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Una visión general de la fiscalidad de la actividad eléctrica en España
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Álvaro Bustamante Godoy
1 Capítulo 1 Una visión general de la fiscalidad de la actividad eléctrica en España JORDI FLORES Director General Solchaga Recio & asociados JORDI ESTEVE BARGUÉS Director del Departamento de Regulación y Competencia Solchaga Recio & asociados SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EL PROBLEMA DE LOS COSTES AJENOS AL SUMI- NISTRO. III. FIGURAS IMPOSITIVAS Y COSTES REGULADOS DEL SIS- TEMA. 1. Presión fiscal del suministro de electricidad en España Impuestos de ámbito general Impuestos específicos del sector eléctrico. A. Tributación estatal en el sector eléctrico. B. Tributación autonómica en el sector eléctrico. a. Impuestos autonómicos sobre la contaminación atmosférica. b. Impuestos autonómicos sobre residuos radiactivos. c. Cánones eólicos autonómicos. d. Cánones hidráulicos autonómicos. e. Otros tributos medioambientales autonómicos. C. Tributación local en el eléctrico. D. Conclusión de la carga fiscal sobre el sector eléctrico. 2. Costes propios y ajenos al sistema. IV. CONCLUSIÓN. BIBILIGRAFÍA. Abstract: A lo largo de los últimos años el precio final de la electricidad en España ha experimentado un crecimiento elevado hasta situarse entre los más altos de la Unión Europea. A pesar de ello, resulta insuficiente para cubrir los costes, lo que ha generado un voluminoso y creciente déficit tarifario. El origen de esta situación se debe a la creciente presión fiscal a la que tiene que hacer frente la actividad eléctrica y, sobretodo, al aumento de algunos de los costes regulados, ajenos a la propia actividad de suministro eléctrico, dirigidos a financiar políticas sociales, medioambientales o industriales. 145
2 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO I. INTRODUCCIÓN Durante los últimos años, el precio de la electricidad en España ha protagonizado un elevado crecimiento hasta sobrepasar la media comunitaria y situarse entre los más elevados de la Unión Europea. En particular, desde 2007 hasta 2012 la factura eléctrica del consumidor doméstico medio español se vio incrementada en un 63 por ciento, frente a un crecimiento del 26 por ciento en el promedio comunitario. Esto representa un crecimiento anual medio del 10 por ciento, más del doble del experimentado en la UE-27, con un 4 por ciento anual. Por su parte, el consumidor industrial medio español incrementó su factura en un 30,8 por ciento en el mismo período, por encima del 27,4 por ciento correspondiente a la media de la Unión. Ello supone un crecimiento anual medio del 5,1 por ciento, frente al 4,6 por ciento del promedio europeo. 1 Gráfico 1. Evolución del precio final de la electricidad en España y la UE-27 Esta evolución ha provocado que los precios de la electricidad en España se sitúen entre los más elevados de la Unión Europea, solo por detrás de Dinamarca, Chipre, Alemania, Italia e Irlanda en Se considera consumidor doméstico medio a aquel cuyo consumo está comprendido entre y kw/h. Por su parte, un consumidor industrial medio será aquel correspondiente con un consumo entre 500 y MWh. 146
3 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... Gráfico 2. Precio de la electricidad después de tasas e impuestos en el segundo semestre de 2012 El encarecimiento de la factura eléctrica hasta los niveles actuales ha generado cierta preocupación, más aún si se tiene en cuenta que estos precios resultan insuficientes para hacer frente a los costes del sistema y de la política energética, lo que ha dado lugar a un voluminoso y creciente déficit de tarifa. De hecho, a pesar del acusado incremento de la factura de la electricidad producido en los últimos años en España, el déficit de tarifa provisional de 2012 asciende millones de euros 2, y el desfase acumulado se sitúa ya alrededor de los millones de euros. 2. CNE (Informe sobre los resultados de la liquidación provisional nº 13 de 2012 y verificaciones practicadas. Sector eléctrico, 2012, pág. 14). 147
4 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO Gráfico 3. Evolución del déficit de tarifa II. EL PROBLEMA DE LOS COSTES AJENOS AL SUMINISTRO El precio de la electricidad pagado por el consumidor final es el resultado de la suma de diversos conceptos. Por un lado, incorpora los precios fijados libremente en el mercado en las dos actividades liberalizadas del sector, el correspondiente a la adquisición de la energía en el ámbito de la generación y el de la retribución de la actividad de comercialización. Estos son los conceptos más visibles en los que habitualmente se piensa al debatir sobre los precios eléctricos. Sin embargo, ambos conceptos únicamente constituyen en torno a un tercio de la factura de la electricidad, representando el precio mayorista aproximadamente un 30 por ciento y la comercialización alrededor del 3 por ciento. 3 Las restantes dos terceras partes provienen de otros costes regulados relacionados con el funcionamiento del sistema y con decisiones de política energética e impuestos. En España, la adquisición de la energía en el mercado mayorista que será finalmente suministrada a los consumidores se realiza a través de alguno de los diversos mercados de negociación de la misma que existen: mercados a plazo, diario, intradiario, la resolución de restricciones técnicas del sistema, los servicios complementarios, la gestión de 3. J. L., SANCHA (El Sistema Eléctrico Español (IV). Comparación de tarifas con otros países, Revista Anales, enero-febrero 2012, pág. 16). 148
5 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... desvíos y mercados no organizados. 4 La existencia de diferentes mercados responde a la necesidad de obtener energía en diferentes períodos temporales y con duraciones variables, y a la necesidad de resolver las incidencias técnicas derivadas de la gestión del sistema. Con todo, los niveles de precios de todos estos mercados están muy correlacionados y oscilan en niveles similares. Como puede observarse en el Gráfico 4, el precio mayorista de la electricidad negociada en el mercado diario eléctrico español ha registrado a lo largo de los últimos años unos niveles muy similares e incluso inferiores a los de los precios mayoristas de los países de nuestro entorno como los países nórdicos, Alemania o Francia, y considerablemente inferiores a los precios registrados en Italia. Gráfico 4. Evolución del precio mayorista diario de la electricidad en los principales mercados europeos 4. Ley 54/1997, de 27 noviembre, del Sector Eléctrico. 149
