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Timestamp: 2020-07-03 09:28:59+00:00

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﻿ SENTENCIA 2014-00217/4846-2014 DE NOVIEMBRE 16 DE 2017
SENTENCIA 2014-00217 DE 16 DE NOVIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:EVENTOS EN LOS QUE UNA ENTIDAD SOBRE PASA EL TERMINO PARA EXPEDIR ACTO ADMINISTRATIVO SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS. SE SEÑALÓ QUE SI LA ENTIDAD COMPETENTE PARA EXPEDIR EL ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE LAS CESANTÍAS SOBREPASA EL TERMINO PARA EMITIRLO, POR SU CULPA Y NO DEL SOLICITANTE, NO ES PROCEDENTE INFERIR QUE EL TÉRMINO DE LA SANCIÓN MORATORIA EMPIEZA A CONTARSE DESDE LA FIRMEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO TARDÍAMENTE, TODA VEZ QUE ELLOS ATENTARÍA CONTRA LA NORMATIVIDAD, QUE ES DARLE UN TIEMPO PRUDENCIAL A LA ENTIDAD PARA QUE REALICE EL PROCEDIMIENTO INTERNO DE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE UNA PRESTACIÓN SOCIAL QUE LE PERTENECE AL SERVIDOR PÚBLICO POR EL SOLO HECHO DE LABORAR EN LA ENTIDAD. IGUALMENTE, SE DETERMINÓ QUE LOS 5 DÍAS DE EJECUTORIA, ES PARA AQUELLAS PETICIONES RADICADAS EN VIGENCIA DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:AUXILIO DE CESANTÍAS, ACTO ADMINISTRATIVO, ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, CESANTÍAS, INDEMNIZACIÓN MORATORIA, SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO DEL SALARIO
Sentencia 2014-00217/4846-2014 de noviembre 16 de 2017
Rad.: 73001-23-33-000-2014-00217-01
Número interno: 4846-2014
Demandante: Álvaro Gerardo Insuasti Camacho
Sentencia O-143-2017
1. ¿Al señor Álvaro Gerardo Insuasti Camacho, en calidad de docente oficial, le es aplicable el régimen de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, contemplado en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006?
2. ¿El señor Álvaro Gerardo Insuasti Camacho tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por el presunto pago tardío de las cesantías definitivas?
¿Al señor Álvaro Gerardo Insuasti Camacho, en calidad de docente oficial, le es aplicable el régimen de sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, contemplado en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006?
En lo referente al reconocimiento y pago de las cesantías el ordinal 3° del artículo 15, ibidem,(13) determinó que a los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, se les aplicaría el sistema de cesantías con retroactividad, y a los docentes nacionalizados vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1990 y aquellos del orden nacional, se les designaría un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses.(14)
Así mismo, hay otras providencias de esta Sección,(15) donde efectivamente se concedió el derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas para los docentes, conforme a las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, sin realizar un análisis de fondo sobre su aplicabilidad al caso de los docentes.
En resumen, la sanción moratoria que regula la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2016 se aplica a los docentes porque:(16)
• La normativa se ocupó en fijar términos perentorios para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías de todos los servidores públicos, y para el caso de mora fijó una sanción.
• Es una garantía del derecho al pago oportuno del salario contenido en el inciso 3° del artículo 53 de la Constitución Política y en el Convenio 95 de la OIT, aprobado mediante Ley 54 de 1962; dentro del cual hace parte las cesantías.
• El pago de la cesantía debe ser oportuna pues la misma tiene por finalidad satisfacer la necesidad inmediata que ocasionó el retiro de la misma.
