Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/4214
Timestamp: 2019-04-19 08:20:59+00:00

Document:
Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale : Réunion du 8 novembre 2011 : 1ère réunion
Réunion du 8 novembre 2011 : 1ère réunion
Audition de m. claude guéant ministre de l'intérieur de l'outre-mer des collectivités territoriales et de l'immigration (voir le dossier)
Audition de m. philippe richert ministre chargé des collectivités territoriales (voir le dossier)
Esther Benbassa a été nommée rapporteur de la proposition de loi constitutionnelle n° 329 (1999-2000), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux étrangers non-ressortissants de l'Union européenne résidant en France.
Jacques Mézard a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 57 (2011-2012), présentée par M. Gilbert Barbier et plusieurs de ses collègues, visant à punir d'une peine d'amende tout premier usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants.
Alain Richard a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 56 (2011-2012), présentée par Mme Françoise Laborde et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, visant à étendre l'obligation de neutralité aux structures privées en charge de la petite enfance et à assurer le respect du principe de laïcité.
Ne pourrait-on réunir le bureau de la commission avant de procéder à de nouvelles nominations de rapporteurs ?
J'avais l'intention de réunir le bureau de la commission lorsque nous procéderons à la nomination de représentants de notre commission dans diverses instances dont les organismes extraparlementaires. A cette occasion, nous pourrons évoquer cette question importante. Je vous rappelle que, pour les rapports budgétaires, nous avons respecté une stricte proportionnalité en fonction des effectifs de chaque groupe. Pour les autres rapports, je ne suis pas opposé à ce qu'ils soient distribués entre les groupes, sous réserve que le rapporteur nommé ne se retrouve pas dans une situation qu'il ne souhaite pas assumer.
La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 421 (2010-2011), présentée par M. Jean-Pierre Vial et plusieurs de ses collègues, relative à la prévention et l'accompagnement pour l'organisation des soirées en lien avec le déroulement des études.
Cette proposition de loi a comme point de départ le rapport de Mme Martine Daoust, rectrice de l'académie de Poitiers, remis à Mme Valérie Pécresse et intitulé : Soirées étudiantes et week-ends d'intégration. Plusieurs incidents plus ou moins graves dus à l'absorption d'alcool ou de stupéfiants avaient en effet été signalés lors de telles soirées : comas éthyliques, tentatives de viol... Une personne est morte par défenestration, croyant qu'elle pouvait voler, une autre s'est noyée dans un étang...
Dans son rapport, Mme Daoust a préconisé la généralisation d'opérations de « testing » pendant les soirées avec des sanctions en cas de non respect de la réglementation sur les open bars et la vente d'alcools au forfait, la publication d'un guide à destination des chefs d'établissements et l'obligation de déclarer préalablement les soirées et week-ends d'intégration à la préfecture ou à la mairie et à l'établissement d'enseignement supérieur.
Mme Daoust a procédé à l'audition de tous les acteurs concernés. Elle estime que la déclaration doit renseigner sur la personne responsable et les modalités de prévention mises en oeuvre. Elle a proposé également qu'un texte législatif définisse précisément les événements visés afin « de ne pas inclure trop de rassemblements privés dans le dispositif ».
A la suite de ce rapport, M. Vial a donc déposé une proposition de loi. Ce texte prévoit une déclaration préalable pour tout événement festif estudiantin se déroulant en dehors de l'établissement supérieur. En effet, lorsque de tels événements se déroulent dans l'enceinte de l'école, les chefs d'établissements sont responsables. Sont donc visés « les rassemblements à caractère festifs d'étudiants ou d'autres usagers organisés en dehors des établissements exerçant des missions d'enseignement supérieur mais en lien avec le déroulement des études ». Selon la proposition de loi, doivent faire l'objet d'une déclaration les rassemblements « dont certaines conditions tiennent à leur importance, leur mode d'organisation et aux risques encourus par les participants », la détermination de ces conditions étant renvoyée à un décret en Conseil d'Etat.
Ce texte s'inspire directement du dispositif en vigueur pour les rave parties qui figure dans la loi du 15 novembre 2001. La déclaration de la soirée ou du week-end devra être adressée au chef d'établissement d'enseignement supérieur et au préfet pour détailler les mesures envisagées pour garantir « la sécurité, la salubrité, l'hygiène et la tranquillité publique ». L'autorisation d'occuper le terrain ou le local où est prévu le rassemblement doit être jointe au dossier. Si le préfet estime que les moyens envisagés sont insuffisants pour garantir un bon déroulement du rassemblement, il organise une concertation avec les responsables de l'événement et il peut leur imposer toute mesure qu'il juge nécessaire. Enfin, il pourra interdire la manifestation si elle risque de porter atteinte à l'ordre public ou si, en dépit d'une mise en demeure préalable adressée à l'organisateur, ce dernier n'a pas tenu compte des mesures demandées par le préfet. Si la manifestation a quand même lieu, des amendes peuvent être prononcées et le matériel confisqué, comme pour les rave parties. Ce régime déclaratif s'apparente à un régime d'autorisation, puisque le préfet peut interdire le rassemblement si les mesures qu'il préconise ne sont pas adoptées.
J'ai procédé à diverses auditions : j'ai reçu les plus importantes associations d'étudiants et les représentants de l'enseignement supérieur et des grandes écoles. Tous souhaitent une concertation en amont des manifestations afin que les mesures préventives adéquates soient prises. Certaines organisations étudiantes nous ont même demandé la mise en place d'un label pour l'organisation des soirées étudiantes. Les représentants des chefs d'établissements considèrent, pour leur part, qu'il est très important qu'une déclaration préalable leur parvienne afin qu'ils soient tenus informés de ce qui se passe en dehors de leur établissement. Enfin, les représentants des ministères nous ont dit qu'ils souhaitaient connaître l'existence de pareils rassemblements. Dès le départ, les représentants de la police et de la gendarmerie se sont en revanche interrogés pour savoir s'ils pourraient faire face à l'afflux de demandes. Enfin, tous estiment qu'il est indispensable que ce dispositif soit souple. Les représentants des étudiants veulent que la déclaration soit simple, pour éviter, selon leurs propres termes, une « usine à gaz ». Les déclarations devront en effet être limitées aux cas qui en valent la peine. Les chefs d'établissement sont plutôt d'accord avec ce type de déclarations, mais ils ne veulent pas que leur charge de travail explose.
Afin de prendre en compte ces diverses opinions, je vous propose plusieurs amendements. Tout d'abord, il est nécessaire de mieux définir quelles sont les manifestations étudiantes concernées. Pour l'instant, la proposition de loi est imprécise : que doit-on en effet entendre par « les rassemblements à caractère festifs d'étudiants ou d'autres usagers organisés en dehors des établissements exerçant des missions d'enseignement supérieur mais en lien avec le déroulement des études » ? La notion d' « étudiants ou autres usagers » permet de désigner l'ensemble des étudiants d'université mais aussi les élèves des grandes écoles, des classes préparatoires, des BTS, que le seul terme d'étudiant ne permet pas de couvrir, parce qu'il s'agit de viser aussi bien les week-ends d'intégration des grandes écoles que les galas d'universités, ou encore les rassemblements d'étudiants en BTS... L'expression « en lien avec le déroulement des études » paraît également imprécise. Les auteurs du texte veulent éviter de viser des événements privés. Pour contourner cet écueil, il est possible de se référer à la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles et ainsi qu'à la protection des mineurs qui définit le bizutage comme « le fait pour une personne d'amener autrui, contre son gré ou non, à subir ou commettre des actes humiliants ou dégradants lors de manifestations ou de réunions liées au milieu scolaire et socio-éducatif ». Je vous propose donc un amendement qui s'inspire de cette définition pour viser les rassemblements d'étudiants, afin de faire référence à une notion déjà inscrite dans la loi.
Mon deuxième amendement propose un régime de déclaration plus souple. La proposition de loi renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour la définition des conditions « tenant à l'importance des rassemblements, le mode d'organisation et les risques encourus par les participants ». Le dispositif en vigueur pour les rave parties renvoie également à un décret en Conseil d'Etat qui prévoit l'obligation d'une déclaration au préfet pour les manifestations de plus de 500 personnes. Cependant, un renvoi au décret ne permettrait pas au législateur de définir suffisamment précisément les rassemblements qui devront faire l'objet d'une déclaration. Une telle définition est en effet indispensable dans la mesure où cette proposition de loi pourrait restreindre la liberté de réunion et porter atteinte au respect de la vie privée. Je vous propose donc de fixer deux seuils : à partir de 100 personnes, l'organisateur devra déclarer la manifestation au seul chef d'établissement. A partir de 500 personnes, le chef d'établissement, mais aussi le préfet devront être prévenus. Cette solution a le mérite d'écarter tout risque juridique de voir le dispositif s'appliquer à des réunions privées et permettra d'éviter que les préfectures ne soient submergées de demandes d'autorisation. Si les mesures prévues lui semblent insuffisantes, le chef d'établissement pourra engager une concertation avec l'organisateur, mais il ne pourra être tenu responsable d'un éventuel échec de cette concertation. A partir de 500 participants, le préfet devra contacter les organisateurs, comme cela se fait déjà pour les rave parties, si les moyens envisagés pour garantir la santé et la sécurité des participants lui paraissent insuffisants. Il pourra inviter l'organisateur à prendre toute mesure nécessaire pour garantir le bon déroulement du rassemblement. Il est également proposé de réduire au seul motif de la protection de l'ordre public la possibilité d'interdire le rassemblement projeté. Le texte initial de la proposition de loi prévoit que le préfet pourra aussi interdire la manifestation si les mesures prises lui paraissent insuffisantes, ce qui semble trop rigoureux. Si les mesures prises ne satisfont pas aux exigences de la préfecture, le préfet pourra demander aux forces de police ou de gendarmerie d'assurer un contrôle renforcé de l'événement.
Enfin, comme pour les rave parties, si les organisateurs passent outre l'interdiction, des amendes de cinquième classe pourront être prononcées.
M. le rapporteur a fait une présentation exhaustive de cette proposition de loi. Je voudrais néanmoins rappeler l'esprit et l'histoire de ce texte qui répond à un phénomène de plus en plus connu, le binge drinking, où les jeunes pratiquent une alcoolisation brutale pour être le plus rapidement possible saouls. Le rapport de Mme Daoust a proposé des solutions pour endiguer ce phénomène dans les soirées étudiantes. Pour se convaincre de l'ampleur de ces comportements, il n'est que d'interroger les services d'urgence des hôpitaux qui voient arriver les week-ends avec effroi, sachant qu'ils devront traiter nombre de jeunes dans un état alcoolique avancé, voire en coma éthylique. Or, le binge drinking n'est pas encore suffisamment pris en compte. Que faire ? A l'heure actuelle, l'arsenal répressif existe : il n'est guère utile d'en rajouter. Le rapport de Mme Daoust a permis de rassembler toutes les parties prenantes et il est apparu nécessaire de responsabiliser les organisateurs de pareilles manifestations. La procédure déclaratoire a semblé la meilleure solution pour amener des chefs d'établissements et les responsables d'associations à se saisir de ce problème alors que, jusqu'à présent, ils ne se sentaient pas concernés, les uns estimant que ce n'était pas de leur ressort, puisque les soirées avaient lieu en dehors de l'établissement, les autres parlant de soirées privées. Mais face à des parents effondrés d'avoir perdu un enfant parce que ce dernier avait trop bu et n'avait pas été secouru par ses camarades, il fallait réagir.
Pour beaucoup, ce texte semble anodin et superficiel, et il est certainement perfectible. J'ai voulu que le dispositif soit incitatif et pas trop compliqué. Enfin, il fallait également prendre en compte le fait que la pratique du binge drinking ne concernait pas que les grands rassemblements d'étudiants mais aussi parfois quelques dizaines de jeunes.
Ce texte veut traiter d'un vrai problème, l'alcoolisation des jeunes. Néanmoins, je m'étonne qu'une soirée qui a lieu à l'extérieur d'un établissement puisse faire l'objet d'une déclaration. Ira-t-on jusqu'à déclarer les anniversaires ?
En outre, si ce texte aurait pu être efficace au XXe siècle, il n'en est plus de même à l'heure des réseaux sociaux, les invitations se faisant désormais par Facebook. Il est impossible de savoir à l'avance si une fête rassemblera 80 ou 1 000 personnes.
Jadis les fêtes se faisaient dans les établissements d'enseignement supérieur à taille humaine. Désormais, elles sont plus nombreuses et elles ont lieu le plus souvent à l'extérieur. Faut-il voter un texte inapplicable et qui risque de mettre les jeunes dans la rue ? Rappelez-vous que plusieurs lycées parisiens se sont mis en grève pendant quinze jours parce qu'une rumeur sur Facebook faisait état d'un changement du calendrier scolaire.
Chaque année, on compte 20 000 soirées étudiantes, dont 6 000 dans les écoles de commerce. Ce texte pose mal un véritable problème de société. Pourquoi plus personne ne fait-il face à ses responsabilités ? Pourquoi notre jeunesse, dont notre élite étudiante, boit-elle autant ? Cette proposition de loi ne me semble pas amendable, même si la question de l'alcoolisation des jeunes est cruciale. Oui à la prévention, non à des lois qui nous donnent bonne conscience mais qui sont inapplicables.
Je suis gêné par ce texte : c'est un coup d'épée dans l'eau. La loi ne permettra pas d'apporter de réponse au phénomène constaté ces dernières années. L'ivresse n'est désormais plus la conséquence de l'absorption d'alcool mais l'objectif poursuivi.
Un phénomène social de cette ampleur peut-il être endigué par une loi ? Il est vrai qu'une loi est la façon la moins onéreuse de faire quelque chose, comme l'a noté un rapport du Conseil d'Etat, mais quand même ! L'arsenal répressif existe et il doit être mis en oeuvre.
En outre, ce texte vise les étudiants alors que bien d'autres jeunes sont concernés : dans mon village, j'ai eu le cas de très jeunes garçons et filles que l'on retrouvait complètement saouls.
Pour les étudiants, une déclaration auprès du chef d'établissement ne suffirait-elle pas ? Pourquoi mettre le préfet à contribution ? Il y a plus d'inconvénients à voter ce texte qu'à ne pas le voter.
Certes, certaines soirées étudiantes connaissent des incidents, parfois des drames. Mais ce texte n'apporte pas de solutions à ce phénomène. Peut être serait-il temps de s'interroger sur les causes de ces comportements. Cette proposition de loi sera inapplicable puisque notre rapporteur nous a dit que les forces de police et de gendarmerie estiment qu'elles ne pourront s'occuper de ces soirées.
Enfin, sous couvert de combattre l'alcoolisation des jeunes, ne veut-on pas s'attaquer aux libertés publiques et au droit de manifester ? Pour ces raisons, nous sommes fermement opposés à ce texte.
Je tiens tout d'abord à féliciter M. Vial pour cette initiative et remercier notre rapporteur pour son travail.
