Source: https://fr.scribd.com/document/366664179/Saisine-Conseil-Constitutionnel-LFSS-2018
Timestamp: 2020-08-11 06:29:07+00:00

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Saisine Conseil Constitutionnel LFSS 2018 | Droit statutaire | Sécurité sociale
Sans surprise, le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 passera devant la case Conseil constitutionnel. Plusieurs points ont en effet soulevé question ces dernières semaines… >> http://www.argusdelassurance.com/institutions/plfss-2018-le-conseil-constitutionnel-saisi-par-les-deputes-les-republicains.124900
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Dossier Inscription2014 2015
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En application du second alina de larticle 61 de la Constitution, les dputs soussigns ont
lhonneur de vous dfrer, lensemble de la loi de financement de la scurit sociale pour
2018 et, spcialement, ses articles 8, 15, et 58.
I. Sur le domaine des lois de financement de la scurit sociale
Les auteurs de la saisine rappellent leur attachement au respect de la loi organique relative aux
lois de financement de la scurit sociale. A cet gard, il vous appartient dexercer une
vigilance particulire sur les dispositions de la loi qui nentreraient pas dans le domaine des
lois de financement de la scurit sociale afin quelles ne deviennent pas des lois portant
diverses dispositions dordre social. Ils vous demandent donc de dclarer contraires la
Constitution toutes les dispositions de la loi dfre qui nentrent pas dans le champ des lois
de financement de la scurit sociale tel que dfini, pour lapplication de larticle 34, alina 5,
de la Constitution, par larticle LO 111-3 du Code de la scurit sociale et, spcialement, ses
articles 8, 15 et 58.
Sur larticle 8 :
Larticle 8 de la loi dfre doit tre dclar contraire la Constitution au motif quil nentre
pas dans le champ des lois de financement de la scurit sociale.
Tout dabord, le rgime de lassurance chmage nest pas un rgime de scurit sociale. Il
nentre pas dans le champ des lois de financement de la scurit sociale.
Le champ de comptence des lois de financement de la scurit sociale (loi organique du 2
aot 2005 en son article 1er, L 111-3) ninsre pas lUNEDIC dans le primtre de la Scurit
La dcision n 2005-519 du Conseil constitutionnel confirme cet tat de fait et du droit.
Ce quune loi organique de financement de la scurit sociale ne prvoit pas dans ses
dispositions de principe, aucun projet de loi de financement de la scurit sociale ordinaire ne
saurait le prvoir et se substituer ainsi la hirarchie de la norme du droit lgislatif.
Au surplus, la loi organique de financement fixe le principe en son article 5 dun droit de
contrle parlementaire sur les rgimes entrant dans le primtre de la loi de financement de la
scurit sociale ce qui nest pas le cas avec lassurance chmage.
De ces seuls faits, le Conseil constitutionnel ne saurait considrer autrement les dispositions
de larticle que comme un cavalier lgislatif et doit tre censur conformment aux rgles
dtablissement des lois de financement de la scurit sociale et la jurisprudence du Conseil.
Sur larticle 15 :
Cet article est relatif la suppression du rgime social des indpendants et porte modification
des rgles daffiliation la CNAVPL (Caisse nationale dassurance vieillesse des professions
librales).
Il comporte un quart du primtre en volume du projet de loi de financement de la scurit
sociale (34 pages sur un total de 130) et se caractrise par une rforme majeure dun pan
entier de la protection sociale de 7 millions de bnficiaires soit 12% de la population.
Pour autant, lessentiel des dispositions ne porte pas sur les rgles financires inhrentes ce
rgime et aux relations quil entretient avec les autres rgimes de scurit sociale.
La lecture des dispositions lui confre le caractre indniable dun projet de loi ordinaire de
rforme dun rgime national de scurit sociale.
En effet, selon ltude dimpact, la disposition relve du champ de la loi de financement de
la scurit sociale en application des 1 du B et du C du V de larticle LO. 111-3 du code de la
scurit sociale qui disposent que :
B.-Peuvent figurer dans la partie de la loi de financement de l'anne comprenant les
dispositions relatives aux recettes et l'quilibre gnral pour l'anne venir, outre celles
prvues au C du I, les dispositions :
1 Ayant un effet sur les recettes de l'anne des rgimes obligatoires de base ou des
organismes concourant leur financement, l'amortissement de leur dette ou la mise en
rserve de recettes leur profit, ou relatives, sous rserve des dispositions de l'article 36 de
la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 prcite, l'affectation de ces recettes ;()
C.-Peuvent figurer dans la partie de la loi de financement de la scurit sociale de l'anne
comprenant les dispositions relatives aux dpenses pour l'anne venir, outre celles prvues
au D du I, les dispositions :
1 Ayant un effet sur les dpenses de l'anne des rgimes obligatoires de base ou sur les
dpenses de l'anne des organismes concourant leur financement qui affectent directement
l'quilibre financier de ces rgimes ;
Cependant, le 4 du II de larticle 8 consacre quatre pages la dfinition des missions du
Conseil de la protection sociale des travailleurs indpendants : Les articles L. 612-1 L.
612-6 sont ainsi rdigs : Art. L. 612-1. Le Conseil de la protection sociale des
travailleurs indpendants a pour rle :
Or, les dispositions nonces par cet article portent essentiellement sur lorganisation, la
gouvernance, la reprsentation des assurs ou encore les rgles daffiliation. Ce qui contredit
la justification de la place de la mesure apparaissant dans ltude dimpact.
Le Conseil doit, entre autres, veiller, sans prjudice des prrogatives des organismes
mentionns aux articles L. 641-1 et L. 723-1, la bonne application aux travailleurs
indpendants des rgles du prsent code relatives leur protection sociale et la qualit du
service rendu aux travailleurs indpendants par les organismes assurant le recouvrement des
cotisations et le service des prestations .
En effet, si larticle LO. 111-3 de la loi organique du 2 aot 2005 dispose que peuvent
figurer dans la partie de la loi de financement de la scurit sociale de l'anne comprenant
les dispositions relatives aux dpenses pour l'anne venir, outre celles prvues au D du I,
les dispositions : () 3 Modifiant les rgles relatives la gestion des risques par les rgimes
obligatoires de base ainsi que les rgles d'organisation ou de gestion interne de ces rgimes
et des organismes concourant leur financement, si elles ont pour objet ou pour effet de
modifier les conditions gnrales de l'quilibre financier de la scurit sociale , certaines
dispositions de cet article dpassent clairement le primtre de cet article.
Ainsi, les dispositions relatives au Conseil de la protection sociale des travailleurs ne
concernent pas directement les rgles dorganisation ou de gestion dun rgime obligatoire de
base, ou dun organisme qui concourt son financement. Dautant plus que la majeure partie
dentre elles sont des rgles relatives lorganisation et la gouvernance du Conseil lui-
mme et non des rgimes.
Par consquent, les dispositions du 4 du II de l'article 15 n'entrent pas dans le champ dune
loi de financement de la scurit sociale tel que dfini l'article LO 111-3 du Code de la
Par voie de consquence, tant donn que le Conseil de la protection sociale des travailleurs, a
vocation tre lorgane reprsentant les intrts des travailleurs indpendants, la censure de
ces mesures fragilise juridiquement lensemble de larticle 15 puisque la reprsentation des
travailleurs indpendants ne serait plus assure. Larticle 15 doit donc, pour ces raisons, tre
supprim dans son ensemble.
Lampleur de ces mesures et leur objet tranger au champ des lois de finances au sens de
larticle LO-113 du code de la scurit sociale font donc de larticle 15 un cavalier social de
dimportance majeure. Ce qui est contraire aux rgles de la loi organique de financement et a
dj fait lobjet de nombreuses censures strictes de la part du Conseil constitutionnel.
On peut dailleurs noter, ce titre, que mme la cration de la Caisse nationale d'assurance
vieillesse des professions librales dont le rle est, entre autres, d'assurer la gestion du
rgime d'assurance vieillesse de base des professionnels libraux et la gestion des rserves du
rgime (article L. 641-2 du code de la scurit sociale), cit dans larticle 15 de la prsente
loi ( sans prjudice des prrogatives des organismes mentionns aux articles L. 641-1 et L.
