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Timestamp: 2016-10-28 16:01:50+00:00

Document:
1C_214/2011 (16.01.2012)
1C_214/2011
Arr�t du 16 janvier 2012
tous repr�sent�s par Me Edmond de Braun, avocat,
D�partement de la s�curit� et de l'environnement, Service des for�ts, de la faune et de la nature, Centre de Conservation de la faune et de la nature, chemin du Marquisat 1, 1025 St-Sulpice,
D�partement de l'�conomie du canton de Vaud, Service du d�veloppement territorial, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
Association suisse pour la protection des oiseaux, Pro Natura Suisse, WWF Suisse, Pro Natura Vaud, WWF Vaud, tous repr�sent�s par Me Rapha�l Dall�ves, avocat,
Municipalit� de Vully-les-Lacs, route d'Avenches 11, case postale 67, 1585 Salavaux, repr�sent�e par
Me Edmond de Braun.
Renouvellement d'une concession pour usage d'eau,
recours contre l'arr�t du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 31 mars 2011.
Le 2 mars 1973, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a octroy� une concession pour usage d'eau (portant d�sormais le num�ro 35/617) � l'Association A.________ (ci-apr�s: l'Association) sur le lac de Neuch�tel, au lieu-dit "Les Gr�ves". Le port, d'une surface totale de 640 m2, est un port int�rieur r�alis� sur le domaine priv� de l'Etat de Vaud et les digues d'entr�e se trouvent sur le domaine public cantonal du lac de Neuch�tel.
Le lieu-dit "Les Gr�ves" se situe dans un secteur inclus dans le p�rim�tre de l'objet n� 416 de l'inventaire des sites mar�cageux de beaut� particuli�re et d'importance nationale de l'ordonnance sur la protection des sites mar�cageux de beaut� particuli�re et d'importance nationale du 1er mai 1996 (OSM; RS 451.35). Il a aussi �t� int�gr� dans les r�serves d'oiseaux d'eau et migrateurs d'importance internationale (n� 5 de l'annexe � l'ordonnance sur les aires d'oiseaux d'eau et migrateurs d'importance internationale et nationale du 21 janvier 1991 [RS 922.32]). Il fait �galement partie de la liste des zones alluviales d'importance nationale (n� 207 de l'annexe 1 de l'ordonnance du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d'importance nationale [RS 451.31]) et des bas-marais d'importance nationale (n� 645 de l'annexe 1 de l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance nationale [RS 451.33]). En application de ces ordonnances f�d�rales, le D�partement de la s�curit� et de l'environnement du canton de Vaud (ci-apr�s: le D�partement de la s�curit�) a rendu, le 25 mars 2002, une d�cision de classement de r�serves naturelles concernant les territoires situ�s notamment sur la commune de Chabrey.
La concession pour usage d'eau n� 35/617, accord�e pour une dur�e de trente ans, est arriv�e � �ch�ance le 31 d�cembre 2002, sans que l'Association n'ait requis son renouvellement.
En d�cembre 2007, l'Association a d�pos� aupr�s du Service des eaux, sols et assainissement du canton de Vaud (ci-apr�s: le Service des eaux) une demande de renouvellement de la concession pour une dur�e de trente ans, soit jusqu'au 31 d�cembre 2037. Mis � l'enqu�te publique du 27 janvier au 25 f�vrier 2008, le renouvellement de la concession a suscit� l'opposition de Pro Natura Vaud, Pro Natura Suisse, WWF Vaud, WWF Suisse et de l'Association suisse pour la protection des oiseaux (ci-apr�s: Pro Natura et consorts).
Les services concern�s de l'administration cantonale ont �t� consult�s et ont rendu des pr�avis n�gatifs. Le Centre de conservation de la faune et de la nature du Service des for�ts, de la faune et de la nature du canton de Vaud a refus� de d�livrer les autorisations n�cessaires pour le renouvellement de la concession du port, a propos� d'autoriser le maintien du port � bien plaire jusqu'� ce que les places d'amarrages dans le port de Portalban soient disponibles et a pr�cis� que les am�nagements portuaires devront alors �tre d�mont�s et le site remis en �tat, aux frais des b�n�ficiaires. La Commission de gestion de la Grande Cari�aie, la section Hors Zone � b�tir et la Commission des rives du lac du Service du d�veloppement territorial du canton de Vaud ont �galement pr�avis� n�gativement le renouvellement de la concession, le projet �tant situ� dans une r�serve naturelle l�galis�e.
