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Timestamp: 2016-05-31 21:53:07+00:00

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Hessischer VGH, Beschluss vom 27. Juli 1995 - Az. 12 TG 2342/95 x
Hessischer VGHRechtsprechungBeschluss vom 27. Juli 1995 - Az. 12 TG 2342/95
Hessischer VGH · Beschluss vom 27. Juli 1995 · Az. 12 TG 2342/95
12 TG 2342/95
openJur 2012, 20745
Tatbestand Der 1944 in Hekimhan (Türkei) geborene Antragsteller beantragte nach seiner Einreise im September 1978 die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zur Erwerbstätigkeit und außerdem die Anerkennung als Asylberechtigter. Der Asylantrag wurde vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge mit Bescheid vom 24. Juni 1980 abgelehnt. Die hiergegen erhobene Verpflichtungsklage wurde mit seit 24. November 1987 rechtskräftigem Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 3. November 1986 abgewiesen; dagegen hatte die ausländerrechtliche Anfechtungsklage Erfolg. Während des Asylverfahrens besaß der Antragsteller zunächst eine Duldung und später eine Aufenthaltsgestattung.
Nach Eintritt der Rechtskraft der Asylablehnung wurde dem Antragsteller mit Bescheid der Ausländerbehörde des Landrats des Landkreises O vom 18. Mai 1988 gemäß § 13 AuslG 1965 unter Bestimmung einer Ausreisefrist von einem Monat die Abschiebung angedroht. Eine Abschiebung scheiterte, da der Antragsteller mehrfach unter seiner gemeldeten Anschrift nicht angetroffen werden konnte. Die anschließend gestellten Folgeanträge vom 23. Januar 1989 und 13. September 1990 wurden von der Ausländerbehörde als unbeachtlich gewertet. Mit Bescheid vom 5. Januar 1990 wurde dem Antragsteller gemäß § 10 Abs. 2 AsylVfG 1982 erneut die Abschiebung angedroht; der hiergegen beantragte vorläufige Rechtsschutz wurde vom Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Beschlüssen vom 22. Mai 1990 und 25. Februar 1992 abgelehnt. Da während des danach eingeleiteten Abschiebungsverfahrens für den Antragsteller ein Petitionsantrag an den Hessischen Landtag gestellt wurde, wurde dieser aus dem Polizeigewahrsam entlassen. Der Mitteilung des Hessischen Ministeriums des Innern vom 11. Mai 1994 zufolge kann die Aufenthaltsbeendigung trotz noch anhängigen Petitionsverfahrens weiterbetrieben werden.
Unter dem 24. April und 14. Mai 1992 beantragte der Antragsteller die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis unter Bezugnahme auf den Erlaß des Ministeriums des Innern vom 10. Juni 1991 und erhob am 4. September 1993 Untätigkeitsklage, nachdem auch nach Ablauf von mehr als 16 Monaten hierüber noch nicht entschieden war. Den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage lehnte das Verwaltungsgericht Darmstadt am 1. Juni 1994 als unstatthaft ab.
Mit Bescheid vom 13. Dezember 1994 lehnte die Ausländerbehörde die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis ab, weil sich der Antragsteller nicht seit acht Jahren ununterbrochen aufgrund einer Aufenthaltsgestattung oder Duldung im Bundesgebiet aufhalte. Sein Aufenthalt sei nämlich vom 25. Juni 1988 bis 23. Januar 1989 illegal gewesen; in dieser Zeit habe er weder eine Aufenthaltsgestattung noch eine Duldung besessen. Die Zeugenerklärungen über einen damaligen Aufenthalt seien ohne Belang, da sie über den rechtlichen Aufenthaltsstatus nichts aussagen könnten. Die Vorschrift des § 97 AuslG über die Unterbrechung der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts könne in diesem Zusammenhang nicht angewandt werden. Unter Hinweis auf die vollziehbare Abschiebungsandrohung vom 5. Januar 1990 wurde vom Erlaß einer erneuten Androhung abgesehen. Gleichzeitig wurde dem Antragsteller die Abschiebung angekündigt, falls er der Ausreisepflicht nicht bis zum 1. April 1995 nachgekommen sein sollte.
Gegen den Bescheid vom 13. Dezember 1994 hat der Antragsteller unter dem 14. Dezember 1994 Widerspruch eingelegt und am 31. März 1995 die gerichtliche Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Verpflichtungsklage beantragt. Hiergegen hat sich der Antragsgegner gewandt, ohne einen Antrag zu stellen, und sodann unter dem 21. Juni 1995 mitgeteilt, die Ausländerbehörde werde dem Erlaß des Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 13. Juni 1995 Folge leisten und den Antragsteller nicht abschieben, behalte sich aber vor, gegen diesen Erlaß zu remonstrieren, weil das Einvernehmen des Bundesministeriums des Innern nicht erteilt sei.
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz mit Beschluß vom 3. Juli 1995 als unstatthaft abgelehnt, weil sich der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO hier auf eine Verpflichtungsklage beziehe. Im übrigen fehle dem Antrag bei einer Umdeutung in einen solchen nach § 123 VwGO das Rechtsschutzinteresse, weil nach der bestehenden Erlaßlage und der dahingehenden Erklärung der Ausländerbehörde vorläufig von Abschiebungsmaßnahmen abgesehen werde. Ergänzend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dem Antragsteller stehe kein Anspruch auf Duldung aus anderen Gründen und auch keine Aufenthaltsbefugnis zu.
Der Antragsteller hat am 12. Juli 1995 gegen diesen seinem Bevollmächtigten am 9. Juli 1995 zugestellten Beschluß Beschwerde eingelegt. Er beanstandet unter Wiedergabe der Verfahrensgeschichte die Vorgehensweise der Ausländerbehörde und des Verwaltungsgerichts. Insbesondere macht er geltend, das Gericht habe aufgrund unveröffentlichter Schubladentexte der Verwaltung entschieden, die auch von der Ausländerbehörde für rechtswidrig gehalten würden, und es verweigere ihm unter Verletzung des Beschleunigungsgebots eine Sachentscheidung über seine Klage vom 4. September 1993.
Der Antragsgegner beantragt unter Wiederholung seiner Ausführungen zu § 100 AuslG,
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (VG Darmstadt 7 G 752/94, 7 E 1616/93 und 7 E 1659/93) und der Behördenakten der Ausländerbehörde (3 Bände) sowie der den Beteiligten übersandten Stellungnahmen des Bundesministeriums des Innern vom 30. Juni und 4. Juli 1995 und des Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 3. Juli 1995 zu dem Verfahren 12 TG 1254/94 Bezug genommen.
Gründe1. Soweit der Antragsteller den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ablehnung der Aufenthaltsbefugnis weiterverfolgt, ist die Beschwerde zulässig, aber nicht begründet. Wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht angenommen hat, ist dieser Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht statthaft.
