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Timestamp: 2019-06-16 15:22:35+00:00

Document:
Yuri Gabriel Beltrán Miranda – Reformas Políticas en América Latina
La influencia del voto migrante sobre los partidos y los sistemas de partidos latinoamericanos 2018
En abril del 2006 se celebraron las elecciones italianas que enfrentaron a Romano Prodi y Silvio Berlusconi. La noche de los resultados hubo un empate técnico entre los dos candidatos. Al día siguiente con los votos de la diáspora italiana Romano Prodi se alzó con la victoria con 25,000 votos aportados por los italianos que residen en el exterior […] el voto en el exterior hizo la diferencia. (Hayduk 2004: 500)
I. Introducción: el voto migrante
El voto migrante (VM) es la posibilidad reconocida legalmente de participar en elecciones, consultas, referendos y otros mecanismos operativos de la democracia, efectuados en el país del cual se es ciudadano, aunque la residencia se ejerza en otro territorio. En torno a este ejercicio se extienden debates categóricos que tocan temas como la distinción entre ciudadanía y nacionalidad, y en los que se contrastan posiciones sobre asuntos complejos como la definición definitiva de residencia.
Dejando a un lado aquellas disputas próximas a tópicos ideológicos o lo doctrinarios, existen dificultades de tipo técnico en la organización de una elección fuera de las fronteras que generan opiniones encontradas, tanto por el tema de la jurisdicción de las instituciones como por las complicaciones de posibilitar el sufragio a personas que se encuentran a miles de kilómetros de distancia. Por si esto fuera poco, los partidos—actores fundamentales de la competencia política moderna— fueron diseñados en esquemas donde la polis se pensaba contenida en un territorio fijo. De dichos institutos políticos se ha requerido gran creatividad para actualizar sus reglas internas hacia otras que incluyan a la diáspora de sus países.
La historia del voto migrante ha estado, en buena medida, ligada a la idea de reforzar la pertenencia de ciertos grupos a la comunidad política. Es el caso, por ejemplo, de los combatientes que salen a votar fuera del país. Así, por ejemplo, durante la Guerra Civil de los Estados Unidos, el estado de Wisconsin aprobó una ley en 1862 para que quienes entregaban la vida por un proyecto político (los soldados que peleaban en el frente, fuera de las fronteras estatales), tuviesen garantizado el derecho a tomar parte activa en la democracia. El modelo se repitió durante la Primera Guerra Mundial, cuando el Reino Unido reconoció en 1918 que el sacrificio de sus combatientes en Europa continental podría corresponderse con la misma extensión de derechos. En 1942, durante la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos hicieron lo propio. Por otro lado, en contextos no bélicos, a inicios del siglo XX, Nueva Zelandia, Australia e Islandia, permitían a sus marineros votar desde el exterior, aunque en la práctica, dicho voto resultaba bastante complicado por la logística y el ambiente.
La extensión del derecho a sufragar desde el extranjero hoy día, sigue ligada a la capacidad de un Estado para reconocer la calidad ciudadana de sus nacionales en el extranjero. En América Latina, algunos países con movimientos migratorios importantes (muchos de los cuales se nutren económicamente gracias a los compromisos asumidos por quienes se trasladan al exterior) han tratado, aunque solo en las últimas cinco décadas, de corresponder a sus migrantes.
A pesar de que la primera reforma regional para permitir el voto migrante ocurrió en Colombia en 1961, la mayoría de estos mecanismos se adoptaron en las últimas décadas del siglo XX o durante los primeros años del XXI. Es decir, ya avanzada la reinstalación de la democracia. Esta circunstancia motivó que los diseños electorales del voto extraterritorial en la región estuvieran —en general— motivados desde la lógica de la desconfianza entre los actores políticos. De manera paralela, la expansión de los derechos en la geozona permitió también que se aprovecharan los ambiciosos y robustos aparatos electorales que existen en muchos países del subcontinente.
Para el 2019, 25 países de América Latina y el Caribe han contemplado alguna modalidad de votación a su ciudadanía residente en el extranjero, sumándose así a una lista de 216 países y territorios que lo han implementado. No obstante, también es la región con el mayor número de Estados que no han introducido mecanismos de votación en el exterior, al sumar 20 países en ese rubro (IDEA, 2018). Destaca que la gran mayoría de los países con voto extraterritorial en América Latina lo contemplan al menos para elecciones presidenciales y el 75% de los casos con una modalidad presencial (voto en embajadas, consulados o locales exclusivos).
México es el único que, con una migración sumamente significativa, posee el mecanismo postal como modalidad única. De esta manera, los países latinoamericanos y del Caribe que contemplan el voto extraterritorial en sus elecciones son los siguientes. (Ver Tabla 1).[2]
Tabla 1: Voto extraterritorial en América Latina
PAÍS AÑO DE APROBACIÓN AÑO DE IMPLEMENTACIÓN MODALIDAD TIPO DE ELECCIÓN
ARGENTINA 1991 1993 Personal Presidenciales y legislativas.
BAHAMAS 2011 2012 Personal Legislativas
BARBADOS 1971 N/I Personal Legislativas
BELICE 1998 N/I Por delegación Referendos y Legislativas
BOLIVIA 1991 2009 Personal Presidenciales, referendos y revocación de mandato
BRASIL 1965 1989 Personal Presidenciales.
CHILE 2014 2017 Personal Presidenciales y referendos
COLOMBIA 1961 1962 Personal Presidenciales, legislativas y consultas nacionales.
COSTA RICA 2009 2014 Personal Presidencial y referendos
ECUADOR 2002 2006 Personal Presidenciales, legislativas y consultas nacionales.
EL SALVADOR 2013 2014 Postal Presidenciales
GUATEMALA 2015 2016 Personal Presidenciales
GUYANA 1968 1993 Personal Legislativas
HONDURAS 1997 2001 Personal Presidenciales
ISLAS CAIMÁN 2004 2009 Postal Legislativas
MÉXICO 2005 2006 Postal y Electrónico Presidenciales, legislativas y Locales
MONTSERRAT 2000 2000 — Legislativas
NICARAGUA 1993 2016 Personal Presidenciales
PANAMÁ 2009 2014 Personal y Electrónico Sólo elecciones presidenciales.
