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Timestamp: 2018-10-19 03:20:49+00:00

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Tema Derecho a la libertad de tránsito EXP. N.° 5287-2005-PHC/TC
Resolución N. º 05287-2005-HC/TC LIMA
Fecha de publicación 22/08/2007
Caso Patricia Rabanal Galdos PATRICIA RABANAL
La libertad de tránsito se encuentra sometido a una serie de límites o restricciones en su ejercicio. Dichas restricciones pueden ser de dos clases, explícitas o implícitas.
Las restricciones calificadas como explicitas se encuentran reconocidas de modo expreso y pueden estar referidas tanto a supuestos de tipo ordinario, como los enunciados por el inciso 11) del artículo 2° de la Constitución (mandato judicial, aplicación de la ley de extranjería o razones de sanidad) como a supuestos de tipo extraordinario (los previstos en los incisos 1 y 2 del artículo 137° de la Constitución, referidos a los estados de emergencia y de sitio, respectivamente).
En el caso de las restricciones implícitas, se trata de vincular el derecho reconocido (en este caso, la libertad de tránsito) con otros derechos o bienes constitucionalmente relevantes, a fin de poder determinar, dentro de una técnica de ponderación, cuál de todos ellos es el que, bajo determinadas circunstancias, debe prevalecer (FJ 6-13).
En Lima, a los 17 días del mes de agosto de 2005, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia
Recurso extraordinario interpuesto por doña Patricia Rabanal Galdos contra la sentencia de la Cuarta Sala Penal para Procesos con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 178, su fecha 22 de junio de 2005, que declara infundada la demanda de autos.
Con fecha 9 de mayo de 2005, doña Patricia Rabanal Galdos interpone demanda de hábeas corpus contra el Alcalde de la Municipalidad Distrital de La Molina, don José Luis Dibós Vargas Prada, solicitando: 1) que se ordene a dicha autoridad retirar en forma inmediata las dos rejas metálicas ubicadas en la calle Bucaramanga, colindante con los distritos de Ate y La Molina, por impedir la salida a la Av. Javier Prado, así como el cerco perimetral (mallas metálicas) que divide la referida calle en dos; 2) que se ordene a la Municipalidad demandada la supervisión administrativa en el retiro del citado “Cerco perimetral ecológico” en la calle Bucaramanga; 3) que se deje sin efecto cualquier orden o permiso administrativo que las autoridades de la emplazada hubieran otorgado; y 4) que se encargue al juez ejecutor, bajo responsabilidad, el cumplimiento de la orden judicial que emane del presente proceso, todo ello por considerar que se viene vulnerando su derecho al libre tránsito peatonal y vehicular.
Sostiene que habita en la Asociación de Vivienda San Francisco de Asís, que colinda con la Urb. Santa Patricia y el Colegio Particular Alpamayo, ubicados en el límite de los distritos de La Molina y Ate; que en dicha zona el Alcalde demandando, en coordinación con los representantes de la Urb. Santa Patricia (jurisdicción de La Molina) ha clausurado totalmente las vías de ingreso y de salida de la calle Bucaramanga con rejas y candados, sin que haya servicio de vigilancia alguna que abra las puertas en caso necesario y, de manera adicional, ha realizado el enrejado perimetral del límite entre los distritos mencionados; y que los actos descritos contravienen los dispuesto por la Ordenanza N.° 690, emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, vulnerando su derecho constitucional a la libertad de tránsito.
Practicadas las diligencias de ley se reciben las declaraciones de doña Patricia Rabanal Galdos, quien se ratifica en todos los extremos de su denuncia, agregando que ha enviado a la autoridad demandada tres cartas explicándole la situación a fin de que paralice la obra, sin haber obtenido respuesta alguna. Refiere también que el día 12 de mayo el Colegio Alpamayo ha retirado totalmente la reja de fierro que mantenía cerrada y que los representantes de la Urb. Santa Patricia retiraron las cadenas y candados para abrir las puertas sólo cuando la prensa estuvo presente.
Asimismo, con fecha el 13 de mayo se llevó a cabo la diligencia de inspección judicial, en la cual la Juez del Trigésimo Séptimo Juzgado en lo Penal de Lima pudo constatar la presencia de rejas a lo largo de la calle Bucaramanga, que impiden el paso peatonal.
Por otra parte, se reciben también las declaraciones del Alcalde de la Municipalidad Distrital de la Molina don José Luis Dibós Vargas Prada, quien refiere que sólo la malla y postes en la pista central como separador vial de seguridad han significado un gasto a su representada, ya que son medidas de seguridad, mas no así las puertas a las que hace mención la recurrente. Agrega que los representantes de la Urbanización Las Colinas de Santa Patricia cumplieron con regularizar la situación de la instalación de las medidas señaladas y que los vecinos de la mencionada urbanización han contratado servicio de vigilancia particular para que no se impida el libre tránsito.
La Municipalidad Distrital de La Molina también se apersona al proceso alegando que la colocación del “cerco perimétrico” como elemento de seguridad se ha hecho en aplicación estricta de la ley, para beneficio de los alumnos del Colegio Alpamayo (Ate) y de las propiedades y viviendas de sus vecinos de Santa Patricia (La Molina); que dicho cerco, no interfiere el tránsito peatonal ni vehicular ya que los habitantes del AA.HH. Paraje de Puruchuca, los de la Asociación San Francisco de Asís, los alumnos del Colegio referido y en general todo vehículo que transite de La Molina hacia Ate y viceversa tienen tres vías libres totalmente y sin elementos de seguridad alguna: la primera por la acera y pista con frente al Colegio Alpamayo que hasta el 12 de mayo de 2005 contaba con una reja peatonal y otra vehicular abierta al público de 6:00AM a 11:00PM, la misma que ya ha sido retirada; la segunda por la Av. Prolongación Javier Prado del distrito de Ate; y la tercera por la espalda del Colegio Alpamayo que tiene salida con frente al óvalo Huarochirí del distrito de Ate; y que en mérito del Certificado de Jurisdicción N.° 034-2005-MDLM-GDU/SGC, la calle Bucaramanga (ex calle 37) de la Urb. Santa Patricia I etapa se encuentra comprendida sólo dentro de su jurisdicción y, por tanto, el frontis del Colegio Alpamayo no se denomina calle Bucaramanga por estar ubicado éste en Ate. Por otra parte, mediante Acta de Acuerdo sobre la calle Bucaramanga elaborada por COFAM (propietarios del Colegio Alpamayo) y que fuera entregada a la asociación de propietarios de La Molina, refiere que el municipio se comprometió a construir un sardinel y una malla metálica a cambio de que la Urb. Santa Patricia le ceda el uso de 3.20 metros; y que, una vez beneficiado con el acuerdo, COFAN no cumplió con la instalación del sardinel, razón por la cual, ante los reclamos de los vecinos por los robos en su comuna, procedió a instalar el cerco perimétrico sin que éste vulnere el derecho constitucional a la libertad de tránsito.