723-1, (al. 60)), participant pourtant la gestion du rgime obligatoire de base, avait fait
lobjet dune loi part par le lgislateur en 2003, considrant lampleur de la rforme et de ses
En outre, la prcipitation porte cette rforme par le gouvernement mconnait le devoir de
temprance sagissant de la garantie que la reprsentation nationale doit apporter aux
bnficiaires des droits sociaux. Compte tenu du caractre particulier inhrent la procdure
dexamen des projets de loi de financement de la scurit sociale, le Parlement na pu exercer
son rle dans des conditions habituelles de srnit et dapprofondissement. Si le devoir de
temprance nest pas, proprement parler, un objectif valeur constitutionnelle dgag par
la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, il nen est pas de mme des exigences de clart et
de sincrit du dbat parlementaire.
Le Conseil Constitutionnel a, ce titre, considr dans une dcision que lorsqu'une dure
maximale est dcide pour l'examen de l'ensemble d'un texte, cette dure ne saurait tre fixe
de telle manire qu'elle prive d'effet les exigences de clart et de sincrit du dbat
parlementaire (Dcision n 2009-581 DC du 25 juin 2009). Or, on peut lgitimement
considrer quune rforme dune telle ampleur discute dans le temps lgislatif restreint
inhrent aux lois de finances va lencontre de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.
Pour toutes ces raisons, les dispositions de larticle 15 ne peuvent tre considres comme
relevant dune loi de financement de la scurit sociale et doivent par consquent tre
dclares inconstitutionnelles.
Sur larticle 58
L'article 58 du projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2018 a pour objet
l'amlioration de la pertinence de l'utilisation des produits de sant , entendus ici comme les
dispositifs mdicaux (DM) et les prestations associes.
L'article 34 de la Constitution prvoit que les lois de financement de la scurit sociale
dterminent les conditions gnrales de son quilibre financier et, compte tenu de leurs
prvisions de recettes, fixent ses objectifs de dpenses, dans les conditions et sous les rserves
prvues par une loi organique ,
Sur ce fondement, le I de l'article LO 111-3 du Code de la scurit sociale prvoit que la loi
de financement de la scurit sociale de l'anne comprend quatre parties, la quatrime
comprenant les dispositions relatives aux dpenses pour l'anne venir , Ces dispositions
sont compltes par le C du V du mme article qui dispose que :
Peuvent figurer dans la partie de la loi de financement de la scurit sociale de l'anne
au D du 11, les dispositions :
2 Ayant un effet sur les dpenses de l'anne ou des annes ultrieures des rgimes
obligatoires de base ou sur les dpenses des organismes concourant leur financement qui
affectent directement l'quilibre financier de ces rgimes, la condition qu'elles prsentent un
caractre permanent ;
3 Modifiant les rgles relatives la gestion des risques par les rgimes obligatoires de base
ainsi que les rgles d'organisation ou de gestion interne de ces rgimes et des organismes
concourant leur financement, si elles ont pour objet ou pour effet de modifier les conditions
gnrales de l'quilibre financier de la scurit sociale ;
4 Amliorant l'information et le contrle du Parlement sur l'application des lois de
financement de la scurit sociale .
L'article 58 est insr dans la quatrime partie de la loi de financement de la scurit sociale
2018 (qui dbute avec l'article 36), laquelle contient donc les dispositions relatives aux
dpenses pour l'exercice 2018. Plus prcisment, l'article 58 est insr l'intrieur du titre IV
qui contient, partir de l'article 49, les dispositions relatives la branche maladie. II est l'un
des quatre articles qui, sous les numros 57 60, constituent le chapitre III du titre IV de la
quatrime partie intitul Accrotre la pertinence et la qualit des soins .
Compte tenu de la place de l'article 58 dans la loi de financement de la scurit sociale 2018
et tant observ que le 3 et le 4 du C du V de l'article LO 111-3 du Code de la Scurit
sociale ne sont pas d'application (dispositions relatives la gestion des rgimes de base ou
dispositions amliorant linformation ou le contrle du Parlement) , la question pose est donc
celle de savoir si les dispositions de l'article 58 concernent des dpenses qui affectent
directement l'quilibre financier des rgimes obligatoires de base des organismes de scurit
sociale, de sorte qu'elles entrent dans le champ des prvisions du l ou, eu gard leur
caractre prenne, du 2 du C du V de l'article LO 111-3 du Code de la Scurit sociale.
Le I de l'article 58 de la loi de financement de la scurit sociale pour 2018 se compose de 5
paragraphes principaux numrots de 1 5. Ces dispositions ont pour objet la modification
de plusieurs dispositions du Code de la Scurit sociale, ainsi que l'ajout de dispositions
Le 1 du I de l'article 58 complte le 4 de l'article L 161-37 du Code de la Scurit sociale
relatif aux attributions de la Haute Autorit de Sant. Le 4 de cet article est relatif
l'accrditation des tablissements de sant. La modification introduite prvoit qu' l'occasion
de la mise en uvre de cette procdure d'accrditation, la Haute Autorit de Sant value la
mise en uvre par les tablissements de sant des dispositions du 18 ajout l'article L
6143-7 du Code de la Sant publique par l'article 58 de la loi de financement de la scurit
sociale et qui est relatif aux nouvelles attributions confies au directeur d'tablissement en
matire d'encadrement des activits de promotion des produits de sant.
Le 4 de l'article L 161-37 du Code de la scurit sociale fait partie des dispositions d'origine
de cet article, cr par l'article 35 de la loi n 2004-810 du 13 aot 2004 relative l'assurance
maladie. II en ressort donc que le l du I de l'article 58 de la loi de financement de la scurit
sociale 2018 modifie un alina de l'article L 161-37 qui n'a pas pour origine une loi de
financement de la scurit sociale, ce qui pourrait tre un premier indice conduisant se poser
la question de savoir si le l du I entre bien dans le champ d'une loi de financement de la
scurit sociale tel que dfini l'article LO 111-3 du Code de la Scurit sociale. Cette
interrogation est d'autant plus lgitime que, dans sa dcision 2004-504 OC du 12 aot 2004, le
Conseil constitutionnel n'a pas jug que les dispositions en cause relevaient de l'objet exclusif
des lois de financement de la scurit sociale. Elles ne sont pas toutefois elles seules
dterminantes, dans la mesure o le Conseil constitutionnel admet qu'une disposition qui entre
dans le champ des prvisions de l'article LO 111-3 du Code de la Scurit sociale puisse
figurer dans une loi autre qu'une loi de financement de la scurit sociale.
Quoi qu'il en soit, il ne fait gure de doute que les attributions du directeur d'tablissement
quant au respect des engagements en matire de promotion des dispositifs mdicaux ne
peuvent avoir une influence directe sur l'quilibre financier des rgimes de base. C'est
d'ailleurs en ce sens que le Conseil constitutionnel a dj eu l'occasion de statuer en 2012,
propos de dispositions relativement proches des dispositions sous examen et qui figuraient
alors aux II et III de l'article 58 de la loi de financement de la scurit sociale 2013 (dcision
n 2012-659 OC).
Les dispositions du l du I de l'article 58, comme celles du 7 du III du mme article qui n'en
sont pas sparables, n'entrent pas dans le champ de la loi de financement de la scurit sociale
de l'anne tel que dfini l'article LO 111-3 du Code de la Scurit sociale.
Comme le 1, le 2 du I modifie l'article L 161-37 du Code de la Scurit sociale pour le
complter en y ajoutant un 13 et un 14.
Le 13 est relatif aux attributions de la Haute Autorit de Sant en matire d'accrditation des
activits de promotion des produits de sant. Ce qui a t dit plus haut en matire
d'accrditation des tablissements vaut en matire d'accrditation des activits de promotion.