6 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO Dentro de estos mercados mayoristas el correspondiente al mercado organizado a plazo de subastas CESUR (Contratos de Energía para el Suministro de Último Recurso) es uno de los más relevantes dado que el precio derivado de esta subasta, organizada por el Operador del Mercado, es utilizado por el Ministerio de Industria para retribuir la adquisición de la energía dentro de la Tarifa de Último Recurso (TUR) vigente para los siguientes tres meses. Los resultados de estas subastas se han situado en niveles similares a los del mercado diario. En particular, en los últimos tres años, los precios del producto base han oscilado entre los 40 y los 58 Ā/MWh y los de la energía en carga punta entre 43 y 63 Ā/MWh. Los precios del mercado mayorista están considerablemente influidos por factores propios de cada país como la composición tecnológica del mix de generación, aunque también comparten factores comunes como el precio internacional del combustible. Es importante destacar que todos estos precios incorporan el impacto fiscal derivado de la gran diversidad de figuras impositivas de carácter estatal, autonómico y local que gravan toda la cadena de valor del sector en España. Además, estos costes tributarios se han visto incrementados en los últimos años debido a la importante proliferación de impuestos medioambientales autonómicos y a la reciente creación de figuras impositivas introducidas en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. Todo ello supone un importante sobrecoste en el que deben incurrir las empresas eléctricas y que acaba repercutiendo al alza sobre los precios mayoristas 5. Igualmente, la introducción de la obligación de redimir derechos de emisiones de CO 2 dentro de la Unión Europea como mecanismo para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y las fluctuaciones en el precio internacional de dichos derechos ha hecho que el precio del mercado mayorista haya sufrido diversas oscilaciones. Esto es así por el incremento que supone en el coste incurrido en la generación con determinadas tecnologías la necesidad de adquirir derechos para la cobertura de emisiones de CO 2 por encima de los límites asignados. Por lo tanto, si descontáramos el efecto que tienen los impuestos y los derechos de CO 2 del precio mayorista obtendríamos un peso de las actividades de generación liberalizadas en la factura final inferior a un 30 por ciento. 5. Para mayor detalle ver sección III
7 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... La otra actividad liberalizada es la comercialización, que constituye el último eslabón de la cadena de suministro de la electricidad. Dado que consiste en una actividad liberalizada, cada comercializador establece libremente el margen de rentabilidad que considere oportuno para el caso del suministro liberalizado mientras que existe un margen de comercialización fijo de 4Ā/kW y año para el suministro regulado correspondiente a las Tarifas de Último Recurso (TUR), a la que pueden acogerse la mayor parte de consumidores domésticos, y que consiste en un precio único fijo para todo el territorio nacional establecido por Orden Ministerial de forma trimestral. 6 Con el objetivo de ejemplificar el peso que este coste tiene en la factura del consumidor final, supongamos un consumidor cuya potencia contratada es de 4 kw y cuyo consumo asciende a 210 kwh de energía mensual. Dados estos parámetros, un consumidor acogido a la TUR pagará como margen de comercialización 4Ā/kW año, es decir, 0,33 Ā/ kw/mes. Dado su consumo, el peso que sobre la factura final después de tasas e impuestos tendrá la comercialización es de tan sólo un 2,8 por ciento de la misma 7. Si suponemos este mismo cliente tipo para el caso de Portugal e Italia, podemos ver cómo el peso del margen de comercialización fue un 5 y un 3,4 por ciento, respectivamente 8. En resumen, las actividades liberalizadas del sector eléctrico español se encuentran dentro de las más competitivas a nivel europeo, por lo que no se puede achacar a estas actividades las diferencias de precios a nivel comunitario ni la generación de un déficit de tarifa. Otro componente del precio final de la electricidad es el que se refiere a los impuestos no incluidos en el precio mayorista de la electricidad. También aquí se aprecian diferencias entre los países de nuestro entorno. Por un lado, Portugal sólo tiene IVA, mientras que Francia, Italia y España mantienen una estructura doble, con Impuesto Especial sobre la Electricidad (IEE) e IVA. A pesar de ello y de los distintos porcentajes por IVA aplicados (desde el 10 por ciento en Italia hasta el 23 por ciento para Portugal), la suma de estos dos impuestos no difiere demasiado, y supone del orden del 20 por ciento de la factura. Italia es el país con menor proporción (17,9 por ciento) y Francia el de mayor 6. Orden ITC/1659/2009, de 22 de junio, por la que se establece el mecanismo de traspaso de clientes del mercado a tarifa al suministro de último recurso de energía eléctrica y el procedimiento de cálculo y estructura de las tarifas de último recurso de energía eléctrica. 7. Ibid Datos para primer trimestre de
