Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv030292.html
Timestamp: 2019-07-24 02:14:11+00:00

Document:
DFR - BVerfGE 30, 292 - Erdölbevorratung
Rang: 141 (504)
BVerwGE 67, 321 - Verhältnis Gemeinde-Staat
1. Die Entstehungsgeschichte des angefochtenen Gesetzes zeigt, da ...
2. Der Rat der Europäischen Gemeinschaften hat - auf der Gru ...
3. Vorschriften über die Heranziehung von Privatunternehmen ...
1. Nach § 1 des angefochtenen Gesetzes sind drei Gruppen von ...
2. Die durch die Vorratspflicht den betroffenen Unternehmen, insb ...
3. In wirtschaftlicher Hinsicht werden von der Bevorratungspflich ...
1. Das angefochtene Gesetz ist eine vorweggenommene Ausführu ...
2. Auch im übrigen begegnet die Zulässigkeit der unmitt ...
1. Das angefochtene Gesetz legt privaten Unternehmern bestimmte H ...
2. Die Verfassungsmäßigkeit einer Indienstnahme privat ...
3. Ob der Gleichheitssatz auch oder sogar erst recht dadurch verl ...
4. Das Grundrecht der Beschwerdeführerinnen aus Art. 14 GG w ...
5. Eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG kommt ebenfalls nicht in ...
2. Die Grenzen der Zulässigkeit einer solchen Indienstnahme ergeben sich vor allem aus den Grundrechten, insbesondere aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG.
des Ersten Senats vom 16. März 1971
-- 1 BvR 52, 665, 667, 754/66 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Firma T ... - 1 BvR 52/66 -, 2. der Firma B ... - 1 BvR 665/66 -, 3. der Firma M ... - 1 BvR 667/66 -, 4. der Firma I ... - 1 BvR 754/66 - Bevollmächtigter zu 1 bis 4: Rechtsanwalt Dr. Georg Kappus, Frankfurt/Main, Friedenstraße 2 - gegen das Gesetz über Mindestvorräte an Erdölerzeugnissen vom 9. September 1965 (BGBl. I S. 1217)
In den letzten Jahrzehnten ist in der europäischen und insbesondere auch in der deutschen Energiewirtschaft ein tiefgreifender Strukturwandel eingetreten. Durch den raschen technischen Fortschritt hat sich die Energienachfrage stark erhöht; gleichzeitig hat sie sich in ihrer strukturellen Zusammensetzung dadurch wesentlich verändert, daß neue Energieträger an der Bedarfsdeckung teilnehmen. Unter ihnen steht gegenwärtig und für eine absehbare Zukunft das Mineralöl (mit seinen Produkten, insbesondere dem Heizöl) im Vordergrund. Die augenblickliche Lage auf dem deutschen Energiemarkt wird dadurch gekennzeichnet, daß das Mineralöl bereits über die Hälfte des Primärenergiebedarfs deckt. Der Anteil der Steinkohle ist auf unter 30% zurückgegangen; Erdgas und Kernenergie spielen vorläufig als Energieträger noch eine untergeordnete Rolle. Da die inländische Erdölförderung in der Bundesrepublik zur Deckung des zusätzlichen Energiebedarfs bei weitem nicht ausreicht, hat sich der Anteil der Einfuhr erheblich erhöht. Gegenwärtig werden etwa 90% des Ölbedarfs der Bundesrepublik eingeführt. Dabei hat sich wegen des ständigen Wachstums der einheimischen Raffineriekapazitäten das Schwergewicht der Einfuhren zunehmend auf das Rohöl verlagert, während die Einfuhr von Mineralölprodukten eher dem Ausgleich des Spitzenbedarfs dient. Trotzdem werden in nicht unerheblichem Maße auch Mineralölprodukte importiert; dabei überwiegt das Heizöl. Die Rohöleinfuhren stammen zum größten Teil aus außereuropäischen Ländern, insbesondere aus solchen Nordafrikas und des Nahen und Mittleren Ostens; die Einfuhren von Fertigprodukten kommen etwa zu 70 vom Hundert aus den Ländern der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und zu 12 vom Hundert aus dem Ostblock. Die aus dem EWG-Raum eingeführten Fertigprodukte sind ihrerseits überwiegend aus nordafrikanischem und nahöstlichem Rohöl hergestellt.
Das Vordringen der neuen Energieträger hat seit etwa fünfzehn Jahren auch zu einem Substitutionswettbewerb des Heizöls gegenüber der Steinkohle geführt. Die bisherige Marktstellung der Steinkohle ist dadurch so stark erschüttert worden, daß es zu einer Strukturkrise des europäischen und deutschen Steinkohlenbergbaus gekommen ist. Die deutsche Energiepolitik hat in erster Linie durch Rationalisierungsmaßnahmen die Rentabilität des Steinkohlenbergbaus zu fördern gesucht. Zur Sicherung der Strukturverbesserung des Steinkohlenbergbaus sind daneben "flankierende Maßnahmen" ergriffen worden, die eine Beeinträchtigung der Gesundung dieses Wirtschaftszweiges durch die konkurrierenden Energieträger, insbesondere das Heizöl, abwehren sollten. Hier sind besonders der spezielle Einfuhrzoll für Heizöl und die Heizölsteuer zu nennen. Außerdem kam es im November 1964 zur "freiwilligen Selbstbeschränkung" der Mine ralölwirtschaft beim Heizölangebot: Um eine Kontingentierung der Heizöleinfuhren zu vermeiden, verpflichtete sich die Mineralölwirtschaft gegenüber der Bundesregierung, leichtes und schweres Heizöl nur im Rahmen der vom Staat genehmigten Globalmengen auf dem inländischen Markt anzubieten; auf den einzelnen Anbieter entfiel eine bestimmte Absatzquote. Die freiwillige Selbstbeschränkung dauerte beim leichten Heizöl bis zum November 1968; beim schweren Heizöl ist sie erst im März 1971 aufgehoben worden. Schließlich ist - hauptsächlich durch die sogenannten Verstromungsgesetze von 1965 und 1966 - der Verbrauch von Steinkohle in Kraftwerken nachhaltig gefördert worden.
"Ausgehend von dem Ziel, zu einer sinnvollen Ordnung des Energiemarkts zu gelangen und dabei insbesondere dem deutschen Steinkohlenbergbau einen festen Platz auf dem Energiemarkt in der Größenordnung einer jährlichen Förderung von 140 Millionen t zu sichern, hat die Bundesregierung in dieser Legislaturperiode bekanntlich die folgenden langfristigen Maßnahmen eingeleitet und zum Teil bereits durchgesetzt: einmal die Verstromung von Kohle - zusätzlich ist bekanntlich eine Ergänzung beabsichtigt, um die Wirksamkeit in revierfernen Gebieten zu verstärken -, dann die Novelle zum Rationalisierungsverbandsgesetz, ferner die Vorratshaltung von Mineralöl. Diese drei Punkte sind ja jetzt hier Gegenstand der Erörterung. Ich nenne weiter die Selbstbeschränkung der Mineralölwirtschaft beim Heizölangebot und schließlich das Meldegesetz für Raffinerien und Pipelines. Diese Maßnahmen sind teils wegen ihrer noch anstehenden endgültigen Verwirklichung, teils wegen der erforderlichen Anlaufzeit zwar für eine längerfristige Marktberuhigung geeignet, werden jedoch noch keine Auswirkungen auf die Marktlage 1965 haben ..." (StenBer. S. 9588, C, D).