PARAGUAY 2013 2018 Personal Presidenciales, Senado y Mercosur
PERÚ 1980 1980 Personal Presidenciales, Legislativas y Referendos
PUERTO RICO 1996 2000 Postal, limitado a ciertas categorías. Todas las elecciones, incluyendo primarias de partidos.
REPÚBLICA DOMINICANA 1997 2004 Personal Sólo elecciones presidenciales.
VENEZUELA 1993 1998 Personal Elecciones presidenciales y referéndum.
Fuente: Elaboración propia con datos IDEA[3]
Con todo, el presente texto no busca adentrarse en la historia del voto migrante, sobre la que existe una muy avanzada investigación (Ballados 2006; Umpierrez de Reguero 2013; Calderón 2003, 2007, 2010; Emmerich 2012; Alarcón, 2016), sino en un punto más específico, ya que la expansión de los derechos políticos no sólo implica la capacidad de votar en elecciones nacionales y subnacionales del país de origen, sino también otros rubros de participación, como lo son el voto de los extranjeros, la representación política de comunidades migrantes en órganos legislativos, la elección de organismos supranacionales o la militancia en partidos, entre otras.
En ese tenor, los sistemas electorales han sido modificados para reconocer el derecho al sufragio más allá de las fronteras y las posteriores transformaciones que le sobrevienen al sistema de partidos. Por ello, el objetivo del presente artículo de investigación es revisar el impacto de la extensión de dichos derechos en los partidos políticos de América Latina. En otras palabras, la inclusión política a los migrantes como condición necesaria de ampliación democrática en los institutos políticos.
Para lo anterior, resulta imperioso recordar que en los procesos democráticos se concibe una tríada virtuosa: cuando exista la normatividad constitucional y legal, y además concurran con ella la adopción de mecanismos reglamentarios al interior de los partidos políticos (sobre todo ahí donde además de ambos precedentes se denote claro el interés de las y los ciudadanos por participar), entonces se celebrará la fiesta de la democracia. Donde los partidos hagan verdaderamente suyas las posibilidades que ofrecen las leyes del voto migrante, se mantendrá la vinculación política del que se fue, con quien se quedó.
Este texto es una mirada directa a las asociaciones políticas y a la forma que eligen adoptar frente para enfrentar una realidad de sumo compleja: la incorporación de las voces y opiniones de la migración. En el discurso, casi todos los partidos se ven atrapados por el compromiso político: nadie quiere ser percibido públicamente como el enemigo de la extensión de derechos humanos de cuarta generación, pero tampoco existe un vínculo que genere lealtad cautiva de dicho grupo del electorado y por ende puede resultar poco conviene la inversión de capital social, político, humano y financiero, ahí donde es difuso extraer el máximo beneficio en términos utilitarististas. Por eso se puede notar que donde la representación de los ciudadanos residentes en el extranjero existe formalmente (a través de la circunscripción del exterior), los partidos y otras agrupaciones hacen un esfuerzo mayor por mantener el vínculo.
No obstante, estas líneas no buscan establecer una narrativa del aumento de la participación electoral de los migrantes, entendido como un incremento en el número de votos emitidos, a través de distintos procesos electorales. Se trata en realidad de observar el devenir de las asociaciones políticas en el extranjero así como su margen de acción con el potencial electorado transnacional, teniendo siempre clara la definición de Sartori en La Política: «La política es el quehacer del hombre que, más que ningún otro, involucra a todos» (Sartori 2002: 1).
El impacto del voto extraterritorial en los sistemas de partidos puede rastrearse tomando en cuenta las asociaciones de migrantes, los procesos de agenda (setting) y, con creciente interés, las nuevas configuraciones que abren paso a la influencia de los migrantes en un territorio que no era suyo de nacimiento, pero cuya politización está presente día a día en el país de residencia, y captada a su vez por las corrientes que son cada vez más sensibles ante tal temática.
Luego de revisar la temporalidad del suceso en cada una de las democracias latinoamericanas, en el segundo apartado del presente, se extraen ejemplos significativos de las etapas distintivas de la expansión democrática. La tercera sección presenta y discute la hipótesis central del texto: la existencia de una asociación positiva de las reformas en favor del voto migrante con la expansión de la vida y actividad política de la ciudadanía en el extranjero. Más adelante se hace una revisión, en un cuarto inciso, de la reglamentación bajo la cual operan los mecanismos de voto extraterritorial. Se divide a los países de la muestra por su desempeño en la politización de sus oriundos en el exterior. A este análisis se añade de inmediato la revisión de las características de la vida partidista, los matices que plasman los grupos y corrientes políticas nacionales, de los países en la muestra, dentro de sus declaraciones de principios, estatutos y disposiciones varias.
Finalmente, el texto concluye con una evaluación sobre la influencia (en tipo, y en nivel) de las reformas del voto migrante sobre la dinámica de la competencia del sistemas de partidos en los países estudiados. Se siguen tres propuestas que, en correspondencia con este ejercicio, se piensa pueden generar un éxito mayor en la intención de expandir el sufragio y convidar de la competencia democrática a los nacionales en el extranjero.
II. Países que han implementado el voto desde el extranjero en el hemisferio occidental
La historia de la institucionalización del voto en el extranjero siempre va atada a la historia política del país que la pone en práctica, aunque no siempre la refleja con nitidez. El Salvador, por ejemplo, un país en el que se estima que uno de cada cuatro habitantes (2.6 millones de salvadoreños) ha emigrado, introdujo el voto migrante apenas en 2013 y lo implementó por primera vez en las elecciones del 2014. Lo anterior lo convierte en uno de los países con mayor tasa de emigración del continente, pero al mismo tiempo en uno de los últimos países del mismo grupo en llevar a cabo este sistema.
