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Tercera Parte LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN
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Isabel Vera Murillo
1 Tercera Parte LA FUNCIÓN DE FISCALIZACIÓN2 3 Capítulo V PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA FISCALIZACIÓN Conceptos básicos La fiscalización debe tener por objeto fortalecer la responsabilidad del Estado respecto de la protección de los derechos humanos, y no sustituir esa responsabilidad. Existen varios principios básicos de la fiscalización, que los oficiales de derechos humanos que cumplen esa función deben tener presentes y respetar en todo momento. Son esenciales para el desempeño eficaz del mandato de fiscalización. Los oficiales de derechos humanos no sólo deben observar los hechos, reunir informaciones y captar pautas de conducta, sino que deben determinar problemas, diagnosticar sus causas, considerar posibles formas de resolverlos y ayudar en su solución. A. Introducción 1. En este capítulo se señalan dieciocho principios básicos de la fiscalización que los oficiales de derechos humanos deben tener presentes al desempeñar sus funciones de fiscalización expuestas en los capítulos que siguen, entre ellas las de obtención de informaciones, realización de entrevistas, visitas a personas detenidas, visitas a desplazados internos o refugiados en campamentos, fiscalización del regreso de refugiados o desplazados internos, observación de juicios, observación de elecciones, fiscalización de manifestaciones, fiscalización de los derechos económicos, sociales y culturales, fiscalización durante los períodos de conflicto armado, verificación y evaluación de la información obtenida, y empleo de la información para atender problemas de derechos humanos. B. La fiscalización como método para mejorar la protección de los derechos humanos 2. La fiscalización es un método para mejorar la protección de los derechos humanos. El objetivo principal de la fiscalización de los derechos humanos consiste en fortalecer la responsabilidad del Estado respecto de la protección de los derechos humanos. Los oficiales de derechos humanos también pueden cumplir una función preventiva mediante su 954 presencia. Cuando un funcionario gubernamental u otra persona responsable es objeto de fiscalización, procede con más cuidado en su conducta. 3. Los oficiales de derechos humanos deben relacionar su labor con el objetivo general de la protección de los derechos humanos. Pueden registrar observaciones y reunir informaciones para actividades inmediatas y para su uso ulterior. Pueden comunicar la información a las autoridades competentes u otros organismos. Los oficiales de derechos humanos no sólo deben observar los hechos, reunir informaciones y captar las pautas de conducta, sino que en la medida en que lo permita su mandato y lo haga posible su competencia deben identificar problemas, diagnosticar sus causas, considerar posibles formas de resolverlos y ayudar en su solución. Los oficiales de derechos humanos, al mismo tiempo que aplican en todo momento un buen discernimiento, deben tomar la iniciativa en la solución de los problemas y, siempre que obren en el marco de sus facultades y de su competencia, no deben esperar instrucciones especiales ni autorización expresa antes de actuar. C. No causar perjuicios 4. Los oficiales de derechos humanos y la operación a la que están destinados deben realizar todos los esfuerzos posibles para abordar con eficacia cada situación que se plantea dentro de su mandato. Pero los oficiales de derechos humanos, en realidad, no estarán en condiciones de garantizar los derechos humanos y la seguridad de todas las personas. A pesar de sus mejores propósitos y esfuerzos, pueden carecer de los medios necesarios para garantizar la seguridad de las víctimas y los testigos de violaciones de derechos. Es fundamental recordar que el deber primordial del oficial es para con las víctimas y las víctimas eventuales de violaciones de derechos humanos. Por ejemplo, puede crearse un conflicto de intereses entre la necesidad de información que tiene el oficial de derechos humanos y los peligros que puede crear para un informante (víctima o testigo de una violación de derechos). El oficial de derechos humanos debe tener presente la seguridad de las personas que suministran información. Como mínimo, sus actos u omisiones no deben poner en peligro la seguridad de las víctimas, los testigos y demás personas con las que entre en contacto, ni el buen funcionamiento de la operación sobre derechos humanos. D. Respetar el mandato 5. Un mandato detallado facilita la relación con la Sede de las Naciones Unidas, otros organismos de las Naciones Unidas (especialmente los que son menos sensibles a los imperativos de los derechos humanos) y todas las demás partes interesadas. Todo oficial de derechos humanos debe esforzarse por comprender el mandato, tenerlo presente en todo momento y aprender a aplicarlo e interpretarlo en las situaciones particulares en que haya de encontrarse. Al evaluar la situación, el oficial de derechos humanos debe plantearse preguntas como las siguientes: Cuáles son los términos aplicables del mandato? Cuáles son las normas internacionales pertinentes en que se basa el mandato y que lo explican? En qué medida se cumplirá el mandato realizando determinada averiguación, manteniendo conversaciones con las autoridades o siguiendo cualquier otro camino? Qué medidas estoy autorizado a adoptar conforme al mandato? Cuáles son las consecuencias éticas de ese procedimiento, si las tiene? 