Source: https://www.medellin.gov.co/normograma/docs/c-034_2009.htm
Timestamp: 2020-07-07 08:58:10+00:00

Document:
Normograma Municipio de Medellin [C-034_2009]
La cosa juzgada constitucional puede revestir diferentes categorías que permiten matizar el grado de rigidez con la que opera la inmutabilidad de la sentencia. Así, ha distinguido la cosa juzgada formal de la material, para indicar que la primera se refiere a situaciones en las que un ciudadano demanda el mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior por parte de esta Corporación, mientras que la segunda se refiere a aquéllos eventos en los que a pesar de que una ley no es formalmente igual a otra que ha sido estudiada por la Corte su contenido normativo resulta idéntico a aquella. Así pues, el fenómeno de la cosa juzgada constitucional no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico. De igual manera, esta Corporación diferenció el carácter absoluto y relativo de la cosa juzgada. El primero, que es la regla general, supone la confrontación de la norma acusada con toda la Constitución. Por su parte, la cosa juzgada relativa implica un control de constitucionalidad parcial de la norma acusada en tanto que únicamente fue confrontada con algunas disposiciones superiores. Este tipo de pronunciamientos se presentan cuando la decisión hubiere sido únicamente respecto de vicios de forma o, como ha sido interpretado por la jurisprudencia, cuando se pretende evitar el control oficioso de la ley. En esta última situación, queda abierta la posibilidad de plantear una nueva controversia, obviamente por razones o cargos distintos a los analizados en la sentencia precedente.
Así, el ciudadano demandante concluye que son notables las contradicciones del legislativo, en cuanto a la publicación de la ponencia para el primer debate del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, pues resulta imposible que el proyecto se hubiera "estudiado, discutido y votado" el mismo día de la publicación de la ponencia, o incluso antes, según la respuesta a la petición que él elevó. Entonces, se cuestiona sobre ¿cuál fue el sentido de las constancias dejadas por algunos congresistas que reclamaban la publicación del proyecto y del informe de ponencia? O si "las constancias de los congresistas no se ajustaban a la realidad de los hechos, porque las Gacetas demuestran lo contrario, o las Gacetas falsearon la realidad"
La primera, como se trata de una demanda de inconstitucionalidad por un vicio en el proceso de formación de la ley, el cual está sometido a término de caducidad, debe estudiarse si la demanda fue presentada oportunamente.
La segunda, es necesario averiguar si como lo solicitó el Departamento Nacional de Planeación, la Corte debe estarse a lo resuelto en sentencia anterior porque existe cosa juzgada constitucional que impide un pronunciamiento de fondo.
La tercera, si es apto del cargo de inconstitucionalidad que indica la violación de la Constitución por desconocimiento del Reglamento del Congreso
Así, en reiteradas oportunidades,[1] la Corte ha señalado que la garantía de inmutabilidad de la cosa juzgada constitucional, que impide nuevos pronunciamientos y discusiones en torno de la validez de una disposición legal, persigue un doble propósito. Por una parte, salvaguardar la supremacía e integridad normativa de la Carta, y por la otra, garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, en cuanto por su intermedio "se obliga al organismo de control constitucional a ser consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en oportunidad diferente y de manera distinta".
6. Ahora bien, en razón a que la cosa juzgada constitucional se relaciona no solamente con textos normativos cambiantes, con pronunciamientos sobre el fondo de materias muy amplias y con los límites a la competencia de la Corte que impone el control de constitucionalidad por vía de acción (lo que por regla general impide el control oficioso de la ley), esta Corporación también ha indicado que la cosa juzgada constitucional puede revestir diferentes categorías[3] que permiten matizar el grado de rigidez con la que opera la inmutabilidad de la sentencia. Así, por ejemplo, ha distinguido la cosa juzgada formal de la material, para indicar que la primera se refiere a situaciones en las que un ciudadano demanda el mismo texto normativo que ha sido objeto de pronunciamiento anterior por parte de esta Corporación, mientras que la segunda se refiere a aquéllos eventos en los que a pesar de que una ley no es formalmente igual a otra que ha sido estudiada por la Corte su contenido normativo resulta idéntico a aquella. En otras palabras, "el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico."
