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Timestamp: 2016-10-24 23:49:29+00:00

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86 I 272
86 I 27238. Auszug aus dem Urteil vom 23. November 1960 i.S. Rauber gegen Gemeinderat von Pratteln und Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft.
Art. 4 et 31 Cst. Libert� du commerce et de l'industrie; principe de la proportionnalit� des mesures de police et de l'�galit� de traitement entre personnes qui exercent une m�me profession. 1. Les dispositions qui, afin d'assurer au personnel le temps libre n�cessaire, ordonnent la fermeture des magasins un jour ouvrable, sont conformes � l'art. 31 Cst. (Confirmation de jurisprudence; consid. 1). 2. Il est d�s lors possible de contraindre les auberges � fermer un jour de la semaine (consid. 2). Jusqu'� quel point cette interdiction peut-elle �tre appliqu�e aux h�tels? (consid. 3). Faits � partir de page 273
BGE 86 I 272 S. 273
Das basellandschaftliche Gesetz �ber das Gastgewerbe und den Klein- und Mittelhandel mit alkoholhaltigen Getr�nken (WG) vom 26. Februar 1959 bestimmt in � 27:
Sofern in einer Gemeinde zwei Drittel der Gastwirte die Schliessung des Betriebes an einem ganzen oder halben Tag pro Woche w�nschen, kann der Gemeinderat diesen "Wirtesonntag" als obligatorisch erkl�ren. Dabei soll auch auf die Bed�rfnisse der Kundschaft R�cksicht genommen werden. Der Gemeinderat bestimmt ferner, wie weit Hotelbetriebe den "Wirtesonntag" einzuhalten haben...
Der Gemeinderat von Pratteln hat auf Antrag des �rtlichen Wirtevereins den "Wirtesonntag" verbindlich erkl�rt. Marie Rauber zog als Inhaberin einer Gastwirtschaft in Pratteln den Beschluss des Gemeinderats an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft weiter. Dieser hat den Rekurs abgewiesen. Er hat dazu ausgef�hrt, die Schliessung der Gastst�tten w�hrend eines ganzen oder halben Tages je Woche liege im Interesse der Betriebsinhaber wie der Angestellten. Der Wirt habe stets mit Dritten zu tun, er kenne kaum einen Feierabend und selbst sein Familienleben spiele sich zu einem grossen Teil in �ffentlichen R�umen ab; f�r ihn wie f�r seine Angestellten seien zudem die Sonn- und Feiertage gew�hnlich besonders streng. Das Bed�rfnis nach einem wahren Ruhetag sei deshalb gerade in diesem Gewerbezweig gross und wohl begr�ndet. Die Einf�hrung des "Wirtesonntags" f�rdere das Wohlbefinden aller im Gastgewerbe T�tigen; sie wirke sich erfahrungsgem�ss auf die Betriebseinnahmen nicht nachteilig aus, wenn alle Wirte sich daran hielten.
Marie Rauber f�hrt gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Art. 4 und 31 BV.
BGE 86 I 272 S. 274
1. Die Beschwerde macht sinngem�ss geltend, die in � 27 WG vorgesehene Verbindlicherkl�rung des "Wirtesonntags" verstosse schon an sich gegen die Handels- und Gewerbefreiheit. Diese R�ge ist zul�ssig. Die beanstandete Bestimmung kann zwar nicht mehr aufgehoben werden, weil die Frist zu ihrer Anfechtung abgelaufen ist. Das hindert das Bundesgericht indes nicht, in jedem einzelnen Anwendungsfall vorfrageweise zu pr�fen, ob die Vorschrift verfassungswidrig sei; trifft das zu, so kann es den sie anwendenden Entscheid deswegen aufheben (BGE 84 1 21 Erw. 2 mit Verweisungen, 104 Erw. 2, 110 Erw. 1, 164 Erw. 2).
