Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/ochrana-prirody-a-krajiny-ucastenstvi-obcanskych-sdruzeni-ve-spravnim-rizeni.p2624.html
Timestamp: 2020-01-19 08:21:15+00:00

Document:
k § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 6 Aps 3/2011-63)
č. 825/2006 Sb. NSS, č. 1542/2008 Sb. NSS, č. 1546/2008 Sb. NSS a č. 2288/2011 Sb. NSS.
a) Občanské sdružení Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu a b) občanské sdružení Svoboda zvířat Hradec Králové proti Krajskému úřadu Pardubického kraje, za účasti 1) Ředitelství vodních cest České republiky a 2) města Přelouč, o účastenství v řízení, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení ad 1).
Městský úřad Přelouč rozhodnutím ze dne 11. 10. 2005 rozhodl o umístění stavby s názvem „
“, která obsahuje plavební kanál, který je veden po pravém břehu Labe. Součástí stavby je dále výstavba mostu přes koryto řeky Labe, přináležející přeložky komunikací, vodotečí, odvodňovacích drénů a příkopů, přeložky rozvodů inženýrských sítí, terénní úpravy a další vyvolané investice.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 12. 2005 rozhodnutí městského úřadu potvrdil a současně zamítl odvolání žalobce ad a), žalobce ad b) a občanského sdružení Ekologický právní servis.
Proti rozhodnutí žalovaného podali žalobci ad a) a ad b) žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice. Krajský soud napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení rozsudkem ze dne 13. 6. 2008, čj. 52 Ca 14/2006-365. Tento rozsudek Nejvyšší správní soud zrušil svým rozsudkem ze dne 25. 2. 2010, čj. 6 As 42/2008-509, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud následně rozsudkem ze dne 3. 2. 2011, čj. 52 A 21/2010-648, rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí městského úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění mimo jiné uvedl, že žalobci jsou aktivně legitimováni podle § 65 odst. 2 s. ř. s., tedy pouze k namítání porušení svých procesních práv. Občanská sdružení, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, tedy i žalobci, mají právo na přístup k soudu podle § 65 odst. 2 s. ř. s. za účelem přezkumu rozhodnutí správních orgánů v řízeních, kterými jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a to za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Tyto podmínky zahrnují jednak oznámení účasti v řízeních, kterými jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, v řízení před správním orgánem a dále vyčerpání řádných opravných prostředků (§ 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny a § 68 písm. a) s. ř. s.). Tyto podmínky podle názoru krajského soudu žalobci splnili.
Krajský soud dále dospěl k závěru, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a z tohoto důvodu je nepřezkoumatelné rovněž rozhodnutí žalovaného, který v odvolacím řízení nezjednal nápravu.
Osoba zúčastněná na řízení ad 1) (stěžovatel) podala proti tomuto rozsudku kasační stížnost, v níž mimo jiné namítala, že krajský soud nesprávně posoudil otázku aktivní legitimace žalobců k podání správní žaloby. Podle názoru stěžovatele žalobci nebyli aktivně legitimováni k podání správní žaloby pro nesplnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Aby žalobci mohli být aktivně legitimováni, museli by být nezbytně oprávněnými účastníky správního řízení a jako občanská sdružení vyhovět všem podmínkám účastenství podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. K tomu, aby se občanské sdružení mohlo účastnit správního řízení přitom musí být splněny dvě základní podmínky: občanské sdružení musí (1) předem (tj. před zahájením správního řízení) požádat příslušný orgán státní správy o to, aby bylo informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny (§ 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny) a (2) do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno, písemně oznámit svou účast v řízení (§ 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny). Uvedené podmínky jsou vzájemně provázány a musí být splněny kumulativně.