1. die ausgeführten oder an ausländische Streitkräfte gelieferten Mengen,
3. die als Betriebsstoff zur Aufrechterhaltung des Herstellungsbetriebes im Sinne des § 3 des Mineralölsteuergesetzes verwendeten Mengen.
2. Die durch die Vorratspflicht den betroffenen Unternehmen, insbesondere den Importeuren, entstehende wirtschaftliche Belastung ist im Gesetz grundsätzlich nicht berücksichtigt; eine Entschädigung oder ein Aufwendungsersatz ist nicht vorgesehen. In § 7 Abs. 2 ist lediglich bestimmt, daß die zuständige Behörde einen vorratspflichtigen Unternehmer auf Antrag in angemessenem Umfang von der Vorratspflicht freizustellen hat, wenn er die pflichtbegründende Einfuhr oder Herstellung von Erdölerzeug nissen gegenüber dem Vorjahre erheblich eingeschränkt hat oder die Erfüllung seiner Vorratspflicht infolge eines unabwendbaren Ereignisses in unzumutbarer Weise erschwert ist. Nach der Entwurfsbegründung soll durch diese Vorschrift "eine Anpassung der Höhe der zu haltenden Vorräte an den Geschäftsumfang des vorratspflichtigen Unternehmers im laufenden Kalenderjahr ermöglicht werden". (BTDrucks. IV/3325 S. 9)
Schließlich verstoße das Gesetz auch gegen den Gleichheits grundsatz. Schon die bloße Heranziehung der unabhängigen Mineralölimporteure zur Vorratshaltung überschreite die durch das Willkürverbot gesetzte Grenze. Der Gesetzgeber hätte nicht die Unternehmen, die einführen, zur Vorratshaltung heranziehen sollen, sondern die Unternehmen, die gewohnheitsmäßig oder nach der wirtschaftlichen Struktur ihres Unternehmens Vorrat halten, gleichgültig ob sie daneben auch einführen oder nicht. Außerdem würden die vom Gesetz betroffenen Unternehmensgruppen durch die Bevorratungspflicht unterschiedlich belastet. Mineralölimporteure und Mineralölhersteller seien wirtschaftlich verschieden strukturiert. Bei den Importeuren gehöre die Vorratshaltung nicht zu den wesentlichen Funktionen ihrer unternehmerischen Tätigkeit, da sie den lagerhaltenden Großhandel versorgten; eine ständige und gleichbleibende Vorratshaltung sei bei ihnen eine betriebliche Fehlleistung. Der Lagerraum müsse von ihnen unter Einsatz von schwer oder wirtschaftlich überhaupt nicht erreichbarem Kapital erst beschafft werden. Bei den Herstellern dagegen sei die ständige Vorratshaltung bereits ein Teil ihrer normalen gewerblichen Tätigkeit und durch den Ablauf der Produktion bedingt. Da die Hersteller ohnehin über das gesetzliche Maß hinaus Vorräte hielten, stelle sich bei ihnen auch nicht das Problem zusätzlicher Beschaffung von Lagerraum. Infolge ihrer Marktstellung könnten die Importeure die durch die Vorratshaltung entstehenden Mehrkosten nicht über den Preis hereinholen; für den Hersteller dagegen fielen die Bevorratungskosten ohnehin an.
Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Zwingende Gründe des öffentlichen Wohls machten eine gesetzliche Regelung der Vorratshaltung unerläßlich. Die Mineralölversorgung der Bundesrepublik sei weitgehend und in ständig wachsendem Maße von der Einfuhr von Rohöl abhängig. Da dieses ganz überwiegend aus politisch labilen Ländern des Nahen Ostens und Nordafrikas importiert werden müsse, sei die Energiewirtschaft der Bundesrepublik ständig von Störungen be droht, die weder mit politischen Mitteln noch durch kurzfristige Erschließung anderer Lieferländer ausgeschlossen werden könnten. Dieser Gefahr könne nur durch eine ständige Vorratshaltung begegnet werden, damit ohne Rücksicht auf den Zeitpunkt des Auftretens einer Krise genügend lebenswichtige Mineralölprodukte verfügbar seien, um den deutschen Bedarf so lange zu decken, bis die Einfuhr auf andere Quellen umgestellt werden könne. Die Vorratshaltung müsse gesetzlich geregelt werden, da die von den Unternehmen der Mineralölwirtschaft freiwillig gehaltenen Bestände häufigen Schwankungen ausgesetzt seien und nicht ausreichten, um bei einer krisenbedingten Unterbrechung der Rohölimporte die Versorgung des deutschen Marktes mit Mineralölerzeugnissen für einen genügend langen Zeitraum sicherzustellen. Auf die Fähigkeit der Mineralölwirtschaft, Versorgungskrisen aus eigener Kraft zu bewältigen, könne sich der Gesetzgeber nicht verlassen.
Die Auferlegung einer Pflicht zur Vorratshaltung beschränke nicht die Berufswahl, sondern regele nur die unternehmerische Tätigkeit des Mineralölhändlers, dessen Berufsbild nicht durch das Vorhandensein oder Fehlen einer Vorratshaltung geprägt sei. Sie verdränge die Beschwerdeführerinnen nicht aus dem Beruf des Mineralölhändlers, da ihnen zumindest die Möglichkeit bleibe, auf Inlandsbezüge auszuweichen oder sich auf nicht vorratspflichtige Produkte umzustellen. Die Vorratshaltung von Mineralölerzeugnissen sei für Importeure solcher Produkte keine schlechthin unternehmensfremde Aufgabe. Als Regelung der Berufsausübung werde das Gesetz von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen und verletze nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Wegen ihres hohen Anteils an den Einfuhren und am Inlandsabsatz müßten auch die nur als Einführer vorratspflichtigen Unternehmen an der Pflichtbevorratung beteiligt werden. Die Bevorratung von Fertigerzeugnissen diene einer reibungslosen Versorgung im Krisenfalle wirksamer als die Vorratshaltung von Rohöl; die importierten Mineralölprodukte stammten im übrigen selbst zum großen Teil aus den Rohölquel len des Nahen Ostens. Die Bemessung der Vorratsmengen an der Vorjahreseinfuhr führe praktisch zu demselben Ergebnis wie die Bemessung am Vorjahresverbrauch. Schließlich seien auch die finanziellen Lasten für die Beschwerdeführerinnen noch zumutbar und tragbar, da sie über den Preis auf den Verbraucher abgewälzt werden könnten und das Gesetz auch sonst genügend Möglichkeiten biete, die besonderen Verhältnisse der Importeure zu berücksichtigen.