On relvera d'ailleurs que, comme il a t observ pour le 4, les dispositions modifies (du 3
de l'article L 161-37), relatives l'accrditation des professionnels, sont issues, elles aussi, de
l'article 35 de la loi du 13 aot 2004, de sorte que, ce jour, aucune des dispositions de
l'article L 161-37 du Code de la Scurit sociale relatives aux procdures d'accrditation et de
certification n'ont une loi de financement de la scurit sociale pour origine. La mise en place
d'une procdure de certification des activits de promotion des dispositifs mdicaux n'a pas
d'influence directe sur l'quilibre financier des rgimes de base. Ces dispositions sont donc
trangres l'objet d'une loi de financement de la scurit sociale.
Par voie de consquence, doit tre disjoint galement l'article L 162-17-10 nouveau du Code
de la Scurit sociale, issu du 4 du I de l'article 58 et qui n'est pas sparable des dispositions
sous examen. Quant au 14 galement ajout l'article L 161-37 par le 2 du I de l'article 58,
il habilite la Haute Autorit de Sant rendre l'avis mentionn au 11/ de l'article L 162-31-
1 . L'article L 162-31-1 du Code de la Scurit sociale est relatif l'exprimentation de
modes de soins. Dans sa rdaction rsultant du I de l'article 51 de la loi de financement de la
scurit sociale 2018, le III de cet article prvoit que les exprimentations dimension
nationale sont autorises, le cas chant aprs avis de la Haute Autorit de Sant, par arrt
des ministres, d'une part, et que, d'autre part, les exprimentations dimension rgionale sont
autorises, aprs avis conforme de la Haute Autorit de Sant, par les Agences Rgionales de
Sant. S'agissant d'un avis, il ne peut, quel que soit son objet et son contenu, avoir une
quelconque influence directe sur l'quilibre financier des rgimes de base. Ceci vaut y
compris dans le cas des avis conformes, qui ne crent pour l'administration aucune obligation
d'agir. Un avis conforme a seulement pour effet, si l'administration dcide d'agir, de faire
obligation celle-ci d'agir conformment aux termes de l'avis.
Les dispositions du 2 du I de l'article 58, comme celles de l'article L 162-17-10 du code de la
scurit sociale, issu du 4 du I de l'article 58 de la loi de financement de la scurit sociale
2018 et qui n'en sont pas sparables, n'entrent pas non plus dans le champ de la loi de
financement de la scurit sociale de l'anne tel que dfini l'article LO 111-3 du Code de la
Le 3 du I modifie et complte sur plusieurs points l'article L 161-38 du Code de la Scurit
sociale. Ces dispositions devraient tre dclares inconstitutionnelles car elles ne relvent pas
du champ dune loi de financement de la scurit sociale. En effet, soit ces dernires
modifient des dispositions qui ne trouvent pas leurs origines dans une lois de financement de
la scurit sociale (extension de lhabilitation de la Haute Autorit de Sant aux bases de
donnes relatives aux dispositifs mdicaux, pratiques que doivent respecter les logiciels d'aide
la prescription, pour tendre ces pratiques aux produits de sant autres que le mdicament et
aux prestations ventuellement associes, etc.), soit elles ne peuvent affecter l'quilibre
financier des rgimes de base, de sorte qu'elles n'entrent pas dans le champ du 2 du C du V
de l'article LO 111-3 du Code de la scurit sociale (contenu des logiciels daide la
prescription, certification de ces mmes logiciels etc.).
Le 4 du I insre dans le Code de la Scurit sociale deux articles nouveaux numrots L 162-
17-9 et L 162-17-10.
Les dispositions du nouvel article L 162-17-10 du Code de la Scurit sociale ont t
examines prcdemment, dans le cadre de l'examen des dispositions du 2 du I de l'article
dont elles ne sont pas sparables. Ces dispositions sont donc trangres l'objet d'une loi de
financement de la scurit sociale de l'anne.
Quant au nouvel article L 162-17-9, il est relatif la mise en place d'une charte de qualit des
pratiques professionnelles des personnes charges de la promotion du dispositif mdical.
Cette charte est le pendant de la charte de la visite mdicale qui s'applique dans le secteur du
mdicament depuis 2004 et qui est d'origine purement conventionnelle. Si l'affectation au
budget de la CNAMTS du produit des sanctions financires prononces pour non-respect de
la charte peut tre considre comme relevant de l'article LO 111-3 du Code de la Scurit
sociale (dcision 2012-659 OC), les dispositions relatives la charte nen font pas partie.
Etant lies, les deux doivent tre dclares inconstitutionnelles.
Les dispositions du 4 du I de l'article 58, comme celles du II et du V de cet article, dont elles
ne sont pas sparables, n'entrent pas plus dans le champ de la loi de financement de la scurit
sociale de l'anne tel que dfini l'article LO 111-3 du Code de la Scurit sociale.
Le 5 du I de l'article 58 introduit dans le Code de la Scurit sociale cre un nouvel article L
162-19-1 qui prvoit que la prise en charge d'un dispositif ou d'une prestation associe peut
tre subordonne la mention, sur l'ordonnance, de certaines informations mentionnes par le
prescripteur. Ces dispositions nouvelles, contreviennent clairement au secret mdical et
doivent donc tre dclares inconstitutionnelles. De plus, elles ne peuvent exercer quune
influence trs indirecte sur les dpenses des rgimes obligatoires d'assurance maladie et ne
sont donc pas susceptibles d'affecter l'quilibre financier de ces rgimes.
Les dispositions du II ne sont pas sparables de celles du 4 du I de l'article, lesquelles
n'entrent pas dans l'objet des lois de financement de l'anne.
Le III de l'article 58 de la loi de financement de la scurit sociale 2018 se compose de sept
paragraphes principaux numrots de l 7.
Par opposition au I qui concernait exclusivement le Code de la scurit sociale, les
dispositions du III apportent diverses modifications et ajouts au Code de la Sant publique.
Or, ces dispositions devraient tre inconstitutionnelles car elles ne relvent pas du champ
dune loi de financement de la scurit sociale. En effet, soit ces dernires modifient des
dispositions qui ne trouvent pas leurs origines dans une lois de financement de la scurit
sociale, soit elles ne peuvent affecter l'quilibre financier des rgimes de base, de sorte
qu'elles n'entrent pas dans le champ du 2 du C du V de l'article LO 111-3 du Code de la
scurit sociale (rgles de bonne pratiques, dfinition de la publicit relative aux dispositifs
mdicaux et pratiques lies cette dernire etc.).
Enfin, les dispositions du IV oprent une modification rdactionnelle de l'article 1635 bis AE
du Code gnral des impts relatif aux droits perus par l'ANSM au titre des dossiers
d'autorisation de mise sur le march. Elles n'entrent donc pas dans le champ des prvisions de
l'article LO 111-3 du Code de la scurit sociale. Et les dispositions du V qui prcisent que
l'article L 162-17-10 du Code de la scurit sociale, qui rsulte du 4 du I de l'article 58,
entrent en vigueur le 1er janvier 2019. Ntant donc pas sparables de celles du 4 du l,
lesquelles sont trangres au champ des lois de financement de l'anne elles doivent tre
Pour toutes ces raisons, les dispositions de larticle 58 ne peuvent tre considres comme
II. Sur la violation de principes constitutionnels par certaines
Larticle 8 de la loi dfre doit tre dclar contraire la Constitution dune part pour
incomptence ngative et, dautre part, pour rupture caractrise du principe dgalit devant
la loi et devant les charges publiques.
Le manquement au respect des exigences de clart et de sincrit du dbat
En premier lieu, cet article contrevient la loi n 2007-130 du 31 janvier 2007 de
modernisation du dialogue social en son article 1er ayant cr larticle L.101-1 du code du
Travail sur la modernisation du dialogue social qui dispose que tout projet de rforme
envisag par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du
travail, l'emploi et la formation professionnelle et qui relve du champ de la ngociation
nationale et interprofessionnelle fait l'objet d'une concertation pralable avec les
organisations syndicales de salaris et d'employeurs reprsentatives au niveau national et
interprofessionnel en vue de l'ouverture ventuelle d'une telle ngociation. .
Il convient de rappeler la nature particulire de lassurance chmage. Celle-ci est un rgime
de droit priv cr en 1958 (lUNEDIC est une association loi de 1901) confrant aux
partenaires sociaux la responsabilit de fixer les rgles indemnitaires et les cotisations
affrentes au rgime dans le cadre dune dlgation de service public. Larticle L.5422-20 du
code du travail attribue cette comptence la seule UNEDIC et non lEtat Les mesures
d'application des dispositions du prsent chapitre, l'exception des articles L. 5422-14 L.
