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Timestamp: 2019-01-18 20:27:46+00:00

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﻿ Sentencia 1999-03981 de diciembre 7 de 2010
SENTENCIA 1999-03981 DE 07 DE DICIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN. EL DECRETO 2668 DE 1998 FUE DECLARADO NULO, LO CUAL TIENE COMO EFECTO EL REVIVIR LOS DECRETOS 610 DE 1998 Y 1239 DE 1998. EN CONSECUENCIA, EL DERECHO A LA BONIFICACIÓN QUE ESTABLECE EL DECRETO 610 DE 1998 MEDIDA TENDIENTE A MANTENER LA EQUIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LA REMUNERACIÓN ENTRE LOS FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL SIGUE VIGENTE Y POR TANTO CONSTITUYE UN DERECHO ADQUIRIDO Y VIGENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN SALARIAL DE LA RAMA JUDICIAL, MAGISTRADO, COMPENSACIÓN
Sentencia 1999-03981 de diciembre 7 de 2010
Expediente 25000232500019990398101
Nº interno: 0698 - 2005
Dr. Jose F. Torres Fernandez de Castro
Actor: Luz Elena Cala Arenas
Demandado: Nación – Gobierno Nacional – Ministerio Público.
El Decreto 2668 de 1998 fue expedido por el Gobierno Nacional “en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992”. Se trata en consecuencia de una disposición reglamentaria, referida a la derogatoria de normas concernientes a la remuneración de magistrados de tribunal y otros funcionarios, en principio encaminada a concretar, fijar y desarrollar los principios generales incorporados en la mencionada ley.
El título VIII de la Constitución Política está dedicado a la Rama Judicial, y el capítulo 3 a la jurisdicción contencioso administrativo. Dentro de este capítulo la Constitución establece, en su artículo 237, las atribuciones del Consejo de Estado, y los numerales primero y segundo le atribuyen a dicho organismo, en primer término, la de desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las reglas que le señale la ley, y, en segundo término, respectivamente, la de “Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. La competencia de la Corte Constitucional está definida en el artículo 241 de la Constitución Nacional, y de la sola lectura de este precepto se infiere que la acción de nulidad contra decretos reglamentarios de leyes marco expedidas en ejercicio de facultades otorgadas por el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), no es del conocimiento de la Corte Constitucional, por cuanto no se trata de decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150, numeral 10 y 341 de la Constitución, ni de decretos legislativos de los que tratan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.
Por otra parte, el artículo 97, numeral 7º del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, artículo 33, dispone que es competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocer “las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa”. Igualmente, el último inciso del citado numeral séptimo dispone que “Las acciones de nulidad de los demás decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las secciones respectivas, conforme a las reglas generales de este código y el reglamento de la corporación”.
“Así las cosas, cabe afirmar que, en sentido contrario, el legislador dispuso (como se expresa en el propio art. 33, L. 446/98) que los decretos —de carácter general o particular— que no violaran de manera directa la Constitución o que obedecieran a función propiamente administrativa fueran del conocimiento del Consejo de Estado, pero no a través de su Sala de lo Contencioso Administrativo sino de las secciones que la integran, de acuerdo con la especialidad de las mismas conforme a las reglas generales del Código Contencioso Administrativo y el reglamento de la propia corporación.
“Por lo tanto, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “conforme a las reglas que señale la ley” (D. 1/84, art. 82 o CCA), está instituida por la Constitución con el objeto de juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas que desempeñen funciones administrativas, de ello dimana que la atribución que la Constitución otorga al Consejo de Estado para “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo” en punto a decretos del Gobierno Nacional, está referida a aquellos dictados en ejercicio de la función administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada.
“El control jurisdiccional sobre estos decretos de índole eminentemente administrativa, se ejerce mediante la “acción de nulidad”, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por motivos tanto de inconstitucionalidad como de ilegalidad” (Exp. S-612, Actor: Guillermo Vargas Ayala, M.P.: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).
