Source: https://kuria.birosag.hu/hu/onkugy/kof503720184-szamu-hatarozat
Timestamp: 2020-07-05 20:17:03+00:00

Document:
Köf.5.037/2018/4. számú határozat | Kúria
Köf.5.037/2018/4. számú határozat
Az ügy száma: Köf.5037/2018/4.
Az érintett önkormányzat: Budapest Főváros XVI. Kerület Önkormányzata
Az érintett önkormányzat képviselője: Dr. Jakab János ügyvéd
- megállapítja, hogy Budapest Főváros XVI. Kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a fás szárú növények védelméről, kivágásáról és pótlásáról szóló 20/2017. (IX. 26.) számú önkormányzati rendelete 9. § (5) bekezdése, valamint az 1. számú
függelék 2. pontja törvénysértő, ezért a 9. § (5) bekezdését és az 1. számú függelék 2. pontját a kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal, 2017. szeptember 27. napjával megsemmisíti;
- megállapítja, hogy a megsemmisített rendelkezések nem alkalmazhatók a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben;
[1] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt folyamatban lévő 30.K.30.931/2018/15. számú per tárgya önkormányzati hatósági üggyel kapcsolatos közigazgatási jogvita elbírálása. A per tényállása szerint I. és II. rendű felperesek a B. ... hrsz.-ú, ténylegesen B. ... kerület B. utca 64. szám alatt található ingatlan tulajdonosaiként 2017. október 6-án 1 darab kéttörzsű keleti tuját (törzsátmérője: 24+25 cm), 1 darab kéttörzsű tiszafát (törzsátmérője: 18+20 cm), 1 darab fenyőfát (törzsátmérője: 29 cm) kivágtak, illetve 1 darab diófát (törzsátmérője: 55 cm) visszacsonkoltak a polgármester engedélye nélkül. Az elsőfokú hatóságként eljáró Budapest Főváros XVI. Kerületi Önkormányzat polgármestere ezért – a határozatban megjelölt – 10 darab díszfa ültetésére, továbbá 87 darab díszfa pénzbeli megváltására, ez utóbbi értékének megváltásaként 5 220 000 forint megfizetésére kötelezte a felpereseket.
[2] A fellebbezés folytán eljárt alperes az elsőfokú határozatot helybenhagyta a Budapest Főváros XVI. Kerület Önkormányzat Képviselő-testületének a fás szárú növények védelméről, kivágásáról és pótlásáról szóló 20/2017. (IX. 26.) számú önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 9. § (5), (7)-(8) bekezdése és 11. § (2) bekezdése alapján. A felperesek a másodfokú határozattal szemben keresetet terjesztettek elő.
[4] A fenti tényállás alapján a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 2018. október 15-én kelt 30.K.30.931/2018/15. számú végzésében a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 144. §-a alapján a per tárgyalását felfüggesztette, és indítványozta a Kúria Önkormányzati Tanácsánál az Ör. 9. § (2) és (5) bekezdésének, valamint az 1. számú függelék 2. pontjának törvényességi vizsgálatára irányuló nemperes eljárást.
[5] Az Ör. 9. § (1)-(2) bekezdése értelmében engedély nélküli fakivágás esetén a polgármester rendelkezik a fa pótlásáról, annak pénzben történő megváltásáról. Amennyiben a fakivágással érintett ingatlan előtti zöldterületen pótlásra nincs lehetőség, a pótlást pénzbeli megváltással kell teljesíteni. Az Ör. 9. § (5) bekezdése alapján a visszapótlására telepítendő fák számának meghatározásához a kivágott össztörzsátmérő 300%-át kell alapul venni. A (6) bekezdés szerint a pótlásra legalább 6 cm-es törzsátmérőjű fák alkalmazhatók.