De igual manera, esta Corporación diferenció el carácter absoluto y relativo de la cosa juzgada. El primero, que es la regla general y no requiere pronunciamiento específico al respecto, supone la confrontación de la norma acusada con toda la Constitución, pues no debe olvidarse que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, existe una presunción de control integral[5] de la disposición acusada porque esta Corporación debe confrontarla con la totalidad de los preceptos de la Constitución. Por el contrario, la cosa juzgada relativa implica un control de constitucionalidad parcial de la norma acusada en tanto que únicamente fue confrontada con algunas disposiciones superiores. En efecto, los artículos 21 y 22 del Decreto 2067 de 1991 autorizan este tipo de pronunciamientos cuando la decisión hubiere sido únicamente respecto de vicios de forma o, como ha sido interpretado por la jurisprudencia, cuando se pretende evitar el control oficioso de la ley. En esta última situación, queda abierta la posibilidad de plantear una nueva controversia, obviamente por razones o cargos distintos a los analizados en la sentencia precedente.
A esa conclusión llegó la Corte en consideración con tres argumentos centrales: i) la interpretación literal de los artículos 151 a 153 de la Constitución muestran con claridad que las leyes orgánicas y estatutarias se ubican en una "posición organizadora en un sistema legal que depende de ellas"[12], ii) la interpretación histórica de esos artículos demuestra que el Constituyente definió las leyes orgánicas como normas "de superior jerarquía, casi constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a las cámaras de su potestad legislativa... imponen un mandamiento al Congreso en orden a regular su función legislativa, señalándoles límites y condicionamientos"[13] y, iii) la hermenéutica teleológica de las normas superiores permite deducir que estas leyes especiales regulan temas trascendentales para la democracia y concretan valores y principios fundamentales para el Estado Social de Derecho, los cuales deben entenderse como una prolongación de los intereses superiores que no podían ser regulados en forma detallada en la Constitución.
Así las cosas, es perfectamente posible que un ciudadano impugne la constitucionalidad de una ley por un vicio en su formación o por un vicio de fondo cuando el legislador ordinario no hubiere respetado una regla prevista en la ley orgánica o en la ley estatutaria. En efecto, la tesis expuesta ha sido recientemente reiterada por esta Sala en varias oportunidades. Por ejemplo, en sentencia C-1124 del 12 de noviembre de 2008, la Corte entró a conocer de fondo el cargo de inconstitucionalidad formulado por un ciudadano contra el artículo 61 de la Ley del Presupuesto para la vigencia fiscal del año 2008 porque, entre otras normas, la consideró contraria al artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Para esta Sala, es por todos sabido que "la ley anual de presupuesto debe ser dictada de conformidad con la denominada Ley Orgánica de Presupuesto"[15]. De igual manera, la Corte analizó de fondo las objeciones presidenciales formuladas contra varios proyectos de ley que, a juicio del Gobierno, desconocieron el Marco Fiscal de Mediano Plazo contemplado en el artículo 7º de la Ley Orgánica de Presupuesto[16], puesto que la norma orgánica condiciona la validez de la ley ordinaria. Igualmente, la sentencia C-482 de 2008, reiteró que "una interpretación armónica de la Constitución impone la conclusión de que cuando el artículo 151 se refiere a la actividad legislativa y remite para ello a los reglamentos del Congreso y de cada una de sus cámaras, emplea la expresión "legislativa" desde una perspectiva orgánica, de tal manera que comprende no sólo el ejercicio de la función de hacer las leyes sino también el conjunto de las demás funciones que la Constitución atribuye a la Rama Legislativa del poder público"
iii) El deber de publicar el informe de ponencia antes de iniciar el debate parlamentario se fundamenta en los principios de rango constitucional, tales como el democrático y de publicidad de la función legislativa. En efecto, la Corte ha explicado que sólo si se conocen los textos completos del proyecto de ley y de las ponencias puede debatirse adecuadamente la iniciativa, puede formarse la opinión libre e informada de los parlamentarios, se permite que tanto las mayorías como las minorías en el Congreso participen activamente en el debate, se racionaliza la discusión legislativa, se expresan pensamientos con transparencia y puede articularse en debida forma los intereses del Estado y de la sociedad participativa. En síntesis, "la publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria"[19] y "un requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria".
