Source: https://sip.lex.pl/orzeczenia-i-pisma-urzedowe/orzeczenia-sadow/i-osk-1897-18-postanowienie-naczelnego-sadu-522838978
Timestamp: 2020-04-05 03:46:34+00:00

Document:
I OSK 1897/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu...
Opublikowano: LEX nr 2745282
I OSK 1897/18
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 995/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi R. Ś. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (.). z dnia (...) maja 2017 r., nr (...) w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Postanowieniem z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 995/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę R. Ś. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) z dnia (...) maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że R.Ś. zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej w marcu 2008 r. Do końca lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w P. na stanowisku młodszego eksperta Służby Celnej w stopniu rewidenta. Pismem z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., dalej w skrócie: p.w.k.a.s.), złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...), na stanowisku eksperta skarbowego w Dziale Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła Pozwoleń i Czynności Audytowych. Następnie pismem z dnia 30 maja 2017 r. skarżący wezwał organ do złożenia w stosunku do jego osoby w formie decyzji administracyjnej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącego o braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W dniu 6 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ. W odpowiedzi w piśmie z dnia 29 sierpnia 2017 r. organ stwierdził, że propozycja pracy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a ponadto obowiązujące przepisy nie przewidują trybu odwoławczego w przedmiotowej sprawie. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżący wniósł "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...), wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi w piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. organ wyjaśnił, że Przepisy wprowadzające KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi oraz samej formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżący wystosował do organu pismo zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwał go do przedstawienia mu propozycji służby. Oświadczeniem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący przyjął przedstawioną mu propozycję. W dniu 16 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł skargę na pismo organu z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby (art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s.) oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 ustawy o KAS). W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji. Pisemnej propozycji służby w służbie celno - skarbowej nie można również zakwalifikować jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunków zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego. Sąd wskazał również na treść art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Organ przedkładający propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł R. Ś., zarzucając mu naruszenie:
1. Art. 44 § 2 oraz art. 49 § 1 w zw. z art. 34, 35 § 6, art. 37 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo przesłanek do jego zastosowania,
2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej przez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi ona innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił,
3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 -3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje sferę prawną Skarżącego, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a wydanie decyzji wynika z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 9 maja 2018 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na wstępie, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. oraz art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej nie są zasadne.
Istotą niniejszej sprawy, z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jest ustalenie, czy pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) z dnia (...) maja 2017 r., zawierające propozycję pracy, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną - Krajową Administrację Skarbową (dalej KAS), podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Na podstawie art. 160 p.w.k.a.s. zniesiono m.in. funkcję Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. W miejsce zlikwidowanej Służby Celnej powołana została w ramach KAS nowa formacja - Służba Celno-Skarbowa. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 powołanej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.
Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s.
Szczególnego podkreślenia wymaga, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie zastrzegł formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W myśl art. 169 ust. 4-7 p.w.k.a.s. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, Przepisy wprowadzające pozostawiają dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym, czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s.). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się nieuzasadnione.
Zarzut naruszenia art. 44 § 2 w zw. z art. 49 § 1 w zw. z art. 34, 35 § 6 i 37 § 1 p.p.s.a. nie okazał się zasadny. Wymaga podkreślenia, że zarzut ten został sformułowany nieprecyzyjnie, bowiem powołane w ramach tego zarzutu wymienione wyżej przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są spójne z uzasadnieniem przedmiotowego zarzutu. Co istotne, przepisy te nie były w ogóle stosowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uzasadnienia zarzutu wynika z kolei, że rzeczywistą intencją skarżącego jest podniesienie zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na nienależyte umocowanie pełnomocnika organu (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Rzeczywiście rację ma Skarżący, że pełnomocnictwo z dnia 28 sierpnia 2017 r. udzielone r. pr. I. S. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) do reprezentowania tego organu przed sądem administracyjnym wskazywało R. Ś. jako podmiot, którego dotyczy zaskarżona w sprawie czynność, w sytuacji, gdy w rzeczywistości dotyczy ona R.Ś., jednak uchybienie to nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W dalszej części pełnomocnictwa wskazano bowiem, że obejmuje ono reprezentowanie organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na propozycję pracy z dnia (...) maja 2017 r. o numerze (...). Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że wymieniona czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) dotyczy Skarżącego R.Ś. Uchybienie organu co do sposobu sformułowania pełnomocnictwa należy zatem uznać za niemającą wpływu na wynik sprawy oczywistą omyłkę.

References: art. 165
 art. 3
 art. 5
 art. 3
 Art. 44
 art. 49
 art. 34
 art. 37
 art. 58
 art. 165
 art. 276
 art. 3
 art. 58
 art. 3
 art. 3
 art. 165
 art. 276
 art. 182
 art. 182
 art. 58
 art. 3
 art. 165
 art. 276
 art. 3
 art. 160
 art. 162
 art. 11
 art. 165
 art. 165
 art. 170
 art. 170
 art. 165
 art. 169
 art. 165
 art. 170
 art. 165
 art. 169
 art. 165
 art. 170
 art. 3
 art. 3
 art. 44
 art. 49
 art. 34