965 Cómo recibirá el gobierno local las medidas cuya posibilidad examina el oficial de derechos humanos? Qué perjuicios pueden derivar de esas medidas? E. Conocer las normas 6. Los oficiales de derechos humanos deben estar plenamente familiarizados con las normas internacionales de derechos humanos pertinentes respecto de su mandato y aplicables al país en que se desarrolla la operación. Las normas internacionales sobre derechos humanos no sólo definen el mandato de los oficiales de derechos humanos, sino que también dan un fundamento jurídico sólido y legitimidad a la labor del oficial de derechos humanos y a la operación de las Naciones Unidas en determinado país, al reflejar la voluntad (o el acuerdo) de la comunidad internacional y definir las obligaciones jurídicas del gobierno. F. Actuar con discernimiento 7. Cualquiera que sea su número, su pertinencia y su precisión, las reglas no pueden sustituir el discernimiento personal y el sentido común del oficial de derechos humanos. Éste debe actuar con discernimiento en todas las circunstancias y en todo momento. G. Consultar 8. La sabiduría es fruto de la discusión y la consulta. Cuando un oficial de derechos humanos debe actuar en un caso difícil, una situación que se encuentra en el límite de su mandato o un caso que puede ser dudoso, siempre es prudente consultar a otros oficiales y, en lo posible, a sus superiores. Del mismo modo, los oficiales de derechos humanos habrán de actuar generalmente sobre el terreno con otras varias organizaciones de las Naciones Unidas y entidades humanitarias; deben consultar o cerciorarse de que se han efectuado las consultas del caso con esas organizaciones para evitar la duplicación de esfuerzos y las actividades que puedan resultar contradictorias. H. Respetar a las autoridades 9. Los oficiales de derechos humanos deben tener presente que uno de sus objetivos y la principal función de la operación de las Naciones Unidas es impulsar a las autoridades a mejorar su comportamiento. En general, el papel que se contempla para los oficiales de derechos humanos no les impone tomar a su cargo responsabilidades ni servicios del gobierno. Los oficiales de derechos humanos deben, en cambio, respetar la debida actuación de las autoridades, recibir positivamente su mejoramiento, y procurar siempre el estímulo de las políticas y prácticas gubernamentales que sigan aplicando los derechos humanos después de finalizada la labor de la operación. 976 I. Credibilidad 10. La credibilidad de los oficiales de derechos humanos es decisiva para el éxito de la fiscalización. Los oficiales de derechos humanos deben asegurarse de no hacer promesas que difícilmente puedan cumplir, y deben cumplir todas las promesas que hayan realizado. Es preciso que los oficiales de derechos humanos gocen de confianza, sin lo cual no habrá disposición a cooperar con ellos y suministrarles información digna de crédito. Al entrevistar a víctimas o testigos de violaciones de derechos, el oficial debe presentarse, explicar brevemente el mandato, exponer lo que puede hacer y lo que no está a su alcance, destacar el carácter confidencial de la información que reciba y hacer hincapié en la importancia de obtener la información más detallada posible para determinar los hechos (por ejemplo, si ha habido o no una violación de derechos humanos). J. Confidencialidad 11. Respetar la confidencialidad de la información es esencial porque cualquier quebrantamiento de este principio puede tener consecuencias muy graves: a) para la persona entrevistada y para la víctima; b) para el crédito y la seguridad del oficial de derechos humanos; c) para el grado de confianza de que goza la operación en el ánimo de la población local; y, en consecuencia, d) para la eficacia de la operación. El oficial de derechos humanos debe asegurar al testigo que la información que le comunique será tratada como estrictamente confidencial. Debe preguntar a las personas que entrevista si dan o no su consentimiento para que la información que suministran se utilice en informes sobre los derechos humanos o con otros fines. Si la persona no desea que la información le sea atribuida, puede aceptar que se utilice en alguna forma más general que no revele la fuente. El oficial de derechos humanos debe poner empeño en no comunicar su propia apreciación ni sus conclusiones sobre el caso concreto a las personas a las que entrevista. 12. Deben adoptarse medidas especiales para salvaguardar la confidencialidad de la información registrada, incluyendo la identidad de las víctimas, los testigos, etc. El empleo de un lenguaje codificado y de palabras claves, así como el método de separar los documentos en que se identifica a las personas de los que contienen los hechos referentes a ellas, pueden ser medios útiles para proteger la confidencialidad de la información obtenida. K. Seguridad 13. Este principio básico se refiere tanto a la seguridad del oficial de derechos humanos como a la de las personas con las que entra en contacto. Como se analiza en el Capítulo V, Sección K, Seguridad, de este Manual, los oficiales de derechos humanos deben protegerse aplicando medidas de seguridad conforme al sentido común, como las de evitar los viajes sin compañía, no asumir el riesgo de perderse y no quedar entre dos fuegos durante un conflicto armado. 