8 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO (22,7 por ciento) 9. España se situaba en el segundo semestre de 2011 en una posición intermedia con un peso de la presión fiscal en la factura del 19 por ciento 10 y 11. Por último, los pagos por los servicios generales del sistema y de política energética recogen un conjunto de cargos agrupados de forma heterogénea en cada país. En cualquier caso, aquí se incluyen los conceptos de utilización de las redes y del sistema, comercialización y también otras partidas no menos importantes como son compensaciones a los sistemas extrapeninsulares, ayudas a la generación de régimen especial, políticas sociales y ajustes de desequilibrios del sistema tarifario. A modo de ejemplo, el peso de este tipo de costes en Francia es de aproximadamente un 40 por ciento del coste total de la factura eléctrica, mientras que para España se sitúa en torno al 50 por ciento 12. En España este tipo de costes incluyen tanto pagos por los servicios generales del sistema como la financiación de políticas sociales, medioambientales, territoriales o industriales que, a pesar de ser ajenas al suministro, han sido financiadas a través de la tarifa en lugar de haber sido sufragadas a través de los Presupuestos Generales del Estado. De este modo, una parte destacada de los costes regulados se debe a partidas ajenas a los servicios generales del sistema. Este hecho tiene un efecto al alza sobre el precio de la electricidad que hace que la competitividad y la renta disponible de las empresas y consumidores españoles se vea mermada, y que las tarifas que pagan los mismos hayan sido incapaces de absorber los costes, generándose así un déficit de tarifa. III. FIGURAS IMPOSITIVAS Y COSTES REGULADOS DEL SISTEMA Como ya se ha apuntado, la mayor parte de la factura eléctrica que pagan los consumidores españoles corresponde a impuestos y a costes incluidos en la tarifa, ya sean propios del sistema o ajenos a él. 9. Ibid Este dato ha sido extraído a través de los precios finales de la electricidad antes y después de impuestos proporcionados por Eurostat. Señalar que este organismo estaría considerando como figuras tributarias únicamente el Impuesto sobre el Valor Añadido y el Impuesto Especial a la Electricidad. Con todo, existe un gran número de figuras impositivas adicionales que estarían afectan al precio mayorista de la electricidad. Para mayor detalle sobre las mismas ver sección III Cabe señalar que este porcentaje será actualmente superior tras el incremento de IVA en España del 18 al 21 por ciento en septiembre de Ibid
9 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... Pese a que la naturaleza de estas figuras no relacionadas con el suministro es distinta, su efecto sobre los precios es similar, incrementando el precio final que deben pagar los consumidores y generando un desfase entre ingresos y costes. 1. PRESIÓN FISCAL DEL SUMINISTRO DE ELECTRICIDAD EN ESPAÑA 1.1. Impuestos de ámbito general El sector eléctrico y el consumo de electricidad se encuentran, como cualquier actividad económica y de consumo, gravados por impuestos de ámbito general como son el Impuesto sobre Sociedades y el Impuesto sobre el Valor Añadido. Asimismo, este sector se encuentra actualmente sometido a una intensa presión fiscal que se ha visto incrementada con el paso de los años, patente en cada uno de los tres ámbitos territoriales que tienen competencias en materia impositiva: el Estado, las Comunidades Autónomas y las Haciendas locales. Como cualquier actividad económica, las empresas que participan en el sector eléctrico tienen que hacer frente a impuestos directos sobre los beneficios obtenidos por su actividad. En concreto, en el marco de los tributos del Estado, destaca la importancia del Impuesto sobre Sociedades que grava la renta de las empresas del sector eléctrico español. En España, el Impuesto nominal sobre Sociedades asciende al 30 por ciento para las grandes empresas, tipo impositivo superior al aplicado a la mayoría de empresas del sector eléctrico europeo. Asimismo, el tipo impositivo efectivo en España, al que hacen frente las empresas una vez descontados los beneficios y deducciones pertinentes, se encuentra también entre los más elevados de la Unión Europea 13. Por tanto, la incidencia de este impuesto en las empresas eléctricas españolas es mayor que en la mayoría de las empresas eléctricas europeas, repercutiendo este hecho negativamente sobre el coste del capital de las empresas de este sector en España Oxford University Centre of Business Taxation (CBT Corporate tax ranking 2012,2012, pág. 14). 14. Si analizamos los tipos máximos de gravamen en el impuesto sobre sociedades en los países de la UE-27, se observa que España está entre las naciones con el tipo más elevado. El primer lugar corresponde a Bélgica con un gravamen máximo de casi un 34 por ciento, figurando a continuación Francia y Alemania con un 33,33 y un 30,2 por ciento. España ocupa el cuarto lugar con un tipo del 30,0 por ciento, lo que significa que la mayoría de países de la UE-27 cuentan con gravámenes máximos más bajos que el español. Por detrás de España aparecen Luxemburgo (28,8 por ciento), Italia (27,5 por ciento), Portugal (26,5 por ciento) y Suecia (26,3 por ciento). 153
10 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO Por otro lado, como cualquier bien o servicio de consumo, la electricidad está gravada en España por impuestos indirectos. En concreto, el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) es un impuesto financiado por el consumidor final que grava el consumo de electricidad y de cualquier otro bien o servicio de consumo. Desde la subida del IVA en septiembre de 2012, se dispone de tres tipos impositivos, según el bien o servicio de que se trate, siendo el tipo general del 21 por ciento. En lo que a imposición sobre el consumo de electricidad se refiere, España no aplica un tipo reducido al mismo, como hacen algunos países como Italia, Grecia y el Reino Unido. 15 En comparación con la media de la Unión Europea, el tipo aplicado en la electricidad en España, el 21 por ciento, se sitúa 2,3 puntos porcentuales por encima. En términos relativos, para un consumidor medio con un consumo de electricidad de entre y kwh, el IVA suponía en el segundo semestre de 2011 un 15,3 por ciento del precio, frente al 14,1 por ciento que representaba para el consumidor medio europeo. Adicionalmente, esta diferencia se ha incrementado como consecuencia de la subida del IVA en España introducida en septiembre de 2012 desde el 18 al 21 por ciento Impuestos específicos del sector eléctrico El sector eléctrico se encuentra actualmente sometido a una intensa presión fiscal específica que se ha visto incrementada con el paso de los años y está patente en cada uno de los tres ámbitos territoriales que tienen competencias en materia impositiva: el Estado, las Comunidades Autónomas y las Haciendas locales. La imposición del sector eléctrico a estos tres niveles tiene unas claras implicaciones económicas para los sujetos que realizan las actividades definidas como hechos imponibles, así como, en última instancia, para los consumidores finales. Así, un elevado grado de presión fiscal en el sector supone un incremento de los costes de las actividades que repercute en una menor rentabilidad para las empresas que participan en el mercado y en unos mayores precios de la energía y de las tarifas de acceso, que supone un incremento de los precios finales de la electricidad. 15. También Malta y Luxemburgo aplican un tipo reducido sobre el consumo de electricidad, mientras que Irlanda dispone de un tipo «parking», es decir, tiene un tipo impositivo transitorio que aplica a bienes y servicios no recogidos en las otras categorías. 154