El Trigésimo Séptimo Juzgado Penal de Lima, con fecha 23 de mayo de 2005, declara fundada la demanda por considerar que no ha sido acreditada la existencia de algún problema de seguridad en la zona donde han sido instaladas las rejas y el cerco perimétrico; que dichas rejas y cerco están en plena vía pública y tienen una altura de tres metros con treinta centímetros; y que tampoco está probado que el órgano competente haya regulado el tránsito ante las referidas construcciones, ni está acreditada la existencia de un expediente técnico para la adopción de tal medida, convirtiéndose ésta en una afectación irrazonable y desproporcionada sobre el derecho a la libertad de tránsito.
La recurrida revoca la apelada y declara improcedente la demanda, por considerar que no está acreditada la vulneración a la de libertad de tránsito, toda vez que las puertas de las rejas cuestionadas se encuentran abiertas las 24 horas del día, tal como lo afirma el demandado; y que la colocación del sardinel se encuentra justificado ya que protege la vida de los alumnos del Colegio Alpamayo y otorga seguridad a los vecinos de la Urb. Santa Patricia, toda vez que es de público conocimiento que la calle Bucaramanga se encuentra cerca del Estadio Monumental del Club Universitario de Deportes en el distrito de Ate, donde suelen frecuentar las “Barras Bravas” que luego de los partidos de fútbol generan en las zonas aledañas al estadio daños a la propiedad privada e incluso a la integridad personal.
Encontrándose el expediente en conocimiento del Tribunal Constitucional, se constituye la Defensoría del Pueblo en calidad de Amicus Curiae, de conformidad con lo previsto en el artículo 1° de su Ley Orgánica N.° 26520. Dicho órgano de protección pone se relieve la necesidad de que en el presente caso no se considere la existencia de sustracción de materia, sino que, por el contrario, se evaluén los alcances del mecanismo de seguridad implementado por la Municipalidad demandada, el que a su juicio y conforme a las razones que precisa, resulta inadecuado, carente de necesidad, irrazonable y desproporcionado.
1. Conforme aparece del petitorio de la demanda, el objeto del presente proceso constitucional es que se ordene a la Municipalidad Distrital de La Molina: 1) retirar en forma inmediata las dos rejas metálicas ubicadas en la calle Bucaramanga colindante con los distritos de Ate y la Molina, por impedir la salida a la Av. Javier Prado, así como el cerco perimetral (mallas metálicas) que divide la referida calle en dos; 2) la supervisión administrativa en el retiro del citado “Cerco perimetral ecológico” en la calle Bucaramanga; 3) que se deje sin efecto cualquier orden o permiso administrativo que las autoridades de la emplazada hubieran otorgado; y 4) encargar al juez ejecutor, bajo responsabilidad, el cumplimiento de la orden judicial que emane del presente proceso, todo ello por considerar la recurrente que se viene vulnerando su derecho al libre tránsito peatonal y vehicular.
Sobre si se configura la sustracción de materia en la presente causa
2. De manera preliminar a la dilucidación de la controversia, este Colegiado considera pertinente precisar que en el caso de autos no cabe invocar la existencia de sustracción de materia justiciable, como ha sido argumentado ante esta sede por el representante de la entidad demandada. Esta aseveración se sustenta en lo siguiente: a) el retiro de las mallas metálicas en la calle Bucaramanga, ubicada entre los distritos de Ate y La Molina, no significa que la vulneración de los derechos reclamados haya cesado o que ella sea irreparable, pues conforme aparece de los documentos acompañados por la Defensoría del Pueblo ante este Colegiado, se aprecia que la decisión de retirar las citadas instalaciones con fecha 5 de agosto del año en curso obedece, exclusivamente, al hecho de haberse ejecutado una medida cautelar por parte del Juzgado Mixto de La Molina y Cieneguilla dentro de un proceso sobre nulidad de acto jurídico (Exp. N.° 268-05-MC) seguido entre la Municipalidad Provincial de Lima con la Municipalidad Distrital de La Molina (fojas 137 a 138 del Cuadernillo Especial). En otras palabras, ha sido por decisión de un juez ordinario, adoptada en un proceso también ordinario, que se ha dispuesto el retiro de las citadas mallas metálicas, como consecuencia de una controversia de naturaleza estrictamente civil. Dicho retiro, por lo demás, es de naturaleza provisional al igual que la medida cautelar que le sirve de respaldo, y no tiene relación con lo que se discute en el presente proceso constitucional (vulneración o no de la libertad de tránsito); b) en tanto existe la posibilidad real y efectiva de que las mallas metálicas objeto de cuestionamiento puedan volver a colocarse a instancias de lo que pueda decidirse finalmente en el citado proceso civil, no se configura ningún estado que suspensión de las presuntas agresiones; por el contrario, existe la posibilidad no sólo de volver a colocarlas, sino de agravar dicha medida, mediante similares mecanismos. La controversia constitucional, por lo tanto, se mantiene vigente, siendo necesario dilucidar los temas de fondo que ella presupone; c) a mayor abundamiento, no está demás señalar que en la presente causa no sólo se cuestiona la instalación de las antes referidas mallas metálicas, sino también la existencia de rejas en la misma vía pública (calle Bucaramanga). No habiéndose retirado en ningún momento tales rejas, dicho extremo de la demanda tampoco puede ser dejado de merituar por parte del juzgador constitucional; d) este Colegiado considera que la argumentación a la que apela el representante de la corporación municipal demandada (existencia de sustracción de materia) denota una voluntad de tornar confuso los hechos acontecidos, la cual necesariamente deberá tomarse en cuenta al momento de emitir pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, pues una cosa es argumentar los hechos y respaldarse en el derecho que al interés de cada parte convenga, y otra utilizar los argumentos de modo que induzcan a una interpretación errónea al juzgador. En el presente caso notorio es que no hay sustracción de materia y que la voluntad de la demandada no es precisamente, como aparece de los autos, la de esperar un pronunciamiento jurisdiccional para definir la procedencia o no de sus acciones.