Der gegen die sofortige Vollziehbarkeit der Ablehnung der Aufenthaltsbefugnis (§ 72 Abs. 1 AuslG) gerichtete Rechtsschutzantrag ist unzulässig, weil mit dem angegriffenen Bescheid in kein Aufenthaltsrecht oder Bleiberecht des Antragstellers eingegriffen wurde, dessen Wiederherstellung er mit dem Stoppantrag erreichen könnte (vgl. dazu grundlegend Hess. VGH, 14.02.1991 - 12 TH 1568/90 -, NVwZ-RR 1991, 426; Hess. VGH, 14.02.1991 - 13 TH 2280/90 -, EZAR 622 Nr. 9 = InfAuslR 1991, 272; ebenso zB VGH Baden-Württemberg, 12.12.1991 - 13 S 1800/89 -, EZAR 622 Nr. 13; OVG Hamburg, 04.06.1991 - Bs V 93/91 -, EZAR 622 Nr. 12; OVG Nordrhein-Westfalen, 14.12.1992 - 18 B 628/93 -, EZAR 622 Nr. 21 = InfAuslR 1994, 138). Der Antragsteller erlangte nämlich durch seine Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis keine Rechtsposition nach § 69 Abs. 2 oder 3 AuslG; insbesondere hielt er sich damals nicht seit mehr als sechs Monaten rechtmäßig in Deutschland auf. Danach kommt es für das Ergebnis nicht darauf an, daß das Verwaltungsgericht die Unzulässigkeit des Antrags insoweit unzutreffenderweise damit begründet hat, der Antragsteller begehre mit der Hauptsacheklage einen begünstigenden Verwaltungsakt.
2. Soweit sich der Antragsteller gegen die sofortige Vollziehung seiner seit langem bestehenden Ausreiseverpflichtung wendet, fehlt es im vorliegenden Verfahren an einem dahingehenden Verwaltungsakt. Denn die Abschiebungsandrohungen vom 18. Mai 1988 und 5. Januar 1990 sind nicht Gegenstand dieses Verfahrens, und auf eine neue Abschiebungsandrohung hat die Ausländerbehörde ausdrücklich verzichtet.
3. Soweit die Beschwerde dahin zu verstehen ist, daß mit ihr - wie vom Verwaltungsgericht hilfsweise geprüft - der Ausländerbehörde im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO aufgegeben werden soll, die Abschiebung vorläufig auszusetzen und dem Antragsteller eine Duldung zu erteilen, ist sie unzulässig.
Da sich der Antragsteller insoweit der Sache nach gegen den Vollzug der zuletzt ergangenen Abschiebungsandrohung, also der auf § 10 Abs. 2 AsylVfG 1982 gestützten Androhung vom 5. Januar 1990, wendet, handelt es sich um eine asylverfahrensgesetzliche Streitigkeit im Sinne des § 80 AsylVfG, in der entgegen der dem angegriffenen Beschluß beigefügten Rechtsmittelbelehrung die Beschwerde nicht stattfindet.
Der Rechtsmittelausschluß des § 80 AsylVfG soll sich nach dem Willen des Gesetzgebers unter anderem auf "sämtliche Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erstrecken" (BT-Drs. 12/2062, S. 42). Hierzu gehört vor allem auch der Antrag auf Aussetzung der Abschiebung aufgrund einer nach dem Asylverfahrensgesetz erlassenen Abschiebungsandrohung (Hess. VGH, st. Rspr. seit 19.11.1993 - 12 TG 2539/93 -, EZAR 632 Nr. 19 = InfAuslR 1994, 102 m.w.N.; ebenso Bay. VGH, 11.02.1994 - 11 CE 94.30273 -, EZAR 632 Nr. 20; Bay. VGH, 09.05.1994 - 24 CE 93.32801 -, EZAR 632 Nr. 21 = BayVBl. 1994, 214). Dies gilt auch für Rechtsmittel im Anschluß an Abschiebungsandrohungen, die aufgrund des früheren Asylverfahrensrechts ergangen sind (VGH Baden-Württemberg, 09.08.1993 - A 16 S 1294/93 -; VGH Baden-Württemberg, 14.02.1993 - 12 S 2273/93 -, VBlBW. 1994, 327; OVG Hamburg, 22.06.1994 - Bs VII 114/93 -, EZAR 632 Nr. 22; aA VG Leipzig, 17.08.1994 - A 6 K 30498/94 -, EZAR 632 Nr. 23). Aussetzung der Abschiebung und Duldung berühren so unmittelbar die Durchsetzung der Ausreisepflicht, daß sie hinsichtlich des Rechtsmittelausschlusses nicht anders betrachtet werden können als der asylverfahrensgesetzliche Grundverwaltungsakt und darauf beruhende Vollstreckungsmaßnahmen wie die Abschiebungsandrohung. Sonst wäre die vom Gesetzgeber in den Vordergrund gestellte Beschleunigung der Asylverfahren nicht zu erreichen. Mithin kommt es für die Anwendung des § 80 AsylVfG nur darauf an, daß es in dem Rechtsstreit um aufenthaltsbeendende Maßnahmen im Anschluß an einen erfolglosen Asylantrag geht. Unerheblich ist dagegen, aus welchen Gründen um Rechtsschutz nachgesucht wird.
Der Antragsteller begehrt die Aussetzung der Vollziehung der aufgrund der Unbeachtlichkeit seines ersten Folgeantrags ergangenen Abschiebungsandrohung vom 5. Januar 1990. Der Umstand, daß er zwischenzeitlich die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis beantragt hat und diese abgelehnt worden ist, ändert daran nichts. Die asylrechtliche Ausreisepflicht wurde durch den Genehmigungsantrag nicht beendet, und die Ausländerbehörde betreibt die Abschiebung auch nicht aufgrund einer ausländergesetzlichen Abschiebungsandrohung im Anschluß an die Versagung der Aufenthaltsbefugnis, sondern ausdrücklich unter Berufung auf den Bescheid vom 5. Januar 1990.
4. Selbst wenn man im Hinblick auf die seit Erlaß der Abschiebungsandrohung vom 5. Januar 1990 verstrichene Zeit und mögliche Unsicherheiten bei der Bestimmung des Anwendungsbereichs des § 80 AsylVfG im hier gegebenen Einzelfall die Zulässigkeit der Beschwerde hinsichtlich der Aussetzung der Abschiebung unterstellt, kann sie keinen Erfolg haben.
a) Mit dem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung kann der Antragsteller im Hinblick auf die beantragte Aufenthaltsbefugnis allenfalls erreichen, daß seine Abschiebung bis zur rechtskräftigen Entscheidung hierüber ausgesetzt wird; hierfür fehlt es aber sowohl an einem Anordnungsgrund als auch an einem sicherungsfähigen Anordnungsanspruch (§ 123 Abs. 1 VwGO).
Nach Auffassung des Senats ist hier ein Anordnungsgrund nicht gegeben, weil nicht festgestellt werden kann, daß die Gefahr der Vereitelung oder wesentlichen Erschwerung der Verwirklichung des Rechts des Antragstellers auf eine Aufenthaltsbefugnis bei einer sofortigen Ausreise bestünde (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Wenn der Antrag auf eine Aufenthaltserlaubnis kein vorläufiges Bleiberecht nach § 69 Abs. 2 oder 3 AuslG auslöst, liegt in der Regel ein Anordnungsgrund nicht vor, weil der Ausländer in diesem Fall nach der gesetzgeberischen Konzeption von der endgültigen Entscheidung über den Genehmigungsantrag das Bundesgebiet verlassen soll (Hess. VGH, 27.10.1992 - 12 TH 1409/92 -, EZAR 622 Nr. 18 = AuAS 1993, 28; OVG Nordrhein-Westfalen, 14.12.1993 - 18 B 628/93 -, EZAR 622 Nr. 21 = InfAuslR 1994, 138). Obwohl es sich hier um das Verfahren über eine Aufenthaltsbefugnis nach § 100 AuslG handelt, besteht kein Anlaß, von dieser Regel abzuweichen. Diese Regelung sieht eine Aufenthaltsbefugnis für ehemalige Asylbewerber vor, die entweder eine Aufenthaltsgestattung besitzen oder sich geduldet im Bundesgebiet aufhalten. Durch den Genehmigungsantrag erwerben sie im allgemeinen entweder ein fiktives Aufenthaltsrecht nach § 69 Abs. 3 Satz 1 AuslG (Aufenthaltsgestattung seit mehr als sechs Monaten) oder unter Umständen eine gesetzliche Duldung nach § 69 Abs. 2 AuslG. Nur in diesen Fällen entspricht ein vorläufiger weiterer Aufenthalt des ehemaligen Asylbewerbers während des Genehmigungsverfahrens dem gesetzgeberischen Willen. Diese Voraussetzung ist aber bei dem Antragsteller gerade nicht gegeben, da er sich bei Stellung der Anträge auf Erteilung der Aufenthaltsbefugnis nicht rechtmäßig im Bundesgebiet aufhielt, sondern vollziehbar zur Ausreise verpflichtet war (§ 69 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 AuslG).