[6] Az Ör. 1. számú függelék 2. pontja alapján a közterület és nem közterület megnevezésű ingatlanokon, engedély nélkül történő fakivágás esetén a fapótlási egységár, mint kompenzációs intézkedés mértéke 6 cm-es törzsátmérővel rendelkező fa telepítése esetén egyaránt bruttó 60 000 Ft/darab. Ehhez képest az Ör. 8. § (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy amennyiben a nem közterület megnevezésű ingatlanon álló fa kivágása nem élet-, illetve vagyonvédelem miatt szükséges, a kivágott fák pótlásáról a kivágott fa törzsátmérőjének 100%-os mértékében gondoskodni kell, a fapótlási egységár mértéke 6 cm-es törzsátmérővel rendelkező fa telepítése esetén egyaránt bruttó 45 000 Ft/darab.
[7] Az indítványozó bíróság a környezet védelmének általános szabályos szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 48. § (2) bekezdésére, a fás szárú növények védelméről szóló 346/2008. (XII. 30.) Korm.rendelet 8. § (4) bekezdésére, valamint a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény 29. § (1) bekezdésére hivatkozással kifejtett álláspontja szerint kompenzációs intézkedésként pénzfizetést csak erre vonatkozó törvényi felhatalmazás alapján lehetett volna megállapítani. Márpedig a Kvt. felhatalmazása alapján nincs olyan rendelet, amely a jelen ügyben alkalmazandó bírságról rendelkezne.
[8] A bíróság álláspontja szerint az Ör. vitatott rendelkezései sértik a Mötv. 142/C. § (1) bekezdését, valamint a Ket. 94/A. § (1/a) bekezdését is. Megítélése szerint ugyanis a jelen ügyben megállapított megváltás (kompenzáció) az engedéllyel történő fakivágáshoz képest is oly mértékű (tekintve, hogy a törzsátmérőt 300%-kal kell számolni), hogy a fizetendő kompenzáció egyértelműen bírság jellegű. Azzal, hogy az Ör. a nem közterületi ingatlanon álló fa engedély nélküli kivágásának fapótlási egységáránál, mint kompenzációs intézkedésnél kizárólag a kivágott fák törzsátmérőjére van figyelemmel, a szankció nem kapcsolódik a jogsértés jellegéhez.
[9] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 140. § (1) bekezdése alapján, a 42. § (1) bekezdése értelmében hívta fel az érintett önkormányzatot az indítványra vonatkozó nyilatkozata előterjesztésére.
[10] Az önkormányzat védiratot terjesztett elő, melyben kérte a bírói indítvány elutasítását. Az önkormányzat kifejtette, hogy a kerületben az elmúlt időszakban gyakorivá vált a telkek minél nagyobb mértékben történő beépítése céljából való fakivágás. Ezzel a kerületben – a kertvárosi jelleget megőrzendő – a fás szárú növények védelme fokozottan indokolt. Ezért döntött úgy az önkormányzat, hogy a természetbeni pótlás helyett a pénzbeli térítést helyezi előtérbe és alkalmazza a rendeletben.
[11] Az önkormányzat védiratában kiemelte, hogy az előre bejelentett, engedély birtokában történő fakivágás esetén az indítványban jelölt egyéb szempontok (pl. élet- és vagyonvédelem, az egyes fák típusai) is értékelendők a szankció alkalmazása során. Kifejtette továbbá, hogy az önkényes fakivágások korlátozása és az ettől való „elrettentés” olyan indokok, amelyek megalapozzák a rendeletben meghatározott mértékű bírságot.
[13] A Kúria Önkormányzati Tanácsa az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.
[14] A Kp. 140. § (1) bekezdése alapján az indítványra a keresetlevél szabályait kell alkalmazni. A Kp. 37. § (1) bekezdés f) pontja szerint az indítványnak tartalmaznia kell a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékai előadásával. Jelen indítvány (végzés) indokolása mindezeket a bíróság álláspontjaként tartalmazza, ezért az érdemi elbírálásnak nem volt akadálya.