Par d�cision du 13 f�vrier 2009, le D�partement de la s�curit� a refus� de renouveler la concession, tout en la tol�rant "jusqu'� la mise en exploitation de l'extension du port de Delley-Portalban". Il a aussi pr�cis� que "d�s la mise � disposition effective des places au port de Portalban, le port conc�d� par l'acte n� 35/617 sera d�truit et les lieux remis en �tat". L'Association et plusieurs de ses membres, dont B.________ et consorts (ci-apr�s: l'Association et consorts) ont recouru contre cette d�cision aupr�s de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-apr�s: le Tribunal cantonal), en vue du renouvellement de la concession. Pro Natura et consorts ont �galement d�pos� un recours � l'encontre de cette d�cision, demandant qu'il soit imparti � l'Association un "d�lai au 13 f�vrier 2011 pour mettre fin � l'utilisation du port construit en vertu de cette concession et pour d�truire ce port et r�tablir les lieux dans leur �tat initial naturel".
Le 4 octobre 2010, le Tribunal cantonal a tenu une inspection locale en pr�sence des parties. Par arr�t du 31 mars 2011, il a admis le recours de Pro Natura et consorts et annul� la condition autorisant l'utilisation du port jusqu'� la mise en exploitation de l'extension du port de Delley-Portalban. Il a admis tr�s partiellement le recours de l'Association et consorts, en ce sens que l'ordre de d�molition est annul� et le dossier retourn� au D�partement de la s�curit� pour compl�ter l'instruction dans le sens des consid�rants et statuer � nouveau.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public, l'Association et consorts demandent au Tribunal f�d�ral principalement de r�former l'arr�t du 31 mars 2011, en ce sens que la concession d'usage d'eau n� 35/617 est renouvel�e au b�n�fice de l'Association. Ils concluent subsidiairement au renvoi du dossier au D�partement de la s�curit� pour qu'il proc�de au renouvellement de ladite concession pour usage d'eau.
Le Service du d�veloppement territorial, le Service des eaux, le Service des for�ts, de la faune et de la nature du canton de Vaud, l'Office f�d�ral de l'environnement, le Tribunal cantonal ainsi que Pro Natura et consorts concluent au rejet du recours. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial renonce � se d�terminer. Les recourants ont r�pliqu� par courrier du 5 d�cembre 2011.
1.1 Selon l'art. 90 LTF, le recours au Tribunal f�d�ral est recevable contre les d�cisions qui mettent fin � la proc�dure. En vertu de l'art. 91 LTF, il l'est �galement contre les d�cisions qui statuent sur un objet dont le sort est ind�pendant de celui qui reste en cause (let. a) et qui mettent fin � la proc�dure � l'�gard d'une partie des consorts (let. b). Hormis les d�cisions pr�judicielles et incidentes mentionn�es � l'art. 92 al. 1 LTF, le recours n'est recevable contre de telles d�cisions que si elles peuvent causer un dommage irr�parable ou si l'admission du recours peut conduire imm�diatement � une d�cision finale qui permet d'�viter une proc�dure probatoire longue et co�teuse (art. 93 al. 1 let. a et b LTF).
1.2 En l'esp�ce, l'arr�t attaqu� porte sur deux objets distincts. D'une part, le Tribunal cantonal a confirm� le refus de renouveler la concession pour usage d'eau. D'autre part, il a renvoy� la cause au D�partement de la s�curit� pour qu'il compl�te l'instruction et statue � nouveau sur la question de la remise en �tat des lieux. Le recours en mati�re de droit public selon les art. 82 ss LTF est donc ouvert contre le premier objet, � savoir le refus de renouveler la concession litigieuse, le Tribunal cantonal ayant mis d�finitivement fin � la proc�dure sur le plan cantonal. Il s'agit en effet d'une d�cision partielle au sens de l'art. 91 let. a LTF, prise en derni�re instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de la protection de la nature et de l'utilisation de lacs d�pendant du domaine public (art. 82 let. a LTF).
