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Timestamp: 2018-01-19 01:14:16+00:00

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ACERCA DE LAS RECOMENDACIONES DE LA CIDH
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ACERCA DE LAS RECOMENDACIONES FORMULADAS POR
LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Sumario: I Introducción. II. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos. II. a) Creación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. II. b) La Convención Interamericana de Derechos Humanos. II c) Estatuto y Reglamento vigentes. II d) Síntesis de las atribuciones de la Comisión Interamericana. III. Las recomendaciones. Su valor jurídico y consecuencias de su incumplimiento. III.1 Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. III.2 Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. III. 3 La Doctrina. III.4 Nuestra opinión.
En el presente trabajo nos proponemos reflexionar acerca del valor jurídico de las recomendaciones que formula la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, particularmente cuando lo realiza en ejercicio de las atribuciones que a ese órgano le confieren, las disposiciones de la Convención Interamericana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), para el tratamiento de denuncias efectuadas por personas o grupos de personas en contra de alguno de los Estados miembros de la OEA.
La cuestión ha provocado distintas y encontradas opiniones en la doctrina y la jurisprudencia, tanto el ámbito nacional, como en el internacional. En el caso de nuestro país, el interés de la misma nos parece innegable, puesto que al haberse ratificado esa Convención en la década de los 80, y, posteriormente, al otorgarse a la misma jerarquía constitucional en virtud de la reforma de 1994, son muchas las causas de variada índole que son propuestas a la Comisión por particulares que –por distintos motivos- consideran que sus derechos fundamentales han sido afectados, generando ello la consiguiente actividad de dicho órgano, así como la formulación de recomendaciones que luego, si no se arriba a una solución de la controversia en esa sede, o no se refiere el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pueden derivar en litigios a elucidar en el orden interno, sometidos a la decisión de los jueces de la Nación.
A los efectos de un mejor desarrollo del tema propuesto, consideramos de interés repasar algunas nociones relativas a la condición que, dentro del sistema regional de protección y promocion de los derechos humanos, reviste la mencionada Comisión, considerando las atribuciones específicas con las que ha sido dotado dicho órgano. Finalmente, abordaremos la cuestión central que nos convoca, esto es el valor jurídico y la eventual fuerza vinculante que se pudiera reconocer o no a sus recomendaciones, atendiendo a la doctrina y la jurisprudencia que el tema ha suscitado.
II. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Su competencia y atribuciones
Desde que fue aprobada la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en el marco de la Novena Conferencia Internacional Americana celebrada en Bogotá en 1948, los Estados Americanos han ido adoptando distintos instrumentos internacionales que –a lo largo de los años- han ido conformando un sistema regional de protección y promoción de los derechos humanos.
Si bien ya desde aquel punto de partida los Estados del Continente habían expresado su intención ordenada a que se establecieran órganos específicos destinados a velar por la observancia de esos derechos fundamentales[1], no fue sino hasta varios años después que ello pudo ser concretado. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue creada en 1959 durante una Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores. En cuanto a la Corte Interamericana de Derechos Humanos fue creada diez años después al suscribirse la Convención Interamericana de Derechos Humanos en el año 1969.
II. a) Creación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Durante la Décima Conferencia Interamericana celebrada en Caracas en 1954 se efectuaron aportes sustanciales para la la estructuración del sistema interamericano de promoción y protección de los derechos humanos. El tema de esos derechos fue incluido en el programa de la Conferencia, recomendándose a los Estados miembros la adopción de medidas progresivas que permitieran la adecuación de sus respectivas legislaciones internas a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, así como a la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En cuanto a la creación de una Corte Interamericana de Derechos Humanos que proveyera la prtección jurisdiccional de los mismos, la Conferencia encargó al Consejo de la Organización de Estados Americanos la continuación y profundización de los estudios ordenados a determinar la factibilidad de su establecimiento.
Once años después de la proclamación de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y cinco años después de la Conferencia de Caracas, y, en vistas de que se consideraba que se había arribado a un ambiente propicio para la celebración de una convención de derechos humanos, durante la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores llevada a cabo en Santiago de Chile en el año 1959, fue adoptada -entre otras- la Resolución VIII, en cuya parte dispositiva se encomendó al Consejo Interamericano de Jurisconsultos la elaboración de un proyecto de Convención sobre derechos humanos. Asimismo, en la segunda parte de la resolución se dispuso la creación de una Comisión Interamericana de Derechos Humanos, encargada de promover el respeto de tales derechos. Su organización y determinación de atribuciones específicas, fue encomendado al Consejo de la Organización de Estados Americanos.
El Consejo de la OEA aprobó el Estatuto de la Comisión el 25 de mayo de 1960, eligiendo a sus primeros integrantes.
En este Estatuto originario, las atribuciones de la Comisión se encontraban especificadas en el artículo 9°, cuyo texto era el siguiente:
Artículo 9: En el ejercicio de su mandato de promoción del respeto a los derechos humanos la Comisión tendrá las siguientes funciones y atribuciones:
b) Formular recomendaciones en caso de que lo estime conveniente a los Gobiernos de los Estados miembros en general, para que adopten medidas progresivas a favor de los derechos humanos dentro de sus legislaciones internas y tomen, de acuerdo con sus preceptos constitucionales, medidas apropiadas para fomentar la fiel observancia de esos derechos;
c) Preparar los estudios o informes que considere convenientes en el desempeño de sus funciones;
d) Encarecer a los Gobiernos de los Estados miembros que le proporcionen informaciones sobre medidas que adopten en el orden de los derechos humanos;
e) Servir de cuerpo consultivo a la Organización de los Estados Americanos en materia de derechos humanos.
Una vez establecida la Comisión examinó e interpretó el artículo, suscitándose en su seno una importante diferencia en torno al sentido y alcance que correspondía asignar a su inciso b), vinculado con las recomendaciones que la norma autoriza a formular a los Estados miembros de la OEA a los fines de la adopción de medidas progresivas a favor del respeto, fomento y observancia de los derechos humanos.
Según un primer criterio, la interperetación correcta de la competencia de la Comisión se circunscribía a la posibilidad de formular recomendaciones generales a los Gobiernos de los Estados, pero no a Estados miembros individualmente considerados. Conforme al segundo, se sostenía la necesidad de dar una interpretación más amplia, entendiéndose que la Comisión se encontraba facultada para dirigirse, según se trate de violaciones generales o particulares, a todos los Estados americanos o a alguno o algunos de ellos. La solución a la que se arribó sobre el particular durante la séptima sesión de la Comisión celebrada el 12 de octubre de 1960, consistió en interpretar que “el acápite b) del Artículo 9 del Estatuto de la Comisión permite a ésta, en caso de que lo estime conveniente, formular recomendaciones generales tanto a todos los Estados Miembros, como a cada uno de ellos”.
Consecuencia de las discusiones que tuvieron lugar tanto en torno a las atribuciones de la Comisión, como con relación a temas de procedimiento, en la décima séptima sesión del 28 de octubre de 1960, se acordó enviar al Consejo de la Organización un proyecto de reforma del Estatuto, en el que, en lo que aquí interesa, se proponía agregar dos incisos al artículo 9, que dijeran:
f) Examinar las comunicaciones que le sean dirigidas por cualquier persona o grupo de personas, o por asociaciones que tengan existencia legal en el respectivo país en las que se denuncie la perpetración de violaciones graves de los derechos humanos definidos en la Declaración Americana de ellos.
g) Solicitar del Gobierno a cuyas autoridades se atribuyan actos examinados por la Comisión cualquier información que estime pertinente
Se proponía también un artículo nuevo para colocar a continuación del artículo 9, en el que se consignara:
Artículo 9 (bis): La Comisión elaborará informes sobre los asuntos examinados y, cuando lo juzgare oportuno, los remitirá a los Gobiernos respectivos.
La Comisión, en sus informes, podrá formular las recomendaciones que estimare adecuadas, quedando sujeta la aplicación de ellas a que sean compatibles con las disposiciones constitucionales del país a cuyo Gobierno fueren dirigidas.
Si el Gobierno, al cual se atribuyan los actos examinados por la Comisión, no adoptare en un plazo razonable las medidas recomendadas, la Comisión podrá publicar el informe, mas para ello será necesario que tales actos revistieren máxima gravedad y que la publicación sea decidida por mayoría absoluta de votos.
A continuación del así proyectado artículo 9 (bis), se sugería igualmente la adopción de una nueva norma del siguiente tenor:
Artículo: La Comisión estará facultada para organizarse en la forma en que lo estime necesario para ejercer las atribuciones y facultadees establecidas en los incisos f) y g) del Artículo 9 y el Artículo 9 (bis)
No obstante, el Estatuto que fuera aprobado en mayo de 1960 siguió rigiendo a la Comisión hasta noviembre de 1965, oportunidad en la que, con ocasión de la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria que tuviera lugar en Río de Janeiro, se resolviera su modificación, ampliándose las funciones y facultades de la Comisión en los siguientes términos[2]:
Solicitar de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que continúe velando por la observancia de los derechos humanos fundamentales en cada uno de los Estados miembros de la Organización.
Solicitar de la Comisión que preste particular atención a esa tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los artículos I, II, III, IV, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
Autorizar a la Comisión para que examine las comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información disponible, para que se dirija al gobierno de cualquiera de los Estados americanos con el fin de obtener las informaciones que considere pertinentes y para que les formule recomendaciones, cuando lo considere apropiado, con el fin de hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales.
Solicitar de la Comisión que rinda un informe anual a la Conferencia Interamericana o a la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores que incluya una exposición sobre el progreso alcanzado en la consecución de los objetivos señalados por la Declaración Americana. Tal informe deberá contener una relación sobre los campos en los cuales han de tomarse medidas para dar mayor vigencia a los derechos humanos conforme lo prescribe la citada Declaración, y formular las observaciones que la Comisión considere apropiadas respecto de las comunicaciones que haya recibido y sobre cualquier otra información que la Comisión tenga a su alcance.
En ejercicio de las atribuciones prescritas en los párrafos 3 y 4 de esta resolución, la Comisión deberá verificar, como medida previa, si los procesos y recursos internos de cada Estado miembro fueron debidamente aplicados y agotados
En abril de 1966, la Comisión incorporó a su Estatuto las modificaciones acordadas en la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria. Conforme a ello, entre otras, fueron incorporadas las siguientes normas:
Artículo 9 (bis) La Comisión, además, deberá:
a) Prestar particular atención a la tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los rtículos I, II, III, IV, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.
b) Examinar la comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información disponible, dirigirse al Gobierno de cualquiera de los Estados americanos con el fin de obtener las informaciones que considere pertinentes y formularles recomendaciones, cuando lo considere apropiado, con el fin de hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales.
c) Remitir un informe anual a la Conferencia Interamericana o a la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, el que deberá incluir: i) Una exposición sobre el progreso alcanzado en la consecución de los objetivos señalados por la Declaración Americana; ii) Una relación sobre los campos en los cuales han de tomarse medidas para dar mayor vigencia a los derechos humanos conforme lo prescribe la misma Declaración, y, iii) Las observaciones que la Comisión considere apropiadas respecto de las comunicaciones que haya recibido y sobre cualquier otra información que tenga a su alcance.
d) Verificar, como medida previa al ejercicio de las atribuciones prescritas en los incisos b) y c) del presente Artículo, si los procesos y recursos internos de cada Estado Miembro debidamente aplicados y agotados.
Consecuencia de estas enmiendas al Estatuto, la Comisión modificó su Reglamento, en cuyos artículos 51, 52 y 53 se determinó que:
Artículo 51: Si se comprueba la violación, la Comisión preparará el informe del caso y formulará las recomendaciones procedentes al Gobierno aludido.