5422-16 et de l'article L. 5422-25, font l'objet d'accords conclus entre les organisations
reprsentatives d'employeurs et de salaris . Le montant des cotisations est fix par la
convention assurance chmage (article L.5422-24 du Code du Travail). Le gouvernement
agre par arrt laccord conventionnel et rend de la sorte obligatoire les rgles quil contient
(article L.5422-13 du code du Travail). Pour preuve, laccord des partenaires sociaux sur la
convention chmage du 14 avril 2017 a t agr par larrt du 4 mai 2017 pour une
application au 1er octobre dernier.
Les dispositions de larticle 8 de loi de financement de la scurit sociale semblent prcder
une rforme dampleur du systme social de notre pays sans pour autant que le lgislateur et
les acteurs du dialogue social soient en mesure dexercer la mission dvolue quest la
connaissance, lexamen, la discussion dune rforme de nature lgislative de porte gnrale.
Sauf respecter au pralable la procdure de droit commun prvue par la loi, lEtat et le
Parlement ne sauraient sarroger les prrogatives de principe des partenaires sociaux sur la
gestion et le financement de lassurance chmage.
Lassurance chmage est un rgime dassurance sociale contributive o le droit
lindemnisation est pour une large part lie au montant du revenu dactivit du demandeur
demploi indemnis.
La transformation de la source de financement du rgime en passant des cotisations salariales
la CSG change la nature juridique du rgime et de ce fait caractrise une forme de
premption dune rforme majeure et constitue, par consquent, un cavalier social.
Le manque de sincrit et de clart est flagrant concernant la hausse de la CSG pour les agents
publics. Ainsi, le rapport index au projet de loi indique clairement que :
Les fonctionnaires ne sont pas assujettis la cotisation maladie, ce risque tant assur par
les rgimes spciaux de protection sociale de chaque fonction publique ; les agents
contractuels, en revanche, y sont soumis. Par ailleurs, dans la gnralit des cas, les agents
publics ne sont pas assujettis la cotisation chmage. En consquence, sans mesure de
compensation, les agents publics seraient perdants nets la rforme, puisquils subiraient
laugmentation de la CSG sans bnficier de la rduction de cotisations quils nacquittent
pas. Le Gouvernement entend rpondre en plusieurs temps cette problmatique
Comme le relve le Gouvernement dans lexpos des motifs de larticle 47 du PLF 2018,
la suppression de la CES ne constitue quun premier pas pour la compensation de la hausse
de CSG pour les agents et les salaris du secteur public ou parapublic . Trois facteurs
simples lexpliquent : le taux de la CES est infrieur au taux supplmentaire de CSG ; de
surcrot, lassiette est plus troite, portant sur les rmunrations nettes et non brutes ; enfin,
la CES pargne les traitements les plus modestes, qui sont en revanche assujettis la CSG.
Les mesures complmentaires de compensation seront discutes avec les organisations
syndicales dans le cadre du rendez-vous salarial de lautomne. Ces mesures
complmentaires peuvent en tout tat de cause tre chiffres 1,6 milliard deuros, puisque le
rendement de laugmentation de la CSG sur les revenus dactivit du secteur public est estim
3 milliards, et que la suppression de la CES cote 1,4 milliard. .
Les lois de finances et de financement de la scurit sociale pour lanne 2018 ne prvoit
donc aucune mesure de compensation suffisante pour les agents de la fonction publique,
notamment sagissant de la fonction publique territoriale et de la fonction publique
hospitalire. Ainsi, revenu gal, un salari du secteur priv verra son niveau de vie
augmenter alors quun agent de la fonction publique verra le sien baisser.
Premirement, le projet de loi est dfavorable aux agents de la fonction publique qui vont se
voir imposer une hausse de la CSG sans contrepartie comprise dans un mme texte, ce qui
tmoigne de la rupture dgalit inhrente au texte.
Deuximement, cette rupture dgalit prouve le manque de sincrit du texte puisquaucune
mesure de compensation napparait juridiquement dans le texte, le lgislateur ne dispose donc
pas des informations ncessaires pour juger de la sincrit de cette mesure. A ce titre, une
compensation prvue dans un autre texte ne saurait suffire comme argument prouvant la
sincrit de la loi dfre.
Enfin, la rfrence au rendez-vous salarial de lautomne avec les organisations syndicales,
dmontre, de fait, le manquement aux dispositions de la loi n 2007-130 du 31 janvier 2007
de modernisation du dialogue social qui dispose que ce type de concertation doit se faire en
amont des rformes et non en aval.
La rupture du principe dgalit
La CSG est un prlvement proportionnel gnralis dit dimposition sur les revenus de toutes
natures (alina 20 de larticle 34 de notre constitution), lequel exige le respect de principes
Bien que qualifie juridiquement dimposition sur les revenus de toutes nature, la CSG rpond
au principe de spcialit de prlvement obligatoire et ne saurait donc se confondre avec les
impts de droit commun collects par lEtat au titre du financement des charges publiques de
la nation. En second, la CSG rpond au principe de spcialit puisque sagit dun impt
affect directement un rgime de scurit sociale.
La nature de la CSG et la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel contraint le
lgislateur garantir deux principes majeurs dans notre droit social et fiscal :
- Lgalit devant la charge publique au regard du taux dimposition
- Labsence de caractre discriminatoire dans les modalits du prlvement obligatoire.
Or, la CSG telle quelle dcoule des dispositions tires de larticle 8 du PLFSS 2018 droge
La CSG de 1,7% remplaant la cotisation salariale dassurance chmage et la cotisation
maladie pour les prestations en espces est dune part rattache lactuelle CSG maladie ce
qui la rend dductible du revenu imposable.
Cette caractristique la diffre des autres CSG affectes la branche famille du rgime
gnral et au Fonds de solidarit vieillesse (FSV). Sa nature doit donc tre apprcie au regard
des rgles fixant la contribution des assurs lassurance maladie.
Or, quil sagisse des personnes titulaires de pensions de retraites ou de pensions dinvalidit
pour ne citer que ces catgories sociales, non seulement la CSG nautorise pas de contrepartie
par dfinition en termes de droit une prestation. Plus encore, cette hausse de la CSG cre
une situation de droit discriminatoire entre les catgories sociales de contribuables. Il savre
ainsi que seules certaines catgories de contribuables verront la hausse compense par une
baisse des cotisations salariales (ce qui, par dfinition, ne touchera quune part limite de la
population). A titre dexemple, la seule utilit sociale de la hausse de limposition des
catgories inactives de la population est de permettre la hausse du pouvoir dachat des
personnes actives. Une logique par ailleurs confirme par lintitul donn larticle 8 par le
Au total, la CSG impose aux contribuables inactifs ne vise pas une refonte du financement
de lassurance chmage selon un principe de solidarit nationale dans le cadre dun futur
rgime universel mais seulement favoriser une opration damlioration du pouvoir dachat
au profit des actifs.
Cette situation cre une ingalit de traitement flagrante permanente puisque dans les faits elle
instaure une redistribution sociale rebours du principe dquit fiscale.
Cette ingalit vaut en premier lieu pour les demandeurs demploi qui ne paieront pas la
La cration de la CSG en 1990 portait comme finalit llargissement du primtre des
revenus imposs au titre des prlvements sociaux, de manire consolider le financement
des prestations de scurit sociale dans un cadre de solidarit nationale.
Larticle 8 dnature profondment lesprit et la lettre de la CSG en lui confrant la mission
doprer une redistribution des revenus entre catgories sociales, totalement rebours de la
solidarit nationale puisque des inactifs revenu de remplacement modr, contribueront
accrotre le pouvoir de contribuables actifs revenus levs.
La jurisprudence constante du Conseil constitutionnel est daccepter une lgislation faisant
apparatre une diffrence de traitement entre catgories de citoyens la stricte condition que
ces diffrences soient en rapport avec lobjet de la loi qui ltablit.