Cependant, ce texte ne devrait pas viser que les soirées étudiantes, puisqu'il ne s'agit que l'une des facettes des multiples soirées de jeunes. Ces dernières fleurissent de plus en plus : cet été, nous avons pu empêcher une soirée de 5 000 jeunes sur une plage en intervenant auprès de ceux qui en avaient lancé l'idée, et qui n'avaient même pas conscience d'en être les organisateurs. Durant juillet et août, on a connu de très nombreuses réunions de ce genre et toutes ne se sont pas très bien passées. Il ne s'agissait pas alors de soirées étudiantes puisqu'ils étaient en vacances...
En tant que maire, je constate que l'alcoolisation intense ne touche pas que les étudiants, mais aussi des gamins de 13, 14 ans. Ils se regroupent à quelques-uns et ils boivent jusqu'à tomber. C'est un vrai problème et ce texte n'y répond pas.
Avec cette proposition de loi, nous allons essayer d'appliquer la législation sur les manifestations alors qu'il ne s'agit que de réunions festives. Il faut cependant faire quelque chose : on ne peut laisser des mineurs s'alcooliser sans retenue ni accepter que des alcool parties aient lieu un peu partout en France. Ce problème doit-il être traité au niveau règlementaire ou législatif ? Je ne sais pas.
Il est regrettable que vous n'ayez pas déposé d'amendements.
Je suivrai le rapporteur, mais je ne suis pas vraiment satisfait.
Je partage ce qui vient d'être dit par mes collègues. Le problème est réel mais ce texte ne le résout pas et il s'attaque même aux libertés. En tant que législateurs, nous devons nous montrer responsables et ne pas nous donner bonne conscience tout en visant à côté.
La loi de 2001 sur les rave parties a quand même eu des résultats positifs, notamment dans mon département où il y avait des rassemblements qui se terminaient souvent mal.
Les week-ends d'intégration peuvent aussi cacher des bizutages. Ne soyons pas naïfs ! En dépit de la loi Royal, certains comportements répréhensibles demeurent. Les mesures d'ordre public sont-elles suffisantes ? Lorsque vous vous retrouvez avec 5 000 personnes qui boivent sur une plage, il peut arriver n'importe quoi. L'obligation de déclaration de certaines manifestations permet d'améliorer les choses. En Grande-Bretagne et en Espagne, on a vu des centaines de personnes qui se rassemblaient sur les places pour boire.
Ce que personne ne dit, c'est que ce texte vise les soirées et les week-ends d'intégration financés par de grandes maisons de spiritueux.
On a beaucoup parlé de liberté et de responsabilité, mais pas du tout des officines commerciales qui gravitent autour de ces soirées ou de ces week-ends et qui gagnent beaucoup d'argent. Les fabricants d'alcool proposent aux associations d'étudiants de leur fournir des boissons librement, de reprendre les invendus et de reverser 10 à 20% de la recette à ces associations, ce qui permet à ces dernières de vivre pendant l'année. Ce commerce sur la santé des étudiants n'est pas acceptable.
Je ne suis pas persuadé que cette proposition de loi va régler le problème mais elle aura le mérite de responsabiliser les organisateurs.
Ce texte vise les étudiants, mais des rassemblements pourront avoir lieu pendant les vacances ou hors milieu étudiant : a-t-on prévu une réglementation spécifique ? Certains petits malins pourraient trouver des prête-noms pour éviter toute déclaration.
Nous sommes confrontés à un problème de méthode : tout le monde reconnaît un vrai problème - avec parfois de jeunes morts - mais ne relève-t-il pas de l'exécutif ? Les ministères de l'intérieur et de la justice devraient commencer par dresser un bilan des dispositifs en vigueur. En outre, ne pourrait-on pas demander un avis du Conseil d'Etat ?
Ce texte est-il le bon vecteur ? J'en doute, d'autant que le dispositif proposé me semble compliqué.
Un maire peut se retrouver avec des milliers de personnes rassemblées dans sa ville sans organisateur à qui s'adresser. La procédure déclarative est donc une bonne chose. Pour le reste, je suis plus que dubitatif.
Chacun reconnaît qu'il y a un vrai problème. Dans certaines soirées, le but est d'être ivre le plus rapidement possible. Nous remercions donc M. Vial d'avoir présenté un texte pour poser la question. En revanche, nous nous interrogeons sur l'efficacité du dispositif proposé. Allons-nous aller en séance pour dire que le problème existe mais que rien ne sera réglé avec cette proposition de loi ?
Comme l'a dit M. Richard, il nous est possible de renvoyer le débat à l'exécutif. Nous pourrions aussi mettre en place un groupe de travail entre notre commission et celle des affaires sociales, si elle en était d'accord, pour réfléchir plus avant à la question. Nous demanderions à ce groupe de huit membres de produire ses conclusions dans un délai de trois mois environ pour éviter toute procédure dilatoire. Qu'en pense notre rapporteur ?
J'avais fait les mêmes observations. La proposition de loi répond à un objectif simple : empêcher les dérives occasionnées par les soirées d'étudiants et d'autres usagers - y compris des élèves en BTS ou IUT - qui se tenaient jusque récemment dans les établissements, mais qui ont désormais lieu à l'extérieur pour échapper à la surveillance des chefs d'établissements. C'est un problème grave, auquel le rapport Daoust s'était déjà attelé : on compte chaque année des décès. Ces réunions devraient au moins être déclarées, non au préfet ou au maire, mais au chef d'établissement, afin de favoriser la concertation et de limiter la casse.
Il n'y a d'ailleurs pas de raison de se limiter aux soirées d'étudiants : si les auteurs de la proposition de loi en étaient d'accord, nous pourrions constituer un groupe de travail qui verrait s'il y a lieu d'élargir ses dispositions à d'autres genres de rassemblements. Il s'agit de prévention et non de sanction : un important arsenal répressif existe déjà.
La suggestion que je fais ne vise pas à évacuer le problème : le laxisme serait irresponsable. Le fondement de toute réponse à ce problème doit être la responsabilité de l'organisateur des réunions, qui peut être poursuivi si des faits contraires à la loi sont commis. Il serait dommage que le débat en séance s'achève en queue de poisson. Je suggère donc que nous proposions un groupe de travail commun à notre commission et à celle des affaires sociales qui pourrait rendre son rapport dans environ trois mois : nous pourrons alors débattre des suites législatives. Cela supposerait que les auteurs de cette proposition de loi, qui a été inscrite à l'ordre du jour par la Conférence des Présidents, acceptent de la retirer.
M. Delebarre a raison de souligner l'importance de la déclaration préalable : elle a fait diminuer le nombre des rave parties. Il serait dommage de nous priver d'un débat en séance ; le rapporteur pourrait y proposer le renvoi en commission, comme c'est souvent arrivé pour des textes que nous n'estimions pas mûrs.
Il y a donc deux solutions. Celle que préconise M. Hyest n'est pas incompatible avec la mise en place d'un groupe de travail.
Inversement, constituer un groupe de travail n'implique pas de retirer la proposition de loi !
Je me range à la deuxième solution : sans que le texte soit retiré, il pourrait être renvoyé en commission pour une réflexion approfondie. Si j'ai apprécié l'intervention de M. Richard, j'ai été heurté par les propos de certains qui tendent à banaliser ce grave problème : des vies sont en jeu.
Je vous propose donc de déposer une motion tendant au renvoi en commission.
Si nous acceptons, y aura-t-il débat en séance ?
Bien entendu ! Notre rapporteur y défendra la position de la commission, c'est-à-dire le renvoi en commission. J'assortirai la motion d'une demande de constitution d'un groupe de travail commun avec la commission des affaires sociales.
La commission décide de déposer une motion tendant au renvoi en commission.
La commission procède ensuite à l'examen du rapport et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi organique n° 69 (2009-2010), présentée par M. François Patriat et plusieurs de ses collègues, portant application de l'article 68 de la Constitution.
L'article 68 de la Constitution, relatif à la destitution du Président de la République, prévoit dans son dernier alinéa qu'une loi organique en détermine les modalités d'application : c'est l'objet de la présente proposition de loi. Le statut juridictionnel du chef de l'Etat est régi par les articles 67 et 68 de la Constitution. L'article 67 pose en principes l'immunité et l'inviolabilité du Président de la République pendant l'exercice de ses fonctions : il ne peut être ni interrogé, même comme témoin, ni poursuivi devant aucune juridiction. On a souvent souligné le déséquilibre que cela occasionne, puisque le chef de l'Etat peut être à l'origine de poursuites. Mais surtout, le périmètre de l'inviolabilité est encore mal défini : s'il est légitime de protéger le Président de la République au cours de son mandat contre toute procédure dilatoire ou animée par des intérêts politiques, cette protection doit-elle s'étendre à ses collaborateurs ? La cour d'appel de Paris vient de décider qu'un ancien chef de cabinet du Président qui n'avait pas respecté le code des marchés publics était couvert par l'article 67 ; il y aura sans doute un pourvoi en cassation. Pour quelles raisons le droit commun ne s'appliquerait-il pas aux collaborateurs du chef de l'Etat ?
Quant à l'article 68, il dispose que « le Président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat. La destitution est prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour. » Cet article résulte de la loi constitutionnelle du 23 février 2007. Or, depuis quatre ans et neuf mois, la loi organique qu'il prévoit n'a toujours pas été promulguée. MM. Patriat et Badinter ont voulu y remédier en déposant une proposition de loi qui a déjà été examinée en commission et en séance, puis renvoyée en commission. Le groupe socialiste a décidé de demander sa réinscription à l'ordre du jour. M. Hyest, dans son précédent rapport, indiquait que si le Gouvernement tardait trop à déposer un projet de loi organique, la commission réexaminerait la proposition de nos collègues ; mais on annonçait le dépôt imminent d'un texte gouvernemental. Nous en disposons effectivement depuis un an, mais il n'a toujours pas été inscrit à l'ordre du jour : il est temps de réagir.
En rédigeant mes amendements, je me suis inspiré des propos de M. Hyest en 2010 : il ne fallait pas répéter dans la loi organique ce que la Constitution disait déjà ; il fallait attendre le projet gouvernemental pour comparer les deux textes. J'ai donc cherché à éviter toute redondance et à retenir le meilleur de chaque texte.
Comme je le disais en effet dans mon rapport, une loi organique ne doit pas seulement être conforme à la Constitution, elle doit éviter de la répéter. Je préconisais aussi d'attendre le dépôt du projet du Gouvernement. Avec grand retard, celui-ci doit finalement être examiné par l'Assemblée nationale dans les prochaines semaines. Comment pourrions-nous donc voter de notre côté une proposition de loi organique ? C'est une méthode absurde. Nous devrions attendre la transmission du texte gouvernemental, quitte à y joindre celui de nos collègues. Dans ces conditions, je ne participerai pas au débat.
Nous ne partageons pas cette philosophie générale de la responsabilité du chef de l'Etat, comme nous l'avons dit lors de la révision constitutionnelle : il devrait être responsable comme tout citoyen pour les actes commis en dehors de ses fonctions. Nous avons malgré tout déposé un amendement afin que chaque groupe politique puisse lancer la procédure de destitution, plutôt qu'un certain nombre de députés ou de sénateurs.
Peu de tâches plus solennelles que celle-ci incombent à notre commission des lois. Il est indispensable d'adopter une loi organique pour rendre applicable la procédure de destitution du Président de la République : souhaitons qu'elle se serve pas trop souvent, mais sait-on jamais... Cependant, on ne peut légiférer sur pareil sujet dans la confusion. Le Gouvernement a beaucoup tardé, mais à la demande des parlementaires et en particulier de la commission des lois du Sénat, il a fini par déposer un texte qui sera bientôt examiné par l'Assemblée nationale. La procédure normale, surtout pour une loi organique, veut que nous attendions la transmission du projet gouvernemental, et que nous l'amendions éventuellement à la lumière des travaux de nos collègues. Mais évitons un télescopage ! Si nous votons cette proposition de loi, qu'allons-nous faire du texte transmis par l'Assemblée nationale ?
C'est précisément pour répondre aux observations de MM. Hyest et Zocchetto que nous avons demandé la réinscription de ce texte à l'ordre du jour. Il n'est pas anormal que le Sénat exerce ses responsabilités, sur un sujet où nous sommes tous d'accord. L'article 68 de la Constitution résulte d'une révision de février 2007, mais ce n'est qu'en décembre 2010 que le Gouvernement a déposé son projet de loi organique qui, à quelques semaines de l'interruption des travaux parlementaires, n'a toujours pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Le moment nous semble particulièrement bien choisi, puisque personne ne peut prévoir le résultat de l'élection présidentielle de mai prochain, et que l'on ne sait donc pas à qui la nouvelle procédure de destitution sera éventuellement applicable. Loin de vouloir imposer notre point de vue, nous cherchons à rapprocher notre texte de celui du Gouvernement. L'examen de notre proposition fera gagner du temps. Les arguments procéduraux de nos collègues sont peut-être recevables en eux-mêmes, mais ils ne peuvent être acceptés étant donné les contraintes de calendrier.
Je m'interroge sur un point. Les règles relatives aux modalités de financement et au plafond de dépenses des campagnes électorales s'appliquent, comme à tout autre, au Président de la République élu, mais quel moyen y aurait-il de sanctionner un éventuel manquement ? L'annulation de l'élection et l'infliction d'une peine d'inéligibilité sont inenvisageables. Peut-on considérer que la procédure de l'article 68 s'appliquerait ?
L'article 67, reflet d'une conception très particulière de la démocratie, s'applique, l'article 68, qui était destiné à faire avaler la pilule, toujours pas. Je ne vois pas pourquoi nous n'examinerions pas cette proposition de loi organique qui comble une lacune. Quant aux litiges relatifs aux comptes de campagne, c'est le Conseil constitutionnel qui en juge ...
Il est inadmissible que le projet de loi organique mettant en application l'article 68, déjà prêt en 2007 - je l'ai vu -, n'ait toujours pas été voté. Mais il a enfin été déposé, examiné en commission, et il doit être inscrit à l'ordre du jour incessamment : le rapporteur pour l'Assemblée nationale me l'a assuré cette semaine. Examiner en même temps cette proposition de loi organique, c'est perdre son temps. Qui peut d'ailleurs imaginer la voir inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ?
Si nous avons attendu aussi longtemps, c'est que l'on craignait que la nouvelle procédure puisse servir contre l'actuel Président. De la même façon, on avait attendu jusqu'à la veille de l'élection présidentielle de 2007 pour revoir le régime de responsabilité pénale et politique du chef de l'Etat, alors que la commission Avril avait rendu ses conclusions en 2002.
Je rappelle à M. Gorce que la procédure de destitution prévue à l'article 68 n'a aucun caractère juridictionnel. La précédente procédure de jugement devant la Haute cour de justice, composée de parlementaires, était contraire à l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme qui garantit le droit à un procès équitable.
J'ai bien entendu l'objection de Mme Borvo Cohen-Seat. Mais l'article 68 figure désormais dans la Constitution, et il nous revient d'adopter une loi organique qui le rende applicable.