Artículo 52: Se presumirán comprobados los hechos sobre los cuales se ha solicitado información si en el plazo de noventa días el Gobierno aludido no suminstrare la información correspondiente.
Artículo 53:
1. Si el Gobierno no adoptare dentro de un plazo razonable las medidas recomendadas por la Comisión, ésta podrá formular las observaciones que considere apropiadas en el informe anual que debe rendir, de acuerdo con el inciso c) del Artículo 9 (bis) de su Estatuto, a la Conferencia Interamericana o a la Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores.
2. Si la Conferencia Interamericana o la Reunión de Consulta no formularan observaciones a las recomendaciones de la Comisión y si el Gobierno aludido no hubiere aún adoptado las medidas recomendadas, la Comisión podrá publicar su informe.
Posteriormente, debido a la reforma de la Carta de la Organización de Estados Americanos que se resolviera mediante el Protocolo de Buenos Aires de 1967, la Comisión fue elevada a la jerarquía de órgano principal de la Organización, carácter que conserva en la actualidad. Respecto de sus atribuciones, la nueva Carta que entró en vigencia en 1970, en su artículo 112 le asignó como función principal “promomer la observancia y la defensa de los derechos humanos y servir como órgano consultivo de la Organización en esta materia”. Asimismo, se dispuso que en una futura convención interamericana sobre derechos humanos se determinaría la estructura, competencia y procedimiento de la Comisión, así como la de otros órganos encargados de esa materia. Como disposición transitoria, mientras no entrara en vigor la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 150 de la Carta asignó a la Comisión la función de “velar por la observancia de tales derechos”.
II. b) La Convención Interamericana de Derechos Humanos
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), adoptada durante la Conferencia Especializada de Derechos Humanos celebrada en San José de Costa Rica del 7 al 22 de noviembre de 1969, singnificó un hito de singular trascendencia para el perfeccionamiento del sistema interamericano de protección de esos derechos, dando lugar a la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Su organización, competencia, funciones y procedimiento ante la misma, se encuentran previstas en el Capítulo VIII de la Parte II del Pacto. En lo que a este trabajo interesa, destacamos que la Corte es el único órgano netamente jusrisdiccional del sistema, con competencia consultiva y contenciosa en la materia, siendo sus decisiones definitivas, inapelables y obligatorias para los Estados que fueran parte en los procesos tramitados ante la misma. Dichas decisiones gozan de ejecutabilidad mediante el procedimiento interno de ejecución de sentencias contra el Estado.
En cuanto a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, este instrumento se ocupó de la misma en el el Capítulo VII de la Parte II, estableciendo su competencia para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados partes en el Pacto (artículo 33, inciso a). Asimismo, mediante el artículo 41 de la Convención, se precisaron las funciones del organismo en los siguientes términos:
Artículo 41. La Comisión tiene la función principal de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos, y en el ejercicio de su mandato tiene las siguientes funciones y atribuciones:
b) formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos;
c) preparar los estudios e informes que considere convenientes para el desempeño de sus funciones;
g) rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos
Como deberes de los Estados partes para con la Comisión, el Pacto expresa en sus artículos 42 y 43 que:
Artículo 42. Los Estados partes deben remitir a la Comisión copia de los informes y estudios que en sus respectivos campos someten anualmente a las comisiones ejecutivas del Consejo Interamericano Económico y Social y del Consejo Interamericano para la Educación, la Ciencia y la Cultura, a fin de que aquélla vele por que se promuevan los derechos derivados de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires.
Artículo 43. Los Estados partes se obligan a proporcionar a la Comisión las informaciones que ésta les solicite sobre la manera en que su derecho interno asegura la aplicación efectiva de cualesquiera disposiciones de esta Convención.
Además de ello, en el tratado se establecece la competencia de la Comisión para atender denuncias o quejas de violación de la Convención por un Estado Parte, formuladas por personas, grupos de personas o entidades no gubernamentales legalmente reconocidas en uno o más Estados miembros de la Organización de Estados Americanos, así como las modalidades que deben revestir esas presentaciones y el procedimiento relativo a la tramitación de las mismas (artículos 44 a 51).
Señaladamente significativas para la materia de la que nos ocupamos, resultan las disposiciones de los artículos 48, 49 50 y 51, pues allí la Convención trata del procedimiento para casos contenciosos individuales, incluyendo las proposiciones y recomendaciones que puede formular la Comisión, así como las consecuencias que se derivan de la falta de atención o complimiento de las mismas por parte de los Estados partes, de allí que resulte de interés su transcripción:
Artículo 48 1. La Comisión, al recibir una petición o comunicación en la que se alegue la violación de cualquiera de los derechos que consagra esta Convención, procederá en los siguientes términos:
b.recibidas las informaciones o transcurrido el plazo fijado sin que sean recibidas, verificará si existen o subsisten los motivos de la petición o comunicación. De no existir o subsistir, mandará archivar el expediente;
e.podrá pedir a los Estados interesados cualquier información pertinente y recibirá, si así se le solicita, las exposiciones verbales o escritas que presenten los interesados;
Artículo 49. Si se ha llegado a una solución amistosa con arreglo a las disposiciones del inciso 1.f. del artículo 48 la Comisión redactará un informe que será transmitido al peticionario y a los Estados partes en esta Convención y comunicado después, para su publicación, al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. Este informe contendrá una breve exposición de los hechos y de la solución lograda. Si cualquiera de las partes en el caso lo solicitan, se les suministrará la más amplia información posible.
Artículo 50 1. De no llegarse a una solución, y dentro del plazo que fije el Estatuto de la Comisión, ésta redactará un informe en el que expondrá los hechos y sus conclusiones..Si el informe no representa, en todo o en parte, la opinión unánime de los miembros de la Comisión, cualquiera de ellos podrá agregar a dicho informe su opinión por separado. También se agregarán al informe las exposiciones verbales o escritas que hayan hecho los interesados en virtud del inciso 1.e. del artículo 48.
Artículo 51 1. Si en el plazo de tres meses, a partir de la remisión a los Estados interesados del informe de la Comisión, el asunto no ha sido solucionado o sometido a la decisión de la Corte por la Comisión o por el Estado interesado, aceptando su competencia, la Comisión podrá emitir, por mayoría absoluta de votos de sus miembros, su opinión y conclusiones sobre la cuestión sometida a su consideración.
3. Transcurrido el período fijado, la Comisión decidirá, por la mayoría absoluta de votos de sus miembros, si el Estado ha tomado o no medidas adecuadas y si publica o no su informe. b)
c) Estatuto y Reglamento vigentes.
En el actual Estatuto de la Comisión que fue aprobado en 1979, durante el noveno período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, se la define como “un órgano de la Organización de los Estados Americanos creado para promover la observancia de los derechos humanos y servir como órgano consultivo de la Organización en la materia” (.artículo 1°).
Entre los cambios más trascendentes de la reforma estatutaria, ordenados a la recepción de las innovaciones que, con relación a la Comisión, introdujera el Pacto de San José de Costa Rica, se elevó la jerarquía institucional de sus miembros y se determinó que el órgano representa a todos los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos y no sólo a los Comisionados, como lo establecía el Estatuto anterior. Asimismo, se distinguen las atribuciones de la Comisión con respecto a los Estados que sean parte de la Convención Americana y aquéllos que no lo sean. En el primer caso, la competencia de la Comisión emana del propio tratado, en el segundo, se especifica que la misma se basa en las disposiciones de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, las cuales son similares a las contenidas en el Estatuto anterios.
Particularmente relevantes en la materia, resultan las disposiciones de los artículos 18, 19 y 20 del nuevo Estatuto, que a continuación transcribimos:
Artículo 18: Respecto a los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos, la Comisión tiene las siguientes atribuciones:
b. formular recomendaciones a los gobiernos de los Estados para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos, dentro del marco de sus legislaciones, de sus preceptos constitucionales y de sus compromisos internacionales, y también disposiciones apropiadas para fomentar el respeto a esos derechos;
c. preparar los estudios o informes que considere convenientes para el desempeño de sus funciones;
d. solicitar que los gobiernos de los Estados le proporcionen informes sobre la medidas que adopten en materia de derechos humanos;
e. atender las consultas que, por medio de la Secretaría General de la Organización, le formule cualquier Estado miembro sobre cuestiones relacionadas con los derechos humanos en ese Estado y, dentro de sus posibilidades, prestar el asesoramiento que le soliciten;
f. rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización, en el cual se tenga debida cuenta del régimen jurídico aplicable a los Estados partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de los Estados que no son partes;
g. practicar observaciones in loco en un Estado, con la anuencia o a invitación del gobierno respectivo, y
h. presentar al Secretario General el programa-presupuesto de la Comisión para que éste lo someta a la Asamblea General.
Artículo 19: En relación con los Estados partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Comisión ejercerá sus funciones de conformidad con las atribuciones previstas en aquella y en el presente Estatuto y, además de las atribuciones señaladas en el artículo 18, tendrá las siguientes:
a. diligenciar las peticiones y otras comunicaciones, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 al 51 de la Convención;
b. comparecer ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos previstos en la Convención;
c. solicitar a la Corte Interamericana de Derechos Humanos que tome las medidas provisionales que considere pertinentes en asuntos graves y urgentes que aún no estén sometidos a su conocimiento, cuando se haga necesario para evitar daños irreparables a las personas;
d. consultar a la Corte acerca de la interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o de otros tratados sobre la protección de los derechos humanos en los Estados americanos;
e .someter a la consideración de la Asamblea General proyectos de protocolos adicionales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con el fin de incluir progresivamente en el régimen de protección de la misma otros derechos y libertades, y
f. someter a la Asamblea General, para lo que estime conveniente, por conducto del Secretario General, propuestas de enmienda a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Artículo 20: En relación con los Estados miembros de la Organización que no son partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Comisión tendrá, además de las atribuciones señaladas en el artículo 18, las siguientes:
a. prestar particular atención a la tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los artículos I, II, III, IV, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre;
b. examinar las comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información disponible; dirigirse al gobierno de cualquiera de los Estados miembros no partes en la Convención con el fin de obtener las informaciones que considere pertinentes y formularles recomendaciones, cuando lo considere apropiado, para hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales;
c .verificar, como medida previa al ejercicio de la atribución prescrita en el inciso b. anterior, si los procesos y recursos internos de cada Estado miembro no parte en la Convención fueron debidamente aplicados y agotados.
Dichos dispositivos deben complementarse con los contenidos en el nuevo Reglamento de la Comisión actualmente vigente, aprobado por la Comisión en su 109º período extraordinario de sesiones, celebrado del 4 al 8 de diciembre de 2000, y modificado en su 116º período ordinario de sesiones, celebrado del 7 al 25 de octubre de 2002, en su 118° período ordinario de sesiones, celebrado del 6 al 24 de octubre de 2003 y en su 126º período ordinario de sesiones celebrado del 16 al 27 de octubre de 2006.
Ese instrumento consta de cuatro títulos. En el primero de los cuales se contienen normas relativas a la naturaleza y composión de la Comisión; en el segundo se determina cuál es el procecimiento aplicable, de conformidad con el Estatuto, distinguiéndose también, según los Estados interesados sean parte o no de la Convención Americana; en el tercero se hace referencia a las relaciones de la Comisión con la Corte Interamericana de Derechos Humanos; finalmente, en el título cuarto se consignan disposiciones relativas a la interpretación del Reglamento, su modificación y entrada en vigencia.
Las disposiciones de inerés para nuestro estudio, son las contenidas en los siguientes preceptos:
Artículo 42. Decisión sobre el fondo
1. La Comisión deliberará sobre el fondo del caso, a cuyo efecto preparará un informe en el cual examinará los alegatos, las pruebas suministradas por las partes, y la información obtenida durante audiencias y observaciones in loco. Asimismo, la Comisión podrá tener en cuenta otra información de público conocimiento.
