungsrechts liege schon keine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts an sich vor und damit auch kein Eingriff in den Wesensgehalt der Planungshoheit, über die Auffassung des Staatsgerichtshofs hinaus, der den Entzug der Flächennutzungsplanung jedenfalls als Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht bewertet habe. Die vom Verwaltungsgericht aufgestellte These laufe hingegen auf die Feststellung hinaus, dass zum Wesensgehalt der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden im Sinne des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG nur die Möglichkeit einer Einflussnahme auf Planungsentscheidungen gehöre, ohne dass die Kommunen unbedingt selbst die Entscheidungsbefugnis haben müssten. Gegen diese Auffassung spreche aber bereits der klare Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, der den Gemeinden das Recht gewährleiste, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft "in eigener Verantwortung zu regeln".
Bei der Bestimmung dessen, was zum Kernbereich oder zu den überkommenen identitätsbestimmenden Merkmalen der kommunalen Selbstverwaltung gehöre, komme deren herkömmlichem rechtlichen Erscheinungsbild in seinen verschiedenen historischen und regionalen Erscheinungsformen maßgebliche Bedeutung zu. Seit Ende des Zweiten Weltkriegs habe die Bauleitplanung für die gemeindliche Entwicklung eine zentrale Bedeutung gewonnen und die das Baurecht zunächst beherrschenden baupolizeilichen Gesichtspunkte in den Hintergrund gedrängt. Die Eigenverantwortlichkeit der Kommunen als ein Merkmal des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung sei dadurch gekennzeichnet, dass die Gemeinden selbst die alleinige Entscheidungskompetenz und die Verantwortung für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft besäßen. Für die städtebauliche Entwicklung gebe es keine bedeutungsvollere Planungsentscheidung als die Flächennutzungsplanung. Zwar gingen Bürgerbeteilungsrechte als solche durch Übertragung der Flächennutzungsplanung auf Planungsverbände nicht ohne weiteres verloren. Durch die Verlagerung der Verantwortung vom örtlichen Stadtparlament auf die ortsferne und anonyme Institution des Planungsverbands werde jedoch in erheblichem Umfang die demokratisch-politische Identität der Bürgerinnen und Bürger mit ihrer örtlichen Gemeinschaft geschwächt und ausgehöhlt und damit die kommunale Selbstverwaltung in ihrem Kern getroffen. Die 1976 geschaffene, heute in § 203 Abs. 2 BauGB geregelte Ermächtigung, durch Landesgesetz Aufgaben nach dem Bauplanungsrecht auf Verbandsgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften oder vergleichbare gesetzliche Zusammenschlüssen von Gemeinden zu übertragen, sei eine Folgewirkung der so genannten Gebietsreform gewesen, die an der grundsätzlichen Zuordnung der Bauleitplanung zur kommunalen Selbstverwaltung nichts geändert habe. Die erwähnten Zusammenschlüsse von Gemeinden seien lediglich besondere Erscheinungsformen der örtlichen Selbstverwaltung gewesen, die dazu gedient hätten, die Verwaltungskraft der einzelnen Gemeinde zu stärken. Das gesetzliche Leitbild der Planungsverbände sei geprägt von der Freiwilligkeit der Zusammenschlüsse (vgl. § 205 Abs. 1 BauGB). Erzwungene Planungsverbände seien nur in Ausnahmefällen und vorübergehend zulässig (§ 205 Abs. 2 und 6 BauGB). Diese gesetzlich vorgesehene Ausnahme unter besonders strengen gesetzlichen Voraussetzungen lasse im Gegensatz zu den Regelungen des Planungsverbandsgesetzes den institutionell geschützten Kernbereich der Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG unberührt.
Die Klägerin ist ferner der Ansicht, der Gesetzgeber habe bei der Verabschiedung des Planungsverbandsgesetzes einen falschen Prüfungs- bzw. Abwägungsmaßstab angelegt, was das Verwaltungsgericht nicht erkannt habe. Gestützt auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Bayerischen VGH zu Flughafenprojekten sei das Verwaltungsgericht hinsichtlich des Gebietszuschnitts des Planungsverbands von einem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ausgegangen. In den Flughafenfällen sei es indessen nicht um den Entzug einer Aufgabe mit örtlichem Charakter gegangen, sondern um die Einschränkung der Planungshoheit durch überörtliche Planung, ohne dass die Entscheidungskompetenz der Gemeinde als solche entzogen worden sei. Dadurch, dass sich das Verwaltungsgericht insoweit nicht mit dem umfangreichen Vortrag der Klägerin zum Abwägungsmaßstab auseinander gesetzt habe, sei das Gericht zudem ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör nicht gerecht geworden. Mit dem Zusammenschluss von Gemeinden zu dem beklagten Planungsverband habe der Gesetzgeber auch gegen § 205 Abs. 2 BauGB verstoßen, der eine solche Maßnahme nur zulasse, wenn sie zum Wohl der Allgemeinheit dringend geboten (S. 1) oder aus Gründen der Raumordnung geboten (S. 2) sei. Beides sei entgegen der Auffassung des Beklagten nicht der Fall gewesen. Um den Anforderungen des § 205 Abs. 2 BauGB gerecht zu werden, habe der Gesetzgeber eine Risikoanalyse in dem Sinne durchführen müssen, dass entweder tatsächliche Mängel oder Defizite des Ausgleichs städtebaulicher Belange unter den betroffenen Kommunen im Sinne des § 205 Abs. 1 S. 1 BauGB hätten aufgezeigt werden können oder Feststellungen darüber möglich geworden