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Timestamp: 2018-09-21 08:30:48+00:00

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﻿ Sentencia 2001-03414 de mayo 20 de 2010
SENTENCIA 2001-3414 DE 20 DE MAYO DE 2010
CONTENIDO:LOS DECRETOS MUNICIPALES DE ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA DE INMUEBLES RESIDENCIALES NO PUEDEN SER OBJETO DE ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DIRECTA EN RELACIÓN CON SUS EFECTOS PARTICULARES O CONCRETOS INDIVIDUALMENTE CONSIDERADOS. ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO, LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, NATURALEZA JURÍDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL, ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR, RÉGIMEN DE ESTRATIFICACIÓN, BIEN INMUEBLE, NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO
Sentencia 2001-03414 de mayo 20 de 2010
Rad.: 76001-23-31-000-2001-03414-01
Actor: conjunto residencial Chambery
Se persigue la nulidad de la Resolución CPE - 0274 de 21 de 21 de septiembre de 2000, del comité de estratificación socioeconómica del municipio de Santiago de Cali, “Por la cual se resuelve una reclamación sobre estratificación socioeconómica en el municipio de Santiago de Cali”, en el sentido de “Confirmar que el(los) predios con dirección K 46 2A - 60 C. R. Chambery, ubicado(s) en la comuna 19, barrio 3, manzana 26, lado C, cuyo reclamo fue presentado por el(los) Sr.(es) Elizabeth Bonilla, queda en estrato 5”.
De la Resolución 10838 de 29 de diciembre de 2000 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Por la cual se resuelve un recurso de apelación”, en el sentido de “Confirmar la decisión del comité permanente de estratificación del municipio de Cali, contenida en la Resolución 274 del 21/9/00”.
El Decreto municipal 1052 de 28 de junio de 1996, del alcalde de Santiago de Cali, “Por medio del cual se adopta la estratificación socioeconómica del municipio de Santiago de Cali”, en cuanto ubicó al referido Conjunto residencial y a los apartamentos que lo integran en el estrato cinco.
2. La normatividad que regula su expedición y la clase de acto administrativo a que corresponden.
Con el fin de responder las cuestiones de los apelantes, es menester precisar la clase de acto administrativo a que pertenecen los referidos actos, atendiendo la normatividad que regula la materia, especialmente en la parte procedimental de la misma.
2.1. Según lo informa el Departamento Administrativo de Planeación Nacional, la estratificación de los inmuebles residenciales en cada municipio está regulada por los artículos 101, 102 y 104 de la Ley 142 de 1994; y las leyes 689 de 28 de agosto de 2001 y 732 de 25 de enero de 2002 en cuanto modificaron las anteriores disposiciones, que a la letra dicen:
“ART. 101.—Régimen de estratificación. La estratificación se someterá a las siguientes reglas.
101.9. Modificado por el artículo 4917 de la Ley 732 de 2002. Cuando se trate de otorgar subsidios con recursos nacionales, la Nación podrá exigir, antes de efectuar los desembolsos, que se consiga certificación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el sentido de que los decretos municipales de adopción fueron aplicados por las empresas correctamente al cobro de las tarifas de los servicios públicos domiciliarios.
ART. 102.—Estratos y metodología. Modificado por el artículo 16932 de la Ley 689 de 2001. Los inmuebles residenciales se clasificarán máximo en seis (6) estratos socioeconómicos (1, bajo-bajo; 2, bajo; 3, medio-bajo; 4, medio; 5, medio-alto; 6, alto) dependiendo de las características particulares de los municipios y distritos y en atención, exclusivamente, a la puesta en práctica de las metodologías de estratificación de que trata esta ley.
ART. 103.—Unidades especiales de estratificación. La unidad especial de estratificación es el área dotada de características homogéneas de conformidad con los factores de estratificación. Cuando se encuentren viviendas que no tengan las mismas características del conglomerado, se les dará un tratamiento individual.
ART. 104.—Recursos de los usuarios. Modificado por el artículo 17944 de la Ley 689 de 2001. Toda persona o grupo de personas podrá solicitar por escrito la revisión del estrato urbano o rural que se le asigne. Los reclamos serán atendidos y resueltos en primera instancia por la alcaldía municipal, en un término no superior a dos (2) meses, y las apelaciones se surtirán ante el comité permanente de estratificación de su municipio o distrito quien deberá resolverlo en un término no superior a dos (2) meses. En ambos casos, si la autoridad competente no se pronuncia en el término de dos (2) meses, operará el silencio administrativo positivo.