A los 22 países que han implementado el mecanismo en América Latina, es importante agregar a Canadá desde 1944, y Estados Unidos desde 1986. Es de llamar la atención que casi el 80% de los países de la geozona han implementado el mecanismo de voto extraterritorial después de 1989, año de la implementación del voto en el extranjero en Brasil. Esto se infiere como consecuencia del retorno a la democracia en la región y la ampliación de los derechos político-electorales a la ciudadanía en general, lo que impacta necesariamente en la representación política. En América Latina han finalizado las dictaduras militares, se ha dado paso a la alternancia entre partidos, se han ido reconociendo y protegiendo los derechos económicos, políticos y electorales de las minorías políticas, culturales, étnicas y religiosas. En 2001 se aprobó en el seno de la Organización de los Estados Americanos la Carta Democrática Interamericana, la cual declara en su artículo Nº 1 que (OEA, 2001):
Asimismo, la implementación del voto en el extranjero visibiliza la otra cara de esta situación, el fenómeno migratorio (244 millones de personas para 2018), en donde cerca de 30 millones de latinoamericanos y caribeños residen en países distintos al de su nacimiento, cifra que supone el 4.79% de la población total de la región, el 70% de ellos en Estados Unidos (OIM 2018). En este sentido, diecinueve países y territorios de la región siguen sin introducir el voto en el extranjero, a pesar de que, como se señaló anteriormente, en la Carta Democrática Interamericana se establece que los estados signatarios se comprometen a:
Además, y como corolario de la presente sección, resulta fundamental acentuar que, resulta relevante mencionar un elemento trascendental ocurrido en fechas recientes. El pasado 13 de julio de 2018, la ONU aprobó crear el Pacto Global sobre Migración, el cual en el punto número 19 inciso g), que para que los países firmante puedan crear condiciones para que los migrantes y las diásporas contribuyan plenamente a la sustentabilidad y desarrollo en todos los países:
Permitir la participación política y la participación de los migrantes en sus países de origen, incluso en procesos de paz y reconciliación, en elecciones y reformas políticas, como estableciendo registros de votación para ciudadanos en el extranjero, y por representación parlamentaria, de acuerdo con la legislación nacional (ONU, 2018, p. 21).
Lo anterior es un hito en la historia del voto en el extranjero. Sin embargo uno de los dos países que se rehusaron a firmarlo, es aquel es el primer lugar en migración: Estados Unidos. Ante ello, como se ha advertido en foros y comités de diversas instituciones electorales, académicas, y por supuesto, por los mismos migrantes organizados interesados, es necesario repensar una modalidad de mayor certeza e inmediatez en la emisión del voto más allá de las fronteras.
III. El voto migrante y su impacto sobre el sistema de partidos
La presente sección estudia los efectos del voto migrante en la capacidad de las organizaciones políticas, en particular los partidos políticos, para incorporar a la diáspora en la toma de decisiones políticas. Para ello se estudian los impactos que sobre las leyes y funcionamiento de los partidos pudiera haber tenido la instrumentación del voto desde el exterior. La idea que subyace es que ahí donde el voto migrante sea más eficaz, habrá modificaciones a las leyes de partidos que explicita la necesidad de incorporar a la diáspora, al tiempo que habrá efectos sobre la doctrina (declaración de principios) y funcionamiento (estatutos), con la intención de posibilitar mayor participación de sus simpatizantes o afilados en el exterior.
A efecto de comprobar esa hipótesis, el estudio revisa los casos de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua y República Dominicana. Estos fueron seleccionados porque cada uno representa las particularidades disímiles que existen entre los mecanismos de voto desde el exterior. Cada uno de los sistemas electorales y de partidos de los países mencionados es representativo de circunstancias originales específicas y propias de ciertos grupos de Estados similares a lo largo y ancho del subcontinente.
Colombia y Argentina, por ejemplo, son respectivamente el primer y tercer lugar de la región en haber reconocido el derecho de sus ciudadanas y ciudadanos a votar desde el extranjero. El primero reconoció este derecho a sus migrantes desde 1962, mientras que el segundo esperó hasta 1993 (a pesar de que el entonces senador Fernando de la Rúa lo propusiera desde 1989). La ley electoral colombiana se ha reformado una vez, mientras que la Argentina ha permanecido sin modificaciones. Ambos países tienen una tradición de voto en el extranjero que se extiende a través de las variaciones de sus sistemas políticos. México, por otro lado, introdujo voto extraterritorial en 2005, tan solo tres años antes que Bolivia y dos después de República Dominicana.
A diferencia de otros países, México no exige una prueba legal de residencia en el exterior, en parte por el debate en curso sobre el estatus migratorio de los mexicanos que viven en Estados Unidos (más de doce millones de nacionales de primera generación). Si bien esta cantidad de migrantes mexicanos es sumamente significativa (pues representa alrededor del 10% de la población nacional), el sistema mexicano no ha asignado ningún representante en el Congreso cuya legitimidad provenga directamente de la diáspora en cuestión. El caso de República Dominicana pareciera distinto, en virtud de la magnitud absoluta de oriundos de ese país en el exterior. Pero visto en términos proporcionales, es de llamar la atención que el 19% de los dominicanos está residiendo más allá de sus fronteras. República Dominicana adoptó la circunscripción del exterior, que otorga un peso político real a su ciudadanía migrante.
Nicaragua es un ejemplo de la alta variabilidad de las dificultades opuestas al esfuerzo de adoptar mecanismos de voto en el exterior. A pesar de que las disposiciones legales existen para que las y los ciudadanos nicaragüenses puedan ejercer su voto desde el extranjero, a los ojos de los partidos nacionales y de la clase política que redactó la ley, las condiciones necesarias para garantizar el derecho en el exterior no existen y eso ha relegado al mecanismo a volverse letra muerta.
El Salvador presenta el interesante caso de un territorio donde el reconocimiento del derecho político-electoral de la ciudadanía en el exterior forma parte del proceso de pacificación iniciado una década antes, en 1992, con la firma de los acuerdos de paz. Así, en 2012 el presidente Mauricio Funes, buscando incluir a la amplia diáspora salvadoreña en la toma de decisiones, presentó una iniciativa para reconocer el voto migrante. La transición de la beligerancia armada a la contienda electoral, sin embargo, no convenció a todo el mundo: de los 142 mil ciudadanas y ciudadanos que estaban registrados en 2014 como residentes en el extranjero, solamente 10 mil 377 solicitaron ser incluidos en el padrón electoral del exterior, y menos del 3 % participó en la elección.
El caso ecuatoriano viene a nutrir las perspectivas mostrando los efectos de una ciudadanía que abraza la posibilidad de participación con interés. No solo se trata de las 237 asociaciones de migrantes ecuatorianos localizadas alrededor del mundo (Umpierrez de Reguero 2013:13), sino de lo que estas pueden hacer cuando se suma su esfuerzo al de 12 partidos políticos con representación fuera del territorio nacional. Ecuador es un país donde 1 de cada 4 fuerzas políticas está representada en el extranjero y donde, además, existen intentos por consolidar opciones políticas desde el exterior (Umpierrez de Reguero 2013:13).