A tous les autres intervenants, je ferai d'abord valoir qu'il n'y a pas de hiérarchie entre projets et propositions de loi. Il n'y a donc aucune raison d'écarter la proposition de loi organique de nos collègues sous prétexte qu'un projet - postérieur - a été déposé à l'Assemblée nationale.
Nous voilà réduits à bégayer !
M. Ollier dit que le Gouvernement s'efforcera d'inscrire le texte à l'ordre du jour de l'Assemblée en janvier ou février : vu le calendrier parlementaire, il y a de fortes chances qu'il passe à la trappe. Notre initiative aidera donc le Gouvernement à faire passer cette réforme dans les meilleurs délais !
Lors de la précédente discussion de ce texte, M. Hyest avait souhaité disposer au plus vite du projet gouvernemental afin que la discussion en fût enrichie.
Je n'ai jamais dit cela : j'ai dit que le projet de loi organique serait enrichi par la proposition de nos collègues.
Quoi qu'il en soit, j'ai voulu conserver la substantifique moelle de chaque texte.
L'article 1er prévoit que la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute cour doit être déposée par soixante députés ou soixante sénateurs. Le projet gouvernemental, en revanche, fixe un seuil d'un dixième des membres de l'une ou l'autre assemblée. Cette formule est plus favorable à l'expression des droits du Parlement, et je propose par mon amendement n° 2 de nous y rallier.
D'après notre amendement n° 1, un groupe politique pourrait aussi déposer une proposition de résolution.
Je préfère fixer un seuil numérique. Si chaque groupe pouvait être à l'initiative de la procédure, nous ne serions pas à l'abri de manoeuvres politiques.
L'amendement n° 1 devient sans objet.
L'amendement n° 3 est rédactionnel.
Mon amendement n° 4 s'inspire d'une recommandation de la commission Avril : qu'un parlementaire ne puisse être signataire que d'une seule proposition de réunion de la Haute cour pendant un même mandat.
Mon amendement n° 5 précise à partir de quand court le délai dont dispose l'assemblée devant laquelle la proposition de résolution a été déposée pour l'examiner.
Sur les modalités d'examen de la proposition de résolution par la seconde assemblée, mon amendement n° 9 reprend les termes du projet de loi organique.
Mon amendement n° 6 supprime des dispositions figurant déjà à l'article 68 de la Constitution.
La procédure d'adoption d'une proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute cour est enfermée dans des délais contraints. Elle obéit d'ailleurs à une autre logique que la procédure législative. Il ne serait pas opportun de laisser la navette se poursuivre par une deuxième lecture dans chaque assemblée. Mon amendement n° 7 prévoit donc que la proposition ne peut être amendée.
Une proposition de résolution aurait une portée très solennelle, puisqu'il s'agirait en somme de la motivation de la destitution du chef de l'Etat. Il ne me paraît pas déraisonnable d'autoriser le dialogue entre les deux assemblées.
J'avais repris une disposition du projet gouvernemental, car il ne serait pas bon que le débat sur une proposition de résolution s'éternisât. Mais je suis sensible à l'argument de M. Richard : il faut préserver les droits du Parlement. Je retire donc l'amendement. Nous pourrons en rediscuter à l'occasion du débat en séance.
Un acte d'accusation rédigé par voie d'amendements parlementaires... C'est un retour à la Quatrième République !
C'est la Constitution...
Sur la composition du bureau de la Haute cour, ni la proposition, ni le projet de loi organique ne me paraissent satisfaisants. La première prévoit que le bureau est constitué de la réunion des bureaux des deux assemblées, ce qui le rendrait pléthorique et assurerait au Sénat une représentation plus importante que celle de l'Assemblée nationale. Je propose donc, par l'amendement n° 8, que le bureau soit composé de vingt-deux membres, onze députés et onze sénateurs, désignés au sein du bureau de chaque chambre.
J'attire votre attention sur le fait que le bureau n'est pas la commission d'instruction.
Il serait préférable de s'en tenir aux bureaux existants, sans se mêler de parité. Sinon, on aura la tentation de représenter les deux assemblées au prorata du nombre de leurs membres.
Il est bon que les deux assemblées soient également représentées, et que le bureau ne soit pas pléthorique. Je maintiens donc l'amendement.
L'amendement n° 10 précise le rôle de la commission.
La commission aura une fonction éminente, puisqu'elle sera chargée d'examiner la demande de destitution, en quelque sorte comme un juge d'instruction.
La procédure n'est pas juridictionnelle.
Certes. Mais le projet gouvernemental comme la proposition de nos collègues prévoient bizarrement que les membres de la commission sont choisis au sein du bureau de la Haute cour, parmi les vice-présidents de l'une ou l'autre assemblée. Je préconise au contraire par l'amendement n° 12 que la commission soit composée de douze membres, six sénateurs et six députés, élus par chaque assemblée à la proportionnelle, ce qui garantit une représentation pluraliste. Des parlementaires pourront être membres de la commission sans l'être du bureau.
Les membres de la commission seront-ils élus après chaque renouvellement des assemblées ou pour la circonstance, ce qui nuirait à la sérénité des débats ?
Après chaque renouvellement.
Six membres de chaque assemblée, ce n'est pas assez pour garantir la représentation des petits groupes : cela favoriserait le bipartisme. Chaque groupe devrait au moins compter un élu au sein de la commission.
J'approuve la philosophie générale de l'amendement, mais il me semble qu'il crée une distorsion entre les deux assemblées en fonction du nombre de leurs groupes : plus il y aura de groupes, plus il y aura de chances que les plus petits soient éliminés. M. Sueur a voulu que la commission soit la plus représentative possible, mais sa méthode est-elle la bonne ?
J'ai longuement réfléchi à ce problème, mais s'il fallait à la fois que chaque groupe fût représenté et que la représentation fût proportionnelle, la commission serait pléthorique. Il est question d'abaisser à dix membres le seuil de constitution d'un groupe. La commission devrait alors compter au moins 35 sénateurs et 58 députés ! Peut-être devrait-on prévoir que, dans cette commission de douze parlementaires, tous les groupes sont représentés par un membre au moins.
Les micro-groupes seraient alors surreprésentés !
Ou bien qu'en plus des douze membres élus à la proportionnelle, chaque groupe dispose au moins d'un membre. Je vous suggère de déposer un amendement en séance : la commission se prononcera.
La proportionnelle au plus fort reste est plus favorable aux petites unités.
Excellente remarque. Je rectifie en ce sens l'amendement.
L'amendement n° 12 rectifié est adopté.
L'amendement n°11est une précision.
Je souhaite vous rappeler que, devant la commission, le président « peut » être entendu, de la même façon que la commission « peut » demander à entendre le chef de l'Etat. Ce dernier peut aussi ne pas venir. Il est exclu de l'amener entre deux gendarmes...
Son conseil peut l'assister, mais non le remplacer. Devant la Haute Cour, les deux, présents, peuvent reprendre la parole avant la clôture des débats. Tel est l'objet de l'amendement n° 13
Nous ne sommes plus au stade de la commission ?
Non, à celui de la Haute Cour.
C'est-à-dire au Congrès. C'est bien la IVe République !
Ou la IIIe, durant laquelle la Haute Cour a plus fonctionné que sous la IVe !
L'amendement n° 14 tend à supprimer des dispositions figurant déjà à l'article 3.
Je ne le voterai pas mais vous encourage à le faire !
L'amendement n° 15 est aussi un amendement qu'aurait pu proposer M. Hyest : il supprime cinq phrases reproduites de l'article 68 de la Constitution.
La proposition de loi n'indique pas ce qui se passe si la Haute Cour ne se prononce pas dans le délai imparti. L'amendement n°16 tend, dans ce cas, à la dessaisir. C'est un « amendement Fillon », puisque la mesure figure dans le projet de loi.
Je ne le voterai pas. Peut-être faudrait-il faire comme pour les cardinaux ! Gagner du temps, tergiverser, aboutirait à une absence de décision ? C'est inacceptable.
Je vous sais attaché comme nous à la République laïque ! Mais l'amendement va dans le sens que vous souhaitez. Il s'agit, comme le prévoit d'ailleurs la Constitution, de ne pas prolonger excessivement une procédure pendant laquelle tout le pays est dans l'expectative.
Non ! Le président du Sénat est là !
Nullement, il reste au Sénat tant que le chef de l'Etat n'est pas destitué. On ne peut demeurer trois ans sans savoir si le président va être destitué ou non.
Alors il ne faut pas mettre en place un tel dispositif.
Il est nécessaire, mais doit être cadré dans le temps.
Conditions de recevabilité Auteur N° Objet Sort de l'amendement M. SUEUR, rapporteur 2 Condition de dépôt de la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour Adopté Mme BORVO COHEN-SEAT 1 Condition de dépôt de la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour Tombe M. SUEUR, rapporteur 3 Rédactionnel Adopté M. SUEUR, rapporteur 4 Condition de dépôt de la proposition de résolution tendant à la réunion de la Haute Cour Adopté Article 2
Procédure d'examen de la proposition de résolution M. SUEUR, rapporteur 5 Précision Adopté M. SUEUR, rapporteur 9 Précision Adopté M. SUEUR, rapporteur 6 Suppression de dispositions redondantes Adopté M. SUEUR, rapporteur 7 Interdiction d'amendement Retiré Article 3
Présidence et bureau de la Haute Cour M. SUEUR, rapporteur 8 Composition du bureau Adopté Article 4
Mise en place d'une commission ad hoc M. SUEUR, rapporteur 10 Précision Adopté M. SUEUR, rapporteur 12 Composition de la commission Adopté avec modification M. SUEUR, rapporteur 11 Précision Adopté Article 5
Puis la commission procède à l'examen du rapport et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 800 (2010-2011), présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues, relative à l'abrogation du conseiller territorial.
L'ordre du jour appelle l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial. Je vous propose d'entendre dès maintenant le rapport de M. Gaëtan Gorce, pour reprendre la discussion après l'audition du ministre de l'intérieur.
Gaëtan Gorce, rapporteur
La disposition créant le conseiller territorial est issue de la loi de décembre 2010. La proposition de loi tend à mettre un terme au feuilleton de ce nouvel élu, après trois projets de loi, deux censures constitutionnelles et une grande confusion : il faut mettre fin au désarroi des électeurs, des grands électeurs et des élus. La Haute Assemblée a approuvé à une très courte majorité la disposition. Elle visait, nous annonçait-on à l'époque, à assurer une meilleure articulation entre département et région : il aurait pour cela mieux valu se pencher sur les compétences respectives des départements et des régions. Elle avait aussi pour vertu, avait-on dit pour la promouvoir, de faire des économies : c'étaient surtout des économies sur la démocratie ! En fait d'économies, l'association des régions de France a calculé les conséquences de la création du conseiller territorial : des économies en indemnités, frais de fonctionnement et de formation, d'environ 15 à 20 millions d'euros, non de 70 millions comme affirmé à l'origine par le gouvernement ; mais inversement, des dépenses considérables à court terme, 600 millions d'euros de travaux, pour agrandir les hémicycles, le nombre des élus dans les régions ayant quasiment doublé.
Améliorer la proximité ? Les maires craignent au contraire l'éloignement de ces nouveaux conseillers par rapport aux actuels conseillers généraux : nous avons tous perçu leurs inquiétudes durant la campagne électorale. Meilleure parité, plus grand pluralisme ? Mais la proportionnalité et la parité reculent ! Meilleure coordination entre départements et région ? En fait, on ne peut que s'interroger sur la nature démocratique de ce nouveau dispositif. Les conseils régionaux, lors de leur création en 1972, étaient composés de parlementaires et de représentants des conseillers généraux et des principales villes : ce n'était pas par volonté de donner aux régions un statut fort. Même chose pour le Parlement européen, qui n'a gagné sa pleine autorité et légitimité que lorsque ses membres ont été désignés au suffrage universel direct. A court terme, il y a plutôt une régression démocratique. On peut s'interroger sur le statut des collectivités locales que les conseillers territoriaux vont représenter. Je vous propose donc d'approuver la proposition de loi dans un souci d'apaisement : les élus sont très inquiets et il importe de les assurer que rien ne se fera au forceps. Il ne s'agit pas d'anticiper sur les dispositions qui pourraient se substituer à court terme à celles de la loi de 2010, mais de créer les bonnes conditions pour engager la réflexion.
Je vous présenterai un amendement rédactionnel : il ne suffit pas d'abroger des dispositions légales, il faut aussi réécrire des articles codifiés et déjà entrés en vigueur.
Je donne la parole à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, auteure de la proposition de loi.
J'entrerai davantage dans le détail à l'occasion de la séance publique au cours de laquelle je présenterai cette proposition de loi. Je partage les propos du rapporteur sur le conseiller territorial et les raisons de cette proposition de loi de suppression. Il me parait nécessaire d'insister sur le fait qu'elle a suscité de nombreux débats, c'est le moins que l'on puisse dire, et des oppositions sur les bancs de nos assemblées. Par ailleurs, la création même du conseiller territorial est source de controverses dans la mesure où le découpage des cantons n'était pas précisé et qu'il manquait un certain nombre d'informations sur son mode d'élection.
On peut aussi relever le caractère antidémocratique de cette création. Ce conseiller territorial apparait en effet comme un objet politique non identifié puisqu'il siège dans deux assemblées distinctes, ce qui revient à remettre en cause le principe même d'autonomie des collectivités territoriales. En réalité, l'idée sous jacente de la création du conseiller territorial et qui ressort du rapport initial du comité présidé par M. Édouard Balladur était, soit la disparition programmée des conseillers généraux, ce qui mériterait tout de même un débat, soit l'expression d'un mouvement de départementalisation des régions conduisant celles-ci à n'être qu'un réceptacle des départements. En tout état de cause, ces conditions n'ayant pas été précisées, le Parlement, ne pouvait pas, dans des conditions de sincérité, se prononcer sur la création de cet élu au statut hybride.
De plus, on peut souligner que cette création favoriserait en réalité la technocratie au détriment de la démocratie.
Je crois que ces constats sont largement partagés. Toutefois, vous avez, M. le rapporteur, oublié de mentionner un point très important : les femmes vous seraient gré de rappeler qu'elles se sont opposées frontalement à la création de ce conseiller territorial, notamment parce qu'il remet en cause un acquis : la parité dans les conseils régionaux, que l'on doit au scrutin proportionnel. Sans ce type de scrutin, il n'y aurait pas de parité : c'est évident lorsque l'on examine la composition de toutes les assemblées qui ne sont pas soumises à ce mode de scrutin. La délégation sénatoriale aux droits des femmes et à l'égalité entre les hommes et les femmes, ainsi que les associations féministes, ont très fortement critiqué cet objet politique qui aurait été essentiellement masculin, alors que nous aurions pu penser qu'au contraire, le temps nous ferait progresser vers plus de parité dans nos assemblées élues.
Le savoir-faire de M. Guéant n'a pu nous faire oublier la remarquable présentation de M. Gorce, qui a même fait mention -cursivement, il est vrai- des femmes. Sans doute trop peu, mais il en tout de même parlé.