iv) La interpretación literal del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, muestra que el principio de publicidad de las ponencias se hace efectivo mediante dos vías[21]: La principal, es la publicación del informe de ponencia en la Gaceta del Congreso dentro de los 3 días siguientes a la presentación de la ponencia, esto es, de manera previa al inicio del debate parlamentario. Y, la vía excepcional, es la reproducción del documento por cualquier medio mecánico y la consiguiente distribución entre los miembros de la Comisión. En este último caso, "es obvio que debe entenderse que, según la posibilidad prevista en este inciso segundo, la publicación puede hacerse con posterioridad al debate, pues de no ser así, no tendría sentido que el inciso autorizara al reparto de copias de la ponencia"
14.2. Acta número 6 de 2007, en la cual aparecen algunas proposiciones y comentarios generales sobre el proyecto de ley en cuestión que hicieron los congresistas en la sesión del 7 de marzo de 2007. Esa sesión se desarrolló principalmente con la intervención del Ministro de Transporte y la Directora del Departamento Nacional de Planeación (publicada en la Gaceta del Congreso número 444 del 11 de septiembre de 2007 –folio 180 del expediente)
"entiendo señor Presidente que aquí todavía no está radicada la ponencia, yo soy ponente por ejemplo, y a mí no me ha presentado la ponencia, yo soy ponente por ejemplo, y a mí no me ha presentado la ponencia para la firma, para decidir si se firma o no se firma, entonces hoy aquí no pueden ponerse en el orden del día..." (Página 3 de la Gaceta 445 del 11 de septiembre de 2007, folio 304 del expediente).
"Mi pregunta es la siguiente: ¿Dónde están las gacetas y dónde está la ponencia? Porque si no hay vamos a perder el tiempo, hoy traigo por lo menos 30 artículos los cuales me dicen que ya no existen, que ya no van a estar, pero también me cuentan que hay más de 220 artículos nuevos que no conocemos ni hemos leído en ningún momento, por consiguiente es una falta de respeto haber demorado todo para que a pupitrazo limpio salga un Plan de Desarrollo... no vale la pena que estemos acá porque no tendría razón de ser, si no está radicado porque hasta la noche de ayer no tenía ni siquiera consenso entre la mayoría de los ponentes..." (Página 3 de la Gaceta 445 folio 304 del expediente).
"Señora secretaria, díganos cuándo fue radicada la ponencia para darle respuesta al senador Camilo Sánchez y al senador Duque...
14.4. Acta número 8 de 2007, en donde consta la sesión de las Comisiones Conjuntas Tercera y Cuarta del Senado y Cámara del 22 de marzo de 2007 (publicada en la Gaceta 520 del 11 de octubre de 2007 –folio 112 del expediente). En lo pertinente, en esa oportunidad, el Representante Germán Reyes Forero dijo:
"una moción de orden en ese sentido, a mí me preocupa, yo le preguntaba en este momento a la doctora Elizabeth Martínez, si está o no la gaceta, acabo en este momento de llamar a mi oficina y la Gaceta no está todavía, es decir la ponencia no está publicada en la Gaceta, yo les pido, que está bien, estamos de afán, todo el mundo está preocupado por viajar a las regiones... entonces hagamos las cosas bien, para no tener problemas después con la Corte Constitucional..." (folio 117 del expediente. Página 4 de la Gaceta 520 de 2007).
"el estudio del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional se realizó en mesas de trabajo organizadas en distintos foros regionales, con el fin de socializar el contenido del Plan y acoger los aportes de distintos actores, principalmente, de la ciudadanía... los presidentes de las cuatro comisiones económicas del congreso programaron sesiones conjuntas, con el fin de escuchar la presentación del proyecto por parte de los funcionarios del Gobierno Nacional... con base en los resultados de las subcomisiones de trabajo, las propuestas y las modificaciones presentadas por los Honorables Congresistas y el Gobierno, el equipo de ponentes preparó el pliego de modificaciones que se acompaña a la presente ponencia..." (Gaceta 85 de 2007, página 2).