wären, ob der (mutmaßlich) unzureichende Ausgleich städtebaulicher Belange seine Ursache in der fehlenden Abstimmung der im Verband zusammengeschlossenen Städte und Gemeinden habe. Auf der Grundlage eines in beide Richtungen ermittelten Sachverhalts habe das Gewicht der einzelnen öffentlichen Belange beurteilt und eine verfassungsgemäße Abwägungsentscheidung getroffen werden müssen, was hier aber nicht geschehen sei. Der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT-Drs. 15/1491) ließen sich weder hinreichende Gründe des Allgemeinwohls für den Zwangszusammenschluss zu einem Planungsverband entnehmen noch enthalte sie tatsächliche Feststellungen, anhand derer ein fehlender Ausgleich städtebaulicher Belange und dessen Umfang nachvollzogen werden könne bzw. die konkret eine solche Entwicklung befürchten ließen. Deshalb sei der Abwägungsvorgang des Gesetzgebers defizitär und für die betroffenen Kommunen nicht akzeptabel. Es fehle zudem an einer erforderlichen Alternativbetrachtung, die auch habe berücksichtigen müssen, dass die Klägerin bereits einen vom Regierungspräsidium Darmstadt genehmigten Flächennutzungsplan entwickelt habe. Denkbare Alternativen zum Zusammenschluss zu einem Planungsverband, wie etwa die räumliche Veränderung der Regionalpläne, die Kommunalisierung oder die Einführung eines stärkeren Regulierungsgrads der Regionalplanung habe der Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung überhaupt nicht in Erwägung gezogen. Die auf dem Ergebnis des Anhörungsverfahrens beruhenden Prognose der Landesregierung, ein konsensfähiges Alternativmodell sei nicht ersichtlich, erweise sich als Grund für das Ausbleiben einer Alternativbetrachtung untauglich. Im Anhörungsverfahren sei eine Reihe von alternativen Vorschlägen unterbreitet worden, mit denen sich die Begründung des Gesetzentwurfs gar nicht auseinander gesetzt habe.
Schließlich habe das Verwaltungsgericht, so die Klägerin, verkannt, dass das Planungsverbandsgesetz auch § 9 Abs. 6 ROG verletze. Nach Satz 1 dieser Bestimmung könne unter den dort näher beschriebenen Voraussetzungen zugelassen werde, dass ein Plan zugleich die Funktionen des Regionalplans und eines gemeinsamen Flächennutzungsplans nach § 204 BauGB übernehme. Hier bleibe der räumliche Geltungsbereich des regionalen Flächennutzungsplans aber weit hinter dem Gebiet des Regionalplans Südhessen zurück, so dass das Planungsverbandsgesetz in Verbindung mit dem Landesplanungsgesetz klar gegen den Willen des Bundesgesetzgebers verstoße. Nach gegenwärtiger hessischer Rechtslage könne von einer vom Bundesgesetzgeber gewollten kommunalen Verfasstheit der Regionalplanung keine Rede mehr sein. Die Regionalplanung sei Sache des Landes (§ 1 Hessisches Landesplanungsgesetz, HLPG). Die Regionalversammlung sei eines von vier Organen des Landes Hessen, die zusammen mit den Regierungspräsidien als oberen Landesplanungsbehörden, dem Wirtschaftsministerium als oberster Landesplanungsbehörde sowie der Landesregierung als Genehmigungsbehörde an der Entstehung des Regionalplans mitwirken (§§ 20, 22 HLPG). Anders als bei der Genehmigung der Bauleitplanung sei die Landesregierung im Rahmen der Genehmigung des Regionalplans nicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt, sondern könne ihr eigenes landesplanerisches Ermessen ausüben. Bei der Regionalversammlung handele sich nicht um einen regionalen Planungsverband und daher nicht um einen Zusammenschluss von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften im Sinne des § 9 Abs. 6 S. 1 ROG. Dies verstoße gegen Bundesrecht.
Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Klägerin in zweiter Instanz wird auf Ihren berufungsbegründenden Schriftsatz vom 29. Oktober 2007 (Bd II. Bl. 228 ff. GA) und ihren Schriftsatz vom 18. Januar 2008 (Bd. III Bl. 359 ff. GA) mit Anlagen (darunter ein Kurzgutachten des Hessischen Ministeriums der Justiz zum Zusammenschluss von Kommunen im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main vom 29. September 2004) Bezug genommen.
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 4. Juli 2007 - 8 E 1696/05 - , den Bescheid des Verbandsvorstands des Beklagten vom 12. Dezember 2001 und dessen Widerspruchsbescheid vom 20. Juni 2005 aufzuheben.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und vertritt die Auffassung, die Berufungsbegründung erschöpfe sich im Wesentlichen in Wiederholungen, so dass auf das Beklagtenvorbringen in erster Instanz verwiesen werden könne. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsatz vom 11. Dezember 2007 (Bd. II Bl. 355 ff. GA) verwiesen.
Dem Senat liegen die das Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren betreffenden Akten der Klägerin (zwei Hefter) und ihre das beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen geführte Verfahren und eine beim Bundesverfassungsgericht im Dezember 2001 eingelegte und im Juni 2004 zurückgenommene Verfassungsbeschwerde der Klägerin und weiterer südhessischer Kommunen betreffenden Akten (zwei Ordner) vor.
Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Klägerin ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist sie form- und fristgerecht eingelegt und - nach mehrfacher Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist - begründet worden (§§ 124 Abs. 1, 124a Abs. 2 und 3 VwGO).