11 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... A. Tributación estatal en el sector eléctrico El primer nivel de imposición del sector eléctrico es el estatal. Hasta diciembre de 2012 podíamos encontrar dentro de este grupo únicamente el Impuesto Especial sobre la Electricidad (en adelante, IEE). Tras la aprobación de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, la presión fiscal a nivel estatal del sector eléctrico se ha visto incrementada. El tipo impositivo del IEE se sitúa en el 4,864 por ciento y la base impositiva está constituida por el resultado de multiplicar por el coeficiente 1,05113 el coste total de la energía eléctrica consumida. En 2011 este impuesto supuso el 0,85 por ciento de los ingresos tributarios totales del Estado y el 7,2 por ciento de los ingresos derivados de los impuestos especiales. Con carácter general, el IEE resulta compatible con el IVA por lo que se origina una doble imposición. En consecuencia, dentro de la cantidad a la que haya que aplicar el tipo de gravamen del IVA deberá incluirse la cuota satisfecha por el IEE. Si se compara el peso que en el precio de la electricidad en España tiene este impuesto respecto a nuestros socios europeos, se puede ver que mientras que para un consumidor doméstico medio este impuesto supuso a nivel comunitario en el segundo semestre de 2011 el 15 por ciento del precio de la electricidad, en España tan sólo supuso un 4,1 por ciento 16. Adicionalmente, como hemos señalado, en diciembre de 2012 se publicó la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. Dicha Ley introducía un conjunto de medidas tributarias tendentes a armonizar el sistema fiscal con un uso de los recursos energéticos respetuoso con el medioambiente y la sostenibilidad del sistema eléctrico. La citada Ley creaba nuevas figuras tributarias que recaen sobre distintas manifestaciones de capacidad económica vinculadas a la producción de energía eléctrica. El primero de los nuevos impuestos creados es el que grava el valor de la producción de energía eléctrica, por lo que es soportado por los productores que participen en las distintas modalidades de contratación del mercado de producción de energía eléctrica. Su hecho imponible consiste en la producción e incorporación al sistema eléctrico de energía eléctrica en cualquiera de las instalaciones de producción de energía 16. Si atendemos a un consumidor industrial medio se puede ver cómo estas diferencias a nivel nacional y comunitario se mantienen y cómo este impuesto tiene un peso aún menor en el precio de la electricidad para este tipo de consumo. 155
12 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO eléctrica, tanto de régimen ordinario como especial. El tipo de gravamen es ad valorem y único y se fija en un 7 por ciento. El segundo de los nuevos impuestos creados por la Ley 15/2012 es el impuesto sobre la Producción de Combustible Nuclear Gastado y Residuos Radioactivos Resultantes de la Generación de Energía Nucleoeléctrica. El hecho imponible es la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica en cualquier instalación autorizada. La motivación para la introducción de dicho impuesto reside en la necesidad de internalizar el coste que para la sociedad tiene la generación de energía eléctrica mediante la utilización de energía nuclear. La base imponible y el tipo de gravamen aplicable dependen del tipo de producción que se realice, situándose entre los euros y los euros por unidad de referencia. Asimismo, la Ley 15/2012 creó el Impuesto sobre el Almacenamiento de Combustible Nuclear Gastado y Residuos Radiactivos en instalaciones centralizadas, que grava la actividad de almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en una instalación centralizada. El impuesto varía en función del grado de radiactividad del combustible o residuos almacenado. Esta figura sustituirá a los actuales impuestos de Comunidades Autónomas sobre esta materia con el fin de dar uniformidad a los mismos y unificar los hechos imponibles gravados. Por último, el Título IV de la Ley 15/2012 modifica el Texto Refundido de la Ley de Aguas para introducir un canon por la utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica que grava la utilización o aprovechamiento de las aguas continentales para su explotación hidroeléctrica. Por lo que se refiere a la base imponible, será el valor económico de la energía hidroeléctrica producida por el concesionario mediante la utilización y aprovechamiento del dominio público hidráulico. El tipo de gravamen anual será del 22 por ciento. Pese a que, según la Exposición de Motivos y el artículo 29 de la Ley 15/2012, el nuevo canon pretende justificarse por razones medioambientales, en cuanto está destinado «a la protección y mejora del dominio público hidráulico», tal motivación se ve contradicha, sin embargo, tanto por la configuración del tributo, que no grava en realidad el uso o consumo del agua sino la producción eléctrica, como por la reducida cantidad de la recaudación del tributo que se destina a las actuaciones del organismo de cuenca (2 por ciento). 156