Unabhängig davon steht dem Antragsteller auch kein Anspruch auf eine Aufenthaltsbefugnis zu, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat. Der Antragsteller hielt sich nämlich am 1. Januar 1991 nicht seit mindestens acht Jahren aufgrund einer Aufenthaltsgestattung oder geduldet im Bundesgebiet auf (§ 100 Abs. 1 Satz 1 AuslG).
Es erscheint dem beschließenden Senat nicht sicher, kann aber hier offenbleiben, ob dem gestatteten oder geduldeten Aufenthalt ein und derselbe Asylantrag zugrundeliegen muß (so aber Hess. VGH - 10. Senat -, 02.07.1991 - 10 TG 1253/91 -, EZAR 015 Nr. 1 = HessVGRspr. 1991, 84; offen gelassen ebenfalls von OVG Hamburg, 03.11.1992 - Bs V 89/92 -, EZAR 015 Nr. 3). Denn der Aufenthalt muß am Stichtag ununterbrochen acht Jahre lang durch eine Aufenthaltsgestattung oder Duldung gedeckt gewesen sein (Hess. VGH, a.a.O.; OVG Hamburg, a.a.O.), und hieran fehlt es bei dem Antragsteller. Ob die Vorschrift des § 97 AuslG in diesem Zusammenhang angewandt werden kann, ist fraglich (dagegen OVG Hamburg, a.a.O.). Unabhängig davon kann sich der Antragsteller schon deshalb hierauf nicht berufen, weil er die höchste Gesamtzeit von einem Jahr überschritten hat.
Er hält sich jetzt zwar schon über 16 Jahre lang aufgrund seines nach der Einreise geäußerten Asylgesuchs in Deutschland auf und besaß von der Asylantragstellung im September 1978 an bis zum rechtskräftigen Verfahrensabschluß im November 1987, also länger als acht Jahre zunächst Duldungen und dann eine Aufenthaltsgestattung und danach mit Unterbrechungen wiederum Duldungen aus verschiedenem Anlaß. Es kann dahinstehen, wie lange er aus rechtlichen oder humanitären Gründen wegen der Verhältnisse in seinem Heimatstaat nicht abgeschoben worden ist oder sein Aufenthalt wegen eines von ihm nicht zu vertretenden Ausreisehindernisses oder Abschiebungshindernisses nicht beendet werden konnte (§ 100 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 AuslG). Denn er hat eine Aufenthaltsdauer mit Aufenthaltsgestattung oder Duldung von ununterbrochen acht Jahren bis Ende 1990 jedenfalls nicht erreicht. Nach Abschluß seines Asylverfahrens am 27. November 1987 war seine Abschiebung nicht möglich, weil der Ausländerbehörde sein Aufenthaltsort nicht bekannt war. Auch wenn der Antragsteller, folgt man seiner Darstellung, vom 1. Februar 1984 bis 1. Januar 1989 in Rodgau und vom 17. Mai 1989 an in Seligenstadt ordnungsgemäß gemeldet war und vom 25. Juni 1988 bis 23. Januar 1989 an der angegebenen Anschrift in Rodgau gewohnt hat, war sein Aufenthalt nach Rechtskraft der Asylablehnung im November 1987 nicht ausländerbehördlich gestattet oder geduldet im Sinne von § 100 Abs. 1 Satz 1 am Ende AuslG. Deshalb kommt es nicht darauf an, ob der Antragsteller damals untergetaucht war, wie die Ausländerbehörde vermutet. Erst aufgrund des ersten Folgeantrags vom 23. Januar 1989, also nach einer Unterbrechung von mehr als einem Jahr, war der weitere Aufenthalt bis zum Zugang der Verfügung der Ausländerbehörde vom 5. Januar 1990 und sodann von der Stellung des zweiten Asylfolgeantrags im September 1990 an über den 31. Dezember 1990 hinaus geduldet. Ein ununterbrochener Zeitraum von mindestens acht Jahren bis zum 1. Januar 1991 ergibt sich daraus aber ebenfalls nicht.
Ministerielle Erlasse, welche die Ausländerbehörde dennoch zur Erteilung der Aufenthaltsbefugnis verpflichten könnten, sind weder den Akten zu entnehmen noch dem Senat bekannt. Insbesondere ergibt sich ein derartiger Anspruch nicht aus dem Erlaß vom 31. Dezember 1991 (StAnz. 1992, 322), und zwar selbst dann nicht, wenn, wie dort vorgesehen (Nr. 2.1), auch Zeiten während eines Petitionsverfahrens oder eines Aufenthaltsgenehmigungsverfahrens berücksichtigt werden. Deshalb kann hier offenbleiben, ob Zeiten, in denen der Aufenthalt nicht aus humanitären Gründen, sondern nur mit Rücksicht auf ein noch laufendes Gerichtsverfahren geduldet wurde, überhaupt angerechnet werden dürfen (verneinend Hess. VGH, 24.04.1995 - 13 TH 2717/94 -, demnächst EZAR 015 Nr. 6). Im übrigen haben verschiedene Bestrebungen, eine großzügigere Altfallregelung zu schaffen, in deren Genuß auch der Antragsteller gelangen könnte, bisher keinen Erfolg gehabt.
b) Der Antragsteller kann seinen Antrag nach § 123 Abs. 1 VwGO auch nicht auf einen Anspruch auf Duldung nach §§ 53 Abs. 2 oder 4, Abs. 6 Satz 1, 55 Abs. 2 Alt. 1, Abs. 3 Alt. 2 und 3 AuslG stützen.
Insbesondere verleiht ihm das noch weiter anhängige Petitionsverfahren keinen Anspruch auf Duldung (dazu näher Hess. VGH, 15.08.1994 - 12 TH 2801/94 -). Sofern das Asylverfahren der Ehefrau des Antragstellers noch nicht abgeschlossen sein sollte, kann der Antragsteller hieraus ebenfalls kein sicherungsfähiges Bleiberecht herleiten. Aufenthaltsrechte für bereits vollziehbar ausreisepflichtige Familienangehörige von Asylbewerbern sind gesetzlich nicht vorgesehen. Unter den in § 43 Abs. 3 AsylVfG genannten Voraussetzungen kommt lediglich die zeitweise Aussetzung der Abschiebung des erfolglosen Asylbewerbers im Ermessenswege in Betracht, um eine gemeinsame Ausreise der Familie zu ermöglichen. Die Voraussetzungen für eine Anwendung dieser Bestimmung sind hier weder dargetan noch ersichtlich; erst recht gibt es keine Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung auf Null.