El rol de los jueces constitucionales que declaran fundada una demanda en un proceso de tutela de derechos. La actuación inmediata en el caso de las sentencias estimatorias
3. En íntima relación con lo señalado en el fundamento anterior, este Colegiado considera oportuno ocuparse de un tema que no por ser de naturaleza procesal carece de importancia definir, especialmente por lo que respecta al presente caso. El Juez del Trigésimo Séptimo Juzgado Especializado en Penal de Lima, que ha conocido del presente proceso a nivel de la primera instancia, ha omitido actuar conforme a las reglas establecidas imperativamente en el artículo 22° del Código Procesal Constitucional. En efecto, pese a que la sentencia emitida con fecha 23 de mayo de 2005 tuvo un resultado estimatorio y, por tanto, obligaba a su ejecución inmediata conforme al régimen procesal establecido en el citado artículo 22°, el Juez constitucional permitió que la entidad demandada persistiera en su actitud de mantener las mallas metálicas so pretexto de su derecho a ejercer los recursos impugnatorios y acceder a la instancia superior. Sobre el particular, este Colegiado considera necesario enfatizar que, a diferencia del modelo procesal de la derogada Ley N.° 23506 y normas conexas, el Código Procesal Constitucional, vigente desde el 1 de diciembre de 2004, ha incorporado para los procesos de tutela de derechos el régimen de actuación inmediata de sentencias conforme al cual el juzgador se encuentra habilitado para ejecutar los mandatos contenidos en su sentencia estimatoria, independientemente de la existencia de mecanismos de acceso a la instancia superior. Bajo dicho marco referencial, no es, pues, aceptable que bajo el pretexto del acceso a una instancia distinta por el lado de la contraparte, el juez constitucional renuncie a darle cumplimiento efectivo a su sentencia. Si ésta es estimatoria, tal condición es suficiente elemento para proceder a su ejecución inmediata, sin que se espere a la culminación del proceso para recién decidir, como equivocadamente lo ha considerado el juzgador de primera instancia, quien evidentemente ha omitido cumplir sus deberes, dejándose impresionar por el dicho de la corporación municipal demandada. En tales circunstancias este Colegiado considera necesario reconvenir al juzgador constitucional ordinario, recordándole no sólo las disposiciones pertinentes de la norma adjetiva (que evidentemente está obligado a conocer), sino sus deberes de vinculación especial para con la Norma Fundamental y el cuadro de valores materiales que ésta reconoce.
4. En el caso de autos lo que se cuestiona directamente tiene que ver con restricciones a la libertad de tránsito o de locomoción presuntamente acontecidas por el hecho de haberse colocado sobre una vía de uso público un sistema de seguridad bajo la forma de una malla metálica, en un caso, y de rejas, en otro. Se trata, por consiguiente, no de un supuesto de detención arbitraria frente al que normalmente procede un hábeas corpus de tipo reparador, sino de un caso en el que se denuncia una restricción a la libertad individual distinta a los supuestos de detenciones arbitrarias o indebidas, lo que se configura como un supuesto del denominado hábeas corpus de tipo restringido.
5. Conviene precisar que en los hábeas corpus del tipo señalado, aun cuando no esté de por medio una medida de detención, no quiere ello decir que la discusión o controversia a dilucidar resulte un asunto de mera constatación empírica. En estos casos, como en otros similares, es tan importante verificar la restricción a la libertad que se alega como lo señalado por las partes que participan en el proceso, además de la merituación de las diversas instrumentales que puedan haber sido aportadas. Por otra parte y al margen de la sumariedad del proceso, es necesario evaluar con algún detalle lo que se reclama y el elemento probatorio con el que se cuenta hasta el último momento, pues en casos como el presente suelen presentarse variaciones en las restricciones producidas, las que necesariamente deben ser consideradas en su conjunto. Son todos estos elementos, en suma, los que permiten adoptar una decisión objetiva sustentada en el derecho y la verdad de los hechos.
6. La libertad de tránsito o derecho de locomoción es, dentro del catálogo de atributos susceptibles de tutela por vía del hábeas corpus, de los más tradicionales. Con éste se busca reconocer que todo nacional o extranjero con residencia establecida pueda circular libremente o sin restricciones por el ámbito de nuestro territorio, pues en tanto sujeto con capacidad de autodeterminación tiene la libre opción de disponer cómo o por dónde decide desplazarse, sea que dicho desplazamiento suponga facultad de ingreso hacia el territorio de nuestro Estado, circulación o tránsito dentro del mismo, sea que suponga simplemente salida o egreso del país. Dicho atributo, por otra parte, se encuentra también reconocido por los artículos 12 ° y 13° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y por el artículo 22° de la Convención Americana de Derechos Humanos, constituyéndose en uno de los derechos de mayor implicancia en el ámbito de la libertad personal perteneciente a cada individuo.