Art. 31 BV, der die Handels- und Gewerbefreiheit gew�hrleistet, beh�lt in Abs. 2 kantonale Bestimmungen �ber die Aus�bung von Handel und Gewerben sowie �ber deren Besteuerung vor; diese d�rfen aber ihrerseits den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeintr�chtigen. Mit dieser Umschreibung zieht die Verfassung die Grenze gegen die gewerbepolitischen Massnahmen, die in die freie Konkurrenz zur Sicherung oder F�rderung gewisser Erwerbszweige oder Betriebsarten eingreifen und das wirtschaftliche Geschehen planm�ssig lenken. Art. 31 Abs. 2 BV gestattet den Kantonen damit nur, gewerbepolizeiliche Vorschriften zu erlassen, das heisst die Aus�bung von Handel und Gewerbe aus polizeilichen Gr�nden, zum Schutze der �ffentlichen Ordnung, Ruhe, Sicherheit, Gesundheit und Sittlichkeit sowie von Treu und Glauben im Gesch�ftsverkehr einzuschr�nken. Diese Einschr�nkungen d�rfen nicht �ber das hinausgehen, was erforderlich ist, um den Zweck zu erreichen, durch den sie gedeckt werden; sie m�ssen �berdies alle Gewerbegenossen gleich behandeln. Wahren sie diese Grunds�tze nicht, so verstossen sie gegen Art. 31 BV (BGE 84 I 110 Erw. 2 mit Verweisungen, 113).
Das Bundesgericht hat in st�ndiger Rechtsprechung BGE 86 I 272 S. 275erkannt, dass Vorschriften, welche die Schliessung der Ladengesch�fte an einem Werktag anordnen, um dem Personal die n�tige Freiheit zu verschaffen, der �ffentlichen Gesundheit dienen, dass es sich dabei somit um gewerbepolizeiliche Massnahmen handelt, die grunds�tzlich mit Art. 31 BV vereinbar sind. Das Bundesgericht hat weiter entschieden, dass die Schliessung allen Gesch�ften eines Gewerbezweigs und damit auch Betrieben vorgeschrieben werden darf, die keine Angestellten oder aber so viele besch�ftigen, dass diesen ohne Schliessung des Gesch�fts abwechslungsweise frei gegeben werden k�nnte, da sonst ungleiche Bedingungen unter den konkurrierenden Gewerbegenossen geschaffen w�rden, was gegen die Rechtsgleichheit verstiesse (BGE 73 I 99ff.). Dem ist entgegengehalten worden, die ungleichen Bedingungen w�rden nicht erst durch die beh�rdlichen Vorschriften geschaffen, sie gr�ndeten vielmehr in den bestehenden tats�chlichen Verh�ltnissen; das Gebot der Schliessung an einem Wochentag laufe demgem�ss auf den Schutz der kleinen Gesch�fte vor den grossen hinaus; es stelle eine unzul�ssige gewerbepolitische Massnahme dar (HUBER, ZbJV 85 S. 54; MARTI, Handels- und Gewerbefreiheit, S. 134/5).
Diese Kritik ist, wie das Bundesgericht wiederholt ausgef�hrt hat, unbegr�ndet (nicht ver�ffentlichte Urteile vom 12. Oktober 1949 i.S. Binggeli, vom 9. Mai 1951 i.S. Keller, vom 24. Oktober 1951 i.S. Bachmann und vom 6. April 1960 i.S. Morgenthaler). Gewiss bestehen im Handel und im Gewerbe schon rein tats�chlich verschiedene Bedingungen, die ihren Ursprung in tats�chlich ungleichen Verh�ltnissen (so hinsichtlich der finanziellen Mittel, der beruflichen F�higkeiten, der Betriebsform, der gesch�ftlichen Beziehungen usw.) haben. Wenn indes eine gewerbepolizeiliche Massnahme wie die Verpflichtung zur Gew�hrung eines freien Wochentags oder -halbtags an das Personal einen Teil der Gesch�fte mittelbar zur Schliessung zwingt und so denjenigen, die nicht zu schliessen brauchen, den Vorteil verschafft, l�nger verkaufen zu k�nnen als die andern und BGE 86 I 272 S. 276deren Kunden an sich zu ziehen (vgl.BGE 73 I 100unten), so werden damit zus�tzliche Ungleichheiten geschaffen oder doch die bestehenden Ungleichheiten versch�rft. Diese