Soweit der Antragsteller die Rückkehr in die Türkei unter Berufung auf ihm als einem Angehörigen der kurdischen Bevölkerungsgruppe in der Türkei drohenden Gefahren ablehnt, ist nicht dargetan und glaubhaft gemacht, daß insoweit der Abschiebung individuelle konkrete Hindernisse entgegenstehen. Zumindest ist nicht feststellbar, daß ihm daraus ein Anspruch auf Erteilung einer Duldung zusteht. Deshalb kommt es hier auch nicht darauf an, in welchem Verhältnis die Schutzvorschriften des § 53 Abs. 6 und des § 54 AuslG zueinander stehen, ob also auch bei einer allgemeinen Gefahr ein individuelles Hindernis festgestellt werden darf (vgl. dazu zB: BVerfG - Kammer -, 21.12.1994 - 2 BvL 81/92 ua -, EZAR 043 Nr. 7; VGH Baden-Württemberg, 19.10.1994 - A 13 S 2214/94 -, EZAR 043 Nr. 6; VGH Baden-Württemberg, 02.09.1993 - A 14 S 482/93 -, EZAR 043 Nr. 2; Bay. VGH, 28.10.1994 - 24 BA 94.33471 ua -, EZAR 043 Nr. 5; OVG Schleswig-Holstein, 22.02.1995 - 2 L 18/95 -, EZAR 043 Nr. 8;
c) Da der Antragsteller eine individuelle Gefährdung nicht substantiiert dargetan hat, kommt als sicherungsfähiges Recht nur ein Anspruch auf Duldung aufgrund des Erlasses des Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 13. Juni 1995 in Betracht (§§ 53 Abs. 6 Satz 2, 54, 55 Abs. 2 letzte Alt. AuslG). Dieser nicht öffentlich bekannt gemachte Erlaß lautet wie folgt (wiedergegeben in ZAR 1995, 144):
"Aus humanitären Gründen wird gemäß § 54 AuslG angeordnet, die Abschiebung türkischer Staatsangehöriger mit kurdischer Volkszugehörigkeit bis längstens 13. Dezember 1995 auszusetzen. Ausgenommen sind Personen,
1. die ihr Asylverfahren nicht in Hessen betrieben haben, 2. für die eine Ausländerbehörde außerhalb des Landes Hessen zuständig ist oder 3. die die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen der §§ 46 Nr. 1 bis 5 und 47 AuslG erfüllen, ausgenommen bleiben Verstöße gegen die Einreisebestimmungen (§ 92 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 58 Abs. 1 Nr. 1 und 2 AuslG).
Den begünstigten Personen ist eine Duldung zu erteilen (§§ 55 Abs. 2 bzw. Abs. 4 i.V.m. § 54 AuslG). Die Duldung ist räumlich auf das Land Hessen, die Wohnsitznahme auf den Bezirk der Ausländerbehörde zu beschränken. Die Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit wird ausländerrechtlich nicht ausgeschlossen. Anträgen auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis nach § 30 Abs. 3 und 4 AuslG (bei abgelehnten Asylbewerbern i.V.m. § 30 Abs. 5 AuslG) ist mit Rücksicht auf den vorübergehenden Charakter der Maßnahme nicht zu entsprechen."
Der Antragsteller kann die Aussetzung der Abschiebung aufgrund dieses allgemeinen Abschiebungsstopps nicht verlangen, weil dieser nicht im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern ergangen ist, obwohl er sich nach Sinn und Zweck der Regelung des § 54 AuslG (aa) als Verlängerung über die Dauer von sechs Monaten hinaus darstellt (bb) und deshalb das Einvernehmens des Bundesministeriums des Innern bedurfte (cc), und weil der Antragsteller außerdem wegen Erfüllung eines Ausweisungstatbestands von der Anwendung des Erlasses ausgeschlossen ist (dd).
aa) Die Befugnis der obersten Landesbehörde zur Anordnung der Aussetzung der Abschiebung von Ausländern aus bestimmten Staaten oder bestimmten Gruppen ist in der Weise begrenzt, daß die Anordnung für längstens sechs Monate ergehen darf und die Aussetzung der Abschiebung für mehr als sechs Monate des Einvernehmens des Bundesministeriums des Innern bedarf. Diese Regelung beruht auf der Erkenntnis, daß die "auch in Zukunft unverzichtbare Möglichkeit einer gruppenmäßigen Begünstigung von Ausländern erhebliche Auswirkungen auf die anderen Länder und den Bund hat" (BT-Drs. 11/6321, S. 49). Um der Wahrung der gebotenen Bundeseinheitlichkeit willen sei bei einem Abschiebungsstopp für länger als sechs Monate "grundsätzlich" das Einvernehmen mit dem Bundesminister erforderlich (BT-Drs. 11/6321, S. 75). Die Passage "Zur Wahrung der Bundeseinheitlichkeit" wurde mit Wirkung vom 1. Juli 1993 mit der Begründung eingefügt (Art. 2 Nr. 5 Gesetz vom 30.06.1993, BGBl. I S. 1062), diese redaktionelle Anpassung sei ebenso notwendig wie bei der neu eingefügten Bestimmung des § 32a AuslG (BT-Drs. 12/4450, S. 34). Bund und Länder müßten sich entsprechend der bisherigen Praxis bei der Aufnahme von Ausländergruppen - unbeschadet der Kompetenzregelungen in Art. 83 und 84 GG - zunächst politisch über die Schutzgewährung verständigen, und es sei der politische Wille des Bundes und der Länder, in diesem Bereich nur einvernehmlich zu handeln; um die Einhaltung der erforderlichen Bundeseinheitlichkeit auch rechtlich abzusichern, sei das Einvernehmen des Bundesministeriums des Innern vorgesehen (BT-Drs. 12/4450, S. 30).
Es kann für den vorliegenden Fall dahinstehen, ob das Bundesministerium des Innern sein Einvernehmen, das im Sinne der Zustimmung zu verstehen ist, von der einheitlichen Vorgehensweise in allen Bundesländern abhängig machen darf oder ob es für ein Einvernehmen "zur Wahrung der Bundeseinheitlichkeit" auch genügt, daß fast alle Länder entsprechende Abschiebungsstopps erlassen oder alle Länder für im wesentlichen dieselben Gruppen oder dieselben Zeiträume die Abschiebung allgemein aussetzen und das Bundesministerium des Innern dies stillschweigend hinnimmt (dazu allgemein Göbel-Zimmermann, ZAR 1995, 23). Denn das Land Hessen kann hier auf eine derartige Verfahrensweise der anderen Bundesländer nicht verweisen, und das Bundesministerium des Innern hat sein Einvernehmen auch unmißverständlich verweigert.