13 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... B. Tributación autonómica en el sector eléctrico Uno de los ámbitos más explotados por las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales en la creación de tributos propios ha sido el campo del medioambiente, puesto que se trata de un espacio fiscal que no está plenamente ocupado por el Estado. Esto, junto con las crecientes necesidades de financiación de las administraciones locales y autonómicas, ha hecho que la creación de este tipo de impuestos se haya incrementado de manera sustancial en los últimos años, con la aparición de múltiples tributos que recaen sobre diversas actividades del sector eléctrico, con hechos imponibles cada vez más diversos y amplios. Podemos diferenciar los distintos tipos de impuestos medioambientales sobre el sector eléctrico en función del hecho imponible. Así, podemos encontrar tributos que gravan las emisiones contaminantes, el depósito o almacenamiento de residuos radiactivos, cánones eólicos e hidráulicos y otros tributos medioambientales. a. Impuestos autonómicos sobre la contaminación atmosférica Este tipo de imposición incide sobre la actividad de producción de energía eléctrica cuando ésta realiza emisiones contaminantes. Habitualmente, la tarifa del impuesto se organiza en tramos, con tipos crecientes, quedando exentas de gravamen las emisiones hasta cierto nivel. El primer impuesto de este tipo entró en vigor en Galicia en Posteriormente, se crearon impuestos similares en Andalucía, Castilla- La Mancha, Aragón y Murcia. b. Impuestos autonómicos sobre residuos radiactivos Actualmente existen varios impuestos autonómicos que gravan el almacenaje o el depósito puntual de residuos radiactivos, en ocasiones producidos por procesos de generación de electricidad. En Castilla-La Mancha, el mencionado impuesto sobre instalaciones que inciden sobre el medio ambiente también grava el hecho de tener almacenados residuos radiactivos. Por el contrario, en Andalucía el impuesto tiene como hecho imponible la entrega para su depósito de residuos radiactivos, existiendo otro impuesto para residuos peligrosos. La conexión ambiental de estos impuestos es clara, ya que gravan directamente las fuentes de contaminación. Sin embargo, sus efectos ambientales no son tan evidentes porque la reacción de los sujetos pasivos está muy restringida debido a las limitadas posibilidades de reducción de residuos radiactivos. Por ello, estos impuestos actúan más como un 157
14 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO mecanismo de compensación de las zonas afectadas por vertederos que como un instrumento para reducir el problema ambiental. En cualquier caso, señalar que está previsto que esta figura desaparezca al amparo de la normativa estatal. c. Cánones eólicos autonómicos La justificación para este tipo de impuesto viene fundamentada desde la perspectiva autonómica en que la instalación de aerogeneradores para la creación de parques eólicos provoca externalidades negativas para el medio ambiente. El efecto medioambiental estaría causado por el impacto visual que generan los aerogeneradores por sus dimensiones y por las infraestructuras que requieren, como las líneas de alta tensión que permiten verter la energía eléctrica obtenida en la red y los caminos que permiten acceder a dichas instalaciones. Los cánones eólicos, que afectan tanto a los parques nuevos como a los ya instalados, tienen un impacto relevante en la rentabilidad de los proyectos empresariales relativos a esta tecnología. A modo de ejemplo, según datos de UNESA, el peso de este canon en los parques eólicos gallegos supone un 1,5 por ciento de sus ingresos 17. d. Cánones hidráulicos autonómicos Otra figura utilizada para la imposición medioambiental es el gravamen del uso y aprovechamiento del agua embalsada para la generación de la electricidad. Este canon ha sido implantado en Galicia y en Castilla y León. Se trata de un canon justificado por la alteración y modificación de los valores naturales de los ríos que el embalse de agua puede provocar. Sin embargo, este motivo ha sido ampliamente cuestionado porque el gravamen no se aplica sobre otras actividades con equivalente impacto ambiental, como son el consumo, el regadío, las actividades recreativas o el transporte acuático. e. Otros tributos medioambientales autonómicos Dentro de este grupo de impuestos medioambientales encontramos aquellos que gravan el desarrollo de determinadas actividades que inciden en el medio ambiente o que recaen sobre la producción, almacenaje, transformación y transporte de energía eléctrica. 17. UNESA (La situación económico financiera de la actividad eléctrica en España , abril de 2012). 158
15 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... Existen varios impuestos, desde principios de los noventa, que gravan la producción y transporte de energía, de forma directa o bien indirectamente, aunque el Tribunal Constitucional ha anulado alguno de ellos, como es el caso de Baleares o Extremadura, por considerar que se trata de un impuesto sobre el patrimonio inmobiliario con lo que se estaba gravando la misma materia imponible que en el impuestos sobre bienes inmuebles. Este tipo de impuestos considera de forma muy indirecta el aspecto medioambiental. De manera implícita parece asumirse una intención recuperadora de costes sociales, ya que exige compensación a aquellas actividades que necesitan establecer instalaciones molestas y permanentes. Sin embargo, ni la externalidad ambiental está clara en todos los supuestos gravados, ni el impuesto la explica. Pese a este rechazo por parte del Tribunal Constitucional, otras Comunidades Autónomas han imitado a Baleares y Extremadura y han creado impuestos que gravan determinadas actividades que inciden en el medio ambiente o que recaen sobre la producción, almacenaje, transformación y transporte de energía eléctrica. Este es el caso de Asturias, Canarias, Castilla y León y Murcia. Tabla 1. Impuestos autonómicos medioambientales 159