Die Berufung ist jedoch nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide des Verbandsvorstands des Beklagten erweisen sich auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beteiligten im Berufungsverfahren als rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Die Klägerin wendet sich gegen die angegriffene Erhebung der Verbandsumlage 2001 nach § 11 des Gesetzes über den A. vom 19. Dezember 2000 ([Planungsverbandsgesetz, PlanvG], GVBl. I S. 544, vor Erlass des Widerspruchsbescheids zuletzt geändert durch Art. 26 c Kommunalisierungsgesetz vom 21. März 2005 [GVBl. I Seite 229]) i.V.m. § 40 Finanzausgleichsgesetz zum einen mit dem Argument, ihre Einbeziehung in den gemäß § 1 Abs. 1 PlanvG i.V.m. § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19. Dezember 2000 ([Ballungsraumgesetz, BallrG], GVBl. I S. 542, vor Erlass des Widerspruchsbescheids geändert durch Art. 12 Zweites Verwaltungsverfahrensrechts-Änderungsgesetz vom 21. März 2005 [GVBl. I Seite 218]) als Pflichtverband konzipierten Beklagten verletzte sie in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG auch bundesverfassungsrechtlich garantierten Recht auf kommunale Selbstverwaltung und sei daher unwirksam. Diese Frage hat der Senat im Rahmen der inzidenten Normenkontrolle als Vorfrage zu prüfen und müsste, sofern er die Einbeziehung der Klägerin in den Beklagten für verfassungswidrig hielte, zunächst das Verfahren aussetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen (Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG), da es sich bei den einschlägigen Rechtsgrundlagen um landesrechtliche sog. Parlamentsgesetze handelt und deshalb nur dem Bundesverfassungsgericht bei Verstößen gegen das Grundgesetz die Verwerfungskompetenz zusteht. Das gleiche gilt bei Unvereinbarkeit eines entscheidungserheblichen Landesgesetzes mit einem Bundesgesetz (Art. 100 Abs. 1 S. 2 GG), was die Klägerin hier zum anderen mit ihrer Rechtsauffassung geltend macht, dass das Planungsverbandsgesetz auch § 9 Abs. 6 ROG verletze, weil § 2 Abs. 1 S. 1 PlanvG dem Beklagten Entscheidungen über den Regionalen Flächennutzungsplan übertragen habe, die eigentlich ihr als Trägerin der örtlichen Planungshoheit zustünden.
Soweit ein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG in Rede steht, wäre eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht deswegen ausgeschlossen, weil die hier anwendbaren landesgesetzlichen Regelungen aufgrund einer Grundrechtsklage der Klägerin und weiterer südhessischer Kommunen bereits Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle durch den Staatsgerichtshof des Landes Hessen waren und von diesem durch Urteil vom 4. Mai 2004 - P.St. 1713 - (StAnz. 2004, 2097) für mit Art. 137 HV vereinbar erklärt worden sind. Das Bundesverfassungsgericht vertritt in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass eine Richtervorlage zum Bundesverfassungsgericht nicht deswegen unzulässig ist, weil eine Entscheidung eines Landesverfassungsgerichts zum gleichen Prüfungsgegenstand ergangen ist (BVerfG, B. vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/62 -, BVerfGE 17, 172 = juris Rdnrn.30 f.; B. vom 23. Juli 2002 - 2 BvL 14/98 -, LKV 2002, 569 = juris Rdnr. 53). In der zuletzt zitierten Entscheidung heißt es dazu (juris a.a.O.):
"Der Zulässigkeit der Vorlage steht nicht entgegen, dass das Landesverfassungsgericht ... die vorgelegten Bestimmungen des ...gesetzes bereits am Maßstab der Landesverfassung geprüft hat. Die Feststellung der Vereinbarkeit des Landesgesetzes mit der Landesverfassung durch das Landesverfassungsgericht führt nicht zur Unzulässigkeit der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG. Eine Richtervorlage zum Bundesverfassungsgericht ist nicht deswegen unzulässig, weil eine Entscheidung eines Landesverfassungsgerichts zum gleichen Prüfungsgegenstand ergangen ist (BVerfGE 2, 380 [388 f.]; 17, 172 [179 f.]; 34, 52 [58]; 55, 207 [224 f.])."
Auch § 91 S. 2 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht (BVerfGG) würde eine Richtervorlage im Rahmen der konkreten Normenkontrolle nicht ausschließen. Nach dieser Bestimmung ist die Verfassungsbeschwerde von Kommunen zum Bundesverfassungsgericht ausgeschlossen, soweit eine Beschwerde wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung nach dem Recht des Landes beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann, was in Hessen seit Einführung der kommunalen Grundrechtsklage (§ 46 StGHG) im Jahre 1994 der Fall ist (vgl. von Zezschwitz in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: 1999, Rdnr. 252 zu Art. 137 HV). Dies betrifft aber lediglich die abstrakte (prinzipale) Normenkontrolle im Wege der Verfassungsbeschwerde und schließt Richtervorlagen im Rahmen der inzidenten (konkreten) Normenkontrolle nach § 100 Abs. 1 S. 1 GG nicht aus, wie die oben zitierte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Juli 2002 (a.a.O.) zeigt.
Die von der Klägerin angestrebte Aussetzung des Verfahrens und eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG kommen jedoch deshalb nicht in Betracht, weil die hier anwendbaren Vorschriften des Ballungsraumgesetzes und des Planungsverbandsgesetzes mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG und § 9 ROG vereinbar sind.