Con posterioridad, el Consejo de Estado, en sentencia de 18 de enero de 2000(4), señaló que el conocimiento de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional, correspondía al Consejo de Estado, si la inconformidad con el ordenamiento jurídico había de establecerse mediante confrontación directa con la Constitución, y si su expedición no obedecía al ejercicio de la función administrativa; y en sentencia de 28 de noviembre de 2002(5) puntualizó que si la confrontación debía hacerse no sólo frente a normas constitucionales sino también frente a normas legales el trámite que correspondía era el de la acción de simple nulidad.
El Consejo de Estado también señaló, luego de precisar que la acción de nulidad por inconstitucionalidad era distinta a la de simple nulidad, y de citar los artículos 237.2 de la Carta y el numeral 7º del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, que modificó y adicionó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que “de acuerdo con las normas que vienen de citarse, que en materia de control de constitucionalidad el Consejo de Estado tiene una cláusula general de competencia en relación con los decretos que el gobierno expida en el cumplimiento de los cometidos estatales, mientras que la Corte Constitucional tiene en la misma materia una competencia de excepción”(6).
Cabe preguntarse, sin embargo, si la solución anterior es aplicable en aquellos casos en que la acción que se ejerce no es la de simple nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, si en tal caso la competencia sigue siendo de manera privativa del Consejo de Estado. Con otras palabras, si (i) el hecho de que la Constitución Política, según el entendimiento de la Corte Constitucional puesto de manifiesto en la Sentencia C-560-99, adscriba al Consejo de Estado la competencia para conocer de los decretos no contemplados dentro del artículo 241 de la Carta; (ii) el hecho de que el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, numeral 7º, inciso final atribuya a las secciones respectivas del Consejo de Estado, y no a la Sala Plena, el conocimiento de los decretos del orden nacional dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional y no reúnan los requisitos establecidos en el inciso 1º del numeral 7º; y (iii) el hecho de que el artículo 128, numeral 1º del Código Contencioso Administrativo atribuya al Consejo de Estado en única instancia el conocimiento de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, son hechos o razones que sirven de fundamento para sostener que no es posible a los tribunales administrativos avocar el conocimiento de pretensiones de nulidad previas a las de restablecimiento del derecho, cuando se trata de decretos del orden nacional dictados por el Gobierno Nacional cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico no se establezca solamente mediante la confrontación directa con la Carta y no obedezcan a funciones propiamente administrativas.
Recuérdese a estos efectos, por una parte, que el artículo 132, numeral 2º del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, dispuso que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales; y, por la otra, que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la tiene toda persona que se crea lesionada en un derecho suyo amparado en una norma jurídica, es decir, que se tiene para pedir la declaratoria de nulidad del acto administrativo y para que se le restablezca en su derecho o se le repare el daño.
A su vez, el artículo 132, numeral 3º del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, se refiere al conocimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales; nuevamente, esta norma no distingue el tipo de actos administrativos de que se trate.
Un sector es de la opinión de que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sólo procede contra actos de contenido particular(8). Otro sector es de la opinión de que si bien por regla general procede contra actos de contenido particular y concreto, cabe también respecto de actos de contenido general y abstracto(9).
Como se sabe, el Consejo de Estado, inicialmente sostuvo la posición según la cual la acción de nulidad era procedente sólo contra actos administrativos de carácter general, al paso que el contencioso subjetivo, en ese entonces denominado de plena jurisdicción, procedía sólo frente a actos de contenido personal, individual o concreto(10). Sin embargo, a partir de la sentencia de 10 de agosto de 1961 —C.P. Carlos Gustavo Arrieta—, el Consejo de Estado acogió la tesis de las finalidades o motivos determinantes de la acción, según la cual “la acción no depende de la naturaleza del acto que se pretende demandar sino del objeto inmediato que se busca proteger contra los efectos del acto administrativo. Desde esta perspectiva, con independencia de si el acto a demandarse es general o particular, lo determinante de la acción es la finalidad a la que se espera llegar con la impugnación del acto”(11).