Je ne sais pas qui a imaginé le conseiller territorial, mais il représente finalement tout ce que nous ne souhaitons pas en matière de décentralisation. Mme Borvo Cohen-Seat a développé beaucoup d'éléments relatifs au manque de représentativité et à la confusion des genres induits par les conseillers territoriaux, qui font qu'immanquablement, un des deux niveaux -département ou région- disparaîtra ou changera de nature très rapidement ; elle a également souligné les conséquences sur la diversité.
Le seul aspect positif de la loi sur le conseiller territorial, comme de celle sur l'intercommunalité, c'est qu'elles nous ont permis de gagner les élections sénatoriales ! Tous ceux qui ont fait campagne dans les territoires ont entendu comment les élus, quels qu'ils soient, ont refusé ces deux innovations. Les observations de notre rapporteur vont donc tout à fait dans le sens de ce que nous souhaitons.
Je suis trop attaché à la démocratie pour que notre conversation s'achève sans que Mme Borvo Cohen-Seat ou M. Michel Delebarre aient pu avoir des contradicteurs, ce à quoi je vais m'employer. J'estime, tout d'abord, qu'il est faux de dire que c'est le conseiller territorial qui a coûté le Sénat à la majorité parlementaire : franchement, la fusion des conseillers généraux et des conseillers régionaux n'était pas la préoccupation première de nos grands électeurs ! Je serais presque tenté de dire que le seul mérite que vous trouvez à ce texte serait, finalement, l'une des principales choses que nous avons à lui objecter, alors qu'il y avait des points d'amélioration dans la loi du 16 décembre 2010.
En revanche, je ne peux pas vous laisser dire un certain nombre de choses. La première c'est que ce texte constituerait une attaque en règle contre la parité, allant même jusqu'à dire que c'est pour cette raison qu'il aurait été conçu. Il suffirait de modifier le mode de scrutin pour que les préoccupations que certains ont, par rapport au recul de la parité que constituerait ce texte, se transforment en avancées si, demain, nous décidions d'élire la quasi-totalité des conseillers territoriaux au scrutin de liste.
Mais comment ferait-on, M. Béchu ? Dans le cadre d'une telle élection, chaque conseiller est élu sur un territoire, c'est-à-dire un canton plus ou moins grand. Comment fait-on pour arriver à la parité ? Peut-être en faisant ce que l'on fait dans certaines grandes organisations, que je ne nommerai pas, en décrétant que tel territoire est réservé à une femme.
Ce que je veux dire, M. le président, c'est que la critique qui consiste à dire qu'il faut supprimer le conseiller territorial car il constitue une régression en matière de parité n'est pas juridiquement exacte. Il suffit de modifier le mode d'élection du conseiller territorial, si c'est la seule critique que l'on a à émettre en la matière, pour le passer d'un scrutin uninominal à un scrutin proportionnel. Toutefois, j'y suis personnellement tout à fait hostile, pour une raison qui ne tient absolument pas à la parité mais parce que la proportionnelle met directement les candidats dans la main des partis politiques. Ensuite, et cela va dans le même sens, l'argument selon lequel le conseiller territorial serait un objet politique non identifié n'est pas exact. Une autre lecture peut consisterait à s'inspirer du schéma communes-intercommunalité dans lequel des élus siègent à la fois dans les conseils municipaux et dans les structures intercommunales. On peut y être défavorable, mais les arguments utilisés pour contester le conseiller territorial ne peuvent pas se limiter à la parité ou à l'originalité. L'originalité n'est pas, en soi, une mauvaise chose ; surtout, en l'espèce, nous sommes tous d'accord, au stade du diagnostic, pour affirmer que notre organisation territoriale est perfectible ; mais dès lors que l'on passe aux solutions, étrangement le silence se fait.
Je voudrais faire une remarque à l'attention M. Béchu concernant justement la question du mode d'élection. A l'époque, vous n'étiez pas encore sénateur et vous n'avez, me semble t-il, pas suivi de près les débats au Sénat. La majorité n'avait pu être réunie sur ce texte que grâce au vote d'un amendement relatif au mode d'élection du conseiller territorial qui devait assurer la représentation des territoires par un scrutin uninominal, mais aussi l'expression du pluralisme politique, la parité et la représentation démographique par un scrutin proportionnel. Or, cet amendement, qui avait été adopté par le Sénat, a été supprimé à l'Assemblée nationale par le parti majoritaire auquel vous appartenez. Quant à l'argument consistant à dire que la proportionnelle est un facteur de politisation des élus... Nous sommes tous politisés, et heureusement !
Un facteur de caporalisation, et non de politisation !
Quelques uns ont considéré que dans ce mode de scrutin, la parité et la proportionnelle n'étaient pas une question et qu'il fallait opter pour un scrutin uninominal à deux tours. Et même, à l'époque, il était prévu un mode de scrutin uninominal à un tour seulement, avant que le Gouvernement y renonce en s'apercevant que ce mode de scrutin n'était pas très populaire. Donc, ne dites pas maintenant qu'il suffirait juste de changer le mode de scrutin.
Je ne souhaite pas entamer un dialogue personnel mais plutôt m'inscrire dans une réflexion collective. Premièrement, nous adhérons évidemment au rapport et à la proposition qui a été faite, et nous voudrions simplement rappeler, et c'est important pour nous, notre attachement à une certaine dose de proportionnelle. Deuxièmement, s'agissant de la question du périmètre de l'élection, il faut quand même être honnête et reconnaître que dans les cantons urbains, peu de nos concitoyens connaissent leur conseiller général ; ils le confondent même avec le maire, voire avec le député ou le sénateur. Troisièmement, je sais que c'est sans doute malvenu d'en parler ici car il doit y avoir 20 % de personnes dans ce cas-, je crois qu'il ne faut pas perdre de vue le fait que cette question est liée avec celle du cumul des mandats, dont on ne peut pas faire abstraction.
Je ne peux pas ne pas réagir à ce que j'ai entendu, ne serait-ce que sur le scrutin majoritaire. Je voudrais d'abord rappeler qu'aucun mode de scrutin n'a été constitutionnalisé et que, dès lors, le scrutin majoritaire est aussi respectable que le scrutin proportionnel. Il me semble que les présidents de conseils généraux réunis au sein de l'Association des départements de France (ADF) ont demandé le maintien du scrutin majoritaire pour la désignation des conseillers généraux. Or, je crois me souvenir qu'ils sont majoritairement de gauche...
En ce qui me concerne, j'ai voté la réforme territoriale et approuvé la création du conseiller territorial et je ne le regrette pas. Je comprends parfaitement que l'on puisse avoir une opinion contraire et je respecte celle de Mme Borvo Cohen-Seat, mais je ferai simplement observer que je ne suis absolument pas d'accord avec l'exposé des motifs de cette proposition de loi et avec ce que nous venons d'entendre de sa part, à savoir que la seule justification de la réforme était de supprimer des élus et de réaliser des économies sur les indemnités de ceux-ci.
Personnellement, ce n'est pas pour ces raisons que j'ai approuvé la création du conseiller territorial, mais parce qu'étant moi-même conseiller général depuis fort longtemps, j'ai constaté que si la gestion des collèges et des lycées était faite de concert, elle serait sans doute plus efficace, mais aussi que si la gestion des personnels TOS des départements et des régions était unifiée, elle permettrait d'en avoir une meilleure utilisation ; de même, pour les transports scolaires, on s'éviterait le ridicule que l'on peut constater aujourd'hui dans le département du Nord avec une gratuité pour les collégiens et un service payant pour les lycéens ! Toujours dans le même registre, il n'est pas absolument nécessaire d'avoir un comité départemental et un comité régional du tourisme ni d'avoir une maison départementale et une maison régionale des sports. Enfin, s'agissant des grandes compétences, à savoir l'insertion pour le département et la formation professionnelle pour la région, je pense que si l'on pouvait coordonner l'accomplissement de ces deux missions, on gagnerait du temps.
Quant au mode d'élection, c'est par un amendement, adopté par l'Assemblée nationale après une première lecture au Sénat, qu'il a été réintroduit dans la loi. Nous n'avons pas débattu en première lecture du mode d'élection. Il est toujours ennuyeux de voir s'opposer les partisans du mode de scrutin majoritaire et de la proportionnelle. Hormis au Sénat, il n'y a pas en France de coexistence des deux modes de scrutin. Pourtant, un scrutin majoritaire, avec une dose de proportionnelle, ne fait de mal à personne et permet le pluralisme.
A propos du conseiller général, dont on parle beaucoup, je tiens à souligner la grande différence entre les villes et les campagnes. Dans le monde rural, on connaît et l'on reconnaît le conseiller général. Dans les grandes villes, si l'on demande à nos concitoyens de dessiner les contours du canton et de nommer le conseiller général, ils sont bien en peine s'il n'est pas maire, adjoint au maire ou député... Je trouve étrange que l'on continue à voter au scrutin majoritaire dans les grandes agglomérations dans le cadre des cantons et je serais, par ailleurs, partisan d'un vote au suffrage universel direct pour la commune et la communauté, où se prennent 70 % des décisions.
Ce qu'a dit M. Lecerf sur les compétences est très intéressant. Je ne vois pas pourquoi une même collectivité ne pourrait être responsable des collèges et des lycées, ou pourquoi une seule collectivité ne pourrait gérer deux types de transports ; mais cela n'impliquait en rien la création des conseillers territoriaux.
C'est aussi les effets de l'institutionnalisation du cumul des mandats qui m'inquiètent pour la région. Je crains qu'elle soit constituée de représentants de gros cantons. Une fois que l'on n'aura pas obtenu du département les crédits pour son rond-point ou les soupentes de son centre social, on ira solliciter la région. C'est bien normal : quand l'on est l'élu d'un territoire, l'on fait tout pour lui ! M. Delebarre sait combien nous avons besoin de régions fortes : les bons élus régionaux sont ceux qui portent les projets de la région.
Il faut faire confiance aux élus ! Compte tenu de tout ce que nous entendons depuis le 1er octobre, sur la confiance que la nouvelle majorité sénatoriale porte aux élus, qu'il faut arrêter de caricaturer et de montrer du doigt, je suis très surpris d'entendre qu'il ne faudrait pas faire confiance à ceux qui demain exerceraient des responsabilités régionales et départementales en même temps.
L'argument de l'institutionnalisation du cumul ne tient pas la route. Ou alors, il faut nous supprimer nous-mêmes ! Que faisons-nous, nous autres parlementaires, sinon exercer des responsabilités locales et nationales ? Pourquoi serait-il plus compliqué d'exercer des responsabilités départementales et régionales ? Que chaque élu défende du mieux possible son territoire, c'est consubstantiel à la démocratie !
Le mode de scrutin préconisé par l'Association des départements de France, sur lequel il y avait eu un accord unanime, n'était pas le mode de scrutin uninominal, mais la proportionnelle dans les EPCI à fiscalité propre et le majoritaire à l'extérieur. Mais on nous a expliqué que le panachage n'était pas possible et qu'il fallait choisir. Pourtant, la proportionnelle était logique dans les villes, et le scrutin majoritaire se concevait à la campagne. Nous avions même imaginé que s'il y avait moins d'EPCI de petite taille, les frontières des futurs cantons pourraient épouser les contours des communautés de communes...
J'avais pensé que c'était plus intéressant que le conseiller territorial.
Je partage une partie de ce qui vient d'être exposé, mais le texte sur le conseiller territorial ne peut pas traiter l'ensemble des problèmes de la décentralisation. Il faut régler la question pour ce qu'elle est. Je crois que le débat sur la décentralisation nous fera oublier très vite le conseiller territorial, mais nous y retrouverons une partie des observations formulées par MM. Lecerf et Béchu, car nous ne sommes pas en contradiction sur tout. Il faut essayer de faire en sorte que les élus soient plus représentatifs sur leur territoire, mais nous devrons aussi réfléchir aussi aux complémentarités réelles pour aller vers une organisation décentralisée beaucoup plus dynamique. Travailler uniquement sur le couple département-région me paraît absurde. Je ne pense pas que le conseiller territorial soit à ce point au centre de la décentralisation. Je suis pour la purge...
Un terme dangereux !
Et pour que nous retrouvions la capacité de reprendre un vrai débat sur la décentralisation.
Si nous dépassionnons le débat, nous parviendrons à des convergences. Le conseiller territorial donnera beaucoup plus de poids à l'élu du territoire. Il évite aussi les luttes fratricides entre département et région. Augmenter la représentativité de l'élu local est fondamental pour répondre au souhait de M. Delebarre sur la décentralisation.
Pardon, Mme Borvo Cohen-Seat, de n'avoir pas davantage développé la question de la parité. Je savais que vous le feriez mieux que moi.
M. Béchu s'est livré à l'exercice, difficile, de justifier ce dispositif. Il m'a un peu inquiété pour l'avenir, mais j'y vois aussi une raison d'espérer : que le conseiller territorial n'ait pas été la cause de l'échec de l'ex-majorité sénatoriale mérite, de votre part comme de la nôtre, réflexion ! Mettre sur le même plan la région et le département qu'un EPCI et une commune n'est pas satisfaisant pour les collectivités de plein exercice et qui aspirent à le rester. Ou, si votre intention est autre, il faut ouvrir le débat, mais pas par le biais du conseiller territorial, sauf à utiliser ce vecteur pour engager une réforme plus profonde -on nous avait affirmé à l'Assemblée nationale que l'objectif était de supprimer un niveau de collectivité. Si vous voulez engager ce débat, faites-le franchement, mais pas au détour d'une telle réforme !
Le fait qu'un même élu représente deux niveaux de collectivités ne réglera pas les problèmes de compétences. Un conseiller territorial n'aura pas le pouvoir de trancher, à la place d'un exécutif départemental ou régional, sur les questions qui demeurent de leur compétence. Enfin, sur le supposé poids supplémentaire qui serait le sien, en imaginant par exemple Michel Delebarre conseiller territorial, je ne vois pas en quoi son influence changerait en quoi que ce soit.
L'amendement n° 1 est rédactionnel.
Nous ne participerons pas au vote.
L'amendement n° 1 est adopté et devient l'article unique de la proposition de loi.
Audition de M. Claude Guéant ministre de l'intérieur de l'outre-mer des collectivités territoriales et de l'immigration
La commission procède à l'audition de M. Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.
Nous allons entendre M. Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, sur le projet de loi de finances pour 2012. Les six rapporteurs pour avis interrogeront ensuite M. Guéant sur les différentes missions.
ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - Le budget 2012 s'inscrit dans une conjoncture économique exigeante. Vous connaissez la mobilisation totale du Gouvernement pour le rétablissement de l'équilibre des finances publiques. Le budget de mon ministère représente 25,5 milliards d'euros en 2012, en légère progression, 2,2 %, principalement sous l'effet de la hausse des cotisations de retraite et du surcoût des élections présidentielles et législatives. Le plafond d'emplois du ministère est de 280 534 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Depuis le rattachement de la gendarmerie en 2009, le ministère de l'intérieur est le troisième employeur de l'Etat derrière l'éducation nationale et la défense. Ce budget finance nos sept champs d'activité : la sécurité, la sécurité routière, la sécurité civile, l'administration générale et territoriale, l'immigration, l'outre-mer et les dotations aux collectivités territoriales.