16 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO C. Tributación local en el eléctrico Finalmente, el último nivel de imposición al sector eléctrico lo encontramos en el ámbito local. Dentro de este grupo encontramos, principalmente, el impuesto de bienes inmuebles, en este caso de características especiales (IBICE), el impuesto sobre actividades económicas (IAE) y la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público municipal. El primero de ellos, el IBICE, grava la titularidad de bienes inmuebles destinados al desarrollo de actividades eléctricas. El hecho de que este tipo de instalaciones sea considerado un bien inmueble de características especiales implica, entre otras cosas, un mayor valor catastral para el mismo y la posibilidad de que los municipios donde radiquen estas instalaciones apliquen unos tipos de hasta el 1,3 por ciento, mientras que los tipos de las instalaciones a las que no se les considera bienes de características especiales oscilan entre el 0,4 y el 1,1 por ciento. Todo ello hace que las instalaciones de producción del sector eléctrico soporten a través del IBICE un gravamen superior al de otras industrias. Por otro lado, el IAE es un impuesto que grava de forma directa la realización de cualquier tipo de actividad económica, tanto personas físicas como jurídicas en cada uno de los municipios donde se ejerce la actividad. Dado el sector que nos ocupa, el hecho imponible vendría determinado por el ejercicio de cualquier actividad de producción, transporte, distribución y suministro de energía eléctrica. La base imponible de este impuesto vendrá constituida por el importe neto de la cifra de negocio y el tipo impositivo estaría en torno al 1,5 por ciento. Por último, las empresas suministradoras de servicios mediante redes emplean el dominio público local. Este uso especial se ha considerado hecho imponible de la tasa por uso o aprovechamiento especial de dominio público. En el caso que nos ocupa, el hecho imponible viene determinado por el aprovechamiento del suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas por empresas eléctricas que presten servicio de suministro a la generalidad o a una parte importante del vecindario. Están sujetas todas las empresas comercializadoras, sean o no titulares de las respectivas redes de suministro. La base imponible de esta tasa consiste en ingresos brutos procedentes de la facturación que la empresa obtenga en el término municipal y el tipo impositivo estaría en torno al 1,5 por ciento. D. Conclusión de la carga fiscal sobre el sector eléctrico 160 En resumen, el sistema tributario español cuenta con un amplio
17 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... abanico de figuras impositivas que hacen que la presión fiscal sobre el suministro de electricidad en España sea elevada y se amplíe la diferencia entre precios mayoristas y precios finales. Esta presión fiscal se ha visto incrementada en el último año con la creación de cuatro nuevos impuestos al sector a través de la Ley 15/2012, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética y con la creciente imposición medioambiental autonómica y local. Pese a que los impuestos ambientales persiguen un doble objetivo, reducir el perjuicio sobre el medio ambiente y reducir las distorsiones sobre las decisiones de los agentes en otras áreas de actividad, este tipo de impuestos deben estar diseñados adecuadamente para cumplir tales fines. Cabe hacer algunas observaciones a la imposición en este campo. En primer lugar, en algunas ocasiones este tipo de impuestos tiene poco que ver con el medio ambiente entendido en sentido estricto. Así, encontramos impuestos medioambientales que gravan impositivamente actividades de generación de electricidad a partir de fuentes renovables. Por otro lado, pese a que muchas Administraciones aplican este tipo de impuestos, más aún en los últimos años, no se dispone de estudios que analicen el impacto o externalidad que dichos impuestos ocasionan. Asimismo, muchos impuestos acaban recayendo sobre pocas instalaciones, dado que contemplan exenciones para las instalaciones que producen similar impacto ambiental aunque de menor extensión. Por último, se observa un incremento evidente de este tipo de impuestos en los últimos años, con un aumento de los tipos impositivos y de los hechos gravados, lo cual plantea la posibilidad de la existencia de una relación entre la introducción de este tipo de impuestos y las necesidades recaudatorias de las distintas Administraciones en la actual coyuntura de crisis económica. 2. COSTES PROPIOS Y AJENOS AL SISTEMA Más allá de las figuras impositivas explicadas anteriormente y tal y como se ha mencionado, aproximadamente un 50 por ciento de la factura eléctrica que pagan los hogares españoles es debida a los costes regulados y a aquéllos ajenos al sistema y relacionados con políticas sociales, medioambientales, territoriales y energéticas, siendo estos últimos los que principalmente han engrosado la cifra final de gastos a financiar con las tarifas. Dentro de este conjunto se encuentran los costes relacionados con las actividades claramente derivadas del sistema como el transporte, 161
18 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO la distribución de electricidad o el mantenimiento de los organismos reguladores, y otros costes de naturaleza mixta que en mayor o menor medida responden a costes del sistema, pero que, al mismo tiempo, están relacionados con políticas de otra índole. Dentro de este último grupo estarían la compensación a la generación insular y extrapeninsular, los costes por interrumpibilidad del servicio, las primas al régimen especial o el bono social, entre otros. En conjunto, los costes regulados han experimentado un fuerte crecimiento desde la liberalización del sector, a finales de la década de los noventa, ya que se han multiplicado por tres desde el año 1998, pasando de a millones de euros en Gráfico 5. Evolución de los costes regulados (excluyendo los desvíos de ejercicios anteriores y los pagos por capacidad) Como puede apreciarse en el Gráfico 5, todas las partidas exceptuando las cuotas a la moratoria nuclear y gestión de residuos radiactivos han aumentado desde 1998 hasta la actualidad. 162