2. Las deliberaciones de la Comisión se harán en privado y todos los aspectos del debate serán confidenciales.
3. Toda cuestión que deba ser puesta a votación se formulará en términos precisos en uno de los idiomas de trabajo de la Comisión. A petición de cualquiera de los miembros, el texto será traducido por la Secretaría Ejecutiva a uno de los otros idiomas oficiales de la Comisión y se distribuirá antes de la votación.
4. Las actas referentes a las deliberaciones de la Comisión se limitarán a mencionar el objeto del debate y la decisión aprobada, así como los votos razonados y las declaraciones hechas para constar en acta. Si el informe no representa, en todo o en parte, la opinión unánime de los miembros de la Comisión, cualquiera de ellos podrá agregar su opinión por separado siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 19 inciso 4 del presente Reglamento.
Artículo 43. Informe sobre el fondo
Luego de la deliberación y voto sobre el fondo del caso, la Comisión procederá de la siguiente manera:
1. Si establece que no hubo violación en un caso determinado, así lo manifestará en su informe sobre el fondo. El informe será transmitido a las partes, y será publicado e incluido en el Informe Anual de la Comisión a la Asamblea General de la OEA.
2. Si establece una o más violaciones, preparará un informe preliminar con las proposiciones y recomendaciones que juzgue pertinentes y lo transmitirá al Estado en cuestión. En tal caso, fijará un plazo dentro del cual el Estado en cuestión deberá informar sobre las medidas adoptadas para cumplir las recomendaciones. El Estado no estará facultado para publicar el informe hasta que la Comisión adopte una decisión al respecto.
3.Notificará al peticionario la adopción del informe y su transmisión al Estado. En el caso de los Estados partes en la Convención Americana que hubieran aceptado la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, al notificar al peticionario la Comisión dará a éste la oportunidad de presentar, dentro del plazo de un mes, su posición respecto del sometimiento del caso a la Corte. Si el peticionario tuviera interés en que el caso sea sometido a la Corte, deberá presentar los siguientes elementos:
a.la posición de la víctima o sus familiares, si fueran distintos del peticionario;
b. los datos de la víctima y sus familiares;
c. los fundamentos con base en los cuales considera que el caso debe ser remitido a la Corte;
c. la prueba documental, testimonial y pericial disponible;
e.pretensiones en materia de reparaciones y costas.
Artículo 44. Sometimiento del caso a la Corte
1. Si el Estado en cuestión ha aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana, de conformidad con el artículo 62 de la Convención Americana, y la Comisión considera que no ha cumplido las recomendaciones del informe aprobado de acuerdo al artículo 50 del referido instrumento, someterá el caso a la Corte, salvo por decisión fundada de la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión.
2. La Comisión considerará fundamentalmente la obtención de justicia en el caso particular, fundada entre otros, en los siguientes elementos:
a. la posición del peticionario;
b. la naturaleza y gravedad de la violación;
c la necesidad de desarrollar o aclarar la jurisprudencia del sistema;
d. el eventual efecto de la decisión en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros; y
e. la calidad de la prueba disponible.
Artículo 45. Publicación del informe
1 Si dentro del plazo de tres meses a partir de la transmisión del informe preliminar al Estado en cuestión, el asunto no ha sido solucionado o, en el caso de los Estados que hubieran aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana, no ha sido sometido a la decisión de ésta por la Comisión o por el propio Estado, la Comisión podrá emitir, por mayoría absoluta de votos, un informe definitivo que contenga su opinión y conclusiones finales y recomendaciones.
2 El informe definitivo será transmitido a las partes, quienes presentarán, en el plazo fijado por la Comisión, información sobre el cumplimiento de las recomendaciones.
3. La Comisión evaluará el cumplimiento de sus recomendaciones con base en la información disponible y decidirá, por mayoría absoluta de votos de sus miembros, sobre la publicación del informe definitivo. La Comisión decidirá asimismo sobre su inclusión en el Informe Anual a la Asamblea General de la OEA o su publicación en cualquier otro medio que considere apropiado.
Artículo 46. Seguimiento
1. Una vez publicado un informe sobre solución amistosa o sobre el fondo en los cuales haya formulado recomendaciones, la Comisión podrá tomar las medidas de seguimiento que considere oportunas, tales como solicitar información a las partes y celebrar audiencias, con el fin de verificar el cumplimiento con los acuerdos de solución amistosa y recomendaciones.
2 La Comisión informará de la manera que considere pertinente sobre los avances en el cumplimiento de dichos acuerdos y recomendaciones.
d) Síntesis de las atribuciones de la Comisión Interamericana.
Completado el cuadro normativo vigente con la totalidad de las disposiciones reseñadas, tenemos que la Comisión asume distintas formas de competencia que pueden caracterizarse, sintéticamente, del siguiente modo:
En primer término, dicho órgano posee funciones de promoción de los derechos humanos, entendidas éstas como la formulación de aportes para la creación de nuevas normas y estándares en la materia, así como el fomento de la educación en esa índole de derechos. Como un modo específico de esta función de promoción, la Comisión ha comenzado a abordar la realización de informes temáticos, ocupándose de ciertas prácticas o legislaciones que a su juicio podrían resultar contradictorias con los instrumentos de derechos humanos. A tal fin ha implementado un sistema de Relatorías Temáticas conectadas, entre otras cuestiones, con el respeto de los derechos fundamentales, los derechos de los pueblos indígenas, las condiciones de detención carcelaria, los derechos de la mujer, la situación de los desplazados internos, los trabajadores migrantes y la libertad de expresión
Asimismo, la Comisión puede visitar a los distintos países de la Organización de Estados Americanos, sea para examinar casos individuales, sea para efectuar una investigación de la situación de los derechos humanos en el país del que se trate, actividades éstas que son conocidas como visitas in loco.
Vinculado con lo antedicho –aunque no necesariamente- la Comisión elebora informes por países sobre la situación de los derechos humanos en un Estado determinado. Además, en los Informes Anuales que la Comisión presenta a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos acerca de las actividades realizadas durante el año anterior, la Comisión incluye informes especiales sobre el desarrollo de los derechos humanos en los distintos Estados miembros.
Por fin, otra competencia fundamental de la Comisión es la relativa a los llamados “casos contenciosos”, tramitados a raíz de denuncias individuales llevadas a su conocimiento por personas, grupos de personas o entidades no gubernamentales legalmente reconocidas en uno o más Estados miembros de la Organización de Estados Americanos y en los que se contengan denuncias o quejas por violación de los derechos consagrados en la Convención Americana de Derechos Humanos por un Estado parte de la misma. Del mismo modo, y, con relación a los Estados miembros de la Organización que no son partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Comisión, atendiendo a la observancia de los derechos humanos mencionados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; puede -también ante denuncias o quejas- dirigirse a sus gobiernos con el fin de obtener las informaciones que considere pertinentes y formularles recomendaciones[3].
Suscintamente, y en lo que al ejercicio de esta competencia respecta en el ámbito de la Convención Americana de Derechos Humanos, podemos decir que ante una denuncia concreta, y, de cumplirse en ella con los requisitos de admisibilidad -que incluyen el agotamiento de los recursos internos o en su defecto la aplicación de una de las excepciones establecidas- la Comisión declara su admisibilidad, se pone a disposición de las partes para lograr un arreglo amistoso, y en caso de que éste no sea posible, prosigue la tramitación contenciosa, a través de audiencias, pruebas e informes sobre el fondo. Estos informes contienen las conclusiones de la Comisión, y en caso de verificarse violaciones a los derechos humanos, se formulan al Estado las recomendaciones restablecedoras, reparadoras y/o indemnizatorias correspondientes. En el supuesto de que el Estado interesado no dé cumplimiento a las recomendaciones que le hubiren sido formuladas por la Comisión, ésta puede dentro del plazo de tres meses a contar desde la remisión del informe al Estado, referir el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, si aquél ha aceptado su jurisdicción establecida en la Convención Americana de Derechos Humanos. La Corte, luego de sustanciar el caso, dicta una sentencia de fondo decidiendo sobre la existencia o no de responsabilidad internacional del Estado en función de las alegadas violaciones, estableciendo –en su caso- las reparaciones e indemnizaciones correspondientes. Si la cuestión no fue llevada a la Corte por el Estado o por la Comisión, ésta elabora un nuevo informe en el que hace las recomendaciones que estima pertinentes y fija un plazo para que el Estado remedie la situación examinada. Transcurrido ese plazo, la Comisión está en condiciones de decidir, por mayoría absoluta de sus miembros, si el Estado ha adoptado o no las medidas adecuadas y si publica o no su informe.
III. Las recomendaciones. Su valor jurídico y consecuencias de su incumplimiento
De lo hasta aquí expuesto surge que, tanto en el cumplimiento de sus funciones de promoción, como cuando asume las más específicas de defensa de los derechos humanos, la Comisión puede emitir recomendaciones dirigidas a los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos, a fin de que éstos adopten las medidas pertinentes y necesarias a los fines de consolidar la efectividad y vigencia de esos derechos. Si verificado el incumplimiento por parte del Estado intersado (o a instancias de éste) el asunto es llevado a la Corte Interamericana, la cuestión será resuelta definitivamente por ésta en una sentencia que podrá ejecutarse por los mecanismos previstos en el derecho interno, para las sentencias contra el Estado.
El problema se suscita cuando la cuestión no es resuelta por la Corte, sea porque el Estado en cuestión no ha aceptado su competencia o no ha juzgado conveniente cuestionar en esa sede jurisdiccional el informe de la Comisión, sea porque ha sido la propia Comisión la que ha decidido no llevar el caso a su conocimiento.
En esos supuestos, la cuestión a elucidar radica en la determinación del valor jurídico que puede asignarse a las recomendaciones formuladas por la Comisión Interamericana que ho han sido objeto de control jurisdiccional, así como las consecuencias de esa naturaleza que puede traer aparejado su virtual incumplimiento por parte del Estado interesado, además de la publicación del informe que puede disponer la Comisión.
En respuesta a ambos interrogantes, íntimamente relacionados, se han expedido tanto la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como la Corte Suprema de Justicia de la Nación y prestigiosa doctrina.
III. 1. Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ocupó de la cuestión de las atribuciones de la Comisión tanto al emitir opiniones consultivas, como al resolver casos contenciosos sometidos a su decisión.
Así, en la Opinión Consultiva OC-13/93 del 16 de julio de 1993, solicitada por los Gobiernos de la República Argentina y la República Oriental del Uruguay relativa a los artículos 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se plantearon las siguientes preguntas:
1) Con respecto a los artículos 41 y 42, se pide a la Corte que dé su opinión respecto a la competencia de la Comisión para calificar y dar su criterio, como fundamento de su intervención, en el caso de comunicaciones que alegan una violación a los derechos protegidos por los artículos 23, 24 y 25 de la Convención, sobre la regularidad jurídica de leyes internas, adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, en cuanto a su “razonabilidad”, “conveniencia” o “autenticidad”.
2) Con respecto a los artículos 46 y 47 de la Convención, se pide a la Corte que dé su opinión en cuanto a si, en el caso de comunicaciones presentadas al amparo de lo dispuesto en el artículo 44 de la Convención que deben tramitarse en el marco del Pacto de San José, es jurídicamente aceptable que la Comisión, después de haber declarado inadmisible la solicitud, se pronuncie, en el mismo informe, sobre el fondo.