7. Siendo el derecho de tránsito o de locomoción un atributo con alcances bastante amplios, se encuentra sin embargo, por mandato expreso de la propia Constitución y conforme a los criterios recogidos por los instrumentos internacionales antes referidos, sometido a una serie de límites o restricciones en su ejercicio. Dichas restricciones pueden ser de dos clases, explícitas o implícitas.
8. Las restricciones calificadas como explicitas se encuentran reconocidas de modo expreso y pueden estar referidas tanto a supuestos de tipo ordinario, como los enunciados por el inciso 11) del artículo 2° de la Constitución (mandato judicial, aplicación de la ley de extranjería o razones de sanidad) como a supuestos de tipo extraordinario (los previstos en los incisos 1 y 2 del artículo 137° de la Constitución, referidos a los estados de emergencia y de sitio, respectivamente).
9. El primer supuesto explícito tiene que ver con el hecho de que ninguna persona puede ser restringida en su libertad individual, salvo que exista un mandato formal emitido por autoridad judicial. Dentro de dicho contexto y aunque toda persona tiene la opción de decidir el lugar a donde quiere desplazarse y los mecanismos de los que se vale para tal efecto, queda claro que cuando ésta es sometida a un proceso, sus derechos en buena medida pueden verse afectados a instancias de la autoridad judicial que dirige tal proceso. Aunque tal restricción suele rodearse de un cierto margen de discrecionalidad, tampoco puede o debe ser tomada como un exceso, ya que su procedencia, por lo general, se encuentra sustentada en la ponderación efectuada por el juzgador de que con el libre tránsito de tal persona no puede verse perjudicada o entorpecida la investigación o proceso del que tal juzgador tiene conocimiento. En tales circunstancias no es que el derecho se torne restringido por un capricho del juzgador, sino por la necesidad de que el servicio de justicia y los derechos que está obligada a garantizar, no sufran menoscabo alguno y puedan verse materializados sin desmedro de los diversos objetivos constitucionales.
10. El segundo supuesto parte de que el derecho de locomoción sólo le corresponde a los nacionales o extranjeros con residencia establecida, y supone que quien sin pertenecer a nuestro Estado, pretende ingresar, transitar o salir libremente de su territorio, se expone a ser expulsado bajo las consideraciones jurídicas que impone la ley de extranjería. La justificación de dicho proceder se sustenta en que si bien los derechos fundamentales son reconocidos a título universal, cuando se trata de aquellos cuyo ámbito de ejecución trastoca principios esenciales como la soberanía del Estado o la protección de sus nacionales, el ordenamiento jurídico, sobre la base de una equilibrada ponderación, suele hacer distingos entre quienes forman parte del Estado y aquellos que otros que carecen de tal vínculo. En tales circunstancias no es que se niegue la posibilidad de poder gozar de un derecho o quienes no nacieron en nuestro territorio o no poseen nuestra nacionalidad, sino de que resulta posible o plenamente legítimo imponer ciertas reglas de obligatorio cumplimiento para viabilizar el goce de dichos atributos. Hipótesis similar ocurre, por citar un supuesto distinto, en el ámbito de derechos como los políticos, donde el Estado se reserva el reconocimiento y obligación de tutela de derechos fundamentalmente para el caso específico o preferente de los nacionales, sin que con ello se vea perturbada o desconocida la regla de igualdad.
11. El tercer supuesto explícito tiene que ver con otra situación perfectamente justificada. Como resulta evidente, por razones de sanidad también puede verse restringido el derecho de tránsito, esencialmente porque, en tal hipótesis, de lo que se trata es de garantizar que el ejercicio de dicho atributo no ponga en peligro derechos de terceros e incluso derechos distintos de la misma persona que intenta el desplazamiento. Tal contingencia podría ocurrir, de suyo, en el caso de una epidemia o grave enfermedad que pudiera detectarse en determinada zona o sector del territorio del país. En tales circunstancias queda claro que la restricción del derecho de tránsito se vuelve casi un imperativo que el ordenamiento, como es evidente, está obligado a reconocer y, por supuesto, a convalidar.
12. Un cuarto supuesto explícito, aunque este último de naturaleza extraordinaria, tiene que ver con las situaciones excepcionales que la misma norma constitucional contempla bajo la forma de estados de emergencia o de sitio y que suelen encontrarse asociados a causas de extrema necesidad o grave alteración en la vida del Estado, circunstancias en las que resulta posible limitar en cierta medida el ejercicio de determinados atributos personales, uno de los cuales resulta siendo el derecho de tránsito o de locomoción. Dentro de dicho contexto debe precisarse que lo que resulta limitable o restringible no es el ejercicio de la totalidad del derecho o los derechos de todos los ciudadanos, sino de aquellos aspectos estrictamente indispensables para la consecución de los objetivos de restablecimiento a los que propende el régimen excepcional, para efectos de lo cual ha de estarse a lo determinado por referentes tan importantes como la razonabilidad y la proporcionalidad.
13. Las restricciones implícitas, a diferencia de las explícitas, resultan mucho más complejas en cuanto a su delimitación, aunque no son por ello inexistentes o carentes de base constitucional. Se trata, en tales supuestos, de vincular el derecho reconocido (en este caso, la libertad de tránsito) con otros derechos o bienes constitucionalmente relevantes, a fin de poder determinar, dentro de una técnica de ponderación, cuál de todos ellos es el que, bajo determinadas circunstancias, debe prevalecer. Un caso específico de tales restricciones opera precisamente en los supuestos de preservación de la seguridad ciudadana, en los cuales se admite que bajo determinados parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, es posible limitar el derecho aquí comentado.
14. Aunque no existe una aproximación conceptual precisa en cuanto a lo que para la Constitución representa la seguridad ciudadana, sino, básicamente, un conjunto de características o elementos que permiten integrar lo que sería su contenido, esta puede ser catalogada como un contexto de protección que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin de que determinados derechos pertenecientes a los ciudadanos puedan ser preservados frente a situaciones de peligro o amenaza, o reparados en caso de vulneración o desconocimiento. Derechos como la vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal suelen ser los principales referentes que integran el contenido de la seguridad ciudadana en atención a lo que del Estado y la colectividad se espera, siendo evidente que, por sus alcances, se trata fundamentalmente de un bien jurídico de relevancia, antes que de un atributo o libertad a título subjetivo.