[15] A Kúria Önkormányzati Tanácsa először az Ör. tartalmának a preambulumában hivatkozott törvényi felhatalmazással (Kvt. 46. § (1) bekezdés c) pontja és a 48. § (2) bekezdése) való összhangját vizsgálta meg.
[16] A Kvt. 46. § (1) bekezdés c) pontja értelmében a települési önkormányzat (Budapesten a Fővárosi Önkormányzat is) a környezet védelme érdekében a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz.
[17] Az Ör. – a szabályozás célját („a fás szárú növények rongálásának, értéke csökkenésének és pusztításának megakadályozása, a zöldterületi és zöldfelületi területeken a növényállomány indokolatlan megszűnésének, károsodásának megelőzése, elhárítása, és a bekövetkezett károsodás csökkentése, valamint az indokoltan megszűnő zöldterület, zöldfelület növényállományának pótlásáról való gondoskodás”) meghatározó – 1. §-a tehát a Kvt. 46. § (1) bek. c) pontjával összhangban áll.
[18] A Kvt. 48. § (2) bekezdése alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben más törvény hatálya alá nem tartozó egyes fás szárú növények védelme érdekében tulajdonjogot korlátozó előírásokat határozhat meg. Az Ör. 2. § (1) bekezdése szerint a rendelet hatálya - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - kiterjed a Budapest XVI. kerület közigazgatási határán belül minden ingatlanra, azok teljes fás szárú növényállományára (különös tekintettel az Önkormányzat helyi jelentőségű természeti értékeire), függetlenül attól, hogy tulajdonosa, üzemeltetője, bérlője, haszonélvezője, használója természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet. A (2) bekezdés értelmében a rendelet hatálya nem terjed ki – többek között – a fás szárú növények védelméről szóló kormányrendelettel szabályozott esetekre, valamint az eltérő szabályt megállapító külön törvény hatálya alá tartozó fás szárú növényekre.
[19] Kizáró törvényi rendelkezés hiányában az önkormányzatnak jogában állt a szabályozást a nem közterületi ingatlanokra is kiterjeszteni és környezetvédelmi szempontból tulajdoni korlátozást (fakivágás engedélyhez kötése, pótlás előírása) elrendelni, ezért az Ör. – a nem közterületi ingatlanon álló fa engedéllyel történő kivágására és pótlására vonatkozó – 8. §-a a törvényi felhatalmazással szintén összhangban van.
[20] Ezt követően a Kúria Önkormányzati Tanácsának abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az Ör.-ben – a Kvt. 48. § (2) bekezdése felhatalmazó rendelkezése alapján – milyen mértékben rendelhető el jogszerűen nem közterületi ingatlanokat érintő tulajdoni korlátozás és az engedély nélküli fakivágás, mint jogellenes cselekmény szankcionálása milyen módon (természetben, pénzben, vagy mindkettőben) lehet törvényes.
[(1) „A polgármester az engedély nélküli fakivágás esetén rendelkezik a fa pótlásáról, annak pénzben történő megváltásáról. A pótlási kötelezettséget pénzbeli megváltással kell teljesíteni, amennyiben a helyben történő és a fakivágással érintett ingatlan előtti közterületi zöldsávban történő pótlásra nincs lehetőség. Pótlási kötelezettség úgy is teljesíthető, hogy a pótlásra előírt fa darabszámának egy részét a kivágással érintett ingatlanon ültetik el, vagy a 8. § (13) a-c) pontja szerint és a fennmaradó törzsátmérő alapján számítandó, pótlandó faegyed pedig pénzben váltandó meg.]
(2) Amennyiben a hatósági döntésben megállapított határidőn belül a kivágott fák után szükséges fatelepítést nem, vagy csak részben teljesítették, akkor az el nem telepített számú fa helyett 15 napon belüli pénzbeli megváltás írható elő.
(5) A kivágott fa visszapótlására telepítendő fák számának meghatározásához a kivágott össztörzsátmérő 300%-át kell alapul venni.”