IV. Las reglas del voto extraterritorial y su desempeño
Existen diversas maneras de medir y evaluar la normatividad del voto migrante: el porcentaje de participación tomado del total de registrados en el padrón del exterior, el coste de un voto emitido fuera de las fronteras nacionales, el impacto que tiene dicho sufragio sobre el voto nacional, etcétera. La que aquí se propone, agrupa —a manera de esquema— a las legislaciones de distintos países, atendiendo a su potencial de influencia en los partidos y la migración. Es decir, no centra el análisis en los votos reales, sino sobre todo en su posibilidad de posibilitar cambios significativos hacia la inclusión de la diáspora en la vida partidista y de las organizaciones políticas de una nación.
Sin embargo, no hay que omitir mencionar que hay elementos empíricos ligados a la votación que son de utilidad. La Gráfica 1 compara la participación electoral con el registro desde el extranjero en treintainueve elecciones en once países de América Latina en los últimos veinte años.[4]Como es posible observar, la línea de tendencia funge también como una división entre aquellos países en los que el desempeño del voto extraterritorial ha superado la votación esperada conforme al registro, mientras que en aquellos casos en los que resulta contraria esa aseveración, se encuentran debajo de la línea de tendencia. El promedio de participación electoral alcanza el 39.5%, con países como México, Venezuela, República Dominicana o Brasil, con una participación electoral por encima de la media, mientras que hay países como Argentina o Costa Rica que han presentado ocasiones con participación por debajo del 20%.
Gráfica 1: Participación electoral extraterritorial en América Latina, 1998-2018.
Elaboración propia con datos oficiales.
Las premisas anteriores permiten construir dos categorías:1) alto desempeño y 2) bajo desempeño. Cada una de ellas se compone de ejemplos de países que han logrado distintos grados de desarrollo de sus regulaciones sobre el voto en el exterior.
En la primera categoría se localizan países como Ecuador, Colombia, México y Perú, donde la normatividad relevante ha alcanzado notable nivel de especificidad por medio del reconocimiento del peso político de los migrantes en la forma de una circunscripción del exterior, o bien, ha sido evaluada y perfeccionada a través de reformas electorales como la que hizo Colombia o las efectuadas por México. Los países con bajo desempeño, por el contrario, son aquellos en los que la existencia del reconocimiento del voto migrante está puesto en duda por el actuar de la clase política, tal es el caso de Nicaragua, que a pesar de contar con el reconocimiento legal no ha conseguido efectuar una sola edición de elecciones foráneas, o de El Salvador, donde un error operativo elevó el número de votos nulos hasta más allá del 30% en la primera vuelta de la elección presidencial de 2014.
Colombia reconoció el voto migrante en 1961. Esto llevaría a suponer que los sistemas, electoral y de partidos, colombianos han tenido la mayor cantidad de tiempo en el subcontinente para mejorar su mecanismo de voto desde el extranjero. Esto es solo parcialmente cierto. De la revisión hecha sobre el proceso electoral 2014, no se advierte la presencia de campañas electorales efectuadas más allá de las fronteras nacionales, lo que parece ser un contraste con la clara vocación participativa mostrada por las 900 organizaciones de los colombianos radicados en el exterior.
Otro hecho singular es que a pesar de sus características innovadoras y de reconocimiento de derechos políticos de las minorías y grupos de atención prioritaria, la Ley Estatutaria No. 1474, «Por la cual se adoptan las reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones», exige en su artículo 18 que los partidos etiqueten «una suma no inferior al 15% de los aportes estatales que le correspondieren», para la «inclusión efectiva de jóvenes, mujeres y minorías étnicas», pero no para la ciudadanía colombiana en el exterior, cuya población podemos considerar en el orden de los 2.5 millones para el año 2015 (Banco Mundial).
Pese a lo anterior, el caso colombiano se considera uno con potencial de alto desempeño, en razón de que la ley que regula el VM ha sido modificada en diversas ocasiones, por ejemplo en 1991 la Constitución se reformó para incluir en su artículo 176 el otorgar representación a los migrantes a través de la circunscripción del exterior. Este caso es el mismo para Ecuador, cuyo Código de la Democracia (ley orgánica electoral) tipifica en su artículo 13 el derecho de votar en el extranjero y ser votado como representante por alguna de las tres circunscripciones del exterior: 1) América Latina, 2) Europa, Oceanía y Asia, 3) Canadá y Estados Unidos.
En Ecuador, la reforma permite un juego político innovador en el exterior, las asociaciones civiles de migrantes tienen esperanza de acceder a una representación política que les permitirá luchar no solo por las agendas monetarias y diplomáticas que les interesa sostenga su país de origen, sino también por el lugar que ocupan en la nueva sociedad donde se encuentran (Del Barrio 2009).
Otro ejemplo de reformas consuetudinarias que llevan a perfeccionar los detalles del sistema de voto migrante es el caso de México, cuya primera elección fuera de las fronteras se sostuvo para la presidencia de la República en 2006 con un índice de participación que resultó descorazonador para muchos de quienes formaron parte del suceso, aun cuando de la Lista Nominal de Electores en el Extranjero sufragó el 81%.
El recelo en cuanto al modelo mexicano creció entre los expertos, por lo cual, en el año 2013, la autoridad electoral nacional (entonces llamada Instituto Federal Electoral) convocó expertos en la materia para que hicieran recomendaciones al respecto. Las conclusiones de la Comisión Especial giraron en torno a: la posibilidad de emitir el documento de identidad para votar en el exterior, la simplificación del registro, la posibilidad de ejercer el voto pasivo, la representación en las entidades federativas, el aumento de modalidades para sufragar.
Así, en México, la ley del voto migrante ha cambiado tres veces desde la modificación constitucional del artículo 36, en 1996, cuando se reconoció la posibilidad de votar desde el extranjero. En la primera modificación, que tuvo lugar en 2005, solo se autorizó el voto presidencial para las elecciones federales. En cuanto a lo subnacional, el antes conocido Distrito Federal, hoy Ciudad de México instrumentó su propio proceso de votación desde el extranjero para elegir la Jefatura de Gobierno (lo mismo hizo el estado de Michoacán). La adopción hecha por parte del antes Instituto Electoral del Distrito Federal es emblemática, pues logró la implementación del voto por Internet, lo que abre la puerta para desarrollos similares en el futuro, con el que además, votaron tres de cada diez votantes.