987 14. Los oficiales de derechos humanos siempre deben tener presente la seguridad de las personas que suministran información. Debe recabar el consentimiento de los testigos a quienes entrevistan y darles garantías de confidencialidad. También deben adoptarse medidas de seguridad para proteger la identidad de los informantes, entrevistadores, testigos, etc. El oficial de derechos humanos no debe ofrecer garantías que no sean realistas respecto de la seguridad de un testigo u otra persona, no debe suscitar falsas esperanzas y debe asegurarse de que cualquier compromiso destinado a proteger a la víctima o a testigos (como el de mantenerse en comunicación) podrá cumplirse. L. Comprender el país 15. Los oficiales de derechos humanos deben esforzarse por comprender el país en que trabajan, incluyendo a su pueblo, su historia, su estructura de gobierno, su cultura, sus costumbres, su idioma, etc. (véase el Capítulo II, El contexto local ). Los oficiales de derechos humanos serán más eficaces, y tendrán mejores perspectivas de obtener la colaboración de la población local, cuanto más profunda sea su comprensión del país. M. Necesidad de coherencia, perseverancia y paciencia 16. La obtención de informaciones sólidas y precisas para documentar situaciones en materia de derechos humanos puede representar un proceso dilatado y difícil. Por lo general será preciso recurrir a diversas fuentes, y la información recibida de ellas tendrá que examinarse cuidadosamente, compararse y verificarse. No siempre pueden esperarse resultados inmediatos. El oficial de derechos humanos debe persistir en sus esfuerzos hasta que se haya completado una investigación amplia y cabal, se hayan explorado todas las fuentes de información posibles y se haya logrado una comprensión clara de la situación. La perseverancia puede ser particularmente necesaria al plantear preocupaciones al gobierno. Desde luego, habrán de surgir casos que requieran medidas urgentes (por ejemplo, cuando existen pruebas de amenaza inminente contra determinada persona o grupo). El oficial de derechos humano debe responder sin demora ante esos casos urgentes. N. Exactitud y precisión 17. Un objetivo central del oficial de derechos humanos es proporcionar información sólida y precisa. Las informaciones suministradas por el oficial de derechos humanos servirán de base para sus medidas inmediatas o futuras ante las autoridades locales o las que adopten sus superiores o la Sede de la operación, u otros organismos de las Naciones Unidas. El suministro de información sólida y precisa exige informes bien documentados y completos. El oficial de derechos humanos siempre debe asegurarse de formular preguntas precisas (por ejemplo: no sólo si una persona ha sido golpeada, sino cuántas veces, con qué arma, en qué regiones del cuerpo, con qué consecuencias, por quiénes, etc.). 998 18. La comunicación escrita es esencial siempre para evitar las impresiones, los rumores y los equívocos. Los informes preparados por el oficial de derechos humanos deben responder a una averiguación completa, presentarse sin demora y contener datos concretos, análisis cuidadosos y recomendaciones útiles. En los informes deben evitarse las alusiones vagas y las descripciones generales. Todas la conclusiones deben basarse en información detallada que figure en el informe. O. Imparcialidad 19. El oficial de derechos humanos debe tener presente que la operación de las Naciones Unidas es una entidad imparcial. Toda tarea o entrevista debe abordarse con una actitud de imparcialidad respecto de la aplicación del mandato y de las normas internacionales en que se basa. Las violaciones o infracciones de derechos cometidas por todas las partes deben investigarse de manera igualmente cabal. El oficial de derechos humanos no debe verse como solidario con una de las partes frente a la otra. P. Objetividad 20. El oficial de derechos humanos debe mantener una actitud y una apariencia objetivas en todo momento. Al obtener y ponderar las informaciones, el oficial debe considerar objetivamente todos los hechos. Debe aplicar en forma imparcial la norma adoptada por la operación de las Naciones Unidas a las informaciones que haya recibido. Q. Sensibilidad 21. Al entrevistar a víctimas y testigos, el oficial de derechos humanos debe ser sensible a los sufrimientos que las personas puedan haber experimentado, así como respecto de la necesidad de adoptar las medidas necesarias para proteger su seguridad, por lo menos manteniéndose en contacto. El oficial de derechos humanos debe mostrarse particularmente sensible ante los problemas de recrudecimiento de los traumas y de estrés postraumático secundario que se analizan en el Capítulo VIII, Entrevistas, y en el Capítulo XXIII, El estrés, el estrés postraumático secundario y el desgaste profesional. Los oficiales de derechos humanos también deben ser sumamente cuidadosos con cualquier comportamiento o el uso de palabras o frases que denoten prejuicios o falta de imparcialidad en su preocupación por los derechos humanos. R. Integridad 22. El oficial de derechos humanos debe tratar a todos los informantes, entrevistados y colaboradores con dignidad y respeto. Además, debe desempeñar las tareas que le han sido asignadas en forma honrada y digno (véase el Capítulo XXII, Normas aplicables a los oficiales de derechos humanos y otros funcionarios de las Naciones Unidas ). 1009 S. Profesionalismo 24. El oficial de derechos humanos debe abordar cada tarea con criterio profesional. Debe actuar de manera informada, diligente, competente y meticulosa respecto de los detalles. T. Notoriedad 25. Los oficiales de derechos humanos deben cerciorarse de que tanto las autoridades como la población local tienen conocimiento de la labor desarrollada por la operación de las Naciones Unidas. La notoriedad de la presencia de oficiales de derechos humanos puede disuadir de las violaciones de derechos. Por regla general, el realce de la presencia activa de los fiscalizadores en el lugar puede dar cierto nivel de protección a la población local, pues los eventuales violadores de derechos no desean ser observados. Una presencia muy notoria de la fiscalización también puede dar tranquilidad a las personas y los grupos que son víctimas