L'instance pr�c�dente n'a en revanche pas tranch� le second objet, � savoir la question de la remise en �tat des lieux. Dans la mesure o� la cause a �t� renvoy�e � l'administration pour compl�ment d'instruction, le second objet de l'arr�t attaqu� n'est donc pas une d�cision finale (art. 90 LTF), mais une d�cision de renvoi, donc incidente au sens de l'art. 93 LTF (ATF 135 III 329 consid. 1.2; 135 V 141 consid. 1.1). Il appartient donc aux recourants d'all�guer et d'�tablir la possibilit� que cette d�cision leur cause un dommage irr�parable (art. 93 al. 1 let. a LTF; ATF 134 III 426 consid. 1.2), � moins que celui-ci ne fasse d'embl�e aucun doute (ATF 133 III 629 consid. 2.3.1 in fine), ou que l'admission du recours puisse conduire imm�diatement � une d�cision finale permettant d'�viter une proc�dure probatoire longue et co�teuse (art. 93 al. 1 let. b LTF). Le recours d�pos� en l'esp�ce ne contient aucun expos� r�pondant � ces exigences. Le Tribunal de c�ans ne peut donc pas entrer en mati�re sur les griefs dirig�s contre le second objet de l'arr�t attaqu�, soit la question de la remise en �tat des lieux.
1.3 Les recourants ont pris part � la proc�dure de recours devant le Tribunal cantonal. Ils sont particuli�rement touch�s par l'arr�t attaqu� confirmant le refus de renouvellement de la concession pour usage d'eau sollicit�e. Ils peuvent ainsi se pr�valoir d'un int�r�t personnel et digne de protection � l'annulation de l'arr�t attaqu�, et ont qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
1.4 Le "nouveau m�moire rectifi� et compl�t�", dat� du 17 mai 2011, et destin� � remplacer celui qui a �t� adress� au Tribunal f�d�ral le 16 mai 2011 est irrecevable, pour cause de tardivet� (art. 100 al. 1 et 46 al. 1 let. a LTF).
Dans un grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu, les recourants se plaignent d'une constatation "fantaisiste manifestement inexacte d'un fait d�terminant". Ils reprochent au Tribunal cantonal d'avoir qualifi� l'acte de concession du 2 mars 1973 formellement intitul� "pour usage d'eau" de "concession de port". Ils pr�tendent que l'objet de la concession dont ils ont sollicit� le renouvellement est l'usage de l'eau du lac et non le maintien de leur port priv�.
2.1 Le Tribunal f�d�ral conduit son raisonnement juridique sur la base des faits �tablis par l'autorit� pr�c�dente (art. 105 al. 1 LTF). Il ne peut s'en �carter que si les faits ont �t� �tablis de fa�on manifestement inexacte - notion qui correspond � celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
Le recourant qui entend contester les constatations de l'autorit� pr�c�dente doit expliquer de mani�re circonstanci�e en quoi les conditions d'une exception pr�vue par l'art. 105 al. 2 LTF sont r�alis�es, faute de quoi il n'est pas possible de tenir compte d'un �tat de fait qui diverge de celui contenu dans la d�cision attaqu�e (ATF 133 II 249 consid. 1.4.3).
2.2 En l'occurrence, il est vrai que le Tribunal cantonal a parfois utilis� le terme de "concession de port" en lieu et place de celui de "concession pour usage d'eau". L'expression "concession de port" peut toutefois �tre comprise comme une formule elliptique signifiant "concession pour usage d'eau destin�e � l'alimentation d'un port". En effet, l'acte de concession pour usage d'eau du 2 mars 1973 avait autoris� l'Association � faire usage des eaux du lac de Neuch�tel, "pour la construction de deux jet�es et pour l'alimentation de son port priv� de plaisance".