15. De alguna forma la idea de los bienes jurídicos relevantes se encuentra asociada al interés general, mientras que la de los derechos al interés subjetivo particular de quien reclama por su defensa. Lo dicho cobra especial importancia si se parte del supuesto de que la ciudadanía ve cotidianamente arriesgada su seguridad como resultado del entorno conflictivo y antisocial, cuando no de la criminalidad mayoritariamente presente en las ciudades con abundante población y tráfico económico, y frente a la cual se hace necesaria una específica política de seguridad en favor de colectividad. En el Estado Social de Derecho, por otra parte, es incuestionable la existencia de roles vitales en torno de la consecución de grandes objetivos. Vista la seguridad ciudadana como uno de esos roles en los que todo Estado se compromete, no cabe discusión alguna en torno del papel relevante que le toca cumplir y la especial posición que el ordenamiento constitucional le suele otorgar.
16. Cabe precisar que cuando se trata de bienes jurídicos como los aquí descritos, no resulta extraño, sino perfectamente legítimo el que bajo determinadas circunstancias los derechos puedan verse restringidos en determinados ámbitos de su contenido, a fin de compatibilizar los objetivos sociales propios de todo bien constitucional con las de los intereses individuales correspondientes a todo atributo o libertad. Naturalmente, no es que los derechos se encuentren posicionados por debajo de los bienes jurídicos y ni siquiera a un mismo nivel o jerarquía, pero es evidente que ante la existencia de ambas categorías al interior del ordenamiento, se hace imperioso integrar tales roles en función a los grandes valores y principios proclamados en la Constitución. En ese gran reto ponderativo el juez constitucional ocupa un papel gravitante.
17. Exceptuados los ámbitos de lo que constituye el dominio estrictamente privado, todo aquel espacio que desde el Estado haya sido estructurado como referente para el libre desplazamiento de personas puede ser considerado una vía de tránsito público. Dentro de tales espacios (avenidas, calles, veredas, puentes, plazas, etc.) no existe por principio restricción o limitación sobre la locomoción de los individuos, esto es, no existe la necesidad de pedir autorización alguna al el Estado ni a particular alguno, presumiéndose que su pertenencia le corresponde a todos y no a determinada persona o grupo de personas en particular.
18. Las vías de tránsito público, por otra parte, sirven no sólo para permitir el desplazamiento de las personas, sino para facilitar otros ámbitos de su autodeterminación o el ejercicio de una diversidad de derechos constitucionales (trabajo, salud, alimentación, descanso, etc.). Como tales, se constituyen en un elemento instrumental sumamente importante del cual depende la satisfación plena o la realización de una multiplicidad de objetivos personales.
19. Siendo las vías de tránsito público libres en su alcance y utilidad, pueden sin embargo y bajo determinadas circunstancias, ser objeto de regulaciones y aun de restricciones. Cuando éstas provienen directamente del Estado, se presumen acordes con las facultades que el propio ordenamiento jurídico reconoce en determinados ámbitos (como ocurre por ejemplo con las funciones de control de tránsito efectuadas por los gobiernos municipales); cuando provienen de particulares existe la necesidad de establecer si existe alguna justificación, sustentada en la presencia o no de determinados bienes jurídicos.
20. Justamente en la existencia o reconocimiento del bien jurídico seguridad ciudadana es que se encuentra lo que tal vez constituya la más frecuente de las formas a través de la cual se restringen las vías de tránsito público. En efecto, sustentada en la necesidad de garantizar que la colectividad no se vea perjudicada en sus derechos más elementales frente al entorno de inseguridad recurrente en los últimos tiempos, se ha vuelto una práctica reiterada el que los vecinos o las organizaciones que los representan opten por la fórmula de colocar rejas o mecanismos de seguridad en las vías de tránsito público. Aunque queda claro que no se trata de todas las vías (no podría implementarse en avenidas de tránsito fluido, por ejemplo) y que sólo se limita a determinados perímetros (no puede tratarse de zonas en las que el comercio es frecuente), es un hecho incuestionable que la implementación de tales mecanismos obliga a evaluar si estos responden a las mismas justificaciones y si pueden asumir toda clase de características.
21. Este Colegiado ha tenido la oportunidad de precisar en ocasiones anteriores y reiterar, conforme a lo sostenido en la sentencia recaida en el Expediente N.° 349-2004-AA/TC (Caso María Elena Cotrina Aguilar), que el establecimiento de mecanismos o medidas de seguridad vecinal, no es, per se, inconstitucional, si se parte de la necesidad que se tiene de compatibilizar o encontrar un marco de coexistencia entre la libertad de tránsito como derecho y la seguridad ciudadana como bien jurídico. Lo inconstitucional sería, en todo caso, que el mecanismo implementado o la forma de utilizarlo resulte irrazonable, desproporcionado o simplemente lesivo de cualquiera de los derechos constitucionales que reconoce el ordenamiento. Como lo ha sostenido la Defensoría del Pueblo en el Informe Defensorial N.° 81: titulado Libertad De Tránsito y Seguridad Ciudadana. Los enrejados en las vías públicas de Lima Metropolitana emitido en el mes de enero del año 2004, pp. 42; “No se puede admitir un cierre absoluto de una vía pública ya que ello afectaría el contenido esencial del derecho al libre tránsito. Consecuentemente, se debe garantizar que los enrejados no sean un obstáculo para el ejercicio del derecho al libre tránsito, sino sólo una limitación razonable y proporcional. Ello quiere decir que dicha medida tiene que estar justificada por los hechos que le han dado origen, el crecimiento de la delincuencia; por la necesidad de salvaguardar un interés público superior, la protección del bien jurídico seguridad ciudadana; y debe ser proporcionada a los fines que se procuran alcanzar con ella”.