potenciales. Por otra parte, una presencia destacada de fiscalizadores puede contribuir a inspirar confianza en procesos decisivos posteriores a los conflictos, como las elecciones, la reconstrucción y el desarrollo. Por ello, una fiscalización eficaz significa tanto ver como hacerse ver. 10110 10211 Capítulo VI DETERMINACIÓN Y FIJACIÓN DE PRIORIDADES RESPECTO DE LA LABOR SOBRE VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS Conceptos básicos El oficial de derechos humanos debe analizar cada violación de derechos: 1) determinando si cabe o no en el mandato de la operación sobre derechos humanos; y 2) desglosando la definición del derecho respectivo entre sus elementos componentes para determinar si se ajusta a la situación. La operación de derechos humanos puede tener que establecer prioridades entre sus esfuerzos, no sólo respecto de los derechos y las cuestiones en que ha de concentrar su atención, sino incluso respecto de determinados derechos: particularmente cuando existen numerosas violaciones, utilizando, por ejemplo, el método del caso de prueba. La operación sobre derechos humanos necesita establecer prioridades para sus esfuerzos tendientes a resultados de largo plazo examinando sus frutos desde el punto de vista de las capacidades y las instituciones en materia de derechos humanos que dejará al retirarse, para contribuir a crear esas instituciones y capacidades. A. Proceso de determinación de los derechos que han sido violados 1. Identificar violaciones de derechos representa una parte decisiva de la tarea del oficial de derechos humanos. Si determinado incidente se ajusta a la definición de la violación de determinados derechos humanos, debe ampliarse la investigación y debe informarse al respecto. Desde luego, los distintos tipos de violaciones de derechos deben dar lugar a respuestas adecuadas conforme al mandato de la operación de fiscalización. Por ejemplo, las violaciones de derechos particularmente graves, como los homicidios arbitrarios, la tortura y los desalojos forzados en gran escala, normalmente habrán de merecer una atención particular y medidas rápidas. 2. Al llevar a cabo la fiscalización es fundamental que el oficial de derechos humanos analice cada violación de derechos determinando si está comprendida en el mandato de la operación y desglosando la definición del derecho respectivo en sus elementos constitutivos. El oficial de derechos humanos debe 10312 estar seguro de que los hechos apoyarán la existencia de cada uno de esos elementos, antes de denunciar la presencia de una violación de derechos humanos. Cada uno de los derechos definidos en el Capítulo III, Normas internacionales aplicables sobre derechos humanos y derecho humanitario: marco general, puede dividirse en sus elementos componentes. La forma más eficaz de enseñar el tema consiste en utilizar casos concretos en que el oficial deba identificar los elementos de cada violación de derechos humanos. Pueden encontrarse ejemplos de tales casos en el capítulo correspondiente de Trainer s Guide to Human Rights Monitoring, publicación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. B. Decisión sobre los derechos que se ha de atender 3. Un oficial de derechos humanos, o toda la operación desarrollada sobre el terreno, puede verse abrumado por la enorme cantidad de violaciones de derechos que pueden requerir investigación. Debido a ello, se vuelve fundamental establecer el grado de prioridad para los esfuerzos referentes a esas violaciones de derechos. Desde luego, el mandato debe constituir el primer criterio para decidir cuáles son los derechos en que se ha de concentrarse la atención. El mandato puede ser muy amplio o relativamente estrecho. Si es amplio o permite escoger, la dirección de la operación sobre derechos humanos debe determinar cuáles son los derechos que requieren mayor atención. Por lo tanto, esa decisión sobre el grado de prioridad que debe asignarse a las violaciones de derechos no depende exclusivamente de cada oficial de derechos humanos. 4. Si el mandato es muy amplio (por ejemplo, la promoción y protección de los derechos humanos), la operación debe considerar los siguientes elementos: 1) cuáles derechos deben ser el objeto principal de atención, puesto que no es posible tratar en igual forma todos los derechos; 2) cuáles son los problemas de derechos humanos más críticos; 3) cuáles son los grupos o individuos que parecen más vulnerables; 4) si el propósito de las Naciones Unidas o de las partes, al establecer la operación, parece manifestarse en la resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el acuerdo con el país anfitrión, las resoluciones de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la evaluación de necesidades y otras fuentes; 5) la capacidad prevista de la operación desde el punto de vista del número de sus funcionarios, sus aptitudes y recursos, a los efectos de evaluar de qué modo puede aportar la operación de las Naciones Unidas sobre derechos humanos una contribución útil; 6) la actividad de otras organizaciones en el campo de operaciones; 7) la forma en que la operación sobre derechos humanos cumplida por las Naciones Unidas puede realizar una contribución a la luz de esas otras actividades. 5. La experiencia de las Naciones Unidas en materia de fiscalización sobre los derechos humanos ilustra la forma en que se adopta la decisión de tomar por objeto determinados derechos. Por ejemplo, en Camboya el elemento referente a los derechos humanos de la APRONUC (Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya) tenía un mandato muy amplio de promover y proteger los derechos humanos. La operación examinó los tipos de violaciones de derechos que se estaban produciendo y, en vista de los objetivos generales de 10413 la operación, concentró su atención primordialmente en estos puntos: 1) la violencia política; 2) las condiciones de detención; y 3) la libertad de asociación y de expresión, así como otros derechos necesarios para la realización de elecciones libres e imparciales. 