“El contencioso privado de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulación del artículo 67, la acción se desenvuelve en torno de estos tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella, y el acto violador de aquella y este. La decisión irregular de la administración infringe la regla legal y afecta de contragolpe la situación jurídica particular amparada por ella. Ya no hay un sencillo cotejo entre el precepto transgredido y el acto transgresor, porque entre esos extremos se interpone el derecho subjetivo lesionado cuya reparación constituye el objetivo esencial del recurso. Ese tercer elemento torna la simple violación en violación compleja, y la simple nulidad en nulidad con restablecimiento...”(12).
La tesis desde entonces prohijada por el Consejo de Estado evolucionó y se le introdujeron modificaciones, evolución de que da cuenta en extenso la sentencia de marzo 3 de 2003, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo(13). La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 28 de agosto de 1992, señaló que “La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, cabe contra los actos de carácter general y de carácter particular si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, y si tiene como finalidad la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo...”.
“En esos términos, si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocer el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos (...).
“Bajo este entendido, consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico,... Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2º (sic) del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para que el juez proceda no sólo a decretar la nulidad del acto sino también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado afectada”.
Por otro lado, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha desarrollado el concepto de un nuevo tipo de actos administrativos, de naturaleza mixta, actos que, no obstante sus formas generales, se caracterizan por contener disposiciones que afectan a las personas individualmente consideradas en sus derechos(15). Este tipo de actos tiene una doble naturaleza normativa; por un lado son generales pues tienen supuestos normativos o efectos jurídicos que son abstractos puesto que les son aplicables indistintamente a cualquier persona o cosa que llegare a encontrarse dentro de los supuestos descritos en el mismo, pero de otro lado generan efectos individuales o concretos. Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 4 de abril de 2001 (Exp. 6538, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza), señaló(16):
De otro lado, en lo atinente a la cuestión acerca de si se requiere o no la previa expedición de un acto administrativo individual que defina la situación jurídica subjetiva de la demandante, el criterio de la Sala es el de que si bien ello es lo que normalmente acontece, las normas legales citadas en realidad no lo exigen sino que basta que el derecho subjetivo esté menoscabado o conculcado. En la generalidad de los casos sólo es posible establecer la situación jurídica individual y concreta o subjetiva mediante la expedición del acto administrativo que la resuelve, pero ello es posible de establecer también, así sea por vía de excepción, sin necesidad de la previa expedición del acto administrativo individual, en aquellos casos en que atendida la finalidad y el propósito del acto administrativo, y su alcance, aparece de manera clara e inequívoca un perjuicio para la accionante, como acontece en el caso sub lite, en virtud de que con la mera expedición del acto se eliminan a sus destinatarios específicos los derechos consagrados en unas normas creadoras de bonificaciones o que les fijan remuneraciones.
No escapa a la Sala la consideración de que los casos de excepción han de verse con especial cautela y prudencia, toda vez que podría sostenerse que todo acto general de alguna manera lleva implícita, al aplicarlo al caso concreto, la afectación de un derecho subjetivo, o la producción de efectos particulares y concretos. No obstante, en materia laboral, y en el caso específico que se ventila en el sub lite, salta de bulto que el acto produce efectos concretos y particulares respecto de todos aquellos destinatarios de la norma, es decir, de los magistrados y otros servidores públicos, a quienes se les vieron conculcados sus derechos.
A su vez, el artículo 131 del Código Contencioso Administrativo asigna a los tribunales administrativos, privativamente y en única instancia, el conocimiento de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan “actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal.”, es decir, que, en contraposición, se excluyen aquellos procesos en que se controviertan “actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional”.