22. Como ya se ha precisado, lo que la recurrente cuestiona principalmente en el presente caso es el hecho de que la Municipalidad demandada haya permitido la existencia de determinadas rejas en los extremos de la calle Bucaramanga colindantes con la avenida Melgarejo y la calle San Juan, en el límite de los distritos de Ate y La Molina, así como que se haya iniciado la construcción de un cerco perimétrico y posteriormente consolidado la colocación de una serie de mallas metálicas en el centro de la misma calle Bucaramanga. A juicio de la demandante, dicha decisión atenta contra el derecho al libre tránsito de los ciudadanos y, por tanto, resulta contraria a la Constitución Política del Estado.
23. Merituados los argumentos de las partes así como las instrumentales obrantes en el Expediente, este Colegiado considera que la demanda interpuesta resulta plenamente legítima en términos constitucionales, porque: a) conforme lo reconoce la Municipalidad emplazada y se acredita de las tomas fotográficas acompañadas de fojas 17 a 21, así como del Acta de Inspección Ocular obrante de fojas 46 a 51 y 55 a 57 de autos, en los extremos de la calle Bucaramanga, colindante con la avenida Melgarejo y la calle San Juan, en el límite de los distritos de Ate y La Molina, existe un sistema de rejas colocadas de manera transversal, que restringe el libre tráfico, principalmente por el sector de la calle Bucaramanga perteneciente al distrito de La Molina; b) conforme lo reconoce la misma emplazada y aparece de las tomas fotográficas obrantes de fojas 16 a 17 y 19 a 21 de los autos, se ha venido construyendo un cerco perimétrico en la parte central de la calle Bucaramanga, el cual posteriormente se ha visto complementado por la instalación de diversas mallas metálicas colocadas sobre dicho cerco, tal y como se ha constatado en el Acta de Inspección Ocular anteriormente señalada y como aparece también en la Certificación Policial de fojas 71; c) en lo que respecta al primer extremo del petitorio, principalmente referido al cuestionamiento del sistema de rejas en las intersecciones ubicadas en los extremos de la calle Bucaramanga, este Colegiado repara en un hecho elemental. Aun cuando dichas rejas tienen varios años de instaladas y no han existido procesos judiciales anteriores orientados a su cuestionamiento, tal hecho no las convalida per se, pues desde hace mucho se ha venido objetando su instalación, conforme aparece de las Cartas Notariales N.° 131-2005-JD-AVISFA y N.° 134-2005-JD-AVISFA de fechas 27 de abril de 2005 y 3 de mayo de 2005, respectivamente, cursadas por la Asociación de Vivienda San Francisco de Asís al Alcalde de la Municipalidad Distrital de La Molina (fojas 10 a 11 y 45 de los autos). Más aún, es oportuno recordar que frente a una petición colectiva realizada por diversos vecinos de la zona hace muchos años atrás, la entonces Dirección de Servicios Comunales de la Municipalidad Distrital de La Molina les comunicó a dichos peticionantes, mediante Carta del 29 de septiembre de 1993, que “(...)se ha constatado que la reja se encuentra cerrada con candado como ustedes lo manifiestan (...) y que (...) no cuentan con el control correspondiente”, motivo por el que dicha Dirección, “(...) en coordinación con la Comisión de Seguridad exigirá la apertura de la reja antes mencionada y de no cumplirse con lo que se requiere se retirará y se aplicará las sanciones que correspondan” (fojas 54 de los autos); d) la demandada Municipalidad Distrital de La Molina no ha demostrado, pese a la antiguedad de las citadas rejas, que éstas cuenten con autorización municipal o que se hayan sujetado a las condiciones establecidas en la Ordenanza Municipal N.° 690. No hay, en otras palabras, instrumental alguna que acredite que las rejas instaladas en la zona hayan sido debidamente autorizadas o cuando menos que se encuentren en un proceso de regularización municipal; e) es pertinente puntualizar, por otra parte, que aunque los demandados han intentado argumentar que las rejas de la calle Bucaramanga que da para el sector de La Molina no interrumpen el tránsito, dicha afirmación ha quedado desvirtuada con la diligencia de inspección ocular, en la que se ha podido verificar que los mecanismos que facilitan el tránsito a través de la reja (puertas, llaves de seguridad, etc.) han sido colocados en fecha reciente como una forma de intentar regularizar algo que venía funcionando en forma notoriamente irregular. Tampoco se ha establecido que exista una caseta de seguridad en la reja colindante con la avenida Melgarejo, y la que colinda con la calle San Juan se encuentra en evidente estado de deterioro. En cualquier caso y reiterando lo señalado en el acápite anterior, lo central sigue siendo la carencia de autorización municipal formal respecto de dichas rejas, por más que la comuna demandada insista en una supuesta legitimidad; f) en lo que respecta a la segunda parte del petitorio de la demanda, referido a la instalación de mallas metálicas, cabe puntualizar que de acuerdo con el Oficio N.° 097-2005-MDLM-GG, de fecha 13 de junio de 2005, cursado por la Gerencia de la Municipalidad Distrital de La Molina a solicitud de la Defensoría del Pueblo, la emplazada considera que el separador central (constituido en este caso por el cerco perimétrico y las mallas metálicas) “(...) no se encuentra dentro de los alcances de la Ordenanza N.° 690” (relativa a los mecanismos de regulación de elementos de seguridad que resguardan el derecho a la vida, la integridad física, el libre tránsito y la propiedad privada), sino que, por el contrario, “(...) se encuentra regulado por el Reglamento Nacional de Tránsito aprobado por el Decreto Supremo N.° 033-2001-MTC(...)” (fojas 74 a 76 del Cuadernillo del Tribunal Constitucional); g) la demandada puntualiza que, conforme a la Ordenanza 341 de la Municipalidad de Lima, las municipalidades distritales pueden realizar obras (sobre las vías públicas o de tránsito) previa delegación y/o autorización de la Municipalidad Provincial, la Defensoría del Pueblo, tomando en consideración la incidencia que la malla separadora podría tener sobre el tránsito vehicular de la zona, efectuó una consulta a la Dirección Municipal de Transporte Urbano de la Municipalidad Metropolitana de Lima (entidad competente en esta materia de acuerdo a nuestro Ordenamiento), obteniendo como respuesta el Oficio N.