Was Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG angeht, ist der Senat nicht durch die o.a. Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 4. Mai 2004 an einer Prüfung der Vereinbarkeit der hier anzuwendenden landesrechtlichen Normen mit dieser bundesgesetzlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gehindert. Zwar entfaltet dieses Urteil Bindungswirkung für die Gerichte (§ 47 Abs. 1 StGHG) und nimmt dem Senat deshalb die Prüfungskompetenz für eine Vereinbarkeit der vom Staatsgerichtshof in dieser Entscheidung überprüften Normen mit Art. 137 HV, der eine mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG weitgehend identische Garantie des Selbstverwaltungsrechts zugunsten der Gemeinden und Gemeindeverbände enthält, die den gemeindlichen Wirkungskreis stärker gegen staatliche Eingriffe abschirmt als das Grundgesetz (vgl. von Zezschwitz, a.a.O., Rdnrn 19 ff., 49 zu Art. 137 HV). Gleichwohl entfällt durch die Existenz dieser weitergehenden Garantie der kommunalen Selbstverwaltung durch die Landesverfassung, wie das Verwaltungsgericht richtig erkannt hat, nicht das Recht und die Pflicht der Verwaltungsgerichte zur Prüfung der Vereinbarkeit der anzuwendenden Normen mit der bundesverfassungsrechtlichen Regelung in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, weil Art. 100 Abs. 1 S. 1 GG insoweit ausschließlich dem Bundesverfassungsgericht die Verwerfungskompetenz zuweist und dieses Verfassungsorgan bislang nicht über die Vereinbarkeit der hier anzuwendenden landesgesetzlichen Normen mit dem Grundgesetz entschieden hat. Eine von der Klägerin und anderen südhessischen Kommunen in diesem Zusammenhang im Dezember 2001 eingelegte kommunale Verfassungsbeschwerde (Az. 2 BvR 2217/01) ist nach Auskunft des Bundesverfassungsgerichts im Juni 2004 zurückgenommen worden.
Die hier anzuwendenden landesgesetzlichen Normen, insbesondere das Planungsverbandsgesetz, sind mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG vereinbar. Insoweit kann zunächst auf das zitierte Urteil des Staatsgerichtshofs vom 4. Mai 2004 (a.a.O.) verwiesen werden, in dem ausführlich zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur bundesverfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung im Zusammenhang mit Einschränkungen der Planungshoheit Stellung genommen worden ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Argumentation des Staatsgerichtshofs mit Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hierzu vereinbar.
Soweit die Klägerin mit ihrer Berufung geltend macht, die Entscheidung des Staatsgerichtshofs und - ihr folgend - das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts verstießen - teilweise offenkundig - gegen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Garantie der gemeindlichen Planungshoheit, kann dem nicht gefolgt werden. Insbesondere der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 - (BVerfGE 103, 332 = NVwZ-RR 2002, 81 = juris), auf den sich die Klägerin in erster Linie beruft, bietet für diese Auffassung keine Handhabe. In dieser Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht auf den auch in Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG enthaltenen Gesetzesvorbehalt besonders hingewiesen und zu den Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers Stellung genommen, ohne freilich den unantastbaren Wesensgehalt der Planungshoheit der Kommunen und den Kernbereich der Planungshoheit näher zu definieren. Es heißt dort (juris Rdnrn. 123 f.):
"Art. 46 Abs. 1 LV gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Dieser Gesetzesvorbehalt überlässt dem Gesetzgeber allerdings nicht die beliebige Ausgestaltung des Bereichs kommunaler Selbstverwaltung; er findet seine Grenze am Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie. Das bedeutet, dass der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung nicht ausgehöhlt werden darf (vgl. zu Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG BVerfGE 76, 107 [118] m.w.N.). Ob und in welchem Umfang die Planungshoheit der Gemeinden zum unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltung gehört, ist bundesverfassungsrechtlich nicht geklärt. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage bislang offen gelassen (BVerfGE 56, 298 [313]; 76, 107 [118 f.]). Der Kernbereich wäre jedenfalls betroffen, wenn die kommunale Selbstverwaltung völlig beseitigt oder derart ausgehöhlt wird, dass die Gemeinde keinen ausreichenden Spielraum zu ihrer Ausübung mehr hat (BVerfGE 56, 298 [312] m.w.N.), wenn also die Selbstverwaltung nur noch ein Scheindasein führen könnte (BVerfGE 79, 127 [155]). Da der Kernbereich nur institutionell, nicht jedoch für einzelne Gemeinden gewahrt sein muss, ist er jedenfalls dann nicht verletzt, wenn die Planungshoheit einzelner Gemeinden in räumlich abgegrenzten Gebieten eingeschränkt wird (BVerfGE 56,298 [313]; 76, 107 [119]). Aber auch wenn (durch Gesetz) die Planungshoheit aller Gemeinden berührt wird, so bedeutet dies nicht unbedingt einen unzulässigen Angriff auf den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie. Denn selbst wenn der Kernbereich der Selbstverwaltung die Planungshoheit umfassen sollte, so kann dies wiederum nur für deren Wesensgehalt und nicht für die Planungshoheit in vollem Umfang und in all ihren Erscheinungsformen gelten.
Ob der Wesensgehalt der Planungshoheit zum Kernbereich der Selbstverwaltung gehört, bedarf auch hier nicht der Klärung; denn die von den Antragstellern gerügten Bestimmungen des Landesnaturschutzgesetzes lassen den Gemeinden einen ausreichenden Planungsspielraum. Allerdings darf die Planungshoheit auch außerhalb des Kernbereichs durch den Gesetzgeber nicht beliebig eingeschränkt werden. Wird einzelnen Gemeinden hinsichtlich ihrer Planungshoheit eine besondere Einschränkung auferlegt, so ist zu prüfen, ob überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff in die Planungshoheit erfordern (BVerfGE 56, 298 [313 f.]; 76, 107 [119 f.]). Auch, wenn der Gesetzgeber abstrakt-generell in die Planungshoheit eingreift, indem er für alle Gemeinden unmittelbar regelnde Vorgaben für die Art und Weise der Ausübung der Planungshoheit - außerhalb eines eventuell geschützten Kernbereichs - setzt ..., ist der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten und eine Güterabwägung vorzunehmen... ".