19 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... Gráfico 6. Peso de los diferentes tipos de costes regulados respecto al total para 2012 (excluyendo los desvíos de ejercicios anteriores y los pagos por capacidad) Como actividades propias del suministro encontramos el transporte y la distribución de electricidad y el mantenimiento de los operadores del sistema y de mercado y del organismo regulador. Respecto al transporte, señalar que alcanzó en 2012 los millones de euros, lo que representó un 7,6 por ciento del conjunto de costes regulados. Estos costes se han visto incrementados en el período un 191 por ciento, es decir, han experimentado una tasa de crecimiento media anual del 8 por ciento. La segunda de las actividades propias del suministro es la distribución, es decir, el transporte de la energía eléctrica desde la red de transporte hasta los puntos de consumo. La retribución de esta actividad alcanzó en 2012 los millones de euros, un 25,8 por ciento de los costes regulados. Estos costes se han visto incrementados en el período un 79 por ciento, es decir, han experimentado una tasa de crecimiento media anual del 4 por ciento, en línea con el crecimiento experimentado por la demanda de electricidad en el período. Por último, hasta el año 2010, el Operador del Sistema, el Operador 163
20 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO del Mercado y la Comisión Nacional de la Energía se financiaban a través de los peajes de acceso. Sin embargo, a partir de esta fecha, el Operador del Mercado ha dejado de estarlo y se financia a través de los precios cobrados a los generadores que acuden al mercado. En el año 2012, los costes por estos conceptos ascendieron a 42 millones de euros y representaron tan solo un 0,22 por ciento del total de costes regulados. Por otro lado, encontramos actividades de naturaleza mixta, es decir, que son por un lado costes del sistema, pero, por otro, están orientadas a conseguir un objetivo de política social, medioambiental, territorial o industrial. Dentro de este grupo encontramos, por orden de importancia, la retribución al régimen especial. Esta partida, además de ser la que mayor peso tiene dentro de este grupo es la que mayor representación tiene en los costes regulados, con un 43,6 por ciento. Este tipo de retribución tendría una naturaleza mixta, dado que por un lado sería una actividad de generación de electricidad y por tanto un coste del sistema, y por otro, supone un sobrecoste para el fomento de tecnologías menos contaminantes que sería propio de una política medioambiental. La retribución al régimen especial, que representaba menos de 600 millones de euros en el año 2000, alcanzó prácticamente los millones de euros en 2012, un incremento del por ciento, con una tasa de variación media anual del 25 por ciento. El incremento de esta retribución, sin embargo, no se ha producido de forma homogénea, sino que destaca especialmente la contribución al aumento en términos absolutos de la energía solar fotovoltaica y, en menor medida, de la eólica. Además, el encarecimiento de los costes de régimen especial por la energía fotovoltaica no se corresponden con un aumento de la energía que esta tecnología aporta al sistema, ya que en 2012 generó el 8 por ciento de la energía producida en régimen especial pero recibió el 23 por ciento de las primas obtenidas. En cambio, la energía eólica produjo un 47 por ciento de la energía y obtuvo el 31 por ciento de la retribución al régimen especial. 164
21 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... Gráfico 7. Evolución de las primas al régimen especial Conviene mencionar que la mayor parte de la incorporación de renovables al sistema energético español se produce a través del sistema eléctrico debido a su mayor potencial y menor coste para introducir este tipo de generación en relación a la producción de gas o de productos petrolíferos, lo que, sin embargo, conlleva un coste que es soportado por los consumidores eléctricos. En este sentido, el consumidor eléctrico hace frente a un coste adicional por contribuir a los objetivos de renovables en mayor medida que los consumidores de otros productos energéticos. Una alternativa al sistema actual podría consistir en el reparto de los sobrecostes producidos por la incorporación de renovables en la generación de electricidad entre los consumidores de las distintas energías finales, lo que resultaría más eficiente y equitativo. En segundo lugar encontramos la anualidad del déficit de tarifa. Como ya hemos señalado, el fuerte crecimiento de los costes ha hecho que las tarifas a las que hacen frente los consumidores no hayan sido suficientes para absorberlos, generando así uno de los principales problemas a los que hace frente el sistema energético, el déficit de tarifa. Hasta el año 2007, el déficit se generó porque la tarifa eléctrica era inferior al coste de adquisición de la energía mientras que a partir de 2008 el déficit se produce porque los ingresos por los peajes de acceso son menores al conjunto de costes de las actividades reguladas. El déficit generado anualmente se recupera con cargo a los peajes de acceso en los siguientes 15 años. 165
22 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO Este coste tendría, además de una naturaleza propia del sistema, una clara implicación de política social e industrial ya que, de hecho, el déficit es el resultado de la decisión política de no trasladar el incremento de los costes regulados a los peajes. Así, las diferentes administraciones han mantenido los peajes artificialmente bajos con el objetivo de no perjudicar la competitividad de las empresas ni de afectar a los consumidores domésticos. En 2012 la anualidad del déficit cubierto supuso un 11,6 por ciento del total de costes regulados alcanzando la cifra de millones de euros. En tercer lugar encontramos los costes extrapeninsulares. Este tipo de costes van orientados a compensar el mayor coste de generación en el exterior de la península debido al menor tamaño que deben tener las centrales y a la necesidad de disponer de capacidad de reserva por tratarse de territorios aislados y alejados de la red. Este tipo de costes tienen un componente de política territorial, cuyo objetivo es mantener unas tarifas homogéneas para todo el territorio nacional. Estos costes extrapeninsulares han crecido enormemente en los últimos años hasta alcanzar los millones de euros en 2012, lo que supone una tasa de crecimiento desde 1998 de un 758 por ciento, un 27 por ciento de tasa de crecimiento media anual. Pese a que estos costes deberían haber sido financiados progresivamente por los Presupuestos Generales del Estado, 18 esto no ha sido así dada la necesidad de reducir el déficit público. Asimismo, encontramos el coste por el servicio de interrumpilibilidad para los consumidores que adquieren su energía en el mercado de producción y estén dispuestos a ello, reduzcan la potencia demandada si resulta imprescindible para mantener el necesario equilibrio entre generación y demanda. La retribución de este servicio en 2012 ascendió a 484 millones de euros, un 2,5 por ciento de los costes totales. Desde 2008 el coste de este servicio se ha incrementado un 227 por ciento, con una tasa de crecimiento media anual del 23 por ciento. El carácter mixto de este coste vendría por el hecho de que por un lado este sistema está diseñado para mantener el necesario equilibrio entre generación y demanda, pero, por otro, podría estar siendo aparentemente usado como política industrial al abaratar los costes de producción de los grandes consumidores eléctricos Real Decreto 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social. 19. Ver 166