La mission sécurité représente les deux-tiers du budget du ministère. Le plafond d'emplois de la mission est de 239 597 ETPT : 143 714 pour la police et 95 883 pour la gendarmerie. En 2012, 3 148 emplois seront supprimés dans les forces de sécurité, 1 682 emplois dans la police et 1 466 emplois dans la gendarmerie ; ces suppressions d'emploi s'adossent aux réformes de la RGPP. Entre 2009 et 2011, les efforts ont porté fortement sur la réduction du format des forces mobiles et du réseau des écoles et des centres de formation. Désormais, ce sont les services administratifs et les fonctions de soutien qui doivent trouver des gains de productivité : cela est possible, par la mutualisation, la dématérialisation et une meilleure subsidiarité entre les niveaux d'administration.
J'ai mis en place dès mon arrivée un plan de mobilisation des forces de sécurité pour obtenir plus de visibilité sur la voie publique. Avec la mise en place des patrouilleurs de la police nationale, depuis septembre dernier, le nombre de patrouilles a augmenté de 18 %. Il s'agit notamment de patrouilles pédestres. Nous avons également largement accru le recours aux réservistes de la police et de la gendarmerie. Et des heures supplémentaires ont été proposées, avec d'excellents résultats. A quoi s'ajoute le recrutement d'un millier d'adjoints gendarmes volontaires et d'adjoints de sécurité. Le budget de la mission sécurité tient les engagements pris envers les agents : 103,3 millions d'euros sont prévus pour la mise en oeuvre des différents protocoles et accords signés depuis 2004, et leur déclinaison à la gendarmerie. Les programmes prévus par la LOPPSI seront intégralement mis en oeuvre à hauteur de 216 millions d'euros, pour moderniser les équipements de protection et d'intervention et renforcer la police technique et scientifique : la réforme de la garde à vue nous pousse à passer d'une culture de l'aveu à une culture de la preuve.
J'ai ajouté deux plans exceptionnels qui n'étaient pas prévus dans le budget triennal 2011-2013. Le premier vise à renouveler le parc automobile, en particulier les véhicules sérigraphiés, ceux qui se voient et qui rassurent. En 2012, 100 millions d'euros permettront aux forces de sécurité de recevoir 4 400 véhicules, 70 % de plus qu'en 2010. J'ai demandé d'ailleurs au directeur général de la police nationale d'orienter cet effort de façon très significative vers les véhicules sérigraphiés dans un souci de visibilité et d'efficacité. Le deuxième concerne l'immobilier. Après la mise à niveau réalisée sous la LOPSI 1 et la LOPPSI 2, j'ai décidé d'augmenter de 60 % les crédits destinés à la rénovation des locaux de commissariats et de gendarmeries- et les logements des gendarmes ; certains en ont bien besoin !
La sécurité routière disposera d'une enveloppe de 56,3 millions d'euros, comme cette année, pour financer des actions de communication, des partenariats, ainsi que les dépenses de fonctionnement des examens du permis de conduire.
La mission « sécurité civile », avec 448 millions d'euros, finance notre dispositif de préparation et de gestion des crises. La nouvelle direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises résulte de la fusion de deux directions : nous avons estimé que la conception et la mise en oeuvre des plans de sécurité devaient relever de la même autorité. Un programme de rénovation du système d'alerte et d'information des populations est lancé, car le vieux système des sirènes s'essouffle. Des techniques plus modernes, comme l'envoi de textos, seraient plus opérationnelles et permettraient des actions plus ciblées.
Pour ce qui concerne l'administration générale et territoriale de l'Etat, le budget 2012 représente 2,7 milliards d'euros et un plafond d'emplois de 33 020 équivalents temps plein travaillés. Ce budget est marqué par le financement des élections présidentielles et législatives. Il est marqué également, et je m'en réjouis, par une inflexion significative des réductions d'emplois dans les préfectures : 700 étaient prévues dans le budget triennal négocié en 2008. En 2012, les réductions seront de 365 seulement. Le ministère du budget a reconnu que les nouvelles dispositions sur la gestion des étrangers AGDREF mobiliseraient 110 emplois.
Le budget de l'immigration est constitué en grande partie des dotations pour l'accueil des demandeurs d'asile, améliorées de 80 millions d'euros en 2012. Nous renforçons les effectifs de l'OFPRA et de la Commission nationale du droit d'asile (qui relève depuis 2009 du programme n° 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives »), avec pour objectif de réduire le délai moyen de traitement d'une demande d'asile à douze mois. Le système de l'asile est aujourd'hui embolisé, au détriment de ceux dont la demande est la plus fondée. Le Haut Commissaire aux réfugiés, M. Guterres, me dit qu'il en est de même dans toute l'Europe.
Le projet de loi de finances est aussi l'occasion de cinq réformes pour faire évoluer les taxes sur les titres de séjour. L'ensemble de ce budget contribue à hauteur de 54 millions d'euros au plan de réduction des dépenses publiques décidé par le Premier ministre. La contribution totale du ministère de l'intérieur est de 110 millions d'euros, en incluant l'outre-mer, et 310 millions d'euros en ajoutant l'effort demandé aux collectivités territoriales ; 41,8 millions d'euros sont prélevés sur les excédents de trésorerie de l'agence nationale des titres sécurisés, 11,7 millions seront pris en charge par la sécurité civile.
Éliane Assassi, rapporteur pour avis de la mission « sécurité »
Mes questions s'appuient sur les auditions que j'ai menées mais aussi sur le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité publique, publié en juin dernier. Envisagez-vous de communiquer plus complètement les statistiques sur la délinquance ? Je songe aux enquêtes de victimation. M. Péchenard, le directeur général de la police nationale, nous a dit que les statistiques « ne reflètent pas la délinquance mais l'activité des services ».
Ne faut-il pas donner des objectifs moins quantitatifs et plus qualitatifs à la police et la gendarmerie ? La politique du chiffre pèse sur le moral des agents.
La qualité du travail des forces de l'ordre sera-t-elle préservée avec la stagnation des moyens, alors qu'il faut financer l'entrée en vigueur de la réforme de la garde à vue ?
Le Conseil constitutionnel a rappelé que la vidéosurveillance sur la voie publique ne saurait être confiée à des entreprises privées. Qu'en sera-t-il et quelle est l'efficacité de cette technologie ? Les études scientifiques concluent plutôt au manque de fiabilité ! Pourquoi aucun bilan coût-avantages n'a-t-il été effectué ?
Unités territoriales de quartier (Uteq), compagnies de sécurisation, brigades spéciales de terrain et patrouilleurs se succèdent : ces constants bouleversements ne pèsent-ils pas sur le bon fonctionnement des forces de sécurité ?
Où en est le démontage des radars et le remontage des radars pédagogiques?
ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - Les statistiques comportent 107 rubriques pénales et elles ont fait la preuve de leur pertinence depuis longtemps. Elles reposent sur les plaintes et sur les initiatives policières. Certains faits peuvent échapper aux unes et aux autres, certes. M. Péchenard a raison de dire que les statistiques reflètent l'activité des services ; je signale que les infractions signalées sur initiative policière sont en augmentation sensible, démontrant la mobilisation des services. Nous sommes favorables à la publication des enquêtes de victimation et l'Observatoire national de la délinquance va publier une grande étude à ce sujet dans les prochaines semaines.
Des objectifs sont fixés aux forces de sécurité, comme dans toute grande entreprise, toute organisation, mais le qualitatif n'est jamais absent. On dénonce parfois dans la presse les objectifs nationaux en les traduisant au niveau local, avec quelques unités d'infraction : cela n'a pas de sens... Ce qui a du sens, c'est de fixer des objectifs en matière de lutte contre la drogue, contre les cambriolages, etc. En matière de violences aux personnes à l'intérieur du cercle familial -à l'égard des femmes, des personnes âgées- les services font un effort considérable pour l'accueil des victimes, avec l'intervention de psychologues ou de travailleurs sociaux.
Les crédits de fonctionnement sont maintenus en 2012 au niveau de 2011 ; en 2011, ils étaient maintenus au niveau de 2010. L'effort est donc significatif et la qualité du travail préservée. La réforme de la garde à vue a bien sûr des conséquences. C'est pourquoi 100 millions d'euros ont été dégagés en 2011 pour aménager les locaux et accueillir les avocats.
Quant à la vidéo-protection, j'ai demandé une nouvelle étude, en réponse aux interrogations d'un parlementaire de l'Assemblée nationale, sur le rapport coût-avantages. Mais je comprends mal la mise en doute de cette technologie : visitez un centre de supervision et de gestion des images captées et vous verrez que ce moyen d'observation -et de gestion des interventions des forces de sécurité- a un énorme intérêt. Ainsi en banlieue parisienne tout récemment, des images ont montré un rassemblement de personnes équipées pour un affrontement : la police est dépêchée sur place, l'affrontement n'a pas lieu. Pour la constitution de preuves judiciaires, l'intérêt est manifeste également : après l'agression du jeune homme de Seine-Saint-Denis, sauvagement tabassé dans un train, on a pu grâce aux vidéos de la gare interpeller tous les auteurs le lendemain au saut du lit !
Uteq, brigades ou les patrouilleurs : il n'y a pas contradiction, mais recherche de la meilleure utilisation des moyens. Les brigades spécialisées de terrain comptent 15 à 20 fonctionnaires, les patrouilleurs, issus d'autres services, interviennent par équipes de trois dans les quartiers sensibles -à trois seulement car ils s'appuient sur d'autres effectifs présents dans le secteur.
A fin septembre, 200 radars pédagogiques étaient installés à la place des radars fixes. Les retards sont dus à des problèmes de marché public. Mais les remplacements se font au rythme de 250 par mois environ ; fin 2012, nous aurons 4.000 radars pédagogiques, 20 millions d'euros y seront affectés l'an prochain après 26 millions cette année.
Sur la vidéo, vous répondez toujours par des exemples, mais je suis scientifique et j'estime que l'efficacité de la méthode devrait être démontrée par des chiffres et des statistiques.
ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - Une étude est en cours. Mais l'avis des professionnels me semble aussi intéressant qu'un rapport de la Cour des comptes.
Jean-Pierre Sueur, président, rapporteur pour avis des crédits consacrés à l'asile
M. le ministre, pour la première année la commission des lois rendra un avis spécifique sur les crédits consacrés à l'asile, car cette politique doit être distinguée des autres questions liées à l'immigration. J'ai plusieurs questions à vous poser en ma qualité de rapporteur pour avis.
Le Conseil d'Etat a annulé plusieurs décisions de l'Ofpra fixant la liste des pays d'origine sûrs. Il considère que le Niger, la Turquie, Madagascar ou le Mali, -s'agissant des femmes, victimes d'excision- ne sont pas des pays sûrs. Quelles conclusions en tirez-vous ?
Il existe aujourd'hui deux procédures pour le droit d'asile : la procédure normale, dans laquelle le demandeur dispose d'un droit au séjour pendant l'examen de son recours devant la CNDA, mais aussi la procédure prioritaire qui est décidée par les préfets. Dans ce cas, le recours dont disposent les demandeurs devant la CNDA n'est pas suspensif. Quelle est votre position sur cette question ?
Le 7 avril dernier, le Conseil d'Etat a estimé que l'ensemble des demandeurs d'asile en procédure prioritaire devait avoir accès à l'allocation temporaire d'attente. Quelles conclusions budgétaires et réglementaires en tirez-vous ?
Quelle est votre position sur l'ouverture aux services de police et de gendarmerie du système Eurodac ?
Les lieux d'hébergement sont saturés, aussi bien les centres d'accueil des demandeurs d'asile que les hébergements d'urgence. Dans certaines villes, Angers par exemple, on note un grand afflux de demandeurs. Comment remédier à cette situation ?
Les associations sont inquiètes de votre projet de redéfinition du cahier des charges des plateformes d'accueil : alors que l'aide au récit est fondamentale, car les personnes ont du mal à formuler ce qui leur est arrivé, cette mission serait exclue du cahier des charges. Pouvez-vous les rassurer ?
M. le président a cité Angers : les élus, notamment tous les sénateurs du Maine-et-Loire, ont été reçus par le Premier Ministre, pour évoquer le nombre, particulièrement élevé chez nous, des demandeurs d'asile. Une de vos priorités, M. le ministre, est de raccourcir les délais d'examen : car faire attendre le demandeur un an et demi, c'est lui donner une réponse juridique éventuellement négative, mais positive dans les faits, puisqu'il s'est installé ici, a noué des relations de voisinage, a inscrit ses enfants à l'école... Nous sommes le deuxième pays au monde pour les demandes d'asile, après les Etats-Unis. Ne devrions-nous pas nous interroger sur le bien-fondé des demandes d'asile de ressortissants d'Etats qui viennent d'accéder à la démocratie ?
Il semblerait qu'il y ait à l'heure actuelle une certaine indulgence à l'égard de Tchétchènes, à qui l'on accorderait l'asile sans vérification approfondie. Par conséquent, toute une série de familles se seraient ainsi installées sur le territoire français, faisant jouer le regroupement familial : qu'en pensez-vous ?
On constate dans ce budget une explosion des crédits de paiement consacrés à l'asile. Or la loi sur l'immigration, la nationalité et l'intégration votée en juin dernier visait à une maîtrise de l'évolution du nombre de demandeurs d'asile. Les frais d'hébergement sont fort élevés ! Pourquoi le budget 2012 ne traduit-il pas les prescriptions de la nouvelle loi ? Devant nos préfectures, les files d'attente s'allongent. Elles sont impressionnantes.
Comment protège-t-on les demandeurs d'asile ? Il y a quelques jours, des ressortissants syriens qui manifestaient contre la répression dans leur pays auraient été agressés, semble-t-il, par d'autres Syriens. L'identité de ces derniers est-elle connue ? Des poursuites ont-elles été engagées ?
ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - Notre système est en crise : la procédure de demande d'asile est détournée par ceux qui veulent séjourner en France, car une simple demande d'asile leur offre une certaine durée de séjour régulier. Les délais d'instruction sont trop longs. Il y a encore six mois, ils étaient de deux ans en moyenne. Des attaches se créent, la reconduite dans le pays d'origine devient plus difficile. C'est pourquoi la loi de finances initiale pour 2011 avait augmenté les effectifs et le PLF 2012 poursuit cet effort. Une réponse plus rapide pourra dès lors être apportée à tous ceux qui, conformément à nos traditions, sollicitent de bonne foi notre protection.
Quand le Conseil d'Etat annule une décision du conseil d'administration de l'Ofpra, c'est parce qu'il estime qu'un pays n'est pas sûr : mais la situation peut évoluer. C'est par une concertation avec le ministère des Affaires étrangères que les pays sont reconnus comme sûrs. La procédure prioritaire et le recours non suspensif sont deux choses distinctes. Le sujet est en discussion devant la Cour européenne des droits de l'homme ; nous verrons ce qu'elle dira. Le Conseil d'Etat a estimé que l'allocation temporaire d'attente devait être versée pendant une période plus longue. Nous évaluons l'effet budgétaire de cette décision à 9 millions d'euros. Un groupe de travail réfléchit à une éventuelle modification du code du travail sur cette question.