Vistos literalmente los artículos nombrados, las conclusiones serían las siguientes en punto a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como ya lo ha expuesto el Consejo de Estado en casos similares:
En consecuencia, sobre estas bases ha de entenderse que los tribunales administrativos conocerán de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos consagrados en el Código Contencioso Administrativo —cuando tengan cuantía y esta exceda ciertos valores—, es decir, que, a la luz del numeral 2º del artículo 132 de dicho ordenamiento, si con ellas se pretende el restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provenga de un contrato de trabajo, consecuencialmente a la pretensión de declaratoria de nulidad de actos administrativos y, concretamente, de decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional, le asiste competencia a los tribunales administrativos, desde luego con sujeción a lo estatuido en el Código Contencioso Administrativo en materia de cuantías. A conclusión similar, en lo pertinente, se llega con fundamento en el numeral 3º del artículo 132 del referido ordenamiento”(17).
El Decreto 2668 de 1998 fue declarado nulo por sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, el 25 de septiembre de 2001(18), declaratoria que se produjo en respuesta a una acción de simple nulidad y que tiene efectos erga omnes.
Lo que busca la parte demandante en el caso sub examine es la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998 y el subsiguiente restablecimiento del derecho. Más concretamente, que se declare la nulidad de un acto administrativo que en sentir de la Sala es de naturaleza mixta con el fin de restablecer el derecho a la bonificación de que habla el Decreto 610 de 1998. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede totalmente en un caso como este.
Si bien el decreto se limita a derogar a otros decretos, y en este contexto podría decirse que carece de cuantía, lo cierto es que el proceso o asunto que se controvierte sí la tiene, toda vez que como efecto de la derogatoria de los decretos se afecta una situación subjetiva individual y concreta, que le permite a la accionante establecer el monto del derecho que estima afectado y reflejarlo en la pretensión.
El Decreto 2668 de 1998 fue declarado nulo por sentencia proferida por el Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001(19). Como se sabe, la declaratoria de nulidad tiene efectos retroactivos o ex tunc, lo cual quiere decir que se entiende que el acto no ha existido jamás. Así las cosas, ante la inexistencia del acto demandado, la decisión de la Sala en cuanto a la petición de declaración de nulidad del Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998, no puede ser sino la de estarse a lo resuelto ya por el Consejo de Estado en la sentencia de 25 de septiembre de 2001.
Por otra parte, volviendo sobre el tema de la competencia del tribunal, cualquier duda que pudiere caber al respecto queda disipada y resuelta como consecuencia de la sentencia que declaró la nulidad del decreto acusado, pues, como se indicó, ha de estarse a tal sentencia, lo cual trae como efecto que se torne innecesario e inútil referirse en el caso concreto a la pretensión de nulidad de la actora, y, por ende, la actuación ha de circunscribirse al análisis de las pretensiones de restablecimiento del derecho.
Por esta misma potísima razón, sobra el análisis que pudiere hacerse respecto del trámite de la demanda a este respecto, pues el defecto que pudiera imputarse quedaría subsanado.
Cabe anotar que el hecho de que haya sido el Consejo de Estado el que haya declarado la nulidad del decreto y el tribunal el restablecimiento del derecho, no constituye una indebida acumulación; pues al momento de presentarse la demanda el Decreto 2668 de 1998 estaba vigente y como se vio anteriormente, era atacable por la vía de la nulidad y el restablecimiento del derecho, pero con independencia de que lo fuere o no, lo cierto es antes de que el tribunal decidiera el proceso en comento, el Decreto 2668 fue declarado nulo razón por la cual el tribunal no podía ya pronunciarse sobre la validez del mismo, sino estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, lo cual no obstaba para que el tribunal se pronunciara sobre el restablecimiento del derecho pues este era objeto de la demanda, y tenía, como prerrequisito para su prosperidad, la declaratoria de nulidad del acto administrativo atacado.