En cuanto a la norma federal que regula el voto migrante, la última modificación tuvo lugar en 2014. El antiguo COFIPE (Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales) cedió el paso a una Ley General (LEGIPE) que introduce mejoras de alto potencial: 1) la posibilidad de obtener la credencial para votar en embajadas y consulados (antes era necesario tramitarla en territorio nacional); 2) ahora la credencial ya no está georeferenciada a una residencia dentro del país, lo que facilita el trámite para los migrantes y para las y los ciudadanos mexicanos que nunca han vivido en México; 3) se reconoce la posibilidad de elegir senadores; 4) introdujo el voto presencial y la posibilidad del voto por Internet.
Así, contemplando lo ocurrido en la última elección mexicana del 2018, se han celebrado tres elecciones para la Presidencia de la República, una para el Senado y 22 elecciones locales, de las cuales 19 fueron para elegir al Ejecutivo Local y dos más para el legislativo (dos de diputado migrante en Chiapas y una más para diputado de representación proporcional en Jalisco). En este aspecto, México se posiciona como uno de los países que han consumado en la expansión electoral de los países de la geozona.
Existen en la región algunas experiencias que no han mostrado todo su potencial. Queda pendiente afinar algunos detalles. El caso de Nicaragua es quizás el más significativo. En el año 2000, la Ley No. 331 (Ley Electoral), en su artículo 122, reconoció el derecho de los nicaragüenses a votar en el extranjero: «La Constitución Política de Nicaragua establece el derecho al sufragio de todos los ciudadanos nicaragüenses». Sin embargo, elevó las circunstancias bajo las cuales debe tener lugar el ejercicio:
El ejercicio del derecho a votar de los ciudadanos nicaragüenses que se encuentren transitoriamente fuera del país o residan en el extranjero […] deberá realizarse con las mismas condiciones de pureza, igualdad, transparencia, seguridad, control, vigilancia y verificación de las que se ejerce dentro del territorio nacional.
De manera general, se espera que todos los sistemas electorales garanticen solidez, confiabilidad, transparencia y certeza de los resultados. Sin embargo, implicar en la norma la necesidad de que el nivel sea idéntico al de territorio nacional, elimina la posibilidad de ensayar formas creativas para el sufragio foráneo. La comparación de los sistemas intra y extraterritoriales de emisión del voto conducen con relativa frecuencia a conclusiones erróneas. De ahí que es quizá mejor alternativa pedir a cada uno —en sus propios méritos— el cumplimiento de los principios que cada sistema electoral juzgue prioritarios.
Finalmente, el caso salvadoreño es muestra del delicado balance entre los mecanismos de seguridad para garantizar el voto y la necesidad enorme de eficiencia en un aparato logístico transnacional; durante la elección presidencial de 2014, el conteo en la primera vuelta arrojó una cantidad mayor de votos nulos que el total de votos conseguidos por la primera minoría. Las anulaciones fueron tantas que representaron el 53.75% del total de votos conseguidos por el ganador y el 32.58% de los percibidos por el conjunto de partidos. La razón del elevado porcentaje de sufragios anulados consistió en un desarreglo operativo que impidió a la ciudadanía ejercer su derecho y tuvo que ser resuelto por la Junta Electoral entre la primera y segunda vuelta. Esto, pese a todo, redujo el número de votos anulados en la segunda vuelta y permitió que las nulidades se redujesen en 44%.
V. Impacto de la implementación del voto en el extranjero en los partidos políticos
El impacto que la normatividad del voto en el extranjero tiene sobre el sistema de partidos políticos en aquellos países donde ha sido implementado, es poco conocido. En este sentido, a través de la revisión, análisis y estudio de los principios programáticos, los estatutos de partido, las estructuras partidistas, los programas de gobierno, la organización partidista en el extranjero, la relación con organizaciones de migrantes, entre otros, buscamos demostrar el impacto positivo que la implementación del voto en el extranjero ha tenido en los partidos y, por ende, en la participación política y electoral de las y los migrantes. Y de este modo, comenzar a esbozar mejores prácticas tanto en los institutos políticos
Para los fines del presente escrito, se revisaron los estatutos y principios programáticos de los partidos políticos que compitieron en las últimas elecciones generales en cada país de América Latina. Nueve países tienen al menos un partido que reconoce plenamente a la ciudadanía residente en el extranjero (Ver Tabla 2).
Tabla 2: Partidos Políticos con expansión de derechos a la ciudadanía en el exterior
PAÍS PARTIDOS QUE CONTIENDEN PARTIDOS POLÍTICOS QUE CONTEMPLAN CIUDADANÍA MIGRANTE NIVEL DE PARTICIPACIÓN
ARGENTINA 11 PI, PF, UCR
(3) Simpatizantes
BOLIVIA 5 MIR-NM
(1) Militancia
COLOMBIA 11 Partido de la U
(1) Organización en el exterior
EL SALVADOR 5 ARENA, FMLN
(2) Organización y militancia
MÉXICO 9 PAN, PRI, PRD, PT; MC, NA, Morena, PES
(8) Militancia, Reconocimiento Promoción y Membresía
NICARAGUA 6 PLC
(1) Organización
PARAGUAY 10 PR y ANR
PERÚ 6 AP, PNP, PPC
(3) Organización y militancia
REPÚBLICA DOMINICANA 8 PLD
(1) Organización y militancia
Fuente: Elaboración propia con base en los estatutos oficiales
V.1. Principios programáticos, estatutos y participación en estructuras partidarias
El impacto que la implementación del voto en el extranjero ha tenido en la organización interna de los principales partidos políticos, y con el mayor apoyo electoral, en los países.
Un primer nivel de impacto, bajo esta lógica, sería: a) la incorporación del tema del voto en el exterior en sus principios programáticos, seguido de b) la posibilidad de afiliación desde el extranjero y de derechos de militancia en el extranjero, para finalizar con c) la participación de los militantes extranjeros en los órganos directivos del partido.