3) Con respecto a los artículos 50 y 51 de la Convención, se pide a la Corte dé su opinión respecto a si es posible subsumir en un solo informe los dos que determinan los artículos 50 y 51 y si la Comisión puede ordenar la publicación del informe a que se refiere el artículo 50 antes de que transcurra el plazo que indica el artículo 51
En cuanto al primero de los interrogantes, relacionado con la posibilidad de que la Comisión se expidiera sobre la regularidad jurídica de las leyes internas, la Corte se expidió manifestando que:
24. Entiende la Corte que la solicitud no busca una interpretación integral de los artículos 41 y 42, sino una opinión sobre si, con base en esos artículos, la Comisión podría, en el caso de comunicaciones en trámite (probablemente aquellas a que se refieren los artículos 41.f, 44 y 45) o al referirse a las copias de los informes y estudios que le envíen los Estados en aplicación del artículo 42, pronunciarse sobre la “regularidad jurídica de leyes internas, adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, en cuanto a su ‘razonabilidad’, ‘conveniencia’ o ‘autenticidad’”.
25. En una opinión consultiva la Corte tuvo oportunidad de referirse in extenso al sentido de la palabra “leyes” en el artículo 30 de la Convención, es decir, aquellas mediante las cuales se adoptan restricciones a los derechos y libertades reconocidos en ella. En aquella oportunidad definió la ley como “norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes” (La expresión “leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 38), definición a la que llegó con base en el análisis de los principios de “legalidad” y “legitimidad” y del régimen democrático dentro del cual hay que entender el sistema interamericano de derechos humanos (párrs. 23 y 32). Estas interpretaciones de la Corte se refirieron exclusivamente al sentido de la palabra “ley” en el artículo 30 y nada autoriza para extenderlas a otros supuestos en los cuales la Convención se refiera a la “ley” o, en cualquier otro contexto, se hable de “ley”. Habría que entender, entonces, que la expresión, utilizada en la consulta, “leyes internas, adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución” se refiere a cualquier disposición de carácter general y no exclusivamente a la ley en sentido estricto.
La Corte entiende la expresión “regularidad jurídica de leyes internas, adoptadas de acuerdo con la Constitución”, como referida, en términos generales, a la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico interno e internacional.
26. Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado internacional y, específicamente, la Convención. En este último caso, puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está obligado por el artículo 2. También, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la Convención. Si esas normas se han adoptado de acuerdo con el ordenamiento jurídico interno o contra él, es indiferente para estos efectos.
27. En estas circunstancias, no debe existir ninguna duda de que la Comisión tiene a ese respecto las mismas facultades que tendría frente a cualquier otro tipo de violación y podría expresarse en las mismas oportunidades en que puede hacerlo en los demás casos. Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de “leyes internas” y de que estas hayan sido “adoptadas de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución”, nada significa si mediante ellas se violan cualesquiera de los derechos o libertades protegidos. Las atribuciones de la Comisión en este sentido no están de manera alguna restringidas por la forma como la Convención es violada.
28. Podrían mencionarse situaciones históricas en las cuales algunos Estados han promulgado leyes de conformidad con su estructura jurídica pero que no ofrecieron garantías adecuadas para el ejercicio de los derechos humanos, impusieron restricciones inaceptables o, simplemente, los desconocieron. Tal como lo ha manifestado la Corte, el cumplimiento de un procedimiento constitucional “no impide en todos los casos que una ley aprobada por el Parlamento llegue a ser violatoria de los derechos humanos” (La expresión “leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, supra 25, párr. 22).
29. Esto no significa que la Comisión tenga atribuciones para pronunciarse sobre la forma como se adopta una norma jurídica en el orden interno. Esa es función de los órganos competentes del Estado. Lo que la Comisión debe verificar, en un caso concreto, es si lo dispuesto por la norma contradice la Convención y no si contradice el ordenamiento jurídico interno del Estado. La atribución otorgada a la Comisión para “formular recomendaciones [. . .] a los gobiernos de los Estados Miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales” (art. 41.b) (destacado de la Corte) o el compromiso de los Estados de adoptar las medidas legislativas necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades garantizados por la Convención “con arreglo a sus procedimientos constitucionales” (art. 2) (destacado de la Corte), no le dan a la Comisión facultad para calificar el cumplimiento por el Estado de los preceptos constitucionales en la elaboración de las normas internas.
30. En el ámbito internacional lo que interesa determinar es si una ley resulta violatoria de las obligaciones internacionales asumidas por un Estado en virtud de un tratado. Esto puede y debe hacerlo la Comisión a la hora de analizar las comunicaciones y peticiones sometidas a su conocimiento sobre violaciones de derechos humanos y libertades protegidos por la Convención.
31. Esta delimitación de las atribuciones de la Comisión de manera alguna afecta el vínculo entre el estado de derecho y la Convención. Como ya lo ha dicho la Corte “[e]l concepto de derechos y libertades y, por ende el de sus garantías, [según el Pacto de San José] es [. . .] inseparable del sistema de valores y principios que lo inspira” [El hábeas corpus bajo suspensión de garantías (arts. 27.2, 25.1 y 7.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-8/87 del 30 de enero de 1987. Serie A No. 8, párr. 26]. Dentro de tales valores y principios aparece que “la democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la Convención forma parte” (La expresión “leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, supra 25, párr. 34). Ha señalado también la Corte que
el principio de la legalidad, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho son inseparables [y que] [e]n una sociedad democrática los derechos y libertades inherentes a la persona, sus garantías y el Estado de Derecho constituyen una tríada, cada uno de cuyos componentes se define, completa y adquiere sentido en función de los otros (El hábeas corpus bajo suspensión de garantías, párrs. 24 y 26).
32. Conviene, ahora, considerar el asunto de los términos “razonabilidad”, “conveniencia” y “autenticidad”, mencionados por los gobiernos solicitantes en la primera pregunta. Se solicita de esta Corte una opinión sobre si la Comisión puede aplicar estos vocablos para “calificar y dar su criterio” sobre leyes internas discutidas en el marco de los artículos 41 y 42 de la Convención.
33. La “razonabilidad” implica un juicio de valor y, aplicada a una ley, una conformidad con los principios del sentido común. Se utiliza, igualmente, referida a parámetros de interpretación de los tratados y, por consiguiente, de la Convención. Siendo razonable lo justo, lo proporcionado y lo equitativo, por oposición a lo injusto, absurdo y arbitrario, es un calificativo que tiene contenido axiológico que implica opinión pero, de alguna manera, puede emplearse jurídicamente como, de hecho, lo hacen con frecuencia los tribunales, pues toda actividad estatal debe no solamente ser válida sino razonable. En cuanto a la “conveniencia” de una ley la cuestión se puede prestar a apreciaciones de carácter subjetivo, salvo que la expresión se utilice en el sentido poco usual de “correlación” o “conformidad” entre las normas internas y las provenientes de la Convención. Respecto de la expresión “autenticidad” de una ley, que podría poseer el significado jurídico de lo verdadero, cierto o legalizado de modo que haga fe pública, parece no tenerlo en el contexto de la consulta.
34. En el trámite de las comunicaciones individuales es indispensable que se alegue que ha habido una violación de la Convención por parte de un Estado. Es este un presupuesto de admisibilidad (artículo 47.b) y las facultades de la Comisión están dadas para determinar que esa violación efectivamente existe. En ese orden de ideas y respecto de normas legales, le corresponde dictaminar si violan la Convención. En efecto, frente a los órganos internacionales de aplicación de la Convención, una norma interna no puede tener tratamiento distinto al de mero hecho. En esto no existe diferencia entre la responsabilidad de un Estado derivada de violaciones a la Convención a través de un precepto interno y el tratamiento que en el derecho internacional general reciben las disposiciones internas violatorias de otras obligaciones internacionales.
35. Una norma interna puede resultar violatoria de la Convención por ser irrazonable o porque no resulte “conforme” con ella y, por supuesto, una ley contraria a las obligaciones de un Estado derivadas de la Convención no puede ser estimada “razonable” ni “conveniente”. La Comisión estaría facultada para emplear esos calificativos en este contexto. Ciertamente lo está para usarlos en las consideraciones globales de los casos. No obstante, debiendo las funciones de la Comisión estar ajustadas a derecho, la terminología que utilice debe ser cuidadosamente seleccionada y evitar conceptos que pudieren resultar ambiguos, subjetivos o confusos.
36. Las aseveraciones anteriores valen, igualmente, para el trámite de copias de informes y estudios a que se refiere el artículo 42.
37. La respuesta de la Corte tendrá, entonces, que basarse en la función principal de la Comisión de promoción de la observancia y defensa de los derechos humanos, de la cual deriva su facultad para dictaminar que una norma de derecho interno, como cualquier otro hecho, puede ser violatoria de la Convención pero no para considerarla violatoria del ordenamiento jurídico de un Estado.
En torno al segundo de los puntos contenidos en el pedido de opinión consultiva, relacionado con la posibilidad de que la Comisión, en el acto de declarar inadmisible una petición, se pronuncie de todas maneras “sobre el fondo del asunto”, la Corte dijo que:
39. Al respecto se debe precisar que si bien la Convención no utiliza el vocablo “pronunciamiento” éste puede ser considerado como el término genérico de otras expresiones: opiniones, conclusiones, recomendaciones, que la Comisión puede emitir en uso de sus facultades de conformidad con el artículo 41. Asimismo no es exacto hablar de un “informe” sin el presupuesto de la admisibilidad, pues si la Comisión declara inadmisible un asunto no debe producirse, en los términos de los artículos 50 y 51, informe alguno (infra, párr. 48). La Corte entiende que la pregunta objeto de este análisis, se refiere al evento de que la Comisión formule opiniones, conclusiones o recomendaciones sobre el fondo en peticiones individuales, después de declararlas inadmisibles.
40. La Convención determina cuáles son los requisitos que debe reunir una petición o comunicación para ser admitida por la Comisión (artículo 46); igualmente determina los casos de inadmisibilidad (artículo 47) la que, incluso, puede declararse después de iniciado el trámite (artículo 48.1.c). En cuanto a la forma en que la Comisión debe declarar la inadmisibilidad, la Corte ya señaló que ésta exige un acto expreso, lo cual no es necesario para la admisión (Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C No. 1, párr. 40; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales, Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C No. 2, párr. 45 y Caso Godínez Cruz, Excepciones Preliminares, Sentencia de 26 de junio de 1987. Serie C No. 3, párr. 43).
41. Los requisitos de admisibilidad tienen que ver, obviamente, con la certeza jurídica tanto en el orden interno como en el internacional. Sin caer en un formalismo rígido que desvirtúe el propósito y el objeto de la Convención, es necesario para los Estados y para los órganos de la Convención cumplir con las disposiciones que regulan el procedimiento, pues en ellas descansa la seguridad jurídica de las partes (Caso Cayara, Excepciones Preliminares, Sentencia de 3 de febrero de 1993. Serie C No. 14, párrs. 42 y 63). Ante la Comisión, un Estado denunciado de violar la Convención puede en ejercicio de su derecho de defensa argüir cualesquiera de las disposiciones de los artículos 46 y 47 y, de prosperar ante la Comisión ese argumento, que el trámite de la denuncia no continúe y ésta se archive.
42. La admisibilidad de una petición o comunicación es un presupuesto indispensable para el conocimiento del fondo de un asunto. La declaración de inadmisibilidad de una petición o comunicación impedirá, en consecuencia, llegar a un pronunciamiento sobre él. En el sistema previsto por la Convención para las comunicaciones individuales, a partir del momento en que la Comisión declara inadmisible el asunto, ésta carece de competencia para resolverlo.
43. Esta Corte ha dicho que “[e]s un principio comúnmente aceptado que el sistema procesal es un medio para realizar la justicia y que ésta no puede ser sacrificada en aras de meras formalidades” (Caso Cayara, Excepciones Preliminares, supra 41, párr. 42). Mas aquí se trata de un caso que ha quedado cerrado y decidirlo luego sería equivalente a que la Comisión se pronunciara sin haber recibido comunicación alguna.