Mit dieser Entscheidung ist trotz ihrer Offenheit bei der Ausfüllung der im Raum stehenden unbestimmten Rechtsbegriffe jedenfalls geklärt, dass der lediglich institutionell geschützte Kernbereich der Planungshoheit durch die hier anwendbaren landesrechtlichen Bestimmungen insbesondere des Ballungsraumgesetzes und des Planungsverfahrensgesetzes schon deshalb nicht verletzt ist, weil die Planungshoheit lediglich bezüglich einzelner Kommunen in einem räumlich abgegrenzten Bereich beschränkt wird, wenn dieser Bereich auch einen erheblichen Anteil des Landes Hessen und eine wesentlich größere Fläche als den Geltungsbereich des gleichzeitig aufgelösten Umlandverbands Frankfurt umfasst. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat deshalb das Verwaltungsgericht - der Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 4. Mai 2004 folgend - zu Recht geprüft, ob überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff in die Planungshoheit der Klägerin erfordert haben.
Bei der Interessenabwägung ist zu berücksichtigen, dass § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG dem Beklagten aus dem Bereich der Bauleitplanung lediglich die Flächennutzungsplanung, also die vorbereitende Bauleitplanung gemäß §§ 5 ff. BauGB überträgt, für die schon der Bundesgesetzgeber in §§ 203 ff. BauGB festgelegt hat, dass diese Aufgaben unter bestimmten Voraussetzungen, vor allem in verdichteten Siedlungsräumen, überörtlich wahrgenommen werden sollen, sei es durch die Aufstellung gemeinsamer Flächennutzungspläne benachbarter Gemeinden (§ 204 BauGB) oder im Rahmen von Planungsverbänden (§ 205 BauGB), wobei neben dem freiwilligen Zusammenschluss von Gemeinden zu solchen Verbänden (§ 205 Abs. 1 BauGB) auch der zwangsweise Zusammenschluss im Verwaltungswege (§ 205 Abs. 2 BauGB) oder durch Gesetz (§§ 203 Abs. 2, 205 Abs. 6 BauGB) ermöglicht worden ist. Diese schon in den Vorgängerbestimmungen des Bundesbaugesetzes (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 9. Dezember 1987 - 2 BvL 16/84 -, BVerfGE 77, 288 = NVwZ 1988, 619 = juris) angelegte Konstruktion ist Teil des Gesetzesvorbehalts, unter dem die - institutionelle - Gewährleistung der Planungshoheit durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG steht. In seiner Entscheidung vom 9. Dezember 1987 (a.a.O.) hat das Bundesverfassungsgericht zwar das bundesgesetzliche Konzept einer primär örtlichen Bauleitplanung bestätigt, aber gleichzeitig Modelle einer Verlagerung der Bauleitplanung auf eine überörtliche Ebene unter bestimmten Voraussetzungen gebilligt (juris Rdnrn. 45, 52 und 57):
"Wenn der Bundesgesetzgeber eine aktive Beteiligung der örtlichen Gemeinschaft an der Planung wollte, war konsequent, die Zuständigkeit für die Planung in den eigenen Initiativraum der Gemeinden zu geben. Zum einen spricht die Vermutung dafür, dass die örtliche Verwaltungsebene die voraussehbaren Bedürfnisse der Gemeinde und die bestehende Struktur des Plangebiets in aller Regel besser kennt und daher sachgerechter planen kann, als dies ortsfernere kommunale oder staatliche Institutionen vermöchten. Zum anderen wird auf diese Weise der Initiative und Teilhabe der Einwohner, die von der Bauleitplanung unmittelbar betroffen werden, Raum gegeben. Auch die Anregungen und Bedenken der Bürger richten sich so an ein ,eigenes', von ihnen gewähltes und für das Plangebiet spezifisch zuständiges politisches Organ. All dies befördert die Initiative der örtlichen Öffentlichkeit und verleiht den Bauleitplänen eine spezifische Legitimation. Die in § 3, § 4 und § 147 BBauG vorgesehenen Modifizierungen der gemeindlichen Planungszuständigkeit erfassen auf sachgerechte Weise jene Fälle, in denen die zu berücksichtigenden überörtlichen Bezüge konkret eine über das Gebiet der einzelnen Gemeinde hinausgehende einheitliche Planung erfordern ...
Die Auslegung dieses Begriffs [,Zusammenschluss' im Sinne des § 4 Abs. 8 BBauG] ergibt, dass es sich um eine Organisationsform handeln muss, bei der die Gemeinden entweder selbst die Mitglieder sind (also eine ,echte' Verbandsstruktur gegeben ist) oder jedenfalls diejenigen Mitwirkungsrechte haben, die sie in einem echten Verband hätten, mag der Zusammenschluss ansonsten auch körperschaftlich organisiert sein...
Der ,Zusammenschluss durch besonderes Landesgesetz' behält auch bei dieser Auslegung neben den Planungs- und Zweckverbänden seine eigenständige Bedeutung. Diese Alternative ermöglicht es nämlich dem Landesgesetzgeber, zumindest in der Art und in dem Verfahren der Verbandsbildung von den Vorschriften des Bundesbaugesetzes abzuweichen. Die Existenz der baden-württembergischen Nachbarschaftsverbände und des Umlandverbands Frankfurt zeigt im übrigen, dass insoweit auch tatsächlich ein Regelungsbedarf bestand."