Die materielle Grundlage für die Anordnung eines allgemeinen Abschiebungsstopps sind völkerrechtliche oder humanitäre Gründe oder politische Interessen der Bundesrepublik Deutschland. Bei der Annahme derartiger gegen die Abschiebung sprechender Gründe ist den obersten Landesbehörden ein weites Ermessen eingeräumt, das gerichtlich allenfalls auf Willkür oder andere verfassungsrechtliche Bedenken hin nachzuprüfen ist (betreffend § 32 AuslG vgl. VGH Baden-Württemberg, 17.02.1993 - 11 S 1451/93 -, NVwZ 1994, 400; Hess. VGH, 20.09.1994 - 13 TG 2354/94 -; Jannasch, VBlBW 1991, 45; zu weitgehend Fraenkel, Einführende Hinweise zum neuen Ausländergesetz, 1991, S. 291: "...letztlich unbegrenzter Entscheidungsspielraum"). Denn der Abschiebungsstopp entfaltet ähnliche Wirkungen wie ein Rechtssatz, weil er unmittelbar eine bestimmte Gruppe von Menschen begünstigt und die Ausländerbehörden bei der Umsetzung lediglich die Zugehörigkeit zu der begünstigten Gruppe und das Vorliegen von eventuellen Ausschlußgründen zu prüfen haben. Anordnungen nach § 54 AuslG erlangen Verbindlichkeit nicht erst durch eine gleichmäßige Anwendung in der Verwaltungspraxis wie ermessenssteuernde Richtlinien (betr. § 32 AuslG VGH Baden-Württemberg, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, 13.07.1994 - 17 B 2830/93 -). Außerdem sind die Gründe für Abschiebungsstopps bewußt allgemein gehalten und nicht durch eine Bezugnahme auf die Abschiebungsverbote und -hindernisse der §§ 51 Abs. 1, 52 und 53 Abs. 1 bis 4, Abs. 6 Satz 1 AuslG sowie auf die Duldungsgründe des § 55 Abs. 2 bis 4 AuslG an diese ausländerrechtlichen Tatbestände angeknüpft. Sie sind vielmehr durch die gewählten Formulierungen ausdrücklich gegen diese abgegrenzt. Nur soweit es um allgemeine Gefahren für Leib, Leben und Freiheit der gesamten Bevölkerung eines Landes oder einer Bevölkerungsgruppe geht, ist bestimmt, daß Gefahren dieser Art bei Entscheidungen nach § 54 AuslG berücksichtigt werden, während sie im übrigen ein Absehen von der Abschiebung im Wege des Ermessens ermöglichen (§ 53 Abs. 6 AuslG). Die Kriterien dieser Abgrenzung mögen im einzelnen unklar sein (zu der insoweit uneinheitlichen Rechtsprechung vgl. oben unter 4. b), für die Kompetenz der Landesbehörden nach § 54 AuslG folgt daraus aber keine weitere Einschränkung. Im Gegenteil: Sie dürfen auch allgemeine existentielle Gefährdungen der in § 53 Abs. 6 Satz 2 AuslG genannten Art zum Anlaß für einen allgemeinen Abschiebungsstopp nehmen, wobei es unerheblich ist, ob hierfür völkerrechtliche oder humanitäre Überlegungen oder allgemeinpolitische Interessen den Ausschlag geben (dazu allgemein Göbel-Zimmermann, a.a.O.; Hailbronner, Ausländerrecht, § 54 AuslG Rdnr. 2 - 4). Nach alledem darf ein Abschiebungsstopp sowohl bei konkreten Gefahren nach §§ 51, 53 AuslG für eine ganze Gruppe angeordnet werden als auch unabhängig davon nach Maßgabe der in § 54 Satz 2 AuslG genannten Gründe (vgl. dazu Bryde, Gutachten zur Zulässigkeit einer wiederholten generellen Aussetzung der Abschiebung bestimmter Ausländergruppen durch oberste Landesbehörden, Mai 1994, S. 28 ff.).
Die zeitliche Geltung der Ländererlasse ist nach dem Wortlaut insoweit eindeutig begrenzt, als sie für längstens sechs Monate die Abschiebung aussetzen dürfen und sie sonst nur im Einvernehmen des Bundesministeriums des Innern zulässig sind. Die Zeitgrenze besteht nur für die konkrete Anordnung, wobei deren Reichweite durch den begünstigten Personenkreis und den Aussetzungsgrund bestimmt wird.
Wird mit einer weiteren Anordnung ein anderer Personenkreis begünstigt, greift die Sperre nicht ein. Es versteht sich aber von selbst, daß die Identität der begünstigten Gruppe nicht durch marginale Änderungen, etwa bei den Ausschlußgründen, umgangen werden darf. Dem Gesetzestext kann zudem ohne weiteres entnommen werden, daß nicht nur die Verlängerung über sechs Monate hinaus das Einvernehmenserfordernis auslöst, sondern auch die mehrmalige allgemeine Aussetzung der Abschiebung, wenn die Zeiträume zusammen sechs Monate überschreiten. Die Abschiebung wird auch dann mehr als sechs Monate ausgesetzt, wenn sie beispielsweise zunächst für drei und dann nach einer mehr oder weniger kurzen Unterbrechung für vier Monate untersagt wird. Der Gesetzeswortlaut knüpft nämlich die Zustimmungsbedürftigkeit nicht an eine ununterbrochene Dauer von mehr als sechs Monaten, sondern an die Dauer von länger als sechs Monaten. Die unbeschränkte Länderkompetenz ist auf die "Dauer von längstens sechs Monaten" beschränkt.
Nach dieser Wortauslegung wäre das Vorgehen eines Landes zumindest dann nicht mit dem Gesetz vereinbar, wenn sechsmonatige Stopps mit jeweils kurzer Unterbrechung in Folge ergingen, ohne das Einvernehmen des Bundesministeriums des Innern einzuholen. Das Einvernehmen wäre aber auch dann erforderlich, wenn die Gesamtdauer durch mehrere kurzzeitige Abschiebungsstopps im Abstand von jeweils mehreren Monaten oder gar Jahren überschritten würden. Angesichts dieser Auslegungsmöglichkeiten aufgrund bloßer Textauslegung drängt sich indes die Überlegung auf, daß ein berechtigtes Bedürfnis für die Wiederholung eines Abschiebungsstopps durch ein Land ohne Einvernehmen des Bundes bei veränderter Sachlage nicht geleugnet werden kann. Ein derartiges Vorgehen eines Landes gefährdet die angestrebte Bundeseinheitlichkeit nicht, jedenfalls nicht von vornherein und ohne weiteres, wenn die Gesamtdauer von sechs Monaten aufgrund eines Abschiebungsstopps überschritten wird, der auf einer veränderten allgemeinen Situation in dem betreffenden Herkunftsstaat beruht (ebenso Bryde, a.a.O., S. 38 ff.; Göbel-Zimmermann, a.a.O.).
Bei der Frage nach der Identität einer Aussetzungsregelung darf nicht nur auf die begünstigte Gruppe abgestellt werden; es ist vielmehr der Grund für das Absehen von Abschiebung in die Bewertung einzubeziehen. Nur wenn ein Land dieselben Gründe zum Anlaß für einen längerdauernden Abschiebungsstopp nimmt, ist die Einheitlichkeit im Bundesgebiet in einer Art und Weise gefährdet, die das Einvernehmen des Bundesministeriums des Innern erforderlich macht. Weichen dagegen die maßgeblichen völkerrechtlichen, humanitären oder allgemeinpolitischen Überlegungen von den für den vorangegangenen Abschiebungsstopp ursächlichen ab, handelt es sich nicht mehr um denselben Aussetzungsvorgang, auch wenn dieselbe Gruppe begünstigt wird.