2.2. Vista esa normatividad y el contenido del Decreto municipal 1052 de 28 de junio de 1996, se observa que en cuanto adopta la estratificación socioeconómica del municipio de Cali, es un acto administrativo general e impersonal y, por lo tanto, susceptible de acción de simple nulidad; pero en tanto precisa el estrato de cada predio residencial, pasa a tener efectos particulares y concretos, lo cual según se señala en el mismo, se da en los anexos 1, estratificación de manzanas agrupadas por comuna y barrio; 2, estratificación de viviendas atípicas por comuna y barrio; y 3, estratificación de lado no agrupados por comunas y barrio.
De esa forma cabría decir que se trata de un acto administrativo mixto, pero que en virtud de su específica regulación, a diferencia de lo que ocurre con sus efectos generales y abstractos, no puede ser objeto de acción contencioso administrativa directa en relación con sus efectos particulares o concretos individualmente considerados, puesto que por fuerza de esa normatividad, el directamente afectado o interesado deberá provocar primero una decisión sobre su situación específica, mediante la reclamación señalada en el artículo 104 de la Ley 142 de 1994, con lo cual bien se puede afirmar que continúa la actuación administrativa iniciada por la administración municipal en ejercicio de las funciones y atribuciones que le otorgan las normas en comento.
Igualmente tendrá que agotar la vía gubernativa respecto de la decisión que se adopte frente a su reclamación, que en este caso implica la interposición y consiguiente definición del único recurso de que es susceptible ese acto, el de apelación, dado el carácter obligatorio de este para cumplir aquel presupuesto de procedibilidad de la acción (CCA, arts. 50 y 63), con la observación de que si la reclamación o el recurso no se resuelven dentro de los términos señalados en la norma citada, operará el silencio administrativo positivo a favor del reclamante.
Por lo tanto, en caso de confirmación de lo dispuesto en el decreto sobre el caso específico que se examine, el efecto jurídico individual y concreto que respecto del reclamante contenga, se entiende confirmado en el acto administrativo particular que así se llegare a proferir, y si este último a su vez llegare a ser anulado en sede jurisdiccional, también se han de entender anulados o modificados por virtud de la nulidad de las resoluciones y el restablecimiento del derecho que se disponga, los efectos jurídicos individuales que sobre el accionante contenía el decreto. En ese orden, si por el contrario, la reclamación es resuelta favorablemente al reclamante, dicho decreto se habrá de tener como modificado en el mismo sentido favorable de la respuesta a la reclamación.
Será entonces esa decisión previa, constitutiva de un acto administrativo particular o subjetivo, la que habrá de ser demandada en acción de nulidad y restablecimiento del derecho por el inmediatamente afectado, con el debido agotamiento de la vía gubernativa, y de esa forma estará demandando los efectos particulares del decreto respectivo, lo cual deberá hacer mediante apoderado especial, dado que se trata de una acción subjetiva y para iniciarla se requiere derecho de postulación.
Dicho en otras palabras, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que puede surgir por los efectos particulares o individuales del decreto que adopte la estratificación socioeconómica de un municipio, requiere una forma especial de agotamiento de la vía gubernativa, en la medida en que no procede directamente contra dicho decreto, sino que debe mediar una reclamación del afectado y la consiguiente respuesta, la cual viene a ser una decisión previa, que a su turno debe ser objeto de agotamiento de la vía gubernativa para una eventual acción contencioso administrativa subjetiva.
Así las cosas, y en resumen, el Decreto 1052 de 1996 del alcalde de Santiago de Cali es un acto administrativo mixto, cuyos efectos particulares requieren de una decisión individual provocada por reclamación del afectado para poder ser impugnados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
A su turno, las resoluciones CPE - 0274 de 21 de septiembre de 2000, del comité de estratificación socioeconómica del municipio de Santiago de Cali, y 010838 de 29 de diciembre de 2000 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, vienen a constituir una unidad compleja que conforma un acto administrativo, particular o subjetivo, en tanto contienen en su orden la respuesta a la reclamación presentada por la actora y su confirmación al resolverse el recurso de apelación (CCA, art. 138).
3. Examen de los recursos.
3.1. Apelación de las entidades demandadas.
Tales entidades fundamentan su recurso en que, según los archivos de que disponen, la fachada del conjunto residencial Chambery es enchapada, a diferencia de los colindantes, que no lo son, y que esa es una variable que marca una diferencia que ubica al conjunto en el estrato cinco al aplicarle el software de la metodología respectiva.