Bei der Abwägung der für eine örtliche Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch die Gemeinden einerseits und für eine überörtliche Wahrnehmung dieser Aufgaben durch andere Institutionen, insbesondere Planungsverbände andererseits sprechenden Interessen ist schließlich der sog. Rastede-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619/83 u.a. - (BVerfGE 79, 127 = NVwZ 1989, 347 = juris) zu berücksichtigen, in dem einerseits klargestellt worden ist, dass der Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG nicht nur die Art und Weise der Erledigung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfasse, sondern ebenso die gemeindliche Zuständigkeit für diese Angelegenheiten. Andererseits hat das Bundesverfassungsgericht in diesem Beschluss festgestellt, dass auch außerhalb des Kernbereichs der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip zu Gunsten der Gemeinden herrsche, das der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen habe (juris Rnrn. 61 ff.):
"Der Gesetzgeber darf nach alledem die Institution gemeindliche Selbstverwaltung auch hinsichtlich der Aufgabenausstattung der Gemeinden regeln. Er hat hierbei indes den Vorrang zu berücksichtigen, den Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft der Gemeindeebene auch vor der Kreisebene einräumt. Der Gesetzgeber ist dagegen in seiner Zuordnung frei, wenn die Aufgabe keinen oder keinen relevanten örtlichen Charakter besitzt; sie fällt dann aus dem Gewährleistungsbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG heraus. ...
Eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter darf der Gesetzgeber den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses, vor allem also dann entziehen, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Demgegenüber scheidet das bloße Ziel einer Verwaltungsvereinfachung oder die Zuständigkeitskonzentration - etwa im Interesse der Übersichtlichkeit der öffentlichen Verwaltung - als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus...
Die Prüfung, ob und inwieweit die fragliche Aufgabe sich als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft darstellt, muss differenziert nach der Größe der betroffenen Gemeinden vorgenommen werden; sie hat anhand von Kriterien unter Orientierung an den Anforderungen zu erfolgen, die an eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung zu stellen sind.
Bei der Einschätzung der örtlichen Bezüge einer Aufgabe und ihres Gewichts kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zu. Hierbei darf nicht übersehen werden, dass sich eine Aufgabe nicht hinsichtlich aller ihrer Teilaspekte und nicht für alle Gemeinden gleichermaßen als eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft darstellen muss, dass sie vielmehr auch nur teilweise oder nur für bestimmte - größere - Gemeinden als örtlich anzusehen sein kann, im übrigen aber als überörtlich erscheint. Insoweit darf der Gesetzgeber typisieren; er braucht nicht jeder einzelnen Gemeinde und grundsätzlich auch nicht jeder insgesamt gesehen unbedeutenden Gruppe von Gemeinden Rechnung zu tragen. Dies folgt schon aus dem notwendig generellen Charakter seiner Regelung... Im Streitfall ist zu prüfen, ob die gesetzgeberische Einschätzung von Maß und Gewicht der örtlichen Bezüge einer Aufgabe in Ansehung des unbestimmten Verfassungsbegriffs ,Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft' vertretbar ist. Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers ist dabei um so enger und die gerichtliche Kontrolle um so intensiver, je mehr als Folge der gesetzlichen Regelung die Selbstverwaltung der Gemeinden an Substanz verliert."
Das Ballungsraumgesetz und das Planungsverbandsgesetz zielen nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung für ein Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 22. August 2000 (LT-Drs. 15/1491) auf eine Stärkung der Region Rhein-Main in ihrem besonderen Wettbewerbsverhältnis zu anderen Regionen Europas, wozu unter Nutzung der bundesgesetzlichen Ermächtigung in § 9 Abs. 6 ROG von der Möglichkeit Gebrauch gemacht worden ist, einen einheitlichen Plan zu entwickeln, der zugleich die Funktion eines Regionalplans (§§ 9, 13 HLPG) und eines gemeinsamen Flächennutzungsplans (§ 204 BauGB) hat (S. 1 und 19 des Gesetzentwurfs). Der Regionalplan übernimmt für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main zugleich die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans und enthält für diesen Bereich neben den regionalplanerischen Festlegungen nach § 6 Abs. 3 HPLG auch die flächennutzungsplanerischen Darstellungen nach § 5 BBauG; soweit Festlegungen nach § 6 Abs. 3 HPLG zugleich Darstellungen nach § 5 BBauG sind , bedürfen sie übereinstimmender Beschlüsse der - für die Regionalplanung zuständigen - Regionalversammlung der Planungsregion Südhessen und der Verbandskammer der Beklagten (§ 13 Abs. 2 HLPG), die für die Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans zuständig ist.