6. Durante el período inicial de su existencia, otra operación de fiscalización de los derechos humanos apuntó a los siguientes objetivos: 1) los derechos relacionados con las elecciones libres e imparciales; 2) el derecho a la integridad personal; y 3) los derechos relacionados con la detención. Esa operación no se concentró en los problemas muy importantes de la discriminación étnica en el trabajo y las expulsiones forzadas de los lugares de residencia. Aunque existían casos de tortura y malos tratos cuando se instaló la operación, los problemas referentes a la tortura y las condiciones de detención se atenuaron. Más adelante la operación pasó a ocuparse de las condiciones de los derechos humanos que revestían mayor importancia en la situación del momento. 7. Una de las razones que pueden llevar a que una operación no asigne alta prioridad a los actos u omisiones que dan lugar a violaciones de derechos económicos, sociales y culturales, como la discriminación en el empleo y la vivienda, puede relacionarse con su preocupación por la posibilidad de quedar abrumada por la cantidad de casos de violación de derechos que pueden estar comprendidos en su mandato. A este respecto suele ser útil distribuir responsabilidades y dar distinto grado de prioridad a los esfuerzos entre las diferentes organizaciones internacionales para poder dar una mejor respuesta general a la situación de los derechos humanos. Por ejemplo, en 1996 la operación de fiscalización de las Naciones Unidas en Rwanda (Operación de Derechos Humanos en Rwanda, ODHR) mantuvo consultas con el Comité Internacional de la Cruz Roja sobre los centros de detención y los problemas conexos acerca de los cuales cada entidad habría de asumir responsabilidad. Esta distribución de responsabilidades podría prever, por ejemplo, que el CICR se hiciera cargo de los centros de detención, lo que permitiría a la operación de fiscalización de los derechos humanos a cargo de las Naciones Unidas atender otros problemas importantes, como por ejemplo la discriminación en la vivienda, la circulación y el empleo. 8. Queda en pie el problema del grado de prioridad en los esfuerzos respecto de determinados derechos: cuando la operación sobre derechos humanos tiene planteados casos muy numerosos, cómo decide cuáles casos ha de investigar? Es posible efectuar opciones estratégicas sobre los casos o los tipos de casos que se ha de atender para lograr la mayor repercusión posible. Un factor importante en esas opciones estratégicas es la posibilidad de lograr un éxito muy notorio, que repercutirá en la situación de los derechos humanos. Por ejemplo, la operación de derechos humanos puede escoger casos muy destacados, sumamente claros en cuanto a los hechos, representativos de los problemas que se sufren por otros, y con probabilidades de alcanzar un resultado positivo en un plazo relativamente breve. Puede encontrarse un ejemplo de esta situación en el problema de la discriminación étnica. La operación sobre derechos humanos puede concentrar su atención en el despido de un integrante muy destacado de un grupo étnico en una fábrica importante por razones claramente relacionadas a su origen étnico. Una vez que la operación ha logrado un éxito destacado acerca de ese despido discriminatorio, la dirección de la fábrica y las autoridades deben captar el mensaje respectivo. También los demás trabajadores insistirán en que se protejan sus derechos, acentuando la presión que ejercen sobre la dirección de la fábrica 10514 o las autoridades (véase el Capítulo XVII, Fiscalización de los derechos económicos, sociales y culturales ). 9. Otro factor importante en la fijación de prioridades para la operación sobre derechos humanos se relaciona con sus objetivos de largo plazo. La operación no permanecerá indefinidamente en el país. Dentro de su mandato general puede tomar en consideración la situación que dejará, al retirarse, en cuanto a capacidades e instituciones sobre derechos humanos. Habitualmente, la operación tendrá que trabajar con el gobierno para que éste determine sus necesidades en materia de instituciones y capacidades sobre los derechos humanos. La operación podrá, entonces, prestar asistencia al gobierno escogiendo tareas que, en última instancia, generen esas instituciones y capacidades. La operación de derechos humanos debe procurar medios para fortalecer la responsabilidad del Estado en la protección de los derechos humanos, y no sustituir al Estado. 10615 Capítulo VII OBTENCION DE INFORMACIONES Conceptos básicos Una fiscalización eficaz en materia de derechos humanos requiere de los oficiales de derechos humanos un criterio activo respecto de la obtención de informaciones. Un criterio activo respecto de la obtención de informaciones exige: determinar cuáles son los problemas que se han de seguir desarrollar vínculos establecer presencia en todos los niveles de la sociedad, generalmente antes de que surja una crisis evaluar la perspectiva de contactos reunir informaciones exactas y precisas mediante la recepción de denuncias, la investigación y las entrevistas verificar las informaciones, sobre todo comprobando su coherencia mediante fuentes independientes analizar las informaciones efectuar un seguimiento que impulse a las autoridades a obrar con diligencia en la respuesta al problema, e informar al respecto. Los oficiales de derechos humanos deben ser particularmente cuidadosos al coordinar