En sede de revisión la Corte Constitucional observó dicho panorama y mediante la sentencia de unificación número SU-336 de 2017,(17) resaltó la disparidad de criterios originada con la postura inicial del Consejo de Estado y amparó los derechos de los accionantes al concluir, tal como ya lo había hecho el Consejo de Estado en las decisiones proferidas desde febrero de 2015, que a los docentes sí les son aplicables las normas de sanción por mora en el pago de cesantías, por lo siguiente:
• El auxilio de cesantía es una prestación social creada con el fin de proteger al trabajador, ya sea en el caso de quedar sin el empleo o porque las solicite para cubrir gastos en educación, mejoramiento o compra de vivienda.(18)
• La sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías (parciales o definitivas) es un castigo legal al empleador estatal moroso y a favor del servidor público, cuyo propósito es resarcir los daños que se causan a este último con el incumplimiento en el reconocimiento y pago de la prestación.(19)
• En efecto, es un régimen drástico a efectos de que los empleadores del sector público no retarden injustificadamente el pago de tales prestaciones, sin que para ello tenga que ver el régimen aplicable y en tanto que una de sus razones fue la de prevenir situaciones anómalas que se pudieron presentar en algunas entidades públicas.(20)
• En efecto, las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, no excluyeron de la aplicación a regímenes especiales, por el contrario, incluyó a todos los trabajadores y servidores del Estado (servidores públicos),(21) sin perjuicio de lo previsto para los afiliados al Fondo Nacional del Ahorro. En este caso, los docentes oficiales son servidores públicos.(22)
• Aplicar este régimen garantiza el derecho a la seguridad social, a la igualdad y condición más beneficiosa de los docentes oficiales.(23)
Afirmación que reiteró en la Sentencia C-486 de 2016, en la cual expuso que si bien los docentes no forman parte de los servidores públicos, su situación podía asimilarse porque: 1. El artículo 2º del Estatuto Docente los definió como empleados oficiales del régimen especial, 2. El artículo 2.º de la Ley 115 de 1994, Ley General de Educación, los denominó servidores públicos del régimen especial y 3. Los docentes oficiales forman parte de la Rama Ejecutiva y sus funciones se desempeñan dentro de las secretarías de educación territoriales.
No obstante lo anterior, la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción […]”(24).
De los argumentos expuestos se sigue que no existe ninguna contradicción entre el régimen especial de los docentes y la Ley 1071 de 2006. De hecho, esta última se entiende como un complemento y desarrollo legal del artículo 53 superior que garantiza la seguridad social a los trabajadores, máxime si se tiene en cuenta que las cesantías, sin dubitación alguna, hacen parte de la Seguridad Social Integral. […]”(25)
7.2.1.1. En conclusión: como la Ley 91 de 1989 no determinó términos para el pago de cesantías, ni sanciones como consecuencia de ello, es procedente la aplicación de la Ley 244 de 1995 subrogada por la Ley 1071 de 2006, para los docentes, por cuanto éstas tienen como destinatarios los servidores públicos sin distinción alguna y dada la finalidad de este régimen sancionatorio.
¿El señor Álvaro Gerardo Insuasti Camacho tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por el presunto pago tardío de las cesantías definitivas?
Procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado,(26) indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis:
“[…] Cuando la administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, esdecir,quince(15)díashábilesquetienelaentidadparaexpedirlaresolución,máscinco(5)díashábilesquecorrespondenalaejecutoria,eneleventodequelaresolucióndereconocimientohubieresidoexpedida,conlasalvedadaquealudeelmismoprecepto,máscuarentaycinco(45)díashábilesapartirdeldíaenquequedóenfirmelaresolución,parauntotalde65díashábiles,transcurridosloscualessecausarálasanciónmoratoria […]”.
En este punto se aclara que los 5 días de ejecutoria a los que hace referencia la jurisprudencia en cita, es para aquellas peticiones radicadas en vigencia del CCA; por tanto, las peticiones que son radicadas a partir de 2 de julio de 2012 (fecha en la que entró en vigencia el CPACA) el término de ejecutoria que debe contabilizarse es de 10 días, como sucede en el caso en concreto, pues la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas se hizo el 5 de septiembre de 2012, es decir, posterior a la entrada en vigencia del CPACA, por lo que en este caso se contará el término de 10 días hábiles que corresponderán a la ejecutoria.
Por lo tanto, es con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que se cubren tanto las cesantías de los docentes afiliados a este, como la sanción moratoria que se cause por la su pago oportuno, sin que tenga responsabilidad alguna el ente territorial, quien solo actúa en nombre del fondo.
El demandante solicitó el reconocimiento y pago de unas cesantías definitivas el 5 de septiembre de 2012,(27) las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución 71000495 de 18 de febrero de 2014.(28) Con ello se denota que la entidad sobrepasó el término consagrado en el artículo 4° atrás citado, dado que los 15 días hábiles con los que contaba para expedir la resolución correspondiente fenecieron el 26 de septiembre de 2012.