Dado que la nulidad del Decreto 2668 de 1998 fue declarada en sentencia que fue proferida con anterioridad a la decisión del tribunal en el caso en estudio, pero estando en curso el presente proceso, el análisis de la Sala debe circunscribirse a la petición de la demandante sobre restablecimiento del derecho. Así las cosas, procederá la Sala a pronunciarse sobre el restablecimiento del derecho objeto de petición, no sin indicar antes que la acción no se encontraba caduca pues fue interpuesta en tiempo oportuno.
Los decretos reglamentarios tienen la función de fijar y desarrollar los detalles de aplicación de los principios que esta contiene. La decisión que adopta el Decreto 610 de 1998 está en armonía total con lo que dispone la ley marco. El decreto en cuestión no hace más que conferir una bonificación a los funcionarios de la Rama Judicial que permita superar la desigualdad económica entre ellos, y esto solo se logra al establecer las bonificaciones del sesenta, setenta y ochenta por ciento para los años 1999, 2000 y 2001, y esa fue la decisión tomada por el Gobierno Nacional, el cual implícitamente aceptó y reconoció en buena medida, el derecho salarial que venían reclamando los funcionarios allí mencionados, y que terminaron como es de público conocimiento por vía de transacción y conciliación. Es bien sabido que una de las características de los actos administrativos es la de ser una manifestación de voluntad de un ente de derecho que toma una decisión con efectos jurídicos(20). Esta decisión no se encuentra circunscrita a la parte resolutiva del decreto sino que está expresada en el decreto como un todo. Afirmar que la única bonificación comprendida en el Decreto 610 de 1998 es la que se encuentra en la parte resolutiva sería caer en un formalismo del todo excesivo, contrario al ordenamiento jurídico colombiano, ya que este consagra el principio de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades (C.N., art. 228). En consecuencia, atendiendo al mandato constitucional de primacía del derecho sustancial sobre las formalidades y a la decisión contenida en el acto administrativo dictado por el Gobierno Nacional, las bonificaciones del setenta por ciento (70%) y del ochenta por ciento (80%) para los años 2000 y 2001 respectivamente son de pago obligatorio para los funcionarios contenidos en el supuesto de hecho del decreto, cuando así la demanda y la apelación de la misma parte lo pretende, situación que en el sub lite no acontece en la medida que la parte accionante, frente a los términos en que fue infligida la condena, no manifestó inconformidad alguna.
El Decreto 664 de 1999 establece la bonificación por compensación para los magistrados y servidores públicos allí relacionados, a partir del 1º de septiembre de 1999. El Consejo de Estado en sentencia del 11 de diciembre de 2003(21), precisó que el decreto de 1999 en realidad no creó “una bonificación por compensación diferente de la prevista en los decretos 610 y 1239. Es el mismo derecho con diferente cuantía. Pero el Decreto 664 perdió fuerza ejecutoria cuando se declaró nulo el Decreto 2668, como consecuencia de que el Decreto 664 se expidió sobre la base de que la bonificación por compensación a que se refieren el 610 y 1339 no existía, y por ello se utilizó la expresión obvia de “créase”; entonces si el día anterior a la expedición del Decreto 664 la bonificación por compensación no existía, ella es el fundamento fáctico jurídico de su expedición, pero al declararse nulo el Decreto 2668 y recobrar vigencia el Decreto 610 y 1239, ello determina que el día anterior estaban vigentes estos y, por ende, desapareció el fundamento fáctico y jurídico del tantas veces citado Decreto 664, que es lo que conforme al artículo 66, numeral 2º, del Código Contencioso Administrativo, se denomina “pérdida de fuerza ejecutoria”(22), fenómeno que se traduce en que por mandato legal un acto administrativo no está llamado a seguir produciendo efectos, sin necesidad de declaración judicial que así lo disponga”.
Como la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo se traduce en que un acto administrativo cese de producir efectos, el pago de la bonificación por compensación debe hacerse siguiendo las directrices del Decreto 610 de 1998, y teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda. En este aspecto se confirmará lo dicho en la sentencia de primera instancia.