2. Auch im übrigen begegnet die Zulässigkeit der unmittelbar gegen das Gesetz erhobenen Verfassungsbeschwerden keinen Bedenken. Die Beschwerdeführerinnen haben ihre Bevorratungspflicht vom Inkrafttreten des Gesetzes an - in der jeweils vorgeschriebenen Höhe (§ 21) - ohne besondere staatliche Leistungsanforderung von sich aus zu erfüllen. Sie sind somit von dem Gesetz gegenwärtig und unmittelbar betroffen (vgl. BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 18, 1 [13]).
1. Das angefochtene Gesetz legt privaten Unternehmern be stimmte Handlungspflichten auf, um damit die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe sicherzustellen. Die "Indienstnahme Privater für öffentliche Aufgaben" ist nicht schon als solche verfassungswidrig. Sie kommt - auf gesetzlicher Grundlage - in mannigfachen Formen vor (vgl. etwa die - noch nicht veröffentlichten - Verhandlungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer vom Oktober 1970 in Speyer; Berichte darüber in AöR, Bd. 96, S. 85 ff.; JZ 1971, S. 106 ff.; NJW 1971, S. 740 ff.). Ihre Zulässigkeit gegenüber dem in Anspruch genommenen Bürger läßt sich nicht einheitlich beurteilen. Wesentlich ist hierfür zunächst die Art der übertragenen Aufgaben. Da in einer auf dem Prinzip des freien Unternehmertums beruhenden Wirtschaftsordnung die Versorgung der Gesamtwirtschaft auch mit lebensnotwendigen Gütern grundsätzlich zu den Funktionen der privaten Unternehmer gehört, liegt es nahe, daß der Staat, wenn er im Gemeinwohlinteresse diese Versorgung zu einer öffentlichen Aufgabe erklärt, sich zu ihrer Erfüllung dieser Unternehmer bedient. In Fällen wie dem hier vorliegenden der Mineralölbevorratung überträgt er ihnen dabei keine typischen staatlichen Funktionen, die ihrem Wesen nach nur von Staatsorganen wahrgenommen werden könnten, sondern verpflichtet sie lediglich zu wirtschaftlichen Maßnahmen und Verhaltensweisen, die nach Form und Inhalt zu dem Bereich privater Unternehmertätigkeit gehören. Die Grenzen der Belastbarkeit der Unternehmer durch eine solche Indienstnahme ergeben sich in erster Linie aus den Grundrechten. In diesem Rahmen ist auch zu beurteilen, ob dem in Anspruch genommenen Bürger ein Anspruch auf Entschädigung oder Aufwendungsersatz zusteht. Ein allgemeiner Rechtssatz des Inhalts, daß die Heranziehung zur Mithilfe bei der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe schon an sich, ohne Rücksicht auf ihre Ausgestaltung im einzelnen, einen solchen Anspruch auslöse, ist dem Grundgesetz nicht zu entnehmen.
Daß es sich im vorliegenden Fall um eine öffentliche, ja um eine im engeren Sinn staatliche Aufgabe handelt, unterliegt keinem Zweifel. Die Sicherstellung einer ausreichenden Energiever sorgung ist auch in einer grundsätzlich marktwirtschaftlich geordneten Wirtschaft eine legitime Aufgabe der staatlichen Wirtschaftspolitik, die von der Verantwortung des Staates für den ungestörten Ablauf des wirtschaftlichen Geschehens im ganzen ausgeht. Sie umfaßt - als Strukturpolitik - auch die Planung und Durchführung von Maßnahmen, die den im Gefolge der technischen Entwicklung und der weltwirtschaftlichen Verflechtung ständig auftretenden Wandlungen bei den einzelnen Energieträgern und in ihrem Verhältnis zueinander Rechnung tragen.
2. Die Verfassungsmäßigkeit einer Indienstnahme privater Unternehmen für staatliche Aufgaben ist in erster Linie an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen (BVerfGE 22, 380 [383]). Das gilt auch für Bevorratungspflichten, wenn sie in irgendeiner Weise an die wirtschaftliche Tätigkeit der vorratspflichtigen Unternehmer anknüpfen, insbesondere dann, wenn die Vorratshaltung wie hier - wenn auch in verschiedenem Umfang - zur üblichen Wirtschaftstätigkeit der betroffenen Unternehmen gehört.
a) Die Beschwerdeführerinnen sind juristische Personen. Schutzgut des Art. 12 Abs. 1 GG ist bei juristischen Personen die Freiheit, eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit, insbesondere ein Gewerbe, zu betreiben, soweit diese Erwerbstätigkeit ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann (BVerf- GE 21, 261 [266]; 22, 380 [383]). Die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Erwerbstätigkeit der Beschwerdeführerinnen ist der Mineralölimporthandel.
b) Die Bevorratungspflicht berührt nicht das Recht der Beschwerdeführerinnen auf freie Berufswahl. Sie beschränkt weder rechtlich den Zugang zum Beruf des Mineralölimporteurs noch macht sie faktisch die sinnvolle Ausübung dieses Berufs überhaupt unmöglich (vgl. BVerfGE 11, 30 [41 f.]). Es handelt sich vielmehr um Vorschriften, die innerhalb des Berufsbereichs des Mineralölimporthändlers Anordnungen über die Art und Weise der Ausübung dieses Berufs nach einer bestimmten Richtung hin treffen - also um eine Berufsausübungsregelung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (ebenso BVerfGE 22, 380 [383 f.] für die Verpflichtung der Banken zur Einbehaltung und Abführung der Kuponsteuer).
Auch eine Berufsausübungsregelung kann freilich in ihrer wirtschaftlichen Auswirkung einer Zulassungsbeschränkung nahekommen und damit die Freiheit der Berufswahl beeinträchtigen. Das ist jedoch nicht schon dann anzunehmen, wenn die Regelung den aus der Ausübung eines Berufs erzielten Gewinn soweit min dert, daß ein einzelner Unternehmer sich zur Aufgabe seines bisherigen Berufs veranlaßt sieht. Eine Verletzung des Rechts auf freie Berufswahl ist nur anzunehmen, wenn die betroffenen Berufsangehörigen in aller Regel und nicht nur in Ausnahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage sind, den gewählten Beruf ganz oder teilweise zur Grundlage ihrer Lebensführung oder - bei juristischen Personen - zur Grundlage ihrer unternehmerischen Erwerbstätigkeit zu machen (BVerfGE 13, 181 [187]; 16, 147 [165]).