Diese am Zweck der Regelung orientierte Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Unter der Geltung des Ausländergesetzes von 1965 waren die Länder in ihrer auf Art. 84 Abs. 1 GG beruhenden Befugnis, die Ausländerbehörden durch allgemeine Weisungen oder sonstige Verwaltungsvorschriften zur Aussetzung von Abschiebungen bestimmter Ausländergruppen anzuhalten, nicht beschränkt. Ihre alleinige Verwaltungskompetenz war weder durch mit Zustimmung des Bundesrats ergangene Regelungen in Form eines Bundesgesetzes oder allgemeiner Verwaltungsvorschriften beschnitten. Insbesondere enthielten die gemäß § 51 AuslG 1965 erlassenen Verwaltungsvorschriften (vom 07.07.1967, zuletzt geändert am 07.07.1978; GMBl. 1967, 231 u. 1978, 368) keine Bestimmungen über Ländererlasse zu Duldungen. Die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder war zwar immer bestrebt, für Ländererlasse über Abschiebung und andere ausländerrechtliche Angelegenheiten unter Mitwirkung des Bundesministeriums des Innern ein bundeseinheitliches Vorgehen zu erreichen. Dies gelang jedoch nicht immer und ausnahmslos. Die Folge war ein teilweises buntes Bild unterschiedlicher Regelungen, die nicht nur in Einzelheiten der Abgrenzung der Gruppen und der Geltungsdauer voneinander abwichen, sondern auch im Grundsätzlichen. Dieser Entwicklung sollte durch die Regelungen des § 54 AuslG begegnet werden, weil die Beurteilung auslandsbezogener Sachverhalte nicht von der Einschätzung des einzelnen Bundeslandes abhängen sollte (zu Übergangsfällen vgl. Folz/ Kremer, ZAR 1990, 167; Marx, ZAR 1991, 125).
Uneinheitliche Verhältnisse in den Bundesländern sind dennoch nicht gänzlich zu vermeiden. Die obersten Landesbehörden können vor allem für jeweils unterschiedlich abgegrenzte Gruppen Abschiebungsstopps von je sechs Monaten anordnen, ohne die Zustimmung des Bundesministeriums des Innern einholen zu müssen. Die Zeitgrenze von sechs Monaten soll aber verhindern, daß durch unbegrenzte Abschiebungsstopps die Grundlage für einen Daueraufenthalt geschaffen und damit die Regelungen über Aufenthaltsgenehmigungen unterlaufen werden, wie dies unter der Geltung des früheren Ausländerrechts möglich war. Dieser Gefahr wollten Bundestag und Bundesrat begegnen, als sie für allgemeine Anordnungen über Aufenthaltsbefugnisse das Erfordernis des Einvernehmens des Bundesministeriums des Innern allgemein (§§ 32 Abs. 1 Satz 2, 32a Abs. 1 Satz 2 AuslG) und für Duldungen nach sechs Monaten Dauer (§ 54 Satz 2 AuslG) einführten. Hätten die Kompetenzen der Länder nach alledem hinsichtlich der Abschiebung von Angehörigen einer bestimmten Ausländergruppe zeitlich unbegrenzt, also für immer, auf sechs Monate Gesamtdauer begrenzt werden sollen, hätte es einer klareren Formulierung bedurft, die eine derart einschneidende Änderung der Rechtslage deutlich machte. Insofern ist jedenfalls ein uneingeschränkter Wille des Gesetzgebers, damit ein Instrument zur Durchsetzung des politischen Willens gegenüber nonkonformistischen Landesregierungen zu schaffen (so Marx, ZAR 1991, 125, 126), nicht im Gesetz zum Ausdruck gelangt.
bb) Nach Maßgabe dieser Grundsätze stellt sich der Erlaß des Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 13. Juni 1995 zumindest nach der in diesem Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung als Fortsetzung des letzten in Hessen geltenden Abschiebungsstopps für Kurden aus der Türkei und nicht als neue allgemeine Anordnung im Sinne des § 54 Satz 1 AuslG dar.
In Hessen war die Abschiebung von Kurden aus der Türkei allgemein aufgrund der Erlasse vom 8. April 1991, 26. März 1992 und 20. Mai 1994 für jeweils sechs Monate ausgesetzt. Hierzu hatte der Bundesminister des Innern sein Einvernehmen nicht erteilt und wohl auch nicht für erforderlich gehalten; einer unmittelbaren Verlängerung des ersten und des zweiten Stopps hatte er indes nicht zugestimmt. In der Folgezeit ergingen in Hessen mehrere ministerielle Erlasse, zu deren Grundlage, Inhalt und Rechtsnatur das Bundesministerium des Innern und das Hessische Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz unterschiedliche Auffassungen vertreten.
Dem mit Schreiben des Hessischen Ministerium des Innern vom 2. November 1994 geäußerten Wunsch nach Zustimmung zu einer Verlängerung des letzten Stopperlasses kam das Bundesministerium des Innern zumindest bis zu dessen Auslaufen am 20. November 1994 nicht nach. Daraufhin teilte das Hessische Ministerium des Innern den Ausländerbehörden mit Erlaß vom 1. Dezember 1994 mit, aufenthaltsbeendende Maßnahmen gegen ausreisepflichtige Kurden müßten eingeleitet und fortgesetzt werden.
Mit Fernschreiben vom 12. Dezember 1994 empfahl das Bundesministerium des Innern den Innenministern und -senatoren im Hinblick auf eine gleichzeitige Presseerklärung der Bundesregierung, von Abschiebungen türkischer Staatsangehöriger kurdischer Volkszugehörigkeit bis zum 20. Januar 1995 abzusehen. In der Presseerklärung anläßlich der Verurteilung kurdischer Abgeordneter des türkischen Parlaments heißt es zunächst, "wegen der Abschiebung PKK-verdächtiger Kurden" seien die Gespräche über rechtsstaatliche Garantien noch nicht abgeschlossen, weshalb solche Abschiebungen nicht stattfänden. Der Personengruppe "ohne PKK-Hintergrund" sei außerhalb der Notstandsgebiete "ein politisch unbehelligtes Leben möglich," für sie könne es "deshalb keinen allgemeinen Abschiebestopp geben." Abschließend äußert die Bundesregierung unter Hinweis auf Gespräche auf EU-Ebene und eine genaue Prüfung der ergangenen Strafurteile "Verständnis, daß von Abschiebemaßnahmen durch die Ausländerbehörden der Länder gegenüber Türken kurdischer Volkszugehörigkeit abgesehen wird, und deshalb stimmt der Innenminister einem Aufschub der Abschiebungen bis zum 20. Januar 1995 zu." Daraufhin gab der Hessische Minister des Innern unter dem 13. Dezember 1994 die Empfehlung des Bundesministerium des Innern an die Ausländerbehörden weiter und bat, von Abschiebungen vorläufig bis 20. Januar 1995 abzusehen, und setzte den Erlaß vom 1. Dezember 1994 bis dahin aus.
Mit Fernschreiben vom 12. Januar und 23. Februar 1995 empfahl das Bundesministerium des Innern, von Abschiebungen türkischer Staatsangehöriger kurdischer Volkszugehörigkeit - ausgenommen Straftäter - über den 20. Januar 1995 hinaus bis zum 28. Februar 1995 und sodann bis Mitte März 1995 abzusehen. Unter dem 16. März 1995 erklärte das Bundesministerium des Innern, es gebe keinen Grund, weiterhin zu empfehlen, von Abschiebungen des genannten Personenkreises abzusehen. Das Hessische Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz verlängerte den Erlaß vom 13. Dezember 1994 daraufhin bis insgesamt 31. März 1995.