Ces diffrences doivent tre lgitimes, objectives, raisonnables, quitables et pertinentes.
Au surplus, le lien de causalit entre la hausse de la CSG figurant larticle 8 et lquilibre
des comptes du rgime gnral de Scurit sociale est inexistant par dfinition au vu du
constat dincomptence de la loi de financement de la scurit sociale sur lassurance
chmage et ce en contradiction avec larticle L.O. 111.3 de la loi du 29 juillet 2005.
En outre, le 9 du I, larticle 8 modifie le code de la scurit sociale de la manire suivante :
Aprs le mot : les , la fin de la premire phrase du 1 du II de larticle L. 241-2 est ainsi
rdige : employeurs des professions agricoles et non agricoles ; et le 3 du II de
larticle modifie le code rural et de la pche maritime de la manire suivante : la fin du a
du 1 du I de larticle L. 741-9, les mots : et des assurs sont supprims.
Ces dispositions actent en fait la suppression des cotisations salariales pour les salaris
agricoles et non-agricoles et met en place des taux de cotisations diffrents entre les assurs.
Or, dans sa dcision n 2014-698 DC du 6 aot 2014, le Conseil constitutionnel a dj censur
strictement ce type de mesure au nom du principe dgalit.
Considrant que l'article 1er a pour objet d'instaurer une rduction dgressive des
cotisations salariales de scurit sociale ()
Considrant que, selon les requrants, l'introduction d'une rduction dgressive des
cotisations salariales de scurit sociale est contraire la distinction entre les cotisations
sociales et les impositions de toute nature telle qu'elle rsulte de l'article 34 de la Constitution
et a pour effet de dnaturer l'objet des cotisations sociales ; que les requrants font galement
valoir qu'en rservant la rduction dgressive de cotisations sociales () le lgislateur
mconnat le principe d'galit devant la loi ;
Considrant qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution : La loi fixe les rgles
concernant. . . l'assiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de toutes
natures et dtermine. . . les principes fondamentaux. . .de la scurit sociale ;
Considrant qu'aux termes de l'article 6 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen
de 1789 : La loi... doit tre la mme pour tous, soit qu'elle protge, soit qu'elle punisse ;
que le principe d'galit ne s'oppose ni ce que le lgislateur rgle de faon diffrente des
situations diffrentes ni ce qu'il droge l'galit pour des raisons d'intrt gnral, pourvu
que, dans l'un et l'autre cas, la diffrence de traitement qui en rsulte soit en rapport direct
avec l'objet de la loi qui l'tablit ;
Considrant qu'aux termes de l'article 13 de la Dclaration de 1789 : Pour l'entretien de la
force publique, et pour les dpenses d'administration, une contribution commune est
indispensable : elle doit tre galement rpartie entre tous les citoyens, en raison de leurs
facults ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'galit, le lgislateur doit
fonder son apprciation sur des critres objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se
propose ; que cette apprciation ne doit cependant pas entraner de rupture caractrise de
l'galit devant les charges publiques ;
Considrant que les dispositions contestes portent sur les cotisations sociales d'assurance
vieillesse et d'assurance maladie dues par les salaris relevant du rgime obligatoire de
scurit sociale des travailleurs salaris et par les salaris relevant du rgime obligatoire de
scurit sociale des travailleurs salaris agricoles ; que ces cotisations salariales d'assurance
vieillesse la charge des travailleurs salaris et des travailleurs salaris agricoles sont des
versements caractre obligatoire ouvrant des droits aux prestations et avantages servis par
la branche vieillesse du rgime obligatoire de scurit sociale des travailleurs salaris et par
la branche vieillesse du rgime obligatoire de scurit sociale des travailleurs salaris
agricoles, lesquels sont soumis un plafond et dtermins en particulier en fonction de la
dure de cotisation ainsi que des salaires sur lesquels ont port ces cotisations ; que ces
cotisations salariales d'assurance maladie la charge des travailleurs salaris et des
travailleurs salaris agricoles sont des versements caractre obligatoire ouvrant des droits
aux prestations et avantages servis par la branche maladie du rgime obligatoire de scurit
sociale des travailleurs salaris et par la branche maladie du rgime obligatoire de scurit
sociale des travailleurs salaris agricoles ;
Considrant que le lgislateur a, aux fins d'augmenter le pouvoir d'achat des salaris dont la
rmunration est modeste, institu une rduction dgressive des cotisations salariales () ;
que, dans le mme temps, il a maintenu inchangs, pour tous les salaris, l'assiette de ces
cotisations ainsi que les prestations et avantages auxquels ces cotisations ouvrent droit ;
qu'ainsi, un mme rgime de scurit sociale continuerait, en application des dispositions
contestes, financer, pour l'ensemble de ses assurs, les mmes prestations malgr l'absence
de versement, par prs d'un tiers de ceux-ci, de la totalit des cotisations salariales ouvrant
droit aux prestations servies par ce rgime ; que, ds lors, le lgislateur a institu une
diffrence de traitement, qui ne repose pas sur une diffrence de situation entre les assurs
d'un mme rgime de scurit sociale, sans rapport avec l'objet des cotisations salariales de
scurit sociale ; qu'il rsulte de ce qui prcde que les dispositions de l'article 1er de la loi
dfre, qui mconnaissent le principe d'galit, doivent tre dclares contraires la
Larticle 8 de la loi dfre cre dindniables ruptures dgalit entre diffrentes catgories et
au sein mme de ces catgories (salaris privs agricoles ou non, agents publics, travailleurs
indpendants et personnes titulaires de pensions de retraites et dinvalidit). Le I de larticle 8
dtaille aussi les diffrentes augmentations des taux de CSG applicables aux diffrentes
catgories de populations.
Le rapport tabli par le Snat sur le texte indique clairement que laugmentation de la CSG
applicable aux pensions de retraite de 1,7 point augmente leffet de seuil (+ 4,5 points) dj
trs important lors du passage du taux rduit au taux normal et laisse subsister un diffrentiel
pour un mme niveau de revenus entre actifs et retraits. Le diffrentiel entre le taux normal
applicable aux retraits et celui applicable aux actifs reprsente 2,34 milliards deuros, un
montant quil serait intressant de rapprocher du rendement net de la mesure porte par le
prsent article aprs suppression dune partie de la taxe dhabitation et mise en uvre du
prlvement forfaitaire unique. Faute dinformations disponibles, votre rapporteur gnral
nest pas en mesure de prciser les effets de la mesure CSG pour les retraits, pas plus
dailleurs que pour les autres catgories, nets de lensemble des mesures portes par le projet
de loi de finances alors mme que le Gouvernement incite, ce qui est effectivement pertinent,
considrer ces mesures dans un mme ensemble.
La loi dfre institue donc clairement une diffrence de traitement entre les salaris et les
retraits qui ne peut se justifier par une diffrence de situation suffisante. En effet, si leurs
revenus proviennent de sources diffrentes, les montants de ces derniers sont trs proches. Ces
faits sont tablis tant par le rapport fait par lAssemble nationale En 2014, le niveau de vie
des retraits tait lgrement suprieur celui de lensemble de la population : pour une base
100 dans la population gnrale, le niveau de vie des retraits dpassait 106 % que par le
Snat les niveaux de vie mdians sont galement trs proches : si lon rapporte le niveau de
vie mdian par unit de consommation des retraits celui des actifs, le ratio est de 96,7 %
en 2015 . Le texte met donc en place une seule distinction base sur la source des revenus et
lge sans prendre en compte la situation financire des personnes concernes par la mesure.
Ceci est clairement contraire la dfinition de critres objectifs et rationnels en fonction des
buts qu'il se propose comme le demande la jurisprudence constante du Conseil
constitutionnel. Ceci a pour consquence de crer une ingalit de traitement grave puisquun
un prlvement de 1,7% sur les revenus des retraits de plus de 60 ans et percevant plus de
1240 de retraite par mois et de plus de 65 ans percevant plus 1400, servira financer une
augmentation de 1,4% des revenus des salaris gagnant jusqu 13 000 mensuels.