° 1493-2005-MML/SGG del 1 de julio de 2005, mediante el cual la Secretaría General del Concejo Metropolitano le informa que dicha corporación municipal “(...) no ha efectuado ninguna coordinación ni ha brindado apoyo a la actitud tomada por la Municipalidad de la Molina para la instalación de dicho cerco(...)”, agregando incluso que “(...) se ha procedido a imponerle (a la Municipalidad Distrital de la Molina) la Papeleta de Infracción N.° 001716 (...) toda vez que se ha ejecutado una obra en la vía pública, interfiriendo el tránsito, sin contar con la autorización correspondiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima” (fojas 98 del Cuadernillo Especial del Tribunal Constitucional). Cabe añadir que a dicha comunicación se acompaña copia del Oficio N.° 811-2005-MML/DMTU emitido por la Secretaría de Transporte Urbano de la misma Municipalidad Metropolitana de Lima con fecha 2 de junio de 2005, en el cual se deja claramente establecido que“(...) la instalación del cerco perimétrico a lo largo de la calle Bucaramanga fue una acción tomada por la Municipalidad de La Molina desconociendo lo establecido en las Ordenanzas Metropolitanas 690, 743 y 744, el Reglamento Nacional de Tránsito artículo 24° incisos, 3), 6) , 7) e inclusive su propia Ordenanza 097; ya que dicho objeto no se encuentra reglamentado como elemento de seguridad”; h) aun cuando la Gerencia de la Municipalidad demandada no considera a la malla metálica como un elemento de seguridad (no en vano insiste en su regulación a través del Reglamento Nacional de Tránsito) implícitamente reconoce tal carácter al adjuntar a su citado Oficio 097-2005-MDLM-GG un reporte sobre el índice delincuencial y de intervenciones de serenazgo en las inmediaciones de la calle Bucaramanga. Tal temperamento, por otra parte, es ratificado por el mismo Alcalde Distrital de La Molina, el cual en su declaración explicativa y remiténdose a las instrumentales que acompaña al proceso, puntualiza que las instalaciones tienen por objeto velar por la integridad física de los alumnos del Colegio Alpamayo, conforme al Convenio celebrado con éste (fojas 63 a 64). La Ordenanza Municipal N.° 690, sin embargo, como ya se ha precisado, no establece que el citado mecanismo pueda ser considerado como uno de los elementos de seguridad contemplados en dicha norma, criterio también compartido por la propia Secretaría de Transporte Urbano de la Municipalidad Metropolitana de Lima, conforme al Oficio N.° 811-2005-MML/DMTU anteriormente citado; i) resulta evidente, en medio del panorama descrito, que si no es un elemento válidamente configurado conforme a lo previsto en el Reglamento Nacional de Transito ni tampoco un mecanismo de seguridad contemplado conforme a la Ordenanza Municipal pertinente, desde el punto de vista estrictamente normativo y municipal, la malla cuestionada resulta incuestionablemente ilegal y su implementación se ha adoptado en forma unilateral y por demás arbitraria. Este sólo hecho sería suficiente para que este Colegiado, por contravenir indirectamente el derecho reclamado, estime favorablemente la demanda. Sin embargo, de modo independiente a los vicios aquí señalados (que demuestran un notorio defecto de origen) conviene que este Tribunal también verifique si además de tales anomalías, el mecanismo implementado resulta, o no, directamente lesivo de los derechos fundamentales invocados. Para tal efecto habrá de asumirse si aun en el supuesto de considerarse al sistema cuestionado como uno de seguridad (lo que en todo caso aparece como la hipótesis más cercana) este resulta mínima o elementalmente justificado; j) aunque este Colegiado ha tenido la oportunidad de señalar que no es inconstitucional el que los vecinos de un determinado lugar opten por un específico sistema de seguridad destinado a la protección de sus residentes y de sus principales bienes jurídicos, también ha precisado que la adopción de tales medidas no puede tomarse sin el consentimiento de todos los involucrados ni mucho menos de espaldas a la autoridad municipal. Así las cosas y a fin de detectar su observancia o transgresión, no puede pasarse por alto las características del mecanismo en discusión, ni tampoco el modo como es que se ha venido implementando; k) el cerco perimétrico así como las mallas instaladas sobre él, se encuentran ubicados en la parte central de una vía de tránsito que, por añadidura, resulta siendo el límite entre los distritos de Ate y La Molina. Siendo éste un mecanismo que involucra dos áreas pertenecientes a distritos continuos, queda claro que si la alternativa por escoger fuese la de habilitar el sistema referido, dicho proceso inevitablemente exigiría que los residentes de ambos distritos fuesen los que pudiesen acordar su implementación, situación que sin embargo no se aprecia en el caso de autos, como tampoco la voluntad de promover participación vecinal de manera conjunta; l) tampoco se aprecia que, pese a encontrarse involucradas las áreas pertenecientes a dos distritos comunes, la participación de los alcaldes respectivos se haya producido o siquiera fomentado. Por el contrario, las instrumentales obrantes en los autos no hacen sino reflejar la voluntad unilateral que en todo momento ha venido exhibiendo la autoridad distrital de La Molina frente a lo que pueda significar la opinión o el punto de vista de su par, la autoridad distrital de Ate. No hay, pues, la mínima voluntad de conciliar intereses ni tampoco la de resolver de modo sensato un tema de alcances eminentemente bilaterales como el descrito; ll) independientemente de la carencia de participacion conjunta, resulta irrazonable, a juicio de este Colegiado, que un mecanismo de seguridad se encuentre ubicado en la parte central de una vía principal