St�rung der Wettbewerbslage l�sst sich nur dadurch vermeiden, dass die Schliessung aller Gesch�fte vorgeschrieben wird. Der Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit, dem es aufs erste entsprechen w�rde, wenn der Staat sich mit der Anordnung des freien Wochentags oder -halbtags f�r das Personal begn�gen w�rde und er es den Betriebsinhabern �berliesse, wie und wann dieser Verpflichtung nachzukommen sei, wird insofern durch das Gebot der Rechtsgleichheit und den Grundgehalt der Gew�hrleistung der Handels- und Gewerbefreiheit modifiziert, die verlangen, dass eine polizeiliche Verf�gung nicht ohne Not den einen Gewerbegenossen gr�ssere Opfer auferlege als den andern und damit das freie Spiel der wirtschaftlichen Kr�fte verf�lsche. An der gewerbepolizeilichen Zielsetzung und Natur der Beschr�nkung wird dadurch nichts ge�ndert. Art. 31 BV schliesst es nicht aus, dass die durch eine polizeiliche Verf�gung gest�rte Ausgangslage im wirtschaftlichen Wettbewerb wiederhergestellt werde (BGE 44 I 10,BGE 49 I 231; nicht ver�ffentlichte Urteile vom 23. Dezember 1938 i.S. Gonset, vom 18. M�rz 1941 i.S. Kioskinhaberverband des Kantons Luzern, vom 22. Dezember 1941 i.S. P�clat, vom 15. Mai 1944 i.S. Markeloff und vom 6. April 1960 i.S. Morgenthaler).
2. Zu pr�fen ist, ob das, was f�r die Ladengesch�fte gilt, auch auf das Gastgewerbe zutreffe. In diesem Zusammenhang wird eingewendet, das Beispiel anderer Kantone und der meisten basellandschaftlichen Gemeinden zeige, dass den im Gastgewerbe T�tigen auch ohne Verbindlicherkl�rung des "Wirtesonntags" die vorgeschriebene Freizeit einger�umt werden k�nne und dass diese Massnahme, wenn n�tig, sich auf dem Wege der Freiwilligkeit einf�hren lasse; es wird ferner geltend gemacht, die Schliessung an einem Tag der Woche hindere das Gastgewerbe an der Erf�llung seiner Aufgaben; diese Einschr�nkung sei zudem BGE 86 I 272 S. 277schon darum unzul�ssig, weil sie nicht dem Schutze des Personals, sondern dem der Betriebsinhaber diene und auf eine Bevormundung der Wirte hinauslaufe.
Wohl l�sst die Begr�ndung des Rekursentscheids des Regierungsrats die Vermutung aufkommen, der "Wirtesonntag" sei in erster Linie mit R�cksicht auf die Wirte eingef�hrt worden; in Wirklichkeit verh�lt es sich indes nicht so. Es d�rfte im Kanton und besonders in den gr�sseren Gemeinden, f�r welche die Einf�hrung des "Wirtesonntags" in Frage kommt, nur wenige Gastst�tten geben, in denen der Betriebsinhaber allein t�tig ist. Verh�ltnism�ssig zahlreich sind dagegen die kleineren Gastst�tten, in denen sich der Wirt zur Hauptsache mit der Hilfe seiner Familie begn�gen muss. Gerade auf solche Betriebe ist der "Wirtesonntag" zugeschnitten. Wie das Bundesgericht festgestellt hat, ist es zul�ssig, auch die Familienangeh�rigen des Betriebsinhabers, die zu diesem nicht in einem Dienstvertragsverh�ltnis stehen, der Arbeitszeitgesetzgebung zu unterstellen (nicht ver�ffentlichtes Urteil vom 23. Oktober 1944 i.S. Manuel & Cie SA). Der Schutz der Familienangeh�rigen darf nicht dem Schutz des Betriebsinhabers vor sich selbst gleichgestellt werden. Dem Wirt bleibt es unbenommen, den freien Wochentag dem Gesch�ft zu widmen und sich beispielsweise mit der Buchhaltung, dem Einkauf und der Instandhaltung und Verbesserung der Einrichtungen zu befassen. Soweit seiner T�tigkeit Schranken gesetzt sind, hat er diese als mittelbare und unvermeidliche Folge der im Interesse der Arbeitnehmer angeordneten Schliessung in Kauf zu nehmen.