Sagissant des agents publics, ceux-ci ne se verront pas appliquer la baisse des cotisations
chmage prvue au VI de larticle 8 puisquils ny sont pas assujettis. Le texte ne propose en
lui-mme, aucune mesure compensatoire. Le Gouvernement sest engag supprimer dans un
autre texte la Contribution Exceptionnelle de Solidarit auxquels sont assujettis les agents
publics. Cependant, dune part tous les agents publics ny sont pas assujettis conformment
larticle R. 5423-52 du code du travail., dautre part cette compensation nest pas suffisante.
En effet, ltude dimpact annexe au projet de loi prcise que la suppression de la CES ne
suffira donc pas compenser lintgralit de leffet de la hausse de CSG : elle sera donc
accompagne de mesures compensatoires visant garantir le pouvoir dachat des agents
publics . La mesure institue donc clairement une ingalit de traitement entre les agents
publics et les salaris du secteur priv, et sa compensation elle-mme mconnait le principe
dgalit puisquelle ne sapplique qu certains agents publics.
Sur le cas particulier des agents des fonctions publiques territoriale et hospitalire, ni le texte,
ni aucun des documents annexs ne prvoit comment la compensation pourra tre effectue
par les gestionnaires de ces agents, savoir, les lus locaux. De plus, cela est examiner au
regard du principe de libre administration des collectivits territoriales inscrit larticle 72 de
la Constitution puisquil ne pourra tre dcid de forcer les collectivits territoriales mettre
en place les mesures de compensation.
Enfin, concernant les exploitants agricoles : le 17 du I dispose que : Art. L. 621-3. Le
taux des cotisations mentionnes aux articles L. 621-1 et L. 621-2 dues par les travailleurs
indpendants dont les revenus dactivit sont infrieurs un seuil fix par dcret fait lobjet
dune rduction, dans la limite de 5 points, qui dcrot proportion de ces revenus, dans des
conditions fixes par dcret. Le bnfice de cette rduction ne peut tre cumul avec aucun
autre dispositif de rduction ou dabattement applicable ces cotisations, lexception de
ceux prvus aux articles L. 131-6-4 et L. 613-1.
Et le 2 du II dispose que 2 Le taux de la cotisation due pour la couverture des risques
mentionns aux 1 et 3 de larticle L. 732-3 par le chef dexploitation ou dentreprise
agricole exerant son activit titre exclusif ou principal fait lobjet dune rduction dans les
conditions prvues larticle L. 621-3 du code de la scurit sociale.
Il est donc clairement institu une diffrence de traitement qui ne repose pas sur une
diffrence de situation, puisque les exploitants agricoles vont se voir appliquer des taux de
cotisations diffrents selon leurs revenus et bnficier des mmes prestations.
Ces diffrences de traitements se retrouvent entre les travailleurs indpendants non-agricoles
puisque la loi dfre prvoit un rattachement au rgime gnral des travailleurs indpendants
relevant jusqu prsent au RSI (article 15). Ainsi, ltude dimpact annexe au projet de loi
prvoyait que le taux de la cotisation due sur les plus bas revenus, actuellement de 3 %,
1,5 %, soit une exonration de 5 points par rapport au taux normal de 6,5 %. Cette
exonration serait dgressive et les cotisations dassurance maladie-maternit resteront
acquittes dans leur totalit au taux partir de 110 % du PASS (soit environ 43 000 euros) .
Cette mesure prsente au 17 de larticle 8 de la loi dfre dispose que Le taux des
cotisations mentionnes aux articles L. 621-1 et L. 621-2 dues par les travailleurs
On retrouve ici une disposition contraire la jurisprudence du Conseil Constitutionnel relative
la dgressivit des cotisations (dcision n 2014-698 DC du 6 aot 2014).
Pour toutes ces raisons, les mesures susvises doivent tre dclares contraires la
Constitution. Or, linconstitutionnalit de ces mesures et leur censure fragilisant lensemble
du dispositif de larticle, cest lensemble de larticle 8 qui doit tre dclar inconstitutionnel.
Sur larticle 15
librales). Par voie de consquence, il procde une rforme profonde du primtre de la
Le Conseil Constitutionnel a considr dans une dcision que lorsqu'une dure maximale
est dcide pour l'examen de l'ensemble d'un texte, cette dure ne saurait tre fixe de telle
manire qu'elle prive d'effet les exigences de clart et de sincrit du dbat parlementaire
(Dcision n 2009-581 DC du 25 juin 2009). Or, on peut lgitimement considrer quune
rforme dune telle ampleur discute dans le temps lgislatif restreint inhrent aux lois de
finances va lencontre de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.
Par ailleurs, lannexe de la loi dfre ne fait aucune mention des consquences profondes que
cette rforme va avoir sur la CIPAV.
Pire, lexpos des motifs fait mme preuve dune grave insincrit puisquil explique que
Cette mesure na pas dimpact sur les droits des travailleurs indpendants ou sur le niveau
de leurs cotisations (mme si celles-ci baisseront par ailleurs du fait des dispositions des
articles ) .
Or, le Gouvernement a lui-mme reconnu limpact de sa rforme sur les cotisations en
dposant un amendement (n1214) en premire lecture modifiant le texte comme suit :
Les travailleurs affilis ne relevant pas de larticle L. 640-1 du code de la scurit sociale et
ne relevant pas du champ de larticle L. 133-6-8 du mme code, mentionns aux troisime et
quatrime alinas du prsent 8 peuvent bnficier, leur demande, de taux spcifiques pour
le calcul des cotisations prvues larticle L. 635-1 du mme code. Ces taux spcifiques
tiennent compte des diffrences existant entre les montants totaux des cotisations et
contributions sociales dues par les travailleurs indpendants relevant de lorganisation
mentionne larticle L. 641-1 et les montants totaux des cotisations et contributions sociales
dues par les travailleurs indpendants ne relevant pas de larticle L. 640-1 du mme code.
Ces taux spcifiques sont fixs par dcret pris aprs avis du Conseil de la protection sociale
des travailleurs indpendants.
Par consquent, le texte prsent au lgislateur comme nayant aucun impact sur les
cotisations des travailleurs indpendants a d faire lobjet dune modification du
Gouvernement actant pourtant cet effet.
Une telle mconnaissance de lexigence de clart et de sincrit du dbat parlementaire ne
doit vous permettre de conclure qu linconstitutionnalit du dispositif mis en place par
larticle 15.
La rupture du principe dgalit et latteinte la libert contractuelle et la
libert dentreprendre
Dans lhypothse o vous nauriez pas dclar larticle 15 contraire la Constitution en raison
de la mconnaissance du champ dapplication des lois de financement de la scurit sociale,
ou du manquement aux exigences de clart et de sincrit du dbat parlementaire, la violation
des principes constitutionnels dgalit devant la loi et pour atteinte la libert contractuelle
devrait vous conduire la censurer.
En effet, lamendement prcit qui complte le b) du 8 de larticle 15 reconnait, de fait, une
ingalit de traitement entre les travailleurs indpendants. Les travailleurs affilis ne
relevant pas de larticle L. 640-1 du code de la scurit sociale et ne relevant pas du champ
de larticle L. 133-6-8 du mme code, mentionns aux troisime et quatrime alinas du
prsent 8 peuvent bnficier, leur demande, de taux spcifiques pour le calcul des
cotisations prvues larticle L. 635-1 du mme code. Ces taux spcifiques tiennent compte
des diffrences existant entre les montants totaux des cotisations et contributions sociales
dues par les travailleurs indpendants relevant de lorganisation mentionne larticle L.
641-1 et les montants totaux des cotisations et contributions sociales dues par les travailleurs
indpendants ne relevant pas de larticle L. 640-1 du mme code. Ces taux spcifiques sont
fixs par dcret pris aprs avis du Conseil de la protection sociale des travailleurs
Selon leur profession, les travailleurs affilis au rgime gnral de la scurit sociale vont
aussi avoir des cotisations diffrentes.