44. La imposibilidad procesal, en las circunstancias antedichas, de que la Comisión se pronuncie sobre el fondo de las peticiones de que conozca en ejercicio de la atribución que le asigna el artículo 41.f de la Convención, haciendo las recomendaciones pertinentes al Estado demandado, en modo alguno enerva el ejercicio por ella de las otras atribuciones que le confiere in extenso ese artículo 41. En todo caso, el ejercicio de estas últimas, por ejemplo las contempladas en los literales b, c y g de dicha norma, ha de realizarse mediante acciones y procedimientos separados del régimen a que está sometido el conocimiento de las peticiones o denuncias individuales que se sustancian con apego a los artículos 44 al 51 de la Convención y de ninguna manera puede usarse para referirse de forma encubierta al fondo de uno o varios casos individuales declarados inadmisibles.
Por fin, y, con relación a la cuestión de si es posible subsumir en un solo informe los dos que se encuentran previstos en los artículos 51 y 51 de la Convención Americana de Derechos Humanos, la Corte manifestó que:
45. La tercera pregunta se refiere a los artículos 50 y 51 de la Convención, preceptos que, como ya lo ha dicho esta Corte, plantean ciertas dificultades de interpretación (Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones Preliminares, supra 40, párr. 63; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales, Excepciones Preliminares, supra 40, párr. 63 y Caso Godínez Cruz, Excepciones Preliminares, supra 40, párr. 66).
46. Esas normas se inspiraron en los artículos 31 y 32 de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de acuerdo con los cuales, cuando la Comisión Europea considera que existen violaciones a los derechos consagrados por dicha Convención, puede enviar el informe, que es uno solo, al Comité de Ministros a fin de que éste disponga las medidas que el Estado afectado debe tomar, o someterlo en forma de demanda al conocimiento de la Corte Europea de Derechos Humanos para que el tribunal decida, de manera imperativa, sobre las violaciones alegadas.
47. Como en el sistema interamericano no fue establecido un órgano similar al Comité de Ministros, la Convención Americana atribuyó a la Comisión la facultad de determinar si somete el caso a la Corte o bien si continúa conociendo del mismo y redacta un informe final, que puede o no publicar.
48. Supuesta la admisibilidad y sin perjuicio del procedimiento previo contemplado en los artículos 48 y 49, los artículos 50 y 51 de la Convención establecen etapas sucesivas. En la primera, regulada por el artículo 50, la Comisión, siempre y cuando no se haya alcanzado una solución amistosa, puede exponer los hechos y sus conclusiones en un documento dirigido al Estado interesado y que tiene carácter preliminar. Este “informe” se transmite con carácter reservado al Estado para que adopte las proposiciones y recomendaciones de la Comisión y solucione el problema. El Estado no tiene la facultad de publicarlo.
Una recta interpretación del artículo 50, basada en un presupuesto de igualdad de las partes, implica que la Comisión tampoco puede pu-blicar ese informe preliminar, el cual se transmite, en la terminología de la Convención, solamente “a los Estados interesados”.
49. El artículo 47.6 del Reglamento de la Comisión, según el cual “[e]l informe se transmitirá a las partes interesadas, quienes no estarán facultadas para publicarlo” y en virtud de que frente a la Comisión los solicitantes y las víctimas pueden tener el carácter de partes (por ejemplo, artículo 45 del Reglamento de la Comisión), no se conforma con el artículo 50 de la Convención y su aplicación ha dado lugar a que se altere el carácter reservado del informe y la obligación de no publicarlo.
50. Una segunda etapa está regulada por el artículo 51 y, en ella, si en el plazo de tres meses el asunto no ha sido solucionado por el Estado al cual se ha dirigido el informe preliminar atendiendo las proposiciones formuladas en el mismo, la Comisión está facultada, dentro de dicho período, para decidir si somete el caso a la Corte por medio de la demanda respectiva o bien si continúa con el conocimiento del asunto.
Esta decisión no es discrecional, sino que debe apoyarse en la alternativa que sea más favorable para la tutela de los derechos establecidos en la Convención.
51. Los tres meses se cuentan desde la remisión del informe del artículo 50 al Estado interesado y la Corte ha aclarado que dicho plazo, aun cuando no es fatal, tiene carácter preclusivo, salvo circunstancias excepcionales, por lo que respecta al sometimiento del caso a este Tribunal, con independencia de aquel que la Comisión señale al Estado para el cumplimiento de sus primeras recomendaciones (Caso Cayara, Excepciones Preliminares, supra 41, párrs. 38 y 39).
52. El artículo 51 faculta a la Comisión para elaborar un segundo informe, cuya preparación está sometida a la condición de que el asunto no haya sido elevado a la consideración de la Corte, dentro del plazo de tres meses dispuesto por el mismo artículo 51.1, lo que equivale a decir que, si el caso ha sido introducido ante la Corte, la Comisión no está autorizada para elaborar [ese] informe (Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones Preliminares, supra 40, párr. 63; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales, Excepciones Preliminares, supra 40, párr. 63 y Caso Godínez Cruz, Excepciones Preliminares, supra 40, párr. 66).
En caso contrario, la Comisión posee la atribución de redactar un informe definitivo con las opiniones y conclusiones que considere convenientes. Deberá además hacer las recomendaciones pertinentes, dándole un plazo adicional al Estado para que tome las medidas adecuadas enderezadas a cumplir sus obligaciones dentro de la Convención.
53. Se trata, entonces, de dos documentos que, de acuerdo con la conducta asumida en el ínterin por el Estado al cual se dirigen, pueden o no coincidir en sus conclusiones y recomendaciones y a los cuales la Convención ha dado el nombre de “informes” y que tienen carácter, uno preliminar y el otro definitivo.
54. Puede existir una tercera etapa con posterioridad al informe definitivo. En efecto, vencido el plazo que la Comisión ha dado al Estado para cumplir las recomendaciones contenidas en este último sin que se acaten, la Comisión decidirá si lo publica o no, decisión ésta que también debe apoyarse en la alternativa más favorable para la tutela de los derechos humanos.
55. En este orden de ideas, la pregunta debe contestarse en el sentido de que no pueden subsumirse en uno sólo los dos informes regulados de manera separada por los artículos 50 y 51 de la Convención, ya que dichos preceptos establecen dos etapas diversas, aun cuando el contenido de esos documentos, de acuerdo con la conducta asumida por el Estado afectado, puede ser similar.
56. El documento preliminar y reservado del artículo 50 no puede ser publicado. El único que puede ser objeto de publicación es el informe definitivo previsto por el artículo 51 de la Convención, y esto por decisión tomada por la Comisión con posterioridad al plazo señalado al Estado para cumplir con las recomendaciones contenidas en el documento definitivo.
En la Opinión Consultiva OC-15/97, solicitada por el Estado de Chile, la Corte Interamericana volvió a ocuparse de los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a los que se refieren los artículos 50 y 51 de la Convención Americana.
En la ocasión, la consulta del Estado de Chile se circunscribía a determinar si la Comisión Interamericana de Derechos Humanos podía, una vez emitidos y notificados los informes previstos en las normas referidas, modificar sustancialmente los mismos y emitir un tercero. La Corte respondió negativamente, dejando a salvo la concurrencia de circunstancias verdaderamente excepcionales.
Si bien la solicitud de opinión consultiva no contenía interrogante sobre el valor jurídico de las recomendaciones formuladas por la Comisión, lo cual tampoco fue abordado en los votos de la mayoría, en el voto disidente del Juez Máximo Pacheco Gómez se consiga especialmente que:
27. La naturaleza y objeto de la sentencia de la Corte es diferente a la resolución o informe de la Comisión. Desde luego, el fallo de la Corte, aunque definitivo e inapelable es, conforme a la Convención Americana, susceptible de interpretación (artículo 67). La sentencia de la Corte es también obligatoria y se puede ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado (artículo 68.2 de la Convención).
28. En cambio el informe o resolución de la Comisión no produce esos efectos vinculantes. Lo que se pretende mediante su intervención es que sobre la base de la buena fe, la Comisión pueda obtener la cooperación del Estado para, a través de todos los medios posibles, someter el asunto a la consideración de la Corte, por lo que, en ese evento, debe utilizarse el procedimiento establecido en el artículo 51 de la Convención. De ahí que ese artículo, así como el anterior, se refieran a “un informe en que se expondrán los hechos y sus conclusiones”, para luego referirse “a las recomendaciones pertinentes” y a analizar si el Estado ha tomado “las medidas que le competen para remediar la situación examinada”, para decidir al final, como máxima sanción, si publica o no su informe
Ya en el ejercicio de sus atribuciones en materia contenciosa, la Corte declaró en el caso “Caballero Delgado y Santana vs. Colombia” Serie C Nro. 22, fallado el 8 de diciembre de 1995, que
67. En su alegato final, la Comisión ha pedido que se
[d]eclare que con base en el principio pacta sunt servanda, el Gobierno ha violado los artículos 51.2 y 44 de la Convención en relación con el artículo 1.1 de la misma, concordante con el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados al incumplir deliberadamente las recomendaciones formuladas por la Comisión Interamericana.
Respecto a lo anterior cabe observar que esta Corte, en varias sentencias y opiniones consultivas, ha interpretado los artículos 50 y 51 de la Convención en el sentido de que el primero de ellos dispone la elaboración de un informe preliminar que se transmite al Estado para que adopte las proposiciones y recomendaciones de la Convención y el segundo dispone que si en el plazo de tres meses el asunto no ha sido solucionado o sometido a la decisión de la Corte, se elaborará un informe definitivo y, por lo tanto, si el asunto ha sido sometido a la decisión de la Corte, como ocurrió en el presente caso, no cabe la elaboración de ese segundo informe.
A juicio de la Corte, el término “recomendaciones” usado por la Convención Americana debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad del Estado. Como no consta que en la presente Convención la intención de las partes haya sido darle un sentido especial, no es aplicable el artículo 31.4 de la misma Convención. En consecuencia, el Estado no incurre en responsabilidad internacional por incumplir con una recomendación no obligatoria. En cuanto al artículo 44 de la Convención Americana, la Corte encuentra que él se refiere al derecho a presentar peticiones ante la Comisión y que no tiene relación con las obligaciones del Estado.
De igual manera, en el caso “Genie Lacayo vs. Nicaragua”, Serie C Nro. 30, sentenciado el 29 de enero de 1997, la Corte reiteró este criterio, señalando que:
93. En cuanto al alegato de la Comisión, objetado por el Gobierno, de que el no cumplimiento de sus recomendaciones formuladas en los informes, constituye una violación de la norma pacta sunt servanda, la Corte se limita a reproducir lo que ya ha dicho en otro caso:
[a] juicio de la Corte, el término “recomendaciones” usado por la Convención Americana debe ser interpretado conforme a su sentido corriente de acuerdo con la regla general de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, por ello, no tiene el carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria cuyo incumplimiento generaría la responsabilidad del Estado. Como no consta que en la presente Convención la intención de las Partes haya sido darle un sentido especial, no es aplicable el artículo 31.4 de la misma Convención. En consecuencia, el Estado no incurre en responsabilidad internacional por incumplir con una recomendación no obligatoria (Caso Caballero Delgado y Santana, Sentencia de 8 de diciembre de 1995. Serie C No. 22, párr. 67).
Ahora bien, en el caso “Loayza Tamayo vs. Perú”, Serie C Nro. 33, fallado el 17 de septiembre de 1997, la Corte matizó el criterio que había expresado en los precedentes anteriores señalando que:
79. La Corte ha dicho anteriormente que, de conformidad con la regla de interpretación contenida en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el término “recomendaciones”, usado por la Convención Americana, debe ser interpretado conforme a su sentido corriente (Caso Caballero Delgado y Santana, Sentencia del 8 de diciembre de 1995. Serie C Nº 22, párr. 67 y Caso Genie Lacayo, Sentencia de 29 de enero de 1997. Serie C Nº 30, párr. 93).