A través de estatutos y documentos doctrinarios, el tema de las y los migrantes es abordado de diversas maneras. En general, se observan dos modelos. El primero es aquel en donde se incluyen secretarías y comités de relaciones internacionales al interior de las organizaciones de partidos, lo que supone contar con perspectiva migrante, tal como ARENA en El Salvador así como también hay otros sin dicha perspectiva, como el Partido Justicialista en Argentina, el MAS-NM en Bolivia, el FSLN en Nicaragua y el Centro Democrático en Colombia.
Un segundo modelo es aquel donde los partidos han incorporado de manera expresa en sus Estatutos el tema migrante. Así, por ejemplo, el Partido de la U establece que:
El Partido encuentra que es necesario desarrollar una política integral permanente para los emigrantes, que les permita sostener estrechos vínculos con el país, mejorar sus condiciones de vida, estimular su sentido de pertenencia con la nación, a la vez que generar condiciones para que sus aportes y relaciones económicas, culturales, científicas y de todo tipo, beneficien de una mejor manera a Colombia. Por esto buscará el diseño, fortalecimiento e implementación de una política migratoria integral con acuerdos bilaterales de homologación de títulos en materia laboral, acuerdos laborales, transferencias de conocimientos y redes sociales que faciliten la integración (Partido de la U 2018).
Otro ejemplo lo da el Partido Acción Nacional, que establece en sus principios doctrinarios (Partido Acción Nacional, 1939) que:
La Nación mexicana amplía su existencia más allá de las fronteras del Estado y, por ello, abraza a los millones de mexicanos que por diversas razones, algunos en circunstancias de dolor, viven en otro país. La decisión de migrar es un derecho fundamental de la persona.
La militancia desde el extranjero y sus derechos, son elementos reconocidos ya en estatutos y programas de los partidos políticos en revisión. Es así que, por un lado, se observan disposiciones para la inscripción desde el extranjero, tales como la del Partido Revolucionario Dominicano, que establece que «Los simpatizantes que quieran convertirse en militantes pueden hacerlo ante una autoridad partidista dentro o fuera del país», o como el Partido Acción Nacional en México, que establece que «Los mexicanos residentes en el extranjero, se podrán afiliar fuera del territorio nacional».
Los partidos políticos consideran también los derechos de sus militantes y afiliados en el extranjero. Por ejemplo, el FMLN establece que «Los miembros en el exterior tienen los mismos derechos que los miembros residentes en El Salvador». Por otro lado, el Partido ARENA, reconoce como un sector de la sociedad a aquellos ciudadanos residentes fuera de las fronteras nacionales. El ejemplo de El Salvador es suficientemente explicativo de cómo en un mismo sistema de partidos haya dos que, siendo ideológicamente distintos, reconozcan la ciudadanía en el extranjero en una expansión igualitaria de los derechos asentados al interior del territorio nacional (Tabla 3).
Tabla 3: Ciudadanía extraterritorial en estatutos de partidos en El Salvador
FMNL ARENA
Art.10.- Por su naturaleza democrática, los derechos de los miembros son irrenunciables e intransferibles.
Son derechos de todos los miembros:
i) Los miembros en el exterior tienen los mismos derechos que los miembros residentes en El Salvador Art.11.- Reconócese como entes productivos para la promoción humana y para el desarrollo Político, Económico y Social de El Salvador, los siguientes Sectores Nacionalistas: Sector Obrero, Sector Empresarial, Sector Agropecuario, Sector Campesino, Sector Juventud, Sector Femenino, Sector Profesional y Sector de los Salvadoreños en el Exterior.
Fuente: Estatutos de los partidos políticos
El Partido de la Revolución Democrática en México contempla diversas características del ejercicio político de la ciudadanía en el extranjero. Respecto a la militancia en el partido establece que:
Se considerarán como afiliados del Partido en el exterior a todos aquellos ciudadanos o ciudadanas mexicanos en pleno goce de sus derechos electorales, que cuenten con una residencia efectiva y comprobable de por los menos un año en otro país.
Además, en el artículo 34 considera el reconocimiento de Comités Ejecutivos en el exterior, como parte de la estructura orgánica del partido, y su organización fuera de las fronteras nacionales, mencionando que el Consejo de Afiliados en el extranjero será la autoridad superior del Partido en el país en donde se integren. Cabe mencionar que México es el país con el mayor número de organizaciones políticas en su sistema de partidos con reconocimiento de la militancia en el extranjero (Tabla 4).
Tabla 4: Participación política y migración en partidos políticos mexicanos
PARTIDO POLÍTICO CONSIDERACIÓN ESTATUTARIA DE LA CIUDADANÍA EN EL EXTERIOR
PAN Considera la militancia en el extranjero y que podrán participar activamente en los procesos de selección interna de los candidatos
PRI El partido promueve la participación política de los mexicanos residentes en el extranjero como integrantes de la Nación y destaca su importancia para la vida política, económica, social y cultural del país.
PRD Tiene un apartado completo que considera la membresía en el exterior. Considera tanto la creación de un Comité Ejecutivo, así como la organización de afiliados en el extranjero. Se contempla “ser migrante” como condición para la conformación de las listas para diputaciones de Representación proporcional.
NUEVA ALIANZA El presidente del partido es vocero del partido con las organizaciones de mexicanos en el e extranjero.
MORENA Establece el vínculo con migrantes. Contempla la formación de comités en el exterior, como parte de la estructura organizativa del partido. Al interior del Partido hay una Secretaría de Mexicanos en el Exterior, cuya función es establecerá vínculos con los mexicanos que radiquen fuera del país y
Organizará las secciones de MORENA fuera de las fronteras.
PES Promover el voto de los oriundos a través del “Movimiento de Vinculación con Migrantes”, órgano interno responsable de estudiar el fenómeno migratorio de nacionales y extranjeros y proponer soluciones a su problemática.
Fuente: Elaboración propia con base en los estatutos de los partidos.
La creación de mecanismos de participación para militantes extranjeros en las estructuras partidistas territoriales. Por ejemplo, el Partido Acción Nacional en México establece que:
El reglamento establecerá el procedimiento para la elección de militantes, y se sujetará a las siguientes bases: […] d) Los militantes residentes en el extranjero podrán votar en los procesos internos de selección de candidatos a cargos de elección popular, en los términos y modalidades establecidas por la legislación electoral aplicable, así como en los estatutos, el reglamento y la convocatoria respectiva (Partido Acción Nacional 2013).