sus actividades de obtención de informaciones e investigación con las investigaciones penales llevadas a cabo por tribunales nacionales o internacionales, a fin de no poner en peligro la labor de esos organismos. La forma y los medios de esa coordinación constituyen un problema de política que debe resolverse por la dirección de la operación sobre derechos humanos. A. El proceso de obtención de informaciones 1. El principal objetivo de la fiscalización consiste en acentuar la responsabilidad del Estado de proteger los derechos humanos. Los fiscalizadores de derechos humanos obtienen información de primera mano sobre los problemas de derechos humanos y pautas ilustrativas acerca de las violaciones de derechos. El proceso de obtención de esas informaciones exige un esfuerzo considerable. Aunque la palabra fiscalización puede denotar a primera vista un proceso pasivo de atención y formulación de informes, los oficiales de derechos humanos tendrán que establecer un criterio de obtención de informaciones más activo. En pocos casos serán testigos directos de violaciones graves de derechos que les permitan informar con exactitud sobre incidentes que han presenciado. En cambio, los oficiales de derechos humanos se enteran de esos incidentes a través de las víctimas u otros 10716 testigos. En consecuencia, la fiscalización requiere técnicas cuidadosas para la obtención de informaciones veraces y precisas. La obtención de informaciones exige investigaciones, actividades de seguimiento y análisis meticulosos; la información válida es fundamental para elaborar informes documentados, que puedan utilizarse para estimular la acción de las autoridades. 2. En efecto, los oficiales de derechos humanos no limitan su labor a la mera observación y comunicación de informes, porque el objetivo de la operación sobre derechos humanos generalmente consiste en ayudar a reparar problemas de derechos humanos y prevenir su violación en el futuro. La operación debe tener presencia en todos los niveles de la sociedad. Las autoridades locales deben ser conscientes de que informa no sólo sobre las violaciones de derechos humanos que han ocurrido, sino también sobre las medidas tomadas posteriormente por las autoridades locales para reparar la situación. Por lo tanto, la fiscalización y la formulación de informes que llevan a cabo los oficiales de derechos humanos pueden ayudar a ejercer presión sobre las autoridades locales para que atiendan y sigan determinados problemas de derechos humanos. Muchas veces esa actividad de seguimiento no sólo sirve para reparar violaciones de los derechos humanos, sino también para prevenirlas en el futuro. 3. Después de la determinación de los problemas de derechos humanos que han de ser objeto de fiscalización conforme al mandato, la fiscalización se desarrolla principalmente a través de encuestas destinadas a acumular material de información que permita evaluar prima facie si existen o no violaciones de derechos. Esas encuestas incluyen varias etapas y aspectos: a) la determinación de los problemas que han de atenderse conforme al mandato; b) el desarrollo de vínculos y la presencia en la comunidad; c) la obtención de testimonios y denuncias; d) la realización de una investigación destinada a verificar las informaciones acerca de la violación de derechos, así como la reacción de las autoridades, incluyendo a las fuerzas armadas, la policía y el sistema judicial en cuanto sea pertinente; e) Si a esa altura se determina que no se ha producido ninguna violación de derechos humanos, se clausura el caso; f) Si la investigación determina que se ha producido una violación, los oficiales de derechos humanos formularán recomendaciones y adoptarán medidas según lo requiera su mandato. (Obsérvese que pueden hacer falta diferentes niveles de información para adoptar medidas cada vez más firmes.) (Véase el Capítulo XIX, El seguimiento y las gestiones para obtener medidas correctivas ); g) Durante todo este proceso, los oficiales de derechos humanos procurarán cerciorarse de que las autoridades responsables actúen con diligencia y eficacia. Vigilarán en especial el comportamiento de la policía y las fuerzas armadas en el respeto de los derechos humanos y los procedimientos legales respecto de la detención, la prisión y el enjuiciamiento, así como la garantía de seguridad de los testigos (véase el 10817 Capítulo XIII, Observación de juicios y fiscalización de la administración de justicia ). h) En general, los oficiales de derechos humanos no intentan reunir pruebas destinadas al enjuiciamiento penal. Cuando encuentran tales pruebas deben presentarlas normalmente a las autoridades de las que cabe esperar que completen la investigación y sometan el asunto a la justicia (véase en este capítulo la sección I, Pruebas para el enjuiciamiento penal, infra). B. Desarrollo de vínculos y de la presencia en la comunidad 4. Para que los oficiales de derechos humanos obtengan informaciones y logren una comprensión general de la situación, es preciso que desarrollen vínculos con personas conocedoras, con organizaciones de defensa de los derechos humanos, otras organizaciones no gubernamentales, funcionarios gubernamentales locales y otros protagonistas importantes que trabajen en su zona. Los abogados y los periodistas pueden ser fuentes de información particularmente valiosas porque habitualmente están al corriente de los acontecimientos. Los oficiales de derechos humanos deben ser sensibles a la circunstancia de que las violaciones de derechos cometidas contra determinados sectores vulnerables por ejemplo, las mujeres pueden ser más difíciles de detectar por las vías tradicionales de obtención de datos. Por lo tanto, puede serles preciso ampliar su búsqueda para asegurarse de que determinados sectores o categorías de personas reciben la debida atención y de que se obtiene información suficiente sobre las posibles violaciones de derechos de que son víctimas. El desarrollo de vínculos requiere esfuerzos activos para ponerse en comunicación con personas y organizaciones, organizar encuentros periódicos, etc. Además, los oficiales de derechos humanos deben utilizar las fuentes que cultivan. Deben volver reiteradas veces al contacto con sus vínculos para obtener más información. 