Au demeurant, les int�ress�s ne d�montrent pas en quoi la rectification sollicit�e permettrait de trancher diff�remment la question du renouvellement de la concession litigieuse. Ils ne peuvent �tre suivis lorsqu'ils pr�tendent que la concession litigieuse ne concerne que les jet�es et non le port proprement dit (places d'amarrage). En effet, l'avis de mise � l'enqu�te publique, publi� dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud le 25 janvier 2008, fait �tat du "renouvellement de la concession d'eau n� 35/617, au b�n�fice de l'Association, concernant le maintien d'un port priv� de plaisance, ainsi que de deux jet�es en enrochements, sur le domaine public cantonal du lac de Neuch�tel".
Ainsi, faute d'avoir une influence sur l'issue de la proc�dure, le grief de l'�tablissement arbitraire des faits doit �tre �cart�.
Sur le fond, les recourants s'en prennent d'abord � l'arr�t attaqu� "en tant qu'il vise le port priv� sujet � permis de construire de la Municipalit� de Chabrey". Ils pr�tendent que le D�partement de la s�curit� n'�tait pas comp�tent pour statuer sur "la r�vocation du permis de construire" et se plaignent d'une violation des art. 22 ss LAT et 103 ss de la loi cantonale sur l'am�nagement du territoire et les constructions du 4 d�cembre 1985 (LATC; RSV 700.11).
Ce grief doit �tre d'embl�e rejet�, dans la mesure o� il ne se rapporte pas � l'objet du litige. L'objet de la contestation n'est pas le permis de construire le port d�livr� par la Municipalit� de Chabrey en 1972, mais le refus du renouvellement de la concession pour usage d'eau. Il a �t� expos� ci-dessus que le Tribunal cantonal n'a en effet pas tranch� la question de la d�molition du port (cf. supra consid. 1.2). Or, selon la jurisprudence, l'objet de la contestation qui peut �tre port� devant le Tribunal f�d�ral est d�termin� par la d�cision attaqu�e (sur la notion d'objet de la contestation, voir ATF 125 V 413 consid. 1b p. 414; arr�t 2C_669/2008 du 8 d�cembre 2008, consid. 4.1 et les r�f�rences cit�es) et par les conclusions des parties (art. 107 al. 1 LTF). D�s lors, faute de se rapporter � l'objet de la contestation, ce grief, dont la motivation ne satisfait de surcro�t pas aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF, est irrecevable.
Il en va de m�me des griefs portant sur les digues et les ouvrages construits au b�n�fice de la concession litigieuse.
Au sujet du renouvellement de la concession d'usage d'eau, les recourants avancent que "les motifs invoqu�s par les autorit�s intim�es pour justifier de leur d�cision n'a [recte: n'ont] pas de port�e propre, concr�te, nouvelle et par rapport aux buts de la protection de la rive vis�es [recte: vis�s] par la d�cision de classement"; "d�pourvue de tout fondement concret, la mesure de refus ordonn�e ne [r�pondrait] � aucun int�r�t pr�pond�rant l'emportant sur celui des recourants visant au simple renouvellement de leur concession".
Il est douteux que ce reproche satisfasse aux exigences de motivation pos�es par l'art. 42 al. 2 LTF. Peu importe au demeurant puisque le grief est de toute fa�on mal fond�.