Während das Bundesministerium des Innern mit der in dem Verfahren 12 TG 1254/95 eingeholten Stellungnahme vom 30. Juni 1995 die Auffassung vertritt, bei den aufgrund seiner Empfehlungen ergangenen Erlassen des Hessischen Innenministeriums handele es sich um solche nach § 54 AuslG mit seinem Einvernehmen, charakterisiert das Hessische Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz diese in seiner Stellungnahme vom 3. Juli 1995 als Anordnungen eines Verfahrensstillstands. Entgegen der Auffassung des Bundesministeriums des Innern läßt sich weder dem Text dieser drei Erlasse noch den jeweils vorangegangenen Fernschreiben des Bundesministeriums des Innern an die Innenminister und -senatoren einschließlich der dort in Bezug genommenen Presseerklärung mit der notwendigen Klarheit entnehmen, daß das Bundesministerium des Innern jeweils sein Einvernehmen mit einem auf § 54 Satz 1 AuslG gestützten Erlaß des Hessischen Innenministeriums erklärt hat.
An die Klarheit des Wortlauts eines Ländererlasses und des Einvernehmens des Bundesministeriums des Innern dürfen angesichts des rechtssatzähnlichen Charakters der allgemeinen Aussetzungsregelungen (zu § 32 AuslG ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, 13.07.1994 - 17 B 2830/93 -, demnächst EZAR 015 Nr. 5) keine allzu geringen Anforderungen gestellt werden. Die Eigenart solcher Verwaltungsvorschriften besteht darin, daß sie nicht nur die Verwaltung zu einem bestimmten Handeln im Ermessensbereich anweisen und sodann mittelbar über eine ständige Verwaltungspraxis auch Bedeutung für den rechtsunterworfenen Bürger gewinnen, sondern die Verwaltung verbindlich zu einer bestimmten Verfahrensweise verpflichten und damit unmittelbare Rechte und Pflichten für den Betroffenen erzeugen. Anordnungen nach § 54 AuslG lassen der Ausländerbehörde ebensowenig Spielraum wie solche nach § 32 AuslG. Sie verpflichten zur Aussetzung der Abschiebung aller begünstigten Personen; die Ausländerbehörden haben lediglich im Einzelfall durch Subsumtion die Zugehörigkeit zu der begünstigten Personengruppe und des Nichtvorliegens eines Ausnahmetatbestands festzustellen. Die Aussetzung der Abschiebung und die Ausstellung der Duldung sind von weiteren Voraussetzungen nicht mehr abhängig (§§ 54, 55 Abs. 2 AuslG; vgl. dazu Erlaß vom 28.10.1992, StAnz. S. 2884). Damit wirkt die ministerielle Anordnung ähnlich wie ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung; die Form der Verwaltungsvorschrift ist an deren Stelle allein wegen der höheren Flexibilität gewählt worden. Der beschließende Senat hegt hiergegen jedenfalls nach summarischer Prüfung keine grundlegenden Bedenken (ebenso für § 32 AuslG OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.). Es ist in Rechtsprechung Literatur inzwischen anerkannt, daß unter bestimmten Voraussetzungen der Gesetzgeber die Verwaltung zur Konkretisierung des Gesetzesbefehls ermächtigen darf (vgl. etwa BVerfG, 21.06.1989 - 1 BvR 32/87 -, BVerfGE 80, 257; BVerwG, 19.12.1985 - 7 C 65.62 -, BVerwGE 72, 301; Gerhardt, NJW 1989, 2233, Hilf, NVwZ 1989, 401; Sellner, NVwZ 1986, 616). Es spricht viel dafür, daß auch der Erlaß nach § 54 AuslG zu den danach unbedenklichen Fallgestaltungen gezählt werden kann (betr. § 32 AuslG ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.). Allerdings müssen dann an die Klarheit und Bestimmtheit der Regelungen ähnliche Anforderungen gestellt werden wie bei Gesetzen und Rechtsverordnungen. Der Weite des Ermessens des Erlaßgebers steht nämlich die Notwendigkeit gegenüber, mit der Verwaltungsvorschrift die Rechtsanwendung so weit zu konkretisieren und festzulegen, daß die Anwendung durch die Ausländerbehörde keiner weiteren Wertungen bedarf und die Rechtsunterworfenen aus dem Erlaß selbst Tatbestand und Rechtsfolgen eindeutig entnehmen können (ebenso betr. § 32 AuslG VGH Baden-Württemberg, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.).
Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist nicht festzustellen, daß in Hessen ein allgemeiner Abschiebungsstopp für Kurden aus der Türkei nach § 54 AuslG über den 20. November 1994 hinaus galt. Die oben wiedergegebenen Schreiben und Erlasse des Bundesministeriums des Innern und des Hessischen Innenministeriums nach diesem Zeitpunkt enthalten in keinem Fall einen Hinweis auf diese Vorschrift. In der Presseverlautbarung des Bundesministeriums des Innern vom 12. Dezember 1994, die Bestandteil des Erlasses vom selben Tage war, ist ausdrücklich ein allgemeiner Abschiebungsstopp für Kurden ohne Bezug zur PKK abgelehnt. Wenn das Bundesministerium des Innern dort abschließend dem Aufschub von Abschiebungen zustimmt, ist die Bedeutung dieser Erklärung nicht sicher. Bei oberflächlicher Betrachtung könnte sie sich auf der Zusammenarbeit mit der PKK verdächtige Personen beziehen. Im übrigen steht sie in eindeutigem Widerspruch zu der unmißverständlichen Mißbilligung eines allgemeinen Stopps.
Bei alledem genügt jedenfalls nicht die Erklärung des Bundesministeriums des Innern, aufgrund seiner Bindung an Recht und Gesetz sei keine andere als die von ihm gewählte Auslegung seiner Erklärungen möglich. Im übrigen spricht gerade die vom Bundesministerium des Innern geschilderte Entwicklung im Dezember 1994 dagegen, daß unter den Bundesländern eine einheitliche Auffassung über Art und Dauer eines allgemeinen Stopps herrschte und unter diesen Umständen nur noch das Einvernehmen des Bundesministers des Innern fehlte. Es kann dahinstehen, ob die Zustimmung des Bundesministers des Innern ein völlig gleichgerichtetes Vorgehen der Länder voraussetzt oder diese hinsichtlich Einzelheiten voneinander abweichen dürfen. Es ist jedenfalls weder dargetan noch für den Senat in dem vorliegenden Eilverfahren feststellbar, daß damals alle Bundesländer die Abschiebung von Kurden aus der Türkei für eine bestimmte Dauer ausgesetzt haben und die Regelungen hinsichtlich des Personenkreises (alle Kurden, alle Kurden aus den Notstandsgebieten, nur dort geborene oder zuletzt wohnhafte), der Ausnahmen (alle Straftaten, alle Ausweisungsgründe, nur bestimmte Delikte) und der Laufzeit (ein Monat, bis auf weiteres) wenigstens im wesentlichen übereinstimmten. Schließlich spricht es gegen eine Zustimmung des Bundesministeriums des Innern im Sinne des § 54 Satz 2 AuslG, daß der Auskunft vom 4. Juli 1995 zufolge in den Jahren 1994 und 1995 keine Aussetzung der Abschiebung türkischer Staatsangehöriger kurdischer Volkszugehörigkeit gemäß § 43a Abs. 3 Satz 1 AsylVfG für Personen angeordnet worden ist, die in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen verpflichtet waren. Eine bundeseinheitliche Verfahrensweise ist aber nur gewährleistet, wenn auch diese Asylbewerber einbezogen werden, für die der Bund zuständig ist.