W�hrend grosse Gastst�tten den Angestellten abwechslungsweise frei geben k�nnen, ohne den Betrieb einschr�nken zu m�ssen, ist das mittleren und kleineren Unternehmen vielfach nicht m�glich, so dass sie darauf angewiesen sind, das Gesch�ft an einem halben oder ganzen Tag je Woche zu schliessen, um dem Personal die n�tige Freizeit zu verschaffen. Diese mittleren und kleineren Unternehmen sind im Gastgewerbe, zumal ausserhalb der BGE 86 I 272 S. 278grossen St�dte, h�ufig. Aus der Erw�gung, dass der Betriebsinhaber in der Regel selber am besten weiss, was er vorzukehren hat, um dem Personal die vorgeschriebene Freizeit einr�umen zu k�nnen, macht � 27 WG die Einf�hrung des "Wirtesonntags" davon abh�ngig, dass zwei Drittel der Gastwirte einer Gemeinde darum einkommen. Dem Gemeinderat bleibt es vorbehalten, das Gesuch zu �berpr�fen und zu entscheiden, ob es tats�chlich n�tig sei, diese Einschr�nkung verbindlich zu erkl�ren. Das Gesetz will mit diesen Verfahrensbestimmungen daf�r sorgen, dass der "Wirtesonntag" nur eingef�hrt wird, wenn diese Massnahme einem wirklichen Bed�rfnis des �rtlichen Gastgewerbes entspricht. Dass ein solches Bed�rfnis bestehen kann, wird durch das Fehlen einer entsprechenden Regelung in andern Kantonen und in der Mehrzahl der basellandschaftlichen Gemeinden nicht widerlegt. Die Erfahrung zeigt, dass vielerorts dem Personal nur durch den vermehrten Einsatz der Familienangeh�rigen des Wirts die n�tige Freizeit gesichert werden kann. Das hat zahlreiche Wirte veranlasst, ihren Betrieb von sich aus an einem Tag oder Halbtag je Woche zu schliessen, obwohl sie bei einem solchen selbst�ndigen Vorgehen mit einem Umsatzr�ckgang zu rechnen haben. Um die Gefahr eines derartigen R�ckgangs zu vermindern und um auch jenen Wirten die Einhaltung des "Wirtesonntags" zu erm�glichen, die privatrechtlich (insbesondere durch Abmachungen mit Brauereien) zum st�ndigen Offenhalten der Gastst�tte verpflichtet sind, steht mancherorts nur der Weg der beh�rdlichen Verbindlicherkl�rung dieser Einschr�nkung offen.
Das Gesetz hat dabei dem Umstand Rechnung getragen, dass das Gastgewerbe gewisse im �ffentlichen Interesse liegende Aufgaben zu erf�llen hat. � 27 WG ordnet an, dass bei der Ansetzung des "Wirtesonntags" auf die Bed�rfnisse der Kundschaft R�cksicht zu nehmen ist. Nach Auffassung des Regierungsrats ist diese Voraussetzung erf�llt, wenn in gr�sseren Ortschaften an allen Tagen BGE 86 I 272 S. 279der Woche Gastst�tten offen stehen, in denen im orts�blichen Rahmen jeder sich so verpflegen kann, wie er es gewohnt ist. Damit ist der Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit des polizeilichen Eingriffs auch in dieser Hinsicht gewahrt. Der verst�ndliche Wunsch vieler G�ste, stets am selben Ort verpflegt zu werden, hat vor der F�rsorge f�r die Gesundheit des Personals zur�ckzutreten. Auf die besonderen Verh�ltnisse der Gasth�fe (Hotels und Pensionen) ist in der folgenden Erw�gung einzugehen.
Zusammengefasst ist festzustellen, dass die Vorschrift, wonach der Gemeinderat auf Begehren von zwei Dritteln der Gastwirte der Gemeinde die Schliessung der Gastwirtschaften an einem ganzen oder halben Tag je Woche unter Ber�cksichtigung der Bed�rfnisse der Kundschaft verbindlich erkl�ren kann, nicht gegen die Handels- und Gewerbefreiheit verst�sst.