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, daß durch die Auferlegung der unentgeltlichen Bevorratungspflicht die Existenz eines neben den Großgesellschaften und den Raffinerien bestehenden unabhängigen Importhandels als "Marktregulativ" gefährdet sei. Sie sehen eine unzulässige Rückwirkung der Bevorratungsverpflichtung auf die Berufswahl darin, daß sich die Importeure vom Import auf Inlandsbezüge umstellen, auf "den Berufsstand bzw. die Funktion des von Raffinerielieferungen abhängigen Großhandels" ausweichen oder "ihr Unternehmen ganz oder teilweise an einen größeren Partner veräußern" müßten; zum Konkurs oder zur Geschäftsaufgabe brauche es noch nicht zu kommen. Bei der Prüfung einer Rückwirkung auf die Berufswahl nach den dargelegten Grundsätzen kommt es jedoch nicht auf die Verhältnisse des "mittelständischen, konzernunabhängigen" Mineralölimporthandels und auf seine Funktionen als "selbständiges Marktregulativ" an, sondern auf die erwerbswirtschaftliche Tätigkeit der Mineralölimporthändler überhaupt. Dieser Beruf wird durch die Bevorratungspflicht weder generell zum Erliegen gebracht noch vollständig in den Binnenhandel abgedrängt. Nach der angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müßte dieser Effekt in der Regel bei den Unternehmen eintreten, die sich beruflich als Mineralölimporteure im genannten Sinne betätigen, also neben den "unabhängigen" Importeuren auch bei allen übrigen Importunternehmen, deren Tätigkeit mit derjenigen der Beschwerdeführerinnen vergleichbar ist. Es ist aber nicht ersichtlich und auch nicht vorgetragen wor den, daß die Pflicht zur Vorratshaltung typischerweise zur Folge hätte, die Mineralölimporthändler generell zur Aufgabe ihres Berufs zu nötigen. Mittelbare Auswirkungen der Bevorratungspflicht auf die Struktur und die Konzentration der Mineralölwirtschaft oder auf die Monopol- oder Oligopol-Bildung auf dem Mineralölmarkt berühren als solche noch nicht den verfassungsrechtlichen Grundrechtsschutz aus Art. 12 Abs. 1 GG, der vor dem Hintergrund der wirtschaftspolitischen Neutralität des Grundgesetzes zu sehen ist (BVerfGE 4, 7 [17 f.]; 7, 377 [400]; 14, 19 [23]).
c) Die Auferlegung der Bevorratungspflicht ist als Regelung der Berufsausübung an den für diese allgemein geltenden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen zu messen. Das Bundesverfassungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung ebenso wie den Eingriff in die Freiheit der Berufswahl auch die Regelung der Berufsausübung an die strikte Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gebunden (BVerfGE 13, 97 [104 f.]; 19, 330 [336 f.]). Danach sind der geschützte Freiheitsbereich des Einzelnen, die vom Gesetzgeber im Interesse der Allgemeinheit verfolgten Zwecke und die zu deren Erreichung eingesetzten Mittel so gegeneinander abzuwägen, daß die Auffassung des Grundgesetzes von der grundsätzlichen Stellung und Aufgabe des Menschen in Gesellschaft und Staat gewahrt bleibt. Im Bereich der Berufsfreiheit stellt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz den Ausgleich zwischen der freien Entscheidung des Einzelnen über seinen Beitrag zur gesellschaftlichen Gesamtleistung und den Notwendigkeiten einer staatlichen Ordnung des Berufs- und Wirtschaftslebens her (BVerfGE 7, 377 [397 f.]).
Wird die Berufsausübung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch andere Rechtsvorschriften geregelt (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG) und richtet sich die Verfassungsbeschwerde unmittelbar oder mittelbar gegen diese Rechtsnormen, so müssen bei der Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auch das Wesen und die Wirkungsweise der rechtsetzenden Staatstätigkeit angemessen berücksichtigt werden. Durch Gesetze im materiellen Sinn wird regelmäßig eine Vielzahl von Personen betroffen; die individuelle Interessenlage des Beschwerdeführers kann nicht ohne weiteres zum Maßstab der dem Gemeinwohl insgesamt gegenüberzustellenden Einzelinteressen erhoben werden. Ein Gesetz, das die Berufsausübung regelt, ist vielmehr erst dann verfassungswidrig, wenn es bei der betroffenen Berufsgruppe generell das Übermaßverbot verletzt; es kann dann von jedem Angehörigen dieses Berufs mit dem Ziel angegriffen werden, die alle Angehörigen seines Berufs treffende Belastung zu beseitigen (vgl. etwa BVerfGE 14, 19 [24]; 17, 269 [274 ff.]).
aa) Der Gesetzgeber darf die freie Berufsausübung nur im Interesse des Gemeinwohls und nur zur Lösung solcher Sachaufgaben beschränken, die ein Tätigwerden des Gesetzgebers überhaupt zu rechtfertigen vermögen und der Wertordnung des Grundgesetzes nicht widersprechen. Er muß den Eingriff in das Grundrecht mit sachgerechten und vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls begründen können und darf seine Rechtsetzungsmacht nicht zu sachfremden Zwecken mißbrauchen (BVerfGE 7, 377 [405 ff.]; 23, 50 [56]).
bb) Das vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel muß geeignet und erforderlich sein, um den erstrebten Zweck zu erreichen. Das Mittel ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann; es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (BVerfGE 19, 330 [337]; 25, 1 [17 f.]).
cc) Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe muß die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt sein. Je empfindlicher die Berufsausübenden in ihrer Berufsfreiheit beeinträchtigt werden, desto stärker müssen die Interessen des Gemeinwohls sein, denen diese Regelung zu dienen bestimmt ist (BVerfGE 11, 30 [42 f.]; 13, 97 [104 f.]; 23, 50 [56]; 25, 1 [22]).
Zu aa) Die mit dem Gesetz verfolgten wirtschaftspolitischen Ziele sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit setzt hier der Beurteilungs- und Entschließungsfreiheit des Gesetzgebers nur äußerste Grenzen. Bei gesetzlichen Eingriffen in das Wirtschaftsleben ist es zunächst Sache des Gesetzgebers, auf der Grundlage seiner wirtschaftspolitischen Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Gebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will. Auch bei der Prognose und Einschätzung gewisser der Allgemeinheit drohenden Gefahren, zu deren Verhütung der Gesetzgeber glaubt tätig werden und in die Freiheitsbereiche der Einzelnen eingreifen zu müssen, billigt ihm die Verfassung einen Beurteilungsspielraum zu, den er nur dann überschreitet, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, daß sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können (BVerfGE 25, 1 [12, 17]).
Der Gesetzgeber hat sich zur Einführung der Bevorratungspflicht veranlaßt gesehen, weil wegen der zunehmenden Einfuhrabhängigkeit der deutschen Energieversorgung selbst vorübergehende Unterbrechungen bestimmter Einfuhrströme ernste wirtschaftliche Störungen verursachen könnten und zur kurzfristigen Überbrückung möglicher Versorgungsschwierigkeiten die Unterhaltung ständiger Mindestvorräte an den wichtigsten Erdölerzeugnissen unerläßlich sei. Die Erwägungen des Gesetzgebers werden durch die Präambel der EWG-Richtlinie vom 20. Dezember 1968 bestätigt, in welcher hervorgehoben ist, daß jede auch vorübergehende Schwierigkeit, die zu einem Rückgang der Lieferungen von Erdöl und Erdölerzeugnissen aus dritten Ländern führe, ernste Störungen in der Wirtschaftstätigkeit der Gemein schaft verursachen könne, und daß deshalb zur Verhütung von Verknappungen bei unerwartet eintretenden Versorgungskrisen die Versorgungssicherheit der Mitgliedstaaten mit Erdöl und Erdölerzeugnissen durch die Bildung und Unterhaltung eines Mindestvorrats erhöht werden solle. Die allgemein bekannten Vorgänge und Entwicklungen auf den internationalen Mineralölmärkten in den letzten Jahren und Monaten haben die Richtigkeit der Vorstellungen von einer hier bestehenden potentiellen Gefahrenlage erkennen lassen. Es sind also sachliche und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls, die das Tätigwerden des Gesetzgebers veranlaßt haben. Er brauchte sich nicht darauf zu verlassen, daß die internationale Mineralölwirtschaft jede Krise ohne spürbare Versorgungsstörungen aus eigenen Kräften werde meistern können.