80. Sin embargo, en virtud del principio de buena fe, consagrado en el mismo artículo 31.1 de la Convención de Viena, si un Estado suscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si trata de derechos humanos, como es el caso de la Convención Americana, tiene la obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de un órgano de protección como la Comisión Interamericana que es, además, uno de los órganos principales de la Organización de los Estados Americanos, que tiene como función “promover la observancia y la defensa de los derechos humanos” en el hemisferio (Carta de la OEA, artículos 52 y 111).
81. Asimismo, el artículo 33 de la Convención Americana dispone que la Comisión Interamericana es un órgano competente junto con la Corte “para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes”, por lo que, al ratificar dicha Convención, los Estados Partes se comprometen a atender las recomendaciones que la Comisión aprueba en sus informes.
Por último, resulta de interés considerar que en el caso “Baena Ricardo y otros vs. Panamá”, sentencia de 2 de febrero de 2001, Serie C No. 72, en cuyos numerales 191 y 192 reiteró la vigencia de la doctrina de los casos “Caballero Delgado y Santana vs. Colombia”, “Genie Lacayo vs. Nicaragua” y “Loayza Tamayo vs. Perú” ya reseñados, la Corte puntualizó también que podía darse el supuesto en el que la propia Comisión aplicara indebidamente la Convención Americana de Derechos Humanos. Lo hizo en los siguientes términos:
Una vez que se ha introducido un caso a la Corte no se pueden aplicar las disposiciones del artículo 51 de la Convención, ya que la interposición de la demanda está sujeta a la condición de que no se haya publicado el informe del artículo citado. Si la Comisión prepara o publica el informe del artículo 51, a pesar de haber presentado el caso a la Corte, se desprende que aplicó indebidamente la Convención
En función de este último criterio, y, dado que el caso había sido sometido a su conocimiento, la Corte sostuvo que no cabía la elaboración del segundo informe, dado que la Comisión optó por la vía jurisdiccional para que se diriman las diferencias de apreciación que aún mantenía con el Estado. Resolvió, entonces, que no era de su competencia expedirse sobre responsabilidades originadas en la conducta procesal del Estado durante el proceso tramitado ante la Comisión lo cual, precisamente, constituía el antecedente necesario del proceso llevado ante sus estrados.
Tenemos entonces que de acuerdo con los conceptos expresados por la Corte Intreramericana, las recomendaciones de la Comisión carecen del carácter de una decisión jurisdiccional obligatoria e incluso –en algunos casos- pueden resultar aplicaciones indebidas de la Convención. El virtual incumplimiento de dichas recomendaciones no genera responsabilidad internacional, debiendo –de todas maneras- los Estados prestarles la debida atención, de acuerdo con el principio general de buena fe que rige la interpretación y aplicación de los tratados.
III. 2. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
En el caso “Giroldi, Horacio David y otro s/ recurso de casación”, expediente G.342.XXVI, resuelto el 7 de abril de 1999, la Corte Federal argentina expresó en el Considerando 11°) del fallo que:
“...la ya recordada “jerarquía constitucional” de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ...ha sido establecida por voluntad expresa del constituyente, “en las condiciones de su vigencia” (artículo 75, inc. 22, 2° párrafo), esto es, tal como la Convención citada rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación.
De ahí que la aludida jurisprudencia debe servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado Argentino reconoció la competencia de la Corte Interamericana para conocer en todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana (confr. Arts. 75 de la Constitución Nacional, 62 y 64 de la Convención Americana y artículo 2° ley 23.054”
Equivocadamente se ha pretendido que este fallo hacía alusión a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y sus recomendaciones, cuando en realidad, según surge claramente del texto transcripto la Corte alude claramente a las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, citando expresamente los artículos de la Convención que a ese Tribunal se refiere, añadiendo en el Considerando 12°) cita de la Opinión Consultiva OC –11/90 de la Corte Interamericana. Por lo demás, la referencia que se realiza a “tribunales internacionales competentes” y a su “jurisprudencia”, no cuadra en absoluto a la Comisión Interamericana (que de ningún modo es un “tribunal”), ni a sus recomendaciones (que no pueden ser consideradas sentencias, ni –por ende- “jurisprudencia”).
Posteriormente, en el caso “Bramajo, Hernán Javier s/ incidente de excarcelación”, expediente B.851.XXXI, resuelto el 12 de septiembre de 1996, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en su Considerando 8°) del voto de la mayoría manifestó que:
“...la opinión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos debe servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado argentino reconoció la competencia de aquélla para conocer en todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana, art. 2° de la ley 23.054....”
Con fecha 22 de diciembre de 1998, el Alto Tribunal dictó sentencia en los autos “Acosta, Claudia Beatriz y otros s/ corpus corpus”, expediente A.61.XXXIV. Allí, en el voto de la mayoría se precisaron los alcances de la doctrina de los fallos “Giroldi” y “Bramajo”, confirmándose el criterio de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, conforme a la cual las atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos son instructorias o de prevención, aparte de conciliatorias y que, en caso de desconocerse las recomendaciones formuladas por aquélla, lo único que la Comisión puede hacer es publicar su informe, conluyendo que “las obligaciones contraídas por el Estado del caso se reducen a auxiliar a la Comisión en sus roles instructorios o prevencionales sin que asuma jurídicamente el compromiso de cumplir sus recomendaciones, conclusiones u opiniones” (cita efectuada por la Corte en el Considerando 3° del voto de la mayoría).
En los Considerandos 6°) a 13°) de la opinión mayoritaria, la Corte analizó la compatibilidad del alcance que el Tribunal “a-quo” había dado a las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, tanto con las normas pertinentes de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, como con la interpretación que efectuara la propia Corte en los citados casos “Giroldi” y “Bramajo”.
Así, en el Considerando 7°) del voto que analizamos se consigna que:
“...resulta necesario recordar que entre las funciones que la Convención Americana sobre Derechos Humanos confiere a la Comisión Inrteramericana se incluye la de “formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados Miembros para que adopten medidas progresivas en favor de los derechos humanos, dentro del marco de sus leyes internas y sus preceptos constitucionales, al igual que disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos” (art. 41 inc. b).”
En los Considerandos 8°) y 9°) del mismo voto, se pasa revista al procedimiento a seguir ante la Comisión en los supuestos de denuncias individuales o quejas formuladas contra un Estado Parte de la Convención, a la luz de las pautas señaladas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-13/93, concluyéndose en que:
“Del texto de la Convención Americana surge que la decisión que los estados partes se comprometen a cumplir es la de la Corte Interamericana (art. 68 inc. 1°)”
En el Considerando 10°) se sintetizaron las conclusiones a las que la Corte había arribado en los casos “Giroldi” y “Bramajo”, añadiéndose en los Considerandos 11°) y 12°) una nueva cita de la Opinión Consultiva OC-13/93 y otra del Informe 30/97 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[4], recordándose que en esos antecedentes ambos órganos del sistema interamericano se hallaban contestes en sostener que si bien la Comisión es competente para calificar cualquier norma de derecho interno como violatoria de las obligaciones asumidas al ratificar o adherir a la Convención Interamericana, no lo es para dictaminar si es inconstitucional o ilegal a la luz del propio ordenamiento jurídico interno.
De resultas de ello, se concluyó en que:
“...la interpretación efectuada por el a quo del alcance que los jueces deben dar a las recomendaciones de la Comisión Interamericana, resulta compatible con la interpretación efectuada por este Tribunal en los casos mencionados, la que, por lo demás, se adecua a la efectuada por la Corte Interamericana en el supuesto mencionado.
Al respecto cabe destacar que si bien por el principio de buena fe que rige la actuación del Estado argentino en el cumplimiento de sus compromisos internacionales, aquél debe realizar los mejores esfuerzos para dar respuesta favorable a las recomendaciones efectudas por la comisión, ello no equivale a consagrar como deber para los jueces el de dar cumplimiento a su contenido, al no tratarse aquéllas de decisiones vinculantes para el Poder Judicial...”.
Resulta destacable, en orden a la materia de nuestro estudio, que en el Considerando 8°) del voto concurrente de los Dres. Boggiano y Bossert se señala, con relación a la inteligencia que cabe realizar respecto de la Convención Americana de Derechos Humanos que:
“...tanto de los términos expresos del pacto como de su contexto, se desprende que cuando ese instrumento convencional ha querido asignar carácter obligatorio a las decisiones emanadas de sus órganos de aplicación lo hizo en forma explícita. En este sentido, la convención dispone que cuando la Corte Interamericana de Derecho Hmanos decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en el pacto dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conclulcados. Asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada (art. 63.1). El fallo de la Corte es definitivo e inapelable (art. 67). Los estados partes en la convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes (art. 68.1). Cuando el fallo disponga una indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado (art. 68.2)”
A ello se añade, en el Considerando 9°) del mismo voto concurrente, que
“...tanto el texto del acto de aprobación legislativa como el instrumento de ratificación concuerdan con la conclusión antes expuesta. Así, la ley 23.054 en su art. 2 únicamente reconoce la compatencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por tiempo indefinido sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de la convención, bajo condición de reciprocidad, al igual que el instrumento de ratificación suscripto el 14 de agosto de 1984”
Resulta también ponderable que en el Considerando 14°) de este voto se ponga especial énfasis reiterar que como fuente de derecho
“...los informes y las opiniones de la Comisión Interamericana constituyen criterios jurídicos de ordenación valorativa para los estados miembros que deben tomar decisiones en el derecho interno con miras a armonizarlas en todo lo posible con aquellos criterios establecidos por la comisión. En tales condiciones, este deber de tomar en consideración las recomendaciones formuladas por la comisión para adoptar medidas progresivas a favor de los derechos humanos se inserta dentro de un deber general de “respetar los derechos y libertades” contenido en el art. 1° de la convención, cuyo alcance ha sido interpretado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como comprensivo del deber de “garantizar” su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción (OC-11/90 del 10 de agosto de 1990 “Excepciones al agotamiento de los recursos internos”, parágrafo 14) entendido este último, en uno de sus aspectos, como el “deber de los estados parte de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder públicoi, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos” (íd. , parágrafo 23)”
Otro precedente de la Corte Suprema, el caso “Boico, Roberto José s/ denuncia de corpus corpus”, expediente B.1311.XXXVI, fallado el 12 de diciembre de 2000, versó sobre la cuestión del carácter vinculante o no de las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Si bien el planteo del peticionante fue desestimado por la mayoría por no tratarse de un supuesto que habilite la competencia ordinaria o extraordinaria del Alto Tribunal, en el Considerando 7° del voto en disidencia del Dr. Petracchi se consignó que:
“...más allá del carácter no vinculante para el Estado Argentino del informe de la Comisión Interamericana de Drechos Humanos, el principio de buena fe obliga a tener en cuenta su contenido...En consecuencia, es obligación de los poderes públicos tutelar y reparar satisfactoriamente una lesión a un derecho fundamental que sigue siendo actual...”