Or dans la dcision n 2014-698 DC du 6 aot 2014, le Conseil Constitutionnel a considr
que : aux termes de l'article 6 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de
1789 : La loi... doit tre la mme pour tous, soit qu'elle protge, soit qu'elle punisse ; que
le principe d'galit ne s'oppose ni ce que le lgislateur rgle de faon diffrente des
avec l'objet de la loi qui l'tablit ; qu'aux termes de l'article 13 de la Dclaration de 1789 :
Pour l'entretien de la force publique, et pour les dpenses d'administration, une contribution
commune est indispensable : elle doit tre galement rpartie entre tous les citoyens, en
raison de leurs facults ; qu'en particulier, pour assurer le respect du principe d'galit, le
lgislateur doit fonder son apprciation sur des critres objectifs et rationnels en fonction des
buts qu'il se propose ; que cette apprciation ne doit cependant pas entraner de rupture
caractrise de l'galit devant les charges publiques ; Considrant que les dispositions
contestes portent sur les cotisations sociales d'assurance vieillesse et d'assurance maladie
dues par les salaris relevant du rgime obligatoire de scurit sociale des travailleurs
salaris ; () qu'ainsi, un mme rgime de scurit sociale continuerait, en application des
dispositions contestes, financer, pour l'ensemble de ses assurs, les mmes prestations
malgr l'absence de versement, par prs d'un tiers de ceux-ci, de la totalit des cotisations
salariales ouvrant droit aux prestations servies par ce rgime ; que, ds lors, le lgislateur a
institu une diffrence de traitement, qui ne repose pas sur une diffrence de situation entre
les assurs d'un mme rgime de scurit sociale, sans rapport avec l'objet des cotisations
salariales de scurit sociale ; qu'il rsulte de ce qui prcde que les dispositions de l'article
1er de la loi dfre, qui mconnaissent le principe d'galit, doivent tre dclares
contraires la Constitution ;
Les dispositions du prsent article 15 ayant pour consquences de crer une ingalit entre les
taux de cotisations des cotisants du rgime gnral de la scurit sociale, elles contreviennent
l'article 6 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : La loi... doit tre
la mme pour tous, soit qu'elle protge, soit qu'elle punisse , l'article 13 de la Dclaration
de 1789 : Pour l'entretien de la force publique, et pour les dpenses d'administration, une
contribution commune est indispensable : elle doit tre galement rpartie entre tous les
citoyens, en raison de leurs facults ainsi qu la jurisprudence du Conseil Constitutionnel,
et doivent, par consquent, tre dclares inconstitutionnelles.
Au surplus, le principe dgalit de traitement en droit dans la reprsentation des assurs est
aussi remis en cause. Et ce en mettant fin la dmocratie sociale (suppression des lections et
recours la dsignation) des lus du RSI et en discriminant les modes de reprsentation entre
les catgories socio-professionnelles au sein du rgime gnral de scurit sociale avec des
conseils dadministration dots de membres ayant voix dlibratives et des instances
seulement consultatives. En effet, dans un premier temps, lAssemble gnrale du Conseil de
la protection sociale des travailleurs indpendants est compose par des membres dsigns :
Lassemble gnrale du conseil de la protection sociale des travailleurs indpendants
comprend : () Des reprsentants des travailleurs indpendants, dsigns par les
organisations professionnelles reprsentatives de ces travailleurs au niveau national, telles
quelles sont dfinies larticle (). Des reprsentants des travailleurs indpendants
retraits, dsigns par les organisations mentionnes au () Des personnalits qualifies,
dsignes par arrt du ministre charg de la scurit sociale .
Puis, dans un second temps, elle dsigne parmi ses membres une personne titulaire et une
personne supplante qui la remplace en cas dempchement pour reprsenter le conseil de la
protection sociale des travailleurs indpendants au sein du conseil ou du conseil
dadministration des organismes mentionns au cinquime alina du prsent article. Cette
personne dispose dans ce conseil ou ces conseils dadministration dune voix consultative.
Lassemble gnrale procde aux autres dsignations ncessaires la reprsentation des
travailleurs indpendants dans les instances ou organismes au sein desquels ceux-ci sont
amens siger. .
Le Gouvernement prsente le texte modifiant les rgles daffiliation lassurance vieillesse
des professions librales (Article 15. II. 40 a).) comme un correctif de l'article 50 de la LFSS
2017 censur partiellement par le Conseil Constitutionnel pour un motif dincomptence
ngative (dcision n 2016-742 DC du 22 dcembre 2016).
En revanche, la porte de la mesure contenue dans la loi de financement de la scurit sociale
2018 est totalement diffrente de celle du texte analys par le conseil constitutionnel lanne
dernire (article 50 de la loi de financement de la scurit sociale 2017). A linverse du texte
de 2017, il fixe de manire limitative et exhaustive, dans l'article L640-1 du code de la
scurit sociale, l'ensemble des professions relevant de l'organisation autonome d'assurance
vieillesse des professions librales.
Les professions librales non vises par l'article L640-1 (soit plus de 300 professions) ne
relveront plus des rgimes d'assurance vieillesse (base et complmentaire) et invalidit dcs
des professions librales mais du rgime gnral.
En effet, le XVI de l'article 15 prcise que seuls "les travailleurs indpendants des professions
librales ne relevant pas de larticle L. 640-1 du code de la scurit sociale et affilis
antrieurement au 1er janvier 2019 la CNAVPL et la CIPAV restent affilis ces caisses".
La loi dfre bouleverse donc en profondeur lassurance vieillesse des professions librales
en crant deux catgories de professions librales, celles qui continueront relever du rgime
autonome dassurance vieillesse des professions librales issu de la loi n 48-101 du 17
janvier 1948 et celles qui relveront dornavant de lassurance vieillesse du rgime gnral.
Ce qui constitue une atteinte grave au principe dgalit, sans motif lgitime la justifiant.
avec l'objet de la loi qui l'tablit (dcision n 2017-752 DC du 8 septembre 2017).
Prsent comme une mesure de simplification, rpondant par consquent lintrt gnral,
les dispositions apportent en fait une complexit supplmentaire la protection sociale des
professionnels libraux.
En effet, au regard des dispositions dapplication (8 du XVI de larticle 15) le texte cre, en
fonction de la profession, de la date de dbut dactivit et du mode dexercice non pas deux
mais une multiplicit de catgories de professions librales (a minima 8) avec pour chacune
des rgles daffiliation, des niveaux de cotisations ou des conditions dexercice diffrentes.
La rupture dgalit mise en place par le lgislateur ne repose sur aucun critre objectif et
rationnel. Au cours de lexamen du texte, le Gouvernement a expliqu que la liste avait t
labore en utilisant en premier lieu la notion de profession rglemente et en second lieu les
rsultats d'une concertation avec les organisations professionnelles.
Lun comme lautre de ces critres ne sont pourtant ni clairement dfinis, ni mme
quitablement appliqus.
Concernant le critre des professions rglementes, on peut noter quentre la premire lecture
lAssemble nationale et le texte final, la liste des professions relevant de la CIPAV arrte
initialement par le gouvernement qui comprenait neuf professions, en comprend quasiment le
double au final (ces professions ont t ajoutes par voie damendement, des parlementaires,
du Gouvernement ou encore de la Commission)
Malgr cela, la plupart des 350 professions librales qui relvent aujourd'hui de la CIPAV et
qui sont indiscutablement rglementes au regard de la lgislation europenne (directive
2005/36/CE relative la reconnaissance des qualifications professionnelles) ne figurent
toujours pas dans le texte (par exemple : agent de scurit, ducateur sportif, esthticien,
expert foncier, guide interprte rgional, confrencier)
Concernant la concertation, la liste de professions librales qui continueront relever de la
CIPAV est a priori issue d'une large concertation avec les professionnels mene par un
inspecteur gnral des affaires sociales honoraire, Monsieur Philippe GEORGES .
Les critres apparemment retenus sont pourtant en totale contradiction avec le rapport de
Monsieur GEORGES qui affirme au contraire que la notion de rglementation est
ambivalente : si elle dsigne la ncessit dun titre, elle nest pas propre au monde libral
(exemple du coiffeur), si elle renvoie lexistence dune dontologie et dune instance pour
en garantir leffectivit, il y a tout lieu de penser que lexigence de rgles stendra des
professions qui ne sorganiseront pas pour autant en ordre, concept lavenir incertain en
Au regard de la dcision du conseil constitutionnel sur larticle 50 de la loi de financement de
la scurit sociale 2017, il est clairement tabli que le a) du 40 du II de larticle 15 de la loi
dfre relve du domaine de la loi dans le sens o ce texte dtermine les bnficiaires
relevant dun rgime de protection sociale.