Otro ejemplo sería el FSLN, quien determina en sus estatutos que el Congreso del Partido, a su vez, se integra, entre otros, con «10 delegados seleccionados por los miembros del FSLN que habitan y tienen vida política en el exterior, cuyas propuestas serán aprobadas por el Consejo Sandinista Nacional por recomendación del Departamento de Relaciones Internacionales». O el Partido Liberal Constitucionalista, en Nicaragua, que a su vez determina que:
La Gran Convención Nacional (del partido) estará integrada por un número mínimo de Quinientos (500) convencionales propietarios con sus suplentes respectivos, clasificados de la siguiente forma (entre otros): […] Dieciséis (16) miembros con sus suplentes, como representantes de los nicaragüenses residentes en el exterior, electos por las directivas partidarias autorizadas por la JDN, a razón del número de miembros siguientes: cinco (5) por Centro América y Panamá, uno (1) por México, nueve (9) por los Estados Unidos de América y uno (1) por Canadá.
V.2. Estructura partidista en el extranjero
Otra actividad que arroja información sobre la implementación del voto en el extranjero es la organización partidista y su impacto fuera de las fronteras. Sin embargo, el alcance de este estudio se limita a la intención, normativo-legal y programática, de abrir sedes o representaciones extraterritoriales por parte de los partidos políticos.
Este indicador, sin duda, implica una mayor participación de los partidos políticos, con el electorado radicado fuera del territorio nacional. Contar con estructuras permanentes en el extranjero conlleva costos económicos y humanos, muchas veces incalculables, dependiendo de la dispersión de la emigración. En este sentido, contar con estructuras partidistas, funcionales en el extranjero, es un indicador del interés del partido por captar, representar y organizar a ese electorado. La revisión de este indicador es a través de documentos y no de una observación directa de su funcionamiento.
En Colombia, por ejemplo, el Partido de la U establece que: «Son sedes del partido las existentes en todo el territorio nacional y las que con tal fin se creen en las diferentes regiones del país o en las demás jurisdicciones electorales, para incluir colombianos en el exterior, con la autorización de la Dirección Nacional del Partido».
Asimismo, el Partido de la Liberación Dominicana establece que:
El Partido de la Liberación Dominicana, tiene su principal domicilio en la ciudad de Santo Domingo, Distrito Nacional, capital de la República Dominicana y establecimientos en todo el territorio nacional y en el exterior, a través de sus diversas instancias y organismos.
En México, el PRD establece que:
«El consejo de Afiliados del Partido en el Exterior será la autoridad superior del partido en el país donde se integre, mismo que se reunirá al menos cada cuatro meses».
V.3. Plataforma electoral
A través de la revisión a las plataformas electorales de los partidos políticos en estudio, esbozamos las propuestas que hacen en materia de participación política y electoral de los migrantes. Ejemplos de esta acción se encuentran en el Plan de Gobierno de la Coalición Unidad por la Paz, que impulsó la candidatura a la presidencia de Juan Manuel Santos, en 2014. Por ejemplo, la promesa de campaña «Voto electrónico para colombianos en el exterior». Otro caso sería el del FMLN en El Salvador, que estableció como Eje 7 de su plan de gobierno una Ciudadanía salvadoreña desde el Exterior: «Yo Voto por mi Patria. Programa para promover y facilitar el ejercicio del derecho al voto de la ciudadanía salvadoreña en el exterior».
En Nicaragua, el Partido Liberal Independiente en su plataforma electoral de 2011 estableció que «Haremos efectiva la cedulación de los nicaragüenses que viven en el extranjero y su derecho al voto en los países de su residencia». Asimismo, el Partido Liberal Constitucionalista hizo la promesa de campaña de «Implementar el voto de los nicaragüenses en el exterior para las elecciones presidenciales».
Tras la revisión presentada, saltan a la luz tres principales áreas de oportunidad. Se hace a continuación breve mención de las mismas, con la intención de que funjan como punto de partida en futuras discusiones sobre la materia.
Campañas electorales en el sitio de residencia de los migrantes
La primera observación es que ninguna de las legislaciones consultadas convierte en obligación de los partidos políticos o movimientos nacionales la ejecución de una campaña política que presente y explicite los motivos y las intenciones de quienes se debaten por el poder en el país de origen.
Quizás a contrario sensu, se podría argumentar que ninguna ley electoral obliga tampoco (ni puede hacerlo) a que las fuerzas políticas hagan campaña en el territorio nacional. Por el contrario, sí existen normas que prohíben la realización de campañas en el exterior, tal es el caso de la legislación mexicana. Lo precedente resulta paradójico cuando se tiene en cuenta que con anterioridad a la adopción de dicha reglamentación, los candidatos presidenciales mexicanos solían hacer campaña en los Estados Unidos —aun antes de la aprobación de la ley que faculta el voto migrante—.
La existencia de una circunscripción del exterior, es decir, el acceso garantizado a curules parlamentarios para la ciudadanía extraterritorial, es un enorme incentivo para la participación política. No solo es más probable que un representante in situ pueda conocer y trabajar con los actores reales de la migración, sino que se incita a las fuerzas políticas nacionales y otros políticos profesionales para volcar su experiencia y herramientas técnicas en la recopilación y resolución de las conflictivas migratorias. Cuando se invita a los grandes grupos, las probabilidades de que la agenda migrante recupere mejores posiciones en los pendientes de las Cámaras también se incrementan.
Recursos etiquetados para politización de la migración
Esta idea tiene su origen en la Ley Estatutaria No. 1474 de Colombia; en ella se exige de los partidos que, ya que reciben recursos públicos, los utilicen etiquetados para garantizar el desarrollo político de los grupos prioritarios. Si bien Colombia no incluye a la ciudadanía en el exterior como uno de dichos conglomerados, los países harían bien en caminar por este sendero. La bandera migrante es la de una amplia gama de individuos y, además, la de muchos millones de latinoamericanos.