La Sala encuentra que esa aseveración no corresponde a la situación fáctica que aparece en el material probatorio del plenario, tanto que en la misma inspección o recolección de datos que la administración realizó para decidir la reclamación del conjunto, aparece constatado que su fachada está “En revoque con pintura”, como textualmente reza en el “Formulario de recalificación - tipo I (formato de recolección de datos en campo)”, diligenciado por la administración municipal, visible a folio 9 del cuaderno 2 del expediente, al tiempo que la casilla “Con enchape” aparece en blanco.
Con esa constatación coincide la prueba pericial practicada dentro del proceso, que no obstante esa coincidencia fue objeto de solicitud de aclaración por la administración municipal en relación con el material de fachada, sin que variara la situación, pues el informe fue corroborado por la profesional que tuvo a cargo el peritaje, amén de que las entidades demandadas no aportaron prueba que mostrara una situación fáctica distinta a la constada por aquella, y solo han basado su afirmación en la mera alusión a sus archivos, y si fuere cierto que en ellos consta lo que aducen, que la fachada está enchapada, de todas formas estarían en contraposición con la situación fáctica que muestran las pruebas del proceso, esto es, que no hay tal enchape y que, en su lugar, lo que la fachada presenta es revoque con pintura, luego se habría suministrado al sistema o a los archivos una información errada.
La información que se da en el dictamen pericial puede ser corroborada por el material fotográfico que se insertó en este, en el cual, de manera clara, se observa que la fachada del conjunto residencial Chambery tiene el mismo acabado, “En revoque con pintura”, que los conjuntos aledaños o colindantes por el mismo lado de manzana.
En efecto, además del formulario antes reseñado, la perito respaldó sus observaciones del inmueble con fotografías del mismo y de los edificios aledaños, en las cuales se puede apreciar que efectivamente la fachada del conjunto está en pintura texturizada, tipo graniplast, por lo cual la clasifica dentro del ítem 4 de los 5 que contiene el formulario de recalificación, esto es, “revoque con pintura” (fls. 54 y ss.).
A folio 32 también obran fotografías de las fachadas de los conjuntos residenciales Chambery, Parques del Lido, Plaza Arco Iris y Madeiros, ubicados en el mismo lado de manzana, que es la base de observación de las variables que determinan el estrato socioeconómico, y en ellas se observa que todos esos conjuntos presentan el mismo acabado de las fachadas, esto es, en pintura con revoque.
Esa misma situación se presenta en el formulario de recalificación atrás comentado, donde el mencionado conjunto Parques del Lido también fue objeto de recolección de datos en campo y aparece con fachada “En revoque con pintura”, igual que su vecino, el conjunto Chambery.
Por lo demás, no obra en el plenario prueba alguna que desvirtúe esas constataciones de la administración municipal y de la arquitecta que practicó el peritaje en comento.
Por consiguiente, el recurso de las entidades demandadas no tiene vocación de prosperar y en virtud de ello se ha de confirmar la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta sentencia, en cuanto declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y dispuso asignar a la actora el estrato cuatro, como restablecimiento de su derecho, y negó las demás pretensiones de la demanda.
3.2. Recurso de la actora.
3.2.1. Con relación a la inhibición del a quo sobre el Decreto 1052 de 1996, baste decir que en concordancia con lo atrás expuesto, si bien sus efectos particulares no son susceptibles de una acción directa, ya que ello está supeditado a la obtención de una decisión previa en sede administrativa, lo cierto es que al ser demandada la decisión previa, de suyo se están demandando tales efectos del decreto, luego así debió asumirlo el tribunal, de modo que en lugar de la inhibición ha debido tenerlos como enjuiciados, como efectivamente lo han sido en este proceso, ya que justamente el debate procesal se ha desarrollado en torno de los mismos, esto es, de la ubicación en el estrato cinco del conjunto residencial demandante.
De allí que a título de restablecimiento del derecho se pueda declarar que el estrato determinado en el decreto para el predio o unidad habitacional de que se trate, deba ser sustituido por el que se establezca en la sentencia, con lo cual es obvio que se habrá de tener como anulado o modificado el decreto en lo correspondiente al reclamante y posterior demandante, y bien puede declararse así en la sentencia respectiva.