Asimismo, en la causa “Felicetti, Roberto y otros s/ revisión”, expediente F.787.XXXVI, fallado el 21 de diciembre de 2000, la Corte expresó –en el Considerando 6° del voto de la mayoría- que
“...en Fallos: 321:3555 esta Corte ha reconocido que la jurisprudencia de los tribunales internacionales competentes para la interepretación y aplicación de las convenciones incorporadas a la Constitución por el art. 75, inc. 22, segundo párrafo “debe servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales” (considerando 10). Sin embargo, en relación a las recomendaciones de la Comisión Interamericana agregó que “si bien por el principio de buena fe que rige la actuación del Estado argentino en el cumplimiento de sus compromisos internacionales, aquél debe realizar los mejores esfuerzos para dar respuesta favorable a las recomendaciones efectuadas por la comisión, ello no equivale a consagrar como deber de los jueces el de dar cumplimientoa su contenido, al no tratarse de decisiones vinculantes para el Poder Judicial” y que “la jurisprudencia internacional, por más novedosa y pertinente que se repute, no podríanconstituir un motivo de revisión de las resoluciones judiciales... ”
Por fin, en la causa “Simón, Julio Héctor y otros s/ privación ilegítima de la libertad, etc. –causa 17.768-“, Expediente S. 1767 XXXVIII, en el Considerando 17°) del voto de la mayoría, se consigna que:
“...tal como ha sido reconocido por esta Corte en diferentes oportunidades, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las directivas de la Comisión Interamericana, constituyen una imprescindible pauta de interpretación de los deberes y obligaciones derivados de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (conf. Fallos: 326:2805, voto del Juez Petracchi, y sus citas)...”
En la misma causa y de manera concordante, en el párrafo final del Considerando 15°) del voto del Dr. Boggiano se consignó que:
“...cabe recordar que esta Corte ha establecido que, como fuente de derecho interno los informes y las opiniones de la Comisión Interamericanan constituyen criterios jurídicos de orientación valorativa para los Estados miembros que deben tomar en cuenta razonadamente para adoptar decisiones en el ámbito de su propio ordenamiento (Fallos 321:3555 y sus citas)...”
En resumidas cuentas, tampoco para la Corte argentina los informes y recomendaciones de la Comisión Interamericana pueden ser calificados como vinculantes o de cumplimiento imperativo, sino –a lo más- como criterios jurídicos de ordenación valorativa que constituyen una importante pauta de valoración que debe ser tomada en cuenta de buena fe, pero de ninguna manera una obligación en sentido estricto.
III. 3. La doctrina.
En cuanto a las posiciones doctrinarias expresadas en torno a la fuerza vinculante o no que cabe atribuir a las recomendaciones de la Comisión Interamericana.
a) En primer lugar, cuadra considerar aquellas posturas que –por distintas razones- les asignan un carácter vinculante y obligatorio.
Así, Buergenthal, Grossman y Nikken, luego de referirse al procedimiento que desemboca en los informes y recomendaciones de la Comisión afirman que “Las decisiones así adoptadas por la Comisión no son vinculantes como lo sería una sentencia de la Corte. Sin embargo, se trata de resoluciones adoptadas por un órgano “competente para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes” (Convención, Art. 33). Por ello, sus decisiones deben considerarse con la fuerza legal suficiente para que su incumplimiento sea reputado como una inobservancia de la Convención sobre el cual cabría alguna acción de la OEA o de otros Estados partes. Sin embargo, en la práctica, el interés de éstos por los casos individuales no ha sido significativo las decisiones de la Comisión no han tenido mayor repercusión”[5]
Faúndez Ledesma[6] si bien reconoce que dado que las atribuciones de la Comisión comprenden únicamente la formulación de proposiciones y recoendaciones o de opiniones y conclusiones “lo cual no parece atribuir carácter vinculante a las mismas”, postula inferir ese carácter del objeto y fin del tratado, aunque no puede dejar de advertir que en caso de que el Estado no adopte las medidas recomendadas por la Comisión “la única sanción que ésta puede aplicar consiste en la publicación de su informe”
Hitters expresa -no sin ciertas dudas- que “determinados informes de la Comisión, es decir los provenientes de una denuncia, que devienen luego de un “proceso” con todas las garantías, pueden considerarse intrínsecamente obligatorios, con valor jurígeno y moral, aunque por supuesto no son “ejecutables”. De todos modos no debemos olvidarnos que una de las características del derecho internacional de los derechos humanos, es que muchos de sus pronunciamientos no tienen esta última característica”[7]
Bidart Campos y Albanese[8], sostienen que “Teniendo competencia la Comisión para promover y defender los derechos humanos y para dictar recomendaciones, aplicarlas por parte de los Estados para reparar adecuadamente las violaciones por ellos cometidas constituye una derivación razonada del derecho vigente...” y que “...el Estado que no cumple las recomendaciones dictadas por la Comisión, en el marco de referencia, viola los arts. 50.3 y 51.2 no sólo en base a los principios pacta sunt servanda y al de “buena fe” que deben regir las relaciones internacionales, sino teniendo en cuenta las normas convencionales per se. El art 50, al igual que el 51, como reconoció la corte Interamericana, han sido inspirados en los arts. 31 y 32 de la Convención Europea. El tribunal dijo. “Como en el sistema interamericano no fue establecido un órgano similar al Comité de Ministros, la Convención Americana atribuye a la Comisión la facultad de determinar si somete un caso a la Corte o bien si continúa conociendo del mismo...” (OC 13/93, párrs. 46° y 47°)...”, de donde extraen que “Si la Comisión Interamericana sustituye alComité de Ministros y si la decisión del Comité de Ministros tiene efectos vinculantes para los Estados ¿cuál es la razón que impide que la decisión de la Comisión sea vinculante, si tal decisión tiende a que los Estados cumplan sus obligaciones internacionales de acuerdo al objeto y fin de los tratados sobre derechos humanos?....”. Por fin, y con especial referencia a la situación argentina, ambos autores concluyen en que “...si los Estados se reservasen el derecho de interpretar el alcance de las recomendaciones de la Comisión Interamericana para aplicarlas en el ámbito interno según las circunstancias de cada caso concreto, estarían desvirtuando el sistema internacional de derechos humanos al que pertenecen y en el que asumieron obligaciones, no sólo a través de disposiciones convencionales, sino también consuetudinarias..” y que “...el acatamiento que nuestro país ha hecho a la jurisdicción supraestatal de la Comisión y de la Corte Interamericana perdería el sentido que ha de asignarle la buena fe en las relaciones internacionales si los informes de la Comisión, en vez de resultar obligatorios, quedaran librados a merced y discreción de las autoridades argentinas. ...”
Humberto Nogueira Alcalá[9] sostiene que las recomendaciones o resoluciones de la Comisión deben entenderse “dentro de las obligaciones de los Estados Partes de la CADH de acuerdo con el artículo 1° de dicho tratado, la de respetar y garantizar el ejercicio de los derechos asegurados por dicha Convención en forma libre y plena a todas y cada una de las personas sujetas a su jurisdicción...”, por lo que, según su opinión, que sigue casi “a la letra” a la de Bidart Campos y Albanese, “...El Estado que no cumple las recomendaciones dictadas por la Comisión, vulnera los artículos 50.3 y 51.2, no solamente en virtud de las normas imperativas generales de derecho internacional Pacta Sunt Servanda y Bonna Fide del artículo 26 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1968, sino, además, porque viola las normas convencionales per se... ”. Para así concluir, recuerda que en la Opinión Consultiva OC 13/93, la Corte Interamericana señaló que los artículos 50 y 51 de la Convención Americana se inspiraron en los artículos 31 y 32 de la Convención Europea y que “Como en el sistema interamericano no fue establecido un órgano similar al Comité de Ministros, la Convención Americana atribuyó a la Comisión la facultad de determinar si somete un caso a la Corte o si continúa conociendo del mismo”. De allí extrae el autor que “Al sustituir la Comisión Interamericana al Comité de Ministros, al tener las decisiones de este último efectos vinculantes, nada impide que lo tengan las resoluciones de la Comisión, si el objetivo de éstas es que los Estados cumplan sus obligaciones de acuerdo con el objeto y fin de la Convención Americana de Derechos Humanos. ¿Qué efecto útil tendrían las recomendacionesde la Comisión si no es obligatorio cumplirlas?. El artículo 51 de la CADH determina que la Comisión hará las recomendaciones pertinentes y fijará un plazo dentro del cual el Estado debe tomar las medidas que le competen para remediar la situación existente...”
b) En segundo término, cuadra considerar aquéllas opiniones conforme a las cuales las recomendaciones e informes de la Comisión carecen de fuerza vinculante.
En este sentido, José Antonio Rivera ha expresado que la Comisión “produce informes, conclusiones y recomendaciones, los que, dada la naturaleza jurídica de la entidad y la configuración procesal adoptada por el Sistema Interamericano, sólo poseen un valor moral y político, no tienen un carácter jurisdiccional, por lo mismo no tienen carácter vinculante”[10]
Ricardo Méndez Silva, por su parte, sostiene que “La Comisión está compuesta por siete miembros elegidos por la Asamblea General de la OEA y puede elaborar informes, realizar visitas in situ y emitir recomendaciones. Es claro que estas recomendaciones no tienen valor vinculante y queda al arbitrio del Estado darles cumplimiento”[11] .
Novak y Namihas, sobre la base de lo sostenido por la Corte Interamericana en la sentencia dictada en el caso “Genie Lacayo vs. Nicaragua”, entienden que en la misma se ha dejado claramente establecido el carácter de “recomendación” del informe de la Comisión, el cual no es vinculante, ni ejecutable[12]
También Sagües se ocupa de la cuestión en sendos trabajos publicados en los años 1997 y 1998 a propósito, respectivamente, de los casos “Bramajo” y “Acosta”. En síntesis, este autor señala que las recomendaciones, informes, conclusiones y opiniones de la Comisión Interamericana si bien constituyen una “guía”, carecen del vigor jurídico de las sentencias de la Corte Interamericana, pudiendo ser dejadas de lado por fundadas razones[13].
c) Finalmente, como una postura ecléctica, debemos considerar la opinión de Juan E. Méndez, quien fuera Presidente de ese organismo durante el período 2002-2003, el cual, distinguiendo entre lo que serían, respectivamente las funciones de promoción y de protección de los derechos humanos, ha sostenido que en el primer caso la Comisión sólo produciría recomendaciones y directivas que serían “derecho blando” (soft law), sin carácter obligatorio, mientras que cuando actúa como órgano recipiendario de denuncias y peticiones, sus pronunciamientos podrían calificarse como de “derecho duro” (hard law)[14], aclarando –de todas maneras- que la Comisión como órgano de la Convención “emite recomendaciones de carácter obligatorio cuando sostiene si ha habido o no violación a los derechos humanos” pero que “no son obligatorias sus recomendaciones de pago de reparaciones y daños”[15].
Precisando más este último concepto, dicho autor ha afirmado que “La Convención dice que la Comisión dicta una decisión que se llama “informe” en la terminología de la Convención, y que en ese informe la Comisión formulará recomendaciones para la solución del problema de violación de derechos humanos que se ha identificado en el caso. Las “recomendaciones” en todo caso son parte del “informe”. En cuanto a la fijación de responsabilidad estatal por violación de un derecho consagrado en la Convención, el informe es sin ninguna duda vinculante. El Estado está obligado a resolver el problema, ya sea adoptando lo que la Comisión recomienda, o por alguna otra vía”[16].
Tenemos entonces que, en la opinión de Méndez, cabe distinguir entre lo que denomina la resolución final del caso, del remedio que se postula para el mismo, asignando a este último un carácter no vinculante, ni obligatorio.
III. 4. Nuestra opinión.
En primer lugar, debe considerarse que no es del todo exacto que del hecho de que se trate de resoluciones adoptadas por un órgano “competente para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes”, sus decisiones puedan ser consideradas como dotadas de la fuerza legal suficiente para que su incumplimiento sea reputado como “una inobservancia de la Convención”. Una cosa es la Convención y otra bien distinta son los actos de los órganos por ella investidos de competencia; los cuales, según lo ha declarado la Corte Interamericana en el citado caso “Baena Ricardo y otros vs. Panamá”, no están exentos de aplicarla incorrectamente.