Resulta pertinente precisar que el restablecimiento del derecho que se ordena significa que se debe reconocer y pagar a la parte demandante, las diferencias que resulten a su favor entre lo que se haya pagado efectivamente y lo que se le deba pagar, con base en el porcentaje del 60% señalado por el tribunal, adicionadas con la actualización de las sumas respectivas, debiéndose descontar para la liquidación los valores que a esa fecha hubiese recibido la accionante ese mismo concepto.
Ahora bien, observa la Sala que en el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia objeto de impugnación se indicó:
“3. Como consecuencia de la nulidad anterior, a título de restablecimiento del derecho, condénase a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Procuraduría General de la Nación, Ministerio Público, representada legalmente por el Procurador General de la Nación, a reconocer y pagarle a la demandante Luz Elena Cala Arenas con C.C. 35.457.273 de Usaquén, la bonificación por compensación mensual y con carácter temporal por el tiempo de servicio desempeñado en el cargo de abogada asistente del Consejo Superior de la Judicatura desde el 1º de enero al 4 de febrero de 1999, equivalente al 60% para el año de 1999, de los ingresos que por todo concepto perciban los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado a partir del 1º de enero de 1999”.
Advierte la Sala, revisada la parte motiva de la sentencia objeto de impugnación, que en ella nada se alude a que el cargo de la accionante fuera el de abogada asistente del Consejo Superior de la Judicatura, menos aún que hubiera sido ejercido entre el 1º de enero y el 4 de febrero de 2009, encontrándose establecido en el proceso que la demandante para enero de 1999 ocupaba el cargo de procurador judicial II grado ES de la Procuraduría 31 en lo judicial, así dimana de las documentales obrantes a folios 5 a 10 de expediente.
Adicionalmente y a pesar que en la parte resolutiva del fallo se incluyó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la parte considerativa el a quo, precisó:
“Aunque la demanda se dirigió contra la Nación - Gobierno Nacional, representada para estos efectos por los ministros de hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho, sin embargo el tribunal considera irrelevante el error en que incurrió el demandante, por cuanto solamente hace relación a la representación de la demandada, por lo que conforme a lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 99 de la Ley 270 de 1996 y la naturaleza del asunto, aunado a la calidad que ostenta la demandante, la demanda resulta dirigida acertadamente contra la Nación - Ministerio Público, representado por el Procurador General de la Nación, razón por la que no resulta procedente respecto de las demás entidades referidas por el demandante, por lo que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad en relación con aquellas”.
Así las cosas, resulta evidente que en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se incurrió en un lapsus calami, por virtud del cual se incluyó en el numeral tercero, como responsable de la condena al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se insertó el aparte “y con carácter temporal por el tiempo de servicio desempeñado en el cargo de abogada asistente del Consejo Superior de la Judicatura desde el 1º de enero al 4 de febrero de 1999”, esto último que carece de sustento en el proceso y que probablemente corresponde a un caso diferente al aquí examinado.
En este orden de ideas, se confirmará la decisión de primera instancia, en el sentido que el restablecimiento del derecho ordenado a favor de la aquí accionante, está a cargo exclusivamente de la Nación - Procuraduría General de la Nación, y corresponde al reconocimiento y pago a favor de la demandante, de la bonificación por compensación mensual, equivalente al 60%, para el año 1999, de los ingresos que por todo concepto perciban los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado, a partir del 1º de enero de 1999.
En suma, con las precisiones anotadas, estima la Sala que es procedente registrar la legalidad de la decisión de primera instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. Confirmar el numeral TERCERO de la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D, Sala de Conjueces, notificada por edicto el 3 de febrero de 2004, en cuanto ordenó, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - MINISTERIO PÚBLICO, representada legalmente por el Procurador General de la Nación, a reconocerle y pagarle a la demandante LUZ ELENA CALA ARENAS con C.C. 35.457.273 de Usaquén, la bonificación por compensación equivalente al 60% para el año 1999, de los ingresos que por todo concepto perciban los magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de la Judicatura y Consejo de Estado, a partir del 1º de enero de 1999, lo anterior por lo señalado en la parte motiva.