5. A este respecto, los oficiales de derechos humanos deben desarrollar relaciones con funcionarios del gobierno local, incluyendo a oficiales de policía y militares, jueces y demás funcionarios que participan en la administración de justicia. Esos vínculos, y una presencia visible, contribuyen a desalentar las violaciones de derechos. Esos vínculos gubernamentales pueden ayudar a identificar a funcionarios que pueden ser útiles cuando surgen distintos problemas. Además, los oficiales de derechos humanos deben visitar periódicamente las cárceles, hospitales, depósitos de cadáveres y los lugares en que la población está más expuesta a peligros (como los barrios de tugurios, los barrios obreros y las comunidades rurales). 6. Como ya se ha mencionado, las organizaciones no gubernamentales (ONG) a menudo pueden proporcionar abundante información valiosa y pueden ayudar en múltiples formas a la operación sobre derechos humanos. Algunas ONG que se ocupan de los derechos humanos se dedican especialmente a fomentar la conciencia del público sobre el tema, educar al respecto, efectuar gestiones ante las autoridades para mejorar las normas de derechos humanos, trabajar con las minorías, promover los derechos humanos de la mujer y los derechos del niño o fiscalizar determinadas categorías de violaciones de derechos (por ejemplo, 10918 las desapariciones, la tortura, etc.). Otras ONG actúan en esferas que no corresponden precisamente a los derechos humanos, pero que tienen muchos aspectos en común con ellos, como la protección del medio ambiente, los derechos del consumidor, la remoción de minas, etc. Algunas ONG son de composición exclusivamente local o nacional; otras funcionan en el plano regional o internacional. 7. Las operaciones sobre derechos humanos deben cooperar con las ONG y apoyar sus esfuerzos cuando despliegan operaciones paralelas que pueden fortalecer y ayudar a la operación de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos. Esto tiene especial importancia teniendo en cuenta la limitación habitual de los recursos humanos y financieros de las operaciones sobre el terreno. En esos casos resulta fundamental que la operación desarrolle redes con las organizaciones locales competentes que puedan suministrar informaciones para el mejor cumplimiento de sus funciones de fiscalización. Al mismo tiempo, en sus relaciones con organizaciones no gubernamentales, las operaciones sobre el terreno deben prestar especial atención a que su labor fortalezca la capacidad de las ONG frente a los gobiernos nacionales, y evitar la duplicación de las funciones que cumplen sustituyendo sus actividades o usurpando el papel que legítimamente cumplen en la sociedad nacional. 8. Las operaciones sobre derechos humanos deben identificar rápidamente a las ONG que actúan en el país para determinar cuáles pueden suministrar informaciones, cuáles pueden ocuparse de cuestiones que no caben en el mandato de la operación (por ejemplo, el maltrato de niños o la asistencia alimentaria), cuáles pueden ayudar en tareas de educación y promoción sobre los derechos humanos, etc. 9. Es importante desarrollar vínculos antes de que surja una situación de crisis. Una vez que se haya manifestado el problema será más difícil desarrollar las relaciones necesarias para que los vínculos sean útiles. 10. Al desarrollar y aprovechar vinculaciones, los oficiales de derechos humanos deben evaluar las perspectivas de esos vínculos. Lo ideal es que identifiquen por lo menos algunos que tengan el mínimo de parcialidad respecto de las cuestiones de derechos humanos que pueden plantearse. De cualquier modo, los oficiales de derechos humanos necesitan comprender y compensar la parcialidad que tengan las personas que les suministren informaciones. C. Obtención de testimonios 11. La obtención de informaciones obliga a seguir todas las pistas dignas de crédito sobre infracciones de derechos humanos. Los oficiales de derechos humanos deben estar dispuestos a trasladarse en cualquier momento para recibir información de una persona que se considere víctima de una violación de derechos. Cuando los oficiales de derechos humanos toman conocimiento de una situación (como una manifestación o un caso comprobado de desaparición forzada, desalojo forzado o detención en gran escala), deben tomar medidas para obtener informaciones pertinentes de fuentes indirectas e identificar a continuación a testigos, y entrevistarlos. Deben considerar cuidadosamente si su concurrencia al lugar de los hechos les ayudará o no en la investigación o puede poner en peligro a las 11019 fuentes de información y, en caso de duda, deben consultar siempre a otras personas competentes que actúen en la operación. Por lo general es prudente actuar con cierta circunspección en las visitas a los lugares en que han acaecido incidentes hasta que el oficial de derechos humanos conoce lo suficiente para determinar si las eventuales ventajas tienen o no mayor peso que los posibles peligros para él mismo o para las fuentes de su información. 