3.2.2. En lo concerniente a la condena al municipio para que reintegre a la copropiedad actora y a los copropietarios de cada uno de los apartamentos o unidades de vivienda que la conforman, las sumas pagadas por servicios públicos domiciliarios, se han de hacer las siguientes precisiones:
a. Los copropietarios no se hicieron parte en el proceso y menos como demandantes. La que promovió la acción subjetiva bajo examen fue la representante legal de la persona jurídica llamada conjunto residencial Chambery que, como es sabido, es distinta de las personas (naturales o jurídicas) que la constituyen, amén de que es una persona moral que adquiere existencia por ministerio de la ley y por la sola constitución en propiedad horizontal de un inmueble o conjunto de inmuebles.
En ese orden, el representante legal de la respectiva propiedad horizontal solo representa la persona jurídica que esta comporta y en lo concerniente a los bienes e intereses comunes de la misma, empero no a los propietarios, considerados individualmente, de modo que una es la persona jurídica de la propiedad horizontal y otra, la persona (natural o jurídica) de quienes tienen bienes privados dentro de ella, de los cuales no es representante legal el administrador de la copropiedad por el solo hecho de ser representante legal de la respectiva propiedad horizontal.
Este no tiene injerencia ni legitimación alguna frente a los derechos e intereses privados de los propietarios de las unidades que hacen parte de la propiedad horizontal, de allí que para que fuesen parte del sub lite cada uno de ellos debió haber otorgado poder a un abogado personalmente, o mediante su específico representante legal, que valga reiterarlo, no es el del conjunto.
Por consiguiente, no es procedente hacer consideración alguna sobre pretensiones referidas a los propietarios de las unidades habitacionales del conjunto, y ningún pronunciamiento es posible hacer en este proceso respecto de ellos, puesto que no son parte en el mismo.
De suerte que el recurso de la demandante no tiene vocación de prosperar en este punto, y la sentencia se ha de confirmar al respecto.
b. En lo que atañe a la solicitud de condena al reintegro de dineros a favor de la actora: la persona jurídica conjunto residencial Chambery, en razón de los servicios públicos domiciliarios para las zonas comunes, habrá de entenderla como solicitud de condena al municipio a pagarle el daño patrimonial que le hubiere causado la aplicación del acto administrativo enjuiciado, por el pago de una tarifa mayor durante la vigencia de dicho acto, frente a la que hubiera pagado si en este se hubiera accedido a ubicar el conjunto en el estrato cuatro (4), toda vez que los pagos a que alude el memorialista los recibió Emcali, que es sabido es la empresa que en el municipio presta los servicios públicos domiciliarios, de suerte que si de reintegro se tratare, tendría que correr por cuenta de esa empresa, la cual no fue vinculada al proceso ni tiene relación alguna con la expedición de las resoluciones acusadas, y por ello mal podría imponérsele obligación alguna.
Así las cosas, lo conducente es solicitar la condena al municipio por ese posible mayor pago como consecuencia de la aplicación de la disposición acusada, toda vez que aquel sería el generador o causante de tal diferencia en el pago.
Pero para el efecto se requiere acreditar el daño de manera cierta en el proceso, y en este caso no se ha demostrado, sino que solo está planteado de manera posible o hipotética.
En efecto, en razón de la ubicación en estrato 5 era posible que al conjunto se le aplicara una tarifa de servicios públicos domiciliarios correspondiente a ese estrato y que esa tarifa fuere superior a la del estrato 4.
Pero en el plenario no hay prueba de los pagos que el conjunto hubiere efectuado por servicios públicos domiciliarios para zonas comunes, de la tarifa que le fue aplicada para el pago durante el lapso mencionado, como tampoco y por consiguiente de si realmente pagó un mayor monto al que hubiera tenido que pagar si durante ese tiempo se le hubiere ubicado en el estrato cuatro (4), lo cual implica acreditar las tarifas aplicadas a cada uno de los dos estratos en cuestión.
Al expediente se allegó una voluminosa relación de recaudos en formas continuas de Emcali, por servicios que aparecen identificados como “Energ-Acued”, así como de fotocopias simples de facturas de venta de la misma empresa y unos cuadros sin autor ni firma alguna bajo el título “Certificado de pago ano...” desde el año 1996 hasta 2001, todo lo cual carece de autenticidad y, aunque la tuvieran, no hay certeza del autor del pago, ya que el “cliente” es identificado con número, que a su vez varía de una relación, factura o cuadro a otro, lo que además de no permitir establecer la identidad del cliente de manera directa, indica que están referidos a diferentes clientes.