„1. számú függelék a 20/2017. (IX.26.) önkormányzati rendelethez
[1. Közterület és nem közterület megnevezésű ingatlanokon engedéllyel, illetve a 8. § (8) bekezdésében foglaltak szerint 3 napon belül, bejelentés alapján végzett fakivágás esetén a fapótlási egységár, mint kompenzációs intézkedés mértéke a 6 cm-es törzsátmérővel rendelkező fa telepítése esetén egyaránt bruttó 45.000 Ft/darab.]
2. Közterület és nem közterület megnevezésű ingatlanokon, engedély nélkül történő fakivágás esetén a fapótlási egységár, mint kompenzációs intézkedés mértéke a 6 cm-es törzsátmérővel rendelkező fa telepítése esetén egyaránt bruttó 60 000 Ft/darab.
[22] Az Ör. 9. § (1) bekezdés első mondata szerint fő szabály az engedély nélkül kivágott fa pótlása, annak pénzben történő megváltása. Az (1) bekezdés második mondata alapján csak pénzbeli megváltással kell a pótlási kötelezettséget megvalósítani, ha pótlásra – az érintett ingatlan előtti közterületi zöldsávban – nincs lehetőség. A Kúria rámutat arra az ellentmondásra, hogy az indítvány szerint kompenzációként pénzfizetést nem lehet előírni törvényi felhatalmazás hiányában, ennek ellenére az indítványozó bíróság az Ör. 9. § (1) bekezdésének megsemmisítését nem kéri.
[23] A Kvt. 101. § (1) bekezdése alapján a környezethasználó a Kvt.-ben meghatározott és más jogszabályokban szabályozott módon büntető jogi, polgári jogi és közigazgatási jogi felelősséggel tartozik tevékenységének a környezetre gyakorolt hatásaiért. A közigazgatási jogi felelősség szabályait a Kvt. 102/A. § (2) bekezdése határozza meg, melynek b) pontja értelmében „kiegészítő helyreállítási intézkedésként amennyiben az elsődleges helyreállítási intézkedés nem vezet eredményre,
[24] A fás szárú növények védelméről szóló 346/2008. (XII. 30.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdése a közterületen lévő fák kivágása esetén szabályozza a pótlási kötelezettség teljesítését. A (4) bekezdése értelmében „amennyiben a fás szárú növény pótlása a földrészlet adottsága miatt nem vagy csak részben teljesíthető, a pótlást a jegyző által kijelölt más ingatlanon történő telepítéssel kell teljesíteni. Amennyiben ilyen ingatlan a település beépítettsége miatt nem jelölhető ki, a jegyző a használót a települési önkormányzat által rendeletben meghatározott kompenzációs intézkedés megtételére kötelezi.”
[25] A fenti szabályozás alapulvételével a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy kompenzációs intézkedés rendeletben történő előírására az önkormányzat jogszabályi felhatalmazással bír, mely intézkedés mibenlétét és formáit, valamint az engedély nélküli fakivágás esetén alkalmazható szankciót a jogszabály nem határozza meg, ezért az önkormányzat származékos jogalkotási jogkörében szabadon dönthet annak lehetséges formáiról. Így kompenzációs intézkedésként pénzbeli megváltás előírása az Ör. indítványban megjelölt Ör. 9. § (2) bekezdésében önmagában nem jogszabálysértő, ezért annak megsemmisítése nem indokolt, ugyanakkor az Ör.-ben megállapított kompenzáció mértékét tekintve nincs összhangban a Kvt. 102/A. § (2) bekezdés b) pontjával.
[26] A Kúria hangsúlyozza, hogy a kompenzáció nem tartalmazhat az engedély nélküli fakivágás, mint jogellenes cselekmény esetén alkalmazható egyéb szankciót. Jellemzően ilyen szankció a környezetvédelmi bírság, melynek kiszabására az alábbi jogszabályhelyek adnak felhatalmazást az önkormányzat számára.