3. Gem�ss � 27 WG bestimmt der Gemeinderat, wie weit Hotelbetriebe den "Wirtesonntag" einzuhalten haben. Ob diese Erm�chtigung vor dem in Art. 4 und 31 BV gew�hrleisteten Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen standhalte, h�ngt davon ab, in welchem Sinne von der Befugnis Gebrauch gemacht wird.
a) Solange der Gemeinderat darauf besteht, dass die Gasth�fe mit Bezug auf die Verpflegung nicht im Hotel wohnender Kunden den "Wirtesonntag" einzuhalten haben, kann er diese Betriebe ohne Verletzung der Rechtsgleichheit hinsichtlich der Beherbergung und Verk�stigung der Hotelg�ste von der Verpflichtung zur Schliessung an einem ganzen oder halben Tag je Woche ausnehmen. Nach dem allgemeinen Gleichheitssatz der Bundesverfassung ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Den rechtsetzenden Beh�rden steht es damit zu, eine von der allgemeinen Ordnung abweichende Sonderregelung zu treffen, wenn die Verschiedenheit der zu erfassenden tats�chlichen Verh�ltnisse es erfordert (vgl. BGE 80 I 138, 234 Erw. 3; BGE 84 I 105 mit Verweisungen). Ein solcher Fall BGE 86 I 272 S. 280liegt hier vor. Wer einen Gasthof aufsucht, der nicht als "Hotel garni" bezeichnet ist, darf damit rechnen, dort nicht nur Unterkunft, sondern auch Verpflegung zu finden. Es geh�rt zum Wesen der Hotels und Pensionen, dass sie in �hnlich umfassender Weise f�r ihre G�ste sorgen wie eine Hausgemeinschaft. Das schweizerische Beherbergungsgewerbe verdankt sein Ansehen und seine Bedeutung nicht zuletzt diesen ausgebauten Dienstleistungen. Sollen die Hotels und Pensionen ihren Aufgaben weiterhin gen�gen und ihren Stand im internationalen Wettbewerb wahren, so k�nnen sie ihre G�ste nicht an einem Tag der Woche ohne Verpflegung lassen. Eine derartige Verpflichtung w�re f�r sie mit einer Belastung verbunden, die zu dem mit dem Eingriff angestrebten Vorteil der Sicherung der Freizeit des Personals in keinem vertretbaren Verh�ltnis st�nde, ja sie w�rde sich letztlich auch gegen das wohlverstandene Interesse der Arbeitnehmer selbst wenden. Anderes gilt f�r die Durchf�hrung dieser Massnahme in den Wirtschaften. Diese bieten selbst ihren Dauerg�sten nur eingeschr�nkte Dienste an, auf die der Gast weit eher verzichten kann. Da er das Essen ohnehin ausserhalb seiner Wohnung einnimmt, trifft es ihn im Regelfalle nicht wesentlich, wenn er sich einmal in der Woche an einem andern als am gewohnten Orte verpflegen muss.
Nach dem Gesagten l�sst sich die Sonderbehandlung, die den Gasth�fen hinsichtlich der Bewirtung der Hotelg�ste zuteil wird, mit vern�nftigen Gr�nden rechtfertigen. Sie h�lt deshalb vor Art. 4 und 31 BV stand.
b) Der Grundsatz der Rechtsgleichheit verlangt dagegen, dass die Gasth�fe mit Bezug auf die Bewirtung nicht im Hotel wohnender Kunden den "Wirtesonntag" in gleicher Weise einzuhalten haben wie die Wirtschaften. Die Gasth�fe stehen zu diesem Kreis von Kunden in keinem andern Verh�ltnis als die Wirtschaften zu ihren G�sten. Die Beherbergungsbetriebe treten auf diesem Gebiet als Konkurrenten der Wirtschaften auf; sie d�rfen in diesem Wettbewerb nicht bevorzugt werden. Die Gasth�fe haben BGE 86 I 272 S. 281mithin die R�ume, in denen sie die Hotelg�ste bedienen, an "Wirtesonntagen" f�r ausw�rtige Kunden zu schliessen. Die Durchf�hrung und �berwachung dieser Massnahme bereitet in der Regel keine Schwierigkeiten.
84 I 110,
84 I 105
� 27 WG,
Art. 31 Abs. 2 BV

References: Art. 4

BGE 
 Art. 4

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