12. Para información más detallada sobre la identificación de testigos y las entrevistas con ellos, véase el Capítulo VIII, Entrevistas. D. Recepción de denuncias 13. Muchas veces se presentan personas en busca de protección o para recurrir contra violaciones de derechos humanos ocurridas antes. El número de denuncias individuales que recibe el oficial de derechos humanos depende de su prestigio ante la población local, las ONG, las iglesias y otras organizaciones. La necesidad de obtener credibilidad e informaciones constituye otro motivo para que los oficiales desarrollen buenas relaciones con las organizaciones que se ocupan de los derechos humanos y otras entidades que trabajan en su esfera. 14. El objetivo de una investigación consiste en verificar las circunstancias y los hechos que dieron lugar a una presunta violación de derechos; por ejemplo, una muerte en condiciones sospechosas, una detención ilegal, un desplazamiento dentro del país, un desalojo discriminatorio u otras violaciones de derechos humanos. Esa investigación es necesaria, cualquiera que sea la categoría de la violación de derechos que se denuncia al oficial de derechos humanos. En cambio, la reacción variará según la clase de violación de derechos, que tiene que determinarse; por ejemplo, la muerte de una víctima; una desaparición; torturas; tratos crueles, inhumanos o degradantes; amenazas graves y frecuentes a la libertad y la seguridad individuales; el despido discriminatorio; la violencia contra la mujer; o cuestiones relacionadas con el derecho de expresión y asociación. La índole de la reacción variará también según el grado de certidumbre de la información disponible. Por ejemplo, una información relativamente escasa puede requerir únicamente una averiguación discreta a través de los vínculos de que se dispone regularmente. Un grado mayor de información puede requerir una averiguación más directa con otros testigos. La existencia de más información puede indicar la necesidad de preparar, y en última instancia realizar, una visita al lugar. Si el oficial de derechos humanos se encuentra ante una situación grave y urgente, su reacción necesariamente tiene que ser más rápida y menos circunspecta. 15. Después de obtener un volumen importante de informaciones, los oficiales de derechos humanos pueden tener que efectuar averiguaciones ante las autoridades acerca de su reacción. Según cuál sea la reacción de las autoridades ante la averiguación y la situación planteada, puede hacer falta más información o considerar otras medidas; por ejemplo, recurrir a funcionarios de nivel más alto en el gobierno local, pedir la ayuda de funcionarios de nivel superior en la operación sobre derechos humanos, diversas formas de publicidad, etc. Varias de las medidas de ese tipo deben decidirse por el jefe de la operación sobre el terreno. 11120 16. Según los diversos aspectos de su mandato, los oficiales de derechos humanos pueden utilizar formularios especiales para las averiguaciones respecto de denuncias individuales. En ciertas situaciones pueden emplearse formularios de denuncia para decidir sobre la admisibilidad del caso según la gravedad del asunto y la precisión de las averiguaciones. Por lo tanto, suele ser importante llenar los formularios adecuadamente. Se presenta una muestra de formulario en el Apéndice 1 del Capítulo XX. Debe modificárselo para ajustarlo al mandato propio de la operación de fiscalización. 17. Al entrevistarse con víctimas o testigos, el oficial de derechos humanos no necesita formular las pregunta en el orden en que aparecen en el formulario. Sin embargo, es fundamental tener presente el contenido de ese formulario para no omitir ningún punto importante durante la entrevista, aunque algunos de ellos puedan quedar sin respuesta. 18. Después de la entrevista, los oficiales de derechos humanos pueden llenar los formularios sobre la base de sus propias notas. Tiene especial importancia reorganizar los hechos cronológicamente, cualquiera que sea el orden en que la víctima o el testigo expuso la información (véase el Capítulo XX, La presentación de informes sobre los derechos humanos ). 19. Los datos que se piden en el formulario son los más importantes, pero la lista no es exhaustiva. Puede añadirse información en una hoja separada, o agregársela al formulario, siempre que las hojas agregadas se identifiquen con el número del expediente y no el nombre de la víctima. E. Verificación de las informaciones 20. Después de haber recibido una denuncia, el oficial de derechos humanos debe comprobar las informaciones recibidas. Es esencial comprobar la veracidad de las violaciones de derechos humanos denunciadas antes de adoptar ninguna medida. Los funcionarios deben verificar lo substancial de la denuncia con cualquier organización de defensa de los derechos humanos o asociación que conozca el asunto. También pueden pedir la asistencia de cualquier organización o entidad de defensa de los derechos humanos que conozca el caso de que se trata. 21. Además, los oficiales de derechos humanos deben determinar si la familia, los amigos y los vecinos de la presunta víctima, así como otros testigos, pueden corroborar los hechos de la denuncia. Los testigos deben ser entrevistados individualmente con la menor demora posible, y debe asegurárseles que los oficiales de derechos humanos permanecerán en comunicación frecuente con ellos. Debe informárseles de que los oficiales de derechos humanos procurarán asegurar su protección durante la investigación y después de ella, pero que no les es posible garantizar su seguridad. Además, debe preguntarse a los testigos si desean mantener su anonimato. Se ofrecen más detalles sobre las entrevistas con víctimas y testigos de violaciones de derechos humanos en el Capítulo VIII, Entrevistas. 112 Mostrar más
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