[27] A Kvt. 58. § (2) bekezdésének a) pontja szerint a települési önkormányzati környezetvédelmi alap bevételei körébe tartozik a települési önkormányzat által jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírság teljes összege. A Kvt. 106. § (1) bekezdése szerint „aki jogszabályban, hatósági határozatban, közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktusban megállapított, közvetlenül vagy közvetve a környezet védelmét szolgáló előírást megszeg, illetve határértéket túllép, a jogsértő magatartás súlyához – így különösen az általa okozott környezetszennyezés, illetőleg környezetkárosítás mértékéhez, időtartamához és ismétlődéséhez – igazodó környezetvédelmi bírságot köteles fizetni.”
[28] A Kvt. 110. § (7) bekezdés 6. pontja felhatalmazza a Kormányt, hogy a környezetvédelmi bírságok fajtáit és mértékét, megállapításának módját rendeletben megállapítsa. A fás szárú növények védelméhez (pótlásához) kapcsolódó környezetvédelmi bírság tárgyú rendeletet azonban a kormány ezidáig nem alkotott, ebből következően az önkormányzat bírságolási tevékenységére az általános szabályok irányadóak.
[29] Helyesen utalt a bírói indítvány arra, hogy az önkormányzati rendeletben előírt kötelezettségek elmulasztása miatti jogkövetkezmények (közigazgatási szankciók) alkalmazására felhatalmazást a 2018. január 1-jei hatállyal hatályba lépett Mötv. 142/C. § (1) bekezdése adja meg. Ugyanezen § (2) bekezdése alapján a bírság felső határát az önkormányzati rendeletben a jogsértés jellegével arányban kell megállapítani.
[30] A Kúria ezzel összefüggésben utal arra, hogy az Ör. megalkotásakor még az indítványban megjelölt Ket. közigazgatási bírságra vonatkozó 94/A. §-a volt hatályban, melynek (1a) bekezdése értelmében „a helyi önkormányzat képviselő-testületének rendelete alapján megállapítható közigazgatási bírság felső határa – a jogsértő személyétől függően – természetes személyek esetén kétszázezer forint, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetén kétmillió forint lehet. A közigazgatási bírság felső határát az önkormányzati rendeletben a jogsértés jellegével arányban kell megállapítani.”
[31] A Kúria Önkormányzati Tanácsa a fenti rendelkezések értelmezése és összevetése alapján a következőket állapítja meg.
[32] Az Ör. szabályozása az engedély nélkül kivágott fák pótlására megállapított kompenzációt szankciós jellegűvé, kvázi bírsággá teszi, amit védiratában az önkormányzat is elismert azzal, hogy a pótlás/kompenzáció célját az „elrettentés”-ben jelöli meg. (védirat 2.o. 9. bekezdés), ezzel a két – a fakivágáshoz kapcsolódó – jogkövetkezményt, a pótlást/kompenzációt és a bírságot együttesen kezelte.
[33] Az Ör. 9. § (5) bekezdése a pótlási kötelezettséget a fák darabszámát tekintve az Ör. 8. § (6) bekezdésében, az engedélyezett fakivágás esetére előírt 100%-os mértékű pótláshoz viszonyítva háromszorosára növeli. Ha a pótlás természetben nem lehetséges, akkor a pénzbeli kompenzáció esetén alkalmazandó 45 000 Ft/darab egységár (1. számú függelék 1. pontja) helyett a 60 000 Ft/db egységár előírása az 1. számú függelék 2. pontjában a károsodott környezeti elem becsült költségét meghaladó bírság szankciót is tartalmaz.