Auch bei der Prüfung, ob die getroffene Regelung zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele erforderlich ist, muß der Doppelzweck des Gesetzes beachtet werden: Eine die Freiheit der Betroffenen weniger beschränkende Alternativlösung müßte für die Erreichung beider Zielsetzungen sachlich dasselbe leisten, um vom Richter der vom Gesetzgeber gewählten entgegengestellt werden zu können. Dabei ist zu berücksichtigen, daß dem Gesetzgeber bei wirtschaftsordnenden Maßnahmen, die den Freiheitsspielraum für die wirtschaftlich tätigen Individuen einengen, hinsichtlich der Auswahl und technischen Gestaltung dieser Maßnahmen ein weiter Bereich des Ermessens zusteht; nicht jeder einzelne Vorzug einer anderen Lösung gegenüber der vom Gesetzgeber gewählten muß schon zu deren Verfassungswidrigkeit führen. Die sachliche Gleichwertigkeit zur Zweckerreichung muß vielmehr bei dem als Alternative vorgeschlagenen geringeren Eingriff in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (BVerfGE 25, 1 [19 f.]).
Weiter meinen die Beschwerdeführerinnen, durch eine Belastung anderer Unternehmen anstelle der unabhängigen Importeure wäre die Versorgungssicherheit besser gewährleistet. Die Unternehmensgruppe der unabhängigen Importeure sei nach ihrem Anteil an der Einfuhr, am Inlandsabsatz und an der tat sächlichen Vorratshaltung zu klein, als daß ihre Heranziehung zur Bevorratungspflicht für die Versorgungssicherheit einen nennenswerten Beitrag leisten könnte. Der Gesetzgeber könne sein Ziel mit weniger schweren Eingriffen wirksamer erreichen, wenn er statt der unabhängigen Importeure lagerhaltende Großhändler, Großverteiler und Großverbraucher sowie Lagerungsunternehmen zur Vorratshaltung heranziehe und damit die Vorratshaltung auch stärker dezentralisierte. Durch eine solche Lösung würden auch die in der amtlichen Statistik nicht erfaßten und vom Bevorratungsgesetz nicht berücksichtigten, nach der EWG- Richtlinie aber ebenfalls anrechenbaren erheblichen Bestände dieser Unternehmen herangezogen.
Die Heranziehung anderer Unternehmen als der Einführer und Hersteller könnte an sich als gesetzgeberisches Gestaltungsmittel für die Einführung einer Bevorratungspflicht von Mineralölerzeugnissen in Betracht kommen. Sie findet sich auch in anderen westeuropäischen Ländern, wenngleich die Mehrheit dieser Staaten ebenso wie die Bundesrepublik die Vorratspflicht an die Einfuhr von Mineralöl oder Mineralölerzeugnissen knüpft. Das von der Bundesregierung vorgelegte statistische Material zeigt jedoch, daß für die vom Gesetzgeber gewählte Lösung beachtliche, jedenfalls nicht eindeutig widerlegbare Gründe sprechen. Für die Anknüpfung an den Import spricht bereits die Erwägung, daß die Sicherheit der Energieversorgung gerade durch die Einfuhrabhängigkeit gefährdet ist. Zudem ist der Kreis der als Einführer vorratspflichtigen Unternehmer weiter als die Berufsgruppe der Importeure; er könnte schwerlich gleichwertig durch Unternehmen ersetzt werden, die Mineralöllager halten, ohne Erdölerzeugnisse einzuführen oder herzustellen. Die Herausnahme aller Mineralölimporthändler würde wegen des nicht unerheblichen Anteils dieser Unternehmen an der Einfuhr, am Inlandsabsatz und an der tatsächlichen Bevorratung von Erdölerzeugnissen eine spürbare Lücke ergeben, die jedenfalls nicht voll durch die von den Beschwerdeführerinnen vorgeschlagenen Unternehmen geschlossen würde. So käme eine Heranziehung der von den Be schwerdeführerinnen genannten Unternehmen allenfalls neben den Einführern in Betracht. Es läßt sich aber nicht beanstanden, wenn der Gesetzgeber wegen der von der Bundesregierung dargelegten verwaltungstechnischen Schwierigkeiten von dieser Erweiterung der Vorratspflicht abgesehen hat. Bezieht man andererseits auch den Nebenzweck des Gesetzes in die Betrachtung ein, so erscheint die vom Gesetzgeber gewählte Lösung zweckgerechter, da gerade von unmittelbaren Heizölimporten, die ohne nennenswerte Lagerung abgesetzt werden könnten, ein fühlbarer Substitutionswettbewerb zur Steinkohle ausginge.
Nach welchen Kriterien die gesetzlichen Vorratsmengen zu bemessen sind, ist eine Frage der technischen Ausgestaltung des Gesetzes, bei der der Gesetzgeber weitgehend freie Hand hat (BVerfGE 25, 1 [19 f.]). Bei einer an der Vorjahreseinfuhr statt am Vorjahresverbrauch bemessenen Bevorratungspflicht mag zwar der auf die Inlandsförderung von Rohöl entfallende Anteil am Inlandsverbrauch nicht berücksichtigt sein. Da die inländische Rohölförderung in Deutschland für die Versorgung des Energiemarktes keine erhebliche Bedeutung hat, kann aber die Art und Weise ihrer Berücksichtigung bei der Bemessung der Pflichtvorräte nicht zu so einschneidenden Mehr- oder Minderbelastungen der Importunternehmen führen, daß dieser Gesichtspunkt verfassungsrechtliche Bedeutung erhielte.