K aktivní legitimaci žalobce ad a) stěžovatel uvedl, že v řízení před krajským soudem namítal, že žalobce ad a) nebyl účastníkem územního řízení, protože žádost o informování o všech zahajovaných správních řízeních nepodal před zahájením územního řízení, ale až poté. Stěžovatel krajskému soudu vytkl, že se ve svém rozsudku vyjádřil pouze k otázce týkající se pochybností o tom, kdo byl oprávněn za žalobce a) jednat a uzavřel, že žalobce ad a) splňuje zákonné podmínky jeho účastenství v uvedeném územním řízení. Uvedený závěr je však podle stěžovatele nepřezkoumatelný, neboť krajský soud neuvedl, na základě jakých skutečností k tomuto závěru dospěl. Navíc se nijak nevypořádal s námitkou stěžovatele, že žalobce ad a) nesplnil podmínky účastenství podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť žádost o informování o všech zahajovaných správních řízeních podal až poté, co bylo předmětné územní řízení zahájeno.
K aktivní legitimaci žalobce ad b) stěžovatel uvedl, že již v řízení před krajským soudem namítal, že žalobce ad b) rovněž nebyl účastníkem předmětného správního řízení, neboť nesplnil podmínky § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nesplnění uvedených podmínek dovozoval stěžovatel z toho, že žádost žalobce ad b) o informování o všech zahajovaných správních řízeních ze dne 30. 4. 2004 nesplňovala nezbytné formální náležitosti.
Stěžovatel uzavřel, že krajský soud se s otázkou účastenství obou žalobců v předmětném řízení a s otázkou jejich aktivní legitimace nevypořádal dostatečně, což činí napadený rozsudek nezákonným a nepřezkoumatelným. Krajský soud též dospěl k nesprávnému právnímu závěru ohledně účastenství a aktivní legitimace žalobců ad a) a b).
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočka Pardubice, zrušil v části výroku zrušující rozhodnutí Městského úřadu Přelouč a kasační stížnost v části směřující proti části výroku zrušující rozhodnutí žalovaného zamítl.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatele, že žalobci nebyli po právu řádnými účastníky správního řízení a že se s touto námitkou krajský soud řádně nevypořádal. Zdejší soud přitom vycházel z toho, že kdyby skutečně nebyla dána aktivní legitimace žalobců, musel by k této skutečnosti přihlédnout i zdejší soud, a to i z úřední povinnosti, neboť řízení před krajským soudem by tak bylo zmatečné (srov. § 109 odst. 3 s. ř. s.). Podle § 103 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. přihlíží soud k tomu, zda jsou splněny podmínky řízení kdykoliv za řízení.
Stěžovatel poukazuje zejména na fakt, že žalobce ad a) podal žádost o informování o všech zahajovaných správních řízeních až poté, co bylo územní řízení zahájeno. Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že územní řízení bylo zahájeno dne 25. 8. 2004 podáním žádosti stěžovatele o vydání územního rozhodnutí, přičemž žádost žalobce ad a) o informace o zahajovaných správních řízeních byla správnímu orgánu první instance podána dne 29. 9. 2004. Přípis informující žalobce ad a) o zahájeném správním řízení byl doručen dne 6. 10. 2004, přičemž přihlášku do správního řízení podal dne 11. 10. 2004. Osmidenní lhůta pro oznámení účasti ve správním řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy byla dodržena, neboť její počátek se počítá od okamžiku, kdy občanské sdružení obdrželo od správního orgánu informaci o zahájení řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 2. 2005, čj. 3 As 10/2004-72, č. 659/2005 Sb. NSS).
Zbývá tedy zodpovědět otázku, zda byly podmínky pro účast ve správním řízení dodrženy i v případě, kdy žádost o informace o zahajovaných správních řízeních podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny byla podána správnímu orgánu až po zahájení tohoto řízení. V rozsudku ze dne 19. 6. 2007, čj. 5 As 19/2006-59, č. 1483/2008 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl: „
Ze srovnání plyne, že česká vnitrostátní úprava umožňuje prostřednictvím § 70 zákona č. 114/1992 Sb. přístup dotčené veřejnosti k informacím a do příslušných správních řízení velmi široce a stanoví pouhou minimalistickou podmínku o tyto informace jednoduchým způsobem požádat a do předmětných řízení se po obdržení informace o jejich vedení přihlásit
.“ Z toho je třeba dovodit, že podání žádosti o informace o zahajovaných správních řízeních ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody je podmínkou pro následný vznik účastenství občanského sdružení ve správním řízení. Přitom § 70 odst. 2 citovaného zákona ve znění účinném v době podání žádosti žalobce ad a) výslovně stanovil: „
Místně příslušná organizační jednotka občanského sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen ,občanské sdružení‘), je oprávněna, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby byla předem informována o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona.