Tránsito a un voto electrónico por internet
Con el acceso a internet y las cada vez mayores y más claras especificaciones para la implementación del e-vote, es posible que los países latinoamericanos consideren seriamente ejecutar dicha modalidad para el voto migrante, no como un mecanismo único, sino complementario. Aunque son contados los países que han instaurado el voto por internet, en todos los casos en que se ha implementado, ha habido éxito. Más allá de Estonia o Suiza (pioneros del voto por internet) el último caso exitoso fue el de West Virginia, en el que aunque no votaron más que 144 ciudadanos, el logro radica en la puesta en práctica de un sistema de reconocimiento facial ligado a la identificación del votante, pero con ayuda de la tecnología blockchain, la cual es un sistema que contiene un conjunto cada vez mayor de caracteres cifrados, en un formato a prueba de manipulaciones.[5]
El voto extraterritorial se ha tornado más complejo conforme los sistemas electorales han adquirido mayor grado de sofisticación. Los sencillos modelos que permitieron el voto militar resultan insuficientes a la luz de las oleadas migratorias y la complejidad de organizar elecciones seguras fuera de las fronteras nacionales.
Los sistemas electorales latinoamericanos, caracterizados por una sobrerregulación electoral necesaria para garantizar la confiabilidad de esos mismos sistemas electorales, han desarrollado numerosos instrumentos para posibilitar el voto de sus nacionales en el extranjero. En general, el voto a la distancia ha probado ser una opción segura que ha permitido la participación de los migrantes, sin comprometer la integridad ni la confiabilidad del sistema electoral en su conjunto.
De ahí la importancia de que los países estén ensayando fórmulas de gobernanza electoral —cada vez de mejor desempeño— para posibilitar el sufragio extraterritorial sin poner en riesgo los niveles de certeza y confiabilidad que cada país exige. Se está avanzando hacia normas, reglas e instituciones cada vez más eficaces en términos de permitir mayores niveles de votación desde el extranjero, pero sobre todo, fortalecer una vinculación mucho más eficaz con la diáspora.
El incremento de la participación electoral es solo un lado de la ecuación. Si el objetivo fundamental del voto migrante es recomponer la relación política de un país con su diáspora, entonces hay que buscar que el dicho voto tenga un paralelismo en su organización y en su modo de hacer política. Si lo que se pretende es que los nacionales de un país —de ambos lados de la frontera— participen en el fortalecimiento de la comunidad política, entonces hay que ver que los incentivos y canales para la acción política estén presentes.
Como en el resto de las Ciencias Sociales existen excepciones que impiden probar —por el momento— una relación de causalidad inequívoca entre el tema del voto migrante y su adopción por parte de los partidos políticos. Por ejemplo, en Bolivia, donde ya se han implementado dos procesos de votación desde el extranjero, no hay en sus principales partidos, mecanismos concretos en relación al elector desde el extranjero. Por otro lado, en países donde la migración es muy significativa, como el caso de México, existen disposiciones al interior de los partidos políticos que involucran en forma muy ambigua el papel de la diáspora en las decisiones internas.
Asimismo, la implementación del voto desde el extranjero tampoco tiene efectos homogéneos en los partidos políticos de un mismo país. De ahí la importancia de que las leyes de partidos —ahí donde las haya— propongan pisos básicos de inclusión que garanticen algún grado de participación de migrantes en la toma de decisiones. Ahí la gama de opciones es amplia. Desde proyectos de financiamiento partidista etiquetado para su ejercicio en el extranjero hasta la realización de campañas en el extranjero. En el medio, los esquemas de comunicación política y educación cívica en que permitirían dotar a las comunidades de oriundos en el exterior de las claves y pautas necesarias para su influencia en la toma de decisiones políticas de un país.
Si bien no existe una relación de causalidad entre la implementación del voto en el extranjero y la dinámica de la competencia del sistema de partidos, sí es posible constatar una serie de buenas prácticas que los partidos políticos han echado a andar con la finalidad de captar electores migrantes, sin soslayar que el vínculo partidista es el menor en términos de desarrollo respecto a la vinculación con los migrantes, sobre todo si se compara con lo desarrollado por el sistema electoral. Desde la posibilidad de inscripción como militante o adherente en el extranjero, pasando por la participación en los órganos de decisión interna de los partidos, hasta la creación de sedes en el extranjero, son todos mecanismos innovadores que buscan involucrar y, por ende, hacer participar a las y los ciudadanos de un país en el exilio, y ello es por sí mismo un avance democrático.
Finalmente –y como corolario- la provocación del epígrafe del texto contrapuesta con la evidencia empírica explicada a lo largo del trabajo, hace evidente que el voto de la ciudadanía en el exterior no se trata del número efectivo de sufragios ni del porcentaje de participación, sino de creas un verdadero vínculo político fundado a partir de las instituciones que garantizan que si un ciudadano desea contribuir en el entramado político de su país de origen, pueda hacerlo activamente sin importar dónde se encuentre físicamente.
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[1]Yuri Gabriel Beltrán Miranda. La influencia del voto migrante sobre los partidos y los sistemas de partidos latinoamericanos 2018
[2]Aunque en México la ley contempla la modalidad postal y presencial, y en años anteriores entidades como el otrora Distrito Federal, Colima o Baja California Sur han implementado algún mecanismo de votación por internet, para la elección de 2018 el voto fue exclusivamente vía postal.
[3]Los países latinoamericanos que no han aprobado el voto de su ciudadanos en el extranjero son: Anguila, Antigua y Barbuda, Aruba, Bermudas, Cuba, Dominica, Granada, Guatemala, Haití, Jamaica, Antillas, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente, Surinam, Trinidad y Tobago, Islas Turcas y Caicos, Uruguay e Islas Vírgenes.
[4]Los países con información disponible del voto de la ciudadanía en el extranjero son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú, República Dominicana y Venezuela. Muchos países de la geozona no desagregan detalles de la votación extraterritorial en la publicación de sus resultados electorales. Tal es el caso de Argentina en el 2015, Bolivia, Nicaragua, Guatemala o Puerto Rico.
[5]En Estados Unidos el voto desde el extranjero se denomina UOCAVA (Uniformed and Overseas Citizens Absentee Voting Act Overview). Militares, marinos, personal diplomático y sus familias que residen en el extranjero, pueden votar en las elecciones federales y estatales (FVAP).
* Su artículo refleja su posición personal y no representa la opinión de Institución alguna.

References: artículo 18
 artículo 176
 artículo 13
 artículo 36
 artículo 122
 artículo 34
 resolución