Zu cc) Bei der Gesamtabwägung zwischen den in Rede stehenden Freiheitsbeschränkungen und den Gemeinschaftsinteressen, denen die gesetzliche Regelung dienen will (BVerfGE 25, 1 [22]) sind ebenfalls Hauptzweck und Nebenzweck des Gesetzes gemeinsam zu würdigen. Die Sicherheit der Energieversorgung als Hauptzweck des Gesetzes ist ein Gemeinschaftsinteresse höchsten Ranges (vgl. BVerfGE 25, 1 [16]). Die ständige Verfügbarkeit ausreichender Energiemengen ist eine entscheidende Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit der gesamten Wirtschaft. Es handelt sich hier um ein von der jeweiligen Politik des Gemeinwesens unabhängiges "absolutes" Gemeinschaftsgut (BVerfGE 13, 97 [107]). Daneben ist die Anpassung des deutschen Steinkohlenbergbaus an die veränderte Wettbewerbssituation auf dem Energiemarkt und die Sicherung dieses Anpassungsprozesses durch "flankierende Maßnahmen" von erheblicher wirtschaftspolitischer Bedeutung, die sich nicht allein aus dem wirtschaftlichen Gewicht des Steinkohlenbergbaus, sondern ebenso aus der allgemeinen sozialen und politischen Tragweite wirtschaftlicher Strukturveränderungen in diesem Bereich ergibt. Die überragende Bedeutung der Energiewirtschaft rechtfertigt an sich schon weiter gehende staatliche Interventionen, als sie auf anderen Wirtschaftsgebieten üblich und zulässig sind. Diese Auffassung vertritt auch die Kommission der Europäischen Gemeinschaften. In einem Schreiben an den Rat der Gemeinschaften vom 18. Dezember 1968 gelangt sie aufgrund umfassender Erwägungen über Ziele und Instrumente einer gemeinschaftlichen Energiepolitik zu der Folgerung: "Auch eine grundsätzlich wettbewerbsorientierte Energiepolitik kann ... nicht auf ein wirtschaftspolitisches Instrumentarium verzichten, das eine stärkere Überwachung und Beeinflussung des freien Spiels der Kräfte gestattet, als es für einen großen Teil der übrigen Wirtschaft angezeigt ist" (BTDrucks. V/3955 S. 4 unter III 10).
Grundsätzlich muß den durch die Auferlegung öffentlicher Lasten und Pflichten betroffenen Unternehmen zugemutet werden, die rentabilitätsmindernden Auswirkungen der Belastung durch geeignete betriebswirtschaftliche Maßnahmen so gering wie möglich zu halten. Ob ihnen das tatsächlich gelingt, hängt allerdings von verschiedenartigen und variablen wirtschaftlichen Faktoren ab, die von den betroffenen Unternehmen nicht immer beeinflußt werden können. Auch der Gesetzgeber kann diese Faktoren nicht in vollem Umfang übersehen oder beherrschen. Er kann deshalb auch von Verfassungs wegen nicht allgemein gehalten sein, die Möglichkeit, Rentabilitätsminderungen wirtschaftlich aufzufangen, durch positive Maßnahmen zu gewährleisten; es muß genügen, wenn er sie durch die Ausgestaltung des Gesetzes nicht verhindert. Eine allgemeine Pflicht des Gesetzgebers, die Adressaten öffentlicher Lasten durch positive Maßnahmen vor Rentabilitätsminderungen zu schützen, läßt sich dem Verfassungsrecht nicht entnehmen. Jedenfalls ist sie dort nicht anzuerkennen, wo - wie im vorliegenden Fall - die betroffenen Unternehmen ihre privatwirtschaftliche Tätigkeit von Anfang an auf ein Gebiet erstreckt haben, dem Gefahrensituationen, wie sie das Gesetz bewältigen will, von Natur aus nicht fremd sind. Wer sich aus freiem Entschluß auf dem Gebiet der Mineralöleinfuhr betätigt, muß angesichts der Importabhängigkeit und Krisen anfälligkeit der deutschen Mineralölwirtschaft mit staatlichen Maßnahmen rechnen, die ihn im Interesse der Allgemeinheit wirtschaftlich belasten. In gewissen Grenzen müssen ihm solche Opfer für das Gemeinwohl zugemutet werden.
Das Gesetz verhindert im übrigen nicht die Abwälzung der Bevorratungskosten über den Preis auf den Verbraucher. Zur Steuerüberwälzung hat das Bundesverfassungsgericht bereits ausgeführt, daß die Abwälzung auf den Preis ein wirtschaftlicher Vorgang ist und es letztlich von der Marktlage abhänge, ob dem Steuerzahler die Überwälzung gelinge; mehr als die durch Gesetz nicht gehinderte Möglichkeit der Steuerüberwälzung sei nicht zu fordern (BVerfGE 14, 76 [95 ff.]; 27, 375 [384]). Auf die Argumentation der Beschwerdeführerinnen, die Wettbewerbslage auf dem Mineralölmarkt gestatte den Importeuren keine Abwälzung der Bevorratungskosten, kommt es deshalb in diesem Zusammenhang nicht an; die situationsbedingte und prinzipiell variable Marktlage ist kein geeignetes Kriterium für die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes. Rechtliche Hindernisse für eine Abwälzung der Bevorratungskosten enthält das Gesetz jedenfalls nicht.
Berufsausübungsregelungen können nicht nur dann verfassungswidrig sein, wenn sie in ihrer generellen Wirkung auf die betroffene Berufsgruppe den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzen. Sie müssen auch die Ungleichheiten berücksichtigen, die typischerweise innerhalb des Berufes bestehen, dessen Ausübung geregelt wird. Werden durch eine Berufsausübungsregelung, die im ganzen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, innerhalb der betroffenen Berufsgruppe nicht nur einzelne, aus dem Rahmen fallende Sonderfälle, sondern bestimmte, wenn auch zahlenmäßig begrenzte, Gruppen typischer Fälle ohne zureichende sachliche Gründe wesentlich stärker belastet, dann kann Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein (vgl. BVerfGE 25, 236 [251]).
"Einem Unternehmer, dessen Vorratspflicht ausschließlich auf der Einfuhr von Erdölerzeugnissen beruht, kann von der zuständigen Behörde auf Antrag gestattet werden, abweichend von § 2 Abs. 1 Nr. 1 nur diejenigen Mengen der dort bezeichneten Erdölerzeugnisse als Vorrat zu halten, die er im letztvergangenen Kalenderjahr durchschnittlich im Laufe eines Zeitraums von weniger als 45 Tagen, mindestens jedoch von 25 Tagen, eingeführt hat, wenn der Unternehmer
1. weder unter dem beherrschenden Einfluß anderer vorratspflichtiger Unternehmer steht, noch auf sie einen solchen Einfluß auszuüben vermag und
2. dadurch eine unzumutbare Beeinträchtigung seiner Wettbewerbsfähigkeit am Energieversorgungsmarkt erleiden würde, daß die nach § 2 zu haltende Vorratsmenge für ihn unverhältnismäßig hohe Betriebsaufwendungen mit sich bringt.
Der Bundesminister für Wirtschaft wird ermächtigt, zur Sicherstellung einer gleichmäßigen Anwendung des Satzes 1 und zwecks Gewährleistung einer zutreffenden Übersicht über die Gesamtmenge der gehaltenen Vorräte durch Rechtsverordnung Vorschriften über das anzuwendende Verfahren, die zu stellenden Beweisanforderungen und die anzulegenden Beurteilungsmaßstäbe zu erlassen sowie den Zeitpunkt zu bestimmen, nach welchem Anträge auf Herabsetzung der im laufenden Kalenderjahr zu haltenden Vorratsmengen nicht mehr zulässig sind."