Sur ce point, le Conseil constitutionnel est particulirement attentif ce que le lgislateur
exerce pleinement sa comptence lgislative.
Laffirmation selon laquelle la dtermination des professions pouvant continuer relever de
lassurance vieillesse des professions librales rsulte dune concertation avec des
organisations professionnelles, interroge par consquent sur les conditions dans lesquelles le
lgislateur a pu pleinement exercer sa comptence lgislative. Ce, tant donn que le
lgislateur, en matire de droit social, ne saurait renvoyer la ngociation collective ldiction
de rgles qui relvent de sa comptence (dcision n2008-568 DC, 7 aot 2008).
Au-del de la rupture dgalit en matire daffiliation, le texte introduit aussi des ingalits
devant les charges publiques entre les professionnels libraux en les inscrivant dans des
rgimes de protection sociale diffrents.
En effet, revenu quivalent, le taux de cotisations est globalement environ 50 % plus lev
pour un travailleur indpendant que pour une profession librale relevant de lassurance
Cest pour cette raison que le texte prvoit de faire bnficier les professionnels libraux
transfrs vers le rgime gnral dun taux de cotisation spcifique rduit au titre de la retraite
Si ce taux rduit attnue la diffrence de niveau de cotisation pour les professionnels
transfrs, il cr une nouvelle ingalit entre ceux qui pourront en bnficier (les
professionnels libraux auparavant affilis la CIPAV) et les autres (professionnels libraux
relevant du rgime gnral crant leur activit aprs lentre en application du texte mais aussi
lensemble des autres travailleurs indpendants).
Au surplus, les droits retraite complmentaire tant strictement proportionnels au montant
des cotisations acquittes, les professions librales qui disposeront dun taux rduit de
cotisation auront durablement des droits retraite complmentaire minors due concurrence.
La loi dfre contrevient aussi la libert dentreprendre car lune des consquences
indirectes est la limitation du bnfice du dispositif prvu larticle L 133-6-8 du code de la
scurit sociale (micro entreprise) une catgorie seulement de professions librales.
En effet, alors que larticle L 133-6-8 visait comme bnficiaires du dispositif lensemble des
travailleurs indpendants artisans, industriels et commerants ou relevant de la CIPAV, la loi
dfre ne vise plus les travailleurs indpendants relevant de la CIPAV.
Par consquent, compter du 1er janvier 2018, seules les professions librales ne relevant pas
de larticle L 640-1 du code de la scurit sociale pourront bnficier du statut de la micro
Alors que le dispositif de la micro entreprise vise simplifier la gestion administrative en
remplaant toutes les cotisations sociales et tous les impts et taxes par un versement unique
proportionnel au chiffre daffaires, le fait de rserver ce statut une part seulement des
professions librales constitue une nouvelle atteinte non seulement au principe dgalit mais
galement la libert dentreprendre.
La jurisprudence du Conseil constitutionnel sur ce sujet prcise qu'il est loisible au
lgislateur d'apporter la libert d'entreprendre, qui dcoule de l'article 4 de la Dclaration
des droits de l'homme et du citoyen de 1789, les limitations justifies par l'intrt gnral ou
lies des exigences constitutionnelles, la condition que lesdites limitations n'aient pas
pour consquence d'en dnaturer la porte (dcision n 99-423 DC du 13 janvier 2000)
La loi de financement de la scurit sociale pour 2018 introduit par ailleurs un droit doption
pour les professionnels libraux non viss directement par le transfert au rgime gnral ( 8
Larticle L. 640-1 du code de la scurit sociale dans sa rdaction rsultant du prsent article
sapplique aux travailleurs indpendants crant leur activit : a) compter du 1er janvier
2018, pour ceux qui relvent de larticle L. 133-6-8 du mme code ; b) compter du 1er
janvier 2019, pour ceux ne relevant pas du mme article L. 133-6-8. ).
Sous rserve qu'ils soient jour du paiement de leurs cotisations dues au titre des assurances
vieillesse et invalidit-dcs des professions librales, ils peuvent demander, entre le 1er
janvier 2019 et le 31 dcembre 2023, tre affilis l'assurance vieillesse du rgime gnral.
Ce droit doption nest ouvert quaux seuls professionnels ne relevant pas de larticle L640-1
du code de la scurit sociale ayant cr leur activit avant le 1 er janvier 2019.
Les professionnels libraux ne relevant pas de larticle L640-1 du code de la scurit sociale
et crant leur activit aprs le 1 er janvier 2019 sont en revanche affilis obligatoirement au
rgime gnral.
A l'inverse, les professionnels libraux relevant de l'article L640-1 du code de la scurit
continueront relever de l'assurance vieillesse des professions librales quelle que soit leur
date de dbut d'activit.
En conclusion, en fonction de sa profession, de sa date de dbut dactivit et de son mode
dexercice (relevant de larticle L133-6-8 du code de la scurit sociale ou non), le
professionnel libral se retrouve dans une des 8 catgories cres par le texte et est soumis
un rgime, des taux de cotisations et un mode dexercice spcifiques, ceci de manire parfois
obligatoire, parfois optionnelle.
Enfin, les dispositions de larticle 15 mconnaissent aussi la libert contractuelle.
En effet, aucune garantie nest apporte aux cotisants qui ont choisi par le pass de souscrire
des options supplmentaires auprs de la CIPAV. Dans le rgime actuel, ces options
permettent aux travailleurs indpendants affilis qui le souhaitent de souscrire des contrats
leur permettant de bnficier de compensations supplmentaires dans certaines situations.
Ainsi, des veuves risquent de supporter de fortes baisses de retraite de rversion, alors que
leur mari avait fait un effort de cotisation supplmentaire (Option conjoint pour une rversion
100%). Certains cotisants vont perdre en garanties de prvoyance et ne plus avoir la capacit
de compenser par la souscription de contrats supplmentaires (Option Saut de classe en
prvoyance).
Or, le Conseil Constitutionnel a considr dans sa dcision n 2017-642 QPC du 7 juillet 2017
que Selon l'article 16 de la Dclaration de 1789 : Toute socit dans laquelle la garantie
des droits n'est pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, n'a point de
Constitution . Il est tout moment loisible au lgislateur, statuant dans le domaine de sa
comptence, de modifier des textes antrieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas
chant, d'autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties lgales
des exigences constitutionnelles. En particulier, il ne saurait, sans motif d'intrt gnral
suffisant, ni porter atteinte aux situations lgalement acquises ni remettre en cause les effets
qui peuvent lgitimement tre attendus de telles situations. et dans sa dcision n 2002-465
DC du 13 janvier 2003 que Sur le grief tir de l'atteinte la libert contractuelle () que le
lgislateur ne saurait porter aux contrats lgalement conclus une atteinte qui ne soit justifie
par un motif d'intrt gnral suffisant sans mconnatre les exigences rsultant des articles 4
et 16 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 .
Pour toutes ces raisons, les dispositions de larticle 15 constituent donc une violation
caractrise de plusieurs principes constitutionnels, ne pouvant se justifier par un motif
dintrt gnral, et ne peuvent par consquent qutre dclare inconstitutionnelles.
Souhaitant que ces questions soient tranches en droit, les dputs auteurs de la prsente
quil estimera pertinents eu gard la fonction de contrle de constitutionnalit de la loi que
lui confre la Constitution.
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References: l'article 36
 l'article 15

L'article 58

L'article 34

L'article 58
 l'article 36
 l'article 58
 l'article 49
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 35
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58

l'article 35
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 51
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 58
 l'article 1635
 l'article 58
 l'article 1
 l'article 34
 l'article 34
 l'article 6
 l'article 13
 l'article 1
 l'article 6
 l'article 13
 l'article
1

l'article 6
 l'article 13
 l'article 50
 l'article 15
 l'article 4
 l'article 16