“ Z doslovného znění zákona tedy nevyplývá, že žádost o informace o zahajovaných správních řízeních by musela být nutně podána ještě před zahájením řízení. Dikci „
aby byla předem informována
“ je třeba vykládat v souladu s účelem zákona o ochraně přírody a krajiny, kterým je podle jeho § 1 přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás a k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji, přičemž § 70 zaručuje přímou účast veřejnosti, prostřednictvím občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů při orgánech ochrany přírody. Smyslem toho, že mají být občanská sdružení informována o zahajovaných řízeních předem, není omezení účasti občanských sdružení v přístupu do správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, ale zajištění možnosti efektivní účasti těchto občanských sdružení na celém správním řízení již od jeho počátku. Ostatně kupříkladu u řízení zahajovaných na žádost není z povahy věci ani reálné, aby informace o zahájení řízení byla dána občanskému řízení předem, tj. ještě před zahájením řízení. Hlavním smyslem žádostí o informace o zahajovaných správních řízeních ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je zajistit, aby občanská sdružení byla nejprve za podmínek stanovených zákonem informována správními orgány o řízeních, ve kterých mohou hájit zájmy ochrany přírody a krajiny, a pak se mohla na základě obdržení této informace přihlásit písemným oznámením své účasti podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, což teprve založí jejich případné účastenství v uvedených správních řízeních. Bylo by tedy v rozporu s účelem právní úpravy, kdyby bylo předmětné ustanovení vykládáno tak, že podmínky pro účast občanského sdružení ve správním řízení mohou být splněny pouze tehdy, když žádost o informace předchází zahájení správního řízení, ve kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. (...)
Nejvyšší správní soud poukazuje na svou předcházející judikaturu, zejména na rozsudek ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS, ze kterého vyplývá: „
Občanskému sdružení přiznává tedy tento zákon postavení účastníka řízení, jedná-li se o sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny a jde-li současně o řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona; tyto dvě podmínky musí být kumulativně naplněny, aby se občanské sdružení mohlo stát účastníkem správního řízení. Zda se o takové správní řízení jedná, je na posouzení správního orgánu, u něhož bylo řízení zahájeno, a který musí zjistit okruh účastníků řízení; posouzení přitom závisí vždy na konkrétní věci.
“ Z předestřené judikatury je zřejmé, že je na posouzení správního orgánu, který řízení vede, zda občanské sdružení splňuje podmínky účasti ve správním řízení. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je tedy zřejmé, že pokud má správní orgán následně posuzovat podmínky pro účastenství občanského sdružení ve správním řízení, je na jeho posouzení také to, zda jsou splněny podmínky pro to, aby na základě žádosti podle § 70 odst. 2 zákona informoval občanské sdružení o tom, že řízení je zahajováno. Za situace, kdy zákon výslovně nestanoví náležitosti žádosti o informace o zahajovaných správních řízeních, je na správním orgánu, aby před odesláním informací o zahajovaných řízeních vyhodnotil, zda subjekt, který žádost podal, splňuje podmínky podle § 70 odst. 2, tedy zda má právní subjektivitu a jeho hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. Pokud by správní orgán měl o splnění těchto podmínek pochybnosti např. proto, že by mu jejich splnění nebylo již dříve známo z úřední činnosti, bylo by třeba je odstranit postupem podle § 19 odst. 3 správního řádu z roku 1967, tedy výzvou k doložení stanov občanského sdružení. Jinými slovy nedoložení stanov občanského sdružení současně se žádostí podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nemá samo o sobě za důsledek její formální vadu, a nebrání tak další účasti občanského sdružení ve správním řízení. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že i žalobce ad b) byl aktivně legitimován k podání žaloby ke krajskému soudu.
Z výše uvedených zjištění Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že se jak žalobce ad a) tak žalobce ad b) platně stali účastníky správního řízení, a byli tak aktivně legitimováni k podání žaloby ke krajskému soudu. Řízení před krajským soudem tedy nebylo zatíženo vadou, ke které by musel Nejvyšší správní soud přihlédnout i bez námitky. (...)