Se agrega a ello que esa documentación tampoco indica por sí sola que por efecto del acto administrativo anulado hubo un pago mayor al que la actora hubiera tenido que hacer si en el acto acusado se hubiera reconocido el estrato 4 para el conjunto, y menos la cuantía de ese mayor valor, más si se tiene en cuenta que la actora ha sostenido que en aquel hay apartamentos que pagan los servicios públicos domiciliarios con estrato cuatro (4).
En esas circunstancias no hay lugar a considerar cierto el daño reclamado por la actora, en cuanto a su existencia ni a su cuantía, puesto que todo está en el plano de lo hipotético y por ende necesitado de prueba en todos los aspectos.
De esa forma, no hay lugar a condena, ni siquiera en abstracto, justamente por la ausencia en el proceso de la existencia del daño, y por cuanto de llegarse a dar esa condena en abstracto, que suplica el apelante, se estaría nada menos que reviviendo el proceso, incluso en su etapa ya precluida o cerrada, como es la de la primera instancia, puesto que sería justamente para que la actora probara lo que debió haber probado en la misma, la ocurrencia del daño, su cuantía y demás aspectos y circunstancias pertinentes.
Sobra decir que la carga de la prueba del daño la tiene siempre el demandante y que las facultades oficiosas del juez en materia probatoria no están previstas para liberar a aquel de dicha carga o para suplir su omisión frente a ella, toda vez que de hacerlo puede afectar la igualdad de las partes en el proceso y su propia imparcialidad. Esa facultad es principalmente complementaria y no para sustituir a la parte accionante en la carga de probar todo los hechos que alega en su favor, menos cuando la prueba estuvo a su alcance, y le fue factible de obtener y allegar al proceso.
2.2.3. Sobre la condena en costas que invoca la accionante, la situación es distinta, ya que por razón de la conducta de las entidades demandadas desplegada en el proceso, sí hay mérito para que se le condene a su pago, tanto en primera como en segunda instancia, teniendo en cuenta que pese a disponer de evidencias recogidas en sede administrativa que desvirtuaban sus afirmaciones sobre el punto de la fachada del conjunto, se mantuvieron en su posición, de manera temeraria tanto en dicha sede administrativa como en sede jurisdiccional, hasta el punto de apelar una sentencia que a todas luces está acorde con la situación procesal, incluso con el material probatorio que ellas mismas allegaron al plenario; con desmedro por todo ello de deberes claros que les impone la Constitución y la ley, especialmente el de hacer efectivos los derechos de las personas; así como de principios rectores de las actuaciones de las autoridades administrativa, de los que conviene destacar el de la eficacia, la economía y la imparcialidad al anteponer sus apreciaciones subjetivas o personales a la notoria realidad de los hechos y asumir el asunto de manera preconcebida.
Tales conductas son la negación de la tutela jurídica efectiva que las autoridades administrativas deben proporcionar de manera desprevenida y objetiva a todas las personas que lo requieran en relación con los asuntos a su cargo o de su competencia, y reprochables por sus efectos nocivos tanto en los derechos de las personas como en el funcionamiento y en los recursos del Estado, al recargar innecesariamente de trabajo los despachos administrativos y los de la jurisdicción contencioso administrativa.
Esa situación es suficiente para que sirva de fundamento a la aplicación del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo que con excepción de las acciones públicas, faculta al juez a condenar en costas a la parte vencida teniendo en cuenta su conducta dentro del proceso, y así lo hará la Sala en la parte resolutiva de esta sentencia.
Síguese de lo expuesto que el recurso de la parte actora es infundado en relación con los puntos atrás analizados, con excepción de la condena en costas, y que al respecto la sentencia apelada se ha de confirmar, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia.
1. CONFÍRMASE la sentencia apelada, de 4 de abril de 2008, del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto declaró la nulidad de las resoluciones acusadas, ordenó ubicar a la actora en el estrato cuatro, y negó las demás pretensiones de la demanda, pero entendiéndose anulado el Decreto municipal 1052 de 28 de junio de 1996, en tanto ubicó al conjunto residencial Chambery, con dirección carrera 46 Nº 2A - 60 de la ciudad de Cali en el estrato cinco y, en su lugar, téngase como ubicado en el estrato cuatro.
2. CONDÉNASE en costas del proceso a las entidades demandadas de manera solidaria, de conformidad con lo establecido legalmente para tal efecto.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 20 de mayo de 2010».

References: Resolución 
 Resolución 
 Resolución 
 artículo 4917
 artículo 16932
 artículo 17944
 artículo 104
 artículo 171