Segundo, mientras que el proyecto de la ley del plan fue objeto de debate desde el 28 de febrero de 2007, el inicio de la discusión de la ponencia para primer debate se realizó el mismo día en que fue radicada, tal y como se aprecia con claridad en el Acta 07 del 21 de marzo de 2007.
Cuarto, el reparto de las copias del informe de ponencia se realizó en forma previa a la iniciación del debate. En efecto, de lo expresado por la Secretaria de la Comisión en respuesta a la pregunta formulada por el Presidente –que se realizó antes de iniciar el debate porque se esperaba al Ministro de Hacienda y a la Directora de Planeación-, se infiere claramente que las copias se entregaron en las oficinas de los congresistas inmediatamente después de radicada la ponencia. Luego, esta reproducción informal cumplió la finalidad de hacer conocer a los congresistas el contenido de la ponencia que se debatiría a continuación.
Quinto, pese a que el artículo 156 del Reglamento del Congreso únicamente se refiere al principio de publicidad del informe de ponencia y no hace referencia al contenido del mismo ni al deber de incluir análisis pormenorizado de las proposiciones radicadas por los congresistas, lo cierto es que la ponencia para primer debate del proyecto de ley que se convirtió en la Ley del Plan de Desarrollo para la vigencia 2006-2010 –la que fue publicitada en la forma señalada en la ley- incluyó el resultado del debate previo de algunas proposiciones y las conclusiones de las mesas de trabajo que estudiaron muchas de las propuestas de modificación del proyecto de ley. Luego, es lógico suponer que no se burló el principio de publicidad no sólo porque el informe de ponencia incluyó el resultado del debate sobre muchas de las proposiciones presentadas por los congresistas, sino también porque el debate apenas iniciaba y las demás proposiciones pudieron ser conocidas a lo largo de los debates posteriores.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado	Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO MARCO GERARDO MONROY CABRA	Magistrado	Magistrado
[22] Sentencia C-915 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[23] En cuanto a esta alternativa de publicidad excepcional vale la pena recordar que la Corte la ha considerado válida en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, pues en sentencia C-916 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, dijo que "no obstante haberse publicado la ponencia con posterioridad a su discusión y aprobación, el requisito exigido en el inciso final del artículo 160 de la Carta, es decir, la presentación previa de ponencia de cualquier proyecto, fue observado durante esta etapa del trámite legislativo. En efecto, conforme al principio de instrumentalidad de las formas, que esta Corporación ha reconocido que es relevante para estudiar el proceso de formación de las leyes, las reglas de aprobación de los proyectos no tienen un fin en sí mismo, y por ello deben ser interpretadas a la luz de los valores sustantivos que esas reglas pretenden realizar (CP art. 228). Ahora bien, es claro que el mandato del artículo 160, según el cual, todo proyecto "deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo" es una regla que busca asegurar la publicidad de la ponencia, de tal manera que los miembros de las comisiones conozcan con anterioridad el proyecto y su ponencia respectiva, y puedan entonces debatir adecuadamente la correspondiente iniciativa. Este mandato constitucional evita entonces que los congresistas sean sorprendidos con proyectos y ponencias que no pudieron estudiar previamente. Ese objetivo puede lograrse tanto con la publicación previa del proyecto en la Gaceta del Congreso, como con su reparto previo a los congresistas y su publicación posterior, tal y como lo autoriza expresamente el artículo 156 del Reglamento del Congreso, y tal y como se hizo durante el trámite de la presente ley". Esa posición fue reiterada posteriormente en la sentencia C-1250 de 2001 y en reciente oportunidad en las sentencias C-718 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-721 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

References: artículo 22
 artículo 61
 artículo 11
 artículo 7
 artículo 151
 artículo 156
 artículo 156
 artículo 160
 artículo 160
 artículo 156