"Absatz 4 gestattet im Einzelfall bestimmten Einführern von Erdölerzeugnissen, die durch die Vorratshaltung besonders stark betroffen werden können, geringere Vorräte zu halten. Ziel dieser Bestimmung ist es, trotz der mit der Vorratshaltung verbundenen Belastung auch denjenigen Einführern von Erdölerzeugnissen ihre Marktstellung in der Energieversorgung zu erhalten, die bisher relativ geringe Vorräte gehalten haben." (BTDrucks. IV/3325 S. 9).
In seiner Stellungnahme zum Regierungsentwurf hielt es der Bundesrat für erforderlich, "volkswirtschaftlich unerwünschte Nebenwirkungen, insbesondere Wettbewerbsverzerrungen auf dem Energiemarkt" zu verhindern, und bemerkte unter diesem Gesichtspunkt zu § 7 Abs. 4, daß die dort vorgesehene "Bevor zugung für Nur-Importeure" einen "Anreiz zur Ausweitung des Importhandels gegenüber der Erzeugung im Inland" geben und damit zu "unerwünschten Wettbewerbsverschiebungen" führen könnte. Wenn eine differenzierende Behandlung überhaupt als erforderlich angesehen werde, sollten daher die Unterschiede in der Vorratshaltung möglichst gering angesetzt werden. Soweit dadurch für einzelne Unternehmer "unzumutbare Beeinträchtigungen der Wettbewerbsfähigkeit etwa durch unverhältnismäßig hohe Betriebsaufwendungen" eintreten sollten, sei ein Ausgleich durch Maßnahmen zur Senkung dieser Betriebsaufwendungen, äußerstenfalls durch den Einsatz öffentlicher Mittel, zu schaffen (BTDrucks. IV/3325 S. 11).
"Die Bestimmung des § 7 Abs. 4 soll vermeiden, daß in besonderen Einzelfällen Unternehmen durch die Vorratspflicht in ihrer Wettbewerbsfähigkeit unzumutbar beeinträchtigt werden. Solche unzumutbaren Beeinträchtigungen sind angesichts der wirtschaftlichen Lage und der derzeitigen Lagerkapazitäten einzelner Einführer von Erdölerzeugnissen bei der Durchführung des Gesetzes nicht auszuschließen.
Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß dieser Tatbestand am besten durch die in § 7 Abs. 4 vorgesehene Herabsetzung der Vorratshöhe geregelt werden kann. Diese Regelung gibt die Möglichkeit, auf die konkreten wirtschaftlichen Verhältnisse im Einzelfall abzustellen und ihnen durch eine entsprechende Anpassung der Vorratshöhe an die wirtschaftliche Lage des Vorratspflichtigen im jeweiligen Kalenderjahr Rechnung zu tragen ...
... Die Ausnahmeregelung des § 7 Abs. 4 kann - wie oben ausgeführt - nur in besonders gelagerten Einzelfällen in Betracht kommen. Unerwünschte Wettbewerbsverschiebungen in dem Sinn, daß durch diese Bestimmung für Einführer von Erdölerzeugnissen ein Anreiz zur Ausweitung des Importhandels gegenüber der Erzeugung im Inland gegeben wäre, sind daher nicht zu befürchten. Aus dem gleichen Grunde dürfte auch eine Inanspruchnahme der Ermächtigung des § 20 in diesem Zusammenhang in aller Regel entbehrlich bleiben." (BTDrucks. IV/3325 S. 13)
"Die in § 7 Abs. 4 des Regierungsentwurfs vorgesehene teilweise Befreiung von der Vorratspflicht für den Fall unzumutbarer Beeinträchtigungen der Wettbewerbsfähigkeit wurde vom Ausschuß nicht gebilligt... Er vertrat die Auffassung, daß die vierjährige Übergangszeit selbst für diejenigen, die gegenwärtig über verhältnismäßig geringe Vorräte und Vorratslager verfügten, unerträgliche Härten ausschließe. Im übrigen widerspreche es dem Ziel des Gesetzes, das eine Minderung des Einfuhrrisikos verfolge, daß man bestimmten Einführern zum Nachteil der gesamten Mineralölversorgung geringere Mindestvorräte zugestehe. Wer es auf sich nehme, die Bevölkerung durch risikovollere, einfuhrabhängige Energie zu versorgen, müsse es - wie alle seine Mitkonkurrenten - in Kauf nehmen, in gleicher Weise zur Wahrung der Kontinuität der Versorgung bestimmte Mindestvorräte zu halten." (BTDrucks. IV/3429 S. 2)
Unverkennbar wird die Unternehmensgruppe der unabhängigen Importeure von der Auferlegung der unentgeltlichen Bevorratungspflicht härter getroffen als die zahlenmäßig größere Gruppe der übrigen Mineralölimporthändler, namentlich derjenigen, die von anderen Unternehmen der Mineralölwirtschaft oder des Montanbereiches - insbesondere von Großunternehmen - abhängig sind. Auf die Wettbewerbssituation der unabhängigen Importeure, die auf der Absatzseite im Konkurrenz kampf mit den Raffineriegesellschaften und internationalen Mineralölkonzernen stehen, wirken sich kostensteigernde Belastungen von vornherein stärker aus als auf abhängige Importunternehmen, die keine oder keine vergleichbare eigene Absatz- und Preispolitik treiben müssen und aufgrund ihrer speziellen Unternehmensbindungen über bessere Stützungsmöglichkeiten verfügen. Die geringere Kapitalkraft der überwiegend einstufig tätigen unabhängigen Importeure bewirkt bei ihnen auch eine größere Empfindlichkeit für Verschlechterungen ihrer Wettbewerbslage. Sie erschwert ihnen betriebswirtschaftlich die Anlage und ständige Unterhaltung größerer Vorräte. Auch können sie sich die in § 6 Abs. 1 des Gesetzes geregelten Möglichkeiten der Vorratshaltung durch andere Unternehmen - mit der Folge der Kostendegression - weniger leicht zunutze machen als die mit Großunternehmen, insbesondere den Raffineriegesellschaften verbundenen Importunternehmen, denen die Muttergesellschaften diese Last abnehmen können. So belief sich beispielsweise bei den beiden Gruppen von Importhändlern mit besonders umfangreicher Vorratshaltung von Dieselkraftstoff und leichtem Heizöl - den unabhängigen Importeuren und den von Raffineriegesellschaften abhängigen Importeuren - in den ersten Monaten seit dem Inkrafttreten der vollen Bevorratungspflicht am 1. Januar 1970 der Anteil der Fremdlagerungen auf 14 bis 18% bei den unabhängigen, auf 58 bis 65% bei den raffinerieabhängigen Importeuren.