Corolario, se deben contar los 45 días aludidos a partir del vencimiento de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, y se adicionan 10 días de ejecutoria del acto administrativo.(29) Es decir a partir del 11 de octubre de 2012 empezó a correr el término de 45 días para el pago, el cual feneció el 17 de diciembre de 2012.
Ahora bien, conforme al recibo de pago expedido por el banco BBVA,(30) el pago de la cesantía definitiva fue efectuado el 8 de abril de 2014.
Visto lo anterior, la entidad demandada incurrió en mora frente a su obligación de efectuar el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas solicitadas por el demandante, mora que se causó durante el periodo comprendido del 18 de diciembre de 2012 al 7 de abril de 2014, es decir por 470 días (1 año, 3 meses y 20 días).
En conclusión: El señor Álvaro Gerardo Insuasti Camacho tiene derecho a que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconozca y pague la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071 de 2006, por el pago tardío de sus cesantías definitivas. Así mismo, se declarará probada la excepción de inexistencia de la obligación demandada propuesta por el municipio de Ibagué.
Ahora, si bien es cierto que en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2016 no se consagró expresamente la prescripción frente a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, ello no quiere decir que la sanción moratoria es imprescriptible, pues una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles.(31)
Conforme a lo expuesto, ante la ausencia de norma expresa que regule esta figura respecto del derecho laboral que aquí se reclama, por analogía se debe aplicar el artículo 151 del C.P.T.,(32) que señala:
En el caso sub examine, el demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria contemplada en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006 el 26 de febrero de 2014 (fls. 9 a 11), por el no pago oportuno de las cesantías definitivas; esta fue resuelta de manera negativa por medio del oficio 2014PQR4659 de 28 de febrero de 2014 (fls. 12 y 13); igualmente, instauró la demanda el 24 de abril de 2014 (fl. 22).
En conclusión: como el periodo de mora es del 18 de diciembre de 2012 al 7 de abril de 2014, no se configuró la prescripción extintiva de tres años contenida en el artículo 151 ibidem; por lo tanto, se declarará no probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada.
Por las razones que anteceden se revocará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda y en su lugar se declarará no probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada; y se declarará probada la excepción de inexistencia de la obligación a cargo del municipio de Ibagué, propuesta por el ente territorial.
Así mismo, se declarará la nulidad del oficio 2014PQR4659 de 28 de febrero de 2014, expedido por el Secretario de Educación Municipal de Ibagué, por medio del cual negó la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas reconocidas al demandante.
A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que reconozca y pague al demandante, la sanción moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías definitivas, consistente en un día de salario por cada día de retardo, en el periodo comprendido entre el 18 de diciembre de 2012 y el 7 de abril de 2014, inclusive; para la liquidación de los días de mora del año 2012, la entidad deberá tener en cuenta el salario que devengó el demandante en el año 2012, y los días de mora de 2014, con el salario de este último año.
Lo anterior porque no tiene asidero ni justificación legal que ante una solicitud de reconocimiento y pago de unas cesantías de fecha 5 de septiembre de 2012, el acto administrativo de reconocimiento haya sido expedido el 18 de febrero de 2014 y consecuente a ello, se haya pagado el 8 de abril de 2014; es decir, el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas se tardó más de un año, lo que denota una inactividad y desidia de la entidad Nación - Ministerio de Educación Nacional - FNPSM.
De conformidad con lo señalado en recientes providencias de esta Subsección(33) en el presente caso se impondrá condena en costas en ambas instancias a cargo de la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio, pues resulta vencida en el proceso de la referencia, conforme el ordinal 4º del artículo 365 del Código General del Proceso que señala “[…] Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias […]”, las cuales se liquidarán por el a quo.
1. Revocar la sentencia proferida el 14 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Tolima que denegó las pretensiones de la demanda en este asunto.
2. Declarar no probada la excepción de prescripción propuesta por la entidad demandada.
3. Declarar probada la excepción de inexistencia de la obligación demandada a cargo del municipio de Ibagué, propuesta por este ente territorial.