En effet, les raisons pour lesquelles un renouvellement de la concession pour usage d'eau n'a pas pu �tre octroy� ont �t� expos�es de mani�re convaincante d'abord dans la d�cision du 13 f�vrier 2009, puis dans l'arr�t attaqu�. De fait, apr�s un examen d�taill�, l'instance pr�c�dente a constat� que les dispositions f�d�rales et cantonales concernant l'am�nagement du territoire et la protection de la nature avaient fondamentalement �volu� depuis 1973 et qu'elles ne permettaient plus aujourd'hui de renouveler la concession. Elle a relev� que le port de Chabrey se situait d�sormais au coeur d'une r�serve naturelle et �tait entour� de secteurs terrestres fragiles (for�ts alluviales, marais et bosquets en zone mar�cageuse), prot�g�s par quatre ordonnances f�d�rales (l'OSM, l'ordonnance sur les aires d'oiseaux d'eau et migrateurs d'importance internationale et nationale, l'ordonnance sur la protection des zones alluviales d'importance nationale et l'ordonnance sur la protection des bas-marais d'importance nationale). Elle a expos� que, sur la base de ces ordonnances, le canton de Vaud avait adopt�, le 25 mars 2002, une d�cision de classement de r�serve naturelle notamment pour sauvegarder les �cosyst�mes du lac et pr�server les biotopes; pour ces raisons, la navigation a �t� interdite dans ce secteur (art. 12 du r�glement de la d�cision de classement). Une disposition transitoire, l'art. 21 al. 1 du r�glement de la d�cision de classement, avait cependant permis l'exploitation du port jusqu'� l'�ch�ance des droits d'amarrage, soit jusqu'� fin 2002.
Le Tribunal cantonal a �galement retenu que l'utilisation du port portait un pr�judice important � la faune par la circulation des embarcations � proximit� des milieux naturels de grande valeur. L'exploitation du port �tait donc incompatible avec les buts poursuivis par la d�cision de classement qui met en oeuvre les ordonnances f�d�rales.
Ainsi, l'int�r�t public pr�pond�rant auquel r�pond le non-renouvellement de la concession pour usage d'eau ressort de mani�re patente de l'arr�t attaqu�.
Enfin, on peine � suivre les recourants lorsqu'ils mettent en avant le fait que l'interdiction de naviguer � moins de 25 m de la v�g�tation aquatique est d�j� d�cr�t�e par l'ordonnance sur la navigation dans les eaux suisses du 8 novembre 1978 (RS 747.201.1). Cet �l�ment n'a en effet aucune incidence sur la question du renouvellement de la concession litigieuse.
Dans leur r�plique, les int�ress�s se plaignent d'une violation des art. 24c et 25 LAT ainsi que des art. 41 et 42 al. 4 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'am�nagement du territoire (OAT; RS 700.1).
Ce grief ne peut �tre pris en compte, dans la mesure o� les recourants ne l'ont pas fait valoir dans leur recours. En effet, le m�moire de r�plique ne peut contenir qu'une argumentation de fait et de droit compl�mentaire, destin�e � r�pondre aux arguments nouveaux d�velopp�s dans le m�moire de r�ponse. Il ne saurait en revanche �tre utilis� aux fins de pr�senter de nouvelles conclusions ou de nouveaux griefs qui auraient d�j� pu figurer dans l'acte de recours (ATF 125 I 71 consid. 1d/aa p. 77 et les r�f�rences cit�es). Admettre le contraire aurait en effet pour cons�quence de prolonger les d�lais l�gaux, ce qui est express�ment prohib� par l'art. 47 al. 1 LTF, et de cr�er des in�galit�s de traitement. Par cons�quent, ce moyen n'est pas recevable.
Il s'ensuit que le recours doit �tre rejet�, dans la mesure de sa recevabilit�. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la pr�sente proc�dure (art. 66 al. 1 LTF). Ils verseront en outre une indemnit� de d�pens � Pro Natura et consorts, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1 et 2 LTF)
Les frais judiciaires, arr�t�s � 4'000 francs, sont mis � la charge des recourants.
Une indemnit� de 2'000 francs est allou�e � Pro Natura et consorts � titre de d�pens, � la charge des recourants, pris solidairement entre eux.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des recourants, de la Municipalit� de Vully-les-Lacs, et de Pro Natura et consorts, ainsi qu'au Service des eaux, sols et assainissement, au Centre de Conservation de la faune et de la nature du Service des for�ts, de la faune et de la nature, au Service du d�veloppement territorial et � la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud, ainsi qu'� l'Office f�d�ral de l'environnement et � l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.
Lausanne, le 16 janvier 2012

References: art. 82
 ATF 
in fine
 art. 22
 ATF 
 art. 24
 art. 41