En este orden de ideas, resulta una proposición verdadera aquella vertida en el voto de los Dres. Boggiano y Bossert en la causa “Acosta”, según la cual tanto de los términos expresos del Pacto de San José de Costa Rica como de su contexto, se desprende que cuando ese instrumento convencional ha querido asignar carácter obligatorio a las decisiones emanadas de sus órganos de aplicación lo hizo en forma explícita.
Pues bien, de la lectura de los artículos 42, 43, 48 y 49 de la Convención, que hemos transcripto, no surge que los Estados partes asumieran obligación alguna en orden a someterse a los dictados de la Comisión. En este sentido, las obligaciones contraídas por los Estados partes se reducen a auxiliar a la Comisión en sus roles instructorios o prevencionales, sea enviándole las informaciones requeridas en cualquiera de las etapas del procedimiento, sea proporcionándole las facilidades necesarias para el eficaz cumplimiento de las investigaciones que el órgano decidiere realizar. Además, de la recta inteligencia de los artículos 50 y 51 del Pacto se desprende que las recomendaciones que la Comisión puede formular en el primer informe revisten carácter preliminar y no definitivo (pues pueden ser revisadas por la Corte en caso de que el asunto sea llevado a su conocimiento por parte del Estado o de la Comisión); y, en cuanto a las que se pudieren contener en el segundo, que su emisión implica la decisión de la Comisión de no referir el caso a la Corte (privándolo de una decisión jurisdiccional irreversible) y de dejar en manos del Estado la adopción de “las medidas que le competan para remediar la situación examinada”.
No consideramos que los informes y recomendaciones emanados de la Comisión puedan considerarse “intrínsecamente obligatorios“ por ser el resultado de un “proceso”, llevado adelante con todas las garantías del caso. Por lo pronto, porque tanto el Estado denunciado, como la propia Comisión, saben que durante el desarrollo de las actuaciones ante ese órgano, se encuentran –respectivamente- ante un potencial adversario en el proceso contencioso ante la Corte, lo cual es susceptible de generar ciertas desconfianzas recíprocas[17] que pueden –a su vez- traducirse en malas prácticas procesales por parte de uno u otro sujetos. Desde otro ángulo, esta doble condición de la Comisión que en poco tiempo puede pasar de una aparente neutralidad, a ser la contraparte de uno de los sujetos intervinientes se asemeja mucho a lo que podría denominarse, parafraseando a Chiara Díaz[18], un “prevaricato institucionalizado”, puesto que ambos roles resultan ostensiblemente contradictorios e incompatibles. A ello debe adunarse que –como ya se ha dicho- dichas recomendaciones, en sí mismas cosideradas, carecen de un carácter verdaderamente definitivo, desde que pueden ser controvertidas ante la Corte Interamericana tanto como consecuencia de que la Comisión presente el caso ante dicho Tribunal, como a instancias del propio Estado interesado.
En cuanto a la homologación que, con el fin de asignar efectos vinculantes a los informes y recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, algunos autores pretenden establecer entre la misma y el Comité de Ministros de la Convención Europea (cuyos informes sí tenían ese carácter), ello no nos parece razonable, ni surge del contexto de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Es cierto que a la Comisión se asignó una función similar que la que, entre otras, otrora tenía el Comité de Ministros en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. Sin embargo, ello no lleva necesariamente a otorgarle a aquélla todas y cada una de las atribuciones que en el sistema de protección europeo se asignaban al referido Comité. Precisamente, el hecho de que en la Convención Americana no se haya adoptado una norma que, siguiendo esta particularidad del modelo europeo, asigne expresamente carácter vinculante a los informes de la Comisión, limitándose únicamente a autorizar la publicación del informe del artículo 51, nos lleva a la conclusión diametralmente opuesta. Máxime, cuando en la génesis de la Convención Americana los Estados partes buscaron de modo manifiesto dejar establecido que la declaración de culpabilidad de violación de derechos humanos corresponde a la Corte y no a otro órgano del sistema.[19]
Enlazado con esto último, aunque desde otra perspectiva, no puede dejar de apreciarse que si se considerasen vinculantes –y, por ende, directamente ejecutables- las recomendaciones de la Comisión Interamericana, carecería de razón de ser la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual de ninguna manera puede confundirse con una “segunda instancia” respecto de la Comisión y, en verdad, es el único órgano dentro del sistema interamericano que reviste el carácter de instancia judicial única y definitiva.
Los informes y recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no son en verdad “actos jurisdiccionales”, sino expresiones y sugerencias que reflejan el parecer de un órgano –fundamental sí, pero no judicial- de la Organización de los Estados Americanos, cuya naturaleza es de carácter jurídico-política. No les corresponden, por consiguiente, las consecuencias propias de actos de esa naturaleza que, en el sistema interamericano de derechos humanos sólo son atribuibles a las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Es por ello que con todo acierto y en una doctrina que no ha desandado, la Corte Interamericana precisó de modo categórico e inquívoco que su incumplimiento no genera responsabilidad internacional.
Es verdad, de todas maneras que -como también lo ha señalado la Corte Interamericana- los Estados parte de la Convención Americana de Derechos Humanos tienen el deber de realizar sus mejores esfuerzos en orden a la aplicación de dichas recomendaciones que se han comprometido a “atender”. Empero, ello no implica un acatamiento ciego de las mismas, significando únicamente que los Estados interesados las tomen en consideración con seriedad, razonabilidad y buena fe al momento de poner remedio a las situaciones que se pudieran presentar como violatorias de los derechos humanos en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones.
De allí que, sin dejar de tener presente que la declaración de culpabilidad por violación de derechos humanos por parte de un Estado parte corresponde exclusivamente a la Corte Interamericana de Derechos Humanos y no a otro órgano del sistema, estimemos un poco más acertadas, en este punto, las posiciones conforme a las cuales cuando el Estado se aboca a la resolución del problema que ha suscitado la intervención de la Comisión, puede optar entre lo que ésta le ha recomendado o cualesquier otra vía alternativa que lo conduzca a ese fin.
Consiguientemente, consideramos que las consecuencias jurídicas del virtual incumplimiento de las recomendaciones formuladas por la Comisión de ninguna manera pueden entrañar responsabilidad internacional, consistiendo exclusivamente en las que se encuentran consignadas de modo explícito en el propio texto del artículo 51 de la Convención, en donde se establece que en caso de verificarse tal supuesto la Comisión decidirá si publica o no su propio informe.
La Convención no establece nada más al respecto y no es dable transgredir los límites impuestos por el tratado, pues ello conduciría a su desnaturalización y, lo que es más grave, podría constituir un motivo de debilitamiento del sistema interamericano de protección de los derechos humanos.
Publicado en el elDial.com - DCB37
[1] En su Resolución XXXI, la misma Conferencia de Bogotá que aprobó la Declaración Americana encomendó al Comité Jurídico Interamericano la elaboración de un proyecto de estatuto para una “Corte Interamericana para Proteger los Derechos Humanos”
[2] Acta Final de la Segunda Conferencia, OEA, Documentos Oficiales OEA/Ser.E./XIII.1
[3] Cabe aclarar, de todas maneras, que también la Declaración Americana ha sido utilizada por la Comisión como derecho sustantivo con relación a los Estados partes de la Convención Americana.
[4] C.I.D.H. Caso 10.087 “Carranza Latrubesse, Gustavo”
[5] Thomas Buergenthal, Claudio Grossman y Pedro Nikken “Manual Internacional de Derechos Humanos” Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas / San José, 1990, página 105.
[6] Faúndez Ledesma, Héctor “El sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Aspectos institucionales y procesales”, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José de Costa Rica, 1996, páginas 285 a 287.”
[7] Hitters, Juan Carlos “Derecho Internacional de los Derechos Humanos”. Ediar, Buenos Aires, 1993, Tomo II Sistema Interamericano , página 393.
[8] Bidart Campos, German J. y Albanese, Susana “El valor de las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos” en Jurisprudencia Argentina 1999-II-357.
[9] Nogueira Alcalá, Humberto “Las Constituciones y los Tratados en Materia de Derechos Humanos: América Latina y Chile”, Ius et Praxis vol. 6, número 2, Universidad de Talca, Talca, Chile, 2000, páginas 227-279.
[10] Rivera, José Antonio “Limitaciones en las acciones y resoluciones de la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos”, en línea en www.portalfolio.org/cuadernos-1/rivera.htm
[11] Méndez Silva, Ricardo “México, La Aceptación de la Jurisdicción Obligatoria de la Corte Interamericana De Derechos Humanos”, en Boletín Mexicano de Derecho Comarado , número 99
[12] Novak, -Fabián y Namihas, Sandra “Derecho Internacional de los Derechos Humanos”, Academia de la Magistrarura, 1ra. edición, Lima, 2004.
[13] Sagües, Néstor P. “El valor de los pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, en Jurisprudencia Argentina 1997-II-745 y “Nuevamente sobre el valor , para los jueces argentinos de los pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en materia de interpretación de derechos humanos”, en Jurisprudencia Argentina 1999-II-364
[14] Méndez, Juan “La Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, en Instituto Interamericano de Derechos Humanos XX Curso Intrerdisciplinario de Derechos Humanos, San José 22 de julio al 2 de agosto de 2002. Puede consultrse en línea en http://www.defensoria.gov.ve/detalle.asp?sec=1407&id=881&plantilla=8.
[15] Mesa Redonda: “La Protección y Promoción de los Derechos Humanos en el Sistema Interamericano”. Puede verse en línea en www.dd-rd.ca/site/publications/index.php?lang=es&subsection=catalogue&id=1287&page=4
[16] Méndez, Juan E. “Justicia para las víctimas del Siglo XXI”, Fundación para el Debido Proceso Legal – Instituto de Derecgos Humanos de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, noviembre de 2001. En línea en http//www.dplf.org./itj/span/sv_justicia02_mendez.html
[17] A tal punto esto es así que, además de los conocidos casos de denuncia de la Convención por parte de Trinidad y Tobago y la desarreglada declaración del Perú en orden al retiro inmediato del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el año 2005 la Corte debió expedirse en una Opinión Consultiva, la OC- 19/05, en cuya proposición la República Bolivariana de Venezuela consultaba acerca del control de legalidad de las actividades de la Comisión en el ejercicio de las atribuciones conferidas por los artículos 41 y 44 a 51 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Entre las consideraciones que originaron la consulta, Venezuela señaló que la misma radicaba “...en el estado de indefensión en que se encontraban actualmente los Estados partes [de] la [....] Convención, frente a cualquier decisión de la Comisión violatoria de su propio estatuto legal que pudiera lesionar los derechos de [los Estados] y poner en entredicho la recta aplicación de la propia Convención y de los demás instrumentos internacionales aplicables.”
[18] Chiara Díaz, Carlos “Reformas al Procedimiento Penal y al Ministerio Público Bonaerense”.Editorial Rubinzal-Culzoni. Santa Fe, 1998, páginas 152/155
[19] Vid. Informe del Relator de la Comisión II “Órganos de Protección y Disposiciones Generales”, Doc. 71 Rev.1, en Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos San José (Costa Rica), 7-22 de noviembre de 1969, Actas y Documentos, OEA, Secretaría General, Washington, 1978, página 375, donde se lee que se realizaron las modificaciones que derivaron en la actual redacción del artículo 51 de la Convención “en vista de la posición de algunas delegaciones de que la Comisión no deberia tener jurisdicción, como correspondería a la Corte, para declarar a los Estados culpables de violaciones a la Convención...”.

References: Resolución 
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Artículo 51

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Artículo 49
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Artículo 19
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Artículo 20
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Artículo 42
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Artículo 43

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Artículo 45

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 artículo 30
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 artículo 1
 artículo 26
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