[34] A vonatkozó Kvt.-beli szabályozás a fentiek szerint különbséget tesz a – károsodott környezeti elem vagy szolgáltatás becsült költségével megegyező mértékű – kompenzáció, illetve jogellenes cselekmény esetén kiszabható környezetvédelmi bírság között. A Kúria álláspontja szerint a két jogintézmény nem szabályozható azonos feltételek mentén, tekintettel arra, hogy eltérő a céljuk, ebből következően a mértékük is. A kompenzáció alapvetően/vagy köznapi értelemben kiegyenlítést, ellenszolgáltatást, megtérítést, ellensúlyozást jelent, nem jogellenes cselekményhez kapcsolódó jogkövetkezmény, ebből következően nem kapcsolódik hozzá büntető jelleg. Ezzel ellentétben a környezetvédelmi bírság, mely a közigazgatási bírság körébe tartozik, egyértelműen jogellenes cselekményhez kapcsolódó, a címzett számára hátrányos jogkövetkezményt, azaz szankciót jelent, melyben a büntetés (annak objektív és szubjektív célja) nyilvánvalóan kifejeződik.
[35] A rendelet megalkotásakor törvénybe ütközött az Ör. vitatott 9. § (5) bekezdése és az 1. számú függelék 2. pontja abból az okból is, hogy mértékét tekintve a kompenzációt az engedély nélküli fakivágás miatt az akkor még hatályban volt Ket. 94/A. § (1a) bekezdése alapján kiszabható közigazgatási bírságtól nem választotta el, emiatt a szankció a Ket.-ben meghatározott felső határt (200 000 forintot) jelentősen túllépheti. Törvénysértő továbbá az Ör. előbbi rendelkezése a tekintetben is, hogy a kompenzáció (egyben bírság) összegének megállapításánál a Ket. 94/A. §-ában meghatározott mérlegelés körébe tartozó esetekre nincs figyelemmel, azaz az engedély nélküli fakivágás esetén nem vizsgálja a cselekményhez kapcsolódó egyéb körülményeket (pl. élet- és vagyonbiztonság), másrészt az engedéllyel rendelkező és az engedély nélküli fakivágáshoz kapcsolódó jogkövetkezményeket. Törvénysértő a szabályozás a 2018. január 1. napjától hatályos Mötv. 142/C. § (2) bekezdése alapján is, mivel a vitatott rendelkezések a kompenzációként előírható szankció jogsértéssel arányban álló felső határát nem állapítják meg.
[36] Összefoglalva, az Ör. indítványban hivatkozott 9.§ (5) bekezdése, valamint az 1. számú függelék 2. pontja a fentiek szerint jogszabálysértő, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa az Ör. törvénysértő rendelkezéseit a Kp. 146. § (1) bekezdése alapján megsemmisítette. Az általános alkalmazási tilalomról a Kp. 147. § (1) bekezdése rendelkezik, melynek mellőzését a (2) bekezdésben foglaltak szerint a Kúria jelen eljárásban nem tartotta indokoltnak.
[37] A nem közterületi ingatlanon engedéllyel, vagy engedély nélkül végzett fakivágás esetén a pótlás mellett vagy helyett kompenzációs intézkedésként a károsult környezeti elem becsült költségével egyenértékű pénzbeli megváltás is előírható.
[38] A kompenzáció az engedély nélküli kivágás esetén sem tehető szankciós jellegűvé. A jogellenes cselekmény jogkövetkezménye a jogsértés súlyával arányban álló közigazgatási bírság kiszabása lehet.
[39] A Kúria az indítványt a Kp. 141. § (2) bekezdése szerint tárgyaláson kívül bírálta el.
[40] Jelen eljárásban a Kp. 141. § (4) bekezdése alapján az önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló eljárásban a feleket teljes költségmentesség illeti meg és saját költségeiket maguk viselik.
[41] A Magyar Közlönyben történő közzététel a Kp. 146. § (2) bekezdésén, a helyben történő közzététel a Kp. 142. § (3) bekezdésén alapul.
[42] A határozat elleni jogorvoslatot a Kp. 116. § d) pontja és a 146. § (5) bekezdése zárja ki.

References: Kúria

 bíróság 
 bíróság 
 Bíróság 
 Bíróság 
 Kúria 
 bíróság 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 bíróság 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria 
 Kúria