Durch die einzige Härteregelung des Gesetzes - § 7 Abs. 2 - wird die strukturbedingte Sonderbelastung der unabhängigen Importeure nicht ausgeglichen. Nach dieser Vorschrift muß die zuständige Behörde einen vorratspflichtigen Unternehmer auf Antrag in angemessenem Umfang von der Vorratspflicht freistellen, wenn er "die Einfuhr oder die Herstellung der als Vorrat zu haltenden Erzeugnisse gegenüber dem für die Berechnung der Vorratsmengen maßgeblichen Zeitraum nicht nur vorübergehend erheblich eingeschränkt hat" oder wenn "die Erfüllung seiner Vorratspflicht infolge eines unabwendbaren Ereignisses in unzumutbarer Weise erschwert wird". Wie auch aus der Entwurfs begründung hervorgeht (BTDrucks. IV/3325 S. 9), dient diese Bestimmung dazu, die Vorratspflicht erheblicheren Schwankungen des Geschäftsvolumens anzupassen; sie steht mit ihrer ersten Alternative in Zusammenhang mit § 7 Abs. 3, der umgekehrt nach einer erheblicheren Ausweitung des vorratspflichtigen Geschäftsvolumens auch eine entsprechende Erhöhung der Vorratsmengen vorsieht. Wortlaut, Zweck und Zusammenhang des § 7 Abs. 2 zeigen, daß diese Vorschrift für alle Unternehmen gilt und nur den tatsächlichen Geschäftsablauf durch entsprechende Anpassung der Vorratsmengen nachvollziehen soll. Die zweite Alternative, daß die Erfüllung der Vorratspflicht "infolge eines unabwendbaren Ereignisses" unzumutbar erschwert ist, schließt die Berücksichtigung struktureller und betriebsbedingter Härtefälle und Schwierigkeiten bei der Erfüllung der Vorratspflicht geradezu aus.
Eine analoge Anwendung des § 131 der Reichsabgabenordnung (AO) auf die Pflicht zur Bevorratung von Erdölerzeugnissen kann nicht in Betracht kommen, da § 131 AO jedenfalls keinen über den Bereich der öffentlich-rechtlichen Geldleistungspflichten hinausweisenden Rechtsgrundsatz aufstellt. Aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3) folgt vielmehr, daß die zuständigen Behörden verpflichtet sind, die nach dem Gesetz entstandenen Leistungsansprüche geltend zu machen, sobald die gesetzlichen Voraussetzungen dafür vorliegen (BVerfGE 25, 216 [228]). Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung.
Es läßt sich also nicht ausschließen, daß bei einer zwar zahlenmäßig kleinen, aber nach typischen Merkmalen deutlich abgrenzbaren Gruppe von Unternehmen die Pflicht zur ständigen Vorratshaltung zu einer ungleich fühlbareren wirtschaftlichen Belastung führt, ohne daß das Gesetz die Möglichkeit böte, diese Belastung auf ein zumutbares Maß zu begrenzen. Dem Gesetzgeber stünden hierfür verschiedene Mittel zur Verfügung, bei deren Auswahl er auch Vorsorge dagegen treffen könnte, daß sich die Härteregelung nicht als Anreiz zur Umgehung der grundsätz lichen Bevorratungspflicht auswirkt. Er wäre nicht unbedingt gezwungen, eine dem § 7 Abs. 4 des Gesetzentwurfs entsprechende Vorschrift zu erlassen; neben den bereits im Gesetzgebungsverfahren erörterten Maßnahmen käme etwa auch die Verlängerung der Übergangsperiode (§ 21 des Gesetzes) jedenfalls für die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits tätigen Unternehmen in Betracht. Dadurch, daß das Gesetz keine Möglichkeit vorsieht, diese Sonderfälle angemessen zu berücksichtigen, sie vielmehr unterschiedslos der allgemeinen Regelung unterwirft, insoweit also in einer das Gerechtigkeitsgefühl nicht befriedigenden Weise "Ungleiches gleich" behandelt, ist bei der in dem angefochtenen Gesetz enthaltenen Berufsausübungsregelung Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG verletzt worden.
Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Regelung der Berufsausübung auch die Eigentumsgarantie berühren kann, ist noch nicht allgemein entschieden (vgl. BVerfGE 17, 232 [248]; 22, 380 [386]). Sie ist grundsätzlich unter dem Gesichtspunkt zu beurteilen, welche Freiheitsbereiche von beiden Grundrechten geschützt werden. Wie das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 7, 377 (397) ausgeführt hat, schützt Art. 12 Abs. 1 GG die Freiheit des Bürgers, jede Tätigkeit, für die er sich geeignet glaubt, als Beruf zu ergreifen, d. h. zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen und damit seinen Beitrag zur gesellschaftlichen Gesamtleistung selbst zu bestimmen. Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist also in erster Linie persönlichkeitsbezogen. Es konkretisiert das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (BVerfGE 1, 264 [274]; 19, 330 [336 f.]) im Bereich der individuellen Leistung und Existenzerhaltung. Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist in hohem Maße "zukunftsgerichtet".
Dem Eigentum kommt im Gefüge der Grundrechte die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich sicherzustellen und ihm damit eine eigenverantwortliche Gestaltung des Lebens zu ermöglichen (BVerfGE 24, 367 [389]). Die Gewährleistung des Eigentums ergänzt insoweit die Handlungs- und Gestaltungsfreiheit (BVerfGE 14, 288 [293]), indem sie dem Einzelnen vor allem den durch eigene Arbeit und Leistung erworbenen Bestand an vermögenswerten Gütern anerkennt. Mit dieser "objektbezogenen" Gewährleistungsfunktion schützt Art. 14 Abs. 1 GG jedoch nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen (BVerfGE 20, 31 [34]), insbesondere schützt er keine Chancen und Verdienstmöglichkeiten (BVerfGE 28, 119 [142]). Daraus folgt auch die grundsätzliche Abgrenzung zu Art. 12 Abs. 1 GG: Art. 14 Abs. 1 GG schützt das Erworbene, das Ergebnis der Betätigung, Art. 12 Abs. 1 GG dagegen den Erwerb, die Betätigung selbst (Wittig, Bundesverfassungsgericht und Grundrechtssystematik, Festschrift für Gebhard Müller, 1970, S. 575 ff. [590]). Greift somit ein Akt der öffentlichen Gewalt eher in die Freiheit der individuellen Erwerbs- und Leistungstätigkeit ein, so ist der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG berührt; begrenzt er mehr die Innehabung und Verwendung vorhandener Vermögensgüter, so kommt der Schutz des Art. 14 GG in Betracht.
5. Eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG kommt ebenfalls nicht in Betracht. Grundsätzlich kann sich der Einzelne bei Eingriffen der öffentlichen Gewalt nur auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen, soweit seine Freiheit in dem betroffenen Lebensbereich unter dem gleichen Gesichtspunkt nicht bereits durch eine besondere Grundrechtsnorm geschützt wird. Dies gilt insbesondere im Bereich der Berufsfreiheit (BVerfGE 9, 73 [77] und 338 [343]; 21, 227 [234]).
Dr. Müller, Dr. Stein, Ritterspach, Der Richter Dr. Böhmer ist im Urlaub, Dr. Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Müller, Dr. Brox, Dr. Simon

References: § 1
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 12
 Art. 3
 § 3
 § 7
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 3
 § 2
 § 2
 § 7
 § 7
 § 7
 § 7
 § 20
 § 7
 § 6
 § 7
 § 7
 § 7
 § 131
 § 131
 § 7
 Art. 12
 Art. 3
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 12
 Art. 12
 Art. 14
 Art. 2
 Art. 2