2. Confirmar los restantes numerales de la sentencia objeto de impugnación, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva.
(2) Corte Constitucional, Sentencia C-1290-01; en el mismo sentido la Sentencia C-560-99. En esta última la Corte señaló que el Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 237.2 C. N., puede pronunciarse sobre todos los decretos que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (C.N., art. 241).
(3) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 23 de julio de 1996, Exp. S-612; y Sección Primera, octubre 16 de 1997, Exp. AI-025.
(4) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de enero de 2000, Exp. AI-046, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
(6) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 4 de marzo de 2003, Rad. 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Oyola.
(7) Corte Constitucional, Sentencia C-199/97, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(8) Así, por ejemplo, Ricardo Hoyos Duque en su salvamento de voto a la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 4 de marzo de 2003, Rad. 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030).
(9) Así, por ejemplo, Carlos Betancurt Jaramillo. Derecho Procesal Administrativo, Sexta Edición, Señal Editora, 2002, pág. 45, quien sostiene que “Tanto en el contencioso de simple nulidad como en el de restablecimiento se impugnan actos administrativos unilaterales, bien de contenido general o bien de contenido particular”. En el mismo sentido, Juan Carlos Galindo Vácha. Lecciones de Derecho Procesal Administrativo, Vol. I, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, 2003, págs. 249 y 250, para quien “Podrán ser materia de esta pretensión los actos administrativos generales y particulares definitivos que, según el demandante, signifiquen el desconocimiento o lesión de derechos subjetivos amparados por las disposiciones legales... En el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo no se delimita ni restringe el ámbito de los actos administrativos, por lo que debe entenderse que tanto los negocios jurídicos unilaterales generales, como particulares pueden ser objeto de la impugnación, siempre y cuando se pretenda un restablecimiento del derecho o la reparación de un daño”.
(10) Jorge Orlando Santofimio Gamboa. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III, Universidad Externado de Colombia, 2004, págs. 141 y ss., y 206.
(11) Jorge Orlando Santofimio Gamboa, Ob. cit., pág. 143.
(13) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 4 de marzo de 2003, Rad. 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), C.P. Manuel Santiago Urueta Oyola.
(14) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 14 de abril de 2005, Rad. 25000-23-24-000-2003-00825-01. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Esta sentencia reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la teoría de los motivos y finalidades expuesta en sentencia proferida por la Sala Plena el 4 de marzo de 2003, C.P. Mañuela Santiago Urueta Ayola, Rad. 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030). Esta sentencia hace un recuento de la evolución jurisprudencial que ha tenido la teoría de los motivos y finalidades.
(15) Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Tratado de Derecho Administrativo, t. III, 1ª ed., Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, pág. 178.
(16) Esa posición es reiterada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 29 de noviembre de 2001, Exp. 6793, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
(17) Consejo de Estado, Sección 2ª, sentencia de agosto 30 de 2006, Rad. 180012331000199900129 01, Nº interno 5393-2002, C.P. José Fernando Torres Fernández de Castro. En el mismo sentido la sentencia de junio 5 de 2008, Rad. 050012331000199901462 01, con ponencia de este mismo consejero.
(18) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 25 de septiembre de 2001, Exp. 395-99, C.P. Álvaro Lecompte Luna.
(19) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 25 de septiembre de 2001, Exp. 395-99, C.P. Álvaro Lecompte Luna.