Pour ce qui concerne les sujets très importants évoqués par MM. Sueur et Béchu concernant la répartition des demandeurs d'asile sur le territoire français, il est vrai que nous constatons une inégalité dans les charges supportées par les collectivités locales. C'est la raison pour laquelle j'ai demandé, par une instruction du mois de mai 2011 adressée aux préfets de région, de veiller à un meilleur équilibre dans la répartition des demandeurs. Avec des parlementaires angevins de toutes opinions politiques, nous avons aussi décidé qu'il fallait faire mieux. Il est vrai que dans cette région, deux grandes villes -Nantes et Angers- supportent des charges très lourdes alors que ce n'est pas le cas d'autres villes de taille comparable. Pour ma part, je m'en tiendrai à un principe de base, celui de l'équité dans la répartition des efforts. Pour parvenir à cette équité, il convient notamment d'éviter que ne se constituent des filières comme il en existe par exemple à Angers s'agissant de personnes originaires de la Corne de l'Afrique. Je rappelle qu'il n'existe pas de droit des demandeurs d'asile à s'installer à un endroit plutôt qu'à un autre. Les demandes sont régulièrement instruites jusqu'au terme de la procédure et c'est cela que nous devons faire prévaloir.
M. Sueur faisait observer qu'un certain nombre d'associations craignaient que les aides au récit puissent être supprimées. En réalité, il n'est pas du tout question de supprimer ces aides au récit. Nous souhaitons simplement une harmonisation des pratiques des associations et de l'ensemble des acteurs, ce qui est très différent.
M. Gélard se posait la question de savoir s'il n'y avait pas une indulgence particulière de la part de l'Ofpra à l'égard des Tchétchènes. Cela ne m'a jamais été rapporté. Je précise que la Russie ne figure pas dans la liste des pays sûrs. Nous n'avons d'ailleurs pas l'intention de modifier cette situation.
M. Reichardt se demandait si la loi sur l'immigration et la nationalité n'était pas de nature à alléger le poids financier de l'accueil des demandeurs d'asile. Il y a effectivement quelques dispositions techniques introduites dans ce texte permettant notamment le recours à la procédure prioritaire en cas de fraude. Mais ce sont des dispositions assez marginales dont on ne mesure pas encore les effets. En revanche, par rapport aux sous-évaluations des besoins des années passées, le projet de loi de finances pour 2012 marque un vrai progrès.
J'en viens à la question de M. Gorce sur des tensions entre ressortissants syriens. J'ai déjà eu l'occasion de dire que, contrairement à ce qui a été dit trop rapidement, il n'y avait pas, parmi les groupes qui s'affrontaient, de membres du personnel diplomatique. Mais c'est un sujet qui fait l'objet de notre part d'une grande attention, parce qu'évidemment on ne peut qu'être sensible à ce qui se passe en Syrie. Nous veillons à ce qu'il ne se produise pas d'incidents.
Corinne Bouchoux, rapporteur pour avis de la mission « Immigration, Asile et Intégration »
J'ai quatre questions à poser à M. le ministre.
La première découle des prévisions de budget pour 2012. Comment comptez-vous améliorer l'accueil des étrangers qui se rendent dans les préfectures et sous-préfectures pour y faire renouveler leurs titres de séjour et qui sont aujourd'hui accueillis dans des conditions particulièrement difficiles, voire indignes ? Ils sont parfois obligés de dormir sur place, voire de perdre un ou deux jours de travail. A titre d'exemple, un reportage diffusé samedi dernier sur France 2 présentait des médecins, sans lesquels certains services de nos hôpitaux ne peuvent fonctionner, passant une ou deux nuits d'attente devant une sous-préfecture avant d'aller soigner leurs patients.
Ma deuxième question concerne l'accueil des étrangers qui est une tradition ancienne de notre pays. Cette tradition s'illustre aujourd'hui dans une politique certes ambitieuse et généreuse mais parfois très incohérente. Les écoles et les universités s'engagent dans des actions volontaristes visant à rendre la France attractive mais, au mois de septembre, un certain nombre d'étudiants n'obtiennent pas leur visa, et ce sans raison ni explication. Pouvez-vous évaluer l'ampleur de ce phénomène et nous indiquer comment il serait possible d'améliorer les procédures applicables aux étudiants étrangers afin de préserver l'attractivité de notre pays?
La question suivante porte sur la situation des étudiants étrangers qui ont réussi à obtenir leur visa pour venir en France. Le législateur avait adopté dans la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration une disposition qui permettait aux étudiants étrangers titulaires d'un diplôme équivalent à un master et titulaires d'une promesse d'embauche de séjourner dans notre pays dans le cadre de ce que l'on avait appelé une « première expérience professionnelle ». Cette disposition législative est aujourd'hui légèrement dénaturée par la circulaire du 31 mai 2011 relative à la maîtrise de l'immigration professionnelle mais surtout par son application administrative. Dans les faits, et alors même que la circulaire rappelle le statut dérogatoire au droit commun des étudiants étrangers diplômés, l'administration préfectorale, à l'occasion de l'examen des demandes de changement de statut, instrumentalise les règles protectrices du droit du travail, à la seule fin de dissuader les entreprises d'accorder cette première expérience professionnelle aux diplômés étrangers. Comment comptez-vous modifier cette situation à la fois regrettée par les employeurs, les universités et les écoles ainsi, bien entendu, que par les étudiants concernés ?
Enfin, M. le ministre, comment comptez-vous améliorer la situation dans les centres de rétention, afin que la dignité des personnes y soit respectée et notamment afin que l'on n'y emploie plus l'expression de « flux » ou de « stocks » mais plutôt de « personnes entrantes » ou de « personnes présentes » ?
M. le ministre, je constate tout d'abord que les crédits alloués à la lutte contre l'immigration irrégulière sont plus élevés que ceux consacrés à l'intégration et l'accès à la nationalité française.
Ensuite, pourriez-vous m'expliquer la différence entre les rubriques intitulées « intégration et accès à la nationalité » et « action d'intégration des étrangers en situation régulière » ?
M. le ministre, j'aimerais vous interroger sur le budget de l'OFII (office français de l'immigration et de l'intégration). L'article 28 du projet de loi de finances prévoit la perception de taxes dédiées pour un montant maximum de 122 000 euros et l'augmentation de certaines taxes comme, par exemple, le droit de visa et de régularisation qui passera de 120 à 143 euros. Tout ceci signifie une forte augmentation des recettes dont seule une petite partie semble revenir au budget de l'office. Par ailleurs, j'ai pu constater que l'OFII finançait des opérations de retour dans les pays d'origine pouvant coûter jusqu'à plusieurs dizaines de milliers d'euros en prenant par exemple à sa charge, de façon assez étonnante, l'achat de véhicules utilisés pour ce retour.
M. le ministre, pourriez-vous nous dire brièvement où en est la politique dite du co-développement et en particulier la mise en oeuvre des programmes de co-développement ? Quel est le lien entre cette politique et la politique actuelle d'immigration ?
ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - Mme Bouchoux déplore les conditions d'accueil des étrangers dans certaines préfectures, s'agissant en particulier des files d'attente. Je tiens à dire que d'énormes efforts sont actuellement réalisés pour régler ce problème des files. Environ les trois quarts des préfectures se sont engagées dans des démarches de qualité relatives à ces questions d'accueil du public, qu'il soit étranger ou français. J'observe d'ailleurs avec satisfaction que certaines préfectures sont aujourd'hui parvenues à maîtriser ce phénomène et il n'y a plus de file d'attente. C'est par exemple le cas de celle du Val-de-Marne- où je me suis rendu récemment- qui connaissait il y a encore quelques années, une situation déplorable ; le phénomène est maintenant parfaitement maitrisé : il n'y a plus de files d'attente, grâce notamment à un système de prise de rendez-vous. Nous allons continuer dans cette voie.
Vous avez ensuite évoqué la question des étudiants étrangers sous deux angles. S'agissant tout d'abord de notre politique à l'égard de l'accueil des étudiants étrangers, je vous rappelle que nous accueillons chaque année environ 60 000 étudiants étrangers ; cette politique s'inscrit dans une tradition à laquelle la France est très attachée. Mais nous souhaitons que ces étudiants viennent vraiment pour étudier et non qu'ils détournent l'inscription universitaire à des fins de séjour ou autres activités. C'est pourquoi, avec le ministre des affaires étrangères et le ministre de l'enseignement supérieur, nous privilégions à présent, davantage que par le passé, les étudiants de niveau master ou doctorat en veillant par ailleurs, pour tous les niveaux d'études, à faire en sorte que ces études s'inscrivent dans le cadre d'un partenariat entre les universités étrangères et les universités françaises.
J'en arrive à la question des changements de statuts, dont il a été beaucoup question dans la presse, à l'instigation des directeurs de grandes écoles en particulier. Je tiens à indiquer que la circulaire que vous évoquez n'a, sur ce sujet, rien changé du tout par rapport à la loi de 2006. Vous aviez raison de rappeler que la loi de 2006 prévoit, après les études, la possibilité d'une première expérience professionnelle d'une durée de six mois, à condition que cette expérience soit en rapport avec la discipline étudiée et dans des conditions de rémunération normales, ce qui constitue l'un des critères d'un véritable emploi. Tout cela est respecté et je puis même, au risque de vous surprendre, vous indiquer que nous avons procédé cette année à 35% de changements de statut de plus que l'an dernier.
Il y a certes des cas particuliers qui ont été mis en évidence par les directeurs d'universités. Ils font tous l'objet d'un examen et 120 de ces cas ont reçu à ce jour une réponse positive. Cela étant, je crois qu'il faut aussi être attentif au fait que certains étudiants veulent rester définitivement dans notre pays. Et là je crois que nous n'avons pas de raisons d'avoir des états d'âme.
Pardonnez-moi de tomber à nouveau dans l'anecdote, mais il était question à la télévision voici quelques jours d'un Japonais venant de finir ses études d'ingénieur en France et souhaitant être employé dans une entreprise française. Puisque nous avons besoin d'ingénieurs en France, je n'ai pas d'états d'âme à ce qu'il reste en France plus longtemps que six mois. En revanche, le président du Bénin, que j'ai rencontré ce matin, m'a encore parlé des médecins béninois qui ne retournent pas dans leur pays, ce qui l'empêche d'ouvrir des services hospitaliers ou de créer des spécialités médicales. Nous ne devons pas voler les élites de pays qui en ont tellement besoin.
En ce qui concerne les centres de rétention, nous essayons autant que possible d'améliorer les choses. Mais j'ai bien noté que c'est plus dans la façon d'en parler que vous souhaitiez que des progrès puissent encore être faits. J'en suis bien entendu tout à fait d'accord.
Mme Benbassa a évoqué pour sa part à nouveau les CRA, puisqu'elle indiquait que les crédits de lutte contre l'immigration illégale étaient plus importants que les crédits relatifs à l'intégration. Les crédits de lutte contre l'immigration clandestine étant essentiellement consacrés au financement des centres de rétention, je dois vous rappeler qu'héberger des personnes coûte nécessairement de l'argent. Cela étant, j'insiste personnellement beaucoup sur les questions d'intégration. Je pense en effet que c'est l'intégration qui doit donner la mesure de nos capacités d'immigration. D'ailleurs, le ministère de l'intérieur effectue, peut-être à titre de pionnier, un certain nombre de démarches qui méritent d'être portées à votre connaissance, notamment pour l'apprentissage de la langue française auprès des mères de famille, d'une façon générale auprès des parents pour qu'ils puissent accompagner les enfants dans leur scolarité. Il est assez touchant de voir ces parents -qui sont très souvent des mères de familles- être très attachés au fait d'être en mesure d'aider leurs enfants à l'école et même de pouvoir, par ces enseignements, mieux s'intégrer eux-mêmes en France par exemple en y trouvant un emploi.
Une deuxième démarche consiste à favoriser les capacités d'apprentissage chez les très jeunes enfants, y compris au stade de la crèche et de l'école maternelle, pour qu'ils puissent, malgré leur environnement familial, y pratiquer et très vite avoir une connaissance du français qui leur permet de progresser dans leur scolarité.
Les taxes perçues par l'OFII ont pour certaines d'entre elles été effectivement augmentées. Je vous précise que 10 millions de ces recettes vont à l'office et 7 au budget général.
Mme Tasca, vous souhaitiez savoir où en sont les accords de co-développement. Il n'y a pas eu d'accord signé récemment mais les accords en vigueur suivent leur cours. Il ne faut pas oublier qu'il s'agit d'accords équilibrés dans lesquels chaque partie s'engage. Nous nous engageons dans des actions de financement professionnel et les Etats avec lesquels nous contractons s'engagent dans la lutte contre l'immigration irrégulière. Mais je dois préciser que ce deuxième terme est moins respecté que le premier, ce qui nous conduit parfois à mener des discussions un peu compliquées. Quant aux accords qui fonctionnent bien, on peut par exemple citer celui de 2008, signé avec la Tunisie. Les Tunisiens ayant le souci que le personnel infirmier déjà formé puisse être employé dans notre pays qui a des besoins en la matière, nous ajustons actuellement les formations et les diplômes de ces personnels, l'objectif étant d'accueillir en France environ 300 infirmières tunisiennes.
Je vais donner maintenant la parole en priorité aux rapporteurs pour avis sur les autres missions.
Catherine Troendle, rapporteur pour avis de la mission « Sécurité civile»
M. le Ministre, il me tient à coeur de vous poser une question concernant la remarquable école nationale de formation des officiers de sapeurs-pompiers d'Aix-en-Provence. Je souhaiterai savoir si l'on peut compter sur une participation pérenne de l'Etat permettant à cette école, qui bénéficie d'une véritable aura européenne et qui nous est enviée, de fonctionner au mieux de ses possibilités.
Ma seconde question concerne le centre national d'alerte aux tsunamis pour la Méditerranée occidentale et l'Atlantique Nord-Est, le CRATANEM. Les catastrophes passées nous ont enseigné la nécessité qu'un outil soit opérationnel et l'an dernier j'avais exprimé ma surprise face à l'absence de participation du ministère au financement de cette structure. Je me réjouis que cette participation soit rétablie pour 2012, ce qui devrait permettre au centre d'être opérationnel en milieu d'année. M. le ministre, envisagez-vous de pérenniser la contribution de l'Etat en faveur de cet outil particulièrement essentiel pour la gestion des crises telles que les tsunamis ?
Enfin, ma dernière question porte sur la loi relative au volontariat votée récemment. Elle prévoit notamment la création d'un conseil national des sapeurs-pompiers volontaires en remplacement de l'observatoire qui ne fonctionnait absolument pas. M. le ministre, je voudrais savoir dans quels délais ce conseil sera mis en place. Modestement, je souhaiterais également savoir si vous envisagez de prendre en compte les propositions que j'avais formulées quant à la composition de ce centre.
Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis sur le programme « Administration territoriale »
Le Conseil d'Etat, le 26 octobre 2011, a annulé une partie du décret de décembre 2005 sur les passeports biométriques. Il est notamment revenu sur les dispositions qui prévoyaient la collecte de huit empreintes digitales, alors que seulement deux empreintes suffisent pour la confection d'un passeport. Comment comptez-vous tenir compte de ces annulations ? Les six empreintes surnuméraires vont-elles être supprimées du fichier TES ? Les empreintes non enregistrées dans le passeport sont-elles clairement différenciées des autres ? Enfin, combien d'empreintes le ministère compte-t-il à l'avenir conserver dans le fichier ?
En ce qui concerne la réforme de l'administration territoriale, les différents rapports budgétaires de mes prédécesseurs ont relevé l'absence de bilans chiffrés des mutualisations interministérielles effectuées dans les préfectures. Pouvez-vous nous indiquer le montant approximatif des économies ainsi réalisées ?
Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis de la mission «Administration générale et territoriale de l'Etat »
M. le ministre, je vous soumettrai deux questions sur la vie politique, cultuelle et associative.
La première porte sur la lutte contre les sectes. Régulièrement la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes), qui est chargée des missions de détection et d'action contre les sectes, se plaint d'une difficile coopération avec les représentants du ministère de l'intérieur et les préfets. Je ne doute pas que vous ayez le souci de faire en sorte que cette coopération s'améliore, et que dans les prochains rapports de la Miviludes, on ne retrouve pas de telles observations traduisant la difficulté pour l'Etat de permettre la bonne articulation de ces différentes structures au service d'une action considérée par tous comme d'intérêt public.
Ma seconde question porte sur les prochaines campagnes électorales. J'ai cru comprendre des déclarations du Premier ministre hier que le plafond des dépenses électorales allait être abaissé, en tout cas pour ce qui concerne les plafonds remboursables, et ce afin de réaliser des économies complémentaires dans le cadre du plan de rigueur annoncé. Croyez-vous qu'il soit réellement opportun d'appliquer une telle baisse, notamment lorsque l'on sait -au vu d'informations relayées par la presse qui devront bien entendu être confirmées par la justice- que par le passé, les plafonds n'ont pas toujours fait l'objet d'un respect rigoureux, y compris lors des élections présidentielles passées ? Un président du Conseil constitutionnel, accompagné d'un membre du Conseil constitutionnel, y a d'ailleurs fait allusion, et d'aucuns ont fait des déclarations qui ont suscité beaucoup d'interrogations. Vous vous êtes -me semble-t-il- exprimé en déclarant que ces pratiques n'existaient plus. Cela signifie-t-il qu'elles ont existé, et que peut-être vous en aviez connaissance ? Il serait intéressant que vous nous précisiez les éléments d'informations dont vous disposez.
Je terminerai par une question plus générale. Comment comptez-vous garantir à nos concitoyens que la prochaine élection présidentielle se déroulera dans le strict respect des règles sur le financement des campagnes électorales ?
Ma question sera très courte. Quelle sera la participation de l'Etat aux dépenses des communes occasionnées par la mise en place de systèmes de délivrance de la carte nationale d'identité numérique ?
ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - S'agissant de la mission sécurité civile, je répondrai à Mme Troendle que l'Etat a choisi de pérenniser sa participation au fonctionnement de l'ENSOSP par respect d'un principe qu'il convient de préserver, celui de l'équilibre du système national de sécurité civile entre les départements et l'Etat. Bien entendu, certaines responsabilités relèvent directement des départements notamment s'agissant des SDIS mais l'intervention de l'Etat est aussi nécessaire pour harmoniser un certain nombre de dispositifs ou pour permettre de faire face à des risques de portée interdépartementale voire interrégionale, dont l'actualité récente vient de nous rappeler l'existence. J'ajoute à ma réponse que l'Etat versera aussi à l'ENSOSP une dotation de 5,2 millions d'euros au profit de la section d'investissement afin notamment de faire face aux charges d'emprunts.
Le dispositif d'alerte aux tsunamis sera opérationnel au milieu de 2012, l'Etat y contribuant à hauteur de 1,9 million d'euros.
La loi sur le volontariat, dont vous avez été le rapporteur dans cette assemblée, est un très bon texte. J'ai pu constater hier en réunion élargie de la commission des finances de l'Assemblée nationale quel était l'attachement des députés, comme sans doute des sénateurs, aux principes du volontariat. Tout ce qui a été fait par cette loi en matière de temps de travail est de nature à conforter notre système au regard des exigences de la Commission européenne et devrait s'avérer très utile pour la préservation de la traduction française du volontariat. J'ajoute, s'il en était besoin, que non seulement le remplacement des 65 000 sapeurs pompiers volontaires par des agents permanents représenterait un surcoût de 6,5 milliards d'euros mais il porterait atteinte à cette générosité citoyenne qui est l'une des spécificités de notre pays.
Elle est partagée par d'autres.
ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - Concernant enfin le conseil national, les décrets d'application seront publiés avant la fin du mois de janvier et je considère avec le plus grand intérêt les propositions de Mme Troendle relatives à sa composition.
Sur le programme rapporté par M. Courtois, en ce qui concerne les efforts engagés pour limiter la dépense immobilière du ministère, je puis préciser que les surfaces occupées ont diminué de 300 000 mètres carrés en 2011, ce qui représente une économie budgétaire de 10 millions d'euros. Nous menons en outre une politique active de cessions qui s'est traduite par un produit d'environ 460 millions d'euros.
A propos des empreintes biométriques, le Conseil d'Etat ayant considéré qu'il n'était pas nécessaire d'en exiger huit, nous allons bien entendu nous conformer à sa décision.
M. Gorce a évoqué la question des sectes. Je n'ai pas eu pour ma part de retour négatif quant au bon fonctionnement des instances de coopération entre les différents partenaires. Les représentants de la Miviludes sont, à ma connaissance, régulièrement consultés et invités par les préfets dans les groupes de vigilance départementaux. De même, les personnes en charge de ces sujets qui viennent à quitter leurs fonctions sont remplacées. Si toutefois, il était nécessaire de nous engager plus avant dans ce domaine, nous le ferions.
Quel parlementaire pourrait ne pas le souhaiter ?
ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - A propos de votre autre question relative aux campagnes électorales, je ne puis que vous indiquer qu'à ma connaissance elles se déroulent dans des conditions strictement conformes au droit, sous le contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Il est vrai que l'on dénote une tendance actuelle à alimenter des polémiques sur la base d'éléments partiels ou faussés, publiés par la presse, sur lesquelles je ne ferai bien entendu aucun commentaire. Mais au regard de mon expérience personnelle, je puis témoigner du travail particulièrement rigoureux mené par la CNCCFP. Celle-ci avait par exemple refusé à des candidats à la dernière élection présidentielle le remboursement de dépenses vestimentaires ou de frais de maquillage. J'ai pu aussi constater que la commission s'assure que les dépenses engagées l'ont bien été selon les prix du marché. Cette Commission, présidée par un ancien premier président de la Cour des comptes, fait un travail extrêmement sérieux que rien ne permet de mettre en doute.
Concernant plus précisément la modification des plafonds de dépenses annoncée par le Premier ministre, son objectif est bien de réaliser des économies. La question demeure en revanche de savoir si cette modification doit passer par une modification des plafonds propres à chaque élection ou par une diminution du remboursement. Il me semble que cette première option serait la plus cohérente.
L'autre solution serait génératrice d'inégalités.
ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. - Exactement.
S'agissant enfin du dédommagement de l'Etat lié à l'installation des bornes pour la délivrance des cartes d'identité électroniques, je vous rappelle que conformément à la position du Conseil d'Etat, aucun dédommagement n'est prévu pour la délivrance de ces titres aux résidents de la commune. En revanche, un versement de la part de l'Etat à la commune est prévu pour les non-résidents. Son montant sera forfaitaire et fixé à 5 030 euros par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1er janvier de l'année.
Je remercie le ministre pour ses réponses précises et tous nos collègues pour leur concision.
Audition de M. Philippe Richert ministre chargé des collectivités territoriales
Enfin, la commission procède à l'audition de M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales.
Monsieur le ministre, je suis très heureux de vous accueillir. Vous avez vu, la semaine dernière, combien nous sommes attachés à débattre avec vous ...
Nous n'avons ménagé ni nos jours ni nos nuits pour arriver à des solutions concrètes, utiles et efficaces. Nous savons que vous accordez une grande attention à ce que vote le Sénat... Je ne parle de rien...
Vous avez des lettres ! Il est d'ailleurs frappant de constater que le mot « rien » vient précisément du mot latin signifiant « chose » : le négatif recèle toujours quelque chose de positif.
Pouvez-vous, aujourd'hui, Monsieur le Ministre, nous dire où en est votre budget ?
L'effort budgétaire total de l'Etat en faveur des collectivités ne se limite pas aux 2,5 milliards d'euros des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Je voudrais tout d'abord insister sur la contribution de la mission à l'effort de maîtrise des finances publiques, destiné à ramener le déficit budgétaire à 4,5% du PIB en 2012. Une réduction d'un milliard d'euros a été annoncée en août dernier, dont 200 millions d'euros concernent les collectivités territoriales. Dans ce cadre, nous avons fait le choix de sanctuariser la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui sera reconduite au même niveau qu'en 2011...
Un nouveau plan de maîtrise a été présenté lundi dernier, qui exclut les collectivités territoriales - le Premier ministre m'avait assuré qu'elles ne subiraient pas de nouvelles ponctions budgétaires. En revanche, nous avons prévu que les collectivités de plus de 10 000 habitants publient chaque année un rapport sur l'évolution de leurs dépenses.
La compensation du RSA, ensuite, sera globalement très favorable. Un bilan a été dressé. Nous avons rencontré certaines difficultés pour réunir des éléments précis, en raison des variations dans la comptabilisation d'un département à l'autre. La mission interministérielle constituée pour présenter une solution fiable a proposé de retenir les chiffres des caisses d'allocations familiales et de la mutualité sociale agricole. Ainsi, au titre de l'année 2012, l'Etat versera 100 millions d'euros de plus que prévu, dont 54,9 millions d'euros d'ajustements ponctuels au titre de 2009, 2010 et 2011, et 43,3 millions d'euros d'ajustement pérenne. Certains départements bénéficieront d'une forte hausse de leur compensation, d'autres subiront au contraire des ajustements négatifs. Pour ces derniers, j'ai souhaité que les ajustements soient échelonnés sur cinq ans, afin de limiter les reversements des départements à 5% du montant annuel de la compensation. Les versements de l'Etat interviendront dès 2012.
Le Gouvernement reconduit pour la sixième année consécutive le Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI). Au total, c'est un effort de 3,5 milliards d'euros au-delà du droit à compensation qui a été versé par les gouvernements successifs et même de 4 milliards d'euros si on prend en compte la compensation intégrale exceptionnelle décidée, avant la mise en place du fonds, par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin.
La péréquation, enfin, se poursuit, qu'elle soit « verticale », au sein des dotations budgétaires de l'Etat, ou « horizontale », entre collectivités territoriales, conformément à l'engagement pris par le président de la République lors de la conférence sur les déficits publics de mai 2010.
La dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) progresseront chacune de 4,6 %, (représentant respectivement 60 millions et 30 millions d'euros). Elles auront ainsi plus que doublé depuis 2004, l'ensemble de la DSU, de la DSR et de la dotation nationale de péréquation (DNP) atteignant 3 milliards d'euros - un chiffre à rapprocher des 250 millions d'euros relatifs à la péréquation horizontale.
L'augmentation de la dotation de base et de la dotation d'intercommunalité sera financée par un nouvel écrêtement du complément de garantie, à hauteur de 140 millions d'euros ainsi que de la dotation de compensation et de la compensation part salaire de la dotation forfaitaire, représentant 100 millions d'euros. Toutes les communes dont le potentiel fiscal est inférieur à 0,9 fois le potentiel fiscal moyen bénéficieront du maintien de leur complément de garantie. Pour les autres, il sera écrêté, dans la limite de 6 %. Le gouvernement avait proposé de prendre comme référence le potentiel fiscal de la strate démographique à laquelle appartient chaque commune. L'Assemblée nationale, avec l'accord du gouvernement, est revenue sur cette stratification, qui sera uniquement conservée pour le Fonds de péréquation des recettes communales et intercommunales (FPIC). J'ai souhaité que le Comité des finances locales parvienne à d'autres équilibres. Il pourra en particulier réduire les prélèvements effectués sur le complément de garantie et sur la compensation de la part salaire.
La péréquation horizontale se met en place. Le FPIC, aux termes de l'article 58 du projet de loi de finances pour 2012, redistribuera, dès l'an prochain, 250 millions d'euros, pour atteindre un milliard d'euros en 2016. Les collectivités, intercommunalités ou communes isolées, seront prélevées sur la base d'un potentiel financier agrégé puisqu'il prendra en compte les ressources communales et intercommunales, et élargi tout en intégrant, comme l'avait souhaité le Sénat, quelques recettes fiscales supplémentaires.
Les députés ont approuvé un système de prélèvement organisé selon six strates démographiques, la première, de zéro à 10 000 habitants, ayant été scindée en deux, de zéro à 2 500 et de 2 500 à 10 000 habitants. Si nous n'avions pas créé de strates, seules les grandes communes auraient contribué au FPIC. Or, nous connaissons des communes pauvres de 50 000 ou de 20 000 habitants... Les strates permettent d'éviter une concentration dommageable et de répartir la contribution de chaque commune aux charges de centralité.
Le débat à l'Assemblée nationale a été constructif, au-delà du clivage droite-gauche.
C'est un travail de co-construction intelligent et utile qui a été mené. L'Etat ne paiera ni plus ni moins : nous travaillons pour l'intérêt des collectivités, dans un souci d'efficacité et d'équité.
Quant à la péréquation horizontale, une articulation avec le Fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF) a été maintenue. Les prélèvements de ce fonds sont opérés sur les communes. Les prélèvements destinés à la péréquation nationale sont opérés sur les intercommunalités pour l'Ile-de-France, les autres régions ne disposant pas de fonds régionaux pour l'instant. Les règles fixées permettent aux communes de ne pas être ponctionnées au-delà de certaines limites, un plafond ayant été mis en place pour certaines communes, dont Paris mais pas uniquement, de 1 % de leur potentiel financier qui permet de ponctionner réellement les communes riches sans porter préjudice à leur équilibre.
Ainsi, la péréquation va se développer de façon significative dans les prochaines années.
Tels sont les principes qui orientent mon budget pour l'année 2012.
Les concours financiers de l'Etat se répartissent entre les prélèvements sur recettes, les dégrèvements, les compensations d'exonération, les transferts de fiscalité. Il faut aussi distinguer les concours compris dans l'enveloppe normée de ceux qui ne le sont pas. Avez-vous engagé une réflexion destinée à rendre plus lisible cette répartition des concours budgétaires de l'Etat en faveur des collectivités ?
Chaque année, je constate les indicateurs de performance de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » manquent de pertinence. Au mieux, ils représentent l'activité d'un programme. Là aussi, avez-vous engagé une réflexion, afin de définir des indicateurs de performance plus pertinents ?