23 PARTE I UNA VISIÓN GENERAL DE LA FISCALIDAD... Otro tipo de costes a los que el sistema y los peajes deben hacer frente son los relativos a la moratoria nuclear. Actualmente, el importe pendiente de compensación de los proyectos de centrales nucleares paralizados definitivamente en 1991 asciende a 317 millones de euros 20. La cuota correspondiente al año 2012 por este concepto fue de 52 millones de euros, tan sólo un 0,3 por ciento de los costes totales. Por otro lado, dentro de los costes mixtos encontramos el bono social, cuya creación tuvo lugar con la entrada en vigor de la Tarifa de Último Recurso (TUR) en julio de Se trata de un mecanismo de protección social para los colectivos de ciudadanos más vulnerables consistente en la congelación de la tarifa vigente en el momento de la puesta en marcha de la TUR. El número de beneficiarios del bono social ascendía a finales de 2012 a 2,6 millones. El descuento del recibo de la electricidad de los usuarios con esta protección social sobre la TUR vigente se sitúa en torno al 23 por ciento. Según la normativa, la financiación de este mecanismo debía ser asumida por las empresas generadoras de electricidad, según unas cuotas de aportación definidas en el Real Decreto-ley 6/2009. Sin embargo, el Tribunal Supremo, declaró inaplicables los preceptos del mencionado RDley que determinaban las empresas que debían financiar el coste del bono social. 21 De esta forma, el Ministerio deberá introducir un nuevo mecanismo de financiación para el bono social y, hasta entonces, su coste será asumido por la tarifa eléctrica además del coste de restituir a las empresas eléctricas las cantidades ya abonadas por éstas hasta la fecha. La financiación del bono social para 2012 ascendió a 161 millones de euros. Finalmente, encontramos los costes asociados a los pagos por capacidad, destinados a incentivar la instalación de aquellas unidades de generación necesarias para que estén disponibles en momentos de elevada demanda de forma que se garantice la fiabilidad del sistema. Este tipo de costes serían mixtos, en el sentido de que cualquier sistema debe velar por el correcto funcionamiento del mismo, pero, por otro lado, tendrían una naturaleza industrial y medioambiental. 20. Resolución de 17 de enero de 2013, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se determina la anualidad correspondiente a 2012 y el importe pendiente de compensación a 31 de diciembre de 2012, de los proyectos de centrales nucleares paralizados definitivamente por la disposición adicional octava de la Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, sustituida por la Ley 54/1997, de 27 de diciembre, del Sector Eléctrico. 21. STS de 7 de febrero de 2012 (RJ 2012, 3348). 167
24 LOS TRIBUTOS DEL SECTOR ELÉCTRICO La compensación de esta actividad toma la forma de un mecanismo de retribución regulada y complementaria al mercado y permite que exista una potencia instalada superior a la que existiría si las empresas solamente obtuvieran los ingresos procedentes del mercado. Los costes asociados a los pagos por capacidad han ido aumentando paulatinamente con la introducción de fuentes de generación de origen renovable, las cuales necesitan tecnologías que sirvan de respaldo. Asimismo, esta partida aumentó sustancialmente a partir de principios de 2011 debido a la puesta en marcha del funcionamiento preferente de las centrales de carbón autóctono. 22 Este servicio de ajuste, denominado «restricciones por garantía de suministro», tenía por objeto garantizar la prioridad de despacho a cierta cantidad de generación que utilizase carbón nacional. Mediante este mecanismo se asegura que exista una determinada demanda para el carbón nacional, debido a que determinadas centrales que consumen este combustible tienen prioridad de despacho. En resumen, la totalidad de las partidas a las que hacen frente los peajes tienen distinta naturaleza, no estando siempre relacionadas con la actividad de suministro. Todas las partidas de coste han aumentado, destacando especialmente el incremento de las primas al régimen especial y la compensación extrapeninsular. Este incremento de costes debería ser asumido por la factura que pagan los consumidores pero, pese a haber aumentado ésta algo más de un 30 por ciento desde 2008, no ha sido suficiente para asumir el incremento de los costes regulados, que en el mismo período se han incrementado un 49 por ciento. Este aumento de costes se ha debido, fundamentalmente al crecimiento de los costes ajenos al suministro y es el principal factor explicativo del encarecimiento de la electricidad y de la generación del déficit de tarifa. IV. CONCLUSIÓN La evolución creciente de los precios finales de la electricidad pagados por los consumidores españoles y su nivel por encima de la media comunitaria, unido a la creciente cifra de déficit tarifario que se ha generado en los últimos años hasta superar la cifra de millones de euros, han sido los principales problemas que atraviesa el sector eléc- 22. RD 1221/2010, de 1 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 134/2010, de 12 de febrero, por el que se establece el procedimiento de resolución de restricciones por garantía de suministro y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica. 168

References: resolución 
 artículo 29
 Real Decreto 
 Resolución 
 Real Decreto 
 resolución 
 Real Decreto