(20) “El acto en la doctrina general, en forma simple, es una manifestación de voluntad de un ente de derecho. Es una decisión que produce efectos jurídicos. La noción de decisión es entonces un concepto central dentro de esta materia, y se infiere que para que la jurisdicción intervenga a modo de control se requiere que el objeto sobre el cual constituya, en materia de manifestación intencional, la voluntad de decisión que en el lenguaje de derecho comparado se denomina a veces providencia, otras veces resolución o decreto, pero cuyo elemento central, al lado de otros que integran su esencia, es la virtualidad de producir efectos de derecho. Así, al acto administrativo, a la luz de ley colombiana, es una manifestación de voluntad, mejor se diría de la intención, ya que esta supone aquella, en virtud de la cual se dispone, se decide, se resuelve una situación o una cuestión jurídica, para que como consecuencia crear, modificar o extinguir una relación de derecho (...)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 22 de enero de 1987, Exp. 549, C.P. Hernán Guillermo Aldana Duque. En igual sentido, Sección Primera, sentencia del 5 de agosto de 1991, Exp. 1588, C.P. Yesid Rojas S.: “elemento esencial el carácter decisorio que lo haga capaz de producir efectos jurídicos; de crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Sólo entonces dicho acto se coloca en condiciones de ser susceptible de control jurisdiccional 8...)”. Sección Segunda, sentencia del 18 de diciembre de 1991, Exp. 3936, C.P. Álvaro Lecompte Luna.
(21) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de diciembre de 2003, Exp. 99-3971.
(22) En repetidas oportunidades se ha pronunciado al respecto el Consejo de Estado respecto, ejemplo de ello es: “Corresponde, entonces, a la Sala, para determinar Ia procedencia o improcedencia de las pretensiones de la demanda, dilucidar los siguientes interrogantes:
1. Todos los actos administrativos que profieran las diferentes autoridades, colombianas que ejercen función administrativa, se extinguen y pierden su fuerza ejecutoria por el fenómeno jurídico del decaimiento reconocido por la ley, la jurisprudencia y la doctrina nacional?
En cuanto a lo primero, considera la Sala que, salvo norma expresa en contrario, todos los actos administrativos, ya que la ley no establece distinciones, en principio, son susceptibles de extinguirse y, por consiguiente, perder su fuerza ejecutoria, por desaparición de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del acto jurídico (CCA, art. 66), pues, es claro que, por ejemplo, un decreto reglamentario dictado por un gobernador, intendente - ya no los habrá, comisario - tampoco existirán - o alcalde, con fundamento en ordenanza o acuerdo, no puede subsistir, seguir surtiendo sus efectos, ante la declaratoria de nulidad de aquella o de este realizada por sentencia ejecutoriada proferida por el juez contencioso - administrativo, en razón de desaparecer el objeto de la reglamentación; que el nombramiento de un funcionario, que requiere necesariamente la calidad de ciudadano, se vuelva ineficaz si posteriormente el interesado pierde la ciudadanía, caso en el cual la administración se limita a constatar que se ha operado la desinvestidura, como lo sostiene E. Sayagues Laso (Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, 1959, tomo 1, pág. 527); y, que el acto administrativo por medio del cual se ha reconocido y ordenado pagar una pensión de invalidez a un empleado público, pierda esa fuerza obligatoria y se extinga ante la circunstancia fáctica de que, con posterioridad, el empleado recupere totalmente su capacidad laboral, o al menos, en un porcentaje que coloque esa pérdida de la capacidad laboral en menos de su setenta y cinco por ciento”. Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente 949, sentencia del primero (1º) de agosto de 1991, C.P. Miguel González Rodríguez.

References: artículo 189
 artículo 237
 artículo 241
 artículo 150
 artículo 97
 artículo 33
 artículo 84
 artículo 33
 artículo 97
 artículo 241
 artículo 97
 artículo 128
 artículo 132
 artículo 40
 artículo 132
 artículo 40
 artículo 67
 artículo 136
 artículo 131
 artículo 132
 artículo 132
 artículo 66
 artículo 99
 artículo 237
 artículo 85
 resolución