Der Staatsgerichtshof hat sich im Abschnitt C der Begründung seines Urteils vom 4. Mai 2004 (a.a.O., StAnz. 2004, S. 2105 ff.) ausführlich mit den Auswirkungen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Kommunen, dem Gebietszuschnitt des Ballungsraums Rhein-Main und der Interessenabwägung des Gesetzgebers zu diesen Punkten beschäftigt und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass die Regelungen mit Art. 137 HV vereinbar sind. Auf diese Ausführungen nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug, zumal die Klägerin auch im Berufungsverfahren nicht dargelegt hat, warum speziell sie als kreisangehörige Stadt mit rund 20.000 Einwohnern im nördlichen Bereich des Ballungsraums Rhein-Main durch die für sie erstmalige Entziehung der Möglichkeit, einen eigenen Flächennutzungsplan aufzustellen, in ihrer Planungshoheit in solchem Maße betroffen sein soll, dass dies mit der - im Unterschied zu Art. 137 HV lediglich institutionellen - Garantie der kommunalen Selbstverwaltung durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG unvereinbar wäre. Insbesondere ist nicht hinreichend dargelegt, warum die ausführlich begründete Entscheidung des Gesetzgebers nicht von dessen - auch vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung bestätigten - Einschätzungsprärogative gedeckt sein soll. Bei ihrer Kritik an der Abwägung des Gesetzgebers verkennt die Klägerin, dass nach der auch insoweit gerichtlich nur begrenzt nachprüfbaren Darstellung im Gesetzentwurf der Landesregierung in den Abwägungsvorgang auch Erfahrungen eingeflossen sind, die in mehr als 25 Jahren des Bestehens des 1974 gebildeten Umlandverbands Frankfurt gesammelt worden sind und die im Entwurf insbesondere hinsichtlich des Gebietszuschnitts und der dem Umlandverband zugewiesenen Trägerschaftsaufgaben recht kritisch bewertet worden sind (LT-Drs. 15/1491, S. 19 f.). Es fehlt bei der Klägerin auch an jeglichem Vortrag zu der Frage, warum nicht ihre in §§ 4 und 5 PlanvG geregelten Mitwirkungsrechte in der Verbandsversammlung des Beklagten ausreichend sein sollen, um ihren Interessen bei der Aufstellung des regionalen Flächennutzungsplans hinreichend Geltung zu verschaffen, zumal die Grundentscheidungen ihres eigenen, noch geltenden Flächennutzungsplans als Vorgaben in die derzeit noch gar nicht abgeschlossene regionale Flächennutzungsplanung des Beklagten einfließen, mit deren Abschluss nicht vor Ende 2010 zu rechnen ist.
Die hier anzuwendenden Vorschriften des Ballungsraumgesetzes und des Planungsverbandsgesetzes sind entgegen der Auffassung der Klägerin auch mit § 9 Abs. 6 des Raumordnungsgesetzes (ROG) vom 18. August 1997 (BGBl. I S. 2081), zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 (BGBl I S. 2833), vereinbar, so dass auch insoweit eine Aussetzung des Verfahrens unter Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 S. 2 GG nicht in Betracht kommt.
Im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 22. August 2000 ist die Umsetzung dieser Ermächtigung im Planungsverbandsgesetz wie folgt begründet worden (LT-Drs.15/1491, S. 19):
"Das Raumordnungsgesetz des Bundes ermächtigt die Länder in § 9 Abs. 6, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass in verdichteten Räumen oder bei sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen ein Plan zugleich die Funktionen des Regionalplans und eines gemeinsamen Flächennutzungsplans nach § 204 BauGB übernehmen kann. Der Ballungsraum A-Stadt bietet sich wegen seiner besonderen Struktur dafür geradezu an. Der Gesetzentwurf greift deshalb diese Möglichkeit auf und sieht für den Ballungsraum A-Stadt einen Regionalen Flächennutzungsplan vor. Der Regionale Flächennutzungsplan des Verbandes übernimmt damit zugleich die Funktion eines Regionalplans und eines gemeinsamen Flächennutzungsplans. Mit der Bündelung der beiden Plandokumente wird für das Gebiet des Ballungsraums A-Stadt ein widerspruchsfreier Plan mit allen Darstellungen der Regionalplanung und der Flächennutzungsplanung erstellt. Die Planungsprozesse werden vereinfacht und beschleunigt. Auch wird durch die regionale Flächennutzungsplanung des Planungsverbandes der Ballungsraum A-Stadt als ein eigener Verdichtungsraum problemadäquat wahrgenommen."
Soweit die Klägerin die Auffassung vertritt, aufgrund der "unmissverständlichen Gesetzesbegründung zur Einführung des regionalen Flächennutzungsplans" sei davon auszugehen, dass die regionalen Flächennutzungspläne nach dieser Vorschrift immer den gesamten regionalen Planungsraum umfassen "sollen", hat sie übersehen, dass der im Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 13/6392, S. 24, 85) vorgeschlagene Wortlaut des § 9 Abs. 6 ROG im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens geändert worden ist (vgl. Bericht des Bundestagsausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau vom 6. Mai 1997, BT-Drs. 13/7589, S. 33, zu § 9), so dass zur Interpretation des nunmehr eindeutigen Wortlauts der Vorschrift die ursprüngliche Begründung der Bundesregierung für die von ihr vorgeschlagene Fassung nicht mehr verwendbar ist, abgesehen davon, dass diese selbst keineswegs eindeutig war ("sollen"). Es ist nichts ersichtlich, was den Gesetzgeber aufgrund der geltenden Fassung des § 9 Abs. 6 ROG hindern könnte, im Geltungsbereich eines Regionalplans vorhandene Verdichtungsräume hinsichtlich der Flächennutzungsplanung anders zu behandeln als im selben regionalen Planungsraum gelegene ländliche Siedlungsbereiche. Die Landesregierung hat in ihrem Gesetzentwurf für das Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main (LT-Drs. 15/1491, S. 21 f.) ausführlich begründet, warum sie insbesondere aus Kreisen der kommunalen Spitzenverbände erhobenen Forderungen nach einer Erweiterung des Ballungsraumgebiets - etwa um den gesamten Bereich des Wetteraukreises - nicht nachgekommen ist, sondern sich für einen verkleinerten Zuschnitt des Ballungsraumes entschieden hat. Diese Motive sind angesichts der auch insoweit bestehenden Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers nicht zu beanstanden.