Stěžovatel též namítal porušení dispoziční zásady v řízení před krajským soudem, resp. vybočení přezkumu provedeného krajským soudem z intencí § 75 odst. 2 s. ř. s. Z rozsudku krajského soudu přitom vyplývá, že krajský soud se zabýval nepřezkoumatelností napadeného správního rozhodnutí a rozhodnutí orgánu první instance nikoliv k žalobní námitce ale z úřední povinnosti. Krajský soud výslovně uvedl, že se v rámci výjimek z dispoziční zásady musel zabývat tím, zda žalované rozhodnutí netrpí vadou zahrnující nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů či pro nesrozumitelnost [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na svou předcházející judikaturu zejména na usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS, ze kterého vyplývá, že krajský soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů. Dále v odůvodnění tohoto rozhodnutí se uvádí, že výklad v tomto usnesení provedený není oporou názoru, že k vadám podle § 76 odst. 1 s. ř. s. přihlíží soud vždy z moci úřední, jak dovodil první senát. Soud tak sice může učinit, ale jen za určitých podmínek. Těmi jsou právě případy, kdy rozhodnutí vůbec není schopno přezkumu z hlediska žalobních námitek. Tato vadnost a nemožnost podrobit rozhodnutí zkoumání musí být zjevná buď ze spisu (či z jeho absence), nebo z rozhodnutí samého, pokud bude postrádat srozumitelnost či důvody v takové míře, že vylučuje zkoumání důvodnosti žaloby, anebo ji soud sezná na základě jiných rozhodných skutečností, jež se dostanou do jeho sféry. Směřují-li tedy žalobní námitky proti vadám podřaditelným pod § 76 odst. 1 s. ř. s., soud podle tohoto ustanovení rozhodnutí zruší bez jednání. V takovém případě není projednání třeba a je nadbytečné zjišťovat souhlas účastníků s rozhodnutím bez jednání. Nesměřují-li však žalobní námitky proti takovým objektivně existujícím vadám, může tak soud učinit, pouze pokud vady brání přezkumu v mezích žalobních bodů, jinak by dispoziční zásada ztrácela smysl. Bez výslovné žalobní námitky tedy může krajský soud zrušit správní rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost, brání-li nepřezkoumatelnost přezkumu v rozsahu žalobních bodů.
V projednávané věci se krajský soud zabýval nepřezkoumatelností obou správních rozhodnutí bez výslovné žalobní námitky a aniž by nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí bránila jejich přezkumu v rámci žalobních námitek. Krajský soud tedy pochybil, když nad rámec žalobních námitek vybočil z intencí § 75 odst. 2 s. ř. s., protože za daných okolností nebyl k tomuto vybočení dán důvod. Tento postup zvolil krajský soud také v rozporu s právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v předchozím rozsudku v dané věci čj. 6 As 42/2008-509, kde se Nejvyšší správní soud podrobně vyjádřil k výjimkám z dispoziční zásady, když s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2007, čj. 9 Afs 86/2007-161, č. 1542/2008 Sb. NSS, a ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, upozornil, že případy uvedené v § 76 odst. 1 s. ř. s. jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí, ale to neznamená, že se takové zrušení může stát bez námitky. Za této situace se již Nejvyšší správní soud nezabýval námitkou stěžovatele, že krajský soud aplikoval (pravděpodobně omylem) na posouzení přezkoumatelnosti zrušovaných správních rozhodnutí ustanovení nového správního řádu, když správní řízení v prvním i druhém stupni probíhalo ještě za účinnosti starého správního řádu.

References: § 70
 zákona č. 114
 soud 
 soud 
 soud 
 § 65
 § 65
 § 70
 § 68
 soud 
 soud 
 § 70
 § 70
 soud 
 § 70
 § 70
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 109
 § 103
 § 64
 soud 
 soud 
 § 70
 § 70
 soud 
 § 70
 zákona č. 114
 § 70
 § 70
 § 1
 § 70
 § 70
 § 70
 soud 
 § 70
 § 70
 § 19
 § 70
 soud 
 soud 
 § 75
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 76
 soud 
 Soud 
 soud 
 § 76
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 soud 
 § 75
 soud 
 soud 
 § 76
 soud 
 soud