Pouvez-vous nous présenter les mesures mises en oeuvre par le gouvernement pour faire face aux difficultés de financement des collectivités locales et d'accès au crédit bancaire ? Quelle est votre position sur la création d'une nouvelle agence de financement des collectivités locales, qui doit être opérationnelle l'an prochain ? Qu'envisagez-vous pour aider les collectivités locales à faire face au poids des emprunts « toxiques » dans leur budget ?
Enfin, quel bilan tirez-vous de l'activité de la Commission consultative d'évaluation des normes ? Son champ d'action ne mériterait-il pas d'être élargi ?
Vous avez beaucoup parlé des nouvelles dotations et des nouveaux dispositifs de péréquation. Toutefois depuis de nombreuses années, et cela ne va pas en s'arrangeant, nous sommes dans l'incapacité de vérifier les dotations qui nous sont notifiées, ou de prévoir les différentes dotations qui nous sont allouées par l'Etat. Or, en matière financière, la transparence est toujours une très bonne chose. Ne pourriez-vous pas, via internet, mettre à disposition des collectivités un système permettant de connaître les bases de calculs de vos services, que nous prenons pour argent comptant, même si elles sont erronées ?
La tonalité de vos propos sur votre budget contraste avec l'inquiétude exprimée par nos collectivités que vous entendez peut-être dans la région Alsace que vous présidez. Celles-ci entrent dans une période douloureuse. Il leur est de plus en plus difficile de gérer les difficultés auxquelles elles ont à faire face et je ne suis pas sûr que vos dotations nous conduisent à avoir la même perception que vous.
Lorsque vous avez mentionné le FSRIF, que j'ai beaucoup de raisons de bien connaître, vous avez ajouté que les autres régions ne disposent pas d'un fonds régional, « pour l'instant ». Est-ce pour nous tranquilliser, ou s'agit-il d'une annonce de ce qui va bientôt nous tomber dessus ? Si ce n'est pas une facilité de langage, cela devrait donner lieu à débat.
Je suis d'accord avec vous sur la nécessité de définir des strates démographiques en matière de péréquation. Il est difficile de concevoir un système alternatif.
Les communautés urbaines, de même que certaines intercommunalités à fiscalité très intégrées, consentent des efforts assez considérables de péréquation entre les communes de leur territoire. Or, on leur demande de participer à un effort de péréquation nationale. Comment tenez-vous compte de ceux qu'elles ont déjà consentis ? Elles subissent en quelque sorte une « double peine » !
La réforme de la taxe professionnelle a entraîné d'assez lourdes conséquences sur nos territoires. Nous ne pouvons plus compter sur la progression de la contribution économique territoriale qui la remplace. Certes, nous recevons des dotations de l'Etat, mais leur évolution n'est pas aussi dynamique ! Mon territoire, déjà très concerné par la suppression de la taxe professionnelle, va contribuer à la péréquation nationale. Pourquoi maintenir, là aussi, une « double peine » pour certains territoires ?
Vous avez commencé votre intervention en parlant de potentiel fiscal, puis vous avez évoqué le potentiel financier, ce n'est pas tout à fait la même chose !
Sur la péréquation, je me souviens de la belle époque où nous avons voté la DSU et la DSR, c'était sous le gouvernement Rocard...
Le FSRIF faisait pousser des cris d'orfraie à certains, sur tous les bancs. Monsieur le ministre, vous avez dit qu'il ne fallait pas trop taxer certaines communes. J'en connais certaines dont le potentiel fiscal varie de 1 à 60, voire, dans mon département, de 1 à 120 ! Sans doute pourrait-on taxer certaines communes un peu plus !
Je connais un village de 200 habitants qui dispose d'un supermarché Carrefour !
Ils ne sont pas dans une communauté de communes ?
Surtout pas ! Ils ne veulent pas partager leur manne fiscale ! Autre exemple : deux communes situées dans le périmètre de l'aéroport de Roissy qui bénéficient notamment d'une partie de la fiscalité professionnelle acquittée par Air France. Ces exemples posent la question récurrente, que l'on n'a jamais voulu examiner, de la modernisation des bases de la fiscalité locale. Nous sommes dans une situation absurde aujourd'hui. La valeur attribuée aux biens et aux loyers ne correspond à rien. Une réforme avait été préparée, qui avait coûté très cher et qui a été stoppée. Dans ces conditions, on va créer de nouvelles injustices en dépit de la péréquation.
r, président. - Voilà des décennies que l'on parle de péréquation. Il y en a un peu. Mais, dans la période difficile où nous vivons, il en faudrait beaucoup plus ! Or, sans un certain courage politique, on ne peut y arriver. Je parierais pour que dans l'ensemble de la DGF, la péréquation réelle ne dépasse pas 10 %. Le poids de la dotation forfaitaire est considérable et chacun veut bien de la péréquation, à condition de toucher au minimum la même chose que l'année précédente ! On ne peut rester dans ce statu quo si l'on veut une plus forte péréquation, qui est nécessaire. De même, la DSU profite à des communes qui n'ont pas les mêmes problèmes que d'autres qui devraient être davantage aidées...
On a resserré le dispositif !
Une partie de la DSR va à 32 000 communes, tant mieux pour elles ! Je n'ai rien contre le fait qu'elles touchent quelques sous ! Ne serait-il pas plus pertinent d'être plus sélectif ? Il y a des communes rurales pauvres et d'autres qui le sont moins.
Quant à l'intercommunalité, il a fallu une carotte financières destinée à inciter les communes à intégrer les structures intercommunales. Mais il y a des intercommunalités riches et d'autres pauvres. Dans la période où nous vivons, il faut pour les territoires ruraux en déshérence comme pour les quartiers des villes en grande souffrance, une péréquation forte. Sauf si la manne de l'Etat ne cesse de croître, ce qui est peu probable. Il faudra donc du courage politique, et cela vaut pour les gouvernements actuel et futur.
Vous venez d'aborder un sujet important. Je reçois des courriers d'élus de villes qui me disent « nous recevons la DSU, pourquoi ne bénéficions-nous pas automatiquement de la péréquation ? ». Recevoir la DSU ne signifie pas que l'on fait partie des collectivités les plus fragiles.
J'en conviens, M. le rapporteur, la lisibilité des concours financiers de l'Etat n'est pas évidente. L'article 15 du projet de loi de finances retrace l'ensemble des concours et compensations d'exonérations gérés en prélèvement sur recettes de l'Etat, soit 55,23 milliards d'euros et l'annexe relative aux transferts financiers de l'Etat en détaille les composantes. La formulation du périmètre est parfois complexe. Aux orateurs qui interpellent le gouvernement sur les besoins croissants des collectivités, je réponds par les chiffres des versements aux collectivités : 98 milliards d'euros en 2010, 99 milliards en 2011 et 100,6 milliards en 2012. Les dotations aux collectivités en représentent plus de la moitié. Ce sont des périmètres différents. Il faut revenir à ce qui est inscrit dans les lois de finances, nous n'avons pas d'autres choix, sauf à compliquer encore la lecture du dispositif pour les non-spécialistes.
Nous avons les indicateurs de performance de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et ceux relatifs aux prélèvements sur recettes. Nous examinons notamment l'effet de levier des subventions d'investissement, par exemple pour la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Ensuite, on prend en compte l'effet incitatif des dotations de l'Etat dans la rationalisation des périmètres, par exemple pour les dotations d'intercommunalité et là aussi, je suis tout à fait d'accord avec ce que vous avez dit, M. le président.
Nous sommes très conscients de la nécessité d'être réactifs, tant pour la rapidité du traitement des dossiers de catastrophe naturelle, que pour la rapidité des réponses de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) aux questions des parlementaires, qui est exemplaire.
Les dotations gérées par mon ministère se plient malheureusement parfois mal à la mesure de la performance. Les dotations budgétaires sont soit des subventions d'investissement gérées localement, soit des dotations comme la dotation générale de décentralisation (DGD), sans marge de manoeuvre dans leur allocation.
Toute forme d'ingérence de l'Etat dans les affaires des collectivités serait immédiatement relevée. Les dotations gérées en prélèvements sur recettes sont, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, globales et libres d'emploi. Il est difficile de faire autrement, sauf à vouloir contrôler davantage les collectivités.
J'ai rencontré les responsables des grandes banques qui travaillent avec les collectivités. Nous avons évalué les besoins d'ici à la fin de l'année à 1,5 milliard d'euros, avant la réorganisation de Dexia. Après le démantèlement de celle-ci, le besoin de financement d'ici à la fin de l'année est d'environ 3 milliards d'euros. Le Premier ministre nous a confirmé que cette somme serait mise à disposition par la Caisse des dépôts, comme nous l'avaient annoncé le président de la commission de surveillance et le directeur général, pour 1,5 milliard directement, et pour l'autre moitié par les banques, via l'appel d'offres qui a été lancé vendredi 5 novembre. L'idée est de permettre aux banques d'accompagner les collectivités au-delà de ce qu'elles avaient prévu. Nous allons suivre les taux, qui se situeront aux alentours de 4 % à 4,5 %. Quant au 1,5 milliard d'euros servi directement par la Caisse des dépôts et consignations, l'idée est d'aller un peu au-delà du 31 décembre 2011, 300 millions d'euros au maximum pouvant être utilisés début 2012 de manière à assurer la jonction avec la nouvelle banque de financement des collectivités territoriales, filiale de la Caisse des dépôts et de la Banque postale, prévue pour février ou mars 2012.
La CAECL ?
Le modèle économique de la nouvelle agence de financement des collectivités locales fait débat, puisqu'elle aura besoin de fonds propres pour garantir les emprunts des collectivités territoriales, alors que celles-ci n'ont guère de réserves à lui apporter. L'agence fonctionnera probablement fin 2012 ou début 2013, car sa création n'a rien d'anodin dans le contexte actuel.
Les emprunts structurés n'appellent pas de solution uniforme, bien que le recours à la médiation Gissler soit toujours souhaitable. Certaines collectivités ont repoussé les propositions de rachat à des taux convenables, car elles n'avaient pas encore profité de toutes les bonifications... Je connais un conseil régional ...
qui a emprunté 800 millions d'euros, deux tiers à taux fixe, un tiers à taux variable, dont une vingtaine de millions de prêts structurés, car le président de l'époque estimait pouvoir économiser ainsi chaque année l'équivalent d'un point d'intérêt. Aujourd'hui, le taux moyen de ses emprunts s'établit à 3,09 %, emprunt structuré inclus. Il n'y a donc pas lieu ici de créer une structure de défaisance, mais il peut en aller autrement pour de petites collectivités. Aujourd'hui, nous devons nous appuyer sur les analyses formulées par la Cour des comptes, sans oublier la contribution à venir de la mission d'enquête sur le sujet créée par l'Assemblée nationale.
À propos de la Commission consultative d'évaluation des normes, je constate que le Parlement et le Gouvernement continuent dans l'enthousiasme à étoffer une oeuvre déjà fournie. Pensez au Grenelle ou encore au handicap : une noble cause, mais là encore les normes à appliquer sont nombreuses !
M. Détraigne, le calcul des sommes versées aux collectivités territoriales fait l'objet d'une information diffusée auprès de tous les préfets. La Direction générale des collectivités locales inscrit sur son site les dotations entre début février et fin mars.
Oui, mais la complexité des formules empêche toute vérification.
On peut indiscutablement apporter des améliorations. Tout ce qui participe à l'information des élus est utile.
Il va de soi que des inquiétudes existent malgré notre volonté d'être plus efficaces. Rien n'est prévu pour le FSRIF. Le Sénat en avait débattu l'an dernier ; cette année, le Gouvernement ne présente aucune proposition en matière de péréquation. Il n'y a d'ailleurs pas grand-chose à redistribuer dans certaines régions.
On ferait payer les pauvres entre eux. Lorsque j'ai contribué à créer la DSU, je me suis heurté à l'insuffisance de l'intercommunalité en Île-de-France. Ce truchement était indispensable.
L'intercommunalité s'est d'abord développée parmi les collectivités les plus fragiles.
J'en reviens à ma question : quand la péréquation existe déjà au sein de l'intercommunalité !
Il y aura péréquation par territoire, par intercommunalité...
Les communes n'y participeront donc pas !
Attention ! Une rumeur veut qu'outre les intercommunalités, les communes membres de communautés urbaines participent directement à la péréquation.
Le fonctionnement du FSRIF est une belle illustration. Ainsi, la contribution des communes à ce fonds est plafonnée à 10 % de leurs dépenses. Elles peuvent ensuite être concernées par le FPIC, via l'intercommunalité. Si la commune doit 12 millions d'euros au titre du FSRIF et 8 millions d'euros au titre du FPIC, elle ne règlera que le premier ; dans le cas inverse, elle verserait 8 millions d'euros au FRIF et 4 millions d'euros au FPIC. En ce sens, elle participera à la péréquation au-delà des 10 %, mais ce dépassement dû à la solidarité résiduelle restera marginal.
C'est beau comme une poésie, mais je crains qu'à la fin de l'envoi, nous ne devions payer.
Certains versent, d'autres reçoivent. Nous ne pouvons pas tous toujours tout avoir sans rien payer !
Monsieur Hyest, le FPIC fait, lui aussi, l'objet d'un plafonnement à 10 % des recettes, en l'occurrence du potentiel financier. Oui, il faudrait avoir le courage d'aller au-delà. Nous mettons la Ville de Paris à contribution au titre de la péréquation nationale. Les 250 millions d'euros seront donc inscrits, pour rester raisonnables.
Y a-t-il des simulations ?
Oui, mais l'expérience montre que leur diffusion change quelque peu l'attitude des uns et des autres envers la péréquation.
Cela permet d'orienter le débat...
Monsieur le ministre, l'exercice de vos fonctions expose à des commandes politiques tendant à éviter que telle ou telle région soit perdante.
Ces pratiques remontent à une époque révolue !
Y faire face suppose du courage et de l'habileté. Pourriez-vous nous transmettre une note précise et détaillée sur le fonds de péréquation des recettes communales et intercommunales ?
Les simulations disponibles ne prennent pas en compte les nouvelles strates introduites par l'Assemblée nationale, mais leurs effets demeurent limités. Nous disposons du rapport remis au Comité des finances locales...
Sa lecture nous rendrait intelligents !
Nous pourrions le transmettre aux membres de la commission.
J'ai posé une question sur les bases de la fiscalité locale, qui deviennent insupportables.
Encore un sujet de courage politique.
Tout le monde a reculé !
À droite et à gauche !
L'an dernier, nous avons commencé à réexaminer la valeur du foncier d'entreprise dans sept départements tests. Il restera ensuite à généraliser cette démarche, puis à passer aux autres bases, car les inégalités les plus criantes concernent l'habitat.
À en croire un courrier que j'ai reçu de l'administration fiscale, cette démarche devrait être généralisée en 2012.
Il nous reste à remercier M. le ministre pour sa passion et son effort pédagogique.

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 L'article 67
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 l'article 6
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L'article 1
 l'article 68
 l'article 3
 l'article 68
 L'article 28
 l'article 58
 L'article 15