Auch soweit die Klägerin in der Beschwerdebegründung unter Hinweis auf Gesetzgebungsmotive des Bundesgesetzgebers zu § 9 Abs. 6 ROG bemängelt, in Hessen sei die vom Bundesgesetzgeber gewollte "kommunale Verfasstheit der Regionalplanung" nicht hinreichend gewährleistet, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die für die Aufstellung des Regionalplans zuständige Regionalversammlung weitgehend aus Vertretern der im Planungsbereich gelegenen Kommunen besteht, die von deren Vertretungskörperschaften gewählt werden (vgl. §§ 10, 22, 23 Abs. 1 HLPG). Der von der Klägerin vermisste Zusammenschluss von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften ist in Hessen durch § 21 HLPG erfolgt, der die in Hessen bestehenden Regierungsbezirke (und damit die Kommunen in diesen Regierungsbezirken) jeweils zu einer Planungsregion erklärt. Zwar handelt es sich hierbei um eine vom Gesetzgeber erzwungenen Zusammenfassung. Weder § 9 Abs. 4 ROG noch § 9 Abs. 6 ROG kann jedoch entnommen werden, dass mit "Zusammenschluss" nur freiwillige Verbindungen gemeint sein sollen. Entscheidend dafür, dass die gemäß § 9 Abs. 6 ROG erforderliche kommunale Verfasstheit des für die Flächennutzungsplanung zuständigen Planungsträgers nach dem Planungsverbandsgesetz gewährleistet ist, ist aber der Umstand, dass die Flächennutzungsplanung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main ausschließlich dem kommunal verfassten Beklagten übertragen ist und, soweit Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG zugleich Darstellungen nach § 5 BauGB sind, dies übereinstimmende Beschlüsse der Regionalversammlung der Planungsregion Südhessen und der Verbandskammer des Beklagten voraussetzt, was es ausschließt, dass die im Planungsverband zusammengeschlossenen Kommunen bei der Flächennutzungsplanung von Vertretern nicht verbandsangehöriger Körperschaften insgesamt überstimmt werden.
Da mithin die gesetzlichen Grundlagen für die Erhebung der vorliegend im Streit befindlichen Verbandsumlage (§ 11 PlanvG) mit höherrangigem Recht vereinbar sind, hat der Beklagte die Umlage dem Grunde nach zu Recht festgesetzt. Zu deren Höhe hat die Klägerin auch im Berufungsverfahren keine Einwände erhoben. Es ist auch nicht ersichtlich, aus welchen Gründen der festgesetzte Betrag und die noch verbleibende Restforderung für das Jahr 2001 der Höhe nach ungerechtfertigt sein sollen, so dass die Berufung insgesamt keinen Erfolg hat.
Die Klägerin hat auch die in zweiter Instanz entstandenen Kosten zu tragen, da ihre Berufung erfolglos bleibt (§ 154 Abs. 2 VwGO).
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis der Klägerin ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine Zulassungsgründe bestehen (§ 132 VwGO). Insbesondere hat die Rechtssache nach Auffassung des Senats keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Was die Vereinbarkeit des Planungsverbandsgesetzes mit der verfassungsrechtlichen Garantie kommunaler Selbstverwaltung betrifft, sind die aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen im erforderlichen Umfang durch die zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und die in dieser Angelegenheit ergangener Entscheidung des Staatsgerichtshofs mit Urteil vom 4. Mai 2004 (a.a.O.) geklärt. Was die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit § 9 Abs. 6 ROG angeht, ist die ursprünglich wohl gegebene grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Laufe des gerichtlichen Verfahrens dadurch entfallen, dass im Rahmen der sog. Föderalismusreform mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I Seite 2034) die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes auch für die Raumordnung entfallen, dieser Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zugeordnet (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG) und die sog. Rückholkompetenz der Bundesländer (Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4, 125 b Abs. 1 GG) eingeführt worden ist. Der hessische Landesgesetzgeber wäre aufgrund dieser Neuregelung zur Beibehaltung des Planungsverbandsgesetzes in seiner derzeitigen Fassung selbst dann in der Lage, wenn dieses Gesetz mit § 9 Abs. 6 ROG unvereinbar sein sollte, wie die Klägerin meint.
Der Streitwert wird auch für die zweite Instanz auf 85.172,55 € festgesetzt.
Der Streitwert wird wie in erster Instanz auf 85.172,55 €, den als Verbandsumlage für das Jahr 2001 festgesetzten Betrag, festgesetzt, weil dies dem Interesse der Klägerin entspricht (§§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

References: Art. 28
 § 11
 § 2
 § 9
 Art. 28
 § 9
 Art. 1
 § 2
 § 205
 § 1
 Art. 28
 § 9
 Art. 28
 § 9
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 28
 § 9
 Art. 100
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 § 203
 § 205
 Art. 28
 § 205
 § 205
 § 205
 § 9
 § 204
 § 9
 § 11
 Art. 26
 § 40
 § 1
 § 2
 Art. 12
 Art. 28
 § 9
 § 2
 Art. 28
 Art. 137
 Art. 100
 § 91
 Art. 137
 § 100
 Art. 100
 Art. 28
 § 9
 Art. 28
 Art. 137
 Art. 28
 Art. 137
 Art. 28
 Art. 100
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 § 2
 Art. 28
 § 3
 § 4
 § 147
 § 4
 Art. 28
 Art. 28
 Art. 28
 § 9
 § 6
 § 5
 § 6
 § 5
 Art. 137
 Art. 137
 Art. 28
 § 9
 Art. 10
 Art. 100
 § 9
 § 204
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 21
 § 9
 § 9
 § 9
 § 9
 § 5
 § 9
 § 9