Handelte es sich danach bei den Erlassen des Hessischen Innenministeriums vom 13. Dezember 1994, 13. Januar 1995 und 24. Februar 1995 nicht eindeutig um Anordnungen nach § 54 AuslG und ist in den Erklärungen des Bundesministeriums des Innern vom 12. Dezember 1994, 12. Januar 1995 und 23. Februar 1995 nicht ein Einvernehmen im Sinne des § 54 Satz 2 AuslG zu sehen, widerspricht dieses Ergebnis zumindest teilweise der Entscheidung des beschließenden Senats vom 17. März 1995 in dem Verfahren 12 TH 3451/94; dort hatte der Senat nämlich in einer Hilfserwägung zu der Auffassung geneigt, das Bundesministerium des Innern habe seine Zustimmung zu einem hessischen Erlaß bis Mitte März 1995 erklärt. Diese Ansicht beruhte allein auf der dahingehenden Erklärung des Bundesministeriums des Innern in dem Schriftsatz vom 15. März 1995, die sich bei jetzt möglicher näherer Betrachtung als unzutreffend erweist. Zu dieser damaligen Fehleinschätzung hat im übrigen das Hessische Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz wesentlich beigetragen, da es die damalige Anfrage des Senats nicht beantwortet hat.
Welche Rechtsnatur die zuletzt genannten Erlasse des Hessischen Innenministeriums in Wirklichkeit hatten und ob die Anordnung eines allgemeinen Verfahrensstillstands allgemein oder im Bereich des § 54 AuslG überhaupt zulässig ist (vgl. dazu auch Bryde, a.a.O., S. 9, 57 f.), braucht hier nicht entschieden zu werden. Der neue Abschiebungsstopp des Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz knüpft nämlich als solcher an den am 20. November 1994 ausgelaufenen vom 20. Mai 1994 an. Zumindest kann und muß dies zugunsten des Antragstellers und des Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz im vorliegenden Eilverfahren angenommen werden.
cc) Da die Geltungsdauer der Erlasse vom 20. Mai 1994 und vom 13. Juni 1995 insgesamt zwölf Monate beträgt, war eine Zustimmung des Bundesministeriums des Innern nur entbehrlich, wenn sich die maßgebliche Sachlage zwischenzeitlich in einem Maße geändert hatte, daß nicht mehr von demselben Aussetzungsvorgang gesprochen werden kann. Dies war indes auch unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 3. Juli 1995 nicht der Fall.
Die für die Asylanerkennung nach Art. 16a Abs. 1 GG und die Feststellung der Voraussetzungen des asylrechtlichen Abschiebungshindernisses des § 51 Abs. 1 AuslG maßgebliche Lage der Kurden stellt sich für den beschließenden Senat nach ständiger Rechtsprechung wie folgt dar: Angehörige der kurdischen Bevölkerungsgruppe in der Türkei unterliegen zumindest seit Beginn des Jahres 1994 einer Gruppenverfolgung in den Notstandsgebieten des Ostens und Südostens der Türkei, ihnen steht aber grundsätzlich eine interne Fluchtalternative in den übrigen Gebieten, insbesondere in den westtürkischen Großstädten zur Verfügung (zuletzt Urteil vom 17.07.1995 - 12 UE 2146/94 -). Eine Änderung der insoweit relevanten Verhältnisse in den letzten Monaten konnte der Senat ebensowenig feststellen wie andere Oberverwaltungsgerichte. Das OVG Schleswig-Holstein verneint zwar in seinem nicht rechtskräftigen Urteil vom 26. April 1995 (4 L 18/95) als einziges Berufungsgericht eine inländische Fluchtalternative. Diese Entscheidung beruht aber ebenfalls nicht auf der Feststellung, daß sich die Lebensumstände für Kurden in der westlichen Türkei in den letzten Monaten seit November 1994 wesentlich verschlechtert haben.
Die als Grundlage für den allgemeinen Abschiebungsstopp vom 13. Juni 1995 herangezogene humanitäre Situation ist nach der oben genannten Stellungnahme des Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz durch Menschenrechtsverletzungen geprägt. Die Hinweise auf die Regierungserklärung des Hessischen Innenministers vom 21. Juni 1995, den Lagebericht des Auswärtigen Amts vom 24. Januar 1995, den Bericht des Auswärtigen Amts über die asylrelevante und abschiebungsrelevante Lage Türkei mit Stand vom 13. März 1995 und andere Informationsquellen lassen jedoch nicht erkennen, daß sich die allgemeine Lage für Kurden in dem Zeitraum zwischen Mitte/Ende November 1994 und Mitte Juni 1995 verändert hat. Es ist auch nicht dargetan oder erkennbar, daß das Ergebnis der Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags am 15. März 1995 für eine derartige Situationsänderung spricht. Wenn "insbesondere auch die Äußerungen der türkischen Politiker den Eindruck verstärkt haben, daß ein erhebliches Risiko für abgeschobene Kurden besteht", dann wird damit eine gleichbleibende Lage und keine Änderung beschrieben.
Unter diesen Umständen kommt es nicht entscheidend darauf an, daß im übrigen gute Gründe für die Notwendigkeit der Veröffentlichung von nach § 54 AuslG ergangenen Abschiebungsstopps sprechen und der Erlaß vom 13. Juni 1995 deshalb schon mangels öffentlicher Bekanntmachung unwirksam sein kann. Der Senat stimmt grundsätzlich den vom OVG Nordrhein-Westfalen (a.a.O.) dazu angestellten Überlegungen zu (vgl. auch Gerhardt, NJW 1989, 2233, 2239; Hilf, NVwZ 1989, 400, 408; Jarass, NJW 1987, 1230).
dd) Selbst wenn der Abschiebungsstopp vom 13. Juni 1995 trotz alledem als wirksam zu behandeln wäre, könnte sich der Antragsteller wahrscheinlich nicht hierauf berufen, weil er zumindest nach summarischer Prüfung unter die Ausnahmeregelung fällt.
Er hat sein Asylverfahren in Hessen betrieben, und für ihn ist auch keine Ausländerbehörde außerhalb Hessens zuständig. Er erfüllt aber offensichtlich die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des § 46 Nr. 2 AuslG, weil er sich zumindest längere Zeit ohne Aufenthaltsgenehmigung und auch ohne Duldung weiter im Bundesgebiet aufgehalten und sich damit im übrigen auch nach § 92 Abs. 1 Nr. 1 AuslG strafbar gemacht hat. Insoweit kommt es nicht darauf an, daß er zeitweilig im Hinblick auf anhängige Gerichtsverfahren und auf das noch nicht beendete Petitionsverfahren nicht abgeschoben worden ist. Dies ändert grundsätzlich nichts daran, daß er sich damit eines nicht nur vereinzelten oder geringfügigen Verstoßes gegen Rechtsvorschriften schuldig gemacht hat. Ob er deshalb ausgewiesen werden kann, ist insoweit unbeachtlich, weil nach dem Erlaß vom 13. Juni 1995 bereits die Erfüllung des Tatbestands des § 46 Nr. 2 AuslG die Anwendung des Abschiebungsstopps ausschließt.
5. Die Entscheidungen über die Kosten und den Streitwert für das Beschwerdeverfahren ergeben sich aus § 154 Abs. 2 VwGO und §§ 13 Abs. 1, 20 Abs. 3 GKG.
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References: § 13
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 § 97
 § 80
 § 123
 § 100
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 § 69
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 § 53
 § 54
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 § 58
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 § 30
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