4. Declarar la nulidad del oficio 2014PQR4659 de 28 de febrero de 2014, expedido por el Secretario de Educación Municipal de Ibagué, por medio del cual negó la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas reconocidas al señor Álvaro Gerardo Insuasti Camacho.
5. Ordenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconocer y pagar al señor Álvaro Gerardo Insuasti Camacho, la sanción moratoria por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías definitivas, consistente en un día de salario por cada día de retardo, en el periodo comprendido entre el 18 de diciembre de 2012 y el 7 de abril de 2014, inclusive; para la liquidación de los días de mora del año 2012, la entidad deberá tener en cuenta el salario que devengó el demandante en el año 2012, y los días de mora de 2014, con el salario de este último año.
7. Condenar en costas en ambas instancias a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en favor del señor Álvaro Gerardo Insuasti Camacho, las cuales se liquidarán por el a quo.
10. De conformidad con el inciso 4º del artículo 76 del CGP, se acepta la renuncia al poder presentada por la apoderada de la parte demandada Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Paola Patricia Varón Vargas, obrante a folio 207.
11. De conformidad con los términos y para los efectos del poder obrante a folio 214, se reconoce personería adjetiva para actuar en nombre y representación de la parte demandada Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la abogada Elsa Xiomara Morales Bustos, identificada con cédula de ciudadanía 1.110.486.699 expedida en Ibagué y portadora de la tarjeta profesional 210.511 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada principal; así mismo, conforme a la sustitución del poder obrante a folio 213, a la abogada Luisa Fernández Castellanos, identificada con la cédula de ciudadanía 1.014.235.649 expedida en Bogotá y portadora de la tarjeta profesional 262.670 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada sustituta.
12. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
13 “[…] Artículo 15.
14 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección "A" - Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren - 25 de marzo de 2010 - Radicación 63001-23-31-000-2003-01125-01(0620-09) - Demandante: Aracelly García Quintero.
16 Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, de fecha 14 de diciembre de 2015, Radicación 66001-23-33-000-2013-00189-01(1498-14), demandante: Diva Liliana Diago del Castillo, demandado: Ministerio de Educación Nacional.
17 Sentencia de la Corte Constitucional de 18 de mayo de 2017, magistrado ponente (E) Iván Humberto Escrucería Mayolo.
18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 8 de junio de 2017, Radicación 17001-23-33-000-2013-00575-01(4374-14), demandante: María Emma Gómez Mejía.
20 Lo anterior, según se desprende de la exposición de motivos del Proyecto de Ley 44 de 2005 Senado, “por medio de la cual se reglamenta el pago de las cesantías parciales a los servidores públicos y se fijan términos para su cancelación”, publicado en la Gaceta del Congreso 495 de 08 de agosto de 2005; que en su tenor literal señaló:
21 Ponencia para primer debate al proyecto de Ley 44 de 2005 Senado, por medio de la cual se reglamenta el pago de las cesantías parciales a los servidores públicos y se fijan términos para su cancelación, autor: Germán Vargas Lleras, publicado en la gaceta del Congreso 564 de 25 de agosto de 2005.
22 Sentencia de la Corte Constitucional SU-336-2017.
24 Gaceta del Congreso 225 de 1995, página 1.
25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 06-09-2017, Radicación 11001-03-15-000-2017-02030-00, demandante: Mercedes Medina Tafur, demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro.
26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de marzo de 2007, Consejero Ponente: Jesús María Lemus Bustamante, Número Interno 2777-2004, demandante José Bolívar Caicedo Ruiz.
27 Como consta en la Resolución 71000495 de 18 de febrero de 2014, folio 4.
28 Folios 4 a 6.
29 Por haberse presentado la solicitud en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
30 Folio 7.
31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ004 de 2016 de fecha 25 de agosto de 2016, radicación: 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14), demandante: Yesenia Esther Hereira Castillo.
32 Ver sentencia de unificación jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado CE-SUJ004 de 2016.
33 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C. P. William Hernández Gómez, expedientes 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.

References: artículo 15
 artículo 53
 artículo 2
 artículo 2
 artículo 53
 artículo 2
 Resolución 
 artículo 4
 resolución 
 artículo 151
 artículo 151
 artículo 365
 artículo 76
 Artículo 15
 Resolución