de tránsito localizada en el límite de dos distritos. No tomar en cuenta las necesidades de desplazamiento de los peatones o vecinos de la zona, la frecuencia o fluidez en la circulación de los vehículos en el lugar, las condiciones de acceso hacía vías de transporte masivo eventualmente comprometidas y, por el contrario, pretender seccionar una vía como si cada distrito fuese una propiedad que unas personas pudiesen anteponer por sobre otras, a título particular, resulta simplemente inadmisible, caprichoso y por demás ilógico. El ejercicio de la autoridad edilicia no significa la adopción de fórmulas facilistas o carentes de sentido común, como parece percibirse en el presente caso. Por lo demás, ni siquiera en el caso de los corredores viales o vías de tráfico rápido se admite un cierre total que impida que los ciudadanos puedan tránsitar mediante mecanismos intermedios (como puentes, por ejemplo), pues ello, además de incongruente, sería evidentemente lesivo a la libertad de locomoción. En el caso de autos tal incongruencia y sentido transgresor se hace patente cuando la misma emplazada reconoce ex profeso en el tantas veces citado Oficio N.° 097-2005-MDLM-GG que el separador central sobre el cual se encuentra instalada la malla metálica, “(...) no permite el acceso peatonal ni de discapacitados por el centro de la vía”; m) cabe añadir, además algunos otros elementos que, como lo indica la Defensoría del Pueblo, suponen manifiesta desproporcionalidad en el sistema implementado, pues terminan ocasionando un perjuicio antes que beneficios para los ciudadanos. Ellos pueden sintetizarse en los siguientes: m.1) la malla repercute en el tránsito vehicular al haber convertido una vía de doble sentido con un carril de subida y un carril de bajada, en una suerte de dos vías de doble sentido, de las cuales la más perjudicada es sin duda la del distrito de Ate, pues lo que normalmente era destinado a zona de estacionamiento vehicular en las afueras del Colegio Alpamayo, se ha convertido, por la necesidad y la congestión existente, en una zona de tráfico vehicular permanente; m.2) no se ha tomado en cuenta que la calle Bucaramanga es no sólo una vía de tránsito sino también colectora que se utiliza como ruta de salida tanto hacia la avenida Javier Prado como a la avenida Melgarejo, vías en las cuales circulan unidades de transporte público; m.3) tampoco se ha tomado en consideración la existencia de otras medidas de seguridad existentes en la misma zona (enrejados), desconociéndose por completo lo previsto expresamente en el artículo 9°, inciso 9.5 de la Ordenanza 690, que proscribe la instalación de mecanismos de seguridad donde estos ya existen; m.4) la malla instalada, vista en su dimensión y conjunto, ofrece la apariencia de haber sido edificada para aislar a los vecinos de la urbanización Santa Patricia (La Molina) de los vecinos pertenecientes al distrito de Ate. En suma, las razones de seguridad supuestamente legitimadoras del mecanismo habilitado no justifican en lo absoluto la cantidad de perjuicios ocasionados; antes bien, ni siquiera han sido demostradas de manera mínimamente objetiva, de modo tal que comprometan la necesidad de mayores exigencias de control a las ya existentes. Desde una perspectiva distinta conviene precisar que los objetivos de protección ciudadana pueden ser perfectamente satisfechos acudiendo a alternativas distintas a la par que perfectamente legítimas, como por ejemplo la instalación de casetas de vigilancia, la implementación de cámaras de seguridad o en fin, el mismo incremento de patrullaje en la zona por parte de las unidades policiales o de serenazgo; n) en lo que respecta al tercer extremo del petitorio demandado, se hace innecesario emitir pronunciamiento, pues no existe orden o permiso formal por parte de la Municipalidad Distrital de La Molina que autorice, convalide o formalice los elementos cuestionados mediante el presente proceso. Se trata, en otros términos, de una situación de hecho que como tal debe ser merituada por el juez constitucional.
24. Este Colegiado, finalmente, deja claramente establecido que el hecho de que esta sentencia considere cuestionable el sistema implementado por la municipalidad demandada, no significa que, tras un estudio concienzudo que necesariamente involucre tanto a la Municipalidad de Ate como a la Municipalidad de La Molina, así como a sus respectivas comunidades vecinales, no pueda convenirse a futuro en la implementación de algún mecanismo de seguridad compatible con las necesidades de protección ciudadana; sin embargo, ello bajo ninguna circunstancia deberá suponer una privación absoluta de la libertad de tránsito o de locomoción ni tampoco la adopción de mecanismos irrazonables o desproporcionados como los aquí descritos. Se trata, en otros términos, de garantizar que los objetivos de protección ciudadana no terminen revirtiendo en contra de ella misma y de los derechos fundamentales, cuya vigencia y titularidad no puede ser menoscabada, ni mucho menos abdicada.
2. Ordenar a la Municipalidad Distrital de La Molina el retiro inmediato e incondicional de las rejas ubicadas en los extremos de la calle Bucaramanga colindantes con la avenida Melgarejo y la calle San Juan, entre los distritos de Ate y La Molina.
3. Ordenar a la Municipalidad Distrital de La Molina el retiro inmediato e incondicional del cerco perimétrico y el mecanismo de mallas o rejas instalado sobre aquél, en la calle Bucaramanga, colindante con los distritos de Ate y La Molina.
4. Disponer, de conformidad con el artículo 8° del Código Procesal Constitucional, la remisión de copias certificadas de la presente sentencia al Ministerio Público, a fin de que proceda de acuerdo con sus atribuciones.
5. Ordenar que Juez Ejecutor de la presente sentencia, bajo responsabilidad, disponga las medidas pertinentes a efectos de garantizar su adecuada ejecución.

References: Resolución 
 artículo 2
 artículo 137
 artículo 1
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 22
 artículo 2
 artículo 137
 artículo 24
 artículo 9
 artículo 8